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Timestamp: 2019-10-21 10:04:53+00:00

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Sentencia nº 0835 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 11 de Agosto de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 647166977
Número de Expediente: 16-280
El Tribunal Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Monagas, con sede en Maturín, remitió a esta Sala de Casación Social, el expediente contentivo de la demanda de nulidad de acto administrativo de efectos particulares, interpuesto por la sociedad mercantil GRUPO HERMANOS MARCANO (G.H. MARCANO), C. A., representada judicialmente por los abogados C.B. y J.C., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 129.258 y 29.755, en su orden, contra la p.a. Nro. 015-2014, de fecha 7 de julio de 2014, emanada de la GERENCIA ESTADAL DE SEGURIDAD Y SALUD DE LOS TRABAJADORES MONAGAS Y D.A. (GERESAT MONAGAS Y D.A.), DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES, (INPSASEL), -cuya representación judicial no consta en autos-, mediante la cual declara con lugar la propuesta de sanción acordándose imponer multa en la cantidad de Bs. 198.818,50 por la comisión de infracción grave, al no elaborar e implementar el Programa de Seguridad y S.e.e.T., con la participación de los trabajadores.
La remisión a esta Sala de Casación Social se efectuó en fecha 26 de febrero de 2016, a fin de resolver la consulta obligatoria de conformidad con lo dispuesto en el entonces artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, sobre el fallo dictado por el Tribunal Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Monagas, de fecha 17 de marzo de 2015, que declaró con lugar la demanda de nulidad, anulando el acto administrativo impugnado.
En fecha 3 de mayo de 2016, se dio cuenta en Sala, asignándose el conocimiento de la presente causa al Magistrado Dr. J.M.J.A., quien con tal carácter suscribe la misma.
Cumplidas como han sido las formalidades legales, pasa esta Sala de Casación Social a pronunciarse sobre la consulta obligatoria sometida a su conocimiento, con base a las siguientes consideraciones:
Mediante escrito de fecha 27 de octubre de 2014, los abogados J.C. y C.B., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil Grupo Hermanos Marcano (G.H. Marcano), C. A., interponen demanda de nulidad contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la p.a. Nro. 015/2014, de fecha 7 de julio de 2014, emanada de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A. (Geresat Monagas y D.A.), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante la cual declara con lugar la propuesta de sanción acordándose imponer multa en la cantidad de Bs. 198.818,50 al considerar que el empleador se encuentra incurso en la comisión de infracción grave, por incumplir el numeral 7, del artículo 56, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, artículos 80, 81 y 82 de su Reglamento Parcial, en concordancia con lo establecido en la N.T.d.P.d.S. y S.e.e.T. (PSST), al no elaborar e implementar el Programa de Seguridad y S.e.e.T., con la participación de los trabajadores, de la cual fuere notificada en fecha 17 de julio de 2014.
En primer lugar, alega la recurrente el vicio de falso supuesto de hecho y de derecho al haberse dictado el acto administrativo por una autoridad manifiestamente incompetente ya que no cursa en autos resolución o acto administrativo donde se constate la delegación de atribuciones de la Gerente Regional de la GERESAT Monagas y D.A. para imponer sanciones, actuando fuera de los límites de su competencia legal, lo cual afecta de nulidad a tenor de lo dispuesto en el numeral 4, del artículo 19, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En segundo término, enmarca dentro de la violación al debido proceso y el derecho a la defensa, los siguientes supuestos:
i) Que no le fueron entregadas las copias certificadas de la inspección, de la re-inspección, ni del informe de sanción, según lo establecido en el ordinal b) (sic) del artículo 547 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras.
ii) Que no le fueron admitidas las testimoniales propuestas en tiempo hábil a los fines de su evacuación, alegando la administración sin fundamentación alguna que fueron presentadas extemporáneamente.
iii) Que existe extemporaneidad del procedimiento sancionatorio siendo que el mismo inició en fecha 25 de septiembre de 2013 y la multa le fue impuesta en fecha 7 de julio de 2014, es decir, 9 meses y 17 días después, cuando el artículo 547 eiusdem establece un lapso de 11 días hábiles para aplicar alguna sanción.
iv) Que en la p.a.n. se motivó suficientemente la razón y circunstancia de por qué no fueron analizadas las documentales promovidas, con su verdadero valor probatorio, lo cual también encuadra en los vicios de falso supuesto de hecho y de derecho.
El Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Monagas, mediante decisión de fecha 17 de marzo de 2015, declaró con lugar la demanda de nulidad, basándose en la incompetencia de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A. para emitir el acto administrativo, con base en los siguientes razonamientos:
Por ello, la GERENCIA ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES MONAGAS Y D.A. (GERESAT), al ser un Órgano sustanciador, tiene la atribución de realizar propuestas y sugerencias a los fines de aplicar sanciones a las Empresa o Patronos que incumplan con la normativa en materia de seguridad laboral; para ello y dentro de sus facultades pueden realizar inspecciones, sustanciar procedimientos, hasta realizar la propuesta correspondiente; y la competencia para imponer la sanción le corresponde por Ley, al Presidente del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL).
Por consiguiente, y conforme lo señala la opinión emitida por el Ministerio Público, al no evidenciarse en Autos que el Presidente del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL) hubiere delegado expresamente la facultad y competencia para imponer la Sanción, se verifica la incompetencia del Funcionario que dicta la providencia respectiva, y por ello, se patentiza el vicio de nulidad del Acto, a tenor de lo dispuesto en el Artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)
En el presente caso se observa que la GERENCIA ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES MONAGAS Y D.A. (DIRESAT), al ser un organismo creado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral a los fines de constituirse como un organismo de apoyo técnico como se indicó supra, capaz de realizar las investigaciones necesarias para llegar a conclusiones y recomendaciones acordes al ordenamiento jurídico, tiene una esfera limitada de potestades, y al interpretar erróneamente dichas facultades, pueden confundirse en la facultad de imponer las multas por incumplimiento de las normas dispuestas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente en el Trabajo (LOPCYMAT) a los Empleadores.
En estos casos, se manifiesta el vicio del falso supuesto de derecho por la errónea interpretación de la norma, sobre las facultades legales, que en primer término, al no estar atribuidas expresamente, le corresponden por imperativo legal al máximo jerarca del Ente, en este caso al Presidente del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), quien en caso de pretender delegar dichas funciones, tal delegación debe estar enmarcada expresamente en la Ley.
Conforme al análisis exhaustivo de las Actas que conforman la presente Acción de Nulidad, no se verifica que exista un acto capaz de transferir la competencia del Presidente o máximo jerarca del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL) a la GERENCIA ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES MONAGAS Y D.A. (DIRESAT), o a todos sus órganos desconcentrados, razón por la cual no puede inferirse que el acto administrativo dictado por éste último sea válido.
Es así, que en el presente caso, al existir una evidente actuación por parte de la GERENCIA ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES MONAGAS Y D.A. (DIRESAT), que constituye un vicio de nulidad basado en la incompetencia para imponer la Sanción, atribuida ésta por disposición expresa de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente en el Trabajo (LOPCYMAT) al Presidente del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), constituye una violación a los derechos de los administrados, toda vez que la Administración debe actuar con estricto apego a la Ley, y en consecuencia, al ámbito de las competencias que le son atribuidas, tal y como lo establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y aplicando el debido proceso y el principio de la Tutela Judicial Efectiva, resulta forzoso declarar la nulidad del Acto Administrativo impugnado de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala, para decidir la consulta sometida a su conocimiento, es preciso señalar que, la Sala Plena de este alto Tribunal, en sentencia N° 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, conocer las causas cuyas pretensiones se deriven contra los Actos Administrativos dictados por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación” y, destacándose la “importancia de que la jurisdicción laboral conozca de las controversias que se deriven del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan, por la relevancia que tiene en el Estado Social de Derecho y de Justicia”, así como fundamentado esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que establece los criterios atributivos de competencia en esta materia.
