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Timestamp: 2019-01-22 13:31:09+00:00

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Bayerischer VGH, Urteil vom 22.09.2015 - 10 B 14.2242 - openJur
Urteil vom 22.09.2015 - 10 B 14.2242
Bayerischer VGH, Urteil vom 22.09.2015 - 10 B 14.2242
openJur 2015, 18983
Gemäß Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG ist die Kreisverwaltungsbehörde auch bei Versammlungen, die sich über einen längeren Zeitraum erstrecken, für Beschränkungen der Versammlung nur bis zum Versammlungsbeginn sachlich zuständige Behörde. Ab dem Beginn der Versammlung ist ausschließlich die Polizei für Beschränkungen der Versammlung sachlich zuständig.Beachtlichkeit einer Verletzung von Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit;Offensichtlichkeit der Nichtbeeinflussung der Entscheidung; Fortsetzungsfeststellungsklage; Statthaftigkeit; Klagebefugnis; berechtigtes Interesse; Wiederholungsgefahr; Klagefrist; versammlungsrechtliche Beschränkungen; sachliche Zuständigkeit; Auslegung; teleologische Reduktion; Verletzung in eigenen Rechten
I. Unter teilweiser Abänderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom 14. März 2013 wird festgestellt, dass auch die Beschränkungen in Nr. 1.13, soweit darin als Kundgebungsmittel nur 1 Pavillon (3 m x 3 m) zugelassen worden ist, und in Nr. 1.19 des Bescheids der Beklagten vom 10. April 2012 rechtswidrig waren.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Mit ihrer Berufung verfolgen die Kläger ihre in erster Instanz erfolglose Klage gegen versammlungsrechtliche Beschränkungen weiter, mit denen ihnen untersagt worden ist, im Rahmen der von ihnen angemeldeten Versammlung mehr als einen Pavillon aufzustellen und am Versammlungsort zu nächtigen.
Vom 19. März 2012 bis zum 2. April 2012 fand auf dem Platz am Vierröhrenbrunnen im Stadtgebiet der Beklagten ein vom Kläger zu 1 als Versammlung angemeldeter Hungerstreik zum Thema Asylpolitik statt. Die Teilnehmer des Hungerstreiks nächtigten in einem Pavillon mit einer Grundfläche von etwa 3 m x 6 m, der später um einen Pavillon mit einer Grundfläche von etwa 3 m x 3 m als Vorzelt erweitert wurde. Außerdem stellten im Verlauf des Hungerstreiks Sympathisanten neben der Versammlungsfläche weitere Zelte auf. Darüber hinaus errichtete das Bayerische Rote Kreuz am 29. März 2012 im Hinblick auf eine Notsituation der hungerstreikenden Teilnehmer ein Zelt mit einer Grundfläche von 5 m x 6 m mit Heizung und Feldbetten auf der Versammlungsfläche, das am 5. April 2012 durch ein von anderer Seite zur Verfügung gestelltes vergleichbares Zelt ersetzt wurde.
Mit einem Formular der Beklagten für die Anzeige einer öffentlichen Versammlung oder eines Aufzugs vom 27. März 2012 zeigte der Kläger zu 1 erneut einen Hungerstreik zum Thema Asylpolitik an, der im Anschluss an den bisherigen Hungerstreik vom 2. April 2012 bis zum 16. April 2012 am Vierröhrenbrunnen im Stadtgebiet der Beklagten rund um die Uhr stattfinden sollte. Die Zahl der erwarteten Teilnehmer wurde mit 10 bis 20 Personen angegeben.
Mit Bescheid vom 2. April 2012 verfügte die Beklagte zunächst für die Zeit vom 3. April 2012 bis zum 16. April 2012 eine Reihe von versammlungsrechtlichen Beschränkungen.
Nach einem Kooperationsgespräch am 10. April 2012 setzte sie mit weiterem Bescheid vom 10. April 2012 für die Zeit vom 12. April 2012 bis zum 16. April 2012 erneut Beschränkungen fest.
In Nr. 1.1 des Bescheids wurden der Kläger zu 1 zum verantwortlichen Leiter und die Klägerin zu 2 zur stellvertretenden Leiterin der Versammlung bestellt.
Nr. 1.6 des Bescheids sah vor: „Für die o.g. Versammlung wird der Wilhelm-Schwinn-Platz als Versammlungsort festgelegt.“
Nr. 1.11 des Bescheids lautete: „Eine ausreichende Zahl von Ordnern, mindestens 1 je angefangene 20 Teilnehmer, ist einzusetzen. Diese müssen vom Versammlungsleiter vor Beginn der Versammlung in Anwesenheit der Polizei über ihre Rechte und Pflichten belehrt worden sein und angehalten werden, gegen Störer in angemessener Weise einzuschreiten.“
In Nr. 1.13 des Bescheids wurde bestimmt: „Als Kundgebungsmittel sind zugelassen:
– 1 Pavillon (ca. 3 x 3 m)
Kundgebungsmittel dürfen in ihrem Inhalt nicht gegen die Strafgesetze, die Rechtsordnung oder den Gedanken der Völkerverständigung verstoßen.“
Nach Nr. 1.18 war das Aufstellen von Zelten untersagt.
Nr. 1.19 des Bescheids lautete: „Das Nächtigen auf öffentlichen Flächen ist untersagt.“
Zur Begründung führte die Beklagte aus, sie sei nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG und Art. 3 Abs. 1 BayVwVfG örtlich und sachlich zuständig. Die Ausübung des der Beklagten nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG eingeräumten Ermessens habe zu den angeordneten Beschränkungen geführt, um jede unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auszuschließen. Der Begriff der öffentlichen Sicherheit umfasse den Schutz wichtiger Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Ehre, Freiheit, Vermögen, Rechtsordnung und Einrichtungen des Staates und sonstiger Träger von Hoheitsgewalt. Gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Satzung über die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung der Beklagten (Sicherheitssatzung) sei Zelten und Nächtigen auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen und in öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen im Gebiet der Beklagten untersagt. Die Sicherheitssatzung sei Bestandteil der Rechtsordnung. Sowohl der angemeldete als auch der durch Nr. 1.6 des Bescheids festgesetzte Versammlungsort sei ein öffentlicher Platz. Das Aufstellen von Zelten, die nur der Beherbergung und dem Witterungsschutz der Teilnehmer dienten, sei nicht von der Versammlungsfreiheit umfasst. Das Vorzelt, ein Pavillon mit einer Grundfläche von etwa 3 m x 3 m, in dem die Meinungskundgabe und Diskussionen stattfänden, werde ausdrücklich als Kundgebungsmittel zugelassen. Es sei nicht Aufgabe des Versammlungsrechts, den Versammlungsteilnehmern eine möglichst komfortable Unterbringung am Versammlungsort zu ermöglichen und schlechte Witterungsbedingungen abzufedern. Selbst wenn das Übernachten von der Versammlungsfreiheit umfasst sei, müsse diese nunmehr hinter die Sicherheitssatzung zurücktreten, weil die Versammlungsfreiheit insoweit bereits 24 Tage lang ausgeübt worden sei. In konsequenter Anwendung von § 4 Abs. 1 Nr. 2 Sicherheitssatzung sei das Nächtigen auf öffentlicher Fläche ebenfalls zu untersagen gewesen. Die Übernachtung sei für die Meinungskundgabe weder wesensnotwendig noch sei sie bislang zu diesem Zweck eingesetzt worden.
Am 11. April 2012 beantragten die Kläger die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer noch zu erhebenden Klage gegen Nr. 1.6, gegen Nr. 1.13, soweit als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon zugelassen war, gegen Nr. 1.18 und gegen Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012. Diesen Antrag lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 11. April 2012 mit der Maßgabe ab, dass als Versammlungsort der untere Marktplatz festgelegt werde.
Dagegen erhoben die Kläger Beschwerde, soweit die Anordnung der aufschiebenden Wirkung bezüglich Nr. 1.13, Nr. 1.18 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 abgelehnt worden war. Der Verwaltungsgerichtshof ordnete daraufhin in Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts die aufschiebende Wirkung der noch zu erhebenden Klage hinsichtlich der Nr. 1.13 des Bescheids vom 10. April 2012 bezüglich der Beschränkung auf einen Pavillon und der Nr. 1.19 dieses Bescheids nach Maßgabe der Gründe seines Beschlusses an. Im Übrigen wies er die Beschwerde zurück. Aus den Gründen ergibt sich, dass der Verwaltungsgerichtshof die Aufstellung eines zweiten, gegebenenfalls auch geschlossenen Pavillons für die konkreten Versammlungszwecke und die beabsichtigte kollektive Aussage als ausreichend und ein zeitweiliges Ausruhen und Schlafen der Demonstrationsteilnehmer, nicht aber ein dauerhaftes Kampieren im Sinne eines Ersatzobdachs für die Gemeinschaftsunterkunft als von der Versammlungsfreiheit geschützt ansah.
Mit Änderungsbescheid vom 12. April 2012 änderte die Beklagte den Bescheid vom 10. April 2012 dahingehend, dass unter anderem nach Nr. 1.13 des Bescheids vom 10. April 2012 nunmehr zwei Pavillons zu je 3 m x 3 m als Kundgebungsmittel zugelassen wurden und nach Nr. 1.19 dieses Bescheids das dauerhafte Nächtigen als Ersatz für die Unterbringung in der Gemeinschaftsunterkunft nicht gestattet wurde, wobei hiervon nicht das Einlegen von Ruhepausen zur Sicherung der effektiven Kundgabe des Anliegens der Versammlungsteilnehmer erfasst sein sollte. Zur Begründung führte die Beklagte aus, die Ergänzung sei im Interesse der Rechtsklarheit notwendig, um den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs in der Angelegenheit Niederschlag finden zu lassen.
Gegen den Bescheid vom 10. April 2012 in seiner ursprünglichen Fassung erhoben die Kläger am 10. Mai 2012 Klage mit dem Antrag festzustellen, dass Nr. 1.6 des Bescheids, Nr. 1.11 des Bescheids, soweit die Ordner in Anwesenheit der Polizei belehrt werden mussten, Nr. 1.13, soweit als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon mit einer Grundfläche von etwa 3 m x 3 m zugelassen war, und Nr. 1.19 des Bescheids rechtswidrig waren.
Nachdem das Verwaltungsgericht den Klägern mit Beschluss vom 9. Januar 2013 Prozesskostenhilfe bewilligt hatte, soweit die Feststellung der Rechtswidrigkeit von Nr. 1.6, 1.13 und 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 beantragt war, nahmen die Kläger die Klage hinsichtlich der Nr. 1.11 des Bescheids zurück. Insoweit wurde das Verfahren daraufhin durch Beschluss 28. Februar 2012 abgetrennt und unter dem Aktenzeichen W 5 K 13.141 eingestellt.
Mit Urteil vom 14. März 2013, das den Klägern am 2. April 2013 zugestellt wurde, stellte das Verwaltungsgericht fest, dass Nr. 1.6 des Bescheids der Beklagten vom 10. April 2012 rechtswidrig war und wies die Klage im Übrigen ab.
Soweit es die Klage abwies, führte das Verwaltungsgericht zur Begründung im Wesentlichen aus, die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig, weil die Beklagte die angegriffenen Beschränkungen nach wie vor für rechtmäßig halte und die Kläger daher bei zukünftigen Versammlungsanmeldungen erneut mit solchen Beschränkungen rechnen müssten. Die Beklagte habe ohne Rechtsverstoß nur einen Pavillon als Kundgebungsmittel zugelassen und das Aufstellen von Zelten nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG untersagt. Grundsätzlich seien Pavillons, insbesondere wenn sie wie der zweite Pavillon lediglich als Aufenthaltsraum vorgesehen seien, versammlungsrechtlich nicht geschützt. Es habe hier auch kein Ausnahmefall vorgelegen. Insbesondere habe durch das Aufstellen der Pavillons keine kollektive Aussage getroffen werden sollen. Die Pavillons hätten vielmehr dem Zweck gedient, möglichst gute Rahmenbedingungen für die Versammlung zu schaffen, und damit ausschließlich eine logistische Funktion erfüllt. Auch unter dem Blickwinkel der Wiederaufnahme des Hungerstreiks sei die Verwendung eines geschlossenen Pavillons nicht gerechtfertigt gewesen. Aus der Versammlungsfreiheit könne kein Recht auf beliebig günstige Rahmenbedingungen hergeleitet werden. Schließlich sei auch die Untersagung des Nächtigens rechtmäßig. Zwar seien auch länger dauernde Versammlungen von der Versammlungsfreiheit geschützt. Dies gelte jedoch nicht für das dabei auftretende Bedürfnis der Versammlungsteilnehmer, am Versammlungsort zu schlafen.
Auf Antrag der Kläger hat der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 13. Oktober 2014 die Berufung hinsichtlich der Beschränkung in Nr. 1.13 des Bescheids der Beklagten vom 10. April 2012, soweit dort nur ein Pavillon als Kundgebungsmittel zugelassen war, wegen grundsätzlicher Bedeutung und bezüglich der Beschränkung in Nr. 1.19 des Bescheids wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zugelassen.
Zur Begründung ihrer Berufung tragen die Kläger vor, das Verwaltungsgericht verkenne die Reichweite der Versammlungsfreiheit. Die von ihnen gewählte Versammlungsform der Dauermahnwache, die den Zustand des Abwartens auf die Asylentscheidung habe widerspiegeln sollen, genieße uneingeschränkt den Schutz der Versammlungsfreiheit. Dies gelte insbesondere für die zeltähnlichen Pavillons, die den Zustand eines „unbehausten“ Kampierens, dem Asylbewerber täglich ausgesetzt seien, zum Ausdruck brächten. Gegenstände, die essentieller Bestandteil der demonstrativen Aussage seien, seien unstreitig von der Versammlungsfreiheit geschützt. Eine Dauermahnwache könne darüber hinaus nur mit einem gewissen Witterungsschutz, wie ihn die Pavillons böten, durchgeführt werden. Auch das Verbot des Nächtigens sei rechtswidrig. Es sei bereits zu unbestimmt. Aber auch wenn man dies anders beurteile, sei Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 rechtswidrig. Die Teilnehmer einer Dauermahnwache könnten nicht ununterbrochen wach bleiben und müssten daher die Möglichkeit haben, sich vor Ort auszuruhen und einen kurzen nächtlichen Erholungsschlaf zu halten. Schlafmangel führe dazu, dass die Mahnwache vorzeitig abgebrochen werden müsse.
unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 14. März 2013 festzustellen, dass auch die Beschränkungen Nr. 1.13 (auf nur einen Pavillon) und Nr. 1.19 (Nächtigungsverbot) im Bescheid der Beklagten vom 10. April 2012 rechtswidrig waren.
Sie ist der Ansicht, Pavillons, die geschlossen und abgetrennt vom eigentlichen Versammlungsgeschehen der privaten Unterbringung der Versammlungsteilnehmer dienten, seien vom Grundrecht der Versammlungsfreiheit nicht umfasst. Das nächtliche Schlafen am Versammlungsort sei weder Kundgebungsmittel noch Ausdruck der Meinungsäußerung der Versammlungsteilnehmer gewesen. Es sei den Versammlungsteilnehmern zuzumuten, zum Schlafen den Versammlungsort zu verlassen. Die Versammlung werde dadurch nicht unterbrochen.
Er weist darauf hin, dass sich im Falle der hier vorliegenden Dauerversammlung im Hinblick auf Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG die Frage der Zuständigkeitsverteilung zwischen den Kreisverwaltungsbehörden als Versammlungsbehörden und der Polizei stelle und dass seitens des Gesetzgebers beabsichtigt sei, die Zuständigkeitsregelungen im Versammlungsrecht klarstellend dahingehend zu fassen, dass die Kreisverwaltungsbehörden auch nach Beginn einer Versammlung zuständig blieben, die polizeiliche Zuständigkeit aber gleichrangig neben die der Kreisverwaltungsbehörden trete. Auch nach der bisherigen Regelung habe der Gesetzgeber die Zuständigkeit der Kreisverwaltungsbehörde nicht durch die Zuständigkeit der Polizei verdrängen wollen. Hinsichtlich der Verbote eines weiteren Pavillons und des Nächtigens werde von einer eigenen Stellungnahme abgesehen. Nach Aktenlage stelle sich die Frage, ob der zweite Pavillon als wesentliches Ausdrucksmittel für den Versammlungszweck gedient habe. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts sei seine logistische Bedeutung gegenüber der funktionalen und inhaltsbezogenen Bedeutung so stark in den Vordergrund getreten, dass ein versammlungsrechtlicher Schutz ausscheide.
Der Verwaltungsgerichtshof hat am 21. September 2015 über die Berufung mündlich verhandelt. Insoweit wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.
Die zulässige Berufung hat auch in der Sache Erfolg. Die Klage ist zulässig (I.) und begründet (II.).
I. Die Klage, die auf die Feststellung gerichtet ist, dass die Beschränkungen in Nr. 1.13, soweit darin als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon (3 m x 3 m) zugelassen worden ist, und in Nr. 1.19 des Bescheids der Beklagten vom 10. April 2012 rechtswidrig waren, ist zulässig. Sie ist als Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft (1.). Die Kläger sind auch in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 Alt. 1 VwGO klagebefugt (2.). Es liegt darüber hinaus das in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung vor (3.). Schließlich sind auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt (4.).
1. Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft.
In den Fällen einer Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO hebt das Verwaltungsgericht nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO den angefochtenen Verwaltungsakt auf, soweit er rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auf Antrag aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig war, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Zwar betrifft diese Regelung nach ihrer Systematik nur Fälle, in denen sich ein Verwaltungsakt, gegen den Anfechtungsklage bereits erhoben worden ist, vor der Entscheidung des Verwaltungsgerichts erledigt hat. Jedoch ist § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auch dann entsprechend anzuwenden, wenn ein noch nicht bestandskräftiger Verwaltungsakt sich vor der Erhebung der Anfechtungsklage erledigt hat (stRspr; vgl. etwa BayVGH, U.v. 8.3.2010 – 10 B 09.1102, 10 B 09.1837 – juris Rn. 22; B.v. 18.4.2013 – 10 B 11.1529 – juris Rn. 24; B.v. 20.3.2015 – 10 B 12.2280 – juris Rn. 24; BVerwG, U.v. 14.7.1999 – 6 C 7/98 – juris Rn. 20 m.w.N.; vgl. andererseits BVerwG, a.a.O., Rn. 22, wo die Frage aufgeworfen, aber offengelassen wird, ob in solchen Fällen nicht stattdessen eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO die statthafte Klageart darstellt; vgl. insoweit auch Gerhardt in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 28. Ergänzungslieferung 2015, § 113 Rn. 99; Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 262).
Eine Feststellungklage ist daher in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft, wenn sie auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines nicht bestandskräftigen Verwaltungsakts gerichtet ist, der sich vor Erhebung einer Anfechtungsklage erledigt hat. Dies ist hier der Fall.
a) Die Klage ist auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschränkungen in Nr. 1.13, soweit darin als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon (3 m x 3 m) zugelassen worden war, und in Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 gerichtet, nach der das Nächtigen auf öffentlichen Plätzen untersagt worden war. Beide Beschränkungen stellten jeweils Verwaltungsakte dar. Denn es handelte sich dabei, wie Art. 35 Satz 1 BayVwVfG dies voraussetzt, um Entscheidungen, die die Beklagte zur Regelung eines Einzelfalls, nämlich zur Regelung der vom Kläger zu 1 angezeigten Versammlung für den Zeitraum vom 12. April 2012 bis zum 16. April 2012, auf dem Gebiet des Versammlungsrechts und damit des öffentlichen Rechts getroffen hat und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet waren, weil sie für den Kläger zu 1 als Veranstalter und Versammlungsleiter und die Klägerin zu 2 als stellvertretende Versammlungsleiterin verbindlich festlegen sollten, dass weder mehr als ein Pavillon errichtet noch am Versammlungsort genächtigt werden durfte.
b) Die angegriffenen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 haben sich auch vor Erhebung einer Anfechtungsklage erledigt. Zum einen hat die Beklagte mit Änderungsbescheid vom 12. April 2012 diese Regelungen dahingehend geändert, dass für den Zeitraum vom 12. April 2012 bis zum 16. April 2012 nunmehr statt eines Pavillons zwei Pavillons zugelassen wurden und nur noch das dauerhafte Nächtigen als Ersatz für die Unterbringung in der Gemeinschaftsunterkunft untersagt war, wobei von dem Nächtigungsverbot das Einlegen von Ruhepausen zur Sicherung der effektiven Kundgabe des Anliegens der Versammlungsteilnehmer ausgenommen war. Zum anderen haben sich Nr. 1.13 und 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 jedenfalls mit dem Verstreichen des Zeitraums vom 12. April 2012 bis zum 16. April 2012, für den der Bescheid vom 10. April 2012 gelten sollte, durch Zeitablauf erledigt und sind dadurch nach Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG unwirksam geworden. Weder bis zum Erlass des Änderungsbescheids vom 12. April 2012 noch bis zum Ablauf des Geltungszeitraums des Bescheids vom 10. April 2012 am 16. April 2012 hatten die Kläger jedoch gegen diesen Bescheid Anfechtungsklage erhoben.
c) Schließlich waren die streitgegenständlichen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 zum Zeitpunkt ihrer Erledigung auch nicht bestandskräftig geworden. Denn die Klagefrist nach § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO, nach dem die Klage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Bescheids vom 10. April 2012 und damit bis zum 10. Mai 2012 zu erheben gewesen wäre, war weder bei Erlass des Änderungsbescheids am 12. April 2012 noch bei Ablauf der Geltungsdauer des Bescheids vom 10. April 2012 am 16. April 2012 abgelaufen.
2. Die Kläger sind auch in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 Alt. 1 VwGO klagebefugt.
Nach dieser Regelung, die in den Fällen der Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend anwendbar ist (vgl. BayVGH, U.v. 8.3.2010 – 10 B 09.1102, 10 B 09.1837 – juris Rn. 23; U.v. 20.3.2015 – 10 B 12.2280 – juris Rn. 31; Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 286), weil die an die Stelle der Anfechtungsklage tretende Fortsetzungsfeststellungsklage einen zum Zeitpunkt der Erledigung des betreffenden Verwaltungsakts bereits vorhandenen Zulässigkeitsmangel nicht zu heilen vermag (vgl. BVerwG, U.v. 23.3.1982 – 1 C 157/79 – juris Rn. 23; Sodan in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 42 Rn. 375, wo § 42 Abs. 2 VwGO allerdings unmittelbar herangezogen wird), ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Dafür genügt es, dass die behauptete Rechtsverletzung möglich erscheint. Dies ist bereits dann anzunehmen, wenn eine Verletzung eigener subjektiver Rechte des Klägers nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (stRspr; vgl. etwa BVerwG, U.v. 23.3.1982 – 1 C 157/79 – juris Rn. 23; U.v. 10.7.2001 – 1 C 35/00 – juris Rn. 15 jeweils m.w.N.). Danach sind die Kläger aber klagebefugt. Denn es erscheint zumindest möglich, dass sie durch die streitgegenständlichen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 in ihrem Recht verletzt sind, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln.
a) Für die Klägerin zu 2 als deutsche Staatsangehörige ist dieses Recht in Art. 8 Abs. 1 GG verankert, nach dem alle Deutschen das Recht haben, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Für den Kläger zu 1, der iranischer Staatsangehöriger ist, folgt es aus seiner allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG sowie aus Art. 11 Abs. 1 Halbsatz 1 Alt. 1 EMRK (vgl. Zeitler, Grundriss des Versammlungsrechts, 2015, S. 27; einschränkend in Bezug auf Art. 2 Abs. 1 GG vgl. Depenheuer in Maunz/Dürig, GG, Stand: 74 Ergänzungslieferung Mai 2015, Art. 8 Rn. 109), nach dem jeder das Recht hat, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln. Darüber hinaus ist dieses Recht beiden Klägern einfachgesetzlich durch Art. 1 BayVersG gewährleistet. Denn danach hat jedermann das Recht, sich friedlich und ohne Waffen öffentlich mit anderen zu versammeln.
b) Eine Verletzung der Kläger in ihrem Recht, sich zu versammeln, durch die streitgegenständlichen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 ist auch nicht nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen. Denn bei der vom Kläger zu 1 angezeigten Veranstaltung, für die diese Regelungen ab dem 12. April 2012 Vorgaben gemacht haben, handelte es sich um eine Versammlung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 1 BayVersG.
Versammlungen im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG sind örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (vgl. BVerfG, B.v. 24.10.2001 – 1 BvR 1190/90, 1 BvR 2173/93, 1 BvR 433/96 – juris Rn. 41; BVerwG, U.v. 16.5.2007 – 6 C 23/06 – juris Rn. 15). Enthält eine Veranstaltung sowohl Elemente, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind, als auch solche, die diesem Zweck nicht zuzurechnen sind, so ist entscheidend, ob die Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG darstellt. Bleiben insoweit Zweifel, so bewirkt der hohe Rang der Versammlungsfreiheit, dass die Veranstaltung wie eine Versammlung behandelt wird (vgl. BVerfG, B.v. 12.7.2001 – 1 BvQ 28/01, 1 BvQ 30/01 – juris Rn. 29; BVerwG, U.v. 16.5.2007 – 6 C 23/06 – juris Rn. 16). Weitgehend übereinstimmend mit diesen Grundsätzen definiert Art. 2 Abs. 1 BayVersG Versammlungen im Sinne des Bayerischen Versammlungsgesetzes als Zusammenkünfte von mindestens zwei Personen zur gemeinschaftlichen, überwiegend auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.
Legt man dies zugrunde, so stellte sich die vom Kläger zu 1 angezeigte Veranstaltung nach ihrem Gesamtgepräge aber als Versammlung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 1 BayVersG dar. Denn sie war überwiegend auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet.
aa) Zweck der Veranstaltung, die als Versammlung in Form eines ab 4. April 2012 ausgesetzten Hungerstreiks zum Thema Asylpolitik angezeigt worden war, war es, die Öffentlichkeit auf die Situation von Asylbewerbern in Deutschland aufmerksam zu machen und dadurch auf eine Verbesserung dieser Situation hinzuwirken. Dabei ging es, wie der Forderungskatalog der Hungerstreikenden zeigt, der sich bei den Behördenakten befindet, zum einen darum, die Asylverfahren der Teilnehmer am Hungerstreik zu beschleunigen und deren Anerkennung als Asylberechtigte sowie die Möglichkeit des Nachzugs ihrer Familien zu erreichen. Zum anderen wurde eine Verbesserung der Situation aller Asylbewerber angestrebt. Insbesondere wurde von der Politik die Abschaffung der Unterbringung von Asylbewerbern in Gemeinschaftsunterkünften, der Residenzpflicht und der Zuteilung von Essenspaketen, eine drastische Verkürzung der Dauer der Antragsbearbeitung durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, die Einführung eines Anspruchs aller Asylbewerber auf Teilnahme an professionellen Deutschkursen und die Möglichkeit gefordert, den Lebensunterhalt durch eigene Arbeit zu sichern.
bb) War damit die vom Kläger zu 1 angezeigte Veranstaltung aber auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet, so steht ihrer Einordnung als Versammlung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 1 BayVersG nicht entgegen, dass in ihrem Rahmen auch Pavillons errichtet worden waren und beibehalten werden sollten, die es den Teilnehmern ermöglichten, sich – nicht nur im Falle der Wiederaufnahme des ausgesetzten Hungerstreiks – auszuruhen, zu schlafen, Zuflucht vor ungünstigen Witterungsbedingungen zu suchen oder sonst den Aufenthalt am Veranstaltungsort zu erleichtern. Denn ungeachtet dessen stand im Vordergrund der Veranstaltung die beabsichtigte Einflussnahme auf die öffentliche Meinung. Dies gilt nach Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs unabhängig davon, ob, wie die Kläger in der mündlichen Verhandlung dargelegt haben, insbesondere durch das Aufstellen der Pavillons auf die prekäre Situation der Asylbewerber in der Gemeinschaftsunterkunft, in der es an einer Privatsphäre mangele, aufmerksam gemacht werden sollte. Denn auch die Anwesenheit der Teilnehmer am Versammlungsort rund um die Uhr über mehrere Tage hinweg, die ohne die Möglichkeit, sich zum Schutz vor ungünstigen Witterungsbedingungen und zum Ausruhen und Schlafen in die vorgesehenen Pavillons begeben zu können, nicht gewährleistet gewesen wäre, war geeignet, dem auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Anliegen der Veranstaltung Nachdruck zu verleihen.
cc) Schließlich steht der Einordnung der vom Kläger zu 1 angezeigten Veranstaltung in Form eines Hungerstreiks als Versammlung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 1 BayVersG auch nicht entgegen, dass mit ihr auch die Anerkennung der Veranstaltungsteilnehmer als Asylberechtigte herbeigeführt werden sollte. Zwar schützt die Versammlungsfreiheit nur die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung, nicht aber die zwangsweise oder sonstige selbsthilfeähnliche Durchsetzung eigener Forderungen (vgl. BVerfG, B.v. 24.10.2001 – 1 BvR 1190/90, 1 BvR 2173/93, 1 BvR 433/96 – juris Rn. 44). Jedoch ging es hier nach Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs nicht in erster Linie darum, die eigenen Forderungen in selbsthilfeähnlicher Weise durchzusetzen. Vielmehr stand im Vordergrund das Bestreben, durch den Hungerstreik und nach dessen Aussetzung durch die Anwesenheit der Veranstaltungsteilnehmer am Veranstaltungsort rund um die Uhr die Bedeutung dieser Forderungen zu unterstreichen und so Einfluss auf die öffentliche Meinung zu nehmen. Es überwog damit aber gerade der von der Versammlungsfreiheit geschützte Zweck der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung.
c) Handelte es sich damit aber bei der vom Kläger zu 1 angemeldeten Veranstaltung um eine Versammlung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 1 BayVersG, so berührten die streitgegenständlichen Beschränkungen dieser Versammlung in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 den Kläger zu 1 als Veranstalter und Versammlungsleiter und die Klägerin zu 2 als stellvertretende Versammlungsleiterin in ihrer Versammlungsfreiheit nach Art. 1 BayVersG und Art. 8 Abs. 1 GG. Es besteht daher auch die Möglichkeit, dass sie durch diese Beschränkungen in ihren Rechten verletzt worden sind.
3. Die Kläger haben darüber hinaus das in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung, dass die angegriffenen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 rechtswidrig waren.
Als ein solches Interesse kommt grundsätzlich jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art in Betracht (vgl. BVerwG, B.v. 12.9.1989 – 1 C 40/88 – juris Rn. 10 m.w.N.; BayVGH, U.v. 8.3.2010 – 10 B 09.1102, 10 B 09.1837 – juris Rn. 25). Insbesondere besteht das erforderliche Feststellungsinteresse, wenn die Gefahr einer Wiederholung besteht. In versammlungsrechtlichen Streitigkeiten setzt dies zum einen die Möglichkeit einer erneuten Durchführung einer vergleichbaren Versammlung durch die Kläger (a) voraus, zum anderen, dass die Behörde voraussichtlich auch zukünftig an ihrer Rechtsauffassung festhalten wird (BVerfG, B.v. 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – juris Rn. 41; b). Danach liegt bei den Klägern aber das in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit von Nr. 1.13, soweit darin als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon (3 m x 3 m) zugelassen worden ist, und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 vor. Denn nach der aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung des Senats (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) ist hier auf der Grundlage der genannten Maßstäbe von einer Wiederholungsgefahr auszugehen.
a) Es besteht zunächst die Möglichkeit, dass die Kläger erneut eine vergleichbare Versammlung durchführen. Denn nach ihren Darlegungen in der mündlichen Verhandlung und unter Berücksichtigung aller Umstände des Falles besteht erkennbar die Möglichkeit, dass die Kläger auch in Zukunft Versammlungen abhalten werden, die ihrer Art nach zu den gleichen Rechtsproblemen und damit der gleichen Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit führen können, wobei nicht erforderlich ist, dass die möglichen weiteren Versammlungen unter gleichen Umständen, mit einem identischen Motto und am selben Ort durchgeführt werden (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 42).
Die Kläger leben beide noch im Stadtgebiet der Beklagten. Sie sind weiterhin politisch aktiv. Die Klägerin zu 2 hat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass immer wieder diskutiert werde, ob die Öffentlichkeit erneut mit einer vergleichbaren Aktion auf die Anliegen, die auch schon Gegenstand der damaligen Veranstaltung gewesen seien, hingewiesen werden solle. Außerdem hat sie darauf hingewiesen, dass sich auch ein Hungerstreik, wenn auch vielleicht mit einer geringeren Zahl an Teilnehmern, jederzeit wiederholen lasse. Vor diesem Hintergrund besteht nach Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs aber erkennbar die Möglichkeit, dass die Kläger erneut eine vergleichbare Versammlung veranstalten und leiten werden, die unter Verwendung von Pavillons über längere Zeit hinweg rund um die Uhr stattfindet und damit hinsichtlich der Zahl der zum Einsatz kommenden Pavillons und ihrer Nutzung zum Nächtigen zu den gleichen Rechtsproblemen, wie sie den streitgegenständlichen Bestimmungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 zugrunde lagen, und zu einer gleichen rechtlichen Beurteilung dieser Probleme führen kann. Dies gilt umso mehr, als in einer Situation, in der wie gegenwärtig die Asylbewerberzahlen rasch ansteigen, mit dem Auftreten von Problemen zu rechnen ist, die mit denjenigen, die Auslöser der Versammlung im April 2012 waren, vergleichbar sind. Insbesondere liegt insoweit auf der Hand, dass die steigenden Asylbewerberzahlen zumindest vorübergehend mit einer längeren Dauer der einzelnen Asylverfahren und mit Schwierigkeiten bei der Unterbringung der Betroffenen verbunden sein können.
b) Ebenso wird die Beklagte nach Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs voraussichtlich auch zukünftig an ihrer Rechtsauffassung festhalten. Denn es ist nach dem Gesamtergebnis des Verfahrens davon auszugehen, dass sie Beschränkungen der Durchführung weiterer vergleichbarer Versammlungen der Kläger wieder mit den gleichen Gründen rechtfertigen wird (vgl. BVerfG, B.v. 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – juris Rn. 43).
aa) Hinsichtlich der Nr. 1.13 des Bescheids vom 10. April 2012, die, soweit sie angegriffen ist, lediglich die Errichtung eines einzigen Pavillons zulässt, folgt dies zunächst daraus, dass der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung selbst vom Bestehen einer Wiederholungsgefahr ausgegangen ist, weil die Beklagte weiterhin einen zweiten Pavillon nicht als vom Grundrecht der Versammlungsfreiheit geschützt ansehe. Bestätigt wird dies außerdem dadurch, dass die Beklagte auch in späteren Bescheiden vom 14. Mai 2012, 15. Juni 2012 und 16. August 2012, die die Fortsetzung der Versammlung der Kläger über den hier in Rede stehenden Zeitraum hinaus bis in den Oktober 2012 betrafen, lediglich einen Pavillon mit einer Grundfläche von 3 m x 3 m zugelassen und dies zudem jeweils damit begründet hat, dass das Aufstellen von Zelten nicht von der Versammlungsfreiheit umfasst sei.
Der Annahme, dass die Beklagte mit dieser Begründung bei vergleichbaren Versammlungen der Kläger erneut eine Beschränkung auf einen Pavillon vornehmen wird, steht auch nicht entgegen, dass sie mit Änderungsbescheid vom 12. April 2012 die Regelung in Nr. 1.13 des Bescheids vom 10. April 2012 geändert und für den verbleibenden Versammlungszeitraum vom 12. April 2012 bis zum 16. April 2012 zwei Pavillons mit einer Grundfläche von jeweils 3 m x 3 m zugelassen hat. Denn damit hat die Beklagte nicht ihre dem Bescheid vom 10. April 2012 zugrunde liegende Rechtsauffassung aufgegeben, sondern lediglich dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. April 2012 Rechnung getragen, der die aufschiebende Wirkung in Bezug auf Nr. 1.13 des Bescheids vom 10. April 2012 mit der sich lediglich aus den Gründen ergebenden Maßgabe angeordnet hatte, dass die Aufstellung eines zweiten Pavillons möglich sein müsse. Dies geht aus der Begründung des Änderungsbescheids vom 12. April 2012 hervor, nach der die Beklagte die Änderung im Interesse der Rechtsklarheit für notwendig gehalten hat, um den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 12. April 2012 „seinen Niederschlag finden zu lassen“.
bb) Schließlich ist auch in Bezug auf Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 davon auszugehen, dass die Beklagte eine entsprechende Beschränkung weiterer vergleichbarer Versammlungen der Kläger wieder mit den gleichen Gründen rechtfertigen wird.
Zwar hat die Beklagte das Nächtigen in den späteren Bescheiden, die die Fortsetzung der Versammlung bis in den Oktober 2012 hinein betrafen, nicht mehr vollständig untersagt. Nicht gestattet war nur noch das dauerhafte Nächtigen als Ersatz für die Unterbringung in der Gemeinschaftsunterkunft, wobei das Einlegen von Ruhepausen in Form des Ausruhens und Schlafens zur Sicherung der effektiven Kundgabe des Anliegens der Versammlungsteilnehmer ausdrücklich von dem Verbot nicht erfasst werden sollte. Jedoch blieb es damit wie in Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 ausgeschlossen, am Versammlungsort zu übernachten. Dies wurde dabei durchgehend damit begründet, dass das Nächtigen als nicht der Meinungskundgabe dienend von der Versammlungsfreiheit nicht geschützt sei. Dass die Haltung der Beklagten sich insoweit bis heute nicht geändert hat und die Beklagte das Nächtigen im Sinne eines Übernachtens im Falle einer weiteren vergleichbaren Versammlung aus den gleichen Gründen erneut verbieten würde, hat der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung darüber hinaus ausdrücklich bestätigt. Denn er hat ausgeführt, dass das Nächtigen als Erholungsschlaf anders als Ruhepausen und ein kurzes Einschlafen nach Auffassung der Beklagten nicht vom Grundrecht der Versammlungsfreiheit umfasst sei und deshalb auch künftig untersagt werde.
4. Schließlich sind auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt. Insbesondere ist die Klage nicht wegen Versäumung der Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO unzulässig. Denn abgesehen davon, dass die auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines vor Eintritt der Bestandskraft erledigten und damit unwirksam gewordenen Verwaltungsakts gerichtete Fortsetzungsfeststellungsklage nicht an die für die Anfechtungsklage vorgesehene Frist nach § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO gebunden ist (vgl. BVerwG, U.v. 14.7.1999 – 6 C 7/98 – juris Rn. 19 ff.), wäre diese Frist hier auch gewahrt. Denn die Klage ist beim Verwaltungsgericht am 10. Mai 2012 eingegangen und damit innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Bescheids vom 10. April 2012 erhoben worden.
II. Die Klage ist auch begründet. Die Beschränkungen in Nr. 1.13, soweit darin als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon (3 m x 3 m) zugelassen worden ist, und in Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 waren rechtswidrig (1.) und verletzten die Kläger in ihren Rechten (vgl. zu dieser Voraussetzung BVerwG, U.v. 3.3.1987 – 1 C 15.85 – juris Rn. 15; 2.). Es ist deshalb in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO antragsgemäß auszusprechen, dass sie rechtswidrig gewesen sind.
1. Die Beschränkungen in Nr. 1.13, soweit darin als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon (3 m x 3 m) zugelassen worden ist, und in Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012, die die Beklagte auf Art. 15 Abs. 1 BayVersG gestützt hat, waren rechtswidrig. Zwar kam Art. 15 BayVersG als Rechtsgrundlage für die streitgegenständlichen Maßnahmen in Betracht (a). Die Beklagte war für deren Erlass aber nicht sachlich zuständig (b). Die daraus folgende formelle Rechtswidrigkeit war auch nicht nach Art. 46 BayVwVfG unbeachtlich (c).
a) Als Rechtsgrundlage für die in Nr. 1.13, soweit darin als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon (3 m x 3 m) zugelassen worden ist, und in Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 verfügten Beschränkungen kamen Art. 15 Abs. 1 und 4 BayVersG in Betracht.
Nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG kann die zuständige Behörde Versammlungen beschränken oder verbieten, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist oder ein Fall des Art. 12 Abs. 1 BayVersG vorliegt. Nach Versammlungsbeginn kann gemäß Art. 15 Abs. 4 BayVersG die zuständige Behörde eine Versammlung beschränken oder auflösen, wenn die Voraussetzungen für eine Beschränkung oder ein Verbot nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG vorliegen oder gerichtlichen Beschränkungen zuwidergehandelt wird. Voraussetzung ist dabei nach Art. 15 Abs. 1 und Art. 15 Abs. 4 BayVersG gleichermaßen, dass die betreffenden Maßnahmen sich auf eine Versammlung beziehen, also nach der Legaldefinition des Art. 2 Abs. 1 BayVersG auf eine Zusammenkunft von mindestens zwei Personen zur gemeinschaftlichen, überwiegend auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.
Danach konnten hier die mit der Fortsetzungsfeststellungsklage angegriffenen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 grundsätzlich auf Art. 15 Abs. 1 oder 4 BayVersG gestützt werden. Denn bei der vom Kläger zu 1 am 27. März 2012 für die Zeit vom 2. April 2012 bis zum 16. April 2012 als Hungerstreik zum Thema Asylpolitik angezeigten Veranstaltung handelte es sich, wie bereits im Rahmen der Prüfung der Klagebefugnis dargelegt, (oben I.2.b) um eine Versammlung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 BayVersG.
b) Zum Erlass der streitgegenständlichen Beschränkungen in Nr. 1.13 und 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 auf der Grundlage von Art. 15 Abs. 1 oder 4 BayVersG war die Beklagte aber nicht mehr befugt. Denn sie war bei Erlass des Bescheids vom 10. April 2012 nicht mehr zuständige Behörde im Sinne dieser Bestimmungen und damit sachlich unzuständig.
Zuständige Behörden im Sinne des Versammlungsgesetzes und damit auch im Sinne von Art. 15 Abs. 1 und 4 BayVersG sind nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG die Kreisverwaltungsbehörden, ab Versammlungsbeginn die Polizei. Bei einer Auslegung anhand von Wortlaut, Sinn und Zweck, systematischem Zusammenhang und Entstehungsgeschichte ist diese Regelung so zu verstehen, dass bis zum Versammlungsbeginn die Kreisverwaltungsbehörden und ab Versammlungsbeginn die Polizei sachlich zuständige Behörden im Sinne des Versammlungsgesetzes sind (aa). Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG ist auch weder allgemein noch für Versammlungen, die sich wie hier über einen längeren Zeitraum erstrecken, dahingehend teleologisch zu reduzieren, dass die sachliche Zuständigkeit für Beschränkungen von Versammlungen nicht mit dem Versammlungsbeginn auf die Polizei übergeht, sondern bei der Kreisverwaltungsbehörde verbleibt (bb). Bei diesem Verständnis von Art. 24 Abs. 1 Satz 2 BayVersG war für Beschränkungen nach Art. 15 BayVersG zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids vom 10. April 2012 sachlich zuständige Behörde aber nicht mehr die Beklagte, die als kreisfreie Stadt Kreisverwaltungsbehörde ist (Art. 9 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GO), sondern die Polizei (cc).
aa) Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG ist auf der Grundlage einer grammatikalischen, teleologischen, systematischen und historischen Auslegung so zu verstehen, dass sachlich zuständige Behörden für Maßnahmen nach dem Versammlungsgesetz bis zum Versammlungsbeginn die Kreisverwaltungsbehörden sind, ab Versammlungsbeginn jedoch allein die Polizei sachlich zuständig ist (vgl. in diesem Sinne auch Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 29.9.2008, ID5-1204.2-18, nach dem zuständige Behörde ab Beginn der Versammlung ausschließlich die Polizei ist).
aaa) Dies folgt zunächst aus dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG. Sind danach die Kreisverwaltungsbehörden, ab Versammlungsbeginn aber die Polizei zuständig, so bedeutet dies nach allgemeinem Sprachgebrauch, dass ab dem Beginn einer Versammlung die Polizei, nicht aber die Kreisverwaltungsbehörde zuständig ist. Wäre hingegen gemeint gewesen, dass ab Versammlungsbeginn die Zuständigkeit der Polizei lediglich neben die der Kreisverwaltungsbehörde hätte treten sollen, so hätte dies sprachlich ohne weiteres durch eine Formulierung zum Ausdruck gebracht werden können, nach der ab Versammlungsbeginn etwa „daneben“ oder „auch“ die Polizei (vgl. insoweit den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Versammlungsgesetzes und des Polizeiaufgabengesetzes vom 6.7.2015, LT-Drs. 17/7338, S. 3) zuständig gewesen wäre. Eine solche Formulierung, die auf eine parallele Zuständigkeit von Kreisverwaltungsbehörde und Polizei nach Versammlungsbeginn hindeuten würde, fehlt jedoch gerade.
bbb) Die alleinige Zuständigkeit der Polizei nach dem Beginn einer Versammlung entspricht auch dem Sinn und Zweck von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, wie er in der Gesetzesbegründung seinen Niederschlag gefunden hat.
Danach soll Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG die Zuständigkeitsregelung für die Versammlungsbehörden nach dem Gesetz über die Ausführung des Versammlungsgesetzes übernehmen (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26). Diese sah für das Verbot und die Festlegung bestimmter Auflagen für Versammlungen unter freiem Himmel nach § 15 Abs. 1 VersammlG die Zuständigkeit der Kreisverwaltungsbehörde vor (Art. 7 Abs. 1 Satz 1 AGVersammlG). Die Auflösung einer Versammlung nach § 15 Abs. 2 und 3 VersammlG (jetzt § 15 Abs. 3 und 4 VersammlG) oblag hingegen der Polizei (Art. 7 Abs. 2 AGVersammlG). In Anknüpfung daran heißt es in der Gesetzesbegründung wörtlich: „Bis Versammlungsbeginn sind demnach nach Abs. 2 Satz 1 die Kreisverwaltungsbehörden zuständig, mit Beginn der Versammlung geht die Zuständigkeit – ebenfalls wie bisher – aber auf die Polizei über“ (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26). Die Zuständigkeitsregelung in Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG bezweckt damit aber ausdrücklich eine Zuständigkeitsverteilung, nach der die sachliche Zuständigkeit für Maßnahmen nach dem Bayerischen Versammlungsgesetz bis zum Versammlungsbeginn bei der Kreisverwaltungsbehörde liegt, mit dem Versammlungsbeginn aber auf die Polizei übergeht, weil sich diese Zuständigkeitsverteilung nach Ansicht der Staatsregierung in der Praxis bewährt hat (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26).
Dem Sinn und Zweck von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG läuft es auch nicht zuwider, dass mit dem Zuständigkeitswechsel bei Versammlungsbeginn nicht nur wie nach Art. 7 Abs. 2 AGVersammlG die Zuständigkeit für die Auflösung, sondern auch die Zuständigkeit für Beschränkungen der Versammlung auf die Polizei übergeht, die ihr nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 AGVersammlG nur in unaufschiebbaren Fällen zukam, im Übrigen aber nach Art. 7 Abs. 1 Satz 1 AGVersammlG bei der Kreisverwaltungsbehörde verblieb. Denn dies ist lediglich die Konsequenz der bewussten Entscheidung des Gesetzgebers, in Art. 15 Abs. 4 BayVersG (ursprünglich Art. 15 Abs. 3 BayVersG) die bisherige Ermächtigung des § 15 Abs. 3 VersammlG zur Auflösung einer Versammlung um die Befugnis zu ihrer nachträglichen Beschränkung zu erweitern, um dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen, nach dem die Auflösung einer Versammlung als ultima ratio erst erfolgen darf, wenn das mildere Mittel der nachträglichen Beschränkung zur Gefahrenabwehr nicht ausreicht (vgl. LT-Drs. 15/10181, S 23). Sollte damit aber einerseits nach Versammlungsbeginn der für die Auflösung von Versammlungen zuständigen Behörde als milderes Mittel die Möglichkeit nachträglicher Beschränkungen eröffnet werden und andererseits die Polizei wie nach früherem Recht für die Versammlungsauflösung zuständig sein, so entspricht es dieser gesetzgeberischen Zielsetzung, wenn der Polizei ab Versammlungsbeginn nicht nur die alleinige Zuständigkeit für die Auflösung, sondern auch für nachträgliche Beschränkungen von Versammlungen zugewiesen wird.
Schließlich bezweckt Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG eine sachgerechte Zuständigkeitsverteilung. Dem entspricht es, ab Beginn der Versammlung die Zuständigkeit derjenigen Behörde zuzuweisen, die sich während der Versammlung in der Regel vor Ort befindet und deshalb auf nach Versammlungsbeginn auftretende Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung regelmäßig zeitnah reagieren kann. Diesem objektiven Zweck wird aber gerade dann Rechnung getragen, wenn die bis zum Versammlungsbeginn bestehende sachliche Zuständigkeit der Kreisverwaltungsbehörde mit dem Beginn der Versammlung auf die Polizei übergeht.
ccc) Einem Verständnis von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, nach dem bis zum Versammlungsbeginn die Kreisverwaltungsbehörde, ab dem Beginn der Versammlung jedoch allein die Polizei zuständig ist, steht auch der systematische Zusammenhang nicht entgegen, in dem diese Regelung steht. Vielmehr sind die zu versammlungsbezogenen Maßnahmen ermächtigenden Befugnisnormen in Art. 15 Abs. 1 und 4 BayVersG auf die Zuständigkeitsregelung des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG abgestimmt.
Nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG kann die zuständige Behörde eine Versammlung beschränken oder verbieten. Nach Versammlungsbeginn kann die zuständige Behörde gemäß Art. 15 Abs. 4 BayVersG die Versammlung beschränken oder auflösen. Damit ändern sich mit dem Zeitpunkt des Beginns der Versammlung die Befugnisse der zuständigen Behörde. Während diese zunächst ermächtigt war, die Versammlung zu beschränken und zu verbieten, ist sie nach Versammlungsbeginn befugt, die Versammlung zu beschränken oder aufzulösen. Wer zuständige Behörde ist, bestimmt sich dabei nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, nach dem sich mit dem Versammlungsbeginn die sachliche Zuständigkeit ändert. War zunächst die Kreisverwaltungsbehörde zuständig, so ist ab Beginn der Versammlung die Polizei zuständig. Versteht man Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG entsprechend seinem Wortlaut und seinem Sinn und Zweck so, dass mit dem Versammlungsbeginn die sachliche Zuständigkeit von der Kreisverwaltungsbehörde auf die Polizei übergeht, so lässt sich dies mit den Befugnisnormen in Art. 15 Abs. 1 und Abs. 4 BayVersG zwanglos und widerspruchsfrei vereinbaren. Denn es ist dann nach Versammlungsbeginn allein die Polizei zuständig, die nach Art. 15 Abs. 4 BayVersG die Versammlung unter den dort genannten Voraussetzungen beschränken oder auflösen kann.
Insbesondere ist es in systematischer Hinsicht unproblematisch, dass bei diesem Verständnis ab Versammlungsbeginn Versammlungsbeschränkungen und -verbote durch die Kreisverwaltungsbehörde ausscheiden. Denn die erforderlichen Beschränkungen kann die Polizei nach Art. 15 Abs. 4 BayVersG vornehmen. Eines Versammlungsverbots nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG bedarf es nach dem Beginn einer Versammlung nicht, weil die Polizei die Versammlung nach Art. 15 Abs. 4 BayVersG auflösen kann, wenn die Voraussetzungen für ein Verbot nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG vorliegen.
Mit einem Verständnis von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, nach dem bis zum Versammlungsbeginn die Kreisverwaltungsbehörde, ab dem Beginn der Versammlung jedoch allein die Polizei zuständig ist, steht es dabei auch im Einklang, dass nach Art. 24 Abs. 2 Satz 2 BayVersG wie bereits nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 AGVersammlG die Polizei weiterhin in unaufschiebbaren Fällen auch an Stelle der Kreisverwaltungsbehörde Maßnahmen treffen kann. Denn diese Zuständigkeitsregelung wird dadurch, dass die Zuständigkeit mit dem Beginn einer Versammlung ohnehin auf die Polizei übergeht, nicht funktionslos. Denn ausweislich der Gesetzesbegründung dient Art. 24 Abs. 2 Satz 2 BayVersG gerade dazu, der Polizei zu ermöglichen, in unaufschiebbaren Fällen an Stelle der Kreisverwaltungsbehörde Maßnahmen bereits vor Versammlungsbeginn und damit zu einem Zeitpunkt zu treffen, zu dem die sachliche Zuständigkeit nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG noch nicht auf sie übergegangen ist (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26).
ddd) Schließlich steht auch die Entstehungsgeschichte dem Verständnis von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG im Sinne einer alleinigen sachlichen Zuständigkeit der Polizei nach Versammlungsbeginn nicht entgegen. Wie im Rahmen der teleologischen Auslegung ausgeführt, ergibt sich vielmehr aus der Gesetzesbegründung (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 23 und 26) gerade, dass Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG eine Zuständigkeitsregelung bezweckt, nach der bis zum Versammlungsbeginn die Kreisverwaltungsbehörde, ab Versammlungsbeginn aber ausschließlich die Polizei zuständig ist.
Die vom Vertreter des öffentlichen Interesses vorgelegte Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Versammlungsgesetzes und des Polizeiaufgabengesetzes vom 6. Juli 2015 nimmt demgegenüber zwar an, Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG habe klarstellen sollen, dass die Polizei ab Versammlungsbeginn nicht nur wie zuvor nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 AGVersammlG in unaufschiebbaren Fällen Versammlungsbeschränkungen verfügen könne, es sei aber nicht gewollt gewesen, die Zuständigkeit der Kreisverwaltungsbehörden ab Beginn einer Versammlung durch die Zuständigkeit der Polizei zu verdrängen, so dass ab Versammlungsbeginn nur noch die Polizei zuständig sei (vgl. LT-Drs. 17/7338, S. 4). Diese Annahme ist jedoch unzutreffend. Denn nach der Begründung zum Gesetzentwurf eines Bayerischen Versammlungsgesetzes vom 11. März 2008, der in Bezug auf Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG unverändert Gesetz geworden ist, war mit dieser Regelung, wie bereits dargelegt, ausdrücklich eine Zuständigkeitsverteilung beabsichtigt, nach der bis Versammlungsbeginn die Kreisverwaltungsbehörden zuständige Versammlungsbehörden sind, mit Versammlungsbeginn die Zuständigkeit aber auf die Polizei übergeht (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26).
bb) Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG ist auch weder allgemein noch für Versammlungen, die sich wie hier über einen längeren Zeitraum erstrecken, dahingehend teleologisch zu reduzieren, dass die sachliche Zuständigkeit für Beschränkungen von Versammlungen entgegen dem Gesetzeswortlaut mit dem Versammlungsbeginn nicht oder jedenfalls nicht allein auf die Polizei übergeht, sondern ganz oder zumindest auch bei der Kreisverwaltungsbehörde verbleibt.
Eine teleologische Reduktion, durch die eine Rechtsnorm, deren Wortlaut sich im Hinblick auf ihren Regelungszweck, die Gesetzessystematik und die Entstehungsgeschichte als zu weit erweist, durch Einschränkung ihres Wortlauts auf den Anwendungsbereich zurückgeführt wird, der ihrem Regelungszweck, dem systematischen Zusammenhang, in dem sie steht, sowie ihrer Entstehungsgeschichte entspricht (vgl. etwa Martini, BayVBl 2006, 329/330 m.w.N. [Fn. 17]), ist dann möglich, wenn eine Regelung ihrem Wortlaut nach auf Fälle anwendbar ist, die sie nach ihrem Sinn und Zweck, der Gesetzessystematik und ihrer Entstehungsgeschichte nicht erfassen sollte. Eine teleologische Reduktion von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG in der Weise, dass die sachliche Zuständigkeit, soweit sie den Erlass versammlungsrechtlicher Beschränkungen überhaupt oder in Bezug auf sich über einen längeren Zeitraum erstreckende Versammlungen betrifft, ab Versammlungsbeginn nicht oder jedenfalls nicht allein auf die Polizei übergeht, sondern ganz oder zumindest auch bei der Verwaltungsbehörde verbleibt, kommt danach aber nicht in Betracht.
Zwar ist nach dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, wie dargelegt, ab Beginn der Versammlung allein die Polizei zuständige Behörde im Sinne des Versammlungsgesetzes. Sie ist ab Versammlungsbeginn für alle Maßnahmen zuständig, die die Versammlung betreffen, so dass Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG ihr ab diesem Zeitpunkt insbesondere auch die Zuständigkeit für nachträgliche Beschränkungen der Versammlung zuweist. Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG ist damit aber nicht seinem Wortlaut nach auf Fälle anwendbar, die er nach seinem Sinn und Zweck, dem systematischen Zusammenhang, in dem er steht, oder der Entstehungsgeschichte nicht erfassen sollte. Vielmehr steht es mit dem Regelungszweck, der Gesetzessystematik und der Entstehungsgeschichte im Einklang, dass ab dem Beginn einer Versammlung die Polizei auch für nachträgliche Beschränkungen der Versammlung im Allgemeinen (aaa) und für solche Beschränkungen in Bezug auf Versammlungen, die sich wie hier über einen längeren Zeitraum erstrecken, im Besonderen ausschließlich zuständig ist (bbb).
aaa) Wie im Rahmen der teleologischen, systematischen und historischen Auslegung ausgeführt, entspricht es dem Sinn und Zweck von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, der Gesetzessystematik und der Entstehungsgeschichte, dass die Kreisverwaltungsbehörde nur bis zum Versammlungsbeginn sachlich zuständig ist, ab dem Beginn der Versammlung zuständige Behörde im Sinne des Versammlungsgesetzes aber allein die Polizei ist, so dass sie vom Beginn der Versammlung an für alle Maßnahmen, die die Versammlung betreffen, und damit auch für nachträgliche Beschränkungen zuständig ist.
Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG nach der Gesetzesbegründung die bisherige Zuständigkeitsregelung für die Versammlungsbehörden nach dem Gesetz zur Ausführung des Versammlungsgesetzes übernehmen sollte (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26). Zwar trifft es zu, dass nach Art. 7 Abs. 2 AGVersammlG die Polizei lediglich für die Auflösung von Versammlungen zuständig war, während für die Festlegung bestimmter Auflagen die Kreisverwaltungsbehörde auch nach Beginn der Versammlung zuständig blieb, so dass die Polizei nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 AGVersammlG nur in unaufschiebbaren Fällen an Stelle der Kreisverwaltungsbehörde die notwendigen Maßnahmen treffen konnte. Abgesehen davon, dass die Befugnis der Polizei zur Auflösung einer Versammlung auch unter Geltung des Versammlungsgesetzes wohl bereits die Befugnis zur Anordnung beschränkender Auflagen als milderes Mittel gegenüber der Auflösung beinhaltete (vgl. BVerwG, U.v. 8.9.1981 – 1 C 88.77 – juris Rn. 36 f.; Dietel/Gintzel/Kniesel, VersammlG, 16. Aufl. 2011, § 15 Rn. 138 f.), ist der Übergang der sachlichen Zuständigkeit auch für Versammlungsbeschränkungen aber, wie dargelegt, lediglich die Konsequenz der bewussten Entscheidung des Gesetzgebers, in Art. 15 Abs. 4 BayVersG (ursprünglich Art. 15 Abs. 3 BayVersG), die bisherige Ermächtigung des § 15 Abs. 3 VersammlG zur Auflösung einer Versammlung um die Befugnis zu ihrer nachträglichen Beschränkung zu erweitern (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 23). Sollte damit aber einerseits nach Versammlungsbeginn der für die Auflösung von Versammlungen zuständigen Behörde die Möglichkeit nachträglicher Beschränkungen eröffnet werden und andererseits die Polizei wie nach früherem Recht für die Versammlungsauflösung zuständig sein, so entspricht es dieser gesetzgeberischen Zielsetzung, wenn der Polizei ab Versammlungsbeginn nicht nur die alleinige Zuständigkeit für die Auflösung, sondern auch für nachträgliche Beschränkungen von Versammlungen zugewiesen, die Möglichkeit, in unaufschiebbaren Fällen an Stelle der Kreisverwaltungsbehörde Maßnahmen zu treffen, in Art. 24 Abs. 2 Satz 2 BayVersG aber folgerichtig nur noch für die Zeit vor dem Versammlungsbeginn eingeräumt wird (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26).
Dies entspricht darüber hinaus dem Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG zugrunde liegenden objektiven Zweck, ab Beginn der Versammlung die Zuständigkeit allein derjenigen Behörde zuzuweisen, die sich während der Versammlung in der Regel vor Ort befindet und deshalb auf nach Versammlungsbeginn auftretende Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung regelmäßig zeitnah reagieren kann.
Schließlich ist auch nicht ersichtlich, dass einer Übertragung der sachlichen Zuständigkeit ab Versammlungsbeginn allein auf die Polizei unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten Gründe entgegenstünden, die eine teleologische Reduktion von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG dahingehend rechtfertigen könnten, dass entgegen dessen Wortlaut die sachliche Zuständigkeit für Beschränkungen der Versammlung mit deren Beginn nicht oder jedenfalls nicht allein auf die Polizei übergeht, sondern ganz oder zumindest auch bei der Kreisverwaltungsbehörde verbleibt. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass es der Polizei, die schon nach der früheren Rechtslage mit dem Vollzug des Versammlungsrechts befasst war und deshalb über langjährige praktische Erfahrungen in diesem Bereich verfügt, an der notwendigen fachlichen Kompetenz für den Erlass nachträglicher versammlungsrechtlicher Beschränkungen fehlen könnte (vgl. insoweit auch VG Regensburg, U.v. 17.4.2014 – RN 9 K 14.508 – juris Rn. 24). Dies gilt umso mehr, wenn man davon ausgeht, dass Kreisverwaltungsbehörde und Polizei ohnehin ihre Maßnahmen erforderlichenfalls miteinander abstimmen (vgl. LT-Drs. 17/7338, S. 4), wie es auch hier nach dem Vortrag der Beklagten in der mündlichen Verhandlung der Fall war. Denn der Polizei steht dann zusätzlich zu ihrem eigenen Sachverstand derjenige der Kreisverwaltungsbehörde zur Verfügung (vgl. VG Regensburg, a.a.O.).
bbb) Schließlich steht es mit dem Regelungszweck, der Gesetzessystematik und der Entstehungsgeschichte im Einklang, dass ab dem Beginn einer Versammlung auch für nachträgliche Beschränkungen von Versammlungen, die sich wie hier über einen längeren Zeitraum erstrecken, ausschließlich die Polizei zuständig ist. Denn ebenso wenig wie dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG ist seinem Sinn und Zweck, der Gesetzessystematik und der Entstehungsgeschichte zu entnehmen, dass für derartige Dauerversammlungen die sachliche Zuständigkeit mit dem Versammlungsbeginn nicht oder jedenfalls nicht allein auf die Polizei übergehen, sondern ganz oder zumindest auch bei der Kreisverwaltungsbehörde verbleiben sollte. Weder finden sich Anhaltspunkte dafür, dass dem Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren Dauerversammlungen nicht vor Augen standen und dass er für sie, hätte er sie in seine Überlegungen einbezogen, die Zuständigkeit der Kreisverwaltungsbehörde auch nach Versammlungsbeginn beibehalten hätte, noch unterscheiden Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, Art. 15 Abs. 1 und 4 BayVersG oder die Gesetzesbegründung zwischen Versammlungen von kürzerer Dauer und Dauerversammlungen, die sich wie hier über einen längeren Zeitraum erstrecken.
Insbesondere ist weder diesen Regelungen noch den Gesetzesmaterialien ein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen, dass Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG mit der Zuständigkeit der Polizei ab Versammlungsbeginn lediglich bezweckt, vor Ort kurzfristig notwendige Maßnahmen zu ermöglichen, nicht aber eine Zuständigkeit der Polizei an Stelle der Kreisverwaltungsbehörden für längerfristige, insbesondere mehrtägige Versammlungen für auf Dauer wirkende Maßnahmen zu begründen (vgl. in diesem Sinne aber das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 27.6.2013 – IE4-1204). Vielmehr geht die Gesetzesbegründung im Einklang mit dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG unabhängig von der Dauer der betreffenden Versammlungen und davon, ob vor Ort kurzfristig notwendige oder auf Dauer wirkende Maßnahmen getroffen werden sollen, davon aus, dass die Kreisverwaltungsbehörde lediglich bis zum Versammlungsbeginn zuständige Behörde im Sinne des Bayerischen Versammlungsgesetzes sein soll, mit dem Beginn der Versammlung die Zuständigkeit aber auf die Polizei übergeht (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26).
Dagegen, dass Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, soweit danach ab Versammlungsbeginn die Polizei zuständige Behörde ist, es der Polizei nur ermöglichen sollte, vor Ort kurzfristig notwendige Maßnahmen zu treffen, spricht im Übrigen auch, dass diesem Zweck bereits die Möglichkeit der Polizei, nach Art. 24 Abs. 2 Satz 2 BayVersG in unaufschiebbaren Fällen auch an Stelle der Kreisverwaltungsbehörde Maßnahmen zu treffen, Rechnung getragen hätte. Über diese Möglichkeit, die gemäß Art. 7 Abs. 1 Satz 2 AGVersammlG bereits nach früherem Recht bestand, wollte der Gesetzgeber aber offenbar gerade hinausgehen, indem er die Zuständigkeit mit dem Versammlungsbeginn auf die Polizei übergehen ließ und ihr folgerichtig eine Zuständigkeit für Maßnahmen in unaufschiebbaren Fällen nur noch für die Zeit vor Versammlungsbeginn zuwies (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26).
Dies unterstreicht jedoch, dass durch die Zuweisung der sachlichen Zuständigkeit ab Beginn der Versammlung die Polizei nicht nur für kurzfristig notwendige Maßnahmen, sondern für alle nach Versammlungsbeginn erforderlich werdenden Maßnahmen zuständig sein sollte, weil sie sich während der Versammlung in der Regel vor Ort befindet und deshalb auf nach Versammlungsbeginn auftretende Gefährdungslagen regelmäßig zeitnäher reagieren kann als die Kreisverwaltungsbehörde. Diesem objektiven Zweck des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG entspricht der Übergang der sachlichen Zuständigkeit von der Kreisverwaltungsbehörde auf die Polizei mit dem Beginn der Versammlung aber auch dann, wenn es sich um eine Dauerversammlung handelt, die sich über einen längeren Zeitraum erstreckt. Denn auch bei solchen Versammlungen ist die Polizei und nicht die Kreisverwaltungsbehörde diejenige Behörde, die sich vor Ort befindet und deshalb in der Regel zeitnah und sachgerecht auf im Verlauf der Versammlung auftretende Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung reagieren kann.
Einem Übergang der sachlichen Zuständigkeit auf die Polizei mit Versammlungsbeginn auch bei sich über einen längeren Zeitraum erstreckenden Dauerversammlungen steht auch nicht die Überlegung entgegen, dass die Kreisverwaltungsbehörde dadurch daran gehindert wäre, Beschränkungen, die sie vor Beginn der Versammlung verfügt hat, nach Beginn der Versammlung zu ändern oder anzupassen, obwohl dafür gerade bei länger andauernden Versammlungen ein Bedürfnis entstehen kann. Denn nach Versammlungsbeginn können die gegebenenfalls notwendig werdenden Änderungen oder Anpassungen der von der Kreisverwaltungsbehörde verfügten Beschränkungen auf der Grundlage von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG durch die Polizei vorgenommen werden, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt.
Als Rechtsgrundlage für die Änderung oder Anpassung von versammlungsrechtlichen Beschränkungen kommen Art. 48 und Art. 49 BayVwVfG über die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten in Betracht. Die diesbezüglichen Zuständigkeitsregelungen in Art. 48 Abs. 5 BayVwVfG und Art. 49 Abs. 4 BayVwVfG betreffen nur die örtliche Zuständigkeit, so dass sich die sachliche Zuständigkeit nach den Zuständigkeitsregeln des jeweils anzuwenden Fachrechts richtet (vgl. BVerwG, U.v. 20.12.1999 – 7 C 42/98 – juris Rn. 14), hier also des Versammlungsrechts. Fehlt es dort an entsprechenden Regelungen, ist nach den insoweit ergänzend heranzuziehenden allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen diejenige Behörde zuständig, die zum Zeitpunkt der Rücknahme- oder Widerrufsentscheidung für den Erlass des aufzuhebenden Verwaltungsakts zuständig wäre (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 16). Danach wäre für die Aufhebung, Änderung oder Anpassung der von der Kreisverwaltungsbehörde vor Versammlungsbeginn verfügten Beschränkungen aber auf der Grundlage von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG die Polizei zuständig. Denn entweder ist die Polizei ab Versammlungsbeginn unmittelbar auch für die Rücknahme oder den Widerruf von vor Versammlungsbeginn ergangenen versammlungsrechtlichen Beschränkungen zuständig, weil Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG die sachliche Zuständigkeit nicht für bestimmte Maßnahmen regelt, sondern die zuständige Behörde für jedwedes Verwaltungshandeln im Anwendungsbereich des Bayerischen Versammlungsgesetzes einheitlich danach bestimmt, ob es vor oder nach dem Versammlungsbeginn erfolgt, oder die sachliche Zuständigkeit der Polizei resultiert daraus, dass sie nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG vom Beginn der Versammlung an für den Erlass der aufzuhebenden, zu ändernden oder anzupassenden Beschränkung zuständig gewesen wäre. Nichts anderes würde im Übrigen gelten, wenn man als Rechtsgrundlage für die Aufhebung, Änderung und Anpassung von Beschränkungen an Stelle von Art. 48 und 49 BayVwVfG die zum Erlass versammlungsrechtlicher Beschränkungen ermächtigenden Regelungen in Art. 15 Abs. 1 und 4 BayVersG heranziehen würde. Denn auch dann wäre nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG die Polizei ab dem Beginn der Versammlung sachlich zuständig. Dass es der Polizei insoweit an der notwendigen fachlichen Kompetenz fehlen könnte, ist, wie bereits dargelegt, nicht ersichtlich.
Eine Einschränkung der Zuständigkeit der Polizei ab Versammlungsbeginn zugunsten der Kreisverwaltungsbehörden muss bei Dauerversammlungen auch nicht deshalb erfolgen, weil solche Versammlungen wie im hier vorliegenden Fall bisweilen zunächst für einen bestimmten Zeitraum angezeigt und dann auf Grund einer erneuten Anzeige vor Ablauf dieses Zeitraums über ihr ursprüngliches Ende hinaus fortgesetzt werden. Zwar führt das Verständnis des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG im Sinne einer Zuständigkeitsverteilung, nach der die Kreisverwaltungsbehörde bis zum Versammlungsbeginn, danach aber ausschließlich die Polizei zuständig ist, dazu, dass für Beschränkungen bezüglich der künftigen Versammlung bis zu deren Beginn die Kreisverwaltungsbehörde zuständig ist, während für Beschränkungen der vorangegangenen noch nicht beendeten Versammlung seit ihrem Beginn die Polizei die zuständige Behörde ist. Dies entspricht aber zum einen gerade dem Sinn und Zweck der in Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG vorgesehenen Zuständigkeitsverteilung, nach der die Kreisverwaltungsbehörden nur im Vorfeld einer Versammlung zuständig sind, mit dem Versammlungsbeginn die Zuständigkeit aber auf die während der Versammlung vor Ort befindliche Polizei übergeht, die regelmäßig zeitnäher auf das Versammlungsgeschehen reagieren kann. Zum anderen wirft es auch unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten keine Probleme auf, die eine teleologische Reduktion von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG rechtfertigen könnten.
Die Fortsetzung einer für einen bestimmten Zeitraum angezeigten Versammlung stellt angesichts des anderen Zeitraums, in dem sie stattfinden soll, eine eigene Versammlung dar. Sie bedarf deshalb einer eigenen Anzeige nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 BayVersG, die nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG an die Kreisverwaltungsbehörde zu richten ist, weil sie vor Beginn der Versammlung erfolgen muss. Im Hinblick darauf, dass auch die ursprüngliche Versammlung bei der Kreisverwaltungsbehörde als der nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG zuständigen Behörde anzuzeigen war, ist dies für die Veranstalter von Versammlungen ohne weiteres erkennbar und wirft daher keine nennenswerten praktischen Probleme auf. Gleiches gilt für die Kreisverwaltungsbehörden, die für die Entgegennahme der Anzeige und die nach Art. 15 Abs. 3 BayVersG rechtzeitig vor Versammlungsbeginn zu treffende Entscheidung über etwaige Beschränkungen ohnehin zuständig sind. Zwar sind sie bei ihrer Prüfung, ob nach den erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit und Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist und deshalb nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG Beschränkungen veranlasst sind, in der Regel auf Informationen der Polizei über den bisherigen Verlauf der vorangehenden Versammlung angewiesen. Eine Beteiligung der Polizei ist im Rahmen der nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG anzustellenden Gefahrenprognose jedoch in der Regel nicht nur bei Dauerversammlungen, die über den angezeigten Zeitraum hinaus fortgesetzt werden sollen, sondern bei allen Versammlungen erforderlich.
Darüber hinaus rechtfertigt auch eine etwaige Praxis, nach der ähnlich wie hier bei mehrtägigen oder mehrwöchigen Versammlungen die Kreisverwaltungsbehörden in Abstimmung mit der Polizei überwiegend die längerfristigen Maßnahmen treffen, während die Polizei überwiegend die kurzfristigen Maßnahmen vor Ort trifft (vgl. LT-Drs. 17/7338, S. 4), keine teleologische Reduktion von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, soweit er auch im Falle von Dauerversammlungen die sachliche Zuständigkeit für den Erlass versammlungsrechtlicher Beschränkungen mit dem Versammlungsbeginn von der Kreisverwaltungsbehörde auf die Polizei übergehen lässt. Denn abgesehen davon, dass eine solche Praxis als Verstoß gegen den Vorrang des Gesetzes rechtswidrig wäre, können längerfristige Maßnahmen, die nach Versammlungsbeginn ergehen, auch dann zwischen der Kreisverwaltungsbehörde und der Polizei abgestimmt werden, wenn sie im Einklang mit Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG durch die Polizei getroffen werden.
Schließlich würde eine teleologische Reduktion von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG in der Weise, dass bei Dauerversammlungen die sachliche Zuständigkeit mit dem Versammlungsbeginn nicht oder jedenfalls nicht allein auf die Polizei übergeht, sondern ganz oder zumindest auch bei der Versammlungsbehörde verbleibt, zu erheblichen Rechtsunsicherheiten führen. Denn dem Bayerischen Versammlungsgesetz sind ebenso wenig wie dem Schreiben des Staatsministeriums des Innern vom 27. Juni 2013 Anhaltspunkte zu entnehmen, ab welcher Dauer eine Versammlung zu einer Dauerversammlung wird (vgl. VG Regensburg, U.v. 17.4.2014 – RN 9 K 14.508 – juris Rn. 32). Im Vergleich dazu enthält Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG mit dem Anknüpfen an den Beginn der Versammlung eine klare und ungeachtet etwaiger im Einzelfall verbleibender Abgrenzungsschwierigkeiten (vgl. dazu Heinhold in Wächtler/Heinhold/Merk, BayVersG, 1. Aufl. 2011, Art. 24 Rn. 3 ff.) leicht handhabbare Zuständigkeitsregelung.
cc) Ist nach alldem Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG so zu verstehen, dass bis zum Versammlungsbeginn die Kreisverwaltungsbehörde und ab dem Beginn der Versammlung ausschließlich die Polizei zuständig ist, so war für den Erlass von Beschränkungen nach Art. 15 BayVersG sachlich zuständige Behörde nicht die Beklagte, sondern die Polizei. Denn nach der Anzeige der Versammlung vom 27. März 2012 sollte die Versammlung am 2. April 2012 um 0.00 Uhr beginnen und am 16. April 2012 um 24.00 Uhr enden. Auch hat sie in Fortsetzung der vorangegangenen, seit 19. März 2012 stattfindenden Versammlung tatsächlich zum angezeigten Zeitpunkt begonnen. Damit lag der Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids vom 10. April 2012 aber nach dem Beginn der Versammlung, so dass die Zuständigkeit nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG bereits von der Beklagten auf die Polizei übergegangen war.
c) Die sich damit aus der sachlichen Unzuständigkeit der Beklagten ergebende formelle Rechtswidrigkeit der angegriffenen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 ist auch nicht im Hinblick auf Art. 46 BayVwVfG unbeachtlich.
Nach dieser Regelung kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach Art. 44 BayVwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass der Verwaltungsakt die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Selbst wenn man davon ausgeht, dass diese Regelung bei Vorliegen ihrer Voraussetzungen nicht nur die Aufhebung des betreffenden Verwaltungsakts im Rahmen einer Anfechtungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO ausschließt, sondern auch der Feststellung von dessen Rechtswidrigkeit im Rahmen einer Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entgegensteht (vgl. dazu BVerwG, U.v. 22.3.2012 – 3 C 16.11 – juris Rn. 19 m.w.N. wo die Frage offengelassen wird), greift die Regelung hier nicht durch.
Zum einen ist Art. 46 BayVwVfG auf Verwaltungsakte, die wie hier unter Verletzung der Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit ergangen sind, nicht anwendbar, wie sich im Umkehrschluss aus der besonderen Erwähnung der örtlichen Zuständigkeit ergibt (vgl. BVerwG, U.v. 29.9.1982 – 8 C 138.81 – juris Rn. 16; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, Rn. 43 m.w.N.). Zum anderen ist auch nicht offensichtlich, dass die Verletzung des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Denn selbst wenn, wie der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, die Entscheidung über die Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 in enger Abstimmung zwischen der Beklagten und der Polizei ergangen ist, kann im Hinblick darauf, dass es sich um eine Ermessensentscheidung gehandelt hat, nicht ausgeschlossen werden, dass die Polizei, hätte sie nach Art. 15 Abs. 4 BayVersG selbst entschieden, zu einer anderen Entscheidung gelangt wäre (vgl. BVerwG, U.v. 22.3.2012 – 3 C 16.11 – juris Rn. 20; Heinhold in Wächtler/Heinhold/Merk, BayVersG, 1. Aufl. 2011, Art. 24 Rn. 4), etwa weil sie weitere aus ihrer Präsenz vor Ort resultierende aktuelle Erkenntnisse in ihre Ermessenserwägungen einbezogen oder den Verstoß gegen die Sicherheitssatzung, auf den die streitgegenständlichen Beschränkungen gestützt waren, im Hinblick auf dessen konkrete Auswirkungen vor Ort anders als die Beklagte gewichtet hätte.
2. Waren damit die angegriffenen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 wegen der sachlichen Unzuständigkeit der Beklagten rechtswidrig, so verletzten sie die Kläger auch in ihren Rechten. Sie schränkten die Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 11 Abs. 1 Halbsatz 1 Alt. 1 EMRK, Art. 1 BayVersG), von der der Kläger zu 1 als Veranstalter und Versammlungsleiter und die Klägerin zu 2 als stellvertretende Versammlungsleiterin Gebrauch machten, ohne die dazu nach Art. 8 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 EMRK und dem im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Vorbehalt des Gesetzes erforderliche Rechtsgrundlage ein. Denn da Art. 15 Abs. 1 und 4 BayVersG jeweils nur die zuständige Behörde zu Versammlungsbeschränkungen ermächtigten, konnte die Beklagte als sachlich unzuständige Behörde die streitgegenständlichen Beschränkungen nicht auf diese Regelungen stützen.
Ist damit die Rechtswidrigkeit dieser Beschränkungen bereits wegen der sachlichen Unzuständigkeit der Beklagten in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO festzustellen, so bedarf es eines Eingehens auf die Frage ihrer materiellen Rechtmäßigkeit nicht. Hinsichtlich der Beschränkung der Kundgebungsmittel auf nur einen Pavillon in Nr. 1.13 des Bescheids vom 10. April 2012 wird deshalb auf die Ausführungen zu einem entsprechenden Verbot im Urteil vom 22. September 2012 in dem zur gemeinsamen Verhandlung verbundenen Verfahren 10 B 14.2246 verwiesen.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 Abs. 2 und § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.
Unter Abänderung des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom 14. März 2013 wird der Streitwert für beide Rechtszüge auf jeweils 5.000,- Euro festgesetzt (§ 63 Abs. 3 Satz 1, § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 2 GKG).
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