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Timestamp: 2016-10-28 12:32:51+00:00

Document:
2P.39/2006 (03.07.2006)
2P.39/2006 /viz
recourant, repr�sent� par Me Olivier Freymond, avocat,
art. 9 et 29 Cst., art. 6 CEDH (d�placement non disciplinaire sans r�duction de traitement),
recours de droit public contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Vaud du 29 d�cembre 2005.
A.a A.________, n� le 9 mars 1952, a �t� engag� le 21 ao�t 1979 en qualit� de boursier communal et chef du Service de Bourse et de Comptabilit� de l'administration de la Commune de X.________. Il a �t� nomm� � titre d�finitif, le 10 novembre 1980.
A.b Une enqu�te disciplinaire a �t� ouverte contre A.________ en 1999. Il lui �tait reproch�, dans le cadre du renouvellement d'un emprunt, d'avoir tard� � pr�senter des propositions � la Municipalit� de X.________ (ci-apr�s: la Municipalit�), d'avoir donn� des informations inexactes et de ne pas avoir respect� une d�cision municipale. Aucune sanction n'a �t� prononc�e � l'encontre de A.________ � la suite de cette proc�dure disciplinaire.
En avril 2003, A.________ a fait l'objet d'un bl�me assorti d'un avertissement. Il lui �tait reproch�, en substance, une ex�cution insatisfaisante des missions, un contr�le insuffisant des t�ches effectu�es par les autres services, une gestion du personnel et une communication interne et externe peu efficaces ainsi qu'un comportement g�n�ral marqu� par de nombreuses absences. A.________ n'a pas recouru contre cette d�cision.
Ayant appris que A.________ �tait devenu l'unique associ�-g�rant d'un bar-dancing, la Municipalit� lui a adress� un courrier, en juin 2003, dans lequel, tout en prenant note que son motif �tait uniquement "d'ordre parental", elle lui a reproch� un certain manque de clairvoyance ainsi que d'avoir omis d'informer le Municipal dont il d�pendait. Elle a �galement laiss� entendre qu'� l'avenir, des probl�mes similaires la conduirait sans nul doute � prendre des mesures extr�mes.
A.c Apr�s que la Commission des Finances de la Ville de X.________ eut relev� de nombreux probl�mes dans les budgets 2003, 2004 et 2005, la Municipalit� a mandat�, en d�cembre 2004, une fiduciaire pour analyser la situation du Service des finances. Son rapport, dat� du 15 f�vrier 2005, fait �tat de tr�s grosses lacunes dans l'organisation, li�es au manque de formation et � l'attitude de A.________; il propose, en bref, soit de compl�ter la formation de celui-ci soit d'engager un responsable du d�partement des finances ayant les qualifications requises. Le 10 mars 2005, une d�l�gation municipale a inform� A.________ des conclusions dudit rapport et de l'�ventualit� de l'engagement d'un nouveau chef de service, parall�lement � son maintien dans une fonction de comptable sans modification de salaire. Le 4 avril 2005, la Municipalit� a d�cid� de r�organiser le Service des finances. Une s�ance tenue le 19 avril 2005 avec l'int�ress�, en vue de lui permettre de continuer � travailler dans un poste correspondant � ses comp�tences, n'a pas abouti � un accord. Le 26 avril 2005, la Municipalit� a imparti � l'int�ress� un d�lai pour se d�terminer au sujet de l'engagement d'un nouveau chef de service et de son maintien dans une fonction de comptable, tout en mettant l'ensemble du dossier � sa disposition. Le 17 mai 2005, A.________ s'y est oppos�. A la suite de discussions infructueuses, la Municipalit� a d�cid�, le 6 juillet 2005, d'engager un nouveau directeur financier pour le 1er janvier 2006 au plus tard et d'affecter A.________ � sa nouvelle fonction en lui garantissant le m�me traitement.
