Source: https://idconline.mx/fiscal/2013/10/25/pasos-para-crear-leyes-vitales
Timestamp: 2017-11-21 00:56:18+00:00

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Pasos para crear leyes, ¿vitales? | IDC
Pasos para crear leyes, ¿vitales?
Omitir algún requisito en el procedimiento para generar una norma conlleva a su inconstitucionalidad y a su no obligatoriedad total o parcial
La importancia del procedimiento para la creación de leyes es trascendente, pues ha de ajustarse a la Constitución so pena de ser objeto de una impugnación.
En materia tributaria ese principio es sumamente importante debido a que las leyes fiscales esencialmente establecen tributos a favor del Estado obligatorios para los contribuyentes.
El procedimiento grosso modo para crear una ley consta de las siguientes etapas (arts. 71 y 72, Constitución):
iniciativa, que es el planteamiento de una nueva ley, o una modificación, derogación (parte del ordenamiento) o abrogación (todo el cuerpo legal)
discusión, se delibera sobre su viabilidad o posible modificación
aprobación, aceptación del proyecto de manera parcial (se hacen algunos cambios a la propuesta original) o total
promulgación, el Ejecutivo Federal acepta la iniciativa
publicación, se da a conocer en el DOF y surte efectos volviéndose obligatoria
Los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la República estarán firmados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda (refrendo), y sin este requisito no serán obedecidos (art. 92, Constitución).
La facultad de creación de las leyes es una potestad reglada, de ahí que cualquier omisión al procedimiento previsto en la Carta Magna conlleva a su posible impugnación.
A nivel local, las autoridades también han de cumplir dentro del ámbito de sus funciones con el debido procedimiento para generar leyes con fundamento en las Constituciones estatales, de lo contrario esas normas podrían dejar de ser válidas y de cumplimiento forzoso para los gobernados.
En algunas entidades federativas, dentro de su proceso legislativo se requiere del refrendo por el Secretario de Gobierno competente y por el funcionario del ramo relativo.
Por ejemplo, la inobservancia de esta exigencia en la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro orilló a los contribuyentes a interponer los medios de defensa a su alcance para lograr su no aplicación, constriñendo a nuestros tribunales a pronunciarse al respecto en los siguientes sentidos:
REFRENDO DE LOS DECRETOS POR LOS QUE EL GOBERNADOR DEL ESTADO DE QUERÉTARO PROMULGA LAS LEYES APROBADAS POR EL CONGRESO LOCAL. COMPETE EXCLUSIVAMENTE AL SECRETARIO DE GOBIERNO DE LA ENTIDAD. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia P. 3, visible en la página 160, Tomo I, Primera Parte-1, enero-junio de 1988, Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, de rubro: “REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS CORRESPONDE ÚNICAMENTE AL SECRETARIO DE GOBERNACIÓN EL DE LAS LEYES APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN.”, determinó que si la materia del decreto promulgatorio de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión está constituida por la orden del presidente de la República para que se publiquen o den a conocer para su debida observancia, mas no por la materia de éstas, el referido decreto única y exclusivamente requiere, para su validez constitucional, de la firma del secretario de Gobernación, cuyo ramo administrativo resulta afectado por dicha orden de publicación, toda vez que es el acto que emana de la voluntad del titular del Ejecutivo Federal y, por ende, el que debe ser refrendado, sin que deba exigirse, además, la firma del secretario o secretarios de Estado a quienes corresponda la materia de la ley que se promulgue o publique, pues sería tanto como refrendar un acto que ya no proviene del titular del Ejecutivo, sino del órgano legislativo, lo cual, evidentemente, rebasa el contenido del artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues dicho precepto instituye el refrendo sólo para los actos del Presidente de la República ahí detallados. Por su parte, el artículo 23 de la Constitución Política del Estado de Querétaro reproduce casi textualmente el contenido del citado numeral 92, al establecer que todos los decretos del gobernador deberán ser firmados por el secretario de Gobierno y por los del ramo que corresponda, de manera que, acorde con la referida jurisprudencia, compete exclusivamente al Secretario de Gobierno del Estado de Querétaro refrendar los decretos por los que el gobernador de dicha entidad promulga las leyes aprobadas por el Congreso Local, por ser el encargado de su publicación, al tener a su cargo la administración del Periódico Oficial “La Sombra de Arteaga”, de conformidad con la fracción XXXI del artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública estatal, actualmente abrogada.
REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DEL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUERÉTARO. CORRESPONDE, TANTO AL SECRETARIO DE GOBIERNO, COMO AL DEL RAMO CORRESPONDIENTE. Los decretos mediante los cuales el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro ordena publicar las leyes expedidas por la Legislatura de la entidad, constituyen actos comprendidos en el artículo 23 de la Constitución Política local, pues al prever que todos los reglamentos, decretos y acuerdos del gobernador deberán ser firmados por el secretario de Gobierno y por el del ramo que corresponda, es incuestionable que dicho precepto establece como requisito de validez de esos decretos promulgatorios, que estén refrendados, tanto por el secretario de Gobierno, como por el del ramo a que la materia del decreto incumba, máxime que así lo establece el artículo 21, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XX, Tomo 2, pp. 1412 y 1431, Jurisprudencias X.1o.(XI Región) J/1 (10a.) y VII.1o(IV Región) J/2 (10a.), Registros 2003734 y 2003735, respectivamente, Materia Constitucional Administrativa, mayo de 2013
De las tesis transcritas se observa una contradicción, ya que la citada en primer lugar determina que los decretos promulgatorios son válidos si únicamente los refrenda el Secretario de Gobierno del Estado de Querétaro, y la enunciada en segundo término, consiga que para su validez es necesario tanto el refrendo del funcionario indicado como el del ramo de la materia.
Tal disparidad de criterios se resolvió en sesión del 17 de abril de 2013 por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación prevaleciendo este criterio: la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro no satisfice el requisito constitucional y legal para su validez al no haber sido también refrendada por el Secretario de Planeación y Finanzas del Gobierno del Estado, sino solo por el de Gobierno; criterio pendiente de publicación al cierre de esta edición.
En el mismo sentido la Corte en su oportunidad resolvió un asunto planteado a su consideración respecto de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo que a la letra se inserta:
REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DEL TITULAR DEL EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUINTANA ROO. CORRESPONDE AL SECRETARIO DE GOBIERNO Y AL FUNCIONARIO DEL RAMO RELATIVO. Los decretos mediante los cuales el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Quintana Roo ordena publicar las leyes o decretos expedidos por la Legislatura de dicha entidad federativa, constituyen actos de los comprendidos en el artículo 93 de la Constitución Política local, pues al prever este precepto que toda ley o decreto será refrendado por el Secretario de Gobierno y por el funcionario del ramo relativo, es incuestionable que su texto literal no deja duda acerca de que también a dichos decretos promulgatorios, en cuanto actos del Gobernador, les es aplicable el requisito de validez previsto en el referido precepto, a saber, que para ser obedecidos deben estar firmados o refrendados por el Secretario de Gobierno y por el funcionario del ramo relativo a que el asunto o materia del decreto corresponda. Así, por ejemplo, un decreto que reforma y adiciona disposiciones de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado debe refrendarlo también el Secretario de Hacienda del Estado, conforme al artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Quintana Roo, y de no hacerse así, no satisface uno de los requisitos para la formación válida del citado acto legislativo.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, p. 759, Materia Constitucional, Jurisprudencia 2a./J.95/2011, Registro 161489, julio de 2011
En caso de que algún contribuyente detecte la omisión del refrendo por parte del funcionario competente de la materia en una ley, podrá hacer valer estos criterios a partir del primer acto de aplicación de la norma a través de un juicio de amparo, y argumentar el incumplimiento de ese requisito para su validez.
El procedimiento de creación de las leyes es una facultad reglada, así que las autoridades han de ajustarse a las premisas señaladas en la Constitución de cada entidad al momento de generar una norma, pues de lo contrario el particular podría acudir a los medios de defensa a su alcance para lograr su no aplicación de manera parcial o total.

References: artículo 92
 artículo 23
 artículo 21
 artículo 23
 artículo 21
 artículo 93
 artículo 33