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Timestamp: 2017-11-19 18:08:50+00:00

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[p.1343] Introduction générale au Commentaire du Protocole II
4337 Hormis l'article 3 commun aux Conventions de Genève de 1949, souvent dénommé à juste titre «Convention en miniature», le Protocole II constitue le premier véritable instrument juridique relatif à la protection des victimes des conflits armés non internationaux. Pourquoi a-t-il fallu attendre 1977 pour l'adopter? Cette introduction tend, d'une part, à rappeler brièvement la nature de ces conflits d'un type particulier, de l'autre, à retracer les grandes lignes de l'évolution du droit qui a conduit à élaborer cette réglementation encore modeste.
La notion de conflit armé non international
4338 En l'absence d'une définition générale du conflit armé non international, lequel peut revêtir des formes très variées, il faut tenter de circonscrire les situations de ce type en fonction des éléments objectifs qui les caractérisent.
4339 Tout d'abord, le conflit armé non international se distingue du conflit armé international par la nature juridique des sujets qui s'affrontent: les parties au conflit ne sont pas des Etats souverains (1), mais le gouvernement d'un seul d'entre eux, aux prises avec une ou plusieurs factions armées dans les limites de son territoire (2).
4340 Il convient, dès lors, de se demander si toutes les formes d'opposition violente à un gouvernement, depuis la simple émeute locale jusqu'à l'affrontement généralisé présentant toutes les caractéristiques d'une guerre, peuvent être considérées comme des conflits armés non internationaux.
4341 L'expression «conflit armé» donne une indication importante à cet égard, car elle pose un critère matériel: l'existence d'hostilités ouvertes entre forces armées dotées d'une certaine organisation. Aussi, les troubles intérieurs et les tensions internes (3), caractérisés par des actes isolés ou sporadiques de violence, ne constituent pas des conflits armés au sens juridique, même si le gouvernement a [p.1344] dû recourir à des forces de police, voire à un détachement armé, aux fins de rétablir l'ordre. Ces limites ainsi posées, le conflit armé non international apparaît comme une situation dans laquelle des hostilités caractérisées mettent aux prises des forces armées ou des groupes armés organisés à l'intérieur du territoire d'un Etat (4). Les insurgés en lutte contre l'ordre établi tendent à renverser le gouvernement au pouvoir ou encore à faire sécession pour créer un nouvel Etat.
La situation juridique avant 1949
4342 La réglementation des conflits armés non internationaux est restée dans une très large mesure en dehors du droit positif. Selon la doctrine classique, les Etats étaient les seules entités souveraines considérées comme des sujets du droit des gens; aussi le droit de la guerre, conçu pour règler des relations internationales, n'était pas applicable dans les conflits internes.
4343 Emmer de Vattel fut un précurseur en la matière. En effet, il posa, pour la première fois, la question «de savoir si le Souverain doit observer les lois ordinaires de la guerre envers des sujets rebelles qui ont pris ouvertement les armes contre lui» (5) et tenta d'y donner une réponse positive. Ce n'est toutefois qu'au XIXe siècle qu'eurent lieu les premières tentatives de rendre le droit de la guerre applicable aux rapports entre le gouvernement établi d'un Etat et les insurgés avec lesquels il se trouvait en lutte. A cet effet, on a assimilé les insurgés à des belligérants, c'est-à-dire à une partie à une guerre interétatique, par le moyen d'une institution juridique: la reconnaissance de belligérance.
' La reconnaissance de belligérance '
4344 Elle se présente sous deux formes:
1. ' La reconnaissance de belligérance émanant du gouvernement légal de l'Etat '
4345 Il s'agit d'un acte juridique, unilatéral, de caractère discrétionnaire, qui peut revêtir une forme expresse (6) ou tacite. La reconnaissance tacite de belligérance, qui recouvre la majorité des cas, se déduit de mesures ou d'une attitude du gouvernement face à une situation conflictuelle interne (par exemple le blocus). [p.1345] Cet acte crée une nouvelle situation juridique. La relation entre le gouvernement établi et les insurgés relève de l'état de guerre qui rend applicable entre eux l'ensemble du droit des conflits armés. La reconnaissance est une manifestation de la compétence de faire la guerre de l'Etat, qui continue à incarner la souveraineté nationale (7). Elle se limite à conférer aux insurgés une certaine personnalité juridique en tant que sujets de droits et d'obligations dans les limites du droit de la guerre.
2. ' La reconnaissance de belligérance émanant d'un Etat tiers '
4346 Un Etat tiers peut également être amené à reconnaître une situation de belligérance. Cette reconnaissance, qui ne peut être tacite, n'a de conséquence juridique que sur les relations de cet Etat avec les parties au conflit armé non international. Elle interdit à l'Etat auteur de la reconnaissance d'assister d'une manière unilatérale le parti gouvernemental aussi bien que le parti insurgé (8). Une telle déclaration ne constitue-t-elle pas une ingérence dans les affaires intérieures de l'Etat sur le territoire duquel se déroule le conflit? Tel serait bien le cas si un Etat tiers reconnaissait une situation de belligérance sans qu'elle existât objectivement. C'est la recherche de critères objectifs qui a conduit à l'élaboration de la notion juridique de la guerre civile classique; certains éléments de fait doivent donc être réunis pour que les Etats tiers puissent reconnaître la belligérance sans commettre d'ingérence inadmissible dans les affaires intérieures de l'Etat.
' La notion de guerre civile classique '
4347 L'Institut de droit international s'est longuement penché sur la question et a finalement établi, en 1900, un Règlement sur la guerre civile qui énonce, à l'article 8, trois conditions permettant d'établir qu'il y a véritablement guerre civile et donc
possibilité pour un Etat tiers de reconnaître la belligérance des insurgés. Cet article est libellé comme suit:
«Les tierces puissances ne peuvent reconnaître au parti révolté la qualité de belligérant:
1. s'il n'a pas conquis une existence territoriale distincte par la possession d'une partie déterminée du territoire national;
2. s'il n'a pas réuni les éléments d'un gouvernement régulier exerçant en fait, sur cette partie du territoire, les droits apparents de la souveraineté;
3. si la lutte n'est pas conduite, en son nom, par des troupes organisées, soumises à la discipline militaire et se conformant aux lois et coutumes de la guerre.» (9)
4348 [p.1346] L'ensemble des travaux de l'Institut a valeur de doctrine. De surcroît, selon l'article même, les Etats tiers n'ont pas l'obligation de reconnaître la belligérance dans l'hypothèse où les conditions ci-dessus énumérées se trouveraient remplies. Ces derniers ont gardé toute liberté de se prononcer à cet égard, et même de se rétracter par la suite, s'ils le jugeaient opportun (10).
