Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/telekomunikace-uhrada-prokazatelne-ztraty-z-poskytovani-univerzalni-sluzby.p1897.html
Timestamp: 2019-09-16 11:08:39+00:00

Document:
Telekomunikace: úhrada prokazatelné ztráty z poskytování ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Telekomunikace: úhrada prokazatelné ztráty z poskytování univerzální služby
k § 32 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů (v textu jen „zákon o telekomunikacích“)*)
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2009, čj. 9 Ans 5/2008-107)
srov. č. 479/2005 Sb. NSS, č. 906/2006 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 63/1997 Sb., č. 30/1998 Sb. a č. 114/1997 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 114/96).
Akciová společnost Telefónica O2 Czech Republic proti Českému telekomunikačnímu úřadu o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce jako držitel telekomunikační licence k poskytování veřejné telefonní služby prostřednictvím veřejné telekomunikační sítě měl podle § 14 odst. 1 písm. b) zákona o telekomunikacích a ve smyslu § 30 odst. 1 téhož zákona povinnost poskytovat univerzální službu tak, aby byla zajištěna dostupnost služeb po celém území. Tato povinnost způsobila žalobci ztrátu. Dle § 31 odst. 1 zákona o telekomunikacích má žalobce nárok na úhradu tzv. prokazatelné ztráty. Dle § 32 odst. 1 zákona o telekomunikacích se prokazatelná ztráta hradila z účtu univerzální služby, který spravuje Český telekomunikační úřad (Úřad). Na tento účet jsou povinni finančně přispívat držitelé telekomunikačních licencí. Postup při úhradě prokazatelné ztráty poskytovateli univerzální služby upravoval § 32 odst. 3 zákona o telekomunikacích. Podle žalobce z jeho znění vyplývá, že Úřad je povinen vydat doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu současně s rozhodnutím o ověření prokazatelné ztráty, jež bylo v projednávané věci vydáno dne 8. 12. 2006. Následně na základě rozkladu žalobce odvolací orgán citované rozhodnutí potvrdil rozhodnutím ze dne 14. 2. 2007. Tato správní rozhodnutí podle žalobce nenaplňují celou zákonnou dikci § 32 odst. 3 zákona o telekomunikacích, neboť mimo jiné nestanoví výši finančních příspěvků ani výši plateb ostatních držitelů telekomunikačních licencí na účet univerzální služby a neobsahují doklad opravňující žalobce čerpat z účtu univerzální služby finanční prostředky odpovídající výši prokazatelné ztráty, jež byla těmito správními rozhodnutími ověřena.
Po předchozím bezvýsledném uplatnění opatření proti nečinnosti ve smyslu § 80 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) proto podal žalobce proti Úřadu žalobu na ochranu proti nečinnosti, ve které požadoval, aby městský soud dle § 81 odst. 2 s. ř. s. vydal rozsudek, kterým by nařídil Úřadu, aby rozhodl o výši finančního příspěvku žalobce na univerzální službu za rok 2001 a o vystavení dokladu opravňujícího žalobce čerpat z účtu univerzální služby finanční prostředky ve výši prokazatelné ztráty ověřené Úřadem po odečtení finančního příspěvku žalobce, a to ve lhůtě 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Dále požadoval, aby městský soud vydal rozhodnutí o výši finančních příspěvků ostatních držitelů telekomunikačních licencí na univerzální službu za rok 2001 a o stanovení výše plateb ostatních držitelů telekomunikačních licencí na účet univerzální služby, a to ve lhůtě 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Městský soud v Praze tuto žalobu na ochranu proti nečinnosti Úřadu ve věci vydání rozhodnutí dle § 32 odst. 3 zákona o telekomunikacích dne 6. 6. 2008 zamítl. Současně konstatoval, že doklad, jehož vystavení se žalobce domáhá, považuje za osvědčení svého druhu (§ 79 odst. 1 s. ř. s.), které opravňuje žalobce k tomu, aby mu z účtu byly převedeny určité finanční prostředky. Dále městský soud uvedl, že Úřad nejprve na příslušné období ověří výši prokazatelné ztráty, čímž vymezí rámec (horní výši) účtu univerzální služby. Po vymezení stanoví Úřad výši finančního příspěvku a výši platby na tento účet, což slouží k tomu, aby povinné subjekty na tento účet zaslaly finanční prostředky. Teprve poté, co tyto prostředky uhradí držitelé telekomunikačních licencí, lze vystavit doklad o čerpání prostředků z účtu. Úřad nemůže vystavit doklad na čerpání prostředků, když tyto prostředky na účtu nejsou. Jiný výklad podle názoru městského soudu není možný, neboť by popřel význam pojmů užitých v právní normě, kde zákonodárce zcela jasně stanovil, že čerpat je možné až prostředky z účtu. Závěrem městský soud poznamenal, že z dokazování při ústním jednání je patrné, že Úřad postupně finanční prostředky z účtu univerzální služby tak, jak na tento účet prostředky dojdou, žalobci převádí a v tomto smyslu tedy městský soud ke dni svého rozhodnutí namítanou nečinnost nezjistil. Pokud se žalobce obecně domáhal toho, aby Úřad stanovil povinnost rozhodnout o výši plateb ostatních držitelů telekomunikační licence, pak podle doplnění dokazování před soudem je patrné, že Úřad tuto povinnost splnil, stejně jako povinnost rozhodnout o výši prokazatelné ztráty. Žalobu tedy i v této části vyhodnotil jako nedůvodnou.
