Source: http://docplayer.pl/4404324-Spis-tresci-rozdzial-i-czego-oczekiwac-i-wymagac-od-inspekcji-weterynaryjnej-wojciech-radecki-str-10.html
Timestamp: 2017-12-11 04:33:14+00:00

Document:
SPIS TREŚCI. Rozdział I Czego oczekiwać i wymagać od Inspekcji Weterynaryjnej Wojciech Radecki, str PDF
SPIS TREŚCI. Rozdział I Czego oczekiwać i wymagać od Inspekcji Weterynaryjnej Wojciech Radecki, str. 10
Download "SPIS TREŚCI. Rozdział I Czego oczekiwać i wymagać od Inspekcji Weterynaryjnej Wojciech Radecki, str. 10"
2 2 SPIS TREŚCI Wstęp Andrzej Elżanowski, str. 3 Rozdział I Czego oczekiwać i wymagać od Inspekcji Weterynaryjnej Wojciech Radecki, str. 10 Rozdział II Postępowanie z bezdomnymi zwierzętami Dawid Karaś, str. 21 Rozdział III Jak założyć i utrzymywać schronisko? Zofia Białoszewska, str. 33 Rozdział IV Jak pomagać wolnożyjącym kotom? Marta Spychalska, str. 48 Rozdział V Jak nie szkodzić dzikim zwierzętom? Wiesław Nowicki, str. 62 Chronologiczny wykaz obowiązujących aktów prawnych cytowanych w tekstach, str. 75 Informacja o autorach, str. 77
3 3 WSTĘP Powstanie III Rzeczpospolitej nie zmieniło bezpośrednio sposobu traktowania zwierząt ale zmieniło warunki i możliwości działań na rzecz humanitarnej ochrony niektórych zwierząt (przynajmniej kręgowców) jako pacjentów moralnych, a więc podmiotów doznających ale nie odpowiedzialnych za swoje czyny (tak jak małe dzieci). Bilans zmian po 22 latach wydaje się niewątpliwie dodatni, ale jest to bilans tzn. wynik sumowania zmian pozytywnych i negatywnych. Zmiany na lepsze wynikają wprost z ogólnych pozytywów przemiany ustrojowej, która doprowadziła do otwarcia społeczeństwa, wolnego przepływu informacji wzmocnionego Internetem, a przede wszystkim na wyzwoleniu inicjatyw obywatelskich, realizujących się przede wszystkim w działalności organizacji pozarządowych. Obok działającego od XIX wieku Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami (TOZ) jako dotąd jedynej społecznej organizacji mającej pewne uprawnienia w zakresie humanitarnej ochrony zwierząt, powstały inne organizacje (niektóre przez uniezależnienie się lokalnych oddziałów TOZu), które zdynamizowały ruch obrony zwierząt w Polsce. Kluczowe znaczenie miało umożliwienie organizacjom użyteczności publicznej zbierania 1% od podatku, co umożliwia realizację ich misji bez obciążania budżetu państwa i włącza konkurencję (ze wszystkimi jej korzyściami ale i wadami) o pozyskanie społecznego uznania dla swojej działalności. Jednak gospodarka wolnorynkowa, a przede wszystkim związana z nią ideologia zysku i wolnej przedsiębiorczości jako najwyższych wartości motywujących naszą codzienną działalność, przynosi również negatywne efekty. Drastycznym przykładem jest oddawanie w ręce wolnej przedsiębiorczości losu bezdomnych zwierząt, co nadal umożliwia okrutną eksterminację psów i kotów przez osoby, które wygrały przetarg na wyłapywanie bezdomnych zwierząt i prowadzenie schroniska. Zapewne nie dochodziłoby do tak skrajnych gdyby powiatowi lekarze weterynarii wypełniali swoje ustawowe obowiązki (zob. Rozdział I), a gminy płaciły według liczby dobrze utrzymanych i adoptowanych, a nie przyjętych zwierząt. Ale nawet poprawna kontrola nie zapobiegnie nadużyciom przez przedsiębiorców nastawionych na zysk ponieważ, w odróżnieniu od ludzkich pacjentów czy podopiecznych, zwierzęta nie mogą powiedzieć jak były traktowane. Sprawa schronisk jest szczególnym przypadkiem szerszego problemu tzn. destrukcyjnej kombinacji gospodarki wolnorynkowej z przekładaniem lokalnych (i zwykle doraźnych, a często krótkowzrocznych i dlatego źle pojmowanych) interesów nad dobro ogólne. Nazbyt często oczywistą ofiarą forsowania
4 4 interesów lokalnych jest przyroda wraz z siedliskami dzikich zwierząt (zob. Rozdział V), które często niszczone są z udziałem samorządów w tempie szybszym niż to miało miejsce za czasów PRL-u. Warto sobie uświadomić, że poszanowanie zarówno przyrody jak i życia istot doznających jest częścią zbiorowej ludzkiej świadomości czyli noosfery, a więc dobrem ogólnym wyższego rzędu. Jest to dobro trudniej mierzalne niż korzyści ze sprzedaży drewna ze starych drzew czy rozdawania intratnych kontraktów w gminie, ale jest to dobro przekładające się na stosunki międzyludzkie, ponieważ krzywdząca przemoc i okrucieństwo w stosunku do zwierząt są złe same w sobie jako zadawanie cierpienia innym dla własnego zysku, a przez to również ułatwiają krzywdzącą przemoc wobec ludzi. Jest to społecznopsychologiczna prawda, która jest powszechnie znana od wieków, dawno przed powstaniem psychologii społecznej. Liczni myśliciele, od Tomasza z Akwinu do Immanuela Kanta, którzy z powodu ówczesnej niewiedzy nie dostrzegali podmiotowości czy samoistnej wartości życia niektórych zwierząt, zdawali sobie sprawę, że okrucieństwo wobec zwierząt demoralizuje ludzi i dlatego ganili je właśnie ze względu na jego społeczne efekty. Trudno o bardziej dramatyczny przykład działania tego mechanizmu niż spalenie Żydów w zamkniętej stodole w miejscowości Jedwabne, które zostało nagłośnione jako przykład polskiego antysemityzmu, ale nie zrozumiane jako przypadek stosowania wypróbowanej metody pozbywania się niepożądanych podmiotów poprzednio palono w starych szopach bezdomne psy. Historia okrucieństwa wobec ludzi i zwierząt dowodzi, że należy ono do ogólnego postępowania wobec istot uzależnionych 1. * Celem tej książki-przewodnika jest ułatwienie funkcjonariuszom administracji publicznej i politykom podejmowania takich działań, które pozwalają wypełniać wynikające z ich urzędów zadania, ale przy jednoczesnym poszanowaniu życia podmiotów pozaludzkich a także przyrody, której potrzebują do szczęścia wszelkie podmioty, ludzkie i pozaludzkie. Poszanowanie to nie powinno wymagać zasadniczych przewartościowań, ponieważ mieści się w ramach umiarkowanego, względnego czy oświeconego antropocentryzmu, który przy minimum dobrej woli i przeciętnym wykształceniu wynika z obecnej wiedzy pozwalającej dostrzec zarówno naszą psychologiczną wspólnotę z innymi kręgowcami jak i wielowymiarową wartość przyrody. Przeciwieństwem jest moralnie prymitywny, bezwzględny antropocentryzm, który nie uwzględnia żadnych wartości poza naszym 1 J. Tazbir Okrucieństwo w nowożytnej Europie. Polska Oficyna Wydawnicza BGW, Warszawa, str. 139.
5 5 gatunkiem i uznaje każdą, najbardziej błahą ludzką potrzebę za ważniejszą od dowolnego cierpienia zadawanego innym istotom. Oświecony antropocentryzm jest dominującą, przynajmniej na poziomie parlamentarnym (szczególnie w Parlamencie Europejskim) postawą świata zachodniego, którą należy uznać za europejskie minimum cywilizacyjne. Wydaje się więc, że tej postawy można oczekiwać również od polskich urzędników i polityków. * Organem administracji państwowej odpowiedzialnym za nagminne nieprzestrzeganie ustawowego minimum humanitarnej ochrony zwierząt w przeważającej większości działalności zorganizowanych (a więc w odróżnieniu od czynów popełnianych na własną rękę przez osoby fizyczne) jest Inspekcja Weterynaryjna. W Rozdziale I Czego oczekiwać i wymagać od Inspekcji Weterynaryjnej? Prof. Radecki rozprawia się z rozpowszechnianym przez wielu uchylających się od swoich ustawowych obowiązków powiatowych lekarzy weterynarii mitem, jakoby Inspekcja była zobowiązana wyłącznie do nadzoru określonego w Ustawie o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt jako działalność nadzorowana, co może sugerować, że wszystko pozostałe nie musi lub nie może być nadzorowane. W rzeczywistości Inspekcja Weterynaryjna jest w równym stopniu zobowiązana do nadzoru nad przestrzeganiem Ustawy o ochronie zwierząt i części przepisów Ustawy o doświadczeniach na zwierzętach. Ponadto, Prof. Radecki wykazuje, że Inspekcja jest podstawowym organem oskarżycielskim w przypadku wykroczeń (chociaż nie przestępstw) na mocy obu ustaw. Niestety, z uprawnienia tego Inspekcja nie korzysta. Prof. Radecki wskazuje również, że na mocy obydwu ustaw Inspekcja Weterynaryjna powinna współpracować z organizacjami społecznymi nawet jeżeli nie ma takiego ustawowego nakazu. Współpraca Inspekcji i innych organów administracji państwowej z organizacjami pozarządowymi, przewija się przez wszystkie pozostałe rozdziały, ponieważ ma ona fundamentalne znaczenie zarówno dla humanitarnej ochrony zwierząt i ochrony przyrody, jak i w ogóle dla rozwoju nowoczesnego społeczeństwa obywatelskiego. Niestety, jak to ostatnie lata pokazały, część powiatowych i niektórzy wojewódzcy lekarze weterynarii wykazują niechęć lub wręcz wrogość wobec organizacji społecznych, co często jest strategią obronną na zagrożenie ujawnienia niewypełniania przez nich ustawowych obowiązków. W rozdziale II Postępowanie z bezdomnymi zwierzętami Dawid Karaś wykazuje, że również współpraca samorządów z organizacjami społecznym, ujęta w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest po prostu opłacalna i to zarówno
6 6 finansowo w sensie oszczędności publicznych środków, jak i politycznie w sensie zdobywania zaufania publicznego. Szczególnie opłacalne, wobec wysokich kosztów za przyjęcie do schroniska jednego zwierzęcia, jest skuteczne zapobiegania bezdomności zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt oraz promowanie tych zabiegów oraz zachęcanie do adopcji poprzez zwalnianie właścicieli wysterylizowanych i adoptowanych zwierząt od płacenia podatku od ich posiadania, a także finansowanie (przynajmniej częściowe) sterylizacji i kastracji. Z drugiej strony Dawid Karaś pokazuje na przykładach, że niedbałe i niehumanitarne załatwianie sprawy bezdomnych zwierząt nie opłaca się samorządom ani finansowo, ponieważ duże sumy pieniędzy znikają w kieszeniach hycli aż do ujawnienia nadużyć, kiedy i tak trzeba narosły problem rozwiązać, ani politycznie, ponieważ niehumanitarne działania są publiczne piętnowane i wpływają na ocenę lokalnej władzy. Dlatego uchwały rady gminy dotyczące dalszego losu wyłapanych zwierząt powinny być dostatecznie precyzyjne i zawierać m.in. szczegółowe warunki jakie muszą spełniać podmioty, którym zleca się wyłapywanie i opiekę, procedury kontrolowania przez gminę wykonywania zleconej opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz wymóg prowadzenie pełnej ewidencji zwierząt. W rozdziale III Jak założyć i utrzymywać schronisko dla zwierząt? Zofia Białoszewska dostarcza praktycznych informacji o tworzeniu schronisk dla samorządów gmin, które nie mają dostępu do prawdziwego schroniska i planują (lub będą zmuszone) rzetelnie wykonywać ustawową opiekę nad zwierzętami bezdomnymi, jak i dla tych, które jakieś schroniska utrzymują i wobec tego powinny je kontrolować obecna katastrofalna sytuacja zwierząt bezdomnych w wielu gminach wynika w dużym stopniu z braku prawidłowego nadzorowania schronisk czy miejsc prowadzonych pod taką nazwą a będących de facto obozami zagłady. Tworzenie i utrzymywanie schroniska zwykle przerasta możliwości i potrzeby większości pojedynczych gmin wiejskich. Jednak sytuacja w Polsce radykalnie poprawiłaby się, gdyby gminy każdego powiatu składały się na jedno dobre schronisko. Białoszewska potwierdza przy tym tezę o opłacalności współpracy gmin z odpowiednimi organizacjami użyteczności publicznej. Od sprawnie prowadzonej, cieszącej się dobrą reputacją organizacji można oczekiwać znaczącego wkładu własnego w prowadzenie publicznego schroniska. Model humanitarnej ochrony zwierząt sprawdzony przez narody o względnie odpowiedzialnym stosunku do zwierząt polega właśnie na wspieraniu inicjatyw społecznych ze środków publicznych.
