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Timestamp: 2019-05-26 19:45:14+00:00

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Ciência, tecnologia & inovação do Estado de São Paulo ameaçadas por leis inconstitucionais - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Anualmente, no dia 9 julho, comemora-se o aniversário da Revolução Constitucionalista de 1932 e, mesmo o estado de São Paulo tendo sido derrotado, o movimento é reconhecido como marco na história do Brasil, um verdadeiro divisor de águas, que impediu que o País fosse governado por um regime de exceção. Além dos militares, houve também grande participação de estudantes universitários, comerciários e profissionais liberais.
Como resultado da insurgência paulista, um novo texto constitucional foi elaborado dois anos depois, preconizando melhores condições de vida para a maioria dos brasileiros, criando leis sobre educação, trabalho, saúde e cultura e, também, ampliando o direito de cidadania, possibilitando que grande parte da população, até então marginalizada, participasse do processo político do país.
Posteriormente à Constituição de 1934, o país produziu as normas de 1937, 1946, 1967 e a atual, promulgada em 1988. Denominada como “cidadã”, esta última completará trinta anos no próximo dia 5 de outubro. Nela se estabeleceu, na seção da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, entre os artigos 70 e 75, o âmbito de incidência do controle externo e se atribuiu, no artigo 71, II, a competência dos Tribunais de Contas para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades “instituídas e mantidas” pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.
Infelizmente, por ocasião da elaboração da Constituição paulista, mesmo com todas as competências jurídicas de que dispõem as universidades públicas e privadas localizadas no estado, os constituintes isolaram-se da República, principalmente ao definirem o âmbito de incidência do controle externo. Com efeito, não seguindo a simetria constitucional que é exigida nessa matéria, na Carta Paulista foi reproduzida, com erro, a partir da norma da Constituição Federal, pois se estabeleceu uma conjunção alternativa “instituída ou mantida”, em vez da conjunção aditiva existente, afrontando o artigo 75 da Carta Federal, como bem apontou o professor Miguel Reale Junior no parecer “Fundações – Fiscalização pelo Ministério Público”, na Revista de Direito Público, no 98, 1991, São Paulo. Em que pese o diagnóstico do mestre Reale Junior ter sido feito no início da década de 1990, o problema permanece até a atualidade, pois ainda não foi enfrentado pelo Poder Legislativo e tampouco pelo Executivo paulista.
Posteriormente, viu-se a repetição do erro por ocasião da elaboração da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) – Lei Complementar no 709, de 1993, que prevê em diversos artigos a expressão “instituida ou mantida”, não obstante o artigo 1o indique que o âmbito de incidência do controle externo recai somente sobre o estado e de seus municípios. Além disso, na Lei de Credenciamento das Organizações Sociais – Lei Complementar no 846, de 1998, mais uma vez não seguindo o modelo federal, o legislador paulista afrontou novamente o artigo 75 da CF/1988 ao submeter ao TCE-SP, no artigo 12, o julgamento das contas e balanços das entidades privadas, que, infelizmente, as trata como entidades públicas, quebrando a lógica de flexibilidade que se constitui na pedra de toque do setor privado.
Lamentavelmente, a partir desses graves desvios, assistiu-se a um brutal alargamento das competências do Tribunal de Contas Estadual – manifestamente inconstitucional – que transformou as administrações públicas municipais e estadual, inclusive as universidades públicas, em reféns desse órgão de controle, impregnando a cultura do medo, notadamente, nos órgãos e entidades localizadas no interior do Estado.
Pois bem, exatamente dentro desse cenário é que o TCE-SP, afrontando o princípio republicano da separação dos poderes e o da legalidade, mantém como entidades jurisdicionadas quase uma centena de fundações de direito privado que não são mantidas nem integram a Administração Pública Municipal ou Estadual, principalmente as fundações de apoio, que possuem a missão de gerenciar projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, que são elaborados pelas universidades estaduais e instituições científicas e tecnológicas públicas, que também recebem do TCE-SP o mesmo tratamento dispensado às organizações sociais, isto é, recebem o tratamento como se públicas fossem.
É evidente que não se pode atribuir exclusivamente ao controle externo, exercido de forma inconstitucional, o tímido resultado que o estado de São Paulo vem apresentando no registro de pedidos de patentes de invenção ou de modelos de utilidade junto ao Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI). Entretanto, ao desrespeitar princípio da autonomia universitária, insistindo em monitorar a folha de frequência de docentes/pesquisadores e ao mesmo tempo ter regulamentado, por meio da Resolução TCE no 1/2016, o sistema de home office (trabalho em casa) para os seus próprios servidores, comprova o excesso de controle que vem sendo imposto às universidades públicas paulistas.
