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Parecer nº 082/2010 procedimento administrativo nº 239/2003
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CENTRO DE APOIO OPERACIONAL DAS PROMOTORIAS DA CIDADANIA
NÚCLEO FUNDAÇÕES E ENTIDADES DE INTERESSE SOCIAL
PARECER Nº 082/2010
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO Nº 239/2003
INTERESSADA: FUNTEF (FUNCEFET)- FUNDAÇÃO DE APOIO À EDUCAÇÃO, PESQUISA E DESENVOLVIMENTO CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO DO CEFET-PR
Da análise realizada no procedimento administrativo de Prestação de Contas de nº 239/03, foi emitido pelo Setor de Auditoria o parecer nº 077/04 de fls. 126/147, que analisou as prestações de contas relativas ao exercício de 2002 da FUNTEF (FUNCEFET).
O mencionado relatório de Auditoria apontou diversas irregularidades na gestão financeira da fundação. Ao final, concluiu pela não aprovação, até que fossem adotadas as medidas arroladas às fls. 146 e 147.
Em resposta, a fundação apresentou esclarecimentos de fls. 149/163 e juntou documentos de fls.164/227.
A Auditoria apresentou novo parecer de nº 61/05, às fls.228, uma vez que foi verificado superávit na prestação de contas de 2002. Informou que a administração da fundação se posicionou de forma favorável à mudança do critério contábil. Ao final, sugere análise da assessoria jurídica quanto à possível desvio de finalidade e desobediência a Lei nº 8.958/94.
Após, o presente procedimento veio com vistas a esta Assessoria Jurídica, para análise e parecer.
2.1 DAS FUNDAÇÕES DE APOIO
Sabo Paes 1 ensina que a classificação das Fundações é de importância prática, pensamento este do qual se comunga, em especial para a definição de uma Fundação de Apoio.
Sem desprezo a outros posicionamentos doutrinários2, acolhe-se a classificação oferecida pelo mencionado jurista (2006, 208-209), assim proposta: as fundações dividem-se em Fundações Públicas e Fundações Privadas, colhendo nestas últimas as (a) fundações instituídas por pessoas físicas e/ou jurídicas, (b) fundações instituídas por empresas, (c) fundações instituídas por partidos políticos, (d) Fundações de apoio ao ensino superior e, por fim (e) fundações de previdência complementar.
Com efeito, assegura-se que as Fundações de Apoio às Instituições Federais de Ensino Superior - IFES são criadas sob a égide do direito privado, e são regidas de modo geral pelo Código Civil e Código de Processo Civil.
Por conseqüência, estão sujeitas às regras do Código Civil Brasileiro, em seus art. 62 a 69, e à Lei nº 6.515/73, que exige o registro de sua escritura e respectivo estatuto social junto ao Registro de Títulos e Documentos, distanciando-se das fundações de natureza pública, as quais são criadas por lei.
2.2 DA LEI Nº 8.958/94
A Lei nº 8.958, editada em 20 de dezembro de 1994, apresenta disposições específicas sobre as Fundações de Apoio, e suas relações com as instituições federais de ensino superior. O Decreto 5.205/2004 é a legislação que tem por objetivo regulamentar a mencionada lei.
O referido decreto define que esta Fundação tem por finalidade dar apoio a projetos de pesquisa, ensino e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico de interesse das referidas instituições federais (art. 1º decreto 5.205/2004 e art. 1º, Lei 8958/94).
Cumpre observar que o art. 1º, § 3º, do Decreto, define como desenvolvimento institucional
“os programas, ações, projetos e atividades, inclusive aqueles de natureza infra-estrutural, que levem à melhoria das condições das instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica para o cumprimento da sua missão institucional, devidamente consignados em plano institucional aprovado pelo órgão superior da instituição.”
Com respeito a outras interpretações, segue-se o entendimento de SABO PAES (2006, p. 233) no sentido de que o desenvolvimento institucional “compreende aqueles atos ou manifestações que levem à melhora, ao progresso e ao aprimoramento ou aperfeiçoamento de uma instituição”. O mesmo autor ressalta
“(...) que o desenvolvimento institucional no caso de uma Universidade Federal – instituição pública criada para gerar, disseminar e transferir conhecimento e tecnologias, promover a formação acadêmica e profissional de qualidade, é todo o ato ou ação que visa fortalecer a missão principal da instituição e não qualquer ato que venha colaborar no seu custeio ou sua manutenção, como por exemplo, a reforma das instalações de uma unidade, a manutenção do parque computacional, serviços genéricos de consultoria organizacional, serviços de jardinagem, copeiragem, cozinha, limpeza e vigilância predial ou mesmo a construção de um hospital” (p. 233)
Tal citação é importante, em especial no caso em análise, diante das atividades da instituição auditada que apresentou finalidades divorciadas do conceito supra.
Da análise dos autos verifica-se que o Ministério da Educação liberava recursos públicos a UTFPR e esta repassava esses recursos, por meio de convênios, a FUNTEF para que os executasse em nome da UTFPR em período subseqüente ao repasse.
Conforme relatório da auditoria nº 97/08, junto ao procedimento administrativo de prestação de contas de 2006 “(...) o saldo de convênios a executar em 2007 era de R$ 40.618.290 dentre estes R$ 29.412.310 refere-se a convênios com a UTFPR. Nos últimos anos ao final de cada exercício a UTFPR transferiu recursos financeiros a Funtef com os objetivos de aquisição de materiais de consumo, aquisições de móveis e equipamentos. Contratação de serviços de terceiros pessoa jurídica, pagamento de diárias e passagens, atender despesas com obras e instalações, etc.”
De mesmo passo, segundo relatório de auditoria nº 96/08 do procedimento administrativo de prestação de contas de 2005 “(...) A Fundação firmou convênios com o CEFET para aquisição de equipamentos, gêneros alimentícios, materiais de consumo, serviços de terceiros, pagamento de energia elétrica, reformas e adequação do CEFET/PR.”
Assim dispõe o artigo 1º do Decreto nº 5.205/04:
Art. 1º As instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica poderão celebrar com as fundações de apoio contratos ou convênios, mediante os quais essas últimas prestarão às primeiras apoio a projetos de ensino, pesquisa e extensão, e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, por prazo determinado.(grifo nosso)
De mesmo passo, prevê o artigo 1º da Lei 8.958/94:
Art. 1o As Instituições Federais de Ensino Superior - IFES, bem como as Instituições Científicas e Tecnológicas - ICTs, sobre as quais dispõe a Lei no 10.973, de 2 de dezembro de 2004, poderão realizar convênios e contratos, nos termos do inciso XIII do art. 24 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, por prazo determinado, com fundações instituídas com a finalidade de dar apoio a projetos de ensino, pesquisa e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, inclusive na gestão administrativa e financeira estritamente necessária à execução desses projetos. (Redação dada pela Medida Provisória nº 495, de 2010)(grifo nosso)
§ 1o Para os fins do que dispõe esta Lei, entende-se por desenvolvimento institucional os programas, projetos, atividades e operações especiais, inclusive de natureza infraestrutural, material e laboratorial, que levem à melhoria mensurável das condições das IFES e das ICTs, para cumprimento eficiente e eficaz de sua missão, conforme descrita no plano de desenvolvimento institucional, vedada, em qualquer caso, a contratação de objetos genéricos, desvinculados de projetos específicos. (Incluído pela Medida Provisória nº 495, de 2010)(grifo nosso)
§ 2o A atuação da fundação de apoio em projetos de desenvolvimento institucional para melhoria de infraestrutura limitar-se-á às obras laboratoriais, aquisição de materiais e equipamentos e outros insumos especificamente relacionados às atividades de inovação e pesquisa científica e tecnológica. (Incluído pela Medida Provisória nº 495, de 2010)(g.n.)
I - atividades como manutenção predial ou infraestrutural, conservação, limpeza, vigilância, reparos, copeiragem, recepção, secretariado, serviços administrativos na área de informática, gráficos, reprográficos e de telefonia e demais atividades administrativas de rotina, bem como suas respectivas expansões vegetativas, inclusive por meio do aumento no número total de pessoal; e (Incluído pela Medida Provisória nº 495, de 2010)(g.n.)
II - realização de outras tarefas que não estejam objetivamente definidas no Plano de Desenvolvimento Institucional da instituição apoiada. (Incluído pela Medida Provisória nº 495, de 2010)(g.n.)
Questionada, a FUNTEF informou que “(...) a finalidade dessa transferência é evitar a devolução dos recursos ao Tesouro, dada a impossibilidade de sua execução às pressas pela UTFPR, no último mês do exercício, período em que são disponibilizados pelo Governo Federal. Utilizando-se desse expediente, os recursos transferidos por meio de convênios à Funtef em dezembro de cada exercício, permanecem disponíveis para a UTFPR gastar conforme suas necessidades ao longo do exercício financeiro seguinte, constando como liquidadas e portanto inexigíveis pelo Tesouro em virtude do decurso do exercício financeiro em que foram recebidos.”
Por sua vez, a Controladoria Geral da União informou no presente encarte que não houve danos ao erário público.
De qualquer sorte, tem-se que as diversas atividades apontadas pela auditoria, de fato, não estão vinculadas a projeto de ensino, pesquisa e extensão e desenvolvimento institucional, científico tecnológico, como preconiza o artigo 1º do Decreto nº 5.205/04, infringindo o disposto na Lei nº 8.958/94.
2.3 DO DESVIO DA FINALIDADE
Como mencionado anteriormente, a fundação praticou atividades incompatíveis com a Lei nº 8.958/94, o que a fez incorrer em desvio de finalidade. Nos ensinamentos de Sabo Paes 3
“A fundação que se distanciar do cumprimento de suas finalidades, relegando-as ou substituindo-as por outras, dará ensejo à intervenção do órgão do Ministério Público, que poderá, dentro de sua missão legal de velamento, determinar o imediato retorno das atividades do ente aos fins estatutários ou até propor a extinção da fundação, caso verifique, diretamente ou por meio de inquérito civil público, que as atividades fundacionais passaram a ser ilícitas ou inúteis à própria sociedade, conforme estabelece o Código Civil, art. 69, caput, e o seu parágrafo único.”
