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Nuevas Tendencias Del Derecho Constitucional | Constitución | Juez
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Sergio J. Cuarezma Terán Rafael Luciano Pichardo Directores
Sergio J. Cuarezma Terán y Rafael Luciano Pichardo
Alexander Flemingn y Francisco Enríquez
Cuido de edición:
Allan Zapata Corea
ISBN: 978-99924-21-21-5
© INEJ, 2011
El contenido de la presente publicación es responsabilidad exclusiva de sus autores, y en ningún caso debe considerarse que refleja la opinión del Instituto de Estudio e Investigación Jurídica (INEJ).
NUEVAS TENDENCIAS DEL DERECHO CONSTITUCIONALY EL DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL
DIRECTORES Sergio J. Cuarezma Terán Rafael Luciano Pichardo
Mario Houed Vega
Aylin Ordóñez Reyna
Jerónimo Mejía Edgard
Presentación Sergio J. Cuarezma Terán y Rafael Luciano Pichardo (Directores)
I. ASPECTOS SOBRE EL DERECHO PúBLICO EN GENERAL
Rasgos del Derecho Público Contemporáneo.
Las transformaciones del Derecho público europeo. Unas notas explicativas de las nuevas tendencias del Derecho público en España.
Juan Hernández Bravo.
II. DERECHO CONSTITUCIONAL.
Algo sobre las nuevas tendencias del Derecho Constitucional: el Reconocimiento del Derecho a la Constitución y del Derecho a la Democracia.
Allan R. Brewer-Carías.
La Corte Constitucional como legislador suplente y precario. Néstor Pedro Sagüés.
Algunas consideraciones sobre la Devaluación de la Ley.
Líneas jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia
argentina en torno a las interferencias entre la libertad de expresión y los derechos a la honra y a la vida privada
Víctor Bazán .
Por un Tribunal Constitucional.
Jottin Cury hijo .
La Constitución de la nación nicaragüense en un Estado Social de Derecho.
Sergio J. Cuarezma
Evolución de la Organización Político
Constitucional en Nicaragua (1975-2005).
La dimensión constitucional de la eficacia en la actuación de la Administración Pública
y en la garantía de los derechos de los ciudadanos.
La Independencia del Juez en la
Mario Houed
Algo sobre Jueces y Derechos Humanos:
los vínculos inevitables. Manuel Vidaurri
Las garantías del debido proceso como límite al poder punitivo del Estado. Silvio Antonio Grijalva
La constitucionalidad en materia civil:
Caso de República Dominicana. José E. Hernández
El amparo en Guatemala.
Aylin Ordóñez Reyna.
Derechos Humanos de los pueblos indígenas:
algunas consideraciones del tratamiento constitucional en México.
Elementos Conceptuales del Principio del Interés Superior del Niño.
Paúl Rueda
Proceso penal y Constitución. Reflexiones en torno a la trascendencia del principio de
Estado de Derecho en el Derecho procesal penal.
Constitucionalismo y Jurisdicción Constitucional.
Las Reformas Constitucionales en la República Dominicana.
El orden constitucional: reformas y rupturas.
Las sombras de la jurisdicción constitucional.
Omisión Legislativa Nominativa Del decisionismo político al control constitucional
Las experiencias de Centroamérica, Panamá, Belice y República Dominicana sobre Procedimientos de Reforma Constitucional.
El sistema mixto de control de
constitucionalidad en Nicaragua
Omar A. García Palacios .
El Derecho de Acceso a la Información y la Acción de Habeas Data en Panamá. Rigoberto González
La necesidad de una Ley de Justicia Constitucional en Nicaragua. Edwin Castro Rivera y Margine
IV. SISTEmA INTERAmERICANO DE DERECHOS HUmANOS Y EL DERECHO CENTROAmERICANO DE INTEGRACIóN
Estatus de los Derechos Humanos en el Derecho Interno Panameño luego de las Reformas Constitucionales de 2004.
Jerónimo Mejía Edgard.
Los Principios de Derecho Internacional contenidos en la Carta de la OEA, a la luz de los trabajos del Comité Jurídico Interamericano. Mauricio Herdocia
Entre el 18 y 21 de febrero del 2009, en Santo Domingo, República Dominicana, conversamos sobre la necesidad de iniciar un trabajo académico sobre la situación del Derecho Constitucional, las crisis (en muchos casos recurrentes) y los vientos de reformas que se extienden por la región, nos hacían ver, a lo menos en aquel momento y creemos sigue vigente, la necesidad de promover entre los colegas una abierta y franca discusión sobre los temas propios del derecho constitucional y de aquellos vinculados genética y funcionalmente en éste, haciendo el trabajo mayormente dinámico debido a que en el mismo, por aquella razón, participan no sólo constitucionalistas, sino civilistas, penalistas, procesalistas y expertos en derechos humanos. La idea se hizo saber a un prestigioso grupo de académicos de América y Europa y a lo largo de estos meses hasta la publicación de esta obra, ya más de dos años, hemos terminado con gran satisfacción el trabajo iniciado en cálidas tierras dominicanas.
La obra, Nuevas tendencias del Derecho Constitucional y el Derecho procesal constitucional, se estructura en torno al eje del Derecho constitucional, pero va mucho más allá, se estructura en cuatro secciones que se extiende a otras ramas jurídicas relacionadas a él pero que cuentan con autonomía propia.
La primera dirigida a aspectos generales del Derecho público, los rasgos contemporáneos y las transformaciones en Europa. La segunda sobre el Derecho constitucional. En esta sección se analizan las nuevas tendencias del Derecho Constitucional, el reconocimiento del Derecho a la Constitución y del Derecho a la democracia, la Corte Constitucional como legislador suplente y precario, la crisis y la devaluación de la Ley, la libertad de expresión
y los derechos a la honra y a la vida privada en la jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia. La necesidad de la constitución de un Tribunal Constitucional; el amparo, la naturaleza del modelo
del Estado y su vínculo axiológico con las instituciones estatales, la Constitución política y los Derechos humanos, los derechos humanos en los pueblos indígenas, la eficacia en la actuación de
la Administración Pública y en la garantía de los derechos de los
ciudadanos, la constitucionalidad en materia civil la evolución de la Organización Político Constitucional en Nicaragua (1975-2005), la independencia, la relación de los jueces con los derechos humanos
y el debido proceso, los elementos conceptuales del principio del interés superior del niño y el proceso penal y Constitución.
Laúltimasección,lacuarta,estádestinadaadostrabajosrelacionados
con el proceso de integración de la región centroamericana y al sistema hemisférico de los derechos humanos, con los trabajos sobre el estatus de los Derechos humanos en el Derecho interno panameño luego de las Reformas Constitucionales de 2004 y los principios de Derecho internacional contenidos en la Carta de la OEA, a la luz de los trabajos del Comité Jurídico Interamericano.
Este trabajo se llevó a cabo en el marco del Programa de Gobernabilidad, Desarrollo y Estado Social de Derecho del Instituto de Estudio e Investigación Jurídica (INEJ), cuyo objetivo
es el estudio, promoción e investigación del Estado de derecho, los derechos humanos y la democracia, en el marco de los principios y valores del INEJ, de la justicia, la libertad, el respeto a la dignidad de las personas, los derechos y los principios fundamentales que consagran nuestras Cartas Magnas.
No deseamos finalizar, sin antes, sinceramente agradecer al grupo de autores y colegas que han hecho posible esta obra, a los profesores y profesoras, Jesús González Pérez, Luis López Guerra, Néstor Pedro Sagüés, Allan R. Brewer-Carías, Diego Valadés, José Luis Cea Egaña, Manuel Vidaurri Arechiga, Rigoberto González Montenegro, Víctor Bazán, Jorge Vicente Paladines, Omar García Palacios, Juan Hernández Bravo, Álvaro Andrés Motta Navas, Mario Houed Vega, Eduardo Jorge Prats, Luis Reyna Alfaro, Aylin Ordóñez Reyna, Paúl Rueda Leal, Jesús Soriano Flores, Jerónimo Mejía, Edgard Iván Escobar Fornos, Mauricio Herdocia Sacasa, José E. Hernández Machado, Edwin Castro Rivera, Silvio Antonio Grijalva Silva y Jottin Cury hijo.
Sergio J. Cuarezma Terán Instituto de Estudio e Investigación Jurídica (INEJ) Managua, a los 15 días de septiembre del 2011
Rafael Luciano Pichardo Vice Presidente Corte Suprema de Justicia de la República de Dominicana Santo Domingo, a los 22 días del mes de septiembre del 2011
Rasgos del Derecho Público Contemporáneo
José Luis Cea egaña 1
SUmARIO: I. Introducción. II. Rasgos del Antiguo Paradigma. III. Desarrollo del Derecho Público. IV. Derecho y Soberanía. V. Modernización del Estado. VI. Incidencia de la Democracia. VII. Supremacía y Justicia Constitucional. VIII. Derecho Nuevo. IX. Crisis y renovación de la Ley. X. Desafíos.
Creo necesario plantear e intentar resolver dos preguntas fundamentales. Primeramente ¿dónde estamos en el Derecho en general y, en especial, en el Derecho Público? y, en segundo lugar ¿hacia dónde debemos avanzar en nuestras disciplinas? 2 .
Permítaseme resumir algunos hechos que, junto con aclarar esas interrogantes, demuestran la complejidad del proceso que vivimos.
En agosto de 2005 fue publicada, tras dieciséis años de esfuerzos y cinco de debate, la reforma más importante de las
Profesor de Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica de Chile y la Universidad de Chile. Actualmente es Ministro del Tribunal Constitucional de Chile, donde fue su Presidente. Doctor en Derecho por la Universidad de Wisconsin, Estados Unidos. Master en Derecho y Master en Ciencia Política por la Universidad de Chile. Licenciado en Derecho por la Pontificia Universidad Católica de Chile. Profesor e Investigador del Instituto de Estudio e Investigación Jurídica (INEJ).
Véase Thomas Fleiner (editor): Five Decades of Constitutionalism. Reality and Perspectives 1945-1995 (Fribourg Suisse, Institut du Federalisme, 1999). Pp. 315 ss.
23 enmiendas introducidas, hasta la fecha, a la Constitución de 1980. Tengamos presente también que, en 2003, entró a regir un conjunto de modificaciones legales destinadas a modernizar la Administración del Estado, infundirle transparencia y controlar la influencia del dinero en las elecciones políticas. Tampoco callemos que, después de ochenta y cuatro años, siguen siendo disposiciones constitucionales incumplidas tanto la que instituye un régimen jurisdiccional para el contencioso administrativo, como la que implanta la descentralización real y completa, no sólo administrativa 3 .
Tampoco olvidemos que, en los últimos años, Chile ha celebrado tratados de libre comercio con Estados Unidos, Japón, China y otras potencias, como asimismo, que una convención internacional, muy amplia, nos une con la Unión Europea. Sin embargo, señalemos con pesar que subsiste una guerra desencadenada sin la aprobación del Consejo de Seguridad de la ONU y que, con alarma, se repite la consigna de que es legítima la guerra preventiva para vencer al fanatismo fundamentalista. Con entusiasmo, en cambio, vemos que nuestras Fuerzas Armadas y Carabineros participan en operaciones de paz en varios países, sobremanera en Haití.
Por último, en noviembre de 2004, concluyó con brillo, la reunión de estadistas mundiales más importante celebrada en la historia de Chile, con acuerdos para fomentar el libre comercio, combatir el terrorismo y progresar en la globalización. Y recordemos igualmente el Protocolo de Kyoto para defendernos del efecto invernadero, vigente sólo desde octubre del mismo año, como asimismo, que ya rige la Convención de Roma contra los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional.
3 Una excepción relevante es la reciente publicación en la Ley sobre Tribunales Tributarias y Aduaneras, con la cual se pone término a las anomalías jurídicas que caracterizaban el ejercicio de la jurisdicción en esos importantes ámbitos del Derecho contemporáneo.
II. Rasgos del Antiguo Paradigma
Pasemos ahora a bosquejar un panorama del Derecho Público de nuestra época 4 .
Rara vez se define su objeto 5 , con lo cual se incurre en una ambigüedad que no demora en demostrar consecuencias. Además, usualmente se lo alude sobre la base de doctrinas, elaboradas más de un siglo atrás, que registran la imagen del Estado como autor del Derecho, sólo positivo, pues no es más que manifestación de la soberanía de aquél 6 . Por último, la visión todavía dominante en las aulas y el foro chilenos se concentra en el Estado para describir su estructura y funciones, especialmente la constituyente, con sutiles referencias al control en el ejercicio de ellas y, en rango complementario, a la Parte Dogmática o de la dignidad de la persona y los derechos que fluyen de aquella. 7
Al redactar las ideas que presento, sentí la convicción que es necesario revisar esa visión del Derecho Público, para constatar cuánto se ha transformado y en qué medida es coherente con la democracia constitucional de nuestra época. Igualmente imperativo se torna
4 Revísese la serie de monografías sobre el Derecho Público en Chile, publicada en la Revista de Ciencias Sociales de la Universidad de Valparaíso Nº 39 (1994). Consúltese también Enrique Barros Bourie: “Lo Público y lo Privado en el Derecho”, Revista de Estudios Públicos Nº 81 (2001) pp. 112 ss.
5 Léase del autor “Revisión de la Teoría Constitucional”, III Revista de Derecho de la Universidad Austral de Chile Nº 1-2 (1992) pp. 79 ss.
6 Mario Bernaschina González: I manual de Derecho Constitucional (Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1951); Hernán Molina Guaita: Instituciones Políticas (Concepción, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Concepción, 1993) pp. 145 ss.; Mario Verdugo Marinkovic y Ana María García Barzelatto: I manual de Derecho Político, 1979); Sergio Galaz Ulloa: Derecho Constitucional e Instituciones Políticas (Concepción, Imprenta Universidad de Concepción, 1961); y Alejandro Silva Bascuñán:
Derecho Político. Ensayo de una Síntesis (Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1980). Las ideas expuestas en la última obra citada se hallan ampliadas en I Tratado de Derecho Constitucional (Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1963), como asimismo actualizadas en I Tratado de Derecho Constitucional (Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1997).
7 Consúltese, entre muchos autores susceptibles de ser citados, Georges Burdeaux: IV Traité de Science Politique (Paris, LGDJ, 1969) pp. 181 ss.; Raimond Carré de Malberg:
(1948) Teoría General del Estado (México DF., Ed. Fondo de Cultura Económica, 1998) pp. 1161 ss.; Maurice Duverger: Instituciones Políticas y Derecho Constitucional (Barcelona, Ed. Ariel, 1980) pp. 26 ss.; y Nicolás Pérez Serrano: Tratado de Derecho Político (Madrid, Ed. Civitas, 1976) pp. 461 ss.
enriquecerlo con el examen de los numerosos temas que marcan su evolución en los últimos decenios. Finalmente, necesario es evaluarlo a la luz del humanismo, en lugar de hacerlo con referencia al Estado, que ha sido su concepto determinante hasta hoy 8 .