É notório que o controle exacerbado vem obstruindo o desenvolvimento de projetos de pesquisas no estado de São Paulo nas últimas quase três décadas. Essa conclusão baseia-se no fato de os Poderes Legislativo e Executivo paulistas terem priorizado na Constituição Estadual de 1989 e em leis infraconstitucionais posteriores a FUNÇÃO CONTROLE EXTERNO – mesmo contrariando a Constituição Federal – em vez da necessária liberdade às universidades públicas paulistas e as respectivas fundações de apoio, que são responsáveis e partícipes na implementação da Política de Ciência, Tecnologia e Inovação, que é a indutora do desenvolvimento socioeconômico de qualquer país.
O ranking divulgado no estudo “Indicadores de Propriedade Industrial 2018” do INPI comprova que o estado de São Paulo, com 1.640 pedidos de patente de invenção no ano de 2017, foi o estado que mais depositou. Contudo, apresentou um crescimento percentual menor que vários outros e exatamente um sexto em relação a Minas Gerais, como revela a planilha abaixo:
Pedidos de Patente de Invenção por estado de origem do depositante residente - 2017
Δ(2017/2016)
Total de Pedidos de Patentes de Invenção por Residentes
Fonte: INPI, Assessoria de Assuntos Econômicos, BADEPI v5.0.
Com relação aos pedidos de Modelo de Utilidade – objeto de uso prático, ou parte deste, suscetível de aplicação industrial, que apresente nova forma ou disposição, envolvendo ato inventivo, que resulte em melhoria funcional no seu uso ou em sua fabricação – o desempenho apresentado pelo estado de São Paulo foi assustadoramente negativo em (-) 8%, ao passo que Minas Gerais apresentou um crescimento de 12% no mesmo período:
Pedidos de Modelo de Utilidade por estado de origem do depositante residente - 2017
Total de Pedidos de Modelos de Utilidade por Residentes
Os resultados apresentados pelo INPI deveriam servir de alerta aos integrantes do Poder Público do estado de São Paulo, pois indicam que algo está impedindo o pleno desenvolvimento dos projetos de C, T & I. Segundo o IBGE – Contas Regionais do Brasil 2012 –, o Produto Interno Bruto (PIB) do estado de Minas Gerais corresponde a apenas 1/3 do PIB paulista e, mesmo diante desse fato, vem apresentando melhores resultados que São Paulo.
Para comprovar a importância do tema, cabe informar que no documento elaborado pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação com o título “ESTRATÉGIA NACIONAL DE CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO 2016 – 2022”, no capítulo dos Recursos Humanos, encontra-se a seguinte afirmação: “É nas universidades que se realiza a maior parte da pesquisa do País, especialmente nas públicas, o que significa que os docentes são responsáveis por uma parcela significativa da produção científica nacional. Em 2014 o País contava com quase 84 mil docentes lecionando em universidades públicas e privadas. Cerca de 60% destes estão vinculados a instituições federais, 27% a estaduais e 13% a particulares. Ciências da Saúde é a área com o maior contingente de docentes, e São Paulo o Estado que detém a maior participação na Federação: mais de um quarto dos professores do País”.
Em nossa opinião, além da escassez de recursos orçamentários e o controle externo exercido acima dos limites constitucionais imposto nas últimas décadas sobre as universidades estaduais, institutos de pesquisas públicos e às suas fundações de apoio, é que explicam os tímidos resultados apresentados pelo estado de São Paulo.
No tocante às fundações de apoio, o cenário não é diferente, destacando-se a liberdade de atuação que existe no estado de Minas Gerais e a diferença de realidade que se vive no estado de São Paulo. Consultado, o Tribunal de Contas Mineiro informou que segue o modelo federal de controle externo, isto é, as fundações privadas que recebem recursos públicos em razão de parceria prestam contas para a entidade ou órgão público repassador, cabendo àquele órgão analisar a prestação de contas junto aos repassadores dos recursos.
A partir de uma visita aos sites das fundações de apoio da Universidade Federal de Minas Gerais e da Universidade Federal de Viçosa, comprova-se a existência de uma empresa de sociedade anônima criada por uma fundação de apoio, que identifica e desenvolve empresas emergentes de base tecnológica de origem acadêmica, com alto potencial de crescimento e de geração de produtos inovadores para a sociedade.
Além disso, em face da liberdade de ação que possuem, as fundações mineiras apoiam diversas universidades públicas e instituições de pesquisa, inclusive no estado de São Paulo, como a Universidade Federal do ABC – UFABC, o Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA), o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), o Instituto de Estudos Avançados (IEAv), o Instituto de Aeronáutica e Espaço (IAE) e o Instituto de Fomento e Coordenação Industrial (IFI), todos localizados em São José dos Campos.
A Fundação de Apoio da Universidade Federal de Viçosa apoia na capital paulista o Instituto Federal de São Paulo e, além disso, divide-se em três unidades: Administração de Projetos, Supermercado Escola e Laticínio, que funciona como um laboratório de aulas práticas, oferecendo suporte a cursos de graduação e pós-graduação, desenvolvimento de pesquisas e tecnologias e para a realização de estágios.
