Source: http://caffedabruzzo.blogspot.com/p/caffe-italia-caffe-europa.html
Timestamp: 2017-11-21 22:59:45+00:00

Document:
Caffè d'Abruzzo: CAFFE' ITALIA / CAFFE' EUROPA
La Basilicata dice no al petrolio e il Governo ricorre alla Corte costituzionale
Il Governo Monti ha impugnato dinanzi alla Corte costituzionale la legge della Regione Basilicata sul petrolio e sul gas. Che quella legge fosse illegittima lo si era già detto: essa viola il principio di leale collaborazione, che sempre deve presiedere ai rapporti tra lo Stato e la Regione.
A leggere, però, il testo del ricorso pubblicato ora sulla Gazzetta Ufficiale si resta perplessi.
Il Consiglio dei ministri sostiene che la legge lucana leda in più punti la Carta costituzionale. Perché – si dice – quella legge invaderebbe la competenza dello Stato sulla tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali; perché violerebbe il principio di buon andamento dell’azione amministrativa e gli obblighi imposti dall’Unione europea; perché, infine, comprometterebbe la libertà di iniziativa economica del privato ed anche il principio di eguaglianza, sotto il profilo della ragionevolezza e della proporzionalità, che in ogni circostanza deve essere osservato nella limitazione di un diritto.
Nel suo ricorso il Governo afferma che la legge sull’energia del 2004 faccia carico allo Stato e alle Regioni di garantire: 1) i livelli essenziali delle prestazioni concernenti l’energia su tutto il territorio nazionale; 2) “l’adeguato equilibrio territoriale nella localizzazione delle infrastrutture energetiche, nei limiti consentiti dalle caratteristiche fisiche e geografiche delle singole Regioni”.
In relazione al primo punto, si sostiene che la legge regionale, “ostacolando lo sviluppo della rete dei gasdotti di interesse nazionale e con essa l’efficiente erogazione di gas, determina l’impossibilità di provvedere alle esigenze fondamentali dei cittadini”. Che c’entra questo con quanto disciplinato dalla legge regionale? La legge della Regione Basilicata si riferisce alla prospezione, alla ricerca e alla coltivazione degli idrocarburi, non già alla distribuzione dell’energia. Il richiamo ai livelli essenziali delle prestazioni appare del tutto fuori luogo, giacché la garanzia di detti livelli è posta dalla legge del 2004 in relazione “alle modalità di fruizione” dell’energia e “ai criteri di formazione delle tariffe e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi”.
Quanto al secondo punto, è fin troppo evidente che la prescrizione sulla localizzazione delle infrastrutture energetiche sia indirizzata non già alla Regione, ma allo Stato, il quale, nel decidere dove dislocare gli impianti, deve, appunto, garantire che si rispetti adeguatamente l’equilibrio territoriale. Proprio ciò di cui si duole la Regione Basilicata!
Il Governo asserisce, poi, che l’art. 52-quinquies, comma 6, del DPR 327/2001, garantisca un’adeguata partecipazione della Regione ai procedimenti autorizzatori, contemplando la possibilità, per la Regione dissenziente, di chiedere sempre “una nuova valutazione dell’opera” e di sottoporre sempre al Governo “una proposta alternativa”. Alla luce di questa previsione legislativa, esso ritiene che il rifiuto di collaborare, riverberandosi “in un appesantimento del procedimento amministrativo” in ragione del fatto che in questo modo si accorderebbe automaticamente alla Regione la possibilità di chiedere una nuova valutazione dell’opera e la presa in considerazione di una proposta alternativa, si traduca in una violazione del principio costituzionale del buon andamento dell’azione amministrativa. Ebbene, anche a non voler considerare che l’art. 52-quinquies faccia riferimento unicamente alle strutture lineari energetiche (gasdotti, elettrodotti, oleodotti), ci sarebbe da chiedersi: si è accorto il Governo – e con esso l’Avvocatura dello Stato che ha redatto il ricorso – che quella previsione legislativa dell’art. 52-quinquies non è più in vigore da tempo? Il decreto sviluppo dello scorso giugno (convertito in legge ad agosto) ha modificato l’art. 52- quinquies: ora la Regione non può più chiedere né una nuova valutazione dell’opera, né che si consideri un progetto alternativo.
Ancora: nel ricorso si dice che la legge della Regione Basilicata viola gli obblighi imposti dall’Unione europea. È sufficiente osservare che la Direttiva europea richiamata dal Governo ha ad oggetto il “mercato” del gas naturale, non la prospezione, la ricerca e la coltivazione degli idrocarburi. Il Governo cita in proposito una disposizione del Preambolo della Direttiva, la cui efficacia normativa – come ogni giurista sa – è del tutto controversa. E però dimentica di citare l’art. 1 della Direttiva, la cui efficacia normativa non può dirsi certo controversa. In esso si legge: “La presente direttiva stabilisce norme comuni per il trasporto, la distribuzione, la fornitura e lo stoccaggio di gas naturale”.
L’ultima questione che resta da affrontare riguarda l’affermata violazione della libertà di iniziativa economica privata e del principio di eguaglianza, sotto il profilo della ragionevolezza e della proporzionalità. Nel ricorso si dice che il “rifiuto aprioristico e totale del rilascio dell’intesa” impedisce “la ponderazione delle singole istanze, necessaria all’assunzione di misure proporzionate alle concrete fattispecie ad esse sottese”. A me pare che, da questo punto di vista, il richiamo al principio di eguaglianza sia inconferente.
Il fatto che la libertà di iniziativa economica possa subire restrizioni e che queste debbano essere proporzionate e non affette da irragionevolezza non dipende, infatti, dall’operatività del principio di eguaglianza, ma dal riconoscimento che della stessa libertà è effettuato in Costituzione e dalla esigenza che questa, in presenza di beni costituzionali contrapposti, non venga sacrificata oltre quanto strettamente necessario; sebbene debba, poi, ricordarsi che, proprio in relazione alla prospezione, alla ricerca e alla coltivazione degli idrocarburi, il diritto dell’Unione europea – che pure il Governo tira in ballo – acconsente a che siano stabilite condizioni e requisiti particolari per l’esercizio di tali attività, se così giustificato da motivi di sicurezza pubblica, pubblica sanità, protezione dell’ambiente e quant’altro.
Consultare gli italiani sull'energia (e sul petrolio)
Da un paio di giorni il Ministero dello sviluppo economico ha avviato una “consultazione pubblica” online sulla strategia energetica del nostro Paese, che resterà aperta fino al 30 novembre prossimo. I motivi di questa scelta sono chiari: il contesto nazionale e internazionale è difficile; la crisi economica attanaglia anche l’Italia; il settore energetico è strategico per le sorti dello Stato; occorre, pertanto, rilanciarlo.
Per rispondere alle domande formulate dal Ministero è necessario indicare le proprie generalità, l’indirizzo e-mail e la società di appartenenza. Dunque, la consultazione pubblica non è indirizzata solo ai cittadini. Ed è legittimo supporre che non sia neppure riservata solo agli italiani, essendo evidente che molte società che operano nel settore energetico sono straniere. La prima domanda che vorrei porre a chi pone domande è: vi pare normale che una società estera venga a dirci in che modo vada sviluppata la strategia energetica nazionale?
Per rispondere alle domande formulate dal Ministero è necessario avere almeno tre lauree. Sfido chiunque a comprendere esattamente una sola delle domande poste. Si dirà: ma per comprendere correttamente quanto chiesto è sufficiente seguire il “documento per la consultazione pubblica” ivi allegato. Bene, apriamo, allora, l’allegato.
Esso si compone di ben 114 pagine e a leggerlo un punto sembra essere abbastanza chiaro: il Ministero dello sviluppo economico non vuol sapere dagli italiani quale strategia energetica occorra mettere in atto per superare la crisi. No. Il Ministero rende noto agli italiani quale strategia energetica nazionale porterà avanti nei prossimi anni. E, piaccia o no, ribadisce a chiare lettere che questa strategia passerà attraverso un rilancio delle attività petrolifere. Come? Per il tramite di una semplificazione degli iter autorizzativi (prevedendo il rilascio di un titolo abilitativo unico); una “rimodulazione” dei limiti di tutela offshore imposti dal codice dell’ambiente (cancellando o riducendo il limite delle 12 miglia marine per le attività petrolifere in mare); il rafforzamento dei “poli tecnologici/industriali” in Emilia-Romagna, Lombardia, Abruzzo, Basilicata e Sicilia (sviluppando ulteriormente i distretti energetici già presenti in detti territori; il che – se tanto mi dà tanto – per l’Abruzzo potrebbe, ad esempio, voler dire rilanciare il progetto sul Centro Oli di Ortona).
Sorvolo su altre questioni più tecniche (e assolutamente discutibili, come ad esempio quella relativa alla disciplina della politica energetica dell’UE dopo l’approvazione del Trattato di Lisbona; al fatto che in sede europea ci sia una “proposta” di direttiva che miri a cancellare la distinzione tra permessi di ricerca e concessione alla coltivazione – come se fosse diritto vigente!) e mi fermo a pag. 114. Mi fermo qui perché le parole finali contenute in questa pagina la dicono lunga sullo spirito che anima l’intero documento: “sarà più importante accelerare la rimozione di ostacoli di natura normativa e autorizzativa alla realizzazione di grandi opere”. Proprio così: ostacoli di natura normativa. Senza che ci si interroghi troppo sul perché di alcune scelte legislative passate. Sul perché, ad esempio, nel 2010 si sia inteso tutelare il mare italiano con i limiti che conosciamo.
È evidente, allora, che se il diritto viene visto come un ostacolo non resti molto da aggiungere. Ed è altresì evidente che, dinanzi a dichiarazioni di questo tipo, anche il valore di una consultazione pubblica lasci il tempo che trova.
Racchiuse in un articolo composto di tre commi, denominato “Provvedimenti urgenti in materia di governo del territorio e per la riduzione del consumo di suolo” (art. 19 septies), le modifiche introdotte ruotano attorno a quest’idea: che la Regione Basilicata, a far data dall’entrata in vigore della legge, non rilascerà più l’intesa per il “conferimento di nuovi titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi”. Previsione, questa, che viene estesa anche “ai procedimenti amministrativi in corso”, con espressa esclusione, però, dei “titoli minerari in essere”.
Certo, l’esercizio delle attività petrolifere si intreccia inevitabilmente ad altre materie (tutela dell’ambiente, tutela della salute, agricoltura, ecc.) e tra queste anche a quella del governo del territorio (si pensi alla disciplina agli impianti). Ma l’oggetto principale dell’art. 19 septies è un altro: l’energia. E la Corte costituzionale ha da tempo chiarito che nel caso in cui siano coinvolti più oggetti il criterio da seguire è quello della prevalenza della materia (v. ad es. sentenze n. 278 del 2010 e n. 331 del 2010).
3. L’energia è materia di competenza legislativa concorrente: lo Stato pone i principi fondamentali della materia, la Regione fa il resto. I margini di azione delle Regioni dipendono, tuttavia, dai concreti spazi lasciati liberi dallo Stato. Non dovrebbe essere così, ma di fatto lo è. Ora, la questione che qui ci occupa attiene alla disciplina delle funzioni amministrative, che la legge dello Stato ha attratto a sé.
Nelle date su indicate, il corpo elettorale si pronunciava sull’abrogazione dell’art. 23-bis del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, il quale limitava fortemente le ipotesi di affidamento diretto dei servizi pubblici locali. A soli 23 giorni dall’esito della consultazione referendaria, veniva emanato il d.l. n. 138/2011 (poi convertito, con modificazioni, dalla legge 14 dicembre 2011, n. 148), che all’art. 4 recava l’ “adeguamento della disciplina dei servizi pubblici locali al referendum popolare e alla normativa dell’Unione europea”. Nonostante la rubrica, la ratio ispiratrice della normativa era assolutamente analoga a quella dell’abrogato art. 23-bis del d.l. n. 112/2008. L’elusione dell’esito referendario ha, dunque, indotto diverse Regioni a proporre impugnazione avverso la nuova regolazione dell’affidamento dei servizi pubblici locali; impugnazione, che la Corte ha accolto con la sentenza in commento, in quanto ha condiviso le censure regionali secondo cui la norma impugnata avrebbe nella sostanza riprodotto la norma oggetto dell’abrogazione referendaria. Anzi, la Corte ha ritenuto che la nuova normativa “rende ancor più remota l’ipotesi dell’affidamento diretto dei servizi” ed, inoltre, “riproduce, ora nei principi, ora testualmente, talune disposizioni contenute nell’abrogato art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008”.
Il “decreto sviluppo” e gli idrocarburi: un colpo al cerchio e uno alla botte
La bozza di “decreto sullo sviluppo”, circolata sul web appena una settimana fa, si proponeva di aggiungere all’art. 6, comma 17, del codice dell’ambiente, una breve disposizione, con cui si diceva che i divieti posti alla ricerca, prospezione e coltivazione di idrocarburi liquidi e/o gassosi, relativi alle 12 o alle 5 miglia marine, si applicassero non a tutti i procedimenti autorizzatori in corso, ma solo a quelli relativi ai permessi di ricerca. Ciò, qualora avesse trovato conferma, avrebbe comportato che unicamente i procedimenti relativi ad istanze di coltivazione già in corso restassero (nuovamente) autorizzati. Ora, invece, il testo licenziato dal Governo il 15 giugno scorso (recante “misure urgenti per la crescita del Paese”) non si limita ad aggiungere all’art. 6, comma 17, una disposizione, ma finisce per riscrivere completamente la disciplina introdotta con il “decreto Prestigiacomo” nel 2010. Con due conseguenze assolutamente degne di nota. Anzitutto, con esso si sancisce il divieto di cercare ed estrarre gas e petrolio “nelle zone di mare poste entro dodici miglia dalle linee di costa lungo l’intero perimetro costiero nazionale e dal perimetro esterno delle suddette aree marine e costiere protette”. Ciò comporta che il precedente limite delle 5 miglia marine – relativo per l’innanzi solo alle attività petrolifere – venga ora portato a 12 miglia e che esso concerna non solo il petrolio, ma anche il gas. In secondo luogo, nonostante si mantenga intatto il divieto di cercare ed estrarre idrocarburi nelle aree marine e costiere protette e sebbene il limite sia ora più esteso (da 5 a 12 miglia) per tutta la fascia costiera italiana, il comma riscritto dal Governo stabilisce, tuttavia, che il divieto di cercare ed estrarre idrocarburi non tocchi quei procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del “decreto Prestigiacomo”. Questo vuol dire che, in modo retroattivo, esso fa salvi i procedimenti autorizzatori già in corso prima del 26 agosto 2010, data di entrata in vigore del decreto legislativo (adottato dal Governo il 29 giugno dello stesso anno). Procedimenti, questi, che, interdetti prima dal “decreto Prestigiacomo”, potranno ora proseguire indisturbati verso la meta che li attende.
Insomma, sarebbe proprio il caso di dirlo: il “decreto sullo sviluppo”, così disponendo, finisce per dare un colpo al cerchio e uno alla botte.
L'Unione fa la forza: i piccoli comuni e la sfida del Patto di stabilità
1. Come si è giunti all’approvazione dell’emendamento sulla responsabilità civile dei magistrati. – Com’è noto, nella fase di conversione in legge del Decreto “Cresci-Italia” (D.L. n. 1/2012) – varato dal Governo Monti per porre rimedio alla recessione della nostra economia – un deputato leghista (Gianluca Pini) ha proposto un emendamento al medesimo e, grazie allo “scudo” del voto segreto, PDL e Lega hanno riesumato la loro “antica” alleanza pre-Governo Monti, deliberando assieme l’approvazione della modifica.
Una prima perplessità che sorge in riferimento a questo emendamento riguarda l’omogeneità della problematica ivi disciplinata con il resto del testo del Decreto “Cresci-Italia”. L’emendamento appare, invero, del tutto “fuori-sede”, perché non presenta alcun collegamento con le impellenti necessità a cui il decreto (e, poi, la legge di conversione) era chiamato a far fronte.
Allora, si è detto che la norma andava scritta, perché trovava giustificazione negli obblighi europei pendenti in capo all’Italia. L’osservazione è parzialmente vera: tutto nasce dalla sentenza Traghetti del Mediterraneo del 2006. Nell’occasione, la Corte di Giustizia dell’Unione europea ritenne che lo Stato italiano avesse violato il Trattato perché la sua Corte di Cassazione non aveva applicato correttamente il diritto europeo. Da ciò derivò la condanna al risarcimento a carico dello Stato italiano. In senso non dissimile si è di recente pronunciata nuovamente la Corte di Giustizia (sentenza 24 novembre 2011, C-379/10). Ora come allora, la Corte ha stabilito che il diritto dell’Unione osta ad una normativa nazionale (come quella italiana della Legge n. 117/1988), che limiti la sussistenza della responsabilità dello Stato membro ai soli casi di dolo o colpa grave del giudice, ove detta limitazione conduca ad escludere la sussistenza di tale responsabilità nel caso in cui sia stata commessa una violazione manifesta del diritto vigente. Questo significa che, indipendentemente da ogni giudizio interno sull’operato del magistrato, la Corte di Giustizia UE è abilitata a condannare lo Stato italiano per aver leso i diritti del cittadino nell’applicazione del diritto europeo, per il tramite dei suoi magistrati. Non così, invece, quando l’errore coinvolga norme di diritto interno. In questo caso, la Corte di Giustizia nulla può, ma sarà – tutt’al più – lo Stato a dover equamente riparare il danno creato dal suo giudice. Dunque, se l’Unione europea c’entra qualcosa in questa vicenda, ciò è solo per la parte relativa al diritto europeo.
La necessità di una riforma della normativa italiana in materia di responsabilità civile dei magistrati dipende, perciò, non tanto dal fatto che ce lo “chieda” l’Unione europea, quanto dalla circostanza che il cittadino italiano verrebbe a ricevere una tutela differenziata per situazioni che, in realtà, sono analoghe. Anche se non sembra che l’emendamento riesca nell’obiettivo.
2. Le innovazioni apportate dalla nuova disciplina. – Si può ora passare ad esaminare nel merito il provvedimento. L’emendamento introdotto modifica, nello specifico, l’articolo 2 della legge 13 aprile 1988, n. 117. Per i lettori più esigenti, nella tabella in calce al presente articolo sono evidenziate le differenze: in corsivo le aggiunte; in neretto le sostituzioni.
Si possono riscontrare cinque variazioni.
La prima riguarda la c.d. “legittimazione passiva” all’azione (cioè, la cerchia dei soggetti che possono essere convenuti in giudizio). L’azione – se l’emendamento passerà con successo anche il vaglio del Senato – non sarà più proponibile solo contro lo Stato, bensì anche “contro il soggetto riconosciuto colpevole” (comma 1). L’aggiunta di questo inciso dà luogo a un dilemma interpretativo. Da un lato, sembrerebbe voler dire che il cittadino leso da casi di “mala-giustizia” (sia consentito attingere dal vocabolario giornalistico) può agire direttamente nei confronti del magistrato (o del collegio di magistrati) che ha posto in essere l’errore, senza dover prima convenire in giudizio lo Stato (che, poi, si rivale sul magistrato). Ma, dall’altro lato, non è ben comprensibile cosa richieda la norma, quando dice che il soggetto contro cui si agisce deve essere “riconosciuto colpevole”. La locuzione sembrerebbe alludere, infatti, ad un previo riconoscimento di responsabilità del magistrato prima di poter agire contro lo stesso; nel qual caso, nulla cambierebbe, allora, rispetto all’attuale disciplina. Sembrerebbe, tuttavia, preferibile la prima opzione interpretativa, perché alla variazione del testo della disposizione deve necessariamente corrispondere una modifica normativa, altrimenti questa sarebbe inutiliter data (c.d. canone interpretativo del legislatore non ridondante).
Ciò nonostante, non si capisce a cosa giovi l’azione diretta. Solo un avvocato piuttosto maldestro potrebbe consigliare al suo cliente di aggredire in luogo dello Stato. Anzitutto, perché lo Stato è più solvibile. Aggredire, invece, il patrimonio di una persona fisica può dar luogo ad alcuni problemi, che dipendono dalle vicende personali del debitore. Inoltre, permanendo intatta la restante parte della legge, e, in particolare, l’art. 8, sembrerebbe continuare a vigere la regola secondo cui il magistrato non è responsabile dei danni arrecati nell’esercizio delle sue funzioni, se non nel limite di 1/3 della propria annualità (netta) di stipendio. Un esempio per chiarire il dato: se incorrendo in errore il magistrato ha provocato un danno per un milione di euro e il suo stipendio è pari a 45.000 euro netti l’anno, il cittadino potrebbe rivendicare da lui solo 15.000 euro (si badi: non per anno, ma in totale!).
Le restanti quattro modifiche incidono sulla disciplina dei presupposti – oggettivi e soggettivi – che possono dar luogo alla responsabilità civile del magistrato. Tuttavia, non è avventato dire che nulla (o quasi nulla) aggiungano alla previgente disciplina. Non la specificazione secondo cui “costituisce dolo il carattere intenzionale della violazione del diritto” (comma 1), essendo questa una nozione già presente nel nostro ordinamento e generalmente valida. Non la modificazione del comma 2 (che stabilisce quando l’erronea attività di valutazione del fatto e delle prove possa dar luogo a responsabilità del magistrato), posto che quanto ivi inserito era già deducibile dalla lettura congiunta dei commi 2 e 3 del precedente testo. Infine, neppure la disposizione secondo cui il magistrato risponde civilmente, non solo per gli errori commessi con dolo o colpa grave, ma anche nei casi di manifesta violazione del diritto muta granché i presupposti al ricorrere dei quali può essere affermata la responsabilità del magistrato. Questa conclusione scaturisce, infatti, dalla definizione che della manifesta violazione del diritto dà il legislatore dell’emendamento (comma 3-bis). In particolare, ai fini della sua sussistenza, deve essere valutato:
1) se il giudice abbia tenuto conto di tutti gli elementi che caratterizzano la controversia sottoposta al suo sindacato con particolare riferimento al grado di chiarezza e di precisione della norma violata;
2) il carattere intenzionale della violazione;
3) la scusabilità o inescusabilità dell’errore di diritto;
4) in caso di violazione del diritto dell’Unione europea, si deve tener conto se il giudice abbia ignorato la posizione adottata eventualmente da un’istituzione dell’Unione, non abbia osservato l’obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267, terzo paragrafo, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nonché se abbia ignorato manifestamente la giurisprudenza della Corte di giustizia.
Il punto sub 4) è l’unico effettivamente collegato con gli obblighi incombenti in capo all’Italia, in virtù della sua partecipazione all’Unione europea. Ed è anche l’unico degno di apprezzamento. La modifica sub 2), invece, è del tutto inutile, perché si riferisce ad un’ipotesi di dolo del giudice, già risarcibile ai sensi della precedente normativa. Quanto alle modifiche sub 1) e 3), esse sono elencate separatamente, sebbene siano collegate, perché il grado di scusabilità (o inescusabilità) dell’errore dipende proprio dal grado di chiarezza della norma violata. E però non si comprende come questa ipotesi si distingua da quella – già vigente – del comma 3, numero 1, laddove viene detto che il magistrato risponde, a titolo di colpa grave, qualora egli abbia posto in essere una grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile.
Non sembra, infatti, che vi siano grossi spostamenti sul lato del presupposto oggettivo della responsabilità, se all’ipotesi della “grave” violazione si aggiunge quella della “manifesta” violazione. Né ve ne sono dal lato del presupposto soggettivo della responsabilità, se la violazione deve essere “determinata da negligenza inescusabile” (testo già vigente) o se deve valutarsi il grado di “scusabilità o inescusabilità dell’errore di diritto”.
Sembra, perciò, doveroso emettere un giudizio di pressoché totale inutilità della riforma, poiché dalla sua lettura non emergono soluzioni di continuità rispetto al pre-vigente sistema, salvo che per la parte in cui si riferisce alla violazione del diritto dell’Unione europea e per la possibilità di citare direttamente in giudizio il magistrato (sebbene, come già rilevato, questa scelta non sia conveniente e, quindi, non sembra verosimile che verrà seguita).
3. Prospettive di riforma. – È evidente che nell’ordinamento italiano vi sia la necessità di intervenire sul tema della responsabilità civile dei magistrati, in quanto l’esercizio della funzione giurisdizionale non deve poter giustificare privilegi di sorta; tuttavia, occorre anche stare attenti a non varare riforme avventate (o, magari, quasi del tutto inutili, come quella in commento), che non badino alla peculiare funzione svolta dalla magistratura in Italia e, in generale, nello Stato di diritto.
Uno dei primi retaggi da rimuovere è, ad esempio, quello relativo alla fase di ammissibilità del giudizio instaurato avverso lo Stato per danni cagionati nell’esercizio della funzione giurisdizionale. Questo è un inutile aggravio per il cittadino, potendo l’ammissibilità e il merito essere trattati nella stessa fase processuale. Peraltro, anche abolendo questo giudizio “preliminare”, i magistrati continuano ad essere sufficientemente garantiti dalla circostanza che sono giudicati da loro pari (né potrebbe essere diversamente). Trattamento, questo, che non è comune a nessun’altra categoria. Deve, però, essere mantenuta la necessità di aggredire prima lo Stato. L’azione diretta nei confronti del magistrato (introdotta dall’emendamento) potrebbe, infatti, costituire una continua minaccia, che osterebbe ad uno svolgimento sereno della funzione giurisdizionale. Tuttavia, qualora lo Stato venga condannato per l’illegittimo operato del magistrato, vi deve essere la rivalsa di questi verso il magistrato. Tale possibilità è già prevista dall’attuale normativa, ma un’eventuale riforma dovrebbe prevedere un più pregnante obbligo di rivalsa in capo allo Stato, la quale non dovrebbe più essere limitata nell’ammontare, per basilari ragioni di eguaglianza. In assenza di tali interventi, il magistrato non verrebbe adeguatamente “responsabilizzato” nell’esercizio delle sue funzioni.
