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Timestamp: 2018-10-16 08:21:14+00:00

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“Artículo 36. Todo proceso de planificación urbano a ser ejecutado en la jurisdicción del Distrito Metropolitano de Caracas en el cual se detecten problemas de contaminación o riesgo ambiental generados por agentes de cualquier naturaleza no podrá efectuarse hasta tanto se realicen las actividades de saneamiento pertinentes y se establezcan los controles ambientales que eviten el resurgimiento del problema”.
“Artículo 37. Toda actividad susceptible de degradar el ambiente deberá estar sometida a un control previo y a un control posterior a su ejecución, evaluaciones cuya responsabilidad compete al Ejecutivo del Distrito Metropolitano de Caracas, en coordinación con las autoridades nacionales competentes en la materia y con las autoridades municipales de la respectiva jurisdicción”.
“Artículo 38. El control ambiental previo tendrá por fundamento:
a) La planificación ambiental.
b) La ordenación del territorio.
c) El riesgo ambiental.
d) La normativa técnica ambiental.
e) El estudio del impacto ambiental”.
“Artículo 39. La concreción del control previo ambiental se efectuará a través de los instrumentos que diseñe el Ejecutivo Metropolitano y aquellos que establezca la normativa vigente aplicable a la materia”.
“Artículo 40. Los instrumentos que concretarán el control ambiental contendrán, las condiciones, limitaciones y restricciones pertinentes a efectos (sic) de evitar o minimizar el impacto ambiental y sociocultural”.
“Artículo 41. El Ejecutivo Metropolitano sólo podrá permitir la realización de actividades susceptibles de degradar el ambiente en su jurisdicción, siempre y cuando su uso esté conforme con los planes de ordenación del territorio, sus efectos sean tolerables y de utilidad pública, generen beneficios socioeconómicos y cumplan con los procedimientos y normativa aplicable a la materia”.
“Artículo 42. El control posterior de actividades susceptibles de degradar el ambiente, una vez cumplida la tramitación exigida por el control previo, será responsabilidad del Ejecutivo Metropolitano y de la contraloría social ambiental”.
“Artículo 43. Las infracciones administrativas y los delitos previstos en la normativa ambiental vigente serán sancionados con multa y penas privativas de la libertad de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente aplicable en materia ambiental”.
“Artículo 44. Al margen de las multas y penas mencionadas en el artículo anterior, las autoridades ambientales del Distrito Metropolitano de Caracas o de las municipalidades que lo conforman podrán imponer las medidas necesarias para prevenir, suspender, corregir o reparar las actividades susceptibles de degradar el ambiente de sus jurisdicciones y sus efectos”.
“Artículo 45. Las sanciones administrativas y medidas que en materia ambiental prevé esta Ordenanza y demás leyes aplicables, previa apertura del procedimiento legal pertinente, serán aplicadas por la autoridad ambiental metropolitana o municipal”.
“Artículo 46. La responsabilidad administrativa derivada de la comisión de ilícitos ambientales es objetiva y su demostración sólo requiere la verificación del ilícito y la relación de causalidad entre éste y el sujeto imputado, sin necesidad de probar culpabilidad”.
“Artículo 47. Los infractores serán sancionados, de acuerdo con la gravedad del daño ambiental ocasionado y las circunstancias del caso, con multas de hasta Diez Mil (10.000) unidades tributarias (U.T.)”.
“Artículo 48. Además de las sanciones impuestas, la autoridad ambiental del Distrito Metropolitano de Caracas o la autoridad Municipal aplicará (sic) medidas que garanticen el restablecimiento del ambiente deteriorado a su estado natural. Si tal restablecimiento no fuere posible, se deberán adoptar otras medidas que aseguren la recuperación específica del daño ambiental causado o, en su defecto, mediante la reparación, compensación o pago de una cantidad sustitutiva equivalente al doble del valor del daño producido”.
“Artículo 49. Las autoridades ambientales metropolitana o de las municipalidades que conforman el Distrito Metropolitano de Caracas podrán adoptar, desde el inicio o durante el curso del procedimiento administrativo abierto con ocasión de los ilícitos ambientales previstos en la normativa vigente, las medidas preventivas que fueren necesarias para evitar las consecuencias degradantes del hecho investigado. Estas medidas preventivas podrán consistir en:
1. Ocupación temporal, total o parcial, de las fuentes contaminantes, hasta tanto se elimine o corrija la causa de degradación ambiental.