Proti rozhodnutí Městského soudu v Praze žalobce (stěžovatel) podal kasační stížnost, v níž především nesouhlasí s tím, že doklad k čerpání z účtu univerzální služby nepředstavuje správní rozhodnutí, ale pouhé osvědčení svého druhu ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., a tvrdí, že vydání daného dokladu představuje rozhodnutí, jímž je založeno jeho konkrétní právo čerpat finanční prostředky z účtu univerzální služby v konkrétním rozsahu. Dále stěžovatel namítl, že městským soudem uváděná konstrukce čerpání z účtu univerzální služby ze zákona o telekomunikacích nijak nevyplývá. Naopak § 32 odst. 3 podle stěžovatele zcela zřejmě stanoví, že Úřad je povinen veškeré zákonem předjímané kroky provést ve lhůtě 30 dnů počínající běžet dnem 30. června, a to včetně vystavení dokladu k čerpání finančních prostředků z účtu. Výklad městského soudu považuje žalobce za rozporný se zněním příslušné právní normy. Žalobce poukazuje i na ústavněprávní rovinu celé problematiky a připomíná, že povinnost poskytovat univerzální službu je ukládána zákonem jakožto omezení vlastnického práva, za což poskytovateli univerzální služby náleží přiměřená náhrada (viz čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod ve spojení s příslušnými ustanoveními zákona o telekomunikacích o úhradě prokazatelné ztráty). Svým závěrem však městský soud toto právo na přiměřenou náhradu ve svém důsledku popírá, neboť jej činí závislým na platební morálce či reálné platební schopnosti třetích stran nezávislých na státu.
(...) Univerzální služba představuje institut, v jehož rámci má být v období zcela liberálních podmínek na telekomunikačním trhu zajištěno poskytování zákonem definovaného (minimálního) souboru telekomunikačních služeb, které musí být ve stanovené kvalitě dostupné na celém území státu všem koncovým uživatelům, a to za dostupnou cenu stanovenou podle cenových předpisů s ohledem na vnitrostátní podmínky. Smyslem je zajištění realizace práva telefonní (faxové a datové) komunikace, jakož i zabezpečení hospodářské a sociální rovnováhy ve všech územních celcích státu. Jinými slovy – univerzální služba by měla zaručovat dostupnost alespoň základních telefonních služeb pro každého, myšleno jak cenově, tak geograficky.
Pro zajištění těchto služeb je přitom oprávněn regulační úřad (žalovaný) uložit jejich poskytování jako povinnost jednomu či více vhodným subjektům, kterým byl v rozhodném období, tj. v roce 2001, stěžovatel (pod svou tehdejší obchodní firmou ČESKÝ TELECOM, a.s.). Stěžovateli v důsledku poskytování univerzální služby vznikla prokazatelná ztráta, na jejíž úhradu má nárok. Zákon totiž z důvodu plnění povinnosti poskytovat dílčí službu za dostupnou cenu umožňuje poskytovateli univerzální služby vyčíslit náklady, které by nevznikly, pokud by neměl povinnost poskytovat univerzální službu, a žádat jejich úhradu. Způsob úhrady nákladů univerzální služby byl přitom v zákoně o telekomunikacích koncipován tak, že byl zřízen účet univerzální služby, který spravuje žalovaný a na který jsou povinni přispívat držitelé telekomunikačních licencí finančním příspěvkem; viz § 31 a § 32 zákona o telekomunikacích.
