Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20081013/soc.html
Timestamp: 2019-05-27 15:00:13+00:00

Document:
Commission des affaires sociales : compte rendu de la semaine du 13 octobre 2008
Revenu de solidarité active et politiques d'insertion - Audition de M. Martin Hirsch, haut commissaireaux solidarités actives contre la pauvreté
Revenus du travail -Audition de MM. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales,de la famille et de la solidarité, et Laurent Wauquiez,secrétaire d'Etat chargé de l'emploi
Loi de finances pour 2009 - Nomination d'un rapporteur pour avis
PLFSS pour 2009 - Audition de MM. Jean-Louis Deroussen,président du conseil d'administration, Frédéric Marinacce, directeur des prestations familiales, et Laurent Fleuriot, agent comptablede la Caisse nationale d'allocations familiales
Revenu de solidarité active et politiques d'insertion - Examen du rapport
PLFSS pour 2009 - Audition de Mmes Danièle Karniewicz,présidente du conseil d'administration, Marie-France Laroque,directeur de cabinet de la présidence du conseil d'administration,et M. Vincent Poubelle, directeur chargé des statistiques et de la prospective de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, sur le projet de loi n° 7 (2008 2009), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a présenté ce projet de loi comme le résultat de deux réformes complémentaires : celle des minima sociaux, avec la généralisation du revenu de solidarité active (RSA), et celle des contrats aidés, avec la création du contrat unique d'insertion (CUI).
Il existe aujourd'hui deux prestations sociales qui assurent un revenu minimum : le RMI et l'allocation de parent isolé (API), auxquels s'ajoutent des mécanismes d'intéressement temporaire à la reprise d'activité. Le projet de loi propose de les remplacer par le RSA, prestation unique dont le montant dépendra de deux éléments : les revenus du travail et la situation familiale.
Pour ceux qui n'exercent aucune activité professionnelle, la prestation sera équivalente au RMI et à l'API tels qu'ils existent aujourd'hui. Pour ceux qui reprennent ou exercent déjà une activité professionnelle, le montant de la prestation sera forfaitaire : le complément de revenus variera en fonction de leurs revenus professionnels et des charges de famille. Le RSA est donc un complément aux revenus du travail : il diminue progressivement à mesure qu'augmentent les revenus professionnels de son bénéficiaire. La nouvelle prestation vise à garantir que chaque heure travaillée apporte un gain de revenus.
Cette réforme des minima sociaux revêt deux différences fondamentales par rapport aux précédentes. Tout d'abord, elle se fonde sur une logique de travail et non d'assistance : le RSA complète les revenus du travail des personnes aux revenus les plus faibles de façon à leur permettre d'améliorer leur pouvoir d'achat. Ensuite, le RSA n'est pas une mesure limitée dans le temps. Son montant diminue avec l'augmentation des revenus du travail du bénéficiaire mais pas de façon automatique au-delà d'une date butoir : la sortie du dispositif n'a lieu que lorsque les revenus du travail s'avèrent suffisants.
En outre, ce nouveau dispositif s'articule avec la prime pour l'emploi (PPE). Aucune réforme de la PPE n'est prévue, ni dans le présent projet de loi, ni dans le projet de loi de finances pour 2009 : elle est donc maintenue. Les personnes qui seront éligibles à la fois au RSA et à la PPE percevront le montant qui leur sera le plus favorable. Le RSA jouera, pour elles, le rôle d'un acompte sur le versement de la PPE puisqu'il sera versé mensuellement alors que la PPE l'est avec dix-huit mois de décalage. En outre, le RSA sera acquis même s'il est d'un montant supérieur.
Le projet de loi introduit, par ailleurs, une réforme des droits connexes tels que l'exonération de taxe d'habitation ou l'accès à la CMU-c. Ces derniers ne seront plus attachés à un statut mais au niveau de revenus.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a rappelé que le RSA avait fait l'objet d'une expérimentation dans trente-quatre départements sur laquelle le bilan d'étape, élaboré par M. François Bourguignon, est riche de six enseignements :
- le taux de retour à l'emploi des bénéficiaires du RSA est supérieur de 30 % dans les zones expérimentales par rapport aux zones témoin ;
- les gains de revenus engendrés par la mise en oeuvre du RSA s'élèvent en moyenne entre 200 et 250 euros par mois, par ménage ;
- aucune hausse particulière du temps partiel n'a été observée par rapport aux zones témoin ;
- aucune diminution du montant des salaires n'a été constatée dans les trente-quatre départements de l'expérimentation ;
- le RSA y a favorisé le retour à l'emploi d'un plus grand nombre de bénéficiaires du RMI depuis plus de deux ans ;
- dans les zones expérimentales, une accélération de la diminution des dépenses de RMI (5,3 %) a été enregistrée.
En ce qui concerne la question du financement du RSA, le coût global de la mesure est estimé à environ 10 milliards d'euros, dont 6 milliards au titre du RMI et 1 milliard au titre de l'API. L'extension du dispositif aux travailleurs pauvres aura un coût de 1,5 milliard qui sera financé par une nouvelle contribution assise sur les revenus du capital.
Le RSA ne crée pas de charges supplémentaires pour les départements. Il permet la simplification de plusieurs prestations dont la charge était jusqu'alors partagée entre les départements et l'Etat. De manière transparente, la nouvelle prestation sera financée à la fois par les conseils généraux et par un fonds spécialement créé, le fonds national des solidarités actives (FNSA). Les départements auront à leur charge le financement du socle de la prestation attribuée aux personnes sans emploi ou dont les revenus restent inférieurs à un montant minimal. Dorénavant, ils tireront un gain immédiat des reprises d'emploi des bénéficiaires du RSA : chaque euro gagné viendra en déduction de la part financée par les départements.
Le surcoût de la réforme, évalué à 1,5 milliard d'euros, sera intégralement compensé par une nouvelle recette réservée au RSA, prévue par la loi et qui alimentera le FNSA dont la mission est d'équilibrer recettes et dépenses du RSA. Il s'agit d'une contribution additionnelle de 1,1 % aux contributions sociales sur les revenus du capital. Sera concerné l'ensemble des revenus d'épargne (assurance vie, dividendes, revenus fonciers, plus-values) à l'exception du livret A, du livret de développement durable, du livret jeune et du livret d'épargne populaire. Le financement du RSA est juste car il pèsera essentiellement sur les personnes ayant un patrimoine élevé. En effet, dès lors que les outils d'épargne défiscalisés ne sont pas concernés par la taxe additionnelle, on estime que près de la moitié des ménages français ne sera pas mise à contribution ; 35 % des ménages seront amenés à verser entre 0 et 20 euros par an et 15 % des ménages contribueront au-delà de 20 euros par an.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a alors souhaité aborder la question de son articulation avec le bouclier fiscal : on estime que les remboursements prévus par le bouclier fiscal au titre du 1,5 milliard d'euros que rapportera cette nouvelle taxe se chiffreront à 40 millions environ, dont 17 millions au bénéfice des contribuables les moins riches et 23 millions au bénéfice des contribuables les plus riches.
Il a enfin rappelé qu'un amendement, voté à l'initiative des députés avec l'accord du Gouvernement, prévoit le plafonnement global des niches fiscales. Cette mesure devrait rapporter 150 à 200 millions de recettes supplémentaires à l'Etat qui pourront, à l'avenir, être affectées au financement du RSA, afin de diminuer d'autant la contribution additionnelle sur les revenus du capital, et ramener par exemple son taux de 1,1 % à 0,95 %.
Puis le haut commissaire a présenté le second volet du projet de loi, portant sur la refonte des politiques d'insertion et la création d'un contrat de travail unique. Le texte entend donner une nouvelle impulsion à la politique d'insertion, en favorisant l'accès à l'emploi et en garantissant l'autonomie de la personne. Pour ce faire, il instaure un référent professionnel unique au sein du service public de l'emploi ou de l'agence de placement, destiné à assurer l'accompagnement professionnel de chaque bénéficiaire du RSA vers l'emploi. Outre cet accompagnement professionnel, un accompagnement social pourra être prévu si nécessaire.
Par ailleurs, les concertations menées dans le cadre du Grenelle de l'insertion ont conclu à la nécessité de réformer les contrats d'insertion. Les dispositifs d'insertion sont, à l'heure actuelle, très nombreux et peu lisibles. Le projet de loi entend simplifier le système actuel en créant le contrat unique d'insertion, le CUI, qui comporte deux modalités, l'une dans le secteur marchand et l'autre dans le secteur non marchand. L'Etat et le département disposeront désormais d'un instrument unique, par secteur, quel que soit le statut du bénéficiaire.
En conclusion, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a rappelé que le projet de loi accorde une place essentielle aux conventions entre acteurs des politiques d'insertion, notamment à l'échelon local. Chefs de file de la politique d'insertion sur le territoire, les départements pourront conclure, chaque année, un pacte territorial d'insertion avec le nouveau service public de l'emploi, les acteurs de l'insertion et les autres collectivités territoriales. Le texte entend ainsi favoriser la mise en oeuvre d'une nouvelle gouvernance de l'insertion.
Mme Bernadette Dupont, rapporteur, s'est inquiétée de l'absence de prise en compte des jeunes actifs dans le dispositif du RSA. Alors qu'ils touchent la prime pour l'emploi, les travailleurs pauvres âgés de moins de vingt-cinq ans n'ayant pas d'enfant à charge ne sont, en effet, pas éligibles au RSA.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a confirmé qu'ils ne sont pas concernés par la nouvelle prestation. Cette disposition ne résulte pas d'un choix délibéré du Gouvernement mais de l'absence actuelle de consensus entre les différents acteurs de l'insertion sur cette question. En effet, un doute subsiste sur le point de savoir si l'extension du RSA aux jeunes travailleurs serait une mesure appropriée. A la demande des députés, un rapport sera remis fin 2009 sur cette question pour tirer les conclusions de la non-intégration des travailleurs pauvres âgés de moins de vingt-cinq ans dans le nouveau dispositif.
Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a souhaité savoir quel sort sera réservé aux bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) qui n'ont pas été intégrés dans le RSA.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a rappelé que les associations représentatives des personnes handicapées n'ont pas voulu que les bénéficiaires de l'AAH soient intégrés au dispositif. Un taux de cumul favorable de 75 % de leurs revenus d'activité avec cette prestation devrait leur être proposé dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009.
En ce qui concerne l'ASS, les partenaires sociaux ont souhaité avoir le temps nécessaire pour faire le point d'ici à 2009, même s'ils ont émis un avis favorable à l'intégration des bénéficiaires de l'ASS dans le dispositif.
Mme Bernardette Dupont, rapporteur, s'est inquiétée du retard pris pour la mise en place du nouvel opérateur issu de la fusion ANPE-Assedic et de ses conséquences sur la mise en oeuvre du RSA, alors qu'il sera amené à jouer un rôle essentiel d'accompagnement des futurs bénéficiaires vers l'emploi.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, est convenu que le service public de l'emploi ne fonctionne pas partout avec la même efficacité. L'adoption du projet de loi généralisant le RSA avant la mise en place du nouvel opérateur présente néanmoins l'avantage que les nouvelles missions qui en découlent seront forcément intégrées dans son cahier des charges. Par ailleurs, le projet de loi laisse la possibilité aux conseils généraux de confier la mission d'accompagnement des bénéficiaires du RSA à d'autres acteurs, notamment à des organismes privés de placement. Enfin, il s'est dit optimiste sur la bonne marche du dispositif, les partenaires sociaux s'étant engagés fortement sur ce sujet à l'occasion du Grenelle de l'insertion.
Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a souligné le fait que le versement sans limitation de durée du RSA risque de maintenir en situation précaire les personnes en temps partiel. Elle a demandé si des pistes avaient été explorées par le Gouvernement pour trouver des solutions permettant de surmonter ces critiques.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a défendu l'idée que le versement du RSA, en soutenant financièrement les personnes en situation de précarité, peut les inciter au contraire à progresser du temps partiel vers le temps plein. En effet, le surplus de revenus qu'offre le RSA les encouragera plutôt à engager des actions de formation et de qualification et enclenchera ainsi une dynamique positive. Enfin, il a fait valoir que les expérimentations conduites actuellement dans une trentaine de départements mettent en évidence que les bénéficiaires du RSA ne travaillent pas forcément plus souvent en temps partiel que dans les zones témoin.
En réponse à Mme Bernadette Dupont, rapporteur, qui souhaitait obtenir des précisions sur l'indexation du RSA, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que l'indice des prix retenu est le même que celui actuellement appliqué au RMI. La revalorisation de la prestation se fait ex ante à partir de l'évolution prévisionnelle des prix au 1er janvier. Il a annoncé à cet égard qu'un rattrapage serait effectué en fin d'année, notamment grâce à l'augmentation de la prime de Noël, pour compenser le différentiel d'inflation constaté.
Mme Bernadette Dupont, rapporteur, s'est ensuite enquise de la possibilité d'assouplir la durée maximale des contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et des contrats emploi insertion (CEI) en faveur de la totalité des publics bénéficiaires.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que le Gouvernement est disposé à donner un avis favorable à un amendement ajoutant aux deux dérogations déjà prévues à la durée maximale de vingt-quatre mois une possibilité nouvelle en faveur des personnes dont les difficultés sociales et professionnelles justifient un prolongement exceptionnel, sous réserve d'un encadrement et d'un contrôle stricts.
M. Eric Doligé, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, s'est interrogé sur la compensation des charges nouvelles supportées par les départements en matière d'API. La qualification en « extension » et non en « transfert » de compétences implique qu'il n'y aura pas de mécanisme de garantie constitutionnelle du niveau de la compensation. Par conséquent, il s'est demandé si la compensation aux départements des charges nouvelles liées au financement de l'API ne risque pas de baisser avec la diminution des recettes de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP).
Il a ensuite souhaité savoir pourquoi le montant de la compensation ne prend pas en compte les nouvelles dépenses d'insertion qui seront nécessairement assumées par les départements du fait de la prise en charge de l'insertion des anciens allocataires de l'API. Enfin, il s'est interrogé sur la nécessité de prévoir une disposition garantissant que l'extension de compétences des départements à l'API se fera à droit constant.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a répondu que, sous le contrôle du Conseil d'Etat, la qualification d'extension de compétences avait été retenue. Le projet de loi prévoit également une compensation « intégrale » de l'extension de compétences, sur la base des dépenses engagées par l'Etat en 2008, et deux clauses de rendez-vous en 2010 et 2011, qui constituent des garanties importantes. En ce qui concerne les dépenses d'insertion, le projet de loi prévoit la gratuité de la prise en charge des allocataires par le nouvel opérateur issu de la fusion ANPE/Assedic, ainsi que 100 millions d'euros pour soutenir le réseau des Caf qui fera face à un accroissement du nombre d'allocataires. Enfin, il a garanti que les bénéficiaires actuels de l'API qui ne travaillent pas ne subiraient aucun changement dans le versement de leur allocation du fait de l'intégration de l'API au RSA et que l'extension de compétences se ferait donc à droit constant.
M. Eric Doligé, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, a observé que le RSA « chapeau » sera financé au travers d'un fonds spécifique, le fonds national des solidarités actives, qui recevra le produit d'une nouvelle contribution sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ainsi qu'une dotation de l'Etat. Il a noté que la création de ce fonds constitue une entorse aux principes d'unité et d'universalité budgétaires et qu'elle permet de se soustraire en partie à la norme de dépenses qui s'applique à l'Etat. Dès lors qu'existe un programme retraçant les crédits consacrés par l'Etat à ce dispositif, il s'est interrogé sur l'apport de ce fonds et sa justification.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a constaté que des précédents existent, notamment le fonds national d'aide au logement (Fnal) et la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Dès lors que l'Etat et les départements sont « coacteurs » de ce dispositif, par ailleurs liquidé par les caisses d'allocations familiales, affecter les recettes à une structure dédiée apparaît intéressant et constitue une mesure de protection tant de la branche famille que des départements. Il a, par ailleurs, indiqué que la norme de dépenses « zéro volume » applicable aux dépenses de l'Etat inclut le financement du RSA.
M. Eric Doligé, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, a rappelé que l'examen de la proposition de loi de M. Michel Mercier renforçant le contrôle comptable du RMI avait mis en évidence les rigidités des logiciels utilisés par les caisses d'allocations familiales pour gérer cette prestation, ainsi que le besoin d'informations complémentaires des conseils généraux. Il a souhaité savoir si les dispositions adoptées par le Sénat lors de l'examen de cette proposition de loi ont bien été prises en compte par les Caf et lors de l'élaboration de ce projet de loi.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que le Gouvernement avait envisagé de reprendre plusieurs dispositions dans ce projet de loi mais a précisé que certaines d'entre elles ont été disjointes par le Conseil d'Etat en raison de leur caractère réglementaire. Le Gouvernement s'engage évidemment à les reprendre pour la partie relevant du règlement.
M. André Lardeux a regretté que la généralisation du RSA intervienne avant le terme des expérimentations, ce qui ne permet pas d'avoir un recul suffisant pour en tirer tous les enseignements. Il a ensuite dénoncé les effets pervers du dispositif qui, selon les termes du rapport d'information de Mme Valérie Létard de 2005, résident dans « l'incitation au temps très partiel qu'il prodigue ». De surcroît, on peut contester l'efficacité de la seule logique d'incitation financière, alors qu'il existe d'autres obstacles au retour à l'emploi tels que les contraintes liées à la garde des enfants ou les problèmes de transport.
Il a par ailleurs émis des réserves sur le dispositif de financement proposé qui, selon lui, n'offre pas la garantie de recettes stables compte tenu de l'assiette fluctuante qui a été retenue. Le manque à gagner risque de se reporter alors sur les conseils généraux. Il a en outre estimé que le plafonnement des niches fiscales est une mesure d'affichage sans conséquence sur la participation effective des ménages les plus riches au financement de ce système.
Enfin, il s'est inquiété de la perspective d'intégration des jeunes dans le dispositif du RSA ainsi que sur les modalités de son financement.
Mme Anne-Marie Payet a demandé pour quelle raison l'application de la loi serait différée dans les départements d'outre-mer (Dom). Une expérimentation du CIE a commencé à la Réunion et la mission de définir un RSA Dom a été confiée au député Victor Hia. Pourtant, la proportion importante de bénéficiaires du RMI et de personnes vivant au-dessous du seuil de pauvreté dans les Dom semble plaider en faveur d'une application rapide de la loi.
M. Jean-Pierre Godefroy s'est demandé dans quelle mesure la réforme du système des minima sociaux peut se traduire par un retour à l'emploi des bénéficiaires dans une période défavorable au marché de l'emploi. Il a proposé d'explorer des solutions pour réduire le développement du temps partiel dans les secteurs les plus exposés tels que la distribution et les services à la personne. Il a également souhaité savoir si des dispositions du projet de loi prévoient la révision périodique du RSA et selon quelles modalités. Par ailleurs, il s'est interrogé sur l'articulation possible de ce nouveau dispositif, avec la mise en place des heures supplémentaires défiscalisées qui ont freiné le développement de l'intérim. Enfin, approuvant les dispositions du projet de loi relatives aux droits connexes nationaux, désormais accordés en fonction des revenus et non plus du statut, il a demandé si les mêmes principes seraient étendus aux droits connexes locaux.
Mme Sylvie Desmarescaux a souhaité connaître l'impact de la mise en place du RSA sur l'ouverture des droits à l'aide juridictionnelle, aux allocations logement et à la CMU-c. S'inquiétant des risques de précarisation liés au versement pérenne du RSA, elle s'est demandé si le refus d'un emploi à temps plein entraînera la suspension du versement de la prestation. Enfin, elle s'est dite favorable à la proposition alternative de financement du dispositif, suggérée par Edouard Balladur, d'un moratoire sur la compensation par l'Etat des pertes liées à la suppression des recettes publicitaires audiovisuelles.
M. Jacky Le Menn a émis des réserves sur la fiabilité des premiers résultats des expérimentations du RSA conduites dans les trente-quatre départements volontaires. En réalité, un grand nombre de personnes reprennent une activité à temps partiel (63 %) ou en intérim (18 %). Il a également signalé les premières difficultés ressenties sur le marché du travail, à l'exception des secteurs en tension où il est encore possible de placer en contrat à durée indéterminée des personnes en insertion. Il s'est également inquiété de la réponse que l'on peut apporter à la situation des jeunes particulièrement touchés par la précarité. Enfin, il s'est soucié de l'impact financier de la généralisation du RSA pour les départements, déjà fortement sollicités pour financer la montée en charge de la prestation de compensation du handicap et la mise en oeuvre, à compter du 1er janvier 2009, de la réforme des tutelles.
M. François Autain a souligné la grande complexité du dispositif proposé, notamment en ce qui concerne l'articulation du RSA et de la PPE. Il a également regretté que les expérimentations ne soient pas suffisamment longues pour pouvoir en tirer des conclusions fiables. Enfin, il a assimilé le RSA à une « subvention de l'emploi à temps partiel » et dénoncé les effets d'aubaine et l'encouragement au temps partiel qui pourraient en découler.
M. Guy Fischer s'est dit particulièrement attaché à ce que les jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans soient, à terme, éligibles au RSA.
En ce qui concerne le financement, il a dénoncé « les profits privatisés et les déficits socialisés » qui conduisent « les victimes à venir au secours des coupables » en leur faisant payer le coût du dispositif. Il a par ailleurs rappelé la dette accumulée par l'Etat vis-à-vis des départements, pour lesquels la compensation du RMI ne s'est jamais faite « à l'euro près ». S'inquiétant du risque d'explosion du système, il a souhaité connaître le nombre potentiel des bénéficiaires du RSA. Enfin, il s'est demandé si le RSA serait soumis à l'impôt.
Mme Raymonde Le Texier s'est dite peu convaincue par les résultats positifs des expérimentations, notamment au regard du risque de développement du temps partiel, souhaitant par ailleurs qu'une attention particulière soit portée aux emplois à temps partiel subi.
Elle a également souhaité obtenir des précisions sur le dispositif d'accompagnement destiné aux personnes les plus éloignées de l'emploi ainsi que sur les sanctions prévues pour le non-respect des devoirs des bénéficiaires. Enfin, elle s'est montrée choquée par la mesure qui prévoit la vérification du train de vie des bénéficiaires.
