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Dictamen : 080 del 17/05/1994
Consultante: Rodolfo Monge Pacheco
Institución: Dirección General de Aviación Civil
C-080-94
San José, 17 de mayo de 1994
Rodolfo Monge Pacheco
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a la gestión formulada en su atento oficio Nº 941674, del 21 de marzo del presente año, mediante el cual remite a esta Procuraduría copia de las piezas que integran el expediente que corresponde a un procedimiento administrativo iniciado por el Consejo Técnico de Aviación Civil, según resolución Nº 34 de las 17:35 hrs. Del 10 de mayo de 1993, contra la empresa "Taca Internacional Airlines Inc.".
El referido oficio manifiesta que la "Asociación Profesional de Pilotos Aviadores" en su oportunidad denunció, ante autoridades de ese Ministerio, "que la operación de la empresa indicada no se ajustaba al certificado de explotación otorgado por la Administración", lo que dio motivo a iniciar el "procedimiento administrativo de investigación", en virtud de la citada resolución del Consejo Técnico de Aviación Civil. De igual manera, se informa que mediante resolución de ese Consejo, Nº 09-94 de 16:13 hrs. del 17 de enero de 1994, dictada dentro del mismo expediente, "se declaró la existencia de nulidades en el procedimiento y se dio audiencia a las partes sobre las nulidades presentadas"; y que, pese a que el expediente se encuentra listo para resolución final, por ser dichas nulidades procedimentales absolutas, evidentes y manifiestas, se remite el expediente administrativo respectivo a la Procuraduría General de la República, para los efectos de lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Sobre la gestión así formulada, nos permitimos manifestarle lo siguiente:
I. LA ANULACION DE ACTOS DECLARATORIOS DE DERECHOS Y LA EVENTUAL PARTICIPACION DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA EN LOS PROCEDIMIENTOS RESPECTIVOS:
Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud.
II. NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO INCOADO CONTRA "TACA INTERNACIONAL AIRLINES INC." Y LAS NULIDADES INVOCADAS:
De la lectura del respectivo expediente administrativo, claramente se desprende que el objeto del procedimiento es verificar la verdad real de los hechos denunciados por la "Asociación Profesional de Pilotos Aviadores", de frente a una eventual modificación o cancelación del certificado de explotación con que se beneficia la empresa involucrada.
Lo anterior, en atención a lo dispuesto en los artículos 10 y 157 de la Ley General de Aviación Civil, que le atribuyen al Consejo Técnico de Aviación Civil la potestad de proceder así, cuando el concesionario incumpla los términos de esa ley, de la concesión o de los reglamentos respectivos, o bien cuando incurra en las faltas previstas en el artículo 13 iusibid.; decisión que podrá ser adoptada, previo cumplimiento del procedimiento que, de manera especial, disciplinan los numerales 14 y 15 del mismo cuerpo normativo.
La citada resolución Nº 09-94, del 17 de enero de este año, se dicta con ocasión de las manifestaciones de la empresa afectada, en relación con supuestos vicios en el procedimiento que generarían, en su criterio, nulidad de lo actuado; y, sin pronunciarse claramente sobre ello, confiere audiencia a las otras partes sobre "las nulidades del procedimiento argumentadas por la parte recurrente y las determinadas por este órgano de previo a resolver lo que corresponda". En su "considerando" tercero, luego de hacer referencia al deber del "juzgador" de decretar, de oficio o a instancia de parte, las nulidades que observe en el proceso, liga esta circunstancia a las disposiciones contenidas en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto establecen la necesidad de contar con dictamen favorable de la Procuraduría, previamente a declarar la existencia de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas.
De lo anterior, así como de los términos de otras piezas del expediente y del mismo oficio de remisión del expediente a la Procuraduría General de la República, se colige que el órgano director del procedimiento parte del entendimiento según el cual la validez de su pronunciamiento sobre eventuales nulidades procesales, debe estar respaldado por un dictamen favorable de esta Procuraduría. En este orden de ideas, la consulta previa a esta última, constituiría una formalidad esencial para poder decretar la nulidad de actos procedimentales.
Dicho entendimiento es, indudablemente, equivocado y parte de una errónea interpretación de los alcances del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Como quedó antes expuesto, la intervención de la Procuraduría sólo se verifica en aquellos procedimientos tendientes a declarar la nulidad de actos externos, firmes y declaratorios de derechos que, por vía de excepción, lo puede hacer la Administración sin recurrir al contencioso de lesividad; intervención que se ha de entender como un control sustitutivo de legalidad, en garantía de los derechos e intereses de los administrados. No cabe extender dicha intervención a toda clase de procedimientos en los que el acto final incida en la esfera jurídica de otros sujetos ni, mucho menos, solicitarla como trámite previo a declarar las nulidades procesales que su órgano director detecte durante su desarrollo. Sin necesidad de recabar dictamen alguno de esta Procuraduría, entonces, debe dicho órgano director declarar las nulidades procesales que oficiosamente advierta o que le hagan ver las partes, sin perjuicio de la potestad del superior jerárquico de hacerlo también, al momento de conocer la apelación correspondiente; situación en la que habrá de ordenarse "que se retrotraiga el expediente al momento en que el vicio fue cometido, salvo posibilidad de saneamiento o ratificación" (artículo 351.3 de la Ley General de la Administración Pública). Lo que en este aspecto se resuelva, desde luego no es óbice para que el administrado alegue dichas nulidades al momento de impugnar, incluso judicialmente, el acto final, por ser el procedimiento justamente un conjunto de actos preparatorios del mismo (art. 163.2 iusibid.).
No procede dar curso a la petición formulada por el la Dirección General de Aviación Civil, por cuanto la misma es inadmisible en virtud de no encontrarse en los supuestos que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública prevé, en cuanto a la intervención de la Procuraduría General del República se refiere.
Del señor Subdirector General de Aviación Civil, atentamente se suscribe,

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 13
 resolución 
 artículo 173
 artículo 173