Source: http://www.docstoc.com/docs/10461401/20744-2001---Fernanda-Tavares-de-Almeida
Timestamp: 2014-08-01 12:48:15+00:00

Document:
20744-2001 - Fernanda Tavares de Almeida
Parecer CEPAM n&#186; 20.744 Processo FPFL n&#186; 1465/01 Interessada: C&#226;mara Municipal de Taubat&#233; Vereador Wilson Vieira de Souza, Presidente PREFEITURA MUNICIPAL. SERVIDOR ESTADUAL. COMPLEMENTA&#199;&#195;O SALARIAL. &#201; poss&#237;vel a concess&#227;o, pelo Munic&#237;pio, de pr&#243;-labore a policiais militares que, em virtude de Conv&#234;nio com o Estado de S&#227;o Paulo, exercem as atividades de fiscaliza&#231;&#227;o e policiamento do tr&#226;nsito municipal, desde que haja previs&#227;o legal e cl&#225;usula convenial correspondente e que a Lei instituidora seja de iniciativa do Chefe do Executivo.* CONSULTA A C&#226;mara Municipal de Taubat&#233;, atrav&#233;s de seu Presidente, Vereador Wilson Vieira de Souza, consulta-nos sobre a legalidade do Projeto de Lei Ordin&#225;ria n&#186; 100/2001, que “autoriza o Poder Executivo a conceder ‘pr&#243;-labore’ aos policiais militares (...), e d&#225; outras provid&#234;ncias”. PARECER Este Centro de Estudos manifestou-se sobre quest&#227;o an&#225;loga, resultando no Parecer n&#186; 20.184, de autoria da advogada Vera L&#250;cia de Oliveira Alcoba, o qual transcrevemos parte:
“Antes de adentrarmos a quest&#227;o espec&#237;fica que ora se nos apresenta, &#233; necess&#225;rio que analisemos alguns aspectos da Federa&#231;&#227;o Brasileira. A an&#225;lise hist&#243;rica do Estado federal brasileiro demonstra-nos que, desde o seu nascimento, o modelo foi tendente ao fortalecimento de poderes da Uni&#227;o, em preju&#237;zo das unidades federadas – os Estados membros. Encontrava-se determinada nas Constitui&#231;&#245;es a reparti&#231;&#227;o de poderes e compet&#234;ncias que na pr&#225;tica n&#227;o se efetivava; sobre per&#237;odos cr&#237;ticos nesta situa&#231;&#227;o, Raul Machado Horta manifesta-se:
‘O federalismo foi, efetivamente, uma roupagem estranha, enfiada &#224; for&#231;a no corpo nacional. N&#227;o passou nunca de uma vestimenta ex&#243;tica. De simples macaquea&#231;&#227;o: os chamados ultrafederalistas brasileiros transplantaram para o nosso ambiente pol&#237;tico as caracteriza&#231;&#245;es ideol&#243;gicas que tiveram curso nos Estados Unidos, no per&#237;odo anterior &#224; Guerra da Secess&#227;o, e que ali se explicaram como sobreviv&#234;ncia da organiza&#231;&#227;o pol&#237;tica anterior, mas, no Brasil eq&#252;ivaliam &#224; pura sugest&#227;o imitativa’ (Estudos Sociais e Pol&#237;ticos, Perspectivas do Federalismo Brasileiro. Belo Horizonte: Universidade de Minas Gerais. 1958). Evoluindo em um conceito de colabora&#231;&#227;o entre Estados-mem-bros, a Uni&#227;o, e com a inclus&#227;o dos munic&#237;pios, a nova Constitui&#231;&#227;o de 1988 plasma o pressuposto de federalismo cooperativo, na medida em que reparte as compet&#234;ncias entre os entes da Federa&#231;&#227;o, introduzindo, nas atividades, que prev&#234; expressamente, a necessidade de coopera&#231;&#227;o entre eles para a implanta&#231;&#227;o das pol&#237;ticas p&#250;blicas, ex vi do art. 23 da Constitui&#231;&#227;o da Rep&#250;blica Federativa do Brasil, que entre elas disp&#245;e: ‘Art. 23 - &#201; compet&#234;ncia comum da Uni&#227;o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic&#237;pios: ..................................................................................................... . II - cuidar da sa&#250;de e assist&#234;ncia p&#250;blica, da prote&#231;&#227;o e garantia das pessoas portadoras de defici&#234;ncia; ..................................................................................................... . XII - estabelecer e implantar pol&#237;tica de educa&#231;&#227;o para a seguran&#231;a do tr&#226;nsito. Par&#225;grafo &#250;nico - Lei complementar fixar&#225; normas para a coopera&#231;&#227;o entre a Uni&#227;o e os Estados, o Distrito Federal e os Munic&#237;pios, tendo em vista o equil&#237;brio do desenvolvimento e do bem-estar em &#226;mbito nacional’. A organiza&#231;&#227;o federalista do Estado n&#227;o &#233; uniforme e cada um tem suas peculiaridades e para sua compreens&#227;o &#233; necess&#225;rio analisar os crit&#233;rios de reparti&#231;&#227;o das compet&#234;ncias. Segundo Karl Loewestein, ‘a principal raz&#227;o para a prefer&#234;ncia da organiza&#231;&#227;o federal &#233; a convic&#231;&#227;o de que, apesar do reconhecimento da
necessidade de unidade nacional, as tradi&#231;&#245;es regionais operam contra a fus&#227;o de Estados individuais numa organiza&#231;&#227;o estatal unit&#225;ria, sendo preciso que as diversidades culturais das v&#225;rias entidades se mantenham por meio de uma ordem federal’ (Teoria de La Constituici&#243;n, na tradu&#231;&#227;o de Alfredo Gallego Anabitarte, p. 355, in: Um Novo Pacto Federativo para o Brasil, Janice Helena Ferreri Morbidelli, Celso Bastos Editor, p. 191). O princ&#237;pio da coopera&#231;&#227;o inserto na Constitui&#231;&#227;o da Rep&#250;blica merece ainda ser burilado em v&#225;rios aspectos para que se atinja efetivamente a moderna concep&#231;&#227;o de coopera&#231;&#227;o intragovernamental existente em outros pa&#237;ses, como os Estados Unidos da Am&#233;rica, Canad&#225; e Alemanha; permitindo uma reestrutura&#231;&#227;o para promover a transfer&#234;ncia de compet&#234;ncias comuns e incrementar o desenvolvimento local. Segundo Manoel Gon&#231;alves Ferreira Filho, ao comentar o artigo 23 da Carta Magna: ‘A previs&#227;o aqui feita de lei complementar para fixar norma para essa colabora&#231;&#227;o pouqu&#237;ssimo contribuir&#225; para a realiza&#231;&#227;o desse ideal, j&#225; que esta, efetivamente, &#233; comandada ou limitada pelas regras de reparti&#231;&#227;o de compet&#234;ncia’ (Coment&#225;rios &#224; Constitui&#231;&#227;o Brasileira de 1988. 2&#170; ed., vol. I. S&#227;o Paulo: Saraiva, 1997, p. 182). As rela&#231;&#245;es de coopera&#231;&#227;o entre os entes federados v&#234;m, paulatinamente, revestindo-se de maior import&#226;ncia no Estado federal moderno, subsidiando-se em conceito do federalismo alem&#227;o, visando a aproxima&#231;&#227;o das necessidades dos cidad&#227;os e, ainda, o processamento mais r&#225;pido e com maior efici&#234;ncia do atendimento das demandas diferenciadas de cada regi&#227;o ou localidade. Nesta esteira, e como a defini&#231;&#227;o de atribui&#231;&#245;es e responsabilidade de cada ente federado depende de um processo permanente de evolu&#231;&#227;o, a divis&#227;o de encargos deve seguir o mesmo princ&#237;pio estabelecido no modelo alem&#227;o, pelo qual, se determinado ente federado dispuser dos recursos t&#233;cnicos e financeiros para executar determinada fun&#231;&#227;o local, o outro n&#227;o o far&#225;. A par dos recursos financeiros para a aplica&#231;&#227;o