A une question de Mme Patricia Schillinger portant sur l'éligibilité au RSA des personnes en congé de maternité ou en congé parental, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a répondu positivement pour les premières et négativement pour les secondes.
Mme Annie Jarraud-Vergnolle a fait observer que les outils d'insertion dont disposent actuellement les différentes structures d'insertion par l'activité économique sont variés, pour répondre aux besoins des publics en grande difficulté, et a demandé comment pourrait fonctionner le contrat unique d'insertion d'une durée minimale de six mois comprenant une durée minimale de travail hebdomadaire de vingt heures mis en place par le projet de loi à l'intention de ces structures.
Mme Annie David a souhaité obtenir des précisions sur l'organisation du système d'accompagnement des bénéficiaires lorsque ceux-ci sont orientés vers un parcours d'insertion sociale. Par ailleurs, elle s'est demandé si la suspension du RSA ouvre droit, lorsque la situation du bénéficiaire le justifie, au revenu minimum garanti. Elle s'est enquise de la situation des bénéficiaires de contrats aidés d'une durée de quatre mois vis-à-vis des Assedic, la durée minimale de travail permettant l'accès aux allocations chômage étant de six mois. Enfin, elle s'est dite particulièrement préoccupée par les modalités de financement du dispositif.
M. Yves Daudigny a fait part de l'inquiétude des conseils généraux sur la mise en oeuvre du RSA et la compensation des dépenses nouvelles qui vont en résulter. Il a également souligné le risque de stigmatisation des travailleurs pauvres qui percevront le RSA. Il s'est ensuite étonné de la rédaction retenue par l'Assemblée nationale pour l'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles relatif à la suspension du RSA qui prévoit qu'en cas de décision contraire, le président du conseil général doit motiver sa décision. Il a enfin souhaité obtenir des précisions sur l'articulation des dispositifs de suspension des droits au chômage et du RSA.
Mme Gisèle Printz s'est demandé si les actuels bénéficiaires de l'API seraient soumis aux mêmes obligations de recherche d'emploi que les autres allocataires du RSA, faisant valoir les contraintes liées à leur situation familiale et les difficultés d'accès aux crèches. Enfin, elle a souhaité savoir si le RSA permet de faire valoir des droits à la retraite.
En réponse à M. André Lardeux, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a estimé que les expérimentations ont permis de faire un bilan d'étape utile montrant que le retour à l'emploi a été supérieur à celui observé dans les zones témoin sans pour autant que l'on constate d'effets pervers.
Il a affirmé ne pas regretter d'avoir conçu et présenté rapidement ce projet de loi étant donné l'évolution du contexte financier. Attendre eut été donner plus de temps aux « bourreaux », c'est-à-dire à ceux qui, opposés au projet de loi, ne souhaitaient pas que l'on donne 1,5 milliard d'euros supplémentaires aux pauvres. Le projet de loi n'aurait jamais vu le jour ou son financement aurait été assuré par les conseils généraux.
Concernant la critique sur la pérennisation du temps partiel contenue dans le rapport de Mme Valérie Létard, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué qu'il faut se placer dans la dialectique entre employeur et employé. Le RSA permettra aux salariés disposant de faibles revenus, jusqu'à 1,5 Smic à temps plein, d'améliorer leurs revenus. Dans tous les cas, le passage au temps plein produira un revenu supplémentaire. Si certains préfèrent rester dans un travail à temps partiel, cela ne paraît pas illégitime puisqu'ils verront déjà leurs revenus soutenus grâce aux dispositions du projet de loi. La perception du RSA n'est pas limitée dans le temps car l'expérience de l'intéressement temporaire montre que réduire les revenus des travailleurs pauvres est particulièrement cruel. Un choix avait été fait, en 1992, de promouvoir le temps partiel qui correspondait peut-être aux nécessités de l'époque. Aujourd'hui, c'est le temps plein qui doit être promu. Le RSA est neutre sur cette question et s'il doit évoluer, il le pourra. On ne peut pas mélanger le débat sur le RSA avec le débat antérieur sur l'efficacité de l'allégement de charges. Par ailleurs, le projet de loi prévoit explicitement la possibilité de passage à plein temps dans le cadre des contrats uniques d'insertion au bout de six mois, sauf si le salarié s'y oppose. Il n'y a donc pas lieu de penser que le projet de loi augmentera la part du temps partiel en France.
Concernant le résultat de l'expérimentation dans les départements, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a précisé que, même si les résultats ont été divers, selon qu'ils se sont produits dans des zones d'emploi plus ou moins favorables, l'ensemble est positif et la perception qualitative du résultat, celle qui émane directement des bénéficiaires, est remarquable. La tribune publiée récemment par le quotidien Libération et indiquant qu'un bénéficiaire n'avait perçu que 11 euros de plus par mois doit être replacée dans son contexte : le RSA étant un revenu complémentaire sans seuil, il peut aller de 1 à 400 euros par mois. Surtout, des difficultés existent à l'heure actuelle pour calculer les sommes dues en temps réel. Il faudra sans doute compter deux à trois ans avant que l'on puisse passer d'un décompte trimestriel à une révision mensuelle des bases de calcul. Contrairement aux contrats uniques d'insertion dont la mise en oeuvre peut être plus longue, le RSA ne peut attendre que cette difficulté soit résolue puisqu'il doit être mis en place pour le mois de juin 2009.
Sur le lien entre le RMI et le RSA, le haut commissaire s'est dit convaincu que, contrairement au taux d'allocataires du RMI, qui baisse moins vite que le taux de chômage en période de croissance économique, le RSA devrait avoir un effet immédiat plus sensible car il apportera un soutien aux revenus du travail.
Le financement du RSA sur les revenus du capital est lié au constat que ceux-ci ont augmenté plus vite sur les vingt dernières années que les revenus du travail, qu'ils sont moins taxés que les revenus du travail et, qui plus est, peu taxés en France par rapport à la moyenne européenne. On estime que trois quarts des ressources issues du capital, comme les assurances vie, sont insensibles au cours de la Bourse.
En ce qui concerne l'impact pour les conseils généraux, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a souligné qu'il existe dans le projet de loi une clause prévoyant une remise à plat de l'API, ce qui n'est pas le cas pour le RMI. Le RSA n'aura pas d'effet-rebond sur le département mais devrait au contraire encourager à la sortie du chômage, et donc réduire les prestations servies par les conseils généraux.
En réponse à M. François Autain, il a fait valoir qu'un intéressement de 200 euros sur plusieurs années est plus avantageux qu'une prime forfaitaire de 150 euros versée durant une seule année. Sur la question des droits connexes, le passage d'une logique de statut à une approche privilégiant les revenus permet de limiter considérablement les effets de seuil.
En réponse à Mme Sylvie Desmarescaux, il a indiqué que le RSA n'est pas intégré dans les ressources prises en compte pour l'attribution de l'aide juridictionnelle, de la CMU-c et des autres prestations. Il ne produira donc pas d'effet d'éviction.
Mme Sylvie Desmarescaux s'est interrogée néanmoins sur les modalités de prise en compte des ressources par les collectivités territoriales lorsqu'elles attribuent des aides ou secours ponctuels.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, s'est dit favorable à une réflexion sur ce sujet, rappelant son souhait qu'un parlementaire soit missionné pour travailler avec les collectivités territoriales sur l'impact de la réforme du RSA sur les droits connexes locaux. Il est convenu des difficultés que cela peut représenter en termes de gestion pour les collectivités territoriales, l'automaticité des versements nécessitant moins de personnel qu'une instruction des demandes fondée sur des conditions de ressources.
En réponse à Mme Gisèle Printz et à M. Guy Fischer, il a indiqué que le RSA ne permet pas de constituer des droits à la retraite et qu'il sera soumis par ailleurs, sur la seule fraction qui excède le montant du revenu minimum garanti, à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS).
Il a fait valoir que le RSA, qui est versé à la fois aux personnes en activité et à celles les plus éloignées de l'emploi, évite le risque de stigmatisation des publics les plus en difficulté.
En ce qui concerne l'application de la loi dans les Dom, des instruments spécifiques sont en place dans ces collectivités et il convient d'éviter d'amoindrir leur efficacité par une application aveugle d'un système conçu pour la métropole.
En réponse au regret de M. André Lardeux que l'ensemble des propositions du rapport de la « commission familles, vulnérabilité, pauvreté » de 2005 n'ait pas été entièrement repris, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a admis que le projet de loi n'intègre que deux des quinze résolutions du rapport qu'il avait établi lorsqu'il était président des communautés Emmaüs, mais qu'il s'agit, pour lui, d'un début de mise en oeuvre.
Le besoin d'un référent unique fait encore l'objet de débat entre les acteurs et dépend du caractère plutôt professionnel ou plutôt social de l'accompagnement nécessaire. Il semble qu'un responsable unique combiné avec une certaine collégialité soit une solution équilibrée. Une convention entre l'Etat et les conseils généraux déterminera cette question de manière plus précise.
Enfin, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a confirmé qu'un congé maternité ne fait pas perdre le bénéfice du RSA.
M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité, a expliqué que ce projet de loi vise à doubler le montant de l'intéressement versé par les entreprises d'ici à 2012, à donner le choix aux salariés de bloquer ou non leur participation et à moderniser la procédure de fixation du Smic.
M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité, a souligné que ce dernier point pose la question plus large de la rémunération des dirigeants d'entreprise. Le Président de la République a pris des engagements en ce domaine et le Medef et l'Afep ont formulé, à sa demande, des recommandations. Le Gouvernement attend maintenant que les conseils d'administration des 688 sociétés côtées prennent des engagements et il compte déposer un amendement au projet de loi afin qu'une entreprise ne puisse plus verser des stock-options sans que ses salariés aient droit à de l'intéressement, à un accord de participation dérogatoire ou à la distribution d'actions gratuites.
M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a indiqué être en charge plus particulièrement des articles 4 et 5 du projet de loi, relatifs à la conditionnalité des allègements de charges.
Mme Isabelle Debré, rapporteur, a demandé comment on pourrait inciter les entreprises qui se dotent d'un accord d'intéressement à mettre en place également un plan d'épargne salariale, afin notamment de favoriser la constitution d'une épargne en vue de la retraite. Rappelant que l'Assemblée nationale a choisi de ramener de huit à cinq ans la durée de blocage de la participation en cas d'application d'un « régime d'autorité », elle a dit craindre que cette situation ne décourage la conclusion d'accords de participation négociés. Elle a précisé que ce régime « d'autorité » est appliqué lorsque qu'une entreprise employant plus de cinquante salariés ne se dote pas d'un accord de participation alors que la loi lui en fait obligation. Revenant sur la question du groupe d'experts chargé de donner un avis sur le Smic, elle a souhaité avoir confirmation qu'il sera bien rattaché à une structure existante et n'occasionnera donc pas de dépenses supplémentaires.
M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité, a insisté sur l'importance du « service après-vote » : le ministère travaille avec les gestionnaires de l'épargne salariale pour diffuser des « règlements-types » de plan d'épargne aisément applicables par les entreprises.
