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Publicado por Jorge PORTABELLA | 17 de diciembre de 2005
ENTE REGULADOR DEL TRANSPORTE
A partir de la década del ’90, con más precisión, a partir de la sanción de la Ley Nº. 23.696 llamada de Reforma del Estado, se pudo apreciar en Argentina un cambio de funciones del Estado, que dejó de prestar los servicios públicos, los que pasaron a ser prestados por empresas privadas, a través de la figura de las concesiones o licencias.-
El cambio obedeció al agotamiento del Estado Empresario, que cada vez era más deficitario e ineficiente en la prestación de los servicios públicos, o, por lo menos, de algunos de ellos.-
Esto produjo la quiebra virtual del Estado, y la consecuente necesidad de reformar las estructuras estatales, y transferir o delegar a los particulares, en forma urgente, el sinnúmero de actividades que desde 1945 venía prestando o explotando el sector público.-
La forma en que se llevó a cabo el proceso de cambio ha dado lugar a numerosas opiniones críticas, desde todos los ámbitos, por las consecuencias jurídicas, económicas y sociales que se produjeron.-
Desde el punto de vista jurídico del proceso de privatizaciones, Jorge Luis Salomoni, expresa:
“Lamentablemente, la velocidad en la ejecución de la reforma, impidió pensar un sistema que atendiera a la conformación de una nueva concepción del Estado y de sus relaciones con la sociedad y los particulares, dictando una buena cantidad de normas, de distinta jerarquía, que muchas de las veces no reconocieron su pertenencia a un mismo sistema jurídico.-
Así, se importaron soluciones angloamericanas, francesas, y aún españolas, autocontradictorias y muchas veces no dirigidas a solucionar el problema al que se aplicaban. En la mayoría de los casos de importación de normas o concepciones, se partió, desde mi concepción, de una prescindencia casi absoluta del plexo constitucional. Por lo tanto voy a sostener, desde un principio, que en la Argentina, no se ha conformado un nuevo modelo de Estado, sino que se ha operado, en el sector de los servicios públicos, una mera delegación de competencias en los particulares explotadores de los mismos.”
Este proceso no ha sido aislado, sino que nuestro país se enroló, al emprender este camino, en la moderna tendencia seguida por otros países, que venía generalizándose en el mundo entero.-
Analizaremos ahora la crítica del proceso desde el punto de vista de las consecuencias económicas.-
Esta tendencia a nivel mundial, surgida de la aplicación de las reformas “neoliberales”, como se las llamó, o “reformas fundamentalistas del mercado”, han sido cuestionadas por la forma en que fueron gestionadas en el mundo entero, y especialmente por la forma en que se llevaron a cabo en nuestro país, por cuanto en aras de la “privatización”, se dejó de considerar importantes aspectos sociales como el desempleo, el empobrecimiento de la clase media y baja, la atención de la salud y la educación, entre otros aspectos.-
En tal sentido, un importante economista, premio Nobel de Economía, economista jefe y vicepresidente senior del Banco Mundial, crítico de este proceso por la forma en que se gestionó, ha dicho sobre el importante cambio económico y social llevado a cabo en Argentina:
“Para Latinoamérica –y de hecho para muchos otros países en desarrollo- la experiencia Argentina fue especialmente elocuente, ya que Argentina había sido la enseña del tipo de reforma que el FMI y el Tesoro de Estados Unidos (a partes iguales) habían alentado en los países en desarrollo. (Dado que estas reformas representaban el “consenso” de los responsables políticos de la calle 15, donde se encuentra el Tesoro, y la 19, donde están los cuarteles del FMI, en Washington –aunque no el consenso de los responsables políticos de los países en desarrollo-, el conjunto de reformas recibió el nombre de las reformas del “Consenso de Washington”. Si esto era lo que le pasaba a los que seguían dichas medidas, no querían saber nada de ellas.”
La crítica es elocuente, y quienes hemos vivido el cambio en nuestro país, y hemos podido ver las importantísimas y graves consecuencias de la aplicación del liberalismo a ultranza que se hizo, podemos decir que la frase de que se iba a “hacer cirugía mayor sin anestesia” fue muy ilustrativa y elocuente, y no fue una simple alocución meramente figurativa.-
De todas formas, la crítica no va dirigida a la “globalización”, ni a las privatizaciones, sino a la forma en que se llevó a cabo. El mismo autor citado precedentemente, pone en sus justos límites el problema, al tratar el tema de la privatización:
“Los Estados de muchos países en desarrollo –y desarrollados- demasiado a menudo invierten mucha energía en hacer lo que no deberían hacer. Esto los distrae de sus labores más apropiadas. El problema no es tanto que la Administración sea demasiado grande como que no hace lo que debe. A los Estados, en líneas generales, no les corresponde manejar empresas siderúrgicas y suelen hacerlo fatal (aunque las empresas siderúrgicas más eficientes del mundo son las fundadas y gestionadas por los Estados de Corea y Taiwán, son la excepción). Lo normal es que las empresas privadas competitivas realicen esa tarea más eficazmente. Éste es el argumento a favor de la privatización: la conversión de empresas públicas en privadas. Sin embargo, existen importantes precondiciones que deben ser satisfechas antes de que la privatización pueda contribuir al crecimiento económico. Y el modo en que se privatice cuenta mucho. ... Es importante reestructurar las empresas públicas, y con frecuencia la privatización es un modo eficaz de lograrlo. Pero desplazar gente desde empleos poco productivos en empresas públicas al paro no incrementa la renta nacional del país, y ciertamente no aumenta el bienestar de los trabajadores. La moraleja es sencilla y volveré sobre ella repetidamente: la privatización debe ser parte de un programa más amplio, que implique la creación de empleo a la vez que la destrucción del mismo provocado a menudo por las privatizaciones.”
Joseph Stiglitz, reconocido crítico de la forma en que se llevó a cabo o se gestionó el proceso de privatizaciones en el mundo, y especialmente en los países en desarrollo, puntualiza, en la obra citada, con una claridad y nitidez admirables, los efectos del mismo en la clase trabajadora. En efecto, para quienes lo hemos vivido, resultan como un fiel espejo de la realidad vivida en nuestro país, sus comentarios sobre los costos sociales relacionados con el desempleo. Y, sobre todo su comparación del proceso en los países industrializados, en los que el daño de los despidos es reconocido y en parte mitigado por la red de seguridad de las prestaciones por desempleo, con los países en desarrollo o menos desarrollados. En estos últimos, los trabajadores desempleados generalmente no se convierten en una carga pública, porque rara vez cuentan con seguros de desempleo. Esta situación de desprotección, es lo que genera grandes costos sociales, manifestados en las formas que nos ha tocado vivir y padecer en nuestro país: violencia urbana, más delincuencia, y perturbaciones sociales y políticas, y una sensación de angustia generalizada, incluso entre los trabajadores que han conseguido mantener sus empleos.-
No obstante lo expuesto, las críticas, -acertadas o no- lo cierto es que la realidad está: las empresas prestadoras de servicios públicos fueron privatizadas; los servicios públicos ahora son prestados por empresas privadas, en condiciones de monopolio o cuasi monopolio; y el Estado, en su carácter de titular originario de la prestación de los servicios públicos, debe intervenir para equilibrar. Decimos intervenir, en el sentido de no dejar en manos de las empresas privadas toda la actividad, puesto que se trata de servicios públicos esenciales. Por ello es que el Estado debe actuar en la regulación y en el control de la prestación de dichos servicios públicos privatizados.-
Dice Julio R. Comadira sobre este proceso:
“En los últimos años, nuestro país se ha incorporado a la moderna tendencia de transformación de las estructuras estatales, a través de políticas que, en lo sustancial, pueden resumirse en la privatización de las empresas públicas, la desregulación y la descentralización.”
