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Timestamp: 2016-10-28 02:44:11+00:00

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124 I 113. Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 30. Januar 1998 i.S. Georg M�ller gegen Kanton Aargau (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 31 Cst.; remise � l'Etat des gains d'un �tablissement cantonal jouissant d'un monopole. Port�e de la r�serve des r�gales cantonales de l'art. 31 al. 2 Cst. Le monopole d'assurance des b�timents n'est pas admissible comme monopole fiscal (consid. 3). Un monopole justifi� par des buts de police ou de politique sociale peut r�aliser un b�n�fice dans la mesure o� les principes constitutionnels sur le pr�l�vement des contributions sont respect�s (consid. 4 et 5). Le principe de la couverture des frais s'applique �galement aux droits r�galiens dans la mesure o� un monopole fiscal n'est pas autoris� (pr�cision de la jurisprudence) (consid. 6b). Base l�gale pour la remise � l'Etat d'un modeste exc�dent (consid. 7). Faits � partir de page 12
Gem�ss dem aargauischen Gesetz vom 15. Januar 1934 �ber die Geb�ude- und Fahrnisversicherung (Geb�udeversicherungsgesetz) sind alle im Kanton gelegenen Geb�ude obligatorisch bei der Aargauischen Geb�udeversicherungsanstalt (Anstalt) zu versichern. Am 18. Juni 1996 �nderte der Grosse Rat des Kantons Aargau das Gesetz. Dabei wurde unter anderem ein neuer � 34a eingef�gt, welcher wie folgt lautet:
1 Die Anstalt hat von einem allf�lligen nach der Verwendung des Jahres�berschusses f�r Versicherungszwecke verbleibenden Rest h�chstens die H�lfte, begrenzt auf eine Million Franken, der Staatskasse abzuliefern.
a) die Vornahme von betriebswirtschaftlich notwendigen Abschreibungen und R�ckstellungen;
b) die ausreichende �ufnung der gesetzlichen Reserven;
c) angemessene Einlagen in den kantonalen L�schfonds.
3 Bestehen �ber mehrere Jahre hinweg �bersch�sse, sind die Pr�mien zu verbilligen oder die Versicherungsleistungen entsprechend anzupassen.
Die Gesetzes�nderung wurde in der Volksabstimmung vom 22. September 1996 angenommen und auf den 1. Januar 1997 in Kraft gesetzt.
Prof. Dr. Georg M�ller, Eigent�mer einer im Kanton Aargau gelegenen Liegenschaft, erhebt im Anschluss an die Publikation des Erlasses in der Gesetzessammlung staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 31 BV mit dem Antrag, � 34a des Gesetzes aufzuheben.
1. Das Bundesgericht pr�ft die Zul�ssigkeit der bei ihm eingereichten Beschwerden von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 122 I 39 E. 1 S. 41, mit Hinweisen).
a) Die staatsrechtliche Beschwerde ist zul�ssig gegen letztinstanzliche kantonale Hoheitsakte, die nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbeh�rde angefochten werden k�nnen (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 OG). Das Erfordernis der Ersch�pfung des kantonalen Instanzenzugs gilt auch f�r die Anfechtung kantonaler Erlasse im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (BGE 119 Ia 197 E. 1b S. 200, 321 E. 2a S. 324). Gem�ss � 68 des aargauischen Gesetzes vom 9. Juli 1968 �ber die Verwaltungsrechtspflege k�nnen kantonale Dekrete und Verordnungen sowie Erlasse der Gemeinden, �ffentlich-rechtlichen K�rperschaften und Anstalten jederzeit dem Verwaltungsgericht zur Pr�fung auf ihre Verfassungs- und Gesetzm�ssigkeit unterbreitet werden. Dies gilt jedoch nicht f�r kantonale Gesetze. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher direkt gegen die Gesetzes�nderung zul�ssig.
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Erlass ist legitimiert, wer durch die angefochtene Bestimmung unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit fr�her oder sp�ter einmal) in seiner rechtlich gesch�tzten Stellung betroffen wird (BGE 122 I 222 E. 1a S. 224, mit Hinweisen). Insoweit Art. 31 BV verfassungsrechtliche Schranken f�r die Zul�ssigkeit kantonaler Monopole enth�lt, kann sich der Beschwerdef�hrer neben Art. 4 BV auch auf diese Bestimmung berufen, da er als pr�mienzahlungspflichtiger Eigent�mer einer im Kanton Aargau gelegenen Liegenschaft vom Versicherungsmonopol betroffen ist. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
c) Bei der Pr�fung der Verfassungsm�ssigkeit eines kantonalen Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts massgebend, ob der betreffenden Norm nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigelegt werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen l�sst. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zug�nglich ist (BGE 123 I 112 E. 2a S. 116; BGE 122 I 18 E. 2a S. 20; mit Hinweisen).
