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Timestamp: 2019-08-26 00:51:12+00:00

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Darstellung einer effektiven Verwaltungssteuerung anhand von ...
Diplomarbeit, 2007, 118 Seiten
Fachhochschule Dortmund (Wirtschaft, Betriebswirtschaftslehre)
2 Status Quo der Steuerung im Bereich des Bürgerservices der Stadt Recklinghausen
2.1 Fachbereich Bürgerangelegenheiten
2.2 Leistungen im Bereich „Allgemeine Bürgerangelegenheiten“
2.3 Finanzwirtschaftliche Steuerung
2.4 Controlling und Berichtswesen
3 Produkte als finanzwirtschaftliches Steuerungsinstrument
3.1 Produktdefinition
3.2 Bedeutung kommunaler Produkte
3.3 Effektive Produktbildung durch Leistungszusammenfassung
3.4 Produkt- oder organisationsorientierte Haushaltsgliederung
3.5 Produktgliederungssystematik
3.6 Produktverantwortung und -beschreibung
3.7 Produktentwicklung bei der Stadt Recklinghausen
3.7.1 Vom NSM zum NKF
3.7.2 Produktentwicklung im Bürgerservice
4 Ziele als Basis für die Kennzahlenbildung
4.1 Definitionen und Funktionen von Zielen
4.2 Zielbildung
4.2.1 Anforderungen an die Zielbildung
4.2.2 Zielbildung im Rahmen des strategischen Managements
4.2.3 Zielfelder als Basis der Zielbildung
4.3 Mitarbeiterorientierte Zielvereinbarungen
4.4 Ziele und Zielkonflikte des Fachbereiches Bürgerangelegenheiten
4.4.1 Strategische Verwaltungsziele
4.4.2 Leitbildziele
4.4.3 Konsolidierungsziele
4.4.4 Ziele wirtschaftlichen Handelns
5 Kennzahlen für die Operationalisierung
5.1 Funktionen von Kennzahlen
5.2 Kennzahlenarten
5.3 Bildung eines Kennzahlensystems
5.4 Kennzahlenauswahl und -erhebung
5.5 Chancen und Risiken des Kennzahleneinsatzes
5.6 Kennzahlen des Bürgerservices
6 Umsetzung und Optimierung einer produktorientierten Steuerung durch Ziele und Kennzahlen im Bereich des Bürgerservices der Stadt Recklinghausen
6.1 Produkt „Bürgerservice“ für die zukünftige Steuerung
6.2 Ziele zur Optimierung der Steuerung
6.2.1 Steuern durch Ziele
6.2.2 Zielbildung mittels Zieldimensionen und Zielfelder
6.3 Kennzahlen für die qualitative und effiziente Steuerung
6.3.1 Auswahl von steuerungsrelevanten Kennzahlen
6.3.2 Fachbereichsspezifische operative Kennzahlenbildung
6.3.3 Finanzwirtschaftliche strategische Kennzahlen
6.4 Aspekte bei der Interpretation steuerungsunterstützender Kennzahlen
6.5 Ressourcenplanung auf Basis von Produkten, Zielen und Kennzahlen
6.6 Controlling und Berichtswesen
6.6.1 Controlling mittels Kennzahlen
6.6.2 4-Fenster-Berichtswesen
7 Analysen und Vergleiche mittels Kennzahlen
7.1 Aspekte für Kennzahlenvergleiche
7.2 Dt. Kommunen im Wettbewerbsvergleich
7.4 Interkommunale Vergleiche
8 Politische Steuerungsmöglichkeiten anhand von Produkten, Zielen und Kennzahlen
Abbildung 1: Organigramm Fachbereich Bürgerangelegenheiten
Abbildung 2: Produktplan Fachbereich Bürgerangelegenheiten
Abbildung 3: Überblick strategische Zielfelder
Abbildung 4: Differenzierte Zielfelder
Abbildung 5: Mitarbeiterorientierte Zielfindung
Abbildung 6: Arbeiten mit Kennzahlen
Abbildung 7: Steuern durch Ziele
Tabelle 1: Zieldimension Bürgerfreundlichkeit
Tabelle 2: Zieldimension Mitarbeiterzufriedenheit
Tabelle 3: Zieldimension Qualität
Tabelle 4: Zieldimension Rechtmäßigkeit
Tabelle 5: Zieldimension Wirtschaftlichkeit
Tabelle 6: Kennzahlen Bürgerfreundlichkeit
Tabelle 7: Personalwirtschaftliche Kennzahlen
Tabelle 8: Kennzahlen Mitarbeiterzufriedenheit
Tabelle 9: Kennzahlen Qualität
Tabelle 10: Kennzahlen Rechtmäßigkeit
Tabelle 11: Kennzahlen Wirtschaftlichkeit
Tabelle 12: 4-Fenster Berichtswesen
„Die Dinge sind nie so, wie sie sind. Sie sind immer das, was man aus ihnen macht.“[1]
Strukturänderungen in der Gesellschaft, geringes Wirtschaftswachstum, kontinuierlich hohe Arbeitslosigkeit, expandierende Kosten der Sozialhilfe und zusätzliche Belastungen durch die deutsche Einheit haben den finanziellen Spielraum der kommunalen Haushalte spürbar verengt. Ein Erhöhen von Steuern und Entgelten für kommunale Dienstleistungen, Einsparungen bei den Personal- und Sachausgaben, zusätzliche Kreditaufnahmen, der Verkauf kommunalen Vermögens und eine konsequente Aufgabenkritik sind häufig ergriffene Maßnahmen zur Überwindung der kommunalen Haushaltskrisen, die jedoch zunehmend an ihre Grenzen stoßen. Die Kommunen müssen deshalb neue Wege suchen, um die Kosten- und Leistungsstrukturen zu optimieren und so im Rahmen der finanziellen Möglichkeiten die Effektivität, Wirtschaftlichkeit und Qualität der kommunalen Leistungen zu verbessern. Diese Ziele lassen sich nicht mehr mit den bisherigen Haushaltsinstrumentarien erreichen.
