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Timestamp: 2019-10-15 11:19:15+00:00

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FUNDACION INSTITUCIONALIDAD Y JUSTICIA (FINJUS) - Impacto de la Judicialización del Proceso Electoral
Impacto de la Judicialización del Proceso Electoral Featured
En nombre de la Fundación Institucionalidad y Justicia, (FINJUS), agradezco al Pleno de la Junta Central Electoral —en la persona de su presidente, Julio César Castaños Guzmán— la invitación que nos ha extendido para formar parte de esta misión de observación electoral internacional de cara al desarrollo de las elecciones primarias simultáneas que serán celebradas en el día de mañana.
Para la jornada de hoy se nos ha requerido presentar algunas consideraciones con relación al impacto de la judicialización del proceso electoral. Ciertamente, de los fenómenos más importantes durante los gobiernos de la última década del siglo 20 y la primera de este siglo 21 destaca la relevancia que ha ido concentrando la intervención de carácter decisorio de los órganos jurisdiccionales en el ámbito político.
Esta tendencia de acudir a los tribunales para determinar cuestiones de la esfera política se ha visto apoyada en la reivindicación de aspectos inherentes a los fines mismos del Estado y al orden democrático tales como la libertad de expresión, el derecho de asociarse y a formar partidos políticos, la igualdad de derechos, los límites financieros de campañas electorales, etc.; todo esto conforma la amplia gama de derechos políticos y derechos fundamentales contenidos en los textos constitucionales contemporáneos.
De lo que se trata entonces es de someter a la razón los presupuestos institucionales de los partidos políticos, de dotarles de herramientas que permitan garantizar el catálogo de derechos que le asisten en su interacción con los organismos estatales, así también como de asegurar la resolución de las diversas controversias que pueden surgir en el entramado político. Todo esto propugna la salvaguarda de los derechos electorales y el mantenimiento de un clima de convivencia y seguridad jurídica frente a los disturbios e irregularidades que pudiesen suscitarse en el marco de un torneo electivo.
A modo de indicaciones generales, entendemos que la judicialización del proceso electoral representa sino el nudo crítico, al menos uno de los aspectos más espinosos de todo el amplio contenido de la justicia electoral. Y es que esto se erige como el escenario idóneo para dirimir los conflictos propios del orden social y político que se generan en procesos tan particulares como las elecciones en el marco de un Estado democrático y de derecho.
En ello —la justicia electoral— se percibe el control del poder político que puede irradiar diferentes ámbitos, ya sea el de la administración pública, el legislativo o de organismos de carácter autónomo reconocidos constitucionalmente, como lo son los partidos políticos, así como también la competencia de actuación de los organismos estatales, tal es el caso de la Junta Central Electoral, en su calidad de órgano rector de los procesos electivos.
A pesar de que la tendencia global apunta a la judicialización de estos temas, que eran relegados a un cerrado espectro político, todavía algunos sectores de la academia continúan escépticos y optan por argumentos clásicos como el de Carl Schmitt, en donde lo político se debe seguir decidiendo dentro de la misma política; para ello se fundamentan en las diversas dificultades que acarrea trasladar el conflicto a sede judicial y la aglutinación de estos en los órganos del sistema de justicia provocando una congestión del mismo.
Si bien estos aspectos han de ser atendidos a manera de retos institucionales en pro de la mejora de la justicia electoral, debe reconocerse que, lejos de volver a esta doctrina clásica, esta materia ha cobrado más fuerza y sentido. Tal como plantea José de Jesús Orozco,
[…] la existencia de los tribunales electorales se ha traducido en mayor o menor medida en un factor importante para los procesos de transición y consolidación democrática en varios de los países de la región, además de considerarse una de las aportaciones más importantes de América Latina a la ciencia política y al derecho electoral[1].
La judicialización del proceso electoral ha tenido un impacto significativo para los regímenes democráticos de nuestros países en tanto ha provocado que la tutela del tema electoral sea derivado a la estructura de los sistemas de justicia, esto se traduce en apoyo y estabilidad al sistema político, especialmente en situaciones de constantes cambios en las leyes electorales, pues la justicia electoral se establece como árbitro actuante por encima de las disputas partidistas.
Judicialización del proceso electoral. Experiencia comparada.
