Source: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/C-320-06.htm
Timestamp: 2020-07-10 22:18:14+00:00

Document:
C-320-06
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4 y 6 ( parciales ) de la Ley 963 de 2005 “Por la cual se instaura una ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia
en relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano Héctor Hernán Mondragón Báez contra los artículos 1, 2, 3, 4 y 6 (parciales) de la Ley 963 de 2005 “Por la cual se instaura una ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia”.
c) En los contratos se establecerá expresamente la obligación del inversionista de realizar una inversión nueva o una de ampliación, conforme al artículo 2 de la presente ley, se señalará el plazo máximo para efectuar la inversión y se indicará el término de duración del contrato;
e) En los contratos de estabilidad jurídica se deberá establecer el monto de la prima a que se refiere el artículo 5 , la forma de pago y demás características de la misma;
El ciudadano Héctor Hernán Mondragón Báez sostiene que las disposiciones legales acusadas vulneran los artículos 1, 3, 13, 95, 132, 150.1, 189 numeral 11 y 190 constitucionales.
De igual manera, las normas acusadas conllevan a una vulneración del principio de igualdad, por cuanto determinadas personas poseedoras de grandes capitales, durante un período que oscila entre tres ( 3 ) y veinte (20) años tengan amparadas meras expectativas de lucro, violándose además el artículo 95 Superior, según el cual “Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes”.
Por último, el demandante sostiene que “la suspensión privilegiada por contrato del imperio de la ley al limitar las funciones legislativas del Congreso elegido cada cuatro años por el pueblo y representante de éste, está de hecho contrariando el artículo 3º de la Constitución Política, cuando dice que “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo” y mal puede interrumpirse o limitarse por un contrato que convierta meras expectativas en derechos. El pueblo tiene la potestad soberana de cambiar los congresistas y las mayorías que aprueban o cambian las leyes que rigen al país. Pretender que un contrato puede limitar esta potestad soberana es la más abierta violación del artículo 3º de la Constitución y además quiebra el principio democrático de la organización del estado ( artículo 1º de la Constitución ), cual es la elección por un período limitado de tiempo de los congresistas ( art. 132 ) y el Presidente de la República ( artículo 190 ), quienes en representación del pueblo soberano pueden modificar las leyes y decretos, de acuerdo con sus respectivas competencias”.
Juan Jacobo Calderón Villegas, Profesor de Carrera Académica de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario considera que el demandante formula diversas acusaciones contra las normas demandadas, varias de ellas no constitutivas de verdaderos cargos de inconstitucionalidad.
En este orden de ideas, del examen del texto de la demanda, el interviniente entiende que existiría un único cargo de inconstitucionalidad, planteado de la siguiente manera: “Considerando que la celebración de los contratos de estabilidad jurídica que se regulan en las normas acusadas se orienta, en general, a garantizar la inaplicación de normas que sean expedidas posteriormente (i) por el Congreso de la República, en desarrollo de la cláusula general de competencia y, en su caso (ii) por el Presidente de la República, en ejercicio de sus atribuciones legislativas (Arts. 212. 213, 214, 215, 150. 10 entre otros) y reglamentarias (Art. 189. 11) se termina desconociendo la capacidad permanente de regulación conferida a tales órganos y, por esta vía, el principio democrático (Art. 1) y la definición constitucional que establece que la soberanía radica en el pueblo”. En otras palabras ¿puede el Congreso de la República, mediante la expedición de una ley ordinaria, restringir su propia competencia?.
a. El Congreso de la República se encuentra inhabilitado, en todos los casos para intervenir legislativamente de manera general o especial, a través de la expedición de una ley ordinaria, en las relaciones jurídicas nacidas en procesos de inversión amparados por un contrato de estabilidad jurídica.
b. Sin perjuicio de la responsabilidad que sea posible imputarle y del deber de respeto a los derechos adquiridos, el Congreso de la República se encuentra inhabilitado para, a través de la expedición de una ley ordinaria, intervenir legislativamente de manera general o especial, en las relaciones jurídicas nacidas de procesos de inversión amparados por un contrato de estabilidad jurídica.
2. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, ANDI.
3. Ciudadana Martha Lucía Casas de Montoya.
Aunado a lo anterior, la Ley 963 de 2005 es un instrumento jurídico incluyente, por cuanto una inversión de 7.500 smlmv “es manejada en el mundo de los negocios por un gran número de inversionistas de todos los tamaños”, no constituyendo una suma arbitraria y caprichosa, sino el resultado de un amplio debate en el Congreso de la República. En últimas, “el grupo de personas al se le aplica la Ley 963 de 2005 es sumamente variado e incluyente, lo que demuestra un esfuerzo para que dentro del grupo particular de los inversionistas, se respete el derecho a la igualdad”.
Al respecto explica que “el hecho de que se produzca el congelamiento de las normas específicamente señaladas en el contrato de estabilidad jurídica, si éstas son modificadas de una forma adversa al inversionista durante el término de duración del contrato, no implica de ninguna forma que el Congreso pierda su facultad de legislar, dentro de sus competencias constitucionales”.
Así mismo, en lo que concierne a las facultades normativas del Presidente de la República, indica que éstas en ningún momento son vulneradas por las normas demandadas por cuanto “La Ley 963 en ningún momento ni le prohíbe al presidente expedir decretos, ni sujeta el uso de su potestad reglamentaria a condición alguna”.
En lo que concierne las supuestas vulneraciones de los artículos 3 y 95 Superiores, el interviniente sostiene que “como es la misma ley la que crea el régimen de estabilidad jurídica, todos sus efectos se desprenden de la ley, por lo que no es de recibo que la ley objeto de revisión le permita a ciertos inversionistas no cumplir la ley”.