Úhrada nákladů univerzální služby tedy byla zákonnou úpravou rozdělena mezi podnikatele v oblasti telekomunikací, přičemž konkrétní způsob úhrady prokazatelné ztráty stanovil § 32 odst. 3 zákona o telekomunikacích, dle kterého:
„Držitelé telekomunikačních licencí předloží Úřadu nejpozději do 30. června každého kalendářního roku zúčtování prokazatelné ztráty vzniklé poskytováním univerzální služby v uplynulém kalendářním roce, pokud jsou jejími poskytovateli, a výši finančního příspěvku na univerzální službu za uplynulý rok. Úřad do 30 dnů ověří výši prokazatelné ztráty a výši finančního příspěvku a stanoví výši platby na účet nebo vystaví doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu.“
V projednávané věci je předmětem sporu právě
a následná aplikace citovaného ustanovení ze strany žalovaného, který při úhradě prokazatelné ztráty stěžovatele postupoval tak, že nejprve ověřil její výši za příslušný rok, následně stanovil výši finančního příspěvku a platby, kterou jsou jednotliví držitelé telekomunikačních licencí povinni provést na účet univerzální služby, a po obdržení jednotlivých plateb na účet převáděl dané peněžní prostředky stěžovateli.
Výše uvedené dle názoru Nejvyššího správního soudu vyplývá z právní úpravy § 32 odst. 3 zákona o telekomunikacích platného pro posuzovanou věc. Toto ustanovení zahrnuje výčet 4 úkonů správního orgánu – Úřadu, které je povinen podle povahy věci Úřad provést po zúčtování prokazatelné ztráty poskytovatelem univerzální služby:
1) ověřit výši prokazatelné ztráty a
2) ověřit výši finančního příspěvku;
3) stanovit výši platby na účet nebo
4) vystavit doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu.
Je nutno přisvědčit stěžovateli, že gramatický (jazykový) výklad § 32 odst. 3 zákona o telekomunikacích v citovaném znění je nejednoznačný, pouze na jeho základě nelze dospět k závěru, zda uvedené úkony mají být Úřadem provedeny najednou, či případně postupně, v jakém časovém sledu a v jakých lhůtách. Gramatický výklad však není jediným ani rozhodujícím při výkladu ustanovení právních norem, je pouze logicky prvním použitým krokem ke konstrukci právního pravidla obsaženého ve vykládaném ustanovení zákona. Konformní výklad určitého právního předpisu lze provést různými interpretačními pravidly, nicméně žádný výklad nelze použít izolovaně. Za účelem objasnění smyslu a obsahu právní normy je nutné použít veškerých relevantních interpretačních pravidel, kromě gramatického tedy zejména logický, systematický, případně teleologický výklad.
Ostatně i Ústavním soudem již bylo v minulosti judikováno, že naprosto neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace vycházející pouze z jeho jazykového (gramatického) výkladu. Jazykový výklad představuje prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je jen východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad
atd.); srov. nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, publikovaný pod č. 30/1998 Sb., jakož i pod č. 163, sv. 9, s. 399 Sb. n. u. ÚS, dostupný též na http://nalus.usoud.cz. Při výkladu a následné aplikaci právních předpisů tedy nelze prosazovat pouhé fragmentární čtení textu zákona, ale naopak je na místě posuzovat danou věc poněkud širší perspektivou, neboť soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, které mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku; srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, publikovaný pod č. 63/1997 Sb., jakož i pod č. 13 Sb. n. u. ÚS, svazek 7, s. 87, dostupný též na http://nalus.usoud.cz.
Nejvyšší správní soud za použití uvedených interpretačních pravidel vycházel ze své konstantní judikatury, dle níž Úřad o prvních dvou výše citovaných úkonech prováděných dle § 32 odst. 3 zákona o telekomunikacích, tj. o ověření výše prokazatelné ztráty a ověření výše finančního příspěvku, rozhoduje ve správním řízení, finální akt je správním rozhodnutím (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 12. 2004, čj. 3 Ans 1/2004-115, publikovaný pod č. 479/2005 Sb. NSS, www.nssoud.cz). V těchto správních řízeních je tedy nutno respektovat ustanovení správního řádu, včetně zachování veškerých práv jejich účastníků v průběhu řízení i po vydání rozhodnutí. Ze základních zásad správního řízení lze zmínit například právo na součinnost, právo předkládat tvrzení a důkazy a zároveň se vyjadřovat k podkladům shromážděným správním orgánem a k provedenému dokazování, a dále právo uplatnit proti rozhodnutí opravné prostředky. Pokud však nelze připustit výklad, dle něhož by bez výslovného zákonného znění nebylo účastníkům správního řízení o ověření prokazatelné ztráty a ověření výše příspěvku umožněno využít svých zákonem zaručených procesních práv, pak je nutno konstatovat, že úkony ad 1) – 3) resp. 4) uvedené v § 32 odst. 3 zákona o telekomunikacích nemohou být provedeny všechny zároveň a nelze též provedení všech těchto úkonů limitovat lhůtou 30 dnů ode dne předložení zúčtování prokazatelné ztráty.
