Source: http://politicaspublicas.flacso.org.ar/2018/07/05/informe11oppre/
Timestamp: 2019-08-25 00:13:49+00:00

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Informe N° 11 “Del “Argentina Trabaja – Programa Ingreso Social con Trabajo” y el “Ellas Hacen” al “Hacemos Futuro”. ¿Integralidad o desintegración de la función social del Estado?”, Julio de 2018 – Políticas Públicas
Por Cynthia Ferrari Mango y Julieta Campana
Informe N°11 “Del “Argentina Trabaja – Programa Ingreso Social con Trabajo” y el “Ellas Hacen” al “Hacemos Futuro”. ¿Integralidad o desintegración de la función social del Estado?”, Julio de 2018
Breve caracterización y comparación de los programas
El alcance del Programa Ingreso Social con Trabajo: de su inicio al cambio de etapa
Concepción de política pública: de la socialización a la individualización
La terminalidad educativa en debate
La política social[1] es aquella que llevan a cabo los gobiernos con el fin de generar impacto directo en el bienestar de los ciudadanos a través de proporcionarles servicios o ingresos e intentando mitigar las consecuencias de los problemas sociales, superar la pobreza, disminuir la inequidad y potenciar la cohesión social (Repetto, 2010; Arroyo, 2009; Corragio, 1999). Otros autores más críticos de la función que cumple la política social (Fitoussi y Rosanvallon, 2003; Grassi, 2003, Chiara y Di Virgilio, 2004), la definen como intervenciones sociales que generan tensiones entre el principio moderno de la libertad e igualdad de los individuos, y las desigualdades sociales, económicas y políticas reales.
Asimismo, el campo de las mismas está atravesado por luchas y enfrentamientos de diferentes fuerzas sociales, a la vez que los actores no se desenvuelven en el vacío sino que se encuentran determinados por un marco de institucionalidad en el cual las demandas sociales que se transforman en políticas públicas otorgan organicidad al aparato estatal y se materializan en instituciones, leyes, prácticas y procedimientos (Fleury, 1999).
Desde el año 2003 hasta al 2015, el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (en adelante MDSN) traza dentro de los ejes de la política social fortalecer la territorialidad de la misma canalizando la participación de los actores locales y fomentando la economía social con una visión trabajo céntrica. Uno de los planes relevantes en ese periodo ha sido el Plan Argentina Trabaja creado a través de la Resolución 2476-2010. El mismo, ha estado integrado por diversos programas: Proyectos Socioproductivos, Programa de Promoción del Microcrédito para el Desarrollo Social “Padre Carlos Cajade”, Programa de Inversión Social (Pris), Programa Ingreso Social con Trabajo (en adelante Prist – At). El común denominador de los programas mencionados ha sido potenciar los principios de la economía social y profundizar estrategias territoriales (Forni y Castronuovo, 2015).
Asimismo, desde la gestión anterior del ministerio a cargo de Alicia Kirchner, se han propuesto promover estrategias de integración y promoción social para quienes se encuentran marginados del mercado de trabajo formal. Para ello, han buscado fortalecer las economías locales contando con la participación de instituciones públicas y distintos actores sociales, intentando a su vez canalizar distintas vertientes de la economía social e impulsar la promoción del asociativismo, fomentando el desarrollo de actividades productivas y organizacionales, y priorizando el ámbito local.
En este sentido, uno de los programas que cobró mayor relevancia es el Programa Ingreso Social con Trabajo – Argentina Trabaja (en adelante Prist – At). El mismo comenzó a implementarse desde el año 2009 y continuó vigente con el cambio de gobierno en diciembre de 2015, tras el triunfo de la “Alianza Cambiemos”. A pesar del cambio de gestión, en el año 2016 el programa continuó implementándose sufriendo leves modificaciones en lo formal[2]. En el año 2017 el presidente anunció el Programa de Inserción Laboral, creado por decreto 304/2017 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (en adelante, MTEySS). Al mismo se lo menciona como el “Plan empalme” y afecta a personas que forman parte de programas nacionales implementados por el MTEySS o por el MDSN tal como el Prist –At. El objetivo del mismo es que los beneficiarios de estos últimos accedan a un empleo bajo relación de dependencia en el sector privado y continúen percibiendo “una ayuda económica mensual” a cargo del MTEySS (Decreto 304/2017).