Mme Isabelle Debré, rapporteur, a indiqué travailler à la rédaction d'un amendement en ce sens, intégrant également aux compétences de ce conseil le thème de l'actionnariat salarié.
M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a répondu qu'une entreprise qui a une politique salariale dynamique serait effectivement pénalisée, au niveau de ses allègements de cotisations sociales, si la branche dont elle relève n'a pas réussi à porter les minima conventionnels à un niveau supérieur au Smic. Il faut, en conséquence, que les entreprises pèsent sur leur branche pour que les minima conventionnels soient augmentés.
Mme Isabelle Debré, rapporteur, s'est étonnée que l'on donne une telle portée à la négociation de branche, alors que la loi portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail du 20 août 2008 a, au contraire, conféré un rôle central à l'accord d'entreprise. Elle a jugé injuste qu'une entreprise qui verse des salaires nettement supérieurs au Smic soit pénalisée à cause d'une déficience constatée au niveau de la branche.
M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a estimé qu'il n'est pas acceptable que des minima salariaux demeurent en-dessous du Smic dans les grilles de salaires négociées par les branches. Si l'on crée une exception dans le dispositif en faveur de certaines entreprises, la pression qui doit s'exercer sur les branches sera amoindrie.
M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a répondu que la fixation des minima conventionnels est de la compétence exclusive des branches.
M. Serge Dassault, rapporteur pour avis pour la commission des finances, s'est déclaré choqué par la procédure de fixation du Smic : quand l'Etat augmente le Smic, il accroît du même coup les dépenses des entreprises, en oubliant que leurs recettes restent, quant à elles, inchangées. Cette hausse du coût du travail nuit à la compétitivité des entreprises et provoque des délocalisations et du chômage. On privilégie toujours les salariés et on gêne les entreprises. De plus, le chef d'entreprise discute avec des représentants syndicaux qui n'ont pas une approche économique mais seulement revendicative.
M. Jean-Pierre Godefroy a fait part de son indignation devant ces propos qu'il a jugés outranciers.
M. Serge Dassault, rapporteur pour avis pour la commission des finances, a contesté l'idée selon laquelle l'intéressement ou la participation ne seraient pas des éléments de salaire, au motif qu'ils contribuent bien, en réalité, à la rémunération des salariés. Il a souligné que la participation varie avec les résultats de l'entreprise tandis que les salaires sont fixes, ce qui peut obérer le développement de l'entreprise quand elle consent des augmentations qu'elle n'a pas les moyens de financer.
M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a admis qu'il s'agit là d'une vraie question mais qu'il est difficile d'imaginer qu'une bonne politique puisse être menée en matière de gestion des ressources humaines sans qu'une négociation annuelle se tienne sur les salaires.
M. Serge Dassault, rapporteur pour avis pour la commission des finances, a ensuite demandé qui seront les experts chargés de se prononcer sur le Smic. Il a par ailleurs estimé que le Gouvernement sera, dans les faits, contraint de suivre leur avis.
M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité, a rappelé que le Smic est revalorisé en fonction de deux critères légaux relatifs, d'une part, à l'évolution du salaire ouvrier moyen, d'autre part, à la hausse des prix. Comme le projet de loi ne prévoit pas de revenir sur ces dispositions, l'avis du groupe d'experts portera uniquement sur l'opportunité ou non d'un « coup de pouce », dont on sait qu'ils ont souvent été motivés, par le passé, par des considérations politiques, surtout en période préélectorale...
M. Jean-Pierre Godefroy a rappelé que l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le président Patrick Ollier relatif à la participation dans les entreprises publiques. Il a demandé si le Gouvernement a l'intention d'introduire la participation à la société DCN, ancienne direction des constructions navales.
Mme Gisèle Printz s'est interrogée sur l'utilité de disposer d'un accord de participation ou d'intéressement si l'entreprise ne réalise pas de profit et a demandé si les sommes versées au titre de ces accords ouvrent des droits à la retraite.
Mme Annie David a déclaré que le groupe communiste républicain et citoyen ne partage pas les objectifs affichés par ce texte. Le fait de mélanger, dans un même texte, la participation et l'intéressement, d'une part, et les salaires d'autre part, crée une confusion tout à fait préjudiciable. L'intervention d'un groupe d'experts pour se prononcer sur le Smic ne fera qu'aggraver la confusion et ouvre la voie à la satisfaction d'une vieille revendication du Medef, à savoir l'annualisation du Smic.
Mme Annie Jarraud-Vergnolle a estimé que le projet de loi s'adresse surtout aux entreprises et affirmé que le Gouvernement multiplie les « mesurettes » sur la question du pouvoir d'achat, comme l'illustre ce texte qui est le quatrième en un an sur le sujet. Elle s'est demandé comment les PME et les TPE pourront mettre en place l'intéressement. Elle s'est interrogée sur les mesures de compensation du manque à gagner résultant de la mise en place de ce crédit d'impôt. Elle a souhaité obtenir des précisions sur la manière dont l'indépendance des experts sera garantie et sur les conditions à remplir pour bénéficier des exonérations de cotisations sans pénalité.
M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité, a indiqué ne pas partager la vision des partenaires sociaux exprimée par Serge Dassault et a insisté sur les apports de la loi portant rénovation de la démocratie sociale du 20 août 2008 : celle-ci va renforcer la légitimité des organisations syndicales, qui sera désormais appréciée au vu de leurs résultats électoraux dans l'entreprise.
M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a précisé que les branches de plus de 5 000 salariés emploient 99 % des salariés et que les sept branches qui connaissent des difficultés structurelles en matière de minima salariaux emploient 220 000 personnes. En ce qui concerne la NAO, il a confirmé qu'il n'y a pas d'obligation d'aboutir à un accord, sans quoi les conditions de la négociation seraient faussées et risqueraient de ne plus être en phase avec les réalités économiques.
- M André Lardeux pour siéger au sein de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie ;
- Mmes Gisèle Printz, en qualité de membre titulaire, et Bernadette Dupont, en qualité de membre suppléant, pour siéger au sein du conseil d'administration de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances ;
- MM. André Lardeux, Dominique Leclerc et René Teulade pour siéger au sein du Conseil d'orientation des retraites ;
- Mme Patricia Schillinger pour siéger au sein du Conseil national du bruit ;
- MM. Bernard Cazeau et Alain Vasselle pour siéger au sein du Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie ;
- M. René Teulade pour siéger au sein du Conseil de surveillance du fonds de réserve pour les retraites.
- Mme Catherine Procaccia pour siéger au sein du conseil d'administration de l'Hôpital national de Saint-Maurice ;
- M. Jean-Pierre Cantegrit pour siéger au sein du conseil d'administration du Centre hospitalier national d'ophtalmologie des Quinze-Vingt.
M. Jean-Louis Deroussen, président du conseil d'administration de la Cnaf, a indiqué que le conseil d'administration de la Cnaf a émis un avis défavorable sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2009 lors de sa réunion du 7 octobre dernier, motivé notamment par son opposition au financement des majorations de pension d'assurance vieillesse par la branche famille.
M. Jean-Louis Deroussen a ensuite affirmé que si la fraude aux allocations familiales doit être fermement condamnée, il ne faut pas stigmatiser tout bénéficiaire en le considérant comme un fraudeur potentiel. Les erreurs de versement d'allocation peuvent aussi provenir d'une incompréhension du dispositif par les allocataires, qu'il faut corriger par un effort de pédagogie. L'ampleur du phénomène doit enfin être relativisée, dans la mesure où le coût de la fraude représente 50 millions d'euros par an, soit 0,1 % du budget de la branche famille qui s'élève à 60 milliards d'euros.
M. André Lardeux, rapporteur de la branche famille, s'est ensuite interrogé sur l'opportunité d'instituer un droit opposable à la garde d'enfant et sur la possibilité de financer 350 000 places d'accueil supplémentaires d'ici à 2012 si les excédents dégagés par la Cnaf continuent d'être ponctionnés pour être affectés à une autre branche. Ne serait-il pas raisonnable de plafonner ces transferts ? La préservation des recettes de la branche relève d'un choix de société : faut-il considérer que les familles, qui contribuent déjà au financement des retraites, doivent payer une seconde fois en renonçant à certaines prestations ?
M. Nicolas About, président, s'est demandé s'il est pertinent de modifier les normes d'agrément. Par ailleurs, les coûts liés aux crèches d'entreprises sont-ils intégrés au budget des Caf ? Enfin quelle est la position de la Cnaf sur l'autorisation d'un croisement des fichiers informatiques pour lutter contre la fraude ?
M. Jean-Louis Deroussen a estimé que la reconnaissance d'un droit opposable pourrait être considérée comme un progrès mais son effectivité suppose la mise en place, par les différents acteurs - Caf, collectivités territoriales -, d'une information facilement accessible pour les parents, afin qu'ils sachent quelles sont les places effectivement disponibles dans les différents types de structures d'accueil (assistantes maternelles, crèches communales ou d'entreprise). S'agissant de la lutte contre la fraude, l'autorisation de croiser les fichiers informatiques permettrait d'aller au-delà des 32 millions d'opérations de contrôle déjà conduites chaque année.
M. Paul Blanc a regretté que l'on oblige les assistantes maternelles qui changent de département à reconstituer un dossier complet d'agrément.
M. Marc Laménie a voulu connaître l'évolution prévisible du budget de la Cnaf pour les années à venir. Il a rappelé le rôle fondamental des Caf dans le maintien de la population des communes rurales : elles sont les partenaires privilégiés des collectivités territoriales et des associations pour la création et le fonctionnement de structures d'accueil des jeunes enfants.
Mme Bernadette Dupont a souhaité savoir si les organismes payeurs du RSA seront remboursés des frais de gestion résultant de la mise en place de cette nouvelle prestation, et dans quelles proportions.
M. Guy Fischer s'est inquiété des contraintes supplémentaires que le RSA imposera aux Caf. La dernière convention d'objectifs et de gestion visant à optimiser la productivité des personnels et à réduire le nombre de Caf sera-t-elle remise en cause ? Par ailleurs, on constate que la garde des jeunes enfants est de plus en plus difficile à gérer pour les collectivités territoriales et certaines Caf, dans les quartiers populaires, semblent souffrir d'un manque de personnel. Comment peut-on améliorer cette situation ?
Mme Claire-Lise Campion a regretté qu'aucune mesure du PLFSS pour 2009 ne réponde à la demande croissante en places de crèches émanant des familles. Le passage de l'agrément de trois à quatre enfants par assistante maternelle n'est ni raisonnable ni réaliste, d'autant que le taux d'activité des assistantes maternelles est actuellement inférieur au nombre d'agréments accordés. Cette mesure ne créera donc pas les 10 000 places d'accueil annoncées. Elle a souligné, par ailleurs, que les services départementaux de protection maternelle et infantile détiennent une réelle légitimité pour délivrer l'agrément aux assistantes maternelles, ce dont est convenu M. Nicolas About, président.
M. Jean Desessard a souhaité connaître les coûts de gestion de la Cnaf et les modes d'évaluation de la satisfaction des usagers.
