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Timestamp: 2018-09-19 05:56:21+00:00

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﻿ Sentencia C-90 de febrero 16 de 2011
SENTENCIA C-90 DE 16 DE FEBRERO DE 2011
CONTENIDO:EXENCIÓN TRIBUTARIA PARA LOS RECURSOS DE LOS FONDOS DE PENSIONES. LA OMISIÓN LEGISLATIVA RELATIVA, ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 135 DE LA LEY 100 DE 1993 Y LA CONMUTACIÓN PENSIONAL. SE DECLARA EXEQUIBLE EL INCISO PRIMERO DEL ARTÍCULO 135 DE LA LEY 100 DE 1993.
TEMAS ESPECÍFICOS:FONDOS DE PENSIONES, EXENCIÓN TRIBUTARIA, CONMUTACIÓN PENSIONAL
Sentencia C-90 de febrero 16 de 2011
Ref.: Expediente D-8180
Actor: Felipe Ospina Acosta
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 135 de la Ley 100 de 1993.
Se demanda el inciso primero del artículo 135 de la Ley 100 del 23 de diciembre de 1993 por una supuesta omisión legislativa. A continuación se transcribe el texto del artículo 135 y se resalta el aparte acusado.
ART. 135.—Tratamiento tributario. Los recursos de los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad, los recursos de los fondos de reparto del régimen de prima media con prestación definida, los recursos de los fondos para el pago de los bonos y cuotas partes de bonos pensionales y los recursos del fondo de solidaridad pensional, gozan de exención de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones de cualquier origen, del orden nacional.
5. <Ajuste de salarios mínimos en términos de UVT por el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006. Aparte subrayado modificado por el artículo 96 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Las pensiones estarán exentas del impuesto sobre la renta. A partir del 1º de enero de 1998 estarán gravadas solo en la parte que exceda de 1.000 UVT.
PAR. 1º—Los aportes obligatorios y voluntarios que se efectúen al sistema general de pensiones no harán parte de la base para aplicar la retención en la fuente por salarios y serán considerados como un ingreso no constitutivo de renta ni de ganancia ocasional. Los aportes a cargo del empleador serán deducibles de su renta.
PAR. 3º—En ningún caso los pagos efectuados por concepto de cesantía serán sujetos de retención en la fuente”.
De conformidad con el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del inciso primero del artículo 135 de la Ley 100 de 1993.
Le corresponde a la Corte determinar si el legislador al redactar el inciso 1º del artículo 135 de la Ley 100 de 1993 incurrió en dos omisiones legislativas de carácter relativo que pueden ser contrarias al artículo 48 constitucional.
La primera omisión legislativa relativa, al no señalar expresamente que los recursos de los fondos a los que se refieren el precepto acusado quedaban exentos de todo tributo de carácter territorial. La norma solo se refiere a los del orden nacional, lo que en términos del demandante permite inferir que estos pueden ser gravados por los entes territoriales.
La segunda omisión legislativa relativa, por no contemplar otros recursos que, en términos del actor, también hacen parte del sistema de seguridad social, específicamente los relacionados con la conmutación o normalización pensional.
2.3. La omisión legislativa.
La omisión legislativa en los términos de la jurisprudencia reiterada de esta corporación puede ser de dos clases: relativa y absoluta(1).
La primera se configura cuando en ejercicio de su función legislativa el legislador al expedir una normatividad prescinde de uno o varios elementos o ingredientes que, por no existir, hacen la norma contraria a la Constitución, bien porque se desconoce el principio de igualdad, el debido proceso o una regla constitucional. En otros términos, la omisión relativa se configura cuando existe un desarrollo legal pero este presenta unas insuficiencias o carencias que resultan contrariando el texto constitucional.
La acción pública de constitucionalidad por omisión relativa se dirige entonces, contra lo que no dice el precepto pero que ha debido decir para no generar, entre otras, desigualdades, violaciones al debido proceso o el desconocimiento de un mandato expreso de la Constitución.
