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Timestamp: 2019-07-22 04:37:49+00:00

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Il Decreto Sblocca Cantieri e il mancato intervento in materia di rigenerazione urbana. A cura del Prof. Avv. Paolo Urbani e Luca Golisano. | PAUSANIA
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di Redazione 21 Giugno 2019 Disciplina attività edilizia, Editoriale, Legislazione
Il Decreto Sblocca Cantieri e il mancato intervento in materia di rigenerazione urbana.
La dichiarazione di intenti del Decreto Sblocca Cantieri.
Innanzitutto, è opportuno premettere come il c.d decreto “Sblocca Cantieri”, convertito dal Parlamento la scorsa settimana con la Legge n. 55 del 14 giugno 2019, focalizzi la propria attenzione sulla materia della contrattualistica pubblica piuttosto che sulla disciplina urbanistica.
Ciò, d’altronde, può agevolmente desumersi sia del dibattito politico e mediatico che ha accompagnato l’emanazione del decreto, sia dai discussi emendamenti inseriti in sede di conversione che hanno sospeso alcune disposizioni del Codice Appalti entrato in vigore nemmeno quattro anni orsono.
Quanto al profilo urbanistico, oggetto della presente relazione, la norma di riferimento è rappresentata dall’art. 5 del decreto; il quale è stato sensibilmente modificato in sede di conversione ed interviene con precipuo riferimento alla rigenerazione urbana.
La norma si apre con la seguente dichiarazione di intenti, volta a motivare le ragioni delle novelle introdotte: “Al fine di concorrere a indurre una drastica riduzione del consumo di suolo e a favorire la rigenerazione del patrimonio edilizio esistente, a incentivare la razionalizzazione di detto patrimonio edilizio, nonché a promuovere e agevolare la riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti, nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione, ovvero da rilocalizzare, tenuto conto anche della necessità di favorire lo sviluppo dell’efficienza energetica e delle fonti rinnovabili e di assicurare il miglioramento e l’adeguamento sismico del patrimonio edilizio esistente, anche con interventi di demolizione e ricostruzione (…)”.
Tale statuizione si limita a richiamare la pressochè totalità delle tematiche poste oggi all’attenzione della dottrina, della giurisprudenza, nonché degli stessi Consigli regionali in sede normativa e comunali in sede amministrativa.
Basti pensare alle nozioni di consumo di suolo, degrado, riqualificazione e rigenerazione, il cui utilizzo da parte degli operatori talvolta si appalesa come confuso, se non inflazionato.
Di talché, in luogo del generico riferimento testé richiamato, si sarebbe potuto procedere diversamente; per esempio, fornendo una definizione unitaria di rigenerazione urbana o evidenziandone gli elementi di discontinuità rispetto agli interventi di riqualificazione e riuso del patrimonio edilizio già sperimentati nel secolo scorso.
In ogni caso, è particolarmente significativo che il legislatore abbia esplicitato il legame sussistente tra la rigenerazione ed il contenimento del consumo di suolo. Questa posizione può essere letta come una piena condivisione delle politiche di governo del territorio implementate dalle Regioni in questi anni.
Si pensi alla L.R. Emilia-Romagna n. 24/2017 ove la lotta al consumo di suolo, insieme ad una valorizzazione della dimensione consensuale degli strumenti urbanistici, è posta a fondamento della nuova normativa regionale.
Ulteriormente, in quasi tutte le leggi sub-statali di ultima generazione[1] gli interventi di rigenerazione sono stati intesi nei termini di “alternativa strategica[2]” al consumo di nuovo suolo; quest’ultimo variamente definito dalle Regioni sebbene all’interno di una condivisa formula minima che lo individua quale “bene comune e risorsa non rinnovabile”.
Viceversa, quanto alla normativa nazionale, nonostante la difesa del suolo ben possa ricondursi all’interno di una competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, si rinvengono soltanto due distinti disegni di legge presentati nella corrente legislatura in materia di arresto del consumo del suolo, di rigenerazione delle aree degradate, nonché di riuso del suolo edificato.
