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Timestamp: 2017-10-17 09:31:59+00:00

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Description: Descrição do funcionamento do antigo sistema de gestão da saúde implementado na cidade de São Paulo pelo prefeito Paulo Maluf.
Descrição do funcionamento do antigo sistema de gestão da saúde implementado na cidade de São Paulo pelo prefeito Paulo Maluf.
PAS - PLANO DE ATENDIMENTO
À SAÚDE DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
(gestão 1993-1996)
Série Didática, nº 2
Paulo E. Elias e Vânia B. do Nascimento
Orientação: Amélia Cohn
A publicação da Série Didática pelo Cedec constitui uma
iniciativa de divulgação das políticas públicas de corte social, no
sentido de permitir o acesso ao conteúdo destas políticas de
modo didático e de fácil compreensão.
Nesse sentido, a opção foi organizá-las sob a forma de
perguntas e respostas, a partir da pesquisa “O Plano de
Atendimento à Saúde (PAS): Universalidade ou Seletividade no
Acesso à Saúde?” realizada pelo Grupo de Pesquisa “Cidadania,
Estado e Políticas Sociais” do Cedec, que analisou o processo
de implantação do PAS como modalidade de gestão
pública/privada na produção de serviços de saúde, já que o
debate em torno do Plano deixou muitas dúvidas e gerou muita
Esperamos que esta publicação possa contribuir não só com a
informação nela contida, como também para o debate em torno
das questões que envolvem as novas alternativas de gestão para
3 GLOSSÁRIO DE SIGLAS E ABREVIATURAS COOPERMED – Cooperativa dos Profissionais de Nível Médio e Elementar COOPERPAS – Cooperativa dos Profissionais Universitários FABES – Secretaria da Família e Bem-Estar Social INAMPS – Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social PAS .Plano de Atendimento à Saúde do Município de São Paulo SAC – Secretaria de Ação Social SAR – Secretaria das Administrações Regionais SEMPLA – Secretaria Municipal do Planejamento SF – Secretaria das Finanças SGM – Secretaria do Governo Municipal SJ – Secretaria da Justiça SMA – Secretaria Municipal da Administração SME – Secretaria Municipal de Educação SMS – Secretaria Municipal da Saúde SSO – Secretaria de Serviços e Obras SUS – Sistema Único de Saúde .
Dentre outras responsabilidades cabe-lhes o aporte dos recursos humanos para a administração e operação das unidades de saúde integradas aos módulos de atendimento. sobretudo na vertente gerencial e de recursos humanos. de prioridade do município. enquanto que a produção é atribuída ao ente privado (a cooperativa). Assim.PLANO DE ATENDIMENTO À SAÚDE DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO (gestão 1993-1996) 1) Qual é a concepção de gestão dos serviços de saúde proposta pelo PAS? Do ponto de vista da gestão. sobretudo por contemplar um arranjo operacional que contorna a legislação que a regulamenta. o que é. são instituições sem fins lucrativos e organizadas com o objetivo específico de realizar parcerias com a municipalidade. 2) O que é uma cooperativa de trabalho? Cooperativas de trabalho. no caso do PAS. o desenho do PAS tem como principal característica o primado da separação entre financiador e produtor de serviços. Em suma. sendolhes plenamente facultada a compra de serviços de terceiros. aliás. principalmente aquela prevista na Lei das licitações. dado que as cooperativas não possuem suficiente estrutura administrativa para suportarem todas as exigências gerenciais e administrativas decorrentes do convênio com a municipalidade. ao mesmo tempo em que concorreria para a desregulamentação dos procedimentos da administração pública. o PAS busca afirmarse como uma alternativa de gestão na saúde. (re)formulando a relação público/privado em que ao ente público compete o papel de agente financiador (dada a sua natureza "incompetente" na produção de serviços). dada a sua pretensa "maior competência" como agente de produção. uma necessidade no que se refere às empresas gerenciadoras. As cooperativas de trabalho são formadas exclusivamente por funcionários .4 PAS . Estas cooperativas estão legalmente impedidas de prestarem serviços fora do âmbito do convênio com a Prefeitura Municipal de São Paulo. o PAS sintetiza uma modalidade de gestão na qual se outorga aos entes privados a delegação para o gerenciamento dos serviços governamentais de saúde.
