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Timestamp: 2019-02-16 22:09:09+00:00

Document:
Circolare n.9 del 10 agosto 2012
lle Amministrazioni pubbliche
b) Rappresentanza dell'amministrazione. 11
Pertanto la presente circolare, per la parte relativa ai chiarimenti e alle indicazioni di carattere generale, è rivolta a tutte le pubbliche amministrazioni individuate dall'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Per ragioni di competenza e di autonomia organizzativa, invece, la parte del documento in cui si forniscono indicazioni sulle modalità procedurali e sulla rappresentanza in giudizio dell'amministrazione non sono rivolte alle Regioni e alle autonomie locali, fermo restando che i principi espressi possono essere considerati utili criteri applicativi ove compatibili.
Con finalità deflattive del contenzioso giudiziale, il legislatore ha introdotto l'istituto della mediazione come mezzo di risoluzione alternativa delle controversie civili e commerciali.
La lettera a) del comma 1 dell'articolo 1 del d.lgs. 28/2010 fornisce la definizione del concetto di mediazione. Si tratta dell'"attività, comunque denominata, svolta da un terzo imparziale e finalizzata ad assistere due o più soggetti sia nella ricerca di un accordo amichevole per la composizione di una controversia, sia nella formulazione di una proposta per la risoluzione della stessa".
Definita la mediazione, il d.lgs. 28/2010 prevede le controversie civili e commerciali rispetto alle quali le parti hanno facoltà di avvalersi dell'istituto e quelle, della stessa natura, per cui il ricorso preventivo alla mediazione è obbligatorio.
In particolare, l'articolo 2, comma 1, del d.lgs. 28/2010 dispone che "Chiunque può accedere alla mediazione per la conciliazione di una controversia civile e commerciale vertente su diritti disponibili, secondo le disposizioni del presente decreto.".
Nell'ambito del genus delle controversie civili e commerciali vertenti su diritti disponibili, il d.lgs. 28/2010 individua una species di controversie per cui il tentativo di mediazione è obbligatorio ed è condizione di procedibilità del processo.
Nello specifico, l'articolo 5 del d.lgs. 28/2010 richiama le controversie in materia di condominio, diritti reali, divisione, successioni ereditarie, patti di famiglia, locazione, comodato, affitto di aziende, risarcimento del danno derivante dalla circolazione di veicoli e natanti, da responsabilità medica e da diffamazione con il mezzo della stampa o con altro mezzo di pubblicità, contratti assicurativi, bancari e finanziari.
Com'è evidente, la normativa sulla mediazione introdotta dal d.lgs. 28/2010 trova applicazione in riferimento alle controversie civili e commerciali.
Resta ferma e continua ad applicarsi la disciplina speciale in materia di conciliazione per le controversie di lavoro prevista dall'articolo 410 c.p.c., così come sostituito dall'articolo 31, comma 1, della legge 4 novembre 2010, n. 183, applicabile anche alle controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni in considerazione del comma 9 dello stesso articolo 31 della legge 183/2010 [3] [4].
A tale enunciato, del resto, corrisponde il limite generale dell'ordine pubblico e del rispetto delle norme imperative di cui fanno menzione i successivi articoli 12, comma 1, e 14, comma 2, lettera c).
Al comma 2 dell'articolo 2 è poi precisato che la procedura di mediazione disciplinata dal decreto non esclude il ricorso a istituti già ampiamente sperimentati nella pratica, che consentono di giungere alla composizione di controversie su base paritetica o attraverso procedure di reclamo disciplinate dalle carte di servizi, ma che si differenziano dalla mediazione per il mancato intervento di organismi terzi e imparziali.
Al tentativo facoltativo di mediazione, previsto per le controversie di cui all'articolo 2 del d.lgs. 28/2010, si aggiunge, come detto, l'obbligo del previo esperimento della procedura nelle controversie indicate nel successivo articolo 5.
La disposizione, nel disciplinare la "condizione di procedibilità e rapporti con il processo", al comma 1 individua le controversie rispetto alle quali, prima di ricorrere alle vie giudiziali, vi è l'obbligo, anche da parte della pubblica amministrazione, salvo disposizioni speciali, di esperire preliminarmente il procedimento di mediazione, ai sensi del medesimo decreto legislativo, o il procedimento di conciliazione previsto dal decreto legislativo 8 ottobre 2007, n. 179, ovvero il procedimento istituito in attuazione dell'articolo 128-bis del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, per le materie ivi regolate.
Come detto, con particolare riferimento alle controversie di cui è parte la pubblica amministrazione, l'articolo 1, comma 2, della richiamata direttiva 2008/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2008 prevede che la disciplina della mediazione non si estenda, in particolare, alla materia fiscale, doganale e amministrativa né alle controversie che abbiano ad oggetto la responsabilità dello Stato per atti o omissioni nell'esercizio di pubblici poteri.
Altresì, nel corso degli incontri svolti dal gruppo di lavoro, è stato evidenziato che l'Avvocatura dello Stato, rispetto alle procedure non riconducibili alla tutela legale contenziosa in senso stretto, tra cui quella di mediazione, svolge esclusivamente la funzione consultiva di cui all'articolo 13 del R.D. 30.10.1933, n. 1611, come assistenza tecnica complementare alla rappresentanza processuale e difesa in giudizio delle amministrazioni patrocinate.
Trattandosi, come detto, di procedura non riconducibile alla tutela legale contenziosa in senso stretto, resta esclusa, nell'ambito del procedimento di mediazione, la rappresentanza processuale e la difesa in giudizio delle amministrazioni patrocinate da parte dell'Avvocatura dello Stato, sia pur con le precisazioni che seguono.
Per i casi di cui all'articolo 5 del d.lgs. 28/2010 il previo esperimento della procedura di mediazione è condizione di procedibilità della domanda giudiziale.
L'articolo 8 del d.lgs. 28/2010 disciplina il procedimento di mediazione di talché, all'atto della presentazione della domanda di mediazione, il responsabile dell'organismo designa un mediatore e fissa il primo incontro tra le parti non oltre quindici giorni dal deposito della domanda. La domanda e la data del primo incontro sono comunicate all'altra parte con ogni mezzo idoneo ad assicurarne la ricezione, anche a cura della parte istante.
Si ricorda che, dalla mancata partecipazione senza giustificato motivo al procedimento di mediazione, il giudice può desumere argomenti di prova nel successivo giudizio ai sensi dell'articolo 116, secondo comma, del codice di procedura civile [7].
Il giudice, inoltre, condanna al versamento all'entrata del bilancio dello Stato, di una somma di importo corrispondente al contributo unificato dovuto per il giudizio, la parte costituita che, nei casi previsti dall' articolo 5, non abbia partecipato al procedimento senza giustificato motivo.
Il successivo articolo 11 del d.lgs. 28/2010 disciplina la fase conclusiva del procedimento di mediazione, prevedendo che se è raggiunto un accordo amichevole, il mediatore forma processo verbale al quale è allegato il testo dell'accordo.
Quando l'accordo non è raggiunto, il mediatore può formulare una proposta di conciliazione. In ogni caso, il mediatore formula una proposta di conciliazione se le parti gliene fanno concorde richiesta in qualunque momento del procedimento.
Nell'ambito della procedura di mediazione, si evidenzia l'opportunità che l'amministrazione formuli motivatarichiesta di parere all'Avvocatura dello Stato, esponendo le proprie valutazioni sulla controversia, nei casi in cui il tentativo di transazione riguardi controversie di particolare rilievo, dal punto di vista della materia che ne costituisce l'oggetto o degli effetti in termini finanziari che ne potrebbero conseguire anche in riferimento al numero di controversie ulteriori che potrebbero derivarne, analogamente a quanto previsto dall'articolo 417-bis, comma 2, del codice di procedura civile.
Ove la richiesta di parere riguardi la proposta di conciliazione, considerata l'esiguità del termine di sette giorni entro cui accettare o rifiutare la stessa, l'amministrazione avanza quanto prima la richiesta all'Avvocatura dello Stato nei casi e con le modalità innanzi indicati.
Sempre in riferimento alla ristrettezza dei termini di legge entro cui rispondere alla proposta transattiva, l'amministrazione che, in esito alla trattativa, ritenga ipotizzabile una composizione bonaria della controversia rappresenta all'organo di mediazione l'eventuale esigenza di un termine più congruo per permettere all'amministrazione di formulare la richiesta di parere all'Avvocatura dello Stato e ricevere un eventuale riscontro in merito, nello spirito dei commi 2 e 3 dell'articolo 8 del d.lgs. 28/2010.
L'amministrazione, nella persona del dirigente o funzionario responsabile, sulla base della delega conferita, come di seguito indicato, valuta se accogliere o rigettare la proposta di conciliazione, anche tenuto conto del parere dell'Avvocatura dello Stato ove richiesto e pervenuto assicurando comunque il rispetto dei termini della procedura.
In base al richiamato articolo 11 del d.lgs. 28/2010, se tra le parti è raggiunto l'accordo amichevole ovvero se tutte le parti aderiscono alla proposta del mediatore ovvero se la conciliazione non riesce, si forma processo verbale.
Come detto, la procedura di mediazione rientra tra quelle non riconducibili alla tutela legale contenziosa in senso stretto cosicché non è previsto l'intervento dell'Avvocatura dello Stato laddove l'Amministrazione compaia dinanzi ad un organismo di mediazione.
Nel procedimento di mediazione, pertanto, solo in casi assolutamente eccezionali, giustificati dalla particolare rilevanza della potenziale controversia, l'Avvocatura dello Stato, a fronte della richiesta avanzata dall'amministrazione interessata, valuta se intervenire nella procedura di mediazione in ogni caso non sostituendo ma affiancando il rappresentante dell'amministrazione.
Sugli organismi di mediazione si rimanda al Capo III del d.lgs. 28/2010 (articoli 16-19) e al D.M. 18 ottobre 2010, n. 180, recante il "Regolamento recante la determinazione dei criteri e delle modalità di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di mediazione e dell'elenco dei formatori per la mediazione, nonché l'approvazione delle indennità spettanti agli organismi, ai sensi dell'articolo 16 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28", adottato in attuazione dell'articolo 16, comma 2, del d.lgs. 28/2010.
Ai sensi della lettera d) del comma 1 dell'articolo 1 del d.lgs. 28/2010 l'organismo di mediazione è "l'ente pubblico o privato, presso il quale può svolgersi il procedimento di mediazione ai sensi del presente decreto".
Si rimanda all'articolo 13 del d.lgs. 28/2010 sulle spese processuali e, in materia di indennità spettante all'organismo di mediazione, agli articoli 16, comma 2, e 17 dello stesso decreto legislativo.
Si richiama, altresì, il predetto D.M. 18 ottobre 2010, n. 180 recante il "Regolamento recante la determinazione dei criteri e delle modalità di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di mediazione e dell'elenco dei formatori per la mediazione, nonché l'approvazione delle indennità spettanti agli organismi, ai sensi dell'articolo 16 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28" che, come già detto, è stato adottato in attuazione del comma 2 dell'articolo 16 del d.lgs. 28/2010.
Si evidenzia che la partecipazione alla procedura di mediazione comporta a carico dell'amministrazione coinvolta gli oneri previsti dall'articolo 16 del D.M. n.180/2010.
[4] La direttiva 21 maggio 2008, n. 2008/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell'Unione europea, che disciplina alcuni aspetti della mediazione in materia civile e commerciale e in attuazione della quale è stato adottato il d.lgs. 28/2010, al decimo considerando precisa che la mediazione non dovrebbe applicarsi: "ai diritti e agli obblighi su cui le parti non hanno la facoltà di decidere da sole in base alla pertinente legge applicabile. Tali diritti ed obblighi sono particolarmente frequenti in materia di diritti di famiglia e del lavoro".
[5] Si tratta della c.d. Legge Pinto recante "Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell' articolo 375 del codice di procedura civile".

References: articolo 31
 articolo 5
 articolo 5
 articolo 11
 articolo 11
 articolo 375