Mit der Reform des öffentlichen Rechnungswesens von der Kameralistik zum doppischen Buchungsschema sind eine Reihe von Zielen verbunden, zu denen die Stärkung der strategischen Entscheidungsfähigkeit und das eigenverantwortliche Handeln sowie die Verbesserung der langfristigen Planungsqualität der Verwaltung zählen.
Das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) bringt Licht ins Dunkel der kommunalen Haushalte. Es ermöglicht die Darstellung des Gesamtressourcenaufkommens und -verbrauchs sowie des kommunalen Vermögens. Das NKF unterstützt die Outputorientierung durch Hervorheben der Ziele und Ergebnisse des Verwaltungshandelns als auch eine flexible Mittelbewirtschaftung. Dabei steht das Ressourcenverbrauchskonzept im Mittelpunkt der Planung und Bewirtschaftung des neuen kommunalen Haushalts und dient zukünftig der vollständigen und periodengerechten Abbildung des geplanten Verbrauchs von Vermögen und Zuwachses an Vermögenswerten. Im Finanzplan und in der Finanzrechnung werden alle Geschäftsvorfälle abgebildet, die das finanzielle Vermögen der Kommune verändern. Innerhalb der sogenannten Drei-Komponentenrechnung liefert schließlich die Bilanz zum Bilanzstichtag die notwendigen Aussagen über das Gesamtvermögen und die Finanzierung des Vermögens.
Obwohl viele Gemeinden in ihrer finanziellen Handlungsfreiheit aufgrund der strukturellen Situationen stark eingeschränkt sind und ein entsprechender Konsolidierungsbeitrag auf der Einnahmenseite nicht erwartet werden kann, muss die Chance des NKF zur wirtschaftlichen Steuerung seitens der Kommunen wahrgenommen werden.
Ausgangspunkt aller Informations- und Entscheidungsprozesse im Rahmen einer zukünftigen Verwaltungssteuerung sind die aus kommunalen Leistungen zusammengefassten Produkte. Sie sind wesentliches Steuerungsinstrument und geben Auskunft darüber, welche Ziele mit dem Produkt verfolgt werden, wie hoch der Ressourceneinsatz für die nötigen Leistungen ist und mit welchen Kennzahlen der Zielerreichungsgrad zu messen ist.
Bevor eine Verwaltung ihre Tätigkeiten produktorientiert steuern kann, muss die Kommune die Schwerpunkte kommunalen Handelns erkennen und ihr Leistungsangebot genau definieren, um es bürgernah, zweckgerichtet sowie wirtschaftlich gestalten und entsprechend effizient steuern zu können. Strategische Ziele sollten von den politischen Entscheidungsträgern festgelegt werden. Operative Ziele hingegen, sollten aufgrund des vorhandenen Basiswissens in den Fachbereichen formuliert werden. Hieraus muss sich eine Zielhierarchie bis auf die Produktebene herunterbrechen lassen. Nur so können effektive, steuerungsrelevante Kennzahlen für die Operationalisierung entwickelt werden.
Verfolgt eine Kommune ihre Ziele kennzahlengestützt, ist sie in der Lage, ihre Ergebnisse und Wirkungen für die Einwohner, ihre Prozesse und ihren Ressourceneinsatz exakter und konsequenter zu steuern und vor allem drohende Abweichungen frühzeitig zu erkennen. Vor jeder Kennzahlenarbeit muss eine Auseinandersetzung mit den zukünftigen resultierenden Zielen erfolgen. Je akribischer dieses Thema bearbeitet wird, desto eher können unproduktive „Datenfriedhöfe“ vermieden werden. Bedeutend und wertvoll ist vor diesem Hintergrund die Entwicklung von Kennzahlensystemen, die jeweils mit dem zugrunde liegenden Zielsystem gekoppelt sind. Damit wird eine wirkungsvolle, ergebnisorientierte Verwaltungssteuerung erreicht.
Die nachfolgenden Ausführungen widmen sich dem Thema einer effektiven Verwaltungssteuerung anhand von Produkten, Zielen und Kennzahlen im Neuen Kommunalen Finanzmanagement am Beispiel des „Bürgerservices“ bei der Stadt Recklinghausen.
Der erste Teil der Arbeit, der die Kapitel 1 – 5 umfasst, beschäftigt sich mit dem Status Quo der Steuerung im Bereich des Bürgerservices der Stadt Recklinghausen. Dabei werden die theoretischen Aspekte von Produkten, Zielen und Kennzahlen und ihrer Entwicklungen durch die individuellen Situationen und Konstellationen bei der Stadt Recklinghausen dargestellt.
Im Kapitel 6, als zweiter Teil der Arbeit, wird die Umsetzung und Optimierung einer produktorientierten Steuerung durch Produkte, Ziele und Kennzahlen im Bereich des Bürgerservices thematisiert. Es wird aufgezeigt, welche Produkte aufgrund der Anforderungen des NKFs gebildet werden (müssen), wie die Produkte im Rahmen von strategischen und operativen Zielen mittels Zielfelder des strategischen Managements und steuerungsrelevanten Zieldimensionen bei der Stadt Recklinghausen aufgestellt werden können und wie die Zielerreichungsgrade durch sorgfältig ausgewählte Kennzahlen steuerungsrelevant operationalisiert werden können.
Der abschließende dritte Teil, der die Kapitel 7 – 9 beinhaltet, eröffnet das Blickfeld für interkommunale Vergleiche, Konkurrenzsituationen und politische Steuerungsmöglichkeiten, da die Verwaltungen aufgrund der gegenwärtigen Finanzkrisen im indirekten Wettbewerb mit anderen Kommunen stehen, um ihre Einnahmepositionen der Schlüsselzuweisungen, Gewerbesteuer und Anteile an Einkommens- und Umsatzsteuer zu erhöhen. Letztlich wird ein Ausblick einer zukünftigen Steuerung mittels Produkten, Zielen und Kennzahlen für den Bürgerservice der Stadt Recklinghausen offeriert.
