Source: http://www.italiappalti.it/leggiarticolo.php?id=4172
Timestamp: 2019-08-21 20:07:39+00:00

Document:
Procedura ristretta e fusione per incorporazione tra imprese prequalificate: legittimità di Stefano Taddeucci
Procedura ristretta e fusione per incorporazione tra imprese prequalificate: legittimità
Corte di Giustizia Europea, 11.07.2019 (C-697/17)
26 Lug 2019 di Stefano Taddeucci
1. L’articolo 28, paragrafo 2, prima frase, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, deve essere interpretato nel senso che, tenuto conto del requisito dell’identità giuridica e sostanziale tra gli operatori economici prequalificati e quelli che presentano le loro offerte, e’esso non osta a che, nell’ambito di una procedura ristretta di aggiudicazione di un appalto pubblico, un candidato prequalificato che si impegni ad incorporare un altro candidato prequalificato, in forza di un accordo di fusione concluso tra la fase di prequalifica e quella di presentazione delle offerte e attuato dopo tale fase di presentazione, possa presentare un’offerta.
La sentenza della CGUE è stata emessa a seguito del rinvio pregiudiziale operato dal Consiglio Di Stato con l’ordinanza di rimessione n. 561 del 30.11.2017.
La questione era la seguente: se, nell’ambito di una procedura ristretta, la realizzazione di una fusione per incorporazione di una delle imprese prequalificate in un’altra di esse, fusione i cui effetti si siano perfezionati dopo la presentazione dell’offerta da parte della società incorporante, violi il principio di concorrenza, nel caso in cui l’impresa, in seguito incorporata, abbia comunque ritenuto di non partecipare alla procedura ristretta.
La CGUE afferma che la suddetta operazione è legittima, ossia non viola la concorrenza.
A parere di chi scrive, la decisione della CGUE merita condivisione per i seguenti motivi.
Nell’ordinamento comunitario la violazione del principio di par condicio tra concorrenti – e quindi dei principi di concorrenza e trasparenza – diviene presupposto per l’illegittimità della procedura solo nella misura in cui essa abbia concretamente, e non solo astrattamente, avvantaggiato una delle Imprese partecipanti a danno delle altre.
L’art. 41 della Direttiva 24/2014 – rubricato “Partecipazione precedente di candidati o offerenti” – prevede, al comma 3, un meccanismo per cui, prima che la stazione appaltante escluda dalla procedura il candidato od offerente il quale abbia fornito una consulenza, al candidato/offerente stesso “… è offerta la possibilità di provare che la loro partecipazione alla preparazione della procedura di aggiudicazione dell’appalto non è un elemento in grado di falsare la concorrenza”.
Pertanto, alla stregua della norma sopra citata, una determinata situazione, pur delineatasi all’inizio della procedura come potenzialmente anticoncorrenziale (ovvero il preventivo coinvolgimento di un candidato/offerente nella predisposizione della gara), potrebbe poi anche, all’atto pratico, ovvero tenendo conto della peculiarità della fattispecie concreta, non configurare alcuna violazione della par condicio tra concorrenti.
Tale principio, applicato al caso di cui alla sentenza in commento, comporta quanto segue:
in una procedura ristretta, quale quella disciplinata dall’art. 28 della Direttiva 24/2014, la lesività, nei confronti del principio di par condicio tra concorrenti, di una fusione tra due imprese prequalificate, nel periodo compreso tra la prequalificazione e la presentazione delle offerte, deve essere valutata non in astratto bensì in concreto.
Quando, in una procedura ristretta, la Società “A” si sia sì aggregata (fusa) – nel lasso di tempo intercorso tra la prequalificazione e la presentazione delle offerte – con la Società “B”, ma poi, dopo essere stata selezionata per l’invito (e quindi dopo aver ottenuto la “prequalificazione”), non abbia in concreto presentato alcuna offerta, nessuna violazione del principio di concorrenza sembra potersi ritenere sussistente.
