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[16.08.07] Rechtsrahmen der europäischen Grenzschutzagentur FRONTEX | BI Asyl Regensburg
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[16.08.07] Rechtsrahmen der europäischen Grenzschutzagentur FRONTEX
in Festung Europa Juni 6, 2011
Europäisches Grenzkontrollregime.
Rechtsrahmen der europäischen Grenzschutzagentur FRONTEX
Von Andreas Fischer-Lescano & Timo Tohidipur, Frankfurt am Main*
I. Polyzentrische Migrationsverwaltung 1
II. Integrierter europäischer Grenzschutz 2
2.1. Internationale Zusammenarbeit 3
2.2. Informationsvernetzung der europäischen Grenzschutzbehörden 4
2.3. Europäische Grenzschutzagentur FRONTEX 7
2.3.1. FRONTEX als Teil des integrierten Grenzschutzregimes 8
2.3.2. FRONTEX im System unionaler Agenturen 8
2.3.3. Organisation und Maßnahmen von FRONTEX 11
2.4. Das operative Feld 13
2.4.1. Multinationale Soforteinsatzkommandos 14
2.4.2. HERA I bis III 15
III. Materieller Rechtsrahmen bei Operationen integrierter Grenzschutzbehörden 16
3.1. Exterritorialer Anwendungsbereich von Grund- und Menschenrechten 16
3.2. Substantielle Menschen- und Flüchtlingsrechte 19
IV. Aufsichtsrechte und Rechtsschutz 21
4.1. Individualbezogene Transparenz- und Auskunftsansprüche 21
4.2. Fehlende parlamentarische Aufsichtsrechte 23
4.3. Rechtsschutz 24
4.3.1. Kein innerbehördlicher Rechtsschutz bei FRONTEX 25
4.3.2. Justizieller Rechtsschutz 25
4.3.2.1. EuGH/EuG 26
4.3.2.2. Nationale Gerichte 28
4.3.2.3. Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte 29
V. Fazit 30
I. Polyzentrische Migrationsverwaltung
Modelle einer hierarchisierten Verwaltung in einem europäischen Stufenbau der Rechtordnung, an deren Spitze der Webersche Anstaltsstaat für Rechtsfrieden sorgt, sind für die fragmentierten Verhältnisse europäischer Verwaltungskooperation unpassend. Dies betonen eine ganze Reihe elaborierter Untersuchungen zum europäischen Verwaltungsverbund. Danach folgt die Binnendifferenzierung des europäischen Verwaltungssystems nicht länger der binären Linie direkten und indirekten Vollzugs, sondern beinhaltet komplexe Ensembles vertikal und horizontal verknüpfter Kooperationsmodi von Administrativorganen. Fragt man konkret, wie diese Polyzentrik des europäischen Verwaltungsverbundes rechtlich verwaltet werden soll, sind die Antworten heterogen, insbesondere ist kein bereichsübergreifendes europäisches Ordnungsmuster in Sicht, das in den Rang eines zentralen Strukturmerkmals europäischen Verwaltungsrechts erwachsen könnte. Generell scheint es, und diese These soll im Folgenden durch eine Betrachtung des europäischen Grenzkontrollregimes (hierzu unter II.) entfaltet werden, dass die transnationalen Behördenkooperationen neuartige Gefährdungslagen für die Betroffenen haben entstehen lassen (hierzu unter III.). So lässt sich am integrierten Grenzschutzregime im europäischen Maßstab die Tendenz ablesen, dass Migration zunehmend nach einer Sicherheitslogik bearbeitet wird, die sich institutioneller und rechtlicher Grenzen zu entledigen sucht. Rechtsschutz- und Kontrollinstanzen stehen hierbei bislang nur eingeschränkt zur Verfügung. Die Konstitutionalisierung exekutiven Regierens im unionalen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ist darum weiterhin Desiderat (hierzu unter IV.).
II. Integrierter europäischer Grenzschutz
Die europäischen Regulierungen der Grenzkontrolle basieren primärrechtlich maßgeblich auf Art. 62 Ziff. 2 EG und ist Teil des sich rasant entwickelnden europäischen Migrationsrechts, das aus uneinheitlichen Regelungskomplexen innerhalb des europäischen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts besteht. „Europäische Migrationsrechte“ beinhalten die Binnenmigration, insbesondere die den Unionsbürgerrechten folgenden Freizügigkeitsrechte, die davon derivativ abgeleiteten Rechte drittstaatsangehöriger Familienmitglieder, ebenso wie die Binnenmigrationsrechte sonstiger Drittstaatsangehöriger, deren Recht auf Daueraufenthalt garantiert ist. Im Bereich der externen Migration ist in Abarbeitung des Arbeitsprogramms von Tampere eine ganze Reihe von Maßnahmen – von der Normierung von Kurzfristaufenthalten, über die Regelung des Nachzugs Familienangehöriger zu Drittstaatlern, bis hin zum Abschluss der ersten Runde der Harmonisierung im Bereich des Asylrechts – ergangen. Dabei hat die Ausgestaltung des europäischen Migrationsraumes durch das vom Europäischen Rat am 4./5. November 2004 angenommene Haager Programm wichtige neue Impulse erhalten. Das Haager Programm listet zehn Prioritäten der Europäischen Union zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht auf. Für den Bereich des Migrationsrechts bedeutet dies unter anderem die Entwicklung eines Konzepts zur legalen Zuwanderung, eine Intensivierung der Zusammenarbeit mit Drittstaaten – auch in den Bereichen Rückkehr und Rückübernahme der Migranten – und die Einführung eines gemeinsamen europäischen Asylsystems bis zum Jahr 2010. Zentraler Gesichtspunkt im Haager Programm und in den anschließenden Tagungen des Rats der Europäischen Union ist die Weiterentwicklung des europäischen Grenzkontrollregimes. Die EU-Politiken verfolgen hierbei einen Ansatz, der einerseits die Stärkung und Vertiefung der internationalen Zusammenarbeit und des Dialogs mit den Herkunfts- und Transitländern und andererseits die Stärkung der Zusammenarbeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten durch eine integrale Grenzschutzstrategie zum Schutz der Außengrenzen betrifft und im Zuge dessen eine Entdifferenzierung der Mehrebenenverwaltung hin zu einem Konglomerat integrierter transnationaler Grenzverwaltung zu konstatieren ist. Das Konzept der integrierten Grenzverwaltung soll nach den Vorstellungen der Kommission insbesondere die folgenden Aspekte umfassen:
Grenzkontrollen (Grenzübertrittskontrollen und Überwachung) im Sinne des Schengener Grenzkodexes, einschließlich entsprechender Risikoanalysen und kriminal­­polizeilicher Erkenntnisgewinnung;
Aufklärung und Verfolgung grenzüberschreitender Straftaten in Abstimmung mit sämt­lichen zuständigen Strafverfolgungsbehörden;
ein vierstufiges Modell der Zugangskontrolle (Maßnahmen in Drittstaaten, Zusammen­arbeit mit den Nachbarländern, Grenzkontrollen sowie Überwachungs­maßnahmen im Raum der Freizügigkeit einschließlich Zurück­weisung);
behördenübergreifende Zusammenarbeit bei der Grenzverwaltung (Grenzschutz, Zoll, Polizei, nationale Sicherheitsdienste und sonstige einschlägige Behörden) und internationale Zusammenarbeit.
Exemplarisch sollen im Folgenden die Bereiche „internationale Zusammenarbeit“ (hierzu 2.1.), „Informationsvernetzung europäischer Grenzschutzbehörden“ (2.2.), „Errichtung der europäischen Grenzschutzagentur FRONTEX“ (2.3.) näher analysiert werden, um den strukturellen Hintergrund aufzuzeigen, vor dem die Operationen der integrierten Grenzschutzorgane im europäischen Rechtsraum stattfinden (hierzu 2.4.).
Bei der internationalen Behördenzusammenarbeit zielt die EU-Migrationspolitik in erster Linie auf eine Vertiefung der praktischen Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und den Ländern Afrikas und des Mittelmeerraums. Diese soll auf den gemeinsamen Zusagen aufbauen, die 2006 auf den Ministerkonferenzen in Rabat und Tripolis gegeben wurden, sowie auf Verhandlungen, die derzeit im Rahmen des EU-Afrika-Dialogs über Migration und Entwicklung auf der Grundlage des Artikels 13 des Cotonou-Abkommens (Partnerschaftsabkommen zwischen den Mitgliedern der Gruppe der Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits, unterzeichnet in Cotonou am 23. Juni 2000) und im Rahmen des Europa-Mittelmeer-Prozesses, einschließlich der Ministerkonferenz über Migrationsfragen 2007, geführt werden. Nach dem Willen des Europäischen Rates sollen die Mitgliedstaaten und die Kommission Migrations- und Entwicklungsfragen in ihre Hilfsmaßnahmen und die Programmplanung integrieren, den Herkunfts- und Transitländern nahelegen, Migrationsfragen in ihre nationalen Entwicklungspläne aufzunehmen, was auch Strategien zur Bekämpfung der Armut einschließt, und den Aufbau von Kapazitäten für ein wirksames Migrationsmanagement, unter anderem durch die Erstellung länderspezifischer Migrationsprofile, unterstützen. Insbesondere sollen Maßnahmen getroffen werden, um die Zusammenarbeit mit Drittländern im Bereich Rückkehr und Rückübernahme, wozu auch die effektive Identifizierung und Ausstattung mit Ausweispapieren gehört, zu verbessern. Die Verhandlungen über EG-Rückübernahmeabkommen sollen beschleunigt werden.
2.2. Informationsvernetzung der europäischen Grenzschutzbehörden
Im Hinblick auf die Intensivierung der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und der Entwicklung eines integralen Grenzschutzes hat die EU eine Fülle von Maßnahmen entwickelt, die die umfassende Nutzung computergestützter Technologien, die Kooperation mitgliedstaatlicher Behörden und die Einrichtung und Vernetzung unionaler Verwaltungsorgane betreffen. Im Hinblick auf die Informationsvernetzung sind in erster Linie drei Systeme zu nennen, auf die die Sicherheitsbehörden Zugriff erhalten (sollen): das Schengener Informationssystem (SIS), das europäische Visa-Informationssystem (VIS) und Eurodac; ferner soll der Informationsaustausch zwischen nationalen Datenbanken verbessert werden. Die Administration dieser Informationssysteme beruht auf unterschiedlichen Rechtsgrundlagen:
Das Schengener Informationssystem (SIS) ermöglicht den Behörden der Mitgliedstaaten den Zugriff auf eine dialoggesteuerte komplexe Datenbankanwendung zur Bereitstellung und Verwaltung von Datensätzen zur polizeilichen Fahndung nach Personen und Sachen gemäß dem Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ). Die Mitgliedstaaten speisen das SIS über nationale Netze (N-SIS), die an ein zentrales System (C-SIS in Straßburg) angeschlossen sind. Das Fahndungssystem ist ein „hit/no hit“-System. Im Fall eines Treffers werden die zusätzlichen Informationen außerhalb des SIS vermittelt. Dafür dient das SIRENE-Netz (SIRENE = Supplementary Information Request at the National Emtry), das bei den nationalen Polizeidienststellen, in Deutschland beim Bundeskriminalamt, angesiedelt ist. Hinsichtlich des hier interessierenden Grenzregimes ist insbesondere Art. 96 des SDÜ relevant. Das SDÜ wurde durch das Schengen-Protokoll zum Amsterdamer Vertrag vom 02.10.1997 mit Wirkung vom 01.05.1999 in die EU einbezogen, der Schengen-Acquis (Schengener Abkommen und die auf dieser Grundlage erlassenen Regelungen) und seine Weiterentwicklung wurden so in den Handlungsbereich der Dritten Säule der Europäischen Union überführt. Das Vereinigte Königreich und Irland nehmen in eingeschränktem Umfang am Schengen-Besitzstand teil; sie beteiligen sich an den Maßnahmen zur polizeilichen und strafrechtlichen Zusammenarbeit. Seit 01.05.2004 gelten Teile des SDÜ für die EU-Beitrittsstaaten, nicht aber die Bestimmungen über Visaregelungen und das SIS. Gestützt auf Art. 62 Satz 1 Buchstabe a) EG wurden mittlerweile die Vorschriften des SDÜ durch den sog. „Schengener Grenzkodex“ präzisiert. Für die Ein- und Ausreise von Drittstaatlern sehen Art. 5 Abs. 1 lit. d) und Art. 7 Abs. 3 lit. a) Ziff. vi) des Grenzkodex eine Regelabfrage im SIS vor, nach der zu überprüfen ist, ob der betreffende Ausländer nach Art. 96 des SDÜ zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben ist. Der Datensatz in dieser Kategorie umfasst derzeit etwa 400.000 gespeicherte Personen. Das SIS war ursprünglich für nicht mehr als acht Mitgliedstaaten angelegt. Um die im Zuge der EU-Erweiterung wachsende Datenmenge bewältigen zu können, hat die EU schon Mitte der 90er Jahre mit der Entwicklung eines SIS der zweiten Generation begonnen. Nach dem 11. September 2001 erhielten diese Planungen eine neue Dynamik. Seit Ende 2001 wird mit Nachdruck darauf hin gearbeitet, dass das SIS bis Ende 2007 zum SIS II erweitert wird. SIS II soll, das ist der wichtigste Unterschied zum SIS der ersten Generation, künftig auch biometrische Daten wie digitale Gesichtsbilder und Fingerabdrücke enthalten. Die Behörden, welche Zugriff auf SIS II haben werden, umfassen Europol, Eurojust, nationale Staatsanwaltschaften, Grenzpolizeibehörden, Ausländer- und Asylbehörden etc. (siehe Art. 37 des Entwurfs der SIS II-VO). Die Entscheidungen aus dem Jahr 2001, die den Beginn der Weiterentwicklung des SIS markieren, sind einmal die Verordnung (EG) Nr. 2424/2001 über die Entwicklung des SIS der zweiten Generation auf Grundlage des Art. 66 EG, andererseits der Beschluss 2001/886/JI über die Entwicklung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II), der sich auf Art. 30 Abs. 1 lit. a) und b), Art. 31 Abs. 1 lit. a) und b) und Art. 34 Abs. 2 lit. c) EU als Rechtsgrundlagen stützt. In dieser Rechtsgrundlagen­dopplung kommt die Multifunktionalität des SIS zum Ausdruck. Einerseits soll das SIS die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (die unter Titel VI des Vertrages über die Europäische Union fällt) andererseits zugleich auch die Politik in den Bereichen Visa, Einwanderung und freier Personenverkehr (die unter Titel IV des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft fällt) verbessern. Entsprechend dieser Doppelnatur sind auch die Folgenormierungen der Einrichtung, des Betriebs und der Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II) jeweils als Verordnung bzw. als Beschluss des Rates geplant. Aktuell wird der Vorschlag für eine Verordnung (KOM (2005) 236) des Europäischen Parlaments und des Rates über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II) und der Vorschlag für einen Beschluss des Rates (KOM(2005)230) über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II) beraten. Am 13. Oktober 2006 hat der Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres des Europäischen Parlaments die Entwürfe beraten. Aufgrund technischer Schwierigkeiten wird das System indes nicht vor dem Jahr 2008 in Betrieb genommen werden können.
