Source: http://www.tse.go.cr/juris/relevantes/SSC-5649-2005.htm
Timestamp: 2018-01-23 04:08:35+00:00

Document:
﻿ SSC 5649-2005
Exp: 04-008653-0007-CO
Res: 2005-05649
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con treinta y nueve minutos del once de mayo del dos mil cinco.-
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por José Manuel Echandi Meza, cédula de identidad número 1-624-734, en su condición de Defensor de los Habitantes, y Gabriel Bonilla Picado, cédula de identidad número 1-532-534, en su condición de ciudadano, ambos mayores de edad y casados.
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:30 horas del 2 de septiembre del 2004, los accionantes solicitaron que se declare inconstitucional la omisión del Poder Legislativo por omitir el dictado de la ley reguladora que permitiría promover y eventualmente solicitar un referéndum o presentar por medio de una iniciativa popular un proyecto de ley. En su criterio, la omisión que se impugna impide el derecho fundamental del pueblo de legislar y reformar parcialmente la Constitución Política en forma directa, mediante el Referéndum y de presentar proyectos de ley ante la Asamblea Legislativa por medio de la Iniciativa Popular (artículos 105 y 123 de la Constitución Política). Asimismo, dicha omisión lesiona el principio de legalidad y desacata el mandato constitucional que imponen los artículos 105 y 123 constitucionales de dictar la legislación reguladora del referéndum y la iniciativa popular. Alegaron que el 28 de mayo del 2002, por medio de la Reforma Constitucional Nº 8281, se reformaron los artículos 102, 105 y 124 de la Constitución Política a fin de instaurar el “Referéndum”, como el mecanismo de sufragio por medio del cual el pueblo pueda aprobar y derogar leyes y reformar parcialmente la Constitución y, la “Iniciativa Popular” –dispuesta por medio de la reforma al Artículo 123 de la Constitución Política- para que los ciudadanos puedan presentar proyectos de ley a conocimiento de la Asamblea Legislativa. En dicha Reforma Constitucional, se aprobaron, también, los Transitorios a los Artículos 105 y 123 por medio de los cuales se establecía la obligatoriedad de la Asamblea Legislativa de dictar las leyes especiales requeridas dentro del año siguiente a la publicación de esa ley; no obstante, veintisiete meses después, la Asamblea Legislativa no ha cumplido con ese precepto. A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que la presenta con base en la potestad que otorga la Ley de la Defensoría de los Habitantes de la República, Nº 7319, para incoar cualquier tipo de acciones jurisdiccionales y administrativas previstas en el ordenamiento jurídico.
2.- Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 8:15 hrs. del 7 de septiembre del 2004, se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad.
3.- Los avisos de ley fueron publicados en los Boletines Judiciales Nos. 185, 186 y 187 del 22, 23 y 24 de septiembre del 2004.
4.- La Procuraduría General de la República, mediante libelo presentado el 24 de septiembre del 2004, contestó la audiencia conferida. En cuanto la forma, indicó que la legitimación de la Defensoría de los Habitantes deriva del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto pretende proteger el derecho de participación directa de los ciudadanos en la adopción de las decisiones fundamentales. En lo referente al ciudadano co-accionante, estima que puede considerarse que se está en presencia de un interés difuso o colectivo, consistente en el ejercicio de la soberanía mediante el referéndum y la iniciativa popular en la formación de la ley, formas de participación democrática directa que le atañen a todos y cada uno de los ciudadanos costarricenses y, en general, a la colectividad en su conjunto. Tocante al fondo, ese órgano considera que el referéndum y la iniciativa popular en la formación de la ley son los dos instrumentos más relevantes de participación directa de los ciudadanos en la adopción de las decisiones políticas esenciales, con el propósito profundizar y hacer más efectivo el sistema democrático. La reforma constitucional no reguló todos los aspectos necesarios para hacer realidad los distintos tipos de referéndum y la iniciativa popular, remitió a la ley para que normara tales aspectos, con lo cual la eficacia de la reforma fue diferida y condicionada a la emisión de las leyes. La omisión es el incumplimiento de un mandato de la Constitución y el control de constitucionalidad de aquella es consecuencia del reconocimiento del pleno valor normativo de la Constitución y del hecho de que sus disposiciones pueden ser directamente auto aplicativas. Por medio de ese control se permite que la voluntad del constituyente se realice y concrete de forma plena y efectiva. El silencio del legislador no puede constituir un mecanismo para obtener un resultado jurídico inválido, contrario a la voluntad del constituyente. Al controlarse que el legislador no incurra en omisiones inconstitucionales se preserva la fuerza normativa del texto fundamental. Su fin es recomponer el imperio de la Constitución, cuya supremacía habría quedado momentáneamente bloqueada por la omisión. Para la procedencia de una acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa se debe demostrar que la Constitución exige la emisión de una norma con un contenido determinado. Debe existir una exigencia constitucional de acción específica o deber concreto y no un simple deber general de legislar. Se está en presencia de una omisión cuando se infringe un mandato constitucional concreto que vincula directamente para la adopción de una determinada medida o bien que impone el cumplimiento de un fin expresamente constitucionalizado. Ante un mandato concreto, la omisión legislativa no puede considerarse cubierta por la discrecionalidad legislativa. Simplemente, ante ese mandato, el legislador no es libre de apreciar la oportunidad y conveniencia de legislar respecto de un determinado punto y de una determinada manera. Distinto es cuando no existe un mandato concreto y la potestad para legislar no es indispensable para brindarle efectividad a la Constitución. En el caso particular, la Constitución previó la existencia de una ley que desarrollara los instrumentos de democracia directa y dispuso un plazo dentro del cual debía ser emitida la ley. La Asamblea, a la luz del Transitorio único de la reforma parcial, no ha actuado su potestad o cumplido el mandato constitucional. La actividad legislativa es necesaria para que se concrete el mandato constitucional. El efecto de dejar transcurrir el plazo establecido es que la reforma constitucional será ineficaz y, por consiguiente, los instrumentos de participación política directa. La fuerza normativa de la Constitución sufre con la falta de emisión de la ley, puesto que, ésta es indispensable para darle efectividad, razón por la cual no existe discrecionalidad legislativa en la determinación de la conveniencia o inconveniencia de emitir la ley que regule el referéndum y la iniciativa popular. Indica que, mediante el dictamen C-081-2000 del 25 de abril del 2000, ese órgano consultivo le advirtió al Ministro de la Presidencia de entonces, que la no emisión de las leyes podría posponer la vigencia de la reforma, al entenderse que son indispensables para hacerla operativa. En criterio de la Procuraduría, el incumplimiento del mandato de legislar en un plazo determinado implica una omisión inconstitucional por impedir la plena eficacia de la norma constitucional, puesto que, la ley es necesaria para hacer posible la efectiva participación de los ciudadanos. Por todo lo anterior, recomienda acoger la acción de inconstitucionalidad y que esta Sala establezca un plazo prudencial dentro del cual la Asamblea debe legislar.