deste princ&#237;pio, &#233; necess&#225;ria a exist&#234;ncia dos agentes, recursos humanos e t&#233;cnicos e a combina&#231;&#227;o de esfor&#231;os para o atendimento dos programas, projetos e pol&#237;ticas p&#250;blicas interdependentes. No caso do tr&#226;nsito, o cen&#225;rio nacional sofreu v&#225;rias mudan&#231;as e a Uni&#227;o, com suced&#226;neo no inciso XI, do art. 22, da Constitui&#231;&#227;o da Rep&#250;blica, deu novo tratamento &#224; mat&#233;ria com a edi&#231;&#227;o de um novo C&#243;digo de Tr&#226;nsito Brasileiro, estabelecendo um Sistema Nacional de
Tr&#226;nsito, o que sinaliza o envolvimento de todos os &#243;rg&#227;os que dirigem o tr&#226;nsito, desde o de menor ao de maior import&#226;ncia, em todas as escalas, incluindo-se a administrativa. Isto n&#227;o exclui, &#233; claro, a compet&#234;ncia complementar dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic&#237;pios, para estabelecer e implantar uma pol&#237;tica de educa&#231;&#227;o para a seguran&#231;a do tr&#226;nsito, como o disposto no inciso XII, do art. 23, da Carta Magna. A prop&#243;sito, o art. 320 do j&#225; citado C&#243;digo disciplina: ‘Art. 320 - A receita arrecadada com a cobran&#231;a das multas de tr&#226;nsito ser&#225; aplicada exclusivamente, em sinaliza&#231;&#227;o, engenharia de tr&#225;fego, de campo, policiamento, fiscaliza&#231;&#227;o e educa&#231;&#227;o de tr&#226;nsito. Par&#225;grafo &#250;nico - O percentual de cinco por cento do valor das multas de tr&#226;nsito arrecadadas ser&#225; depositado, mensalmente, na conta de fundo de &#226;mbito nacional destinado &#224; seguran&#231;a e educa&#231;&#227;o de tr&#226;nsito’. Isto refor&#231;a a exist&#234;ncia de um sistema nacional de tr&#226;nsito, englobando a participa&#231;&#227;o de todos os entes federados e os seus &#243;rg&#227;os competentes. A coopera&#231;&#227;o entre os entes federados &#233; corol&#225;rio da gest&#227;o integrada e para a sua exist&#234;ncia mister se faz analisar, sob a &#243;tica deste contexto, a execu&#231;&#227;o das fun&#231;&#245;es locais, tais como, no caso concreto, a compet&#234;ncia para fiscalizar e arrecadar multas de tr&#226;nsito, que, por for&#231;a do artigo 24 da Lei Federal instituidora do Novo C&#243;digo de Tr&#226;nsito Brasileiro, &#233; destinada aos &#243;rg&#227;os e entidades executivas de tr&#226;nsito dos Munic&#237;pios, no &#226;mbito de sua circunscri&#231;&#227;o. Seguindo este princ&#237;pio de colabora&#231;&#227;o entre os entes federados, o artigo 26 do citado diploma legal prev&#234;, ainda, a viabilidade de celebra&#231;&#227;o de conv&#234;nio entre os &#243;rg&#227;os e entidades executivas do sistema nacional de tr&#226;nsito delegando atividades, com vista &#224; maior efici&#234;ncia e &#224; seguran&#231;a para os usu&#225;rios da via, sendo certo que no Estado de S&#227;o Paulo o Decreto Estadual n&#186; 43.133, de 1&#186; de junho de 1998, disciplinando as atividades previstas no C&#243;digo de Tr&#226;nsito Brasileiro, autoriza a celebra&#231;&#227;o de conv&#234;nio com os Munic&#237;pios, objetivando a execu&#231;&#227;o dos servi&#231;os de engenharia, fiscaliza&#231;&#227;o, policiamento e controle de tr&#225;fico e tr&#226;nsito nas vias terrestres municipais, com recursos humanos e materiais a serem disponibilizados pela Pol&#237;cia Militar do Estado de S&#227;o Paulo e pelo Departamento Estadual de Tr&#226;n-sito – DETRAN.
