Source: http://www.valasztas.hu/hatarozat-megjelenito/-/hatarozat/1042-2018-nvb-hatarozat-a-magyar-szocialista-part-altal-benyujtott-orszagos-nepszavazasi-kezdemenyezes-targyaban
Timestamp: 2019-03-20 11:38:06+00:00

Document:
1042/2018. NVB határozat/
1042/2018. NVB határozat - a Magyar Szocialista Párt által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában
1042/2018. számú határozata
[9] Az államtitkárok jogállásával kapcsolatos rendelkezéseket a a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) tartalmazza. A Ksztv. általános rendelkezései az államtikárt az állami vezetők, azon belül is a politikai vezetők közé sorolják. Az itt található szabályok általános szabályokat tartalmaznak a politikai vezetőkre, illetve egyes esetekben speciális rendelkezéseket is előírnak az egyes tisztségviselőkre. E fejezet rögzíti, hogy a politikai vezetők állami vezetői szolgálati jogviszonyban állnak, továbbá a rájuk vonatkozó összeférhetetlenség és vagyonnyilatkozat tétel szabályait. E rendelkezések írják elő, hogy nem jár a politikai vezetőnek végkielégítés és felmentési idő. E fejezet rögzíti a minisztert és az államtitkárt megillető szabadság időtartamát, valamint, hogy részükre a miniszterelnök állapíthat meg jutalmat, az államtitkár számára pedig célprémiumot is.
[10] A Ksztv. III. Fejezetében találhatóak az államtitkár jogállására vonatkozó speciális szabályok. Itt szerepelnek a megbízatás keletkezésével és megszűnésével kapcsolatos rendelkezések, az államtitkári feladatkörrel kapcsolatos szabályok, továbbá a javadalmazásra vonatkozó rendelkezések. A Ksztv. 14. § (1) bekezdése rögzíti a jutalom, (5) bekezdése a célprémium nyújtásának lehetőségét az államtitkárok számára, az 51. § pedig az államtitkár illetményéről (alapilletmény, illetménykiegészítés, illetménypótlék) rendelkezik, egyéb juttatásról nem szól a törvény. A 75. § (1) bekezdése azonban felhatalmazást ad a Kormánynak, hogy rendeletben szabályozza többek között az államtitkár juttatásait.
[12] Az államtitkárnak mint állami vezetőnek tehát egy törvényi felhatalmazás alapján, származékos jogalkotási hatáskörben kiadott kormányrendelet biztosítja a kiemelt egészségügyi ellátást.
[16] Jelen népszavazási kérdés arra irányul, hogy az államtitkárok számára jelenleg kormányrendeletben biztosított kiemelt egészségügyi ellátást az Országggyűlés törvényben vonja meg. Az Országgyűlés, illetve a törvényi szabályozás nevesítése nem változtat azon a tényen, hogy az Országgyűlés saját akaratából lemondott – a miniszterelnök kivételével – az állami vezetők illetményen kívüli juttatásainak szabályozásáról. (Megjegyzendő, hogy 2006. június 1-jéig a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény még tartalmazta valamennyi állami vezető illetményen kívüli juttatásait is, ezt követően került felhatalmazás alapján kormányrendeleti körbe a szabályozás.) E juttatásokra vonatkozó szabályozás módosításának, felülírásának, valamely juttatás megszűntetésének népszavazás útján történő kikényszerítése valójában a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó jogalkotói hatáskör elvonását jelentené. Mivel azonban népszavazás útján csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó döntés vonható el, a népszavazási kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelménynek.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti továbbá, hogy az államtitkárok számára kormányrendeleti szinten biztosított kiemelt egészségügyi ellátás tárgyköre semmiképpen nem tekinthető az ország sorsát érintő legfontosabb ügynek. Megerősíti ezt, hogy a Szervező képviselője a sajtó számára maga is szimbolikusnak minősítette a kezdeményezést.