5.- Mediante memorial presentado el 24 de septiembre del 2004, Juan Manuel Villasuso Estonba, cédula de identidad número 8-040-012 y Carlos Alberto Ramírez Aguilar, cédula de identidad número 1-450-628, ambos mayores de edad, casados y abogados, plantearon una coadyuvancia activa.
6.- El Presidente de la Asamblea Legislativa, por escrito presentado el 28 de septiembre del 2004, contestó la audiencia otorgada. Señaló que con el propósito de implementar la reforma constitucional a los ordinales 105 y 123 de la Constitución Política, surgieron tres iniciativas legislativas, que fueron las siguientes: a) Expediente No. 14799, proyecto de Ley de Iniciativa Popular, la cual a partir de la sesión ordinaria del Plenario Legislativo No. 74 del 16 de septiembre del 2003 se inició la discusión en primer debate, el proyecto fue devuelto a la Comisión de Asuntos Jurídicos al presentarse nuevas mociones, donde se encuentra en primer lugar para el informe de mociones vía artículo 137; b) Expediente No. 14850, proyecto de adición del Título XI al Código Electoral de las distintas modalidades del referéndum, el cual se encuentra en discusión en la Comisión de Asuntos Jurídicos en el lugar número 3 y c) Expediente No. 15462, proyecto de reforma al artículo 13, inciso j), y adición de un Título VIII al Código Municipal de las consultas populares en el ámbito cantonal y distrital, el cual se encuentra en el lugar número 74 de la Comisión de Asuntos Jurídicos. Considera que la Asamblea Legislativa ha estado discutiendo estos proyectos de ley, sin embargo debe atenderse el procedimiento o trámite legislativo, en sus diferentes etapas, tratando de obtener la mayor deliberación y discusión en torno a los proyectos propuestos, para intentar llegar a un consenso. Invoca el principio de auto-organización y autorregulación derivado del artículo 121, inciso 22), de la Constitución Política, por lo que ningún otro Poder puede imponerle decisiones sin menoscabo del principio de separación de funciones (artículo 9° de la Constitución). En su criterio, no ha existido en la Asamblea Legislativa la intención de limitar o atrasar la operatividad de la reforma constitucional, siendo que a la fecha no se la obtenido un consenso sobre la materia y el volumen de los proyectos concuerda con su amplia discusión y complejidad. Estima que, por la gravedad de lo pretendido, establecerle a la Asamblea Legislativa un plazo perentorio para que emita una ley es una intromisión en materia legislativa contraria a la separación de poderes, siendo que determinar qué se va a discutir en ese órgano es materia ajena al Poder Judicial. Considera, también, improcedente que se suspenda el trámite de los proyectos que se encuentran en corriente legislativa y el ordenarle al Poder Ejecutivo enviar a sesiones extraordinarias los proyectos de ley. Finalmente, manifestó que las pretensiones de los accionantes son contrarias a los fueros e inmunidades constitucionales, la libre discusión de los proyectos de ley y la discrecionalidad legislativa.
7.- Por memorial presentado el 1° de octubre del 2004, Danilo Rodríguez y otros, en su condición de miembros del Comité Ejecutivo del Distrito San Sebastián del Partido Fuerza Democrática, formularon coadyuvancia activa.
8.- A través de escrito presentado el 1° de octubre del 2004 Manuel de Jesús Murillo Chaves y otros plantearon solicitud de coadyuvancia activa.
9.- Mediante libelo del 1° de octubre del 2004, José Miguel Corrales Bolaños, solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo.
10.- El Presidente del Colegio de Abogados, por escrito presentado el 12 de octubre del 2004, formuló solicitud de coadyuvancia activa.
11.- Marcos Alexander Piedra Rodríguez y otros por escrito presentado, vía fax, el 13 de octubre del 2004, pidieron ser tenidos como coadyuvantes activos.
12.- Jonatán Canales Hernández, por escrito presentado el 13 de octubre solicita coadyuvar activamente en la presente acción.
13.- Por resolución de las 8:30 hrs. del 21 de octubre del 2004, la presidencia de la Sala admitió las coadyuvancias referidas en los resultandos anteriores, excepción hecha de la solicitud de Xinia Cascante Arias, tres firmas ilegibles, Manuel de Jesús Murillo Chaves, Danilo Rodríguez Montero, Celio Calderón Moya, Edgar Núñez Cartín, Kattia Castro Valverde y María del Rocío Jiménez, a quienes se les previno cumplir con el requisito de la autenticación de firmas.
14.- Mediante resolución de la Presidencia de las 10:50 hrs. del 4 de noviembre del 2004, se rechazó las solicitudes de coadyuvancia activa de las personas a las que se les previno el requisito de la autenticación, por haberla incumplido.
15.- Por resolución de las 13:15 hrs. del 8 de marzo del 2005, se señaló las 9:30 hrs. del 21 de abril del 2005 para celebrar la vista.
16.- En la sustanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.
