Source: http://documenti.camera.it/leg16/dossier/Testi/AM0024a.htm
Timestamp: 2020-02-29 06:15:45+00:00

Document:
Camera dei deputati Dossier AM0024A [data]
Altri Autori: Servizio Studi - Dipartimento trasporti
Titolo: Organizzazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti Schema di Regolamento n. 30 (art. 17. comma 4-bis L. 400/1988 e art. 13, comma 2 L. 59/1997)
SCH.DEC 30/XVI
Serie: Atti del Governo Numero: 26
MINISTERI ORGANIZZAZIONE DI UFFICIO
7 ottobre 2008 n. 26/0
Organizzazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
Schema di Regolamento n. 30
(art. 17. c. 4-bis L. 400/1988 e art. 13, comma 2 L. 59/1997)
termine per l’esercizio del regolamento
Lo schema di regolamento in esame è composto da diciotto articoli e da una Tabella A allegata, prevista dall’art. 2, comma 5.
L’articolo 1 dello schema di regolamento attribuisce al Ministero le funzioni di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 300 del 1999.
Si ricorda che ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 300 del 1999 il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti svolge in particolare le funzioni e i compiti di spettanza statale nelle seguenti aree funzionali:
d-bis) sicurezza e regolazione tecnica, salvo quanto disposto da leggi e regolamenti, concernenti le competenze disciplinate dall'articolo 41 e dal presente comma, ivi comprese le espropriazioni;
d-quater) politiche dell'edilizia concernenti anche il sistema delle città e delle aree metropolitane.
Il ministero svolge, altresì, funzioni e compiti di monitoraggio, controllo e vigilanza nelle aree citate, nonché funzioni di vigilanza sui gestori del trasporto derivanti dalla legge, dalla concessione e dai contratti di programma o di servizio. Il ministero esercita anche le funzioni di Organismo Investigativo in materia di incidenti ferroviari, di cui all’art. 18 del D.Lgs. n.162/2007.
L’articolo 2 dello schema di regolamento struttura l’organizzazione ministeriale in due dipartimenti, ognuno dei quali è articolato in nove direzioni generali. Nel primo dipartimento – denominato “Dipartimento per le infrastrutture, gli affari generali ed il personale” – sono confluite, in buona sostanza, le undici direzioni generali del preesistente Ministero delle infrastrutture (DPR 19 novembre 2007, n. 254), mentre nel secondo dipartimento, denominato “Dipartimento per i trasporti,la navigazione ed i sistemi informativi e statistici”, sono confluite le direzioni generali facenti capo al preesistente Ministero dei trasporti (DPR 8 dicembre 2007, n. 271). Le competenze dei dipartimenti vengono indicate dall’articolo 3. Al comma 2 del medesimo articolo viene altresì disposto che i Dipartimenti e il Comando generale del corpo delle Capitanerie di porto (che dipende funzionalmente dal Ministro, ai sensi del comma 4 dell’art. 2 del presente schema) costituiscono centri di responsabilità amministrativa, ai sensi dell’art. 3, del d.lgs. n. 279 del 1997.
Gli articoli 5 e 6, relativi ai due dipartimenti del Ministero, ne disciplinano l’articolazione in direzioni generali e le relative funzioni. In base all’articolo 5, il Dipartimento per le infrastrutture si articola in nove direzioni generali. Rispetto al precedente assetto, risultano accorpate la direzione generale per lo sviluppo del territorio con quella per la programmazione, nonché la direzione generale per le infrastrutture ferroviarie con quella per l’interoperabilità ferroviaria.
In merito all’articolazione delle direzioni generali del Dipartimento delle infrastrutture si segnala che le organizzazioni sindacali hanno espresso forti perplessità sull’incardinamento della direzione del personale all’interno di tale dipartimento, ritenendo più opportuna la creazione di un ufficio trasversale.
