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Timestamp: 2018-09-24 14:20:05+00:00

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﻿ Sentencia C-299 de abril 27 de 2011
SENTENCIA C-299 DE 27 DE ABRIL DE 2011
CONTENIDO:PROYECTOS DE DESARROLLO INTEGRAL URBANO. LAS FASES DE ATENCIÓN HUMANITARIA Y REHABILITACIÓN CONCEBIDAS HASTA EL AÑO 2014. SE DECLARAN EXEQUIBLES CONDICIONALMENTE EL ARTÍCULO 1°Y 7° Y SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13 Y 14 DEL DECRETO LEGISLATIVO 4821 DE 2010.
TEMAS ESPECÍFICOS:ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL, ESTADO DE EXCEPCIÓN, ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SUELO URBANO, DERECHO A VIVIENDA DIGNA
Sentencia C-299 de abril 27 de 2011
Sentencia C-299 de 2011
Ref.: Expediente R.E.181
A continuación se transcribe el texto del Decreto Legislativo 4821 del 29 de diciembre de 2010, objeto de revisión constitucional:
ART. 1º—Proyectos integrales de desarrollo urbano (PIDU). El Gobierno Nacional podrá promover, ejecutar y financiar proyectos integrales de desarrollo urbano (PIDU) en los que se definan, de común acuerdo con las autoridades de planeación de los municipios y distritos en el ámbito de sus respectivas competencias, el conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas necesarias para la ejecución de operaciones urbanas integrales que garanticen la habilitación de suelo para la ejecución de los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la emergencia económica, social y ecológica nacional, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 4580 de 2010.
ART. 2º—Categorías. Los proyectos integrales de desarrollo urbano (PIDU) serán adoptados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se clasificarán, de la siguiente forma:
ART. 3º—Procedimiento de anuncio, formulación y concertación, aprobación y adopción. El anuncio, formulación, aprobación y adopción de los proyectos integrales de desarrollo urbano se regirá por las siguientes reglas:
3.1. Para los PIDU categoría 1, a que se refiere el numeral 1º del artículo anterior:
3.1.1. Anuncio. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial anunciará los proyectos integrales de desarrollo urbano mediante acto administrativo contra el cual no procede recurso alguno.
Para efectos de lo establecido en el parágrafo 1º del artículo 61 de la Ley 388 de 1997, el acto administrativo que constituye el anuncio del proyecto integral de desarrollo urbano incluirá la orden de solicitar la práctica de avalúos de referencia para determinar el precio del suelo antes del anuncio del respectivo PIDU. Dichos avalúos deberán tener en cuenta la reglamentación urbanística vigente antes del anuncio y en ningún caso incorporarán las expectativas que pueda generar el proyecto integral de desarrollo urbano.
3.1.2. Formulación y concertación. Una vez el proyecto integral de desarrollo urbano haya sido anunciado, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial formulará el proyecto de PIDU con el documento técnico de soporte que contenga el desarrollo, la descripción y la aplicación de los distintos procesos técnicos empleados para la formulación del mismo, los cuales se someterán a trámite de concertación con el alcalde municipal o distrital.
3.1.3. Adopción. Una vez suscrito el convenio de que trata el numeral anterior, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes prorrogables hasta por un término adicional de diez (10) días hábiles, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial podrá adoptar, mediante resolución y con carácter definitivo, el PIDU con el documento técnico de soporte, consolidado con las observaciones que hubiesen resultado pertinentes durante la etapa de concertación.
3.2. Para los PIDU categoría 2, a que se refiere el numeral 2 del artículo anterior:
3.2.2. Formulación y concertación. Una vez el proyecto integral de desarrollo urbano haya sido anunciado, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial formulará el proyecto de PIDU con el documento técnico de soporte que contenga el desarrollo, la descripción y la aplicación de los distintos procesos técnicos empleados para la formulación del mismo, los cuales se someterán a trámite de concertación con el alcalde municipal o distrital.
3.2.3. Concertación ambiental. Una vez suscrito el convenio de que trata el numeral anterior, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ajustará en diez (10) días hábiles el proyecto de proyecto integral de desarrollo urbano y el documento técnico de soporte, atendiendo los acuerdos que resultaren del proceso de concertación, el cual se someterá al siguiente procedimiento:
3.2.4. Aprobación de los usos del suelo. Culminado el proceso de concertación ambiental, cuando a ello hubiera lugar, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes al recibo de los documentos de formulación consolidados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Alcalde someterá a consideración del concejo municipal o distrital un proyecto de acuerdo que contenga las modificaciones a las normas de uso y aprovechamiento del suelo del plan de ordenamiento territorial que se requieran para asegurar la viabilidad del respectivo PIDU.
3.2.5. Adopción. Cumplidos los trámites señalados en los numerales precedentes, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, previa verificación de la conveniencia de las eventuales modificaciones introducidas por el concejo al proyecto de acuerdo sobre usos y aprovechamientos del suelo, podrá adoptar, mediante resolución y con carácter definitivo, el PIDU con el documento técnico de soporte, consolidado con las modificaciones que hubiesen resultado pertinentes durante la etapa de aprobación ante el respectivo concejo municipal o distrital.
PAR.—El Gobierno Nacional definirá el contenido y alcance de los documentos técnicos de soporte y de la cartografía necesario, para la formulación y adopción de los proyectos integrales de desarrollo urbano.
ART. 4º—Iniciativa. Además del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las entidades territoriales podrán elaborar el proyecto de PIDU con su documento técnico de soporte, el cual será sometido a consideración del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a fin de identificar su carácter, incidencia o interés social nacional y definir las condiciones para su anuncio, formulación, aprobación y adopción como proyecto integral de desarrollo urbano.
ART. 5º—Participación de particulares. Los particulares podrán presentar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la formulación de un proyecto de PIDU en los términos y condiciones señalados en el presente decreto.
ART. 6º—Efectos de la adopción. La adopción de los proyectos integrales de desarrollo urbano producirá, de conformidad con su contenido, los siguientes efectos:
6.1. La prevalencia de sus normas que constituirán determinantes de ordenamiento y serán, por tanto, de obligada observancia por parte de los municipios, distritos y autoridades ambientales en las posteriores revisiones y modificaciones de los planes de ordenamiento territorial.
6.2. La obligatoriedad del cumplimiento de sus disposiciones por todas las personas de derecho público y privado. Para el efecto, las licencias de urbanización y construcción para el desarrollo de los proyectos integrales de desarrollo urbano se otorgarán con sujeción a las normas adoptadas en los mismos.
6.3. La destinación de los predios e inmuebles incluidos en su ámbito de planificación y/o gestión a los usos urbanos y aprovechamientos que resulten aplicables en virtud de las disposiciones del PIDU.
ART. 7º—Recursos. El Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), podrá destinar sus recursos para financiar los proyectos integrales de desarrollo urbano de que trata el presente decreto, en los que desarrollen viviendas de interés social prioritario para la atención de familias afectadas con el fenómeno de la Niña 2010-2011.
Para efectos de lo anterior, podrá celebrar contratos de fiducia mercantil con sujeción a las reglas generales y del derecho comercial, sin las limitaciones y restricciones previstas en las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 o en las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan. Ojo inexequible según sentencia de Henao.
ART. 8º—Utilidad pública. De conformidad con lo establecido en el Decreto 4628 de 2010, se declara de urgencia, utilidad pública e interés social la totalidad de los inmuebles ubicados en suelo urbano, rural o de expansión urbana delimitados por el respetivo proyecto integral de desarrollo urbano, para efectos de adelantar procesos de enajenación voluntaria y expropiación administrativa.
ART. 9º—Clasificación del suelo. Los perímetros del suelo urbano y de expansión urbana a que se refieren los artículos 31 y 32 de la Ley 388 de 1997 de los municipios y distritos afectados por el fenómeno de la Niña 2010-2011, podrán ampliarse por las necesidades de expansión urbana sobre los suelos que según clasificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi pertenezcan a las clases I, II o III, siempre que no sea posible destinar al efecto, suelos de diferente calidad o condición.