I.- LEGITIMACION Y PROCEDENCIA DE LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD. En el presente asunto al haberse producido una litis consorcio activa facultativa, se impone analizar, separadamente, la legitimación, tanto del Defensor de los Habitantes como del ciudadano Bonilla Picado que acude ante este Tribunal Constitucional. A) Legitimación del Defensor de los Habitantes: A tenor del ordinal 75, párrafo 3°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional el Defensor de los Habitantes, tiene legitimación institucional, de modo que no requiere de asunto previo o concreto (párrafo 1°) o de invocar la defensa de intereses colectivos, corporativos o difusos cuando por la naturaleza del asunto no existe lesión individual o directa (párrafo 2°), de modo que se encuentra plenamente habilitado para deducir la presente acción de inconstitucionalidad. B) Legitimación del ciudadano Gabriel Bonilla Picado: En el presente asunto, ese co-recurrente pretende tutelar intereses típicamente difusos que le pertenecen, a la vez, a todos y cada uno de los ciudadanos en particular, como lo es el ejercicio directo de la potestad de legislar, a través de la iniciativa en la formación de la ley y el referéndum, los cuales, entiende se han visto cercenados ante la omisión legislativa en dictar la ley que regule esas materias. A mayor abundamiento, este co-gestionante, indirectamente, pretende la defensa del derecho fundamental a la participación política directa de los ciudadanos en el gobierno o en la dirección de los asuntos públicos, extremo que lo legitima sobradamente para ejercer el control de constitucionalidad en abstracto. Bajo esta inteligencia, este Tribunal estima que, también, este co-accionante se encuentra suficientemente habilitado para ejercer el control de constitucionalidad, con fundamento en el ordinal 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por venir en defensa de intereses que le atañen a la colectividad en su conjunto y no existir lesión individual o directa. Dirimido el tema de la legitimación, conviene pronunciarse sobre el extremo relativo a la admisibilidad de la acción, sobre el particular el numeral 73, inciso f), de la ley de los ritos constitucionales preceptúa, con meridiana claridad, que cabrá la acción de inconstitucionalidad “Contra la inercia, las omisiones y las abstenciones de las autoridades públicas”. En el presente asunto, los recurrentes impugnan la omisión absoluta de la Asamblea Legislativa en dictar sendas leyes que deberán ser aprobadas por las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros para, respectivamente, desarrollar y regular el instituto del referéndum para la aprobación o derogación de leyes ordinarias y de reforma constitucional, así como la forma, requisitos y demás condiciones que deben cumplir los proyectos de iniciativa popular, razón por la cual resulta plenamente procedente la acción.
II.- OBJETO DE LA ACCIÓN. En criterio de los accionantes la omisión legislativa en dictar una ley que regule el referéndum para que el pueblo pueda ejercer la potestad legislativa para la aprobación, derogación de leyes y reformas parciales (artículo 105 de la Constitución Política) y la iniciativa popular en la formación de la ley durante las sesiones ordinarias (artículo 123 ibidem), quebranta los derechos del pueblo de legislar y presentar proyectos de ley ante la Asamblea Legislativa. Aducen que, también, han sido quebrantados el Transitorio Único de la Ley No. 8281 del 28 de mayo del 2002, por cuyo medio se reformó parcialmente la Constitución, al fijarse el plazo de un año par dictar las leyes de desarrollo, y los propios artículos 105 y 123. Asimismo, estiman infringido el numeral 11 de la Constitución Política al haber incumplido ese órgano constitucional con sus deberes.
III.- CONTROL DE LAS OMISIONES LEGISLATIVAS Y PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE FUNCIONES. El Derecho de la Constitución, esto es, el conjunto de principios, valores y preceptos constitucionales contenidos en la Carta Magna, pueden ser infringidos por los poderes públicos y los particulares mediante conductas activas u omisas. Para el supuesto particular de la Asamblea Legislativa, ese poder del Estado quebranta el bloque de constitucionalidad por acción cuando dicta leyes inconstitucionales o cuando, durante el procedimiento legislativo para su emisión, incurre en vicios sustanciales de tal entidad que ameritan su anulación. La Asamblea Legislativa infringe por omisión el parámetro de constitucionalidad cuando, ante un mandato expreso o tácito del constituyente originario o del poder reformador para que se dicte una ley que desarrolle un contenido o cláusula constitucional, no lo hace –omisión absoluta- o bien cuando a pesar de haber dictado una ley esta resulta discriminatoria, por omisión, al no regular la situación de un determinado sector o grupo de la población o de los eventuales destinatarios que debió comprender o abarcar –omisión relativa-. En sendos supuestos, este Tribunal Constitucional tiene competencias suficientes y habilitación normativa expresa para ejercer el control de constitucionalidad y declarar una eventual inconstitucionalidad de la conducta omisa. En efecto, los artículos 10, 48 de la Constitución Política y 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, le encargan a esta Sala especializada velar por la supremacía del Derecho de la Constitución, de modo que si este Tribunal estima que una conducta por omisión de la Asamblea Legislativa lo quebranta, está ejerciendo esa función preeminente y esencial y así debe declararlo para restablecer el imperio del orden constitucional.
Obsérvese que el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su inciso a), establece que cabrá la acción de inconstitucionalidad “Contra las leyes y otras disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados, que infrinjan, por acción u omisión alguna norma o principio constitucional”, este apartado cubre el supuesto de las omisiones relativas o parciales, puesto que, presupone que ya se ha dictado una ley que resulta inconstitucional por omisión al no comprender determinadas situaciones materiales, grupos o sectores de destinatarios que debió abarcar. El inciso f) de ese mismo numeral, preceptúa que también procederá la acción de inconstitucionalidad “Contra la inercia, las omisiones y las abstenciones de las autoridades públicas”, no cabe la menor duda que esta hipótesis normativa cubre la omisiones legislativas de carácter absoluto, puesto que, la Asamblea Legislativa como poder del Estado o autoridad pública debe cumplir con los mandatos expresos o tácitos que le impone el constituyente originario o el
poder reformador para mediar en el desarrollo de determinadas cláusulas o contenidos constitucionales. Así la cosas, resulta evidente que el control de constitucionalidad de las omisiones legislativas no colisiona con el principio de separación de funciones (artículo 9° de la Constitución Política), en este caso, para las dispuestas por el Derecho de la Constitución para el legislador ordinario y las establecidas por éste para el Tribunal Constitucional. Este tipo de fiscalización lejos de debilitar ese principio lo actúa y lo fortalece, puesto que, demarca de forma clara el alcance de las potestades y competencias, por acción y omisión, del Poder Legislativo de cara al Derecho de la Constitución. Es menester recordar que la Constitución Política tiene una eficacia normativa y directa que vincula fuertemente a todos los poderes públicos constituidos –incluso la Asamblea Legislativa y esta Sala- y los conmina a respetarla y observarla, para evitar que sea burlada de forma oblicua o indirecta a través de conductas omisas o del silencio legislativo, siendo esta Sala, por expresa disposición constitucional (artículo 10), su garante.
