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Timestamp: 2019-09-16 20:22:15+00:00

Document:
STS, 8 de Marzo de 2011 - Jurisprudencia - VLEX 267172134
Número de Recurso: 4143/2008
Fecha de Resolución: 8 de Marzo de 2011
CONVENIOS DE COLABORACION. Resulta, por ello, más acorde con los principios generales de eficacia y de descentralización que rigen la actuación de las Administraciones Públicas sancionados en el artículo 103 de la Constitución, desde la perspectiva de las prescripciones convencionales examinadas, procurar la intervención de la Comisión Bilateral Mixta de Programación, Seguimiento y Control instituida en los Convenios de colaboración suscritos entre el Ministerio de Fomento y la Comunidad Autónoma de les Illes Balears de 21 de enero de 1998 y de 12 de marzo de 2004, en la resolución de las controversias surgidas sobre el incumplimiento de los presupuestos de los proyectos y plazos pactados para la licitación de las obras, sobre el incumplimiento de la obligación de licitar las obras contando con la previa supervisión del proyecto por el Ministerio de Fomento, y sobre el incumplimiento consistente en haber licitado y adjudicado obras no contempladas en los Convenios, en cuanto que es inapropiada la aplicación de técnicas de coordinación en el modelo de relaciones interadministrativas de cooperación o de colaboración. En este sentido, como refiere la Sala de instancia, la Comisión Bilateral Mixta debe, en el ejercicio de sus facultades, adoptar aquellas previsiones que se revelen necesarias, adecuadas y proporcionadas para la correcta aplicación, ejecución y desarrollo de los Convenios de colaboración considerados. Se desestima el recurso contencioso administrativo. Se desestima la casación.
VISTOS los recursos de casación registrados bajo el número 4143/2008, interpuestos por el Abogado del Estado y por el Abogado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LES ILLES BALEARS, contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo 562/2005 , seguido contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación del Ministerio de Fomento de 3 de junio de 2006, por la que se contesta el requerimiento formulado por el Consell de Govern de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears contra la Orden del Ministerio de Fomento de 7 de marzo de 2005, por la que se dan por resueltos los Convenios de colaboración de 21 de enero de 1998 y 12 de marzo de 2004, en materia de carreteras, suscritos entre el Ministerio de Fomento y la Comunidad Autónoma. Han sido partes recurridas la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, y la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LES ILLES BALEARS, representada y defendida por el Letrado de la misma.
En el proceso contencioso-administrativo número 562/2005, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 22 de enero de 2008 , cuyo fallo dice literalmente:
PRIMERO.- Estimar en parte el recurso contencioso administrativo promovido por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears contra la Resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación de 3 de junio de 2.005, dictada por delegación de la Ministra de Fomento, mediante la que se contesta al requerimiento formulado por el Consell de Govern de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears contra la Orden de la Ministra de Fomento de 7 de marzo de 2.005 por la que se dan por resueltos los convenios de colaboración de 21 de enero de 1.998 y 12 de marzo de 2.004 que, en materia de carreteras, tiene suscritos el Ministerio de Fomento con la Comunidad Autónoma de les Illes Balears.
SEGUNDO.- Declarar la vigencia de los convenios, debiendo estar las partes a los compromisos adquiridos y a los plazos de vigencia en ellos previstos, sin perjuicio de lo señalado en el Fundamento de Derecho séptimo, letra b), de esta Sentencia.
TERCERO.- Desestimar las demás pretensiones deducidas por la parte recurrente.
CUARTO.- No procede hacer expresa declaración en costas.
Contra la referida sentencia prepararon el Abogado del Estado y el Abogado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LES ILLES BALEARS recurso de casación que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparados mediante providencia de fecha 23 de junio de 2008 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el Abogado del Estado recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 18 de septiembre de 2008, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
que, teniendo por presentado este escrito y sus copias, en unión de las actuaciones y expediente administrativo que se devuelve en este mismo trámite, se sirva admitirlo, tener al Abogado del Estado, en la representación que ostenta, por personado y parte en los autos y por interpuesto recurso de casación contra la sentencia referida, seguir el procedimiento por sus trámites y, en su día, dictar sentencia por la que SE ESTIME EL RECURSO, CASANDO Y ANULANDO la sentencia recurrida para en su lugar resolver DESESTIMANDO EL RECURSO interpuesto contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación de 3 de junio de 2005, dictada por delegación de la Ministra de Fomento, mediante la que contesta el requerimiento formulado por el Consell de Govern de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares contra la Orden de la Ministra de Fomento de 7 de marzo de 2005 por la que se dan por resueltos los convenios de colaboración de 21 de enero de 1998 y 12 de marzo de 2004, Y DECLARANDO SU CONFORMIDAD A DERECHO.