M. Jean-Louis Deroussen a indiqué que l'évolution budgétaire de la Cnaf dépendra des missions qui lui seront assignées. La création de 350 000 places de crèches et de nouvelles aides à la parentalité suppose la disponibilité de moyens supplémentaires. La prochaine convention d'objectifs et de gestion devrait affirmer clairement les compétences de la Cnaf et en tirer les conséquences budgétaires. L'augmentation annoncée de 6 % du fonds national d'action sociale (Fnas) ne permettra pas à la branche d'assumer ses missions, d'autant qu'on estime les besoins résultant de la gestion du RSA à l'équivalent de 1 900 emplois. En conséquence, la branche famille ne pourra remplir ses missions que dans la limite des moyens qui lui seront fournis.
M. Laurent Fleuriot, agent comptable de la Cnaf, a fait observer que le RSA constitue un défi pour les Caf : celles-ci géreront 3,1 millions de bénéficiaires potentiellement éligibles à partir du 1er juillet 2009. Si 2,3 millions d'entre eux sont déjà connus des Caf en tant qu'allocataires du RMI, de l'API et de diverses prestations, il faudra désormais assurer la gestion de 800 000 nouveaux usagers, d'autant que les Caf seront à la fois le payeur et l'un des deux instructeurs du RSA. L'instruction consistera en une mission d'accueil et d'information des allocataires. Pendant la phase d'expérimentation, les Caf ont été rémunérées par le département pour la partie correspondant à cette phase d'instruction, ce qui pourrait être généralisé par la future loi.
Mme Sylvie Desmarescaux et M. Guy Fischer s'étant interrogés sur la nécessité de maintenir deux organismes instructeurs pour le RSA, M. Jean-Louis Deroussen a considéré que la priorité est de rendre le meilleur service possible aux usagers : les Caf et les départements, dont la vocation sociale n'est plus à démontrer, peuvent oeuvrer ensemble pour une bonne gestion du RSA.
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Bernadette Dupont sur le projet de loi n° 7 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.
Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a indiqué que ce texte propose une réforme profonde, attendue et largement débattue, dans le cadre du Grenelle de l'insertion, du système des minima sociaux. Il comporte trois volets : le premier est consacré à la généralisation du RSA et à la réforme des droits connexes ; le deuxième prévoit une nouvelle organisation de la gouvernance territoriale des politiques d'insertion ; le dernier crée un contrat unique d'insertion et assouplit les conditions de mise en oeuvre des contrats aidés.
Le RSA a vocation à remplacer le RMI et l'allocation de parent isolé (API) et à être étendu aux « travailleurs pauvres », disposant de revenus faibles au regard des charges du foyer. Il propose donc une approche nouvelle des futurs allocataires, consistant à retenir non plus le statut de la personne mais le montant de ses revenus. Plus de 3,5 millions de personnes devraient être concernées par ce dispositif, soit 1,1 million de Rmistes, 220 000 bénéficiaires de l'API et 2,2 millions de travailleurs pauvres.
Son objectif est triple : assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence, inciter à l'exercice d'une activité professionnelle et lutter contre la pauvreté des personnes en situation d'emploi précaire. Il répond, en particulier, au souci du Président de la République de réduire d'au moins un tiers le nombre de personnes vivant au-dessous du seuil de pauvreté, dans les cinq prochaines années.
Le RSA autorise un mécanisme de cumul durable d'une fraction des revenus professionnels (62 %) avec l'allocation, permettant que chaque heure supplémentaire travaillée se traduise obligatoirement par une augmentation de revenu, ce qui n'est pas systématiquement le cas aujourd'hui pour les bénéficiaires de minima sociaux.
On peut s'étonner, même si l'on en comprend les motifs, que cette réforme intervienne avant le terme des expérimentations du RSA menées actuellement dans une trentaine de départements, au profit des seuls allocataires du RMI et de l'API et qui auraient dû s'achever en 2010. Ceci étant, les premiers résultats en sont encourageants et le RSA suscite une large adhésion dans l'opinion, au-delà des clivages idéologiques.
En effet, le projet de loi a pour mérite de simplifier le système, en substituant le RSA à deux minima sociaux (API et RMI), aux primes forfaitaires d'intéressement afférentes et à la prime de retour à l'emploi, cette dernière devant être remplacée par une aide de retour à l'emploi facultative, attribuée « sur mesure » par le référent, c'est-à-dire la personne qui aura en charge l'allocataire.
Par ailleurs, il produit une meilleure incitation financière à la reprise d'activité et la suppression des « trappes à inactivité », grâce à l'extension du RSA aux travailleurs pauvres et au cumul, sans limitation de durée, de la prestation avec les revenus d'activité.
Il permet une plus grande équité entre bénéficiaires des minima sociaux et travailleurs pauvres, d'autant qu'il prévoit désormais l'attribution des droits connexes nationaux (taxe d'habitation, redevance audiovisuelle, CMU-c) non plus en fonction du statut, mais en fonction des ressources et de la composition du foyer.
Il met également en place un système pragmatique d'orientation et d'accompagnement personnalisé vers l'emploi, accessible à tous les bénéficiaires du RSA, alors qu'aujourd'hui deux tiers des allocataires du RMI et de l'API n'ont pas accès au service public de l'emploi, n'étant pas inscrits à l'« ancienne ANPE ».
Enfin, il renforce la logique des droits et devoirs, qui tend à réparer les lacunes du dispositif du RMI grâce à la mise en place d'obligations contractuelles fortes, dont le respect conditionne le versement de la prestation.
Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a néanmoins fait observer que ces mesures proposées ne sont pas dénuées de risques ou d'effets pervers.
Le premier est que l'efficacité du dispositif est largement conditionnée par la situation du marché de l'emploi, que la crise économique et financière actuelle est susceptible de se dégrader dans des proportions encore inconnues. Ce contexte obligera à accomplir des efforts en matière d'accompagnement et de formation et nécessitera une évaluation régulière du dispositif.
Le deuxième tient au risque de précarisation durable des emplois ou « trappes à précarité » par le RSA. Des amendements proposeront d'y remédier.
Le troisième est relatif à la question du financement. Celui-ci doit être partagé entre les départements et l'Etat au travers d'un nouveau fonds, le fonds national des solidarités actives (FNSA). Le coût global du dispositif, estimé à 10 milliards d'euros, nécessitera un effort supplémentaire de l'Etat de 1,5 milliard d'euros qui sera financé par une contribution additionnelle, au taux maximum de 1,1 %, sur les revenus du patrimoine et des placements. Cette mesure a été contestée en raison de l'effet potentiel du « bouclier fiscal » ; elle peut aussi entraîner la modification de certains comportements, notamment des ménages de la classe moyenne, dont les placements immobiliers ou financiers complètent utilement les revenus au moment de l'arrivée à l'âge de la retraite.
Ceci étant, la solution retenue par l'Assemblée nationale, tendant à récupérer au profit du RSA les 150 à 200 millions d'euros prélevés sur le produit du plafonnement des niches fiscales, devrait permettre de réduire le taux de la nouvelle contribution. Il faut donc espérer que le mode de financement proposé par le texte soit temporaire et que l'efficacité du dispositif conduise rapidement à réduire les prélèvements nécessaires à son financement.
Le quatrième porte sur le service public de l'emploi, et en particulier sur la nécessité de rendre opérationnel et efficace le nouvel opérateur issu de la fusion ANPE/Assedic afin qu'il honore sa mission d'accompagnement vers l'emploi des bénéficiaires du RSA, dans un contexte économique particulièrement difficile.
Enfin, dernière observation, plusieurs questions ne sont pas tranchées par le texte, et notamment la situation particulièrement préoccupante des jeunes et celle des allocataires de l'ASS et de l'AAH, qui ne sont ici pas pris en compte. Des amendements seront présentés sur ces points.
Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a ensuite abordé le volet du projet de loi relatif à la réforme des politiques d'insertion. Celui-ci réorganise la gouvernance des dispositifs à l'échelle territoriale. Il élargit en particulier la vocation du programme départemental d'insertion, le PDI, en prévoyant qu'il définira la politique départementale d'accompagnement social et professionnel. Il dénoue ainsi le lien actuel entre la mise en oeuvre du RMI et la politique des départements en matière d'insertion. Désormais, le président du conseil général conduira l'action d'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RSA.
Il institue aussi un instrument nouveau de gouvernance en incitant les partenaires de l'insertion à conclure un pacte territorial pour l'insertion servant à mettre en oeuvre le PDI. Ce pacte définira les modalités de coordination des actions entreprises par ses signataires en vue de l'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RSA.
Par ailleurs, le texte étend aux ateliers et chantiers d'insertion les aides financières actuellement attribuées par l'Etat aux entreprises d'insertion et entreprises de travail temporaire d'insertion. Il prévoit également que l'emploi des salariés en structure d'insertion par l'activité économique sera régi par un contrat à durée déterminée d'insertion, le CDDI, dont le régime juridique est largement aligné sur celui des deux contrats aidés maintenus par le texte, le contrat initiative emploi (CIE) et le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE).
L'Assemblée nationale a apporté plusieurs assouplissements, le plus souvent bienvenus, au dispositif proposé pour la réforme des politiques d'insertion, notamment la création d'un statut juridique pour les personnes accueillies dans des organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires comme les communautés Emmaüs.
Enfin, le troisième volet du projet de loi porte sur la simplification et l'harmonisation des contrats aidés, suivant sur ce point les conclusions du Grenelle de l'insertion. Les actuels quatre contrats aidés seront réduits à deux : le contrat d'accompagnement dans l'emploi, le CAE, pour le secteur non marchand et le contrat initiative emploi, le CIE, pour le secteur marchand, qui formeront les deux volets du contrat unique d'insertion, le CUI, qui leur offre un cadre juridique commun. Le contrat d'avenir et le contrat d'insertion-RMA seront donc supprimés, ce qui répond à la critique de la complexité excessive des quatre contrats aidés actuels.
Dernière innovation, la convention individuelle conclue entre l'employeur et le prescripteur du contrat devient tripartite. Le bénéficiaire du contrat devra désormais la cosigner et sera ainsi associé à la définition des termes de la convention et des engagements qui y sont associés.
Sur ces mesures, l'Assemblée nationale a également adopté un certain nombre d'améliorations : elle a prévu, par exemple, que le CAE et le CIE pourront être suspendus à la demande du salarié afin de lui permettre soit d'effectuer une évaluation en milieu de travail, soit d'accomplir une période d'essai en vue de signer un CDI ; elle a décidé, par parallélisme avec le régime du CAE, que la durée du CIE ne pourra être inférieure à six mois, ou trois mois pour les personnes ayant fait l'objet d'une condamnation et bénéficiant d'un aménagement de peine ; elle a autorisé, à l'instar du régime du CAE, que des actions de formation soient menées pendant le temps de travail ou en dehors de celui-ci.
Sur ces points, d'autres assouplissements seront proposés par voie d'amendements, par exemple pour permettre, dans des conditions strictement encadrées, les ajustements de durée susceptibles de rendre effective la réinsertion professionnelle. On doit, à ce sujet, souligner l'excellent travail effectué par les associations d'employeurs dans le domaine de l'insertion.
