Source: https://www.pravniprostor.cz/clanky/ustavni-pravo/nepripustnost-trestniho-stihani-clenu-parlamentu-cr
Timestamp: 2020-04-09 23:43:47+00:00

Document:
Nepřípustnost trestního stíhání členů Parlamentu ČR | Právní prostor
V tomto článku postupně analyzuji právní úpravu indemnity a imunity členů Parlamentu České republiky. V závěru shrnu výsledky své analýzy a pokusím se navrhnout vhodnou úpravu de lege ferenda s ohledem na komparaci těchto institutů se zahraniční úpravou.
Poslanecká a senátorská imunita (dále označovaná pouze jako „poslanecká imunita“) vznikla jako ochrana zákonodárného sboru oproti panovníkovi.[1] V dnešní době je smyslem imunity preventivní ochrana občany volené komory Parlamentu před orgány moci výkonné a soudní v souvislosti s principem dělby moci. Demokratické státy světa tento institut považují za potřebný k ochraně nerušeného výkonu mandátu, každý stát jej ale upravuje rozdílně.[2] Obecně můžeme říci, že v zemích s monarchickou formou vlády a velmi slabým postavením královské moci je imunita členů Parlamentu omezena víceméně pouze na indemnitu (např. Velká Británie).[3]
Dle Ústavy je imunita vázána na existenci mandátu poslance (senátora), vzniká společně s mandátem, tj. zvolením, a také s mandátem zaniká.[4] „Imunitu je třeba chápat jako jakýsi exces z obecné zásady rovnosti před zákonem, která je vlastní všem demokratickým státům.“[5]
Indemnita upravena čl. 27 odst. 1 a 2 Ústavy má chránit poslance i senátory před postihem pro hlasování a projevy v Poslanecké sněmovně nebo Senátu či jejich orgánech. Nejvyšší soud, pro účel výkladu imunity přidává k Poslanecké sněmovně, Senátu a jejich orgánům, poslanecké kluby. „Poslanecký klub je fakticky a materiálně postaven naroveň ostatním orgánům Sněmovny, ne­boť tento klub, resp. jeho členové, disponují významnými pravomocemi, které jim jednací řád přiznává.“[6]
Podle čl. 27 Ústavy odst. 1 nelze poslance ani senátora postihnout pro hlasování v Poslanecké sněmovně či Senátu nebo jejich orgánech. Stejně jako za hlasování nelze osobu postihnout také za nehlasování.[7] Nepostižitelnost pro hlasování posiluje právo svobodného projevu vůle při rozhodování komory Parlamentu. Imunita v případě hlasování může být označena za imunitu absolutní, protože není stanovena žádná možnost postihu člena Parlamentu.[8] Slovo „postih“ je chápáno v širším slova významu, rozumí se jím jakákoliv sankční újma, ať již finanční nebo jinak poškozující. Profesor Klíma v komentáři k Ústavě uvádí, že postihem nemůže být ani zákaz vstupu do budovy.[9]
Za projevy verbální i neverbální na půdě Poslanecké sněmovny či Senátu nebo jejich orgánech nelze poslance či senátora trestně stíhat. Účelem tohoto ustanovení je, aby se poslanec (senátor) mohl vyjádřit svobodně, bez zábran a obav, při výkonu svého mandátu k projednávaným záležitostem nebo osobám.[10] Podle Ústavy podléhá člen komory jen disciplinární pravomoci komory, které je členem.[11] Použitý pojem „trestní stíhání“ je třeba vykládat extenzivně tak, že pod něj zahrneme i trestněprávní stíhání pro přestupky.[12]
Nejvyšší soud pod slovo „projevy“ zahrnuje jakékoliv projevy vůle související obecně s výkonem poslaneckého mandátu, připouští ale, že při rozhodování podle § 10 odst. 2 trestního řádu je potřeba zacházet s interpretací tohoto pojmu v rozumné míře. Dovodit, že se jedná o projev podle čl. 27 odst. 2 Ústavy, jenom na základě toho, že byl učiněn osobou poslance (senátora), by podle názoru Nejvyššího soudu bylo „nepřípustně zjednodušenou a ad absurdum dovedenou konstrukcí, zjevně deformující logický výklad ustanovení čl. 27 odst. 2 Ústavy“. Trestní postih takových osob by byl možný po zbavení imunity v režimu čl. 27 odst. 4 Ústavy, ale problém by nastal v případě nevydání poslance (senátora).[13]
