Source: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0045_PT.html
Timestamp: 2019-12-10 13:19:44+00:00

Document:
Textos aprovados - Inquérito estratégico OI/2/2017 da Provedora de Justiça sobre a transparência dos debates legislativos nas instâncias preparatórias do Conselho da UE - Quinta-feira, 17 de Janeiro de 2019
Processo : 2018/2096(INI)
Ciclo relativo ao documento : A8-0420/2018
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Quinta-feira, 17 de Janeiro de 2019 - Estrasburgo Edição definitiva
Inquérito estratégico OI/2/2017 da Provedora de Justiça sobre a transparência dos debates legislativos nas instâncias preparatórias do Conselho da UE
P8_TA(2019)0045 A8-0420/2018
Resolução do Parlamento Europeu, de 17 de janeiro de 2019, sobre o inquérito estratégico OI/2/2017 da Provedora de Justiça sobre a transparência dos debates legislativos nas instâncias preparatórias do Conselho da UE (2018/2096(INI))
– Tendo em conta o artigo 15.º, n.º 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e as suas disposições relativas ao acesso aos documentos das instituições da União,
– Tendo em conta o artigo 228.º do TFUE,
– Tendo em conta a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, nomeadamente o artigo 11.º,
– Tendo em conta o artigo 3.º, n.º 7, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu,
– Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão(1),
– Tendo em conta a sua Resolução, de 28 de abril de 2016, sobre o acesso do público aos documentos (artigo 116.º, n.º 7, do Regimento) entre 2014 e 2015(2),
– Tendo em conta a sua Resolução, de 16 de fevereiro de 2017, sobre a melhoria do funcionamento da União Europeia com base no potencial do Tratado de Lisboa(3),
– Tendo em conta a sua Resolução, de 14 de setembro de 2017, sobre a transparência, responsabilidade e integridade nas instituições da UE(4),
– Tendo em conta a sua Resolução, de 30 de maio de 2018, sobre a interpretação e aplicação do Acordo Interinstitucional «Legislar melhor»(5),
– Tendo em conta os pontos 2.6 e 2.7 da Contribuição da LIX COSAC, adotada durante a sua reunião plenária realizada em Sófia de 17 a 19 de junho de 2018,
– Tendo em conta o relatório especial da Provedora de Justiça ao Parlamento Europeu, na sequência do inquérito estratégico OI/2/2017/TE sobre a transparência do processo legislativo do Conselho,
– Tendo em conta as deliberações conjuntas da Comissão dos Assuntos Constitucionais e da Comissão das Petições, nos termos do artigo 55.º do Regimento,
– Tendo em conta o relatório da Comissão dos Assuntos Constitucionais e da Comissão das Petições (A8-0420/2018),
A. Considerando que o artigo 228.º do TFUE e o artigo 3.º do Estatuto do Provedor de Justiça permitem que a Provedora de Justiça proceda aos inquéritos que considere justificados, quer com base numa queixa, quer por sua própria iniciativa;
B. Considerando que o artigo 1.º e o artigo 10.º, n.º 3, do Tratado da União Europeia (TUE) estabelecem que, a nível da União, as decisões devem ser tomadas de forma tão aberta e tão próxima dos cidadãos quanto possível;
C. Considerando que o Parlamento Europeu, enquanto instituição que representa diretamente os cidadãos, e o Conselho da União Europeia, que representa os Estados-Membros, são as duas componentes do legislador europeu e constituem a dupla fonte de legitimidade da União Europeia;
D. Considerando que o Parlamento Europeu funciona com um elevado grau de transparência no seu processo legislativo, inclusive na fase de comitologia, permitindo que os cidadãos, os meios de comunicação social e as partes interessadas identifiquem claramente as diferentes posições no Parlamento e a origem de propostas específicas, bem como acompanhem a adoção de decisões finais;
E. Considerando que, nos termos do artigo 16.º, n.º 8, do TUE, são públicas as reuniões do Conselho em que este delibere e vote sobre um projeto de ato legislativo;
F. Considerando que a maioria das decisões do Conselho que poderiam ser tomadas mediante votação por maioria qualificada são tomadas por consenso e sem votação formal;
G. Considerando que a Provedora de Justiça procedeu a um inquérito sobre a transparência dos debates legislativos nas instâncias preparatórias do Conselho, apresentando 14 perguntas a esta instituição em 10 de março de 2017 e lançando uma consulta pública;