PAR.—Los suelos de expansión urbana clasificados y delimitados por los planes de ordenamiento territorial que se hayan adoptado por parte de los municipios y distritos con anterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto, sobre los suelos que según clasificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi pertenezcan a las clases I, II o III, se incorporarán al desarrollo urbano, de conformidad con la normatividad vigente que sea aplicable a dicho efecto.
ART. 10.—Condiciones para adelantar actuaciones de urbanización en suelo urbano y de expansión urbana. Las actuaciones de urbanización en predios urbanizables no urbanizados localizados en suelo urbano o de expansión urbana para la ejecución de los proyectos de construcción y reubicación de asentamientos humanos para atender la emergencia económica, social y ecológica nacional de acuerdo con lo previsto en el Decreto 4580 de 2010, se adelantarán mediante la aprobación de un solo proyecto urbanístico general o una sola licencia de urbanización sin trámite de plan parcial, siempre y cuando:
PAR. 1º—El Gobierno Nacional definirá los contenidos mínimos de las normas que deben orientar el tratamiento urbanístico de desarrollo, así como las condiciones de área de los predios localizados en suelo urbano o de expansión urbana para la construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la emergencia económica, social y ecológica nacional por grave calamidad pública, teniendo en cuenta las diferentes denominaciones de los planes de ordenamiento de que trata el artículo 9º de la Ley 388 de 1997.
PAR. 2º—Los proyectos de planes parciales que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia del presente decreto, podrán acogerse a lo dispuesto en este artículo, en cuyo caso y para efectos de la expedición de las respectivas licencias urbanísticas deberán tenerse en cuenta las determinantes ambientales para la formulación o los resultados de la concertación ambiental, siempre que hubieren agotado dichas etapas en el proceso de formulación del proyecto de plan parcial.
ART. 11.—Término para el otorgamiento de licencias urbanísticas. Las entidades competentes y los curadores urbanos, según sea del caso, tendrán un término de treinta (30) días hábiles para pronunciarse sobre las solicitudes de licencias, contados desde la fecha de la solicitud. El plazo podrá prorrogarse hasta en diez (10) días hábiles, mediante resolución motivada, por una sola vez, cuando el tamaño o la complejidad del proyecto lo ameriten.
ART. 12.—Modificación de planes parciales. La modificación de las disposiciones contenidas en los planes parciales que complementen y desarrollen el plan de ordenamiento territorial, se efectuará teniendo en cuenta únicamente las instancias o autoridades a cuyo cargo se encuentren los asuntos objeto de la modificación necesaria para el desarrollo del respectivo plan.
ART. 13.—Macroproyectos de interés social nacional. Los macroproyectos de interés social nacional que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto se encuentren adoptados, podrán ampliar su área de planificación y/o gestión siempre y cuando esta modificación esté dirigida a incorporar nuevos suelos o proyectos de vivienda localizados en el respectivo municipio o distrito con el fin de adelantar la construcción de viviendas y/o reubicar asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo afectados por la ola invernal.
ART. 14.—Vigencia. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre el Decreto Legislativo 4821 del 29 de diciembre de 2010, expedido en desarrollo del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, declaratorio del estado de emergencia social, en virtud de lo previsto en el artículo 241, numeral 7º, concordante con el artículo 215 de la Constitución Política.
Conforme con la jurisprudencia sentada por esta corporación desde el año 1992, el examen que le corresponde efectuar a este tribunal sobre los decretos legislativos de desarrollo, reviste un carácter integral en tanto comprende la verificación de los aspectos formales y materiales de los mismos(2).
(i) fue firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros; (ii) se dictó dentro del límite temporal de los treinta (30) días establecido en el artículo 1º del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010; (iii) en el texto aparecen explícitos en su parte considerativa los motivos que condujeron al Gobierno a adoptar las medidas a examinar, los cuales para la Corte resultan por sí mismos suficientes; y (iv) fue recibido en esta corporación para su revisión constitucional el día 11 de enero de 2011(3).
Así las cosas, encuentra la Corte que en relación con el aspecto formal del Decreto 4821 de 2010, se cumple a cabalidad con las prescripciones del estatuto fundamental y de la ley estatutaria de los estados de excepción.
1. Creación de los proyectos integrales de desarrollo urbano —PIDUs—;
La Carta Política establece un control mixto respecto de los decretos expedidos al amparo del artículo 215 superior, los cuales serán sometidos tanto al examen del Congreso de la República, como al estudio de la Corte Constitucional, siendo ambos métodos de verificación diferentes en su naturaleza, pero congruentes en cuanto sirven para verificar la concordancia entre las medidas adoptadas y el texto de la Ley Fundamental(4).
El Congreso de la República ejerce control político sobre el ejecutivo y las medidas adoptadas, y tiene por objeto “deducir la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia económica, social o ecológica sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales (C.P., art. 215). La Constitución regula el control político y señala que el Gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia, convocará al Congreso si no se hallare reunido para los diez días siguientes al vencimiento de la declaratoria, y que si no fuere convocado el Congreso se reunirá por derecho propio, con el propósito de examinar el informe motivado que le presentara el Presidente sobre las razones que determinaron la declaración y las medidas adoptadas (C. P., art. 215)(5). El Congreso debe pronunciarse expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas en virtud de la declaratoria”(6).
Además del control político que le corresponde al Congreso de la República, esta corporación tiene asignada una función legislativa, según la cual, “durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo” (art. 215 superior).
Dichos parámetros de control a los actos del legislador extraordinario, están dados por: i) la Constitución Política, ii) los tratados internacionales ratificados por el Congreso que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción (art. 93 superior), y iii) la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción.
Se observa, entonces, que el ejercicio de los poderes excepcionales es una actividad reglada. En un Estado social y democrático de derecho, fundado en el principio de dignidad humana, los derechos humanos deben permanecer inalterables con independencia de la situación de normalidad o anormalidad institucional.
Los derechos y las libertades fundamentales no pueden ser suspendidos(7), máxime cuando algunos alcanzan por sí mismos el carácter de intangibles(8). No obstante, pueden establecerse restricciones a algunos derechos lo cual ha sido denominado por la doctrina constitucional como “la paradoja de los estados de excepción”, al limitarse dichos derechos y libertades fundamentales para beneficio de los mismos(9).
Siguiendo la línea jurisprudencial de la Corte en orden a la interpretación de los límites constitucionales impuestos al legislador de excepción, el examen de constitucionalidad que ha de iniciar esta corporación, debe comprender, en el contexto del estado de emergencia, los siguientes aspectos generales:
— La conexidad en cuanto a la relación que debe existir entre los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo adopte concretamente el Gobierno, lo cual se extrae del artículo 215 de la Constitución, cuando señala que los decretos ley “deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”(10).
— Los principios de finalidad ya que las medidas legislativas deben estar directa y específicamente orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos (L. 197/94, art. 10); necesidad(11) porque se deben expresar claramente las razones por las cuales las medidas adoptadas son indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia (L. 197/94, art. 11), lo cual comprende la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo; y proporcionalidad(12) por cuanto las medidas expedidas deben guardar proporción (si resultan excesivas) con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación al ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el regreso a la normalidad (L. 137/94, art. 13)(13).
— La no violación de los derechos humanos y demás límites establecidos en la Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y la ley estatutaria de los estados de excepción. Envuelve la ausencia de arbitrariedad(14), la intangibilidad de ciertos derechos(15), la no contradicción específica(16) y la no discriminación(17).