[18] A Nemzeti Választási Bizottság a fentieken túl indokoltnak tartotta annak vizsgálatát is, hogy a kérdés megfelel-e a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[19] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[20] A Ksztv. 6. § (1) bekezdése az állami vezetők körébe sorolja a miniszterelnököt, a minisztert, az államtitkárt, a közigazgatási államtitkárt, valamint a helyettes államtitkárt. A (2) bekezdés az állami vezetők csoportját az előbbi három tisztségviselő vonatkozásában a politikai vezetők, míg a közigazgatási államtitkár, illetve a helyettes államtitkár vonatkozásában a szakmai vezetők kategóriájára bontja. A Korm.rend. 1. § 1. pontja a saját személyi hatályának megállapítása körében a miniszterelnök kivételével a Ksztv. szerinti állami vezetőket sorolja fel. E felsorolásban is elválik azonban egymástól az államtitkár és a „közigazgatási” jelzővel ellátott államtitkári tisztség. A Ksztv. 49. § (1) bekezdése az államtitkárt elsődlegesen a miniszter teljes jogkörű helyetteseként definiálja, a 61. § (1) bekezdése pedig a közigazgatási államtitkárt mint a minisztérium hivatali szervezetének vezetőjét határozza meg. Az államtitkár jogállására vonatkozó szabályok a fentiek alapján a Ksztv.-ben szerepelnek a közigazgatási államtitkár státuszát azonban a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 215-219. § -ai szabályozzák. (Megjegyezndő ugyanakkor, hogy a 2010. május 29-ig hatályban lévő a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény még egyetlen egységes államtitkári kategóriát ismert.)
[21] A népszavazási kérdésben szereplő államtitkár kifejezés fentiek alapján nem foglalja magában a közigazgatási államtitkárt. Ennek alapján egy érvényes és eredményes népszavazás esetén ők továbbra is kiemelt egészségügyi juttatásra lennének jogosultak. A választópolgárok számára azonban ez a különbségtétetel, e differenciált szabályozás felismerése nehézségekbe ütközik.
[22] A választópolgár ugyanis joggal gondolhatja azt, hogy az államtitkári tisztség olyan gyüjtőfogalom, amely valamennyi olyan állami vezetőt magában foglal akinek megnevezésében, az államtitkár – a helyettes kivételével – bármilyen jelzővel szerepel. (A helyettes államtitkár vonatkozásában nyilván a „helyettes” szó jelzi az államtitkárnak való alárendeltséget.) A Ksztv. 49. § (3) bekezdése szerint „[a]z államtitkári cím használata során utalni kell az államtitkárnak a minisztérium szervezeti és működési szabályzata szerinti feladatkörére”. Ennek megfelelően a hivatali címhasználat során a gyakorlatban valamennyi államtitkár megnevezése jelzővel ellátott (pl. parlamenti államtitkár, európai uniós ügyekért felelős államtitkár, stb.), akárcsak a közigazgatási államtitkáré. A minisztériumi szervezetrendszerben elfoglalt hierarchiában is azonos szinten helyezkednek el, tevékenységüket közvetlenül a miniszter alárendeltségében végzik, továbbá a Ksztv. valamint a Korm.rend. szerinti juttatásaik is azonosak. (Legfeljebb az államtitkárnak a minisztert helyettesítő jogkörében történő eljárása során merülhet fel a közigazgatási államtitkárnak szóló utasításadás joga.)