2. Retención de los agentes contaminados y contaminantes.
3. Retención de las maquinarias, equipos, instrumentos y medios de transporte utilizados.
4. Clausura temporal de las instalaciones en las cuales ocurre la actividad degradante del ambiente.
6. Cualquier otra medida necesaria para proteger y prevenir los daños al ambiente”.
“Artículo 50. Como medidas conexas a las sanciones aplicadas con ocasión de ilícitos ambientales y para evitar las consecuencias perjudiciales derivadas del acto sancionado, la autoridad ambiental metropolitana o municipal podrá tomar las siguientes medidas:
1. Prohibición definitiva o temporal de las actividades degradantes del ambiente.
2. Clausura definitiva o temporal del establecimiento en el cual se realice la actividad degradante del ambiente.
3. Ocupación temporal, total o parcial, de las fuentes contaminantes, hasta tanto se elimine o corrija la causa de degradación ambiental.
4. Destrucción de agentes contaminantes y contaminados.
5. Comiso de los recursos naturales o sus productos obtenidos ilegalmente y los agentes contaminados y contaminantes.
6. Comiso de maquinarias, equipos o instrumentos utilizados en la comisión del ilícito ambiental sancionado.
7. Retención de los medios de transporte utilizados en la comisión del ilícito ambiental hasta tanto se pague la multa, se repare o se garantice la reparación del daño causado.
8. Cualquier otra medida tendiente a evitar la continuación del daño ambiental causado y a asegurar su reparación”.
“Artículo 51. El acto administrativo sancionatorio de los ilícitos ambientales deberá incorporar justificadamente los costos y gastos ocasionados por el procedimiento administrativo seguido, los cuales serán imputados a los responsables de la infracción”.
“Artículo 52. El incumplimiento de las sanciones o medidas impuestas por las autoridades ambientales metropolitana o municipales dará lugar, una vez agotados los mecanismos de la ejecución forzosa administrativa, a la interposición de la acción civil en vía jurisdiccional”.
“Artículo 53. Los funcionarios de las autoridades ambientales metropolitana o municipales que incurrieran en actuaciones ilegales merced a las cuales se permitiera o facilitara la realización de actividades susceptibles de degradar el ambiente, serán sancionados con multa entre veinte (20) y cien (100) unidades tributarias (U.T), sin que ello obste para la adopción adicional de medidas administrativas, civiles o penales”.
“Artículo 54. Sin menoscabo de otras sanciones administrativas o penales, serán sancionados con multa entre cien (100) y quinientas (500) unidades tributarias (U.T) los funcionarios de las autoridades ambientales metropolitana o municipales que en el ejercicio del control posterior ambiental:
1. No tomen las medidas preventivas tendientes a evitar la continuación del ilícito ambiental y de los daños causados;
2. No impongan las multas conforme a las establecidas para la infracción;
3. No apliquen las sanciones conexas a las medidas ambientales necesarias para la reparación del daño causado;
4. Tergiversen u oculten información sobre la realidad de los hechos ocurridos vinculados con el ilícito ambiental”.
Transcritos los artículos objeto de la presente demanda, como se ha señalado en reiterada jurisprudencia de esta Sala (Vid. sentencias Nos. 597 del 26 de abril de 2011, caso: “Municipio Maracaibo del Estado Zulia”, y 780 del 24 de mayo de 2011, caso: “Julián Isaías Rodríguez Díaz”), resulta necesario considerar que la hermenéutica jurídica y el análisis de la constitucionalidad de las normas, es una actividad que debe desarrollarse en su totalidad, lo cual comporta que la interpretación normativa debe realizarse enmarcada en el sistema global del derecho positivo, para así esclarecer el significado y alcance de las disposiciones, cuyo conocimiento es necesario para determinar cuál ha sido la voluntad del legislador.
El principio general de interpretación de la ley consagrado en el artículo 4 del Código Civil –conforme al cual, a la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador–, resulta aplicable no sólo en un contexto lógico, sino teleológico o finalista, con lo cual los elementos normativos deben ser armonizados como un todo, en el sentido de no poder hacer abstracción unos de otros, sino que los mismos han de ser tomados en cuenta al momento de hacer la correcta valoración del contenido del texto legal (Vid. sentencia de esta Sala Nº 2.152 del 14 de noviembre de 2007, caso: “Antonio José Ledezma Díaz”).
Conforme a lo expuesto, en la referida sentencia Nº 2.152 del 14 de noviembre de 2007, esta Sala señaló lo siguiente:
“(…) la interpretación jurídica debe buscar el elemento sustantivo que se halla en cada una de las reglas del ordenamiento jurídico, constituido por los principios del derecho que determinan lo que García de Enterría (Revolución Francesa y Administración Contemporánea. Madrid: Editorial Cívitas, 4° edición. 1994. P. 29), denomina como ‘fuentes significativas’ del ordenamiento, esto es, lo que el iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y Santi Romano por otro, teorizaron como una Constitución <en sentido material> distinguible de la <Ley constitucional> en sentido formal, como un condensado de reglas superiores de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento jurídico. Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial (…)”.
