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Timestamp: 2018-08-15 11:12:25+00:00

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﻿ Sentencia C-289 de mayo 20 de 2014
SENTENCIA C-289 DE 20 DE MAYO DE 2014
CONTENIDO:EXONERACIÓN DE LOS APORTES PARAFISCALES DESTINADOS AL SENA Y AL ICBF. NO IMPLICA UNA ALTERACIÓN DEL ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO AL MANTENER SU NATURALEZA Y DESTINACIÓN. LA EXONERACIÓN PARCIAL DE APORTES PARAFISCALES TIENE COMO EFECTO RELEVAR DE UNA PARTE DEL PAGO AL EMPLEADOR. ESTO IMPLICA UNA REDUCCIÓN DEL VOLUMEN DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES QUE RECIBE EL SENA, EL ICBF Y EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD, LO QUE SE COMPENSA CON LOS RECAUDOS PROVENIENTES DEL CREE, AGREGÓ. SIN EMBARGO, ESA EXONERACIÓN PARCIAL NO MODIFICA LA NATURALEZA PARAFISCAL DE LOS APORTES QUE A TRAVÉS DE NÓMINAS REALIZAN LOS EMPLEADORES NO EXONERADOS. CON ESTE ARGUMENTO, CONCLUYÓ QUE ESTA NORMA NO MODIFICA EL ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO NI ATENTA CONTRA EL ARTÍCULO 151 DE LA CONSTITUCIÓN. DECLARAR EXEQUIBLE, EXCLUSIVAMENTE POR EL CARGO ANALIZADO, LOS INCISOS PRIMERO Y TERCERO DEL ARTÍCULO 24, Y LOS INCISOS PRIMERO Y SEGUNDO DEL ARTÍCULO 25, DE LA LEY 1607 DE 2012 “POR LA CUAL SE EXPIDEN NORMAS EN MATERIA TRIBUTARIA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, ESTATUTO ÓRGANICO DEL PRESUPUESTO DE LA NACIÓN, EXONERACIÓN DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES
Sentencia C-289 de mayo 20 de 2014
Ref.: expediente D-9942
Bogotá, D.C., veinte de mayo de dos mil catorce.
Mediante providencia del primero (1º) de noviembre de dos mil trece (2013), el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
En la misma providencia, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se comunicó de la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Director de la DIAN (Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales), y a la Directora del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA.
Se invitó a participar en el presente juicio a los decanos de las Facultades de Derecho de las universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia, y del Rosario, al igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Confederación General del Trabajo, CGT, y a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, ANDI, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
A continuación se transcribe el texto de la disposición parcialmente demandada, de conformidad con su publicación en el Diario oficial 48.655 del 26 de diciembre de 2012, subrayando el aparte acusado:
ART. 24.—Destinación específica. A partir del momento en que el Gobierno Nacional implemente el sistema de retenciones en la fuente para el recaudo del Impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) y, en todo caso antes del 1º de julio de 2013, el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) de que trata el artículo 20 de la presente ley se destinará a la financiación de los programas de inversión social orientada prioritariamente a beneficiar a la población usuaria más necesitada, y que estén a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).
PAR. TRANS.—Para los periodos gravables 2013, 2014 y 2015 el punto adicional de que trata el parágrafo transitorio del artículo 23, se distribuirá así: cuarenta por ciento (40%) para financiar las instituciones de educación superior públicas, treinta por ciento (30%) para la nivelación de la UPC del régimen subsidiado en salud, y treinta por ciento (30%) para la inversión social en el sector agropecuario. Los recursos de que trata este parágrafo serán presupuestados en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y transferidos a las entidades ejecutoras. El Gobierno Nacional reglamentará los criterios para la asignación y distribución de que trata este parágrafo.
ART. 25.—Exoneración de aportes. A partir del momento en que el Gobierno Nacional implemente el sistema de retenciones en la fuente para el recaudo del impuesto sobre la renta para la equidad (CREE), y en todo caso antes del 1º de julio de 2013, estarán exoneradas del pago de los aportes parafiscales a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), las sociedades y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, correspondientes a los trabajadores que devenguen, individualmente considerados, hasta diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
PAR. 1º—Los empleadores de trabajadores que devenguen más de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sean o no sujetos pasivos del impuesto sobre la renta para la equidad (CREE), seguirán obligados a realizar los aportes parafiscales y las cotizaciones de que tratan los artículos 202 y 204 de la Ley 100 de 1993 y los pertinentes de la Ley 1122 de 2007, el artículo 7º de la Ley 21 de 1982, los artículos 2º y 3º de la Ley 27 de 1974 y el artículo 1º de la Ley 89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos y condiciones establecidos en las normas aplicables.
