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Timestamp: 2019-04-23 14:23:18+00:00

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﻿ Sentencia 2003-00200 de octubre 24 de 2013
SENTENCIA 2003-00200 DE 24 DE OCTUBRE DE 2013
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD POR EL HECHO DEL ESTADO – LEGISLADOR. SE REALIZA UN RECUENTO JURISPRUDENCIAL SOBRE LA RESPONSABILIDAD POR EL HECHO DEL ESTADO – LEGISLADOR. EN LOS EVENTOS DE RESPONSABILIDAD POR EL HECHO DEL LEGISLADOR, EL FUNDAMENTO DEL DEBER JURÍDICO DE REPARAR PUEDE RESIDIR TANTO EN UN RÉGIMEN SUBJETIVO COMO EN EL OBJETIVO DE LA RESPONSABILIDAD, ORA POR LA EXISTENCIA DE UNA FALLA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO, YA POR VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS, Y LA EXIGENCIA DE UNO U OTRO TÍTULO DE IMPUTACIÓN DEPENDE DE LOS HECHOS ALEGADOS Y ACREDITADOS DENTRO DEL PLENARIO. NO SE CONFIGURA LA FALLA DEL SERVICIO O EL ROMPIMIENTO DE LAS CARGAS PÚBLICAS CUANDO LOS HECHOS ACAECIDOS EN VIGENCIA DE LAS NORMAS, SE ENCONTRABAN AMPARADOS POR LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA, PRINCIPIOS SOBRE LOS CUALES RECAEN TODAS LAS ACTUACIONES PÚBLICAS DE LAS AUTORIDADES QUE EN CUMPLIMIENTO DE LA LEY DEBAN EJERCER LA ACTIVIDAD ENCOMENDADA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONGRESO DE LA REPÚBLICA, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FACULTAD DE CONFIGURACIÓN NORMATIVA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Sentencia 2003-00200 de octubre 24 de 2013
Rad.: 25000-23-26-000-2003-00200-01 (26.690)
Actor: Avantel S.A.
Demandado: la Nación - Congreso de la República
La corporación es competente para conocer del asunto(2), en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en proceso de doble instancia(3), contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, de 4 de diciembre de 2003, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.
Teniendo en cuenta que el recurso de apelación fue interpuesto por la parte demandante, la Subsección aplicará la decisión adoptada por la Sala Plena del Consejo de Estado(4) en la cual se fija el alcance de la competencia del fallador de segunda instancia, limitándola al estudio de los puntos de la sentencia que fueron atacados por el recurrente en el escrito de apelación, de acuerdo a las referencias conceptuales y argumentativas expresamente aducidas en su contra.
3.1. Valor probatorio de los documentos aportados en copia simple.
En el caso que se examina, advierte la Subsección que varios de los documentos que reposan en el expediente fueron aportados por la parte demandante en copia simple, referentes a las declaraciones de autoliquidación de impuestos realizada por la sociedad demandante en las declaraciones de importación, donde constan los valores pagados por concepto de la tasa especial para servicios aduaneros —TESA— cobrada por la DIAN, con fundamento en los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 declarados inexequibles posteriormente por la honorable Corte Constitucional en decisión de 19 de septiembre de 2001 (fls. 5 a 79 c. 2).
De acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia de la Sección Tercera(5), especialmente la sentencia proferida el 28 de agosto de 2013, Expediente 25022, las copias simples allegadas dentro del plenario pueden ser valoradas si aquellas, encontrándose a lo largo del proceso, no fueron tachadas de falsas por alguna de las partes, en atención a la protección del principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal, lo cual a su vez implica garantizar la protección del derecho al acceso a la justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal consagrados en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, pues como lo ha dispuesto la corporación en numerosas providencias, cuando las partes están de acuerdo en que se valore un documento aportado en copia simple “no sería dable soslayar ese interés para exigir el cumplimiento de una formalidad y las partes no podrían desconocer la decisión que con sustento en tal documento se adoptare por cuanto esa conducta atentaría contra el principio de la buena fe e implicaría atentar contra sus propios actos(6).
En este caso, se observa que ninguna de las declaraciones de importación fueron tachadas de falsas por la parte demandada, quien decidió guardar silencio durante el trámite de la acción que hoy se depreca. De esta manera, a pesar de que los documentos aportados por la sociedad Avantel S.A., obran en el expediente en copia simple, tal circunstancia no obsta para que la prueba pueda y deba ser valorada, puesto que de la conducta procesal de las partes se evidencia el interés común en que ella sea apreciada por el juzgador.
Así las cosas, la Subsección tendrá como prueba los documentos en copia simple aportados por la demandante, consistentes en las declaraciones de importación emitidas con intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, visibles a folios 5 a 79 del cuaderno 2 de pruebas.
3.2. Ausencia de copia de la sentencia proferida por la honorable Corte Constitucional:
Si bien en el debate probatorio no existe copia de la sentencia proferida por la honorable Corte Constitucional mediante la cual declararon inexequibles, entre otras normas, los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, y del cual el tribunal consideró que ante su ausencia estaban llamada al fracaso las súplicas de la demanda, lo cierto es que de acuerdo con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 527 de 1999(8), la Sala advierte que en el portal de la rama judicial del Estado, concretamente en la página web de la Corte Constitucional, bajo la dirección http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-992-01.htm, se encuentra la providencia mencionada.
Con fundamento en lo anterior, la Sala valorará esta información en virtud de que la Ley 527 de 1999 se encuentra vigente, y que como se ha dicho en otras oportunidades, se propende por la utilización de estas nuevas tecnologías en la dinámica de las relaciones intersubjetivas(9), y por supuesto en la actividad probatoria dentro de los procesos judiciales.
¿Es responsable el Estado por los daños ocasionados a la sociedad demandante en atención a la expedición y aplicación de unas normas posteriormente declaradas inexequibles por la honorable Corte Constitucional, disposiciones que en su momento crearon la obligación de liquidar y pagar la tasa especial de servicios aduaneros?
1. Copias de las declaraciones de importación contentivas de las autoliquidaciones de impuestos realizadas por Avantel S.A., donde constan los valores pagados por concepto de la tasa especial para servicios aduaneros —TESA— cobrada por la DIAN. (fls. 5 a 79 c. 2).
2. Copia simple de la constancia de ejecutoria de la Sentencia C-992 de 2001, donde se observa que dicha providencia fue notificada por edicto Nº 494, fijado el día 23 de octubre de 2001 y desfijado el día 25 de octubre de 2001 (fl. 1, c. 2).
6. La responsabilidad por el hecho del legislador.
6.1. Desarrollo jurisprudencial.
Como se observa, el caso sub examine se sustrae a dilucidar si el legislador —Congreso de la República— puede resultar responsable como consecuencia de la expedición de la Ley 633 de 2000, que posteriormente la honorable Corte Constitucional declaró inexequible, entre otras normas, los artículos 56 y 57 de la mencionada ley, y que, según la sociedad recurrente, se causó un daño antijurídico por la expedición y aplicación de aquellas, abiertamente inconstitucionales, ya que se pagaron unos valores de un tributo ilegítimo.