Nel caso in questione, la Società METROWEB SVILUPPO SRL si è fusa, nel suddetto lasso di tempo (sia pur indirettamente, ossia attraverso la propria controllante Metroweb Italia SpA) con la Società ENEL FIBER (che poi è risultata aggiudicataria per tutti quanti i lotti), ma poi non ha formulato alcuna offerta. Pertanto, la Società METROWEB SVILUPPO SRL, non avendo inviato l’offerta, si è in realtà astenuta da una condotta atta a recare un concreto, sostanziale, pregiudizio alle altre Imprese offerenti, danno che invece si sarebbe verificato nel caso in cui essa avesse realmente assunto la veste di “offerente”.
La peculiarità della procedura ristretta è nel fatto che occorre scindere la fase della “partecipazione” da quella dell’ “offerta”: nella fase della partecipazione l’Impresa manifesta l’interesse a rispondere all’avviso di indizione gara, fornendo alla stazione appaltante le informazioni da questa richieste; ma è soltanto formulando l’offerta che tale”partecipazione” assume rilevanza rispetto al principio della par condicio tra concorrenti ed è quindi solo in tale eventualità che una ipotetica fusione con un’altra Impresa (anch’essa prequalificata ed offerente) determinerebbe una innegabile alterazione del principio stesso. In mancanza dell’offerta, la “partecipazione” inizialmente sostanziatasi con l’invio delle informazioni richieste dalla stazione appaltante, resta, in concreto, una manifestazione di interesse soltanto dichiarata ma poi non sfociata in comportamenti conseguenti, e quindi non assume alcuna rilevanza riguardo alla tutela della concorrenza.
Il danno alla concorrenza si produce soltanto ove si sia verificata la compresenza, nella medesima procedura, di due Imprese formalmente distinte ma sostanzialmente riconducibili ad un unico soggetto giuridico: ove tale compresenza non si sia verificata, appunto perché una delle due Imprese si è poi astenuta dal partecipare effettivamente (ossia mediante l’invio di una offerta) alla procedura stessa, non vi è più il rischio che una stessa Impresa partecipi sotto una duplice veste (ovvero: sia autonomamente sia in quanto fusa con un’altra Impresa offerente), e quindi qualsiasi effetto discorsivo della concorrenza, pur all’inizio astrattamente configurabile, è destinato a venir meno.
Nel caso in cui la CGUE fosse stata di avviso contrario – ovvero avesse affermato che , in una procedura ristretta, la fusione, tra un’Impresa prequalificata (ma non offerente) ed un’altra Impresa prequalificata (ed offerente), lede comunque a priori il principio di concorrenza, a prescindere quindi dalla mancata offerta da parte della prima, si sarebbe aperta la strada – proprio come paventato dal Consiglio di Stato nell’ordinanza di rimessione – per decretare la illegittimità delle procedure di gara anche nei casi in cui in realtà simile operazione societaria non abbia, oggettivamente, arrecato alcun danno agli altri concorrenti (intesi quali “offerenti”) e sia stata, quindi, sotto il profilo della par condicio, pienamente legittima.
Ebbene, proprio una simile interpretazione, oltre a porre problemi di incoerenza sistematica rispetto al sopra citato art. 41 comma 3 della Direttiva 24/2014, avrebbe finito curiosamente con il ledere essa stessa il principio del favor partecipationisin quanto avrebbe impedito all’Impresa prequalificata (ed offerente) di divenire aggiudicataria dell’appalto in un modo che sarebbe stato invece del tutto legittimo, in quanto nessun collegamento sostanziale si è verificato – nella fase dell’invio dell’offerta – con l’altra Impresa prequalificata, non avendo quest’ultima formulato, appunto, alcuna offerta.

References: sentenza 
 CGUE 
 CGUE 
 CGUE 
 sentenza 
 CGUE 
 art. 41