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Timestamp: 2016-10-26 11:33:38+00:00

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113 Ia 19231. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 8. April 1987 i.S. Stadt Uster gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Autonomie communale. D�limitation en droit zurichois des comp�tences communales et cantonales en mati�re d'am�nagement du territoire. 1. Principes (consid. 2). 2. Cas o� ni la commune ni le canton ne veulent d�finir l'affectation de certains territoires (que le plan directeur cantonal attribue en tout ou partie au territoire agricole ou au territoire restant � affecter) (consid. 3-6). Faits � partir de page 193
Mit Beschluss vom 29. Januar 1986 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Z�rich die vom Gemeinderat der Stadt Uster (Legislative) am 4. Juni 1984 angenommene Bau- und Zonenordnung mit zugeh�rigem Zonenplan. Doch lud er gleichzeitig die Stadt Uster ein, die nicht von der kantonalen Landwirtschaftszone erfassten Gebiete, welche die Gemeinde ausgezont hatte und deren Eigent�mer nicht bereit waren, eine Erkl�rung �ber den Verzicht auf Entsch�digungsforderungen abzugeben, einer kommunalen Zone zuzuweisen. Zur Begr�ndung verwies der Regierungsrat zur Hauptsache auf die st�ndige Praxis der Baudirektion, die f�r die Festsetzung kantonaler Landwirtschaftszone anstelle von bisheriger Bauzone Erkl�rungen der Grundeigent�mer �ber den Verzicht auf Forderungen gegen�ber dem Staat Z�rich verlangt. Diese Erkl�rungen seien f�r die in Frage stehenden Gebiete nicht beigebracht worden. Zum Gebiet Langweid, das bisher keiner kommunalen Bauzone zugewiesen war, h�lt der Entscheid fest, es handle sich um ein kleines Restareal, f�r welches der Erlass von kantonaler Landwirtschaftszone nicht in Frage komme.
Die Stadt Uster erhob gegen die regierungsr�tliche Weisung staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie gem�ss Art. 48 der Kantonsverfassung und wegen Willk�r. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde insoweit gut, als sie sich auf das Gebiet Winikon bezieht.
2. - (a bis c bb: Allgemeines zur Autonomie der Z�rcher Gemeinden beim Erlass einer Bau- und Zonenordnung; vgl. BGE 112 Ia 282 E. 3a bis c.)
cc) Im Bereiche abgelegener Ortsteile und Weiler sieht der Siedlungsplan als Teil des Gesamtplanes allerdings davon ab, Siedlungsgebiet zu bezeichnen, weil dies der Unsch�rfe der Richtplanung widersprechen w�rde. Der Bericht des Kantonsrates zum Gesamtplan f�hrt hiezu folgendes aus (Beschluss des Kantonsrates vom 10. Juli 1978, S. 12 f.):
"Abgelegene Ortsteile oder Weiler: Die planliche Darstellung von Kleinsiedlungen wie Weilern und abgelegenen Ortsteilen als Siedlungsgebiet im Gesamtplan w�rde zu einem systemwidrigen, der Unsch�rfe der Richtplanung widersprechenden Eingriff in die Ortsplanung f�hren. Um indessen solche Kleinsiedlungen lebensf�hig erhalten zu k�nnen, wird in vielen F�llen eine Einzonung auf Gemeindestufe notwendig sein. Da solche Zonenfestlegungen jedoch nur im Rahmen des vom kantonalen Gesamtplan BGE 113 Ia 192 S. 194auszuscheidenden Siedlungsgebietes m�glich sind, werden auch Weiler und abgelegene Ortsteile, allerdings ohne dass dies im Plan zum Ausdruck kommt, als Siedlungsgebiet betrachtet. Eine Darstellung im Plan selbst erfolgt nur ausnahmsweise, etwa dann, wenn es sich bei einem solchen Weiler um die einzige kompaktere Siedlungseinheit einer verstreuten Gemeinde handelt. Der Ortsplanung bleibt es vorbehalten, je nach der vorherrschenden tats�chlichen Nutzung, die im Einzelfall zweckm�ssige baurechtliche Ordnung zu bestimmen. Dabei werden folgende Grunds�tze zu beachten sein:
- eine �ber den bestehenden Siedlungsumfang hinausgreifende bauliche Entwicklung darf nicht erm�glicht werden."