Imunita v užším slova smyslu, označována jako imunita procesní, je upravena čl. 27 odst. 4 Ústavy a stanovuje, že poslance (senátora) nelze stíhat bez souhlasu komory, které je členem. Mandátový a imunitní výbor dané komory Parlamentu připravuje rozhodnutí komory o vydání poslance nebo senátora k trestnímu stíhání. Zjišťuje, jestli jsou dány veškeré podmínky pro trestní stíhání poslance (senátora), provádí nutná šetření a umožňuje obviněnému členu komory, aby se k této záležitosti vyjádřil. Zprávu z tohoto šetření předkládá výbor komoře a ta rozhodne o vydání či nevydání svého člena.[14]
„Je zjevné, že v případě vzniku mandátu v průběhu trestního stíhání je nutné poslance vydat (souhlasem příslušné komory) a odepření souhlasu je překážkou v dalším pokračování trestního řízení.“[15]
„Souhlasem se rozumí usnesení komory, jímž se vyslovuje souhlas k trestnímu stíhání člena komory pro určitý skutek. Podle názoru Ústavního soudu: „rozhodování komory Parlamentu o přípustnosti stíhání poslance podle čl. 27 odst. 5 Ústavy není rozhodováním o vině a trestu ve smyslu čl. 90 věty druhé Ústavy a čl. 40 odst. 1 Listiny. Takovéto rozhodování není ani disciplinárním řízením dle § 13 až § 18 zákona č. 90/1995 Sb., v jehož ustanovení § 14 odst. 3 je připuštěno zastoupení poslance advokátem. Rozhodování Poslanecké sněmovny o přípustnosti stíhání poslance má charakter rozhodování o odebrání procesní imunity, poslanec teprve v průběhu trestního stíhání uplatňuje veškerá zákonem a ústavním pořádkem přiznaná procesní práva, včetně práva na obhajobu.“[16] Z těchto důvodů Ústavní soud zastává názor, že pokud chce poslanec vystoupit na schůzi sněmovny, na které se rozhoduje o jeho vydání k trestnímu stíhání, musí tak učinit osobně. V tomto momentu nemá právo nechat se zastupovat advokátem, protože se jedná o výkon mandátu, který je poslanec povinen činit pouze osobně.
Odepřením se pak rozumí usnesení komory o tom, že se vyslovuje nesouhlas nebo usnesení o tom, že se souhlas nevyslovuje.[17] Podle JUDr. Jindřišky Syllové implicitní souhlas s trestním stíháním není možný.[18] S čímž jednoznačně souhlasím, protože se jedná o zásah do právní sféry poslance, a proto je podle mého názoru potřeba jednoznačné rozhodnutí.
Ústavou ani zákonem není stanovena žádná lhůta, ve které musí dojít k rozhodnutí komory. Pokud je komorou Parlamentu vysloven souhlas s trestním stíháním člena, může tento člen být stíhán pro daný skutek a je-li odsouzen, může být potrestán i trestem odnětí svobody.[19] Pokud se komora ještě neusnesla na vydání či nevydání a poslanec nebo senátor ztratí mandát (např. vzdáním se poslaneckého mandátu, uplynutím volebního období), je možno jej poté, kdy přestal být poslancem (senátorem), stíhat bez zákonných překážek.[20]
Vznik nového mandátu je novou překážkou bránící trestnímu stíhání poslance (senátora). Pokud dala komora souhlas v jednom volebním období s trestním stíháním pro konkrétní čin, nemůže být tento souhlas platný i pro další volební období. Je potřeba vyslovit souhlas nový.[21]
Problematické je, pokud mandát vznikne nepravomocně odsouzenému poslanci. V případě, že je poslanec nepravomocně odsouzen, nejedná se již o trestní stíhání, jak jej chápe trestní řád. Také pokud již probíhá řízení před nezávislým a nestranným soudem, je zájem na ochraně Parlamentu slabší.[22] Vrchní soud v Praze však v kauze nepravomocně odsouzeného poslance Pekárka preventivně o jeho vydání Poslaneckou sněmovnu požádal.[23] Domnívám se tedy, že by měl být v dalších případech následován názor Vrchního soudu v Praze a o vydání nepravomocně odsouzeného poslance by mělo být požádáno.