PAR. 2º—Las entidades sin ánimo de lucro no serán sujetos pasivos del impuesto sobre la renta para la equidad (CREE), y seguirán obligados a realizar los aportes parafiscales y las cotizaciones de que tratan los artículos 202 y 204 de la Ley 100 de 1993 y las pertinentes de la Ley 1122 de 2007, el artículo 7º de la Ley 21 de 1982, los artículos 2º y 3º de la Ley 27 de 1974 y el artículo 1º de la Ley 89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos y condiciones establecidos en las normas aplicables.
Los demandantes sostienen que los segmentos subrayados de los artículos 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012 vulneran el artículo 151 de la Constitución Política, porque contienen preceptos que debieron tramitarse como una ley orgánica en razón a que reformaron mediante proceso legislativo ordinario, el contenido del artículo 125 del Estatuto Orgánico del Presupuesto —Decreto 111 de 1996—, integrado a éste mediante el artículo 25 de la Ley 225 de 1995, adicionado a la Ley 119 de 1994.
Luego de comparar el contenido normativo de los artículos 125 del Decreto 111 de 1996[4] (L. 225/95), del numeral 4º 30 de la Ley 119 de 1994[5], y de los 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012[6], los actores sostienen que estos últimos modificaron sustancialmente la forma como se financia el SENA.
De lo anterior, concluyen los demandantes que los artículos 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012 (ordinaria) modificaron lo dispuesto en los artículos 25 de la Ley 225 de 1995, y 125 del Estatuto Orgánico de Presupuesto (D. 111/96), normas orgánicas, en cuanto alteran sustancialmente la forma de financiación del SENA.
Finalmente, sostienen que no se derogó expresamente la financiación del SENA, pero ello se hace de manera indirecta al dejar sin piso el numeral 4º del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, integrada al Estatuto Orgánico del Presupuesto, con lo cual “una ley ordinaria le está dando un nuevo giro a los recursos quitándole su parafiscalidad e integrándolos dentro del presupuesto general y la ley de apropiaciones”.
Sobre la primera solicitud, expresa que el cargo contra los artículos 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012, carece de certeza argumentativa debido a que la acusación constitucional parte de una lectura equivocada de las normas. Explica que los demandantes asumen, erróneamente, que las normas acusadas modifican la condición de parafiscales de los recursos que se asignan al SENA en virtud del numeral 4º del artículo 30 de la Ley 119 de 1994. El artículo 24 en los apartes demandados, no hace referencia a la calidad de los recursos que se destinan al SENA, provenientes del recaudo del CREE. Por su parte, el artículo 25 se limita a establecer una exoneración del pago de “aportes parafiscales”, que si bien puede afectar el patrimonio del instituto, no toca en manera alguna la condición de parafiscalidad de los mismos.
De otra parte, sostiene, “con el fin de hacer sostenible tanto el sistema de seguridad social en salud, como los presupuestos del SENA y del ICBF y con la motivación de preservar las loables finalidades que dieron surgimiento a los parafiscales que financian estas últimas entidades, en particular el SENA, el legislador no modificó, derogó ni sustituyó la naturaleza jurídica de los mismos. Atribuirle a la creación de un nuevo impuesto y a la exoneración parcial de los parafiscales la virtualidad de modificar la naturaleza jurídica de estos últimos no resulta en absoluto de recibo, no solo porque no existe en la ley ninguna disposición que derogue los parafiscales o modifique su naturaleza jurídica, sino, adicionalmente porque haría nugatorio el efecto deseado por el legislador, esto es, que tanto el sistema de seguridad social en salud, como el SENA y el ICBF se financien, simultáneamente, de una fuente parafiscal y de un impuesto”.
En concepto de la interviniente las normas demandadas no modifican el Estatuto Orgánico del Presupuesto. En este sentido aclara que el artículo 125 de la Ley Orgánica de Presupuesto, adiciona los artículos 39 de la Ley 7ª de 1979 que establece el patrimonio del ICBF, y 30 de la Ley 119 de 1994, que señala la conformación del patrimonio del SENA. La norma orgánica se limita a señalar que los aportes de que tratan los numerales 4º de cada uno de dichos artículos, tienen la naturaleza de contribuciones parafiscales. De modo que las normas demandadas en nada modifican la naturaleza de los aportes que fueran establecidos mediante el numeral 4º del artículo 39 de la Ley 7 de 1979, y en el numeral 4º del artículo 30 de la Ley 119 de 1994.