2.1 L’art. 2-bis, comma 1-bis, del Testo Unico dell’Edilizia
Individuato il sostrato programmatico, è possibile esaminare le implicazioni delle singole disposizioni introdotte. Procedendo per ordine, l’art. 5 interviene sull’art. 2-bis del Testo Unico in materia edilizia aggiungendo i commi 1-bis e 1-ter, nonché dettando una disposizione di interpretazione autentica dell’art. 9 del D.M. n. 1444/1968.
Nello specifico, il primo comma dell’art. 2-bis del D.P.R. n. 380/2001 stabiliva e stabilisce tutt’ora che: “Ferma restando la competenza statale in materia di ordinamento civile con riferimento al diritto di proprietà e alle connesse norme del codice civile e alle disposizioni integrative, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e possono dettare disposizioni sugli spazi da destinare agli insediamenti residenziali, a quelli produttivi, a quelli riservati alle attività collettive, al verde e ai parcheggi, nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali.”.
Su tale previsione si inserisce, dunque, il primo comma-bis che precisa come: “Le disposizioni del comma 1 sono finalizzate a orientare i comuni nella definizione di limiti di densità edilizia, altezza e distanza dei fabbricati negli ambiti urbani consolidati del proprio territorio”.
Al fine di comprendere le innovazioni apportate, in realtà piuttosto contenute, occorre esaminare il primo comma dell’art. 2-bis.
La norma, nonostante sia espressamente rubricata nei termini di “Deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati”, consente alle Regioni di derogare sia alle distanze che agli standard urbanistici previsti dal decreto interministeriale, ferma restando tuttavia la necessità che tali deroghe siano funzionali alla tutela di un generale interesse di carattere urbanistico.
Con riferimento agli standard urbanistici, è appena il caso di ricordare come questi siano stati ricondotti dalla Corte Costituzionale[3] all’interno dei L.E.P. e, dunque, dei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” menzionati dalla nostra Carta Fondamentale alla lettera m) del secondo comma dell’art. 117.
Viceversa, quanto alle distanze tra fabbricati, sulle quali ha inciso il decreto sblocca cantieri, va richiamata nel dettaglio l’ampia giurisprudenza intervenuta in materia.
Innanzitutto, sia i Giudici di Palazzo Spada che il Giudice delle leggi[4] hanno ribadito che i rapporti tra i proprietari di immobili finitimi attengono al profilo del diritto dominicale la cui tutela è assicurata dalle disposizioni in materia di distanze dettate dal Codice Civile, pertanto riconducibili alla competenza normativa statale in materia di ordinamento civile.
Diversamente, le disposizioni in materia di distanze contenute all’art. 9 del D.M sono “volte alla tutela dell’interesse pubblico all’ordinato sviluppo del territorio e rispondono alle finalità proprie della pianificazione urbanistica, in attuazione dei beni e valori costituzionalmente garantiti per suo tramite (…) Più in particolare (…)garantire sia l’interesse pubblico ad un ordinato sviluppo dell’edilizia, sia l’interesse pubblico alla salute dei cittadini, evitando il prodursi di intercapedini malsane e lesive della salute degli abitanti degli immobili[5]”.
Da quanto richiamato discende altresì il carattere cogente ed imperativo delle disposizioni di cui all’art. 9 del decreto.
In aggiunta, anteriormente all’introduzione dell’art. 2-bis intervenuta con il d.l. n. 69/2013, il punto di equilibrio tra la competenza legislativa residuale delle Regioni e quella statale in materia di ordinamento civile veniva individuato dalla Corte Costituzionale nella formula contenuta nell’ultimo periodo del terzo comma dell’art. 9; ai sensi del quale: “Sono ammesse distanze inferiori a quelle indicate nei precedenti commi, nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche”.
Eventuali deroghe regionali venivano quindi consentite esclusivamente nella misura in cui preposte alla soddisfazione di interessi pubblici generali, in quanto tali funzionali a garantire un ordinato assetto del territorio[6].
