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Timestamp: 2018-04-21 06:33:30+00:00

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1 Kommunikation &Recht Betriebs-Berater für Medien Telekommunikation Multimedia 2 K&R Editorial: IT-Sicherheitsgesetz Bundesregierung muss europäische Einbettung sicherstellen Oliver Süme 73 Die unbeachtete Zweistufigkeit von Providerauskünften in Filesharingfällen Johannes Zimmermann 77 Datenschutz und unlauterer Wettbewerb Christian Galetzka 83 Neues Fotorecht im öffentlichen Raum Dr. Hendrik Wieduwilt 86 Wenn die NSA mitliest berufsrechtliche Herausforderungen und technische Möglichkeiten sicherer Mandantenkommunikation per Dr. Laura Kubach und Thomas Gutsche 90 Zu kurz für s Fernsehen? Dr. Michael R. Kogler 94 Aktuelle Lizenzgebühren in Patentlizenz-, Know-how- und Computerprogrammlizenz-Verträgen: 2013/2014 Dr. Michael Groß 99 Neues zu Creative Commons-Lizenzen Dr. Ansgar Koreng 103 EuGH: Datenschutzregeln gelten auch bei nicht rein privater Videoüberwachung mit Kommentar von Dr. Markus Lang 106 BGH: Sind IP-Adressen personenbezogene Daten? mit Kommentar von Nikolaus Bertermann 111 BGH: Nur Anspruch auf Nachtrag statt Richtigstellung bei zulässiger Verdachtsberichterstattung mit Kommentar von Dr. Axel von Walter 121 BGH: Schadensersatzanspruch bei vorzeitig beendeter Internetauktion mit Kommentar von Jörg Dittrich Beihefter 1/2015 Netzneutralität und Medienvielfalt Prof. Dr. Hubertus Gersdorf 18. Jahrgang Februar 2015 Seiten
2 Kommunikation &Recht K&R Beihefter 1/2015 zu Heft 2 Netzneutralität und Medienvielfalt Rechtsgutachten im Auftrag der ANGA Verband Deutscher Kabelnetzbetreiber e. V. von Prof. Dr. Hubertus Gersdorf Universität Rostock Gerd Bucerius-Stiftungsprofessur für Kommunikationsrecht und Öffentliches Recht Rostock/Berlin, Dezember 2014 Deutscher Fachverlag GmbH, Mainzer Landstr. 251, Frankfurt a. M.
3 2 Beihefter 1/2015 zu Heft 2 K&R Inhaltsverzeichnis I. Einleitung II. Netz- oder Internetneutralität? Klärung von Begriffsfragen III. QoS in geschlossenen Rundfunknetzen und im Internet: Technische Nachteile für OTT-Anbieter und OTT-Rezipienten QoS in geschlossenen Rundfunknetzen und Best Effort im Internet a) QoS in geschlossenen Rundfunknetzen.. 5 b) Best Effort im Internet c) Fazit: Technische Nachteile von OTT- Anbietern und OTT-Rezipienten Differenzierung zwischen Best Effort und Best Effort Plus im lokalen BK- oder IP-Netz durch CDN oder andere Zuführungsformen Implementierung von QoS im Internet als Voraussetzung für Gleichstellung und Wahlfreiheit der OTT-Anbieter und OTT- Rezipienten IV. Netzneutralitätsregulierung auf Unions-, Bundes- und Länderebene Unionsebene a) Geltendes Richtlinienrecht b) Entwurf der Telekommunikationsbinnenmarktverordnung aa) Kommissionsvorschlag bb) Vorschlag des Europäischen Parlaments Bundesebene a) 41 a TKG b) Entwürfe der Netzneutralitätsverordnung.. 10 c) Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD Länderebene a) Plattformregulierung gem. 52 ff. RStV.. 11 b) Novelle des Thüringer Landesmediengesetzes c) Novelle des Landesmediengesetzes Nordrhein-Westfalen V. Kompetenzrechtliche Vorgaben Parallele Anwendbarkeit des Telekommunikationsrechts des Bundes und des Medienrechts der Länder Erfordernis einer bundeseinheitlichen Regelung durch staatsvertragliche Regelung der Bundesländer Prinzip bundes- bzw. länderfreundlichen Verhaltens als Ausübungsschranke bei Kompetenzkonflikten VI. Grundrechtliche Vorgaben Grundsatz kommunikativer Chancengleichheit a) Allgemeine Grundrechtsdogmatik: Keine Verpflichtung zur Herstellung faktischer Gleichheit b) Besonderheit der Kommunikationsgrundrechte: Grundsatz kommunikativer Chancengleichheit c) Beschränkung des Grundsatzes kommunikativer Chancengleichheit auf Kommunikationsgrundrechte d) Verbot der Verzerrung des publizistischen Wettbewerbs durch Gleichmacherei Verletzung der Grundrechte von OTT-Anbietern und OTT-Rezipienten durch Verbot oder wesentliche Beschränkung von Spezialdiensten a) Vielfaltverkürzung statt Vielfalterweiterung b) Keine Rechtfertigung eines Verbots oder einer Beschränkung von Spezialdiensten zum Schutz kapitalschwächerer Medienanbieter Verletzung der Grundrechte der Netzbetreiber Fazit: Best Effort und Spezialdienste als Voraussetzungen für Medienvielfalt und Wahlfreiheit VII. Bewertung der Netzneutralitätsregelungen auf Unions- und Landesebene Unionsebene a) Vorschlag der Kommission b) Vorschlag des Europäischen Parlaments Länderebene a) ThürLMG aa) Verstoß gegen das Prinzip bundesbzw. länderfreundlichen Verhaltens (Art. 20 Abs. 1 GG) (1) Erfordernis einer bundeseinheitlichen Regelung durch staatsvertragliche Regelung der Bundesländer (2) Verstoß gegen das Prinzip bundesfreundlichen Verhaltens (3) Verstoß gegen das Prinzip länderfreundlichen Verhaltens bb) Verstoß gegen die rechtsstaatlichen Gebote der Normenklarheit und Normenbestimmtheit cc) Verletzung der Grundrechte von OTT-Anbietern, OTT-Rezipienten und Netzbetreibern b) LMG NRW VIII. Zusammenfassung Prof. Dr. iur. Hubertus Gersdorf Jahrgang Studium der Rechtswissenschaft Promotion, 1998 Habilitation. Juni 1999 Ernennung zum Professor an der Juristischen Fakultät der Universität Rostock. Seit 2010 Mitglied der EnquÞte-Kommission Internet und digitale Gesellschaft des Deutschen Bundestages.
4 K&R Beihefter 1/2015 zu Heft 2 3 I. Einleitung Versucht man, die Diskussion über die Netzneutralität in den vergangenen Jahren prägnant zusammenzufassen, lässt sich formulieren: Best-Effort-Prinzip ohne oder mit Spezialdiensten? 1 Dass das bewährte Best-Effort-Prinzip des besonderen Schutzes und einer steten und dynamischen Fortentwicklung bedarf, um den technologischen Veränderungen in quantitativer und qualitativer Hinsicht Rechnung zu tragen, ist im Kern unbestritten. Umstritten ist hingegen, ob daneben noch qualitätsgesicherte Spezialdienste treten dürfen. Letztlich kreist der Streit über die Netzneutralität um die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen solche Spezialdienste (weiterhin) erlaubt bleiben sollen. Insoweit haben sich zwei Argumentationslinien herausgebildet. Während für die einen mit der Gewährung von Spezialdiensten der Weg in das Zwei-Klassen-Internet geebnet ist, weisen die anderen auf die Notwendigkeit der Erschließung neuer Geschäftsmodelle für die Netzbetreiber hin, die zur Finanzierung des nach allgemeiner Meinung unverzichtbaren Ausbaus der Netzinfrastruktur erforderlich sind, sowie auf die Notwendigkeit von Qualitätssicherungen für bestimmte Dienstearten und das Innovationspotenzial, das hieraus für neue Dienstearten folgt. Bei näherem Hinsehen verfehlt eine solche Gegenüberstellung der Standpunkte den eigentlichen Kern des Problems. Die Problematik erhellt allein die Frage, welche Angebote mit mehr als Best-Effort-Qualität in der Praxis hinter den Spezialdiensten stehen. Hinter Spezialdiensten verbirgt sich eine Fülle von Angeboten, deren funktionsgemäße Erbringung spezielle technische Leistungsmerkmale wie z. B. eine gesicherte Übertragungsqualität erfordert. Die Anwendungsfelder von Spezialdiensten sind heterogen und facettenreich. Allgemein wird erwartet, dass Videotelefonie und Videokonferenzen künftig erheblich an Bedeutung gewinnen werden. Ein weiteres Einsatzfeld von Spezialdiensten ist das Gesundheitswesen. Die medizinische Versorgung der Bevçlkerung, insbesondere in der Fläche, wird durch den demografischen Wandel vor erhebliche Herausforderungen gestellt. Neben mobilen Versorgungseinrichtungen wird der Telemedizin im Gesundheitswesen eine zentrale Rolle zukommen. Auch Anwendungen im Telematikbereich bis hin zum automatisierten Fahren kçnnen sich nur mit gewissen Qualitätssicherungen entwickeln. Schließlich wird großer Bedarf für Spezialdienste bei rein gewerblichen Nutzungen gesehen, etwa im Bereich der Machine-to-Machine -Kommunikation und der Industrie 4.0. Im Folgenden geht es allerdings allein um die Distribution audiovisueller Medien über das Internet. Spätestens, nachdem der Freistaat Thüringen und Nordrhein-Westfalen Netzneutralität in ihren Mediengesetzen geregelt haben, ist auch die medienrechtliche Dimension der Netzneutralitätsdebatte deutlich hervorgetreten. Netzneutralität betrifft zentrale Probleme der Kommunikationsverfassung. Neben die traditionellen Player in den geschlossenen Rundfunknetzen treten neue Akteure, die ihre Angebote über das weltweite offene Internet verbreiten. Der Start von Netflix in Deutschland ist nur ein Beispiel für die Veränderungen des Medienangebotes. Zwar besteht in der Medienbranche Einigkeit, dass der klassische lineare Rundfunk auch in Zeiten des Internet weiterhin Bestand haben wird. Konsentiert ist aber auch, dass nichtlineare Dienste (künftig) zunehmend an Bedeutung gewinnen werden. Hinzu kommen neue Anbieter, die Plattformen für den Vertrieb linearer und nichtlinearer audiovisueller Medien bereitstellen. Es entsteht ein neuer Wettbewerb zwischen verschiedenen audiovisuellen Medienangeboten, in dem die individuelle Differenzierung der Angebote in mehreren, untereinander interdependenten Dimensionen erfolgen kann: Neben Programmattraktivität und -qualität sind dies die Vielfalt gebotener Inhalte, die jeweilige Angebotsform, Such- und Empfehlungsfunktionen, eine individuelle Preisgestaltung und nicht zuletzt die gebotene Übertragungsqualität. Für die Rezipienten bedeutet diese Entwicklung mehr Auswahl entsprechend der jeweiligen eigenen Bedürfnisse. Speziell für die Frage der Übertragungsqualität unterscheiden sich allerdings die technologischen Ausgangsbedingungen der miteinander konkurrierenden Anbieter erheblich. Während in den geschlossenen Netzen ein ruckelfreier, weil qualitätsgesicherter Empfang linearer und nichtlinearer Angebote garantiert ist, müssen sich Anbieter und Rezipienten, die Internetangebote nachfragen, mit Best-Effort-Qualität zufrieden geben. Vielen Internet-Anbietern und -Rezipienten reicht Best-Effort-Qualität zwar aus, insbesondere deshalb, weil damit in der Regel geringere Vertriebs- bzw. Empfangskosten verbunden sind. Andere mçgen jedoch bereit sein, für eine gesicherte Qualität im Internet einen Aufpreis zu zahlen. Ihren Interessen trägt die alleinige Verfügbarkeit von Best-Effort-Internet nicht Rechnung; denn Optionenvielfalt und Wahlfreiheit der Anbieter und Rezipienten bestehen insoweit nicht. Um beurteilen zu kçnnen, ob die Vermarktung von Spezialdiensten durch die Netzbetreiber ein Problem der Kommunikationsverfassung darstellt oder im Gegenteil der Ermçglichung publizistischen Wettbewerbs zu gleichen Bedingungen dient, muss der Blick auf das technologische Umfeld gerichtet werden (s. III.). Im Anschluss hieran werden die zur Sicherung von Netzneutralität auf Unions-, Bundes- und Länderebene ergangenen bzw. geplanten Regelungen dargestellt. Besonderes Augenmerk verdient das Plattformregulierungsregime der Länder ( 52 ff. RStV), weil es dem Schutz von Vielfalt nicht nur bei linearen, sondern auch bei nichtlinearen Angeboten dient (s. IV.). Sodann werden die kompetenzrechtlichen Grundlagen einer Netzneutralitätsregulierung skizziert. Vor dem Hintergrund der Gesetzesnovellen in Thüringen und Nordrhein-Westfalen ist zu klären, ob die Länder nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes befugt sind, in ihren Mediengesetzen Regelungen zur Sicherung der Netzneutralität aufzunehmen, die neben die des Bundes treten (s. V.). Eine Kernfrage ist, ob ein Verbot oder eine (wesentliche) Beschränkung der Vermarktung von Spezialdiensten durch die Netzbetreiber mit den Grundrechten der Betroffenen in Einklang stünde. Im Vordergrund stehen dabei die Grundrechte der Anbieter und der Rezipienten außerhalb geschlossener Rundfunknetze. Aber auch die grundrechtlichen Positionen der Netzbetreiber sind zu berücksichtigen (s. VI.). Nach Maßgabe der in der Untersuchung entwickelten Maßstäbe werden schließlich die auf Unions- bzw. Länderebene diskutierten bzw. geltenden Regelungen zur Sicherung der Netzneutralität rechtlich gewürdigt (s. VII.). Am Schluss der Untersuchung steht eine Zusammenfassung der zentralen Ergebnisse (s. VIII.). Zunächst sind einige Fragen zu klären, die den Begriff der Netzneutralität betreffen (s. II.). 1 Spezialdienste firmieren oftmals auch als Quality of Service (QoS), qualitätsgesicherte Dienste oder Managed Services. Letztlich erscheint QoS die treffendste Bezeichnung zu sein, weil sie verdeutlicht, dass es sich um Dienste handelt, die besondere technische (Qualitäts-)Merkmale aufweisen.