Conteste con la referida Disposición Transitoria, los Tribunales Superiores del Trabajo son competentes -mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social- para decidir, en primera instancia, las demandas de nulidad contra actos administrativos conforme a dicha ley; y contra sus decisiones, se oirá recurso de apelación ante esta Sala de Casación Social.
En primer término, se advierte que la presente causa fue remitida a esta Sala para revisar en consulta la declaratoria con lugar de la demanda de nulidad interpuesta, en consecuencia, nulo el acto administrativo impugnado, lo que podría considerarse contrario a los intereses de la República.
Al respecto, se observa que el artículo 84 del vigente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, reimpresa en Gaceta Oficial N° 6.220 Extraordinario, de fecha 15 de marzo de 2016, dispone que “toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”; de esta manera, a través de la figura de la consulta se garantiza el agotamiento de la doble instancia, cuando se dicte un fallo definitivo opuesto a los intereses de la República, pues éste necesariamente -esto es, con independencia del ejercicio del recurso de apelación- deberá ser revisado por el tribunal con competencia funcional para ello.
Ahora bien, en decisión N° 2157 de fecha 16 de noviembre de 2007 (caso: Nestlé Venezuela, S.A.), la Sala Constitucional de este alto Tribunal, señaló que la consulta obligatoria prevista en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, persigue resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos organismos y entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, con el objetivo de impedir que el cumplimiento de sus fines fundamentales resulte afectado; e igualmente sostuvo que tal privilegio sólo es aplicable cuando el fallo sea contrario a la pretensión, excepción o defensa de la República, es decir, cuando la sentencia definitiva haya desestimado la pretensión del Estado; en este supuesto, transcurridos los lapsos de apelación sin que las partes hayan recurrido de la decisión contraria a los intereses de la República, debe el juez que la dictó, remitirla en consulta ante el tribunal superior competente, para que éste proceda a revisar si la misma está ajustada a Derecho o no.
Asimismo, el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción contencioso Administrativa, en cuanto a la consulta de sentencias establece “cuando ninguna de las partes haya apelado pero la sentencia deba ser consultada, se decidirá sin la intervención de aquellas”. En consecuencia, esta Sala asume la competencia para resolver la consulta sometida a su consideración. Así se declara.
En el presente caso, el acto administrativo fue dictado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridades laborales (INPSASEL) -a través de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A.-, ente adscrito al Ministerio del Poder Popular para el P.S.d.T., creado según lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 3.850 en fecha 18 de julio del año 1986, y ratificado de acuerdo al artículo 15, numeral 1, de la vigente Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.236 en fecha 26 de julio del año 2005, como instituto autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional, el cual, goza de los privilegios y prerrogativas que la Ley acuerda a la República conforme a lo previsto en el artículo 100 de la Ley Orgánica de Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.147 Extraordinario del 17 de noviembre de 2014.
Por tanto, visto que el Tribunal Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Monagas declaró con lugar la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil Grupo Hermanos Marcano (G.H. Marcano), C. A. contra el acto administrativo dictado por la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., donde dicho ente no ejerció recurso de apelación contra esa decisión, procede esta Sala a revisar, en consulta obligatoria, la conformidad a Derecho de la misma, en atención a los privilegios y prerrogativas que el ordenamiento jurídico acuerda a la República, conforme lo dispuesto en el artículo 100 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en concordancia con lo establecido en los artículos 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 94 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así se declara.
Para decidir, esta Sala observa que la parte accionante empresa Grupo Hermanos Marcano (G.H. Marcano), C. A., solicita la nulidad de la p.a. Nro. 015/2014, de fecha 7 de julio de 2014, emanada de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A. (Geresat Monagas y D.A.), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, (INPSASEL), mediante la cual declara con lugar la propuesta de sanción acordando imponer multa en la cantidad de Bs. 198.818,50 al no elaborarse e implementarse el Programa de Seguridad y S.e.e.T., con la participación de los trabajadores.
Alega la recurrente en nulidad el vicio de falso supuesto de hecho y de derecho al haberse dictado el acto administrativo por una autoridad manifiestamente incompetente ya que no cursa en autos la delegación de atribuciones de la Gerente Regional de la Geresat Monagas y D.A. para imponer sanciones, por lo que entiende esta Sala se está delatando el vicio de incompetencia por parte del funcionario que dictó el acto administrativo impugnado, a que alude el numeral 4, del artículo 19, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Al respecto, observa esta Alzada que en relación con el vicio de incompetencia, la Sala Político Administrativa, en sentencia Nº 00028, Expediente Nº 14466 de fecha 22/01/2002, estableció lo siguiente:
el vicio de incompetencia es aquel que afecta a los actos administrativos cuando han sido dictados por funcionarios no autorizados legalmente para ello, en otras palabras, la competencia designa la medida de la potestad de actuación del funcionario; en tal sentido, éste no puede hacer nada para lo cual no haya sido expresamente autorizado por Ley. De manera que el vicio de incompetencia infringe el orden de asignación y distribución competencial del órgano administrativo; en tal sentido, ha sido criterio pacífico y reiterado de esta Sala que tal incompetencia debe ser manifiesta para que sea considerada como causal de nulidad absoluta de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En el presente caso, se observa de la p.a. impugnada Nro. 015/2014, de fecha 7 de julio de 2014, que la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., determinó su competencia para conocer, en los siguientes términos:
De conformidad con lo establecido en el numeral 7 del artículo 18 y 133 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 38.236, de fecha 26 de julio del año 2005, en concordancia con lo previsto en el numeral 7 del artículo 16 de su Reglamento Parcial, de fecha 22 de diciembre del año 2006, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 03 de enero del año 2007, bajo el No. 38.596 y lo acordado en P.A.N.. 23, de fecha 13 de diciembre del año 2004 y P.A.N.. 02, del 31 de agosto del año 2006, emanadas de la Presidencia del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales y publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 03 de noviembre del año 2006, bajo el No. 38.556; la competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las normas previstas en ésta Ley, corresponde al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales. En consecuencia, la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores (GERESAT) Monagas y D.A., se declara competente tanto por la materia como por el territorio, para conocer de la propuesta de sanción en contra de la Entidad de Trabajo.
Con relación al vicio de incompetencia alegado, se evidencia que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), es un ente autónomo adscrito al Ministerio del Poder Popular para el P.S.d.T., según lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, asimismo, y de conformidad con los artículos 18, numerales 6 y 7, y 133 eiusdem, en concordancia con el artículo 16, numeral 7, del Reglamento Parcial de la citada ley, se desprende entre otros aspectos que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) es el órgano competente para inspeccionar y aplicar las sanciones contenidas en la ley especial in commento. Ahora bien, con relación al procedimiento sancionador, el mismo se encuentra establecido en el artículo 136 eiusdem, que establece que los funcionarios y funcionarias a cargo de la supervisión e inspección en materia de seguridad y s.e.e.t., podrán formular propuesta de sanción, en los informes de inspección.
Ahora bien, ya esta Sala se ha pronunciado con anterioridad respecto a la competencia de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., ahora denominada, Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A. (GERESAT Monagas y D.A.), para aplicar las sanciones, así en la sentencia Nº 1051 del 6 de noviembre de 2013, caso: Granjas la Caridad, C.A. (GRALACA), se determinó:
En el caso bajo estudio, observa la Sala, que el funcionario de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas y D.A. (DIRESAT), al emitir el acto administrativo recurrido, estableció su competencia por el territorio y por la materia para conocer de la propuesta de sanción contra la empresa accionante, con fundamento en las Providencias Administrativas Nº 23 y 02, emanadas de la Presidencia del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridades Laborales (INPSASEL) en fechas 13 de diciembre de 2004 y 31 de agosto de 2006 respectivamente y publicadas en Gaceta Oficial Nro. 38.556 de fecha 3 de noviembre de 2006.