Der Fachbereich Bürgerangelegenheiten ist die zentrale Anlaufstelle für die Einwohner und Bürgerinnen und Bürger der Stadt Recklinghausen, um viele Dinge des alltäglichen Lebens zu erledigen. Das Aufgabenspektrum umfasst neben dem Ausländeramt das Einwohnermelde- und Passwesen, das Wahlamt, die Führerscheinstelle, das Fundbüro (einschl. Ausgabe von Fischereischeinen), das Standesamt, das Versicherungssamt sowie das dezentrale Bürgerbüro in der Südstadt an der Bochumer Straße in Recklinghausen.[2] Innerhalb des Fachbereiches ist die Aufgabenstruktur nach Sachgebieten gegliedert:
Parallel zum Organigramm des Fachbereiches Bürgerangelegenheiten existiert die produktorientierte Gliederung:
Eine Produktgruppe im Produktbereich „Bürgerservice“ umfasst derzeit noch die Allgemeinen Bürgerangelegenheiten.
Zum Bereich der Allgemeinen Bürgerangelegenheiten zählen das Melde- und Passwesen, die Führerscheinstelle, das Fund- und Fischereiwesen, Namensänderungen und die Wehrerfassung. Hierbei handelt es sich überwiegend um Pflichtaufgaben bzw. Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung. Die Verwaltung der Meldedaten der Einwohner und die Erstellung der Personalpapiere erfolgt im Melde- und Passamt. Außerdem werden dort Meldebescheinigungen und Untersuchungsberechtigungsscheine nach dem Jugendschutzgesetz ausgestellt, Melderegisterauskünfte erteilt und Anträge für Führungszeugnisse entgegen genommen. Das Lohnsteuerkartenverfahren zählt ebenso dazu. Die Führerscheinstelle nimmt Anträge für Führerscheine entgegen und leitet diese nach entsprechender Vorprüfung an das Straßenverkehrsamt des Kreises Recklinghausen weiter. Für das Fund- und Fischereiwesen werden Fundsachen verwaltet, Versteigerungen durchgeführt und Fischereischeine ausgestellt. Schwerpunkt der Aufgabenerfüllung des Ausländeramtes ist die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. In diesem Rahmen sind insbesondere die umfangreichen Neuregelungen des Zuwanderungsgesetzes zu beachten. Durch das Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz) werden erstmalig, neben einreise- und aufenthaltesrechtlichen Verfahren, auch staatliche Integrationsangebote für Zuwanderer gesetzlich geregelt. Wegen der schwierigen Rechtslage dieses Aufgabengebietes mit seinen ständigen Anpassungsnotwendigkeiten an die geänderten Verhältnisse (Krisengebiete, Bürgerkriegsflüchtlinge usw.) ist das Aufgabenspektrum den zeitgemäßen Umständen nachzukommen.[3]
Das führende Haushaltsinstrumentarium ist derzeit die Kameralistik. In der Kameralistik werden bei der Planung der Finanzen für ein Haushaltsjahr die zukünftig anstehenden Einnahmen und zu leistenden Ausgaben im Verwaltungs- und Vermögenshaushalt veranschlagt.
Die Stadt Recklinghausen gehört, wie viele andere Städte ebenfalls, zu den HSK[4] -Gemeinden. Die Haushaltswirtschaft ist somit nach den Vorgaben des § 81 Gemeindeordnung (GO) NW zu führen, da die zu erfüllenden, notwendigen Ausgaben die Einnahmen für Steuern, Schlüsselzuweisungen u.ä. Einnahmen übersteigen und keinen originär ausgeglichenen Haushalt erwarten lassen. Jede Mittelanmeldung eines Ausgabebedarfes ist auf seine Notwendigkeit und Vereinbarkeit mit den Ausschließlichkeitsgrundsätzen des § 81 GO NW (rechtliche Verpflichtung, Weiterführung notwendiger Aufgaben, Fortsetzungsmaßnahme) hin zu prüfen. Aufgrund eines Ratsbeschlusses zur Fortschreibung des Haushaltssicherungskonzeptes dürfen die Ausgaben für den sächlichen Verwaltungs- und Betriebsaufwand (ohne Erstattungen, innere Verrechnungen und kalkulatorische Kosten) um lediglich 0,5 % steigen. Die Ausgaben für Zuweisungen und Zuschüsse werden zunächst bis 2009 um jährlich 0,5 % reduziert.[5] Personalausgaben und Deckungskreise (sog. Interne Leistungsverrechnungen) werden von zentralen Stellen kalkuliert und festgesetzt, so dass diese Beträge von den Fachbereichen zu übernehmen sind, mit ihrer entsprechenden Auswirkungen auf Budgets und ggf. den Zuschussbedarf.
Reicht der geplante Zuschussbedarf unterjährig nicht aus oder können notwendige unabweisbare Aufgaben (Ausgaben) nicht gedeckt werden, ist letztlich auf Anfrage der Kämmerer für die Freigabe von Haushaltmitteln verantwortlich.
Das Planen der Ausgaben ist rigide eingeschränkt. Die Haushaltsstellen werden im Fachbereich Bürgerangelegenheiten outputorientiert veranschlagt, d.h über die im Rahmen der Wirtschaftlichkeit geplanten Leistungsmengen und den zu erwartenden Einnahmen und zu realisierenden Ausgaben werden die Haushaltsstellen beplant.
Seit 2001 wird für die Etat- und Ausschussberatungen ein Produkthaushalt den Rats- und Ausschussmitgliedern vorgelegt, der basierend auf den Empfehlungen der KGSt[6] konzipiert wurde. Mit einem prozentualen Schlüssel werden die kameralen Haushaltsstellen[7] auf die Produkte verteilt. Der kamerale Produkthaushalt dient nicht als Entscheidungsgrundlage sondern als zusätzliches Informationsmedium zum kameralen Haushaltsplan.
Durch den Produkthaushalt und die Möglichkeit Leistungsmengen vorzugeben, sind die Produktverantwortlichen stärker in die Haushaltsplanung eingebunden. Es soll nicht generell der Vorjahresansatz übernommen oder prozentual reduziert werden, sondern über die zu erwartenden bzw. zu erstellenden Leistungsmengen sollen die Finanzmittel geplant und gesteuert werden. Dies ist unaffektiert bei zentralen Budgetvorgaben nicht immer durchführbar.
