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Timestamp: 2016-10-21 15:00:42+00:00

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117 Ia 20236. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 29. Mai 1991 i.S. Schweizerische Eidgenossenschaft gegen Kanton Basel-Landschaft, Susanne Leutenegger Oberholzer sowie Landrat, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft (staatsrechtliche Klage)
Art. 113 al. 1 ch. 1 Cst. et art. 83 let. a OJ: conflits de comp�tences entre la Conf�d�ration et le canton de B�le-Campagne. 1. Proc�dure de la r�clamation de droit public: recevabilit� de la r�clamation en l'esp�ce (consid. 1b); parties (consid. 1c); application des art. 91 � 96 OJ (consid. 1d). 2. L'objet de la r�clamation concerne uniquement la r�partition des comp�tences entre Conf�d�ration et canton au sujet de la consultation des documents �tablis pour assurer la s�curit� de l'Etat. Les conflits entre organes et la question de la l�galit� de l'activit� de surveillance n'ont pas � �tre examin�s (consid. 2). 3. En tant qu'Etat, la Conf�d�ration dispose d'une comp�tence non �crite pour veiller � sa s�ret� int�rieure et ext�rieure (consid. 4a, b et d); mani�re dont cette comp�tence a �t� exerc�e (consid. 4c); limites de cette comp�tence en particulier au regard de la souverainet� cantonale (consid. 5). 4. La Conf�d�ration est comp�tente en mati�re de traitement des documents �tablis pour assurer la s�curit� de l'Etat (consid. 6). Elle peut r�glementer, tant mat�riellement que formellement, le droit de consulter ces documents; la centralisation des d�cisions relatives au droit de consultation et l'apport des documents �tablis par les cantons rel�vent aussi de cette comp�tence (consid. 7). La Conf�d�ration est donc rest�e dans le cadre de ses attributions en �dictant l'ordonnance litigieuse. 5. Cons�quences de l'admission de la r�clamation (consid. 8 et 9). Faits � partir de page 205
Im Anschluss an die Ver�ffentlichung des Berichtes der Parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK) vom 22. November 1989 (BBC 1990 I 637) ersuchte Susanne Leutenegger Oberholzer die Beh�rden des Kantons Basel-Landschaft um Einsicht in Staatsschutzakten. Die Kantonspolizei trat auf das Gesuch nicht ein und stellte gest�tzt auf die Verordnung des Bundesrates �ber die Behandlung von Staatsschutzakten dessen Weiterleitung an den Sonderbeauftragten f�r die Behandlung der Staatsschutzakten in Aussicht. Susanne Leutenegger Oberholzer gelangte darauf an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft. Dieser wies die Beschwerde gegen die Verf�gung der Kantonspolizei ab, auf das Gesuch um Einsicht in die Akten des eidgen�ssischen Staatsschutzes nicht einzutreten und dieses an den Sonderbeauftragten weiterzuleiten (Ziff. 1 des Dispositivs).
Diesen Entscheid focht Susanne Leutenegger Oberholzer u.a. beim Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft an. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil vom 7. November 1990 teilweise gut, hob Ziff. 1 des Dispositivs des regierungsr�tlichen Entscheides auf und wies die Angelegenheit zur materiellen Pr�fung des die Staatsschutzakten des Bundes betreffenden Einsichtsbegehrens an den Regierungsrat zur�ck (Ziff. 1 des Dispositivs) (teilweise publiziert in: BJM 1991 S. 12 und SJZ 87/1991 S. 68). Das Verwaltungsgericht f�hrte aus, die Zust�ndigkeit zum Erlass generell-abstrakter Normen im Bereiche des Staatsschutzes sei in erster Linie Sache der Bundesversammlung,
und der Bundesrat k�nne verfassungsunmittelbare Verordnungen nur bei zeitlicher Dringlichkeit und f�r beschr�nkte Zeit erlassen. Es fehle daher an der Kompetenz zur Beobachtung und Verh�tung von die innere Sicherheit gef�hrdenden Handlungen und ebenso f�r den Erlass der bundesr�tlichen Verordnung �ber die Behandlung von Staatsschutzakten. Diese Verordnung k�nne sich ebensowenig auf Art. 17 Abs. 3 Bundesstrafprozess st�tzen, da damit in keiner Weise eine politische Polizei geschaffen worden sei. Angesichts dieser Rechtslage sei f�r die Frage der Akteneinsicht vielmehr allein kantonales Recht anwendbar.
In der Folge hat die Schweizerische Eidgenossenschaft, vertreten durch das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement, beim Bundesgericht staatsrechtliche Klage erhoben. Sie stellte folgende Rechtsbegehren:
"1.- Es sei festzustellen, dass die pr�ventive Polizei des Bundes �ber ausreichende verfassungsrechtliche und gesetzliche Grundlagen verf�gt und dass der Bundesrat zust�ndig ist, die Behandlung von Staatsschutzakten des Bundes und dabei insbesondere die Einsichtsgew�hrung zu regeln.
3.- Es sei festzustellen, dass der Bundesrat zur Beurteilung der Beschwerde von Susanne Leutenegger Oberholzer vom 5. Juli 1990 zust�ndig ist, soweit die Beschwerde nicht durch den Entscheid des Bundesgerichts betreffend die staatsrechtliche Klage des Kantons Genf gegen die Eidgenossenschaft vom 18. Juli 1990 gegenstandslos wird.
5.- Es sei durch vorsorgliche Verf�gung den Beh�rden des Kantons Basel-Landschaft sofort zu untersagen, in die in ihrem Kanton vorhandenen Staatsschutzakten des Bundes Einsicht zu gew�hren."
Susanne Leutenegger Oberholzer sowie der Landrat und das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft sind in das bundesgerichtliche Verfahren einbezogen worden. Durch Gew�hrung der aufschiebenden Wirkung (Art. 94 OG) ist der Vollzug des verwaltungsgerichtlichen Urteils aufgeschoben worden.
1. a) Das Bundesgericht pr�ft die Zul�ssigkeit der vorliegenden staatsrechtlichen Klage von Amtes wegen (BGE 117 Ia 238, BGE 106 Ib 158 E. 1, BGE 103 Ib 248 E. 1; WALTER HALLER, BV-Kommentar, Rz. 12 zu Art. 113; WILHELM BIRCHMEIER, Handbuch des Bundesgesetzes �ber die Organisation der Bundesrechtspflege, S. 288).
b) Nach Art. 113 Abs. 1 Ziff. 1 BV bzw. Art. 83 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Klage Kompetenzkonflikte zwischen Bundesbeh�rden einerseits und kantonalen Beh�rden andererseits. Im vorliegenden Fall macht die Eidgenossenschaft einen solchen Kompetenzkonflikt geltend. Ein solcher hat sich dadurch ergeben, dass auf der einen Seite der Bund beansprucht, �ber die Gew�hrung von Einsicht in die Staatsschutzakten des Bundes in ausschliesslicher Kompetenz zu befinden; mit der Verordnung �ber die Behandlung von Staatsschutzakten des Bundes vom 5. M�rz 1990 (StaVo; SR 172.014 = AS 1990 386) sind Regeln formeller und materieller Natur zur Einsichtsgew�hrung erlassen und ein Sonderbeauftragter f�r die Durchf�hrung eingesetzt worden. Auf der andern Seite ist mit dem kantonal letztinstanzlichen Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Basel-Landschaft angeordnet worden, dass die kantonalen Beh�rden in Anwendung von kantonalem Recht (materieller und formeller Natur) Gesuche um Einsicht in Staatsschutzakten zu behandeln haben. Damit ist zwischen dem Bund und dem Kanton Basel-Landschaft ein Kompetenzkonflikt entstanden, der Gegenstand eines Verfahrens der staatsrechtlichen Klage nach Art. 83 lit. a OG bilden kann (vgl. BIRCHMEIER, a.a.O., S. 292 f.).
