Source: http://samorzad.nid.pl/baza_wiedzy/wpis-do-rejestru-zabytkow/
Timestamp: 2018-02-24 06:34:37+00:00

Document:
Wpis do rejestru zabytków – Portal wiedzy o zarządzaniu dziedzictwem w gminach
Rejestr zabytków jest podstawową, a jednocześnie najstarszą formą ochrony zabyt­ków. Został on utworzony na podstawie rozporządzenia Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego z dnia 17 lipca 1928 r. o prowadzeniu rejestru zabytków (Dz. U. z 1928 r. nr 76, poz. 675). Obecnie rejestr zabytków prowadzony jest na podstawie przepisów u.o.z.o.z. z 2003 r. oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Na­rodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skra­dzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. nr 113, poz. 661).
Do rejestru zabytków wpisywane są obiekty, odpowiadające definicji legalnej zabytku. W przeciwieństwie do wcześniejszych regulacji prawa ochrony zabytków, wpis nie jest orzeczeniem o „uznaniu za zabytek”. Zgodnie z obowiązującymi przepisami zabytkami są wszystkie obiekty posiadające określone cechy, niezależnie od tego czy zostały uję­te w ewidencji (gminnej bądź wojewódzkiej) czy rejestrze zabytków.
Wpisy indywidualne i przestrzenne
Różnorodność zabytków doprowadziła do wyodrębnienia w ramach wpisów do reje­stru wpisy indywidualne i obszarowe. W literaturze przyjmuje się, że służy to wyod­rębnieniu wpisów na podstawie których ochronie podlegają jedynie zewnętrzne cechy obiektu (gabaryty, liczba kondygnacji, użyte materiały budowlane, rodzaj i kolor elewacji itd.) oraz indywidualne, obejmujących ponadto ochronę jego wnętrza[1].
Zakwalifikowanie danego wpisu do rejestru do grupy wpisów obszarowych, obejmują­cych przede wszystkim historyczne założenia przestrzenne (układy urbanistyczne lub ruralistyczne), determinuje skutki tego wpisu. Historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny (art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z.) definiowany jest w ustawie jako przestrzenne za­łożenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i for­my zaprojektowania zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów wła­snościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Natomiast historyczny zespół budowlany (art. 3 pkt 13 u.o.z.o.z.) – powiązana przestrzennie grupa budynków wyod­rębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Natomiast w orzecznictwie podkreśla się, że wpis do rejestru zabytków zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty i bryły budynków, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy a także wygląd elewacji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2014 r. VII SA/Wa 188/14).
W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że układ przestrzenny miasta kształtuje: „okre­ślony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależ­ność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środo­wiskiem naturalnym i kulturowym, różne funkcje, które miasto lub dzielnice spełniały w przeszłości” (Wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2006 r., I SA/Wa 2217/05).
W orzecznictwie przyjmuje się również, że „zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak rów­nież obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla ca­łego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną, a objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu” (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r., VII SA/Wa 1194/15). Podobnie podnosi się, że „wpisany jest obszar ze względu na swo­je zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy, zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego histo­ryczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r., I SA/Wa 1283/08). W innym wyroku przyjęto, że „budynku położone­go na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków nie można tylko z tej racji traktować jako zabytku, a zatem wszelkie przy nim prace powodujące zmianę jego wyglądu nie wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do­piero wpis konkretnego budynku do rejestru zabytków powoduje, że wraz z gruntem na którym się on znajduje, dokonuje się ujawnienia tego w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, którą tworzą ów budynek i grunt” (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009 r., I SA/Wa 27/09).
Ochrona otoczenia zabytku rejestrowego oraz jego nazwy geo­graficznej, historycznej lub tradycyjnej
Przedmiotem ochrony poprzez wpis do rejestru zabytków może być nie tylko zabytek nieruchomy (obiekt bądź obszar), ale również związane z nim otoczenie oraz nazwy geograficzne, historyczne lub tradycyjne nazwy obiektu budowlanego, placu, ulicy lub jednostki organizacyjnej.
Otoczenie (art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z.) stanowi teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości wido­kowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników ze­wnętrznych. Zgodnie z art. 9 ust. 2 tej ustawy, wpis otoczenia do rejestru dokonywany jest w tym samym trybie, co wpis zabytku nieruchomego. Przy czym, decyzja może obejmować zarówno zabytek nieruchomy i otoczenie, jak i wpis otoczenia może być do­konany później, w osobnej decyzji, ale zawsze ma charakter akcesoryjny, a więc ściśle związana jest z wpisem zabytku nieruchomego do rejestru zabytków. W razie uchyle­nia tego wpisu, przestaje istniej również podstawa dla wpisu otoczenia. Można wręcz przyjąć, że skreślenie z rejestru zabytku nieruchomego skutkuje wygaśnięciem decyzji o wpisie otoczenia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że wpisem objęty może być zarówno teren wokół, jak i przy zabytku, gdzie teren „przy” zabytku obejmuje daną działkę gruntu, na którym znajduje się chroniony obiekt, zaś teren „wokół” obejmuje nieruchomości sąsiednie (zob. np.: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2006 r., II OSK 761/05). Muszą być jednak speł­nione przy wytyczaniu zakresu otoczenia dwie przesłanki i udowodnione w postępowa­niu o wpisie: potrzeba ochrony wartości widokowych zabytku oraz szkodliwe oddzia­ływanie czynników zewnętrznych. Przy czym ani z praktyki, a nie z orzecznictwa nie wynika jednoznacznie, czy owa potrzeba ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych dotyczy również potencjalnych acz prawdopodobnych zda­rzeń, a nie takich które są już faktem. Przyjęcie przeciwnej interpretacji byłoby sprzecz­ne z celami ochrony, w tym wyrażonymi w art. 4 u.o.z.o.z., który stanowi, że celem działania administracji publicznej powinno być zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Tym samym okoliczność szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych nie musi być w postępowaniu udowodniona, a więc wykazana zostanie pewność co do pewnych skutków, ale wystarczy, że zosta­nie uprawdopodobniona, a więc wykazane zostanie prawdopodobieństwo wystąpienia określonych skutków.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na znaczenie redakcji art. 3 pkt. 15 u.o.z.o.z., w którym wskazane dwie przesłanki zostały połączone spójnikiem „oraz”, co sprawia, że wskaz muszą one być spełnione łącznie. To czyni decyzję o wpisie otoczenia zabytku trudną do właściwego sformułowania, gdyż nie każde zaburzenie wartości widokowych musi się wiązać z występowaniem szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrz­nych, które rozumiane może być jako np. wszelkiego rodzaju immisje (dźwięki i zapachy) czy też oddziaływanie na substancję zabytku. W pierwszy wypadku chodziłoby o sytu­acje znane w praktyce, kiedy w bezpośredniej bliskości (na działce sąsiedniej) założenia pałacowego prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na hodowli drobiu. W drugim chodzić może działania budowlane prowadzone na działce sąsiedniej, które np. mogą doprowadzić do naruszenia stosunków wodnych. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie dookreślił skutków, jakie niesie za sobą wpis otoczenia do rejestru zabytków. Przyjęto jedynie, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z., wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymaga pozwolenia wojewódzkiego konser­watora zabytków, wydawanego w postaci decyzji administracyjnej. Dodatkowo zgod­nie z art. 19 ust. 1 u.o.z.o.z. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do reje­stru i ich otoczenia. Brak jest jednak instrumentów prawnych pozwalających wpłynąć np. na sposób użytkowania działek w otoczeniu zabytków, co stanowi istotny problem na etapie sprawowania ochrony przez służby konserwatorskie. Podobnie ustawodaw­ca milczy również nt. skutków wpisu nazwy geograficznej, historycznej lub tradycyjnej tego zabytku. Podobnie jak wpis otoczenia, decyzja ta ma charakter akcesoryjnym i jest ściśle związana z danym zabytkiem nieruchomym.
