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Timestamp: 2018-04-23 01:46:35+00:00

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El abastecimiento de agua potable en México y España:
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El abastecimiento de agua potable en México y España
Este trabajo pretende llevar a cabo un estudio comparativo del servicio de abastecimiento de agua potable en México y España en la etapa de la segunda industrialización. El estudio se centra en el análisis de dos grandes cuestiones. En primer lugar, se presta gran atención al cambio institucional y legislativo que se opera en esta etapa y que afectó de forma determinante a los servicios municipales. En segundo lugar, la evolución del modelo de gestión de este servicio en ambos países, examinando la aparición de las empresas privadas dedicadas al suministro.
La evolución en el modelo de gestión –de la privatización a la estatalización-, muestra signos muy similares en ambos países, consecuencia del proceso de implantación del liberalismo decimonónico. La fase de recuperación de la gestión del servicio por parte de los municipios se produce en España a partir de 1925, mientras que en México se inicia con la Revolución, aunque aquí el control no volvió a los ayuntamientos sino que se centralizó en la Secretaría de Agricultura y Fomento. Con el paso del tiempo, en ambos países, se practicó una política de descentralización en el manejo y gestión de los servicios públicos, dando más protagonismo a los municipios y a los organismos locales. Los motivos de este cambio de tendencia parecen responder al deseo de reducir responsabilidades por parte de los respectivos organismos estatales. Una vez recuperada la gestión del servicio, los municipios han optado por diversas fórmulas de gestión como la privatización o la creación de empresas públicas o mixtas.
En este contexto resulta de gran interés estudiar los casos de las dos capitales –México Distrito Federal y Madrid- en la etapa final del siglo XIX y principios del XX. En ambas ciudades, sus respectivos ayuntamientos realizaron importantes esfuerzos para no perder el control de un servicio que generaba grandes expectativas entre los ciudadanos a la par que importantes beneficios políticos, económicos y sociales.
Por último, se ofrecen unas breves conclusiones que intentan encuadrar el desarrollo de los servicios municipales y de las empresas privadas dedicadas al abastecimiento de agua potable. Esto se produce en el marco de la segunda industrialización, con un contexto de crecimiento urbano, demográfico y económico que genera un florecimiento y mejora de los servicios públicos.
La aplicación de los nuevos principios liberales en España y México: el concepto de servicio público
Durante el siglo XIX los principios del liberalismo se fueron plasmando en una serie de leyes que determinaron el proceso de cambio entre el Antiguo Régimen y la nueva situación. Toda la sociedad civil, política y económica, fue adaptando los nuevos criterios de manera paulatina. El agua, como elemento esencial de unas economías predominantemente agrarias y de unas sociedades que estaban experimentando cambios profundos con el crecimiento de las ciudades y los modos de vida, se erigió en uno de los campos de experimentación más sólidos de los liberales decimonónicos.
El servicio público surgido en el siglo XIX fue un instrumento de progreso y socialización, especialmente en los países más pobres, pero conviene adaptarlo a los nuevos planteamientos jurídicos y económicos existentes en la sociedad actual. La situación es completamente diferente y, desde mediados del siglo XX, el concepto ha evolucionado debido a los profundos cambios económicos, sociales, políticos y culturales que se han producido en las últimas décadas.
La idea de servicio público se gestó con la aparición del Estado moderno. Un segundo peldaño lo aportó la Ilustración, con el principio de soberanía popular, que comenzó a inspirar el concepto. Fruto de las ideas ilustradas comenzó la implantación de cuatro servicios: sanidad, beneficencia, educación y correos. La Constitución española de 1812 supuso el tercer peldaño en su desarrollo. Por primera vez se habla de «obras y otros objetos de utilidad común». Posteriormente, las leyes desamortizadoras reflejaron reiteradamente la expresión «servicio público». De todas formas, a finales del siglo XIX todavía tenía un significado impreciso. Por ejemplo, en España, la Ley de Aguas de 1879 recogía este término con sentidos diferentes a lo largo de su articulado.
En resumen, el concepto de servicio público apareció a finales del siglo XIX, no tanto como una noción elaborada doctrinalmente cuanto como un conjunto de reglas especiales de Derecho Administrativo. Surgió a raíz de una serie de normas jurídicas que, calificando determinadas actividades como servicios públicos, preveían un régimen jurídico peculiar distinto al Derecho Civil.i
En España, la declaración como servicio público del abastecimiento de agua potable a poblaciones se fue decantando desde finales del siglo XIX hasta su plasmación efectiva en las primeras décadas del siglo XX. La Ley de Obras Públicas de 13 de abril de 1877 señaló algunas cuestiones relativas al suministro de agua, que se mantuvieron durante el primer tercio del siglo XX, entre ellas su carácter de servicio público municipal. Esta normativa resaltaba el control que los Ayuntamientos debían realizar para mejorar la salubridad de las aguas. Pero hasta 1924 no se produce un reconocimiento explícito del abastecimiento de agua potable como un servicio público. Al no existir todavía una depuración doctrinal del concepto, la legislación no presentaba un desarrollo técnico especialmente preciso. El real decreto incidía especialmente en algunos aspectos a tener en cuenta: generalidad del servicio, limitación de las tarifas y control público de su calidad.
La legislación sobre aguas en la etapa del Estado liberal
La creciente demanda para el abastecimiento de poblaciones generó la redefinición jurídica del agua. El primer momento se aprecia en la etapa de los gobiernos ilustrados, que promueven la mejora de los aprovechamientos pero respetando el viejo régimen de propiedad. Una segunda ocasión se manifiesta en los decretos de las Cortes de Cádiz de 1811 y 1813, con la abolición de la condición patrimonial del agua.
Con el avance de la centuria, el aumento de la demanda y el cambio tecnológico hicieron del agua un bien superior con características nuevas: presión, filtrado, depuración, etc. Progresivamente se extendió el suministro domiciliario y este uso privado impulsó el desarrollo de las empresas suministradoras. Esta nueva situación exigía que el agua privada mantuviera una complicada interrelación con el agua pública.
En la España medieval las aguas estaban sujetas al dominio eminente del soberano. El monarca podía realizar una cesión, donación o alienación del dominio, a título de derecho privado, en beneficio de señores, monasterios, abadías u otras entidades. En esta línea, los señores feudales asumieron, por acciones de traslación parcial de la soberanía, derechos hereditarios de carácter dominical o patrimonial sobre las aguas. El cuerpo jurídico fundamental vigente que regulaba el derecho de aguas en España y en México fueron las Partidas hasta que durante la primera mitad del siglo XIX comenzaron a legislar al respecto. Las Partidas declaraban el uso público de los ríos y cedían al rey la competencia de proteger dicho uso e incluso otorgar concesiones o derechos privativos sobre esa corriente navegable. El aprovechamiento del resto de las aguas quedaba sometido al propietario ribereño o a la persona que obtenía su autorización.ii
Durante las primeras décadas del Estado constitucional (1812-1865), se aprecia una absoluta penumbra en la regulación de las aguas a ambos lados del Atlántico. Las primeras disposiciones que se adoptaron en esta etapa tuvieron carácter privatizador. En España el gobierno de Mendizábal emitió un real decreto en 1835 con la finalidad de eximir del pago de toda clase de derechos al uso del agua y para defender la libertad de su utilización. En definitiva, la legislación liberal pretendía incrementar la productividad de un recurso natural que el régimen anterior mantenía de forma improductiva. La ruptura de este viejo orden provocó la caída de los precios del agua, fortaleció la propiedad privada y generó un régimen de concesiones a largo plazo.
En España, las leyes de aguas de 1866 y 1879 introdujeron numerosas limitaciones a la disponibilidad particular del agua. En primer lugar, se estableció la diferencia entre recursos hídricos públicos y privados, por lo que sólo se podía ser propietario de los segundos y usuario de los primeros. El papel del Estado quedaba reforzado puesto que debía cuidar y vigilar el aprovechamiento de las aguas públicas, no como beneficiario de un derecho real, sino en razón de su titularidad. Esta tendencia se acentuó en la ley de 1879, que desdobló dicho tipo de aguas en dos categorías distintas: las del dominio público propiamente dicho y las pertenecientes al Estado. La consecuencia inmediata de estas nuevas disposiciones fue la precaria situación legal en que quedaron los propietarios privados de las aguas en aquellos regadíos donde el derecho al riego no iba unido a la tierra.
En México, el siglo XIX continúa con el proceso iniciado en la etapa reformista de los Borbones que buscaba homogeneizar, desvincular y hacer circular bienes y recursos para aumentar la productividad. Lo que pasó a ser competencia de las intendencias lo heredaron, después, los Estados que conformaron la República Mexicanaiii pero ya se había sembrado la semilla de la municipalización con la Constitución de Cádiz, de 1812. En las constituciones decimonónicas mexicanas no aparece ninguna mención explícita al agua. Pero en 1888, la ley sobre vías generales de comunicación da por sentada la primacía de la función pública en la regulación de los ríos. La jurisdicción federal otorgaba al gobierno funciones de vigilancia y policía pero no establecía la propiedad nacional sobre el recurso.iv
Las leyes españolas de 1866 y 1879 reconocían la utilidad de las aguas terrestres y propugnaban la necesaria autorización para su aprovechamiento, especialmente en los supuestos destinados a su utilización por empresas de interés público y privado. Ambas leyes afrontaban el vacío legal que existía en cuanto a situaciones de aprovechamientos ocasionales o perpetuos. Además, delimitaban los plazos relativos a la caducidad de las concesiones y a los derechos de los concesionarios. Por otra parte, concedían un orden de preferencia al aprovechamiento del agua destinada al abastecimiento de poblaciones.