Emplazadas las partes, el Abogado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LES ILLES BALEARS recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 24 de marzo de 2009, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
Que teniendo por presentado este escrito, lo admita y tenga POR FORMALIZADO EL PRESENTE RECURSO DE CASACIÓN y que, en su día, dicte SENTENCIA por la que, ESTIMANDO el Recurso de Casación, case y revoque la Sentencia impugnada y, en su lugar, complete el fallo de dicha sentencia en el sentido de condenar a la Administración del Estado a abonar las cantidades solicitadas en ejecución de los Convenios de Colaboración de 21 de enero de 1998 y 12 de marzo de 2004, y realice las demás declaraciones que correspondan en derecho en atención a los motivos de casación alegados.
La Sala, por providencia de fecha 29 de junio de 2009, admitió el recurso de casación.
Por providencia de fecha 10 de septiembre de 2009, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LES ILLES BALEARS) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuaron con el siguiente resultado:
- El Abogado del Estado, en escrito presentado el día 3 de noviembre de 2009, expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
que, teniendo por presentado este escrito y por evacuado el trámite de oposición, dicte sentencia
1.- Inadmitiendo el primer motivo y declarando no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 2008 ; o
2.- Subsidiariamente, declarando no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 2008 ; y
3.- En ambos casos, imponiéndose las costas al recurrente .
- El Abogado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LES ILLES BALEARS, en escrito presentado el día 12 de noviembre de 2009, expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
Que, teniendo por presentado este escrito, lo admita y que tenga por formalizado ESCRITO DE OPOSICIÓN al Recurso de Casación interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia identificada en el encabezamiento y que, en su día, dicte SENTENCIA por la que se DESESTIME íntegra y absolutamente el referido Recurso de Casación.
Por providencia de fecha 4 de febrero de 2011, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 1 de marzo de 2011, fecha en que tuvo lugar el acto.
Sobre el objeto de los recursos de casación.
Los recursos de casación que enjuiciamos se interponen por el Abogado del Estado y por el Abogado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LES ILLES BALEARS contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 2008 , que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación del Ministerio de Fomento de 3 de junio de 2006, por la que se contesta el requerimiento formulado por el Consell de Govern de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears contra la Orden del Ministerio de Fomento de 7 de marzo de 2005, por la que se dan por resueltos los Convenios de colaboración de 21 de enero de 1998 y 12 de marzo de 2004, en materia de carreteras, suscritos entre el Ministerio de Fomento y la Comunidad Autónoma.
La Sala de instancia fundamenta la decisión de estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, promovido por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LES ILLES BALEARS, en base a los siguientes razonamientos jurídicos:
[...] En opinión de la Sala, los sujetos intervinientes están condicionados por los términos instrumentados en el convenio, en particular su vigencia y cumplimiento.
El artículo 6.2 de la Ley 30/92 dispone, en lo que aquí nos interesa, que los instrumentos de formalización de los convenios deberán especificar, cuando así proceda, el plazo de vigencia y la extinción por causa distinta al cumplimiento del plazo.
A estos efectos, el Convenio suscrito el 21 de enero de 1.998 establece en la cláusula decimotercera, bajo la rúbrica "Vigencia del Convenio", que éste entrará en vigor a partir de la fecha de su firma y terminará cuando finalicen los compromisos establecidos en el mismo, cuya duración se estima, según la cláusula segunda , en un plazo de 8 años. El Convenio, por tanto, entró en vigor el 21 de enero de 1.998 debiendo concluir, en principio, el 21 de enero de 2.004.