5 4 Beihefter 1/2015 zu Heft 2 K&R II. Netz- oder Internetneutralität? Klärung von Begriffsfragen Konfrontiert mit dem (politischen Kampf-)Begriff des Zwei-Klassen-Internet ist der nüchterne Hinweis angezeigt, dass es ein Eine-Klasse-Netz niemals gegeben hat. Wer einem Eine-Klasse-Netz das Wort redet, unterbindet Dienste, deren funktionsgemäße Erbringung bestimmte technische Leistungsmerkmale 2 verlangen. Die Abwicklung von Telefondiensten im IP-Standard (VoIP) 3 oder der Transport von IPTV (im Netz der DT AG etc.) 4 sind Beispiele für zwar IP-basierte, aber gerade nicht über das Internet verbreitete Dienste, die nicht nach dem Best-Effort-Prinzip angeboten werden, sondern verlässliche Qualität bençtigen. Ein weiteres Beispiel für heute schon mçgliche Qualitätssicherung für einzelne Anbieter ist die Buchung von Standleitungen oder sogenannter Content Delivery Networks (CDN), 5 was verdeutlicht, dass im Netz nicht alle gleich sind und nicht den gleichen technischen Bedingungen unterliegen. Insbesondere zeitkritische Dienste verlangen eine Priorisierung im Netz. Sub specie des allgemeinen Gleichheitssatzes, der eine sachlich nicht zu rechtfertigende Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sach- und Lebensverhältnisse verbietet, ist den jeweiligen Besonderheiten der unterschiedlichen Dienste Rechnung zu tragen. Der Begriff des Zwei-Klassen-Internet lässt die Frage unbeantwortet, worauf sich Netzneutralität bezieht, was mithin Gegenstand der Netzneutralität ist. Erstreckte man Netzneutralität auf sämtliche (çffentlichen Telekommunikations-)Netze, wäre auch die Priorisierung von VoIP und IPTV betroffen. Dass solche Dienste wegen Verletzung der Netzneutralität verboten werden sollten, fordert niemand. Bezieht man hingegen Netzneutralität lediglich auf das offene Internet, muss man sich den Vorwurf gefallen lassen, Netzneutralität auf Internetneutralität zu verkürzen. In getrennten (virtuellen) Kanälen des physikalisch einheitlichen Netzes würden unterschiedliche Übertragungsregularien gelten. An der Existenz qualitativ unterschiedlicher Übertragungsstandards (wenn auch nicht in Form eines Zwei-Klassen-Internet ) änderte sich nichts. Dies zeigt, dass es letztlich allein darum geht, ob und unter welchen Voraussetzungen neben den Best- Effort-Bereich des Internet bevorzugt befçrderte Transportdienste treten dürfen. Ob die von den Spezialdiensten genutzten Netzkapazitäten ( virtuelle Kanäle ) dem Internet zuzurechnen sind oder ein eigenständiges virtuelles Netz darstellen, ist eine rein begriffliche Frage ohne (regulatorische) Bedeutung. Das Gleiche gilt für die auf Unionsebene 6 geführte Diskussion, ob Spezialdienste Bestandteil des Internetzugangsdienstes sind oder einen hiervon zu trennenden Dienst bilden. Auch insoweit geht es allein um die Voraussetzungen, unter denen Spezialdienste angeboten werden dürfen. Ob sie Internetzugangsdienste oder gesonderte Dienste sind, mag für die politische Kommunikation relevant sein, weil man sich bei einer begrifflichen Unterscheidung auf die politischen Fahnen schreiben kann, den Grundsatz der Netzneutralität im offenen Internet zu sichern. Im Ergebnis verbirgt sich dahinter aber politische Augenwischerei, weil es ausschließlich darum geht, unter welchen Voraussetzungen und in welchen Grenzen vom Best-Effort-Prinzip abgewichen werden darf. Ob bei einer Abweichung der entsprechende (Spezial-)Dienst als Internet- oder Nicht-Internet-Dienst qualifiziert wird, ist ohne Bedeutung. 7 Gleichwohl erscheint es sinnvoll und zielführend, Netzneutralität terminologisch nur auf solche Netze zu erstrecken, in denen zumindest auch Internet verbreitet wird. Erfasst sein dürften mithin nur çffentliche Telekommunikationsnetze, die dem Internetverkehr dienen. Netze, in denen ausschließlich andere Dienste und Anwendungen angeboten werden, sollten dem Begriff der Netzneutralität nicht unterfallen. III. QoS in geschlossenen Rundfunknetzen und im Internet: Technische Nachteile für OTT-Anbieter und OTT-Rezipienten Im Zentrum der Diskussion über Netzneutralität steht, ob und unter welchen Voraussetzungen Netzbetreiber Spezialdienste vermarkten dürfen. Eingangs wurde bereits dargelegt, dass Spezialdienste in ganz unterschiedlichen Bereichen denkbar sind. Im Vorschlag des Europäischen Parlaments für eine Telekommunikationsbinnenmarktverordnung werden als Beispiele für Spezialdienste Fernsehen, Videokonferenzen sowie bestimmte Anwendungen im Gesundheitswesen genannt, 8 nicht dagegen die in der Praxis wichtigen nichtlinearen audiovisuellen Mediendienste (auf Abruf). Bei den Spezialdiensten geht es nicht zuletzt um nichtlineare Mediendienste sowie um neue Plattformen für lineares Fernsehen (Zattoo TV, Magine TV etc.). In der Medienbranche besteht Einigkeit, dass der klassische lineare Rundfunk auch in Zeiten des Internet weiterhin Bestand haben wird. Konsentiert ist aber auch, dass nichtlineare Dienste (künftig) zunehmend an Bedeutung gewinnen werden. Konvergenz der Medien, Connected-TV und Smart-TV sind nur einige Schlüsselbegriffe, die den Bedeutungszuwachs der nichtlinearen Mediendienste umschreiben. Der Markteintritt von Netflix in Deutschland ist nur ein Beispiel für das Hinzutreten neuer Anbieter und Angebotsformen im Bereich der audiovisuellen Medien. Netzneutralität betrifft in der Praxis nicht ausschließlich, aber in zunehmendem Maße die Distribution und den Bezug audiovisueller Medien. Insoweit ist sie ein Problem 2 Die zentralen technischen Parameter sind Latenzzeit, Jitter, Paketverlustrate, Datendurchsatz und Bandbreite, vgl. hierzu Vierter Zwischenbericht der Enquete-Kommission Internet und digitale Gesellschaft Netzneutralität, BT- Drs. 17/8536, S. 5 f.; Gersdorf, in: ders./paal, Informations- und Medienrecht, 2014, 41 a TKG Rn Beim Transport von Sprachdaten (VoIP) müssen die Verzçgerung (Delay) und die Variabilität (Jitter) der Paketlaufzeit zwischen Sender und Empfänger so gering wie mçglich gehalten werden, weil sich sonst die Qualität der Sprachverbindung (erheblich) verschlechtert. In den BK-Netzen ist insbesondere der Datentransport im Upstream anfällig für Delay und Jitter, da der Upstream-Kanal von mehreren Endnutzern für eine Vielzahl von Diensten gleichzeitig in Anspruch genommen wird. Um VoIP zu ermçglichen, werden dem Dienst bestimmte Bandbreiten und eine Priorisierung bei den Sendezeiten garantiert. Zu diesem Zweck wird der Dienst in der sogenannten Unsolicited Grant Serviceflow- (UGS-)Klasse abgewickelt. Der UGS ist für die Bereitstellung von konstanten Bitraten, d. h. für die Minimierung von Delay und Jitter konzipiert. UGS weist damit die von VoIP bençtigten QoS-Merkmale auf. Sobald ein Telefongespräch beginnt, wird der spezielle Serviceflow dynamisch aufgebaut, der VoIP die notwendige Bandbreite und bestimmte Sendezeiten garantiert. Nach Beendigung des Gesprächs wird der UGS wieder abgebaut. Dieses dynamische Verfahren dient der effizienten Nutzung der verfügbaren Bandbreiten, weil die Bandbreitenreservierung und Priorisierung von der Nutzung des VoIP-Dienstes abhängen. Im Gegensatz zu einer statischen Reservierung bestimmter Frequenzbereiche für VoIP kçnnen durch das dynamische Verfahren des UGS die Upstream-Kapazitäten von anderen Diensten genutzt werden, soweit und solange VoIP die Kapazitäten nicht bençtigt. Dies dient der effizienten Frequenznutzung und der Verhinderung eines Brachliegens knapper Übertragungskapazitäten; s. hierzu im Einzelnen BNetzA, NGA-Forum, AG Interoperabilität, BSA-Konzept Kabelnetze, S. 19, 27, Sachgebiete/Telekommunikation/Unternehmen_Institutionen/Breitband/NGA_ NGN/NGA-Forum/aktuelledokumente/L2_BSA_II_Grundsatzdokument_Kabel _V10.pdf? blob=publicationfile. 4 Siehe III. 1. a), nach Fn. 11, S Siehe III. 2., S. 7 ff. 6 Siehe IV. 1. b), S. 9 ff. 7 Vgl. Gersdorf, Schriftliche Stellungnahme zum Fachgespräch des Ausschusses Digitale Agenda zum Thema Netzneutralität Konsequenzen aus dem Telekommunikationspaket der EU am in Berlin, 2014, S. 6 f. 8 Siehe IV. 1. b), S. 9 ff.
6 K&R Beihefter 1/2015 zu Heft 2 5 des Kommunikationsverfassungsrechts. Diesem Problem wird man nicht gerecht, wenn man es auf die Akteure des Internet beschränkt und diejenigen Anbieter audiovisueller Medien ausblendet, denen außerhalb des Internet ein Qualitätsstandard garantiert ist, der im Internet noch nicht besteht und erst durch die Vermarktung von Spezialdiensten verwirklicht werden kann. Es ist erforderlich, sämtliche Anbieter und Rezipienten des verfassungsrechtlich geschützten Kommunikationsprozesses in den Blick zu nehmen, deren Interessenlage unterschiedlich ist, weil sie nach Lage der Dinge unterschiedliche Entwicklungschancen haben. Angesprochen sind die Anbieter und Rezipienten audiovisueller Medien in den geschlossenen Rundfunknetzen als auch Anbieter und Rezipienten außerhalb dieser Netze, die Inhalte über das Internet verbreiten bzw. beziehen. Zu dieser Gruppe der sogenannten Over-The-Top- Anbieter (im Folgenden: OTT-Anbieter) zählen Anbieter linearen Fernsehens (OTT-TV-Anbieter), Anbieter nichtlinearer, auf Abruf bereitgestellter Inhalte (OTT-VOD-Anbieter) sowie Anbieter von Plattformen mit linearen bzw. nichtlinearen Inhalten wie Zattoo TV, Magine TV, Maxdome, YouTube etc. (OTT-Plattform-Anbieter). Die Rezipienten dieser Inhalte werden als Over-The-Top-Rezipienten bezeichnet (im Folgenden: OTT-Rezipienten). Die folgenden Ausführungen zeigen, dass OTT-Anbieter im Vergleich zu Anbietern in geschlossenen Rundfunknetzen faktisch schlechtere technologische Ausgangsbedingungen haben. Diese technischen Nachteile der OTT-Anbieter sind das eigentliche Problem, das in der medienrechtlichen Diskussion über Netzneutralität bislang eine eher stiefmütterliche Rolle gespielt hat. Während der qualitativ hochwertige Empfang audiovisueller Medien in den geschlossenen Rundfunknetzen seit jeher selbstverständlich erscheint, müssen sich Anbieter bei Geltung strikter Netzneutralität im Internet mit Best-Effort-Qualität zufrieden geben. Diese kann je nach Nutzungsintensität im Netz Schwankungen unterworfen sein. OTT-Anbieter sowie Internetangebote nachfragende OTT-Rezipienten sind so im Verhältnis zu Anbietern und Rezipienten in geschlossenen Rundfunknetzen technisch benachteiligt (s. III. 1.). Zum teilweisen Abbau dieser Disparität trägt es bei, wenn die Inhalte der OTT-Anbieter den Zielnetzen unmittelbar zugeführt werden. Ein QoS wie in geschlossenen Netzen lässt sich dadurch gleichwohl nicht gewährleisten. Im Übrigen setzt eine solche verbesserte Distribution erhebliche finanzielle Mittel voraus (s. III. 2.). Ein QoS im Internet ließe sich nur gewährleisten, wenn auch im Internet Netzkapazitäten für den QoS-Vertrieb audiovisueller Inhalte zur Verfügung gestellt werden kçnnten oder bei gemeinsam mit Best-Effort-Diensten genutzten Kapazitäten die vorhandene Netzkapazität bei Engpässen priorisiert bereit gestellt würde. Erst unter diesen Voraussetzungen verfügen OTT-Anbieter über gleiche Ausgangsbedingungen wie Anbieter in geschlossenen Netzen. Und erst dann kçnnen OTT-Anbieter und OTT-Rezipienten zwischen dem günstigeren Best Effort und gesondert bepreisten QoS frei entscheiden, um sich im mehrdimensionalen publizistischen Wettbewerb entsprechend dem individuellen Marktansatz zu positionieren (s. III. 3.). 1. QoS in geschlossenen Rundfunknetzen und Best Effort im Internet a) QoS in geschlossenen Rundfunknetzen Der stçrungsfreie, qualitativ hochwertige Empfang von linearen Rundfunkprogrammen ist seit jeher gewährleistet und wird als selbstverständlich wahrgenommen. Zu Zeiten analoger Übertragungstechnik waren die Übertragungswege dienstespezifischer Natur und dienten dem Transport bestimmter Telekommunikationsdienste. Die Kapazität eines Satellitentransponders bzw. Kabelkanals entsprach dem Übertragungsvolumen eines Rundfunkprogramms. Durch den Einsatz moderner Datenkompressionstechniken im Zuge der Digitalisierung lässt sich eine Vielzahl von Rundfunkprogrammen in einem Multiplex zusammenfassen, der auf einem Satelliten- bzw. Kabelkanal transportiert wird. 9 Im Gegensatz zum IP-Standard des Internet wird hierbei ein rundfunkspezifischer Übertragungsstandard ( Digital Video Broadcasting DVB) verwendet. Den gleichen Qualitätsstandard gewährleisten die Kabelnetzbetreiber im Rahmen ihres VOD-Angebotes. Die Bestellung der Videos durch den Kunden erfolgt im Wege des IP-Rückkanals des Kabelnetzbetreibers oder eines separaten (DSL-)Netzbetreibers. Die Videos als solche werden indes im DVB-C-Standard in speziell für diesen Dienst reservierten Kanälen distribuiert. Hierbei wird nicht jedem Kunden ein bestimmter Kanal vorbehalten. Vielmehr bezieht sich die Kanalreservierung auf den Dienst. Nach der Übertragung im DVB-C-Standard wird das Video im (HD-)Recorder des Kunden zwischengespeichert, so dass es ohne Pufferung und Verzçgerung angesehen werden kann. Im Gegensatz zum Streaming wird die Übertragungskapazität nur für die kurze Zeitspanne beansprucht, in der das Videosignal zum Kunden übertragen und auf dem (HD-)Recorder zwischengespeichert wird. Dies ermçglicht, eine große Zahl von Haushalten zu versorgen, ohne dass im Kabelnetz Engpässe entstehen. Über den erforderlichen Internetanschluss werden neben der Bestellung lediglich die Anzeige des Inhalte-Katalogs und einzelne Befehle realisiert. 10 Kabel Deutschland startete das Angebot im März 2011 zunächst in Hamburg, Berlin und München. Seither hat der Anbieter sein Netz mit der dafür nçtigen Technik schrittweise ausgebaut. Kabel Deutschland beabsichtigt, ab März % seiner angeschlossenen Haushalte mit der Hybrid-Technik zu versorgen. 11 Doch auch im reinen IP-Netz der DT AG oder anderer Netzbetreiber ist ein stçrungs-, d. h. ruckelfreier Empfang des im IP-Standard verbreiteten linearen Fernsehens (IPTV) garantiert. Wenn IPTV in den Netzen (der DT AG etc.) nicht privilegiert verbreitet würde, also ein den ruckelfreien Empfang erst ermçglichender QoS nicht gewährleistet wäre, hätte diese neue Übertragungsform des Rundfunks im Wettbewerb mit den konkurrierenden Übertragungswegen (Satellit und Kabel) von vornherein nicht bestehen kçnnen. Rezipienten hätten sich kaum für diesen neuen Übertragungsweg (IPTV) entschieden, wenn nicht eine dem Empfang über Satellit (DVB-S) und Kabel (DVB-C) vergleichbare Übertragungsqualität sichergestellt gewesen wäre. Die DT AG und andere Netzbetreiber bedienen sich dabei der Multicasttechnologie. In den auf IP-Standard beruhenden Netzwerken kommt diese Technologie im Interesse einer effizienten Nutzung der zur Verfügung stehenden Übertragungskapazitäten zum Einsatz. Zur Verhinderung eines kapazitätsbelastenden Mehrfachversands werden angeforderte, populäre Daten mittels 9 Vgl. hierzu Wagner, Rechtsfragen digitalen Kabelfernsehens, 2002, S. 14 ff.; Gersdorf, Chancengleicher Zugang zum digitalen Fernsehen, 1998, S. 60 ff. 10 Eine anschauliche Darstellung am Beispiel des VOD-Angebotes der KDG findet sich unter 11 news/56882.html.
7 6 Beihefter 1/2015 zu Heft 2 K&R Diese Grafik zeigt die Struktur der unterschiedlichen Qualitätsvoraussetzungen in geschlossenen Netzen und über das Internet. In den geschlossenen (Rundfunk-)Netzen verfügen nur der lineare Rundfunk und die VOD- Angebote der Netzbetreiber über QoS. Diese Anbieter und ihre Rezipienten gehçren zur 1. Klasse. Die 2. Klasse wird über den Best Effort versorgt, dem kein QoS garantiert ist. Mit der Best-Effort-Qualität müssen OTT- TV-, OTT-VOD-, OTT-Plattform-Anbieter und OTT-Rezipienten vorlieb nehmen. einer Sammeladresse an eine Vielzahl von Empfängern adressiert. Anstelle eines gesonderten Datenversands an jeden einzelnen Nutzer schickt der Sender das (Multicast- IP-)Datenpaket nur an eine Multicastadresse. Multicastfähige Router (M-Router) verteilen das Datenpaket an den Knoten in diejenigen ¾ste, an denen adressierte Teilnehmer vorhanden sind. Um die Verkehrslast zu reduzieren, wird das Datenpaket in der (virtuellen) Baumstruktur des Netzes (Multicast Backbone M-Bone) nur einmal übertragen und erst an den Knotenpunkten zu den einzelnen ¾sten dupliziert; diese Kopie wird über die ¾ste weitergeleitet. 12 Auch IPTV beruht auf diesem Prinzip des Multicast. 13 Die DT AG speist eine Vielzahl von Rundfunkprogrammen in ihre Glasfasernetze ein. Der Transport zu den in den Zielnetzen angeordneten M-Routern erfolgt in speziell hierfür reservierten Netzkapazitäten oder virtuellen Kanälen, also in privilegierter Form. Die Weiterleitung der Videosignale zum Endkunden wird allerdings dann auf der gleichen Netzkapazität realisiert, die auch für den jeweils gebuchten Internetzugang zur Verfügung steht. Der IPTV- Verkehr wird jedoch gegenüber dem Internetverkehr strikt priorisiert, so dass der stçrungsfreie Empfang von IPTV sichergestellt ist. 14 Die DT AG verbreitet ihr VOD-Angebot ( Videoload ) im Rahmen von Entertain an ihre Kunden nach denselben Grundsätzen. Die in den Netzwerkroutern zwischengespeicherten Filme und Serien werden ebenso wie IPTV in den eigens hierfür reservierten virtuellen Kanälen zum Endkunden transportiert, so dass der hohe Qualitätsstandard des IPTV auch für den VOD-Dienst garantiert werden kann. Im Ergebnis ist damit der QoS des linear verbreiteten Rundfunks und des VOD-Angebotes der Netzbetreiber in ihren eigenen Netzen sichergestellt. In den Netzen der BK-Anbieter werden linearer Rundfunk und das VOD-Angebot der Netzbetreiber in den hierfür gewidmeten, komplett vom IP-Verkehr getrennten Kabelkapazitäten im DVB-C-Standard ausgeliefert. Im Netz der DT AG erfolgt die Distribution sowohl von IPTV als auch ihres VOD-Service in speziellen Kapazitäten bzw. mit priorisiertem Transport im IP-Standard, so dass QoS ebenfalls gewährleistet ist. Den Interessen der TV-Anbieter sowie der BK- und IP-Netzbetreiber als Anbieter von VOD ist damit entsprochen. Dementsprechend kann den Rezipienten sowohl im BK- Netz als auch im reinen IP-Netz ein qualitativ hochwertiger Empfang, also QoS für lineares Fernsehen, garantiert werden. Das Gleiche gilt für das VOD-Angebot der BK-Netzbetreiber bzw. für das im Rahmen von Entertain bereitgestellte VOD-Angebot der DT AG. b) Best Effort im Internet Während BK- und reine IP-Netzbetreiber in ihren Netzen QoS ohne weiteres sicherstellen kçnnen, indem sie für lineares Fernsehen bzw. für ihre VOD-Angebote spezielle (DVB-C- bzw. IP-)Netzkapazitäten bereithalten bzw. diese Dienste strikt priorisieren, ist ihnen dies im netzübergreifenden Internet nicht ohne weiteres mçglich. Sie sind auf den in Best-Effort-Qualität angelieferten Signalstrom angewiesen und kçnnen diese Qualität nicht beeinflussen. Die Netzbetreiber kçnnen nur die Daten in der tatsächlich zugeführten Qualität in ihren lokalen Netzen weiterleiten. Im weltweiten Internet aufgetretene Stçrungen lassen sich in ihren Netzen nicht korrigieren. Aus Best Effort ist kein durchgängiger QoS zu generieren. Dementsprechend kçnnen die BK- und reinen IP-Netzbetreiber weder OTT-Anbietern noch OTT-Rezipienten QoS garantieren. c) Fazit: Technische Nachteile von OTT-Anbietern und OTT-Rezipienten Die bisherigen Netzstrukturen führen damit zu unterschiedlichen Qualitätsvoraussetzungen. In den geschlossenen Rundfunknetzen lässt sich für lineare und nichtlineare Angebote eine gesicherte Qualität ohne weiteres verwirklichen. Damit ist den legitimen Interessen der TV- Anbieter und der BK- bzw. IP-Netzbetreiber, die ihre VOD-Angebote in ihren Netzen vermarkten, entsprochen. Das Gleiche gilt für die Rezipienten, die lineare bzw. nichtlineare Inhalte in geschlossenen Netzen beziehen. 12 Klußmann, Lexikon der Kommunikations- und Informationstechnik, 3. Aufl. 2001, S. 623; vgl. hierzu bereits Gersdorf, Der Rundfunkbegriff, 2007, S Vgl. Jurran, c t 6/2006, 224, Vgl. Gersdorf (Fn. 12), S. 16.
