Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en-US/Resolucion/Show/22965
Timestamp: 2020-06-02 05:05:22+00:00

Document:
HJ System - Decision: SENTENCIA 120/2012
SENTENCIA 120/2012, de 4 de junio
ECLI:ES:TC:2012:120
1. Mediante escrito registrado en la sede de este Tribunal el 25 de marzo de 1999, el Abogado de la Generalitat de Cataluña, actuando en representación y defensa de su Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 59.1 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, respecto a la nueva redacción que da al primer párrafo del apartado 1 y al párrafo final del apartado 4 del art. 54 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales (“Boletín Oficial del Estado” núm. 313 de 1998, publicado el 31 de diciembre de ese año).
A fin de perfilar claramente el sentido de la presente impugnación y dejar claro que la Generalitat de Cataluña no pretende, en modo alguno, asumir el ejercicio de otras competencias ejecutivas que puedan corresponder al Estado, se indica que no es objeto de recurso el apartado 5 del art. 54, al entender la parte recurrente que la autorización que en él se atribuye “en todo caso” al Ministerio de Economía y Hacienda en dos supuestos concretos (las operaciones que se formalicen en el exterior y las que se instrumenten mediante emisiones de deuda) constituye una autorización distinta y concurrente con la autorización regulada en el apartado 1 y, alternativamente, en el apartado 4. Se pretende —según se destaca en el escrito de recurso— que, como hasta ahora, ambas autorizaciones sigan resultando perfectamente compatibles, ya que la del apartado 5 responde al control que el Estado puede realizar por razones de política económica general, mientras que la del apartado 1 responde a la tutela financiera sobre los entes locales en orden a garantizar la solvencia de cada uno de ellos en concreto. Es sólo esta última la que se reclama, ya que debe corresponder siempre a los órganos de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en la materia de tutela financiera sobre los entes locales.
No obstante, y antes de entrar en el estudio del problema competencial que plantea la nueva redacción del art. 54.1 y 4 de la Ley reguladora de las haciendas locales (LHL), considera procedente el Abogado de la Generalitat efectuar dos consideraciones previas: la primera, relativa a la utilización de la Ley 50/1998, comúnmente denominada “ley de acompañamiento”, para modificar la normativa básica y atribuir carácter básico a actos de ejecución; y, la segunda, referente al hecho de que el art. 54 LHL, en su versión original, ya fue en su momento objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 572-1989, acumulado a otros.
a) Por lo que a la primera de tales consideraciones se refiere, indica el Abogado de la Generalitat que la “ley de acompañamiento” constituye un tipo de norma peculiar pues, aunque tiene entidad propia, carece de objeto único y singular. Su identidad propia consiste, precisamente, en constituir un cuerpo heterogéneo de disposiciones, unidas formalmente por su tramitación y aprobación conjuntas y, materialmente, por su conexión instrumental con unos presupuestos también heterogéneos por definición.
El origen de este tipo de norma, que se remonta al año 1993 en el caso del legislador estatal, parece encontrarse en las limitaciones que la STC 76/1992, de 14 de mayo, entendió que la Constitución imponía al posible contenido de las leyes de presupuestos generales del Estado para cada año, en atención al especial procedimiento para su aprobación parlamentaria y a la función constitucional específica que cumplen (art. 134 CE), la cual no podía quedar desvirtuada por la inclusión de normas referentes a materias ajenas. Como consecuencia de esa interpretación jurisprudencial apareció una nueva realidad legal que, en principio, tenía como objetivo central e inicial trasladar a un texto legal diferente, de tramitación simultánea, los complementos jurídicos de los presupuestos anuales y de las directrices de política económica. La “ley de acompañamiento” es, pues, una ley ordinaria sin las limitaciones constitucionales de la Ley de presupuestos y sobre la que el legislador goza de una amplia libertad de configuración, aunque sometida a los mismos límites que el resto de las leyes ordinarias. Precisamente, esa gran libertad del legislador para configurar su contenido, unida a la tendencia creciente de los Gobiernos —que aprueban el correspondiente proyecto— por acumular en un único texto disposiciones variopintas bajo el amparo de una remota relación con los criterios de política económica, en ocasiones difícil de encontrar, ha comportado la paradoja de que, habiendo surgido para evitar la inseguridad jurídica de unas leyes de presupuestos con un contenido demasiado alejado del que constitucionalmente les es propio, las “leyes de acompañamiento” hayan devenido, a su vez, en un creciente peligro para la seguridad jurídica (art. 9.3 CE), redundando, cuando menos, en claro perjuicio de la conveniente sistematización normativa.
Así ocurre también, añade, cuando la citada técnica legislativa se utiliza reiteradamente para dictar y modificar normativa básica. En tal supuesto, la correcta articulación entre las bases y las normas para su desarrollo y aplicación vigentes en cada momento resulta seriamente comprometida, al tiempo que se dificultan las relaciones institucionales. Si, como tiene declarado este Tribunal en reiteradas ocasiones desde la STC 69/1988, la exigencia de la forma legal para establecer las bases estatales en una materia responde a la necesidad de dotar a lo básico de las características de estabilidad y permanencia necesarias para que los legisladores autonómicos puedan ejercer sus competencias de desarrollo con las debidas garantías de certidumbre jurídica, se convendrá que tales leyes no son el vehículo idóneo para establecer la legislación básica y menos aún para modificarla repetidamente, ya que su uso mantiene el cierre del sistema en la ambigüedad permanente y, con palabras de la citada Sentencia, suponen “reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario al margen de cuál sea su rango y estructura” (FJ 5).
Por tal motivo, concluye el Abogado de la Generalitat considerando que el uso de la “ley de acompañamiento” para modificar la normativa básica, con la consecuencia de excluir a las Comunidades Autónomas del ejercicio de unas competencias ejecutivas de autorización que estatutariamente le corresponden y que venían realizando, debe entenderse contrario a las debidas garantías inherentes al sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
“No se podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo, incluyendo las operaciones que modifiquen las condiciones contractuales o añadan garantías adicionales con o sin intermediación de terceros, ni conceder avales, ni sustituir operaciones de crédito concertadas con anterioridad por parte de las Entidades Locales, sus Organismos autónomos y sociedades mercantiles de capital íntegramente local sin previa autorización de los órganos competentes del Ministerio de Economía y Hacienda o, en el caso de operaciones realizadas con entidades financieras residentes en España en moneda nacional o equivalente, de la Comunidad Autónoma a que la Entidad local pertenezca que tenga atribuida en su Estatuto competencia en la materia, cuando de los estados financieros que reflejen la liquidación de los Presupuestos, los resultados corrientes y los resultados de la actividad ordinaria del último ejercicio, se deduzca un ahorro neto negativo.”