No obstante, antes de llegada esta fecha, debido a la necesidad de impulsar y acelerar la ejecución de las obras, y para garantizar el cumplimiento del objeto del Convenio y recuperar el tiempo perdido, el 25 de noviembre de 2.003 las partes suscribieron un Acuerdo sobre normas de aplicación al Convenio de colaboración suscrito el 21 de enero de 1.998 en el que, entre otras cuestiones, se encomienda al Govern de les Illes Balears determinadas actividades; encomienda que se pacta con carácter excepcional para unas actividades y directamente para otras. De acuerdo con los términos previstos en este Acuerdo, el Convenio puede entenderse tácitamente prorrogado -ex artículo 6.2.f) de la Ley 30/92 .
Por su parte, el Convenio suscrito el 12 de marzo de 2.004 , que no deroga el anterior salvo en algún aspecto -cláusula undécima-, dispone que surtirá efectos desde el 1 de enero de 2.006 hasta que finalicen los compromisos establecidos, cuya duración se estima en 5 años -cláusula segunda, punto 4.
Ninguno de los convenios prevé la extinción por causa distinta a su duración.
Los convenios de que se trata, por tanto, perfilan con claridad y precisión su comienzo y terminación, esto es, su duración, bien que con cierto margen, pero en ningún caso puede hablarse de indeterminación, a salvo, como ya se ha expuesto, la extinción por causa que no sea el cumplimiento del plazo de vigencia.
Si, como antes hemos expuesto, las Administraciones intervinientes actúan en pie de igualdad, ambas en pleno ejercicio de sus respectivas competencias, por lo demás irrenunciables, puede afirmarse que ninguna de ellas posee prerrogativas sobre la otra y que, por lo tanto, quedan vinculadas a los términos del convenio, de modo que éstos, como señalara la Sentencia de nuestro Alto Tribunal más atrás transcrita, poseen fuerza vinculante, sin que quepa "denuncia ni rescisión unilateral en defecto de previsión convencional al respecto". De acuerdo con estos postulados, los convenios de que se trata estaban condicionados por la realización de las obras conforme al calendario establecido, criterio que confirma el dictado del artículo 8.2 de la Ley 30/92 , que reza como sigue: "Los convenios... de colaboración celebrados obligarán a las Administraciones intervinientes desde el momento de su firma, salvo que ellos se establezca otra cosa".
Bastarían las precedentes consideraciones para dar lugar al recurso y declarar la vigencia de los convenios, como postula la recurrente, pues en criterio de la Sala se han obviado los términos en ellos establecidos, vinculantes para las partes, y la normativa específica reguladora de los mismos, contenida en la Ley 30/92. Sin embargo, como seguidamente veremos, nuestras razones van más allá.
[...] El artículo 6.3 de la Ley 30/92 señala que "cuando se cree un órgano mixto de vigilancia y control, éste resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse".
Los Convenios, ambos, prevén la creación de una Comisión Bilateral Mixta de Programación, Seguimiento y Control, entre cuyas funciones se encuentran, para el Convenio suscrito en 1.998 , las de "interpretar las normas y previsiones del Convenio y resolver las dudas y controversias que surjan en su aplicación" -cláusula décima.i -, "aprobar la supresión o adición de tramos distintos de los inicialmente previstos" -cláusula primera.2 - e "informar favorablemente las modificaciones que impliquen alteración de los costes de los proyectos" -cláusula octava .h-; y para el Convenio suscrito en 2.004 , las funciones de la Comisión se centran en "interpretar las normas y previsiones del Convenio y resolver las dudas y controversias que surjan en su aplicación" -cláusula octava .h-, "propuesta previa para el caso de supresión o adición de tramos distintos de los inicialmente previstos" -cláusula primera.2 - y "propuesta de reprogramación para el caso de que no se consuman en su totalidad los créditos para las obras de un ejercicio presupuestario" -cláusula segunda.3 .
A esta Comisión Mixta Bilateral se remiten las cláusulas decimotercera del Convenio de 1.989 y duodécima del Convenio de 2.004 , a salvo claro está, y como no podía ser de otra manera, la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para entender de los litigios que se puedan suscitar en su ejecución e interpretación.