8 K&R Beihefter 1/2015 zu Heft 2 7 Diese Grafik zeigt die Mçglichkeit der OTT-Anbieter, über CDN oder sonstige Zuführungsformen die Signalqualität zu verbessern. Die OTT-Anbieter kçnnen hierdurch ihre Inhalte auf QoS- Niveau bis zu den Zielnetzen führen und dort in den Best-Effort-Kanal einspeisen. Da erst im Zielnetz die Gefahr von Qualitätsverlusten auftreten kann, ist die Qualität im Vergleich zu Datenstrçmen, die aus dem Internet zugeführt werden, erhçht (Best Effort Plus). Der Best Effort Plus gewährleistet keinen QoS, so dass technische Nachteile der OTT-Anbieter und OTT-Rezipienten im Verhältnis zu den Anbietern und Rezipienten in geschlossenen Netzen bestehen bleiben, abgesehen davon, dass sich CDN eher nur kapitalkräftige OTT-Anbieter leisten kçnnen. Demgegenüber lässt sich QoS im weltweiten Internet (bislang) nicht gewährleisten. Der Vertrieb und Empfang linearer oder nichtlinearer Inhalte ist nur in Best-Effort- Qualität mçglich. Vor dem Hintergrund der Konvergenz im Kommunikationssektor ergeben sich technische Nachteile der OTT-Anbieter und OTT-Rezipienten bei ihren Positionierungsmçglichkeiten im Wettbewerb. Während Anbietern und Rezipienten in geschlossenen Netzen QoS seit jeher zur Verfügung steht, erhalten OTT-Anbieter und OTT-Rezipienten eine potenziell schwankende Best- Effort-Qualität. Mit Blick auf diese unterschiedliche Ausgangssituation im publizistischen (und wirtschaftlichen) Wettbewerb erscheint es nur konsequent, wenn TV-Veranstalter, deren Interessen in den geschlossenen Netzen verwirklicht sind, im rechtspolitischen Diskurs die Wahrung der Netzneutralität im Internet einfordern Differenzierung zwischen Best Effort und Best Effort Plus im lokalen BK- oder IP-Netz durch CDN oder andere Zuführungsformen Um die Qualität im lokalen Zugangsnetz (BK- bzw. IP- Netz) zu verbessern, bedienen sich einzelne OTT-Anbieter spezieller Zuführungstechnologien. Die Sendesignale werden hierbei außerhalb des Internet direkt zu den lokalen Zielnetzen geführt und von dort nach dem Best-Effort- Prinzip weitergeleitet. Da erst im Zielnetz die Gefahr von Qualitätsverlusten auftreten kann, ist die Qualität im Vergleich zu Datenstrçmen, die aus dem Internet stammen, zwar nicht gesichert, aber erhçht (im Folgenden: Best Effort Plus). Eine Mçglichkeit einer solchen direkten Signalzuführung sind sogenannte Content Delivery Networks (CDN). 16 Bei CDN werden die vom (Ursprungs-)Server stammenden Daten auf eine Vielzahl von lokalen (Cache-)Servern verteilt. Durch das Netzwerk lokaler Server lassen sich zum einen Übertragungskapazitäten und damit Transportkosten reduzieren (Kostenoptimierung). Zum anderen tragen lokale Server in der Nähe des Zugangsnetzes und damit der Endkunden zur Verbesserung der Übertragungsqualität bei (Performanceoptimierung). Die CDN sind regelmäßig über eine virtuelle Standleitung unmittelbar mit dem Zielnetz oder mit vorgelagerten Netzen in unmittelbarer Nähe des Zielnetzes verbunden. Eine Alternative zu CDN ist die direkte Zuführung der Sendesignale über eigene Netze (Google etc.) oder angemietete Netzkapazitäten. 17 Von der Mçglichkeit, mit Anbietern von Zugangsnetzen direkte Peering-Abkommen zu schließen, wird in der Praxis zunehmend Gebrauch gemacht. Die durch CDN oder andere Übermittlungsformen den lokalen Zugangsnetzen zugeführten Daten werden innerhalb des Zielnetzes nicht mehr priorisiert, sondern nach Maßgabe des Best-Effort-Prinzips weitergeleitet. Gleichwohl tragen CDN und vergleichbare Zuführungsformen maßgeblich zur Qualitätssteigerung bei, weil durch die spezielle Zuführung der Daten mçgliche Verkehrsengpässe außerhalb des Zielnetzes umgangen werden. Hierdurch entstehen auch im Internet selbst bereits Qualitätsdifferenzierungen, weil neben den Best Effort ein Best Effort Plus tritt. Best Effort Plus vermittelt einen Qualitätsgewinn, weil die Signale nicht aus den dem Zugangsnetz vorgelagerten Netzen des Internet stammen, die dem Best-Effort- Prinzip unterworfen sind. Ein dem Qualitätsstandard in geschlossenen Rundfunknetzen vergleichbarer QoS lässt sich durch Direktzuführung jedoch nicht realisieren, weil entsprechende Engpässe auch im Zielnetz auftreten kçnnen, woraus sich weiterhin Nachteile der OTT-Anbieter und OTT-Rezipienten gegenüber den Anbietern und Rezipienten in geschlossenen Netzen ergeben. Der Einsatz von CDN und vergleichbaren direkten Zuführungsformen eignet sich vor allem beim Transport großer Datenmengen in weltweiten oder grçßeren Netzwerkverbunden. Insbesondere kapitalkräftige Unternehmen wie Google bedienen sich der CDN, sei es über Drittanbieter 15 Pointiert der Vorstandsvorsitzende des Verbandes Privater Rundfunk und Telemedien (VPRT), Tobias Schmid: Wir sind für absolute Netzneutralität bei gleichzeitiger Bevorzugung des Rundfunks, Heise Newsticker v , -Sender html. 16 Zur Funktionsweise der CDN tur-google-telekom-leitungen/news/57330.html. 17 S. hierzu instruktiv Pankert/Faggiano/Taga, The Future of the Internet. Innovation an Investment in IP Interconnection, 2014, S. 12.
9 8 Beihefter 1/2015 zu Heft 2 K&R Diese Grafik beschreibt die Ergänzung der Internet-Netzarchitektur um QoS- Netzkapazitäten (Dienstklassen), die in geschlossenen Netzen seit jeher bestehen. Hierdurch wird es den OTT- Anbietern ermçglicht, nach eigenem Ermessen OTT-Rezipienten QoS anzubieten. Der den Zielnetzen zugeführte QoS-Signalstrom wird in den bereits bestehenden IP-QoS-Kanälen des reinen IP-Netzes weitergeleitet. Im BK-Netz müssten IP-QoS-Kanäle erst eingerichtet werden. OTT-Anbieter und OTT-Rezipienten haben die freie Wahl zwischen Best-Effort-Qualität, Best-Effort-Plus-Qualität und QoS sowie zwischen den hierfür jeweils anfallenden Kosten. oder über eine eigene Infrastruktur, so dass etwa Videos von YouTube mit hoher Verlässlichkeit weitgehend in hoher Qualität zum Endkunden gelangen. Da diese Unternehmen die finanziellen Mittel besitzen, ihre Sendesignale direkt zu den Zielnetzen zu führen, entspricht es wirtschaftlicher Rationalität, wenn sie in der (rechts-)politischen Debatte (im Übrigen) für strikte Netzneutralität im weltweiten Internet eintreten Implementierung von QoS im Internet als Voraussetzung für Gleichstellung und Wahlfreiheit der OTT-Anbieter und OTT-Rezipienten Weder der Best Effort des Internet noch der durch CDN oder ähnliche Signalzuführungsformen erzielbare Best Effort Plus entspricht dem Qualitätsstandard, den Anbieter und Rezipienten in geschlossenen Netzen genießen. QoS im Internet ließe sich nur gewährleisten, wenn auch im Internet Netzkapazitäten für den QoS-Vertrieb audiovisueller Inhalte zur Verfügung gestellt werden kçnnten. Das setzt zunächst voraus, dass sich die ISP für den netzübergreifenden Internetverkehr auf entsprechende QoS-Transportklassen verständigen. Kommt eine Vereinbarung über die Priorisierung oder die Bereitstellung von Netzkapazitäten für den netzübergreifenden Vertrieb audiovisueller Inhalte zustande, kçnnen die QoS-Signale den lokalen Zielnetzen direkt zugeführt werden. Auf diese Weise wird es OTT-Anbietern ermçglicht, ihre Inhalte in hçchster Qualität bis zu den Zielnetzen zu transportieren. Diese Mçglichkeit tritt neben andere Auslieferungsformen wie CDN. Die OTT-Anbieter, die ihre QoS-Signale über CDN oder vergleichbare Zuführungswege ausliefern, kçnnten unter Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Transportkosten frei entscheiden, ob sie ihre Inhalte als Best Effort Plus über Zuführungsanbieter (CDN) oder durch Nutzung von (netzübergreifendem) QoS verbreiten, das durchgängig bis in die Zielnetze verwirklicht werden kann. Bei dieser Netzstruktur hätten OTT-Anbieter und OTT-Rezipienten die freie Wahl zwischen Best-Effort-Qualität bzw. Best-Effort-Plus-Qualität und QoS. Ihnen obläge die Entscheidung über den Qualitätsstandard und den hierfür anfallenden Preis. Erst in diesem Fall wäre OTT-Anbietern und OTT-Rezipienten der Zugang zu einem QoS erçffnet, der in geschlossenen Netzen Anbietern und Rezipienten seit jeher zur Verfügung steht. Dabei kçnnten OTT-Anbieter und OTT-Rezipienten zwischen günstigerem Best Effort und gesondert bepreistem QoS frei wählen. Während für die einen der Preis maßgeblich ist, ist für die anderen ein mçglichst hoher und sicherer Qualitätsstandard entscheidend. Die Auswahl zwischen den Qualitätsstufen Best Effort, Best Effort Plus und QoS sowie zwischen den hierfür jeweils anfallenden Kosten träfen die OTT-Anbieter und OTT-Rezipienten. IV. Netzneutralitätsregulierung auf Unions-, Bundes- und Länderebene 1. Unionsebene a) Geltendes Richtlinienrecht Der bislang geltende EU-Rechtsrahmen im Bereich des Telekommunikationsrechts, der bis Mitte 2011 umzusetzen war, geht die Problematik der Netzneutralität behutsam an. 19 Art. 8 Abs. 4 g) RRL bestimmt, dass Endnutzern zu ermçglichen ist, Informationen abzurufen oder zu verbreiten oder beliebige Anwendungen und Dienste zu benutzen. Außerdem wird den nationalen Regulierungsbehçrden die Aufgabe der Qualitätssicherung zugewiesen. Nach Art. 22 Abs. 3 UDRL stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die nationalen Regulierungsbehçrden in der Lage sind, Mindestanforderungen an die Dienstqualität der Netzbetreiber festzulegen, um eine Verschlechterung der Dienste und eine Behinderung oder Verlangsamung des Datenverkehrs in den Netzen zu verhindern. Soweit Netz- 18 Exemplarisch sei nur der Videoanbieter Netflix genannt, der in den USA einerseits mit Time Warner Cable und weiteren ISP Interconnection-Abkommen schließt, um sich bessere Zugangsbedingungen zu verschaffen, andererseits in der US-amerikanischen Initiative The Battle for the Net vehement für strikte Netzneutralität und gegen ein Zwei-Klassen-Internet eintritt, Heise Newsticker v , Time-Warner-Cable-bessere-Datenleitung html und Heise Newsticker v , trieren-fuer-netzneutralitaet html. 19 Vgl. Gersdorf, AfP 2011, 209, 214; Wimmer, ZUM 2013, 641, 645.
10 K&R Beihefter 1/2015 zu Heft 2 9 betreiber bestimmte Dienste priorisieren oder in sonstiger Weise von der Netzneutralität abweichen, unterliegen sie erhçhten Transparenzanforderungen (Art. 20 Abs. 1 b) und Art. 21 Abs. 3 c) und d) UDRL). Der Zusammenhang zwischen der Sicherung von Netzneutralität und der Gewährleistung von Medienpluralismus findet im Richtlinienpaket (wenngleich am Rande) in Art. 33 Abs. 3 UDRL Erwähnung. Danach kçnnen die nationalen Regulierungsbehçrden und andere zuständige Behçrden zur Fçrderung kultur- und medienspezifischer Ziele wie der kulturellen und sprachlichen Vielfalt und des Medienpluralismus die Zusammenarbeit zwischen den Unternehmen fçrdern, die elektronische Kommunikationsnetze bzw. -dienste bereithalten. Obgleich nur die Fçrderung der Zusammenarbeit zwischen den betreffenden Unternehmen angesprochen ist, dürfte die Vorschrift auch eine Kooperation zwischen den nationalen Regulierungsbehçrden und den für Medienvielfalt zuständigen Behçrden in den Mitgliedstaaten gestatten. Eine Verpflichtung zur Kooperation wird nicht begründet. Schließlich sieht die Richtlinie vor, dass die Kommission regelmäßig einen Bericht über den Zustand der Netzneutralität verfasst und ggf. weitere Leitlinien vorschlägt. Einen detaillierten Bericht zur Netzneutralität hat die Kommission in ihrer Mitteilung vom vorgelegt. 20 Sie setzt im Wesentlichen auf eine wettbewerbliche Lçsung der mit Netzneutralität im Zusammenhang stehenden Probleme. Sie betont, dass im Gegensatz zur Situation in den USA, wo die Haushalte regelmäßig nur zwischen Telefon- und Kabelnetzanbietern wählen kçnnen in Europa durch das Netzzugangsregime eine hohe Wettbewerbsintensität bestehe. 21 Sie bekennt sich zur Erhaltung eines robusten, allgemein zugänglichen Best-Effort-Internet. Im Übrigen verweist sie darauf, dass die im EU- Rechtsrahmen enthaltenen Vorschriften über die Transparenz, den Anbieterwechsel und die Dienstqualität dazu beitragen, wettbewerbsorientierte Ergebnisse zu erzielen. 22 b) Entwurf der Telekommunikationsbinnenmarktverordnung Die Kommission der Europäischen Union hat am den Entwurf einer Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt der elektronischen Kommunikation und zur Verwirklichung des vernetzten Kontinents und zur ¾nderung der Richtlinien 2002/20/EG, 2002/21/EG und 2002/22/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 1211/ 2009 und (EU) Nr. 531/2012 (Telekommunikationsbinnenmarktverordnungs-Vorschlag im Folgenden: Kommissionsvorschlag) 23 vorgelegt. Am hat das Europäische Parlament in erster Lesung seinen Standpunkt zum Kommissionsvorschlag festgelegt (im Folgenden: Vorschlag des Europäischen Parlaments) 24 und die Kommission aufgefordert, sich hiermit zu befassen, falls sie beabsichtige, ihren Vorschlag entscheidend zu ändern oder durch einen anderen Text zu ersetzen. Zugleich hat das Europäische Parlament seinen Präsidenten beauftragt, den Standpunkt des Europäischen Parlaments dem Rat (vgl. Art. 294 Abs. 3 AEUV) und der Kommission sowie den nationalen Parlamenten zu übermitteln. Billigte der Rat den Standpunkt des Europäischen Parlaments, wäre die Verordnung in der Fassung des Standpunkts des Europäischen Parlaments erlassen (vgl. Art. 294 Abs. 4 AEUV). aa) Kommissionsvorschlag Der Kommissionvorschlag unterscheidet zwischen dem Internetzugangsdienst und dem Spezialdienst (Art. 2 Abs. 2 Nr. 14 und 15 Kommissionsvorschlag). Im Gegensatz zu dem Vorschlag des Europäischen Parlaments stehen nach dem Kommissionsvorschlag Spezialdienste jedoch nicht in einem Unterordnungsverhältnis zu den sonstigen Internetdiensten. In Art. 2 Abs. 2 Nr. 15 Kommissionsvorschlag ist zwar davon die Rede, dass Spezialdienste als Substitut für den Internetzugangsdienst weder vermarktet noch breit genutzt werden. Im Übrigen werden aber keine besonderen Anforderungen an die Erbringung von Spezialdiensten gestellt, woraus folgt, dass nach dem Kommissionsvorschlag Spezialdienste und sonstige Dienste gleichberechtigt nebeneinander stehen. Dementsprechend steht es nach Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 UAbs. 2 Kommissionsvorschlag Endnutzern, Anbietern von Inhalten und Netzbetreibern ( Anbieter çffentlicher elektronischer Kommunikation ) frei, Vereinbarungen über die Erbringung von Spezialdiensten zu treffen. Zugleich bekennt sich der Kommissionsvorschlag zu einem robusten, dynamisch angelegten Best-Effort-Bereich im Internet. Auf diese Weise sind der diskriminierungsfreie Marktzutritt auch kleinerer, finanzschwächerer Dienste- und Inhalteanbieter, die kulturelle Vielfalt und das dem Internet inhärente Innovationspotenzial gewährleistet. Art. 2 Abs. 2 UAbs. 2 Kommissionsvorschlag legt fest, dass die Bereitstellung von Spezialdiensten die allgemeine Qualität von Internetzugangsdiensten nicht in wiederholter und ständiger Weise beeinträchtigen darf. Dadurch wird klargestellt, dass die ISP den allgemeinen Internetverkehr nicht künstlich verlangsamen oder gar blockieren dürfen, um auf diese Weise Dienste- und Inhalteanbieter in kostenpflichtige Spezialdienste zu drängen. Auch erhalten die nationalen Regulierungsbehçrden nach Art. 24 Abs. 1 S. 1 Kommissionsvorschlag einen Überprüfungsauftrag, der darauf zielt, im Internet ein dem Stand der Technik genügendes Qualitätsniveau und diskriminierungsfreien Zugang sicherzustellen. Zugleich haben die nationalen Regulierungsbehçrden in Zusammenarbeit mit anderen zuständigen nationalen Behçrden die Auswirkungen von Spezialdiensten auf die kulturelle Vielfalt und Innovation zu beobachten (Art. 24 Abs. 1 S. 2 Kommissionsvorschlag). Durch diese Regelung wird dem Umstand Rechnung getragen, dass in den Mitgliedstaaten für die Sicherung von Medienvielfalt regelmäßig andere Behçrden als die nationalen Regulierungsbehçrden zuständig sind. In der Bundesrepublik Deutschland spielt außerdem die fçderale Besonderheit eine Rolle, dass für die Gewährleistung von Medienvielfalt die Landesmedienanstalten zuständig sind. Die nationalen Regulierungsbehçrden berichten der Kommission und dem GEREK jährlich über ihre Überwachungstätigkeit und ihre Erkenntnisse (Art. 24 Abs. 1 S. 3 Kommissionsvorschlag). bb) Vorschlag des Europäischen Parlaments Im Gegensatz zum Kommissionsvorschlag enthält der Vorschlag des Europäischen Parlaments eine Legaldefini- 20 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, KOM [2011], 222 endg. 21 KOM [2011], 222 endg. Mitteilung der Kommission (Fn. 20), S Mitteilung der Kommission (Fn. 20), S KOM[2013] 627 endg. 24 %20P7-TA %200%20DOC%20XML%20V0//de.