En este sentido, para que se estructure una omisión legislativa relativa, la jurisprudencia constitucional ha indicado que deben reunirse los siguientes requisitos(2): primero, la existencia de una norma respecto de la cual se predique el cargo. Segundo, la exclusión de sus consecuencias jurídicas de casos asimilables a los previstos en ella, o la no inclusión de un ingrediente o condición indispensable para la armonización de su enunciado normativo con los mandatos de la Carta. Tercero, la ausencia de una razón suficiente para tal exclusión. Cuarto, la generación de una situación de desigualdad negativa respecto de los grupos excluidos o la vulneración de otros de sus derechos fundamentales; y quinto, la existencia de un mandato constitucional específico que obligue al legislador a contemplar los grupos o ingredientes excluidos.
La omisión legislativa relativa se predica entonces de disposiciones que si bien en principio por sí mismas no son inconstitucionales, resultan ser contrarias a la Constitución, bien porque la regulación incompleta genera discriminaciones, bien porque las consecuencias jurídicas de ella no se extienden a supuestos de hecho iguales o análogos a los que contempla la norma acusada, o por no comprender ingredientes o condiciones indispensables para la armonización de su enunciado normativo con los mandatos de la Carta.
En ese orden, la Corte ha aceptado que las disposiciones acusadas se pueden ajustar a la Constitución, mediante la adopción de una sentencia que extienda sus consecuencias a los supuestos excluidos o no regulados de manera injustificada(3), es decir, se debe dictar una sentencia integradora, que condicione la exequibilidad del precepto acusado a que se entienda que él consagra el supuesto o los eventos excluidos y que lo hacen contrario al texto constitucional. En estos casos, la Corte ha señalado que se debe ser muy cuidadoso del principio democrático, es decir, que es necesario analizar el grado de la omisión, toda vez que el juez constitucional no puede, so pretexto de pronunciarse sobre una omisión legislativa relativa, arrogarse el papel del legislador y dictar normativas que no son de su resorte(4).
La segunda, la omisión absoluta, se configura cuando el legislador pese a tener la obligación de expedir una normativa no lo hace. En este caso, la jurisprudencia constitucional ha señalado que un pronunciamiento de la Corte representaría una intervención indebida en las competencias del legislador, es decir, el quebrantamiento del principio democrático, razón por la que el juez constitucional debe abstenerse de pronunciarse sobre el particular.
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado expresamente que la acción pública de constitucionalidad solo es procedente cuando el legislador ha expedido una regulación insuficiente y no cuando este ha omitido su expedición, pese a estar obligado a ello por el texto constitucional. Es decir, la acción pública de constitucionalidad solo procede por omisiones legislativas relativas y no absolutas. Por tanto, el reproche se debe dirigir contra la actuación deficiente o insuficiente del legislador y no contra su inactividad(5).
Así las cosas, se analizarán los dos cargos por omisión legislativa relativa en torno a los cuales gira la demanda de la referencia.
3. Análisis del artículo 135 de la Ley 100 de 1993 por supuestas omisiones legislativas relativas.
3.1. Los recursos del sistema de seguridad social son recursos de carácter parafiscal que no pueden ser objeto de gravámenes por disposición del artículo 48 constitucional, es decir, no son materia imponible.
3.1.1. El primer cargo contra el artículo 135 de la Ley 100 de 1993, se estructura en una omisión legislativa relativa por desconocimiento de una prohibición constitucional: la contenida en el artículo 48 constitucional que establece que “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella”.
Según el actor, el hecho de que el legislador no estableciera expresamente que las entidades territoriales no podían gravar los recursos de los fondos a los que alude ese precepto, como sí lo hizo en relación con los tributos del orden nacional, desconoce esa prohibición porque su silencio permite a los entes territoriales gravarlos.