Par arr�t du 29 d�cembre 2005, le Tribunal administratif du canton de Vaud a rejet� le recours de A.________ contre la d�cision de la Municipalit� du 6 juillet 2005. Il a consid�r�, en r�sum�, qu'en proc�dant � un d�placement non disciplinaire sans r�duction de traitement, la Municipalit� n'avait pas tent� de contourner les contraintes d'une proc�dure disciplinaire, telle que pr�vue � l'art. 59 du Statut du personnel de la Ville de X.________ (ci-apr�s: le Statut), le recourant ayant b�n�fici� de garanties au moins aussi �tendues que celles pr�vues par cette disposition. Par ailleurs, la mesure �tait justifi�e, compte tenu de la profonde restructuration qui s'imposait. Quant � la nouvelle fonction du recourant, qui correspondait � ses aptitudes, elle ne pouvait �tre qualifi�e de subalterne.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.________ demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal administratif. Il se plaint de la violation de son droit d'�tre entendu (art. 29 al. 2 Cst.), de son droit � un d�bat public (art. 6 par. 1 CEDH) et du principe de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.).
La Municipalit� conclut � l'irrecevabilit� du recours en tant qu'il est fond� sur le grief de l'arbitraire et � son rejet pour le surplus. Le Tribunal administratif propose le rejet du recours.
Par ordonnance du 13 avril 2006, le Pr�sident de la IIe Cour de droit public a rejet� la requ�te de mesures provisionnelles formul�e par le recourant, tendant notamment � interdire � la Municipalit� d'engager un chef du Service des finances jusqu'� droit connu sur l'issue du recours.
1.1 Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert uniquement � celui qui est atteint par l'acte attaqu� dans ses int�r�ts personnels et juridiquement prot�g�s (ATF 130 I 306 consid. 1 p. 309, 82 consid. 1.3 p. 85). Sont des int�r�ts personnels et juridiquement prot�g�s ceux qui d�coulent d'une r�gle de droit f�d�ral ou cantonal ou directement d'une garantie constitutionnelle sp�cifique pour autant que les int�r�ts en cause rel�vent du domaine que couvre ce droit fondamental (ATF 129 I 113 consid. 1.2 p. 117, 217 consid. 1 p. 219). La protection contre l'arbitraire inscrite � l'art. 9 Cst. (cf. art. 4 aCst.) - qui doit �tre respect�e dans toute activit� administrative de l'Etat - ne conf�re pas � elle seule la qualit� pour agir au sens de l'art. 88 OJ (ATF 131 I 366 consid. 2.6 p. 371; 126 I 81 consid. 4-6 p. 81 ss, voir aussi ATF 129 I 217 consid. 1.3 p. 222).
1.2 Le recourant se plaint de la violation de r�gles de proc�dure ayant conduit � son d�placement non disciplinaire. Il a ainsi la qualit� pour agir au sens de l'art. 88 OJ, y compris lorsqu'il invoque la violation de l'art. 9 Cst. En effet, il ressort de l'arr�t attaqu� qu'une application par analogie des dispositions (singuli�rement l'art. 21) sur le d�placement non disciplinaire pr�vues dans la loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud, interpr�t�es � la lumi�re de la jurisprudence du Tribunal f�d�ral (cf. ATF 93 I 694), ainsi que des dispositions sur le d�placement � titre de peine disciplinaire, pr�vues dans le Statut (en particulier l'art. 59), font d�pendre le d�placement non disciplinaire de l'int�ress� de conditions mat�rielles qui tendent � le prot�ger d'un transfert injustifi�.
1.3 Il y a lieu d'entrer en mati�re sur le pr�sent recours qui, d�pos� en temps utile (art. 89 OJ), remplit les exigences de forme de l'art. 90 al. 1 OJ.
2.1 Le recourant reproche � la juridiction cantonale d'avoir viol� l'art. 6 par. 1 CEDH en ne faisant pas droit � sa requ�te portant sur la tenue d'une audience publique.
