Source: http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-T-2003-14319
Timestamp: 2013-06-18 04:53:24+00:00

Document:
BOE.es - Documento BOE-T-2003-14319
Documento BOE-T-2003-14319
Pleno. Sentencia 124/2003, de 19 de junio de 2003. Recursos de inconstitucionalidad 1254/96 y 1255/96 (acumulados). Promovidos por la Comunidad Foral de Navarra contra diversos artículos de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, y de la Ley Orgánica 2/1996, de 17 de enero, complementaria de aquélla. Competencias sobre comercio interior, ordenación general de la economía y defensa de la competencia; reserva de ley orgánica: grandes establecimientos comerciales; ventas especiales; reincidencia de infracciones, gradación de sanciones, y plazos de prescripción; horarios comerciales. Nulidad parcial e interpretación de preceptos estatales. Votos particulares.
Publicado en: «BOE» núm. 170, de 17 de julio de 2003, páginas 92 a 110 (19 págs.)
Referencia: BOE-T-2003-14319
En los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 1254/96 y 1255/96, promovidos por la Comunidad Foral de Navarra, el primero contra los arts. 2.3, 6.1, 6.2, 7, 28.1, 53, 67, 69.1 y 70 de la Ley 7/1996,
de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista ; y el segundo contra los arts. 2 y 3 de la Ley Orgánica 2/1996, de 17 de enero, complementaria de la de ordenación del comercio minorista. Ha comparecido el Abogado del Estado, en la representación que ostenta. Ha sido Ponente la Magistrada doña Elisa Pérez Vera, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 27 de marzo de 1996, el Asesor Jurídico-Letrado de la Comunidad Foral de Navarra, en nombre del Gobierno navarro, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 2.3, 6.1, 6.2, 7, 28.1, 53, 67, 69.1 y 70 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista ("Boletín Oficial del Estado" núm.
15, de 17 de enero de 1996) por considerar que desconocen competencias de titularidad de la Comunidad Foral. En el escrito de alegaciones se sostiene lo siguiente:
a) En primer lugar se expone la delimitación competencial que la Constitución y la Ley Orgánica de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra (LORAFNA) realizan en las materias de comercio interior y de defensa de los consumidores y usuarios. De acuerdo con el art. 56.1 d) LORAFNA, la Comunidad Foral de Navarra ha asumido competencia exclusiva en materia de "Comercio interior, defensa del consumidor y del usuario, sin perjuicio de la política general de precios, de la libre circulación de bienes en el territorio nacional y de la legislación sobre defensa de la competencia".
Dicha competencia autonómica se asume "de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y de la política monetaria, crediticia, bancaria y de seguros del Estado", correspondiendo a la Comunidad Foral "en los términos de los pertinentes preceptos constitucionales".
Entre los límites que la Constitución impone a la competencia autonómica figuran los principios de unidad de mercado y libre circulación de bienes en el territorio nacional (art. 139 CE) ; así como las competencias estatales en materia de legislación mercantil (art. 149.1.6 CE), las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), el sistema monetario y las bases de la ordenación de crédito, banca y seguros (art. 149.1.11 CE), así como la política general de precios y la legislación sobre defensa de la competencia.
En materia de comercio interior y defensa de los consumidores, varias Sentencias (SSTC 88/1986, de 1 de julio ; 62/1991, de 22 de marzo; 228/1993, de 9 de julio ; y 264/1993, de 22 de julio) declaran que dentro de la ordenación del mercado deben diferenciarse dos aspectos distintos: de un lado, la defensa de la competencia, referida a la regulación de la situación recíproca de las empresas, productoras o distribuidoras, en el mercado, en el plano horizontal ; y de otro lado, la defensa de los consumidores, que hace referencia a una situación distinta, en la que el consumidor aparece como destinatario de los productos ofrecidos por las empresas, cuyas condiciones de oferta se pretende regular protegiendo la seguridad, la salud y los legítimos intereses de los consumidores. Estos dos aspectos se solapan a menudo, y los criterios para conocer la regla determinante serán el de la materia regulada y la orientación de la norma de que se trate.
Otra de las competencias estatales que limita las competencias autonómicas es la relativa a la legislación civil y mercantil (art. 149.1.6 y 8 CE), sobre cuya delimitación se ha pronunciado este Tribunal [SSTC 88/1986, FFJJ 5 y 8 f) ; 62/1991, FJ 4; y 264/1993, FJ 5]. En esta última, recogiendo anteriores pronunciamientos del Tribunal, se declara que la regulación autonómica de las diferentes modalidades de venta para proteger los derechos de los consumidores tendente a reequilibrar la posición de éstos en el mercado "debe ceñirse al espacio de las relaciones jurídico-públicas, impidiendo o limitando las prácticas lesivas de los intereses tutelados .. pero sin determinar consecuencia alguna en el ámbito de las relaciones jurídico-privadas ni imponer un contenido contractual determinado pretendidamente acorde con el fin protector perseguido, ya que eso corresponde al acervo competencial del Estado ex art. 149.1.6 y 8 CE". Pues bien, dado que la Comunidad Foral de Navarra tiene competencia en materia de Derecho civil foral (art. 48 LORAFNA), sólo constituirán un límite a dicha competencia las normas estatales que fijen las bases de las obligaciones contractuales que, a su vez, formen parte de la unidad constitucional, esto es, reglamentaciones de ámbito estatal aseguradoras de la unidad de mercado.
c) El nivel competencial de las Comunidades Autónomas en las materias sobre las que incide la ley impugnada no es homogéneo, pues sólo determinadas Comunidades Autónomas han asumido competencias normativas plenas en tales materias, correspondiendo al Estado su ejercicio en relación a todos los demás territorios.
Con relación a la Comunidad Foral de Navarra, que tiene asumidas competencias legislativas en materia de comercio interior y defensa de los consumidores y usuarios [art. 56.1 d) LORAFNA], únicamente pueden considerarse los preceptos que, según la disposición final única de la Ley recurrida, son de aplicación directa o general (los comprendidos en los párrafos 2, 3, y 4 de la citada disposición final única), sin que los restantes, en cuanto se predica su aplicación supletoria, merezcan tacha de inconstitucionalidad.
d) La Ley impugnada en este recurso no puede calificarse de inconstitucional en su globalidad, sino únicamente aquellos preceptos que extravasan los títulos competenciales que constitucionalmente están reserva dos al Estado, y vulneran las competencias de la Comunidad Foral de Navarra.
La cuestión ya ha sido abordada en diversas resoluciones de este Tribunal (SSTC 225/1993, de 8 de junio ; 227/1993, de 9 de julio; 264/1993, de 22 de julio) al examinar la constitucionalidad de diversas Leyes autonómicas, concluyendo que es plenamente constitucional el establecimiento por los legisladores autonómicos de licencias o autorizaciones especiales para la instalación de grandes superficies, incluyendo dicha regulación en las competencias autonómicas sobre comercio interior y urbanismo. Pues bien, al calificarse como básicas las regulaciones contenidas en los preceptos impugnados, pasan a integrar dentro de la competencia estatal del art. 149.1.13 CE lo que se ha considerado un aspecto de la competencia autonómica. Sin embargo, atendiendo al contenido de la regulación y el objeto u orientación de la norma, tales preceptos caen plenamente en los títulos competenciales de ordenación del territorio y urbanismo, y de comercio interior y defensa de los consumidores y usuarios, asumidos por la Comunidad Autónoma. Y ello porque tienen por objeto regular la instalación de los grandes establecimientos, con un contenido orientado a reglamentar la implantación de esos establecimientos para conseguir una adecuada relación entre territorio, población y servicios, objetivo propio de la ordenación territorial y de la ordenación comercial.
2. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 27 de marzo de 1996, el Asesor Jurídico-Letrado de la Comunidad Foral de Navarra, en nombre del Gobierno navarro, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 2 y 3 de la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de la de ordenación del comercio minorista, aprobada de acuerdo con lo dispuesto en el art. 81 CE en relación con el 150.2 CE (BOE núm. 15, de 17 de enero de 1996) por considerar
que son contrarios a la Constitución y afectan a las competencias exclusivas de la Comunidad Foral en las materias de comercio interior y protección de los consumidores.