11 10 Beihefter 1/2015 zu Heft 2 K&R tion des Begriffs Netzneutralität. Danach bezeichnet Netzneutralität den Grundsatz, dass der gesamte Internetverkehr ohne Diskriminierung, Einschränkung oder Beeinträchtigung und unabhängig von Absender, Empfänger, Art, Inhalt, Gerät, Dienst oder Anwendung gleich zu behandeln ist. 25 Nach dem Vorschlag des Europäischen Parlaments sind Internetzugangsdienst und Spezialdienst unterschiedliche Dienste. Dies folgt daraus, dass Internetzugangsdienste im Einklang mit dem Grundsatz der Netzneutralität anzubieten sind. 26 Die von der Netzneutralität vorausgesetzte gleiche Behandlung aller zu übermittelnden Datenpakete 27 erfüllt der Spezialdienst per definitionem nicht, weil er auf einem privilegierten Datentransport beruht. Spezialdienste sind nach der Legaldefinition über logisch getrennte Kapazitäten und mit strenger Zugangskontrolle zu erbringen. 28 In Übereinstimmung mit dem Kommissionsvorschlag geht der Vorschlag des Europäischen Parlaments von der Zulässigkeit von Spezialdiensten aus. Im Gegensatz zum Kommissionsvorschlag stehen Internetzugangsdienste und Spezialdienste nach dem Parlamentsvorschlag aber nicht gleichrangig nebeneinander, sondern in einem Über-/ Unterordnungsverhältnis, woraus sich ergibt, dass das Europäische Parlament Spezialdiensten zumindest skeptisch gegenübersteht. 29 Spezialdienste dürfen nur angeboten werden, wenn die Netzwerkkapazitäten ausreichen, um sie zusätzlich zu Internetzugangsdiensten bereitzustellen, und sie die Verfügbarkeit oder Qualität der Internetzugangsdienste nicht beeinträchtigen. 30 Unklar bleibt, ob Vereinbarungen zwischen den Netzbetreibern untereinander sowie zwischen Netzbetreibern und Dienstanbietern über entsprechende QoS-Standards zulässig sind, weil das Europäische Parlament die entsprechenden Vorgaben in Art. 23 Abs. 2 UAbs. 2 Kommissionsvorschlag gestrichen hat Bundesebene a) 41 a TKG 41 a TKG ist eine Konkretisierung des in 2 Abs. 2 Nr. 1 S. 2 TKG niedergelegten Regulierungsziels der Netzneutralität. 32 Diese Vorschrift steht in einem engen, funktionalen Zusammenhang mit den ebenfalls neu in das TKG aufgenommenen Transparenzvorschriften der 43 a und 45 n TKG sowie den Regelungen über den Anbieterwechsel nach 43 b, 46 und 47 TKG. 33 Ziel der Verordnungsermächtigung in 41 a Abs. 1 TKG ist die Verhinderung von ungerechtfertigten netz- oder diensteseitigen Diskriminierungen, welche die Datenübermittlung oder die Qualität von Diensten willkürlich beeinträchtigen und somit den Zugang zu Inhalten und Anwendungen erschweren. 34 Zu diesem Zweck kçnnen im Wege einer Rechtsverordnung die grundsätzlichen Anforderungen an Netzneutralität geregelt werden. 35 Flankierend wird die BNetzA durch 41 a Abs. 2 TKG ermächtigt, in einer Technischen Richtlinie Einzelheiten über die Mindestanforderungen an Dienstqualität festzulegen. Die Vorschrift des 41 a TKG ist das Ergebnis einer langen (parlamentarischen) Debatte über die Thematik der Netzneutralität. 36 Die jetzige Regelung wurde erst in der letzten Phase des Gesetzgebungsverfahrens gegen die Stimmen der Opposition in das Regelungspaket zur ¾nderung telekommunikationsrechtlicher Vorschriften aufgenommen. In Umsetzung der EU-Richtlinien sah der Referenten- und Kabinettsentwurf eine ausdrückliche Regelung der Netzneutralität nicht vor, sondern enthielt allein Transparenzvorgaben für die Transportqualität sowie erleichterte Bedingungen für einen Anbieterwechsel. 37 Nach intensiver parlamentarischer Beratung hat sich auch vor dem Hintergrund weitergehender ¾nderungsvorschläge der Oppositionsparteien 38 ein Regelungsmodell durchgesetzt, das nicht nur auf Transparenzregelungen und einer Erleichterung beim Anbieterwechsel beruht, sondern zur Sicherung der Netzneutralität auch Regulierungsmaßnahmen durch die Bundesregierung ( 41 a Abs. 1 TKG) und durch die BNetzA ( 41 a Abs. 2 TKG) ermçglicht. Den Vorschlag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, der eine Verpflichtung zur Wahrung der Netzneutralität enthielt, Ausnahmen hiervon nur zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Integrität eines Telekommunikationsnetzes bzw. zur Erfüllung vertraglicher Vereinbarungen im Rahmen geschlossener Benutzergruppen ermçglichte 39 und die Bildung von QoS-Transportgruppen durch ISP ausdrücklich untersagte, 40 hat der zuständige Ausschuss des Deutschen Bundestages abgelehnt. 41 b) Entwürfe der Netzneutralitätsverordnung Am hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi) seinen ersten Entwurf einer Verordnung zur Gewährleistung der Netzneutralität (NNVO-Entwurf 1) vorgelegt, der im politischen Raum und im rechtswissenschaftlichen Schrifttum 42 auf Kritik gestoßen ist und dem nur wenige Wochen später am ein zweiter Entwurf folgte (NNVO-Entwurf 2 43 ). In Übereinstimmung mit dem Verordnungsvorschlag der Kommission (vgl. Art. 23 Abs. 2 Kommissionsvorschlag) stellt der NNVO-Entwurf 2 klar, dass neben den Best-Effort-Bereich prinzipiell Managed Services treten dürfen. 44 Voraussetzung hierfür ist, dass ihre Ausgestaltung für alle Endnutzer und Inhalteanbieter diskriminierungsfrei, transparent und offen ist ( 1 Abs. 1 Nr. 2 NNVO-Entwurf 2). 2 Abs. 3 S. 1 NNVO-Entwurf 2 bestimmt, dass eine inhaltsneutrale, an technischen Erfordernissen orientierte Transportklassifizierung (Qualitätsdienstklassen) keine willkürliche Verschlechterung von Diensten bewirkt, solange dem Endnutzer Wahlmçglichkeiten erhalten bleiben. Eine Differenzierung von Entgelten nach Qualitätsdienstklassen ist keine unzulässige Behinderung oder Verlang- 25 Abänderungen 234 und 241, s. auch Abänderung Abänderungen 235 und Vgl. die Legaldefinition der Netzneutralität in den Abänderungen 234 und Abänderungen 235 und Huber, MMR-Aktuell 2014, Abänderungen 236 und Zu Recht ebenso kritisch Huber, MMR-Aktuell 2014, Gersdorf, in: Gersdorf/Paal (Fn. 2), 41 a TKG Rn. 1; Mengering, in: Säcker, TKG, 3. Aufl. 2013, 41 a Rn Gersdorf, in: Gersdorf/Paal (Fn. 2), 41 a TKG Rn. 1; Mengering, in: Säcker (Fn. 32), 41 a TKG Rn. 1; Müller-Terpitz, K&R 2012, 476, Gesetzesbegründung, BT-Drs. 17/7521, S Gesetzesbegründung, BT-Drs. 17/7521, S S. hierzu Gersdorf, in: Gersdorf/Paal (Fn. 2), 41 a TKG Rn S. hierzu im Einzelnen Holznagel, K&R 2010, 761, 765 f.; Gersdorf, AfP 2011, 209, ¾nderungsantrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, BT-Drs. 17/7526; Entschließungsantrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, BT-Drs. 17/ 7528; Entschließungsantrag der Fraktion der SPD, BT-Drs. 17/ BT-Drs. 17/7526, S BT-Drs. 17/7526, S BT-Drs. 17/7521, S. 94; Gersdorf, in: Gersdorf/Paal (Fn. 2), 41 a TKG Rn. 11; Bortnikov, Netzneutralität und Bedingungen kommunikativer Selbstbestimmung, 2013, S Hierzu Wimmer/Lçw, MMR 2013, 636 ff.; Säcker/Mengering, K&R 2013, 559, 563 ff. 43 Hierzu Koenig/Meyer, CR 2013, 643 ff. 44 Hierzu ausführlich Koenig/Meyer, CR 2013, 643, 645 ff.
12 K&R Beihefter 1/2015 zu Heft 2 11 samung des Datenverkehrs ( 2 Abs. 3 S. 2 NNVO-Entwurf 2). Der NNVO-Entwurf 2 geht demnach von der Zulässigkeit entsprechender QoS-Dienstklassen aus, macht ihre Bildung und Vermarktung aber davon abhängig, dass der diskriminierungsfreie Zugang zu den einzelnen Dienstgruppen gewährleistet ist und innerhalb dieser Dienstgruppen nicht diskriminiert wird ( Dienstklassenneutralität 45 ). Deshalb sieht 2 Abs. 2 NNVO-Entwurf 2 vor, dass Betreiber von Telekommunikationsnetzen im offenen Internet keine Vereinbarungen mit Inhalteanbietern schließen dürfen, die Endnutzern einen bevorzugten Zugang zu bestimmten Inhalten und Anwendungen erçffnen. Innerhalb einer Dienstklasse sollen mithin individuelle vertragliche Vereinbarungen zwischen ISP und einzelnen Inhalteanbietern ausgeschlossen sein. Schließlich bestimmt 2 Abs. 1 NNVO-Entwurf 2, dass Betreiber im offenen Netz eigene Inhalte und Anwendungen nicht zu günstigeren Bedingungen oder zu einer besseren Qualität zugänglich machen dürfen. c) Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD Im aktuellen Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD ist vereinbart, Netzneutralität zu sichern. 46 Verhindert werden soll, dass Provider ihre eigenen inhaltlichen Angebote und Partnerangebote durch hçhere Datenvolumina oder schnellere Übertragungsgeschwindigkeit im Wettbewerb bevorzugen. Zugleich wird ein Bekenntnis zum Best-Effort-Internet abgelegt, das in seiner Qualität weiterentwickelt und nicht von einer Vielzahl von Managed Services verdrängt werden dürfe. Dies soll allerdings die Bildung entsprechender QoS-Dienstklassen nicht ausschließen. 47 Ausdrücklich heißt es hierzu im Koalitionsvertrag: Netzwerkmanagement muss allerdings dort mçglich sein, wo es technisch geboten ist, damit bandbreitensensible Daten und Anwendungen verlässlich und ohne Verzçgerung übertragen werden bzw. zum Einsatz kommen kçnnen Länderebene a) Plattformregulierung gem. 52 ff. RStV Adressaten der landesrechtlichen Plattformregulierung sind Anbieter von Plattformen. Nach der Legaldefinition des 2 Abs. 2 Nr. 13 RStV ist Anbieter einer Plattform, wer auf digitalen Übertragungskapazitäten oder digitalen Datenstrçmen Rundfunk und vergleichbare Telemedien (Telemedien, die an die Allgemeinheit gerichtet sind) auch von Dritten mit dem Ziel zusammenfasst, diese Angebote als Gesamtangebot zugänglich zu machen, oder wer über die Auswahl für die Zusammenfassung entscheidet; Plattformanbieter ist nicht, wer Rundfunk oder vergleichbare Telemedien ausschließlich vermarktet. Der Plattformbegriff ist im Kern netzbezogen und setzt dem Grunde nach die Verfügungsgewalt über digitale Übertragungskapazitäten voraus. Diese netzbezogene Begriffsbestimmung beruht darauf, dass Rundfunkübertragungsnetze traditionell Bottleneck -Eigenschaften haben, die aus Sicht sowohl der Rundfunkveranstalter und Telemedienanbieter als auch der Rezipienten Schutzbedarf begründen und die den Anlass für die Regulierung bilden. Umgekehrt entfällt dieser eine Regulierung rechtfertigende Grund, wenn Medienanbieter und Rezipienten über hinreichende Auswahlmçglichkeiten verfügen. Dementsprechend gelten die spezifischen Regeln der Plattformregulierung nicht bei Plattformen in offenen Netzen, wozu das Internet, UMTS sowie vergleichbare Netze zählen (vgl. 52 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 RStV). Nach der Gesetzesbegründung kçnnen in solchen Netzen Anbieter von Rundfunk oder Telemedien ihre Angebote unmittelbar und ohne die Zusammenfassung durch einen Plattformbetreiber bereitstellen. 49 Nach der auf der Grundlage des 53 RStV ergangenen Zugangs- und Plattformsatzung (ZPS) der Landesmedienanstalten 50 sind offene Netze die Übertragungskapazitäten innerhalb dieser Netze, die dadurch gekennzeichnet sind, dass keine Vorauswahl durch einen Plattformanbieter erfolgt, so dass Anbieter von Rundfunk und vergleichbaren Telemedien ihre Angebote unmittelbar bereitstellen kçnnen ( 1 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 S. 2 ZPS). Die landesrechtliche Plattformregulierung stellt demnach auf das Fehlen hinreichender Auswahlmçglichkeiten ab. Dies gilt allerdings nur dann, wenn der Plattformbetreiber in offenen Netzen über keine marktbeherrschende Stellung verfügt ( 52 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 RStV, 1 Abs. 2 Nr. 1 S. 1 ZPS), weil diese wiederum Abhängigkeitsverhältnisse mit sich bringt, die aus Sicht der Länder eine Regulierung rechtfertigen sollen. 51 Fraglich ist indes, ob sich die marktbeherrschende Stellung auf den Endkunden oder den Signalweiterleitungsmarkt bezieht. Hinsichtlich der Marktstellung des ISP ist zwischen seinem Verhältnis zu den Endkunden und den Inhalte- und Dienstanbietern zu differenzieren. 52 Stellt man im Rahmen des 52 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 RStV sowie des 1 Abs. 2 Nr. 1 S. 1 ZPS auf das Verhältnis des ISP zum Dienst- und Inhalteanbieter ab, kçnnte man bei einer sehr engen Marktbetrachtung zugunsten einer marktbeherrschenden Stellung des lokalen Endkunden-ISP argumentieren. Dies zeigt der Vergleich mit Festnetz- oder Mobilfunkterminierungsmärkten, wo für jeden Netzbetreiber in Bezug auf die bei ihm angeschlossenen Kunden für die Anrufzustellung (aber auch nur dort) eine Monopolstellung angenommen wird, 53 und die Parallele zur marktbeherrschenden Stellung der Kabelnetzbetreiber auf dem TV-Einspeisemarkt. 54 Gleichzeitig ist allerdings angesichts des starken Wettbewerbs, der 45 Zum Erfordernis einer Dienstklassenneutralität s. Vierter Zwischenbericht der Enquete-Kommission Internet und digitale Gesellschaft Netzneutralität, BT- Drs. 17/8536, S. 44; Brüggemann, CR 2013, 565, 572; Gersdorf, in: Gersdorf/ Paal (Fn. 2) 41 a TKG Rn. 37; Franzius, N&R 2012, 126, 133; siehe auch Säcker/Mengering, K&R 2013, 559, Koalitionsvertrag, S. 9, 35 f. 47 Koalitionsvertrag, S Koalitionsvertrag, S BayLT-Drs. 15/9667, S zungen/zugangs-und_plattformsatzung_ pdf. 51 Vgl. die Gesetzesbegründung, BayLT-Drs. 15/9667, S S. im Zusammenhang mit 41 a TKG Gersdorf, in: Gersdorf/Paal (Fn. 2), 41 a TKG Rn. 18; Mengering, in: Säcker (Fn. 32), 41 a Rn. 37; s. auch Wagner, in: Hahn/Vesting, Beck scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, 52 d RStV Rn. 19 f., der insoweit zwischen Angebots- und Nachfragemärkten differenziert. 53 Fetzer/Peitz/Schweitzer, Wettbewerbs- und medienrechtliche Aspekte von Netzneutralität, 2012, S. 17, Bäcker, in: Kloepfer (Hrsg.), Netzneutralität in der Informationsgesellschaft, 2011, S. 109, 117; Gersdorf, in: Gersdorf/Paal (Fn. 2), 41 a TKG Rn Nach ständiger Spruchpraxis der BNetzA (vgl. BNetzA, BK 1-05/ 006, 1, 87 ff.; BNetzA, Entscheidung v BK 1-09/005, 86 ff.), des BKartA (vgl. BKartA, B7-168/01 Liberty/KDG, Rn. 89; BKartA, Beschl. v B7-66/11 Liberty/KBW, Rn. 207 ff.) und nach Ansicht der Literatur (vgl. nur Gersdorf, in: Dçrr/Gersdorf [Hrsg.], Der Zugang zum digitalen Kabel, 2002, S. 245, 298 f. und 312 ff.; Wichmann, Vielfaltsicherung in digitalen Breitbandkabelnetzen, 2004, S. 125 ff.) haben die Kabelnetzbetreiber bei der Einspeisung von Fernsehprogrammen in die Breitbandkabelnetze eine marktbeherrschende Stellung. Da Kabelhaushalte im Regelfall über keinen weiteren Fernsehzugang verfügen, kçnnen Rundfunkveranstalter die an das Kabelnetz angeschlossenen Haushalte nur über diesen Distributionsweg versorgen. Durch die Entlassung der Kabelgesellschaften aus der sektorspezifischen Regulierung nach dem Telekommunikationsgesetz (Beschlüsse der BNetzA v BK Kabel Deutschland, BK Kabel Baden-Württemberg und BK Unitymedia) und ihre Überführung unter die Aufsicht des BKartA hat sich an der marktbeherrschenden Stellung der Kabelgesellschaften nichts geändert (Gersdorf, in: Gersdorf/Paal (Fn. 2), 41 a TKG Rn. 18).
