Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US20942
Timestamp: 2019-10-20 15:36:33+00:00

Document:
ECLI:SI:USRS:2001:U.I.28.01
Sklep o uvedbi krajevnega samoprispevka za Krajevno skupnost Pertoča po programih posameznih vasi - za naselje Pertoča in Ropoča (Uradni list RS, št. 108/2000) ni predpis in se ne sme uporabljati.
ZLS drugem odstavku 46. člena določa, da razpiše referendum občinski svet.
Z uvedbo lokalne samouprave in ustanovitvijo novih občin so novoustanovljene krajevne skupnosti izgubile naravo samostojne lokalne skupnosti in se je njihova vloga in položaj bistveno omejila. Ustanovljeni ožji deli občine nimajo vnaprej določenih pristojnosti, temveč le tiste, ki jim jih poveri občina s statutom. ZLS v 19.b členu le primeroma navaja naloge, ki se lahko prenesejo in izrecno poudarja, da gre za prenos v izvajanje ožjim delom občine. Na podlagi navedene določbe se na ožje dele občine ne more prenesti normodajna funkcija, to je funkcija sprejemanja temeljnih odločitev v obliki občinskih predpisov (65. člen ZLS).
Ker Svet KS Pertoča ni bil pristojen za razpis referenduma in za izdajo sklepa o uvedbi samoprispevka, Ustavno sodišče ugotavlja, da izpodbijani sklep kot predpis ne obstaja in se zato ne sme uporabljati.
Ustavno sodišče, ugotovitev, da izpodbijani akt ni predpis in se ne sme uporabljati.
Samoprispevek, referendum, nepristojnost sveta krajevne skupnosti za razpis.
Lokalna samouprava, krajevni samoprispevek.
Krajevna skupnost, krajevni samoprispevek.
Krajevni samoprispevek, referendum.
Občina (mesto), normativna dejavnost države.
Država, pogoji normativnega urejanja.
Občinski predpisi, objava in veljavnost.
Zakon o samoprispevku (ZSam), 3. čl.
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), 19. b, 46., 46. a, 47. b,
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 1. odst. 40., 46. čl.
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji zadevi št. U-I-365/96 z dne 4. 11. 1999, Uradni list RS, št. 99/99 - OdlUS VIII,241 in št. U-I-166/99 z dne 22. 3. 2001, Uradni list RS, št. 37/01.
U-I-28-01 LM.pdf
U-I-28-01.pdf
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Jožefa Mencigarja iz Rogašovcev, na seji dne 28. junija 2001
1. Pobudnik izpodbija Sklep o uvedbi krajevnega samoprispevka za Krajevno skupnost Pertoča po programih posameznih vasi - za naselje Pertoča in Ropoča (v nadaljevanju Sklep), ker meni, da so bile pri njegovem sprejemanju storjene napake. Poudarja, da referenduma za uvedbo samoprispevka ni razpisal pristojni organ - Občinski svet Občine Rogašovci, temveč Svet Krajevne skupnosti Pertoča (v nadaljevanju KS Pertoča). Ker je bil referendum razpisan za območje celotne Krajevne skupnosti Pertoča (v nadaljevanju KS Pertoča) in je večina volivcev glasovala proti uvedbi samoprispevka, po pobudnikovem mnenju samoprispevek sploh ni bil izglasovan. Pri tem se sklicuje na mnenje Službe za lokalno samoupravo pri Vladi, za katero je v zvezi s pritožbo pobudnika glede obravnavanega samoprispevka zaprosil Župan Občine Rogašovci. Pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijani sklep odpravi.
2. Župan Občine Rogašovci v svojih pojasnilih v zvezi s pobudo navaja, da je pobudnik vložil pobudo na podlagi pridobljenega mnenja Službe za lokalno samoupravo, da Svet KS Pertoča ni pristojen za razpis referenduma. Poudarja, da mu odločitve Sveta KS Pertoča niso bile posredovane v podpis ter da je vse svoje odločitve v zvezi z izvedbo referenduma za uvedbo samoprispevka poslal v objavo Uradnemu listu Republike Slovenije sam Svet KS Pertoča. Nadalje navaja, da na podlagi 60. člena Statuta Občine Rogašovci (Uradni list RS, št. 66/99 - v nadaljevanju Statut), ki določa pristojnosti krajevnih skupnosti, te niso pristojne za razpis krajevnih samoprispevkov.