Vznikne-li pochybnost o tom, zda je osoba vyňata z pravomoci orgánů činných v trestním řízení, rozhodne o tom Nejvyšší soud. Nejvyšší soud rozhoduje na návrh dotčené osoby, státního zástupce nebo soudu.[24] Nejvyšší soud v této věci rozhoduje formou usnesení, proti kterému není přípustná stížnost. Toto usnesení je závazné pro všechny orgány činné v trestním řízení.[25]
Pro vydání je rozhodující totožnost skutku, nikoli právní kvalifikace trestného jednání.[26] Není proto nutné žádat znovu o vydání poslance, změní-li se právní kvalifikace skutku. Byl-li poslanec či senátor vydán k trestnímu stíhání příslušnou komorou Parlamentu, může být omezen na svobodě a v důsledku toho může být znemožněna účast na jakémkoliv hlasování. Z čehož vyplývá, že je-li poslanec či senátor omezen na svobodě, nemá možnost účastnit se zasedání komory a také nemá právo hlasovat. Sám poslanec (senátor) se imunity nemůže vzdát, protože mu právně nenáleží, je jen jejím nositelem.[27]
Článek 27 odst. 4 Ústavy prošel novelizací, v původním znění odepřela-li komora souhlas, trestní stíhání bylo navždy vyloučeno.[28] Tato formulace byla podle mého názoru nedůvodně rozsáhlá a členové Parlamentu požívali až nesmyslně široké ochrany. I odborníky byla často kritizována, protože neodpovědnost za delikty nijak nesouvisí s výkonem funkce po skončení mandátu.[29] Tak široké chápání poslanecké imunity nebylo ani podle profesora Klokočky v souladu s mezinárodními konvencemi o občanských a lidských právech, ani nebylo srovnatelné s chápáním poslanecké imunity v jiných demokratických státech.[30]
Změna nastala až novelou Ústavy ze dne 20. března 2013, která nahrazuje „navždy vyloučeno“ slovy „po dobu mandátu vyloučeno“.[31] Nejvyšší soud k tomu uvádí: „Pokud se poslanec dopustil určitého skutku v době, kdy požíval poslanecké imunity, nebo před touto dobou a orgán činný v trestním řízení o souhlas s trestním stíháním v době trvání mandátu nepožádal, může být poslanec trestně stíhán pro tento skutek po skončení mandátu bez omezení.“[32]
Od roku 1998 do září 2015 bylo požádáno o vydání 24 poslanců Poslanecké sněmovny České republiky k trestnímu stínání, u 17 z nich byl Poslaneckou sněmovnou udělen souhlas s trestním stíháním. Ve dvou případech vzala Police České republiky svoji žádost zpět.
Od vzniku Senátu České republiky do 18. září 2015 bylo požádáno o vydání 14 senátorů k trestnímu stíhání, pouze u 7 z nich bylo vyhověno.[33]
Podle čl. 27 odst. 5 Ústavy lze bez souhlasu komory poslance či senátora zadržet pouze pokud byl dopaden při spáchání trestného činu nebo bezprostředně poté. Tato skutečnost musí být ihned oznámena předsedovi komory, pokud nedá do 24 hodin od zadržení souhlas k odevzdání soudu, musí být poslanec (senátor) propuštěn.[34] Dá-li předseda komory souhlas se zadržením člena komory, postoupí oznámení o této skutečnosti mandátovému a imunitnímu výboru. Tento výbor danou věc projedná a podá zprávu s návrhem svého rozhodnutí komoře Parlamentu. Na své následující schůzi komora s konečnou platností rozhodne o přípustnosti stíhání, předseda komory vyslovuje pouze předběžný souhlas se zadržením člena komory.[35]
Mezi oprávnění vycházející z poslanecké imunity, konkrétně z čl. 28 Ústavy, patří i právo odepřít svědectví. Nejedná se o povinnost odepřít svědectví, ale pouze o právo poslance (senátora) odepřít svědectví. Svědectví může být odepřeno jako celek nebo jako odpověď na jednotlivou otázku.[36] Jedná se o právo definitivní.[37] Odepřít svědectví může poslanec (senátor) o skutečnostech, které se dozvěděl v souvislosti s výkonem svého mandátu, a to i poté, co přestal být poslancem (senátorem).
