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Timestamp: 2018-08-22 04:07:53+00:00

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﻿ SENTENCIA T-609 DE JUNIO 20 DE 2008
SENTENCIA T-609 DE 20 DE JUNIO DE 2008
CONTENIDO:ADMINISTRADORES DE RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL. PROTECCIÓN POR VÍA DE TUTELA PARA EL REINTEGRO DE RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL CUANDO ESTOS ESTEN DEPOSITADOS EN UNA ENTIDAD FINANCIERA QUE ENTRA EN LIQUIDACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, AMPARO POR VÍA DE ACCIÓN DE TUTELA, LIQUIDACIÓN DE LA INSTITUCIÓN FINANCIERA
Sentencia T-609 de Junio 20 de 2008
Sentencia T-609 de 2008
Ref.: Expediente T-1.797.119.
Bogotá, D.C., junio veinte de dos mil ocho.
El señor Hélmer Zuluaga Vargas en representación de los menores Natalia Sanabria Flores, Nebai y Sebastián González Barragán, David Leonardo Ramírez Molina, Karen Tatiana García Pachón, cuyos padres han otorgado el correspondiente poder al accionante; de Sisalud Ltda. IPS; de Fernando Forero Hincapié, María del Pilar Forero Hincapié, y en calidad de agente oficioso de todos los afiliados y trabajadores de Famisanar EPS, presentó acción de tutela para que les fueran protegidos los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la seguridad social, a la educación, al desarrollo armónico e integral, al ejercicio pleno de sus derechos y al máximo nivel de satisfacción de los mismos, a los “derechos constitucionales fundamentales de protección integral económica, en materia de salud y seguridad social en salud”, a la información, a la igualdad, a la equidad, al buen nombre, al debido proceso, a la prevalencia de los derechos de los niños sobre lo de los demás, al derecho de petición, que según afirma, han sido violados por la Superintendencia Nacional de Salud, Famisanar Ltda. EPS, y la caja de compensación familiar Cafam, al celebrar las dos últimas entidades contratos para la prestación del servicio de salud, sin estar Cafam habilitada jurídicamente para el efecto en los municipios de Soacha, Facatativá, El Rosal y Bojacá - Cundinamarca, razón por la cual, sostiene el demandante, se produce una indebida destinación y utilización de los recursos públicos parafiscales de la salud y de la seguridad social en salud.
2.1. Entre Famisanar EPS y Sisalud IPS se han firmado varios contratos para la prestación del servicio de salud, entre los que se encuentra el celebrado desde el 1º de enero de 2004 y por un término de 5 años, con respecto a los cuales existe controversia entre las partes, en lo relacionado con su existencia y vigencia, tal y como consta en las comunicaciones que entre ellas se han dirigido. En tales contratos también se convino que las controversias que de ellos surgieran serían resueltas a través de la justicia arbitral (fls. 1040-1041, 1044-1047, 1048-1051, 1117-1120, 1200-1229, T. II, 1310-1320, T. IV).
2.2. Sisalud IPS y la caja de compensación familiar, Cafam, suscribieron, el 13 de enero de 2005, una alianza y un contrato de unión temporal con el objeto de prestar el servicio de salud a los afiliados al régimen contributivo de Famisanar EPS. Por virtud de los citados acuerdos, Cafam se comprometió a realizar todas las gestiones necesarias para contratar con Famisanar EPS la prestación del servicio de salud a sus afiliados al régimen contributivo, por su parte Sisalud IPS se comprometió a prestar el servicio de salud a los correspondientes usuarios. Las partes convinieron que los recursos derivados del pago que Famisanar EPS efectuara a la unión temporal por la prestación del servicio de salud a los usuarios, serían repartidos en un 24.1 % para Cafam y el restante 75.9 % para la IPS Sisalud. En estos acuerdos también se convino que los conflictos suscitados por causa de los mismos serían resueltos a través de la justicia arbitral. Con respecto al cumplimiento de las partes de los compromisos contenidos en la alianza y en la unión temporal actualmente existe controversia (fls. 1028-1035, 1036-1037, 1098-1105 T. II).
2.3. La caja de compensación familiar Cafam, solicitó, el 30 de abril de 2007, a la Cámara de Comercio de Bogotá convocar el correspondiente tribunal de arbitramento por el incumplimiento de Sisalud IPS de las obligaciones contenidas en el contrato de unión temporal celebrado entre las partes. Dicha demanda fue inadmitida por auto del tribunal de arbitramento caja de compensación familiar, Cafam, Sisalud IPS, del 14 de junio de 2007 y rechazada por falta de subsanación por medio del auto del 3 de julio de 2007 (fls. 1345-1367 T. II).
