Source: http://www.eumed.net/tesis-doctorales/2007/jlp/411.htm
Timestamp: 2018-05-22 19:22:23+00:00

Document:
4.1.1. La distribución de competencias en los Estados federales
Sirva de pórtico al tratamiento de las formas territoriales de Estado la afirmación de según la cual "en las sociedades contemporáneas el Estado adopta un esquema organizador unitario o federal. Se dice que una organización política es unitaria cuando el impulso político oficial proviene de un solo centro decisorio. Si, por el contrario, dicho impulso tiene su origen en una pluralidad de centros de decisión política, estamos ante una organización federal" 1.
Para comenzar la descripción de esta segunda forma de organización es preciso reconocer la paternidad de la fórmula del Estado federal a los framers of the constitution reunidos en la Convención para la revisión del sistema federal de gobierno en Filadelfia en 1787. señala que en aquel periodo histórico la fórmula federal era no sólo desconocida, sino incluso impensable, dado el vínculo que establecía el pensamiento político tradicional entre independencia del gobierno y soberanía absoluta del Estado 2. Por eso tenía razón al resaltar el mérito de los constituyentes norteamericanos, observando con precisión encomiable la innovación que introducían:
"Esta Constitución, que a primera vista se ve uno tentado a confundir con las Constituciones federales que la han precedido, descansa en efecto sobre una teoría enteramente nueva, que debe señalar como un gran descubrimiento la ciencia política de nuestros días. En todas las confederaciones que precedieron a la confederación Norteamericana de 1789, los pueblos que se aliaban con un fin común consentían en obedecer a los mandatos de un gobierno federal; pero conservaban el derecho de ordenar y vigilar entre ellos la ejecución de las leyes de la Unión. Los Estados de Norteamérica que se unieron en 1789, no solamente consintieron que el gobierno federal les dictara leyes, sino también que él mismo hiciera ejecutarlas" 3.
El federalismo norteamericano comenzó así una evolución histórica de dos siglos 4, y durante bastante tiempo permaneció como el único modelo federal de Estado, aunque con posterioridad se expandiría e irradiaría su influencia en áreas socioculturales muy distintas, hasta el punto de que en la actualidad la cuarta parte de la población mundial vive en sistemas federales.
El primer ámbito de expansión fue Iberoamérica, pues los nuevos Estados independientes, especialmente los de grandes dimensiones, adoptaron con el paso del tiempo el modelo organizativo del otro gran Estado independizado en el continente americano; este federalismo, a pesar de todas las vicisitudes políticas, aún pervive en los sistemas federales de México, Venezuela, Brasil y Argentina. En Europa el federalismo fue algo más tardío y no se inició hasta 1848, año en que la Confederación Helvética se convirtió en la práctica en un Estado federal. Posteriormente, el Imperio alemán se configura federalmente (1871), así como la República de Weimar (1919) y la República Federal de Alemania (1949). Tras el desmembramiento del Imperio austro-húngaro, Austria adopta una Constitución federal (1920), cuyos rasgos esenciales reaparecen con el restablecimiento de la misma tras la segunda guerra mundial. También la estructura federal ha penetrado en el área de los Estados socialistas, y han adoptado dicha forma de distribución territorial la Unión Soviética, Yugoslavia y, en cierto modo, Checoslovaquia. Por último, con la independencia de la metrópoli inglesa, parte de los antiguos Dominios y Colonias del Imperio británico adoptaron el sistema federal; así, Australia, Canadá, la India, Malasia, Nigeria y la Federación de Emiratos Arabes.
No hemos pretendido ser ni exhaustivos ni detallistas en la descripción del proceso de expansión del federalismo, ni tampoco hemos querido valorar la efectividad de esos Estados formalmente federales en la organización del poder territorialmente descentralizado. No obstante, de todo este proceso se desprenden algunos aspectos jurídicos-positivos y dogmáticos a los que conviene hacer referencia.
En primer lugar, cabe descubrir que el Estado federal puede ser el resultado de dos procesos contradictorios. En ciertos casos, Estados independientes o confederados deciden aunar sus esfuerzos o reforzar sus lazos dando origen a un nuevo Estado ─el Estado federal─ mediante una Constitución (federalismo asociativo o centrípeto). Por el contrario, en realidad, en la mayoría de los casos ocurre que un Estado unitario ─que ha alcanzado recientemente la independencia o ha sufrido notables convulsiones políticas─ inicia un proceso de descentralización, permitiendo que el territorio y el pueblo se organicen en Estados miembros integrándose en un Estado federal (federalismo segregativo, descentralizador o centrífugo) 5.
El doble proceso que acabamos de describir no se contradice con otro dato que se desprende de la evolución general del federalismo, cual es la evidencia de que en todos los Estados federales contemporáneos se manifiesta un proceso de centralización. Tal centralización ─que es unánimemente reconocida por los autores─ obedece a causas sociopolíticas 6 o socioecónomicas 7, puesto que la estructura federal no ha podido permanecer inalterada en el paso del Estado liberal al Estado social. Como es obvio, este fenómeno ha tenido, a su vez, una repercusión sobre la vertiente jurídico-política, de modo que la centralización se produce unas veces en la aplicación de la Constitución, es decir, en lo que se suelen denominar cambios no formales o mutaciones constitucionales 8; otras, reformando las Constituciones (como sucede con harta frecuencia en Suiza, en la República Federal de Alemania y en la República de Austria); y, en ciertos casos, con la redacción de Constituciones nuevas. Todo ello ha llevado a la doctrina a distinguir entre un federalismo dual o clásico, que se caracterizaría por la nítida separación de las respectivas esferas de la Federación y de los Estados federados 9, y un federalismo más actual, un federalismo de maduración 10, un nuevo federalismo 11 o, como comúnmente se denomina, un federalismo cooperativo 12, caracterizado en todo caso por la colaboración de la Federación de los Estados miembros.
Es cierto que el federalismo cooperativo ha sido definido como un «federalismo administrativo» 13, pero, en realidad, se trata de un fenómeno mucho más complejo que se manifiesta en facetas muy diversas. Evidentemente, no pretendemos exponer aquí una teoría del federalismo cooperativo, pero sí podemos indicar que se consideran manifestaciones del mismo las relaciones de colaboración de los Estados miembros entre sí 14, las relaciones de coordinación entre los Estados federados y la Federación mediante comisiones permanentes, la corresponsabilidad de Estados miembros y Federación en la planificación económica (políticas económicas comunes), las subvenciones de la Federación a los Estados miembros, con el consiguiente condicionamiento de la política de éstos 15, y, en suma, es también una manifestación del federalismo cooperativo la constitucionalización de competencias concurrentes y compartidas entre los Estados miembros y la Federación 16 y de tareas comunes o competencias de colaboración (como las Gemeinschaftsaufgaben del art. 91.a) de la Ley Fundamental de Bonn). Ni que decir tiene que será la vertiente de constitucionalización de competencias compartidas y concurrencia de competencias del federalismo cooperativo lo que merecerá nuestra atención un poco más adelante.
El proceso histórico de federalización ha permitido, en cambio, que se haya diluido en gran parte uno de los problemas más agudos que enfrentó a la doctrina respecto al Estado federal por su carácter segmentario 17, como es la discusión sobre la titularidad de la soberanía y la posibilidad de su división entre Federación y Estados miembros, cuestiones estas que, a pesar de todo, aún hoy no son pacíficas 18. En este particular nos alejamos de la polémica, siguiendo las sugerencias de , quien ha señalado que "es significativo al respecto cómo va prosperando el criterio de renunciar a la categoría Soberanía y analizar el Federalismo desde la perspectiva del Poder considerándolo como una categoría genérica susceptible de abarcar una amplia gama de realizaciones, dejando de lado, por consiguiente, todo intento de separación de un federalismo auténtico y un pseudo-federalismo" 19. Por nuestra parte, nos limitamos a añadir que esta evidencia es un dato adicional que fortalece la opinión que hemos sustentado, siguiendo una doctrina muy autorizada, de que las diversas formas territoriales de Estado pueden concebirse y explicarse como una variedad de grado en la descentralización territorial del poder.