4349 L'institution de la reconnaissance de belligérance s'est révélée dans la pratique extrêmement difficile à appliquer et a donné lieu à de nombreuses controverses. Nous n'en ferons pas l'analyse ici (11). Ce bref rappel historique nous a néanmoins paru nécessaire, d'une part parce que la reconnaissance de belligérance a constitué la première étape de la réglementation des conflits armés non internationaux, de l'autre parce qu'elle est souvent invoquée, à tort, comme une conséquence de l'application de l'article 3 commun et du Protocole II. Par ailleurs, il existe aussi très souvent une confusion entre les effets juridiques d'une reconnaissance émanant du gouvernement établi et ceux d'une telle reconnaissance par des Etats tiers.
' Rôle de la Croix-Rouge - Rappel des résolutions '
4350 Le Mouvement de la Croix-Rouge dans son ensemble, et le CICR en particulier, se sont préoccupés bien avant 1949 du sort des victimes des conflits armés non internationaux. En 1912, lors de la IXe Conférence internationale de la Croix-Rouge (Washington), une première tentative pour préciser son rôle dans les guerres civiles eut lieu, sans succès.
4351 C'est en 1921 seulement que la Xe Conférence internationale de la Croix-Rouge (Genève), adopta une première résolution relative à la guerre civile (12), qui établissait le droit de toutes les victimes de guerres civiles, de troubles sociaux ou révolutionnaires à être secourues conformément aux principes généraux de la Croix-Rouge, et donnait au CICR un mandat pour intervenir, à titre subsidiaire, en matière de secours. Cette résolution marque une étape importante, en reflétant une prise de conscience des besoins humanitaires qu'engendrent les situations conflictuelles internes. Il est intéressant de relever qu'elle couvre à la fois les guerres civiles et les troubles intérieurs. Elle a notamment servi de base à l'action du CICR dans la guerre civile espagnole. Ce conflit eut d'ailleurs un impact décisif sur le développement de la réglementation des conflits armés non internationaux.
4352 En 1938, la XVIe Conférence internationale de la Croix-Rouge (Londres), compléta la résolution sur la guerre civile de 1921 par une nouvelle résolution (13) relative au rôle et à l'action de la Croix-Rouge en temps de guerre civile; pour la première fois, on prévoyait la mise en oeuvre non pas des Conventions, mais, du moins, de leurs principes.
4353 [p.1347] Sous cette impulsion, le CICR étudia, dès 1945, l'insertion, dans les Conventions en préparation, de dispositions relatives aux conflits armés non internationaux.
Le conflit armé non international et la Charte des Nations Unies
4354 La Charte des Nations Unies a essentiellement pour but d'assurer le maintien de la paix et de la sécurité internationales; aussi, le recours à la menace ou à l'emploi de la force est-il expressément condamné dans les relations internationales entre les Etats Membres (article 2, paragraphe 4). Les Etats n'en restent pas moins souverains dans les limites de leur territoire et, en d'autres termes, la guerre civile n'est pas interdite en tant que telle.
4355 En outre, le même article, qui consacre dans son paragraphe 1 le principe de l'égalité souveraine des Etats Membres, stipule ce qui suit dans son paragraphe 7:
«Aucune disposition de la présente Charte n'autorise les Nations Unies à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d'un Etat ni n'oblige les Membres à soumettre des affaires de ce genre à une procédure de règlement aux termes de la présente Charte [...]»
4356 Ainsi, un Etat peut recourir à la force pour rétablir l'ordre public sur son propre territoire sans se voir condamner par l'Organisation des Nations Unies. Le principe du respect de la souveraineté nationale des Etats Membres et de la non-ingérence dans leurs affaires internes est cependant assorti d'une exception, dans les cas où la paix et la sécurité internationales sont menacées. En effet, si l'action armée qu'un Etat entreprend sur son territoire met en danger la paix internationale, il ne s'agit plus seulement d'une affaire interne. C'est pourquoi ce même article 2, paragraphe 7, précise, in fine, que la reconnaissance de la compétence nationale «ne porte en rien atteinte à l'application des mesures de coercition prévues au Chapitre VII».
4357 Les guerres appelées «de libération nationale» sont une exception à cet égard. Considérées initialement comme des conflits armés internes, elles se sont vu reconnaître progressivement un caractère international. La Charte se fonde sur le principe du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes (article 1, paragraphe 2). C'est à partir de ce principe que l'ONU a été amenée à prendre une position de soutien aux peuples en lutte dans l'exercice de leur droit à l'autodétermination. Cette prise de position, maintes fois confirmée par des résolutions et déclarations (14), est maintenant universellement reconnue.
4358 Le dernier développement du droit international humanitaire a suivi cette évolution; aussi, les conflits armés dans lesquels les peuples luttent dans l'exercice de leur droit à disposer d'eux-mêmes ont-ils été inclus au nombre des conflits armés internationaux (15).
[p.1348] L'article 3 commun aux quatre Conventions
4359 L'article 3 commun constitue la pierre angulaire du droit humanitaire applicable dans les conflits armés non internationaux. C'est le premier acquis de ce droit encore en devenir (le lecteur pourra se référer au commentaire des Conventions) (16). Le Protocole II complète et développe l'article 3 sans modifier ses conditions d'application (17), et c'est dans ce sens que les deux instruments sont indissociables (18). Le Commentaire du Protocole se référant à maintes reprises à l'article 3 commun, il a semblé utile d'en insérer le texte dans cette introduction générale. Il se lit comme suit:
«En cas de conflit armé ne présentant pas un caractère international et surgissant sur le territoire de l'une des Hautes Parties contractantes, chacune des Parties au conflit sera tenue d'appliquer au moins les dispositions suivantes:
L'application des dispositions qui précèdent n'aura pas d'effet sur le statut juridique des Parties au conflit.»