Se trata entonces de eventos de responsabilidad por el hecho de las leyes, supuesto en el cual, el Estado-legislador, pese a su poder soberano, puede causar un daño a un particular que no esté en el deber jurídico de soportar(10).
El desarrollo jurisprudencial de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido muy poca, pese a ello, es importante destacar las decisiones al respecto:
En un primer momento, mediante sentencia de 18 de octubre de 1990(11), la Sección Tercera de esta corporación resolvió un caso en el cual una sociedad demandó al departamento del Valle del Cauca al considerar que se generó un daño derivado de la expedición de un decreto y una ordenanza departamental, normatividad que creó un servicio de bodegaje de licores, suspendidas provisionalmente por la jurisdicción contenciosa administrativa y posteriormente declarados nulos algunos artículos de dicho decreto y ordenanza.
En esa ocasión, la Sección Tercera consideró que pese al interés que revestía la materia, el caso no permitía crear jurisprudencia al respecto, por cuanto no se apreciaba cuál podría ser el interés general de la comunidad en que se incrementara la oferta de licores en el departamento. Para denegar las pretensiones de la demanda sostuvo que “la conciencia ciudadana suele quejarse del Estado cantinero, que nada hace para frenar la producción distribución y consumo de bebidas embriagantes”. Sin embargo, citó la doctrina extranjera que ha reconocido la responsabilidad del Estado-legislador en los siguientes términos.
“b) La responsabilidad se basa en el principio de la igualdad de todos ante las cargas públicas —la ley impone, un pequeño número de particulares, identificables a pesar de la generalidad de los términos empleados, un perjuicio especial, en interés general. En el caso La Fleurette, la ley, en un conjunto de medidas destinadas a proteger la producción lechera amenazada por una caída de precios, prohibió la fabricación de productos susceptibles de reemplazar la leche para ciertos usos, lo cual no alcanzaba de hecho sino a un número reducido de empresas”.
Esta jurisprudencia, muy notable en teoría, no tuvo durante mucho tiempo sino un alcance práctico muy limitado: no recibió, después de la sentencia La Fleurette, sino una sola aplicación (E. 21 de enero de 1944 Caucheteux et Desmont, Rec., p. 22). Luego el Consejo de Estado afirmó el principio (1º de dic. de 1961, Lacombe, D., 1962, p. 89): lo aplicó en beneficio de un propietario que, habiendo obtenido un fallo de expulsión contra un inquilino cuyo hijo servía en Argelia, no había podido obtener la ejecución, por haber prohibido el legislador en ese tiempo tales expulsiones, imponiendo así a los propietarios cuyos inquilinos o miembros de su familia habían sido movilizados a Argelia, una carga especial, grave y excepcional (25 de ene. de 1963, Bovero, JCP, 1963, Nº 13.326, y la nota del decano Vedel). Algunos han visto en esta decisión una ampliación de la jurisprudencia anterior, y una admisión más franca de la responsabilidad del legislador. Pero la cuestión, desde entonces, no se ha planteado de nuevo al juez, lo que no permite confirmar esta interpretación optimista.
“Las soluciones que se acaban de analizar han sido recientemente trasladadas de la ley al tratado internacional: el Estado ha sido condenado a indemnizar a la víctima por un perjuicio grave y especial debido a una convención internacional (C.E., 30 de mar./66, p. 381; 29 de octubre de 1976, Burgat, A.J., 1977, p. 56)”.
Pese a lo anterior, la misma providencia dejó abierta la posibilidad de declarar la responsabilidad del Estado legislador, pero considerando que si se pensaba que el hecho dañino era la promulgación de la ley, esta no podía ser objeto de crítica, por cuanto ella no era susceptible de ser acusada por falta o violación del derecho, y en segundo lugar, porque correspondía a la esfera del mismo legislador definir si debía concederse alguna indemnización a los particulares que, en dichas condiciones, hubiesen sufrido un daño de tal naturaleza.
De esta manera, concluyó que eventualmente podría analizarse la responsabilidad del legislador podía imputarse a título de riesgo excepcional o violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas, aunque en todo caso, exigiéndose al menos el asentimiento tácito del legislador en que el daño fuese reparado.
En sentencia de febrero 2 de 1995, tratándose de un caso de la muerte de una mujer en los hechos acaecidos en el Palacio de justicia de 6 y 7 de noviembre de 1985, la parte demandada en sus alegatos de conclusión, expuso que existía una falta de responsabilidad del Estado cuando su función implica el ejercicio de su soberanía. Indicó que “(…) Es así como ni los actos legislativos, ni los actos de gobierno, ni los actos del juez, ni los hechos de guerra pueden dar lugar a una acción de responsabilidad en contra del Estado, cualquiera que fuesen las faltas imputables a sus representantes o agentes (…)”.
La sección Tercera desechó el argumento utilizado por la parte demandada para descartar la responsabilidad por el hecho de las leyes, en virtud del cual se sostenía que el ejercicio de la soberanía no podía relacionarse con daños antijurídicos algunos, de manera que, a juicio de la Sala, no era dable hablar de irresponsabilidad del Estado - legislador so pretexto del ejercicio de una función soberana(12).
Luego, en sentencia del 25 de agosto de 1998, la Sala Plena del Consejo de Estado declaró, por primera vez en Colombia, responsable al Congreso de la República y al Ministerio de Relaciones Exteriores por los perjuicios causados a la parte actora por la aplicación de la Ley 6ª de 1972, por medio de la cual se aprobaba la Convención de Viena(13). Al respecto se dijo:
“La aplicación del texto normativo en el sentido de conferir la inmunidad conduce a un enfrentamiento de derechos reconocidos por el ordenamiento colombiano; de un lado la condición del diplomático que goza de la inmunidad para ante los jueces colombianos y de otro lado el derecho que tienen todos los residentes en Colombia para accionar ante sus jueces naturales para que se respeten sus derechos, se les proteja o se les garantice conforme al derecho positivo vigente, y demandar y ser demandados. Si excepcionalmente como en este caso y por un tratamiento de privilegio conferido por el Estado a una persona, atendidas sus calidades, se produce un desequilibrio en su favor y en contra de otro que resulta damnificado y sin la posibilidad de demandar con fundamento en el hecho dañino ante su juez natural, es claro que hay un desequilibrio de las cargas públicas y que por ello el particular está habilitado para demandar al Estado en reparación con fundamento en su actuar complejo como ya se dijo”(14).
En esta sentencia se concluyó entonces lo siguiente:
• La responsabilidad del Estado legislador no tenía origen exclusivo en la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley sino en la antijuridicidad del daño(15).
• El título de imputación que se aplicó lo constituía el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, ocasionado por la actividad legítima de autoridades estatales (Congreso y Presidente de la República), por medio de la celebración de un tratado internacional y su aprobación por una ley, cuya aplicación causó daño antijurídico el cual un administrado en particular no tenía el deber de soportar.
En pronunciamiento de fecha 26 de septiembre de 2002, Expediente 20945, se estudió la posibilidad de imputar la responsabilidad al legislador en los eventos en los cuales se causara un daño como consecuencia de los efectos generados por una norma declarada inexequible(16). La sentencia en cuestión analizó si era posible que el juez, por medio de la figura de la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4º de la Carta Política, extendiera hacía el pasado los efectos de la sentencia de inexequibilidad y reconociera los perjuicios causados por la normatividad mientras estuvo vigente.
En efecto, el municipio demandante solicitó la declaratoria de responsabilidad del Estado por la promulgación del numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, mediante el cual se calificaron como “recursos de capital” los dineros recaudados por la Nación por concepto de concesión a los particulares de los servicios de telefonía celular, norma que mediante Sentencia C-423 de 1995 proferida por la honorable Corte Constitucional, fue declarada inexequible, argumentando que tales dineros pertenecían a los ingresos corrientes de la Nación, de los cuales detentaban los municipios derecho de participación de conformidad con la Ley 60 de 1993. Por tal razón, los municipios manifestaron haber sufrido un perjuicio, consistente en no haber participado en los ingresos corrientes de la Nación por tales sumas. Al respecto, discurrió el Consejo de Estado de la siguiente manera:
“Se precisa, al respecto, que si bien esta corporación ha aceptado la posibilidad de declarar la responsabilidad de la Nación por los perjuicios causados como consecuencia de la aplicación de normas constitucionales y legales, ella está referida a los casos en que el demandante demuestra que las mismas crean para él un desequilibrio frente a las cargas públicas, en relación con la situación en que se encuentran los demás ciudadanos(17). Es, entonces, en estos eventos, ese desequilibrio —que se materializa en un daño especial— lo que constituye el fundamento de la obligación de indemnizar que surge a cargo la Nación, la cual, por lo demás, debe ser representada en el proceso por el Presidente del Senado de la República, conforme a lo dispuesto en el artículo 149, inciso tercero, del Código Contencioso Administrativo.
“Muy diferente es la situación que se plantea en el caso que hoy ocupa a la Sala; en efecto, como se ha expresado, la pretensión de declaración de responsabilidad está sustentada en el no pago de unos dineros que, según lo afirma el apoderado del municipio demandante, se deben a este último, situación que constituye una típica falla del servicio, referida concretamente a la aplicaciónde una norma contraria a la Constitución, esto es, el numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, para definir la naturaleza de los recursos recibidos por la concesión del servicio de telefonía móvil celular, antes de la declaratoria de inexequibilidad de la misma. Así las cosas y dado que, según lo explicado, la contradicción con la Carta Política no existe con respecto a las situaciones consolidadas con anterioridad a la notificación del pronunciamiento de la Corte contenido en el fallo C-423 de 1995, ni puede ser válidamente declarada por el juez contencioso administrativo, es claro que aquella pretensión no puede prosperar”(18).
Por otro lado, en auto de 15 de mayo de 2003, Expediente 23245(19), la Sección Tercera concluyó que la acción de reparación directa era procedente para el análisis de la reparación de daños causados por la aplicación de normas declaradas inexequibles. Pese a ello, sostuvo el auto que, aunque la inexequibilidad no obligaba el reconocimiento de lo pedido, debía acreditarse la existencia o claridad de su ocurrencia y su cuantía.
En sentencia de 12 de junio de 2003 la Sección Cuarta de esta corporación indicó que los efectos generados por la aplicación de una norma declarada inconstitucional hacia el futuro, no podían desembocar en perjuicio alguno que pudiera reputarse de antijurídico, pues antes de la sentencia de inexequibilidad, el cumplimiento de la disposición era obligatoria desde su promulgación para todos los habitantes de la Nación. Así mismo, argumentó que no era de su competencia modificar el alcance de los efectos fijados en una sentencia de inexequibilidad so pretexto de ordenar la reparación de los presuntos perjuicios causados como consecuencia de la aplicación de la ley inconstitucional(20).
A su turno, en sentencia de 23 de febrero de 2012, Expediente 24655, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió confirmar la sentencia de primera instancia que condenó a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público(21), al considerar, entre otras cosas que, “[E]n el sistema jurídico colombiano el artículo 90 superior no excluye a autoridad pública alguna del deber de reparar los daños antijurídicos imputables a su acción o a su omisión, razón por la cual cabe entender comprendidos en el enunciado del referido canon constitucional a los autores de normas generales, impersonales y abstractas que ocasionen perjuicios de dicha índole, (…) con independencia del mantenimiento de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la norma general que consagraba la obligación tributaria declarada inexequible o nula —cosa que no está en discusión—, la persona que haya sufrido un daño antijurídico como consecuencia directa de la aplicación de tal disposición tiene derecho a que, a través del cauce procesal constituido por la acción de reparación directa, se examine si concurren, o no, los requisitos constitucionalmente exigidos para que se declare patrimonialmente responsable al Estado, vale decir, que el daño antijurídico causado sea imputable a la acción —el ejercicio irregular de su potestad normativa— desplegada por una autoridad pública (…)”.
Así mismo, en providencia de 28 de septiembre de 2012, Expediente 24630(22), la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación, indicó que la demandante fue privada de su derecho de acceso a la justicia y además que la legitimación por pasiva podía recaer, a prevención, en el Congreso de la República, en la medida en que, además del ejecutivo, esta autoridad pública también interviene en el proceso de suscripción de tratados y convenios internacionales(23).
Por último, en sentencias proferidas por la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación de la presente anualidad(24), se discutió sobre la responsabilidad del Congreso de la República al haber expedido la Ley 443 de 1998 (carrera administrativa), que en el parágrafo del artículo 39 dispuso sobre la posibilidad del extrabajador, en el momento de la supresión de su cargo, optar por la indemnización, caso en el cual, el acto administrativo que en ella constara, prestaría mérito ejecutivo. Así mismo, indicaba la norma que la caducidad establecida en el código contencioso administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo.
El último aparte del parágrafo fue declarado inexequible por la honorable Corte Constitucional, por lo que los demandantes, en estos dos casos, al momento de tomarse esta decisión, no tuvieron la posibilidad de demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho la Resolución 0037 de 2000, por cuanto ya había caducado la acción (resoluciones que incorporaron funcionarios y distribuyeron unos cargos). En estas providencias, luego de hacer un recuento jurisprudencial, se refirió a los efectos de las sentencias del alto tribunal constitucional para concluir que, por regla general, los efectos de las decisiones constitucionales son hacia el futuro en principio, y en los eventos en que el daño se causa por el retiro de la norma y este sea antijurídico, existe una responsabilidad del Estado. Pese a ello, en los casos analizados por la Subsección se observó que no se encontraba acreditado el daño, por cuanto no se demostró que con inexequibilidad del inciso final del parágrafo segundo de la Ley 443 de 1998, se hubiera lesionado el derecho de acceso a la administración de justicia(25).
De otra parte, la honorable Corte Constitucional también se ha pronunciado acerca de la responsabilidad por el hecho del legislador. Mediante Sentencia C-149 de 1993, se declaró la inexequibilidad de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992, normas que impusieron a los contribuyentes una inversión forzosa en bonos para desarrollo social y seguridad interna, BDSI, decisión que tuvo efectos retroactivos, en consideración a que, de no hacerse así, tal cosa supondría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un perjuicio injustificado para los contribuyentes, pues desaparecida la causa que legitime el pago del tributo, se impone la necesidad de su restitución.
“Este reintegro resulta apenas natural pues, de no ser así, siendo contrarios a la Carta los preceptos que autorizaban la colocación de los bonos, se tendría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un perjuicio injustificado para los contribuyentes, quienes no están obligados a transferir recursos al erario sino en los casos y por los motivos que disponga la ley. Desaparecida esta, pierde fundamento el pago y, por ende, si se hubiere efectuado, debe ser restituído (sic) para realizar el principio de justicia y hacer operante y vigente el orden justo al que aspira la Constitución. Además, la aludida consecuencia se apoya en el principio de la buena fe. (…)”.
Y mediante Sentencia C-038 de 2006, la Corte Constitucional reconoció que la responsabilidad del Estado - legislador no estaba circunscrita exclusivamente a las hipótesis previstas en la propia Constitución(26), ni tampoco a los eventos en los cuales se declarara con efectos retroactivos la inexequibilidad de las leyes, pues el fundamento de la responsabilidad radica en la antijuridicidad del daño y no en la actuación ilícita del legislador.
“Tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública. En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño. De este modo la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al poder legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado social de derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento. No sobra advertir que la Constitución establece expresamente determinados supuestos de obligación reparatoria por la actuación del Legislador, tales como la figura de la expropiación, la obligación de indemnizar cuando se establece un monopolio o cuando el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos. Lo anterior no significa que la responsabilidad del Estado legislador se vea circunscrita exclusivamente a los anteriores eventos o a los supuestos de declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, pues como ya se ha dicho su fundamento estriba en la noción de daño antijurídico, la cual como se ha reiterado a lo largo de esta decisión descansa en los principios de solidaridad y de igualdad, y no en la idea de la actividad ilícita del Legislador, entendida como tal las actuaciones contrarias a la Constitución”.
6.2. El caso en concreto.
Efectuado el recuento jurisprudencial sobre la materia que hoy ocupa la atención de la Subsección, corresponde determinar el contenido y alcance de la responsabilidad por el hecho del Estado - legislador.
De conformidad con los pronunciamientos expuestos, es claro que ningún ente estatal escapa al precepto superior conforme al cual “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. De esta manera, para la Sala resulta evidente que el Congreso de la República, como parte integrante de la estructura del Estado, puede ser declarado responsable cuando, en ejercicio de sus funciones legislativas, causa un daño antijurídico a los particulares.
Así mismo, al tenor de lo dispuesto por el citado artículo 90 de la Constitución Política, para que surja la aludida responsabilidad administrativa, debe configurarse un daño antijurídico y una imputación. Tales requisitos deben estar plenamente acreditados en el proceso, so pena de ser rechazadas las pretensiones y su reparación.
Adicionalmente, para que el juicio de responsabilidad prospere, las súplicas de la demanda han de encontrar su sustento jurídico en alguno de las motivaciones de imputación bajo los cuales sea posible declarar responsable al ente público. En los eventos de responsabilidad por el hecho del legislador, el fundamento del deber jurídico de reparar puede residir tanto en un régimen subjetivo como en el objetivo de la responsabilidad, ora por la existencia de una falla en la prestación del servicio, ya por violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas, y la exigencia de uno u otro título de imputación depende de los hechos alegados y acreditados dentro del plenario.
En el sub lite, la parte actora pretende la declaratoria de responsabilidad de la Nación - Congreso de la República por los perjuicios irrogados con ocasión de la promulgación de la Ley 633 de 2000 —vigente desde el día 29 de diciembre de ese mismo año— que en sus artículos 56 y 57 creó una tasa especial para los servicios aduaneros, TESA, como contraprestación por el costo de los servicios prestados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, posteriormente declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-992 de 2001, ejecutoriada el 25 de octubre del mismo año. En el periodo de tiempo en que estuvieron vigentes los precitados artículos —29 de diciembre de 2000 a 25 de octubre de 2001—, la DIAN, mediante Resolución 029 de enero 2 de 2001, reglamentó la liquidación, pago y recaudo de la TESA e inició el cobro del referido tributo. En virtud de tales normas, la sociedad demandante afirma haber tenido que pagar por concepto de la indicada tasa especial, el valor de $ 205’568.449.
De conformidad con las pruebas arrimadas al expediente, la Subsección encuentra acreditado que, durante el periodo en que estuvieron vigentes los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, la sociedad demandante Avantel S.A., pagó por concepto de la tasa especial para servicios aduaneros, los valores que se relacionan en las copias de declaración de impuestos que la Sala sí considera probado en esta instancia, de conformidad con lo expuesto en líneas anteriores respecto de la valoración de las copias simples. Efectuada una revisión, se observa que la entidad efectivamente canceló por concepto de tasa especial que aparece en el número 72 de los formularios correspondientes a tasa especial en total un valor de $ 205’568.449 (fls. 5 a 79 c. 2).
En el presente asunto es necesario revisar qué sucede cuando la Corte Constitucional declara inexequible unas normas bien sea con carácter ex nunc o ex tunc.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”(27) (se resalta).
Por lo tanto, las decisiones sobre la constitucionalidad de una norma cuya competencia es atribuida a la Corte Constitucional (C.N., art. 241), pueden tener efectos en el tiempo en el evento en que estas sean declaradas inexequibles(28) o exequibles condicionalmente(29). Tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional, la regulación de los efectos temporales de estos fallos se han diseñado a partir de varias fuentes normativas; la Constitución (arts. 243), la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (L. 270/96, art. 45), la aplicación de los principios generales del derecho sobre la vigencia de las normas jurídicas y la jurisprudencia constitucional.
Por regla general las decisiones sobre el control de constitucionalidad tienen efectos ex nunc, esto es, genera efectos inmediatos, hacia el futuro y vinculantes para todas las situaciones jurídicas originadas en el pasado y en curso.
Bajo lo anterior, la Corte Constitucional ha sostenido que
“(…) la jurisprudencia constitucional ha acogido también el contenido del fenómeno de la irretroactividad o prohibición de retroactividad, como aspecto fundamental del desarrollo de los efectos temporales de sus sentencias de control de constitucionalidad. Su fundamento implica el reconocimiento de principios constitucionales como el de la buena fe y confianza legítima(30) y el de seguridad jurídica(31), entre otros. (…) Estas disposiciones constitucionales procuran que las nuevas regulaciones normativas respeten situaciones que se han consolidado jurídicamente en pasado, lo cual trae como consecuencia la limitación de las normas de derecho para retrotraer sus efectos con el fin de alterar eventos cuyos resultados jurídicos se dieron antes de su vigencia. No obstante, como se dijo, el alcance de esta prohibición consiste en que no se pueden presumir los efectos retroactivos, aunque, si pueden establecerse de manera expresa (…)”(32) (resaltado fuera de texto).