Al riguardo, si ricorda che analoghe considerazioni erano state espresse dalla Corte dei conti[1] sul precedente riaccorpamento. Secondo la Corte un “aspetto organizzativo che ha destato perplessità e determinato difficoltà operative, è stato l’incardinamento delle direzioni aventi carattere strumentale (personale e informatica) nell’ambito di un dipartimento. La collocazione di tali direzioni in una struttura dipartimentale ha appesantito il processo decisionale per effetto della necessaria acquisizione degli assensi degli altri capi dipartimento e dell’approvazione del capo del dipartimento nel quale erano inserite”.
In base all’articolo 6, il Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici è suddiviso in nove Direzioni generali. Rispetto al precedente assetto, risultano accorpati il Dipartimento per i trasporti aereo e marittimo, per gli affari generali, il personale e i servizi informativi (all’interno del quale operava, tra le altre, laDirezione generale del trasporto marittimo, lacuale e fluviale) ed il Dipartimento per i trasporti terrestri e il trasporto intermodale.
A livello periferico, l’articolo 2 prevede quali organi decentrati del Ministero:
§ nove Provveditorati interregionali per le opere pubbliche, funzionalmente dipendenti dal Dipartimento per le infrastrutture;
§ cinque Direzioni generali territoriali dipendenti dal Dipartimento per i trasporti.
Si fa osservare tale organizzazione periferica riproduce quella introdotta, rispettivamente per il Ministero delle infrastrutture e per il Ministero dei trasporti, con i precedenti regolamenti n. 254 e n. 271 del 2007. Si ricorda, invece, che nel precedente riaccorpamento dei due ministeri, operato con DPR n. 184 del 2004, erano stati istituti dieci SIIT (Servizi Integrati Infrastrutture e Trasporti), ognuno dei quali suddiviso in due Settori: infrastrutture e trasporti. Tale esperienza, tuttavia, ha palesato talune fondamentali criticità sottolineate dalla Corte dei Conti (vedi relazione citata).
L’organizzazione dei Provveditorati interregionali per le opere pubbliche viene disciplinata dagli articoli 8, 9 e 10 che riproducono, nella sostanza, i corrispondenti articoli (3, 4 e 5) del precedente regolamento di organizzazione. Rispetto al precedente regolamento, le disposizioni recate dall’art. 8, comma 3, introducono la possibilità, per i Provveditori, di attribuire, nell’ambito dei titolari degli uffici dirigenziali non generali presso la sede interregionale coordinata, le funzioni vicarie relative a tale sede.
In proposito il Consiglio di Stato osserva che occorrerebbe meglio definire le attribuzioni assegnate ai vicari eventualmente nominati dai Provveditori interregionali, e chiarire le motivazioni per cui tale possibilità è attualmente limitata alla funzione della sola sede interregionale coordinata.
Si ricorda, al riguardo, che tale norma sembra avere finalità analoghe a quella recata dall’art. 5, comma 2, del regolamento del preesistente Ministero delle infrastrutture (DPR n. 254/2007), ai sensi del quale occorre prevedere “per la sede coordinata, l'istituzione della funzione di Provveditore interregionale aggiunto da affidare a dirigenti di seconda fascia”.
L’articolo 11 definisce l’organizzazione delle cinque Direzioni generali territoriali, quali articolazioni periferiche del Ministero, dipendenti funzionalmente dal Dipartimento per i trasporti; l’art. 12 ne indica le funzioni in modo descrittivo; l’art. 13, infine, individua i criteri di razionalizzazione delle strutture, qualità e quantità dei servizi svolti come principi cardini sulla base dei quali strutturare l’organizzazione delle Direzioni.
Relativamente all’organizzazione periferica, nella relazione illustrativa viene evidenziato che non è stata posta in essere la procedura prevista ai sensi dell’articolo 1, comma 404, lett. c), della legge 296/2006 in quanto il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti risulta essere strutturato, con esplicito riguardo alle strutture periferiche, su basi pluriregionali, che già assicurano la piena funzionalità, in termini di efficacia e di efficienza, dell’esercizio delle competenze loro affidate.