Ante las diferentes vicisitudes que la naturaleza o los fenómenos económicos y sociales puedan traer, los deberes del Estado aumentan en cantidad y en la manera de afrontarlas para solucionar las crisis e impedir la expansión de los nocivos efectos que estas puedan traer. Cuando los hechos insuperables e imprevistos causan alteraciones sustanciales para la vida de las personas dejándolas sin lugar de habitación o generando averías severas en sus lugares de residencia, es menester reiterar la importancia que el derecho a la vivienda en condiciones dignas tiene dentro del sistema constitucional colombiano.
6. Medidas adoptadas mediante el Decreto 4821 de 2010.
6.1. Creación de los proyectos integrales de desarrollo urbano, PIDU.
6.2. Ampliación del área de planificación y/o gestión de los macroproyectos de interés social nacional que se encuentren adoptados, para incorporar nuevos suelos o proyectos de vivienda para construcción y/o reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo no mitigable afectados por la ola invernal.
6.3. Creación de condiciones para adelantar actuaciones de urbanización en suelo urbano y de expansión urbana con licencia de urbanización y sin plan parcial, para habilitar suelo urbanizable.
El decreto procura incrementar la oferta de suelo urbanizable dentro del perímetro urbano y en suelo de expansión urbano para la ejecución de proyectos de vivienda de interés social, cuando se trate de áreas urbanas de los municipios y distritos que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de servicios públicos. Esta medida comprende acciones para adecuar un predio o un conjunto de predios sin urbanizar para dotarlos de la infraestructura de servicios públicos domiciliarios, vías locales, equipamientos y espacios públicos propios de la urbanización, aptos para procesos de construcción.
6.4. Ampliación de los perímetros del suelo urbano y de expansión urbana sobre suelos que, según el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, pertenezcan a las clases I, II y III.
Se genera una excepción a la prohibición de ampliar áreas urbanas hacia suelos con clases agrológicas tipo I, II y III, vigente en el Decreto Ley 1333 de 1986, artículos 53, 54, 55 y 65, impidiendo, además, a los municipios y distritos incorporar suelos que correspondan a otras clases que sean necesarias para la conservación de los recursos de aguas, control de procesos erosivos y zonas de protección forestal.
Con la medida se autoriza a los entes territoriales para que, dentro de sus competencias constitucionales, clasifiquen su territorio y realicen las provisiones de suelo para usos urbanos en su respectivo plan de ordenamiento territorial, promoviendo la mayor oferta de suelo urbanizable, para atender a las personas afectadas por el desastre y reubicar a aquellas que se encuentran en situación de alto riesgo no mitigable.
6.5. Reducción del término para el otorgamiento de licencias urbanísticas.
6.6. Condiciones para la modificación de los planes parciales.
Cuando los proyectos de vivienda se tramiten a través de plan parcial, se eliminan trámites y consultas innecesarias con entidades e instancias que no tengan que pronunciarse sobre las modificaciones propuestas al plan parcial ya adoptado. Con esta medida se busca evitar que las modificaciones parciales al plan requieran de un procedimiento tan extenso como el requerido para un nuevo plan.
Con el decreto se evita que las etapas de formulación y revisión, la de concertación y consulta, se dupliquen con pronunciamientos relacionados con la solicitud de determinantes para la formulación del plan parcial, aspectos ambientales ya concertados y autorizados por la autoridad ambiental, disponibilidad de servicios públicos, conceptos de viabilidad de la oficina de planeación ya autorizados y que no sufren variación con la modificación del plan parcial antes adoptado.
7. Análisis de los requisitos materiales del Decreto 4821 de 2010.
7.1. Análisis de conexidad.
La Sala verificará la relación que debe existir entre los hechos que motivaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, y las medidas adoptadas con el decreto bajo estudio.
Con el fin de establecer la conexidad entre las causas que motivaron la declaratoria del estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo adoptó el Gobierno con el Decreto 4821 de 2010, la Corte tendrá en cuenta las consideraciones invocadas por el Gobierno al declarar el estado de emergencia a través del Decreto 4580 del mismo año, en la medida que fueron declaradas ajustadas a la Constitución Política, en la Sentencia C- 156 de 2011, que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional (art. 243 superior).
De este modo, el Decreto 4580 de 2010, declaratorio del estado de emergencia, expone una serie de consideraciones, de las cuales es menester resaltar algunas para efectos del presente caso:
“2. Gravedad de la calamidad pública y su Impacto en el orden económico, social y ecológico.
c. Que como consecuencia del extraordinario fenómeno de La Niña, se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicada gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional.
3.16. Que es necesario fortalecer los instrumentos de coordinación con las entidades territoriales, para efectos de proteger los derechos constitucionales de las personas afectadas ”.
“Sector vivienda:(18) Las consecuencias eran a 6 de diciembre de 2010, viviendas destruidas 2049, viviendas averiadas 275.569. En total suman 277.618 afectadas, la cuales se concentraron en 591 municipios de 18 departamentos
Así las cosas, para esta Corte y con base en las pruebas allegadas, no cabe duda que las dimensiones del fenómeno de la Niña 2010 fueron devastadoras. Por consiguiente, dicho fenómeno produjo perturbaciones graves y amenaza de perturbaciones inminentes, que se constituyen en calamidad pública e impactan de manera traumática la realización efectiva de los derechos de millones de personas y el orden social, económico y ecológico del país. Claramente la grave perturbación social se constata, entre otras, con la gran cantidad de personas que perdieron la vida a causa del fenómeno de la Niña, otras tantas desaparecidas y muchas de ellas heridas; múltiples familias afectadas, al punto de calcularse una damnificación de aproximadamente 1.614.676 personas. Ratifica lo anterior el hecho de existir daños protuberantes en el sector educativo, hasta el punto de que miles de niños no podrán iniciar sus clases el presente año; igualmente afectaciones traumáticas en el sector salud donde la prestación del servicio se va a ver restringido y en muchos casos será nulo, trayendo consigo la interrupción en tratamientos médicos y en eventos de vacunación esenciales para la población menor del país. Se hallan varias familias que corren el riesgo de sufrir daños si no son reubicadas lo más pronto. De la misma manera es comprobable la grave perturbación del orden económico: numerosas hectáreas de cultivos han sido inundadas perdiéndose las cosechas; varios animales dedicados a la ganadería han muerto o se encuentran perdidos o desplazados; productos de la canasta familiar se han visto mermados; vías de comunicación de todo orden han sufrido inmensos daños impidiendo el desarrollo normal del transporte tanto de personas como de productos al interior del país; se ha presentado la destrucción y el deterioro considerable en la infraestructura de servicios públicos, alcantarillados, acueductos, entre otros...”.
Es decir, el Gobierno Nacional tenía razones fundadas para declarar el estado de emergencia y adoptar medidas destinadas a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. Así, la Sala encuentra que existe conexidad entre los motivos que llevaron al Gobierno Nacional a declarar el Estado de emergencia y las medidas adoptadas mediante el Decreto 4821 de 2010, por cuanto este sirvió al ejecutivo para implementar el principal programa destinado a solucionar los problemas relacionados con la ausencia de vivienda por la destrucción o pérdida de los lugares donde habitaban las víctimas de la ola invernal.
7.1.1. Conexidad externa. Al comparar las consideraciones expuestas en el Decreto 4580 de 2010 con las medidas adoptadas en el Decreto 4821 del mismo año, aparece la concordancia entre las mismas, si se tiene en cuenta que en este el gobierno:
1. Creó los proyectos integrales de desarrollo urbano, PIDUs, para la ejecución de operaciones urbanas integrales que permitan la habilitación de suelo para la ejecución de los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la emergencia económica, social y ecológica nacional;
“Que a raíz de la situación de desastre nacional, los habitantes del territorio se han visto obligados a desplazarse a otros lugares, en condiciones que afectan gravemente sus derechos fundamentales; así mismo la infraestructura vial y urbana ha resultado gravemente deteriorada, dificultando la atención de las necesidades básicas de los habitantes, razón por la cual resulta necesario expedir disposiciones encaminadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Que se hace necesario que las operaciones urbanas integrales que se adelanten para atender la emergencia económica, social y ecológica nacional, se hagan de forma coordinada entre el Gobierno Nacional y los municipios y/o distritos”.