Sostiene que uno de los pilares de la reforma tributaria de 2012 (L. 1607), fue la generación y formalización del empleo. La reforma tributaria en mención, inspirada en criterios de justicia y equidad, disminuyó los impuestos sobre la nómina que afectaban la creación de empleo y estableció que parte de la financiación del SENA y del ICBF, se derivaría de “las utilidades que paguen las empresas, lo cual tiene carácter progresivo y consulta la capacidad económica de los contribuyentes y alivia los costos que tiene el empleo formal en nuestro país promoviendo la generación y formalización del empleo”. Destaca la importancia que ha tenido la adopción de la medida en la creación de empleo formal y la reducción del informal.
La jefe (e) de la oficina jurídica de este ministerio, solicita la exequibilidad de los preceptos acusados. Basa su solicitud en que si bien, la ley demandada creó una nueva fuente de financiamiento para el SENA —el impuesto CREE—, no modificó la naturaleza de los aportes que los empleadores (aunque no todos) continúa efectuando al SENA, es decir, la de ser contribuciones parafiscales tal y como se deduce claramente de su texto. Por consiguiente, la Ley 1607 de 2012 no modificó lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 225 de 1995, incorporado en el artículo 125 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, de donde deviene que no se presenta la inconstitucionalidad que aducen los demandantes.
En relación con el artículo 24, sostiene la entidad recaudadora, este crea una fuente de financiación del SENA, con el fin de suplir los recursos vinculados a la exoneración o excepción señalada. La norma establece la distribución del ingreso por concepto de CREE, lo cual en estricto sentido no es una reforma, modificación, adición o derogatoria de una norma contenida en la ley orgánica del presupuesto.
1.5. Del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA.
A través de apoderado, esta institución, no se pronunció sobre el problema de constitucionalidad que plantean los demandantes. No obstante, luego de transcribir los artículos 28 y 29 de la Ley 1607 de 2012 sostiene que “La entrada en vigencia de la ley [1607] no afectó los montos presupuestales del SENA ya que para 2013, se garantizaron los recursos asignados mediante la Ley 1593 del 10 de diciembre de 2012 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2013”; y en el Decreto 2715 del 27 de diciembre de 2012 “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2013”“.
Afirma que para la vigencia fiscal de 2014 la entidad tendrá un presupuesto de $ 2.696.476.662.500, lo que representa un incremento del 21%, 5% en funcionamiento, 2% en deuda y 21% en inversión, respectivamente.
Sostiene que teniendo en cuenta que la ley garantiza el presupuesto para la entidad, y no así el decreto reglamentario, presentaron sus inquietudes al Ministerio de Hacienda. En el siguiente sentido: i) teniendo en cuenta que el artículo 28 de la Ley 1607 de 2012, hace referencia al ICBF y al SENA como destinatarios de los recursos del CREE, para atender los gatos necesarios para el cumplimiento de los programas de inversión social, aunque el párrafo que precede al parágrafo 1º refiera únicamente al ICBF, solicitaron su inclusión. ii) Solicitaron que en la reglamentación que se expida sobre el CREE, se defina si los recursos que se le asignan al SENA y al ICBF por este impuesto, podrían ser o no utilizados parcialmente para financiar gastos de funcionamiento de la entidad, o sólo podrían ser utilizados para financiar gastos de inversión. iii) Pusieron de presente que la aplicación de la Ley 1607 de 2012 implicaría una sustancial reducción del presupuesto para la financiación de los programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo, por lo que solicitaron buscar otras fuentes diferentes al CREE para la financiación de programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo, entre ellas, recursos del presupuesto general de la nación.
i) Las proposiciones jurídicas acusadas no modifican una ley orgánica, comoquiera que la destinación específica del recaudo del impuesto sobre el cual versa una ley ordinaria de naturaleza tributaria no la convierte en orgánica.
ii) El artículo 359 de la Constitución Política proscribe, por regla general, las rentas nacionales con destinación específica, aunque contempla algunas excepciones vinculadas con la inversión social y otras materias. Esto no significa que cuanto se regule en cualquiera de esos sentidos tenga la connotación de ley orgánica. Numerosas leyes ordinarias de contenido tributario han previsto destinos específicos, como es el caso del IVA social, esto es, el porcentaje de la tarifa del impuesto sobre el valor agregado, que según las leyes sobre la materia deben destinarse a inversión social.
iii) Los ingresos parafiscales solo figuran en el presupuesto para su control, pues no hacen parte de los ingresos públicos, sin embargo, su cálculo debe hacerse por mandato del artículo 345 Constitución Política.
iv) Existe una diferencia entre la situación debatida en la Sentencia C-432 de 2000 en la que se apoya la demanda, y lo que se discute en este proceso. En aquella, la norma anterior indicaba que los aportes se harían con base en la población que se iría a atender, en tanto que en el precepto acusado se disponía hacerlo sobre recaudos reales, que en la fecha de la decisión eran inferiores. La Corte dispuso que el cálculo, no puede partir de una base que disminuyera el ingreso. En el juicio actual, la situación es distinta: se suprime la financiación del SENA por el aporte de los empleadores, por lo tanto su cálculo no es necesario. Ese ingreso se sustituye por unos aportes del erario que serán financiados con el nuevo impuesto denominado CREE; en tanto que la ley garantiza que no habrá reducción de los ingresos del SENA para cuya efectividad toma algunas medidas, entre ellas un mecanismo de transición que irá hasta 2017, e incluye un aumento transitorio en la tarifa del nuevo impuesto.
i) El artículo 125 del Decreto 111 de 1996, pese a ser una ley orgánica, se refiere a dos enunciados normativos propios de una ley ordinaria, lo cual no varía su naturaleza.
ii) En contravía de lo que sugieren los demandantes, la Ley 1607 en sus artículos 24 y 25, no modificó el artículo 125 del Decreto 111 de 1996, por ende, la naturaleza parafiscal de los recursos a los que se refiere el citado artículo continúa invariable. Cosa distinta es que las personas obligadas a pagar las referidas contribuciones parafiscales hayan disminuido en virtud de la exoneración conferida por la reforma tributaria a quienes están obligados al pago del impuesto CREE. Pero en la medida en que la obligación del pago de la contribución no nace de la ley orgánica sino de una ley ordinaria, la exoneración de esta obligación por otra ley de la misma naturaleza es incuestionable desde el punto de vista de su corrección constitucional.
Vencido el término de fijación el lista, el ciudadano Bernardo Carreño Varela, actuando en nombre de esta agremiación, emite un concepto en el que señala que los apartes acusados son exequibles, comoquiera que la cuestión estudiada en este proceso, es diferente a la debatida en el fallo en que se apoya la demanda (C-432/2000). En ese orden de ideas sostiene que en aquella oportunidad se discutía la fórmula para hacer el cálculo de los aportes parafiscales, lo cual incidía en los ingresos del SENA. En el presente proceso, expone el interviniente, “se suprime la financiación del SENA por el aporte de los empleadores. Por lo tanto, su cálculo no es necesario. Ese ingreso se sustituye por unos aportes del erario que serán financiados con el nuevo impuesto denominado CREE; la ley garantiza que no hay reducción de los ingresos del SENA para cuya efectividad toma algunas medidas, y crea un mecanismo de transición que dura hasta 1917 (quiso decir 2017), que incluye un aumento de la tarifa del nuevo impuesto”.
Mediante concepto 5703 del 14 de enero de 2014, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declarar exequibles los artículos 24 y 28 de la Ley 1607 de 2012, bajo el entendido que los recursos captados en razón del impuesto sobre la renta para la equidad son contribuciones parafiscales, con excepción de la expresión “Los recursos recaudados por concepto del impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) que no hayan sido apropiados y/o ejecutados en la vigencia fiscal respectiva, se podrán incorporar y ejecutar en las siguientes vigencias a solicitud del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”, contenida en el artículo 28 de la misma ley la cual se solicita que se declare inexequible.
Expresa que el Decreto 111 de 1996, a pesar de haber sido expedido como consecuencia de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República mediante el artículo 24 de la Ley 225 de 1995 —ley esta que tuvo la finalidad de expedir normas presupuestales con lo que esto significa desde el punto de vista de la competencia y trámite legislativo orgánico—, fue promulgado con el alcance de una ley ordinaria con la finalidad de compilar las normas que conforman el Estatuto Orgánico de Presupuesto. De ahí que, no todas las normas relativas a temas presupuestales tienen el alcance de normas orgánicas.
Explicó el representante de la Secretaría Jurídica de la Presidencia que los demandantes asumen, erróneamente, que las normas acusadas modifican el carácter parafiscal de los recursos que se asignan al SENA en virtud del numeral 4º del artículo 30 de la Ley 119 de 1994. Señaló que el artículo 24, en los apartes demandados, no hace referencia a la calidad de los recursos que se destinan al SENA, provenientes del recaudo del CREE. En lo que concierne al el artículo 25, indicó que se limita a establecer una exoneración del pago de “aportes parafiscales”, que si bien puede afectar el patrimonio del instituto, no toca en manera alguna la condición de parafiscalidad de los mismos.
3. En amplia y reiterada jurisprudencia[8], emitida al interpretar el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, ha precisado la Corte que, no obstante el principio pro actione que guía el ejercicio de la acción pública de inexequibilidad, a fin de que la corporación pueda pronunciarse de fondo, las demandas de inconstitucionalidad deben contener: i) el texto de la norma demandada; ii) las disposiciones constitucionales violadas; y iii) las razones por las cuales la norma acusada vulnera tales disposiciones. Así mismo, dichas razones deben ser: a) claras[9], b) ciertas[10], c) específicas[11], d) pertinentes[12] y e) suficientes[13].
La certeza supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto. En el presente caso, los demandantes sustentan su acusación en una interpretación sistemática de los textos acusados, complementada con los preceptos que son modificados por aquellos como el numeral 4º del artículo 30 de la Ley 119 de 1994.
Con base en esta hermenéutica sostienen que la modificación de las fuentes de financiamiento del SENA, lleva implícita una alteración de la naturaleza jurídica de los aportes que realizan los empleadores públicos y privados al SENA, mutación que iría en contra del contenido de los artículos 25 de la Ley 225 de 1995, y 125 del Estatuto Orgánico de Presupuesto (D. 111/96), normas orgánicas, que asigna carácter parafiscal a dichos recursos.
De modo que los demandantes parten de una norma verificable, de naturaleza ordinaria, cuyo contenido contrastan con un precepto de naturaleza orgánica en su intento por demostrar que esta, de especial jerarquía, es modificada por el precepto censurado. El hecho de que los actores acudan a otros preceptos, distintos a los acusados para determinar el alcance de la proposición jurídica acusada, no desvirtúa la certeza de las razones en que sustentan su censura.
4. Los demandantes aseguran que las normas acusadas son contrarias a la Constitución Política (art. 151), porque formando parte de una ley ordinaria, esto es, de la Ley 1607 de 2012 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, modifican el contenido de una ley de carácter orgánico, como es el artículo 125 del Decreto 111 de 1996 —Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional—, norma esta que califica como recursos parafiscales los enunciados en el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 119 de 1994, que define el patrimonio del SENA.
5. La mayoría de los intervinientes solicitan la exequibilidad de los preceptos acusados con base en los siguientes argumentos: i) las normas demandadas no modifican el Estatuto Orgánico del Presupuesto, comoquiera que el artículo 25 de la Ley Orgánica del Presupuesto, al adicionar el artículo 39 de la Ley 7ª de 1979 que establece el patrimonio del ICBF, y el 30 de la Ley 119 de 1994 que señala la conformación del patrimonio del SENA, se limita a indicar que los aportes de que tratan los numerales 4º de cada una de las normas en mención tienen la naturaleza de contribuciones parafiscales; por su parte, los preceptos acusados crean un nuevo impuesto y exoneran a algunos empleadores del pago de aportes parafiscales, lo cual no modifica la naturaleza de parafiscales de las rentas tradicionales que financian al SENA y al ICBF; ii) si bien la ley acusada creó una nueva fuente de financiamiento para el SENA y el ICBF —el impuesto CREE— dicha ley no modificó la naturaleza parafiscal de los aportes que los empleadores (aunque no todos) continúan efectuando a dichos organismos; iii) no hay infracción al artículo 151 de la Constitución, toda vez que lo que se presenta en la situación descrita, es que una ley ordinaria —la Ley 1607 de 20012—, modificó otras leyes de la misma naturaleza como son las leyes 7ª de 1979 y 119 de 1994.
Para resolver el problema jurídico planteado la Corte, en primer lugar: i) recordará la jurisprudencia relativa a la especial jerarquía de la leyes orgánicas y al vicio originado en violación de la reserva de ley orgánica; i)(sic) luego, efectuará el estudio legal acerca de la naturaleza y alcance del referente normativo que los actores mencionan como norma sujeta a reserva de ley orgánica, es decir los artículos 25 de la Ley 225 de 1995 y 125 del Decreto 111 de 1996; iii) en tercer lugar, examinará el alcance de los preceptos acusados a fin de constatar si involucran una modificación a una norma de naturaleza orgánica; y, iv) en ese marco analizará los cargos de la demanda.
En este sentido ha indicado que las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes, por consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso. Sin embargo, no alcanzan la categoría de normas constitucionales (C.P., art. 151), comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente ha sido constituido en la Carta Fundamental[15]. Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios[16], a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa[17].
La especial jerarquía que revisten las leyes orgánicas deriva de que, además de satisfacer los requisitos generales para la aprobación de cualquier otra ley, deben cumplir algunas exigencias adicionales. Como lo ha destacado la jurisprudencia de esta Corte[18], las leyes orgánicas presentan rasgos y requisitos especiales en los siguientes aspectos: i) el fin de la ley; ii) su contenido o aspecto material; iii) la votación mínima aprobatoria: y iv) el propósito del legislador.