H. Considerando que, na sequência do inquérito, a Provedora de Justiça considerou que a falta de transparência do Conselho, no que respeita ao acesso do público aos seus documentos legislativos, e as suas práticas atuais em matéria de transparência do seu processo decisório, no que se refere especificamente à fase preparatória a nível do Coreper e do grupo de trabalho, constituem um caso de má administração;
I. Considerando que, em 9 de fevereiro de 2018, a Provedora de Justiça apresentou seis sugestões de melhorias e três recomendações específicas ao Conselho relativas à transparência das suas instâncias preparatórias e solicitou uma resposta por parte da instituição;
J. Considerando que o Conselho não respondeu às recomendações contidas no relatório da Provedora de Justiça no prazo legalmente previsto de três meses, e que, devido à importância da questão da transparência legislativa, a Provedora de Justiça decidiu não conceder à instituição quaisquer prorrogações para além deste prazo, e apresentou o relatório ao Parlamento;
1. Manifesta a sua profunda preocupação com o facto de a crítica comum à União Europeia apontar para um défice democrático; salienta, por conseguinte, que o facto de uma das três principais instituições tomar decisões sem a transparência que se espera de um sistema democrático é prejudicial para o ambicioso empreendimento que é o projeto europeu;
2. Manifesta a sua profunda convicção de que um processo decisório plenamente democrático e altamente transparente a nível da UE é indispensável para aumentar a confiança dos cidadãos no projeto europeu e nas instituições da UE, especialmente na perspetiva das eleições europeias de maio de 2019, e manifesta, por conseguinte, a sua determinação em reforçar a responsabilidade democrática de todas as instituições da UE;
3. Partilha da opinião da Provedora de Justiça, segundo a qual a garantia de que os cidadãos possam compreender, acompanhar pormenorizadamente e participar na evolução da legislação constitui um requisito legal ao abrigo dos Tratados e um requisito básico de uma democracia moderna;
4. Salienta que um elevado nível de transparência do processo legislativo é essencial para permitir que os cidadãos, os meios de comunicação social e as partes interessadas responsabilizem os representantes e os governos eleitos;
5. Considera que um elevado nível de transparência constitui uma salvaguarda contra a disseminação de especulações, notícias falsas e teorias da conspiração, na medida em que fornece uma base factual para refutar publicamente tais alegações;
6. Recorda que o Parlamento Europeu representa os interesses dos cidadãos europeus de forma aberta e transparente, tal como confirmado pela Provedora de Justiça, e regista os progressos realizados pela Comissão relativamente à melhoria das suas normas em matéria de transparência; lamenta que o Conselho ainda não siga normas comparáveis;
7. Realça que o trabalho das instâncias preparatórias do Conselho, ou seja, os comités de representantes permanentes (Coreper I + II) e mais de 150 grupos de trabalho, é parte integrante do processo decisório do Conselho;
8. Lamenta que, ao contrário das reuniões das comissões do Parlamento, as reuniões das instâncias preparatórias do Conselho, assim como a maioria dos debates no Conselho, se realizem à porta fechada; entende que os cidadãos, os meios de comunicação social e as partes interessadas devem ter acesso às reuniões do Conselho e das suas instâncias preparatórias através de meios adequados, nomeadamente mediante a transmissão ao vivo e a transmissão via Internet, e que as atas dessas reuniões devem ser publicadas, a fim de assegurar um elevado nível de transparência no processo legislativo em ambas as componentes do legislador europeu; salienta que, de acordo com o princípio da legitimidade democrática, o público deve poder responsabilizar ambas as componentes do legislador pelas suas ações;
9. Lamenta o facto de o Conselho não publicar de forma proativa a maioria dos documentos relacionados com os dossiês legislativos, impedindo os cidadãos de saberem quais os documentos que efetivamente existem e limitando, assim, o seu direito de solicitar o acesso a documentos; lamenta o facto de a informação disponível sobre documentos legislativos ser apresentada pelo Conselho num registo incompleto e de difícil utilização; insta o Conselho a inscrever no seu registo público todos os documentos relacionados com os dossiês legislativos, independentemente do seu formato e classificação; observa, a este respeito, os esforços envidados pela Comissão, pelo Parlamento e pelo Conselho no sentido de criar uma base de dados comum para os dossiês legislativos e sublinha que as três instituições têm a responsabilidade de concluir rapidamente este trabalho;