a cooperativa de trabalho é comparada a uma empresa. de assistência médica. bem organizadas e transparentes. que devem ser fruto da organização espontânea dos trabalhadores para a execução da produção de uma atividade. “(.. elas foram organizadas a partir da “iniciativa” do poder público. Ou seja. Nestes casos.)”. são abertas. pois apresenta discriminação quanto à formação dos profissionais que compõem o sistema.) os profissionais de nível médio poderão trabalhar . pois são grupos fechados. em função da atividade “fim”. As verdadeiras cooperativas têm fóruns deliberativos. Nas cooperativas de trabalho do PAS não ocorre uma autonomia de gestão interna. os seus membros elegem os dirigentes e fixam sua remuneração. envolvendo a prevenção. Segundo a vereadora. quando.. organizados para prestar assistência médica. sendo o lucro repartido. tal como foi implantado e vem funcionando. Segundo parecer da vereadora Tereza Lajolo (PT). trata-se de projeto elitista. fiscaliza e escolhe os seus dirigentes. ou seja. há entendimento de que o modelo de cooperativa para a saúde apresentado pelo projeto de implantação do PAS é contraditório quanto à concepção de cooperativa de trabalho. visa a prestação de serviços médicos assistenciais. disponibilidade..5 públicos municipais licenciados na forma da Lei que criou o PAS (computado integralmente o tempo de afastamento para fins de aposentadoria. 3) O PAS. obedece na sua gestão às regras de cooperativa de trabalho? A implantação das cooperativas de trabalho para a gestão do PAS gerou uma grande polêmica quanto ao modelo de cooperativismo por ele adotado. O principal questionamento trata da natureza das cooperativas. promoção. No caso das cooperativas de trabalho do PAS. Também é apontado um desvio de finalidade de uma cooperativa. ao invés da produção. ao exacerbar a atividade “meio”. administrativa. pois o governo participa. distante da concepção de cooperativa. acesso. devendo visar produção e não prestação de serviços. As cooperativas são responsáveis pelas ações e serviços de saúde. Lajolo argumenta que “a cooperativa deve ser fruto da organização dos trabalhadores e não imposta pelo poder público (. esta de responsabilidade do poder público. proteção e recuperação da saúde da população.. evolução funcional e promoção).
1 membro indicado pela Coopermed (Cooperativa dos Profissionais de Nível Médio e Elementar). mas vão estar subordinados à cooperativa de nível superior. As outras duas instâncias – o Colegiado de Gerenciamento Intersecretarial e a Secretaria Municipal de Saúde – reportam-se mais diretamente à estrutura político-administrativa do governo municipal. situação que vem perdurando desde a implantação do PAS. todos nomeados pelo Secretário: 5 representantes da Secretaria Municipal de Saúde. este último criado como objeto de convênio entre a municipalidade e a Cooperpas (Cooperativa dos Profissionais Universitários). mas vão ser contratados como funcionários de nível superior”. 1 unidade hospitalar. 1 representante dos usuários indicado pelo Secretário Municipal de Saúde até a definição pela Administração Municipal da forma de eleição pelos usuários dos serviços.6 como autônomos e se associarem em cooperativas. responsável pela administração de recursos humanos. dispensando-se o vínculo funcional com a Administração (inicialmente foram indicados empresários. 1 unidade de pronto-socorro e pelos Postos de Assistência à Saúde (ex-Unidades Básicas de Saúde). Os profissionais de nível básico não serão autônomos e nem se associarão em cooperativas. O Conselho de Gestão tem como função orientar e fiscalizar o desempenho dos serviços de saúde no âmbito do Módulo e é composto por 9 membros. compras e pagamentos. 4) Como é composta a estrutura político-administrativa do PAS? A estrutura político-administrativa do PAS é composta de 4 instâncias básicas. Denominada Gerenciadora do Módulo. 5) O que é um Módulo de Saúde? O Módulo Básico de Atendimento do PAS é composto por. 2 membros indicados pela Cooperpas. A cada Módulo acopla-se uma empresa de prestação de serviços. escolhidos e nomeados pelo secretário dentre as pessoas de sua confiança. no mínimo. Duas destas instâncias compõem a unidade mais operacional do PAS: o Conselho de Gestão e o Módulo Básico de Atendimento. complementadas pelos convênios com as Cooperativas de cada Módulo de Atendimento. comerciantes e membros de clubes de serviços da região abrangida pelo Módulo). esta empresa é contratada pela .
