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Timestamp: 2018-02-20 03:29:36+00:00

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Invasão de competências pela União: normas que regem o serviço público de transporte coletivo municipal - Jus.com.br | Jus Navigandi
Objetiva-se discorrer sobre o transporte público coletivo municipal, seu regime jurídico de prestação, a celeuma entre os serviços de transportes executivos e táxi, e, ainda, como a política nacional de mobilidade urbana instituída pela União exorbitou de sua competência, impondo efeitos concretos e jurídicos em matéria de interesse dos Municípios.
SUMÁRIO: Introdução; 1. Serviço público de interesse local. 2. Regime jurídico para a prestação de serviço de transporte coletivo municipal. 3. Táxi e serviços executivos de transportes urbanos. 4. Política nacional de mobilidade urbana com desvio de competências. Considerações finais. Referências bibliográficas.
RESUMO: O artigo propõe-se a abordar a invasão de competências pela União em matéria legislativa de organização e prestação de serviço público de transporte coletivo municipal. Objetiva-se discorrer sobre o transporte público coletivo municipal, seu regime jurídico de prestação, a celeuma entre os serviços de transportes executivos e táxi, e, ainda, como a política nacional de mobilidade urbana instituída pela União exorbitou de sua competência, impondo efeitos concretos e jurídicos em matéria de interesse dos Municípios.
PALAVRAS-CHAVE: Competência. Serviços públicos. Transportes. União. Municípios.
O artigo 21, XX, da Constituição da República dispõe que compete à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos.
Os serviços públicos poderão ser prestados diretamente pelo Poder Público (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) ou sob regime de concessão ou permissão, sempre mediante licitação pública, conforme preconiza o artigo 175 da Constituição da República.
A delimitação de competências municipais referentes à prestação de serviços públicos pelo Poder Público local vem delineada no artigo 30 da Constituição Federal. Tais competências decorrem da autonomia dos entes federados no que tange às competências legislativas e administrativas que alcançam os interesses locais.
Ao redigir as competências dos Municípios, o poder constituinte originário de 1988 (art. 30, V, CF) estabeleceu que o ente federativo municipal seria competente para organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial.
SERVIÇO PÚBLICO DE INTERESSE LOCAL
Diversos são os serviços públicos de interesse local, ou seja, aqueles que alcançam a parcela populacional residente em determinado Município. No entanto, alguns destes serviços são previstos no Texto Constitucional, como o transporte coletivo (art. 30, V, CF), os programas de educação infantil e ensino fundamental (artigo 30, VI, CF), além dos serviços de atendimento à saúde da população (art. 30, VII, CF), sendo os dois últimos serviços prestados por meio de cooperação técnica e financeira da União e do Estado ao qual o Município está vinculado.
O caráter local e essencial do serviço de transporte público coletivo, bem como a competência municipal para sua prestação não causam atualmente grandes divergências doutrinárias e jurisprudenciais. Com a Constituição Federal de 1988, os serviços públicos considerados essenciais, como é o caso do transporte público, passaram a integrar um novo patamar jurídico e de gestão pública, como bem define o constitucionalista Léo Ferreira Leoncy, ao discorrer sobre o controle de constitucionalidade e as políticas públicas, para o ilustre professor
“As políticas públicas passaram a ser vistas como o caminho necessário à concretização de tais direitos, como uma forma, portanto, de traduzir o programa constitucional em efetiva ação estatal, com a disponibilidade concreta de bens e serviços aos legítimos beneficiários. Em síntese, as políticas públicas passaram a ser vistas como instrumentos da viabilização de direitos fundamentais sociais”.[1]
O Supremo Tribunal Federal[2] já se manifestou sobre o tema em sede de ação direta de inconstitucionalidade e de recurso extraordinário, consolidando o entendimento de que "a prestação de transporte urbano, consubstanciando serviço público de interesse local, é matéria albergada pela competência legislativa dos Municípios, não cabendo aos Estados-membros dispor a seu respeito."