La región latinoamericana históricamente ha sido marcada por la tentación de un presidente o de las oligarquías de retener el poder. Este factor común resulta indispensable para entender la lógica de la política de nuestros países, lo cual, aunado al lento desarrollo de las instituciones, especialmente la difícil escalada hacia la consecución del equilibrio entre los poderes, ha hecho necesario que se piense en trasladar de la esfera puramente política los diversos conflictos que surgen en el marco de la celebración de elecciones.
Un ejemplo interesante de cómo se inserta en el andamiaje jurídico la idea de una justicia electoral es la denominada "tesis de la incompetencia de origen" planteada por el jurista mexicano José María Iglesias en el último tercio del siglo 19 partiendo de que en las dos primeras leyes de amparo de ese país no se contemplaba explícitamente los derechos de naturaleza política dentro de los derechos protegidos ni mucho menos un procedimiento judicial para ello; sobre esto apuntó que, si el amparo cabía contra todos los actos de autoridad incompetente, procedía por lo mismo contra los actos de las falsas o ilegítimas autoridades que habían sido llevadas al poder sin contar con el voto popular o que resultaron electas infringiendo las bases electorales del ordenamiento jurídico.
La evolución de esta materia en la región ha permitido que se conciba como determinante el rol de un organismo específico con carácter profesional y autónomo para la gestión del proceso electoral, lo cual ha contribuido significativamente a la consolidación de la democracia. En ese sentido, el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), a modo de unificación de criterios, plantea que la justicia electoral debe proveer los medios y mecanismos para garantizar que cada acción, procedimiento y decisión relacionada con el proceso electoral se acoja al marco jurídico; de igual forma que proteja y/o restablezca los derechos electorales; y que otorgue una vía de impugnación efectiva.
Con relación a la estructura organizativa, es preciso recordar que cada país escoge su propio diseño institucional de organismo electoral; existiendo distintos modelos en virtud de sus funciones administrativa y jurisdiccional. En Latinoamérica encontramos distintos modelos: los que ubican el órgano electoral como una rama especializada a lo interno del Poder Judicial[2]; los que lo insertan en la jurisdicción contenciosa-administrativa[3]; y los que le asignan esa tarea jurisdiccional al mismo órgano encargado de la gestión-administración electoral[4].
Sin embargo, es preciso destacar que el gran impulso que ha tenido la justicia electoral en la región ha provocado que la doctrina vaya sentando las bases teóricas para pasar, de un órgano con funciones mixtas, administrativas y contenciosas, a otro que cada vez está más separado del que juzga.
La judicialización del proceso electoral en República Dominicana. Tribunal Constitucional y Tribunal Superior Electoral.
La jurisdicción electoral surgió en República Dominicana a partir la proclamación de la Constitución del 6 de noviembre de 1844, la cual instituyó los colegios electorales como órganos encargados de organizar y garantizar el ejercicio de sufragio por hombres y mujeres en capacidad para ejercerlo[5]. De manera que, las bases de la justicia electoral en el país datan de un largo tiempo.
Con la reforma constitucional del 2010 se generaron cambios significativos en el esquema de administración de justicia tradicional en la República Dominicana, con ella se propició la descentralización[6] de la función jurisdiccional del Estado, a través de la creación de dos órganos “extrapoderes” altamente especializados y políticamente sensibles, como son el Tribunal Constitucional y el Tribunal Superior Electoral. El primero encabeza la defensa jurisdiccional de la Constitución y la protección de los derechos fundamentales y el segundo es responsable de la resolución de los conflictos políticos y electorales.
Antes del 2010 la Junta Central Electoral, tenía a cargo la administración de la justicia contenciosa electoral, y posteriormente a través de su Cámara Contenciosa se judicializaban los conflictos de índoles electoral; la judicialización de los procesos electorales estaba a cargo de un órgano con funciones mixtas, administrativas y contenciosas. Es decir, coincidían en el mismo órgano la administración y conducción de los procesos electorales y la función contenciosa electoral.
Sin lugar a dudas, el cambio constitucional efectuado en el año 2010, replanteó toda la estructura institucional del sistema electoral en la República Dominicana, pues gran parte de la función contenciosa electoral le fue sustraída a la JCE para serle atribuida al Tribunal Superior Electoral (TSE) en calidad de órgano de máxima autoridad en materia electoral.