La providencia Nº 23, publicada en Gaceta Oficial Nro. 38.556 de fecha 3 de noviembre de 2006, dispone:
2) En la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Bolívar se desconcentra la competencia territorial de forma transitoria de los Estados Amazonas y D.A., hasta tanto se creen las Direcciones estadales correspondientes.
5) En la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Anzoátegui se desconcentra la competencia territorial de forma transitoria de los Sucre, Monagas y Nueva Esparta, hasta tanto se creen las Direcciones estadales correspondientes.
De la transcripción anterior se evidencia, la desconcentración funcional de las competencias sobre condiciones y medio ambiente de trabajo en el área de prevención, salud, seguridad y bienestar, a los fines de organizar la atribución territorial de competencia proporcionada entre las diferentes DIRESAT, de acuerdo a los principios de simplicidad, transparencia y cercanía organizativa a los particulares.
Posteriormente, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., fue creada mediante P.A. N° 97, de fecha 15 de julio de 2009, por el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, publicada en Gaceta Oficial Nro. 39.243, de fecha 17 de agosto de 2009, otorgándole plena competencia en el estado Monagas, la cual se encuentra adscrita al Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridades Laborales (INPSASEL), de la cual se desprende lo siguiente:
Artículo 1°. Se ordena la apertura de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat) con competencia en el Estado Monagas adscrita al Instituto Nacional de Salud y Seguridades Laborales (INPSASEL).
Artículo 2°. De acuerdo a lo dispuesto en la p.a. N° 16 de fecha 10 de abril de 2.008, la Diresat Monagas iniciará actividades operativas a partir de la fecha de su inauguración, siendo el 23 de julio de 2.009, asumiendo la competencia para actuar en el Estado Monagas.
Artículo 3°. Se hace efectiva la modificación de la desconcentración territorial y funcional establecida en la p.a. mencionada en el artículo anterior, quedando estas Diresat conformadas en (sic) de la Siguiente manera:
● En la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat) con competencia territorial y funcional en los Estados Anzoátegui, Sucre, y Nueva Esparta.
● En la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat) con competencia territorial y funcional en el Estado Monagas.
En base a lo anterior, el ciudadano J.P., en su carácter de Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en ejercicio de las facultades conferidas mediante Decreto N° 033, de fecha 11 de marzo de 2009, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.136, designó al ciudadano P.A.C.L., como Director de la Diresat Monagas y D.A., a los fines de que en base a la desconcentración del mencionado Instituto, administre la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas y D.A. (DIRESAT), de forma eficiente y de acuerdo a las atribuciones que le confiere la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Así las cosas, el artículo 18, numerales 6 y 7, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, sobre las competencias del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, establece:
Artículo 18: El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral, tendrá las siguientes competencias
Ejercer las funciones de inspección de condiciones de seguridad y s.e.e.t., estableciendo los ordenamientos y plazos de cumplimiento en caso de violación de la normativa vigente, sin perjuicio de las competencias generales de las Unidades de Supervisión adscritas a las Inspectorías del Trabajo.
Aplicar las sanciones establecidas en la presente ley. (…).
De acuerdo con las normas anteriormente transcritas la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, asigna la competencia al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) de inspección de condiciones de seguridad y s.e.e.t., estableciendo los ordenamientos y plazos de cumplimiento, así como, de aplicar las sanciones establecidas en dicha Ley.
Por su parte, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., fue creada como un órgano desconcentrado del referido Instituto, otorgándole plena competencia en el estado Monagas con el fin de optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y garantizar condiciones seguras y saludables de los trabajadores a nivel nacional; asimismo, el Presidente del INPSASEL, en ejercicio de las facultades efectuó la desconcentración funcional de las competencias sobre condiciones y medio ambiente de trabajo en el área de prevención, salud seguridad y bienestar en las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores, hoy Gerencias Estadales de Seguridad y Salud de los Trabajadores, lo cual hace inferir que se encuentra legalmente conferida la facultad con la que actuó para investigar, proponer y aplicar sanciones.
Respecto a la potestad sancionatoria, el artículo 133 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (2005), establece: “la competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las normas previstas en esta Ley, corresponde al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridades Laborales”, esto es, que el carácter y poder de aplicar las sanciones por la inobservancia de las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, es competencia exclusiva y excluyente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).
Aunado a ello, en el artículo 136 de la referida Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, se puntualizan las facultades investigativas de los funcionarios encargados de realizar la supervisión o inspección, estableciendo:
Artículo 136: Los funcionarios y funcionarias a cargo de la supervisión e inspección en materia de seguridad y s.e.e.t. tendrán plenas facultades para interrogar a los trabajadores y trabajadoras, así como requerir toda la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones.
La propuesta de sanción. (…).
A tenor de la norma transcrita, se observa que los funcionarios de supervisión e inspección cuentan con amplias facultades indagatorias para el ejercicio pleno de sus funciones, a los fines de que el informe de inspección levantado contenga al detalle las circunstancias fácticas evidenciadas, con la tipificación de las mismas en la normativa prevista y establecer la propuesta sancionatoria que corresponda, en los casos de incumplimientos por parte del empleador de la normativa prevista en la Ley especial.
De igual manera, el artículo 12 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, dispone dentro de los organismos que conforman el Régimen Prestacional de Seguridad y S.e.e.T., el siguiente:
Artículo 12: El Régimen Prestacional de Seguridad y S.e.e.T. estará conformado por los siguientes organismos y personas:
b. Las Unidades Técnico-Administrativas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales. (…).
De la citada norma, concatenada con el artículo 18 en su numeral 6 y el artículo 136 eiusdem, y las providencias Nro. 23 y 02, referidas supra, dictadas por el Presidente del Inpsasel en su obligación de proteger y prevenir a los trabajadores a nivel nacional, se extrae que las Unidades Técnico-Administrativas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, INPSASEL, -desconcentrado territorial y funcionalmente-, pueden estar integradas en un ámbito desconcentrado, por los Inspectores en Seguridad y Salud quienes se encargan de practicar inspecciones o supervisiones a empresas, establecimientos, explotaciones y faenas, indicar los ordenamientos y plazos de cumplimiento en caso de violación de la normativa vigente, y levantar el informe que refleje la propuesta de sanción correspondiente. Asimismo, pueden estar integradas por Coordinaciones Regionales de Sanciones encargados de tramitar el respectivo procedimiento sancionatorio.
Por otra parte, la aludida Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, prevé en su artículo 123 lo siguiente:
El funcionario de inspección y supervisión competente en la materia, cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen y siempre que no pongan en peligro la integridad física o la salud de los trabajadores y las trabajadoras, podrá advertir y aconsejar al empleador o empleadora por una sola vez, en vez de iniciar un procedimiento sancionador. En estos supuestos dará cuenta de sus actuaciones a la autoridad local de dicho Instituto.
De esta forma, el primer paso antes de iniciar un procedimiento sancionatorio es la realización de inspecciones a los fines de verificar el cumplimiento de lo establecido en las normas relativas a las condiciones de seguridad, salud y medio ambiente en las que los trabajadores desarrollan sus actividades; posteriormente se concederá un plazo determinado a la empresa inspeccionada dentro del cual deberá subsanar las irregularidades detectadas y vencido dicho lapso, si hubiere lugar, se procederá a la sustanciación del procedimiento sancionatorio en el cual la empresa infractora tendría la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa. (Vid. Sentencia Nº 00977 del 1° de julio de 2009, caso: Fundación Universitaria Monseñor R.A.B., de la Sala Político Administrativa).
Conforme al artículo 135 eiusdem, el procedimiento sancionador será el establecido en la Ley Orgánica del Trabajo.
Así tenemos que, ante el incumplimiento por parte del empleador de la normativa prevista en la Ley especial, y levantado a tal efecto el informe que refleje la propuesta de sanción correspondiente, el artículo 547 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, establece el procedimiento a seguir para la aplicación de sanciones, a saber:
Artículo 547: El procedimiento para la aplicación de las sanciones estará sujeto a las normas siguientes:
El funcionario o funcionaria de inspección que verifique que se ha incurrido en una infracción levantará un acta circunstanciada y motivada que servirá de iniciación al respectivo procedimiento administrativo y que hará fe, hasta prueba en contrario, respecto de la verdad de los hechos que mencione.
Así, el procedimiento para aplicar sanciones se inicia con el levantamiento de un acta circunstanciada y motivada por parte del funcionario que verifique que se ha cometido una infracción, acta que será remitida, en copia certificada, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes al presunto infractor, quien dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la copia del acta, podrá formular ante el funcionario los alegatos que juzgue pertinentes, so pena de quedar confeso. Vencido el lapso de ejercer alegatos, en caso de haberlos realizado, el indiciado podrá dentro de los tres (3) días hábiles siguientes promover y hacer evacuar las pruebas que estime convenientes conducentes conforme al Derecho Procesal del trabajo. Vencido el lapso para promover y evacuar pruebas, en caso de haberse hecho, el funcionario dentro de los tres (3) días hábiles siguientes dictará una resolución motivada declarando al presunto infractor o infractor responsable o no de las infracciones de que se trate, e impondrá la correspondiente sanción.
En el caso in commento, luego de la revisión exhaustiva de las copias certificadas del expediente administrativo contentivo de las actuaciones en el expediente N° USMON-006-2014, nomenclatura de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A. (Vid. Folios 321 al 550 de la segunda pieza), se observan las siguientes actuaciones:
Orden de trabajo identificada con el alfanumérico MON-13-154, de fecha 25 de septiembre de 2013 (folio 328 de la pieza 2), emitida con el fin de realizar inspección general en la sede de la empresa Grupo Hermanos Marcano (G.H. Marcano), C.A.
Informe de inspección de fecha 25 de septiembre de 2013 (folios 329 al 336 de la pieza 2), donde la funcionaria Ingeniera L.G., en su carácter de Inspectora en Seguridad y Salud de los Trabajadores III de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A. dejó constancia que la empresa no ha elaborado ni implementado el Programa de Seguridad y S.e.e.T., a lo cual, se ordenó al empleador elaborar el respectivo Programa con la participación de los trabajadores y trabajadoras, que contenga las políticas y compromisos, estableciéndose un plazo perentorio de 20 días hábiles con el deber de notificar por escrito a la Geresat, sobre las medidas adoptadas a los fines que se realice la verificación in situ del cumplimiento de los ordenamientos establecidos, so pena de la iniciación del procedimiento sancionatorio.
Igualmente, se indica en el referido Informe que “se hace entrega de copias de la presente acta” a la ciudadana M.M., titular de la cédula de identidad N° 9.933.740, quien atendió dicha inspección y firmó en representación de la empresa como gerente general, de forma que la accionante tuvo conocimiento del contenido del informe de inspección donde se dejó constancia de los incumplimientos constatados y se establecieron los lapsos para adoptar las medidas correspondientes; todo ello en el marco de la competencia asignada a la GERESAT-Monagas y D.A..
Orden de trabajo identificada con el alfanumérico MON-14-146 de fecha 10 de marzo de 2014, emitida con el fin de realizar re-inspección, levantándose el respectivo Informe en fecha 2 de abril de 2014 (folios 337 al 343 de la pieza 2), suscrito por la Ingeniera L.G., en su carácter de Inspectora en Seguridad y Salud de los Trabajadores III de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., oportunidad en la cual constató, que la entidad de trabajo no cuenta con el Programa de Seguridad y S.e.e.T..
Informe de propuesta de sanción de fecha 20 de mayo de 2014 (folios 322 al 325 de la pieza 2), emitido por la referida Inspectora en Seguridad y Salud de los Trabajadores III, ciudadana L.G., en virtud del incumplimiento de la empresa del numeral 7, del artículo 56, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, artículos 80, 81 y 82 de su Reglamento Parcial, en concordancia con lo establecido en la N.T.P.d.S. y S.e.e.T. (PSST), publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.070 en fecha 1° de diciembre de 2008, al no elaborar e implementar el Programa de Seguridad y S.e.e.T.; actuando la Inspectora en Seguridad y Salud de los Trabajadores dentro de la competencia asignada a la GERESAT Monagas y D.A..
Acta de apertura de fecha 3 de junio de 2014 (folios 365 y 366 de la pieza 2), suscrita por el funcionario adscrito a la Coordinación Regional de Sanciones de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., por la cual, se acuerda iniciar procedimiento sancionatorio signado con el expediente identificado con el alfanumérico USMON-006-2014, conforme lo establecido en el artículo 547 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, por remisión expresa del artículo 135 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, ordenándose la notificación del empleador mediante cartel de notificación con la orden de enviar copia de la respectiva acta de apertura, siendo recibido por éste en fecha 4 de junio de 2014, dejándose constancia a los autos mediante actuación del 5 de junio de 2014, como consta al folio 368 de la pieza 2; actuando dicha Coordinación Regional de Sanciones bajo la competencia asignada a la GERESAT Monagas y D.A., por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).
Cartel de notificación emitido a la empresa Grupo Hermanos Marcano (G.H. Marcano), C. A. (folio 369 de la pieza 2), librado en fecha 3 de junio de 2014 por la Gerente Regional de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., cuyo contenido establece:
Al ciudadano representante legal de la GRUPO HERMANOS MARCANO, C. A. ubicada en (…) Por medio del presente cartel se le notifica que la Coordinación Regional de Sanción adscrita a la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores (GERESAT) Monagas y D.A., inició procedimiento sancionatorio a esta empresa, conformidad con el artículo 547 de la Ley Orgánica del Trabajo … por remisión expresa del artículo 547 de la nueva Ley Orgánica del Trabajo, los trabajadores y trabajadoras,… por remisión expresa del artículo 135 de Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT); por lo contenido en el informe propuesta de sanción y acta que dio inicio al presente procedimiento. A través de la fijación del presente cartel, queda debidamente notificada esta empresa, para que su representante legal comparezca por ante la Coordinación Regional de Sanción de esta Geresat, (…) dentro de los cinco (5) hábiles siguientes a esta notificación una vez que conste en autos, para que exponga los alegatos que juzgue pertinentes a su defensa; con la advertencia que dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al vencimiento del lapso mencionado, esta empresa podrá promover y hacer evacuar las pruebas que estime conducentes a comprobar la veracidad de sus alegatos, conforme al derecho procesal común.(sic) (Énfasis del texto)
De forma que, al librarse el Acta de apertura circunstanciada y motivada emitida por el funcionario competente para dar la apertura del procedimiento sancionatorio, se ordenó enviar copia certificada de la misma a la presunta infractora, en cumplimiento del literal b) del artículo 547 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, de forma que, tuvo conocimiento del contenido de la misma en cuanto al inicio del procedimiento sancionatorio, y con base a ello, acudió por intermedio de la apoderada judicial C.B., ante la Coordinación Regional de Sanciones a los fines de presentar escrito de alegatos, promoción de pruebas y elementos probatorios. Así se determina.
En fecha 12 de junio de 2014, la apoderada judicial de la accionante formuló las defensas que estimó pertinentes y consignó elementos probatorios, a los fines de rebatir la propuesta de multa en marco del procedimiento sancionatorio (folios 372 al 514 de la pieza 2), y entre sus argumentos afirmó, que la empresa ha fomentado las medidas necesarias para garantizar la seguridad y salud de los trabajadores mediante la elaboración del Programa de Seguridad y S.e.e.T. por la Ingeniero F.G., perteneciente al Servicio de Seguridad y S.e.e.T., con la colaboración y participación de los trabajadores, representados por el Comité de Seguridad y Salud, siendo debidamente aprobado por dicho comité, y que, al momento de realizarse la re-inspección sólo participó la administradora temporal de la empresa que no contaba con el conocimiento respecto a la elaboración del respectivo programa en vista que “para ese momento los trabajadores no habían recibido la charla de inducción respecto a la existencia y contenido del mismo”; defensas ésta realizadas en el procedimiento sancionatorio tramitado por la Coordinación Regional de Sanciones bajo la competencia asignada a GERESAT-Monagas y D.A..
En fecha 16 de junio de 2014, la apoderada judicial de la parte accionante, en el procedimiento sancionatorio tramitado por la Coordinación Regional de Sanciones de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., consignó escrito de promoción de pruebas (folios 516 al 521 la pieza 2), mediante el cual, promovió documentales que fueron desestimadas en su valor probatorio en la p.a. Nro. 015/2014, de fecha 7 de julio de 2014, bajo el siguiente fundamento:
Consignado con el escrito de promoción de pruebas, cursa… prueba documental marcada como anexo ‘B’, ‘ACTA DE REUNIÓN’ de fecha 28 de enero del 2014, la misma no contiene las firmas de quienes se identifican en el encabezamiento, y su contenido se enfoca en denuncias especificas al Patrono en materia de salud y seguridad Laboral, y no en la elaboración de Programa de Salud y Seguridad en el Trabajo. Es por lo que éste Juzgador desestima el valor probatorio de la misma ya que no desvirtúa los incumplimientos plasmados en el informe propuesta de sanción. Así se declara.
Cursa … prueba documental marcada como anexo ‘C’, ‘CARTAS DE APROBACIÓN DEL PROGRAMA DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO’ de fecha 27 de marzo del 2014. Es necesario indicar que una vez culminado el plazo de la inspección en el Informe entregado al efecto, en su ultimo (sic) aparte, se le advierte al empleador que debe presentar ante éste Instituto los avances sobre las medidas adoptadas, en tal sentido en al caso de marras no hay constancia de ello. Es por lo que éste Juzgador desestima el valor probatorio de la misma ya que no desvirtúa los incumplimientos plasmados en el informe propuesta de sanción. Así se declara.
Cursa… pruebas documentales marcada como anexo ‘D’, ‘CARTAS COMPROMISO’ de fecha 31 de marzo de 2014. Este Juzgador desestima el valor probatorio de la misma ya que no desvirtúa los incumplimientos plasmados en el informe propuesta de sanción referido a la no elaboración ni implementación del Programa de Salud y Seguridad en el Trabajo. Así se declara.
Cursa… pruebas documentales marcada como anexo ‘E’, ‘LISTADO DE ASISTENCIA FOTO DE LA ASAMBLEA Y TRIPTICO’ (sic) de fecha 27 de marzo (sic) –mayo- del 2014. El artículo 56 numeral 7 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo es preciso y lacónico al determinar: …A tales efectos deberán: ‘Elaborar, con la participación de los trabajadores y trabajadoras, el Programa de Seguridad y S.e.e.T. de la empresa…’. Visto de éste modo [no] solo es el hecho de informarles o darles a conocer a los trabajadores y trabajadoras la existencia del mismo sino que es una elaboración en conjunto, una construcción colectiva. Es por lo que este Juzgador desestima el valor probatorio de la misma ya que no desvirtúa los incumplimientos plasmados en el informe propuesta de sanción referido a la no elaboración ni implementación del Programa de Salud y Seguridad en el Trabajo. Así se declara.
Riela… marcada como anexo ‘F’, Programa de Salud y Seguridad Laboral, de la Entidad de Trabajo GRUPO HERMANOS MARCANO, C. A, y atendiendo al mencionado artículo 56 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. En su numeral 7, (…). Vista la norma, y como fue presentado el Programa de Seguridad y S.L. de la Entidad de Trabajo GRUPO HERMANOS MARCANO, C. A, el mismo no está acompañado de ningún documento firmado que evidencie que el Programa fue elaborado con la participación de trabajadores y trabajadoras del mencionado Centro de Trabajo. Igualmente es necesario indicar que una vez culminado el plazo de la inspección en el Informe entregado al efecto, en su ultimo (sic) aparte, se advierte al empleador que debe presentar ante éste Instituto los avances sobre las medidas adoptadas, en tal sentido en el caso de marras no hay evidencia de que los Inspectores adscritos al Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales hayan constatado en sitio el mencionado programa, por lo tanto se le indica a la administrada que la presentación del mismo no se reduce al mero formalismo documental sino que es indispensable llevarlo a la revisión en el propio campo es decir en el Centro de Trabajo, lo cual no consta de autos. Es por lo que éste Juzgador desestima el valor probatorio de la misma ya que no desvirtúa los incumplimientos plasmados en el informe propuesta de sanción. Así se declara. (Énfasis del texto)
Se evidencia de la transcripción supra que el ente administrativo desestimó el valor probatorio de las documentales promovidas por la presunta infractora al no desvirtuar los incumplimientos plasmados en el informe de propuesta de sanción; asimismo, que no se presentaron por ante el INPSASEL los avances sobre las medidas adoptadas y que, no se trata sólo de informarles o darles a conocer a los trabajadores la existencia del Programa de Salud y Seguridad en el Trabajo, sino que el mismo, es una elaboración en conjunto, una construcción colectiva.
Al respecto, observa esta Sala de la revisión del contenido de dichas documentales lo siguiente:
De la documental marcada “B”, cursante al folio 397 de la pieza 2, relativa a Acta de reunión de fecha 28 de enero del 2014, suscrita por el ciudadano H.B., titular de la cédula de identidad N° 6.215.611, actuando en su carácter de delegado de prevención; en la misma, no manifiesta que los trabajadores hayan participado en la elaboración del Programa de Seguridad y S.e.e.T. identificando los procesos peligrosos existentes y diagnósticos de las necesidades del centro de trabajo, por lo que no resulta suficiente para desvirtuar el incumplimiento como adujo el ente administrativo.
b) De las documentales marcadas “C”, cursantes a los folios 398 y 399 de la pieza 2, relativas a Cartas de aprobación del Programa de Seguridad y S.e.e.T. de fecha 27 de marzo de 2014 y 23 de abril de 2014, emitidas por el Comité de Seguridad y S.L.; las mismas corresponden a copias fotostáticas simples de documentos privados emanados de terceros, los cuales no fueron ratificados por sus suscribientes mediante la prueba testimonial, en el procedimiento sancionatorio ni en la presente demanda de nulidad, careciendo de pleno valor probatorio, de conformidad con lo establecido en el artículo 431 del Código de Procedimiento Civil.
c) De la documental marcada “D”, inserta al folio 400 de la pieza 2, referente a carta compromiso en hacer cumplir los planes establecidos en el Programa de Seguridad y S.e.e.T., de fecha 31 de marzo de 2014, suscrita por M.M. en su carácter de representante legal de la empresa Grupo Hermanos Marcano, C. A. y dirigida al Comité de Seguridad y S.L.; se observa que, de acuerdo al contenido de la N.T.P.d.S. y S.e.e.T. (NT-01-2008), aprobada mediante Resolución N° 6227, de fecha 1º de diciembre de 2008, se requiere igualmente que se suscriba una carta compromiso dirigida al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, para su aprobación por éste instituto, lo cual no consta a los autos que fuera realizado por la presunta infractora, por lo que no resulta suficiente para desvirtuar el incumplimiento como adujo el ente administrativo.
d) De las documentales marcadas “E”, cursantes a los folios 401 al 403 de la pieza 2, referentes a Listados de asistencia a charla para la divulgación y conocimiento del Programa de Seguridad y S.e.e.T., acompañados de foto de la asamblea y tríptico, realizadas en fecha 27 de mayo de 2014, con la asistencia y firma de trece (13) personas que aparecen en el listado de nómina general entregado a Geresat (folio 345 de la pieza 2); las mismas, no resultan suficientes para desvirtuar el incumplimiento de la implementación del Programa como adujo el ente administrativo por cuanto datan de fecha 27 de mayo de 2014, cuando ya se había realizado la re-inspección del 2 de abril de 2014 dirigida a constar el cumplimiento de la normativa referida en la primera inspección general de fecha 25 de septiembre de 2013, de esta manera, el empleador se benefició de un lapso de seis (6) meses y siete (7) días con el objeto de igualmente implementar el Programa de Seguridad y S.e.e.T., lo cual no realizó en su oportunidad.
e) De la documental marcada “F, cursante a los folios 116 al 217 de la pieza 1 y 404 al 505 de la pieza 2, relativa al Programa de Salud y Seguridad en el Trabajo de la entidad de trabajo Grupo Hermanos Marcano, C. A., sin fecha de elaboración, donde se indica que fue realizado por la técnico F.G., titular de la cédula de identidad N° 19.703.328, perteneciente al Servicio de Seguridad y S.e.e.T., con la participación de los ciudadanos Y.A. y F.M., titulares de la cédula de identidad N° 10.837.129 y 5.900.625, respectivamente, actuando en representación de la empresa e integrantes del Comité de Seguridad y S.L., así como del ciudadano H.B., titular de la cédula de identidad N° 6.215.611, en su carácter de delegado de prevención e integrante del Comité de Seguridad y S.L. y el ciudadano C.P., titular de la cédula de identidad N° 82.194.597, firmando como trabajador ayudante de almacén y miembro del Comité de Seguridad y S.L., señalándose como objetivo general, el de constituir los modelos y procedimientos fundamentales bajo los cuales la empresa prevendrá los accidentes de trabajo y las enfermedades ocupacionales, durante los procesos de trabajo; dicha documental, no resulta suficiente para desvirtuar el incumplimiento como adujo el ente administrativo por cuanto no se evidencia de autos la participación activa y protagónica de los trabajadores en su elaboración.
f) De las documentales marcadas “G”, “H”, “I”, “J”, “K”, “L” y “M”, cursantes a los folios 506 al 514 de la pieza 2, relativas a Plan de Inversión 2014, charlas sobre el proceso de declaración de accidente e incidente de trabajo y de uso del equipo de proyección personal, realizadas en fecha 27 de mayo de 2014, con la asistencia y firma de diecisiete (17) personas que aparecen en el listado de nómina general entregado a GERESAT (folio 345 de la pieza 2), así como órdenes médicas de fecha 12, 14, 22 y 30 de mayo de 2014, relativas a consultas realizadas a cuatro personas que aparecen en el listado de nómina general entregado a GERESAT (folio 345 de la pieza 2), Política de Seguridad y S.e.e.T., Normas de Seguridad y S.l. y Reglamento interno de trabajo suscritos por los integrantes del Comité de Seguridad y S.L.; las mismas, no resultan suficientes para desvirtuar el incumplimiento de la implementación del Programa como adujo el ente administrativo por cuanto datan del mes de mayo de 2014, cuando ya se había realizado la re-inspección del 2 de abril de 2014 dirigida a constar el cumplimiento de la normativa referida en la primera inspección general de fecha 25 de septiembre de 2013, de esta manera, el empleador se benefició de un lapso de seis (6) meses y siete (7) días con el objeto de igualmente implementar el Programa de Seguridad y S.e.e.T., lo cual no realizó en su oportunidad.
Auto de admisión de pruebas, sin fecha (folio 515 de la pieza 2), dictado por el funcionario adscrito a la Coordinación Regional de Sanciones de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., mediante el cual, y en el marco de su competencia, admitió las documentales promovidas por la presunta infractora y, con respecto a las testimoniales, no se admitieron “por cuanto están siendo solicitados extemporáneamente del lapso establecido en el articulo (sic) 483 del Código de Procedimiento Civil”.
Sobre el particular, observa esta Sala que en fecha 5 de junio de 2014, se dejó constancia a los autos de la notificación practicada a la presenta infractora del inicio del procedimiento sancionatorio en su contra (folio 368 de la pieza 2), luego de lo cual, transcurrieron los siguientes cinco (5) días hábiles: viernes 6, lunes 9, martes 10, miércoles 11 y jueves 12, del mes de junio de 2014, dentro de los cuales, se formularon los alegatos pertinentes mediante escrito del 12 de junio de 2014, para luego comenzar a transcurrir los siguientes tres (3) días hábiles para promover y hacer evacuar las pruebas: viernes 13, lunes 16 y martes 17, del mes de junio de 2014, consignándose dicho escrito de promoción el 16 de junio de 2014, que se corresponde al segundo, de los tres días, que se otorgan para promover y evacuar pruebas.
Ahora bien, los medios de pruebas pueden ser promovidos y evacuados hasta el último día del mencionado lapso -pues lo contrario, atentaría contra el principio de integridad de los lapsos procesales-, y en este caso, se observa que la parte recurrente promovió los medios probatorios al segundo día hábil, debiendo la Administración pronunciarse sobre su admisión para la declaración de las testimoniales en ese día o al día hábil siguiente, sin embargo, al tratarse de una prueba promovida para la ratificación de las documentales consignadas suscritas por la integrante del Servicio de Seguridad y S.e.e.T. y los representantes del Comité de Seguridad y S.L., la misma, no tendría incidencia en decisión del ente administrativo por cuanto éste, se basó en el incumplimiento de la empresa de no elaborar e implementar el Programa de Seguridad y S.e.e.T., con la participación de los trabajadores. Así se determina.
P.a. Nro. 015/2014, de fecha 7 de julio de 2014 (folios 525 al 542 de la pieza 2), emanada de la Gerente Regional de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A. (Geresat Monagas y D.A.), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, INPSASEL, ciudadana M.B., actuando de conformidad con la p.a. Nro. ORH-2014-17 de fecha 17 de marzo de 1014, mediante la cual declara con lugar la propuesta de sanción acordándose imponer la multa en la cantidad de Bs. 198.818,50, por la comisión de infracción grave, prevista en el artículo 119, numeral 6 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por incumplimiento de la empresa Grupo Hermanos Marcano (G.H. Marcano) “al no elaborar e implementar con la participación de los trabajadores el Programa de Seguridad y S.e.e.T.”.
De la revisión detallada de la P.A., se observa que en las motivaciones para decidir el funcionario estableció, lo que de seguidas se transcribe:
En consecuencia, la Entidad de Trabajo GRUPO HERMANOS MARCANO, C. A, tiene el deber de realizar el Programa de Seguridad y S.e.e.T. con la participación de los trabajadores y trabajadoras, ya que son normas de obligatorio cumplimiento, establecidos en la LOPCYMAT y su Reglamento Parcial cuyas disposiciones son de orden público tal y como lo establece en su artículo 2 de la LOPCyMAT y en el artículo 3 del RLOPCYMAT (sic), es decir, son imperativas e indisponibles, en consecuencia no se declina a la voluntad de las personas. Así se declara.