Tale orientamento giurisprudenziale è stato codificato dall’art.2-bis nella parte in cui circoscrive le modifiche al decreto interministeriale unicamente “nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali”.
Ulteriormente, le disposizioni del D.M. n. 1444/1968 esplicano la propria efficacia non solo nei confronti della normativa regionale, ma anche con riguardo agli strumenti pianificatori ed ai regolamenti edilizi delle amministrazioni comunali.
Difatti, in forza di un altrettanto unanime orientamento del Consiglio di Stato e della Corte di Cassazione[7], le disposizioni dettate all’art. 9 del decreto prevalgono sulle confliggenti previsioni dei regolamenti edilizi, le quali, salvo che non introducano deroghe in melius, devono essere annullate se oggetto di impugnazione o comunque disapplicate per l’effetto di sostituzione dovuto all’automatico inserimento della clausola legale dettata dalla fonte sovraordinata.
Ebbene, è proprio nel rapporto di forza tra il decreto ministeriale e gli atti delle amministrazioni comunali che si inserisce il primo comma-bis introdotto con il Decreto Sblocca Cantieri.
Da un lato, si sollecitano le amministrazioni comunali a recepire le deroghe previste dal legislatore regionale e, dall’altro, si ribadisce la piena legittimità dei regolamenti che vengono a recepire dette deroghe al decreto interministeriale.
Cionondimeno, l’intervento del legislatore tradottosi nell’introduzione del primo comma-bis appare soltanto parziale.
Innanzitutto, non vengono ulteriormente precisati i limiti entro cui possono operare le Regioni, le quali conseguentemente continuano ad essere esposte al lavoro ermeneutico della Corte Costituzionale.
In aggiunta, la disposizione menziona soltanto i limiti in materia di distanze, di altezza e di densità edilizia, ommettendo di considerare le deroghe agli standard urbanistici.
Di quest’ultime deroghe è stato poi fatto ampio ricorso nella legislazione regionale che ha sostituito la valutazione quantitativa delle dotazioni territoriali della città pubblica con una valutazione di carattere qualitativo frequentemente rimessa al c.d Piano dei Servizi o ad altro documento ricognitivo delle esigenze di spazi pubblici.
Da ultimo, ulteriori problematiche potrebbero sorgere per il riferimento ai soli “fabbricati negli ambiti urbani consolidati del proprio territorio” posto che tale formula non si rinviene né nella legga urbanistica del 1942, né nel D.M. n. 1444/1968, i quali, viceversa, continuano a fondarsi sul modello della zonizzazione.
Cionondimeno, i menzionati ambiti urbani consolidati potrebbero con una certa approssimazione venire a coincidere con le zone B di completamento; in tal senso, vi è d’altronde un’ampia legislazione regionale che definisce quali ambiti consolidati quelle porzioni del territorio urbanizzato totalmente o parzialmente edificate con continuità[8].
2.2 L’art 2-bis, comma 1-ter, del Testo unico dell’Edilizia
Parimenti, anche il primo comma-ter introdotto dal decreto sblocca-Italia incide in materia di distanze stabilendo che: “in ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest’ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purché sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo.»
La disposizione esclude i limiti in materia di distanze, siano essi contenuti direttamente nel D.M. n. 1444/1968 ovvero nelle deroghe introdotte dalle Regioni e dalle Province Autonome, per i c.d interventi di ristrutturazione innovativa, ossia di demolizione e ricostruzione.
Tali interventi, dunque, restano vincolati soltanto al rispetto dell’area di sedime, del volume e delle distanze preesistenti, nonché dell’altezza massima dell’immobile interessato.
Detta previsione consiste nel recepimento del principio di diritto sancito dalla Sezione quarta del Consiglio di Stato nella sentenza n. 4337 del 14 settembre 2017, la quale è stata sovente richiamata anche nella giurisprudenza più recente del Supremo Collegio[9].