Para aclarar algo más el trabajo que sugiero, señalo los ejemplos siguientes: la idea de Constitución se ha transformado, dejando
paulatinamente de ser sólo la manifestación de la potestad estatal suprema, para subordinarse al valor de la dignidad de la persona
y de sus derechos esenciales. Asimismo, la forma de Estado no
corresponde ya a las clasificaciones tradicionales, tornándose hoy más compleja por la introducción del fenómeno regional o de experiencias federales diferentes de las clásicas. Idéntica aseveración cabe hacer en punto a la forma de Gobierno, pues ahora existen neoparlamentarismos y regímenes semipresidenciales. En
semejante orden de ideas subrayo que la ley, más aún los códigos, han perdido parte considerable de su importancia en los ordenamientos jurídicos, fenómeno que explica el declive de los Parlamentos. En seguida, la hermosa arquitectura diseñada para el ejercicio del Poder Constituyente hoy se ve alterada por la penetración de los principios, normas e instituciones supranacionales. En fin, el Derecho Público va cambiando de manera distinta a la visualizada tiempo atrás, siendo hoy decisivo detenerse en los jueces que aplican en sus sentencias una hermenéutica evolutiva, imaginativa
finalista; o en las mutaciones de los textos jurídicos por efecto
Didier Truchet en su Droit Public (Paris, PUF, 2003) afirma que el Derecho Público es el Derecho del Estado porque éste lo dicta y aplica, imponiéndolo a los ciudadanos (pp. 6, 7 y 9). Tan categórica afirmación, centrada en el positivismo, se demuestra obsoleta desde un doble punto de vista. Primero, ante la transformación del Estado por la relativización de la soberanía dentro de él y en el ámbito internacional. Hoy, a raíz de la afortunada convergencia del constitucionalismo norteamericano con el europeo continental, tal transformación se halla fundada en la dignidad de la persona y en el humanismo que caracteriza a los derechos esenciales que emanan de aquella. Y segundo, a raíz de que se han difuminado los límites entre ambos hemisferios jurídicos, surgiendo la Sociedad Civil autónoma que demanda, en democracias efectivas, la capacidad de establecer su propio Derecho, por supuesto que respetando la Constitución y las leyes. Por eso, una tesis como la de Truchet no puede ser conciliada con el nuevo eje o idea matriz del Derecho Público contemporáneo, es decir, con la persona como valor, principio y finalidad de la comunidad política, imperante en el Estado y más allá de él, abarcando a la Sociedad Civil, las colectividades territoriales autónomas y los organismos supraestatales.
de las costumbres; y, por supuesto, en la recuperación de la democracia mediante las transiciones constitucionales. Las fuentes del Derecho, en otras palabras, han cambiado en su orden jerárquico de aplicación y en los efectos en el ordenamiento jurídico.
III. Desarrollo del Derecho Público
En Chile y el mundo, el Derecho Público es el que más se ha desarrollado, y también transformado, en las últimas décadas 9 . Útil es detenerse a reflexionar sobre las causas de la expansión, enriquecimiento y cambio de nuestras disciplinas.
Sitúo en esa perspectiva, primeramente, la universalización de ciertos principios y técnicas que infunden fisonomía propia a la democracia, fundada y vivida con sujeción a los valores articulados en la Carta Fundamental. Generalmente como secuela de períodos, dolorosos y prolongados, en que parte de la población de la mayoría de los Estados Naciones experimentó la violación de derechos esenciales, ha crecido el nivel de conciencia colectiva en torno a la necesidad de precaver la repetición tan condenables sucesos. Para esto, hoy advertimos mayor consenso acerca de la necesidad de vigorizar las garantías tutelares de los derechos humanos, sobre todo las acciones judiciales, permitiendo así que las fórmulas democráticas sean más reales y menos declamativas 10 .
9 En el Indice de Revistas Jurídicas Chilenas, preparado por Eduardo Soto Kloss y Jaime Arancibia Mattas (Santiago, Andros Impresores, 2002), se halla un inventario de las
publicaciones aparecidas en 18 revistas chilenas desde 1980 a 2000. La cifra final llega
a 1.385 publicaciones. Comparada esta cifra con la correspondiente a todas las demás
publicaciones jurídicas hechas en dichas revistas, puede concluirse que las últimas, en
su conjunto, no llegan a la mitad de las monografías de Derecho Público. Algo parecido
puede ser sostenido a propósito de los libros publicados en esas dos décadas. La diferencia
se mantiene, en términos semejantes, hasta fines de 2004.
El crecimiento cuantitativo de las publicaciones en la disciplina, ha sido consecuencia de innovaciones institucionales, como el recurso de protección y la justicia constitucional, pero a la vez el resultado de un esfuerzo doctrinario notable, evidenciado en XXXIV Jornadas de Derecho Público, celebradas desde 1962. El VI Congreso Mundial de Derecho Constitucional, celebrado en Santiago de Chile desde el 11 al 17 de enero de 2004, es otra prueba de lo dicho. En él participaron quinientos expertos de sesenta y cinco países.
10 Luigi Ferrajoli: Derechos y Garantías. La Ley del más Débil (Madrid, Ed. Trotta, 1999) pp. 15 ss.; Alfredo Gallego Anabitarte: Derechos Fundamentales y Garantías Institucionales (Madrid, Ed. Civitas, 1994) pp. 30 ss.; Antonio Manuel Peña Freire: La
Por otra parte, avanzando en esa dirección ya es posible llegar
a un régimen político en el que, el Estado-Gobierno, se sienta
menos autojustificado para remediar los problemas de la gente,
a raíz de estar, los grupos e individuos de la Sociedad Civil,
capacitados por el Derecho para protegerlos por sí mismos. Efectivamente, una de las transformaciones capitales del Derecho Público yace en el despliegue de esa Sociedad, separada del Estado y autónoma, fuente de identidades y virtudes cívicas, de cooperación, estabilidad y legitimidad para la comunidad política 11 . Una Sociedad Civil moderna y pluralista, como la chilena, requiere de instancias que le permitan manifestarse, sin intermediarios, en la solución de los asuntos que le atañen. En ella es menester educar e ir implementando la subsidiariedad, pero junto con la solidaridad 12 . Reconocerlo es abrir las posibilidades de participación, correlativas a la retracción del Estado, todo con elevación del índice de gobernabilidad democrática y, por lo mismo, de acatamiento del orden jurídico 13 .
La tercera idea que deseo comentar se refiere a la internacionalización de los órganos y procedimientos, regulados en los tratados respectivos, tanto universales como regionales, establecidos para infundir eficacia a las declaraciones de los atributos públicos inalienables de la persona. Pues bien, esas declaraciones han penetrado el ordenamiento jurídico de los Estados Naciones, porque han sido percibidas como regímenes más modernos, completos y perfectos en la defensa de la persona humana. Secuela de esta conclusión ha sido la reforma de la
Garantía en el Estado Constitucional de Derecho (Madrid, Ed. Trotta, 1997) pp. 41 ss.; y Jan – Michael Simon: “Jurisdicción Universal. La Perspectiva del Derecho Internacional Público”, Anuario de Derecho Constitucional Iberoamericano 2001 pp. 283 ss.
11 Norberto Bobbio: “Sociedad Civil”, en N. Bobbio et al: II Diccionario de Política (México DF., Ed. Siglo XXI, 1994) pp. 432 ss.; y Nancy L. Rosenblum y Robert C. Post (editores):
Civil Society and Goverment (Princeton, Princeton University Press, 2002) pp. 3 ss.
12 Un exhaustivo análisis de este principio, en su perspectiva ética, se halla en Tony Mifsud S. J. I moral Fundamental. Libres para Amar (Santiago, Ed. San Pablo, 2002) pp. 331 ss.
13 Diego Achard y Manuel Flores (editores): La Gobernabilidad. Un Reportaje de América Latina (México DF., Ed. Fondo de Cultura Económica, 1997) pp. 23 ss.; y Yehezkel Dror: La Capacidad de Gobernar (México DF., Ed. Fondo de Cultura Económica, 1996) pp. 35 ss.
legislación interna para dejarla consonante con lo asegurado en las convenciones internacionales correspondientes 14 .
Consiguientemente, en virtud de tal internacionalización se trazan vínculos relevantes entre el Derecho interno y el internacional, enriqueciéndose sobre la base del principio de complementación recíproca. Pero, además, en el Derecho Constitucional se experimenta un proceso nuevo, susceptible de ser denominado, indistintamente, Constitucionalización del Derecho Internacional o Internacionalización del Derecho Constitucional. He aquí el círculo virtuoso que existe entre ambas disciplinas 15 . A raíz de esa circularidad, en muchos países las Constituciones han tenido que ser modificadas para contemplar, con cualidad permanente, la incorporación de los tratados al orden jurídico interno. Esta exigencia va siendo cumplida por la mayoría de los Estados, revelando así la voluntad de perfeccionar la tutela de los derechos esenciales mediante la adhesión a un nivel jurídico más perfecto 16 .
Por último, a la consolidación del nuevo Derecho Público ha contribuido la incorporación, a la Parte Dogmática de las Cartas Fundamentales, de una serie de derechos y sus garantías. Es el caso de los atributos públicos subjetivos agrupados en el Orden Público Económico; de los derechos personalísimos, elevados de los códigos al rango de derechos esenciales; en fin, de los derechos de la segunda y tercera generación vinculados al desarrollo de los
14 Antonio A. Cançado Trindade: El Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el Siglo XXI (Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 2001) pp. 377 ss.; y Humberto Nogueira Alcalá y Francisco Cumplido Cereceda: II Instituciones Políticas y Teoría Constitucional (Talca, Ed. Universidad de Talca, 2001) pp. 416 ss.
15 Giuseppe de Vergottini: Las Transiciones Constitucionales. Desarrollo y Crisis del Constitucionalismo a Finales del Siglo XX (Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2002) pp. 19 ss.
16 Louis Joseph Favoreu: “La Constitucionalización del Derecho”, XII Revista de Derecho de la Universidad Austral de Chile (2001) pp. 31 ss.; Bertrand Mathieu y Michel Verpeauex (editores): La Constitutionalization des Branches du Droit (Aix en Provence, Presses Universitaires D’Aix-Marseille, 1998) pp. 27 ss.; y Sergio Castellón Venegas y Laura Rebolledo Contreras: Aspectos de la Constitucionalización del Derecho Civil (Santiago, Ed. Conosur, 1999). Cf., sin embargo, Alejandro Guzmán Brito: El Derecho Privado Constitucional de Chile (Valparaíso, Ediciones Universitarias de Valparaíso, 2001) pp. 27 ss.
pueblos, la custodia del ambiente y de los recursos naturales o a la preservación de la paz entre los Estados.
IV. Derecho y Soberanía
En los procesos que he descrito influyen acontecimientos que, en nuestra época, han alcanzado un nivel de claridad conceptual e incidencia concreta que resulta incomparable con el que tuvieron
en tiempos pretéritos. Me refiero a la globalización de las relaciones
internacionales y a la gobernabilidad de las colectividades políticas. Aunque estos fenómenos nunca dejaron de estar presentes en las comunidades soberanas -piénsese en los antiguos imperios- y marcaron el proceso de avance hacia la civilización de la cual gozamos, en nuestra época han adquirido magnitud y cualidades nunca antes observadas.
En punto a la globalización 17 , útil es observar que se ha vuelto indiscutible el imperativo de regular ese fenómeno más y mejor, convirtiéndolo en beneficio compartido y no en factor que agranda
la brecha que separa a los países, clasificándolos a unos como
más ricos y al resto en calidad de subdesarrollados o en lucha por salir de tal condición. De esa regulación es parte, como he
dicho, la instauración de órganos jurisdiccionales de índole supra
o internacional, competentes sólo cuando esté agotada la vía
interna, dotados con potestad de imperio, y cuyas decisiones sean susceptibles de imponerse no sólo en el comercio, las finanzas y las comunicaciones, sino que también en el respeto de la dignidad y los derechos fundamentales cuando se comprueba que han sido conculcados o transgredidos sin la sanción debida.
17 Ulrich Beck: ¿Qué es la Globalización? (Buenos Aires, Ed. Paidós, 1997); Giovanni María Flick: “Globalización y Derechos Humanos”, I Revista de Derecho Público Nº 63 (2001) pp. 163 ss.; David Held y Anthony Mc Grew (editores): The Global Transformation Reader. An Introduction to the Globalization Debate (Cambridge, Polity Press, 2002); Germán J. Bidart Campos: “Algunas Reflexiones sobre la Globalización desde el Derecho Constitucional”, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 1999 pp. 13 ss.; y Allan Bullock y Stephen Trombley: modern Thought (Londres, Harper Collins Pu., 2000) pp. 367 ss.
Consiguientemente, menester resulta visualizar la globalización más allá de su dimensión económica, tecnológica y de cooperación
contra el delito, como ha ocurrido hasta hoy, descubriendo en ella
la trama de conexiones que se hacen, cada día más evidentes,
a propósito de la protección de la democracia por métodos
legítimos. Actualmente, la urgencia se advierte ante la corrupción que aumenta; el terrorismo alimentado por el narcotráfico o los
fanatismos; la alianza criminal de redes financieras internacionales;
el descubrimiento de organizaciones de inteligencia que abusan de
las sociedades abiertas y pluralistas en que se hallan cobijadas; la crisis de la representación y el encausamiento normativo de las demandas sociales de participación política; la relativización de valores matrices para regir la convivencia civilizada, cuya secuela es el desprecio de la familia, de la vida en gestación y durante su existencia, o la manipulación incontrolable del genoma, la clonación humana y otros hechos semejantes 18 .
V. modernización del Estado
Parece prematuro, y creo que también equivocado, sostener que ya
se vive el fin del Estado-Nación. Pero el proceso de globalización,
patente tras la guerra fría, está determinando la pérdida paulatina de las características de la soberanía, inseparables del Estado- Gobierno y de la legalidad que surgió de ella. Del Estado-Nación, por ende, vamos transitando al Estado-Región; del Estado- Gobierno al Estado-Sociedad Civil; y del Estado Soberano al Estado sometido al Derecho, interna e internacionalmente 19 .
En el contexto de variables resumidas debe situarse la modernización del Estado. Se comprende que él, por lo ya escrito, debe ser examinado en una nueva perspectiva, alejada de nostalgias colectivistas y de individualismos románticos. En consecuencia,
18 Georgina Blakeley y Valerie Bryson: Contemporary Political Concepts. A Critical Introduction (Londres, Pluto Press,2002).