7 7 O ile bezdomność psów nie może być tolerowana w żadnym stopniu zarówno ze względu na same zwierzęta jak i skutki wałęsania się i dziczenia psów dla ludzi i innych zwierząt, to stan bezdomności kotów może i powinien być w pewnym zakresie tolerowany, przynajmniej do czasu osiągnięcia poziomu cywilizacji, w którym przeważająca większość właścicieli kotów stanie się ich opiekunami przyjmującymi (dobrowolnie lub z nakazu) odpowiedzialność również za ich rozród i praktycznie zniknie problem nadpopulacji kotów. Z jednej strony większość kotów, poza niektórymi rasowymi, radzi sobie lepiej niż psy przy niewielkim wsparciu ze strony ludzi, a z drugiej koty źle znoszą schroniska i ich szanse na adopcję są niewielkie z powodu ciągłego nadmiaru kotów, co jest wynikiem ich niekontrolowanego rozmnażania, a więc ostatecznie braku powszechnej sterylizacji. W tej sytuacji jedynym humanitarnym, etycznie akceptowalnym rozwiązaniem jest pozwolić bezdomnym kotom żyć tam, gdzie żyją i jakoś radzą sobie bez stałego oparcia w ludzkich domach. W rozdziale IV Jak pomagać wolnożyjącym kotom? Marta Spychalska podaje zasady postępowania z tymi zwierzętami jak i rozwiązywania powstających na tym tle konfliktów między ludźmi. Używane w tym rozdziale pojęcie koty wolnożyjące zdefiniowane jako kategoria pośrednia między kotami zależnymi od przynależności do domu czy gospodarstwa a kotami zdziczałymi należy do praktyki, a nie ustawodawstwa humanitarnej ochrony zwierząt. Wyraża ono postulat poszanowania dla sposobu życia kotów, które radzą sobie bez stałej bazy w ludzkim domu i nie powinny być umieszczane w schroniskach. Jednakże z samej definicji stanu pośredniego, kategoria kotów wolnożyjących jest nieostra, a także implikuje istnienie odrębnej kategorii kotów zdziczałych, co okazje się wątpliwe. W naszych warunkach przyrodniczych koty nie przeżywają zimy poza ludzkimi osiedlami. W osiedlach koty, które już nauczyły się bytować bez domu i nazywane są tu wolnożyjącymi, mieszają się z kotami, które niedawno utraciły dom (bezdomnymi s. str.), i z kotami, które są wypuszczane ze swoich domów. Wszystkie razem tworzą populację kotów wolnobiegających (ang. free-roaming lub free-ranging cats). W populacji tej koty bezdomne s. str., którym uda się przeżyć, stają się stopniowo wolnożyjącymi. Na wsiach, przedmieściach i małych miejscowościach żyją też koty, które mają luźne, często niestabilne oparcie w jednym, a czasem jako tzw. koty sąsiedzkie 2 w kilku obejściach. Populacje kotów wolnożyjących w sensie zdefiniowanym w Rozdziale IV mogą być stosunkowo lepiej 2 G. J. Patronek, Free-roaming and feral cats their impact on wildlife and human beings. JAVMA (Journal of the American Veterinary Medical Association) 212:
8 8 wyodrębnione tylko w centrach większych miast, ale w naszej części Europy (na północ od Karpat) brak badań, które mogłyby to potwierdzić. Niestety, zamiast badań mamy propagandę myśliwską służąca jako do uzasadnianie zabijania każdego kota spotkanego poza wsią, oraz nieodpowiedzialne wypowiedzi niektórych zoologów, którzy określają wszystkie włóczące się koty jako pospolite w Polsce koty zdziczałe. W rzeczywistości, w Polsce nie ma dowodów na istnienie stabilnej populacji całkowicie zdziczałych, tzn. niezależnych przez cały rok od ludzkiej pomocy kotów domowych (Felis catus) nawet jeżeli zdarzają się pojedyncze osobniki przeżywające pewien czas bez żadnej ludzkiej pomocy, ale zwykle korzystające z opuszczonych czy rzadko używanych zabudowań na skraju lasu czy pola, i krzyżujące się z kotami z najbliższych wsi. Natomiast przeżywać samodzielnie w lesie mogą zapewne niektóre krzyżówki z objętymi ścisłą ochroną gatunkową i rzadko występującymi w Karpatach na południowo-wschodnim krańcu Polski żbikami (Felis silvestris). Takie osobniki mogą być w lesie trudne do odróżnienia od pełnej krwi żbików i powinny być traktowane jak ściśle chronione żbiki, bowiem w innym wypadku ten chroniony i zagrożony gatunek zostałby do końca wytępiony przez myśliwych. Zbieżność celów humanitarnej i gatunkowej ochrony zwierząt jest większa niż to zwykle dostrzegają działacze ochrony przyrody, ponieważ warunkiem zachowania dobrostanu zwierząt z gatunków dzikich jest oczywiście ochrona życia osobników tych gatunków, a przede wszystkim ich siedlisk. Przykładem tej zbieżności jest ochrona dzikich kręgowców zagrożonych przez uboczne skutki działalności człowieka, m.in. tych zamieszkujących ludzkie osiedla. W rozdziale V, Jak nie szkodzić dzikim zwierzętom?, Wiesław Nowicki zajmuje się właśnie tym, w jaki sposób planować i przeprowadzać rozmaite roboty konserwacyjne i budowlane, aby zminimalizować, a czasem skompensować, ich negatywne skutki dla kręgowców. Również w tym zakresie potrzebna jest ze strony administracji publicznej pewna kombinacja minimum dobrej woli i wiedzy z chęcią do współpracy z organizacjami społecznymi. Wszystkie poruszane w tym opracowaniu problemy mają aspekty prawne. Po pierwsze, rozwiązanie każdego z nich musi mieścić się w istniejącym porządku prawnym, a konkretnie każde działanie administracji samorządowej musi mieć podstawę prawną. Po drugie istniejące regulacje prawne mogą być tak zapisane i skonstruowane, aby ułatwiać ich wykonywanie lub pomijanie, co szczególnie jaskrawo widać na przykładzie ustaw regulujących działalność Inspekcji Weterynaryjnej. Dlatego w opracowaniu tym rozwiązania przedmiotowe przedstawiane są wraz z regulacjami prawnymi, a umieszczony na końcu
9 9 wykaz obejmuje wszystkie obowiązujące krajowe akty prawne stosujące się do humanitarnej ochrony zwierząt. Za pomoc w tym zakresie miło mi podziękować Panu Doktorowi Tomaszowi Pietrzykowskiemu z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego. Andrzej Elżanowski Muzeum i Instytut Zoologii Polskiej Akademii Nauk Warszawa
10 10 ROZDZIAŁ I Czego oczekiwać i wymagać od Inspekcji Weterynaryjnej? Wojciech Radecki Instytut Nauk Prawnych, Polska Akademia Nauk W zespole przepisów regulujących zachowania ludzi wobec zwierząt można wyodrębnić szczególny dział ochrony zwierząt, zwany najczęściej ochroną humanitarną. Początek temu kierunkowi ochrony dało Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o ochronie zwierząt 3. Ten bardzo krótki, składający się z kilkunastu artykułów, akt prawny obowiązywał przez blisko siedemdziesiąt lat, po czym został zastąpiony Ustawą z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Po ośmiu latach obowiązywania ustawy o ochronie zwierząt zostały z niej wyłączone przepisy dotyczące doświadczeń na zwierzętach, które zostały ujęte w odrębnej Ustawie z 21 stycznia 2005 r. o doświadczeniach na zwierzętach. Te dwie ustawy tworzą podstawy prawne ochrony zwierząt, przy czym każdej z nich towarzyszą wydane na ich podstawie liczne akty wykonawcze. Podstawowe założenia obu ustaw są następujące: Zwierzę jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą; człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę (art. 1 ust. 1 Ustawy o ochronie zwierząt), Każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania (art. 5 Ustawy o ochronie zwierząt), przy czym przez humanitarne ustawodawca w art. 4 pkt 2 nakazuje rozumieć traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniającemu mu opiekę i ochronę, Nieuzasadnione lub niehumanitarne zabijanie zwierząt oraz znęcanie się nad nimi jest zabronione w art. 6 ust. 1 Ustawy o ochronie zwierząt, przy czym przez znęcanie się nad zwierzętami ustawodawca w art. 6 ust. 2 nakazuje rozumieć zadawanie lub świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień. Doświadczenia na zwierzętach są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne do osiągnięcia celów wskazanych w art. 1 ust. 2 Ustawy o doświadczeniach na zwierzętach i tylko jeżeli celów tych nie można osiągnąć bez użycia zwierząt. 3 Tekst jednolity Dz.U. z 1932 r. nr 42, poz. 417 ze zm.