A prestação anual de contas a que estão sujeitas as fundações privadas é o principal meio de verificação da correta administração do patrimônio fundacional e cumprimento das finalidades estatutárias por seus dirigentes.
O controle satisfatório sobre as receitas e o patrimônio fundacional é um dever, não observado pela FUNTEF e é inerente a qualquer entidade fundacional, pois quem administra o patrimônio de uma fundação deve estar ciente de que não administra patrimônio próprio, mas um bem pertencente à sociedade ou parte desta, o qual se destina a fim de interesse coletivo e social.
Na análise das prestações de contas de 2002, o setor de auditoria observou que a FUNTEF funciona como intermediadora de contratos de quaisquer espécies entre a administração pública e particulares, e negócios entre os servidores públicos (professores) e particulares, cujos objetivos não tem relação com as finalidades da entidade, conforme o artigo 3º do estatuto fundacional. Apresentou inúmeros convênios firmados com o CEFET-PR e que foram considerados irregulares pela Controladoria Geral da União, às fls.143/145, dentre os quais vale citar o Projeto 039/2001 que demonstra claramente a utilização da estrutura da Fundação pelos professores do CEFET para benefício próprio. Resta evidente que a fundação incorreu em desvio de finalidade, afrontando a Lei 8958/94.
Reitere-se que o parecer da Controladora Geral da União sentido de que as atividades da FUNTEF, não obstante o desvio de finalidade, não acarretou dano ao erário.
Por sua vez, levando-se em conta que o parecer do setor de auditoria quanto às prestações de contas do exercício de 2002 não apontou dano patrimonial à fundação, resta saber se a FUNTEF ainda exerce tais atividades em afronta às finalidades a que foi constituída.
Portanto, opina-se no sentido de que, caso ainda não tenha sido regularizada tal pendência, seja determinado o imediato retorno das atividades da FUNTEF aos fins estatutários, sob pena de não aprovação das contas e eventual propositura de ação de extinção da fundação.
2.5 BREVE ANÁLISE DAS PRESTAÇÕES DE CONTAS DOS EXERCÍCIOS FINANCEIROS SUBSEQUENTES
Cumpre salientar que a análise do presente procedimento administrativo, PA nº239/2003, diz respeito à prestação de contas apresentada pela FUNTEF, referente ao exercício de 2002.
Todavia, a título de informação, importante noticiar que o setor de auditoria constatou pelas movimentações financeiras fornecidas pela FUNTEF, bem como pelas prestações de contas dos referidos convênios, principalmente do exercício de 2003, que as transferências de recursos tinham como objeto a aquisição de bens e serviços utilizados na manutenção regular das atividades do CEFET, tais como, despesas relacionadas à aquisição de equipamentos de processamentos de dados, gêneros alimentícios, materiais bibliográficos, materiais de consumo, serviços de terceiros, pagamento de energia elétrica, reformas e adequações em imóveis do CEFET. Assim, tem-se que os recursos auferidos não estavam sendo aplicados em projetos específicos de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, conforme preconiza o artigo 1º da Lei 8.958/94.
Também constatou a existência de 25 estagiários contratados pela FUNTEF exercendo funções administrativas na Unidade do CEFET de Campo Mourão, contrariando o disposto no § 3º do artigo 4º da Lei nº 8.958/94.
Foi encaminhado o ofício nº 033/2006 à FUNTEF oportunizando-lhe o atendimento e regularização das exigências, consoante relatório de auditoria e procedimento administrativo nº 174/04. Reiterou-se a solicitação, através do ofício nº 059/2009, dando nova oportunidade à fundação para regularizá-las.
Da apreciação da prestação de contas dos exercícios de 2004 a 2007, a auditoria concluiu pelo desvio de verbas no importe de R$ 85.205,27.
Logo, necessária análise mais acurada das prestações de contas dos exercícios subseqüentes, para apurar no plano jurídico os referidos apontamentos e irregularidades.
Ante o exposto, opina-se pelo envio de notificação ao representante legal da FUNTEF, JOSÉ SOLLAK, convidando-o a comparecer perante esta Promotoria, em dia e hora a ser determinado pela douta Promotora de Justiça, a fim de firmar Termo de Ajustamento de Conduta para o imediato retorno das atividades da FUNTEF aos fins estatutários, caso ainda não tenha sido regularizada tal pendência, sob pena de não aprovação da contas do exercício financeiro de 2002 e eventual propositura de ação de extinção da fundação.
Curitiba, 31 de agosto de 2010.
Christina Cirino Stédile
1 PAES, José Eduardo Fundações e Entidades de Interesse Social – Aspectos Jurídicos, administrativos, contábeis e tributários”. Editora Brasília Jurídica, 2006.
2Maria Sylvia Zanella di Pietro considera que a Fundação de Apoio pertence a um terceiro gênero de Fundação, especificamente as “Fundações universitárias ditas de apoio”
3 Op.cit., p. 351

References: artigo 1
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 artigo 1
 artigo 3
 artigo 1
 artigo 4