O Professor José Afonso da Silva destaca a importância do dispositivo e seu caráter constitucional. Assim leciona o mestre constitucionalista
“O transporte coletivo urbano é, por princípio, serviço público local, pelo que não seria necessário destaca-lo no inciso em exame. Contudo, foi bom fazê-lo, especialmente para ressaltar constitucionalmente seu caráter de serviço público essencial, que, por natureza, também já o seria sem necessidade de dizê-lo expressamente. Mas, ao fazê-lo, dá-se-lhe dignidade constitucional, mas também porque, ainda que essencialmente serviço local, fica sujeito a diretrizes fixadas pela União por força do art. 21, XX”.[3]
A política tarifária resultante da prestação do serviço de transportes esbarra em interpretações mais restritas, necessitando de maiores esclarecimentos e provimento do Poder Judiciário. O Supremo Tribunal Federal[4] entendeu que o benefício de “meia passagem” para estudantes no âmbito municipal garantido por norma estadual (Constituição Estadual) invade a competência local, não havendo ofensa constitucional quanto à concessão do benefício pelo Estado-Membro no transporte coletivo intermunicipal.
REGIME JURÍDICO PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL
Em obediência ao artigo 175 da Constituição Federal, o Congresso Nacional editou a Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. A referida norma infraconstitucional, de aplicação nacional, trata do regime jurídico de contratação das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial do contrato e de sua prorrogação, as condições de caducidade, fiscalização e rescisão contratual na prestação do serviço, os direitos dos usuários, a política tarifária e a obrigação de manter serviço adequado.
As condições contratuais acima enumeradas, bem como a possibilidade de prestação direta ou indireta do serviço de transportes públicos determina a sua classificação como um serviço delegável, que segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho[5] “são aqueles que, por sua natureza ou pelo fato de assim dispor o ordenamento jurídico, comportam ser executados pelo Estado ou por particulares colaboradores”.
A modalidade preferencial pela Administração Pública Municipal para a exploração dos serviços públicos locais é a permissão, dada a sua maior flexibilidade para a intervenção do Poder Público quando prestado de forma inadequada ou mesmo para melhor adaptação técnica e operacional.
“A permissão, por sua natureza precária, presta-se à execução de serviços ou atividades transitórias, ou mesmo permanentes, mas que exijam frequentes modificações para acompanhar a evolução da técnica ou as variantes do interesse público, tais como o transporte coletivo, o abastecimento da população e demais atividades cometidas a particulares, mas dependentes do controle estatal”.[6]
A Lei de Concessões e Permissões dispõe no parágrafo único do artigo 1º o seguinte: “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão a revisão e as adaptações necessárias de sua legislação às prescrições desta Lei, buscando atender as peculiaridades das diversas modalidades dos seus serviços”. Portanto, poderão os entes federados legislar e administrar seus serviços de acordo com suas necessidades estruturais e orçamentárias para uma melhor qualidade na prestação ao contribuinte local.
O entendimento doutrinário e jurisprudencial acerca da exploração do serviço de transporte por meio de táxi é de que tal serviço público pode ser delegado a particulares nas modalidades de permissão ou autorização, sempre por licitação, garantindo-se a preservação do princípio da isonomia entre os pretendentes delegatários do serviço essencial conforme o cumprimento dos requisitos impostos na lei municipal.
O Superior Tribunal de Justiça já se manifestou em sede de Recurso em Mandado de Segurança[7], negando provimento ao recurso, em que os impetrantes (recorrentes) pretendiam a outorga imediata sem licitação para permissão na exploração do serviço de transporte de táxi no Distrito Federal em virtude da omissão do Poder Público na realização de estudos e levantamentos para novas permissões.
Em algumas capitais e regiões metropolitanas brasileiras foi implementado o controverso transporte urbano executivo. O serviço é disponibilizado por meio de reservas em aplicativos acessados por intermédio da rede de telefonia móvel. O usuário solicita o serviço por meio eletrônico, podendo escolher o tipo de veículo, horários, trajetos, dentre outras comodidades.
No entanto, ainda não há uma regulamentação para este serviço de transporte executivo. As empresas que exploram a atividade argumentam que seguem os preceitos da livre iniciativa e da livre concorrência, princípios que regem a ordem econômica (art. 170, caput e inciso IV da CF). Por sua vez, os taxistas e suas cooperativas alegam que as referidas empresas não são submetidas a processo licitatório, concorrendo de forma desleal com as cooperativas de táxi, permissionárias ou autorizadas para a prestação de um serviço pelo ente federado competente (Município).