Silnou stránkou imunity členů Parlamentu České republiky je skutečnost, že se indemnity člen zákonodárného sboru nemůže zříci ani jej komora indemnity nemůže zbavit, navíc tato indemnita trvá i po skončení mandátu. Rozsah indemnity však každý stát stanoví podle svého. Domnívám se, že v České republice je rozsah indemnity příliš široký, i když judikaturou je zúžen. Domnívám se, že Česká republika by se v tomto bodě mohla inspirovat úpravou indemnity Velké Británie. Ve Velké Británii se indemnita vztahuje striktně na jednání související s jednáním v Parlamentu.
Další možností, jak zúžit rozsah indemnity je možnost, kterou naznačil Vladimír Kratochvíl ve svém článku, a to omezit indemnitu pouze na úmyslné přečiny s horní hranicí trestní sazby do tří let odnětí svobody.[38] Domnívám se, že tato možnost není nejlepším řešením, protože přečiny mohou být společensky stejně závažné jako zločiny. Osobně bych volila radši právní úpravu inspirovanou modelem Velké Británie a to, že indemnita se vztahuje na jednání členů Parlamentu související s jednáním v Parlamentu. Indemnita pro hlasování v Parlamentu by však měla být jednoznačně zachována.
Slabou stránkou úpravy imunity zákonodárného sboru spatřuji v tom, že v České republice chybí sankce dočasného zbavení mandátu, kterou by v případě velmi závažného provinění mohl ukládat mandátový a imunitní výbor, popř. komora Parlamentu. Myslím, že v tomto bodě, by se česká úprava mohla inspirovat úpravou francouzskou.
Pozitivně hodnotím ústavní změnu ze dne 20. března 2013. Členové zákonodárného sboru jsou nyní imunitou chráněni pouze po dobu výkonu své funkce.
Domnívám se však, že v České republice je nestíhatelnost členů zákonodárného sboru stanovena velmi široce, a to i po této ústavní změně. Ústavní změny, stejně tak jako ústava státu, jsou z převážné míry věcí politických rozhodnutí.[39] Přesto si myslím, že není potřeba, aby komora dávala souhlas s trestním stíháním svých členů. Podle mého názoru postačuje, aby po vzoru francouzské úpravy dávala komora souhlas s omezením svobody některého se svých členů. Komora Parlamentu by podle mého názoru měla dávat souhlas s omezením svobody v případě probíhajícího trestního stíhání, popř. má-li být trestní stíhání bezodkladně zahájeno. Myslím si ale, že by nebylo vhodné, aby komora Parlamentu dávala souhlas i s trestem odnětí svobody, protože by mohlo dojít k zásahům moci zákonodárné do moci soudní. Domnívám se však, že na rozdíl od francouzské úpravy by o omezení svobody některého z členů měla rozhodovat celá komora, tak jako je tomu nyní v případě vydání k trestnímu stíhání. „Ústava České republiky je označována jako rigidní, má být považována za sociální hodnotu, na jejímž základě stojí právní řád. Proto nemůžou časté změny přispět k tomu, aby ústava plnila své funkce.“[40] Domnívám se, že by tudíž bylo vhodné, aby byl zákonodárci nalezen vhodný rozsah indemnity i imunity, a byla provedena ústavní změna, která bude vyhovující do budoucna.
[1] SYLLOVÁ, Jindřiška. In SLÁDEČEK, Vladimír (ed). Ústava České republiky komentář. Praha: C. H. Beck, 2007. str. 215 (čl. 27 Ústavy).
[2] JIČÍNSKÝ, Zdeněk. Ústava České republiky v politické praxi. Praha: Linde, 2007. str. 154.
[3] KLOKOČKA, Vladimír. Ústavní systémy Evropských států. 2. vydání. Praha: Linde, 2006. str. 353.
[4] KLÍMA, Karel. In KLÍMA, Karel (ed). Komentář k Ústavě a Listině – 1 díl. 2 vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. str. 280 (čl. 27 Ústavy).
[5] KLÍMA, Karel. In KLÍMA, Karel (ed). Komentář k Ústavě a Listině – 1 díl. 2 vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, str. 279 (čl. 27 Ústavy).
[6] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 3. října 2012, sp. zn. 11 Tcu 135/2012.
[7] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. října 2013, sp. zn. 3 Tcu 85/2013.
[8] KLÍMA, Karel. In KLÍMA, Karel (ed). Komentář k Ústavě a Listině – 1 díl. 2 vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, str. 280-281(čl. 27 Ústavy).
[9] KLÍMA, Karel. In KLÍMA, Karel (ed). Komentář k Ústavě a Listině – 1 díl. 2 vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, str. 281 (čl. 27 Ústavy).