El ciudadano Mauricio Plazas Vega, en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, rindió concepto en el proceso de la referencia, solicitándole a la Corte declarar exequibles las normas demandadas.
Agrega que el trato distinto responde a un contexto de globalización económica en el cual el Estado colombiano debe entrar a competir, para evitar que los capitales se trasladen hacia otros países con mejores condiciones para las inversiones. En pocas palabras, “el trato legal diferente analizado en relación con el concepto de inversionista que tiene derecho a celebrar contratos de estabilidad jurídica es razonable legal y constitucionalmente, porque obedece a la finalidad de promover inversiones directas de alto grado de confiabilidad técnica, con dineros lícitos, conformes con el plan nacional de desarrollo y destinadas a generar empleo, lo cual se ajusta a la promoción laboral, el desarrollo del país y la competencia del Estado con el resto de países del mundo por las inversiones”.
El ciudadano Héctor Hernán Mondragón Báez sostiene que los artículos 1, 2, 3, 4 y 6 (parciales) de la Ley 963 de 2005 vulneran los artículos 1, 3, 13, 95, 132, 150.1, 189 numeral 11 y 190 constitucionales.
Así mismo sostiene que las normas acusadas vulneran los principios democrático (art. 1 de la C.P. ) y de soberanía popular ( art. 3 de la C.P. ) al igual que los artículos 132 y 190 Superiores, por cuanto, a su juicio un contrato no puede vulnerar la potestad soberana que tiene el pueblo de “cambiar a sus congresistas y las mayorías que aprueban o cambian las leyes que rigen el país”.
1. Si, en relación con el cargo de igualdad procede hacer un pronunciamiento de fondo, dado el contenido de la sentencia C- 242 de 2006.
2. ¿Puede el legislador, sin que aquello constituya una vulneración de los artículos 1, 3, 95, 150.1, 189.11 constitucionales, autorizar al Estado para que suscriba contratos de estabilidad con unos determinados inversionistas nacionales y extranjeros, según los cuales durante el tiempo de vigencia del contrato ( entre 3 y 20 años ), se les mantendrán vigentes las leyes, decretos, actos administrativos de carácter general, así como las interpretaciones administrativas vinculantes efectuadas por los organismos y entidades de los sectores central y descentralizado por servicios, que resultaron determinantes para realizar la inversión, ante modificaciones adversas?
Así pues, en sentencia C-242 de 2006, la Corte examinó la constitucionalidad de diversas expresiones de la Ley 963 de 2005, en relación con un cargo de igualdad según el cual el legislador habría acordado un trato diferente no justificado, violatorio del artículo 13 Superior, por cuanto (i) habría privilegiado a un grupo de grandes inversionistas nacionales y extranjeros sobre todos aquellos que realizan pequeñas inversiones; y (ii) seleccionó tan sólo algunos sectores productivos en relación con los cuales se pueden suscribir contratos de estabilidad jurídica, dejando de lado otros sin justificación alguna. En tal sentido, declaró exequibles, únicamente respecto de los cargos formulados y analizados en relación con el derecho a la igualdad, “ el Estado garantiza a los inversionistas que los suscriban, que si durante su vigencia se modifica en forma adversa a estos alguna de las normas que haya sido identificada en los contratos como determinante de la inversión, los inversionistas tendrán derecho a que se les continúen aplicando dichas normas por el término de duración del contrato respectivo” del artículo 1º, el artículo 2º y el inciso segundo del artículo 3º de la Ley 963 de 2005. En efecto, para la Corte la diferenciación prevista en la ley para ciertos inversionistas se encuentra justificada constitucionalmente y no vulnera el derecho a la igualdad, en cuanto a las actividades económicas que cobija y los destinatarios de esas medidas de estabilidad jurídica.
En virtud de la intervención del Estado en la economía, el legislador dispone de un amplio margen de configuración normativa en materia de regulación de la inversión extranjera en Colombia. En efecto, el capital extranjero en nuestro país interviene activamente en vastos sectores de su economía (finanzas, industria, comercio, hidrocarburos y servicios, entre otros), lo cual, sin lugar a equívocos, trae grandes beneficios para el país y, particularmente, para las empresas nacionales, en cuanto colabora decididamente con su crecimiento, desarrollo y expansión. Tal como lo ha sostenido la Corte en sentencia C- 089 de 1999, "Es un hecho notorio que los grandes proyectos de infraestructura, de los cuales depende en gran medida el crecimiento económico del país, no serían posibles sin la contribución del capital y la tecnología extranjeros. " En tal sentido, ya la Ley 223 de 1995, en su artículo 169[2], posteriormente derogado mediante Ley 633 de 2000, había creado un régimen de estabilidad jurídica, por medio del cual las empresas, nacionales o extranjeras, podían contar con seguridad jurídica en sus cargas tributarias, por un período hasta de 10 años, a cambio de aceptar una tarifa superior en dos puntos porcentuales en el impuesto sobre la renta, previo contrato celebrado con la DIAN. En tal sentido, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado[3] en la materia, dicho régimen de estabilidad tributaria se caracteriza por (i) aplicarse exclusivamente a contribuyentes personas jurídicas que manifestaran acogerse al mismo; (ii) una vez el interesado ingresaba al régimen, la tarifa del impuesto de renta y complementarios se aumentaba en el 2% de la general vigente al momento de suscribirse el contrato o de operar el silencio administrativo positivo; (iii) la duración era hasta por 10 años; (iv) no se le aplicaba al contribuyente cualquier tributo o contribución del orden nacional que se estableciera con posterioridad al momento de ingresar al régimen o durante su vigencia, ni las tarifas superiores en el impuesto de renta y complementarios diferentes de las pactadas que fuesen decretadas durante el mismo plazo; (v) si se disminuía la tarifa del impuesto de renta y complementarios, la aplicable era la nueva tarifa aumentada en el 2%; y (vi) se permitía la renuncia al régimen.