Um Plan-Ist-Abweichungen im Bereich der Finanzen, Leistungsziele und –mengen frühzeitig zu lokalisieren und ggf. Gegensteuerungsmaßnahmen einzuleiten, sind im Rahmen des Controllings und Berichtswesens vierteljährliche Berichte zu erstellen. Hierbei sind die Ist-Zahlen mit den Plandaten und Vorjahreszahlen unter Berücksichtigung der demografischen Entwicklung und anderen beeinflussenden Faktoren zu analysieren. Abweichungen sind im Rahmen eines Maßnahmenplans zwischen der Fachbereichsleitung, den Produktverantwortlichen und Controllern zu erörtern und die notwendigen Gegensteuerungsmaßnahmen werden beschlossen. Diese Maßnahmen sind auf ihre Einhaltung hin zu kontrollieren.
Ausgelöst durch die gesetzlichen Vorgaben beim Erfüllen der Aufgaben stehen die Qualität und die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns beim Controlling und Berichtswesen im Blickpunkt. Qualität ist ein nur anhand von Befragungen und mit Hilfe von Indikatoren messbarer Faktor. Die Zufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger kann z.B. nur innerhalb regelmäßig, wiederkehrenden Befragungen festgestellt werden. Obwohl die Wartezeit ein objektiv feststellbarer Faktor ist, müssen hier beeinflussende Faktoren wie eventuelle „Hauptstoßzeiten“, das tatsächlich verfügbare Personal, Krankenquoten oder umfangreichere Rüstarbeiten Berücksichtigung finden.
Der Schwerpunkt des Controllings liegt bei der Stadt Recklinghausen gegenwärtig im Bereich des Personal- und Finanzcontrolling mit dem Ziel, mögliche Einsparpotentiale offen zu legen. Die größte Ausgabenposition im Fachbereich Bürgerangelegenheiten sind die Personalausgaben (ca. 83%). Dieser Posten kann im öffentlichen Dienst als Dienstleistungsunternehmen natürlich nicht sofort reduziert werden. Im Rahmen des Personalkonsolidierungskonzeptes der Stadt Recklinghausen werden diese Ausgaben sukzessiv abgebaut. Eine effektive Personalplanung und Personalbedarfsplanung ist hierbei unerlässlich.
Letztlich geht es um das Einhalten von geschlossenen Kontrakten. Kontrakte spielen beim Aufbau einer unternehmensähnlichen, dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur eine entscheidende Rolle. Kontraktmanagement ist ein Steuerungs- und Planungsinstrument, bei dem zwischen dem Beigeordneten als Leiter der Organisationseinheit und dem Fachbereich Bürgerangelegenheit als operative Ebene eine Absprache über die zu erbringenden Leistungen, die dafür zur Verfügung gestellten Ressourcen und die Art der Berichterstattung über die Ergebnisse getroffen werden.[8]
Die Festschreibung notwendiger Leistungs- Arbeits- und Verhaltensziele für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zur Erreichung geplanter Ansätze erfolgt im Rahmen von Zielvereinbarungsgesprächen.
Mit der Frage der Wirtschaftlichkeit, also die Gegenüberstellung von Input und Output, befasst sich die Kosten- und Leistungsrechnung. Die Kosten- und Leistungsrechnung ist jedoch nicht Gegenstand des Berichtswesens. Sie wird vornehmlich im Hinblick auf die Gebührenkalkulation verwendet.
In einer Kommunalverwaltung lässt sich ein Produkt nicht so gegenständlich definieren wie in der Privatwirtschaft, wo oft jede Leistung für den Kunden als „Produkt“ charakterisiert wird. Die Produktpalette einer Kommunalverwaltung, verglichen mit der eines Betriebes der Privatwirtschaft, ist sehr komplex und reicht z.B. von juristisch geprägten Tätigkeiten im Ordnungsamt, über helfende Schwerpunkte im Jugend- oder Sozialamt bis hin zu planerischen und baurechtlichen Fragestellungen. Eine vergleichbar breit gefächerte Produktpalette findet sich in der Privatwirtschaft nur bei multinationalen Konzernen. Produkte der Verwaltung sollen und können nicht ausschließlich vor dem Hintergrund des Ziels „Verbessern der Marktsituation oder der Gewinnspanne“ definiert werden. So wird deutlich, dass wegen dieses sehr differenzierten Leistungsangebotes der Steuerungsaufwand wegen der Inhomogenität der Leistungen erheblich ist. Unter Steuerungsaspekten bedeutet dies, dass sich die politischen Vertreter nicht mit jeder Leistung befassen können. Dies würde die Informationsverarbeitungs- und Entscheidungskapazitäten bei weitem übersteigen.[9]
Produkte sind das Resultat des verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozesses. In der Regel sind sie Dienstleistungen, die für die Bürgerinnen und Bürger, die Wirtschaft, für andere Verwaltungen, aber auch für den verwaltungsinternen Prozess erbracht werden. Die Verwaltung erstellt ihre Produkte, um Gesetze zu vollziehen und um über Bedarfsdeckung und –lenkung die politisch oder über Gesetz definierten Ziele zu erreichen. Produkte sind somit Ausdruck des Selbstverständnisses der Verwaltung als ein moderner, ergebnis- und kundenorientierter Dienstleister.[10]
Sowohl in der Literatur als auch bei den Gemeinden existieren unterschiedliche Meinungen und Auffassungen über den Begriff „Produkt“.
In ihren Veröffentlichungen zum Neuen Steuerungsmodell (NSM) hat die KGSt ein Produkt als „Leistung oder eine Gruppe von Leistungen, die von einer Stelle innerhalb oder außerhalb der Verwaltung benötigt wird“[11], definiert. Eine Vielzahl von Städten hat diese Definition in veränderter Form auf ihre Bedürfnisse abgestellt. Im Zusammenhang mit den Empfehlungen des NSM haben einige Städte, so auch die Stadt Recklinghausen, bislang auf die Definition des Begriffs „Produkt“ verzichtet, da eine eindeutige Abgrenzung aufgrund der komplexen Leistungsvielfalt innerhalb eines Produktes nicht möglich erschien.[12] Der Aspekt, dass keine klare Abgrenzung des Produktbegriffs erfolgt ist, scheint kein steuerungsrelevantes Hindernis zu sein.