Forman parte de la Comisión Bilateral Mixta dos representantes del Ministerio de Fomento, un representante del Ministerio de Hacienda, un representante de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma de les Illes Balears, tres representantes de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, uno de los cuales actuará como Secretario -en el Convenio de 1.998 los tres representantes son de la Consejería de Fomento-, y un representante del Consejo Insular de Mallorca -en el caso del Convenio de 1.998 este representante procede de la Consejería de Economía Hacienda de la Comunidad Autónoma. Por lo tanto, salvo el voto de calidad que ostenta la Presidencia, la Comisión Mixta Bilateral se configura como un órgano paritario, de modo que los diversos miembros que la componen tienen igualdad de número y derechos.
La Comisión Bilateral Mixta prevista en el Convenio suscrito el 21 de enero de 1.998 se constituyó el 9 de marzo del mismo año, habiéndose reunido en sesión ordinaria, según los términos establecidos en el Convenio, en 11 ocasiones (documento 7 ). Y en cuanto a la prevista en el Convenio de 12 de marzo de marzo, éste surte efectos desde el 1 de enero de 2.006 .
Conforme a estos presupuestos, la Comisión Mixta Bilateral no puede considerarse un "simple grupo de trabajo", como afirma la Abogacía del Estado, pues, además de lo hasta aquí expuesto, basta la mera lectura de las cláusulas décima y octava, en ambos casos letra h), de los respectivos Convenios para comprobar que esto no es así, supuesto que como en dichas cláusulas se dice, la Comisión de que se trata tiene como función, entre otras, resolver las controversias que surjan en la aplicación de aquéllos.
Sin perjuicio, claro está, de que las cuestiones litigiosas que puedan surgir en la interpretación y cumplimiento de los convenios, y la que aquí examinamos es una de ellas, sean competencia del Orden Jurisdiccional Contencioso Administrativo y, en su caso, del Tribunal Constitucional, el artículo 6.3 de la Ley 30/92 , atribuye a la Comisión Mixta Bilateral, en cuanto órgano de vigilancia y control, la resolución de los problemas relativos al cumplimiento de los convenios, y ello con independencia del alcance de sus decisiones. Estas Comisiones Mixtas no pueden considerarse comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 40.3 LOFAGE , porque, entre otras razones, ni están creadas por Acuerdo del Consejo de Ministros o por un Ministro ni se trata de órganos colegiados de la Administración General del Estado, sino de órganos "ad hoc", expresamente previstos por mutuo acuerdo de las partes y a los que tanto los convenios como la Ley 30/92 , atribuyen funciones muy precisas según los términos que han quedado expuestos.
[...] En atención a las precedentes consideraciones y en línea con los criterios establecidos en las sentencias de nuestro Alto Tribunal de 15 de julio y 6 de octubre de 2.003 y 18 de febrero de 2.004 , procede estimar el recurso, no tanto por la falta de competencia del órgano que ha dictado la resolución que se combate, cuanto por incumplimiento de su clausulado, supuesto que: a) se han incumplido los términos previstos en los convenios en cuanto al plazo de vigencia, ceñido a la finalización de los compromisos adquiridos, sin que en aquellos se contemple su extinción por causa distinta; y b) se han obviado las competencias de la Comisión Mixta Bilateral, órgano expresamente previsto en los convenios y al que las partes deben someter las controversias que surjan en su aplicación y los problemas que puedan plantearse en su cumplimiento -ex artículo 62.1.e) de la Ley 30/92 .
Procede, en consecuencia, declarar la vigencia de los convenios, debiendo estar las partes a su cumplimiento en los términos acordados, sin que sea menester, en virtud de esta declaración, entrar en ulteriores consideraciones que puedan determinar una declaración de condena .
Sobre el planteamiento de los recursos de casación.
El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado se articula en la formulación de un único motivo, fundado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.
En el desarrollo argumental del motivo de casación se aduce que la sentencia recurrida infringe el artículo 1124 del Código Civil , en relación con el artículo 111 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , por cuanto la Sala de instancia niega al Ministerio de Fomento la posibilidad de resolver los Convenios de colaboración de 21 de enero de 1998 y de 12 de marzo de 2004, en materia de carreteras, suscritos con la Comunidad Autónoma de les Illes Balears, pese a que la resolución se fundamentaba en el incumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma de sus obligaciones.
El recurso de casación interpuesto por el Letrado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LES ILLES BALEARS se articula en la formulación de dos motivos de casación:
En el primer motivo de casación, fundado al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, se denuncia que la sentencia recurrida ha incurrido en incongruencia omisiva, al no haberse pronunciado sobre una de las pretensiones ejercitadas en el recurso contencioso-administrativo, dirigida a obtener una declaración de condena de la Administración del Estado demandada, para que abone a la Comunidad Autónoma de les Illes Balears las cantidades adeudadas en ejecución de los Convenios de colaboración de 21 de enero de 1998 y de 12 de marzo de 2004, mas los intereses legales devengados desde el 1 de enero de 2006 hasta el momento del pago.
El segundo motivo de casación, formulado con carácter subsidiario, con el amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, imputa a la sentencia recurrida haber desestimado la pretensión de condena de la Administración del Estado en vulneración de lo previsto en la disposición adicional vigésima séptima de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado , así como de lo dispuesto en el artículo 8, apartados 2 y 3, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y de los artículos 1124 y 1258 del Código Civil, en relación con los convenios de colaboración de 21 de enero de 1998 y de 12 de marzo de 2004, suscritos entre el Estado y la Comunidad Autónoma de les Illes Balears.
Sobre la improsperabilidad del recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears.
El primer motivo de casación articulado por el Letrado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LES ILLES BALEARS, fundado en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, que examinamos prioritariamente por razones de orden de lógica procesal, no puede ser acogido, porque consideramos que la Sala de instancia no ha infringido el artículo 67.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, ya que descartamos que haya incurrido en incongruencia omisiva, en cuanto que, en coherencia con los términos del pronunciamiento anulatorio de la Orden del Ministerio de Fomento de 7 de marzo de 2005, y con la declaración de vigencia de los Convenios de colaboración suscritos entre el Ministerio de Fomento y la Comunidad Autónoma de les Illes Balears de 21 de enero de 1998 y de 12 de marzo de 2004, resultaba improcedente que el fallo acogiese la pretensión de condena de la Administración del Estado a que abone las cantidades adeudadas en ejecución de los referidos Convenios de colaboración, como si éstos hubieren quedado definitivamente resueltos.
Por ello, estimamos que carece de fundamento la censura que formula el Letrado de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears a la Sala de instancia, basada en la alegación de que «la sentencia elude pronunciarse sobre la específica pretensión de condena», que resultaba «de inexcusable competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo», puesto que de la lectura de la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida, que hemos transcrito con anterioridad, se desprende que se rechaza explícitamente dicha pretensión, en cuanto no resulta acorde, por su precipitación, con la decisión de la Sala de instancia, que, en ejecución de las cláusulas contenidas en los Convenios de colaboración analizados, considera que la Comisión Bilateral Mixta no puede dejar de ejercer sus funciones y competencias de resolución de las controversias que surjan, relativas al cumplimiento y aplicación de los Convenios, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En este sentido, cabe recordar que, según la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional, expuesta en la sentencia 73/2009, de 23 de marzo , que se reproduce, sustancialmente, en las sentencias constitucionales 141/2009, de 13 de junio , y 24/2010, de 27 de abril , «el vicio de incongruencia omisiva existe cuando el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda deducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales», de modo que incurren en incongruencia lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva las sentencias que ofrecen una redacción estereotipada, y que no contienen una respuesta expresa a las pretensiones suscitadas, ni por remisión a la propia resolución administrativa recurrida, ni dan una respuesta sucinta más allá de la mera desestimación del recurso contencioso-administrativo.