La Ley de Aguas española de 3 de agosto de 1866 constituyó un código de los más completos que se dictaron en Europa sobre esta cuestión. La legislación española se adelantó a la de otros países en ordenar un asunto tan complejo, heredero de las antiguas tradiciones que pesaban sobre la utilización del agua para riegos, usos industriales o como fuerza motriz para molinos. La importancia de esta ley reside en su capacidad para unificar y sistematizar el abundante y disperso número de normas y decretos existentes sobre el tema del agua. Las referencias al abastecimiento de agua a poblaciones se asentaban en la defensa de que todo aprovechamiento especial de aguas públicas estaba sujeto a la expropiación forzosa y que el abastecimiento a núcleos urbanos y rurales constituía una parte básica de este aprovechamiento.
Más adelante, la Ley de Aguas de 1879, en el marco político de la Restauración borbónica, formaba parte de un ambicioso proyecto legislativo de gran alcance. Respecto al abastecimiento de poblaciones no existieron grandes variaciones con la ley anterior. Se mantenía el caudal para la dotación mínima del abasto de agua en 50 litros por habitante y se mantuvieron los supuestos de enajenación, expropiación y plazos de reversión de concesiones. Esta ley declaraba el carácter preferencial del abastecimiento de agua y permitía detraer la cantidad necesaria de otros aprovechamientos para asegurar los 50 litros por habitante y día, de los que 20 debían ser de agua potable.v
En México, la ley de Aguas de 13 de diciembre de 1910 fue resultado de un largo debate legislativo mantenido durante el porfiriato por juristas de la talla de Jacinto Pallarés, Jorge Vera Estañol, Andrés Molina Enríquez, Ignacio L. Vallarta y Luis Cabrera. Esta ley entendía que eran de jurisdicción federal prácticamente todas las aguas y estableció también una jerarquía de usos: uso doméstico y público de las poblaciones, riego, energía e industria; también establecía como prioritarios a los usuarios más antiguos y dos principios fundamentales: evitar daños a terceros y defender el interés público, lo que quiere decir que no se podían hacer concesiones que perjudicaran a otros y que el gobierno federal podía hacer suyas aquellas aguas que considerara necesarias para el bien común.vi
El artículo 27 de la Constitución mexicana de 1917 confirma lo establecido en 1910 y declara el control federal sobre las aguas. Y, poco después, en junio de ese mismo año, un decreto impone un impuesto sobre las aguas nacionales. Culmina, entonces, el proceso de despatrimonialización. Los gobiernos locales pierden jurisdicción sobre las aguas (y el poder de control y negociación); pierden, con ello, una renta, y sólo les queda capacidad para administrar el recurso. El agua se considera todavía un servicio público y lo más “lógico” es que los ayuntamientos procuren que exista tal servicio en sus localidades. En México, los ayuntamientos y los pueblos se opusieron sistemáticamente a la apropiación de los recursos productivos por parte del gobierno federal. Las protestas se sucedieron durante las décadas de los 20 y los 30 pero, finalmente, se aceptó el hecho y los usuarios terminaron pidiendo al gobierno federal autorización para utilizar las aguas que siempre habían utilizado e, incluso, pagaban por ello (al menos hasta finales de la década de los 20, cuando la Ley de Aguas de Propiedad Nacional derogó el impuesto aplicado desde 1917 a todos los usuarios, excepto a las hidroeléctricas, que continuaron pagándolo). Entre 1930 y 1946 se debate la propiedad de las aguas del subsuelo y la Ley de Aguas de ese último año las nacionaliza también.
La legislación sobre sanidad municipal y competencias asociadas
La aparición de normas protectoras de la calidad del agua ha sido otro elemento que ha confluido en el progresivo intervencionismo del Estado en esta materia. En el siglo XIX, las disposiciones destinadas a salvaguardar y proteger la pureza del agua se dictaban bajo el cometido y responsabilidad de los municipios, pero el desconocimiento científico que existía sobre la cuestión hizo que las normas fueran todavía muy ambiguas y poco claras. A comienzos del siglo XX, el progreso de la microbiología aplicada a la higiene pública favoreció la aparición de textos legales encaminados a prevenir las epidemias.
Las disposiciones resultaban insuficientes para afrontar la contaminación de los ríos, asegurar la potabilidad para el suministro domiciliario y evitar el vertido de las aguas residuales. Por este motivo, en las primeras décadas del siglo XX, fue corriente la aparición de numerosas ordenanzas que pretendían asegurar la potabilidad del agua. Esta tendencia se fue extendiendo a lo largo de todo el siglo y, en la medida que los conocimientos pasteurianos se desarrollaban, el Estado asignó el control sanitario del agua a los Ayuntamientos. En España, entre el cúmulo de disposiciones cabe destacar la Instrucción General de Sanidad, aprobada el 12 de enero de 1904, el Estatuto Municipal de 1924 y el Reglamento de Sanidad Municipal de 1925. En muchos aspectos estos textos legales se adelantaron a su época y fueron determinantes en la evolución posterior de la legislación española en materia de higiene pública.
También en México a finales del XIX se aprecia cierta ventaja con respecto a otras naciones europeas, porque era obligatorio el uso de agua corriente en las casas por disposición del código sanitario y por las leyes relativas a impuestos municipales de julio y agosto de 1890. Estaban eximidas las casas donde no había llegado la red de conducción, los solares que tuvieran propiedad sobre mercedes de agua o los que gozaran de pozos artesianos abiertos. Un regidor del cabildo de México se congraciaba con este dato pero, señalaba, que si los ciudadanos estaban obligados a tomar y pagar el agua potable, era justo que los municipios tuvieran “la obligación de establecer estos servicios en donde no existan y de perfeccionarlos más y más en donde estén instalados”.vii Para ello, recomendaba que se imitara la ley adoptada por los franceses en 1893 por medio de la cual el gobierno central obligaba a los municipios a introducir el agua potable en sus jurisdicciones.
A pesar de estas recomendaciones la falta de recursos y, sobre todo, la Revolución Mexicana, ralentizaron el proceso. Así, no se presentó un Proyecto de Ley de Federalización del Servicio Público de Provisión de Aguas Potables hasta el 21 de octubre de 1938.viii En dicho proyecto, comentado por Luis Aboites,ix se habla de la elevada mortalidad, sobre todo infantil, relacionada con la falta de agua potable. Si el problema era grave en las ciudades aún más lo era en el campo, donde de unos doce millones de pobladores sólo tenían acceso al agua potable 200.000. Sólo en la ciudad de México y en Nuevo Laredo podía hablarse de que la población bebía agua potable y en la capital no todos los ciudadanos tenían acceso a ella. En el resto de la República, en 1940, el 87% de la población del país carecía de agua potable y saneamiento. El proyecto no se convirtió en ley hasta 1948, cuando un decreto de ingeniería sanitaria declaró de utilidad pública la construcción de obras de agua potable y alcantarillado del país.x
El sector del abastecimiento de agua potable presenta un carácter de bien público que tradicionalmente se ha configurado en las fuentes y acueductos que los ayuntamientos han construido para el uso común y disfrute de los ciudadanos. El servicio en la etapa preindustrial tendía a ser gratuito. La aparición de nuevos estándares de consumo rompió su exclusividad como bien público. A partir de ese momento fue preciso establecer una tarifa. Esto, junto a la cesión de la gestión a las empresas privadas, confirió al suministro de agua una naturaleza de bien privado.
El intervencionismo de las administraciones locales en la organización de la ciudad se fue incrementando a lo largo del siglo XIX en ambos países. La legislación cada vez le otorga mayor protagonismo y los ayuntamientos asumen papeles que hasta entonces pertenecían a instituciones privadas o fundaciones religiosas. Las competencias que alcanzan los cabildos municipales son cada vez mayores: beneficencia, instrucción primaria, urbanismo, servicios sanitarios, etc.
El proceso de acumulación de competencias: desde la Constitución de Cádiz hasta el último tercio del siglo XIX.
Varias fueron las instrucciones y leyes que encaminaron el proceso de acumulación de competencias por parte de los ayuntamientos.
En la Instrucción Municipal de 1813 se estableció que los municipios debían disponer las medidas oportunas para organizar el abastecimiento de agua a las poblaciones; desde la perspectiva del suministro, seguridad y garantía de la calidad de las aguas abastecidas.
La Ley de 3 de febrero de 1823, común en ambos países, aunque con escasa vigencia por el regreso del absolutismo en España y la culminación de la Independencia en México, aprobó la Instrucción para el gobierno económico de las provincias que precisó el carácter municipal del servicio de abastecimiento de agua. Esta ley, bandera del liberalismo español durante la primera mitad del siglo XIX, fijaba las competencias sobre las fuentes públicas e indicaba algunas pautas que marcarían el desarrollo del concepto de servicio público. Estas directrices se vieron remarcadas por los criterios impuestos en la Ley de Ayuntamientos de 1845 en España, que remarcaba todavía más la acción municipal sobre el abastecimiento de agua.