En consecuencia, la conexidad interna se presenta dado que las medidas adoptadas con el Decreto 4821 de 2010, están directamente relacionadas con los motivos que el gobierno expuso y que sirvieron de motivo para la expedición del mismo.
La modificación a la legislación vigente y la creación de procedimientos nuevos mediante el decreto que se examina, contribuyen eficazmente en la ejecución de proyectos de construcción y reubicación de viviendas a favor de las personas afectadas por la ola invernal, quedando satisfecho el requisito de finalidad propio de los decretos expedidos al amparo del artículo 215 superior.
7.3. Análisis de necesidad. Las medidas legislativas adoptadas con el decreto son necesarias para alcanzar los fines que llevaron a la declaratoria de la emergencia. Las modificaciones al ordenamiento jurídico comprenden mecanismos indispensables para enfrentar la crisis, teniendo en cuenta las consecuencias que el fenómeno de La Niña ha traído para un gran número de personas ubicadas en diversos territorios de la geografía nacional.
7.4. Análisis de proporcionalidad. Las modificaciones introducidas al ordenamiento jurídico mediante el decreto que se examina no resultan irrazonables, ni excesivas, si se tienen en cuenta los efectos económicos y sociales vinculados con la ola invernal y la necesidad de atender en forma pronta y eficaz a las personas que perdieron sus viviendas o que deben repararlas para desarrollar sus proyectos de vida en condiciones dignas.
Con la creación de los PIDUs el Gobierno Nacional persigue un fin constitucionalmente legítimo, como es el dotar en el menor tiempo posible a las personas afectadas por la ola invernal, de medios para atender los requerimientos relacionados con habilitación de predios para construcción de vivienda; de esta manera se busca satisfacer los dictados del artículo 51 superior en cuanto a vivienda digna, como también atender a las personas en situación de vulnerabilidad.
8. Examen integral de cada una de las disposiciones contenidas en el Decreto 4821 de 2010.
PAR.—Cuando los proyectos integrales de desarrollo urbano se localicen en suelos rurales deberán apoyar el desarrollo compacto de la ciudad ”.
8.1. Con el artículo 1º del Decreto 4821 de 2010 se adopta la medida axial del diseño establecido por el Gobierno Nacional para atender a las personas afectadas con el fenómeno de La Niña, en cuanto a la necesidad de proveer en el menor tiempo posible las condiciones para habilitación de suelo urbanizable, construcción de viviendas en predios habilitados y reubicación de asentamientos humanos, con arreglo a las disposiciones que garantizan la autonomía de los municipios y distritos afectados.
8.1.4. Como se ha explicado, la Sentencia C-149 de 2010 reiteró el deber de la Corte de proteger la intangibilidad de los principios de descentralización y autonomía territorial que resultarían conculcados si la corporación permitiera que los PIDUs puedan ser adoptados con carácter permanente. Como quedó expuesto en la Sentencia C-244 de 2011, el estado de emergencia no puede ser usado como instrumento para proponer políticas públicas de largo plazo a modo de plan de desarrollo alterno del Gobierno Nacional, por cuanto en el largo plazo es posible asegurar una adecuada planeación tanto a nivel nacional como territorial, empleando para ello los medios ordinarios y dando aplicación a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
La Sala considera, como lo hizo en la Sentencia C-244 de 2011, que autorizar al Gobierno Nacional en forma permanente para adoptar PIDUs resulta desproporcionado, siendo racional limitar en el tiempo tal atribución, más aún si se tiene en cuenta que según el Departamento Nacional de Planeación, “Se ha estimado en forma prelimitar que para atender los daños de la ola invernal, se requieren recursos cercanos a los $ 30,1 billones. Tal monto se distribuye en tres fases de la siguiente forma: De tal monto, el 9% ($ 2,7 billones) se destinará a la fase 1 “atención humanitaria de emergencia” a ser ejecutado en el 2011, el 20% ($ 6 billones) a la fase 2 “Rehabilitación” a ser ejecutado entre el 2011 y el 2014 y el 71% ($ 21,4 billones) a la fase 3 “reconstrucción y mitigación de riesgos”, a ser ejecutado en el largo plazo con la posibilidad de extenderse hasta el 2018”(19).
Al respecto, la Sentencia C-244 de 2011 precisó:
Con fundamento en estas razones, la Corte resolvió declarar exequibles los numerales 1º, 2º, 3º, 4º, 5º y 6º del artículo 1º del Decreto 4832 de 2010, bajo el entendido que las funciones asignadas a Fonvivienda sólo se mantendrán vigentes hasta el año 2014, por considerarlo un término razonable para adoptar medidas prontas que den curso a las fases de rehabilitación y reconstrucción.
Por lo anterior, el artículo 1º del Decreto 4821 de 2010 será declarado exequible, en el entendido que sólo podrán adoptarse proyectos integrales de desarrollo urbano PIDUs hasta el año 2014.
“ART. 2º—Categorías. Los proyectos integrales de desarrollo urbano (PIDU) serán adoptados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se clasificarán, de la siguiente forma:
En estos casos, la adopción del PIDU implicará la ratificación previa del concejo municipal o distrital de la modificación de dichas normas, sobre la base del convenio suscrito entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Alcalde del respectivo municipio o distrito ”.
8.2. Con esta disposición se introduce una clasificación a los PIDUs, en dos categorías, así:
1ª. En esta habrá un convenio suscrito entre el Gobierno Nacional, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial-, y el Alcalde respectivo para adoptar el PIDU, sin modificar las disposiciones del plan de ordenamiento territorial.
2ª. En esta la adopción del PIDU implica ratificación previa del concejo municipal o distrital de las modificaciones a las normas urbanísticas que regulan el uso del suelo, sobre la base de un convenio suscrito entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y el alcalde.
Considera la Sala que esta clasificación no desconoce las previsiones de la Carta Política en materia de autonomía de las entidades territoriales, si se tiene en cuenta que en ambos casos el convenio está sujeto a la ratificación del respectivo alcalde; es decir, sin la aquiescencia del ejecutivo local el PIDU no podrá ser adoptado por la entidad territorial correspondiente.
PAR.—El Gobierno Nacional definirá el contenido y alcance de los documentos técnicos de soporte y de la cartografía necesario, para la formulación y adopción de los proyectos integrales de desarrollo urbano”.
“ART. 4º—Iniciativa. Además del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las entidades territoriales podrán elaborar el proyecto de PIDU con su documento técnico de soporte, el cual será sometido a consideración del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a fin de identificar su carácter, incidencia o interés social nacional y definir las condiciones para su anuncio, formulación, aprobación y adopción como proyecto integral de desarrollo urbano”.
8.4. Con el artículo 4º del decreto se amplía la competencia para la iniciativa en la elaboración de los PIDUs, facultando a las entidades territoriales para actuar en esta etapa; en todo caso, el proyecto será formulado ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, para identificar su carácter, incidencia o interés social nacional y definir las condiciones para su anuncio, formulación, aprobación y adopción. La Sala no encuentra reparo de inconstitucionalidad en este precepto.
“ART. 5º—Participación de particulares. Los particulares podrán presentar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la formulación de un proyecto de PIDU en los términos y condiciones señalados en el presente decreto.
“5.1. Acreditar certificado de existencia y representación legal cuya fecha de expedición no sea mayor a un (1) mes, cuando se trate de personas jurídicas. Documento de identidad cuando se trate de personas naturales.