De este modo, la iniciativa parece proponer una transformación del programa social en empleo formal, asimilando a los programas sociales como contención y ayuda social. Dicha propuesta se aleja, en principio, de una concepción de economía social y solidaria y se acerca a la economía tradicional, fortaleciendo el trabajo individual (Ferrari Mango y Tirenni, 2017).
No obstante, este cambio encuentra obstáculos en un contexto de contracción de la oferta de empleo formal, de despidos en el sector público y privado, de la propuesta de reforma laboral[3] y de la creciente flexibilización y empeoramiento de las condiciones laborales.
Finalmente, las transformaciones fundamentales se llevaron a cabo en el año 2018 con la unificación del “Argentina trabaja – Programa Ingreso Social con Trabajo” y el “Ellas Hacen” en el “Hacemos futuro”. En este sentido, el presente informe se propone indagar sobre las trasformaciones que atraviesan estos programas a partir de su unificación. Para ello, primero se brinda una caracterización general de cada uno. En segundo lugar, se esbozan resultados alcanzados por los programas en el período anterior en términos de alcance de la cobertura, presupuesto y beneficiarios. En tercer lugar, se analiza la concepción de política social que está detrás de cada uno de los programas y se realiza una comparación entre los mismos en términos conceptuales y operativos. Por último, se analiza el eje educativo y de formación en relación con los resultados alcanzados en el período anterior y los cambios propuestos, para luego dar lugar a una serie de reflexiones finales y conclusiones.
[1] Véase Falappa, F. y Andrenacci, L. (2009). La política social de la Argentina democrática: 1983-2008. Los Polvorines: Univ. Nacional de General Sarmiento. Soldano, D. y Andrenacci, L.(2006). Aproximación a las teorías de la política social a partir del caso argentino. En Andrenacci, L. (comp.) Problemas de política social en la Argentina contemporánea. Los Polvorines: Prometeo, pp. 17-80. Grassi, E. (2012). Política socio laboral en la argentina contemporánea. Alcances, novedades y salvedades. Revista Ciencias Sociales,135-136, No. Especial. 2012, p.p 185-198.
[2] Véase Resolución MDS N° 592 del 26 de mayo de 2016 en la que se modifica la Resolución MDS Nº 3182 y la resolución N° 2055/2016 que incorpora los objetivos y lineamientos básicos de la línea de abordaje “Ellas Hacen – Nuevo Enfoque” del Programa De Ingreso Social Con Trabajo.
[3] Véase Cirmi Obón, Lucía (2018). La reforma laboral en pedacitos: Continuidades, contradicciones y oportunidades, costo laboral, desigualdad de género y el futuro del trabajo”. Informe N°6 del Observatorio sobre Políticas Públicas y Reforma Estructural.
El presente apartado se propone realizar una descripción y comparación de los programas en cuestión, trabajando sobre un recorrido que inicia con el Programa Ingreso Social con Trabajo – Argentina Trabaja, continúa con el Programa Ellas Hacen y finaliza con el Programa Hacemos Futuro (ver tabla 1).
En el caso del Prist-At, el mismo fue promovido por la Resolución 3182/2009 del MDSN y ratificado por el Decreto 1067/2009. Desde sus inicios estuvo bajo la órbita de la Unidad Ejecutora de Ingreso Social con Trabajo del MDSN (Decreto N° 1067/09). El objetivo central del programa era la creación de oportunidades de inclusión socio-laboral a través de la creación de puestos de trabajo, fomentando la organización cooperativa y el desarrollo de capacidades desde una perspectiva multidimensional e integral de derechos (Gradin y Tiranti, 2012).
El contexto sociopolítico previo al surgimiento del Prist-At, estuvo marcado por el desenlace de un conflicto entre el gobierno de Cristina Fernandez de Kirchner y el sector agropecuario (De Luca y Malamud, 2010; Damill y Frenkel, 2009), el decrecimiento de la cantidad de los programas sociales -por ejemplo, una menor cantidad de Planes Jefas y Jefes- (González Bombal et al., 2010) y por el resultado desfavorable para el Frente para la Victoria en la elecciones legislativas de segundo término (Catterberg y Palanza, 2012; Tagina, 2011). En lo que refiere al contexto económico, a partir de ese mismo año se produce una desaceleración económica en el marco de una crisis internacional y la persistencia de un núcleo de desocupación estructural que no se revierte post crisis del 2001 (Fizsman, 2015; Isola, 2014; Hopp, 2013; Alzina y Otero 2013; Natalucci y Paschkes Ronis, 2011 y De Sena y Chahbenderian, 2011).
