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Timestamp: 2017-06-28 04:05:44+00:00

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131008 rechtsgutachten privatisierung sonderschulen by LCH Dachverband Schweizer Lehrerinnen und Lehrer - issuu
Sonderschulen im
Rechtsgutachten vom 6. Juni 2013, erstattet zuhanden des Dachverbands
Schweizer Lehrerinnen und LehrerProf. Dr. iur. Markus ScheferOrdinarius für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Basel
Gartenstadt 20
markus.schefer@unibas.ch
079-778-7891Dr. iur. Iris GlockengiesserJuristin bei der Fachstelle Égalité
Handicap, BernSchefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)Privatisierung der Sonderschulen im Kanton AG
I.EINLEITUNG ......................................................................................................................................... 4II.FRAGESTELLUNGEN ......................................................................................................................... 4III.PRIVATISIERUNG ÖFFENTLICHER AUFGABEN ........................................................................ 4A.
C.BEGRIFF .............................................................................................................................................................................. 41.
2.MOTIVE UND PROBLEMLAGEN ...................................................................................................................................... 5ANFORDERUNGEN UND GRENZEN ................................................................................................................................ 6
Staatsaufgaben ......................................................................................................................................................... 6
Spezifische Anforderungen an die Übertragung von Verwaltungsaufgaben im KantonAargau.................................................................................................................................................................................... 7
3.Rechtsstaatliche Rahmenbedingungen ......................................................................................................... 7
a)b)Art. 178 (3) BV ............................................................................................................................................................................... 7Art. 5 BV – Legalitätsprinzip..................................................................................................................................................... 8(1)Grundsatz................................................................................................................................................................................. 8(3)Demokratische Legitimation ............................................................................................................................................ 9(2)
c)4.d)Öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit ...................................................................................................... 9Art. 35 Abs. 2 BV – Grundrechtsbindung ........................................................................................................................... 10Wirtschaftsfreiheit – Art. 27 iVm 94 Abs. 1 und 4 BV .................................................................................................. 10e)Anforderungen an den Privatisierungsakt.................................................................................................11a)Klare Aufgabenstellung ........................................................................................................................................................... 11b)
c)d)IV.(4)Anforderungen an die gesetzliche Grundlage............................................................................................................. 8e)Datenschutz ................................................................................................................................................................................. 11
Staatshaftung .............................................................................................................................................................................. 11(1)
(2)Allgemein .............................................................................................................................................................................. 11Haftung im Kanton Aargau ............................................................................................................................................. 12Aufsicht – Amtspflicht – Disziplinaraufsicht .................................................................................................................... 12
Rechtsschutz ............................................................................................................................................................................... 13(1)
(2)Allgemein .............................................................................................................................................................................. 13
Rechtsschutz im Kanton Aargau................................................................................................................................... 14Personalrechtliche Fragen...................................................................................................................................................... 14AUSREICHENDER, UNENTGELTLICHER UND RELIGIÖS NEUTRALERGRUNDSCHULUNTERRICHT NACH ART. 19 UND 62 BV ................................................................ 15
2.GEHALT UND ENTSTEHUNG ........................................................................................................................................ 15Gehalt der Garantie von Art. 19 BV ...............................................................................................................15
Hinweise auf die Entstehungsgeschichte von Art. 62 Abs. 3 BV .......................................................15GESCHÜTZTE PERSONEN ............................................................................................................................................. 17Vorbemerkung zum Begriff der Behinderung im Bereich der Grundschule...............................17
Kinder und Jugendliche bis zum 20. Altersjahr ........................................................................................17MATERIELLE ANFORDERUNGEN UND RECHTSANSPRÜCHE UNTER BERÜCKSICHTIGUNG DES BEHIG .... 181Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
1.2.Zur Tragweite von Art. 20 BehiG ....................................................................................................................18
a)b)Integration behinderter Kinder (Art. 20 Abs. 2 BehiG) ........................................................................19
Vermittlung spezifischer Kommunikationstechniken (Art. 20 Abs. 3 BehiG) ............................204.Ausreichende Sonderschulung .........................................................................................................................20
a)Gewährleisteter Lerninhalt .................................................................................................................................................... 20c)Anpassungsmassnahmen ........................................................................................................................................................ 21e)Garantie der Unentgeltlichkeit.............................................................................................................................................. 23d)1.
2.Formen der Sonderschulung ................................................................................................................................................. 21Ort und Zugang........................................................................................................................................................................... 22ZULÄSSIGKEIT DER ÜBERTRAGUNG DER GRUNDSCHULE AN PRIVATE NACH ART. 19 UND 62 BV ........ 23Grundsätzliche Überlegungen..........................................................................................................................23
Übertragbare Bereiche der Grundschule ....................................................................................................253.Diskriminierungsverbot Art. 8 Abs. 2 BV.....................................................................................................264.Staatliche Leitung..................................................................................................................................................27
a)Zuweisung .................................................................................................................................................................................... 27c)Religiöse Neutralität ................................................................................................................................................................. 27e)Einwirkungs- und Sanktionsmöglichkeiten ..................................................................................................................... 29b)
d)V.Anpassung an die Bedürfnisse behinderter Kinder (Art. 20 Abs. 1 BehiG).......................................................... 183.b)D.Vorbemerkung: Verfassungskonforme Auslegung von Art. 20 BehiG.................................................................... 18Unentgeltlichkeit ....................................................................................................................................................................... 27Qualität des Unterrichts .......................................................................................................................................................... 28SONDERSCHULUNG IM KANTON AARGAU................................................................................ 29
B.C.1.
2.VOLKSSCHULSYSTEM IM KANTON AG...................................................................................................................... 29SONDERSCHULUNG IM KANTON AARGAU................................................................................................................ 31Allgemein ...................................................................................................................................................................31
Bildungsziele ............................................................................................................................................................313.Zuweisung..................................................................................................................................................................324.Aufsicht .......................................................................................................................................................................321.EINRICHTUNGEN FÜR MENSCHEN MIT BESONDEREN BETREUUNGSBEDÜRFNISSEN................................... 322.Grundsatz: Gesamtverantwortung der Kantone .....................................................................................32
Betreuungsgesetz...................................................................................................................................................323.4.
E.1.Voraussetzungen der Betriebsbewilligung / Anerkennung ...............................................................33
a)Betriebsbewilligung .................................................................................................................................................................. 33c)Aufsicht .......................................................................................................................................................................................... 35b)Anerkennung............................................................................................................................................................................... 34Leistungsvereinbarungen ..................................................................................................................................35FAZIT ................................................................................................................................................................................ 35EXKURS: SONDERSCHULUNG IN DEN KANTONEN ZÜRICH, BERN UND SOLOTHURN ................................... 36Zürich...........................................................................................................................................................................36
2Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)VI.2.Bern ..............................................................................................................................................................................373.Solothurn ...................................................................................................................................................................38BEANTWORTUNG DER FRAGESTELLUNGEN .......................................................................... 39
1.Können Kinder während der Volksschulpflicht gezwungen werden, eine Schule mitprivater Trägerschaft zu besuchen?.......................................................................................................................39
2.Welche Konsequenzen ergeben sich aus der Bundesverfassung und derBundesgesetzgebung für das vorliegende Problem? ......................................................................................41
3.Wie ist die Widersprüchlichkeit zwischen Verfassung und Gesetz des Kantons Aargau zubewerten (§3 Abs. 1 Schulgesetz, §29 Abs. 4 KV)?............................................................................................41
VII.VERZEICHNISSE ............................................................................................................................ 42A.RECHTSGRUNDLAGEN................................................................................................................................................... 42B.
C.LITERATUR ...................................................................................................................................................................... 43WEITERE MATERIALIEN .............................................................................................................................................. 453Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)I.EinleitungDer Dachverband Schweizer Lehrerinnen und Lehrer LCH hat um gutachterliche
Beantwortung von Fragen hinsichtlich einer möglichen Privatisierung der heilpädagogischen
Sonderschulung im Kanton Aargau gebeten. Es sei eine Tendenz zur Privatisierung der
Sonderschulung zu erkennen, welche sich z.B. in der Stadt Aarau zeige, die ihre
heilpädagogische Sonderschule per 1.1.2013 der privaten Stiftung Schürmatt übertragen
Das vorliegende Gutachten soll primär die Frage klären, ob – und wenn ja, unter welchen
Voraussetzungen – eine Übertragung der Sonderschulung im Kanton Aargau an private
Trägerschaften mit der Bundesverfassung und dem kantonalen Recht vereinbar ist.II.FragestellungenDas vorliegende Gutachten äussert sich im Einzelnen zu den folgenden Fragen:
1. Können Kinder während der Volksschulpflicht gezwungen werden, eine Schule mit
privater Trägerschaft zu besuchen?
2. WelcheKonsequenzenergebensichausderBundesverfassungundderBundesgesetzgebung für das vorliegende Problem?
3. Wie ist die Widersprüchlichkeit zwischen Verfassung und Gesetz des Kantons Aargau
zu bewerten (§3 Abs. 1 Schulgesetz, §29 Abs. 4 KV)?III.Privatisierung öffentlicher AufgabenZunächst werden die allgemeinen Voraussetzungen an die Privatisierung öffentlicher
Aufgaben dargestellt. Soweit erforderlich, wird auch auf die spezifische Situation im Kanton
Aargau eingegangen.A.BegriffDie Begriffe Privatisierung und Auslagerung werden häufig vermischt und nicht immer
einheitlich verwendet 1. Die folgenden Ausführungen legen das hier vertretene Verständnis
der Begriffe dar.
Bei der Auslagerung werden bisher von der Zentralverwaltung wahrgenommene Aufgaben 2
aufausserhalbübertragen3stehendeöffentlich-rechtlicheoderprivatrechtlicheOrganisationen. Die Privatisierung ist ein Aspekt der Auslagerung und kommt in1Vgl. BIAGGINI, Auslagerung, S. 144; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 79.2Zum Begriff der Verwaltungsaufgabe siehe TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 20ff. Bildung ist im Sinne dieser Einteilungeine Infrastrukturaufgabe, welche die Erbringung einer öffentlichen Dienstleitung zum Inhalt hat und im Rahmen des Service
public als unentbehrliche Leistung anzusehen ist; vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 22.
3LIENHARD ET AL., S. 2f.; ACHERMANN, S. 8.
4Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
unterschiedlichen Formen4vor: Organisations-5, Aufgaben-6, Vermögens-7und8Finanzierungsprivatisierung . Sie bezeichnet einen rechtspolitischen Vorgang und kein
Institut des positiven Rechts9.
Alle Privatisierungsarten können entweder als Voll- oder als Teilprivatisierung vorkommen, je
nach Grad des Rückzugs des Gemeinwesens aus der bisherigen Verantwortung. Dies zieht
auch unterschiedliche Grade an Restverantwortung des Staates nach sich 10 : Bei der
Teilprivatisierung behält der Staat die Verantwortung im Sinne einer Kontrollverantwortung
und einer Gewährleistungsverantwortung: Das Gemeinwesen muss die Qualität des privaten
Handelns kontrollieren und die Erfüllung der Aufgabe an sich, d.h. das Gemeinwesen muss
nötigenfalls die privatisierte Aufgabe wieder selbst ausüben11. Im Rahmen dieserVerantwortung handelt das Gemeinwesen in den bekannten Formen des Verwaltungsrechts,
also z.B. mittels Verfügungen 12. Bei der Vollprivatisierung zieht sich das Gemeinwesen aus
dem betroffenen Bereich zurück und nimmt die in Frage kommende Tätigkeit nicht mehr
selbst wahr, dennoch besteht eine Restverantwortung des Gemeinwesens, da an der
Erfüllung der Aufgabe weiterhin ein öffentliches Interesse besteht 13.B.Motive und ProblemlagenMotive für Privatisierungen sind vielfältig, wobei sich einige Hauptmotive erkennen lassen,
die häufig gemeinsam vorhanden sind. Grob kann zwischen betriebswirtschaftlichen,
finanzpolitischen,ordnungspolitischenundstaatspolitischenMotivenunterschieden4Vgl. ERRASS/ZÜND, S. 164; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 80f.5Damit ist die Übertragung staatlicher Aufgaben auf staatlich beherrschte Subjekte des Privatrechts gemeint; dieZuständigkeit für die Staatsaufgabe verbleibt beim Gemeinwesen, dieses „kleidet sich nur anders“ (ERRASS/ZÜND, S. 164). Sie
wird daher auch als „unechte“ oder „formelle“ Privatisierung bezeichnet; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 80; ACHERMANN, S.
6Bei dieser verzichtet der Staat auf die Erfüllung der in Frage kommenden Verwaltungsaufgabe und zieht sich mehr oderweniger aus der Verantwortung zurück; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 80f. Allerdings wird nicht die Aufgabe an sich
privatisiert, sondern deren Erfüllung bzw. Wahrnehmung; BIAGGINI, Auslagerung, S. 147. Eine Privatisierung der Aufgaben an
sich liegt beim Aufgabenverzicht (bzw. Aufgabenprivatisierung im engeren Sinn) vor; dieser ist jedoch bei Staatsaufgaben, die
der Staat aus zwingenden Gründen selbst erfüllen muss, nicht zulässig; BIAGGINI, Auslagerung, S. 147f.; ACHERMANN, S. 20.
7Dies meint die Übertragung staatlichen Eigentums an Private; T SCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 80; ACHERMANN, S. 15f.8UnterFinanzierungsprivatisierungwirddieÜberwälzungderKosteneinerstaatlichenLeistungaufprivateLeistungsbezieher verstanden; damit vollzieht sich ein Wechsel vom Gemeinlastprinzip zum Verursacherprinzip; siehe
ERASS/ZÜND, S. 165f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 81; ACHERMANN, S. 23f.
9TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 79.10TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 81.11TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 82; ähnlich ACHERMANN, S. 26.12TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 82.13Siehe ACHERMANN, S. 27. Dies kann je nach Gewicht des öffentlichen Interesses eine blosse Kontrollverantwortung wieauch die weiterreichende Gewährleistungsverantwortung sein. Aufgrund dieser Restverantwortung ist eine Vollprivatisierung
vom Aufgabenverzicht zu unterscheiden, bei dem das Gemeinwesen keine Verantwortung mehr trifft; vgl. ACHERMANN, S. 27f.
mit zahlreichen Literaturhinweisen.
5Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
werden14. So werden mit der Privatisierung die Steigerung der Aufgabeneffizienz,ordnungspolitische Bereinigungen im Grenzbereich zwischen Staat und freiem Markt, die
Entlastung des öffentlichen Haushalts, mehr Flexibilität im Sinne unternehmerischer Freiheit
oder die Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit angestrebt15. Jedoch können mitPrivatisierungen auch Nachteile verbunden sein, wie die Verminderung der politischen
Einflussnahme und damit der demokratischen Mitwirkung und Kontrolle, Abstriche bei
rechtsstaatlichen Garantien und der Versorgungssicherheit wie auch Einschränkungen der
Aufsicht16.C.Anforderungen und Grenzen1.StaatsaufgabenNicht alle staatliche Aufgaben können an Private übertragen werden. So wird in der Lehre –
in unterschiedlichem Umfang – zwischen ausschliesslichen (auch genuinen) bzw.
konkurrierenden 17, obligatorischen bzw. Pflichtaufgaben 18 und finalen bzw. instrumentalen 19
Staatsaufgaben unterschieden, die in unterschiedlichem Ausmass an Private übertragen
werden können20. Eine abschliessende Einteilung von Aufgaben in die genanntenKategorien erscheint nicht zweckmässig, vielmehr muss für die in Frage stehende Aufgabe
geklärt werden, ob sie das Funktionieren des Staates an sich sicherstellt und ob Private so
sehr gestärkt werden, dass sie vom Gemeinwesen nicht mehr oder nur noch schwer
kontrolliert werden können 21.
Demnach sind nach LIENHARD22 für eine Auslagerung weniger geeignete Staatsaufgaben:
•Hoheitliche Aufgaben;•AufgabenderEingriffsverwaltung(imGegensatzzujenender23Leistungsverwaltung) ;
•Obligatorische Aufgaben (Pflichtaufgaben);•Wichtige/bedeutende Aufgaben;14Diese Einteilung folgt ACHERMANN, S. 30ff.15Zu den Motiven im Einzelnen siehe unter vielen TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 80; LIENHARD ET AL., S. 5; ACHERMANN,S. 30ff.; KÄLIN ET AL., S. 73.
16So LIENHARD ET AL., S. 6.17Aufgaben, die nur der Staat erfüllen kann; vgl. ACHERMANN, S. 52.18Aufgaben, die der Staat erfüllen muss; vgl. ACHERMANN, S. 52.19Finale Staatsaufgaben sind dadurch gekennzeichnet, dass sie unmittelbar dem öffentlichen Interesse dienen, währendinstrumentale Staatsaufgaben dies nur mittelbar tun; vgl. ACHERMANN, S. 52.
20Ausführlich dazu unter vielen ACHERMANN, S. 51ff.; LIENHARD ET AL., S. 45ff.; KÄLIN ET AL., S. 77ff.21So KÄLIN ET AL., S. 79f. und THIÉBAUD, S. 515.22LIENHARD, S. 46.23Bei der Eingriffsverwaltung werden Rechte des Individuums eingeschränkt, indem den Bürger/innen Verpflichtungenauferlegt werden (z.B. polizeiliches Handeln); im Gegensatz dazu umfasst die Leistungsverwaltung die Gewährung von
Vorteilen oder Vergünstigungen durch den Staat (z.B. Bildung); vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 23f.; KÄLIN ET AL., S. 90f.;
THIÉBAUD, S. 516.
6Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
•Aufgaben,dieausrechtsstaatlicher,demokratischer,föderalistischer,sozialstaatlicher und ökologischer Sicht sensibel sind;
•UmfangreichesowiemitgrossenInvestitionenverbundeneAufgabenderGrundversorgung.