5.3. Especificar la forma de participación del respectivo particular en cada una de las etapas del PIDU”.
8.5. Como ocurre con el artículo 4º del decreto, esta disposición amplía las posibilidades para dar inicio al trámite de los PIDUs, facultando a los particulares para presentar proyectos, siempre y cuando cumplan los requerimientos allí previstos, los cuales son razonables y no implican vulneración de lo dispuesto en la Carta Política.
Esta disposición resulta acorde con los valores proclamados desde el artículo 1º de la Constitución Política, particularmente con el de democracia participativa, en virtud de cual los ciudadanos y, en general, todas las personas tienen el deber de participar en la vida política, cívica y comunitaria del país (C.P. art. 95-5). En esta medida, la Sala declarará exequible el artículo 5º del Decreto 4821 de 2010.
“ART. 6º—Efectos de la adopción. La adopción de los proyectos integrales de desarrollo urbano producirá, de conformidad con su contenido, los siguientes efectos:
6.3. La destinación de los predios e inmuebles incluidos en su ámbito de planificación y/o gestión a los usos urbanos y aprovechamientos que resulten aplicables en virtud de las disposiciones del PIDU”.
8.6. Para garantizar la realización, eficacia y cumplimiento de los PIDUs, con el artículo 6º del Decreto se precisa que una vez adoptados: 1. Serán de obligatoria observancia; 2. Las licencias de urbanización y construcción se otorgarán con sujeción al proyecto; y 3. Producirá la destinación de los predios incluidos en su ámbito de planificación. Considera la Sala que esta disposición no contraviene lo dispuesto en la Carta Política y, por tanto, será declarada exequible.
Para efectos de lo anterior, podrá celebrar contratos de fiducia mercantil con sujeción a las reglas generales y del derecho comercial, sin las limitaciones y restricciones previstas en las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 o en las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan”.
8.7. Con esta norma el legislador de excepción dota de medios de financiación a los PIDUs, permitiendo que Fonvivienda destine sus recursos para estos proyectos y pueda constituir fiducias mercantiles, como fue también regulado con el Decreto 4832 de 2010, cuyo artículo 2º establece:
“ART. 2º—Contratos de fiducia mercantil. Para el cumplimiento de las funciones asignadas al Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, en el marco de la emergencia económica, social y ecológica, el director ejecutivo deberá en su calidad de representante legal, celebrar directamente contratos de Fiducia Mercantil con destino a ejecutar actividades en materia de vivienda de interés social destinadas a la atención de los hogares afectados por la ola invernal y aquellos ubicados en zonas de riesgo y de alto riesgo no mitigable.
PAR.—Los costos en que se incurra para el manejo de los recursos serán atendidos con cargo a los recursos administrados. En todo caso, Fonvivienda velará porque el objeto del negocio fiduciario se desarrolle por parte de la sociedad fiduciaria en condiciones de transparencia, igualdad, moralidad, celeridad, imparcialidad, libre concurrencia, eficiencia, eficacia, economía y publicidad”.
La Corte declaró exequible esta norma, explicando en la Sentencia C-244 de 2011, lo siguiente:
“... en lo que respecta al principio de proporcionalidad de las medidas de emergencia, este debe encontrarse acorde con lo señalado en el numeral 51 de esta providencia, no sólo porque según el condicionamiento de esta Corte las funciones del fondo expirarán en el año 2014, sino porque se encuentra excesivo que los patrimonios autónomos creados con ocasión de aquellas puedan seguir recibiendo recursos y bienes públicos de forma permanente, sin más control que el que realiza la Superintendencia Financiera frente a las operaciones de la sociedad fiduciaria. Sobre el punto, la Corte reitera que esta laxa facultad sólo se justifica en condiciones de emergencia, razón por la cual estima proporcionado que la exclusión de las normas de contratación pública en materia de licitaciones y de fiducia pública sólo se mantenga hasta el año 2014, fecha a partir de la cual no podrá hacerse ningún esguince a las normas de contratación estatal y, los recursos y bienes incorporados a los patrimonios autónomos que no se hayan ejecutado deberán revertirse al Fondo Nacional de Vivienda, así como modificarse los términos de las fiducias celebradas, en punto a que estas se rijan por fiducia pública.
De tal forma, el artículo segundo del Decreto 4832 de 2010 será declarado exequible bajo el entendido que las facultades allí previstas sólo se mantendrán hasta el año 2014”.
En el presente caso la Corte reitera los argumentos expuestos en la citada providencia y con fundamento en ellos declarará exequible el artículo 7º del Decreto 4821 de 2010, en el entendido que lo allí establecido se mantendrá hasta el año 2014.
“ART. 8º—Utilidad pública. De conformidad con lo establecido en el Decreto 4628 de 2010, se declara de urgencia, utilidad pública e interés social la totalidad de los inmuebles ubicados en suelo urbano, rural o de expansión urbana delimitados por el respetivo Proyecto Integral de Desarrollo Urbano, para efectos de adelantar procesos de enajenación voluntaria y expropiación administrativa.
Se entenderán incluidos en esta declaratoria los terrenos necesarios para ejecutar las obras exteriores de conexión del PIDU con las redes principales de infraestructura vial y de servicios públicos”.
8.8. Se trata de una disposición directamente vinculada con lo establecido en el Decreto 4628 de 2010, “Por el cual se dictan normas sobre expropiación por vía administrativa y se adoptan otras medidas”, declarado exequible(20) en su mayor parte, en otra exequible con algunos condicionamientos e inexequible respecto de determinadas expresiones. El texto de citado decreto es el siguiente:
1. El representante legal de la entidad pública hará una oferta de compra de los bienes, previa solicitud de avalúo al Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, el cual servirá para determinar el precio máximo de adquisición. En caso de que dicho instituto no practique el avalúo dentro de los diez días calendario siguiente a la solicitud, el precio máximo de adquisición será el determinado mediante avalúo efectuado por peritos privados inscritos en las Lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-Ley 2150 de 1995. El avalúo sólo será revisado a solicitud de la respectiva entidad pública.
Contra dicha resolución sólo procede el recurso de reposición, el cual podrá ser interpuesto por los derechos reales sobre el inmueble, dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación. Dicho recurso podrá referirse al monto de la indemnización. La presentación del recurso no suspenderá los efectos de la resolución de expropiación.
ART. 7º— El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.
El artículo 1º fue declarado exequible, en el entendido que la medida especial de negociación directa y expropiación administrativa que en él se consagra, sólo podrá ser utilizada dentro de las fases de asistencia humanitaria y de rehabilitación. De su parte, el artículo 2º fue declarado exequible bajo el entendido que cuando la negociación directa o expropiación administrativa sea decretada por una entidad pública del orden nacional, la destinación del bien deberá estar en consonancia con el plan de ordenamiento territorial de la jurisdicción correspondiente, salvo que la situación de emergencia sea de tales proporciones que se justifique modificar temporalmente el uso del suelo allí previsto y que la facultad allí señalada sólo podrá ser ejercida durante las fases de asistencia humanitaria y de rehabilitación.
El artículo 3º es exequible, en el entendido que el concepto de avalúo corresponderá al avalúo comercial y que se permitirá la revisión del precio a solicitud del titular y, a sus expensas, dentro de un término razonable que no podrá ser inferior a cinco (5) días hábiles contados a partir del momento en que venza el término de notificación de la oferta. En esta eventualidad, el plazo para la aceptación o rechazo de la oferta se contará una vez vencido dicho término.
Los numerales 2º y 3º del artículo tercero del Decreto 4628 de 2010, fueron declarados exequibles, salvo la expresión “calendario” que se encuentra en cada uno de estos numerales.
El artículo 4º del decreto fue declarado exequible, salvo la expresión “calendario”. La constitucionalidad de este precepto fue condicionada de la siguiente manera: el inciso segundo en el entendido que el valor de la indemnización contemple el precio comercial del bien expropiado; el inciso tercero en el entendido que puede acudirse al recurso de reposición, también para controvertir las causas que dieron origen a la expropiación y si estas guardan conexidad con la limitación establecida en el artículo 1º del Decreto 4628 de 2010; y el inciso final en el entendido que el juez competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho será el previsto en el Código Contencioso Administrativo.
