Source: http://tribunalsupremo.organojudicial.gob.bo/AS/plena/SE-2015/se201500316.html
Timestamp: 2019-03-23 01:14:01+00:00

Document:
se201500316
SENTENCIA: 316/2015.
EXPEDIENTE Nº: 675/2009.
Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Empresa Petrolera Andina YPFB Andina S.A. contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, en la que impugna la Resolución Ministerial Nº 069/2009 de 29 de septiembre de 2009.
VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fojas 102 a 110, impugnando la Resolución Ministerial Nº 069/2009 de 29 de septiembre de 2009; la contestación de fs. 219 a 226; réplica, dúplica y antecedentes procesales.
CONSIDERANDO I: Que la Empresa Petrolera Andina S.A. YPFB Andina S.A., representada legalmente por Jorge Antonio Zamora Tardío, se apersona interponiendo demanda contencioso administrativa, fundamentando su acción en los siguientes argumentos:
Después de contextualizar el cumplimiento de requisitos para la interposición de la demanda e identificar la Resolución Administrativa impugnada y proceso administrativo, cuyo control se solicita en la vía judicial, manifiesta que YPFB Andina S.A., participaba de las reuniones del Comité de Producción y Demanda (PRODE), en las cuales discutían las cantidades que se irían a producir, comercializar, transportar y transformar.
- Denuncia que la Superintendencia de Hidrocarburos, incurrió en violación al principio de legalidad debido a que sin escuchar los argumentos técnicos de YPFB Andina S.A., procedió a emitir la Resolución Administrativa Nº 173/2009 de 09 de febrero de 2009, aprobando la asignación de Volúmenes de Petróleo Crudo para el Mercado Interno, y aprobó la programación establecida por YPFB en el marco del DS Nº 28701, para la producción y la demanda de Gas Licuado de Petróleo (GLP) para el mes de febrero de 2009 y la estimación correspondiente para los meses de marzo y abril de 2009. Ante la impugnación de la mencionada resolución, la misma fue confirmada en instancia de Revocatoria por la R.A. SSDH Nº 043/2009, y en instancia Jerárquica por la Superintendencia General de Regulación Sectorial (SIRESE) a través de la Resolución Ministerial 069/2009 de 29 de septiembre de 2009.
- Manifiesta que para la emisión de la R.A. Nº 1141/2008 se omitió aplicar uno de los elementos de formación del Acto Administrativo, consistente en el procedimiento establecido que prevé la participación en la reunión del PRODE, de todos los actores de la cadena hirocarburífera, violándose el principio de legalidad.
- Señala que el Ministerio de Hidrocarburos y Energía no hizo un análisis correcto, con relación a la aplicación del procedimiento legal para la asignación y programación de volúmenes de hidrocarburos destinados al mercado interno; asimismo denuncia que la Resolución Jerárquica al confirmar un acto administrativo ilegal, que no cumple los requisitos y formalidades que le dan validez, existen vicios insalvables.
- Aduce que no es evidente que YPFB haya sustituido a la Superintendencia de Hidrocarburos, en la responsabilidad de definir los volúmenes de producción de Gas Licuado de Petróleo – GLP y que el hecho que YPFB comercializa su producción al amparo del DS Nº 28701, esto no significa que tenga atribuciones como ente Regulador.
- Manifiesta que la producción de la Planta Rio Grande está subordinada a variables externas, y que YPFB Andina solo se encuentra a cargo de la producción de GLP y Gasolina asociada a los campos Rio Grande y Los Sauces, motivo por el cual no depende de ella la totalidad de la producción.
CONSIDERANDO II: Que en contestación a la demanda, por memorial presentado en la Secretaría de Sala Plena de este Tribunal el 15 de mayo de 2010 que corre de fs. 219 a 226, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía responde con el siguiente fundamento:
- Después de hacer un resumen de los aspectos técnicos de la Resolución Administrativa SSHH 1141/2008 de 07 de noviembre de 2008, y de las normas que considera aplicables al caso materia de autos, manifiesta que la normativa aplicable para la programación de producción de GLP para el abastecimiento del mercado interno es el DS Nº 28701, y las disposiciones del DS Nº 28418 son de aplicación supletoria, motivo por el cual, los efectos de dicha aplicación no se extienden únicamente a la determinación de la autoridad competente para la definición de los volúmenes de producción de GLP, sino también que al haberse sustituido a la ex Superintendencia de Hidrocarburos por YPFB, en la responsabilidad de definir los volúmenes de abastecimiento del mercado interno a la que estaba vinculada la ex Superintendencia, ya no es obligatoria para YPFB.