Nada objeta el Abogado de la Generalitat a la regulación material que dispone la exigencia de previa autorización y del plan de saneamiento que debe acompañarla, para que los entes locales puedan endeudarse cuando su situación financiera sea deficitaria, en ejercicio de la competencia estatal sobre las bases del régimen local (art. 149.1.18 y 11 CE). Añade que desde la temprana STC 4/1981, este Tribunal consideró compatible con la autonomía municipal la fijación de unos límites al endeudamiento de los entes locales y el que las operaciones, cuando se superen esos límites, se sometan a autorización [FJ 15 f)]. Por el contrario, no se muestra de acuerdo con los nuevos criterios que, a manera de puntos de conexión, se usan para determinar a quién corresponde otorgar la citada autorización. Así, se asigna en principio la competencia para autorizar las correspondientes operaciones al Ministerio de Economía y Hacienda o a la Comunidad Autónoma a la que la entidad local pertenezca si tiene atribuida competencia en la materia —lo mismo que ocurría en el anterior art. 54.2— pero se viene a añadir la importante precisión de que la autorización autonómica sólo puede producirse en el caso de operaciones realizadas con entidades financieras residentes en España y en moneda nacional o equivalente. De este modo, las autorizaciones que hasta ahora debían obtenerse “en general” y correspondía conceder al Estado o a las Comunidades Autónomas con competencias en la materia, pasan a ser concedidas sólo por el Estado cuando se refieren a operaciones realizadas con entidades de crédito no residentes en España —aunque sean nacionales de la Unión Europea y se instrumenten en euros— y cuando se utilice una moneda que no sea el euro (o en su momento la peseta), aunque se realicen con entidades residentes en España. En estos dos supuestos, por razón de la localización de la entidad y de la moneda usada, se excluye la intervención ejecutiva de las Comunidades Autónomas competentes.
Señala a continuación el Abogado de la Generalitat que los dos supuestos indicados vienen a coincidir, sustancialmente, con las operaciones que, según se dispone en el apartado 5 a) del mismo art. 54, requieren “en todo caso” la autorización del Ministerio de Economía y Hacienda: “Las que se formalicen en el exterior o con entidades financieras no residentes en España, cualquiera que sea la divisa que sirva de determinación del capital de la operación proyectada...”. Recuerda que el apartado 5 no es objeto de impugnación, pues —a semejanza del art. 54.1 de la ley en su redacción original— se refiere a una autorización, estatal en todo caso, de operaciones exteriores, lo que en sí mismo no excluye la concurrencia de la otra autorización —la establecida con carácter general en el anterior art. 54.2 y que ha pasado al art. 54.1— a otorgar por las Comunidades Autónomas en el caso de ostentar competencias sobre tutela financiera local. No obstante, el legislador traslada los criterios del art. 54.5 a) que justifican la exigencia de autorización ministerial de determinadas operaciones de crédito, al art. 54.1 para utilizarlos como criterios dirimentes del reparto competencial en cuanto a la titularidad de la autorización prevista en este punto, otorgando así a los órganos de la Administración estatal una función ejecutiva que no les corresponde realizar en el caso de que las Comunidades Autónomas hayan asumido las competencias en la materia. Reitera el Abogado de la Generalitat que las autorizaciones del art. 54.1 y 5 son concurrentes pero distintas, al responder a diferentes objetivos de control a los a los que se hará referencia a continuación. Si no fuera así, se pregunta, ¿qué sentido puede tener que el legislador disponga en el mismo artículo de la Ley de haciendas locales la necesidad de obtener dos autorizaciones del Ministerio de Economía y Hacienda?
Procede a continuación el escrito de recurso a analizar el tema del control financiero de los entes locales, comenzando por la competencia de tutela financiera. A este respecto, se indica que la Generalitat de Cataluña, en virtud de lo dispuesto en el art. 48.1 de su Estatuto de Autonomía (EAC) de 1979, ha asumido la competencia de tutela financiera de los entes locales radicados en Cataluña, respetando la autonomía que les reconocen los arts. 140 y 142 CE y de acuerdo con el art. 9.8 EAC 1979 en relación con el art. 149.1.18 CE. La Ley 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local de Cataluña, prescribe que la Generalitat ha de regular las finanzas de los entes locales de Cataluña en el marco que establece la legislación básica del Estado (art. 178) y que le corresponde, de acuerdo con el art. 48.1 EAC 1979, ejercer las funciones de tutela financiera sobre aquéllos según lo que determina la legislación reguladora de las finanzas locales (art. 179). A su vez, el art. 181 d) dispone que la legislación sobre finanzas locales de Cataluña ha de regular “el crédito local, la coordinación de éste con las operaciones de la Generalitat y, a través de ésta, con la política de endeudamiento general del Estado”. La razón de establecer una tutela administrativa es la necesidad de conseguir una cierta adecuación de los actos del ente tutelado a un determinado sector de interés público más general, que es precisamente el que el sujeto tutelador tiene encomendado. Como la noción de tutela es sinónima a la de control, y éste implica un juicio de conformidad con ciertas reglas, ha de concluirse que las autorizaciones, como técnica de control tutelar, suponen la preexistencia de unas pautas que enmarquen la discrecionalidad de dicho juicio y que sometan el acto de ejecución del control a una razón que excluye la arbitrariedad. Será, pues, el concreto interés más general, a cuya defensa se orientan las medidas de control, el que permitirá, en cada caso, justificar la intervención de un determinado sujeto tutelante en el ámbito de su respectiva competencia.
Ya respecto al control financiero en la normativa básica anterior, indica el Abogado de la Generalitat que, en adecuada aplicación del correcto entendimiento del orden competencial, el art. 424 del texto refundido en materia de régimen local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1996, de 18 de abril, recogió la norma que permitía al Gobierno estatal fijar periódicamente un porcentaje de la carga financiera anual de los entes locales a partir del cual, para las operaciones que lo excedían, debía solicitarse autorización. En dicho art. 424.4 se indicaba que la autorización correspondía al Ministerio, si bien se añadía: “salvo que la Comunidad Autónoma respectiva tenga atribuida en su Estatuto la tutela financiera de las entidades locales, en cuyo caso corresponderá a la misma”. Por tanto, la legislación básica estatal respetaba la citada competencia autonómica a nivel ejecutivo. La Ley de haciendas locales, norma básica que sustituyó los artículos correspondientes del texto refundido anterior, siguió el mismo criterio. Según el art. 50, las entidades locales podían acudir al crédito público y privado, a medio y largo plazo, en cualquiera de sus formas. El art. 54.1 establecía que las operaciones de crédito a formalizar en el exterior y las que se instrumentasen mediante emisiones de deuda o cualquier otra clase de apelación al crédito público precisarán, en todo caso, de la autorización del Ministerio de Economía y Hacienda. Y el mismo art. 54, en su apartado 2, sometía la concertación de créditos y avales, en general, a la autorización del citado Ministerio, salvo que la Comunidad Autónoma a la que la entidad local perteneciese tuviese atribuida en su Estatuto competencia sobre la materia, en cuyo caso correspondería a la misma.
Pasa a continuación el Abogado de la Generalitat a efectuar una última consideración en cuanto a la improcedencia de la fórmula usada por el legislador para referirse a los casos en que las Comunidades Autónomas competentes pueden otorgar las autorizaciones previstas en el art. 54.1 en razón de la residencia “en España” de las entidades de crédito. Así, de acuerdo con las Directivas comunitarias núms. 73/183/CEE, 77/780/CEE y 89/46/CEE, y con la Ley 3/1994, de 14 de abril, de adaptación de la legislación española a la segunda directiva de coordinación bancaria, cabe entender que las sucursales y las filiales de las entidades de crédito nacionales de un país miembro de la Unión Europea tienen, en el ámbito territorial de los otros países miembros, la consideración de residentes. Afirma que no es éste el lugar para tratar la cuestión de hasta qué punto la diferencia de trato a las entidades de crédito en razón de si tienen residencia “en España”, contenida en el párrafo primero del art. 54.1, resulta compatible con la normativa europea sobre libre prestación de servicios. Ahora bien, lo que se quiere poner de manifiesto es la disparidad de criterios seguidos por el legislador de la Ley 50/1998, en relación con otra ley de carácter orgánico y aprobada sólo trece días antes. Se trata de la Ley Orgánica 10/1998, de 17 de diciembre, complementaria de la Ley sobre introducción del euro, en cuyo art. 1 se añade un nuevo párrafo al apartado tres del art. 14 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, con la siguiente redacción:
“Con relación a lo que se prevé en el párrafo anterior, no se considerarán financiación, a los efectos de su preceptiva autorización, las operaciones de concertación o emisión denominadas en euros que se realicen dentro del espacio territorial de los países pertenecientes a la Unión Monetaria Europea.”
“No obstante lo previsto en los apartados 1 y 2 anteriores, las Entidades Locales de más de 200.000 habitantes podrán optar por sustituir las autorizaciones en ellos preceptuadas por la presentación de un Escenario de Consolidación Presupuestaria, para su aprobación por el órgano competente.
El órgano competente para aprobar el escenario de consolidación presupuestaria, será aquél a quien corresponde la autorización de las operaciones de endeudamiento, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda en el caso de que la competencia sea de la Comunidad Autónoma. En el caso de que el Escenario de Consolidación Presupuestaria contenga alguna operación de las enumeradas en el apartado 5 de este artículo, la autorización corresponderá al Ministerio de Economía y Hacienda, previo informe, en su caso, de la Comunidad Autónoma con competencia en la materia.”
“En todo caso precisarán de la autorización del Ministerio de Economía y Hacienda las operaciones de crédito a corto y largo plazo, la concesión de avales, y las demás operaciones que modifiquen las condiciones contractuales o añadan garantías adicionales, con o sin intermediación de terceros, en los siguientes casos:
b) Las que se instrumenten mediante emisiones de deuda o cualquier otra forma de apelación al crédito público, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 24/1988, de 28 de julio, del mercado de valores.”
Destaca seguidamente éste que las operaciones enumeradas en el nuevo art. 54.5 son prácticamente las mismas que en el art. 54.1 en su redacción anterior, correspondiendo su autorización “en todo caso” al entonces Ministerio de Economía y Hacienda. Nada objeta en este punto, si bien precisa que estas autorizaciones ministeriales no pueden ser actos directos de tutela o control sobre los entes locales —al menos en las Comunidades Autónomas que han asumido competencias en la materia— sino medidas ejecutivas de ordenación económica, crediticia, monetaria o, incluso, hacendística, establecidas para hacer posible la conexión de los intereses locales con los generales del Estado, de modo que el control ejecutivo estatal debe limitarse a los ámbitos de su competencia exclusiva y a la medida de lo indispensable. Por otra parte, el que las operaciones de crédito se formalicen con el exterior o mediante emisiones de deuda pública puede justificar un control del Estado por razones de política económica general. En cambio, la presencia de ambos elementos en los proyectos de endeudamiento local en nada influye sobre la tutela financiera que debe ejercerse en general sobre cualquier operación crediticia, pues en este caso lo que se trata de controlar es la solvencia de la entidad y no las fuentes de financiación, tratándose de controles distintos.
2. Por providencia de 13 de abril de 1999, la Sección Tercera acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, de conformidad con lo dispuesto en el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Igualmente, la Sección acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que tuvo lugar en su ejemplar de 21 de abril de 1999 (núm. 95 de ese año).
4. El 7 de mayo de 1999 presentó su escrito de alegaciones el Abogado del Estado. Comienza formulando una serie de consideraciones sobre el régimen constitucional de reparto de competencias en materia de endeudamiento de las entidades locales. En este sentido, indica que la descripción que se hace en la demanda del reparto de competencias en la materia no supone un fiel reflejo de lo previsto en el bloque de constitucionalidad y en la doctrina de este Tribunal. Así, la materia objeto de recurso es compleja desde el punto de vista competencial, por estar compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pero debe tenerse en cuenta desde el primer momento que su configuración no se limita a lo previsto para el régimen local en los arts. 148.1.2 y 149.1.18 CE, y en los Estatutos de Autonomía. El que se trate del endeudamiento de las entidades locales hace que las decisiones sobre ese ámbito se proyecten sobre otros títulos, no menos importantes, que están atribuidos al Estado, como son los previstos en el art. 149.1.11, 13 y 14 CE. En efecto, en contra de lo afirmado en el recurso, el Estado no sólo ostenta competencias básicas en la materia, sino que también, por la atribución de los títulos antes citados, goza de competencias normativas completas y competencias ejecutivas en relación con el endeudamiento de las entidades locales. Ya en la redacción originaria de la Ley de haciendas locales se puso de manifiesto que la misma se dictaba al amparo del art. 149.1.18 CE, “sin perjuicio de las competencias exclusivas que le corresponden al Estado en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.14 de la Constitución” (art. 1). Posteriormente, este Tribunal reconoció como títulos habilitadores de la competencia estatal en materia de endeudamiento local los previstos en el art. 149.1.11 y 13 CE, entre otras, en la STC 57/1983.
En cuanto a la pretendida compatibilidad de la autorización autonómica y estatal, el Abogado del Estado manifiesta serias dudas de que pueda deducirse de la doctrina de la STC 57/1983, pues en ella se afirma y reitera que la ordenación del crédito y la economía en su conjunto es “otro aspecto más capital” y sobre todo, por la conclusión a la que se llega en el fundamento jurídico 6 cuando se afirma: “Los títulos prevalentes serían entonces el competencial en materia de crédito y de actividad económica”. Todo ello le lleva a afirmar que en esta Sentencia se está declarando la prevalencia de la competencia estatal y, por lo tanto, la imposibilidad de que la Comunidad Autónoma actúe simultáneamente sobre el mismo objeto. La referencia a la STC 187/1988 resulta improcedente, pues se refiere a la actuación fiscalizadora del Tribunal de Cuentas y su compatibilidad con la de la Sindicatura de Cuentas, en cuanto que órganos de naturaleza especial por no depender de las Administraciones correspondientes, estatal o autonómica, sino de los órganos legislativos. En cualquier caso, es imposible en este procedimiento hacer un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la pretendida compatibilidad, porque ello requeriría el enjuiciamiento constitucional de la norma autonómica que regule ese régimen de autorización, supuesto que no se da en este caso, ya que el objeto del recurso es otro y ni siquiera la parte recurrente ha invocado sus normas para justificar la improcedencia de la pretendida compatibilidad impedida por la norma estatal.
La nueva redacción de tales párrafos atribuye al Estado la competencia para autorizar operaciones de crédito a largo plazo de los entes locales que se concierten con entidades financieras residentes fuera de España o si, aun residiendo en España, se realizan en moneda distinta de la nacional o equivalente; así como para autorizar los denominados “escenarios de consolidación presupuestaria” que contengan alguna de las operaciones de crédito contempladas en el entonces apartado 5 del mismo art. 54 LHL.
“1. No se podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo, incluyendo las operaciones que modifiquen las condiciones contractuales o añadan garantías adicionales con o sin intermediación de terceros, ni conceder avales, ni sustituir operaciones de crédito concertadas con anterioridad por parte de las entidades locales, sus Organismos autónomos y sociedades mercantiles de capital íntegramente local sin previa autorización de los órganos competentes del Ministerio de Economía y Hacienda o, en el caso de operaciones realizadas con entidades financieras residentes en España en moneda nacional o equivalente, de la Comunidad Autónoma a que la entidad local pertenezca que tenga atribuida en su Estatuto competencia en la materia, cuando de los estados financieros que reflejen la liquidación de los presupuestos, los resultados corrientes y los resultados de la actividad ordinaria del último ejercicio, se deduzca un ahorro neto negativo.”
“4. ... [/] El órgano competente para aprobar el escenario de consolidación presupuestaria será aquél a quien corresponde la autorización de las operaciones de endeudamiento, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda en el caso de que la competencia sea de la Comunidad Autónoma. En el caso de que el escenario de consolidación presupuestaria contenga alguna operación de las enumeradas en el apartado 5 de este artículo, la autorización corresponderá al Ministerio de Economía y Hacienda, previo informe, en su caso, de la Comunidad Autónoma con competencia en la materia.”
“1. No se podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo, incluyendo las operaciones que modifiquen las condiciones contractuales o añadan garantías adicionales con o sin intermediación de terceros, ni conceder avales, ni sustituir operaciones de crédito concertadas con anterioridad por parte de las entidades locales, sus organismos autónomos y los entes y sociedades mercantiles dependientes, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos de mercado sin previa autorización de los órganos competentes del Ministerio de Hacienda o, en el caso de operaciones denominadas en euros que se realicen dentro del espacio territorial de los países pertenecientes a la Unión Europea y con entidades financieras residentes en alguno de dichos países, de la comunidad autónoma a que la entidad local pertenezca que tenga atribuida en su Estatuto competencia en la materia, cuando de los estados financieros que reflejen la liquidación de los presupuestos, los resultados corrientes y los resultados de la actividad ordinaria del último ejercicio, se deduzca un ahorro neto negativo.”
“4. … [/] El órgano competente para aprobar el escenario de consolidación presupuestaria, será aquél a quien corresponde la autorización de las operaciones de endeudamiento, previo informe del Ministerio de Hacienda en el caso de que la competencia sea de la Comunidad Autónoma. En el caso de que el escenario de consolidación presupuestaria contenga alguna operación de las enumeradas en el apartado 5 de este artículo, la autorización corresponderá al Ministerio de Hacienda, previo informe, en su caso, de la Comunidad Autónoma con competencia en la materia.”
El examen del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el mencionado texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales (el cual, como hemos dicho, incorpora la reforma introducida por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, cuyo art. 64.3 dio nueva redacción al apartado 1 del art. 54 LHL) pone de relieve que la derogación que realiza de la Ley 39/1988 supone su sustitución por otra normativa que, en lo que aquí importa, reproduce, aun con una redacción parcialmente diferente, las mismas cuestiones objeto de controversia. Pues bien, en este tipo de procesos promovidos por causa de una posible vulneración del orden constitucional de competencias, hemos insistido en que si “la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto” [por todas, STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b)]. Por tanto, ha de alcanzarse la conclusión de que el recurso de inconstitucionalidad promovido mantiene vivo su objeto.
Pues bien, este mandato constitucional ha dado lugar a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, la cual dispone en su art. 13.5 que “[l]a autorización del Estado, o en su caso de las Comunidades Autónomas, a las Corporaciones Locales para realizar operaciones de crédito y emisiones de deuda, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, tendrá en cuenta el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, así como al cumplimiento de los principios y las obligaciones que se derivan de la aplicación de esta Ley”.
3. Todavía antes de adentramos en el análisis de los preceptos recurridos, debemos efectuar algunas consideraciones en relación con la alegación del Gobierno de la Generalitat de Cataluña acerca de la imposibilidad de que la comúnmente denominada “ley de acompañamiento” de la correspondiente ley de presupuestos generales del Estado —categoría aquélla en la que ha de incluirse a la Ley 50/1998, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, a través de la cual se operó la modificación del art. 54 LHL— pueda introducir o modificar, como a su juicio ocurre en este caso, normas básicas. En términos generales, considera el órgano recurrente que la práctica de las “leyes de acompañamiento” supone un creciente peligro para la seguridad jurídica garantizada por el art. 9.3 CE, pues la extensión de dicho cuerpo normativo y la heterogeneidad de sus contenidos redunda en un claro perjuicio de la sistematización normativa.
Para ello hemos de reiterar, en primer lugar, lo ya afirmado en la STC 233/1999, en el sentido de que “no hay ningún precepto en la Constitución del que directa o indirectamente se pueda derivar la existencia de una categoría legislativa particular donde deban contenerse las ‘bases’, ‘legislación básica’ o ‘normas básicas’ del Estado a las que en diversas ocasiones y bajo todas estas denominaciones se refiere el art. 149.1 CE”, pues “la única exigencia derivada de la Constitución en relación con la categoría jurídico-formal en que han de encontrarse contenidas las normas básicas es que éstas se hallen, como regla general, en una ley votada en Cortes” (FJ 40); naturaleza ésta que, sin lugar a dudas, posee la Ley 50/1998 de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Por lo demás, la anterior afirmación no supone pronunciamiento alguno por nuestra parte en relación con la mayor menor corrección de dicho proceder legislativo desde un punto de vista estrictamente técnico, pues, según reiterada doctrina de este Tribunal, “el juicio de constitucionalidad no lo es de técnica legislativa” [SSTC 109/1987, de 29 de junio, FJ 3 c); 226/1993, de 8 de julio, FJ 4; y 188/2005, de 4 de julio, FJ 4].
En todo caso, partiendo de que no existe prohibición alguna en el texto constitucional a la existencia de las leyes complejas, multisectoriales o de contenido heterogéneo, en la STC 136/2011, de 13 de septiembre, hemos juzgado precisamente la constitucionalidad de la propia Ley 50/1998, de 30 de diciembre, concluyendo que la misma “es una ley ordinaria que no está necesitada de ninguna previsión constitucional para ser dictada ni se ve constreñida tampoco por ningún mandato constitucional” y que como tal ley ordinaria que emana de las Cortes Generales “puede entrar a regular cualquier materia no expresamente asignada a otro tipo legislativo, y es que, del bloque de la constitucionalidad no se deriva ni impedimento alguno para que se puedan aprobar lo que califica como ‘leyes transversales’, ni exigencia de ninguna clase que imponga que cada materia deba ser objeto de un proyecto independiente, dado que las formas de manifestarse la voluntad de las Cámaras sólo tendrán un carácter limitado cuando así se derive del propio texto constitucional. En consecuencia, ningún óbice existe desde el punto de vista constitucional que impida o limite la incorporación a un solo texto legislativo, para su tramitación conjunta en un solo procedimiento, de multitud de medidas normativas de carácter heterogéneo” (FJ 3). En definitiva, “el contenido heterogéneo de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, no modifica su naturaleza de ley ordinaria, ni, por ende, altera su relación con las demás normas que integran el Ordenamiento jurídico” (FJ 4).
En segundo lugar, en relación con la afectación que para el principio de seguridad jurídica puede suponer la previsión de normas básicas a través de las leyes de acompañamiento, en la STC 104/2000, de 13 de abril (FJ 7), recordamos que la seguridad jurídica “viene a ser la suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad … Es decir, la seguridad jurídica entendida como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados (STC 15/1986, de 31 de enero, FJ 1), como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5), como la claridad del legislador y no la confusión normativa (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4). En suma, sólo si, en el ordenamiento jurídico en que se insertan y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica (SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8; 142/1993, de 22 de abril, FJ 4; y 212/1996, de 19 de diciembre, FJ 15).”
Tampoco puede obviarse que el principio de seguridad jurídica “no puede erigirse en un valor absoluto por cuanto daría lugar a la congelación del ordenamiento jurídico existente” [SSTC 126/1987, de 16 de julio, FJ 11; y 182/1997, de 28 de octubre, FJ 11 c)]. Y si bien es cierto que las normas básicas deben estar caracterizadas, como regla general y dada su propia naturaleza, por una cierta vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico, no lo es menos que ello no puede ser predicable de toda norma por igual. Tal circunstancia dependerá de los sectores concretos de la realidad sobre los que tales normas básicas se proyecten, siendo precisamente aquéllos más dados a cambios de índole coyuntural —por ejemplo, por su estrecha conexión con aspectos tales como la marcha de la economía o la política económica general— los más tendentes a naturales cambios normativos, constituyendo sin duda las operaciones que suponen el endeudamiento de las Administraciones públicas y, por lo que al caso atañe, las relativas al crédito local, un buen ejemplo de ello.
En definitiva, al igual que concluimos en la ya antes citada STC 136/2011, de 13 de septiembre, hemos de reiterar ahora que no cabe apreciar que los preceptos objeto del presente recurso incurran en ningún vicio susceptible de afectar a la seguridad jurídica conforme al contenido constitucionalmente garantizado de dicho principio, pues la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, tiene un objeto que, “aunque heterogéneo, está perfectamente delimitado en el momento de presentación del proyecto al Congreso de los Diputados, teniendo todos sus eventuales destinatarios (operadores jurídicos y ciudadanos) conocimiento del mismo mediante su publicación en el ‘Diario Oficial de las Cortes Generales’, como finalmente tienen conocimiento del texto definitivo mediante su inserción en el ‘Boletín Oficial del Estado’.” (FJ 9).
El Gobierno de la Generalitat de Cataluña sustenta su competencia en un único título, concretamente el reconocido por el anterior art. 48.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC 1979), en el que se decía “corresponde a la Generalidad la tutela financiera sobre los entes locales, respetando la autonomía que a los mismos reconocen los arts. 140 y 142 de la Constitución y de acuerdo con el art. 9.8 de este Estatuto”. Importa señalar que tras la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, es el art. 218.5 el que dispone que “corresponde a la Generalitat el ejercicio de la tutela financiera sobre los gobiernos locales, respetando la autonomía que les reconoce la Constitución”.
5. Una vez expuestos los títulos competenciales invocados por la Generalitat de Cataluña y por la Abogacía del Estado, debemos recordar que este Tribunal descartó ya en la STC 4/1981, de 2 de febrero, que el establecimiento de “determinados límites al posible endeudamiento de los entes locales” vulnerase el principio constitucional de autonomía local ex arts. 137 y 140 CE [FJ 16 F)].
Posteriormente, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, aprobó el vigente texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales; y, finalmente, como ya anticipamos, en desarrollo del art. 135 de la Constitución, reformado el 27 de septiembre de 2011, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, ha dispuesto en su art. 13.5 que “[l]a autorización del Estado, o en su caso de las Comunidades Autónomas, a las Corporaciones Locales para realizar operaciones de crédito y emisiones de deuda, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, tendrá en cuenta el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, así como al cumplimiento de los principios y las obligaciones que se derivan de la aplicación de esta Ley”.
Así, en la STC 56/1983 afirmábamos ya, de manera general, como anticipo de lo que habría de decirse en la siguiente, que, lejos de tratarse de una materia incardinable en exclusiva en un título competencial estatal o autonómico, la intervención en el endeudamiento de las entidades locales “podrá tener su justificación y finalidad, en una acción de conjunto en la apelación al crédito y en la evitación de alteraciones en el equilibrio económico —caso en que es obligada una competencia estatal ...— o limitarse sin incidencia notable en estas áreas, a la tutela de otros intereses —caso en que prevalecerá el título competencial de la tutela financiera” (FJ l). Abundando más en esta misma idea, la STC 57/1983 indicó que el recurso al endeudamiento local “presenta unas implicaciones competenciales, que van más allá del limitado aspecto de la tutela sobre los entes locales, para incidir en el área de la política crediticia y del equilibrio económico, mientras que, en otros, lo que se destaca es, sobre todo, el aspecto local, en orden a la necesidad de la operación, la solvencia, y, en definitiva, algo inmediato al interés local, sin repercusión —o, al menos, sin incidencia directa— en aquellas áreas del crédito y de la economía” (FJ 2).
“[C]uando la Constitución utiliza el término bases (así, en el art. 149.1.11, 13 y 18) está comprendiendo funciones normativas que aseguren, en lo que es menester, un común uniforme, unas reglas a partir de las cuales las Comunidades Autónomas que tengan asumidas competencias en la materia, puedan ejercerlas, pero estas competencias no se agotan con las propias legislativas, pues cuando la preservación de un tratamiento uniforme reclame el complemento reglamentario, y aun el ejecutivo, se justifica la reserva de estas competencias en la medida indispensable. Éste que ahora estudiamos es un supuesto en que dejándose a la autorización el control del endeudamiento y de la oportunidad, dentro del conjunto de la política financiera, de la apelación al crédito, ha de atribuirse a la autoridad que tiene la responsabilidad del equilibrio económico la competencia para autorizar o no una operación de crédito que supone superar el techo normal de endeudamiento. Con lo que el acto de autorización puede significar en orden a prevenir las consecuencias dañosas que pudieran producirse para las entidades locales por un endeudamiento excesivo, destacan los aspectos que afectan al conjunto, y, desde esta estimativa, son invocables los títulos competenciales del art. 149.1.11 y 13.” (FJ 7)
Más recientemente, en relación con el alcance de la competencia de la Comunidad Autónoma catalana para ejercer la tutela financiera de los entes locales, prevista en el art. 218.5 de su Estatuto (correlativo del art. 48.1 EAC 1979), dijimos en la STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 140), que es “innegable” “que Cataluña ha asumido la competencia de tutela financiera sobre los entes locales, con el límite de la autonomía local y el respeto a las bases que dice el art. 149.1.18 CE [SSTC 57/1983, de 28 de junio, FJ 5; y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4 c), entre otras muchas]”. Pero también añadimos que “la omisión de la referencia a la ley estatal en el art. 218.5 EAC no puede entenderse como un desconocimiento de las competencias del Estado del art. 149.1.18 CE, dada la previsión del apartado 2 del propio artículo que … atribuye a la Generalitat competencia en materia de financiación local en el marco establecido por la Constitución y la normativa del Estado, previsión a la que queda también sometida, como es obvio, la tutela financiera sobre los gobiernos locales a que se refiere este apartado 5”.
Este entendimiento extensivo de la competencia básica del Estado en materia de ordenación del control del crédito, hasta el punto de incluir actos de pura ejecución [en el mismo sentido, SSTC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 3; 178/1992, de 13 de noviembre, FJ 2; 87/1993, de 11 de marzo, FJ 5; 155/1993, de 6 de mayo, FJ 6; 204/1993, de 17 de junio, FJ 5; 96/1996, de 30 de mayo, FJ 7; 155/1996, de 9 de octubre, FJ 4; 37/1997, de 27 de febrero, FJ 5; 133/1997, de 16 de julio, FFJJ 4 B) y 9 A b); y 235/1999, de 20 de diciembre, FJ 3], pone de manifiesto la conexión, en el ámbito local, de los títulos competenciales del Estado establecidos en el art. 149.1.11 y 13 CE, y muy especialmente del primero de ellos, con el más genérico de “hacienda general”, contemplado en el art. 149.1.14 CE. Precisamente, en la STC 233/1999, donde ya se apuntó que la eventual concurrencia de una competencia básica y de una competencia exclusiva del Estado en materia local no podía “ser descartada de antemano” (FJ 5), tuvimos la oportunidad de precisar —a partir de lo afirmado en su momento por la STC 179/1985 (FJ 1)— que dicho título competencial, de naturaleza exclusiva, habrá de prevalecer sobre otros y, señaladamente, sobre el establecido en el art. 149.1.18 CE, “en aquellos casos en los que la normativa estatal tenga por objeto la regulación de instituciones comunes a las distintas Haciendas o de medidas de coordinación entre la Hacienda estatal y las Haciendas de las Corporaciones Locales. O también cuando su finalidad sea la salvaguarda de la suficiencia financiera de las Haciendas locales garantizada por el art. 142 CE, en cuanto presupuesto indispensable para el ejercicio de la autonomía local constitucionalmente reconocido en los arts. 137, 140 y 141 CE” [STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4 b)]. Y es que, en efecto, no parece que haya de resultar dudosa la inclusión de la autorización del Estado sobre aquellas operaciones de endeudamiento de los entes locales que puedan incidir en la política crediticia o comprometer el equilibrio económico dentro de las medidas de coordinación entre las respectivas haciendas —estatal y local— y, por tanto, dentro de la competencia estatal sobre “hacienda general” reconocida en el art. 149.1.14 CE.
Una vez sentado lo anterior, debemos continuar señalando que, desde un principio, venimos manteniendo que en materia de delimitación de competencias la “regla de más amplio alcance debe ceder ante la regla más especial” [SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 6; 87/1985, de 16 de julio, FJ 8; 87/1989, de 11 de mayo, FJ 3 a); y 193/1998, de 1 de octubre, FJ 1]. O, lo que es lo mismo, que el título específico ha de prevalecer sobre el genérico (SSTC 48/1988, de 22 de marzo, FJ 2; 49/1988, de 22 de marzo, FJ 11; y 80/1988, de 28 de abril, FJ 3), sin perjuicio de que igualmente hayamos afirmado que “a este criterio no se puede atribuir un valor absoluto” (STC 213/1988, de 11 de noviembre, FJ 3). En lo que ahora interesa, la competencia básica sobre ordenación del crédito ha de considerarse de mayor especificidad que la exclusiva sobre la hacienda general, por lo que sería aquélla la que habría de prevalecer. De cualquier modo, el particular alcance que, como hemos visto, despliega la primera de las citadas, hasta el punto de incluir actos de naturaleza ejecutiva, que también se comprenden de manera natural en la segunda, permite apreciar en el presente caso el solapamiento de ambas competencias estatales, con los mismos efectos, sobre el ámbito material objeto de intervención jurídica: las operaciones de crédito local. En consecuencia, ambas pueden considerarse indistinta o simultáneamente invocables por parte del Estado en sustento de las concretas facultades cuyo expreso reconocimiento pretende ahora éste, en respuesta a la reivindicación competencial formulada por la Generalitat de Cataluña a través del presente recurso de inconstitucionalidad.
6. Delimitados así los términos en los que aparece trabada la presente controversia competencial, debemos determinar seguidamente, y con carácter previo al concreto examen de los preceptos impugnados, si los mismos han sido aprobados con el carácter básico que se presupone en el recurso interpuesto por la Generalitat de Cataluña. Y es que, en efecto, como indicábamos en la STC 233/1999, de 16 de diciembre (FJ 5), lejos de indicarse de manera clara y precisa en el propio texto de la Ley de haciendas locales qué disposiciones de la misma poseen este carácter, su art. 1.1 se limita a efectuar una declaración general del carácter básico de todos los preceptos a excepción de los que regulan el “sistema tributario local” y los que desarrollan las “participaciones en los tributos del Estado”, todo ello sin perjuicio de la competencia establecida en el art. 149.1.14 CE. Pues bien, a partir de esta “delimitación residual de lo básico” efectuamos entonces una primera aproximación en la labor de identificación de los preceptos de la Ley de haciendas locales aprobados con tal naturaleza, incluyendo entre ellos los encargados de regular el régimen jurídico de los recursos de las haciendas locales distintos a los tributos locales o participaciones en tributos del Estado; régimen jurídico éste en el que quedaba incluido el relativo a las operaciones de crédito de los entes locales, reguladas en el capítulo VII del título I LHL, donde el art. 54 se integraba.
Pasando al examen de las exigencias materiales, debemos destacar que el art. 54 LHL, en su redacción inicial, contemplaba tres niveles de endeudamiento de las Corporaciones locales, tal y como apreciamos en la ya citada STC 233/1999, de 16 de diciembre (FJ 21). Así, su apartado primero sometía “las operaciones de crédito a formalizar con el exterior y las que se instrumenten mediante deuda o cualquier otra apelación al crédito público a la autorización de los órganos competentes del Ministerio de Economía y Hacienda, conforme a la competencia estatal garantizada por los arts. 149.1.11 y 13 CE en cuanto pueden incidir en el área de la política crediticia y del equilibrio económico (STC 57/1983)”. Por su parte, el apartado segundo confería “dicha autorización a los órganos de la Comunidad Autónoma que tengan atribuida competencia en la materia cuando de la concertación de créditos y concesión de avales en general se trate, garantizando así, en el caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña, su competencia en materia de tutela financiera reconocida por el art. 48.1 EAC, que se proyecta sobre aquellas operaciones de endeudamiento que no trascienden el interés local (STC 56/1983)”. Finalmente, el apartado tercero, configuraba “el necesario margen autónomo de endeudamiento que también ha de ser reconocido a las Corporaciones Locales por imperativo del principio constitucional de autonomía local en el marco de la competencia básica estatal del art. 149.1.18 CE”. Por el contrario, como ya advertíamos entonces, tras la redacción dada por la Ley 50/1998 el art. 54 LHL “ha experimentado un profunda modificación en relación con su tenor original, de modo que si inicialmente enumeraba de manera expresa en su párrafo 3, objeto de impugnación, los supuestos en los que las entidades locales no precisaban autorización para concertar operaciones de crédito, ahora opera a la inversa, estableciendo las operaciones de crédito que necesitan autorización de los órganos competentes del Ministerio de Economía y Hacienda o, en su caso, de la Comunidad Autónoma con competencia sobre la materia, entendiéndose delimitadas de manera residual las que no precisan de dicha autorización” (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 21).
Es de reseñar que dicha acotación de la competencia autonómica se produce igualmente, de modo implícito, respecto de las operaciones de crédito a largo plazo de cualquier naturaleza, incluido el riesgo deducido de los avales, cuando el volumen total de capital vivo de las operaciones de crédito vigentes a corto y largo plazo exceda del 110 por 100 de los ingresos corrientes liquidados o devengados en el ejercicio inmediatamente anterior o, en su defecto, en el precedente a este último cuando el cómputo haya de realizarse en el primer semestre del año y no se haya liquidado el presupuesto correspondiente a aquél, según las cifras deducidas de los estados contables consolidados que integran los presupuestos generales de la corporación. En efecto, el apartado 2 del art. 54 LHL, que recoge este otro tipo de operaciones de crédito local, establece que las mismas precisarán “de autorización de los órganos citados en el apartado 1 anterior”, lo que conduce cabalmente a suponer que dicha autorización se produce en los mismos términos previstos en dicho apartado 1. Precisamente, esta remisión expresa del apartado 2 al apartado 1 del art. 54 explicaría que la Generalitat de Cataluña haya limitado su impugnación exclusivamente a este último, pues una eventual declaración por nuestra parte de la inconstitucionalidad del inciso concretamente impugnado de dicho art. 54.1 LHL afectaría asimismo al alcance de la remisión que efectúa el art. 54.2 LHL.
En efecto, ha de entenderse que la referencia que a través del art. 54.1 LHL se hace a las “operaciones realizadas con entidades financieras residentes en España en moneda nacional o equivalente”, como las únicas que pueden ser autorizadas por las Comunidades Autónomas con competencia sobre la materia, guarda directa correspondencia, en lo que a su primer extremo se refiere (operaciones realizadas con entidades financieras residentes en España), a contrario sensu, con aquellas “que se formalicen en el exterior o con entidades financieras no residentes en España” a las que se refiere el art. 54.5 a) LHL y que deben ser autorizadas por el Ministerio de Hacienda. Así pues, lejos de tratarse, como apunta el Gobierno de la Generalitat, de una superflua doble autorización estatal sobre el mismo objeto, la mención introducida por el inciso impugnado ha de ser entendida sin dificultad como una reiteración del tipo de operaciones de endeudamiento local ya contempladas en el mencionado art. 54.5 a) LHL, reservadas a la autorización de dicho Ministerio y cuya adecuación al orden competencial no discute la Generalitat de Cataluña. Pues, ciertamente, las mismas trascienden al ámbito local en el sentido de lo ya afirmado en la STC 57/1983, con independencia, por tanto, del estado financiero de las entidades locales, los organismos autónomos o las sociedades mercantiles de capital íntegramente local sujetas a aquélla.
Otro tanto hay que afirmar también en relación con la referencia que hace el art. 54.1 LHL a la autorización, por parte de las Comunidades Autónomas, únicamente de aquellas operaciones de crédito local concertadas “en moneda nacional o equivalente” y que supone la exclusión de la competencia autonómica sobre cualesquiera otras concertadas en moneda distinta al euro (o, en su momento, a la peseta), sea cual sea la residencia de la entidad de crédito concernida. Pues bien, aunque esta otra acotación de la competencia autonómica ha de entenderse introducida ex novo tras la reforma introducida en el art. 54 LHL por la Ley 50/1998, la misma ha de considerarse coherente con el reparto de competencias que se deriva de los arts. 149.1.11 y 13 CE, y 218.5 EAC 2006, en el sentido indicado por las SSTC 56/1983 y 57/1983. En efecto, la elección de una divisa distinta al euro en el concierto de operaciones de crédito local, en cuanto que aquélla se encuentra sujeta a las fluctuaciones del mercado de control de cambios, puede alterar considerablemente el importe final del capital de las operaciones proyectadas, siendo por tanto susceptible de afectar no sólo a la propia solvencia de la entidad local de que se trate, sino también, en aquellos supuestos en los que operaciones de esta naturaleza puedan revestir un carácter generalizado por razones de coyuntura financiera, al conjunto de la política crediticia o al equilibrio económico general cuya determinación y salvaguarda corresponde al Estado. En consecuencia, resulta legítimo que éste, en el marco de sus competencias sobre la materia, pueda optar por establecer de manera general, como se desprende del referido inciso del art. 54.1 LHL, la autorización del Ministerio de Hacienda para este concreto tipo de operaciones.
8. Llegados a este punto, nuestra decisión ha de quedar circunscrita de manera exclusiva a declarar, de acuerdo con lo expuesto, la sujeción al orden constitucional y estatutario de competencias existente entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña de los preceptos concretamente impugnados, sin que nos corresponda dilucidar en el marco del presente recurso de inconstitucionalidad, más allá de lo afirmado en el fundamento jurídico anterior, si el apartado 5 del art. 54 LHL, que no ha sido objeto de impugnación, impide un sistema de doble autorización estatal y autonómica de las operaciones de endeudamiento concertadas por las entidades locales en aquellos casos en los que se produzca una concurrencia de los diferentes objetivos a los que cada una de estas autorizaciones se orienta. En efecto, y como ya tuvimos ocasión de recordar en la STC 233/1999, en respuesta a una alegación semejante a cargo del Abogado de la Generalitat respecto del art. 50.3 LHL (posterior art. 50.4), no es misión de este Tribunal Constitucional, a la hora de resolver controversias de naturaleza competencial, “llevar a cabo declaraciones interpretativas sobre la existencia y significado de supuestos implícitos en las normas y sobre sus presuntas consecuencias” (SSTC 67/1983, de 22 de julio, FJ 3; 95/1984, de 18 de octubre, FJ 2; 76/1991, de 11 de abril, FJ 2; 118/1998, de 4 de junio, FJ 7; y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 21). Por el contrario, hemos exigido “la existencia de un efectivo y real despojo de la competencia por el ente territorial invasor que genere una correlativa vindicatio potestatis por el ente invadido que se ve despojado de su competencia, sin admitir planteamientos meramente preventivos, cautelares, virtuales o hipotéticos” (SSTC 166/1987, de 28 de octubre, FJ 2; y, en semejantes términos, 101/1995, de 22 de junio, FJ 6). Así pues, hemos de concluir a ese respecto, al igual que hacíamos entonces, que “sólo cuando la Comunidad Autónoma haya instrumentado normativamente su régimen de autorización sobre tales operaciones, podrá establecerse, atendiendo a la regulación concreta de la materia y a su finalidad, la conformidad de la misma con el sistema de reparto competencial constitucionalmente establecido” (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 21).
Type and record number Recurso de inconstitucionalidad 1291-1999
Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña con respecto al artículo 54 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales, en la redacción dada al mismo por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
Competencias sobre régimen local, tutela financiera de las entidades locales, bases de ordenación del crédito y general de la economía y hacienda general: validez de las previsiones legales que atribuyen al Estado la potestad para autorizar tanto las operaciones de crédito a largo plazo que concierten los entes locales con entidades financieras no residentes en España, o que se realicen en moneda distinta de la nacional, como determinados escenarios de consolidación presupuestaria.
Se enjuicia la Ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social que atribuye al Estado la competencia para autorizar operaciones de crédito a largo plazo de los entes locales que se concierten con entidades financieras residentes fuera de España o en moneda distinta de la nacional. También corresponde al Estado, según la norma recurrida, autorizar los denominados “escenarios de consolidación presupuestaria” que contengan distintas operaciones de crédito, a formalizar con el exterior, o instrumentadas mediante emisiones de deuda o cualquier otra forma de apelación al crédito público.
Se desestima el recurso de inconstitucionalidad. El Tribunal afirma que las previsiones legales objeto de impugnación poseen naturaleza formal y materialmente básica y por lo tanto, deben ser consideradas conformes con el orden constitucional de competencias. Desde una perspectiva formal, las operaciones objeto de impugnación se encontraban ya reservadas al Estado por el art. 54 de la Ley de Haciendas Locales, desde su redacción inicial. Desde una perspectiva material, la sentencia señala que el entendimiento extensivo de la competencia básica del Estado en materia de ordenación del crédito, hasta el punto de incluir actos de pura ejecución, pone de manifiesto, la conexión, en el ámbito local, de los títulos competenciales del Estado sobre ordenación del crédito y sobre coordinación de planificación general de la actividad económica, con el más genérico de hacienda general. En consecuencia, resulta legítimo que el Estado pueda optar por establecer de manera general la autorización de la Administración General del Estado para las operaciones realizadas con entidades financieras residentes en España en moneda nacional o equivalente. Lo anterior se justifica en los efectos que dichas operaciones puedan tener sobre la solvencia de la entidad local o en aquellos supuestos en los que éstas puedan revestir un carácter generalizado por razones de coyuntura financiera, trascendiendo del ámbito local y afectando al conjunto de la política crediticia o al equilibrio económico general. El Tribunal aprecia el carácter materialmente básico de la disposición que se limita a atribuir al Ministerio de Hacienda la autorización de los escenarios de consolidación presupuestaria.
Los apartados 1 y 4 del art. 54 LHL, en su nueva redacción dada por la Ley 50/1998, que atribuyen al Estado la competencia para autorizar tanto las operaciones de crédito a largo plazo de los entes locales que éstos concierten con entidades financieras residentes fuera de España o en moneda distinta de la nacional, como los denominados “escenarios de consolidación presupuestaria” que contengan operaciones de crédito a formalizar con el exterior, o instrumentadas mediante cualquier forma de apelación al crédito público, poseen naturaleza materialmente básica y por tanto, deben ser considerados conformes con el orden constitucional de competencia [FFJJ 1, 7].
Es conforme con el orden constitucional de competencias que el Estado, ex apartados 11, 13 y 14 del art. 149 CE, pueda optar por establecer de manera general la autorización del Ministerio de Hacienda para las operaciones de crédito local concertadas en el exterior o con entidades financieras residentes fuera de España pues, ciertamente, las mismas trascienden al ámbito local, con independencia, por tanto, del estado financiero de las entidades locales, los organismos autónomos o las sociedades mercantiles de capital íntegramente local sujetas a la Generalitat de Cataluña (STC 57/1983) [FFJJ 4, 7].
Resulta legítimo que el Estado, en el marco de sus competencias, ex apartados 11 y 13 del art. 149.1 CE, pueda optar por establecer de manera general la autorización del Ministerio de Hacienda para las operaciones de crédito local concertadas en moneda distinta de la nacional al ser susceptibles de afectar no sólo a la propia solvencia de la entidad local, sino también, al conjunto de la política crediticia o al equilibrio económico general cuya determinación y salvaguarda corresponde al Estado (SSTC 56/1983, 57/1983) [FJ 7].
Cabe apreciar el carácter materialmente básico de la nueva redacción del art. 54.4 LHL dada por la Ley 50/1998, que se limita a atribuir al Ministerio de Economía y Hacienda la autorización de los escenarios de consolidación presupuestaria que contengan alguna de las operaciones de crédito local previstas en el art. 54.5 LHL –reservadas al Estado desde la redacción inicial de dicha Ley– ya que las especificaciones introducidas por la Ley 50/1998 en nada desvirtúan el objeto original de la autorización estatal [FJ 7].
El entendimiento extensivo de la competencia básica del Estado en materia de ordenación del crédito, hasta el punto de incluir actos de pura ejecución, pone de manifiesto, la conexión en el ámbito local, de los títulos competenciales del Estado sobre ordenación del crédito y coordinación de planificación general de la actividad económica, ex apartados 11 y 13 del art. 149.1 CE, con el más genérico de hacienda general, ex art. 149.1.14 CE (SSTC 135/1992, 235/1999) [FJ 5].
No ha de resultar dudosa la inclusión de la autorización del Estado sobre aquellas operaciones de endeudamiento de los entes locales que puedan incidir en la política crediticia o comprometer el equilibrio económico dentro de las medidas de coordinación entre las respectivas haciendas —estatal y local— y, por tanto, dentro de la competencia estatal sobre “hacienda general” [FJ 5].
Doctrina sobre la tutela financiera sobre los entes locales y de la delimitación del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de la misma (SSTC 4/1981, 56/1983, 57/1983, 134/2011) [FJ 5].
La reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011, que ha modificado el art. 135 CE, llevando a cabo la consagración constitucional del principio de estabilidad presupuestaria y la Ley Orgánica 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, corroboran la competencia del Estado para autorizar operaciones de crédito establecidas en la nueva redacción de los apartados 1 y 4 del art. 54 LHL [FJ 2].
Doctrina sobre la pervivencia del objeto en los recursos de inconstitucionalidad en los que se entabla una controversia competencial, cuando la esfera respectiva de competencias no resulte pacífica aunque la disposición sobre la que se trabó el conflicto haya resultado derogada (SSTC 196/1997, 204/2011) [FJ 2].
Doctrina sobre la aplicación de leyes vigentes y las bases materiales establecidas en el momento de formularse el juicio y dictarse Sentencia cuando la duda de constitucionalidad se basa en un problema de delimitación competencial y el juicio de constitucionalidad ha de producirse por el contraste no sólo con la Constitución sino con el llamado bloque de la constitucionalidad (SSTC 87/1985, 134/2011) [FJ 2].
Doctrina sobre los requisitos de las normas básicas (SSTC 109/1987, 136/2011) [FJ 3].
Doctrina sobre el principio de seguridad jurídica (SSTC 15/1986, 104/2000) [FJ 3].
Doctrina sobre el establecimiento de límites al posible endeudamiento de los entes locales en relación con el principio constitucional de autonomía local, ex arts. 137 y 140 CE (SSTC 4/1981, 233/1999) [FFJJ 5, 6].
Artículo 54.1 párrafo 1 (redactado por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre)
Artículo 54.4 in fine (redactado por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre)
Directiva 73/183/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1973. Supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios en materia de actividades por cuenta propia de los bancos y otras entidades financieras
Artículo 135 (redactado por la reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011), f. 5
Artículo 141, f. 5
Artículo 142, ff. 4, 5
Artículo 148.1.2, ff. 1, 4
Artículo 149.1.11, ff. 4 a 7
Artículo 149.1.13, ff. 1, 4 a 7
Artículo 149.1.14, ff. 1, 4 a 6
Artículo 149.1.18, ff. 1, 4 a 6
Artículo 9.8, f. 4
Artículo 48.1, ff. 1, 4 a 6
Artículo 54, ff. 5, 6
Artículo 54 (redactado por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre), ff. 3, 6, 7
Artículo 54 (redactado por la Ley 55/1999, de 29 de diciembre), f. 5
Artículo 54.1, ff. 2, 3, 6
Artículo 54.1 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), ff. 2, 5
Artículo 54.1 párrafo 1 (redactado por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre), ff. 1, 7
Artículo 54.2, ff. 2, 6, 7
Artículo 54.3, f. 2
Artículo 54.4, f. 3
Artículo 54.4 in fine (redactado por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre), ff. 1, 7
Artículo 54.5, ff. 1, 7, 8
Artículo 54.5 a), f. 7
En general, ff. 1, 2, 3, 5, 7
Artículo 50.4, f. 8
Artículo 54.1, ff. 6, 7
Artículo 54.2, ff. 6, 7
Artículo 54.4, ff. 6, 7
Artículo 54.5, f. 6
Artículo 64.3, f. 2
Artículo 53, ff. 2, 5
Artículo 53.1 párrafo 1, f. 2
Artículo 53.4 in fine, f. 2
Artículo 53.5, f. 2
Artículo 218.2, f. 5
Artículo 218.5, ff. 1, 4, 5, 7
Artículo 135.3, f. 2
Competencias en materia de tutela financiera de Entes LocalesCompetencias en materia de tutela financiera de Entes Locales, ff. 4, 5
Declaraciones interpretativasDeclaraciones interpretativas, f. 8
Deuda públicaDeuda pública, ff. 6, 7
Entes localesEntes locales, ff. 5, 6, 7
Hacienda estatalHacienda estatal, ff. 2, 4, 5
Hacienda generalHacienda general, ff. 2, 4, 5
Ordenación del créditoOrdenación del crédito, ff. 4, 5, 6
Potestades ejecutivasPotestades ejecutivas, f. 5
Sentencias del Tribunal ConstitucionalSentencias del Tribunal Constitucional, f. 8
Tutela financiera de los Entes localesTutela financiera de los Entes locales, ff. 5, 7, 8
Autorizaciones de operaciones de créditoAutorizaciones de operaciones de crédito, ff. 5 a 7
CataluñaCataluña, ff. 4, 5

References: e contrario
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 53
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 53
 Real Decreto 
 artículo 54

Artículo 54

Artículo 54
in fine

Artículo 135

Artículo 141

Artículo 142

Artículo 148

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 9

Artículo 48

Artículo 54

Artículo 54

Artículo 54

Artículo 54

Artículo 54

Artículo 54

Artículo 54

Artículo 54

Artículo 54

Artículo 54
in fine

Artículo 54

Artículo 54

Artículo 50

Artículo 54

Artículo 54

Artículo 54

Artículo 54

Artículo 64

Artículo 53

Artículo 53

Artículo 53
in fine

Artículo 53

Artículo 218

Artículo 218

Artículo 135