La tendencia se vio reforzada por la Ley de Ayuntamientos de 1870 y 1877 en España. La primera, de claro afán descentralizador, otorgó a los municipios la Contribución de consumos y las Cédulas personales, como medio para garantizar algunos servicios municipales. En la segunda, se volvía a insistir en la obligatoriedad que tenían los Ayuntamientos en la prestación del servicio de abastecimiento de agua. Esta ley declaró el carácter económico-administrativo de los Ayuntamientos y su exclusiva competencia en los aspectos relacionados con los servicios urbanos, especialmente los vinculados al arreglo y ornato de la vía pública e higiene de la localidad. La citada ley establecía que los presupuestos anuales ordinarios contemplaran las partidas necesarias, de acuerdo con los recursos de cada municipio, para atender todas esas prestaciones.xi Disposiciones muy similares se plasman en el Manual de Ayuntamientos publicado en la ciudad de México en 1875 como recomendación a seguir tanto para el ayuntamiento capitalino como para el resto.xii
En ambos países las competencias de los Ayuntamientos iban en aumento, pero los cabildos debían actuar como delegados del gobierno de la nación, incluso en la explotación y gestión de estos servicios urbanos.
La culminación del proceso: Restauración y positivismo
Con el avance del siglo, otras normas fueron delimitando las competencias municipales españolas en materia de abastecimiento de aguas. Por ejemplo, la Ley de Obras Públicas de 1877, la Ley de Aguas de 1879 y, ya en el siglo XX, la Ley de Obras Hidráulicas de 1911. La culminación de dicho proceso se produjo con la promulgación del Estatuto Municipal de 1924. Y se completó ese mismo año con la aparición del Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales, que surgía al amparo del Estatuto Municipal, e introducía sensibles modificaciones en todo lo referente a las atribuciones que tenían los Ayuntamientos en los servicios urbanos. A lo largo del articulado del texto se disponía que los municipios resolverían las peticiones de concesión, al tiempo que se impedía adjudicar a una sola empresa privada la gestión del servicio. Las solicitudes debían exponer las tablas de tarifas y la presión del agua. A su vez, los municipios de más de 15.000 habitantes debían suministrar 200 litros por habitante y día. Asimismo, se indicaba la necesidad de conectar las distintas redes en caso de existir varias empresas suministradoras.
Otras normas legislativas también contribuyeron a marcar la adscripción municipal del servicio de abastecimiento. Es el caso de los reales decretos de 27 de marzo de 1914 y de 9 de junio de 1925, que regulaban los auxilios del Estado «a los pueblos necesitados de abastecimiento de agua potable», mediante subvenciones para realizar tomas de agua, captación y conducción. En ambos textos se estableció la dotación media de 50 litros por habitante y día.
Un nuevo paso lo aportó la Ley Municipal de octubre de 1935 que, a pesar de su autonomía, determinaba la jurisdicción en los aspectos de administración, concesión, contratación y municipalización de las obras y servicios de aguas potables, sin que dicha competencia fuera obstáculo para la que correspondía en obras y servicios análogos al Estado, región o provincia.
Entre 1900 y 1920 apareció un importante número de reglamentos y decretos que tenían como finalidad proteger las condiciones higiénicas de las aguas. Todas estas disposiciones confirmaban la obligación que tenían los municipios rurales, o de menos de 500 habitantes, de establecer fuentes públicas; y para los de superior población, la instalación del suministro domiciliario. El volumen mínimo que se establecía para el consumo ciudadano fue variando conforme avanzó el siglo XX.
Éste fue el instrumental jurídico que utilizó el Estado liberal para reaccionar ante el desorden y confusión legislativa que había producido el nuevo régimen, derogando viejos controles administrativos, aboliendo señoríos seculares, declarando la libertad de comercio, de industria, de fábrica, etc. Estas técnicas del Estado liberal fueron soluciones provisionales y de circunstancias. La competencia de los jefes políticos sobre las aguas era una competencia fundamentalmente de policía: cuidar la observancia de las disposiciones sobre obras públicas y distribución de riegos o establecimiento de molinos, cuando era una realidad que en muchas de estas materias no existía ninguna disposición sino una solemne declaración de libertad, o un confuso derecho común dominado por el sistema ribereño de las Partidas, y solamente en determinadas zonas de España, fundamentalmente Levante, se podía encontrar un articulado sistema de usos y ordenanzas de aprovechamientos comunes de aguas.xiii
En líneas generales y a raíz de lo expuesto sobre la competencia de los municipios en el servicio de abastecimiento, se pueden establecer tres grandes puntos. En primer lugar, el servicio de abastecimiento de agua se ha encomendado tradicionalmente a los ayuntamientos: colaboración, cooperación, ayuda técnica, auxilios económicos, ha correspondido a determinados órganos estatales y provinciales. La fiscalización, control e inspección, en diversos aspectos, también ha sido encomendada en buena medida a órganos estatales. En segundo lugar, desde el punto de vista funcional, correspondió a los ayuntamientos la planificación, organización, coordinación, ejecución y control del servicio. Sin perjuicio de que la Administración del Estado se inmiscuya en cuestiones como las de policía sanitaria industrial y fomento o promoción de estos servicios. Por último, la colaboración privada en núcleos urbanos tenía que estar amparada en una planificación aprobada, además de contar con autorización administrativa de los ayuntamientos.
Aunque en México las tendencias son similares, hay que señalar que el caso del Ayuntamiento de la ciudad de México tuvo desde la independencia un trato especial. Ahí se establecieron los poderes federales de la nación y el gobierno central emprendió una labor de acoso y derribo contra la institución para procurar evitar la politización de la ciudad y, así, hacerla más manejable. Según los defensores de las desmunicipalización de la capital, la politización del Ayuntamiento hacía de la ciudad un lugar ingobernable y por eso había que acabar con el partidismo. Las luchas intestinas por el control de la ciudad se ven reflejadas en todos los ámbitos de la vida ciudadana y, por supuesto, también en la gestión del agua.
El gobierno de Porfirio Díaz hizo suya la iniciativa de acabar con los problemas de las inundaciones en la ciudad y realizó las grandes obras de desagüe. Para llevarlas a cabo, contrató un préstamo en el extranjero y nombró una comisión encargada de la supervisión de las obras. En el proceso dejó al margen al Ayuntamiento de la ciudad, que no por ello quedó exento de pagar el servicio de la deuda contratada. Finalizadas las obras de desagüe, Porfirio Díaz comenzó a proyectar las de alcantarillado. En este caso, también el gobierno central boicoteó al Ayuntamiento y preparó una nueva comisión para supervisar el trabajo realizado, nuevamente, con empresas extranjeras. Para el servicio de agua potable, el Ayuntamiento de la capital se adelantó, pidió un préstamo y emprendió las obras para procurar no perder el control sobre este rubro, que seguía siendo una fuente de ingresos nada despreciable. Tras esta iniciativa, el sistema Xochimiclo, que surtía de agua a 11.000 viviendas fue, por fin, inaugurado en 1913. Pero se trató de una victoria pírrica para el Ayuntamiento pues, con el tiempo, también salió perdiendo la institución ya que se convirtió en el blanco de todas las críticas cuando se produjeron incidentes relacionados con la falta de agua.
Ariel Rodríguez Kuri ha estudiado el caso de la rotura de la bomba de la Condesa, que redistribuía el agua entre la mayoría de los vecinos de la capital en noviembre de 1922. El conflicto ejemplifica a la perfección las luchas intestinas en el gobierno de la ciudad que culminaron con la desaparición del Ayuntamiento como institución unos años después. Cuando se produce el desabastecimiento de agua de la ciudad por la rotura de la bomba de La Condesa, la Confederación Regional Obrera Mexicana (CROM) organizó una manifestación multitudinaria que pidió la destitución del Ayuntamiento -entonces en manos del Partido Liberal Constitucionalista- y el nombramiento de un órgano de administración local extraordinario. Los manifestantes fueron duramente reprimidos. Rodríguez Kuri plantea, muy acertadamente, la revuelta no como un motín de subsistencias sino como una batalla política entre cooperativistas y laboristas por evitar le hegemonía de unos u otros en el Ayuntamiento. Esta lucha fue muy enconada en los últimos años de la década de 1920 y acabó con el asesinato de Obregón. Esto no fue óbice para que su sucesor, Portés Gil, dejase de aprobar la ley de 1928 que había impulsado para eliminar el gobierno municipal en la capital y sustituirlo por el Departamento del Distrito Federal, que dependía directamente del ejecutivo. Más le habría valido al Ayuntamiento haber contratado a una empresa privada para el servicio y así habría tenido a alguien a quien culpar en lugar de haber sido víctima de todas las críticas.