Der vorliegende Kompetenzkonflikt ist angesichts der Regelung und T�tigkeit auf Bundesebene und in Anbetracht des verwaltungsgerichtlichen Urteils konkreter und aktueller Natur (vgl. BGE 103 Ia 333; BIRCHMEIER, a.a.O., S. 285 f.; HALLER, a.a.O., Rz. 17). Die staatsrechtliche Klage ist an keine Frist gebunden, da ausschliesslich das �ffentliche Interesse an der Kompetenzordnung in Frage steht (BGE 74 I 29 E. 1; ULRICH H�FELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. Auflage 1988, N 1769; FRITZ FLEINER/ZACCARIA GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Z�rich 1949, S. 876); es ist daher unerheblich, dass die Eidgenossenschaft eine Frist von dreissig Tagen seit Er�ffnung des verwaltungsgerichtlichen Urteils eingehalten hat.BGE 117 Ia 202 S. 207
Staatsrechtliche Streitigkeiten werden vom Bundesgericht im Rahmen der gestellten Antr�ge sowohl in rechtlicher als auch in tats�chlicher Hinsicht frei gepr�ft (BGE 106 Ib 158 E. 1b, mit Hinweisen). Das Bundesgericht kann im Urteil Feststellungen �ber die streitigen Kompetenzfragen treffen oder Rechtssetzungs- bzw. Rechtsanwendungsakte aufheben (vgl. BIRCHMEIER, a.a.O., S. 287 und 289; H�FELIN/HALLER, a.a.O., N 1771; FLEINER/GIACOMETTI, a.a.O., S. 876). Soweit die Eidgenossenschaft derartige Feststellungs- und Aufhebungsantr�ge stellt, sind diese dem Grundsatze nach - und vorbeh�ltlich der nachfolgenden Erw�gungen - zul�ssig.
Daraus ergibt sich, dass die staatsrechtliche Klage im vorliegenden Fall zul�ssig ist. Damit scheidet die eventualiter eingereichte verwaltungsrechtliche Klage im Sinne von Art. 116 lit. g OG aus, da diese nach Art. 117 lit. a OG gegen�ber der staatsrechtlichen Klage subsidi�r ist.
c) Im Verfahren der staatsrechtlichen Klage treten als Parteien die Eidgenossenschaft und der betroffene Kanton auf (vgl. H�FELIN/HALLER, a.a.O., N 1755; FLEINER/GIACOMETTI, a.a.O., S. 875; WALTHER BURCKHARDT, Kommentar der Schweizerischen Bundesverfassung, 3. Auflage 1931, S. 776). F�r den Bund handelt grunds�tzlich der Bundesrat, der im vorliegenden Fall das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement mit der Vertretung vor dem Bundesgericht beauftragt hat. In einem vom Bund eingeleiteten Kompetenzkonfliktsverfahren tritt grunds�tzlich die kantonale Regierung f�r den Kanton auf (BGE 74 I 162 E. 3; BIRCHMEIER, a.a.O., S. 294; H�FELIN/HALLER, a.a.O., N 1766 f.). Nach � 77 Abs. 1 lit. b der Kantonsverfassung des Kantons Basel-Landschaft vertritt der Regierungsrat den Kanton nach innen und aussen. Im vorliegenden Fall sind Susanne Leutenegger Oberholzer sowie der Landrat und das Verwaltungsgericht als weitere Beteiligte im Sinne von Art. 93 Abs. 1 OG und der Rechtsprechung ins Verfahren einbezogen worden (vgl. BGE 100 Ia 447 E. 1, BGE 90 I 12, BGE 75 I 47; WALTER K�LIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 222, mit Hinweisen). Diese k�nnen im Verfahren eigenst�ndige Begehren stellen. Der Antrag des Regierungsrates, die Klage gutzuheissen, kann daher nicht die Abschreibung des Verfahrens wegen Klageanerkennung zur Folge haben.
d) Susanne Leutenegger Oberholzer hatte am 4. Februar 1991 darum ersucht, sie wegen ihres unmittelbaren Interesses am Ausgang des Verfahrens als weitere Beteiligte im Sinne von Art. 93 BGE 117 Ia 202 S. 208Abs. 1 OG ins Verfahren einzubeziehen; demgegen�ber hat sie in ihrer Eingabe vom 18. M�rz 1991 beantragt, es seien grunds�tzlich die Bestimmungen des BZP und zus�tzlich Art. 91 und 95 OG als Spezialbestimmungen f�r anwendbar zu erkl�ren und dementsprechend sei sie als Intervenientin im Sinne von Art. 15 Abs. 3 BZP anzuerkennen.
Das Organisationsgesetz enth�lt keinen Hinweis darauf, nach welchen Verfahrensbestimmungen staatsrechtliche Klagen im Sinne von Art. 83 OG zu behandeln sind. In der Literatur wird angenommen, dass die Regeln des staatsrechtlichen Beschwerdeverfahrens analog angewendet werden und �ber Art. 40 OG allenfalls Bestimmungen des BZP herangezogen werden k�nnen (BIRCHMEIER, a.a.O., S. 287; H�FELIN/HALLER, a.a.O., N 1770; FLEINER/GIACOMETTI, a.a.O., S. 876). Das Bundesgericht hat in konstanter Praxis die Verfahrensbestimmungen insbesondere von Art. 91-96 OG immer auf derartige Verfahren angewendet (BGE 106 Ib 154). Diese Praxis kann nicht mit dem Hinweis in Zweifel gezogen werden, die Art. 84 ff. OG gingen systematisch und vom Wortlaut her von einem Beschwerde- und eben nicht von einem Klageverfahren aus. Diese L�sung ist entgegen der Auffassung von Susanne Leutenegger Oberholzer auch hinsichtlich von weiteren Verfahrensbeteiligten sachgerecht: Private k�nnen im Verfahren der staatsrechtlichen Klage wegen der allein streitigen Kompetenzfrage weder Partei noch Nebenintervenienten sein (BGE 24 Ia 91 E. 2; BIRCHMEIER, a.a.O., S. 287; vgl. H�FELIN/HALLER, a.a.O., N 1755 und 1766). Doch k�nnen sie, wie oben dargelegt und f�r Susanne Leutenegger Oberholzer vom Bundesgericht angeordnet, wegen ihrer Interessen am Ausgang des Verfahrens als weitere Beteiligte im Sinne von Art. 93 Abs. 1 OG auftreten und ihre Rechte geltend machen. Demnach ist auch im vorliegenden Verfahren auf die Bestimmungen �ber die staatsrechtliche Beschwerde abzustellen.
2. Die Eidgenossenschaft hat mit ihrer staatsrechtlichen Klage eine Reihe von Begehren gestellt. F�r die Pr�fung, ob diese zul�ssig sind, gilt es vorerst, den zul�ssigen Streitgegenstand des vorliegenden staatsrechtlichen Klageverfahrens n�her zu umschreiben.
a) Im Verfahren der staatsrechtlichen Klage nach Art. 83 lit. a OG k�nnen vom Bundesgericht Kompetenzkonflikte zwischen dem Bund und den Kantonen beurteilt werden. Wie oben dargelegt, besteht dieser im vorliegenden Fall darin, dass sowohl der BGE 117 Ia 202 S. 209Bund als auch der Kanton Basel-Landschaft beanspruchen, �ber Gesuche um Einsicht in die Staatsschutzakten zu befinden und hierf�r die eigenen (materiellen und formellen) Bestimmungen anzuwenden. Gegenstand des Verfahrens ist somit die Abgrenzung der beh�rdlichen Zust�ndigkeiten zwischen den sich gegen�berstehenden Gemeinwesen und die Ausscheidung der Kompetenzen von Bund und Kanton. Es geht damit um die Verbandskompetenz und die Frage, ob der Bund bzw. der Kanton die von der Kompetenzordnung gezogene Grenze beachtet habe. Damit fallen als Gegenstand des staatsrechtlichen Klageverfahrens Streitigkeiten der Abgrenzung zwischen einzelnen Beh�rden innerhalb des einen Gemeinwesens ausser Betracht (BIRCHMEIER, a.a.O., S. 285 und 291; H�FELIN/HALLER, a.a.O., N 1755 und 1757; HALLER, a.a.O., Rz. 25; FLEINER/GIACOMETTI, a.a.O., S. 872). Organstreitigkeiten und Fragen nach der Organkompetenz sind demnach nicht zu beurteilen; hierf�r stehen andere Rechtsbehelfe zur Verf�gung wie etwa der Entscheid der (vereinigten) Bundesversammlung nach Art. 85 Ziff. 13 BV (und Art. 92 BV) �ber Kompetenzstreitigkeiten zwischen Bundesbeh�rden. Die Frage, ob das betreffende Gemeinwesen von seiner (behaupteten) Zust�ndigkeit in der richtigen Art und Weise Gebrauch gemacht hat, betrifft nicht die Abgrenzung der Zust�ndigkeiten und ist daher im Verfahren der staatsrechtlichen Klage grunds�tzlich nicht zu behandeln. Immerhin ist die Frage nach der richtigen Aus�bung der Kompetenz des einen Gemeinwesens insofern auch zu �berpr�fen, als sie von der formellen Zust�ndigkeitsfrage bisweilen nur schwer getrennt werden und daher auf die Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Kanton Auswirkungen haben kann (vgl. HALLER, a.a.O., Rz. 25; BIRCHMEIER, a.a.O., S. 290 f. und 293 f.; FLEINER/GIACOMETTI, a.a.O., S. 873 f.; BURCKHARDT, a.a.O., S. 774 ff.).
b) Das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft hat in seinem Urteil dem Bundesrat die Kompetenz abgesprochen, gest�tzt auf die Bundesverfassung bzw. den Bundesstrafprozess die �berwachung zu Staatsschutzzwecken anzuordnen und Regeln �ber die Einsicht in Staatsschutzakten zu erlassen. Als Folge hat die Eidgenossenschaft vor dem Bundesgericht um Feststellung ersucht, dass die pr�ventive Polizei des Bundes �ber eine hinreichende verfassungsm�ssige und gesetzliche Grundlage verf�ge und der Bundesrat zum Erlass der Regelung der Behandlung von Staatsschutzakten zust�ndig sei (Ziff. 1).BGE 117 Ia 202 S. 210
Auf dieses Begehren kann nur zum Teil eingetreten werden: In der Kompetenzauseinandersetzung zwischen dem Bund und dem Kanton Basel-Landschaft kann es ausschliesslich um die Frage gehen, ob der Bund als solcher f�r den Staatsschutz im allgemeinen und allenfalls zur Einrichtung einer pr�ventiven Polizei zust�ndig sei. Hingegen kann grunds�tzlich nicht beurteilt werden, in welcher Art und Weise der Bund von dieser behaupteten Kompetenz Gebrauch gemacht hat; insbesondere steht nicht zur Diskussion, ob auf Bundesebene das richtige Organ (Bundesversammlung oder Bundesrat) gehandelt hat und ob dabei die richtige Rechtssetzungsstufe und -form gew�hlt worden ist. Angesichts der konkreten Kompetenzstreitigkeit, die sich ausschliesslich auf die Beurteilung der Akteneinsicht bezieht (E. 1b), ist die Bundeszust�ndigkeit im Bereiche des Staatsschutzes allerdings nur hinsichtlich der Behandlung der Staatsschutzakten, nicht hingegen f�r den Staatsschutz und die pr�ventive Polizei im allgemeinen zu pr�fen. - Dar�ber hinaus ist auch nicht dar�ber zu befinden, ob die sog. politische Polizei �ber eine hinreichende gesetzliche Grundlage im Sinne des Legalit�tsprinzips nach Bundesverfassungsrecht oder Europ�ischer Menschenrechtskonvention verf�ge (vgl. beispielsweise im Bereiche der pers�nlichen Freiheit und von Art. 8 EMRK zur �berwachung von verd�chtigen Personen BGE 109 Ia 279 E. 4 sowie Urteil des Europ�ischen Gerichtshofes vom 24. April 1990 i.S. Kruslin, S�rie A vol. 176-A = RUDH 1990 S. 164). Denn die Frage nach der hinreichenden gesetzlichen Grundlage betrifft die Zust�ndigkeitsabgrenzung zwischen Bund und Kantonen nicht. - Hinsichtlich der Behandlung von Staatsschutzakten kann daher ebensowenig gepr�ft werden, ob der Bundesrat die Verordnung �ber die Behandlung von Staatsschutzakten hat erlassen d�rfen; es ist lediglich zu untersuchen, ob der Bund als solcher - in der Kompetenzauseinandersetzung gegen�ber dem Kanton Basel-Landschaft - zur Regelung der Akteneinsicht in formeller und materieller Hinsicht und zur Durchf�hrung des Einsichtsverfahrens zust�ndig ist. - Demnach kann auf Ziff. 1 des Klagebegehrens nur insoweit eingetreten werden, als mit ihr die Feststellung verlangt wird, der Bund als solcher sei f�r den Staatsschutz im Bereiche der Staatsschutzakten und f�r die Behandlung von Staatsschutzakten zust�ndig.
Gleich verh�lt es sich mit Ziff. 3 des Klagebegehrens: Unter diesem Gesichtswinkel kann lediglich gepr�ft werden, ob eine Bundesbeh�rde oder eine kantonale Instanz zur Beurteilung der BGE 117 Ia 202 S. 211gegen den Entscheid des Regierungsrates gerichteten Beschwerden zust�ndig ist. Die Abgrenzung zwischen Bundesrat und Bundesgericht erfolgt im Meinungsaustausch nach Art. 96 OG bzw. auf Entscheid der Bundesversammlung hin.
Der Antrag nach Ziff. 2, es sei das Urteil des Verwaltungsgerichts nichtig zu erkl�ren bzw. aufzuheben, ist an sich zul�ssig. Aus der Begr�ndung der Eidgenossenschaft geht indessen hervor, dass sich die staatsrechtliche Klage ausschliesslich gegen Ziff. 1 des verwaltungsgerichtlichen Urteils richtet. Demnach ist die Pr�fung des Begehrens darauf zu beschr�nken.
c) Zum Gegenstand des vorliegenden Verfahrens kann zus�tzlich angef�gt werden, dass in keiner Weise in materieller Hinsicht Anspruch und Umfang der Einsicht von Susanne Leutenegger Oberholzer in die sie betreffenden Staatsschutzakten zu beurteilen sind. Hier�ber haben nach Kl�rung der Zust�ndigkeitsfrage vielmehr die entsprechenden Beh�rden zu befinden.
4. Aufgrund der vorstehenden Umschreibung des Gegenstandes des vorliegenden Verfahrens (E. 2) ist im folgenden die Klage der Eidgenossenschaft gegen den Kanton Basel-Landschaft materiell zu pr�fen. Hierf�r ist von der Frage nach der Zust�ndigkeit des Bundes (im Sinne der Verbandskompetenz) in den Bereichen der innern und �ussern Sicherheit auszugehen.
Die Eidgenossenschaft beruft sich in ihrer Klage zun�chst einmal auf eine stillschweigende Kompetenz des Bundes f�r den Bereich des pr�ventiven Staatsschutzes als einer notwendig mitgegebenen prim�ren Staatsaufgabe. Demgegen�ber hat das Verwaltungsgericht nicht so sehr zu einer derartigen ungeschriebenen Verbandskompetenz als vielmehr nach Art. 102 BV zur Zust�ndigkeit des Bundesrates als Organ des Bundes in diesem Bereich Stellung genommen.
a) Es kann in dieser Hinsicht angenommen werden, dass dem Bund als Gemeinwesen grunds�tzlich die Kompetenz zusteht, f�r seine innere und �ussere Sicherheit zu sorgen. Diese Zust�ndigkeit f�llt dem Bund wegen seiner Staatlichkeit als notwendige mitgegebene prim�re Staatsaufgabe zu und ist im Bestand des gesamtschweizerischen Gemeinwesens als solchem begr�ndet (vgl. KURT
EICHENBERGER, BV-Kommentar, Rz. 149 sowie Rz. 156 zu Art. 102; RAINER J. SCHWEIZER, Notwendigkeit und Grenzen einer gesetzlichen Regelung des Staatsschutzes, in: ZBl 92/1991 S. 299, mit weitern Hinweisen). Dabei handelt es sich nicht um eine Zust�ndigkeit, welche dem Bund von der Bundesverfassung BGE 117 Ia 202 S. 212explizit zugeschrieben wird, sondern um eine ungeschriebene oder stillschweigende Bundeskompetenz; solche ungeschriebene Zust�ndigkeiten werden in der Doktrin im allgemeinen anerkannt (vgl. DIETRICH SCHINDLER, BV-Kommentar, Rz. 70 zu Art. 85; JEAN-FRAN�OIS AUBERT, BV-Kommentar, Rz. 92 zu Art. 85; JEAN-FRAN�OIS AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse, suppl�ment 1967-1982, Ziff. 616; und allgemein PETER SALADIN, BV-Kommentar, Rz. 125 ff. sowie 132 zu Art. 3; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Bern und Frankfurt 1974, S. 69 ff.; JEAN-FRAN�OIS AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse, Ziff. 620 ff.).
b) Diese Bundeskompetenz im Bereiche der innern und �ussern Sicherheit kommt trotz ihrer ungeschriebenen Natur in verschiedener Hinsicht zum Ausdruck. Zum einen verweist Art. 2 BV als einen der Hauptzwecke des Bundes auf die Handhabung von Ruhe und Ordnung im Innern. Diese Bestimmung stellt nach allgemeiner Auffassung zwar keine Kompetenzausscheidung zwischen dem Bund und den Kantonen dar und weist dem Bund keine Zust�ndigkeiten zu, entbehrt indessen auch nicht jeglicher rechtlicher Bedeutung (vgl. AUBERT, BV-Kommentar, Rz. 21 zu Art. 2; PETER SALADIN, BV-Kommentar, Rz. 133 zu Art. 3); die Sorge f�r die innere und �ussere Freiheit geh�rt zum Bestand des Gemeinwesens (vgl. EICHENBERGER, a.a.O., Rz. 149 zu Art. 102). �hnlich verh�lt es sich zum andern mit den Bestimmungen in Art. 85 BV (insbesondere Ziff. 6 und 7) und in Art. 102 BV (insbesondere Ziff. 9 und 10). Diese umschreiben auf dem Gebiete der innern und der �ussern Sicherheit die Zust�ndigkeiten der Bundesversammlung einerseits und des Bundesrates andererseits und nehmen damit die sog. horizontale Kompetenzausscheidung zwischen einzelnen Bundesorganen vor. Die Zuschreibung von Zust�ndigkeiten an Organe setzt indessen die materielle Verbandskompetenz voraus (SCHINDLER und AUBERT, a.a.O., Rz. 70 und 91 zu Art. 85; EICHENBERGER/SCHINDLER, a.a.O., Rz. 5 und 6 zu Art. 102; vgl. den �berblick bei BEAT SCHELBERT, Die rechtliche Bew�ltigung ausserordentlicher Lagen im Bund, Diss. Bern 1986, S. 185 ff.). In diesem Sinne kommen dem Bund im Bereiche der innern und �ussern Sicherheit tats�chlich auch entsprechende Kompetenzen zu.