Otro extremo que se desprende de la evolución histórica del federalismo es detectado con precisión por :
"El Estado federal nace como una vía media entre la Confederación y el Estado unitario (...) En el siglo pasado (...) el tema que aparece por lo general en el substratum de las teorías sobre el Estado federal es el de su diferenciación con la Confederación. En cambio, en el presente siglo, en virtud del desarrollo de la descentralización regional y del aumento de las relaciones federales de supra y subordinación, el problema conceptual del Estado federal gira más bien en torno a su diferenciación con la descentralización regional" 20.
Teniendo en cuenta la amplitud del marco referencial del federalismo comparado y lo dilatado de su evolución histórica, se comprende que la doctrina haya indicado múltiples rasgos distintivos del Estado federal, de los que damos cuenta a continuación, sin ánimo de ser exhaustivos: el Estado federal se basaría en una Constitución ─y no en un Tratado─, Constitución que vendría a significar la expresión de un propósito de unión permanente 21; en dicha forma de Estado se da una pluralidad de titulares de la soberanía 22; también se significa el poder constituyente de los Estados miembros, que les permite autoorganizarse mediante su propia Constitución 23; los Estados miembros tienen unas atribuciones (o poderes) limitadas, pero en todo caso similares a las de un verdadero Estado 24; estas atribuciones disponen de una especial y sólida garantía que impide su modificación sin el consentimiento de sus titulares 25; se subraya también que no existe una subordinación a la Federación, porque el control sobre la actividad de los Estados federados es ejercido por un órgano imparcial o independiente de los órganos federales, y que dicho control es de la misma naturaleza que el ejercido sobre la actividad de los órganos de la Federación 26; y, por último, al ser los Estados federados elementos constitutivos del Estado federal, tienen el derecho de participar en la formación de la voluntad federal, por lo general a través de la Segunda Cámara 27.
Como debemos esbozar ─sin muchas pretensiones dogmáticas─ una definición del Estado federal a modo de culminación de esta introducción a su tratamiento, necesitamos de un esfuerzo de síntesis ante tanta variedad de elementos significativos que se han señalado precedentemente. Esta definición debe intentar abarcar todos los supuestos del Estado federal (dual y cooperativo), y no contentarse ─como es frecuente─ con una caracterización que corresponda únicamente al clásico Estado federal norteamericano, de manera que los rasgos de los demás Estados federales terminan clasificándose o bien como «propiamente federales» o bien como «desviaciones no federales» (o falso federalismo o cuasi-federalismo) 28. Esta definición tomará en cuenta las observaciones de y reproducidas anteriormente, y se basará, por un lado, en los elementos que constituyen el núcleo esencial del Estado federal y, por otro, en aquellos criterios o signos diferenciales con respecto a las demás formas de descentralización territorial del poder.
Consideramos que los elementos nucleares del Estado federal se captan perfectamente en la afirmación de ─que incluye una terminología muy gratificante para nuestra tesis─ al sostener que: "como la supremacía de la Constitución, en cuanto a la protección de las competencias de los Estados miembros, y los tribunales de garantías constitucionales, para la solución de los conflitos de competencias, desempeñan un papel esencial en el federalismo, éste, en definitiva, sólo es pensable en un Estado constitucional" 29 30. Dicho con nuestros términos, el Estado federal requiere, como elemento esencial e imprescindible, la supremacía teórica y práctica de la Constitución federal ─al menos en lo que se refiere a la distribución de competencias─, lo que sólo es posible, como ha demostrado la historia, con la garantía de la constitucionalidad que proporciona la jurisdicción constitucional 31.
Estimamos que son elementos diferenciales del Estado federal con respecto a otras formas de descentralización territorial del poder la potestad autoconstituyente de los Estados miembros y la participación de éstos en la adopción de todas las decisiones de la Federación o, al menos, de aquellas que puedan alterar la estructura federal del Estado total 32. Si a todo ello añadimos que nos sumamos a la teoría del «Estado federal de tres miembros» (Dreigliedrigen Bundesstaat) 33, la definición de éste no puede ser otra que la compleja caracterización que sigue.
El Estado federal es un Estado compuesto por la Federación y los Estados miembros, cuyas relaciones mutuas se determinan y garantizan en la Constitución federal (que tiene la naturaleza de acto complejo de complejidad externa y de carácter paritario), encomendándose la resolución de conflictos competenciales entre ambos órdenes a una instancia que, en algunos casos, puede llegar a ser funcionalmente independiente de ellos. Los Estados federados tienen una facultad de autonormación constitucional (mediante la que organizan y regulan sus atribuciones legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales) y participan, directa o indirectamente, en la adopción de las decisiones federales, incluida la revisión constitucional.
Antes de avanzar en la descripción de la distribución de competencias en el Estado federal, debemos precisar de modo muy concreto cuáles son los aspectos de la misma que nos interesan. Coherentemente, habrán de ser los que sirvan para la definición de la categoría de ley. La categoría revisada de ley es, para nosotros, como ya se ha dicho, la de la ley formal y constitucionalmente válida. Pues bien, en este apartado nos interesará únicamente la cuestión de la validez de las leyes de las entidades miembros. En consecuencia, abordaremos a continuación la distribución de competencias propiamente dichas y otros extremos que consideramos definitorios de la vertiente de validez de la categoría de ley, como son los límites de las leyes de las entidades miembros y las relaciones de estas leyes con las leyes federales 34.
La descripción de la dimensión estrictamente formal de distribución de competencias en los Estados federales no entraña excesiva complejidad. Ya anteriormente se ha observado que si se considera aisladamente la dimensión federal de un complejo estatal, su constitución material vendría a consistir básicamente en la distribución de competencias entre la Federación y los Estados miembros 35. Por eso es una característica absolutamente general de todos los Estados federales el que la distribución de competencias se efectúe instrumentalmente por las normas formalmente constitucionales; ahora bien, admitido este principio general, hay que reconocer diversas modalidades en cuanto a la forma concreta de distribución.
La primera manifestación de federalismo fue la expresión de un fenómeno de federalismo centrípeto, y por eso en la Constitución norteamericana se estableció un único listado (art. I,8) en el que se enumeran las materias susceptibles de competencia federal (enumerated powers), entendiéndose que los Estados miembros, que anteriormente eran confederados, se reservaban el resto de la intervención pública en las demás materias, lo cual vino constitucionalizado con la Enmienda X, que incluyó una cláusula residual de competencia general de los Estados miembros (residuary clause). Ninguna de estas dos características formales se reprodujo exactamente en los Estados federales que fueron apareciendo sucesivamente.