8.8.1. El texto del Decreto 4628 de 2010 resulta aplicable a las previsiones del artículo 8º que se examina, en cuanto este declara de urgencia, utilidad pública e interés social los inmuebles delimitados por el respectivo PIDU, para adelantar procesos de enajenación voluntaria o expropiación administrativa. El inciso segundo añade que tal declaratoria comprende los terrenos necesarios para ejecutar determinadas obras de conexión del PIDU con redes principales de infraestructura vial y de servicios públicos.
ART. 9º—Clasificación del suelo. Los perímetros del suelo urbano y de expansión urbana a que se refieren los artículos 31 y 32 de la Ley 388 de 1997(21) de los municipios y distritos afectados por el fenómeno de la Niña 2010-2011, podrán ampliarse por las necesidades de expansión urbana sobre los suelos que según clasificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi pertenezcan a las clases I, II o III, siempre que no sea posible destinar al efecto, suelos de diferente calidad o condición.
PAR.—Los suelos de expansión urbana clasificados y delimitados por los planes de ordenamiento territorial que se hayan adoptado por parte de los municipios y distritos con anterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto, sobre los suelos que según clasificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi pertenezcan a las clases I, II o III, se incorporarán al desarrollo urbano, de conformidad con la normatividad vigente que sea aplicable a dicho efecto”.
8.9. Con la medida dispuesta mediante el artículo 9º del decreto se pretende mejorar la oferta de suelo urbanizable, ampliando el suelo urbano o el suelo de expansión sobre los suelos que según clasificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi pertenezcan a las clases I, II y III, para permitir que se habiliten estas áreas, siempre y cuando se demuestre que no es posible habilitarlas sobre suelos de otra calidad o condición.
8.9.1. La medida implica una excepción a la prohibición de ampliar las áreas urbanas hacia los suelos con clases agrológicas tipo I, II y III, establecida en el Decreto Ley 1333 de 1986, artículo 54(22), para permitir a los municipios y distritos que, en ejercicio de sus competencias constitucionales, clasifiquen su territorio y realicen las provisiones de suelo para usos urbanos en su respectivo plan de ordenamiento territorial.
8.9.2. Considera la Corte que la modificación introducida al artículo 54 del Decreto Ley 1333 de 1986 atiende a los presupuestos establecidos en la Carta Política y en la ley estatutaria de los estados de excepción, en cuanto facilita a las autoridades municipales, dentro del marco de sus competencias constitucionales, ampliar la oferta de suelo para la adopción de proyectos integrales de desarrollo urbano. Por esta razón, el artículo 9º del Decreto 4821 de 2010 será declarado exequible.
“ART. 10.—Condiciones para adelantar actuaciones de urbanización en suelo urbano y de expansión urbana. Las actuaciones de urbanización en predios urbanizables no urbanizados localizados en suelo urbano o de expansión urbana para la ejecución de los proyectos de construcción y reubicación de asentamientos humanos para atender la emergencia económica, social y ecológica nacional de acuerdo con lo previsto en el Decreto 4580 de 2010, se adelantarán mediante la aprobación de un solo proyecto urbanístico general o una sola licencia de urbanización sin trámite de plan parcial(23), siempre y cuando:
PAR. 1º—El Gobierno Nacional definirá los contenidos mínimos de las normas que deben orientar el tratamiento urbanístico de desarrollo, así como las condiciones de área de los predios localizados en suelo urbano o de expansión urbana para la construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la emergencia económica, social y ecológica nacional por grave calamidad pública, teniendo en cuenta las diferentes denominaciones de los planes de ordenamiento de que trata el artículo 9º de la Ley 388 de 1997(24).
PAR. 2º—Los proyectos de planes parciales que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia del presente decreto, podrán acogerse a lo dispuesto en este artículo, en cuyo caso y para efectos de la expedición de las respectivas licencias urbanísticas deberán tenerse en cuenta las determinantes ambientales para la formulación o los resultados de la concertación ambiental, siempre que hubieren agotado dichas etapas en el proceso de formulación del proyecto de plan parcial ”.
8.10. Esta medida busca hacer expedito el trámite para habilitar suelo que permita el desarrollo de los PIDUs en forma ágil, para atender en el menor tiempo posible las necesidades de acceso a elementos básicos para la construcción de vivienda en condiciones dignas.
8.10.1. Ante eventuales situaciones de falta de previsión de desastres por parte de las autoridades locales, esta medida procura aportar mecanismos útiles y eficaces para solucionar la necesidad de expansión de suelos urbanizables, teniendo en cuenta que los planes parciales no constituyen un mecanismo suficientemente ágil para hacer frente a las contingencias propias de la emergencia desatada por la ola invernal.
8.10.2. La norma faculta a las autoridades territoriales para que, en ejercicio de sus competencias constitucionales, adelanten actuaciones de urbanización en suelo urbano y de extensión urbana, mediante la aprobación de un solo proyecto urbanístico general o una sola licencia de urbanización, sin trámite de plan parcial. Sin embargo, es necesario precisar que los proyectos de vivienda que no requieran de plan parcial, deberán solicitar la expedición de la licencia de urbanización que será expedida de acuerdo con la reglamentación del tratamiento urbanístico de desarrollo del respectivo municipio o distrito, el cual debe armonizar con los contenidos del plan de ordenamiento territorial.
Medidas como las adoptadas con los artículos 9º y 10 del decreto que se examina no pueden ser entendidas como una modificación permanente al uso del suelo, por cuanto la Corte ha establecido que los PIDUs únicamente podrán ser ejecutados hasta el año 2014(25). Además, el principios de autonomía de las entidades territoriales y el respeto por el fuero de sus autoridades quedan a salvo, al establecer la Corte las circunstancias de modo, tiempo y lugar dentro de las cuales podrán ser ejecutados los PIDUs, es decir, con la participación activa y decisoria de los alcaldes, como también con la posibilidad de que los concejos municipales, dentro de las limitaciones propias del estado de excepción, puedan ejercer sus competencias.
Siendo respetuosa de la autonomía reconocida a los entes territoriales y sirviendo como mecanismo para agilizar el trámite de urbanización en suelo urbano y de expansión urbana, la medida establecida mediante la norma que se examina será declarada conforme con la Constitución Política.
“ART. 11.—Término para el otorgamiento de licencias urbanísticas. Las entidades competentes y los curadores urbanos, según sea del caso, tendrán un término de treinta (30) días hábiles para pronunciarse sobre las solicitudes de licencias, contados desde la fecha de la solicitud. El plazo podrá prorrogarse hasta en diez (10) días hábiles, mediante resolución motivada, por una sola vez, cuando el tamaño o la complejidad del proyecto lo ameriten.
Vencidos los plazos sin que las autoridades se hubieren pronunciado, las solicitudes de licencias se entenderán aprobadas en los términos solicitados, quedando obligados el curador y los funcionarios responsables a expedir oportunamente las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado mediante la aplicación del silencio administrativo positivo. La invocación del silencio administrativo positivo se someterá al procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo ”.
8.11. La modificación en los términos para el otorgamiento de licencias urbanísticas corresponde al propósito de agilizar los trámites y hacer expeditos los procedimientos destinados a hacer frente a la crisis e impedir la extensión de sus efectos. La regulación del silencio administrativo positivo, como aparece en la norma sub examine, no desborda las atribuciones del legislador de excepción. Por tanto, el artículo 11 del Decreto 4821 de 2010 será declarado exequible.