É relevante informar que, no âmbito federal, o Tribunal de Contas da União (TCU), por meio da Decisão no 230, de 1995, dispensou as fundações de apoio do seu controle direto por considerar atividade em superposição de controles atualmente existentes e que se revelam contraproducentes e até antieconômicos. Somente por esse fato se pode comprovar a liberdade das fundações que apoiam as universidades e instituições de ciência e tecnologia vinculadas à União. Pesquisa realizada junto aos demais TCs estaduais comprovou que o TCE-SP é o ÚNICO no Brasil que ainda resiste a enquadrar-se no limite das competências fixadas pela Carta da República, afrontando o artigo 75 e inibindo o pleno desenvolvimento dos projetos de ciência e tecnologia.
É premente que o TCE-SP liberte as fundações que apoiam as universidades estaduais paulistas, abstendo-se de tratá-las como entidades públicas. O estado de São Paulo, diante da aguda crise econômica que assola o Brasil, não pode desperdiçar os avanços que ocorreram recentemente na legislação, como a promulgação da Emenda no 85, de 2015, que alterou e adicionou dispositivos na Constituição Federal para atualizar o tratamento das atividades de ciência, tecnologia e inovação.
Adicionalmente, o Congresso Nacional, com o apoio da comunidade científica, produziu o Marco Legal da Ciência, Tecnologia e Inovação, representado pela Lei no 13.243, de 2016, que alterou outras normas, em especial a Lei no 10.973, de 2004, conhecida como a Lei Nacional de Inovação, para destravar os projetos e reduzir os entraves burocráticos enfrentados nas atividades de pesquisa científica, além de admitir novas possibilidades de articulação entre as atividades inovadoras empresariais e as infraestruturas laboratoriais e de recursos humanos presentes nos institutos públicos de pesquisa.
A Lei Paulista de Inovação – Lei Complementar no 1.049, de 2008, infelizmente, deixou de regulamentar a forma de remuneração dos pesquisadores públicos e, também, não regulamentou o credenciamento das fundações de apoio, que na esfera federal já dispunham da regulamentação pela Lei no 8.958, de 1994, razão pela qual os projetos não deslancharam na medida em que merecia o estado economicamente mais importante do Brasil.
Foi somente após a apresentação de uma pesquisa à Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Ciência, Tecnologia e Inovação, no mês de maio de 2016, comprovando o descompasso do estado em relação aos demais estados-membros, que rapidamente foi constituído um Grupo de Trabalho com representantes do Poder Executivo, das universidades públicas, dos institutos de pesquisa públicos, da Procuradoria-Geral do Estado e das fundações de apoio, que elaboraram a minuta que, posteriormente, se transformou no Decreto no 62.817, de 4 de setembro de 2017, recepcionando no âmbito do estado de São Paulo os dispositivos da Emenda Constitucional no 85, de 2015, e da Lei no 10.973, de 2004 – Lei Nacional de Inovação, que foi alterada pela Lei no 13.243, de 2016.
Além desse promissor ato normativo do governo do estado, o Congresso Nacional também aprovou alterações na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – Lei no 13.655, de 2018, trazendo importantes disposições sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público destinadas às esferas administrativa, controladora e judicial, vedando, por exemplo, decisões com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão e, também, prevendo que o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.
Atualmente, existem três processos requerendo que o TCE-SP se harmonize com o modelo federal de fiscalização, conforme exige a Constituição Federal, sendo uma ação de rescisão de julgado tramitando na própria corte paulista de contas, uma representação à Procuradoria-Geral da República na qual se requer, em sede de pedido de reconsideração, o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade do artigo 12 da Lei Paulista de Credenciamento de Organizações Sociais e uma reclamação apresentada ao Supremo Tribunal Federal, sob a relatoria do ministro-decano Celso de Mello, que se encontra em sede Agravo Interno, aguardando o encaminhamento à mesa de votação pela 2a Turma ou pelo Plenário da Suprema Corte, como foi requerido nos autos.
Cabe, finalmente, colocar uma pergunta que necessita ser respondida pelos ocupantes dos Poderes Executivo e Legislativo e pelo Ministério Público e, em respeito aos ideais dos heróis da Revolução Constitucionalista que contribuíram com a própria vida por uma Constituição: Como o Poder Público do estado de São Paulo admite, ainda neste século XXI, que o Tribunal de Contas Estadual continue impondo o clima de insegurança jurídica, judiciando sem o imprescindível respaldo na Constituição Federal e inibindo o pleno desenvolvimento dos projetos de ciência, tecnologia e inovação?
TAVARES, João Batista. Efeitos deletérios de leis inconstitucionais sobre a política de ciência, tecnologia & inovação do Estado de São Paulo. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 24, n. 5754, 3 abr. 2019. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/69530>. Acesso em: 26 maio 2019.

References: artigo 71
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 artigo 1
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 artigo 12
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