Sobre el particular, cabe señalar que con la introducción en la reforma tributaria de 1995 de dicho régimen de estabilidad jurídica se buscaba otorgar tranquilidad a los inversionistas, especialmente extranjeros[4], en relación con los tributos a los cuales se encuentran sometidos, en especial, en lo atinente a la tarifa máxima aplicable en el impuesto sobre la renta y complementarios, medida que se estimó en su momento necesaria y útil en atención a las constantes reformas tributarias a que se encuentran sujetos los contribuyentes, las cuales impiden tener certeza sobre su situación fiscal a corto y a mediano plazo.
De igual manera, en los últimos años, el Estado colombiano ha suscrito diversos tratados internacionales[5] encaminados a reconocerle al inversionista extranjero unos determinados derechos de carácter sustantivo, derivados de cláusulas convencionales tales como aquella de la nación más favorecida, del trato nacional y garantías de repatriación de capitales, al igual que protección judicial de sus inversiones y mecanismos de solución de controversias[6].
Al respecto cabe precisar que, la selección de sectores productivos concretos por el legislador en relación con los cuales se pueden celebrar contratos de estabilidad jurídica con quienes decidan realizar inversiones nuevas o ampliar las existentes, a condición de que el monto invertido sea igual o superior a 7.500 smlmv ( aproximadamente $ 3.000.000.000 de pesos de hoy ), no constituye una vulneración alguna del derecho a la igualdad. En efecto, si bien el artículo 13 Superior le establece al Estado el deber de propender por la realización de una igualdad material, en el sentido de adoptar medidas positivas a favor de los grupos discriminados y marginados, el cumplimiento de tal obligación de rango constitucional no se opone a que el legislador pueda otorgarle un tratamiento diferente, y más favorable, a un determinado grupo de inversionistas, quienes (i) asumen elevados riesgos físicos y económicos; (ii) deben suscribir una prima a favor de la Nación[7]; (iii) aceptan someter sus controversias a la justicia colombiana; y ( iv ) sobre todo, con la inversión de sus capitales en el país están impulsando el desarrollo económico y social del conjunto de la población, incluyendo, por supuesto, la más desfavorecida.
El Gobierno Nacional, por intermedio de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y Comercio Industria y Turismo, presentó ante el Senado de la República un proyecto de ley núm. 15 “por la cual se instaura la ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia”, cuya finalidad era crear confianza entre los inversionistas nacionales y extranjeros, mediante la expedición de una normatividad encaminada a garantizarles que, durante un determinado tiempo y mediando la suscripción de un contrato, se les mantendrían las condiciones iniciales que los motivaron a llevar a cabo la inversión. Así mismo, el proyecto preveía que, el Gobierno Nacional obligaba a indemnizar los perjuicios que se produjeran por causa de los cambios legislativos, por una cuantía “igual al desembolso realmente efectuado”[8].
Durante el debate que tuvo lugar en el seno de la Comisión Tercera Permanente del Senado, se planteó la necesidad de fijar unos montos de inversión inferiores a los inicialmente propuestos por el Gobierno Nacional, se insistió en la necesidad de adoptar una legislación que le ofreciera a los inversionistas la seguridad jurídica necesaria para traer sus capitales a Colombia, y asimismo, se examinó si la ley debía cobijar sólo nuevas inversiones, o si por el contrario, debía cobijar las existentes. Finalmente, el texto que resultó aprobado por la mencionada Comisión, disponía que la estabilidad jurídica versaría sobre normas relativas a la determinación de los impuestos sobre el patrimonio, renta y complementarios.[9]
En el texto de la ponencia para primer debate en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, se explica que con el proyecto de ley sobre estabilidad jurídica se busca (i) estimular nueva inversión que contribuya al crecimiento del país del orden del 4% anual; (ii) responder a una de las necesidades más apremiantes de los inversionistas, cual es, hacerle frente a los riesgos jurídicos derivados de cambios normativos imprevisibles; y (iii) lograr un equilibrio entre los intereses de los inversionistas y el interés general, en el sentido de que “se mantiene intacta la capacidad legislativa del Congreso y la capacidad regulatoria del Ejecutivo, pues mediante los contratos de estabilidad jurídica se congelan temporalmente las normas determinantes en los mismos, pero de ninguna manera se le impide al Congreso continuar legislando o al Ejecutivo implementar las normas determinadas en los contratos”[10].
En efecto, junto a las denominadas cláusulas de intangibilidad, es usual encontrar la suscripción de contratos de estabilización, por medio de los cuales un Estado se compromete con un determinado inversionista extranjero a no modificar unilateralmente el régimen jurídico aplicable a un contrato de concesión, en especial, en materia de hidrocarburos. En tal sentido, un tribunal de arbitramento internacional, proferido en 1958, en el asunto Sociedad ARAMCO contra Arabia Saudí, consideró que nada se opone a que un Estado, en ejercicio de su soberanía, se vinculara, mediante las cláusulas de un contrato de concesión, a no modificar unilateralmente los presupuestos jurídicos que sirvieron de fundamento al mismo[11].