11 11 Adresatami postanowień zawartych w obu ustawach są wszystkie podmioty wchodzące w kontakty ze zwierzętami, przy czym szczególna rola przypada Inspekcji Weterynaryjnej oraz innym właściwym organom administracji rządowej i samorządu terytorialnego, zobowiązanym z mocy art. 3 ustawy o ochronie zwierząt do współdziałania z samorządem lekarsko-weterynaryjnym oraz z innymi instytucjami i organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. STATUS PRAWNY INSPEKCJI WETERYNARYJNEJ Inspekcja Weterynaryjna jest rodzajem inspekcji specjalnej działającej na podstawie ustawy ustrojowej jaką jest Ustawa z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej oraz innych ustaw z zakresu prawodawstwa weterynaryjnego, m.in. Ustawy z 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, Ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, Ustawy z 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.), a także wskazanych wyżej dwóch ustaw stanowiących podstawy prawne humanitarnej ochrony zwierząt, tj. Ustawy o ochronie zwierząt oraz Ustawy o doświadczeniach na zwierzętach. Podstawowy zakres działania Inspekcji Weterynaryjnej obejmuje realizację zadań z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego art. 3 ust. 1 Ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Kolejny ust. 2 w art. 3 zawiera wyliczenie zadań Inspekcji Weterynaryjnej, poprzedzone wyrazami w szczególności wskazującymi, że wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego, lecz jedynie przykładowy. W punkcie 5 wyliczenia ustawodawca wskazał na sprawowanie nadzoru nad (lit. g) przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt oraz (lit. j) utrzymywaniem, hodowlą, prowadzeniem ewidencji zwierząt doświadczalnych w jednostkach doświadczalnych, hodowlanych i u dostawców. Art. 3 ust. 3 Ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej stanowi, że Inspekcja wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, na podstawie przepisów odrębnych. Tymi przepisami odrębnymi są m.in. Ustawa o ochronie zwierząt, która w art. 34a ust. 1 stanowi, że Inspekcja Weterynaryjna sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt, oraz Ustawa o doświadczeniach na zwierzętach, która w art. 33 ust. 1 stanowi, że Inspekcja Weterynaryjna sprawuje nadzór nad utrzymywaniem, hodowlą, prowadzeniem ewidencji zwierząt doświadczalnych w jednostkach doświadczalnych, hodowlanych i u dostawców. Na podstawie tych przepisów można Inspekcję Weterynaryjną określić mianem organu nadzoru
12 12 nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w całej rozciągłości, a nad przestrzeganiem przepisów Ustawy o doświadczeniach na zwierzętach w określonym w tej ustawie zakresie. Dodać należy, że występujące w tych przepisach pojęcie nadzoru nie jest tym samym, co pojęcie działalności nadzorowanej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Ten przepis wskazuje, że ustawa określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w kilkunastu zakresach, w tym m.in. w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt (art. 1 ust. 1 lit. j) oraz hodowli zwierząt laboratoryjnych lub dostarczania zwierząt doświadczalnych (art. 1 ust. 1 lit. m). To nie jest pełny zakres nadzoru sprawowanego przez Inspekcję Weterynaryjną na podstawie Ustawy o ochronie zwierząt i Ustawy o doświadczeniach na zwierzętach, ten bowiem jest wyznaczony przez art. 34a pierwszej i art. 33 drugiej. POJĘCIE NADZORU W PRAWIE ADMINISTRACYJNYM Pojęcie nadzoru jest jedną z tradycyjnych kategorii prawa administracyjnego, występującą zwykle w połączeniu z kontrolą. Oba te pojęcia były dogłębnie analizowane w nauce prawa administracyjnego, która wypracowała dość jednolite stanowisko. Mianowicie kategoria kontroli oznacza funkcję, której treść obejmuje: (1) obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu, czyli ustalanie ich rzeczywistego obrazu w określonym miejscu i czasie; (2) dokonywanie oceny tej działalności lub stanu przez konfrontację faktycznego (rzeczywistego) ich obrazu z odnoszącymi się do nich założeniami wyjściowymi znajdującymi wyraz w przyjętych celach, standardach, parametrach itd.; ocena ta ma prowadzić do stwierdzenia prawidłowości bądź nieprawidłowości określonych działań lub stanów; (3) stawianie diagnozy przyczyn ewentualnych nieprawidłowości; (4) formułowanie wniosków co do tej działalności lub stanu w przyszłości, mających na celu przeciwdziałanie powstawaniu nieprawidłowości (Jagielski, 2006, s. 15). Natomiast nadzór obejmuje wszystkie elementy składające się na kontrolę (obserwacja, sprawdzanie, ocena, diagnoza, postulaty naprawcze i wnioski na przyszłość), a oprócz tego możliwość wiążącego oddziaływania (władczej ingerencji) na działalność danego podmiotu (lub stan przez ten podmiot utrzymywany) w celu modyfikacji tej działalności (lub stanu) w kierunku ustalonym przez sprawującego nadzór, w ramach posiadanych przez niego kompetencji. Nadzór oznacza więc kontrolę połączoną z możnością władczej ingerencji wobec podmiotu poddanego oddziaływaniu nadzorczemu. Działania nadzorcze zawsze
13 13 zakładają kontrolowanie, gdyż bez kontroli niemożliwa byłaby działalność nadzorcza (Jagielski, 2006, s. 25). Jednakże obok tak rozumianego nadzoru przepisy prawne posługują się kategorią nadzór na oznaczenie tzw. materialnych nadzorów, a przykładami są tu nadzór sanitarny, weterynaryjny czy budowlany. Termin nadzór służy do określenia pewnych specjalistycznych kompetencji o charakterze policyjnym organów administracji publicznej, wynikających z przepisów prawa materialnego. Nadzór ten nie określa relacji między organami administracji publicznej, a jego adresatami są najczęściej obywatele lub jednostki gospodarujące (Zimmermann, 2005, s. 165). Celem tak rozumianego nadzoru jest zasadniczo usuwanie zagrożeń dla normalnego toku życia zbiorowego, przeciwdziałanie ich wystąpieniu oraz usuwanie skutków tych zagrożeń (Szewczyk, 1995, s. 44). Ustalenie, jaki charakter prawny ma nadzór Inspekcji Weterynaryjnej w dziedzinie ochrony zwierząt i doświadczeń na zwierzętach będzie możliwe dopiero po szczegółowym zbadaniu przepisów ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o doświadczeniach na zwierzętach. KOMPETENCJE INSPEKCJI WETERYNARYJNEJ W ZAKRESIE HUMANITARNEJ OCHRONY ZWIERZĄT Ustawa o ochronie zwierząt nadaje organom Inspekcji Weterynaryjnej następujące kompetencje: wydawanie przez powiatowego lekarza weterynarii decyzji administracyjnych w sprawach zezwoleń dla przewoźników zwierząt (art. 24a pkt 2 lit a), licencji dla prowadzących pojazdy lub obsługujących transport niektórych gatunków zwierząt (art. 24a pkt 2 lit. b) oraz świadectw zatwierdzenia pojazdów służących do przewozu zwierząt (art. 24a pkt 2 lit. c). udzielanie przez powiatowego lekarza weterynarii upoważnienia do prowadzenia szkoleń osób prowadzących lub obsługujących transporty zwierząt (art. 24c ust. 2), powoływanie komisji egzaminacyjnej (art. 24d), wydawanie zaświadczeń lub licencji po pomyślnym zdaniu egzaminu przez ubiegającego się o zaświadczenie lub licencję (art. 24e ust. 2). prowadzenie przez powiatowego lekarza weterynarii kontroli w zakresie wyznaczonym przez unijne rozporządzenie nr 1/2005 (art. 24a pkt 1);
14 14 prowadzenie przez powiatowego lekarza weterynarii wymaganych rozporządzeniem unijnym rejestrów (art. 24b). nadzór nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt (art. 34a ust. 1), przy czym w zakresie wykonywania nadzoru pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej oraz osoby wyznaczone przez organy tej Inspekcji posiadają uprawnienia określone w ustawie o Inspekcji Weterynaryjnej (art. 34a ust. 2), a wykonując kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosują przepisy art. 34a ust. 5 Ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447). współdziałanie w sprawowaniu nadzoru z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 34a ust. 3). Ustawa o doświadczeniach na zwierzętach 4 nadaje organom Inspekcji Weterynaryjnej następujące kompetencje: wydawanie przez powiatowego lekarza weterynarii zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na hodowli zwierząt laboratoryjnych lub dostarczaniu zwierząt doświadczalnych i zawiadamianie o tym ministra właściwego do spraw nauki wraz z przekazaniem niezbędnych danych (art. 13); cofanie przez powiatowego lekarza weterynarii takich zezwoleń, jeżeli zwierzęta są utrzymywane w sposób niezgodny z warunkami oraz zawiadamianie o tym ministra właściwego do spraw nauki (art. 14); sprawowanie nadzoru nad utrzymywaniem, hodowlą, prowadzeniem ewidencji zwierząt doświadczalnych w jednostkach doświadczalnych, jednostkach hodowlanych i u dostawców (art. 33 ust. 1), przy czym w ramach sprawowanego nadzoru pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej lub osoby wyznaczone mają zgodnie z art. 33 ust. 2 prawo do kontroli jednostek doświadczalnych, jednostek hodowlanych i dostawców, w tym do: (a) wstępu do wszelkich obiektów oraz miejsc lub pomieszczeń, w których zwierzęta doświadczalne są hodowane, utrzymywane lub poddawane doświadczeniom; (b) żądania pisemnych lub ustnych informacji w zakresie objętym kontrolą; (b) żądania okazywania i udostępniania dokumentów dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na hodowli zwierząt laboratoryjnych lub dostarczaniu zwierząt doświadczalnych oraz dokumentów dotyczących przeprowadzania doświadczeń; 4 W zakresie nieuregulowanym samą ustawą o doświadczeniach na zwierzętach, do nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy o Inspekcji Weterynaryjnej.