De allí que esta Sala, al analizar la expresión jurídica legal o sub legal con el Texto fundamental de acuerdo al principio de supremacía constitucional, debe tener presente que toda manifestación de autoridad del Poder Público debe seguir los imperativos o coordenadas trazadas en la norma fundamental, como un efecto del principio de interpretación conforme a la Constitución y de la funcionalización del Estado a los valores que lo inspiran (Vid. sentencia N° 780 del 24 de mayo de 2011, caso: “Julián Isaías Rodríguez Díaz”).
Establecido lo anterior, de las denuncias planteadas por el Síndico Procurador Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, destaca la referida a la usurpación de funciones e “invasión de competencias” del Distrito Metropolitano de Caracas –y no del Distrito Capital como erróneamente señala en su escrito la representación de la Procuraduría General de la República– en materia ambiental. En tal sentido se adujo que “(…) la Constitución atribuye a los Municipios competencia exclusiva en cuanto concierne a la vida local, en materia de protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 178. Así mismo, la Ley especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, identifica como competencia del nivel metropolitano la planificación y ordenación ambiental (artículo 19.3)”.
Al respecto, el artículo 156, numeral 23, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en general establece como de la competencia del Poder Público Nacional, las “(…) políticas nacionales y la legislación en materia naviera, de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria, ambiente, aguas, turismo, ordenación del territorio”, y el artículo 178, numeral 4, eiusdem, específicamente establece entre las competencias de los municipios la “(…) Protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental (…)”. Mientras que el artículo 171 eiusdem, remite a la ley orgánica respectiva, el establecimiento de las competencias funcionales de los distritos metropolitanos.
En este sentido, el artículo 19, numeral 3, de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas (publicada en Gaceta Oficial N° 36.906 del 8 de marzo de 2000), vigente para el momento que se dictó la Ordenanza parcialmente impugnada, establecía:
“El Distrito Metropolitano de Caracas tiene las competencias establecidas en el Artículo 178 de la Constitución de la República y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal. El Nivel Metropolitano de Caracas tiene competencias en las siguientes materias:
3. Planificación y ordenación urbanística, ambiental, arquitectura civil y viviendas de interés social (…)” (énfasis añadido).
Ahora bien, aunque la norma anteriormente transcrita hace una referencia genérica a las competencias establecidas en el artículo 178 de la Constitución y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal (publicada en la Gaceta Oficial, Extraordinaria, N° 4.109 del 15 de junio de 1989), de la naturaleza propia de los distritos metropolitanos en general, y la del Distrito Metropolitano de Caracas en particular, así como del principio de la competencia como excepción y la incompetencia como regla, puede afirmarse que las competencias del Distrito Metropolitano de Caracas vienen determinadas por el “traslado” explícito de competencias del nivel municipal al nivel metropolitano. En este sentido, esta Sala señaló, en sentencia N° 1.563 del 13 de diciembre de 2000 (caso: “Alfredo Peña”), lo siguiente:
“Los órganos de gobierno del respectivo Distrito Metropolitano asumirán las competencias que los Concejos Legislativos o la Asamblea Nacional (si los Municipios a fusionarse pertenecen a entidades federales distintas) les determinen, y señalarán los límites territoriales de los Distritos Metropolitanos. Las competencias atribuibles a estos Distritos Metropolitanos deben señalarse en la Ley Orgánica que rige en general esta figura, pero ellas pueden variar según las características de cada Distrito. Será la Ley Orgánica que los regule quien expresará cuáles de las competencias municipales establecidas en la Constitución de 1999 podrán trasladarse, y quién las ejercerá”.
Así las cosas, resulta ilógico que todas las competencias municipales, “(…) establecidas en el Artículo 178 de la Constitución de la República y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal (…)”, hayan sido trasladadas del nivel municipal al metropolitano, por cuanto ello implicaría vaciar de contenido la capacidad de actuación de los Municipios del Área Metropolitana de Caracas o igualarlos de tal forma que resultaría inútil la distinción. Queda claro entonces, que en materia de conservación ambiental, al Distrito Metropolitano de Caracas sólo le corresponde la “(…) Planificación y ordenación (…) ambiental (…)”.