19 Robert Blackburn (editor): Después de la Caída. El Fracaso del Comunismo y el Futuro del Socialismo (Barcelona, Ed. Crítica, 1993).
sostengo que si el problema no es planteado y resuelto, como debe ser, a partir de la Sociedad Civil y de los derechos y deberes de
la persona humana, entonces se vuelve inevitable reconocer que
aquella modernización no culminará en la renovación, sustancial
y de procedimiento, que hoy los Pueblos reclaman para que el aparato público responda a sus ideales y demandas 20 .
Pues bien ¿qué es modernizar el Estado? 21 ¿cuáles deben ser los rasgos del Derecho Público para esa forma política en la postmodernidad? 22 . ¿qué lecciones podemos extraer de la crisis mundial de la economía, en especial de las entidades financieras, a raíz de la especulación desenfrenada con materias primas, el aumento del crédito en términos artificiales y la bancarrota de grandes entidades dedicadas a los rubros habitacional, automotriz y bancario?.
Comienzo declarando que modernizar el Estado es un imperativo, urgente e ineludible, en el mundo y en Chile. Son tantos y categóricos los motivos que justifican esa exigencia que resulta innecesario explicarlos aquí. Creo suficiente, por ende, manifestar que debemos infundir realidad al principio fundamental, según el cual el Estado se halla al servicio de la persona humana, siendo su finalidad contribuir a la realización del bien común con pleno respeto de los derechos y garantías que el Código Político asegura. Los ejes de la subsidiaridad estatal con la solidaridad social se erigen en decisivos. La descentralización política, normativa, judicial y administrativa coadyuva a la materialización de aquellos dos principios cardinales.
¿Qué hacer, sin embargo, para avanzar más concretamente en la consecución del objetivo aludido?
20 Klaus von Beyme: Teoría Política del Siglo XX. De la Modernidad a la Postmodernidad (Madrid, Alianza Universidad, 1994) pp. 31 ss.
21 Wolfgang Heyde: “La Jurisdicción”, en Ernest Benda et al. : manual de Derecho Constitucional (Madrid, Ed. Marcial Pons, 1996) pp. 787-788.
22 Bo Rothstein: “Political Institutions. An Overview”, en Robert E. Goodin y Hans – Dieter Klingemann: A New Handbook of Political Science (Oxford, Oxford University Press, 1998) pp. 133 ss.
Puntualicemos, desde luego, que la agenda modernizadora del Estado es parte, importante pero sólo parcial, del proceso necesario para responder a esa pregunta.
Efectivamente, la modernización del Estado implica descargarlo de numerosos cometidos para que la persona, las agrupaciones y la
Sociedad Civil o no Estado sean quienes los sirvan, incrementando así
integración de las naciones, la eficacia de las estructuras públicas y
profundización de la democracia. He aquí el proceso de devolución
de competencias 23 , desde el centro político a las zonas intermedia y periférica, configuradas por los grupos de aquella Sociedad.
Esa modernización supone, además, la supresión, reducción o simplificación de los procesos de adopción e implementación de políticas estatales, sin limitarse únicamente a los servicios que integran la Administración Pública. 24
Modernizar el Estado presume, en tercer lugar, levantar la vista
y la mente más allá de las fronteras territoriales para evaluar el
concepto de soberanía 25 , articulado en los Pactos de Westfalia, el primero celebrado casi cuatrocientos años atrás. Hoy son la seguridad y el desarrollo humano los conceptos rectores, no más la razón de Estado, ni menos aún la seguridad nacional.
Modernizar el Estado es, finalmente, enfrentar la realidad ineludible de la globalización y concertar, con otros Estados, la construcción
23 S. H. Briley: Cross on Principles of Local Government Law (Londres, Sweet and Maxwell, 1977), pp. 01 ss.
24 Reinhard Friedmann: “La Gestión Pública en el Siglo XXI. Anticipando los Cambios que Vienen”, Revista Estudios Sociales Nº113 (2004) pp. 11 ss.
25 Bertrand de Jouvenel: La Soberanía (Madrid, Ed.Rialp, 1957) pp. 322 ss.; Herman Heller: La Soberanía. Contribución a la Teoría del Derecho Estatal y del Derecho Internacional (México DF., UNAM, 1965) pp. 287 ss.; Hans Kelsen: (1942), Derecho y Paz en las Relaciones Internacionales (México DF., Ed. Fondo de Cultura Económica, 1996) pp. 177 ss.; Stephen Kresner: “Compromising Westfalia”, en Held y Mc Grew (editores) supra nota 13 pp. 124 ss.; Rafael Navarro Valls y Rafael Palomino: Estado y Religión (Barcelona, Ed. Ariel, 2000) pp. 156 ss.; Gianluigi Palombella: Constitución y Soberanía. El Sentido de la Democracia Constitucional (Granada, Ed. Comares, 2000) pp. 33 ss.; y Barraw Schecter: ¿Sovereign States or Political Communities? Civil Society And Contemporary Politics (Manchester, Manchester University Press, 2000) pp. 49 ss.
de un nuevo orden mundial, los programas que permitan integrar recursos para la paz con justicia, y el desarrollo compartido, v. gr., combatiendo sus causas en la miseria y el retraso, así como la delincuencia común, el narcotráfico y el terrorismo. 26 Y aquí respondo a las preguntas que formulé al iniciar este capítulo. Lo hago aseverando que la salida de la crisis económica, desencadenante de cesantía y pobreza, se halla en fortalecer la regulación estatal e internacional de los agentes económicos, pero no para devolver al Estado las actividades en bancarrota, sino que a fin de incrementar la eficacia en el control que asegure el funcionamiento del mercado con sentido social.
VI. Incidencia de la Democracia
Enfocado así, en una visión amplia y de largo alcance, la modernización del Estado no puede ser identificada con reducir los cambios a la desburocratización en las decisiones administrativas. Por el contrario, esa agenda impone otorgar, máxima y constante atención, a cuanto implica la legitimidad sustantiva de la democracia constitucional contemporánea. Desde este nuevo punto de vista, manifiesto mi convicción en el sentido que modernizar el Estado conlleva instaurar los mecanismos jurídicos que permitan a la población controlar a los gobernantes, más y mejor, precaviendo o haciendo que sean sancionados el mal uso de los recursos fiscales, la corrupción, la indolencia en la satisfacción de las necesidades sociales y otras patologías que caracterizan al Estado-Gobierno, con rasgos alarmantes en América Latina.
Son enormes los obstáculos que enfrentamos en el avance hacia la meta descrita. Efectivamente, los intereses corporativos, nacionales e internacionales, resultan casi insuperables, obrando como grupos
26 En el Informe sobre el Desarrollo de la Democracia en América Latina, elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se asevera que “Es la primera vez en el mundo que existe una región que es enteramente democrática, que es pobre y que es la más desigual del mundo.” Consúltese una síntesis de ese Informe en “El mercurio” de Santiago (15 de noviembre de 2004).
de interés, en ocasiones con el carácter de grupos de tensión, llegando algunos a ser asociaciones de terror. Por otra parte, la hegemonía de los partidos sobre las instituciones estatales y la Sociedad Civil es evidente, quebrantando en su esencia el sentido del mandato representativo, el cual debe concentrarse en la realización del bien común. A mayor abundamiento, la falta de participación de la ciudadanía en los procesos de decisiones públicas se torna indiscutible, secuela de lo cual es la insuficiencia de control y la opacidad o sigilo con que se resuelven variadas cuestiones políticas, sociales y económicas que afectan a la población. ¿Cuándo será realidad, pregunto, la vigencia generalizada de las instituciones de la democracia semidirecta, llamada también democracia gobernante o directiva, para oponerla a la democracia gobernada o de subordinación de la ciudadanía a sus representantes?
La perdurabilidad del estado de cosas criticado genera o incrementa la brecha que separa a gobernantes de gobernados. De esta distancia, creciente y que aleja a unos de otros, resultan consecuencias graves para la democracia como objetivo y estilo de convivencia legítima 27 . Pienso, v. gr., en la apatía de los ciudadanos, sobre todo la juventud, por los asuntos públicos; el rechazo de otros sectores sociales a las determinaciones de los gobernantes; el escepticismo de la opinión pública, en punto a la dedicación de aquellos a servir al bienestar colectivo; en fin, el abandono de las cuestiones de interés general en pequeños grupos, a menudo carentes de liderazgo o con otro improvisado, en búsqueda de protagonismo sin responsabilizarse después por los errores cometidos, o disimulándolos con la manipulación de los medios de comunicación 28 .
27 Según el Informe con la encuesta que, el Instituto Gallup de EE. UU., realizó entre 50 mil personas de 60 países en agosto de 2004, “La mayor parte de la población mundial no está satisfecha con su dirigencia política y económica, de la que cree que actúa con poca honradez, tiene demasiado poder y reacciona ante la presión de la gente con una presión aún mayor.” Una síntesis de dicho Informe fue publicado en “El mercurio” de Santiago (19 de noviembre de 2004).
28 Véase, en general, Giovanni Sartori: Hommo Videns. La Sociedad Teledirigida (Madrid, Ed. Tecnos, 2000).
VII. Supremacía y Justicia Constitucional
Con el control de constitucionalidad de las leyes quedó superado, desde las primeras décadas del siglo XX, el planteamiento decimonónico, siempre fracasado en los hechos, según el cual los Parlamentos -no los jueces- eran los llamados a ejercer esa fiscalización. La historia demuestra que la política se subordina a los partidos y que, por el contrario, nada supera a la imparcialidad del control que ejerce una Magistratura independiente e imparcial 29 .
Igualmente abatido resultó el dogma rousseauniano de la infalibilidad del legislador, derivado de ser el representante de la voluntad general. Penosamente demostrado quedó, en los más diversos países y culturas, que la norma legal fue convertida en instrumento de su autor, vulnerando la dignidad y los derechos inherentes a la naturaleza humana, sin castigo por ello. Lo que falta hoy sin embargo, es desprender las consecuencias de ese cambio de centralidad en el régimen jurídico, por ejemplo, para resolver los conflictos de acuerdo con la Constitución y después, sólo si es necesario, subsidiariamente con la ley 30 .
Finalmente, a idéntico desenlace se llegó con la imagen que Montesquieu trazó de los jueces: eran nada más que fieles servidores de las leyes, cuya misión se restringía a modular sus mandatos sin crítica ni interpelación. Hoy, por el contrario, la mayor y más sólida esperanza de imperio del Derecho se halla en la labor de la Judicatura, creativa en las soluciones que deriva del Código Político, con apoyo, es cierto, en la legalidad 31 .
29 Jean Rivero: “A Modo de Síntesis”, en Louis Joseph Favoreu (editor): Tribunales Constitucionales Europeos y Derechos Fundamentales (Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984) pp. 666-667; y Paula Viturro: Origen y Fundamento de los Sistemas de Control de Constitucionalidad (Buenos Aires, Gráfica Laf, 2002).
30 Louis Joseph Favoreu: Los Tribunales Constitucionales (Barcelona, Ed. Ariel, 1994) pp. 15 ss.; Dominique Rousseau: La Justicia Constitucional en Europa (Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002) pp. 7 ss.; y Juan José González Rivas: Análisis de los Sistemas de Jurisdicción Constitucional (Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2001) pp. 13 ss.
31 Véase del autor Perfil Axiológico, Independencia y Responsabilidad del Juez Constitucional (Santiago, Ed. Tribunal Constitucional de Chile, 2003). Consúltese,
La Segunda Guerra Mundial y sus trágicas secuelas desencadenaron el cambio trascendental que he resumido. 32 Ese impulso humanista, y escéptico no sólo del Estado sino que también de la premisa que lo asocia como autor único del
Derecho, se materializó en las Constituciones de Italia, Alemania
y Francia. Con el paso del tiempo, la reforma llegó a nuestra América y, en 1970, a Chile 33 .
Puede ser sintetizado ese cambio radical explicando dos de sus rasgos capitales. El primero estriba en que, por virtud de tal cambio, se avanzó de una justicia constitucional únicamente orgánico-política, a otra más que nada humanista. De ser un órgano
estatal destinado a solucionar conflictos institucionales, la Corte
o Tribunal Constitucional se fue transformando en Magistratura
defensiva tanto de las minorías como de la dignidad y los derechos esenciales de la persona humana. Y el segundo de aquellos rasgos consiste en que la Magistratura Constitucional, erigida en guardián supremo del espíritu y la letra del Código Político, sirve esa misión decisiva no sólo controlando la constitucionalidad de las leyes, sino que incluyendo en aquella revisión otras competencias relevantes, v. gr., los decretos supremos, los reglamentos parlamentarios y, en casos calificados, los fallos de los Tribunales Superiores. No debe temerse, por ende, a una especie de casación constitucional en defensa de los atributos públicos subjetivos esenciales 34 .
además, Eduardo García de Enterría: “La Democracia y el Lugar de la Ley”. Anales de
la Academia de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba (2001) pp. 298 ss.
32 Capelletti, supra nota 26 pp. 626 ss.
33 Norbert Lösing: La Jurisdiccionalidad Constitucional en Latinoamérica (Madrid, Ed.
Dykinson, 2002) pp. 35 ss.; Domingo García Belaúnde y Francisco Fernández Segado
(editores): La Jurisdicción Constitucional en Iberoamérica (Madrid, Ed. Dykinson, 1997) pp. 45 ss. De la doctrina chilena, consultar Guillermo Piedrabuena Richard: La Reforma Constitucional (Santiago, Ed. Encina, 1970) pp. 114 ss.; y Alejandro Silva Bascuñán:
“El Tribunal Constitucional”, en Eduardo Frei Montalva et al.: Reforma Constitucional 1970 (Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1970) pp. 199 ss. Con respecto al tópico en la Constitución de 1980, véase Kamel Cazor Aliste: II La Sumisión a Derecho de los Actos
y Disposiciones del Presidente de la República (Santiago, Imp. Universidad Central
de Chile, 2002) pp. 104 ss.; y Francisco Zúñiga Urbina: II Elementos de Jurisdicción Constitucional (Santiago, Imp. Universidad Central de Chile, 2002) pp. 11 ss.
34 Consúltese el artículo 93 Nº 1, 4ª de la Ley Fundamental de Alemania. Para una explicación de ese precepto revísese Helmut Simon: “La Jurisdicción Constitucional”, en Ernest Benda et al., supra nota 17 pp. 834 ss.
Desde que el proceso de hondos cambios jurídicos que he resumido fue asentándose las Constituciones quedaron situadas, verdadera y no virtualmente, en su posición nueva, dominante y que ojalá no pierdan jamás. Son, como anhelaba Herman Heller, Constituciones que van adquiriendo la cualidad de vivas por ser vividas en su Parte Dogmática, con garantías y control judicial para el respeto, no sólo por el legislador, de sus principios y normas 35 .