Hieraus ergibt sich, dass bei den abgelegenen Ortsteilen und Weilern die Gemeinden bei der Ortsplanung die im Einzelfall zweckm�ssige baurechtliche Ordnung, zu der die Festsetzung und Begrenzung einer allf�lligen Bauzone z�hlt, festzulegen haben. Insoweit enth�lt das kantonale Recht ebenfalls keine abschliessende Regelung, weshalb den Gemeinden auch in dieser Hinsicht Autonomie zusteht.
d) Wann eine Gemeinde durch den Entscheid einer kantonalen Rechtsmittel- oder Genehmigungsinstanz in ihrer Autonomie verletzt ist, h�ngt vom Umfang der Pr�fungsbefugnis der kantonalen Beh�rde ab. Der Zonenplan unterliegt der regierungsr�tlichen Genehmigung (Art. 26 RPG; � 2 lit. a und � 89 PBG). Dem Regierungsrat steht dabei die Pr�fung des Plans auf Rechtm�ssigkeit, Zweckm�ssigkeit und Angemessenheit zu (� 5 Abs. 1 PBG). Bei dieser umfassenden Pr�fungsbefugnis kann die Gemeinde nur dann mit Erfolg eine Verletzung ihrer Autonomie geltend machen, wenn die teilweise Nichtgenehmigung des Zonenplans sich nicht mit vern�nftigen, sachlichen Gr�nden vertreten l�sst. Auch darf der Regierungsrat nicht einfach das Ermessen der Gemeinde durch sein eigenes Ermessen ersetzen. Er hat es in �bereinstimmung mit der Regel von Art. 2 Abs. 3 RPG der Gemeinde zu �berlassen, unter mehreren verf�gbaren und zweckm�ssigen L�sungen zu w�hlen. Der Regierungsrat kann jedoch bei seiner Zweckm�ssigkeitskontrolle nicht erst einschreiten, wenn die L�sung der Gemeinde ohne sachliche Gr�nde getroffen wurde und schlechthin unhaltbar ist. Die kantonalen Beh�rden d�rfen sie vielmehr korrigieren, wenn sie sich auf Grund �berkommunaler �ffentlicher Interessen als unzweckm�ssig erweist oder wenn sie den wegleitenden Grunds�tzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder unzureichend Rechnung tr�gt. Verlangt die kantonale Beh�rde BGE 113 Ia 192 S. 195von der Gemeinde mit vern�nftiger, sachlicher Begr�ndung eine �nderung des Zonenplans, um ihn mit den gesetzlichen Anforderungen in �bereinstimmung zu bringen, so kann sich die Gemeinde nicht mit Erfolg �ber eine Verletzung ihrer Autonomie beklagen (BGE 112 Ia 284 E. 3d mit Hinweisen).
3. Im folgenden ist anhand der dargelegten Grunds�tze zu pr�fen, ob die umstrittenen Anweisungen des Regierungsrates die Autonomie der Stadt Uster verletzen.
Hief�r ist zwischen dem Weiler Winikon einerseits und den Gebieten Langweid und Hegetsberg anderseits zu unterscheiden. Der Weiler Winikon befindet sich nach dem kantonalen Gesamtplan zwar vollst�ndig im Landwirtschaftsgebiet, doch gilt f�r ihn der kantonsr�tliche Vorbehalt, wonach die Gemeinde trotzdem erm�chtigt ist, den Weiler einer Bauzone zuzuweisen (s. E. 2c cc). Das Gebiet Langweid liegt nach dem Gesamtplan teilweise, die Aussichtslage Hegetsberg vollst�ndig im Bereich des sogenannten Anordnungsspielraumes.