[p.1349] Historique du Protocole II
' Les motifs du développement du droit applicable dans les conflits armés non internationaux '
4360 Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, la majorité des conflits armés - il faut malheureusement en déplorer un grand nombre - sont de caractère non international. Ces conflits fratricides ont engendré de grandes souffrances et causé de nombreuses victimes.
4361 Bien que l'article 3 commun énonce les principes fondamentaux de protection, des difficultés d'application se sont révélées dans la pratique, et cette réglementation sommaire n'a pas toujours permis de faire face de manière adéquate aux besoins humanitaires urgents.
4362 On a parfois dit, à tort, que cet article n'avait jamais été appliqué. En réalité, il l'a souvent été, même si ce fut avec retard, lorsque les hostilités entre les parties au conflit avaient atteint un certain niveau d'équilibre. En effet, en dépit du fait que l'article 3 est fondé sur le principe d'une application automatique, dès qu'une situation se présente objectivement comme un conflit armé, la Haute Partie contractante concernée n'en a pas moins un large pouvoir d'appréciation, dont elle a parfois abusé.
4363 L'article 3 se borne à énoncer des règles fondamentales minimales; leur libellé concis pose les principes sans les développer, ce qui a donné lieu parfois à des interprétations restrictives. C'est particulièrement le cas pour la portée des garanties judiciaires (alinéa 1, chiffre 1, lettre d), qui n'est pas précisée. La situation précaire des combattants insurgés demande que soient précisées et renforcées, à leur égard, ces garanties, notamment en matière de procédure judiciaire. En effet, le combattant insurgé ne jouit pas de l'immunité pour le fait d'avoir pris les armes, à l'instar d'un membre de forces armées dans un conflit interétatique; au contraire, il peut être puni pour avoir transgressé le droit national.
4364 L'obligation de recueillir et de soigner les blessés et les malades demeure également très générale: le texte de l'article 3 est muet sur la protection à accorder aux médecins et autres membres du personnel sanitaire, ainsi qu'aux établissements et transports sanitaires. La protection de l'emblème n'est pas spécifiée. Dès 1957, la XIXe Conférence internationale de la Croix-Rouge (La Nouvelle-Delhi) avait, dans une résolution relative aux soins médicaux (19), formé le voeu que l'article 3 soit complété sur ce point et lancé un pressant appel aux gouvernements afin qu'ils prennent toutes les mesures nécessaires pour garantir des soins efficaces aux blessés et ne pas inquiéter les médecins dans l'accomplissement de leur mission.
4365 Les règles de l'article 3 demandaient donc à être réaffirmées et précisées. En outre, cette disposition comporte des lacunes. Si elle énonce le principe de la protection des personnes qui ne participent pas ou plus aux hostilités, en revanche, des règles de conduite des hostilités visant à épargner la population [p.1350] civile en tant que telle font défaut. Or, la population civile est particulièrement exposée dans ces conflits. Elle en est même souvent la principale victime, notamment du fait qu'elle peut servir de refuge aux insurgés (20).
4366 Il est un deuxième point important sur lequel l'article 3 est muet: les actions de secours. L'expérience a souvent révélé les grandes difficultés posées par la mise sur pied des actions de secours, et l'on s'est demandé s'il n'y aurait pas lieu de préciser les modalités de ces actions, afin de garantir leur libre passage.
4367 Préoccupée par la nécessité d'assurer, dans toute la mesure du possible, l'efficacité des actions de secours, la XIXe conférence internationale de la Croix-Rouge mentionnée ci-dessus avait adopté, déjà en 1957, une résolution établissant quelques principes fondamentaux (21).
4368 Les quelques considérations qui précèdent montrent que la nécessité de développer les règles relatives aux situations de conflit armé non international ne s'est pas fait ressentir du jour au lendemain. Plus de vingt ans de pratique ont mis en relief, peu à peu, à côté des points positifs de l'acquis de 1949, ses imperfections et ses lacunes.
' Les travaux préparatoires '
4369 Ils se sont échelonnés sur près de dix ans.
4370 En 1965, la XXe Conférence internationale de la Croix-Rouge (Vienne) constate l'insuffisance de la protection des victimes des conflits armés non internationaux et adopte deux résolutions qui sont des prémices au développement de la réglementation en la matière (22).
4371 En 1968, la Conférence internationale des droits de l'homme, réunie à Téhéran sous les auspices des Nations Unies, marque un tournant important en établissant la relation entre les droits de l'homme et le droit international humanitaire. En adoptant une résolution relative au «Respect des droits de l'homme en période de conflit armé» (23) qui encourageait l'élaboration de nouvelles règles, la Conférence situe le droit humanitaire dans le prolongement des droits de l'homme et le met au rang des préoccupations des Nations Unies. Par la suite, le droit international des droits de l'homme, en particulier le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, sera utilisé comme référence pour mettre au point les garanties fondamentales de traitement de la personne humaine dans le Protocole II (24).
4372 [p.1351] En 1969, le CICR invite, à titre privé, un groupe d'experts pour examiner le développement du droit humanitaire dans le cadre des conflits armés non internationaux; leurs conclusions serviront de base pour l'élaboration d'une première documentation à l'intention de la XXIe Conférence internationale de la Croix-Rouge (Istanbul, 1969) (25). Cette Conférence prie le CICR de vouer une attention particulière au problème et reconnaît largement la nécessité de compléter et préciser l'article 3 commun (26). La question de la protection spécifique des combattants de l'opposition armée est soulevée pour la première fois et la proposition de leur octroyer, sous certaines conditions, un traitement de prisonnier de guerre est consignée dans une résolution (27).
4373 En 1970, le CICR procède à de nouvelles consultations d'experts (28) afin d'élaborer, sur la base des avis recueillis, des propositions concrètes à présenter à la Conférence d'experts gouvernementaux qui aura lieu l'année suivante (29).
4374 En 1971 se tient la première session de la Conférence d'experts gouvernementaux. Le CICR ne soumet pas aux experts un véritable projet, mais un inventaire des problèmes les plus importants à la clef d'un éventuel développement du droit (30).