7 Cooperpas e remunerada através de um percentual (inicialmente 6%) do montante de recursos financeiros transferidos pela municipalidade ao Módulo. Vale destacar que a imensa maioria destas empresas vincula-se direta ou indiretamente às empresas da construção civil que prestam serviços para a municipalidade.048.882 habitantes Módulo 7 – Santana • população estimada (1996) = 905.523 habitantes Módulo 14 – Ermelino Matarazzo • população estimada (1996) = 214. 6) Quantos Módulos de Saúde existem.901 habitantes Módulo 11 – Brasilândia/Cachoeirinha • população estimada (1996) = 679.930 habitantes Módulo 15 – Tatuapé/Penha • população estimada (1996) = 207.056 habitantes Módulo 10 – Campo Limpo • população estimada (1996) = 831.935 habitantes Módulo 4 – Moóca/Vila Matilde • população estimada (1996) = 781.015.874 habitantes Módulo 8 – Pirituba/Perus • população estimada (1996) = 402.197.196. onde se localizam e qual a população de cada módulo? Estão cadastrados 14 Módulos.709 habitantes Módulo 12 – Jabaquara • população estimada (1996) = 218. assim distribuídos: Módulo 1 – Centro • população estimada (1996) = 1.941 habitantes Módulo 6 – São Miguel Paulista • população estimada (1996) = 686.029 habitantes .703 habitantes Módulo 5 – Itaquera/Guaianazes • população estimada (1996) = 1.106 habitantes Módulo 9 – Santo Amaro • população estimada (1996) = 1.823 habitantes Módulo 2 – Butantã/Lapa • população estimada (1996) = 822.971 habitantes Módulo 3 – Saúde/Ipiranga/Sapopemba • população estimada (1996) = 1.
quanto dos equipamentos de saúde ali instalados). de R$2. a cada Módulo. independente das diferenças entre eles em termos.00). o repasse de recursos foi definido em R$ 10. por exemplo.00).400. PPC a população potencialmente cadastrável por módulo (considera-se como População Potencialmente Cadastrável correspondente. em média. e VRM o valor referencial do Módulo (arbitrado o mesmo valor para todos os módulos. tanto do perfil de morbi-mortalidade das respectivas populações. antes da crise nas contas públicas do município. sendo RT os recursos financeiros totais. pois mais recentemente a Secretaria Municipal da Saúde vem pleiteando junto ao Ministério da Saúde o repasse de recursos do SUS por conta de convênios firmados antes do PAS envolvendo a assistência médica. aproximadamente 50% da população residente na sua respectiva área geográfica de abrangência. os recursos oriundos do SUS não foram originalmente previstos como fonte regular na composição do financiamento do PAS. sendo que a variação dos percentuais situa-se entre 91% e 43%.96 per capita e obedece à fórmula RT = PPC x VRM.8 7) Como o PAS é financiado (fonte de recursos e forma de repasse de recursos)? No que se refere à estrutura de financiamento do PAS. atribuído aos . Isto. 9) Como é feita a remuneração dos profissionais que trabalham no PAS? Nas Cooperativas do PAS a forma de remuneração é praticamente por hora trabalhada. Considerando-se as dificuldades decorrentes da exclusão do município de São Paulo do processo de municipalização da saúde. sua fonte básica de recursos provém do orçamento da Secretaria Municipal de Saúde. complementando o montante recebido um percentual variável de 0% a 25% (para os médicos R$800. 8) Como é feito o cálculo de repasse de recursos para cada módulo? No desenho do PAS. importando uma remuneração fixa de 75% do total por uma carga horária de 24 horas semanais (no caso dos médicos. segundo o Censo.
com apenas uma diferença substancial: a remuneração. auditoria de procedimentos de saúde. Previa-se o controle dos serviços no nível administrativo interno da Secretaria de Saúde do Município de São Paulo. O sistema de controle interno do PAS ora em vigor nada mais tem a ver com o que estava previsto na Legislação de 1996. 10) Os funcionários municipais ligados ao PAS foram beneficiados de alguma forma por esse novo sistema de gerenciamento? Em termos trabalhistas. que no seu caso. Ademais. publicados em termos de convênio no Diário Oficial do Município. permanecendo obscuros diversos pontos referentes ao sistema de avaliação e controle do PAS. associada à questão do funcionamento dos Conselhos de Gestão e seu poder decisório para alterar os rumos das ações de saúde sob sua circunscrição. controle da movimentação financeira e auditoria da movimentação financeira. com os seguintes mecanismos para cada Módulo: auditoria da qualidade e da produtividade dos serviços. como é o caso daqueles profissionais de saúde que não aderiram ao PAS. De acordo com informações obtidas por . O que vigora em 1997 é outra coisa. 11) Quais os mecanismos existentes de controle público do PAS? A Prefeitura Municipal de São Paulo havia previsto no início de 1996 modos de controle dos serviços prestados no PAS. situação esta completamente diversa da dos funcionários da administração direta. encontra-se num patamar superior ao do mercado para todas as categorias profissionais. os cooperados do PAS em quase tudo se assemelham ao funcionário público da administração direta.9 profissionais que cumprem alguns requisitos (na prática. Persistia a questão do impacto deste sistema de auditoria na gestão da saúde. ainda que tais benefícios tenham sido drasticamente restringidos em decorrência da atual crise financeira do PAS. os cooperados recebem remuneração durante as férias e também um pagamento extra correspondente ao 13º salário dos celetistas. avaliação econômica. completamente diferente. não mais havendo 6 modalidades de auditoria. a assiduidade ao trabalho). aferição da satisfação ou insatisfação dos usuários.