Der geplante Aufbau des Visa-Informationssystems (VIS) hat maßgebliche Impulse durch den Europäischen Rat von Thessaloniki vom 19. und 20. Juni 2003 erhalten, in dessen Schlussfolgerungen der Rat u.a. festhielt, dass in der EU ein kohärenter Ansatz in Bezug auf biometrische Identifikatoren oder biometrische Daten verfolgt werden müsse, der in harmonisierte Lösungen für Dokumente für Staatsangehörige von Drittländern, Pässe für EU-Bürger und Informationssysteme münden soll (Visa-Informationsystem – VIS und die zweite Generation des Schengener Informationssystems — SIS II). Nach Art. 1 der Entscheidung des Rates vom 8. Juni 2004 zur Einrichtung des Visa-Informationssystems (VIS) enthält das VIS zwei Schnittstellen: ein zentrales Visa-Informationssystem (C-VIS) und ein nationales Visa-Informationssystem (N-VIS). Das VIS soll jährlich etwa 20 Mio. Visaanträge speichern, alle Visa und Aufenthaltstitel, die die Mitgliedstaaten für Drittstaatangehörige ausstellen, sollen biometrische Daten dieser Personen enthalten, die mit dem C-VIS abgeglichen werden können. Nach dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion an die diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die von Berufskonsularbeamten geleitet werden, zur Aufnahme biometrischer Identifikatoren einschließlich Bestimmungen über die Organisation der Entgegennahme und Bearbeitung von Visaanträgen soll den Mitgliedstaaten erlaubt sein, biometrische Identifikatoren (Gesichtsbild und zehn flache Fingerabdrücke) der Personen, die einen Visumantrag stellen, zu erfassen. Der VO-Vorschlag ist Teil der Maßnahmen zur Schaffung des Rechtsrahmens für die Organisation der konsularischen Dienste der Mitgliedstaaten im Hinblick auf das Visa-Informationssystem (VIS). Im VIS sollen die persönlichen Daten eines jeden Visumantragstellers, der Status des Visums, die ausstellende Behörde sowie Personen, die für Reise- und Unterkunftskosten des Antragstellers haften können, gespeichert werden. Visumantragstellern soll es künftig nicht mehr möglich sein, bei mehreren diplomatischen Vertretungen einen Visumantrag zu stellen.
Gemäß der Eurodac-VO vom 11. Dezember 2000 wurde Eurodac als Datenbank der Fingerabdrücke von Asylbewerbern (Art. 4 Eurodac-VO) und illegalen Einwanderern (Art. 8 Eurodac-VO) eingerichtet. EU-weit sollen mit einem „Automatisierten Fingerabdruck-Identifizierungssystem“ (AFIS) die biometrischen Merkmale der Kontrollierten mit bereits gespeicherten entsprechenden Daten abgeglichen werden. Die Kommission stützt die Verordnung insbesondere auf Art. 63 EG.
Die nächste Stufe im Aufbau eines europaweiten Datenbankwesens, das auch im Bereich des Grenzregimes Verwendung finden soll, ist der Vertrag von Prüm. In diesem „Vertrag über die Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung des Terrorismus, der grenzüberschreitenden Kriminalität und der illegalen Migration“, der am 27. Mai 2005 zwischen Belgien, Deutschland, Spanien, Frankreich, Luxemburg, den Niederlanden und Österreich geschlossen wurde, wird der gegenseitige vollautomatisierte Datenzugriff erleichtert. Die bestehenden nationalen Datenbanken werden vernetzt, ohne ein zentral verwaltetes System zu errichten. Der Vertrag von Prüm (auch „Schengen plus“ genannt) geht vor allem auf eine deutsche Initiative zurück. Er ist, wie Schengen I als Pilotprojekt konzipiert und zunächst einmal außerhalb des EU-Rechtsrahmens angesiedelt. Er hat derzeit die Form einer völkerrechtlichen Vereinbarung, wenngleich es mittlerweile Bestrebungen gibt, den Vertrag in das EU-Recht zu überführen. Zentral im Vertrag von Prüm ist der gegenseitige Zugriff auf nationale DNA-Register bzw. die Verpflichtung, solche Register anzulegen (Art. 2 ff.). Im Bereich der Bekämpfung der illegalen Migration sieht der Vertrag zwei Mechanismen vor, die in ähnlicher Form bereits europarechtlich geregelt sind: Nach Art. 20 f. des Vertrages sind gemeinsame Einsätze sog. „Dokumentenberater“ vorgesehen, die Unterstützung bei der Aufdeckung gefälschter Dokumente etc. leisten sollen. Ferner sieht Art. 23 des Vertrages gemeinsame Rückführungsaktionen, d.h. insbesondere die Organisation von Sammelabschiebungen vor.
2.3. Europäische Grenzschutzagentur FRONTEX
Die geschilderten informationellen Vernetzungstätigkeiten finden zwar vor dem Hintergrund unterschiedlicher Rechtsmassen statt, sie haben ihre Rechtsgrundlage einmal in zwischenstaatlichen Vereinbarungen (Vertrag von Prüm), Vereinbarungen zwischen internationalen Organisationen und Staaten (Assoziationsabkommen nach Art. 310 EG zwischen der EG und den Maghreb-Staaten) oder aber in unionalen Rechtssetzungsakten. Gemeinsam ist diesen Formen der Zusammenarbeit von Behörden im europäischen Grenzschutzregime die horizontale Vernetzung von mitgliedstaatlichen Behörden, mit einer Betonung der Dimension „Informationsvernetzung“. Das europäische Grenzschutzregime hat indes eine neue Qualität erreicht und wurde um eine vertikale Komponente erweitert: Die durch die VO (EG) 2007/2004 vom 26.10.2004 (im folgenden: FRONTEX-VO) gegründete europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen, FRONTEX (abgeleitet von frontières extérieures), nahm am 3. Oktober 2005 den operativen Betrieb auf.
2.3.1. FRONTEX als Teil des integrierten Grenzschutzregimes
Der europäischen Agentur wird eine maßgebliche Rolle beim Außengrenzschutz zukommen. Der Zuständigkeitsbereich der Agentur erstreckt sich auf die EU-Mitgliedstaaten, die Schweiz und die bei der Umsetzung des Schengen-Besitzstands assoziierten Länder, insbesondere Norwegen und Island. Nach der FRONTEX-VO hat die Agentur insbesondere die folgenden Aufgaben:
Koordinierung der operativen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Außengrenzen (Art. 3 FRONTEX-VO);
Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamten einschließlich der Festlegung gemeinsamer Ausbildungsnormen (Art. 5 FRONTEX-VO);
Durchführung von Risikoanalysen (Art. 4 FRONTEX-VO);
Verfolgung der Entwicklungen der für die Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen relevanten Forschung (Art. 6 FRONTEX-VO);
Unterstützung der Mitgliedstaaten in Situationen, die eine verstärkte technische und operative Unterstützung an den Außengrenzen erfordern (Art. 8 FRONTEX-VO);
Bereitstellung der notwendigen Unterstützung für die Mitgliedstaaten bei der Organisation gemeinsamer Rückführungsaktionen (Art. 9 FRONTEX-VO).
Mit der Arbeitsaufnahme von FRONTEX haben die Ad-hoc-Zentren für Risikoanalyse (Finnland), Aus- und Fortbildung (Österreich) und Landgrenzen (Deutschland) ihre Tätigkeit eingestellt. Die Zentren für die Zusammenarbeit an den Flughäfen (Air Border Centre, Italien) sowie den Seegrenzen (Western Sea Border Centre, Spanien; Eastern Sea Border Centre, Griechenland) werden zzt. als rein nationale Projekte weitergeführt, auch wenn Art. 16 FRONTEX-VO grundsätzlich die Möglichkeit der Fortführung dieser Fachaußenstellen vorsieht.
2.3.2. FRONTEX im System unionaler Agenturen
FRONTEX ist damit eine weitere Agentur im Bereich der ständig anwachsenden mittelbaren Gemeinschaftsverwaltung. Die Europäische Union kennt Gemeinschaftsagenturen und Exekutivagenturen, die der ersten Säule zugeordnet sind. Darüber hinaus gibt es Agenturen im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (zweite Säule) und der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (dritte Säule). FRONTEX ist eine Gemeinschaftsagentur mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 15 Abs. 1 FRONTEX-VO) und im Bereich der ersten Säule zu verorten. So wird die FRONTEX-VO auf Art. 62 Abs. 2 lit. a) und Art. 66 EG gestützt, was bereits andeutet, dass es sich bei FRONTEX nicht um eine Agentur handelt, die nationale Polizeien koordinieren soll (dann wäre sie der dritten Säule zuzuordnen), sondern dass FRONTEX eine zentrale Funktion in der gemeinschaftsrechtlich durchformten integrierten Grenzverwaltung im Hinblick auf die Personenkontrolle an den Außengrenzen zukommen soll. Das impliziert aber auch, dass die aktuelle Kompetenzgrundlage FRONTEX selbst zwar eine Förderung der operativen Zusammenarbeit mitgliedstaatlicher Grenzkontrollbehörden ermöglicht. Eigene Grenzkontrollmaßnahmen dürfen die Mitarbeiter der Agentur indes nicht durchführen.
In der Regel sind Agenturen sekundärrechtlich begründete Verwaltungseinrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit, die in abgestufter Unabhängigkeit agieren und mit eigenen Aufgaben betraut sind. Agenturen sind keine in den primärrechtlichen Grundlagen vorgesehenen Verwaltungseinrichtungen und entbehren daher einer Legaldefinition. Doch auch ohne eine allgemeine organisationsrechtliche Kompetenz hat die Europäische Gemeinschaft schon sehr früh selbstständige Verwaltungsträger, die offizielle Bezeichnung ist „dezentralisierte Körperschaften der Gemeinschaft“, errichtet und wurde darin auch von der Rechtsprechung des Gerichtshofs und der entsprechenden Lesart des Art. 7 EG bestätigt. Die eigenständige Ausdifferenzierung verwaltungsorganisatorischer Strukturen wird letztlich mit der auf die Gemeinschaft allgemein übertragenen Sachkompetenz begründet. Während auf Exekutivagenturen begrenzte Verwaltungsaufgaben übertragen werden und diese ohne eigenen Ermessensspielraum zur reinen Unterstützung der Kommission agieren, werden die Agenturen, die bestimmte Bereiche kraft aktiver eigener Exekutivkompetenzen regulieren, unter den Begriff der Regulierungsagentur subsumiert. In ihrer grundlegenden Mitteilung vom 11.12.2002 formuliert die Kommission im Hinblick auf die Rechtsgrundlage: „Da eine Regulierungsagentur als Instrument zur Durchsetzung einer bestimmten gemeinschaftspolitischen Maßnahme dient, muss der Rechtsakt zur Gründung der Agentur auf genau der Bestimmung aus dem Vertrag fußen, die die Rechtsgrundlage dieser politischen Maßnahme bildet […] Bildet für eine bestimmte Maßnahme allerdings genau Art. 308 die Rechtsgrundlage, so muss angesichts des bestehenden institutionellen Rahmens der Rechtsakt zur Errichtung der Agentur selbstverständlich auf eben diesem Artikel basieren.“ Ähnlich ist dies bereits im Weißbuch „Europäisches Regieren“ der Europäischen Kommission aus dem Jahre 2001 vorgesehen. Die Komplexität von speziellen (zumeist technischen) Aufgabenfeldern wird als Anlass für die Übertragung von Kompetenzen auf Agenturen mit entsprechendem Expertenstatus angeführt. Dieser grundlegend funktionalistische Ansatz erinnert an die Praxis der Komitologie, deren Attraktivität sich aus der ebenenübergreifend-kooperativen Verwaltung durch Experten und dem dadurch resultierenden (kontrollierenden) Einfluss auf die Kommissions­entscheidungen speist. Dem Komitologie-Ansatz kommt auch nahe, dass die Agenturen sich zumeist aus Vertretern der europäischen und der mitgliedstaatlichen Ebene zusammensetzen, wodurch die Vernetzung der unterschiedlichen Ebenen gefördert werden soll. Letztlich wird hier die Idee Jean Monnets sichtbar, dessen Idealvorstellung der Hohen Behörde im Rahmen der 1951 gegründeten Montanunion ein spezialisiertes Montan-Expertengremium mit möglichst wenigen aber fachkundigen und in ihrer Entscheidung unabhängigen Personen war.