Es cierto que, por regla general, la cláusula residual de competencias se determina en favor de los Estados miembros 36, aunque no ocurre así en las Constituciones de Canadá, Venezuela e India. Por otra parte, en las demás Constituciones federales es inusual un único listado de competencias y, sin ir más lejos, en el texto constitucional canadiense de 1867 ─que, al establecer la residuary clause en favor de la Federación podría haberse limitado a determinar las atribuciones de las Provincias mediante el sistema de numerus clausus─ aparece un doble listado de las competencias de la Federación 37 y de las Provincias. Por lo que respecta al resto de las Constituciones federales, el número de listados competenciales es aún más abundante, como podrá comprobarse a continuación, en primer lugar porque se enumeran tanto las competencias de la Federación como las de los Estados miembros, y, además, por la generalización del reconocimiento constitucional de competencias compartidas y concurrencia de competencias. De lo que llevamos dicho sólo puede resaltarse como rasgo común de la distribución formal-instrumental de competencias en el Estado federal que la distribución o delimitación de los ámbitos competenciales de la Federación y los Estados federados se efectúa en todo caso en la Constitución federal y que, las más de las veces, se reconoce la residuary clause en favor de los Estados miembros.
Requiere más detalle la descripción de la dimensión material de la distribución de competencias en los Estados federales.
Como se ha dicho, originariamente en los Estados Unidos la regla general era la separación (horizontal) de dos ámbitos de competencias materiales bien diferenciados sobre los que versarían las competencias exclusivas de la Federación y de los Estados miembros. Sin embargo, conviene anticipar que incluso en los Estados Unidos se dan supuestos de concurrencia de competencias (concurrent powers), lo cual ha sido reconocido por el Tribunal Supremo Federal 38. En Canadá el texto constitucional de 1867 determinaba los ámbitos de competencia exclusiva de la Federación (art. 91), de las Provincias (art. 92) 39, y también, como hemos visto, las materias susceptibles de concurrencia de competencias de la Unión y de las Provincias (arts. 93.4 y 95).
La gran innovación en lo relativo a la distribución material de competencias tiene lugar en las Constituciones de la República de Weimar y de Austria.
En la Constitución de Weimar pueden distinguirse, siguiendo las apreciaciones de y 40, diversas modalidades de competencias: la competencia exclusiva del Reich (art. 6), la coexistencia de competencias de legislación del Reich con los Länder según la modalidad de la concurrencia (art. 7), la previsión de que el Reich determinara normas y principios cuyo desarrollo legislativo y ejecución podrían corresponder a los Länder (arts. 10 y 11), la determinación en el art. 9 de un par de materias (beneficencia y protección del orden y seguridad públicos) en las que la competencia del Reich se hace derivar de las necesidades de armonización (Grundsatzgesetzgebung), y por último, un reducido ámbito de competencias exclusivas de los Países (art. 12). Precisamente porque gran parte de las materias eran susceptibles de competencias concurrentes o compartidas, y dado el reconocimiento del principio Reichsrecht bricht Landesrecht (art. 13), se hizo posible un acentuado proceso de centralización que dependía exclusivamente de la voluntad del Reichsrat (Parlamento unicameral del Reich), avalada por el Staatsgerichtshof 41.
La Constitución federal de la República austriaca también configura un complejo sistema de distribución material de competencias, que podemos describir siguiendo la exposición de 42: en un primer grupo de materias, la potestad legislativa y ejecutiva corresponde a la Federación (art. 10); en un segundo grupo, la Federación dispone de la potestad legislativa (y reglamentaria) y los Länder de la ejecutiva en sentido restringido (art. 11); en un tercero, la Federación podía establecer mediante leyes los principios que podrían ser desarrollados legislativamente y ejecutados por los Länder (art. 12); y, por último, todas las demás materias ─muy reducidas─ se consideraban de competencia exclusiva (legislativa y ejecutiva) de los Länder (art. 15.1). Esta planta básica se ha conservado en la Constitución vigente, salvo las reformas que han introducido competencias compartidas sobre ciertas materias, a las que ya nos hemos referido (artículos 14.a y 15.a).
Como hemos dicho, con la distribución de competencias de estas dos Constituciones aparecen ya los rasgos esenciales de la problemática de la delimitación competencial contemporánea; sin embargo, aún es preciso tratar de la distribución de competencias en la Ley Fundamental de Bonn.
En la República Federal de Alemania la distribución de competencias entre el Bund y los Länder es variada y compleja, aunque, según 43, podría reducirse a las siguientes cuatro variedades: en primer lugar, las materias que sólo pueden ser reguladas por la Federación (arts. 73 y 105.1) 44; en segundo término, el grupo más amplio de materias, que puede ser objeto de legislación concurrente (Konkurriende Gesetzgebund), es decir, que pueden ser reguladas tanto por la Federación como por los Länder (arts. 74, 74.a y 105.2) 45 46; además, las materias en las cuales el Bund fija las bases o principios y el Land puede efectuar el desarrollo legislativo y la ejecución (arts. 75, 91.a y 98.3) 47. Con todo este sistema, resulta que las materias sobre la que los Länder pueden legislar y administrar en exclusiva son muy reducidas (art. 70.1) 48 y, en correspondencia, dada la generalizada «administración indirecta», las materias administradas directamente por la Federación son escasas.
El somero repaso descriptivo en torno a la dimensión material de la distribución de competencias en los Estados federales más significativos permite inferir algunos extremos, cuya incidencia en la categoría dogmática de ley será evaluada posteriormente. Llama la atención que en la evolución de la distribución de competencias del Estado federal la delimitación de las mismas se haya ido complicando, puesto que, con la propagación generalizada de las competencias compartidas, la definición de los respectivos ámbitos ya no puede determinarse atendiendo exclusivamente a la materia. Es decir, ya no es posible definir las competencias de la Federación o de los Estados miembros indicando que todas las facultades de intervención pública sobre un ámbito material corresponden a una u otra de las esferas. Ante el supuesto de competencias compartidas, resulta que el objeto de cada competencia requiere de dos elementos de definición: la materia y el grado de intervención (o funciones) sobre la misma 49.
Relacionado con lo anterior está el hecho de que la afirmación de que una materia corresponde en exclusiva a una instancia puede ser entendida en sentido absoluto o relativo. Habrá exclusividad absoluta cuando todas las modalidades de intervención pública sobre una materia se atribuyen a un ente. Por el contrario, la exclusividad relativa denota que la totalidad de las funciones de cierto tipo (bien sean las legislativas, o bien sean las ejecutivas) sobre una materia corresponde a un ente 50.
De lo expuesto y anotado precedentemente se deduce que, en contra de la orientación dominante en la doctrina española, no se pueden asimilar las nociones de competencias compartidas y concurrentes 51. Estamos ante un supuesto de competencias compartidas cuando las normas constitucionales predeterminan los respectivos grados de intervención sobre una materia de dos órganos o entes diferentes. En cambio, se dará el supuesto de concurrencia de competencias cuando el Constituyente tolera que sobre una misma materia puedan incidir las intervenciones públicas de dos sujetos u órganos diferentes. Como demuestra el ejemplo alemán, si el Constituyente tolera esta potencial acumulación de competencias, no se muestra indiferente ante el tipo de regulación de las mismas, de modo que determina que la emanación posterior de la normación federal excluya o expulse total o parcialmente la legislación de los Estados miembros. En el primer caso, estamos ante un supuesto de abrogación total en virtud del principio jerárquico. En el segundo, en el que se daría la coexistencia de una legislación federal general y una normación de detalle de los Länder, ambos tipos de actos normativos serían al tiempo válidos y vigentes ─siempre y cuando la normación anterior de detalle de los Länder no sea incompatible con la legislación posterior y general del Bund─, y pudiera ser que la eficacia concreta de las normas viniera determinada por el principio de especialidad (con la aplicación de la normación de detalle del Land). La diferencia esencial entre competencias compartidas y concurrencia de competencias estriba, por tanto, en que en el primer supuesto el criterio determinante de la validez en caso de antinomia es siempre el principio de competencia, mientras que en el segundo caso, por lo general, será decisivo el principio jerárquico, aunque excepcionalmente puede atemperarse con el criterio determinante de eficacia basado en el principio de especialidad. En cualquier caso, nos atrevemos a afirmar que la previsión constitucional de competencias concurrentes se adecua especialmente a la modalidad federal de distribución de competencias, mientras que el sistema de competencias compartidas en sentido estricto parece compaginarse de modo más idóneo con cualquier modalidad de distribución de competencias.
Refiriéndonos concretamente a las competencias compartidas, se puede apreciar que se dan diversas variedades de las mismas en razón del grado funcional respectivo. Veamos algunos ejemplos: a la Federación puede corresponder la regulación legislativa de los principios básicos y a los Estados miembros el resto de las atribuciones sobre la misma materia; a la Federación puede corresponder toda la legislación y a los Estados miembros toda la ejecución en sentido amplio; a la Federación puede corresponder toda la función normativa (legislación y potestad reglamentaria) y a los Estados miembros la ejecución en sentido restringido... En cualquier caso, por lo que llevamos visto hasta ahora, parece evidente que sólo cabe hablar de competencias legislativas compartidas cuando las atribuciones legislativas de la Federación consistan en la determinación de las bases o principios sobre una materia, y las atribuciones legislativas de los Estados miembros se reduzcan al desarrollo legislativo de dichos principios.
Para finalizar esta aproximación a la distribución de competencias en un Estado federal, no está de más señalar que en el federalismo clásico o dual la distribución de competencias se efectuaba idealmente con una separación plena de esferas, de modo que a la Federación y a los Estados miembros les correspondían competencias exclusivas en sentido absoluto sobre distintos ámbitos materiales. En el federalismo cooperativo, por el contrario, las competencias exclusivas en sentido absoluto son muy raras, siendo más comunes las competencias compartidas y la concurrencia de competencias.
En lo que se refiere a la cuestión de los límites, conviene recordar una advertencia general de , por la que diferenciaba el Derecho de la Federación del de los Estados miembros en razón de que el primero sólo estaría limitado por motivos de competencia, en tanto que el segundo lo estaría, además de por esos motivos, por causa de los límites de tipo territorial y personal, de modo que el Derecho de los Estados federados constituiría, todo lo más, un ordenamiento particular con respecto al Estado-ordenamiento general 52. Considerando globalmente la potestad legislativa de las entidades miembros de un Estado federal, es posible, en principio, afirmar de modo general que los límites a los que están sometidas las leyes de los Estados miembros son análogos a los que condicionan a las leyes federales, con la particularidad de que las leyes de los Estados miembros, además de estar sometidas a los límites de la Constitución federal y a los derivados de los Tratados internacionales, deberán respetar aquellos otros límites que se desprenden de la Constitución propia de cada Estado miembro. De cualquier modo, puede sostenerse inicialmente que no es frecuente que la Constitución federal imponga explícitamente límites adicionales a las leyes de los Estados miembros.
Otra cosa es, sin embargo, que la jurisdicción constitucional, con o sin apoyo en normas constitucionales, deduzca unos límites generales que coarten específicamente a las leyes de los Estados miembros. En el Ordenamiento norteamericano ha sucedido así, pues la jurisprudencia constitucional del Tribunal Supremo ha ido paulatinamente determinando una serie de límites, fundamentados en cierta medida en los preceptos de la Constitución de 1787. Así, podemos citar los límites basados en los implied powers (ex art. I, sección 8 in fine), en la commerce clause (ex art. I, sección 8, párrafo 2º), que suele considerarse por algunos como integrada en la más genérica necessary and proper clause, conocida también como coefficient clause (ex art. I, sección 8, in fine), y, más recientemente, el límite derivado del federal police power (ex art. I, sección 8, párrafo 1º) 53. En la República Federal de Alemania desempeña un papel semejante el principio de la lealtad o fidelidad federal (Bundestreue) 54. Este principio suele considerarse de derecho constitucional consuetudinario, y fue formulado por vez primera por 55. La Bundestreue supone inicialmente obligaciones mutuas del Bund y de los Länder, aunque opera fundamentalmente como límite respecto a la legislación de éstos, pues en su sentido restringido viene a significar que es preciso tener presentes los intereses (superiores) de la Federación cuando la actuación legítima de un Land rebasa su ámbito territorial por repercusiones indirectas. Otro autores deducen incluso mayores implicaciones del principio de lealtad, tales como la obligación de los Länder de mayor capacidad financiera de cooperar en los cometidos de redistribución de la renta o perecuación que corresponden fundamentalmente al Bund 56. Con estos dos ejemplos basta para demostrar cómo, aun cuando el constituyente federal no haya previsto límites adicionales (con respecto a la legislación federal) frente al despliegue de la potestad legislativa de los Estados miembros, la jurisdicción constitucional puede deducirlos desde el momento en que adopta un criterio teleológico ─en lugar de limitarse a un criterio objetivo─ en la determinación jurisprudencial de los ámbitos competenciales cuando sea necesaria su interpretación de la normativa constitucional 57.
1 G. TRUJILLO, Introducción..., p. 17, y, en el mismo sentido, p. 25.
2 M. ALBERTINI, Il federalismo, p. 58.
3 A. DE TOCQUEVILLE, La democracia..., p. 151. En torno al momento germinal del federalismo, B. SCHWARTZ (El federalismo..., p. 97) señala también que "quienes crearon la entidad política norteamericana eran conscientes de que el sistema federal que estaban creando constituía una invención política de primer orden. La forma de federación ofrecida al pueblo norteamericano era algo nuevo, tanto en la teoría como en la práctica política". Sin embargo, como observaba agudamente M. GARCIA-PELAYO (Derecho..., p. 215, nota 15) las palabras «federal», «federación» y «Estado federal» no aparecen ni una sola vez en el texto de la Constitución de los Estados Unidos.
4 En cuanto a la evolución del federalismo norteamericano remitimos a B. SCHWARTZ, A Commentary..., I, vol. I (Federal and State Powers), que debe ser actualizado con su El federalismo...; vd. también H.H. BAERWALD y P.H. ODEGARD, American Government, Elmsford, Nueva York, 1962, pp. 169-217; A. MATHIOT, "El federalismo en Estados Unidos", en El Federalismo, pp. 215-279; y J.A.C. GRANT, "El sistema federal de los Estados Unidos de Norteamérica", en Los sistemas federales..., pp. 381-461.
5 Respecto a los supuestos sociohistóricos del federalismo asociativo y del federalismo disgregador, vd. G. TRUJILLO, Introducción..., pp. 19-20, y "Presupuestos político-constitucionales y principios estatutarios de un régimen autonómico para Canarias", en Federalismo y regionalismo, pp. 543-544; M. GARCIA-PELAYO, Derecho..., p. 215; C.J. FRIEDRICH, Tendances..., p. 189, y El hombre y el gobierno, Madrid, 1968, p. 627.
6 K. VON BEYME (voz "Federalismo", p. 59) subraya el papel centralizador de los partidos políticos en los Estados federales, aunque matiza un tanto la afirmación en Los partidos políticos en las democracias occidentales, Madrid, 1986, pp. 344-347; también cabría añadir como factor sociopolítico de centralización en esos Estados la tendencia al liderazgo personal y carismático que posibilitan los medios de comunicación...
7 Sobre las causas socioeconómicas en general vd. R.R. BOWIE y C.J. FRIEDRICH, Études..., I, pp. 563 y 657-660. También M. MAZZIOTTI, Studi..., pp. 214-217, y M. FROMONT y A. RIEG, Introduction..., pp. 45-46.
8 Representa paradigmáticamente esta modalidad de centralización jurídico-política la intervención del Tribunal Supremo norteamericano en favor de la Federación que, de acuerdo con B. SCHWARTZ (El federalismo...), se valió en ocasiones de la cláusula de «poderes implícitos» (pp. 21-24) o de la (interstate) commerce clause (p. 51 y ss.), y más tarde también sirvió para la centralización su encomiable labor en defensa de los derechos civiles.
9 Sobre el federalismo dual vd. K.C. WHEARE, Federal Government, Nueva York, 1953 (3ª ed.), p. 26, P. LUCAS VERDU, Curso..., II, p. 291 y ss., y E. LOPEZ-ARANGUREN, El federalismo americano: las relaciones entre poderes en los Estados Unidos, Madrid, 1987, p. 37 y ss.
10 Así lo denomina A.W. MACMAHON, "Los problemas del federalismo: una reseña", en Práctica del federalismo, p. 38.
11 Esta fue la primera calificación de J.P. CLARK, The Rise of a New Federalism, Nueva York, 1938, denominación que acogen también B. SCHWARTZ, Le Droit..., pp. 134-136 y 209, y M.D. REAGAN y J.G. SANZONE, The New Federalism, Nueva York-Oxford, 1981. El nuevo federalismo al que se refieren estos autores tiene un significado diametralmente opuesto al nuevo federalismo que propuso el Presidente Reagan en su mensaje anual sobre el estado de la Unión de 1983, cuyos rasgos esenciales son descritos por B. SCHWARTZ, El federalismo..., pp. 100-101; y que, según M. CAMMELLI, constituye un intento de descargar hacia la periferia las contradicciones y las cargas financieras y políticas del Estado social ("Las autonomías en la crisis del Estado social", en Autonomies, núms. 2/3, 1985, p. 10).
12 Sobre el federalismo cooperativo en general vd. G. TRUJILLO, "La regionalización del Estado", en Estudios sobre el Proyecto..., pp. 514-518, y "El Estado autonómico...", pp. 203-204, y E. GARCIA DE ENTERRIA, "Estudio preliminar", en La distribución de las competencias..., pp. 24-32. Respecto al norteamericano, B. SCHWARTZ, El federalismo..., pp. 51-72, C.J. FRIEDRICH, Gobierno..., I, pp. 442-446, y E. LOPEZ-ARANGUREN, El federalismo..., p. 99 y ss. Sobre el alemán occidental, que, como es sabido, ha merecido ser calificado por HESSE como "Estado federal unitario" (der unitarische Bundesstaat), vd. por todos H.-P. SCHNEIDER, "El Estado federal cooperativo. Problemas actuales del federalismo en la República Federal de Alemania", en R.E.P. nº 12 (1979), pp. 41-61, y E. ALBERTI, Federalismo y cooperación en la República Federal alemana, Madrid, 1986, p. 459 y ss. En cuanto al austriaco, ha visto acentuado su carácter cooperativo con la reforma de 1974, según F. ERMACORA, "L'évolution constitutionnelle de l'Autriche depuis 1970", en Corpus Constitutionnel, Supplément nº 1 (1976), p. 413 y ss., y L. PAREJO, "Las competencias constitucionales económicas en Austria", en La distribución de competencias..., pp. 248-250; no lo entiende así P. PETTA, Il sistema federale austriaco, Milán, 1980, pp. 322-327, considerando que se exagera demasiado en la vertiente cooperativa del federalismo austriaco.
13 Así R. ZIPPELIUS, Teoría..., p. 398.
14 Sobre este aspecto concreto, en la República Federal de Alemania ─según E. TRÄGER─ "mientras tal «federalismo cooperativo» se limita a un trabajo de colaboración puntual y no establece «segundos niveles federales» al margen de la Federación, no existen objeciones que plantear" ("Tribunal...", p. 65).
15 Entre otras muchas, podemos citar la afirmación de K. VON BEYME (voz "Federalismo", p. 66) de que "en muchas federaciones, la nivelación financiera se convirtió en el medio del gobierno central para ampliar su poder". Vd. también L. ORTEGA ALVAREZ, "La división de competencias económicas en los Estados Unidos", en La distribución de competencias..., p. 71 y ss.
16 Es digno de mención que la British North America Act de 1867 ya preveía un supuesto de concurrencia de competencias entre la Federación y las Provincias canadienses (vd. art. 95). En los textos fundamentales contemporáneos se constitucionalizan con frecuencia competencias compartidas y concurrentes. Sirvan de ejemplo el art. 15,a) de la Constitución austriaca introducido por la reforma de 1974 y el art. 14,a) de la misma Constitución introducido por la reforma de 1975; en la Ley Fundamental de Bonn los arts. 72, 74, 74,a) (reforma de 1972) y 75 (reforma de 1971); y en el caso de la Constitución de la Confederación Helvética, los arts. 34 bis a 34 novies.
17 Así califica al Estado federal F.H. HINSLEY, El concepto..., p. 23.
18 Un magnífico resumen del estado de la cuestión en la época de la II República en N. PEREZ SERRANO, El concepto..., pp. 17-22, y a mitad del presente siglo en M. GARCIA-PELAYO, Curso..., pp. 220-231. A esto podríamos añadir algunas posiciones no contempladas en esa visión de conjunto. En la doctrina de la II República española la tesis dominante era la de rechazar cualquier posibilidad de división de la soberanía y negar la soberanía de los Estados miembros; en esta línea destacan, por ejemplo, las rotundas afirmaciones de N. PEREZ SERRANO, Tratado..., p. 167, según las cuales "los Estados-miembros de un Estado federal han venido a ser meras entidades administrativas, con facultades más o menos dilatadas, pero sin soberanía política verdadera" (vd. también p. 237), y las de E. L. LLORENS, La autonomía..., pp. 119 y 149-150. En contra, sin embargo, F. MASPONS, La Generalidad de Cataluña y la República española, Barcelona, 1932, p. 37. La doctrina italiana contemporánea ─cuyas posiciones se describen globalmente en G. MAZZOTTA, La Legge..., pp. 4-11, y en V. CRISAFULLI, Lezioni..., I (Introduzione...), pp. 71-73─ podría resumirse en el enfrentamiento, por una parte, entre las tesis de G. BALLADORE, Diritto..., pp. 86-87, que admite la divisibilidad de la soberanía, y las de P. BISCARETTI, Derecho..., p. 122, que, sin llegar a tanto, reconoce soberanía interna en los Estados miembros, y por otra parte, las de G. MAZZOTTA y V. CRISAFULLI (loc. ult. cit.), que rechazan cualquier posibilidad de división de la soberanía y, por tanto, que los Estados miembros puedan llegar a ser soberanos ─si bien la posición del último de los autores está condicionada por su férrea vinculación entre soberanía y originariedad del Ordenamiento─. Por lo que respecta a la doctrina alemana, las notas características de la soberanía parecen haber perdido su rigor dogmático, pues C. STARCK (El concepto..., pp. 47 y 73) no considera anómalo que existan diversos poderes públicos titulares del poder soberano, y, por su parte, H.-P. SCHNEIDER ("El Estado federal..." p. 43) afirma rotundamente que "si se pregunta en qué consiste la esencia del Estado federal, habrá que responder: «en la soberanía distribuida»". A esta última doctrina podría recordársele la conclusión de N. PEREZ SERRANO (El concepto..., p. 43): "quien dice Estado dice Soberanía; mas no ha de olvidarse nunca tampoco que ésta implica unidad de voluntad, absoluta e independiente con respecto a cualquier otra (....) y que (...) Il ne peut y avoir deux unités, car l'essence de l'unité c'est d'être une".