En derecho comparado latinoamericano, de igual manera, es común hallar leyes de estabilidad jurídica, enfocadas a aspectos tributarios. Así, en Chile, en 1974 se profirió, mediante Decreto Ley núm. 600, el “Estatuto de la Inversión Extranjera”[12], según el cual los inversionistas extranjeros tenían derecho a que, “en sus respectivos contratos”, se estableciera que se les mantendrían invariables, por diez años contados a partir de la instalación de la empresa, “una tasa del 42% como carga impositiva efectiva total a la renta.considerando para estos efectos los impuestos de la Ley de Renta que corresponde aplicar conforme a las normas legales vigentes a la fecha de celebración del contrato”. Dichos contratos eran suscritos por un Comité de Inversiones Extranjeras, quedando facultado el inversionista a renunciar a la invariabilidad, integrándose al régimen impositivo común.
De manera semejante, en Perú, mediante Decreto Supremo núm. 162 de 1992, se aprobó el “Reglamento de los Regímenes de Garantía a la Inversión Privada”, según el cual se otorgan determinadas garantías de estabilidad jurídica en diversas materias, tales como, régimen tributario, libre disponibilidad de divisas, derecho de libre remesa de utilidades y régimen de contratación. Al respecto, cabe precisar que la estabilidad jurídica en aspectos tributarios implica la suscripción de un convenio cuyo objeto consiste en que “quienes se encuentren amparados por convenios de estabilidad jurídica se les seguirá aplicando la misma legislación que regía al momento de la suscripción del convenio, sin que les afecten las modificaciones que se introduzcan a la misma sobre materias y por el plazo previsto en dicho convenio, incluida la derogatoria de las normas legales, así se trate de disposiciones que resulten menos o más favorables” [13].
Posteriormente en Ecuador se expidió la Ley núm. 46 del 19 de diciembre de 1997 sobre “Promoción y garantía de inversiones”[14], la cual en su Título VII, dispone que, los titulares de inversiones sean estos nacionales o extranjeros, “tendrán derecho a beneficiarse de la estabilidad tributaria, entendida como el mantenimiento, por un período determinado, de la tarifa aplicable del impuesto a la renta existente al momento de efectuarse la inversión”, estabilidad que se extiende por un período de 10 años. Adicionalmente, la mencionada ley prevé la suscripción de unos contratos de inversión con el Ministerio de Comercio Exterior, Industrialización y Pesca, los cuales son elevados a escritura pública.
Al año siguiente, Panamá expidió una ley de estabilidad jurídica de las inversiones, según la cual “Las personas naturales o jurídicas, que lleven a cabo inversiones en Panamá, gozarán por un plazo de diez años de beneficios de estabilidad jurídica, estabilidad tributaria nacional, estabilidad tributaria municipal así como estabilidad de los regímenes aduaneros, estabilidad en el régimen laboral. Para este fin se crea en el Ministerio de Comercio e Industria, el Consejo Consultivo de Estabilidad Jurídica de las Inversiones, integrado por representantes de los diferentes entes empresariales panameños”[15], siendo necesario para acogerse a los beneficios de la ley, invertir la suma mínima de dos millones de balboas.
6. Examen de constitucionalidad de las normas acusadas a la luz de los artículos 1, 3, 95, 150.1 y 189.11 constitucionales.
El ciudadano demandante plantea un cargo de inconstitucionalidad de carácter global contra determinados apartes de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 6º de la Ley 963 de 2005, por cuanto, a su juicio, al legislador le está vedado disponer que el Estado pueda suscribir unos contratos de estabilidad jurídica con unos determinados inversionistas nacionales y extranjeros, según los cuales durante el tiempo de vigencia del contrato (entre 3 y 20 años), se les continuarán aplicando determinadas leyes, decretos, actos administrativos de carácter general, así como las interpretaciones administrativas vinculantes efectuadas por los organismos y entidades de los sectores central y descentralizado por servicios, que resultaron determinantes para realizar la inversión, por cuanto el Congreso de la República no puede, bajo pena de vulnerar el principio democrático y aquel de la soberanía popular, autolimitar su competencia constitucional para legislar, ni tampoco puede hacer lo propio con la potestad reglamentaria del Presidente de la República, ni mucho menos determinar que ciertos inversionistas nacionales o extranjeros que suscriban los contratos de estabilidad jurídica terminen “escapando a la aplicación de las nuevas leyes por un período de 3 a 20 años”, vulnerándose de esta manera el deber ciudadano de cumplir la Constitución y las leyes. En otras palabras, el ciudadano plantea un cargo de inconstitucionalidad de carácter global contra diversas expresiones de la Ley 963 de 2005, por vulnerar los artículos 1, 3, 95, 150.1 y 189.11 constitucionales.
“ARTÍCULO 1o. CONTRATOS DE ESTABILIDAD JURÍDICA. Se establecen los contratos de estabilidad jurídica con la finalidad de promover inversiones nuevas y de ampliar las existentes en el territorio nacional.
Pues bien, tal y como lo sostiene el demandante, la norma acusada podría ser entendida en el sentido de que el Congreso de la República, mediante la expedición de aquélla, vulneró los artículos 1º (Principio democrático) y 3 constitucionales ( principio de soberanía popular ), puesto que estaría autolimitando su competencia constitucional para legislar; que otro tanto sucedería con la potestad reglamentaria del Presidente de la República, y que igualmente la aplicación de la norma legal conduciría a que determinados inversionistas nacionales o extranjeros que suscriban los contratos de estabilidad jurídica terminen “escapando a la aplicación de las nuevas leyes por un período de 3 a 20 años”, vulnerándose de esta manera el deber ciudadano de cumplir la Constitución y las leyes (art. 95 constitucional). La anterior interpretación de la norma acusada vulneraría efectivamente los artículos 1, 3, 150.1 y 189.11 Superiores. Una segunda interpretación, por el contrario, apuntaría a que la disposición demandada es conforme con la Constitución si se entiende que los órganos del Estado conservan plenamente sus competencias normativas, incluso sobre las normas identificadas como determinantes de la inversión, sin perjuicio de las acciones judiciales a que tengan derecho los inversionistas, hermenéutica que es acogida por la Corte, por las razones que pasan a explicarse.
Los contratos de estabilidad jurídica son de carácter administrativo, con objeto lícito, sinalagmáticos, suscrito entre el Estado y un determinado inversionista nacional o extranjero, mediante el cual, de conformidad con diversos artículos de la Ley 963 de 2005, el primero se compromete a garantizarle al segundo que, durante un determinado tiempo (entre 3 y 20 años), se le continuarán aplicando unas determinadas normas jurídicas expresas y precisas estipuladas en el texto del contrato, y sus correspondientes interpretaciones, las cuales fueron consideradas determinantes para realizar la inversión; a cambio, el inversionista se compromete a (i) llevar a cabo una nueva inversión o a ampliar una existente; (ii) presentar un estudio en el que se demuestre el origen de los recursos con los cuales se pretenden realizar las nuevas inversiones o la ampliación de las existentes, al igual que una descripción detallada y precisa de la actividad, acompañada de los estudios de factibilidad, planos y estudios técnicos que el proyecto requiera o amerite y el número de empleos que se proyecta generar; (iii), en caso de presentarse subrogación o cesión en la titularidad de la inversión, el nuevo titular deberá contar con la aprobación de un Comité creado por la ley, para efecto de mantener los derechos y obligaciones adquiridos en los contratos de estabilidad jurídica; (iv) cumplir de manera estricta las disposiciones legales y reglamentarias que regulen la actividad vinculada con el tipo de actividad de que se trate y pagar puntualmente los impuestos, tasas y contribuciones y demás cargos sociales y laborales a que está sujeta la empresa; (v) acatar fielmente con el conjunto de normas establecidas o que establezca el Estado para orientar, condicionar y determinar la conservación, uso, manejo y aprovechamiento del ambiente y los recursos naturales; y (vi) cumplir “con todas las obligaciones legales y reglamentarias de orden tributario y laboral adquiridas de conformidad con lo dispuesto en la presente ley.”
Ahora bien, de conformidad con el artículo 1º Superior, Colombia es un Estado Social de Derecho organizado democráticamente, en tanto que el artículo 3º Superior dispone que la soberanía reside en el pueblo, el cual la ejerce directamente o mediante sus representantes. Al respecto, cabe señalar que la Corte, en numerosas ocasiones se ha referido a los contenidos de los mencionados principios constitucionales[16]. En tal sentido, existe una clara línea jurisprudencial en cuanto a que una de las características esenciales del nuevo modelo político inaugurado por la Constitución de 1991, consiste en reconocer que todo ciudadano tiene derecho no sólo a conformar el poder, como sucede en la democracia representativa, sino también a ejercerlo y controlarlo, tal y como fue estipulado en el artículo 40 constitucional. A la par con lo anterior, en nuestro actual régimen político sigue conservándose la figura de la representación, la cual debe ser interpretada con los principios de la democracia participativa. En virtud de lo anterior, las decisiones adoptadas en el seno de los órganos colegiados deben basarse en el principio de las mayorías, respetando por supuesto los derechos de las minorías políticas. De allí que la ley sea la manifestación de la voluntad soberana del pueblo, expresada en el Congreso de la República mediante sus representantes, con sujeción estricta a la Constitución y al Reglamento Interior del mismo, con pleno respeto por los derechos de los grupos minoritarios. Sobre el particular, la Corte en sentencia C- 816 de 2004, al referirse a los vicios de procedimiento en la formación de la voluntad del Congreso de la República, estimó que “la soberanía popular hoy se expresa, en gran medida, a través de deliberaciones y decisiones sometidas a reglas procedimentales, que buscan asegurar la formación de una voluntad democrática de las asambleas representantivas, que exprese obviamente la decisión mayoritaria, pero de tal manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la sociedad, sea un producto de una discusión pública, que haya permitido además la participación de las minorías.” De tal suerte que desconocería los principios democrático y de soberanía popular, una ley que le impidiese a los representantes del pueblo expresar, con sometimiento al principio de las mayorías, la voluntad de aquél en un momento histórico determinado.
Ahora bien, como desarrollo de los principios democrático y de soberanía popular, el artículo 150.1 Superior, establece que el Congreso de la República tiene competencia, en cualquier tiempo, para interpretar, reformar y modificar las leyes, margen de discrecionalidad que se restringe en la medida en que exista una mayor regulación constitucional del asunto de que se trate. De igual manera, desde el punto de vista material, la ley ordinaria, como categoría normativa que es, puede regular cualquier aspecto del ordenamiento jurídico, siempre y cuando respete la Constitución, y en concreto, no regule aquellos temas expresamente reservados por la Constitución a una variedad especial de ley con fuerza pasiva reforzada, como es el caso de las leyes orgánicas y estatutarias. Quiere ello decir que, mediante la expedición de una ley ordinaria, no se puede garantizar que en el futuro el Congreso de la República se abstenga de ejercer sus competencias constitucionales para interpretar, reformar o modificar textos normativos de idéntica jerarquía, y mucho menos, cualesquiera superior a ella. De tal suerte que cualquier interpretación que permita el desconocimiento de la fuerza activa de las leyes sería una negación del concepto mismo de ley, y por tanto, inconstitucional en los términos del artículo 1 Superior. En efecto, el principio democrático es el fundamento del principio de temporalidad de la ley. En tal sentido, la regla de solución de antinomias según la cual “lex posteriori derogat priori”, constituye una manifestación del principio democrático, en el sentido de que la voluntad posterior del pueblo prevalece sobre la anterior.
Sobre el particular la Corte, en sentencia C-341 de 1998 consideró que “El legislador no puede prohibirse a sí mismo el futuro ejercicio de una facultad que la propia Constitución le confiere. Pues si la atribución correspondiente está contemplada por el Constituyente, a menos que éste supedite su ejercicio a la previa existencia de una disposición legal -como acontece con la sujeción de las funciones legislativas a las leyes orgánicas-, las restricciones al mismo consagradas en un estatuto de jerarquía legal implican reforma de la Constitución y por lo tanto exigen el pleno cumplimiento de los requisitos correspondientes”[17]. Así mismo, en fallo C- 1071 de 2003 esta Corporación, citando la anterior sentencia, respondió negativamente a la pregunta según la cual ¿Puede el legislador mediante una ley ordinaria autolimitar su propia potestad impositiva general?, afirmando que “Si se arribara a la conclusión de que el legislador podría prohibirse así mismo el ejercicio de su potestad legislativa, se afectaría, por una parte, la estabilidad financiera de la Nación, en perjuicio del interés colectivo y, por otra, no existiría un margen de control constitucional sobre la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas impositivas adoptadas por el legislador frente al conjunto sistemático de la Carta Fundamental.”
“Así pues, en esencia, la confianza legítima consiste en que el ciudadano debe poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible, en cual pueda confiar. Para Müller[18], este vocablo significa, en términos muy generales, que ciertas expectativas, que son suscitadas por un sujeto de derecho en razón de un determinado comportamiento en relación con otro, o ante la comunidad jurídica en su conjunto, y que producen determinados efectos jurídicos; y si se trata de autoridades públicas, consiste en que la obligación para las mismas de preservar un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los particulares, surgido en un acto o acciones anteriores, incluso ilegales, salvo interés público imperioso contrario.
De igual manera, el artículo 1º de la Ley 963 de 2005, no conduce a que los inversionistas nacionales o extranjeros que suscriban los contratos de estabilidad jurídica terminarían “escapando a la aplicación de las nuevas leyes por un período de 3 a 20 años”, vulnerándose de esta manera el deber ciudadano de cumplir la Constitución y las leyes (artículo 95 constitucional). En efecto, en diversas ocasiones la Corte se ha pronunciado en relación con el contenido y el alcance del deber constitucional de obedecer la Constitución y la ley. Así, en sentencia C- 651 de 1997 estimó que “La obediencia al derecho no puede dejarse a merced de la voluntad de cada uno, pues si así ocurriera, al mínimo de orden que es presupuesto de la convivencia comunitaria, se sustituiría la anarquía que la imposibilita.” Luego, en sentencia SU 747 de 1998 esta Corporación consideró que “En distintas sentencias la Corte se ha referido a los deberes constitucionales, a los cuales define como aquellas conductas o comportamientos de carácter público, exigibles por la ley a la persona o al ciudadano, que imponen prestaciones físicas o económicas y que afectan, en consecuencia, la esfera de su libertad personal.
Tal y como se ha señalado, a diferencia de lo sostenido por el demandante, la Ley 963 de 2005 no le está impidiendo al Congreso de la República ejercer su competencia en el futuro para reformar las leyes ordinarias, incluso el texto mismo de la ley sobre contratos de estabilidad jurídica, o aquellos artículos, incisos, ordinales, numerales o parágrafos específicos de las mismas que sean objeto de un contrato de estabilidad jurídica; lo que sucede es que, dichas modificaciones, llegado el caso, pueden dar origen a controversias con los inversionistas, para cuya solución las partes pueden incluir una cláusula compromisoria mediante la cual se prevé la conformación de un tribunal de arbitramento. En otras palabras, no se está garantizando una inmutabilidad del ordenamiento jurídico colombiano, por cuanto, de llegar a entendida de esa manera, se vulneraría el principio democrático, consagrado en el artículo 1 Superior. De allí que la Ley 963 de 2005 no puede ser entendida como una cesión al ejercicio de la soberanía nacional. Tampoco se está “negociando el ordenamiento jurídico”, como lo sostiene el demandante, ya que el Estado conserva plenamente sus competencias para modificar las leyes existentes. En efecto, el legislador no podría comprometerse a no ejercer, a futuro, sus competencias constitucionales. La ley es una categoría normativa que no puede establecer límites o condiciones para la expedición de normas de igual jerarquía. Lo que sucede, se insiste, es que se está ante un contrato, en virtud del cual el Estado se comprometió a mantener unas condiciones normativas favorables, aplicables únicamente en el contexto de dicho acuerdo particular, equilibrio económico que podría verse alterado por la adopción de una norma aplicable a la inversión realizada, caso en el cual el Estado podría ver comprometida su responsabilidad.
Cabe asimismo señalar que el artículo 11 de la Ley 963 de 2005 dispone que “Los contratos de estabilidad deben estar en armonía con los derechos, garantías y deberes consagrados en la Constitución Política y respetar los tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano”. A primera vista, se podría pensar que se trata de una previsión legal superflua, dado es que evidente que ningún contrato suscrito por el Estado colombiano puede vulnerar la Constitución o los tratados internacionales ratificados por el mismo, so pena de nulidad absoluta por violación de normas de orden público. Con todo, la Corte considera necesario resaltar que la Ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia, no puede conducir a la suscripción de contratos estatales que afecten las condiciones laborales de los trabajadores. De allí que las normas laborales que, con posterioridad a la suscripción del contrato de estabilidad jurídica, conlleven un avance en la materia a favor de los trabajadores, deberán aplicarse inmediatamente a las relaciones que éstos tengan con los inversionistas nacionales o extranjeros. En otras palabras, uno es el ámbito de aplicación de la ley y otro aquel de las obligaciones contractuales asumidas por el Estado.
Primero. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-242 de 2006, mediante la cual se declararon exequibles, únicamente en relación con el derecho a la igualdad, las expresiones “… el Estado garantiza a los inversionistas que los suscriban, que si durante su vigencia se modifica en forma adversa a estos alguna de las normas que haya sido identificada en los contratos como determinante de la inversión, los inversionistas tendrán derecho a que se les continúen aplicando dichas normas por el término de duración del contrato respectivo” del artículo 1º, el artículo 2º y el inciso segundo del artículo 3º de la Ley 963 de 2005.
Las normas acusadas quebrantan el Preámbulo de la Constitución, y simultáneamente con éste el artículo 3º, pues de allí en adelante ya no es cierto que la soberanía resida exclusivamente en el pueblo y que de éste emane el poder público, pues se traslada como sujeto de la misma a los inversionistas privados y la legitimidad de la ley no surgirá de la Constitución sino de que se ajuste al contrato de estabilidad jurídica celebrado con ellos. Es evidente, que si una norma se incluyó entre aquéllas que puedan ser objeto de ese singular tipo contractual, el Estado queda obligado a no modificarla en forma adversa al contratista, lo que quiere decir que si lo hace incurrirá en responsabilidad por el incumplimiento del contrato. Es decir, se sustituye la soberanía popular por las cláusulas contractuales con inversionistas que, además, sólo admitirán que se legisle cuando las normas no le sean “adversas a éstos”. Toda otra legislación resultará ilegítima, aun cuando el Estado invocara para dictarla su condición de soberano, pues ésta habrá desaparecido.
DEL MAGISTRADO JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO A LA SENTENCIA C-320 DE 2006.
Considero que el artículo 2° de la Ley es inconstitucional por violación del principio de igualdad que debe regir la libre competencia. La norma consagra una desigualdad de trato en favor de un sector que interactúa dentro de la economía de mercado, mediante la instauración de un régimen especial de estabilidad jurídica que le reportará beneficio económicos. Los beneficios económicos que se derivan de ese especialísimo régimen jurídico se concentran en un privilegiado grupo conformado por los grandes inversionistas. Los criterios cuantitativos que establece la norma y las limitaciones que paralelamente introduce a determinados sectores de la economía, excluyen renglones de inversión sin que se demuestre una razón suficiente que justifique ese trato diferenciado. La exclusión de unos beneficios – estabilidad jurídica con repercusiones económicas – respecto de algunos operadores económicos que previamente se encuentran en una situación menos privilegiada que aquellos a quienes ampara el beneficio, estructura un indicio de inequidad en la norma.
La exclusión de unos beneficios – estabilidad jurídica con repercusiones económicas – respecto de algunos operadores económicos que previamente se encuentran en una situación menos privilegiada que aquellos a quienes ampara el beneficio, estructura un indicio de inequidad en la norma.
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-320 DEL 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4 y 6 (parciales) de la Ley 963 de 2005 “Por la cual se instaura una ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia”
1. En primer lugar, considero que el Congreso no puede negociar la voluntad general, como en efecto lo haría si renunciase a legislar por un determinado tiempo y en ciertas materias, tal como se propone en la presente ley.
2. En segundo lugar, una de las principales dificultades de esta ley radica, a mi juicio, en que la modificación legal que se adversa al inversionista no produce ningún efecto sobre los contratos de estabilidad jurídica, mientras que sí lo tendría la que sea favorable. Favorabilidad jurídica no equivale, a mi entender, a seguridad jurídica.
Considero que afirmar la potestad legislativa pero sin producir efectos jurídicos equivale a no legislar y atenta contra cualquier definición de ley, como expresión de la voluntad general, y en todo caso, la última expresión es la que prima –ley posterior deroga la anterior-, sea favorable o desfavorable a ciertos sectores.
3. En tercer lugar, el contrato sinalagmático implica equilibrio entre las partes y en este caso, en mi concepto, todos los beneficios se encuentran consagrados en favor de los inversionistas, mientras que si éstos incumplen sólo se produce la terminación del contrato. En este caso basta que un Comité del Ejecutivo defina qué actividades pueden ser objeto de esos contratos, para que queden excluidos del ordenamiento jurídico.
4. En cuarto lugar, considero que el condicionamiento que se propone en el numeral segundo de la parte resolutiva de esta sentencia resulta contradictorio, toda vez que el supuesto general es que el legislador nunca puede renunciar a su facultad de legislar y que la misma produzca efectos jurídicos, además de que con la garantía concedida en la ley bajo estudio no puede haber indemnización, pues no habrá afectación de los inversionistas.
5. En quinto lugar, considero que en este caso la afectación de los intereses del país y del Estado resulta más grave puesto que se trata de contratos a largo plazo (20 o 30 años), durante los cuales se afectaría no sólo la potestad de legislar del legislador acerca de ciertas materias, sino también la macroeconomía de varios gobiernos, pues se trata de un mandato al legislador del futuro, en cuanto dichos contratos no podrían afectarse ni siquiera por la Ley del Plan de Desarrollo.