Como la mayoría de esos servicios públicos involucrados en el cambio eran esenciales, el Estado no pudo desentenderse totalmente de su responsabilidad, por lo que cambió su rol de prestador de los servicios, por el de necesario controlador de la correcta prestación de dichos servicios públicos esenciales por parte de los particulares que resultaron concesionarios de los mismos en los procesos licitatorios que se llevaron a cabo.-
La doctrina administrativista es concordante en que este proceso privatizador de las empresas prestatarias de servicios públicos debe ir acompañado, inexorablemente, de la regulación, es decir, de la configuración de un marco regulatorio de dicha actividad:
“La privatización de las empresas prestadoras de servicios públicos debe ir precedida , o en todo caso, acompañada de la configuración de las normas reguladoras de las actividades , siendo finalidad esencial de esa regulación armonizar el interés público que determina a aquellos, con los derechos particulares comprometidos.”
El proceso –que como ya dijimos es de carácter mundial-, se inició en la nación, y se fue extendiendo a las provincias en forma paulatina pero inexorable, abarcando gradualmente los distintos servicios públicos.-
Las experiencias han ido desde procesos de privatización sin el dictado de normas reguladoras y de control ; pasando por las privatizaciones de servicios públicos en forma individual, con el dictado del pertinente marco regulatorio de la actividad y creación del respectivo ente regulador de dicha actividad; hasta la regulación y creación de entes únicos reguladores de todos los servicios públicos de jurisdicción de una ciudad o de una provincia.-
La reciente sanción de la ley Nº 7412 de creación del Ente Regulador del Transporte Público de Pasajeros de la Provincia de Mendoza, nos lleva nuevamente al análisis de este apasionante tema de la regulación de los servicios públicos.-
Hemos creído conveniente hacer un repaso de este proceso económico mundial de la regulación económica, de la creación de los primeros entes reguladores en el mundo y en el país, para luego iniciar el estudio del proceso en la Provincia de Mendoza y, particularmente el análisis de la Ley Nº 7412 que crea el marco regulatorio de la actividad del servicio público de transporte de pasajeros, y el entre regulador de esta actividad en la provincia.-
Origen de la actividad regulatoria del Estado
Hablar de regulación económica nos lleva necesariamente a pensar en EEUU, y en las “Comisiones Independientes” creadas a partir de la “Interstate Commerce Commission”, creada en 1887, a partir de la promulgación de la Interstate Commerce Act (Ley de Comercio Interestatal).-
La Interstate Commerce Act, promulgada el 4 de febrero de 1887, en su Sección 11, dispuso la creación de la Interstate Commerce Commission (ICC), con la finalidad de ser el órgano encargado de regular el comercio interestatal.-
La importancia de esta Comisión radica en que fue la primera en su género en el orden federal, en EEUU, y fue el modelo de las posteriores comisiones reguladoras, que, a su vez, son el modelo que se ha tomado en nuestro derecho para la creación de los Entes Reguladores.-
No es la pretensión de esta obra, y excede en mucho su contenido, el desarrollo del fascinante tema de la historia de la regulación económica, el que, por otra parte, ha sido abordado en forma exhaustiva y brillante por otros autores, analizando los distintos períodos por los que pasó, y la evolución que fue experimentando a través del tiempo .-
Pero entendemos que resulta conveniente, para una mejor comprensión de la naturaleza y la función que cumplen los Entes Reguladores, el análisis de dicho proceso de evolución de la regulación económica en el mundo, sin excluir el proceso que se llevó a cabo en este aspecto en Europa.-
Maljar opina que resulta conveniente analizar las causas que dieron origen al nacimiento de las agencias independientes en Estados Unidos, dado que la estructura funcional de las mismas es el antecedente inmediato de los Entes Reguladores creados en nuestro País.-
Señala, el autor citado, como causas del surgimiento de las agencias independientes en los Estados Unidos de América, la necesidad de evitar las discriminaciones comerciales y abusos que constantemente cometían las empresas privadas que prestaban los servicios esenciales para la población, a los efectos de proteger a los usuarios y/o público consumidor.-
Pero debemos tener en cuenta que desde la fecha en que se crearon estos organismos independientes, hasta el presente, se ha producido una evolución muy grande en cuanto a la prestación de los servicios públicos y en cuanto al concepto de servicio público.-
Resulta muy ilustrativo y enriquecedor leer la opinión de Ariño Ortiz sobre la evolución del concepto de servicio público hasta hace unos años, y la situación actual de dicho concepto. Este cambio en el concepto de servicio público, es el que lleva a la necesidad de un nuevo modelo de regulación económica.