Pour conclure, Mme Bernadette Dupont, rapporteur, s'est déclarée convaincue que ce texte, qui a rencontré la très large adhésion de tous les acteurs associatifs et institutionnels, constitue une étape essentielle de la lutte contre la pauvreté dans notre pays, à laquelle il faut impérativement apporter son concours pour redonner aux personnes qui en seront bénéficiaires un espoir, souvent battu en brèche, et le respect de leur dignité.
M. Guy Fischer a déclaré partager certaines des propositions du rapporteur mais il a émis trois réserves sur le contenu de la réforme des minima sociaux : d'abord, l'expression « trappes à inactivité » est à son sens inadaptée à la réalité des situations dans lesquelles se trouvent les personnes bénéficiant de minima sociaux et devrait être remplacée par celle de « trappes à bas salaires » ; ensuite, cette réforme va conduire à une institutionnalisation de la précarité et accélérer le basculement vers un système à l'anglo-saxonne, caractérisé par un taux de chômage faible, mais également par un nombre élevé de travailleurs pauvres ; enfin, si le coût annoncé de la réforme est de 10 milliards d'euros, alors que le coût actuel des minima sociaux s'élève à 13,5 milliards d'euros, faut-il conclure à la diminution des crédits alloués aux minima sociaux ?
Il a par ailleurs demandé des précisions supplémentaires sur le pilotage de la politique d'insertion à l'échelon local, en particulier sur le partage des rôles entre le président du conseil général et les caisses d'allocations familiales.
Mme Raymonde Le Texier s'est inquiétée de la différence de traitement dont seraient victimes, dans le cadre de la mise en oeuvre du CIE, les personnes ayant fait l'objet d'une condamnation et bénéficiant d'un aménagement de peine. Par ailleurs, elle a regretté que l'on puisse qualifier d'« assistés » les allocataires de minima sociaux, alors que nombre de personnes sans emploi sont prêtes à accepter un travail à n'importe quelles conditions pour pouvoir précisément vivre des revenus de leur travail, et non de l'assistanat.
Elle a ensuite critiqué l'effet potentiel du « bouclier fiscal » sur la contribution réelle des personnes les plus aisées au financement du RSA. Il n'est pas juste socialement que les ménages les plus favorisés ne soient pas davantage mis à contribution. La nouvelle taxe de 1,1 % sur les revenus capital risque, en effet, de peser une nouvelle fois sur les classes moyennes, d'autant plus que le plafonnement des niches fiscales annoncé par le Gouvernement ne compense en rien, à son avis, l'effet du « bouclier fiscal » sur la véritable participation des classes aisées au financement du RSA. Enfin, elle s'est dite persuadée que la création du RSA permettra aux entreprises de s'affranchir d'engagements tant en faveur de l'emploi que d'une politique salariale active.
Mme Annie Jarraud-Vergnolle a souhaité connaître clairement le rôle respectif des différents acteurs et partenaires du RSA. Par ailleurs, il est à son sens socialement dangereux de n'envisager la politique d'insertion que sous un angle comptable. En effet, l'accompagnement des personnes en difficulté est une composante essentielle qui appellera des efforts concrets importants. Enfin, elle a regretté l'insuffisance de coordination entre les services chargés de l'insertion au niveau local.
M. Jacky Le Menn a, à son tour, considéré que plutôt que de parler d'« assistés » il serait plus juste de parler de personnes en situation de fragilité sociale. Il a jugé les résultats de l'expérimentation du RSA encourageants mais dans des proportions variables d'un département à l'autre. Enfin, le partage du financement du RSA entre l'Etat et les départements est source d'inquiétude car il risque d'être inégal, comme le montre le précédent de l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa).
Mme Gisèle Printz a rappelé que les personnes vivant dans la précarité ne veulent pas être assistées par la société mais pouvoir vivre d'un travail décent. De ce point de vue, le RSA reste dans la logique précédente du RMI et ne résoud pas le problème de l'emploi.
Mme Sylvie Desmarescaux s'est étonnée de l'attitude critique de l'opposition, qui déclare vouloir s'abstenir lors du vote du texte, sans formuler pour autant de propositions concrètes pour améliorer le sort des travailleurs pauvres. Par ailleurs, elle a souhaité avoir davantage d'explications sur le référent RSA et rappelé que l'expérimentation conduite dans le département du Nord s'est révélée positive.
Mme Annie David a également demandé de plus amples informations sur le référent RSA. Elle a souhaité savoir si le revenu minimum garanti (RMG) disparaitra avec la création du RSA. Elle a enfin attiré l'attention de la commission sur le contenu de l'article 13 bis, relatif aux stagiaires handicapés et à leur décompte dans les effectifs de l'entreprise, qui constitue à son avis un cavalier législatif inopportun.
M. Jean-Pierre Godefroy s'est également étonné de la présence de cet article dans le projet de loi. Il a, en outre, jugé discriminatoire la disposition relative à la durée plus courte du CIE lorsqu'il concerne les personnes faisant l'objet d'une condamnation et bénéficiant d'un aménagement de peine.
A son tour, M. Alain Milon a exprimé des doutes sur l'opportunité de l'article 13 bis qui s'apparente, selon lui, à un cavalier législatif.
Mme Patricia Schillinger a rappelé que les petites et moyennes communes s'investissent beaucoup dans l'aide aux personnes en difficulté. Elle a cependant souligné le manque de moyens dont elles disposent pour mener à bien leur mission.
Mme Gélita Hoarau a regretté que l'outre-mer ne soit pas, pour l'instant, concerné par le projet de loi. Dans l'hypothèse où le RSA y serait applicable à l'avenir, il conviendra de prendre en compte la spécificité économique de l'outre-mer, notamment au regard des dispositions relatives au contrat unique d'insertion. Le secteur marchand y est, en effet, bien moins développé qu'en métropole.
Enfin, Mme Brigitte Bout a évoqué l'importance extrême de l'accompagnement des personnes vivant dans la précarité. Il ne faut pas oublier que derrière les dispositions du projet de loi, il y a des êtres humains en situation de fragilité sociale.
En réponse, Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a rappelé que ce projet de loi requiert la mobilisation de tous les acteurs de l'insertion et celle de tous les membres de la commission. Certes, il n'est pas parfait mais il constitue une avancée incontestable dans la lutte contre la précarité.
Elle a confirmé que le texte ne supprime pas les minima sociaux mais qu'il remplace le RMI et l'API par une prestation unique, le RSA.
Selon les chiffres dont elle dispose, environ 3,5 millions de personnes pourraient être concernées par le RSA. Revenant sur le coût de la réforme, elle a expliqué que l'estimation initiale était bien de 13 milliards d'euros. Cette estimation, qui intégrait le coût de la PPE, correspondait à l'hypothèse d'un taux de cumul du RSA et des revenus professionnels de 70 %. L'estimation actuelle de 10 milliards d'euros repose, quant à elle, sur le taux de cumul de 62 % finalement retenu par le Gouvernement.
Concernant la disposition relative aux personnes faisant l'objet d'une condamnation et bénéficiant d'un aménagement de peine, la différence de traitement introduite par l'Assemblée nationale dans le texte s'expliquerait par le souhait des associations de tenir compte de la situation particulière de ce public : elles estiment que, pour ces personnes souvent fragiles psychologiquement, un contrat de travail de six mois pourrait représenter un handicap plus qu'un avantage.
En réponse aux interrogations suscitées par la nouvelle gouvernance de l'insertion à l'échelon local, Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a précisé que la coordination des services de l'insertion relève du champ réglementaire. Elle a rappelé que M. Martin Hirsch s'est engagé à ce que les services de l'Etat favorisent la création d'une structure de coordination.
Par ailleurs, elle a tenu à clarifier le dispositif de gestion du RSA. L'attribution de la nouvelle allocation relèvera de la compétence du président du conseil général, qu'il pourra déléguer. Le dépôt de la demande pourra se faire soit auprès d'organismes désignés par décret, soit auprès des CCAS-CIAS (centres communaux ou intercommunaux d'action sociale), des services du département, des associations agréées ou du nouvel opérateur issu de la fusion ANPE/Assedic. L'instruction de la demande sera effectuée, à titre gratuit, par la Caf, la CMSA, les services départementaux, les CCAS-CIAS ou tout autre organisme à but non lucratif ou association habilité. Enfin, le versement de l'allocation sera assuré par la Caf ou la CMSA.
En ce qui concerne l'accompagnement, il convient de distinguer deux cas :
- les personnes proches de l'emploi, qui ont vocation à s'insérer rapidement, seront orientées vers un référent professionnel, généralement issu du service public de l'emploi ;
- les personnes plus éloignées du marché du travail seront orientées vers un référent social, généralement issu des services sociaux du département ou d'un organisme compétent en matière d'insertion.
Enfin, Mme Bernadette Dupont, rapporteur, est convenue que l'article 13 bis relatif aux stagiaires handicapés pouvait s'apparenter à un cavalier législatif mais qu'il avait le mérite d'évoquer le cas particulier des personnes handicapées dans un texte qui n'y fait pas référence. Elle a toutefois indiqué que les services de la ministre Valérie Létard ont engagé une réflexion sur l'éventuelle application du RSA aux personnes handicapées.
M. Nicolas About, président, a également fait observer qu'il faudra expertiser cette mesure, introduite par l'Assemblée nationale, qui pourrait avoir pour intérêt de permettre l'accès aux stages des travailleurs handicapés dont ils se trouvent trop souvent exclus.
A l'article 1er (principes des politiques d'insertion), outre deux amendements rédactionnels, la commission a adopté un amendement de suppression du premier paragraphe sans portée normative réelle et redondant avec l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles.