Conforme a lo anterior, la Corte Constitucional tiene la facultad de modular las sentencias objeto de control de constitucionalidad, que por regla general, de acuerdo con lo establecido en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 tienen efectos hacia el futuro, a menos que sea la propia Corte “de manera expresa”(33) quien resuelva algo contrario, esto es, darle efectos retroactivos a la sentencias de constitucionalidad.
Ahora bien, de acuerdo con lo sostenido por la parte demandante, la responsabilidad de la entidad demandada se concreta al haber creado y aplicado unas normas que posteriormente fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en Sentencia C-992 de 2001. El artículo 56 de la Ley 633 de 2000 hacía referencia a la creación de una tasa especial como contraprestación de servicios aduaneros prestados por la DIAN, equivalente al 1.2% del valor FOB de los bienes objeto de importación. A su turno, el artículo 57 establecía que la administración y control estaba a cargo de la DIAN. La norma también expuso que se trataba de un ingreso corriente de la Nación de conformidad con el inciso 2º del artículo 357 de la Constitución Política y teniendo en cuenta que no se trataba de ningún impuesto, creó un fondo de servicios aduaneros el cual se financiaría con los recursos que se recaudaran por la tasa. Los recursos de dicho fondo se destinarán a recuperar los costos incurridos por la Nación en la facilitación y modernización de las operaciones de comercio exterior, mediante el uso de su infraestructura física y administrativa y para la financiación de los costos laborales y de capacitación de la DIAN.
La Corte Constitucional al examinar la exequibilidad de las normas demandadas, lo hizo con base en lo establecido en el artículo 338(34) superior. Sostuvo dentro de las consideraciones expuestas en Sentencia C-992 de 2001, en términos generales, que la creación de una tasa debe venir acompañada por la identificación, en la propia ley, del servicio a la que la misma corresponde y por cuya utilización serán gravados los contribuyentes. Pese a lo anterior, consideró el alto tribunal constitucional que en la medida en que es consustancial a la idea de tasa su vinculación con el servicio que se presta al usuario, la tarifa debe también, necesariamente, estar asociada a tal.
Conforme a lo anterior expuso que el legislador señalaba que la tasa correspondía a los servicios aduaneros, pero no determinó el contenido de los mismos ni la manera como el gravamen se vinculaba a ellos. La tarifa no se establecía en función de la utilización del servicio sino, exclusivamente, en relación con el valor del bien importado. Tal indeterminación conducía a borrar la frontera entre tasa e impuesto y a que la tasa por los servicios aduaneros se asimilara a un impuesto sobre las importaciones, caso en el cual su destinación especial resultaría contraria a la Constitución.
Finalmente, concluyó que
“(…) Lo anterior se corrobora si se tiene en cuenta que, de acuerdo con el segundo inciso del artículo 57, el destino de los recaudos no se restringe a la recuperación de los costos del servicio, con los cuales, por otro lado, en la medida en que no se conocen, no es posible establecer una relación de equivalencia al menos aproximada, sino que se extiende para cubrir los costos incurridos por la Nación en la facilitación y modernización de las operaciones de comercio exterior, mediante el uso de su infraestructura física y administrativa y para la financiación de los costos laborales y de capacitación de la DIAN, propósitos que claramente exceden el ámbito del gravamen definido en el inciso primero del artículo 56, en la medida en que no se refieren exclusivamente a los costos que se generan por los servicios aduaneros que se prestan a los contribuyentes de la tasa, sino que comprenden, o pueden comprender, servicios que correspondan a exportaciones y porque en la financiación de los costos laborales y de capacitación de la DIAN, caben conceptos que nada tienen que ver con las importaciones, o incluso, con el comercio exterior (…)”.
Con fundamento en tales consideraciones declaró inexequibles los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 sin que la Corte Constitucional modulara los efectos de la sentencia en sentido retroactivo.
Dentro del sub lite es importante considerar que la vigencia de la normas, esto es, desde enero de 2001 hasta el día en que se profirió la decisión(35) la parte demandante canceló el valor por concepto de tasa hasta el mes de agosto de 2001, de conformidad con las copias de las declaraciones de importación allegadas al plenario.
1) Ahora bien, la parte actora discute que el pago realizado se efectuó sin la contraprestación del servicio aduanero que debió reglamentar el ente o autoridad competente para ello. Pese a ello, la recurrente no acreditó la falta de la prestación del servicio sino que, dentro de las declaraciones de importación arrimadas al expediente, canceló por concepto de la tasa especial, por lo que se deduce que el servicio era prestado en atención a lo expuesto en el artículo 56 de la Ley 633 de 2000. Por lo tanto, se deduce del pago de esta tasa que efectivamente se prestó el servicio por parte del Estado.
Así mismo, contrario a lo sostenido por el recurrente y de conformidad con lo expuesto en líneas anteriores, los hechos consolidados en vigencia de las normas se encontraban amparadas por el principio de legalidad y garantía constitucional y por el contrario, no era una carga que la sociedad demandante no debía soportar, por cuanto se itera, se encontraban amparadas por el ordenamiento jurídico en dicho momento.
2) Por otra parte, sostuvo la sociedad actora que la sentencia de constitucionalidad sólo declaró la inexequibilidad de la TESA. La Corte no podía pronunciarse sobre la responsabilidad patrimonial que debía asumir el Estado por los daños antijurídicos causados con ocasión de ese tributo, por lo tanto, la decisión no era imprescindible para la cuestión que se debate.
“(…) si bien no corresponde a la Corte Constitucional la reparación de los daños antijurídicos causados por la actividad del legislador, excepcionalmente, en algunas ocasiones, mediante la técnica de modular los efectos temporales a sus decisiones ha permitido el resarcimiento de algunos de los perjuicios patrimoniales causados por leyes inconstitucionales, de manera específica al darle eficacia retroactiva a sus sentencias (…) Lo anterior no quiere decir que la modulación de los efectos temporales de las decisiones de inexequibilidad tenga como propósito la reparación de los daños antijurídicos causados por las leyes inconstitucionales, pues como antes se dijo esta labor no es propia del juez constitucional, sino que excepcionalmente, bajo ciertas circunstancias, la expedición de fallos con efectos retroactivos puede tener entre sus efectos el resarcimiento de algunos de los perjuicios causados por las leyes contrarias a la Constitución (…)”(36).
En el presente asunto, no se observa cuál es el la falla del servicio o el rompimiento de las cargas públicas causado a la parte demandante, por cuanto se insiste, los hechos acaecidos en vigencia de las normas, se encontraban amparados por la presunción de legalidad(37) y seguridad jurídica, principios sobre los cuales recaen todas las actuaciones públicas de las autoridades que en cumplimiento de la ley deban ejercer la actividad encomendada. Teniendo en cuenta lo anterior, la presunción de legalidad de la ley no se desvirtuó sino hasta cuando se ejerció la acción de inconstitucionalidad.
En vista de lo anterior, el pago efectuado por la parte demandante al Estado de conformidad con lo establecido en los artículos consagrados en la Ley 633 de 2000, y que posteriormente fueron declaradas inexequibles, no resultó antijurídico y, por lo tanto no puede desconocerse por parte de esta jurisdicción los efectos de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, quien al ser la única que puede modular los efectos de sus fallos, lo hace bajo unos parámetros que responden a la “necesidad imperante de garantizar, en determinados casos, el respeto a la supremacía constitucional y la defensa de los derechos fundamentales. Siendo la Constitución la norma jurídica principal y primordial del ordenamiento jurídico”(38), o que en palabras de la Corte “los efectos concretos de la sentencia de inexequibilidad dependerán entonces de una ponderación, frente al caso concreto, de los principios encontrados: la supremacía de la Constitucional —que aconseja atribuir a la decisión efectos ex tunc (…)— y el respeto a la seguridad jurídica —que, por el contrario, sugiere conferirle efectos ex nunc”(39).
Por lo tanto en este caso, no se observa que los efectos de la sentencia hayan sido con efectos retroactivos, por lo que la obligatoriedad e irretroactividad de lo establecido por la Corte Constitucional en Sentencia C-992 de 2001 conlleva a que los hechos acaecidos en vigencia de los artículos cumplieron lo establecido por el ordenamiento jurídico y se insiste, cobijado por la presunción de legalidad.
Por todo lo anterior esta Subsección confirmará la sentencia de primera instancia pero por las consideraciones expuestas en esta providencia.
1. ADMÍTESE el impedimento presentado por la honorable Consejera de Estado, doctora Olga Mélida Valle de De la Hoz.
2. CONFÍRMESE la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A de 4 de diciembre de 2003 por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
(2) De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998 y artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003.
(3) El Decreto 597 de 1988 consagró que para que un proceso de reparación directa que inició en el año 2003 tuviere vocación de doble instancia, la pretensión mayor de la demanda debía superar la suma de $ 36’950.000. En el sub lite se instauró la demanda el día 13 de enero de 2003, cuya pretensión mayor ascendió a la suma de $ 205’568.449, razón por la cual es susceptible de ser tramitada en segunda instancia.
(4) “(…) En este orden de ideas, para la Sala Plena de la Sección Tercera resulta claro —y alrededor de este planteamiento unifica en esta materia su jurisprudencia— que por regla general el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por la ley, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo, razón por la cual la jurisprudencia nacional ha sostenido que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”. (…) Ahora bien, en relación con la mencionada regla general, según la cual aquellos temas no propuestos en el recurso de alzada estarían llamados a excluirse del conocimiento del juez ad quem, conviene precisar que dicha regla general no es absoluta, puesto que la misma debe entenderse y admitirse junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo, i) de las normas o los principios previstos en la Constitución Política; ii) de los compromisos vinculantes asumidos por el Estado a través de la celebración y consiguiente ratificación de Tratados internacionales relacionados con la protección de los derechos humanos y la vigencia del derecho internacional humanitario, o iii) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada (…)”. Sentencia 9 de febrero de 2012, Expediente 21060.
(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, 4 de mayo de 2000, Expediente 17566; 27 de noviembre de 2002, Expediente 13541; 31 de agosto de 2006, Expediente 28448; 21 de mayo de 2008, Expediente 2675; 13 de agosto de 2008, Expediente 35062, 18 de enero de 2012, Expediente 19920, entre otras.
(7) Consejo de Estado, Sección Tercera, 18 de enero de 2012, Expediente 19920. “De conformidad con las manifestaciones de las partes, para la Sala dicho documento que obra en copia simple, tiene en esta oportunidad mérito para ser analizado y valorado, comoquiera que la parte demandada pidió tener esa copia como prueba y valorarla como tal; en otras palabras, la Nación no desconoció dicho documento ni lo tachó de falso, sino que conscientemente manifestó su intención de que el mismo fuese valorado dentro del proceso. (…) resulta necesario recordar que en la contestación de la demanda la Nación, no solo aceptó el hecho que se pretendía probar con el documento aportado en copia simple, sino que además admitió a éste último como prueba, sin haber alegado en momento alguno que tal documento no se podía valorar, circunstancia que por demás, hubiere significado la trasgresión al principio constitucional de buena fe que protege la confianza que los particulares depositan al deber de coherencia en el actuar de quien tiene la carga de respetar y de someterse a una situación creada anteriormente por su propia conducta”.
(8) “Los mensajes de datos serán admisibles como medios de prueba y su fuerza probatoria es la otorgada en las disposiciones del capítulo VIII del título XIII, sección tercera, libro segundo del Código de Procedimiento Civil. En toda actuación administrativa o judicial, no se negará eficacia, validez o fuerza obligatoria y probatoria a todo tipo de información en forma de un mensaje de datos, por el sólo hecho que se trate de un mensaje de datos o en razón de no haber sido presentado en su forma original”.
(9) En este sentido, Consejo de Estado Sección Tercera, sentencia del 16 de agosto de 2007, Expediente: AP-250003225000200400992 01 y auto de Sala Plena de la Sección Tercera de 6 de diciembre de 2012, Expediente 45679.
(10) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 24 de abril de 2013, expedientes 27720 y 28221.
(11) Sentencia Expediente 5396.
(12) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de febrero 2 de 1995, Expediente: 9273: “(…) No es posible, pues, dar cabida a reclamaciones de irresponsabilidad del Estado, máxime si se trata de un Estado social de derecho (C.N., art. 1º) so pretexto de que la acción dañosa es constitutiva del ejercicio de su soberanía; tal recurso no podía jamás servir de excusa o de justificación para que el ejercicio del poder desborde los cauces del derecho, y, en el terreno de lo arbitrario, produzca impunemente daños antijurídicos a los asociados”.
(13) Los hechos que dieron lugar a la sentencia fueron los siguientes: En el año de 1991 un ciudadano colombiano murió luego de ser arrollado por un vehículo conducido por un agente diplomático norteamericano. La familia de la víctima intentó infructuosamente obtener compensación por los perjuicios sufridos ante la Corte Suprema de Justicia, órgano judicial que rechazó la demanda impetrada contra el conductor el vehículo debido a la inmunidad de que gozan los agentes diplomáticos extranjeros en Colombia en virtud de la Convención de Viena (aprobada por la L. 6ª/72). Posteriormente acudieron ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y demandan al Congreso de la República —representado en el proceso por el Ministerio del Interior—, bajo el entendimiento que estas entidades debían responder por los perjuicios causado por el accidente debido a que la inmunidad del agente diplomático tenía origen en la Convención de Viena, la cual había sido negociada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y posteriormente aprobada por el Congreso de la República.
(14) Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de agosto 25 de 1998. Expediente IJ-001. En similar sentido Sentencia JI-002.
(15) Con esto se aparta del fundamento de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual si bien se había declarado la responsabilidad del Ministerio de Relaciones Exteriores, el a quo sostuvo que el origen de dicha responsabilidad no era el hecho de la ley, sino la ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, pues a su juicio la responsabilidad del Estado - legislador sólo podía tener origen en la previa declaratoria de inconstitucionalidad de un precepto legislativo. Cfr. Sentencia C-038 de 2006 de la Corte Constitucional.
(16) El caso era el siguiente: un municipio reclamaba las sumas dejadas de transferir a éste por concepto de participaciones en los ingresos corrientes de la Nación en el periodo comprendido de 1994-1995. El origen de la demanda era la Sentencia C-523 de 1995 por medio de la cual la Corte Constitucional declaró inexequible el numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, disposición que incorporaba los recursos percibidos por el Estado por concepto de los contratos de concesión a particulares de la telefonía móvil celular en el rubro de recursos de capital, excedentes financieros de la Nación, de manera tal que dichos recursos pasaban a un fondo especial y no eran distribuidos entre las entidades territoriales. Con la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral contemplado en dicha ley, estos recursos ingresaron al rubro de ingresos corrientes de la Nación, los cuales debían ser distribuidos a las entidades territoriales. Sin embargo, la Corte Constitucional no le dio de manera expresa efectos retroactivos a su decisión y, por lo tanto, durante el año 1994 las entidades territoriales no tuvieron derecho a participar en dichas rentas.
(17) Ver, sentencias de la Sala Plena IJ-001 del 25 de agosto de 1998 e IJ-002 del 8 de septiembre del mismo año.
(18) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de septiembre 26 de 2002, Expediente: 20945 “(…) La decisión sobre los efectos de un fallo de constitucionalidad, en consecuencia, también tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, de manera que no están facultadas las autoridades de la República para aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de una norma determinada, cuando la misma ha sido declarada inexequible por la Corte y el fallo respectivo tiene efectos hacia el futuro. Si, como se dijo anteriormente, se trata de actos proferidos o situaciones consolidadas con posterioridad al fallo, este simplemente debe acatarse, porque la norma en cuestión ha desaparecido del ordenamiento jurídico. Si, en cambio, se trata de actos proferidos con anterioridad al mismo o de situaciones consolidadas antes de su pronunciamiento, aquéllos y estas conservan su eficacia jurídica. Una conclusión diferente nos llevaría a concluir, necesariamente, que el fallo de constitucionalidad puede ser desconocido, en situaciones concretas, por las autoridades competentes para resolverlas (…)”.
(19) Auto de Radicación 76001-23-31-000-2002-1912-01(23245).
(20) Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de junio 12 de 2003, Expediente AG-2002-0014: Se trataba del Decreto-Ley 955 de 26 de mayo de 2000 por medio del cual creó el impuesto a las transacciones financieras, con tarifa única del dos por mil (2/1000)’, retroactivo al 1º de enero de 2000 y hasta el 31 de diciembre del mismo año. La DIAN siendo la entidad administradora del tributo lo recaudó desde enero de 2000 hasta el 31 de octubre del mismo año, por cuanto en dicha fecha se notificó al Gobierno Nacional de la Sentencia C-1403 de 2000, mediante la cual se declaró inexequible el decreto en mención. Por lo tanto solicitó como indemnización la devolución de lo recaudado por el tributo impuesto con la indexación debida. En dicha sentencia se expuso que: “(…) De lo anterior se colige que la causa del presunto perjuicio alegado es la ley, por tanto del cumplimiento o de la aplicación en sí de la misma no se puede derivar un perjuicio, puesto que es obligatoria para todos los habitantes del país desde su promulgación (art. 52, C. de R. P. y M.), y al ejecutivo dentro de las funciones constitucionales asignadas le corresponde velar por la estricta recaudación y administración de las rentas dentro del marco fijado en la ley por el Congreso o en los actos excepcionales con fuerza de ley. Así las cosas, el alegado detrimento del patrimonio de los usuarios del sistema financiero no sería antijurídico, porque el impuesto contenido en las disposiciones antes señaladas era aplicable y su constitucionalidad o legalidad sólo es susceptible de controversia ante el juez competente mediante el ejercicio de las acciones ordinarias contenidas en el ordenamiento jurídico y de otro lado el efecto de las inexequibilidades declaradas se determinó expresamente hacia el futuro. De otra parte, por la sola invocación de la ocurrencia de un presunto perjuicio no puede desnaturalizarse el objeto de la acción de grupo, que se reitera es exclusivamente indemnizatoria, así no es posible debatir la constitucionalidad de un tributo, ni modificar el alcance de los efectos fijados en una sentencia de inexequibilidad o desconocer esta y en su lugar aplicar los criterios expuestos en otra decisión sobre la constitucionalidad de norma diferente. (…) En relación con la solicitud de aplicar la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4º de la Carta, la Sala considera que en la presente acción no es aplicable, pues declarada la inexequibilidad de las normas hacia el futuro, el efecto implica que los recaudos efectuados con fundamento en preceptos vigentes en tal momento, se apoyaron en la obligatoriedad de su aplicación, por lo que el alegado perjuicio no puede devenir en antijurídico (…)”.
(21) Se trataba de lo siguiente: una empresa de carácter privado demandó a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público por el irregular ejercicio de la potestad reglamentaria contemplada en el Decreto 650 de 1996 artículo 8º literal b), reglamentaria de la Ley 223 de 1995. El Consejo de Estado, Sección Cuarta declaró la nulidad del mencionado literal del artículo norma con fundamento en la cual se recaudó el impuesto de registro que la empresa tuvo que pagar en 3 ocasiones.
(22) Nº de Radicación 25000-23-26-000-1999-01795-01. Se trataba de una exempleada de la Embajada de Corea del Sur en Colombia, quien no pudo acceder a la justicia laboral para demandar el reconocimiento de sus derechos laborales, en virtud de la inmunidad diplomática de que en Colombia goza la Embajada de la República de Corea del Sur.
(23) Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección “B”. Sentencia de septiembre 28 de 2012, Expediente 24630: “Es de anotar que la responsabilidad estatal que invoca la señora Rosa Otilia Correa no comporta el hecho del legislador exclusivamente, toda vez que, si bien el poder legislativo intervino en el proceso de adopción de los principios y normas internacionales contenidos concretamente en el tratado que reconoció el principio de inmunidad de jurisdicción , sin reservas, tal y como fue analizado por la corporación en la sentencia de 8 de septiembre de 1998 atrás referida, pues en su adopción intervino también el poder ejecutivo, si se considera que a la luz del numeral 20 del artículo 120 de la Constitución entonces vigente, la negociación y suscripción es asunto confiado al Presidente de la República como Jefe de Estado y su aprobación al Congreso de la República. Huelga concluir, en consecuencia, que es la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores, demandado por la actora, el responsable de los daños que le fueron ocasionados, en virtud de la inmunidad de jurisdicción acogida por el Estado colombiano, por la suscripción de la Convención de Viena de 1961, para preservar la soberanía de otros Estados en su territorio, como lo prevé las reglas del derecho internacional, legitimación que bien podría haber recaído, a prevención, en el Congreso de la República, en cuanto la intervención conjunta en punto a la suscripción de tratados y convenios internacionales”.
(24) Expedientes 28221 y 27720 de 24 de abril de 2013.
(25) Lo anterior, por cuanto del análisis de la sentencia de la Corte Constitucional y de las pretensiones de la demanda, se concluyó que “la norma declarada inexequible restringía el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo concerniente a la indemnización que tiene derecho a percibir el empleado de carrera cuyo cargo sea suprimido, y no aquella decisión que efectivamente lo retira del servicio, frente al que, la parte actora, pudo haber ejercido el control judicial respectivo, dentro de los términos de caducidad de que trata el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, sin que la decisión de la Corte Constitucional hubiera tenido injerencia en el mismo”.
(26) Constitución Política. Artículos 58, 150 numeral 17, 336, 365, entre otros.
(27) La Corte Constitucional ha desarrollado pues, la tesis según la cual, por regla general los efectos de sus sentencias de constitucionalidad son ex nunc, salvo que la misma Corte asigne otros efectos temporales, en los términos del artículo 45 de la Ley 270 de 1996. Sentencia T-389 de 2009.
(28) Se trata de la “(…) expulsión del ordenamiento de la norma juzgada, con efectos generales o erga omnes, los que son apenas naturales considerando que esta clase de pronunciamientos judiciales se encaminan a restablecer el ordenamiento jurídico desde el punto de vista constitucional, lo cual implica que la sociedad entera tiene interés en lo que se decida (…)”. Efectos en el tiempo de las sentencias de inconstitucionalidad y de nulidad de las normas tributarias”. En: Revista Impuestos. Bogotá: Legis Editores, 2010 (enero), pp. 18-21. Escrito por Gabriel Muñoz.
(29) “(…) permite la entrada en vigencia, o deja la norma vigente en el ordenamiento jurídico, pero siempre que se interprete como la Corte expresamente lo establezca. Sentencia T-389 de 2009.
(30) Constitución de 1991. Artículo 83.
(31) Ibídem. Artículo 2º.
(32) Sentencia T-389 de 2009, reiterada en Sentencia C-444 de 2011.
(33) Sentencia T-389 de 2009. Cr., entre otras la Sentencia C-426 de 2007. En esta sentencia se declaró inexequible una norma derogatoria de otra que consagraba la autoridad competente para organizar y disponer el concurso para notarios públicos. Como quiera que la norma derogatoria no incluyó lo relativo a la autoridad en mención, fue excluida del ordenamiento (declarada inexequible) desde el momento de su entrada en vigencia, es decir la sentencia tuvo efectos retroactivos, y se ordenó la reincorporación de la norma derogada. Otras sentencias con efectos retroactivos son C-870 de 1999, C-002 de 1999, C-080 de 1999, C-037 de 1994.
(34) Dispone el artículo lo siguiente: En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
(35) La Corte Constitucional en Sentencia C-973 de 2004 se refirió respecto la publicidad, comunicación y efectos de las sentencias de constitucionalidad, indicando que “cuando en una sentencia no se ha modulado el alcance del fallo, los efectos jurídicos se producen a partir del día siguiente a la fecha en que la Corte ejerció, en el caso específico, la jurisdicción de que está investida, esto es, “a partir del día siguiente a aquél en que tomó la decisión de exequibilidad o inexequibilidad y no a partir de la fecha en que se suscribe el texto que a ella corresponde o el de su notificación o ejecutoria. (…) Para determinar la oportunidad desde la cual las sentencias de constitucionalidad con efectos hacia el futuro tienen consecuencias jurídicas, la Corte ha recurrido al contenido normativo previsto en el artículo 56 de la Ley 270 de 1996. Esta disposición además de permitir que por el reglamento interno de cada corporación judicial se establezca la forma como serán expedidas y firmadas las providencias, conceptos o dictámenes adoptados y de señalar un término perentorio para la consignación de salvamentos o aclaraciones de voto; determina que las sentencias que se profieran tendrán como fecha la del momento del fallo, esto es, aquella en la cual se adopta por la respectiva corporación la decisión judicial y no aquella otra en que se suscribe formalmente el texto con sus correcciones o adiciones y/o en la que se complementa con sus salvamentos o aclaraciones (…). Por consiguiente, siempre que no se haya modulado el efecto de un fallo, una sentencia de constitucionalidad produce efectos a partir del día siguiente a la fecha en que la Corte ejerció la jurisdicción de que está investida, esto es, a partir del día siguiente al que se adoptó la decisión sobre la exequibilidad o no de la norma objeto de control, bajo la condición de haber sido divulgada a través de los medios ordinarios reconocidos por esta corporación. Se entiende que es a partir del “día siguiente”, pues la fecha en que se profiere la decisión, el expediente se encuentra al despacho y, por lo mismo, dicho fallo no puede aún producir efecto alguno (…)”.
(36) Sentencia de la Corte Constitucional C-038 de 2006. Por ejemplo en el caso de la Sentencia C-149 de 1993 se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992 y se ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público reintegrar la totalidad de las sumas recaudadas por concepto de las disposiciones inconstitucionales. En esta oportunidad la Corte Constitucional encontró que al momento de proferir el fallo la mayor parte del tributo declarado inconstitucional había sido recaudada, por lo tanto la única manera de realizar la “justicia querida por el Constituyente” era mediante la devolución de las sumas ilegítimamente percibidas por el fisco.
(37) La presunción de legalidad, entendida esta como “(…) el cabal sometimiento de la administración y de sus actos a las normas superiores (…) previamente proferidas como garantía ciudadana y para la estabilidad estatal. Debemos agregar a lo anterior, que la legalidad así entendida no es un simple presupuesto de la actuación administrativa; todo lo contrario (…) la legalidad de los actos se proyecta tanto en su procedimiento formativo como en la vigencia plena de los mismos. Se caracteriza de manera consecuente por su naturaleza previa, concomitante y subsiguiente a la manifestación del órgano administrativo. Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Cuarta Edición, 2003. Universidad Externado de Colombia. Pág. 54.
(38) Quinche Ramírez, Manuel Fernando. Derecho constitucional colombiano: de la Carta de 1991 y sus reformas. Bogotá, Ibáñez, 2008, pág. 84.
(39) Sentencia Corte Constitucional C-055 de 1996.

References: artículo 10
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 90
 artículo 39
 Resolución 
 artículo 90
 artículo 90
 Resolución 
 artículo 45
 artículo 241
 artículo 45
 artículo 56
 artículo 57
 artículo 357
 artículo 338
 artículo 57
 artículo 56
 artículo 56
 artículo 129
 artículo 37
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 8
 artículo 120
 artículo 136
 artículo 45
 Artículo 83
 Artículo 2
 artículo 56