El citado autor español expresa: “A todo ello sirvió el “servicio público”: al paso de una sociedad desequilibrada, rural, ineducada, sin salud, sin transportes, sin comunicaciones, a una sociedad con mayores grados de instrucción, más civilizada, más igualitaria, más próspera, con mayor esperanza de vida y tantas cosas más. El servicio público fue un instrumento de progreso y también de socialización, especialmente en los Estados pobres a los que permitió mejorar la situación de todos. Pero su ciclo ha terminado. Cumplió su misión, y hoy hay que hacerle un digno entierro. Es inútil empeñarse en embalsamarlo, como intentan los franceses, por si de esta forma pudiéramos mantenerlo vivo. La situación hoy es otra, casi la inversa... , hoy existe en el mundo entero una convicción generalizada: el Estado se ha hecho demasiado grande y su incapacidad es notoria; la ineficiencia del sector público es alarmante; la calidad de los servicios mínima, y el ciudadano es hoy un ciudadano cautivo, cuya vida y hacienda ha entregado a un monstruo que devora a sus propios hijos. Hoy existe, en grandes zonas del mundo (desarrollado y en vías de desarrollo), la conciencia generalizada de que hay que devolverle al ciudadano y a la sociedad su protagonismo, su iniciativa y, en el fondo, su libertad: la libertad de elegir. La palabra clave es, hoy, ésta: PRIVATIZACIÓN, que esencialmente significa, no la venta de empresas públicas, sino la devolución de actividades a la iniciativa social. ... La consecuencia de todo ello es que el viejo concepto de servicio público –monopólico, igualitario, de mínimos, uniforme- ya no viene a llenar las necesidades y las preferencias de la población a la que dice servir. Hoy hay que abrir camino a las nuevas realidades, más competitivas, diferenciadas, innovadoras, que son las que la nueva realidad social demanda; hoy hay que desideologizar la política económica, hay que mejorar los servicios y las prestaciones. Y todo ello sin perder lo ya conseguido, que es, básicamente, la existencia de un servicio universal a todos los ciudadanos en sus niveles básicos. Ello exige un nuevo concepto de servicio público y un nuevo modelo de regulación económica...” .-
Precisamente, ese nuevo concepto de servicio público es el que ha ido tomando cuerpo en nuestro País a raíz de las privatizaciones de las Empresas de Servicios Públicos llevada a cabo en la década del 90, y es lo que ha dado lugar a la necesidad de modificar también, consecuentemente, el modelo de regulación económica.-
El prestigioso autor español, al hablar sobre el proceso en los países de Latinoamérica, hace un elogio de los textos que en nuestro País han receptado este importante cambio en el modelo de regulación económica:
“Junto a los procesos de privatización de actividades y empresas, los países centrales del Cono Sur, especialmente la Argentina y Chile, están llevando a cabo un interesantísimo cambio en el marco regulador de aquellas actividades privatizadas que constituían hasta ahora -y lo siguen siendo- los grandes servicios públicos del país o, si lo prefieren, aquellas actividades de interés económico general o sectores estratégicos, sobre los que descansa la vida de una sociedad: el petróleo, el gas, la electricidad, el abastecimiento de agua a poblaciones, el transporte en todas sus modalidades (ferrocarriles, transporte aéreo, transporte urbano), las telecomunicaciones en todas sus formas (incluídas la radio y la televisión) y el sistema financiero; amén de algunas obras públicas que son la infraestructura necesaria de aquéllas: aeropuertos, puertos, autopistas, canales y presas, que en los últimos años han sido también otorgadas en concesión a empresas privadas. En todos sus campos, la privatización ha tenido que ir acompañada de un nuevo marco de actuación, un nuevo modelo jurídico, adecuado a los sectores privatizados. Debe destacarse el acierto y la modernidad de los primeros textos que han aparecido en el sector eléctrico, en el gas, en el abastecimiento de agua, como marcos reguladores de los servicios privatizados. Son textos bien planteados, cuidadosamente escritos y que recogen un modelo actual de regulación. La Argentina o Méjico, junto con Chile, son hoy un ejemplo para muchos de los países de la UE y para la Unión Europea en su conjunto, en cuanto a la liberalización de sectores y modelo de regulación de los grandes servicios públicos” .-
Este nuevo modelo de regulación, de marco regulador de los servicios públicos, es lo que actualmente se está manifestando en Mendoza en el servicio público de Transporte de Pasajeros, a través de la recientemente sancionada ley de creación del Ente Regulador del Transporte, y que motiva el presente trabajo.-
Los Entes Reguladores en Argentina
1 – Breve historia de los Entes Reguladores en Argentina.
Como dijimos en el capítulo anterior, el surgimiento de los “entes reguladores” en nuestro País no es nuevo, y tiene como antecedentes a las comisiones reguladoras independientes de EEUU, aunque también se pueden citar en este sentido algunas sentencias de tribunales europeos y, más recientemente, directivas del Parlamento Europeo.-
Daniel M. Nallar , menciona en tal sentido a Santiago Muñoz Machado, quien en una publicación cita sentencias de las décadas de 1960, 1970 y 1980, y Directivas del Parlamento Europeo en materia eléctrica de 1996 , como antecedentes.-
Si bien el tema de los Entes Reguladores ha tenido un “resurgimiento” en nuestro País, o ha despertado un mayor interés práctico y teórico a partir de la Reforma del Estado del año 1989, su existencia es anterior.-
En efecto, actualmente se relaciona el tema de los Entes Reguladores a la privatización de Empresas Públicas o prestadoras de Servicios Públicos, ocurrida con posterioridad a la sanción de la Ley Nº. 23.696 , conocida como Ley de Reforma del Estado. Sin embargo, éste no es el origen de los entes reguladores, que han existido desde hace décadas en nuestro País.-
Claros ejemplos de entes reguladores anteriores a esta fecha, son la Junta Nacional de Carnes, La Junta Nacional de Granos, el Banco Central de la República Argentina, el Instituto Nacional de Vitivinicultura, entre otros.-
Analizando detenida y minuciosamente la historia en nuestro País, podemos concluir que los primeros entes reguladores fueron la Dirección General de Correos, creada en 1875 por la Ley 750 ½ ; y la Dirección General de Ferrocarriles, creada por la Ley de Ferrocarriles Nº. 2873, de 1891.-
Después de este avance en materia regulatoria, hubo un período de inactividad en este aspecto.-
Pero, como consecuencia de la crisis mundial de 1929, se produjo en nuestro País un resurgimiento de la creación de entes reguladores de las distintas actividades económicas.-
Así, se creó la Junta Nacional de Carnes, creada por Ley Nº. 11.747, de 1933, llamada ley de Defensa Ganadera; la Junta Reguladora de Granos, posteriormente denominada Junta Nacional de Granos, creada por Ley Nº. 11.742, también de 1933, con la finalidad de defender el precio de los cereales afectados por la situación internacional.-
En un corto lapso proliferaron varios organismos, destinados a proteger a los productores de las distintas actividades existentes.-
Por Ley Nº. 14.878 se creó el Instituto Nacional de Vitivinicultura, para protección de la producción vitivinícola; por Ley Nº. 12.236 se creó la Comisión Reguladora de la Yerba Mate, en 1934.-
Por Ley Nº. 13.273, de 1948, se creó el Instituto Forestal Nacional (IFONA), para la protección de las zonas forestales.-
En virtud del Decreto Ley Nº. 15.350/46 se creó el Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio (IAPI), como una entidad autárquica con facultades para intervenir en diversos sectores de la economía, en especial en comercio exterior.-
