Source: http://www.rechnungshof.baden-wuerttemberg.de/de/veroeffentlichungen/denkschriften/31760/31812.html
Timestamp: 2018-02-18 08:54:02+00:00

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Landesanstalt für Kommunikation	[Beitrag Nr. 10]
Das System zur Finanzierung der Landesanstalt für Kommunikation aus den Rundfunkgebühren führt zu einer Finanzausstattung, die den tatsächlichen Bedarf erheblich übersteigt. Eine stärkere Kooperation im Bereich der Medienaufsicht zwischen den Ländern könnte zu einem niedrigeren Finanzbedarf führen.
Die Landesanstalt für Kommunikation (LFK) wurde 1986 als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts mit Sitz in Stuttgart errichtet. Seither hat der Gesetzgeber das Aufgabenspektrum der Anstalt ausgehend von einer Aufsichts- und Zulassungsfunktion nach und nach insbesondere durch Verstärkung der Förderfunktion erweitert, wie die verschiedenen Novellierungen des Landesmediengesetzes (LMedienG) bis heute belegen. Zu diesen Funktionserweiterungen sah sich der Gesetzgeber auf Grund der dynamischen Entwicklung der Medienlandschaft veranlasst. Mit der Novelle des LMedienG im Jahr 1999 wurden der LFK insbesondere folgende neuen Aufgaben zugewiesen:
Im Bereich der Zulassungs- und Aufsichtsfunktion:
Ausschreibung und Lizenzierung eines privaten Jugendradios
Möglichkeit der Lizenzierung von Veranstaltern ohne Kapazitätszuweisung (sog. Führerscheinprinzip)
Zuweisung von Übertragungsmöglichkeiten auf Basis des sog. Must-Carry-Modells
Im Bereich der Förderungen:
Förderung von Projekten zur Förderung der Medienkompetenz
Die LFK hat im Wesentlichen die Aufgabe, bei der Umsetzung der dualen Rundfunkordnung mitzuwirken und diese zu sichern. Dadurch dient sie der Rundfunkfreiheit der Programmveranstalter, ohne jedoch selbst Veranstalter zu sein. Im Rahmen ihrer Aufsichts- und Zulassungsfunktion hat die LFK z. B. im Jahr 2003 drei regionale und 13 lokale Hörfunkveranstalter lizenziert. Darüber hinaus hat sie auch 16 Programmanbieter zugelassen, die nichtkommerziell Rundfunk sowie sog. Lernradios betreiben. In 37 Fällen wurden Veranstalter ohne Kapazitätszuweisung (Medienführerscheine) zugelassen. Beim Fernsehen hat sich die LFK neben der Programmaufsicht hauptsächlich mit der Zulassung lokaler Fernsehsender zu befassen. Ferner fördert die Anstalt
die technische Infrastruktur zur Versorgung des Landes,
Formen der nicht kommerziellen Veranstaltung von lokalem und regionalem Rundfunk,
Projekte für neuartige Rundfunkübertragungstechniken und
Projekte zur Entwicklung von Medienkompetenz einschließlich entsprechender Aus- und Fortbildungsmaßnahmen.
2 Das Finanzierungssystem
Zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erhält die LFK heute Mittel aus dem Aufkommen der Rundfunkgebühren. Seit 1988 bekommt die LFK keine Zuwendungen mehr aus dem Landeshaushalt, sondern ist mit einem prozentualen Anteil am Aufkommen der einheitlichen Rundfunkgebühr beteiligt. Rechtsgrundlage für diese Finanzierungsform ist § 40 Abs. 1 Rundfunkstaatsvertrag (RStV). Mit dieser Vorschrift sanktioniert der RStV die Finanzierung der Aufgaben, die der LFK entsprechend den Vorgaben des RStV durch das LMedienG übertragen sind.
Zurzeit beträgt der prozentuale Anteil 0,94 % an der einheitlichen Rundfunkgebühr, der der LFK unmittelbar zufließt. Auf diesen Wert hat sich der zunächst in § 40 Abs. 1 RStV vorgesehene Anteil von 2 % vermindert, da der Landesgesetzgeber von seiner staatsvertraglichen Befugnis ausgehend nach § 47 Abs. 2 und 3 LMedienG einen Vorwegabzug zu Gunsten des Südwestrundfunks (SWR) in Höhe von 53 % des 2 %-Anteils festgelegt hat.
Danach erhält der SWR jährlich 1,06 % des Gebührenaufkommens, mindestens 6,7 Mio. € vorab, wovon er mindestens 3,6 Mio. € zur Filmförderung über die MFG Medien- und Filmgesellschaft Baden-Württemberg mbH (MFG) und mindestens 3,1 Mio. € zur Förderung künstlerischer Veranstaltungen einzusetzen hat.
Die LFK war allein im Jahr 2001 mit rd. 7,8 Mio. € am Gebührenaufkommen beteiligt.
Die Übersicht 1 zeigt die Entwicklung der Rundfunkgebührenanteile, die der LFK verbleiben.
Die Koppelung der Einnahmen der Landesmedienanstalten an die Rundfunkgebühren hatte bei der LFK zur Folge, dass ihr ohne Rücksicht auf ihre Kostenentwicklung erhebliche Mehreinnahmen zur Verfügung stehen.
Die Erhöhung der Rundfunkgebühren zum 01.01.1997 um 18 % hatte rd. 1,3 Mio. € (23 %) Mehreinnahmen bei der LFK zur Folge. Diese wurden vorwiegend zur Bildung einer DAB/DVB-Rücklage (s. Pkt. 3.4.3) verwendet. Mit diesen Mitteln sollten die privaten Rundfunkveranstalter beim Einstieg in den Regelbetrieb der digitalen Verbreitungstechnik unterstützt werden. In den Folgejahren wurden die Mittel überwiegend zur Erhöhung der Fördermittel für andere Zwecke eingesetzt.