IV.- TIPOS DE OMISIONES LEGISLATIVAS EN CUANTO AL DESARROLLO DE PRECEPTOS CONSTITUCIONALES. El constituyente puede disponer de forma implícita o explícita que determinados contenidos constitucionales sean desarrollados por el legislador. En el primer caso, aunque el constituyente no disponga que una ley regulará la materia, por la naturaleza de ésta se precisa de la mediación legislativa para su adecuada aplicación operativa, esto es, no se trata de normas constitucionales completas, de aplicación automática o auto ejecutables, sino que requieren de la interpositio legislatoris. También puede acontecer lo anterior cuando, por aplicación del principio de reserva de ley, una cláusula constitucional determinada precisa de ser regulada por una norma legal (v. gr. la regulación de los derechos fundamentales, fijación de delitos, penas y tributos, etc.). En lo tocante a las hipótesis en que el constituyente le impone al legislador de forma explícita el desarrollo de determinada materia o contenido constitucional, por tratarse de preceptos incompletos, se puede distinguir dos casos diferentes. El primero surge cuando expresamente el legislador establece que una ley regulará determinada materia, sin indicar un plazo o término al legislador para su desarrollo, siendo que, incluso, en este caso debe entenderse
que debe producirse dentro de un plazo razonable para el cumplimiento efectivo del mandato y diseño dispuesto por el constituyente, sin perjuicio, claro está, de la facultad de la Asamblea Legislativa de ponderar si tal desarrollo resulta políticamente oportuno o conveniente en un momento determinado. El segundo supuesto ocurre cuando el constituyente, además de mandar que se dicte una ley, le fija al legislador un plazo para el desarrollo e implementación de un contenido constitucional, situación que, en nuestro sistema constitucional, se ha producido, básicamente, respecto de ciertas reformas parciales a la Constitución, en atención a las cuales el poder constituyente derivado entiende que deben ser implementadas y complementadas legislativamente dentro de un lapso determinado al estimar que existe cierta premura y celeridad o, si se quiere, urgencia en su ejecución. En esta última hipótesis en que el poder reformador le fija al legislador un plazo específico, se produce una suerte de auto-limitación en cuanto al tiempo disponible para tramitar y emitir la ley respectiva, puesto que, es el propio cuerpo legislativo, en funciones de poder reformador, el que restringe o limita los tiempos de ese cuerpo colegiado y de sus instancias –comisiones-, en funciones de legislador ordinario, para tramitar y emitir la ley de desarrollo. Ese carácter de auto-restricción, en cuanto a los tiempos para sustanciar el procedimiento legislativo, le impone a la Asamblea Legislativa una mayor y más acusada responsabilidad y compromiso en tramitar y emitir la ley respectiva, puesto que, es ese propio poder del Estado, aunque lo sea en funciones material o sustancialmente diferentes, el que auto consiente la restricción temporal, sabedor del volumen de asuntos en trámite o en la corriente legislativa, de los tiempos de los procedimientos legislativos y de la capacidad, límites y alcance de trabajo de las comisiones y del plenario. No sobra advertir que, absolutamente en todos los supuestos anteriormente mencionados, el legislador conserva una discrecionalidad plena o libertad para configurar el contenido de la respectiva ley, siendo que el único límite de éste lo puede constituir el propio parámetro constitucional o el Derecho de la Constitución.
V.- EL TRANSITORIO DE LA REFORMA PARCIAL A LOS ARTÍCULOS 105 Y 123 DE LA CONSTITUCION POLÍTICA Y TIPO DE OMISION. En el presente asunto la Ley No. 8281 del 28 de mayo del 2002 denominada “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 105, 123, PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 124, ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 129, PRIMER INCISO DEL ARTÍCULO 195 Y ADICIÓN DE LOS ARTÍCULOS 102 Y 195 DE LA CONSTITUCION POLÍTICA” (la mayúscula es del original), en su Transitorio único dispuso lo siguiente:
“Las leyes especiales referidas en los artículos 105 y 123 de la Constitución Política, aquí reformados, deberán dictarse dentro del año siguiente a la publicación de esta Ley. Durante este plazo, no entrará en vigor lo aquí dispuesto.”
La Ley No. 8281 fue publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 118 del 20 de junio del 2002, de modo que, a socaire del Transitorio Único, las dos leyes especiales para regular el referendo y la iniciativa popular en la formación de la ley debieron ser dictadas el 20 de junio del 2003, siendo que a la fecha el retraso asciende a más de un año y diez meses. Debe observarse que el carácter de normas constitucionales de aplicación diferida o condicionada de los artículos 105 y 123 de la Constitución Política, en su versión actual, queda patente cuando se repara en el párrafo final de sendos numerales al indicar, respectivamente, que “Este instituto será regulado por ley, aprobada por las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea” y que “Una ley adoptada por las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa, regulará la forma, los requisitos y las demás condiciones que deben cumplir los proyectos de ley de iniciativa popular”. En el sub-lite la omisión de la Asamblea Legislativa tiene una vertiente doble, circunstancia que la hace, per se, calificada, puesto que, incumplió el mandato expreso del poder reformador para dictar sendas leyes que desarrollaran el referéndum y la iniciativa popular en la formación de la ley, contenido en los artículos 105 y 123 constitucionales, y, también, inobservó la obligación impuesta por el poder reformador de dictar esos dos instrumentos legislativos en el plazo de un año que se estableció en el Transitorio Único de la reforma parcial. Para este Tribunal Constitucional resulta especialmente significativo que la propia y actual Asamblea Legislativa en ejercicio, la cual, a la postre, apenas recién había iniciado su primera legislatura, plenamente conocedora de que le correspondería, necesariamente, dictar las dos leyes especiales se auto comprometiera a hacerlo en un plazo de un año siguiente a la publicación, restringiéndose a sí misma, a pesar de ser consciente de la cantidad de iniciativas legislativas pendientes de trámite, de los lapsos de los procedimientos legislativos y de las capacidades y límites de trabajo de las diferentes comisiones y del pleno. Todo lo anterior aunque lo haya hecho en ejercicio de una función materialmente diferente, esto es, la de poder reformador. Pese a lo señalado, el órgano legislativo, en funciones de legislador ordinario, ha incumplido, por omisión y durante más de un año y medio, el plazo que se auto impuso, en funciones de constituyente derivado. Si la propia Asamblea Legislativa, como órgano colegiado, fue consciente, al auto restringirse, debió serlo, también, de las consecuencias e implicaciones de su incumplimiento o inercia normativa. De haber tenido algún reparo en cuanto a la brevedad del tiempo para tramitar y emitir las leyes especiales o de la limitada capacidad de los órganos legislativos, era de esperar que la propia Asamblea Legislativa nunca debió obligarse a emitir sendos instrumentos legislativos especiales en ese lapso, por lo que bien pudo, en su momento, prescindir de fijar un plazo o, incluso, de establecer uno más amplio, empero no sucedió así.