10. Considera que a prática do Conselho de classificar sistematicamente como «LIMITE» os documentos distribuídos nas suas instâncias preparatórias relacionados com os dossiês legislativos constitui uma violação da jurisprudência(6) do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) e do requisito legal segundo o qual o acesso do público aos documentos legislativos deve ser o mais amplo possível; insta o Conselho a aplicar plenamente os acórdãos do TJUE e a eliminar as incoerências e as práticas divergentes ainda em vigor; recorda que a classificação «LIMITE» não é suportada por uma base jurídica sólida e considera que as orientações internas do Conselho devem ser revistas, a fim de garantir que os documentos só possam ser classificados como «LIMITE» em casos devidamente justificados, em conformidade com a jurisprudência do TJUE;
11. Lamenta que, na sequência do acórdão do TJUE no processo Access Info Europe, em 2013, o Coreper tenha decidido que, em regra, o redator do documento deva registar a identidade dos Estados-Membros em documentos relativos aos procedimentos legislativos em curso «sempre que se justifique»; considera inaceitável que as posições tomadas pelos vários Estados-Membros nas instâncias preparatórias do Conselho não sejam publicadas nem sejam sistematicamente registadas, o que torna impossível para os cidadãos, os meios de comunicação social e as partes interessadas controlar efetivamente o comportamento dos respetivos governos eleitos;
12. Destaca que esta falta de informação também prejudica a capacidade de os parlamentos nacionais controlarem as ações dos governos nacionais no Conselho, que é a principal função dos parlamentos nacionais no processo legislativo da UE, e permite que os membros dos referidos governos se distanciem, na esfera nacional, das decisões a nível europeu por eles próprios elaboradas e tomadas; considera que esta prática é contrária ao espírito dos Tratados e que é irresponsável por parte dos membros dos governos nacionais pôr em causa a confiança na União Europeia, «culpando Bruxelas» pelas decisões que eles próprios elaboraram; defende que a manutenção de um registo sistemático das posições dos Estados-Membros nas instâncias preparatórias do Conselho funcionaria como um desincentivo a esta prática, que deve cessar de imediato; observa que esta é uma prática oportuna para os políticos que procuram deslegitimar a UE aos olhos do público;
13. Considera incompatível com os princípios democráticos que, nas negociações interinstitucionais entre os colegisladores, a ausência de transparência do Conselho conduza a um desequilíbrio, no que diz respeito às informações disponíveis, e, por conseguinte, a uma vantagem estrutural do Conselho relativamente ao Parlamento Europeu; reitera o seu apelo à melhoria do intercâmbio de documentos e informações entre o Parlamento e o Conselho e à concessão de acesso a representantes do Parlamento, na qualidade de observadores, às reuniões do Conselho e dos seus órgãos, nomeadamente em matéria de legislação, de um modo equivalente àquele em que o Parlamento concede acesso ao Conselho às suas reuniões;
14. Recorda que, na sequência do inquérito estratégico da Provedora de Justiça sobre a transparência dos trílogos, as recomendações não foram seguidas, em larga medida devido à relutância do Conselho; entende que, uma vez que os trílogos se tornaram a prática comum para a conclusão de acordos sobre dossiês legislativos, deve ser-lhes aplicado um elevado nível de transparência; considera que tal deve incluir a publicação proativa de documentos importantes, a definição de um calendário interinstitucional e de uma regra geral segundo a qual as negociações só podem ter início após a adoção de mandatos públicos, em consonância com os princípios da publicidade e da transparência inerentes ao processo legislativo da UE;