2.4. Por su parte, Cafam celebró, a partir del 1º de enero de 2005 por un término de 3 años, una alianza y constituyó una unión temporal con la Clínica Partenón Ltda., con el propósito de prestar el servicio de salud a los afiliados de Famisanar EPS del municipio de Facatativá (fls. 1876-1883 T. IV).
2.5. La caja de compensación familiar, Cafam, no estaba habilitada para prestar el servicio de salud en el municipio de Facatativá, tal y como lo señalo la Secretaría de Salud de Cundinamarca y la Superintendencia de Salud en la Resolución 202 de 2002 (fls. 1009, 1437-1443 T. II).
2.6. Por solicitud presentada por IPS Sisalud Ltda., el 29 de diciembre de 2005, la Superintendencia Nacional de Salud inició investigación administrativa, a través del Auto 0950 del 26 de julio de 2006, por el supuesto traslado masivo de afiliados de la IPS Sisalud a la IPS Plenitud en Salud Ltda. en el municipio de Facatativá. Como consecuencia de lo anterior, a través de la Resolución 202 del 6 de marzo de 2007, confirmada por la Resolución 1255 del 1º de agosto de 2007, se impuso a Famisanar EPS una multa por valor de ocho mil (8.000) salarios diarios legales vigentes, y le ordenó “garantizar a los afiliados del municipio de Facatativá, la libertad en la escogencia de la IPS dentro de las opciones por ella ofrecidas y cuyos servicios se encuentren debidamente inscritos y habilitados ante la Secretaría de Salud de Cundinamarca”, reconociendo además que la IPS Cafam no se encontraba habilitada para prestar servicios de salud en el municipio de Facatativá (fls. 1437-1443 T. II).
El señor Zuluaga Vargas, accionante, afirma que los derechos fundamentales de los menores que representa, de los demás afiliados a Famisanar EPS, y de sus trabajadores están siendo amenazados y violados por esta entidad, en tanto ha permitido que la caja de compensación familiar, Cafam, preste servicios de salud a su nombre, sin estar habilitada jurídicamente para ello en los municipios de Bojacá, El Rosal, Facatativá y Soacha, produciéndose con ello una desviación y utilización ilegal de recursos de la seguridad social en una proporción de 24.1%.
Por otra parte, para el demandante, las actuaciones administrativas que han sido adelantadas por la Superintendencia Nacional de Salud, con respecto a la irregularidad que denuncia solo han generado la imposición de sanciones para Famisanar EPS, que en su concepto “no ha producido sino risas, hilaridad y burlas para Sisalud IPS de parte de Famisanar Ltda. EPS y Cafam, ante la nimiedad e insignificancia de los resultados obtenidos, y ante la gravedad y enormidad de los hechos denunciados, de suerte tal que la citada sanción (...), y (...), ha resultado totalmente (sic) irrita e ilusoria”.
— El demandante solicita se ordene a Cafam la devolución de los dineros correspondientes a los pagos que Famisanar EPS ha efectuado en su favor, por la prestación del servicio de salud a sus afiliados.
— Adicionalmente, que se ordene a Cafam y a Famisanar EPS abstenerse de seguir prestando el servicio de salud a los afiliados de esa entidad en las condiciones que denuncia.
— Finalmente, que se ordene el pago de las obligaciones e indemnizaciones correspondientes al incumplimiento de los contratos de alianza o unión temporal y prestación de servicios de salud que ha celebrado Sisalud IPS con Cafam y con Famisanar EPS.
Afirma la entidad, que desde el 1º de enero de 2005 ella se ha encargado de prestar los servicios de salud a los afiliados de Famisanar EPS en el municipio de Facatativá, por virtud de los contratos de unión temporal y alianza para la prestación de los servicios de salud, razón por la cual Cafam no cumple directamente esta función.
Consideró el juzgado que los administradores de las IPS se encuentran legitimados para la presentación de acciones de tutela cuando ellas persiguen la protección de dineros destinados a la salud, por cuanto con ello se protegen. los intereses de sus afiliados o beneficiarios, tal y como ocurre en este caso. También consideró el despacho, que no existe legitimación por activa, ni agencia oficiosa con respecto a los trabajadores de la IPS por cuanto no acreditaron los requisitos exigidos por las normas pertinentes en la materia.
El fallo de primera instancia también fue impugnado por el accionante en escrito presentado el 16 de octubre de 2007. Manifestó, que el juzgado omitió incluir al municipio de Facatativá en las ordenes impartidas, que aún se encuentran peticiones formuladas carentes de respuesta por parte de Famisanar EPS y de Cafam, y finalmente que nada se dispuso en la sentencia con respecto a la devolución de los dineros de la seguridad social por parte de Cafam, ni con respecto a las indemnizaciones y los intereses moratorios a que tiene derecho Sisalud IPS y de las que deben ser solidariamente obligadas Famisanar EPS y Cafam.