Posteriormente, el Congreso de los Diputados aceptó la propuesta de la Cámara Alta y, previa segregación parcial de los mencionados preceptos, aprobados por mayoría absoluta en una votación sobre el conjunto, aprobó la Ley ordinaria sin aquellos preceptos segregados. De este modo surge la Ley Orgánica impugnada, aprobada de acuerdo con lo dispuesto en el art. 81 CE en relación con el 150.2 CE, integrada por tres artículos:
el art. 1, de trasferencia a la Comunidad Autónoma de Baleares, por vía del art. 150.2 CE, de la competencia de ejecución de la legislación del Estado en materia de comercio interior ; el art. 2, estableciendo la libertad de horarios ; y el art. 3, regulando el régimen transitorio de aplicación del artículo anterior.
El art. 2 de la Ley Orgánica impugnada regula la libertad de horarios, sin previsión de transferencia o delegación alguna a las Comunidades Autónomas. Por su parte, el art. 3 determina que lo dispuesto en el artículo anterior no será de aplicación hasta que el Gobierno, conjuntamente con los gobiernos de cada una de las Comunidades Autónomas, así lo decidan para su correspondiente territorio, y no antes del 1 enero de 2001, añadiendo determinadas reglas que regirán hasta el citado acuerdo. Tales preceptos regulan desde una perspectiva sustantiva los horarios comerciales, determinando de un lado la libertad de horarios (art. 2), y de otro, un régimen transitorio hasta determinada fecha (art. 3).
A diferencia del art. 1, de carácter competencial, estos preceptos no realizan transferencia alguna sino una regulación sustantiva.
La caracterización de esta regulación sustantiva como preceptos de carácter orgánico no es acorde con la doctrina constitucional sobre el art. 81 CE, según la cual sería disconforme con la Constitución la Ley Orgánica que invadiera materias reservadas a la Ley ordinaria (STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21), y por ello será inconstitucional la Ley Orgánica que regule materias propias de la Ley ordinaria, salvo en supuestos excepcionales de materias conexas (SSTC 5/1981 ; 76/1983). Pues bien, la Ley Orgánica impugnada regula determinados aspectos sustantivos del comercio minorista, como son los horarios comerciales, que no son materia reservada a dicho tipo de ley sino propios de la ordinaria. Por otra lado, no existe conexión alguna entre la ordenación sustantiva de una materia y la diversidad competencial autonómica sobre la misma, por cuanto la Ley Orgánica de transferencia ha de limitarse a tal aspecto, sin regulación material alguna de la materia transferida. De ahí que no exista conexión objetiva y directa de los arts. 2 y 3 con el art. 1 de la Ley Orgánica que permita encuadrarlos en el art. 81.1 CE, ni un régimen de libertad de horarios comerciales fijado por el Estado requiere ulteriores desarrollos legislativos (SSTC 225/1993 ; 227/1993).
3. La Sección Tercera de este Tribunal, por providencia de 16 de abril de 1996, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad núm. 1254/96 y, conforme a lo establecido en el art. 34 LOTC, dar traslado del mismo al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno para que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes.
Asimismo acordó la publicación de la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado" (BOE núm. 101, de 26 de abril de 1996).
4. La Sección Cuarta de este Tribunal, por providencia de 16 de abril de 1996, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad núm. 1255/96 y, conforme a lo establecido en el art. 34 LOTC, dar traslado del mismo al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno para que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes.
Asimismo acordó oír a las partes para que expusieran lo que estimasen procedente acerca de la solicitud de acumulación contenida en el escrito de aquel recurso.
Finalmente, se acuerda la publicación de la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado" (BOE núm.
101, de 26 de abril de 1996).
10. El Abogado del Estado formuló alegaciones en relación al recurso de inconstitucionalidad núm.
1254/96 mediante escrito presentado el 17 de mayo de 1996, en el que se suplica que, previos los trámites pertinentes, se dicte Sentencia totalmente desestimatoria del recurso.
En relación a los arts. 2.3, 6.1, 6.2 y 7 de la Ley impugnada, que son declarados básicos por la disposición final, se afirma que no tienen por objeto regular la instalación de grandes establecimientos sino adoptar una norma básica de ordenación económica respecto a uno de los subsistemas complementarios de distribución, el de las grandes superficies. Esta normativa básica recae sobre una facultad amparada en la libertad de empresa (art. 38 CE), la utilización legítima del suelo para la instalación de establecimientos comerciales, y establece que la apertura de esos establecimientos queda sujeta a un tipo especial de intervención autonómica (licencia comercial específica) donde debe ponderarse especialmente la existencia o no de un equipamiento comercial adecuado en la zona afectada por el nuevo emplazamiento, y los efectos que éste pudiera ejercer sobre la estructura comercial de aquella zona afectada.
Se trata de una opción, uniforme para todo el territorio español, a favor de la intervención administrativa sobre la apertura de grandes establecimientos mediante licencia comercial específica. El tipo de intervención a que se refiere el art. 6.1 y 2 de la Ley no puede ser subsumido en la materia ordenación del territorio y urbanismo porque a través de la licencia se valoran problemas de ordenación económica del comercio, o los efectos de la gran superficie sobre la estructura comercial de la zona.
El art. 53 de la Ley recurrida, al regular la venta ambulante o no sedentaria, se ampara en la competencia estatal para regular el contenido del derecho privado de los contratos (art. 149.1.6 y 8 CE), de acuerdo con la disposición final de la misma Ley. El legislador estatal ha pretendido establecer una regla sobre la contratación inter privatos de acuerdo con aquel precepto constitucional y la doctrina constitucional (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre ; 88/1986, de 1 de julio; 225/1993, de 8 de julio).
Finalmente, los arts. 67, 69.1 y 70 de la Ley impugnada representan el ejercicio de competencias estatales para dictar normas básicas en materia de infracciones y sanciones administrativas al amparo del art. 149.1.18 CE y del art. 149.1.1 CE en relación con el art. 25.1 CE, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (desde la STC 87/1985, de 16 de julio, hasta la STC 227/1988, de 29 de diciembre). Esta última señala que los criterios para la calificación de la gravedad de las infracciones son básicos, mientras la STC 102/1995, FJ 32, declara que el señalamiento de los plazos de
prescripción conviene a la seguridad jurídica y que la uniformidad en esta materia procura igualdad entre todos los españoles. Tales competencias estatales en materia sancionadora no se agotan con la Ley 30/1992, como se sustenta en el recurso, y podrán ejercerse al dictarse leyes con preceptos sancionadores especiales, como se presupone en aquella Ley.
Se alega a continuación que los dos preceptos impugnados deben considerarse conjuntamente: el art. 2 establece la regla de la libertad de horarios, mientras el art. 3 diseña un complejo sistema intertemporal que afecta a la vigencia y aplicabilidad del art. 2. Este sistema se basa en que la efectiva entrada en vigor de la libertad de horarios, que no podrá ser antes del 1 de enero del 2001 (salvo lo dispuesto en el último párrafo del art. 3), se producirá en cada Comunidad Autónoma cuando así lo acuerde el Gobierno con cada Consejo de Gobierno autonómico. Hasta esa efectiva entrada en vigor, rigen unas reglas aplicables a todas las Comunidades Autónomas, que suponen el reconocimiento a aquéllas de competencias normativas para regular los horarios de apertura y cierre de los locales comerciales.
Pero si las Comunidades Autónomas no ejercitan sus potestades normativas, se aplicará la regla de libertad de horarios, como dispone el último párrafo del art. 3 de la Ley Orgánica.
12. Por Auto de 26 de noviembre de 1996, se acordó acumular el recurso de inconstitucionalidad núm.
1255/96 al núm. 1254/96, como autoriza el art. 83 LOTC, por entender que, si bien se dirigen contra Leyes diferentes y con una fundamentación de las pretensiones también independiente, inciden en la misma materia, siendo complementaria una Ley respecto de la otra, lo que pone de manifiesto la conexión de los respectivos objetos procesales, extremo que resulta suficiente para justificar la tramitación única y el enjuiciamiento conjunto.