El tercer requisito, comporta la exigencia de un umbral especial para la aprobación de un proyecto de ley orgánica, consistente en la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara (C.P., art. 151). Esta aprobación privilegiada pretende “la obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa”[19].
“La ley orgánica del presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas veces éste lo estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas. Una ley nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma”[24].
11. Sostienen los demandantes que los preceptos acusados (L. 1607/2012, arts. 24 y 25 —parciales—), pertenecientes a una ley ordinaria, modificaron los artículos 125 del Decreto 111 de 1996 y 25 de la Ley 225 de 1995, éstos de rango orgánico, y por ende se configura vulneración al principio de reserva de ley orgánica previsto en el artículo 151 de la Carta.
Sobre el particular es pertinente aclarar que como lo ha sostenido la Corte en reiteradas oportunidades “[a]unque el Decreto 111 de 1996, parcialmente demandado, es un decreto ejecutivo pues en él se compilan las normas que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, corresponde a la Corte decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones que lo integran por ser éstas materialmente legales”[27].
“La ley orgánica del presupuesto se encuentra dotada de la característica especial de poder condicionar la expedición de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneración o desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del Constituyente. A la ley orgánica del presupuesto debe sujetarse todo asunto relacionado con el sistema presupuestal”[29].
“Adicionar los artículos 39 de la Ley 7ª de 1979, su adición contenida en el artículo 1º de la Ley 89 de 1988 y [el] artículo 30 de la Ley 119 de 1994 así: “Los aportes de que trata el numeral 4º de estos artículos son contribuciones parafiscales”.
13. El artículo 39 de la Ley 7ª de 1979 “Por la cual se dictan normas para la protección de la niñez, se establece el sistema nacional de bienestar familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones”, refiere a la conformación del patrimonio del ICBF y en su numeral 4º contempla que forma parte de éste:
15. Establecido el alcance del precepto orgánico, conviene recordar que el propio Estatuto Orgánico del Presupuesto (D. 111/96, art. 29) define las contribuciones parafiscales como “…los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
4. Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa”.[31]
ART. 25.—Exoneración de aportes. A partir del momento en que el Gobierno Nacional implemente el sistema de retenciones en la fuente para el recaudo del impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) , y en todo caso antes del 1º de julio de 2013, estarán exoneradas del pago de los aportes parafiscales a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), las sociedades y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, correspondientes a los trabajadores que devenguen, individualmente considerados, hasta diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
18. Los artículos 24 y 25 forman parte del capítulo II de la Ley 1607 de 2012 (arts. 20 a 37), relativo al impuesto sobre la Renta para la equidad, CREE. El artículo 20 creó este tributo a cargo de las personas jurídicas, sociedades y asimiladas, contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, cuyo objetivo es promover la generación de empleo, su formalización y la financiación de la inversión social del sistema de seguridad social en salud, del SENA y del ICBF. Como hecho generador del tributo, el artículo 21 previó la obtención de ingresos que sean susceptibles de incrementar el patrimonio de los sujetos pasivos, en el año gravable anterior.
Se trata de un impuesto establecido por el Congreso de la República con fundamento en las facultades previstas en los artículos 150 y 338 de la Constitución Política. Conforme al primer precepto, corresponde al Congreso de la República “Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de administración” (art. 150.11); así como “establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los caso y bajo las condiciones que establezca la ley” (art. 150.12). De conformidad con el segundo precepto superior “en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales” (C.P., art. 338).
19. Comoquiera que el tributo —CREE— fue establecido como una renta destinada específicamente a la inversión social, conviene recordar las reglas que la jurisprudencia de esta Corte ha desarrollado sobre la prohibición constitucional prevista en el artículo 359 de crear, con algunas excepciones, entre ellas la inversión social, rentas de destinación específica.
“a) La prohibición consagrada en el artículo 359 de la Carta Política recae sobre rentas tributarias del orden nacional y no territorial, es decir sobre impuestos nacionales.[34]
b) Las rentas de destinación específica proceden únicamente con carácter excepcional y siempre que se den los presupuestos taxativamente señalados en el artículo 359 de la Constitución.[35]
c) La consagración de rentas de destinación específica no puede darse simplemente por el objeto del ente beneficiario.[36]
d) La prohibición de las rentas nacionales de destinación específica se justifica como un instrumento de significación política y de cumplimiento del plan de desarrollo.[37]
e) La prohibición constitucional de las rentas de destinación específica tiene como finalidad consolidar las funciones del presupuesto como instrumento democrático de política fiscal, de promoción del desarrollo económico y de asignación eficiente y justa de los recursos.[38]”[39]
Adicionalmente, la economía informal influye negativamente en el desarrollo de un país a través de diversos canales: i) representa un obstáculo al incremento de la productividad laboral, y por lo tanto a la competitividad internacional disminuyendo los beneficios potenciales del comercio; ii) es una fuente de inestabilidad laboral; iii) afecta negativamente los ingresos relativos de los trabajadores (normalmente los trabajadores del sector informal tienen niveles de ingresos menores a aquellos del sector formal); iv) aumenta la vulnerabilidad de los derechos laborales dado que los trabajadores no tienen protección frente a la ley; v) aumenta el subempleo, y; vi) afecta el crecimiento de la economía (la volatilidad en el crecimiento tiende a aumentar con el tamaño de la economía informal).
