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Timestamp: 2017-10-19 18:14:38+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: 1985-2010. La progresiva laboralización de la política de extranjería en España y su adecuación a las necesidades del mercado de trabajo (VI).
1985-2010. La progresiva laboralización de la política de extranjería en España y su adecuación a las necesidades del mercado de trabajo (VI).
10. Una aproximación a la LO 2/2009 desde la perspectiva de las políticas de empleo.
A) Con la LO 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (modificada), se cerró el año 2009 pródigo en reformas en materia de inmigración, en el bien entendido que las reformas aún no han finalizado porque está pendiente de aprobación el texto que sustituirá al Real Decreto 2393/2004, de de 30 de diciembre, de desarrollo de la legislación anteriormente vigente.
Como he expuesto con anterioridad, durante toda la década hay una estrecha vinculación entre inmigración y mercado de trabajo, lo que ha dado en llamarse la “laboralización de la política de inmigración”, es decir, la determinación de la capacidad de acogida de acuerdo a las necesidades de nuestro mercado laboral canalizada por la intervención del Estado en el control de dichos flujos migratorios, que con la reforma de la normativa de inmigración se ha llevado a cabo. Este modelo habrá de ser el que haga frente a la evolución que se espera en relación al número de inmigrantes en los próximos años, con independencia de su número. Cabe preguntarse si el modelo adoptado por el legislador, y más en concreto, la laboralización de los flujos migratorios con destino a España, podrá hacer frente a los retos de futuro que se plantean, cuya respuesta, en caso de ser afirmativa, llevaría a otra, más centrada en las políticas sobre autorizaciones de trabajo, y más en concreto, su previsión, su delimitación para la cobertura sectorial y territorial de ocupaciones, así como su propia gestión.
Esta vinculación ha merecido recientemente una valoración crítica por parte de la doctrina constitucionalista. En este sentido, el profesor Maestro Buelga afirma que las leyes de extranjería desde el año 1985, e incluso en la reforma de la LO 2/2009, lleva a que el tratamiento del trabajo que tienen “confina al emigrante a la marginalidad del mercado de trabajo nacional e introduce unos mecanismos de control que se van agravando con la evolución legislativa”. Es decir, para Maestro es la “lógica de control” que a su parecer inspira la legislación de extranjería, “la que coloca como requisito para el ejercicio de los derechos reconocidos la regularidad administrativa de su situación de residencia y trabajo”. En cualquier caso, la política española asume el principio de preferencia comunitaria para el empleo, y esta política al parecer de Maestro diseña “un mercado de trabajo con una relación de subordinación –exclusión del emigrante extracomunitario”. En síntesis, aquello que Maestro critica es la desigualdad en la entrada al mercado de trabajo, “en el momento de acceso a la misma condición de trabajador emigrante”, y afirma que ello lleva a una “integración disminuida” del mismo. También es muy crítico con el principio de “preferencia nacional”, ya que “se manifiesta como factor de legitimación de la desigualdad en la ciudadanía social”(“Los derechos sociales de los inmigrantes”. Revista Catalana de Dret Públic, num. 40, 2010).
En cualquier caso, conviene recordar aquí la Resolución del Consejo de 20 de junio de 1994, en la que se establece dicha preferencia, y que dispone, entre otros aspectos, que los Estados miembros tendrán en cuenta las solicitudes de entrada en su territorio con fines laborales “solamente cuando la oferta de empleo propuesta en un Estado miembro no pueda cubrirse mediante mano de obra nacional y comunitaria o mediante mano de obra no comunitaria residente de forma permanente y legal en dicho Estado miembro y que ya pertenezca al mercado regular de trabajo en el citado Estado miembro”.