- Señala que la Resolución Ministerial R.J. Nº 069/2009 de 29 de septiembre de 2009, se amparó en el DS Nº 28701 denominado Héroes del Chaco, que constituye a YPFB en la Empresa que ejerce la propiedad de todos los hidrocarburos, y determina las condiciones, volúmenes y precios para el mercado interno, motivo por el cual, la resolución impugnada ha sido emitida de buena fe por parte del Ministro de Hidrocarburos y energía, en apego al ordenamiento jurídico administrativo, y gozando de la presunción de legitimidad que caracteriza a las actuaciones de la administración pública.
- Indica que no existe la contradicción en la competencia que acusa el demandante, toda vez que es la ex Superintendencia de Hidrocarburos quien aprueba mediante Resolución Administrativa, la nominación y programación para la demanda de GLP en el mercado interno, y YPFB es el encargado de realizar la determinación de dichos volúmenes, señala además que ni la ex Superintendencia atribuyó a YPFB la calidad de Autoridad Administrativa ni el Ministerio de Hidrocarburos y Energía le reconoció tal calidad.
- Declara que de ninguna manera existió imposibilidad material en el objeto, debido a que con la emisión de la resolución impugnada no se ocasionó ningún perjuicio a la empresa demandante, no ocasionó la imposición de ninguna sanción por incumplimiento o alguna otra similar, por lo que no existiría justificativo alguno para sostener el argumento tanto de la imposibilidad material como de la interposición de la demanda contencioso administrativa.
- Concluye señalando que la Resolución Ministerial R.J. Nº 069/2009 de 29 de septiembre de 2009, fue dictada en correcta aplicación de las normas aplicables que responden al actual régimen de políticas hidrocarburíferas del Estado Plurinacional de Bolivia, por lo que solicita se declare improbada la demanda contencioso administrativa interpuesta por YPFB Andina S.A.
CONSIDERANDO III: En principio, se tiene reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena para la resolución de la controversia, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que el Tribunal sólo analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos por la parte demandante, correspondiendo realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Que de la compulsa de los datos procesales como la resolución administrativa impugnada, se establece:
En el caso de autos, la controversia radica en determinar si con la emisión de la Resolución Ministerial Nº 069/2009 de 29 de septiembre de 2009, se violaron los principios de legalidad, presunción de legitimidad, existe contradicción en las competencias de YPFB y la SSHH y además imposibilidad material del objeto.
El art. 136 de la anterior CPE señala que I. Son de dominio originario del Estado, además de los bienes a los que la Ley les da esa calidad, el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, así como los elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento. II. La Ley establecerá las condiciones de este dominio, así como las de su concesión y adjudicación a los particulares, disposición contenida en el art. 349. I de la nueva CPE.
Asimismo el art. 137 del precitado cuerpo legal establece que los bienes del patrimonio de la Nación constituyen propiedad pública, inviolable, siendo deber de todo habitante del territorio nacional respetarla y protegerla, norma revalidada por el art. 342 de la nueva CPE.
De la misma manera el art. 139 de la anterior CPE declara que los yacimientos de hidrocarburos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren o la forma en que se presenten, son del dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado. Ninguna concesión o contrato podrá conferir la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos. La exploración, explotación, comercialización y transporte de los hidrocarburos y sus derivados, corresponden al Estado. Este derecho lo ejercerá mediante entidades autárquicas o a través de concesiones y contratos por tiempo limitado, a sociedades mixtas de operación conjunta o a personas privadas, conforme a Ley; el espíritu de la mencionada norma, se encuentra igualmente concebido y desarrollado por los arts. 359 a 368 de la nueva Carta Magna, dedicando el capítulo tercero del Título segundo de la CPE a los recursos naturales hidrocarburíferos.