”ART. 12.—Modificación de planes parciales. La modificación de las disposiciones contenidas en los planes parciales que complementen y desarrollen el plan de ordenamiento territorial, se efectuará teniendo en cuenta únicamente las instancias o autoridades a cuyo cargo se encuentren los asuntos objeto de la modificación necesaria para el desarrollo del respectivo plan”.
8.12. Al autorizar la modificación de las disposiciones contenidas en los planes parciales que complementen y desarrollen el POT, considerando sólo a las autoridades a cuyo cargo se encuentren los asuntos objeto de la modificación, el legislador de excepción contribuye a dar celeridad a los proyectos para la reconstrucción de viviendas averiadas y a la reubicación de las personas afectadas con la ola invernal, para dar cumplimiento a los cronogramas de ejecución fijados en los planes de acción específicos.
Siendo acorde con la necesidad de agilizar los trámites y procedimientos necesarios para la atención de las personas damnificadas, sin que implique desconocimiento de los textos constitucionales y estatutarios que regulan los estados de excepción, el artículo 12 del decreto será declarado exequible.
“ART. 13.—Macroproyectos de interés social nacional. Los macroproyectos de interés social nacional que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto se encuentren adoptados, podrán ampliar su área de planificación y/o gestión siempre y cuando esta modificación esté dirigida a incorporar nuevos suelos o proyectos de vivienda localizados en el respectivo municipio o distrito con el fin de adelantar la construcción de viviendas y/o reubicar asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo afectados por la ola invernal ”.
8.13. Los macroproyectos de interés social nacional estaban previstos en el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Esta norma fue declarada inexequible mediante la Sentencia C-149 del 4 de marzo de 2010. En esta decisión la Corte precisó:
“... la sentencia tiene efectos hacia el futuro, es decir, a partir del día cinco (5) de marzo de 2010, con lo cual no se produce traumatismo alguno. Las consecuencias de la inexequibilidad se aplicarán para nuevos megaproyectos y no para los que se encuentran en curso. Se entenderá como megaproyectos en curso aquellos que se encontraban en alguna de las etapas de identificación y determinación; formulación; adopción o ejecución; según lo dispuesto en el artículo 4º del Decreto 4260 de 2007, por el cual se reglamentan los artículos 79 y 82 de la Ley 1151 de 2007”.
8.13.1. De su parte, el artículo 13 del decreto que se examina autoriza la ampliación de las áreas de planificación y/o gestión de macroproyectos de interés social nacional que se encontraban adoptados hasta el día 4 de marzo de 2010, para incorporar nuevos suelos o proyectos de vivienda localizados en el respectivo municipio o distrito para adelantar la construcción de viviendas y/o reubicar asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo afectados por la ola invernal.
1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º del Decreto Legislativo 4821 de 2010, en el entendido que sólo podrán adoptarse proyectos integrales de desarrollo urbano PIDU hasta el año 2014.
3. Declarar EXEQUIBLE el artículo 7º del Decreto Legislativo 4821 de 2010, en el entendido que lo allí establecido se mantendrá hasta el año 2014.
(2) Cfr. sentencias C-004 de 1992, C-447 de 1992, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de 1999 y C-135 de 2009.
(3) Se recibió copia auténtica del Decreto 4821 de 2010, el día 11 de enero de 2011, fecha en la cual la Corte inició labores después de la vacancia judicial del año 2010. Folio 1 del cuaderno principal.
(5) Precepto desarrollado por el artículo 39 de la LEEE cuyo tenor es el siguiente:
“Si dentro de los tres días siguientes a la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, el Congreso no se haya reunido, lo hará por derecho propio y el Gobierno le rendirá inmediatamente un informe sobre las razones que determinaron la declaración. También deberá presentarle un informe cuando sea necesario prorrogar el Estado de conmoción interior.
(6) Sentencia C-135 de 2009.
(7) Constitución Política y artículo 5º de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción.
(8) Artículo 4º de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción.
(9) En la Sentencia C-179 de 1994, que examinó el proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción, la Corte señaló: “No obstante su naturaleza restrictiva, dentro de un Estado de derecho las normas de excepción han de mantener el sello que a este le es inherente, a saber: 1. el gobernante, no obstante su mayor poder discrecional, está sujeto a control en todos los actos que, dentro de la nueva situación realice, y 2. la restricción de las libertades y derechos fundamentales ha de tener como propósito esencial la preservación de esos mismos bienes, que de ninguna manera pueden ser destruidos sino provisoriamente limitados, con el propósito de que la obediencia al derecho se restaure y las libertades y derechos recobren la vigencia plena de que gozan en tiempo de normalidad. Es lo que pudiéramos llamar la paradoja de los estados de excepción: las libertades públicas y los derechos fundamentales se restringen, en beneficio de esos mismos bienes”.
(10) Sentencias C-137 de 1999, C-373 de 1994 y C-179 de 1994.
(11) En la sentencia C-149 de 2003, la Corte manifestó: “Este juicio comprende dos partes en las cuales se juzga si el Presidente como responsable del orden público incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar si las medidas adoptadas para lograr el restablecimiento del orden perturbado son necesarias para superar las causas de perturbación o impedir la extensión de sus efectos; y b) el juicio de necesidad jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son idóneas para enfrentar la situación excepcional”.
(12) En la Sentencia C-149 de 2003, se expuso: “Este juicio tiene dos manifestaciones. La primera de orden policivo, consistente en analizar la relación entre la medida adoptada y la gravedad de los hechos que busca conjurar. Sería inexequible entonces la medida excepcional que restringe drásticamente los derechos constitucionales para asegurar una mínima o insignificante mejoría de la situación de orden público. La segunda manifestación del juicio se orienta a verificar que no exista una restricción innecesaria de los derechos y libertades pues tal limitación “sólo será admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad”. Se trata aquí de la existencia de un medio exceptivo menos drástico o lesivo que tenga igual o mayor efectividad que el medio escogido, caso en el cual esta medida también se torna inexequible por desproporcionada. Tal como lo ha reiterado esta corporación en varias oportunidades, el principio de proporcionalidad “es un concepto relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción. (...).”(Corte Constitucional, Sent.C-916/2002...). Este principio tiene una aplicación específica en materia del ejercicio de las facultades del Gobierno en estados de excepción”.
(13) En la Sentencia C-179 de 1994, la Corte al examinar el artículo 47 del proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción, en cuanto a las facultades del gobierno en virtud de la declaratoria del estado de emergencia, señaló que los decretos legislativos i) deben guardar relación de conexidad directa y específica con las causas invocadas para declararlo y ii) su validez depende de su finalidad que debe consistir en conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, la proporcionalidad de las medidas que se dicten para conjurar las circunstancias de crisis y la necesidad de las mismas.
(14) Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “vigencia del estado de derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
En la Sentencia C-149 de 2003, se sostuvo: “consistente en establecer si la medida adoptada desconoce alguna de las prohibiciones generales expresamente establecidas en la Constitución para el ejercicio de las facultades excepcionales. Dentro de tales prohibiciones y limitaciones se encuentran, por ejemplo: (i) la prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por la justicia penal militar (C.P., art. 213, inc. final,); (ii) la prohibición de suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales (C.P. art. 214, num. 2º,); (iii) la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado (C.P., art. 214, num. 4º,)”.
(15) Artículo 4º de la Ley 137 de 1994. “Derechos intangibles. De conformidad con el artículo 27 de la Convención americana de derechos humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención americana de derechos humanos, ninguna disposición de la convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados”.
En la Sentencia C-149 de 2003, se señaló: “orientado a verificar si la medida adoptada respeta los derechos intangibles cuyo núcleo esencial es intocable, según lo dispuesto en la Constitución, los tratados internacionales y la ley estatutaria de los estados de excepción (C.P. art. 93)”.
(16) Verifica las demás limitaciones previstas en la Constitución Política, los tratados internacionales de derechos humanos y la ley estatutaria de los estados de excepción.