15 15 współpraca z Krajową Komisją Etyczną oraz lokalnymi komisjami etycznymi (art. 36 ust. 1 pkt 1), polegająca w szczególności (art. 36 ust. 2) na wzajemnej wymianie informacji i zasięganiu opinii w zakresie utrzymywania i hodowli zwierząt doświadczalnych w jednostkach doświadczalnych, jednostkach hodowlanych i u dostawców oraz niezwłocznym powiadamianiu Krajowej Komisji Etycznej i lokalnych komisji etycznych o uchybieniach stwierdzonych podczas kontroli warunków utrzymywania zwierząt doświadczalnych w jednostkach doświadczalnych, jednostkach hodowlanych i u dostawców oraz niezwłocznym przekazywaniu tym komisjom kopii protokołów kontroli; zgodnie w art. 36 ust. 3 w ramach tej współpracy Główny Lekarz Weterynarii przekazuje corocznie Krajowej Komisji Etycznej informacje za rok ubiegły o przeprowadzonych kontrolach w zakresie utrzymywania, hodowli i prowadzonej ewidencji zwierząt doświadczalnych w jednostkach doświadczalnych, jednostkach hodowlanych i u dostawców. współdziałanie z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 36 ust. 1 pkt 2). Wgłębiając się w regulacje ustaw o ochronie zwierząt oraz o doświadczeniach na zwierzętach wśród zadań Inspekcji Weterynaryjnej znajdujemy: (a) kompetencje o charakterze reglamentacyjnym polegające na wydawaniu decyzji administracyjnych (art. 24a pkt 2 i art. 24c ust. 2 Ustawy o ochronie zwierząt, art. 13 i art. 14 Ustawy o doświadczeniach na zwierzętach); (b) wykonywanie czynności materialno-technicznych (prowadzenie rejestru przewidzianego w art. 24b Ustawy o ochronie zwierząt); (c) kontrole (art. 24a pkt 1 i art. 34a ust. 2 Ustawy o ochronie zwierząt, art. 33 ust. 2 Ustawy o doświadczeniach na zwierzętach) oraz (c) współdziałanie z innymi podmiotami (art. 34a ust. 3 Ustawy o ochronie zwierząt, art. 36 Ustawy o doświadczeniach na zwierzętach). Wszystko to pozwala na wyprowadzenie wniosku, że w obu ustawach mamy do czynienia z nadzorem w znaczeniu materialnym, łączącym uprawnienia o charakterze reglamentacyjnym i kontrolnym, wraz z dodatkowymi uprawnieniami w zakresie współdziałania z innymi podmiotami oraz wykonywania zadań w zakresie ścigania wykroczeń i przestępstw, które wprawdzie nie zostały uregulowane wprost w obu podstawowych ustawach, ale z łatwością można je wyprowadzić z Kodeksu postępowania karnego (k.p.k.) i Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (k.p.w.). Nadzór Inspekcji Weterynaryjnej nad przestrzeganiem przepisów Ustawy o ochronie zwierząt i Ustawy o doświadczeniach na zwierzętach nie ma charakteru nadzoru administracyjnego w
16 16 ujęciu podręcznikowym, ponieważ kontrolujący nie ma uprawnień do wydawania kontrolowanemu wiążących poleceń. Nie oznacza to, że Inspekcja Weterynaryjna nie może stosować daleko idących środków prawnych, bo ma takie kompetencje, a szczególnie dobitnym ich wyrazem jest przewidziany w art. 14 Ustawy o doświadczeniach na zwierzętach obowiązek cofnięcia zezwolenia w razie nieprzestrzegania warunków utrzymywania zwierząt doświadczalnych. Radykalnym środkiem prawnym pozostającym w dyspozycji organów Inspekcji Weterynaryjnej jest możliwość uruchomienia procedury odpowiedzialności za przestępstwa i wykroczenia, o czym w dalszym ciągu opracowania. Ustawa o ochronie zwierząt w art. 34a ust. 3 stanowi, że organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą współdziałać z Inspekcją Weterynaryjną w sprawowaniu nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt. Na tym tle pojawiło się pytanie, co to znaczy, a w szczególności, czy organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, mogą uczestniczyć w kontroli przeprowadzanej przez organ Inspekcji Weterynaryjnej nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt. Należy przyjąć, że organ Inspekcji Weterynaryjnej może (ale nie musi) dopuścić, ale nie organizację społecznej jako taką (przepis art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego o udziale organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się, ponieważ działalność kontrolna nie podlega przepisom tego kodeksu), ale znanego z imienia i nazwiska przedstawiciela tej organizacji, który wraz z organem Inspekcji Weterynaryjnej wejdzie do schroniska dla zwierząt, ubojni itp. (Radecki, 2005, s ). ale tylko może współdziałać (a więc nie musi współdziałać) z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Podobnie, w oparciu o art. 36 ustawy o doświadczeniach na zwierzętach organizacja społeczna statutowo zainteresowana ochroną zwierząt może zwrócić się do Inspekcji Weterynaryjnej o podjęcie współdziałania, ale na odmowę dopuszczania przedstawiciela organizacji społecznej do udziału w kontroli prowadzonej przez Inspekcję Weterynaryjną żadna z ustaw nie daje tzw. mocnego środka prawnego. Można jedynie, na zasadach ogólnych, występować ze skargami i wnioskami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Natomiast bardzo wyraźnie rozróżnienie między Ustawą o ochronie zwierząt a Ustawą o doświadczeniach na zwierzętach w odniesieniu do współdziałania Inspekcji Weterynaryjnej z innymi podmiotami wynika z art. 36 Ustawy o doświadczeniach na zwierzętach. Chodzi o to, że Inspekcja Weterynaryjna w zakresie wykonywania zadań określonych w ustawie współpracuje (a więc musi, a nie tylko może współpracować) z Krajową Komisją Etyczną oraz lokalnymi komisjami etycznymi.
17 17 ROLA INSPEKCJI WETERYNARYJNEJ W ZWALCZANIU PRZESTĘPSTW I WYKROCZEŃ PRZECIWKO ZWIERZĘTOM Niezwykle charakterystyczną cechą ustaw o ochronie zwierząt oraz o doświadczeniach na zwierzętach jest szerokie operowanie sankcjami karnymi należącymi do prawa karnego w znaczeniu szerokim, obejmującym także prawo wykroczeń. Dokładna analiza art. 35 Ustawy o ochronie zwierząt pozwala ujawnić dwanaście typów przestępstw (w tym m.in. zabicie zwierzęcia bez uzasadnionej przyczyny lub w sposób niehumanitarny, dokonanie uboju z naruszeniem przepisów regulujących ubój, znęcanie się nad zwierzętami) zagrożonych w typie podstawowym grzywną, karą ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku, a w typie kwalifikowanym przez szczególne okrucieństwo grzywną, karą ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2, z możliwością lub obowiązkiem orzeczenia środków karnych przepadku, zakazu wykonywania określonego zawodu, działalności lub czynności, a także nawiązki na cel związany z ochroną zwierząt. Przepisy art. 37, 37a, 37b i 37d Ustawy o ochronie zwierząt przewidują kilkadziesiąt postaci wykroczeń zagrożonych karą aresztu od 5 do 30 dni albo grzywny od 20 do 5000 zł. Ustawa o doświadczeniach na zwierzętach za przestępstwa uznaje przeprowadzanie doświadczeń z narażeniem zwierząt doświadczalnych na zbędny ból, cierpienie, strach lub trwałe uszkodzenie organizmu (art. 38), bez odpowiedniego znieczulenia (art. 39), w celu testowania kosmetyków lub środków higienicznych (art. 40), powtórnie ze spowodowaniem silnego bólu, strachu lub cierpienia (art. 41). Zasadniczo przestępstwa te są zagrożone grzywną, karą ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku, a tylko w kwalifikowanym przez szczególne okrucieństwo doświadczeniu w celu testowania kosmetyków lub środków higienicznych grzywną, karą ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Kolejne przepisy Ustawy o doświadczeniach na zwierzętach przewidują odpowiedzialność za wykroczenia: wykorzystywanie do doświadczeń zwierząt bezdomnych (art. 42), zwierząt gatunków uznanych za zagrożone wyginięciem lub zwierząt dzikich, jeżeli regulacje szczególne na to nie pozwalają (art. 43), pozyskiwanie zwierząt bezdomnych w celu ich hodowli jako laboratoryjnych (art. 44), prowadzenie hodowli zwierząt laboratoryjnych lub dostarczanie zwierząt doświadczalnych bez wymaganego zezwolenia albo bez zapewnienia zwierzętom właściwych warunków ich utrzymywania (art. 45), przeprowadzenie doświadczenia bez wymaganej zgody na jego przeprowadzenie albo
18 18 niezgodnie z zatwierdzonym projektem doświadczenia (art. 46). Wszystkie te wykroczenia są zagrożone karą aresztu od 5 do 30 dni albo grzywny od 20 do 5000 zł. Za wykroczenie z art. 45 można także orzec przepadek zwierząt doświadczalnych. Ani Ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej, ani ustawy o ochronie zwierząt i o doświadczeniach na zwierzętach nie określają trybu ścigania za przestępstwa i wykroczenia przewidziane w dwóch ostatnich ustawach. Ten tryb wynika z przepisów proceduralnych w odniesieniu do przestępstw z przepisów k.p.k., w odniesieniu do wykroczeń z przepisów k.p.w. W obowiązującym stanie prawnym tylko sąd może wymierzyć karę zarówno za przestępstwo, jak i za wykroczenie. Wszystkie przestępstwa i wykroczenia z ustaw o ochronie zwierząt i o doświadczeniach na zwierzętach są ścigane z oskarżenia publicznego z urzędu (bez wniosku pokrzywdzonego) na podstawie aktu procesowego, którym w postępowaniu o przestępstwa jest akt oskarżenia wniesiony przez oskarżyciela publicznego (prokuratora lub policję), a w postępowaniu o wykroczenia wniosek o ukaranie wniesiony przez oskarżyciela publicznego, którym może być prokurator, policja, ale także organ administracji rządowej i samorządowej, organ kontroli państwowej lub kontroli samorządu terytorialnego oraz straż gminna (miejska) wtedy, gdy w zakresie swego działania ujawniły wykroczenie. Dostosowując te regulacje do ścigania przestępstw i wykroczeń z obu ustaw dochodzimy do następujących spostrzeżeń. W sprawach o przestępstwa Inspekcja Weterynaryjna nie ma uprawnień oskarżyciela publicznego. Jeżeli jednak w zakresie swego działania, w szczególności przy działaniach kontrolnych, dowie się o popełnieniu przestępstwa z Ustawy o ochronie zwierząt lub z Ustawy o doświadczeniach na zwierzętach, to będąc instytucją państwową ma z mocy art k.p.k. prawny (a nie tylko społeczny) obowiązek bezzwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub policję. Dalej sprawą zajmie się ten organ ścigania, tj. prokurator lub policja. Natomiast w sprawach o wykroczenia sytuacja jest odmienna. Inspekcja Weterynaryjna jest organem administracji rządowej w rozumieniu art k.p.w. Jeżeli zatem w zakresie swego działania, w szczególności przy działaniach kontrolnych, ujawni wykroczenie z Ustawy o ochronie zwierząt lub z Ustawy o doświadczeniach na zwierzętach, może sama na podstawie art k.p.w. przeprowadzić czynności wyjaśniające, po czym na podstawie art k.p.w. skierować wniosek o ukaranie do sądu rejonowego i wystąpić przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego. Organy Inspekcji Weterynaryjnej są uznawane w piśmiennictwie za podstawowy organ oskarżycielski w sprawach o wykroczenia z ustaw o ochronie zwierząt oraz o doświadczeniach na zwierzętach (Radecki, 2007, s. 161 i 288).
19 19 PODSUMOWANIE Na postawione w tytule tego rozdziału pytanie: Co oczekiwać i czego wymagać od Inspekcji Weterynaryjnej? odpowiedziałbym, że można oczekiwać i wymagać tego, aby Inspekcja Weterynaryjna sumiennie realizowała swoje zadania sprecyzowane w Ustawie o ochronie zwierząt oraz w Ustawie o doświadczeniach na zwierzętach. Praktycznie chodzi przede wszystkim o to, aby Inspekcja Weterynaryjna przeprowadzała wymagane tymi ustawami kontrole, reagowała na stwierdzone uchybienia, zawiadamiała organy ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa oraz sama podejmowała działania służące wdrażaniu odpowiedzialności za wykroczenia. Inspekcja Weterynaryjna nie może sugerować się pojęciem działalności nadzorowanej w rozumieniu ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Pojęcie nadzoru w ustawach o ochronie zwierząt i o doświadczeniach na zwierzętach jest nieporównanie szersze, obejmujące i decyzje administracyjne, i kontrole, i stosowanie środków odpowiedzialności prawnej za wykroczenia, i zawiadomienia o popełnianiu przestępstw. Nawet gdyby Inspekcja Weterynaryjna uznawała swoje zadania wymienione w Ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt za swoje zadania priorytetowe, w żadnym wypadku nie zwalnia jej to od wykonywania zadań w zakresie ustaw o ochronie zwierząt oraz o doświadczeniach na zwierzętach, do czego zobowiązują ją wprost sama ustrojowa Ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej, odsyłająca w swoim art. 3 ust. 3 do przepisów odrębnych, czyli m.in. do ustaw o ochronie zwierząt oraz o doświadczeniach na zwierzętach. Od Inspekcji Weterynaryjnej można oczekiwać współdziałania z organizacjami społecznymi zainteresowanymi ochroną zwierząt, gdyż do takiego współdziałania zobowiązuje ją wprost art. 3 Ustawy o ochronie zwierząt, aczkolwiek ani ta ustawa ani Ustawa o doświadczeniach na zwierzętach nie przewidują tzw. mocnych środków prawnych, za których pomocą można by takie współdziałanie wymusić. Nie jest jednak tak, że współdziałanie zależy tylko od dobrej woli Inspekcji Weterynaryjnej, gdyż norma art. 3 Ustawy o ochronie zwierząt ma swoje znaczenie.
