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Timestamp: 2020-02-24 11:04:58+00:00

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Consiglio di Stato, sez. VI, 6 agosto 2002, n. 4116. - testo integrale Sentenza
Consiglio di Stato, sez. VI, 6 agosto 2002, n. 4116.
all’art.2935 del cod. civ. la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere. Tale norma fa riferimento alla possibilità legale di fare valere il diritto e quindi ad eventuali cause impeditive dell’esercizio del diritto che siano giuridicamente rilevanti. Non hanno rilievo circostanze soggettive, quali ad es. l’ignoranza del titolare sull’esistenza del diritto, tranne che non sia dovuta al comportamento doloso della controparte. Ciò, sul piano del diritto amministrativo del pubblico impiego, comporta che il termine prescrizionale relativo ad un diritto economico decorre anche quando l’amministrazione abbia adottato con una circolare un'interpretazione sfavorevole al dipendente, poiché in tal caso il dubbio sulla spettanza non preclude la possibilità di agire in giudizio, ma chiama solamente l’interessato, il soggetto privato che è sempre il miglior giudice dei propri interessi, ad effettuare una valutazione sulla fondatezza della pretesa e sulla convenienza di agire in giudizio, al ritardo della quale l’ordinamento collega le conseguenze di certezza giuridica legate all’istituto prescrizionale./r/nAi fini della decorrenza della prescrizione, il termine di novanta giorni di cui all’art.7 della legge n.75/1980 per la liquidazione dell’indennità di buonuscita è un termine concesso all’amministrazione per liquidare il trattamento in favore dell’avente diritto; esso rileva nel caso in cui il trattamento debba essere liquidato per la prima volta al dipendente o nel caso in cui l’amministrazione non possegga tutti gli elementi per liquidare immediatamente le spettanze all’interessato ma non nel caso in cui l’amministrazione abbia già liquidato l’indennità di buonuscita e, in dipendenza del riconoscimento retroattivo di alcuni benefici economici, soggetti già collocati a riposo avrebbero astrattamente avuto diritto alla riliquidazione del trattamento. /r/n(Massima dal sito Giustizia-amministrativa.it)
N. 7097 Reg.Ric.
sul ricorso in appello proposto da Lolito Maria, Frontealta Ermanno, Carrino Matteo, Florio Elda, Castello Antonio, Iafelice Elena, Russi Assunta, Benvenuto Miryam erede di Taranto Vincenzo, Rinaldi Giuseppe, Bulzacchi Elena, Galli Giovanna, Massimelli Nicolina, Facciolla Caterina, Sabbi Carla, Caramalli Rosa, Barone Carla, Viggiano Maria, Orlandini Maria, Passini Andrea erede di Tadolini Evelina, Barbieri Anna, Carobini Giuseppina, Granieri Rosa, Santini Maria Teresa, Toni Carla, Biagini Antonia, Luminasi Bruna, Bragaglia Alba, Montebugnoli Eria, Tozzola Stelia, Paderni Rita, Buscaroli Annamaria, Mancini Luisa, Cristoni Vanda, Reggiani Marisa, Tarino Dionisia, Vicini Emma, Fiorenza Nunziata, Pesante Michele, rappresentati e difesi dagli Avv.ti Ernani D'Agostino e Giorgio Colnago ed elettivamente domiciliati presso il loro studio in Roma, Via Ugo de Carolis n.64;
l'INPDAP, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall'Avv. Antonio Bova ed elettivamente domiciliato in Roma, Via C. Beccaria n.29;
- il Ministero della Pubblica Istruzione, in persona del Ministro p.t.,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato e domiciliato ex lege in Roma, Via dei Portoghesi n.12;
- il Ministero delle Finanze, in persona del Ministro p.t., n.c.;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione III ter - n.3185 del 29 ottobre 1999;
Alla pubblica udienza del 9 aprile 2002 relatore il Consigliere Giancarlo Montedoro. Uditi l'Avv. D'Agostino e l'Avv. dello Stato Spina;
Con il ricorso di primo grado si è rivendicato il diritto di percepire, sul trattamento di buonuscita liquidato dall’INPDAP (ex ENPAS), i benefici economici in misura integrale derivanti dal d.p.r. n. 399/1988.
Con la sentenza di primo grado il Tar del Lazio, aderendo all’eccezione sollevata dall’INPDAP, ha respinto il ricorso sul presupposto dell’intervenuta prescrizione quinquennale.
Avverso detta sentenza si propone il ricorso per i seguenti motivi in diritto: nella sentenza il dies a quo della prescrizione quinquennale è stato individuato nella data di introduzione (maggio 1990) del trattamento economico contrattuale a regime, non nella data, anteriore alla prima, di cessazione dal servizio, essendo i benefici economici di cui si chiede l’inclusione nella base di calcolo dell’indennità di buonuscita, conseguiti in data successiva ma con decorrenza retroattiva.
L’appello sottolinea che la circolare del Ministero della Pubblica Istruzione n. 54 del 7 marzo 1990 di cui si era chiesto l’annullamento al fine di ottenere il riconoscimento dei benefici, aveva negato che spettassero tali benefici sul trattamento di previdenza.
Tale circostanza aveva fatto sorgere negli interessati un dubbio sulla spettanza del diritto.
Inoltre si fa notare come il termine procedimentale per la liquidazione dell’indennità di buonuscita è pari a novanta giorni, ai sensi dell’art. 7 della legge 20/3/1980 n. 75, decorrenti nella specie dal momento di entrata in vigore del contratto, con decorrenza retroattiva (ossia dall'1/5/1990) per cui al termine considerato dal Tar, andrebbero sommati i novanta giorni di legge per la conclusione del procedimento di liquidazione, momento dal quale l’interessato acquista coscienza di non avere ricevuto dalle procedure di liquidazione dell’indennità di buonuscita, quanto era nel suo buon diritto.
Indipendentemente dalla questione della decorrenza si contesta altresì la tesi del Tar secondo la quale non vi sarebbero atti interruttivi della prescrizione.
Si rileva infatti che i dipendenti interessati dalla vicenda hanno tutti presentato una domanda ai sensi della legge n. 87/1994, entro il 30/9/1994.
Si contesta la tesi del giudice di primo grado secondo la quale tale domanda sarebbe diretta semplicemente ed esclusivamente ad ottenere il
beneficio di cui alla citata legge.
Non si contesta che tale domanda sia stata presentata per una determinata finalità ma si rileva che, essendo unico l’istituto dell’indennità di buonuscita, proprio per effetto di tale domanda non vi era alcuna incontestabilità e definitività del quantum, con conseguente effetto interruttivo della prescrizione da ricollegarsi alla domanda predetta.
Nel merito si richiama la giurisprudenza favorevole del Consiglio di Stato.
Si è costituito l’INPDAP chiedendo la conferma della decisione di primo grado.
In primo luogo si deve rilevare l’inammissibilità dell’appello proposto da Tarino Dionisia e Vicini Emma che non erano ricorrenti in primo grado (cfr. copia ricorso di primo grado).
Nella specie si tratta di una pretesa all’inclusione nella base di calcolo dell’indennità di buonuscita di benefici economici derivanti da un contratto collettivo entrato in vigore dopo la cessazione dal servizio dei dipendenti, ma riguardante il periodo di effettivo svolgimento del servizio, in quanto avente decorrenza retroattiva.
Si tratta quindi di una domanda di riliquidazione dell’indennità di buonuscita precedentemente liquidata, in forza del trattamento economico contrattuale entrato in vigore in data 1/5/1990.
Non vi è contestazione espressa sull’applicabilità del termine prescrizionale quinquennale, va comunque rilevato che il termine breve si è ritenuto applicabile all’indennità di buonuscita dalla giurisprudenza maggioritaria del Consiglio di Stato e della Cassazione (ex plurimis: CdS VI n.343/79; CdS VI n.1666/97; CdS VI n.486/97; CdS VI n.434/1990; Cass. Sez. lav. n.977/96) giurisprudenza dalla quale la Sezione non intende discostarsi.
In ordine al primo argomento relativo al preteso dubbio sulla spettanza del diritto, tale da determinare uno spostamento in avanti del termine prescrizionale si rileva che esso non ha pregio.
La norma generale di cui all’art.2935 del cod. civ. recita: "la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere".
E’ ius receptum nella giurisprudenza civile che tale norma nel fissare la decorrenza della prescrizione fa riferimento alla possibilità legale di fare valere il diritto (Cass. n.7645/1994) e quindi ad eventuali cause impeditive dell’esercizio del diritto, che siano giuridicamente rilevanti.
In alcun modo la circolare del marzo 1990 citata era causa giuridicamente impeditiva dell’esercizio del diritto, sia perché non avente effetti degradatori sulla posizione giuridica soggettiva dell’interessato, avente consistenza di diritto soggettivo patrimoniale, sia perché costituente atto meramente interpretativo al quale non poteva comunque legarsi alcuna conseguenza limitativa del diritto di agire in giudizio.
Inoltre deve rilevarsi che tale circolare, essendo di data anteriore a quella di entrata in vigore della normativa contrattuale, non può avere ingenerato dubbi giuridicamente rilevanti sulla spettanza del diritto non essendovi certezza nemmeno sul momento nel quale tali dubbi siano venuti meno con la decisione di intraprendere l’azione in giudizio, dovendosi altrimenti ammettere che il termine prescrizionale per effetto di tale circolare non abbia mai iniziato a decorrere (con conseguenze inaccettabili poiché ciò significherebbe che a fronte di qualsiasi diniego di spettanze economiche, fatto in via generale dall’amministrazione, non decorrerebbero i termini prescrizionali o si interromperebbero per effetto dell’incertezza giuridica originata dal diniego).
In realtà, quanto alle eventuali cause impeditive del termine prescrizionale, non hanno rilievo circostanze soggettive, quali ad es. l’ignoranza del titolare sull’esistenza del diritto, tranne – asserisce la giurisprudenza civile - che non sia dovuta al comportamento doloso della controparte (Cass. n. 4235/1996).
Ciò, sul piano del diritto amministrativo del pubblico impiego, comporta che il termine prescrizionale relativo ad un diritto economico decorre anche quando l’amministrazione abbia adottato con una circolare un'interpretazione sfavorevole al dipendente, poiché in tal caso il dubbio sulla spettanza non preclude la possibilità di agire in giudizio, ma chiama solamente l’interessato, il soggetto privato che è sempre il miglior giudice dei propri interessi, ad effettuare una valutazione sulla fondatezza della pretesa e sulla convenienza di agire in giudizio, al ritardo della quale l’ordinamento collega le conseguenze di certezza giuridica legate all’istituto prescrizionale.
Ulteriore argomento avanzato dall’appello avverso la ritenuta decorrenza è quello legato alla rilevanza del termine procedimentale di novanta giorni per la liquidazione dell’indennità di buonuscita.
In disparte la questione della concreta rilevanza di tale spostamento in avanti del termine prescrizionale, il termine di novanta giorni di cui all’art.7 della legge n.75/1980 è un termine concesso all’amministrazione per liquidare il trattamento in favore dell’avente diritto, esso rileva nel caso in cui il trattamento debba essere liquidato per la prima volta al dipendente o nel caso in cui l’amministrazione non possegga tutti gli elementi per liquidare immediatamente le spettanze all’interessato (in tal senso si deve ritenere circoscritta la valenza del precedente CdS VI n.655/1992).
Nel caso che ci occupa, invece, l’amministrazione aveva già liquidato l’indennità di buonuscita e, in dipendenza del riconoscimento retroattivo di alcuni benefici economici, soggetti già collocati a riposo avrebbero astrattamente avuto diritto alla riliquidazione del trattamento, diritto contestato dall’amministrazione, con le circolari richiamate nell’atto di appello, nell’an debeatur, non nel quantum immediatamente liquidabile (si deve in proposito rilevare che il termine di novanta giorni non escluderebbe la maturazione del diritto ma inciderebbe , in ipotesi, solo sulla sua esigibilità). In sostanza lo spostamento del termine prescrizionale per effetto della liquidazione non può avere rilevanza quando la controversia sia sull’an debeatur o quando il credito sia di facile e pronta liquidazione.
Va altresì considerato, su un piano generale, che l’orientamento interpretativo che riconduce il dies a quo del termine prescrizionale del diritto all’indennità di buonuscita al momento di cessazione dal servizio (e non ai momenti successivi della liquidazione, della piena esigibilità del credito) ha il suo fondamento nel disposto dell’art.20 del d.p.r. n.1032/1973, che, riferendosi, per il calcolo del termine prescrizionale, al momento in cui il diritto è sorto, appare non conferire rilievo alle circostanze della liquidabilità ed esigibilità del diritto, ossia ai normali presupposti ai quali l’art.2935 cod. civ. lega la possibilità di fare valere un diritto.
L’interpretazione sistematica non consente di accettare la prospettiva proposta dall’appellante anche ove si enfatizzi la centralità dell’art. 2935 cod. civ..
In tal caso assumerebbe rilievo il momento del decorso del termine per il procedimento di liquidazione (assumendo che il credito sia facilmente liquidabile ed esigibile solo a partire da tale momento). Ciò quindi non eluderebbe il decorso del termine nel caso di pronta e facile liquidabilità del credito o di azione diretta ad accertare l’an debeatur.
L’azione proposta è diretta all’accertamento dell’an debeatur e nella specie non sono stati evidenziate né allegate circostanze che depongano nel senso della non facile liquidabilità del credito dell’appellata sicché non sembra potersi dare rilievo alla circostanza del termine per il procedimento di liquidazione .
Ai fini della decorrenza del termine di prescrizione, sul piano civilistico, conta l’azionabilità del diritto non la sua esigibilità. E se, nel caso dei diritti di credito le due nozioni spesso coincidono, in altri casi divergono, dovendosi sempre, in conclusione, avere riguardo al tenore della domanda (che nella specie è di accertamento mero).
Inoltre si deve considerare sul piano giuridico che a voler ricondurre l’inciso del citato art. 20 del d.p.r. n.1032/73 all’art.2935 cod. civ. - armonizzando le due disposizioni di apparente diverso tenore testuale - potrebbe opinarsi che l’esigibilità e la pronta liquidabilità del credito è comunque legata per volontà del legislatore al momento di cessazione dal servizio come il momento nel quale sorge l’obbligo dell’amministrazione di rendere possibile l’effettiva corresponsione dell’indennità.
Tale corresponsione infatti secondo il dettato legislativo deve comunque avvenire “immediatamente dopo la data di cessazione dal servizio” (come recita l’art.26 comma 3 del d.p.r. n.1032/1973) con la conseguenza che l’obbligazione è immediatamente esigibile ed è prontamente liquidabile anche se non è perfezionato il provvedimento di cessazione dal servizio, mentre è solo la responsabilità per tardivo adempimento ad esser legata – per disposizione speciale - all’inutile decorso del tempo necessario per provvedere alla definitiva liquidazione delle somme dovute, sicché il credito sarebbe esigibile immediatamente anche se l’amministrazione a suo vantaggio – per lo spatium deliberandi necessario all’ordinato svolgimento delle attività amministrative – si vedrebbe riconosciuto un termine di novanta o centocinque giorni per adempiere in modo contabilmente corretto all’obbligazione senza incorrere in responsabilità e senza dovere rivalutazione ed interessi.
In tale prospettiva il termine del procedimento di liquidazione rileverebbe solo sul piano degli effetti della fattispecie di tardivo adempimento e non sul piano della inesigibilità della prestazione, configurandosi in conclusione un’ipotesi di “debito senza responsabilità” fino al decorso dello spatium deliberandi di cui all’art. 26 del d.p.r. n.1032/73.
Ne consegue l’irrilevanza del termine di novanta giorni di cui
all’art. 7 della legge n. 75/1980.
Ultimo argomento dell’appello è quello relativo all’interruzione del termine in dipendenza della domanda di riliquidazione dell’indennità presentata ex lege n. 87/1994.
Sul punto giova osservare che tale domanda non comprendeva in alcun modo o percentuale i benefici economici oggetto del presente giudizio,sicché da essa e dalle attività amministrative conseguenti non può derivare alcuna interruzione del termine prescrizionale o riconoscimento del debito valutabile ai sensi dell’art.2944 del cod. civ. (in tal senso CdS VI n.660/1998).
In sostanza, non vi sono atti interruttivi della prescrizione poiché la domanda di riliquidazione ex lege n.87/1994 costituisce l’esercizio di una speciale facoltà, derivante dalla peculiare nota vicenda delle modalità di computo dell’indennità integrativa speciale introdotto dalla predetta legge in esecuzione di precisi obblighi costituzionali, per finalità particolari non allargabili ad altre voci da includere nella base di calcolo dell’indennità di buonuscita.
Ne consegue il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza impugnata. Sussistono giusti motivi per compensare le spese processuali.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, dichiara inammissibile l'appello proposto da Tarino Dionisia e Vicini Emma e, per il resto, respinge il ricorso in appello indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, il 9 aprile 2002, dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
Giovanni RUOPPOLO	Presidente
Alessandro PAJNO	Consigliere
Giuseppe ROMEO	Consigliere
Giuseppe MINICONE	Consigliere
Giancarlo MONTEDORO	Consigliere Est.
Consigliere	Segretario
Addì........................................copia conforme alla presente è stata trasmessa

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