4. Der Weiler Winikon liegt etwa 150 m bis 200 m von den Bauzonen der Stadt Uster entfernt. Die von der Gemeinde im Anschluss an die Dorfzone vorgesehene Reservezone reicht bis etwa 100 m an die st�dtischen Bauzonen heran. Das den Weiler umgebende, bisher eingezonte Gebiet wird - vom ausgedehnten Areal einer Baumschule abgesehen - wie die anstossenden Fl�chen landwirtschaftlich genutzt. Die fr�here Bauzonengrenze, der nun die kantonale Landwirtschaftszone folgt, durchschneidet das Landwirtschaftsgebiet in einer planerisch nicht zu rechtfertigenden Weise.
a) Die Lage des Weilers Winikon l�sst erkennen, dass er kaum als "abgelegener Ortsteil" bezeichnet werden kann. Das Wachstum der nahen Stadt in Richtung des Weilers ist an den immer n�her r�ckenden Wohnbauten sowie den nahegelegenen Sportanlagen in der Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen zu erkennen. Der Zonenplan sieht denn auch kennzeichnenderweise s�dwestlich angrenzend an die bestehende Weiler�berbauung eine verh�ltnism�ssig ausgedehnte Reservezone vor, wobei der Eigent�mer des entsprechenden Areals sogar deren definitive Einzonung fordert.
Mit der - im Blick auf die bauliche Entwicklung verst�ndlichen - Schaffung der Reservezone hat die Stadt Uster selbst zu erkennen gegeben, dass sie der kantonalen Praxis, bei bisher eingezonten Weilern eine �ber die enge Begrenzung der kleinen Siedlung hinausgehende Bauzonenfestsetzung zuzulassen, zustimmt. Ihre Berufung BGE 113 Ia 192 S. 196auf die gem�ss dem kantonsr�tlichen Bericht zum Gesamtplan zu beachtenden Grunds�tze �berzeugt daher nicht.
b) Die Instruktionsverhandlung hat ferner ergeben, dass im Landwirtschaftsgebiet von Uster bereits seit zehn Jahren ein Meliorationsverfahren im Gange ist, dessen Perimeter auf die fr�here, nun mit der kantonalen Landwirtschaftszone �bereinstimmende Bauzonengrenze abgestimmt ist. Im Interesse der notwendigen Koordination landwirtschaftlicher Bodenverbesserungen mit der Ortsplanung (s. Art. 77 ff. des eidgen�ssischen Landwirtschaftsgesetzes, SR 910.1; Art. 1 Abs. 5 und Art. 2 Abs. 3 der Bodenverbesserungsverordnung, SR 913.1) d�rfte sich in jedem Falle eine Korrektur des Perimeters und dessen Abstimmung auf die Bauzone gem�ss dem vom Regierungsrat genehmigten Zonenplan aufdr�ngen, und zwar unabh�ngig davon, ob die umstrittenen ausgezonten Fl�chen einer kommunalen oder einer kantonalen Landwirtschaftszone zugewiesen werden.
Wenn der Kanton sich bei der Festsetzung der Landwirtschaftszone in �bereinstimmung mit dem im Gange befindlichen Meliorationsverfahren an die bisherige Bauzonengrenze gehalten hat, so ist dies verst�ndlich. Ebenfalls einleuchtend sind seine �berlegungen, die im umstrittenen Bereich zwischen den von der Auszonung betroffenen Eigent�mern und der mit der Durchf�hrung der Melioration beauftragten Schweizerischen Vereinigung f�r Industrie und Landwirtschaft m�glicherweise laufenden Bem�hungen, auf g�tlichem Wege eine Verst�ndigung herbeizuf�hren, nicht durch eine kantonale Landwirtschaftszone gef�hrden zu wollen. Jedenfalls handelt es sich dabei nicht um sachfremde Erw�gungen. Wie das Bundesgericht bereits in der Sache Hombrechtikon (BGE 112 Ia 281) festgestellt hat, sind die mit den �rtlichen und pers�nlichen Verh�ltnissen vertrauten Beh�rden der Gemeinde oft besser in der Lage, bei Parzellarordnungsmassnahmen eine Verst�ndigung herbeizuf�hren. Auch kommt f�r den Kanton einzig die Festsetzung einer Landwirtschaftszone in Betracht, w�hrend die Gemeinde �ber die breitere Palette der Ortsplanungsmassnahmen verf�gt.
c) Unter diesen Umst�nden ist der Beschluss des Regierungsrates hinsichtlich der bei Winikon umstrittenen Fl�chen grunds�tzlich nicht als willk�rlich zu bezeichnen. Hingegen ist es unhaltbar, wenn der Regierungsrat von der Gemeinde vorbehaltlos verlangt, von den betroffenen Eigent�mern Erkl�rungen �ber den Verzicht von Forderungen gegen�ber dem Staat beizubringen. Gewiss z�hlen BGE 113 Ia 192 S. 197auch finanzielle Erw�gungen zu den bei der Ortsplanung sowie der Raumplanung im allgemeinen zu ber�cksichtigenden Gesichtspunkten, doch geht es nicht an, der Entsch�digungsfrage gegen�ber den �brigen f�r die Planung massgebenden Grunds�tzen (Art. 1 und 3 RPG) ohne n�here Pr�fung einen derart absoluten Vorrang zuzubilligen, wie dies gem�ss dem angefochtenen Beschluss getan wurde.
Der Regierungsrat hat sich im Beschwerdeverfahren grunds�tzlich bereit erkl�rt, kantonale Landwirtschaftszonen festzusetzen, sofern die Gemeinden die verlangten Erkl�rungen vorlege. Er bringt damit zum Ausdruck, dass die Landwirtschaftszone, deren Festsetzung gem�ss � 38 PBG prim�r ihm obliegt, planerisch sachgerecht w�re. Der Augenschein hat dies best�tigt, da sich die bisherige schematische Bauzonenbegrenzung, der die kantonale Landwirtschaftszone nun folgt, nicht mit planerischen Erw�gungen im Sinne der heutigen Anforderungen rechtfertigen l�sst. Die Begrenzung der Landwirtschaftszone ist vielmehr als willk�rlich zu bezeichnen. Es ist zwar haltbar, die Gemeinde anzuweisen, bei den ausgezonten Fl�chen - wenn m�glich in Verst�ndigung mit den Eigent�mern und in Abstimmung mit dem Meliorationsverfahren - eine sachgerechte Abgrenzung der kommunalen Zonen von der vom Kanton festzusetzenden Landwirtschaftszone vorzunehmen. Doch ist es geradezu unhaltbar, die sich aufdr�ngende Anpassung der kantonalen Landwirtschaftszone von einer Erkl�rung der Grundeigent�mer �ber den Verzicht auf Entsch�digungsforderungen gegen�ber dem Staat abh�ngig zu machen. Der Kanton hat vielmehr seiner Planungspflicht (Art. 2 RPG; �� 8 ff. PBG) in gleicher Weise wie die Gemeinden nachzukommen. Weil der Staat die prim�r ihm obliegende Festsetzung der Landwirtschaftszone allein mit Berufung auf die fehlenden Verzichtserkl�rungen ablehnt, ist die staatsrechtliche Beschwerde, soweit sie das Gebiet Winikon betrifft, im Sinne der Erw�gungen gutzuheissen.
5. Das bisher keiner Zone zugewiesene Gebiet Langweid liegt, wie der Augenschein best�tigt hat, teils im Anordnungsspielraum, teils im Landwirtschaftsgebiet. Es ist auf drei Seiten von Wald, welcher der eidgen�ssischen Forstgesetzgebung untersteht, umgeben. Im S�den grenzt es an eine mit einem Schulhaus �berbaute Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen sowie an die Wohnzone f�r zweigeschossige �berbauung an. Die von der Wohnzone herkommende, dem Wald und der Langweid entlang gezogene Strasse BGE 113 Ia 192 S. 198f�hrt zu der mit einem Zeughaus �berbauten Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen.
Die Langweid ist somit ein von Wald und kommunalen Zonen begrenztes Areal, dessen Einbezug in eine kommunale Zone sich aufdr�ngt. Eine kantonale Landwirtschaftszone w�re als nicht sachgerecht zu bezeichnen. Ihrer Lage und Gr�sse entsprechend z�hlt die Langweid zum Siedlungsgebiet von Uster, �ber deren ortsplanerische Behandlung richtigerweise die Gemeinde zu entscheiden hat. Es liegt dies �brigens in ihrem Interesse, bleibt ihr doch damit auch auf weite Sicht ihre Entscheidungsfreiheit gewahrt. Damit ist f�r das vor der Baurekurskommission III des Kantons Z�rich h�ngige Rekursverfahren nichts pr�judiziert, so dass sich eine Sistierung des Bundesgerichtsverfahrens f�r das Gebiet Langweid nicht aufdr�ngte. Die Beschwerde ist somit hinsichtlich der Langweid abzuweisen.
6. Beim Hegetsberg handelt es sich, wie der Augenschein best�tigt hat, um eine Aussichtslage. Sie ist im Siedlungs- und Landschaftsplan der Region Oberland als Aussichtspunkt gekennzeichnet, was der gegebenen topographischen Lage insofern nicht gerecht wird, als es nicht etwa um eine markante Erh�hung geht. Es handelt sich vielmehr um eine der H�henkurve von 523 m entlang verlaufende, leicht geneigte Fl�che, die zum n�rdlich gelegenen, 527 m hohen Wald des Forh�lzli leicht ansteigt, von dem sie in s�d�stlicher Richtung zum Pfisterberg abf�llt (520,9 m). Im Bericht zum regionalen Gesamtplan Oberland wird der Hegetsberg richtigerweise als Aussichtslage bezeichnet. In Hanglage unterhalb 520 m schliesst das der Landhauszone zugewiesene Wohngebiet an, wobei dieses mit gr�ner Schraffur als empfindliches Gebiet gekennzeichnet ist. Die Stadt Uster hat mit Bauh�henbeschr�nkungen die ungehinderte Aussicht von der heute landwirtschaftlich genutzten Fl�che des Hegetsberges sichergestellt. Dass diese Aussicht schutzw�rdig ist, hat das Bundesgericht bereits mit Entscheid vom 22. Dezember 1978 betreffend Anordnung einer Planungszone festgestellt.
a) Das umstrittene Gebiet liegt gem�ss dem kantonalen und regionalen Richtplan im Anordnungsspielraum, �ber den in der Nutzungsplanung sowohl die Gemeinde als auch der Kanton nach sachgerechten Erw�gungen verf�gen k�nnen. Die kantonale Landwirtschaftszone folgt der fr�heren Bauzonengrenze, welche die umstrittene Fl�che der Landhauszone zuwies. Sie stimmt mit dem Verlauf bestehender Flurwege �berein.
Die Stadt Uster ist der Meinung, der Kanton habe gem�ss � 211 PBG zur Sicherung der Aussichtslage kantonale Schutzmassnahmen anzuordnen und demgem�ss eine Nutzungszone bis zur Grenze der kommunalen Landhauszone festzusetzen. Sie verm�chte mit diesem Begehren nur durchzudringen, wenn das Planungs- und Baugesetz dem Kanton die Planungspflicht derart eindeutig zuweisen w�rde, dass die entgegenstehende Auffassung des Kantons als schlechterdings unhaltbar zu bezeichnen w�re.
Der Beschwerdef�hrerin ist insoweit zuzustimmen, als sich aus der Bezeichnung eines Aussichtspunktes oberhalb des im Plan angegebenen H�henpunktes von 520,9 m die regionale Bedeutung der Aussicht ergibt, doch kann dem entsprechenden Hinweis kaum eine verpflichtende Anweisung an den Kanton entnommen werden, die gesamte ausgedehnte, sich auf eine L�nge von �ber 500 m erstreckende Fl�che einer kantonalen Nutzungszone zuzuweisen, auch wenn ber�cksichtigt wird, dass im Bericht zum regionalen Richtplan von einer Aussichtslage gesprochen wird.
c) Aus der mit � 211 PBG begr�ndeten Zust�ndigkeit der Baudirektion, mit Planungsmassnahmen (� 205 PBG) die Objekte zu sch�tzen, denen �ber den Gemeindebann hinausgehende Bedeutung zukommt, kann ebenfalls eine solche Verpflichtung nicht zwingend hergeleitet werden. Auch wenn diese Vorschrift anordnet, "die Baudirektion trifft die Schutzmassnahmen...", so ergibt sich hieraus bei einer Aussichtslage weder das Ausmass des Schutzes, noch kann aus ihr der Ausschluss der Kompetenz der Gemeinde, im Rahmen der Ortsplanung geeignete Anordnungen zu treffen, hergeleitet werden.
Gem�ss � 75 PBG ist der Aussichtsschutz, der in der kommenden Bau- und Zonenordnung getroffen werden kann, umfassend. Auch innerhalb der Siedlungsgebiete gibt es - wie der Richtplan Oberland best�tigt - Aussichtspunkte von regionaler Bedeutung, die mit Massnahmen der Ortsplanung gesch�tzt werden.
d) Bei dieser Sach- und Rechtslage ist die Auffassung des Kantons, die Gemeinde habe mit kommunalen Planungsmitteln die Aussichtslage Hegetsberg zu sch�tzen, mit guten Gr�nden vertretbar. Zwar weckt die Auffassung der Vertreter der Baudirektion, eine begrenzte �berbauung mit Sicherung von Durchblicken w�re BGE 113 Ia 192 S. 200m�glich, Bedenken. Der Augenschein hat gezeigt, dass die umstrittene Fl�che zusammen mit dem angrenzenden Landwirtschaftsgebiet eine Einheit darstellt. Das pr�gende Bild der grossz�gigen Weite, welche die Aussichtslage mit Blick auf die Stadt Uster und die anschliessenden mehrfachen Gebirgskulissen vom Pfannenstiel �ber die Voralpen bis zu den Weggitaleralpen vermittelt, ginge verloren.
Doch �ndert diese Feststellung nichts daran, dass der Kanton es ohne Willk�r als Sache der Gemeinde bezeichnen durfte, die zum Schutze n�tigen Anordnungen zu treffen. Hief�r spricht auch, dass es der Gemeinde zweifellos m�glich ist, im Interesse ihrer Bewohner differenziertere Anordnungen zu treffen, als dies dem Kanton m�glich w�re. In Frage k�me etwa die Festsetzung einer kommunalen Landwirtschaftszone gem�ss � 38 Satz 2 PBG, welche den der Nutzung entsprechenden Zusammenhang mit der kantonalen Landwirtschaftszone herstellen w�rde. Die landwirtschaftliche Nutzung z�hlt zu dem die Landschaft pr�genden Bild. Die Stadt k�nnte auch - allenfalls zu einem sp�teren Zeitpunkt - teilweise eine Freihaltezone anordnen, welche an geeigneter Stelle f�r die Erholung der Bev�lkerung als Anlage zum Genuss der Aussicht ausgestaltet w�rde. Jedenfalls spricht die gr�ssere Freiheit, �ber welche die st�dtischen Beh�rden bei Anerkennung der kommunalen Kompetenz verf�gen, f�r die vom Regierungsrat getroffene Anordnung.
� 211 PBG,
� 2 lit. a und � 89 PBG,
� 5 Abs. 1 PBG suite... ,
� 38 PBG,
�� 8 ff. PBG,
� 205 PBG,
� 75 PBG,
� 38 Satz 2 PBG

References: Art. 48
 BGE 
 BGE 
 Art. 2
 BGE 
 BGE 
 Art. 77
 Art. 1
 Art. 2
 BGE 
 BGE 
 BGE