[23] Míg tehát a jogalkotó számára megállapítható, hogy az államtitkár kifejezés csak a politikai vezető államtitkárra vonatkozik, addig a választópolgárok számára megtévesztő a kifejezés használata és a népszavazással érintett személyek köre tekintetében egy tágabb alanyi kört érthet alatta. A Kúria egy korábbi esetben, amikor a népszavazási kérdés egy törvényben definiált fogalmat használt ugyan (intézményi várólista), viszont annak törvényi tartalma eltért a „hétköznapi szóhasználathoz” képest, úgy ítélte meg, hogy ez akadályozza a választópolgárok számára az egyértelmű megértést, ezért a hitelesítés akadályát képezi: „A választópolgár az egészségügyi ellátások igénybevételekor a szolgáltatóknál gyakorta szembesül várólistával, várakozási idővel. Ezzel szemben a népszavazási kérdés az „intézményi várólistára” utal, amelynek tartalma a hétköznapi szóhasználathoz képest szűkebb szolgáltatói kört takar, ezzel szemben a fentiek szerint várólista csökkentési program viszont tágabb hatókörű. Így a fogalomhasználat tartalmi eltérései miatt a választópolgár szavazatával nem tudja tudatosan, megalapozottan segíteni az Országgyűlés munkáját.” {Knk.IV.37.494/2015/2. Indokolás [11]}.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat és különösképpen a [23] bekezdés szerinti határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.
[25] A fentiekben kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített választópolgári egyértelműség követelményét sem teljesíti.
[26] A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény Általános részének hatálya – az Nsztv 1. §-ban foglaltaknak megfelelően – kiterjed az országos népszavazási eljárásra is, ezért a választási eljárás alapelvei az országos népszavazásra irányuló eljárásban is alkalmazandóak. Az alapelvek érvényre juttatását, így a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét az országos népszavazási eljárás minden szakaszában, így a kérdés hitelesítésre való benyújtásától a népszavazás eredményének megállapításáig biztosítani kell. A jogalkotó nem határozta meg részletesen azon kritériumokat, amelyek a rendeltetésellenes joggyakorlás megállapításához szükségesek, azok konkrét esetben történő megítélését a jogalkalmazóra bízza. Mindezek alapján a Bizottság minden kezdeményezés kapcsán, esetről esetre vizsgálja, hogy a benyújtott népszavazási kezdeményezés a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével összhangban van-e.
[27] A választási alapelvek, köztük a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének érvényesítése következik az állam intézményvédelmi funkciójából is. Az államot a népszavazás kezdeményezéséhez és támogatásához fűződő jog megfelelő érvényesülése érdekében intézményvédelmi kötelezettség terheli. „Az intézményvédelem alkotmányos követelménye (mércéje) nem a szükségesség és az arányosság, hanem a mindenkori intézmény alkotmányos feladatai megvalósításához igazodik.” [57/1997. (X. 14.) ABH 1997, 331, 344.].
[28] Ez az intézményvédelmi kötelezettség azonban csak a céljának, rendeltetésének megfelelő, azt szolgáló és kifejezésre juttató országos népszavazást illeti meg, s nem azt jelenti, hogy mindenre tekintet nélkül elsőbbséget élvez egy-egy népszavazási kezdeményezés. Az intézményvédelem körébe tartozik tehát az is, ha az állam a nem céljának és rendeltetésének megfelelő népszavazási kezdeményezéseket nem részesíti védelemben. [26/2007. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2007, 332, 340]
[29] Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy Szervező joggyakorlása összeegyeztethető-e az országos népszavazás alkotmányos céljával és rendeltetésével.
[30] Az Alkotmánybíróság – jelen eljárásban is irányadónak tekintett – 18/2008. (III. 12.) AB határozatában kifejtettek alapján a népszavazás kezdeményezőjének az országos népszavazás alkotmányos rendeltetésére, az állam életében betöltött szerepére és súlyára tekintettel kell eljárnia. Felelősségteljesen, annak tudatában kell benyújtania kezdeményezését, hogy az általa útjára indított népszavazási eljárás állásfoglalásra készteti az ország valamennyi választópolgárát, és annak eredményeként az Országgyűlést kötelező döntés születik, amely országgyűlési döntéssé, törvénnyé válva hosszabb távon meghatározza a polgárok jogait, kötelezettségeit, befolyásolja a társadalom életét. (ABH 2008., 212., 224.)