c) Dar�ber hinaus zeigt eine historische Betrachtung der Bundesanwaltschaft und der Sicherheitsvorkehren auf Bundesebene, dass die Zust�ndigkeit f�r die Sorge von innerer und �usserer Sicherheit vom Bund stets in Anspruch genommen worden ist.BGE 117 Ia 202 S. 213
Eine st�ndige Bundesanwaltschaft ist erstmals im Jahre 1849 geschaffen, sp�ter indessen durch eine Ordnung mit einem lediglich im Einzelfall ernannten Bundesanwalt abgel�st worden (Bundesgesetz �ber die Organisation der Bundesrechtspflege vom 5. Juni 1849, Offizielle Sammlung, Band I, 1848/1850, S. 65; Art. 37 des Bundesgesetzes �ber die Organisation der Bundesrechtspflege vom 27. Brachmonat 1874, AS Band I, 1875, S. 137 (147)). Der Bundesanwalt hatte insbesondere die Verrichtungen der Staatsanwaltschaft bei der Anklagekammer und dem Kassationsgericht zu besorgen sowie die Voruntersuchung in streitigen F�llen von Heimatlosigkeit und Zivilprozesse vor dem Bundesgericht im Interesse der Eidgenossenschaft zu f�hren (Art. 45 Organisationsgesetz von 1849; Bundesgesetz �ber den Gesch�ftskreis und die Besoldung des Generalanwaltes vom 20. Dezember 1850, Offizielle Sammlung, Band II, 1850/1851, S. 167). Das Amt des st�ndigen Bundesanwaltes wurde im Jahre 1889 wiederhergestellt (Bundesgesetz �ber die Bundesanwaltschaft vom 28. Juni 1889, BS 1 406). Nach Art. 3 hatte der Bundesanwalt unter anderem die Fremdenpolizei und entsprechende Untersuchungen hinsichtlich Handlungen zu �berwachen, welche die innere und �ussere Sicherheit der Schweiz gef�hrdeten.
In der Folge sind in Volksabstimmungen verschiedene Vorlagen auf dem Gebiete der innern und �ussern Sicherheit abgelehnt worden (vgl. Verzeichnis von Referendumsvorlagen, dringlichen Bundesbeschl�ssen, Initiativbegehren und eidgen�ssischen Abstimmungen, BBl 1970 II 1665 (1706 ff.)). Im Jahre 1933 unterbreitete der Bundesrat die Botschaft zu einem Bundesgesetz �ber den Schutz der �ffentlichen Ordnung (sog. Lex H�berlin II, BBl 1933 I 753); der auf Art. 64bis BV gest�tzte Entwurf bedrohte mit Strafe die Aufforderung zu Verbrechen oder Vergehen, den Landfriedensbruch, die Aufforderung und Verleitung zur Verletzung milit�rischer Dienstpflichten, Widerhandlungen gegen Versammlungsverbote sowie Amtshandlungen ausl�ndischer Beamter und politischer Nachrichtendienste f�r das Ausland. Die Vorlage vom 13. Oktober 1933 ist auf Referendum hin in der Volksabstimmung vom 11. M�rz 1934 abgelehnt worden.
Noch im Jahre 1934 ist eine Verfassungsinitiative zum Schutze der Armee und gegen ausl�ndische Spitzel eingereicht worden (BBl 1934 III 596). Der Bundesrat arbeitete eine Botschaft zu einem Bundesbeschluss aus (BBl 1935 I 742). Der entsprechende Bundesbeschluss vom 21. Juni 1935 betreffend den Schutz der BGE 117 Ia 202 S. 214Sicherheit der Eidgenossenschaft st�tzte sich auf Art. 2, Art. 64bis, Ziff. 6 und 7 von Art. 85 sowie auf Ziff. 9 und 10 von Art. 102 BV, wurde - unter Ausschluss des Referendums - dringlich erkl�rt und sofort in Kraft gesetzt (AS 1935 482). Er enthielt gewisse, in der Volksabstimmung vom 11. M�rz 1934 abgelehnte Bestimmungen. Insbesondere stellte er Amtshandlungen f�r einen fremden Staat und den politischen, milit�rischen und wirtschaftlichen Nachrichtendienst zugunsten des Auslandes unter Strafe; zus�tzlich wurde der Bundesanwaltschaft "zur einheitlichen Durchf�hrung des Fahndungs- und Informationsdienstes im Interesse der Wahrung der innern und �ussern Sicherheit der Eidgenossenschaft das n�tige Personal beigegeben" (Art. 8). Dieser Bundesbeschluss wurde mit dem Bundesgesetz �ber die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 formell aufgehoben (Art. 169, AS 1944 271 (325)); die materiellen Bestimmungen sind ins Strafgesetzbuch �bernommen worden; die Vorschrift von Art. 8 ist modifiziert und erg�nzt neu als Abs. 3 in Art. 17 des Bundesgesetzes �ber die Bundesstrafrechtspflege (BStP, urspr�nglicher Text AS 1934 685) eingef�gt worden (Art. 168 OG, AS 1944 271 (318)).
Im Bundesratsbeschluss betreffend den Polizeidienst der Bundesanwaltschaft hat der Bundesrat im Jahre 1958, gest�tzt u.a. auf Art. 70 und Ziff. 8 und 10 von Art. 102 BV den Polizeidienst der Bundespolizei umschrieben (SR 172.213.52, AS 1958 267). Sodann sind weitere Vorlagen auf dem Gebiete der innern und �ussern Sicherheit ausgearbeitet worden: Mit dem Bundesbeschluss �ber die Unterst�tzung der "Interkantonalen Mobilen Polizei" vom 4. Juni 1969 sollten von seiten des Bundes spezielle Polizeieinheiten unterst�tzt werden; das Vorhaben scheiterte am Widerstand der Kantone; der Bundesbeschluss st�tzte sich auf Art. 85 Ziff. 7 BV (AS 1969 525). Schliesslich verabschiedeten die Eidgen�ssischen R�te am 9. M�rz 1978 das Bundesgesetz �ber die Erf�llung sicherheitspolizeilicher Aufgaben des Bundes (BBl 1978 I 652). Danach h�tten die Kantone dem Bund Polizeikr�fte zur Erf�llung sicherheitspolizeilicher Aufgaben, besonders im Zusammenhang mit der Bek�mpfung von Terror zur Verf�gung stellen sollen. Das Gesetz, welches sich ausdr�cklich auf die "Zust�ndigkeit des Bundes zur Erf�llung seiner Aufgaben im sicherheitspolizeilichen Bereich" abst�tzte (vgl. insbes. die Botschaft des Bundesrates, BBl 1977 II 1279 (1287 ff.)), wurde auf Referendum hin in der Volksabstimmung vom 3. Dezember 1978 verworfen.BGE 117 Ia 202 S. 215
Dieser historische R�ckblick zeigt lediglich auf, in welchem Ausmass entsprechende Bundeskompetenzen in Anspruch genommen worden sind, vermag indessen �ber die Zul�ssigkeit im einzelnen kaum etwas auszusagen (vgl. auch AUBERT, BV-Kommentar, Rz. 92 zu Art. 85; SCHELBERT, a.a.O., S. 185-198, mit weitern Hinweisen und Beispielen).
d) An den vorstehenden Erw�gungen �ber die stillschweigende Kompetenz des Bundes vermag auch eine Betrachtung unter dem Gesichtswinkel von Art. 3 BV nichts zu �ndern. Diese Verfassungsbestimmung bringt in allgemeiner Weise die Aufgabenaufteilung zwischen dem Bund und den Kantonen zum Ausdruck, und Praxis und Lehre nehmen an, dass damit die Staatsaufgaben l�ckenlos zwischen dem Bund und den Kantonen verteilt sind (vgl. SALADIN, a.a.O., Rz. 121 zu Art. 3). Wie oben dargelegt, wird aber auch anerkannt, dass dem Bund ungeschriebene oder stillschweigende Zust�ndigkeiten zukommen (vgl. SALADIN, a.a.O., Rz. 125 ff., mit weitern Hinweisen). Das hat zur Folge, dass der Bund im betreffenden Bereich zust�ndig ist und demnach die umfassende subsidi�re Zust�ndigkeit der Kantone (vgl. SALADIN, a.a.O., Rz. 76 zu Art. 3) nicht zum Zuge kommt. Die Kantone k�nnen demnach nicht gest�tzt auf Art. 3 BV Zust�ndigkeiten beanspruchen, welche dem Bund bereits aufgrund stillschweigender Zuweisung zukommen.
e) Aus diesen Erw�gungen ergibt sich, dass der Bund als Gemeinwesen f�r die Sorge auf dem Gebiete der innern und �ussern Sicherheit grunds�tzlich zust�ndig ist. Mit der Anerkennung dieser Zust�ndigkeit wird indessen, wie oben dargelegt, nicht zur Frage Stellung genommen, welches Organ auf Bundesebene zum Handeln berechtigt ist und in welchen Formen und unter welchen Voraussetzungen im einzelnen von dieser Zust�ndigkeit Gebrauch gemacht werden darf.
5. Im folgenden sind, soweit erforderlich, die Grenzen dieser Bundeszust�ndigkeit speziell im Hinblick auf die Kompetenzabgrenzung zwischen dem Bund und den Kantonen kurz darzulegen, bevor die mit dem vorliegenden Verfahren aufgeworfene Streitfrage im einzelnen behandelt wird (E. 6).
Bei der Aus�bung der Kompetenzen im Bereiche der innern und �ussern Sicherheit haben die Organe des Bundes die verfassungsrechtliche Ordnung zu beachten. Diese Bindung an die Verfassung kommt f�r den Bundesrat in der Einleitung zu Art. 102 BV ausdr�cklich zum Ausdruck, gilt indessen aufgrund der BGE 117 Ia 202 S. 216Rechtsprechung und angesichts von Art. 71 BV auch f�r die Bundesversammlung (BGE 64 I 372 f.; EICHENBERGER, a.a.O., Rz. 8 ff. zu Art. 102; vgl. die �bersicht bei SCHELBERT, a.a.O., 191 f.). Sie bezieht sich einerseits auf die Beachtung der Grundrechte und zielt andererseits auf die Respektierung der Zust�ndigkeiten anderer Staatsorgane und insbesondere der Kantone ab (EICHENBERGER, a.a.O., Rz. 12 ff. zu Art. 102).
Hinsichtlich der Wahrung von Ruhe und Ordnung betrifft dies insbesondere die Kantone. Diesen kommt f�r ihr Gebiet prim�r die allgemeine Polizeihoheit zu. Die Befugnis zum Schutze der �ffentlichen Sicherheit und Ordnung besteht f�r die Kantone - in gleicher Weise wie f�r den Bund - schon wegen ihres Bestandes als selbst�ndiges Gemeinwesen (EICHENBERGER, a.a.O., Rz. 156 zu Art. 102; SCHWEIZER, a.a.O., S. 300; vgl. auch AUBERT, BV-Kommentar, Rz. 90 zu Art. 85; SALADIN, a.a.O., Rz. 132 zu Art. 3). Angesichts dieser kantonalen Befugnis einerseits und der oben beschriebenen des Bundes andererseits ergeben sich damit in diesem Bereiche parallele oder konkurrierende Zust�ndigkeiten (AUBERT, Trait�, Ziff. 707). Demnach sind der Bund f�r seine eigene Sicherheit, die Kantone f�r die ihre zust�ndig. Wo im einzelnen die Grenze zu ziehen ist, wird in der Literatur unterschiedlich beantwortet: Zum einen wird ausgef�hrt, der Bund k�nne unter Umst�nden an die Stelle der Kantone treten und er sei auf jeden Fall insofern zust�ndig, als seine eigene Sicherheit in Frage stehe (EICHENBERGER, a.a.O., Rz. 158 f. zu Art. 102); zum andern wird die Auffassung vertreten, dem Bund komme die Zust�ndigkeit dann zu, wenn die Kantone ihre Aufgabe nicht wahrnehmen k�nnten (SALADIN, a.a.O., Rz. 132 zu Art. 3; vgl. auch SCHWEIZER, a.a.O., S. 299 f.). Wie es sich damit verh�lt, braucht angesichts des Gegenstandes des vorliegenden Klageverfahrens nicht im einzelnen gepr�ft zu werden. Es gen�gt die Feststellung, dass parallele Zust�ndigkeiten von Bund und Kantonen bestehen und dass der Bund die allgemeinen Polizeikompetenzen der Kantone zu beachten hat.
6. a) Mit der vorliegenden staatsrechtlichen Klage ersucht die Eidgenossenschaft um die Feststellung, dass der Bund im Bereiche der pr�ventiven Polizei im allgemeinen zust�ndig ist und insbesondere �ber die Behandlung der Staatsschutzakten befinden k�nne. Wie oben dargelegt (E. 2b), bezieht sich der vorliegende konkrete Kompetenzkonflikt nicht auf die pr�ventive Polizei im allgemeinen, sondern ausschliesslich auf die Behandlung der BGE 117 Ia 202 S. 217Staatsschutzakten. Die Frage nach einem eidgen�ssischen Staatsschutz ist daher lediglich im Zusammenhang mit der Behandlung der Staatsschutzakten zu pr�fen.
b) Nach Art. 3 StaVo gelten als Staatsschutzakten nach Personen erschlossene Informationen in Karteien und Dossiers der Bundesanwaltschaft und der kantonalen Nachrichten- oder Spezialdienste. Diese sind im Interesse der innern und �ussern Sicherheit angelegt worden und sollen dem eidgen�ssischen Staatsschutz dienen. Unter Staatsschutz werden alle nicht milit�rischen und nicht aussenpolitischen Massnahmen im Interesse der innern und �ussern Sicherheit der Eidgenossenschaft verstanden (vgl. Bericht des Bundesrates �ber die Sicherheitspolitik der Schweiz (Konzeption der Gesamtverteidigung) vom 27. Juni 1973, BBl 1973 II 112 ff. (140)). Sie sollen die gegen die Sicherheit des Landes gerichteten Handlungen fr�hzeitig erkennen und ihnen mit polizeilichen Abwehrmassnahmen und strafrechtlicher Verfolgung und Sanktion begegnen (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., S. 286). Demgem�ss besorgt der Polizeidienst der Bundesanwaltschaft nach dem Bundesratsbeschluss aus dem Jahre 1958 die Beobachtung und Verh�tung von Handlungen, die geeignet sind, die innere oder �ussere Sicherheit der Eidgenossenschaft zu gef�hrden (politische Polizei), und f�hrt die gerichtspolizeilichen Ermittlungen bei der Verfolgung der strafbaren Handlungen gegen die innere oder �ussere Sicherheit der Eidgenossenschaft (gerichtliche Polizei) (BRB vom 29. April 1958 betreffend den Polizeidienst der Bundesanwaltschaft, SR 172.213.52 = AS 1958 267). Die Karteien und Dossiers enthalten demgem�ss unter anderem Informationen �ber laufende Ermittlungsverfahren und Erkenntnisse im Bereiche der Terrorbek�mpfung, der Spionageabwehr und des organisierten Verbrechens (vgl. Art. 5 Abs. 2 lit. a StaVo). Sie sind in Zusammenarbeit zwischen eidgen�ssischen und kantonalen Beh�rden angelegt worden und weisen auch Informationen von ausl�ndischen Sicherheits- und Nachrichtendiensten auf (vgl. Art. 5 Abs. 2 lit. c StaVo).