El programa forma parte de un conjunto más amplio de gestiones y políticas sociales desarrolladas desde el MDSN, vinculadas a la economía social (Forni et al., 2015), que plantean la importancia de promover el trabajo a través de la conformación de cooperativas tendientes a fomentar valores de solidaridad, compañerismo y cooperación entre los asociados. En este sentido, conforman el denominado “boom del cooperativismo de trabajo” (Arcidiácono y Bermúdez, 2015:1), el cual hace referencia a la creación por parte del Estado de cooperativas de trabajo bajo programas sociales en el período 2003-2015.
En la medida en que las políticas públicas se implementan, permiten vislumbrar nuevos nudos problemáticos, es decir, cuestiones sociales problematizadas que surgen a lo largo de la implementación de los diversos programas y que requirieren una intervención (Oszlak y O`Donnell, 1982). Uno de los nudos que se identifica en el Prist –At consiste en la creación del programa “Ellas hacen” que se encausó dentro del Argentina Trabaja (Ferrari Mango, 2017). En este marco, se identificó como cuestión socialmente problematizada la existencia de un conjunto amplio de mujeres que no habían terminado sus estudios secundarios, que atravesaban situaciones de violencia de género y tenían más de tres hijos, o bien uno con capacidades especiales, y que se encontraban en situaciones socio-laborales y económicas vulnerables.
El programa “Ellas Hacen” se origina en la Resolución N° 2176/13 estableciendo en su artículo primero incorporar a los lineamientos del Programa de Ingreso Social con Trabajo – “Argentina Trabaja” la línea programática “Ellas Hacen”. De este modo, en el año 2013 se crea el programa en paralelo al Prist- At, con diferentes objetivos y estrategias de implementación, recuperando un enfoque de género de esta problemática.
El objetivo del programa era la inclusión social de mujeres que se caracterizaran por ser Jefas de hogar monoparentales desocupadas, que perciban la Asignación Universal por Hijo, preferentemente con tres (3) o más hijos a cargo, menores de 18 años o discapacitados, que sufran violencia de género y vivan en barrios de vulnerabilidad. La contraprestación obligatoria era la terminalidad educativa y otras propuestas de capacitación que las habilitara a realizar mejoras barriales y mejorar su calidad de vida. Luego, de acuerdo a las capacitaciones de oficio realizadas, que pudieran conformar cooperativas en el marco de lo establecido en la Resolución INAES N° 3026/2006.
En este sentido, el Prist–At funcionó de antecedente del programa “Ellas Hacen” permitiendo ajustar algunas cuestiones que no eran funcionales en el primero, tales como el establecimiento de la obligatoriedad en la cursada del secundario a través del programa Fines y el desligar al municipio de la implementación. No obstante, se debe reconocer que para este programa ya se contaba con una base de datos que le permitió al MDSN identificar rápidamente al sujeto del mismo (Ferrari Mango, 2017).
A principios del 2018, se unifica el Prist – At y el programa “Ellas hacen” mediante la Resolución 96 en el “Programa Hacemos Futuro”, bajo la órbita de la Subsecretaría de Políticas Integradoras, dependiente de la Secretaría de Economía Social del MDSN. Los lineamientos generales y acciones del programa “Hacemos futuro” han sido aprobados mediante la Resolución N° 151/2018 de la Secretaría de Economía Social. En la Resolución 96/2018 del MDSN, en su artículo 2 se establece como objetivo general “empoderar a las personas o poblaciones en riesgo o situación de vulnerabilidad social, promoviendo su progresiva autonomía económica a través de la terminalidad educativa y cursos y prácticas de formación integral que potencien sus posibilidades de inserción laboral e integración social”.