1. Mediante los recursos de inconstitucionalidad acumulados la Comunidad Foral de Navarra impugna, respectivamente, los arts. 2.3, 6.1, 6.2, 7, 28.1, 53, 67, 69.1 y 70 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, y los arts. 2 y 3 de la Ley Orgánica 2/1996, de 17 de enero, complementaria de la anterior. La primera de dichas Leyes se recurre por considerar que los preceptos impugnados exceden de los títulos competenciales reservados al Estado, invadiendo competencias atribuidas estatutariamente a la Comunidad Foral ; mientras que los señalados artículos de la segunda Ley se reputan inconstitucionales porque atribuyen carácter orgánico a materias reservadas a la ley ordinaria, contrariando lo dispuesto en los arts. 81.1 y 150.2 CE.
"1. La apertura de grandes establecimientos comerciales estará sujeta a una licencia comercial específica, cuyo otorgamiento corresponderá a la Administración Autonómica, sin perjuicio de que ésta pueda también someter a autorización administrativa otros supuestos relacionados con la actividad comercial." "2. El otorgamiento o la denegación de la licencia mencionada en el apartado anterior se acordará ponderando especialmente la existencia, o no, de un equipamiento comercial adecuado en la zona afectada por el nuevo emplazamiento y los efectos que éste pudiera ejercer sobre la estructura comercial de aquélla. - En todo caso, será preceptivo el informe del Tribunal de Defensa de la Competencia, que tendrá carácter no vinculante."
Este Tribunal ya se pronunció sobre el régimen de instalación de los establecimientos comerciales al enjuiciar diversos recursos de inconstitucionalidad que en su día se interpusieron contra varias leyes autonómicas reguladoras de dicha actividad comercial, resueltos por las SSTC 225/1993, de 8 de julio ; 227/1993, de 9 de julio ; 264/1993, de 22 de julio; 284/1993, de 30 de septiembre. En estos pronunciamientos, además de declarar la conformidad de la legislación autonómica impugnada con determinados preceptos constitucionales (arts. 9.3, 38, 51.3, 149.1.1, 139.2 CE), afirmamos que una ley autonómica que somete a licencia municipal la apertura de un establecimiento comercial "no supera los límites de la competencia autonómica sobre comercio interior y es una medida tradicional en nuestro ordenamiento jurídico" (STC 227/1993, FJ 5) ; y sostuvimos que los preceptos de la legislación autonómica que imponen directrices al planificador del llamado "urbanismo comercial" "caen en el seno de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y urbanismo" (STC 227/1993, FJ 6). Sin embargo, no descartamos la posibilidad de que una normativa estatal básica, inexistente en aquel momento, pudiera establecer límites al legislador autonómico (misma Sentencia, FJ 4).
Esta normativa básica estatal es la que ahora se contiene, entre otros, en los arts. 2.3, 6.1, 6.2 y 7 de la Ley de ordenación del comercio minorista, ahora impugnados, dictados al amparo del art. 149.1.13 CE, según establece la disposición final única de la misma Ley.
Por tanto, no cabe cuestionar, ni lo hace la Comunidad Autónoma recurrente, la competencia del Estado para dictar una normativa básica en esta materia, pues resulta
claro que la competencia autonómica en "comercio interior", tal como ha sido asumida por la Comunidad Foral en el art. 56.1 d) LORAFNA, encuentra sus límites, entre otros títulos estatales, en el art. 149.1.13 CE, dado que le corresponde "de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general". Lo que debemos determinar ahora es si el contenido concreto de los preceptos de la Ley estatal impugnada encuentra su justificación en el citado título estatal, como sostiene el Abogado del Estado, o por el contrario, excede de aquél invadiendo la competencia autonómica, tal como argumenta la representación de la Comunidad Foral.
En las SSTC 235/1999, de 16 de diciembre, FJ 3 ; 45/2001, de 15 de febrero, FJ 8 ; y 95/2001, de 5 de abril, FJ 3, hemos recordado nuestra reiterada jurisprudencia, según la cual la competencia estatal en materia de "ordenación general de la economía" (art. 149.1.13 CE) puede abarcar "tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (SSTC 95/1986, 213/1994, etc.)" (STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5). Y ello a condición de que el referido título competencial no alcance a "incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (SSTC 186/1988 y 133/1997), pues, de no ser así, 'se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico' (STC 112/1995)" (STC 21/1999, FJ 5), sin que de la invocación del interés general que representa el Estado pueda resultar otra cosa por cuanto, según hemos dicho, el mismo se ha de materializar a través del orden competencial establecido, excluyéndose así la extensión de los ámbitos competenciales en atención a consideraciones meramente finalísticas (SSTC 75/1989, de 24 de abril ; 13/1992, de 6 de febrero).
Por otra parte, la lectura conjunta de los apartados 1 y 2 del art. 6 de la Ley (pues el art. 7 reitera el art.
6.1) pone de manifiesto, como alega el Abogado del Estado, que la finalidad de estos preceptos no es regular la instalación de los grandes establecimientos, a pesar de la intitulación del artículo ("Instalación de grandes establecimientos"), sino adoptar una norma básica de ordenación económica respecto del sistema de distribución, en concreto del subsistema de los grandes establecimientos, fijando unos criterios globales de ordenación de este sector que poseen una clara incidencia sobre la actividad económica general: la sujeción de la apertura de tales establecimientos a licencia comercial específica, y su otorgamiento por la Administración autonómica mediante la ponderación de la existencia de un equipamiento comercial adecuado en la zona afectada por el nuevo, y los efectos que éste puede ejercer en la estructura comercial.
En nuestra jurisprudencia hemos admitido la constitucionalidad de la exigencia de informes de la Administración estatal en el ejercicio de competencias autonómicas como "un expediente de acomodación o integración de dos competencias concurrentes -estatal y autonómica- que, partiendo de títulos diversos y con distinto objeto jurídico, convergen sobre un mismo espacio físico, y están llamadas, en consecuencia, a cohonestarse" (STC 103/1989, de 8 de junio, FJ 7). Ahora bien, hemos advertido que tal exigencia no es constitucional si dichos informes, aunque no sean vinculantes, no se ajustan al ámbito competencial de quien los establece ya que entonces supone una mediatización de las competencias propias y exclusivas de las Comunidades Autónomas, que resulta contrario al sistema de distribución de competencias en la materia (SSTC 36/1994, de 10 de febrero, FJ 5 ; 118/1996, de 27 de junio, FJ 22).
Corresponde pues examinar si el Estado es competente para exigir, mediante una norma básica, el informe, preceptivo aunque no vinculante, del Tribunal de Defensa de la Competencia como trámite para otorgar o denegar la licencia de apertura de los grandes establecimientos por parte de la correspondiente Administración autonómica. Para ello debemos partir, en primer lugar, de que la Comunidad Foral asumió en el apartado d) del art. 56.1 LORAFNA competencia exclusiva sobre "Comercio interior ... sin perjuicio de ... la legislación sobre defensa de la competencia", y "De acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general". Y en segundo lugar, que la emisión de dicho informe constituye el ejercicio de una competencia ejecutiva, que la Ley impugnada atribuye a un órgano estatal "de carácter administrativo" [SSTC 80/1983, de 10 de octubre, FJ 2 ; 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 3 d)].
Pues bien, hemos declarado en la STC 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 6, que la materia "defensa de
la competencia" puede quedar, al menos en parte, incluida en la de "comercio interior", y por ello las Comunidades Autónomas, en este caso la Comunidad Foral de Navarra, han asumido competencias ejecutivas en la misma. Pero hemos precisado que la competencia del Estado en este campo "no dimana exclusivamente de la atribución estatutaria", sino que "los Estatutos han de interpretarse en el marco predeterminado por la Constitución y, por lo tanto, la distribución competencial resultante ha de integrar como presupuesto las competencias que la Constitución reconoce al Estado". Pues bien, con base en el título competencial del art. 149.1.13 CE al Estado le corresponde no sólo la normación, sino todas las actividades ejecutivas que determinen la configuración real del mercado único de ámbito nacional, y por ello tiene atribuidas las actuaciones ejecutivas en relación con aquellas prácticas que puedan alterar la libre competencia en un ámbito supracomunitario o en el conjunto del mercado nacional, aunque tales actos ejecutivos hayan de realizarse en el territorio de cualquier Comunidad Autónoma. Por ello, la competencia ejecutiva que en materia de defensa de la competencia cabe atribuir a las Comunidades Autónomas, en virtud de la asunción de comercio interior, se halla limitada a aquellas actuaciones ejecutivas que hayan de realizarse en su territorio y que no afecten al mercado supracomunitario.