Die Karteien und Dossiers enthalten damit Angaben �ber Terrorbek�mpfung, Spionageabwehr und organisiertes Verbrechen. Es versteht sich von selbst, dass diese Bereiche in zentraler Weise die innere und �ussere Sicherheit des Bundes betreffen. Gleich verh�lt es sich mit den Hinweisen ausl�ndischer Sicherheitsdienste, welche f�r die Eidgenossenschaft in den genannten Bereichen im Einzelfall wie auch hinsichtlich l�ngerfristiger Strategien von unmittelbarer Bedeutung sind. Die Tragweite bezieht sich auf Angaben BGE 117 Ia 202 S. 218sowohl pr�ventiver als auch repressiver Natur. Damit enthalten die Karteien und Dossiers Angaben, welche f�r den Bund in seiner Sorge um die innere und �ussere Sicherheit von unmittelbarem Interesse sind.
Die Karteien und Dossiers betreffen mit den erw�hnten Angaben die Interessen der Eidgenossenschaft als gesamtes Gemeinwesen. Neben dem Bund werden zwar auch die Kantone in ihren Sicherheitsbelangen betroffen. Dieser Umstand vermag indessen an der unmittelbaren Tragweite der vorhandenen Staatsschutzakten f�r den Bund nichts zu �ndern. Denn die Sicherheitsinteressen greifen �ber die einzelnen Kantone hinaus auf die Eidgenossenschaft als Ganzes. Hingegen ist den kantonalen Interessen bei der Beurteilung von Umfang und Gebrauch der Zust�ndigkeit durch den Bund Rechnung zu tragen (unten E. 7b). - Ebensowenig kann die Betroffenheit der Eidgenossenschaft durch die Art und Weise des in den letzten Jahren betriebenen Staatsschutzes in Zweifel gezogen werden. Denn eine Beurteilung derartiger T�tigkeiten f�llt zum vornherein schwer (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., S. 291 und 292); und auch das Festhalten von allenfalls unbedeutenden Ereignissen vermag am grunds�tzlichen Interesse des Bundes nichts zu �ndern.
Diese Zusammenstellung zeigt, dass die Staatsschutzakten mit ihren Angaben den Bund in seiner Sorge um die innere und �ussere Sicherheit unmittelbar betreffen und damit einen Bereich ber�hren, f�r den der Bund, wie dargelegt, grunds�tzlich zum Handeln befugt ist. Dies bedeutet, dass der Bund auch f�r die Behandlung dieser Staatsschutzakten zust�ndig ist und �ber deren Verwendung befinden kann. Insbesondere etwa die Offenlegung solcher Staatsschutzakten mit all den m�glichen und oben beschriebenen Angaben vermag in zentraler Weise in die Sorge um die innere und �ussere Sicherheit der Eidgenossenschaft einzugreifen und die Erf�llung des Staatsschutzauftrages zu gef�hrden (vgl. Art. 1 Abs. 1 StaVo). Aus diesen Gr�nden kommt dem Bund die ausschliessliche Kompetenz zur Behandlung der Staatsschutzakten zu.
7. Aufgrund dieser �berlegungen ist im folgenden zu pr�fen, ob der Bund mit der Verordnung �ber die Behandlung von Staatsschutzakten hinsichtlich der Abgrenzung zu den Kantonen von seiner Zust�ndigkeit richtigen Gebrauch gemacht hat. Wie bereits mehrfach betont, geht es dabei nicht um die Frage nach dem zust�ndigen Organ auf Bundesebene, sondern ausschliesslich um die Verbandskompetenz.BGE 117 Ia 202 S. 219
a) Mit der genannten Verordnung bezweckt der Bund, den von Eintr�gen betroffenen Personen die Wahrung der Pers�nlichkeitsrechte zu erm�glichen und gleichzeitig die Erf�llung des Staatsschutzauftrages sicherzustellen (Art. 1 Abs. 1 StaVO). Hierf�r wird das Einsichtsverfahren beim Bund zentralisiert: Ein vom Bundesrat eingesetzter Sonderbeauftragter nimmt die Staatsschutzakten in Obhut und befindet mit beschwerdef�higer Verf�gung �ber die Einsichtsgesuche (Art. 1 Abs. 2, Art. 4, Art. 5 und Art. 8 StaVo); werden Gesuche um Einsicht bei kantonalen Beh�rden gestellt, so sind diese an den Sonderbeauftragten zum Entscheid weiterzuleiten (Art. 11 Abs. 1 StaVo).
Aufgrund dieser Ordnung wird das Verfahren �ber die Einsicht in Staatsschutzakten ausschliesslich den Organen des Bundes vorbehalten und beim Sonderbeauftragten zentralisiert. Sie h�lt sich an die oben dargelegte Zust�ndigkeit des Bundes, �ber die Behandlung von Staatsschutzakten zu befinden. Diese Kompetenz umfasst ohne Zweifel die Regelung des Verfahrens f�r die Behandlung der Staatsschutzakten und f�r die Gesuche um Einsicht. Die Zentralisierung erweist sich als sachgerecht, weil die Staatsschutzinteressen der Eidgenossenschaft selber betroffen sind und die Eigenart der Akten eine �ber den einzelnen Kanton hinausreichende Beurteilung erfordert (vgl. EICHENBERGER, a.a.O., Rz. 159 f. zu Art. 102; SCHWEIZER, a.a.O., S. 300). Unter diesem Gesichtswinkel hat sich der Bund mit der Regelung des Verfahrens im Rahmen seiner Zust�ndigkeit gehalten.
b) Als Staatsschutzakten gelten gem�ss Art. 3 StaVo die Karteien und Dossiers der Bundesanwaltschaft bzw. der kantonalen Nachrichten- und Spezialdienste, soweit sie im Auftrage des Bundes erstellt worden sind. Nach Art. 11 Abs. 2 StaVo werden als Akten der Bundesanwaltschaft alle diejenigen betrachtet (inklusive die entsprechenden Vorarbeiten), welche die kantonalen Beh�rden an die Bundespolizei geleitet haben und die ihnen nicht zur�ckgeschickt worden sind. Die Verordnung bezieht damit alle Akten ein, die im Auftrage bzw. im Interesse der Eidgenossenschaft erstellt worden sind. Es geh�ren somit auch Akten dazu, die von den Kantonen angelegt worden sind.
Aufgrund des Geltungsbereiches der Verordnung werden alle diese Akten dem bei den Bundesorganen zentralisierten Einsichtsverfahren unterstellt. Diese Ordnung erweist sich auch hinsichtlich der von den kantonalen Beh�rden angelegten Aktenst�cke als sachgerecht. Sie ist wegen der �ber die Kantone hinausreichenden BGE 117 Ia 202 S. 220Bedeutung f�r die innere und �ussere Sicherheit der Eidgenossenschaft notwendig. Eine sachgerechte Beurteilung der Akten liesse sich ohne diesen Einbezug nicht realisieren. Dabei werden die Zust�ndigkeiten der Kantone f�r ihren eigenen Bereich durchaus gewahrt. Die vom Sonderbeauftragten ausgeschiedenen und nicht vernichteten Akten gelten als kantonale Akten, und ihre Behandlung richtet sich materiell und formell nach kantonalem Recht (Art. 11 Abs. 3 StaVo). Auch weitere, von der T�tigkeit der Bundesanwaltschaft unabh�ngig erstellte Dossiers der Kantone unterstehen dem kantonalen Recht. Bei dieser Sachlage ist der Bund auch in dieser Hinsicht nicht �ber seine Zust�ndigkeit hinausgegangen.
c) Demnach kann zusammenfassend festgestellt werden, dass sich der Bund mit dem Erlass der Verordnung �ber die Behandlung von Staatsschutzakten im Rahmen seiner Zust�ndigkeit gehalten hat. Insofern ist die Klage der Eidgenossenschaft gutzuheissen.
8. Aufgrund der vorstehenden Feststellung, dass der Bund zum Erlass der Verordnung �ber die Behandlung von Staatsschutzakten befugt war, gilt es im folgenden die Konsequenzen f�r das vorliegende Verfahren zu pr�fen.
a) Die genannte Verordnung sieht klar vor, dass das Verfahren um Einsicht in die betroffenen Staatsschutzakten bei den Organen des Bundes zentralisiert ist. Diesen allein kommt die Aufgabe zu, �ber die Einsicht oder Geheimhaltung bzw. �ber die Vernichtung zu befinden. Angesichts dieser ausschliesslichen Zust�ndigkeit der Bundesorgane haben die kantonalen Beh�rden in keiner Weise die Kompetenz, die gleiche Frage zu beurteilen. Aus diesem Grunde war das Verwaltungsgericht nicht zust�ndig, �ber den Grundsatz der Akteneinsicht zu befinden und die kantonalen Beh�rden zur materiellen Pr�fung des Einsichtsgesuches von Susanne Leutenegger Oberholzer anzuhalten. Mit seinem Entscheid hat es eine Zust�ndigkeit in Anspruch genommen, welche ausschliesslich dem Bunde zukommt.
Damit stellt sich die Frage, welche Folge sich aus der Unzust�ndigkeit des Verwaltungsgerichts ergebe und ob sein Urteil nichtig zu erkl�ren oder als anfechtbarer Entscheid aufzuheben sei. Fehlerhafte Verwaltungsakte sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dann nichtig, wenn der ihnen anhaftende Mangel besonders schwer ist, wenn er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die BGE 117 Ia 202 S. 221Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gef�hrdet ist (BGE 104 Ia 176 E. c, 116 Ia 219, BGE 114 Ib 184, BGE 113 IV 124 f., BGE 109 V 236 f., EuGRZ 1985 S. 621). F�r den vorliegenden Fall wird die Zust�ndigkeit der Organe des Bundes, �ber Einsichtsgesuche zu befinden, durch die Verordnung �ber die Behandlung von Staatsschutzakten zwingend bestimmt, und es muss daher die Unzust�ndigkeit des Verwaltungsgerichts als schwerwiegender Mangel betrachtet werden. Angesichts von Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Verordnung kann auch die leichte Erkennbarkeit nicht verneint werden. Dem steht auch nicht der Umstand entgegen, dass das Verwaltungsgericht mit eingehender Begr�ndung die (Organ-)Kompetenz des Bundesrates in Zweifel gezogen hat. Schliesslich wird durch die Annahme der Nichtigkeit die Rechtssicherheit in keiner Weise in Frage gestellt, da die materielle Pr�fung des Einsichtsgesuches nicht vorweggenommen, sondern vielmehr von den Bundesorganen nun an die Hand genommen werden kann.
Demnach ist das Urteil des Verwaltungsgerichts hinsichtlich Ziff. 1 des Dispositivs, welche das Gesuch um Einsicht in die Staatsschutzakten betrifft, nichtig zu erkl�ren.
b) Die Nichtigerkl�rung hat zur Folge, dass Ziff. 1 des Dispositivs des Entscheides des Regierungsrates wieder G�ltigkeit erlangt. Dagegen hat Susanne Leutenegger Oberholzer beim Bundesgericht staatsrechtliche und verwaltungsgerichtliche Beschwerde erhoben. �ber diese ist getrennt vom vorliegenden Verfahren zu einem sp�teren Zeitpunkt zu befinden.
9. Demnach ist die staatsrechtliche Klage der Eidgenossenschaft gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, es wird festgestellt, dass der Bund mit der Verordnung �ber die Behandlung von Staatsschutzakten seinen Zust�ndigkeitsbereich gewahrt hat, und das Urteil des Verwaltungsgerichts wird in bezug auf Ziff. 1 des Dispositivs als nichtig erkl�rt.

References: Art. 113
 art. 83
 art. 91
 Art. 17
 BGE 
 BGE 
 Art. 113
 Art. 113
 Art. 83
 Art. 83
 BGE 
 Art. 116
 Art. 117
 Art. 93
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 93
 BGE 
 Art. 91
 Art. 15
 Art. 83
 Art. 40
 Art. 91
 Art. 84
 Art. 93
 Art. 83
 BGE 
 Art. 85
 Art. 92
 Art. 8
 BGE 
 BGE 
 Art. 96
 Art. 102
 Art. 102
 BGE 
 Art. 85
 Art. 85
 Art. 3
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 102
 Art. 85
 Art. 102
 Art. 85
 Art. 102
 Art. 37
 Art. 3
 Art. 64
 BGE 
 Art. 2
 Art. 64
 Art. 85
 Art. 102
 Art. 8
 Art. 17
 Art. 70
 Art. 102
 Art. 85
 Art. 85
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 102
 BGE 
 Art. 71
 Art. 102
 Art. 102
 Art. 102
 Art. 85
 Art. 3
 Art. 102
 Art. 3
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 Art. 3
 Art. 5
 Art. 5
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 Art. 1
 Art. 4
 Art. 5
 Art. 8
 Art. 102
 Art. 3
 Art. 11
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