4375 Nous indiquerons ici les principaux résultats de cette consultation, qui montre l'évolution des idées et des controverses qui ont surgi en matière de conflits armés non internationaux.
4376 Le principe même du développement de l'article 3 commun a été l'objet d'un accord quasi unanime. Les débats ont démontré que ce développement pouvait être envisagé de diverses manières, et des approches différentes ont été évoquées, telles que:
- une approche globale du développement du droit humanitaire qui ne distinguerait plus les conflits armés internationaux des conflits armés non internationaux et se concrétiserait par l'élaboration d'un instrument international unique. Cette idée repose sur des conceptions purement humanitaires, à savoir que les victimes de toutes les situations de conflits armés, quelle que soit leur nature, éprouvent les mêmes souffrances et doivent être secourues de la même manière (31);
- [p.1352] la préparation d'accords types (au sens de l'article 3 commun) prévoyant l'application de tout ou partie des Conventions de 1949, que les parties au conflit pourraient mettre en vigueur de cas en cas dans les situations de conflit armé non international de haute intensité (32);
- un développement du droit à partir d'une définition claire des conflits armés non internationaux, élaborée au moyen de critères objectifs.
4377 Ce dernier point a recueilli l'approbation de la majorité des experts, qui ont préconisé, d'une part, une réglementation séparée du conflit armé non international et, d'autre part, la mise au point d'une définition. Afin de réduire le pouvoir d'appréciation discrétionnaire des Etats, le CICR avait proposé, non pas une définition exhaustive, mais une formule souple, illustrée par des exemples de situations impliquant l'application du droit (33). Cette proposition a été considérée, en général, comme une bonne base de travail.
4378 A ce stade, il n'y a pas eu de conclusion, sauf sur un point, pour lequel s'est dégagée une majorité, à savoir écarter les situations de troubles intérieurs, considérées comme couvertes par les instruments relatifs aux droits de l'homme.
4379 Enfin, un certain nombre d'experts ont fait valoir que les guerres de libération devaient être considérées comme des conflits internationaux, sur la base notamment du principe d'autodétermination consacré par la Charte des Nations Unies, tandis que d'autres estimaient au contraire que seule l'existence d'éléments objectifs peut caractériser une situation et non pas les motifs de la lutte.
4380 L'on ne savait pas encore, en 1971, quelle forme exacte revêtirait le développement du droit envisagé; aussi n'excluait-on pas la possibilité de compléter l'article 3 par des chapitres additionnels (exemple: blessés et malades) au cas où l'on ne parviendrait pas à élaborer un instrument complet.
4381 Il convient de souligner qu'un premier projet de Protocole a été déposé pendant cette consultation par la délégation du Canada (34). Les propositions contenues dans ce projet ont fourni une base précieuse, en particulier pour ce qui est du champ d'application personnel, conçu pour toutes les personnes, combattantes ou non, affectées par le conflit armé et se trouvant sur le territoire de la Partie contractante, évitant ainsi de donner un statut à la partie insurgée. Cette solution sera, sur le fond, retenue par la suite.
4382 Le deuxième élément de ce projet à mettre en relief est la suggestion d'un traitement identique pour toutes les personnes privées de liberté pour des motifs en relation avec le conflit, toujours pour éviter d'avoir à octroyer un statut à l'opposant armé fait prisonnier. Cette solution prévaudra.
4383 En 1972 se réunit la seconde session de la Conférence d'experts gouvernementaux. Le CICR a établi à son intention un projet de Protocole additionnel à l'article 3 commun, en tenant compte des différentes opinions exprimées en 1971. L'année 1972 a été marquée par un changement, ci-après commenté, dans la conception du Protocole II.
[p.1353] ' Les grandes lignes du projet de 1972 ' (35)
' Le champ d'application matériel '
4384 Le projet reste dans la ligne de l'article 3 commun, c'est-à-dire que le Protocole s'appliquerait dans toutes les situations de conflit armé non international au sens de l'article 3 . La proposition du CICR (36) est donc de même teneur que celle qu'il avait avancée en 1971.
' Le champ d'application personnel '
4385 Le CICR s'est inspiré largement du projet canadien, présenté à la Conférence d'experts en 1971 (37).
' La proposition relative aux membres des forces armées ou de groupes armés tombés au pouvoir de la partie adverse '
4386 Afin de garantir à ces personnes un traitement humain en cas de capture, le CICR avance une proposition en deux volets (38):
a) Accorder aux membres de forces armées régulières ou de groupes armés insurgés se conformant aux dispositions de l'article 4, lettre A, chiffre 2 , de la IIIe Convention, qui seraient tombés au pouvoir de la partie adverse, un traitement similaire à celui que prévoit ladite Convention pour les prisonniers de guerre (39). Il faut relever que ce traitement ne vaudrait que pour la durée de la captivité, sans conférer nécessairement l'immunité pour le fait même d'avoir pris les armes.
Ne plus rendre passibles de la peine de mort pour le seul fait d'avoir pris part aux hostilités ou d'avoir fait partie de forces armées ceux qui auraient rempli les conditions de l'article 4 de la IIIe Convention ou se seraient au moins distingués de la population civile et auraient respecté dans leurs opérations les règles du Protocole.
b) Garantir à ceux qui ne rempliraient pas ces conditions et, d'une manière générale, à toutes les personnes privées de liberté pour un motif en relation avec le conflit armé des conditions de captivité décentes.
' La protection de la population civile ' (40)
4387 En 1971, on pensait encore à l'éventualité d'élaborer un seul Protocole relatif à la protection de la population civile dans tous les conflits. Comme la majorité [p.1354] des experts s'est prononcée en faveur du maintien de la distinction entre conflit armé international et conflit armé non international, en raison des caractéristiques propres à chacune de ces situations, le CICR renonce à l'idée d'un Protocole unique sur ce point et insère dans le projet de Protocole II, à l'instar du projet de Protocole I, un titre relatif à la protection de la population civile; une définition de la population civile est proposée, assortie du principe général de la protection et de règles de conduite des hostilités. Enfin, il est prévu de respecter et de sauvegarder les biens indispensables à la survie.
' Les secours ' (41)
4388 Le projet pose le principe de l'approvisionnement de la population, même en cas de blocus, et celui de l'action du CICR et des Sociétés nationales d'autres pays en sa faveur.
' Les cas particuliers ' (42)
4389 Le CICR propose en outre un règlement annexe au Protocole pour des situations particulières qui, à son sens, justifient, dans l'intérêt des victimes, l'application de l'ensemble du droit de Genève (conflits de très haute intensité; aide extérieure d'un autre Etat) (43).
' Les travaux des experts ' (44)
4390 Sans pour autant diminuer l'importance des autres thèmes, il faut relever que le champ d'application et le problème du traitement des combattants capturés retiennent particulièrement l'attention des experts.
4391 En matière de champ d'application, deux grandes tendances se dégagent de 13 propositions différentes (45):
- prévoir un champ d'application soigneusement défini et une réglementation substantielle et détaillée;
- opter pour une définition large et se borner à des règles générales.
4392 Des critères objectifs ou subjectifs (territoire, durée, intensité) sont avancés et certains experts font valoir qu'il incombe au gouvernement de décider de l'applicabilité (46). Cette suggestion est cependant écartée, car une majorité d'entre eux considère que l'Etat ne devrait pas disposer d'un pouvoir d'appréciation direct sur la qualification d'une situation de conflit et retient le principe de [p.1355] l'application automatique du Protocole lorsqu'il existe objectivement une telle situation.
4393 Les experts souhaitent fixer les seuils supérieur et inférieur du conflit. En matière de seuil supérieur, les divergences de vues concernant les guerres de libération, amorcées dès 1971, se confirment, les uns tendant à considérer les guerres de libération comme des conflits armés internationaux en se fondant sur la pratique des Nations Unies, les autres rejetant l'idée de prendre en considération l'objet de la lutte pour qualifier un conflit. Pour ce qui est du seuil inférieur, un certain nombre d'experts se prononcent en faveur de l'exclusion explicite des troubles intérieurs.
4394 Ces débats, très fournis, révèlent une tendance à s'acheminer vers une définition plutôt restrictive du conflit armé non international, qui risque de ne plus rester entièrement dans la ligne de l'article 3 commun. Afin que la portée de l'article 3 ne coure pas le risque d'être limitée par l'établissement d'une définition trop étroite, une délégation avance l'idée d'une définition séparée, afin que le Protocole devienne un tout en soi (47); l'article 3 garderait ainsi, grâce à l'autonomie des deux instruments, son existence propre. Cette proposition est importante, car on avait toujours envisagé, jusque là, le champ d'application du futur instrument en fonction de l'article 3 commun, c'est-à-dire un protocole applicable dans toutes les situations couvertes par l'article 3 .
4395 Pour ce qui est du traitement des personnes ayant participé aux hostilités et tombées au pouvoir de la partie adverse, et des poursuites pénales dont elles peuvent être l'objet, les propositions du CICR ne sont pas toujours bien reçues du fait qu'elles accordent des garanties plus étendues à ceux qui ont respecté les règles du Protocole (48). Un certain nombre d'experts se sont montrés favorables à une protection spécifique des combattants capturés dans les cas de conflits armés d'une certaine intensité; leur position se trouve ainsi liée à la définition du conflit (contenu de l'article premier du projet). Le cas particulier du combattant dans une guerre de libération est soulevé à cette occasion, avec les mêmes prises de position que pour la définition du champ d'application.
4396 Enfin, certains souhaiteraient élargir le nombre des personnes ayant droit au traitement de prisonnier de guerre en cas de capture par analogie avec l'article 4 de la IIIe Convention, avec des conditions assouplies, à l'instar de celles prévues dans le projet de Protocole I (combattants de guérilla) (49).
4397 D'une manière générale, il apparaît irréalisable d'instaurer un statut de combattant pour les personnes ayant participé aux hostilités et capturées dans les conflits armés non internationaux. Un tel statut serait en effet incompatible, d'une part, avec le respect du principe de la souveraineté des Etats, de l'autre, avec les législations nationales qui condamnent le crime de rébellion. En revanche, on peut observer chez les experts un courant favorable à l'octroi aux insurgés capturés, non pas d'un traitement sui generis, mais d'un traitement conforme aux exigences du droit humanitaire, identique pour toutes les personnes [p.1356] privées de liberté pour des motifs en relation avec le conflit, cette solution permettant d'éviter une référence à l'article 4 de la IIIe Convention ou au Protocole I. Cette idée avait déjà été avancée par les experts du Canada en 1971 (50).
4398 Les divergences d'opinions quant à l'étendue réelle des garanties à accorder aux personnes capturées se révèlent également à propos des poursuites pénales, en particulier de la peine de mort (51).
4399 La proposition du CICR de ne plus rendre passible de cette peine, pour le seul fait d'avoir pris part aux hostilités, le membre des forces armées ou de groupes armés qui se serait conformé au droit des conflits armés suscite de vifs débats. Cette proposition, pourtant modeste, ne vaut que pour ce cas particulier et ne préjuge en rien de la poursuite des infractions pénales. Cependant, l'élimination de la peine de mort apparaît aux experts difficile à concilier avec les impératifs de la sécurité intérieure; aussi certains d'entre eux considèrent-ils qu'il vaudrait mieux se placer sur le plan de la procédure et du sursis.
4400 Les experts des Etats-Unis avancent une proposition dans ce sens préconisant (52):
a) l'octroi de garanties fondamentales de procédure;
b) le droit d'appel et de recours contre toute sentence;
c) un sursis, jusqu'à la cessation des hostilités, à l'exécution de toute peine de mort prononcée à l'encontre d'un membre des forces armées ou de groupes armés condamné pour le seul fait d'y avoir participé;
d) un encouragement à accorder une amnistie générale à ce moment-là.
Cette proposition de compromis sera en grande partie retenue par la suite.