En la Sentencia C-149 de 2003, se manifestó: “Este juicio parte de la premisa de que la Constitución no se suspende sino que tiene plena aplicación durante los estados de excepción. De conformidad con la Ley 137 de 1994, el gobierno tiene dos tipos de facultades: (i) las enunciadas expresamente para los estados de excepción (art. 38); y (ii) las generales que consagra la Constitución (art. 36). La constitucionalidad del ejercicio de tales facultades depende de que no exista una contradicción específica con la Constitución y los tratados internacionales. Ello se aprecia en cada caso teniendo en cuenta que un estado de excepción permite excepciones a las reglas generales siempre que no se afecten los límites anteriormente señalados”.
(17) En la Sentencia C-149 de 2003, se indicó: “dirigido a constatar que las medidas adoptadas con ocasión del estado de excepción no entrañan una discriminación fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Este juicio reconoce que el principio de igualdad mantiene su vigencia y eficacia durante un estado de excepción pero no tiene el mismo alcance cuando con base en él se juzga una norma excepcional, que por definición establece un régimen distinto y más gravoso que el ordinario, y por ello, se concreta en constatar el respeto del principio de no discriminación”.
(18) Se adjunta informe donde se detalla el departamento, las viviendas destruidas, las viviendas averiadas, el total de viviendas afectadas y el número de eventos. Dicho informe hace parte integral de esta providencia. 3 folios. Ibidem.
(19) Anexo H del cuaderno principal del expediente 4580 de 2010 –por el cual fue declarada la emergencia económica, social y ecológica-, esto es, al Oficio DG-20111000002521 de 6 de enero de 2011 del Departamento Nacional de Planeación
(20) Sentencia C-227 de 2011. La parte resolutiva de esta sentencia, en cuanto a los artículos 1º y 2º del Decreto 4628 de 2010, establece:
“1. Declarar EXEQUIBLE el artículo PRIMERO del Decreto 4628 de 13 de diciembre de 2010 en el entendido que la medida especial de negociación directa y expropiación administrativa que en él se consagra sólo podrá ser utilizada dentro de las fases de asistencia humanitaria y de rehabilitación.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo SEGUNDO del Decreto 4628 de 13 de diciembre de 2010 bajo el entendido que cuando la negociación directa o expropiación administrativa sea decretada por una entidad pública del orden nacional, la destinación del bien deberá estar en consonancia con el plan de ordenamiento territorial de la jurisdicción correspondiente, salvo que la situación de emergencia sea de tales proporciones que se justifique modificar temporalmente el uso del suelo allí previsto y que la facultad allí señalada sólo podrá ser ejercida durante las fases de asistencia humanitaria y de rehabilitación”.
(21) La Ley 388 de 1997 establece en sus artículos 31 y 32:
ART. 31.—Suelo urbano. Constituyen el suelo urbano, las áreas del territorio distrital o municipal destinadas a usos urbanos por el plan de ordenamiento, que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación, según sea el caso. Podrán pertenecer a esta categoría aquellas zonas con procesos de urbanización incompletos, comprendidos en áreas consolidadas con edificación, que se definan como áreas de mejoramiento integral en los planes de ordenamiento territorial.
Las áreas que conforman el suelo urbano serán delimitadas por perímetros y podrán incluir los centros poblados de los corregimientos. En ningún caso el perímetro urbano podrá ser mayor que el denominado perímetro de servicios públicos o sanitario.
ART. 32.—Suelo de expansión urbana. Constituido por la porción del territorio municipal destinada a la expansión urbana, que se habilitará para el uso urbano durante la vigencia del plan de ordenamiento, según lo determinen los programas de ejecución.
(22) Decreto Ley 1333 de 1986, artículo 54:
ART. 54.—No podrá extenderse el perímetro urbano de manera tal que incorpore dentro del área por él determinada, suelos que según la clasificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi pertenezcan a las clases I, II o III, ni a aquellos correspondientes a otras clases agrológicas, que sean necesarias para la conservación de los recursos de aguas, control de procesos erosivos y zonas de protección forestal.
(23) El artículo 19 de la Ley 388 de 1997 define los planes parciales de la siguiente manera:
ART. 19.—Planes parciales. Los planes parciales son los instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento, para áreas determinadas del suelo urbano y para las áreas incluidas en el suelo de expansión urbana, además de las que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales, de acuerdo con las autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales, en los términos previstos en la presente ley. El plan parcial o local incluirá por lo menos los siguientes aspectos:
1. La delimitación y características del área de la operación urbana o de la unidad mínima de actuación urbanística contemplada en el plan parcial o local.
2. La definición precisa de los objetivos y las directrices urbanísticas específicas que orientan la correspondiente actuación u operación urbana, en aspectos tales como el aprovechamiento de los inmuebles; el suministro, ampliación o mejoramiento del espacio público, la calidad del entorno, las alternativas de expansión, el mejoramiento integral o renovación consideradas; los estímulos a los propietarios e inversionistas para facilitar procesos de concertación, integración inmobiliaria o reajuste de tierras u otros mecanismos para garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios vinculadas al mejor aprovechamiento de los inmuebles; los programas y proyectos urbanísticos que específicamente caracterizan los propósitos de la operación y las prioridades de su desarrollo, todo ello de acuerdo con la escala y complejidad de la actuación o de la operación urbana contemplada.
3. Las normas urbanísticas específicas para la correspondiente unidad de actuación o para el área específica objeto de la operación urbana objeto del plan: definición de usos específicos del suelo, intensidades de ocupación y construcción, retiros, aislamientos, empates y alturas.
4. La definición del trazado y características del espacio público y las vías y, especialmente en el caso de las unidades de actuación, de la red vial secundaria; de las redes secundarias de abastecimiento de servicios públicos domiciliarios; la localización de equipamientos colectivos de interés público o social como templos, centros docentes y de salud, espacios públicos y zonas verdes destinados a parques, complementarios del contenido estructural del plan de ordenamiento.
5. Los demás necesarios para complementar el planeamiento de las zonas determinadas, de acuerdo con la naturaleza, objetivos y directrices de la operación o actuación respectiva.
6. La adopción de los instrumentos de manejo del suelo, captación de plusvalías, reparto de cargas y beneficios, procedimientos de gestión, evaluación financiera de las obras de urbanización y su programa de ejecución, junto con el programa de financiamiento.
En los casos previstos en las normas urbanísticas generales, los planes parciales podrán ser propuestos ante las autoridades de planeación municipal o distrital para su aprobación, por personas o entidades privadas interesadas en su desarrollo. En ningún caso podrán contradecir o modificar las determinaciones de los planes de ordenamiento ni las normas estructurales de los mismos.
PAR.—Los planes parciales también podrán ser aplicables para complementar la planificación de las localidades en el caso de los distritos, cuando así lo señalare el plan de ordenamiento territorial, evento en el cual se denominará planes locales.
(24) Ley 388 de 1997, artículo 9º:
PAR.—Cuando la presente ley se refiera a planes de ordenamiento territorial se entenderá que comprende todos los tipos de planes previstos en el presente artículo, salvo cuando se haga su señalamiento específico como el plan señalado en el literal a) del presente artículo.
(25) Ver fundamento 8.2 de esta providencia.

References: ARTÍCULO 1
 artículo 61
 resolución 
 resolución 
 artículo 9
 resolución 
 artículo 241
 artículo 215
 artículo 1
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 51
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 2
 artículo 7
 resolución 
 resolución 
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 54
 artículo 54
 artículo 9
 artículo 9
 resolución 
 artículo 11
 artículo 12
 artículo 79
 artículo 4
 artículo 13
 artículo 1
 artículo 7
 artículo 39
 artículo 5
 Artículo 4
 artículo 47
 Artículo 7
 Artículo 4
 artículo 27
 artículo 29
 artículo 54
 artículo 19
 artículo 9