Los distintos intervinientes y el Ministerio Público coinciden en afirmar que el legislador no podía incluir la exención dirigida a los entes territoriales porque ello implicaría un desconocimiento expreso del artículo 294 de la Constitución, según el cual “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales...”.
En otros términos, consideran que el legislador no podía pronunciarse sobre el aspecto que el demandante echa de menos en el artículo 135 acusado, porque ello sería desconocer la prohibición constitucional contenida en el artículo 294 trascrito. En ese orden, los intervinientes plantean que en este caso no se puede configurar una omisión legislativa de carácter relativo, toda vez que el legislador no podía pronunciarse sobre el aspecto que se dice omitido.
La Sala no comparte el anterior planteamiento porque no tiene en cuenta ni la naturaleza jurídica de los recursos que manejan los cuatro fondos a que se refiere el inciso primero del artículo 135 de la Ley 100 de 1993 ni las implicaciones de la prohibición del artículo 48 constitucional, por las razones que se analizarán a continuación.
3.1.2. No es necesario ahondar en esta providencia sobre el carácter parafiscal de los recursos de la seguridad social que, como tal, no hacen parte del presupuesto nacional(6). Basta señalar que son recursos que provienen de un gravamen obligatorio que deben hacer tanto los trabajadores dependientes e independientes como los empleadores, con un fin específico que no es otro que beneficiar al grupo de trabajadores para quienes después del cumplimiento de unos requisitos fijados por el legislador, pueden obtener una pensión. La administración de esos recursos le corresponde a las instituciones a que se refiere el artículo 135 acusado.
Ese carácter parafiscal en los términos de la jurisprudencia constitucional implica que tales recursos no pertenecen ni a la Nación, ni a los entes territoriales, ni a las entidades administradoras, ni al empleador(7).
A su vez, el mandato expreso del artículo 48 constitucional que prohíbe destinar o utilizar los recursos de las instituciones de seguridad social para fines diferentes a ella, ha llevado a esta corporación a elaborar toda una línea jurisprudencial en la que ha señalado que los recursos del sistema tanto en salud como en pensiones no pueden ser destinados a un objeto diferente dentro del sistema, lo que incluye la prohibición para el Estado de imponer tributos, gravámenes, tasas o contribuciones sobre tales recursos(8). En términos tributarios, los recursos del sistema de seguridad social no son materia imponible, razón por la que no pueden ser gravados por ninguna autoridad que detente la facultad impositiva, incluidos, obviamente, los entes territoriales.
3.1.3. En ese sentido, es claro que el legislador estaba facultado para señalar en el inciso primero que los recursos de los cuatro fondos no podían ser objeto de gravámenes tanto del orden nacional como territorial, sin desconocer el artículo 294 constitucional por varias razones.
La primera, porque tales recursos, en razón de su carácter parafiscal, no le pertenecen ni a la Nación ni a los entes territoriales y como tal estos últimos no tienen facultad impositiva sobre ellos. La segunda, porque al no ser materia imponible por disposición del artículo 48 constitucional, no se pueden establecer frente a ellos exenciones como erradamente lo hizo el legislador en el artículo 135 acusado.
En consecuencia, se puede concluir que el legislador usó antitécnicamente el término exención en el inciso primero del artículo 135 acusado y como tal podía válidamente hacer referencia con fundamento en el artículo 48 constitucional a la prohibición de gravar los recursos de esos fondos de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones de cualquier origen.
3.1.4. Las anteriores consideraciones le permiten a la Corte concluir que el legislador no incurrió en una omisión legislativa de carácter relativo como lo señala el ciudadano Ospina Acosta al no incluir en el texto del artículo 135 de la Ley 100 de 1993, la referencia al orden territorial, por cuanto sin esa mención, en aplicación del artículo 48 constitucional, ninguna entidad territorial puede gravar los recursos de la seguridad social que entran en dichos fondos.