En 1933, se creó el Instituto Cinematográfico Argentino, en virtud de las disposiciones del Art. 69 de la Ley Nº. 11.723 de Propiedad Intelectual, el que luego se transformó en el Instituto Nacional de Cinematografía, nacido merced al dictado de la Ley Nº. 17.741 .-
El Comité Federal de Radiodifusión (COMFER), fue creado por Ley Nº. 19.798, en 1972, para regular la radiodifusión
Por sus características especiales, y en resguardo de los ahorros de la población, la actividad bancaria ha sido siempre fuertemente regulada por el Estado. Es así que en 1935, por Ley Nº. 12.155, se creó el Banco Central de la República Argentina (BCRA), que seguramente fue el más importante de todos los entes reguladores creados en esta época a la que nos estamos refiriendo. Actualmente, la Ley Nº. 24.144 es la Carta Orgánica del B.C.R.A., y constituye, juntamente con la Ley Nº. 21.526 de Entidades Financieras, el marco regulatorio de la actividad bancaria y financiera.-
La actividad de seguros también ha sido sujeto de la regulación, por su importancia dentro de la economía. La Superintendencia de Seguros de la Nación, que fue creada en 1933, por Ley Nº. 11.672; y actualmente se encuentra regulada por la Ley Nº. 20.091 , es una entidad autárquica que cumple en materia de seguros un rol similar al que cumple el B.C.R.A. en la actividad financiera y bancaria.-
En 1953 se creó el Instituto Nacional de Reaseguros (INDER), por el Decreto Nº. 10.073/53, el que luego fue modificado por la Ley Nº. 21.678, que convirtió al INDER en Sociedad del Estado.-
En definitiva, con esta enumeración, lo que queremos destacar es la antigüedad de la actividad regulatoria en nuestro País, para resaltar que no es un fenómeno nuevo, ni surgido a partir de la Ley Nº. 23.696 de Reforma del Estado, sino que se trata de un proceso de antigua data, y que se ha ido incorporando a nuestro derecho, proveniente de otros países.-
Lo que resulta indudable, de la lectura y enumeración de los distintos organismos reguladores de las actividades económicas de la más diversa índole, creados en las distintas épocas, es que los Entes Reguladores no nacieron con la Reforma del Estado, sino que se han desarrollado con más intensidad a partir de ella .-
Así lo señalan numerosos autores nacionales, en forma coincidente y pacífica:
“A partir de las leyes 23.696 [EDLA. 1989-114] y 23.697 [EDLA, 1989-129] y de las privatizaciones y desregulaciones llevadas a cabo bajo dichas normas, el servicio público tomó el primer plano dentro de la problemática abordada por el derecho administrativo argentino, siguiendo en este sentido la tendencia extranjera.”
Resulta lógico este renovado interés, a partir de la Reforma del Estado, si se tiene en cuenta que los servicios públicos nacionales y provinciales más importantes se encuentran en manos de prestadores privados, lo que requiere el fortalecimiento del control estatal, nacional y provincial, sobre la prestación de estos servicios públicos, en defensa de la correcta prestación de los mismos y de los consumidores, por tratarse de actividades cuasimonopólicas.-
A partir de la reforma del Estado, éste deja de ser el prestador de los servicios públicos, que entrega en concesión o a través del otorgamiento de licencias, permisos o autorizaciones, a particulares.-
Este proceso de transferencia, marca la diferenciación entre dos actividades o funciones que antes aparecían confundidas: a) la prestación del servicio público; y b) el control.-
Al delegar el Estado la prestación de los servicios públicos en empresas privadas, se hace necesario incrementar la actividad de control sobre la eficiencia y corrección en la prestación de dichos servicios, en defensa de los derechos de los usuarios.-
Por su carácter de titular originario de la prestación del servicio público, y por el carácter esencial de estos, el Estado debe garantizar, en su rol de autoridad delegante, la efectiva y eficiente prestación del servicio en condiciones de igualdad, continuidad, regularidad y generalidad.-
Y esta obligación del Estado de garantizar la eficiente prestación del servicio, la debe cumplir tanto en el caso de servicios públicos privatizados, como de servicios públicos prestados por el Estado subsidiariamente en ausencia de prestadores privados.-
En este sentido, se ha sostenido:
“La titularidad, o no, de la actividad que se emprende o regula y la determinación de las necesidades que, en cada caso, justifican la decisión estatal de prestar o regular, son cuestiones históricamente contingentes que no alteran el dato de esencia siempre concurrente, esto es, la invocación de un título jurídico que implica, en sí, el empleo del poder, de la prerrogativa –con arreglo a contenidos también variables- para brindar una prestación que se estima ligada con inmediatez al bien común, o asegurar que ella se brinde.”
2 – Concepto (o noción) de Ente Regulador.
Luego de reconocer que no existe una noción precisa de lo que es un ente regulador, y de hacer una enumeración de los distintos entes reguladores existentes en nuestro país, aún antes de la sanción de la Ley 23.696, a la que hemos hecho referencia precedentemente, Alberto B. Bianchi encara la difícil tarea de llegar a esta noción .
Advierte que tienen una caracterización multifacética, y comienza a describir la estructura y características que son comunes a los entes reguladores: son entidades autárquicas; funcionan como un árbitro neutral en la dinámica de fuerzas que se dan en la prestación de un servicio público entre el Estado como concedente, el concesionario o licenciatario, y los usuarios; también pueden ser entendidos como un tribunal administrativo. Y continúa diciendo que toda la Administración está sembrada de entes (creados por ley o por decreto) que reúnen características muy similares a los que habitualmente llamamos entes reguladores.
Después de un meduloso análisis, arriba a la siguiente conclusión:
“En síntesis, creo que todo ente estatal que tenga como misión controlar una actividad sobre la que el Estado ha puesto algún grado de interés, debe ser considerado un ente regulador.”
Gordillo, luego de sostener que resulta necesario dictar una ley marco que establezca los trazos generales de su funcionamiento, sin dependencia del Poder Ejecutivo ni facultades reglamentarias de éste sobre tales entes o sus relaciones con los concesionarios y licenciatarios sujetos al control, los caracteriza como una actualización del principio de división de poderes de nuestra Constitución Nacional.
En efecto, sostiene que, así como el sistema previo a la reforma de la Constitución del año 1994, en lo que hace al principio de división de poderes era que el que legisla no ejecuta ni juzga de la ley, el que la ejecuta no la dicta ni juzga de ella, y el que la juzga no la dicta ni ejecuta, ahora el sistema se ve complementado e integrado con el principio de que el que concede u otorga un monopolio no debe ser el que lo controle.
Y aún va más allá, al sostener que, con la incorporación del nuevo artículo 42 de la Constitución Nacional, con la reforma de 1994, actualmente puede sostenerse que el debido proceso incluye la existencia de organismos imparciales e independientes del poder concedente, que se ocupen en sede administrativa de la tutela de los derechos e intereses de los usuarios, sujeto al necesario contralor jurisdiccional.
Entonces, vemos que los caracteriza como organismos independientes, dotados de estabilidad y medios adecuados para el cumplimiento de sus fines, cuyos recursos provienen de los aportes obligatorios de los concesionarios con destino legal afectado al fin específico del ente, que constituyen una garantía del usuario, en los términos de la Constitución Nacional.