A ado&#231;&#227;o do princ&#237;pio de gest&#227;o cooperativa, envolvendo recursos de natureza financeira, bens, equipamentos e recursos humanos, rompe com a tradicional an&#225;lise do Estado com reparti&#231;&#245;es estanques a serem desenvolvidas por determinado ente federado, isoladamente, sem a participa&#231;&#227;o dos demais. Com o processo de delega&#231;&#227;o da execu&#231;&#227;o das atividades, previsto constitucionalmente e por legisla&#231;&#227;o infraconstitucional e, ainda, viabilizada com a celebra&#231;&#227;o de conv&#234;nio, &#233; determinante que haja a conjuga&#231;&#227;o de recursos e esfor&#231;os comuns. Neste teor, em havendo cess&#227;o de servidores, respeitados os requisitos legais, em especial a autoriza&#231;&#227;o expressa no conv&#234;nio e previs&#227;o or&#231;ament&#225;ria, nada obsta a concess&#227;o de pro-labore aos servidores alocados para presta&#231;&#227;o das atividades preestabelecidas. Ressalte-se que a concess&#227;o de pro-labore deve ter previs&#227;o or&#231;ament&#225;ria e, ademais, estar consignado em lei municipal espec&#237;fica e em cl&#225;usula do conv&#234;nio, isto, para a estrita observ&#226;ncia do princ&#237;pio da legalidade ao qual subsumem-se os entes federados, ao gerirem os bens e os recursos p&#250;blicos, em especial o artigo 62 da Lei Complementar n&#186; 101, de 4/5/2000, que disp&#245;e: ‘Art. 62 - Os Munic&#237;pios s&#243; contribuir&#227;o para o custeio de despesas de compet&#234;ncia de outros entes da Federa&#231;&#227;o se houver: I - autoriza&#231;&#227;o na lei de diretrizes or&#231;ament&#225;rias e na lei or&#231;ament&#225;ria anual; II - conv&#234;nio, acordo, ajuste ou cong&#234;nere, conforme sua legisla&#231;&#227;o’”.
Em um Estado Federal cooperativo como o nosso, inclusive buscando o aperfei&#231;oamento de uma Federa&#231;&#227;o flex&#237;vel, todas as unidades federativas brasileiras, visando ao interesse p&#250;blico, podem trabalhar em conjunto, seja na gest&#227;o associada de servi&#231;os (artigo 241 da Constitui&#231;&#227;o Federal), seja no custeio de determinadas despesas de responsabilidade de outros entes da Federa&#231;&#227;o, como prev&#234; a Lei de Responsabilidade na Gest&#227;o Fiscal, no dispositivo retrotranscrito (MENDES &#193;quilas Nogueira e MOREIRA Mariana et alli, cf. Coment&#225;rios &#224; Lei de Responsabilidade na Gest&#227;o Fiscal. S&#227;o Paulo: FPFL-CEPAM, 2001, p. 244/245). Desta forma, temos como certo que pode haver coopera&#231;&#227;o de custeio de despesa entre os entes da Federa&#231;&#227;o, portanto, o Munic&#237;pio pode pagar pr&#243;-labore aos policiais militares, desde que respeitado o estabelecido no artigo 62 e incisos da Lei de Responsabilidade na Gest&#227;o Fiscal.