El Tribunal Superior de Distrito Judicial, Sala Civil, mediante sentencia del 26 de noviembre de 2007, revocó el fallo proferido por el Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá, debido a que consideró que el derecho a la seguridad social solo se torna como fundamental, cuando con su vulneración se amenaza el derecho fundamental a la vida, dignidad humana, o a la integridad personal, que como se ha constatado en el caso de esta tutela no ocurre. No encuentra el fallador que con la realización de los contratos señalados a lo largo de la solicitud de tutela, se vulnere de manera directa y actual algún derecho fundamental.
Del análisis de las anteriores disposiciones, con respecto a la legitimación por activa en el ejercicio de la acción de tutela, se puede concluir que por regla general, solo el titular del derecho fundamental que está siendo amenazado o violado está habilitado para presentar la solicitud de protección, bien sea de forma directa o a través de representante o apoderado judicial y, excepcionalmente se admite, que por medio de la figura de la agencia oficiosa, un tercero solicite la protección de los derechos fundamentales de una persona que no pueda adelantar su propia defensa, y finalmente que los personeros municipales y el Defensor del Pueblo podrán ejercerla también (1) .
De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, para que proceda la agencia oficiosa en materia de tutela se requiere que confluyan dos elementos a saber: (i) que el afectado se encuentre en la imposibilidad de adelantar la defensa de sus derechos fundamentales, y (ii) que en la solicitud de protección se manifiesten de manera clara y expresa las razones por las cuales el titular de los derechos se encuentra en esa situación, con la correspondiente prueba (2) .
Corresponde a la Corte determinar si en el presente caso procede la acción de tutela ejercida por Hélmer Zuluaga Vargas, accionante, en representación de los menores Natalia Sanabria Flores, Nebai y Sebastián González Barragán, David Leonardo Ramírez Molina, Karen Tatiana García Pachón, cuyos padres han otorgado el correspondiente poder al accionante, de Fernando Forero Hincapié, María del Pilar Forero Hincapié, y de Sisalud Ltda. IPS, para la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la seguridad social, a la educación, al desarrollo armónico e integral, al ejercicio pleno de sus derechos y al máximo nivel de satisfacción de los mismos, a los “derechos constitucionales fundamentales de protección integral económica, en materia de salud y seguridad social en salud”, a la información, a la igualdad, a la equidad, al buen nombre, al debido proceso, a la prevalencia de los derechos de los niños sobre lo de los demás, y al derecho de petición, contra Famisanar Ltda. EPS, y la caja de compensación familiar, Cafam, y la Superintendencia Nacional de Salud.
Ya que en concepto del accionante, los citados derechos fundamentales de las personas que representa han sido vulnerados por Famisanar Ltda. EPS, y la caja de compensación familiar, Cafam, al celebrar contratos para la prestación del servicio de salud, sin estar la última entidad habilitada jurídicamente para el efecto, en los municipios de Soacha, Facatativá, El Rosal y Bojacá - Cundinamarca, razón por la cual, considera que con estas actuaciones se está en presencia de una ilegal destinación y utilización de los recursos públicos parafiscales de la salud y de la seguridad social en salud.
4. Procedibilidad general de la acción de tutela. Principio de subsidiariedad.
De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política la acción de tutela procede para la protección de derechos fundamentales solo cuando el afectado no cuente con otro medio defensa judicial, salvo que ella se ejerza como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En este mismo sentido el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela no procederá cuando “existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
5. Procedencia de la acción de tutela para resolver conflictos de naturaleza contractual.
Particularmente en lo que tiene que ver con la procedencia de la acción de tutela para la protección de derechos legales de contenido contractual, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (3) , el ordenamiento jurídico se encuentra irradiado por la Constitución Política, de tal forma que todas las normas de inferior jerárquica deben respetar y ser interpretadas conforme con los contenidos superiores. Consecuencia de ello, es que la interpretación de las leyes y de los contratos debe estar orientada por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, no obstante los actos jurídicos celebrados por los particulares, corresponden a la órbita del derecho privado, y al ejercicio del principio de autonomía de la voluntad privada (4) .
En este sentido la Corte Constitucional ha manifestado que “[l]a acción de tutela es un mecanismo para la protección de derechos fundamentales. Los asuntos del conocimiento del juez de tutela deben contar con la presencia de un derecho fundamental el cual se considera presuntamente vulnerado. La Corte ha sostenido en repetidas ocasiones que, como regla general (5) , la tutela no es el mecanismo procedente para el estudio de controversias de tipo contractual, puesto que este no es el objeto de conocimiento del juez de amparo” (Sent. T-587/2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
7. Protección del derecho a la salud por medio del ejercicio de la acción de tutela.
El artículo 48 de la Constitución Política establece que la seguridad social tiene una doble connotación. La primera, como derecho de todos los habitantes del territorio nacional y la segunda como un servicio público. De acuerdo con el aspecto de la seguridad social de servicio público, corresponde al Estado la dirección, coordinación y control de su prestación, con el objetivo de lograr la protección de la persona humana y contribuir a su desarrollo y bienestar. En lo que respecta a su arista de derecho, esta corporación ha señalado su naturaleza prestacional, cuya garantía se materializa de manera progresiva (6) .