13 12 Beihefter 1/2015 zu Heft 2 K&R hohen Wechseldynamik im Breitbandmarkt sowie der wachsenden Verfügbarkeit mehrerer Zugangswege für einen Endkunden (Festnetz, Mobilfunk etc.) von einer weniger stabilen Marktstruktur und von einem grçßeren Wettbewerbspotenzial auszugehen. Für eine Maßgeblichkeit des Verhältnisses zwischen lokalem Endkunden-ISP und dem Dienst- bzw. Inhalteanbieter spricht die Gesetzesbegründung, die die Perspektive der Anbieter von Rundfunk oder Telemedien fokussiert. 55 Gegen diese Interpretation streitet, dass in diesem Fall die Dispensregelungen des 52 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 RStV und 1 Abs. 2 Nr. 1 ZPS praktisch leerliefen. Eine Exemtion von der Plattformregulierung wäre bei (Endkunden-)Plattformen in offenen Netzen ausgeschlossen, weil Endkunden-ISP (im Verhältnis zum Dienst- und Inhalteanbieter) eine marktbeherrschende Stellung haben. Auch an dem Vorbehalt einer marktbeherrschenden Stellung von Plattformbetreibern zeigt sich, dass die Plattformregulierungsvorschriften kaum auf einem widerspruchsfreien, durchdachten und ausgefeilten Regulierungskonzept beruhen. Nach Ansicht der Landesmedienanstalten soll bei einer inhaltlichen Priorisierung von Datenpaketen, d. h. bei der Bereitstellung eines QoS, die Offenheit des Internet entfallen. 56 Offen sei das Internet nur, wenn eine unmittelbare Beziehung zwischen dem Anbieter von Medieninhalten bzw. -diensten und dem Endnutzer (Verbraucher) bestehe, ohne dass der ISP die Bedingungen beeinflusst, zu denen Inhalte zum Nutzer gelangen. Offen sei das Internet nicht, wenn für den Transport eines bestimmten Inhalts bezahlt wird, damit er schneller oder in besserer Qualität zum Nutzer kommt als ein anderer vergleichbarer Inhalt. 57 Hierbei bleibt unberücksichtigt, dass ein vom OTT-Endnutzer gewünschter QoS (Beispiel: VOD in 4 K-Qualität) ungeachtet der Mçglichkeit einer Zuführung von Datenstrçmen direkt in die Zielnetze etwa durch CDN 58 regelmäßig eine netzübergreifende Vereinbarung zwischen den ISP voraussetzt. 59 Eine Vermarktung von QoS gegenüber dem Endnutzer erfordert QoS-Vereinbarungen zwischen dem lokalen Endnutzer-ISP und den in der Transportkette vorgelagerten ISP. Die Bildung von QoS-Transportgruppen im netzübergreifenden Internetverkehr ist die sachlogische Voraussetzung dafür, dass dem OTT-Endkunden QoS angeboten werden kann. Im Übrigen lässt die Bildung von Transportklassen die Offenheit des Internet unberührt, und zwar auch dann, wenn Inhalte- bzw. Dienstanbieter für die Buchung von Transportgruppen vom ISP zur Kasse gebeten werden. Bereits heute hat der Inhalte- bzw. Dienstanbieter ein breitband- und volumenabhängiges Entgelt an seinen Access- bzw. Host-ISP zu entrichten. 60 Die Hçhe des Entgelts ist von der gewünschten Bandbreite und dem gebuchten Datenvolumen abhängig. Das Datenvolumen wiederum bestimmt oftmals den Qualitätsstandard der Angebote. Nach Maßgabe des gewünschten Übertragungsstandards (SD-, HD- bzw. 4K-Auflçsung) variieren das zu transportierende Datenvolumen und damit das Distributionsentgelt. Die für einen qualitativ hochwertigen Empfang von OTT-TV- bzw. VOD-Angeboten erforderliche Optimierung technischer Parameter (Delay, Jitter) ist neben der Bandbreite und dem Datenvolumen lediglich ein weiteres technisches (QoS-)Leistungsmerkmal. An der Offenheit des Internet ändert sich also nichts, wenn ISP neben der Bandbreite und dem Datenvolumen nach Maßgabe weiterer QoS-Leistungsmerkmale tariflich differenzieren. 61 Allerdings geraten die OTT-Anbieter durch die Bereitstellung entsprechender QoS-Dienstklassen in eine gewisse Abhängigkeit von den ISP, so dass sich die Frage stellt, ob bei einem QoS-Transportmodell überhaupt noch von (echten) OTT-Anbietern die Rede sein kann. Im Hinblick auf die Offenheit des Internet im Sinne des 52 Abs. 1 S. 2 ist jedoch allein maßgeblich, ob Anbieter von Rundfunk oder Telemedien ihre Angebote unmittelbar und ohne Zusammenfassung durch einen Plattformbetreiber bereitstellen 62 kçnnen, d. h. keine Vorauswahl durch einen Plattformbetreiber (vgl. 1 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 S. 2 ZPS) erfolgt. Soweit QoS-Dienstklassen sämtlichen nachfragenden Inhalte- und Dienstanbietern offen stehen und von diesen zu diskriminierungsfreien Bedingungen gebucht werden kçnnen, erfolgt keine Zusammenstellung bzw. Vorauswahl bestimmter Angebote durch ISP. Eine generelle, nicht auf bestimmte Unternehmen beschränkte Vermarktung von (QoS-)Spezialdiensten lässt die Offenheit des Internet unberührt. b) Novelle des Thüringer Landesmediengesetzes Als erstes Bundesland hat der Freistaat Thüringen die Problematik der Netzneutralität im Landesmediengesetz partikular geregelt. 63 Netzneutralität fand im Gesetzentwurf der Landesregierung vom noch keine Erwähnung, sondern wurde erst im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens aufgegriffen. 65 Die nunmehr geltenden Regelungen beruhen auf einem ¾nderungsantrag der Regierungsparteien, der vom zuständigen Europaausschuss angenommen wurde. 66 Ein weitergehender ¾nderungsantrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN 67 wurde abgelehnt. In 1 ThürLMG, der Inhalt und Zielsetzungen des Gesetzes regelt, wurde ein neuer Absatz 8 eingefügt: Bei der Verbreitung von Rundfunk und Telemedien im Zuständigkeitsbereich der Länder über çffentliche Telekommunikationsnetze ist Netzneutralität zu gewährleisten. Der Katalog der Legaldefinitionen in 2 ThürLMG wurde in Absatz 1 durch folgende Nr. 8 ergänzt: Netzneutralität: die Gleichbehandlung aller Daten im Internet unabhängig von Inhalt, Dienst, Anwendung, Anbieter, Herkunft oder Ziel. Den Kern der Gesetzesänderungen bildet der neu in 37 ThürLMG eingefügte Absatz 3, der folgenden Inhalt hat: Betreiber çffentlicher Telekommunikationsnetze sowie natürliche oder juristische Personen, die den Zugang zu solchen Netzen vermitteln, dürfen Rundfunk und Teleme- 55 Gesetzesbegründung, BayLT-Drs. 15/9667, S Kommission für Zulassung und Aufsicht der Landesmedienanstalten (ZAK), Thesen der Landesmedienanstalten zur Netzneutralität v : Keine inhaltebezogene Priorisierung im offenen Internet, sub 2., 4. und 5., die-medienanstalten.de/fileadmin/download/publikationen/positionen/digitale_ Welt/ZAK-Thesen_zur_Netzneutralitaet_ pdf. 57 Thesen der Landesmedienanstalten zur Netzneutralität (Fn. 56), sub Hierzu oben III. 2., S. 7 ff. 59 Hierzu oben III. 3., S. 8 ff. 60 Auch für die Landesmedienanstalten sind auf Endnutzer bezogene volumenabhängige Entgeltmodelle marktkonform und sachgerecht (Thesen der Landesmedienanstalten zur Netzneutralität (Fn. 56), sub 4.). Die Antwort auf die Frage, ob im Hinblick auf Dienst- und Inhalteanbieter etwas anderes gelten soll, bleiben die Landesmedienanstalten schuldig. 61 Vgl. bereits Gersdorf, AfP 2011, 209, 213; ebenso Eberle, in: FS-Bull, 2011, S. 979, 991 f. 62 Vgl. die Gesetzesbegründung, BayLT-Drs. 15/9667, S Thüringer Landesmediengesetz (ThürLMG) v , GVBl. Nr. 7 v , S ThürLT-Drs. 5/ Plenarberatung am , Plenarprotokoll 5/145, S. 13, Beschlussempfehlung Europaausschuss vom , ThürLT-Drs. 5/ ¾nderungsantrag BÜNDNIS90/DIE GRÜNEN vom , ThürLT-Drs. 5/ 7923.
14 K&R Beihefter 1/2015 zu Heft 2 13 dien im Zuständigkeitsbereich der Länder nicht zugunsten anderer Datenübertragungen blockieren, verlangsamen oder anderweitig behindern. Insbesondere ist es unzulässig, die Übertragung von Rundfunk und Telemedien im Zuständigkeitsbereich der Länder besonderen Preisanforderungen zu unterwerfen. Bei Vereinbarungen über Datenvolumina und -geschwindigkeiten dürfen bestimmte Inhalte, Dienste oder Anwendungen nicht aus dem Volumenverbrauch herausgerechnet oder nach Verbrauch des vereinbarten Datenvolumens von einer Drosselung ausgenommen werden. Nach dem erfolglosen ¾nderungsantrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN sollte in 37 Abs. 3 ThürLMG noch ein Satz 4 eingefügt werden: Dies gilt ausdrücklich auch für sogenannte Managed Services. c) Novelle des Landesmediengesetzes Nordrhein-Westfalen In der Novelle des Landesmediengesetzes Nordrhein-Westfalen (LMG NRW) 68 wird der Gesichtspunkt der Netzneutralität erstmals im (partikularen) Landesrecht geregelt. Im Gegensatz zum ThürLMG verzichtet der Gesetzgeber auf Detailregelungen im Gesetz, das weder eine Legaldefinition der Netzneutralität noch materiellrechtliche Vorgaben enthält. Stattdessen wird die Sicherung der Netzneutralität in die Hände der zuständigen Landesanstalt für Medien (LfM) gelegt, indem ihr Aufgabenkatalog nach 88 LMG NRW erweitert wird. Nach der Gesetzesbegründung ist die Sicherung der Netzneutralität von wesentlicher Bedeutung, um die Vielfalt von und Teilhabe an Telemedien zu gewährleisten. 69 Gem. 88 Abs. 3 S. 3 LMG NRW hat die LfM im Hinblick auf die Entwicklung von Anforderungen an Netzneutralität mit anderen zuständigen Stellen zusammenzuarbeiten. Die LfM kann zur Erreichung der Ziele des 2 Maßnahmen zur Sicherstellung der Netzneutralität treffen ( 88 Abs. 3 S. 4 LMG NRW). Weiter ist die LfM ermächtigt, zu relevanten Fragen der Netzneutralität wissenschaftliche Untersuchungen durchzuführen ( 88 Abs. 12 S. 3 LMG NRW). Schließlich bestimmt 88 Abs. 12 S. 4 LMG NRW, dass Forschung zu Fragen der Netzneutralität auch in Zusammenarbeit mit anderen zuständigen Stellen auf Bundesund Europaebene erfolgen soll. V. Kompetenzrechtliche Vorgaben 1. Parallele Anwendbarkeit des Telekommunikationsrechts des Bundes und des Medienrechts der Länder Dass das Bundeskartellrecht respektive das Telekommunikationsrecht als sektorspezifisches Kartellrecht einerseits und das Landesmedienrecht andererseits aufgrund ihrer unterschiedlichen Regelungsziele grundsätzlich nebeneinander anwendbar sind, ist heute unbestritten. 70 Während das Kartellrecht an den wirtschaftlichen Wettbewerb anknüpft und sich gegen die Verhinderung wirtschaftlicher Marktmacht wendet, betrifft das Landesmedienrecht den publizistischen Wettbewerb und zielt auf die Gewährleistung von Medienvielfalt sowie auf die Verhinderung von Meinungsmacht. Es handelt sich um zwei Seiten ein und derselben Medaille. Der Vertrieb audiovisueller Medien ist zum einen ein wirtschaftlich relevanter Vorgang, welcher der Kompetenz des Bundes für das Wirtschaftsleben unterfällt, zum anderen ein publizistisch relevanter Sachverhalt, für den die Länder kompetenzrechtlich verantwortlich zeichnen. Angesichts dieses Doppelcharakters des Medienvertriebs kçnnen Kompetenzprobleme nicht auf der Ebene der Kompetenzqualifikation, sondern allein auf der Ebene der Kompetenzausübung auftreten. 71 Dementsprechend hat das BVerfG es für verfassungsrechtlich unbedenklich gehalten, wenn landesrechtlich von privaten Bewerbern für die Erteilung einer Rundfunklizenz die Erteilung einer kartellrechtlichen Unbedenklichkeitsbescheinigung des BKartA verlangt wird. 72 Demgemäß ist es kompetenzrechtlich nicht zu beanstanden, wenn die die Netzneutralität betreffenden Fragen nicht nur auf Bundes- (vgl. 41 a TKG), sondern in Bezug auf die spezifischen medienrechtlichen Fragen auch auf Länderebene geregelt werden. Während Bundesrecht den wirtschaftlichen Wettbewerb regelt, betrifft Landesmedienrecht den publizistischen Wettbewerb der Medienanbieter. Eine marktbeherrschende Stellung von Mediendistributoren im wettbewerbsrechtlichen Sinne kann Gefahren für die Vielfaltsicherung bergen und die Landesmediengesetzgebungskompetenz auf den Plan rufen. Selbst marktkonforme, wettbewerbsrechtlich nicht zu beanstandende Verhaltensformen von Plattformbetreibern kçnnen unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung chancengleichen publizistischen Wettbewerbs problematisch sein. 73 Sub specie des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ist zwischen wirtschaftlichem und publizistischem Wettbewerb zu unterscheiden. 74 Die Netzneutralitätsproblematik kann den chancengleichen Zugang der Medienanbieter zum publizistischen Wettbewerb und die chancengleiche Teilhabe der Rezipienten an der çffentlichen Kommunikation betreffen. Beide Aspekte kçnnen Gegenstand landesrechtlicher Regelungen sein. Das gilt auch, wenn kein medienrechtlicher Regulierungsbedarf bestehen sollte. Eine fehlende Regulierungsnotwendigkeit ließe die medienspezifische Zielsetzung unberührt, welche Grundlage der Kompetenzzuordnung ist. Umgekehrt lässt sich aber allein mit der Ländermedienkompetenz die Notwendigkeit einer Regulierung nicht begründen. Es ist zwischen der Kompetenzzuweisung und der Regulierungsnotwendigkeit zu unterscheiden. Während sich die Kompetenzzuweisung nach dem Ziel der gesetzlichen Regelung bestimmt (vgl. Art. 70 GG), ergeben sich der Grund und die Reichweite einer Regulierung aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Aus kompetenzrechtlichen Gründen lassen sich das (Bundes-)Kartell- und Telekommunikationsrecht nur in begrenztem Maße zur Verwirklichung des Normziels des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG einsetzen. Regelungsgegenstand muss stets der wirtschaftliche Wettbewerb sein. Der publizistische Wettbewerb und das Ziel der Sicherung von 68 Gesetz zur ¾nderung des Landesmediengesetzes Nordrhein-Westfalen und des Telemedienzuständigkeitsgesetzes 14. Rundfunkänderungsgesetz vom , GVBl. NRW Nr. 21 v , S NRW LT-Drs. 16/6204, S Hierzu eingehend zuletzt Paal, Medienvielfalt und Wettbewerbsrecht, 2010, S. 303 ff.; vgl. auch Müller, Konzentrationskontrolle zur Sicherung der Informationsfreiheit, 2004, S. 285 ff.; a. A. noch Bethge, Landesrundfunkordnung und Bundeskartellrecht, 1991, S. 30 ff., insbesondere 45, 67; zur Streitfrage, ob Konzentrationskontrollvorschriften des GWB neben der rundfunkspezifischen Konzentrationskontrolle anwendbar sind, Mailänder, Konzentrationskontrolle zur Sicherung von Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk, 2000, S. 252; Trafkowski, Medienkartellrecht, 2001, S. 233 ff. 71 Hierzu Gersdorf, Grundzüge des Rundfunkrechts. Nationaler und europäischer Regulierungsrahmen, 2003, S BVerfGE 73, 118, 173; hierzu Eberle/Gersdorf, Der grenzüberschreitende Rundfunk im deutschen Recht, 1993, S. 17 f. 73 So wäre eine in der Praxis nicht durchgeführte an Reichweite und Attraktivität orientierte Entgeltgestaltung bei der Kabeleinspeisung von Rundfunkprogrammen wettbewerbsrechtlich zulässig (vgl. BGH, KZR1/95, NJW 1996, 2656, 2658), rundfunkrechtlich indes problematisch (vgl. hierzu Gersdorf [Fn. 9], S. 57 ff.). 74 Hierzu zuletzt Paal (Fn. 70), S. 128 ff. m. w. N.