No entanto, o artigo 1&#186; do Projeto em exame &#233; de question&#225;vel constitucionalidade quanto &#224; exig&#234;ncia de um tempo m&#237;nimo de exerc&#237;cio cont&#237;nuo da atividade no Munic&#237;pio, uma vez que o fundamento para a concess&#227;o de pr&#243;-labore &#233; a exist&#234;ncia de conv&#234;nio entre o Governo do Estado e o Munic&#237;pio, no qual o Estado cede ao Munic&#237;pio policiais militares para que executem a fiscaliza&#231;&#227;o, o policiamento e o controle de tr&#225;fego e o tr&#226;nsito em suas vias terrestres. Portanto, entendemos n&#227;o ser poss&#237;vel estabelecer tempo m&#237;nimo de atividade no Munic&#237;pio para ensejar o direito ao pr&#243;-labore, pois o que &#233; realmente importante &#233; o fato de tratar-se de servidor do Estado prestando servi&#231;o ao Munic&#237;pio. Tal dispositivo acaba por ferir o princ&#237;pio da igualdade, sendo discriminat&#243;rio por tratar de forma desigual os servidores estaduais que atuam no Munic&#237;pio. Al&#233;m disso, no que tange &#224; apresenta&#231;&#227;o do Projeto, h&#225; uma inconstitucionalidade quanto &#224; sua iniciativa, uma vez que a compet&#234;ncia para propor lei autorizadora &#233; privativa do Executivo. Este Centro de Estudos, em outra oportunidade, j&#225; se manifestou sobre situa&#231;&#227;o an&#225;loga, resultando no Parecer CEPAM n&#186; 20.068, de autoria da advogada La&#237;s de Almeida Mour&#227;o, do qual transcrevemos parte:
“O entendimento de que as leis autorizadoras s&#227;o de compet&#234;ncia privativa do Executivo j&#225; foi expresso por esta Funda&#231;&#227;o no Parecer FPFL n&#186; 5.773/79, do qual transcrevemos trecho significativamente elucidativo: ‘Sempre que a Lei Org&#226;nica dos Munic&#237;pios, ao conferir compet&#234;ncia &#224; C&#226;mara, confere-lhe nos termos de ‘autorizar’, est&#225; a se referir &#224; autoriza&#231;&#227;o a ser concedida a ato externo &#224; pr&#243;pria C&#226;mara. Ilogicamente seria se o Legislativo Municipal conferisse autoriza&#231;&#227;o a si pr&#243;prio. Autorizar significa autorizar outrem a. Significa conceder permiss&#227;o para’ (grifamos). No mesmo sentido posicionou-se o STF em decis&#227;o prolatada na Representa&#231;&#227;o n&#186; 1331-6, do Rio Grande do Sul, cujo relator, o Min. Djaci Falc&#227;o, assim se manifestou: ‘(...) a boa interpreta&#231;&#227;o do texto h&#225; de fazer-se no sentido de que a autoriza&#231;&#227;o em si mesma – no que ela se distingue da cria&#231;&#227;o ou do aumento – encontra-se tamb&#233;m reservada &#224; iniciativa do Poder Executivo.
................................................................................................................... Ora, sendo a mat&#233;ria reservada &#224; iniciativa do Poder Executivo, qualquer interfer&#234;ncia do Poder Legislativo importa, conseq&#252;entemente, em ofensa ao princ&#237;pio da separa&#231;&#227;o dos Poderes. ................................................................................................................... A meu ver, h&#225; uma interfer&#234;ncia ileg&#237;tima do Poder Legislativo, criando, inclusive, um constrangimento para o Poder Executivo, que se afasta do exato alcance da harmonia entre os Poderes’ (In: Jurisprud&#234;ncia do Supremo Tribunal Federal. S&#227;o Paulo: LEX, maio/89, n&#186; 125, p. 153) (grifamos)”.
Portanto, a iniciativa para a apresenta&#231;&#227;o do Projeto em an&#225;lise, bem como para solicitar autoriza&#231;&#227;o para firmar o conv&#234;nio &#233; do Chefe do Executivo e n&#227;o do Legislativo, motivo pela qual entendemos que o Projeto de Lei em estudo n&#227;o deve prosperar na C&#226;mara, pois caso isso ocorra e venha a ser aprovado, ser&#225; inserida no ordenamento jur&#237;dico municipal lei cuja constitucionalidade poder&#225; vir a ser questionada judicialmente. &#201; o parecer. S&#227;o Paulo, 10 de dezembro de 2001
FERNANDA TAVARES DE ALMEIDA Advogada De acordo, encaminhe-se.
(*) Parecer elaborado em 4/12/01.
UPPIJ/fta/evn.
21281-2002 - Fernanda Tavares de Almeida
20752-2001 - Fernanda Tavares de Almeida
21598-2002 - Fernanda Tavares de Almeida
21034-2002 - Fernanda Tavares de Almeida
Resumo Expandido _CIC_Fernanda_Nunes revisto

References: artigo 23
 artigo 24
 artigo 26
 artigo 62
 artigo 62
 artigo 1