En resumen, este fenómeno universal grandioso 36 consiste en que hemos pasado de la soberanía de la ley a la supremacía de la Constitución; del Instrumento de Gobierno a la Carta Fundamental humanista y axiológica. Por virtud de tal fenómeno nuestra civilización se eleva desde la legalización formal del ordenamiento jurídico a la constitucionalización sustantiva del Derecho; de la Carta Fundamental como enunciado programático de reglas escritas a la Constitución en cuanto expresión de valores positivizados, con la cualidad propia de la más importante fuente del Derecho. Dotada de fuerza normativa inmediata y vinculante para el legislador, ahora el Código Político compele al juez sumido en contiendas de Derecho privado a convertirse en otro, identificado con una Judicatura para resolver también litigios que involucran al Estado y decidirlos a favor de los ciudadanos. En fin, del fracaso del control partidista del Parlamento sobre la constitucionalidad de las leyes, hemos avanzado, llegando a la Judicatura Constitucional en el mundo democrático.
VIII. Derecho Nuevo
Llego así a la que, en mi visión, es la conquista más importante del Derecho Público contemporáneo. Me refiero a la protección judicial de la dignidad de la persona y de los derechos fundamentales frente a la ley, a los demás actos de los órganos estatales y, por supuesto, también de cara a los particulares entre sí, pues las estipulaciones
35 Teoría del Estado (México DF., Ed. Fondo de Cultura Económica, 1968) pp. 272-274.
36 Capelletti, supra nota 26 pp. 603 y 612.
contractuales o las conductas individuales no pueden vulnerar los derechos inalienables y que se hallan a todos asegurados.
El fundamento de este cambio profundo, paradojalmente tan revolucionario en su contenido como pacífico en su curso, está en que la democracia y la Constitución no pueden sobrevivir donde esos atributos inalienables carecen de tutela eficaz 37 .
Quien capta bien el proceso descrito y sus consecuencias, no exagera al reconocer en él rasgos de una alteración radical de la cultura jurídica. Esta sustitución de principios, criterios y objetivos se ha ido preparando lentamente y enfrenta todavía tanto dudas legítimas como vallas interesadas o añejas. Consiguientemente, imperativo es percatarse de las dificultades del proceso, educando para demostrar que ese cambio significa un progreso inmenso para el Derecho y la democracia, consistente en que si por siglos los derechos esenciales eran lo que la ley determinaba, aunque existiera ya una Constitución dotada de primacía, ahora la ley, el acto de autoridad y la conducta del particular es tal y vale sólo en la medida que regula o implementa el ejercicio de aquellos derechos, respetándolos en los términos proclamados y asegurados en la Carta Fundamental 38 .
Y junto al Derecho nuevo se halla la jurisprudencia. Esta está siendo
ahora renovada en sus objetivos, en sus cánones hermenéuticos, en la innovación y aplicaciones de la Carta Política como fuente suprema
y directa de todo el ordenamiento jurídico y, por cierto, conciente que la metodología clásica de interpretación, subordinadora de la jurisprudencia a cuanto imaginó Montesquieu sobre la Judicatura, está obsoleta y va siendo reemplazada por magistrados resueltos a difundir primacía a la Constitución humanista.
37 Peter Häberle: “Normatividad y Reformabilidad de la Constitución desde la Perspectiva de las Ciencias de la Cultura”, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 1999 pp. 387 ss.
38 Otto Bachof: Jueces y Constitución (Madrid, Ed. Civitas, 1987) p. 41; Juan Colombo Campbell: “Funciones del Derecho Procesal Constitucional”, Anuario de Derecho Constitucional 2002 pp. 172; y Patricio Zapata Larraín: La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Parte General (Santiago, Universidad Andrés Bello, 2002) pp. 69 ss.
IX. Crisis y renovación de la Ley
El Estado nació 39 como depositario único de la dominación humana
en general y no sólo política 40 ; que ejerciendo ese poder o soberanía incontrarrestable asumió la capacidad, exclusiva y excluyente, de hacer y nunca recibir la ley, como lo quiso Jean Bodin 41 ; que tal especie o categoría de norma jurídica se hallaba identificada con
la justicia, porque, como afirmó Hobbes, antes del Estado y de la
ley no se conocía la diferencia entre lo justo y lo injusto; en fin, que en el pacto social enajenamos todos los derechos para que el Estado, a través de la dominación legal, nos garantizara la igualdad
y libertad en el ejercicio, cierto o seguro, de ellos.
Despréndese varias consecuencias de tales premisas. Efectivamente, las primeras Constituciones europeas y de nuestra América fueron, en realidad, nada más que Instrumentos de Gobierno; los jueces se limitaban al rol que les fijó Montesquieu 42 ; el control de los gobernantes quedaba radicado en las asambleas parlamentarias; el legislador establecía la casación para que los tribunales supremos custodiaran la interpretación y aplicación, tasada o segura, de los mandatos legislativos; y los ciudadanos carecían de garantías, sobre todo para ejercerlas en contra del legislador y de los funcionarios administrativos. El Derecho Público, se enseñaba, es un sistema exorbitante al Derecho común, porque al Estado le corresponde velar por el interés general, en nivel de desigualdad con los ciudadanos o administrados.
Pues bien, mientras el pacto social, la soberanía y la ley tuvieron forma y sustancia democráticas, el paradigma abrió el surco a
39 Consúltese De Cive o El Ciudadano (1642) (Madrid, Alianza Editorial, 1994) y (1650) El Leviatán (Madrid, Ed. Sarpe, 1999).
40 Véase, en general, Miguel Carbonell (editor): Neoconstitucionalismo (s) (Madrid, Ed. Trotta, 2003).
41 (1578) Los Seis Libros de la República (Madrid, Ed. Aguilar, 1963). Véase Jean- Jacques Chevallier: Los Grandes Textos Políticos desde maquiavelo a Nuestros Días (Madrid, Ed. Aguilar, 1965) pp. 45 ss.; y Renaud Denoix de Saint Marc: L’Etat (Paris, PUF, 2004) pp. 13 ss.
42 (1748) El Espíritu de las Leyes (México DF., Ed. Porrúa, 1971).
progresos ostensibles en el gobierno racional de las comunidades políticas. Por desgracia, a raíz de múltiples hechos históricamente
establecidos, ocurrió el vaciamiento de la democracia representativa
y de la ley. Y llenando ese vacío se elevó la soberanía al punto
de erigirse en concepto matriz del Estado, de la democracia y del sistema jurídico.
Desde entonces, sobrevinieron décadas o, al menos largos años, de dictaduras y totalitarismos, siempre vanamente apuntalados en la legalidad formal resultante de esa concepción legiferante y positivista del Estado y del Derecho. Todos eran, se ha dicho sin que pueda ser rebatido, Estados de Derecho desde tan reducido y pobre punto de vista. Las tragedias se multiplicaron, fueron resonantes por su oprobio, pero muchos callaron las causas y secuelas, ostensibles en el siglo XX, que en ellas tuvo la construcción sólo estatalista del ordenamiento normativo.
Por eso, pienso que no descubre, entiende ni asimila los signos de los tiempos jurídicos quien sigue anclado a la visión del Estado,
de la soberanía y de la ley que he descrito. Gustavo Zagrebelsky, antiguo Presidente de la Corte Constitucional de Italia, ha acuñado
la expresión pulverización para denominar la situación en que se
halla tal cúmulo de supuestos, con los cuales se había convertido a
la ley, y sobremanera a los códigos, en una construcción intocable,
inobjetable, cuasi divina en su perfección. 43
X. Desafíos
Me acerco al fin de esta reflexión y lo hago reconociendo dos premisas.
La primera la resumo diciendo que los juristas somos formados en
el concepto e importancia de las normas, su jerarquía en un sistema
coherente, su interpretación y aplicación uniforme por los principios
43 Véase El Derecho Dúctil. Ley, Derechos, Justicia (Madrid, Ed. Trotta, 2003).
generales y teniendo en mente la seguridad jurídica. La segunda de tales premisas la transcribo a continuación: los Estados nacieron para imponen la paz y llegaron a su apogeo, paradojalmente, haciendo la guerra o preparándose para precaverla.
Pues bien, los tiempos que atravesamos llevan a revisar la primera de tales premisas y a evaluar, más a fondo todavía, la segunda de ellas.
En efecto, vivimos un proceso fascinante de cambios jurídicos. Por su profundidad y velocidad, casi no lo percibimos, pero esos cambios son ya realidades, tanto en el ámbito interno de los Estados como en internacional.
He comentado ya algunas de tales transformaciones. Deseo ahora concentrarme en otras modificaciones, probablemente aún más desafiantes y que, por lo mismo, exigen el esfuerzo máximo de los juristas por comprenderlas y regularlas con acierto.
Desde luego, el Derecho Público ya no es el Derecho del Estado, o al menos sólo suyo 44 . Efectivamente, existen dentro de las fronteras estatales órganos constitucionales independientes, dotados de competencia exclusiva y que establecen su propio Derecho, dentro de la Constitución y las leyes, por cierto. Fuente de Derecho son también, en el ámbito interno, las comunidades territoriales autónomas que viven en regiones, provincias y comunas. Me impresiona constatar que, en el Estado más fuerte y unificado de Europa, como es Francia, la reforma constitucional del 28 de marzo de 2003 haya implantado una descentralización real, con instituciones de democracia semidirecta y vías para la integración regional transfronteriza. Así se va cumpliendo la demanda por una Administración que, siendo más próxima a los ciudadanos, sea también más eficiente y controlada por ellos 45 .
44 Cf. Truchet, cit., pp. 6 y 7.
45 Denoix de Saint Marc, cit., p. 94.
En el ámbito internacional, nuestra afirmación resulta aún más categórica, porque las empresas transnacionales, amparadas en convenciones mundiales, se sustraen al Derecho Público o Privado de uno de los diversos Estados en que tienen sedes, para elegir la legislación de otros Estados en que realizan negocios porque les resulta más conveniente o menos severa. En el mismo ámbito internacional, son numerosos los tratados que han ido erigiendo jurisdicciones mundiales, la última de las cuales, la Convención de Roma, rige desde 2002 para los países que la ratificaron.
Siempre en el Derecho Internacional, el Estado ha dejado de ser sujeto único, pues junto a él o por encima de lo que resta de su soberanía, se han consolidado los organismos internacionales y la persona humana. Esta, fuerza es destacarlo, puede ahora desafiar al Estado ante comisiones y jurisdicciones internacionales, cuando está agotada la vía interna para obtener justicia.
En realidad, el dualismo bipolar de Derecho Público y Derecho Privado va siendo superado, no sólo porque se comprende que las fuentes son las mismas, sino que a raíz de la interpenetración de ambos. Hoy, por ejemplo, la Administración estatal emplea procedimientos de Derecho privado para satisfacer necesidades públicas (la llamada “Huida del Derecho Público”) 46 , y las empresas multinacionales obtienen la protección del Derecho Público para cautelar sus inversiones y actividades particulares 47 . Pese a ello y en general, la unidad del sistema se mantiene, más que nada gracias al consenso en los valores y principios de la Constitución, y la interpretación acertada de ellos en el contencioso constitucional 48 .
Creo que una de las transformaciones más interesantes se halla en la noción de servicio público y en la satisfacción de intereses
46 Sebastián Martín Retortillo: “Utilización por la Administración Pública del Derecho Privado”, en Real Academia de Jurisprudencia y Legislación: Congreso de Academias Jurídicas Iberoamericanas (Madrid, Fundación Ramón Areces, 1996) pp. 271 ss.
47 Pierre Pactet: Les Institutions Françaises (París, PUF, 2003) p. 38.
48 Truchet, cit., p. 41.
generales o necesidades colectivas. Efectivamente, es un hecho indesmentible que, no sólo a través de concesiones o permisos y de la devolución de funciones, las entidades y grupos de la Sociedad Civil están satisfaciendo necesidades públicas 49 . Asociaciones particulares asumen, en otras palabras, misiones de servicio al bien común como cotitulares de la satisfacción de intereses colectivos 50 .
Los hechos se adelantan al Derecho. Esta realidad, históricamente demostrada, no puede ser vencida, pero sí al menos controlada para que la brecha no se vuelva un abismo. En esa línea sitúo otra innovación notable del Derecho francés reciente, cual es la experimentación legislativa autorizada por la ya citada reforma constitucional de 2003 51 . Cierto es que así se abre un plazo de inseguridad jurídica, pero al cual lo sucede otro término, mucho más largo, de certeza legítima generada por un Derecho acertadamente formulado 52 .
En las transformaciones del Derecho Público, una requiere atención preferente. Trátase de regular la globalización para que sirva a todos los países involucrados, con cuotas de sacrificio compartidas y compromisos con el bienestar que exige el respeto de la dignidad humana. En este orden de ideas, la tarea concreta yace en hallar organizaciones y procedimientos que conviertan lo que es hoy una precaria gobernabilidad global en un gobierno de la globalización (Global Gobernance y Global Goverment, respectivamente.) 53 .
Pues bien, hemos sido testigos de lo que es la gobernabilidad global en la cumbre celebrada en noviembre de 2004 en Santiago. Ese fue un foro de cooperación, centrado en la economía de veintiún países, cuyo progreso se logró por consenso y nunca mediante acuerdos
49 Sabino Cassese: La Crisis del Estado (Buenos Aires, Ed. Abelardo Perrot, 2003).
50 Rolando Pantoja Bauzá: “Función Administrativa y Derecho Administrativo en el Derecho Chileno”, Revista de Derecho Público Nº66 (2004) pp. 291 ss.
51 Pactect, cit., pp. 99-100; Denoix de Saint Marc, cit., pp. 95-96.
52 Bertrand Mathieu: “Reflexions en Guise de Conclusions Sur le Principe de Securité Juridique”, Les Cahiers du Conseil Constitutionnel Nº11 (2001) pp. 100 ss.
53 Cassese, cit., pp. 43-44.
mayoritarios, menos si se trataba de imponerlos. Los procedimientos fueron informales; la voluntad común estuvo fundada en la cooperación para llegar a decisiones unánimes. Nunca se planteó la representatividad de las instituciones estatales ni el refugio en la autodeterminación surgida de la soberanía. Tampoco se trató el tópico de la Constitución y las leyes, aunque todos concordaron en que para el desarrollo de los intercambios, se requiere reforzar la seguridad jurídica y la transparencia como antídoto de la corrupción. En definitiva, la ejecución de los consensos quedó confiada a la Administración Pública, pero ya hemos visto que ésta no podrá desenvolverse según los antiguos rituales, y discrecionalidad, menos aún si pretende imponerse con cualidad coactiva 54 .