En la sentencia constitucional 51/2007, de 12 de marzo , se determina el alcance del derecho del justiciable a obtener de los órganos judiciales una respuesta congruente, razonada, motivada y fundada en Derecho a las cuestiones planteadas, en los siguientes términos:
« Este Tribunal, en una muy reiterada y ya consolidada doctrina, recogida en sus inicios en las SSTC 61/1983, de 11 de julio, FJ 3 , y 13/1987, de 5 de febrero , FJ 3, y confirmada últimamente en el FJ 4 de la STC 248/2006, de 24 de julio , ha venido declarando que el derecho a la tutela judicial efectiva incluye el derecho a obtener de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada, fundada en Derecho y congruente con las pretensiones oportunamente deducidas por las partes, por cuanto la motivación de las resoluciones judiciales, aparte de venir impuesta en el art. 120.3 CE , es una exigencia derivada del art. 24.1 CE que permite conocer las razones de la decisión que aquéllas contienen y que posibilita su control mediante el sistema de los recursos (entre otras muchas, SSTC 163/2000, de 12 de junio, FJ 3 ; 187/2000, de 10 de julio, FJ 2 ; y 214/2000, de 18 de septiembre , FJ 4 ).
La motivación debe contener una fundamentación en Derecho ( STC 147/1999, de 4 de agosto , FJ 3 ). Este último aspecto no incluye un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales, salvo que con ellas se afecte al contenido de otros derechos fundamentales distintos al de tutela judicial efectiva ( SSTC 256/2000, de 30 de octubre, FJ 2 ; 82/2001, de 26 de marzo , FJ 2 ). Pero la fundamentación en Derecho sí conlleva la garantía de que la decisión no sea consecuencia de una aplicación arbitraria de la legalidad, no resulte manifiestamente irrazonada o irrazonable, o incurra en un error patente, ya que, en tal caso, la aplicación de la legalidad sería tan sólo una mera apariencia ( SSTC 147/1999, de 4 de agosto, FJ 3 ; 25/2000, de 31 de enero, FJ 2 ; 87/2000, de 27 de marzo, FJ 3 ; 82/2001, de 26 de marzo, FJ 2 ; 221/2001, de 31 de octubre, FJ 6 ; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 6 ; 213/2003, de 1 de diciembre , FJ 4 ).
El art. 24 CE impone entonces, a los órganos judiciales, la obligación de dictar una resolución fundada en Derecho que no puede considerarse cumplida con la mera emisión de una declaración de voluntad en un sentido u otro, sino que debe ser consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento, y no fruto de la arbitrariedad ( SSTC 61/1983, de 11 de julio ; 5/1986, de 21 de enero ; 78/1986, de 13 de julio ; 116/1986, de 8 de octubre , y 75/1988, de 25 de abril , FJ 3 ). No basta, pues, con obtener una respuesta motivada, sino que, además, ésta ha tener contenido jurídico y no resultar arbitraria (por todas, SSTC 22/1994, de 27 de enero, FJ 2 ; 324/1994, de 1 de diciembre, FJ 2 ; 24/1999, 8 de marzo, FJ 3 , y 10/2000, de 31 de enero , FJ 2 ).
A tenor de esta doctrina, corresponde a este Tribunal «la comprobación de la relación directa y manifiesta existente entre la norma que el Juzgador declara aplicable y el fallo de la resolución, exteriorizada en la argumentación jurídica conducente a éste» ( SSTC 22/1994, de 27 de enero, FJ 2 , y 155/2001, de 2 de julio , FJ 5 ). La función de este Tribunal no consiste en enjuiciar el resultado alcanzado, sino el control externo del razonamiento lógico seguido para llegar a él. Es a los órganos judiciales a quien corresponde con carácter exclusivo la adopción de las pertinentes resoluciones que sean consecuencia del proceso de selección e interpretación de la norma aplicable, sin más límites que el carácter manifiestamente irrazonable, arbitrario o incluso error patente de la interpretación y aplicación de las normas llevada a cabo por los Jueces y Tribunales ordinarios (por todas, SSTC 148/1994, de 12 de mayo ; 117/1996, de 25 de junio ; 58/1997, de 18 de marzo ; 68/1998, de 30 de marzo , y 238/1998, de 15 de diciembre , entre otras) ».
En suma, atendiendo a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional expuesta, no apreciamos que la Sala de instancia haya incurrido en incongruencia, en cuanto que, como hemos manifestado, observamos que da una respuesta coherente a la pretensión deducida de condena del Ministerio de Fomento, derivada de la obligación de financiar el coste de las obras de ejecución de las carreteras proyectadas, que en ningún caso podía ser estimada, al remitirse a la Comisión Bilateral Mixta el conocimiento de los supuestos incumplimientos de los Convenios de colaboración, por lo que decartamos que haya un desajuste entre la causa petendi formulada y la decisión recurrida, lesivo del derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24 de la Constitución.
El segundo motivo de casación formulado con carácter subsidiario por el Letrado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LES ILLES BALEARS, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no puede prosperar, pues no apreciamos que la Sala de instancia haya infringido la disposición adicional vigésima séptima de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997, así como lo dispuesto en el artículo 8, apartados 2 y 3, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y de los artículos 1124 y 1258 del Código Civil, en relación con los Convenios de colaboración de 21 de enero de 1998 y de 12 de marzo de 2004, suscritos entre el Estado y la Comunidad Autónoma de les Illes Balears, al no estimar la pretensión de condena del Estado al pago de las cantidades adeudadas a la Comunidad Autónoma, fundada en el incumplimiento de los referidos Convenios. En este sentido, procede significar que no cabe eludir ni el ámbito objetivo que delimita el recurso contencioso-administrativo, que se plantea contra la Orden del Ministerio de fomento de 7 de marzo de 2005, por la que se dan por resueltos los Convenios de colaboración de 21 de enero de 1998 y 12 de marzo de 2004, en materia de carreteras, suscritos entre el Ministerio de Fomento y la Comunidad Autónoma, ni puede desconocerse el contenido de la decisión de la Sala de instancia, que declara la eficacia de los referidos Convenios hasta que finalicen los compromisos establecidos en los mismos y promueve la actuación de la Comisión Bilateral Mixta de Programación, Seguimiento y Control, constituida conforme a lo dispuesto en los Convenios de colaboración, con la finalidad de ejercer las funciones de impulsar la tramitación de los expedientes en todas su fases y resolver las dudas y controversias que surjan en su aplicación, garantizando que se cumplen los objetivos de interés público que persiguen dichos Convenios.
Sobre la improsperabilidad del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado.
El motivo de casación formulado por el Abogado del Estado, fundado en la infracción del artículo 1124 del Código Civil y del artículo 111 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , no puede ser acogido, en cuanto que estimamos que la Sala de instancia no fundamenta la ratio decidendi de la sentencia en la negación de la competencia del Ministerio de Fomento para resolver los Convenios de colaboración enjuiciados, sino en haberse incumplido las cláusulas relativas al plazo de vigencia, y haberse obviado las competencias de la Comisión Bilateral Mixta, al que deben someterse las controversias que surjan en su aplicación.
Desde esta perspectiva, sostenemos que carece de fundamento el planteamiento casacional que sustenta el Abogado del Estado para fundamentar la pretensión anulatoria de la sentencia recurrida, pues la tesis que se propugna, de entender que resulta indiscutible la facultad del Ministerio de Fomento de acordar unilateralmente la resolución de un negocio jurídico, con base en la invocación del artículo 1124 del Código Civil , y la jurisprudencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo, y que el procedimiento seguido por la Administración General del Estado constituye el único cauce para reaccionar ante un incumplimiento como el imputado a la Comunidad Autónoma de les Illes Balears, «no consistente precisamente en inactividad, sino en ultra actividad», resulta contradictoria con el contenido de las cláusulas de los Convenios de colaboración suscritos entre el Ministerio de Fomento y la Comunidad Autónoma de les Illes Balears, en materia de carreteras, de 21 de enero de 1998 y 12 de marzo de 2004, que imponen la institucionalización de la Comisión Bilateral Mixta de Programación, Seguimiento y Control, de composición paritaria, integrada por representantes del Ministerio de Fomento y del Ministerio de Economía y Hacienda y por representantes de las Consejerías de Fomento y de Economía de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears, que asume las funciones específicas de interpretar las normas y previsiones de los Convenios y resolver las dudas y controversias que surjan en su aplicación.