Uvedenými důvody byla prokázána nesprávnost stěžovatelem použitého gramatického výkladu § 32 odst. 3 zákona o telekomunikacích, neboť stanovení lhůty 30 dnů k vydání rozhodnutí o ověření výše prokazatelné ztráty a finančního příspěvku ode dne zúčtování ztráty, případně dále k rozhodnutí o podaných opravných prostředcích, a dále vydání (na základě pravomocného rozhodnutí) dokladů o stanovení platby na účet či opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu, by jednoznačně znamenalo vyloučení či omezení zákonem zaručených práv účastníků správního řízení, což je nepřípustný důsledek stanovení lhůty k provedení určitého úkonu.
Respektování ryze gramatického výkladu by znamenalo připustit
a nemožné důsledky, spočívající zejména v tom, že pokud by byl Úřad povinen vydat doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu do 30 dnů ode dne, kdy mu držitel telekomunikační licence předloží zúčtování prokazatelné ztráty vzniklé poskytováním univerzální služby, pak by tak musel učinit v každém případě, tj. i před případným odvolacím řízením (neboť povinnost rozhodnout o těchto skutečnostech ve správním řízení a dát účastníkům možnost využít opravné prostředky technicky vylučuje vydání pravomocného rozhodnutí do 30 dnů ode dne vyúčtování). Úřad by tedy byl povinen vystavit doklad opravňující k čerpání určité částky, která by však neměla oporu v pravomocně ukončeném správním řízení, tj. v časovém okamžiku, kdy není jednoznačně a pravomocně určena výše čerpané částky a na účtu tyto prostředky fyzicky nejsou a nemohou být, neboť držitelům telekomunikačních licencí nelze uložit povinnost složit na účet platbu bez předchozího pravomocného rozhodnutí. Z jiných prostředků však nelze vzhledem k § 32 odst. 1 zákona o telekomunikacích prokazatelnou ztrátu hradit.
Naznačenou posloupnost jednotlivých kroků dokládá také vyhláška č. 235/2001 Sb., kterou se stanoví podrobnosti o výpočtu a úhradě prokazatelné ztráty z poskytování univerzální služby držitelem telekomunikační licence*), jež mimo jiné podrobně upravuje pravidla přidělování finančních prostředků z účtu, a to tak, že podle § 7 Úřad na základě ověřené výše prokazatelné ztráty stanovuje podle § 5 výši plateb, které jsou jednotliví držitelé telekomunikační licence povinni provést na účet do 14 dnů od vyzvání Úřadem k provedení platby. Podle § 8 je pak následně Úřad povinen bez zbytečného odkladu poté, kdy stanovil držitelům telekomunikační licence platbu podle § 7, vystavit poskytovateli univerzální služby doklady opravňující jej čerpat z účtu částku určenou k úhradě ověřené výše prokazatelné ztráty.
Nezměnitelný časový sled uvedených úkonů vyplývá též z § 5 odst. 1 vyhlášky č. 235/2001 Sb., dle něhož
„Finanční příspěvek držitele telekomunikační licence na účet univerzální služby (dále jen ,účet’) určuje Úřad podle postupu uvedeného v příloze č. 2. Pro výpočet použije údaje za příslušný rok.“
Dle citované přílohy 2 se příspěvek na účet vypočítává dle vzorce, do kterého se mimo jiné dosazuje údaj o ověřené výši prokazatelné ztráty za příslušné období. Z toho vyplývá, že po ověření výše prokazatelné ztráty za předmětný rok se tento údaj použije pro výpočet příspěvku ostatních operátorů na účet univerzální služby tak, aby celková výše vybraných příspěvků odpovídala výši prokazatelné ztráty za uvedený rok, jinými slovy všechny vybrané příspěvky za toto období budou převedeny poskytovateli s prokazatelnou ztrátou. Účet univerzální služby je tedy zřízen a používán pouze pro přechodné deponování příspěvků ostatních operátorů ve výši ověřené prokazatelné ztráty a její následné převedení na účet poskytovatele univerzální služby.
Nelze tedy souhlasit s konstrukcí, resp. výkladem § 32 odst. 3, věty druhé, zákona o telekomunikacích, jenž předkládá stěžovatel, dle kterého měl být doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu vystaven žalovaným zároveň nebo bezprostředně poté, co žalovaný ověřil výši prokazatelné ztráty za příslušný rok. Existuje samozřejmě
zájem na tom, aby poskytovatel univerzální služby mohl finanční prostředky na úhradu prokazatelné ztráty čerpat z účtu co nejdříve, a to i s ohledem na shora zmíněné zásady ve směrnici 2002/22/ES. Ostatně také proto hovoří vyhláška č. 235/2001 Sb. o vystavení daného dokladu „bez zbytečného odkladu“ poté, co byly ostatním držitelům telekomunikační licence stanoveny platby na účet. Předpokladem čerpání z tohoto účtu je totiž nejprve jeho naplnění, přičemž žalovaný je dle zákona povinen činit všechny kroky pro to, aby stanovil výši plateb ostatním operátorům a stanovené příspěvky byly co nejdříve převedeny na účet, což je podmínka jejich vyplacení stěžovateli.
Za podstatné proto Nejvyšší správní soud považuje, že finanční příspěvky, resp. platby ostatních držitelů telekomunikačních licencí přijaté na účet univerzální služby, jsou převáděny poskytovateli univerzální služby (stěžovateli), a fakticky tak žalovaného nelze vinit z nečinnosti.
Výklad jiný by stěžovateli odepřel přístup k soudu a v konečném důsledku by mohl vést k odepření spravedlnosti
, s čímž v podmínkách demokratického právního státu nelze souhlasit. Právo na přístup k soudu je totiž jednou ze základních součástí práva na spravedlivý proces a zahrnuje v sobě nejen právo na spravedlivý způsob vedení procesu, ale také právo na trvání procesu až do jeho ukončení zákonem předpokládaným způsobem (srov. nález Ústavního soudu ze dne 25. 9. 1997, sp. zn. IV. ÚS 114/96, publikovaný pod č. 114, sv. 9, s. 71 Sb. n. u. ÚS, dostupný též z http://nalus.usoud.cz)*). Nehledě na to, že z ústavních interpretačních pravidel plyne, že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
Nad rámec shora uvedeného je pro úplnost třeba dle názoru kasačního soudu poukázat také na současnou právní úpravu, a sice zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), jenž s účinností od 1. 5. 2005 zrušil a nahradil zákon o telekomunikacích. Postup uvedený v zákoně o elektronických komunikacích totiž do značné míry koresponduje s výše popsaným postupem žalovaného praktikovaným dle zákona o telekomunikacích. Pravidla přidělování finančních prostředků z účtu upravuje zákon o elektronických komunikacích v § 49 odst. 10 takto:
„Úřad bezodkladně po obdržení plateb na účet převede peněžní prostředky poskytovateli univerzální služby na úhradu čistých nákladů stanovených postupem podle § 48 po odečtení výše jeho platby podle odstavce 8.“
Jakmile jsou tedy peněžní prostředky na úhradu nákladů poskytování univerzální služby na účtu, poskytovateli univerzální služby se bez dalšího bezodkladně převedou, přičemž doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu se vůbec nevydává. Nová právní úprava tak nepřímo potvrzuje výklad zastávaný v souzené věci, že z hlediska tvrzené nečinnosti není stěžejním vydání dokladu opravňujícího stěžovatele čerpat finanční prostředky z účtu univerzální služby, na kterém se žádné finanční prostředky nenachází, ale jejich bezodkladný převod, jakmile jsou ze strany ostatních držitelů telekomunikačních licencí uhrazeny.
*) S účinností od 1. 5. 2005 nahrazen zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích).
*) K 1. 5. 2005 zrušena zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích).
*) Publikovaný pod č. 114/1997 Sb. ÚS.

References: § 32
 zákona č. 151
 § 14
 § 30
 § 31
 § 32
 § 32
 § 32
 § 80
 soud 
 § 81
 soud 
 soud 
 § 32
 soud 
 soud 
 soud 
 § 79
 § 32
 čl. 11
 soud 
 § 31
 § 32
 § 32
 § 32
 § 32
 soud 
 soud 
 § 32
 § 32
 § 32
 § 32
 § 7
 § 5
 § 8
 § 7
 § 5
 § 32
 soud 
 § 49
 § 48