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Timestamp: 2020-08-15 07:03:10+00:00

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﻿ AUTO 2015-00694/56550 DE JUNIO 21 DE 2017
AUTO 2015-00694 DE 21 DE JUNIO DE 2017
CONTENIDO:VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO MATERIALIZADA EN LA INFRACCIÓN A LA GARANTÍA DE LA NO REFORMATIO IN PEJUS EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS CONTRACTUALES. LA GARANTÍA DE LA NO REFORMA EN PEOR TIENE PLENA APLICACIÓN EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ESTATAL EN CONTROVERSIAS DONDE LA ADMINISTRACIÓN EMPEORA LA SANCIÓN IMPUESTA A UN CONTRATISTA POR MEDIO DE UN PRONUNCIAMIENTO QUE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN, FUNDAMENTÁNDOSE EN LA SUPUESTA NECESIDAD DE PROTECCIÓN AL FISCO, DESCONOCIENDO ASÍ EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO DEL CONTRATISTA. NO OBSTANTE, AUN CUANDO NO SE TRATE DE UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA, DICHO DERECHO NO PUDE SER DESCONOCIDO, PUES EL PROCEDIMIENTO CONTRACTUAL TAMBIÉN SE ENCUENTRA SOMETIDO A LOS DICTADOS DEL DEBIDO PROCESO CONSTITUCIONAL QUE IMPONE UNA CARGA A UN CONTRATISTA. ASÍ, LA PROTECCIÓN DEL INTERÉS GENERAL POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN EN UN ESTADO SOCIAL DE DERECHO NO PUEDE EMPLEARSE COMO BASE PARA EL DESCONOCIMIENTO DE LAS GARANTÍAS FUNDAMÉNTALES DE SUS ASOCIADOS, COMO LO ES EL CONTRATISTA. SE PRECISA ENTONCES QUE, ESTA GARANTÍA IMPLICA NO SOLO LA IMPOSIBILIDAD DEL SUPERIOR FUNCIONAL O JERÁRQUICO DE AGRAVAR LA SANCIÓN QUE CONOCE FRUTO DE UN RECURSO DE ALZADA, SINO TAMBIÉN LA RESTRICCIÓN AL MISMO SERVIDOR PÚBLICO QUE EXPIDIÓ EL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE REPARO DE HACER MÁS GRAVOSA LA SITUACIÓN DEL RECURRENTE, ESTO, CON EL PROPÓSITO DE NO DESINCENTIVAR EL EJERCICIO DEL DERECHO A LA DEFENSA DEL QUE GOZAN LOS CIUDADANOS POR TEMOR A QUE SU SITUACIÓN SE VEA DISMINUIDA.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL DEBIDO PROCESO, CONTRATISTA DE LA ADMINISTRACIÓN, PRINCIPIO DE LA REFORMATIO IN PEJUS, ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, DEBIDO PROCESO CONTRACTUAL
Auto 2015-00694/56550 de junio 21 de 2017
Exp.: 56550
Rad.: 250002336000201500694 01
Actor: Ferretería Industrial S.A.S.
Naturaleza: Medio de control de controversias contractuales con solicitu de suspensión provisional
Bogotá D.C., veintiuno de junio de dos mil diecisiete
Procede el despacho a resolver el recurso de apelación impetrado por la parte demandada en contra del auto de 21 de agosto de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, por medio del cual se accedió a la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados —resoluciones nº 139 de 9 de mayo de 2014, nº 205 del 12 de julio de 2014 y nº 293 del 22 de julio de la misma anualidad—, a través de los que se declaró el siniestro por incumplimiento en la calidad y correcto funcionamiento de los bienes y equipos suministrados por la sociedad actora al Ejército Nacional en el marco del contrato de compraventa nº 370 de 2012.
1. Por intermedio de escrito radicado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 6 de marzo de 2015, la sociedad Ferretería Industrial S.A.S., a través de apoderado judicial, inició proceso ordinario en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional-Jefatura de Ingenieros, con el objetivo de que se declarara la nulidad de las resoluciones nº 139 del 9 de mayo de 2014, nº 205 del 12 de junio de 2014 y nº 293 del 22 de julio de 2014, proferidas por la entidad accionada. Como fundamento fáctico de las pretensiones el extremo actor, en síntesis, arguyó (f. 5-43, c. ppl.):
1.1. En los pliegos de condiciones del contrato 370 de 2012 se previó que la modalidad de selección a emplear con el fin de adquirir un equipo para doblado de lámina de acero e insumos para la construcción de infraestructura encaminada a la atención de desastres se adelantaría bajo los lineamientos de la “contratación privada”, de conformidad con las normas civiles y comerciales, sin perjuicio del cumplimiento de los principios de la función administrativa, la transparencia y la selección objetiva. Adicionalmente, se aclaró que el negocio jurídico incluiría cláusulas excepcionales.
1.2. El citado vínculo contractual fue suscrito entre la jefatura de ingenieros del Ejército Nacional y la Ferretería Industrial S.A.S. el 2 de febrero de 2012. Posteriormente, el 21 de abril de la misma anualidad, la entidad estatal expidió el acta de recibo a satisfacción de los bienes objeto de compraventa consignada en la matriz nº 0385.
1.3. El contrato 370 de 2012 se liquidó de forma bilateral, sin salvedad alguna, a través del acta nº 0663 del 28 de junio de 2012.
1.4. Debido a la existencia de varios informes de interventoría y oficios de la misma entidad contratante en los que se hicieron reparos(1) en relación con el funcionamiento de las máquinas entregadas por Ferretería Industrial, el 6 de octubre de 2012 se llevó a cabo audiencia donde el Ejército Nacional le imputó a la sociedad contratista un presunto incumplimiento contractual por la ausencia de operatividad de los bienes objeto de compraventa, frente a lo cual esta última presentó descargos.
1.5. Debido a que el Ejército solicitó la reposición del camión, la grúa y modificaciones a la máquina dobladora de lámina, la empresa actora realizó el cambio de los bienes referenciados, actuación que fue aprobada mediante oficio 9822 de 15 de mayo de 2013. Entre los meses de octubre y noviembre de 2013 la máquina dobladora de lámina fabricó insumos para la parte demandada.