Para que se configure la omisión legislativa no basta con que el legislador profiera una regulación incompleta o insuficiente, se requiere demostrar que esa regulación parcial o fragmentada resulta contraria a la Constitución, es decir, que el ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica que se omitió es esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta(9).
En el caso en estudio es indiscutible que el hecho de que el legislador no fijara expresamente que los entes territoriales no podían gravar los recursos que manejan los fondos a los que hace referencia el artículo 135 acusado, resulte esencial o indispensable para entender que dichos fondos no pueden ser objeto de gravámenes por parte de los entes territoriales, toda vez que esos dineros no son de su propiedad ni pueden dar origen a una obligación tributaria.
En consecuencia, al no existir una omisión legislativa relativa, la Corte declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo 135 de la Ley 100 de 1993.
3.2. La normalización conmutación o del pasivo pensional: no existe omisión relativa por su ausencia de regulación en la Ley 100 de 1993.
3.2.1. El segundo cargo contra el artículo 135 de la Ley 100 de 1993, hace referencia al hecho que el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al no señalar entre los recursos que son objeto de gravamen, los destinados a la conmutación o normalización del pasivo pensional o que los empleadores manejan para el pago de la seguridad social. En términos del actor, ese hecho implica un trato discriminatorio entre los recursos que hacen parte del sistema de seguridad social.
Para resolver este cargo se requiere definir qué es la normalización o conmutación pensional.
3.2.2. La conmutación del pasivo pensional es un mecanismo jurídico y contable, a través del cual una entidad empleadora, para lograr la normalización de su pasivo pensional, transfiere a un tercero, mediante el pago de una suma establecida, la responsabilidad jurídica del pago de pensiones a su cargo. La conmutación puede ser total y definitiva cuando el empleador se libera integralmente de toda responsabilidad del pago de los pasivos pensionales, o parcial, cuando el empleador conserva responsabilidad por el pasivo transferido. La normalización es el género y la conmutación es la especie:
Esta figura tiene como antecedentes los decretos 2677 de 1971 y 1572 de 1973, que permitieron al Instituto de Seguridad Social, como un mecanismo excepcional, sustituir a una empresa en el pago de las pensiones legales y convencionales. Como mecanismo excepcional solo era procedente cuando una empresa nacional o extranjera con pensiones de jubilación pendientes, entrara en proceso de cierre o liquidación, o en notable estado de descapitalización, disminución de actividades o desmantelamiento que pueda hacer nugatorio el derecho de jubilación de los trabajadores, artículo 2º del Decreto 2677 de 1971.
En otros términos, fue un mecanismo diseñado para lograr la protección del derecho a la pensión de los trabajadores por eventos en la empresa que podían generar riesgos para el goce efectivo de este derecho.
Posteriormente, la Ley 550 de 1999, que se dictó con el objeto, entre otros, de establecer un régimen para promover y facilitar la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas, contempló nuevamente esta figura en su artículo 41, al señalar que las empresas para lograr la normalización de su pasivo pensional podía acudir a mecanismos como el de la conmutación total o parcial o la constitución de patrimonios autónomos.
La mencionada figura por expresa disposición del precepto en comento, podía aplicarse en todos los casos en que se requiriera la normalización del pasivo pensional, sin importar si la empresa estaba en un acuerdo de reestructuración. Significa lo anterior que dicha figura, pese a estar inserta en una ley con un objetivo específico, podía ser empleada por cualquier empleador que requiriera la normalización de su pasivo pensional.
El parágrafo 2º de dicha norma, señala expresamente que la conmutación “podrá realizarse con el Instituto de Seguros Sociales, y las compañías de seguros de vida; la conmutación pensional podrá también realizarse total o parcialmente a través de los fondos de pensiones y los patrimonios autónomos pensionales administrados por sociedades fiduciarias o administradoras de fondos de pensiones. El gobierno reglamentará el alcance de la conmutación, total o parcial, los casos, condiciones, formas de pago y garantías que deban aplicarse en cada caso para el efecto, de tal manera que se proteja adecuadamente a los pensionados”.