Secretaria da Justiça e Secretaria Municipal da Administração). Secretaria das Administrações Regionais. incluindo custeio e investimento). o Controle Interno se dá da seguinte forma. contemplando: 1) diagnóstico de saúde (demografia. Isto inclui também as auditorias econômico-financeiras. perfis socioeconômico e de morbi-mortalidade). bem como as medidas necessárias para a implementação dos Módulos. 3) prioridade de atendimento no PAS (metas e orçamentos de atendimento. Com base no trabalho de auditoria médica da Escola Paulista de Medicina verifica-se a relação entre desempenho e eficácia do atendimento do ponto de vista estritamente médico. com exceção dos procedimentos médicos. Secretaria Municipal da Saúde. no que diz respeito à qualidade do atendimento médico. que é composto por 11 secretários municipais (Secretaria do Governo Municipal. .10 entrevistas com técnicos da Secretaria Municipal de Saúde. estadual e municipal por determinados recursos). todos os elementos de controle se subordinam a esta instância. já tendo sido criados instrumentos com estes objetivos. aprovada pela SMS e Conselhos Gestores: Coordenação de Operações – sua função é monitorar no diaa-dia o desempenho administrativo do PAS. Secretaria de Ação Social. Secretaria Municipal de Educação. Dentre outras atribuições. Coordenação de Planejamento – desenvolve e implanta um Plano de Atendimento padronizado para todos os Módulos. 2) caracterização do Módulo (verificando a responsabilidade federal. o Colegiado de Gerenciamento Inter-secretarial. Coordenação de Controle – faz auditoria econômicofinanceira e controle de metas. compete a esse Colegiado deliberar sobre os convênios firmados com as cooperativas e a regulamentação dos serviços previstos em cada Módulo do PAS. 12) Quantos colegiados existem e como são compostos? Existe um colegiado. Secretaria de Serviços e Obras. Secretaria Municipal do Planejamento. Secretaria das Finanças. Secretaria da Família e Bem-Estar Social. É enfatizado que.
1 representante de cada uma das seguintes Secretaria Municipais: de Finanças. 1 representante da Câmara Municipal de São Paulo. 1 representante das Entidades de Portadores de Patologia. convém sublinhar que a efetivação da universalidade exige a ampliação da cobertura de saúde como pré-requisito para que se possa assim qualificá-la. representantes dos governos estadual e federal. 1 representante da Comunidade Universitária. 1 representante do Governo Federal. 1 representante das Entidades dos Profissionais de Medicina. é composto por 27 membros: 1 representante do Prefeito. Habitação e Desenvolvimento Urbano. 1 representante da Federação do Comércio do Estado. 1 representante da Secretaria do Governo Municipal. 1 representante do Governo Estadual. Apresenta como objetivo assessorar os órgãos incumbidos da prestação dos serviços. no âmbito da SMS. 1 representante da Associação Comercial Paulista. de Administração. 1 representante das entidades de outros Profissionais da Saúde. além de diversos setores da sociedade. criado logo após a implantação do PAS. 3 anos após implementado o PAS. 1 representante de Prestadores de Serviços de Saúde. ainda que seus postulados façam com que. Tal situação não se verifica na cidade de São Paulo. 1 representante da SMS. voltando-se mais diretamente para a gestão e operacionalização do sistema de saúde.11 Outro Colegiado. através da Portaria nº 1562. de Assuntos Comunitários. Destaca-se no interior da legislação atinente ao PAS por ser uma das primeiras instâncias de participação a serem criadas. 1 representante da Central Única dos Trabalhadores. de Serviços e Obras. 13) Esses mecanismos de controle garantem que as cooperativas de saúde efetivamente atuem segundo os preceitos da universalidade e da eqüidade? Quanto à universalidade. não há qualquer informação a respeito de sua efetivação. 1 representante da comunidade científica. no entanto. contraditoriamente. 1 representante da Arquidiocese de São Paulo. da Secretaria da Família e Bem-Estar Social. de Educação. 1 representante das Indústrias do Estado. o Colegiado Municipal de Atendimento à Saúde. representantes da Administração e do Legislativo Municipal. das Administrações Regionais. Contudo. Trata-se de um órgão que envolve. essa universalidade se restrinja apenas à população residente no município. mesmo considerando-se a cobertura potencial resultante da somatória . na medida em que contempla o atendimento a qualquer munícipe paulistano que demanda seus serviços. o PAS atende formalmente a esta diretriz.