Con base en tal criterio, declaramos en la STC 208/1999, FJ 7, que la atribución en exclusiva al Tribunal de Defensa de la Competencia de una función ejecutiva (en aquel caso, en relación al falseamiento de la libre competencia por actos desleales), si se trata de actos realizados dentro del territorio de una Comunidad Autónoma y que carezcan de trascendencia sobre el mercado supraautonómico, supone un desconocimiento de las competencias autonómicas.
Pues bien, de forma muy especial el segundo criterio citado justifica la necesidad de un informe por parte de aquel Tribunal porque utiliza como elemento básico el impacto que la apertura de un nuevo establecimiento pueda producir para la libre competencia en la zona.
Ahora bien, dado que se trata de una actividad realizada en el territorio de una Comunidad Autónoma, de acuerdo con la STC 208/1999 sólo corresponderá al Tribunal de Defensa de la Competencia emitir el preceptivo informe en relación a la licencia comercial específica para establecimientos que pretendan ubicarse en una zona que pueda alterar la competencia en un ámbito supracomunitario. En los demás casos, la emisión de dicho informe debe considerarse una facultad ejecutiva que corresponde a la Comunidad Autónoma en virtud de su competencia exclusiva sobre comercio interior.
Tal conclusión se deduce de forma natural de la Sentencia citada más arriba, en la que se decía de manera inequívoca que "el Estado, en virtud de sus competencias normativas, puede y debe articular los mecanismos de coordinación que garanticen la uniformidad de la disciplina de la competencia en todo el mercado nacional y, desde luego, establecer los criterios de conexión pertinentes, siempre que resulten constitucional y estatutariamente correctos ... y los imprescindibles mecanismos de colaboración e información recíproca".
Añadiéndose a continuación que "[l]a competencia ejecutiva que, en materia de defensa de la competencia, cabe atribuir a las Comunidades Autónomas, en virtud de la asunción de comercio interior se halla, pues, limitada a aquellas actuaciones ejecutivas que hayan de realizarse en su territorio y que no afecten al mercado supracomunitario".
Por tanto, con las limitaciones derivadas de las competencias estatales de normación y ejecución, concluíamos en este punto, "la competencia ejecutiva atribuida a las Comunidades Autónomas por sus respectivos Estatutos no puede resultar enervada por la legislación del Estado" (STC 208/1999, FJ 6).
"Se considera venta de saldos la de productos cuyo valor de mercado aparezca manifiestamente disminuido a causa del deterioro, desperfecto, desuso u obsolescencia de los mismos."
Para la representación de la Comunidad Foral de Navarra, corresponde a ésta definir y regular la venta de saldos de acuerdo con su competencia exclusiva en materia de comercio interior y protección del consumidor y del usuario, invocando a tal efecto la STC 88/1986, de 1 de julio, FJ 8 g). Por su parte, el Abogado del Estado sostiene que el precepto impugnado debe ponerse en relación con el art. 14.1 de la misma Ley, dictado al amparo de la competencia estatal sobre legislación mercantil (art. 149.1.6 CE), el cual contiene una prohibición general de las ventas a pérdida, con algunas salvedades, como la venta de saldos (art. 28.1) y la venta en liquidación (art. 30.1). Se alega que al respecto la STC 88/1986 declaró que la venta a pérdida puede incidir en perjuicio de otros comerciantes, y por ello es
una norma que entra en el ámbito de la libre concurrencia comercial y debe encuadrarse por ello en la materia mercantil.
Este Tribunal ha declarado en diversas ocasiones [SSTC 62/1991, de 22 de marzo, FJ 4 a) ; 88/1986, de 1 de julio, FJ 8 g) ; 228/1993, FJ 6] que las Comunidades Autónomas son competentes para la emanación de regulaciones administrativas que disciplinen determinadas modalidades de venta, en concreto, la venta de saldos, pues así lo permite su competencia en orden a la protección de consumidores y usuarios, y ha afirmado que ello no supone introducir una innovación en el seno de los derechos y obligaciones en el marco de las relaciones contractuales privadas. Si bien hemos precisado que cuando dicha reglamentación afecta al régimen de competencia entre los ofertantes, y aspira a prevenir o evitar el excesivo recurso a este tipo de ventas, las normas correspondientes no tienen otro encaje competencial que el de la propia defensa de la competencia, que corresponde al Estado [SSTC 88/1986, de 1 de julio, FJ 8 d) ; 148/1992, de 16 de octubre, FJ 2; 228/1993, de 9 de julio, FJ 6].
De acuerdo con tales criterios jurisprudenciales, el Estado sólo podría regular esta modalidad de ventas al amparo de sus títulos competenciales cuando pretendiera fijar las relaciones contractuales que de aquélla derivan, o bien cuando su finalidad fuera establecer el régimen de competencia entre los ofertantes. Pues bien, aunque el precepto estatal impugnado al establecer los rasgos esenciales de lo que debe considerarse la venta de saldos no disciplina propiamente esa modalidad de ventas, por lo que no puede entenderse que afecte al marco de las relaciones contractuales de los particulares, tiene encaje en las competencias estatales en la medida en que delimita el ámbito de la excepción que el art.
14.1 de la propia Ley establece a la prohibición general de las ventas a pérdida. En efecto, el citado precepto -no recurrido de inconstitucionalidadcontempla la venta de saldos como supuesto exceptuado de la genérica prohibición de la venta con pérdidas establecida en virtud del título estatal sobre defensa de la competencia ; en tales circunstancias, no resulta exorbitante entender que el mismo título habilita al Estado para establecer los límites definitorios de la excepción que la propia norma consagra.
"Los comerciantes que ejerzan cualquiera de las actividades objeto del presente título deberán ser autorizados por la respectiva Comunidad Autónoma y figurar inscritos en el Registro que, a estos efectos, puedan establecer las mismas."
Como acertadamente alega el representante de la Comunidad Foral, la STC 88/1986 declara en dos ocasiones [FJ 8 c), en relación a la venta domiciliaria, y, FJ 8 g), en relación a la venta de saldos], que el requisito administrativo de la inscripción en un Registro para la práctica de dicho tipo de venta, "corresponde al ámbito de disciplina del mercado que está atribuido a la competencia autonómica, y que no incide en forma alguna en la regulación mercantil de las transacciones comerciales" ; y asimismo, que la necesidad de obtener un permiso para la venta "es una cuestión de mera oportunidad o de política administrativa correspondiente a la disciplina de mercado y dirigida a la protección del consumidor".
Pues bien, el apartado d) del art. 56.1 LORAFNA atribuye a la Comunidad Foral competencia exclusiva sobre "defensa del consumidor y del usuario ... sin perjuicio de la política general de precios, de la libre circulación de bienes en el territorio nacional y de la legislación sobre defensa de la competencia", correspondiéndole tal competencia "De acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y de la política monetaria, crediticia, bancaria y de seguros del Estado ... en los términos de los pertinentes preceptos constitucionales". Con ello resulta claro que el Estado puede dictar normas que limiten la competencia autonómica en materia de "defensa del consumidor y del usuario" al amparo del art. 149.1.13 CE, pero a condición de que el referido título competencial no alcance a "incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (SSTC 186/1988 y 133/1997), pues, de no ser así, 'se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico' (STC 112/1995)" (STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5) ; excluyéndose asimismo la extensión de los ámbitos competenciales en atención a consideraciones meramente finalísticas (SSTC 75/1989, de 24 de abril ; 13/1992, de 6 de febrero).
El representante de la Comunidad Foral alega que la STC 88/1986, FJ 8 b), resolvió que la regulación de este tipo de venta pertenecía al ámbito de la regulación del comercio interior, y por ello el precepto carece de cobertura en la competencia estatal del art. 149.1.6 y 8 CE, entrañando una sustracción de la competencia de la Comunidad Foral, por lo que debe entenderse no aplicable a ésta. Para el Abogado del Estado, el legislador estatal ha pretendido establecer una regla sobre la contratación inter privatos de acuerdo con aquel precepto constitucional y la doctrina constitucional (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre ; 88/1986, de 1 de julio; 225/1993, de 8 de julio).