Desde 1930, aproximadamente, los municipios mexicanos dejaron de ser combativos con respecto a la federalización de las aguas y poco a poco fueron accediendo a los créditos ofertados por el Banco Hipotecario, probablemente alentados por la posibilidad de acceder a recursos para mejorar los servicios públicos.xiv
En México, otra forma de centralización más sutil es la concentración en manos del gobierno de especialistas y de los recursos tecnológicos necesarios para los cambios que continuamente eran demandados desde los gobiernos locales. Con Alamán y la creación de la Secretaría de Recursos Hidráulicos continuó el proceso. Los ayuntamientos fueron perdiendo recursos y sólo les quedaba prácticamente el agua como fuente de ingresos y por eso muchas veces procuraban evitar gastos en inversiones y mejora. De ahí que la desconfianza hacia la gestión local fuera en aumento en las instancias federales que, según Aboites, parecían creer que no había otra manera de gestionar que a través de las luces de los funcionarios federales, como si los ayuntamientos no vinieran encargándose más o menos satisfactoriamente del servicio desde la época colonial. Un dato muy interesante que da Aboites es que después de la Revolución algunos ayuntamientos quedaron en manos de miembros de organizaciones sindicales y campesinas y que eso los hacía más vulnerables a las críticas y a la desconfianza de las autoridades centrales. La desaparición de los municipios en la capital significó la desaparición de un poder constitucional susceptible de ser utilizado por las organizaciones sociales para resolver sus problemas urbanos. El gobierno centralizado intentó convertir los problemas urbanos en problemas técnicos y administrativos para alejarlos de lo que realmente eran, problemas políticos.xv
Las reformas liberales y la Hacienda Municipal
En España, la actitud de los ayuntamientos ante el desarrollo de los servicios públicos fue permisiva pero recelosa, al menos durante la etapa liberal. Es evidente el deterioro que padecían las haciendas municipales en el siglo XIX. Esta situación heredada se plasmaba en la diversidad financiera, el fuerte endeudamiento y la tutela interesada del Estado. En tales circunstancias a los ayuntamientos liberales no les quedó más remedio que ceder sus prerrogativas en materia de servicios para que interviniera la iniciativa privada. Las competencias municipales no cesaban de aumentar y para cubrir su prestación los gobiernos intentaron atraer la inversión de empresas para implantar determinados servicios urbanos. De todas formas, las corporaciones locales fueron pergeñando una complicada y enmarañada legislación para no perder completamente el control de esas actividades.
A mediados del siglo XIX, a pesar del interés de los políticos liberales, los empresarios encontraban dificultades en la península para hacer frente a las grandes inversiones que debían realizar. El único servicio que asumieron tempranamente las empresas fue el gas y se desarrolló relativamente con bastantes limitaciones. Los demás –transporte, alumbrado eléctrico, etc.-, fueron casi contemporáneos de la modernización de los servicios de aguas. El suministro de agua no fue un caso excepcional de atraso, sino que está inmerso en la línea del relativo atraso español.
Generalmente, los motivos que demoraban la participación privada en la gestión de los servicios públicos municipales, no sólo eran las fuertes inversiones necesarias, sino también la incertidumbre en recuperarlas y las dificultades para estimar el nivel de demanda que tendrían servicios que resultaban completamente novedosos.
Entre 1870 y 1924, los ayuntamientos españoles se encargaron de gestionar directamente aquellos servicios municipales que estaban al alcance de sus depauperadas haciendas y que no exigían una inversión excesivamente gravosa. Fueron los casos de los cementerios, mataderos y mercados de abastos. En otras ocasiones se trataba de obras que se podían llevar a cabo en varios ejercicios anuales –pavimentación y alcantarillado-, o de infraestructuras que se realizaban con el cobro de contribuciones especiales, como fue el caso de los ensanches. El abastecimiento de agua se cedió en régimen de concesión a empresas de agua, puesto que era un servicio que exigía grandes inversiones, no se podía fragmentar su ejecución e implicaba una organización industrial y comercial más compleja.
La incapacidad de las haciendas municipales
El Antiguo Régimen dejó durante el siglo XIX una maltrecha herencia a las haciendas municipales. Esta situación se plasmaba en la diversidad financiera, el fuerte endeudamiento y la tutela interesada del Estado en las haciendas locales.xvi
Las reformas de la Hacienda municipal que intentaron los primeros liberales tuvieron escasa relevancia, y no llegaron al fondo real del problema. Además, la enajenación del patrimonio municipal, que se inició durante la Guerra de la Independencia, continuó en las décadas siguientes y se aceleró en los años de la guerra carlista. Por otra parte, los aspectos impositivos de la financiación municipal apenas cambiaron antes de la reforma de 1845, y se consolidó la subordinación de las haciendas locales al Estado.
Hacia 1840, las fuentes de ingresos de las corporaciones locales continuaban siendo las mismas que en etapas anteriores, aunque su cuantía decreció por las ventas de propiedades inmuebles y por la presión de la Hacienda central. En cambio, a partir de 1845 aumentaron los ingresos municipales. La gestión municipal era bastante deficiente y se reflejaba en el retraso con el que se cobraban esos impuestos y se liquidaban las cuentas.
La estructura del gasto municipal no cambió demasiado con la llegada de los liberales y se continuaron manteniendo las exacciones de los últimos años del absolutismo. Las haciendas locales apenas asumieron nuevas responsabilidades en la provisión de servicios públicos. La principal partida del gasto estaba constituida por los intereses de la deuda, que en ciudades como Valladolid o Madrid podía llegar al 30%. Estos problemas llevaron a un crecimiento de la deuda, que se unía al fraude de las oligarquías locales y a la intervención interesada en las arcas locales.
La inestabilidad política y la pérdida de autonomía también deterioraron las haciendas locales. La Guerra de la Independencia en ambos países y los sucesivos vaivenes entre moderados y liberales no permitían una situación estable que pudiera afrontar las reformas que tanto necesitaban las haciendas municipales. Por otro lado, el déficit creciente de la Hacienda estatal generó una tendencia hacia la centralización. Esto no era nuevo, sino que ya se había manifestado en el siglo XVIII. Las continuas guerras obligaban a conseguir ingresos de cualquier parte y las haciendas locales eran un recurso obligado; pero también en los períodos de calma se intentaba reducir la fiscalidad municipal por considerarla un obstáculo importante para la estatal.
Las desamortizaciones terminaron de hundir la Hacienda de los municipios, puesto que el Estado los arruinó al no respetar sus compromisos para la devolución de la Deuda Pública que les había obligado a suscribir a cambio de sus tierras. Por tanto, el centralismo de los liberales decimonónicos dejó a los municipios sin recursos propios y sin posibilidad de establecer impuestos, y esto les llevó a tener que sostenerse con los recargos que imponían a los tributos estatales.
Frente a toda esta situación las competencias de los municipios no dejaron de crecer: enseñanza primaria, beneficencia, obras públicas locales, jardinería, etc. Estas nuevas funciones no traían consigo su propia financiación, sino que debían ser mantenidas con los recursos habituales. El liberalismo, ansioso de recaudar para las grandes necesidades del Estado, no dispuso los medios necesarios para aliviar la precaria condición en la que se encontraban los municipios: cedió competencias pero no hizo lo mismo con la cesión de tributos estatales para poder sufragarlas. La capacidad fiscal de los municipios estaba, por tanto, muy limitada.
Ante el estancamiento de los ingresos, mayores gastos y un considerable aumento de las actividades a realizar, era lógico que la pobreza de las haciendas municipales fuera manifiesta y su consecuencia natural fue la insuficiente inversión en bienes públicos. No puede extrañar la interminable retahíla de la literatura contemporánea sobre el mal estado de los caminos, la deficiente enseñanza primaria, la escasa atención dedicada a la sanidad y la beneficencia y, en general, el pésimo estado de los servicios municipales.
En definitiva, ni el Estado ni los municipios estaban muy dispuestos a convertirse en gestores de los servicios públicos municipales por un motivo esencial: la carencia de fondos de las haciendas provinciales y municipales. Otras cuestiones también facilitaron esa decisión: el deseo de descentralizar estas competencias, la ideología liberal y la fuerte relación entre la clase política y los intereses económicos que tenían el control de estos servicios municipales. También existieron algunas razones más de tipo ideológico. Implantar un servicio de agua potable pasó de ser un lujo a una mejora interesada de las propiedades, y su carácter económico era evidente. Por otra parte, ¿por qué debería ser financiado por todos, vía impuestos, cuando lo podían sufragar los usuarios?
La profesionalización de la gestión municipal
Era patente la indigencia de los municipios para hacer frente a las elevadas inversiones que era preciso realizar, tanto para los ensanches, derrumbe de murallas, la alineación de calles o plazas, como el alumbrado o el abastecimiento de agua y alcantarillado. Las iniciativas que podía ensayar un Ayuntamiento de una capital española entre la segunda mitad del siglo XIX y la primera mitad del XX, no eran demasiadas y, frecuentemente, los proyectos de transformación de la urbe tenían un carácter desproporcionado respecto a los presupuestos y medios de que disponían las arcas municipales. La incapacidad municipal, tanto presupuestaria como gerencial, se percibe en la historia diaria de ayuntamientos importantes como Barcelona, Madrid o Sevilla, por citar sólo algunos casos relevantes.