19 G. TRUJILLO, Introducción..., p. 22.
20 M. GARCIA-PELAYO, Derecho..., p. 241.
21 En este sentido, N. PEREZ SERRANO, Tratado..., p. 236. Sin embargo, L. SANCHEZ AGESTA, El sistema político de la Constitución española de 1978, Madrid, 1980, p. 344, observa que "el Estado federal se funda en un «pacto» de entidades preexistentes que poseían un poder constituyente originario". Convendría matizar que, al menos en lo que se refiere al federalismo clásico, no se puede negar el fundamento pactista, y merece la pena recordar la aclaración de P.-J. PROUDHON: "la fédération, du latin foedus, génitif foederis, c'est-à-dire pacte, contrat, traité, convention, alliance, etc..., est une convention par laquelle plusieurs chefs de famille, une ou plusieurs communes, un ou plusieurs groupes de communes ou d'États s'engagent réciproquement et également les uns envers les autres par un ou plusieurs objets particuliers" (Du principe fédératif et oeuvres diverses sur les problèmes politiques européens, París, 1959, pp. 317-318). Por otra parte, como recuerda L. PAREJO, en los Estados Unidos, desde la resolución del caso Texas v. White (1869) "queda definitivamente establecida la naturaleza de la Unión. En los términos del fallo judicial, dicha Unión es total, perpetua e indisoluble", y la base de esta argumentación se apoya en la concepción de la Constitución "como vínculo constitutivo de una unidad nacional y la radical negación de su condición de liga, tratado o pacto entre partes" (La prevalencia..., pp. 19-20). Para una descripción precisa de la evolución de esta concreta cuestión en el federalismo norteamericano, vd. A. LA PERGOLA, Residui "contrattualistici" e struttura federale nell'ordinamento degli Stati Uniti, Milán, 1969. Es verdad que plantea algunas dificultades la explicación del fenómeno del federalismo asociativo, en el que se superponen el derecho internacional y el interno, pero creemos que esta articulación fue definitivamente explicada por LE FUR, como lo reproduce M. GARCIA-PELAYO, Derecho..., p. 232.
22 Así G. BALLADORE, Diritto..., p. 87, y parte de los autores de la precedente nota 51.
23 Entre otros, D.J. ELAZAR, voz "Federalismo", p. 751, y J. FERRANDO, Formas..., p. 65.
24 Vd., por todos, P. BISCARETTI, Derecho..., p. 123. Hay que apuntar que, por excepción, los Länder austriacos carecen de competencias jurisdiccionales.
25 En tal sentido, B. AKZIN, Estado y nación, México, 1968, p. 173; D.J. ELAZAR, voz "Federalismo", p. 753; K.C. WHEARE, Las Constituciones modernas, Barcelona, 1974, p. 92; Ch. DURAND, "El Estado federal en el Derecho positivo", en El Federalismo, p. 180. Sobre las especialidades de la revisión constitucional en un Estado federal, vd. R.R. BOWIE y C.J. FIEDRICH, Études..., II, p. 625 y ss., y G. TRUJILLO, Introducción..., pp. 149-151.
26 Así también J. FERRANDO, El Estado unitario..., pp. 58-59, y Ch. DURAND, "El Estado federal...", pp. 191 y 207.
27 En este sentido G. LUCATELLO, Lo Stato federale, Padua, 1967 (reimpresión), pp. 188-190; D.J. ELAZAR, voz "Federalismo", p. 753; y R.R. BOWIE y C.J. FRIEDRICH, Études..., I, pp. 11-12. También J. FERRANDO, Formas..., p. 71, aunque en su Estado unitario..., p. 60, considera este rasgo de carácter subsidiario. En cuanto a los diversos mecanismos por medio de los cuales los Estados federados pueden participar en la decisión de los órganos federales, vd. G. TRUJILLO, Introducción..., pp. 152-155.
28 La crítica del texto se dirige, en primer término, contra J. BLONDEL, Introducción al estudio comparativo de los gobiernos, Madrid, 1972, quien se dedica a adjudicar unas puntuaciones de mayor o menor federalismo, concluyendo en otorgar la máxima (18 puntos) a los Estados Unidos, y la siguiente (16 puntos) a Suiza (vd. p. 337 y ss.), lo que no es de extrañar, ya que lo único que demuestra es que ha escogido como baremo el modelo del federalismo clásico o dual. También puede hacerse una crítica semejante a K.C. WHEARE, que califica como cuasi-federalismos a los de la República de Weimar, República Federal de Alemania y Austria (Las Constituciones..., pp. 24-29, y Federal..., p. 31 y ss.), pasando por alto que son dos supuestos de reformulación del federalismo mediante una nueva constitucionalización de su estructura. Mucho más atinada parece la calificación de B. MIRKINE-GUETZEVITCH de la República de Austria y de la de Weimar como exponentes de un «federalismo racionalizado» (Modernas tendencias..., pp. 22-23); y es que hay que tener en cuenta que, como afirma F. TOMAS Y VALIENTE en "Tribunal...", p. 218, nota 18, el de Estado federal es un "concepto histórico".
29 K. VON BEYME, voz "Federalismo", p. 51. En el mismo sentido, J. BLONDEL (Introducción..., p. 335) observa que el federalismo sólo puede funcionar en base a estos dos principios generales: "la constitución tendrá que ser rígida y deberá existir una organización cuya función sea (...) ejercer el poder de control y adjudicación entre los dos niveles de la organización y dictaminar en caso de conflicto entre ellos". Y, en nuestra doctrina, F. RUBIO ("Informe general", p. 26) indica coincidentemente que "el carácter complejo del Estado se encuentra en la base misma de su orden constitucional, que presupone unidades distintas y les asigna una esfera propia de competencia".
30 Aparte de las consideraciones de A. HAMILTON en The Federalist, de las que ya se ha hecho mención, conviene destacar que, con su proverbial agudeza, A. DE TOCQUEVILLE pone de relieve la esencialidad de la intervención judicial para el mantenimiento de la estructura federal norteamericana (La democracia..., pp. 106-110). Igualmente sostenta una tesis semejante J.S. MILL, en su Representative Government (vd. De la Libertad. Del Gobierno representativo. Esclavitud femenina, Madrid, 1965, p. 337). También aprecia la esencialidad de estos dos elementos A.V. DICEY, An Introduction..., p. 144, y, pasando a este siglo, H. KELSEN indica: "la prima costituzione dello stato federale ─in quanto costituzione totale deve necessariamente avere come suo contenuto minimo la ripartizione di competenza fra federazione e stati-membri, la quale costituisce per lo stato federale (come per la federazione di stati) il momento organizzativo essenciale" ("L'esecuzione...", p. 84, y, en igual sentido, en Teoría general..., pp. 261-263), añadiendo que "la giurisdizione costituzionale acquista però la sua più notevole importanza certamente nello stato federale. Non è esagerato affermare che l'idea politica dello stato federale è pienamente realizzata solo con l'istituzione di un tribunale costituzionale" (...) "La ripartizione delle competenze è il nocciolo politico dell'idea federalista. Dal punto di vista tecnico, ciò significa che le costituzioni federali non solo regolano il procedimento legislativo e pongono alcuni principi in ordine al contenuto delle leggi, come quelle degli stati unitari, ma fissano altresì i fini assegnati rispettivamente alla legislazione federale e a quella locale. Ogni violazione dei limiti così tracciati dalla costituzione è una violazione della legge fondamentale dello stato federale (...) Più che in qualunque altro caso, si avverte qui il bisogno di un organo obiettivo che risolva tali contrasti in modo pacifico" ("La garanzia...", pp. 203-204).
31 Por eso es errática la configuración del federalismo suizo, en el que, como es sabido, no existe heterocontrol jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes de la Confederación, por lo que ha podido afirmarse que, puesto que las leyes federales no tienen límites de competencia, en Suiza se da un doble reparto de competencias: el patente (o constitucional) y el latente (o práctico, que viene determinado por las leyes federales) (vd. J.-F. AUBERT, Traité..., I, p. 242).
32 De este modo coincidimos con G. LUCATELLO, Lo Stato..., p. 188, M. GARCIA-PELAYO, Derecho..., pp. 243-244, y G. TRUJILLO, Introducción..., pp. 163-164. Conviene matizar que en el caso suizo la potestad constituyente de los Cantones está sometida a un control semejante al que se da con relación a la potestad estatuaria de las Regiones italianas de autonomía ordinaria, salvando las distancias que ahora se dirán. En efecto, en base a los arts. 6º y 85.7º de la Constitución de la Confederación, resulta que la Constitución de los Cantones, una vez aprobada en referéndum, es sometida al control del Parlamento federal. Si bien, como precisa J.-F. AUBERT (Traité..., I, pp. 219-222), este control es estrictamente jurídico, tiene efectos declarativos ─ya que, una vez aprobada a nivel cantonal, la Constitución no está sometida a condición suspensiva─ y en la actualidad es muy inusual la apreciación de motivos de inconstitucionalidad.
33 El origen de la teoría del Estado federal de tres miembros está, probablemente, en H. KELSEN, "L'esecuzione federale...", p. 78 y ss. Sobre la discusión más actual entre las teorías del «Estado federal de dos miembros», del «Estado federal de tres miembros», y la «teoría de los Estados-partes», vd. E. STEIN, Derecho..., especialmente pp. 109-110, E. ALBERTI, Federalismo..., pp. 65-67, y L. PAREJO, "Las competencias constitucionales económicas en Alemania Federal", en La distribución de competencias..., p. 152.
34 Ya sabemos ─por las razones expuestas─ que en el Ordenamiento norteamericano no se hace imperiosa la rectificación de la categoría de ley; ahora bien, su valor de precedente en la cuestión de la distribución de competencias es tan paradigmático que nos resulta imprescindible tratar de su modelo de federalismo como marco inicial de referencia.
35 Vd. supra nota 63. También, en el mismo sentido, K. VON BEYME, voz "Federalismo", p. 46, dice que "se señalan como caracteres principales del federalismo la supremacía de la constitución federal, la rigidez constitucional, el principio de la revisión judicial (...) y la delimitación de las competencias entre la Federación y los Estados miembros".
36 Cfr. arts. 12 de la Constitución de Weimar, 70,I de la Ley Fundamental de Bonn, 15.1 de la Constitución de Austria, y 3º de la Constitución federal de la Confederación Helvética. En general sobre la distribución formal e instrumental de competencias en los Estados federales vd. G. TRUJILLO, Introducción..., pp. 160-161. Sostienen una tesis idéntica a la del texto A. COLOMER VIADEL y M. MARTINEZ SOSPEDRA, "Competencias regionales y su distribución en el marco constitucional", en Estudios sobre el proyecto de Constitución, p. 540.
37 El art. 91 matiza, no obstante, que el elenco de competencias de la Unión canadiense se efectúa "para mayor certeza, pero sin restringir la generalidad de los términos de esta sección".
38 Sobre este punto, vd. G. AMATO, Il sindacato di costituzionalità sulle competenze legislative dello Stato e della Regione, Milán, 1964, p. 35 y ss. Adelantamos que el propio AMATO recoge una aguda interrogante del Justice Taney, quien, ya en 1846, se preguntaba qué sentido podría tener la supremacy clause si no existieran competencias concurrentes (loc. cit.). En general sobre el protagonismo del Tribunal Supremo en el proceso de abandono del dual federalism, E.S. CORWIN, The twilight of the Supreme Court. A History of our Constitutional Theory, s.l., 1970, pp. 1-51.
39 Un comentario en torno a las competencias exclusivas de las Provincias en E.L. LLORENS, La autonomía..., p. 126.
40 A. HERNANDEZ LAFUENTE, Autonomía e integración en la Segunda República, Madrid, 1980, pp. 225-226, y P. CRUZ VILLALON, La formación..., pp. 101-102.
41 Vd. al respecto C. SCHMITT, Il custode..., p. 88 y ss.
42 H. KELSEN, "Le giurisdizioni...", p. 89. Vd. también M. MOUSKHELY, Teoría..., pp. 334-335. Por lo que se refiere al federalismo austriaco contemporáneo en general, vd. C.-S. DOUIN, Le fédéralisme autrichien, París, 1977.
43 E. STEIN, Derecho..., pp. 56-57. También puede verse la pormenorización de E. ALBERTI, Federalismo..., p. 86 y ss., aunque este autor distingue entre legislación marco federal y legislación de principios (op. cit., p. 94).
44 Obsérvese que nos referimos sólo a la regulación legislativa de la Federación, que vendría a ser una suerte de competencia exclusiva en sentido relativo; la relatividad se debe a que, como es sabido, en la República Federal de Alemania se acude con gran frecuencia al expediente de la «administración indirecta» por los Länder de las competencias exclusivas (en cuanto a la legislación) del Bund. Sobre la técnica de la «administración indirecta» vd. G. TRUJILLO, Introducción..., p. 157.
45 La particularidad de la concurrencia alemana consiste en que sobre determinadas materias los Länder pueden ejercitar su potestad legislativa en tanto en cuanto el Bund no haya regulado la materia; el art. 72, en su apartado 2, establece la llamada «cláusula de necesidad» y determina una serie de condiciones para que se produzca la regulación del Bund, pero, como indican Th. MAUNZ ─Comentario al artículo 72, apartado II, en Grundgesetz. Kommentar, vol. II, I. Von MÜNCH, Comentario al art. 72, en Grundgesetz-Kommentar (ed. de I. von Münch), tomo III (1978), p. 26─, E. FRIESENHAHN ─La giurisdizione..., p. 93─, y E. ALBERTI ─Federalismo..., p. 90─, el Tribunal Constitucional Federal ha reconocido que la apreciación por el Parlamento federal de los requisitos del art. 72.2 es de carácter discrecional.
46 Como precisa J.-F. AUBERT (Traité..., I, p. 261), en los supuestos de concurrencia de competencias, las competencias, en realidad, resultan ser virtuales, y no serán actuales hasta la aprobación de una de las legislaciones. E. STEIN, Derecho..., p. 57, simplifica la problemática de la concurrencia aceptando que la promulgación de una ley federal sobre una materia de legislación concurrente lleva consigo la derogación simultánea de todas las leyes de los Länder dictadas sobre la materia. Sin embargo, F. CUOCOLO matiza que las competencias legislativas concurrentes alemanas son muy especiales, pues el límite es móvil, dependiendo del ámbito de avance de la legislación federal; por eso, como este autor señala, la ley federal desempeña a un tiempo la función de norma material y de norma instrumental con relación a la potestad legislativa de los Länder ("Rapporti fra leggi statali e leggi regionali nelle materie di competenza ripartita", en R.T.D.P., 1970, pp. 79-80). Y, por nuestra parte, podríamos añadir que en la medida en que la ley federal no agote la regulación de la materia permanecerán válidas y eficaces las normas legales de detalle de los Länder en tanto no sean incompatibles con la ley federal (en idéntico sentido, E. ALBERTI, Federalismo..., p. 91). En cualquier caso, parece que queda suficientemente patente que no son equivalentes ─como suelen entender la doctrina española y la italiana─ las competencias concurrentes y las compartidas. También distingue las competencias concurrentes de las compartidas Ch. DURAND, "El Estado...", p. 185.
47 Según E. STEIN, "base significa que la ley federal no es suficiente por sí misma, por lo que tiene que ser completada por leyes de los Länder, de tal manera que la parte que a estos corresponde regular tiene una importancia fundamental. La cuestión de si se han respetado los límites señalados por la Ley de Bases no queda al arbitrio del legislador federal, sino que es una cuestión jurídica que debe resolver el Tribunal Constitucional Federal" (Derecho..., p. 57). Para P. BISCARETTI la facultad del Bund de dictar Rahmenvorschriften o de emanar Rahmengesetzen del art. 75 equivale a la facultad italiana de emanar leggi-cornice (Costituzioni straniere..., vol. I, p. 172); a tenor de la traducción de M. DARANAS (Las Constituciones europeas, vol. I, p. 89), equivaldría a dictar «bases», mientras que las versiones españolas del art. 75 de la GG de F. SAINZ MORENO (en E. STEIN, Derecho..., p. 303) y de J. DE ESTEBAN (Constituciones españolas y extranjeras, Madrid, 1977, II, p. 580) traducen Rahmenvorschriften como «normas básicas». E. ALBERTI, por su parte, traduce la denominación de este tipo de leyes como «legislación marco federal» (Federalismo..., p. 92). En nuestra opinión, esa facultad englobaría la de emanar las leyes-marco previstas en el art. 150.1 CE y la legislación básica del art. 149.1 CE.
48 Respecto a dichas materias, vd. M. FROMONT y A. RIEG, Introduction..., I, pp. 177-179, y E. STEIN Derecho..., p. 57.
49 Por lo cual podemos aceptar, e incluso adoptar, la distinción establecida por M. BASSOLS y J.M. SERRANO entre una distribución horizontal de competencias (que sería aquella que se efectúa únicamente en razón de la materia) y una distribución vertical de competencias (que aparecería cuando se necesite, además, la dimensión funcional o el tipo de actividad como criterio de distribución) ─vd. "El artículo 149 de la Constitución en relación con el artículo 150.2: análisis de la delegación en materia de las competencias estatales exclusivas", en R.A.P. nº 97 (1982), pp. 32-34─. También conviene anotar que estas dos variedades de distribución de competencias no deben confundirse con las dos modalidades (horizontal y vertical) de distribución de funciones.
50 Esta relativización de la exclusividad es llevada a su grado máximo por A. YANES y D. MARTINEZ DE LA PEÑA, quienes ─en unas afirmaciones que no podemos compartir─ deciden prescindir "de las expresiones habitualmente empleadas por la doctrina española y recogidas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, a saber, las de «competencias exclusivas» y «competencias compartidas», por entender que por su propia naturaleza toda competencia es «exclusiva» y que cuando se hace referencia a «competencias compartidas» entre dos entes estamos en presencia de dos competencias distintas cuyo ejercicio respectivo se encuentra atribuido con carácter exclusivo" ("Reflexiones en torno a las competencias de la Comunidad Autónoma Canaria en materia de pesca", en II Jornadas de Estudios Económicos Canarios. «La pesca en Canarias», La Laguna, 1982, p. 159).
51 En el mismo sentido de la crítica que se expone en el texto vd. la de I. DE OTTO a T.R. FERNANDEZ en "La prevalencia...", pp. 66-69, en especial nota; crítica que puede extenderse también a las afirmaciones de L. PAREJO en La prevalencia..., p. 43, aunque las corrige un tanto en pp. 60-62, y en "Las competencias constitucionales económicas en Alemania Federal", p. 155, así como a las de E. CHELI, Costituzione..., p. 156, y, de modo general, a la doctrina italiana. También se produce una cierta confusión en las Sentencias de nuestro Tribunal Constitucional, como reconoce F. TOMAS Y VALIENTE ("Tribunal...", p. 185). En la misma línea del texto y de la mantenida por I. DE OTTO, F.A. FERREIRA, As Regio^~es Autónomas na Constituiça^~o portuguesa, Coimbra, 1980, p. 80, dice que la naturaleza de la concurrencia de competencias significa que "sobre a mesma matéria pode incidir o poder legislativo estadual e o poder legislativo regional, desde que, no concernente ao último, haja especificidade de interesse. Com efeito, nem a Assembleia da República nem o Governo esta^~o impedidos de legislar sobre matérias de interesse específico regional (...) Subsiste, assim, uma zona de interferência entre a competência normativa nacional e a local". Vd. también la opinión de J.-F. AUBERT, Traité..., I, p. 261 (en oposición a la de GIACOMETTI), y la de A. COLOMER y M. MARTINEZ SOSPEDRA, "Competencias...", p. 542.
52 H. KELSEN, "L'esecuzione...", p. 128.
53 Más adelante volveremos a incidir sobre la significación de estas cláusulas que han servido para la habilitación de la expansión de la potestad federal norteamericana. En cuanto a las nociones respectivas de todas ellas, vd. G. AMATO, Il sindacato..., p. 17 y ss., y, en especial sobre la necessary and proper clause, L. PAREJO, La prevalencia..., pp. 31-37, y L. ORTEGA ALVAREZ, "La división...", p. 45 y ss.
54 Tratan monográficamente de la Bundestreue H.A. SCHWARZ-LIEBERMAN, "Une notion capitale du droit constitutionnel allemand: la Bundestreue (fidélité fédérale)", en R.D.Public (1979), pp. 769-792, I. MENDEZ VIGO, "El principio de lealtad federal en el derecho constitucional alemán y en la jurisprudencia del Tribunal de Karlsruhe", en Organización territorial del Estado, Madrid, 1984, vol. III, pp. 2151-2166, y H.J. FALLER, "El principio de la lealtad federal en el orden federativo de la República Federal de Alemania", en R.E.P. nº 12 (1980), pp. 197-202; FALLER señala que "este principio pertenece a las normas constitucionales inmanentes de la Ley Fundamental, que regulan las relaciones entre Bund y los Länder", y que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal lo desarrolló a partir de la Sentencia de la radio, de 28 de febrero de 1961 (op. cit., p. 197).
55 Vd. en concreto R. SMEND, Constitución..., p. 236.
56 Así, por ejemplo, E. STEIN, Derecho..., p. 108. Sobre la significación amplia del principio vd. L. PAREJO, "Las competencias constitucionales económicas en Alemania Federal", pp. 167-171, E. TRÄGER, "Tribunal...", pp. 67-68, y E. ALBERTI, Federalismo..., p. 235. K. VON BEYME (voz "Federalismo", p. 58) considera el principio de la lealtad federal como una especie de axioma de derecho consuetudinario constitucional, añadiendo críticamente que "la invocación del principio de la fidelidad federal es considerada por muchos constitucionalistas como un peligroso intento de justicialización de la política, ya que los conflictos entre federación y regiones [sic] son hoy, sin excepción, no ya verdaderos conflictos federales, sino conflictos entre orientaciones políticas dentro del Estado total que con el ropaje del conflicto federal se dirimen por la jurisdicción constitucional". Según J. FISCHER, también en los Estados Unidos se acepta un principio asimilable a la lealtad federal, pues la llamada «mayoría concurrente» ─cuyo origen se retrotrae a las tesis hiperfederalistas de John C. CALHOUN─ opera con la misma finalidad, aunque su reconocimiento tenga una mayor vaguedad (vd. "Prerrequisitos del equilibrio", en Práctica del federalismo, pp. 85-88).
57 F. CUOCOLO, "Rapporti...", p. 76, expone una crítica semejante.

References: resolución 
in fine
in fine
 resolución 
 artículo 72
 artículo 149
 artículo 150