Hemos declarado que la competencia del Estado en el ámbito del Derecho mercantil y obligacional ex art. 149.1.6 y 8 CE incluye los ámbitos relativos a la capacidad para el ejercicio del comercio, a la creación y el régimen jurídico de los establecimientos mercantiles o la regulación de las condiciones generales de la contratación o de las modalidades contractuales, e igualmente la responsabilidad por los daños originados en la adquisición, utilización o disfrute por los consumidores de bienes, medios o servicios (SSTC 225/1993, FJ 6).
Pero ello no impide que las normas autonómicas puedan disciplinar determinados tipos de ventas, y en concreto la venta no sedentaria, con base en su competencia en materia de comercio interior, siempre que dicha regulación autonómica se ciña al espacio de las relaciones jurídico-públicas (STC 264/1993, de 22 de julio, FJ 5).
8. El tercer bloque normativo que se impugna por la Comunidad Foral está integrado por diversos preceptos de la Ley 7/1996, contenidos en el título IV (infracciones y sanciones), que de acuerdo con la disposición final única se dictan al amparo de los arts. 149.1.1 y 149.1.18 CE. En este bloque se encuentran el art.
67 de la Ley, que regula la reincidencia en las infracciones ; el art. 69.1, que establece los criterios para la graduación de las sanciones ; y el art. 70, que fija los plazos de prescripción de las acciones y las sanciones.
En relación a la potestad sancionadora debe señalarse ante todo su carácter instrumental respecto del ejercicio de las competencias sustantivas, como hemos declarado en diversas resoluciones (SSTC 48/1988, de 22 de marzo, FJ 25 ; 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 29; 96/1996, de 30 de mayo, FJ 7). De ahí que las Comunidades Autónomas puedan adoptar normas administrativas sancionadoras cuando tengan competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, debiendo acomodarse las disposiciones que dicten a las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del Derecho administrativo sancionador (art. 25.1 CE), y no introducir divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio (art. 149.1.1 CE ; SSTC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8 ; 196/1996, de 28 de noviembre, FJ 3). La regulación de las infracciones y sanciones que las Comunidades Autónomas lleven a cabo estará pues limitada por los principios básicos del ordenamiento estatal (STS 227/1988, FJ 29), y, en todo caso, habrá de atenerse a lo dispuesto en el art. 149.1.1 CE ; de igual modo, el procedimiento sancionador habrá de ajustarse al "administrativo común", cuya configuración es de exclusiva competencia estatal (art. 149.1.18 CE), sin que ello implique que toda regulación del Derecho administrativo sancionador, por el hecho de afectar al ámbito de los derechos fundamentales, sea competencia exclusiva del Estado (STC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8).
Esto sentado, en relación al establecimiento de criterios para la graduación de las sanciones, que es el aspecto que se regula en el apartado 1 del art. 69 de la Ley impugnada, hemos declarado en diversas ocasiones su carácter de condiciones básicas (SSTC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8 ; 102/1995, de 26 de junio, FJ 32) por su vinculación a las exigencias derivadas del art. 149.1.1 CE, que apoderan al Estado para fijar unos principios que eviten divergencias irrazonables o desproporcionadas entre las distintas regulaciones autonómicas.
En concreto, el art. 67 de la Ley impugnada regula la reincidencia en las infracciones en términos sustancialmente idénticos a los del art. 131.3 c) de la Ley 30/1992. Por ello, al margen del juicio que merezca desde el punto de vista de la técnica legislativa, no incluido en el juicio de constitucionalidad (STC 109/1987, de 29 de junio), el precepto recurrido no merece tacha alguna de inconstitucionalidad al limitarse a reiterar una norma que garantiza a los administrados la igualdad básica que también le encomienda al Estado el art.
149.1.1 CE.
c) Por su parte, el art. 70 de la Ley en cuestión trata de la prescripción de las infracciones y las sanciones. En este punto ha de tenerse en cuenta que el legislador estatal, cuando estableció los principios de la potestad sancionadora de las Administraciones públicas en el ejercicio de la competencia exclusiva que la Constitución le reconoce ex art. 149.1.18, defirió, en principio, su regulación a posteriores previsiones legales.
En el presente caso se trata de una regla que el Estado puede dictar al amparo del art. 149.1.1 CE para responder a exigencias derivadas del tratamiento igual del que los administrados son acreedores en sus relaciones con la Administraciones públicas.
9. En el recurso de inconstitucionalidad núm.
1255/96, la Comunidad Foral de Navarra impugna los arts. 2 y 3 de la Ley Orgánica 2/1996, de 17 de enero, complementaria de la de ordenación de comercio minorista, aprobada de acuerdo con lo dispuesto en el art. 81 CE en relación con el art. 150.2.
"Cada comerciante determinará, con plena libertad y sin limitación legal alguna en todo el territorio del Estado, el horario de apertura y cierre de sus establecimientos comerciales de venta y distribución de mercancías, así como los días festivos o no, y el número de horas diarias o semanales, en los que desarrollará su actividad."
El art. 43 ("horarios comerciales") del citado Real Decreto-ley, situado en el capítulo V ("comercio interior"), declara en su apartado uno que "la libertad absoluta de horarios y de determinación de días de apertura de los comerciantes no será de aplicación hasta que el Gobierno, conjuntamente con el Gobierno de cada una de las Comunidades Autónomas, así lo decidan para su correspondiente territorio, y no antes del 1 de enero del año 2005". El mismo precepto establece que hasta que proceda la aplicación del mencionado régimen, regirán una serie de reglas, cuyo contenido es casi idéntico a las previstas en el art. 3 de la Ley Orgánica 2/1996, fijando el número de domingos y festivos en los que los comercios podrán permanecer abiertos cada año, desde 2001 hasta 2004. Finalmente, el punto 4 del apartado 1 declara que "en defecto de disposiciones autonómicas sobre las materias reguladas en este artículo será de aplicación lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de la Ordenación del Comercio Minorista". La disposición final segunda del Real Decreto-ley declara que lo dispuesto en el capítulo V del título IX tiene carácter de legislación básica dictada al amparo del art.
149.1.1 y 13 CE.
10. Para responder a la cuestión planteada debe partirse de nuestra reiterada doctrina constitucional, según la cual no cabe dar una respuesta unívoca y general sobre los efectos de la modificación, derogación o pérdida de vigencia de una disposición legal, ulterior a su impugnación, sobre la eventual desaparición del objeto de los diversos procesos constitucionales ; en efecto, la respuesta ha de venir determinada "en función de la incidencia real de la modificación o derogación, no de criterios abstractos" (SSTC 385/1993, de 23 de diciembre, FJ 2 ; 196/1997, de 12 de diciembre, FJ 2).
En este sentido hemos distinguido entre los distintos procedimientos de declaración de inconstitucionalidad ya que sus respectivas características procesales podrían justificar diferentes soluciones en cuanto a la desaparición de la razón de ser del proceso (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2). En concreto, hemos declarado que "en el ámbito del recurso de inconstitucionalidad, recurso abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento, la pérdida sobrevenida de la vigencia del precepto legal impugnado 'habrá de ser tenida en cuenta por este Tribunal para apreciar si la misma conlleva ... la exclusión de toda la aplicabilidad de la Ley, [pues] si así fuera, no habría sino que reconocer que
desapareció, al acabar su vigencia, el objeto de este proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la Ley, acaso inconstitucional (art. 40.1 LOTC)' (STC 199/1987, FJ 3). Por ello, carece de sentido, tratándose de un recurso de inconstitucionalidad, 'pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya de dicho ordenamiento ... de modo total, sin ultraactividad' (SSTC 160/1987, FJ 6 ; 150/1990, FJ 8 ; 385/1993, FJ 2). Por idéntica razón, para excluir 'toda aplicación posterior de la disposición legal controvertida, privándola así del vestigio de vigencia que pudiera conservar', puede resultar útil -convenientesu enjuiciamiento, aun cuando haya sido derogada (SSTC 160/1987, FJ 6 ; 385/1993, FJ 2). La regla general en el ámbito de los recursos de inconstitucionalidad es, pues, que la derogación extingue su objeto" (STC 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 2).
11. Como se ha avanzado, la Comunidad Foral entiende que la regulación sustantiva de los horarios comerciales contenida en los arts. 2 y 3 de la Ley Orgánica impugnada no es una materia reservada a dicho tipo de Ley sino propia de la Ley ordinaria. De ahí que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional recaída sobre el art. 81.1 CE, el precepto sería inconstitucional, amén de que su aprobación por el Congreso de los Diputados habría vulnerado el procedimiento legislativo constitucionalmente previsto. Para el Abogado del Estado, por el contrario, el art. 2 de la Ley Orgánica debe considerarse conjuntamente con el art. 3, y ambos tendrían carácter orgánico con arreglo a lo dispuesto en el art.