A pesar de las dificultades enunciadas los ayuntamientos intervinieron más activamente en la organización de la ciudad. Esto significó un aumento de la deuda pública municipal, que les permitió aumentar el número de funcionarios y técnicos más capacitados. Comenzó a valorarse la especialización profesional y la eficiencia antes que el clientelismo político. A pesar de todo, las necesidades generadas por esa masa de población que arribaba a la ciudad implicaba que los recursos financieros, aunque mayores que en épocas anteriores, fueran todavía escasos. Este motivo provocó que las empresas privadas tomaran la iniciativa en el abastecimiento de agua, más si cabe si observamos que la construcción y los ensanches estaban generando importantes beneficios. Además, estas actuaciones en obras públicas no eran campos desconocidos para las empresas. Las compañías privadas tuvieron la iniciativa y el dinamismo de acoger e introducir importantes innovaciones tecnológicas que afectaban al desarrollo urbano en sectores como el gas, la electricidad, el telégrafo, el teléfono, los tranvías, etc.
Gestión del servicio y empresas concesionarias
Ante la falta de recursos para afrontar la gestión de los servicios públicos directamente por los ayuntamientos, los políticos liberales diseñaron la figura de la concesión, por la que se otorgaba a empresas privadas –mediante subasta pública-, la gestión de los servicios municipales. Las dificultades se fueron haciendo cada vez más evidentes en la segunda mitad del siglo XIX, hasta el punto de que los ayuntamientos hubieron de ceder al Estado sus atribuciones en materia de sanidad y educación. Para la mejora de los servicios municipales se promovió una exhaustiva reglamentación a fin de que la Administración regulara y controlara a los contratistas privados.
En esta tesitura, los ayuntamientos de las grandes ciudades comenzaron a dar los pasos decisivos para abordar el tema del abastecimiento colectivo de un modo sistemático, encargando a empresas privadas la gestión y explotación de estos servicios. Es significativo que esta etapa final del siglo XIX sea la que asuma todos estos proyectos y ejecución de obras. Pero no sólo fueron las grandes ciudades, también se fue dando progresivamente la incorporación de los municipios medianos y pequeños en el establecimiento de alumbrado eléctrico, conducciones de agua y alcantarillado.
La gama de opciones organizativas fue bastante amplia, pero esencialmente se puede resumir en la gestión directa por parte de los propios ayuntamientos y la cesión de la gestión a empresas privadas mediante la figura administrativa de la concesión. La configuración concreta de tales opciones cambió en cada caso y varió según las ciudades o el momento histórico.
Por razones jurídicas, políticas y económicas la gestión pública prevaleció casi siempre. Sólo a finales del siglo XIX y principios del XX, la complejidad y el coste de los nuevos sistemas dio entrada a las empresas privadas. El modo de gestionar los servicios municipales situó a los políticos decimonónicos frente a la disyuntiva de elegir entre la gestión directa o la concesión de empresas privadas. En España, los ayuntamientos se encargaron de gestionar directamente los servicios más relacionados con la salubridad, salud y educación. En cambio, cedieron en régimen de concesión el suministro de alumbrado público, tranvías, teléfonos y por supuesto el abastecimiento de agua. En el XIX las empresas públicas eran menos eficaces que las privadas porque los organismos públicos carecían de flexibilidad, se encontraban sin capacidad de gestión suficiente y su hacienda no podía afrontar las fuertes inversiones que eran necesarias.
La despreocupación de los organismos públicos competentes por controlar la prestación del servicio y el régimen de monopolio en el que vivían las empresas privadas, perjudicaba en muchas ocasiones a los consumidores. Esta situación degeneró en conflictos con los ayuntamientos y las empresas privadas que llevó a los diferentes gobiernos a procurar un mayor control de los concesionarios desde las primeras décadas del siglo XX.
De la misma forma que con los ferrocarriles, la concesión administrativa también se utilizó abundantemente en los servicios municipales. La administración local no actuó como empresaria en la provisión de servicios públicos, entre otras cosas, por la escasa capacidad gerencial y los motivos ideológicos. Aunque los liberales del XIX defendían el monopolio, proponían la gestión privada con límites establecidos por el sector público, mediante tarifas de concesión. Todos estos factores facilitaron que las compañías privadas, tanto nacionales como de capital foráneo, actuasen en servicios públicos municipales que tenían características de monopolios naturales.
La Administración pública, una vez aceptada la concesión como fórmula para la gestión, no exigió que los concesionarios cumplieran las condiciones de los contratos. Eran bastante frecuentes las irregularidades: incumplimientos de plazos y número reducido de postores en las subastas, que podían quedar desiertas. En otras ocasiones, las condiciones para la negociación del contrato eran, en palabras de Comín, «sospechosamente fáciles», con gran presencia de políticos locales en este tipo de negocios y sin ningún aparente interés en defender los derechos de los ciudadanos. Hasta 1924, momento en el que en España se consideró el servicio de alumbrado y gas como un servicio público, el control del Estado hacia el cumplimiento de las contratas fue más bien escaso. De este modo, las empresas privadas se encontraron con unas condiciones muy favorables para desarrollar sus políticas empresariales.xvii
La lenta consolidación de la empresa pública
En las primeras décadas del siglo XX comenzó a surgir una tendencia que defendía la necesidad de municipalizar la gestión de los servicios públicos y especialmente el del abastecimiento de agua potable. El número de ciudades donde se plantea esta cuestión es abundante: Barcelona, Madrid, Valladolid, La Coruña, Cádiz, Sevilla y Córdoba, entre otras. Esta corriente señalaba que la profesionalización de la vida política era cada vez más grande y que la propensión a controlar las actividades que evaluaban el éxito o el fracaso de los grupos políticos estaba cada vez más presente en la pugna electoral. De todas formas, un análisis a medio y largo plazo muestra que las soluciones adoptadas en cada caso fueron muy distintas en el tiempo y en la forma: en unos la municipalización se realizó tempranamente y en otros fue más tardía; en unas ciudades pervivió la empresa privada, en otras fue el Ayuntamiento el que terminó por asumir el servicio. Las economías de escala y las externalidades que creaban estos servicios, convertían la gestión de los servicios públicos por parte de las empresas privadas en algo caro e insuficiente y potencialmente contrario a los intereses sociales. Este proceso no fue rápido puesto que las administraciones locales permitían la lenta agonía de las empresas privadas para no verse en la obligación de pagar un precio demasiado alto por sus instalaciones y propiedades. El control al que estaban sometidas las empresas no dejaba otra salida que la municipalización, y en la mayoría de las ciudades era sólo cuestión de tiempo.
Todo parece indicar que ni la concesión ni la gestión evitaron a largo plazo el desarrollo de la empresa de carácter municipal. Varias razones explican este fracaso. En primer lugar, el carácter contractual de estas figuras administrativas no compatibilizaba adecuadamente el interés público del servicio con el máximo beneficio que la empresa privada pretendía obtener. Las ambigüedades del contrato y el descontrol de la política municipal, permitía a las empresas campar a sus anchas, lo que dejaba indefensos a los consumidores o usuarios. En segundo término, los plazos fijados a los arrendamientos y concesiones obstaculizaban las inversiones imprescindibles para rentabilizar los servicios y explotaciones, puesto que al vencimiento los activos de las compañías arrendatarias revertían al Estado. En esta línea, a las empresas concesionarias no se les dejó ser rentables para subsistir, ni siquiera con las subvenciones públicas. Por tanto, en España, desde 1920, aproximadamente, se fue imponiendo la gestión directa y la sociedad privada municipal, así como la Mancomunidad de Municipios en los supuestos que por sus características técnicas, económicas y de organización jurídico-administrativa se estimaba posible.
En México, fue a partir de la Revolución cuando procuraron los gobiernos locales recuperar el ramo y compraron las empresas que se habían logrado instalar en la República. A pesar de esta política, se continuaron haciendo concesiones, aunque a partir de 1917 la Secretaría de Agricultura y Fomento se encargaba de su adjudicación. De esta manera, las negociaciones y los posibles pleitos entre empresas y usuarios se dirimían con la citada Secretaría y no a través de los gobiernos locales, que perdieron así otra fuente de poder.
La intervención y financiación del Estado
El Estado, en el siglo XIX, intervino de forma puntual, esporádica y escasa en la financiación de los abastecimientos de agua potable. Desde 1910 en España se definió un programa de actuaciones para que los ayuntamientos pudieran construir las redes de suministro. El caso más emblemático de actuación directa por parte del Estado fue el abastecimiento de Madrid. En 1851 se constituyó la sociedad del Canal de Isabel II con participación del Estado, la Corona y el Ayuntamiento, con el fin de solucionar el grave problema que padecía la capital del reino.
En las primeras décadas del siglo XX, los gobiernos liberales promovieron un conjunto de leyes que facilitaran la construcción de obras para la conducción de agua para el abastecimiento urbano. Con estas leyes de auxilios, especialmente las de 1911 y 1914, se creaba un cauce para dirigir las subvenciones del Estado hacia este tipo de obras. Los ayuntamientos que carecían de recursos tenían la opción de realizar un desembolso inicial relativamente pequeño, concretamente de un 10% del coste total de las obras.
El decreto de 1914 concedía una subvención de más de veinticinco millones de pesetas para ayudar a pequeños municipios españoles que tuvieran problemas para construir sus redes de abastecimiento. En poco más de diez años más de mil municipios recibieron ayudas del Estado para afrontar este tipo de obras. Las ayudas se circunscribieron a municipios rurales de tercer o cuarto orden a lo sumo, con un número de habitantes muy reducido. Por otra parte, la aplicación de estas leyes fue restringida en los medianos y grandes municipios.