6. Finalmente y en concordancia con los argumentos expuestos, me permito reiterar las razones presentadas en Salvamento de Voto frente a la sentencia C-242 de 2006.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1,2,3,4 y 6 ( parciales ) de la Ley 963 de 2005, “Por la cual se instaura una ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia”.
Bogotá, D. C., treinta (30) de agosto de dos mil seis (2006).
“Posteriormente, en sentencia SU-259 de 1999, la Corte Constitucional se refirió a los límites a los deberes en un Estado Social y Democrático de Derecho.”
“Más recientemente, esta Corporación en sentencia C-249 de 202 consideró que en estricto sentido, la única obligación constitucional es la que prescribe el cumplimiento de la carta y de las leyes (artículo 95 C.N.).
“Posteriormente, en sentencia C-776 de 2001, la Corte Constitucional se refirió a los límites a los deberes en un Estado Social y Democrático de Derecho.”
“Más recientemente, esta Corporación en sentencia C-246 de 2002 consideró que en estricto sentido, la única obligación constitucional es la que prescribe el cumplimiento de la carta y de las leyes (artículo 95 C.N.).
[2] ARTÍCULO 169. RÉGIMEN ESPECIAL DE ESTABILIDAD TRIBUTARIA. Adiciónase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:
[3] Ver especialmente, Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 24 de agosto de 2001, actor: Rosa Elvira Velandia Mariño, M.P. Germán Ayala Mantilla, y Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 9 de agosto de 2002, Actor: Exporfaro S.A., M.P. María Inés Ortiz Barbosa.
[4] Cámara de Comercio de Bogotá, “Reforma Tributaria de 1995. Comentarios y explicaciones”, p. 259.
[5] Ver entre otras, sentencias C- 358 de 1996, C- 379 de 1996, C- 008 de 1997 y C- 294 de 2002.
[6] Por ejemplo, el "Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno del Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por el cual se promueven y protegen las inversiones", suscrito en Londres el 9 de marzo de 1994; el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Cuba sobre promoción y protección recíproca de inversiones", suscrito en Bogotá el 16 de julio de 1994, y el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República del Perú sobre Promoción y Protección Reciproca de Inversiones”, suscrito en lima el 26 de abril de 1994.
[7] Art. 5 de la Ley 963 de 2005.
[8] Proyecto de Ley núm. 15 “Por la cual se instaura la ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia”, Gaceta núm. 61 del 10 de marzo de 2004.
[9] Texto definitivo al proyecto de ley núm. 15 de 2003 Senado, Gaceta del Congreso núm. 264 del 10 de junio de 2004.
[10] Ponencia para primer debate al proyecto de ley 15 de 2003 Senado “Por la cual se instaura la ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia”, Gaceta del Congreso núm. 283 del 20 de mayo de 2005.
[11] Tribunal Internacional de Arbitramento, asunto ARAMCO vs. Arabia Saudí, laudo arbitral del 23 de agosto de 1958, citado por Patrick Daillier y Allain Pellet, Droit Internacional Public, París, 2004.
[12] Estatuto de la Inversión Extranjera, Decreto Ley núm. 600 de 1974, Sistema de Información sobre Comercio Exterior, 2006.
[13] Decreto Supremo núm. 162 de 1992, “Reglamento de los Regímenes de Garantía a la Inversión Privada”, Sistema de Información sobre Comercio Exterior, 2006.
[14] Ley núm. 46 del 19 de diciembre de 1997 sobre “Promoción y garantía de inversiones”, Sistema de Información sobre Comercio Exterior, 2006.
[15] Ley de Estabilidad Jurídica núm. 54 del 22 de septiembre de 1998, Sistema de Información sobre Comercio Exterior, 2006.
[16] Ver entre otras Sentencias T-03, T-439, T-469 y C-607 de 1992, T-383 y C-537 de 1993, C-71, C-89, C-89ª y C- 180 de 1994.
[17] En el caso de la sentencia C- 341 de 1998 se trataba de una acción pública de inconstitucionalidad dirigida contra el artículo 37 de la Ley 383 de 1997, disposición mediante la cual se disponía lo siguiente: “La exención prevista en el artículo 6 de la Ley 218 de 1995 no cobija las materias primas agropecuarias o pesqueras, ni las materias primas industriales producidas en la Subregión Andina. Tampoco es aplicable a los equipos o enseres que no se destinen en forma directa a la producción, tales como los vehículos, muebles y otros elementos destinados a la administración de la empresa y a la comercialización de los productos. Cuando la producción Subregional Andina sea altamente insuficiente, el Consejo Superior de Comercio Exterior podrá establecer exenciones sobre las mercancías mencionadas en este artículo, caso en el cual dichos beneficios tendrán el tratamiento establecido en el artículo 6 de la Ley 218 de 1995".
[18] Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, sentencia del 17 de diciembre de 1992, asunto Holtbecker, en J. Boulouis y M. Chevallier, Grands Arrêts de la Cour de Justice des Communautés Européennes, París, Dalloz, 1993, p. 77. En este fallo el Tribunal consideró que el principio de la confianza legítima se definía como la situación en la cual se encuentra un ciudadano al cual la administración comunitaria, con su comportamiento, le había creado unas esperanzas fundadas de que una determinada situación jurídica o regulación no sería objeto de modificación alguna.

References: artículo 2
 artículo 5
 artículo 95
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 190
 artículo 13
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 169
 artículo 13
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 40
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 11
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 2
 ARTÍCULO 169
 artículo 37
 artículo 6
 artículo 6