150.2 CE ya que suponen la transferencia de facultades de desarrollo legislativo en materia de comercio interior a Comunidades Autónomas que sólo disponían de competencias ejecutivas en la materia. A mayor abundamiento, revestirían tal carácter por cuanto se hace depender de la decisión de cada Gobierno autonómico, conjuntamente con el Gobierno del Estado, la entrada en vigor de un precepto de una Ley estatal dictado en ejercicio de la competencia exclusiva del art. 149.1.13 CE.
Pues bien, en su temprana STC 5/1981, de 13 de febrero, este Tribunal declaró que "Cuando en la Constitución se contiene una reserva de Ley ha de entenderse que tal reserva lo es en favor de la Ley Orgánica -y no una reserva de Ley ordinaria- sólo en los supuestos que de modo expreso se contienen en la Norma fundamental (art. 81.1 y conexos). La reserva de Ley Orgánica no puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena a dicha reserva por el hecho de estar incluida en una Ley Orgánica haya de gozar definitivamente del efecto de congelación de rango y de la necesidad de una mayoría cualificada para su ulterior modificación (art. 81.2 CE), pues tal efecto puede y aun debe ser excluido por la misma Ley Orgánica o por Sentencia del Tribunal Constitucional que declaren cuáles de los preceptos de aquélla no participan de tal naturaleza.
Llevada a su extremo, la concepción formal de la Ley Orgánica podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas o reforzadas.
Aún más, en cualquier caso, la posible afectación del derecho consagrado en el citado art. 38 CE no requeriría la forma de Ley Orgánica por cuanto los "derechos fundamentales y libertades públicas" cuyo desarrollo exige
ser regulado mediante ese instrumento normativo, de acuerdo con el art. 81.1 CE, son exclusivamente los comprendidos en la sección primera, capítulo segundo, título I de la Constitución (arts. 15 a 29 ; SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 2 ; 160/1987, de 27 de octubre, FJ 2). Debe señalarse, a mayor abundamiento, que el principio de libertad de horarios consagrado ahora en el art. 2 de la Ley Orgánica impugnada fue proclamado con anterioridad por sendos Decretos-leyes (Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, y Real Decreto-ley 22/1993, de 29 de diciembre) y actualmente se encuentra establecido, como se ha dicho, en el Real Decreto-ley 6/2000.
Este Tribunal ha mantenido [STC 76/1983, FJ 51 d), recogiendo lo declarado en la ya citada STC 5/1981, FJ 21 c)] que la Ley orgánica puede contener preceptos no orgánicos relativos a materias conexas. Asimismo ha señalado que el legislador debe precisar en la Ley Orgánica cuáles sean los preceptos no orgánicos, sin perjuicio de la competencia de este Tribunal para concretarlos mediante Sentencia, en caso de impugnación de la Ley ; debiendo entenderse, si no lo hace, que atribuye tal carácter a todos los preceptos incluidos en la misma, siempre que, cabe añadir, dicho carácter orgánico venga avalado por las previsiones constitucionales. Por ello, como ha quedado señalado al exponer la doctrina consolidada de este Tribunal, dicha atribución no es siempre determinante.
En primer lugar, el que una Ley Orgánica pueda contener preceptos no orgánicos no significa que sea suficiente la existencia de algún precepto de contenido orgánico para que pueda atribuirse a toda la Ley dicho carácter. En efecto para que ello ocurra es preciso, ante todo, que el núcleo de la Ley afecte a materias reservadas a la Ley Orgánica, de acuerdo con lo establecido en el art. 81.1 CE y, además, que las materias conexas lo sean desde un punto de vista material ; algo que no puede lograrse por la mera yuxtaposición de preceptos, referidos incluso a materias distintas de las reservadas a tal tipo de Ley. En segundo término, la Ley Orgánica sólo puede incluir preceptos que excedan del ámbito estricto de la reserva cuando su contenido desarrolle el núcleo orgánico y siempre que constituyan un complemento necesario para su mejor inteligencia ; en cualquier caso, cuando en una misma disposición se mezclen normas materialmente orgánicas con otras que no lo son, el legislador ha de concretar los preceptos que tienen tal carácter.
Y es que, en contraste con la invocación explícita del art. 150.2 CE que realiza el art. 1 de la Ley cuestionada para amparar la transferencia a la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de la competencia de ejecución en la materia, ninguna invocación similar se contiene en los preceptos cuyo carácter orgánico se cuestiona. A este dato habría que añadir la dificultad para aprehender cuáles serían, en su caso, las concretas facultades transferidas. Por otra parte, tampoco resulta claro si la hipotética transferencia se limitaría a la ejecución o abarcaría potestades normativas, ni qué incidencia tendría la norma -dictada con carácter generalcon el régimen de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de comercio interior. Por último, no cabe olvidar que la primera de las reglas aplicables, hasta que se produzca el acuerdo entre el Gobierno y cada una de las Comunidades Autónomas, se lee como sigue: "1. En el ejercicio de sus competencias corresponderá a las Comunidades Autónomas la regulación de los horarios para la apertura y cierre de los locales comerciales en sus respectivos ámbitos territoriales", y que tales competencias no se han alterado hasta la modificación de los distintos Estatutos de Autonomía.
Por todo lo dicho hay que entender que la inclusión de estos preceptos en la Ley Orgánica sólo podría obedecer a la invocada conexión temática ; sin embargo, resulta difícil predicar tal conexión en relación con el art. 1 (el único de inequívoca naturaleza orgánica). En tales circunstancias, el carácter orgánico de ambos artículos debía haberse excluido expresamente, dado que regulan una materia no reservada a este tipo de Ley.
Al no hacerlo así el legislador, debe ser este Tribunal quien declare en su Sentencia el carácter no orgánico de los arts. 2 y 3 de la Ley Orgánica 2/1996.
14. Finalmente queda por precisar el alcance de nuestro fallo. En su recurso 1254/96 el Gobierno de la Comunidad Foral solicitaba de este Tribunal la declaración de inconstitucionalidad de las normas cuestionadas o la de su inaplicación en la Comunidad recurrente.
Ahora bien, teniendo en cuenta que desde 1999 todas las Comunidades Autónomas han asumido competencias exclusivas en materia de comercio interior, las declaraciones de inconstitucionalidad que se contienen en el fallo de esta Sentencia han de revestir necesariamente carácter general.
a) Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra contra determinados preceptos de la Ley 7/1996, de
15 de enero, de ordenación del comercio minorista y, en consecuencia:
1.o Declarar que, entendido en los términos recogidos en el último párrafo del fundamento jurídico 4 de esta Sentencia, el inciso del art. 6.2 de la Ley, que establece como preceptivo el informe del Tribunal de Defensa de la Competencia, es constitucional.
2.o Declarar inconstitucionales y nulos los arts. 37 y 53 de la Ley, salvo el inciso inicial de este último, según se precisa en el último párrafo del fundamento jurídico 7 de esta Sentencia.
3.o Desestimar el recurso en todo lo demás.
Dada en Madrid, a diecinueve de junio de dos mil tres.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Tomás S.
Vives Antón.-Pablo García Manzano.-Pablo Cachón Villar.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Guillermo Jiménez Sánchez.-María Emilia Casas Baamonde.-Javier Delgado Barrio.-Elisa Pérez Vera.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Eugeni Gay Montalvo.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Javier Delgado Barrio y al que se adhieren don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, Presidente, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Roberto García-Calvo y Montiel y don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrados, respecto de la Sentencia dictada en los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 1254/96 y 1255/96
Mi respetuoso disentimiento con la Sentencia aprobada por la mayoría de mis compañeros se refiere al apartado a),1.o del fallo y al fundamento jurídico 4 que le sirve de soporte:
2. Como punto de partida creo necesario destacar en qué términos ha asumido la Comunidad Foral de Navarra la competencia que se hace valer en este proceso constitucional. Conforme al art. 56.1 d) LORAFNA corresponde a esta Comunidad la competencia sobre "comercio interior, defensa del consumidor y del usuario, sin perjuicio de la política general de precios, de la libre circulación de bienes en el territorio nacional y de la legislación sobre defensa de la competencia", todo ello, además, "de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y de la política monetaria, crediticia, bancaria y de seguros del Estado ... en los términos de los pertinentes preceptos constitucionales".