Die Erhöhung der Rundfunkgebühren zum 01.01.2001 um 11 % hatte trotz Anhebung des Vorwegabzugs zu Gunsten des SWR Mehreinnahmen von rd. 0,4 Mio. € (6 %) zur Folge. Diese Mehreinnahmen waren in Höhe von 0,25 Mio. € für den auf die LFK entfallenden Anteil am Stiftungskapital sowie für Projekte der Stiftung „Medienkompetenzforum Südwest“ (MKFS) vorgesehen. Die Landeszentrale für private Rundfunkveranstalter Rheinland-Pfalz (LPR), der SWR und die LFK hatten diese im Jahr 2001 gegründet. Der Gesamtanteil der LFK am Stiftungsvermögen beträgt 639.000 €, nach dem Vertrag über die Errichtung der MKFS zahlbar bis spätestens 2005. Entsprechend dem Beschluss ihrer Gremien sollte die LFK das von ihr zu leistende Stiftungskapital in fünf Raten zu je 128.000 € in den Jahren 2001 bis 2005 erbringen. Bis Ende 2002 war es der LFK möglich, bereits vier Raten ihrer Zahlungsverpflichtung weit vor Fälligkeit erfüllen.
Die Mittel aus der Erhöhung der Rundfunkgebühren dienten somit vorwiegend der Finanzierung besonderer Aufgaben nach § 47 Abs. 1 Satz 2 LMedienG.
3 Die Entwicklung der Finanzlage
3.1 Von den ihr jährlich zufließenden Gebührenanteilen verwendete die LFK im Jahr 2001 rd. 34 % für die Wahrnehmung ihrer Zulassungs- und Aufsichtsfunktionen. Die restlichen 66 % verwendete die Anstalt auf Grund besonderer landesgesetzlicher Ermächtigung nach § 47 Abs. 1 Satz 2 LMedienG zur Förderung
der technischen Infrastruktur zur Versorgung Baden-Württembergs (befristet bis 31.12.2004),
von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken (befristet bis 31.12.2004),
von Formen nichtkommerziellen lokalen und regionalen Rundfunks,
von Projekten zur Förderung der Medienkompetenz einschließlich entsprechender Aus- und Fortbildungsmaßnahmen.
3.2 Die LFK hatte im Prüfungszeitraum stets einen auffallend hohen Bestand an finanziellen Mitteln. Übersicht 2 zeigt, wie sich die zum Jahresende vorhandenen Mittel und die daraus erzielten Zinseinnahmen entwickelten.
3.3 Die vierteljährlich zufließenden Einnahmen aus Rundfunkgebühren führen auch unterjährig stets zu einer hohen Liquidität. Die LFK hatte die nicht sofort benötigten - aber beträchtlichen - Mittel aus diesen Einnahmen stets als Festgelder angelegt. Im Jahr 2001 betrugen die hieraus kurzfristig angelegten Festgelder am jeweiligen Monatsende durchschnittlich rd. 2 Mio. €.
3.4 Nach § 46 Abs. 2 Satz 2 LMedienG besteht für die LFK die Möglichkeit, im Haushaltsplan Rücklagen zu bilden, soweit und solange dies zu einer wirtschaftlichen und sparsamen Aufgabenerfüllung für bestimmte Maßnahmen erforderlich ist, die nicht aus den Mitteln eines Hj. finanziert werden können. Auch infolge der guten Ertragsseite hatte die LFK in der Vergangenheit Rücklagen gebildet. Die Mittel aus den Rücklagen sind in nahezu vollständiger Höhe als Festgelder angelegt. Die hieraus erzielten Zinseinnahmen verbesserten die Liquidität der LFK zusätzlich in erheblichem Maße.
3.4.1 Da der LFK die Dienstherrenfähigkeit übertragen ist (vgl. § 29 Abs. 3 LMedienG), obliegt ihr damit auch die künftige Versorgung ihrer Beamten. Im Rahmen der letzten Prüfung hielt es der RH bei gebotener wirtschaftlicher Betrachtungsweise und der damit verbundenen Forderung nach Vorsorge für künftige Pensionszahlungen für erforderlich, ausreichend Rücklagen zu bilden. Die LFK ist dieser Anregung nachgekommen und hat von einem Sachverständigen nach versicherungsmathematischen Grundsätzen unter Berücksichtigung der beamtenrechtlichen Versorgungsregelungen und der handelsrechtlich üblichen Bewertungsgrundsätze die erforderliche Höhe einer entsprechenden Rücklage ermitteln lassen. Die danach gebildete Rücklage entspricht den gestellten Anforderungen.
3.4.2 Einer Empfehlung des RH im Rahmen der letzten Prüfung folgend, bildete die LFK eine Rücklage für Ersatzinvestitionen im Bereich DV-Ausstattung einschließlich Messwagen vor dem Hintergrund, dass bei einer relativ kleinen Anstalt wie der LFK die Höhe der Gesamtausgaben teilweise hohen Schwankungen unterliegen würde. Der RH war bei seiner Empfehlung von einer am Bedarf orientierten Finanzierung der LFK ausgegangen. Durch die Rücklage sollten die bei größeren Investitionen entstehenden Belastungen eines Hj. abgefedert werden. Zum damaligen Zeitpunkt standen Ersatzinvestitionen im DV-Bereich an.
Diese Rücklage entwickelte sich wie in Übersicht 3 dargestellt.
In Anbetracht der tatsächlich nur geringen finanziellen Belastung durch die Anschaffungen ist fraglich, ob die Bildung einer Rücklage für Ersatzbeschaffungen im DV-Bereich erforderlich ist. Mit Ausnahme des Jahres 1998, als der Großteil der Rücklagenentnahme für die Ersatzbeschaffung eines Rechnersystems für die Versorgungsberechnung im Bereich UKW ausgegeben wurden (53.000 €), sind die Ausgaben gering, sodass Mittel für Ersatzbeschaffungen in dieser Höhe jederzeit ohne große Belastung aus dem laufenden Haushalt hätten finanziert werden können.