15 14 Beihefter 1/2015 zu Heft 2 K&R Medienvielfalt dürfen für sich genommen nach der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung nicht Gegenstand einer kartell- bzw. telekommunikationsrechtlichen Regelung sein. 75 Eine faktische, mittelbare Fçrderung publizistischer Ziele durch das Bundeswirtschaftsrecht ist hingegen nicht ausgeschlossen. Dementsprechend hat das BVerfG die pressespezifischen Fusionskontrollregelungen des GWB für kompetenzrechtlich zulässig gehalten, weil sie in erster Linie der Bekämpfung wirtschaftlicher Macht dienen und keine Sonderkriterien spezifisch publizistischen Wettbewerbs enthalten. 76 Aus diesem Grund ist das in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG wurzelnde Prinzip kommunikativer Chancengleichheit 77 kein Bestandteil des Regelungskonzepts der Netzneutralität gem. 2 Abs. 2 Nr. 1 S. 2, 41 a Abs. 1 TKG. 78 Nach der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung ist es in erster Linie Sache der Länder, dem Prinzip kommunikativer Chancengleichheit im publizistischen Wettbewerb Geltung zu verschaffen. 79 Es kann hier dahinstehen, ob und in welchem Umfang der Bundesgesetzgeber kompetenzrechtlich berechtigt wäre, den Gesichtspunkt kommunikativer Chancengleichheit in eine gesetzliche Regelung der Netzneutralitätsproblematik einzubetten. Es gibt keinerlei Hinweise, dass dies bei den Vorschriften der 2 Abs. 2 Nr. 1 S. 2 und 41 a Abs. 1 TKG der Fall ist. Das Diskriminierungsverbot des 41 a Abs. 1 TKG konkretisiert lediglich allgemeine Maßstäbe des Wettbewerbsrechts. Dass die 2 Abs. 2 Nr. 1 S. 2 und 41 a Abs. 1 TKG nicht nur Anbieter von Diensten und Anwendungen, sondern auch Anbieter von Inhalten schützen, sagt noch nichts über den Regulierungsmaßstab, wie 42 Abs. 1 TKG zeigt, der zwar auch Inhalteanbieter erfasst, 80 die rein çkonomische Prägung des Regelungsmusters aber unberührt lässt. Ebenso wie die allgemeinen Wettbewerbsregeln und die übrigen Bestimmungen des TKG wenden sich die Vorschriften über die Netzneutralität gegen wirtschaftlich nicht zu rechtfertigende Verhaltensweisen. Für eine verfassungskonforme Auslegung der 2 Abs. 2 Nr. 1 S. 2, 41 a Abs. 1 TKG ist kein Raum, weil es nach der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung Sache der Länder ist, etwa im Rahmen der Plattformregulierung des RStV für einen hinreichenden Schutz markt- und kapitalschwacher Rundfunk- und Telemedienanbieter Sorge zu tragen. 81 Auch die Bindung des Bundesgesetzgebers an Art. 5 GG 82 ändert hieran nichts, weil die Grundrechtsbindung nur im Rahmen zugewiesener Kompetenzen gilt, jedoch nicht kompetenzerweiternd wirkt. 83 Landesmedienrecht kann sich zur Verwirklichung seiner vielfaltbezogenen Regelungsziele verschiedener Instrumente bedienen: Zum einen kann der Landesgesetzgeber wettbewerbsrechtliche Maßstäbe in Landesmedienrecht implementieren. 84 Eine solche Indienstnahme des Kartellrechts durch Rezeption kartellrechtlicher Maßstäbe im Landesmedienrecht ist zwar kompetenzrechtlich unschädlich, weil Bundes- und Landesrecht jeweils gesonderte Regelungsziele verfolgen; Kollisionen mit (Bundes-)Kartellrecht treten regelmäßig nicht auf. Sie führt aber zu Doppelzuständigkeiten und zur Doppelregulierung ohne vielfaltstiftenden Steuerungseffekt. Die Indienstnahme des Wettbewerbsrechts zugunsten medienrechtlicher Ziele entpuppt sich vielfach als reine Symbolregulierung, die mit dem Gedanken von Good Governance eines modernen Staates nicht vereinbar ist. 85 Zum anderen kann Landesmedienrecht zum Zweck der Vielfaltsicherung eigenständige, medienspezifische Instrumente und Maßstäbe regeln. Ein solcher Maßstab ist z. B. der Grundsatz kommunikativer Chancengleichheit. Dieser im Medienrecht (Rundfunk- und Presserecht) geltende Regulierungsmaßstab trägt in gewissem Maße egalitäre Züge. 86 Die Implementierung eigenständiger medienspezifischer Instrumente und Maßstäbe im Landesmedienrecht ist ein Nucleus für Kompetenzkonflikte mit dem Bund, die nach Maßgabe des Prinzips bundesfreundlichen Verhaltens zu lçsen sind, woraus sich wechselseitige prozedurale und materielle Rücksichtnahmepflichten ergeben Erfordernis einer bundeseinheitlichen Regelung durch staatsvertragliche Regelung der Bundesländer Die gesetzgeberischen Aktivitäten einzelner Bundesländer 88 werfen die Frage auf, ob die der Netzneutralität dienenden Vorschriften im partikularen Landesrecht oder nur bundeseinheitlich, also im Wege staatsvertraglicher Bestimmungen geregelt werden dürfen. Zunächst ist festzuhalten, dass der bundesweite Bezug eines zu regelnden Sach- und Lebensbereiches keine Bundeskompetenz (kraft Natur der Sache) begründet. Das BVerfG hat sich in seinem Ersten Fernsehurteil mit dem Argument beschäftigt, ob dem Bund unter dem Gesichtspunkt der Überregionalität eines bundesweit veranstalteten Fernsehprogramms eine Kompetenz kraft Natur der Sache zuwächst. Das Gericht hat dies ausdrücklich unter Hinweis darauf abgelehnt, dass die Länder durch gemeinsames Zusammenwirken einvernehmliche Regelungen herbeiführen kçnnten. Es sei im Bundesstaat ein entscheidender Unterschied, ob sich die Länder einigten oder der Bund eine Angelegenheit auch gegen den Willen der Länder oder einzelner Länder gesetzgeberisch regeln oder verwalten kçnne. 89 ¾hnlich hat sich das BVerfG im Zusammenhang mit der bundeseinheitlichen Regelung der Rechtschreibreform geäußert. Nach Ansicht Karlsruhes steht einer Regelungsbefugnis der Länder nicht entgegen, dass Schreibung als Kommunikationsmittel im gesamten Sprachraum ein hohes Maß an Einheitlichkeit voraussetzt, wenn die grundrechtlich verbürgte Kommunikationsmçglichkeit erhalten bleiben soll. Den Ländern ist die Herstellung von Einheitlichkeit verfassungsrechtlich im Wege der Selbstkoordinierung, durch Abstimmung mit dem Bund und durch Absprachen mit auswärtigen Staaten, in denen deutsch in einem ins Gewicht fallenden Umfang gesprochen und geschrieben wird, auf der Grundlage des Art. 32 Abs. 3 GG mçglich. Im Fall der Rechtschreibreform sind sie diesen Weg auch tatsächlich gegangen. 90 Unter welchen Voraussetzungen die Bundesländer von Verfassungs wegen verpflichtet sind, für eine bundesein- 75 Hierzu zuletzt am Beispiel des 30 Abs. 2 a GWB Gersdorf, AfP 2012, 336, 344 f. 76 BVerfG (Vorprüfungsausschuss), BvR 516/86, NJW 1986, Hierzu noch unter VI. 1. a), S. 16 ff. 78 Gersdorf, in: Gersdorf/Paal (Fn. 2) 41 a TKG Rn. 26; Bortnikov (Fn. 41), S. 162 f.; a. A. Mengering, in: Säcker (Fn. 32), 41 a TKG Rn. 39, Gersdorf, in: Gersdorf/Paal (Fn. 2), 41 a TKG Rn Hierzu nur Gersdorf, (Fn. 32), 42 TKG Rn Gersdorf, AfP 2011, 209, 213 f. 82 Degenhart, Staatsrecht I Staatsorganisationsrecht, 28. Aufl. 2012, S. 67 ff.; Holznagel/Schumacher, in: Kloepfer (Hrsg.), Netzneutralität in der Informationsgesellschaft, 2011, S. 47 ff.; Hçrauf, MMR 2011, 71 ff.; Müller-Terpitz, K&R 2012, 476, Gersdorf, in: Gersdorf/Paal (Fn. 2), 41 a TKG Rn Hierzu Gersdorf (Fn. 9), S. 55 f. 85 Gersdorf (Fn. 54), S. 245, Dazu unten VI. 1. b), S. 17 ff. 87 Dazu sogleich. 88 Zur Novelle der Landesmediengesetze im Freistaat Thüringen und in Nordrhein-Westfalen s. IV. 3. b), S. 12 f. und c), S BVerfGE 12, 205, 240 f. 90 BVerfGE 98, 218, 249.
16 K&R Beihefter 1/2015 zu Heft 2 15 heitliche Regelung durch Länderstaatsvertrag Sorge zu tragen, ist nicht geklärt. Grundsätzlich folgt aus der Staatsqualität der Bundesländer die Berechtigung, partikulares Landesrecht zu erlassen. Im fçderalen System der Bundesrepublik Deutschland stellen nicht Staatsvertrag und Rechtseinheitlichkeit, sondern partikulares Landesrecht und Rechtsverschiedenheit verfassungsrechtliche Normalität dar. Gleichwohl kçnnen die Länder unter dem Gesichtspunkt des ungeschriebenen Verfassungsgrundsatzes länderfreundlichen Verhaltens (Art. 20 Abs. 1 GG) und sub specie der ihnen aus Grundrechten obliegenden Schutzpflichten ausnahmsweise gehalten sein, bestimmte Materien bundeseinheitlich zu regeln. 91 Eine solche Verpflichtung hat das BVerfG in seiner Vierten Rundfunkentscheidung im Hinblick auf die Regelung bundesweit verbreiteten Rundfunks angenommen. Wçrtlich heißt es in dem Urteil: Veranstalter oder auch Produzenten überregionaler Programme kçnnen sich nur schwer nach einem ganzen Bündel unterschiedlicher landesrechtlicher Normierungen richten; in besonderem Maße gilt das für die Werbung. Ein funktionierendes System der Verbreitung hängt vielmehr von einer Koordination der landesgesetzlichen Regelungen und damit von einer Kooperation der Länder ab. Anders als bei der Nutzung von Satellitenkapazitäten, bei welcher die Verfügung über die Ausstrahlung von in allen Ländern direkt empfangbaren Rundfunkprogrammen nur allen Ländern gemeinsam zukommen kann (vgl. dazu Bullinger, AfP 1985, 1, 8), ergibt sich die Notwendigkeit einer solchen Kooperation bei der Regelung der Verbreitung nicht bereits aus der Eigenart der Aufgabe und den für deren Wahrnehmung maßgebenden Grundsätzen; sie folgt aber, soweit das für ein funktionierendes System erforderlich ist, jedenfalls aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens, der auch die Länder untereinander zu gegenseitiger Abstimmung, Rücksichtnahme und Zusammenarbeit verpflichtet. 92 Nach Ansicht des BVerfG ist eine bundeseinheitliche Regelung der Mindestvoraussetzungen für die Veranstaltung bundesweit verbreiteten Rundfunks erforderlich. Es gibt gute Gründe, Gleiches auch für den Bereich der Netzneutralität zu fordern. Sofern Bundesländer eine neben Bundesrecht tretende Regelung der Netzneutralität für erforderlich halten, ist eine bundeseinheitliche Regelung durch Staatsvertrag aller Länder geboten. Unter den Bedingungen der weltumspannenden Internetkommunikation ist es Anbietern und ISP unzumutbar, sich nach einem ganzen Bündel unterschiedlicher landesrechtlicher Normierungen zu richten. Es kann dahinstehen, ob die Netzbetreiber in technologischer Hinsicht überhaupt in der Lage wären, mçglichen landesrechtlichen Unterschieden bei der Vermarktung von Spezialdiensten und bei der Gewährleistung des Best-Effort-Bereichs Rechnung zu tragen. Die Grenze des wirtschaftlich Zumutbaren dürfte jedenfalls überschritten sein, wenn die Netzbetreiber ihre Dienstleistungen nach Maßgabe divergierender Regulierungsstandards in den einzelnen Bundesländern vermarkten müssten. Ebenso wie beim (bundesweit verbreiteten und grenzüberschreitenden) Rundfunk verlangt die Verfassung eine bundeseinheitliche, staatsvertragliche Regelung der Netzneutralität und damit einen Verzicht auf partikulares Landesrecht, mithin auf einen Regulierungsflickenteppich. 93 Dass die Bundesländer hierzu in der Lage sind, haben sie insbesondere mit der Plattformregulierung gem. 52 ff. RStV unter Beweis gestellt, die bereits Teilaspekte, die auch im Zusammenhang mit der Netzneutralität relevant sind, aufnimmt und für lineare und nichtlineare Dienste gilt Prinzip bundes- bzw. länderfreundlichen Verhaltens als Ausübungsschranke bei Kompetenzkonflikten Treten bei der Wahrnehmung von Bundes- bzw. Länderkompetenzen Konflikte auf, sind sie nach Maßgabe des ungeschriebenen, in Art. 20 Abs. 1 GG wurzelnden Prinzips bundes- bzw. länderfreundlichen Verhaltens zu lçsen, das als Kompetenzausübungsschranke fungiert. 95 Dieses Verfassungsprinzip gelangt zum einen im horizontalen Verhältnis zwischen den Ländern zur Anwendung. Dies ist im gegebenen Zusammenhang von Bedeutung, weil die Länder einzelne Fragen der Netzneutralität im Rahmen der Plattformregulierung gem. 52 ff. RStV geregelt haben. Partikulares Landesrecht, das mit diesen rundfunkstaatsvertraglichen Regelungen kollidiert, verstçßt gegen das Prinzip länderfreundlichen Verhaltens. Zum anderen gilt das Prinzip bundesfreundlichen Verhaltens im vertikalen Verhältnis zwischen Bund und Ländern. Kommt es bei der Ausübung von Bundeskompetenzen (hier: Telekommunikationsrechtskompetenz) und von Länderkompetenzen (hier: Landesmedienrechtskompetenz) zu Konflikten, drängt das Prinzip bundes- bzw. länderfreundlichen Verhaltens auf Verwirklichung. Aus dem Prinzip bundes- bzw. länderfreundlichen Verhaltens leiten sich prozedurale und materielle Pflichten ab. 96 Prozedurale Pflichten beziehen sich auf das Verfahren und den Stil der Verhandlungen. 97 Materielle Pflichten betreffen die wechselseitige Information, Abstimmung, Mitwirkung und Zusammenarbeit. 98 Welche konkreten Pflichten aus dem Grundsatz bundes- bzw. länderfreundlichen Verhaltens folgen, lässt sich nach der Rechtsprechung des BVerfG nur im Einzelfall beurteilen. 99 Nach welchen inhaltlichen Maßstäben Konflikte bei der Ausübung der Kartell- bzw. Telekommunikationsrechtskompetenz des Bundes und der Medienkompetenz der Länder zu lçsen sind, ist ungeklärt. 100 Diese Frage wurde in der Vergangenheit am Beispiel der Beteiligung des Westdeutschen Rundfunks an der privaten Hçrfunkveranstaltergemeinschaft Radio NRW GmbH ausführlich erçrtert. 101 Richtig ist, die hinter den jeweiligen Kompetenzgrundlagen stehenden Schutzgüter durch wechselseitige Begrenzung zu einem gerechten Ausgleich zu bringen, so dass beide bestmçgliche Wirksamkeit entfalten kçnnen. Soweit ein solcher Ausgleich nicht mçglich ist, besteht mit 91 Zu entsprechenden verfassungsrechtlichen Verpflichtungen der Länder Bauer/ Brosius-Gersdorf, EvStLex, Staatsverträge, 2006, S. 2340, BVerfGE 73, 118, 196 f. 93 Die partikulare Regelung der Netzneutralität in den Landesmediengesetzen von Thüringen und Nordrhein-Westfalen verstçßt gegen das Prinzip länderfreundlichen Verhaltens und ist bereits deshalb verfassungswidrig; hierzu noch unten VII. 2. a) aa) (1), S. 24 f. und VII. 2. b), S Hierzu oben unter IV. 3. a), S. 11 ff. 95 Vgl. BVerfGE 4, 115, 140; BVerfGE 8, 122, 138; BVerfGE 12, 205, 254; BVerfGE 81, 310, 337; BVerfGE 104, 249, 269 f.; BVerfGE 106, 1, 27; BVerfGE 110, 33, 52; aus dem Schrifttum s. nur Sachs, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz, 7. Aufl. 2014, Art. 20 Rn. 70; Sommermann, in: Starck (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 20 Rn Vgl. BVerfGE 92, 203, 234; BVerfGE 104, 249, 269 f.; BVerfGE 106, 1, 27; BVerfGE 110, 33, 52; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 13. Aufl. 2014, Art. 20 Rn Vgl. BVerfGE 12, 205, 254 f.; BVerfGE 86, 148, 211 f.; BVerfGE 103, 81, Vgl. BVerfGE 43, 291, 348 f.; BVerfGE 73, 118, 197; BVerfGE 104, 249, BVerfGE 104, 249, 270; BVerfGE 106, 1, Hierzu zuletzt Paal (Fn. 70), S. 303 f. m. w. N. 101 Vgl. dazu BKartA, ZUM 1989, 477; KG Berlin, Kart 23/89, AfP 1991, 745 ff.; Bethge (Fn. 70), S. 9 ff.; Jarass, Kartellrecht und Landesrundfunkrecht, 1991, S. 2 ff.; Eberle/Gersdorf (Fn. 72), S. 18 f.