De acuerdo con lo anterior, el Gobierno Nacional, con el fin de incentivar la creación de empleo y combatir las consecuencias negativas que representa tener altos niveles de informalidad, considera necesario disminuir los gravámenes sobre la nómina, aliviando sustancialmente la carga de los aportes parafiscales y las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud en cabeza de las personas jurídicas contribuyentes del impuesto sobre la renta, actores fundamentales para cumplir los objetivos mencionados. Así, se propone eliminar los aportes al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y cotizaciones al sistema de seguridad social en salud, correspondientes a los trabajadores cuyos salarios no superen diez salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Así las cosas, mediante las normas bajo revisión se creó un nuevo impuesto (impuesto sobre la renta para la equidad, CREE) el cual se calculará tomando en consideración, ya no las nóminas de las empresas, sino las utilidades obtenidas en un período gravable, lo cual contribuye a que el sistema tributario sea más eficaz y equitativo, respetando los principios constitucionales de progresividad, justicia y legalidad.
21. De acuerdo con el artículo 25, parcialmente acusado, la estrategia diseñada para el logro de los objetivos propuesto comporta la exoneración del pago de los parafiscales a: i) los empleadores (sociedades, personas jurídicas y asimiladas contribuyentes del impuesto sobre la renta), por sus trabajadores que devenguen, individualmente considerados, hasta 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes; y ii) a las personas naturales empleadoras, por trabajadores que devenguen menos de 10 salarios mínimos mensuales vigentes, individualmente considerados, siempre que empleen como mínimo dos trabajadores.
24. El anterior análisis normativo conduce a la Sala a concluir que los contenidos normativos acusados (L. 1607/2012, arts. 24 y 25 —parciales—), no tienen la virtualidad de modificar los preceptos del Estatuto Orgánico del Presupuesto señalados como infringidos, comoquiera que no alteran la naturaleza parafiscal que las norma orgánica adscribe a los aportes que a través de sus nóminas realizan los empleadores al SENA, al ICBF y al sistema de seguridad social en salud. Estos continúan teniendo carácter obligatorio, y sometidos al ejercicio del poder coercitivo del Estado; afectan a un determinado y único grupo social o económico, se utilizan para beneficio del propio sector, y se incorporan al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía, en tanto que su recaudo se efectúa por los órganos encargados de su administración (EOP, art. 29).
25. Se observa así mismo que los preceptos acusados, sí modifican el numeral 4º del artículo 39 de la Ley 79 de 1979, y el mismo numeral del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, normas éstas relativas a la conformación del patrimonio del ICBF y del SENA, respectivamente. No obstante, se trata de preceptos de naturaleza ordinaria, que bien podrían ser modificadas por una norma de la misma naturaleza como son los artículos 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012.
La Sala no extenderá su pronunciamiento a tales aspectos, en la medida en que desbordan el problema jurídico planteado en la demanda, consistente en establecer si los preceptos acusados quebrantan una norma orgánica que asigna naturaleza jurídica parafiscal, a los aportes que realizan los empleadores al ICBF, al SENA y al sistema de seguridad social en salud. La calificación jurídica que el legislador le asignó al impuesto de renta para la equidad, CREE, como un tributo en la modalidad de impuesto con destinación específica, en los términos del artículo 359 de la Constitución Política, no fue objeto de impugnación en este proceso (art. 28, inc. 1º), por lo tanto la Corte no puede condicionar su pronunciamiento para atribuir a dicho tributo una naturaleza jurídica distinta a la asignada por el legislador, en los términos que lo solicita el Procurador, puesto que se insiste, se trata de una aspecto que no fue demandado, y no se considera indispensable para responder satisfactoriamente al cargo de la demanda.