Nella pronuncia i Giudici di Palazzo Spada hanno escluso che gli interventi di ristrutturazione sul patrimonio edilizio esistenti fossero soggetti al rispetto della “distanza minima assoluta di m. 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti” prevista dal primo comma dell’art. 9 del D.M. del 1968.
Tale esclusione veniva ricondotta a due diversi ordini di ragione.
In prima battuta, si è ragionevolmente sostenuto che qualora si applicasse tale limite inderogabile di distanza ad un immobile risultante dalla ricostruzione di altro preesistente, quest’ultimo potrebbe essere demolito e ricostruito soltanto “arretrando” rispetto all’allineamento precedente, con conseguente riduzione della volumetria utile e subendo un improprio “effetto espropriativo”.
In secondo luogo, dalla lettura del combinato disposto di cui all’art. 41-quinquies della L. 1150/1942 e dell’art. 9 del D.M. 1444/1968, emergerebbe con altrettanta evidenza come i limiti di distanza siano stati introdotti soltanto per i nuovi strumenti di pianificazione del territorio e non per gli interventi specifici sull’esistente.
Pertanto, nella formulazione del primo comma-ter, il legislatore si è limitato a codificare quanto precisato dal Consiglio di Stato.
2.3 La disposizione di interpretazione autentica dell’art. 9 del D.M.
In aggiunta, sempre con precipuo riguardo alla disciplina delle distanze tra fabbricati, in sede di conversione del decreto Sblocca Cantieri è stata aggiunta una disposizione di interpretazione autentica dell’art. 9 del D.M n.1444/1968.
Più precisamente, il legislatore ha inteso chiarire che: “le disposizioni di cui all’articolo 9, commi secondo e terzo, del presente decreto, si interpretano nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alla zona di cui al primo comma, numero 3), dello stesso articolo 9)”.
In altre parole, si è circoscritta l’applicazione dei limiti di cui al secondo e terzo comma soltanto alle zone c) di espansione.
Nello specifico, il secondo comma disciplina le distanze per i fabbricati tra i quali sono interposte strade destinate al traffico, stabilendo che dette distanze sono pari alla larghezza della sede stradale cui si aggiunge una maggiorazione di ulteriori metri variamente calcolata. Il terzo comma, in via residuale, prevede che le distanze tra edifici non possono in ogni caso essere inferiori ad una misura pari all’altezza del fabbricato più alto.
Richiamata la disposizione, è possibile tracciare alcune precisazioni.
In primo luogo, il D.L. n. 32/2019 così come convertito fa salvi i limiti di distanza testé richiamati per le zone C, tuttavia si può legittimamente sostenere come tali limiti finiscano in realtà per essere banditi dall’intero territorio comunale.
Come precedentemente richiamato, l’ultimo periodo del terzo comma dello stesso articolo 9 del D.M. n. 1444/1968 ammette la possibilità di distanze inferiori nell’ipotesi di gruppi di edifici oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche.
Tuttavia, è noto che oggi, come in passato, le zone di espansione rappresentano quelle porzioni del territorio oggetto di edificazione sulla base di convenzioni di lottizzazione; convenzioni nelle quali sovente i contraenti pubblici e privati concordano limiti, sia in termini di altezza che di distanza, inferiori a quanto previsto nel decreto ministeriale.
In secondo luogo, l’unico limite di distanza rimasto in vigore è quello previsto al numero 2 del primo comma dell’art. 9 che prescrive per i nuovi edifici ricadenti in tutte le zone diverse dal centro storico la distanza minima assoluta di m. 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti.
Nondimeno, il peso di tale disposizione sembra ridimensionato in ragione della corrente natura delle politiche urbanistiche.
Siffatte politiche hanno perso quella dimensione espansiva che aveva caratterizzato la seconda metà del secolo scorso per assumere un nuovo approccio “rimediale”; più precisamente, di riqualificazione del patrimonio edilizio esistente mediante interventi di demolizione e ricostruzione all’interno dei centri consolidati, in luogo dei tradizionali interventi di nuova costruzione nelle zone di espansione.
Infine, a seguito dell’entrata in vigore della legge di conversione, è appena il caso di chiarire come restino ferme le distanze contemplate dai piani e regolamenti edilizi adottati dalle amministrazioni comunali che, come in precedenza accennato, ben possono introdurre limitazioni più restrittive rispetto a quelle contemplate nel decreto interministeriale.
Esaminate le novità normative, è possibile trarre alcune conclusioni le quali, cionondimeno, portano a constatare un volontario ridimensionamento del ruolo dello Stato in materia di Governo del Territorio, nonché un certo ritardo “concettuale” rispetto al legislatore regionale nell’ambito della rigenerazione urbana.
Sotto il primo profilo se, da un lato, si accumulano in Parlamento le proposte di legge in materia urbanistica rimaste inattuate; dall’altro sono sempre più diffusi gli interventi del legislatore nazionale che consentono di derogare ai principi fondamentali disposti dal medesimo – si veda l’art. 2-bis introdotto con il D.L del 2013 – ovvero che arretrano la portata applicativa delle sue previsioni come avvenuto con l’odierno decreto.
Ancor più rilevante è l’erronea contezza dell’accezione, nonché degli auspicabili riflessi della rigenerazione urbana, la quale non può certo ridursi ad un mero sinonimo degli interventi di riuso e riqualificazione sull’esistente.
Invero, come evidenziato sia dalla dottrina che dalle stesse leggi sub-statali, la rigenerazione dovrebbe presentare un forte connotato socio-economico prima ancora che edilizio in guisa da perseguire una pluralità di fini, tra i quali possono citarsi a titolo meramente esemplificativo “l’incremento della biodiversità nell’ambiente urbano, la riqualificazione dell’ambiente costruito, il miglioramento della qualità di vita dei cittadini, il ricambio generazionale in agricoltura e lo sviluppo dell’imprenditorialità agricola giovanile[10]”.
L’autonomia della rigenerazione urbana rispetto ad una connotazione meramente edilizia è resa ancora più evidente dalle recenti esperienze di micro-rigenerazione o rigenerazione dal basso sperimentate da numerose amministrazioni comunali a partire dal Regolamento di Bologna del 19 maggio 2014.
Faccio riferimento, in particolare, ai c.d patti di collaborazione stipulati sulla base di appositi regolamenti comunali tra l’amministrazione e i cittadini al fine di promuovere un intervento diretto di quest’ultimi nella gestione e valorizzazione del patrimonio edilizio cittadino che viene inteso quale bene comune a disposizione della collettività. Tale valorizzazione si fonda sulla cura e sulla manutenzione ordinaria dei parchi e degli edifici comunali senza estendersi ad una trasformazione fisica degli immobili.
Pertanto, è del tutto evidente come la rigenerazione imponga di pensare a nuovi strumenti di pianificazione e di concertazione degli interessi pubblici e privati.
In tale direzione, da ormai diversi anni, si muovono i Consigli regionali favorendo la partecipazione dei cittadini all’interno dei procedimenti di pianificazione, riconoscendo maggiore rilievo agli strumenti di urbanistica consensuale e circoscrivendo le porzioni del suolo comunale soggette a nuova edificazione e quindi al consumo.
Diversamente, in tema di rigenerazione, deve registrarsi l’assenza del legislatore nazionale che appare ancora legato ad una mera logica di semplificazione edilizia, di cui il decreto Sblocca Cantieri è difatti espressione.
D’altronde, le numerose deroghe alle distanze introdotte sono essenzialmente volte a favorire interventi di ristrutturazione edilizia.
Ed anzi, la relazione predisposta dallo stesso Centro Studi della Camera dei Deputati ha evidenziato come alcuna logica di lotta al consumo del suolo sia riscontrabile nella possibilità di derogare alle distanze per interventi di demolizione e ricostruzione che avvengano nell’ambito della stessa area di sedime.