En ejercicio de la facultad reglamentaria, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1260 de 2000 que en su artículo 4º estableció las distintas formas en que se podía hacer la conmutación pensional total y señaló que esta se podría hacer con el Instituto de Seguros Sociales; con una compañía de seguros a través de una renta vitalicia; como un retiro programado administrado por una administradora de fondos de pensiones y por los demás mecanismos que señale el Gobierno Nacional de acuerdo con la ley. Este decreto ni la Ley 550 se refirieron al aspecto tributario de esta figura.
Por otra parte, el Decreto 941 de 2002 reguló la conmutación parcial y señaló que esta se podría realizar a través de la constitución de patrimonios autónomos pensionales. Este decreto se refirió expresamente a los aspectos tributarios de esta figura al señalar que “los patrimonios autónomos pensionales y los patrimonios autónomos de garantía tienen el carácter de fondos para efectos del artículo 135”.
Un aspecto que vale la pena tener en cuenta es que la Ley 550 de 1999 rigió hasta el 1º de julio de 2007, pero se sigue aplicando a las entidades territoriales, las descentralizadas del mismo orden y las universidades estatales del orden nacional o territorial de que trata la Ley 922 de 2004, por expresa disposición del artículo 126 de la Ley 1116 de 2006.
3.2.3. El anterior recuento normativo le permite a la Corte Constitucional señalar que no le asiste razón al demandante cuando acusa de omisión legislativa relativa el artículo 135 de la Ley 100 de 1993 por no haber contemplado el tratamiento tributario de la figura de la conmutación pensional por las siguientes razones:
3.2.3.1. El objeto de la mencionada ley era la creación del sistema de seguridad social integral en cumplimiento del artículo 48 constitucional, sistema de seguridad social integral definido por la misma ley como el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios definidos en la ley. En ese sentido el sistema es uno y dentro de él los régimen de salud, pensiones y servicios complementarios.
En consecuencia, el legislador no estaba obligado a contemplar en la Ley 100 de 1993 la figura de la normalización pensional ni mucho menos su tratamiento tributario, dado que estaba diseñando el nuevo sistema sin que necesariamente estuviera obligado a regular un aspecto excepcional como lo es la figura que el actor echa de menos.
Es cierto que la conmutación hace parte de lo que los doctrinantes denominan la movibilidad de los recursos financieros en el sistema de pensiones(10) que, como ya se explicó, permite la transferencia de recursos del patrimonio del empleador a una entidad dentro del sistema de seguridad social para trasladar la responsabilidad en el pago de la pensión, pero ello no implica que su consagración en la Ley 100 fuera estrictamente necesaria para la configuración del nuevo sistema de seguridad social que se implantaría en el país.
3.2.3.2. Dentro de esa lógica, el artículo 135 referido al tratamiento tributario de los fondos que manejarían los recursos para el nuevo sistema, no tenía por qué referirse al mecanismo de la conmutación pensional que, como se reseñó, se introdujo por el Decreto 2677 de 1971 y posteriormente se volvió a regular en la Ley 550 de 1999.
En ese orden, no es posible sostener válidamente que la norma acusada esté excluyendo un ingrediente, una condición normativa o una consecuencia jurídica que permita concluir que su consagración normativa era esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Constitución, tal como lo exige la jurisprudencia constitucional(11), porque la figura de la normalización pensional no era propia de la regulación de la Ley 100 de 1993, ni mucho menos de los fondos a los que se refiere el artículo 135 acusado. Tampoco es admisible concluir que esa ausencia de regulación implique el incumplimiento del legislador de un deber constitucional(12) como parece pretenderlo el demandante.