Por lo antes expuesto es necesario destacar: 1) Que los incumplimientos de la propuesta de Sanción que da origen al procedimiento Sancionatorio se encuentran plasmados en la LOPCYMAT, y que se origina de las Inspecciones realizadas in situ constatándose la inobservancia de la accionada. 2) La Entidad de Trabajo GRUPO HERMANOS MARCANO, C. A. consigno (sic) escrito para dar respuesta a la solicitud, pero el mismo carece de elementos probatorios, ya que no consignaron pruebas categóricas y precisas que determinaran que la Entidad de Trabajo esta (sic) exenta de responsabilidad. En consecuencia resulta desfavorable para la Entidad de Trabajo accionada, ya que no evacuo (sic) pruebas conducentes que sirvieran como elementos para desvirtuar el incumplimiento de la propuesta de sanción incoada por la funcionaria L.S.G.I.I. en Seguridad y s.e.e.t. III, adscrita al INPSASEL. Así se decide. (Sic) (Énfasis del texto)
De esta manera concluye la administración, que no se consignaron pruebas categóricas y precisas para desvirtuar el incumplimiento de la propuesta de sanción relativo a la no elaboración e implementación, con la participación de los trabajadores, del Programa de Seguridad y S.e.e.T..
En este orden, es preciso traer a colación el contenido del artículo 119, numeral 6, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, aplicado en este caso, en la p.a. Nro. 015/2014, de fecha 7 de julio de 2014, el cual establece:
No elabore, implemente o evalúe los programas de seguridad y s.e.e.t., de conformidad con esta Ley, su Reglamento o las normas técnicas. (Destacado de la Sala).
Del aludido artículo, se evidencia que una de las conductas consideradas como infracción grave es no elaborar ni implementar los programas de seguridad y salud, que fue precisamente el supuesto por el cual fue sancionada la sociedad mercantil Grupo Hermanos Marcano, C. A.
Al respecto, el artículo 56, numeral 7, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo prevé expresamente que entre los deberes de los empleadores y empleadoras se encuentra “Elaborar, con la participación de los trabajadores y trabajadoras, el Programa de Seguridad y S.e.e.T. de la empresa (…)”. (Destacado de la Sala).
Bajo este mismo contexto, los artículos 80 y 81 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, establecen:
Artículo 80. Toda empresa, establecimiento, explotación, faena, cooperativa u otras formas asociativas comunitarias de carácter productivo o de servicios, deberán diseñar una política y elaborar e implementar un Programa de Seguridad y S.e.e.T., específico y adecuado a sus procesos, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, este Reglamento y las normas técnicas que se dicten al efecto.
Artículo 81. Elaboración de la Política y Programa de Seguridad y S.e.e.T.
El Proyecto de Política y Programa de Seguridad y S.e.e.T. deberá ser elaborado por el Servicio de Seguridad y S.e.e.T., con la participación y consulta previa al Comité de Seguridad y S.L..
El Servicio de Seguridad y S.e.e.T. presentará el proyecto a consideración del Comité de Seguridad y S.L. para su aprobación o negativa. Esta negativa deberá ser motivada, indicando aquellos aspectos que deben ser modificados.
En caso de ser aprobado, el patrono, patrona, cooperativa u otras formas asociativas comunitarias de carácter productivo o de servicios, y el Servicio de Seguridad y S.e.e.T. deberán presentarlo a consideración del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales para su aprobación o negativa. Esta negativa deberá ser motivada, indicando aquellos aspectos que deben ser modificados. (Destacado de la Sala).
De la normativa transcrita supra, se desprende que efectivamente son los empleadores y empleadoras quienes tienen el deber, no sólo de elaborar, sino de asegurar la elaboración del Programa de Seguridad y S.e.e.T., es decir, instaurar los mecanismos y medidas necesarias para que el indicado programa se realice. (Vid. Sentencia Nro. 436 del 1° de julio de 2015, caso: Alfarería Venezuela, C.A., de esta Sala).
En cuanto a este aspecto, cabe mencionar que la N.T.P.d.S. y S.e.e.T. (NT-01-2008), aprobada mediante Resolución N° 6.227, de fecha 1º de diciembre de 2008, emanada del entonces Ministerio del Poder Popular del Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio del Poder Popular para el P.S.d.T., publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.070 en fecha 1° de diciembre de 2008, expone en su exposición de motivos lo siguiente:
El Programa de Seguridad y S.e.e.T. forma un eje transversal para la prevención de accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales, como un instrumento de dominio del colectivo que responda a la realidad social, laboral, política y económica; donde el papel activo y protagónico debe ser de las trabajadoras y los trabajadores, traducido en una construcción colectiva, que responda a la integración de los conocimientos, a fin de lograr la unidad de criterios y la consecución de sus objetivos, rompiendo de esta manera con esquemas o paradigmas de trabajo, todo esto bajo el auspicio directo y constante del Estado venezolano en su política de desarrollo de una sociedad más justa.
Este Programa se desarrollará en función de las particularidades del centro de trabajo, con un modelo de participación activa de las Delegadas o Delegados de Prevención, las trabajadoras y los trabajadores, que con su experiencia aportarán los insumos que generarán una identificación de los procesos peligrosos existentes y sus efectos sobre la salud, conduciendo a la construcción de una declaración de política de seguridad y s.e.e.t., planes de trabajo para el abordaje de los procesos peligrosos, la adopción de decisiones eficaces con base en las necesidades sentidas de la masa laboral, para la prevención de accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales, de conformidad con el numeral 7 del artículo 56 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo…
Igualmente, se consagra la participación protagónica de las trabajadoras y los trabajadores, como elemento indispensable para la construcción, ejecución y evaluación del programa, siendo este último punto otro elemento novedoso integrado como mecanismo de valoración de la confiabilidad del programa y la respuesta real que éste ofrece a las necesidades de las trabajadoras y los trabajadores.
Por su parte, en el Título II (ALCANCE, CAMPO DE APLICACIÓN Y RESPONSABILIDADES), de la referida N.T., se amplía el deber anterior al disponer como responsabilidades, las siguientes:
La Empleadora o el Empleador, cualquiera sea su naturaleza, son los responsables de asegurar la elaboración, puesta en práctica y funcionamiento del Programa de Seguridad y S.e.e.T., así como brindar las facilidades técnicas, logística y financieras, necesarias para la consecución de su contenido.
El Servicio de Seguridad y S.e.e.T. es el responsable de elaborar la propuesta del Programa de Seguridad y S.e.e.T., someterlo a la revisión y aprobación del Comité de Seguridad y S.L.…
Asimismo, el Servicio de Seguridad y S.e.e.T. es responsable de la promoción, ejecución, supervisión y evaluación, con la participación efectiva de las trabajadoras y los trabajadores, asociadas y asociados, de la propuesta del Programa de Seguridad y S.e.e.T..
El Comité de Seguridad y S.L.… es responsable de participar en la elaboración, aprobación, puesta en práctica y evaluación del Programa de Seguridad y S.e.e.T.. (Artículo 47, numeral 1 y artículo 48, numeral 1 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo)
Las Delegadas y Delegados de Prevención como representantes de los trabajadores, deben garantizar que los mismos estén informados y participen activamente en la prevención de los procesos peligrosos, en la elaboración, seguimiento y control del Programa de Seguridad y S.e.e.T..
El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales es el responsable de aprobar y vigilar la aplicación del Programa de Seguridad y S.e.e.T. de la empresa…
Las Trabajadoras y los Trabajadores son responsables de participar en la elaboración y seguimiento del Programa de Seguridad y S.e.e.T., políticas y reglamentos internos relacionados con la seguridad y s.e.e.t..
De acuerdo al contenido de la N.T. transcrito supra el Programa de Seguridad y S.e.e.T. desarrollado en el centro de trabajo, constituye un instrumento para la prevención de accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales, donde participan los integrantes del Comité de Seguridad y S.L., y tiene participación activa las trabajadoras y los trabajadores, así como las Delegadas o Delegados de Prevención quienes deben garantizar igualmente que los mismos – los trabajadores- participen, lo que se traduce en una construcción colectiva, para la integración de conocimientos, a fin de lograr la unidad de criterios y la consecución de los objetivos planteados. Finalmente, el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales es el responsable de aprobar y vigilar la aplicación del Programa de Seguridad y S.e.e.T. de la empresa.