Cierto es que el núcleo duro del Derecho Público, representado por el Derecho Constitucional, el Penal y el Fiscal o Tributario, resisten todavía la transformación que he ilustrado, pero la corriente por el cambio es creciente, más que nada a raíz de la penetración del Derecho Internacional en los ordenamientos internos.
En tal panorama, de res publica composita, como la llamó Samuel Puffendorf trescientos cincuenta años atrás 55 , el ámbito de los intereses comunes rebasa al Estado y al Derecho Público, sin que ello lo convierta en espacio regido por el Derecho Privado. Es un nuevo Derecho, combinación imperfecta pero efectiva, del orden binario tradicional todavía investigado y enseñado 56 .
Situado en este punto de vista, como académico formado en los parámetros clásicos que resumí, experimento una sensación compleja. Diviso, con entusiasmo, la luz de un horizonte despejado, en que el Derecho Público y el Derecho Privado aparecen integrados
54 Véase Arturo Aylwin Azócar: “Evolución del Derecho Administrativo Chileno y del Régimen de Control de la Administración Pública”, II Revista de Derecho de la Universidad de Concepción Nº212 (2002) pp. 399 ss.; y Prosper Weil: Derecho Administrativo (Madrid, Ed. Civitas, 1994) pp. 113 ss.
55 Citado por Cassese, cit., p. 93.
56 Andrés Ollero: “Derecho y Moral entre lo Público y lo Privado. Un Diálogo con el Liberalismo Político de John Rawls” Revista de Estudios Públicos Nº 69 (1998) pp. 303 ss.
no en términos de polos repelentes. Percibo, igualmente,
luminosidad que irradia el Derecho Público que va siendo
armonizado con el Derecho Internacional, en términos que me llevan a dudar del dualismo como criterio para oponerlos más que
distinguirlos. Pero reviso los postulados jurídicos fundamentales
en que fui formado y no puedo callar que añoro la belleza del orden
normativo de un sistema coherente, aunque dúctil o flexible en su implementación, sin escollos exegéticos ni formulismos.
En definitiva, experimento el desafío siguiente: sin olvidar ni rebajar la importancia de los principios generales del Derecho, llegar a ser capaz de adecuarlos a las transformaciones del Derecho Público que ya vivimos. Ahora, me resta sólo decir que acepto ese desafío 57 y que, como juez y profesor, seguiré empeñándome en impulsar la renovación de la jurisprudencia y de la doctrina que le sirve de inspiración.
57 En el tópico examinado en esta conferencia, el autor ha escrito, entre otras, las monografías siguientes: “Derecho Público, Sociedad y Estado”, XVI Revista Chilena de Derecho Nº 2 (1989) pp. 189 ss.; “Descubriendo el Futuro de Nuestra Sociedad Estatal”, XX Revista Chilena de Derecho Nº 2 – 3 V. I (2003) pp. 560 ss.; y “Flujo y Reflujo Público – Privado” Nº 18 (1997) pp. 31 ss.
las Transformaciones del Derecho Público Europeo. unas Notas Explicativas de las Nuevas Tendencias del Derecho Público en España
Juan Hernández Bravo de Laguna 1
Sumario. 1. Preliminar: las transformaciones del Derecho y del Estado: 1.1. La transformación del Derecho y el cambio social; 1.2. El Derecho público: liberalismo e intervencionismo estatal. 2. Una tendencia cambiante del Derecho público español: la justicia universal penal: 2.1. El principio de jurisdicción universal penal en España y Europa; 2.2. El principio de jurisdicción universal penal en las normas y tribunales penales internacionales. 3. España, ¿juez universal? Los límites a la jurisdicción universal penal en España. 4. Las causas abiertas en España en virtud de la jurisdicción universal penal: a) El general Augusto Pinochet; b) La República Popular China; c) Los EEUU; d) Conflicto diplomático con Israel; e) De Guatemala a Ruanda; f) El Sahara Occidental; g) México y Argentina; h) Los jesuitas de El Salvador; i) Irak; j) Los horrores del nazismo. 5. los derechos civiles y políticos de los inmigrantes ilegales: sucesivos cambios de tendencia en el Derecho público español. 6. conclusiones: el orden internacional y las transformaciones del derecho público contemporáneo.
1 Catedrático de Ciencia Política y de Ciencia de la Administración y Director del Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política de la Universidad de La Laguna, Islas Canarias, España. Profesor del Instituto de Estudio e Investigación Jurídica (INEJ).
1. Preliminar: las transformaciones del Derecho y del Estado
1.1. La transformaCión deL dereCHo y eL CamBio soCiaL
A partir de la distinción clásica ente normas sociales y normas
jurídicas, podemos establecer una primera relación fundamental entre la sociedad y el Derecho. Los humanos somos seres
biosociales, vivimos naturalmente en sociedad, y eso significa que
la situación novelesca de Robinson Crusoe o la muy real de Juan
Fernández en la isla chilena siempre es vivida como una trágica amputación de nuestras posibilidades de realización en cuanto personas. Por ello, para ordenar y regular esta imprescindible convivencia humana, son necesarias las normas jurídicas, cuyo conjunto sistemático conocemos como Derecho en sentido objetivo. Las normas jurídicas, a diferencia de las normas sociales, se caracterizan por su generalidad y por su obligatoriedad y coactividad, es decir, son generales y coactivas porque obligan a la generalidad social -a todos- y su incumplimiento está sancionado jurídicamente -en vía civil o en vía penal- y no sólo socialmente, con el rechazo o la crítica.
Las normas jurídicas pueden provenir de las normas sociales,
pueden ser una formalización de ellas por medio de la consuetudo,
la costumbre acreditada. Pero en las sociedades de nuestros días
inmensa mayoría de las normas jurídicas, y, desde luego, las
cualitativamente relevantes, son una manifestación o emanación del poder político. En efecto; las relaciones humanas en el seno de cualquier sociedad son siempre relaciones de poder porque el poder está siempre presente en ellas; un poder entendido como capacidad de influenciar o determinar la conducta de los demás, sean individuos o grupos sociales, y que es siempre recíproca. Son los poderes sociales, a veces denominados poderíos, como pueden ser el económico, el militar o el religioso 2 . Pues bien,
2 En lengua francesa, por ejemplo, es muy clara la distinción entre pouvoir y puissance.
LAS TRANSFoRMACIoNES DEL DERECHo PÚBLICo EuRoPEo. uNAS NoTAS EXPLICATIvAS DE LAS NuEvAS TENDENCIAS DEL DERECHo PÚBLICo EN ESPAñA
el más importante de estos poderes, un tipo especial de poder que denominamos poder político o poder por antonomasia, se manifiesta en la emanación de estas normas jurídicas necesarias para ordenar y regular la convivencia social. Una ordenación y una regulación que incluyen la organización política de la sociedad, el Estado en su expresión moderna, que completa la triada relacional entre la sociedad, el Derecho y el Estado.
El poder político se distingue de los demás poderes en que es el
único de ellos que afecta a toda la colectividad de manera ineludible
y en que es coactivo. A diferencia de lo que ocurre con los poderes
sociales, los individuos no pueden eludir el poder político, no pueden sustraerse a sus mandatos, que son las normas jurídicas, y pueden ser sancionados si no los cumplen. No en vano ya hemos adelantado que en el Derecho se manifiesta el poder político y que el Derecho emana de él.
Por su parte, en la clásica conceptualización weberiana, el Estado se caracteriza por reclamar con éxito el monopolio de la violencia legítima en un determinado territorio 3 . Lo cual, además, consigue que el poder legitimo constituido conforme a Derecho devenga en autoridad. Un poder político, una autoridad, que en las sociedades de nuestros días sólo pueden estar fundamentados en la voluntad
general expresada en las urnas. En otras palabras, el poder político únicamente puede ser legítimo y devenir en autoridad en la medida en que sea democrático en cuanto a su origen. También debe ser democrático en cuanto a su ejercicio, lo que implica la protección de los ciudadanos y los grupos con las debidas garantías frente
a la inmediatez coactiva de las normas jurídicas y, asimismo, la
proporción en el uso de la fuerza. Estas debidas garantías incluyen la protección de los derechos de las minorías sociales y políticas frente a la mayoría, y la protección de los derechos de la oposición frente al Gobierno.
3 Max Weber caracteriza así al Estado, al que considera la única fuente legítima del derecho a la violencia.
El diseño anterior nos lleva naturalmente a establecer la profunda imbricación que existe entre el cambio social y el Derecho, entre el cambio social y el cambio jurídico, que también es político. La sociedad cambia incesantemente a lo largo de la historia, cambian sin cesar los valores, las creencias y las ideas, por usar la conceptualización orteguiana 4 . Y, como consecuencia, cambia la conciencia social de lo que está bien y lo que está mal, cambian los mores sociales, los usos y costumbres, las relaciones entre los diversos grupos sociales y los individuos, y hasta el lenguaje, el habla y las modas. Eso significa que el Derecho cambia también incesantemente, que las normas jurídicas se transforman de continuo. Lo que quiere decir que la transformación del Derecho no es un fenómeno de nuestros días y ni siquiera de la Modernidad; es un hecho histórico recurrente.
La transformación del Derecho implica que no sólo cambian las normas, sino, ante todo y fundamentalmente, los sistemas jurídicos y los valores que los sustentan, que cambian mucho más lentamente. Basta comprobar, por ejemplo, en los países de tradición romanista como son la Europa continental y la América Latina, entre otros, como el viejo sistema del Derecho romano pervive en nuestras principales instituciones, aunque, a veces, sea difícil de descubrir porque aparece encubierto o enmascarado por siglos de lenta evolución. En este ámbito se establecen relaciones biunívocas entre los dos actores y ambos se influyen mutuamente. La evolución de la sociedad empuja al Derecho y éste, a su vez, se constituye en un factor de cambio social.
En algunas épocas, en algunos períodos históricos, los cambios se producen lentamente, y en otros suceden traumática y súbitamente. Son las revoluciones, las grandes y decisivas soluciones de continuidad en la vida de las sociedades. Y allí, en esos cambios, siempre está presente el cambio del Derecho, en ocasiones
4 Cfr. Ortega y gasset, José, Ideas y creencias • Sobre la razón histórica (Curso dado en Buenos Aires y publicado en 1979 junto a otro impartido en Lisboa sobre el mismo asunto) (1940).
consecuencia y en ocasiones -o siempre- incentivador de ese cambio social. De ahí el peligro de las operaciones de ingeniería
social protagonizadas por el poder político, que utiliza para ello las normas jurídicas, el Derecho. Es en estas operaciones cuando hace su aparición el grave problema de los límites y requisitos del control social ejercido por el poder a través de Derecho. Un Derecho que se convierte en medio e instrumento de variadas formas de control social externo e interno, que el poder utiliza
través de algunos de sus elementos ya aludidos, como son la generalidad y la coactividad.
partir de una situación intermedia, en la que se limita a constatar
registrar el cambio social, el Derecho, siempre en manos del
poder político del Estado, según los diferentes sistemas políticos
y jurídicos, puede ser un factor renuente al cambio, puede intentar
impedirlo o ralentizarlo, o bien puede erigirse en protagonista, en promotor del mismo. Mutuas relaciones entre los cambios social, político y jurídico, y entre los sistemas políticos y jurídicos. Mutuas influencias que nos llevan a la cuestión de la autonomía del Derecho frente al cambio social, una autonomía que, en el mejor de los casos, no puede ser sino relativa 5 .
Uno de los debates políticos actuales más importantes, teóricos
y prácticos, se refiere a la cantidad -y la calidad- deseable de acción del Estado en el ámbito privado -civil, económico
5 Cfr. toHaria, José Juan, Cambio social y vida jurídica en España, EDICUSA. Madrid, 1974. Esta obra, que concibe al Derecho como producto de unas determinadas fuerzas
sociales, supuso en su momento una interesante aportación a la Sociología jurídica y a
investigación de las relaciones entre cambio social y Derecho, temas hasta entonces,
aún ahora, de no muy abundante tratamiento en la doctrina española. Vid. también
sOrianO, Ramón, Sociología del Derecho, Ariel, Barcelona, 1997; y ayusO tOrres, Miguel, ¿Ocaso o eclipse del Estado?: las transformaciones del Derecho público en la era de la globalización, Marcial Pons, Madrid, 2005. La obra clásica sigue siendo Las transformaciones del Derecho público y privado, de León Duguit, de la que Comares ha publicado en 2007 una reedición.
y cultural-. Los totalitarismos resolvieron la cuestión con la
absoluta prevalencia estatal. Y en eso coincidieron -coinciden- los totalitarismos de derechas y los de izquierdas. Como proclamaba el totalitarismo italiano: «Todo en el Estado; nada fuera del Estado; nada en contra del Estado». En los regímenes totalitarios la esfera de autonomía individual queda reducida
mínimo, aunque los totalitarismos no marxistas permiten
propiedad privada de algunos medios de producción y los
marxistas no. Y en el campo de los totalitarismos de derechas, hace tiempo que el profesor Linz planteó la diferencia entre
el totalitarismo y el autoritarismo en base precisamente a la
cantidad y la calidad de la intervención del Estado. Mientras
un Estado totalitario no deja nada al arbitrio de lo individual,
salvo justamente cierta -o mucha- propiedad privada, al Estado autoritario sólo le preocupa controlar las manifestaciones públicas de la esfera privada, por lo que permite una porción muy amplia de autonomía individual siempre que no colisione con el poder político. El lema totalitario advierte: «Quien no está conmigo, está contra mí», mientras el autoritario se contenta con afirmar que: «Quien no está contra mí, está conmigo».
Estado de Derecho nace históricamente como Estado liberal.
ese primer liberalismo propugna un Estado mínimo, que
únicamente interviene para asegurar la defensa exterior y el
orden público interior, es decir, las condiciones que posibilitan
el acceso al mercado en hipotéticas condiciones de igualdad.
Sin embargo, muy pronto se hizo patente que la igualdad formal -teórica- en el acceso al mercado no garantiza la igualdad material -real-, y que, por el contrario, se producen situaciones de desigualdad e injusticia que el Estado ha de corregir. El primer liberalismo evoluciona rápidamente hacia un liberalismo social -representado por autores como stuart MiLLs-; el Estado
aumenta progresivamente su ámbito de actuación, y termina por desembocar en el Estado social y del bienestar de nuestros días:
una transformación del Estado liberal que, sin renunciar a sus
principios constitutivos, interviene cada vez más en el mercado
y la sociedad para garantizar los derechos fundamentales y las
libertades públicas de los ciudadanos. Ya no se trata, como antes, sólo de asegurar su libertad y su igualdad en el acceso al mercado a través de la defensa exterior y el mantenimiento del orden público. Desde la fraternidad, hay que garantizarles también su existir -su Dasein- mediante una serie de políticas
sociales que establecen una seguridad social de sanidad pública
y pensiones de jubilación, una educación pública y todo lo
demás. Por eso podemos calificar al Estado social como un Estado intervencionista y garantista. Es fácil constatar que todas las democracias contemporáneas -que son democracias liberales- responden a este esquema. Y, paralelamente, que todos los viejos partidos socialistas de esas democracias más pronto o más tarde han renunciado al marxismo y aceptado el liberalismo y sus consecuencias.