1.6. El 1º de abril de 2014 la Sociedad Colombiana de Ingenieros emitió un dictamen pericial en el cual concluyó que los sistemas eran operativos pero que podrían mejorarse.
1.7. Mediante resolución nº 139 de 9 de mayo de 2014, “por la cual se resuelve el proceso sancionatorio administrativo contractual (…)”, la Jefatura de Ingenieros del Ejército Nacional declaró el siniestro del amparo de calidad y correcto funcionamiento de los bienes en cuantía de dos mil ciento cuarenta y dos millones novecientos ochenta y dos mil doscientos sesenta pesos $ 2 142 982 260. Ferretería Industrial S.A.S. y la aseguradora Chubb de Colombia, esta última en calidad de garante del contrato, interpusieron los correspondientes recursos de reposición.
1.8. A través de la resolución nº 205 de 12 de junio de 2014 se resolvieron las respectivas censuras y se aumentó la tasación del siniestro a un total de cuatro mil novecientos cincuenta y tres millones trescientos sesenta y dos mil quinientos dieciséis pesos con ochenta y seis centavos $ 4 953 362 516 86. Lo anterior, en virtud de que no solo se hizo efectivo el amparo de calidad de la garantía única de cumplimiento ($2 142 982 260), sino que se fijaron perjuicios adicionales a cargo de la contratista por un monto de dos mil ochocientos diez millones trescientos ochenta mil doscientos cincuenta y siete pesos ($2 810 380 257), los cuales, sumados, correspondían al valor total actualizado del contrato.
1.9. En consideración a que la tasación adicional del perjuicio constituyó un elemento inédito, nuevamente la contratista y la aseguradora Chubb de Colombia radicaron recursos de reposición en contra del acto administrativo nº 205 de 2014. Como consecuencia, el Ejército Nacional profirió la resolución nº 293 del 22 de julio de la misma anualidad, la cual confirmó en todas sus partes los pronunciamientos nº 139 del 9 de mayo y 205 de 12 de junio de 2014.
2. Como sustrato jurídico para el inicio del medio de control de controversias contractuales, la sociedad Ferretería Industrial S.A.S. expuso principalmente 5 razones:
a) El Ejército Nacional no tenía competencia para declarar el incumplimiento del contrato y hacer efectiva la garantía de calidad, en virtud del régimen jurídico privado del vínculo negocial.
b) Se materializó una infracción de las normas en que debieron fundarse los actos acusados toda vez que los pronunciamientos administrativos que permitían el adelantamiento del proceso sancionatorio estaban derogados.
c) El siniestro fue declarado de forma extemporánea, en razón a que el acto administrativo que lo contenía solo adquirió firmeza el 22 de julio de 2014, cuando ya había expirado la vigencia de la póliza, lo que se materializó el 21 de abril del mismo año.
d) Se desconoció el derecho de audiencia y de defensa del contratista por 3 motivos: I. Se violó la garantía de la no reformatio in pejus al empeorar el monto del siniestro por medio de la respuesta al recurso de reposición, II. Se inobservaron las formas del juicio administrativo al incorporar pruebas con posterioridad a los descargos y se sancionó con el pago de un supuesto perjuicio que no se incluyó en la audiencia donde se planteó el incumplimiento, y III. Se negó infundadamente la objeción por error grave al dictamen pericial de la Sociedad Colombiana de Ingenieros por incorrecta aplicación del C.G.P.
e) Ocurrió una falsa motivación, toda vez que: I. La administración declaró el siniestro cuando existía un informe del supervisor que establecía el buen funcionamiento del equipo una vez se surtió la reposición de la maquinaria, II. No se probó la existencia del daño, como tampoco los supuestos perjuicios irrogados ni la tasación de los mismos plasmados en la resolución nº 205 de 2014, y, III. Se perfeccionó un silencio administrativo positivo por la ausencia de respuesta de la administración respecto a la petición de entrega de la maquinaria a la contratista.
3. Junto con el escrito introductorio del proceso la parte actora solicitó se decretara la medida cautelar de suspensión provisional de los tres actos demandados. Esto con fundamento en dos de las censuras reseñadas, a saber: la declaratoria extemporánea del siniestro al quedar en firme los pronunciamientos administrativos cuando ya había vencido el período amparado por la póliza y el desconocimiento de la prohibición de la reformatio in pejus materializada en la resolución nº 205 de 2014, al agravar la situación de la sociedad recurrente en más de dos mil ochocientos millones de pesos (fls. 36-41, c. ppl.).
3.1. Finalmente, en cuanto a la medida precautoria, el extremo actor adujo que, a pesar de haberse solicitado el restablecimiento de un derecho, en el sub examine no era necesario acreditar un perjuicio de acuerdo a los parámetros del artículo 231 del C.P.A.C.A., toda vez que no se estaba peticionando una indemnización. Empero, puso de presente el riesgo de que la administración iniciara un proceso ejecutivo para cobrar las sumas contenidas en los actos objeto de la pretensión cautelar si los efectos de los mismos no eran suspendidos.
4. El 1 de julio de 2015, por medio de auto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, entre otras determinaciones, admitió la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales (fls. 53-57, c. ppl.) y por intermedio de providencia separada, en virtud del artículo 233 del C.P.A.C.A., dispuso correr traslado por 5 días a la parte demandada de la solicitud de medida cautelar (fls. 56-57, c. ppl).
5. De manera oportuna(2), el 23 de julio de 2015, el Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional, por medio de apoderado judicial, se pronunció en relación a la petición precautoria, oponiéndose a su decreto. Como fundamentos principales de la intervención, el extremo pasivo adujo que el siniestro no fue declarado extemporáneamente, pues la garantía se extendió en virtud del mal funcionamiento de la máquina.