En lo referente a la necesaria independencia y estabilidad que se exige para estos entes, dice:
“En sentido similar se ha dicho que “se exige una autoridad reguladora dotada al mismo tiempo de preparación técnica, independencia política y legitimación democrática.” ”
Canosa, refiriéndose al tema, y coincidiendo con diversos autores, afirma que: “... los entes de control revisten el carácter de entidades autárquicas, en cuanto tienen personalidad jurídica propia con posibilidad de autogobernarse o autoadministrarse , persiguen fines estatales y se desenvuelven mediante la asignación de recursos que provienen, en la mayoría de los casos, de percepción de tasas por el control de la respectiva actividad .”
También se ha dicho, respecto a la finalidad y funciones de los entes reguladores:
“Los entes reguladores creados tendrían la finalidad de garantizar el necesario equilibrio entre beneficios particulares y el interés público. Los entes reguladores son los encargados de fiscalizar los servicios públicos privatizados, constituyendo de esta manera una nueva administración de control fiscalizadora de las empresas prestatarias de servicios públicos. Se instalan en los casos de telecomunicaciones, gas natural y la electricidad, entes administrativos con personalidad jurídica y patrimonio propios con competencias especiales y específicas.”
Es decir que, ensayando una apretada síntesis de la doctrina, podríamos decir que los entes reguladores son organismos autárquicos e independientes, cuyos directores gozan de estabilidad que les otorgue la necesaria independencia del Poder Concedente, de los prestadores y de los usuarios, con medios adecuados para el cumplimiento de sus fines, y cuyos recursos provienen de los aportes obligatorios de los concesionarios prestatarios de la actividad regulada, con facultades de regulación y control de dicha actividad, y que constituyen una garantía del usuario, en los términos del Art. 42 de la Constitución Nacional.-
La regulación en la Provincia de Mendoza
1 – Entes Reguladores Provinciales.
Analizada brevemente la historia de la creación de los entes reguladores, y su concepto, intentaremos hacer un análisis de la evolución de los entes reguladores en la Provincia de Mendoza.-
La Provincia de Mendoza, irremediablemente inmersa en esta tendencia a nivel mundial y nacional, no ha sido ajena a la evolución de este proceso histórico, y a las necesidades surgidas del proceso de privatización de empresas prestadoras de servicios públicos que caracterizó a la década de los 90.-
Excede en mucho el alcance de este trabajo, realizar un comentario detallado y particularizado de los Entes Reguladores existentes en la Provincia con anterioridad a la sanción de la Ley 7412.-
Sin perjuicio de lo cual, por ser precedentes que se han tenido en cuenta, entre otros, para la redacción de la norma legal que comentamos, consideramos conveniente hacer un repaso sobre las principales características del Ente Provincial del Agua y Saneamiento (E.P.A.S.), creado por Ley 6004, y del Ente Provincial Regulador Eléctrico (E.P.R.E.), creado por Ley 6497 de la Provincia.-
Ente Provincial del Agua y de Saneamiento (E.P.A.S.)
La necesidad de regular la actividad de las empresas prestadoras del servicio de provisión de agua potable, dada la importancia que tiene el tema de la administración del agua en Mendoza, llevó a que en el mes de setiembre del año 1993 se dictara la Ley Nº. 6044 , que creó el Ente Provincial del Agua y de Saneamiento (E.P.A.S.).-
El objeto de la ley, es el reordenamiento institucional de la prestación de los servicios de provisión de agua potable y de saneamiento, y la protección de la calidad del agua en el ámbito de la Provincia de Mendoza, según reza el Art. 1º de la referida Ley.-
El Ente fue creado como ente autárquico, dentro del ámbito del Ministerio de Ambiente y Obras Públicas, con plena capacidad jurídica para actuar en el marco del derecho privado y del derecho público, con patrimonio propio, integrado por los bienes que se le transfieren por la ley de creación y los que adquiera con los recursos que se le atribuyen .-
La dirección y administración está a cargo de un directorio, integrado por un presidente y cuatro miembros en calidad de vocales . El presidente lo designa el Poder Ejecutivo, con acuerdo del H. Senado de la Provincia. Los vocales son designados por el Poder Ejecutivo también, aunque tres de ellos directamente, teniendo en cuenta sus antecedentes técnicos y profesionales en la materia, y el cuarto, a propuesta del Comité de Coordinación Municipal.
La remuneración del Presidente será del 90%, y la de los Directores del 80% de la remuneración que le corresponda al Ministro del área respectiva.
Ente Regulador Eléctrico (E.P.R.E.)
Con posterioridad, en el año 1997, se creó en Mendoza el Ente Provincial Regulador de la Electricidad (E.P.R.E.), por Ley Nº. 6497 , que estableció en la Provincia el Marco Regulatorio Eléctrico.-
El Ente fue creado como ente autárquico, también dentro del ámbito del Ministerio de Ambiente y Obras Públicas, con plena capacidad jurídica para actuar en el marco del derecho privado y del derecho público, con patrimonio propio, integrado por los bienes que se le transfieren por la ley de creación y los que adquiera en el futuro por cualquier título .-
La dirección y administración está a cargo de un directorio, integrado por un presidente y dos miembros en calidad de vocales . El ente cuenta con un Organo Consultivo, integrado por representantes de los municipios, de las entidades intermedias de los usuarios, y de otros interesados, los que serán designados por el Poder Ejecutivo.
Los miembros del Directorio serán seleccionados por concurso público, entre personas con antecedentes técnicos y profesionales acreditados en la materia, preferentemente de las ciencias económicas, jurídicas y de la ingeniería, y designados por el Poder Ejecutivo, con acuerdo del H. Senado de la Provincia. El mandato de los tres directores dura seis años, y pueden ser reelegidos en forma indefinida .
Para la remoción de los directores se requiere acto fundado del Poder Ejecutivo, y se aplica el procedimiento previsto en el Art. 128 inc. 22) de la constitución provincial .
La Regulación del Servicio Público de Transporte de Pasajeros en Mendoza
1 – El Marco Regulatorio del Transporte en la Provincia de Mendoza.
La Ley 7412 de la Provincia de Mendoza determina el marco legal regulatorio del servicio público de pasajeros dentro del ámbito de la Provincia.
La ley, como surge del texto de su artículo 1º, tiene por objeto la Administración, Planificación y regulación del transporte público de pasajeros en todas sus formas y modalidades, y el control de la operación del sistema, dentro del ámbito de la Provincia, como servicio público esencial para el desarrollo humano y económico.
El artículo 2º de la ley declara de competencia provincial, y sujetas a la ley, todas las actividades que se desarrollen en el ámbito del territorio de la Provincia, vinculadas al transporte público de pasajeros, en todas sus formas y modalidades.
Por el artículo 5º se establece el ordenamiento legal y la autoridad de aplicación en la Provincia, en materia de transporte público de pasajeros, dentro del sistema de los servicios públicos que son de competencia provincial.