15. Solicita que o Conselho, enquanto uma das duas componentes do legislador europeu, alinhe os seus métodos de trabalho pelas normas de uma democracia parlamentar e participativa, tal como exigido pelos Tratados, em vez de atuar como um fórum diplomático, que não é a função para que foi previsto;
16. Considera que os governos dos Estados-Membros privam os cidadãos do seu direito à informação e contornam as normas de transparência, bem como o controlo democrático adequado, quando preparam ou predeterminam decisões económicas e financeiras de grande alcance em formatos informais, como o Eurogrupo e a Cimeira Europeia; insiste em que a legislação da UE em matéria de transparência e de acesso aos documentos seja aplicada, sem demora, aos organismos informais e instâncias preparatórias do Conselho, em particular o Eurogrupo, o Grupo de Trabalho do Eurogrupo, o Comité dos Serviços Financeiros e o Comité Económico e Financeiro; apela a que o Eurogrupo seja plenamente formalizado na próxima revisão dos Tratados, a fim de garantir um acesso do público e um controlo parlamentar adequados;
17. Reitera o seu apelo no sentido de transformar o Conselho numa verdadeira câmara legislativa, criando, assim, um verdadeiro sistema legislativo bicameral, com o Conselho e o Parlamento, exercendo a Comissão o poder executivo; sugere que as configurações legislativas especializadas do Conselho atualmente ativas sejam utilizadas como instâncias preparatórias de um único Conselho legislativo, reunindo em público e funcionando à semelhança das comissões no Parlamento Europeu, devendo todas as decisões legislativas finais por parte do Conselho ser tomadas pelo Conselho legislativo único;
18. Considera que as votações públicas são uma característica fundamental de um processo decisório democrático; exorta o Conselho a fazer uso da possibilidade de votar por maioria qualificada e a abster-se, sempre que possível, da prática de tomar decisões por consenso e, por conseguinte, sem votação formal pública;
19. Subscreve plenamente as recomendações da Provedora de Justiça ao Conselho, e insta a instituição a tomar, pelo menos, todas as medidas necessárias para aplicar o mais rapidamente possível as referidas recomendações, designadamente:
a) Registar sistematicamente a identidade dos governos dos Estados-Membros quando tomam uma posição nas instâncias preparatórias do Conselho;
b) Desenvolver critérios claros e disponíveis ao público sobre a forma como designa os documentos como «LIMITE», em conformidade com a legislação da UE;
c) Rever sistematicamente o estatuto «LIMITE» dos documentos numa fase precoce, antes da adoção final de um ato legislativo, inclusive antes das negociações informais em trílogos, momento em que o Conselho terá adotado uma posição inicial sobre a proposta;
20. Considera que as referências ao sigilo profissional não podem ser utilizadas para impedir sistematicamente os documentos de serem registados e divulgados;
21. Toma nota da declaração da Presidência austríaca, dirigida à Comissão dos Assuntos Constitucionais e à Comissão das Petições, relativa à necessidade de manter o Parlamento Europeu informado a respeito da evolução das atuais reflexões do Conselho sobre a forma de melhorar as suas regras e procedimentos em matéria de transparência legislativa, e na qual manifesta a sua disponibilidade para participar numa reflexão conjunta com o Parlamento ao nível adequado sobre os assuntos que exijam uma coordenação interinstitucional e lamenta o facto de que, até agora, não tenha sido apresentado qualquer contributo ao Parlamento;
22. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho, à Provedora de Justiça Europeia, ao Conselho Europeu, à Comissão e aos parlamentos e governos dos Estados-Membros.
(1) JO L 145 de 31.5.2001, p. 43.
(2) JO C 66 de 21.2.2018, p. 23.
(3) JO C 252 de 18.7.2018, p. 215.
(4) JO C 337 de 20.9.2018, p. 120.
(5) Textos Aprovados, P8_TA(2018)0225.
(6) Relativamente ao princípio do acesso do público mais amplo possível, consultar: processos apensos C-39/05 P e C-52/05 P Suécia e Turco/Conselho [Coletânea 2008], ECLI:EU:C:2008:374, n.º 34; processo C-280/11 P Conselho/Access Info Europe [Coletânea 2013], ECLI:EU:C:2013:671, n.º 27; e processo T-540/15 De Capitani/Parlamento [Coletânea 2018], ECLI:EU:T:2018:167, n.º 80.
Última actualização: 12 de Novembro de 2019 Advertência jurídica

References: artigo 15
 artigo 228
 artigo 11
 artigo 3
 artigo 55
 artigo 228
 artigo 3
 artigo 1
 artigo 10
 artigo 16