situação esta que também se apresenta em relação ao SUS. No entanto. dentre outras. os vereadores José Mentor e Arselino Tatto. Não estão contempladas neste Plano as ações de saúde destinadas aos portadores do vírus da aids. votaram em separado. pois a lógica que historicamente vem presidindo a distribuição e alocação dos equipamentos públicos de saúde caracteriza-se pela iniqüidade. à recuperação da saúde mental. de 9 de março de 1995) e a Lei Orgânica do Município de São Paulo. 14) O PAS respeita o princípio da universalidade presente no SUS? Não. Não há também garantia no Projeto de Lei quanto ao cumprimento das ações de maior custo. da hanseníase. entidades privadas e portanto deverão participar do sistema público de saúde somente de forma complementar. segundo o mesmo parecer. Segundo o parecer em separado. pela Constituição Federal e Lei Orgânica do Município de São Paulo. A efetivação da eqüidade apresenta conexão com a universalidade. a Constituição Estadual. que poderiam ser repassados aos serviços do SUS. o Projeto de Lei que instituiu o PAS está de acordo com as diretrizes estabelecidas pela Lei Orgânica da Saúde 8080/90. a universalidade não se efetiva como direito social no cotidiano dos usuários do PAS.12 dos serviços geridos pelo PAS e os próprios e/ou contratados pelo SUS. bem como o Código Estadual de Saúde (Lei complementar nº 791. exames radiológicos. uma vez que o cadastramento no Plano se dá mediante apresentação de documentos. tais como as internações. do câncer. em detrimento das regiões mais periféricas. dada a sua concentração nas áreas urbanas de mais alta renda e dispondo de mais equipamentos sociais. o que o torna excludente. a Lei Orgânica da Saúde 8080/90 e 8142/90. Existe a perda da universalidade. emitindo um parecer de inconstitucionalidade e ilegalidade ao Projeto de Lei. no seu artigo 24 – inciso XII. Nestes termos. ambos do PT e membros desta Comissão. 15) O PAS é inconstitucional? Segundo parecer da Comissão de Constituição e Justiça da Câmara Municipal de Vereadores. emitido em 14 de agosto de 1995. As Cooperativas de que trata o PL 0493/95 são. como prevê o artigo . assistência ginecológica. o Projeto de Lei não segue a legislação superior por desrespeitar a Constituição Federal.
com a orientação da adoção da modalidade privada não-lucrativa na produção de serviços. por se configurar um duplo vínculo empregatício. através das organizações não-governamentais (ONGs) e do financiamento provido por fundos públicos. No caso da saúde. parágrafo 1º). afastados da Prefeitura. artigo 2º e Lei Orgânica do Município de São Paulo. Lei 8. Segundo aquele dispositivo. . significa a privatização da saúde? A formulação do PAS tem como pressuposto a falência estatal na produção dos serviços de saúde e segue as prescrições das agências internacionais. de 16 de dezembro de 1971) apontandose a incompatibilidade entre o que prevê a legislação e o que está disposto no PL quanto à prestação de serviços. Assim. este parecer em separado conclui que não de trata de uma cooperativa. modificada pela Lei 8.666/93. a constituição de cooperativas destina-se à prestação de serviços para seus associados. o fato de que os servidores públicos municipais associados às cooperativas e. 16) O PAS. O parecer em separado também recupera a Legislação que disciplina as Cooperativas (Lei nº 5764. tais organismos afirmam a precedência da regulação do Mercado sobre a do Estado.13 4º. portanto. deverão prestar serviços de saúde à população foi questionado neste mesmo parecer. parágrafo 2º da Lei Orgânica de Saúde 8080/90 e o artigo 20. passando a esta a prestação de um serviço público. mas toda a população. Ademais. no entanto. pautadas na focalização das políticas sociais. A atuação da iniciativa privada só é permitida pelo Código Estadual de Saúde quando esta dispuser dos serviços próprios de assistência à saúde. o Projeto de Lei prevê que as cooperativas devem atender não somente os associados. na sua versão original.883/94. por processo licitatório (Constituição Federal. sem a necessária celebração de contrato de concessão ou permissão. Outras restrições foram apontadas: os Artigos 197 e 198 da Constituição Federal impedem que o município venha a firmar convênio com uma entidade privada. artigo 175. parágrafos 5º e 6º do Código Estadual de Saúde e não como quer o Projeto de Lei acima referido. artigos 126 e 114. fato incompatível com o que prevê o artigo 89 da lei das Cooperativas e o artigo 37 da Constituição Federal.
no intuito de se resguardar a economia do gasto público. ao Estado cabe fundamentalmente a função de provedor da universalização dos serviços básicos de saúde. Segundo esse ideário. de uma ampla e onerosa estrutura voltada para o controle de custo de milhares de insumos e serviços consumidos pelos hospitais e unidades de saúde. nomeadas genericamente de “organizações sociais”. em grandes linhas. com vistas a promover a melhoria da racionalidade no gasto dos serviços. Frente à incapacidade das forças de mercado em lidar com a estrutura do PAS e a vigência do enunciado ideológico voltado para a melhoria do grau de eficácia na alocação dos recursos financeiros. 17) O PAS. Contudo. encontram-se muito distantes de serem incorporadas ao cotidiano do funcionamento dos Módulos. A regulação pelo mercado – representada pela competição entre as Cooperativas – e a racionalização dos serviços em moldes capitalistas. o que vem ocorrendo crescentemente é a substituição da “mão invisível do mercado” pela “mão invisível do poder público”. dentre os elementos constitutivos do seu ideário. esta uma das grandes bandeiras propagandistas usadas quando do lançamento do PAS. a Administração Municipal é (re)convocada a desempenhar o pretenso papel do mercado. reservando-se para o Mercado o acesso aos serviços mais especializados e de alta complexidade tecnológica. apenas a autonomia dos agentes prestadores de serviços se efetivou no próprio cotidiano dessas unidades. Numa primeira aproximação e tendo por base o ideário da produção estatal dos serviços de saúde expresso no arcabouço legal. Atesta esta situação a montagem. na forma pela qual foi implantado e vem atuando.14 Vale lembrar que. com vistas à diminuição dos gastos em saúde. com a adoção de modalidades de gestão nucleadas na propriedade pública não-estatal e voltadas para atender a prestação social de serviços. são também estas as diretrizes gerais da proposta da Reforma Administrativa Federal para o setor da saúde. avaliados principalmente em função dos seus gastos financeiros. é necessário sublinhar que. significa a privatização da saúde? Na realidade. na esfera central da Secretaria de Saúde. o PAS . O PAS pretende-se uma alternativa de racionalização dos serviços de saúde sob regulação do mercado e com ênfase no custo-benefício das ações e dos serviços.
isto é. Esta continua sob a égide da administração municipal – no caso. e em linhas gerais. enquanto no Hospital o atendimento parece ser mais rápido. O PAS configura uma relação público/privado no provimento de serviços de saúde fundamentada na autonomia administrativa sob a égide privada. dado que não há transferência para os agentes privados da autonomia decisória na formulação da política de saúde. denotando o caráter deste controle pela presença marcante das instâncias políticas mais propriamente de cunho administrativo. Seu aspecto essencial é representado pelo incremento do grau de autonomia dos agentes prestadores de serviços no que se refere à administração e à organização do trabalho.15 configura-se como uma proposta de transferência para o setor privado não-lucrativo da responsabilidade de prestação de serviços de saúde aos munícipes. atendendo aos princípios inscritos no arcabouço legal do SUS – caracterizando um situação em que a municipalidade mantém a condição de provedora da assistência à saúde. apesar de desresponsabilizar-se pela produção dos serviços. Contudo. através da transferência do gerenciamento dos serviços de saúde. Assim. apesar de já conhecerem ou mesmo já serem usuários do Posto de Assistência à Saúde. em que o incremento da autonomia do gestor dos serviços de saúde desempenha papel central. o PAS não se configura como uma simples privatização da saúde. pelo menos no plano do ideário expresso nos documentos legais. Os principais fatores de desestímulo apontados para a procura deste serviço foram a demora na marcação de consultas no Posto e o longo tempo de espera para se conseguir uma vaga para o mesmo dia nesta unidade. sobretudo em relação às verbas destinadas a custeio e manutenção. esta autonomia administrativa dá-se sob a estrita tutela da administração municipal e está nucleada nos secretários das diversas pastas. essa avaliação generalizada entre os usuários contradiz a “nova” racionalidade do . Assim sendo. 18) O PAS representa de fato uma porta de entrada do usuário para o sistema de atendimento de saúde? Em entrevistas realizadas com usuários do PAS ficou claro que estes se dirigiam às suas unidades de atendimento buscando ser preferencialmente atendidos pelo serviço de Pronto-Atendimento do Hospital. o modo de gerenciamento dos serviços de saúde passa a se dar segundo parâmetros dos serviços privados.