20 20 LITERATURA CYTOWANA Jagielski, J Kontrola administracji publicznej. Wydawnictwo Lexis-Nexis, Warszawa. Radecki, W Interpretacje prawnicze. Współdziałanie organizacji społecznych z Inspekcją Weterynaryjną. Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka nr 1: Radecki, W Ustawy: o ochronie zwierząt, o doświadczeniach na zwierzętach: z komentarzem. Centrum Doradztwa i Informacji Difin, Warszawa. Szewczyk, M Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań. Zimmermann, J Prawo administracyjne. Wydawnictwo Zakamycze, Kraków.
21 21 ROZDZIAŁ II Postępowanie z bezdomnymi zwierzętami Dawid Karaś Stowarzyszenie Ochrony Zwierząt EKOSTRAŻ we Wrocławiu Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w art. 11 nakłada na jednostki samorządu terytorialnego zadanie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom, tj. zwierzętom, których właściciela lub opiekuna nie można ustalić (art. 4 pkt. 16). Szczegółowa forma realizacji tego zadania została przez ustawodawcę pozostawiona jednostkom samorządu terytorialnego do ustalenia w formie uchwały rady gminy (art. 11 ust. 3, art. 11a). Ze względu na literalne wpisanie opieki nad bezdomnymi zwierzętami w zakres prawa ochrony zwierząt, każdy etap i każda forma realizacji przez gminy zadania opieki powinna odbywać się z uwzględnieniem ogólnych i szczegółowych norm Ustawy o ochronie zwierząt, które odzwierciedlają nakaz humanitarnego traktowania zwierząt (art. 5). Możliwość dowolnego kształtowania przez jednostki samorządu terytorialnego formy zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom została dodatkowo ograniczona przez ustawodawcę w sferze normatywnej poprzez określenie zasad oraz warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (w wynikającym z delegacji art. 11 ust. 2 Ustawy o ochronie zwierząt Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt) oraz uregulowanie działalności związanej z opieką nad bezdomnymi zwierzętami w formie schronisk dla bezdomnych zwierząt w zakresie ogólnym (art. 7 Ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) oraz szczególnym (art. 4 oraz art. 5 Ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt). Oba wyżej wymienione akty prawne penalizują fakt prowadzenia działalności w formie schronisk dla bezdomnych zwierząt bez spełnienia określonych warunków i uzyskania przewidzianych zezwoleń. Odpowiedzialność prawna jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych, w tym odpowiedzialność osób uprawnionych do reprezentowania samorządu na zewnątrz w zakresie praw majątkowych (wójt, burmistrz, prezydent, skarbnik gminy), wynika z zasad ogólnoustrojowych oraz szczegółowych. Po pierwsze, jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne wyłącznie na własną odpowiedzialność, nawet gdy zlecają ich realizację podmiotom zewnętrznym zgodnie
22 22 z art. 2 Ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Po drugie, jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane są do powierzania zadań publicznych wyłącznie podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia, jeśli są one wymagane (art. 3 Ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej). Po trzecie, wójt gminy nie może podejmować jakichkolwiek działań w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami bez podstawy w formie uchwały organu stanowiącego gminy lub wbrew treści uchwalonego prawa miejscowego w tym zakresie (art. 15 Ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 11 ust. 3 oraz art. 11a Ustawy o ochronie zwierząt). Działania takie każdorazowo noszą znamiona popełnienia przestępstwa przekroczenia uprawnień służbowych przez funkcjonariusza publicznego (art. 231 Ustawy z 6 czerwca 1997 roku kodeks karny). ASPEKTY FORMALNE Wszelkie szczegółowe rozstrzygnięcia w zakresie wykonywania zadania opieki nad bezdomnymi zwierzętami wymagają formalnych uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Wszelkie formalne uregulowania przedmiotowej kwestii powinny natomiast bezwzględnie wynikać nie tylko z przepisów prawa, ale także jego interpretacji, uwzględniających wyrażoną w 1997 r. w Ustawie o ochronie zwierząt wolę ustawodawcy objęcia bezdomnych zwierząt opieką i ochroną, nie zaś ich fizyczną eliminacją z przestrzeni publicznej polskich wsi, miast i miasteczek. Uchwały rady gminy Jednostki samorządu terytorialnego mogą zapewniać opiekę bezdomnym zwierzętom z wykorzystaniem takich narzędzi ustawowych jak ich wyłapywanie oraz umieszczanie w schroniskach oraz/lub aktywne poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt. Użycie każdego z nich wymaga uszczegółowienia w ramach prawa lokalnego. Zlecanie przez jednostki samorządu terytorialnego wyłapywania bezdomnych zwierząt możliwe jest wyłącznie po podjęciu stosownej uchwały w ramach której musi nastąpić konkretne rozstrzygnięcie dotyczące dalszego postępowania z wyłapanymi zwierzętami (art. 11 ust. 3 Ustawy o ochronie zwierząt). Ustawodawca przyjął bowiem jednoznacznie, że samo wyłapywanie bezdomnych zwierząt (w tym umieszczenie ich schronisku, por. 4 rozporządzenia w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt) nie wyczerpuje co do istoty zadania zapewniania im opieki przez gminy (por. art. 11 Ustawy o
23 23 ochronie zwierząt). Wszelkie autentyczne wykładnie przepisów art. 11 Ustawy o ochronie zwierząt dokonywane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po 1997 roku wyraźnie stanowią, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz umieszczanie ich w schronisku ma wyłącznie subsydiarny charakter względem ogólnego zadania zapewnienia im opieki. Dowodzi tego m.in. odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji na interpelację nr 5965 w sprawie wykładni przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt 5. Uchwała w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z wyłapanymi zwierzętami musi zostać podjęta w formie odrębnego aktu prawa miejscowego, po uzgodnieniu jej treści z powiatowym lekarzem weterynarii oraz zaopiniowaniu przez organizację społeczną, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Ten wymóg formalny powoduje, że organizacje społeczne zyskują realny (choć niestety rzadko wykorzystywany) wpływ na humanitarne standardy lokalnego prawa ochrony zwierząt. Mogą one prowadzić lokalny lobbing na rzecz humanitarnych rozstrzygnięć w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, mają także możliwość skarżenia treści uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego do właściwych organów ścigania na podstawie art. 5 Ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, a także bezpośrednio do sądów administracyjnych. Skuteczności takich działań dowodzi niedawne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) 6, że wadliwa uchwała rady gminy w sprawie wyłapywania per se narusza interes prawny organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Nadzór nad zgodnością z prawem uchwał sprawuje także z urzędu wojewoda, który powinien uchylić lub skierować do sądu administracyjnego każdą uchwałę naruszającą przepisy prawa, w tym przepisy Ustawy o ochronie zwierząt. Organizacje społeczne mogą zatem występować także do wojewody w sprawach ewentualnych naruszeń lub wątpliwości w zakresie zgodności z prawem treści uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego. W kontekście uzgadniania i opiniowania uchwał rad gmin zarówno powiatowi lekarze weterynarii, jak i przedstawiciele organizacji społecznych winni przede wszystkim 5 6 Wyrok z 12 czerwca 2007 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie skargi Fundacji Azyl Pod Psim Aniołem w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w Górze w przedmiocie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, zwierzęta gospodarskie mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, jak również zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz w sprawie wyłapywanie bezdomnych zwierząt (sygn. akt II OSK 339/07).