En su órbita de derecho prestacional, la seguridad social demanda, para su goce efectivo, del desarrollo legal y de la provisión de la estructura y los recursos suficientes para tal fin. Por lo anterior, el carácter progresivo y programático, impone al Estado el deber de procurar su materialización, con la orientación de los principios de universalidad, solidaridad, eficiencia, integralidad, unidad y participación entre otros, para lo cual debe desarrollar una actividad de garantía, de acuerdo con los principios fundantes del Estado social de derecho (7) .
Sin embargo, este tribunal ha estimado, en nutrida jurisprudencia, que a la seguridad social en salud, y en general los derechos de contenido prestacional, les puede ser reconocido el carácter de derecho fundamental cuando se (i) trate de un sujeto de especial protección constitucional, como en el caso de menores o de personas de la tercera edad entre otros; o por (ii) que se esté en presencia de una situación en la que es posible identificar argumentos válidos y suficientes de relevancia constitucional, que lleven a concluir que la amenaza o violación del derecho a la salud en el caso concreto, implique la amenaza o vulneración de otros derechos fundamentales de las personas, como por ejemplo la vida, la dignidad humana o el trabajo entre otros (8) ; o (iii) porque se presente la transmutación de un derecho prestacional en un derecho subjetivo como consecuencia del desarrollo legislativo o administrativo de las cláusulas constitucionales (9) .
Con respecto a la naturaleza fundamental del derecho a la salud cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, la jurisprudencia constitucional ha sentado que “[e]n el caso de la infancia (10) , las personas con discapacidad (11) y los adultos mayores (12) , la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el derecho a la salud tienen el carácter de derecho fundamental autónomo” (13) .
En lo relacionado con la naturaleza de fundamental que puede ser adquirida por los derechos prestacionales, en particular la salud, cuando ellos se encuentran en íntima relación con uno que sí es por esencia fundamental esta corporación ha considerado que “[l]a prestación de los servicios de salud como componente de la seguridad social, por su naturaleza prestacional, es un derecho y un servicio público de amplia configuración legal, pues corresponde a la ley definir los sistemas de acceso al sistema de salud, así como el alcance de las prestaciones obligatorias en este campo (C.P., 48 y 49). La salud no es entonces, en principio, un derecho fundamental, salvo en el caso de los niños. no obstante lo cual puede adquirir ese carácter en situaciones concretas debidamente analizadas por el juez constitucional, cuando este derecho se encuentre vinculado clara y directamente con la protección de un derecho indudablemente fundamental. Así, el derecho a la salud se torna fundamental cuando se ubica en conexidad con el derecho a la vida o el derecho a la integridad personal” (14) .
Por su parte, con respecto a la transmutación de los derechos prestacionales en derechos subjetivos, este tribunal ha considerado que dado el carácter programático, y de desarrollo progresivo de los primeros, su efectividad no podrá solicitarse a través de mecanismos judiciales, en tanto, no se traduzcan planes de ejecución estatales, ya que en su estado primigenio, más que derechos, son principios orientadores del ejercicio de la función pública. Sin embargo, en la medida en la que estos derechos prestacionales sean objeto de desarrollo legal o reglamentario, que genere las condiciones en las cuales las personas puedan exigir del Estado el cumplimiento de una determinada prestación, opera la transmutación en un derecho subjetivo, susceptible de protección a través del ejercicio de la acción de tutela (15) .
En estas condiciones, esta corporación ha admitido, en materia del servicio de salud, que una vez el Estado dispone de la estructura institucional para su prestación, y de los recursos necesarios para su funcionamiento, desaparece el grado de indeterminación del derecho prestacional, dando paso a un derecho de contenido subjetivo en cabeza de las personas que, gracias a la relación funcional con la realización de la dignidad humana, adquiere el carácter de fundamental de manera autónoma, y es posible solicitar su protección a través de la acción de tutela (16) .
En aplicación concreta de lo anterior, en materia de seguridad social en salud, el Congreso de la República y el Gobierno Nacional han concurrido a regular, darle contenido y reglamentar el ejercicio del derecho, de manera tal, que se ha creado un sistema institucional, normativo y prestacional, que permite a las personas acceder a los servicios concretos, que en materia de salud requieren. En tal sentido la Ley 100 de 1993, y el Decreto 806 de 1998 entre otras normas, se han ocupado de materializar derechos subjetivos en favor de usuarios del sistema de seguridad social en salud, en cuanto diseñaron planes de beneficios a los que pueden acceder las personas con el propósito de mantener o reestablecer su salud (17) .
Los citados planes de beneficios, contienen tratamientos, procedimientos, medicamentos, y en general los servicios médicos que el sistema de salud cubre. A su vez, también contienen, exclusiones y limitaciones en la prestación de servicios, lo cual resulta admisible desde el punto de vista de los principios constitucionales que ordenan la materia, dado que estos deben aplicarse de manera armónica y ponderada. Así al conjugar los principios de universalidad, eficiencia, solidaridad, y progresividad, para la concreción del derecho a la seguridad social en salud, resulta comprensible que frente a la escasez de recursos del sistema, se cree un régimen de exclusiones y limitaciones, cuyo propósito se relaciona la distribución y utilización de los recursos en la cobertura de los servicios de salud mas urgentes y prioritarios, con el fin de garantizar la viabilidad financiera del régimen de salud (18) .
En consecuencia, gracias a la regulación normativa referida, las personas pueden reclamar del Estado el suministro de medicamentos y la práctica de procedimientos incluidos en los planes de salud. En el evento en el que lo que se requiere en un caso concreto no este contenido en el correspondiente plan de salud, se verifica el cumplimiento de los requisitos fijados por esta corporación (19) para inaplicar el régimen de exclusiones y limitaciones, al que se hacía referencia, con el objeto de garantizar los derechos a la salud, a la vida digna y a la integridad personal, entre otros (20) .
Complementario a lo anterior, en los eventos en los que se reclame un medicamento o servicio médico concreto, que se encuentre incluido dentro de los planes de salud, procederá el juez de tutela a concederlo sin considerar si se cumplen o no los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha delineado para eventos de negación de prestaciones excluidas de los planes de salud (21) .
8. Naturaleza jurídica de los recursos del sistema de seguridad social.
Esta corporación ha sostenido en su jurisprudencia (22) de manera uniforme y reitera, que los recursos del sistema de seguridad social integral son de naturaleza parafiscal.
De acuerdo con lo dispuesto por esta corporación, las contribuciones parafiscales son un instrumento de generación de ingresos públicos, los cuales implican un gravamen establecido por la ley con carácter impositivo, para afectar a un grupo social o económico y que debe ser utilizado en beneficio del mismo. La Corte ha identificado como características de los tributos de naturaleza parafiscal su (i) obligatoriedad, en tanto se exigen en ejercicio del poder impositivo del Estado; (ii) su singularidad, en cuanto solo gravan a un grupo o sector determinado; (iii) su destinación especifica, en tanto solo se utilizan en beneficio exclusivo del grupo que lo tributa; (iv) su carácter de contribución, por cuanto no implican contraprestación que equivalga a la tarifa fijada; (v) su naturaleza pública, en tanto son recursos que pertenecen al Estado, no obstante no ingresan al presupuesto de la Nación; (vi) su carácter excepcional, porque así esta previsto en el numeral 12 del artículo 150 superior; y (vii) su sometimiento al control fiscal, debido a que por tratarse de recursos públicos, se verifica su debida utilización, de acuerdo con lo previsto en la ley, por parte de la Contraloría General de la Nación y de las contralorías territoriales (23) .
Aplicando las anteriores características a los recursos del sistema de seguridad social integral, no cabe duda de que son ellos una contribución parafiscal. Así ha sido reconocido por esta corporación “pues en verdad estos comportan contribuciones obligatorias de naturaleza pública, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que no ingresan al presupuesto nacional, que tienen como sujeto pasivo un sector específico de la población, y que deben ser utilizadas para financiar globalmente los servicios que se prestan y para ampliar su cobertura. De hecho, el sistema de seguridad social integral, consagrado en la Ley 100 de 1993 y en otras disposiciones complementarias, se ocupó de regular todos los elementos que definen una renta parafiscal, señalando quiénes son los destinatarios de los servicios de la seguridad social, cuales sus beneficiarios, las prestaciones económicas, de salud y de servicios complementarios que se ofrecen, y principalmente, identificando la fuente de los recursos que se destinan para obtener las finalidades propuestas” (24) .
En la misma línea de interpretación planteada, esta corporación ha señalado que las entidades públicas y privadas que tiene a su cargo el manejo de recursos del sistema de seguridad social integral, como en el caso de fondos de pensiones y de entidades promotoras de salud, administran recursos de naturaleza parafiscal y por tanto en ningún evento, pueden destinarlos a finalidades diferentes a aquellas previstas en la ley que los regula. Por tanto, al ser los recursos del sistema de seguridad social integral contribuciones parafiscales, solo pueden ser destinados a las finalidades relacionadas con el mismo (25) .
9. Procedibilidad de la acción de tutela para obtener el reintegro de recursos del sistema de seguridad social.
2.7. En cambio, no serán concedidas las tutelas impetradas por la Liga Colombiana de Lucha contra la Epilepsia; la Empresa Antioqueña de Energía ESP; Fundación María Teresa Roldán de Vargas; el Fondo Nacional de Ahorro y Construcciones Vicpar & Cía. S. en C., pues se trata de depósitos e inversiones en entidades financieras, que provienen de recursos que no tienen el carácter de contribuciones parafiscales destinadas a la seguridad social, y sobre los cuales no opera la afectación y protección constitucional a que alude el artículo 48. Por consiguiente, las acreencias de dichos demandantes solo pueden ser satisfechas con base en las reglas y los trámites que rigen el proceso liquidatorio correspondiente” (Sent. T-696/2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
En consecuencia, el ejercicio de la acción de tutela para obtener el reintegro de dineros del sistema de seguridad social integral procede cuandoquiera que ellos se encuentren depositados en una entidad financiera y ella entra en liquidación. Lo anterior con el propósito de que la restitución de estos dineros no se someta a la incertidumbre de un proceso liquidatorio, y a que puedan ser utilizados en el sistema de seguridad social integral en salud, para la prestación del servicio a la población, y con ello evitar la vulneración de derechos fundamentales de las personas afiliadas al sistema.
— Que Sisalud IPS celebró con Famisanar EPS una serie de contratos para la prestación del servicio de salud a sus afiliados en los municipios de Facatativá, El Rosal, Bojacá y Soacha.
— Que Sisalud IPS, celebró con la caja de compensación familiar, Cafam, una alianza para la prestación de servicios de salud a los afiliados de Famisanar EPS en los Facatativá, El Rosal, Bojacá y Soacha.
— Que Sisalud IPS celebró con la caja de compensación familiar, Cafam, un contrato de unión temporal para la prestación de servicios de salud a los afiliados de Famisanar EPS en los municipios de Facatativá, El Rosal, Bojacá y Soacha.
— Que entre Sisalud IPS y Famisanar EPS existen controversias con respecto al cumplimiento de las obligaciones contenidas en los contratos que han suscrito para la prestación de servicios de salud a los afiliados de la segunda entidad en los municipios de Facatativá, El Rosal, Bojacá y Soacha.
— Que entre Sisalud IPS y la caja de compensación familiar Cafam, existen controversias con respecto a la existencia y al cumplimiento de las obligaciones contenidas en la alianza para la prestación de servicios de salud a los afiliados a Famisanar EPS en los municipios de Facatativá, El Rosal, Bojacá y Soacha.
— Que entre Sisalud IPS y la caja de compensación familiar Cafam, existen controversias con respecto a la existencia y al cumplimiento de las obligaciones contenidas en el contrato de unión temporal para la prestación de servicios de salud a los afiliados a Famisanar EPS en los municipios de Facatativá, El Rosal, Bojacá y Soacha.
— Que la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus funciones de inspección, control y vigilancia, sancionó con multa a Famisanar EPS, por los mismos hechos que sustentan esta solicitud de protección, le ordenó abstenerse en lo sucesivo de continuar con las conductas censuradas, y ofició a la Secretaría de Salud de Cundinamarca y a la superintendencia delegada para la generación y gestión de los recursos, con el propósito de que cada una de esas entidades iniciaran los procedimientos administrativos correspondientes si hubiere lugar a ello.
De la narración de los hechos que originan la solicitud de protección y de los documentos aportados por el demandante, encuentra esta Sala que el conflicto presentado a consideración del juez de tutela, se deriva de las controversias originadas en los contratos de alianza y de unión temporal celebrados entre Sisalud IPS y la caja de compensación familiar, Cafam, para la prestación del servicio de salud a los afiliados a Famisanar EPS en los municipios de El Rosal, Bojacá, Facatativá y Soacha. También encuentra la Corte, que en dichos contratos existen cláusulas compromisorias, de acuerdo con las cuales los conflictos originados en la interpretación y cumplimiento de los citados contratos deberán ser resueltos a través de la justicia arbitral. Prueba de todo lo anterior, son los mismos contratos y las comunicaciones enviadas entre las partes, documentos presentados por el accionante junto con su escrito de tutela.
No obstante el actor solicita la protección de derechos fundamentales de sus representados, sus pretensiones están relacionadas con el cumplimiento de obligaciones contractuales, que en su concepto no han sido satisfechas. Es claro para este tribunal que el mecanismo para la solución de las controversias presentadas por el actor no es la acción de tutela. La solución de las citadas discrepancias debe tener lugar en la jurisdicción arbitral, tal y como se encuentra establecido en los mismos contratos celebrados entre las partes. Así, en aplicación del principio de subsidiariedad de la acción de tutela, en este caso concreto resulta desplazada por el mecanismo ordinario de solución de este conflicto en particular, y por tanto no es procedente. En este caso, encuentra esta corporación que el mecanismo ordinario de protección de los derechos, que se afirma, están siendo objeto de vulneración, es la convocatoria de un tribunal de arbitramento, o en su defecto la jurisdicción ordinaria, para que sea en ese espacio en el que se ventilen las discusiones propias de la existencia y cumplimiento de las obligaciones derivadas de los contratos celebrados entre Sisalud IPS y la caja de compensación familiar, Cafam, resultando este mecanismo idóneo para brindar la protección a los derechos de las dos partes, dado que ellos se circunscriben a prestaciones debidas entre las partes de contenido económico.
En aplicación de la misma regla de subsidiariedad, también encuentra esta Sala que las personas representadas por el actor, no se encuentren avocadas a la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable frente a ningún derecho fundamental, que permita concluir que la acción de tutela, en este caso concreto, proceda. Prueba de ello, es que el actor, ni siquiera afirme en su escrito de tutela, que con respecto a algún derecho fundamental de sus poderdantes, se esté en peligro de que se configure un perjuicio irremediable, y por supuesto, tampoco presenta ninguna prueba de ese hecho.
Encuentra esta Sala que si bien, el actor afirma en su escrito de tutela que con las actuaciones de Famisanar EPS y de la caja de compensación familiar Cafam, se está vulnerando el derecho a la salud de sus representados, algunos de ellos menores de edad, coinciden el demandante y las entidades accionadas en señalar que la prestación del servicio de salud de todos los afiliados a Famisanar EPS en los municipios citados, se ha venido proveyendo con normalidad cada vez que cada uno de ellos lo ha requerido. Adicionalmente el accionante, no presenta ninguna prueba que permita establecer que en el caso concreto de alguno de sus poderdantes se haya negado alguna prestación médica, que en el caso de los menores y adultos mayores signifique una vulneración de su derecho fundamental a la salud, o en el caso de los mayores signifique una afectación de su derecho prestacional a la salud, o que por la vulneración del derecho a la salud se esté amenazando algún derecho fundamental, que permita en alguno de los casos, que la acción de tutela proceda.
En atención a lo anterior, esta corporación ha admitido que excepcionalmente la acción de tutela pueda ser ejercida por quienes administran recursos del sistema integral de salud, cuando estos dineros se encuentran depositados en una entidad financiera que ha entrado en un proceso liquidatorio. Lo cual se explica en tanto, como quedó dicho, los recursos de la seguridad social están afectados a la finalidad que la ley ha previsto para ellos, es decir, únicamente pueden ser invertidos, en tareas relacionadas con el mismo sistema de seguridad social integral. En estos casos, con la acción de tutela se pretende evitar que los dineros del sistema de seguridad social integral, por una parte, queden sujetos a lo que se decida en el respectivo proceso liquidatorio, y por otra, queden inmóviles durante un periodo, impidiendo que sean utilizados para atender las necesidades de la población en materia de salud, y con ello evitar que se vulneren derechos fundamentales de quines se encuentran afiliados a las correspondientes entidades.
Observa la Corte que, en este caso, el actor persigue que se ordene a la caja de compensación familiar Cafam, la devolución de dineros del sistema de seguridad social integral que ha utilizado para prestar servicios de salud a los afiliados de Famisanar EPS, por cuanto en su concepto, los recursos están siendo objeto de una destinación y utilización distinta a aquella a la que se encuentran afectos por la ley, por no encontrarse la entidad, habilitada administrativamente para realizar dicha labor. Para la Corte, los supuestos de hecho que fundamentan la petición del actor no cumplen con los requisitos, ni encuadran en los eventos en los que la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de la acción de tutela para lograr el reintegro de estos recursos, por las razones que a continuación se exponen.
Encuentra esta Sala de Revisión que, la situación planteada por el actor difiere de aquellas en las que esta Corte ha permitido que la acción de tutela proceda para la recuperación de dineros del sistema de seguridad social en salud, por cuanto en este caso, lo que pretende el actor, es que se ordene a través de la acción de tutela, a la caja de compensación familiar Cafam, la devolución de dineros públicos parafiscales de la seguridad social en salud, evaluando de manera previa, si ella ha actuado o no, con la habilitación necesaria para prestar el servicio de salud en los municipios citados, y estableciendo si con sus actuaciones, ha contravenido las correspondientes normas legales en la materia.
Con respecto a la afirmación del actor, según la cual la Superintendencia Nacional de Salud ha sido negligente en el cumplimiento de sus funciones para investigar los hechos narrados en su solicitud de tutela, encuentra esta Sala que tal apreciación resulta equivocada, si se tiene en cuenta que esa entidad ya ha adelantado las correspondientes investigaciones administrativas en contra de Famisanar EPS y de la caja de compensación familiar Cafam, con el propósito de establecer si han actuado conforme con las normas que regulan la prestación del servicio de salud, y fruto de ello ha proferido las resoluciones 202 del 6 de marzo de 2007, y 1255 del 1º de agosto de 2007. Adicionalmente en las mismas oportunidades, esa entidad ordenó dar traslado de las denuncias presentadas por Sisalud IPS, a la Secretaría de Salud de Cundinamarca, y a la superintendencia delegada para la generación y gestión de los recursos, con el objeto de que evalúen el mérito para iniciar otras investigaciones administrativas. Con respecto a los citados actos administrativos, reitera esta Sala, que no corresponde a esta corporación realizar ningún pronunciamiento con relación a ellas, en esta oportunidad.
Magistrados: Rodrigo Escobar Gil—Mauricio González Cuervo—Marco Gerardo Monroy Cabra
(1) Ver Sentencia T-623 de 2005, (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(2) Ver Sentencia SU-707 de 1996, (M.P. Hernando Herrera Vergara).
(3) Ver sentencias T-202 de 2000, (M.P. Fabio Morón Díaz), T-307 de 2007, (M.P. Jaime Araújo Rentería).
(4) Confrontar Sentencia T-306 de 2007, (M.P. Jaime Araújo Rentería).
(6) Sentencias T-869 de 2006, (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-419 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(7) Sentencia T-419 de 2007, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(9) Ver Sentencia T-419 de 2007, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(10) Sentencia SU-225 de 1998, (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). La Corte consideró que el núcleo esencial del derecho a la salud de los niños, que autoriza su protección por vía de tutela, exige (i) la existencia de un atentado grave contra la salud de los menores, (ii) que la situación que se reprocha no pueda evitarse o conjurarse por la persona afectada y, (iii) que la ausencia de prestación del servicio ponga en alto riesgo la vida, las capacidades físicas o psíquicas del niño o su proceso de aprendizaje o socialización.
(11) Sentencia T-850 de 2002, (M.P. Rodrigo Escobar Gil). En este fallo, la corporación consideró que una prestación de salud se torna fundamental, entre otros, en los siguientes eventos; (a) cuando debido a las condiciones físicas, mentales, económicas o sociales en las que (a una persona) le corresponde vivir disminuyen significativamente su capacidad para enfrentar la enfermedad, siempre y cuando; (b) el Estado o la sociedad tengan la capacidad para enfrentarla sin sacrificar otro bien jurídico de igual o mayor valor constitucional y; (c) la prestación solicitada sea necesaria i) para sobrepasar las barreras que le permiten llevar su vida con un grado aceptable de autonomía, ii) para mejorar de manera significativa las condiciones de vida a las que lo ha sometido su enfermedad y iii) para evitar una lesión irreversible en aquellas condiciones de salud necesarias para ejercer sus derechos fundamentales.
(15) Sentencia T-419 de 2007, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(17) Sentencia T-419 de 2007, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(18) Sentencia T-419 de 2007, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(19) Los requisitos señalados por la jurisprudencia constitucional en la materia son los siguientes: “a) Que la falta del medicamento o el procedimiento excluido, amenace los derechos fundamentales de la vida, la dignidad o la integridad personal del interesado; b) que se trate de un medicamento o tratamiento que no pueda ser sustituido por uno de los contemplados en el plan obligatorio de salud o que, pudiendo sustituirse, no obtenga el mismo nivel de efectividad que el excluido del plan, siempre y cuando ese nivel de efectividad sea el necesario para proteger el mínimo vital del paciente; c) que el paciente realmente no pueda sufragar el costo del medicamento o tratamiento requerido, y que no pueda acceder a él por ningún otro modo o sistema; y d) que el medicamento o tratamiento haya sido prescrito por un médico adscrito a la EPS de quien se está solicitando el tratamiento”. Sentencia T-419 de 2007, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(20) Sentencia T-419 de 2007, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(21) Sentencia T-419 de 2007, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(22) Ver sentencias SU-480 de 1997, (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-696 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), T-831 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), T-1622 de 2000, (M.P. Fabio Morón Díaz), T-1679 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-655 de 2003, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(24) Ver Sentencia C-655 de 2003, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(25) Ver Sentencia C-655 de 2003, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 86
 artículo 6
 artículo 48
 artículo 150
 artículo 48