2. Der angefochtene neue � 34a des Geb�udeversicherungsgesetzes kann zur Folge haben, dass ein Teil des Jahres�berschusses der Aargauischen Geb�udeversicherungsanstalt (Anstalt) nicht f�r Versicherungszwecke verwendet, sondern in die allgemeine Staatskasse abgeliefert wird. Der �berschuss der Anstalt kann daraus resultieren, dass diese h�here Pr�mien bezieht, als versicherungstechnisch erforderlich w�re; w�rde die Anstalt den �berschuss nicht dem Staat abliefern, k�nnte sie den Versicherten eine Pr�mienverbilligung gew�hren. Im Ergebnis werden die Beitr�ge, welche die obligatorisch bei der Anstalt versicherten Grundeigent�mer zu bezahlen haben, insofern teilweise nicht f�r Zwecke der Versicherung, sondern zur Finanzierung allgemeiner Staatsausgaben verwendet. Die Grundeigent�mer werden dadurch mit einer nicht zweckgebundenen, dem allgemeinen Mittelbedarf des Staates dienenden Abgabe belastet, die sich wirtschaftlich wie eine Steuer auswirkt. Die Ablieferungspflicht wurde denn auch damit begr�ndet, dass der Staat seine Finanzierungsm�glichkeiten aussch�pfen solle.
Nach Ansicht des Beschwerdef�hrers wird dadurch der bisherige sozialpolitische Zweck des Versicherungsmonopols durch einen fiskalischen Zweck erg�nzt; damit werde ein neues kantonales Monopol eingef�hrt, was, soweit dieses fiskalisch motiviert sei, gegen Art. 31 Abs. 2 BV verstosse.
3. a) Art. 31 Abs. 1 BV gew�hrleistet die Handels- und Gewerbefreiheit. Nach Abs. 2 bleiben kantonale Bestimmungen �ber die Aus�bung von Handel und Gewerben und deren Besteuerung vorbehalten; sie d�rfen jedoch, soweit die Bundesverfassung nichts anderes vorsieht, den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeintr�chtigen. Vorbehalten bleiben auch die kantonalen Regalrechte.
Die Bundesverfassung hatte in der urspr�nglichen Formulierung von 1874 nur das kantonale Salzregal ausdr�cklich vorbehalten. In BGE 124 I 11 S. 15Lehre und Praxis war jedoch weitgehend unbestritten, dass auch weitere kantonale Monopole, die vor 1874 bereits bestanden hatten, zul�ssig waren, namentlich das Bergregal, das Jagd- und Fischereiregal sowie die obligatorische staatliche Geb�udeversicherung (SALIS, Schweizerisches Bundesrecht, 2. Aufl., V. Bd., Bern 1904, Nr. 2380 und 2381; vgl. BGE 91 I 182 E. 2b S. 186; BGE 37 I 503 E. 6 S. 530; WALTHER BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3. Aufl. Bern 1931, S. 228 f.; MARKUS FELDMANN, Kartelle, Trusts und Monopole im Verh�ltnis zur Handels- und Gewerbefreiheit, Diss. Basel 1931, S. 129 f.; bzgl. Geb�udeversicherung a.M. LUCIANO GIUDICI, Problemi giuridici della municipalizzazione dei servizi pubblici, Tesi Berna 1964, Locarno 1970, S. 68 ff.; MELCHIOR SPAHN, Die kantonalen Regalrechte nach Art. 31 Abs. 2 der Bundesverfassung, Diss. Z�rich 1956, S. 84 ff.). Anl�sslich der Revision der Wirtschaftsartikel von 1947 wurde in Art. 31 Abs. 2 BV der Vorbehalt auf die kantonalen Regalrechte ganz allgemein erweitert (Darstellung der Entstehungsgeschichte bei KARIN SUTTER-SOMM, Das Monopol im schweizerischen Verwaltungs- und Verfassungsrecht, Diss. Basel 1989, S. 106 ff.).
Nach Lehre und Rechtsprechung erlaubt Art. 31 Abs. 2 BV den Kantonen, neue Monopole einzuf�hren, jedoch nur in bestimmten Grenzen; die Kantone d�rfen nicht jede wirtschaftliche T�tigkeit monopolisieren und damit die Handels- und Gewerbefreiheit faktisch ausser Kraft setzen. Es bleibt im einzelnen zu untersuchen, wo die Grenzen der zul�ssigen Monopolbildung liegen.
b) Nach einhelliger Auffassung gew�hrleistet Art. 31 Abs. 2 BV die historischen Grundmonopole wie das Jagd- und Fischereiregal, das Bergregal und das Salzmonopol. Diese Regale d�rfen auch fiskalischen Zwecken dienen (BGE 119 Ia 123 E. 2b S. 128; 114 Ia 8 E. 2b S. 11; 95 I 497 E. 2/3 S. 500 ff.; ULRICH H�FELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl. Z�rich 1993, S. 472 Rz. 1499; ULRICH H�FELIN/GEORG M�LLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. Z�rich 1993, S. 474; PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. III, Bern 1992, S. 387 f.; REN� RHINOW, Kommentar BV, Rz. 230 zu Art. 31; CLAUDE RUEY, Monopoles cantonaux et libert� �conomique, Th�se Lausanne 1988, S. 101 f.; SUTTER-SOMM, a.a.O., S. 48, 112, 116 f.).
Dar�ber hinaus d�rfen die Kantone weitere Monopole errichten, sofern dies durch hinreichende Gr�nde des �ffentlichen Wohls, namentlich polizeiliche oder sozialpolitische Gr�nde, gerechtfertigt und verh�ltnism�ssig ist (BGE 109 Ia 193 E. 2b S. 195 f.; 101 Ia 124 BGE 124 I 11 S. 16E. 8 S. 127 ff.; BGE 100 Ia 445 E. 5b S. 451; BGE 96 I 204 E. 1/2 S. 207 f.; BGE 95 I 144 E. 4/5 S. 149 ff.; BGE 91 I 182 E. 2b S. 186; FRAN�OIS AUBERT, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Bd. 2, Nachtrag bis 1994, Basel 1995, S. 887 f.; ANTOINE FAVRE, Droit constitutionnel suisse, 2. Aufl. Freiburg 1970, S. 399 f.; ANDR� GRISEL, Trait� de droit administratif, Neuch�tel 1984, S. 202 f.; ETIENNE GRISEL, Les monopoles d'Etat, in: M�l. A. Grisel, Neuch�tel 1983, S. 399-415, 410; ders., Libert� du commerce et de l'industrie, Vol. 2, Bern 1995, S. 224 ff.; FRITZ GYGI/PAUL RICHLI, Wirtschaftsverfassungsrecht, 2. Aufl. Bern 1997, S. 74 f.; H�FELIN/M�LLER, a.a.O., S. 475; HANS MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen Bundesverfassung, Basel 1976, S. 171; MOOR, a.a.O., S. 391 f.; RUEY, a.a.O., S. 257 ff.; SUTTER-SOMM, a.a.O., S. 47, 116 f., 142 ff.; vgl. auch BGE 123 II 359 E. 5b S. 368; kritisch GIUDICI, a.a.O., S. 47 ff.; KLAUS VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 3. Aufl. Bern 1995, S. 102 ff.). Im Unterschied zu den historischen Grundmonopolen d�rfen diese Monopole nicht als Fiskalmonopole ausgestaltet sein (BGE 101 Ia 124 E. 8c S. 129; BGE 100 Ia 445 E. 5b S. 451; BGE 95 I 144 E. 4b S. 150 f.; BGE 91 I 182 E. 2b S. 186; AUBERT, a.a.O., S. 887; FAVRE, a.a.O., S. 399; ANDR� GRISEL, a.a.O., S. 203; H�FELIN/HALLER, a.a.O., S. 472 Rz. 1498; H�FELIN/M�LLER, a.a.O., S. 475; YVO HANGARTNER, Grundz�ge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. 2, Z�rich 1982, S. 153; MARTI, a.a.O., S. 172; RHINOW, a.a.O., Rz. 230 f. zu Art. 31; RUEY, a.a.O., S. 101 ff.; SUTTER-SOMM, a.a.O., S. 117).
c) In der Lehre ist umstritten, zu welcher Kategorie das Geb�udeversicherungsmonopol geh�rt: manche Autoren stellen es den historischen Regalen gleich, da es bereits vor 1874 in der Mehrzahl der Kantone bestanden habe (MARC CHRISTEN, Kantonale Regale und Bundespolizeirecht, Diss. Bern 1950, S. 62 f.; KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980, Aarau 1986, S. 178; ETIENNE GRISEL, a.a.O. (1995), S. 221; GYGI/RICHLI, a.a.O., S. 74; HANGARTNER, a.a.O., S. 153; BEAT KR�HENMANN, Privatwirtschaftliche T�tigkeit des Gemeinwesens, Diss. Basel 1987, S. 68, 167; MARTI, a.a.O., S. 170; RUEY, a.a.O., S. 247 ff.; VALLENDER, a.a.O., S. 102). Andere betrachten es jedoch als Gewerbemonopol, das nicht schon kraft seines Alters gerechtfertigt werden k�nne (GIUDICI, a.a.O., S. 68; MOOR, a.a.O., S. 388 f.; SPAHN, a.a.O., S. 84 f.; SUTTER-SOMM, a.a.O., S. 113, 167 Anm. 36).
d) Die sachliche Besonderheit der historischen Bodenregale ergibt sich daraus, dass sie vorbestehende, nur beschr�nkt vorhandene, wirtschaftlich nutzbare Naturg�ter betreffen, die herrenlos sind und BGE 124 I 11 S. 17daher dem Kanton zustehen (Art. 664 ZGB; vgl. BGE 119 Ia 390 E. 5d/e, 9 und 11b, S. 399 f., 404 ff.; BGE 95 I 497 E. 2 S. 499; AUBERT, a.a.O., S. 888 Rz. 1954; MOOR, a.a.O., S. 387 f.). Das Gemeinwesen, dem die Herrschaft �ber diese G�ter zusteht, kann daraus gleichermassen einen wirtschaftlichen Nutzen ziehen, wie das ein privater Nutzungsberechtigter k�nnte, wenn die entsprechenden G�ter im Privateigentum st�nden. Das Versicherungsmonopol bezieht sich demgegen�ber nicht auf ein Naturgut, sondern auf eine gewerbliche T�tigkeit. Es ist eher mit den polizeilichen oder sozialpolitischen Gewerbemonopolen vergleichbar als mit den historischen Grundmonopolen. Der blosse Umstand, dass das Versicherungsmonopol in vielen Kantonen (unter anderem auch im Kanton Aargau, wo es mit Gesetz vom 16. Mai 1805 eingef�hrt wurde, vgl. CURT GIESKER, Zur Verstaatlichung der Geb�udeversicherung in der Schweiz, Diss. Z�rich 1912, S. 10 ff.) bereits vor 1874 bestand, kann deshalb f�r seine Zul�ssigkeit nicht entscheidend sein. Schon die Praxis des Bundesrates rechtfertigte das Geb�udeversicherungsmonopol damit, dass es nicht fiskalischen Zwecken diene (SALIS, a.a.O., Nr. 2381 S. 482 f.). Auch das Bundesgericht entschied 1911 bereits in diesem Sinne (BGE 37 I 503 E. 5 S. 524 f.). Daran ist festzuhalten. Anders als die historischen Grundregale ist somit das Geb�udeversicherungsmonopol als Fiskalmonopol nicht zul�ssig; seine Ausgestaltung ist nach den Kriterien des �ffentlichen Interesses zu beurteilen (ETIENNE GRISEL, a.a.O. (1995), S. 222; MOOR, a.a.O., S. 388 f.; RUEY, a.a.O., S. 240, 247 f., 250 ff.).
4. a) Der Beschwerdef�hrer bestreitet nicht, dass sich das Geb�udeversicherungsmonopol aus polizeilichen und sozialpolitischen Gr�nden rechtfertigen lasse. Er behauptet auch nicht, das aargauische Monopol sei in Wirklichkeit ein reines Fiskalmonopol. Umstritten ist einzig, ob es zul�ssig ist, dass ein grunds�tzlich polizeilich oder sozialpolitisch gerechtfertigtes Monopol daneben einen gewissen Reinertrag in die allgemeine Staatskasse abliefert.
b) Das Bundesgericht hat in BGE 95 I 144 E. 4b S. 150 f. entschieden, ein fiskalisches Interesse sei dann anzunehmen, wenn die Ausgestaltung oder Handhabung des Monopols es dem Monopolbetrieb gestatte, nach Deckung s�mtlicher Unkosten (insbesondere der Vornahme angemessener Abschreibungen und R�ckstellungen sowie nach Abzug des �blichen Zinses f�r Eigen- und Fremdkapital) dem Gemeinwesen in irgendeiner Form geldwerte Leistungen zu erbringen, die andernfalls mit Steuermitteln zu bezahlen w�ren. Um des Fiskalertrags willen l�sst sich ein Gewerbemonopol nicht BGE 124 I 11 S. 18rechtfertigen (a.a.O., E. 6 S. 153). In mehreren Entscheiden hat das Bundesgericht erkannt, dass rein fiskalische Interessen ein Gewerbemonopol nicht rechtfertigen k�nnten (BGE 109 Ia 193 E. 2b S. 196; BGE 100 Ia 445 E. 5b S. 451; BGE 96 I 204 E. 1 S. 207; BGE 91 I 182 E. 2b S. 186). Das bedeutet umgekehrt, dass noch nicht von einem unzul�ssigen fiskalischen Zweck gesprochen werden kann, wenn ein Monopol, das sich unabh�ngig von fiskalischen Interessen mit zul�ssigen Gr�nden des �ffentlichen Wohls rechtfertigen l�sst, daneben einen gewissen, unbedeutenden Reinertrag abwirft. Die Lehre ist - soweit sie sich zu dieser Frage �ussert - mehrheitlich ebenfalls dieser Auffassung (AUBERT, a.a.O., S. 888 Rz. 1955; ETIENNE GRISEL, a.a.O. (1983), S. 411, (1995), S. 226 f.; BLAISE KNAPP, Pr�cis de droit administratif, 4. Aufl. Basel 1991, S. 294 Rz. 1396, S. 582 Rz. 2826; MOOR, a.a.O., S. 389 f.; RUEY, a.a.O., S. 98 ff., 119; besonders f�r die Geb�udeversicherung: ETIENNE GRISEL, a.a.O. (1995), S. 222; HEINRICH KOLLER, Wirtschaftsverwaltungsrecht, in: Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 1984, S. 487-547, 531, 533). Nach MARTI (a.a.O., S. 172) liegt ein fiskalischer Charakter vor, wenn ein Monopolbetrieb st�ndig �bersch�sse abwirft, welche als feste und nicht bloss kasuelle und unbedeutende Betr�ge in die Staats- oder Gemeindekasse fliessen, besonders wenn die Leistungen so tarifiert sind, dass das Gemeinwesen st�ndig einen �berschuss erzielt.
c) Der Beschwerdef�hrer erachtet es demgegen�ber als nicht zul�ssig, dass die Monopolanstalt einen Reingewinn dem Staat abliefere. Die Pr�mien der Versicherten seien Geb�hren, f�r welche das Kostendeckungsprinzip gelte. Die Begr�ndetheit dieser Auffassung ist im folgenden zu pr�fen.
5. a) Die Unzul�ssigkeit von Fiskalmonopolen dient in erster Linie dem Schutz einer privatwirtschaftlichen Ordnung; w�rde ein rein fiskalisches Interesse als hinreichendes �ffentliches Interesse f�r die Begr�ndung eines Monopols anerkannt, k�nnte ein Kanton die ganze Wirtschaftst�tigkeit, soweit sie gewinnbringend ist, monopolisieren und damit die privatwirtschaftliche Ordnung und die Handels- und Gewerbefreiheit faktisch aus den Angeln heben. Das ist jedoch nicht der Fall, wenn ein Monopol, das sich durch ein hinreichendes nicht-fiskalisches Interesse rechtfertigen l�sst, nebenbei dem Staat einen Ertrag abliefert. Das fiskalische Nebeninteresse darf zwar f�r die Rechtfertigung des Monopols nicht herangezogen werden, hindert diese umgekehrt aber auch nicht. Die Handels- und Gewerbefreiheit in ihrem Sinne als H�terin einer privatwirtschaftlichen BGE 124 I 11 S. 19Ordnung wie auch als individualrechtlicher Schutz der Aus�bung bestimmter wirtschaftlicher T�tigkeiten wird dadurch nicht st�rker beeintr�chtigt als durch ein (zul�ssiges) Monopol, welches keinen Ertrag abwirft.
b) Sodann steht der Schutz der Monopolben�tzer zur Diskussion: Das Geb�udeversicherungsmonopol hat zur Folge, dass die Eigent�mer nicht selber ausw�hlen k�nnen, ob und allenfalls bei welcher Versicherung sie ihr Geb�ude versichern wollen. Die Versicherungspr�mie hat daher den Charakter einer zwangsweise erhobenen Geb�hr f�r eine obligatorische staatliche Leistung. Insofern untersteht sie den verfassungsrechtlichen Grunds�tzen der Abgabenerhebung. Enth�lt die Abgabe eine fiskalische Komponente, so m�ssen die daf�r geltenden Voraussetzungen erf�llt sein.
c) Auch bei andern als den historischen Grundregalen kann es demnach mit Art. 31 Abs. 2 BV vereinbar sein, dass eine staatliche Monopolanstalt einen Reingewinn erzielt und dem Staat abliefert. Voraussetzung ist, dass sich das Monopol auch unabh�ngig vom fiskalischen (Neben-)Zweck mit hinreichenden �ffentlichen Interessen rechtfertigen l�sst und die verfassungsm�ssigen Grunds�tze der Abgabenerhebung erf�llt sind. Die erste Voraussetzung ist vorliegend nicht bestritten. Hingegen r�gt der Beschwerdef�hrer, das in Art. 4 BV enthaltene und in � 30 des Geb�udeversicherungsgesetzes n�her umschriebene Kostendeckungsprinzip werde durch die Ablieferungspflicht verletzt. Dies ist im folgenden zu pr�fen.
6. a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bed�rfen �ffentliche Abgaben der Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung der Abgabe an eine untergeordnete Beh�rde, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen selber festlegen, doch k�nnen diese Anforderungen f�r gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch �berpr�fbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und �quivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 123 I 248 E. 2 S. 249, 254 E. 2a S. 255; BGE 122 I 279 E. 6a S. 289, 305 E. 5a S. 311 f., je mit Hinweisen). Das Legalit�tsprinzip ist zudem nach der Natur der Abgabe differenziert zu betrachten (BGE 121 I 230 E. 3g/aa S. 238). Es darf weder seines Gehalts entleert, noch auf der andern Seite in einer Weise �berspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilit�t in einen unl�sbaren Widerspruch ger�t (BGE 120 Ia 1 E. 3c S. 3, mit Hinweis). Insbesondere sind die Anforderungen nach der H�he der BGE 124 I 11 S. 20fraglichen Abgabe zu differenzieren; so sind die Kanzleigeb�hren im Hinblick auf ihre im allgemeinen geringe H�he seit je vom Erfordernis einer formellgesetzlichen Grundlage ausgenommen worden (BGE 112 Ia 39 E. 2a S. 44; RDAT 1997 I 54167, E. 4a).
b) Das Kostendeckungsprinzip findet freilich keine Anwendung auf Regalgeb�hren, das heisst auf Geb�hren, die f�r die Einr�umung eines Regalrechts oder einer Konzession erhoben werden und denen keine spezielle staatliche Leistung gegen�bersteht (BGE 121 II 183 E. 4a S. 187 f.; BGE 119 Ia 123 E. 3c S. 130; BGE 114 Ia 8 E. 2b S. 12; BGE 109 Ib 308 E. 5b S. 314; BGE 101 Ib 462 E. 3b S. 468; GEORG M�LLER, Rechtsgleichheit, Kommentar zu Art. 4 BV, �berarbeitung 1995, Rz. 82; REN� RHINOW/BEAT KR�HENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg�nzungsband, Basel 1990, S. 341). Das wird damit begr�ndet, dass das Regal fiskalisch motiviert sei und entsprechend ausgen�tzt werden k�nne (BGE 119 Ia 123 E. 3c S. 130; BGE 95 I 497 E. 3 S. 501 f.). Diese Begr�ndung kann indessen nur soweit gelten, als �berhaupt eine fiskalische Rechtfertigung von Regalen zul�ssig ist, also namentlich f�r die historischen Grundregale oder f�r Regale, bei denen die Verfassung ausdr�cklich eine fiskalische Komponente vorsieht (z.B. Art. 36 Abs. 2 oder Art. 39 Abs. 4 BV). Sie kann jedoch keine Anwendung finden auf Geb�hren, welche die Ben�tzer einer obligatorischen staatlichen bzw. monopolisierten Dienstleistung daf�r zu bezahlen haben. Dabei handelt es sich der Sache nach nicht um Regalabgaben, sondern um Verwaltungsgeb�hren. Es kann diesbez�glich nichts anderes gelten als f�r jede andere staatliche Dienstleistung bzw. die daf�r zu bezahlenden Geb�hren (vgl. auch BGE 103 Ia 85 E. 5a S. 87 f.; ETIENNE GRISEL, a.a.O. (1995), S. 226 f.). F�r Gewerbemonopole ist daher in Pr�zisierung der bisherigen Praxis festzuhalten, dass hier die �blichen Grunds�tze der Geb�hrenerhebung Anwendung finden, jedenfalls soweit es sich um Geb�hren f�r obligatorische Leistungen handelt.
c) Nach dem Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamteing�nge an Kausalabgaben den Gesamtaufwand f�r den betreffenden Verwaltungszweig nicht oder h�chstens geringf�gig �berschreiten (BGE 121 I 230 E. 3f S. 236 f., mit Hinweisen). Zum Gesamtaufwand sind nicht nur die laufenden Ausgaben des betreffenden Verwaltungszweiges, sondern auch angemessene R�ckstellungen, Abschreibungen und Reserven hinzuzurechnen (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174; BGE 118 Ia 320 E. 4b S. 325; ANDR� GRISEL, a.a.O., S. 611 f.).
d) Das Kostendeckungsprinzip ist ein Surrogat f�r eine gesetzliche BGE 124 I 11 S. 21Grundlage. Ist es eingehalten, so k�nnen die sonst �blichen Anforderungen an eine formellgesetzliche Grundlage herabgesetzt werden. Soweit eine entsprechende formellgesetzliche Grundlage besteht, k�nnen jedoch auch Abgaben erhoben werden, die einen Mehrertrag abwerfen (BGE 122 I 279 E. 6a S. 289, mit Hinweisen). Das betrifft insbesondere Regalabgaben und Geb�hren f�r Leistungen �ffentlicher Monopolbetriebe (BGE 114 Ia 8 E. 2b S. 11; nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 19. Juli 1995 i.S. K. und Mitbeteiligte, E. 4b). Insoweit sind auch Abgaben mit Steuercharakter zul�ssig, sofern das die Abgabe erhebende Gemeinwesen eine entsprechende Steuerkompetenz hat.
7. a) Vorliegend legt das Geb�udeversicherungsgesetz den Kreis der Abgabepflichtigen (Versicherte bzw. Versicherungspflichtige, � 30 und 32 Abs. 2) sowie den Gegenstand der Abgabe (versicherte Geb�ude, � 4 ff.) fest. Zu pr�fen bleibt, ob es die Bemessungsgrundlagen mit gen�gender Bestimmtheit festlegt bzw. ob die Abgabe anhand des Kostendeckungsprinzips �berpr�fbar ist.
b) Gem�ss � 2 des Geb�udeversicherungsgesetzes hat die Geb�udeversicherung den Zweck, die staatlichen Massnahmen auf dem Gebiete der Feuerpolizei und des Feuerwehrwesens zur Verh�tung und Einschr�nkung der Brandf�lle zu unterst�tzen und die Sch�den und Kosten zu decken, die durch Brand, Blitzschlag, Explosion oder Elementarsch�den entstehen. Sie finanziert sich haupts�chlich durch Beitr�ge der Versicherten. Diese Beitr�ge werden nach � 30 des Gesetzes gem�ss einem vom Verwaltungsrat der Anstalt festzustellenden Tarif erhoben. Die Ans�tze richten sich laut Abs. 2 nach anerkannten versicherungstechnischen Grunds�tzen, insbesondere nach der vorhandenen Feuer- und Elementarschadengefahr. Die Pr�mieneinnahmen sollen ausreichen, um die Sch�den zu verg�ten, den Reservefonds zu speisen, die Massnahmen auf den Gebieten des vorbeugenden und bek�mpfenden Brandschutzes durch Beitr�ge zu unterst�tzen, die R�ckversicherungspr�mien zu bezahlen und die Verwaltungskosten zu decken. Das Gesetz legt damit die Pr�mie nicht zahlenm�ssig fest, doch enth�lt es immerhin �berpr�fbare Grundz�ge der Bemessung.
c) Die gem�ss � 30 des Geb�udeversicherungsgesetzes f�r die Pr�miengestaltung zu ber�cksichtigenden Kostenfaktoren sind diejenigen, die sich aus der Erf�llung der in � 2 des Gesetzes genannten Aufgaben der Anstalt ergeben. Insofern deckt sich die Gesetzm�ssigkeit der Pr�mienberechnung weitgehend mit dem Kostendekkungsprinzip: dieses ist eingehalten, wenn die Pr�mien nicht h�her BGE 124 I 11 S. 22sind als erforderlich ist, um die in � 2 des Gesetzes genannten Aufgaben der Geb�udeversicherung erf�llen zu k�nnen.
Freilich ergibt sich daraus die H�he des Beitrags nicht mit Bestimmtheit. Wohl sind die Aufwendungen zur Deckung der Sch�den nach versicherungstechnischen Grunds�tzen einigermassen zuverl�ssig absch�tzbar. Zus�tzlich sieht das Gesetz aber vor, dass aus dem Ertrag der Geb�udeversicherung Brandschutzmassnahmen unterst�tzt werden. Zu diesem Zweck leistet die Anstalt Einlagen in den kantonalen L�schfonds, aus welchem nach Massgabe der regierungsr�tlichen Verordnung vom 9. Dezember 1991 �ber die Beitragsleistungen aus dem kantonalen L�schfonds an das Feuerwehrwesen Beitr�ge f�r die L�sch- und Rettungseinrichtungen der Gemeinden und der vorgeschriebenen Betriebsfeuerwehren und L�schgruppen ausgerichtet werden. Das Geb�udeversicherungsgesetz legt die H�he der Einlagen in den L�schfonds nicht selber fest, sondern �berl�sst dies dem Verwaltungsrat der Geb�udeversicherung (vgl. � 34a Abs. 2 lit. c und � 76 Abs. 2 des Geb�udeversicherungsgesetzes, in der Fassung vom 22. September 1996). Insoweit kann die Geb�udeversicherung in einem gewissen Umfang selber die H�he ihres Gesamtaufwandes und damit auch die H�he der Pr�mien festlegen. Das rechtfertigt sich jedoch im Interesse einer gewisse Flexibilit�t und der zweckm�ssigen Aufgabenerf�llung. Welcher Aufwand f�r vorbeugenden Brandschutz betrieben und welche Brandrisiken in Kauf genommen werden sollen, ist im wesentlichen eine Frage der wirtschaftlichen Optimierung, die Fachkunde und Vertrautheit mit der Materie verlangt. Die �bertragung dieser Aufgaben an eine verselbst�ndigte staatliche Anstalt hat gerade den Zweck, dieser einen gewissen Handlungsspielraum zu erm�glichen. Die wesentlichen Kriterien der Pr�mie sind zudem im formellen Gesetz genannt. Dass sie einen gewissen Spielraum in der Festlegung der Pr�mienh�he belassen, ist angesichts der f�r den einzelnen Eigent�mer relativ geringen H�he der Pr�mie jedenfalls nicht zu beanstanden. Der Beschwerdef�hrer r�gt denn auch nicht, dass die gesetzliche Grundlage f�r die Bemessung der Pr�mie an sich zu unbestimmt w�re.
d) Das Gesetz sieht nicht vor, dass die Pr�mien h�her angesetzt werden d�rften, als dies nach versicherungstechnischen Grunds�tzen bzw. zur Erzielung eines ausgeglichenen Ergebnisses (unter Ber�cksichtigung der nach � 2 bzw. � 30 des Gesetzes zu finanzierenden Aufwendungen) erforderlich ist. Indessen lassen sich Pr�mien einer Geb�udeversicherung nicht so genau festlegen, dass jedes BGE 124 I 11 S. 23Jahr ein exakt ausgeglichenes Ergebnis zustandekommt. Insofern ist es unvermeidlich und auch zul�ssig, dass gewisse Einnahmen�bersch�sse entstehen. Das anerkennt auch der Beschwerdef�hrer. Er bringt jedoch vor, diese �bersch�sse d�rften ausschliesslich zu Versicherungszwecken oder zur Verbilligung der Pr�mien verwendet werden.
e) Indem der Gesetzgeber mit dem neuen � 34a des Gesetzes eine Gewinnablieferung vorgesehen hat, �ndert er nichts an den in � 30 vorgesehenen Grunds�tzen der Beitragsgestaltung; er sieht bloss vor, dass der allf�llige trotzdem entstehende �berschuss dem Staat abzuliefern sei. Das kann entgegen der Ansicht des Beschwerdef�hrers nicht als gegen Art. 4 BV verstossender innerer Widerspruch betrachtet werden. Ein solcher Widerspruch l�ge nur vor, wenn � 34a verlangte, dass die Beitr�ge h�her festzusetzen sind, als in � 30 festgelegt ist. Das ist jedoch nicht der Fall: Die Pr�mie muss nach den Grunds�tzen von � 30 des Gesetzes bemessen werden. Sie darf nicht so ausgestaltet werden, dass von vornherein ein �berschuss budgetiert wird. Diese Regelung entspricht nach dem Gesagten den Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage. Kommt nun - beispielsweise infolge eines g�nstigen Schadenverlaufs - dennoch ein �berschuss zustande, so hat der Gesetzgeber mit dem neuen � 34a nicht eine von � 30 abweichende Pr�miengestaltung festgelegt, sondern nur, aber immerhin, ausdr�cklich festgelegt, dass dieser gewissermassen zuf�llige �berschuss (teilweise) dem Staat abzuliefern sei. Insofern besteht eine gen�gende gesetzliche Grundlage f�r die fiskalische Verwendung eines geringen �berschusses.
f) Gem�ss � 34a des Gesetzes ist die Gewinnablieferung auf maximal eine Million Franken begrenzt, was nach den Angaben des Beschwerdef�hrers rund 2% der gesamten Pr�mieneinnahmen entspricht. F�r den durchschnittlichen Liegenschaftseigent�mer macht das einige Franken pro Jahr aus. Bestehen �ber mehrere Jahre hinweg �bersch�sse, sind zudem gem�ss ausdr�cklicher gesetzlicher Vorschrift die Pr�mien zu verbilligen oder die Versicherungsleistungen anzupassen (� 34a Abs. 3 des Geb�udeversicherungsgesetzes). Dass eine solche Verbilligung der Pr�mien nicht, wie der Beschwerdef�hrer das verlangt, schon vorgenommen wird, wenn in einem einzigen Jahr ein �berschuss erwirtschaftet wird, l�sst sich angesichts der f�r den einzelnen Versicherten geringen Betr�ge mit Praktikabilit�tsgr�nden rechtfertigen.
8. a) Der Regierungsrat rechtfertigt die Gewinnablieferung unter anderem auch damit, diese stelle eine Abgeltung f�r die BGE 124 I 11 S. 24Steuerbefreiung dar, welche der Kanton der Geb�udeversicherungsanstalt gew�hrt (� 1 Abs. 4 des Geb�udeversicherungsgesetzes). Der Kanton k�nnte die Aus�bung des Monopols auch an Private �bertragen, die alsdann steuerpflichtig w�ren.
b) Der Beschwerdef�hrer h�lt dem entgegen, der Gesetzgeber d�rfe das verfassungsrechtliche Verbot fiskalisch motivierter Monopole nicht dadurch umgehen, dass er die Aus�bung der monopolisierten T�tigkeit einem Privaten �bertrage; auch ein �ffentliches Unternehmen in privatrechtlicher Form, welchem durch Konzession die Erf�llung der �ffentlichen Aufgabe �bertragen w�rde, m�sste auf die Erzielung von Gewinnen verzichten und von der Steuerpflicht befreit werden.
c) In � 55 Abs. 2 der aargauischen Kantonsverfassung ist ausdr�cklich vorgesehen, dass die Aus�bung der Regale an Private �bertragen werden kann. Zwar kritisiert die Lehre teilweise die Konzessionierung monopolisierter T�tigkeiten an Private (AUBERT, a.a.O., S. 888 Rz. 1956; BURCKHARDT, a.a.O., S. 232; FAVRE, a.a.O., S. 403; MAX IMBODEN/REN� A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. A., Basel 1976, S. 985 f.; PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, 3. Aufl. Bern 1982, S. 258 f.; VALLENDER, a.a.O., S. 103). Indessen haben Praxis und herrschende Lehre jedenfalls bisher eine solche Konzessionierung auch bei Polizei- oder Wohlfahrtsmonopolen grunds�tzlich als zul�ssig betrachtet (EICHENBERGER, a.a.O., S. 179; ANDR� GRISEL, a.a.O., S. 204; KNAPP, a.a.O., S. 294; KR�HENMANN, a.a.O., S. 21 f.; RHINOW/KR�HENMANN, a.a.O., S. 425, 439; MARTI, a.a.O., S. 168; PAUL RICHLI, Kantonale Monopole - Die offene Flanke der Handels- und Gewerbefreiheit, ZBl 90/1989 S. 476 ff., 479; RUEY, a.a.O., S. 280 f.; SUTTER-SOMM, a.a.O., 20 f.). Bei manchen monopolisierten T�tigkeiten, wie etwa bei den Kaminfegern, ist die Konzessionierung an Private die Regel und wurde vom Bundesgericht als zul�ssig anerkannt (BGE 109 Ia 193 E. 3d S. 202; BGE 96 I 204 E. 2 S. 207 f.). Diese Privaten ziehen alsdann aus ihrer konzessionierten T�tigkeit regelm�ssig und zul�ssigerweise einen Gewinn (KNAPP, a.a.O., S. 296 Rz. 1409; RHINOW/KR�HENMANN, a.a.O., S. 440; vgl. BGE 96 I 204 E. 2 S. 207 f., sowie f�r die analoge Situation der staatlich zugelassenen Notare BGE 103 Ia 85 E. 5c S. 89 f.). Es ist zul�ssig, daf�r vom Konzession�r eine Gegenleistung zu verlangen (MOOR, a.a.O., S. 390). Auch wurde jedenfalls bei privaten Konzession�ren noch nie gefordert, das aus der konzessionierten T�tigkeit erzielte Einkommen m�sse steuerbefreit sein. Weshalb es sich bei juristischen Personen anders verhalten BGE 124 I 11 S. 25sollte, wird vom Beschwerdef�hrer nicht dargetan. Es kann somit nicht gesagt werden, dass ein konzessioniertes Unternehmen von Verfassungs wegen zwingend von der Steuerpflicht befreit werden m�sste.
9. Gesamthaft erlaubt jedenfalls die angefochtene Regelung eine verfassungskonforme Handhabung und verst�sst daher nicht grunds�tzlich gegen Art. 31 Abs. 2 BV. Sie leidet auch nicht an einem gegen Art. 4 BV verstossenden inneren Widerspruch (vorne E. 7e). Der blosse Umstand, dass die Organe der Geb�udeversicherung versucht sein k�nnten, zum Zwecke der Erzielung eines m�glichst hohen �berschusses die Pr�mien in Verletzung von � 30 des Geb�udeversicherungsgesetzes bzw. des Kostendeckungsprinzips festzusetzen, f�hrt jedenfalls im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nicht zur Aufhebung der beanstandeten Bestimmung (vorne E. 1c).
91 I 182,
96 I 204,
114 IA 8 suite... ,
109 IA 193,
101 IA 124,
Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 OG suite... ,
Art. 39 Abs. 4 BV

References: Art. 31
 Art. 4
 Art. 86
 Art. 31
 Art. 4
 BGE 
 Art. 31
 Art. 31
 BGE 
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 Art. 31
 Art. 31
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 Art. 4
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 Art. 4
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 Art. 36
 Art. 39
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 Art. 4
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 Art. 31
 Art. 4

Art. 84
 Art. 86

Art. 39