3. Komisija za Statut in pravna vprašanja Občine Rogašovci navaja, da je Občinski svet Občine Rogašovci preučil pobudo in ugotovil, da je Svet KS Pertoča pristojen za razpis referenduma za uvedbo samoprispevka na podlagi drugega in tretjega odstavka 60. člena Statuta in enajste alinee 16. člena Statuta KS Pertoča. Poudarja, da tudi druge krajevne skupnosti še vedno razpisujejo referendume in tako je ravnala tudi KS Pertoča. Sredstva, zbrana s samoprispevkom v naseljih Pertoča in Ropoča, naj bi se izključno uporabljala za ti dve naselji. Sofinanciranje skupnega vodovoda naj bi pomenilo sofinanciranje izgradnje sekundarnega omrežja v navedenih naseljih.
4. KS Pertoča v svojem odgovoru pojasnjuje postopek razpisa referenduma za uvedbo samoprispevka in poudarja, da so bili v vseh postopkih prisotni Župan, delavci občinske uprave in nekateri člani občinskega sveta ter da je glasovanje na referendumu vodila Občinska volilna komisija. Svet KS je menil, da se trinajsta alinea 17. člena Statuta Občine Rogašovci, ki določa, da Občinski svet razpisuje referendume, nanaša le na referendume, ki jih Občina razpisuje za svoje celotno območje. Zato je Občinski svet na seji dne 23. 2. 2001 sprejel sklep, s katerim je naknadno potrdil vse postopke in sklepe, ki jih je sprejel in izvedel v postopku razpisa referenduma Svet KS Pertoča. Pobudnikove navedbe, da samoprispevek ni bil izglasovan, so po mnenju nasprotne udeleženke neutemeljene. Iz Sklepa o razpisu referenduma za uvedbo krajevnega samoprispevka za območje Krajevne skupnosti Pertoča po programih posameznih vasi (Uradni list RS, št. 80/2000) je bilo razvidno, da se bo izid glasovanja ugotavljal ločeno po vaseh (15. člen).
5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o glavni stvari.
6. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-365/96 z dne 4. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 99/99 in OdlUS VIII, 241) Zakon o samoprispevku (Uradni list SRS, št. 35/85 in nasl. - v nadaljevanju ZSam) razveljavilo z odložnim rokom enega leta. Ta je potekel dne 10. 12. 2000. Prenehanje veljavnosti ZSam pa ne pomeni, da uvedba krajevnega samosprispevka ni mogoča. ZLS v 46.a členu določa, da občani lahko odločajo na referendumu o samoprispevkih in da se referendum opravi v skladu z njegovimi določbami ter določbami Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. - v nadaljevanju ZRLI), če z zakonom, ki določa in ureja referendum, ni drugače urejeno. ZLS v drugem odstavku 47.b člena določa, da je odločitev o uvedbi samoprispevka sprejeta, če je zanjo glasovala večina volivcev, ki so glasovali v občini oziroma v delu občine, za katerega se bo samoprispevek uvedel. Iz navedenega sledi, da občine kljub prenehanju veljavnosti ZSam lahko razpišejo in uvedejo samoprispevek v skladu z ZLS in ZRLI.
7. V navedeni odločbi št. U-I-365/96 je Ustavno sodišče ugotovilo, da so nekatere določbe ZSam prenehale veljati (ugasnile), ker so bile odraz pravnega statusa, ki so ga krajevne skupnosti imele po prejšnji državni ureditvi. Tako je med drugim ugotovilo, da se določbi prvega in drugega odstavka 3. člena ZSam, ki dajeta krajevnim skupnostim pristojnost za razpis referenduma o samoprispevku in s tem tudi pristojnost za sprejem akta o uvedbi samoprispevka, ne moreta več uporabljati. Na podlagi prvega odstavka 3. člena ZSam so bile namreč pristojne za uvedbo samoprispevka krajevne skupnosti oziroma sveti krajevnih skupnosti in le izjemoma občine oziroma občinske skupščine. Z uvedbo lokalne samouprave in ustanovitvijo novih občin so novoustanovljene krajevne skupnosti izgubile naravo samostojne lokalne skupnosti in se je njihova vloga in položaj bistveno omejila. Tako členitev občine na njene ožje dele - poleg krajevnih še na četrtne in vaške skupnosti - ni več obvezna, temveč je prepuščena odločitvi samih občin. Ustanovljeni ožji deli občine nimajo vnaprej določenih pristojnosti, temveč le tiste, ki jim jih poveri občina s statutom. ZLS v 19.b členu le primeroma navaja naloge, ki se lahko prenesejo in izrecno poudarja, da gre za prenos v izvajanje ožjim delom občine. Ožji deli občine - krajevne, četrtne in vaške skupnosti - lahko torej le izvršujejo naloge, ki so jih predhodno že sprejeli organi občine - občinski svet, če gre za izvajanje splošnega akta, ali občinska uprava, če gre za izvajanje posamičnega akta. Na podlagi navedene določbe se na ožje dele občine ne more prenesti normodajna funkcija, to je funkcija sprejemanja temeljnih odločitev v obliki občinskih predpisov (65. člen ZLS).
8. ZLS v drugem odstavku 46. člena določa, da razpiše referendum občinski svet. V občini se lahko razpiše referendum o vseh vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine, ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve (prvi odstavek 46. člena ZLS). Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt. Izjemo od tega pravila določa prvi odstavek 46.a člena, ki dopušča, da se lahko razpiše referendum o samoprispevku. Ustavno sodišče je v že navedeni odločbi št. U-I- 365/96 ugotovilo, da je samoprispevek možen vir financiranja lokalne skupnosti ali njenih ožjih delov, ki ga je mogoče uvesti le na podlagi neposrednega odločanja občanov na referendumu in da je pravni akt o uvedbi samoprispevka občinski predpis.
9. KS Pertoča je bila ustanovljena s Statutom Občine Rogašovci iz leta 1999 (2. člen Statuta). Gre za krajevno skupnost, ustanovljeno v skladu z novo zakonodajo na področju lokalne samouprave. Zato se glede pristojnosti za sprejem izpodbijanega sklepa ne more sklicevati na 3. člen ZSam, čeprav v času razpisa referenduma in sprejetja izpodbijanega sklepa o uvedbi samoprispevka še ni potekel razveljavitveni rok enega leta iz že navedene odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-365/96.1 Pristojnost za razpis referenduma o krajevnem samoprispevku za območje cele občine ali njenega dela je v pristojnosti občinskega sveta. Občina s svojim statutom te svoje naloge ne more prenesti na ožje dele občine.
10. Izpodbijani sklep je bil sprejet na podlagi referenduma, ki ga je razpisal nepristojen organ, ker Svet KS Pertoča ni bil pristojen za razpis referenduma in za izdajo sklepa o uvedbi samoprispevka. Zato Ustavno sodišče ugotavlja, da izpodbijani sklep ne obstaja kot predpis in se kot tak ne sme uporabljati.
Ustavno sodišče je enako odločilo v odločbi št. U-I-166/99 z dne 22. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 37/01).
11. Ta odločitev Ustavnega sodišča omogoča, da lahko zavezanci za plačilo samoprispevka na podlagi izpodbijanega sklepa v skladu s 46. členom ZUstS zahtevajo vrnitev že plačanih sredstev samoprispevka.
12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam- Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno, sodnika Ribičič in Ude sta dala pritrdilno ločeno mnenje.
1Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 70/97 - ZLS-H) je v končni določbi 18. člena predvidel, da bi morali občinski sveti uskladiti statute z določbami tega zakona v šestih mesecih po njegovi uveljavitvi (15. 5. 1998) in da ožjim delom občin, ki so pravne osebe in katerih organizacija, delovanje in pravni status ne bodo usklajeni, preneha pravna subjektiviteta ter da se po uradni dolžnosti odpravijo njihovi žiro računi z 31. 12. 1998 (prvi in drugi odstavek 18. člena). S to določbo je zakonodajalec dokončno določil prenehanje vseh krajevnih skupnosti, ki so bile ustanovljene še v prejšnjih občinah, in so na podlagi 4. člena Zakona o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94 in nasl. - ZUODNO) nadaljevale s svojim delom, ker občinski sveti niso uskladili notranje členitve z določbami ZLS. Ustavno sodišče je zato upoštevalo, da so krajevne skupnosti, ustanovljene v prejšnjih občinah, še obdržale svojo pristojnost za uvedbo samoprispevka do njihove uskladitve z ZLS oziroma njihovega prenehanja na podlagi Zakona. Zato so se v sklepih o uvedbi samoprispevka, sprejetih do 31. 12. 1998, še lahko sklicevale na 3. člen ZSam.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča in sodnika dr. Udeta
1. Potem, ko je naš predlog, da bi po načelu koneksitete obravnavali ustavnost ureditve v Zakonu o lokalni samoupravi (drugi odstavek 47b. člena), po kateri se o uvedbi samoprispevka na referendumu odloča z navadno relativno večino, se pravi z večino glasov tistih, ki se referenduma udeleže (namesto poprejšnje navadne absolutne večine, tj. večine vseh volilnih upravičencev), ostal v manjšini, smo glasovali za odločbo, katere nosilni argument je, da referenduma ni razpisal pristojni organ. V tem ločenem mnenju pojasnjujemo, zakaj menimo, da ureditev referenduma o uvedbi samoprispevka ni skladna z Ustavo.
2. Referendum o uvedbi samoprispevka je še posebej pomemben, ker odločitev zavezuje k plačilu samoprispevka, torej neke vrste davščine, ki je pogosto dokaj visoka, tudi vse tiste, ki so na referendumu glasovali proti njegovi uvedbi. Ustava na eni strani omogoča državi, da predpisuje davke, carine in druge dajatve, lokalnim skupnostim pa, da jih predpisujejo ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon (147. člen). Na drugi strani pa lahko predstavljajo visoke davščine tudi poseg v lastninsko pravico, ki jo varuje 33. člen Ustave. Obremenjevanje z obveznostmi proti volji plačnika (zlasti lastnika nepremičnine) je zaradi tega eminentno ustavnopravno vprašanje, ki ga presoja Ustavno sodišče na podlagi načela sorazmernosti. Z vidika takih opredelitev je sporna sedanja ureditev, ki omogoča, da lahko z referendumom ob nizki udeležbi volilnih upravičencev in tesnem izidu izrazita manjšina zaveže širok krog državljanov k plačevanju samoprispevka. Sam pojem samoprispevka vključuje idejo, da se ljudje sami zavežejo k plačevanju davščine za točno določen namen, ne pa da o tem odloča izrazita manjšina, kar omogoča veljavna ureditev v Zakonu o lokalni samoupravi.
3. V konkretnem primeru so volilvci Vaške skupnosti Petroča v skladu z zakonsko določbo ("Odločitev o uvedbi samoprispevka je sprejeta, če je zanjo glasovala večina volivcev, ki so glasovali v občini oziroma v delu občine, za katerega se bo samoprispevek uvedel.") uvedli samoprispevek s 115 glasovi za in 95 glasovi proti, medtem ko se jih 188 referenduma ni udeležilo. Po zakonski ureditvi pred spremembo Zakona o lokalni samoupravi bi takšen izid pomenil, da samoprispevek ni uveden, ker bi manjkalo kar 88 glasov do navadne absolutne večine. Po novi ureditvi je samoprispevek izglasovan, čeprav je za njegovo uvedbo glasovalo 28,5% volivcev, 23,5% jih je bilo proti, medtem ko se jih 46,5% ni udeležilo referenduma. Problematična je ureditev, po kateri lahko manjšina volivcev uvede samoprispevek, toliko bolj, ker je lahko med tistimi, ki so glasovali za uvedbo precej volivcev, ki samoprispevka ne bodo plačevali (nezaposleni, študenti, tisti zaposleni ali upokojenci, ki so oproščeni plačevanja itd.).
4. Seveda bi se lahko v primeru slabše udeležbe zgodilo, da bi samoprispevek uvedel še veliko manjši delež vseh volivcev. V zvezi s tem velja opozoriti, da je bila prejšnja precej stroga večina nadomeščena z zelo nizko večino, saj bi bilo mogoče na različne načine preprečiti, da bi zelo izrazita manjšina odločala v imenu vseh prebivalcev. V tem primeru logika, da tisti, ki ostane doma, prepušča odločitev drugim, ni prepričljiva, ker ne gre za odločitev, pri kateri je lahko posameznik bolj ali manj zainteresiran, da se do nje opredeli, ampak gre za odločitev, ki zavezuje k plačevanju vse zavezance, ne glede na to, ali se referenduma udeležijo ali ne. Vmesna rešitev, ki bi bila manj skrajna od veljavne, bi bila, da bi bil predpisan kvorum, torej udeležba najmanj polovice vseh volilnih upravičencev na referendumu, ali da bi bil predpisan delež glasov vseh volilnih upravičencev (na primer ena tretjina ali dve petini od vseh volilnih upravičencev), ki mora biti dosežen, da bi bil samoprispevek izglasovan. Na ta način bi lahko preprečili, da bi izrazita manjšina, teoretično gledano en sam glas za, če ni glasov proti, odločala o uvedbi samoprispevka. Za takšno ureditev ni videti nobenega razumnega razloga. Prav nasprotno, ureditev je takšna, da bo nujno vodila do vedno novih sporov in upravičenih ugovorov vseh, ki bodo z odločitvijo zavezani in v končni posledici do opuščanja referendumov o samoprispevkih.
Pridružujem se ločenemu mnenju sodnikov dr. Ribičiča in dr. Udeta.
Jožef Mencigar, Rogašovci
Uradni list RS, št. 62/2001 in OdlUS X, 137

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče