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Timestamp: 2018-10-21 08:34:43+00:00

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﻿ SENTENCIA T-983A DE OCTUBRE 8 DE 2004
SENTENCIA T-983A DE 08 DE OCTUBRE DE 2004
CONTENIDO:DERECHO DE PARTICIPACIÓN DE LAS MINORÍAS POLÍTICAS. DENTRO DE LAS CÁMARAS LEGISLATIVAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:PARTIDO POLÍTICO MINORITARIO, CÁMARA DE REPRESENTANTES, DERECHO A LA PARTICIPACIÓN, SENADO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:397 DE ENERO DE 2005, PG.137
REVISTA TUTELA N°:61 DE ENERO DE 2005, PG.74
Sentencia T-983A de octubre 8 de 2004
Sent. T-983 A, oct. 8/2004. Exp. T-716.689
Acción de tutela interpuesta por Javier Cáceres Leal contra el presidente del Senado de la República y demás miembros de la mesa directiva.
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente,
Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
El demandante solicita la protección de sus derechos a la participación política, en su calidad de Senador de la República; al debido proceso; y a la igualdad frente a la ley. Alega que tales derechos fueron vulnerados por el presidente y la mesa directiva del Senado, al impedirle realizar un debate a varios funcionarios estatales, en relación con el manejo de los fondos para la reconstrucción del Eje Cafetero, Forec.
2.1. El 31 de julio de 2001, en su calidad de Senador, el demandante presentó una proposición citando a un debate público para el día 11 de septiembre del mismo año al Contralor General de la República y al director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, para que respondieran un cuestionario en relación con el manejo del Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero, Forec. Esta proposición fue aprobada por la plenaria de dicha corporación.
2.2. El 28 de agosto, una vez recibidas las respuestas al cuestionario hecho por el demandante, se adicionó una nueva proposición realizada por el Senador Javier Ramírez. En esta se citaba a los ministros de Desarrollo, Trabajo y Hacienda, al director del Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero, y se agregaban otras preguntas para que dichos funcionarios las respondieran. Esta proposición también fue aprobada por la plenaria del Senado.
2.3. El mismo día, el Senador Luis Humberto Gallo presentó otra proposición, que modificaba la del demandante, agregando más preguntas dirigidas a los mismos funcionarios citados por él. Del mismo modo, esta proposición también fue aprobada por la plenaria del Senado.
2.4. De igual manera, y en la misma fecha, el senador Ciro Ramírez propuso efectuar un debate sobre cuestiones agropecuarias para el día 11 de septiembre, como primer punto en el orden del día, y con prioridad sobre cualquier otro debate. Esta proposición fue considerada, votada y aprobada por la plenaria.
2.5. Al reformarse el orden del día, la mesa directiva del Senado no incluyó el debate sobre el Forec, propuesto por el demandante y adicionado por otros senadores, dentro del orden del día del 11 de septiembre de 2001.
2.6. En virtud de lo anterior, el demandante solicitó al secretario del Senado que le informara para cuando había sido programado el debate sobre el Forec. En comunicación del 4 de septiembre, este le comunicó que el debate había sido programado para el 25 del mismo mes y año. Después de recibir esta comunicación, el 18 de septiembre el demandante, recordó a la mesa directiva la fecha en que se había programado nuevamente el debate por él propuesto.
2.7. El día 25 de septiembre, el debate citado por el demandante había sido puesto en tercer lugar dentro del orden del día, después de otros dos debates sobre cuestiones agropecuarias y el proceso de paz.
2.8. No habiéndose podido realizar el debate ese día, debido a los dos debates que lo antecedían, la mesa directiva decidió incluirlo en el orden del día de la siguiente sesión, que se realizaría el 2 de octubre.
2.9. El 2 de octubre, el demandante presentó una nueva proposición, para que se realizara el debate por el citado, el día 9 de octubre. Según su proposición, el debate debía realizarse como primer punto en el orden del día, y con prioridad a cualquier otro asunto. Esta proposición fue votada y aprobada por la plenaria del Senado.
2.10. A pesar de haber sido aprobada la proposición anterior, la mesa directiva del Senado ubicó el debate sobre el manejo de los fondos para la reconstrucción del Eje Cafetero, Forec, como segundo punto en el orden del día 9 de octubre, después de un debate sobre el sector salud.
2.11. El 8 de octubre, el demandante recibió una comunicación del secretario del Senado, en la cual le dice que el debate convocado por él se realizará como primer punto, el día 16 de octubre de 2001.
2.12. El 16 de octubre, la mesa directiva permite que se realice un debate sobre el proceso de paz durante más de dos horas, antes del debate sobre la reconstrucción del Eje Cafetero. De suerte que la intervención del demandante solo pudo llevarse hasta las 8:00 de la noche y, en consecuencia, no hubo oportunidad de oír en descargos a los funcionarios citados, ni para realizar la segunda parte de su intervención.
2.13. En la siguiente sesión de la plenaria del Senado, el 23 de octubre, se trataron diversos asuntos distintos al debate que se había dejado inconcluso el día anterior, y no se citó al director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Ante el reclamo del demandante, el presidente del Senado respondió que estaba esperando al Ministro de Desarrollo, a pesar de que para esa época el ministro se encontraba por fuera del país. Sin embargo, tampoco se citó al viceministro, quien se encontraba encargado de las funciones ministeriales.
2.14. Más tarde ese mismo día, la mesa directiva dio la palabra al director ejecutivo del Forec, quien no había sido citado por el demandante. Sin embargo, poco tiempo antes, el demandante solicitó a la mesa directiva declarar la sesión informal y la sesión permanente, para poder oír a dicho funcionario, y para evitar que se suspendiera el debate a las 4 horas, conforme lo establece el reglamento del Congreso. Sin embargo, esta solicitud no fue aceptada.
2.15. Así mismo, el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, que había sido citado por él, no se presentó al recinto del Senado. Ante este hecho, el demandante solicitó verificación de quórum, y como este no estaba completo, se levantó la sesión, para continuar en la siguiente plenaria.
2.16. Como consecuencia de los hechos anteriores, el demandante solicitó al presidente del Senado que le otorgara las garantías necesarias para continuar con el debate que había iniciado. Sin embargo, este no respondió la solicitud, y al elaborar el orden del día para la siguiente sesión, el 30 de octubre, no fue incluido el debate sobre el Forec. De tal modo, narra que cuatro meses después de haberse iniciado, no se ha podido concluir el debate sobre el tema que había propuesto.
3.1. En relación con la titularidad —legitimación activa—, el demandante sostiene que actúa en su calidad de persona en ejercicio de un mandato de representación popular, que constituye a su vez un derecho de carácter fundamental.
3.2. Sobre la subsidiariedad de la acción, afirma que carece de otro medio de defensa judicial, porque la conducta del presidente del Senado no es susceptible de control ante otra autoridad judicial distinta al juez de tutela.
3.3. En cuanto al derecho de participación política, el demandante sostuvo que se le impidió ejercer de manera efectiva el derecho de participación. En su opinión, la conducta del presidente y de la mesa directiva del Senado tuvo el propósito y el resultado de impedir que se le realizara un debate al director del Departamento Administrativo de la Presidencia(1), señor Gabriel Mesa. Conforme argumenta el demandante, la dilación de dicho debate pretendió impedir que el director del citado departamento administrativo corriera la misma suerte que su predecesor, señor Juan Hernández Sáenz.
3.4. Para efectuar su propósito, el accionante manifiesta que los demandados interpretaron amañadamente y dejaron de aplicar diversas disposiciones de la ley que regula el procedimiento del Congreso. El presidente, y otros senadores partidarios del gobierno de ese entonces, vulneraron su derecho a la participación como Senador minoritario, y desconocieron la voluntad mayoritaria, al no dar curso a su proposición, aprobada por la plenaria en varias oportunidades. Como consecuencia, no se pudo realizar el debate a los funcionarios gubernamentales citados, impidiendo que rindieran cuentas al país sobre el manejo de los fondos para la reconstrucción del Eje Cafetero.
3.5. Al incurrir en dichas prácticas dilatorias, a juicio del demandante, se vulneró también el derecho de igualdad frente a la ley. Al dejar de aplicar diversas disposiciones del reglamento, y al interpretarlas a su conveniencia, la mesa directiva no hizo otra cosa que aprovechar su posición para permitir que una mayoría parlamentaria impusiera sus intereses políticos personales sobre los de una minoría.
3.6. Por el mismo motivo, arguye el demandante que los demandados le vulneraron su derecho al debido proceso, pues es únicamente a través de la adecuada aplicación de las disposiciones que regulan la función parlamentaria que pueden ejercerse los derechos políticos al interior del Congreso. En particular, impidieron el ejercicio del derecho consagrado en el artículo 264 numeral 3º de la Ley 5ª de 1992, que faculta a los congresistas para citar funcionarios gubernamentales y para celebrar audiencias con el propósito de mejorar el ejercicio de su función. Tampoco se aplicaron las disposiciones consagradas en los artículos 78 a 82 del mismo estatuto, que regulan la forma de continuar las sesiones parlamentarias cuando no se han concluido los debates en ejercicio del control político, ni lo atinente a la elaboración del orden del día de las sesiones parlamentarias. Así mismo, sostiene que se desconoció el artículo 228 constitucional, pues se dio prevalencia a las formas sobre el contenido sustancial y el propósito de las normas sobre el procedimiento parlamentario.
3.7. Finalmente, manifiesta que la vulneración de sus derechos fundamentales implicó una limitación arbitraria a la función de control político que ejerce el Congreso. En particular, no se permitió el ejercicio efectivo del modelo de balances y contrapesos en el sistema de división del poder.
4.1. En virtud de lo anterior, el demandante solicita que el juez de tutela ordene a la mesa directiva del Senado, programar la continuación del debate sobre el Forec como primer punto en el orden del día de la próxima sesión plenaria, citando y notificando a los funcionarios debidamente convocados por el demandante y por los demás senadores.
4.2. Así mismo, pide que la continuación del debate se realice por disposición del juez constitucional, en los días en que el Senado adelanta su función de control político, es decir, cuando se disponga de señal televisiva.
4.3. Finalmente, pretende que se ordene a la mesa directiva hacer cesar toda maniobra tendiente a evitar que el debate se lleve a cabo.
5.1. Mediante apoderado, el presidente del Congreso de la República contestó la demanda diciendo que el derecho fundamental de ejercer control político fue reconocido al demandante por parte de la entidad demandada. Para sustentar su afirmación, dice que el debate solicitado por el demandante se llevó a cabo los días 16 y 23 de octubre de 2001. Sin embargo, debido a la dinámica de las sesiones parlamentarias, en muchas ocasiones resulta imposible conceder el uso de la palabra a todas las personas citadas. Así mismo, sostuvo que la forma como el demandante intervino no contribuyó a la culminación del debate propuesto por él.
5.2. En relación con la dinámica parlamentaria en las plenarias, y las dificultades que ella imprime al ejercicio pleno de la participación de los senadores, el apoderado del demandado aporta algunas cifras. Afirma que durante el segundo semestre de 2001, entre el 31 de julio y el 23 de octubre se llevaron a cabo 16 sesiones plenarias, 10 de las cuales se dedicaron a debates en los que se citaron personalidades públicas. En ese contexto, la plenaria aprobó la proposición de sesionar ininterrumpidamente para debatir los temas del proceso de paz, y la zona de distensión. Adicionalmente, sostiene que aún se encuentran pendientes 21 proposiciones promovidas por diversos Senadores, y aprobadas por la plenaria, en las que se cita a diversos funcionarios gubernamentales. Así, debido a la cantidad de proposiciones aprobadas por la plenaria, el 20 de julio esta aprobó que la mesa directiva organizara los debates para garantizar en igual medida, los derechos de todos los senadores. Sin embargo, muchos de estos debates quedaron sin llevarse a cabo, debido a que algunos de ellos tardan más de una sesión.
5.3. Afirma que el artículo 247 del reglamento del Congreso dispone que los debates deben llevarse a cabo conforme a ciertas reglas, que limitan el uso del tiempo en la exposición inicial del senador que propuso la citación (15 minutos sin interpelaciones), el tiempo del funcionario citado (15 minutos sin interpelaciones), y el tiempo de réplicas recíprocas (5 minutos). En el caso particular de los debates sobre el Forec, sostiene que el demandante participó activamente en diversas ocasiones, y concedió el uso de la palabra a varios de los intervinientes. Al hacerlo, condujo a que la sesión se prolongara más allá del límite de horas autorizadas, con lo cual dificultó la terminación del debate.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, mediante sentencia de noviembre veinte (20) de 2001, decidió conceder la tutela de los derechos invocados, con fundamento en los argumentos que se sintetizan a continuación.
En primer lugar, sostiene que el ejercicio del control político del gobierno y de la administración, es una de las funciones otorgadas al Congreso, según lo establece el artículo 114 de la Carta. Por otra parte, aduce que los derechos políticos, y en particular el derecho de participación política, es un derecho fundamental, según lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional. En esa medida, la citación a funcionarios del gobierno y de la administración, constituye a la vez una facultad del Congreso, y un derecho fundamental de los congresistas.
Sobre el caso concreto, afirma que la plenaria aprobó la citación de algunos funcionarios relacionados con el manejo de los fondos para la reconstrucción del Eje Cafetero. A pesar de haber sido aprobado por parte de la plenaria para el 11 de septiembre de 2001, el debate fue aplazado en varias oportunidades. Por otra parte, a pesar de que estaba programado como primer asunto dentro del orden del día, cuando finalmente se inició, el debate no se pudo concluir, pues antes se efectuó uno sobre el proceso de paz.
En esa medida, el a quo concluye que al haber cambiado la fecha y la hora para la realización del debate promovido por el demandante en varias ocasiones, y al no haberlo culminado conforme lo establece el reglamento, la mesa directiva vulneró el derecho de participación del demandante. En consonancia con lo anterior, le ordena a la entidad demandada incluir la continuación del debate como primer asunto en el orden del día de la siguiente sesión plenaria, con prioridad sobre cualquier otro asunto.
El apoderado de la entidad demandada impugnó el fallo de la referencia. Según sus argumentos, la función de control encargada constitucionalmente al Congreso de la República debe ejercerse autónomamente, sin que otros órganos del poder puedan ordenarle la forma como debe llevarla a cabo. Considera que con la decisión de primera instancia, el juez de tutela se está intrometiendo en una función que compete exclusivamente al Congreso, despojándolo de la autoridad y de la autonomía que le concede la Constitución Política.
Por otra parte afirma que el Congreso es un órgano político. En virtud de este carácter, sus decisiones se encuentran sujetas a la voluntad de las mayorías. Si estas mayorías deciden darle prioridad al tema del proceso de paz por encima de otros temas, una autoridad judicial no puede revaluar ese juicio con fundamento en el respeto del derecho de una minoría parlamentaria.
El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del veinticuatro (24) de octubre de 2002, decidió revocar la sentencia de primera instancia, y en su lugar denegar la protección de los derechos fundamentales invocados.
Tras hacer un recuento de los hechos, el ad quem sostuvo que “bien pudo el demandante solicitar en el curso de esas sesiones la alteración del orden del día para que fuera incluido el asunto, si no lo había sido, y si no lo solicitó, o habiéndolo solicitado el pleno del Senado no accedió a ello, o si en todo caso las sesiones transcurrieron conforme al orden del día fijado por la mesa directiva y con la anuencia del pleno, nada puede ordenarse en contrario, que en ello se desconocería la separación de funciones constitucionalmente establecida y la competencia propia del Congreso de ejercer control político sobre el gobierno y la administración”.
1. A través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Mediante oficio del ocho (8) de octubre de 2004, el magistrado Humberto Sierra Porto se declaró impedido para pronunciarse en el proceso de la referencia. A través de auto del mismo día, esta Sala de Revisión aceptó el citado impedimento, pues en efecto se configuró la causal prevista en el numeral 4º del artículo 99 del Código de Procedimiento Penal, consistente en haber dado consejo o manifestado su opinión en el asunto materia de proceso, aplicable a los procesos de tutela, por remisión del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991.
2. El demandante sostiene que el presidente y la mesa directiva del Senado de la República vulneraron su derecho de participación política al diferir reiteradamente la realización del debate sobre el manejo de los fondos para la reconstrucción del Eje Cafetero, Forec, propuesto por él como senador, y aprobado por la plenaria de dicha corporación. Al hacerlo, desconocieron diversas disposiciones del reglamento del Congreso, desatendiendo la función que les corresponde como directores del debate parlamentario, en concreto su deber de velar por el debido cumplimiento de los requerimientos de sus miembros. Con dicha conducta también se le impidió ejercer su función de control político, pues finalmente no pudo concluir el debate propuesto.
Por su parte, la entidad demandada sostiene que el demandante ejerció su derecho de participación, pues el debate se llevó a cabo. Así mismo, afirma que la dinámica del debate parlamentario y el exceso en el uso de la palabra por parte del demandante, impidieron que todos los funcionarios citados por el Congreso pudieran rendir cuentas. Finalmente, sostiene que la mesa directiva tuvo que reducir el tiempo otorgado a cada uno de los debates programados para esa época, para poder llevar a cabo el gran número de ellos que fueron solicitados por los senadores y aprobados por la plenaria.
El a quo sostuvo que el presidente y la mesa directiva del Senado violaron el reglamento del Congreso y el derecho de participación política del demandante, al cambiar la fecha del debate en varias oportunidades, y al no continuarlo al día siguiente de haberse iniciado. El apoderado del Senado controvirtió esta afirmación, sosteniendo que el control que ejerce el Congreso es una función política sujeta a la voluntad de las mayorías, que debe ejercerse autónomamente sin injerencia de la rama judicial. Argumentó que las mayorías en la plenaria pueden cambiar la agenda de la corporación si lo consideran conveniente, sin que el juez de tutela pueda interferir en su juicio, pues esta es una decisión que le corresponde tomar conforme a la voluntad de dichas mayorías, y no a los derechos fundamentales de una minoría parlamentaria. Por último, el ad quem acogió los argumentos del apoderado de la entidad demandada, agregando que la tutela no es procedente, pues el demandante pudo haber solicitado que se cumpliera el reglamento durante las sesiones de la plenaria.
3. A partir de las circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela y de las decisiones judiciales adoptadas en las respectivas instancias, esta Sala de Revisión debe determinar, si el presidente y la mesa directiva del Senado de la República vulneraron los derechos de participación política y de acceso y desempeño en condiciones de igualdad en el ejercicio de las funciones y cargos públicos tanto del demandante como de sus representados, al no permitir el desarrollo del debate por el propuesto como Senador en relación con el manejo de los fondos para la reconstrucción del Eje Cafetero, Forec, conforme al reglamento. Básicamente, se esgrimen como conductas contrarias a dichos derechos, las siguientes: (i) impedir la rendición de cuentas de todos los funcionarios debidamente citados; (ii) diferir en el tiempo como en el horario la realización de debate; e (iii) impedir —una vez iniciado— su transcurso normal y finalización.
4. Para resolver el citado problema, la Corte debe referirse al alcance de la protección judicial de los derechos de participación y de acceso y desempeño en condiciones de igualdad en el ejercicio de las funciones y cargos públicos tanto del demandante como de sus representados, frente a las decisiones adoptadas por las mayorías políticas. En particular, debe establecer si eventualmente los congresistas pueden solicitar la protección judicial de dichos derechos frente a las decisiones de los órganos del Congreso, teniendo en cuenta la autonomía que estos últimos tienen para fijar la agenda de trabajo de esa corporación.
Se trata entonces de establecer cuál es el alcance de la protección judicial al ejercicio de un derecho fundamental dentro de una entidad política que comúnmente opera conforme a la voluntad de las mayorías. Por lo tanto, antes de referirse a la protección judicial del derecho de participación parlamentaria y de acceso y desempeño en condiciones de igualdad en el ejercicio de las funciones y cargos públicos en el seno del Congreso, a esta Corte le corresponde definir el sentido y la función de la separación de poderes en el Estado social y democrático de derecho. Particularmente, en lo que se refiere a las relaciones entre el Congreso y el juez constitucional, a partir del papel que cumplen la voluntad mayoritaria y la protección de los derechos fundamentales en nuestra Carta Política.
De la separación de funciones del poder público como herramienta constitucional de control
5. El artículo 113 de la Constitución Política establece que “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”. Esta disposición plantea un problema hermenéutico en relación con el funcionamiento de la organización constitucional del Estado, pues aun cuando dicha norma establece la premisa liberal burgués de la separación de poderes, no define sus características generales, ni el modo como opera dentro de la estructura orgánica de la Constitución. Por ello, el texto parece mostrar cierta ambigüedad, en la medida en que reconoce un principio de separación funcional de los órganos del Estado, a la vez que dispone su colaboración armónica. Ello supone el surgimiento, entre otros, de los siguientes interrogantes: ¿Cómo es posible que los órganos del Estado colaboren armónicamente si sus funciones están separadas?, ¿Cuál es el alcance de la separación funcional de los órganos?, ¿Puede lograrse la colaboración armónica mediante la sola separación funcional?
Las respuestas a tales preguntas determinan en gran medida la dinámica operativa de los diferentes órganos del Estado. Con todo, el análisis detallado de los mecanismos a través de los cuales se articula institucionalmente la separación de poderes escapa al objeto de la presente sentencia. Aun así, la Corte considera necesario referirse de manera general a los dos modelos arquetípicos de separación de poderes, para contextualizar algunos de los elementos del sistema adoptado en nuestra Constitución; en particular, en cuanto al objeto y límites del control que ejerce la Corte Constitucional —por vía de tutela— sobre el Congreso.
6. La separación funcional del Estado en distintas ramas y órganos del poder público, tiene como objetivo primordial racionalizar el ejercicio de dicho poder, garantizando al mismo tiempo, la libertad de los asociados, y el desarrollo eficiente de las diversas finalidades constitucionales encomendadas al Estado. En efecto, la separación funcional permite, por una parte, limitar el alcance del poder que ejerce cada órgano y, por ende, restringir su indebida injerencia sobre la actividad de los asociados, garantizando el goce efectivo de una mayor libertad y; por otra, asegura que los diversos órganos desarrollen un mayor grado de especialización institucional, y le den un manejo más técnico a sus funciones. Dicho manejo técnico se orienta a lograr que en un mediano o largo plazo exista una eficiente utilización y asignación de los recursos limitados del Estado y, por tanto, se pueda cumplir con las finalidades constitucionales impuestas a cada órgano o rama del poder público por el constituyente.
Sin embargo, el solo hecho de limitar el uso del poder conduce a que se produzcan diversas tensiones constitucionales. Quizás la más relevante, debido a su génesis constitucional, es aquella en la cual el modus operandi en el cumplimiento de las funciones de un órgano constitucional, entra en conflicto con algunos de los valores, principios o derechos previstos en la Carta Política. Precisamente, este es el caso de los órganos políticos que actúan conforme a la regla de las mayorías y que, por tal motivo, su actividad suele entrar en tensión con los derechos de las minorías, garantizados en el texto superior.
Además del citado modus operandi, otra de las tradicionales tensiones constitucionales que se producen por la limitación del poder, se relaciona con la asignación de funciones que cada uno de los órganos del Estado deben cumplir al interior del ordenamiento constitucional. En efecto, muchas veces, la ausencia de un criterio claro y preciso de distinción en cuanto al catálogo de objetivos y fines que se persiguen con dicha asignación, permite que al momento de su ejercicio, diversos órganos del Estado actúen incongruentemente, generando una verdadera tensión en relación con el cumplimiento de sus objetivos(2).
De suerte que, si se pretende que ni el modus operandi, ni la convergencia en el ejercicio de las funciones, terminen por anular unos preceptos constitucionales en favor de otros, es necesario lograr un justo equilibrio entre el ejercicio de las potestades que les corresponden a cada uno de los órganos del poder en concreto, a partir del cabal e idóneo respeto por su autonomía funcional (principio de neutralidad en la interpretación constitucional).
7. Para desarrollar equilibradamente todos los preceptos constitucionales, sin que la actividad de unos órganos termine anulando la de los demás, los estados modernos han articulado sus instituciones de diferentes maneras. En efecto, aun cuando la separación funcional del poder fue un instrumento adoptado por diversos estados en su paso a la modernidad, se armonizó de modo diferente en cada uno de ellos, en esencia, como reacción a situaciones preexistentes de poder, las cuales, en mayor o menor medida, diferían entre un Estado y otro.
Estas diferencias en las situaciones preexistentes de poder llevaron a que la separación adquiriera formas distintas que, sin embargo, han ido convergiendo con el transcurso de la historia. A pesar de esta convergencia reciente, pueden identificarse dos modelos arquetípicos de separación en la evolución histórica de las luchas de poder, a saber:
8. El primero de estos modelos, que fue inicialmente acogido en Europa continental, prohíja una delimitación funcional rigurosa, como medio para restringir el poder. Asume que una definición precisa y balanceada en la cual cada órgano cumple un papel diferente, es una condición suficiente para mantener a dichos órganos del poder dentro de sus límites constitucionales. Por lo tanto, la separación funcional rígida es la estrategia que permite asegurar las libertades de los ciudadanos. Este modelo parte de la premisa, según la cual, el equilibrio del poder es una consecuencia natural de la autonomía de órganos con funciones legalmente bien delimitadas. De resto, el control que ejerce un órgano sobre otro en relación con el cumplimiento de sus propias funciones, es básicamente un control político, que se da de manera tanto espontánea como ocasional, y solo frente a casos extremos, por ejemplo, mediante el derecho al veto y la moción de censura.
Este modelo, defendido teóricamente por distintos tratadistas, ha sido implantado de manera bastante difusa en diversos contextos históricos, lo que ha llevado a su crítica en la teoría, y a que hoy goce de muy poca aceptación en la práctica. La rigidez con que el modelo de separación de funciones fue adoptado en la Constitución francesa de 1791, que implicaba la ausencia de controles sobre el poder de la asamblea, impidió controlar la dictadura de los jacobinos del año siguiente, lo que a su vez condujo al retorno del sistema monárquico. Así mismo, esta rigidez funcional en la Alemania de Hitler permitió que el partido comunista y la democracia cristiana fueran expulsados del Reichstag por parte de las mayorías, quienes posteriormente le otorgaron poderes extraordinarios al gobierno, que terminaron utilizándose para la disolución de esta institución. Acontecimientos como estos llevaron a la doctrina y a la práctica estatal a revaluar el sistema rígido de separación de funciones, ante la imposibilidad práctica de que los distintos órganos del Estado regulen por sí mismos su poder.
Estas eventuales superposiciones de poder, tenían una causa o fuente común, consistente en la imposibilidad de lograr el éxito de ciertos objetivos o fines políticos, sin el uso habitual u ocasional de las facultades reconocidas a los otros órganos del Estado. De suerte que, como lo reconoció León Duguit, la rigidez en la separación funcional se convirtió históricamente en el camino hacia la arbitrariedad y el abuso de poder, como manifestaciones contrarias a los postulados de libertad y de protección a las garantías fundamentales alrededor de un régimen democrático de gobierno(3).
9. De acuerdo con el segundo modelo, acogido principalmente en los Estados Unidos, la delimitación rígida de las funciones constitucionales, es insuficiente para garantizar el cumplimiento de los cometidos estatales e impedir el ejercicio arbitrario del poder. Bajo dicha perspectiva, este modelo le otorga un papel preponderante al control y a las fiscalizaciones interorgánicas recíprocas, como reguladores constantes del balance entre los poderes públicos (figura reconocida constitucionalmente con el nombre de checks and balances).
En apoyo de lo anterior, el modelo constitucional del checks and balances de origen norteamericano, no presupone el equilibrio entre los órganos que detentan las funciones clásicas del poder público como consecuencia espontánea de una adecuada delimitación funcional. Por el contrario, el balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente, y que no puede relegarse a un control político contingente, eventual o accidental, cuyo resultado natural y obvio tiende a ser la reafirmación del poder en los órganos, autoridades o funcionarios que se estiman política y popularmente más fuertes.
Esto significa que los derechos de los ciudadanos, se someten a la existencia de diversos controles concurrentes y concomitantes que impiden la superposición de un poder sobre otro, y esto solo puede llevarse a cabo, cuando el mismo ordenamiento jurídico, otorga los medios suficientes para poner en funcionamiento dichos controles. En este contexto, es pertinente resaltar que los mecanismos de control pueden provenir del actuar directo del pueblo soberano, por ejemplo, a través del ejercicio de una acción pública (v. gr. la acción de tutela), de un referendo revocatorio o de una revocatoria de mandato (C.P., arts. 3º, 40, 86, 259 y 377); o a través de la actuación de los organismos constitucionalmente establecidos, verbi gracia, por intermedio de la moción de censura o la convocatoria a rendir cuentas (C.P., arts. 135-9, 200-5 y 208).
Es entonces claro que si bien este modelo mantiene la separación formal de funciones, en realidad no está articulado sobre cierto grado de superposición material de las mismas, pues la eficacia de su existencia tan solo depende de la participación concurrente de medios de control que permitan limitar el ejercicio arbitrario de cada una de las funciones que hacen parte del poder público. Ello eventualmente puede conducir a la superposición material de una función sobre otra, pero exclusivamente en aras de convalidar el contenido normativo de una función pública constitucionalmente reconocida. Así sucede, por ejemplo, cuando a pesar de la iniciativa del gobierno en proyectos legislativos relacionados con materias tributarias y de relaciones internacionales, el legislador bien puede aprobar o improbar dichos proyectos, según la conveniencia nacional, el interés público o el bienestar común (C.P., arts. 150, nums. 12 y 16, y 154) o cuando al interior de cualquiera de las ramas u órganos del poder público se adoptan decisiones lesivas de los derechos fundamentales de los ciudadanos, caso en el cual el juez de tutela tiene la obligación de adoptar las medidas necesarias para “que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo” (C.P., art. 86).
De lo expuesto, surge una pregunta obvia: ¿Cuál es el límite al alcance del control para evitar la arbitrariedad en el mismo? Dicho límite está dado por el respeto al núcleo esencial de la función constitucional que se controla, examina o vigila. En ese orden de ideas, la finalidad de todo control es hacer efectivos los mandatos previstos en el texto superior y desarrollados en la ley, exigiendo su acatamiento perentorio e inaplazable por cada una de las autoridades del Estado, sin llegarles a imponer competencias inexistentes o a despojarlos de su autoridad constitucionalmente reconocida.
Este sistema, así concebido, teóricamente sirve para impedir no solo la tiranía del gobierno sobre el pueblo, sino para controlar los abusos de unos sectores sobre otros.
10. Esta corporación, en relación con la evolución que ha tenido el principio de separación de funciones del poder público, en la teoría y en la práctica estatal, ha anotado que:
“Desde las primeras formulaciones de este principio en la edad moderna, en el siglo XVII, se han planteado diversos modelos de configuración de la separación de los poderes, pero por encima de las modalidades planteadas prevalece la concepción de que la separación de las ramas del poder público es inherente al régimen democrático y constituye uno de sus elementos procedimentales de legitimación.
El modelo de división tripartita del poder propuesto por Montesquieu encontró gran resonancia dentro de los teóricos del Estado y en la expedición misma de las constituciones políticas, si bien en Estados Unidos asumió un camino que exigía la cooperación entre las distintas ramas del poder (el llamado checks and balances), mientras que en el continente europeo se estableció una rígida separación entre ellas. Sin embargo, el modelo tripartito no se ajusta ya a la realidad institucional y por ello ha sido frecuentemente cuestionado. Es así como se considera que en los regímenes parlamentarios no se puede hablar de separación entre el ejecutivo y el legislativo, puesto que su funcionamiento exige una permanente cooperación e identidad entre los dos —lo que se manifiesta en el hecho de que el ejecutivo se conforma y renueva de acuerdo con la voluntad del legislativo, al tiempo que este último también puede ser disuelto por el ejecutivo—, razón por la cual algunos han llegado incluso a plantear que en este tipo de regímenes la separación de poderes se verifica entre el ejecutivo, la oposición parlamentaria y el tribunal constitucional” (Sent. C-312/97, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
11. Nuestra propia historia constitucional es reflejo de la flexibilización del modelo continental de limitación formal y separación rígida, hacia uno de controles recíprocos. En su formulación inicial, el artículo 55 de la Constitución de 1886, establecía que “Todos los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus respectivas atribuciones”. Este esquema fue posteriormente modificado en la reforma constitucional de 1936(4), en la cual se estableció el mecanismo de colaboración armónica, que fue mantenido en la reforma constitucional que se hizo a dicho artículo en 1945. En la primera de tales reformas, por lo demás, se atenuó en mayor grado el sentido de autonomía de estos órganos, en la medida en que se cambió la expresión plural “poderes públicos”, por la de “órganos del poder”, indicando una clara intención política del poder constituido de reagrupar estos órganos o “ramas”(5), como estructuras de un sistema integrado a través de un único poder público. Tanto el deber de colaboración armónica entre los órganos del Estado, como su pertenencia a un único poder público, fueron aprobadas por las diversas comisiones, así como por la plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente. En este sentido, la ponencia presentada en la Comisión Tercera resulta ilustrativa del consenso que hubo alrededor del modelo de separación atenuada y controles recíprocos. En uno de sus apartes, esta dice:
“A raíz de las exposiciones de Montesquieu, se creyó erróneamente que el poder se dividía en varias partes y cada una era autónoma e independiente en forma absoluta de las demás. En fin, que en su ejercicio no debían entrometerse para nada la actividad de las otras partes (sic)”.
“Es desde luego, la expresión de los malos lectores de ‘El Espíritu de las Leyes’ que riñe con el verdadero pensamiento de su autor y fundamentalmente con la naturaleza misma del poder, (...) Ya es un principio definitivamente establecido el de la distribución del ejercicio del poder mismo, por lo que no parece oportuno que el Estado colombiano retroceda tres siglos para poner en vigencia una teoría que perduró inclusive hasta los primeros años del siglo XX, pero que fue definitivamente abandonada”(6).
Como se observa, desde 1936 nuestra Constitución Política se apartó del sistema de separación rígida de funciones, de acuerdo con la tendencia renovadora del constitucionalismo continental europeo. Al hacerlo, adoptó elementos del modelo norteamericano de separación atenuada y controles recíprocos, aceptando eventualmente cierta superposición material de funciones, a partir del ejercicio recíproco de los medios de control, de manera que pudiera realizarse el principio de colaboración armónica. Este principio se mantuvo vigente en la Carta Fundamental de 1991, en el artículo 113, siendo reforzado con la creación de órganos de control especializados (v. gr. la Corte Constitucional y la Defensoría del Pueblo), y otorgándole autonomía a otros que previamente existían, pero que, en mayor o menor medida, estaban sujetos a alguna de las ramas del poder (v. gr. el Banco de la República).
12. En la evolución del moderno Estado social de derecho, el fortalecimiento del sistema de controles recíprocos se manifiesta en la creación constitucional de acciones y procedimientos judiciales que permiten que los jueces controlen los actos de la administración pública mediante la acción de nulidad y de plena jurisdicción (C.P., arts. 237 y 238), dispongan el cumplimiento de leyes y actos administrativos (C.P., art. 87), reparen los daños antijurídicos ocasionados a los administrados por la acción u omisión de los agentes del Estado (C.P., art. 90), y protejan los derechos fundamentales cuando resulten amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública (C.P., art. 86).
La jurisprudencia de esta corporación ha sido insistente en reconocer la tendencia creciente hacia la preservación material del sistema de controles o de balances y contrapesos, en los siguientes términos:
“La Corte coincide (...) en que la Constitución se distancia de ciertas visiones jurídicas, según las cuales, en el Estado solo existen tres ramas (legislativa, ejecutiva y judicial) con funciones nítidamente separadas. La Carta mantiene el principio de separación de poderes (C.P., art. 113) pero le confiere una naturaleza más compleja, en un doble sentido. De un lado, admite que existen órganos autónomos cuyas funciones no pueden ni deben ser encajadas dentro de la división clásica en tres ramas del poder, como los órganos de control y la organización electoral. Y, de otro lado, la Carta no solo admite sino que promueve la existencia de controles recíprocos entre las distintas ramas y órganos autónomos, por medio del clásico mecanismo de pesos y contrapesos, (...) Por ello, tal y como esta corporación ya lo había señalado, la consagración de ramas del poder y de órganos autónomos se lleva a cabo con el propósito no solo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre sí (...)” (Sent. C-189/98, M.P. Alejandro Martínez Caballero) (negrilla por fuera del texto original).
Adicionalmente, la Corte ha admitido, en correspondencia con la teoría clásica, que el fundamento de este sistema se encuentra en la necesidad de proteger los derechos y libertades básicas, y además, de obtener la eficiencia en la actuación estatal, a partir de la convergencia de las distintas autoridades en el logro de sus fines. Al respecto, esta corporación sostuvo:
“La Constitución Política, en desarrollo del esencial principio de la separación de poderes, dispuso que son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial; con lo cual se entiende la determinación superior del constituyente, de especializar la toma de las decisiones y las acciones del poder público, con el propósito no solo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana” (Sent. C-167/95, M.P. Fabio Morón Díaz) (resaltado fuera de texto original).
13. Por supuesto, la sola existencia de funciones superpuestas y de controles recíprocos no garantiza que exista una colaboración armónica entre los órganos del poder, conforme lo ordena el artículo 113 de la Carta Política. Por el contrario, el ejercicio de dichos controles puede llegar eventualmente a desbordar su finalidad constitucional, paralizando la actividad del Estado, e impidiendo con ello el logro de sus cometidos constitucionales. Para que esto no ocurra, en cada caso, deben ponderarse el principio de eficiencia, como imperativo de toda la actividad del Estado, y la solidez del control sobre la misma, como garantía de los derechos individuales y de la estabilidad y continuidad de la organización estatal.
Sin embargo, es preciso aclarar que la parálisis del Estado no es una consecuencia del control entre los diferentes órganos que lo componen, sino de su inadecuada articulación. Por ello, es indispensable interpretar los controles constitucionales, no solo como restricciones o contrapesos al ejercicio de una función, sino también como aportes a la actividad de un órgano, que le permiten ampliar su perspectiva analítica, consolidar su respaldo institucional dentro del Estado y la sociedad, y contribuir al aumento de la eficiencia institucional.
A partir de lo expuesto, se puede concluir que el sistema de separación de poderes previsto en la Carta Fundamental, no acarrea una rigidez absoluta de los asuntos que corresponden a cada órgano. Por el contrario, dicho sistema presupone un cierto grado de superposición material de funciones, como requisito indispensable para asegurar la efectividad del ejercicio recíproco de los controles, que a su vez son necesarios para mantener el balance de poder, y así garantizar los derechos y libertades básicas de las personas. En esa medida, no puede afirmarse que la actividad realizada por la mesa directiva del Senado esté exenta de control alguno, por parte de otros órganos del poder.
Ahora bien, para que la colaboración entre los órganos del poder sea armónica, y para garantizar que el control contribuya a la eficiencia, en lugar de convertirse en un mecanismo obstructivo y superfluo, es necesario articular adecuadamente las relaciones entre el órgano controlador y el controlado. Para ello resulta indispensable tener en cuenta la competencia de los órganos que lo ejercen, para determinar cuáles deben ser la naturaleza, el procedimiento y el alcance del control. En ese orden de ideas, pasa la Corte a analizar el fundamento jurídico-constitucional que le permite a los jueces de tutela detentar un grado de control sobre las actuaciones de los órganos mayoritarios, a través de la protección de los derechos fundamentales.
Fundamento de la acción de tutela frente a las decisiones de las mesas directivas del Congreso
14. Como se dijo anteriormente, la separación funcional del poder público es un mecanismo encaminado a lograr la eficiencia de las instituciones del Estado, y la protección del individuo y de los grupos sociales minoritarios, frente al ejercicio ilimitado y concentrado del poder. Sin embargo, históricamente se ha visto que la separación funcional es indispensable, pero también insuficiente, como instrumento de protección individual y minoritaria. Ello se debe a que la simple separación formal no garantiza que el poder se encuentre limitado en la realidad. Para proteger a las personas y a las minorías frente a la acción del Estado, es necesario que se doten a dichos individuos de los medios jurídicos suficientes para ejercer un control efectivo sobre el poder político, independientemente de la voluntad y de los recursos de quienes detentan dicha prerrogativa legítima de sujeción.
15. Por tal motivo, la Constitución protege el ejercicio del control del poder político como una forma de participación, dentro del catálogo de derechos fundamentales (C.P., art. 40)(7). Desde esta perspectiva, la Corte se cuestiona: ¿Cuál es el alcance del derecho que tienen los congresistas de ejercer el control político dentro de la actividad ordinaria del Congreso?
Para poder dar respuesta al citado interrogante, es necesario acudir a lo previsto en el artículo 3º superior, conforme al cual la soberanía reside en el pueblo, quien autónomamente determina si la ejerce directamente, o por medio de sus representantes. En esta medida, es claro que dentro de la estructura de nuestro sistema constitucional, el derecho al ejercicio del control sobre el poder político adopta diversas modalidades. En algunos casos los ciudadanos ejercen el control (i) directamente, entre otros, a través de la revocatoria del mandato o de la interposición de acciones públicas de inconstitucionalidad o de nulidad (C.P., arts. 40, 103, 237-2 y 241); o (ii) por intermedio de sus representantes, en el marco del control político, solicitando informes al gobierno, a través de las citaciones, o de la moción de censura que tales representantes pueden hacer a los ministros de despacho, etc. (C.P., arts. 114, 135-9, 200-5 y 208).
Desde esta perspectiva, es indiscutible que el control político por parte de los congresistas no solo constituye el ejercicio de un derecho subjetivo, sino que también implica además una función de participación en interés de sus electores. El control político que ejercen los representantes del pueblo cumple una función de singular importancia dentro de nuestro sistema democrático, pues permite cristalizar los intereses del pueblo a través de sus representantes, mediante instrumentos a los cuales no tendrían acceso de otro modo. En este sentido, la Corte ha sostenido que en nuestro sistema de democracia representativa y participativa, el derecho de los electores no se agota con el simple ejercicio del derecho al sufragio, por el contrario, se extiende también al ejercicio concreto del control activo del poder. Al respecto, la Corte en Sentencia T-358 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), sostuvo que:
“A la par con lo anterior, en nuestro actual régimen político sigue conservándose la figura de la representación. (...) Sin embargo, esta figura heredada de la democracia representativa, debe ser interpretada con los principios de la democracia participativa. En este sentido, debe entenderse que existen ciudadanos que tienen una titularidad del poder público que deriva de la voluntad popular(8) y adicional a lo anterior, que quienes eligen y configuran ese poder público no agotan el ejercicio de sus derechos políticos con la elección de representantes, sino que expansiva y continuamente amplían su ámbito de ejercicio al control activo del poder” (negrilla por fuera del texto original).
16. El ejercicio del derecho de participación en el control político por parte de los representantes del pueblo (C.P., arts. 40 y 114), se consolida como una garantía estructural del Estado social de derecho, en cuanto se relaciona y se entreteje con el derecho que les asiste a los ciudadanos de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señale la ley (C.P., arts. 13, 40-7 y 125). El citado derecho no solo garantiza el ingreso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino que también salvaguarda que quienes hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que disponga la ley. Esta garantía resulta de especial importancia en cuanto se trata de defender el ejercicio de las funciones parlamentarias, ya que una infracción a sus derechos, no solo viola el derecho a la participación en el control político, sino también el derecho a desempeñar en igualdad de condiciones una función pública, como lo es, la función de congresista.
17. Ahora bien, el ejercicio de las funciones de control político en cabeza de los congresistas puede adelantarse en diversos momentos, dependiendo del contexto político. Puede ocurrir que surja como iniciativa de una fuerza mayoritaria al interior del Congreso, en cuyo caso recibirá el respaldo de dicha corporación. En la práctica el apoyo a una propuesta de control por parte de una fuerza política mayoritaria hace difícil que la mesa directiva o la plenaria vulneren el derecho del proponente a ejercer el control. Sin embargo, puede ocurrir también, que tal iniciativa sea propuesta por un grupo minoritario al interior del Congreso, en cuyo caso resultará más fácil que la mesa directiva la obstaculice, desconociendo el derecho del proponente. Esta precariedad de circunstancias en que las minorías parlamentarias ejercen el control político constituye un factor que refuerza la necesidad de proteger el derecho fundamental de los congresistas de ejercer el control político al interior del Congreso. Máxime, cuando en las democracias modernas, el control político solo lo ejercen efectivamente las minorías, puesto que normalmente las mayorías en los parlamentos responde al mismo signo político del gobierno.
Con todo, las decisiones de las mesas directivas dentro del Congreso constituyen actuaciones de un órgano típicamente político. En razón al reconocimiento de dicha naturaleza eminentemente política, el Congreso debe tener la suficiente autonomía para manejar su agenda de acuerdo con parámetros de conveniencia, en lugar de estar supeditado a las decisiones de un juez de tutela(9). Sin duda esta afirmación es cierta, y como se verá más adelante, trae importantes consecuencias en relación con los límites del ejercicio del derecho fundamental de participación al interior del Congreso. Sin embargo, la discrecionalidad de las mesas directivas para fijar la agenda de cada una de las Cámaras que componen el órgano de representación por excelencia no es absoluta, y en la medida en que sus actuaciones limiten o restrinjan indebidamente los derechos fundamentales de participación y de acceso y desempeño en condiciones de igualdad en el ejercicio de las funciones y cargos públicos, produce como consecuencia dentro de una forma de Estado sujeta a la división de funciones del poder público, y guiada por el sistema de frenos y contrapesos (checks and balances), que dichos derechos deben ser susceptibles de alguna forma de protección.
18. Esta corporación en Sentencia C-386 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), reconoció que aunque es perfectamente razonable que las mesas directivas de las Cámaras establezcan una reglamentación para permitir que los debates y las votaciones se desenvuelvan de manera ordenada, la expresión de dicho poder organizativo tiene que ser razonable y proporcionado al fin que persiguen, cual es garantizar, dentro del respeto de los derechos de los intervinientes, la disciplina, la eficacia y el orden en los debates parlamentarios. El concepto de orden, por su parte, no se limita exclusivamente a la preservación de la tranquilidad en el recinto del Congreso, pues igualmente implica la sujeción del debate parlamentario al “orden del día” previamente elaborado y comunicado, con el propósito de evitar la deliberación y aprobación de proyectos subrepticios o la ocurrencia de prácticas dilatorias y obstruccionistas que impidan el ejercicio de las funciones constitucional y legalmente reconocidas a los congresistas, tales como, adelantar las funciones de control público o político(10).
Con fundamento en lo anterior, la Corte concluyó que la facultad reconocida a las mesas directivas de las Cámaras para ordenar el desarrollo del debate legislativo, es una potestad que debe ser ejercida, no de manera arbitraria, sino en forma razonable y proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma. Por ello, en atención a su naturaleza discrecional, le resulta exigible a las mesas directivas, al momento de ejercer dicha función, acatar lo dispuesto en el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, conforme al cual: “En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”.
19. Visto lo anterior, es posible retomar el problema jurídico previamente expuesto, consistente en establecer: ¿Cuál es el alcance del derecho que tienen los congresistas de ejercer el control político dentro de la actividad ordinaria del Congreso?
El alcance de dicho derecho ha sido reconocido en la doctrina foránea, principalmente, en la jurisprudencia expuesta por el Tribunal Constitucional Español con el nombre del ius in officium. Según el citado derecho, una vez se ha ejercido la libre configuración normativa, para determinar el alcance y los límites a los cuales está sujeto el ejercicio de la actividad legislativa (C.P., art. 151), particularmente, en cuanto al señalamiento de los derechos y atribuciones de los parlamentarios, estos, una vez definidos, ordenados y especificados, quedan integrados en el status propio del cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, reclamar su protección cuando consideren que ilegítimamente se han constreñido o ignorado en sus alcances o efectos, por cualesquiera de los actos del poder público, incluidos los provenientes de la misma corporación(11).
Con todo, no cualquier acto que de alguna manera afecte la legalidad del ius in officium tiene la entidad suficiente para vulnerar los derechos de participación y de acceso y desempeño en condiciones de igualdad en el ejercicio de las funciones y cargos públicos, pues solo poseen relevancia constitucional aquellos que produzcan efectos sobre el núcleo esencial de la función representativa parlamentaria, esto es, además de aquellas actividades que tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas, todas aquellas herramientas jurídicas que se otorguen a los parlamentarios para adelantar el control político a la actividad del gobierno y a otras autoridades públicas del Estado. De suerte que, los citados derechos resultan vulnerados no solo cuando se adoptan medidas por cualquier autoridad pública que impidan o coartan su empleo, sino también cuando se acuden a prácticas dilatorias y obstruccionistas que imposibilitan su cabal desempeño.
A manera de ilustración, el Tribunal Constitucional Español, en Sentencia STC 208 del 1º de diciembre de 2003, al resolver un recurso de amparo interpuesto contra la mesa directiva por el portavoz del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los diputados, con fundamento en la decisión de rechazar la solicitud de comparencia ante la Comisión de Justicia e Interior, con el propósito de solicitar un informe sobre la posición del Consejo General del Poder Judicial acerca del otorgamiento de un indulto, sostuvo que:
“(...) 8. A este propósito hay que comenzar advirtiendo que la referencia a los precedentes parlamentarios, efectuada en el Acuerdo la Mesa de la Cámara de 7 de febrero de 2001, carece de toda virtualidad a los efectos que ahora nos ocupan. En primer lugar porque dichos precedentes, en cuanto especie del género “usos parlamentarios” tienen su límite, al igual que las normas o resoluciones dictadas por los órganos de dirección de las Cámaras, en el reglamento mismo, “de modo que la práctica parlamentaria efectivamente instaurada en el seno de la Cámara no puede resultar —ni tampoco ser interpretada— de manera tan restrictiva que impida u obstaculice desproporcionadamente las facultades reconocidas a los parlamentarios en el ejercicio de sus funciones constitucionalmente garantizadas, entre las que se encuentran, como hemos reiterado ya, el control del gobierno” (STC 177/2002, de oct. 14, FJ7) (...)”.
20. Con fundamento en lo anterior, podemos concluir que las mesas directivas del Congreso no pueden impedir o dificultar el control político que ejerce un congresista —de una fuerza política minoritaria— sobre las actuaciones del gobierno, pues a través de dicho mecanismo se cristalizan los intereses de sus electores, como una de las finalidades esenciales del Estado dentro de una democracia participativa. Si el derecho a ejercer el control político en el Congreso no pudiera protegerse, la minoría representada por el congresista que propone el control, difícilmente tendría una oportunidad de ver reflejado su interés de participar en las decisiones que la afectan.
21. De lo expuesto surge la siguiente pregunta: ¿Cómo hacer entonces efectiva la protección del núcleo esencial de ius in officium, en torno a la proyección y alcance del control político? Para dar respuesta al citado interrogante se presentan dos alternativas viables: En primer lugar, el llamado a salvaguardar el respeto al núcleo esencial de la función de control sobre la actividad del gobierno y otras autoridades del Estado, son las mismas mesas directivas del Congreso. En efecto, el artículo 2º de la Ley 5ª de 1992, establece que en la interpretación y aplicación de las normas que regulan el reglamento legislativo, debe otorgarse vigencia y efectividad a la regla de las minorías y, por su parte, los artículos 41, 78, 79, 80 y 81 de la misma ley, imponen la obligación de preservar el orden del día, en el desarrollo de las sesiones parlamentarias, de conformidad con la aprobación de proposiciones, entre ellas, las destinadas a realizar las citaciones para controvertir las políticas de la administración por parte de un grupo minoritario del Congreso.
En segundo lugar, como la eficacia de los derechos fundamentales, entre ellos, el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, no puede supeditarse a la voluntad de las mayorías, pues de ser así perderían su total eficacia(12), el ordenamiento constitucional ha instituido un mecanismo de defensa a favor de todos los parlamentarios, y en especial, de aquellos que representan a los grupos minoritarios, contra los órganos que aun a pesar de ser autónomos responden al querer de una voluntad mayoritaria. Para garantizar entonces que los instrumentos de protección frente al abuso del poder protejan efectivamente a los representantes minoritarios y, por ende, cristalicen los intereses de sus electores, el artículo 85 de la Carta establece que el derecho de participación, consagrado en el artículo 40 de la Constitución es de aplicación inmediata, y por lo mismo, susceptible de amparo a través de la acción de tutela.
Al incorporar el derecho de participación dentro de los derechos de aplicación inmediata, el constituyente otorgó explícitamente la obligación de garantizarlo a los jueces de tutela, quienes cuentan con autonomía e independencia en el ejercicio de su función (C.P., arts. 228 y 230). Ello les permite concentrarse en el desarrollo a largo plazo de los principios, valores, fines y derechos constitucionales, sin que las necesidades del corto plazo terminen por anular los consensos constitucionales.
Nótese como en el proceso litigioso que se adelanta ante los jueces de la República, las partes gozan de iguales oportunidades procesales y sustanciales, al margen de su carácter mayoritario o minoritario, y en general, de sus recursos de poder. Este principio de igualdad dentro del proceso judicial se refuerza debido a que los jueces deben responder a las pretensiones y oposiciones de las partes con argumentos sistemáticos y coherentes. Al estar obligados a hacer explícitos los motivos que fundamentan las decisiones judiciales, se restringen las posibilidades de que estas obedezcan a la simple lógica o capricho del poder. Al mismo tiempo, el carácter jurídico del fundamento de sus decisiones garantiza que los jueces no impongan sorpresivamente restricciones a los órganos estatales, sino que vigilen que los límites existentes se cumplan. Por lo tanto, al asignar parte del control jurídico sobre las actuaciones de los órganos del poder a los jueces, a través de la protección de los derechos fundamentales, se está garantizando la realización del interés público en el largo plazo, por encima de los intereses coyunturales o partidistas imperantes en un momento particular.
Por consiguiente, es patente que el juez de tutela debe garantizar que los órganos del Estado respeten las limitaciones que les imponen los derechos fundamentales. Adicionalmente, dicho control no pierde validez en tratándose de órganos del Estado que actúan conforme a la regla de las mayorías. Como se dijo anteriormente, en aquellos contextos en que las mayorías tienen la posibilidad de desconocer los derechos de las minorías, es donde la intervención del juez de tutela adquiere mayor relevancia, pues es ahí donde la protección de los derechos fundamentales suele ser más necesaria. Por lo tanto, la protección de las minorías adquiere un carácter reforzado en contextos que operan según la voluntad de las mayorías, como ocurre en el Congreso de la República.
22. Sin embargo, la protección de los derechos fundamentales en contextos en los cuales opera la regla de las mayorías, conduce a la necesidad de limitar su alcance y proyección, pues es indispensable reconocer que, aun cuando la defensa de los derechos de las minorías es un rol constitucional legítimo que le incumbe al juez de tutela, este no puede desconocer el funcionamiento lógico, ordinario e histórico de una corporación como lo es el Congreso, en donde se trabaja, opera y funciona mediante compromisos entre minorías y mayorías, siendo estas últimas quienes deben adoptar las decisiones en materia del control político al Gobierno Nacional y a otras autoridades del Estado. De suerte que, respondiendo a la exigencia de dicha realidad, antes de resolver el caso en concreto, esta corporación debe establecer cuál es el marco normativo en el que opera el derecho de participación de las minorías políticas dentro de las cámaras legislativas.
Los derechos políticos y el reglamento del Congreso
23. Como previamente se expuso, en numerosas sentencias, la Corte ha reconocido que la participación política es un derecho fundamental. Desde uno de sus primeros pronunciamientos, esta corporación le ha otorgado dicho carácter a partir de la función institucional que desempeña en la realización de los principios de la democracia participativa. Al respecto, se manifestó:
“Está de por medio, sin lugar a dudas, la efectividad de un derecho que, si bien, dada su naturaleza política, no ha sido reconocido por la Constitución a favor de todas las personas sino únicamente a los ciudadanos colombianos que no sean titulares de doble nacionalidad, tiene, respecto de ellos, el carácter de fundamental en cuanto únicamente la seguridad de su ejercicio concreto permite hacer realidad el principio de la participación, que se constituye en uno de los esenciales dentro de la filosofía política que inspira nuestra Carta, lo cual encuentra sustento no solo en la misma preceptiva constitucional, en su preámbulo y en sus artículos 1º, 2º, 3º, 40, 41, 103 a 112, entre otros, sino en el texto de la papeleta por medio de la cual el pueblo colombiano votó abrumadoramente el 27 de mayo de 1990 por la convocatoria de una Asamblea Constituyente, cuyo único propósito expreso consistió en ‘fortalecer la democracia participativa’ (...)” Sentencia T-003 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo (resaltado por fuera del texto original).
Sin embargo, es pertinente aclarar que el carácter fundamental del derecho de participación va más allá del mero cumplimiento de una función institucional. En efecto, la naturaleza esencial del citado derecho no solo se debe a que es una condición necesaria para garantizar que el Estado siga siendo democrático, sino también a que su ejercicio pertenece a un desarrollo cabal del derecho a la libre personalidad del ser humano. En este contexto, piénsese que en toda sociedad existen individuos que deciden ejercer su libertad para influenciar o hasta dirigir el destino de la comunidad política de la cual forman parte, pues son conscientes de la indisolubilidad de su propio futuro y el de su colectividad. De suerte que, en un Estado democrático, esa decisión individual de participar activamente en la conformación y en desarrollo de una sociedad, debe ser garantizada y promovida por el mismo Estado, pues de su funcionamiento depende en gran medida la efectividad de la democracia como régimen político de organización estatal.
La Corte, consciente de esta relación, ha considerado a la participación política como una forma de ejercicio de la libertad individual, encaminada hacia la responsabilidad social. Sobre este punto ha sostenido:
“Los derechos políticos se encuentran consagrados en los siguientes artículos de la Constitución: — En el preámbulo se invoca la democracia participativa como valor supremo de la Constitución. — En el artículo 1º se define a Colombia como un Estado social de derecho que hunde sus raíces en los campos de la democracia. — En el artículo 3º se establece que del pueblo emanan los poderes constituidos. — En el artículo 18 se consagra la libertad de conciencia, que contiene en sí misma el respeto por las diferentes convicciones y creencias de las personas. — Y en el artículo 40 se dispone que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Todo lo anterior se inscribe en la idea según la cual el sujeto, razón y fin de la Constitución de 1991 es la persona humana. La razón última de la nueva Carta no es el individuo en abstracto, aisladamente considerado, sino precisamente el ser humano en su dimensión social, visto en la tensión individuo-comunidad, y no se podría comprender la efectividad de los derechos humanos sin un marco ideológico establecido por la Constitución. En realidad, como decía Aristóteles, “el hombre es un animal político”. De allí se deriva la natural propensión del hombre a participar en política y a trascender en los demás. Es lo que Hegel denominaba “el reconocimiento”, según el cual es inmanente a la naturaleza humana el deseo de ser tenido en cuenta por los demás.
Además, en la Carta de 1991 se pasa de la democracia representativa a la democracia participativa. Ello implica que los administrados no se limitan a votar cada cierto tiempo sino que tienen una injerencia directa en la decisión, ejecución y control de la gestión estatal en sus diversos niveles de gobierno”. Sentencia T-469 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero (resaltado por fuera del texto original).
De lo anterior se tiene entonces, que la participación política “constituye garantía básica para lograr amplios espacios de legitimación democrática”(13), y, además, que su ejercicio se convierte en una manifestación de la libertad individual de los ciudadanos, orientada a la intervención en la dirección de la comunidad política de la cual forman parte. Con todo, el derecho de participación en el control político, se consolida como una garantía estructural del Estado social de derecho, como previamente se expuso, en cuanto se relaciona con el derecho que les asiste a los ciudadanos de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señale la ley (C.P., arts. 13, 40-7 y 125). En efecto, este derecho no solo garantiza el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino que también salvaguarda que quienes hayan ingresado a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que disponga la ley. Esta garantía resulta de especial importancia en cuanto se trata de defender el ejercicio de las funciones parlamentarias, pues una infracción a sus derechos, no solo vulnera el derecho a la participación en el control político, sino también el derecho a desempeñar en igualdad de condiciones una función pública constitucionalmente reconocida, como lo es, la función de congresista.
24. En ese orden de ideas, la Corte ha reconocido que el derecho a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político, en sus diversas manifestaciones, es un derecho de aplicación “inmediata, y que, por dicha razón, su protección puede ser reclamada mediante la interposición de la acción de tutela. Así, en la Sentencia T-003 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), esta corporación precisó:
“El derecho específico al ejercicio de cargos y funciones públicas merece protección, a la luz de la Constitución colombiana, no únicamente por lo que significa en sí mismo sino por lo que representa, al tenor del artículo 40, como medio encaminado a lograr la efectividad de otro derecho —genérico— cual es el de participar en la conformación, ejercido y control del poder político, a objeto de realizar la vigencia material de la democracia participativa.
Del mismo modo, en relación con el carácter de derecho de aplicación inmediata, afirmó:
“El artículo 40 por su parte es un derecho de aplicación inmediata, ya que el artículo 85 de la Constitución lo considera como un derecho que no requiere de previo desarrollo legislativo o de algún tipo de reglamentación legal o administrativa para su eficacia directa y que no contempla condiciones para su ejercicio en el tiempo, de modo que es exigible de forma directa e inmediata”. Sentencia T-469 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
25. Ahora bien, como se dijo anteriormente, el derecho de participación política tiene un carácter limitado. Los límites de este derecho están encaminados, entre otras, a permitir el manejo adecuado de las instituciones del Estado, y a impedir que su ejercicio abusivo obstruya injustificadamente el gobierno de las mayorías, y la participación de otros ciudadanos. Con todo, dada la diversidad de formas de participación política, los límites constitucionales del derecho, y las condiciones de su ejercicio, varían significativamente dependiendo del contexto específico en el cual se pretenda hacer valer. Así, prima facie puede sostenerse que el derecho al voto está sujeto a unas limitaciones diferentes a las que tiene el derecho a ser elegido, o el derecho a constituir partidos o movimientos políticos, o el de difundir sus ideas y programas. En esa medida, para poder establecer el alcance de cada una de las formas de ejercicio del derecho de participación, y determinar si una conducta hace parte del ámbito protegido por el derecho, es indispensable considerar, además de las previsiones constitucionales, las disposiciones legales que regulan directa o indirectamente su ejercicio.
Este es precisamente el alcance que en la doctrina y la jurisprudencia le han otorgado al derecho de participación y, por ello, en el ejercicio de las funciones parlamentarias reconocidas a los congresistas, se lo ha identificado con la denominación genérica del ius in officium. Tal como se señaló previamente, lo anterior significa que una vez se ha ejercido la libre configuración normativa, para determinar el alcance y los limites a los cuales está sujeto el ejercicio de la actividad legislativa (C.P., art. 151), particularmente, en cuanto al señalamiento de los derechos y atribuciones de los parlamentarios, estos quedan integrados en el status propio del cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, reclamar su protección cuando consideren que injustificadamente se les ha privado de su legítimo ejercicio. Sin embargo, no cualquier violación al reglamento es susceptible de amparo, pues solo poseen relevancia constitucional aquellas que produzcan efectos sobre el núcleo esencial de la función representativa parlamentaria, esto es, además de aquellas actividades que tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas, todas aquellas herramientas jurídicas que se otorguen a los parlamentarios para adelantar el control político a la actividad del gobierno y a otras autoridades públicas del Estado.
26. En este orden de ideas, valga la ocasión para recordar que el alcance del ius in officium en materia de control político a la actividad del gobierno y a otras autoridades públicas del Estado, data de los inicios del proceso constitucional colombiano. En efecto, como lo ha reconocido esta corporación desde las constituciones del Estado de Tunja de 1811 (art. 35) y las del Estado de Antioquia de 1812 (art. 35) y de 1815 (tít. III, art. 19), se consagraban el deber de la rama ejecutiva de presentar ante el Congreso un estado de cuentas de los gastos e inversiones realizadas en el año anterior; en otras palabras, “se estableció un control político del órgano legislativo, el cual se manifestaba mediante la revisión y aprobación del presupuesto nacional”(14).
De igual manera, la Constitución Política de 1886 estableció, en el artículo 103, la facultad del Congreso para solicitar informes sobre los actos de la administración y para citar a los ministros a rendir explicaciones a las correspondientes Cámaras, sobre el ejercicio idóneo de sus funciones(15). De igual manera la Carta Fundamental de 1886 mantuvo el denominado control presupuestal sobre la actividad financiera de la administración, como una de las más importantes manifestaciones del control político del Congreso(16). Sin embargo, fue la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, la que optó por reformar el órgano legislativo, con la finalidad de transformarlo en un ente responsable, eficiente y capaz de fiscalizar los actos del gobierno. En los antecedentes de la asamblea, se sostuvo que:
Al contrario de lo que ocurre en las democracias occidentales, en Colombia la tendencia no es fortalecer la función natural del legislativo en relación con el ejecutivo sino que ha llegado al extremo de prohibirla estableciendo en la Constitución Nacional que el Congreso esté impedido para dar votos de censura respecto de los actos oficiales. Esta ha sido una de las causas más notables de los abusos del poder por parte del Presidente de la República y otros altos funcionarios del Estado, puesto que no existen en la práctica mecanismos para ejercer efectivamente la vigilancia, la calificación y la sanción política a determinadas conductas del Gobierno”(17).
La Constitución Política de 1991, reconoció la existencia del control político en el artículo 114. Sus distintas modalidades se encuentran dispersas alrededor del texto fundamental, las cuales se dividen en dos grandes tipos de control político, el primero, referido a la actividad político-administrativa del Estado y, el segundo, a la actividad financiera del mismo.
El control a la ‘actividad financiera’ se manifiesta en la obligación del gobierno de presentar anualmente al Congreso para su estudio y aprobación, el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P., art. 346)(18). El control a la actividad político-administrativa del Estado se desarrolla a través de la moción de censura (C.P., arts. 135-8, 135-9, 208), solicitud de informes (135-3, 189-12, 200-5, 267-7, 277-9, 282-7) y citaciones (C.P., arts. 135-8, 208). En relación con esta última, la Ley 5ª de 1992, reconoce las siguientes modalidades: (i) citación a funcionarios(19); (ii) citación a particulares(20); (iii) citación para información(21); (iv) citación para discusión de políticas y temas generales(22) y, finalmente, (v) citación para debates a ministros(23).
27. Si el (sic) bien el derecho de participación en el control político por parte de los parlamentarios, se sujeta al mismo reconocimiento del legislador de los derechos que les asiste, los cuales una vez definidos se incorporan a su órbita estatutaria de protección (ius in officium), no por ello se puede concluir que la simple existencia de una regulación legal, puede suplantar su naturaleza de ser un derecho constitucional de aplicación directa e inmediata. Lo que ocurre es que, en general, la participación política debe estar regulada para ser operativa, y la regulación constitucional no es exhaustiva. Por este motivo, las disposiciones constitucionales y legales, atinentes a las diferentes formas de participación, componen en cada caso, lo que la Corte ha denominado un sistema normativo integrado de protección del derecho(24). Debido al carácter integrado del sistema, la protección que otorga el juez debe considerar también las disposiciones legales para adoptar una decisión en casos de tutela. De lo contrario, si solo se tienen en cuenta las disposiciones constitucionales para proferir una decisión, se corre el riesgo de desarticular el sistema, con las respectivas consecuencias para el funcionamiento general de la participación democrática.
A pesar de lo anterior, el deber de tener en cuenta la regulación legal de la participación no significa que el juez esté sujeto a ella en todos los casos. En efecto, en algunas ocasiones los imperativos legales no son suficientes para determinar el sentido de los derechos constitucionales, pues estos por su propia esencia deben interpretarse a partir del contenido normativo que se deriva del mismo texto superior. El juez de tutela puede observar que una disposición legal, aplicable prima facie, restringe el derecho afectando su núcleo esencial en el caso concreto(25). Del mismo modo, la ausencia de regulación legal de un aspecto importante del derecho puede terminar impidiendo el ejercicio de la participación, sin que el juez de tutela pueda denegar la protección bajo el argumento de la ausencia de regulación legal(26). De otra parte, una antinomia legal también puede afectar un derecho fundamental, y en estos casos, el juez tampoco puede dejar de protegerlo, con fundamento en la falta de certeza jurídica, o en el carácter meramente legal del problema. De tal modo se tiene entonces, que el juez de tutela debe tener en cuenta la regulación legal del derecho, sin desmedro de la prevalencia de las disposiciones constitucionales. En los casos en que la ley entre en conflicto con las normas constitucionales, el juez tiene la carga de hacer explícitas las razones por las cuales se aparta del criterio dado por el legislador.
El carácter integrado del sistema de protección resulta particularmente importante para determinar las condiciones en que un servidor público puede reclamar la titularidad de una determinada facultad o función, como parte del derecho de participación política. En primer lugar, como es obvio, porque no siempre que se impide que un funcionario público ejerza una función se le está vulnerando su derecho fundamental de participación, así esta función le haya sido otorgada por la ley. Para establecer si se está vulnerando este derecho fundamental es necesario tener en cuenta la importancia constitucional del ejercicio de la respectiva función. En segundo lugar, porque las funciones públicas están sujetas al principio de legalidad, de tal modo que el derecho a ejercerlas no podría reclamarse válidamente por fuera de lo permitido por la ley. Por lo tanto, en términos generales, cuando el demandante de tutela es un servidor público que reclama el derecho a ejercer una función propia de su cargo, con fundamento en su derecho de participación, el juez de tutela debe aplicar la Constitución, en consonancia con las disposiciones legales pertinentes.
28. Visto lo anterior, se puede concluir que cuando se trata de constatar si la actuación de las mesas directivas del Congreso vulneraron el derecho de participación, en relación con el ejercicio del control político ejercido por las cámaras legislativas o por sus integrantes, el juez de tutela, en las condiciones previamente expuestas, debe sujetarse a lo establecido en la Ley 5ª de 1992. Por lo tanto, pasa la Corte a establecer si la mesa directiva vulneró el derecho de participación del demandante en el caso concreto, teniendo en cuenta las provisiones constitucionales, y las disposiciones contenidas en el reglamento del Congreso.
29. El accionante en su calidad de senador de la República solicita la protección de sus derechos fundamentales a la participación política, al debido proceso y a la igualdad frente a la ley. Alega que tales derechos le fueron vulnerados por la mesa directiva del Senado, al impedirle realizar un debate a varios funcionarios estatales, en relación con el manejo de los fondos para la reconstrucción del Eje Cafetero (Forec).
Por su parte, a juicio de los demandados, el actor ejerció su derecho de participación, pues el debate se llevó a cabo. De igual manera, afirman que la dinámica del debate parlamentario y el exceso en el uso de la palabra por parte del demandante, impidieron que todos los funcionarios citados por el Congreso pudieran rendir cuentas. Finalmente, sostienen que fue necesario reducir el tiempo otorgado a cada uno de los debates programados para esa época, con la finalidad de realizar el gran número de ellos que fueron solicitados por los senadores y aprobados por la plenaria, como el referente al proceso de paz, por su importancia histórica para el país.
30. De acuerdo con las circunstancias fácticas del caso y los argumentos expuestos en los fundamentos 5 a 28 de esta providencia, encuentra la Corte que la presente acción de tutela NO está llamada a prosperar, por las consideraciones que a continuación se exponen:
31. El demandante en su condición de senador de la República, y en ejercicio de su función de control político presentó a consideración del Senado la proposición Nº 6 del 31 de julio de 2001, cuyo objeto era la citación del director del departamento administrativo de la Presidencia de la República y del Contralor General de la República para realizar el control político respecto del proceso adelantado en la reconstrucción del Eje Cafetero a cargo del Forec (Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero).
Dicha proposición fue debidamente aceptada por la plenaria, tal y como consta en la Gaceta del Congreso Nº 390, publicada el martes 4 de agosto de 2001(27).
Dicha proposición establecía que:
“Por secretaría da lectura a una proposición presentada por el honorable senador Cáceres.
Cítese a los doctores Carlos Ossa Escobar, Contralor General de la República; al doctor Gabriel Meza Zuleta, director administrativo de la Presidencia de la República, para que en sesión del martes 11 de septiembre del presente año, respondan el siguiente cuestionario:
Al señor Contralor General:
1. ¿Cuál ha sido hasta la fecha y teniendo en cuenta las auditorías desarrolladas por la Contraloría, los logros del Forec y sus deficiencias?
2. ¿La inversión ejecutada a la fecha por parte del Forec, ha sido ajustada a los principios presupuestales de los dineros públicos y su eficiencia?
3. ¿Cree el señor Contralor que el modelo utilizado por el gobierno para la reconstrucción del Eje Cafetero, ha sido benéfico para la región y si es un modelo digno de imitar?
4. ¿Qué procesos fiscales cursan en la Controlaría General de la República, relacionados con el Forec a la fecha?
5. ¿Cuántos programas, obras, estudios, diseños se han culminado satisfactoriamente?, ¿cuántos se encuentran en proceso?, ¿cuántos están inconclusos y cuántos no se realizarán?
Al director administrativo de la Presidencia de la República:
1. ¿Considera el gobierno que el Forec ha cumplido hasta la fecha, con la misión encomendada?
2. ¿Discriminar cuántos proyectos de infraestructura, tejido social, ecológico, etc., se han entregado a satisfacción?, ¿cuántos se encuentran inconclusos y cuántos no se culminarán?
3. ¿Cómo ha sido la ejecución de los contratos transversales?, ¿en qué estado se encuentran a la fecha y la relación de los contratistas que lo han ejecutado?
4. ¿Cuál es el monto del recurso invertido hasta la fecha?
5. Sírvase informar el monto total recibidos por las donaciones extranjeras y nacionales específicamente, y ¿cuál ha sido su utilización?
6. ¿Qué ONG no ha cumplido con el Forec?
Este debate será transmitido por Señal Colombia”(28).
La finalidad del debate cuyo día de realización se había fijado por la plenaria del Senado, esto es, el 11 de septiembre de 2001, consistía en adelantar el control político a la actividad del gobierno en la forma como se había llevado a cabo la reconstrucción del Eje Cafetero con ocasión del terremoto del 25 de enero de 1999. Mediante comunicación del secretario del Senado del 10 de agosto de 2001, se informó que se había notificado de la citación a los funcionarios requeridos y que estos, así mismo, habían dado respuesta al formulario planteado(29).
Adicionalmente, a la proposición Nº 6 del 31 de julio de 2001 impetrada por el demandante, se adicionaron dos proposiciones aditivas, la primera, interpuesta por el Senador Javier Ramírez Mejía y, la segunda, cuyos autores eran los entonces parlamentarios, Luis Humberto Gómez Gallo y Ciro Ramírez Pinzón. La finalidad de las mismas consistía en citar a los ministros de Desarrollo, Trabajo y Hacienda para que en la sesión plenaria del Senado del 11 de septiembre de 2001, dieran respuestas a diversos interrogantes relacionados con la reconstrucción del Eje Cafetero(30).
Sin embargo, transcurrieron varias sesiones sin que se hubiera adelantado el debate, puesto que, paulatinamente, la mesa directiva del Senado fue corriendo la fecha señalada por la plenaria para su práctica. Así, por ejemplo, en oficio del 4 de septiembre de 2001, siete días con anterioridad a la fecha inicialmente prevista, mediante comunicación del secretario del Senado, se informa que el debate sobre el Forec tendría lugar el día 25 de septiembre de 2001(31). No obstante, para la citada fecha, se ubica el debate en el tercer orden del día, motivo por el cual su realización fue impracticable. Luego de las sesiones del 2 y 9 de octubre, sin tener en cuenta el carácter obligatorio de su citación, la secretaría general informa que finalmente este tendría lugar el 16 de octubre de 2001, en el primer orden del día(32).
32. Ahora bien, esta corporación debe establecer, si efectivamente como lo sostiene el representante legal del demandado, no obstante haber transcurrido un mes desde la fecha inicialmente prevista por la plenaria del Senado para adelantar el debate sobre el manejo del Forec, el ejercicio del derecho fundamental de participación en el control político del senador Javier Cáceres, fue permitido y salvaguardado, pues este finalmente se llevó a cabo los días 16 y 23 de octubre de 2001, pese a que se incurrió en una demora en su práctica.
Desde esta perspectiva, la Corte debe entonces establecer: ¿Si el debate que fue propuesto por el senador Javier Cáceres y que, adicionalmente, fue aprobado por la plenaria del Senado, tuvo efectiva realización, en los términos previstos en la proposición Nº 6 del 31 de julio de 2001, tal y como consta en la Gaceta del Congreso Nº 390 del 4 de agosto del mismo año?
Para poder dar respuesta al citado interrogante, esta corporación previamente debe analizar los siguientes temas: (i) La modalidad de control a la actividad político-administrativa frente a la cual el demandante solicita el amparo; (ii) las limitaciones razonables y proporcionales al ejercicio del ius in officium; y (iii) su relación con el alcance de la teoría de los interna corporis acta.
De la modalidad de control a la actividad político-administrativa frente a la cual el demandante solicita el amparo
33. Según lo expuesto, el derecho al ius in officium es una garantía reconocida constitucionalmente a los congresistas con el propósito de asegurar la efectividad de los derechos fundamentales a la participación en el ejercicio y control del poder político (C.P., art. 40) y al acceso y desempeño en condiciones de igualdad en el desarrollo de las funciones y cargos públicos.
La cobertura del citado derecho implica la protección judicial del conjunto de potestades y atribuciones parlamentarias definidas, ordenadas y especificadas en el status propio del cargo (L. 5ª/92). Sin embargo, no cualquier limitación jurídica o práctica al desenvolvimiento de dichas atribuciones constituye una vulneración al ius in officium, pues solamente aquellas que tengan la entidad suficiente para afectar el núcleo esencial de la función representativa parlamentaria, pueden llegar a ser objeto de control por parte de los jueces constitucionales.
Dicho núcleo esencial se manifiesta entonces, por un parte, en las actividades directamente relacionadas con la producción legislativa, tales como, el poder formar parte de una comisión constitucional permanente, el reconocimiento de la iniciativa legislativa, el derecho a asistir libremente a las sesiones de comisión y plenaria, la posibilidad de presentar proposiciones (principales, sustitutivas, suspensivas, modificativas o especiales), de intervenir, interpelar y replicar, y en general, todas aquellas garantías propias del debate o discusión parlamentaria para la aprobación de una ley. Y, por otra, involucra aquellos poderes que permiten el adelantamiento del control político a la actividad del gobierno y a otras autoridades públicas del Estado, a través del ejercicio de la moción de censura, la solicitud de informes y la práctica de citaciones.
En relación con las citaciones, la Constitución y la ley distinguen distintas modalidades, a saber: (i) citación a funcionarios(33); (ii) citación a particulares(34); (iii) citación para información(35); (iv) citación para discusión de políticas y temas generales(36) y, finalmente, (v) citación para debates a ministros(37).
En esta medida, y con el propósito de determinar si existe una efectiva vulneración del derecho al ius in officium del senador Javier Cáceres, es indispensable preguntarse a qué modalidad de citación se recurrió en el presente caso.
34. En primer lugar, no es posible asimilar la proposición Nº 6 del 31 de julio de 2001 como una “citación a funcionarios”, pues esta alternativa se limita a la posibilidad de las cámaras de citar a los ministros para discutir proyectos de ley o asuntos relacionados con sus funciones, sin que pueda extenderse dicha convocatoria a los directores de departamento o al Contralor General de la República. Al respecto, dispone el artículo 208 del texto superior, en armonía con lo previsto en el numeral 8º del artículo 135 de la Constitución y el artículo 233 de la Ley 5ª de 1992:
“Las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes, además, la de los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el gerente del Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público” (resaltado por fuera del texto original).
En Sentencia C-198 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte en torno al alcance de la citada disposición, manifestó que:
“La facultad que la ley le otorga al órgano legislativo de requerir y emplazar a las “demás autoridades”, debe entenderse de acuerdo con los postulados expuestos en el acápite anterior, esto es, que las cámaras solamente pueden solicitar la presencia de los ministros, quienes pueden asistir personalmente o por conducto de sus viceministros, mientras que las comisiones permanentes pueden demandar la participación de los ministros y de los demás servidores públicos de que tratan los artículos 208 y 115 de la Carta Política. En este contexto, la Corte entiende que la expresión “demás autoridades”, hace referencia a los funcionarios enumerados en las normas constitucionales citadas, todos ellos pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público. (...)”.
35. Tampoco corresponde a una “citación de particulares”, prevista en los artículos 147 de la Constitución y 236 de la Ley 5ª de 1992, ya que los sujetos convocados a la plenaria del Senado se desempeñaban como servidores públicos.
De igual manera, no es viable su reconocimiento como una “citación para información”, toda vez que una lectura sistemática de los artículos 237 y subsiguientes de la Ley 5ª de 1992, permite concluir que tal citación, en plenaria, se restringe a los ministros; mientras que, en comisión, opera exclusivamente en relación con los servidores públicos frente a los cuales es procedente la “citación a funcionarios”. Dispone el artículo 242 del citado ordenamiento:
“ART. 242.—Preguntas en comisiones. Las preguntas respecto de las que se pretenda respuesta oral en comisión, estarán en condiciones de ser incluidas en el orden del día una vez transcurridos cinco (5) días desde su publicación y comunicación.
Para responder las preguntas podrán comparecer los funcionarios que deban concurrir a las comisiones constitucionales, en los términos del presente reglamento” (negrilla por fuera del texto original).
Se descarta, así mismo, que corresponda a una “citación para debates a ministros”, prevista en el artículo 249 de la Ley 5ª de 1992, ya que ninguno de los funcionarios citados ejercían dicha calidad.
36. Finalmente, la única modalidad de citación que resulta aplicable a la proposición Nº 6 del 31 de julio de 2001 es la denominada “citación para discusión de políticas y/o temas generales”. Según lo determinan los artículos 244 y subsiguientes de la Ley 5ª de 1992, el propósito de dicha citación consiste en formular previamente preguntas u observaciones a los funcionarios del “gobierno”, en las comisiones o en las plenarias de las cámaras.
Una vez aprobada la proposición que incluye la formulación de las preguntas, se incluye en el orden del día por la mesa directiva de cada cámara, la fecha o sesión en la cual el funcionario citado dará respuesta al cuestionario.
Abierto el debate para la discusión de políticas y/o temas generales, se otorga la palabra al senador citante para que realice la exposición sobre el contenido y las implicaciones de la proposición. Con posterioridad, se permite la contestación del funcionario del gobierno requerido y, en su debido momento, se otorgan turnos de réplica para salvaguardar el principio de contradicción.
En aras de asegurar la efectividad del debate, se prohíbe la interpelación en la exposición de las distintas intervenciones y se limita el tiempo para justificar la proposición y para contestar los requerimientos a quince (15) minutos. Adicionalmente, se reconocen otros cinco (5) minutos para ejercer el derecho de réplica.
La finalidad de esta modalidad de citación consiste en que los senadores o representantes mediante preguntas escritas formulen observaciones a los funcionarios del gobierno, tanto en las comisiones como en las plenarias de las cámaras, sobre los motivos que legitiman una “gestión gubernamental”, o eventualmente, sobre los propósitos, objetivos o resultados obtenidos por el gobierno en la formulación o gestión de una política general (L. 5ª/92, art. 245).
La conclusión del debate, en los términos del artículo 252, aplicable a este procedimiento de citación por virtud del artículo 3º del mismo reglamento del Congreso, se verifica cuando a través de “una proposición aprobada por la plenaria [se declaran] satisfactorias las explicaciones”.
Es pertinente aclarar que las citaciones para discusión de políticas y/o temas generales no tienen previsto en el reglamento una formalidad para culminar su práctica. Por ello, en virtud del artículo 3º de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual, cuando en el reglamento no se encuentre una disposición aplicable, se acudirá a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes, es que resulta viable acudir al artículo 252, el cual prevé las condiciones para culminar el proceso ante la citación para debates a ministros. Su aplicación es indiscutible, pues puede constatarse que las demás modalidades de citación carecen de una disposición sobre las formalidades que regulen su culminación.
37. En virtud de lo anterior, y en relación con el caso concreto, la Corte llega a una primera conclusión: Las cámaras no pueden citar a funcionarios distintos del gobierno, de la rama ejecutiva del poder público o a personas naturales para ejercer el control político a través de las modalidades de citación previamente identificadas, pues ni la Constitución ni la ley orgánica del Congreso, le otorgan dicha competencia.
En esta medida, la citación formulada al Contralor General de la República carecía de un soporte jurídico que permitiese su desenvolvimiento, pues según la Constitución, el control político que se puede adelantar por el Congreso a dicho funcionario es la solicitud de informes anuales o esporádicos, cuando ellos resulten necesarios. Al respecto, el artículo 268 del texto superior, dispone:
11. Presentar informes al Congreso y al Presidente de la República sobre el cumplimiento de sus funciones y certificación sobre la situación de las finanzas y del Estado, de acuerdo con la ley”.
En armonía con lo expuesto, el artículo 254 de la Ley 5ª de 1992, determina que:
“Están obligados a presentar informes al Congreso de la República: (...) 3. El Contralor General de la República: Informes sobre el cumplimiento de sus funciones y certificación sobre la situación de las finanzas del Estado, de acuerdo con la ley; además, informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente”.
Por consiguiente, no puede existir una violación al ius in officium cuando la Carta Fundamental no permite la prosperidad de las citaciones como tipo de control político-administrativo al ejercicio de la función pública del Contralor General de la República. En efecto, tal y como se señaló anteriormente, la modalidad de control constitucionalmente reconocida frente a dicho funcionario es la solicitud de informes.
Adicionalmente, y en desarrollo del principio de colaboración armónica (C.P., art. 113), el contralor estuvo presente en la sesión del 16 de octubre de 2001, en donde intervino de forma pasiva, recolectando información en relación con las presuntas irregularidades en el manejo de los recursos del Fondo de Reconstrucción del Eje Cafetero (Forec). Lo anterior consta en el videocasete enviado a esta corporación por Inravisión y en las actas de dicha sesión.
Precisamente, en la trascripción del debate se aprecia que:
“(...) antes de iniciar el debate quiero agradecer la presencia del señor Contralor General de la República, del señor Ministro de Gobierno, del director del Forec, y darle gracias a la divina providencia porque asiste hoy como Ministro del Trabajo el viceministro que tuvo la oportunidad de ser el alcalde en aquel momento aciago para la ciudad de Armenia el doctor Álvaro Patiño y doy gracias a la providencia porque tengo unas denuncias y es él la persona más indicada para responderlas (...)” (resaltado por fuera del texto original. Visible a fl. 390).
La concurrencia del señor Contralor General de la República, es una manifestación de colaboración en el desarrollo de las funciones del poder público y, en especial, de la función de control. A este respecto, bien pudo el citado funcionario excusar su presencia, toda vez que no es viable su citación a ninguna de las cámaras, sin embargo decidió asistir y tomar nota de las posibles irregularidades, con la finalidad de ejercer —si era del caso— el control fiscal.
Ahora bien, no es posible interpretar el artículo 6º de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual: “El Congreso de la República cumple: (...) 3. Función de control político, para requerir y emplazar a los ministros del despacho y demás autoridades”, como una atribución genérica de las comisiones y plenarias de cada cámara para citar a los funcionarios del Estado, pues esta corporación al interpretar su contenido normativo limitó el alcance de dicha disposición a la modalidad de “citación de funcionarios”, reconocida en el artículo 208 del texto superior, en armonía con lo previsto en el numeral 8º del artículo 135 de la Constitución y el artículo 233 de la Ley 5ª de 1992.
Al respecto, en Sentencia C-198 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), esta corporación manifestó que:
“(...) El numeral 3º del artículo 6º de la Ley 5ª de 1992, establece que la función política del Congreso consiste en “requerir y emplazar a los ministros del despacho y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado”. Para la Corte, la norma en cuestión no resulta contraria a los postulados de la Carta Política, toda vez que en ella se contemplan algunos instrumentos propios del control político por parte del órgano legislativo dentro de un sistema de gobierno presidencial. Sin embargo, esta corporación considera pertinente realizar algunas precisiones respecto de los conceptos allí contenidos.
La facultad que la ley le otorga al órgano legislativo de requerir y emplazar a las “demás autoridades”, debe entenderse de acuerdo con los postulados expuestos en el acápite anterior, esto es, que las cámaras solamente pueden solicitar la presencia de los ministros, quienes pueden asistir personalmente o por conducto de sus viceministros, mientras que las comisiones permanentes pueden demandar la participación de los ministros y de los demás servidores públicos de que tratan los artículos 208 y 115 de la Carta Política. En este contexto, la Corte entiende que la expresión “demás autoridades”, hace referencia a los funcionarios enumerados en las normas constitucionales citadas, todos ellos pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público. Por consiguiente quedan excluidos de la posibilidad de ser citados a las cámaras o a sus comisiones las autoridades judiciales, por cuanto la Constitución es clara al señalar que el control político que ejerce el Congreso es “sobre el gobierno y la administración” (art. 144). Por otra parte, la misma Constitución establece el principio de separación entre las ramas del poder público y prohíbe al Congreso y a cada una de sus cámaras inmiscuirse en asuntos de competencia privativa de otras autoridades (art. 136-1)”.
38. A contrario sensu, en relación con el director del departamento administrativo de la Presidencia de la República, sí era viable adelantar la “citación para la discusión de políticas y/o temas generales”. En efecto, según se expuso, el alcance de dicha citación es formular observaciones a la gestión del gobierno, comprendiendo dentro de él a las autoridades previstas en el artículo 115 de la Constitución Política. La norma en cita determina que: “El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos (...)”(38).
Podría argumentarse que dicha modalidad de citación para la discusión de políticas y/o temas generales no resulta aplicable a los directores de departamento, pues una lectura histórica de la Constitución conduce a sostener que dichos servidores desempeñan funciones netamente administrativas; mientras que, los ministros, además de la citada función, ejercen la responsabilidad política del gobierno ante el Congreso de la República.
Sin desconocer la veracidad histórica de la citada premisa, es claro que una lectura sistemática de la Constitución y de la Ley 5ª de 1992, permite concluir que existen distintas modalidades de citación, las cuales apelan a la obtención de manifestaciones diversas de control y, por lo mismo, al logro de móviles políticos coyunturales, por ejemplo, al reproche de una política pública, a la oposición parlamentaria de una medida, a la dimisión de un cargo o a la moción de censura.
En virtud de lo anterior, si se pretende citar a un ministro para realizar un debate o para discutir un proyecto de ley o para estudiar un asunto relacionado con sus funciones o para discutir una política pública, resultan aplicables con sus propias particularidades y especificidades las siguientes modalidades de citación, a saber: “citación a funcionarios”, “citación para debates a ministros” y “citación para la discusión de políticas y/o temas generales”.
De igual manera, si se pretende requerir la presencia de una persona natural o del representante de una persona jurídica o de los miembros de una junta directiva, es viable acudir a la “citación a particulares”. Por otra parte, si la discusión gira en torno a la prestación de la función pública de un servidor de la rama ejecutiva, son las comisiones de cada cámara quienes pueden promover la “citación a funcionarios”.
Por último, si se pretende discutir la gestión gubernamental o la formulación de una política general en los distintos sectores y actividades de interés público, es pertinente apelar a la “citación para la discusión de políticas y/o temas generales”, a los distintos miembros del gobierno.
Piénsese, por ejemplo, lo absurdo que resultaría una discusión sobre la política macroeconómica del Estado, sin la presencia del director del Departamento Nacional de Planeación; o el debate acerca de la seguridad pública ante el auge del terrorismo, sin la asistencia del director del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS); o del retroceso en la obligación de ampliar la carrera administrativa, sin la comparecencia del director del Departamento Administrativo de la Función Pública; o de la veracidad acerca del crecimiento del empleo, de la estabilización de los costos de vida, o del desarrollo de los sectores económicos, sin la audiencia del director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Claro está, ya sea que ellos concurran individualmente o en compañía del ministro del ramo.
Desde esta perspectiva, pueden los directores de departamento administrativo ser citados a las cámaras legislativas cuando se pretenda discutir los propósitos, objetivos y resultados del gobierno en la formulación o gestión de una política general, ya sea para corregir el alcance de dicha política, obtener respuestas concretas a su eficacia, necesidad y operatividad, manifestar la oposición parlamentaria a su adopción, o en últimas, promover la dimisión del cargo cuando existan serias dudas sobre el cumplimiento idóneo de la función encomendada.
39. En el asunto sub examine, aun cuando según constancia del secretario general del Senado de la República del 10 de agosto de 2001, se informó que el funcionario requerido por el citante, es decir, el director del departamento administrativo de la Presidencia de la República, había dado respuesta al formulario planteado, con posterioridad se negó a acudir a las instalaciones de la plenaria del Senado para oír la exposición acerca del requerimiento del senador citante y ejercer sus derechos de contradicción y réplica. Dicha negativa operó de manera tácita, pues no existe comunicación explícita que dé cuenta de las razones que legitimaban dicho proceder.
Se pregunta esta corporación: ¿Si la conducta asumida por el director del departamento administrativo de la Presidencia de la República, puede ser imputable a la mesa directiva del Senado?
La respuesta es NO, pues a diferencia de la inasistencia injustificada de los ministros, en donde el reglamento contempla la posibilidad de promover la moción de censura (L. 5ª/92, arts. 29 y 30), en tratándose de directores de departamento existe un vacío legal que le impide a la mesa directiva adoptar medidas coercitivas para apremiar la presencia de los citados.
Por ello, más allá de la posibilidad de “recabar del gobierno la cooperación de los organismos de la administración pública para el mejor desempeño de sus funciones”(39), tales como, la función representativa parlamentaria de control político, carecen las mesas directivas de potestades coercitivas que les permitan hacer efectivas las citaciones de los directores de departamento.
Conforme a lo anterior, para la Corte es evidente que la inasistencia del director del departamento administrativo de la Presidencia de la República no resulta imputable a la mesa directiva del Senado y que, adicionalmente, la postura asumida por dicho director desconoce el contenido esencial del principio de colaboración armónica, previsto frente a las autoridades del gobierno en el artículo 51-6 del estatuto orgánico del Congreso.
Sin embargo, a pesar de carecer la mesa directiva de medidas coercitivas para hacer efectiva la orden de citación. Lo anterior, no implica la imposibilidad de reacción de las autoridades parlamentarias, pues dentro de un sistema de gobierno presidencial, en estos casos, toma fuerza la adopción de medidas de freno y contrapesos, tales como, el mayor control presupuestal y, posiblemente, la parálisis legislativa(40).
De suerte que, si bien el director del departamento administrativo de la Presidencia de la República no acudió a la plenaria del Senado para contestar y replicar las acusaciones parlamentarias en su contra, propias del ejercicio del derecho fundamental de control político (C.P., art. 40), no por ello dicha inasistencia es imputable a la mesa directiva, pues esta carece de medidas coercitivas para hacer efectiva la orden de citación. Por otra parte, la ausencia de tales medidas no torna nugatorio el alcance del control político dentro del sistema presidencial, pues los parlamentarios pueden acudir a otras medidas legítimas de reacción, como por ejemplo, la parálisis legislativa.
De las limitaciones razonables y proporcionales al ejercicio del ius in officium
40. Ahora bien, el derecho al ius in officium destinado a garantizar el desarrollo de la función representativa parlamentaria, constituida por las actividades directamente relacionadas con la producción legislativa y las potestades encaminadas a salvaguardar el control a las políticas generales del gobierno, no constituye un derecho absoluto, pues tiene sus límites en el propio estatuto del Congreso y en las legítimas prácticas parlamentarias.
En efecto, el juez constitucional debe reconocer que las decisiones de las mesas directivas dentro del Congreso constituyen actuaciones de un órgano típicamente político. En razón al alcance de dicha naturaleza eminentemente política, el Congreso debe tener la suficiente autonomía para manejar su agenda de acuerdo con parámetros de conveniencia, y solo en la medida en que la discrecionalidad de las mesas directivas para fijar dicha agenda, limite o restrinja indebidamente los derechos fundamentales de participación y de acceso y desempeño en condiciones de igualdad en el ejercicio de las funciones y cargos públicos, procede su protección por los jueces de tutela a través de la acción de amparo constitucional.
41. En el caso concreto: (i) La solicitud del Senador Cáceres, fue tramitada por la mesa directiva y sometida a consideración de la plenaria; (ii) Dicha plenaria la aprobó mediante proposición Nº 6 del 31 de julio de 2001; (iii) La citación se comunicó a sus destinatarios, quienes; (iv) Respondieron el cuestionario que les fue propuesto(41); (v) El debate se inició con la intervención del senador citante y la de otros senadores, así como la de algunos funcionarios citados mediante proposición aditiva, tal es el caso del director ejecutivo del Forec.
En este contexto, y teniendo en cuenta la imposibilidad de la mesa directiva del Senado de adoptar medidas coercitivas para asegurar la asistencia del director del departamento administrativo de la Presidencia de la República(42), no es posible identificar un acto de autoridad que haya desconocido o impedido arbitrariamente el ejercicio del derecho al ius in officium del senador citante. Más aún, cuando frente a las eventuales irregularidades en el manejo de las sesiones, el senador contaba con los recursos previstos en el reglamento ante la mesa directiva y ante la plenaria, quienes tienen el derecho de dirigir y organizar los debates y los asuntos del Senado(43), sin que quepa solicitar a los jueces, por vía de tutela, controvertir dicho manejo cuando el mismo resulta ajustado al reglamento y a la legítimas prácticas parlamentarias.
En estos términos, el artículo 106 de la Ley 5ª de 1992 establece el derecho a invocar la “moción de orden” para ajustar la sesión parlamentaria al orden del día. Al respecto, la norma en cita dispone que: “Durante la discusión de cualquier asunto, los miembros de la respectiva corporación podrán presentar mociones de orden que decidirá la presidencia inmediatamente. La proposición en tal sentido no autoriza para tratar a fondo el tema en discusión por el interviniente”. Y, el artículo 44 del mismo estatuto, reconoce el derecho de apelación ante las decisión (sic) de los presidentes de cada corporación. Allí, puntualmente, se establece que: “Las decisiones de los presidentes son apelables inmediatamente ante la respectiva corporación legislativa”.
De manera que, si existió alguna irregularidad en el manejo del debate sobre la reconstrucción del Eje Cafetero, el senador citante pudo haber interpuesto en su debido momento los recursos previstos en la ley orgánica de funcionamiento del Congreso y no trasladar dicho debate ante los jueces de tutela, quienes, por razón de competencia, carecen de la atribución para dirigir el debate parlamentario(44). El ámbito de control reconocido a los jueces constitucionales en el artículo 86 de la Constitución Política, según se ha expuesto, se limita a establecer la violación o amenaza al núcleo esencial del ius in officium, dirigido a preservar la función representativa parlamentaria, constituida por las actividades directamente relacionadas con la producción legislativa y las potestades encaminadas a salvaguardar el control político (C.P., art. 40).
Veamos entonces la improcedencia de los cuestionamientos relacionados por el senador citante:
En relación con la postergación del debate
42. Como se aprecia del material probatorio, dicha postergación no tuvo su origen en una política destinada a impedir su práctica, pues el mismo se llevó a cabo un mes después de lo previsto (sep. 11 a oct. 16/2001). Ante una agenda legislativa como la que debe afrontar el Congreso de la República no parece un término irrazonable, por el contrario, responde a la necesidad de respetar las numerosas proposiciones de citación siguiendo para el efecto el orden en que fueron aprobadas por la plenaria.
Así, a folios 499, 500, 563, 564 y subsiguientes del expediente de tutela se identifican un total de 28 proposiciones de citación adicionales a la relacionada con el manejo de los fondos para la reconstrucción del Eje Cafetero (Forec), destinadas a ser debatidas en el segundo semestre del año 2001. El gran número de proposiciones aprobadas y la limitación temporal para su realización, condujo a la necesidad de decretar la sesión permanente, con el propósito de adelantar su práctica de manera ordenada y coherente en el segundo semestre de 2001(45). En virtud de los citados hechos, es claro que la postergación del debate no tuvo como finalidad dilatar su realización, sino tan solo cumplir con un número importante de proposiciones aprobadas por la plenaria del Senado. Se trata en esencia de una práctica legítima de la mesa directiva de dicha corporación orientada a sistematizar y dirigir el debate parlamentario.
Los siguientes cuadros reflejan el número de debates practicados y aquellos otros que continuaban pendientes con posterioridad al debate sobre el Forec.
Debates practicados en el segundo semestre de 2001(46)
Fecha Acta Gaceta Proposición Citantes Citados Tema
Julio 31 de 2001 02 390 de 2001 02 H.S. Luis Guillermo Vélez Trujillo Min. Interior y alto comisionado para la paz Proceso de paz con las FARC
Agosto 14 de 2001 03 418 de 2001 02 HH.SS. Luis Guillermo Vélez Trujillo y Juan Martín Caicedo F. Min. Interior y alto comisionado de paz Proceso de paz con las FARC
Agosto 14 de 2001 03 418 de 2001 04 HH.SS. Juan Manuel Ospina, Rafael Orduz y Vivianne Morales Mins. Interior, Relaciones Exteriores, Justicia, Salud, Medio Ambiente, Contralor, Defensor del Pueblo, director policía antinarcóticos, director del Plante, director del ICA Erradicación cultivos ilícitos
Agosto 28 de 2001 05 435 de 2001 07 H.S. Antonio Guerra de la Espriella Mins. Minas, Medio Ambiente, Salud, Transporte, Defensor del Pueblo Mineros de Antioquia
Septiembre 4 de 2001 06 02 HH.SS. Luis Guillermo Vélez Trujillo, Rodrigo Rivera Salazar y varios Mins. Interior, Justicia, Procurador Fiscal y alto comisionado para la paz Proceso de paz con las FARC
Septiembre 18 de 2001 08 11 H.S. Luis Humberto Gómez Gallo Mins. de Minas, Hacienda, Contralor, director Planeación Nacional y Procurador General de la Nación Crisis eléctrica
Septiembre 25 de 2001 09 18 H.S. Ciro Ramírez Pinzón e Isabel Celis Yánez Mins. Hacienda, Agricultura, Salud, Educación, Comercio, Exterior, director Planeación Nacional y gremios del sector agropecuario
Octubre 2 de 2001 10 63 H.S. Germán Vargas Lleras Mins. del Interior, Defensa, Justicia, Fiscal, presidente del Consejo Superior de la Judicatura, alto comisionado para la paz, Defensor del Pueblo y los precandidatos presidenciales Zona de distensión, aplicación de la Ley 418
Octubre 16 de 2001 11 06, 43 y 61 HH.SS. Javier Enrique Cáceres Leal y Javier Ramírez Mejía Contralor, Mins. de Desarrollo Económico, Trabajo, Hacienda y director ejecutivo del Forec Reconstrucción del Eje Cafetero
Octubre 23 de 2001 13 06, 43 y 61 HH.SS. Javier Enrique Cáceres Leal y Javier Ramírez Mejía Señor Contralor, Mins. de Desarrollo Económico, Trabajo, Hacienda y director ejecutivo del Forec Reconstrucción del Eje Cafetero
Citaciones a debates segundo semestre de 2001 pendientes de realizar(47)
Proposición Citantes Citados
32 H.S. Luis Humberto Gómez Gallo
HH.SS. Ricardo A. Losada M. y Honorio Galvis Aguilar Ministro de Educación
12 HH.SS. Cecilia Piedad Rodríguez G., José Renán Trujillo G., Rafael Orduz M. y Juan Manuel Ospina R. Min. Interior, Min. Justicia, e invitados Defensor del Pueblo, presidente de la Sala de Casación Penal Corte Suprema de Justicia, presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, Procurador General de la Nación
23 H.S. Antonio Guerra de la Espriella Ministro de Transporte
26 HH.SS. Piedad Córdoba Ruiz y Rafael Orduz Medina Min. Interior, Min. Agricultura, Min. Trabajo, Min. Salud, Director Nacional de Planeación, Defensor del Pueblo, consejera para la equidad de la mujer
29 H.S. Piedad Córdoba Ruiz Min. Interior, Min. Desarrollo, directora del Departamento Nacional de Estadística, director de Planeación Nacional, gerente de la Red de Solidaridad Social
33 H.S. Jorge Hernando Pedraza Gutiérrez Min. Minas y Energía, director de la CREG, presidente de Ecopetrol, presidente de Ecogas, Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, Superintendente de Industria y Comercio
35 H.S. Javier Enrique Cáceres Leal Ministra de Salud y Superintendente de Salud
71 H.S. Carlos Eduardo Corsi Otálora
HH.SS. Jairo Sánchez Ortega y Gustavo Adolfo Guerra Lemoine Ministro de Hacienda y Crédito Público
65 HH.SS. Claudia Blum de Barberi y Rafael Orduz Medina Min. Medio Ambiente, Min. Desarrollo, Min. Minas y Energía, Min. Transporte, Director Nacional de Planeación
66 H.S. Hugo Serrano Gómez Min. Minas y Energía, Director Nacional de Planeación, junta directiva Ecopetrol
73 H.S. Carlos Eduardo Gómez Sierra Min. Desarrollo, Superintendencia de Servicios Públicos
78 H.S. Luis Guillermo Vélez Trujillo Min. Salud, director del Seguro Social, Superintendente de Salud
79 HH.SS. Camilo Sánchez Ortega, Ricardo Aníbal Losada Márquez, Samuel Moreno Rojas Min. Desarrollo Económico, Min. Minas y Energía, Director de Planeación, Superintendente de Servicios Públicos
87 HH.SS. Eduardo Arango Piñeres, Oswaldo Darío Martínez B., Piedad Córdoba Ruiz y otros Alto comisionado para la paz
89 HH.SS. Manuel Guillermo Infante Braiman, Alfonso Angarita Baracaldo y Camilo Sánchez Ortega Min. Transporte, Min. Hacienda y Crédito Público, Director Nacional de Planeación, director Instituto Nacional de Vías
105 HH.SS. Claudia Blum de Barberi, María Cleofe Martínez, Alfonso Lizarazo Sánchez Dres. Vladimiro Naranjo Mesa, Alberto Pinzón, Carlos Lozano, comisión encargada de formular recomendaciones a la mesa de diálogo y negociación del proceso de paz con las FARC
107 H.S. Francisco Rojas Birry Min. Interior, Min. Relaciones Exteriores, alto comisionado para la paz, embajadora de Estados Unidos en Colombia, comandante de las Fuerzas Armadas, Defensor del Pueblo, Procurador General de la Nación
113 H.S. Enrique Gómez Hurtado Min. Interior, comisionado para la paz
114 HH.SS. Carlos Albornoz Guerrero, Oswaldo Darío Martínez Betancourt Min. Interior, Min. Relaciones Exteriores, Min. Medio Ambiente
115 H.S. Piedad Córdoba Ruiz Ministro de Defensa
122 H.S. Luis EImer Arenas Parra Min. Defensa, Min. Hacienda, Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República
En relación con la violación al reglamento por la práctica de debates no citados en el orden del día
43. Argumenta el demandante que cuando finalmente se inició el debate se demoró la iniciación del mismo, mientras por fuera del orden del día se ventilaban otros asuntos.
Según el artículo 78 de la Ley 5ª de 1992, el orden del día consiste en “la serie de negocios o asuntos que se someten en cada sesión a la información, discusión y decisión de las cámaras legislativas y sus comisiones permanentes”. La misma ley, en el artículo 79, establece la secuencia o serie conforme a la cual se deben incluir los asuntos por parte de las mesas directivas(48). Por su parte, el parágrafo de la citada disposición determina que, eventualmente, al momento de “celebrarse sesiones para escuchar informes o mensajes, o adelantarse debates sobre asuntos específicos de interés nacional, no rigen las reglas indicadas para el orden del día”, siempre y cuando dicha decisión sea adoptada por “la respectiva corporación o comisión, a propuesta de alguno de sus miembros” (L. 5ª/92, art. 81).
En el presente caso, si bien en el primer lugar del orden del día del 16 de octubre de 2001, se incluyó el debate sobre el Forec, la mesa directiva permitió un debate sobre el proceso de paz que no estaba incluido en dicho orden(49). Además, no existió solicitud de ninguno de los miembros presentes en la citada corporación, para proceder a su modificación. Así, después de transcurridos 1:52 minutos(50), se permitió adelantar el debate sobre el Forec.
Sobre dicha violación al reglamento dan cuenta los senadores Tito Rueda Guarín(51), Héctor Helí Rojas(52) y el mismo Javier Cáceres(53). Se transcriben, en lo pertinente, dichas piezas probatorias:
Para una moción de orden el senador Tito Rueda Guarín.
Int. Tito Rueda G.
Señor presidente llevamos dos horas después de la apertura de la sesión y no hemos hecho absolutamente nada, yo creo que aquí hay un orden del día y lo tiene que cumplir señor presidente, porque aquí hay un debate del senador Cáceres y si no después volemos (sic) en que este debate hay que aplazarlo, que hay que volver dentro de 8 días, dentro de 15 días y no vamos a hacer absolutamente nada, señor presidente, con todo el respeto cumpla el reglamento, porque el debate tiene prelación sobre cualquier cosa si no aquí no vamos a terminar absolutamente nada y volvemos otra vez a los debates anteriores, gracias señor presidente”.
Con posterioridad, el senador Héctor Helí Rojas:
“Es que quería en el mismo sentido decirle señor presidente, aquí lo critican a uno porque si decimos que se haga el debate del Forec entonces es que a usted le importa más lo del Forec que la vida de los congresistas, eso no es cierto señor presidente nos interesan todos los temas y obviamente la vida de los congresistas mucho más, pero francamente lo que usted está haciendo señor presidente es lo más irreglamentario que yo he visto, que no solo se aplazó el debate del Forec, sino que se abrió un debate no citado, no previsto con el Ministro del Interior (...)”.
Y, por último, el mismo senador Cáceres:
“Señor presidente, honorables senadores, yo no quiero ser un obstáculo en este debate que usted ha permitido que se suscite en el Congreso señor presidente, pero ya veo que no tengo garantías, ya he perdido dos horas de mi debate en esto, entonces yo le propongo aplacemos el debate y que se haga el de la paz y el próximo martes lo comenzamos con todo el tiempo y toda la garantía señor presidente”.
La violación del reglamento, mediante la discusión de un tema no comprendido en el orden del día (el proceso de paz), incluyó la práctica de otorgarle la palabra a un ministro no citado y, adicionalmente, sin que este haya pedido su reconocimiento. El Ministro del Interior de aquel entonces, doctor Armando Estrada Villa manifestó:
“Gracias señor presidente, yo no había pedido la palabra, pero tampoco rechazo el que me la haya concedido, sobre todo frente a un interrogante tan pertinente como el que formula el senador Vélez Trujillo; el gobierno comparte el interés del Senado de la República por el tema de la paz (...)”(54).
Aunque la mesa directiva del Senado demoró el inicio del debate sobre el Forec, dando vía libre a una discusión sobre el proceso de paz que no estaba prevista en el orden del día, y sin que se hayan acudido a los mecanismos legales ordinarios para su modificación o alteración, lo cierto es que las mociones de orden fueron interpuestas después de transcurridos 1:37 minutos (moción del senador Tito Rueda Guarín), 1:44 minutos (senador Héctor Helí Rojas) y 1:49 minutos (moción del senador citante) de iniciada la sesión, comenzando el debate a los pocos minutos de haberse promovido dichas mociones, es decir, luego de transcurrir 1:52 minutos de sesión(55).
Nótese, al respecto, que la moción de orden fue aprobada por el presidente de la mesa directiva y que, de haberse interpuesto en su debido momento, el debate pudo haber iniciado a la hora prevista en el orden del día. Desde esta perspectiva, la falta de ejercicio de los mecanismos legales para defender los derechos fundamentales, no puede ser imputable a la citada mesa directiva del Senado, pues esta obró conforme a la práctica parlamentaria de permitir el uso de la palabra a los senadores preocupados por asuntos de interés nacional que requerían el pronunciamiento y la adopción de políticas por parte del Congreso, en este caso, alrededor de los incipientes resultados del proceso de paz.
Pero, a fin de cuentas, una vez se llamó la atención sobre la violación del reglamento por alterar indebidamente el orden del día, se ajustó la sesión permitiendo la presentación del debate por el senador Cáceres, quien presentó argumentos acerca del indebido manejo de los recursos del Forec, por un espacio aproximado de 3 horas(56).
En conclusión, si se omite por parte de los congresistas acudir a los instrumentos que el reglamento consagra en su favor durante el curso de las sesiones, no pueden después, por vía de la acción de tutela, pretender que el juez ordene la realización del debate según el orden del día, ya que, para el efecto, debieron agotarse los recursos en su debido momento.
En relación con la violación al reglamento por el desconocimiento del carácter prioritario de los debates inconclusos en el orden del día
44. Una vez terminada la intervención del senador citante el día 16 de octubre de 2001, se otorgó la palabra al senador Javier Ramírez quien elevó una proposición aditiva a la principal del senador Cáceres, orientada a controlar la gestión del director ejecutivo del Forec, junto a la actuación en la reconstrucción del Eje Cafetero por parte de los ministros de Desarrollo, Trabajo y Hacienda. El citado senador presentó sus argumentos por espacio de una hora aproximadamente(57). Una vez concluyó su intervención ante la plenaria del Senado, se decidió levantar la sesión y continuar con el debate en la próxima sesión de plenaria.
Al respecto, a folio 496, se manifestó por la plenaria del Senado que:
“Int. Luis Humberto Gómez Gallo.
Sí presidenta quisiera hacer la siguiente proposición si se quiere ya a estas horas no sería justo como aquí lo dijo el senador tal vez algunos senadores lo han dicho que la intervención del doctor Murillo y seguramente la del contralor, la segunda intervención del senador Cáceres que se anuncia como una gran carga de profundidad y esperamos que así sea yo creo que a esta hora continuar el debate ya no tiene sentido este es un debate que ya no fuimos capaces de evacuarlo en esta sesión honorable senador Cáceres, yo propondría que levantáramos la sesión que continuáramos el debate en la próxima, el próximo martes y que invitáramos que recibí una solicitud de algunos miembros del consejo directivo que también sean invitados miembros del consejo directivo del Forec para el próximo debate esa sería la proposición voy a radicarla entonces presidenta.
Con mucho gusto honorable senador no puede ser presentada, no puede ser presentada como proposición cuando no hay quórum para poderla aprobar pero con muchísimo gusto la mesa directiva oficiará a los integrantes del consejo directivo del Forec para que nos acompañen el próximo martes fecha en la que continuará este debate, se le dará final feliz a este debate, se levanta la sesión y se convoca para mañana a las 3 de la tarde”.
Ahora bien, la Ley 5ª de 1992 establece que: “Cuando en una sesión no se hubiere agotado el orden del día señalado para ella, en la siguiente continuará el mismo orden hasta su conclusión”.
Lo anterior quiere significar que, en el presente caso, el día 23 de octubre de 2001 debió en primer lugar dársele prioridad al debate sobre el Forec. Sin embargo, nuevamente, desconociéndose el reglamento, se otorgó prevalencia a un debate en relación con el proyecto de acto legislativo sobre el IVA social, una vez más, no incluido en el orden del día. Al respecto, se pronunció el senador Carlos Arturo Ángel Arango:
“Muchas gracias señor presidente, hace unos, más de una hora aprobamos un orden del día, y no hemos empezado a desarrollarlo; yo le solicitaría muy comedidamente que procediéramos tal cual está establecido porque sino no vamos a cumplir con él, y además hay unos funcionarios del gobierno que llevan estoicamente mucho rato esperando para intervenir, de acuerdo a lo que está previsto, muchas gracias señor presidente”(58).
Dicho día la postergación del debate sobre el Forec fue tan evidente que algunos senadores llamaron la atención sobre la impropiedad de adelantar un debate sobre el IVA social, siendo que, el proyecto de acto legislativo, ya había sido aprobado. En ese orden de ideas, les pareció absurdo que la mesa directiva permitiera la intervención del Ministro de Hacienda y del Director de Planeación Nacional, ante un texto debidamente aprobado. Recuérdese que, el 23 de octubre de 2001, el debate sobre el Forec inició a las 3:26 minutos de iniciada la sesión, y por falta de quórum, se levantó a las 4:25 minutos.
Sobre la materia, el senador Jaime Dussán expresó:
“(...) yo le estoy diciendo es que no se por qué están hablando, el acto legislativo fue votado mayoritariamente por la comisión y aprobado, ha sido votado mayoritariamente en el Senado de la República y aprobado, lo que esos dos funcionarios tienen que hacer es respetar, aquí no pueden faltarnos al respeto a los parlamentarios del país”(59).
Para argumentar la demora en el inicio del debate, el presidente del Senado de la República manifestó que se debía a la necesidad de esperar al Ministro de Desarrollo, quien igualmente se encontraba citado a la práctica del debate sobre el Forec. Ante la moción de orden propuesta por el senador Carlos Arturo Ángel Arango, con el propósito de hacer valer el orden del día, se dijo:
Estamos precisamente esperando a los ministros del despacho, Dr. Carlos Arturo, estamos esperando al Ministro de Desarrollo, que está citado al debate (...)”(60).
No obstante, dicha afirmación no se ajusta a la realidad, pues de conformidad con el Decreto 2167 de 2001, el señor Ministro de Desarrollo, el día 23 de octubre se encontraba en una comisión en el exterior. Al respecto, el artículo 2º de la parte resolutiva del citado decreto, dispuso:
“Confiérese comisión de servicios al exterior al doctor Eduardo Pizano de Narváez, Ministro de Desarrollo Económico, para que atienda la invitación formulada por el Banco Standard Americas, Inc., para conocer los programas de financiación y apoyo que esa institución tiene para la pequeña y mediana empresa, así como para el sector de la construcción y, participe en el panel de financiamiento para el desarrollo sostenible en el marco de la Conferencia Regional Preparatoria de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), eventos que se realizarán en las ciudades de Johannesburgo (Sudáfrica) y Río de Janeiro (Brasil), respectivamente, del 12 al 24 de octubre de 2001”(61).
Por consiguiente, aun cuando en principio se vulneró el reglamento del Congreso por haberse dado prioridad a la práctica de debates no citados en el orden del día, y sin que se haya modificado o alterado su prelación de conformidad con lo expuesto en la Ley 5ª de 1992, nuevamente es pertinente resaltar que la moción de orden fue propuesta a las 3:02 minutos de abierto el debate y a las 3:26 minutos se procedió a continuar el orden del día postergado del 16 de octubre de 2001. Nótese, al respecto, que aun cuando existe una demora coyuntural entre la moción y la reapertura del debate de alrededor de 24 minutos, ello aconteció por la necesidad de votar el Acto legislativo 14 de 2001 referente a la aprobación de la Corte Penal Internacional y la proposición de algunos senadores destinada a crear una comisión especial de paz.
En este orden de ideas, se reitera que la falta de uso de los mecanismos legales previstos en el reglamento, no es una excusa válida para acudir ante el juez de tutela para que este rehaga el orden del día, pues el senador citante pudo desde un comienzo impetrar la moción de orden con la finalidad de ajustar la prioridad que legalmente se reconoce a los debates inconclusos, y no, en su lugar, esperar la actuación de otro senador después de transcurridas casi 3 horas de abierta la sesión.
Si bien es cierto que se promovió otra moción de orden a la 1:16 minutos de abierto el debate por parte del senador Carlos Arturo Ángel Arango, la cual fue resuelta por el presidente en el sentido de esperar la asistencia de los ministros de despacho citados y, en especial, la del Ministro de Desarrollo, quien según pruebas se encontraba en comisión de servicios, bien pudo, en ese momento, apelarse la decisión ante la plenaria, dada falta de certeza del argumento esgrimido. Sin embargo, ningún senador hizo uso de dicho derecho, aceptando tácitamente la decisión de presidencia.
Finalmente, la falta de veracidad de la excusa manifestada por el presidente del Senado, tampoco le resulta imputable, pues no existe prueba alguna que demuestre el previo conocimiento de dicho funcionario acerca de la comisión de servicios conferida al ministro. Según se aprecia en las actas de sesión, el presidente tan solo manifiesta que se está esperando a dichos funcionarios, mas no que tenga certeza sobre su asistencia o inasistencia. Al respecto, se manifestó que:
“Int. Carlos Arturo Ángel Arango.
Muchas gracias señor presidente, hace unos, más de una hora aprobamos un orden del día, y no hemos empezado a desarrollarlo; yo le solicitaría muy comedidamente que procediéramos tal cual está establecido porque si no no vamos a cumplir con él, y además hay unos funcionarios del gobierno que llevan estoicamente mucho rato esperando para intervenir, de acuerdo a lo que está previsto, muchas gracias señor presidente.
Estamos precisamente esperando a los ministros del despacho, Dr. Carlos Arturo, estamos esperando al Ministro de Desarrollo, que está citado al debate. Perdón, someta la proposición y si suscita demasiada controversia debo aplazarla. Tome la palabra doctor Cristo.
Int. Juan Fernando Cristo Bustos. (...).
Con la adición del senador Cristo se..., bueno, si, continúa la discusión, bueno un minuto, adelante, doctor Camilo.
Int. Camilo Sánchez Ortega.
Muchas gracias presidente, yo no se por qué le cuesta tanto trabajo darme la palabra a mí, si es que es una discusión que tenemos todos derecho a participar.
Es que si la proposición suscita discusión tengo que cumplir el reglamento de pasar al debate.
Bueno en consideración la proposición con las modificaciones presentadas por el senador Cristo, aprueba la plenaria la modificación.
Sí la aprueba.
Continuemos con el orden del día señor secretario.
Son objeciones y yo quiero... están en el orden del día también y está el debate, y están unos proyectos de acto legislativo que deberíamos considerar hoy, yo quiero señor secretario, pasemos al acto legislativo porque se nos vence el término para pasarlo a la Cámara; entonces estaba en discusión el articulado del Acto legislativo 16, ábrase la discusión, señor? No, no, está en el orden del día, no se ha modificado, íbamos en la aprobación de actas y ahora vamos en el primer punto de los proyectos y está de primero, no se ha modificado el orden del día. Adelante, si doctor Tito.
Int. Tito Edmundo Rueda Guarín.
Señor presidente, sí se ha modificado, porque en el punto cuarto, siguen objeciones del señor Presidente de la República, como eso es cortitico por qué no las leen y salimos de eso y sigue con el otro.
Ok; entonces, léase las objeciones señor secretario que son corticas e importantes, y mientas tanto esperamos que lleguen todos los funcionarios citados. (...)”.
En relación con la violación al reglamento por no permitir la segunda parte de la intervención del senador Cáceres
45. El artículo 247 de la Ley 5ª de 1992, establece que en relación con las citaciones para la discusión de políticas y/o temas generales, con posterioridad al recibimiento del escrito en donde constan las respuestas a las preguntas formuladas por los parlamentarios, debe celebrarse una sesión para la sustanciación de las mismas.
Dicha sustanciación debe comenzar con la exposición de los argumentos del autor que motivaron la citación, luego la contestación del requerido y, por último, la oportunidad a ambas partes para replicar los argumentos(62). El concepto ‘replicar’, alude a la facultad de “instar o argüir contra la respuesta o argumento”(63), o en otras palabras, impugnar una contestación o intervención.
En el presente caso, el día 16 de octubre de 2001, el senador Javier Cáceres terminó su intervención, explicando los argumentos que motivaron la citación de los funcionarios requeridos (tiempo de intervención: 2:52 minutos(64)). El día 23 de octubre de 2001, se otorgó la palabra al director ejecutivo del Forec, señor Everardo Murillo, invitado a la plenaria por el senador Javier Ramírez Mejía (tiempo de intervención: 1:00 hora(65)), culminada dicha intervención debía surtirse la réplica, sin embargo se levantó la sesión impidiendo su práctica. Así consta en el videocasete enviado a esta corporación por Inravisión y en las actas de dicha sesión.
Al respecto, se transcribe a continuación, en primer lugar, la posición de la mesa directiva del Senado, en el sentido de reconocer el derecho de réplica del senador Cáceres con posterioridad a la intervención de los citados y, en seguida, la forma como terminó el debate, desconociendo —en principio— el derecho a contradecir lo expuesto por el director ejecutivo del Forec.
En la sesión del 16 de octubre, previa intervención del senador Luis Humberto Gómez Gallo, se llama la atención sobre la necesidad de conceder la oportunidad de defensa al director ejecutivo del Forec, para luego convalidar el derecho de réplica del senador Cáceres. Allí se sostiene que:
Senador Gómez Gallo
Int. Luis Humberto Gómez Gallo
Si presidenta quisiera hacer la siguiente proposición si se quiere ya a estas horas no sería justo como aquí lo dijo el senador tal vez algunos senadores lo han dicho que la intervención del doctor Murillo y la (sic) seguramente la del Contralor, la segunda intervención del senador Cáceres que se anuncia como una gran carga de profundidad y esperamos que así sea yo creo que a esta hora continuar el debate ya no tiene sentido este es un debate que ya no fuimos capaces de evaluarlo en esta sesión honorable senador Cáceres, yo propondría que levantáramos la sesión que continuáramos el debate en la próxima, el próximo martes y que invitáramos que recibí una solicitud una solicitud (sic) de algunos miembros del consejo directivo que también sean invitados miembros del consejo directivo del Forec para el próximo debate esa sería la proposición voy a radicarla entonces presidenta.
Con mucho gusto honorable senador no puede ser presentada como proposición por cuanto no hay quórum para poderla aprobar pero con muchísimo gusto la mesa directiva oficiará a los integrantes del consejo directivo del Forec para que nos acompañen el próximo martes fecha en la que continuará este debate se le dará final feliz a este debate se levanta la sesión y se convoca para mañana a las 3 de la tarde”(66).
En la sesión del 23 de octubre, se terminó el debate, sin permitir —en principio— el derecho de réplica, de la siguiente forma:
Para una moción de orden del senador Cáceres.
Int. Javier Cáceres Leal
Presidente con mucho respeto, me da mucha pena con usted, he cogido la treta de que no se me va a dar la palabra nuevamente, de que este señor va a llegar hablando hasta las 12, yo estoy de acuerdo con oírlo, él me escuchó a mí, yo tengo que oírlo, en este momento no hay quórum, yo le pido que se verifique el quórum.
Para una moción de orden senador Rivera, perdón honorable senador.
Int. Rodrigo Rivera S.
Gracias presidenta y honorables senadores, es un punto de procedimiento y se ha pedido la verificación del quórum presidenta, pero yo entiendo que estamos en una sesión informal y por supuesto el quórum podría verificarse cuando se restablezca la sesión formal, yo le pediría presidenta atendiendo al reclamo que ha hecho el senador Javier Cáceres que su señoría como conductora del debate establezca el tiempo del cual va a disponer el director ejecutivo del Forec, con el objeto de que él pueda terminar su exposición, me parece que es de máximo interés público para el país y para la región que escuchemos las explicaciones del Forec y podamos tener las dos caras de la moneda y luego de que intervenga el director del Forec que pueda intervenir nuevamente el senador Cáceres y los senadores que queremos también plantearle algunos interrogantes, algunas preguntas y formular algunas apreciaciones escuchadas las dos caras de la moneda, me parece presidente que ese debe ser el curso del debate y es ese momento pues si existe el quórum suficiente podremos adelantar la sesión, me parece que solamente en ese momento cuando se pueda verificar el quórum por lo tanto le pediría presidenta que usted le dé curso a la continuidad del debate, le señale un tiempo apropiado al director ejecutivo del Forec para que pueda explicar y también para (sic) los senadores podamos intervenir en la misma sesión del día de hoy con base en las informaciones que recibamos en el día de hoy.
Honorables senados (sic) hay varias cosas que debo aclarar, primer (sic) me ha sorprendido la posición asumida por el honorable senador Cáceres cuando dice al interior del recinto y para que lo escuche toda la opinión pública nacional que debe estar pendiente de este debate, que se ha enterado en los corrillos de que hay, cómo fue el término que utilizó senador?, que hay una treta para que él no hable, si por algo se ha distinguido la mesa directiva es por poderle brindar las garantías que especialmente su señoría ha exigido para que este debate se adelante, ese es el primer punto que tengo que aclarar. En segundo lugar, no estamos en una sesión informal, nosotros declaramos un receso y para que se pueda reiniciar la sesión deberá existir aunque sea quórum para deliberar, de lo contrario usted que fue presidente de la Cámara, sabe senador Rivera que no es posible reiniciar la sesión. En tercer lugar, el senador citante intervino hace 8 días durante 3 horas aproximadamente y es obligación de la mesa directiva ofrecerle tanto al citante como a los senadores intervinientes las mismas garantías que en estos momentos estoy ofreciendo al señor director del Forec para que explique y absuelva todos los interrogantes que se le hicieron, se ha pedido reiteradamente la verificación del quórum y yo no puedo hacer cosa distinta según lo ordena el reglamento, que darle trámite a la solicitud que han hecho honorables senadores, señor secretario sírvase verificar el quórum.
Señora presidenta, hay 19 honorables senadores presentes en el recinto, por lo tanto no hay quórum para deliberar.
Se levanta la sesión y se convoca para mañana a las 3 de la tarde”(67).
En virtud de los hechos anteriormente descritos, parecería que existe una violación al reglamento, en el sentido de impedir la realización del derecho de réplica del senador Cáceres, en relación con las explicaciones efectuadas por el director ejecutivo del Forec. A juicio de esta corporación, dicha conclusión es improcedente, por las siguientes razones:
En primer lugar, por cuanto el director ejecutivo del Forec no es un funcionario del gobierno susceptible de ser “citado” a la plenaria del Senado a través de las modalidades de citación reconocidas en la Constitución y en la ley orgánica de funcionamiento del Congreso. En esa medida, se trataba de una explicación informal frente a la cual no son aplicables las disposiciones relativas a la “citación para la discusión de políticas y/o temas generales”, entre ellas, el derecho de réplica.
Al respecto, el presidente del Senado manifestó que:
“Se declara la plenaria en sesión permanente(68). Secretario: Sí se declara. Presidente: Vamos a declarar un receso para escuchar al doctor Everardo Murillo como director del Forec, a quien no podemos citar por no ser un funcionario de alto rango como un ministro, como lo ordena la Constitución. (...)” (resaltado por fuera del texto original).
En segundo término, porque de existir alguna réplica a las explicaciones efectuadas por dicho servidor, a quien le correspondería ejercer ese derecho es al senador citante, en este caso, al senador Javier Ramírez Mejía (L. 5ª/92, art. 247).
En relación con la violación al reglamento por la alteración del contenido de la proposición Nº 6 suscrita por el senador Javier Cáceres y aprobada por la plenaria del Senado, el día 31 de julio de 2001
46. Conforme se vio anteriormente, la citación del senador Javier Cáceres involucraba no solo la presencia del Contralor General de la República, sino también y, especialmente, del director del departamento administrativo de la Presidencia de la República(69). Sin embargo, al momento de transcribir el orden del día para la sesión del 23 de octubre de 2001, la mesa directiva excluyó, sin razón aparente, la citación al director del departamento administrativo obstruyendo, a juicio del demandante, el legítimo ejercicio de derecho fundamental al control político.
Se transcribe, al respecto, la parte pertinente del orden del día:
“Proposición número 6.
Cítese a los doctores Carlos Ossa Escobar, Contralor General de la República, para que en sesión del martes 11 de septiembre del presente año, responda el siguiente cuestionario (...).
Este debate será transmitido por Señal Colombia”(70).
Del citado error de transcripción no puede deducirse, sin más, el propósito de la mesa directiva de desconocer la voluntad de la plenaria en la citación al director del departamento administrativo de la Presidencia de la República, máxime cuando en su debido momento se le remitió el correspondiente cuestionario y se le informó acerca de su citación(71).
Violación al reglamento por darle prioridad a una proposición aditiva sobre la principal
47. Argumenta el demandante que se escucharon los descargos de otros funcionarios, es decir, del director ejecutivo del Forec, sin que previamente se haya oído a los que habían sido inicialmente citados, en concreto, al director del departamento administrativo de la Presidencia de la República.
Basta con precisar que no existe norma en el reglamento que disponga cuál debe ser el orden de las intervenciones cuando quiera que sobre un mismo debate se hayan citado en distintas proposiciones a varios funcionarios. En esa medida, le corresponde a la mesa directiva establecer el orden que considere pertinente, en razón a su atribución de dirección y organización de las labores legislativa y operativa de cada Cámara (L. 5ª/92, art. 41).
Violación al reglamento por la terminación abrupta del debate
48. En principio, la conclusión del debate cuyo origen es la “citación para la discusión de políticas y/o temas generales”, se verifica cuando a través de “una proposición aprobada por la plenaria [se declaran] satisfactorias las explicaciones”, conforme a los términos previstos en el artículo 252 de la Ley 5ª de 1992, aplicable a este procedimiento de citación, por virtud del artículo 3º del mismo reglamento del Congreso(72).
Sin embargo, ante la inasistencia del director del departamento administrativo de la presidencia, y la imposibilidad de la mesa directiva del Senado de coaccionar dicha asistencia, no resultaba aplicable la citada disposición para culminar el debate, pues jurídicamente es imposible declarar satisfactorias las explicaciones de un funcionario que no acudió a rendirlas. Por otra parte, tampoco es aplicable dicho artículo a los descargos informales realizados por el director ejecutivo del Forec, pues se trataba de un funcionario no susceptible de ser citado a la plenaria del Senado.
En virtud de lo anterior, la actuación desplegada por la mesa directiva del Senado, destinada a comprobar —previa proposición— el quórum para deliberar y, por ende, para levantar la situación de receso mientras se oían los descargos informales del director ejecutivo del Forec, se ajusta al reglamento. Sobre la materia, el inciso 2º del artículo 109 de la Ley 5ª de 1992, dispone que: “De la misma manera podrán solicitar [los miembros de las respectivas cámaras], en cualquier momento, la verificación del quórum, a lo cual procederá de inmediato la presidencia. Comprobada la falta de quórum se levantará la sesión”. Conforme se expuso anteriormente, dicha situación tuvo ocurrencia en el presente caso(73).
49. En este orden de ideas, la tutela propuesta por el senador Cáceres no está llamada a prosperar, toda vez que los vicios por él endilgados, o bien no tuvieron ocurrencia, o bien pudieron ser objeto de recursos, en su debido momento, ante la mesa directiva o la plenaria del Senado.
De la teoría de los interna corporis acta y su relación con el derecho al ius in officium
50. Si bien el derecho al ius in officium es una herramienta esencial dentro del régimen democrático para preservar la eficacia de la función representativa parlamentaria, no puede pasarse por alto la existencia de la teoría de los interna corporis acta, que se deriva del principio de separación de las funciones del poder público.
Si bien esta última teoría se ha venido matizando y no tiene los alcances que se le dieron en sus orígenes, no puede desconocerse que todavía conserva una vigencia limitada. Según la doctrina, la teoría de los interna corporis acta, tiene como finalidad preservar la independencia de la función representativa parlamentaria de las injerencias de otra función del poder público, entre ellas, la judicial; exigiendo que las garantías que durante la dinámica de las sesiones se estimen vulneradas, sean previamente resueltas por las mesas directivas y, eventualmente, por las plenarias de cada Cámara a través de los recursos previstos en la ley. De esta manera, tan solo excepcionalmente se admite el control en sede de tutela, cuando el mismo control parlamentario es insuficiente para proteger el alcance del derecho el (sic) ius in officium de los congresistas.
De este modo, no se trata de defender la existencia de actos y de ámbitos parlamentarios exentos e inmunes a cualquier control jurisdiccional, sino de preservar un núcleo mínimo de autonomía de las cámaras legislativas para organizarse y funcionar sin injerencias ajenas. Sobre este particular, el Tribunal Constitucional español ha señalado que: “(...) la jurisprudencia constitucional en aras del respeto a la autonomía de las cámaras en orden a su propio funcionamiento, ha llevado a calificar a determinados actos parlamentarios como interna corporis, los cuales, por su naturaleza, resultarían excluidos del conocimiento, verificación y control, por parte de los tribunales, tanto los ordinarios como de este tribunal”. En esa providencia el tribunal español precisó, sin embargo, que lo anterior, no excluye: “(...) la posibilidad de examinar si aquellos actos han vulnerado en concreto los derechos fundamentales y libertades públicas incluidos en la sección 1ª del capítulo segundo del título I de la Constitución que, según el apartado 1º del artículo 53 de la misma, vinculan a todos los poderes públicos, y, por ello, a los parlamentos y cámaras, y para cuya protección queda abierta la vía del recurso de amparo” (STC 90/1985, jul. 22).
En este contexto, si bien es posible que el juez de tutela adopte una medida para hacer cesar los efectos de una decisión o de una conducta de las mesas directivas de las cámaras que resulten lesivas de los derechos fundamentales de los congresistas, no cabe que el juez intervenga en el ámbito de la función parlamentaria para señalar la agenda de los debates, la duración de los mismos y en general la suficiencia de las garantías que durante la dinámica de las sesiones se hayan brindado a los distintos parlamentarios.
En efecto, la determinación del alcance de dichas garantías debe resolver internamente, de conformidad con los reglamentos, por las mesas directivas y con recursos ante las respectivas plenarias. Pero no son materia que, en general, puedan someterse a control judicial. Con todo, existe la posibilidad de un control posterior, cuando se establezca que la falta de operancia de los mecanismos internos condujo a un resultado contrario a la Constitución. En tal caso cabe declarar la inexequibilidad de la ley, o eventualmente, otorgar el amparo tutelar.
En conclusión, si bien cabe el control en sede de tutela, frente a un acto de un órgano del Congreso que resulte contrario al ius in officium de los congresistas, no puede aplicarse dicho control para establecer si la dinámica legislativa brindó las suficientes garantías para un debate, si previamente no se recurrió a las instancias parlamentarias previstas en el reglamento interno.
En el presente caso, según se expuso con anterioridad, el senador Cáceres no utilizó en su debido momento los recursos previstos en la Ley 5ª de 1992 para controvertir las decisiones que a su juicio constituían una violación al reglamento. En estos términos, la acción de tutela no puede prosperar, so pena de vulnerar el núcleo mínimo de autonomía reconocido a las cámaras legislativas en la Constitución y en la ley orgánica de funcionamiento del Congreso.
1. CONFIRMAR la sentencia del veinticuatro (14) (sic) de octubre de 2002 proferida por la sección quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se denegó el amparo solicitado, por las razones expuestas en esta providencia.
(1) La demanda se refiere al señor Gabriel Mesa, tanto como director del departamento administrativo de la Presidencia de la República, como secretario general de la presidencia.
(2) Sobre la importancia de la delimitación de competencias a partir de sus consecuencias jurídicas y políticas, puede consultarse a: Viver I Pi-Sunyer, Carles. Materias competenciales y Tribunal Constitucional. Ariel. Derecho. Barcelona, 1989.
(3) Dicho autor sostenía que: “[poner] a la cabeza del Estado dos poderes sin vínculo entre ellos, sin interdependencia, sin solidaridad, es condenarlos fatalmente a la lucha; y como uno de estos dos poderes estará necesariamente peor armado que su rival, este absorberá aquel”. Véase: García Roca, Javier. “Del principio de la división de poderes”. Revista Jurídica Aequitas, México, 1998.
(4) Acto Legislativo 1 de 1936.
(5) En la reforma de 1945, llevada a cabo mediante el Acto Legislativo 1 (art. 6º) de ese año, se cambió la expresión “órganos” por la de “ramas” del poder. Esta, a su vez, fue reemplazada una vez más por la de “órganos”, por el constituyente de 1991.
(6) Ponencia presentada por Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Antonio Navarro Wolf, José Matías Ortiz y Abel Rodríguez. Gaceta Constitucional Nº 59, pág. 3.
(7) La Corte ha reconocido el carácter fundamental del citado derecho, por cuanto a pesar de ser un derecho político cumple el papel esencial de realizar los mandatos constitucionales y democráticos del Estado social de derecho (véase, Sents. T-439/92, T-045/93, T-1337/2001 y T-358/2002). Sobre la materia, la Corte manifestó que: “(...) Los derechos políticos de participación, consagrados en el artículo 40 de la Carta, (...), hacen parte de los derechos fundamentales de la persona humana. Los derechos de participación en la dirección política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de un orden justo. La sociedad construye al Estado y organiza el ejercicio del poder político; en esta capacidad constitutiva del orden político radica la esencialidad de los derechos políticos de participación” (Sent. T-045/93, M.P. Jaime Sanín Greffenstein).
(8) Véase, Sentencia SU-748 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(9) Precisamente, el artículo 41 de la Ley 5ª de 1992, dispone que: “Como órgano de orientación y dirección de la cámara respectiva, cada mesa directiva cumplirá las siguientes, funciones: 1. Adoptar las decisiones y medidas necesarias y procedentes para una mejor organización interna, en orden a una eficiente labor legislativa y administrativa (...)”.
(10) Sobre la materia, la Ley 5ª de 1992, dispone que: “En cada sesión de las cámaras y sus comisiones permanentes solo podrán tratarse los temas incluidos en el orden del día (...)” (art. 79); “El orden del día de las sesiones puede ser alterado por decisión de la respectiva corporación o comisión, a propuesta de alguno de sus miembros, con las excepciones constitucionales” (art. 81); “Los respectivos presidentes de las cámaras y sus comisiones permanentes publicarán el orden del día de cada sesión. Para darle cumplimiento será suficiente disponer su fijación en un espacio visible de la correspondiente secretaría” (art. 82). En idéntico sentido se puede relacionar el requisito previsto en el artículo 8º del Acto Legislativo 2 de 2003, conforme al cual: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”. Esta corporación ha reconocido que la finalidad pretendida por la citada norma constitucional, es permitir a los congresistas saber con anterioridad cuáles proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas (véase, Sent. C-644/2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
Bajo esta perspectiva, la Corte ha establecido que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una ‘sesión inicial’ se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una ‘sesión diferente’, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable.
(11) Véase, Tribunal Constitucional Español: SSTC 161 de 1988; 38 de 1999; 27 de 2000; 107 de 2001; 203 de 2001; 177 de 2002; 40 de 2003 y 208 de 2003.
(12) Sobre la materia, esta corporación ha dicho: “(...) Este criterio hermenéutico es necesario, pues no puede darse preferencia a los intereses de la mayoría y al bienestar colectivo siempre que entran en conflicto con un derecho constitucional de una persona, con el deleznable argumento de que el derecho individual es particular, y el interés general prima siempre sobre el particular. En efecto, conviene recordar que los derechos constitucionales son precisamente limitaciones al principio de mayoría y a las políticas destinadas a satisfacer el bienestar colectivo. Esto significa que, como lo reconoce la doctrina, los derechos fundamentales son verdaderas cartas de triunfo contra el bienestar colectivo pues “condicionar la validez de un derecho constitucional a los criterios de las mayorías es quitarle toda su eficacia específica puesto que, en una gran medida, los derechos constitucionales fundamentales son las promesas que formulan las mayorías a las minorías —y a esas minorías radicales que son las personas— de que su dignidad e igualdad serán siempre respetadas”. Por ello debe entenderse que el respeto de esos derechos es un componente integrante del interés general, tal y como esta corporación lo había señalado (...)”. Sentencia T-669 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero (resaltado por fuera del texto original).
(13) Sentencia SU-544 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
(14) Sentencia C-198 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(15) Disponía la norma en cita: “Son facultades de cada cámara: 4. Pedir al gobierno los informes escritos o verbales que necesite para el mejor desempeño de sus trabajos, o para conocer los actos de la administración, salvo lo dispuesto en el artículo 78, ordinal 4º; (...) 6. Recabar del gobierno la cooperación de los organismos técnicos oficiales para el mejor desempeño de sus funciones”.
(16) Los artículos 208 a 213 de la Constitución Política de 1886 se referían al control presupuestal. El alcance del citado control se delimitaba con cierta exactitud en el artículo 211, inciso 3º: “(...) El Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el gobierno, con excepción de las que se necesiten para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el ordinal 4º del artículo 76 (...)”.
(17) Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta Constitucional Nº 54 del 17 de abril de 1991, página 4.
(18) Establece la citada norma: “El gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura (...)”.
(19) ART. 233.—Asistencia de servidores estatales. “Las cámaras podrán, para la discusión de proyectos de ley o para el estudio de asuntos relacionados con sus funciones, requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes podrán, además, solicitar la presencia de los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el gerente del Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público”.
(20) Denominado igualmente control público. ART. 6-7.—“El Congreso de la República cumple: (...) 7. Función de control público, para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la comisión adelante”.
ART. 236.—Asistencia de particulares. “De conformidad con el artículo 137 de la Constitución Política, una comisión permanente, mediante proposición, podrá requerir la presencia de cualquier persona natural o del representante de cualquier persona jurídica o de los miembros de su junta directiva para que, según el caso y bajo juramento, en forma oral o escrita, declare o informe sobre temas que sean de interés para la comisión. Salvo las restricciones constitucionales o legales toda pregunta deberá ser absuelta. La renuencia a responder será sancionada en los términos de la legislación vigente como desacato a la autoridad”.
(21) ART. 237.—“Los senadores y representantes podrán formular preguntas al gobierno y a sus voceros o representantes, en las comisiones o en las plenarias de las cámaras”.
(22) ART. 244.—“Los senadores y representantes podrán formular observaciones al gobierno, por medio de sus voceros o representantes, en las comisiones o en las plenarias de las cámaras. Para este efecto, las mesas directivas definirán días y hora para que los ministros, cuando se trate de citarlos de este modo, concurran cumplidamente. (...) La fecha será comunicada al congresista requirente y al funcionario citado con una copia de las observaciones”. ART. 245.—“Las observaciones, habrán de presentarse por escrito ante la presidencia, y versarán sobre los motivos de la gestión gubernamental o propósitos de la conducta de los funcionarios en cuestiones de política general”.
(23) ART. 249.—“Cada cámara podrá citar y requerir a los ministros para que concurran a las sesiones que estimen conducentes (...)”.
(24) En relación con el concepto de sistema normativo integrado para la protección de un derecho, véase la Sentencia SU-480 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(25) La Corte se ha manifestado en este sentido en varios pronunciamientos. En uno de los más recientes, referente a los mecanismos de participación política, la Corte consideró que la aplicación de una norma estatutaria vulneraba el núcleo esencial del derecho al voto. En efecto, el artículo 16 de la Ley 163 de 1994, que establece que las personas con limitaciones físicas que les impidieran valerse por sí mismos para votar, debían ejercer su derecho acompañados de alguien de su confianza, había sido declarado exequible por la Corte mediante Sentencia C-353 de 1994. Sin embargo, una persona invidente capaz de leer sistema Braille interpuso una acción de tutela, pues tal capacidad le permitía ejercer su derecho autónomamente, siempre y cuando se continuaran expidiendo tarjetones en dicho sistema, que la registraduría había suspendido. La Corte sostuvo que a pesar de la constitucionalidad abstracta de la norma, su aplicación a los invidentes que conocen Braille vulneraba el ejercicio autónomo y secreto del derecho al voto. Por lo tanto, ordenó a la registraduría expedir tarjetones electorales en este sistema, cuando ello fuera necesario. Véase, Sentencia T-487 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(26) Un caso en que la Corte protegió el derecho de participación política a pesar de la falta de regulación legal del mismo es la Sentencia T-003 de 1992 antes citada. En este caso, un gobernador se había negado a dar posesión a una registradora departamental, a pesar de que ya había sido nombrada, hasta tanto no se expidieran las regulaciones que consideraba necesarias. La Corte, por el contrario, consideró que la regulación que extrañaba el gobernador no era indispensable, y por lo tanto le ordenó darle posesión a la demandante en tutela. Así mismo, en la Sentencia SU-250 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte estableció que la omisión del legislador de regular la carrera notarial vulneraba el derecho de acceder al desempeño de funciones publicas, y declaró un estado de cosas inconstitucional.
(27) Véase: folio 33 del expediente de tutela.
(29) Véase: folio 70 del expediente de tutela.
(30) Véase: folio 56 del expediente de tutela.
(31) Véase: folio 71 del expediente de tutela.
(32) Véase: folio 112 del expediente de tutela.
(33) ART. 233.—Asistencia de servidores estatales. “Las cámaras podrán, para la discusión de proyectos de ley o para el estudio de asuntos relacionados con sus funciones, requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes podrán, además, solicitar la presencia de los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el gerente del Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público”.
(34) Denominado igualmente control público. ART. 6-7.—“El Congreso de la República cumple: (...) 7. Función de control público, para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la comisión adelante”. ART. 236.—Asistencia de particulares. “De conformidad con el artículo 137 de la Constitución Política, una comisión permanente, mediante proposición, podrá requerir la presencia de cualquier persona natural o del representante de cualquier persona jurídica o de los miembros de su junta directiva para que, según el caso y bajo juramento, en forma oral o escrita, declare o informe sobre temas que sean de interés para la comisión. Salvo las restricciones constitucionales o legales toda pregunta deberá ser absuelta. La renuencia a responder será sancionada en los términos de la legislación vigente como desacato a la autoridad”.
(35) ART. 237.—“Los senadores y representantes podrán formular preguntas al gobierno y a sus voceros o representantes, en las comisiones o en las plenarias de las cámaras”.
(36) ART. 244.—“Los senadores y representantes podrán formular observaciones al gobierno, por medio de sus voceros o representantes, en las comisiones o en las plenarias de las cámaras. Para este efecto, las mesas directivas definirán días y hora para que los ministros, cuando se trate de citarlos de este modo, concurran cumplidamente. (...) La fecha será comunicada al congresista requiriente (sic) y al funcionario citado con una copia de las observaciones”. ART. 245.—“Las observaciones habrán de presentarse por escrito ante la presidencia, y versarán sobre los motivos de la gestión gubernamental o propósitos de la conducta de los funcionarios en cuestiones de política general”.
(37) ART. 249.—“Cada cámara podrá citar y requerir a los ministros para que concurran a las sesiones que estimen conducentes (...)”.
(38) Resaltado por fuera del texto original.
(39) Constitución Política, artículo 135-6.
(40) Mediante el concepto “parálisis legislativa”, se hace referencia a la postura legítima del Congreso de entorpecer la aprobación de proyectos de ley propuestos por el gobierno. En ningún caso, se relaciona con la inasistencia de los parlamentarios a las sesiones de plenaria y comisión, lo cual constituye una violación al régimen de los servidores elegidos popularmente para cargos de representación (C.P., art. 183-2).
(41) Véase, folio 70 del expediente de tutela.
(42) Véase, fundamento Nº 39 de esta providencia.
(43) Véase, fundamento Nº 21 de esta providencia.
(44) Sobre la materia, dispone el artículo 41 de la Ley 5ª de 1992: “Como órgano de orientación y dirección de la cámara respectiva, cada mesa directiva cumplirá las siguientes funciones: 1. Adoptar las decisiones y medidas necesarias y procedentes para una mejor organización interna, en orden a una eficiente labor legislativa y administrativa”.
(45) A folio 562 del expediente de tutela, se relaciona la declaratoria de “sesión permanente”, suspendiendo el estudio de proyectos de acto legislativo y de ley, hasta tanto las comisiones constitucionales y la plenaria del Senado conocieran la determinación por parte del gobierno, acerca de los logros del proceso de paz.
(46) Véanse, folios 499 y subsiguientes del expediente de tutela.
(47) Véanse, folios 563 y subsiguientes del expediente de tutela.
(48) Dispone la norma en cita: “ART. 79.—Asuntos a considerarse. En cada sesión de las cámaras y sus comisiones permanentes solo, podrán tratarse los temas incluidos en el orden del día, en el siguiente orden:
5. Corrección de vicios subsanares, en actos remitidos por la Corte Constitucional, cuando fuere el caso.
6. Lectura de ponencias y consideración a proyectos en el respectivo debate, dando prelación a aquellos que tienen mensaje de trámite de urgencia y preferencia, como los de iniciativa popular, y a los aprobatorios de un tratado sobre derechos humanos o sobre leyes estatutarias, y luego a los proyectos provenientes de la otra cámara. Los de origen en la respectiva cámara se tramitarán (sic) riguroso orden cronológico de presentación de las ponencias, salvo que su autor o ponente acepten otro orden.
10. Lo que propongan sus miembros”.
(49) Véanse: folios 316 a 390 del expediente de tutela.
(50) De conformidad con el clock counter de la cinta de VHS donde consta la intervención.
(51) Momento de intervención: 1:37 minutos.
(52) Momento de intervención: 1:44 minutos.
(53) Momento de intervención: 1:49 minutos.
(54) Véase: folio 371 del expediente de tutela.
(55) En folio 386 aparecen las palabras del presidente del Senado con posterioridad a la moción de orden promovida por el senador citante: “Haber (sic) son las siete y veinte minutos, la mayoría de los debates se han iniciado sobre las siete y media y no ha transcurrido nada, pero tenemos tiempo suficiente para... el debate, pero terminemos la proposición, haber (sic) último interviniente si así lo considera la plenaria el doctor Luis Guillermo Vélez y votamos la proposición”. Y, más adelante, “En consideración la proposición leída la aprueba la plenaria, bueno tiene la palabra (...). Adelante doctor Javier Cáceres con su debate”.
(56) La intervención del senador citante comenzó a la 1:52 minutos de abierta la sesión y culminó a las 4:46 minutos, de conformidad con el clock counter de la cinta de VHS donde consta dicha intervención.
(57) La intervención del senador Javier Ramírez comenzó a las 4:46 minutos de abierta la sesión y culminó a los 5:32 minutos, de conformidad con el clock counter de la cinta de VHS donde consta dicha intervención.
(58) Véase: folio 198 del expediente de tutela.
(59) Véase: folio 252 del expediente de tutela.
(60) Véase: folio 199 del expediente de tutela.
(61) Véase: folio 146 del expediente de tutela.
(62) Dispone la norma en cita: “Las observaciones serán sustanciadas dando lugar a un turno de exposición por su autor, a la contestación del interpelado y a sendos turnos de réplica. El autor y el citado no podrán ser interpelados antes de terminar su intervención.
Las primeras intervenciones no excederán de quince (15) minutos, ni las de réplica de cinco (5) minutos”.
Los citados términos pueden ser objeto de ampliación por el presidente, cuando lo estimen necesario en atención a la importancia del debate (L. 5ª/92, art. 100).
(63) Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima primera edición. Espasa Calpe, pág. 1774.
(64) De conformidad con el clock counter de la cinta de VHS donde consta la intervención.
(65) De conformidad con el clock counter de la cinta de VHS donde consta la intervención.
(67) Resaltado por fuera del texto original.
(68) Sobre la materia, dispone el artículo 85 de la Ley 5ª de 1992: “Son sesiones permanentes, las que durante la última media hora de la sesión se decretan para continuar con el orden del día hasta finalizar el día, si fuere el caso”.
(69) Véase: punto b.1 de esta providencia.
(70) Véase: folio 122 del expediente de tutela.
(71) Véase: folio 70 del expediente de tutela.
(72) Previamente, se expuso que: “Las citaciones para discusión de políticas y/o temas generales no tienen previsto en el reglamento una formalidad para culminar su práctica. Por ello, en virtud del artículo 3º de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual, cuando en el reglamento no se encuentre una disposición aplicable, se acudirá a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes, es que resulta viable acudir al artículo 252, el cual prevé las condiciones para culminar el proceso ante la citación para debates a ministros. Su aplicación es indiscutible, pues puede constatarse que las demás modalidades de citación carecen de una disposición sobre las formalidades que regulen su culminación”.
(73) Véase: fundamento Nº 45 de esta providencia.

References: artículo 264
 artículo 228
 artículo 247
 artículo 114
 artículo 99
 artículo 39
 artículo 113
 artículo 55
 artículo 113
 artículo 113
 artículo 3
 artículo 36
 artículo 2
 artículo 85
 artículo 40
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 18
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 85
 artículo 103
 artículo 114
 artículo 208
 artículo 135
 artículo 233
 artículo 242
 artículo 249
 artículo 252
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 252
 artículo 268
 artículo 254
 artículo 6
 artículo 208
 artículo 135
 artículo 233
 artículo 6
 artículo 115
 artículo 51
 artículo 106
 artículo 44
 artículo 86
 artículo 78
 artículo 79
 artículo 2
 artículo 247
 artículo 252
 artículo 3
 artículo 109
 artículo 53
e contrario
 artículo 40
 artículo 41
 artículo 8
 artículo 78
 artículo 211
 artículo 76
 artículo 137
 artículo 16
 artículo 137
 artículo 135
 artículo 41
 artículo 85
 artículo 3
 artículo 252