Por su parte el art. 9 de la Ley Nº 3058 establece como Política de Hidrocarburos, Desarrollo Nacional y Soberanía que el Estado, a través de sus órganos competentes, en ejercicio y resguardo de su soberanía, establecerá la Política Hidrocarburífera del país en todos sus ámbitos. El aprovechamiento de los hidrocarburos deberá promover el desarrollo integral, sustentable y equitativo del país, garantizando el abastecimiento de hidrocarburos al mercado interno, incentivando la expansión del consumo en todos los sectores de la sociedad, desarrollando su industrialización en el territorio nacional y promoviendo la exportación de excedentes en condiciones que favorezcan los intereses del Estado y el logro de sus objetivos de política interna y externa, de acuerdo a una Planificación de Política Hidrocarburífera. En lo integral, se buscará el bienestar de la sociedad en su conjunto. En lo sustentable, el desarrollo equilibrado con el medio ambiente, resguardando los derechos de los pueblos, velando por su bienestar y preservando sus culturas. En lo equitativo, se buscará el mayor beneficio para el país, incentivando la inversión, otorgando seguridad jurídica y generando condiciones favorables para el desarrollo del sector. Los planes, programas y actividades del sector de hidrocarburos serán enmarcados en los principios del Desarrollo Sostenible, dándose cumplimiento a las disposiciones establecidas en el art. 171 de la CPE, la Ley del Medio Ambiente y la Ley Nº 1257 de 11 de julio de 1991, que ratifica el Convenio Nº 169 de la OIT y Reglamentos conexos.
En la misma línea al art. 10 de la Ley de Hidrocarburos, señala los Principios del Régimen de los Hidrocarburos, entre los cuales son aplicables al presente caso los incs. : d) Continuidad: que obliga a que el abastecimiento de los hidrocarburos y los servicios de transporte y distribución, aseguren satisfacer la demanda del mercado interno de manera permanente e ininterrumpida, así como el cumplimiento de los contratos de exportación; e) Neutralidad: que obliga a un tratamiento imparcial a todas las personas y empresas que realizan actividades petroleras y a todos los consumidores y usuarios; f) Competencia: que obliga a todas las personas individuales o colectivas dedicadas a las actividades petroleras a operar en un marco de competencia con sujeción a la Ley.
Igualmente, el art. 14 de la mencionada Ley lo de define como un Servicio Público, estableciendo que las actividades de transporte, refinación, almacenaje, comercialización, la distribución de Gas Natural por Redes, el suministro y distribución de los productos refinados de petróleo y de plantas de proceso en el mercado interno, son servicios públicos, que deben ser prestados de manera regular y continua, para satisfacer las necesidades energéticas de la población y de la industria orientada al desarrollo del país.
Finalmente el art. 138 de la ley de Hidrocarburos define a al Comité de Producción y Demanda (PRODE) como el Órgano conformado por representantes de las empresas productoras, refinadoras, transportadoras por ductos, comercializadoras, YPFB y la Superintendencia de Hidrocarburos, mismo que se reúne mensualmente para evaluar los balances de producción y demanda, ejecutados en el mes anterior y programar el abastecimiento al mercado interno y la exportación para los tres meses siguientes.
Ahora bien, de la normativa citada anteriormente y aplicando la misma al caso concreto, se tiene establecido que el Estado Boliviano ejerce la propiedad de toda la producción de hidrocarburos del país y que YPFB, bajo tuición del Ministerio de Hidrocarburos y Energía y como brazo operativo del Estado, es la única facultada para realizar las actividades de la cadena productiva de Hidrocarburos y su comercialización, consecuentemente, en atención a lo dispuesto por los arts. 136, 137 y 139 de la anterior CPE y los arts. 359 a 368 de la nueva CPE, los hidrocarburos son bienes nacionales, de dominio originario, directo, inalienables e imprescriptibles del Estado, razón por la que constituyen propiedad pública inviolable; asimismo, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos como el Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, determinan que todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional, basada el principio de beneficio recíproco, así como del Derecho Internacional.