A l'article 1er bis (présentation au Parlement du bilan des expérimentations du revenu de solidarité active), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 2 (modalités de mise en oeuvre du revenu de solidarité active), outre deux amendements de coordination et six amendements rédactionnels, la commission a adopté :
- à l'article L. 262-4, un amendement supprimant une disposition prévoyant la transmission au Parlement d'un rapport sur les conséquences de la condition d'âge des bénéficiaires du RSA et un amendement visant à inclure explicitement les bénéficiaires de la protection subsidiaire dans la liste des personnes soumises à la condition de nationalité ou d'un titre de séjour autorisant à travailler, et ouvrant potentiellement droit au RSA ;
- à l'article L. 262-6, un amendement qui supprime une disposition imposant aux ressortissants de l'Union européenne de produire un avis de non-imposition de leur pays d'origine pour ouvrir droit au RSA ;
- à l'article L. 262-10, un amendement permettant aux bénéficiaires du RSA ayant atteint l'âge de soixante ans de ne faire valoir leurs droits à la retraite qu'à partir de soixante-cinq ans, sauf en cas d'inaptitude au travail ;
- à l'article L. 262-15, un amendement laissant à la libre appréciation des centres communaux ou intercommunaux d'action sociale la faculté d'instruire les demandes du RSA en fonction de leurs moyens et capacités et précisant que cette faculté, pour les associations ou organismes à but non lucratif, doit faire l'objet d'une convention de délégation par le président du conseil général ;
- à l'article L. 262-19, un amendement prévoyant que le versement du RSA n'est pas interrompu lorsque le bénéficiaire est admis dans une structure d'hébergement ;
- après l'article L. 262-20, un amendement insérant un nouvel article dans le code de l'action sociale et des familles, pour prévoir une révision périodique du montant de l'allocation ainsi que son réexamen à la demande du bénéficiaire ou des autorités en charge du service et de l'attribution du RSA ;
- à l'article L. 262-24, un amendement associant l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) aux conventions visant à garantir la neutralité financière du RSA pour la trésorerie des organismes du régime général ;
- à l'article L. 262-26, un amendement offrant la possibilité aux bénéficiaires du RSA en activité de rencontrer une fois par an un référent du service public de l'emploi, pour évoquer les conditions d'amélioration de leur situation professionnelle ;
- à l'article L. 262-28, deux amendements, l'un précisant que les bénéficiaires du RSA peuvent être orientés vers une maison de l'emploi ou un PLIE, dès lors que ceux-ci exercent une activité de placement ; l'autre, incluant l'Etat et les autres collectivités pour traiter les problèmes liés au logement ou à la santé que rencontrent certains bénéficiaires du RSA ;
- à l'article L. 262-32, un amendement ramenant une plus libre appréciation du contenu des conventions conclues entre les départements et les organismes en charge de l'accompagnement des bénéficiaires du RSA ;
- à l'article L. 262-35, un amendement ramenant de trois à deux mois le délai dans lequel le bénéficiaire du RSA est tenu de conclure avec les services du conseil général un contrat définissant les conditions de son insertion sociale ;
- à l'article L. 262-37, deux amendements, l'un prévoyant que la décision du président du conseil général de ne pas suspendre le versement du RSA, au regard de la situation particulière du bénéficiaire, n'est pas obligatoirement motivée ; l'autre précisant que la possibilité donnée au bénéficiaire de faire valoir ses observations ne peut pas faire obstacle à la suspension du versement du RSA, au-delà d'un délai d'un mois ;
- à l'article L. 262-43, un amendement supprimant une disposition devenue inutile ;
- à l'article L. 262-54, un amendement qui dispose que la Cnaf et la CCMSA transmettent également aux départements les informations concernant les bénéficiaires du RSA qui sont de leur ressort.
La commission a ensuite adopté deux amendements portant article additionnel après l'article 2, le premier pour insérer, dans le contenu de la négociation annuelle obligatoire engagée par l'employeur, la question de l'augmentation du temps de travail pour les salariés qui le souhaitent, le second pour demander la transmission au Parlement, avant le 1er juin 2010, d'un rapport sur la situation des jeunes, âgés de moins de vingt-cinq ans au regard de l'insertion sociale et professionnelle, de l'accès au service public de l'emploi, de la prime pour l'emploi et du RSA.
Sur ce point, M. Jean Desessard s'est dit favorable à l'extension du RSA aux jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans, quel que soit leur statut (étudiant ou actif) et leur situation familiale.
M. André Lardeux, ne souhaitant pas que la question d'un « salaire étudiant » soit de nouveau évoquée à l'occasion de ce rapport, a souhaité que l'étude porte précisément sur les jeunes actifs, et non sur ceux qui poursuivent leurs études.
M. Nicolas About, président, a soumis la modification proposée par M. André Lardeux à l'approbation de la commission, qui a adopté l'amendement ainsi rectifié.
Puis, la commission a adopté l'article 2 bis (présentation au Parlement d'un rapport sur les conditions d'intégration de l'allocation de solidarité spécifique au revenu de solidarité active), sans modification.
A l'article 3 (compensation des charges nouvelles incombant aux départements), elle a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 3 bis (création d'une aide personnalisée au retour à l'emploi), elle a adopté un amendement indiquant, d'une part, que la décision d'attribution de l'aide ne relève pas directement de la compétence du référent, mais de l'organisme au sein duquel il exerce son activité, ce dernier étant lui-même placé sous le contrôle du représentant de l'Etat dans le département ; d'autre part, que cette nouvelle aide est incessible et insaisissable.
Puis elle a adopté sans modification les articles 3 ter (rapport relatif à la mise en oeuvre d'un service informatisé de déclaration sociale nominative) et 4 (dispositions de coordination dans le code de l'action sociale et des familles et réforme du régime de réservation de places de crèche pour les enfants des bénéficiaires de minima sociaux).
A l'article 5 (couverture maladie universelle complémentaire et contribution pour le remboursement de la dette sociale), elle a adopté quatre amendements de coordination.
Puis elle a adopté les articles 6 (articulation du RSA avec la prime pour l'emploi et conditions d'exonération de la taxe d'habitation et de la redevance audiovisuelle) et 7 (diverses dispositions de coordination) sans modification.
A l'article 8 (gouvernance des politiques d'insertion), elle a adopté, outre un amendement de cohérence, un amendement précisant expressément que le conseil général est tenu de délibérer chaque année sur le PDI, y compris dans les cas où celui-ci revêt une dimension pluriannuelle ; un amendement retirant les plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE), qui ne sont pas des personnes morales susceptibles de prendre des engagements juridiques, de la liste des personnes susceptibles d'être associées au pacte territorial pour l'insertion ; un amendement introduisant dans la même liste les organisations syndicales représentatives à l'échelon national et les organismes consulaires intéressés ; un amendement rétablissant le caractère facultatif des déclinaisons locales du pacte territorial pour l'insertion.
Elle a adopté sans modification l'article 8 bis (statut des personnes accueillies dans des organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires).
A l'article 9 (insertion par l'activité économique), outre un amendement de coordination, elle a adopté un amendement limitant, dans le cas d'un CAE conclu à durée illimitée, l'absence de prise en compte des intéressés dans le calcul des effectifs des entreprises à la période couverte par la convention conclue entre l'employeur, le salarié et l'Etat, ainsi qu'un amendement précisant l'étendue des droits à retraite des salariés en CDDI.
A l'article 9 bis (coordination des structures d'insertion par l'activité économique), la commission a adopté un amendement supprimant une disposition insérée par l'Assemblée nationale mais jugée inutile, relative à la possibilité de regrouper différents types de conventionnement d'insertion par l'activité économique.
A l'article 10 (contrat unique d'insertion), elle a adopté un amendement permettant au département de déléguer la signature et la mise en oeuvre du CUI à d'autres opérateurs et un amendement permettant de garantir que les résultats en matière d'insertion durable des personnes bénéficiaires du RSA embauchées dans le cadre du CUI seront pris en compte pour déterminer la participation financière de chacun des financeurs du contrat unique d'insertion, compte tenu des contraintes économiques qui pèsent sur certains territoires.
A l'article 11 (modification du contrat d'accompagnement dans l'emploi), outre un amendement de coordination, elle a adopté un amendement fixant dans la loi la durée maximale des conventions individuelles accompagnant le contrat d'accompagnement dans l'emploi, et un amendement assouplissant la durée maximale des CAE afin de tenir compte de situations particulières.
A l'article 12 (suppression du contrat d'avenir et du contrat d'insertion-revenu minimum d'activité, régime juridique du contrat initiative emploi), elle a adopté :
- un amendement prenant acte de l'importance de la formation pour les bénéficiaires du CIE ;
- un amendement fixant dans la loi la durée maximale des conventions individuelles de contrat initiative emploi, actuellement précisée par une disposition règlementaire ;
- un amendement permettant l'assouplissement de la durée maximale des contrats aidés pour tenir compte de situations particulières ;
- un amendement clarifiant la rédaction actuelle de l'article L. 5134-68 du code du travail pour interdire de conclure un contrat initiative emploi dans un certain nombre de cas afin de prévenir les possibles détournements de l'usage de cet instrument.
A l'article 13 (modifications législatives de conséquence), la commission a adopté un amendement modifiant la rédaction d'une disposition de cohérence relative à la gestion par le fonds de solidarité des aides affectées aux CIE conclus avec les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique.
Puis elle a adopté sans modification les articles 14 (entrée en vigueur de la réforme), 15 (application de la loi dans les départements et les collectivités d'outre-mer) et 16 (fin des expérimentations relatives au RSA et au contrat unique aidé).
A l'article 17 (dispositions transitoires), elle a adopté un amendement corrigeant une erreur de référence.
Enfin elle a adopté l'article 18 (conférence nationale et évaluation) sans modification.
La commission a adopté le texte ainsi modifié.
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de Mmes Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration, Marie-France Laroque, directeur de cabinet de la présidence du conseil d'administration, et M. Vincent Poubelle, directeur chargé des statistiques et de la prospective de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.
Mme Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration de la Cnav, a d'abord indiqué que le conseil d'administration de la Cnav a donné un avis défavorable, à une large majorité, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. Des raisons différentes expliquent cette position. Pour le Medef et la CGPME, revenus récemment au conseil d'administration, ce rejet est justifié, d'une part, par la hausse des cotisations, bien que celle-ci soit en principe gagée par une baisse des contributions à l'Unedic, d'autre part, par l'insuffisance des mesures proposées pour faire face au déficit de la branche vieillesse. Du côté des organisations de salariés et de l'union professionnelle artisanale (UPA), l'avis négatif s'explique par l'absence de mesures propres à redonner confiance aux Français dans leur système de retraite.
En particulier, il est essentiel que le Gouvernement s'engage sur un taux de remplacement du revenu d'activité. Si l'objectif reste celui d'un taux de 50 %, il n'est que de 43 % aujourd'hui et devrait bientôt se trouver à 40 %. Pour relever ce taux, il faudrait réévaluer l'indexation des salaires des années prises en compte pour le calcul des pensions afin de pouvoir augmenter le niveau des retraites. Il est en effet certain que l'évolution de la démographie et l'allongement de l'espérance de vie entraîneront une hausse des dépenses au titre de la vieillesse au cours des prochaines années. C'est pourquoi il paraît difficile de garder un financement uniquement assis sur les salaires. Il est donc impératif d'engager une réflexion sur la définition d'une assiette plus large, sans laquelle une baisse des prestations est inéluctable. Le choix, aujourd'hui, est soit de cotiser plus longtemps, soit de cotiser à un taux plus élevé. En outre, si cette contribution ne se fait pas dans le cadre du système par répartition, elle devra se faire selon d'autres modalités, c'est-à-dire dans le secteur privé. Mais alors, la protection sera moins maîtrisée, plus aléatoire et sans doute plus difficile à mettre en place pour une grande partie de la population. En tout état de cause, si l'on décide d'augmenter les cotisations vieillesse, il faut être parallèlement capable d'apporter une vraie garantie aux salariés sur le montant des retraites qui leur sera versé.
Le conseil d'administration de la Cnav a également soulevé un certain nombre de questions se rapportant à quatre domaines différents. Le premier est relatif aux seuils de solidarité, par exemple pour les pensions de réversion. Il faut en effet veiller à ne pas trop compliquer le système de solidarité et à conserver le caractère contributif de la retraite.
Le deuxième domaine est relatif à l'architecture du système, et plus précisément au choix éventuel d'un régime par points. Un tel système présente en réalité de vraies difficultés car les cotisations y sont, certes, définies mais on ne sait pas « ce qu'on paye ». Il est donc préférable de faire l'inverse, c'est-à-dire de maintenir un système à prestations définies en rendant plus lisible ce qu'on peut en attendre en termes de niveau de retraite. Jouer sur l'inquiétude et l'incertitude de l'opinion revient en fait à faire le jeu du monde concurrentiel et finalement à faire perdre la confiance du public dans le régime obligatoire de base. En définitive, ce sont essentiellement les moyens de financement qui manquent aujourd'hui au régime de retraite des salariés du secteur privé.