Informowanie o wpisie do rejestru
Informacja o ostatecznej decyzji o wpisie danego zabytku nieruchomego do rejestru ogłaszana jest w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na wniosek właściwego woje­wódzkiego konserwatora zabytków. Upublicznienie informacji o wpisie do rejestru jest istotne, pewne obowiązki i ograniczenia dotyczą wszystkich tych, którzy potencjalnie mogą swoim zachowaniem mieć jakikolwiek wpływ na zabytek[2]. W szczególności, przepisy karne dotyczące zniszczenia zabytku (zob. art. 108 u.o.z.o.z.) dotyczą wszystkich, nie tylko właściciela. Obowiązek opieki (art. 5 u.o.z.o.z.) spoczywa nie tylko na właścicielu, ale również posiadaczu.
W prawie cywilnym wyróżnia się pojęcia posiadacza samoistnego (jest to osoba, która rzeczą faktycznie włada jak właściciel) oraz zależnego (jest to osoba, oso-ba, która faktycznie włada cudzą rzeczą jak użytkownik, najemca, dzierżawca, zastawnik itp. i jest podporządkowana właścicielowi lub posiadaczowi samoistnemu na podstawie stosunku prawnego uprawniającego go do władania rzeczą).
Wpis do rejestru zabytków, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ujawnia się również w księdze wieczystej danej nieruchomo­ści na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, a także w ewidencji gruntów. Przy czym, właściciel nie może się skutecznie powołać, chcąc uchylić od obowiązków związanych z opieką nad zabytkiem, na okoliczność, że w chwili nabycia nieruchomości wpis ten nie był ujawniony w księdze wieczystej. Tym samym informacja o wpisie nie została objęta tzw. rękojmią wiary ksiąg wieczystych, ani domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym.
Wpis do rejestru zabytków rodzi po stronie organów ochrony zabytków określone kom­petencje, umożliwiające władczą ingerencję w sferę prawa własności. W orzecznictwie wskazuje się nawet, że „z chwilą wpisu nieruchomości budynkowej do rejestru zabyt­ków przestaje ona być prywatnym dobrem właściciela, którego interesy mogą z tego powodu doznawać ograniczeń na mocy ustawy” (Wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r.II OSK 1418/11). W tym miejscu warto wyraźnie zaznaczyć, że zgodnie z Konstytucją RP z 1997 r., co zostało utrwalone w linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, wła­sność nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom. Sama Konstytucja wskazuje oczywiście granice tej ingerencji. W szczególności wskazać tu należy art. 64 ust. 3, który stanowi: „Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”. Natomiast w myśl zasady proporcjonalności, która odnoszona jest nie tylko do ustawodawcy, ale również orga­nów stosujących prawo (w tym wypadku organów ochrony zabytków) „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bez­pieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moral­ności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.
Osobną kwestią jest ustalenie skutków wydania ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków dla pozostałych decyzji pozostających w obrocie prawnym. W tym miejscu trzeba oprzeć się na tezach z orzecznictwa administracyjnego w którym przyjmuje się, że: „Objęcie obiektu prawną ochroną konserwatorską sprawia, że zmieniły się sto­sunki faktyczne, które stanowiły podstawę decyzji nakazującej rozbiórkę. Oko­liczność, że zabytkowa fasada kamienicy przy ul. […] w B. została wpisana do re­jestru zabytków już po wydaniu pozwolenia na rozbiórkę tej kamienicy, sprawia, że od dnia wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy obejmujące ochroną zabytki zyskują pierwszeń­stwo w stosowaniu. Stosunek prawny, który konkretyzowała decyzja nakazująca rozbiórkę nie znajduje zatem obecnie oparcia w stanie faktycznym. W sytuacji, gdy przestał istnieć stan faktyczny w odniesieniu do którego decyzja nakazują­ca rozbiórkę przewidywała nakaz określonego zachowania się, decyzja ta stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.P.A., a wyeliminowanie jej z obrotu prawnego leży w zakresie kompetencji właściwego organu nadzoru budowlanego” (wyrok NSA z 31 października 2012 r., II OSK 1115/11).
Prowadzenie robót budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nie wy­łącza kompetencji organu konserwatorskiego do wydania decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), gdy zabytek nieruchomy został wpisany do rejestru zabytków po wydaniu decyzji o pozwoleniu na prowadzenie przy tej nieruchomości robót budow­lanych. Z datą wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, na inwestorze spoczywa bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., II OSK 3/15).