e não secundário. 19) O PAS garante o acesso da população a todos os níveis de atendimento primário. alguns dados permitem as seguintes observações: a redução das taxas de mortalidade e de infecção hospitalares detectadas. 20) O PAS provocou alguma mudança no perfil de produção municipal dos serviços de saúde? Através da análise da produção de serviços nos primeiros 16 meses de funcionamento do PAS. Já os dados de serviços dos Módulos 5. por exemplo. . fazendo com que na realidade os hospitais prestassem atendimento primário de saúde. segundo a qual com ele a unidade básica finalmente representaria a porta de entrada do sistema. que o perfil de atendimento no Jabaquara. pois continuaria a haver uma sobrecarga dos hospitais. uma vez que adotar este sistema somente no nível de atenção primária não seria funcional. ineficiente. pode estar indicando. porém. O aumento relativo dos partos frente ao total das internações poderia ainda ser outro fator de contribuição para a melhoria desses dois indicadores. O ritmo deste aumento. concebido pelos seus formuladores como um sistema estatal. o que se verifica é. secundário e terciário? A forma de implementação do PAS configura uma concepção contrária ao SUS. um divórcio entre a racionalidade do sistema e aquela do usuário. moldada pelas suas condições concretas de existência. não permitindo a hierarquização do atendimento por níveis de complexidade. o que se buscava era implantar um sistema de saúde de atenção primária e secundária. por exemplo. na unidade de Jabaquara pode estar apontando na direção de uma melhoria. Com o PAS organizado pelo sistema de capitation. apresentam aumentos importantes na produção ambulatorial e na produtividade hospitalar. tal como no modelo anterior. e que se resumia a haver transplantado o “velho sistema do INAMPS” para ele. por exemplo. Ao contrário. o que estaria levando à redução da mortalidade e da infecção.16 atendimento propalada pelos responsáveis pela implementação do PAS. 8 e 12. mas também pode ser reflexo da mudança de perfil de sua clientela com menor grau na gravidade das doenças atendidas.
Por outro lado.17 tradicionalmente contando com maior complexidade dos equipamentos de saúde. 21) O PAS efetivamente economiza recursos? Estudos realizados no orçamento para áreas da saúde no período 1992-1996 mostram que os recursos aplicados foram suficientes para a viabilização do projeto de implantação do Plano. embora se verifique um aumento importante na produção de serviços quando se comparam períodos anteriores (em 1995) e posteriores à plena implantação do PAS (em 1996). Os dados de mortalidade hospitalar apresentam uma redução na proporção dos óbitos por causas externas. esse aumento já não se configura como tão significativo quando se efetuam comparações numa perspectiva histórica com um horizonte maior de análise. o aumento não proporcional de exames complementares mais sofisticados (como tomografia. ou então por algum tipo de repressão à demanda de usuários com problemas decorrentes de acidentes de trânsito. Entretanto. ao que tudo indica aquelas que mais contribuíram para esse aumento nos outros Módulos. em 1996. por exemplo). o PAS. as premissas apontadas neste estudo com relação ao financiamento do setor da saúde pela Prefeitura Municipal de São Paulo. com relação ao aumento do número de consultas poderia estar reforçando a hipótese de que esse crescimento da produção se deveu basicamente ao crescimento de procedimentos menos complexos. e dentro deste contexto. indicam que o Plano não causou impacto em termos de redução dos gastos com o setor saúde. ferimentos de arma de fogo e arma branca. não tenha permitido rápido aumento da produção via substituição por maior número de consultas de menor complexidade. Nesse sentido. tentativas de suicídio. em 3 Módulos estudados. envenenamentos e outros tipos de acidentes que podem levar ao óbito e serem classificados como causa externa. Essas premissas sugerem a . Como não há evidências da redução da mortalidade por causas externas para a população como um todo. acidentes de trabalho. Isso significa que para uma avaliação efetiva dessa experiência há necessidade de se caracterizar mais pormenorizadamente a situação da rede no momento da implantação do PAS. configurando uma prática de “restrição” à entrada de pacientes vítimas de trauma encaminhados de outras unidades. essa redução poderia ser explicada por uma melhoria significativa no sistema de resgate ou na prontidão do atendimento de pronto-socorro.