Agenturen waren in der ersten Gründungsphase nicht mehr als ein Forum für Informations- und Erfahrungsaustausch und dienten vornehmlich der Unterstützung von Gemeinschaftspolitiken und Forschungsvorhaben. So verfügten bspw. die in den siebziger und achtziger Jahren gegründeten Einrichtungen, wie das Europäische Zentrum für die Förderung der Berufsbildung (CEDEFOP) und die Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeits­bedingungen (EUROFOUND) über keine hoheitlichen Entscheidungsbefugnisse. Letztlich wird dies auch bei der neuen Agentur der Europäischen Union für Grundrechte so sein, die der Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (EUMC) nachfolgt. Der wissenschaftliche Sachverstand der jeweiligen Agentur wird von der politischen Hoheitsgewalt getrennt, die bei der Kommission oder dem Rat verbleibt. Doch seit den neunziger Jahren werden neben diesem „klassischen“ Typ der Informations- und Förderagentur auch verstärkt Agenturen mit hoheitsrechtlichen Befugnissen gegründet, wie beispielsweise etwa das Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt mit seiner Kompetenz zur konstitutiven Eintragung von Marken und Geschmacksmustern. Das Primärziel der Realisierung des Europäischen Binnenmarktes wird damit also in einigen Bereichen dezentral über Agenturen realisiert. An den Leitungsstrukturen von FRONTEX sieht man hierbei deutlich, wie die Verselbständigung von Administrativorganen zu einer Integration der Exekutiven geführt hat. So wird die Grenzschutzagentur von einem Exekutivdirektor geleitet (Art. 25 FRONTEX-VO), der durch den Verwaltungsrat der Agentur (Art. 20 der FRONTEX-VO) auf Vorschlag der Kommission ernannt wird. Die Zusammensetzung des Verwaltungsrates folgt dem typischen Strukturmerkmal der Gemeinschaftsverwaltung, dass die Einbindung der mitgliedstaatlichen Exekutiven einmal zentral durch den Rat und die Komitologieverfahren gewährleistet wird, zugleich aber auch dezentral institutionalisiert ist, indem die Besetzung der Leitungsgremien der europäischen Agenturen ebenfalls die nationalen Exekutiven einbezieht. So setzt sich auch der Verwaltungsrat von FRONTEX aus jeweils einem Vertreter pro Mitgliedstaat sowie der am Schengen-Besitzstand assoziierten Staaten und zwei Vertretern der Europäischen Kommission zusammen und fällt seine Entscheidungen i.S.d. Art. 24 FRONTEX-VO grundsätzlich mit der absoluten Mehrheit seiner stimmberechtigten Mitglieder (Art. 21 FRONTEX-VO).
Insgesamt führt die Ausgründung von Agenturen mithin zu einer Verselbständigung administrativer Apparate und bedeutet in der Konsequenz eine zunehmende Unabhängigkeit der Agenturen von politischem Einfluss von Rat und Kommission – und parlamentarischer Mitwirkung, was zu einer ausgeprägten Rechts­kontrolle führen muss, insbesondere da im Rahmen der Koordinierung der Politik der Inneren Sicherheit auf europäischer Ebene für diese sensiblen Bereiche erhebliche Kompetenzen auf Agenturen übertragen werden, die neben der Datenspeicherung und -weitergabe auch operativ, d.h. durch technische und personelle Unterstützung, an der Koordinierung der mitgliedstaatlichen Behörden mitwirken. Die neueren Agenturen sind, zumindest soweit dies die Agenturen der inneren Sicherheit einschließlich des Grenzschutzes betrifft, ihrem rein technisch-regulativen Gewand entwachsen und nähern sich dem aus den USA bekannten Modell der Agentur an.
2.3.3. Organisation und Maßnahmen von FRONTEX
Die Agenturen, die durch neuere Ausgründungsentscheidungen entstanden sind, sprengen damit den herkömmlichen Rahmen, indem ihnen operative Maßnahmen übertragen werden. Die FRONTEX-VO gibt der Agentur einen umfassenden Kooperationsauftrag. So soll die Agentur alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um den Austausch von Informationen, die für ihre Tätigkeit von Bedeutung sind, mit der Kommission und den Mitgliedstaaten zu erleichtern (Art. 11 FRONTEX-VO). FRONTEX soll nach Art. 13 FRONTEX-VO die Zusammenarbeit mit Europol und den einschlägigen internationalen Organisationen suchen und in die operative Zusammenarbeit mit Drittstaaten eintreten (Art. 14 FRONTEX-VO), dafür ist die Agentur zum Abschluss von Arbeitsvereinbarungen ermächtigt. FRONTEX verfügt derzeit über ein Budget von 22 Mio. Euro und hat 78 Bedienstete; die Bedienstetenzahl soll im Laufe des Jahres 2007 auf 140 erhöht werden. In den eineinhalb Jahren ihres Bestehens hat die Agentur in den drei Kernbereichen ihres Tätigkeitsfeldes bereits beträchtliche Aktivitäten entfaltet:
Zusammenarbeit: FRONTEX hat zunächst die Zusammenarbeit mit der sog. Task Force of Police Chiefs und dem nachrichtendienstlichen Lagezentrum der EU (SitCen) gesucht. Für die Verwirklichung des Innenbereichs der „Sicherheit“ im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gemäß Art. 61 ff. EG bilden die Partnereinrichtungen Europol, Eurojust, OLAF und FRONTEX in ihren verschiedenen Ausrichtungen eine umfassende operative Basis. Während OLAF die Betrugsbekämpfung im Binnenbereich des Organgefüges der Europäischen Union übernimmt und hierbei nach der Rechtsprechung des EuGH auch keine Rücksicht auf institutionelle Sonderstellungen zu nehmen braucht, und sich Europol und Eurojust um die Koordination innerstaatlicher Gefahrenabwehr- und Strafvollzugsorgane bemühen, operiert FRONTEX koordinativ an den Außengrenzen der Europäischen Union. Mit Europol wurde hinsichtlich des Organised Crime Threat Assessment (OCTA) eine erste Einigung erzielt. Operative Vereinbarungen mit Europol, Eurojust, OLAF und European Satellite Centre sind getroffen. Ferner wird FRONTEX Zugang zum web-basierten Informationsbnetz ICONET der Migrationsbehörden der Mitgliedstaaten erhalten. Im Hinblick auf die organisationale Zusammenarbeit innerhalb der EU sieht Art. 13 FRONTEX VO ausdrücklich eine Zusammen­arbeit mit Europol vor. Hier ist für FRONTEX insbesondere der Informations­austausch interessant, der einen Schwerpunkt der Tätigkeit von Europol darstellt, verfügt doch Europol über umfangreiche eigene, selbst verwaltete Datenbestände. FRONTEX selbst soll lediglich über eine Datenbank für technische Ausrüstung (sog. „Toolbox“) verfügen, kann aber über die Kooperation mit Europol unbegrenzt auf dessen Daten zurückgreifen. Die Erleichterung des interinstitutionellen und mitgliedstaatlichen Informationsaustauschs ist auch ein ausdrücklich in Art. 11 FRONTEX-VO festgeschriebenes Ziel der Agentur. Zugleich enthalten Art. 13 und 14 FRONTEX-VO eine Öffnung hinsichtlich der Zusammenarbeit zwischen FRONTEX und internationalen Organisationen sowie Behörden von Drittstaaten, die für vergleichbare Aufgabenbereiche zuständig sind. FRONTEX kann damit selbständig Kooperationen und Arbeitsvereinbarungen mit Verwaltungseinrichtungen außerhalb der Europäischen Union eingehen. Bevorzugte Partnerländer sind zunächst solche der Beitrittskandidaten, da diese ohnehin in den gemeinsamen Sicherheitsraum eingebunden werden müssen. Damit sind die an die EU angrenzenden Staaten und die Türkei, die ohnehin bereits dem Schengen-Raum angenähert ist, nahe liegende Partner für eine erweiterte Zusammenarbeit. Doch ist auch gerade die Verstärkung der Beziehungen zu den nord- und westafrikanischen Drittländern, die sogenannte „Herkunfts- oder Transitländer“ für illegale Flüchtlinge sind, ein wesentliches Ziel der Maßnahmen des Rates zur Bekämpfung illegaler Einwanderung. Erste Arbeitsvereinbarungen mit Drittstaaten und anderen Institutionen wurden von FRONTEX bereits geschlossen, so mit der Baltic Sea Border Control Cooperation und der International Border Police Conference. Arbeitsvereinbarungen mit Bulgarien, Rumänien und Russland sind getroffen, die Verhandlungen mit der Ukraine, Kroatien und der Türkei dauern an. Eine Zusammenarbeit von FRONTEX mit Geheimdiensten ist nachdrücklich gewünscht, was sowohl den Unterlagen der Kommission, als auch einer jüngeren Entschließung des Europäischen Parlaments zu entnehmen ist.
Studien/Forschung: Im Bereich der Forschung zur Außengrenzkontrolle werden über das EU-Forschungsprogramm zur Terrorismusbekämpfung zwei Projekte im Umfang von ca. 5 Mio. Euro finanziert. Im Projekt SOBCAH (Surveillance of Border Coastlines and Harbours) werden Verbesserungsmöglichkeiten der Sensor- und Netzwerktechnologie zur Aufspürung illegaler Migranten eruiert. Im Projekt BSUAV (Border Security Unmanned Aerial Vehicles) werden Drohnen für den Einsatz bei der Grenzkontrolle entwickelt. Laut einem strategischen Papier aus dem Juli 2006 sucht die Kommission ferner nach einer Technologie, die weit umfangreichere Daten als die oben geschilderten SIS II und VIS sammeln würde. Durch ein allgemeines Einreise-/Ausreisesystem sollen die Mitgliedstaaten leichter nachprüfen können, ob ein Drittstaatsangehöriger den autorisierten Aufenthalt überschreitet oder dies in der Vergangenheit getan hat. Ein solches System könnte auch als Register für Arbeitskräfte aus Drittländern genutzt werden, um die Steuerung der legalen Migration zu erleichtern, wie im strategischen Plan zur legalen Zuwanderung aus dem Jahr 2005 angeregt. Die Kommission hat aus diesem Grund eine Studie in Auftrag gegeben. Eine der ersten von FRONTEX selbst durchgeführten Studien ist die am 14. Juli 2006 vorgelegte Durchführbarkeitsstudie „MEDSEA“, in der FRONTEX auf die Notwendigkeit eines festen Küstenpatrouillennetzes an den südlichen Seeaußengrenzen hinweist. In der Folgestudie wird vorgeschlagen, zur Verbesserung der Überwachung der südlichen Seeaußengrenzen ein Europäisches Grenzüberwachungssystem (EUROSUR) zu schaffen, bei dem insbesondere die Empfehlungen der von FRONTEX bis Ende 2006 vorzulegenden “BORTEC”-Durchführbarkeitsstudie befolgt werden sollen: „In einer ersten Stufe könnte im Rahmen von EUROSUR darauf hingearbeitet werden, durch Verknüpfung der zurzeit an den südlichen Seeaußengrenzen genutzten nationalen Systeme Synergien zu schaffen. In einer zweiten Stufe sollte das System dann allerdings aus Kostengründen die nationalen Überwachungssysteme an den Land- und Seegrenzen schrittweise ersetzen und u. a. eine Kombination aus europaweiter Radar- und Satellitenüberwachung, die den derzeitigen Entwicklungen im Rahmen von GMES (Global Monitoring for Environment and Security – Globale Umwelt- und Sicherheitsüberwachung) Rechnung trägt, umfassen. […] Zur Überwachung des Seeverkehrs wird in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten derzeit das System SafeSeaNet entwickelt, das Informationen über Schiffsbewegungen und -ladungen liefern soll. Die Wirksamkeit von SafeSeaNet könnte durch EUROSUR erhöht werden, wenn die Systeme einander erkennen und ergänzen würden. Außerdem sollte die Möglichkeit in Betracht gezogen werden, EUROSUR auch für benachbarte Drittländer zu öffnen.“
FRONTEX-Toolbox: Die einzige Datenbank, die FRONTEX nach derzeitigem Stand selbst verwalten soll, ist nach Art. 7 FRONTEX-VO ein Zentralregister der technischen Ausrüstungsgegenstände der Mitgliedstaaten für die Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen, die sie anhand einer Bedarfs- und Risikoanalyse der Agentur auf freiwilliger Basis und auf Antrag eines anderen Mitgliedstaats für einen vorübergehenden Zeitraum zur Verfügung zu stellen bereit sind. Diese sog. FRONTEX-Toolbox ist derzeit im Aufbau.
2.4. Das operative Feld
Das operative Feld der Grenzschutzagentur umfasst im Bereich der Grenzkontrollmaßnahmen Operationen zum Schutz der Land-, See- und Luftgrenzen. Schwerpunkt der ersten FRONTEX-Operation im Bereich der Luftgrenzen im Jahr 2007 waren Maßnahmen gegen Migration aus dem südamerikanischen Raum. In diese waren neben dem Rhein-Main-Flughafen in Frankfurt die Flughäfen Madrid, Barcelona, Lissabon, Paris, Amsterdam, Mailand und Rom eingebunden. 29 Grenzschutzexperten aus insgesamt sieben europäischen Mitgliedstaaten sind an diesen acht Flughäfen im Einsatz. Weiterhin beteiligen sich sieben Grenzschutzbeamte aus Griechenland, Rumänien, Bulgarien und Polen als Beobachter an dieser multilateralen Operation. Unter der Beteiligung von FRONTEX haben im Jahr 2006 vor allem drei operative Einsätze im Mittelmeerraum stattgefunden: Die Grenzschutzaktionen „Hera I und II“, „Nautilus“ sowie „Jason I“. Die mit dem Codenamen »Hera« versehenen Aktionen bezeich­neten den Einsatz von Grenzschutz­beamten im Gebiet der Kanaren, der Kapverden und vor dem Senegal. An dieser Operation hatten sich sieben EU-Staaten auf Anfrage Spaniens beteiligt. Die Operation »Jason« beinhaltet den Einsatz von Grenzpolizisten im Mit­telmeergebiet vor der Küste Griechenlands. Der Operation „Nautilus“ ging eine Anfrage Maltas nach Art. 8 FRONTEX-VO voraus. FRONTEX entsandte im August 2006 Identifikationsexperten aus Großbritannien, Dänemark, Ungarn, Deutschland und Italien, die „substantially contributed to the number of successfully identified migrants and thus increased the possibility of their return to their countries of origin.” Daneben fand im Oktober 2006 eine gemeinsame Operation vor den Küsten von Malta und Italien statt.
2.4.1. Multinationale Soforteinsatzkommandos
Während die bisherigen Einsätze unter Art. 8 FRONTEX-VO bloße „Unterstützungseinsätze“ darstellten, bei denen die FRONTEX-Experten (Art. 8 Abs. 2 lit. b) FRONTEX-VO) und die durch FRONTEX koordinierten nationalen Unterstützungsteams (Art. 8 Abs. 2 lit. a) FRONTEX-VO) keine eigenen exekutiven Kompetenzen innehatten, sollen in Zukunft schnelle Eingriffteams, denen exekutive Befugnisse im jeweiligen Mitgliedstaat übertragen werden, gebildet werden. Der Vorschlag einer Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union beinhaltet daher die Übertragung von Exekutivkompetenzen zur Unterstützung von Mitgliedstaaten, die an bestimmten Punkten der Außengrenzen vor allem durch den Massenzustrom von Drittstaatsangehörigen, die versuchen, illegal in die Europäische Union einzureisen, besonderem Druck ausgesetzt sind.
Hinter dem Verordnungsentwurf steht der Gedanke, dass, wenn schon die Personenkontrolle an den Außengrenzen dem Gemeinschaftsrecht unterliegt und die operative Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten an den Außengrenzen durch eine Gemeinschaftsagentur koordiniert wird, auch die derzeitige Rechtsstellung der abgestellten Grenzschutzbeamten geändert werden müsste, die noch immer von innerstaatlichem Recht bestimmt wird und dazu führt, dass die Kompetenzen der eingesetzten Beamten ungleich sind und die Koordination erschweren. Aus diesem Grund sollen – in entsprechender Anwendung des Schengener Grenzkodexes – den Beamten im Rahmen von Grenzübertrittskontrollen u.a. folgende Aufgaben übertragen werden können (Art. 7 der VO-E): (a) Prüfung der Reisedokumente von Personen, die die Grenze überschreiten, hinsichtlich ihrer Gültigkeit und Echtheit und Feststellung der Identität dieser Personen; (b) Verwendung der technischen Geräte, die der Prüfung der Reisedokumente gemäß Punkt (a) dienen; (c) Befragung von Personen, die die Grenze überschreiten, nach dem Grund und den Umständen ihrer Reise und im Hinblick darauf, ob sie über ausreichende Mittel zum Bestreiten ihres Lebensunterhalts verfügen und die erforderlichen Dokumente vorweisen können; (d) Prüfung, ob die die Grenze überschreitenden Personen nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sind; (e) Abstempeln der Reisedokumente gemäß Artikel 10 der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 sowohl bei der Ein- als auch bei der Ausreise; (f) Durchsuchung von Verkehrsmitteln und Gegenständen im Besitz der Personen, die die Grenze überschreiten, entsprechend den Rechtsvorschriften des Einsatzmitgliedstaates. Nach Art. 7 Abs. 2 des Entwurfs kann die Entscheidung, die Einreise gemäß Artikel 13 der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 zu verweigern, von den abgestellten Grenzschutzbeamten und den Teammitgliedern nur nach Absprache mit einem befehlshabenden Beamten des Grenzschutzes des Einsatzmitgliedstaats und mit dessen Zustimmung getroffen werden; Beschwerden gegen eine solche Entscheidung sind an die zuständigen Behörden des Einsatzmitgliedstaats zu richten.
2.4.2. HERA I bis III
Die größte Herausforderung zur Implementierung des Grenzkontrollregimes besteht nach Einschätzung von FRONTEX hierbei auf vier Hauptrouten der Migration in die EU, d.h. die Routen über die südlichen Seeaußengrenzen, die östlichen Landaußengrenzen, über den Balkan und über bedeutende internationale Flughäfen. Die praktischen und rechtlichen Probleme des europäischen Grenzkontrollregimes manifestieren sich deutlich in den durch FRONTEX koordinierten HERA-Einsätzen. Diesen Maßnahmen ging eine Anforderung durch Spanien nach Art. 8 FRONTEX-VO zur technischen und operativen Unterstützung voraus. Der Einsatz HERA I hatte zwei Komponenten, d.h. zum einen den Einsatz von Experten zur Unterstützung bei der Identifikation von Migranten und zur Bestimmung ihres Herkunftsstaates und zum anderen eine gemeinsame Operation auf See. In HERA II ging es in erster Linie um den Einsatz von Grenzüberwachungsgeräten, die der Kontrolle des Meerabschnittes zwischen der Afrikanischen Küste und den Kanarischen Inseln diente. FRONTEX hat zu diesem Einsatz die folgenden statistischen Rahmendaten mitgeteilt, die das Ausmaß der Einsätze an der südeuropäischen Küste verdeutlichen: Zwischen Juni und Oktober 2006 erreichten 18.987 Migranten die Kanarischen Inseln, „FRONTEX experts and Spanish authorities identified 100% of them. Illegal migrants (identified during HERA I) sent back by Spanish authorities: Total 6076 illegal immigrants from Morocco, Senegal, Mali, Gambia, Guinea and some other countries (ordered by amount of illegal migrants); Information collected during interviews turned possible to detain several facilitators mainly in Senegal and avoid departure of more than one thousand immigrants (no exact numbers – detention performed by Senegalese authorities).” Zwischen August und Oktober 2006 wurden mit der Unterstützung von FRONTEX insgesamt 3887 Menschen “nahe der Afrikanischen Küste abgefangen und umgeleitet“. In ähnlicher Form sollen die Operationen im Jahr 2007 (für die Kanarischen Inseln und die Afrikanische Küste in HERA III) ablaufen: „Considering the situation in the region, the operation Hera III will have two parallel parts. The first part will be implemented by experts from Germany, Italy, Luxembourg and Portugal. It will focus on interviews with illegal migrants who have arrived to the Canary Islands with the aim to establish whether these crossings are being facilitated. Similar information, gathered during Hera I, already enabled to detain several facilitators mainly in Senegal. The second focus of the operation will be joint patrols by aerial and naval means of Spain, Italy, Luxembourg and France along the coast of West Africa. The aim of these patrols, carried out with Senegalese authorities, will be to stop migrants from leaving the shores on the long sea journey.”
III. Materieller Rechtsrahmen bei Operationen integrierter Grenzschutzbehörden
Für den Rechtsrahmen, in dem die fraglichen Maßnahmen der europäischen Grenzkontrolle stattfinden, ist zunächst einmal bedeutsam, dass dann, wenn im europäischen Verwaltungsverbund Gemeinschaftsrecht umgesetzt bzw. angewendet wird, die Gemeinschaftsgrundrechte zur Anwendung kommen. Hierbei können auch dann, wenn den Mitgliedstaaten Verfahrensautonomie hinsichtlich der Verfahrensgestaltung überlassen ist, Gemeinschaftsgrundrechte weitergehende Anforderungen als nationales Recht aufstellen. Ausgangspunkt der Gemeinschaftsgrundrechte ist im geltenden Recht Art. 6 Abs. 2 EU. Dabei ist eine der Erkenntnisquellen für die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts die Europäische Konvention für Menschenrechte (EMRK). Die europäische Grundrechtecharta (GRC) stellt zwar kein formell rechtsverbindliches Dokument dar, ist jedoch als Ausdruck des aktuellen Grundrechtsstandards zu verstehen. An entscheidenden Stellen, wie Art. 63 Ziff. 1 EG, Art. 18 GRC, verweist das europäische Primärrecht ferner auf die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) nebst zugehörigem New Yorker Protokoll. Weitergehende Anforderungen können sich aus Völkervertragsrecht, insbesondere dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte, der Anti-Folterkonvention und den Konventionen zum humanitären Seerecht, d.h. SOLAS und SAR ergeben.
3.1. Exterritorialer Anwendungsbereich von Grund- und Menschenrechten
Die erste Frage, die sich bei der Anwendung des bezeichneten Rechtsrahmens stellt, ist, ob das Handeln der europäischen Grenzverwaltung im Mittelmeer und vor den Küsten der Maghreb-Staaten überhaupt an dem genannten Rahmen zu messen ist. So wird von nationalen Exekutivorganen zur Legitimation ihrer Handlungen behauptet, dass das Zurückweisungsverbot der Genfer Flüchtlingskonvention „nach Staatenpraxis und überwiegender Rechtsauffassung auf Hoher See, die extraterritoriales Gebiet ist, gegenüber Personen, die Verfolgungsgründe geltend machen, keine Anwendung“ findet. Dies wird ebenso bei Vorstößen vorgrebracht, auf nordafrikanischem Territorium eine Reihe von Flüchtlingslagern zu betreiben und die gelockerte territoriale Bindung zum Anlass eines Versuchs der Entrechtlichung zu nehmen. Doch diese Rechtfertigungsstrategien sind mit geltendem Recht nicht zu vereinbaren, denn sie laufen drauf hinaus, dass die zunehmende Integration multi- und transnationaler Administrativorgane gerade in einem transnationalen Regelungskontext wie dem Migrationsregime die Verantwortlichkeits­zuschreibung für die Gewährleistung rechtlicher Garantien der Betroffenen erschwert. Die Tendenzen im europäischen Grenzkontrollregime, die Kontrollmaßnahmen zu exterritorialisieren und entweder außerhalb der 12-Meilen-Zone, in der bis zu 24-Seemeilen umfassenden Anschlusszone oder in den territorialen Gewässern der Maghreb-Staaten in Kooperation mit deren Sicherheitsapparaten durchzuführen, entpflichtet die europäischen Administrativen nicht von ihren Grund- und Flüchtlingsrechtsbindungen. Art. 63 Ziff. 1 EG und Art. 18 und 19 GRC verpflichten die Behörden, dafür Sorge zu tragen, dass diese Rechte auch tatsächlich ausgeübt werden können. Durch eine territoriale Vorverlagerung des Grenzkontrollregimes kann sich dieser Pflicht und damit der Grundrechtsbindung nicht entledigt werden. Dieselbe Rechtsfolge ergibt sich zweitens über die Bindung der europäischen Organe an Völkergewohnheitsrecht (aus Art. 281 EG) und an Völkervertragsrecht (aus Art. 300 Abs. 7 EG). Das gilt umso mehr, wenn die in Rede stehende Norm – wie das Zurückweisungsverbot aus Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention – Teil des ius cogens ist. Denn sofern den Normen des Völkervertragsrechts und -gewohnheitsrechts ius cogens-Qualität zukommt, genießen diese Normen Vorrang vor primärem und sekundärem Gemeinschaftsrecht. Eine Kollision führt zur Nichtigkeit des Gemeinschaftsrechts (Art. 53 WVRK). Die rechtliche Verantwortung der Grenzschutzorgane wird bereits dann ausgelöst, wenn die betreffenden Migranten mit der Hoheitsgewalt der Grenzschützer konfrontiert und vor der Einreise auf das Territorium der EU „zurückgewiesen“ (Art. 33 GFK) werden. Denn die völkerrechtliche Verantwortlichkeit der beteiligten Rechtspersonen wird bereits durch solche hoheitlichen Akte begründet, die „in the context of readmission agreements, interception at sea and subsequent removals to ‘safe countries’, and generally when controlling their land and sea borders“ stehen.
Das wird durch eine Fülle gerichtlicher Entscheidungen bestätigt. Der gemeinsame Kern der Entscheidung des EGMR im Fall Loizidou und des Komitees nach dem Pakt für bürgerliche und politische Rechte im Fall Lópes Burgos v. Uruguay besteht in dem Gedanken, exterritorial wirkende Hoheitsgewalt an Grund- und Menschenrechte zu binden; in den Worten des Komitees nach dem Pakt für bürgerliche und politische Rechte (im General Comment 31 aus dem Jahr 2004): „States parties are required by article 2, paragraph 1, to respect and to ensure the Covenant rights to all persons who may be within their territory and to all persons subject to their jurisdiction. This means that a State party must respect and ensure the rights laid down in the Covenant to anyone within the power or effective control of that State party, even if not situated within the territory of the State party. As indicated in general comment No. 15 adopted at the twenty-seventh session (1986), the enjoyment of Covenant rights is not limited to citizens of States parties but must also be available to all individuals, regardless of nationality or statelessness, such as asylum-seekers, refugees, migrant workers and other persons, who may find themselves in the territory or subject to the jurisdiction of the State party. This principle also applies to those within the power or effective control of the forces of a State party acting outside its territory, regardless of the circumstances in which such power or effective control was obtained, such as forces constituting a national contingent of a State party assigned to an international peacekeeping or peace-enforcement operation.” Der IGH hat sich in seinem Gutachten im Fall Construction of a Wall dieser Auffassung angeschlossen und hält fest: „The travaux préparatoires of the Covenant confirm the Committee’s interpretation of Article 2 of that instrument. These show that, in adopting the wording chosen, the drafters of the Covenant did not intend to allow States to escape from their obligations when they exercise jurisdiction outside their national territory. They only intended to prevent persons residing abroad from asserting, vis‑à‑vis their State of origin, rights that do not fall within the competence of that State, but of that of the State of residence”. Der UNHCR fasst demzufolge das geltende Völkergewohnheitsrecht konsequent zusammen: „Ein Staat darf sich seiner Verpflichtungen zur Nichtzurückweisung nicht entledigen, indem er die Grenzkontrollen von den eigenen Grenzen fort verlegt […] Aus der Sicht von UNHCR sieht die übergreifende Bedeutung des Nichtzurückweisungs-Prinzips keine geographische Begrenzung vor, sondern erstreckt sich auf alle Vertreter des Staates, die als Amtspersonen innerhalb oder außerhalb des eigenen Staatsgebietes handeln. In Anbetracht der Tatsache, dass die Staaten Menschen in großer Entfernung vom eigenen Staatsgebiet aufhalten, würde das internationale Flüchtlingsschutzsystem unwirksam, wenn die Beamten des jeweiligen Staates die Freiheit hätten, die Verpflichtungen im Rahmen der internationalen Flüchtlingsgesetzgebung und der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten unterschiedlich anzuwenden. Zusätzlich zur Verpflichtung zur Nichtzurückweisung sind Vertragsstaaten der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 angehalten, Artikel 31 der Konvention, in dem Gründe für eine unerlaubte Einreise oder Präsenz in einem Asylland zugestanden werden, wirkungsvoll umzusetzen.“ Europa- und völkerrechtliche Pflichten führen daher zu einer Bindung der integriert tätigen Grenzschutzkräfte an die in Rede stehenden Flüchtlings- und Menschenrechte. Weil die rechtliche Verantwortlichkeit der Grenzschutzorgane nach Art. 47 Abs. 1 der Kodifikation der ILC zur Staatenverantwortlichkeit eine gemeinsame ist, wird die Verletzung anwendbaren Rechts allen beteiligten Rechtssubjekten zugerechnet. Wird das anwendbare Recht verletzt, so ist der Akt allen beteiligten Rechtssubjekten zuzurechnen. Das ergibt sich auch aus der Entscheidung des EGMR im Fall Banković, bei dem es um einen Bombenangriff auf ein Ziel in Serbien ging und nicht klar war, ob die angreifenden Flugzeuge zu den Streitkräften eines Mitgliedstaates der EMRK gehörten. Deshalb wurden wegen ihrer Beteiligung an der Zielbestimmung alle diejenigen NATO-Staaten verklagt, die Vertragsparteien der EMRK waren. Der der Klage zugrunde liegende rechtliche Befund einer gemeinsamen Verantwortung aller NATO-Staaten wurde in dem Verfahren soweit ersichtlich nicht in Zweifel gezogen. Der EGMR bestätigt im Gegenteil die Zuschreibung von Akten zu den jeweils beteiligten Staaten, indem er bemerkt: „The Court notes that the real connection between the applicants and the respondent States is the impugned act […]” Der hierbei zur Anwendung kommende Zurechnungsrahmen ergibt sich insbesondere aus der Entscheidung des IGH im Corfu Channel-Fall (Großbritannien v. Albanien, 1949). Danach entsteht aus der (gemeinschaftlichen) Kontrolle eine erhöhte Pflicht zum Schutz Dritter, wobei es zu Wissenszurechnungen kommt, wenn die Beteiligten „knew or should have known“, dass rechtswidrige Akte begangen werden. Dieser Zurechnungsrahmen ergibt sich aus den völkergewohnheitsrechtlichen Grundsätzen und kommt auch in den Entscheidung des EGMR im Fall Isayeva ./. Russland und im Fall Matthews zum Ausdruck.
Zusammenfassend ist darum zu sagen, dass die europäischen Grenzschutzorgane an Grund-, Menschen- und Flüchtlingsrechte gebunden und für die so gewährleisteten Rechte verantwortlich bleiben, ganz unabhängig davon, wo das Kontrollregime räumlich platziert wird. Auch bei Kontrollen vor der Küste der Maghreb-Staaten sind die Grenzschützer rechtlich an die Flüchtlings- und Menschenrechte gebunden. Sofern die Kontrollen in Kooperation mit afrikanischen Verbänden durchgeführt werden, besteht die oben geschilderte gemeinschaftliche Verantwortlichkeit.
3.2. Substantielle Menschen- und Flüchtlingsrechte
Die Beeinträchtigungen der Rechte von Migranten können hierbei durch verschiedene Maßnahmen entstehen. Die materiellrechtlichen Grenzen für das Grenzkontrollregime an den europäischen Mittelmeerküsten bestehen hierbei vornehmlich aus drei unterschiedlichen Rechtsmassen, die die Administrativorgane verpflichten. Neben dem Flüchtlingsrecht (1) sind die europäischen Grund- und Menschenrechte (2) zu beachten, ferner die Vorschriften des Seerechts (3). Unter diesen Rechten bildet das Flüchtlingsrecht den Bereich, der gerade bei den von FRONTEX durchgeführten Grenzkontrollen, die wie oben dargestellt u.a. in Kooperation mit afrikanischen Behörden ausgeführt werden, die höchsten Verfahrensanforderungen stellt. Nach diesen ist das Ziel der Einsätze – „to stop migrants from leaving the shores” – zwar insofern rechtmäßig, als dadurch verhindert werden soll, dass sich die Migranten einer lebensgefährlichen Überfahrt in nicht seetauglichen Booten aussetzen. Die Kooperation europäischer und afrikanischer Behörden muss jedoch ein Mindestmaß an flüchtlingsrechtlich gebotenen Verfahrensrechten einhalten. Zuwiderhandlungen der beteiligten Behörden sind allen beteiligten Rechtssubjekten zuzurechen. Durch die Übergabe von Flüchtlingen an afrikanische Behörden können sich europäische Grenzbeamte nicht von ihrer rechtlichen Verantwortung befreien. Zu dieser Verantwortung gehört es, dass die europäischen Organe sicherstellen müssen, dass die flüchtlingsrechtlichen Gewährleistungen von allen an konkreten Operationen Beteiligten eingehalten werden. Im einzelnen betrifft dies Verfahrensrechte, wie den Zugang zu Dolmetschern, Kontaktmöglichkeiten zu Rechtsanwälten, Familienangehörigen, aber auch angemessene Aufnahmebedingungen, wie Unterkunft, Gesundheitsfürsorge und andere Grundbedürfnisse, besondere Rechte für schutzbedürftige Personengruppen wie unbegleitete Minderjährige, Schwangere, Eltern mit Kindern, Traumatisierte, Menschen mit Behinderungen und Zugangsrechte zu Mitarbeitern des UNHCR. So wie das Non-Refoulement-Gebot der GFK keine geographischen Begrenzungen erkennt, sondern sich auf alle Hoheitsträger, erstreckt, die Teil der integralen Grenzschutzverwaltung sind, so können sich Bootsflüchtlinge ohne geographische Begrenzung auch auf die aus der EMRK und der GRC resultierenden Rechte, d.h. insbesondere den aus Artikel 3 resultierenden Zurückweisungsschutz (Gefahr von Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung) sowie auf den sich aus Artikel 13 ergebenden Anspruch auf Rechtsschutzgewährung, gegenüber allen beteiligten Hoheitsträgern berufen.
Aus den flüchtlingsrechtlichen Normen ergibt sich insbesondere, dass Massenabschiebungen ohne Einzelfallüberprüfung rechtswidrig sind. Für europäische Administrativorgane ergibt sich das maßgeblich aus Art. 19 GRC, aber auch aus der Asylverfahrensrichtlinie, 2005/85/EG, und Art. 33 GFK etc. Das Verbot der Kollektivabschiebung ist auch der Hintergrund des Verfahrens vor dem EGMR, das vom italienischen Lager auf Lampedusa ausgehende Verbringungen nach Libyen zum Gegenstand hat und bei dem die menschenrechtlich gewährleisteten Justizgrundrechte den Schwerpunkt bilden. Ebenso rechtswidrig ist es, wenn Flüchtlinge, falls sie überhaupt auf das Territorium der spanischen Enklaven vordringen konnten, aus Ceuta und Mellila “verschwinden”, d.h. an die marokkanische Küste verbracht werden. Aber auch Verbringungen in Lager auf der afrikanischen Seite des Mittelmeeres verletzen die Rechte der Migranten, genauso wie Verbringungen in die Lager in Malta, Ceuta/Mellila, Lampedusa etc. Denn geschlossene Flüchtlingslager verstoßen als solche gegen eine ganze Reihe menschenrechtlicher Gewährleistungen. In jedem Fall ist zu vermeiden, dass Menschen in Länder zurückgeschickt werden, in denen ihnen Verfolgung oder Menschenrechtsverletzungen drohen.
Weitere Anforderungen ergeben sich aus dem internationalen Seerecht, d.h. insbesondere den o.g. Konventionen SAR und SOLAS. Adressaten der Regelungen sind Schiffskapitäne, Küstenstaaten, Flaggenstaaten, aber auch internationale Organisationen. Im Rahmen integrierter Grenzkontrollen kommt es zu o.g. Verantwortungszuschreibungen. Zu den Konventionen sind zum 01. Juli 2006 wichtige Änderungen in Kraft getreten, die zurückgehen auf das Maritime Safety Committee (MSC). Entscheidend bei der Anwendung der Konventionen ist die Pflicht, Menschen aus Seenot zu retten und an einen sicheren Ort (Art. 1.3.2. SAR) zu verbringen. Bei Flüchtlingen bedeutet dies nach den Richtlinien der MSC den Transport zu einem Ort, „from which transportation arrangements can be made for the survivors’ next or final destination”, wobei bei Flüchtlingen von besonderer Bedeutung ist „[t]he need to avoid disembarkation in territories where the lives and freedoms of those alleging a well-founded fear of persecution would be threatened”.
IV. Aufsichtsrechte und Rechtsschutz
Die in rechtlicher Perspektive entscheidende Frage ist nun, wie die Durchsetzung der o.g. Rechtspflichten sichergestellt werden kann. Für die gemeinschaftsweite Koordinierung des Grenzkontrollregimes ist hier zunächst auffällig, dass der integrierte europäische Verwaltungsverbund einen Verlust mitgliedstaatlicher Kontrollmöglichkeit birgt; die Einschränkung der demokratischen Steuerungsmöglichkeit kann durch die Einbeziehung nationaler Behörden oder durch die gemischte Besetzung von Agenturen kaum ausgeglichen werden. Grundsätzlich kann im Verwaltungsverbund die Zuordnung von Verantwortlichkeit problematisch werden, wenn sich jeweils die europäische wie die nationale Ebene durch Verweis auf die jeweils andere exkulpieren könnte. Diese Gefahr entsteht im gleichen Maße hinsichtlich der Vielzahl von Agenturen und sektoriellen Verwaltungsverbünde, was insbesondere hinsichtlich der Nutzung der informationellen Vernetzungstätigkeit der Behörden virulent wird. Ob die aktuellen Sicherungen ausreichen, um einer Erosion der Kontroll- und Aufsichtsmöglichkeiten entgegenzuwirken, ist sehr fraglich. Dabei kann man die Mechanismen systematisieren in individualbezogene Transparenz- und Auskunftsansprüche (hierzu 4.1.), sonstige – vor allem parlamentarische – Aufsichtsrechte und Steuerungsmittel (hierzu 4.2.) und die Einräumung von Rechtsmitteln gegen operative Maßnahmen der Grenzverwaltung (hierzu 4.3.). Die diesbzgl. Regelungen stellen sich bei Maßnahmen der integrierten Grenzverwaltung wie folgt dar:
4.1. Individualbezogene Transparenz- und Auskunftsansprüche
Die Europäische Kommission hatte in ihrem Weißbuch für „Europäisches Regieren“ Grundsätze für den Umgang der Europäischen Union mit den ihr übertragenen Hoheitsbefugnissen festgelegt. Im Rahmen dieses „Regierens“ sind auch ausdrücklich die Agenturen einbezogen, die für die Kommission eine „immer wichtigere Aufgabe“ bei der „Anwendung des Gemeinschaftsrechts“ erfüllen, sich damit aber auch gleichzeitig den für das Handeln der Europäischen Union festgelegten Grundsätzen verpflichtet sehen müssen. Dies umfasst die in diesem Weißbuch manifestierten Forderungen der Kommission nach (1) Transparenz und insbesondere auch (2) den Umgang mit personenbezogenen Daten. In normativer Hinsichtet bedeutet dies für FRONTEX:
(1) FRONTEX wird durch Art. 28 FRONTEX-VO auf die Grundsätze der Transparenz und der Kommunikation verpflichtet. Demnach entspricht der Umgang mit Anfragen auf Zugang zu Dokumenten gemäß Abs. 1 den üblichen Grundsätzen der Organe der Europäischen Union. Zudem soll FRONTEX gemäß Abs. 2 der Öffentlichkeit und den betroffenen Kreisen „rasch objektive, zuverlässige und leicht verständliche Informationen über ihre Arbeit“ zukommen lassen, wobei der Verwaltungsrat nach Art. 28 Abs. 3 FRONTEX-VO die praktischen Einzelheiten festlegt. Diese Verpflichtung auf eine Art „Öffentlichkeitsarbeit“ erscheint für eine Agentur im Aktionsbereich Innere Sicherheit eher überraschend. Überdies wird jeder natürlichen oder juristischen Person der ausdrückliche Anspruch auf Antwort bei einer Anfrage direkt an FRONTEX gewährt, Art. 28 Abs. 4 FRONTEX-VO.
(2) Dieser Normbefund wird verstärkt durch den in Art. 41 der Grundrechtecharta normierten Grundsatz der Guten Verwaltung, der durch die Rechtsprechung bereits ausgestaltet wurde. Dass es bei der integrierten Verwaltung keinen Sinn macht, die Unionsorgane an Art. 41 GRC zu binden, die mitgliedstaatlichen Behörden entgegen Art. 51 GRC beim Vollzug von Gemeinschaftsrecht von einer solchen Bindung aber auszunehmen, liegt auf der Hand. Trotz des missglückten Wortlauts (nachdem „Organe und Einrichtungen der Union“ die durch Art. 41 GRC Verpflichteten darstellen) bindet die Norm alle Behörden im europäischen Verwaltungsverbund. Art. 41 GRC bildet somit den Maßstab für eine klare verwaltungsprozessuale Strukturierung, die u.a. eine Anhörung, die Entscheidungsbegründung und den ungehinderten Zugang des Betroffenen zu entscheidungserheblichen Akten sowie einen Anspruch auf Schadensersatz und auf Antwort in der Sprache des Antragstellers umfasst. Ihre aktuelle primärrechtliche Verbindlichkeit erlangen diese Grundsätze aus Art. 253 EG (Begründung), Art. 288 Abs. 2 EG (Schadensersatzanspruch) und Art. 21 Abs. 3 EG (Kommunikationsrecht). Über den Umgang mit Akten und Dokumenten hinaus, erfährt die Problematik der Technisierung des Informationssektors und damit des Umganges mit personenbezogenen Daten auch und gerade im Bereich der Verwaltung einen erheblichen Zuwachs an Bedeutung und ist damit, wenn auch nicht ausdrücklich, Teilaspekt guter Regierung bzw. Verwaltung. Dieser lässt sich an der primärrechtlichen Normierung des Datenschutzes in Art. 286 EG verdeutlichen, der sekundärrechtlichen Absicherung durch die Datenschutzrichtlinie (DSRL) und durch die ausdrückliche Normierung des Grundrechtes auf Schutz personenbezogener Daten in Art. 8 der GRC. Der EuGH garantiert den Datenschutz in Zusammenschau der DSRL mit Art. 8 EMRK. Im Bereich der Inneren Sicherheit besteht indes ein Zielkonflikt zwischen dem Recht auf Datenschutz und der Effizienz der Sicherheitspolitik, die auch und gerade auf Datensammlung und -speicherung und den schnellen Zugriff auf (auch personenbezogene) Daten angewiesen ist. Die hieraus entstehende Ambivalenz wird insbesondere bei Europol deutlich. Doch auch die Arbeit von FRONTEX beruht zu einem erheblichen Teil auf den Umgang mit Daten und dem Informationsaustausch, wie dies auch Art. 11 FRONTEX-VO betont. Hinzu kommt die durch das gemeinsame Ziel der Sicherheitseffizienz fundierte enge Kooperation zwischen FRONTEX und Europol (Art. 13 FRONTEX-VO) und der entsprechenden Informationssysteme und Datenbanken. Die Tendenz der umfassenden Sicherheitskooperation und insbesondere der Vermischung nachrichtendienstlichen und allgemein-polizeilichen Handelns und Wissens ist nur schwerlich mit dem datenschutzrechtlichen Zweckbindungsgrundsatz und den grundrechtlichen Mindestanforderungen vereinbar, gerade wenn man die Perspektive der europäischen Informationspolitik im Geiste der Terrorismusbekämpfung mit einbezieht. Von einer, letztlich aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung erwachsenden, grundsätzlichen Verfügungsbefugnis des Einzelnen über seine eigenen personenbezogenen Daten kann man unter den gegebenen Umständen europäischer Sicherheitsvorsorge nur schwerlich ausgehen, selbst die Kenntnis der Speicherungsorte bleibt für den einzelnen Desiderat. Hier besteht Handlungsbedarf, um Gefährdungen für die Betroffenen, die aus anonymen und intransparenten Kommunikationsprozessen heraus entstehen, entgegenzuwirken.
4.2. Fehlende parlamentarische Aufsichtsrechte
FRONTEX ist mit seiner Rechtsgrundlage im Titel IV. des EGV ein Teil des erweiterten institutionellen Systems der EG und damit auch dessen Strukturmerkmalen unterworfen. Der die strukturellen Grundlagen der Europäischen Union definierende Art. 6 EU setzt hierfür u.a. die Maßstäbe der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit und enthält damit die Forderung nach umfassender politisch-demokratischer Kontrolle der Hoheitsträger in rechtsförmigen Verfahren. Das Europäische Parlament als Träger der unmittelbaren demokratischen Verantwortung war indes schon bei der Genese der Rechtsgrundlage von FRONTEX nur per Stellungnahme beteiligt. Ein Mitentscheidungsverfahren sehen die Rechtsgrundlagen des Art. 62 und 66 EG nicht vor. Erst mit der vom Rat gemäß Art. 67 Abs. 2 EG verfügten Einführung des Verfahrens der Mitentscheidung nach Art. 251 EG kann das Europäische Parlament beim Erlass von Rechtsakten entscheidender mitwirken. Eine etwaige parlamentarische Steuerung nach Errichtung von FRONTEX in der FRONTEX-VO ist nicht vorgesehen. Einziger „Kontroll“mechanismus ist die einseitige Berichtspflicht von FRONTEX in Form des jährlichen Tätigkeitsberichtes, der gemäß Art. 20 Abs. 2 b) auch veröffentlicht wird und in Form des Berichts nach Aufforderung gemäß Art. 25 Abs. 2 FRONTEX-VO, wobei die Aufforderung seitens Parlament oder Rat ergehen kann. Doch diese Berichtspflichten sind dann wirkungslos, wenn bestimmte Bereiche – wie etwa die operativen Themenkomplexe – gesperrt werden.
Die Berichtspflichten begründen seitens des Parlaments keine weiteren Befugnisse, die Agentur bleibt damit, jenseits des Potentials öffentlicher Skandalisierung, eher „im Schatten“ demokratischer Kontrollen. Lediglich die allgemeine Haushaltskompetenz des Europäischen Parlaments lässt eine begrenzte finanzielle Kontrolle durch Genehmigung der Haushaltsmittel entsprechend der Stellen- und Bedarflage zu, vgl. Art. 29 und 30 FRONTEX-VO. Diese Haushaltsbefugnisse führten denn auch zur Befassung des Haushaltskontrollausschusses mit den Agenturen.
Die Agenturen mit hoheitsrechtlichen Befugnissen werden grundsätzlich von der Kommission oder auch dem Rat als Gestalter der Rechtsgrundlage kontrolliert. Diese Aufsicht geschieht bei FRONTEX durch den Verwaltungsrat. Einzig diesem Verwaltungsrat gegenüber ist gemäß Art. 25 Abs. 4 FRONTEX-VO der Exekutivdirektor ausdrücklich verantwortlich, der von der Kommission zur Ernennung vorgeschlagen wird und ansonsten weitestgehende Unabhängigkeit genießt. Der Exekutivdirektor, der nach Art. 25 Abs. 3 FRONTEX-VO die Steuerung von FRONTEX als Leiter der Agentur übernimmt und damit auch Arbeitsprogramme, Beschlüsse und interne Verwaltungsvorschriften ausarbeitet, darf nach Art. 25 Abs. 1 FRONTEX-VO keine „Weisungen von Regierungen oder einer sonstigen Stelle“ anfordern oder entgegennehmen. Eine Ausnahme bei der außerinstitutionellen Einflussnahme stellt der Bereich der Betrugsbekämpfung dar, der gemäß Art. 31 FRONTEX-VO ausdrücklich Maßnahmen der Kontrolle durch die Betrugsbekämpfungsagentur OLAF zulässt. Die vom Exekutivdirektor ausgearbeiteten Arbeitsprogramme, die die Tätigkeit von FRONTEX für das jeweils nachfolgende Jahr bestimmen, werden dem Verwaltungsrat ebenso wie weitere anzunehmende Beschlüsse, Programme und Tätigkeiten, zur Entscheidung vorgelegt (Art. 25 Abs. 3 a) und c) FRONTEX-VO). Nach vorangehender Stellungnahme der Kommission entscheidet dieser Verwaltungsrat sodann mit qualifizierter Mehrheit über dieses Arbeitsprogramm (Art. 20 Abs. 2 c) FRONTEX-VO) und leitet es an Parlament, Rat und Kommission weiter.
4.3. Rechtsschutz
Rechtschutz ist dort vonnöten, wo hoheitsrechtliche Befugnisse potentiell in Rechte Einzelner einzugreifen geeignet sind. Der Grundsatz des umfassenden und effektiven Rechtsschutzes ist über das Rechtsstaatsprinzip in Art. 6 EU und darüber hinaus in Art. 6 Abs. 1, 13 EMRK verankert und beansprucht so als allgemeiner Rechtsgrundsatz Geltung für die Europäische Union und damit auch für die Handlungen von FRONTEX. In einem Initiativbericht für das Europäische Parlament kommt hinsichtlich der Rechtskontrolle der Agenturen die generelle Forderung zum Ausdruck hat, dass die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Rechtsakte der Agentur klar und erschöpfend in dem Gründungsrechtsakt der Agentur behandelt werden muss. Hierbei sei je nach der Art der Aufgaben der Agentur vorzusehen, „dass der Gerichtshof unter den in Artikel 230 EGV vorgesehenen Bedingungen für Klagen gegen die Rechtsakte der Agentur zuständig ist, dass gegen die Rechtsakte der Agentur Verwaltungsbeschwerde bei der Kommission eingelegt werden kann und dass gegen die Entscheidung der Kommission eine Nichtigkeitsklage beim Gerichtshof eingereicht werden kann, oder aber dass gegen die Rechtsakte der Agentur zunächst eine interne Beschwerde bei unabhängigen Beschwerdekammern eingelegt werden kann und dass deren Beschlüsse sodann vom Gerichtshof überprüft werden können“.
4.3.1. Kein innerbehördlicher Rechtsschutz bei FRONTEX
Im Einzelnen sind die Rechtschutzkonstruktionen bei den jeweiligen Agenturen sehr unterschiedlich ausgestaltet, insbesondere was den innerbehördlichen Rechtsschutz angeht. So verfügt das zuvor genannte Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt über eigene Beschwerdekammern, deren Entscheidungen vor dem EuGH anfechtbar sind. Auch OLAF wurde ein besonderer Überwachungsausschuss zugeordnet, wobei „Überwachung“ die Überwachung der ungestörten und unabhängigen Tätigkeit von OLAF und nicht die Überwachung der Rechtmäßigkeit der Handlungen von OLAF oder gar deren Vereinbarkeit mit den Grundrechten bzw. der Grundrechtecharta bedeutet. Selbst Europol besitzt nach Art. 24 Europol-Konvention mit der Gemeinsamen Kontrollinstanz (GKI) eine interne Rechtsschutzmöglichkeit insbesondere zur Überprüfung eines eventuellen rechtswidrigen Umganges mit Daten. Einen innerbehördlichen Rechtsschutz kennt die FRONTEX-VO nicht. Art. 28 Abs. 5 FRONTEX-VO sieht vielmehr neben dem gerichtlichen Rechtsschutz allein die Möglichkeit der Beschwerde beim Bürgerbeauftragten gemäß Art. 195 EG vor. Dieser Bürgerbeauftragte ist zunächst einmal lediglich für die Öffentlichmachung von Missständen durch Berichtspflichten an das Europäische Parlament und nicht für konkrete Rechtsschutzmaßnahmen im Einzelfall zuständig. Schwerer wiegt, dass die Zuständigkeit des Bürgerbeauftragten voraussetzt, dass es sich bei dem Beschwerde Erhebenden um einen Unionsbürger (Art. 17 Abs. 1 EG) oder eine Person mit Wohnort in der EU handeln muss. Für die typischerweise von Maßnahmen im Grenzkontrollregime Betroffenen ist der Bürgerbeauftragte damit nach dem Wortlaut des Art. 195 EG nicht zuständig.
4.3.2. Justizieller Rechtsschutz
Die Komplexität der fragmentierten Verhältnisse europäischer Verwaltungskooperation spiegelt sich auch im justiziellen Rechtsschutzsystem wider, das in seiner Ausdifferenzierung von den nationalen Gerichten über die Gerichtsbarkeit auf der Ebene der EU bis hin zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte reicht. Die Strategien der europäischen Verordnungen gehen dabei dahin, die rechtlichen Zugangswege möglichst eng zu halten.
4.3.2.1. EuGH/EuG
Die Errichtung von Agenturen darf das institutionelle Gleichgewicht und die primärrechtliche Zuordnung von Kompetenzen nicht tangieren, darf also auch der Gerichtsbarkeit der Europäischen Union die ihr nach Art. 220 EG zukommende Aufgabe der Rechtskontrolle nicht entziehen. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH und des EuG sind sowohl die Institutionen der Europäischen Union als auch die Mitgliedstaaten eingebunden in ein umfassendes System von Rechtsbehelfen und Verfahren, die der Gerichtsbarkeit im Wege der Rechtskontrolle die Vereinbarkeit ihrer Handlungen mit den verfassten Grundlagen zuweist. Diese gerichtliche Kontrolle ist „Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes, der den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten zugrunde liegt [und der] auch in den Artikeln 6 und 13 der [EMRK] verankert [ist]“.
Eine generelle Regelung der Ausgestaltung des Rechtsschutzes gegen Agenturen besteht nicht. Allerdings sieht Art. 28 Abs. 5 FRONTEX-VO gegen Entscheidungen der Agentur ausdrücklich die Klagemöglichkeit beim EuGH nach Maßgabe des Art. 230 EG (Nichtigkeitsklage) vor. Potentieller Kläger kann damit gemäß dem hier einschlägigen Verfahren nach Art. 230 Abs. 4 EG jede natürliche oder juristische Person sein, die Adressat der Entscheidung und damit unmittelbar und individuell betroffen ist. Die möglichen Klagegründe sind gemäß Art. 230 Abs. 2 EG Unzuständigkeit der handelnden Organe, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung des EG-Vertrages oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnormen, also insbesondere bei Verletzungen der o.g. Menschen- und Flüchtlingsrechte. Es stellt sich hier aber die Frage nach der Qualität von Handlungen, die Gegenstand von eventuellen Klagen sein sollen. Es können dies, so die ständige Rechtsprechung, nur solche Maßnahmen sein, die „verbindliche Rechtswirkung“ entfalten, wobei die Form keine Rolle spielt. Nicht jede Handlung einer Institution der EU entfaltet indes verbindliche Rechtswirkung, vielmehr bleiben die meisten Maßnahmen im Vorfeld verbindlicher Entscheidungen, somit im Bereich der Realakte angesiedelt. So hat das EuG in der Rechtssache Tillack, bei der es u.a. um die rechtliche Beurteilung der Weitergabe von Informationen durch OLAF an die nationalen Strafverfolgungsbehörden ging, im Sinne der bisherigen Rechtsprechung des EuGH eher restriktiv geurteilt und in dieser Übermittlung durch OLAF keine Maßnahme mit verbindlicher Rechtswirkung gesehen. Denn eine solche verbindliche Rechtswirkung setze voraus, dass die Rechtsstellung des Betroffenen „in qualifizierter Weise“ verändert werde.
Fraglich ist, welche der Maßnahmen von FRONTEX überhaupt Rechtswirkung in diesem Sinne entfalten können. Dies kann weder für Risikoanalysen, noch für allgemeine kooperative Maßnahmen angenommen werden, die in der Zentrale in Warschau ausgearbeitet werden. Selbst die operativen Befugnissen wie die „technische und operative Unterstützung an den Außengrenzen“ (Art. 2 Abs. 1 e) FRONTEX-VO) und damit die geplante Entsendung von Spezialisten, die informationell unterstützen und koordinieren sollen, sind im Grunde faktischer und nicht normativer Natur, soweit nicht unmittelbar durch Bedienstete in den Ablauf eingegriffen wird. Diese operativ-technischen Maßnahmen von FRONTEX werden also im Regelfall zunächst nicht direkt und unmittelbar in den Bereich abgrenzbarer subjektiver Rechte der Einzelnen eingreifen.
Das Fehlen einer Einzelverfügung gegenüber einem bestimmten Rechtssubjekt bedeutet nun aber nicht, dass dieses nicht von den allgemeinen Maßnahmen zur Koordinierung betroffen ist und sich im Ergebnis seine Rechtsstellung nicht doch entscheidend ändert. Die allgemeinen Vorgaben der Durchführung des Grenzschutzes an den Außengrenzen der EU kann die Behandlung des Einzelnen erheblich tangieren. Sollte die Koordinations- und Organisationsherrschaft der FRONTEX-Bediensteten dazu führen, dass die Grenzschutzbeamten der Mitgliedstaaten zu ausführenden Organen der Weisungen der FRONTEX-Mitarbeiter werden, ist das Unmittelbarkeitskriterium bei der Frage der Rechtswirkung von Maßnahmen in jedem Fall gegeben. Darüber hinaus sind etwa mit der ansatzlosen Abweisung, der quasi erkennungsdienstlichen Behandlung und informationellen Erfassung (über die Eurodac-Datenbank) oder der Verbringung in Aufenthaltslager einige Situationen und Einsatzszenarien denkbar, die eine verbindliche Rechtswirkung auf den Betroffenen haben. Dies gilt ebenso im Bereich der „notwendigen Unterstützung (…) bei der Organisation gemeinsamer Rückführungsaktionen“ (Art. 2 Abs. 1 f) FRONTEX-VO) bzw. der erforderlichen Unterstützung „für die Organisation gemeinsamer Rückführungsaktionen“ (Art. 9 FRONTEX-VO), wo durchaus Gefährdungen für hochrangige subjektive Rechtsgüter durch Maßnahmen von FRONTEX mit unmittelbarer Rechtswirkung für Einzelne virulent werden, zumal wenn Bedienstete von FRONTEX direkt vor Ort sind. Hier wird abgewartet werden müssen, was FRONTEX unter den Begriffen „erforderliche“ bzw. „notwendige Unterstützung“ subsumieren wird und wie sich in der Folge dann die konkreten Maßnahmen darstellen. Wie bereits erörtert, gehört zu den realistischen Szenarien auch der Einsatz außerhalb der Europäischen Union, etwa im Bereich der nord- oder westafrikanischen Staaten und damit außerhalb des nationalen Rechtsraumes der Mitgliedstaaten. Hier wäre eine Direktklage eines Betroffenen, also etwa eines entgegen Art. 19 Abs. 1 GRC ohne Ansehung des Einzelfalles zurückgewiesenen Bootsflüchtlings, denkbar, auch wenn die Durchführung vor erhebliche praktische Schwierigkeiten gestellt sein würde.
Doch selbst wenn der Betroffene mit seiner Klage erfolgreich wäre und der belastende Rechtsakt damit seiner Rechtskraft beraubt wäre, erwächst daraus noch kein Statusanspruch, etwa in Form eines Aufenthaltsrechts. Vielmehr müsste hierfür ein rechtsgewährendes Urteil ergehen, also, in den Kategorien des deutschen Verwaltungsprozessrechts, eine Verpflichtungsklage Erfolg haben. Der EuGH kennt die Kategorie der Verpflichtungsklage nicht, und kann deshalb auch kein Organ zum Erlass eines bestimmten Rechtsaktes verpflichten. Doch haben seine Urteile eine verpflichtende Wirkung auf die handelnden Organe gemäß Art. 233 EG dahingehend, dass die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen sind. Diese können auf Antrag des Klägers auch in einer erneuten Bescheidung liegen, da ansonsten gegen die Rechtskraft der EuGH-Entscheidung verstoßen würde. Auf diesem Weg wäre auch für den Fall der grenzpolizeilichen Abweisung bei den in Rede stehenden Grenzkontrollmaßnahmen letztlich durch den EuGH sicherzustellen, dass die integrierten Grenzschutzorgane die über Art. 63 Ziff. 1 EG und Art. 18 und 19 GRC gewährleisteten Rechte nach der GFK nicht desavouieren. In ähnlicher Form hat das EuG in fünf (allerdings z.T. durch Einlegung eines Rechtsmittels in der Sache noch nicht rechtskräftigen) Urteilen den Vorrang von UN-Recht vor dem Recht der Mitgliedstaaten als Ausgangspunkt für die Überlegung genutzt, dass im Einzelfall der widersprechenden Rechtsbestimmungen Unionsrecht zugunsten des Völkerrechts durch die Mitgliedstaaten unangewendet bleiben muss.
Auch für den Rechtsschutz im Bereich des Datenschutzes stellt sich das Problem fragmentierter Zurechnung und Verantwortlichkeit. Wie dargelegt kann FRONTEX über die enge Kooperation mit Europol und die darüber hinausgehende internationale Kooperation, auf umfangreiche Datenbanken zugreifen, ist selbst aber kein Träger erheblicher Informationsbestände, abgesehen von der auf rein technischen Support ausgerichteten „Toolbox“. Für den betroffenen Außenstehenden ist bei Maßnahmen im Rahmen der europäischen Sicherheitsvorsorge kaum nachvollziehbar, welche personenbezogenen Daten im Zusammenspiel von Europol, FRONTEX und anderen Behörden/Agenturen erhoben und weitergeleitet bzw. wo diese gespeichert wurden. Entsprechend ist der konkrete Adressat des Rechts auf Datenschutz schwer zu ermitteln und damit ein schwer fassbarer Klagegegner. Hier kann nur eine gemeinsame Verantwortlichkeit nach außen einen wirksamen Rechtsschutz garantieren. Denkbar wäre überdies ein mittelbarer Rechtsschutz über die Einwirkung auf die Aufsichtspflichten. So muss der Verwaltungsrat, an dem die Kommission beteiligt ist, die grundsätzliche Rechtsförmigkeit der Maßnahmen von FRONTEX sichern. Bei schwerwiegenden und dauerhaften Verstößen gegen den Rechtsrahmen von FRONTEX oder gegen Grund- und Menschenrechte, könnte die Kommission zum Einschreiten im Wege der Unterlassungsklage gezwungen werden. Der Klagegegenstand ist dabei nicht auf rechtsverbindliche Beschlüsse beschränkt, sondern wird auf alle Maßnahmen bezogen, zu deren Vornahme ein Gemeinschaftsorgan aufgrund des Gemeinschaftsrechts verpflichtet ist. Diese kann sowohl von Mitgliedstaaten, als auch von Organen der Gemeinschaft erhoben werden (Art. 232 Abs. 1 EG). Eine Klagemöglichkeit von natürlichen oder juristischen Personen besteht nach Abs. 4 allerdings nur im direkten Verhältnis zu den Organen und nicht im Bezug auf organisationsrechtliche Untergliederungen wie Agenturen.
4.3.2.2. Nationale Gerichte
Der Weg zu den Gerichten der Europäischen Union wird ergänzt durch Rechtschutz vor den jeweiligen nationalen Gerichten, soweit die nationalen Behörden die allgemeinen Vorgaben von FRONTEX in eigener Verantwortung durchführen. Ohnehin agieren die Bediensteten von FRONTEX im Falle des Einsatzes in einem Mitgliedstaat gemäß Art. 10 FRONTEX-VO nach dem nationalen Recht des betreffenden Mitgliedstaates. Ausgeschlossen werden muss hier die Möglichkeit der Exkulpation nationaler Behörden durch Verweis auf verpflichtende Vorgaben von FRONTEX. Die Reichweite der Befugnisse der vor Ort eingesetzten FRONTEX-Bediensteten soll im Rahmen des Vorschlags der „Verordnung über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke“ ausdrücklich geregelt werden. Danach werden den Bediensteten aus Gründen der Effektivität exekutive Befugnisse übertragen, wie dies auch schon im Einzelfall bei den in der Bundesrepublik tätigen FRONTEX-Bediensteten der Fall ist. Der Rechtsschutz soll danach in erster Linie durch die nationalen Gerichte des Einsatzmitgliedstaates gewährleistet werden (Art. 7 des VO-E). Das ist nicht unproblematisch und wird als komplementäre Zugangseröffnung zu lesen sein, da eine gerichtliche Überprüfbarkeit der Tätigkeiten deutscher Hoheitsträger in jedem Fall auch vor deutschen Gerichten möglich sein muss. In jedem Fall bleibt indes grundsätzlich die Möglichkeit der Eröffnung eines Vorabentscheidungsverfahrens unter den einschränkenden Bedingungen des Art. 68 EG möglich. Damit kann ein letztinstanzliches nationales Gericht dem Gerichtshof eine Frage zur Auslegung des Titels IV. sowie der Gültigkeit oder Auslegung von hierauf gestützten Rechtsakten der Organe der Gemeinschaft zur Entscheidung vorlegen, wenn es dies für die Streitentscheidung für erforderlich hält.
Grundsätzliche Einschränkungen des Rechtsschutzes könnten sich nach Art. 18 FRONTEX-VO dadurch ergeben, dass die Beamten der Agentur selbst durch das Protokoll über Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften von der innerstaatlichen Gerichtsbarkeit bezüglich der in Amtseigenschaft vorgenommenen Handlungen befreit sind. Dies befreit den Bediensteten grundsätzlich von der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten, wodurch verhindert werden soll, dass die Amtsausübung der Gemeinschaft und ihrer Bediensteten nach dem innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten statt nach unionalem Recht beurteilt wird und so die Bediensteten der Gemeinschaft ihre Aufgaben in voller Unabhängigkeit erfüllen können. Diese Befreiungsnorm kann indes keine Geltung erlangen, wenn die Bediensteten ausdrücklich mit nationalen Exekutivbefugnissen handeln, mithin das mitgliedstaatliche Recht als Maßstab nicht ausgeschlossen werden kann.
4.3.2.3. Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
Der Rechtsschutz vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) ist nach Erschöpfung des vorgelagerten nationalen Primärrechtsschutzes möglich, sofern Rechte aus der EMRK betroffen sind. Denkbar wäre im Kontext der operativen Aktivitäten von FRONTEX etwa ein Verstoß gegen das Verbot der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung, das gemäß Art. 3 EMRK auch die Regulierung von Abschiebungen betrifft, ein Verstoß gegen den Schutz vor Freiheitsentziehung aus Art. 5 EMRK, der für den Bereich des Asylrechts auch anwendbar ist, gegen allgemeine Nachzugsrechte aus Menschenrechten oder auch ein Verstoß gegen das Recht auf ein faires Verfahren einschließlich der Möglichkeit der Erlangung rechtlichen Gehörs aus Art. 6 EMRK. Die EMRK gewährt zudem mit Art. 8 dem Einzelnen im Rahmen des Schutzes seines Privat- und Familienlebens auch den Schutz persönlicher Daten. Insbesondere das Sammeln geheimer Informationen über den Einzelnen stellt grundsätzlich einen Eingriff in Art. 8 Abs. 1 EMRK dar und eine Rechtfertigung nach Abs. 2 ist nur zulässig, wenn besondere Garantien gegen Missbräuche vorgesehen werden. Diesem Maßstab wird eine Norm nur gerecht, wenn die möglichen Eingriffe deutlich und genau dargelegt werden, also etwa die Verfahren der Sammlung/Erhebung, Verwendung, Aufbewahrung und Vernichtung offengelegt werden.
Bislang war angesichts der Doppelmitglieder in EU und EMRK umstritten, inwieweit Individualbeschwerden vor dem EGMR zulässig sein können, wenn ein Bezug der Rechtssache zum EU/EG-Recht vorliegt. Die bisherige Entscheidungstendenz des EGMR ließ ein zunehmendes Potential an Kohärenz im Bereich der Grundrechtsprechung erkennen. Während im Urteil Matthews Primärrecht der Gemeinschaft Teil der Beschwerde vor dem EGMR war, wurden mit dem Urteil des EGMR in der Sache Bosphorus auch aus dem Sekundärrecht abgeleitete Maßnahmen einer Überprüfung unterzogen. Doch wird die Erlangung von Rechtsschutz gegen Maßnahmen, die auf der Grundlage verbindlichen EU/EG-Rechts ergangen sind, nunmehr dadurch erheblich erschwert, dass eine grundsätzliche Vermutung der Vereinbarkeit mit der EMRK besteht. Der EGMR begründet dies mit der materiellen und prozessualen Gewährleistung eines der EMRK gleichwertigen Grund- und Menschenrechtsschutzes. Die Widerlegbarkeit dieser Vermutung ist zwar möglich. Doch der hiernach zu erbringende „manifestly deficient“-Test kann nur dann erfolgreich sein, wenn das Schutzinteresse gemessen am EMRK-Standard „offensichtlich unzulänglich“ ist, ohne dass dieses Kriterium durch den EGMR näher definiert worden wäre. Allerdings hat sich der EGMR in seiner Entscheidung nicht auf Art. 35 II lit. b 2. Alt EMRK bezogen, wonach Beschwerden, die bereits Gegenstand eines internationalen Verfahrens waren, regelmäßig von vorneherein unzulässig sind. Individualbeschwerden mit EU/EG-Hintergrund sind folglich auch weiterhin grundsätzlich möglich. Zudem bezieht sich diese Rechtsprechung des EGMR bislang nur auf Legislativakte oder daraus abgeleitetes Recht der Mitgliedstaaten. Die Behandlung etwaiger grundrechtlich relevanter Exekutivakte der Grenzkontrollorgane bleibt also möglich. Im Rahmen der Ausarbeitung o.g. völkerrechtlichen Zurechnungskriterien wird dem EGMR, insbesondere sofern der Gerichtshof an seine Entscheidung im Fall Matthews anknüpfen wird, eine entscheidende Funktion bei der Juridifizierung des europäischen Grenzkontrollregimes zukommen.
Das integrierte Verwaltungswesen im europäischen Maßstab birgt in rechtsstaatlicher und demokratischer Hinsicht eine Fülle von Problemen. Aus dem oben genannten sind drei Komplexe noch einmal hervorzuheben:
(1) Die kaum durchschaubare Zuständigkeits- und Statusstruktur der agierenden Beamten an den Außengrenzen darf die Rechtschutzmöglichkeit nicht durch Intransparenz von Zurechenbarkeiten verkürzen. Der Verordnungsentwurf zu den Soforteinsatzteams sucht die rechtliche Verantwortlichkeit für Maßnahmen von Beamten an den Außengrenzen der EU, die die Uniform ihrer Entsendestaaten und ein Emblem der EU als Armbinde tragen (Art. 6 Soforteinsatzteams-VO-E) bei dem jeweiligen Einsatzstaat zu monopolisieren (Art. 7 Soforteinsatzteams-VO-E). Diese Strategie impliziert für die Betroffenen eine Einschränkung der rechtlichen Zugangsmöglichkeiten. Die Anforderungen an einen effektiven Rechtsschutz wurden schon im Falle der Europol-Agentur nicht erfüllt. Ihre Verwirklichung im Falle von FRONTEX mit den wesentlich weitreichenderen operativen (Eingriffs-) Befugnissen erscheint umso fraglicher. Die internen Weisungsstrukturen konkreter Grenzkontrolleinsätze sind für die Betroffenen nicht durchschaubar. Von diesen internen Strukturen soll nach dem Verordnungsentwurf allerdings die Rechtswegeröffnung abhängig sein. Diese Einschränkung der Zugangsmöglichkeit zu den europäischen Gerichten wird kaum durchsetzbar sein: Zum einen verlangt das Gebot effektiven Rechtsschutzes transparentere Klagemöglichkeiten. Zum anderen führt die hier vertretene gegenseitige Zurechung der Handlungen der nationalen Beamten und der FRONTEX-Beamten zu einer einheitlichen Rechtshandlung im Außenverhältnis der EU in der Praxis zu dem Ergebnis, dass die konkreten Grenzkontrollmaßnahmen den beteiligten Mitgliedstaaten und der EU gleichermaßen zuzurechnen sind. Die daraus unmittelbar abzuleitende Forderung ist, dass dieser rechtlichen Verantwortungszurechnung breite Klagemöglichkeiten folgen müssen. Das gilt umso mehr im Hinblick auf Maßnahmen der FRONTEX-Mitarbeiter, deren faktische Koordinierungs- und Organisationsherrschaft in konkreten Grenzkontrolleinsätzen nicht selten zu einer direkten und individuellen Betroffenheit am Grenzübertritt gehinderter Drittstaatler führen wird. In solchen Fällen wird der EuGH seine Zuständigkeit nicht negieren dürfen. Genauso wenig werden deutsche Gerichte ihre Zuständigkeit unter Hinweis auf Art. 7 Soforteinsatzteams-VO-E ablehnen können.
(2) Die demokratischen Verregelungs- und Kontrollmöglichkeiten des Grenzkontrollregimes sind äußerst begrenzt. So ist es von entscheidender Bedeutung, dass die parlamentarische Kontrolle der Europäischen Grenzschutzagentur verbessert wird, insbesondere da es bei FRONTEX systematisch zu einer Vermischung einer (grenz)polizeilichen und einer nachrichtendienstlichen Tätigkeit kommt. So ist eine Zusammenarbeit von FRONTEX mit Geheimdiensten nachdrücklich gewünscht, das ergibt sich aus den Unterlagen der Kommission, entspricht aber auch einer jüngeren Entschließung des Europäischen Parlaments, das „eine engere Zusammenarbeit im Bereich Informationsaustausch, einschließlich des Austausches militärischer Nachrichten, und Zusammenarbeit zwischen den Sicherheits- und Nachrichtendiensten sowie zwischen den Polizei-, Justiz- und Zollbehörden der Mitgliedstaaten, einschließlich des Lagezentrums des Sekretariats des Rates (SitCen), FRONTEX, Europol, Interpol und Eurojust und den entsprechenden zuständigen Einrichtungen auf europäischer Ebene, dem Koordinator für die Terrorismusbekämpfung Gijs de Vries und dem für Justiz, Freiheit und Sicherheit zuständigen Kommissionsmitglied Franco Frattini, sowie die Förderung von Sicherheitsprotokollen und Interoperabilität“ einfordert. Während gerade diese administrativen Verflechtungen der EU im Rahmen integrierter Verwaltungsverbünde zwar Stabilität und Kohärenz garantieren vermögen und so essentielle Elemente der Kontinuität der transnationalen Kooperation darstellen, bedingen sie im Erfolgsfall aber gerade eine pessimistische Prognose für die Vorstellung einer nachhaltigen Erhöhung der Partizipationschancen der Unionsbürger. Die parlamentarischen Beteiligungs- und Kontrollmöglichkeiten effektiv sicherzustellen, bleibt also Desiderat.
(3) Diese strukturellen rechtsstaatlichen und demokratischen Defizite kulminieren im hier untersuchten Bereich der integrierten Grenzkontrolle. So weist die Europäische Kommission selbst insbesondere auf die o.g. Probleme im Hinblick auf die Kollision von Flüchtlings- und Menschenrechten mit den jeweiligen Sicherheitsinteressen der Mitgliedstaaten hin und sieht Regelungsbedarf bei der Frage, „wie beim Abfangen von Schiffen zu verfahren ist, auf denen sich nachweislich oder mutmaßlich illegale Einwanderer auf dem Weg in die Europäische Union befinden“. Nur bei einer einheitlichen Regelung könnten die gemeinsamen Operationen zur Verhinderung und Abwendung illegaler Einwanderung auf dem Seeweg die dringend erforderliche Wirkung entfalten. Auch die Frage, welcher Hafen nach einer Rettung auf See oder dem Abfangen eines Schiffs als der für die Landung geeignetste anzusehen ist, sowie die eng damit zusammenhängende Frage, wie die Verantwortung zur Gewährung von internationalem Schutz zwischen den Mitgliedstaaten, die an Abfangen, Suche und Rettung der um diesen Schutz nachsuchenden Menschen mitgewirkt haben, aufgeteilt werden soll – zumal die Landung in einem Mitgliedstaat für diesen häufig mit der Pflicht verbunden sei, die Schutzbedürfnisse der unter den geretteten oder aufgegriffenen Personen angetroffenen Asylsuchenden zu prüfen –, hält die Kommission für regelungsbedürftig. Hierbei verdiene besondere Aufmerksamkeit „auch die Frage, in welchem Umfang die Mitgliedstaaten nach dem Grundsatz der Nichtzurückweisung zur Schutzgewährung verpflichtet sind, wenn ihre Schiffe in den unterschiedlichsten Situationen Abfang-, Such- und Rettungsmaßnahmen durchführen.“ Es irritiert, dass die Kommission eine systematische Regelung dieser grundlegenden und für den Schutz der in Frage stehenden Menschen- und Flüchtlingsrechten entscheidenden Fragen erst erwägt, nachdem die integrierte europäische Grenzverwaltung bereits seit Monaten operative Einsätze zu verzeichnen hat. Es ist indes auch bezeichnend, dass die Kommission die Kompatibilisierung der unterschiedlichen Rechte, Sicherheitsinteresssen etc. nicht in parlamentarischen Verfahren anstrebt, sondern durch die Erstellung eines in exklusiven Exekutivnetzwerken erstellten „Leitfadens“.
Ob dies die adäquaten rechtlichen und politischen Verfahren darstellen, um die Kompatibilität sicherheitslogischer und menschen- bzw. flüchtlingsrechtlicher Fragen zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Migration in und nach Europa nicht nur illegalitäts-codiert, sondern in einem holistischen Sinn als Ausdruck struktureller weltgesellschaftlicher Herausforderungen wahrgenommen und bearbeitet wird, ist nachdrücklich zu bezweifeln. In jedem Fall wird es nötig sein, die menschen- und flüchtlingsrechtlichen Verpflichtungen der integrierten europäischen Grenzverwaltungsorgane in rechtlich verregelten und demokratisch organisierten Verfahren durchzusetzen.

References: Art. 62
 Art. 96
 Art. 62
 Art. 5
 Art. 7
 Art. 96
 Art. 37
 Art. 66
 Art. 30
 Art. 31
 Art. 34
 Art. 1
 Art. 63
 Art. 20
 Art. 23
 Art. 310
 Art. 16
 Art. 62
 Art. 66
 Art. 7
 Art. 308
 Art. 24
 Art. 13
 Art. 61
 EuGH 
 Art. 13
 Art. 11
 Art. 13
 Art. 7
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 7
 Art. 8
 Art. 6
 Art. 63
 Art. 18
 Art. 63
 Art. 18
 Art. 281
 Art. 300
 Art. 33
 EGMR 
 Art. 47
 EGMR 
 EGMR 
 EGMR 
 Art. 19
 Art. 33
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 41
 Art. 41
 Art. 51
 Art. 41
 Art. 41
 Art. 253
 Art. 288
 Art. 21
 Art. 286
 Art. 8
 EuGH 
 Art. 8
 Art. 11
 Art. 6
 Art. 62
 Art. 67
 Art. 251
 Art. 20
 Art. 25
 Art. 29
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 31
 Art. 6
 Art. 6
 EuGH 
 Art. 24
 Art. 28
 Art. 195
 Art. 195
 Art. 220
 EuGH 
 EuG 
 Art. 28
 EuGH 
 Art. 230
 Art. 230
 Art. 230
 EuG 
 EuGH 
 Art. 19
 EuGH 
 Art. 233
 EuGH 
 Art. 63
 Art. 18
 EuG 
 Art. 10
 Art. 68
 Art. 18
 Art. 3
 Art. 5
 Art. 6
 Art. 8
 Art. 8
 EGMR 
 EGMR 
 EGMR 
 EGMR 
 EGMR 
 EGMR 
 EGMR 
 Art. 35
 EGMR 
 EuGH 
 Art. 7