Es patente la diversidad de cautelas y reservas con las que se ha asumido esta competencia autonómica y el reconocimiento de la subordinación a las competencias estatales.
4. Precisamente el carácter no vinculante del informe del Tribunal de Defensa de la Competencia que prevé el impugnado art. 6.2 sitúa este informe, a mi juicio, en el marco del principio de colaboración y cooperación que debe regir, conforme a jurisprudencia suficientemente conocida de este Tribunal, las relaciones entre organizaciones jurídico-públicas. Más relevante que la distinción entre los efectos intracomunitarios o supracomunitarios de la instalación de un gran establecimiento es, en mi opinión, la necesaria constatación del que podría denominarse "efecto aditivo" que se produce en este ámbito: a los efectos que en la estructura del mercado minorista se derivan de la implantación de grandes superficies en una Comunidad Autónoma hay que sumar los que proceden de la instalación de estos centros en
las restantes, con lo que puede afectarse seriamente al pequeño comercio con carácter general. El órgano que, por su visión global, está en mejor posición para valorar este "efecto aditivo" es el Tribunal de Defensa de la Competencia.
Las competencias normativas del Estado ex art.
149.1.13 CE le permiten regular "los imprescindibles mecanismos de colaboración e información recíproca" (STC 208/1999, FJ 6). Pues bien, este informe no vinculante del Tribunal de Defensa de la Competencia es uno de ellos: el precepto impugnado dispone que la Comunidad Autónoma conceda audiencia a este órgano estatal para obtener una información técnica de valor cualificado, a la que, sin embargo, no se vincula la decisión que corresponde al órgano autonómico. Se abre cauce con ello a una manifestación del principio de colaboración que da cobertura en las relaciones entre organizaciones jurídico-públicas a la realización por cualquiera de ellas de funciones que contribuyen a facilitar el ejercicio de tareas ajenas por parte de las demás ; que, no obstante, "no interfiere en el ejercicio exclusivo de las competencias sólo por sus titulares efectivos" [STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 20 f)] ; y que no es preciso justificar en preceptos constitucionales concretos, porque dicho principio pertenece a la esencia del modelo de organización territorial del Estado implantado por la Constitución [SSTC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 14 ; 80/1985, de 4 de julio, FJ 2; 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 20 f)]. El art. 4.1 b) de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común ha acertado a concretar una de las exigencias de este principio constitucional, que considero aplicable para resolver sobre la impugnación de la que aquí se trata, en los siguientes términos: las Administraciones públicas deberán "ponderar en el ejercicio de las competencias propias la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones".
En un Estado como el español no puede considerarse inconstitucional un precepto que simplemente impone oír a otro, conocer su opinión (sin vincular la decisión),
en ámbitos de estrecha interrelación competencial como el presente. Regulaciones de este tipo, sin el más mínimo menoscabo de la libertad del ejercicio de la competencia por su titular, permiten que al resolver se hayan identificado todos los intereses en juego y coadyuvan a la adopción de decisiones acertadas.
Tal es mi parecer que, con el máximo respeto al que ha conducido a la Sentencia mayoritaria y mediante el presente Voto particular, suscribo en Madrid, a veintitrés de junio de dos mil tres.-Javier Delgado Barrio.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez a la Sentencia del Pleno dictada en los recursos 1254/96 y 1255/96, acumulados, promovidos por la Comunidad Foral de Navarra, al que se adhiere el Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel
1. Con el respeto que siempre me inspiran las Sentencias del Pleno del Tribunal Constitucional y los Magistrados que, con sus votos, contribuyen a formarlas, creo necesario hacer uso de la facultad que nos confiere el artículo 90.2 de nuestra Ley Orgánica, para reflejar en un Voto particular mi oposición a la Sentencia de la mayoría.
2. Como punto de partida me parece obligado destacar que este Tribunal se ha enfrentado en el recurso 1255/96 a una figura de enorme relieve en la construcción y articulación de nuestro Estado de las Autonomías. El ámbito propio, naturaleza, elaboración y límites de las leyes orgánicas del art. 150.2 CE, con un antecedente significativo en el artículo 18 de nuestra Constitución de 1931, son cuestiones que merecen un tratamiento profundo, ya que afectan al corazón mismo del proceso autonómico diseñado con un acierto indudable por el poder constituyente en el año 1978. Con la aprobación, recordemos también por Ley Orgánica (art. 81.1 CE), de Estatutos de Autonomía no se podía agotar un proceso tan complejo como la instauración del Estado autonómico, como nueva forma de Estado, en un plazo breve de tiempo. Por eso el art. 150 CE atribuyó al Estado mecanismos flexibles de articulación competencial, ampliamente experimentados en el Derecho comparado, mediante los que el Estado podía seguir perfilando el sistema aún después de la aprobación de los Estatutos. Se explican así, en el art. 150 CE, las instituciones de las leyes-marco (art. 150.1 CE), las leyes orgánicas de transferencia o delegación (art. 150.2 CE) y las leyes de armonización (art. 150.3 CE).
Mi mayor reparo a la Sentencia mayoritaria no surge tanto del relieve concreto del caso, al que me referiré al final, cuanto del riesgo de que nuestra doctrina endurezca a partir de ahora, sin una razón constitucional concluyente, esa venturosa flexibilidad del art. 150 CE que tan buenos resultados ha dado en el pasado. Piénsese que el art. 150.2 CE no es una herramienta de Derecho transitorio y que la maduración definitiva de nuestro Estado de las Autonomías no debe excluir en el futuro que, al igual que en el Derecho comparado, el Estado pueda seguir acudiendo, ante circunstancias nuevas que hoy se nos escapan, a todos los mecanismos constitucionales del art. 150 CE y, entre ellos, a las leyes orgánicas del art. 150.2 CE, para racionalizar competencias de dis tintos entes territoriales o corregir disfuncionalidades en el conjunto del sistema.
3. El Abogado del Estado ha defendido que la Ley Orgánica 2/1996 es una Ley Orgánica de transferencia o delegación del art. 150.2 CE (FJ 11). La Sentencia aprobada por la mayoría niega dicha condición a la Ley Orgánica con una motivación escueta (párrafo penúltimo del fundamento jurídico 13).
El razonamiento de la mayoría hace extensiva la interpretación restrictiva de las materias reservadas en el común de las leyes orgánicas al caso específico de las leyes de transferencia o delegación del art. 150.2 CE.
Y ello por medio de dos manifestaciones incidentales en las que, tras recoger la doctrina general sobre materias reservadas, se adhiere a las tesis de la Comunidad Foral recurrente. La primera de estas manifestaciones incidentales se encuentra en el razonamiento por el que se abre el fundamento 12, en el que leemos: "El artículo 2 de la Ley Orgánica 2/1996 contiene una regulación material de los horarios comerciales", la segunda, ya en forma negativa, completa la anterior señalando:
"parece obvio que de la misma literalidad de ambos preceptos (artículos 2 y 3 de la Ley Orgánica 2/1996) puede deducirse que en ellos no se transfiere ninguna facultad a las Comunidades Autónomas en materia de comercio interior" (FJ 13).
Este Tribunal (SSTC 225/1993, 227/1993 y 228/1993, todas de 9 de julio, 264/1993, de 22 de julio, y 284/1983, de 30 de septiembre) declaró, en lo que aquí pretendo advertir, que era título competencial que habilitaba al Estado la intervención legislativa en materia de horarios comerciales, el previsto en el art. 149.1.13 CE, si bien dijimos que en virtud del mismo el Estado solo disponía de competencia para establecer la legislación básica por la que se debía regir esta materia. Incluso en la STC 284/1993, de 30 de septiembre, como en la 264/1993, de 22 de julio, afirmamos que:
"la doctrina de este Tribunal sobre el límite de la legislación estatal básica no puede proyectarse sobre un aspecto parcial de la competencia autonómica. Esta posee un ámbito mucho más extenso, al comprender el 'comercio interior', mientras que la norma del Estado sólo afecta a una materia o subsector específico dentro de ese ámbito, el relativo al régimen de horarios comerciales. Así, no cabe estimar producido un vaciamiento de aquella competencia, aunque se haya reducido en una concreta materia o subsector específicos por las razones relativas al carácter y contenido de la norma estatal que se acaban de indicar". En la STC 228/1993, de 9 de julio, se proclamó el carácter de básico Real Decreto-ley 2/1985 relativo la libertad de horarios comerciales lo que llevó la consiguiente declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 11 y 12 de la Ley del Parlamento de Galicia 10/1988, de 20 de julio, de ordenación del comercio interior de Galicia.