2.Spezifische Anforderungen an die Übertragung von Verwaltungsaufgaben imKanton Aargau
Die Kantonsverfassung des Kantons Aargau erlaubt in §93 Abs. 3 die Übertragung von
kantonalen Verwaltungsaufgaben auf private Organisationen. Darunter sind primär
Genossenschaften, Aktiengesellschaften, Vereine oder Stiftungen zu verstehen 24 . Die
Privatisierung soll dabei die Ausnahme darstellen, da Strukturen, Funktionen und Kontrolle
des Kantons auf die Erfüllung der Verwaltungsaufgaben ausgerichtet sind. Eine Abweichung
von dieser Regel ist dann gerechtfertigt, wenn die in Frage stehende Aufgabe durch Private
wirksamer erfüllt werden kann bzw. die weitere Erfüllung durch den Kanton erhebliche
Nachteile(z.B.finanziellerNatur)nachsichzöge25.DamitkönnenauchVerwaltungsaufgaben an Private übertragen werden, die hoheitliches Handeln wie etwa
Verwaltungsverfügungen 26 nach sich ziehen könnten.
3.Rechtsstaatliche Rahmenbedingungena)Art. 178 (3) BVGemäss Art. 178 Abs. 3 BV können Bundesaufgaben durch Gesetz an Organisationen und
Personen des öffentlichen oder privaten Rechts ausserhalb der Bundesverwaltung
übertragen werden. Einzige Voraussetzung ist die Übertragung durch Gesetz, womit eine
„bereichsspezifische formellgesetzliche Auslagerungsermächtigung“ gemeint ist, die auf den
betroffenen Aufgabenbereich Bezug nimmt 27. Jedoch weist BIAGGINI zu Recht darauf hin,
dass weitere rechtliche Voraussetzungen erfüllt sein müssen: öffentliches Interesse an der
Auslagerung,SicherstellungdesRechtsschutzes,aufDauergewährleisteteFunktionstauglichkeit des Aufgabenträgers, staatliche Aufsicht und Respektierung der
Grundrechte durch den Aufgabenträger. Zudem müssen bei der Privatisierung weitere
Verfassungsgrundsätze, wie die Wirtschaftsfreiheit, beachtet werden 28.
Eine ähnliche Bestimmung enthält §93 Abs. 3 KV AG, welcher die Übertragung von
VerwaltungsobliegenheitendesKantonsaufselbständigeAnstalten,Gemeinden,24EICHENBERGER, S. 322, Rz. 15.25EICHENBERGER, S. 322, Rz. 16.26EICHENBERGER, S. 322, Rz. 19.27BIAGGINI, St. Galler Kommentar, Art. 178, Rz. 32. Folglich reicht ein allgemeines Auslagerungsgesetz mit daraufbasierenden Verordnungen für die konkreten Auslagerungsentscheide nicht aus; BIAGGINI, St. Galler Kommentar, Art. 178, Rz.
28BIAGGINI, St. Galler Kommentar, Art. 178, Rz. 34.
7Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
interkantonaleundinterkommunaleOrganisationenodergemischtwirtschaftlicheUnternehmen vorsieht. Im Ausnahmefall ist die Betrauung privatrechtlicher Organisationen
mit der Erfüllung dieser Aufgaben erlaubt, sofern „der Rechtsschutz der Bürger und die
Aufsicht durch den Regierungsrat sichergestellt sind“. Explizit erwähnte Voraussetzungen
sind hier also „nur“ die Sicherstellung des Rechtsschutzes und der Aufsicht 29.
b)Art. 5 BV – Legalitätsprinzip(1)GrundsatzDas Legalitätsprinzip des Art. 5 BV stellt folgende Anforderungen an staatliches Handeln:
gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit30. Zweck desLegalitätsprinzips sind die Gewährleistung von Rechtssicherheit, Rechtsgleichheit und
Rechtsstaatlichkeit sowie die demokratische Legitimation staatlichen Handelns 31 . Diese
Vorsetzungen gelten auch für Privatisierungen, sowohl für den Privatisierungsakt als auch für
die Ausführung staatlichen Handelns durch Private in der Praxis.
(2)Anforderungen an die gesetzliche GrundlageBei Privatisierungen, welche Bereiche betreffen, die als „wesentlich“ 32 einzustufen sind,
mithin also einen erhöhten Legitimationsbedarf aufweisen, ist ein formelles Gesetz
notwendig, um die öffentlichen Aufgaben auf Private zu übertragen. Dies gilt jedenfalls für
Aufgaben der Leistungsverwaltung, wie der hier in Frage stehenden Übertragung von
Aufgaben im Bereich der Bildung 33.
Jedoch müssen nicht alle Einzelheiten der Privatisierung in einem formellen Gesetz geregelt
werden, sondern lediglich die wichtigsten Eckpunkte 34:
•Klare Definition der zu übertragenden Aufgabe;•Rechtsform der Aufgabenübertragung (z.B. Leistungsvereinbarung);•Frage der Instrumente: werden die Beziehungen zu Dritten mittels Verfügung oder
Vertrag geregelt?•Autonomie des Aufgabenträgers im Verhältnis zum Gemeinwesen;•Finanzierungsfragen;•Rechtsschutz: öffentlich-rechtlicher Rechtsweg oder Zivilweg bei Streitigkeiten
zwischen Leistungsbezüger und Aufgabenträger;•Personalrechtliche Fragestellungen;29Näheres zu §93 Abs. 3 KV AG gleich weiter unten S. 14f.30Vgl. KÄLIN ET AL., S. 63.31Siehe unter vielen BIAGGINI, Auslagerung, S. 154; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 132.32AL.,Ausführlich zu diesem Begriff, siehe TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 129f. Siehe auch KÄLIN ET AL., S. 60f.; LIENHARD ET
S. 57f.33Vgl. THIÉBAUD, S. 516; BIAGGINI, Auslagerung, S. 156; SCHULTHESS/W IEDERKEHR, S. 182.34Vgl. BIAGGINI, Auslagerung, S. 154f.; KÄLIN ET AL., S. 60.
8Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)(3)•Intensität, Mittel und Zuständigkeiten der staatlichen Aufsicht;•Haftungsfragen 35.
Demokratische LegitimationDa durch die Übertragung staatlicher Aufgaben an Private die Mitwirkungsrechte der
Stimmberechtigten beschränkt werden bzw. wegfallen können, ist die Zustimmung des
Parlaments und/oder der Stimmberechtigten zur Auslagerung erforderlich 36 . Somit fliesst
auch aus dem Demokratieprinzip die Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage der
Gemäss Wortlaut des §93 Abs. 3 KV AG sind lediglich die Sicherstellung des
Rechtsschutzes und der Aufsicht durch den Regierungsrat Voraussetzungen einer
Auslagerung. In welcher Form die Übertragung erfolgen soll, ist nicht klar. Im Fall der
Auslagerung der Sonderschulung wird im Sinne der dargestellten rechtsstaatlichen
Voraussetzungen jedenfalls ein Gesetz notwendig sein – eine Verordnung wäre aus
GründenderdemokratischenLegitimationnichtgenügend.EinallgemeinesAuslagerungsgesetz erscheint jedoch ausreichend, sofern die in diesem Gutachten
erwähnten Mindestinhalte gewährleistet werden, insbesondere auch im Hinblick auf die
Präzision der gesetzlichen Grundlage.
(4)Öffentliches Interesse und VerhältnismässigkeitPrivatisierungen müssen im öffentlichen Interesse liegen. Ob ein solches besteht, ist im
Einzelfall zunächst durch den Gesetzgeber zu entscheiden, der sich dabei jedoch in einem
verfassungsrechtlichen Rahmen bewegen muss. So können nicht alle Verwaltungsaufgaben
privatisiert werden 37 und finanzielle Gründe alleine erscheinen nicht als ausreichendes
öffentliches Interesse 38.
Das Prinzip der Verhältnismässigkeit verlangt zum einen, dass die Privatisierung auf Dauer
als geeigneter(e) Form der Aufgabenerfüllung erscheint, es nicht zu unnötigen Eingriffen in
die Rechtspositionen Dritter kommt und ein angemessenes Verhältnis zwischen öffentlichen
und privaten Interessen gewahrt wird 39. Zum anderen muss auch der übernehmende Private
geeignet sein, die Aufgabe wahrzunehmen 40.
35Ausführlich zu diesen Mindestinhalten siehe unten S. 11ff.36Siehe unter vielen THIÉBAUD, S. 517.37Siehe dazu oben S. 6f.38So BIAGGINI, Auslagerung, S. 160, der finanzielle Interessen im Sinne von effizientem Steuereinsatz oder Erschliessen vonSparpotenzialen zwar als legitime Interessen ansieht, jedoch zu Recht darauf hinweist, dass die Wirtschaftsfreiheit und die
Grundsätze der Wirtschaftsordnung dem Staat Grenzen setzen. T HIÉBAUD beurteilt die Frage des öffentlichen Interesses aus
der entgegengesetzten Richtung und fragt, ob die Beibehaltung einer Verwaltungsaufgabe weiterhin im öffentlichen Interesse
liegt oder diese Tätigkeit auch Privaten überlassen werden kann; vielen THIÉBAUD, S. 518.
39Vgl. KÄLIN ET AL., S. 64.40Unter vielen THIÉBAUD, S. 518; BIAGGINI, Auslagerung, S. 161.
9Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
Im vorliegenden Fall beutetet dies insbesondere, dass die privaten Träger der Sonderschule
diemateriellenAnforderungenandenausreichendenundGrundschulunterricht nach Art. 19 und 62 BV erfüllen müssen41unentgeltlichen. Zudem müssenRechtsschutz und Leitung im jenem Mass gewährleistet sein, dem öffentliche Träger der
Sonderschule unterstehen 42.
c)Art. 35 Abs. 2 BV – GrundrechtsbindungPrivatisierungen dürfen nicht zur Folge haben, dass der Schutz der Grundrechte nicht mehr
gewährleistet ist. Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist an die Grundrechte gebunden (Art.
35 Abs. 2 BV). Damit sind auch Private an die Grundrechte gebunden, wenn sie vom Staat
übertragenenAufgabenwahrnehmen43.DieGrundrechtemüssensowohlvomAufgabenträger wahrgenommen werden, als auch bereits im Übertragungsakt berücksichtigt
werden (so muss z.B. die Wirtschaftsfreiheit bei der Übertragung einer Verwaltungsaufgabe
auf Private gewahrt werden).
Der Staat behält auch bei Privatisierungen eine Gewährleistungsverantwortung, d.h. er muss
die „Erfüllung auf demselben rechtlichen und faktischen Niveau“ garantieren können wie vor
der Übertragung 44 . Dies bezieht sich insbesondere auch auf die Gewährleistung der
Grundrechte, d.h. im vorliegend zu beurteilenden Zusammenhang etwa auf den Anspruch
auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht nach Art. 19 BV und das
Diskriminierungsverbot des Art. 8 Abs. 2 BV.
Sind Private befugt Verfügungen zu erlassen, so sind sie uneingeschränkt an die
Grundrechte gebunden. Handeln die Aufgabenträger privatrechtlich, so kann aus der
bundesgerichtlichen Praxis gefolgert werden, dass sie jedenfalls dann unmittelbar und
uneingeschränkt an die Grundrechte gebunden sind, wenn „die Beteiligten über stark
unterschiedliche Verhandlungsmacht verfügen“45.
d)Wirtschaftsfreiheit – Art. 27 iVm 94 Abs. 1 und 4 BVSollen staatliche Aufgaben an Private übertragen werden, so ist die Wirtschaftsfreiheit zu
gewährleisten. Dies bedeutet, dass sich der Staat gegenüber den direkten Konkurrenten
neutral verhalten muss (sogenannte Wettbewerbsneutralität) – die Aufgabenübertragung an
Private darf somit nicht ohne öffentliche Ausschreibung erfolgen. Direkte Konkurrenten sind
jene Markteilnehmer, die „sich mit dem gleichen Angebot an das gleiche Publikum richten,
um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen“46. Nicht entscheidend ist, ob die Konkurrenten ein
völlig übereinstimmendes Angebot oder den exakt gleichen Kundenkreis haben, sondern
41Dazu unten S. 19ff.42Allgemein zum Rechtsschutz siehe S. 13f. und zur Aufsicht S. 12f.43Vgl. unter vielen BIAGGINI, Auslagerung, S. 166; SCHEFER, S. 1132.44ERRASS/ZÜND, S. 175; siehe auch BIAGGINI, Auslagerung, S. 161.45SCHEFER, S. 1141.46MÜLLER/SCHEFER, S. 1056.
10Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
nur, ob eine „objektive und subjektive Austauschbarkeit“ der Güter bzw. Leistungen
vorhanden ist47.
Wettbewerbsverzerrende Ungleichbehandlungen sind nur dort erlaubt, wo ein öffentliches
Interesse diese rechtfertigen kann und das verfolgte Ziel der Ungleichbehandlung in einem
angemessenen Verhältnis zur Wettbewerbsbeeinträchtigung steht 48.
Soll somit die Sonderschulung in einem Kanton an privatrechtliche Träger ausgelagert
werden, so muss der Kanton wettbewerbsneutral handeln und die Aufgabenübertragung
muss allfällig anwendbaren Submissionsbestimmungen genügen.
e)DatenschutzDer Datenschutz muss auch dann gewährleistet sein, wenn staatliche Aufgaben von Privaten
übernommen werden 49. Verfassungsrechtlich sind die Anforderungen des Grundrechts auf
informationelle Selbstbestimmung nach Art. 13 Abs. 2 BV einzuhalten. Im Einzelnen ist
zudem auf das anwendbare kantonale Datenschutzrecht abzustellen.
4.Anforderungen an den PrivatisierungsaktDer Privatisierungsakt muss wie oben dargestellt je nach zu übertragender Aufgabe mittels
Gesetz oder auch nur mittels Verordnung erfolgen. Diese müssen nicht alle Einzelheiten der
Privatisierung enthalten, jedoch müssen folgende materiellen Mindestinhalte garantiert
werden 50:
a)Klare AufgabenstellungDie zu übertragende Aufgabe muss klar dargestellt werden, d.h. Art und Umfang der
Aufgabenübertragung müssen definiert werden. Geregelt werden muss auch die Form der
Aufgabenübertragung, dies wird regelmässig die Leistungsvereinbarung sein. Diese definiert,
die während eines bestimmten Zeitrahmens zu erledigenden Aufgaben, Fragen der
Ressourcen und weitere Rahmenbedingungen der spezifischen Aufgabenerfüllung. In der
Regel wird eine Leistungsvereinbarung auf mehrere Jahre ausgerichtet.
b)Staatshaftung(1)AllgemeinDie Staatshaftung soll sicherstellen, ob und wenn ja, inwieweit Personen, welche durch
widerrechtliches Handeln zu Schaden kommen, eine Entschädigung erhalten können. Dies
umfasst sowohl die direkte Haftung für Schäden als auch eine Ausfallshaftung. Ob eine
staatliche Haftung für Private, die staatliche Aufgaben wahrnehmen vorhanden ist, muss
durch Konsultation des jeweiligen kantonalen Haftungsrechts geklärt werden. Bestehen
47VALLENDER, St. Galler Kommentar, Art. 27, S. 537.48Siehe dazu ausführlich MÜLLER/SCHEFER, S. 1057f.49Vgl. LIENHARD ET AL., S. 89.50Die folgenden Ausführungen stützen sich im Wesentlichen auf KÄLIN ET AL., S. 65ff; BIAGGINI, Auslagerung, S. 154ff.
11Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
keine entsprechenden kantonalen Normen, so haften die privaten Aufgabenträger lediglich
nach Obligationenrecht 51 . Der Privatisierungsakt kann hier Abweichungen vom normalen
Haftungsrecht vorsehen.
(2)Haftung im Kanton AargauGemäss §75 Abs. 2 Satz 1 KV AG iVm §1 Abs. 2 Haftungsgesetz AG besteht keine
Staatshaftung bei der Übertragung öffentlicher Aufgaben auf Private (natürliche Personen
und privatrechtliche Organisationen). Die ausschliessliche Staatshaftung im Kanton Aargau
bezieht sich auf den Fall, dass das Gemeinwesen seine Aufgaben mit eigenen Organen
wahrnimmt; eine subsidiäre Staatshaftung ist nur vorgesehen, wenn öffentliche Aufgaben
durch Organisationen des öffentlichen Rechts ausgeführt werden 52 . Voraussetzung einer
AufgabenübertragunganPrivateistdasVorliegeneinerrisikogerechtenHaftpflichtversicherung, sofern die Gefahr einer erheblichen Schädigung von Dritten besteht
(§1 Abs. 2 HG) 53.
Im Falle der Übertragung der Sonderschulen auf eine private Trägerschaft würde somit diese
als eigenständiges Haftungssubjekt für die von ihm bzw. seinen Mitarbeitenden verursachten
Schäden haften. Entsprechende Ansprüche wären nach Zivilrecht geltend zu machen 54 .
Ebenfalls nicht vorgesehen ist eine Ausfallhaftung bei Übertragung öffentlicher Aufgaben auf
Private. Im Hinblick auf die Privatisierung der Sonderschulen ist dies problematisch. Diese
Lücke müsste im Privatisierungsakt zur Auslagerung der Sonderschulen geschlossen
werden – eine entsprechende Ausnahmeregelung könnte auf der Grundlage von §75 Abs. 2
KV AG erfolgen.
c)Aufsicht – Amtspflicht – DisziplinaraufsichtDas Gemeinwesen muss die gesetzes- und verfassungskonforme Erledigung der
übertragenen Aufgaben kontrollieren. Agieren private Aufgabenträger ausserhalb der
Weisungsgebundenheit so haben sie einen relativ grossen Ermessensspielraum und eine
entsprechende Aufsicht durch das Gemeinwesen ist notwendig. Je nachdem welche
Aufgaben übertragen wurden und wie stark dabei in Grundrechte eingegriffen werden
könnte, ist die Intensität der Aufsicht festzulegen. Weiter muss ein zuständiges
Aufsichtsorgan innerhalb des Gemeinwesens bestimmt werden. Im Privatisierungsakt muss
demnach zumindest in Grundzügen die Aufsicht geregelt werden, Details könnten dann in
einer Leistungsvereinbarung bestimmt werden 55.