17 16 Beihefter 1/2015 zu Heft 2 K&R Blick auf die überragende Bedeutung der Kommunikationsgrundrechte für die demokratische Ordnung ein Primat des Landesmedienrechts. 102 Dies gilt allerdings nur, wenn die entsprechende landesrechtliche Regelung zur Verwirklichung der Ziele des Art. 5 GG zwingend erforderlich und eine wechselseitige Begrenzung von Bundes- und Länderkompetenzen nicht mçglich ist. Sofern Länder sich zur Verwirklichung der Regelungsziele des Art. 5 GG des Kartellrechts bedienen und im Landesrecht auf kartellrechtliche Maßstäbe zurückgreifen, sind Kompetenzkonflikte zwischen Bundes- und Landesrecht regelmäßig nicht zu erwarten. Demgegenüber birgt die Implementierung medienspezifischer, vielfaltsichernder Instrumente und Maßstäbe im Landesmedienrecht 103 erhebliches kompetenzrechtliches Konfliktpotenzial. Sofern Bund und Länder eigenständige, voneinander abweichende oder widerstreitende Regelungskonzepte zu verwirklichen suchen, sind sie kraft des Prinzips bundes- bzw. länderfreundlichen Verhaltens zur gegenseitigen Rücksichtnahme verpflichtet. Ungeachtet der Verpflichtung zur bundeseinheitlichen, staatsvertraglichen Regelung der Netzneutralität 104 lassen sich für die Länder hieraus folgende Pflichten ableiten: Soweit die Länder auf ein eigenständiges Regelungskonzept verzichten und lediglich die zur Gewährleistung von Medienpluralismus erforderlichen Zuständigkeiten begründen oder kartellrechtliche Maßstäbe im Landesrecht regeln, bestehen unter kompetenzrechtlichen Gesichtspunkten keine Probleme. Etwas anderes gilt, wenn Landesrecht (vgl. 37 Abs. 3 ThürLMG) ein vom Bundesrecht (vgl. 41 a TKG) abweichendes Regelungskonzept verfolgt. Ein Verbot der Vermarktung von Spezialdiensten und eines zweiseitigen Marktes lçst in prozeduraler Hinsicht Abstimmungspflichten mit dem Bund aus. In materieller Hinsicht bestehen in diesem Fall erhçhte Darlegungs- und Begründungspflichten der Länder. 105 VI. Grundrechtliche Vorgaben Die Netzneutralitätsproblematik lässt sich nicht auf einen Konflikt zwischen den berechtigten Interessen der Netzbetreiber einerseits und dem Schutz kleinerer oder vermeintlich kapitalschwächerer Dienst- und vor allem Medienanbieter reduzieren. Eine Beschränkung der Thematik auf Wirtschaftsgrundrechte der Netzbetreiber (Art. 12, 14 GG) versus kommunikative Chancengleichheit der Medienanbieter (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) greift zu kurz. Vielmehr müssen im Rahmen des notwendigen Güterausgleichs zwischen diesen Beteiligten auch die Direktiven der Kommunikationsverfassung ermittelt werden. Denn eine mit Art. 5 Abs. 1 GG unvereinbare Regelung scheidet als Ermächtigungsgrundlage aus und verletzt Grundrechte der Netzbetreiber (s. hierzu VI. 3.). Der Kern der verfassungsrechtlichen Problematik liegt daher in Art. 5 Abs. 1 GG. Dabei ist das faktische Gleichheits- und Vielfaltproblem maßgeblich, weil OTT-Anbieter gegenüber Anbietern in geschlossenen Netzen ungleich schlechtere Bedingungen im publizistischen und wirtschaftlichen Wettbewerb haben. Dementsprechend haben auch Rezipienten, die OTT-Angebote nachfragen, nicht gleiche kommunikative Mçglichkeiten wie Rezipienten in geschlossenen Netzen. Der Staat ist von Verfassungs wegen zwar nicht verpflichtet, diese tatsächlichen Unterschiede auszugleichen und für tatsächliche Wettbewerbsgleichheit Sorge zu tragen. Es ist ihm aber unter Gleichheits- und Vielfaltgesichtspunkten verwehrt, die Vermarktung von Spezialdiensten durch Netzbetreiber zu verbieten oder zu beschränken, weil solche Dienste OTT-Anbietern und -Rezipienten auch in qualitativer Hinsicht einen Wettbewerb auf Augenhçhe durch Zugang zu einem QoS ermçglichen, der Anbietern und Rezipienten in geschlossenen Netzen zur Verfügung steht (s. hierzu VI. 2.). Zuvor wird der verfassungsrechtliche Grundsatz kommunikativer Chancengleichheit erläutert, der im Diskurs um Netzneutralität die zentrale Rolle spielt (s. hierzu VI. 1.). 1. Grundsatz kommunikativer Chancengleichheit Die Debatte über die Netzneutralität ist maßgeblich durch das egalitär-partizipatorische Grundanliegen kommunikativer Chancengleichheit und Chancengerechtigkeit geleitet. 106 Im Fokus der Diskussion steht der Schutz von kleineren, ggf. auch kapitalschwachen Dienst- und Inhalteanbietern und von Non-Profit-Medien, deren gleichberechtigte und innovationsfçrdernde Teilhabe an der Internetkommunikation durch die Einführung von Spezialdiensten als gefährdet angesehen wird. Die Netzneutralität habe maßgeblich dazu beigetragen, dass auch kleine und finanzschwache Inhalte- und Dienstanbieter eine reale Chance zu Innovationen haben. Die Einführung von Dienstklassen kçnne hingegen den chancengleichen Zugang kleiner und kapitalschwacher oder nichtkommerzieller Inhalte- bzw. Dienstanbieter nachhaltig gefährden. 107 Dem Grundsatz kommunikativer Chancengleichheit, der auf die reale Chance zur Teilnahme am publizistischen Wettbewerb zielt, kommt im Rahmen der Netzneutralitätsdebatte eine Schlüsselfunktion zu, soweit es um die Verbreitung audiovisueller Medien geht. a) Allgemeine Grundrechtsdogmatik: Keine Verpflichtung zur Herstellung faktischer Gleichheit Im Bereich der allgemeinen Grundrechtslehre wurde (und wird) die Diskussion geführt, ob neben das Gebot der rechtlichen ein Gebot faktischer Gleichheit tritt, das auf die Bereitstellung der Grundvoraussetzungen für die Ausübung von (Freiheits-)Grundrechten gerichtet ist. Angesprochen ist das Verhältnis von Freiheit und Gleichheit, das seit jeher unterschiedlich begriffen wird. 108 Abgesehen von speziellen Gleichstellungsaufträgen (vgl. etwa Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG) verpflichten die Grundrechte nach der ganz überwiegenden Staatsrechtslehre nicht zur Herstellung faktischer Gleichheit. Lediglich die Sicherung eines menschenwürdigen Existenzminimums ist dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) und der Menschenwürdegarantie (Art. 1 Abs. 1 GG) geschuldet. 109 Ebenso wird die Angleichung der tatsächlichen Voraussetzungen zum Erwerb materieller und immaterieller Güter und damit der fak- 102 Vgl. Gersdorf (Fn. 71), S. 69 m. w. N. 103 Hierzu oben V. 1., S. 13 ff. 104 Hierzu oben V. 2., S. 14 ff. 105 Der Freistaat Thüringen hat gegen das Prinzip bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, weil er seinen prozeduralen Pflichten nicht nachgekommen ist und seine Medienkompetenz missbräuchlich ausgeübt hat, s. hierzu noch unten VII. 2. a) aa) (2), S. 25 f. 106 Vgl. nur Bäcker, in: Kloepfer (Fn. 53), S. 109, 118 ff.; Bortnikov (Fn. 41), S. 47 f., 126 f.; Eberle (Fn. 61), S. 979, 993; Gersdorf, AfP 2011, 209, 213 f.; ders. (Fn. 2), 41 a TKG Rn. 25 f.; Martini, VerwArchiv 102 (2011), 315, 326; Mengering, in: Säcker (Fn. 32), 41 a TKG Rn. 39, 48; Schlauri, Network Neutrality, Netzneutralität als neues Regulierungsprinzip des Telekommunikationsrechts, 2010, S. 311 f.; ähnlich Brüggemann, CR 2013, 565, 572; Koenig/ Fechtner, K&R 2011, 73, 74 Sicherung der Chancengleichheit. 107 Zuletzt Bortnikov (Fn. 41), S. 126 f. 108 Hierzu aus dem Schrifttum statt vieler Schoch, DVBl. 1988, 863, 866 f.; Kriele, in: Benda/Maihofer/Vogel (Hrsg.) Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl. 1995, S. 129 ff.; Heun, in: Merten/Papier (Hrsg.) Handbuch der Grundrechte, Band II, 2006, 34 Rn. 1, Siehe nur BVerfGE 40, 121, 133; BVerfGE 45, 187, 228; BVerfGE 123, 267, 362 f.; BVerfGE 125, 175, 222; BVerfGE 132, 134, 159, Rn. 62.
18 K&R Beihefter 1/2015 zu Heft 2 17 tischen Vorbedingungen, die zur Ausübung von Freiheitsgrundrechten notwendig sind, 110 allein in den Grenzen des Sozialstaatsprinzips und der Menschenwürdegarantie gewährt. 111 Der im gegebenen Zusammenhang relevante Bereich politischer Meinungs- und Willensbildung bestätigt dieses Bild. Im Bereich staatlicher Willensbildung durch Wahlen und Abstimmungen erhält jeder Bürger eine Stimme und damit rechtlich sowie faktisch die gleiche Mitwirkungsmçglichkeit. Außerhalb des Bereichs staatlicher Willensbildung besteht keine faktische Gleichheit bei der politischen Willensbildung. So kann der Einzelne nach Maßgabe seiner wirtschaftlichen Leistungskraft einen Teil seines Vermçgens und Einkommens politischen Parteien oder sonstigen meinungsbildenden Einrichtungen zukommen lassen und sich auf diese Weise Einfluss auf die Meinungsbildung verschaffen. Das Grundgesetz schützt nur vor rechtlicher Ungleichbehandlung; es verpflichtet den Staat nicht zur Gewährleistung tatsächlich gleicher Mitwirkungsmçglichkeiten der Bürger bei der politischen Willensbildung. 112 Schließlich betont das BVerfG im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Chancengleichheit politischer Parteien, dass der Staat die vorgefundene Wettbewerbslage derjenigen, die im politischen Wettbewerb stehen, nicht verfälschen darf. 113 Dem Staat ist es versagt, die Wettbewerbslage in einer ernsthaft ins Gewicht fallenden Weise zu verändern. 114 Der im Mehrparteiensystem angelegte politische Wettbewerb soll Unterschiede hervorbringen je nach Zuspruch der Bürger. Diesen darf die çffentliche Gewalt nicht ignorieren oder gar konterkarieren. 115 Hierauf ist zurückzukommen, weil der Grundsatz kommunikativer Chancengleichheit in ein Spannungsverhältnis zu der dem Staat obliegenden Verpflichtung zur Neutralität im publizistischen Wettbewerb der Medien geraten kann. Auch im Wirkungskreis des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ist es dem Staat verwehrt, die vorgefundene Wettbewerbslage, die das Ergebnis publizistischen Erfolgs ist, durch Gleichmacherei nachhaltig zu verfälschen. b) Besonderheit der Kommunikationsgrundrechte: Grundsatz kommunikativer Chancengleichheit Obgleich der Grundsatz der Chancengleichheit keine ausdrückliche Erwähnung in der Rechtsprechung des BVerfG findet, beruht die Karlsruher Judikatur zur Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG implizit auf der Idee einer realiter mçglichst gleichen Teilhabe aller Bürger am gesellschaftlichen Kommunikationsprozess, 116 mithin auf der Prämisse eines verfassungsrechtlichen Grundsatzes kommunikativer Chancengleichheit. 117 Aufbauend auf dem liberalen Theorem, demzufolge sich im Wege des çffentlichen geistigen Meinungskampfes 118 aus dem Konzert der ungezählten Stimmen 119 die Auffassung mit der grçßten Überzeugungskraft durchsetzen soll und die Ergebnisse dieses Wettstreites von Informationen und Wertungen die Gewähr für eine grçßtmçgliche Rationalität bieten sollen, 120 wird die faktisch mçglichst gleiche kommunikative Teilhabechance aller Bürger zum zentralen Baustein der Kommunikationsverfassung deklariert. Überall dort, wo die Chancengleichheit, aktiv und passiv am Kommunikationsprozess mitzuwirken, durch technische, wirtschaftliche oder sonstige Gründe, also realiter gestçrt sei, habe der Staat durch Ausgestaltung der Kommunikationsordnung für mçglichst gleiche Teilhabechancen Sorge zu tragen. Deshalb kçnnten Massenkommunikationsgrundrechte nicht als Individualgrundrechte verstanden werden. Da der Zugang zu den Massenkommunikationsmitteln wie Rundfunk und Presse insbesondere wegen des damit verbundenen Kapitalaufwandes nur Wenigen vorbehalten sei, müsse die Wahrnehmung der Massenkommunikationsgrundrechte durch Wenige in den Dienst der Befriedigung der kommunikativen Bedürfnisse der Bevçlkerung gestellt werden. Dem Fehlen realer massenkommunikativer Mitwirkungsmçglichkeiten der Masse korrespondiere der Teilhabeanspruch der Masse gegenüber den wenigen Massenkommunikationsmedien, dem durch Integration der kommunikativen Bedürfnisse im Versorgungsauftrag der Massenmedien zu entsprechen sei. Der besondere Schutz der Massenkommunikationsgrundrechte ziele nicht auf die Absicherung kommunikativer und wirtschaftlicher Interessen weniger, zumeist kapitalkräftiger Unternehmen, sondern auf die umfassende Information der Bevçlkerung. 121 Elemente eines auf dem Grundsatz der Chancengleichheit beruhenden Grundrechtsverständnisses finden sich schließlich auch in der Rechtsprechung des BVerfG zur grundrechtlich geschützten Pressefreiheit. 122 Zur Begründung des grundrechtlichen Schutzes des Presse-Grosso weist das Gericht darauf hin, dass die Presseunternehmen für den freien Verkauf ihrer Erzeugnisse auf Grossisten angewiesen seien, und führt dazu aus: Das gilt in gesteigertem Maß für neue, finanzschwache oder minderheitenorientierte Presseunternehmen, die zum Aufbau eines eigenen Vertriebsnetzes außerstande wären und ihr Publikum allein durch Grossisten zu erreichen vermçgen. 123 Damit bringt das BVerfG zum Ausdruck, dass insbesondere kleinere und kapitalschwächere Presseunternehmen des besonderen Schutzes bedürfen, um im publizistischen Wettbewerb eine reale Chance zu haben. c) Beschränkung des Grundsatzes kommunikativer Chancengleichheit auf Kommunikationsgrundrechte Das Prinzip kommunikativer Chancengleichheit lässt sich nicht auf sämtliche Dienst- und Inhalteanbieter des Internet beziehen. Dienste und Angebote im Wirkungsfeld der Wirtschaftsgrundrechte (Art. 12, 14 GG) unterfallen dem Prinzip kommunikativer Chancengleichheit nicht. Dieses Prinzip erstreckt sich nur auf meinungsbildende Inhaltedienste, die wie Rundfunk und Presse zur individuellen 110 BVerfGE 33, 303, S. nur Jarass (Fn. 96), Art. 20 Rn. 118; Sommermann, in: Starck (Fn. 95), Art. 20 Rn. 105; Starck, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 1, 6. Aufl. 2010, Art. 3 Rn. 33 ff.; Lindner, NJW 1998, 1208 ff. 112 Zutreffend Bullinger, in: HStR, 2. Aufl. 2001, 142 Rn Vgl. BVerfGE 69, 92, 109; BVerfGE 73, 40, 89; BVerfGE 85, 264, 297; BVerfGE 104, 287, 300; BVerfGE 111, 382, 398; BVerfGE 121, 108, Vgl. BVerfGE 69, 92, 109; BVerfGE 85, 264, 313; BVerfGE 99, 69, 78 f.; BVerfGE 121, 108, BVerfGE 111, 382, Hierauf wird im Schrifttum zu Recht hingewiesen, vgl. statt vieler Hoffmann- Riem, Kommunikationsfreiheiten, 2002, Rn. 140; Schulz, Gewährleistung kommunikativer Chancengleichheit als Freiheitsverwirklichung, 1998, S Hierzu Hoffmann-Riem (Fn. 116), Rn. 140; Held, Online-Angebote çffentlichrechtlicher Rundfunkanstalten, 2008, S. 44 ff.; Rossen, Freie Meinungsbildung durch den Rundfunk, 1988, S. 244 f.; Schulz (Fn. 116), S. 178 f.; s. auch Stammler, Die Presse als die soziale und verfassungsrechtliche Institution, 1998, S. 181 ff., 215 ff., 219 ff. 118 Vgl. nur BVerfGE 7, 198, 208; BVerfGE 12, 113, 125; BVerfGE 24, 278, 286; BVerfGE 25, 256, 264; BVerfGE 42, 163, 170; BVerfGE 43, 130, 137; BVerfGE 44, 197, 207; BVerfGE 54, 129, 138; BVerfGE 54, 208, 221; BVerfGE 61, 1, 11 f.; BVerfGE 66, 116, 150 f.; BVerfGE 68, 226, 232; BVerfGE 73, 206, Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: Juni 2007, Art. 5 Rn Vgl. BVerfGE 5, 85, 135;; BVerfGE 12, 113, 125; BVerfGE 69, 315, 345 f. 121 Im Ergebnis ähnlich die Konzeption, die die massenkommunikative (Rundfunk-)Freiheit als Gruppengrundrecht oder als treuhänderisches Grundrecht versteht (vgl. statt vieler Lücke, DVBl. 1977, 977 ff.). 122 Gersdorf, AfP 2012, 336, BVerfGE 77, 346, 355.