Si ricorda che l’articolo 1, comma 404, lett. c), della legge 296/2006 (legge finanziaria 2007), aveva stabilito che i Ministeri provvedessero alla rideterminazione delle strutture periferiche, prevedendo la loro riduzione e, ove possibile, la costituzione di uffici regionali o la riorganizzazione presso le prefetture-uffici territoriali del Governo.
Il Consiglio di Stato, relativamente agli articoli 10, comma 7, e 13, comma 2, concernenti l’organizzazione degli uffici dirigenziali di seconda fascia ricompresi nei Provveditorati interregionali alle opere pubbliche e nelle Direzioni generali territoriali, rileva che nel rinviare a successivi decreti ministeriali di natura non regolamentare per disciplinarne i compiti occorre indicare la dotazione numerica di detti uffici, come peraltro già operato per gli uffici di livello dirigenziale generale dell’Amministrazione centrale.
Altri organismi ed istituzioni
Ai sensi dell’articolo 4 operano nell’ambito del Ministero:
§ la struttura tecnica di missione di cui all’art. 163 del d.lgs. n. 163 del 2006 (cd. Codice appalti) per la progettazione e approvazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi;
§ il Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici;
§ l’Ufficio per la regolazione dei servizi ferroviari;
§ la Direzione generale per le investigazioni ferroviarie;
§ la Consulta generale per l’autotrasporto e la logistica.
Il medesimo articolo conferma, per gran parte, quanto previsto dal precedente regolamento (art. 1, commi 4 e 6) relativamente agli organismi collegiali (già individuati con DPCM 11 maggio 2007) e all’incardinamento del Consiglio superiore dei lavori pubblici (che esercita le funzioni di competenza secondo le modalità previste dal DPR 27 aprile 2006, n. 204) nell'assetto organizzativo in cui è articolato il Ministero. Relativamente al Consiglio superiore dei lavori pubblici viene prevista una riduzione di una posizione dirigenziale generale.
In proposito, il Consiglio di Stato osserva che a seguito dell’intervenuta soppressione di una sezione ai fini di riduzione della spesa occorrerebbe specificare il numero delle sezioni in relazione al contingente di dirigenti generali assegnati.
Si ricorda, altresì, che l’articolo 1 assoggetta alla vigilanza del Ministero l’Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie,tecnicamente indipendente rispetto a tutti gli operatori nel campo del trasporto ferroviario, che riunisce in un unico soggetto una serie di competenze in materia di sicurezza precedentemente esercitate dal Ministero.
Oltre a ciò l’articolo 2, comma 4, dispone la dipendenza funzionale dal Ministro del Comando generale del corpo delle Capitanerie di Porto il quale, ai sensi dell’articolo 7, svolge in sede decentrata funzioni nell’ambito di quelle già assegnate allo stesso dal Codice della Navigazioni e dalle altre leggi speciali.
In proposito, il Consiglio di Stato rileva un problema di coordinamento tra le attribuzioni del Comando generale e della Direzione generale per il trasporto marittimo in ambito internazionale, auspicando l’attribuzione al primo di competenze, in materia di sicurezza, limitate ai soli aspetti tecnici.
L’articolo 14 rinvia alla tabella A allegata l’individuazione della dotazione organica complessiva del personale del Ministero, mediante l’istituzione del ruolo unico del personale non dirigenziale e, ai sensi del DPR n. 108 del 2004, del ruolo del personale dirigenziale del Ministero.
Come sottolineato nella relazione tecnica, il numero di dirigenti di prima fascia subisce una riduzione di 6 unità (da 53 a 47 unità, 5 delle quali con funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca da utilizzarsi per funzioni istituzionali ovvero nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione, come disposto dall’articolo 2, comma 5 dello schema in esame).
Relativamente al contingente dirigenziale di seconda fascia si ha una riduzione di 31 unità (da 310 a 279 unità).