Asimismo, en el título IV relativo al contenido del Programa de Seguridad y S.e.e.T., contenido de la referida N.T. (NT-01-2008), se expresa que, en la descripción del proceso productivo y proceso de trabajo el empleador debe identificar los procesos peligrosos existentes y el diagnóstico de las necesidades del centro de trabajo, acciones éstas que deben ser realizadas “con la participación de las trabajadoras y los trabajadores, mediante el intercambio de conocimientos, saber y experiencia adquirida al realizar sus actividades laborales”, por lo que se trata de una “información, recuperada y sistematizada mediante la discusión y validación del grupo de trabajo, siendo el resultado de la sumatoria de opiniones, con base en la realidad del centro de trabajo”.
Bajo este contexto, es evidente que la sociedad mercantil Grupo Hermanos Marcano (G.H. Marcano), C. A., incurrió en la infracción prevista en el artículo 119, numeral 6, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, toda vez que, habiéndole otorgado el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) un lapso para la elaboración e implementación del Programa de Seguridad y S.e.e.T., y beneficiándose el empleador de un lapso mayor de seis (6) meses y siete (7) días para cumplir con la normativa, éste no lo elaboró con la participación activa de las trabajadoras y los trabajadores, al no desprenderse reuniones o mesas de trabajo constituidas u otras actividades donde desplegaran sus proposiciones para la realización del Programa de Seguridad y S.e.e.T., ni lo implementó en dicho lapso, requerimientos exigidos en la inspección efectuada. Así se determina.
Asimismo, en el acto administrativo impugnado, la Gerente Regional de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A. (Geresat Monagas y D.A.), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, INPSASEL, manifiesta expresamente actuar de conformidad con la p.a. Nro. ORH-2014-17 de fecha 17 de marzo de 2014, la cual se encuentra publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.397 en fecha 23 de abril del año 2014, emanada del Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales ciudadano N.O., en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 22, numeral 6, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que establece dentro de sus funciones “nombrar y destituir al personal del Instituto, de conformidad con las previsiones de la Ley del Estatuto de la Función Pública y del Estatuto Especial del Funcionario de la Seguridad Social”.
En consecuencia, la sanción de multa fue impuesta en el presente caso, por un funcionario con competencia territorial y material circunscrita a los extremos previstos en la legislación especial. Así se establece.
Habida cuenta de las actuaciones constatadas por esta Sala, se observa que los actos llevados a cabo en la instancia administrativa por un Inspector en Seguridad y Salud de los Trabajadores, funcionario adscrito a la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) estuvieron circunscritas a las fases de Inspección de fecha 25 de septiembre de 2013, oportunidad en la cual se constató el incumplimiento de la empresa de elaborar e implementar, con participación de los trabajadores, el Programa de Seguridad y S.e.e.T., estableciéndose a tal efecto un plazo de cumplimiento a fin de adoptar las medidas respectivas; Re-inspección de fecha 2 de abril de 2014, realizada seis (6) meses y siete (7) días después de la primera inspección, donde se constató que se mantenía dicho incumplimiento y; elaboración del Informe de propuesta de sanción el 20 de mayo de 2014, esto es, con estricto apego al ámbito de las competencias otorgadas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, entre las cuales están la supervisión, inspección, elaborar informes de la inspección y proponer las sanciones correspondientes.
Asimismo, se observa que los actos llevados a cabo en la instancia administrativa por la Coordinación Regional de Sanciones de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, INPSASEL, estuvieron circunscritas al trámite del respectivo procedimiento sancionatorio a través del levantamiento de acta de apertura, notificación al presunto infractor, donde se dejaron transcurrir los lapsos para alegatos y pruebas, admisión de pruebas, concluyendo con la resolución motivada Nro. 015/2014 el 7 de julio de 2014, emanada directamente de la Gerente Regional de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., para la aplicación de las sanciones establecidas en dicho marco normativo, tal como fue tramitado el procedimiento administrativo sub examine.
De forma tal que, una vez iniciado el procedimiento de inspección de las condiciones de seguridad y s.e.e.t. a través de una investigación general, la administración dentro de los límites de su competencia, otorgó un plazo a la empresa para corregir los incumplimientos detectados en la inspección y adoptar las medidas respectivas, inclusive, beneficiándose el empleador de un lapso mayor para cumplir con la normativa y, en el respectivo procedimiento sancionatorio, la empresa ejerció su derecho a la defensa consignando escrito de defensas, promoción de pruebas y recaudos en los lapsos previstos para tal fin, con el objeto de desvirtuar el supuesto incumplimiento.
Por lo tanto, la Administración cumplió cabalmente con el procedimiento administrativo establecido en la ley especial sobre la materia, actuando la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A., con competencia por la materia y por el territorio, ajustada a las funciones que le fueron conferidas. Así se decide.
Con base a lo expuesto, observa esta Sala que la denuncia formulada por la accionante relativa a la incompetencia de la GERESAT, y empleada por el Juzgado de la consultada, debe desecharse, y en consecuencia de ello, queda evidenciado el error de juzgamiento en el que incurrió el tribunal a quo al declarar procedente la incompetencia denunciada quedando la p.a. firme (a favor de la República).
En consecuencia, la decisión dictada por el Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Monagas, de fecha 17 de marzo de 2015, debe ser revocada y se declara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto y firme la p.a. N° 015/2014, de fecha 7 de julio de 2014, dictada por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), por órgano de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Monagas y D.A. (Geresat Monagas y D.A.). Así se establece.
En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, conociendo en consulta declara: PRIMERO: PROCEDENTE la consulta obligatoria; SEGUNDO: Se REVOCA la decisión dictada por el Tribunal Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Monagas, con sede en Maturín, en fecha 17 de marzo de 2015; TERCERO: SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por la empresa Grupo Hermanos Marcano (G.H. Marcano), C. A. y, CUARTO: FIRME el acto administrativo impugnado.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Trabajo de la Circunscripción Judicial correspondiente, a fin de que sea enviado al Tribunal de la causa.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los once (11) días del mes de agosto de dos mil dieciséis. Años: 206° de la Independencia y 157° de la Federación.
La Vicepresidenta, _____________________________________________ M.G. MISTICCHIO TORTORELLA Magistrado, _____________________________ E.G.R.
Magistrado, ______________________________________ D.A. MOJICA MONSALVO Magistrado Ponente, __________________________________ J.M.J.A.
El Secretario, __________________________ MARCOS ENRIQUE PAREDES
Cons. Lab. Nº AA60-S-2016-00280
Decisión de Tribunal de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Atures y Autana. de Amazonas, de 9 de Junio de 2014

References: artículo 72
 artículo 56
 resolución 
 artículo 19
 artículo 547
 artículo 547
 Artículo 19
 artículo 20
e contrario
 artículo 84
 artículo 94
 artículo 12
 artículo 15
 artículo 100
 artículo 100
 artículo 19
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 artículo 18
 artículo 16
 artículo 12
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 artículo 136

Artículo 1

Artículo 2

Artículo 3
 artículo 18

Artículo 18
 artículo 133
 artículo 136

Artículo 136
 artículo 12

Artículo 12
 artículo 18
 artículo 136
 artículo 123
 artículo 135
 artículo 547

Artículo 547
 resolución 
 artículo 56
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 artículo 135
 artículo 547
 artículo 547
 artículo 135
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 artículo 56
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 artículo 431
 Resolución 
 artículo 119
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 119
 artículo 56

Artículo 80

Artículo 81
 Resolución 
 artículo 56
 artículo 48
 artículo 119
 artículo 22
 resolución