De esta manera, y a partir de entonces, la tarea de organizar y administrar las elecciones corresponde única y exclusivamente a la Junta Central Electoral, en tanto que la función jurisdiccional quedó reservada, en última ratio, al Tribunal Superior Electoral, dejando en primera instancia a las juntas electorales.
El TSE conforme al artículo 214 de la Constitución se configura como el “órgano [jurisdiccional] competente para juzgar y decidir con carácter definitivo sobre los asuntos contencioso interno de los partidos políticos, agrupaciones, movimientos políticos o entre éstos”. Sus decisiones no son objeto de recurso alguno, y pueden solo ser revisadas por el Tribunal Constitucional cuando la misma sea manifiestamente contraria a la Constitución. En la especie, la Constitución delimitó con cuidado las competencias de los órganos autónomos para garantizar y evitar confusiones, duplicidades de esfuerzos y la desnaturalización de la función primigenia de estos entes jurisdiccionales especializados en su materia.
En cuanto a la competencia del TSE como órgano jurisdiccional, la Ley No. 29-11, Orgánica del Tribunal Superior Electoral establece que le corresponde resolver en forma definitiva la judicialización de los conflictos internos que se produjeren en los partidos y organizaciones políticas reconocidos o entre éstos.
En ese mismo orden, el artículo 13 de la Ley No. 29-11, le atribuye conocer en instancia única: los recursos de apelación a las decisiones adoptadas por las Juntas Electorales, conocer de las impugnaciones y recusaciones de los miembros de las Juntas Electorales.
De igual manera le corresponde decidir respecto de los recursos de revisión contra sus propias decisiones cuando concurran las condiciones establecidas por el derecho común. Ordenar la celebración de nuevas elecciones cuando hubieren sido anuladas, las que se hayan celebrado en determinados colegios electorales, siempre que la votación en éstos sea susceptible de afectar el resultado de la elección.; conocer de los conflictos surgidos a raíz de la celebración de plebiscitos, referéndums y otras acciones procesales.
Aunque el TSE es de reciente creación y funcionamiento, refleja un incremento importante de procesos judiciales en esta materia. La judicialización de los asuntos políticos ha ido alcanzando ámbitos cada vez más diversos. Una mirada rápida de la labor del TSE permite advertir como este se ha ido erigiendo en un árbitro cada vez más importante para resolver conflictos que afectan a la dinámica de los partidos.
De ahí que le ha correspondido decidir en relación a la aplicación del régimen disciplinario partidario (para garantizar el debido proceso), el cumplimento de los procedimientos estatutarios para la realización de las asambleas, al régimen de impugnación y apelación de candidaturas a cargos de elección popular, proceso que tiene lugar en el período preelectoral y que procura garantizar el derecho a ser elegible de los miembros y dirigentes de los diferentes partidos políticos que han participado en las convenciones internas de sus respectivas agrupaciones, garantizando con esto el respeto a los derechos adquiridos de los candidatos.
De igual manera la justicia electoral ha decidido sobre la anulación de artículos contenidos en los estatutos de los partidos políticos que se alegan son contrarios a la Constitución, que, por tanto, violan derechos políticos de su militancia y dirigencia. También se han judicializado procesos electorales internos donde este órgano ha ordenado la anulación de asambleas y su repetición una vez detectados fallos procedimentales. Asimismo, ha declarado nulas expulsiones de miembros o aprobado aquellas en las que se ha respetado el debido proceso.
Todo lo anterior pone en evidencia que, la judicialización de los asuntos en la jurisdicción especializada en materia electoral, ha venido consolidándose, creando un impacto en la cultura institucional de los actores políticos, pues se forja la idea del respeto de los derechos políticos electorales de los ciudadanos y sienta las bases para que los partidos políticos estén prestos a observar y actuar de conformidad a la Constitución y las leyes en sus actuaciones.