A questi opportuni cambiamenti non può opporsi, come taluno fa, l’esito del referendum del 1987. La Corte costituzionale, infatti, nell’occasione chiarì che vi possono essere diversi modi per conciliare l’indipendenza della magistratura, l’esercizio della funzione giudicante, il diritto di difesa dei cittadini eventualmente lesi da quest’ultima e il principio di eguaglianza (nel senso di equiparazione di responsabilità fra i magistrati, le altre categorie di funzionari pubblici e –perché no? – tutti gli altri cittadini). Ma non sembra che l’emendamento recentemente adottato vada nella migliore direzione. Da ciò, la speranza che non venga approvato anche in Senato.
1. Chi ha subìto un danno ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato con dolo o colpa grave nell'esercizio delle sue funzioni ovvero per diniego di giustizia può agire contro lo Stato per ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e anche di quelli non patrimoniali che derivino da privazione della libertà personale.
1. Chi ha subìto un danno ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato in violazione manifesta del diritto o con dolo o colpa grave nell'esercizio delle sue funzioni ovvero per diniego di giustizia può agire contro lo Stato e contro il soggetto riconosciuto colpevole per ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e anche di quelli non patrimoniali che derivino da privazione della libertà personale. Costituisce dolo il carattere intenzionale della violazione del diritto
2. Salvo i casi previsti dai commi 3 e 3-bis nell'esercizio delle funzioni giudiziarie non può dar luogo a responsabilità l'attività di valutazione del fatto e delle prove
Il Ministro dell'ambiente Clini e il problema del petrolio
Il Ministro dell’ambiente Clini, intervenendo alla VII edizione della manifestazione “Mediterre” di Bari, ha dichiarato che non vi è alcuna possibilità di bloccare le ricerche di petrolio in mare: la posizione del Governo al riguardo resta “quella della legge”, che “stabilisce delle regole” e “va applicata”. Chiunque pensasse di intraprendere una battaglia contro le ricerche del petrolio perderebbe in partenza. Non ci potrebbe essere alcun divieto in proposito, perché “questo va contro direttive e contro regole europee”. Del resto, la legge dello Stato è già ampiamente garantista. Essa contiene “norme di salvaguardia” per l’ambiente e assicura la partecipazione degli Enti locali nel procedimento, che mette capo al rilascio dei permessi e delle autorizzazioni: “la procedura di valutazione di impatto ambientale prevede sempre l’inchiesta pubblica” e gli enti locali vengono sempre “sentiti per legge”. Di ciò se ne tiene “naturalmente” conto. Per queste ragioni occorre difendere la legge strenuamente. Se invece si ritiene che essa “non sia sufficiente, si entra in una situazione che non fa bene all’ambiente, perché si aprono degli spazi che io non saprei dire da che parte vanno poi a chiudersi”. In altre parole: vietare il petrolio sarebbe impossibile perché contrasterebbe con il diritto dell’Unione europea. In ogni caso, non si capisce di cosa ci si debba dolere: la legge italiana tutela già l’ambiente ed è garantista al punto tale che persino gli enti locali possono esprimere il proprio punto di vista in occasione del rilascio dei permessi e delle autorizzazioni.
A parere del Ministro, la legge contiene delle regole e va applicata. Anche la Costituzione, aggiungerei. In questo annoso e stanco dibattito lo si dimentica quasi sempre. Come se la Carta costituzionale non prevedesse a chiare lettere che la competenza legislativa per il settore energetico spetti allo Stato e alle Regioni assieme e che lo Stato sia tenuto a fissare solo i principi fondamentali della materia. Come se essa non stabilisse che la potestà regolamentare spetti unicamente alla Regione. Come se essa non sancisse che l’esercizio delle funzioni amministrative spetti agli Enti locali e solo in via eccezionale allo Stato.
Ma ammettiamo pure che non sia così. Ammettiamo che la Costituzione sia cartastraccia, che la questione sia più complessa e che non si possa pensare di risolvere tutto in modo così schematico. Ammettiamo, cioè, che lo Stato debba fare tutto: adottare le leggi, adottare i regolamenti, rilasciare i permessi e le autorizzazioni. Nel 2003, la Corte costituzionale aveva osservato che l’invasione della competenza legislativa delle Regioni da parte dello Stato costituisce una deroga legittima “solo se la valutazione dell’interesse pubblico sottostante (…) sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità, e sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata”. Ed ha aggiunto che occorre seguire un iter “in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà”. Nella successiva sentenza n. 383 del 2005, in relazione alle funzioni amministrative e proprio con riguardo al problema del petrolio, ha poi chiarito che “dovendosi individuare un organo adeguatamente rappresentativo delle Regioni, ma anche degli Enti locali, (…) emerge come naturale organo di riferimento la Conferenza unificata”. Con la precisazione ulteriore che l’accordo “fra gli organi statali e il sistema delle autonomie territoriali rappresentato in sede di Conferenza unificata” debba darsi nella forma dell’intesa “in senso forte”. Ebbene, non mi pare che la legge dello Stato vada esattamente in questa direzione. Né mi pare che i regolamenti e gli atti amministrativi generali siano adottati di intesa con le Regioni e gli Enti locali. E neppure che nel rilascio dei permessi e delle concessioni gli Enti locali siano realmente coinvolti.
Si dirà: ma il Ministro Clini si riferiva alle attività in mare, non a quelle in terraferma. Ora, a parte il fatto che non si comprende per quale motivo le Regioni e gli Enti locali non dovrebbero avere alcuna competenza sul mare (territoriale) (come se la Costituzione ripartisse le competenze legislative e amministrative tra lo Stato e le Regioni secondo il criterio della terraferma o del mare), vorrei osservare che proprio in relazione alle attività in mare la legge dello Stato nega ogni diritto di partecipazione agli enti territoriali (Regione compresa). Forse il Ministro alludeva alla partecipazione al procedimento di valutazione di impatto ambientale. Che, però, non mi pare una gran cosa. Soprattutto se si tiene presente che la ricerca del petrolio in mare non sempre è sottoposta automaticamente a VIA. Lo è necessariamente solo quando ciò avvenga attraverso la tecnica della perforazione del pozzo esplorativo.
Il Ministro sostiene che la legge “stabilisce delle regole” e che non va modificata. Pena il rischio di entrare in uno stato di incertezza. Vogliamo verificare il tasso di certezza che discende dalla normativa vigente e da quel che accade talvolta in concreto? L’attuale disciplina della materia è recata dalla legge n. 99 del 2009, che ha modificato sul punto la legge n. 239 del 2004. In ordine alla ricerca in terraferma, essa stabilisce che il permesso di ricerca del gas e del petrolio è rilasciato a seguito di un procedimento unico cui partecipano tanto lo Stato quanto la Regione interessata. Una volta che il permesso sia accordato, di ciò è data comunicazione ai Comuni (giusto perché la legge garantirebbe la partecipazione degli Enti locali). Ottenuto il permesso di ricerca, la società petrolifera può fare una cosa sola: svolgere attività di “prospezione” ossia eseguire “rilievi geologici, geofisici e geochimici (…) con qualunque metodo o mezzo, e ogni altra operazione, volta al rinvenimento di giacimenti, escluse le perforazioni dei pozzi esplorativi”.
In base al “permesso di ricerca” non è possibile, dunque, cercare gas o petrolio ricorrendo alla perforazione dei pozzi. Per fare questo occorre che la società petrolifera ottenga una apposita autorizzazione da parte del Ministero. In questo caso, la legge prevede, però, che il progetto sia previamente sottoposto a valutazione di impatto ambientale e che (questa volta sì) al rilascio dell’autorizzazione partecipino anche la Regione e gli Enti locali. Una logica non molto dissimile ispira, inoltre, anche la ricerca degli idrocarburi in mare. Con un’unica importante differenza: che al procedimento che mette capo al permesso e all’eventuale autorizzazione non partecipano né la Regione né gli Enti locali.
Fin qui la legge. Se, però, si passa a vedere quanto dispongono il Decreto del Ministro dello sviluppo economico e quello del Direttore generale per le risorse minerarie ed energetiche (adottati nel 2011 ed anche in questo caso senza il rispetto delle condizioni stabilite dalla Corte costituzionale nella sentenza che si richiamava più sopra) si entra già in una prima fase di incertezza, in quanto si scopre che esisterebbero due tipi di permessi: quello di “ricerca” e quello di “prospezione”. Come se la legge del 2009 non avesse abrogato, sul punto, la precedente disciplina recata dalla legge n. 9 del 1991. Ma è solo un esempio. Guardiamo ora a quel che accade talvolta in via di prassi. Sul Bollettino ufficiale della Regione Abruzzo n. 68 dell’11 novembre 2011 si è reso noto che in Regione è pervenuta una istanza di permesso di ricerca denominato “Villa Mazzarosa”. Nell’avviso si afferma che detto permesso avrebbe ad oggetto “lo svolgimento di studi geologici e interpretazione di linee sismiche (…) volti a determinare l’ubicazione di un prospetto a gas nel sottosuolo” e che, sebbene nell’area interessata dalla ricerca insistano “zone protette”, “esse non saranno interessate da attività di perforazione e/o registrazione sismica”. La Regione chiede, quindi, a “chiunque” abbia interesse di esprimersi sulla opportunità di sottoporre a VIA tale progetto.
Ora, come si è detto, il permesso di ricerca di per sé non comporta alcuna perforazione. Se si vuol cercare gas o petrolio perforando, occorre che si sia in possesso di una autorizzazione ad hoc. E poiché l’autorizzazione ad hoc alla perforazione deve essere preceduta da una valutazione di impatto ambientale del progetto occorre dirlo senza mezzi termini. Dall’avviso diramato dalla Regione, però, non si capisce se si perforerà. O meglio: a leggere attentamente l’avviso si capisce che non si perforerà nelle aree protette, non che non si perforerà in assoluto. Del resto, basterebbe leggere attentamente lo studio preliminare ambientale presentato dalla società petrolifera per capire che certamente lo si farà. Ma se così è, allora, perché chiedere se sia il caso di sottoporre il progetto a valutazione di impatto ambientale? La Regione non dovrebbe neppure chiederlo. Dovrebbe farlo e basta.
Ma c’è un’altra questione, forse la principale, che vorrei chiarire. Il Ministro sostiene che non vi è alcuna possibilità di bloccare le ricerche di petrolio in mare perché ciò contrasterebbe con il diritto dell’Unione europea. Eppure il diritto europeo è chiaro al riguardo. In base ad una Direttiva del 1994, cui l’Italia ha dato attuazione nel 1996, ogni Stato membro non solo ha la facoltà di stabilire condizioni e requisiti per l’esercizio delle attività petrolifere se così giustificato da motivi di sicurezza nazionale, sicurezza pubblica, pubblica sanità, sicurezza dei trasporti, protezione dell’ambiente, tutela delle risorse biologiche e del patrimonio nazionale avente valore artistico, ecc. (art. 6), ma ha anche “il diritto di determinare (…) le aree da rendere disponibili” all’esercizio delle attività stesse (art. 2). Cosa impedirebbe, dunque, allo Stato italiano di chiudere l’Adriatico alle attività petrolifere? Sarebbe sufficiente notificare alla Commissione europea questa volontà (art. 9). E l’Unione europea non potrebbe che prenderne atto.
Dire l'agricoltura, vendere la natura
Il testo del decreto-legge sulle liberalizzazioni, pubblicato ieri sulla Gazzetta ufficiale, non contiene più l’articolo relativo alle modifiche del codice dell’Ambiente sugli idrocarburi. Ora resta in piedi solo l’art. 16, che concerne lo sviluppo delle risorse energetiche e minerarie nazionali strategiche. Gli ambientalisti, si dirà, potranno finalmente dormire sonni tranquilli. Chissà, forse. L’art. 66 del decreto, intanto, contiene alcune disposizioni che disciplinano la dismissione di terreni demaniali agricoli e a vocazione agricola. Non è una novità assoluta, certo. Già la legge di stabilità dello scorso anno, come modificata dal decreto “Salva-Italia”, recava previsioni analoghe a quelle contenute nel provvedimento licenziato dal Governo. Tuttavia, la disciplina contenuta nella legge di stabilità risulta ora lievemente modificata. Vediamo quel che si prevede.
Ogni anno, il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali adotterà un decreto volto alla individuazione di terreni agricoli e a vocazione agricola di proprietà dello Stato e degli Enti pubblici nazionali. Questi beni saranno venduti a cura dell’Agenzia del demanio con procedura negoziata senza bando, nel caso in cui l’immobile possieda un valore inferiore a 100.000 euro, oppure mediante asta pubblica, qualora detto valore sia pari o superiore ai 100.000 euro. Lo stesso è previsto per le Regioni, le Province e i Comuni, che, anche su richiesta dei soggetti interessati, potranno vendere i beni di loro proprietà: quelli agricoli e a vocazione agricola e quelli trasferiti loro dallo Stato, ai sensi del decreto legislativo n. 85 del 2010. Se lo vorranno, anche essi potranno rivolgersi all’Agenzia del demanio e conferire a questa “mandato irrevocabile a vendere”. Quanto ricavato dalla vendita sarà destinato alla riduzione del debito pubblico. Sui beni posti in vendita, è detto nel decreto, i giovani imprenditori agricoli, e cioè coloro che hanno un’età compresa tra i 18 e i 35 anni, vanteranno comunque un diritto di prelazione.
L’art. 66 stabilisce che potranno essere venduti anche “terreni ricadenti all’interno di aree protette di cui alla legge 6 dicembre 1991, n. 394”. In questo caso, l’Agenzia del demanio dovrà acquisire “preventivamente l’assenso alla vendita da parte degli enti gestori delle medesime aree”. Ai terreni venduti non potrà attribuirsi una destinazione urbanistica diversa da quella agricola prima che siano trascorsi venti anni “dalla trascrizione dei relativi contratti nei pubblici registri”.
Stando a quanto si legge all’art. 66, comma 6, del decreto, sembra doversi dire che la vendita potrà avere ad oggetto quei “terreni” (agricoli e a vocazione agricola?), che ricadano entro ogni tipo di area protetta. Questo lo si capisce dal fatto che il decreto rinvii senza specificare alcunché alla legge n. 394 del 1991 sulle aree protette. Qualora si tratti di un’area protetta regionale la decisione a vendere, previo assenso dell’Ente gestore, spetterà presumibilmente alla Regione; la quale suggerirà al Ministero quali terreni agricoli e a vocazione agricola dovranno essere indicati nel decreto ministeriale. Anche in questo caso, i giovani imprenditori agricoli avranno un diritto di prelazione sui terreni venduti. Il che lascia pensare che il loro diritto di prelazione prevarrà sul diritto di prelazione che, in relazione ad un Parco nazionale, è normalmente riconosciuto all’Ente Parco (art. 15, legge n. 394 del 1991).
Una volta acquistato il terreno, esso non potrà avere una destinazione urbanistica diversa da quella agricola. Ma ciò solo per venti anni. Dopodiché su quel terreno acquistato si potrà fare altro. Ma cosa? Nel caso delle aree protette sarebbe da ritenere che, anche dopo venti anni, il terreno non possa comunque avere una destinazione urbanistica incompatibile con le prescrizioni della legge n. 394 del 1991. Una diversa conclusione aprirebbe, infatti, ad effetti aberranti.
Il decreto, come si è detto, prevede che anche le Regioni e gli Enti locali potranno procedere alla vendita di beni di loro proprietà: quelli agricoli e a vocazione agricola e quelli trasferiti loro dallo Stato, ai sensi del decreto legislativo n. 85 del 2010. Quali sono questi beni lo dice l’art. 5 del decreto legislativo appena citato: i beni appartenenti al demanio marittimo, nonché quelli appartenenti al demanio idrico. In questo caso, tuttavia, non è chiaro se anche a detti beni si applichi il vincolo della destinazione agricola. Anche perché, eccezion fatta per l'acquacoltura, per la natura che è propria di detti beni non si vede in che senso essi potrebbero avere una destinazione agricola o una vocazione agricola. Se così fosse, però, non occorrerebbe neppure attendere venti anni. E, forse, chi comprerà farà di essi ciò che vorrà. Potrà liberamente disporre del lido del mare, della spiaggia, di un fiume, di un lago o di un torrente?
Gli idrocarburi e il decreto-legge sulle liberalizzazioni
La bozza di decreto-legge, che circolava ieri sul web, conteneva tre articoli dedicati alla spinosa questione degli idrocarburi. Essi si proponevano: di “favorire gli investimenti per lo sviluppo delle risorse energetiche nazionali strategiche di idrocarburi” (art. 20), di modificare il comma 6 dell’art. 17 del Codice dell’ambiente (art. 21) e di semplificare e liberalizzare le attività di prospezione, di ricerca e di coltivazione degli idrocarburi (art. 22). La disciplina recata in proposito dalla bozza di decreto ha destato, com’è noto, viva preoccupazione presso le associazioni ambientaliste italiane e, più in generale, presso l’opinione pubblica. Preoccupazione, questa, che, con il passare delle ore, è andata tuttavia rarefacendosi, grazie ad un comunicato diramato dal Ministero dell’Ambiente, con cui si è affermato: “le indiscrezioni relative a norme sulle trivellazioni in mare per le ricerche petrolifere che sarebbero inserite nel cosiddetto “decreto liberalizzazioni” sono prive di fondamento. A questo proposito il Ministro dell’Ambiente fa presente che la protezione del mare e delle coste è la priorità del nostro lavoro di queste ore”.
Sul sito de “Il Fatto Quotidiano” è possibile prendere visione del testo del decreto-legge sulle liberalizzazioni, licenziato dal Consiglio dei Ministri nella giornata di oggi. Alla lettura del testo varato si scopre che dei tre articoli inizialmente dedicati agli idrocarburi solo uno è stato soppresso: quello relativo alla “semplificazione e liberalizzazione delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi” (art. 22). Almeno per il momento, giacché occorrerà vedere se poi il contenuto di detto articolo non passerà sotto mentite spoglie nel decreto sulla semplificazione amministrativa, che il Governo approverà la settimana prossima. Quanto agli altri due, essi restano sostanzialmente in piedi, sebbene parzialmente modificati: il primo, e cioè quello sugli investimenti, reca solo una lieve, ma importante, modifica; il secondo, invece, risulta dimezzato.
L’attuale art. 17, infatti, reca solo due commi rispetto ai quattro di cui si componeva l’art. 20 della bozza: esso, cioè, lascia immutato il divieto di svolgimento delle attività di ricerca, prospezione e coltivazione degli idrocarburi liquidi e gassosi entro le 12 miglia marine (a partire dal perimetro esterno delle aree marine e costiere protette) e non modifica l’attuale riferimento alle linee di base (anziché di costa), necessarie per determinare le cinque miglia marine, entro le quali non è possibile esercitare le (sole) attività petrolifere.
Il problema, tuttavia, è quel che resta. L’articolo 17 stabilisce: “L’art. 6, comma 17, primo periodo del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 è sostituito dal seguente: “Ai fini della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, sono vietate le attività di ricerca, di prospezione nonché di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi di cui agli articoli 4, 6 e 9 della legge 9 gennaio 1991, n. 9, da svolgersi all’interno delle acque delimitate dal perimetro delle aree protette individuate con decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare da emanarsi entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. L’elenco viene aggiornato con cadenza annuale; nel caso di istituzione di nuova area protetta restano efficaci i titoli abilitativi già rilasciati”. All’articolo 6, comma 17, sesto periodo, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, dopo le parole “stessa data” sono aggiunte le seguenti parole “in base ai quali possono essere rilasciati i provvedimenti conseguenti o comunque connessi ai titoli stessi, compresi le proroghe e il rilascio delle concessioni conseguenti a un rinvenimento a un permesso di ricerca già rilasciato”.
Ebbene, con questo articolo del decreto-legge il divieto di esercitare attività di ricerca, prospezione e coltivazione degli idrocarburi viene circoscritto alle sole acque interne alle aree protette: esso non fa più menzione delle “aree costiere”. Questo potrebbe voler dire, ad esempio, che una riserva naturale come quella del Borsacchio (Abruzzo) non sarà più tutelata. Senza contare che, almeno per quanto riguarda l’Abruzzo, aver cancellato anche il riferimento alle aree “a qualsiasi titolo protette per scopi di tutela ambientale, in virtù di leggi nazionali e regionali o in attuazione di atti e convenzioni internazionali” potrebbe – quale effetto indiretto – indebolire la già debole tutela apprestata dalla legge n. 48 del 2010 sul petrolio. C’è da chiedersi: con quali conseguenze per il costituendo Parco nazionale della Costa teatina?
L’art. 17 precisa, poi, che nel caso di istituzione di nuova area protetta resteranno efficaci i titoli abilitativi già rilasciati. Nel qual caso, se ben inteso, il divieto di esercizio di quelle attività resterà circoscritto alle sole 5 miglia marine e non già alle 12, qualora dalle 6 miglia marine in poi si esercitasse una qualsiasi attività petrolifera. Mentre, è chiaro, nessuna tutela vi sarebbe qualora, nonostante l’istituzione di una nuova area protetta, le attività concernessero il gas.
Ma non è tutto. Il divieto delle attività di ricerca, di prospezione e di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi “all’interno delle acque” delle aree protette è posto con riferimento ad aree da individuare con decreto del Ministero dell’Ambiente. Aver cancellato il riferimento alle leggi regionali comporterà che non qualunque area che la Regione riterrà meritevole di tutela sarà necessariamente interessata dal divieto. È il Ministro dell’ambiente che lo deciderà. E lo farà entro 90 giorni dall’avvenuta conversione in legge del decreto-legge da parte del Parlamento. In questo modo, al momento della conversione del decreto, i parlamentari non saranno in condizione di sapere quali aree saranno effettivamente tutelate dal divieto: essi finiranno per approvare, di fatto, una sorta di delega “in bianco”.
Infine, due parole sul secondo comma dell’art. 17. La modifica al Codice dell’ambiente, introdotta nel 2010, stabiliva che i divieti previsti dall’art. 6 si applicassero anche ai procedimenti in corso. Ciò, tuttavia, non avrebbe interessato i titoli abilitativi già rilasciati alla data di entrata in vigore della modifica stessa. Ora invece si aggiunge che anche i provvedimenti conseguenti o comunque connessi ai titoli già rilasciati – proroghe comprese – non saranno interessati dal divieto. Così come non lo saranno le concessioni conseguenti ad un permesso di ricerca di idrocarburi già rilasciato.
La riforma dell'apprendistato: l'illusione di un contratto a tempo indeterminato per tutti
Con sentenza del 4 ottobre 2001, la Corte di Giustizia dell’Unione europea si è pronunciata sul problema della trasmissione delle partite di calcio della Premier League (equivalente della nostra serie A) da parte di gestori di pub e ristoranti inglesi
La Football Association Premier League (FAPL) è la società che gestisce il massimo campionato di calcio inglese. Essa stabilisce il calendario delle partite e le squadre ammesse e gestisce la vendita dei diritti alla trasmissione delle partite alle piattaforme satellitari e digitali (nel caso di specie sky .
Crisi dell'euro, crisi della politica
Regno Unito e Unione Europea: lo European Union Act 2011
1. Lo Statuto della Lombardia è stato uno degli ultimi ad essere approvato e ciò ha permesso agli esperti ed ai consiglieri lombardi di muoversi sulla strada tracciata dalla Consulta. La Commissione speciale per lo Statuto della Lombardia ha iniziato i propri lavori il 27 febbraio 2007 per regalare alla Regione un testo al passo coi tempi che rimpiazzasse quello approvato nel 1971. Dopo circa un anno il Consiglio Regionale lo ha approvato, in seconda lettura, a larga maggioranza.
2. Prima dell’entrata in vigore del nuovo Statuto, l’organizzazione ed il funzionamento della Regione Lombardia erano basati sul testo risalente al 1971. Ai sensi degli artt. 6 e 37 dello Statuto previgente, la potestà regolamentare e quella legislativa erano esercitate dal Consiglio regionale, che non poteva delegarle. Il Presidente della Giunta, invece, promulgava i regolamenti deliberati dal Consiglio (art. 33). In pratica, la potestà regolamentare e quella legislativa erano concentrate in capo al Consiglio. Inoltre, l’iter da seguire per la formazione dei regolamenti era pressoché identico a quello previsto per la formazione delle leggi. L’unica differenza era data dal controllo, che, per i regolamenti, era lo stesso degli atti amministrativi. Non solo. Il regolamento poteva essere impugnato dal Governo per conflitto di attribuzioni e dai privati di fronte al Tar, mentre le leggi regionali erano impugnabili esclusivamente in via incidentale o in via principale di fronte alla Corte costituzionale. Per tali motivi le Regioni hanno sempre privilegiato la legge rispetto al regolamento. Questo tema è stato affrontato anche in seno alla Commissione per lo Statuto lombardo. Gli statuti già approvati dalle altre Regioni sono stati oggetto delle relazioni degli esperti, dalle quali è emersa la preferenza per la soluzione mista, con la suddivisione del potere regolamentare tra i due organi regionali. Solo lo Statuto della Regione Abruzzo ha attribuito la potestà regolamentare esclusivamente al Consiglio regionale lasciando alla Giunta e ad ogni singolo consigliere il potere d’iniziativa. Lo Statuto approvato dalla Regione Puglia, invece, attribuisce alla Giunta il potere regolamentare, nella forma dei regolamenti esecutivi, di attuazione, di integrazione, nonché dei regolamenti delegati dallo Stato (art. 44, c. 1).
Dopo tante discussioni, la Commissione ha trovato una non facile soluzione di equilibrio, che vede, da un lato, l’attribuzione del potere regolamentare alla Giunta e, dall’altro, l’introduzione di alcuni contrappesi, volti a riequilibrare la posizione del Consiglio. In particolare, il parere obbligatorio che deve essere rilasciato dalla Commissione consiliare competente entro sessanta giorni, trascorso il quale s’intende favorevole.
La legge costituzionale n. 1/1999 ha modificato il secondo comma dell’art. 121 Cost. eliminando le parole “e regolamentari” e, per la prima volta, ha distinto tra promulgazione delle leggi ed emanazione dei regolamenti ad opera del Presidente della Regione. Le Regioni avevano interpretato la norma riformata nel senso di un’attribuzione automatica alla Giunta della potestà regolamentare, nonostante i vecchi statuti, fedeli all’art. 121 Cost., assegnassero la competenza al Consiglio. Sul punto si è espresso anche il Tar Lombardia con la sentenza n. 282 del 2002. Secondo i giudici del Tar ambrosiano l’attribuzione diretta della potestà regolamentare alle Giunte “non pare del tutto in linea con le regole che presiedono al sistema delle fonti dell’ordinamento giuridico italiano, fondato, come è noto, sul principio di tassatività delle fonti primarie e per le fonti di rango secondario su quello di legalità”. A distanza di poco più di un anno, il Tar lombardo è intervenuto nuovamente: “Le modifiche apportate all’art. 121 Cost. dalla l. cost. 1/1999, infatti, hanno determinato l’abolizione della riserva di regolamento in capo al Consiglio regionale, ed hanno comportato una riformulazione della norma, la quale induce a ritenere che – a livello regionale – il potere regolamentare possa spettare sia al Consiglio che alla Giunta” (sent. 2385/2003).
Con la sentenza n. 313 del 2003, la Consulta ha rimesso ai nuovi Statuti la scelta relativa alla titolarità del potere regolamentare ripristinando la potestà consiliare.
3. L’art. 32, comma 2, dello Statuto impone agli atti regolamentari di fare sempre “espresso riferimento alla fonte da cui discendono”. In ossequio a tale principio, sono, quindi, esclusi i regolamenti “indipendenti”, che, com’è noto, regolano le materie in cui manchi la disciplina legislativa.
Gli artt. 41 e 42 elencano i regolamenti regionali che possono essere approvati dalla Giunta: a) di esecuzione e di attuazione di leggi regionali; b) di delegificazione; c) delegati; d) attuativi ed esecutivi di atti comunitari:
a) i regolamenti di esecuzione e di attuazione hanno la funzione di attuare e specificare quanto già disposto da una legge regionale;
b) per i regolamenti di delegificazione, secondo il modello di cui all’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, è necessaria una legge di autorizzazione del Consiglio regionale, che stabilisca i principi e le norme generali regolatrici della materia e che disponga l’abrogazione delle disposizioni di legge con effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento. Questi regolamenti sono stati al centro del dibattito in seno alla Commissione per lo Statuto. Il prof. D’Andrea ha sollevato qualche perplessità sulla reale esigenza di replicare modelli normativi, che hanno una specifica ragione d’essere a livello statale. Anche il consigliere Muhlbauer ha espresso le sue preoccupazioni temendo la morte del Consiglio con l’introduzione della delegificazione, che avrebbe portato ad un trasferimento del potere legislativo in capo alla Giunta. Queste preoccupazioni erano giustificate visto che, inizialmente, il progetto di Statuto prevedeva una riserva assoluta di legge in materia di diritti civili e sociali: “Per quanto di competenza della Regione” – si leggeva all’art. 39, comma 2 (poi 37, comma 2), del progetto – “la regolazione delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali è riservata in modo assoluto alla legge regionale”. Questa disposizione è stata scritta prendendo spunto dall’art. 117 della Costituzione, nella parte in cui si richiamano i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. La riserva di legge è legata a tutta la sfera dei diritti civili e sociali, intesi come i diritti garantiti dal Titolo II (rapporti civili) e dal Titolo III (rapporti etico-sociali) della Costituzione. Una riserva di questo tipo risulterebbe omnicomprensiva e colpirebbe ogni intervento legislativo della Regione poiché ogni sua parte sarebbe riconducibile ai diritti garantiti in Costituzione. In pratica, se la Regione volesse approvare un atto che direttamente o indirettamente incida sul livello delle prestazioni sanitarie erogate dovrebbe, anzi deve, farlo con legge regionale. In questo modo il Consiglio fa amministrazione attraverso un atto legislativo ma che di fatto è amministrativo: è il noto fenomeno delle leggi-provvedimento. In sostanza s’impedirebbe alla Giunta di operare in concreto. Secondo Mangia, la Costituzione prevede già delle riserve di legge su questi diritti, per cui potrebbero emergere dei problemi. Ad es. l’art. 32 Cost. contiene una riserva relativa. Se la riserva regionale fosse interpretata come assoluta si rischierebbe di approvare degli atti conformi allo Statuto, ma che potrebbero non essere conformi all’art. 32 della Costituzione. A tal proposito, nella seduta del 5 marzo 2008 la Commissione ha trovato una soluzione di compromesso inserendo nell’art. 14, comma 1, tra le funzioni del Consiglio regionale, quella di “dettare con legge le norme di carattere generale inerenti alla garanzia dei diritti civili e sociali” e dunque una riserva relativa di legge regionale per questo oggetto. Con questa modifica è cambiata anche la rubrica che non è più riserva statutaria di legge regionale, ma potestà legislativa e regolamentare della Regione. Così viene fatta salva la competenza regionale a dettare con legge norme di carattere generale inerenti la garanzia dei diritti civili e sociali;
c) i regolamenti delegati sono quei regolamenti delegati dallo Stato alle Regioni in materie di sua competenza legislativa esclusiva. L’art. 117, comma 6, Cost., che riconosce allo Stato la facoltà di demandare alle Regioni l’integrazione e l’attuazione di dette leggi, ha ricevuto l’avallo della Consulta, in particolare con la sentenza n. 2 del 2004.
In merito ai regolamenti delegati, lo Statuto della Lombardia prevede una disciplina del tutto peculiare rispetto agli altri Statuti. All’art. 41, comma 3, lo Statuto lombardo stabilisce che tali regolamenti siano adottati dal Consiglio regionale, il quale, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, può attribuire detta potestà alla Giunta, previo parere obbligatorio della Commissione consiliare competente. Come ha affermato Tarli Barbieri, detta previsione apre ad una sorta di “cogestione, potenziale, tra Consiglio e Giunta”. Secondo chi scrive, l’attenzione va posta sul parere della Commissione, al fine di evidenziare una notevole differenza con i regolamenti governativi. L’art. 17 della l. n. 400 del 1988 definisce l’iter da seguire per la loro emanazione facendovi rientrare anche il parere del Consiglio di Stato. Come sottolineato dal prof. Mangia nei lavori preparatori allo Statuto lombardo, la previsione di un parere della Commissione è assolutamente anomala nell’ordinamento italiano perché, di solito, è un organo tecnico che fornisce il parere affinché non sia politico, in quanto il regolamento per essere tale deve essere espressione della discrezionalità amministrativa. Non è un unicum nel panorama giuridico italiano. In merito all’adozione dei decreti legislativi, l’art. 14, comma 4, della l. n. 400 del 1988 prevede che qualora il termine previsto per l’esercizio della delega ecceda i due anni, il Governo sia tenuto a richiedere il parere delle Camere, che è espresso entro sessanta giorni dalle Commissioni permanenti competenti per materia. Dopodiché il Governo esamina il parere e lo ritrasmette, con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, alle Commissioni per il parere definitivo. Infine, non bisogna confondere i regolamenti delegati con quelli esecutivi. Questo tema è stato affrontato anche dalla Commissione speciale per lo Statuto della Regione Lombardia. Infatti, come emerge dalla lettura dei verbali, D’Andrea ha sottolineato che la differenziazione fra regolamenti delegati dallo Stato alla Regione e regolamenti esecutivi spiega la diversa ripartizione di competenza: gli uni al Consiglio, gli altri alla Giunta. I regolamenti provenienti dallo Stato “più importanti” di quelli che spettano alla Giunta;
d) per quanto riguarda la trasposizione del diritto dell'Unione Europea nell'ordinamento interno, la Regione Lombardia può adottare i regolamenti di attuazione ed esecuzione di atti dell'UE, nelle materie di sua competenza, al fine di dar seguito agli obblighi che discendono dall'appartenenza dell'Italia all'UE In seno alla Commissione per lo Statuto si è avuto un acceso dibattito anche in materia di politiche comunitarie (rectius: dell’Unione Europea). La riforma del titolo V, la Legge La Loggia (2003) e la Legge Buttiglione (2005) hanno innovato sensibilmente la disciplina. La riforma costituzionale ha ampliato la competenza delle Regioni prevedendo che, nelle materie di loro competenza, queste partecipino alla formazione degli atti normativi dell’Unione e siano competenti in ordine alla loro attuazione, nel rispetto delle norme di procedura stabilite dalla legge statale (art. 117, comma 5, Cost.).
Tutto ciò ha inciso anche sullo Statuto della Lombardia. Infatti, l’art. 39, comma 1, stabilisce che “la Regione adegua il proprio ordinamento a quello comunitario anche attraverso apposita legge regionale, con la quale si provvede a dare diretta attuazione alla normativa comunitaria. La legge dispone inoltre che all’attuazione si possa provvedere nell’ambito dei principi da essa determinati con regolamenti regionali, indicando altresì gli atti normativi comunitari da attuare per via amministrativa”.