24 24 pamiętać, że sam deklarowany w uchwale fakt umieszczania zwierząt w bliżej nieokreślonym schronisku nie stanowi wymaganego przez ustawodawcę rozstrzygnięcia o dalszym postępowaniu z wyłapanymi zwierzętami. Zadaniem gminy nie wydaje się także, jak to dzieje się na ogół, powtarzanie w treści uchwały zapisów rozporządzenia w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, tj. stwierdzanie że zwierzęta ktoś wyłapie i umieści w jakimś schronisku. Całkowicie niedopuszczalne są także zapisy, które zakładają jedynie ograniczony czasowo (najczęściej 14-dniowy) okres opieki nad bezdomnymi zwierzętami przez jednostki samorządu terytorialnego. Działania takie, legalne przed wejściem w życie Ustawy o ochronie zwierząt w 1997 roku, obecnie nie znajdują jakichkolwiek (nawet domniemanych) podstaw prawnych i wprost świadczą o zamiarze pozbycia się zwierząt, którymi gminy powinny opiekować się bezterminowo. Jedynym czasowym ograniczeniem opieki nad bezdomnymi zwierzętami przez samorządy terytorialne może być fakt przekazania ich na własność innej osoby, ponieważ zwyczajnie dopiero wtedy dane zwierzę pozyskując właściciela - przestaje być bezdomne. Nie istnieją przy tym podstawy logiczne i prawne, aby uważać, że bezdomne zwierzęta po określonym czasie stają się własnością, a tym samym wyłącznym problemem schronisk dla bezdomnych zwierząt: sama nazwa wskazuje, że schroniska są miejscami opieki nad bezdomnymi zwierzętami, a te z definicji ustawowej - właścicieli nie mają. Potwierdza to m.in. odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi na interpelację nr 5963 w sprawie procedur Inspekcji Weterynaryjnej 7. Na podstawie analizy przywołanego tutaj całokształtu przepisów prawnych stwierdzić należy, że przedmiotowa uchwała powinna zawierać jednoznaczne i szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące opieki nad bezdomnymi zwierzętami, tj. precyzować kto je wyłapuje, gdzie konkretnie zwierzęta trafiają po wyłapaniu, jaki będzie ich dalszy los w wymiarze organizacyjnym i czasowym, w jaki sposób finansowana oraz dokumentowana będzie zgodna ze standardami prawa ochrony zwierząt opieka nad nimi. W szczególności w/w uchwała powinna zawierać: (1) wymóg zlecania zadania opieki nad bezdomnymi zwierzętami tylko i wyłącznie podmiotom, które legitymują się wszelkimi wymaganymi zezwoleniami dla prowadzenia działalności w tym zakresie, (2) wymóg bieżącego kontrolowania przez właściwe jednostki gminy wykonywania przez w/w podmioty 7
25 25 regulacja i nadzór współpraca jednostka samorządu terytorialnego organizacja społeczna i / lub współpraca opiniowanie uzgadnianie Uchwała - wyłapywanie bezdomnych zwierząt kreowanie Uchwała - zapobieganie bezdomności zwierząt powiatowy lekarz weterynarii zezwolenie i nadzór schroniska dla bezdomnych zwierząt sterylizacja, kastracja, opieka zastępcza nad bezdomnymi zwierzętami współpraca z organizacjami społecznymi w realizacji zadań publicznych Figura 1. Postępowanie z bezdomnymi zwierzętami: lokalna współpraca pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, organami administracji publicznej oraz organizacjami ochrony zwierząt pozwala na efektywne, transparentne i humanitarne rozwiązywanie problemu bezdomnych zwierząt zwłaszcza w wobec słabości regulacji prawnych tego problemu (szczegóły w tekście). zewnętrzne lub wewnętrzne (tj. jednostki budżetowe gminy) zadania opieki nad bezdomnymi zwierzętami wraz z określeniem zakresu dokumentowania oraz odpowiedzialności służbowej jednostek odpowiedzialnych za kontrolę, (3) wymóg dokumentowania przez właściwe jednostki samorządu losów bezdomnych zwierząt poprzez prowadzenie ich pełnej ewidencji we własnym zakresie, (4) wymóg stałego finansowania opieki nad bezdomnymi zwierzętami, nawet jeśli odbywa się ona w formie zleconej innym podmiotom, (5) procedury formalne dotyczące ustania ustawowego obowiązku opieki poprzez przekazanie zwierzęcia na własność innej osoby (tzw. adopcja zwierzęcia). Formalne rozstrzygnięcia dotyczące zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom przez gminy nie muszą jednak w konieczny sposób odnosić się do instytucji wyłapywania tych zwierząt oraz umieszczania ich w schroniskach i mogą opierać się na uregulowaniach
26 26 w zakresie poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt w ramach programu zapobiegania bezdomności zwierząt, o którym mowa w art. 11a Ustawy o ochronie zwierząt. Gminy mogą w ten sposób zlecać opiekę nad bezdomnymi zwierzętami organizacjom społecznym na zasadach określonych w Ustawie z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ten typ sprawowania opieki, pod warunkiem ścisłego uszczegółowienia w ramach uchwały, może stać się zgodnym z prawem i optymalnym także z punktu widzenia finansów publicznych sposobem na przynajmniej częściową realizację zadania opieki, zwłaszcza w przypadku niewielkich gmin, które nie mają możliwości finansowych i organizacyjnych do instytucjonalizowania tego zadania w ramach wyłapywania oraz / lub faktycznie zajmują się niewielką ilością bezdomnym zwierząt. Formalne zapisy prawa miejscowego powinny przy tym jednoznacznie określać wszystkie wymienione w poprzednim akapicie aspekty realizacji przez gminy zadania opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Żadne lokalne uregulowania w zakresie sprawowania opieki nad bezdomnymi zwierzętami nie zastąpią jednak spójnych gminnych programów zapobiegania bezdomności zwierząt, które gminy z mocy prawa mogą podejmować, a w ramach zdrowego rozsądku oraz troski o finanse publiczne powinny podejmować na zasadzie art. 11a Ustawy o ochronie zwierząt. Bezdomne zwierzę, które wałęsa się po ulicy i któremu gminna zobowiązana jest zapewnić opiekę na własny koszt, jest tylko finalnym produktem braku troski lokalnych urzędników o egzekwowanie od właścicieli obowiązku sprawowania opieki nad zwierzętami oraz humanitarne przeciwdziałanie nadpopulacji zwierząt domowych. W ramach przyjętego na zasadzie art. 11a Ustawy o ochronie zwierząt programu zapobiegania bezdomności zwierząt, gmina może pozyskiwać we współpracy z organizacjami społecznymi fundusze na edukację lokalnych społeczności w zakresie konieczności sterylizacji i kastracji zwierząt oraz prowadzić takie programy edukacyjne, sterylizować i kastrować bezdomne zwierzęta, które znajdą się pod jej opieką, promować kastracje i sterylizacje zwierząt domowych poprzez finansowanie lub współfinansowanie takich zabiegów oraz zwalnianie właścicieli wysterylizowanych zwierząt z obowiązku płacenia podatku od ich posiadania, promować adopcję bezdomnych zwierząt oraz tymczasową opiekę nad nimi przez osoby fizyczne (zwolnienie z podatku od posiadania adoptowanego psa,
27 27 zwrot kosztów realizacji zlecenia opieki na podstawie przepisów kodeksu cywilnego), wprowadzić urzędowy rejestr zwierząt domowych i egzekucję opłat za ich posiadanie gmina musi zajmować się jedynie zwierzętami, których opiekuna nie mogą ustalić, w zatem jest w jej interesie, aby można było ustalić go jak najczęściej. Regulowanie działalności Jednostki samorządu terytorialnego mogą faktycznie wpływać na poziom opieki nad bezdomnymi zwierzętami w sferze norm także poprzez jasne i konkretne sprecyzowanie wymagań dla prowadzenia działalności w formie schronisk dla bezdomnych zwierząt, do czego wprost obliguje je art. 7 ust. 3 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dotyczy to także prowadzenia schronisk przez gminne jednostki organizacyjne). Warunki prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt zostały pozostawione do określenia przez samorządy, przy czym nie ulega wątpliwości, że powinny one uwzględniać ogólne imperatywy wynikające zarówno z przepisów dotyczących ochrony zwierząt, ponieważ schronisko jako miejscem humanitarnej opieki, jak i ochrony zdrowia zwierząt, ponieważ schronisko jako placówką nadzorowaną przez powiatową inspekcję weterynaryjną, która musi spełniać ściśle określone wymogi weterynaryjne zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 roku w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w formie schroniska dla bezdomnych zwierząt może zostać uzależnione m.in. od takich warunków, jak (a) spełnienie wymagań weterynaryjnych przewidzianych dla prowadzenia działalności tego typu, (b) uzyskanie opinii przynajmniej dwóch organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt w zakresie możliwości zapewniania zwierzętom właściwych warunków bytowania, (c) prowadzenie ścisłej ewidencji zwierząt objętych opieką, (d) niekaralność za wykroczenia lub przestępstwa z Ustawy o ochronie zwierząt osób prowadzących schronisko oraz ich pracowników i wolontariuszy, (e) przeszkolenie kadry w zakresie ochrony zwierząt. Ze ścisłym określeniem warunków dla prowadzenia tego typu działalności powinna korespondować ich bieżąca kontrola, w tym zdecydowane piętnowanie prób prowadzenia na terenie gminy schronisk dla bezdomnych zwierząt, które nie uzyskały stosownych zezwoleń.
28 28 ASPEKTY PRAKTYCZNE Jednostki samorządu terytorialnego podczas realizowania zadania opieki nad bezdomnymi zwierzętami powinny ściśle przestrzegać zarówno ogólnych zasad wynikających z prawa ochrony zwierząt w Polsce, jak i lokalnych - prawidłowo skonstruowanych - rozstrzygnięć w tym zakresie. Powinność ta wynika nie tylko z oczywistej zasady legalizmu, która jest istotową cechą każdej władzy, lecz także z interesów ekonomicznych gmin oraz interesów społeczno-politycznych osób, które ponoszą odpowiedzialność za funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego. Po pierwsze, gminy ponoszą odpowiedzialność finansową za bezdomne zwierzęta, niezależnie od tego do jakich miejsc i na jakiej podstawie prawnej są one kierowane. W świetle wyjątkowo wzmożonej po 2005 roku aktywności organizacji ochrony zwierząt w publicznym ujawnianiu i piętnowaniu umieralni, pseudoschronisk i pensjonatów dla bezdomnych zwierząt, wysokimi kosztami opieki nad zwierzętami z takich miejsc obarczane są zarówno gminy, na których terenie dochodzi do gromadzenia zwierząt z często kilkudziesięciu innych jednostek samorządu terytorialnego, jak i gminy kierujące tam zwierzęta. W dłuższej perspektywie czasowej oznacza to poza koniecznością zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom na bieżąco znaczące wydatki na utrzymanie nielegalnie funkcjonujących zakładów opieki i/lub przeniesienie zwierząt do innych miejsc. Dla przykładu, Gmina oraz Miasto Oleśnica poniosły w latach wydatki rzędu zł na utrzymanie zwierząt z Pogotowia dla Małych Zwierząt w Nowej Ligocie po ujawnieniu, że dochodzi tam do znęcania się nad zwierzętami na masową skalę. Placówka ta przez wiele lat funkcjonowała bez zezwolenia macierzystej gminy i przyjmowała psy z ponad 40 (!) dolnośląskich oraz lubuskich samorządów. W 2010 roku gminy Kudowa Zdrój oraz Świdnica zmuszone zostały do wydatkowania znaczących kwot pieniędzy na konieczność przeniesienia kilkudziesięciu własnych psów z nielegalnie działającego pensjonatu w Dobrocinie koło Dzierżoniowa, do którego pierwotnie kierowały bezdomne zwierzęta, po ujawnieniu skandalicznych warunków ich bytowania. Po drugie, zdecydowanie wzrosła wrażliwość społeczna ludzi na kwestie związane z ochroną zwierząt. Doświadczenia organizacji społecznych wyraźnie wskazują na to, że mieszkańcy gmin nie oczekują odławiania z ulic bezdomnych psów i pozbywania się ich byle gdzie, lecz rzeczywistej opieki nad nimi za publiczne a więc także ich pieniądze. Praktyki organizowania przez samorządy terytorialne umieralni dla zwierząt lub nawet tylko cichego przyzwalania na ich funkcjonowanie odbijają się szerokim echem w mediach lokalnych,
29 29 regionalnych i ogólnopolskich, wzbudzając poważne niezadowolenie społeczne. Działania takie są publiczne piętnowane i w oczywisty sposób wpływają nie tylko na doraźną ocenę lokalnej władzy, ale mogą wywierać wpływ także na przyszłe preferencje wyborcze członków lokalnych społeczności. Czego nie wolno Jeśli jednostka samorządu terytorialnego zdecyduje się oprzeć zadanie opieki nad bezdomnymi zwierzętami na instytucji ich wyłapywania, powinna ściśle przestrzegać obowiązującego prawa ochrony zwierząt (w zwłaszcza ), a także rozstrzygnięć co do dalszego postępowania z wyłapanymi zwierzętami opracowanych w ramach prawa lokalnego. Niedopuszczalne są w szczególności następujące praktyki: (1) Wyłapywanie bezdomnych zwierząt, które nie jest formalnie i materialnie poprzedzone zapewnieniem im miejsca w konkretnym schronisku dla bezdomnych zwierząt (nie pensjonacie, hotelu, przytulisku ). Informacja o tym fakcie powinna zostać podana do informacji publicznej zgodnie z 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, i to nie tylko dla zachowania transparentności działań lokalnej władzy, ale także z powodu konieczności zapewnienia właścicielom możliwości odnalezienia zagubionych zwierząt. Niejasne i nierzetelne praktyki zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom często prowadzą do paradoksu, w którym gmina jako tymczasowy opiekun nie jest w stanie wskazać właścicielowi zagubionego zwierzęcia choćby jedynie przypuszczalnego miejsca jego aktualnego przebywania. (2) Kierowanie wyłapanych zwierząt do miejsc, które nie są schroniskami dla bezdomnych zwierząt w świetle polskiego prawa, tj. które przynajmniej nie posiadają zezwolenia samorządu terytorialnego na prowadzenie działalności w tym zakresie oraz nie są wpisane do wykazu placówek nadzorowanych przez powiatową inspekcję weterynaryjną jako schroniska dla zwierząt. (3) Przetrzymywanie wyłapanych zwierząt na terenie prywatnych posesji, zakładów komunalnych gmin i innych miejsc, które nie są schroniskami w świetle polskiego prawa bez podstawy prawnej w formie zapisu w uchwale rady gminy, która precyzuje przynajmniej czas, miejsce oraz warunki przetrzymywania. Są to minimalne warunki rozstrzygania o dalszym postępowaniu z wyłapanymi zwierzęta w przypadku, gdy nie są one niezwłocznie przekazywane do schroniska dla bezdomnych zwierząt.
30 30 (4) Pozorowanie opieki przez wyłapywanie bezdomnych zwierząt pomimo braku uzgodnionego miejsca w schronisku i przetrzymywania ich przez podmioty wyłapujące w bliżej nieokreślonych miejscach. Wyłapane zwierzęta powinny być po wcześniejszym uzgodnieniu przekazywane do schronisk dla bezdomnych zwierząt zgodnie z 4 Rozporządzenia w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt; przetrzymywanie zwierząt jest możliwe przed przewiezieniem do schroniska ( 6 tego rozporządzenia), lecz zgodnie szczegóły (czas, miejsce) tego etapu opieki powinny być określone zarówno w umowie z podmiotem wyłapującym ( 5.2 tego rozporządzenia) jak i w ramach formalnego rozstrzygnięcia o dalszym postępowaniu z wyłapanymi zwierzętami w uchwale rady gminy. Co można Gminy, w zależności od swoich potrzeb, mogą w różny sposób realizować zadanie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, pod warunkiem określenia reguł takiej opieki oraz ich ścisłego przestrzegania. Reguły te, należy jeszcze raz powtórzyć, powinny być zgodne z polskimi standardami ochrony zwierząt domowych. Bezdomne zwierzęta mogą być (a) czasowo przetrzymywane przez gminy we właściwych warunkach bytowania przed przewiezieniem ich do schroniska w celu poszukiwania im nowych właścicieli pod warunkiem formalnego określenia szczegółów tej formy opieki w ramach prawa miejscowego, (b) przekazywane pod opiekę organizacji społecznych pod warunkiem starannego określenia zasad wzajemnej współpracy w ramach stosownej uchwały rady gminy. Szacuje się, że liczba bezdomnych zwierząt w Polsce znacznie przekracza możliwości zapewnienia im instytucjonalnej opieki ze strony jednostek samorządu terytorialnego. Możliwości te nie są jakby mogło się wydawać ograniczane głównie przez budżety gmin. W 2007 roku tylko 60% polskich gmin w jakikolwiek sposób zajmowało się bezdomnymi zwierzętami: usunięcie z przestrzeni publicznej bezdomnych zwierząt kosztowało je ponad 55 milionów złotych 8. Znacznie istotniejszym niż pieniądze problemem z punktu widzenia gmin wydaje się być brak miejsc w schroniskach dla bezdomnych zwierząt, który niewątpliwie przekłada się na bardzo wysokie kwoty pieniężne wymagane za przyjęcie sztuki zwierzęcia do schroniska oraz uporczywe poszukiwanie przez wójtów i 8 Według danych Biura Ochrony Zwierząt Fundacji dla Zwierząt Argos w Warszawie.
31 31 burmistrzów tańszych alternatyw, które na ogół są niezgodne z prawem i mają niewiele wspólnego z humanitarną ochroną zwierząt. Oczywiście gminy i związki gmin, przy współpracy organizacji ochrony zwierząt, także z wykorzystaniem funduszy pochodzących z Unii Europejskiej, mogą tworzyć nowe miejsca instytucjonalnej opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Nowe miejsca w schroniskach nigdy nie staną się jednak rozwiązaniem problemu bezdomności zwierząt w Polsce: zawsze będzie ich zbyt mało w stosunku do zapotrzebowania na otoczenie opieką zwierząt, które są bezpośrednim produktem nieodpowiedzialności właścicieli (niekontrolowane rozmnażanie, porzucanie). Dopóki nie wdrożone zostaną lokalne mechanizmy zapobiegania bezdomności zwierząt, zawsze będzie istniała pokusa lub konieczność pozorowania opieki nad aktualnie bezdomnymi zwierzętami. Dlatego tak ważnie i humanitarne, ale także opłacalne ekonomicznie jest inicjowanie przez gminy programów kontroli liczebności populacji zwierząt domowych. Organizacje ochrony zwierząt oraz powiatowe inspekcje weterynaryjne bez wątpienia powinny je wymuszać, wspierać i promować. Zwłaszcza, że systematycznie rośnie zarówno ilość bezdomnych zwierząt pozostających pod opieką gmin, jak i publiczne koszty sprawowania tej opieki (lub niestety częściej pseudoopieki ). Słuszność przedstawianej tutaj strategii łączenia zapewniania opieki nad bezdomnymi zwierzętami z zapobieganiem bezdomności zwierząt ma silne potwierdzenie empiryczne. Jest praktykowane w rozwiniętych krajach zachodniej Europy. Polskie gminy, które wprowadziły szczegółowe zasady ewidencji zwierząt domowych oraz obowiązek zapłaty wysokiego podatku od ich posiadania, zwalniając z niego nowych właścicieli bezdomnych zwierząt oraz właścicieli zwierząt wysterylizowanych, a dodatkowo zdecydowały się w miarę możliwości na finansowanie sterylizacji zwierząt oraz usypiania ślepych miotów, notują mniejsze problemy z bezdomnością zwierząt (dotyczy to np. miast Szczecin i Szczecinek). Sama możliwość jednoznacznego ustalenia faktycznego właściciela zwierzęcia poprzez system elektronicznej ewidencji umożliwia nie tylko słuszne roszczenie ze strony gminy w stosunku do właściciela w zakresie zwrotu publicznych kosztów sprawowania opieki zastępczej, ale także możliwość ścigania go z urzędu w postępowaniu karnym za porzucenie zwierzęcia (porzucenie zwierzęcia przez właściciela lub opiekuna jest przestępstwem w świetle Ustawy o ochronie zwierząt). Sterylizacja zwierząt zapobiega ich przygodnemu, niekontrolowanemu rozmnażaniu, a wprowadzenie lokalnych przepisów dotyczących zakazu handlu zwierzętami domowymi w miejscach publicznych bezpośrednio ogranicza podaż.
32 32 PODSUMOWANIE Treść art. 11 Ustawy o ochronie zwierząt precyzyjnie przesądza, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom (w tym ich wyłapywanie) jest zadaniem publicznym jednostek samorządu terytorialnego w zakresie humanitarnej ochrony zwierząt. Wszelkie aspekty formalne i materialne realizacji przez gminy tego zadania publicznego powinny być zatem bezwzględnie podporządkowane ogólnym normom humanitarnej opieki nad zwierzętami, w związku z którymi zadanie to zostało sformułowane i z których ono wprost (a nie jedynie poprzez domniemanie) wynika. Jest tak nawet jeśli wykonywanie tego zadania może służyć także pomocniczo realizacji innych celów, do których polskie gminy zostały zobowiązane przez inne ustawy (np. Ustawę o utrzymaniu porządku i czystości w gminach). W 1997 roku ustawodawca przesądził w formie odrębnego aktu prawnego czyli Ustawy o ochronie zwierząt, że (1) odczuwające zwierzęta winny być otoczone przez człowieka opieką i ochroną, (2) każde (także bezdomne) zwierzę wymaga humanitarnego traktowania, (3) znęcanie się nad zwierzętami jest przestępstwem, (4) działanie lub zaniechanie (także wójta/burmistrza/prezydenta miasta), którego skutkiem jest utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania lub ich porzucenie, wyczerpuje prawnokarne znamiona przestępstwa znęcania się nad zwierzętami (art. 35 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt. 10 i 11). Można wskazać bez trudu, że wyczerpuje w sposób szczególny, ponieważ to m.in. właśnie jednostki samorządu terytorialnego (jako organy administracji publicznej w rozumieniu Ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego) zostały w szczególny sposób zobowiązane przez ustawodawcę do podejmowania działań na rzecz ochrony zwierząt (art. 1 ust. 3 Ustawy o ochronie zwierząt). Jednostki samorządu terytorialnego, w rzeczywistej współpracy z powiatowymi inspektoratami weterynarii i organizacjami ochrony zwierząt, powinny zatem postępować z bezdomnymi zwierzętami w taki sposób, który ukierunkowany jest przede wszystkim na zapewnienie im właściwej opieki oraz znalezienie dla nich nowych troskliwych właścicieli. Art. 11 oraz art. 11a Ustawy o ochronie zwierząt dostarczają zarówno narzędzi do prowadzenia lokalnego dyskursu o problemie bezdomnych zwierząt pomiędzy gminą, organem nadzoru nad wykonaniem ustawy jakim jest powiatowy lekarz weterynarii oraz organizacjami ochrony zwierząt, jak też ściśle określają obszar, w ramach którego ta dyskusja może mieć miejsce. Obszar ten wyznaczony jest przez wynikający z Ustawy o ochronie zwierząt nakaz humanitarnego traktowania wszystkich zwierząt kręgowych.
33 33 ROZDZIAŁ III Jak założyć i utrzymywać schronisko? Zofia Białoszewska 9 Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce Zgodnie z prawem obowiązującym w Polsce większość działań dotyczących bezdomnych zwierząt powierzona została gminom. W Ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, art. 11 ust.1 czytamy: zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 3 ust. 2 zleca gminom obowiązek zorganizowania ochrony przed bezdomnymi zwierzętami. Wprawdzie przepisy te szczegółowo nie regulują sposobów zapewnienia opieki zwierzętom, jednak znaczenie słowa opieka w języku polskim jest jednoznaczne i należy je rozumieć jako otoczenie troską i zapewnienie zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wiele gmin ogranicza swoją działalność w tym zakresie do powierzenia zwierząt przypadkowym firmom prywatnym, które w rzeczywistości pełnią rolę współczesnych rakarni. Los tych zwierząt jest często tragiczny, są one masowo zabijane lub przetrzymywane w makabrycznych warunkach, bez szans na adopcję. Takie rozwiązanie jest niewłaściwe a także niezgodne z prawem. Jednostka, na której spoczywa obowiązek sprawowania opieki, musi być gwarantem właściwej jej jakości. Aby rzetelnie wypełnić to zadanie konieczne jest schronisko miejsce w którym bezpiecznie przebywać mogą bezdomne psy i koty. Duże gminy powinny dysponować własnym schroniskiem, mniejsze mogą tworzyć wspólnie placówki międzygminne. Ustawa o ochronie zwierząt powinna zobowiązywać gminy do organizowania schronisk ponieważ już teraz wiadomo, że tylko dysponując przyzwoitym schroniskiem można rzetelnie wypełniać zadanie opieki nad zwierzętami. W każdej, nawet najmniejszej gminie występuje problem zwierząt bezdomnych, porzuconych przez mieszkańców, przybyłych z innych terenów, albo pozostałych po osobach zmarłych, chorych czy aresztowanych. Nie uciekniemy przed tym problemem. Trzeba więc dążyć do zorganizowania schronisk wielkością i zakresem usług przystosowanych dla potrzeb różnych gmin. 9 Panu Dawidowi Karasiowi (Ekostraż we Wrocławiu) dziękuję za pomoc w graficznym przygotowaniu planu schroniska (Figura 1).