El comentario de la ley lo haremos más adelante, en el título siguiente, no obstante lo cual, a partir de estas normas iniciales, seguramente al lector le surgirá el interrogante sobre la competencia de la Provincia para regular dicho servicio público. Para aclarar ese interrogante, y no dejar dudas sobre el tema, hemos considerado conveniente aclarar la competencia de la Provincia para dictar normas y regular este servicio público dentro del ámbito de su jurisdicción.
Nuestro país ha adoptado la forma de Estado Federal, en la Constitución Nacional de 1853.
De acuerdo a ella, el poder se descentraliza políticamente con base física, geográfica o territorial , y, sobre un mismo espacio, concurren en sus respectivas competencias el poder federal y el provincial.
Tenemos entonces un Estado Federal soberano y estados autónomos (provincias) que, por ser de existencia anterior a la Nación, conservan todos los poderes no delegados expresa o implícitamente a la Nación, al conformarla, o al incorporarse .
De la lectura del texto constitucional, se desprende que las Provincias no han delegado en el Estado Nacional la potestad regulatoria de los servicios públicos .
En virtud de ello, la prestación de un servicio público cuyo ámbito territorial comienza y termina en el territorio provincial, es de jurisdicción provincial .
Desde un concepto federalista, en relación a esta facultad de las provincias, se ha dicho que: “... el gobierno autonómico de las provincias y el municipio, ‘independientemente de todo otro poder’ interpretan las aspiraciones profundas de la comunidad local...”, y por ende “...todos los servicios jurisdiccionalmente divisibles deben organizarse a nivel provincial y municipal... porque es a ese nivel donde mejor se percibe la necesidad, se presta más económicamente y mejor se controla” .
Así se puede entender cómo la ley cita en su artículo 5º la normativa legal que rige el sistema, enumerando normas locales, tanto leyes, como decretos, resoluciones, y sólo al final, en el inciso 5 menciona las normas nacionales, pero sujetando la vigencia de estas últimas, a que sean aceptadas y declaradas de aplicación por el Ente Provincial que crea la propia ley.
Es que, por la forma de gobierno federal que adoptó nuestro país, precisamente, la Ley Nº. 24.449 que regula el tránsito y transporte de pasajeros a nivel nacional no es aplicable dentro de nuestra Provincia, cuando el transporte de pasajeros se desarrolle exclusivamente dentro de los límites de la Provincia.
La referida ley nacional Nº. 24.449 invitó a las Provincias a adherir a sus disposiciones, pero la Provincia de Mendoza no adhirió a las mismas.
Como la Provincia de Mendoza no ha adherido a la Ley Nacional de Tránsito y Transporte de Pasajeros nacional, esta ley no es aplicable en nuestra provincia, siempre y cuando el servicio se preste totalmente dentro de los límites de la provincia. Si excede los límites territoriales de la provincia, resulta de aplicación la Ley Nº. 24.449.
Por esta misma circunstancia, no resulta autoridad de aplicación de la ley específica en materia de tránsito y transporte, dentro de la Provincia de Mendoza, la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), sino el ente regulador creado por la ley que comentamos.
Efectuada esta aclaración con el sólo objeto de despejar dudas sobre la competencia de la provincia para regular y controlar el servicio público de transporte de pasajeros, pasaremos al análisis de la ley de creación del ente regulador de este servicio público.
2 - El Ente Regulador del Transporte de Mendoza.
Recientemente, el día 9 de agosto de 2005, la H. Legislatura de Mendoza ha sancionado la Ley Nº 7412, por la que se crea el Ente Provincial Regulador del Transporte (EPReT) en la Provincia.-
La referida ley tiene su origen en un proyecto de ley de creación del Ente Único Regulador del Servicio Público de Transporte de Pasajeros para la Provincia de Mendoza, elevado a la Legislatura por el Poder Ejecutivo.-
La elevación del proyecto del Poder Ejecutivo a la Legislatura de la Provincia data del 8 de Noviembre de 2001.-
El proyecto elevado a la Legislatura de la Provincia incluía la regulación del servicio público de transporte de pasajeros y de cargas.-
Se había incluido la regulación y control del transporte de cargas, a pesar de no ser un servicio público, para unificar en el mismo Ente toda la actividad de regulación y control del transporte en la Provincia.-
En el tratamiento por parte de la Cámara de Diputados de la Provincia, se eliminó toda la normativa dirigida a la regulación del transporte de cargas, quedando limitado al transporte público de pasajeros, en exclusividad.-
El proyecto obtuvo media sanción por parte de la Cámara de Diputados y fue remitido a la Cámara de Senadores el 21 de marzo de 2002, donde fue tratado sobre tablas en la sesión del 21 de setiembre de 2004, y aprobado en general y en particular sin modificaciones; y fue remitido nuevamente a la Cámara de Diputados para su revisión, la que le dio sanción definitiva el día 9 de agosto de 2005.
La ley se promulgó en forma tácita por parte del Poder Ejecutivo, y fue publicada en el Boletín Oficial del día 9 de setiembre de 2005.
El artículo 82 de la ley establece que ésta entrará en vigencia a los sesenta (60) días hábiles contados desde su publicación, por lo que entró en vigencia a partir del día 6 de diciembre de 2005.
La ley sancionada se origina en la necesidad de brindar a nuestra Provincia un marco jurídico y regulatorio adecuado para el Servicio Público de Transporte de Pasajeros, que esté de acuerdo con el marco institucional establecido por la reforma de la Constitución de 1.994 , y un Ente Regulador que tenga la idoneidad, eficiencia y autoridad necesaria para la regulación y el control de un servicio público de la importancia que tiene el transporte de pasajeros.-
La privatización de los servicios públicos tales como el agua, cloacas y la energía eléctrica, realizada con anterioridad en la Provincia, llevó a la creación de dos entes reguladores específicos (E.P.A.S. y E.P.R.E.), a los cuales hemos hecho una muy breve referencia en el Capítulo Anterior.-
En materia de Transporte, actualmente el servicio se encuentra regulado y controlado por la Dirección de Vías y Medios de Transporte de la Provincia, dependiente del Ministerio de Ambiente y Obras Públicas, la que ahora se disolverá para trasmitir sus funciones y atribuciones al nuevo Ente que se crea por esta nueva ley .-
Recientemente, en agosto de 2005, el Poder Ejecutivo de la Provincia ha adjudicado la licitación pública para la concesión del Transporte Público de Pasajeros en el área de la Ciudad de Mendoza y el conurbano .
Dentro de los lineamientos del Plan de Transporte de la Provincia, se contemplaba desde sus inicios, -con el recordado Plan de Transporte Multimodal, que fuera abortado por la crisis de fines de 2001 y 2002- la creación de un Ente Regulador del Transporte, similar a los dos Entes ya existentes en la Provincia, por lo que el P.E. en la oportunidad antes indicada (año 2001), elevó a la Legislatura el proyecto de ley de creación del Ente Regulador en la materia, que ha dado lugar a la sanción de la ley que comentamos.-
Los lineamientos del Plan de Transporte de la Provincia han sido aprobados por la Ley Nº 7200, mediante su artículo 3º, que aprueba dichos lineamientos contenidos en el Anexo I de la ley.-
En razón de ser el usuario el objeto y eje principal del sistema público de transporte de pasajeros, en todas sus modalidades en el ámbito provincial, resultaba necesario brindarle por parte del Estado un Organismo de control y fiscalización que tenga las herramientas adecuadas para su protección. De este modo se fortalece la capacidad del Estado, de gestión, de fiscalización y control de la actividad.-
Finalmente, nuestra Provincia necesitaba contar con un marco normativo del servicio público del transporte de pasajeros, en el cual se muevan con derechos y obligaciones bien definidos, el Gobierno, los prestadores y los usuarios de ese servicio, al igual que sucede con los servicios de agua y electricidad.-
Hablar del Transporte Público de Pasajeros, implica hablar de un servicio público, y esto, a su vez, está caracterizado por la satisfacción de una necesidad o un interés general , que el Estado ha asumido.-
En el caso del servicio público de transporte de pasajeros, además, se trata de un servicio público esencial y estratégico para la evolución económica de la Provincia.-
Respecto de la importancia del transporte público de pasajeros, y de la regulación de dicho servicio, se ha dicho:
“Si deseamos ser más específicos en lo que atañe a la importancia del transporte, y derivar de allí la importancia de la regulación jurídica en general, no podemos desconocer lo trascendente que resulta para el desarrollo económico y la cohesión social de un país, debido a que “las redes de transporte son factores determinantes de la unidad política y de la integración social de los pueblos” , en los que se hallan involucrados nada menos que la soberanía y el espacio territorial directamente vinculados con el sistema de transporte.”
La vinculación de los servicios públicos al interés público, al bien común, los ubica como reservados, en principio, a los poderes públicos, que ejercen sobre ellos una dirección unitaria y exclusiva.-
Por ello, cuando el Estado delega esta facultad en terceros, estos están sustituyendo al Estado en la ejecución de una función pública, convirtiéndose en servidores públicos.-
A su vez, el transporte de pasajeros es –como se dijo- un servicio público estratégico, por sus características, ya que moviliza la mayor parte de la mano de obra y de los actores de todas las actividades económicas de la Provincia.-
Al tratarse de un servicio público estratégico delegado a la actividad privada, se hace necesario regular y, sobre todo, controlar la actividad en manos de los particulares, en ejercicio de la potestad originaria del Estado, y con el fin de supervisar que se cumpla con el interés general y el bien público.-
Sobre todo porque, por las características del servicio público, éste se presta en condiciones casi monopólicas, y con un público usuario prácticamente cautivo, lo que hace que el Estado deba extremar sus funciones de regulación y de control.-
De allí la necesidad de precisar y definir el marco regulatorio de tal actividad del Estado en manos de particulares, y de la creación de un Ente Regulador, que fiscalice y controle dicha actividad, con idoneidad, autoridad suficiente, autarquía e independencia.
La independencia debe darse tanto respecto del Poder Ejecutivo, como de los prestadores y de los usuarios.
A su vez, el Ente debe contar con la dinámica y eficiencia necesarias para el cumplimiento de sus cometidos.-
La doctrina local, ha dicho, siguiendo a la nacional, sobre este tema:
“Como lo hemos anticipado, tanto las facultades de dirección, ius variandi, de interpretación, como las de control y sanción, cuando se trata del ejercicio de la función administrativa de policía, son ejercidas por el Estado a través de sus entes reguladores respectivos para cada actividad.”
A su vez, la doctrina nacional más caracterizada ratifica lo expresado en cuanto a las condiciones para la integración o composición de los entes reguladores:
“Entre los temas concernientes a la composición de los órganos directivos de los entes regulatorios hay dos aspectos que se destacan por su trascendencia: a) La especialización técnica exigida y b) la independencia funcional.”
“Con respecto a la idoneidad, existen prescripciones que disponen que la designación de los miembros de los Directorios de los Entes Regulatorios sólo pueden recaer en personas con antecedentes técnicos y profesionales en la materia previéndose también en algún caso (ENRE), la selección a través de un sistema abierto que garantice la mayor concurrencia posible de postulantes al cargo. En lo que atañe a la independencia funcional, tan necesaria para impedir la indebida influencia de los poderes políticos de turno, la principal garantía es la de estabilidad o inamovilidad de los directivos y, en segundo lugar, lo concerniente a los mecanismos de designación y representación. La estabilidad se encuentra íntimamente conectada con la facultad de remoción y nunca es absoluta, dependiendo su relatividad de las causas que las leyes consagren en cada caso para justificar o fundar el cese de funciones de los directores de los entes.”
Al respecto, ha dicho la Suprema Corte de Justicia de la Provincia:
“Para asegurar el cumplimiento de sus objetivos, a los entes reguladores hay que reconocerles toda la fuerza institucional necesaria, dotarlos de dinámica, eficacia y eficiencia y teniendo en mira la protección del usuario o del consumidor, antes que la de los intereses de los prestadores. En tal sentido hay que reforzar sus actividades regulatorias y fundamentalmente el control. Los entes reguladores tienen como finalidad el control y la regulación técnica en la prestación del servicio público bajo su jurisdicción. En tal sentido corresponde asegurar la autonomía administrativa, política y económica del ente, razón por la cual se lo estructura como una entidad descentralizada, con patrimonio y administración propios, fuera de la dirección del Poder Ejecutivo.”
El texto legal sancionado, ha sido elaborado siguiendo los dictados de la más actual y moderna doctrina en materia de Regulación de Servicios Públicos Privatizados, y tratando de capitalizar los antecedentes internacionales, nacionales y provinciales en la materia.-
3 - Comentario de la Ley Nº 7412.
La ley sancionada, con sus ochenta y cuatro artículos, presenta los siguientes caracteres:
Establece en el Título I, en dos Capítulos, las Disposiciones Generales, el Marco Regulatorio de la actividad, y la autoridad de aplicación, como vimos precedentemente.
En el artículo 1º, determina el objeto de la ley, estableciendo que es: la administración, planificación y regulación del transporte público de pasajeros, en todas sus formas y modalidades, y el control de la operación del sistema, en el ámbito del territorio de la Provincia.-
El artículo 2º declara de competencia provincial, y sujetas a las disposiciones de la ley, a todas las actividades que se desarrollen en el ámbito del territorio de la Provincia, vinculadas al transporte público de pasajeros, en todas sus formas y modalidades.
Como se dijo precedentemente, la ley regula el transporte público de pasajeros dentro del ámbito del territorio de la Provincia de Mendoza, ya que el que excede el ámbito geográfico de la Provincia, se encuentra reglado por las disposiciones de la Ley Nacional de Tránsito Nº. 24.449, y de la C.N.R.T.