4401 D'autres problèmes importants, tels que la protection de la population civile ou l'assistance humanitaire (53), sont étudiés, qui portent sur l'ensemble du projet soumis par le CICR. Il faut relever à cet égard que, en matière de protection de la population civile, la discussion n'a pas trait au principe même, admis par tous, mais au contenu de la réglementation à insérer dans le Protocole II, afin de déterminer jusqu'à quel point on devrait instaurer, dans ce domaine, un parallélisme avec le Protocole I. Il faut enfin noter que l'échange de vues sur les secours laisse augurer de sérieuses difficultés pour parvenir à un accord et soulève de nombreux problèmes, par exemple dans le domaine des garanties du principe de non-ingérence; un expert se demande même dans quelle mesure on n'allonge pas la durée d'un conflit en apportant les secours nécessaires à la survie de la population civile, ce qui revient à poser la question du blocus (54).
[p.1357] ' La Conférence diplomatique '
' Le projet de 1973 '
4402 Ce projet, base des travaux de la Conférence diplomatique, a été élaboré par le CICR, qui a tenu très largement compte des vues exprimées par les experts en 1972; aussi est-il sensiblement différent du précédent.
4403 Comptant 49 dispositions, réparties dans 8 titres, il a quatre grandes caractéristiques:
- une économie semblable à celle du projet de Protocole I, en raison de la connexité des matières;
- des règles libellées plus simplement et plus succinctement dans un souci de les adapter au contexte particulier du conflit armé non international;
- une coexistence autonome de l'article 3 commun. Il s'agit ici d'un changement fondamental par rapport au projet de 1972. Le CICR s'est rallié au point de vue, exprimé par de nombreux experts, selon lequel il y a intérêt à ce que l'article 3 commun et le Protocole II coexistent de façon autonome: lier le Protocole à l'article 3 commun aurait eu, en effet, pour résultat de restreindre le champ d'application de ce dernier; or, il convient que la portée de l'article 3 commun demeure inchangée, puisqu'il confère aux victimes de tous les conflits armés non internationaux des garanties fondamentales (55). Selon cette conception, le projet de Protocole II n'est plus additionnel au seul article 3 commun, mais aux Conventions de Genève. L'article 3 , dont le champ d'application est large, continuera à s'appliquer dans tous les conflits armés non internationaux, tandis que le Protocole II s'appliquerait aux situations précisées dans la définition prévue en son article premier ;
- le projet ne prévoit pas de catégories de personnes protégées ayant droit à un traitement particulier, mais il établit un certain nombre de garanties fondamentales au bénéfice de toutes les personnes au pouvoir des parties au conflit.
4404 Ces quelques caractéristiques essentielles se limitent à «situer» le projet, au texte duquel le lecteur pourra se
référer (56).
' Les négociations à la Conférence diplomatique '
4405 L'organisation de la Conférence et les règles de procédure sont évoquées dans l'introduction générale (57). Il convient cependant de mentionner ici une décision qui, dans ce domaine, a eu des conséquences importantes sur les travaux relatifs au Protocole II.
4406 [p.1358] Les deux projets de Protocole soumis à la Conférence suivaient la même systématique; la connexité des matières a d'ailleurs amené la Conférence, sur proposition de son Président, à examiner les deux projets en parallèle.
4407 Le choix de cette procédure a eu l'avantage d'éviter le risque que le Protocole II soit traité en «parent pauvre». On aurait pu craindre, en effet, que l'étude du Protocole II ne soit délaissée ou reportée à la dernière heure. En revanche, l'examen simultané des deux projets a présenté l'inconvénient d'entraîner un certain alourdissement du texte par rapport au projet initial. En effet, une tendance, que l'on pourrait appeler «maximaliste», apanage des délégués qui souhaitaient un Protocole de même teneur pour les deux catégories de conflits, internationaux et non internationaux, a parfois conduit à l'adoption de règles plus détaillées qu'elles ne l'étaient initialement.
4408 La première session n'a pas réellement permis d'entrer en matière sur le Protocole II (à l'exception de la Commission III), mais le travail a été réparti entre les différentes Commissions, qui ont chacune reçu à traiter un certain nombre d'articles correspondants. En outre, cette première session a marqué un tournant important, car les guerres appelées «de libération» en ont été exclues et sont désormais comprises dans les conflits internationaux, par l'adoption de l'article premier du projet de Protocole I.
4409 C'est à la deuxième session de la Conférence que les négociations sur le Protocole II ont vraiment commencé. La
procédure de l'examen parallèle des deux projets sera poursuivie jusqu'à l'issue des travaux.
4410 Lorsque les Commissions eurent terminé leurs travaux, environ deux semaines avant la fin de la Conférence, le projet de Protocole II qui en résultait était plus complet et plus détaillé que le projet du CICR. D'analogie en analogie avec le projet de Protocole I, certaines dispositions avaient été ajoutées, telles que la protection des biens culturels et des lieux de culte ou la protection générale des biens de caractère civil; d'autres articles enfin, qui figuraient dans le projet initial sous un libellé très simplifié, avaient été transposés du projet de Protocole I dans le projet de Protocole II, de telle sorte que l'énoncé ne se bornait plus seulement à la règle de base, mais couvrait ses modalités d'application.
4411 Le caractère plus complet du projet issu des Commissions est une conséquence de l'examen parallèle des deux instruments, ainsi que de la connexité des matières, mais il s'explique aussi par le champ d'application très nettement défini à l'article premier du projet, qui aurait dû permettre l'adoption d'une réglementation plus détaillée.
4412 Quelques jours avant le début des séances plénières finales, il est apparu que le projet issu des Commissions ne serait pas acceptable pour tous et ne serait pas adopté par consensus de toute manière. Un certain nombre de délégations ont fait preuve de réticence et ont exprimé à nouveau les craintes dont elles avaient fait part dès le début de l'entreprise. Ces craintes étaient de deux ordres: d'une part, le projet ne leur semblait pas offrir suffisamment de garanties du respect de la souveraineté nationale et de la non-ingérence dans les affaires intérieures; d'autre part, un certain nombre de règles apparaissaient trop détaillées pour être réalistes et s'appliquer véritablement dans le contexte particulier des conflits armés internes.
4413 Après avoir procédé à des consultations officieuses, le chef de la délégation du [p.1359] Pakistan prit l'initiative d'établir un projet de Protocole II simplifié, qui pourrait répondre aux préoccupations exprimées (58).$
4414 Quelle était la teneur de ce projet? Réduit de moitié 24 articles au lieu de 48), il gardait la même économie que le projet initial et ne comportait, dans les articles conservés, aucune modification rédactionnelle. La proposition nouvelle ne tendait pas à ce que soient négociées à nouveau des formules lentement mises au point dans les Commissions, mais consistait en coupures dans les textes du projet, afin de supprimer les obstacles à son adoption.
4415 Ainsi, tous les éléments considérés comme comportant la moindre possibilité d'interprétation dans le sens d'une reconnaissance de la partie insurgée ont été supprimés. Tel fut le cas de la disposition établissant l'égalité des droits et des devoirs des parties au conflit, qui aurait pu, selon certains, donner lieu à un début de reconnaissance. Cette prudence extrême a conduit également à supprimer, dans l'ensemble du projet, les termes «parties au conflit» (59).
4416 Les règles strictement humanitaires ont été conservées, dans un libellé simplifié: par exemple, la protection des enfants, qui faisait l'objet d'une disposition très détaillée, semblant peu réaliste, a été conservée à titre de principe et insérée dans l'article relatif aux garanties fondamentales. Enfin, toutes les règles ayant trait à la conduite des hostilités, hormis le quartier, ont disparu du projet, qui a conservé cependant le principe général de la protection de la population civile et des ouvrages et installations contenant des forces dangereuses. Il faut relever qu'une réglementation simplifiée de ce type avait déjà été préconisée par la délégation du Canada dès la deuxième session, sans toutefois avoir pris la forme d'un amendement (60); le délégué du Pakistan n'est pas sans s'être inspiré, dans une certaine mesure, de ce projet canadien. Pour ce qui est du champ d'application, la proposition de Protocole simplifié a repris l'article premier du projet tel qu'adopté par la Commission; avec un haut seuil d'application et des règles très simplifiées, la proposition a laissé intact l'article 3 commun.
4417 De très nombreuses négociations officieuses ont eu lieu pendant les jours qui ont suivi, ainsi que des réunions des groupes géographiques. En un temps record, quatre jours environ, le sort du Protocole II a été scellé par un accord qui ne satisfait pas forcément tout le monde, mais permettait une adoption par consensus.
4418 Il restait à la Conférence un point de procédure important à régler: comment considérer le nouveau projet par rapport à celui qui émanait des Commissions? Le Président de la Conférence a suggéré que la version simplifiée du texte adopté en Commission soit considérée comme un amendement à ce dernier (61). Cette proposition a été acceptée. Le projet issu des Commissions a donc été conservé comme base de travail, tandis que le projet simplifié était présenté à titre d'amendement au fur et à mesure des articles. Les accords préalables ont joué [p.1360] pour l'essentiel en séance plénière. Le Protocole II, tel qu'il a été adopté, correspond à la proposition du Pakistan, complétée sur certains points. En effet, quelques règles dont le projet pakistanais préconisait la suppression ont néanmoins été conservées à la suite d'un vote. On peut citer à cet égard la protection des biens nécessaires à la survie de la population civile, la protection des biens culturels et des lieux de culte et une disposition, très abrégée, sur les secours. Après un examen article par article en séance plénière, le Protocole II a été adopté dans son ensemble, par consensus (62), le 8 juin 1977. Un certain nombre de délégations en ont conçu une certaine déception, car le résultat était en deçà de leurs espérances, surtout à cause du haut seuil d'application de l'instrument. On ne saurait passer ces regrets sous silence, mais il faut néanmoins reconnaître que le Protocole II constitue un corps de règles minimales élaboré et accepté par l'ensemble de la communauté internationale. Bien qu'il n'ait pas été possible d'aller aussi loin qu'on l'aurait souhaité, le consensus, quelle que soit la valeur intrinsèque qu'on lui attribue, a revêtu dans le cas particulier un poids moral indéniable.
(1) Il faut mentionner l'exception créée par des conflits armés dans lesquels les peuples luttent contre la domination coloniale et l'occupation étrangère et contre les régimes racistes, qui sont considérés comme des conflits armés internationaux. Voir art. premier, par. 4, Protocole I, et art. premier, par. 1, Protocole II, et leur commentaire, supra, p. 41 et infra, p. 1371;
(2) Il peut également exister une situation de conflit armé dans laquelle des factions armées luttent entre elles sans que les forces armées du gouvernement établi n'interviennent. Voir commentaire art. premier, infra, p. 1375;
(3) Voir commentaire art. premier, par. 2, infra, p. 1378;
(4) Voir, sur ce point, ' CE/5 ', pp. 35-36;
(5) E. de Vattel, ' Le droit des gens ou principes du droit naturel ', Neuchâtel, 1758, Edition Carnegie, 1916, livre III, chapitre XVIII, p. 238;
(6) Voir J. Siotis, ' Le droit de la guerre et les conflits armés d'un caractère non international ', Paris, 1958. Selon cet auteur, les seuls exemples de reconnaissance explicite que l'on puisse citer se produisirent:
a) à l'occasion de la Guerre de Sécession aux Etats-Unis, où intervint une décision du Congrès (pp. 78-80);
b) lors de la guerre d'indépendance des colonies d'Amérique du Nord, où fut adoptée une loi du Parlement britannique réglementant le commerce avec les colonies insurgées (p. 56);
c) pendant la guerre d'indépendance de la Colombie, où un traité pour la régularisation de la guerre fut signé par Simon Bolivar et le général espagnol Murillo (p. 68);
(7) On peut consulter, sur ce point, Ch. Zorgbibe, ' La guerre civile ', Paris, 1958, pp. 45-51;
(8) Cet acte équivaut à une déclaration de neutralité, qui crée pour l'Etat tiers les mêmes obligations que s'il était un Etat neutre dans un conflit international;
(9) ' Annuaire IDI ', années 1897-1904, p. 639;
(10) Voir Ch. Zorgbibe, op. cit., pp. 71-97;
(11) J. Siotis, op. cit., pp. 116-117, développe les raisons de ces controverses;
(12) Résolution XIV, «Guerre civile», ' Manuel de la Croix-Rouge internationale ', 12e éd., Genève, 1983, pp. 662-663;
(13) Résolution XIV, «Rôle et action de la Croix-Rouge en temps de guerre civile», ' Manuel de la Croix-Rouge internationale ', op. cit., pp. 663-664;
(14) La résolution 1514 (XV) et la Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats (2625 (XXV)) sont les plus importantes;
(15) Voir commentaire des art. premier, par. 4, et 96, par. 3, Protocole I, p. 41 et p. 1112, qui développent cette question de façon détaillée. Sa mention dans cette introduction n'a d'autre objet que de retracer les grandes lignes de l'évolution de la réglementation des conflits armés non internationaux;
(16) ' Commentaire I, II, III, IV ', respectivement pp. 39-65, 31-39, 33-49 et 30-49;
(17) Voir commentaire art. premier, par. 1, Protocole II, infra, p. 1374;
(18) Les caractéristiques de l'article 3 commun et du Protocole II sont rappelées dans l'introduction au Titre I, Protocole II, infra, p. 1367;
(19) Résolution XIX, «Secours en cas de conflits internes»;
(20) Conscient de cette carence importante, le CICR avait prévu, dans son projet de Règles limitant les risques courus par la population civile en temps de guerre, leur application à tous les conflits armés, internationaux et internes (art. 2, lettre b). Voir également introduction au Titre IV, Protocole II, infra, p. 1465;
(21) Résolution XIX, «Secours en cas de conflits internes»;
(22) Résolution XVIII, «Protection des populations civiles contre les dangers de la guerre indiscriminée»; résolution XXXI, «Protection des victimes des conflits armés non internationaux», ' Manuel de la Croix-Rouge internationale ', op. cit., pp. 647-648 et 664-665;
(23) Suivie la même année de la résolution 2444 (XXIII), du même titre, adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies. Voir aussi supra, introduction générale au Commentaire des Protocoles;
(24) Voir commentaire Préambule et introduction au Titre II, infra, p. 1361 et p. 1389;
(25) Voir XXIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, 1969, «Réaffirmation et développement des lois et coutumes applicables dans les conflits armés» (doc. D.S. 4), pp. 112 ss., et «Protection des victimes de conflits non internationaux» (doc. D.S. 5);
(26) Résolution XVII, «Protection des victimes des conflits armés non internationaux»;
(27) Résolution XVIII, «Statut des combattants dans les conflits armés non internationaux»: «les combattants et membres des mouvements de résistance engagés dans les conflits armés non internationaux, qui se conforment aux dispositions de l'article 4 de la IIIe Convention de Genève du 12 août 1949 doivent, en cas de capture, être protégés contre toute mesure inhumaine ou brutale et recevoir un traitement similaire à celui que ladite Convention prévoit pour les prisonniers de guerre»;
(28) CICR, ' Rapport préliminaire sur les consultations d'experts concernant les conflits armés non internationaux et la guérilla ', Genève, 1970 (D 1153);
(29) ' CE/5 ', 1971;
(30) ' CE 1971, Rapport ', pp. 39-65, par. 93-356 et Annexes;
(31) Ibid., p. 70, CE/COM II/1. La Norvège, auteur de cette proposition, a soutenu cette position tout au long des travaux de la Conférence diplomatique;
(32) Ibid., CE/COM II/5;
(33) ' CE/5 ', p. 42;
(34) ' CE 1971, Rapport ', p. 65, CE/Plen/2 bis;
(35) ' CE 1972, Textes ', pp. 33-43;
(36) Ibid., p. 33;
(37) Voir infra, p. 1383. ' CE 1971, Rapport ', p. 65, CE/Plen/2 ' bis ';
(38) ' CE 1972, Textes ', pp. 38-39 (Chapitres VI et VII); ' CE 1972, Commentaires ', 2e partie, pp. 47-60;
(39) Cette proposition reprend celle de la résolution XVIII de la XXIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, citée supra, p. 1351 et note 27;
(40) ' CE 1972, Textes ', pp. 36-37 (Chapitre IV); ' CE 1972, Commentaires ', 2e partie, pp. 31-44;
(41) ' CE 1972, Textes ', pp. 39-41 (Chapitre VIII); ' CE 1972, Commentaires ', 2e, pp. 61-72;
(42) ' CE 1972, Textes ', p. 44;
(44) ' CE 1972, Rapport ', vol. I, pp. 63-101, par. 2.1-2.350;
(45) Ibid., pp. 72-74, par. 2.71-2.106;
(46) Ibid., vol. II, p. 35, CE/COM II/14;
(47) Ibid., p. 34, CE/COM II/1 (Etats-Unis);
(48) ' CE 1972, Textes ', pp. 38-39 (art. 25, 26, 28);
(49) Ibid., p. 14 (projet de Protocole I, art. 38);
(50) ' CE 1971, Rapport ', p. 67, CE/Plen/2 bis, art. 19;
(51) ' CE 1972, Rapport ', vol. I, pp. 86-89, par. 2.209-2.235;
(52) Ibid., vol. II, p. 44, CE/COM II/49;
(53) Ibid., vol. I, pp. 74-75, par. 2.107-2.113; pp. 89-94, par. 2.236-2.278;
(54) Voir commentaire art. 14, infra, p. 1477;
(55) Actes VIII, pp. 220-221, CDDH/I/SR.22, par. 16;
(56) Le projet est reproduit Actes I, 3e partie, pp. 33-46;
(57) Voir supra, introduction générale au Commentaire;
(58) Ce projet a été soumis à la Conférence sous la cote CDDH/427. Il apparaît aux Actes IV sous forme d'un amendement à chaque article du Protocole II;
(59) Voir commentaire Préambule, infra, p. 1361;
(60) Projet (cote CDDH/212) qui figure aux Actes IV à propos des divers articles;
(61) Actes VII, pp. 64-65, CDDH/SR.49, par. 26-36;
(62) Ibid., p. 212, CDDH/SR.56, par. 62;

References: l'article 3
 l'article 8
 l'article 3
in fine
 L'article 3
 L'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 L'article 3
 l'article 3
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 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 4
sui generis
 l'article 4
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 L'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 4
 art. 38
 art. 19
 art. 14