El apartado 2 de la cláusula decimocuarta del Convenio de colaboración de 21 de enero de 1998 , que refiere que «sin perjuicio de lo previsto en la cláusula décima , apartado h), será competente para entender de los litigios que se puedan suscitar en su ejecución e interpretación la Jurisdicción Contencioso-Administrativa», y del apartado 2 de la cláusula duodécima del Convenio de colaboración de 21 de marzo de 2004 , que la reproduce en idénticos términos, revelan que, contrariamente a la interpretación que postula el Abogado del Estado, el mecanismo procedimental al que deben someterse con carácter preliminar la resolución de las discrepancias que surjan en la aplicación del Convenio se corresponde con la actuación de la Comisión Bilateral Mixta de Programación, Seguimiento y Control, instituida en los Convenios suscritos, cuya creación se justifica precisamente para promover y favorecer la ejecución del Convenio.
A estos efectos, resulta adecuado destacar el carácter institucional de los Convenios de colaboración formalizados entre el Estado y las Comunidades Autónomas como instrumentos de concertación para la ejecución de proyectos de interés común de ambas Administraciones, que, fundamentados en la mutua lealtad, constituyen un reflejo de los principios constitucionales de colaboración y cooperación interadministrativos y de bilateralidad, cuyo reconocimiento se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado.
La naturaleza singular de los Convenios de colaboración suscritos entre el Estado y las Comunidades Autónomas se proyecta, desde la perspectiva estructural u orgánica, como destaca la Sala de instancia con convincente rigor jurídico, en la constitución de órganos mixtos de vigilancia y control, al que el artículo 6.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, atribuye la facultad de resolver los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de la ejecución de los mismos, sin perjuicio de la atribución al orden jurisdiccional contencioso-administrativo del conocimiento de las cuestiones litigiosas que puedan surgir, conforme a lo dispuesto en el artículo 8.3 del referido texto legal.
Resulta, por ello, más acorde con los principios generales de eficacia y de descentralización que rigen la actuación de las Administraciones Públicas sancionados en el artículo 103 de la Constitución, desde la perspectiva de las prescripciones convencionales examinadas, procurar la intervención de la Comisión Bilateral Mixta de Programación, Seguimiento y Control instituida en los Convenios de colaboración suscritos entre el Ministerio de Fomento y la Comunidad Autónoma de les Illes Balears de 21 de enero de 1998 y de 12 de marzo de 2004, en la resolución de las controversias surgidas sobre el incumplimiento de los presupuestos de los proyectos y plazos pactados para la licitación de las obras, sobre el incumplimiento de la obligación de licitar las obras contando con la previa supervisión del proyecto por el Ministerio de Fomento, y sobre el incumplimiento consistente en haber licitado y adjudicado obras no contempladas en los Convenios, en cuanto que es inapropiada la aplicación de técnicas de coordinación en el modelo de relaciones interadministrativas de cooperación o de colaboración. En este sentido, como refiere la Sala de instancia, la Comisión Bilateral Mixta debe, en el ejercicio de sus facultades, adoptar aquellas previsiones que se revelen necesarias, adecuadas y proporcionadas para la correcta aplicación, ejecución y desarrollo de los Convenios de colaboración considerados.
En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente el único motivo de casación articulado por el Abogado del Estado, y los dos motivos de casación formulados por el Letrado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LES ILLES BALEARS, debemos declarar no haber lugar a los recursos de casación interpuestos contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 562/2005 .
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a las partes recurrentes.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio dela potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar y declaramos no haber luga r al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 562/2005 .
Segundo.- Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LES ILLES BALEARS contra la mencionada sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 2008 .
Tercero.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a las partes recurrentes.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Rafael Fernandez Montalvo.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
STS, 5 de Abril de 2011 (Ayudas y subvenciones)
SAN, 18 de Julio de 2007
STSJ Cataluña 3286/2001, 18 de Abril de 2001
SAP Las Palmas 32/2007, 26 de Enero de 2007
STSJ Comunidad de Madrid 183/2007, 15 de Febrero de 2007

References: artículo 103
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 artículo 6
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 artículo 8
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 artículo 40
 resolución 
 artículo 62
 artículo 88
 artículo 1124
 artículo 111
 Real Decreto 
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 artículo 88
 artículo 88
 artículo 8
 artículo 67
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 artículo 6
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 artículo 24
 artículo 88
 artículo 8
 artículo 1124
 artículo 111
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 artículo 1124
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 artículo 6
 artículo 8
 artículo 103
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 artículo 139