Como lo indicó la Corte en otra oportunidad, “la regla de la unidad normativa, si bien es necesaria para un adecuado ejercicio del control constitucional, en ocasiones no permite un debate ciudadano de las normas declaradas inexequibles o cuya constitucionalidad se condiciona por la Corte, pues sólo en la sentencia esta Corporación precisa que su pronunciamiento se extiende a normas diversas de las expresamente señaladas por el demandante. […], la Constitución ha consagrado un sistema de control constitucional centrado en la participación ciudadana, puesto que no sólo todo ciudadano puede acusar cualquier ley sino que además todo ciudadano puede intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control de la Corte (C.P., art. 242)”[42].
Ha postulado, así mismo, la corporación que el principio pro actione, cuenta con límites a su aplicación, manifestado en que “[s]i bien la Corte debe tomar en cuenta el carácter democrático de la acción de constitucionalidad y la necesidad de adoptar un criterio pro actione en el examen de las demandas que le son presentadas, no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí misma, el concepto de la violación de las normas que ante ella se acusan como infringidas, pues ésta es una carga mínima que se le impone al ciudadano para hacer uso de su derecho político a ejercer la acción de inconstitucionalidad”[43]
Luis Ernesto Vargas Silva, presidente—María Victoria Calle Correa—Mauricio González Cuervo, ausente con permiso—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Jorge Iván Palacio Palacio—Nilson Pinilla Pinilla, ausente con excusa—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Alberto Rojas Ríos.
[1] Reglamentada por el Decreto Nacional 2763 de 2012, Reglamentada por el Decreto Nacional 862 de 2013, Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 803 de 2013, Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 568 de 2013. Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 1793 de 2013, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 1794 de 2013, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 2418 de 2013, Reglamentada por el Decreto Nacional 2701 de 2013.
[4] ART. 125.—Adicionar los artículos 39 de la Ley 7ª de 1979, su adición contenida en el artículo 1º de la Ley 89 de 1988 y artículo 30 de la Ley 119 de 1994 así: “Los aportes de que trata el numeral 4º de estos artículos son contribuciones parafiscales”. (L. 225/95, art. 25).
[5] ART. 30.—Patrimonio. Adicionado por el artículo 25, Ley 225 de 1995. El patrimonio del SENA está conformado por:
[6] ART. 24.—Destinación específica. A partir del momento en que el Gobierno Nacional implemente el sistema de retenciones en la fuente para el recaudo del impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) y, en todo caso antes del 1º de julio de 2013, el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) de que trata el artículo 20 de la presente ley se destinará a la financiación de los programas de inversión social orientada prioritariamente a beneficiar a la población usuaria más necesitada, y que estén a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).
ART. 25.—Exoneración de aportes. A partir del momento en que el Gobierno Nacional implemente el sistema de retenciones en la fuente para el recaudo del impuesto sobre la renta para la equidad (CREE), y en todo caso antes del 1º de julio de 2013, estarán exoneradas del pago de los aportes parafiscales a favor del Servicio Nacional del Aprendizaje (SENA) y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), las sociedades y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, correspondientes a los trabajadores que devenguen, individualmente considerados, hasta diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
[7] En esta sentencia la Corte declaró la inexequibilidad de algunos apartes normativos del artículo 21 de la ley 344 de 1996, “Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”, al estimar que esta norma de naturaleza ordinaria, “introdujo una modificación sustancial a la forma de calcular el presupuesto de las empresas sociales del Estado”. Indicó la Corte, al respecto que “sí existen diferencias en los procedimientos establecidos en una y otra disposición, en cuanto a la forma en que las empresas sociales del Estado deben hacer su programación presupuestal”.
[30] Este porcentaje fue incrementado por el artículo 1º de la Ley 89 de 1988 que establece: “ART. 1º—A partir del 1º de enero de 1989 los aportes para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, ordenados por las leyes 27 de 1974 y 7ª de 1979, se aumentan al tres por ciento (3%) del valor de la nómina mensual”.
[32] De conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corte, la integración de la unidad normativa sólo procede de manera excepcional en tres eventos: i) “cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada”. ii) “Cuando la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas”. Y iii) cuando “pese a no verificarse ninguna de las hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad.” (Sent. C-320/97). Sobre el tema de integración normativa ver también, entre muchas otras, las sentencias C-357 de 1999, C-539 de 1999, C-781 de 2003, C-227 de 2004, C-271 de 2003, C-409 de 2004, C-538 de 2005, C-536 de 2006.
[34] En la sentencia C-1515 de 2000, se señaló que “una interpretación sistemática del texto constitucional nos lleva a afirmar que la expresión “rentas nacionales de destinación específica”, se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o impuestos”. En este aspecto pueden verse también las sentencias C-040 de 1993, C-360 y C-546 de 1994, entre otras.
[40] Gaceta del Congreso 666. 5 de octubre de 2012. Pág. 36-39.

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