Recentemente, em decisão liminar, a 12ª Vara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo determinou a suspensão da atividade e funcionamento do aplicativo Uber no Município de São Paulo. A decisão monocrática no processo 1040391-49.2015.8.26.0100[8] teve como fundamento o art. 4º, VIII, da Lei nº 12.587/2012, em que se considera "transporte público individual: serviço remunerado de transporte de passageiros aberto ao público, por intermédio de veículos de aluguel, para a realização de viagens individualizadas", o art. 5º, XIII, da Constituição Federal[9] e, ainda, a Lei Municipal de São Paulo nº 15.676/12 que dispõe ser "vedado o transporte remunerado individual de passageiros sem que o veículo esteja autorizado para esse fim".
POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA COM DESVIO DE COMPETÊNCIAS
Lecionando sobre a repartição de competências, o mestre Alexandre de Moraes[10] ensina que o princípio básico para a distribuição de competências constitucionais é o princípio da predominância do interesse em que “à União caberá aquelas matérias e questões de predominância do interesse geral, ao passo que aos Estados referem-se as matérias de predominante interesse regional e aos Municípios concernem os assuntos de interesse local”.
Exercendo a competência legislativa atribuída à União para instituir diretrizes
Ocorre que em 2013, o Congresso Nacional alterou a referida norma por meio da Lei 12.865, acrescentando o artigo 12-A[11] ao texto normativo. O referido dispositivo, em seu parágrafo segundo, impôs a sucessão hereditária ao direito de exploração do serviço de táxi em caso de falecimento do outorgado.
Embora o parágrafo terceiro condicione as transferências de outorga a terceiros em caso de falecimento à prévia anuência do Poder Público Municipal, obedecendo ao prazo da outorga e aos requisitos fixados, é flagrante a invasão de competência legislativa pela União que afeta especificamente um interesse local, traduzindo-se em verdadeira inconstitucionalidade material.
Conclui-se, portanto, que os Municípios como entes federados autônomos poderiam estabelecer em suas normas a melhor forma de exploração dos serviços públicos de interesse local, especificamente o transporte em táxi, e, após a devida autorização legal, bem como sua regulamentação, o serviço de transporte executivo urbano.
Logo, propõe-se que o estabelecimento de formas de transferência do serviço público local e demais especificidades sejam normatizadas pelos Municípios, da melhor forma que atendam aos anseios da coletividade e da Fazenda Pública municipal, cabendo à União somente as diretrizes, ou seja, os aspectos gerais que direcionem os demais entes federativos, garantindo a devida repartição de competências, e, consequentemente, a constitucionalidade de suas normas.
LEONCY, Léo Ferreira. Tópicos em controle de constitucionalidade. O controle de constitucionalidade na perspectiva das políticas públicas. Instituto para o desenvolvimento democrático.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. – 22. ed. – São Paulo: Atlas, 2007
[1] LEONCY, Léo Ferreira. Tópicos em controle de constitucionalidade. O controle de constitucionalidade na perspectiva das políticas públicas. Instituto para o desenvolvimento democrático. p. 4.
[2] Brasil. Supremo Tribunal Federal. ADI 2.349, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 31-8-2005, Plenário, DJ de 14-10-2005.) No mesmo sentido: ADI 845, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 22-11-2007, Plenário, DJE de 7-3-2008; RE 549.549-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 25-11-2008, Segunda Turma, DJE de 19-12-2008.
[3] SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 310.
[4] Brasil. Supremo Tribunal Federal. ADI 845, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 22-11-2007, Plenário, DJE de 7-3-2008.
[5] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 21. ed. Lúmen juris. 2009. p. 311.
[6] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 41. ed. São Paulo: Malheiros. 2015. p. 495.
[7] Brasil. Superior Tribunal de Justiça. RMS 26.273-DF. Relator Min. Castro Meira. SEGUNDA TURMA, julgado em 23/09/2008, DJe 23/10/2008).
[8] Brasil. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
Processo Digital nº: 1040391-49.2015.8.26.0100. Classe - Assunto Cautelar Inominada - Liminar Requerente: Simtetaxi-SP - Sindicato dos Motoristas e Trabalhadores nas Empresas de Taxi No Estado de São Paulo. Requerido: Uber do Brasil Tecnologia Ltda.
[9] Brasil. Constituição Federal.
[10] MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. – 22. ed. – São Paulo: Atlas, 2007. p. 285.
[11] Brasil. Legislação Federal. Leis 12.587/2012 e 12.865/2013.

References: artigo 21
 artigo 175
 artigo 30
 artigo 175
 artigo 1
 artigo 12