W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową), ochrona ta nie obejmuje np. wnętrza budynku oraz takich zmian zewnętrznych budynku, które mimo, że są objęte art. 36 ustawy o ochro­nie zabytków, to nie mają wpływu na zabytkowe wartości układu. Konieczność ochrony układu, rozumianej jako ochrona „przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg” (art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków) powoduje ko­nieczność zastosowania sankcji z art. 45 ust. 1 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do budynków i innych budowli nie będących zabytkami „indywidualnymi”, ale posadowionych na terenie układu, objętego ochroną konserwatorską, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zastosowania tych sankcji (wyrok NSA z 8 maja 2013 r., II OSK 2680/11).
Przesłanki skreślenia z rejestru zabytków określone zostały w art. 13 u.o.z.o.z. Przepis ten wskazuje, że zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu po­wodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzo­na w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Zabytek może być w tych wypadkach skreślony zarówno w całości, jak i w części. Dodatkowo skreśla się z rejestru zabytek, który został wpisany do inwentarza muzeum oraz wszedł w skład narodowego zasobu bibliotecznego.
Skreślenie z rejestru następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru wszczyna się z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.
Faktyczne skreślenie z rejestru zabytków może również nastąpić na podstawie uchyle­nia bądź stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków.
Zgodnie z art. 6 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, w związku z czym zły stan techniczny zabytku nie stanowi okoliczności decydującej o ko­nieczności skreślenia zabytku z rejestru (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2011 r., I SA/Wa 751/11).
Nawet obiekt będący ruiną, jeżeli zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości, nie może zostać wykreślony z rejestru zabytków (wyrok WSA w War­szawie z dnia 09 października 2013 r., VII SA/Wa 1179/13).
W toku postępowania administracyjnego organ powinien brać pod uwagę możli­wość naprawy i usunięcia powstałych zniszczeń (zob. np. wyrok WSA w Warsza­wie z dnia 19 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1965/11).
Prace te powinny jedynie w wyjątkowych wypadkach dopuszczać rekonstrukcje i tylko jeżeli po jej dokonaniu obiekt będzie nadal posiadał wartości będące pod­stawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków (zob. wyrok WSA w War­szawie z dnia 29 sierpnia 2013 r., VII SA/Wa 552/13).
Skreślenie zabytku z rejestru jest możliwe tylko w przypadku całkowitej utraty wartości będących podstawą wpisu do rejestru czy też zaistnienia nieodwra­calnych przekształceń (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r., II OSK 1157/10), a także że przy ocenie, czy zachodzą przesłanki pozwalające na skreślenie zabytku z rejestru nie bierze się pod uwagę czynnika ekonomicz­nego czyli ewentualnych kosztów niezbędnych prac konserwatorskich i budow­lanych (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1484/13).
Spoczywający na właścicielu lub posiadaczu zabytku obowiązek ponoszenia ciężarów związanych z jego zachowaniem w należytym stanie wynika wprost z art. 5 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r., I SA/Wa 1722/08).
Warto jednak wskazać na pogląd, zgodnie z którym „W aktualnym stanie prawnym sto­pień zniszczenia zabytku kwalifikujący go do skreślenia z rejestru nie musi być całkowi­ty, lecz wystarczy by zniszczenie (nawet częściowe) powodowało utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej” (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r. II OSK 2885/13). W tym miejscu zaznaczyć jednak należy że zniszczenie zabytku stanowi równolegle przestępstwo z art. 108 u.o.z.o.z.
[1] podział ten jako pierwszy zaproponował J. Dessoulavy-Śliwiński (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2007, s. 458.
[2] P. Dobosz, Charakter prawny decyzji i zezwoleń w sprawach ochrony zabytków, (w:) „Ochrona Zabytków” 1985, nr 3-4, s. 275.
Dessoulavy-Śliwiński J. (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2007.
Dobosz P., Charakter prawny decyzji i zezwoleń w sprawach ochrony zabytków, (w:) „Ochrona Zabytków” 1985.
Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem.

References: art. 9
 art. 4
 art. 3
 art. 36
 art. 19
 art. 108
 art. 9
 art. 64
 art. 2
 art. 162
 art. 45
 art. 36
 art. 36
 art. 45
 art. 13
 art. 6
 art. 5
 art. 108