5.1. Así mismo, en cuanto a la supuesta violación del principio de la no reformatio in pejus, arguyó que el cobro total de los perjuicios irrogados era un imperativo encaminado a proteger recursos públicos, motivo por el cual estaba justificada la alteración del monto a pagar por la contratista. Finalmente, la entidad expuso que la dogmática citada para apoyar la presunta inaplicación de la garantía de la no desmejora en los recursos se refería a tópicos disciplinarios y penales, los cuales no podían ser trasplantados exitosamente al sub lite (fls. 69-77, c. ppl.).
6. A través de proveído de 21 de agosto de 2015, notificado por estado de 27 de agosto de la misma anualidad, el a quo resolvió decretar la suspensión provisional de los actos acusados (fls. 97-111, c. ppl.). En primer término, el Tribunal analizó el argumento referente a la supuesta extemporaneidad de la declaratoria del siniestro para concluir que el mismo no tenía vocación de prosperidad, toda vez que el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 prescribía que la administración tenía tres años para proferir los actos sancionatorios a partir del hecho censurado, término que no fue sobrepasado, toda vez que el mismo inició el 15 de agosto de 2012 con el informe de supervisión nº 3339.
6.1. A continuación, el cuerpo colegiado examinó la postura relacionada con la presunta violación de la garantía de la no reformatio in pejus, a través de la cual pudo establecer la presencia de dicha infracción. Al respecto, el operador judicial esgrimió que tal principio se materializaba en materia contractual a través del recurso de reposición contra las decisiones de la administración, que no podía hacer más gravosa la situación del impugnante. Textualmente en la providencia se expuso:
Así, independientemente de que el monto de los perjuicios ocasionados a la administración corresponda al indicado al resolver los recursos de reposición interpuestos, ello no puede prevalecer sobre el debido proceso que le asiste al administrado, a quien no se le puede obligar a estar conforme con una decisión, bajo la precisión de que si hace uso de sus derechos por vía de reposición se le puede hacer más gravosa.
Por lo expuesto, el despacho concluye que con los actos administrativos acusados, se vulneró el debido proceso de la parte demandante, al desconocerse el principio de la no reformatio in pejus, que se materializó al hacerse más gravosa por vía de reposición la situación del contratista, por lo que se cumple con el requisito para la procedencia de la medida cautelar solicitada.
7. De manera oportuna, el 1 de septiembre de 2015, el Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional interpuso recurso de apelación en contra de la providencia que decretó la suspensión provisional (fls. 113-115, c. ppl.). Como único argumento expuesto por el recurrente, se adujo que la inclusión de nuevos valores en la resolución nº 205 del 12 de junio de 2014 devino de la necesidad de proteger los recursos públicos. Así lo expuso el extremo pasivo de la controversia:
Razones anteriores que justifican la inclusión de cierta cantidad de dinero en la resolución nº 205 del 12 de junio de 2014, que no se encuentra amparada y no hacerlo significaría una omisión por parte de la entidad demandada, en la vigilancia de la protección del erario, permitiendo así, un menoscabo de dinero que se vería reflejado en el bolsillo de los ciudadanos.
8. El 11 de septiembre de 2015(3), la sociedad Ferretería Industrial S.A.S. se opuso al recurso reseñado, pues sostuvo que la alzada se basaba en argumentos de conveniencia -protección del erario- y no en razones jurídicas. Así mismo, la sociedad actora esgrimió que la jurisprudencia del Consejo de Estado era clara respecto a la aplicación de la non reformatio in pejus en materia contractual, lo que indicada que la suspensión había sido decretada de manera pertinente por el a quo (f. 117-120, c, ppl.).
9. Por intermedio de auto de 5 de noviembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación en el efecto devolutivo en contra de la providencia que decretó la suspensión provisional de los actos administrativos objeto de controversia, por lo que el plenario fue remitido a esta Corporación (f. 183-184, c. ppl.).
10. Esta Corporación(4) es la competente para conocer del presente asunto comoquiera que se trata de un recurso de apelación interpuesto contra un auto proferido por un Tribunal Administrativo(5) que decretó la medida cautelar de suspensión provisional de tres resoluciones en el marco de una pretensión de controversias contractuales con vocación de doble instancia.
11. El despacho en primera medida tendrá que dilucidar si en el sub júdice se cumplen los requisitos establecidos en los artículos 229 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para decretar el proveimiento cautelar objeto de examen. Con el fin de darle respuesta a dicho interrogante, esta unidad judicial deberá determinar, además de los otros presupuestos legales existentes, si existió una violación al debido proceso, materializada en una supuesta infracción a la garantía de la no reformatio in pejus de la empresa Ferretería Industrial S.A.S., que justificara el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados en el presente proceso. Esto último como fruto del aumento, a través de una respuesta de un recurso de reposición, del monto de la sanción que dicha contratista debía pagar al Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional, a título de incumplimiento del contrato nº 370 de 2012.
12. La concepción inicial de las medidas cautelares en los procesos judiciales era que estas estaban instituidas exclusivamente para evitar que la sentencia mediante la cual se decidiera de fondo la controversia resultara nugatoria(6) por cuenta de las modificaciones que se pudieran producir en la situación inicial, como consecuencia del tiempo que se requiere para la tramitación del proceso, pues entre el momento en que el mismo se inicia y aquel en el que se materializara la sentencia, podían suceder eventos que dificulten o imposibiliten los efectos prácticos de la decisión(7).
13. Es por ello que estas se concebían primordialmente como “(…) precauciones inequívocamente diseñadas para garantizar que la solución que se adopte como resultado del proceso judicial podrá ser materializada”(8), brindándole a quien acude a la jurisdicción la certeza de que el trámite del proceso en sí mismo no va a obrar en contra de sus intereses y que los mismos serán protegidos aún antes de la decisión definitiva.
14. No obstante lo anterior y sin desconocer que uno de los fines principales de los proveimientos cautelares es y será la garantía de materialización de los efectos de la providencia que ponga fin a una controversia, lo cierto es que dicha concepción clásica debe complementarse con una nueva teleología de estas herramientas de la tutela judicial efectiva, la cual parte de la garantía y respeto de los derechos humanos y la constitucionalización que, a partir de la concepción de Estado Social de Derecho, ha permeado todo nuestro ordenamiento jurídico.
