Source: http://www.bverwg.de/240604U4C15.03.0
Timestamp: 2018-07-23 01:51:15+00:00

Document:
BVerwG 4 C 15.03 , Urteil vom 24. Juni 2004 | Bundesverwaltungsgericht
Entscheidung 4 C 15.03
BVerwG 4 C 15.03ECLI:DE:BVerwG:2004:240604U4C15.03.0
BVerwG 4 C 15.03
Hessischer VGH - 11.02.2003 - AZ: VGH 2 A 1569/01
Die Kläger tragen zu je 1/4 die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Die Kläger wenden sich im Wege der Feststellungsklage gegen die Festsetzung neuer Abflugverfahren in dem Bereich nordwestlich von Frankfurt/Main.
Die neuen Flugrouten bilden den Regelungsgegenstand der 5. Änderungsverordnung des Luftfahrt-Bundesamts zu der 212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung - 5. ÄndVO - vom 18. Mai 2004, die sich insoweit inhaltlich nicht von der 212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung - 212. DVO-LuftVO - vom 13. November 2002 (BAnz S. 25 489) unterscheidet. Beide Verordnungen bauen auf der 11. ÄndVO vom 26. Juli 2000 auf, durch die eine Erprobungsphase eingeleitet wurde. Die Neuerung, die diese Verordnung mit sich brachte, bestand in Folgendem: Bis dahin wurde der Abflugverkehr in nördliche Richtungen im Wesentlichen so abgewickelt, dass die Flugzeuge im Bereich Wicker/Massenheim/ Wiesbaden-Delkenheim nach Norden in Richtung Funkfeuer TAUNUS (TAU) bei Hünstetten geleitet wurden. Durch die 11. ÄndVO wurde ein Abflugverfahren eingeführt, das einen festen mit variablen Drehpunkten kombinierte. Luftfahrzeuge mit ausreichender Steigrate (im Wesentlichen Flugzeuge der Wirbelschleppenkategorien "Medium" und "Light"), die an dem Punkt R (Radial) 260 FFM eine Mindestflughöhe von 3 500 Fuß (ca. 1 070 m) über NN erreicht hatten, mussten dort nach Norden abdrehen und im Wesentlichen parallel zur Autobahn A 3 einen Kurs in Richtung des Navigationspunktes TAU aufnehmen (F-Routen). Luftfahrzeuge, die am Punkt R unter dieser Höhe blieben, im Wesentlichen der Wirbelschleppenkategorie "Heavy", mussten dagegen wie bisher den Kurs beibehalten. Sie durften abhängig davon, wo sie die Höhe von 3 500 Fuß erreichten, erst in dem Bereich zwischen der Ortschaft Wicker und der Stadt Mainz abdrehen, um den Punkt TAU anzusteuern (G- und J-Routen). Während für die Zeit vor In-Kraft-Treten der 11. ÄndVO eine breite Streuung des Hauptverkehrsstroms zu verzeichnen gewesen war, führte das neue Verfahren dazu, dass die Mehrzahl der Flugbewegungen in Richtung Norden fortan auf die F-Routen verlagert wurde.
Die 13. ÄndVO brachte zwei Modifikationen mit sich: Die zweite Phase der Abflugverfahren wurde insofern geändert, als die Flugzeuge nach dem Abdrehen in Richtung Norden nicht mehr den Navigationspunkt TAU, sondern nach Erreichen einer Höhe von 4 400 Fuß den weiter nordöstlich gelegenen Punkt TABUM bei Schmitten anzufliegen haben. Diese über TABUM führenden Flugrouten wurden ohne sachliche Änderung, aber mit anderen Bezeichnungen (ARP 9G, 2F und 3J, WRB 1G, 2F und 3J sowie SUGIT 2G, 2F und 2J) in die 212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsverordnung - 212. DVO-LuftVO - vom 13. November 2002 (BAnz S. 25 489) aufgenommen. Daneben wurden weitere Abflugverfahren zu dem Navigationspunkt TABUM festgelegt, die von der Start- und Landerichtung 25 (Ost-West-Verkehr) bzw. 18 (Nord-Süd-Verkehr) zunächst nach Süden bzw. Südwesten führen, um danach in einer großen Rechtskurve über die Städte Mainz und Wiesbaden den Kurs in Richtung TABUM aufzunehmen (ARP 4N, 5T und 4S, WRB 4N, 5T und 4S sowie SUGIT 3N, 5T und 2S). Auch im Hinblick auf die Anflugverfahren enthielt die 13. ÄndVO eine neue Regelung. Bei Betriebsrichtung 07 (West-Ost-Verkehr) führt die Anflugroute von dem signifikanten Punkt ETARU westlich von Bad Camberg entlang der Autobahn A 3 über Idstein nach Süden, um über der Autobahn A 66 in die bisherige Einflugroute einzumünden. Für besondere Verkehrslagen wurde eine Ausweichroute ausgewiesen, die von Idstein in einer größeren Rechtskurve über Kelkheim zur A 66 führt (ETARU 4E).
Die Kläger sind in Kelkheim (Kläger zu 1), Glashütten (Kläger zu 2 und 4) und Schmitten (Kläger zu 3) Eigentümer von Grundstücken, die mit Wohnhäusern bebaut sind. Lärmmessungen in Kelkheim (Gutachten vom 5. Juni 2001), Glashütten (Gutachten vom 14. Dezember 2001) und Schmitten (Gutachten vom 17. Dezember 2001) ergaben an den Anwesen der Kläger Mittelungspegel (= äquivalenter Dauerschallpegel bei einem Halbierungsquotienten 3 - Leg <3> -) von 44 bis 49 dB(A) am Tag und 36 bis 41 dB(A) bei Nacht.