En el proceso descrito fue decisiva la irrupción de los análisis económicos de Lord Keynes, sobre todo en relación con la crisis económica de 1929, tan parecida -y tan diferente- a la actual. Ya no se debate si el Estado (un Estado que es empresario, productor y cliente) puede -y debe- intervenir en el mercado y
en la sociedad, sino el grado y la intensidad de esa intervención,
y el tamaño y la composición del sector público. El problema
consiste en determinar hasta donde puede -y debe- el Estado incrementar la presión fiscal sobre los contribuyentes para financiar sus políticas sociales. Es la denominada crisis fiscal del Estado social, que, pese a ella y a todos sus achaques, resiste
el paso de los años, y, en sus líneas maestras, goza de buena salud -o de una mala salud de hierro- y sigue garantizando las condiciones básicas en las que transcurre el existir de sus ciudadanos. No es necesario añadir que la crisis financiera y económica de nuestros días ha puesto de dramática actualidad estas consideraciones.
2. Una tendencia cambiante del Derecho Público Español:
la Justicia Universal Penal
2.1. El principio de jurisdicción universal penal en España y Europa
El marco normativo del principio de jurisdicción universal penal se ha materializado en el ordenamiento jurídico español a través del artículo 23.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, en la redacción dada por la Ley Orgánica 11/1999, de 30 de abril, de modificación del Título VIII del Libro II del Código Penal, aprobada por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre. La redacción del párrafo 4 quedó fijada por la Ley Orgánica 13/2007, de 19 de noviembre, para la persecución extraterritorial del tráfico ilegal o la inmigración clandestina de personas. En esa norma se establece la competencia de la jurisdicción española para enjuiciar los delitos de genocidio y terrorismo cometidos en el extranjero, aunque lo sean por personas extranjeras y sin víctimas españolas 6 .
6 Artículo 23 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial: 1. En el orden penal corresponderá a la jurisdicción española el conocimiento de las causas por delitos y faltas cometidos en territorio español o cometidos a bordo de buques o aeronaves españoles, sin perjuicio de lo previsto en los tratados internacionales en que España sea parte. 2. Asimismo conocerá de los hechos previstos en las Leyes penales españolas como delitos, aunque hayan sido cometidos fuera del territorio nacional, siempre que los criminalmente responsables fueren españoles o extranjeros que hubieren adquirido la nacionalidad española con posterioridad a la comisión del hecho y concurrieren los siguientes requisitos:
a) Que el hecho sea punible en el lugar de ejecución, salvo que, en virtud de un tratado internacional o de un acto normativo de una organización internacional de la que España sea parte, no resulte necesario dicho requisito; b) Que el agraviado o el Ministerio Fiscal denuncien o interpongan querella ante los tribunales españoles; c) Que el delincuente no haya sido absuelto, indultado o penado en el extranjero, o, en este ultimo caso, no haya cumplido la condena. Si solo la hubiere cumplido en parte, se le tendrá en cuenta para rebajarle proporcionalmente la que le corresponda. 3. Conocerá la jurisdicción española de los hechos cometidos por españoles o extranjeros fuera del territorio nacional cuando sean susceptibles de tipificarse, según la Ley penal española, como alguno de los siguientes delitos: a) De traición y contra la paz o la independencia del Estado; b) Contra el titular de la Corona, su Consorte, su Sucesor o el Regente; c) Rebelión y sedición; d) Falsificación de la Firma o Estampilla reales, del sello del Estado, de las firmas de los Ministros y de los sellos públicos u oficiales; e) Falsificación de moneda española y su expedición; f) Cualquier otra falsificación que perjudique directamente al crédito o intereses del Estado, e introducción o expedición de lo falsificado; g) Atentado contra autoridades o funcionarios públicos españoles; h) Los perpetrados en el ejercicio de sus funciones por funcionarios públicos españoles residentes en el extranjero y los delitos contra la Administración Pública española; e i) Los relativos al control de cambios. 4. Igualmente será competente la jurisdicción española para conocer de los hechos cometidos por españoles o extranjeros
El principio de jurisdicción universal penal ha encontrado su aplicación efectiva en los tribunales españoles y de diferentes Estados europeos. Así, por ejemplo, como veremos luego con detalle (Vid. infra 4), la aplicación de dicho principio en España ha dado lugar a la persecución, mediante procesos judiciales incoados por magistrados de la Audiencia Nacional, de presuntos crímenes de genocidio, terrorismo y torturas cometidos en diversos países de América Latina, tales como El Salvador, Guatemala, y Chile (caso general Augusto Pinochet). En Alemania, Francia e Italia, y también en España, se han perseguido crímenes semejantes cometidos durante el período de la dictadura militar en Argentina 7 .
Otros ejemplos de aplicación efectiva de este principio, tal y como se menciona en el voto particular (Fundamento Jurídico número 10) de la Sentencia del Tribunal Supremo español de 25 de febrero de 2003 (STS 327/2003), son los siguientes:
a) La sentencia de 11 de julio de 1996 del Tribunal Internacional
de Justicia de La Haya (caso Bosnia vs. República Federal de Yugoslavia) reconoció expresamente el derecho de los Estados a ejercer la jurisdicción universal en materia de genocidio.
b) La sentencia del Tribunal Constitucional de la República Federal
de Alemania de 12 de diciembre de 2000 afirma que el genocidio es, como violación más grave de los derechos humanos, el caso clásico para la aplicación del principio de universalidad, que tiene
fuera del territorio nacional susceptibles de tipificarse, según la Ley penal española, como alguno de los siguientes delitos: a) Genocidio; b) Terrorismo; c) Piratería y apoderamiento ilícito de aeronaves; d) Falsificación de moneda extranjera; e) Los delitos relativos a
la prostitución y los de corrupción de menores o incapaces; f) Tráfico ilegal de drogas
psicotrópicas, tóxicas y estupefacientes; g) Tráfico ilegal o inmigración clandestina de
personas, sean o no trabajadores; h) Los relativos a la mutilación genital femenina, siempre que los responsables se encuentren en España; e i) Y cualquier otro que, según los tratados
o convenios internacionales, deba ser perseguido en España. 5. En los supuestos de los
apartados 3 y 4 será de aplicación lo dispuesto en la letra c del apartado 2 de este artículo.
7 Sobre el principio de jurisdicción universal penal, Vid. en la prensa española: «Frente a
la impunidad» (La Vanguardia, 03-11-2002); «Injusta objeción al TPI» (La Vanguardia,
27-06-2002); «Soberanismo e impunidad» (El Mundo, 19-11-1999); «Inmunidad ‘versus’ jurisdicción universal» (El País, 02-11-1998); y «Contribución española frente a la impunidad» (El País, 05-02-1998).
como función posibilitar la persecución, sin lagunas de impunidad, de los crímenes contra los bienes jurídicos más importantes de la Comunidad internacional.
c) La sentencia del Tribunal Supremo (Cour de Cassation) de Bélgica de 12 de febrero de 2003, citada en la Resolución mayoritaria del caso Sharon y otros, ratifica el ejercicio de la jurisdicción universal sobre delitos de genocidio, conforme a lo establecido en la Ley belga de 16 de julio de 1993, reformada por la Ley de 10 de febrero de 1999, que establece una regulación similar a la prevenida en el citado artículo 23.4 de la Ley Orgánica española del Poder Judicial. Califica el genocidio como un crimen de Derecho Internacional, y afirma la competencia de los tribunales belgas para el enjuiciamiento de dichos crímenes «cualquiera que sea el lugar donde se hubieran cometido», resaltando que su persecución penal «no exige la presencia del inculpado en territorio belga».
d) La sentencia del Tribunal Supremo (Cour de Cassation) francés en el caso Klaus Barbie estableció que los crímenes contra la humanidad son imprescriptibles y pueden ser objeto de un procedimiento judicial en Francia cualquiera que haya sido la fecha o el lugar de comisión. Esta incriminación pertenece a un orden represivo internacional, al que Francia se ha adherido y al que la noción de frontera le resulta ajena, afirma la sentencia.
e) La sentencia del Tribunal de apelación de la Cámara de los Lores, del Reino Unido, dictada el 24 de marzo de 1999 en el caso Pinochet, recuerda que el Derecho Internacional estipula que los crímenes de «ius cogens» 8 , entre ellos el genocidio, pueden ser penados por cualquier Estado, porque los criminales son enemigos comunes de toda la humanidad y todas las naciones tienen el mismo interés en su aprehensión y persecución.
8 Es decir, normas jurídicas imperativas y no meramente dispositivas. Según la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, son las normas jurídicas aceptadas y reconocidas por la comunidad internacional de Estados como normas que no admiten acuerdo en contrario.
Por último, la jurisprudencia española al respecto más importante es la siguiente:
-Sentencia del Tribunal Constitucional (STC 237/2005), de 26 de septiembre de 2005, por la que, en virtud del principio de jurisdicción universal penal, se confirma la competencia de la jurisdicción española para enjuiciar presuntos delitos de genocidio, terrorismo y torturas cometidas en Guatemala. El Tribunal afirma que para la aplicación de este título jurisdiccional es innecesario, según el Derecho Internacional, cualquier punto de conexión, como sería la presencia física de sus responsables en España o que las víctimas sean españolas.
b) Tribunal Supremo:
- Sentencia del Tribunal Supremo (STS 1362/2004), de 15 de noviembre de 2004, por la que se confirma la competencia de la jurisdicción española para enjuiciar presuntos delitos de genocidio, terrorismo y torturas cometidos en Argentina.
- Sentencia del Tribunal Supremo (STS 319/2004), de 8 de marzo de 2004, por la que se confirma la competencia de la jurisdicción española para enjuiciar presuntos delitos de genocidio, terrorismo y torturas cometidos en Chile.
- Sentencia del Tribunal Supremo (STS 327/2003), de 25 de febrero de 2003, por la que, en atención a las circunstancias del caso, se niega la competencia de la jurisdicción española para enjuiciar presuntos delitos de genocidio, terrorismo y torturas cometidos en Guatemala. (Sentencia anulada por la STC 237/2005, que confirma la competencia de la jurisdicción española).
c) Audiencia Nacional:
- Auto de la Audiencia Nacional, de 5 de noviembre de 1998, por el que se declara la competencia de la jurisdicción española para enjuiciar presuntos delitos de genocidio, terrorismo y torturas cometidos en Chile.
- Auto de la Audiencia Nacional, de 4 de noviembre de 1998, por el que se declara la competencia de la jurisdicción española para enjuiciar presuntos delitos de genocidio, terrorismo y torturas cometidos en Argentina.
2.2. El principio de jurisdicción universal penal en las normas y tribunales penales internacionales
Este principio ha fundamentado normas y tratados internacionales de la mayor importancia, tales como, por ejemplo, la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio (9 de diciembre de 1948); la Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad (26 de noviembre de 1968) y los Principios de cooperación internacional en la identificación, detención, extradición y castigo de los culpables de crímenes de guerra o de crímenes de lesa humanidad (3 de diciembre de 1973).
Otra manifestación práctica del principio de jurisdicción universal penal aplicado a las más graves violaciones de derechos humanos la encontramos en la constitución de Tribunales Penales Internacionales: Corte Penal Internacional (Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, de 17 de julio de 1998) 9 ; Tribunal Penal Internacional para la Ex Yugoslavia y Tribunal Penal Internacional para Ruanda.
9 La Corte Penal Internacional sólo puede enjuiciar hechos cometidos con posterioridad al 1 de julio de 2002 y que afecten a Estados que hayan ratificado su Estatuto.
3. España, ¿Juez Universal? Los límites a la Jurisdicción Universal Penal en España
Como estaba previsto, el Pleno del Congreso de los Diputados español, en su sesión del jueves 25 de junio de 2009, aprobó por mayoría absoluta el proyecto de Ley Orgánica de Reforma de la Legislación Procesal para la Implantación de la Nueva
Oficina Judicial, Ley en la que se incluyó, entre otras cuestiones, una importante limitación de las competencias de España en
la persecución de delitos internacionales 10 . Esta limitación fue
propuesta por el Partido Popular (PP) y enmendada por el Partido Socialista (PSOE), y fue aprobada por 339 votos a favor [PP, PSOE, PNV, Convergència i Unió (CiU), Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) y Unión, Progreso y Democracia (UPyD)]
y sólo 8 en contra, entre ellos los dos diputados de Izquierda
Unida (IU-ICV). Se abstuvieron los tres diputados que suman el Bloque Nacionalista Galego (BNG) y Nafarroa Bai. Se cumplió así la exigencia de la mayoría absoluta, requerida por el carácter orgánico de la Ley 11 .
Las condiciones o límites impuestos por el Congreso al principio de la jurisdicción universal penal, es decir, las restricciones a
10 Durante el debate, el diputado del Partido Nacionalista Vasco (PNV) Emilio OLabarría definió a esta Ley como «la Ley de defensa de intereses difusos», ya que, a su entender, «menos una Oficina Judicial eficiente, se regula de todo».
11 Desde el PP, la diputada Dolors MOntserrat justificó este acuerdo explicando que «la evolución seguida por los tribunales y principalmente por la Audiencia Nacional requería una importante reflexión para adaptar el precepto de la jurisdicción universal al principio de subsidiariedad y a la doctrina del Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, y homologarlo con los países del entorno». En esa línea, se refirió a «los conflictos diplomáticos que generaban algunas sentencias inaplicables». «En ningún caso se trata de que los crímenes queden impunes, sino de homologar nuestra legislación a la de los países de nuestro entorno», defendió también el diputado socialista Julio ViLLarrubia, quien añadió que «se han incluido crímenes que antes no estaban expresamente incluidos, como los crímenes de guerra y lesa humanidad». Explicó que España podrá seguir persiguiendo estos delitos siempre que no se haya iniciado otro proceso en una Corte internacional, en el país de origen del investigado o en el Estado afectado por las actividades investigadas. Por parte de Esquerra Republicana de Catalunya, Joan riDaO manifestó su «apoyo global» a la reforma en términos generales, aunque no ocultó sus «reservas» en lo que afecta a la jurisdicción universal. «Este punto había sido una conquista propia de una sociedad avanzada, y eso debería haber continuado siendo así», lamentó.
la potestad de los tribunales españoles para investigar un delito cometido fuera de España, se concretan en que la Justicia española sólo podrá perseguir casos de genocidio y lesa humanidad «cuando existan víctimas de nacionalidad española, se contraste algún vínculo de conexión relevante con España o los presuntos responsables se encuentren en territorio español». Además, la resolución especifica que cualquier «proceso penal iniciado ante la jurisdicción española se sobreseerá provisionalmente» en el momento en que haya constancia de que existen procedimientos abiertos por los mismos hechos, o sea, que están siendo juzgados «en el país donde se cometieron los hechos delictivos o en el seno de un tribunal internacional». La resolución en sí misma no hace efectiva la medida, sino que por ella el Congreso de los Diputados insta al Gobierno a trasladar la voluntad política aprobada a la legislación, promoviendo «con urgencia» la reforma del citado artículo 23.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Con esta reforma legislativa el Gobierno español se garantiza una mayor tranquilidad diplomática. España era uno de los pocos Estados que había asumido y aplicado con todas sus consecuencias el principio de jurisdicción universal penal. Las constantes actuaciones de los magistrados de la Audiencia Nacional en ese terreno habían abierto un debate muy intenso sobre la conveniencia de que España investigue presuntos ilícitos penales ajenos a su territorio y a sus nacionales 12 . Porque este modelo de jurisdicción extendida sin puntos de conexión es un modelo muy polémico, que, con sus actuaciones a distancia y sus sentencias inaplicables, ha adolecido demasiadas veces de carencia de efectividad, de falta de garantías de una persecución efectiva, más allá de los simples resultados demostrativos o mediáticos.