15. Esta nueva visión iusfilosófica que pregona un discurso diferente de la justicia y de la teoría procesal contemporánea, privilegia la protección de la persona como fenómeno ontológico-relacional(9), una concepción antropocentrista que va más allá de los efectos del proceso y de la sentencia, la cual se manifiesta en los proveimientos cautelares como una garantía anticipada de derechos que responde al para qué de estas instituciones no refiriéndose simplemente a la efectividad de la decisión judicial, sino a cómo estas herramientas pueden proteger la dignidad de los semejantes en clave de los derechos humanos(10).
16. Es precisamente por esa finalidad que se pregona en relación con las medidas cautelares, que se exige la existencia de ciertos requisitos, cuya evaluación se impone para establecer su procedencia(11), la cual solo será admisible en presencia de los mismos, pues de faltar alguno de ellos, la medida será innecesaria e inconveniente:
a. La verosimilitud del derecho invocado o apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), lo que se traduce en últimas, en qué tantas probabilidades de éxito tienen las pretensiones del demandante a las que servirá la medida cautelar, pues de ser estas mínimas, el daño que se le ocasione a quien soporta el proveimiento será superior al beneficio de su existencia, lo que lo hace inconveniente.
b. La existencia del riesgo e la demora del trámite procesal (periculum in mora), pues si el mismo no existe, las medidas cautelares sobran. En relación con este aspecto es de mayor relevancia destacar que el mismo procedería no solamente respecto al peligro que se desconozcan los efectos del fallo, tal como se explicó, sino también con derechos estrechamente relacionados al proceso.
16. No se puede perder de vista que la adopción de una medida cautelar compromete el ejercicio de un derecho y, por lo tanto, puede llegar a ocasionarse un perjuicio a su titular, razón por la cual este riesgo solo resulta admisible, en la medida en que realmente esta sea necesaria por estar reunidos los requisitos enunciados.
17. Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-C.P.A.C.A.-, se produjo un cambio trascendental desde el punto de vista de las facultades cautelares y preventivas que a petición de parte puede ejercer el juez contencioso administrativo en los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción especializada, puesto que las mismas fueron significativamente aumentadas en relación con aquellas que le atribuía el Decreto Ley 01 de 1984 -que solo contemplaba la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos-.
19. Dicho acrecentamiento se produjo por cuanto se estimó que solo de esta manera se podía asegurar un efectivo acceso a la administración de justicia y, por lo tanto, “(…) era conveniente reformular las atribuciones del juez con miras a que las personas pudieran acudir a él para evitar la consolidación de las situaciones originadas en el actuar de las autoridades, que pudieren perjudicarlos”(12) y en consideración a la necesidad de garantizar un control más eficiente de la actuación de la administración, así como la protección eficaz de los intereses en litigio mientras se decide la controversia a través de la respectiva sentencia, es decir, salvaguardar el objeto del proceso —derechos objeto de disputa— y la efectividad del fallo, medidas estas que, como lo sostiene la doctrina, “(…) buscan primordialmente proteger la marcha normal y adecuada del proceso declarativo, sin interferencias extrañas, internas o externas o dilaciones, para que su sentencia tenga efectividad oportuna, satisfactiva y real para las distintas personas que intervienen en el mismo”(13).
20. El capítulo XI del Título V del C.P.A.C.A regula las medidas cautelares en los procedimientos contencioso administrativos, al establecer en su artículo 229 que en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez decretar, en providencia motivada, “las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”.
21. Por su parte, el artículo 230 ibídem dispone que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y que deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, luego de lo cual establece aquellas que el juez podrá decretar, entre las que se encuentra:
“(…) c. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo”.
22. En relación con la cesación temporal de los efectos de los pronunciamientos de la administración, el artículo 231 del C.P.A.C.A. señala los requisitos específicos o sustanciales para su procedencia, además de aquellos genéricos inmersos en los artículos 229 y 230 ibídem, que se concretan en que la solicitud sea: i) a petición de parte, ii) anterior a la admisión de la controversia o en cualquier estado del proceso cognoscitivo, iii) debidamente sustentada, y iv) que guarde relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Al respecto, el artículo establece literalmente lo siguiente:
Art. 231.—Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
23. De acuerdo con lo anterior, hay lugar a decretar la medida cautelar de suspensión provisional de un acto administrativo cuando los siguientes requisitos sustanciales sean cumplidos a cabalidad: a) se verifique -al menos transitoriamente- una violación de la normatividad constitucional o legal invocada como fundamento de la demanda o del proveimiento por parte del acto censurado (fumus boni iuris); y, b) en los casos que se pretenda el restablecimiento del derecho con indemnización de perjuicios, se tendrá que acreditar la existencia sumaria del menoscabo que justifique la toma de medidas para evitar la prolongación de tal afectación (periculum in mora).
24. Resulta innegable entonces que el examen anterior supone no solo una revisión formal sino un minucioso análisis de los elementos de procedencia establecidos en función de la finalidad de la medida, que es el amparo preliminar y preventivo de los derechos del ciudadano que acude a la administración cuando se advierte un quebranto, lo que de ninguna manera implica prejuzgamiento como bien lo precisa el artículo 229 del C.P.A.C.A(14).
25. En el presente caso, es claro para este despacho que el aspecto formal que habilita el estudio de la posible suspensión de los actos censurados se encuentra plenamente satisfecho, comoquiera que la solicitud cautelar está presentada en debida forma, a petición de parte, dentro de un proceso de cognición, en una de las oportunidades procesales establecidas para el efecto —libelo introductorio— y ampliamente sustentada en dos cargos.
26. Adicionalmente, es evidente que, una vez revisado el contenido de la medida precautoria y las pretensiones de la demanda, estas guardan sin lugar a duda relación directa, en razón a que lo accionado es la nulidad de los actos que declararon un siniestro de incumplimiento y ordenaron el correspondiente recaudo de los montos en ellos fijados, y la petición cautelar busca suspender los efectos de los mismos mientras se tramita el presente proceso de controversias contractuales, con el fin de evitar que se materialice un perjuicio —cobro ejecutivo— (periculum in mora).
27. Así las cosas, satisfechos los requisitos generales de procedencia de las medidas cautelares en el evento analizado, esta unidad judicial continuará con el estudio del argumento sustancial esgrimido por el apelante, encaminado a desvirtuar la apariencia de buen derecho de la petición precautoria declarada por el juez de primera instancia.
28. Respecto a que la demanda esté razonablemente fundada, es decir, que exista apariencia de buen derecho de la reclamación, es necesario precisar que en el caso de la suspensión provisional el análisis tiene necesariamente que estar sujeto a la ilegalidad o a la inconstitucionalidad mediata, prima facie, de los actos administrativos objeto de censura. En otros términos, cuando el juez contencioso tenga que estudiar una petición como la ahora examinada, para determinar el fumus boni iuris, tiene que basarse en la existencia de un acto que al momento de tomar la decisión aparezca contrario a normas jerárquicamente superiores. Así lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación(15):
(…) la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo está atada a un examen de legalidad o de constitucionalidad que el juez debe hacer para anticipar de alguna manera un caso de violación de norma superior por parte del acto acusado.
29. En la solicitud de la medida cautelar, entre otras, la peticionaria adujo que era necesario suspender las tres resoluciones demandadas, toda vez que estas violaban flagrantemente la garantía de la no reformatio in pejus al aumentar el agravio inicialmente establecido a la contratista, vía respuesta a un recurso de reposición contra el acto administrativo nº 139 del 9 de mayo de 2014, expedido por la Jefatura de Ingenieros del Ejército Nacional.
30. El a quo consideró que era procedente el decreto de dicha medida precautoria, toda vez que la garantía de la no reforma en peor tenía plena aplicación en materia de contratación estatal de acuerdo a la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que la clasificaba como uno de los elementos componentes del debido proceso integral. Adicionalmente, el Tribunal de primera instancia expuso que, de conformidad con lo prescrito por el artículo 3 del C.P.A.C.A., en materia administrativa sancionatoria la no reformatio in pejus era de obligatorio cumplimiento.
31. En discordancia con la providencia expuesta, la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional, a través del recurso de apelación, adujo que aquella debía revocarse, en consideración a que la teleología del aumento del monto que debía pagar la sociedad contratista fue la necesidad de proteger el erario y evitar un menoscabo de los recursos públicos, el cual era uno de los objetivos principales de los servidores del Estado.
32. De acuerdo con lo argumentado por el recurrente, este despacho concluye que no le asiste razón al mismo, y que por el contrario, la apariencia de buen derecho en el caso sub lite se encuentra acreditada en cuanto a la violación del principio de la non reformatio in pejus se refiere, por lo que de cumplirse con los demás requisitos expuestos anteriormente deberá confirmarse la providencia objeto de alzada en relación a este tópico, manteniéndose incólume la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones nº 139 de 9 de mayo de 2014, nº 205 del 12 de julio de 2014 y nº 293 del 22 de julio de la misma anualidad, frente a este tema.
33. La anterior consideración se basa en la plena aplicación que la garantía de la no reformatio in pejus tiene en controversias como la presente, donde la administración empeoró la sanción impuesta a un contratista por medio de un pronunciamiento que resolvió un recurso de reposición, con base en la supuesta necesidad de protección al erario(16), con desconocimiento del respeto del derecho al debido proceso de la sociedad Ferretería Industrial S.A.S.
34. A partir de lo reseñado, el despacho recalca que la protección del interés general por parte de la administración en un Estado Social de Derecho no puede emplearse como sustrato para el desconocimiento de las garantías fundamentales de los asociados, pues ello retrotraería en varias décadas la protección que la ciencia del derecho administrativo ha prohijado a favor del individuo como pilar fundamental del contrato social. Así lo había reconocido el Consejo de Estado en relación a la no reforma en peor desde los parámetros de la antigua Constitución de 1886(17):
(…) Esta Sala ha sostenido íntegramente la aplicabilidad de ese principio [reformatio in pejus] no sólo en el proceso administrativo, sino en el procedimiento de la vía gubernativa (…) Por consiguiente, en la vía gubernativa de actuaciones puramente administrativas, rige el principio de la reformatio in pejus por virtud de lo preceptuado en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil conforme al cual el recurso se entiende interpuesto sólo en lo desfavorable al recurrente. Muy distinto es el caso frente a actuaciones de índole penal administrativa, porque entonces la aplicación analógica, ha de hacerse con referencia al Código de Procedimiento Penal (…)
35. En igual sentido la Corte Constitucional, incluso antes de la promulgación de la Ley 1437 de 2011, ya había argüido que la no reformatio in pejus tenía total aplicación en los procedimientos administrativos, especialmente en aquellos de carácter sancionatorio, donde el Estado usa su poder de imperio para aplicar correctivos a las actuaciones de los ciudadanos. Al respecto destacó el máximo tribunal constitucional(18):
Se pregunta la Sala si ¿la prohibición de la no “reformatio in pejus” tiene aplicación en la actuación administrativa? La Corte, en múltiples pronunciamientos ha dado respuesta afirmativa a este interrogante. A este respecto, ha considerado que por ser la no “reformatio in pejus” un principio general de derecho y una garantía constitucional del debido proceso es aplicable a todas las actividades del Estado que implique el ejercicio de su poder sancionatorio. Por ello, esta garantía tiene plena vigencia en las distintas jurisdicciones reconocidas por el ordenamiento jurídico -penal, civil, laboral, administrativo, constitucional-, e incluso, en las actuaciones administrativas.
36. Vale la pena resaltar que en cuanto a resolución de recursos en sede administrativa, esta Corporación ha destacado que dicho pronunciamiento, en respeto al debido proceso, debe estar atado al principio de congruencia, el cual limita la competencia de la autoridad a lo plasmado en la impugnación, impidiéndole expedir un acto administrativo que decida citra, ultra o extra petita. Al respecto señaló en reciente providencia la Sección Primera(19):
De otro lado, y ya únicamente en sede de la segunda instancia del procedimiento administrativo (consecuencia de la impugnación de lo definido por la autoridad que resolvió originalmente el asunto), el principio de congruencia representa una garantía del debido proceso, en tanto busca enmarcar la competencia de la autoridad administrativa que resuelve el recurso administrativo con el fin de prevenir su arbitrariedad en lo que decide y la vulneración del derecho de defensa de quien incoó la correspondiente reclamación. En términos de la jurisprudencia constitucional, “el administrado puede, al interponer los recursos administrativos, solicitar la aclaración, modificación o revocatoria de un acto, estando la Administración obligada a dar respuesta en los términos en que el recurrente formula el recurso, sin que le sea posible decidir más allá o por fuera de lo pedido, ya que se estaría actuando en contravía del principio de la congruencia [(20)].
37. Así las cosas, al no existir la menor duda de que en procedimientos administrativos donde se imponga una carga o se afecten intereses económicos de una de las partes la garantía de la no reforma en peor es de total aplicación, es evidente que en el sub júdice esta se habría transgredido, pues la resolución nº 205 de 12 de junio de 2014 hizo más gravosa la condición de la empresa contratista en comparación con la sanción impuesta en el acto administrativo nº 139 de 9 de mayo de 2014, el cual fue sujeto al recurso de reposición.
38. Empero, previo a concluir esta fase del análisis, será necesario destacar que aunque la controversia examinada no se trata de una actuación administrativa sancionatoria en sentido estricto(21) —aplicación de multa o declaratoria de caducidad—, de igual manera la garantía de la no reformatio in pejus es plenamente aplicable, en razón a que nos encontramos ante un procedimiento contractual también sometido a los dictados del debido proceso constitucional que impone una carga a un contratista. En relación con lo argumentado, la Subsección “C” de la Sección Tercera de esta Corporación señaló de manera muy acertada, refiriéndose a la Ley 1150 de 2007(22), que:
(…) El debido proceso será́ un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales, de allí́ que su contenido no rige solamente los temas puntuales que mencionará y desarrollará a continuación —la multa y la cláusula penal—, sino todas las actuaciones sancionatorias, como por ejemplo: la declaración de caducidad, la declaración de un siniestro, la declaración de que un oferente se niega a suscribir el contrato estatal adjudicado, entre otras decisiones de similar naturaleza sancionadora.
De hecho, no podría entenderse ni admitirse que esta garantía solo rija en las sanciones que regula el artículo 17 —la multa y la cláusula penal—, pues constitucionalmente hablando sería injustificado. De entenderse en sentido restringido su ámbito de aplicación, se vulneraria el art. 29 de la Constitución Política, que no distingue entre las diversas actuaciones administrativas.
Para la Sala, no cabe duda que el debido proceso rige en todos los procedimientos administrativos, sin importar que sean sancionatorios o no (…) La Sala también impondrá́ a esta norma una interpretación conforme a la Constitución, similar a la que se acaba de hacer, esto es, exigiendo la aplicación de estas garantías no solo cuando se impone la multa o la cláusula penal, sino cuando se imponga cualquier otra sanción o carga derivada de la relación contractual. En este horizonte, carece de justificación que la caducidad se pudiera declarar sin audiencia del afectado, o sin adelantar un procedimiento previo, aduciendo que el art. 17 solo alude a las multas y a la cláusula penal. El mismo razonamiento aplica a la declaración de un siniestro, o a cualquier otra decisión que imponga cargas o gravámenes a los involucrados en la contratación estatal (énfasis fuera del texto).
39. Establecida la aplicación de la no reformatio in pejus como parte del debido proceso en actuaciones administrativas contractuales, debe este despacho resaltar que esta implica no solo la imposibilidad del superior funcional o jerárquico de agravar la sanción que conoce fruto de un recurso de alzada, sino también la restricción al mismo servidor público que expidió el acto administrativo objeto de reparo de hacer más gravosa la situación del recurrente. Lo anterior, como una forma de no crear desincentivos a las personas para que ejerzan su derecho a la defensa sin el temor de ver aún más menguada su condición y en respeto de la regla de la congruencia con la censura alegada. Al respecto señaló el Consejo de Estado(23):
(…) al descender al campo administrativo, en particular al contractual, se encuentra que el único medio de impugnación de las decisiones es el recurso de reposición, sobre el cual —se considera— también debe operar la proscripción de la reforma en peor, pues si se sabe que los recursos se establecen, esencialmente, en favor de los investigados —aunque también pueden servir a la administración—, mal se haría en permitir que esta los utilice para poner en situación más difícil a quien espera la reconsideración de la decisión inicial.
Entre otras cosas, no se olvide que el sentido de esta garantía se fundamenta en varias ideas, entre ellas en la necesidad de limitar y proscribir la arbitrariedad de quien detenta el ius puniendi, que se estimula cuando se autoriza que al resolver el recurso de reposición se impongan cargas más gravosas.
40. En conclusión, es claro que en el sub examine la Jefatura de Ingenieros del Ejército Nacional, al agravar la condición de la demandante Ferretería Industrial S.A.S. fruto de la declaratoria del siniestro por incumplimiento en la calidad dentro del contrato nº 370 de 2012 y la correspondiente respuesta al recurso de reposición impetrado contra la resolución nº 139 de 9 de mayo de 2014, incurrió, a primera vista, en una violación a normas superiores —artículo 29 de la Constitución Política de Colombia— por no respetar la garantía de la no reformatio in pejus. En consecuencia, este despacho debe reafirmar que la apariencia de buen derecho de la medida se encuentra verificada en el caso concreto.
41. Pasando al segundo requisito sustancial a verificar, esto es, que se haya demostrado sumariamente la existencia de perjuicios en caso de pretenderse su indemnización, se concluye que este condicionamiento en el sub lite también se encuentra acreditado. Ello, en consideración a que en el momento en que se admitió la demanda, la sociedad contratista no había efectuado el pago de las sumas plasmadas en los actos objeto de censura(24), por lo que aún existía un pasivo, es decir, una deuda que constituye por sí misma una afectación al patrimonio y genera la posibilidad de que la demandada inicie un proceso ejecutivo con miras a recaudar dichos valores.
42. A partir de lo reseñado, queda claro que en la controversia analizada existen elementos suficientes para concluir que en este estadio procesal se dan los elementos necesarios para el decreto de la suspensión provisional de los pronunciamientos de la administración que agravaron la condición de la contratista, toda vez que la medida cuenta con fumus boni iuris —violación de la garantía de la no reformatio in pejus— y peligro en la demora —pasivo que posibilita la ejecución judicial en el interregno que se resuelve el presente el litigio—, lo que materializa los elementos requeridos por la ley contenciosa administrativa para que se confirme la providencia objeto de alzada frente a tal tópico.
43. Sin embargo, el despacho denota que la transgresión a la no reforma en peor se concretó únicamente en dos de los tres actos demandados, a saber, las resoluciones nº 205 del 12 de julio de 2014 y nº 293 del 22 de julio de la misma anualidad, toda vez que los dictados de la lógica indican que en el primer pronunciamiento de la administración no se podía agravar condición previa alguna.
44. Así las cosas, esta unidad judicial deberá verificar si el otro motivo argumentado por el actor en la petición cautelar —la supuesta declaración extemporánea del siniestro por parte de la entidad demandada— cuenta con apariencia de buen derecho para que se abra paso también la declaratoria de suspensión provisional del primero de los actos acusados —resolución nº 139 de 9 de mayo de 2014—.
45. Vale la pena resaltar que si bien la virtual extemporaneidad de la resolución que declaró el siniestro no fue uno de los argumentos expuestos en la apelación, lo que en principio restringiría la competencia del ad quem para pronunciarse frente al tema, este despacho deberá estudiar su viabilidad jurídica, en razón a que ninguna de las dos partes pudo ponerla de presente en el recurso de alzada por la ausencia de agravio, es decir, por carencia de interés para recurrir en relación con el tópico referenciado.
46. Ello, en consideración a que la contratista resultó favorecida con la decisión de primera instancia —suspensión de los tres actos acusados— lo que le impedía exhibir censura alguna contra la providencia; y la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional porque con la desestimación del argumento por el a quo también le era inviable la presentación de tal reproche en la apelación(25).
47. Dilucidado lo anterior, este despacho concluye, al igual que lo hizo el Tribunal de primera instancia, que la alegación presentada por el solicitante del proveimiento cautelar relacionada con la presunta falta de competencia del Ejército Nacional para proferir la resolución que declaró el siniestro por vencimiento del término de amparo de la póliza de calidad y correcto funcionamiento de los bienes es infundada. Lo dicho, en razón a que la entidad demandada expidió y notificó en estrados el acto estudiado el 9 de mayo de 2014, es decir, dentro de los dos años siguientes al acaecimiento de los hechos cobijados por el amparo, los cuales ocurrieron entre los meses de agosto y octubre de 2012(26).
48. En relación con la conclusión esbozada, la jurisprudencia del máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha sido clara en admitir que el pronunciamiento que manifiesta jurídicamente la ocurrencia del siniestro puede proferirse aún luego de la expiración del plazo de vigencia de la póliza de seguro, siempre que el menoscabo que lo motivó hubiere acaecido en el rango que el amparo tenía validez y que el acto se expida y notifique del término preclusivo de dos años dispuesto por la ley especial(27). Al respecto señaló esta Corporación(28):
No obstante lo anterior, la Sala precisa y así lo tiene establecido la Jurisprudencia del Consejo de Estado, que uno es el término de vigencia de la póliza que atañe a la ocurrencia del siniestro, y, por consiguiente, a la responsabilidad de la aseguradora, y, otro el término con que cuenta la Administración para la expedición del acto administrativo mediante el cual, previa verificación fáctica y confrontación jurídica a la luz de las estipulaciones contractuales y del marco legal en cada caso aplicable declara el incumplimiento (siniestro garantizado) y procede a ordenar la efectividad de la garantía conferida para dicho evento[(29)].
En consecuencia, el hecho del incumplimiento, (siniestro) no su declaratoria, debe darse dentro del término de vigencia de la póliza.
Atendiendo la interpretación precedente según la cual el siniestro en este caso, ocurrió desde el mes de diciembre de 1995, fecha en que la Administración, en este caso el Inurbe, tuvo conocimiento del incumplimiento de las obligaciones del contratista, amparadas con la póliza de compañía de seguros No 3281, momento que necesariamente se dio dentro del término de vigencia de la referida póliza; a partir de esa fecha, la Administración tenía dos años, para expedir el acto administrativo declarando la ocurrencia del siniestro y su intención de hacer efectiva la garantía por dicha circunstancia, mediante la ejecutoria del referido acto administrativo, y que se constituye en la forma de acreditar ante la aseguradora, la ocurrencia del siniestro y de integrar con la póliza el título ejecutivo en los términos del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo.
49. Así las cosas, es plausible evidenciar que en el sub examine no se cumple el presupuesto del fumus boni iuris para que sea posible decretar la suspensión provisional de la resolución nº 139 de 9 de mayo de 2014, toda vez que ninguna de las dos censuras argumentadas por el solicitante cuentan en esta fase de la controversia con apariencia de buen derecho.
50. Sin embargo, esta unidad judicial concluye que deberán inhabilitarse transitoriamente los efectos de los 3 pronunciamientos de la administración sub júdice, toda vez que la resolución nº 139 no constituye un acto definitivo sujeto a control jurisdiccional(30) y el pronunciamiento que efectivamente si lo hace —resolución nº 293 del 22 de julio de 2014—, de manera imprecisa, confirmó al mismo tiempo los actos n.° 139 de 2014 y 205 de la misma anualidad. Textualmente ordenó la resolución citada:
Artículo Primero: Confirmar las resoluciones n.° 139 del 9 de mayo de 2014 y 205 del 12 de junio de 2014, emitidas por el jefe de ingenieros del Ejército, dadas las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
51. De acuerdo con lo expuesto, el despacho confirmará la decisión objeto de apelación pero como consecuencia de los motivos expuestos en la presente providencia, en razón a que el primero de los actos acusados constituye un pronunciamiento preparatorio (no definitivo) carente de control jurisdiccional, y las otras dos resoluciones sub júdice, que en su parte resolutiva afectaron los efectos de la primera decisión referida, transgredieron la prohibición de la non reformatio in pejus.
1. Confirmar, por las consideraciones expuestas en la presente providencia, el auto del 21 de agosto de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia.
Magistrado: Danilo Rojas Betancourth
1. Entre otros la resolución nº 139 de 9 de mayo de 2014 adujo que se profirieron: informe nº 339 del 15 de agosto de 2012 suscrito por el comandante de la Brigada Especial de Ingenieros; informe de servicio pos venta de 24 de agosto de 2012; oficio nº 8000 de 13 de septiembre de 2012 firmado por el supervisor del contrato; oficio nº 8112 y 8113 de 26 de septiembre de 2012 elaborado por el supervisor del contrato; y oficio nº 20120034177423 de 28 de septiembre de 2012 emanado del Dinco.
2. El Ministerio de Defensa Nacional fue notificado personalmente el 15 de julio de 2015 (f. 61, c. ppl).
3. De acuerdo con el artículo 244 del C.P.A.C.A., del recurso de apelación contra un auto se da traslado por secretaría por el término de 3 días para que la parte contraria se pronuncie. Así las cosas, teniendo en cuenta que la presente alzada se fijó en lista el 8 de septiembre de 2015 (f. 116, c. ppl.), el plazo para que la actora allegara su escrito feneció el 11 de septiembre de la misma anualidad.
4. Artículo 150 de la Ley 1437 de 2011.
5. La cuantía del proceso se encuentra estimada en la suma de ($ 4 953 362 516), la cual resulta de la pretensión mayor, según lo dispuesto por el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011. Dicho monto es superior a los 500 S.M.L.M.V. exigidos por el numeral 5 del artículo 152 del C.P.A.C.A., para que un proceso de controversia contractual iniciado en el año 2015 estuviera a cargo en primera instancia de los Tribunales Administrativos ($ 322 175 000).
6. “(…) comoquiera que se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien que acude a la jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda “la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.” Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 9 de febrero de 2017, exp. 52149, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
7. “[Medidas] de carácter precautorio para evitar que las decisiones judiciales resulten ilusorias, es decir, con ellas se persigue evitar los perjuicios que puedan ocasionarse a las partes por la tardanza en la resolución definitiva del litigio”. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, auto 0192 de 5 de julio de 1996, exp. 6131. M.P. Pedro Lafont Pianetta.
8. Rojas Gómez, Miguel Enrique, “La Teoría del Proceso”, Universidad Externado de Colombia, 1ª ed., 2002, p. 219.
9. Kauffman, Arthur. “Filosofía del Derecho”. Traducción de la segunda edición. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2006. P. 508.
10. Universidad de los Andes. “Aproximación teórico-práctica a las medidas cautelares innominadas y a las medidas anticipatorias”. En: Revista del Instituto Colombiano de Derecho Procesal nº 42 (2015) ISSN: 2346-3473.
11. Ibídem, p. 207-209.
12. Arboleda Perdomo, Enrique José, Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Editorial Legis, 2ª ed., 2012, p. 352.
13. Betancur Jaramillo, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, 8ª ed., 2013, p. 364.
14. Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 16 de mayo de 2014, rad.11001032400020130044100, C.P. Guillermo Vargas Ayala: “De lo que se trata, entonces, con esta norma, es brindar a los jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite”. Una suerte de presunción iure et de iure sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. La jurisprudencia ya ha sido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa. La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia”.
15. Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 14 de mayo de 2015, exp. 21025, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
16. “No puede perderse de vista que la Corte Constitucional en Sentencia SU-327 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz, estableció con claridad que la garantía de la no reformatio in pejus no cede ante la importancia de preservar bienes jurídicos o principios constitucionales también relevantes, como es el caso del principio de legalidad”. Corte Constitucional, sentencia T-204 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz.
17. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 19 de marzo de 1987, C.P. Joaquín Vanín.
18. Corte Constitucional, sentencia T-033 de 25 de enero de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
19. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 2 de marzo de 2017, rad. 11001032400020150031000, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio (e).
20. [Corte Constitucional, sentencia T-033 de 2002].
21. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia de 9 de julio de 2015, exp. 28685, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
22. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, auto de 11 de marzo de 2013, exp. 45316, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
23. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, auto de 11 de marzo de 2013, exp. 45316, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
24. Oficio radicado 20157300000851 de 27 de abril de 2015, suscrito por el jefe de desarrollo y estrategia de la Jefatura de Ingenieros del Ejército Nacional (f. 51, c. ppl.).
25. “La apelación siempre se entiende interpuesta en lo desfavorable al recurrente quien a través de este medio de impugnación, delimita el ámbito sobre el cual puede resolver el superior, (tantum devolutum quantum apelllatum), quien se encuentra con una mayor restricción además, cuando se trata del caso de apelante único, pues no podrá desmejorar su situación. Además, el recurso debe ser sustentado por quien padece un perjuicio o invoca un agravio, ya que de lo contrario el juez tendría que declararlo desierto por falta de interés para recurrir”. Corte Constitucional, sentencia C-968 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas.
26. Ver nota al pie nº 1.
27. “La Administración dispone del término de (2) dos años para declarar el siniestro o riesgo y la consiguiente efectividad de la garantía, contados a partir de cuando tenga conocimiento de la ocurrencia del siniestro (riesgo) o de la fecha en que razonablemente podía tenerlo, conforme a lo dispuesto en el artículo 1081 del Código de Comercio, que establece los términos de prescripción del contrato de seguros”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia de 22 de mayo de 2013, exp. 24810, C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz.
29. [Consejo de Estado, sentencia 5796 de 2000].

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 231
 artículo 233
 artículo 52
 resolución 
 resolución 
 artículo 229
 artículo 230
 artículo 231
 artículo 229
 artículo 3
 artículo 357
 resolución 
 resolución 
 artículo 17
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 68
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 244
 Artículo 150
 artículo 157
 artículo 152
 resolución 
 artículo 1081