L'art. 6 par. 1 CEDH garantit notamment le droit � la tenue d'une audience publique lorsque sont en jeu des "droits et obligations de caract�re civil" (ATF 130 II 425 consid. 2.2 et les arr�ts cit�s). L'applicabilit� de l'art. 6 par. 1 CEDH aux agents publics d�pend avant tout de la nature (r�galienne ou non) des fonctions exerc�es par ceux-ci (ATF 129 I 207 consid. 4 p. 211 ss et les arr�ts cit�s). Seuls les litiges des agents participant directement ou indirectement � l'exercice de la puissance publique et aux fonctions visant � sauvegarder des int�r�ts g�n�raux de l'Etat ou d'autres collectivit�s publiques ne sont pas soumis � l'art. 6 CEDH. Les agents publics, qui n'exercent pas une fonction de nature r�galienne, peuvent se pr�valoir de l'art. 6 CEDH, pour autant qu'il s'agisse de litiges de nature patrimoniale d�coulant des rapports de service et qu'ils ne concernent pas simplement des prescriptions de service ou d'organisation (ATF 129 I 207 consid. 4.2 p. 212 concernant la classe de traitement d'un enseignant du secondaire). L'art. 6 par. 1 CEDH s'applique �galement lorsque sont en cause la violation des droits de la personnalit� (ATF 130 II 425 consid. 2.3 p. 430).
2.2 En l'esp�ce, bien que le litige concerne un agent public ne participant pas � l'exercice de la puissance publique, il ne porte ni sur des droits patrimoniaux ni sur des droits de la personnalit�. En effet, le salaire du recourant ne subit aucune r�duction; quant � son d�placement non disciplinaire, cette mesure - qui tient compte de ses aptitudes - ne rev�t pas un caract�re patrimonial, mais ressortit � la sph�re d'organisation de l'administration. Il s'ensuit que le litige ne tombe pas sous le coup de l'art. 6 par. 1 CEDH et que le moyen tir� de la violation de cette disposition n'est pas fond�.
3.1 Le recourant fait grief � la juridiction cantonale d'avoir viol� son droit d'�tre entendu en refusant d'ordonner la mise en oeuvre d'une expertise et l'audition de t�moins. Le Tribunal administratif aurait vers� dans l'arbitraire en retenant, par une appr�ciation anticip�e des preuves offertes, que celles-ci n'apporteraient pas davantage de param�tres pour appr�cier la situation du recourant. Pour la juridiction cantonale, les pi�ces produites �tablissaient de mani�re suffisante que le recourant n'�tait pas en mesure d'assumer de mani�re satisfaisante la totalit� des charges li�es � sa fonction, notamment en mati�re de planification financi�re et de proc�dure budg�taire.
3.2 Le droit d'�tre entendu d�coulant de l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'int�ress� d'obtenir qu'il soit donn� suite � ses offres de preuves pertinentes (ATF 122 I 53 consid. 4a p. 55; 119 Ia 136 consid. 2d p. 139 et les arr�ts cit�s). Ce droit n'emp�che cependant pas l'autorit� de mettre un terme � l'instruction lorsque les preuves administr�es lui ont permis de former sa conviction et que, proc�dant d'une mani�re non arbitraire � une appr�ciation anticip�e des preuves propos�es, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener � modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 119 Ib 492 consid. 5b p. 505-506).
La port�e du droit d'�tre entendu est d�termin�e en premier lieu par le droit cantonal. D�s lors que le recourant consid�re que celui-ci n'offre pas une protection plus �tendue que celle r�sultant de l'art. 29 al. 2 Cst., son grief doit �tre examin� au regard de la garantie minimale accord�e par cette disposition.
3.3 En l'esp�ce, le recourant se plaint de ce que l'arr�t attaqu� se fonde sur un rapport �tabli � la demande de l'une des parties (la Municipalit�) et dont le contenu a �t� orient� par celle-ci. Ce faisant, le recourant perd de vue que l'expertise judiciaire sollicit�e ne constitue qu'un mode de preuve parmi d'autres, susceptible d'�tre ordonn� par une autorit� administrative appel�e � statuer en premi�re instance. Par ailleurs, le recourant ne rel�ve aucun �l�ment propre � faire appara�tre le rapport litigieux comme peu concluant. De plus, celui-ci ne fait que confirmer les reproches adress�s au recourant en 2003, sous forme d'un bl�me assorti d'un avertissement, qu'il n'avait pas contest�s. Enfin, le recourant a eu connaissance du rapport �tabli par la fiduciaire, au sujet duquel il a obtenu la possibilit� de se d�terminer; or, il ne pr�tend pas avoir formul� � cette occasion des critiques pr�cises, propres � remettre en cause la force probante de ce rapport, qui n'auraient pas �t� prises en consid�ration. Par cons�quent, le fait que le recourant n'ait pas pu exprimer son opinion lors de l'�laboration du rapport litigieux n'appara�t pas comme d�cisif.