Dicho programa es promulgado como un programa de transferencia condicionada de ingresos que comprende la percepción de un subsidio. La contraprestación consiste en la terminalidad educativa primaria y secundaria, así como también en formación integral, y la realización de una actualización anual de datos.
En su normativa se identifican dos novedades. Por un lado, la especificación de titulares con alta vulnerabilidad social estableciendo prioridad en sus solicitudes. Se refiere a aquellas personas que cumplan con las siguientes características: tener un hijo con discapacidad, ser víctima de violencia de género, ser víctima de trata de personas o explotación sexual, o Mujeres con tres (3) o más hijos. La otra novedad radica en la relación del programa con el “Plan Empalme” dado que se establece que los titulares pueden ingresar al mercado formal de empleo y mantener su permanencia en el programa durante el primer año de la relación laboral.
En el año 2009 el lanzamiento del Plan Argentina Trabaja en su línea programática, Programa Ingreso Social con Trabajo – el más relevante en términos de cobertura y presupuesto de entre los programas a unificarse por el actual gobierno -, tiene un impacto positivo en la cantidad de inscripciones al mismo. El programa se lanza con una ejecución de recursos que supera lo inicialmente previsto y que va a redundar en más de 150 mil titulares activos a diciembre de dicho año. A partir de allí, el alcance del plan ha tendido hacia una meseta tanto en lo que respecta a la proyección y ejecución presupuestaria (ver tabla 2 y gráfico 1) como a la cantidad de beneficiarios inscriptos en el mismo (ver gráfico 2), llegando a un piso de titulares en 2015, y actualizándose año a año el ingreso percibido por cada uno de los cooperativistas en una curva ascendente, aunque por debajo del salario mínimo vital y móvil[1].
El cambio de la etapa política y la llegada al gobierno de Cambiemos se constituye como un punto de inflexión en lo que respecta a las políticas sociales y de generación de empleo para los sectores populares. La nueva etapa de las políticas del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación con la gestión de la ministra Stanley se ha caracterizado, entre otros aspectos, por: la falta de aparición de nuevos programas sociales que reduzcan el impacto negativo de las políticas económicas de ajuste llevadas adelante por el nuevo gobierno – a lo sumo se asiste a un cambio de nombre en programas ya existentes- y por una desactivación progresiva de programas ya existentes – a través de mecanismos como la no actualización de los montos percibidos por los beneficiarios, el achicamiento presupuestario, las mayores restricciones en la definición de la población alcanzada por la política pública, entre otros (Torres, 2018).
Sin embargo, lo anterior no ha aplicado a la implementación del Plan Argentina Trabaja, lo que representa una novedad en materia de políticas sociales de ingreso del macrismo. El programa no solo perdura y se mantiene con posterioridad a diciembre de 2015, sino que se asiste a una ampliación del mismo en lo que respecta a asignación de partidas presupuestarias y ejecución de las mismas (ver tabla 2 y gráfico 1), que impacta no solo en una actualización del monto de los ingresos percibidos por los titulares del plan, sino que incluso se verifica una evolución ascendente de la cantidad de beneficiarios del mismo (ver gráfico 2). Es posible adjudicar esta tendencia a un conjunto de factores entre los que se incluyen la sanción de la Ley de Emergencia Social[2] que incluye partidas presupuestarias adicionales para estos programas (estas partidas no se incluyen en los datos mostrados a continuación) y la vinculación – no ausente de conflicto – mantenida entre el gobierno, principalmente a través del MDSN, y las organizaciones sociales, que se constituyen en esta nueva etapa – hasta inicios del 2018 con su transformación en el “Hacemos Futuro”- como entes ejecutores, en una búsqueda del macrismo de contención de estos actores frente a un contexto regresivo de ajuste en lo económico y lo social para el conjunto de los sectores más vulnerados.
Este incremento presupuestario y de alcance del Plan Argentina Trabaja ha convivido, como contrapartida, con una contracción de la actividad económica, la imposibilidad del gobierno de poner freno a la inflación, aumentos en las tarifas de los servicios básicos, caída del empleo, aumento de precios, contracción del mercado interno y reducción de la recaudación tributaria (Miguens, L., Píngaro Lefevre, C., Pont Vergés, T., Reese, E., Sánchez Ossés, S., Sánchez Ossés, E. y Vera Belli, L. , 2017), situación más general que relativiza las mejoras en el impacto real del programa, a la vez que se asiste a un proceso de profunda redistribución de la riqueza desde los sectores populares hacia los empresarios y el poder económico concentrado.