Die Stadt Recklinghausen hat erst mit der Thematisierung der vorgegebenen Anforderungen im Hinblick auf die Finanzstatistik eine ansatzweise zutreffende Produktdefinition fixiert. Demnach ist ein Produkt „eine Leistung oder eine Gruppe von Leistungen, für die von Stellen innerhalb oder außerhalb der Verwaltung eine Nachfrage besteht und für die prinzipiell (auch bei innerbetrieblicher Nachfrage) ein Entgelt entrichtet werden müsste“.[13] [14]
Der zentrale Informationsträger „Produkt“ enthält alle entscheidungsrelevanten Informationen. Aussagen zur Qualität, Wirkung etc. werden mit Finanzierungs- und Budgetangaben verknüpft. So wird für den Rat, die Aufsichtsbehörde und die Bürgerschaft ersichtlich, welche Leistungen die Verwaltung erstellt und wofür sie die öffentlichen Zahlungsmittel einsetzt. Im Innenverhältnis werden die Geschäftsprozesse an ihren Ergebnissen, d.h. den Produktzielen, ausgerichtet. Daneben bieten sie eine förderliche Grundlage für Kontrakte und Zielvereinbarungen.[15]
Durch die demografische Entwicklung innerhalb der Gesellschaft sind die Anforderungen der Bürgerinnen und Bürger an eine zeitgemäße und leistungsstarke Verwaltung immer weiter gestiegen. U.a. dienen Produkte der Verwaltung aktuell, um die Qualität der Aufgabenerfüllung zu optimieren. Sie bieten die Grundlage für einen echten Wettbewerb mit Konkurrenten auf dem Markt oder für sogenannte Wettbewerbssurrogate z.B. über interkommunale Vergleiche. Interkommunale Vergleiche ermöglichen bedeutende Lernprozesse und dauerhaften Fortschritt. Anhand durchgeführter Situations- und Ergebnisanalysen können nützliche Ansätze für die eigene Situation und die zukünftige Vorgehensweise abgeleitet werden. Die Produktverantwortlichen können anhand von kontinuierlichen Wettbewerbsanalysen ermitteln, wie sie die Produkterstellung optimieren können (Benchmarking).[16]
Unabhängig vom Produktbegriff ist ein vollständiges und überschneidungsfreies Abbilden der Produkte unerlässlich. Das breite Spektrum von Aufgaben und Leistungen innerhalb der Verwaltung erschwert ein effektives und effizientes Erarbeiten von Produktplänen erheblich. Jedes Arbeitsergebnis könnte als Leistung und damit als Produkt definiert werden. Unter dem Aspekt der Steuerung ist es jedoch kontraproduktiv, die nahezu unüberschaubare Vielzahl von Arbeitsergebnissen zu beschreiben und als Steuerungsgröße zu definieren. Erforderlich ist demnach eine Zusammenfassung mehrerer Leistungen, d.h. die Bildung einer bestimmten Aggregationsebene. Nur so lässt sich effektiv Transparenz erreichen, die Vielzahl kommunaler Einzelleistungen wird zu einer überschaubaren Zahl von Leistungspaketen zusammengefasst, das Produktbudget lässt sich besser ermitteln und der Handlungsspielraum für Produktverantwortliche lässt eigene Gestaltungen zu.[17]
Um bei der umfangreichen und komplexen Aufgabenstruktur der Verwaltung eine ergebnisorientierte Steuerung überhaupt zu ermöglichen, sollte die Anzahl der Produkte möglichst gering gehalten werden. Es sollen nur so viele Produkte wie nötig definiert werden. Dies empfiehlt sich insbesondere aus buchungstechnischen Gründen, um den Arbeitsaufwand bei der späteren Planung und Bewirtschaftung im NKF einzuschränken und für die Bearbeitung der zuständigen Stellen handhabbar zu halten. Des Weiteren hat die Politik ein großes Interesse an einer komprimierten Zusammenstellung der Verwaltungsleistungen, um bei Etat- und Ausschussberatungen effektiv und effizient Entscheidungen treffen zu können.[18]
Anderseits müssen die Produkte so bestimmt sein, dass sie jeweils inhaltlich abgegrenzt sind und ausschließlich zusammengehörige Leistungen umfassen. Einzelne Arbeitsschritte (Tätigkeiten) sind Bestandteile von Leistungen, die für Steuerungszwecke zu Produkten zusammengefasst sind. Möglichst viele Leistungen sollten zu einem Produkt gebündelt werden. Dabei ist zu beachten, dass sämtliche Leistungen der Verwaltung zu Produkten gruppiert werden.
Letztlich sind Produkte aus Sicht des Bürgers (Kunden) und aus politisch – strategischem Blickwinkel zu benennen und festzusetzen. Beim Zusammenstellen der Produktpalette sollte eine optimale Bürgerorientierung anstrebt werden, um für die Adressaten der Produkte eine hohe Transparenz und Akzeptanz zu erzielen.[19]
Während im kameralen System das Eingruppieren des Haushaltsplans nach Verwaltung- und Vermögenshaushalt und den entsprechenden Haushaltsstellen vorsieht, können im NKF die Teilpläne gem. § 4 Abs. 1 Satz 2 Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) NRW produktbezogen oder nach organisatorischen Gesichtspunkten aufgestellt werden.[20] Als übergeordnetes Gliederungskriterium ist beim Erstellen eines individuellen Produktplans für einen einzelnen Fachbereich der Produktrahmenplan des NKF zu berücksichtigen. Er stellt die Mindestgliederung dar und gilt allgemein als Empfehlung. Die normierte Ebene mit den 17 Produktbereichen ist verpflichtend per Gesetz. Die Produktgruppen- und Produktebene sind nicht geregelt. Demnach können die Produkte flexibel und entsprechend den örtlichen Gegebenheiten formuliert werden.[21]
Das Abbilden von Produkten auf Basis der individuellen örtlichen Verhältnisse ist zwar unbestritten und formal vorgesehen, tatsächlich jedoch rigide eingeschränkt. Bei der Wahlfreiheit zur Gliederung des Haushalts handelt es sich de facto um eine „Scheinfreiheit“, denn zweifelsfrei wird der doppische Kommunalhaushalt künftig nach Kriterien der Finanzstatistik gegliedert werden müssen. Zur Erfüllung finanzstatistischer Anforderungen müssen oft Feinstgliederungen der Konten vorgenommen werden. Darüber hinaus ergeben sich Widersprüchlichkeiten hinsichtlich des Produktrahmens. Es werden nur 17 Produktbereiche verbindlich vorgeschrieben, wobei eine weitere detaillierte Gliederung für die Kommunen frei definierbar erscheint. Jedoch müssen tatsächlich für rund 80 Produktgruppen Informationen für die kommunale Finanzstatistik geliefert werden. Eine Detailbetrachtung ergibt, dass diese finanzstatistischen Produktgruppen oftmals kaum zu dem NKF-Vorschlag der in der Anlage 4 B zum NKFG NRW genannten Produktgruppen passen, sondern diese häufig „quer“ schneiden. Wenn eine Kommune sich beim Einrichten der Produktstruktur nicht nach den finanzstatistischen Vorgaben richten würde, wären die zur Statistik abgeforderten Informationen nur mit hohem manuellem Aufwand lieferbar. Das Durchgreifen der Finanzstatistik auf die Gliederung des Haushalts und die sich ständig ändernden Anforderungen der Finanzstatistik werden eine fortgesetzte Belastung der Kommunen durch notwendiges Anpassen ihres Rechnungswesens zur Folge haben. Da vielerorts künftig der Rat den Haushalt nach organisatorischen Gesichtspunkten gliedern möchte, stellt sich hier die Frage nach notwendigem Mehraufwand und einer praktikablen Umsetzung der gebotenen Möglichkeiten zur Haushaltsgliederung.[22]
Sowohl die produktorientierte als auch die organisatorische Gliederung liefern verschiedene und unverzichtbare Informationen. Der Vorteil eines nach organisatorischen Gesichtspunkten gegliederten Haushaltsplans liegt im Abbilden des Haushalts nach eindeutigen Verantwortlichkeiten[23] und dass der Haushalt damit die Basis einer organisationsbezogenen Budgetierung darstellt. Nachteilig ist jedoch, dass der Haushalt durch die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz (GG) i.V.m. Art. 78 Landesverfassungsgesetz (LVerfG) NRW i.V.m. § 2 GO NRW (Selbstverwaltungsgarantie) festgelegte Organisationshoheit der Gemeinden individuell gegliedert und somit nicht interkommunal vergleichbar ist. Ein Versuch, den organisatorisch gegliederten Haushalt interkommunal vergleichbar zu machen, würde eine Beschränkung der Organisationshoheit der Gemeinden bedeuten und einen Verstoß gegen das Grundgesetz darstellen.
Auffallend ist, dass das NKF einer produktbezogenen Gliederung des Haushalts den Vorzug gegenüber der Gliederung nach Organisationsbereichen einräumt.[24] Der Grund liegt in der outputorientierten Zielsetzung, die bereits das NSM verfolgte und forderte. Zu bedenken ist, dass die produktorientierte Darstellung normiert ist, im Gegensatz zur organisatorischen Darstellung (selbst bei der organisatorischen Haushaltsgliederung müssten für die Finanzstatistik letztlich die 17 Produktbereiche bedient werden). Gerade hier ist der Vorteil des produktorientierten Haushalts zu sehen. Aus den vom Gesetzgeber verbindlich vorgeschriebenen 17 Produktbereichen resultiert eine einheitliche Darstellung des Haushalts, die eine interkommunale Vergleichbarkeit gewährleistet. Ein weiteres Argument für eine produktorientierte Haushaltsgliederung ist die Transparenz und Aussagekraft für die Öffentlichkeit, die durch das Darstellen von Zielen und Kennzahlen erzeugt wird.[25] Dies soll die Kommunen jedoch nicht davon abhalten, eine zweckmäßige, organisatorische Darstellung abzubilden.
Die Gesamtheit aller Produkte einer Verwaltung findet sich in der Produkthierarchie wieder. Dabei ist, wie bereits erläutert, die höchste Ebene gesetzlich normiert. Die Produkte selber werden zu Produktgruppen und Produktgruppen zu den 17 Produktbereichen aggregiert.
Daraus ergibt sich folgende Gliederungssystematik im Produkthaushalt:
1. Ebene Produktbereichsebene
2. Ebene Produktgruppenebene
3. Ebene Produktebene
Im NKF wird das Produkt „Bürgerservice“ bei der Stadt Recklinghausen wie folgt eingeordnet:
Produktbereichsebene 02 Sicherheit und Ordnung
Produktgruppenebene 122 Ordnungsangelegenheiten
Produktebene 09[26] Bürgerservice
Im Ergebnis wird der flächendeckende Produktplan unabhängig von der jeweiligen Organisationsstruktur der Verwaltung entwickelt. Der Produktplan definiert die Dienstleistungen der Verwaltung, ohne festzulegen und vorzugeben, in welcher Organisationseinheit die einzelnen Dienstleistungen erbracht werden.[27]
Ein Produktverantwortlicher ist für jedes Produkt eindeutig zu benennen, auch wenn mehrere Organisationseinheiten Teilleistungen für dieses Produkt erbringen. Dieser muss über Ressourcenverantwortung, Organisationsverantwortung sowie Steuerungsmöglichkeiten und –verantwortung hinsichtlich des Zielerreichungsgrades verfügen, soweit diese Befugnisse beim Fachbereich angesiedelt sind. Die entsprechenden Mitarbeiterinnen bzw. Mitarbeiter sind innerhalb der Organisationseinheit für die Erstellung des Produktes hinsichtlich Qualität und Quantität sowie Ressourceneinsatz/ Finanzen verantwortlich. Je nach Stellenwert des Produktes für die Gesamtverwaltung sollte die Produktverantwortung bei der Sachgebiets-, Abteilungs- oder Fachbereichsleitung liegen.[28]
Jedes Produkt erhält zunächst eine aussagekräftige Bezeichnung und zur informationstechnischen Verarbeitung eine Ordnungsziffer (siehe Punkt 3.5). Anschließend werden Produkte in textlicher Form allgemeinverständlich und prägnant beschrieben, um ihren wesentlichen Inhalt darzustellen. Diese verbale Beschreibung sollte grundsätzlich einmalig und dauerhaft erfolgen und nur im Rahmen von Gesetzesänderungen oder der stetigen Aufgabenkritik aktualisiert werden.
Für jedes Produkt sind die gesetzlichen Grundlagen und/oder die maßgeblichen politischen Beschlüsse aufzuführen. Dies fordert zu einer fortwährenden Überprüfung auf, ob die Auftragsgrundlage unverändert gültig bzw. sachgerecht ist.
Die Zielgruppe jedes Produktes sollte so exakt wie möglich bestimmt werden. Allgemeinen Formulierungen wie „alle Bürgerinnen und Bürger“ sind zwar richtig, oft wenig hilfreich. Die Zielgruppe sollte stattdessen soweit wie möglich durch strukturelle Merkmale (Alter, Geschlecht, Familienstand etc.) genau beschrieben werden. Abnehmerinnen und Abnehmer der Leistungen können Bürgerinnen und Bürger, bestimmte Personenkreise oder Gruppen, Unternehmen, Vereine, anderer öffentliche Dienststellen aber auch andere Fachbereiche der Stadtverwaltung sein. Ein konkretes Beschreiben der Zielgruppe ermöglicht es, diese später mit den tatsächlichen Abnehmern einer Leistung und denjenigen, die sonst noch mittelbar oder unmittelbar von diesen Leistungen berührt werden sollen, zu identifizieren.
Letztlich sind die mit dem Produkt verbundenen Ziele zu benennen. Wichtig ist, dass die Ziele unmittelbar handlungsleitend, durch den Produktverantwortlichen beeinflussbar und schließlich messbar sind. Die Ziele sollten sowohl quantitative als auch qualitative Gesichtspunkte beinhalten. Bei den Zielen können sowohl strategische als auch eher kurz- oder mittelfristig ausgerichtete operative Ziele nebeneinander beschrieben werden.[29]
Die Stadt Recklinghausen sah in den Empfehlungen der KGSt im Rahmen des NSM die Chance, ihre Leistungen wirtschaftlicher, bürgerorientierter und kostengünstiger zu produzieren und anzubieten. Somit wurden nicht nur die Ressourcenverantwortung auf die Fachbereiche expatriiert und Kontrakte zwischen politischen Vertretern und Verwaltungsspitze abgeschlossen, sondern entscheidende finanzwirtschaftliche Instrumente wie die Budgetierung, das Controlling und das „Produkt“ als Kernbegriff outputorientierter Steuerung eingeführt.
In Kooperation zwischen verschiedenen Arbeitsgruppen und den Fachbereichen wurden die Vorgaben der KGSt für die Stadt Recklinghausen konzipiert und es entstand u.a. ein Produktplan, der im Laufe der Jahre bei Neuorganisationen und für die Neubildung, den Wegfall oder für eine Änderung der Produkte immer aktualisiert wurde.
Um jedoch große Umstrukturierungen innerhalb der Verwaltung zu vermeiden und da die Vorgaben für eine Produktbildung nicht gesetzlich normiert waren, wurde der Produktplan der organisatorischen Verwaltungsgliederung angepasst. Zusammenhängende Leistungen eines organisatorisch selbständigen Fachbereiches wurden zu Produkten gebündelt. Die Anzahl der Produkte wurde vorwiegend zu einer Produktgruppe und einem Produktbereich hoch aggregiert, so dass Produktbereich und Fachbereich identisch waren.
Die Anforderungen an eine Produktbeschreibung wurden auf Basis der Empfehlungen der KGSt konzipiert.[30]
Steuerungsrelevant und Entscheidungsgrundlage war der Produkthaushalt allerdings nicht. Für die Etatberatungen des Rates und seiner Ausschüsse wurde regelmäßig ein Produkthaushalt zur Verfügung gestellt, in dem die wichtigen Einnahmen- und Ausgabenarten (z.B. Steuern, öffentlich- u. privatrechtliche Leistungsentgelte, Personalausgaben, sächlicher Verwaltungs- und Betriebsaufwand) den Produkten zugeordnet waren.
Softwarebedingt und damit sich die Fachbereiche an die neue Gliederungssystematik des NKF gewöhnen, wurden die von der Finanzstatistik verbindlichen Produktgruppen in den Produktplan eingearbeitet.
Im Rahmen der Empfehlungen des NSM sah der Bereich des Bürgerservices sich mit dem Arbeitsauftrag konfrontiert, seine Leistungen zu Produkten zu gruppieren.
Anhand von Tätigkeitsanalysen wurden die Hauptleistungen identifiziert und zu Produkten klassifiziert. Die weit gefächerte Disposition konnte eine optimale Steuerung jedoch nicht gewährleisten und somit wurden die Hauptleistungen „Führerscheine“, „Fischereischeine“ und „Fundgegenstände“ zum Produkt „Allgemeiner Bürgerservice“ zentralisiert.
Aufgrund der Einführung des NKF wurde geprüft, inwieweit der städtische Produktplan dem NKF-Produktrahmenplan angepasst werden kann. Um Nebenrechnungen zu vermeiden, wurden die finanzstatistischen Anforderungen für diesen Prozess zu Grunde gelegt.[31]
Den Fachbereichen wurde die zukünftige Planungs-, Bewirtschaftungs- und Ausführungssystematik explizit dargestellt. Das NKF sieht eine akribische Planung der Produktsachkonten vor. Die Möglichkeit, die einzelnen kameralen Haushaltsstellen prozentual auf die Produkte zu verteilen, besteht nicht mehr. Zukünftig entstehen zusätzliche Arbeiten im Bereich der Planung für z. B. bilanzielle Abschreibungen, Rückstellungen, Rechnungsabgrenzungsposten oder aktivierte Eigenleistungen im Ergebnishaushalt. Gleichzeitig müssen die Finanzkonten[32] für die Investitionen beplant werden.
Um den Vorgaben der Finanzstatistik gerecht zu werden und die Produkte auf ein Minimum so zu reduzieren, dass gleichzeitig eine optimale Steuerung garantiert wird, wurden im Fachbereich Bürgerangelegenheiten für die Steuerung im NKF die Produkte „Allgemeiner Bürgerservice“ und „Einwohnerwesen“ zum Produkt „Bürgerservice“ zusammen gelegt.