5. Esta afirmación sólo se puede alcanzar si nos atenemos a la situación ya expuesta y no nos dejamos influir por el complejo y tortuoso camino que parece haber regido la regulación de los horarios comerciales.
La situación competencial en el momento de la promulgación de la Ley Orgánica 2/1996 es la que acabo de indicar, no debiéndose ver empañada por las dificultades que pueda entrañar tanto su interpretación como el procedimiento parlamentario que se siguió para su aprobación.
Séame permitido afirmar, como inciso y en relación con la sombra de irregularidad de procedimiento que, sin más precisiones, se desliza en el inicio del funda mento 13 de la Sentencia de la mayoría, que caben proposiciones de ley orgánica ; que las Cámaras colegisladoras pueden cambiar la calificación de una ley y que el Senado goza constitucionalmente de iniciativa legislativa (art. 87.1 CE).
6. Nos hallamos ante una ley de tres artículos que el legislador decidió formar como cuerpo legal independiente y al que otorga el carácter de ley orgánica de transferencia. La propia Sentencia mayoritaria reconoce la existencia de transferencia de competencias ejecutivas en el artículo primero (antigua disposición adicional sexta en la Ley 7/1996) atribuyéndose a Baleares, que era la única Comunidad Autónoma que carecía de ella, pero esta misma naturaleza es también predicable de los otros dos artículos que la componen.
Así, observamos que el motivo de incluir el artículo 3 (disposición transitoria primera de la Ley 7/1996 en la Ley Orgánica 2/1996) se halla en la necesidad de colmar cualquier "defecto de título competencial en las Comunidades Autónomas" ; para ello utiliza la técnica de la ley orgánica de transferencia a la espera del día en que se asuma, por medio de la modificación del correspondiente Estatuto de Autonomía, lo que se transfiere. Por último, creo que debe extenderse también, sin duda, dicho carácter de transferencia al artículo 2, en cuanto ambos preceptos se encuentran indisolublemente unidos.
7. La transferencia llevada a cabo por el legislador en la Ley Orgánica 2/1996 ha sido diseñada sujeta a dos realidades, que solo en caso de cumplirse le permiten adquirir la virtualidad por él mismo pretendida: de un lado en el apartado primero del artículo 3 aparece que se determina un plazo temporal en el que entrará en vigor lo dispuesto en el artículo 2 "no antes del 1 de enero del año 2001". Sin que quepa analizar este artículo, que se limita a proclamar la libertad de horarios de los establecimientos comerciales, de modo autónomo o independiente del artículo 3 como el propio legislador se encarga de marcar en dicho primer párrafo. Y de otro lado, del citado primer párrafo del artículo 3 resulta que se sujeta toda la virtualidad del contenido del ámbito material reflejado en el artículo dos, y al modo, si se me permite la comparación, de una condición suspensiva (que no como un instrumento de control), a que exista un previo acuerdo entre el Gobierno de la Nación y el Gobierno de cada una de las Comunidades Autónomas.
Así se afirma en el párrafo mencionado: "Lo dispuesto en el artículo anterior no será de aplicación hasta que el Gobierno, conjuntamente con el Gobierno de cada una de las Comunidades Autónomas, así lo decidan para su correspondiente territorio".
8. Los razonamientos expuestos permiten afirmar que la regulación material del artículo 2 de la Ley Orgánica se subordina a un marco de transferencia competencial, que los artículos 2 y 3 están unidos en ese marco y que dista de ser obvio que de la misma literalidad de esos artículos 2 y 3 no quepa inducir una interpretación de la Ley en el sentido de que transfiere com petencias a las Comunidades Autónomas, de conformidad al art. 150.2 CE.
Se dice, en primer lugar, que los artículos 2 y 3 de la Ley Orgánica no contienen una invocación explícita del art. 150.2 CE, a diferencia de lo que ocurre en su artículo 1. No creo, con el máximo respeto, que de la
extrema flexibilidad de nuestra jurisprudencia anterior debamos pasar a la exigencia de exigir una invocación por fórmula sacramental del art. 150.2 CE, para todos y cada uno de los artículos de una ley orgánica de transferencias como condición para mantenerle ese carácter.
Finalmente se critica en la sentencia la heterogeneidad competencial existente en la materia, argumento que tampoco es concluyente cuando -admitido que en la redacción laberíntica de los artículos 2 y 3 se intentó dar un diferente régimen a tal diversidad competencialcabe sin duda una interpretación conforme al artículo 150.2 de la normativa de transferencia a plazo, condicionada y sometida a límites de ejercicio que no sólo no parece inconstitucional sino la única vía adecuada para racionalizar, poner orden y reducir a sistema una submateria de difícil armonización. es esa la misión adecuada a las leyes orgánicas de transferencias? Creo, en conclusión, que la extensión del límite de las materias reservadas a la generalidad de las leyes orgánicas, a tipos de leyes orgánicas como los Estatutos de Autonomía y las leyes de transferencia se hace en forma apresurada en la Sentencia de la que se discrepa.
Introducir una rigidez innecesaria en los instrumentos flexibles del art. 150 CE pone en riesgo la utilidad de un instrumento previsto en la Constitución sin que la conclusión a la que se llega sea fruto de una reflexión adecuada.
9. No puede olvidarse, en fin, que, al negar carácter orgánico a los artículos 2 y 3 de la Ley Orgánica 2/1996, también les niega la mayoría implícitamente su virtualidad de haber operado transferencias en la hipótesis de que, como he intentado demostrar, haya tenido ese efecto respecto de las de desarrollo legislativo en la submateria de horarios comerciales a que me he venido refiriendo.
Conviene observar que, pese a su indudable relieve, por ejemplo a efecto de negar la declaración de pérdida de objeto (FJ 10), la Sentencia mayoritaria no toma en consideración, al efectuar su labor de selección del Derecho aplicable, si puede, y cómo puede, un Real Decreto-ley posterior incidir regularmente sobre una Ley Orgánica anterior. Tampoco procede entrar en este Voto particular en dicha cuestión. Sin embargo, en la medida en que la reforma de algunos Estatutos de Autonomía, producida con posterioridad a la Ley Orgánica 2/1996, pueda haber tenido la condición de ius superveniens respecto de la transferencia operada en la Ley Orgánica 2/1996 -hipótesis que la mayoría ni siquiera se plantea- el recurso podría haber perdido objeto y la aparición sobrevenida del Real Decreto-ley 6/2000 que (FJ 10, tercer párrafo) la mayoría cree consecuente inmediato del artículo 3 de la Ley Orgánica, ser considerado desde un ángulo muy distinto al que adopta el fundamento jurídico 9 de la Sentencia de la mayoría y, sin duda, en la línea de lo que se ha razonado en este Voto: Lo transferido en 1966 se habría consolidado estatutariamente, lo que haría ya innecesaria la regulación de ley orgánica para una competencia consolidada.
Este es mi Voto, que emito en Madrid, a veintitrés de junio de dos mil tres, reiterando mi constante consideración y respeto a mis compañeros de la mayoría.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Firmado y rubricado.
Fecha de disposici�n: 19/06/2003
Fecha de publicaci�n: 17/07/2003
en los RECURSOS acumulados 1254 y 1255/1996 (Ref. BOE-A-1996-9296) y (Ref. BOE-A-1996-9295).
Inconstitucionalidad de los arts. 37 y 53, salvo el inciso indicado de este �ltimo seg�n fj. 7 y la constitucionalidad del inciso indicado del art. 6.2 seg�n fj. 4 de la LEY 7/1996, de 15 de enero (Ref. BOE-A-1996-1072).
Que no tienen car�cter de LEY ORG�NICA los arts. 2 y 3 de la LEY ORG�NICA 2/1996, de 17 de enero (Ref. BOE-A-1996-1070).

References: artículo 2
 artículo 90
 artículo 18
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 150
 artículo 3