51Vgl. KÄLIN ET AL., S. 65ff.52RÜSSLI, S. 679f.53Vgl. RÜSSLI, S. 683.54RÜSSLI sieht dies nicht als problematisch an, allerdings bezieht er sich dabei auf weniger eingriffsstarke Bereiche wie diesdie Sonderschule ist. Jedenfalls befürwortet er zumindest eine Ausfallshaftung des Kantons und führt beispielhaft Kantone mit
Ausfallshaftung an; vgl. RÜSSLI, S. 684f.
55Siehe unter vielen KÄLIN ET AL., S. 69.
12Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
Nur Angestellte des öffentlichen Dienstes und Mitglieder von Behörden können sich
Verletzungen der Amtspflicht (z.B. Amtsgeheimnisverletzung, Amtsmissbrauch etc.) strafbar
machen. Wird eine staatliche Aufgabe ausgelagert, stellt sich die Frage, ob jene Personen,
die nun staatliche Aufgaben wahrnehmen auch der Amtspflicht unterliegen, obwohl sie nicht
beim Gemeinwesen angestellt sind. Ausschlaggebend soll die Funktion sein, die eine Person
ausübt, d.h. es ist zu prüfen, ob das Delikt in Ausübung einer Aufgabe begangen wurde, die
dem Gemeinwesen zusteht56. Handelt es sich jedoch um Fehler oder Pflichtverletzungen, die
einerseits nicht häufig genug vorkommen, um der Aufsicht aufzufallen und andererseits nicht
schwer genug sind, um unter die Amtspflichtverletzung zu fallen, so stellt sich die Frage nach
einer Disziplinaraufsicht 57.
Im gegenständlichen Fall scheint es geboten, dass die disziplinarische Verantwortlichkeit des
Personals privater Sonderschulträger geregelt wird. Unterstehen doch Lehrer an öffentlichrechtlichen Schulen dem Disziplinarwesen des Kantons – dies muss auch dann noch gelten,
wenn die Sonderschule an eine private Trägerschaft ausgelagert wird. Denn wie bereits
erwähnt, darf die Auslagerung nicht zu einer Schmälerung der staatlichen Leistung führen.
Die KV AG nennt unter anderem die Sicherstellung der Aufsicht durch den Regierungsrat als
Voraussetzung einer Übertragung kantonaler Verwaltungsaufgaben auf private Träger,
wobei sich die Aufsichtsbefugnis nach Meinung von KURT EICHENBERGER auf die Belange
der verwaltenden Tätigkeit beschränkt58.
d)Rechtsschutz(1)AllgemeinGerade für die gegenständliche Frage der Privatisierung der Sonderschule ist die Frage des
Rechtsschutzes von zentraler Bedeutung. Führen Private staatliche Aufgaben aus, so darf
dies nicht zu einer Schmälerung des Rechtsschutzes der Betroffenen führen.
Im Privatisierungsakt muss geregelt werden, in welcher Form der Aufgabenträger
entscheiden kann: in welchen Bereichen kann er eine anfechtungsfähige Verfügung erlassen
– in welchen kann er nur zivilrechtlich entscheiden?
Es ist unbestritten, dass auch Private, die staatliche Aufgaben erfüllen, an dieselben
Verfahrens- und Rechtsschutzgarantien gebunden sind, wie die staatlichen Behörden selbst.
Andernfalls führte dies zu einer Schmälerung der Rechtsansprüche der Betroffenen. Dies
sollte in den kantonalen Verfahrensgesetzen geregelt sein und zumindest im Grundsatz im
Privatisierungsakt festgelegt werden (entweder explizit oder mit Verweis auf das
Verfahrensrecht). Es wird zwar nicht von allen Seiten verlangt, dass zwingend der öffentlichrechtliche Rechtsweg offen stehen muss, doch wird dieser im Bereich der Grundschule wohl
56So KÄLIN ET AL., S. 68f. mit Verweisen auf Lehre und Rechtsprechung.57Siehe KÄLIN ET AL., S. 67f.58EICHENBERGER, S. 322, Rz. 18.
13Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
der einzig vertretbare sein. Der öffentlich-rechtliche Rechtsschutz ist in der Praxis einfacher
zu bestreiten, so ist z.B. das Kostenrisiko geringer und es gilt die Untersuchungsmaxime. In
diesem Zusammenhang ist jedenfalls darauf zu achten, dass Entscheide des privaten
Aufgabenträgers auch in anfechtbarere Form ergehen 59. Ein weiteres Argument für einen
öffentlich-rechtlichen Rechtsschutz im Bereich der Grundschule ist die Rechtsgleichheit:
können z.B. Eltern von Kindern in der öffentlichen Regelschule Entscheide über den
öffentlich-rechtlichen Rechtsweg anfechten, so muss dies auch für Eltern von Kindern in
ausgelagerten Sonderschulen gelten.
(2)Rechtsschutz im Kanton Aargau§93 Abs. 3 KV AG bestimmt, dass bei der Übertragung kantonaler Verwaltungsaufgaben an
öffentlich-rechtliche wie privatrechtliche Organisationen der Rechtsschutz der Einzelnen
sichergestellt sein muss – es darf zu keiner Verminderung des Rechtsschutzes kommen 60.
Dies bedeutet, dass auch bei der Erfüllung der Aufgaben durch Private die Betroffenen über
Rechtsschutzmöglichkeiten im selben Ausmass verfügen müssen, wie wenn der Kanton
selbsthandelte.KURTEICHENBERGERverstehtdaruntergrundsätzlicheinenverwaltungsinternen bzw. verwaltungsrechtlichen Rechtsschutz, doch kann seiner Meinung
nach auch auf privatrechtlichen Rechtsschutz ausgewichen werden, wenn dieser „objektiv
befriedigend ausgestaltet ist“61.
Aus heutiger Sicht reicht ein rein verwaltungsinterner Instanzenzug nicht mehr. Die
Bundesverfassung garantiert in Art. 29a eine allgemeine Rechtsweggarantie 62 . Diese
verlangt die Zuständigkeit eines Gerichts mit voller Überprüfungsmöglichkeit von Rechtsund Sachverhaltsfragen 63.
e)Personalrechtliche FragenBei der Übertragung staatlicher Aufgaben an Private wird es regelmässig zu einem Wechsel
vomöffentlich-rechtlichenArbeitsverhältniszuprivatrechtlichenArbeitsverhältnissenkommen. Hier muss das kantonale Arbeits- oder Personalgesetz konsultiert werden, um zu
erfahren, ob dieses auch auf Angestellte anwendbar ist, die bei privaten Aufgabenträgern
arbeiten. Jedenfalls kann im Privatisierungsakt eine entsprechende Regelung aufgenommen
werden 64 . Im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot sollte dies gemacht werden: so
würde es wohl dem Gleichbehandlungsgebot widersprechen, wenn das Lehrpersonal an
59Unter vielen BIAGGINI, Auslagerung, S. 168f.60Vgl. EICHENBERGER, S. 322, Rz. 17.61EICHENBERGER, S. 322, Rz. 17.62Zur Rechtsweggarantie siehe unter vielen MÜLLER/SCHEFER, S. 907ff.; KIENER/KÄLIN, S. 433ff.63Entsprechend öffnet §54 Abs. 1 VRPG AG gegen letztinstanzliche Entscheide der Verwaltungsbehörden grundsätzlich dieBeschwerde an das Verwaltungsgericht. Zur Geltendmachung der Grundrechte für Kinder mit Behinderung durch einen
wirksamen internen Verwaltungsweg oder den Gerichtsweg siehe AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 280ff.
64Vgl. LIENHARD ET AL., S. 86f.
14Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
öffentlichen Regelschulen bessere Arbeitsbedingungen hätte, als jenes an ausgelagerten
Sonderschulen mit privater Trägerschaft. So dürfen unterschiedliche Gehälter nur auf
sachliche Gründe zurückzuführen sein.IV. Ausreichender, unentgeltlicher und
Grundschulunterricht nach Art. 19 und 62 BV
A.Gehalt und Entstehung1.Gehalt der Garantie von Art. 19 BVreligiösneutralerArt. 19 BV verankert das Recht jedes Kindes auf ausreichenden und unentgeltlichen
Grundschulunterricht. Art. 62 Abs. 2 BV statuiert die dazu korrelierende Pflicht der
Betroffenen, den Grundschulunterricht zu besuchen65. Den Kantonen trägt dieBundesverfassung auf, für einen ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht zu
sorgen 66; an sie richtet sich der Anspruch nach Art. 19 BV. Der Grundschulunterricht muss
ausreichend sein und allen Kindern offen stehen, obligatorisch und an den öffentlichen
Schulen unentgeltlich sein und staatlicher Leitung oder Aufsicht unterstehen 67.
Die Kantone sind als Träger öffentlicher Schulen an die Grundrechte gebunden. Von
besonderer Bedeutung ist dabei, dass sie den Unterricht religiös neutral ausgestalten 68 ;
zudem ist er ohne Diskriminierung nach Art. 8 Abs. 2 BV zu gewährleisten. Art. 19 BV
vermittelt dem Einzelnen einen justiziablen Individualanspruch, der unabhängig vom
kantonalen Bildungsrecht 69 – und allenfalls auch gegen dieses – gerichtlich durchgesetzt
werden kann. Für die umfassende Verwirklichung des Anspruchs ist jedoch eine kantonale
Schulgesetzgebung unerlässlich 70.
2.Hinweise auf die Entstehungsgeschichte von Art. 62 Abs. 3 BVVor dem Inkrafttreten des BB NFA am 1. Januar 2008 lag die Zuständigkeit zur Finanzierung
des Sonderschulwesens aufgrund von Art. 111 BV beim Bund. Entsprechend erbrachte die
IV individuelle Leistungen an bildungsfähige Kinder mit Behinderungen, denen infolge
Invalidität der Besuch der Volksschule nicht möglich oder nicht zumutbar ist. Diese
individuellen Leistungen umfassten den Sonderschulunterricht, die Massnahmen zur65MÜLLER/SCHEFER, S. 782; KIENER/KÄLIN, S. 387 und 391.66MÜLLER/SCHEFER, S. 782; KIENER/KÄLIN, S. 391; AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 34.67Zum Ganzen AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 33ff.68Etwa KIENER/KÄLIN, S. 391; AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 34f. Die Bundesverfassung von 1874 hielt deshalb ausdrücklich fest,dass die Angehörigen aller Bekenntnisse die öffentlichen Schulen ohne Beeinträchtigung ihrer Glaubens- und Gewissensfreiheit
besuchen können müssen. Siehe Art. 27 Abs. 3 BV (1874); BURCKHARDT, Kommentar BV, S. 200f.
69AESCHLIMANN-ZIEGLER geht auf S. 90-102 auf kantonale Verfassungsbestimmungen im Zusammenhang mit derGrundschulung und dem Diskriminierungsverbot ein und stellt Gesetzesrecht ausgewählter Kantone zur Grundschulung
Behinderter dar.
70MÜLLER/SCHEFER, S. 783; AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 35.
15Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
Ermöglichung des Volksschulbesuches und die Massnahmen zur Vorbereitung auf den
Sonder- und Volksschulunterricht (Art. 19 aIVG sowie Art. 8-11 aIVV). Zudem gewährte die
IV kollektive Leistungen (Baubeiträge und Betriebsbeiträge, Art. 73 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a
aIVG) an die Durchführungsstellen der Sonderschulung.
Der IV fehlte jedoch eine Rechtsgrundlage, um sich an den heilpädagogisch bedingten
Mehrkosten zu beteiligten, die durch die integrative Schulung eines Kindes oder
Jugendlichen mit einer Behinderung entstanden 71 . Diese Kosten wurden weder von den
individuellen Leistungen (Art. 19 aIVG), noch von den kollektiven Leistungen (Art. 73 aIVG)
für die Sonderschulung erfasst72. Einzig die Kosten für Sprachheilbehandlungen,Hörtrainings sowie Ableseunterricht, die den Besuch der Volksschule ermöglichen, wurden
nach Art. 9 aIVV übernommen 73. Mit dem BB NFA wurde neu Art. 62 Abs. 3 BV eingefügt,
welcher die Kompetenz im Bereich der Sonderschule umfassend den Kantonen zuweist.
Deshalb zog sich die IV aus der Sonderschulung zurück 74; die volle fachliche und finanzielle
Verantwortung liegt in diesem Bereich heute bei den Kantonen.
Mit der heutigen Regelung können die Kantone die Schulung von Menschen mit
Behinderung in konzeptioneller und organisatorischer Hinsicht umfassend regeln. Während
unter dem alten Finanzierungsmodell im Rahmen der IV die Kantone aus finanziellen
Gründen regelmässig von einer integrativen Beschulung absahen, bestehen diese Anreize
im neuen Recht nicht mehr. Entsprechend formulieren etwa Art. 1 lit. b und Art. 2 lit. b
SPädK den Auftrag, die Integration in die Regelschule zu fördern. Die frühere Trennung
zwischen Kindern mit Verhaltensstörungen einerseits, die nicht als sonderschulbedürftig im
Sinne der IV galten und schon unter der früheren Regelung vom Kanton zu finanzieren
waren, und IV-berechtigten Kindern anderseits 75, entfällt. Den Kantonen erwachsen damit
finanzielle Mehrbelastungen 76.
Der Vorentwurf zur NFA-Vorlage enthielt noch keine dem Art. 62 Abs. 3 BV entsprechende
Bestimmung. In der Vernehmlassung wurde jedoch verschiedentlich – insbesondere auch
von Seiten der Behindertenverbände – die Befürchtung geäussert, dass die Übertragung der
SonderschulungindenKompetenzbereichentsprechenden Leistungen führenderKantonezukönnte. Der BundesrateinemAbbauderschlug deshalb einen71Dazu BGE 122 V 206.72Botschaft NFA, S. 2415f.73Einen Überblick über den diesbezüglichen Leistungskatalog der IV nach früherer Rechtslage gibt PLOTKE, Schulrecht, S.108f.
74Auf Ebene der Bundesverfassung fand dieser Rückzug aufgrund der Kompetenzverschiebung zudem in Art. 197 Ziff. 2Niederschlag.
75Botschaft NFA, S. 2416, und zur früheren Rechtslage PLOTKE, Schulrecht, S. 128-131, der zwischen „besonderenUnterrichtsformen ausserhalb der Sonderschulung im Sinn der eidgenössischen Invalidenversicherung“ und „Unterrichtsformen
der Sonderschulung im Sinn der eidgenössischen Invalidenversicherung“ unterscheidet.
76Zum Ganzen Botschaft NFA, S. 2416f. und 2467, sowie AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 35-38.
16Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
entsprechenden Rechtsanspruch in der Bundesverfassung vor77. Der verfassungsrechtliche
Anspruch tritt somit in gewisser Weise an die Stelle der Leistungen der IV 78. Dies muss bei
der Auslegung der Bestimmung bedacht werden 79.B.Geschützte Personen1.Vorbemerkung zum Begriff der Behinderung im Bereich der GrundschuleBehindert im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV sind jene Menschen, die in ihren körperlichen,
geistigen oder psychischen Fähigkeiten auf Dauer beeinträchtigt sind und für welche die
Beeinträchtigung je nach ihrer Form schwerwiegende Auswirkungen auf elementare Aspekte
der Lebensführung hat 80. Dieser Begriff der Behinderung ist grundsätzlich auch im Bereich
der Grundschule massgeblich, er ist aber den spezifischen Problemlagen in gewissem
Rahmen anzupassen.
Kantonale Bestimmungen dürfen nicht hinter diesen Begriff zurück gehen. Falls eine
kantonale Umschreibung enger ist, kann ein betroffener Mensch mit Behinderung direkt
gestützt auf Art. 8 Abs. 2 BV iVm Art. 19 BV einen Anspruch auf einen seiner Behinderung
angepassten Unterricht geltend machen.
Beim Element der Beeinträchtigung fragt sich, mit wem verglichen wird, d.h. gegenüber wem
eine Beeinträchtigung vorliegt. Hier ist auf den für das Lebensalter typischen Zustand
abzustellen 81. Dieser Vergleichsmassstab ist nicht präzise, sondern muss den je individuell
unterschiedlichen Entwicklungen von Kindern Rechnung tragen 82.
Die stark divergierenden Entwicklungsprozesse der Kinder im Grundschulalter führen auch
dazu, dass allfällige Beeinträchtigungen eher temporärer Natur sein können und im Verlaufe
der Zeit wieder verschwinden oder sich abschwächen. An die Dauer einer Beeinträchtigung
dürfen deshalb keine hohen Anforderungen gestellt werden 83.
2.Kinder und Jugendliche bis zum 20. AltersjahrArt. 19 BV vermittelt allen Kindern, auch Kindern mit einer körperlichen, geistigen oder
psychischen Behinderung 84, einen Anspruch auf eine ihren Fähigkeiten und Bedürfnissen
angepasste 85 Schulung. Nach Art. 62 Abs. 3 BV 86 besteht dieser Anspruch bei behinderten
Kindern von Geburt an 87 und dauert bis zum vollendeten 20. Altersjahr 88.