Alla fine la Commissione ha optato per la legge comunitaria regionale come disciplinata dall’art 39, quindi, attribuendo al Consiglio Regionale il compito di recepire la normativa europea. Il secondo comma di detto articolo, però, apre alla Giunta Regionale;ivi, infatti, si stabilisce: “La legge dispone inoltre che all’attuazione si possa provvedere nell’ambito dei principi da essa determinati con regolamenti regionali, indicando altresì gli atti normativi comunitari da attuare per via amministrativa”.
Referendum e acqua pubblica: un “sì” per la libertà
Dei quattro quesiti referendari sui quali domenica e lunedì prossimi i cittadini si esprimeranno, il primo è senz’altro il più oscuro. Chi provasse a chiedere in giro lumi sul suo contenuto otterrebbe quasi scuramente questa risposta: l’acqua. Il primo quesito si riferisce all’acqua; e chi vota “sì” è contro la privatizzazione dell’acqua. Questa risposta non è, però, puntuale. Si dirà: se il cittadino mediamente informato risulta del tutto disinformato, non sarà colpa sua, ma di chi gli passa quelle informazioni. Certo. Ma resterebbe da capire perché questo accade. Azzardo un’ipotesi: forse perché si teme che una spiegazione resa con parole differenti e più precise possa confondere il cittadino e dissuaderlo dall’esercitare il proprio diritto di voto. A mio parere, ci sono comunque valide ragioni perché i cittadini debbano votare “sì” a tutti e quattro i quesiti referendari; limitatamente al primo di essi, vorrei tentare di spiegarne il perché senza dover ricorrere ad argomenti truffaldini. Il primo quesito non si riferisce unicamente all’acqua, ma a tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica, con la sola eccezione di quelli relativi alla distribuzione del gas naturale, alla distribuzione dell’energia elettrica, alla gestione delle farmacie comunali e alla gestione del trasporto ferroviario regionale. Esso, inoltre, non chiede esplicitamente ai cittadini di pronunciarsi contro la “privatizzazione” dell’acqua, in quanto un eventuale esito positivo del referendum colpirebbe il tipo di gestione del servizio, ma non la proprietà dello stesso, che è e resterà (formalmente) pubblica. Con il proprio voto il cittadino si esprimerà per l’abrogazione o per il mantenimento in vita dell’art. 23 bis del decreto-legge n. 112 del 2008 (convertito in legge e modificato a più riprese nel 2009), il quale, in buona sostanza, prevede che la gestione dei servizi pubblici locali da parte dei privati costituisca la regola e quella degli Enti locali solo l’eccezione. Secondo quanto si ricava da detto articolo, infatti, un Comune può gestire direttamente un servizio pubblico (c.d. gestione in house) solo a fronte di “situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace ed utile ricorso al mercato”. La domanda che occorre porsi è, tuttavia, la seguente: una volta abrogato l’art. 23 bis, quale regola si applicherà? Certamente non la regola contraria – come pure avevano auspicato i promotori del referendum – e cioè che i servizi pubblici verranno posti “al di fuori delle regole del mercato” ed “affidati ad un soggetto realmente pubblico”. E neppure la vecchia regola contenuta nell’art. 113 del Testo unico degli Enti locali del 2000, in base alla quale l’erogazione del servizio pubblico veniva ricondotta a tre possibili modelli di gestione: pubblico, misto e privato. Un eventuale esito positivo del referendum, lungi dal provocare un vuoto legislativo, comporterà, invece, che i servizi pubblici locali di rilevanza economica (acqua compresa) restino disciplinati dalla normativa dell’Unione europea: la quale prevede che gli enti locali possano liberamente scegliere se erogare direttamente il servizio oppure se affidarne la gestione a privati. Quanto poi ciò, in ragione dei tagli alle finanze che gli Enti locali hanno dovuto subire, costituisca una scelta davvero libera, è questione che – almeno per il momento – non interessa qui discutere.
Mi sembra un fatto senz’altro positivo che i cittadini abruzzesi, molisani e pugliesi reagiscano con forza alla minaccia di trivellazione selvaggia del nostro mare. A ragione, essi manifestano e si oppongono al rilascio dei permessi, delle autorizzazioni e delle concessioni, mentre la classe politica locale e nazionale fa spallucce, si allontana definitivamente dal problema: sembra quasi non sia affar suo. Quando decisi di scrivere Abruzzo color petrolio non lo feci con l’intento di ripercorrere le tappe della vicenda petrolifera abruzzese, allo scopo di raccontare attraverso una analisi retrospettiva tutto quel che fino ad allora era accaduto sul piano legislativo. Il mio proposito era un altro: denunciare l’esistenza di un quadro normativo nazionale e regionale assolutamente ambiguo ed indicare un percorso possibile, compatibile sia con le prescrizioni del diritto costituzionale sia con quelle del diritto europeo. In questo senso, il libro voleva essere un punto di partenza per la discussione, non certo un punto di arrivo. A distanza di pochi mesi dalla sua uscita mi trovo, tuttavia, a dover constatare che quell’invito è caduto nel vuoto. I cittadini manifestano in spiaggia, non davanti al Parlamento. E la classe politica non li sostiene né in spiaggia, né in Parlamento. Provo a riassumere la sostanza di questo discorso (e mi scuso della citazione). Nel libro, a pag. 20, scrivevo: “Puntualmente, ogni qual volta provo a convincere me stesso e gli altri della necessità di un intervento legislativo in materia da parte della Regione, c’è sempre qualcuno che mi oppone che le leggi vivono nell’alto dei cieli, mentre su questa terra la questione principale atterrebbe al Centro Oli di Ortona e più in generale alle diverse concessioni rilasciate (...). Niente di più inesatto. I due piani sono senz’altro connessi e meritano entrambi attenzione; pur tuttavia essi reclamano azioni completamente differenti. (...). Del resto, anche qualora si riuscisse ad ottenere la revoca di un atto di concessione o di autorizzazione, essa riguarderebbe pur sempre un caso specifico e mai la generalità dei casi”. Con questo intendevo sottolineare una cosa molto semplice: contrastare attraverso ricorsi amministrativi le diverse concessioni rilasciate è senz’altro opportuno, ma non sufficiente. Il rilascio di un permesso, di una autorizzazione o di una concessione avviene, infatti, sulla base di una legge. Tra l’atto legislativo e l’atto amministrativo vi è, per così dire, un necessario rapporto di causa ed effetto. Va bene tentare di debellare l’effetto, ma occorre agire anche sulla causa. Se ci limitiamo a combattere l’effetto e non la causa, non andremo molto lontano: talvolta ci troveremo a gioire del fatto che una concessione verrà negata; talaltra ci dispereremo perché una concessione sarà rilasciata. Su questo punto, però, ho maturato una mia personale convinzione: occorre effettuare un salto di qualità. La classe politica abruzzese ha dato ampia prova della sua inadeguatezza. E da essa non c’è da attendersi più nulla. Non è stata in condizione di approvare una legge che risolvesse in modo decente il problema degli idrocarburi in terraferma, figuriamoci se è in condizione ora di risolvere la questione del petrolio in mare: ammesso (e non concesso) che la Regione non abbia competenza al riguardo, credo che il suo tempo sia ormai scaduto e che il problema debba essere affrontato altrove. Mi spiego. Lo Stato italiano è pur sempre libero di disporre come meglio crede del proprio territorio; è libero, cioè, di decidere se aprire o chiudere parti del proprio territorio all’esercizio delle attività petrolifere (v. art. 2, Direttiva 94/22/CE). È chiaro, tuttavia, che qualora dovesse decidere di aprire una parte del proprio territorio a dette attività, non potrebbe poi vietare che sulla stessa si eserciti la libertà di iniziativa economica delle società petrolifere (italiane e straniere). Una soluzione, dunque, ci sarebbe. Al di là di quanto si sta già lodevolmente facendo, sarebbe auspicabile che l’azione dei cittadini si indirizzasse: verso il Governo, al fine di chiedere che esso dichiari in sede europea di voler chiudere l’Adriatico alle attività petrolifere (rectius: il proprio mare territoriale); verso il Parlamento, affinché approvi una nuova legge, con cui si rechi una disciplina più trasparente della materia e si faccia divieto di esercitare quelle attività nell’Adriatico, posto che una limitazione della libertà di iniziativa economica appare possibile solo per legge e solo alle condizioni stabilite dall’art. 41 della Costituzione. Un obiettivo ambizioso, certo; ma non impossibile da raggiungere.
Il petrolio e l’Adriatico: un problema che (in parte) si può risolvere

References: art. 23
 sentenza 
 art. 23
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 17
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 2