Respecto a la violación al principio de legalidad que denuncia el demandante, este Tribunal entiende que no existió tal vulneración, puesto que conforme a lo estipulado por el art. 10 de la Ley Nº 1600 del Sistema de Regulación Sectorial (Ley SIRESE) de 28 de octubre de 1994, se establece que es atribución de los Superintendentes Sectoriales, entre otras, cumplir y hacer cumplir dicha Ley, las normas legales sectoriales y sus reglamentos, asegurando la correcta aplicación de sus principios, políticas y objetivos, de donde se abstrae que la Superintendencia de Hidrocarburos, al aprobar la asignación y programación de volúmenes de petróleo crudo para el abastecimiento del mercado interno para el mes de mayo de la gestión 2008, actuó en cumplimiento de sus funciones, y además dio cumplimiento a la disposición contenida en el DS Nº 28418, no siendo evidente que dicha R.A. hubiese asignado dichos volúmenes, sino que únicamente aprobó la asignación y programación de volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno, realizada por Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos YPFB, empresa que a partir de la promulgación del DS Nº 28701 de 1 de mayo de 2006, es en nombre y representación del Estado, la que ejerce plenamente la propiedad de todos los hidrocarburos producidos en el país, asume su comercialización y define las condiciones, volúmenes y precios, tanto para el mercado interno como para la exportación y la industrialización de los mismos; es decir, la Superintendencia de Hidrocarburos no realizó una asignación de volúmenes de manera discrecional, sino que únicamente dio cumplimiento a su misión de velar por el abastecimiento de los productos derivados de los hidrocarburos y la satisfacción del mercado interno, motivo por el cual también se colige que no existiría la contradicción en la competencia que señala la empresa demandante, puesto que las funciones tanto de YPFB Andina como de la ex Superintendencia de Hidrocarburos, son complementarias y no se contraponen de ninguna manera, ya que en cumplimiento de la normativa descrita precedentemente, YPFB está encargada de asignar y programar los volúmenes hidrocarburíferos a producirse; en cambio, la ex Superintendencia al constituirse en Autoridad Administrativa aprueba mediante Resolución Administrativa los volúmenes previamente fijados en atención a una serie de parámetros y detalles técnicos por Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos.
El 1 de mayo de 2006, se emitió el DS Nº 28701, denominado Nacionalización de Hidrocarburos “Héroes del Chaco”, en cuyo art. 1 expone que el Estado recupera la propiedad, la posesión y el control total y absoluto de los recursos naturales hidrocarburíferos; y que a partir del 1 de mayo del 2006, las empresas petroleras que a esa fecha realizaban actividades de producción de gas y petróleo en el territorio nacional, están obligadas a entregar en propiedad a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos - YPFB, toda la producción de hidrocarburos, asimismo YPFB a nombre y en representación del Estado, en ejercicio pleno de la propiedad de todos los hidrocarburos producidos en el país asume su comercialización, definiendo las condiciones, volúmenes y precios tanto para el mercado interno, como para la exportación y la industrialización (art. 2).
El art. 5 de la misma disposición normativa, establece en el parágrafo I, que el Estado toma el control y la dirección de la producción, transporte, refinación, almacenaje, distribución, comercialización e industrialización de hidrocarburos en el país. El art. 7 señala que el Estado, recupera su plena participación en toda la cadena productiva del sector de hidrocarburos y que por ello, se nacionalizan las acciones necesarias para que YPFB controle como mínimo el 50% más 1 en las empresas Chaco S.A., Andina S.A., Transredes S.A., Petrobrás Bolivia Refinación S.A. y Compañía Logística de Hidrocarburos de Bolivia S.A.
A su vez el art. 9 del citado DS Nº 28701, prevé expresamente, que en todo lo que no sea contrario a lo dispuesto en el presente Decreto Supremo, se seguirán aplicando los reglamentos y normas vigentes a la fecha, hasta que sean modificados de acuerdo a ley.
En ese marco, se tiene que en sede administrativa no se ha incumplido con el procedimiento de nominación y programación de GLP, por cuanto el DS Nº 28701 de 1 de mayo de 2006, en su art. 2 señaló que a partir del 1 de mayo del 2006, las empresas petroleras que a esa fecha realizaban actividades de producción de gas y petróleo en el territorio nacional, están obligadas a entregar en propiedad a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, toda la producción de hidrocarburos, a efecto de que asuma su comercialización, en consecuencia YPFB es la institución que define las condiciones, volúmenes y precios tanto para el mercado interno, como para la exportación y la industrialización. Por consiguiente, el citado Decreto Supremo atribuyó a YPFB la potestad o atribución exclusiva para definir los volúmenes de producción de GLP, por lo que las convocatorias a las empresas petroleras a las reuniones del PRODE dejaron de tener el carácter de obligatorias, en razón a que YPFB en virtud al DS Nº 28701 se convirtió en la entidad competente para establecer las condiciones, volúmenes y precios, de ahí que el DS Nº 28418 de 21 de octubre de 2005, quedó como norma supletoria, al permanecer vigentes sus disposiciones siempre que no sean contrarias al DS Nº 28701 de 1 de mayo de 2006, conforme establece en su art. 9; por consiguiente en la emisión del acto administrativo no existió vulneración al principio de legalidad ni de legitimidad, concluyéndose que el argumento esgrimido en la demanda no tiene asidero legal.
En la misma línea, es evidente que la Ley Nº 3058 de Hidrocarburos, reconoce y define en su art. 138 la existencia del Comité de Producción y Demanda – PRODE, pero es igualmente evidente que dicho comité, en el momento del acto en cuestión no se encontraba en capacidad de funcionar de manera adecuada, toda vez que estaba a la espera de su respectiva reglamentación para proceder a la fase de operación, motivo por el cual y dada la importancia del petróleo y sus derivados para el abastecimiento del pueblo boliviano en general, era insostenible aguardar dicha reglamentación para que funcione el PRODE; consecuentemente, en observancia del principio de continuidad establecido en el art. 10 de la Ley Nº 3058 de Hidrocarburos, se emitió la Resolución Administrativa Nº 173/2009 de 09 de febrero de 2009, aprobando la asignación de Volúmenes de Petróleo Crudo para el Mercado Interno y aprobó la programación establecida por YPFB, en el marco del DS Nº 28701, para la producción y la demanda de Gas Licuado de Petróleo (GLP) para el mes de febrero de 2009 y la estimación correspondiente para los meses de marzo y abril de 2009; en consecuencia, respecto a la vulneración al debido proceso acusada por YPFB Andina S.A., es evidente que la Superintendencia de Hidrocarburos no se encontraba de ninguna manera obligada a citar o convocar a otras empresa productoras y comercializadoras de petróleo y gas natural, sino únicamente a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos YPFB, por ser esta la institución Estatal competente para tomar las decisiones ejecutivas relativas a la administración de los hidrocarburos en el territorio nacional, como también definir las cantidades destinadas para exportación de dichos recursos naturales.
De la misma manera, no es evidente el argumento de la imposibilidad material acusado por el demandante, toda vez que el objeto de la Resolución Administrativa Nº 173/2009 de 09 de febrero de 2009, aprobando la asignación de volúmenes de Petróleo Crudo para el Mercado Interno y aprobó la programación establecida por YPFB en el marco del DS Nº 28701, para la producción y la demanda de Gas Licuado de Petróleo (GLP) para el mes de febrero de 2009 y la estimación correspondiente para los meses de marzo y abril de 2009, es un acto administrativo que a todas luces cuenta con un objeto cierto, claro, preciso y posible de alcanzar, tanto física como jurídicamente, toda vez que se encuentra respaldado en una serie de justificaciones de carácter técnico como son los informes de producción de meses anteriores; asimismo, se evidencia que en el caso concreto no existió sanción alguna a YPFB Andina S.A. por incumplimiento, y ante un eventual incumplimiento en la producción de los volúmenes asignados, recién se aperturaría un término de descargos para la justificación de dicho incumplimiento en caso de existir caso fortuito o fuerza mayor, así lo establece el acápite décimo de la Resolución Administrativa SSDH Nº 173/2009 de 9 de febrero de 2009 (fs. 72 a 97).
Finalmente, se puede evidenciar que la Superintendencia de Hidrocarburos, al emitir la Resolución Administrativa Nº 173/2009 de 09 de febrero de 2009, que a su vez fue confirmada en instancia de Revocatoria por la R.A. SSDH Nº 043/2009 y en instancia Jerárquica por la Superintendencia General de Regulación Sectorial (SIRESE) a través de la Resolución Ministerial 069/2009 de 29 de septiembre de 2009, no vulneró de ninguna manera la normativa aplicable, toda vez que dichas resoluciones se encuentran enmarcadas en lo definido en aquel momento como Política Hidrocarburífera Nacional, teniendo el Estado la obligación de garantizar el abastecimiento del mercado interno conforme lo establece el art. 1 del DS Nº 28418 de 21 de octubre de 2005.
En virtud de lo expresado, se tiene que la Superintendencia General de Regulación Sectorial SIRESE, no vulneró los derechos del ahora demandante Empresa Petrolera Andina YPFB Andina S.A., por lo que corresponde negar la pretensión del actor en esta instancia.
POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución conferida por los arts. 778 y 781 del Código de Procedimiento Civil, los arts. 4 y 6 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda, y en su mérito mantiene firme y subsistente la Resolución Ministerial 069/2009 de 29 de septiembre de 2009, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Se adjunta voto aclaratorio de la Magistrada Rita Susana Nava Durán y del Magistrado Fidel Marcos Tordoya Rivas.

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