Ancor più significativo è poi quanto dichiarato dal Governo nella propria relazione introduttiva al decreto ove si pone, cito letteralmente, “l’obiettivo di rispondere a specifiche esigenze di ulteriormente snellire, semplificare e velocizzare i procedimenti sottesi alla realizzazione degli interventi edilizi. Ciò, al fine di consentire la necessaria e urgente ripresa dell’attività edilizia, settore nevralgico e trainante per lo sviluppo del Paese, per superare le criticità dello stesso”.
In conclusione, anziché fornire le linee direttive per una nuova stagione urbanistica che non può che passare da una riforma organica della legge urbanistica del 1942 e del D.M. del 1968, si assiste ad una mera riproduzione delle passate politiche.
Quest’ultime fondate, da un lato, su una de-regolamentazione edilizia sovente accompagnate dal riconoscimento di maggiori volumetrie e dalla semplificazione dei relativi procedimenti e, dall’altro, sul saltuario riconoscimento di finanziamenti “a pioggia” alle Regioni o alle amministrazioni comunali in guisa da rilanciare il settore edilizio storicamente inteso quale volano dell’economia nazionale.
Cionondimeno, tali politiche di semplificazione, che nel decreto Sblocca Cantieri si sono tradotte nelle deroghe alla disciplina sulle distanze, non sono di per sé funzionali né alla rigenerazione delle periferie e delle aree degradate delle nostre città, né tantomeno ad un contenimento del consumo di suolo.
Di talché, emerge una discrasia tra le disposizioni introdotte dall’art. 5 del decreto Sblocca Cantieri e gli obbiettivi che lo stesso si prefigge di conseguire.
[1] Si pensi alla L.R Lazio 18 luglio 2017, n. 7; alla L.R. Toscana 10 novembre 2014, n. 65; alla L.R Lombardia 28 novembre 2014, n. 31; alla L.R. Veneto, 4 aprile 2019, n. 14 recentemente promulgata, nonché alla più risalente L.R Veneto 6 giugno 2017, n. 14. Nel medesimo senso si inseriscono altresì le proposte di riforma delle leggi di Governo del territorio per le Regioni Abbruzzo e Puglia.
[2] Così espressamente la L.R Toscana 10 Novembre 2014, n. 65.
[3] Corte Cost. 9 novembre 2011, n. 309 e 25 settembre 2003, n. 303
[4] ex. multis Cons. Stato, Sez. IV, 14 settembre 2017, n. 4337; Id., Sez. VI, 10 settembre 2018, n. 5307; Corte Costituzionale; 16 giugno 2005, n. 232; Id., 16 gennaio 2013, n. 6
[5] Così espressamente Consiglio di Stato, Sez. IV, del 14 settembre 2017, n. 4337.
[6] In tali termini si vedano, ex. pluribus, le sentenze della Corte Costituzionali n. 6 del 2003, n. 114 del 2012 e e n. 134 del 2014. 1
[7] Consiglio di Stato, sez. IV, 27ottobre 2011, n. 5759; Id., sez. IV, 22 gennaio 2013, n. 354; Id., sez. IV, 21ottobre 2013, n. 5108; Id., sez. IV, 4 agosto 2016, n. 3522; Id., Sez. IV. n. 4992 del 30 ottobre 2017; Cass. Civ. n.23553 del 2013; Cass. Civ. n.17089 del 2006; Cass. Civ. n. 5594 del 2016.
[8] In tali termini, ad esempio, la L.R. Emilia-Romagna n. 20/2000 recentemente abrogata dalla nuova legge sul governo del territorio, L.R. n. 24/2017.
[9] Ex. multis Cons. Stato, Sez. VI, 28 marzo 2019, n. 2058; Id., Sez. IV, 5 novembre 2018 n. 6246; Id., Sez. VI, 10 settembre 2018, n. 5307.
[10] Queste, ad esempio, sono soltanto alcune delle finalità in materia di rigenerazione richiamate nella L.R Lazio 18 luglio 2017, n. 7, e nella L.R Lombardia 28 novembre 2014, n. 3.

References: sentenza 
 articolo 9
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 Cass. 
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