Por el Artículo 3º, titulado Principios Generales y Objetivos, se establece una Política General en la que se destacan:
1.	La satisfacción del interés general y el bien común en materia de transporte Público de Pasajeros en la Provincia, respetando las características regionales y locales.
2.	La protección de los intereses de los usuarios, pro moviendo la participación de los mismos en la fiscalización y control del sistema.
3.	La no discriminación en la prestación del servicio, asegurando la confiabilidad, libre acceso, higiene y seguridad.
4.	Asegurar la continuidad, regularidad, igualdad y generalidad de los servicios.
5.	Asegurar a los usuarios un servicio público eficiente en el corto, mediano y largo plazo, en condiciones de calidad y tarifas justas y razonables.
6.	Integrar el sistema de servicio público de transporte de pasajeros, de modo que permita satisfacer las necesidades presentes y futuras de los usuarios.
7.	Preservar adecuadamente el ambiente y ser respetuoso con el entorno.
Como se puede observar de la lectura del artículo, los objetivos son amplios, y tienden, fundamentalmente, al buen funcionamiento del sistema de transporte público de pasajeros, como forma de satisfacer el interés general y el bien común de los usuarios y la población en general, propiciando la preservación del ambiente a través de soluciones alternativas de transporte no contaminante. Esto último, a través del aprovechamiento de la infraestructura ociosa existente en la Provincia en materia ferroviaria (inc. 7).
El inciso 7 tiene su inspiración en el Plan Multimodal de Transporte elaborado en el año 2000, y que fuera dejado de lado por las circunstancias de la crisis económica que afectaron a nuestro País a partir del año 2001.
Este Plan Multimodal de Transporte partía del principio de troncalización de la red de transporte público de pasajeros, siguiendo las más modernas tendencias en la materia, e incluía el transporte ferroviario para el eje Norte–Sur como eje troncal, aprovechando la infraestructura ferroviaria existente e instalada en la Provincia, desde Estación el Resguardo, en Las Heras, hasta la Ciudad de Mendoza, y de allí a Maipú por un lado, y a Luján, por otro lado, abriéndose dos ramales, previendo un viaducto aéreo, por sobre el nivel de piso, a lo largo de calle Belgrano, desde calle Moreno hasta la Estación Mendoza (en Belgrano y Las Heras).
El eje troncal Este-Oeste, estaba previsto que fuera cubierto por el servicio de trolebuses que ya tenía una infraestructura predominante en ese sentido, la que se preveía ampliar.
La distribución del público desde los centros de distribución del sistema troncal, hacia los destinos más específicos dentro de la Ciudad, se hacía por medio de ómnibus y minibuses, según las necesidades de los distintos lugares, y las horas pico y horas valle.
Por el artículo 4º, se declara de utilidad pública y sujetos a expropiación servidumbre y/u ocupación temporaria, a los bienes que fuera necesario disponer para el cumplimiento de los fines de la ley, y en especial para el normal desarrollo o funcionamiento de los sistemas de transporte público de pasajeros en cualquiera de sus formas.
La norma es amplia, y tiene su origen en el Plan de Transporte Multimodal, como queda reflejado en su texto, cuando hace referencia a sus fines, y menciona al “...normal desarrollo o funcionamiento de los sistemas de transporte público de pasajeros en cualquiera de sus formas”.
Obviamente, la referencia remite inmediatamente nuestro pensamiento al transporte ferroviario, puesto que es el que requería desalojo de vías ocupadas por usurpadores en distintos lugares de la Provincia de Mendoza, y podía requerir de la expropiación de algún terreno para obras complementarias, como también lo podía requerir la ampliación de la red de trolebuses.
Por supuesto que la norma contempla la previa declaración de utilidad pública, mediante informe fundado técnicamente y la ratificación legislativa, todo de conformidad con las disposiciones de la Ley de Expropiaciones de la Provincia .
En el Capítulo II, se establecen las normas legales que integran el marco regulatorio del transporte público de pasajeros (Art. 5º, Normas y Autoridad de Aplicación); y que el cumplimiento y aplicación de la ley y sus reglamentaciones (Art. 6º), estarán a cargo del Ente que se crea por el Titulo II; declarando aplicables:
1)	La Ley 6082 de Tránsito y Transporte de la Provincia y sus normas concordantes y modificatorias;
2)	El Decreto Reglamentario N°. 867/94 y sus normas concordantes y modificatorias;
3)	Todas las Resoluciones, decretos, Ordenanzas y demás disposiciones reglamentarias vigentes dictadas por la Policía Vial y por la Dirección de Vías y Medios de Transporte de la Provincia que por esta ley se disuelve;
4)	Las resoluciones que dicte el Ente Regulador;
5)	Las normas nacionales y leyes provinciales que tengan alcance sobre el Transporte Público de Pasajeros y aquellas que reglamenten especificaciones técnicas de los vehículos que transportan personas que surjan de la Secretaría de Transporte de la Nación y sean aceptadas o declaradas de aplicación por el Ente Provincial Regulador del Transporte Público de Pasajeros.
El artículo establece el orden de aplicación de las leyes, constituyendo la pirámide jurídica del transporte dentro del ámbito geográfico de la Provincia de Mendoza.
El Título II de la ley, en un Capítulo, dispone la creación del Ente Provincial Regulador del Transporte Público de Pasajeros, con la característica de ente autárquico de la Provincia (Art. 7º), y con las funciones que se le atribuyen en dicho artículo:
a)	Regulación y Fiscalización del Transporte Público de Pasajeros en todas sus formas.
b)	Control y fiscalización del cumplimiento de las obligaciones emergentes de los contratos de concesión, permisos, autorizaciones y licencias, por parte de los prestadores del servicio.
c)	Aplicación de las normas que integran el marco regulatorio y las que dicte el Ente, en su carácter de autoridad de aplicación.
Aquí cabe hacer una acotación sobre el carácter de autárquico que se le otorga al Ente por la ley, en su artículo 7º, ya que el mencionado carácter, de por sí, no lo libera del control de legalidad de sus actos por parte del Poder Ejecutivo, según la más autorizada doctrina administrativa.
En efecto, siguiendo a la doctrina más caracterizada en la materia, por entidad autárquica debe entenderse toda persona jurídica pública estatal que, con aptitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos . Sin embargo, la autarquía no es suficiente para otorgarle al Ente independencia funcional del Poder Ejecutivo, como bien lo señala Salomoni:
“Aunque en la autarquía no existe relación jerárquica entre el órgano de la administración central y el ente autárquico, sí existe una relación de tutela administrativa, por parte del Poder Ejecutivo, que se traduce en un control de legali

References: artículo 42
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 82
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 2
 Artículo 3
 artículo 4
 artículo 7