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Timestamp: 2018-09-25 11:45:26+00:00

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﻿ Sentencia C-254 de abril 2 de 2009
SENTENCIA C-254 DE 02 DE ABRIL DE 2009
CONTENIDO:ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL. ELEMENTOS CONFIGURATIVOS. EXIGENCIA DE LA ADECUADA MOTIVACIÓN EN SU DECLARACIÓN. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL DECRETO 4704 DE DICIEMBRE 15 DE 2008.
TEMAS ESPECÍFICOS:DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA
Sentencia C-254 de abril 2 de 2009
Sentencia C-254 de 2009
Ref.: Exp. RE-145
Revisión constitucional del Decreto 4704 del 15 de diciembre de 2008, “Por el cual se declara el estado de emergencia social por un período de treinta (30) días”.
EXTRACTOS: «II. Texto del decreto en revisión
El texto del Decreto 4704 de diciembre 15 de 2008, tal como aparece publicado en el Diario Oficial 47.205 de diciembre 16 del mismo año, es el siguiente:
“DECRETO 4704 DE 2008
Que con base en la legislación que fue expedida al amparo de la declaratoria de emergencia social, se adelantaron diversas actuaciones orientadas a detener los fenómenos que han venido amenazando la estabilidad del orden social. Sin embargo, han sobrevenido diversas manifestaciones sociales que comprometen a la población de aquellas regiones afectadas por las actividades desplegadas por captadores o recaudadores de dineros del público sin autorización;
Dado en Bogotá, D.C., a 15 de diciembre de 2008” (Siguen firmas).
De conformidad con lo dispuesto por los artículos 214-6 y 241-7 de la Constitución Política, corresponde a la Corte Constitucional ejercer control oficioso de exequibilidad sobre el Decreto 4704 de 2008, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 superior.
Conviene advertir que, según lo ha explicado la jurisprudencia (1) , el hecho de que el término de 30 días de la declaratoria del estado de emergencia social contenido en dicho decreto se haya cumplido, no significa que esta Corte pierda competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad, máxime cuando con base en ese estado de excepción se han expedido decretos de desarrollo, cuyas medidas continúan vigentes en el ordenamiento jurídico.
2. Requisitos del estado de emergencia económica, social y ecológica. La exigencia de adecuada motivación en su declaración.
A propósito de la revisión constitucional del Decreto 4333 de 2008, por el cual se declaró el estado de emergencia social, esta corporación en la Sentencia C-135 de 2009 (feb. 25), M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, realizó una extensa y detallada exposición sobre el régimen de los estados de excepción en la Constitución Política y, particularmente, en relación con los rasgos distintivos del estado de emergencia económica, social y ecológica o por grave calamidad pública, abordando el alcance del control constitucional sobre los decretos declaratorios del mismo.
Los aspectos más sobresalientes de esa providencia se refieren (i) a la naturaleza del estado de emergencia económica, social y ecológica o por grave calamidad pública, partiendo de los precedentes existentes en la materia (sents. C-004 y C-447/92, C-179 y C-366/94, C-122/97, C-122 y C-216/99); (ii) los presupuestos para su declaratoria; (iii) la competencia, ámbito temporal y territorial de ese estado de excepción; (iv) las facultades excepcionales del Presidente de la República; (v) los requisitos formales y materiales para la declaratoria; (vi) la prohibición de suspensión de los derechos humanos; (vii) la observancia de los principios de intangibilidad de derechos, el respeto a los derechos sociales de los trabajadores, la necesidad, la proporcionalidad, la temporalidad, la legalidad y la proclamación pública, y (viii) el sistema mixto de control sobre dichos actos.
Para la Corte no resulta necesario repetir los mismos puntos, pues su significado y alcance han quedado sustentados con suficiencia en dicho pronunciamiento; sin embargo para los efectos del presente fallo, se considera útil recordar los elementos configurativos del estado de emergencia económica, social y ecológica o por grave calamidad pública, los cuales presentan las siguientes características:
(i) El elemento causal, que se refiere a los hechos que tienen entidad para suscitar la declaratoria de ese estado de excepción, los cuales deben presentar el carácter de sobrevinientes y extraordinarios; deben perturbar o amenazar con perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país o constituir grave calamidad pública; y deben ser diferentes a los que dan lugar al estado de guerra exterior o a la conmoción interior, regulados en los artículos 212 y 213 de la Constitución.
Según la jurisprudencia de esta corporación (2) , el carácter sobreviniente y extraordinario de tales hechos no significa que necesariamente han de ser novedosos o imprevisibles, sino que deben aparecer de manera extraordinaria y apartarse del normal acontecer; de ahí que la agravación rápida e inusitada de un fenómeno existente puede tener entidad suficiente para ocasionar la declaración del estado de emergencia.
Sin embargo, la mera invocación de un problema estructural, no autoriza la declaración del estado de excepción, y por ello se prohíbe su utilización para resolver asuntos crónicos, “sin que ello quiera decir en modo alguno que estos deban quedar huérfanos de consideración por parte de las autoridades” (3) .
Otro aspecto importante consiste en que la norma fundamental permite la adopción del régimen exceptivo no solo para los casos de perturbación del orden económico, social y ecológico del país, o por grave calamidad pública, sino también ante la inminencia o amenaza de los mismos, es decir, que es posible hacer uso de dicho mecanismo en forma preventiva o precautelativa (4) .
Con todo, los acontecimientos deben ser de tal importancia, alcance e intensidad que ciertamente trastornen o pongan seriamente en riesgo el orden económico, social o ecológico del país o constituyan grave calamidad pública.
(ii) El elemento objetivo hace alusión al propósito o finalidad esencial del estado de emergencia, el cual debe estar dirigido a conjurar la crisis económica, social o ecológica correspondiente y a contener la extensión de sus efectos con el fin de retornar a la situación normal anterior.
La finalidad del decreto declarativo del estado de emergencia consiste en hacer pública la existencia de circunstancias sobrevinientes y extraordinarias que alteran el orden económico, social o ecológico del país; en cambio, a través de los decretos legislativos de desarrollo, se adoptan medidas que deben estar directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.
Unos y otros decretos deben satisfacer las exigencias formales y materiales señaladas en el artículo 215 superior y en la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción; los de desarrollo deben respetar los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad y motivación de incompatibilidad.
(iii) El elemento instrumental dice relación con las herramientas jurídicas de que dispone el gobierno para enfrentar la crisis e impedir la expansión de sus consecuencias, por un lado, mediante el decreto que declara la emergencia económica, social y ecológica y, por otro, con los decretos legislativos de desarrollo del estado de excepción, por cuya vía diseña y pone en ejecución los remedios que considera efectivos para superar tal coyuntura.
En virtud de esa preceptiva, el Presidente queda investido de poderes específicos y excepcionales, diferentes y superiores a los que ordinariamente utiliza en el manejo normal de sus asuntos, para poder afrontar con éxito y de manera inmediata la crisis que emana de las situaciones alteradoras del orden económico, social o ecológico, o que constituyan grave calamidad pública (5) .
En armonía con lo anterior, el artículo 2º de la Ley 137 de 1994 (LEEE), preceptúa que esas facultades solo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado.
Es decir, que al hacer uso de tales atribuciones, el Presidente de la República no goza de absoluta discrecionalidad para evaluar los hechos y situaciones que pueden dar lugar a la declaratoria del estado de emergencia y para implementar las medidas conducentes, sino que cuenta con un margen de apreciación en ese campo, dado que la Constitución no contiene un catálogo detallado de soluciones concretas para enfrentar determinada situación de anormalidad (6) .
De otra parte, esta corporación reiteradamente ha señalado que el control jurisdiccional ejercido por la Corte Constitucional sobre los decretos dictados por el Presidente de la República al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica o por grave calamidad pública, es de carácter integral en cuanto comprende el examen sobre el cumplimiento de las exigencias formales y materiales consagradas en el artículo 215 superior y en la Ley 137 de 1994, análisis que se considera de la mayor importancia en la medida en que asegura la primacía de la Constitución.
En cuanto al decreto que declara ese estado de excepción, la Corte debe verificar que satisfaga las siguientes exigencias formales: (i) que tenga una parte considerativa donde se expongan los motivos que determinan la declaración del estado de excepción; (ii) que lleve la firma del Presidente y de todos sus ministros; (iii) que fije el límite temporal de la vigencia del estado de excepción; (iv) que indique el lapso durante el cual se hará uso de las facultades extraordinarias; (y) que determine el ámbito territorial que comprende esa declaratoria.
Por lo que atañe a los requisitos materiales, la evaluación consiste en establecer si realmente existió una perturbación o amenaza de perturbación grave e inminente del orden económico, social o ecológico o una calamidad pública, que no pueda conjurarse mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades, lo que para la jurisprudencia comprende la realización de tres juicios distintos: el fáctico, el valorativo y el de suficiencia.
El juicio sobre el presupuesto fáctico es de naturaleza objetiva y consiste en verificar si los hechos invocados tuvieron ocurrencia; en caso afirmativo, el juicio objetivo de existencia se resolverá de manera positiva y, en consecuencia, la declaratoria del estado de emergencia es legítima; en caso contrario, esa comprobación será negativa y la declaratoria será de inconstitucionalidad por ausencia de este primer presupuesto.
También debe determinar esta Corte si esos hechos son sobrevinientes, es decir, si tienen carácter anormal y excepcional. La jurisprudencia ha señalado que el hecho sobreviniente no puede ser de cualquier naturaleza, sino extraordinario, como lo establece el artículo 2º de la ley estatutaria de estados de excepción al referirse a “circunstancias extraordinarias”, que no puedan ser atendidas mediante los poderes comunes del Estado.
Ese juicio también es objetivo y se dirige a verificar si los hechos aparecieron de manera súbita o inopinada, apartándose del ordinario acontecer o si, por el contrario, son crónicos o estructurales, evento en el cual deslegitiman la apelación al estado de excepción, según se expuso anteriormente.
Otro aspecto que debe ser comprobado por la Corte radica en que los hechos invocados sean distintos a los que dan lugar a la declaratoria del estado de guerra exterior o conmoción interior. Sobre el asunto, la jurisprudencia ha manifestado que no es sencillo distinguir entre los hechos causantes de los estados de emergencia y conmoción interior, ya que en este último evento el concepto de “orden público” incluye elementos de índole económica o social.
En lo atinente al juicio valorativo, la labor de la Corte consiste en establecer si en verdad los hechos invocados son de tal gravedad e inminencia, que justifican declarar el estado de excepción. Al respecto se ha precisado que cualquier calamidad pública o perturbación del orden económico, social o ecológico no da lugar a la emergencia, sino solo aquella situación que por su intensidad e importancia logre trastornar ese orden y no pueda atenderse por vías previamente estatuidas. La atribución de ese calificativo por parte del Presidente no es discrecional, pues debe corresponder, igualmente, a una percepción objetiva.
Así mismo, debe corroborar si la perturbación o amenaza de perturbación es inminente, es decir, que no se refiera a un peligro eventual o remoto para los bienes protegidos por el artículo 215 superior, sino que ha de ser un riesgo real y efectivo, que puede materializarse en cualquier momento. Este juicio también es objetivo, pues busca determinar si la percepción y apreciación presidencial de los hechos invocados fue arbitraria o fruto de error manifiesto, lo que supone en este caso que el juez constitucional realice una ponderación o balance.
El juicio de suficiencia tiene asidero en los principios de necesidad y proporcionalidad consagrados en la LEEE, y parte de la regla según la cual solo se puede acudir al estado de emergencia cuando las herramientas jurídicas a disposición de las autoridades, no permiten conjurar la grave calamidad pública o la grave perturbación del orden económico, social y ecológico.
Así, corresponde al Presidente apreciar la aptitud de las atribuciones ordinarias para superar la crisis, facultad que no es absoluta ni arbitraria pues debe respetar el marco normativo de los estados de excepción, conformado por la Constitución, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia y la ley estatutaria de estados de excepción.
La jurisprudencia ha precisado que el análisis sobre la suficiencia de los poderes ordinarios es global y no implica un examen de cada una de las medidas que se anuncien en el decreto declaratorio; consiste en determinar seriamente si desde el ámbito de validez de ese decreto, es posible inferir que la crisis no se supera con el solo ejercicio de las atribuciones ordinarias de policía.
Se precisa señalar que para la realización de los anteriores juicios y evaluaciones por parte de la Corte Constitucional, es indispensable que el decreto que declara el estado de excepción contenga una motivación adecuada y suficiente sobre las circunstancias extraordinarias que originaron la declaración, así como de las razones que impelen al Gobierno Nacional a adoptar tal determinación. Así lo exige expresamente el artículo 215 superior, al preceptuar que la declaración del estado de emergencia “deberá ser motivada”.
Desde sus primeros pronunciamientos esta corporación ha destacado la importancia de la mencionada exigencia constitucional, como presupuesto indispensable para la realización del control integral en cabeza de la Corte Constitucional:
“..., tratándose del decreto que produce la declaración, la libertad del Presidente se reduce a tomar la decisión de efectuar dicha declaración determinando el momento para hacerlo y señalando los hechos que la justifican, pero en lo que concierne a la efectiva configuración del presupuesto objetivo de la misma, no dispone de discrecionalidad alguna y no hay alternativas distintas a su existencia o inexistencia.
La Corte tiene en cuenta que un juicio de existencia sobre el presupuesto objetivo de una eventual declaratoria, en cuanto está ligado a conceptos complejos que envuelven criterios de valoración no estrictamente técnicos —como gravedad, inminencia, amenaza, etc., debe necesariamente comportar un margen de discreta apreciación por parte del Presidente que, de todas maneras, no es en modo alguno discrecional, no puede ignorar la existencia real de los hechos que dan base a sus calificaciones, ni sustraerse a un escrutinio lógico y racional del nexo de probabilidad que pueda enlazarse a sus manifestaciones y previsiones, así como de la misma congruencia de su argumentación a la luz de las circunstancias cuya existencia se proclama.
Se deduce de lo anterior, la necesidad perentoria de motivar adecuadamente los decretos que declaren la emergencia y acreditar, por parte del Presidente, la efectiva ocurrencia de las causales que se alegan para la misma. La Corte, por su parte, sin considerarse para el efecto estrictamente vinculada a la preceptiva legal que gobierna la recaudación de las pruebas judiciales, apelará a todos los medios a su alcance para ilustrar su juicio sobre la efectiva ocurrencia de las causales y motivos aducidos por el gobierno para declarar cualquier estado de excepción” (7) (no está en negrilla en el texto original).
También cabe tener presente que según lo dispuesto en el artículo 8º de la LEEE, los decretos de estados de excepción “deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por los cuales se hacen necesarias”; en el mismo sentido, el artículo 11 ibídem señala que los decretos legislativos “deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”; y el artículo 12 ibídem preceptúa que los decretos legislativos que suspendan leyes, “deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente estado de excepción” (no está en negrilla en el texto original).
La exigencia de motivación no es entonces una mera formalidad, sino un requisito de orden sustancial; esa expresión de las razones para declarar el estado de excepción, permite a esta corporación ejercer control integral sobre los estados de excepción. Se trata de un significativo avance en la consagración constitucional del Estado de derecho, como quiera que establece un límite al ejercicio del poder público y a la discrecionalidad del ejecutivo bajo los estados de excepción, en pro del reforzamiento de las garantías a los derechos fundamentales, ya que permite conocer la materialidad de los hechos que mueven al Gobierno Nacional para proceder a su declaración, lo cual posibilita desarrollar el control automático integral y forzoso de constitucionalidad, mediante la realización de los juicios de conexidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad. En relación con este tópico, la jurisprudencia constitucional ha expresado:
“La Constitución y la ley estatutaria sobre los estados de excepción, exigen una motivación estricta acerca de la incompatibilidad de las normas que forzosamente han de suspenderse, la cual bien puede ser escueta y concisa, pero no inexistente o implícita. Obsérvese que este requisito o carga de motivación es adicional a la que se contempla en el artículo 11 de la citada ley. Lo anterior corrobora que la acentuación del deber de motivación, tratándose de los decretos legislativos, se explica por el mayor grado de restricción que estos proyectan sobre los derechos fundamentales. La eficaz protección de los derechos fundamentales sustenta este requisito, a la par que la necesidad de permitir un adecuado control jurisdiccional enderezado a erradicar la arbitrariedad, sin el cual difícilmente la actuación del gobierno podría aspirar a gozar de legitimidad. De otro lado, la falta de motivación específica —máxime sobre este punto expresamente requerido por la ley estatutaria—, acusa por sí misma la desproporcionalidad de la medida como quiera que el gobierno ha dejado de hacer el juicio sobre las alternativas entre las cuales debía decidir, efectuando la debida ponderación, lo que ya es un claro indicio de exceso. No debe olvidarse que la proporcionalidad de las medidas, corresponde a una exigencia constitucional insoslayable (C.P., art. 214-2)” (8) .
Con base en las anteriores consideraciones, se procede a examinar el Decreto 4704 de 2008, “Por el cual se declara el estado de emergencia social por un período de treinta (30) días”.
4. Inconstitucionalidad del Decreto 4704 de 2008 por ausencia de motivación.
Por medio del Decreto 4704 de 2008, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia social por un período de 30 días contados a partir de su declaratoria. En lo que respecta al aspecto formal, advierte esta Corte que (i) contiene una parte considerativa, con seis párrafos no numerados; (ii) lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros; (iii) señala el ámbito espacial de la declaratoria, toda vez que indica que dicho estado de excepción cobija todo el territorio nacional; (iv) establece en su artículo 1º el período para el cual se declaró, y (v) en su artículo 2º señala el término durante el cual el Presidente de la República hará uso de las facultades excepcionales: 30 días contados a partir de su declaratoria.
Pasando a la declaratoria que antecedió a la que ahora se estudia, se aprecia en los considerandos del Decreto 4333 de noviembre 17 de 2008 que entonces se declaró el estado de emergencia social en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días, ante la situación social generada por la actividad de los captadores o recaudadores de dineros del público en operaciones no autorizadas, y ante la insuficiencia de las medidas ordinarias para poder conjurar las causas de dicha crisis y prevenir la extensión de sus efectos.
En el Decreto 4704 de 2008, ahora objeto de revisión, también se expresa que en virtud de la declaratoria, se adoptaron medidas de excepción y se adelantaron diversas actuaciones “orientadas a detener los fenómenos que han venido amenazando la estabilidad del orden social” y que, sin embargo, “han sobrevenido diversas manifestaciones sociales que comprometen a la población de aquellas regiones afectadas por las actividades desplegadas por captadores o recaudadores de dineros del público sin autorización”, razón por la cual, “ante la coyuntura descrita, se hace necesario adoptar medidas encaminadas a contrarrestar los efectos de la crisis social generada e impedir la extensión de los efectos”.
Como puede apreciarse, en el Decreto 4704 de 2008 la motivación es aparente, al no enunciar ni detallar los hechos que originaron el advenimiento de esas “diversas manifestaciones sociales” que habrían determinado la nueva declaración del estado de emergencia social; se trata de una expresión insuficiente e imprecisa, que coloca a esta Corte en imposibilidad de efectuar el correspondiente control de constitucionalidad sobre esa preceptiva y la que se ha expedido bajo su amparo.
Repásese que la Constitución y la Ley 137 de 1994 exigen, para efectos de poder efectuar el control integral, una motivación acerca de la declaración del estado de excepción, “la cual bien puede ser escueta y concisa, pero no inexistente o implícita” (9) , como ahora sucede en el Decreto 4704 de 2008, donde brilla por su ausencia la mención y explicación de los hechos que a juicio del Gobierno Nacional dieron origen a la segunda declaración, consecutiva, del estado de emergencia social, omitida como si tácitamente bastare con lo explicado en sustento de una declaración precedente.
Al no figurar en el decreto en revisión una verdadera motivación para su expedición, resultan vulnerados, de contera, los principios constitucionales de finalidad, necesidad y proporcionalidad, ya que al ignorarse cuáles son esas circunstancias que presuntamente alteran el orden económico y social, esta corporación tampoco puede establecer cuál es el impacto de la declaración y de las medidas adoptadas, sobre los derechos fundamentales de los coasociados.
Para esta Corte la falencia que evidencia el Decreto Legislativo 4704 de 2008 es insubsanable y no puede ser suplida en el curso del juicio de constitucionalidad mediante el decreto y práctica de pruebas, pues las diversas argumentaciones presentadas por las autoridades públicas en estos casos, no tienen por finalidad reparar los graves vacíos en la motivación de ese acto jurídico, sino ilustrar al juez constitucional sobre el alcance, razón y significado de la medida excepcional.
En efecto, las intervenciones realizadas en su oportunidad por los ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público como por la Presidencia de la República, consignan hechos y razones de diversa índole en relación con la agudización de la problemática social y económica que generó la captación o recaudo masivo e ilegal de dineros del público, situación de crisis que a su juicio no había sido plenamente conjurada, apreciaciones de dichas autoridades que, sin embargo, se produjeron fuera de tiempo y no alcanzan la oportunidad, ni el mérito, ni la eficacia para superar la ausencia de motivación que experimenta el analizado decreto, en tanto debieron quedar plasmadas en este, conforme lo indican la carta, la LEEE y reiterada jurisprudencia de esta corporación.
Advierte finalmente esta Corte que la motivación consignada en el Decreto 4333 de noviembre 17 de 2008, por el cual se había declarado previamente el estado de emergencia en todo el territorio nacional, ni su referencia a esa declaratoria precedente en el decreto ahora en revisión, satisfacen en manera alguna el requisito que aquí se extraña, toda vez que en la nueva declaratoria de estado de excepción, por virtud de la normatividad y doctrina indicada, se imponía la enunciación siquiera concisa de los hechos y las razones de las “diversas manifestaciones sociales” que habían sobrevenido adicionalmente, con ocasión de la continuada o acrecentada captación ilegal de recursos del público.
Por lo anterior, y sin que sea necesario acometer otras consideraciones, la Corte Constitucional declarará inexequible el Decreto 4704 de 2008.
Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 4704 de diciembre 15 de 2008 “Por el cual se declara el estado de emergencia social por un período de treinta (30) días”.
(1) C-135 de 2009.
(2) C-135 de 2009 (feb. 25), M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(3) C-122 de 1997 (mar. 12), Ms.Ps. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz.
(4) C-179 de 1994 (abr. 13), M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(5) C-122 de 1999 (mar. 1º), M.P. Fabio Morón Díaz.
(6) C-004 de 1992 (mayo 7), M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(7) C-004 de 1992 (mayo 7), M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(8) C-135 de 1996 (abr. 9), M.P. Jorge Arango Mejía.
(9) C-135 de 1996.

References: artículo 215
 artículo 215
 artículo 2
 artículo 215
 artículo 2
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 8
 artículo 11
 artículo 12
 artículo 11
 artículo 1
 artículo 2