[10] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 3. října 2012, sp. zn. 11 Tcu 135/2012.
[11] Čl. 27 odst. 2 zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
[12] KLÍMA, Karel. In KLÍMA, Karel (ed). Komentář k Ústavě a Listině – 1 díl. 2 vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, str. 282 (čl. 27 Ústavy).
[13] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. října 2013, sp. zn. 3 Tcu 85/2013.
[14] PAVLÍČEK, Václav a kol. Ústavní právo a státověda – II. díl. 2. vydání. Praha: Linde, 2008. str. 419.
[15] KNOB, Miroslav. Poslanecká imunita v průběhu soudního řízení. Bulletin, 2012, roč. 56, č. 11, str. 21.
[16] Usnesení Ústavního soudu ze dne 16. října 2012, sp. zn. Pl. ÚS 21/12, body 15 – 16.
[17] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. července 2013, sp. zn. 3 Tcu 77/2013.
[18] SYLLOVÁ, Jindřiška. In SLÁDEČEK, Vladimír (ed). Ústava České republiky komentář. Praha: C. H. Beck, 2007. str. 224 (čl. 27 Ústavy).
[19] SYLLOVÁ, Jindřiška. In SLÁDEČEK, Vladimír (ed). Ústava České republiky komentář. Praha: C. H. Beck, 2007. str. 225 (čl. 27 Ústavy).
[20] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. července 2013, sp. zn 3 Tcu 77/2013.
[21] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. července 1996, sp. zn. Tcnu 10/96.
[22] KNOB, Miroslav. Poslanecká imunita v průběhu soudního řízení. Bulletin, 2012, roč. 56, č. 11, str. 21.
[23] Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 18. prosince 2012, sp. zn. 7 To 80/2012.
[24] § 10 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád, ve znění pozdějších předpisů.
[25] ŠÁMAL, Pavel. In ŠÁMAL, Pavel (ed). Trestní řád I. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013. str. 196 (§ 10 trestního řádu).
[26] FILIP, Jan. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. 2. vydání. Brno: Masarykova Univerzita, 2001. str. 296.
[27] FILIP, Jan. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. 2. vydání. Brno: Masarykova Univerzita, 2001. str. 297.
[28] Čl. 27 odst. 4 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 71/2012 Sb. účinnému ke dni 8. března 2013.
[29] VARVAŘOVSKÝ, Pavel. Základy práva – o právu, státě a moci. Praha: ASPI Publishing, 2004. str. 86.
[30] KLOKOČKA, Vladimír. Ústavní systémy evropských států. Praha: Linde, 1996. str. 348.
[31] Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
[32] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. července 2013, sp. zn 3 Tcu 77/2013.
[33] Informace získány z žádosti o informace zaslané 11. září 2015 Kanceláři Poslanecké sněmovny, resp. Senátu České republiky dle zákona 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
[34] FILIP, Jan. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. 2. vydání. Brno: Masarykova Univerzita, 2001. str. 296.
[35] PAVLÍČEK, Václav a kol. Ústavní právo a státověda – II. díl. 2. vydání. Praha: Linde, 2008. str. 419
[36] SYLLOVÁ, Jindřiška. In SLÁDEČEK, Vladimír (ed). Ústava České republiky komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 232 (čl. 27 Ústavy).
[37] KLÍMA, Karel. Ústavní právo. 4. vydání. Plzeň: Aleš Čenek, 2010. str. 500.
[38] KRATOCHVÍL, Vladimír. Ústavní exempce, indemnita, imunita: Jak s nimi zacházet v trestním procesu?. Právní rozhledy, 2013, roč. 21, č. 19, str. 660.
[39] ŠEVČÍK, Vlastimil. Právo a ústavnost v České republice. Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2002. str. 80.
[40] FILIP, Jan. Deset let Ústava ČR: Východiska, stav, perspektivy. In KYSELA, Jan (ed). Deset let Ústavy České republiky. Praha: Eurolex Bohemia. 2003, str. 43.

References: de lege ferenda
 čl. 27
 čl. 27
 soud 
 § 10
 čl. 27
 čl. 27
 čl. 27
 čl. 27
 čl. 27
 čl. 90
 čl. 40
 § 13
 § 18
 zákona č. 90
 § 14
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 27
 čl. 28
 Čl. 27
 zákona č. 1
 § 10
 zákona č. 141
 Čl. 27
 zákona č. 1
 zákona č. 71