Auch das Vorhalten von Finanzmitteln für eine zukünftige Ersatzbeschaffung des Messwagens (im Jahr 2001 in Höhe von rd. 400.000 €, im obigen Betrag enthalten) ist nicht erforderlich, da der RH hierfür keinen Bedarf sieht. Tatsächlich wurden in den vergangenen Jahren mit diesem jährlich bis zu höchstens 15 Messfahrten durchgeführt. Im Vordergrund standen dabei Versorgungsmessungen im UKW-Bereich sowie die Suche nach neuen Senderstandorten. Solche Dienstleistungen könnten dann auch von Dritten auf dem freien Markt zu günstigen Preisen bezogen werden.
3.4.3 Für die Entwicklung und die technische Realisierung des ab 1999 vorgesehenen Regelbetriebs der digitalen Verbreitung von Rundfunk in Form von „Digital Audio Broadcasting“ (DAB) für den Hörfunk und mittels „Digital Video Broadcasting“ (DVB) für das Fernsehen sah die LFK ab 1997 einen besonderen Finanzbedarf. Nach Einschätzung der LFK würden die dafür notwendigen Investitionen in den Jahre 1998 und 1999 einen Umfang annehmen, der aus dem laufenden Haushalt nicht hätte gedeckt werden können. Zur Finanzierung dieser anstehenden Investitionen wurde daher im Nachtragshaushaltsplan 1997 eine Rücklage zunächst in Höhe von rd. 1 Mio. € gebildet.
Im Jahr 1998 wurden weitere Mittel in Höhe von rd. 300.000 € der Rücklage zugeführt, weil man infolge der Investitionen für die digitale Verbreitung mit höheren Aufwendungen zur Finanzierung des Sendebetriebs rechnete. Die Rücklage sollte dann insbesondere zur Finanzierung der Signalzuführung und der Senderkosten verwendet werden.
Spätestens im Jahr 2000 war erkennbar, dass die Rücklage für die ursprünglich gedachten Zwecke nicht benötigt werden würde. Bis heute war ein Rückgriff auf die Mittel der Rücklage nicht erforderlich. Geplant ist lt. mittelfristiger Finanzplanung 2002 bis 2006 die Verwendung der vorhandenen Mittel in Höhe von 1,35 Mio. € ab dem Jahr 2003 bis einschließlich 2007. Jährlich sollen maximal 400.000 € verwendet werden.
Das Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Mittelverwendung hätte zur Auflösung der Rücklage und zu einer entsprechenden Rückführung der Mittel führen müssen.
3.5 Soweit die LFK den ihr zustehenden Anteil an den Rundfunkgebühren nicht in Anspruch nimmt, muss sie den überschießenden Teil nach § 47 Abs. 4 LMedienG an den SWR abführen. Zuletzt hatte die LFK im Jahr 1998 einen Teil des im Jahr 1997 erzielten Überschusses an den SWR abgeführt. In den Folgejahren erwirtschaftete sie - nicht zuletzt auch wegen der Rücklagenbildung - keine rechnungsmäßigen Überschüsse mehr, sodass eine Weiterleitung von Rundfunkgebühren an den SWR unterblieb. Bei der Betrachtung der überschusslosen Jahresergebnisse ist allerdings zu berücksichtigen, dass die LFK in jedem Hj. neben den Zuführungen zu den Rücklagen in erheblichem Umfang überschussmindernde Ausgabereste gebildet hat.
3.5.1 Die Höhe der zum jeweiligen Jahresende insgesamt bestehenden Ausgabereste betrug allein im Jahr 2001 rd. 1,7 Mio. €.
Die Bildung von Ausgaberesten wirkt sich durch die Bindung von Haushaltsmitteln unmittelbar auf das Jahresergebnis der LFK aus. Da für die Haushalts- und Wirtschaftsführung der LFK die Vorschriften der LHO gelten, darf die Bildung von Ausgaberesten nur nach Maßgabe des Haushaltsrechts erfolgen.
Für die Bildung von Ausgaberesten ist Voraussetzung, dass die Übertragbarkeit der Mittel eine wirtschaftliche und sparsame Verwendung fördert. Es muss sich also um Beträge handeln, bei denen im Zeitpunkt der Veranschlagung zwar ihre Notwendigkeit feststeht, bei denen sich aber nicht genau überblicken lässt, ob sie im laufenden Hj. oder erst später abfließen werden. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn bereits Zahlungsverpflichtungen eingegangen worden sind.
Den Mitteln aus der Übertragung der Ausgabereste stehen nur teilweise konkrete Verpflichtungen gegenüber. In vielen Fällen ist die geplante Verwendung durch die LFK nur unbestimmt dargestellt. Zwar scheidet die Bildung von Ausgaberesten nicht von vornherein aus, jedoch ist der Voraussetzung, wonach die Übertragung der Mittel eine wirtschaftliche und sparsame Verwendung fördern muss, zu entnehmen, dass die Bildung von Ausgaberesten die Ausnahme und nicht die Regel sein soll. Bereits der Haushaltsausschuss des Medienrats der LFK hatte sich kritisch mit der Bildung von Haushaltsresten befasst und angeregt, diese Mittel zu reduzieren. Nach Auskunft der LFK soll dies im Jahr 2002 auch in Höhe von rd. 400.000 € erfolgt sein.
3.5.2 In Einzelfällen führte die Bildung von Haushaltsresten dazu, dass der LFK über Jahre hinweg hohe finanzielle Mittel zur Verfügung standen, die bis heute keiner Verwendung zugeführt wurden. So sind beispielweise im Haushaltstitel 682 75 die voraussichtlichen Ausgaben veranschlagt, um die Zuführungs- und Verbreitungskosten kommerzieller Veranstalter für analogen Hörfunk, analoges Fernsehen und digitalen Hörfunk (UKW, VHF, DAB) zu finanzieren. In den Erläuterungen im Haushaltsplan sind die für die einzelnen Sendeformen voraussichtlich benötigten Mittel separat dargestellt. In Höhe der am Jahresende nicht verbrauchten Mittel bildete die LFK Ausgabereste, s. Übersicht 5.
Die Ausgabereste sollten ab 1998 vorwiegend zur Finanzierung der Signalzuführung und der Senderkosten im Rahmen des DAB-Regelbetriebs verwendet werden. Für den gleichen Zweck hatte die LFK darüber hinaus auch Rücklagen gebildet (s. Pkt. 3.4.3). Die überschießenden Mittel aus diesem Haushaltsansatz blieben der LFK so über die Jahre insgesamt erhalten.
3.5.3 Das tatsächliche Vorgehen bei der Bildung von Haushaltsresten zeigt, dass die LFK im Rahmen ihrer Aufgabenerledigung immer noch aus dem Vollen schöpfen kann. Dies ist vorwiegend auf die nicht bedarfsangepasste Finanzierung der Landesmedienanstalten durch die Rundfunkgebühren zurückzuführen. Durch die Anlage der finanziell nicht benötigten Mittel aus den Ausgaberesten als Festgelder stehen der LFK weitere erhebliche Haushaltsmittel aus Zinseinnahmen zur Verfügung. Der RH empfiehlt, künftig strengere Kriterien bei der Bildung von Ausgaberesten anzulegen. Die Möglichkeit der Übertragung von Mitteln in das Folgejahr sollte die Ausnahme und auf konkrete Verpflichtungen beschränkt bleiben und nicht zur Regel werden.
4 Entwicklung von Organisation und Personal
4.1 Auf Grund der Empfehlung, die der RH im Rahmen seiner letzten Prüfung (vgl. Denkschrift 1995, Nr. 4, S. 24) ausgesprochen hatte, reduzierte die Anstalt die Anzahl ihrer Abteilungen von vier auf drei. Der RH hatte damals festgestellt, dass die kleinräumige interne Aufteilung der LFK in vier Abteilungen nach organisatorischen Grundsätzen nicht zweckmäßig und auf Grund der relativ vielen Spitzenstellen zu aufwändig sei.
Die Organisationspläne der Jahre 1996, 1997 und 1998 sahen nur noch drei Abteilungen vor. Noch im Geschäftsbericht für das Jahr 1997 berichtete die LFK, diese Bündelung der Organisationsstruktur von vier auf drei Abteilungen habe sich in der Praxis bewährt. Nach Rückkehr einer beurlaubten Beamtin kehrte man im Jahr 1999 im Wesentlichen faktisch zur ursprünglichen Aufgabenwahrnehmung durch vier Organisationseinheiten zurück. Damit wurde letztlich der Zustand geschaffen, wie er vor den Empfehlungen des RH im Jahr 1995 bestand.
4.2 Der Personalbestand der Landesanstalt für Kommunikation (besetzte Stellen) entwickelte sich lt. Übersicht 6.
Erstmals ab 1997 veranschlagte die LFK Entgelte für befristet Beschäftigte zur personellen Unterstützung der Projekte DAB und DVB. Die LFK sah sich nicht in der Lage, die Betreuung dieses Projekts mit ihrem vorhandenen technischen Personal aufzufangen.
4.3 In der Denkschrift 1995 (a.a.O.) stellte der RH eine Leitungsspanne von 1 : 2 fest. Er regte an, die LFK möge sich um eine Änderung ihrer Personalstruktur bemühen, auch wenn diese Änderung nicht kurzfristig durchführbar und nur im Rahmen der Fluktuation möglich wäre.
Bis heute hat sich nichts geändert, obwohl im Rahmen der Personalfluktuation eine Anhebung des Personalbestands zu Gunsten des gehobenen Dienstes oder vergleichbarer Verg.Gr. durchaus möglich gewesen wäre. Die Personalstruktur stellt sich im Jahr 2001 entsprechend Übersicht 7 dar.
Insbesondere im Verhältnis zu den anderen Landesmedienanstalten rangiert die LFK mit ihrem Anteil von 56 % höherer Dienst immer noch in einer Spitzenposition. Bei den anderen Landesmedienanstalten liegt der durchschnittliche Anteil des höheren Dienstes bei rd. 35 %. Nur bei der Bayerischen Landesmedienanstalt (BLM) ist ein höherer Anteil des höheren Dienstes zu verzeichnen, der letztlich jedoch auf einen anderen landesrechtlich vorgegebenen Aufgabenbestand zurückzuführen ist. Danach ist die BLM auch Rundfunkveranstalter.
4.4 Die Personalausgaben betrugen 2001 rd. 1,4 Mio. €. Sie beanspruchten 17 % der Einnahmen aus den Rundfunkgebühren; dieser Anteil hat sich seit 1995 merklich gesteigert.
Die Personalausgaben können sich zukünftig allein dadurch weiter erhöhen, dass die LFK den Spielraum nutzt, der ihr auf Grund der jüngsten Novellierung des LMedienG eingeräumt wurde.