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 11. Februar 2003 festgestellt, dass § 3 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 der 13. ÄndVO zu der 177. DVO-LuftVO in der Fassung des § 4 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 der 212. DVO-LuftVO, soweit er die Flugverfahren ARP 9G, 2F und 3J, WRB 1G, 2F und 3J, sowie SUGIT 2G, 2F und 2J festsetzt, die Kläger mit der Maßgabe in ihren Rechten verletzt, dass die Nutzung dieser Verfahren nach Ablauf von drei Monaten nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils nicht zu dulden haben. Im Übrigen hat er die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat er u.a. ausgeführt: Die Feststellungsklage sei zulässig. Sie sei auch überwiegend begründet. Die angegriffenen Rechtsverordnungen seien allerdings formell nicht zu beanstanden. Sie seien vom Luftfahrt-Bundesamt zulässigerweise erlassen worden und genügten den Bestimmtheitserfordernissen. Materiell entsprächen sie indes nicht in allen Punkten den Anforderungen des Abwägungsgebots. Die getroffene Abwägungsentscheidung weise ein Ermittlungsdefizit auf. Das Luftfahrt-Bundesamt hätte bei der Festsetzung der kurzen Abflugverfahren mehr als geschehen die besonderen topographischen Bedingungen berücksichtigen müssen. Zwar dürfe es sich mit einer generalisierenden Betrachtung begnügen. Der durch die Flugrouten in Richtung TABUM betroffene Bereich weise aber Höhenunterschiede von mehr als 500 m auf. Werde die mit zunehmender Flughöhe an sich erreichbare Lärmminderung durch den Anstieg des Geländes neutralisiert oder erheblich relativiert, so sei dies ein Umstand, der nicht vernachlässigt werden dürfe. Die topographischen Besonderheiten ließen sich nicht mit dem Hinweis, über die Festsetzung von Mindestflughöhen hinaus habe es keiner weiteren Untersuchungen bedurft, da sich die TABUM-Routen von der früheren TAU-Route in Bezug auf die Flughöhe über Grund nicht in signifikanter Weise unterschieden. Der Abwägungsfehler sei kausal für das Abwägungsergebnis. Auch unter Beibehaltung des Anflugpunktes ETARU komme eine leichte Verschiebung des Abflugpunkts TABUM nach Westen in Betracht. Die Beklagte stelle überdies auch nicht in Abrede, dass die Routenführung bis zum Wegpunkt TABUM variabel sei. Eine Routenverschiebung verspreche zwar keine Verbesserung der Lärmsituation insgesamt, weil der Bereich, der hierfür infrage komme, dichter besiedelt sei. Größere Flughöhen könnten sich hier aber in weniger intensiven Lärmeinwirkungen niederschlagen und unter Umständen zu einer anderen Gesamtbilanz führen. Um zu verhindern, dass infolge einer spontanen Umverteilung der Flugbewegungen andere Bereiche, die schon jetzt bis an die Grenze der Zumutbarkeit betroffen seien, einer Mehrbelastung durch Flugverkehrslärm ausgesetzt würden oder gar die Flugsicherheit beeinträchtigt werde, könne dem Feststellungsbegehren indes nur mit der Maßgabe stattgegeben werden, dass die Kläger trotz des Planungsfehlers die Lärmbelastung für einen Übergangszeitraum von drei Monaten hinzunehmen hätten. Die weitergehenden Anträge seien unbegründet. Die N-, T- und S-Routen würden vergleichsweise selten genutzt. Sie böten zudem die Gewähr, dass die Flugzeuge beim Überfliegen der Grundstücke der Kläger eine Höhe erreicht hätten, die ausschließe, dass Abwägungsfehler bei der Festlegung der F-, G- und J-Routen zwangsläufig auch die auf langem Weg nach TABUM führenden Routen ergreife. Für sonstige Abwägungsmängel sei ebenfalls nichts ersichtlich. Es treffe nicht zu, dass die Grundstücke der Kläger in einem Gebiet lägen, dass frei von Lärmvorbelastungen sei. Im Übrigen könne eine Lärmzunahme nicht mit Vertrauens- und Bestandsschutzgesichtspunkten abgewehrt werden. Etwaige Wertverluste seien innerhalb gewisser Grenzen hinzunehmen. Auf Naturschutzbelange könnten die Kläger sich nicht berufen. Die Grundkonzeption, die dem streitigen Flugverfahren zugrunde liege, lasse sich nicht beanstanden. Es sei ein billigenswertes Planungsziel, den An- und Abflugverkehr nach Möglichkeit zu trennen. Das Luftfahrt-Bundesamt habe Varianten zu prüfen. Ihm seien aber Grenzen durch die internationalen Flugregeln gesetzt. Auch sei es ihm vorbehalten, nach dem Maß der Lärmbetroffenheit und der Zahl der Betroffenen zu gewichten. Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle seien die festgelegten Flugrouten und nicht hiervon abweichende Flugverhaltensweisen der Luftfahrzeugführer.
Die Beklagte führt zur Begründung der vom Senat zugelassenen Revision aus: Der VGH habe mit der Anordnung einer dreimonatigen Duldungspflicht den Feststellungsausspruch an eine Maßgabe geknüpft, die dem Prozessrecht fremd sei. Die Feststellungsklage sei unzulässig, da der Weg der Leistungsklage offen gestanden habe. Im Übrigen fehle die Klagebefugnis. Nach dem Konzept des Verordnungsgebers handele es sich bei der Festsetzung von Flugverfahren nicht um eine Planungsentscheidung, die ein umfassendes subjektives Recht auf Abwägung vermittle. Die Flugroutenfestlegung sei nicht mit raumbezogener Planung gleichzusetzen. Sie begründe Verhaltensanforderungen, die den Charakter von Verkehrsregelungen hätten und der Gefahrenabwehr dienten. Anders als im Recht der Flugplatzzulassung fehle es an den für Planungsverfahren typischen Instrumenten der Öffentlichkeitsbeteiligung samt Bestandskraft-, Heilungs- und Präklusionsregelungen. Einen planerischen Einschlag wiesen Flugverfahren allenfalls insofern auf, als ein aufgrund der luftrechtlichen Zulassung gegebenes Lärmpotential verteilt werden müsse. Das Luftfahrt-Bundesamt könne sich über die zugunsten des Flughafenbetriebs getroffene Grundentscheidung nicht hinwegsetzen. Lärmschutzgesichtspunkten habe es nur in der Weise Rechnung zu tragen, dass es auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken habe. Gewähre der Gesetzgeber keine weitergehenden subjektiven Rechte, so ließen sich etwaige Klagerechte nur aus dem Verfassungsrecht ableiten. Liege die Fluglärmbelastung noch unterhalb der fachplanerischen Erheblichkeitsschwelle, so scheide ein Verfassungsverstoß von vornherein aus. Das angegriffene Flugverfahren sei sachlich begründet. Es entspreche den veränderten europäischen Vorgaben für die Ordnung des Luftraums, gewährleiste die räumliche Trennung von an- und abfliegendem sowie von zivilem und militärischem Verkehr und trage durch eine breite Lärmstreuung zur Entlastung bisher stärker verlärmter Gebiete im Flughafenumland bei. Die Lärmschutzinteressen der Betroffenen seien im Rahmen des Computerprogramms NIROS in die Betrachtung mit einbezogen worden. Zu einer weitergehenden Vorsorge sei das Luftfahrt-Bundesamt nicht verpflichtet gewesen.
Die Beigeladene legt u.a. dar: Die Tenorierung des VGH gebe Anlass zu Beanstandungen. Die Feststellungsklage sei unzulässig. Die angegriffenen Rechtsverordnungen bedürften des Vollzugs durch Einzelakte. Die Kläger hätten die Möglichkeit gehabt, einzelne Flugfreigaben anzufechten. Im Rahmen eines solchen Anfechtungsverfahrens hätte sich die Rechtmäßigkeit der Verordnungen inzident überprüfen lassen. Den Klägern fehle jedenfalls mangels Schutznorm, auf die sie sich berufen könnten, die Klagebefugnis. Die Lärmbelastungen hielten sich in den Grenzen des rechtlich Zumutbaren. Die Kläger hätten keinen Anspruch darauf, vor Lärm unterhalb der Erheblichkeitsschwelle verschont zu bleiben. Auch auf den verfassungsrechtlichen Schutz des Eigentums und der kommunalen Planungshoheit könnten sie sich nicht berufen. Ebenso wenig bestehe ein allgemeines Recht auf gerechte Abwägung, denn die Festlegung von Flugverfahren habe keinen Planungscharakter. Flugrouten seien dreidimensional definierte Luftlinien ohne unmittelbare Inanspruchnahme des Bodens. Sie unterlägen einem ständigen Wandel, da sie jederzeit an veränderte Verkehrs-, Sicherheits- und Technikanforderungen anzupassen seien. Sie seien abhängig von dem durch die luftseitige Flughafenkapazität definierten Lärmpotential, auf dessen Umfang sie keinen Einfluss hätten. Ihrem eigentlichen Kern nach sei die Flugroutenbestimmung eine Maßnahme der Gefahrenabwehr. Sie habe die Funktion einer Verkehrsregelung zur Gewährleistung einer sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Instrumentenflugverkehrs. Die Luftverkehrssicherheit müsse stets Vorrang haben. Das Lärmschutzinteresse könne nur nach Maßgabe des sicherheitstechnisch Möglichen berücksichtigt werden. Bloß belästigender Lärm unterhalb der Geringfügigkeitsschwelle dürfe außer Betracht bleiben. Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Die Neuordnung der Flugrouten beruhe auf sachlichen Erwägungen. Dem Interesse der Kläger, vor unzumutbarem Lärm bewahrt zu bleiben, sei Rechnung getragen worden. Die Topographie des überflogenen Geländes sei insofern berücksichtigt worden, als die Mindestflughöhe über Grund in das NIROS-Programm als Berechnungsparameter eingegangen sei. Detaillierterer Höhenangaben habe es nicht bedurft. Im Übrigen liege auf der Hand, dass auch eine eingehendere Untersuchung der örtlichen Verhältnisse zu keinem anderen Ergebnis geführt hätte.
das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. Februar 2003 zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Sie tragen vor: Die von ihnen erhobene Feststellungsklage sei zulässig. Der mit dieser Klage verfolgte Zweck hätte mit einer Anfechtungsklage nicht ebenso gut oder besser erreicht werden können. Der VGH habe der Feststellungsklage zu Recht teilweise stattgegeben. Die Festlegung von Flugrouten unterliege dem Abwägungsgebot. Sie seien in ihrem subjektiven Recht auf fehlerfreie Abwägung verletzt. Ihre Lärmschutzinteressen seien nicht angemessen berücksichtigt worden. Dies habe der VGH festgestellt. Hieran sei der Senat gebunden. Denn ob die Lärmbelastung als geringfügig oder als unerheblich einzustufen sei, sei eine nicht revisible Tatfrage. Jedenfalls sei der VGH zu Recht von der Abwägungserheblichkeit ihrer Lärmschutzbelange ausgegangen. Durch die neuen Flugrouten habe sich der Beurteilungspegel um weit mehr als 3 dB(A) erhöht. Hierdurch sei die Lärmbelastung spürbar gestiegen. Gerade in einer sehr ruhigen Region würden als überaus störend auch Lärmwerte empfunden, die nach den Erkenntnissen der Lärmwirkungsforschung nicht als "abwägungsfest" anzusehen seien. Dass insoweit keine Abwehransprüche bestünden, ändere nichts an der Abwägungserheblichkeit. Im Rahmen des NIROS-Programms messe die Beklagte selbst einem Lärmwert von 35 dB(A) die Bedeutung eines "Schwellenwertes" bei. Im Übrigen habe das Bundesverwaltungsgericht anerkannt, dass sich der Rechtsschutz nicht auf unzumutbare Lärmeinwirkungen beschränke. Dies folge schon daraus, dass es sich bei der Festlegung von Flugrouten um Entscheidungen mit Planungscharakter handele. Strukturell unterschieden sich diese Maßnahmen nicht von der Flughafenzulassung. In beiden Fällen gehe es um die Bewältigung der durch den An- und Abflugverkehr ausgelösten Lärmproblematik. In diesem Zusammenhang seien die Flugverfahren für die Verteilung der Lärmimmissionen in der Flughafenumgebung maßgeblich. Um die Lärmbetroffenheit abschätzen zu können, sei ein Mindestmaß an Sachverhaltsermittlung unabdingbar. In diesem Punkt habe der VGH zu Recht ein Defizit festgestellt. Der Grad der Lärmbeeinträchtigung hänge wesentlich von den Höhenverhältnissen ab. Das Luftfahrt-Bundesamt sei bei dem Vergleich der festgelegten Abflugrouten mit den von ihm geprüften Alternativen zu falschen Ergebnissen gelangt, weil es als Folge der nicht berücksichtigten Topografie das wahre Ausmaß der Lärmbelastung nicht erkannt habe. Dadurch seien vorzugswürdige Alternativen unberücksichtigt geblieben.
A. Die Revision der Beklagten ist begründet. Das angefochtene Urteil ist zu ändern (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO). Es verletzt Bundesrecht. Das Erstgericht hätte der Klage nicht teilweise stattgeben dürfen.
1.2 Die Statthaftigkeit der Feststellungsklage wird nicht durch den Subsidiaritätsgrundsatz infrage gestellt. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO greift nur in den Fällen ein, in denen sich das mit der Klage erstrebte Ziel mit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage ebenso gut oder besser erreichen lässt. Der Gesetzgeber will den Rückgriff auf die Feststellungsklage verhindern, wenn für die Rechtsverfolgung ein unmittelbareres, sachnäheres und wirksameres Verfahren zur Verfügung steht. Davon kann dort keine Rede sein, wo die Feststellungsklage einen Rechtsschutz gewährleistet, der weiter reicht als ein einzelnes Leistungsbegehren. Als effektiver erweist sich die Feststellungsklage insbesondere dann, wenn sich durch sie eine Vielzahl potentieller Anfechtungsprozesse vermeiden lässt. Dies trifft für das Verhältnis der Flugroutenfestlegung zu den auf ihrer Grundlage erteilten Einzelflugfreigaben zu. Der von der Beigeladenen aufgezeigte Weg, eine einzelne Freigabeentscheidung anzufechten und im Rahmen dieses Rechtsstreits die Frage nach der Gültigkeit des angewandten Flugverfahrens klären zu lassen, nötigt nicht zu einer abweichenden Beurteilung. Die Kläger ziehen die normativen Vorgaben in Zweifel, die der Entscheidungsebene der Kontrollfreigabe vorgelagert sind. Die insoweit maßgebenden Rechtsverordnungen des Luftfahrt-Bundesamts würden im Rahmen von Anfechtungsverfahren - ihre Entscheidungserheblichkeit vorausgesetzt - allenfalls als Vorfrage eine Rolle spielen. Die Rechtskraftwirkungen eines etwaigen Aufhebungsausspruchs würden nicht so weit reichen wie die Feststellungswirkung eines stattgebenden Feststellungsurteils. Lässt sich dem eigentlichen Rechtsschutzanliegen der Kläger mit einer Feststellungsklage nicht bloß ebenso gut, sondern sogar besser als mit einer Anfechtungsklage Rechnung tragen, so steht § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Wahl dieser Klageart nicht entgegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 7. September 1989 - BVerwG 7 C 4.89 - NVwZ 1990, 162 und vom 29. April 1997 - BVerwG 1 C 2.95 - NJW 1997, 2534).
1.3 Die Feststellungsklage ist auch sonst zulässig. Den Klägern fehlt nicht die Klagebefugnis. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung, die in § 43 VwGO nicht genannt wird, in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aber seit langem anerkannt ist, ist nur dann nicht erfüllt, wenn subjektive Rechte des Klägers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Februar 1997 - BVerwG 1 C 29.95 - BVerwGE 104, 115 und vom 10. Oktober 2002 - BVerwG 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93). Sie dient ebenso wie im Anwendungsbereich des § 42 Abs. 2 VwGO dazu, Popularklagen zu verhindern (vgl. BVerwG, Urteile vom 6. Februar 1986 - BVerwG 5 C 40.84 - BVerwGE 74, 1 und vom 29. Juni 1995 - BVerwG 2 C 32.94 - BVerwGE 99, 64). Dagegen ist es nicht ihr Sinn, ernsthaft streitige Fragen über das Bestehen eines subjektiven Rechts, von deren Beantwortung der Klageerfolg abhängen kann, bereits vorab im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung zu klären (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - a.a.O.). Vor dem Hintergrund der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich dem Interesse, vor Fluglärm ohne Rücksicht auf den Grad der Beeinträchtigung bewahrt zu bleiben, nicht von vornherein jegliche rechtliche Relevanz absprechen. Ob diesem Gesichtspunkt im konkreten Fall die Bedeutung zukommt, die ihm die Kläger beimessen, ist der Prüfung im Rahmen der Begründetheit vorzubehalten.
1.4 Ebenfalls nicht durchzudringen vermögen die Beklagte und die Beigeladene mit ihrem Einwand, der vom Erstgericht als "Maßgabe" bezeichnete Ausspruch, wonach die Kläger die Nutzung der beanstandeten Flugverfahren "nach Ablauf von drei Monaten nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils nicht zu dulden haben", stelle sich als eine Tenorierungsvariante dar, die das Prozessrecht in § 43 VwGO nicht vorsehe. Nach den Intentionen der Vorinstanz (vgl. UA S. 21) sollen die für die Beklagte und die Beigeladene nachteiligen Feststellungswirkungen nicht automatisch mit der Rechtskraft des Urteils, sondern erst drei Monate später eintreten. Dahinstehen kann, ob eine solche zeitliche Einschränkung rechtlich zulässig ist. Selbst wenn insoweit Zweifel angebracht sein sollten, ist offenkundig, dass die Beklagte und die Beigeladene durch die von ihnen beanstandete Maßgabe nicht beschwert, sondern im Gegenteil begünstigt werden.
2.1 Im Ausgangspunkt geht das Erstgericht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zutreffend davon aus, dass das Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung von Abflugstrecken durch eine Flugverfahrensverordnung eine Abwägungsentscheidung zu treffen hat, bei der auch das Interesse Einzelner, vor Lärmeinwirkungen bewahrt zu bleiben, als Abwägungsposten eine Rolle spielen kann. Der Verwaltungsgerichtshof weist in Anknüpfung an die Entscheidung des 11. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - (a.a.O.) zu Recht darauf hin, dass das Abwägungsgebot für die Ausweisung von Flugrouten "zwar grundsätzlich, aber nicht mit allen inhaltlichen Anforderungen (gilt), die in der Dogmatik des Fachplanungsrechts entwickelt worden sind" (UA S. 10). In diesem Zusammenhang streicht er ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht die beiden Besonderheiten heraus, durch die Flugroutenfestlegungen gekennzeichnet sind. Er bemerkt, dass das Luftfahrt-Bundesamt "aus kompetenzrechtlichen Gründen darauf beschränkt ist, den vorhandenen Fluglärm zu verteilen, ohne die eigentliche Störquelle beseitigen oder einschränken zu können" (UA S. 10). Eine weitere Abweichung vom fachplanerischen Abwägungsgebot sieht er darin, "dass keine 'parzellenscharfe' Ermittlung und Bewertung der Belange der Betroffenen geboten, sondern eine generalisierende Betrachtung ausreichend ist" (UA S. 11). Mit seiner Annahme, dass die von den Klägern angegriffene Regelung deshalb an einem Fehler im Abwägungsvorgang leide, weil das Luftfahrt-Bundesamt "mehr als geschehen die besonderen topografischen Bedingungen (hätte) berücksichtigen müssen" (UA S. 16), stellt er indes auf ein Anforderungsniveau ab, das dem von ihm selbst im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts formulierten rechtlichen Ansatz zuwiderläuft und geeignet ist, die Unterschiede zu den im Bereich der Fachplanung zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen einzuebnen. Einer solchen Gleichsetzung aber ist das Bundesverwaltungsgericht in den Urteilen vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - (a.a.O.) und vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - (a.a.O.) ausdrücklich entgegengetreten.
2.2.1 Die 5. ÄndVO zu der 212. DVO-LuftVO, gegen die sich die Kläger zur Wehr setzen, findet ihre Rechtsgrundlage in § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO. Danach ist das Luftfahrt-Bundesamt ermächtigt, bei An- und Abflügen zu und von Flugplätzen mit Flugverkehrskontrollstelle die Flugverfahren einschließlich der Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte durch Rechtsverordnung festzulegen. Die Vorschrift beruht auf § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG. Danach ist das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen u.a. ermächtigt, durch Rechtsverordnung Bestimmungen über das Verhalten im Luftraum und am Boden unter Einschluss von Start und Landung zu treffen. § 32 Abs. 3 Satz 3 LuftVG lässt es zu, die Regelung der Einzelheiten über die Durchführung dieser Verhaltenspflichten durch Rechtsverordnung auf das Luftfahrt-Bundesamt zu übertragen.
2.2.3.2 Diese Feststellung rechtfertigt - entgegen der Ansicht der Kläger - indes nicht die Schlussfolgerung, dass die Lärmschutzbelange bis hin zur Geringfügigkeitsgrenze bei der Festlegung von Flugverfahren keine andere Rolle spielen als in der Fachplanung. Wenn der Gesetzgeber in § 29 b Abs. 2 LuftVG von "unzumutbarem" Fluglärm spricht, dann liegt die Annahme fern, dass er mit diesem Attribut sämtliche Lärmeinwirkungen bezeichnet, die bei der Planfeststellung als Abwägungsposten zu Buche schlagen. Als unzumutbar qualifiziert er ersichtlich den Fluglärm, den er auch im luftrechtlichen Zulassungsrecht und im sonstigen Luftrecht als unzumutbar bewertet. Entgegen der Auffassung der Kläger liegt § 29 b Abs. 2 LuftVG auch nicht das Verständnis zugrunde, dass die Luftfahrtbehörden verpflichtet sind, darauf hinzuwirken, dass vermeidbarer Lärm unterbleibt. Nicht jeder Lärm, der vermeidbar ist, lässt darauf schließen, dass er unzumutbar ist. Als unzumutbar stuft der Gesetzgeber nur Lärmeinwirkungen ein, die durch das Qualifikationsmerkmal der Erheblichkeit die Schädlichkeitsgrenze überschreiten (vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Oktober 1983 - BVerwG 7 C 44.81 - BVerwGE 68, 62, vom 29. April 1988 - BVerwG 7 C 33.87 - BVerwGE 79, 254 und vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C 77.87 - BVerwGE 81, 197). Die einfachgesetzliche Grenzlinie der "Unzumutbarkeit" ist in § 29 b Abs. 2 LuftVG nicht anders zu ziehen als im Anwendungsbereich des § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG und im luftverkehrsrechtlichen Planungsrecht. Unterschiedlich geregelt sind lediglich die Rechtsfolgen.
2.2.4.1 Die Kläger machen selbst nicht geltend, als Eigentümer von Wohngrundstücken im Einwirkungsbereich der von ihnen bekämpften Flugrouten Fluglärm ausgesetzt zu werden, der im luftaufsichtlichen Sinne unzumutbar ist. Der Gesetzgeber hat es trotz der hieran in der Literatur geübten Kritik (vgl. Berkemann, Fluglärm - Offene, aber zu lösende Rechtsfragen, ZUR 2002, 202, 205; Storost, Umweltprobleme bei der Zulassung von Flughäfen - Materielle Schutzstandards, NVwZ 2004, 257, 263 ff.) bisher unterlassen, das Maß des Zumutbaren normativ festzuschreiben. Nach der Rechtsprechung ist die Grenze einzelfallbezogen nach den konkreten Verhältnissen zu ziehen. Dahinstehen kann, welche Lärmwerte sich als Indikator dafür eignen, dass ein kritischer Bereich erreicht ist. Keine der bisherigen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. beispielhaft BVerwG, Urteile vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110, vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 - BVerwGE 87, 332 und vom 27. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 1.97 - BVerwGE 107, 313) bietet auch nur ansatzweise Anhaltspunkte dafür, dass die Kläger durch den von ihnen bekämpften Fluglärm in unzumutbarer Weise beeinträchtigt sein könnten. Die Ergebnisse der im Jahre 2000 vorgenommenen Lärmmessungen lassen insoweit keine Zweifel aufkommen. Nach den Angaben des Verwaltungsgerichtshofs bewegen sich die Lärmbeeinträchtigungen, denen die Kläger durch die neuen Flugrouten ausgesetzt werden, zwischen 44 bis 49 dB(A) am Tag und 36 bis 41 dB(A) bei Nacht. Lärmbelastungen in einer solchen Größenordnung sind unabhängig davon, wo die Grenzlinie verläuft, auf die der Gesetzgeber in § 29 b Abs. 2 LuftVG abstellt, auch in einer bisher durch keinerlei Fluglärm vorbelasteten Wohnlage im Rahmen des Hinnehmbaren anzusiedeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - a.a.O.). Soweit die Kläger demgegenüber unter Hinweis auf die Senatsrechtsprechung, wonach schon Pegelerhöhungen im Bereich der Hörbarkeitsschwelle von 2 bis 3 dB(A) rechtlich relevant sein können, hervorheben, vor der Flugroutenänderung lediglich Lärmeinwirkungen von 35 bis 38 dB(A) tags und 29 bis 31 dB(A) nachts ausgesetzt gewesen zu sein, sprechen sie die im Planungsrecht erörterte Frage an, von welcher Pegeldifferenz ab eine Lärmzunahme im Sinne der planungsrechtlichen Abwägungsdogmatik "mehr als geringfügig" zu Buche schlägt. Nicht jede mehr als geringfügige Verschlechterung der Lärmsituation, die als Abwägungsposten zu berücksichtigen ist, stellt sich indessen als Schranke dar, die aus Zumutbarkeitsgründen im Wege der Abwägung nicht überwindbar ist. Das versteht sich von selbst für das Planungsrecht und beansprucht Geltung erst recht für die durch Eigengesetzlichkeiten gekennzeichnete Festlegung von Flugverfahren, auf die sich die zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze nicht unbesehen übertragen lassen.
2.2.4.2 Bringt die 5. ÄndVO zu der 212. DVO-LuftVO ebenso wenig wie ihre Vorgängerregelungen keine unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen mit sich, so kann sich das Luftfahrt-Bundesamt zu ihrer Rechtfertigung mit dem Nachweis begnügen, dass sie auf sachlichen Erwägungen beruht, die nach Lage der Dinge geeignet sind, sich gegen die Lärmschutzinteressen der Kläger durchzusetzen.
Das Erstgericht gibt im angefochtenen Urteil (UA S. 6) die wesentlichen Gründe wieder, die das Luftfahrt-Bundesamt zu der veränderten Flugroutenführung veranlasst haben: Auslöser war die Anpassung des deutschen Flugverkehrsstreckennetzes an das im Laufe der 90er Jahre überarbeitete europäische Streckenkonzept, aus dem sich Konsequenzen auch für die Zubringerstrecken ergaben, da der Raum Frankfurt nicht mehr bloß von einer, sondern von zwei Überflugstrecken in Nord-Süd-Richtung mit festen und variablen Abdrehpunkten berührt wird. Die Anflüge zum Flughafen Frankfurt aus nordwestlicher Richtung wurden aus dem Hauptverkehrsstrom ausgegliedert und zum Einflugpunkt ETARU geführt. Um An- und Abflugverkehr auf praktisch ein und derselben Strecke zu vermeiden, wurden die Abflüge nicht mehr über TAU geleitet, sondern auf die Ausflugpunkte GOGAS-BIBOS (Nordwesten) und TABUM (Nordosten) verteilt. Dadurch, dass die Mehrzahl der Flugzeuge, die anstatt über TAU nunmehr über TABUM abfliegen, bereits am Punkt R 260 FFM nach Norden abdreht, wird im Übrigen die Bevölkerung in der Umgebung von Mainz, Wiesbaden, Wicker, Delkenheim und Massenheim, die bisher unter erheblichen Fluglärmeinwirkungen litt, spürbar entlastet. Das Erstgericht räumt ein, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt nicht ohne Berücksichtigung der zu beachtenden Belange auf die Abflugrouten festgelegt hat, die den Regelungsgegenstand der 5. ÄndVO zu der 212. DVO-LuftVO bilden, sondern der Frage nachgegangen ist, ob andere Streckenführungen in Betracht kommen. Es weist darauf hin, dass die 13. ÄndVO zur 177. DVO-LuftVO, als deren Fortschreibung sich die 5. ÄndVO zu der 212. DVO-LuftVO darstellt, das Ergebnis einer Ende 2000 durchgeführten Computersimulation war, bei der das von der Technischen Universität Darmstadt entwickelte sog. NIROS-Programm (= Noise Impact Reduction and Optimization System) verwendet wurde. Kernstück dieses Programms ist die Bewertung von Fluglärmeinflüssen anhand einer Gewichtung errechneter Immissionspegel mit der örtlichen Bevölkerungsverteilung. Das Verfahren wird von der Beklagten wie folgt beschrieben: In Anknüpfung an simulierte Flugspuren wird die Lärmbelastung am Boden in der Weise bestimmt, dass auf der Grundlage der Immissionen der Flugzeuge verschiedener Luftfahrzeugkategorien nach den Gesetzen der Schallausbreitung in der Atmosphäre insbesondere unter Berücksichtigung der Parameter Temperatur und Luftfeuchtigkeit die Schallimmissionen am Boden berechnet werden. Die für die verschiedenen Streckenführungen ermittelten Immissionswerte werden in Beziehung zu der jeweiligen Bevölkerungsdichte gesetzt. Der Wert dieses Integrals wird als Maß für die Fluglärmbelastung der betroffenen Bevölkerung genommen. Er dient als Gütekriterium, an dem die einzelnen Streckenführungen gemessen werden. Zu dem Zeitpunkt, als die Berechnungen für die TABUM-Route angestellt wurden, waren Höhenprofildaten unstreitig noch nicht Teil des NIROS-Programms, auch wenn das Luftfahrt-Bundesamt geltend macht, bei seiner Entscheidung der Topografie in generalisierter Form insofern Rechnung getragen zu haben, als in das Berechnungsprogramm die nach § 6 LuftVO erforderlichen Mindestflughöhen eingestellt worden seien.
Das Erstgericht macht selbst nicht geltend, dass das Luftfahrt-Bundesamt die topografischen Verhältnisse gänzlich übergangen habe. Es räumt ausdrücklich ein, dass "mit der Prüfung der zulässigen Mindestflughöhe" der Geländeanstieg durchaus "in den Entscheidungsprozess eingeflossen" ist (UA S. 19). Weshalb insoweit zusätzlicher Ermittlungsbedarf bestanden haben soll, legt es nicht dar. Insbesondere lässt es unberücksichtigt, dass das Luftfahrt-Bundesamt dem Problem der Flughöhe nicht bloß unter dem Blickwinkel der §§ 6 und 36 LuftVO Bedeutung beigemessen hat. Die als rechtswidrig qualifizierten Flugrouten dürfen nur dann benutzt werden, wenn genau definierte Bedingungen erfüllt sind. Vorausgesetzt wird, dass am Punkt R 260 FFM eine Höhe von 3 500 Fuß NN erreicht ist. Nur die Flugzeuge, die diesem Erfordernis gerecht werden, dürfen an diesem Punkt nach Norden abdrehen. Die übrigen haben den westlichen Kurs zunächst beizubehalten. Auch die Flugzeuge, die am Punkt R 260 FFM eine Höhe von 3 500 Fuß NN erreicht haben, dürfen den Punkt TABUM nicht nach Belieben anfliegen. Sie haben vielmehr zunächst den Punkt TAU im Norden anzusteuern. Erst wenn sie eine Höhe von 4 400 Fuß NN erreicht haben, dürfen sie nach Nordosten abdrehen und über das Gebiet der Kläger hinweg in Richtung TABUM fliegen. Entgegen der Würdigung des Verwaltungsgerichtshofs hat das Luftfahrt-Bundesamt mithin sein Augenmerk nicht in Anlehnung an die in den §§ 6 und 36 LuftVO getroffenen Regelungen allein "auf die Einhaltung von Mindeststandards" gerichtet (UA S. 19), sondern die Flughöhe so festgelegt, dass eine Überschreitung der gesetzlich vorgeschriebenen Mindestflughöhe um mehrere hundert Meter sichergestellt ist. Genauere Untersuchungen der topografischen Verhältnisse hätten sich ihm nur dann aufzudrängen brauchen, wenn trotz des 4 400 Fuß-Kriteriums Anhaltspunkte dafür vorhanden gewesen wären, dass die festgelegte Flughöhe nicht ausreicht, um Lärmbeeinträchtigungen in dem nach § 29 b Abs. 2 LuftVG kritischen Bereich zu vermeiden. Umstände, die in diese Richtung hätten deuten können, werden weder vom Verwaltungsgerichtshof noch von den Klägern aufgezeigt; sie sind auch sonst nicht ersichtlich. Die Ergebnisse der inzwischen vorgenommenen Lärmmessungen lassen sich im Gegenteil als Beleg dafür werten, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt mit seinen Höhenfestlegungen auf der sicheren Seite wähnen durfte.
2.2.4.4 Bot die festgelegte Flugroute unter Lärmschutzgesichtspunkten keinen Anlass zu Bedenken, so musste das Luftfahrt-Bundesamt die topografischen Verhältnisse nicht zum Gegenstand eingehenderer Untersuchungen machen. Die Vorzugswürdigkeit anderer Streckenführungen hing nicht vom Geländerelief der Hochtaunusregion ab. Der Verwaltungsgerichtshof stellt nicht in Abrede, dass das Luftfahrt-Bundesamt im NIROS-Verfahren Alternativrouten untersucht, wegen ungünstigerer Gütewerte aber verworfen hat. Er weist darauf hin, dass die von den Klägern befürwortete Routenverschiebung "auf den ersten Blick keine Verbesserung der Lärmsituation insgesamt verspricht". Als Grund nennt er, dass "dieser Bereich wohl dichter besiedelt ist als der jetzt betroffene". Positive Wirkungen lassen sich nach seiner eigenen Einschätzung im Falle einer Routenverschiebung allenfalls dadurch erzielen, dass "die Intensität der Betroffenheit infolge größerer Flughöhen deutlich reduziert werden" kann (UA S. 20). Indes lassen sich die Kläger nicht als Opfer intensiver Lärmeinwirkungen kennzeichnen. Dass sich mit einer modifizierten Streckenführung ihre Lärmbelastung verringern ließe, ist weder ein Indiz noch gar ein Beleg für eine auf sachfremde Erwägungen gestützte Auswahlentscheidung. Für ein Ungültigkeitsverdikt genügt nicht der Hinweis, dass eine bestimmte, die Kläger weniger belastende Alternative möglich gewesen wäre. Hinzukommen muss, dass sich dem Luftfahrt-Bundesamt unter Berücksichtigung aller entscheidungserheblichen Kriterien gerade diese Alternative hätte aufdrängen müssen. Soweit der Abwägungsspielraum, den der Gesetzgeber eröffnet, nicht durch die in § 29 b Abs. 2 LuftVG enthaltene Direktive eingeschränkt wird, ist die Festsetzung von Flugverfahren nur daraufhin überprüfbar, ob sie mit guten Gründen sachlich vertretbar ist. Nach der gesetzlichen Wertung gehört das Lärmschutzinteresse zwar zu den Gesichtspunkten, denen im Rahmen der Festlegung nach § 27 a Abs. 2 LuftVO rechtliche Relevanz zukommt. Das bedeutet aber entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht, dass es unabhängig davon, wie schwer es im konkreten Fall wiegt, als ein Posten zu Buche schlägt, dem im Wege einer "Optimierung" (UA S. 19) Rechnung zu tragen ist. Der Gesetzgeber gibt kein bestimmtes Ergebnis vor. Das Luftfahrt-Bundesamt hat nach Maßgabe der Flugsicherheitserfordernisse zu beurteilen, ob die Flugbewegungen eher gebündelt oder gestreut werden und die Lärmbelastung nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs aufgeteilt werden oder bestimmte Gebiete möglichst verschont bleiben sollen. Ebenso ist seiner Entscheidung vorbehalten, ob bei der Bewertung der Belange stärker auf das Ausmaß der Betroffenheit oder die Zahl der betroffenen Bewohner abgestellt werden soll (vgl. OVG Münster, Urteil vom 4. März 2002 - 20 D 120/97 AK - NW VBl 2003, 95). Nicht jede noch so geringfügige Änderung bei der Lärmverteilung lässt sich als Indiz für ein Abwägungsdefizit werten. Entscheidend ist die Gesamtbilanz.
B. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Dr. Paetow Halama RiBVerwG
Prof. Dr. Rojahn ist
RiBVerwG Gatz ist Dr. Jannasch
BVerwG 4 C 15.03 (Leitsatz)

References: § 3
 § 4
 § 43
 § 43
 § 43
 § 42
 § 43
 § 27
 § 32
 § 32
 § 29
 § 29
 § 29
 § 29
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 § 6
 § 29
 § 29
 § 27
 § 154