Varios aspectos fundamentales no detallados en la resolución aprobada han de ser concretados en la futura reforma legal. Por
12 El propio Presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial, Carlos DíVar, había pedido que se reformara la Ley para limitar estos procesos: «No podemos convertirnos en los gendarmes del mundo», subrayó.
ejemplo, cómo se traducirá el principio de subsidiariedad, común en muchas legislaciones y por el cual un tribunal sobresee una causa si es investigada por el Estado en donde se cometió el delito. Este principio puede ser -y ha sido- usado por países de escasa acreditación en derechos humanos, tales como Sudán, para iniciar sus propias investigaciones sin garantías y pretender con ello que se sobresean las de cualquier órgano que actúe bajo el principio de jurisdicción universal. Con el objeto de evitarlo, tribunales como la Corte Penal Internacional exigen que, para aplicar la subsidiariedad, la investigación o proceso abierto ha de ofrecer garantías objetivas de persecución probable.
Otra cuestión es la retroactividad. La resolución aprobada no es retroactiva y, por tanto, no afecta a los procesos ya en curso. Pero si la futura reforma legal incluyera cambios procesales, la ley española dispone que ha de aplicarse el proceso más favorable al reo, y ello sí afectaría a las causas ahora abiertas.
4. Las causas abiertas en España en virtud de la Jurisdicción Universal Penal
En la actualidad, y aparte de otras causas que no fueron admitidas, la Audiencia Nacional española mantiene abiertas 14 causas penales diferentes en virtud del principio de jurisdicción penal universal del citado artículo 23.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Se trata de 14 investigaciones pendientes, que van desde el asesinato de seis jesuitas en El Salvador en 1989 hasta el proceso iniciado recientemente por el magistrado juez de la Audiencia Nacional Baltasar garzón contra los responsables de la cárcel de Guantánamo, pasando por la investigación de presuntos delitos de genocidio en Guatemala o el Tíbet y presuntos crímenes de guerra en la Franja de Gaza 13 .
13 Una defensa apasionada del principio de justicia universal penal en OLLé sesé, Manuel, Justicia universal para crímenes internacionales, La Ley, Madrid, 2008. La obra contiene una información muy completa del estado de la cuestión doctrinal, jurisprudencial, legal y bibliográfica, tanto española como extranjera, en sus múltiples aspectos, así como
a) El general Augusto PinoCHet
En octubre de 1998, el magistrado juez de la Audiencia Nacional Baltasar garzón ordenó el arresto en Londres del general y ex Presidente de Chile Augusto PinOchet, y solicitó al Reino Unido una orden de extradición contra él para juzgarle en España por presuntos delitos cometidos durante su Gobierno. Finalmente, la orden no fue cursada debido a los problemas de salud del ex Presidente. Este intento de juzgar al general chileno marcó un punto de inflexión en la justicia española e incentivó la incoación de otros procesos similares por parte de magistrados de la Audiencia Nacional.
b) La República Popular China
Hay abiertas tres causas contra las autoridades chinas. En la primera causa, también referida al Tíbet, el magistrado juez de la Audiencia Nacional Santiago PeDraz investiga los presuntos actos de genocidio llevados a cabo por el ex Presidente Jiang zeMin y siete altos cargos de su Gobierno durante la represión de los disturbios que se produjeron en el Tíbet y, en particular, en su capital Lhassa en marzo de 2008, cuatro meses antes de la celebración de los Juegos Olímpicos de Pekín. El juez pretendió interrogar a estos siete responsables políticos y militares chinos -tres de ellos ministros- por su presunta implicación en dicha represión.
El Gobierno chino se negó a asistir jurídicamente a la Audiencia Nacional y exigió al Ejecutivo español que «asuma sus responsabilidades» y haga «cesar definitivamente, cuanto antes la investigación iniciada». Las autoridades chinas contestaron de este modo a la comisión rogatoria remitida por el magistrado juez español, en la que solicitaba que se le permitiera interrogar como imputados a estas siete personas por la presunta comisión de «un crimen contra la humanidad y, en concreto, un delito de lesa
una referencia exhaustiva a los procedimientos seguidos en España en aplicación del principio.
humanidad» por su presunta participación en muertes, lesiones graves, desapariciones forzadas, detenciones, privaciones de libertad y torturas. Esta comisión rogatoria fue cursada para que los imputados manifestaran su deseo de prestar declaración en la
Audiencia Nacional o ante un tribunal de su país, en cuyo caso una comisión judicial española, encabezada por el propio magistrado,
se desplazaría a China para realizar los interrogatorios.
«La parte china deniega con firmeza cualquier solicitud de asistencia judicial relacionada con este caso», señaló el Ejecutivo chino en su respuesta, y añadió que «exige que el Gobierno español asuma las responsabilidades de Derecho Internacional que le correspondan
y adopte medidas inmediatas y eficaces para prevenir cualquier
abuso del Tratado de Asistencia sobre materia penal, haciendo cesar definitivamente, cuanto antes, el supuesto caso». En opinión del Gobierno chino, la tramitación de esa «falsa querella» ha violado «los principios básicos de jurisdicción e inmunidad de Estado que
el Derecho Internacional establece, y no pertenece a la cobertura
del Tratado sobre Asistencia Judicial en materia penal entre ambos
El magistrado juez de la Audiencia Nacional Ismael MOrenO tiene abierta una segunda causa contra las autoridades de la República Popular China por supuestas matanzas ocurridas en las décadas de los 80 y los 90 del siglo pasado.
La tercera causa se abrió también por el magistrado juez Ismael MOrenO tras una querella presentada por algunos miembros del movimiento espiritual Falun Gong, declarado ilegal en China, en contra del dirigente del Partido Comunista Jia QingLin, acusándolo de genocidio por la muerte de seguidores del movimiento.
c) Los EEUU
Estados Unidos tiene tres causas abiertas por laAudiencia Nacional. La primera la lleva el magistrado juez Ismael MOrenO por los
vuelos de la CIA sobre territorio español. Otros dos magistrados jueces de la Audiencia, Baltasar garzón y Eloy VeLascO, han incoado sendas causas relacionadas con el centro de detención norteamericano de Guantánamo, ubicado en Cuba. En la primera, garzón investiga a los responsables de los presuntos delitos de torturas cometidos allí a raíz de las denuncias de cuatro prisioneros que declararon ante él después de ser liberados. Mientras tanto, su compañero debe decidir aún si admite o no a trámite una querella contra seis presuntos «responsables jurídicos» de la creación del centro de detención.
En su auto, el magistrado juez garzón detalla que busca a «los ejecutores materiales o intelectuales, las personas que tuvieran bajo su guarda y custodia a los detenidos y las que autorizaron o practicaron» las presuntas torturas cometidas sobre cuatro ex presos de Guantánamo. En este caso se ha especulado con que el juez podría apuntar más alto y llegar a imputar al ex secretario de Defensa Donald ruMsfeLD y a su consejera de Seguridad y más tarde Secretaria de Estado Condoleezza rice.
d) Conflicto diplomático con Israel
Ni siquiera un país tan sensible como Israel ha quedado indemne ante esta masiva aplicación española del principio de justicia universal penal. Y a consecuencia de ello se ha llegado a generar un grave enfrentamiento diplomático entre los dos países.
El magistrado juez de la Audiencia Nacional Fernando anDreu investiga un ataque aéreo israelí sobre un barrio de la Franja de Gaza ocurrido el 22 de julio de 2002, por el que ha abierto un proceso. El bombardeo iba dirigido contra un líder de Hamás, pero, además, causó la muerte de 14 civiles -la mayoría bebés y niños- y 150 heridos. La causa se incoa contra siete altos cargos israelíes, responsables militares, y el ex ministro de Defensa Benjamin ben-eLiezer. Además, el juez Ismael MOrenO debe decidir si instruye una querella de la Asociación Intercultura
contra las autoridades israelíes por la ofensiva en la Franja de Gaza de enero de 2009.
En febrero de 2009, a la vista de esta invasión israelí de la
Franja de Gaza y los supuestos excesos cometidos por el Ejército hebreo, el juez Fernando anDreu decidió continuar adelante con
La tensión entre los dos Estados llegó a tal punto que el entonces Primer Ministro israelí, Ehud OLMert, y su Ministra de Asuntos Exteriores, Tzipi LiVni, presentaron una airada protesta diplomática ante el Gobierno español por permitir estas actuaciones judiciales. Incluso llegaron a sugerir al Ejecutivo que modificase la legislación. El Gobierno español se avino a esa sugerencia, y en el mes de enero pasado -2009- el ministro de Asuntos Exteriores y Cooperación español, Miguel Ángel
MOratinOs, trasladó a su entonces homóloga israelí, Tzipi LiVni,
la intención del Gobierno español de modificar la Ley y limitar
las competencias de la Justicia española en lo relativo a la jurisdicción universal penal, tal y como ahora ha hecho.
e) De Guatemala a Ruanda
A raíz de la querella interpuesta en 1999 por la Premio Nobel
de la Paz Rigoberta Menchú, según un informe de Amnistía Internacional, el magistrado juez de la Audiencia Nacional
Santiago PeDraz investiga a varios generales y ex altos cargos guatemaltecos, entre los que se encuentran Efraín ríOs MOntt
y Carlos Mejía VíctOres, por presuntos delitos de genocidio,
terrorismo y torturas cometidos contra la población indígena maya entre 1978 y 1986. En la causa se investiga también el asalto a la Embajada de España en 1980 y los asesinatos de sacerdotes españoles.
La querella se presentó ante la justicia española en 1999, pero el 27 de abril de 2000 la Audiencia Nacional declaró la incompetencia
de los tribunales españoles, decisión que fue suscrita por el Tribunal Supremo en 2003. No obstante, el Tribunal Constitucional restableció en 2005 la competencia de la Audiencia Nacional en virtud de la aplicación del principio de jurisdicción universal penal (Vid. supra 2.1), y solicitó la extradición de varios acusados. Guatemala no ha aceptado el requerimiento, aunque el caso sigue abierto. El juez PeDraz comenzó a tomar declaración en febrero de 2008 a varios testigos de los sucesos.
Otra causa abierta recientemente por la Audiencia Nacional en aplicación del principio de jurisdicción universal penal es la que se dirige contra 40 militares o funcionarios ruandeses del Frente Patriótico Ruandés, a los que acusa de presuntos delitos de genocidio y de terrorismo. El proceso, iniciado por el magistrado juez Fernando anDreu, pretende esclarecer la implicación de esas personas en la muerte de cuatro millones de ciudadanos en los años noventa y en el asesinato de nueve religiosos y cooperantes españoles -seis misioneros y tres civiles- en Ruanda y la República Democrática de Congo entre 1994 y 2000.
f) El Sahara Occidental
Otro de los procesos abiertos por la Audiencia Nacional en aplicación del principio de jurisdicción universal penal se refiere al Sahara Occidental. En septiembre de 2006 se presentó una querella contra varios políticos y militares marroquíes responsables de mantener el orden en esa zona. La querella fue admitida a trámite en septiembre de 2007 y las diligencias siguen su curso. En concreto, el magistrado juez Baltasar garzón investiga a 31 militares marroquíes por la desaparición de más de medio millar de saharauis desde que España se retiró del territorio en febrero de 1976. Anteriormente, en diciembre de 1998, ya se quiso imputar al Rey Hassan II por supuestos crímenes contra la humanidad, pero en aquel momento la querella no fue admitida debido a la condición de Jefe del Estado del rey alauita y su consiguiente inmunidad.
g) méxico y Argentina
Agentes mexicanos reprimieron en 2006 la revuelta en la que habían degenerado las protestas de los habitantes de Atenco tras la expulsión de tres vendedoras de flores ambulantes. Murió un niño de 14 años de un tiro en la cabeza. En los disturbios se vieron involucradas dos chicas españolas que
viajaban con la delegación del Ejército Zapatista de Liberación Nacional. Ambas denunciaron supuestas violaciones llevadas
a cabo por agentes de Policía. Un año después se presentó
una querella por tortura en forma de violación sexual, que fue inadmitida el año pasado. Hay un recurso de apelación todavía en trámite.
El ex militar argentino Ricardo caVaLLO fue extraditado en junio de 2003 a España por México, y pasó cinco años en la
cárcel de Alcalá-Meco (Madrid). A su vez, España extraditó
a caVaLLO a Argentina en marzo de 2008, y allí se enfrenta a
un juicio por presuntos delitos de lesa humanidad cometidos durante la dictadura militar (1976-1983).
h) Los jesuitas de El Salvador
El magistrado juez de la Audiencia Nacional Eloy VeLascO admitió a trámite el pasado mes de enero de 2009 la querella por asesinatos terroristas y contra el Derecho de gentes presentada por la Asociación Pro Derechos Humanos de España contra catorce miembros del Ejército salvadoreño presuntamente implicados en el asesinato, el 16 de noviembre de 1989, de cinco jesuitas españoles y otro salvadoreño y de dos mujeres, su ama de llaves y la hija de ésta, de 16 años, en la Universidad Centroamericana (UCA) en San Salvador. El Ejército salvadoreño se encontraba entonces en plena ofensiva contra el Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional, y ha culpado a este grupo de la masacre.
i) Irak
El magistrado juez de la Audiencia Nacional Santiago PeDraz
mantiene abierta una causa por la muerte del cámara de la cadena privada de televisión española Telecinco José cOusO en Bagdad
8 de abril de 2003, y el pasado 21 de mayo volvió a dictar
procesamiento -que había sido revocado por la Sala de lo
Penal de la Audiencia - de tres militares norteamericanos como responsables de los hechos. En el momento de redactar el presente
trabajo, mes de julio de 2009, la Sala ha revocado definitivamente
La última de las causas abiertas por la justicia española en aplicación del principio de jurisdicción universal penal se centra en las víctimas españolas de los campos de concentración nazis. En estos momentos permanecen dos procesos abiertos, que, en su caso, se unirían en una causa conjunta. En primer lugar, el juez Ismael MOrenO admitió a trámite la querella presentada por varios
supervivientes españoles del Holocausto contra tres guardias de las SS en los campos de concentración de Mauthausen, Sachsenhausen
y Flossenbürg, que ahora residen en Estados Unidos -Johann
LePrich, Anton tittjung y Josias KuMPf-, y contra Iwan o John
DeMjanjuK, entregado a Alemania el pasado mes de mayo de 2009.