a “carteirinha” aparece como um elemento facilitador do atendimento. informatização e a segurança. Na prática. a existência de mais seguranças e a informatização e que há mais médicos. no médio prazo. arcando-se com elevados custos de investimento em equipamentos e reciclagem dos recursos humanos. garantindo ao mesmo tempo melhoria da produtividade e qualidade da atenção. fazia-se necessário informatizar toda a rede de atendimento. ao mesmo tempo em que se baseava na idéia de resgatar a cidadania e promover a universalidade no acesso à saúde. Os objetivos com a adoção da carteirinha eram de. 22) O que significa para o usuário a “carteirinha”? No início da divulgação do Plano. No entanto. mais recursos e as consultas . Depois eram considerados a qualidade de atendimento médico. na medida em que isenta o usuário de apresentar. além da disponibilidade de medicamentos. 23) Com a implantação do PAS. Carteira Profissional e Registro de Nascimento. instituir o smart card que permitia elaborar um mapa epidemiológico da população da cidade e possibilitar a “livre escolha” do usuário.18 necessidade de estudos mais aprofundados quando se trata de analisar modelos de gestão como estratégia capaz de alterar o quadro de atendimento de necessidades de saúde da população. a rapidez para se conseguir passar no médico e a limpeza foram os pontos mais importantes. o que o usuário acha que melhorou no atendimento? Para mensurar a qualidade do atendimento do PAS foram realizadas 50 entrevistas com usuários dos Módulos de Atendimentos de ItaqueraGuaianazes. o fato de possuir a “carteirinha” aparecia nas propagandas como um símbolo de status que garantiria o acesso a um novo serviço. Foram ainda apontados como fatores positivos a disponibilidade de medicamentos. tal como inscrito no preceito constitucional. para que esses objetivos fossem alcançados. a forma de atendimento dos funcionários administrativos e da enfermagem e também a rapidez na realização dos exames complementares. O atendimento realizado pelos médicos. como RG. documentos de identificação. enfermeiras e atendentes recebeu por parte dos entrevistados um conceito favorável. toda vez que se dirige a um serviço do PAS. Pirituba-Perus e Jabaquara. Em todos os Módulos.
em 1998. além do atendimento na recepção ter também melhorado. Um primeiro problema deve-se ao alto custo do seu modelo: o PAS configurou-se como um programa caro desde o seu início. a crise financeira da Prefeitura de São Paulo. E ainda. . do tipo superfaturamento de compras e remuneração excessiva de diretores das cooperativas. Além disso. Esses fatos culminam. a ausência deste controle e participação social comprometeu em muito a qualidade dos serviços prestados e a priorização daquilo a ser ofertado pelas cooperativas. A ausência de controle interno e as dificuldades para o controle social permitiram gastos inescrupulosos e desvio de recursos. As novas diretrizes são: • • a municipalização do sistema de saúde em São Paulo com o objetivo de obter repasse de verbas do SUS. 25) O PAS tem futuro? A pesquisa realizada pelo Cedec sobre a viabilidade do PAS apontou algumas questões que foram confirmadas na trajetória de seu funcionamento. à morosidade para marcar e realizar exames e obter resultados e a falta de orientação aos usuários por parte dos funcionários. o que o usuário acha que piorou no atendimento? As reclamações ou avaliações negativas dizem respeito principalmente à demora para o atendimento. gerando insatisfação da população. a divisão dos Módulos de Saúde para fins de controle dos gastos dos Módulos. 24) Com a implantação do PAS. que obrigou as cooperativas a consumirem menos recursos. provocou uma visível diminuição da produção de serviços médicos e hospitalares. com a tentativa de reformulação do modelo de atenção à saúde no município de São Paulo pelo então secretário municipal de Saúde.19 são mais rápidas.
a manutenção apenas das cooperativas de trabalho para o gerenciamento dos hospitais. eliminação dos gerenciadores privados que administram os Módulos (cobrando cerca de 6% de seu orçamento). Entretanto. que ficaria a cargo da administração direta da Prefeitura.20 • • • retirar do PAS a rede de atendimento básico (os postos e centros de saúde). permanecem da formulação e do modelo do PAS anteriormente implantado apenas alguns mecanismos flexibilizadores de administração para torná-la mais ágil. acredita-se que também neste novo modelo do plano não foram previstos mecanismos de controle público mais efetivo e canais de participação da comunidade nas decisões. ao que parece. mas a falência do sistema de Saúde no município de São Paulo. no que se refere aos tetos salariais e aos preços pagos aos insumos. . sob estrito controle da administração da Prefeitura. Dessa forma. principalmente no que diz respeito aos serviços hospitalares. tudo indica que essas novas medidas não passarão de tentativas para adiar não só a falência do PAS. substituindo-os pela administração direta. Com tais medidas.
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References: artigo 24
 artigo 2
 artigo 20
 artigo 175
 artigo 89
 artigo 37