Nell’articolo 3, comma 3, viene sottolineato che tale riduzione consente di attuare l’art. 74, c. 1, lett. a) del DL n. 112 del 2008 e tiene conto anche della riduzione già effettuata ai sensi dell’art. 1, c. 404, lett. a, della legge n. 296 del 2006, per un risparmio complessivo pari a 42,16 milioni di euro.
Tale ultima disposizione aveva stabilito la riorganizzazione degli uffici di livello dirigenziale generale e non generale, con una riduzione in misura non inferiore al 10 per cento di quelli di livello dirigenziale generale ed al 5 per cento di quelli di livello dirigenziale non generale.
La relazione sottolinea altresì che, in applicazione dell’articolo 74, comma 1, lett. c) del decreto legge 112 del 2008, si è provveduto ad operare una riduzione delle piante organiche in modo da addivenire alla prescritta riduzione di spesa del 10%.
Si fa notare che l’espressione “risparmio a regime” indica una situazione teorica in cui fossero occupati tutti i posti previsti nella pianta organica. Prescindendo dai ruoli dirigenziali, per i quali nulla viene detto nelle tabelle allegate allo schema, per i ruoli non dirigenziali (aree A, B e C) il risparmio indotto dallo schema presente (quantificato in 37,47 milioni di euro) sembrerebbe puramente teorico, poiché il personale presente al 30 giugno 2008 nei due Ministeri delle infrastrutture e dei trasporti risulta essere – secondo i dati riportati dalla tabella - pari a 8.898 unità, quindi inferiore alle 10.154 unità previste nella nuova dotazione organica.
L’articolo 15 prevede, in ossequio al disposto dell’art. 4, comma 5, del d.lgs. n. 300/1999, la verifica ogni due anni dell’organizzazione del Ministero, al fine di accertarne la funzionalità e l’efficienza. L’articolo 16 abroga i due regolamenti di organizzazione dei preesistenti ministeri delle infrastrutture e dei trasporti (DPR n. 254 e 271 del 2007), mentre l’articolo 17 reca l’usuale clausola di invarianza finanziaria. L’articolo 18 disciplina, infine, l’entrata in vigore del presente decreto.
Nel parere del Consiglio di Stato viene sottolineato che il comma 1 dell’art. 18 va espunto dal testo, in quanto non occorre riprodurre specificamente il termine di ordinaria vacatio legis.
L’atto del Governo in esame è accompagnato:
§ dalle relazioni illustrativa e tecnica;
§ dal parere favorevole con osservazioni del Consiglio di Stato del 18 settembre 2008;
§ dal verbale della riunione tra le organizzazioni sindacali ed il capo di gabinetto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, svoltasi il 28 luglio 2008.
Lo schema di regolamento in esame provvede ad adeguare – mediante l’abrogazione dei regolamenti di organizzazione recati dal D.P.R. 19 novembre 2007, n. 254 e dal D.P.R. 8 dicembre 2007, n. 271 - la struttura organizzativa del Ministero delle infrastrutture alle modifiche introdotte dai seguenti provvedimenti:
- art. 1, comma 3, del decreto legge n. 85 del 2008 che ha trasferito, in capo al Ministero delle infrastrutture, le funzioni e le connesse risorse finanziarie, strumentali e di personale già attribuite al Ministero dei trasporti;
- art. 1, comma 16 del medesimo decreto legge n. 85 del 2008 che ha introdotto, per le nuove strutture risultanti dal processo di riorganizzazione, una riduzione del 20 per cento della somma dei limiti delle spese strumentali e di funzionamento;
- art. 74, comma 1, del decreto legge n. 112 del 2008 che ha previsto: la riorganizzazione degli uffici di livello dirigenziale generale e non generale, con una riduzione in misura non inferiore rispettivamente al 10 e al 5 per cento (lett. a)); la riduzione del personale adibito allo svolgimento di compiti logistico strumentali e di supporto in misura non inferiore al 10 per cento (lett. b)); la riduzione del personale non dirigenziale in misura non inferiore al 10 per cento della spesa complessiva (lett. c)).
Con riguardo alle norme di razionalizzazione e contenimento della spesa, si segnala peraltro che gli adempimenti prescritti sono stati realizzati, come emerge dalla tabella A allegata allo schema di regolamento, con riferimento alla dotazione organica teorica e non al personale in servizio. Le riduzioni di spesa - ad esclusione di quelle relative al ruolo dirigenziale - sono quindi di carattere teorico e non effettivo.
Secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa, non è stata invece data attuazione alle previsioni dell’articolo 1, commi 18 e 20, del citato DL 85 del 2008, concernenti rispettivamente la determinazione dei criteri e delle modalità di individuazione del personale dei ministeri neo costituiti a seguito di accorpamento e l’adozione di uno schema provvisorio di organizzazione degli uffici in attesa dell’approvazione del regolamento. Si è preferito, al contrario, procedere alla tempestiva adozione del regolamento definitivo.
Su tale questione, il Consiglio di Stato, pur riscontrando una irregolarità procedurale, ha ritenuto – in considerazione del rispetto sostanziale delle descritte previsioni normative - che non esistessero le condizioni per esprimere un parere preclusivo.
Il regolamento in esame è emanato ai sensi dell’art. 17, comma 4-bis, della legge n. 400 del 1988, introdotto dall’art. 13 della legge n. 59 del 1997.
Tale norma prevede che l’organizzazione e la disciplina degli uffici dei Ministeri siano determinate con regolamento emanato ai sensi del comma 2 del medesimo articolo 17, cioè con regolamento di delegificazione, su proposta del Ministro competente d'intesa con il Presidente del Consiglio dei ministri e con il Ministro dell’economia e delle finanze.
Lo schema di regolamento è trasmesso al Consiglio di Stato e quindi alle Camere perché su di esso sia espresso il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia entro trenta giorni dalla data della loro trasmissione. Acquisiti i pareri previsti, o trascorso il termine entro il quale dovevano essere espressi, il Consiglio dei Ministri adotta in via definitiva con propria deliberazione il regolamento, che viene emanato con decreto del Presidente della Repubblica.
Sullo schema di regolamento in esame la Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato ha espresso il parere favorevole nell’adunanza del 28 agosto 2008.
Ai sensi dell’articolo 117, sesto comma, della Costituzione, la potestà regolamentare spetta allo Stato (salva delega alle regioni) nelle sole materie di legislazione esclusiva, ed alle regioni in riferimento ad ogni altra materia. Nel caso in esame, la potestà regolamentare dello Stato appare fondata sull’appartenenza della materia trattata (“ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato”) alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. g), della Costituzione.
Si segnala il rinvio ad un successivo decreto ministeriale per:
- l’individuazione e la definizione dei compiti degli uffici dirigenziali di livello non generale, ivi inclusi quelli in cui si articolano i provveditorati interregionali e le direzioni generali territoriali (articolo 3, comma 3; articolo 10, comma 7; articolo 13, comma 2);
In proposito, il Consiglio di Stato rileva la necessità di indicare già nel regolamento la dotazione numerica degli uffici dirigenziali di seconda fascia ricompresi nei provveditorati interregionali e nelle direzioni generali territoriali.
- l’organizzazione, i compiti e i compensi dei componenti del Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici (articolo 4, comma 1, lett. b));
- la costituzione e le modalità organizzative di un Comitato tecnico amministrativo presso ciascun provveditorato interregionale per le opere pubbliche (articolo 10, commi 3 e 5).
[1] Relazione al Rendiconto generale dello Stato 2005 http://www.corteconti.it/Ricerca-e-1/Gli-Atti-d/Controllo-/Documenti/Sezioni-ri/Sezioni-ri/Allegati-r/Relazione-2/TOMO-II---INTERNET.zip

References: art. 13
 art. 13
 art. 1
 art. 1
 art. 74
 articolo 17
 articolo 10
 articolo 13