19 18 Beihefter 1/2015 zu Heft 2 K&R und gesellschaftlichen Meinungs- und Willensbildung beitragen, mithin auf sämtliche Medien im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, 124 und zwar unbeachtet des ohnehin schwierig zu bestimmenden Maßes der Meinungsbildungsrelevanz. 125 Selbstredend erstreckt sich das Prinzip kommunikativer Chancengleichheit auch und gerade auf Rezipienten. 126 Da Rezipienten Bestandteil des verfassungsrechtlich geschützten Kommunikationsprozesses sind, sind sie von dem Prinzip der Chancengleichheit erfasst. Es zielt auf die Gewährleistung mçglichst gleicher Kommunikationschancen von Anbietern sowie Rezipienten. d) Verbot der Verzerrung des publizistischen Wettbewerbs durch Gleichmacherei Dass (rechtliche) Freiheit und (Herstellung faktischer) Gleichheit in ein Spannungsverhältnis geraten kçnnen, ist Gemeingut. 127 Dies gilt auch und zuvçrderst im Wirkungsfeld der Kommunikationsverfassung. Denn der besondere Schutz der Kommunikationsgrundrechte beruht auf ihrer überindividuellen Zielsetzung: auf ihrer schlechthin konstituierenden Bedeutung für das demokratische Gemeinwesen. Im Interesse der personalen Autonomie und des demokratischen Prinzips ist es dem Staat regelmäßig verwehrt, in den publizistischen Wettbewerb zwischen einzelnen Medienunternehmen einzugreifen. 128 Das Prinzip kommunikativer Chancengleichheit kann mit dem ebenfalls in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG wurzelnden Neutralitätsprinzip in Konflikt geraten, das ein Spezifikum der Kommunikationsverfassung ist und dem Art. 5 Abs. 1 GG eine besondere Wirkkraft verleiht. Dementsprechend knüpft das BVerfG Fçrdermaßnahmen im Bereich der Presse an besondere Voraussetzungen. Zum einen sind staatliche Fçrdermaßnahmen nur nach Maßgabe inhaltsneutraler Kriterien zulässig, weil jede Einflussnahme auf Inhalt und Gestaltung einzelner Presseerzeugnisse unzulässig ist. 129 Zum anderen müssen Verzerrungen des publizistischen Wettbewerbs insgesamt vermieden werden. 130 Diese Maßstäbe sind zu beachten, wenn der Staat im Interesse der Verwirklichung des Prinzips kommunikativer Chancengleichheit Fçrdermaßnahmen zugunsten einzelner Medienanbieter ergreift. Zunächst ist jede an bestimmte Inhalte und Gestaltungsformen anknüpfende Fçrderung von Medien sub specie des Grundsatzes der Staatsfreiheit der Medien untersagt. Darüber hinaus müssen Verzerrungen des publizistischen Wettbewerbs insgesamt vermieden werden. 131 Hieran zeigt sich die Ambivalenz von Fçrdermaßnahmen: Sie kçnnen einerseits Ausfluss des Leitziels kommunikativer Chancengleichheit sein, andererseits jedoch mit der ebenfalls in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG verankerten Verpflichtung des Staates zur Neutralität im publizistischen Wettbewerb kollidieren. Der Konflikt zwischen den beiden Zielsetzungen des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ist nach Maßgabe praktischer Konkordanz zu einem sachgerechten Ausgleich zu bringen. Unzweifelhaft zulässig sind solche Fçrdermaßnahmen, die den publizistischen Wettbewerb nicht oder nur in mediatisierter Form beeinträchtigen. Zu nennen sind etwa die Fçrderung offener Kanäle oder nichtkommerzieller Rundfunkangebote (vgl. 40 Abs. 1 RStV). Auch Begünstigungen artikulationsschwacher Gruppen und Interessen sind verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenklich. 132 Grundsätzlich zulässig sind Hilfsmaßnahmen zugunsten kleiner, kapitalschwacher Medienunternehmen, selbst wenn sie den publizistischen Wettbewerb in gewissem Maße berühren. Demgegenüber wäre der publizistische Wettbewerb nachhaltig verzerrt, wenn der Staat gleiche technische Ausgangsbedingungen regulatorisch festschriebe, so dass publizistischer Wettbewerb lediglich auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner mçglich wäre und investitionsfähige und -bereite Unternehmen daran gehindert wären, ihre wirtschaftliche Stärke zur Verbesserung ihrer Wettbewerbschancen einzusetzen. Freiheitsbeeinträchtigende Gleichmacherei wird bereits generell für unzulässig gehalten. 133 Im Besonderen, d. h. im Wirkungsfeld der Kommunikationsgrundrechte, gilt dies zuvçrderst, weil der Staat insoweit zur strikten Neutralität im publizistischen Wettbewerb verpflichtet ist. Wirtschaftlicher Erfolg ist oftmals (nicht stets) das Ergebnis publizistischen Erfolgs. Publizistischer Wettbewerb soll Unterschiede hervorbringen, die sich insbesondere im Zuspruch der Rezipienten manifestieren. Diesen Erfolg darf die çffentliche Gewalt nicht ignorieren oder gar konterkarieren. 134 Eine den publizistischen Wettbewerb nachhaltig verzerrende Gleichmacherei ist mit der Kommunikationsverfassung des Art. 5 GG unvereinbar. Der Blick auf die Rezipientenseite bestätigt diesen Befund. Es bedarf keiner Begründung, dass es unzulässig wäre, Rezipienten kommunikative Mçglichkeiten vorzuenthalten, weil andere über solche Mçglichkeiten (noch) nicht verfügen. Daher darf es auch Anbietern nicht verwehrt werden, ihre wirtschaftlichen Mçglichkeiten im publizistischen Wettbewerb zur Geltung zu bringen. Dementsprechend ist es unstreitig, dass der Vertrieb von Presseerzeugnissen in eigener Regie der Presseverlage organisiert werden darf, selbst wenn sich die Mehrheit der Presseverlage einen solchen Eigenvertrieb nicht leisten kann und auf das System des Presse-Grosso angewiesen ist. 135 Das Gleiche gilt für die Erbringung von DVB- Dienstleistungen als Voraussetzung für die Distribution digitalen Fernsehens. Auch solche Dienstleistungen kçnnen wirtschaftlich letztlich nur Senderfamilien tragen. 136 Dem Staat ist es versagt, diese bestehende Wettbewerbslage in einer ernsthaft ins Gewicht fallenden Weise zu verändern. Das Prinzip kommunikativer Chancengleichheit rechtfertigt es zwar, kapitalschwächeren Anbietern unter die Arme zu greifen und ihre (Start-)Bedingungen im publizistischen und wirtschaftlichen Wettbewerb zu verbessern. Es legitimiert indes nicht zu einer Gleichstellung sämtlicher Medienanbieter, die es finanzstärkeren und investitionsbereiten Medienanbietern verwehrt, ihre Kapitalkraft zur Verbesserung ihrer Wettbewerbschancen einzusetzen. 124 Gersdorf, AfP 2011, 209, 214; Gersdorf, in: Gersdorf/Paal (Fn. 2) 41 a TKG Rn Zutreffend Bortnikov (Fn. 41), S. 50 f. 126 Zutreffend Bortnikov (Fn. 41), S. 47 f. 127 S. nur Heun (Fn. 108), 34 Rn Vgl. BVerfGE 80, 124, 134; s. auch BVerfGE 20, 162, 174 ff. 129 BVerfGE 80, 124, 133 f.; BVerfGE 113, 63, BVerfGE 80, 124, 133 f. 131 S. nochmals BVerfGE 80, 124, 133 f. 132 Schulz (Fn. 116), S S. nur Kriele (Fn. 108), S. 129, Hierzu die Rechtsprechung des BVerfG zum Wettbewerb politischer Parteien oben bei Fn. 115 (S. 17). 135 Zum grundrechtlichen Schutz des Eigenvertriebs von Presseverlagen vgl. nur BVerfGE 77, 346, Zum Spannungsverhältnis zwischen Programmfreiheit und kommunikativer Chancengleichheit Gersdorf (Fn. 9), S. 137 ff.
20 K&R Beihefter 1/2015 zu Heft Verletzung der Grundrechte von OTT-Anbietern und OTT-Rezipienten durch Verbot oder wesentliche Beschränkung von Spezialdiensten Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass der notwendige Ausgleich zwischen den grundrechtlich geschützten Interessen der Netzbetreiber und der Medien nicht im Zentrum der verfassungsrechtlichen Probleme der Netzneutralität steht. Vielmehr geht es um divergierende Interessen auf der Seite der Medienanbieter und der Seite der Rezipienten. 137 Während der ruckelfreie, weil qualitätsgesicherte Vertrieb bzw. Empfang linearer und nichtlinearer Medienangebote in den geschlossenen Rundfunknetzen sichergestellt und die Interessen der Anbieter und Rezipienten gewahrt sind, 138 bietet Best Effort keinen vergleichbaren Qualitätsstandard. 139 Durch eine potenziell schwankende Qualität haben OTT-Anbieter und OTT-Rezipienten im Vergleich zu den Anbietern und Rezipienten in geschlossenen Netzen einen technischen Nachteil. Ebenso wenig lässt sich umfassender QoS erreichen, wenn die Sendesignale über CDN oder ähnliche Netzstrukturen direkt zu den Zielnetzen geführt und von dort nach dem Best-Effort- Prinzip weitergeleitet werden. Da erst im Zielnetz die Gefahr von Qualitätsverlusten auftreten kann, ist die Qualität zwar im Vergleich zu Datenstrçmen, die aus dem Internet stammen, erhçht. Gleichwohl bietet auch ein solcher Best Effort Plus keinen dem QoS in geschlossenen Netzen komplett vergleichbaren Standard. 140 Technisch haben OTT-Anbieter gegenüber Anbietern in geschlossenen Netzen schlechtere Ausgangsbedingungen im publizistischen und wirtschaftlichen Wettbewerb. Dementsprechend besitzen auch Rezipienten, die OTT- Angebote nachfragen, nicht die gleichen kommunikativen Mçglichkeiten wie Rezipienten von Inhalten in geschlossenen Netzen. Der Staat ist von Verfassungs wegen zwar nicht verpflichtet, diese tatsächlichen Unterschiede auszugleichen und für tatsächlich gleiche Wettbewerbsbedingungen in diesem spezifischen Aspekt der Übertragungsqualität Sorge zu tragen. Die Kommunikationsverfassung leistet aber Widerstand, sollte sich der Gesetzgeber anschicken, die Vermarktung von Spezialdiensten durch Netzbetreiber zu verbieten oder zu beschränken, welche Voraussetzung für die Herstellung faktischer Wettbewerbsgleichheit in diesem Bereich ist. 141 Die Grundrechte der OTT-Anbieter linearer und nichtlinearer Medien sowie der OTT-Rezipienten sind in ihrer klassischen Abwehrfunktion (status negativus) betroffen. Um Leistungsansprüche (status positivus) geht es nicht, weil weder Anbieter noch Rezipienten staatlicher Leistungen zur Ausübung ihrer Freiheitsrechte bedürfen. Auf grundrechtlichen Schutz kçnnen sich nicht nur inländische (vgl. Art. 19 Abs. 3 GG), sondern auch ausländische juristische Personen mit Sitz in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union berufen. 142 OTT-Rezipienten kommt die grundrechtlich geschützte Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG) zugute. Die Anbieter linearer bzw. nichtlinearer audiovisueller Medien kçnnen sich auf den Schutz der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) stützen. 143 Welchem grundrechtlichen Schutz Plattformbetreiber unterliegen, ist hingegen im Wesentlichen ungeklärt. Vieles spricht für einen Schutz der Rundfunkfreiheit, sofern ein Plattformbetreiber eine an inhaltlichen Maßstäben orientierte Auswahlentscheidung trifft. Anderenfalls kommt allein der Schutz der Wirtschaftsgrundrechte nach Art. 12, 14 GG in Betracht. 144 Von der grundrechtlich geschützten Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 2 ist neben der an publizistischen Maßstäben orientierten redaktionellen Gestaltung von Medieninhalten auch die Entscheidung über den technischen Qualitätsstandard als einer weiteren Dimension der Positionierung im publizistischen Wettbewerb umfasst. Es obliegt allein dem Medienanbieter zu entscheiden, in welcher Qualität publizistische Inhalte über das Internet transportiert und den Endkunden angeboten werden. Er kann auf den Best-Effort-Bereich des Internet vertrauen oder einen hçheren Qualitätsstandard durch Buchung eines QoS wählen. Die Entscheidung hierüber steht allein dem Medienanbieter zu. Auch die Wahlfreiheit der Rezipienten ist grundrechtlich geschützt. Der Rezipient hat in Wahrnehmung seines Grundrechts der Informationsfreiheit darüber zu entscheiden, in welcher Qualität er Medieninhalte rezipieren mçchte. Ein Verbot oder eine wesentliche Erschwerung der Vermarktung von qualitätssichernden Spezialdiensten bewirkt einen Eingriff in die Grundrechte der OTT-Anbieter und OTT-Rezipienten. Dass Regelungsadressat unmittelbar nur ISP sind, ändert hieran nichts, weil einem Vermarktungsverbot ein Buchungsverbot für OTT-Anbieter und OTT-Rezipienten korrespondierte. Sofern Spezialdienste verboten würden, wären anbietende ISP und nachfragende OTT-Anbieter sowie OTT-Rezipienten gleichermaßen betroffen. Im Zusammenhang mit OTT-Anbietern linearer und nichtlinearer Mediendienste ist allerdings zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung zwischen Ausgestaltungs- und Schrankenregelungen zu differenzieren ist. 145 Entsprechende Vermarktungsverbote zielen auf den Schutz kleiner, kapitalschwacher Medienanbieter und betreffen ein kommunikationsbezogenes Schutzgut. Entsprechende Vorschriften sind daher an den für Ausgestaltungsregelungen geltenden Zulässigkeitsvoraussetzungen zu messen, wozu nach neuerer Rechtsprechung auch die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gehçrt. 146 a) Vielfaltverkürzung statt Vielfalterweiterung Ein Verbot oder eine wesentliche Erschwerung von Spezialdiensten ist unverhältnismäßig und damit grundrechtswidrig. Es dient nicht der Vielfaltsicherung, sondern gefährdet dieses zentrale Ziel der Kommunikationsverfassung. Es schützt und fçrdert nicht publizistischen Wettbewerb, sondern zementiert die bestehenden technischen 137 Dies wird im Schrifttum oftmals verkannt, vgl. etwa Bortnikov (Fn. 41), S. 109 ff., der allein den Interessenkonflikt zwischen Netzbetreiber und Inhaltanbieter in den Blick nimmt, ohne im Kreis der Anbieter und Rezipienten zu differenzieren. 138 Siehe III. 1., S. 5 ff. 139 Siehe III. 3., S. 8 ff. 140 Siehe III. 2., S. 7 ff. 141 Für die grundsätzliche Zulässigkeit der Bildung und Vermarktung von QoS- Dienstklassen Brüggemann, CR 2013, 565, 571; Fetzer/Peitz/Schweitzer (Fn. 53), 2012, S. 29; Franzius, N&R 2012, 126, 133; Martini, VerwArchiv 102 (2011), 315, 322; Müller-Terpitz, K&R 2012, 476, 480; Ufer, K&R 2010, 383, 388; Gersdorf, AfP 2011, 209, 216 f.; Gersdorf, in: Gersdorf/Paal (Fn. 2), 41 a TKG Rn. 33; a. A. Bortnikov (Fn. 41), S. 120 ff. 142 Aufgrund des Vorrangs des Unionsrechts sind die Grundrechte des Grundgesetzes entgegen dem Wortlaut des Art. 19 Abs. 3 GG ( inländisch ) auch auf juristische Personen mit Sitz im EU-Ausland anwendbar; zur sog. Anwendungserweiterung der grundgesetzlichen Grundrechte grundlegend BVerfGE 129, 78, 91 ff.; s. auch BayVGH, DVBl. 2014, 313, 314 Rn Zur Anwendbarkeit des Grundrechts der Rundfunkfreiheit auf nichtlineare audiovisuelle Mediendienste vgl. BVerfGE 74, 297, 350 ff.; BVerfGE 83, 238, 302; zum Ganzen umfassend Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff, 1995 S. 121 ff. 144 Vgl. hierzu am Beispiel der Kabelnetzbetreiber Gersdorf, Kabeleinspeisung von Programmbouquets, 2000, S. 192 ff.; ders. (Fn. 71), S. 54 ff. 145 Vgl. BVerfGE 73, 118, 166; BVerfGE 83, 238, 326; hierzu zuletzt Gersdorf, MMR-Beilage 6/2012, 1, 7 f. 146 Vgl. BVerfGE 97, 228, 267; BVerfGE 121, 30, 63 f.; hierzu zuletzt Gersdorf, MMR-Beilage 6/2012, 1, 8.
I. Regulatorische Gleichbehandlung des Transports von linearen und nichtlinearen Mediendiensten
;B?9@A9@586 74

References: Art. 8
 Art. 22
 Art. 21
 Art. 33
 Art. 294
 Art. 294
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 24
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 5
 Art. 70
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 32
 Art. 20
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 Art. 5
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 Art. 12
 Art. 5
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