LEGISLACIÓN GENERAL SOBRE AUXILIOS ESTATALES
(1800-1975)
Ley de 10 de febrero de 1880
Ley de Auxilios, 7 de julio de 1911
Real decreto, 27 de marzo de 1914
Instrucciones, 10 de noviembre de 1922
Estatuto Municipal de 1924
Real decreto, 9 de junio de 1925
Fuente: Elaboración propia a partir de Colecciones legislativas.
En definitiva, en España las ayudas del Estado para los abastecimientos de agua fueron escasas, con la excepción de la iniciativa tomada para resolver el problema que padecía Madrid. En diversos años -1911, 1914 y 1925- se amplió la política de auxilios y subvenciones a los pequeños municipios. Estas ayudas del Estado fueron tardías y muy insuficientes. Las ciudades medianas y grandes intentaban, mediante las concesiones a empresas privadas, ofrecer un servicio que contaba con una creciente demanda. El Estado pretendía conseguir un nivel mínimo efectivo. Por encima de tales mínimos disponía que los ayuntamientos de ciudades medias o grandes acudieran al endeudamiento municipal o al recurso de la empresa privada.
En México, también el caso capitalino es diferente al resto del país. El gobierno de Porfirio Díaz procuró intervenir en materia de aguas y boicoteó los intentos privatizadores que se presentaron en el Ayuntamiento. Porfirio Díaz convirtió el problema de las inundaciones de la ciudad de México en un problema de Estado y buscó un empréstito para llevar a cabo una serie de obras que lo solucionaran a espaldas del Ayuntamiento local. Si bien las obras no fueron la solución definitiva al problema de las inundaciones sí condicionaron el crecimiento de la ciudad y su posterior conversión en zona metropolitana. Sin esas obras no se habría podido crear la red de saneamiento ni la de agua potable, ni se habrían quedado al descubierto zonas que después fueron urbanizadas. Pero estas obras y la implicación del gobierno federal tuvieron un alto coste político que se tradujo en la pérdida de autonomía del gobierno de la ciudad de México: “El importe anual del servicio del Empréstito Municipal ascendió rápidamente del 16 % del presupuesto del Ayuntamiento en 1889, al 53 % en 1898, y se mantuvo alrededor de cuarenta por ciento entre 1899 y 1903”.xviii No por casualidad, en este último año se abolió el Ayuntamiento como gobierno efectivo de la ciudad, cuya responsabilidad, incluido el servicio de la deuda, pasó a manos del ejecutivo federal. Y, finalmente, desapareció en 1928.
El nivel de cambios que debían producirse para la mejora de los servicios de abastecimiento de las poblaciones urbanas y rurales, desbordaba las capacidades de los gobiernos locales mexicanos. Por eso, en 1933 el gobierno crea un sistema de alcance general y se produce la institucionalización de las ayudas con la creación del Banco Nacional Hipotecario de Urbanismo y Obras Públicas (BNHUOP), que se encargaba de fomentar la construcción de los sistemas de agua potable y alcantarillado, pero también de mercados y rastros. Su mayor actividad se inicia con Lázaro Cárdenas que, en su segundo informe de gobierno de 1936, anunció la creación de un fondo especial del gobierno que había sido entregado en fideicomiso al BNHUOP, para poner en marcha el sistema de créditos que permitiera llevar a cabo las obras de drenaje, alcantarillado e introducción de agua potable en las poblaciones.xix Lázaro Cárdenas se tomó muy en serio el tema del agua, hasta el punto de que, como ha destacado Diana Birrichaga, en la prensa se empezó a hablar del “sexenio del agua potable”.xx Esta idea queda reflejada en el Plan Sexenal y en la ley de 11 de marzo de 1935.xxi Estos decretos destacaban la necesidad de implantar un régimen de honradez municipal y de evitar dejar en manos de empresas privadas la gestión del recurso, que debía ser responsabilidad de los ayuntamientos.
Las empresas concesionarias de abastecimiento de agua potable
En España, a partir de 1840, y en México a partir de los años 50, se advierte la aparición de numerosas compañías privadas en el ámbito del abastecimiento de agua. Muchas de estas sociedades surgían gracias a las aportaciones de capital extranjero, británico, francés y belga en su mayoría.xxii Desde luego, este fenómeno no fue exclusivo de las empresas suministradoras de agua, sino que era el resultado de una tendencia que se estaba produciendo en algunos servicios públicos, de manera más notoria en los ferrocarriles y en las primeras compañías de electricidad.xxiii
La implantación de las compañías de abastecimiento se produjo de una forma lenta, hasta el punto que durante la segunda mitad del siglo XIX sólo se instalaron en 47 poblaciones españolas. Sobre todo buscaban las principales ciudades, pero también se encuentran en esta época pequeñas poblaciones que ya contaban con una sociedad encargada de la gestión del servicio. De todas formas, el número de ciudades no guarda relación con el de empresas interesadas en introducirse en el mercado del agua, puesto que existieron muchas que no pudieron resistir las dificultades propias de un sector que estaba comenzando y dejaron de funcionar al poco tiempo. Hasta ahora, conocemos la constitución de 83 empresas antes de 1900, centradas la mayoría de ellas en las grandes ciudades.
Los números globales parecen decir poco, pero apuntan algunos aspectos interesantes. Primero, que el sector se estaba comenzando a desarrollar en España y todavía durante la segunda mitad del XIX- no existía un dinamismo empresarial suficiente como para que el capital privado tuviera verdaderos intereses inversores en este tipo de servicios. Segundo, es evidente y manifiesta la atracción de las grandes ciudades: de las 47 ciudades que contaban con una empresa antes del final del siglo, 18 tenían más de 20.000 habitantes en 1860, y otras tantas estaban cercanas a esa cifra. Dentro de este grupo, llama la atención que algunas ciudades importantes -Almería, Bilbao, Málaga, Zaragoza, Las Palmas, Palma de Mallorca y San Sebastián-xxiv no contaran con iniciativas privadas antes de 1900. Como tercer y último aspecto, resalta la aparición de empresas que en fechas bastante tempranas se encargaron del suministro en pequeños municipios. Esta presencia denotaba, de modo incipiente, algo que fue más característico de las primeras décadas del XX.xxv
Las grandes etapas de la evolución del sector
Las empresas tendieron a tomar la iniciativa en el sector ante la precaria situación de las haciendas municipales. Además, las disfuncionalidades generadas por el crecimiento de una demanda que no era satisfecha, repercutían negativamente en la imagen y popularidad de los políticos locales, que procuraban ceder estos servicios a entidades privadas, como único medio posible de resolver la situación. Además, adquirió gran importancia el mercado urbano que, gracias a la mejora del nivel de vida de los trabajadores, supuso un notable ascenso en el número de viviendas que contaban con suministro domiciliario.xxvi
Muchas de estas empresas se centraban especialmente en ciudades de tamaño mediano porque se encontraban en un punto óptimo de las economías de escala, el control de las oligarquías políticas era mucho más sencillo y además existían, por el tamaño del mercado, menos posibilidades de competencia por parte de otras empresas. Broder habla expresamente, en ese sentido, sobre las actuaciones del francés Lebón en la industria del gas, al escoger ciudades de ese tamaño.xxvii No es casualidad que en México, la primera empresa privada de aguas se instalara en una ciudad intermedia como Puebla, en 1855.
El sector se caracterizó por un rápido proceso de crecimiento y en su evolución generó una serie de complejas relaciones entre la iniciativa pública y privada, que fueron cambiando con el transcurso del tiempo. Mientras la libertad de acción de las empresas se impuso en las primeras etapas del sector, en las últimas décadas del XIX y a lo largo del siglo XX, se fue recortando y la intervención de las instituciones públicas se hizo más evidente y manifiesta.
El dominio de la empresa privada en el siglo XIX se debe a que, a nivel general, se consideraba más eficiente que la pública por el hecho de que esta última estaba burocratizada y dependía de los organismos presupuestarios que eran muy restrictivos. Por otra parte, no existía una tradición gerencial de este tipo de empresas en la administración pública y la falta de experiencia y capacidad se dejaba notar en la burocracia administrativa. Además, para los liberales, la función de los particulares era mover la actividad económica y la del Estado la de gobernar. Si los servicios que el Estado debía prestar, tenían cierto carácter «soberano», debían ser administrados por funcionarios sometidos a disposiciones locales. Si los servicios no tenían ese carácter o, más aún, tenían carácter económico, debían ser encomendados a particulares, sometidos tan solo a leyes genéricas y a contratos libremente estipulados.
Para el caso español, el proceso de modernización de los servicios de aguas potables contempló una primera etapa entre 1840 y 1938. Exceptuando la intervención directa del Estado para resolver el caso de Madrid, se recurrió a inversores y gestores privados. Es la fase de la construcción de las redes y resolución de los problemas técnicos; del establecimiento de un modelo organizativo eficiente y estable, y también de la difusión del servicio y la estabilización de los usuarios.
El inicio del sector fue lento y no cambió sustancialmente la situación del suministro de agua potable. El cambio se produjo de forma gradual gracias a que la experiencia y la práctica empresarial, aparte de otras consideraciones ya comentadas,xxviii provocó el asentamiento de algunas de estas empresas en los centros urbanos más importantes. Además, la puesta en marcha de las inversiones --en estas últimas décadas del siglo XIX-- se vio auspiciada por el aumento del tamaño del mercado y por el aumento del nivel de vida de las diferentes clases sociales. Este fenómeno se debió a que el trasvase de población activa de la agricultura hacia la industria, a diferencia de lo ocurrido en Inglaterra que se percibe desde comienzos del siglo XIX, comenzó a cobrar importancia en la segunda mitad de la citada centuria, siendo muy débil hasta 1880.
Aunque desde 1840 se detecta la creación de algunas iniciativas empresariales, fue a partir de 1865 cuando realmente comenzó la época de la aparición de las sociedades que han configurado verdaderamente el sector. En esta etapa las empresas se orientaban hacia la búsqueda de mercados que podían tener un consumo por habitante elevado y con una demanda diversificada, como ocurría en los entornos industriales e incluso en los agrícolas, pues de hecho algunas empresas intentaban también suministrar agua para riego. Si durante los inicios del sector predominaron las empresas pequeñas, formadas por un empresario independiente o por la asociación de unos pocos, cuando las condiciones de la economía fueron cambiando, al menos en algunas regiones, la prestación del suministro exigió mayores aportaciones de capital y esas pequeñas empresas fueron absorbidas por las grandes, que en ocasiones eran de procedencia extranjera.
De todos modos, los empresarios españoles no reaccionaron decididamente ante el desarrollo de los servicios. Dos motivos parecen explicar esta tendencia: la falta de un mercado más dinámico, capaz, con suficiente nivel de vida y posibilidad de conseguir un elevado número de abonados, y la escasez de capital para invertir. En síntesis, dos aspectos resaltan tras analizar las empresas constituidas en la segunda mitad del XIX. El primero muestra que las inversiones realizadas por los empresarios españoles tenían tan escasa entidad que las pequeñas compañías establecidas desaparecían a los pocos años, cedían sus derechos de concesión o eran absorbidas por alguna otra más poderosa. El segundo aspecto evidencia que el raquitismo con el que nacían muchas de estas empresas obligaba a los empresarios españoles a buscar el apoyo de inversores extranjeros. Ésta es la razón por la que en esta etapa se observa un gran número de pequeñas y medianas compañías en las que siempre marchaban unidos el capital nacional y el foráneo.xxix
Consolidación y plenitud del sector (1900-1938)
Al comienzo del siglo XX, la vinculación que existió entre los grandes proyectos urbanos -puertos, ensanches y reformas interiores- y el proceso de modernización de las aguas potables se manifestó de forma evidente, puesto que la extensión de la red de abastecimiento por las nuevas zonas de la ciudad implicaba una revalorización inmediata tanto de los solares como de los inmuebles. Esta tercera oleada de inversiones en empresas de aguas potables fue la etapa culminante y de creación de mayor número de empresas, especialmente entre 1910 y 1930. Estas dos décadas contemplaron un buen número de proyectos de abastecimiento, el desarrollo de la legislación, la declaración de servicio público y el comienzo de los primeros auxilios a los ayuntamientos para realizar este tipo de obras. Era lógico que, una vez vencidas las primeras resistencias de los ciudadanos a abonarse, se produjera una generalización del consumo. El negocio del suministro de agua había dejado de ser un elemento completamente novedoso y se estaba convirtiendo en algo atractivo para los inversores.
Referido a las grandes empresas, la experiencia española se asemeja bastante a la de otros países: Francia, Gran Bretaña o Alemania, por ejemplo. Esta concomitancia puede restar significación a la afluencia de capitales del exterior, la repatriación de coloniales y concederle más importancia a los factores tecnológicos y a la evolución de los mercados. Tafunell ha señalado que existen tres grandes momentos en el crecimiento de las sociedades de capitales en España durante el siglo XIX y XX.
El primero de ellos se produjo tras la crisis colonial de 1898 con la famosa repatriación de capitales que dio lugar al florecimiento de nuevas sociedades y pudo tener vinculación con la expansión generalizada de la inversión, no solamente en este tipo de empresas. Pero también parece responder, por un lado, a un proceso de incorporación a las economías de escala; por otro, a la generalización y extensión de lo que podemos denominar una cultura del agua. El sector estaba bastante definido, los intentos fallidos de la primera etapa habían servido de poso para asentar y crear una experiencia empresarial que percibía la necesidad de instalarse en un sector todavía bastante inexplorado.xxx
A partir de 1914, se produce el segundo momento, especialmente entre los años 1916 y 1920, con la provechosa coyuntura económica que genera la I Guerra Mundial, que renueva la actividad constitutiva de sociedades. Durante la Dictadura de Primo de Rivera (1923-1929) la actividad económica muestra cierto dinamismo reflejado en la elevada tasa de crecimiento interanual medio del capital (7,3 %), aunque el ritmo de constitución de nuevas sociedades haya experimentado una paralización. Sectores económicos como el minero y el eléctrico sufrieron una disminución en el número de sociedades pero de modo simultáneo se observa una considerable acumulación de capital, que se explica por la concentración que se produjo entre muchas de ellas. En la etapa republicana el número de sociedades fundadas es de los más bajos del siglo si bien el nivel de capitales no desciende drásticamente.
El impulso inversor fue acompañado por una ola de innovaciones notables, todas relacionadas con la mejora del modo de vida urbano. El dinamismo de la demanda permaneció durante la década de 1920. La coyuntura económica positiva de esos años provocó un cambio en los ingresos de los trabajadores y obviamente favoreció la difusión de un tipo de consumo que hasta entonces se consideraba exclusivo de un reducido grupo social. Este detalle se puede apreciar en el buen número de compañías que se instalan en poblaciones pequeñas o medianas en España, que intentan acoger los nuevos modos de vida de las grandes.xxxi
En algunos momentos se observa que incluso empresas de bajo rendimiento se capitalizaban intensamente como condición indispensable no para su desarrollo sino para su supervivencia. A lo largo de estas primeras etapas se distingue una relación directa entre la rapidez del aumento del consumo y la importancia del esfuerzo inversor. Por otra parte, en estos años se produce la plena convivencia en el mercado de grandes empresas, especialmente en las ciudades más importantes, con pequeñas compañías familiares que se ocupan del suministro en poblaciones de pequeño y mediano tamaño.
En las primeras décadas del siglo XX la búsqueda de la seguridad se tradujo, en el plano colectivo, por las tentativas de acuerdo, la orientación corporativista y la aceptación de la planificación, que imponía las perspectivas de crecimiento sostenido. Al esfuerzo de diversificación del siglo XIX le sucedió un empeño de integración vertical y de especialización horizontal. Las décadas de 1910 y 1920, a nivel general, fueron propicias para la fundación de empresas, particularmente las de gran escala, hasta el punto de que se puede hablar de un ciclo largo de formación de empresas, que se puede hacer extensible hasta 1930, aproximadamente. Como vemos, la considerable fundación de empresas en la fase comentada, 1900-1938, correspondió a los dos primeros momentos señalados, a nivel general, por Tafunell.xxxii
Existe dificultad para valorar la siguiente apreciación y seguramente deberá ser tema de posteriores estudios, una vez se conozcan detalles más precisos sobre las empresas, los empresarios, los directivos, etc. Pero surge una cuestión al analizar el desarrollo empresarial en esta etapa: ¿El abundante número de empresas fundadas no estará directamente relacionado con el creciente intervencionismo del Estado en el sector? ¿Será tal vez, que los empresarios se han sentido más protegidos para invertir en este sector, una vez que han vislumbrado que la fórmula empleada en la estructuración del mercado era el monopolio? ¿Los inversores se sentían más seguros al comprobar que la Administración otorgaba la concesión a una única empresa, evitando así la posible competencia? En definitiva, será necesario dilucidar hasta que punto, la sempiterna querencia proteccionista y monopolista del empresario español, de la que repetidamente ha hablado Tortella, está debajo del abundante número de empresas que surgen en estas décadas.
A pesar de estos interrogantes, tampoco se puede olvidar que el modelo empresarial había madurado gradualmente. Los usuarios estaban más dispuestos a abonarse, los empresarios conocían con más detalle las acciones que debían realizar y, por último, los inversores confiaban en las nuevas sociedades. Era lógico, por tanto, que se difundieran rápidamente las nuevas iniciativas.
En México no hubo restricciones con respecto a la posibilidad de que dicho servicio lo ofertaran empresas privadas. De hecho, hubo varias que se ocuparon de la gestión antes y después de la creación del BNHUOP, si bien hubo más en el período anterior a la Revolución, sobre todo durante el porfiriato, cuando las concesiones se ofrecían de forma gratuita y sin apenas garantías. Después, el Estado comenzó a comprarlas o, al menos, a controlarlas a través del cobro de impuestos desde la Secretaría de Agricultura y Fomento, donde se gestionaban las nuevas concesiones. Con el tiempo, el gobierno se fue centrando en el control de estas empresas. Las leyes de aguas de 1929 y 1934 las obligaban a someterse al control del Estado nacional si utilizaban aguas nacionales.