Das Produkt „Einwohnerwesen“ wurde bis heute aus noch mehr Leistungen und Produkten summiert. Anfänglich wurde das Einwohnerwesen sogar als Produktgruppe klassifiziert, in dem die Produkte „Führen des Melderegisters“, „Versorgung mit Ausweisdokumenten“, „Versorgung mit Lohnsteuerkarten“, „Auskünfte und Bescheinigungen“ und „Hilfs- und Beratungsleistungen“ angesiedelt waren.
Mit dem Gedanken an eine handhabbare Produktsteuerung und an die im Rahmen der Produktpflege anfallende Arbeitsintensitäten wurden die einzelnen Produkte als Leistung eingestuft, so dass die Produktgruppe zum Produkt „Einwohnerwesen“ eingeordnet wurde.
Um die Fachbereiche für die Gliederungssystematik der produktorientierten Steuerung zu sensibilisieren, wurde der Produkthaushalt 2007 nach den Vorgaben des NKF systematisiert. Die Produktbereiche werden jedoch erst mit einer verwaltungsweiten Umstellung verbindlich.
Mit der Einführung der outputorientierten Haushalte rücken die Produkte als Form des Outputs der Verwaltung in den Vordergrund des Interesses. Im Gegensatz zur inputorientierten Kameralistik erfolgen damit sowohl Planung und Budgetierung als auch Steuerung und Kontrolle über die Produkte. Für den doppischen Produkthaushalt bedeutet dies, dass der bisherige Gliederungsplan des Haushalts durch den Produktplan abgelöst wird. Die zukünftige Gliederung des Haushalts läuft somit über die definierten Produktbereiche, Produktgruppen und Produkte, auf deren Ebene zukünftig die steuerungsrelevanten Teilpläne ausgewiesen werden.
[1] Jean Anouilh, 1910-87, frz. Dramatiker
[2] vgl. http://www.recklinghausen.de/PolitikVerwaltung/Verwaltung/Fachbereiche/Fachbereich_33.htm Stand 01.11.2006
[3] vgl. http://www.recklinghausen.de/PolitikVerwaltung/Verwaltung/Fachbereiche/Fachbereich_33.htm Stand 01.11.2006
[4] Haushaltssicherungskonzept
[5] vgl. Stadt Recklinghausen, Finanzwirtschaftliche Verfügung Nr. 5/2005
[6] vgl. KGSt-Bericht Nr. 8/1994
[7] Die kameralen Haushaltsstellen fallen als bisherige Buchungsobjekte im NKF weg. An ihre Stelle treten im doppischen Haushalts- und Rechnungswesen die Produktsachkonten. Durch das Buchen auf Sachkonten während des Haushaltsjahres und deren Abschluss am Ende des Haushaltsjahres werden die erforderlichen Daten für die Bilanz, Ergebnisrechnung und Finanzrechnung ermittelt.
[8] vgl. Online-Verwaltungslexikon, URL: http://www.olev.de/k/kennz.htm
[9] vgl. IKONplus, Seite 7ff
[10] vgl. NKF-Leitfaden, Produkte, Ziele, Kennzahlen, Mülheim an der Ruhr, 2003, Seite 4
[11] KGSt-Bericht Nr. 8/1994, Seite 11
[12] Im Rahmen der Leistungsbündelung ist es möglich, dass sowohl freiwillige als auch pflichtige Aufgaben sowie interne als auch externe Leistungen zu einem Produkt zusammengefasst wurden.
[13] Arbeitspapier der Arbeitsgruppe „Organisation und Produkte“
[14] Bei dieser Definition handelt es sich allerdings aktuell noch um keine fixierte Produktdefinition, die z.B. in einer Produktleitlinie verifiziert wurde.
[15] vgl. KGSt Handbuch Organisationsmanagement, 1999, Seite 12
[16] vgl. Produktleitlinien der Stadt Düsseldorf, 2002, Seite 6
[17] vgl. KGSt Handbuch Organisationsmanagement, 1999, Seite 13
[18] vgl. Produktleitlinien der Stadt Düsseldorf, 2002, Seite 9
[19] vgl. Produktrichtlinie der Stadt Recklinghausen, 2001
[20] vgl. § 4 Abs. 2 GemHVO NRW
[21] vgl. Produktleitlinien der Stadt Düsseldorf, 2002, Seite 10
[22] vgl. Bernhardt, Mutschler, Stockel-Veltmann, 2005, Seite 137ff
[23] Durch organisatorische Umstrukturierungen kann dies ebenfalls bei der produktbezogenen Gliederung der Fall sein.
[24] vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 GemHVO NRW
[25] vgl. NKF Magazin, Oktober 2001, Seite 10
[26] Die Zusammensetzung der Zahlen der einzelnen Ebenen ergibt im NKF-Produkthaushalt die Ordnungsziffer des jeweiligen Produktes (hier: 02.122.09).
[27] vgl. Produktleitlinien der Stadt Düsseldorf, 2002, Seite 14
[28] vgl. Produktleitlinien der Stadt Düsseldorf, 2002, Seite 16
[29] vgl. KGSt-Bericht Nr. 15/1994, Seite 9 und Produktrichtlinie der Stadt Recklinghausen, 2001
[30] vgl. KGSt-Bericht Nr. 8/1994, Anlage 1
[31] vgl. hierzu Punkt 3.4
[32] Dies entspricht in etwa der Planung des kameralen Vermögenshaushalts allerdings für alle Produkte individuell. Die Ein- und Auszahlungen im Bereich der laufenden Verwaltungstätigkeit sollten bei einer entsprechenden NKF-tauglichen Software nicht mehr beplant werden müssen, da eine Verknüpfung zwischen Finanz und Ergebniskonten vorhanden sein sollte.
Kay Rudnik (Autor)
V227903
9783836649490
verwaltungssteuerung ziele kennzahlen neues kommunales finanzmanagement bürgerservice
, 2007, Darstellung einer effektiven Verwaltungssteuerung anhand von Produkten, Zielen und Kennzahlen im Neuen Kommunalen Finanzmanagement am Beispiel des Bürgerservices bei der Stadt Recklinghausen, Hamburg, Bedey Media GmbH, https://www.diplom.de/document/227903
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References: § 81
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 § 4
 Art. 28
 Art. 78
 § 2
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