77Botschaft NFA, S. 2416.78EHRENZELLER/SCHOTT, St. Galler Kommentar, Art. 62, Rz. 38.79So auch AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 37.80MÜLLER/SCHEFER, S. 756; BGE 135 I 49 E6.1 S. 58.81AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 13.82AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 13.83AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 15f.84Siehe etwa MÜLLER/SCHEFER, S. 786; AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 186; PLOTKE, Schulrecht, S. 109 und 168; BIAGGINI, BVKommentar, Art. 62, Rz. 6; EHRENZELLER/SCHOTT, St. Galler Kommentar, Art. 62, Rz. 23.
85Dazu sogleich auf S. 19ff.
17Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
Mit Bezug auf die vom Anspruch nach Art. 19 BV erfassten Schulstufen erstreckt sich der
Grundschulunterricht nach überwiegender Meinung 89 auf die obligatorische Schulzeit, d.h.
auf die Primarstufe und die Sekundarstufe I 90 . Auch der gymnasiale Unterricht auf der
Sekundarstufe I (Progymnasium, Untergymnasium) wird von der Garantie des Art. 19 BV
erfasst91. Vorschulische Angebote fallen grundsätzlich nicht unter die Garantie des Art. 19
BV92. Diese grundrechtliche Gewährleistung stellt in gewissem Sinne das Gegenstück zum
Schulobligatorium dar93. Sie erfasst entsprechend jedenfalls jenen Unterricht, derobligatorisch ist. Nach Art. 1 Abs. 1 iVm. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 HarmoS beginnt das
Schulobligatorium mit der Vorschule ab dem vollendeten 4. Altersjahr. Diese wird
entsprechend ebenfalls von Art. 19 BV erfasst.C.MaterielleAnforderungenundRechtsansprücheunterBerücksichtigung des BehiG
1.Zur Tragweite von Art. 20 BehiGa)Vorbemerkung: Verfassungskonforme Auslegung von Art. 20 BehiGArt.20BehiGverankertGrundschulunterricht.Weildie
demmateriellen
BundAnforderungenimBereichderdesBehiGanGrundschuleden
keineRegelungskompetenz zukommt, muss diese Bestimmung verfassungskonform so ausgelegt
werden, dass sie nicht über das aus Art. 8 Abs. 2 iVm Art. 19 und Art. 62 Abs. 3 BV
grundrechtlich geforderte Minimum hinausgeht 94. Im Einzelnen kommt Art. 20 BehiG der im
folgenden dargestellte Gehalt zu.
b)Anpassung an die Bedürfnisse behinderter Kinder (Art. 20 Abs. 1 BehiG)Art. 20 Abs. 1 BehiG verpflichtet die Kantone, für eine den Bedürfnissen der behinderten
Kinder und Jugendlichen angepasste Grundschulung zu sorgen. Damit wiederholt das86Dieser Artikel wurde durch den BB NFA in die Verfassung eingefügt. Gemäss der Übergangsbestimmung in Art. 197 Ziff. 2BV sind die Kantone verpflichtet, Sonderschulkonzepte auszuarbeiten. Die Kantone müssen die bisherigen Leistungen der IV
an die Sonderschulung übernehmen, solange sie über kein kantonal genehmigtes Sonderschulkonzept verfügen.
87MÜLLER/SCHEFER, S. 784; AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 187f. und 209; Botschaft NFA, S. 2417 und 2467.88Botschaft NFA, S. 2467; Botschaft Ausführungsgesetzgebung NFA, S. 6218; AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 188 und 209f.;MÜLLER/SCHEFER, S. 785.
89EHRENZELLER/SCHOTT, St. Galler Kommentar, Art. 62, Rz. 33; KÄGI-DIENER, St. Galler Kommentar, Art. 19, Rz. 1 und 26;BIAGGINI, BV Kommentar, Art. 19, Rz. 8.
90Siehe dazu Art. 6 Abs. 1 und 2 sowie Art. 3 Abs. 2 HarmoS-Konkordat.91PLOTKE, Bedeutung, S. 553ff.; PLOTKE, Schulrecht, S. 103, 185 und 190; KÄGI-DIENER, St. Galler Kommentar, Art. 19, Rz.26; AESCHLIMANN-ZIEGLER, S.191f.
92EPINEY/W ALDMANN, §224, Rz. 33.93Vgl. dazu schon BURCKHARDT, Kommentar BV, S. 196; HIS, S. 1030.94Auch das Bundesgericht hält fest, dass Art. 20 BehiG kaum über die bundesverfassungsrechtlichen Anforderungenhinausgeht; siehe BGE 138 I 162 E3.1 S. 165, bestätigt in Urteil 2C_528/2012 (2012) E2.1.
18Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
Gesetz die aus Art. 19 und Art. 62 BV fliessenden Pflichten 95, gewährleistet aber – anders
als Art. 19 und 62 Abs. 3 BV – keine Rechtsansprüche des Einzelnen.
Die Kantone kommen ihrer Verpflichtung dadurch nach, dass sie selber oder die Gemeinden
Grundschulen führen und die privaten Grundschulen beaufsichtigen. Das Gesetz lässt offen,
wie die entsprechenden Massnahmen im Einzelnen auszugestalten sind; diese Regelungen
sind Sache der Kantone 96.
2.Integration behinderter Kinder (Art. 20 Abs. 2 BehiG)Art. 20 Abs. 2 BehiG verpflichtet die Kantone, mit entsprechenden Schulungsformen „die
Integration behinderter Kinder und Jugendlicher in die Regelschule“ zu fördern und bringt
damit seinem Wortlaut nach eine gewisse Präferenz der integrativen Schulung zum
Ausdruck97. Diese Pflicht geht jedoch ausdrücklich nur soweit, als „dies möglich ist und dem
Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen dient“. Damit schränkt das Gesetz die
kantonale Verpflichtung zur Integration auf jene Situationen ein, in denen ein ausreichender
Grundschulunterricht nach Art. 19 und 62 Abs. 3 BV eine Integration erfordert 98 . Es ist
deshalb in jedem Einzelfall abzuklären, ob durch die integrative Schulung den besonderen
Bedürfnissen des Schülers entsprochen wird 99.
Auch aus Art. 8 Abs. 2 BV ergibt sich nichts anderes 100 : Diese Bestimmung verbietet,
Ungleichbehandlungen von behinderten Kindern und Jugendlichen mit Stereotypen zu
rechtfertigen. Dies wäre beispielsweise der Fall, wenn ein Kanton systematisch alle95In diesem Sinne auch LANDOLT, S. 188f., und die Beratungen im Ständerat, AB 2001 S 611 (Brändli).96Zum Ganzen AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 222f.97BGE 138 I 162 E4.2 S. 167. Art. 24 Abs. 1 UNO-BRK verlangt ein integratives Bildungssystem; diese Vermutung für eineIntegration darf nicht dazu führen, dass nicht auf die spezifischen Bedürfnisse des konkreten Kindes abgestellt wird.
98Art. 20 Abs. 2 BehiG wurde erst vom Nationalrat als Zweitrat aufgrund eines Mehrheitsantrags der Kommission in dieVorlage eingefügt. Die Diskussion im NR ging vor allem darum, ob eine solche Bestimmung überhaupt verfassungsmässig sei;
siehe die diversen Voten des NR, AB 2002 N 972-976. Der SR lehnte es im Differenzbereinigungsverfahren ab, diesen Abs. 2
dem BehiG beizufügen, AB 2002 S 716, der NR hielt im Differenzbereinigungsverfahren an seiner Variante jedoch fest, AB
2002 N 1730f. Zuletzt schloss sich der SR dem NR an und übernahm die Bestimmung ebenfalls, AB 2002 S. 1072f. Es fällt auf,
dass der Nationalrat für das Verfassungsargument nur wenig Gehör hatte.
Zu Art. 20 Abs. 2 BehiG aus kantonaler Sicht der Regierungsrat des Kantons Bern in einem Entscheid vom 19. September
2008 E2.3.3., BVR 2009, S. 180. Illustrativ zum Anspruch auf integrative Beschulung eines behinderten Kindes das Urteil des
Verwaltungsgerichts Graubünden vom 16. August 2010, swisslex U 10 82, E4.
99Siehe BGE 138 I 162 E4.2 S. 167 und E4.6.2 S. 169, sowie Urteil 2C_528/2012 (2012) E2.1 und 3.2, wo das Gerichtfesthält, dabei sei nicht die optimale Bildung für das behinderte Kind relevant, sondern es genüge, wenn mit der gewählten
Form eine ausreichende Bildung i.S.v. Art. 19 BV gewährleistet werde.
Das Bundesgericht belässt den Kantonen in BGE 130 I 352 E6.1.2 S. 358, die „Wahl“, ob integrativ beschult wird oder
nicht. Inhaltlich ist diese „Wahl“ dadurch beschränkt, dass in jedem Fall abzuklären ist, welche Form dem konkreten Kind
angemessen ist. Nach der Botschaft Ausführungsgesetzgebung NFA, S. 6217, ist die Integration „nicht in jedem Fall im
wohlverstandenen Interesse von behinderten Kindern und Jugendlichen; in jedem Fall ist abzuklären, was aus fachlicher Sicht
sinnvoller ist“.
100BGE 138 I 162 E4.2 S. 167.
19Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
behinderten Kinder und Jugendlichen einer Spezialschule zuweisen würde 101. Art. 8 Abs. 2
BV verlangt von den Behörden, dass sie in jedem Einzelfall prüfen, welche Schulform
(integrative Schulung oder Schulung in einer Sonderschule oder speziellen Kleinklasse) den
Bedürfnissen des jeweiligen Kindes am besten entspricht 102.
3.Vermittlung spezifischer Kommunikationstechniken (Art. 20 Abs. 3 BehiG)Nach Art. 20 Abs. 3 BehiG müssen die Kantone dafür sorgen, „dass wahrnehmungs- oder
artikulationsbehinderte Kinder und Jugendliche und ihnen besonders nahe stehenden
PersoneneineabgestimmteKommunikationstechnikerlernenkönnen“.Zueinemausreichenden Unterricht nach Art. 19 BV gehört die Ausbildung jener Fähigkeiten, die
erforderlich sind, um einen Beruf zu erlernen und auszuüben und um die Anforderungen des
täglichen Lebens selbständig zu meistern 103; dazu gehört auch die Ausdrucksfähigkeit. Für
Menschen mit Hör- und Sprechbehinderung bestehen für die direkte Kommunikation
verschiedene Hilfsmittel und Techniken, die für die Betroffenen zentrale Instrumente für die
Integration in die Gesellschaft sind. Der Umgang mit ihnen gehört deshalb zur erforderlichen
Bildung, die durch Art. 19 iVm Art. 62 Abs. 2 BV und durch Art. 62 Abs. 3 BV garantiert
wird 104.
4.Ausreichende Sonderschulunga)Gewährleisteter LerninhaltEs fragt sich, was ausreichender Unterricht für Kinder mit Behinderung bedeutet. Bei nicht
behinderten Kindern ist der Unterricht dann ausreichend, wenn jene Lerninhalte vermittelt
werden, die für eine gleichberechtigte Teilnahme am gesellschaftlichen Leben im
Allgemeinen erforderlich sind 105. Soweit ein behindertes Kind trotz seiner Behinderung als
Erwachsener dieses Ziel erreichen kann, gilt dieser Massstab auch bei ihm. Bei Kindern mit
gewissen Behinderungen ist das Ziel, gleichberechtigt am gesellschaftlichen Leben
teilzunehmen, jedoch unter Umständen von vornherein nicht erreichbar. Hier fragt sich,
welche Ziele der Grundschulunterricht erreichen muss, um als ausreichend qualifiziert
werden zu können. Angesichts der Vielfalt der konkreten Behinderungen lässt sich dazu
kaum eine allgemeine, einigermassen verbindliche Aussage machen. Grundsätzlich soll in
solchen Fällen das Kind durch den Grundschulunterricht in die Lage versetzt werden, am
gesellschaftlichen Leben so weit selbständig teilnehmen zu können, wie es seine
101Unzulässig wäre es auch, alle Kinder in der Regelklasse zu belassen.102MÜLLER/SCHEFER, S. 758; BGE 130 I 352 E6.1.2 und 6.1.3 S. 357f.; Urteil 2P.246/2000 (2001); LANDOLT, S. 193;AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 131ff., 161ff., 192ff.
103So etwa die Botschaft BehiG, S. 1786.104Botschaft BehiG, S. 1786; AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 225; vgl. zudem Art. 24 Abs. 3 UNO-BRK.105Mit unterschiedlichen Formulierungen etwa BGE 133 I 156 E3.1 S. 158; 130 I 352 E3.2 S. 354; 129 I 35 E7.3 S. 38; 119 Ia178 E8a und b S. 194f.; Urteil 2P.150/2003 (2003) E.4.2. Aus der Literatur etwa MÜLLER/SCHEFER, S. 787; AESCHLIMANNZIEGLER, S. 194; EHRENZELLER/SCHOTT, St. Galler Kommentar, Art. 62, Rz. 21; KIENER/KÄLIN, S. 389.
20Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
Fähigkeiten zulassen 106 . Wie bei nicht behinderten Kindern garantiert Art. 19 BV keine
optimale Grundschulbildung. Die Entwicklung der Persönlichkeit und der intellektuellen
Fähigkeiten fraglichen Kindes soll im Rahmen des Angemessenen gefördert werden 107.
b)Formen der SonderschulungDie Sonderschulung für Kinder mit Behinderung kann in unterschiedlichen Formen
durchgeführt werden, etwa als integrative Schulung, in welcher die behinderten und nicht
behinderten Kinder gemeinsam unterrichtet werden, oder als separate Schulung, bei der die
Kinder mit Behinderung gesondert, ohne die nicht behinderten Kinder ausgebildet werden.
c)AnpassungsmassnahmenUm den besonderen Bedürfnissen behinderter Grundschüler und Grundschülerinnen gerecht
zu werden, ist die konkrete Ausgestaltung der Schule und des Unterrichts in jedem Einzelfall
der spezifischenBehinderunganzupassen. DieAnpassungsmassnahmensindsoauszugestalten, dass das behinderte Kind eine mit Art. 19 BV vereinbare Leistung erhält.
Angesichts der Vielfalt der konkreten Behinderungen besteht eine grosse Bandbreite
zulässiger Ausgestaltung der Anpassungsmassnahmen. Dabei ist sicherzustellen, dass die
Ausbildung etwa mit Bezug auf die Lernziele, die Form des Unterrichts, die Art der
Prüfungen, die Promotionsentscheide oder die Klassengrösse angepasst wird und die
notwendigen baulichen Massnahmen getroffen werden. Bei der Wahl der erforderlichen
Förderungsmassnahmen kommt den Kantonen ein erheblicher Spielraum zu.
Der Anstoss zur Abklärung der besonderen Bedürfnisse eines behinderten Kindes kann von
einer Lehrperson, von den Inhabern der elterlichen Sorge, vom Kind selber, von den das
Kind behandelnden Ärzten oder etwa von einer Abklärungsstelle aus kommen. In der Regel
sehendieKantoneinihremRechtverschiedeneAbklärungsstellenwiedenschulpsychologischen Dienst, den kinder- und jugendpsychiatrischen Dienst oder den
Schularzt vor. Diese Abklärungsstellen müssen die besonderen Bedürfnisse des betroffenen
behinderten Kindes von Amtes wegen umfassend abklären.
Die Abklärungsstellen müssen unabhängig und unparteiisch sein; dies ergibt sich aus dem
Anspruch auf unabhängige und unparteiische Verwaltungsbehörden nach Art. 29 Abs. 1 BV.
Alternativ ergibt sich die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Abklärungsstellen aus dem
Verbot der Rechtsverweigerung nach Art. 29 Abs. 1 BV. Dieser Grundsatz verpflichtet die für
den Entscheid über Förder- und Anpassungsmassnahmen zuständigen Behörden, den
Sachverhalt vollständig und nicht mangelhaft abzuklären 108 . Stützt diese Behörde ihren
Entscheid auf Abklärungen, die von einer parteiischen oder abhängigen Stelle getätigt
106AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 194; MÜLLER/SCHEFER, S. 790f.107MÜLLER/SCHEFER, S. 790f. Aus der Praxis etwa Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 28. August 2002,vk.2001.00005, insb. E7, S. 8.
108Zum Verbot der Rechtsverweigerung, MÜLLER/SCHEFER, S. 829.
21Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
wurden, klärt sie den entscheidrelevanten Sachverhalt mangelhaft ab. Entsprechend verletzt
sie Art. 29 Abs. 1 BV109. Die Unabhängigkeit oder die Unparteilichkeit der Abklärungsstellen
ist etwa dann verletzt, wenn die abklärende Person in eigener Sache tätig ist, eine
besonders nahe Beziehung zum behinderten Kind hat oder in der Sache bereits vorbefasst
ist 110.
d)Ort und ZugangDer Grundschulunterricht findet grundsätzlich an dem Ort statt, an dem sich das Kind mit der
Zustimmung seiner Eltern aufhält 111 . Lebt ein behindertes Kind in einem Heim, ist die
Gemeinde, in der sich das Heim befindet, für den Grundschulunterricht verantwortlich.
Besteht an diesem Ort kein ausreichendes Angebot, muss die Schule an einem anderen Ort
besucht werden, sofern dies zumutbar ist 112. Einem behinderten Kind kommt kein Anspruch
auf Besuch der Regelschule unabhängig von seinen Fähigkeiten zu; dies gilt auch dann,
wenn sein Aufenthaltsort über keine Einrichtung der Sonderschulung verfügt 113 . Zudem
anerkennt die kantonale Praxis kein Recht auf Zuteilung in eine bestimmte Sonderschule,
sofern die behördliche Zuteilung die besonderen Bedürfnisse des Kindes berücksichtigt 114.