34 34 ROZPOZNANIE POTRZEB Przed rozpoczęciem prac związanych z opracowaniem koncepcji i planu budowy schroniska konieczne jest dokładne rozpoznanie potrzeb. Ustalić należy szacunkowo dla jakiej liczby zwierząt przeznaczony będzie obiekt, ile zwierząt planujemy przyjmować w ciągu roku, a także jaka ich liczba może przebywać w schronisku jednocześnie. Określić należy także jakie gatunki zwierząt będą przyjmowane. Dla ustalenia tych danych konieczne będzie przeanalizowanie wszystkich zgłoszonych w latach ubiegłych przypadków występowania bezdomnych zwierząt w obszarze, który ma być objęty działaniem placówki. Konieczne jest także przeanalizowanie danych statystycznych z innych schronisk obsługujących tereny o podobnych cechach (obszar, gęstość zaludnienia, struktura zatrudnienia itp.). Orientacyjnie można przyjąć, że dla obszaru o liczbie mieszkańców do wystarczy przygotować 150 miejsc dla psów i 60 dla kotów powinno to wystarczyć pod warunkiem dobrze prowadzonej polityki adopcyjnej. Tabela 1. Wykorzystanie Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt we Wrocławiu w roku 2010 (w liczbach osobników). Gatunek Przyjęte Wydane Średni stan Psy Koty Tabela 1 dostarcza przykładu zapotrzebowania dużej gminy (Wrocławia ok mieszkańców). Planując obiekt dla mniejszych lub większych gmin nie można stosować prostych przeliczeń liczbowych. Założyć należy, że najmniejsze schronisko musi być przystosowane dla min. 50 psów i 20 kotów. W małych miejscowościach i na terenach wiejskich znacznie trudniej znaleźć nowe domy dla psów i kotów. PLAN I OPRACOWANIE KONCEPCJI Jednym z pierwszych, bardzo istotnych działań jest podjęcie decyzji o miejscu, w którym powstanie schronisko. Aby nie ponosić dodatkowych kosztów najlepiej wybrać działkę należącą do gminy. Wielkość terenu uzależniona będzie od wielkości placówki. Jeżeli to możliwe, lepiej aby teren był większy - pozwoli to za wyznaczenie dodatkowych, dużych, trawiastych wybiegów, na które psy mogą być wypuszczane rotacyjnie lub wyprowadzane
35 35 przez wolontariuszy. Zgodnie z prawem działka musi być oddalona o minimum 150 m od siedzib ludzkich i innych obiektów. Lepiej aby odległość była większa. Przepisy w tej kwestii zmieniały się i poprzednio obowiązywała odległość 300 m. nie można więc wykluczyć kolejnych zmian. Dodatkowo większa odległość pozwoli uniknąć protestów mieszkańców, którym przeszkadzać może szczekanie psów. Obiekt musi jednak znajdować się w miejscu łatwo dostępnym dla osób, które przychodzić będą po zwierzęta a także dla ofiarodawców i wolontariuszy. Zadbać należy o dobry dojazd publicznymi środkami komunikacji. Jeżeli placówka obsługiwać ma miasto, to musi znajdować się na jego terenie. Schroniska międzygminne powinny być budowane w miejscach do których łatwo dojechać z każdej z zainteresowanych gmin. Obiekty, do których trudno dojechać, mają problemy z wydawaniem zwierząt, szybko dochodzi w nich do przepełnienia, co w konsekwencji powoduje wielkie cierpienia zwierząt i generuje niepotrzebne koszty. Budowę prowadzić możemy od podstaw na uzbrojonym w konieczne media terenie lub też przystosować istniejące już budynki. Oczywiście funkcjonalność całkiem nowego, zbudowanego zgodnie z projektem obiektu będzie większa, jednak czasem względy finansowe przemawiają za dobrze przemyślaną adaptacją. Przed przystąpieniem do opracowania wstępnej koncepcji konieczne jest zapoznanie się z obowiązującymi przepisami prawa. Szczególnie ważne jest Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Określa ono minimalne wymagania jakie spełnić musi schronisko. Należy skonsultować się z Powiatowym Lekarzem Weterynarii, który na pewno pomoże w przygotowaniu prawidłowego planu. Dodatkowo zgodnie z ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt na 30 dni przed rozpoczęciem działalności podmiot prowadzący zobowiązany jest zgłosić zamiar prowadzenia schroniska Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii, który po kontroli wyda decyzję i nada schronisku weterynaryjny numer identyfikacyjny. Osoby odpowiedzialne za opracowanie koncepcji powinny zapoznać się z pracą istniejących, dobrych schronisk w gminach o podobnej wielkości, a także zaprosić do współpracy przedstawicieli organizacji pozarządowych mających doświadczenie w pracy z bezdomnymi zwierzętami. Bardzo staranne planowanie wstępne pomoże wyeliminować wiele trudności, uniknąć niepotrzebnych wydatków i wybudować schronisko w którym zwierzęta znajdą prawdziwą pomoc i opiekę a gmina trwałe rozwiązanie problemu.
36 36 PROJEKTOWANIE SCHRONISKA W każdym przypadku budowa schroniska wymaga odrębnego projektu przystosowanego do jego planowanej wielkości, specyfiki terenu, którym dysponujemy i co bardzo ważne, posiadanych środków finansowych. Można jednak wzorować się na różnych gotowych, sprawdzonych projektach. Warto także zlecić wykonanie prac doświadczonym architektom, którzy wykonywali już podobne zadania. Podczas przygotowywania projektu ważne jest zwrócenie uwagi na następujące sprawy Konieczne jest konsultowanie planowanych rozwiązań z osobami dobrze znającymi się na praktycznym prowadzeniu schronisk. Należy dokładnie poznać i stosować obowiązujące przepisy prawne. Kiedy to możliwe, należy wybierać proste rozwiązania techniczne, pozwoli to uniknąć niepotrzebnych wydatków na serwisy, naprawy, eksploatację i obsługę. W pomieszczeniach dla zwierząt warto zastosować solidne, trwałe, trudne do zniszczenia materiały przyniesie to wymierne oszczędności podczas użytkowania obiektu. Jeżeli koszty realizacji projektu okażą się zbyt duże, oszczędności należy szukać głównie w obiektach i pomieszczeniach nieprzeznaczonych bezpośrednio dla zwierząt. Małe, gładkowłose psy i koty muszą przebywać w pomieszczeniach ogrzewanych. Boksy i wybiegi dla zwierząt muszą być skanalizowane. Planując zbudowanie schroniska średniej wielkości przewidzianego dla ok.150 psów i 60 kotów można skorzystać z niektórych proponowanych tu rozwiązań. Oczywiście obiekt musi być indywidualnie dopasowany do występujących na danym terenie potrzeb. W szczególności, w gminach wiejskich koty powinny trafiać do schroniska tylko jeżeli nie mają szansy przeżycia samodzielnie. Koszt budowy schroniska może być bardzo zróżnicowany zależnie od wielkości obiektu, zakresu zadań, użytych materiałów i rozwiązań, posiadanego już zaplecza itp. Gminy, zwłaszcza wiejskie, powinny składać się na budowę wspólnych schronisk, dzięki czemu nakłady jednej gminy mogą być znacząco obniżone. Można także zorganizować zbiórkę funduszy wśród mieszkańców. Pełny koszt pobytu jednego zwierzęcia w schronisku wynosi obecnie ok. 9 zł dziennie. Trzeba dopuścić zróżnicowanie kosztów utrzymania w granicach ±10%, ale większe odchylenia wymagają kontroli (zwłaszcza odchylenia w dół, które zwykle zdradzają brak minimalnych standardów).
37 37 STRUKTURA I FUNKCJONOWANIE SCHRONISKA DLA BEZDOMNYCH ZWIERZĄT Obiekty i ich wyposażenie Plan schroniska przeznaczonego do utrzymania 150 psów i 60 kotów pokazuje figura 1. Ogrodzenie całego terenu ma wysokość 2,5 m. Zamontowano w nim dwie bramy frontową i gospodarczą. W pobliżu bramy gospodarczej jest miejsce na kontener na odpady i przewiewną wiatę do przechowywania słomy do wyścielenia bud. Zieleń wysoka posadzona wzdłuż ogrodzenia jest naturalnym ekranem ochronnym łagodzącym działanie słońca i wiatru Figura 1. Plan średniej wielkości schroniska dla ok.150 psów i 60 kotów na działce o powierzchni ok. 1 ha. Ze względów oszczędnościowych zaplanowano wspólne budynki dla pomieszczeń o różnych, bezpośrednio nie powiązanych funkcjach, co w przypadku budynków A i C wymaga podziału na dwie całkowicie odizolowane od siebie pełną ścianą części z osobnymi wejściami. A: a1, pomieszczenia bytowe kotów; a2, pomieszczenia kwarantanny kotów; a3, magazyn gospodarczy. B: b1, magazyny leków, materiałów medycznych i środków dezynfekcyjnych; b2, pokój przyjmowania i wydawania zwierząt; b3, biuro; b4, zaplecze socjalne; b5, WC ; b6, gabinet weterynaryjny połączony z niewielką izolatką dla zwierząt chorych; C: c1, boksy kwarantanny i izolatki dla psów (p. tekst); c2, kuchnia: c3, magazyn karmy; c4, chłodnia spożywcza; D: d1, szczeniakarnia; d2, boksy wewnętrzne połączone z wybiegami, każdy dla 3-7 psów małych oraz/lub gładkowłosych; E, F: pawilony wybiegów z budami dla dużych psów; G: chłodnia na zwłoki. (Graficzne opracowanie: Dawid Karaś)
Praktyczne procedury ochrony zwierząt Poradnik dla administracji publicznej wszystkich szczebli
Praktyczne procedury ochrony zwierząt Poradnik dla administracji publicznej wszystkich szczebli Redakcja: Prof. dr hab. Andrzej Elżanowski Muzeum i Instytut Zoologii, Polska Akademia Nauk Publikacja opracowana
2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Masłów.
Uchwała Nr VI/60/2015 Rady Gminy Masłów z dnia 26 marca 2015 roku w sprawie: uchwalenia Programu Opieki nad Zwierzętami Bezdomnymi Oraz Zapobiegania Bezdomności Zwierząt Na terenie Gminy Masłów. Na podstawie

References: art. 4
 art. 6
 art. 6
 art. 1
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 Art. 3
 art. 34
 art. 33
 art. 1
 art. 34
 art. 33
 art. 34
 art. 33
 art. 36
 art. 24
 art. 13
 art. 14
 art. 24
 art. 34
 art. 33
 art. 36
 art. 14
 art. 34
 art. 31
 art. 36
 art. 36
 art. 35
 art. 37
 art. 45
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 5
 art. 2
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 5
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 7
 art. 11
 art. 6
 Art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 3