A esta causa habría que añadir una denuncia por una supuesta
«inhibición» de España ante los crímenes nazis.
5. Los Derechos Civiles y Políticos de los inmigrantes ilegales: sucesivos cambios de tendencia en el Derecho Público Español
El Gobierno español, en su reunión celebrada el viernes día 26 de
junio de 2009, dio su aprobación a un Proyecto de nueva Ley de Extranjería, cuya denominación formal es Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, del 11 de enero, sobre Derechos y
Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social 14 . El Proyecto será enviado al Congreso de los Diputados para su tramitación parlamentaria y eventual aprobación, con presumibles enmiendas.
El acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros de Proyecto de reforma de la conocida como Ley de Extranjería supone la cuarta reforma de esta legislación en sólo ocho años. El Reglamento de la Ley ha sido objeto también de numerosas modificaciones a lo largo de estos años. La Ley Orgánica 4/2000 entró en vigor el 1 de febrero de 2000, pero fue modificada por primera vez un mes más tarde, cuando el Partido Popular ganó las elecciones generales de marzo de 2000 y promovió una reforma que recortaba los derechos de los inmigrantes indocumentados. En aquella ocasión se reguló la posibilidad de expulsar a los inmigrantes ilegales, así como la anulación de sus derechos de reunión, asociación, manifestación, sindicación y huelga. Esta primera reforma fue aprobada en diciembre del mismo año.
Posteriormente, el Gobierno del Presidente José María aznar promovió una segunda modificación de la Ley relativa a la respuesta penal frente a los extranjeros residentes ilegalmente en España que cometieran delitos, y que, entre otras medidas, contemplaba la conmutación de penas de prisión de hasta seis años por la expulsión. Esta modificación, aprobada finalmente en el mes de septiembre de 2003, fue paralela en el tiempo a una nueva reforma de la Ley obligada por la anulación por parte del Tribunal Supremo de gran parte del articulado de su Reglamento, así como por la necesidad de introducir varias directivas de la Unión Europea y el deseo del Gobierno de endurecer las condiciones de entrada en el país. Esta
14 Es evidente que en unos quince o veinte años, desde la última década del pasado siglo, España ha pasado, de modo relativamente inesperado, de ser un país de emigrantes a convertirse en una sociedad de inmigración. Según el organismo español Observatorio Permanente de la Inmigración, el número total de inmigrantes con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor a 31 de marzo de 2009 era de 4.495.349. De ahí que proliferen en la actualidad española una gran cantidad de trabajos y debates al respecto en el ámbito de las más variadas disciplinas.
reforma entró en vigor en diciembre de 2003 y modificó 20 de los 70 artículos de la Ley. Introdujo la obligación de las compañías
de transporte de facilitar los datos de los pasajeros que viajaran
a España, así como de informar sobre los billetes de vuelta que
no hubieran sido utilizados por los usuarios. La nueva normativa, además, confería al visado la consideración de permiso de trabajo
o residencia y contemplaba limitaciones a la reagrupación familiar de los inmigrantes.
Tras la victoria electoral del Partido Socialista (PSOE) en marzo de 2004, el Gobierno del Presidente rODríguez zaPaterO aprobó por Real Decreto el Reglamento de la Ley en el sentido de prever la regularización de los inmigrantes sin permiso de residencia que llevaran seis meses empadronados en España y contaran con un contrato de, al menos, seis meses. Por su parte, el Tribunal Constitucional anuló en 2007 tres artículos que condicionaban el ejercicio de los derechos de reunión, manifestación y asociación de los inmigrantes ilegales, entre otros.
El actual Proyecto de reforma incorpora la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y traspone las directivas europeas. Tiene en cuenta también las aportaciones de organismos españoles concernidos tales como el Consejo Económico y Social, la Conferencia Sectorial de Inmigración, la Comisión Interministerial de Extranjería y el Foro de Integración Social de los Inmigrantes.
El Proyecto de nueva reforma de la Ley de Extranjería presenta los siguientes aspectos destacables:
1. Persigue la promoción de la inmigración ilegal, es decir, castiga
quien la incita y apoya, pero no a quien acoge, porque reconoce
admite el «acogimiento o acogida humanitaria».
2. Endurece la agrupación familiar. El sistema de agrupación familiar se reforma, aplazando la de los ascendientes hasta que tengan 65 años, con excepción del reagrupamiento por razones
humanitarias o «casos humanitarios», para evitar situaciones de ruptura familiar. Por ejemplo, que el padre tenga 65 años y la madre menos. También posibilita la reagrupación de las parejas de hecho.
3.Amplía el plazo máximo de retención en Centros de internamiento de los inmigrantes ilegales de 40 a 60 días, pero aumenta las garantías del procedimiento y garantiza el apoyo de las ONG, para lograr un «equilibrio». Además, se acotan las posibilidades de suspensión del plazo de internamiento a los supuestos de solicitud de asilo o habeas corpus por un tiempo tasado, y se establecen los plazos máximos de suspensión.
4. Mejora las garantías en los procedimientos de expulsión, introduciendo el principio de proporcionalidad para graduar las propuestas de sanción. Además, las órdenes de expulsión podrán conceder un plazo entre 7 y 30 días para que el inmigrante ilegal abandone voluntariamente España, y se impondrán plazos de prohibición de entrada futura de un máximo de 5 años.
5. En cuanto a los procesos de repatriación de menores de edad no acompañados, el texto prevé la celebración de una audiencia del menor; es decir, por la llamada «repatriación tutelada», los menores de edad podrán ser escuchados antes de ser repatriados. Los mayores de 16 años podrán intervenir directamente en sus procesos.
6. Asimismo, el proyecto contempla mejoras en la lucha contra la inmigración ilegal que persiguen profundizar en los instrumentos preventivos, aumentar la eficacia de los procedimientos de repatriación y reforzar las garantías en las distintas situaciones. Así, por ejemplo, está prevista la creación de un registro de entradas y salidas de los extranjeros para mejorar el control preventivo de las estancias ilegales.
El Gobierno español ha enviado al Congreso de los Diputados el Proyecto de Ley en busca de votos de consenso: asegura que
mantiene un espíritu de diálogo sobre la nueva reforma y que ha trabajado recogiendo sugerencias de todos los sectores y organismos implicados. La Vicepresidenta primera del Gobierno, María Teresa fernánDez De La Vega, en la conferencia de prensa posterior a la reunión del Consejo de Ministros, tras destacar ciertos aspectos del Proyecto, expresó su confianza en que «todos los grupos políticos busquen, desde la responsabilidad, el consenso que necesita esta Ley» y aseguró que el Ejecutivo, por su parte, mantiene «el espíritu de diálogo» con que se ha abordado la reforma. Con esta reforma, añadió, el Gobierno confía en lograr una inmigración «legal, ordenada, integrada, con derechos y obligaciones de ciudadanos», para lo que ha «apostado por el consenso, el rigor y la eficacia». También apuntó que con este nuevo texto, que definió como un texto «equilibrado y garantista», se pretende «pasar de una Ley de Extranjería a una de Inmigración». Finalmente, la Vicepresidenta fernánDez De La Vega destacó que el Proyecto de Ley «perfecciona el sistema de flujos migratorios en función del mercado de trabajo», aumenta la lucha contra la inmigración ilegal y favorece la integración de los inmigrantes mediante iniciativas educativas.
6. Conclusiones: el Orden Internacional y las Transformaciones del Derecho Público Contemporáneo
A modo de ejemplo de las transformaciones que está experimentando el Derecho público europeo, en las anteriores notas explicativas de las nuevas tendencias del Derecho público en España nos hemos centrado en dos ejemplos relevantes y de la máxima actualidad jurídica y política: la revisión limitativa de la normativa española sobre el principio de jurisdicción universal penal y el enfoque legislativo del fenómeno de la inmigración ilegal, de creciente e intensa incidencia en el Estado español. En definitiva, se trata de dos manifestaciones relevantes de un cambio jurídico que está afectando al mundo europeo y, en general, a todo el mundo occidental como probable consecuencia de intensos procesos de globalización a los cuales las sociedades actuales no pueden sustraerse. Basta con atender a cuestiones tales como el
terrorismo y la piratería internacionales, Internet, los movimientos migratorios, las ONG, el radicalismo antisistema internacional, la globalización informativa y otras.
Algunos autores han señalado que, más allá del clásico Derecho Internacional público, estamos ante una irrupción del Derecho supranacional (Unión Europea) y hasta del llamado Derecho transnacional, en la esfera del comercio internacional y otras. Se ha indicado, asimismo, el peligro de que el nuevo Derecho de la globalización derive hacia un Derecho no democrático, en la medida en que la democracia opera precisamente en el ámbito de los Estados, y la soberanía estatal hace tiempo que sufre lo que parece ser un irreversible proceso de relativización. Sin embargo, en las notas anteriores hemos comprobado el auge de un fenómeno de signo radicalmente opuesto. Porque si los jueces españoles actúan -o han actuado- en la escena penal internacional es precisamente en virtud de normas internas españolas -ahora revisadas-, de las cuales se derivaban, incluso, la imprescriptibilidad de determinados delitos contra la Humanidad y el Derecho de gentes, y hasta la invalidez de posibles leyes estatales de amnistía. Y los inmigrantes que ingresan al territorio español al margen de su ordenamiento jurídico han de someterse a dicho ordenamiento, hasta el punto de que pueden llegar a ser expulsados o repatriados y ver prohibido su nuevo ingreso en España por un tiempo determinado.
La globalización convive con una creciente juridificación de nuestras sociedades, por lo que minusvalorar el papel del Derecho implica poner en cuestión los valores en que se asientan esas sociedades. Los elementos jurídicos integran junto al resto de los elementos sociales una unidad compleja, dentro de la cual tiene lugar una interacción constante. Así, el Derecho ha contribuido a la globalización, pero, al mismo tiempo, la globalización está haciendo cambiar los sistemas jurídicos y políticos, y la propia concepción del Derecho 15 .
15 Cfr. atienza, Manuel, «Constitucionalismo, globalización y Derecho».
Finalmente, hemos de constatar que desde los inicios del
constitucionalismo y el Estado constitucional, y, en general, durante los siglos XIX y XX el concepto de ciudadanía ha venido asociado al de nacionalidad, como se refleja con precisión no sólo en las Constituciones y otros instrumentos normativos de ese período, sino también en las declaraciones internacionales (por ejemplo, en el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948). Sin embargo, desde finales del siglo pasado se ha producido un movimiento muy firme de apertura hacia la disociación entre nacionalidad y ciudadanía, entendida la primera como el vínculo de naturaleza jurídico-política que une a un individuo con un Estado,
y concebida la segunda en cuanto capacidad legal de participación
en la gestión de los asuntos públicos. En definitiva, es indudable que el fenómeno de la mundialización está erosionando a todos los niveles los que tradicionalmente se han considerado los tres
elementos constitutivos del Estado, es decir, el territorio, el pueblo
y el poder soberano 16 .
El análisis en profundidad de la evolución histórica de los conceptos de nacionalidad y ciudadanía, hasta llegar a las concepciones teóricas predominantes en la actualidad, nos muestra que este progresivo debilitamiento de la identificación estricta de la ciudadanía con la nacionalidad es un producto de las intensas migraciones internacionales de las últimas décadas junto a la paulatina consolidación de sociedades multiculturales y hasta multiétnicas. Resulta claro, pues, que el concepto jurídico-político de ciudadanía vinculada a la nacionalidad, propio de la modernidad, se manifiesta insuficiente para responder a las necesidades que plantean las sociedades cada vez más plurales y complejas en las que vivimos, las sociedades de la postmodernidad. Es en esta postmodernidad en donde parecen residir las claves problemáticas que presiden las transformaciones actuales del Derecho público.
16 Cfr. saLazar benítez, Octavio, «De la ciudadanía excluyente a la igualdad en las diferencias», en fernánDez Le gaL, Annaïck y garcía canO, Sandra, Inmigración y derechos de los extranjeros, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Córdoba, Córdoba (España), 2005, pág. 26.
Universidad de La Laguna, Islas Canarias, España, julio de 2009.
SELECCIóN DE BIBLIOGRAFÍA NO CITADA
1. aguiLó, Joseph; atienza, Manuel y ruiz ManerO, Juan,
Fragmentos para una teoría de la Constitución, Iustel, Madrid,
2. ayusO, Miguel, ¿Ocaso o eclipse del Estado? Las transformaciones del Derecho público en la era de la globalización, Editorial Marcial Pons, Madrid, 2005.
3. caPeLLa, Juan Ramón, «La globalización: ante una encrucijada
político-jurídica», en Law and Justice in a Global Society, Anales de la Cátedra Francisco Suárez, Granada, 2005.
4. carbOneLL, Miguel (ed.), Neoconstitucionalismo(s), Trotta,
5. fernánDez Le gaL,Annaïck y garcía canO, Sandra, Inmigración
y derechos de los extranjeros, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Córdoba, Córdoba (España), 2005.
6. ferrajOLi, Luigi, «La crisis de la democracia en la era de la
globalización», en Law and Justice in a Global Society, Anales de la Cátedra Francisco Suárez, Granada, 2005.
7. ferrarese, Maria Rosaria, Le istituzioni della globalizzazione,
Il Mulino, Bolonia, 2000.
8. ferrarese, Maria Rosaria, Diritto sconfinato. Inventiva giuridica
e spazi nel mondo globale, Ed. Laterza, Bari-Roma, 2006.
10. gOig Martínez, Juan Manuel, Derechos y libertades de los
inmigrantes en España. Una visión constitucional, jurisprudencial
y legislativa, Universitas Internacional S. L, Madrid, 2004.
11. LóPez

References: artículo 93
 artículo 23
 Artículo 23
 Resolución 
 artículo 23
 resolución 
 resolución 
 artículo 23
 resolución 
 resolución 
 artículo 23
 Real Decreto 
 artículo 21