Der Unterricht ist nur dann ausreichend, wenn der Schulweg zumutbar ist 115 . Bei der
Beurteilung, ob ein Schulweg für den einzelnen Schüler zumutbar ist, sind etwa die Länge
des Schulwegs, die zu überwindende Höhendifferenz, die Beschaffenheit und die Gefahren
des Weges sowie das Alter und die Konstitution des Schülers zu berücksichtigen 116. Ist der
Schulweg dem Kindnichtzumutbar,muss das betroffeneGemeinwesen einenunentgeltlichen Transport zur Schule zur Verfügung stellen 117.
Bei Kindern mit einer Behinderung kann sich die Frage der Zumutbarkeit des Schulweges
spezifisch stellen. Eine Behinderung kann dazu führen, dass der Transport für das Kind
besonders belastend ist, oder dass es generell nicht in der Lage ist, den Weg ohne ein
Transportmittel zurückzulegen. Solche Faktoren sind in jedem konkreten Fall zu
berücksichtigen 118.109Zum Ganzen AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 268f.110MÜLLER/SCHEFER, S. 939ff. und 948ff.111MÜLLER/SCHEFER, S. 796; EHRENZELLER/SCHOTT, St. Galler Kommentar, Art. 62, Rz. 9.112KÄGI-DIENER, St. Galler Kommentar, Art. 19, Rz. 43; AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 206; MÜLLER/SCHEFER, S. 797. Ein Aspektder Zumutbarkeit betrifft etwa den Schulweg.
113In Bezug auf den Wohnort PLOTKE, Schulrecht, S. 467f.; aus der Praxis BGE 130 I 352 E6.1.2 S. 358.114Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 22. Oktober 2008, VB.2008.00368.115MÜLLER/SCHEFER, S. 798; aus der Praxis BGE 129 I 12 E4.2 S. 16; 117 Ia 27 E6c S. 32f.; Urteil 2P.101/2004 (2004) E3.1.116MÜLLER/SCHEFER, S. 798; BIAGGINI, BV Kommentar, Art. 19, Rz. 10; KÄGI-DIENER, St. Galler Kommentar, Art. 19, Rz. 39;aus der Praxis BGE 133 I 156 E3.1 S. 159; Urteil 2P.101/2004 (2004) E4.1-4.4.
117KIENER/KÄLIN, S. 390; BIAGGINI, BV Kommentar, Art. 19, Rz. 10; MÜLLER/SCHEFER, S. 798; KÄGI-DIENER, St. GallerKommentar, Art. 19, Rz. 39; AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 207; Urteil 2P.101/2004 (2004) E3.1.
118So auch AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 208. Dabei ist ein „objektivierter“ Begriff der Zumutbarkeit zu verwenden; vgl.Verwaltungsgericht des Kantons Zürich aus, Urteil vom 6. Juni 2001, vb.2000.00287.
22Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
e)Garantie der UnentgeltlichkeitDer Grundschulunterricht ist nach Art. 62 Abs. 2 BV unentgeltlich. Bieten die öffentlichen
Schulen in einem spezifischen Fall keinen ausreichenden Grundschulunterricht an, ist auch
der Besuch einer geeigneten Privatschule unentgeltlich 119 ; dies kann insbesondere im
Bereich der Sonderschulung der Fall sein 120.
Unentgeltlich sind alle für einen ausreichenden Grundschulunterricht erforderlichen
staatlichen Leistungen; dies umfasst auch sämtliche für eine ausreichende Sonderschulung
notwendigen Fördermassnahmen zugunsten eines behinderten Schülers 121.
Auch das gesamte Schulmaterial muss von der Gemeinde oder vom Kanton unentgeltlich
abgegeben werden, da dieses für den Unterricht unentbehrlich ist 122. Der Anspruch nach Art.
19 BV erstreckt sich auch auf jenes Unterrichtsmaterial, dessen Kosten nicht von der IV 123
übernommen werden, das aber für den Unterricht erforderlich ist.D.Zulässigkeit der Übertragung der Grundschule an Private nachArt. 19 und 62 BV
1.Grundsätzliche ÜberlegungenUnabhängig von der Organisationsform der Grundschule verpflichtet Art. 19 BV den Kanton,
denIndividualanspruchaufausreichenden,unentgeltlichenundreligiösneutralenGrundschulunterricht in jedem Einzelfall sicherzustellen. Diese Verpflichtung besteht
ausnahmslos; auch etwa besonders renitente Schüler und Schülerinnen dürfen nicht sich
selbst überlassen bleiben 124.
Art. 19 und 62 BV enthalten aber keine Verpflichtung, dass der Kanton sämtliche Schulen
selber führt. Die Vorgänger-Bestimmung in der Bundesverfassung von 1874, der damalige
Art. 27 Abs. 2 BV (1874) hielt fest, die Primarschule müsse „ausschliesslich unter staatlicher
Leitung stehen“. Damit sollte aber nicht ausgeschlossen werden, dass nach wie vor
Privatschulen bestanden; vielmehr bezweckte diese Regel, dass auch Privatschulen einer
intensiven staatlichen Aufsicht unterstehen und damit die Anforderungen an den
119Siehe etwa AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 203; KÄGI-DIENER, St. Galler Kommentar, Art. 19, Rz. 37.120Teilt die Primarschulpflege ein Kind in die gemeindeeigene Einschulungsklasse ein und erscheint diese den individuellenFähigkeiten und der Persönlichkeitsentwicklung des Kindes angepasst, ist die Gemeinde nicht verpflichtet, die Kosten für die
Privatschulung zu übernehmen. Urteil 2C_187/2007 (2007) insb. E2.4.2.
Verfügt die öffentliche Grundschule über ein ausreichendes Angebot für einen behinderten Schüler, gewährleistet ihm Art. 19
BV keinen Anspruch auf jene Kosten, die beim Besuch einer Privatschule für die Sonderschulung entstehen. Auf dieser Basis
steht unausgesprochen etwa Urteil 2P.246/2000 (2001).
121So auch AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 205. In diesem Sinne auch das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen ineinem Entscheid vom 25. Juli 1991, SGGVP 1991, S. 137-139.
122MÜLLER/SCHEFER, S. 792; BIAGGINI, BV Kommentar, Art. 19, Rz. 9.123Die diesbezügliche Leistungspflicht der IV ist näher aufgeführt im IVG-Katalog verankert; siehe Verordnung über dieAbgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung vom 29. November 1976 (HVI; SR 831.232.51).
124BGE 129 I 12 E8.1 S. 22.
23Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
unentgeltlichen und ausreichenden Unterricht erfüllen 125. Dies gilt grundsätzlich auch unter
der heute geltenden Bundesverfassung 126.
Die Bundesverfassung schliesst damit Privatschulen auch im Grundschulbereich nicht aus.
Privatschulen in diesem Sinne stellen Alternativen zur staatlichen Schule dar. Den Schülern
und Schülerinnen (resp. ihren Eltern) steht es offen, statt den Unterricht an den staatlichen
Schulen jenen in einer Privatschule zu besuchen. Damit wird ihnen ermöglicht,
beispielsweiseeinereligiöseSchulebesuchenzukönnen,trotzdemaberdasSchulobligatorium zu erfüllen.
Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Privatschulen gehen weniger weit als jene der
öffentlichen Schule. Insbesondere die strengen Anforderungen an die religiöse Neutralität
oder die Gewährleistung der Unentgeltlichkeit kommen auf sie nicht zur Anwendung. Zudem
besteht bei ihnen etwa ein gewisser Spielraum für die Festlegung des Curriculums und in
Von der Zulässigkeit privater Schulen ist die Übertragung gewisser Teile der öffentlichen
Grundschule vom Staat an private Träger zu unterscheiden. Solche Schulen stellen keine
Privatschulen im skizzierten Sinne dar, sondern bleiben öffentliche Schulen, auf welche die
GarantienvonArt.19und62BVvollumfänglichAnwendung finden127.AlsUnterscheidungskriterium zwischen öffentlichen Schulen und „echten“ Privatschulen kann
auf die „Öffentlichkeit“ abgestellt werden, somit auf die Frage der Zugänglichkeit der Schule
für jedermann 128 . So hat das Bundesgericht ausgeführt, dass „auch Schulen mit privater
Trägerschaft, die eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen und von Rechts wegen allen
Interessenten offen stehen“, als öffentliche Schule gelten 129.
Art. 62 Abs. 2 BV hält fest, dass öffentliche Grundschulen unter staatlicher Leitung stehen
müssen. Dies wird etwa von BERNHARD EHRENZELLER und MARKUS SCHOTT dahingehend
verstanden, sie müsse „als Teil der öffentlichen Verwaltung von staatlichen Organen
gestaltet, betrieben, finanziert und durchgeführt“ werden 130. PASCAL MAHON führt aus, sie sei
„exclusivement en mains des pouvoirs publics, tant en ce qui concerne sa direction que la
surveillance qui s’exerce sur elle“ 131. MARCO BORGHI hält fest: „Die Leitung der Primarschule
muss …von einer öffentlichen Behörde wahrgenommen und darf weder einer von der
staatlichen unabhängigen Behörde noch der Geistlichkeit übertragen werden.“ 132 Dies125Vgl. dazu B URCKHARDT, Kommentar, Art. 27, S. 202; FLEINER/GIACOMETTI, S. 351.126Etwa BIAGGINI, BV Kommentar, Art. 62, Rz. 6.127Siehe dazu insbesondere AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 273ff.128Siehe RÜSSLI, Kantonsverfassung ZH, Art. 117, Rz. 1.129BGE 125 I 347 E3 S. 355. Siehe dazu auch AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 272.130EHRENZELLER/SCHOTT, St. Galler Kommentar, Art. 62, Rz. 30.131MAHON, Art. 62, Rz. 10.132BORGHI, Art. 27, Rz. 37.
24Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
bezieht sich etwa auf „die Wahl der Lehrer, die Ausarbeitung von Lehrplänen usw.“ 133
BIAGGINI fasst dies kurz dahingehend zusammen: „Eine vollständige ‚Privatisierung‘ des
Grundschulwesens ist ausgeschlossen, ebenso die Entlassung staatlicher Grundschulen in
eine umfassende Autonomie“134.
Daraus wird deutlich, dass die Wahrnehmung der Staatsaufgabe, einen ausreichenden,
religiös neutralen und unentgeltlichen Grundschulunterricht für alle zur Verfügung zu stellen,
grundsätzlich von den staatlichen Behörden selber wahrgenommen werden muss. Eine
umfassende Übertragung dieser Aufgabe an private Träger ist mit Art. 62 Abs. 2 BV nicht
2.Übertragbare Bereiche der GrundschuleStellt der Staat in einem spezifischen Bereich keinen den Anforderungen des konkret
betroffenen Kindes genügenden Unterricht bereit, ist er nach Art. 19 BV verpflichtet, den
kostenlosen Besuch einer entsprechenden Privatschule zu gewährleisten135. Dieselangjährige Praxis des Bundesgerichts zeigt, dass vom Grundsatz, dass der Staat den
Grundschulunterricht mit seinen Behörden durchführen muss, gewisse Ausnahmen bestehen
dürfen.Einlückenloses,sämtlichespezifischenBedürfnisseabdeckendesGrundschulangebot muss der Staat nicht mit seinen eigenen Schulen bereitstellen. Er darf
diesbezüglich auch auf Private Rückgriff nehmen. Diese Praxis lässt jedenfalls zu, dass in
Einzelfällen der staatliche Grundschulunterricht von privaten Trägern angeboten wird.
In der bisherigen schweizerischen Rechtspraxis zeigt sich, dass der staatliche Unterricht
nicht lediglich in isolierten Einzelfällen auf Private übertragen wird, sondern dass
verschiedentlich auch gewisse Teilbereiche des Grundschulunterrichts auf Institutionen mit
privater Trägerschaft übertragen werden 136. Auch darin kommt der Gedanke zum Ausdruck,
dass der Staat kein lückenloses Schulangebot durch seine eigenen Behörden bereitstellen
Damit stellt sich zunächst die Frage, wie weit jene Bereiche gefasst werden dürfen, welche
einer privaten Institution zugewiesen werden. Grundvoraussetzung ist, dass der übertragene
Bereich spezifische Anforderungen stellt etwa an den Lehrplan, das Lehrpersonal, die
Betreuung in medizinischer oder anderer Hinsicht, unter Umständen an die bauliche
Ausgestaltung etc. Um solche Anforderungen erfüllen zu können, müsste auch der Staat
spezifische organisatorische und andere Massnahmen treffen, um den Gewährleistungen
von Art. 19 und 62 BV zu entsprechen. Der Kreis der an eine private Trägerschaft
übertragenen Aufgaben entspricht in diesen Situationen jenen Aufgaben, welche der Staat
133BORGHI, Art. 27, Rz. 36.134BIAGGINI, BV Kommentar, Art. 62, Rz. 6.135Vgl. KÄGI-DIENER, S. 430f., Rz. 37.136Dazu PLOTKE, Schulrecht, S. 50 und 53.
25Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
auch dann eigenständig organisieren müsste, wenn er sie selber wahrnehmen würde. Aus
diesen Gedanken erhellt, dass durch die Übertragung an Private der Kreis der gesondert zu
erfüllenden Aufgaben nicht erweitert werden darf. Im Hinblick auf die Sonderschule bedeutet
dies, dass sie nur insoweit Privaten zugewiesen werden darf, als sie auch bei staatlicher
Wahrnehmung organisatorisch von der Regelschule getrennt werden müsste.
Eine weitere inhaltliche Voraussetzung der zulässigen Übertragung besteht darin, dass das
Angebot im ausgelagerten Bereich in keiner Weise hinter jenes zurück fällt, welches Art. 19
und 62 BV verlangen. Sämtliche Anforderungen dieser Gewährleistungen bleiben zu erfüllen.
Darunter fällt sowohl die Unentgeltlichkeit, das „ausreichende“ Angebot als auch die religiöse
3.Diskriminierungsverbot Art. 8 Abs. 2 BVEine weitere Schranke der Übertragung ergibt sich aus dem Verbot von Art. 8 Abs. 2 BV,
wegen einer Behinderung zu diskriminieren 137 . Diese Gewährleistung verbietet, dass das
ausgelagerte Schulangebot in irgend einer Weise gegen aussen den Eindruck der
Minderwertigkeit erweckt. Diese Garantie geht über die Gewährleistung eines gleichwertigen
Angebots nach Art. 19 und 62 BV hinaus, indem sie auch das in der Öffentlichkeit
entstehende Bild mit umfasst. Es wäre mit Art. 8 Abs. 2 BV nicht vereinbar, wenn der –
sachlich nicht gerechtfertigte – Eindruck entstünde, der Grundschulunterricht in den
ausgelagerten Schulen sei in gewissem Masse weniger wichtig oder die darin beschulten
Kinder lediglich Menschen zweiter Klasse 138.
Die Gefahr einer solchen Wahrnehmung durch die Öffentlichkeit könnte etwa dann
entstehen, wenn der ausgelagerte Sonderschulunterricht nicht mehr als Aufgabe des Staates
erkennbar wäre. Dadurch entstünde der Eindruck, die Ausbildung von nicht behinderten
Kindern sei von grösserer Bedeutung als jene von Kindern mit Behinderung. Die
Schülerinnen und Schüler in der von einer privaten Trägerschaft geführten Schule würden
dadurch in den Augen der Öffentlichkeit zu Kindern zweiter Klasse degradiert. Diese Gefahr
besteht insbesondere auch dann, wenn die inhaltlichen Qualitäten des angebotenen
Unterrichts den Anforderungen von Art. 19 und 62 BV entsprechen. Art. 8 Abs. 2 BV lässt
eine Organisation der öffentlichen Schule, welche derartige Konsequenzen der Öffentlichkeit
hat, nicht zu.137Siehe dazu unter vielen MÜLLER/SCHEFER, S. 754ff.138So hält schon der U.S. Supreme Court in seinem Urteil zum Verbot der rassengetrennten Schulen im Jahr 1954 fest,entscheidend für die Unzulässigkeit sei gerade auch der Eindruck in der Öffentlichkeit – und entsprechend die
Selbstwahrnehmung durch die Schüler und Schülerinnen – der durch die Trennung entstehe; siehe Brown v. Board of
Education, 347 U.S. 483 .
26Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
4.Staatliche LeitungPrivate Träger des staatlichen, aber ausgelagerten Schulunterrichts bieten nach wie vor eine
staatliche Leistung an. Sie sind nicht Privatschulen, die nach Art. 62 Abs. 2 BV unter
staatlicher Aufsicht stehen; sie verbleiben unter staatlicher Leitung. Es ist deshalb zu
bestimmen, was staatliche Leitung in solchen Verhältnissen bedeutet.
a)ZuweisungDie Zuweisung in die dem jeweiligen Kind angemessene Schule muss durch den Staat
erfolgen 139 . Eine Übertragung dieser Aufgabe an die private Trägerschaft erscheint nicht
zulässig. Der Anspruch des Kindes, in die Schule aufgenommen zu werden, ist zu
gewährleisten 140. Eine Auswahl der Schülerinnen und Schüler durch die private Institution ist
b)UnentgeltlichkeitDer Unterricht muss für das Kind auch in der von einer privaten Trägerschaft geführten
Schule unentgeltlich sein. Dieser Anspruch erstreckt sich insbesondere auch auf den
Transport, falls sich im konkreten Fall ein entsprechender Anspruch ergibt 141. Es ist Aufgabe
der staatlichen Behörden, die entsprechenden Leistungen zu garantieren. Soweit sich
beispielsweise aus Art. 19 BV ein Anspruch auf ergänzende sonderpädagogischtherapeutische Massnahmen ergibt, muss er den betroffenen Schülerinnen und Schülern
unentgeltlich geleistet werden 142 ; dies gilt unabhängig davon, wie der Verteilschlüssel
zwischen der privaten Institution und dem Staat ausgestaltet ist.
c)Religiöse NeutralitätDieBundesverfassungstelltandiereligiöseNeutralitätdesstaatlichenGrundschulunterrichts besonders strenge Anforderungen. Je jünger – und entsprechend
beeinflussbarer – die Schülerinnen und Schüler sind, desto strenger sind die Anforderungen
an die religiöse Neutralität der Grundschule 143 . Der spezifische Gehalt der religiösen
Neutralität im Grundschulbereich folgt aus den Erfahrungen der zweiten Hälfte des 19.