S'agissant de l'audition en qualit� de t�moin du directeur de la fiduciaire charg�e de la r�vision des comptes de la commune au sujet des aptitudes professionnelles du recourant, c'est une question qui n'a pas de port�e propre par rapport au grief d'une mauvaise appr�ciation des preuves � ce sujet. Elle sera donc examin�e ci-apr�s avec le fond du litige (cf. ATF 130 II 425 consid. 2.1 in fine p. 429).
4.1 Le recourant reproche au Tribunal administratif d'avoir arbitrairement retenu que les conditions d'un d�placement non disciplinaire �taient r�alis�es. Les premiers juges n'auraient pas mis en balance l'int�r�t priv� du recourant au maintien de sa position et l'int�r�t public � son d�placement non disciplinaire, en omettant singuli�rement de tenir compte de la perte de consid�ration qui r�sultait de ce d�placement. Le Tribunal administratif aurait estim� � tort qu'il y avait un int�r�t public � r�trograder un fonctionnaire en raison de la r�organisation - incontest�e - de l'administration, et aurait arbitrairement inf�r� du rapport de la fiduciaire que l'int�r�t public commandait ce d�placement, alors que ce rapport proposait �galement une autre solution.
4.2 Une d�cision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscut�, ou lorsqu'elle heurte d'une mani�re choquante le sentiment de la justice et de l'�quit� (ATF 132 III 209 consid. 2.1 p. 211). A cet �gard, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution retenue par l'autorit� cantonale de derni�re instance que si elle appara�t insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adopt�e sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. De plus, il ne suffit pas que les motifs de l'arr�t attaqu� soient insoutenables, encore faut-il que ce dernier soit arbitraire dans son r�sultat. Il n'y a en outre pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle de l'autorit� intim�e para�t concevable, voire pr�f�rable (ATF 132 III 209 consid. 2.1 p. 211; 132 I 13 consid. 5.1 p. 17; 131 I 217 consid. 2.1 p. 219).
4.3 Le recourant ne conteste pas la n�cessit� d'une r�organisation du service, mais soutient, � tort, qu'elle n'impliquerait pas la mesure de d�placement dont il fait l'objet. En effet, il n'est pas arbitraire de consid�rer que les dysfonctionnements constat�s �taient, du moins en partie, li�s � l'inaptitude du recourant et que le t�moignage requis n'aurait pas suffi � remettre en question cette appr�ciation. Par cons�quent, une r�organisation efficace suppose le d�placement du recourant. Certes, le rapport de la fiduciaire propose une alternative � ce d�placement, � savoir le maintien du recourant dans sa fonction actuelle. Mais cette solution impliquerait une formation compl�mentaire, qui pourrait, � dire d'expert, se r�v�ler peu efficace, compte tenu de l'�ge du recourant et du nombre d'ann�es d'activit� qu'il lui reste � accomplir. Appel�e � choisir entre ces deux solutions, la Municipalit�, jouissant d'un large pouvoir d'appr�ciation, se devait de retenir celle qui paraissait garantir � long terme un plus haut degr� de rationalit� et d'efficacit�. Dans cette perspective, les mesures d'accompagnement n�cessaires pour assurer le maintien efficace du recourant � son poste pouvaient sans arbitraire �tre consid�r�es comme disproportionn�es. Quant � la perte de prestige li�e au d�placement du recourant, elle n'est que la cons�quence de son inaptitude av�r�e. En r�sum�, l'int�r�t public � l'ex�cution de la mesure retenue l'emporte sur l'int�r�t priv� du recourant � �tre maintenu dans sa fonction actuelle.
Au vu de ce qui pr�c�de, le recours doit �tre rejet�. Succombant, le recourant doit supporter un �molument judiciaire (art. 156 al. 1 OJ). La Municipalit� de X.________ n'a pas droit � des d�pens (cf. art. 159 al. 2 OJ).

References: art. 9
 art. 6
 art. 4
 ATF 
 ATF 
 ATF 
in fine
 art. 159