[31] Bár a hivatkozott AB határozat meghozatalát követően a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvényt felváltotta az Alaptörvény, valamint új választási és népszavazási törvény született, az AB döntésének fenti megállapításai, figyelemmel a korábbi és a hatályos szabályozás tartalmi egyezőségére, továbbra is alkalmazhatók. [13/2013. (VI. 17.) AB határozat, 31/2013. (X. 28.) AB határozat]
[32] A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja alapján a választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét. A rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye a Kúria népszavazási kérdéseket elbíráló gyakorlatában is rendre felhívásra kerül (Knk.IV.37.484/2013/2., Knk.IV.37.258/2016/6., Knk.VII.37.524/2017/2., Knk.VII.37.523/2017/2. számú végzések).
[33] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, egyezően a Kúria Knk.IV.37.484/2013/2. számú határozatában rögzített érveléssel, a nép közvetlen hatalomgyakorlásával össze nem férő, visszaélésszerű joggyakorlásnak minősül az a népszavazási kezdeményezés, amely a körülményekből, a felvett és bizonyított tényállásból (pl. a benyújtott kérdések megfogalmazásának elemzéséből, a kezdeményező eljárásából, nyilatkozataiból) megállapítható, hogy a politikai közösség döntési helyzetbe hozásának valódi szándéka nélkül, az eljárási szabályok visszaélésszerű alkalmazásával kezdeményez népszavazást.
[34] Az Nsztv. preambuluma – egyebek mellett - „az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében” jelöli meg a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét. Nem rendeltetésszerű a népszavazás intézményének alkalmazása akkor, ha az a kérdés, amelyben a kezdeményező a nép döntését várja, nem minősíthető az egész politikai közösség szempontjából relevánsnak, az egész politikai közösség sorsát befolyásoló jelentőségűnek.
[35] A Nemzeti Választási Bizottság a hitelesítési eljárás során egyrészt figyelembe vette Szervezőnek a kérdéssel kapcsolatban tett azon nyilatkozatát, amelyben „szimbolikus”-nak minősítette a kezdeményezést, ami arra enged következtetni, hogy annak benyújtása során Szervezőt nem az alanyi jogosultság célja, szándéka vezérelte, nevezetesen, hogy a kérdésben állásfoglalásra késztesse a választópolgárokat. Másrészt figyelemmel volt arra is, hogy bár a kérdés tárgya lényeges jogalkotási tárgykört érint, ez azonban nem jelenti azt, hogy egyben olyan kérdés lenne, amelynek népszavazás útján való megváltoztatása a polgárok jogait és kötelezettségeit hosszú távon határozná meg, alapvető befolyással bírna a társadalmi életre, a polgárok életviszonyaira, vagy összefüggésben állna valamely alapjoggal. Ennek alapján a kérdés nem összeegyeztethető az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében megfogalmazott azon rendelkezéssel sem, amely szerint a népszavazás a demokratikus hatalomgyakorlás kivételes formája. A népszavazásnak az Alaptörvényben deklarált, a képviseleti hatalomgyakorláshoz képest kivételes szerepe azt jelenti, hogy a nép alapvető, a társadalmi életviszonyok szempontjából kiemelkedő jelentőségű kérdések eldöntésében gyakorolja közvetlenül a hatalmát, illetve ezekben a legfontosabb kérdésekben részese, meghatározója a döntésnek.
[36] A Bizottság a kérdés benyújtásának körülményeit és a kérdés tartalmát vizsgálva arra a megállapításra jutott, hogy annak során Szervező a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontját megsértve járt el, illetve, a kérdés nem áll összhangban az országos népszavazásnak az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében rögzített, a hatalomgyakorlásban betöltött kivételes szerepével, és nem sorolható az Nsztv. preambulumában nevesített, az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek körébe sem.
[37] Mivel a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelménynek, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, továbbá Szervező kérdése a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével ellentétes, valamint magatartása sérti a Ve. szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
[38] A határozat az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésén, a 8. cikk (2) bekezdésén, a Ksztv. 75. § (1) bekezdésén, a Korm.rend. 7. §-án, az Nsztv. preambulumén, 1. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén és 11. §-án, a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án; az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

References: Kúria 
 § 1
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria