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Timestamp: 2019-08-26 07:11:43+00:00

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QUELLE PLACE LA CONSTITUTION DE 1958 ACCORDE-T-ELLE AU GOUVERNEMENT ? | Cours Droit en français
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Le Gouvernement est présenté comme l'une des têtes du pouvoir exécutif, l'autre étant le chef de l'Etat. Le chef de l'Etat est une autorité chargée de représenter l'ensemble de la Nation à l'intérieur mais aussi vis-à-vis des autres pays, en assurant une sorte de permanence et de continuité des institutions. Cette première tête de l'Exécutif est, pour cette raison, considérée comme irresponsable politiquement. Pour contourner cet obstacle et trouver d'autres responsables politiques, le Gouvernement, dans tout régime parlementaire, endosse la responsabilité politique des actes du chef de l'Etat par la biais du contreseing, c'est-à-dire d'une contre-signature apposée après celle du Président de la République.
La Constitution du 4 octobre 1958 consacre au Gouvernement son Titre III, de l'article 20 à l'article 23, juste après celui relatif au Président de la république, mais avant celui qui intéresse le Parlement, ce qui montre la place centrale du Gouvernement dans le régime d'inspiration parlementaire qu'est la Vème République. Alors que certaines velléités exprimées et aussi une pratique ont voulu limiter le rôle du Gouvernement et de son chef, parfois qualifié de « collaborateur » du Président de la République, le Gouvernement a réussi à garder l'essentiel de ses attributions et de son statut, au moins à l'égard du chef de l'Etat, après la promulgation de la révision du 23 juillet 2008. D'une certaine manière, le Gouvernement revient de loin, car ni le titre III de la Constitution consacré au « Gouvernement », ni l'article 8 relatif à la composition de cet organe ne font l'objet de modifications qui étaient pourtant prévues par le projet de révision et qui ont été supprimées par les deux assemblées par un vote conforme dès la première lecture. Le Parlement s'est fait en quelque sorte le défenseur, le garant de cette forme particulière de régime parlementaire qui caractérise la Vème République.
Le Gouvernement est composé du Premier ministre, de ministres et d 'éventuels secrétaires d'Etat. Soumis à un statut relativement protecteur, les membres du Gouvernement forment un organe collégial et solidaire. En ce qui concerne la composition du Gouvernement, l'article 21 fait une mention particulière du Premier ministre, appellation directement empruntée au Royaume-Uni, parce que certains des rédacteurs de la Constitution espéraient instaurer en France un régime parlementaire à l'anglaise. Le Premier ministre est conçu comme devant diriger l'ensemble du Gouvernement (art 21). Si cette fonction ne lui confère pas un véritable pouvoir hiérarchique sur les autres membres du Gouvernement (on parle alors de fonction de Primus Inter Pares), le Premier ministre acquiert cependant un important pouvoir de coordination et d'arbitrage entre les points de vue éventuellement divergents émis par les membres du Gouvernement. Ce pouvoir se rencontre notamment lors de la préparation du budget de l'Etat.
Depuis 1958, les Premiers ministres, dont la résidence se trouve à Matignon, ont fait preuve d'une longévité assez remarquable par rapport aux chefs de gouvernement des Républiques précédentes et cela malgré la remarque de Michel Rocard qualifiant la fonction de chef du Gouvernement, de « bail le plus précaire de la République». Beaucoup plus que la durée, ce qui était visé par cette formule qui est exacte était que le titulaire de la fonction ne savait pas à l'avance quelle serait la durée de celle-ci. En cinquante années, la Vème République n'a connu que dix-neuf Premiers ministres. Encore faut-il remarquer que M. Chirac a été deux fois Premier ministre, en 1974 et 1986. Mais chacun de ces chefs du Gouvernement ont pu constituer plusieurs gouvernements, à la suite de remaniements ministériels. Le choix du Premier ministre appartient au Président de la république, de manière à peu près libre, c'est-à-dire qu'il peut nommer soit le chef de la majorité parlementaire, soit le responsable d'un des partis de la majorité, soit une personnalité qui se trouve proche de ses vues politiques. Le choix du Président est évidemment moins libre lorsque, en période de cohabitation, la majorité parlementaire n'est pas la même que celle qui soutient le Président de la République: en tout état de cause, il serait difficile de nommer un Premier ministre qui n'aurait pas la confiance de l'Assemblée nationale. Une seule femme a été jusqu'à présent nommée Premier ministre; il s'agit de Madame Edith Cresson en 1991.
Les ministres sont également nommés par le Président de la République mais sur proposition du Premier ministre (art 8 de la Constitution), ce qui signifie qu'il doit y avoir accord entre les deux autorités exécutives pour nommer un ministre. La pratique de la Vème République montre très peu de cas de désaccords et le Président de la République ne peut, en tout état de cause que s'opposer à la nomination de certains ministres, ce que François Mitterrand a fait dans deux cas, en 1986, lors de la première cohabitation.
La Constitution est en revanche plus ambigüe quant à la cessation de fonctions des membres du Gouvernement. Il faut là encore distinguer entre le Premier ministre et les autres membres. L'article 8 précise que le Président de la République met fin aux fonctions du Premier ministre sur la présentation de la démission du Gouvernement, ce qui implique que sa démission entraîne celle de l'ensemble du Gouvernement. Une démission est, en principe, un acte volontaire et ne peut être imposée. L'article 50 de la Constitution prévoit cependant les cas dans lesquels le Premier ministre doit présenter obligatoirement sa démission, lorsque l'Assemblée nationale désapprouve le programme du Gouvernement en exprimant sa méfiance ou lorsqu'elle adopte une motion de censure. Cette démission obligatoire n'est que l'un des éléments de définition de tout régime parlementaire. L'histoire de la Vème république est néanmoins riche de cas de démissions « ardemment souhaitées » par le Président de la République, sans que le Premier ministre puisse vraiment résister; les exemples de M. Debré en 1962, de G. Pompidou en 1968, de J. Chaban-Delmas en 1972, de M. Rocard en 1991 ou de M Raffarin en 2005 illustrent ce phénomène. Il est cependant plus difficile, sinon impossible, pour un Président de la République, d'exiger la démission d'un Premier ministre en période de cohabitation et les deux têtes de l'Exécutif sont condamnées à vivre ensemble, comme l'ont montré MM. Chirac et Jospin entre 1997 et 2002.
En ce qui concerne les autres membres du Gouvernement, ils peuvent, individuellement, présenter leur démission, sans remettre en cause l'existence du Gouvernement. La Constitution prévoit aussi que le Premier ministre peut proposer au Président de la République de mettre fin aux fonctions des membres du Gouvernement (art 8 al 2, exemple tout récent avec Benoit Hamon ou Aurélie Filipetti): en règle générale cependant, les désaccords profonds au sein du Gouvernement se résolvent par une démission « spontanée » de la part des ministres. La Constitution ne fournit pas, en dehors du Premier ministre, d'indications sur le nombre et la qualité des autres membres du Gouvernement. Il n'y a pas, à la différence d'autres pays, une liste préétablie de ministres dans la Constitution. Jusqu'à la révision du 23 juillet 2008, la Constitution ne prévoyait que l'existence du ministre de la justice en tant que vice-président du Conseil supérieur de la magistrature (ancien art 65). Cette fonction ayant disparu depuis 2008, il n'y a plus de référence constitutionnelle à un ministre en particulier. De même, le projet loi constitutionnelle de 2008 avait prévu qu'une loi organique fixerait « le nombre maximum des ministres et celui des autres membres du Gouvernement (modification de l'article 8). Cette disposition n'a pas non plus été retenue par les assemblées qui ont considéré que cette mesure était faussement utile et contraignante.
Si la Constitution laisse libre les autorités de nomination en ce qui concerne le nombre et la qualité des ministres, elle est en revanche plus stricte quant au statut des membres du Gouvernement. Ceux-ci bénéficient d'un statut particulier à la fois protecteur et contraignant. L'article 23 fixe en effet des cas d'incompatibilité: la participation au Gouvernement est un acte politique important qui exige un grand engagement rendant incompatible l'exercice de tous les emplois publics et privés et la fonction ministérielle. La Constitution de 1958 a innové en introduisant une incompatibilité entre cette fonction et un mandat parlementaire, au nom de la séparation des pouvoirs. Un ministre qui quitte le Gouvernement ne retrouvait donc pas automatiquement son siège de député ou de sénateur. Cet état du droit a duré jusqu'en 2008, malgré une première tentative pour y mettre fin en 1974.
Depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 25 modifié, qui traite des suppléants des députés et des sénateurs, dispose que la loi organique (qui n'est pas encore adoptée mais qui doit l'être rapidement) doit prévoir les conditions du remplacement temporaire des députés et des sénateurs lorsqu'ils ont accepté des fonctions gouvernementales. Cette disposition mettra fin aux élections partielles et aux risques politiques que celles-là peuvent faire courir à une majorité. Cette innovation devrait peut-être conduire plus de parlementaires à accepter des fonctions ministérielles, ou à les conserver et elle devrait faciliter les remaniements ministériels voire les changements de Gouvernement. La solidarité ministérielle, en revanche, peut en souffrir, le risque de perdre son portefeuille ministériel étant moins « coûteux ». Cette incompatibilité faisait de la France un cas particulier au sein des régimes parlementaires. La révision de 2008 la fait rentrer un peu plus dans le rang de régimes plus traditionnels.
La Constitution confère concrètement au Gouvernement de très nombreuses attributions. Celles-ci ne sont pas exercées de la même manière si le Président de la République et le Premier ministre appartiennent à la même majorité ou s'ils sont conduits à cohabiter.
1- Fait Majoritaire
Dans le premier cas, le Gouvernement peut être amené à appliquer des décisions prises ou inspirées par le Président de la République et à traduire concrètement les choix politiques de ce dernier.
2- Cohabitation
Dans le second cas, le Gouvernement dispose d'une plus grande marge de manœuvre et l'article 20, qui prévoit que le Gouvernement « détermine et conduit la politique de la nation », trouve à s'appliquer pleinement. Les propositions avancées en 2007 visant à réécrire les articles 5 et 20, ce qui aurait permis au Président de la République de « déterminer la politique de la nation » en laissant au Gouvernement le seul soin de la « conduire », entraînant ainsi une répartition hiérarchisée de leurs fonctions, se sont heurtées à la résistance du chef du Gouvernement et le texte, quelle qu'en soit sa pratique, n'a pas été modifié sur ce point.
Mais quelle que soit le cadre politique des rapports entre les deux têtes de l'Exécutif, les pouvoirs nominaux du Gouvernement et ceux du Premier ministre, c'est-à-dire ceux énumérés par la Constitution, sont importants, et illustrent la volonté de la Constitution de 1958 de faire du Gouvernement l'organe central des institutions de la Vème République. C'est bien au Gouvernement que revient la définition des orientations politiques.. Le chef du Gouvernement est à la tête de l'Administration d'Etat et il reste responsable de la défense nationale: il dispose du pouvoir réglementaire, c'est-à-dire de celui de prendre les mesures générales d'exécution des lois ou même en dehors de celles-là.
Dans un régime parlementaire, le Gouvernement joue un rôle essentiel dans les relations entre les pouvoirs exécutif et législatif, notamment dans le cadre de la procédure législative. C'est ainsi que le Gouvernement dispose de très nombreux moyens d'orienter, d'accélérer ou de freiner la discussion des textes lors de la procédure législative devant les assemblées. De même, celui conserve la compétence de légiférer par ordonnances.
Les pouvoirs que le Gouvernement peut exercer dans le cadre de la procédure législative ont subi, par la révision du 23 juillet 2008, d'importantes modifications dans le but affiché de restaurer les pouvoirs du Parlement et, par voie de conséquence, dans celui de limiter ceux du Gouvernement. Le parlementarisme rationalisé qui caractérisait la Vème République paraît alors un peu affaibli. C'est ce qui ressort de la rédaction nouvelle des articles 48 (la fixation de l'ordre du jour sera désormais partagée entre le Gouvernement et le Parlement, en dehors des lois de finances et de financement de la sécurité sociale), 42 (lors du débat en séance publique, ce n'est plus le projet de loi tel que le Premier ministre l'a déposé qui sera discuté, mais le projet tel qu'amendé par la commission.) 49 al 3 (restriction de l'utilisation de l'engagement de responsabilité sur un texte à un seul texte par session , en dehors des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale). Mais, les nombreuses conditions et précautions prévues dans ces textes pourront être de nature à ne pas brider excessivement l'action du Gouvernement. C'est la pratique qui pourra déterminer si le Gouvernement a un ou beaucoup perdu du fait de cette révision.

References: l'article 20
 l'article 23
 l'article 8
 l'article 21
 L'article 8
 L'article 50
 l'article 8
 L'article 23
 l'article 25
 l'article 20