3.2.4. La pretensión real del ciudadano Ospina Acosta no es otra que la que él expresamente consagra en su escrito de demanda, que consiste en que la Corte Constitucional le “aclare que todos los recursos, fondos y movimientos que tengan por el fin el pago de obligaciones pensionales, incluyendo las operaciones de conmutación normalización y administración de patrimonios autónomos en materia de pensiones” están cobijados con la prohibición constitucional del inciso del artículo 48 de la Constitución y para ello intentó construir un cargo por omisión legislativa relativa.
La función de la Corte Constitucional no es la de aclarar dudas a los ciudadanos sobre la aplicación de las normas, así estas sean de carácter constitucional. En el caso concreto, se considera que el actor pretendió su objetivo haciendo uso de la acción pública de constitucionalidad para provocar un pronunciamiento de la Corte a partir de una interpretación de una figura que no fue regulada en la norma acusada y que por el objeto de la ley en la que ella se ubica, no tenía por qué ser consagrada.
En ese orden, si lo que el actor quería demandar era la interpretación que se viene haciendo del artículo 135 de la Ley 100 de 1993, así ha debido indicarlo y cumplir los requisitos que ha exigido la jurisprudencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad por interpretación.
Las anteriores razones llevan a la Sala a concluir que el cargo por omisión legislativa no está llamado a prosperar, por cuanto el debate que plantea el ciudadano Ospina Acosta puede estar girando en torno a la “aplicación o interpretación de la ley”(13)y no a una supuesta omisión legislativa relativa.
Sobre el particular, es necesario recordar que esta corporación(14) ha señalado que no se puede confundir la omisión legislativa relativa con el hecho de que el legislador no tenga que hacer la regulación que se echa de menos en la norma acusada sino en otra diferente, no objeto de acusación. En consecuencia, para la Sala no existe la omisión legislativa relativa que alega el actor y, por tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo 135 de la Ley 100 de 1993.
Declarar la EXEQUIBILIDAD del inciso primero del artículo 135 de la Ley 100 de 1993, por los cargos analizados en la parte motiva de esta providencia.
(1) Cfr. Sentencias C-543 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-427 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-1549 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; C-185 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-311 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, entre otras.
(2) Cfr. Sentencia C-1011 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(3) Ver las sentencias C-555 del 6 de diciembre de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-864 del 3 de septiembre de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-449 del 8 de julio de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
(4) Cfr. Sentencia C-449 del 8 de julio de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
(5) Cfr. Sentencia C-543 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, fue el primer fallo que desarrolló este tema. Consultar también la Sentencia C-780 de 2003.
(6) Cfr. sentencias C-577 de 1997; C-1379 de 2000; C-155 de 2004; C-1002 de 2004; C-132 de 2009; C-663 de 2009, SU-508 de 2001.
(4)(sic) La Ley 797 de 2003, en su artículo 2º expresamente señala que “los recursos del sistema general de pensiones están destinados exclusivamente a dicho sistema y no pertenecen ni a la Nación ni a las entidades que los administran”.
(8) Cfr. sentencias C-045 de 1996; C-363 de 2001; C-828 de 2001; C-1247 de 2001; C-655 de 2003 y C-1040 de 2003, entre otras.
(9) Cfr. Sentencia C-1011 de 2008.
(10) Cfr. López Villegas, Eduardo. La formación y traslado de recursos para el sistema pensional. Bogotá, 2004, pág. 43 y Arenas Monsalve, Gerardo. El derecho colombiano a la seguridad social. Editorial Legis, pág. 371.
(11) Cfr. Sentencia C-1011 de 2008.
(12) Cfr. Sentencia C-427 de 2000, reiterado en la Sentencia C-402 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(13) Cfr. sentencias C-1436 de 2000; C-1052 de 2001 y C-426 de 2002, entre otras.
(14) Cfr. Sentencia C-371 de 2004, M.P. doctor Jaime Córdoba Triviño, reiterada en la C-800 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

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 artículo 96
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