B) De entrada, recuerdo que los seis objetivos fundamentales que, a juicio del gobierno, perseguía el proyecto de ley y que se mantienen en el texto definitivamente aprobado por el Pleno del Congreso el 26 de noviembre de 2009 son los siguientes: garantizar a los extranjeros el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales; perfeccionar el sistema de canalización legal y ordenada de los flujos migratorios, atendiendo a las necesidades del mercado de trabajo; también, reforzar la eficacia en la lucha contra la inmigración irregular; a continuación, favorecer las oportunidades de integración; la apuesta por la cooperación de todas las administraciones públicas en materia de inmigración, destacándose la importancia de que las actuaciones de CC AA y ayuntamientos se realicen en coordinación con la política de inmigración del gobierno del Estado; por fin, último pero no menos importante, la intensificación del diálogo con los agentes sociales y con las asociaciones de inmigrantes para la definición y el desarrollo de la política migratoria.
C) El nuevo texto se adecua a la jurisprudencia del TC recogida en las sentencias números 236 y 259 de 7 de noviembre y 19 de diciembre de 2007, respectivamente, que declararon inconstitucionales las limitaciones fijadas en la ley 4/2000 al ejercicio de los derechos de reunión, asociación, educación, libertad sindical y huelga, en razón de la situación administrativa de la persona inmigrante que deseara ejercerlos. Por consiguiente, el derecho de reunión (art. 7.1), de asociación (art. 8), de libertad sindical y huelga (art. 11) se podrán ejercer en las mismas condiciones que los españoles y conforme a las leyes que los regulan para estos, con supresión de la mención a la necesidad de obtener autorización de estancia o residencia en España o la autorización para trabajar.
D) Sobre el derecho al trabajo y a la Seguridad Social (artículo 10), y ante el debate existente sobre la posibilidad de que los extranjeros puedan acceder al empleo público, se ha optado finalmente por una redacción que remite a lo dispuesto en el Estatuto Básico del Empleado Público. En efecto, el artículo 10.2 dispone que “los extranjeros podrán acceder al empleo público en los términos previstos en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público”, y por consiguiente debemos acudir a dicho texto para conocer el alcance exacto de la regulación, en concreto al artículo 57 que regula el acceso al empleo de “nacionales de otros Estados”, que permite el acceso al régimen funcionarial, con algunas limitaciones, a los nacionales de Estados comunitarios y a los de otros Estados que sean parte de Tratados internacionales ratificados por España, mientras que lo limita al ámbito laboral para los restantes extranjeros “con residencia legal en España”. Recuérdese que el artículo 57.5 dispone que “Sólo por Ley de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas podrá eximirse del requisito de la nacionalidad por razones de interés general para el acceso a la condición de personal funcionario”.
E) La norma acoge numerosas peticiones que se habían efectuado desde diferentes poderes públicos y organizaciones sociales para facilitar el acceso al trabajo del cónyuge (o pareja de hecho) e hijos mayores de 16 años, desde el reconocimiento de la autorización de residencia y sin necesidad de esperar un año para poder acceder al mundo laboral, ya que así se recoge en el artículo 19.1.
También merece destacarse, en línea con otras propuestas de protección que se han aprobado en los últimos meses para las mujeres afectadas por violencia de género, que el nuevo art. 40 j dispone que no se tomará en consideración la situación nacional de empleo cuando se trate de personas extranjeras afectadas por violencia de género. Además, se prevé la posibilidad de conceder una autorización provisional de residencia y trabajo a favor de la mujer afectada mientras se tramita el procedimiento penal, autorización cuyos efectos concluirían “en el momento en que se conceda o deniegue definitivamente la autorización por circunstancias excepcionales”.
F) La ordenación y articulación de las competencias asumidas por las diferentes administraciones públicas es objeto de especial atención en el título IV, dedicado a la coordinación de los poderes públicos y en que se recoge una modificación del art. 68 para manifestar que las autonomías con competencias en materia de tramitación de autorizaciones iniciales de trabajo deberán desarrollarlas en necesaria coordinación con las autoridades estatales (por cierto, aunque no se dijera, la tarea de coordinación entre todas las Administraciones Públicas es un requisito obligado de su actuación, y muy especialmente tras la entrada en vigor de la Ley 30/1992), ya que el objetivo final a conseguir, siempre según el texto aprobado, es garantizar “la igualdad en la aplicación de la normativa de extranjería e inmigración en todo el territorio, la celeridad y uniformidad de los procedimientos y el intercambio de información entre las Administraciones para el ejercicio de sus respectivas competencias”.
En la misma línea de actuación coordinada, el nuevo número 3 de la disposición adicional quinta dispone la puesta en marcha de una aplicación informática común para la tramitación de los procedimientos regulados en la norma, y dispone que cuando las autonomías participen en algunos de dichos procedimientos (es decir, el de tramitación de la autorización inicial de trabajo) se garantizará que dicha participación “responda a estándares comunes que garanticen la necesaria coordinación de la actuación de todos los órganos administrativos intervinientes”.
Hay que destacar, por su importancia, que el artículo 68 incorpora una importante competencia autonómica, de tal forma que la integración social del extranjero por motivos de arraigo requerirá de informe autonómico o local, a concretar por vía reglamentarias pero que en cualquier caso tendrá en cuenta, entre otros aspectos, los esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales.
G) En la regulación de los menores no acompañados se refuerza aún más el cambio provocado por la incorporación de mayores competencias autonómicas. De tal forma, las CC AA deberán ser informadas de los acuerdos que suscriba el gobierno español con los países de origen de tales menores, y podrán formalizar directamente acuerdos con tales países “dirigidos a procurar que la atención e integración social de los menores se realice en su entorno de procedencia”, en los que deberán establecerse mecanismos adecuados de seguimiento por parte de la autonomía suscriptora del texto. Nuevamente las CC AA podrán determinar con sus informes el grado de integración de esos menores cuando alcancen la mayoría de edad a los efectos de concederles por las autoridades competentes las autorizaciones de residencia y trabajo, con una mención expresa de política activa de empleo autonómica, ya que no puede entenderse de otra forma la mención de que las autonomías “desarrollarán las políticas necesarias para posibilitar la inserción de los menores en el mercado laboral cuando alcancen la mayoría de edad”.
H) Destaca a mi parecer el énfasis que la reforma pone en el carácter legal y ordenado que ha de tener la inmigración, así como su vinculación con la actividad productiva y las consiguientes medidas que deberán promover los poderes públicos para facilitar el acceso al empleo como uno de los factores (junto con el conocimiento de las lenguas oficiales y la escolarización de los menores) que se consideran “esenciales de integración”, junto con el seguimiento y adopción de las medidas adecuadas para garantizar a quienes vivan y trabajen legalmente en España los mismos derechos y obligaciones que los españoles, y en particular por lo que respecta a las condiciones laborales y de Seguridad Social.
I) La reforma también se detiene en la búsqueda de soluciones, aunque sean de carácter restrictivo para el ejercicio de derechos, a problemas que se habían planteado con ocasión de la aplicación de la normativa vigente respecto a la realización de actividades lucrativas laborales por cuenta ajena cuando el trabajador no dispone de la autorización de residencia y trabajo en España. El nuevo art. 36.5 modifica el anterior art. 36.3 y limita el derecho a la obtención de las prestaciones en materia de Seguridad Social a las que sean compatibles con la situación irregular en que se encuentra el trabajador y que se encuentren recogidas “en los convenios internacionales de protección a los trabajadores u otras que pudieran corresponderles”. Acogiendo la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo plasmada en la sentencia de 10 de marzo de 2008, y a la que ha seguido la de 12 de noviembre, se dispone de forma clara y tajante que “en todo caso, el trabajador que carezca de autorización de residencia y trabajo no podrá obtener prestaciones por desempleo”, que por otra parte creo que viene a ratificar la tesis de que quien esté trabajando de forma irregular y disponga de autorización de residencia sí podría tener derecho a percibir tales prestaciones.
J) El artículo 37 regula las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta propia. A efectos de que quede clara la competencia autonómica en la tramitación inicial de las autorizaciones de trabajo por parte de aquellas CC AA que las hayan asumido en sus Estatutos de Autonomía, el nuevo texto dispone que “la concesión de la autorización inicial de trabajo, en necesaria coordinación con la que corresponde al Estado en materia de residencia, corresponderá a las Comunidades Autónomas de acuerdo con las competencias asumidas en los correspondientes Estatutos”. El mismo precepto se recoge en el siguiente artículo, regulador de las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena, en el que se incorporan varias modificaciones para adaptar la normativa española a la directiva comunitaria sobre acceso al mercado de trabajo de trabajadores altamente cualificados.
K) Con respecto al régimen jurídico de los investigadores y de sus familiares reagrupados, me parece importante destacar que una vez que finalice el convenio de acogida, o si este se resuelve con anterioridad “por causas no imputables al investigador”, este y sus familiares podrán ser autorizados para residir “y ejercer una actividad lucrativa” sin necesidad de un nuevo visado.
L) El deseo manifestado, básicamente, por CiU, de incorporar enmiendas que modificaran el texto inicial del proyecto hasta acercarlo lo más posible a la redacción del Estatuto de Autonomía catalán, y de otros que se pronuncien en el mismo sentido, se refleja con meridiana claridad en la modificación incorporada al artículo 39, regulador de la gestión colectiva de las contrataciones en origen, de tal forma que en dicha gestión la Administración General del Estado deberá actuar en coordinación con las autonomías que sean “competentes para la concesión de la autorización de trabajo inicial”. Un posible embrión de servicio exterior de empleo autonómico, en necesaria coordinación y cooperación con la intervención de la AGE, parece que se abre con la nueva disposición adicional novena, en la que se dispone que en el marco de los procedimientos de contratación colectiva en origen, las CC AA con competencias ejecutivas en materia de autorizaciones de trabajo “podrán establecer servicios que faciliten la tramitación de los correspondientes visados ante los consulados españoles, así como promover el desarrollo de programas de acogida para los trabajadores extranjeros y sus familias.”
LL) Las modificaciones incorporadas al artículo 40, más exactamente a la regulación de aquellos contratos u ofertas de colocación en los que no se tendrá en cuenta la situación nacional de empleo, tratan básicamente sobre la incorporación de los profesionales altamente cualificados, el personal directivo y los artistas de prestigio, además de dos menciones específicas que me interesa destacar por el indudable impacto que van a tener en el mercado de trabajo.
De una parte, y de aplicación inmediata a partir de la entrada en vigor de la ley, los familiares reagrupados en edad laboral (es decir, cónyuge e hijos, y si la futura regulación también lo permite, la persona unida por análoga afectividad que la conyugal); de otra, y a expensas de desarrollo reglamentario, los trabajadores en plantilla de un empresa o grupo de empresas en otro país “que pretendan desarrollar su actividad laboral para la misma empresa o grupo en España”, precepto que hay que ponerlo en relación con la modificación incorporada en el artículo 42, regulador del régimen de los trabajadores de temporada, y en el que se prevé la misma posibilidad pero sólo con carácter temporal.
En fin, no menos importante es la reducción de 4 a 2 años para no tener en consideración la situación nacional de empleo cuando se trate de extranjeros que hayan sido titulares de autorizaciones de trabajo para actividades de temporada y que hayan retornado después a su país, y debiendo poner en relación está modificación con la incorporada al artículo 42, en la que se dispone que las autonomías, las corporaciones locales y los agentes sociales promoverán, en colaboración con la Administración General del Estado, “los circuitos que permitan la concatenación de los trabajadores de temporadas”, o expresado en términos más simples, que los inmigrantes temporeros puedan trabajar el mayor número de meses posibles antes de volver a su país.
M) Cabe destacar la obligación asumida por el gobierno, en virtud de la disposición adicional séptima, al objeto de facilitar la tarea de control de las Cortes de elaborar y remitir anualmente “un informe con el análisis cuantitativo y cualitativo de los datos analizados por el Observatorio permanente de la inmigración relacionados con los movimiento migratorios, y especialmente con los flujos migratorios de carácter laboral”; tampoco deben olvidarse algunas mejoras introducidas en la protección de las personas afectadas por el tráfico de seres humanos para facilitarles autorización provisional de residencia y trabajo mientras se tramite el procedimiento de autorización de residencia y trabajo por circunstancias excepcionales.
N) Realizo a continuación un apunte específico sobre la gestión colectiva de contrataciones en origen (“contingente).
La Orden TIN/3498/2009, de 23 de diciembre, regula ciertamente con carácter muy restrictivo, en términos cuantitativos, el número de trabajadores extranjeros no comunitarios que podrán acceder a España por esta vía, e incorpora todas las modificaciones introducidas en la LO 2/2009 y en el Real Decreto 1162/2009 de 10 de julio por lo que respecta a las competencias asumidas, o que puedan asumirse, por las CC AA para la tramitación de las autorizaciones iniciales de trabajo. Por consiguiente las modificaciones introducidas en la norma que entró en vigor el 1 de enero de 2010 con respecto a la que estuvo en vigor con anterioridad (Resolución de 26 de diciembre de 2008 por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros por el que se regula el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario en España para el año 2009) se centran en su introducción y en la incorporación de los preceptos que contemplan y regulan las competencias autonómicas.
La norma se dicta al amparo de lo previsto en el artículo 39 de la LO 4/2000 en la redacción dada por la LO 2/2009. Por consiguiente, ha sido el MTIN el que ha procedido a dictar la Orden de referencia a partir de las propuestas previas efectuadas por las CC AA que son las que tienen las competencias de gestión de las políticas activas de empleo, y previa autorización, de acuerdo con la normativa vigente, de la Vicepresidenta Primera del Gobierno y Ministra de la Presidencia.
En la introducción se expone que la reducción de las contrataciones en origen, para garantizar la cobertura de ofertas de empleo no cubiertas por el mercado laboral, se ha hecho “en torno a una cuarta parte” de los puestos de trabajo ofertados el año anterior como consecuencia justamente de la difícil situación del mercado de trabajo español y el importante número de personas desempleadas que permite, salvo los supuestos contemplados en la norma, que los puestos de trabajo que se oferten sean cubiertos por personal autóctono o extranjero inscritos como demandantes de empleo en las oficinas de los correspondientes servicios públicos autonómicos de empleo.
En efecto, la reducción ha sido drástica, ya que para este año sólo se ofertan 168 contrataciones en origen para trabajadores, altamente cualificados, añado ahora, que no se hallen ni residan en España, ya que son básicamente médicos e ingenieros los dos colectivos demandados. Este dato me provoca muchas dudas sobre la necesidad de que este año se dictara una norma como la que estoy comentando, ya que creo que esas contrataciones pueden cubrirse por la vía de la contratación del régimen general, pero no hay duda de que pueda tratarse de una opción gubernamental para poder ampliar, en su caso, el número de personas contratadas en origen si la situación del empleo mejorara en España y así lo hiciera necesario.
Las personas que lean con atención la norma, tanto por interés general en la materia como por los vínculos profesionales con la inmigración, podrán observar que las referencias contenidas anteriormente al “sector de actividad” san sido sustituidas por las de “ocupación”, de acuerdo con la terminología de la LO 2/2009, algo que puede plantear más problemas en cuanto a la solicitud, y concesión, de una prórroga de autorizaciones de trabajo de carácter temporal para actividades de temporada o campaña si se efectúa una interpretación muy estricta de la misma.
11. Hay que referirse ahora, siquiera sea con brevedad, al impacto de reformas laborales recientes, y de resoluciones judiciales, sobre el trabajo de los extranjeros.
En la Ley 27/2009 de 30 de diciembre, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas, la Disposición adicional novena estipula que el Gobierno promoverá, en coordinación con las Comunidades Autónomas, “políticas activas de ocupación orientadas a la formación de los trabajadores extranjeros en situación de desempleo, promoviendo el conocimiento de las lenguas oficiales reconocidas en la Comunidad Autónoma en la cual residen”.
Por otra parte, la reciente Ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos, que entrará en vigor el 5 de noviembre, añade un nuevo supuesto para permitir la renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta propia. En la normativa vigente (artículo 62.1 del RD 2393/2004), dicha autorización puede ser renovada “1. A su expiración cuando se acredite tanto la continuidad en la actividad que dio lugar a la autorización que se renueva como el cumplimiento de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social. 2. Cuando el cónyuge cumpliera con los requisitos económicos para reagrupar al trabajador”. La modificación incorporará tal posibilidad “cuando por el órgano gestor competente, conforme a la normativa sobre la materia, se hubiera reconocido al extranjero trabajador autónomo la protección por cese de actividad, y durante el periodo de percibo de la prestación”.
Por vía jurisprudencial muy recientemente también se ha producido la ampliación de los inmigrantes que pueden acceder libremente al mercado de trabajo en España. Se trata de la importante Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Supremo de 1 de junio de 2010 (nº de recurso 114/2007) que declara la nulidad de varios preceptos del Real Decreto 240/2007 de 16 de febrero sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.
Interesa ahora destacar la declaración de nulidad del artículo 3.2 en la parte restrictiva del acceso al trabajo para determinados familiares, en concreto “los descendientes mayores de veintiún años que vivan a cargo, y a los ascendientes a cargo contemplados en el artículo 2.d) del presente Real Decreto”. El TS considera que se trata de una restricción no prevista en la Directiva que transpone el Real Decreto, es decir la número 2004/38/CEE sobre el derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia a circular y residir libremente en territorio de los Estados miembros, y que debe ser suprimida. Se argumenta, además, que el derecho (al trabajo) “no puede considerarse como un derecho condicionado o dependiente de la situación – o evolución de la situación – de su titular”, y que la norma española limita tanto el derecho de libre circulación de ciudadanos comunitarios como el derecho de libre circulación de trabajadores (artículos 18 y 39.1 del TUE). EL TS entiende que la norma española restringe ilegalmente el ámbito del artículo 23 de la Directiva, que dispone que “Los miembros de la familia del ciudadano de la Unión, independientemente de su nacionalidad, beneficiarios del derecho de residencia o del derecho de residencia permanente en un Estado miembro, tendrán derecho a trabajar por cuenta propia o ajena”. El voto particular coincide con la sentencia en este apartado.
Por último, y en el mismo ámbito judicial, cabe hacer referencia a una reciente sentencia dictada por el juzgado contencioso-administrativo número 2 de Sevilla de 24 de mayo, que resuelve sobre una cuestión suscitada sobre la interpretación del artículo 38.6 a) de la LO 2/2009, que dispone: “La autorización de residencia y trabajo se renovará a su expiración: a) Cuando persista o se renueve el contrato de trabajo que motivó su concesión inicial, o cuando se cuente con un nuevo contrato”. El juzgado acepta la tesis de la recurrente que afirma que la nueva norma “elimina la exigencia de los requisitos contenidos en el reglamento de extranjería (RD 2393/2004), siendo necesario para obtener la renovación (segunda en este caso) únicamente contar con contrato de trabajo. El juzgado se basa en la STS (C-A) de 21 de junio de 2007 que reconoce la posibilidad de aplicar retroactivamente las normas en supuesto de renovación de permiso de residencia y trabajo pese a que no se trate de una materia propiamente sancionadora.

References: Real Decreto 
 Resolución 
 artículo 10
 artículo 57
 artículo 57
 artículo 19
 artículo 68
 artículo 37
 artículo 39
 artículo 40
 artículo 42
 artículo 42
 Real Decreto 
 artículo 39
 Real Decreto 
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 23
 artículo 38