Jahrhunderts und dem Bemühen des Staates, dort einen jeder religiösen Ausrichtung
entzogenen Raum zu gewährleisten, wo Kinder obligatorisch unterrichtet und entsprechend
in erheblichem Masse beeinflusst werden 144. Diese Garantie gilt auch bei einer Übertragung
der Durchführung des staatlichen Grundschulunterrichts an eine private Trägerschaft139Zum Erfordernis der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der beteiligten Stellen siehe AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 266ff.140So auch AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 274.141Dazu mit ausführlichen Nachweisen AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 207.142Vgl. AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 205.143BGE 123 I 296 E4 S. 311.144Ausführlich zur religiösen Neutralität an öffentlichen Schulen MÜLLER/SCHEFER, S. 272ff.
27Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
vollumfänglich 145. Sie würde nicht nur dadurch beeinträchtigt, dass der Unterricht in religiöser
Weise gefärbt wäre, sondern auch durch eine religiöse Konnotierung der privaten
Trägerschaft. Keinem Kind ist es zumutbar, vom Staat im Rahmen des Schulobligatoriums
gezwungen zu werden, einem von einer religiös nicht neutralen Trägerschaft durchgeführten
Grundschulunterricht zu folgen. Es genügt nicht, dass die private Trägerschaft etwa als
privatrechtliche Stiftung organisiert und nicht einer Landeskirche unterstellt ist. Auch eine auf
rein privatrechtlicher Basis konstituierte Trägerschaft vermag die Anforderungen an die
religiöse Neutralität nicht zu erfüllen, wenn sie in ihren Statuten eine gewisse Präferenz für
eine Religion – oder für Religion überhaupt – erkennen lässt. Die Anforderungen an die
religiöse Neutralität der privaten Trägerschaft unterscheiden sich grundsätzlich nicht von
jenen an die staatliche Schule. Eine der vielfältigen Konsequenzen besteht darin, dass
beispielsweise die religiöse Zugehörigkeit des Lehrpersonals keine Rolle spielen darf. Die
private Trägerschaft muss das Lehrpersonal unabhängig von seiner religiösen Zugehörigkeit
In diesem Sinn erscheint die Antwort des Grossen Rates Aargau auf die Interpellation 12.187
nicht ausreichend 146 . Insbesondere die Ansicht des Grossen Rates, dass die „Frage der
Trennung von Kirche und Staat (...) bei der Überführung der HPS Aarau in die Stiftung
Schürmatt deshalb nicht zu klären“ gewesen sei, scheint nicht tragfähig. Ausgehend von der
Tatsache, dass die Stiftung Schürmatt – wie der Grosse Rat selbst ausführt – 1963 von der
evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Aargau gegründet wurde, ist eine
sorgfältige Prüfung der religiösen Neutralität der Schule und des dort stattfindenden
Schulunterrichts von Verfassung wegen geboten.
d)Qualität des UnterrichtsVon zentraler Bedeutung ist zudem, dass der Staat die Kontrolle über die Unterrichtsinhalte
ausübt147. Diese sind nicht durch die private Trägerschaft, sondern durch die zuständigen
staatlichen Behörden festzulegen und zu überwachen.
Es ist durch den Staat sicherzustellen, dass das Lehrpersonal an einer privaten Institution
über die erforderlichen Qualifikationen verfügt. Diese entsprechen den Qualifikationen,
welche das Lehrpersonal an einer entsprechenden Schule mit öffentlicher Trägerschaft145Vgl. MÜLLER/SCHEFER, S. 273.146Grosser Rat Aargau, Interpellation Elisabeth Burgener Brogli, SP, Gipf-Oberfrick, und Susanne Klaus Günthart, Grüne,Aarau, vom 3. Juli 2012 betreffend Heilpädagogische Schulen aus gesetzlicher und rechtlicher Seite; Beantwortung; 26.
September 2012. Der Bericht und Antrag an den Einwohnerrat vom 7.11.2011 (GV 2010-2013/192) hinsichtlich der Abgabe der
Trägerschaft der HPS Aarau an die Stiftung Schürmatt erwähnt mit keinem Wort die religiöse Neutralität. Ebenso wenig werden
die Anforderungen des Art. 19 BV thematisiert.
147Die Ausarbeitung der Lehrpläne hat sich dabei an den Vorgaben des Art. 19 BV zum ausreichenden Grundschulunterrichtzu orientieren. Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung Kriterien für den genügenden Unterricht entwickelt; vgl. dazu
KIENER/KÄLIN, S. 389f.
28Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
erfüllen müsste. Mit der Auslagerung an einen privaten Träger darf keine Verminderung in
der Qualifikation des Lehrpersonals verbunden sein.
e)Einwirkungs- und SanktionsmöglichkeitenDie staatliche Leitung der privaten Trägerschaft muss so ausgestaltet sein, dass die
Erfüllung sämtlicher Anforderungen von Art. 19, 62 und 8 Abs. 2 BV sichergestellt ist 148. Dies
bedingt, dass die staatliche Leitung über sämtliche Einwirkungs- und Sanktionsmöglichkeiten
verfügt, die erforderlich sind, um diese Gewährleistungen tatsächlich einzuhalten. Die
staatlichen Behörden müssen von Amtes wegen über die Einhaltung der Anforderungen
wachen. Blosse Rechtsmittelmöglichkeiten der Schüler und Schülerinnen bzw. ihrer
Erziehungsberechtigten genügen nicht.V.Sonderschulung im Kanton AargauFür die Beantwortung der Gutachterfragen wird im Sinne der Fragestellung nur die Frage der
Privatisierung der Sonderschulen als solche betrachtet. Die integrativen Schulung von
Kindern mit Behinderung in der Regelschule wird nicht berücksichtigt.A.Volksschulsystem im Kanton AG§28 KV AG garantiert jedem Kind den Anspruch auf eine seinen Fähigkeiten angemessene
Bildung. Träger des obligatorischen Volksschulunterrichts sind die Gemeinden. Der Kanton
beaufsichtigt die Volksschulen inkl. der Sonderschulen und unterstützt oder führt
Sonderschulen (§29 Abs. 1, 4f. KV AG). Kurt Eichenberger versteht diese Bestimmung
dahingehend, dass Gemeinden nicht dazu verpflichtet seien, Sonderschulen selbst zu
führen; sie seien aber dazu befugt 149 . Aus dieser Bestimmung ergibt sich damit keine
Verpflichtung des Staates, die über die bundesverfassungsrechtlichen Anforderungen
hinausgeht, Sonderschulen durch eigene Behörden zu führen.
Das Volksschulsystem des Kantons Aargau beruht auf dem Grundsatz, dass integrative
Schulung der Sonderschulung vorzuziehen ist (vgl. §3 V Sonderschulung)150. Dabei werden
integrative Schulung, Sonderschulung sowie besondere Förder- und Stützmassnahmen als
Teil des Bildungsauftrages der Volksschule verstanden (§1 Abs. 1 V Sonderschulung).
Gemäss §3 Abs. 1 Schulgesetz haben Kinder und Jugendliche mit Wohnsitz im Kanton das
„Recht, diejenigen öffentlichen Schulen zu besuchen, die ihren Fähigkeiten entsprechen und
deren Anforderungen sie erfüllen“. Die Schulpflicht kann aber sowohl an einer öffentlichen
wie an einer Privatschule absolviert werden (§4 Abs. 4 Schulgesetz).
Der Anspruch nach §3 Schulgesetz, öffentliche Schulen besuchen zu können, steht u.E.
nicht im Widerspruch zu §29 Abs. 3 KV AG, dass Sonderschulen nicht zwingend vom Staat
148In diesem Sinne auch AESCHLIMANN-ZIEGLER, S. 272f.149Vgl. EICHENBERGER, S. 143, Rz. 7.150Siehe Merkblatt 01, S. 3.
29Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
selber geführt werden müssen. Überträgt der Kanton die Durchführung der Sonderschule
einer privaten Trägerschaft, wird die Schule damit nicht zur privaten, sondern bleibt eine
öffentliche. Sie muss die selben Anforderungen nach Art. 19 und 62 der Bundesverfassung
erfüllen, wie eine vom Staat selber geführte Schule. Im Gegensatz zu einer Privatschule ist
sie vollumfänglich an diese Verfassungsgarantien gebunden 151.
DieGemeindensindverpflichtetKindergärten,VolksschuleneinschliesslichderSonderschulen selbst zu führen oder sich an einer entsprechenden Kreisschule zu
beteiligen, bzw. das Schulgeld für Kinder mit Aufenthalt auf ihrem Gebiet zu übernehmen
(§52 Schulgesetz) 152 . Die Möglichkeit, das Schulgeld für Kinder an einer Privatschule zu
übernehmen, stellt keine genügende Grundlage dar, um die Sonderschule generell einer
privaten Trägerschaft zu übertragen. Diese gesetzliche Grundlage bezweckt lediglich, in
Einzelfällen den Anforderungen von Art. 19 BV entsprechen zu können, in denen die
Gemeinde über keine genügenden Bildungsangebote verfügt. In solchen Situationen
ermöglicht §52 des Schulgesetzes, auch in besonders gelagerten Fällen eine ausreichende
Grundschulbildung zu gewährleisten.
Privatschulen bedürfen der Bewilligung des Erziehungsrates, wobei sich die Bewilligung von
Sonderschulen nach dem Betreuungsgesetz richtet (§58 Schulgesetz). Die Möglichkeit,
Privatschulen zu bewilligen, stellt keine Grundlage für eine Übertragung der Sonderschule an
eine private Trägerschaft dar. Eine solche Sonderschule ist nicht als Privatschule, sondern
auch nach einer Auslagerung als öffentliche Schule zu qualifizieren. Die Bestimmungen von
§58 bis §58c Schulgesetz finden auf sie keine Anwendung. §58 Abs. 1 Schulgesetz regelt
die Einrichtung von Sonderschulen separat, indem diesbezüglich auf das Betreuungsgesetz
verwiesen wird 153.
Die Schulpflege ist die Behörde des Volksschulwesens und besteht in jeder Gemeinde bzw.
als Kreisschulpflege für Schulen in Kreisschulverbänden (§69 Abs. 1, 2 Schulgesetz). Sie ist
verantwortlich für die Führung der Volksschule (und des Kindergartens) und trifft alle
Entscheidungen, die mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden können (§71
Abs. 1 Schulgesetz). Die Schulpflege entscheidet auch über die Zuweisung von Kindern in
Sonderkindergärten- bzw. Schulen (§73 Abs. 1 Schulgesetz). Die operative Führung der
Schule obliegt der Schulleitung, die der Schulpflege unterstellt ist (§71 Abs. 2 Schulgesetz).151Dazu näher oben S. 24.152Die Schulträger versichern die Schüler und Schülerinnen gegen die Folgen von Unfällen und übernehmen die Prämien (§8Schulgesetz).
153Siehe dazu gleich unten S. 33ff.
30Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)B.Sonderschulung im Kanton Aargau1.AllgemeinIm Kanton Aargau bestehen zahlreiche Sonderschulen, von denen ein grosser Teil
privatrechtlich geführt wird 154.
§28 Abs. 1 Schulgesetz umschreibt den Begriff derSonderschulung. Die Bestimmungversteht darunter die „Förderung und Bildung von Kindern und Jugendlichen mit
Behinderungen in Sonderkindergärten und Sonderschulen“. Dies umfasst Unterricht,
Erziehung, Betreuung, therapeutische Massnahmen, Verpflegung, notwendige Transporte
sowie Unterkunft bei Schulung in einer stationären Einrichtung (§28 Abs. 2 Schulgesetz).
Die Bestimmungen zur Sonderschulung gelten sowohl für Sonderschulen mit öffentlicher
Trägerschaft, als auch für jene vom Kanton anerkannten Sonderschulen mit privater
Trägerschaft (§2 V Sonderschulung). Diese regulatorische Gleichbehandlung erscheint aus
Sicht von Art. 19 und 62 BV insbesondere dann geboten, wenn die anerkannten
Sonderschulen den Bildungsauftrag des Staates aus Art. 19 und 62 BV wahrnehmen.
2.BildungszieleDer Regierungsrat hat gestützt auf §28 Abs. 5 Schulgesetz in der V Sonderschulung die
Bildungsziele, Unterrichtsinhalte und Voraussetzungen der Sonderschulung festgelegt.
Demnach gelten für Schüler und Schülerinnen des Sonderkindergartens und der
Sonderschule die Bildungsziele der Regelschule/Kindergarten 155, wobei je nach Behinderung
in einzelnen Fächern oder generell davon abgewichen und individuelle Bildungsziele
festgelegt werden können (§19 V Sonderschulung). Der Sonderschulunterricht umfasst die
Vermittlung von Kenntnissen und Fähigkeiten, die Förderung der Selbständigkeit, der
sozialen Kompetenzen sowie der persönlichen Entwicklung und die fachliche Unterstützung
der Eltern in ihrer Betreuungsaufgaben (§11 V Sonderschulung). Daneben ergänzen
pädagogisch- und medizinisch-therapeutische Angebote den Unterricht, die Betreuung oder
die Pflege im Rahmen der Sonderschulung (§12 V Sonderschulung). Zur Sonderschulung
zählt auch der Transport der Kinder und Jugendlichen, welche den Sonderkindergarten bzw.
die Sonderschule nicht selbständig zu Fuss, mit dem Fahrrad oder öffentlichen
Verkehrsmitteln erreichen können. In diesen Fällen muss die Schule den Transport
organisieren und die Kosten übernehmen (§13 Abs. 1,2 V Sonderschulung). Schliesslich154Die „Schweiz am Sonntag“ vom 31.3.2013 nennt 29 Sonderschulen, von denen 18 privatrechtlich und 11 öffentlich-rechtlich geführt werden. Die Richtigkeit dieser Zahlen wurde von den Gutachtern nicht überprüft, ist für die vorliegende
rechtliche Beurteilung aber auch nicht ausschlaggebend.
155Bildungsziel der Primarschule ist die Förderung des sprachlichen Ausdrucks und der gestalterischen Fähigkeiten derKinder. Zudem sollen sie schrittweise mit den Anforderungen der Schule vertraut gemacht werden und Grundlagen für
Urteilsfähigkeit und selbständiges Denken und Handeln geschaffen werden (§19 Schulgesetz).
31Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
organisieren die Schule noch die Verpflegung und Betreuung der Kinder und Jugendlichen
über Mittag (§14 V Sonderschulung).
3.ZuweisungKann ein Kind mit Behinderung nicht (weiterhin) integrativ geschult werden, so kann es unter
Erfüllung der Voraussetzungen des §15 V Sonderschulung einem Sonderkindergarten oder
einer Sonderschule zugewiesen werden 156 . Die Beurteilung, ob eine Zuweisung zur
Sonderschule notwendig ist, erfolgt häufig unter Einbezug des Schulpsychologischen
Dienstes, der den Bildungs- und Förderbedarf des Kindes mittels standardisiertem
Abklärungsverfahren ermittelt und eine Empfehlung über die künftige Schulung abgibt (§17 V
Sonderschulung) 157.
4.AufsichtDie pädagogische und fachliche Aufsicht über die Sonderschulung führt das Inspektorat
Sonderschulung, welches unter der Leitung des Departements Bildung, Kultur und Sport
steht (§38 V Sonderschulung; §51 Schulgesetz). Den Sonderschulen werden Inspektoren
und Inspektorinnen zugeteilt, welche das Recht haben, unmittelbar von Lehrpersonen,
anderen Fachpersonen, Schul- und Einrichtungsleitungen, Schulpflegen, Trägerschaften,
Eltern sowie Kindern und Jugendlichen Auskünfte zu verlangen sowie Einblick in
einschlägige Unterlagen. Ebenso sind sie berechtigt, Weisungen an die betroffenen
Personen zu erteilen (§38 Abs. 3 iVm 39 V Sonderschulung).C.EinrichtungenfürMenschenmitbesonderenBetreuungsbedürfnissen
1.Grundsatz: Gesamtverantwortung der KantoneMit Inkrafttreten des neuen NFA hat sich die IV aus der Mitfinanzierung der Leistungen im
Bereich der Sonderschulung zurückgezogen und die Verantwortung wurde auf die Kantone
übertragen. Nun müssen die Kantone sowohl die individuellen wie auch die kollektiven
Leistungen an Kinder und Jugendliche mit Behinderung bzw. an entsprechende Institutionen
übernehmen. Sie haben also die Gesamtverantwortung von der heilpädagogischen
Früherziehung bis zum Abschluss der Sonderschulung 158.
2.BetreuungsgesetzDer Kanton Aargau hat in diesem Zusammenhang per 1.1.2007 das Gesetz über die
Einrichtungen für Menschen mit besonderen Betreuungsbedürfnissen (Betreuungsgesetz)
156Dies erfolgt entweder durch die Schulpflege oder bei Unterbringung bei einem stationären Aufenthalt gegen den Willen derEltern durch die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde; §16 V Sonderschulung; vgl. auch §32 Betreuungsgesetz.
157Zum Abklärungs- bzw. Zuweisungsverfahren siehe Merkblatt 01, S. 3, 6ff.158Vgl. NFA Faktenblatt 16, S. 2; Botschaft Betreuungsgesetz, S. 8. Siehe vorne S. 16f.
32Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
und die dazu gehörige Betreuungsverordnung in Kraft gesetzt. Ziel ist ein bedarfsgerechtes
Angebot an Einrichtungen zur Schulung, Ausbildung, Beschäftigung, Förderung und
Betreuung von Menschen mit besonderen Betreuungsbedürfnissen. Die Gestaltung des
Angebots erfolgt auf der Grundlage einer kantonalen Gesamtplanung und trägt den
GrundsätzenderWirksamkeit,QualitätundWirtschaftlichkeitRechnung(§1Betreuungsgesetz). Mit der Einführung einer generellen Bewilligungspflicht für alle
Einrichtungen des Betreuungsgesetzes sollten qualitative Mindeststandards in allen
Einrichtungen des Kantons und die gesetzliche Verankerung der integrativen Schulung
gewährleistet werden 159.
Unter den Geltungsbereich dieser Gesetzgebung fallen auch die stationäre Sonderschulen,
Tagessonderschulen und Sonderkindergärten (§2 Abs. 1 it. b Betreuungsgesetz). Geregelt
werden unter anderem die Verfahren für die Anerkennung und Aufsicht, Planung und
Steuerung (Bedarfsplanung, Leistungsvereinbarungen), die Finanzierung der Einrichtungen,
Anspruchsgruppen, Kostenbeiträge und die Verteilung der Subventionsleistungen sowie der
Rechtsschutz160.
3.Voraussetzungen der Betriebsbewilligung / AnerkennungSämtliche Einrichtungen im Kanton und somit auch Sonderschulen und Sonderkindergärten
benötigen eine Betriebsbewilligung oder eine Anerkennung des zuständigen Departements
(§4 iVm §2 Abs. 1 lit. b Betreuungsgesetz).
Neben der Möglichkeit der Bewilligung bzw. Anerkennung von Einrichtungen, kann der
KantonselberEinrichtungennachdemBetreuungsgesetzführen(§17Abs.1Betreuungsgesetz).
Der Grosse Rat entscheidet über die Notwendigkeit von Einrichtungen im Rahmen des
Aufgaben- und Finanzplans über die Gesamtplanung eines bedarfsgerechten Angebots
gemäss Betreuungsgesetz (§18 Betreuungsgesetz) 161.
a)BetriebsbewilligungDie Bewilligungsvoraussetzungen wurden für die Volksschulen allgemein in der Verordnung
über die Volksschule 162 sowie zusätzlich für die Sonderschulen in der V Sonderschulung
vom Regierungsrat festgesetzt.
Die Betriebsbewilligung umfasst die Legitimation eine Einrichtung führen zu dürfen und
bewirkt keinen Anspruch auf Finanzierung gemäss Betreuungsgesetz. Die Pflicht zur
Betriebsbewilligung soll Mindeststandards für alle Einrichtungen im Kanton gewährleisten 163.
159Vgl. Botschaft Betreuungsgesetz, S. 5f.160Vgl. Behindertenkonzept, S. 5161Vgl. AFP 2013-2016, S. 107ff.162Privatschulen müssen zur Erteilung einer Bewilligung den Bildungszielen, dem Lehrplan, der Ausbildung der Lehrpersonenund den räumlichen Anforderungen einer öffentlichen Schule entsprechen und es muss mindestens einmal jährlich eine
Leistungsbeurteilung an die Eltern abgegeben werden (§44a Verordnung über die Volksschule).
33Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
Voraussetzungen einer Betriebsbewilligung sind eine fachkundige Leitung, eine fachlich
angemessene, dem ZweckentsprechendeLeistungserbringungundbaulicheundbetriebliche Verhältnisse, welche der vorgesehenen Verwendung entsprechen (§5 Abs. 1
Betreuungsgesetz iVm §11 Betreuungsverordnung). Sonderschulen mit privater Trägerschaft
müssen zusätzlich die nach den Vorgaben der Schulgesetzgebung für Privatschulen der
Volksschulstufe geltenden Voraussetzungen erfüllen (§5 Abs. 2 Betreuungsgesetz) 164.
Die Trägerschaft der Privatschule muss vertrauenswürdig sein und gewährleisten, dass die
Schüler und Schülerinnen „nicht Einflüssen ausgesetzt sind, die denjenigen Zielen der
öffentlichen Schule zuwiderlaufen, die sich aus der Präambel“ des Schulgesetzes ergeben
(§58 Abs. 2 Schulgesetz)165.
b)AnerkennungDie Anerkennung ist an zusätzliche Voraussetzungen gebunden und sichert den
Einrichtungen die Finanzierung gemäss Betreuungsgesetz. Die Anerkennung soll nur
Einrichtungen zuerkannt werden, deren „Angebot mit der kantonalen Gesamtplanung
übereinstimmt und mit welchen eine mehrjährige Leistungsvereinbarung zustande kommt.
Die Anerkennung bildet für den Kanton deshalb ein bedeutendes Steuerungsinstrument“ 166.
Die Anerkennung wird erteilt, wenn das Angebot und Konzept der Einrichtung einem
„ausgewiesenen quantitativen und qualitativen Bedarf des Kantons“ entspricht und mit der
GesamtplanungdesBetreuungsgesetz167Kantonsübereinstimmt,dieVoraussetzungendes§§7-12erfüllt sind und eine Leistungsvereinbarung besteht. Träger derEinrichtungen können auch Körperschaften oder Anstalten des privaten Rechts sein, sofern
derenZweckgemeinnützigist(§8Abs.1BetreuungsgesetziVm§§13f.Betreuungsverordnung). Zudem muss sich die Ausgestaltung der Anstellungsverhältnisse
und des Lohnes für Lehrpersonen an Sonderschulen mit privater Trägerschaft nach der
Gesetzgebung über die Anstellung von Lehrpersonen richten (§12 Betreuungsgesetz) 168.163Siehe Botschaft Betreuungsgesetz, S. 17.164Private Trägerschaften (auch für Regelschulen) müssen zusätzlich zu den allgemeinen Gesuchsunterlagen (vgl. §§21f.Betreuungsverordnung),AngabenzudennachderSchulgesetzgebungfürPrivatschulengeltendenBewilligungsvoraussetzungen enthalten (§23 Abs. 1 Betreuungsverordnung). Dies bezieht sich auf die Voraussetzungen der
§§58ff. Schulgesetz, §44a Verordnung über die Volksschule und §§19ff. V Sonderschulung.
165undGemäss Präambel des Schulgesetzes soll dieses Schulen schaffen, in denen „die Jugend zur Ehrfurcht vor dem Göttlichen
zurAchtungvorMitmenschundUmwelt,zuselbstständigenundverantwortungsbewusstenBürgern,zugemeinschaftsfähigen, an Geist und Gemüt reifenden Menschen erzogen wird, in denen die Jugend ihre schöpferischen Kräfte
zu entfalten vermag und wo sie mit der Welt des Wissens und der Arbeit vertraut gemacht wird.“
166Botschaft Betreuungsgesetz, S. 17.167Demnach müssen die Einrichtungen Vorgaben hinsichtlich der Betriebsführung, Trägerschaft, Bau und Räumlichkeiten,Qualitätsentwicklung- und Sicherung, Rechnungsführung und Anstellungsbedingungen der Lehrpersonen erfüllen (§§7-12
Betreuungsgesetz iVm §§12-20 Betreuungsverordnung).
168Vgl. Botschaft Betreuungsgesetz, S. 46 und siehe dazu die allgemeinen personalrechtlichen Voraussetzungen oben S. 15.
34Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
AnerkannteEinrichtungenhabenAnspruchaufFinanzierunggemäss§23ff.Betreuungsgesetz.
c)AufsichtDie Aufsicht über die Einrichtungen führt das zuständige Departement, das bei Nicht-Erfüllen
der Voraussetzungen die Bewilligung bzw. Anerkennung entziehen kann (§15, 16
Betreuungsgesetz).EinrichtungenmitBewilligungwerdenjährlichaufgrundeinesstandardisierten Berichterstattungsverfahrens überprüft; eine Überprüfung vor Ort findet alle
drei Jahre statt. Anerkannte Einrichtungen werden durch Leistungsüberprüfung im Rahmen
der Leistungsvereinbarungen jährlich überprüft (§25 iVm §38 Betreuungsverordnung).
4.LeistungsvereinbarungenDer Kanton schliesst mit anerkannten Einrichtungen Leistungsvereinbarungen ab, die aus
einjährigenLeistungsverträgenundmehrjährigenRahmenverträgenbestehen(§19Betreuungsgesetz). Der Rahmenvertrag regelt die allgemeinen Rahmenbedingungen der
Leistungserbringung,dasLeistungsangebot,dieEntwicklungsschwerpunkteundQualitätsziele, die Form der Leistungsabgeltung und die Leistungsüberprüfung (§19 Abs. 3
Betreuungsgesetz). Der Leistungsvertrag regelt die Menge und Kosten der Leistungen und
die Umsetzung der Entwicklungsschwerpunkte (§19 Abs. 4 Betreuungsgesetz).
Im Einzelfall können die Einrichtungen zur Aufnahme von Menschen mit besonderen
Betreuungsbedürfnissen verpflichtet werden (§22 Abs. 2 Betreuungsgesetz)169.D.FazitDie Schulung von Kindern und Jugendlichen in der Sonderschule ist Teil des
Bildungsauftrages des Kantons Aargau und somit eine staatliche Verwaltungsaufgabe. Sie
stellt jedenfalls eine nur in beschränktem Masse an externe Aufgabenträger übertragbare
AufgabederLeistungsverwaltungdar.EsmüssenumfassendeundstrengeVoraussetzungen eingehalten werden, um den rechtlichen Anforderungen des Anspruchs
auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht zu entsprechen sowie um die
allgemeinen Voraussetzungen an eine Auslagerung staatlicher Aufgaben zu erfüllen.
Nur Schulen mit Anerkennung gemäss Betreuungsgesetz scheinen die dargestellten
Voraussetzungen zu erfüllen, da sie Sonderschulen mit privatrechtlicher Trägerschaft, aber
mit öffentlich-rechtlichem Auftrag sind und somit keine Privatschulen. Fraglich erscheint, ob
die Anforderungen an den Rechtsschutz erfüllt sind; diesbezüglich erscheint es notwendig, in
einem Auslagerungsgesetz genauere Regelungen vorzusehen. Insbesondere muss auch die
Frage geklärt werden, ob und in welchem Ausmass Sonderschulen mit privatrechtlicher
169verfügungsbefugtsind.Ebensomussgewährleitstetwerden,dassDie Details der Leistungsvereinbarungen sind in den §§33ff. Betreuungsverordnung festgelegt.
35Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
SonderschulenmitprivaterTrägerschaftdenselbenEinwirkungs-undSanktionsmöglichkeiten durch den Kanton unterstehen wie Schulen mit öffentlich-rechtlicher
Trägerschaft. Ebenfalls offen ist die Frage der Haftung der privaten Trägerschaft bzw. einer
Ausfallshaftung des Kantons. Diese offenen Fragen sind im Falle einer Auslagerung der
Sonderschulung an private Träger formell-gesetzlich zu regeln.E.Exkurs: Sonderschulung in den Kantonen Zürich, Bern undSolothurn
In den drei Kantonen Zürich, Bern und Solothurn stehen einer Übertragung der
Sonderschulen an private Träger grundsätzlich keine kantonalen rechtlichen Bestimmungen
gegenüber. In keinem dieser Kantone sind jedoch die im vorliegenden Gutachten
herausgeschälten Voraussetzungen für eine Auslagerung der Sonderschulung an private
Träger vollumfänglich vorhanden. Es wären entsprechende gesetzliche Grundlagen zu
schaffen. Im Folgenden werden überblicksmässig die Grundlagen der Sonderschulung in
diesen Kantonen skizziert170.
1.ZürichDie KV ZH gewährleistet in Art. 14 das Recht auf Bildung, welches jedenfalls auch die
Mindestanforderungen des Art. 19 BV im Bereich des Grundschulunterrichts umfasst 171 .
Zudem wird in Art. 14 Abs. 2 KV ZH explizit der gleichberechtigte Zugang zu den
Bildungseinrichtungen gewährleistet. Dies betrifft nicht nur finanzielle Aspekte, sondern
richtet sich insbesondere auch gegen Diskriminierungen 172.
Gemäss Art. 116 KV ZH führen 173 der Kanton und die Gemeinden qualitativ hoch stehende
öffentliche Schulen, wobei die Trägerschaft auch auf privatrechtlicher Grundlage organisiert
sein darf, sofern die oben genannten Voraussetzungen erfüllt werden.
§4 Bildungsgesetz (BiG) gewährleistet explizit die religiöse Neutralität staatlicher Schulen.
Die Sonderschulung 174 im Kanton Zürich erfolgt entweder in einer öffentlichen oder privaten
Schule, die jeweils eine Bewilligung benötigen (§36 Abs. 1 und 4 VSG). Eine Bewilligung für
eine Sonderschule wird erteilt, wenn diese über ein genehmigtes Rahmenkonzept, über
geeignete Räumlichkeiten, das Personal über eine für die Erfüllung der Aufgaben
notwendige Ausbildung (siehe auch §29 VSM) verfügt, sowie allfällige bundesrechtliche
Voraussetzungen erfüllt werden (§21 VSM).
170KeinerderindiesemGutachtenberücksichtigtenKantonistdemSonderpädagogikkonkordatbeigetreten;http://www.edudoc.ch/static/web/arbeiten/sonderpaed/liste_rat_df.pdf (zuletzt besucht am 6.6.2013).
171Zu möglichen weitergehenden Ansprüchen siehe BIAGGINI, Kantonsverfassung ZH, Art. 14, Rz.17ff.172Vgl. BIAGGINI, Kantonsverfassung ZH, Art. 14, Rz. 22.173Staatliche Schulen werden von den Gemeinden geführt (§§41ff. VSG), Privatschulen vom Volksschulamt beaufsichtigt (§70VSG iVm §72 VSV).
174Die Details über sonderpädagogische Massnahmen sind in der entsprechenden Verordnung (VSM; SR 412.103) geregelt.
36Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
Geregelt sind weiter die Zuweisung zu sonderpädagogischen Massnahmen (§24ff. VSM) und
die Aufsicht über die Sonderschulen im entsprechenden Reglement. Demnach ist das
Volksschulamt und die Interne Revision der Bildungsdirektion für die Aufsicht über die
Sonderschuleinrichtungen zuständig; die zuweisenden Gemeinden für die Aufsicht über
Unterricht, Therapie und Erziehung bzw. Betreuung der Schülerinnen und Schüler (§2,3
Reglement über die Aufsicht über die Sonderschulen). Das Volksschulamt kann Auflagen
erteilenoderinschwerwiegendenFällendieBetriebsbewilligungentziehen(§6Reglement)175. Die finanzielle Beteiligung des Kantons, der Gemeinden und der Eltern an
der Sonderschulung sind in §§64 VSG und der VFiSo geregelt176.
Die KV ZH statuiert in Art. 15 die Freiheit zur Gründung, Organisation und den Besuch
privater Bildungsstätten. Privatschulen, welche die gleichen Aufgaben erfüllen wie öffentliche
Volkschulen, müssen einen Unterricht sicherstellen, der demjenigen der öffentlichen Schule
entspricht177. Diese Schulen unterstehen neben der staatlichen Aufsicht auch einerBewilligungspflicht (Art. 117 Abs. 1 KV ZH; §68 VSG) 178. Die gesetzlichen Vorgaben der
Bewilligung erreichen u.E. nicht die Anforderungen von Art. 19 BV, insbesondere auch im
Hinblick auf die Gewährleistung der religiösen Neutralität öffentlicher Schule 179.
2.BernIm Kanton Bern werden die öffentlichen Schulen ebenfalls von Kanton und Gemeinden
geführt und die Privatschulen 180 der Aufsicht des Kantons unterstellt (Art. 43 KV BE). Die
religiöse Neutralität des Unterrichts an öffentlichen Schulen wird sowohl in der Verfassung
wie auch im Volksschulgesetz () statuiert (Art. 43 Abs. 1 KV BE; Art 4 VSG). Die
Sonderschulung für den Kanton Bern wird in der Verordnung über die Sonderschulung von
invaliden Kindern und Jugendlichen (SSV) geregelt. Neben Bestimmungen zu Beiträgen und
Entschädigungen enthält die SSV auch Regelungen zur Zulassung von Sonderschulen.
Demnach bedürfen Sonderschulen, welche Kinder und Jugendliche mit Anspruch auf
Beiträge und Entschädigungen unterrichten, einer Zulassung. Die Voraussetzungen der
Zulassung umfassen (eher rudimentäre) Bestimmungen zur Ausbildung des Lehrpersonals,
dem Unterrichtsprogramm, räumlichen Erfordernissen u.a. (vgl. Art. 30ff. SSV). Die
zugelassene Sonderschulen unterstehen der Aufsicht des Kantons, wobei das Alter- und
Behindertenamt für die Aufsicht im betrieblichen und sozialpädagogischen Bereich zuständig175Weitere Informationen zur Aufsicht finden sich in der Publikation der Bildungsdirektion des Kantons Zürich, S. 12f.176Weitere Informationen zur Finanzierung finden sich in der Publikation der Bildungsdirektion des Kantons Zürich, S. 15f.177Siehe dazu R ÜSSLI, Kantonsverfassung ZH, Art. 117, Rz. 5.178Siehe dazu BIAGGINI, Kantonsverfassung ZH, Art. 15, Rz. 10.179Vgl. RÜSSLI, Kantonsverfassung ZH, Art. 117, Rz. 5.
Zu den spezifischen allgemeinen Anforderungen an die Auslagerung von Verwaltungsaufgaben gemäss ZürcherKantonsverfassung wird auf den Aufsatz von THIÉBAUD verwiesen.
180Zu den Bewilligungsvoraussetzungen für Privatschulen, in denen die Schulpflicht erfüllt werden kann, siehe Art. 65ff. VSG.
37Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
ist und das Schulinspektorat für die Aufsicht im schulischen Bereich (Art. 43 SSV iVm Art. 22
VSV). Obwohl die SSV keine Regelungen über den Rechtsschutz enthält, unterstünden auch
private Träger einer zugelassenen Sonderschule dem kantonalen Verwaltungsrecht, da
Private, soweit sie in Erfüllung ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben verfügen,
als Behörden gelten (Art. 2 Abs. 1 lit. c VRPG). Allerdings ist nicht ersichtlich, ob und in
welchem Ausmass die Sonderschulen verfügungsbefugt sind. Für gewisse kantonale
pädagogische und sozialpädagogische Institutionen werden Führung, Aufsicht und
Rechtsschutz genau geregelt, insbesondere auch deren Verfügungsberechtigung (Art. 14
Verordnung über die kantonalen pädagogischen und sozialpädagogischen Institutionen der
Gesundheits- und Fürsorgedirektion, PSIV).
3.SolothurnIm Kanton Solothurn errichten und führen die Einwohnergemeinden Volksschulen unter
Beteiligung des Kantons an den Kosten (Art. 105 Abs. 1 KV SO). Alle öffentlichen Schulen
unterstehen der Aufsicht des Kantons 181 (Art. 105 Abs. 3 KV SO). Die kantonalen
Aufsichtsbehörden handelnmit den zuständigen kommunalen BehördenfachlicheLeistungsvereinbarungen aus bzw. erteilen der Schulleitung Leistungsaufträge, welche
insbesondere das kantonale und kommunale Volksschulangebot, die zu erbringenden
Leistungen, die Verantwortlichkeiten sowie die Mitwirkungs- und Kontrollrechte der
Trägerschaften umschreiben (§5bisf. Volksschulgesetz, VSG). Die Bildungspläne werden vom
Regierungsrat vorgegeben (§9 VSG).
Zur Volksschule zählen auch die Sonderschulen (§3 lit. b iVm §3ter lit. a VSG). Der Anspruch
auf Sonderschulung, das Angebot, die Zuweisung 182 und die Verteilung der Kosten werden
imVSGgeregelt(§37ff.VSG).EbensodieGenehmigungfürAnlagenimsonderpädagogischen Bereich (§14bis VSG) 183.
Der Vollzug der Sonderpädagogik soll gemäss Übergangsbestimmung durch den
Regierungsrat bzw. das Departement für Bildung und Kultur geregelt werden. Dies betrifft
unter anderem das Angebot im Kanton, die Anerkennung von Einrichtungen und deren
VoraussetzungensowiedieVoraussetzungfürdieInanspruchnahmevonsonderpädagogischen Angeboten (§99 Abs. 1 VSG). Für das Verfahren zur Abklärung des
Anspruchs auf Sonderpädagogik, behinderungsbedingte Transporte, die Steuerung und
Finanzierung der anerkannten Einrichtungen und die Organisation der Aufsicht ist das
Departement für Bildung und Kultur zuständig (§99 Abs. 2 VSG). Soweit ersichtlich ist der
Vollzug im sonderpädagogischen Bereich zur Zeit lediglich in dieser Übergangsbestimmung
geregelt. Entsprechende gesetzliche Grundlagen fehlen. Ein Gutachten im Auftrag der
181Siehe dazu ECOPLAN, S. 16f.182Siehe auch die Verordnung über den schulpsychologischen Dienst, BSG 413.151.183Siehe dazu auch ECOPLAN, S. 18.
38Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
Dienststelle Legistik und Justiz der Staatskanzlei kam folgerichtig zum Schluss, dass sich die
„Auslagerung der Verwaltungsaufgabe ‚Sonderpädagogik’ an Private nicht auf ausreichende
gesetzliche Grundlagen stützt“ 184. Daher wurde empfohlen, möglichst rasch entsprechende
gesetzlicheGrundalgenzusonderpädagogischen Bereichschaffen,z.B.miteinemeigenenGesetzfürden185.Im Kanton Solothurn sind gegenwärtig die Gemeinden Träger der Sonderschulen, die
Finanzierungsverantwortung liegt aber beim Kanton. Die Vorgaben des Amts für Volksschule
und Kindergarten erscheinen allerdings derart streng, dass der Gestaltungsfreiraum der
Gemeinden sehr beschränkt ist. Zusätzlich sind die Gemeinden fachlich zum Teil mit der
Führung der Sonderschulen überfordert 186 . Aus diesen Gründen wurde ein Gutachten in
Auftrag gegeben, welches untersuchte, welche Alternativen zur heutigen Regelung der
Sonderschulung im Kanton gangbar wären. Das Gutachten kommt zum Schluss, dass eine
Kantonalisierung der Sonderschulen als vorteilhafteste Variante zu bewerten sei, da diese
dem Kanton mehr Steuerungsmöglichkeiten als die Privatisierung ermögliche, zu mehr
Transparenz führe sowie eine direkte demokratische Kontrolle ermögliche 187.
Privatschulen sind erlaubt, unterstehen einer Bewilligungspflicht und der Aufsicht der
Kantons (Art. 108 KV SO).
Private, die öffentliche Aufgaben erfüllen, unterstehen sinngemäss dem kantonalen
Verwaltungsrecht (§4 Verwaltungsrechtspflegegesetz).VI.Beantwortung der Fragestellungen1.Können Kinder während der Volksschulpflicht gezwungen werden, eine Schulemit privater Trägerschaft zu besuchen?
Aus Art. 19 und 62 BV ergibt sich das Verbot, das gesamte Grundschulwesen auf private
Träger zu auszulagern. Die Übertragung einzelner Bereiche der Grundschule ist
grundsätzlich möglich. Die Sonderschulung stellt einen solchen zulässigen Bereich dar.
Dabei sind die folgenden verfassungsrechtlichen Anforderungen einzuhalten:
•Der an private Trägerschaften übertragene Bereich des Schulwesens ist so gestaltet,
dass auch dann spezifische organisatorische Massnahmen ergriffen werden
müssten, wenn er vom Staat selber wahrgenommen wird.184Zitiert nach ECOPLAN, S. 16.185ECOPLAN, S. 16.186Vgl. ECOPLAN, S. 5.187ECOPLAN, S. 6. Das Gutachten berücksichtig zwar die verfassungsmässigen Anforderungen der Art. 19 und 62 BV nicht,jedoch gibt es hinsichtlich weiterer Fragen rund um die Privatisierung bzw. Kantonalisierung von Sonderschulen
aussagekräftige Antworten.
39Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
•Die Auslagerung darf für die davon betroffenen Schüler und Schülerinnen nicht
diskriminierend sein. Insbesondere muss erkennbar bleiben, dass die Grundschule
auch im ausgelagerten Bereich weiterhin eine staatliche Aufgabe darstellt.•Die Auslagerung muss im formellen Gesetz inhaltlich klar und bestimmt verankert
sein. Dabei sind insbesondere auch – aber nicht nur – die folgenden
Themenbereiche zu regeln:
oDie zu übertragende Aufgabe;oDie Rechtsform der Aufgabenübertragung;oDer Rechtsschutz;oDie rechtlichen Handlungsformen der privaten Trägerschaft (Verfügung,
Vertrag);oDie inhaltlichen und organisatorischen Anforderungen an die private
Trägerschaft sowie deren Autonomie;•oDie Modalitäten und Kompetenzen der staatlichen Leitung;oDie Haftung der privaten Trägerschaft und des Staates;oGrundsätze des Personalrechts;oGrundsätze der Finanzierung.Die Grundschule im ausgelagerten Bereich bleibt eine öffentliche Schule und steht
unter staatlicher Leitung. Dies bedeutet im Einzelnen insbesondere Folgendes:
oDie Zuweisung in die jeweilige Schule erfolgt durch den Staat.oDie Schülerinnen und Schüler haben einen Anspruch auf Aufnahme in die
Schule. Eine Auswahl der Schülerinnen und Schüler durch die private
Trägerschaft ist ausgeschlossen.oDer Unterricht ist für die betroffenen Schülerinnen und Schüler unentgeltlich.
DieUnentgeltlichkeiterstrecktsichauchaufdieerforderlichensonderpädagogisch-therapeutischen Massnahmen und kann auch etwa den
Transport oder die Verpflegung mit umfassen.
oDer Unterricht steht unter besonders strengen Anforderungen an die religiöse
Neutralität. Auch die private Trägerschaft darf keine Präferenzen für oder
gegen eine Religion – oder für oder gegen Religion überhaupt – erkennen
lassen.oDie Unterrichtsinhalte sind durch die staatlichen Behörden festzulegen und zu
überwachen.DieQualitätdesLehrpersonalsistdurchdenStaatsicherzustellen.
oDie staatliche Leitung der privaten Trägerschaft ist so auszugestalten, dass
die Erfüllung aller dieser Anforderungen sichergestellt ist. Die staatlichen
Behörden nehmen diese Aufgabe von Amtes wegen wahr.40Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
In Bezug auf den Kanton Aargau erfüllen allenfalls Schulen mit Anerkennung gemäss
Betreuungsgesetz diese Voraussetzungen, da sie Sonderschulen mit privatrechtlicher
Trägerschaft aber mit öffentlich-rechtlichem Auftrag sind. Dabei bleibt insbesondere noch die
Frage eines ausreichenden Rechtsschutzes zu regeln, namentlich, ob diese anerkannten
Schulen verfügungsberechtigt sind, ebenso wie die Frage der Haftung des privatrechtlichen
Trägers bzw. seiner Mitarbeitenden.
2.Welche Konsequenzen ergeben sich aus der Bundesverfassung und derBundesgesetzgebung für das vorliegende Problem?
Art. 19 und 62 BV sowie Art. 20 BehiG enthalten eingehende Anforderungen an einen
ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht auch von Kindern mit Behinderung.
Diese müssen jedenfalls erfüllt werden, um trotz Auslagerung der Sonderschulung einen
verfassungskonformen Grundschulunterricht für Kinder mit Behinderung gewährleisten zu
können.DiesumfasstvorallemdieBereicheUnterrichtsqualität,Zuweisung,Unentgeltlichkeit, religiöse Neutralität, Eingriffs- und Sanktionsmöglichkeiten sowie die
Einhaltung des Diskriminierungsverbotes des Art. 8 Abs. 2 BV. Im Einzelnen werden die
Anforderungen in der Antwort auf Frage 1 ausgeführt.
Zudem sind die beschriebenen allgemeinen Voraussetzungen der Auslagerung von
Verwaltungsaufgaben auf private Träger zu erfüllen, insbesondere hinsichtlich der
NotwendigkeiteinergesetzlichenGrundlage,Grundrechtsbindung,Rechtsschutz,Wirtschaftsfreiheit, Haftung und Aufsicht.
3.Wie ist die Widersprüchlichkeit zwischen Verfassung und Gesetz des KantonsAargau zu bewerten (§3 Abs. 1 Schulgesetz, §29 Abs. 4 KV)?
Der Anspruch nach §3 Schulgesetz, öffentliche Schulen besuchen zu können, steht nicht im
Widerspruch zu §29 Abs. 3 KV AG, dass Sonderschulen nicht zwingend vom Staat selber
geführt werden müssen. Überträgt der Kanton die Durchführung der Sonderschule einer
privaten Trägerschaft, wird die Schule damit nicht zur privaten, sondern bleibt eine
öffentliche Schule. Sie muss die selben Anforderungen nach Art. 19 und 62 der
Bundesverfassung erfüllen, wie eine vom Staat selber geführte Schule. Insbesondere steht
sie unter staatlicher Leitung und nicht lediglich unter staatlicher Aufsicht. Im Gegensatz zu
einer Privatschule ist sie vollumfänglich an diese Verfassungsgarantien gebunden.41Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)VII.VerzeichnisseA.Rechtsgrundlagen
−Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit
Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz, BehiG; SR 151.3).−Botschaft zur Ausführungsgesetzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs
und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) vom 25. Oktober 2005,
BBl 2005 6029ff. (zit. Botschaft Ausführungsgesetzgebung NFA).−Botschaft zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund
und Kantonen (NFA) vom 14. November 2001, BBl 2002, S. 2291ff. (zit. Botschaft
NFA).−Botschaft zur Volksinitiative „Gleiche Rechte für Behinderte“ und zum Entwurf eines
Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen
vom 22. Mai 2001, BBl 2001 1715ff. (zit. Botschaft BehiG).−Interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule
(HarmoS-Konkordat) vom 14. Juni 2007 (zit. HarmoS-Konkordat).−ÜbereinkommenüberdieRechtevonMenschenmithttp://www.admin.ch/ch/d/gg/pc/documents/1897/d_Vorlage_k.pdfBehinderungen,
(zuletztbesuchtam 6.6.2013; zit. UNO-BRK).
−Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 28.
September 2005 zum Gesetz über die Einrichtungen für Menschen mit besonderen
Betreuungsbedürfnissen(Betreuungsgesetz),05.256(zit.BotschaftBetreuungsgesetz).
−GesetzüberdieEinrichtungenfürMenschenmitbesonderenBetreuungsbedürfnissen vom 2.5.2006 (Betreuungsgesetz; SAR 428.500).
−GesetzüberdieVerwaltungsrechtspflegevom4.12.2007(Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200).
−Schulgesetz vom 17.3.1981 (SAR 401.100).−Verfassung des Kantons Aargau vom 25.6.1980 (SAR 110.000).−VerordnungüberdieEinrichtungenfürMenschenmitbesonderenBetreuungsbedürfnissen vom 8.11.2006 (Betreuungsverordnung; SAR 428.511).
−Verordnung über die integrative Schulung von Kindern und Jugendlichen mit
Behinderungen,dieSonderschulungsowiediebesonderenFörder-undStützmassnahmen vom 8.11.2006 (V Sonderschulung; SAR 428.513).
−Verordnung über die Volksschule vom 29.4.1985 (SAR 421.311).42Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)
−Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 23.5.1989 (VRPG; BSG 155.21).−Verfassung des Kantons Bern vom 6.6.1993 (BSG 101.1).−VerordnungüberdiekantonalenpädagogischenundsozialpädagogischenInstitutionen der Gesundheits- und Fürsorgedirektion vom 8.2.2006 (PSIV; BSG
862.61).
−Verordnung über die Sonderschulung von invaliden Kindern und Jugendlichen vom
31.10.2007 (SSV; BSG 432.281).−Volksschulgesetz vom 19.3.1992 (VSG; BSG 432.210).−Volksschulverordnung vom 28.5.2008 (VSV; BSG 432.211.1).Kanton Solothurn
−GesetzüberdenRechtsschutzinVerwaltungssachenvom15.11.1970(Verwaltungsrechtspflegegesetz; BSG 124.11).
−Verfassung des Kantons Solothurn vom 8.6.1986 (BSG 111.1)−Verordnung über den schulpsychologischen Dienst vom 12.9.1980 (BSG 413.151).−Volksschulgesetz vom 14.6.1969 (VSG; BSG 413.111).Kanton Zürich
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Aufgaben, in AJP 2002, S. 1131-1143.−SCHULTHESS STEFAN/W IEDERKEHR RENÉ, Aufsicht und Legalitätsprinzip, in: ZBl
110/2009, S. 181-208.−THIÉBAUD ALAIN, Die Übertragung öffentlicher Aufgaben auf verwaltungsexterne
Rechtsträger nach Massgabe der neuen Zürcher Kantonsverfassung, in: ZBl
109/2008, S. 509-538.−TSCHANNENPIERRE/ZIMMERLIULRICH/MÜLLERMARKUS,AllgemeinesVerwaltungsrecht, 3. Auflage, Bern 2009.C.Weitere Materialien
−Aufgaben- und Finanzplan 2013-2016 mit Budget 2013, vom Grossen Rat
beschlossen und genehmigt am 27. November 2012 (zit. AFP 2013-2016).−Behindertenkonzept des Kantons Aargau vom Regierungsrat beschlossen am
15.9.2010, vom Bundesrat genehmigt am 17.12.2010.−Bericht und Antrag an den Einwohnerrat. Heilpädagogische Sonderschule Aarau;
Abgabe der Trägerschaft vom 7.11.2011; GV 2013-2013/192.−Bildungsdirektion des Kantons Zürich, Sonderschulung im Kanton Zürich, Oktober
2012.−Departement Bildung, Kultur und Sport Kanton Aargau, Merkblatt 01, Integrative
Schulung – Sonderschulung, Stand 20.3.2013.−Eidg. Finanzdepartement EFD, NFA Faktenblatt 16, Sonderschulung, Stand
September 2004.−Grosser Rat Aargau, Interpellation Elisabeth Burgener Brogli, SP, Gipf-Oberfrick, und
SusanneKlausGünthart,Grüne,Aarau,vom3.Juli2012betreffendHeilpädagogische Schulen aus gesetzlicher und rechtlicher Seite; Beantwortung; 26.
September 2012.45Schefer/Glockengiesser, Privatisierung von Sonderschulen (Gutachten)Basel, 7. Juni 2013Markus ScheferIris Glockengiesser46All pages:12345678910111213141516171819202122232425262728293031323334353637383940414243444546InfoSaveLikeShareDownloadMore131008 rechtsgutachten privatisierung sonderschulen Published on Nov 21, 2013 http://beta.lch.ch/fileadmin/files/documents/Stellungnahmen/131008_Rechtsgutachten_Privatisierung_Sonderschulen.pdflch-FollowRead moreRead moreSimilar toPopular nowJust for youGo explore

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 ART. 19
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 Art. 8
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 §29
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 Art. 178
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 Art. 5
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 Art. 13
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 §75
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 Art. 111
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 Art. 8
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 Art. 8
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 §3
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 §29
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 Art. 19
 §52

§58
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§4
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 Art. 14
 Art. 14
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 §68
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 Art. 117
 Art. 15
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 §3
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 Art. 19

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