Con relación al contenido constitucional debe resaltarse que resulta de imperiosa necesidad que el régimen normativo de los órganos electorales, especialmente la jurisdicción especializada, sea una expresión nítida del diseño plasmado en la Constitución. Y es que se han generado asuntos que, por su naturaleza constitucional, corresponden ser ventilados en la sede jurisdiccional especializada en materia electoral por ser la competencia idónea para ello; sin embargo han sido remitidos a otras instancias por vacíos o contradicciones legislativas observables en las normas que rigen los propios órganos electorales.
Ejemplo de ello podemos mencionar el conflicto de competencia evidenciado en un proceso reciente en el cual el Tribunal Superior Electoral (TSE) derivó una acción de amparo por tener como objeto la resolución de la Junta Central Electoral (JCE) que eliminó el arrastre en 26 provincias y lo mantuvo en las cinco restante y el Distrito Nacional. Sobre esto, el TSE se apegó al criterio sostenido por el Tribunal Constitucional que, mediante las sentencias 0282/17 y 0624/18, indicó que, en principio, las actuaciones y omisiones administrativas de los órganos constitucionales del Estado contrarios al ordenamiento jurídico deberán ser controlados por ante el Tribunal Superior Administrativo (TSA).
Sin perjuicio de que entendemos que el TSE debía actuar en apego al órgano máximo de interpretación constitucional y que el razonamiento del TC que condujo a este criterio obedece a la ausencia de una adecuada delimitación de competencia del órgano especializado, es preciso advertir que la transferencia al TSA de las contestaciones que surjan contra los actos y decisiones de la JCE, en materia electoral, diluye la función específica que le asigna la Constitución al Tribunal Superior Electoral; es por ello que resulta necesario que el legislador pondere una eventual reforma a la ley 29-11 orgánica de este tribunal especializado.
Desde la Fundación Institucionalidad y Justicia, INC (FINJUS) se propuso que en una eventual reforma a la ley orgánica del TSE se incluyera en sus funciones, de manera expresa, la facultad de conocer de las contestaciones o diferendos que surjan contra los actos y decisiones de la JCE en materia electoral. Esto así pues la exclusión de la jurisdicción electoral como la vía natural e idónea para conocer de los diferendos relativos a la actuación del órgano rector, máxime cuando se ven envueltos derechos fundamentales, termina por alterar la esencia de la jurisdicción especializada desnaturalizando la función primigenia de este entes extra poder.
Consideraciones finales. Retos para la consolidación de la justicia electoral en República Dominicana.
Sin lugar a dudas, la judicialización es una herramienta que permite el control de la legalidad de las actuaciones de los organismos partidarios por parte del órgano especializado en justicia electoral, lo que garantiza, en consecuencia, el derecho fundamental de acceso a la justicia como expresión política-electoral de la pluralidad de identidades e intereses que confluyen en toda sociedad democrática.
Tomando como base la importancia e impacto innegable que representa la judicialización del proceso electoral, es fundamental indicar algunos de los desafíos pendientes en el marco de la consolidación de la justicia electoral. Debe recordarse que la misma incertidumbre que, a lo largo de los años, han generado los procesos electorales en el país invita a continuar perfeccionando estos temas.
Ciertamente para cualquier los órganos de naturaleza electoral, especialmente aquellos que ostentan el control jurisdiccional, implica un gran reto vigilar y dirimir con suma atención los conflictos nacidos en el seno de las elecciones o a raíz de diferendos entre las diferentes organizaciones políticas existentes. Por ello, resulta un hecho incontrovertible que, a pesar de los esfuerzos realizados para fortalecer la justicia electoral y del contenido constitucional, siguen estando latentes las debilidades encontradas en esta dimensión especial del sistema de justicia dominicano.
En primer lugar, las mismas problemáticas observadas en el marco del sistema de justicia en sentido amplio, pueden ser –en mayor o menor medida– aquellas que le son inherentes a la justicia electoral: acceso, transparencia, carga de trabajo jurisdiccional y administrativo, eficiencia y evaluación permanente de los órganos.
Todo lo anterior tiene que ver con un aspecto muy importante del Estado social y democrático de derecho: la democratización de las instituciones y las decisiones sobre los órganos que componen nuestro sistema político. En el marco de la judicialización de los procesos electorales, se evidencian dos aspectos neurálgicos: el cumplimiento efectivo de la norma y la adecuación de los órganos públicos electorales a dicha normatividad; esto adquiere un matiz más sensible, tomando en consideración que, de cara al proceso eleccionario que concluirá en 2020, estamos estrenando dos legislaciones que constituyen un nuevo régimen electoral y partidario.