VI.- INCONSTITUCIONALIDAD DE LA OMISION LEGISLATIVA EN EL DICTADO DE LAS DOS LEYES ESPECIALES QUE DESARROLLAN LOS ARTÍCULOS 105 Y 123 DE LA CONSTITUCIÓN. La omisión normativa de la Asamblea Legislativa, en cuanto poder constituido, en el dictado de las dos leyes especiales ya referidas,
resulta inconstitucional al transgredir palmariamente el plazo establecido para dictarlas, por el constituyente derivado, en una reforma parcial a la Constitución, dado que, no cabe la menor duda que las disposiciones transitorias son parte integral de aquélla. Adicionalmente, la omisión legislativa, en cuanto retarda e impide el ejercicio de la potestad originaria y soberana del pueblo de legislar, vía referéndum, y de ejercer su iniciativa en la formación de la ley, quebranta trascendentes valores y principios de orden constitucional. En efecto, el principio democrático contenido en el preámbulo y artículo 1° de la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949, supone, necesariamente, el de la participación política directa, efectiva, libre y consciente de los ciudadanos en la toma de las decisiones políticas fundamentales en cuanto les atañen. Sobre este último principio, el artículo 9° de la Constitución Política, en su versión actual, después de la reforma parcial verificada por la Ley No. 8364 del 1° de julio del 2003, dispone que “El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí: El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial”. No cabe la menor duda que la última reforma parcial al artículo 9°, fue jalonada, en buena parte, por la que se produjo, casi un año antes, de los ordinales 105 y 123 de la Constitución, en cuanto se enfatiza el carácter participativo del Gobierno de la
República y se señala explícitamente que, además de los tres Poderes, éste lo ejerce el pueblo, obviamente, a través de su participación en el diseño de las grandes líneas políticas del país, mediante el referéndum y la iniciativa popular en la formación de la ley. En el ámbito de los instrumentos internacionales de derechos humanos es menester indicar que existe una convergencia absoluta de estos en consagrarle y garantizarle a las personas el derecho de participar o tomar parte directamente en el gobierno o en la dirección de los asuntos públicos de su país, así lo establecen, a título de ejemplo, los artículos 21, párrafo 1°, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948, 20 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, 23, párrafo 1°, inciso a), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos del 22 de noviembre de 1969 y 25, inciso a), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del 19 de diciembre de 1966. Debe agregarse que la omisión legislativa en el dictado de las dos leyes especiales vacía de contenido normativo y despoja de eficacia a los artículos 105 y 123 constitucionales, con
lo cual se infringe el principio de la supremacía constitucional y de su vinculación más fuerte a los poderes públicos contenido en los ordinales 10, 48 de la Constitución Política y 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Es notorio que la actitud silente y el incumplimiento de un mandato expreso que ha mantenido la Asamblea Legislativa, produce una alteración, por ineficacia e inaplicación, del contenido normativo de la Constitución, con lo cual, de forma indirecta, ese poder constituido ha desplazado y sustituido al Poder constituyente derivado. Bajo esta inteligencia, la omisión legislativa consistente en el retardo para el dictado de las dos leyes especiales de marras, resulta inconstitucional por contrariar una norma constitucional que impuso la necesidad de dictarlas y fijó un plazo, así como el principio democrático y el derecho fundamental de participación política directa del pueblo en el gobierno o en la dirección de los asuntos públicos.
VII.- DESCARGO FORMULADO POR EL PRESIDENTE DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y RETARDOS INDEBIDOS EN LA COMISIÓN PERMANENTE ORDINARIA DE ASUNTOS JURÍDICOS EN EL TRÁMITE DE LOS PROYECTOS DE LEY. Ciertamente, según se desprende de las certificaciones aportadas por el Presidente de la Asamblea Legislativa que, según su propia manifestación, son copia fiel de los respectivos expedientes legislativos, en ese órgano constitucional se tramitan dos iniciativas legislativas, que son el proyecto de Ley de Iniciativa Popular (expediente legislativo No. 14.799) y el proyecto de adición del Título XI al Código Electoral de las distintas modalidades del referéndum (expediente legislativo No. 14.850). No obstante, este Tribunal Constitucional, observa que, desde que fueron puestos a despacho, tales proyectos han sido tramitados de forma lenta, pese a la urgencia, premura y celeridad que impuso el propio Poder reformador, al señalar que las dos leyes debían ser dictadas en el plazo de un año después de la publicación de la reforma parcial, esto es, el 20 de junio del 2003. Seguidamente, se procede a efectuar un análisis de los diversos retardos indebidos e irrazonables en la sustanciación de cada uno de los proyectos referidos.
A) TRÁMITE DEL PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR (EXPEDIENTE LEGISLATIVO No. 14.799). Esta iniciativa fue presentada a despacho el 1° de julio del 2002, el entonces Presidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos, durante la legislatura 2002-2003, Diputado José Miguel Corrales Bolaños, solicitó tres prórrogas al plazo de los 30 días que de acuerdo con el artículo 80 del Reglamento de la Asamblea Legislativa tiene esa instancia para rendir informe. Así, ese mismo Diputado le solicitó al Presidente de la Asamblea Legislativa prórroga en las siguientes fechas: a) El 16 de septiembre del 2002 requirió de 60 días hábiles adicionales (visible a folio 83 del Tomo I del expediente), b) el 28 de octubre del 2002, solicitó la segunda prórroga por otros 60 días hábiles –lo anterior a sabiendas del receso de fin y principio de año- (visible a folio 141 del Tomo I del expediente) y c) el 1° de abril del 2003, esto es, faltando, aproximadamente, dos meses y medio para que venciera el plazo del año señalado por el constituyente derivado, el Diputado Corrales Bolaños solicitó, por tercera vez consecutiva, una prórroga de 30 días hábiles (visible a folio 199 del Tomo I del expediente judicial). A lo anterior, debe agregarse las diversas dilaciones injustificadas en la sustanciación del proyecto en esa Comisión Permanente Ordinaria, por su consulta a diversas personas y organizaciones, sin que ese trámite fuere preceptivo o necesario, así el Diputado Corrales Bolaños en la Sesión Ordinaria No. 5 del 28 de mayo del 2003 (visible a folios 259-260 del tomo I del expediente), esto es, a menos de un mes para que venciera el plazo del año