Auf Grund der aktuellen Änderung des LMedienG vom 04.02.2003 (GBl. S. 108) ist das bisher in § 40 Abs. 4 LMedienG normierte Besserstellungsverbot dergestalt geändert worden, dass künftig die Rechtsverhältnisse der Beamten, Angestellten und Arbeiter sich nach den Vorschriften, die für Beschäftigte im Landesdienst gelten, bestimmen, soweit der Vorstand im Benehmen mit dem StM keine anderweitige Bestimmung trifft. Ausgehend von dieser gesetzlichen Flexibilisierung hat die LFK bei der Aufstellung des Haushaltsplans für das Jahr 2003 einen modifizierten Stellenplan als Basis eines geplanten flexibleren Vergütungssystems erstellt. Dieser Stellenplan knüpft an das bisherige Tarifniveau und die bestehenden Strukturen an. Im Gegensatz zu den Stellenplänen des Vorjahres werden Entwicklungsmöglichkeiten der einzelnen Stellen aufgezeigt. Danach ist die Möglichkeit vorgesehen, nahezu jede Stelle hinsichtlich der Bes.Gr./Verg.Gr. um mindestens eine Stufe, teilweise gar zwei Stufen zu heben, wie ein Vergleich der bisherigen Personalstellenbewertung der LFK bis zum Jahr 2002 mit den künftig bestehenden Entwicklungsmöglichkeiten lt. Stellenplan für das Jahr 2003 ergibt. Diese Verbesserungen sollen sowohl für den Bereich der Beamten als auch der Angestellten gelten. Bei voller Ausnutzung der geplanten Entwicklungsmöglichkeiten durch Beförderungen, Höhergruppierungen und die Gewährung von Zulagen belaufen sich die möglichen finanziellen Mehrbelastungen auf über 170.000 € je Jahr.
5 Die Entwicklung der Förderung
5.1 In mehreren Schritten hat der Gesetzgeber den Aufgabenkreis der LFK im Hinblick auf die Zulässigkeit von Fördermaßnahmen erweitert. So sollten den Landesmedienanstalten ursprünglich Mittel aus einem Anteil an den Rundfunkgebühren zur Finanzierung ihrer Zulassungs- und Aufsichtsfunktion und der Förderung der technischen Infrastruktur zur Verfügung stehen. Da das hieraus zur Verfügung gestellte Finanzvolumen jedoch höher war, wurden die Förderaufgaben im Jahr 1995 und 1999 erweitert. Danach konnten die den Landesmedienanstalten zustehenden Mittel ab 1995 auch zur Förderung von Formen der nichtkommerziellen Veranstaltung von lokalem und regionalem Rundfunk sowie der Förderung von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken und ab 1999 zur Förderung von Projekten zur Förderung der Medienkompetenz eingesetzt werden.
5.2 Die LFK verwendet die ihr aus den Rundfunk- und Verwaltungsgebühreneinnahmen zur Verfügung stehenden Mittel nur zu einem Drittel für die ihr ursprünglich obliegende Aufgabe der Zulassung der privaten Rundfunkveranstalter und der Aufsicht über sie (s. Pkt. 3). Die Ausgaben umfassen die dafür notwendigen planerischen und insbesondere technischen Vorarbeiten. Im Bereich der Förderungen beschränken sich die dargestellten Beträge auf die Auszahlung von Fördermitteln. Nicht berücksichtigt ist der hierfür erforderliche Personal- und Sachaufwand, der für diese Aufgabe vom Personal der LFK zu leisten ist. Da die LFK keine Kostenstellenrechnung führt, kann insoweit keine sachgerechte Zuordnung der Kosten vorgenommen werden. Die Ausgaben für die einzelnen Förderbereiche sind in Übersicht 9 dargestellt.
5.3 Bei der näheren Betrachtung einzelner Förderbereiche fällt auf, dass die LFK immer noch Förderungen ohne Prüfung einer Bedürftigkeit des Begünstigten gewährt.
Die Förderung der technischen Infrastruktur hat die LFK zwar sukzessive zurückgenommen; sie erfolgt jedoch immer noch losgelöst von der Bedürftigkeit des Empfängers. So kamen zunächst bis 1994 alle privaten Veranstalter in den Genuss der Übernahme von 100 % der Sender- und Leitungskosten. Ab 1995 wurde diese Förderung auf die Senderkosten beschränkt. Die LFK übernahm die Kosten der privaten Veranstalter mit einer durchschnittlichen Förderquote von 53 %. Ab dem Jahr 1996 wurde der Kreis der mittelbar begünstigten Veranstalter auf die Lokalsender beschränkt. Gleichzeitig wurde das Verfahren der Kostenübernahme geändert.
Die durchschnittliche Quote der Kostenübernahme je Jahr betrug in der Folgezeit zwischen 68 % (Jahr 1996) und 54 % (Jahr 2001) der monatlichen Senderkosten. Dabei profitierten die privaten Rundfunkveranstalter höchst unterschiedlich von der Kostenübernahme durch die LFK; die Vergünstigungen reichen von 36 bis 100 % der den Veranstaltern in Rechnung gestellten Kosten. Die Höhe der Förderung orientiert sich nach Angaben der LFK auch am Kriterium der technisch möglichen Reichweite (= Kosten zur Versorgung von 1.000 Einwohner). Eine Prüfung der Bedürftigkeit, wie sie der RH bereits im Rahmen seiner letzten Prüfung gefordert hatte, sei daher nicht weiter erforderlich gewesen und wurde demzufolge auch nicht durchgeführt.
Auch wenn die aktuell gültigen Förderrichtlinien vorsehen, die Förderung sukzessive zurückzufahren, hält der RH eine Prüfung der Förderbedürftigkeit nach wie vor für geboten. Nach § 23 LHO, der im Rahmen der Haushalts- und Wirtschaftführung von der LFK entsprechend anzuwenden ist, dürfen Zuwendungen nur veranschlagt und ausgereicht werden, wenn für die Zwecke, für die eine Zuwendung ausgereicht wird, ein erhebliches Interesse besteht, das ohne die Zuwendung nicht oder nicht im notwendigen Umfange befriedigt werden kann. Alleine allgemeine Erkenntnisse - wie sie die LFK zu Grunde legt - sind nicht geeignet, auf eine mangelhafte Leistungsfähigkeit der privaten Rundfunkveranstalter zu schließen.
6 Organisatorische Weiterentwicklung der Medienaufsicht im Südwesten
6.1 Die LFK arbeitet bei einzelnen Projekten sowohl mit verschiedenen Einrichtungen als auch mit anderen Landesmedienanstalten zusammen. Insbesondere mit der Landesanstalt für privaten Rundfunk Rheinland-Pfalz (LPR) bestehen heute schon in Teilbereichen enge Verflechtungen. Teilweise wurden auch gemeinsam mit dem SWR Projekte initiiert. Das Engagement der LFK in speziell diesen Projekten ist unterschiedlich. Teilweise handelt es sich nur um solche finanzieller Art, teilweise liefert die LFK auch Daten und Fachkompetenz für das jeweilige Projekt. Derzeit werden insbesondere folgende gemeinsame Projekte durchgeführt:
6.1.1 Medienpädagogischer Forschungsverbund Südwest
Der Medienpädagogischer Forschungsverbund Südwest (MpFS) ist ein seit dem Jahr 1995 bestehendes Kooperationsprojekt zwischen der LFK, der LPR und dem SWR. Dem Forschungsverbund ging ein Kooperationsprojekt zwischen SWF und LFK für eine gemeinsame medienpädagogische Aufklärungskampagne voraus. Der MpFS hat sich die Aufgabe gestellt, aktuelle Daten zur medienpädagogischen Diskussion zur Verfügung zu stellen, Materialien zum Thema „Umgang mit Medien“ zu dokumentieren und Vorschläge zu erarbeiten, die zu einem bewussten Umgang mit den Medien beitragen können. Er führt hierzu kontinuierlich Studien zum Medienverhalten von Kindern und Jugendlichen durch. Darüber hinaus werden weitere Studien initiiert.
6.1.2 Mediendaten Südwest
Das Projekt Mediendaten Südwest ist als Internet-Angebot konzipiert und soll einen aktuellen Überblick über das Medienangebot und die Mediennutzung in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und dem Saarland geben. Neben dem Internet-Angebot wird die Broschüre „Basisdaten Medien“ veröffentlicht. Ursprünglich hatte der Südwestfunk (Vorgängeranstalt des SWR) im Jahr 1996 mit dem Projekt begonnen. Als Partner fanden sich zunächst die Landeszentrale für politische Bildung und die MFG. Im Jahr 1998 beteiligten sich die LFK und die LPR als Kooperationspartner. Als weiterer Partner trat zwischenzeitlich der Saarländische Rundfunk der Kooperation bei. Die Federführung des Projekts liegt beim SWR.
6.1.3 Medienrezeption
Das Internet-Projekt „Medienrezeption“ ist vorwiegend ein Datenbankangebot und liefert allgemeine Informationen, Forschungsergebnisse und Informationen über Literatur und Tagungen zum Thema Medienrezeption. Es werden jährlich Foren über bestimmte medienbezogene Themen abgehalten. Projektpartner sind neben LFK, LPR und dem SWR die Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen und die Zeitungs- und Marketinggesellschaft.
6.1.4 Stiftung Medienkompetenzforum Südwest
Die Stiftung Medienkompetenzforum Südwest (MKFS) wurde im Jahr 2001 gemeinsam von LPR, dem SWR und der LFK mit dem Ziel gegründet, die Medienkompetenz zu fördern. Die Stiftung soll die Arbeit der Beteiligten in diesem Bereich bündeln und auf eine langfristige Basis stellen.
6.2 Auch wenn neben der LFK, der LPR und dem SWR andere Partner an den Projekten beteiligt sind, zeigt sich eine enge Verbundenheit gerade dieser südwestdeutschen Partner. Insbesondere bei der MKFS tritt diese Verbundenheit stark durch den Bündelungsgedanken zu Tage. Der RH geht davon aus, dass zukünftig medienkompetenzfördernden Projekte der LFK und der LPR über die MKFS abgewickelt werden. Auch wenn die Mitglieder der Stiftung nicht nur finanzielle, sondern auch über die Gremienarbeit personelle Leistungen erbringen, ist zu erwarten, dass die gemeinsame Aufgabenerledigung durch die MKFS zu Entlastungen finanzieller und personeller Art bei den Landesmedienanstalten führen wird.
Durch verstärkte Zusammenarbeit wie auch durch Schaffung neuer Strukturen könnte die Medienaufsicht wirtschaftlicher und somit kostengünstiger erfolgen. Die Fusion der beiden öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, die die Länder Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg versorgten, belegt, dass durch sie erhebliche wirtschaftliche Synergien freigesetzt werden können.
7 Bewertung und Empfehlungen
7.1 Die LFK verfügt trotz der vom Gesetzgeber vorgenommenen Modifikation des Finanzierungssystems und ihres Aufgabenbestandes weiterhin über ein Finanzvolumen, das den Finanzbedarf der Anstalt übersteigt. Im Rahmen der Änderungen des LMedienG in den Jahren 1995 und 2001 wurde der Anteil der LFK an der einheitlichen Rundfunkgebühr erheblich gekürzt. Trotzdem verblieben der LFK mehr als ausreichend Mittel, um ihren gesetzlichen Auftrag zu erfüllen. Weiterhin trug die Ausnutzung haushaltsrechtlicher Möglichkeiten zur guten Finanzausstattung der LFK bei. Der RStV sollte nach Ansicht des RH entsprechend den bestehenden politischen Absichtserklärungen so geändert werden, dass die Finanzierung der Landesmedienanstalten und damit auch der LFK ohne automatische Teilhabe an den Erhöhungen der Rundfunkgebühren gesichert wird.
7.2 Der LFK stand insbesondere durch die oben genannten Gestaltungen ab dem Jahr 1997 mehr Personal dauerhaft zur Verfügung, als im Stellenplan erkennbar war. Auch erscheint im Vergleich zu den anderen Landesmedienanstalten der Anteil der Bediensteten des höheren Dienstes immer noch als zu hoch. Infolge der von der LFK nach der Neufassung des LMedienG im Stellenplan ausgewiesenen Entwicklungsmöglichkeiten könnte sich das Verhältnis noch weiter zu Gunsten des höheren Dienstes verschieben. Danach wären von 21 ausgewiesenen Stellen nur noch 7 Stellen dem mittleren und gehobenen Dienst zuzurechnen. Dies entspräche beim höheren Dienst einem Anteil von 67 % am gesamten Personal der Anstalt. In Anbetracht der Tatsache, dass die LFK vorwiegend Aufgaben mittelbarer Staatsverwaltung erledigt, hält der RH diese Entwicklung weiterhin für nicht sachgerecht. Im Rahmen der Genehmigung des Haushaltes der LFK muss künftig hierauf verstärkt geachtet werden.
Bereits im Gesetzgebungsverfahren hatte der RH seine Bedenken vorgetragen, der LFK einen finanziellen Sonderstatus im Personalbereich durch Einräumung eines „Haustarifs“ zu geben. Er sieht sich durch die anstehende Personalplanung in seiner Kritik bestätigt, da die Personalkosten bei der LFK auf Grund der Gesetzesänderung entgegen dem sonstigen Entwicklungstrend für den öffentlichen Dienst sich weiter erhöhen werden. Hierdurch sind letztlich Fakten geschaffen worden, die sich bei einer zukünftigen Abkoppelung der Finanzierung von Erhöhungen der Rundfunkgebühren negativ auf die Gesamtsituation auswirken können. Durch eine solche Personalplanung könnten Mittel für Personalausgaben gebunden werden, die dann für andere Zwecke (z. B. auch für Förderungen) nicht mehr zur Verfügung stehen.
7.3 Für den Förderbereich hält es der RH im Hinblick auf die haushaltsrechtlichen Vorgaben, die auch für die LFK maßgebend sind, für geboten, dass sich die LFK bei ihrer Förderpraxis stärker an dem Kriterium der wirtschaftlichen Bedürftigkeit des Empfängers orientiert. In diesem Zusammenhang weist der RH nochmals auf die Regelungen des RStV und des LMedienG hin, die den Mitteleinsatz zur Förderung einer landesrechtlich gebotenen technischen Infrastruktur zulassen. Selbst nach der drastischen Minderung der ursprünglich für diesen Zweck vorgesehenen Mittel und der Änderung des Berechnungsmodus erfolgt weiterhin eine indirekte Förderung der Nutzer dieser Infrastruktur.
7.4 Der RH hält es im Interesse des wirtschaftlichen Umgangs mit öffentlichen Mitteln für geboten, die gemeinsame Aufgabenerledigung der Landesmedienanstalten zu forcieren und – bis hin zu einer länderübergreifenden Medienaufsicht in Südwestdeutschland – zu überdenken. Dafür spricht auch, dass die bisher automatische Teilhabe der Landesmedienanstalten an Erhöhungen der Rundfunkgebühr auf dem Prüfstand steht. Der RH verkennt dabei nicht, dass mit einer möglichen Fusion der Landesmedienanstalten mehrerer Länder der jeweilige medienpolitische Gestaltungsspielraum tangiert sein könnte.
So könnten in Folge einer möglichen Zusammenlegung beim Personalkörper der Landesmedienanstalten schlankere Strukturen geschaffen werden. In Landesmedienanstalten werden naturgemäß Ressourcen, wenn auch in unterschiedlicher Höhe bzw. Personalstärke, für die gleichen Aufgaben vorgehalten. Dazu zählt die technische, medienpädagogische sowie medienrechtliche Kompetenz, die im Rahmen einer Kompetenzbündelung effektiver genutzt werden könnte; hier ließen sich Einsparungen sowohl bei den Personal- als auch bei den Sachkosten erzielen. Ferner könnte die Schaffung gemeinsamer Organe dazu genutzt werden, eine Kompetenzbündelung sowohl in personeller als auch in fachlicher Hinsicht herzustellen. Im Übrigen ließen sich auch dadurch in finanzieller Hinsicht Einsparungen erzielen.
Aus einer gemeinsamen Struktur erzielbare Synergieeffekte kämen wohl zunächst vorrangig Projekten im Rahmen des § 47 Abs. 1 Satz 2 LMedienG und damit dem „Medienstandort Südwest“ zugute. Für die Dauer von drei Jahren würde sich nämlich nach § 10 Abs. 2 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag am bisherigen Verteilmodus der Rundfunkgebühren nichts ändern.
Eine bessere Ausgangsbasis könnte in Bezug auf bundesweite Kooperationen geschaffen werden, wenn die Kompetenzen zweier Landesmedienanstalten stärker gebündelt werden. Auch käme eine solche Kompetenzbündelung den privaten Rundfunkveranstaltern zugute. Gegenüber der schon bestehenden Zwei-Länder-Anstalt SWR könnte die gemeinsame Positionierung den Wettbewerbsausgleich im dualen Rundfunksystem zwischen öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk in den beteiligten Ländern verbessern. Dass eine Zusammenarbeit auch heute schon vorteilhaft ist, zeigt sich deutlich an den oben genannten Projekten.
8 Stellungnahme der Landesanstalt für Kommunikation
Die LFK sieht sich weder nach dem ihr gesetzlich zugewiesenen umfangreichen Zuständigkeitsbereich noch von der Art und Weise ihrer tatsächlichen Aufgabenerledigung mit anderen Einrichtungen der Landesverwaltung als vergleichbar an. Als eigenständige Anstalt des öffentlichen Rechts stehe ihr ein weitreichendes Selbstverwaltungsrecht zu. Die ihr obliegenden Aufgaben seien durch eine umfassende und äußerst weitreichende Gestaltungskompetenz im Rahmen der Sicherung der dualen Rundfunkordnung gekennzeichnet, die sowohl Rundfunknutzer wie auch Medienwirtschaft maßgeblich beeinflusse. Daher sei die Aussage des RH zu bezweifeln, wonach das Finanzvolumen der LFK ihren Finanzbedarf übersteige.