En este contexto, el anuncio de unificación de los programas denominados de ingreso social con trabajo bajo el nombre “Hacemos futuro” no pareciera ser un mero cambio de nombre sino la posibilidad del gobierno, luego del triunfo en las urnas en las elecciones legislativas del 2017, de llevar adelante un achicamiento de los mismos y abrir paso a un nuevo período en lo que respecta a su vinculación con las organizaciones sociales, que perderían recursos y protagonismo en la gestión de los programas a través de una nueva propuesta que no supone la existencia de intermediarios, a excepción de las unidades capacitadoras definidas por la política, incorporándose la burocracia de ANSES como actor prioritario de la implementación de la política.
[1] El salario mínimo vital y móvil se actualiza periódicamente mediante el concejo del salario. No así el monto del ingreso social con trabajo.
[2] Véase Decreto 159/2017 que aprueba la reglamentación de la Ley 27.345 que a su vez prorroga hasta el 31 de diciembre del 2019 la emergencia social.
El Programa Ingreso Social con Trabajo – Argentina Trabaja promovía una concepción de economía social y solidaria[1] en la cual la figura que cobraba relevancia era la cooperativa de trabajo. Estas cooperativas diferían de las clásicas y tradicionales entre otras cosas porque estaban tuteladas por el Estado (Vuoto, 2011; Altschuler y Casalis, 2006). No obstante, fomentaban el trabajo colaborativo, organizativo y solidario entre los asociados así como también promovían un espacio de sociabilización e integración (Ferrari Mango, 2017; Hopp, 2015).
La creación del programa “Hacemos Futuro” fragmenta el esquema anteriormente planteado, ya no promoviendo el trabajo cooperativo sino que fomentando la idea de unidad productiva, la cual puede estar integrada por varias personas o bien por una sola. De este modo, se prioriza una individualidad del beneficiario que se potencia al eliminar a nivel territorial a los entes ejecutores del programa y a los espacios de construcción colectiva desde donde realizaban sus tareas socio-comunitarias y productivas. Dichos espacios de gestión local, estaban atravesados por una construcción colectiva y de sociabilización entre la comunidad, la política local y la política nacional (Ferrari Mango, 2017). En este sentido, podemos mencionar diversas dificultades o bien tensiones que surgen de este cambio en la concepción material, ideológica y hasta operativa del programa.
Una de estas dificultades está asociada a la desorientación por la cual han pasado los cooperativistas/ beneficiarios del programa en esta nueva etapa, siendo que en el nuevo esquema los mismos ya no tienen un referente territorial a quien acudir frente a los inconvenientes que pueden tener en su participación en el programa. A su vez, si bien antes los cooperativistas contaban con un espacio físico concreto desde donde llevaban a cabo sus funciones, con este cambio se produce una dispersión de los mismos que dificulta su articulación pero también su seguimiento. Esto también es producto del cambio en la contraprestación / modalidad de prestación que implica el abandono del requisito de realizar tareas socio comunitarias y socio productivas.
Asimismo, en los años de implementación del programa se detecta una confusión generalizada en torno a la posición que ocupaban los titulares del programa. La misma oscilaba entre considerarlos/considerarse asalariados, beneficiarios de un programa o bien cooperativistas (Ferrari Mango, 2017; Hopp, 2015; Arcidiácono, Kalpschtrej y Bermúdez, 2014). En ese sentido, cabe destacar que la unificación supone desechar los esfuerzos realizados para instaurar la figura de cooperativistas, en una nueva propuesta de identificarlos como meros beneficiarios, eliminando todo requerimiento de trabajo conjunto y colectivo. Es decir, el proceso de implementación del programa en el período anterior supuso la difícil tarea de lograr que los beneficiarios se reconocieran a sí mismos como cooperativistas en función de una evidente confusión entre asalariados y beneficiarios, para luego eliminar esta concepción asociativa por completo en la nueva propuesta de unificación. De este modo, los titulares del programa se encuentran actualmente asimilando los cambios operativos del mismo a la vez que se encuentran atravesando un proceso de adaptación en el cual se los convoca desde el MDSN para que realicen los cursos de formación correspondientes.
La reformulación de los programas busca que todos los beneficiarios cumplan con tres contraprestaciones: actualización de datos, terminalidad educativa y formación integral. La primera de ellas implica una serie de trámites que debe gestionarse el propio beneficiario del programa sin tener una cara visible o referencia a quien consultar cómo realizarlo. De este modo, se produce una confusión, falta de información y falta de acompañamiento que tiene como correlato un aislamiento del beneficiario y un desconocimiento de un otro que se encuentra en la misma situación, producto de la tendencia a la desintegración de las formas organizativas previas, toda vez que el control pasa a ser certificado ante Anses y no ante la Unidad Ejecutora. La incorporación de la burocracia del Anses genera, por su parte, interrogantes entorno a su capacidad de recepción.
Otra de las dificultades que están asociadas a la eliminación del ente ejecutor está dada por la relación entre este último y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Por un lado, entran en conflicto con los municipios[2] que llevaban a cabo la implementación del programa a nivel territorial. Se puede observar un intento de solventar una dificultad que estaba presente en la modalidad de gestión anterior, dado que había una difusa barrera entre las tareas municipales y las tareas que debían llevar a cabo los cooperativistas (Ferrari Mango, 2017). No obstante, se destaca que el municipio es aquel que está en contacto directo con las necesidades de la sociedad local y conoce sus demandas y problemáticas, contando con la capacidad para identificar rápidamente quiénes son las personas que se encuentran excluidas del mercado laboral formal y debido a ello pueden incorporarse al programa.
Por otro lado, entran en conflicto con las organizaciones sociales o movimientos sociales[3] que también constituían cooperativas bajo la órbita del programa. Una de las cuestiones que reclaman dichos actores es que ya existía el componente de formación y terminalidad educativa. A su vez, proponen que se desarrolle una vinculación áulica con tareas socio – comunitarias con la intensión de no cerrar las obras que están llevando a cabo en los barrios. Las mismas van desde obras sea de veredas, pinturas en salitas o escuelas, huertas, viveros y sobre todo comedores.
Asimismo, identifican que esta nueva modalidad de implementación a partir de un cambio en la formulación combate la capacidad de movilidad y organización de los cooperativistas como así también los espacios colectivos que se habían construido. Para los movimientos sociales y las organizaciones, la estrategia del gobierno es fragmentarlas. El hecho de que desde la página oficial del programa se haga mención a que por participar del mismo los beneficiarios no deben ser obligados a asistir a movilizaciones, implica una interpretación de la nueva gestión de que anteriormente el cooperativista se movilizaba obligadamente, cuando cabe destacar que dichas movilizaciones, en la mayoría de los casos, implicaba una a defensa de lo ganado o bien una lucha y visibilización de la problemática que facilitara la conquista de nuevos espacios y derechos[4].
[1] Véase Hintze, S. (2014). Las políticas públicas para la economía social y solidaria: cuestiones en debate. Revista del Plan Fénix, Año 5, nº 37, pp. 20-27.
[2]Véase para profundizar sobre el régimen de implementación local de una política social. Chiara, M. y Di Virgilio M. (2006). La política social en la crisis de la convertibilidad (1997 -2001): mirando la gestión desde las coordenadas municipales en el Gran Buenos Aires. En Andrenacci, L. (comp.) Problemas de la política social en la Argentina contemporánea. Buenos Aires: Prometeo. 2006: 125 a 156.
[3] Para profundizar sobre los movimientos sociales véase Natalucci, A., Perez, G., Schuster, F. y Gattoni, M. S. (2013). Territorios disputados. Movilización política y procesos de institucionalización en niveles locales de gobierno (Argentina 2003-2011). Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública, Vol. II, N. 2, julio-diciembre 2013, Pp. 139-159; Gradin, Agustina (2016). La participación política de las organizaciones de desocupados en el Estado nacional durante el periodo 2003 – 2009. La experiencia del Movimiento Barrios de pie: sus límites y potencialidades, Tesis de Doctorado, Doctorado en Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires
[4] Véase para problematizar sobre la concepción de clientelismo Vommaro, Gabriel y Julieta Quirós. 2011. “‘Usted vino por su propia decisión’: repensar el clientelismo en clave etnográfica”. Desacatos 36: 13-32. URL: http:// www.scielo.org.mx/pdf/desacatos/n36/n36a5.pdf.
En la propuesta del MDSN de unificación de los diferentes programas se reconoce y destaca como elemento principal de los cambios a realizarse el pasaje hacia una política de transferencia de ingresos condicionada. Se propone, como se mencionó anteriormente, que los titulares de los planes deban cumplir con tres contraprestaciones: actualización de datos, terminalidad educativa y formación integral. De este modo, se asiste a un viraje, al menos en lo discursivo, de una concepción de la política con foco en lo productivo y lo laboral, a una basada en requerimientos educativos y formativos.
Puesto que las propuestas de capacitación y formación en oficios, cooperativismo y otras materias han sido parte fundamental de la concepción de la política pública del Argentina Trabaja y el Ellas Hacen, resulta interesante una aproximación a las implicancias del segundo de los requerimientos, el de terminalidad educativa.
En primer lugar, cabe destacar que la novedad radica en la exigencia educativa para los titulares del “Argentina Trabaja”, puesto que la política del programa “Ellas hacen” ha incluido desde los inicios de su formulación la terminalidad educativa como parte de la capacitación obligatoria para sus beneficiarias, disponiendo para ello en la resolución n° 2176 del año 2013 la coordinación con el programa FINES.
La sanción de la Ley n° 26.206 de Educación Nacional en el año 2006 establece que la obligatoriedad escolar en todo el país se extiende desde la edad de cinco años hasta la finalización del nivel de la Educación Secundaria. En 2010, en el marco del Programa de Ingreso Social con Trabajo Argentina Trabaja, se firmó un convenio marco ME entre el Ministerio de Educación de la Nación y el Ministerio de Desarrollo Social para promover e impulsar planes y acciones en educación en beneficio de los cooperativistas y sus familias.
En el caso de los titulares de los programas denominados de “Ingreso Social con Trabajo” la propuesta de articulación con el FINES se explica por dos situaciones particulares: el déficit en la educación formal obligatoria de sus titulares, y una población objetivo constituida fundamentalmente por jóvenes y adultos con responsabilidades laborales y familiares, trayectorias escolares truncas o fragmentadas, con deserción (y exclusión) del sistema escolar formal.
Situándose en el lugar de pertenencia o trabajo como estrategia organizativa, y a través de metodologías pedagógicas específicas, la articulación con el FINES I y II logró mejorar entre 2010 y 2015 los índices de escolaridad de los titulares del Argentina Trabaja, así como también de sus familias. Según datos del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación en la evaluación realizada al conjunto de los y las titulares de cooperativas mixtas (ver gráfico 3), mientras en el 2010, al momento del lanzamiento del programa, el nivel de escolaridad “Ninguno- Preescolar – Primario / EGB incompleto” rondaba un porcentaje aproximado del 20% y el nivel “Primario/EGB completo – Secundario/Polimodal incompleto” era cercano al 60%, al primer semestre de 2015 los titulares que completaron la escolaridad formal comprendía el 25.3% del total, un 85% había completado sus estudios primarios, y el 26% de este último grupo se encontraba en proceso de completar la escolaridad obligatoria. Estas cifran mejoran al contemplar a los segmentos más jóvenes de los titulares del programa.
Por su parte, la articulación con el FINES, en combinación con los resultados propios de la política de ingreso con trabajo y su consecuente mejora en la calidad de vida de las familias, ha logrado también buenos resultados en términos del nivel educativo de las familias de los titulares, mostrando las cifras a inicios de 2015 más del 80% de los familiares de entre 6 y 12 años curando el nivel primario, y más del 85% de los jóvenes entre 13 y 17 años con nivel secundario en curso.
El principal debate acerca de la contraprestación educativa que se ha abierto a partir de la unificación de los programas bajo una misma denominación – “Haciendo Futuro” – está vinculado, en parte, a la contradicción de esta propuesta frente a los recientes procesos de vaciamiento y cierre de sedes del Plan Fines en la Ciudad de Buenos Aires, el cierre de un conjunto de escuelas en la Provincia de Buenos Aires, y las dificultades de los bachilleratos populares para mantener su propuesta educativa en esta nueva etapa política, tanto en función de nuevas normativas como en términos de su sustentabilidad económica. Adicionalmente, la unificación del programa, en su formulación, ignora, como se ha mencionado, el hecho de que en el “Ellas Hacen” la terminalidad educativa ya era una condición para las beneficiarias, y que el programa en su totalidad incluía un conjunto de requisitos de formación y capacitación dentro de las cooperativas, que se verían desarticulados por la nueva propuesta.
Estos hechos no solo representan una contradicción con la nueva orientación propuesta en el discurso para los programas sociales, sino que advierten, además, en el caso puntual del FINES, sobre los riesgos de finalización de las articulaciones con este plan educativo que ha venido demostrando resultados positivos en una población compleja y vulnerada. El redireccionamiento hacia propuestas educativas tradicionales para adultos, como es el caso de los bachilleratos nocturnos, propuestas cerradas, de poca flexibilidad, con el consecuente inconveniente de la localización y el regreso a una concepción reprimarizada de la trayectoria educativa, son algunos de los retrocesos posibles.
Adicionalmente, otros de los cambios por los que atravesó el programa es la eliminación de los espacios de gestión locales en los que se había construido un espacio colectivo de socialización desde los cuales se organizaba el trabajo cotidiano que en muchos casos estaba inmerso en tareas socio-comunitarias. La cooperativa funcionaba como un recurso de acumulación política y en términos colectivos implicaba un sujeto político, un espacio de identificación y de acumulación de capital social que permitía traccionar una lucha. Su desintegración implica la pérdida de vinculación con las redes sociales y territoriales en torno a la comunidad local y la política local. Los beneficiarios / cooperativistas ya no tienen un espacio concreto y dejan de existir los entes ejecutores, lo que produce un efecto contrario a la articulación de redes sociales y territoriales, aglutinación, visibilización y colectivización.
En esta nueva unificación los beneficiarios deben establecer un vínculo individual y directo con la burocracia del Anses. Ante este organismo, deben verificar que han realizado la contraprestación, es decir, terminalidad educativa y formación integral así como también actualizar sus datos. Frente a esto, se presentan dos inconvenientes: uno por el lado del beneficiario que no sabe bien cómo hacerlo, y por el otro se cuestiona la capacidad operativa del organismo.
En lo que refiriere a la cuestión de género, anteriormente se encontraba diferenciado el Prist- At del programa “Ellas hacen”. Con su unificación en “Hacemos futuro”, se pierde parcialmente la perspectiva de género dado que para el ingreso se considera requisito prioritario, pero una vez que ingresa al programa no se asume un tratamiento específico. De este modo, representa un cambio negativo en términos de la concepción de la política. La misma ocurre en un contexto de creciente visibilización y problematización de la violencia de género a nivel social. Más aún, en un marco de revalorización de la importancia de la independencia económica como herramienta fundamental para el alejamiento de la víctima de su entorno de vulnerabilidad y el avance de las demandas y los procesos judiciales.
Como resultado de la contraprestación de terminalidad educativa y formación integral, se verifica un retroceso en función de los resultados virtuosos que ha tenido el Plan Fines en su articulación con los programas de ingreso social con trabajo. En tanto la nueva propuesta coloca su foco en la educación formal tradicional como contraprestación obligatoria. La misma se desenvuelve en un contexto de vaciamiento del Fines, cierre de instituciones educativas formales y retroceso en términos de bachilleratos populares, la contradicción se hace evidente y pone en juego los avances logrados y los desafíos aún pendientes y necesarios.
En virtud de los cambios presentados, se observa una nueva etapa de incertidumbre en torno a posibles ajustes en los programas sociales incidiendo negativamente sobre el ingreso de hogares que se encuentran en situación de vulnerabilidad socioeconómica. Por lo tanto, la propuesta de unificación de los programas en análisis junto con la orientación general del gobierno actual y de la gestión del MDSN frente a las políticas sociales, pone de manifiesto un proceso de redireccionamiento hacia paradigmas de contención en lugar de inclusión, atentando y debilitando la función social del Estado.
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