para dictar la ley, mocionó para recibir en la Comisión de Asuntos Jurídicos a cinco abogados más. De otra parte, ese mismo Diputado, en las sesiones ordinarias de la Comisión de Asuntos Jurídicos números 6 del 4 de junio y 11 del 24 de junio, ambas del 2003 (visibles, respectivamente, a folios 300 del tomo I y 428 del tomo II del expediente), propuso dos textos sustitutivos del proyecto, lo que, a todas luces no resulta congruente con una tramitación ágil y expedita de la que se esperaba que el texto inicial tuviera, desde un principio, un cierto nivel de rigor técnico para evitar discusiones que pudieran retardar su dictamen. Cabe destacar que en la sesión ordinaria No. 39 del 25 de septiembre del 2002 (visible a folios 102-103 del tomo I del expediente), Corrales Bolaños, mocionó para consultar al Tribunal Supremo de Elecciones, empero, el propio Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones, mediante el oficio No. 1714-2003 del 9 de junio del 2003 (visible a folio 346 del tomo II del expediente), manifestó que el oficio No. CJ-03-05-03 del 26 de enero del 2003 (visible a folio 236 del tomo I del expediente, con tachadura en el mes de enero y superpuesto, en manuscrito, el mes de mayo) que le remitió el entonces presidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos cuatro meses después de haber sido aprobada la moción, fue recibido en esa instancia hasta el 28 de mayo del 2003, esto es, casi cuatro meses después. Es evidente que entre la aprobación de la consulta propuesta por el presidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos –Diputado Corrales Bolaños- y la recepción oficial de la misma por el Tribunal Supremo de Elecciones, medió un plazo de ocho meses, el que resulta, a todas luces, exorbitante al revelar una falta de coordinación y seguimiento de los asuntos en esa instancia legislativa. Todo lo anterior denota que la referida Comisión no le brindó un trámite célere y expedito al proyecto de Ley de Iniciativa Popular (expediente No. 14.779), tal y como lo mandó el poder reformador. En cuanto al Plenario, la discusión en primer debate se inició el 16 de septiembre del 2003 (auto de la Secretaria de la Asamblea, visible a folio 629 del tomo III del expediente), toda vez, que el proyecto fue aprobado y dictaminado por la Comisión de Asuntos Jurídicos hasta el 22 de julio del 2003 (Sesión Ordinaria de la Comisión No. 16 de esa fecha visible a folio 594 del tomo II y dictamen afirmativo unánime visible a folios 618-625 del tomo III del expediente). Finalmente, en la Sesión Plenaria No. 59 del 24 de agosto del 2004, fueron presentadas varias mociones, vía artículo 137, las que fueron trasladas a la Comisión dictaminadora.
B) TRÁMITE DEL PROYECTO DE LEY “ADICIÓN DEL TÍTULO XI AL CÓDIGO ELECTORAL DE LAS DISTINTAS MODALIDADES DEL REFERÉNDUM” (EXPEDIENTE LEGISLATIVO No. 14.850). Esta iniciativa fue presentada a despacho el 31 de julio del 2002 (visible a folio 734 del tomo III del expediente), el retardo indebido en su trámite en la Comisión de Asuntos Jurídicos ha sido de una entidad mayor que el sufrido por el proyecto de ley anterior. En efecto, consta en autos que el Presidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos en la legislatura 2002-2003 –Diputado Corrales Bolaños-, le solicitó al Presidente de la Asamblea Legislativa varias prórrogas del plazo inicial de 30 días para rendir informe en las siguientes fechas: a) El 14 de diciembre del 2002, una de 60 días hábiles –a sabiendas del receso de fin y principio de año- (visible a folio 956 del tomo IV del expediente) y b) el 4 de marzo del 2003 una prórroga considerable de 90 días hábiles (visible a folio 1233 del tomo V del expediente). A las precedentes, debe agregarse la prórroga pedida el 24 de junio del 2003 (visible a folio 1393 del tomo V del expediente) por el Presidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos durante la legislatura 2003-2004 –Diputado Federico Vargas- de 60 días hábiles más para rendir informe. Evidentemente, tales prórrogas no son congruentes con un trámite célere y expedito de una ley para cuyo dictado el poder reformador fijó el plazo de un año. En contra de los principios de razonabilidad, celeridad y economía que deben imperar en los procedimientos legislativos, el Presidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos –Diputado Corrales Bolaños- en la Sesión Ordinaria No. 39 del 25 de septiembre del 2002 (visible a folios 778-779 del tomo III del expediente), mocionó para consultarle el proyecto de Adición del Título XI al
Código Electoral (expediente 14.850) a todos los partidos políticos inscritos, las universidades privadas, los colegios profesionales y las instituciones autónomas y semiautónomas. Esa moción fue aprobada y provocó un irrazonable e indebido atraso en la sustanciación del proyecto de ley, puesto que, todavía para el 4 de noviembre del 2002 el presidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos le estaba enviando la consulta respectiva a las universidades
privadas (visibles a folios 1055-1101 del tomo IV del expediente). A pesar de la infinidad de consultas no preceptivas ya referidas, en las Sesiones Ordinarias de la Comisión No. 5 del 28 de mayo del 2003 (visible a folio 1304 del tomo V del expediente) y No. 6 del 4 de junio del 2003 (visible a folio 1373 del tomo V del expediente) el Diputado Corrales Bolaños, propuso, respectivamente, recibir a cinco abogados más para que se refirieran al expediente No. 14.850 y planteó un texto sustitutivo a la Comisión. De lo precedentemente expuesto queda suficientemente claro que la Comisión de Asuntos Jurídicos no le ha brindado un trámite ágil y célere al proyecto de ley de Adición de un Título XI al Código Electoral de las distintas modalidades de referéndum, siendo que, incluso, aún para el 19 de agosto de 2003 se encontraba en esa instancia pendiente de informe (Sesión Ordinaria No. 20 de esa fecha, visible a folios 1485-1500 del tomo V del expediente).
De lo anterior, cabe concluir que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos y, en especial, su Presidente durante la legislatura 2002-2003, tuvo una calificada responsabilidad y un acusado compromiso para tramitar ágilmente sendos proyectos de ley, por lo que debió exonerar y dispensar, en la medida de lo jurídicamente posible, de trámites innecesarios tales iniciativas y, adicionalmente, debió procurar una adecuada planificación de la labor y gestión de esa comisión dictaminadora durante ese año para cumplir a cabalidad con los mandatos impuestos por el poder reformador, sin embargo, según se ha podido constatar de forma fehaciente e idónea, la dirección de la Comisión de asuntos jurídicos durante esa legislatura e, incluso, en la posterior no cumplió con tales cometidos.
VIII.- PRETENSIONES MANIFIESTAMENTE IMPROCEDENTES DE LOS RECURRENTES. En el libelo de la acción, los promoventes formulan varias pretensiones que no resultan atendibles, tales como que este Tribunal se pronuncie acerca del contenido del proyecto de Ley de Iniciativa Popular (expediente legislativo No. 14.799), extremo que excede
la competencia de esta Sala al conocer la presente acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa, puesto que, este proceso dista de ser una consulta legislativa que constituye el cauce formal y normal para ejercer el control de constitucionalidad a priori sobre un proyecto de ley en trámite. En el punto 3 de la petitoria solicitan lo siguiente: “En caso de que concluya el actual período de Sesiones Ordinarias sin que se resuelva sobre el particular, se ordene al Poder Ejecutivo enviar a Sesiones Extraordinarias y como proyecto único, la Ley Reguladora del Referéndum y la Iniciativa Popular”, sobre el particular, debe indicarse que la omisión enjuiciada en el presente asunto le resulta imputable a la Asamblea Legislativa y no al Poder Ejecutivo, el cual debe tener posibilidad suficiente, en el período de sesiones extraordinarias, de proponer los proyectos de ley que le interesan para el desarrollo del programa de gobierno o plan nacional prefijado. En lo relativo a la advertencia a la Asamblea Legislativa y a la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos que solicitan en el punto 5 de su petitoria los gestionantes, tal y como se señaló supra el legislador ordinario tiene discrecionalidad o libertad de configuración para desarrollar los contenidos constitucionales, siendo su único límite el parámetro de constitucionalidad, esto es, los principios, valores y preceptos constitucionales, así como los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, de modo que no cabe formular ninguna admonición al respecto. Tampoco resulta procedente la pretensión formulada por los recurrentes para suspender los proyectos de ley en trámite, puesto que, lo impugnado no son tales iniciativas, sino la omisión normativa en el dictado de sendas leyes. Finalmente, en lo atinente al punto 6 de la petitoria, este Tribunal está impedido de obligar a la Asamblea Legislativa a que formule, antes de su aprobación definitiva, una consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad sobre el proyecto de Ley de Iniciativa Popular (expediente legislativo No. 14.799), puesto que, los casos en que ésta cabe se encuentran expresamente establecidos en el numeral 96, inciso a), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
IX.- PLAZO PARA QUE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PROCEDA A DICTAR LAS LEYES QUE DESARROLLAN EL REFERÉNDUM Y LA INICIATIVA POPULAR EN LA FORMACIÓN DE LA LEY. Habiéndose constatado en el sub-lite una omisión absoluta por parte de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de su potestad normativa, lo que resta es determinar un plazo razonable para que ese órgano constitucional proceda a dictar las leyes de desarrollo del referéndum y de iniciativa popular en la formación de la ley, con el propósito de superar la situación inconstitucional provocada por su inercia. Ciertamente, la Ley de la Jurisdicción Constitucional en su Título IV “De las cuestiones de constitucionalidad” y, más concretamente, en los ordinales 87 a 95 que establecen la tipología de la sentencias de inconstitucionalidad, no prevé, para el caso de las omisiones, un plazo para que el órgano proceda a dictar el acto normativo que se echa de menos y se supere la situación antijurídica generada por la conducta omisa. No obstante, dado que, el presente asunto versa sobre una omisión absoluta de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de su poder normativo por un inequívoco incumplimiento de un mandato expreso y bajo plazo del poder reformador, este Tribunal estima que resulta absolutamente imperioso establecer un término a ese Poder del Estado para que subsane la referida omisión. Lo anterior con sustento en los principios de auto integración
(artículo 14 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) y de prudencia establecido en el artículo 91, párrafo 2°, de la supracitada ley, en cuanto habilita a este Tribunal para “(…) graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia (…)” los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad “(...) para evitar (…) graves dislocaciones de la seguridad (…)”. Por lo expuesto, debe imponérsele a la Asamblea Legislativa el plazo de seis meses, a partir de la notificación de este fallo, para el dictado de las leyes de desarrollo del referéndum y la iniciativa popular en la formación de la ley.
X.- COROLARIO. En mérito de lo expuesto, se impone declarar inconstitucional la omisión absoluta de la Asamblea Legislativa en el ejercicio
de su poder normativo y en el cumplimiento del mandato expreso y bajo plazo impuesto por el poder reformador para dictar en el plazo de un año –que venció el pasado 20 de junio del 2003- las leyes de desarrollo del referéndum y de iniciativa popular en la formación de la ley. Debe otorgársele un plazo de seis meses a la Asamblea Legislativa para que dicte las referidas leyes.
XI.- Los Magistrados Mora y Cruz salvan el voto en cuanto se fija un plazo para que la Asamblea Legislativa cumpla con la obligación establecida en el transitorio de la Ley número 8281. El Magistrado Vargas pone nota.
Se declara inconstitucional la omisión absoluta de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de su poder normativo y en el cumplimiento del mandato expreso impuesto por el poder constituyente derivado en la reforma parcial a la Constitución Política a los artículos, entre otros, 105 y 123 mediante Ley No. 8281 del 28 de mayo del 2002, para dictar, según el Transitorio Único, en el plazo de un año siguiente a la publicación de ésta –el cual venció el pasado 20 de junio del 2003- las leyes de desarrollo del referéndum y de iniciativa popular en la formación de la ley. Se le otorga a la Asamblea Legislativa el plazo de seis meses, contado a partir de la notificación de esta sentencia, para que dicte las referidas leyes. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Notifíquese a todas las partes y al Presidente de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos.
Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.
VOTOO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS MORA Y CASTRO:
Coincidimos con los argumentos del voto unánime de la Sala, que declara con lugar la acción en cuanto a la omisión de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de su poder normativo, en el deber de cumplir el mandato expreso impuesto por el Poder Constituyente, en la reforma parcial a la Constitución Política a los artículos 105 y 123, mediante Ley número 8281 del veintiocho de mayor del año dos mil dos, en la que se le impuso la obligación de dictar, según su transitorio único, en el plazo de un año contado a partir de la publicación de esa Ley, las normas de desarrollo del referéndum y la iniciativa popular en la formación de la ley. Nos separamos, sin embargo, en lo referente al plazo otorgado por la Sala para el cumplimiento de esta sentencia, por las razones que se indican de seguido, con redacción del primero:
1.- Uno de los rasgos característicos de la democracia es que todo poder nace constituido -derivado de la soberanía popular- y como tal, limitado. Ese límite se define en gran parte con el sometimiento de ese poder a la ley, entendida ésta como la voluntad del pueblo representado en la Asamblea Legislativa. Esa legalidad incluye naturalmente también el respeto a la Constitución, como mecanismo o vehículo de esa voluntad popular.
2.- Una de las formas en que la soberanía popular se juridifica y se somete a límites es a través del ejercicio del Poder Constituyente en sus distintas modalidades, que a través del texto constitucional crea reglas vinculantes erga omnes, de cómo ha de ejercerse el poder delegado, y en algunos casos hasta dentro de qué plazos. Ese es precisamente el tema de esta acción, con el que concurrimos con el voto de mayoría en cuanto a sus argumentos de fondo, por la omisión inexcusable del legislador ordinario, de no atender oportunamente el mandato expreso fijado en la Ley No. 8281 del veintiocho de mayo del dos mil dos, actitud irreverente frente al legislador constituyente, que a nuestro juicio representa un serio quebranto de toda la lógica y filosofía de la teoría de la soberanía popular, que es ni más ni menos el eje central del sistema democrático. Nos resulta incomprensible que quien está jurídica y moralmente más obligado a respetar la soberanía del pueblo, y atender su voluntad, sea quien la irrespete. Sin duda alguna, como bien lo señala el voto unánime de esta Sala, la omisión declarada retarda e impide el ejercicio de la potestad originaria y soberana del pueblo, de legislar, vía referéndum, y de ejercer su iniciativa en la formación de la ley, y por lo tanto quebranta los valores y principios fundacionales de nuestro sistema político.
3.- Queda demostrado asimismo que no sólo no existió una excusa razonable para esa omisión, sino que existió una desatención evidente del tema, al desaprovechar la Asamblea varias oportunidades para conocer del mismo y asumir mediante prórrogas sucesivas por plazos realmente generosos, una actitud omisa que fue la que realmente evitó que el proyecto tuviera un trámite expedito para cumplir el plazo o mandato señalado por el legislador constituyente. Omisión que no sólo transgrede los más trascendentales valores de nuestro sistema -como se indicó supra-, sino que retarda injustificadamente, la entrada en vigencia de mecanismos con los que se pretende fortalecer la democracia.
4.- Suscribimos entonces, enteramente las consideraciones de fondo que se señalaron en este voto, en cuanto implican el restablecimiento del principio de soberanía popular y de supremacía de la Constitución, pero diferimos parcialmente en cuanto a sus consecuencias, concretamente en cuanto a si es propio fijar un plazo determinado para el cumplimiento de la sentencia. Si bien es cierto, la función principal del control de constitucionalidad es hacer prevalecer las disposiciones normativas de distinto alcance que conforman lo que esta Sala ha identificado como el Derecho de la Constitución, no todas ellas tienen la misma estructura y características, por lo cual es natural entender que igualmente distintas en estructura y características, serán también las medidas arbitradas por este órgano constitucional para lograr el apropiado respeto, restablecimiento o normalización del devenir constitucional, lo cual tiene sustento en las amplias e incluyentes fórmulas contenidas en los artículos 1 y 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional de las cuales, dicho sea de paso, no existen sujetos o temas excluidos y que, en este aspecto- se hacen eco de la más sana doctrina respecto de la naturaleza y funciones de un tribunal constitucional. No obstante, las particularidades del caso concreto nos apartan de lo que podríamos llamar reclamos de omisiones normales, en el tanto en que, éstas últimas consisten en la ausencia u omisión de actos de naturaleza relativamente simple en lo que toca a su efectiva corrección. Se encuentran en este último supuesto por ejemplo las declaraciones de inconstitucionalidad por omisión de entrega de dinero por parte de autoridades públicas o bien incluso omisiones de reglamentación por parte del ente obligado a ello. No obstante, la naturaleza de la omisión, en este caso, es de extrema complejidad porque involucra no solo el ejercicio de la potestad soberana de legislar, quizás la más importante en nuestro sistema democrático, sino porque además, y justamente por la relevancia de dicha función, ella debe realizarse con cumplimiento y apego a una serie de reglas y principios -también de rango constitucional- que no pueden festinarse.
5.- Para los suscritos, como para la mayoría de esta Sala, la omisión ocurrió y ella resulta ser inconstitucional. Pero justamente la naturaleza y calidad de dicha omisión en particular, no reparable por este órgano de control constitucional y a la vez tampoco reparable de manera sencilla por un ente específico, sino luego del cumplimiento de un buen y apropiado número de mecanismos de participación y control por parte de otros tantos sujetos jurídicos, regulados incluso constitucionalmente, hacen absolutamente inapropiado el establecimiento de un plazo determinado para enmendarla, plazo que además ya había sido fijado por el propio Constituyente y cuyo incumplimiento precisamente motiva esta sentencia. Inapropiado porque, en buena praxis jurídica la parte dispositiva de esta sentencia debería entonces ordenar las conductas apropiadas a todos, absolutamente todos los posibles involucrados, vista la altísima complejidad del acto a realizar que requiere la participación eventual del Poder Ejecutivo (si el trámite excede el plazo de sesiones ordinarias), del Directorio Legislativo, de los diputados que habrán de renunciar (eventualmente) al uso de la palabra o que se verían obligados a desatender (también eventualmente) requerimientos populares, o del propio ente accionante, para ejercer el derecho de enmienda frente disposiciones que se consideren inapropiadas. Consideramos entonces que lo propio es señalar que la sentencia se debe cumplir en un plazo razonable, para que pueda la Asamblea coordinar –respetando esa circunstancia-, dentro de su agenda, esos factores complejos por su diversidad y propios de su función normativa.
6.- Finalmente señalamos que en este caso el objetivo de la sentencia es únicamente declarar el derecho de la Constitución, que para los efectos del caso concreto le da al legislador constituyente un lugar preferente frente al legislador ordinario. No se trata pues de un juego de poderes, sino de la Sala Constitucional actuando como guardiana de la Constitución, fin para el cual fue creada por el propio constituyente, para garantizar precisamente que las transgresiones al sistema, aún si estas fueran de parte del legislador, tendrían remedios jurídicos para ser corregidas.
Luis Paulino Mora Mora Fernando Cruz Castro
LPMM/nhl-lcab/fmh

References: Artículo 123
 resolución 
 artículo 75
 artículo 137
 artículo 13
 artículo 121
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 73
 ARTÍCULO 124
 ARTÍCULO 129
 ARTÍCULO 195
 artículo 1
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 80
 artículo 137
 artículo 91