Insbesondere die vom RH geforderte Auflösung der Rücklagen sowie die Minderung der übertragbaren Ausgabereste wäre vor dem Hintergrund der geplanten Digitalisierung der Rundfunkübertragungstechnik nicht sachgerecht. Sowohl die in den Rücklagen gebundenen Mittel als auch die für diese Zwecke gebildeten Ausgabereste würden für die in diesem Zusammenhang anfallenden Kosten benötigt, bei weitem aber nicht ausreichen, den für die privaten Veranstalter erforderlichen Förderbedarf überhaupt zu gewährleisten.
Nach Auffassung der LFK verfügt sie über einen - insbesondere im Vergleich mit den anderen Landesmedienanstalten - relativ kleinen, dafür aber hochqualifizierten Personalkörper. Der Aufgabenbestand rechtfertige diese Personalstruktur mit einem relativ hohen Anteil der Bediensteten des höheren Dienstes. Insbesondere gebe es deshalb auch keine operative Ebene unterhalb der Planungsebene. Wäre dies der Fall, so wäre das Verhältnis höherer Dienst/gehobener Dienst durchaus vergleichbar. Die in diesem Zusammenhang aufgezeigte künftige Entwicklungsmöglichkeit des Personalkörpers der LFK sehe keine generelle Hebung aller Stellen vor; vielmehr schaffe der Stellenplan lediglich die erforderliche haushalts- und tarifrechtliche Grundlage und begründe keinen dahingehenden Automatismus. Ob und inwieweit tatsächliche eine Besserstellung erfolge, werde im konkreten Einzelfall einem Vorstandsbeschluss vorbehalten bleiben.
Im Rahmen der Förderung der technischen Infrastruktur habe die LFK gegenüber dem privaten Rundfunk eine Gewährleistungsaufgabe. Erst eine Förderung bringe in problematischen Fällen die Netzbetreiber dazu, überhaupt eine Versorgung aufzubauen, bzw. versetze diese in die Lage, den Veranstaltern angemessene Bedingungen anzubieten. Eine Bedarfsprüfung erfolge regelmäßig im Rahmen der Aufstellung des Haushaltsplans sowie bei der Fortschreibung der Förderrichtlinien.
Der LFK erschließe sich bezüglich einer Weiterentwicklung der Medienaufsicht im Südwesten nicht die Sichtweise des RH. Sie bezweifele, dass nach einer Fusion der Medienanstalten der beiden Länder Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg Synergien freigesetzt werden könnten. Dennoch bestehe kein falsches Autonomiedenken; sie selbst sei bestrebt, in vielen Bereichen Synergien zu schaffen oder gar zu intensivieren.
Der RH sieht auch in Anbetracht der Ausweitung des Aufgabenbestandes weiterhin nicht die Notwendigkeit für eine Finanzierung der LFK in der bisherigen Höhe.
Die von der LFK vorrangig genannten Gründe (vor allem die Digitalisierung des Hörfunks in Form von DAB), die eine weitere Vorhaltung von bisher angesammelten Mitteln rechtfertigen könnten, stehen inzwischen stark in der öffentlichen Kritik, weil sich diese Technik trotz erheblichem Einsatz öffentlicher Mittel bis heute nicht durchsetzen konnte. Vor diesem Hintergrund erscheint es eher zweifelhaft, ob es sachgerecht ist, diese Projekte überhaupt weiterhin aus Rundfunkgebühren zu finanzieren.
Da auch die Personalkosten den Finanzierungsrahmen der LFK deutlich beeinflussen, hält es der RH für erforderlich, alle diesbezüglich vorhandenen Möglichkeiten für einen sparsamen und wirtschaftlichen Einsatz dieser Mittel auszuschöpfen. Ob die aktuelle Änderung des LMedienG dazu beiträgt, bezweifelt der RH nach wie vor.
Der RH hält es weiterhin für unbedingt erforderlich, bei der Vergabe von Fördermitteln, die insbesondere privaten Rundfunkveranstaltern - direkt oder indirekt - zu Gute kommen sollen, auf das Erfordernis der Bedürftigkeit Wert zu legen. Eine Bedarfsprüfung im Rahmen der Aufstellung des Haushaltsplans, orientiert an nur allgemeinen Erkenntnissen, kann eine solche Prüfung nicht ersetzen. Soweit die LFK in ihrer Aufgabe auch eine Gewährleistungsaufgabe gegenüber dem privaten Rundfunk sieht, darf dies nach Auffassung des RH nicht dazu führen, dass die LFK sich als Wirtschaftsförderinstitut der privaten Rundfunkveranstalter sieht. Auch wenn in der amtlichen Begründung zu § 29 Abs. 1 RStV 1991 Zahlungen an Dritte (z. B. Sendernetzbetreiber), die den privaten Veranstaltern infolge einer Senkung der in Rechnung gestellten Nutzungsgebühren mittelbar zugute kommen, nicht ausgeschlossen werden, hält der RH diese Art der Förderung - im Sinne einer indirekten Wirtschaftsförderung - weiterhin nicht für sachgerecht; insbesondere wenn sie zu einer Dauersubventionierung führt und nicht nur eine Anschubfinanzierung bezweckt. Vielmehr müssten evtl. wirtschaftliche Probleme der Veranstalter bei einem Wegfall dieser Art der Förderung bei der Planung und Zuweisung der Verbreitungsgebiete Berücksichtigung finden. Vor diesem Hintergrund hält der RH es für erforderlich, die Förderung einer landesrechtlich gebotenen Infrastruktur durch Übernahme von Sender- und Leitungskosten insgesamt zu überdenken.
Insbesondere hält der RH weitere Maßnahmen zur organisatorischen Optimierung der Zusammenarbeit der Landesmedienanstalten von Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz für geboten. Im Hinblick auf die nicht unerheblichen Kosten zweier Anstalten sollte ein effektiverer Einsatz der zur Finanzierung zur Verfügung stehenden Rundfunkgebühren im Vordergrund stehen.
b10_03 (PDF, 42,4 KB)

References: § 40
 § 40
 § 47
 § 47
 § 47
 § 46
 § 29
 § 47
 § 40
 § 23
 § 47
 § 10
 § 29