El caso concreto de la capital mexicana es el de los proyectos fracasados. El primero no es exactamente una iniciativa privada sino que fue presentado por un regidor, Lascurain, para conseguir fondos para las obras de entubación de las aguas contando con la participación privada. Se trataba de la emisión de una serie de acciones al 12 % que estarían garantizadas por uno de los escasos recursos del municipio, el ramo de aguas. El fiasco fue grande, pues nadie compró las acciones y el regidor se lamentó: “…la sociedad no está aún dispuesta a promover o ayudar… en aquello que más directamente le atañe… todo lo exige o espera de las autoridades”.xxxiii
Resulta muy reveladora la negativa de los ciudadanos a invertir en un negocio respaldado por el gobierno local. Este hecho muestra la gran paradoja en las relaciones entre poder y ciudadanía. Por un lado existe desconfianza de la población para invertir en este tipo de negocios; por otro, concurre la acendrada costumbre de esperar que sea el Ayuntamiento quien se encargue de solucionar todos los problemas relacionados con el bienestar común. Y, para los residentes de México D. F., el servicio de agua potable era considerado en esos términos y, por tanto, debía ser resuelto por las autoridades locales.
Muy poco después de esta propuesta de Lascurain hubo una de un empresario particular, Carlos Medina, que en 1884 presentó un proyectoxxxiv para abastecer a la ciudad. En principio éste fue aprobado por el Ayuntamiento si bien luego se dio marcha atrás, cuando un sector del mismo, capitaneado por el propio Lascurain, presionó para que así se hiciera.
La realidad de esta marcha atrás responde a que el proyecto fue presentado durante el gobierno “pelele” de Manuel González, que había sido colocado ahí por Porfirio Díaz. Cuando éste regresó, decidió que no le interesaba la participación privada al margen de la de sus “amigos” y obligó al cabildo a rechazar lo que previamente había aceptado. Para justificarse, el Ayuntamiento dijo estar intentando evitar que un monopolio pasara a manos privadas. En su defensa alegaba razones prácticas: actividades como la de entrar en las casas para comprobar el estado de las instalaciones, establecer tarifas y contadores, legislar y obligar el cumplimiento de las leyes, eran empresas titánicas para los empleados de los Ayuntamientos ¿Cómo dejar, entonces, que el servicio pasara a la iniciativa privada? ¿No encontrarían muchos más obstáculos y desconfianza los empresarios particulares?
El otro problema era el de la propiedad del agua: ¿cómo iba a dejarse en manos de los particulares la decisión de expropiar o desviar determinado curso de agua si las circunstancias así lo exigían para el bien común? El servicio de agua potable, un servicio vital y permanente como ése, no podía ser monopolizado por los particulares. El Ayuntamiento no debía perder la oportunidad de estar presente en la vida ciudadana en algo tan cotidiano como el acceso a tan preciado elemento. Como ha señalado Rodríguez Kuri, desde entonces no se volvió a manejar la posibilidad de otra concesión privada en la capital. Después de esto fue “…como si la naturaleza pública del servicio hubiese quedado estatuida en el imaginario público de la ciudad”.xxxv
Para el caso del D.F., como el servicio era responsabilidad de los gobiernos locales y éstos dependían directamente del gobierno central, la “transparencia” en la organización del servicio de abastecimiento fue muy escasa. Asimismo, la despolitización de la población -que hasta hace bien poco no podía votar por sus gobernantes locales-, también fue un obstáculo para lograr una buena gestión.
El análisis de la aparición e implantación del servicio moderno de abastecimiento de agua potable en México y España, genera una serie de puntos de gran interés desde el punto de vista organizativo y estructural. En primer lugar, es importante comprender el proceso de aplicación de los nuevos principios liberales en la legislación de ambos países. El concepto de servicio público, que surge en esta etapa y que irá evolucionando con el paso del tiempo, forja la aparición de una de las figuras más importantes del Derecho contemporáneo: la concesión administrativa.
En segundo lugar, con los procesos de independencia americanos y la desaparición del Antiguo Régimen en Europa, México y España experimentan durante los dos primeros tercios del siglo XIX la implantación de una nueva legislación que se fue concretando en el desarrollo de los servicios municipales.
Por otra parte, la legislación sobre aguas y las nacientes percepciones sobre la sanidad municipal, generan nuevos planteamientos en la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable a las poblaciones. El papel protagonista que adquieren las administraciones locales en estas actividades se ve limitado por el cúmulo de competencias que acaparan y por su reducida capacidad económica para hacer frente a la prestación de estos servicios. Por otra parte, el Estado cada vez proporcionaba menos ayudas a los Ayuntamientos que les permitieran afrontar con cierta presteza las obras necesarias para su implantación.
En esta disyuntiva, la única alternativa válida que adoptaron los municipios fue la gestión del servicio a través de empresas privadas concesionarias. Éstas se desarrollaron especialmente en las últimas décadas del siglo XIX y en las primeras del XX. La presencia de estas empresas respondió a criterios de diversa índole: interés del capital extranjero, madurez del empresariado nacional, seguridad que otorgaba el régimen de monopolio, cambio en los usos y costumbres relativos a la higiene entre la población, desarrollo urbano, etc.
Por último, es importante resaltar el papel preponderante que asumieron las dos capitales: México D. F. y Madrid. Ambas tuvieron cierta singularidad en la implantación de la red de abastecimiento. Sus características como capitales, su tamaño, la masiva afluencia de emigrantes, etc., hizo que los respectivos gobiernos nacionales tomaran como algo propio la necesidad de resolver los graves problemas de abastecimiento que tenían ambas ciudades.
Aboites Aguilar, Luís y Estrada Tena, Valeria, Del agua municipal al agua nacional: materiales para una historia de los municipios en México, 1901-1945, CIESAS, AHA, COLMEX, 2004, pág. 24.
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 Matés, 2008, 190-193.
ii Matés, 1998.
iii En la Constitución de 1857, el artículo 117 establecía que las funciones que no estuvieran expresamente concedidas a los funcionarios federales, se entendían reservadas a los Estados.
iv Romero Navarrete, 2005.
v Matés, 1998.
vi Algunos autores (Cano, 1956) han señalado la influencia que tuvo la legislación española, concretamente la Ley de Aguas de 1879, en América del Sur, siendo visible también en México.
vii Díaz Rugama, 1896.
viii Archivo Histórico de la Secretaría de Salud, AHSS, Fondo Salud Pública, S, SJ, caja 50, exp. 27.
ix Aboites Aguilar, 1998.
x Birrichaga explica por qué no fue posible llevarlo a la práctica en 1938. Suárez Cortez y Birrichaga Gardida, 1997.
xi Los servicios que corrían a cargo de los ayuntamientos se especificaban en la ley: arreglo y ornato de la vía pública, comodidad e higiene del vecindario, empedrado, alumbrado y alcantarillado, surtido de aguas, paseos y arbolado, balnearios, lavaderos, casas de mercado y matadero, ferias y mercados, instituciones de beneficencia e instrucción y servicios sanitarios, etc. Matés, 1998.
xii Manual de Ayuntamientos, Imprenta el Porvenir, México, 1875.
xiii Matés, 1998.
xiv Aboites Aguilar y Estrada Tena, 2004, 24.
xv Jiménez Muñoz, 1993.
xvi Comín, 1996. Especialmente el capítulo sobre «La endeblez crónica de las Haciendas locales…». También Luxán Meléndez y Bergasa Perdomo, 2006, 81-116.
xvii Comín, 1996, 194.
xviii Rodríguez Kuri, 1996, 134.
xix Informes presidenciales 1917-2005, 2003. Cd-rom.
xx Birrichaga, 1997.
xxi Diario Oficial, 15 de marzo de 1935.
xxii Matés, 2004, 165-178.
xxiii Núñez Romero-Balmas, 2000, 439-447.
xxiv Larrinaga, 2008, 81-83.
xxv Matés, 2008, 269-270.
xxvi La situación llegaba a ser tan crítica en algunos casos, que el Gobierno de la nación tuvo que intervenir por «propio decoro nacional». Como ya sabemos, éste fue el caso del abastecimiento de Madrid, que una vez demostrada la incapacidad del municipio, el Estado tuvo que sustituirlo para evitar «la vergüenza de que la capital de la nación se encontrara en esta materia a la altura del último villorrio». Revista de Obras Públicas, 1935, 114.
xxvii Matés, 2002, 301-316.
xxviii Los usuarios comenzaban a ver como normal el pago de una tarifa por el suministro. Era frecuente la dificultad que tenían algunas compañías para lograr vencer la resistencia de los usuarios a abonarse y, de ese modo, recibir la prestación del servicio. Lentamente, estas dificultades fueron desapareciendo, a la par que la insistencia legislativa en la mejora sanitaria del agua también fue haciendo evidente esa necesidad.
xxix Matés, 2002, 310-311.
xxx Matés, 2004, 165-178.
xxxi Anuario Financiero de Sociedades Anónimas de España, 1921, 45-77.
xxxii Tafunell, 1989, 467-470, especialmente el gráfico 11.2.
xxxiii La cita aparece en Rodríguez (Gobierno, 1999). El autor lo ve como un intento de solucionar el financiamiento por la vía no fiscal y mantener el control directo del Ayuntamiento tanto administrativo como económico.
xxxiv El proyecto y algunos comentarios sobre él están recogidos en ACACM, julio de 1884.
xxxv Rodríguez Kuri, 1996, 177.

References: real decreto 
 real decreto 
 artículo 27
e contrario
 resolución 
 artículo 117