Le troisième domaine qui suscite l'inquiétude est celui de la pénibilité. Les trois années de négociation qui viennent de s'achever n'ont débouché sur rien en raison d'un niveau sans doute trop élevé d'exigence de la part des différents partenaires négociateurs. Il semble, de fait, difficile de raisonner de façon systématique à partir des postes occupés par les salariés. En revanche, il paraît pertinent de retenir le lien entre une exposition à une tâche pénible et un état de santé déterminé. On devrait surtout privilégier les actions de prévention et le développement de l'implication de la médecine du travail. En Finlande, par exemple, des progrès très importants ont été enregistrés dans le taux d'emploi des seniors grâce à la confiance placée dans la médecine du travail.
Le dernier secteur préoccupant est celui de l'adossement des régimes spéciaux, même si aucune évolution significative n'a été enregistrée au cours des derniers mois. Pour la RATP, les désaccords avec le ministère des finances sur la prise en charge des avantages familiaux et l'évolution du taux des annuités restent en l'état. Il s'agit en effet de questions de principe car il ne faudrait pas que ce dossier constitue un précédent pour les futurs adossements, comme celui de la Poste pour lequel les enjeux financiers sont bien plus considérables. En effet, pour ce dernier régime qui est un régime de fonctionnaires, il est impératif que l'adossement soit fait au « juste prix », sans aucun décalage. Le problème aujourd'hui semble être celui de savoir qui paiera la soulte dont le montant s'élèvera à plusieurs dizaines de milliards d'euros.
M. Dominique Leclerc, rapporteur pour la branche vieillesse, a regretté que le projet de loi de financement de la sécurité sociale ne soit pas à la hauteur des attentes en matière de retraite. Le taux de remplacement des revenus d'activité baisse en effet régulièrement pour être aujourd'hui inférieur à 45 %, du fait principalement de la difficulté à indexer les salaires des vingt-cinq dernières années, référence utilisée pour établir le montant de la pension. Le financement de la protection sociale ne peut plus être assis uniquement sur les salaires ; si le régime contributif doit être maintenu pour la retraite, il n'en est pas de même pour la maladie. En ce qui concerne le problème de la pénibilité, les partenaires sociaux qui n'ont pu s'entendre transmettent aujourd'hui le dossier aux élus. Ceux-ci devront veiller à ne pas dévaloriser le travail et à développer les actions de prévention. Il est aussi essentiel de mieux prendre en compte la réalité du travail dans l'évaluation des carrières longues, ce que va permettre la mesure inscrite dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.
En ce qui concerne le cumul emploi-retraite, M. Dominique Leclerc, rapporteur pour la branche vieillesse, a souhaité connaître l'avis de Mme Danièle Karniewicz sur les possibilités ouvertes par le Gouvernement. Il a rappelé le souci constant de la commission de parvenir à une harmonisation fiscale et sociale complète des différents modes de départ en retraite. Il a insisté sur le fait que le déficit du fonds de solidarité vieillesse (FSV) est aujourd'hui pris en charge par la Cnav.
Enfin, il a reconnu que si l'instauration d'un régime de retraite par points ne constitue pas forcément la panacée, il permettrait de ne pas laisser perdurer la différence actuellement constatée dans les modes de calcul des pensions des régimes obligatoire et complémentaire.
Mme Danièle Karniewicz a regretté qu'on ne puisse pas actuellement afficher, de manière claire, un taux de remplacement des revenus d'activité. En effet, la Cnav d'un côté et les régimes complémentaires Agirc - Arrco (association générale des institutions de retraite des cadres-association des régimes de retraite complémentaire) de l'autre, ont des modes de gouvernance différents. Il conviendrait de susciter la création d'un mécanisme permettant de présenter un taux de remplacement cumulant ces deux éléments de la retraite. Le système actuel est en effet très anxiogène et les assurés attendent davantage d'information, de pédagogie et de transparence. Elle a réaffirmé son opposition à la mise en place d'un système de retraite obligatoire par points mais elle a insisté sur la nécessaire consolidation entre les deux niveaux actuellement existants.
Sur la pénibilité, il faudrait mettre en place un suivi des facteurs de risque et un suivi du salarié en fonction de son profil de carrière. En effet, le « curriculum laboris » n'existe pas en France, contrairement à d'autres pays. Pour que le cumul emploi-retraite soit acceptable, il faut qu'un certain nombre de conditions soient réunies, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Il est en effet impératif qu'une véritable sécurité puisse être apportée au salarié par la définition d'un socle financier de base assuré par la répartition.
L'une des difficultés rencontrées tient au faible taux d'emploi des seniors. A cet égard, la mesure contraignante qui figure dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 est nécessaire mais la pénalité financière prévue n'est pas un objectif en soi. La Cnav n'attend d'ailleurs pas de recettes particulières de cette disposition mais plutôt le lancement d'un débat dans les entreprises et dans les branches pour faire évoluer les mentalités. De la même façon, le report de l'âge de la retraite n'est pas à ce jour une priorité puisqu'il est plus important de développer le taux d'emploi des salariés jusqu'à soixante ans. Le comportement actuel des salariés montre qu'ils souhaitent très majoritairement pouvoir partir tôt en retraite et négocier des plans sociaux qui leur soient favorables. Les employeurs également se disent gênés par l'arrêt des mises à la retraite d'office et par les pénalités en matière d'emploi des seniors. Il faudra donc veiller à ce que des licenciements ne soient pas effectués pour contourner ces mesures.
M. André Lardeux, après avoir constaté la réticence de Mme Danièle Karniewicz à l'égard d'un régime de retraite par points, a souhaité savoir quel système pourrait assurer la meilleure transparence pour l'assuré. Les systèmes à cotisations définies semblent en effet mieux fonctionner aujourd'hui que ceux à prestations définies. Il s'est ensuite interrogé sur le caractère moral d'une résolution du problème de la pénibilité au travail par l'attribution d'un avantage retraite, alors qu'il semblerait préférable d'améliorer les conditions de travail. Enfin, il a voulu connaître l'impact financier, pour la Cnav, du nouveau prélèvement effectué sur la branche famille et destiné à financer les majorations de retraite pour enfant.
M. Paul Blanc a regretté que de fortes pressions s'exercent dans le cadre des négociations sur la pénibilité. Il a cité le cas des pompiers qui ont, certes, de nombreuses astreintes à effectuer mais qui ne sont pas en permanence sur le terrain. Il a dénoncé la complicité entre les employés et les employeurs pour organiser des cessations anticipées d'activité, par exemple au titre de la maladie ou de l'invalidité.
M. Guy Fischer a fait état de la très grande inquiétude des retraités face à l'érosion de 15 % de leur pouvoir d'achat en dix ans et à la forte diminution du taux de remplacement de leurs revenus d'activité. Par ailleurs, il a voulu savoir si l'adossement des industries électriques et gazières avait pesé sur le budget de la Cnav ou si la négociation avait été neutre financièrement pour elle. Il s'est interrogé sur le montant perdu par le fonds de réserve pour les retraites (FRR) au cours des dernières semaines, en raison de la crise financière et boursière. Enfin, l'augmentation de la cotisation retraite de 0,3 % donnera-t-elle lieu à une baisse parallèle de la cotisation Unedic ?
M. François Autain a demandé si le transfert de l'excédent du FSV à la Cades sera suffisant pour permettre à celle-ci de faire face aux charges de la nouvelle dette qui lui est transmise.
Mme Danièle Karniewicz a estimé que le moyen le plus sûr de consolider le régime des retraites est d'afficher une très grande transparence, en particulier dans les conséquences des décisions. Il lui paraît légitime que chaque assuré puisse connaître le taux de remplacement de son revenu d'activité et que l'on engage une réflexion sur la période de référence permettant de calculer le montant de la pension de retraite. Elle a une nouvelle fois insisté sur le caractère plus sûr d'un système par répartition et à prestations définies. Néanmoins, il est évident que des efforts devront être engagés pour assurer la préservation de ce système, soit par une durée de cotisation plus longue, soit par un montant de cotisation plus élevé. Elle a estimé que le développement de tout autre dispositif de retraite se traduirait de toutes façons par un coût supplémentaire pour les assurés. Elle a également rappelé que le taux de remplacement dans les régimes spéciaux et la fonction publique est de 75 %.
Sur la pénibilité, il est évident qu'il faut d'abord améliorer les conditions de travail, développer la prévention, diversifier les parcours professionnels, alléger la dureté de certains postes en développant des outils adaptés, favoriser les multicarrières et les changements de métier et s'appuyer sur une formation tout au long de la vie. Les risques ne sont plus seulement physiques mais également psychosociaux. Il faut bien avoir conscience qu'aujourd'hui, l'aspiration de la très grande majorité des assurés est de partir le plus tôt possible en retraite. L'évolution de tels comportements sera longue mais nécessaire.
Il est impératif qu'une plus grande lisibilité soit apportée aux besoins de financement de chacune des branches de la sécurité sociale afin de susciter un débat approfondi sur les choix à faire et les efforts de financement à engager. Or, cette réflexion est nettement insuffisante aujourd'hui. Les prochaines décisions devront en effet être construites sur des principes et des logiques. Par exemple, si les majorations des retraites pour enfant sont parfaitement justifiées, la question de leur prise en charge par la branche retraite ou par la branche famille est posée. Ce débat doit en fait être élargi à l'ensemble des avantages familiaux et conjugaux, comme le suggère le conseil d'orientation des retraites (Cor) qui a récemment lancé une série de travaux sur ces questions.
L'adossement du régime des industries électriques et gazières paraît pour l'instant avoir été bien calculé mais ce système a été construit sur une durée de vingt ans, ce qui est un vrai facteur de risque et justifie l'inscription d'une clause de révision applicable à chaque opération d'adossement.
En ce qui concerne le FRR, la crise actuelle entraîne une dépréciation des actifs, dont 60 % sont placés en actions depuis 2004, mais le capital du fonds n'a pas encore été entamé. Le FRR a l'avantage d'avoir été créé pour le long terme. Toutefois, le montant prévisionnel de 150 milliards d'euros ne sera pas atteint en 2020.
M. Vincent Poubelle, directeur chargé des statistiques et de la prospective de la Cnav, a précisé qu'en 2008 l'abondement prévu du fonds est de 1,9 milliard d'euros grâce à la recette issue du prélèvement sur les revenus du capital ; les revenus financiers sont estimés à 2,2 milliards d'euros. Ces montants sont insuffisants pour atteindre l'objectif de 2020 qui nécessiterait un versement annuel de 5 à 7 milliards d'euros.
La dette du FSV envers la Cnav est de 5,8 milliards d'euros, ce qui coûte à la caisse environ 228 millions d'euros de frais financiers. Toutefois, le transfert de la dette du FSV et du déficit de la branche vieillesse à la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) devrait permettre un allégement des charges financières de l'ordre de 700 millions d'euros pour la Cnav.

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 l'article 3
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 l'article 5
 l'article 8
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 l'article 9
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 l'article 10
 l'article 11
 l'article 12
 l'article 13
 l'article 17
 l'article 18