Partiendo del supuesto de que resulta un desafío ineludible el apego irrestricto a las configuraciones legales vigentes, esto es el cumplimiento del principio de legalidad, hacemos eco de las palabras del profesor Hurtado Pozo, “Los textos legales contienen, por tanto, mandatos del órgano constitucionalmente competente para dictarlos. En sus fundamentos, el principio de legalidad supone la claridad y la precisión de la ley[7].” Para el desarrollo pleno de la justicia electoral se necesita, además de instituciones y normas, actores dispuestos a cumplir y colaborar con el cumplimiento de las mismas.
“No es concebible la existencia de un proceso electoral que merezca la denominación de tal sin la presencia de normas previas que lo regulen[8].” En ese sentido, existiendo las normas y generando la previsibilidad derivada de la naturaleza de éstas, de lo que se trata es de dar fiel y efectivo cumplimiento de cada articulado, tanto por parte de los organismos electorales, como de los partidos y la ciudadanía.
En otro orden, debe garantizarse la independencia absoluta de los órganos de resolución de conflictos electorales, logrando así que éstos se encuentren adheridos a un clima de total independencia, lo que implicaría resaltar una discusión en torno a la evaluación de los miembros de estos órganos y evitar a toda costa la injerencia de la política partidaria a lo interno de ellos.
En resumen, los desafíos que tiene el Estado dominicano de cara a consolidar el sistema de justicia electoral se concentran en la necesidad de: fortalecer los mecanismos de transparencia electorales; garantizar el correcto funcionamiento de las herramientas de sistematización del sufragio; fortalecer los procedimientos electorales; utilizar mecanismos de seguridad y tecnificación de la justicia electoral en el marco de una nueva cultura política e institucional; y profesionalizar de manera absoluta los organismos electorales en el país.
La consolidación de la justicia electoral requiere de instituciones sólidas y, por tanto, de un compromiso absoluto de responsabilidad por parte de quienes la componen; esto debe traducirse en lograr que los actores electorales (partidos, movimientos y agrupaciones políticas) y los órganos electorales enmarquen su accionar de conformidad a sus funciones y diseño constitucional.
De manera general, consideramos que en materia electoral aún hay mucho por trabajar, especialmente lo concerniente a lo que los doctrinarios denominan una separación entre la democracia procedimental y la democracia para los ciudadanos, pues, al final, lo que debe buscarse es dar resultados más acordes a lograr la traducción fidedigna de la decisión de la ciudadanía.
Es un gran desafío para la sociedad dominicana fortalecer cada uno de los aspectos que dotan de operatividad a la democracia. Los órganos electorales y su funcionamiento a plenitud requieren de grandes esfuerzos conjuntos y consensuados para alcanzar la consolidación de nuestro sistema democrático.
[1] OROZCO H., Jesús. El contencioso electoral, la calificación electoral. En: Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jesús Orozco y José Thompson (compiladores). México. IIDH. Universidad de Hildelberg. IDEA internacional, TEPJF, IFE, y Fondo de Cultura Economista. 2007. P. 1152.
[2] Argentina, Brasil, México, Paraguay, Venezuela y República Dominicana
[3] Colombia y Nicaragua
[4] Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá y Uruguay.
[5] OBSERVATORIO JUDICIAL DOMINICANO. Justicia Electoral en República Dominicana. [En línea] [consulta en fecha: 14 de enero del 2018]. Disponible en: http://www.ojd.org.do/index.php/joomlaorg
[6] Antes del 2010, la Junta Central Electoral, tenía a cargo la administración de la justicia contenciosa electoral.
[7] HURTADO P., José. El principio de legalidad, la relación de causalidad y la culpabilidad: reflexiones sobre la dogmática penal. Revista Penal de Suiza. Universidad de Fribourg. 1987. Pp. 23-56.
[8] URRUTY N., Carlos A. La importancia de los organismos electorales. Revista de Derecho Electoral del Tribunal Supremo de Elecciones de Uruguay. 2007. Pp. 1-26.

References: resolución 
 resolución 
 artículo 214
 artículo 13
 resolución 
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