La referida norma contenida en el artículo 19, numeral 3, de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, fue reiterada en el artículo 5, numeral 2, de la Ley Especial del Régimen Municipal a Dos Niveles del Área Metropolitana de Caracas (publicada en Gaceta Oficial N° 39.276 del 1° de octubre de 2009) –normativa aplicable vigente–, al señalar lo siguiente:
“Para alcanzar el desarrollo armónico e integral del Área Metropolitana de Caracas, en concordancia con los planes de desarrollo de los municipios que la integran, se le asigna a esta instancia metropolitana como competencia fundamental, la planificación y coordinación en las siguientes materias:
2. La protección del ambiente y el saneamiento ambiental (…)” (énfasis añadido).
En tal sentido, la conservación del medio ambiente constituye un asunto sobre el cual ambos niveles de ejercicio del Poder Público han recibido potestades distintas, desde un punto de vista cualitativo, sobre una misma actividad, lo que ha dado en llamarse “competencias compartidas o concurrentes” (Vid. sentencias de esta Sala Nos. 843 del 11 de mayo de 2004, caso: “Eduardo Manuitt Carpio”; 2.495 del 19 de diciembre de 2006, caso: “Estado Carabobo”; y, 565 del 15 de abril de 2008, caso “Alexander Velázquez”).
Ahora bien, a fin de delimitar las atribuciones en materia de conservación ambiental del Distrito Metropolitano de Caracas –por órgano del Cabildo Metropolitano de Caracas–, a modo de ejemplo, el artículo 5 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (publicada en Gaceta Oficial, N° 6.011, Extraordinario, del 21 de diciembre de 2010), señala lo siguiente:
“Planificación: Proceso de formulación de planes y proyectos con vista a su ejecución racional y sistemática, en el marco de un sistema orgánico (…), que permita la coordinación, cooperación, seguimiento y evaluación de las acciones planificadas, de conformidad con el proyecto nacional plasmado en la Constitución de la República y en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación” (resaltado del original).
Específicamente el artículo 3 de la Ley Orgánica del Ambiente (publicada en Gaceta Oficial, N° 5.833, Extraordinario, del 22 de diciembre de 2006), define la “planificación ambiental” como el “(…) Proceso dinámico que tiene por finalidad conciliar los requerimientos del desarrollo socio económico del país, con la conservación de los ecosistemas, los recursos naturales y un ambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado”.
Mientras que, por “ordenación” –un plan en sí mismo–, entendemos el instrumento jurídico destinado a delimitar el contenido de la propiedad del territorio, con fines urbanísticos y de desarrollo urbano local, quedando el ejercicio del derecho de propiedad vinculado al destino fijado por dicho plan (Vid. sentencias de esta Sala Nos. 1.651 del 17 de julio de 2002, caso: “Trina Blanco de Ramos” y 2.135 del 7 de agosto de 2003, caso: “Ildemaro Brett Smith”).
Conforme a lo anterior, de acuerdo con lo previsto en los artículos 178, numeral 4, y 171 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el dictar las normas contenidas en los artículos 33, 34, 37, 38, 39, 40, 41 y 42 de la Ordenanza impugnada, referidos al “(…) control ambiental sobre las actividades capaces de degradar el ambiente”, y los artículos 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53 y 54 eiusdem, referidos a sanciones administrativas y medidas en materia ambiental, no estaba dentro de las atribuciones del Cabildo Metropolitano de Caracas, razón por la cual resulta evidente que el Distrito Metropolitano de Caracas invadió el ámbito de competencias del Poder Legislativo Municipal –así como en general del Poder Público Nacional–, incurriendo así en una usurpación de funciones, lo que lleva a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a declarar la inconstitucionalidad de los señalados artículos de la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental del Distrito Metropolitano de Caracas. Así se decide.
Asimismo, se observa que los artículos 43, 53 y 54 de la Ordenanza impugnada, atribuyen al Distrito Metropolitano de Caracas la posibilidad de aplicar sanciones (multas) adicionales a las medidas administrativas correspondientes a las infracciones de la normativa ambiental.
En tal sentido, esta Sala en sentencia N° 1.798 del 19 de julio de 2005 (caso: “Festejos Mar, C. A.”), señaló lo siguiente:
“(…) los supuestos establecidos (…) resultan inconstitucionales en relación con la vigencia del principio non bis in idem, en la medida que preceptúan la imposición de una doble sanción, puesto que a la aplicación de la sanción que corresponde por el nuevo ilícito cometido, que posiblemente (…) podrá ser aumentada por la apreciación del agravante por reincidencia, adicionan la imposición de una sanción diferente por la misma conducta (…), resulta, por demás, excesivo o desproporcionado, siendo que tales sanciones operan desde perspectivas similares en virtud del incumplimiento de las obligaciones y prohibiciones establecidas en la Ordenanza cuestionada y en función de los mismos intereses públicos tutelados, quebrantándose flagrantemente la prohibición de doble sanción alegada (…)”.
De lo cual, los inconstitucionales artículos 43, 53 y 54 de la Ordenanza impugnada, también resultan violatorios de lo dispuesto en el artículo 49, numeral 7, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece uno de los principios generales del Derecho, tradicionalmente denominado non bis in idem, que se manifiesta –se insiste– en la imposibilidad de que el Estado juzgue y sancione dos veces a una persona por un mismo hecho (Vid. sentencias de esta Sala, Nos. 1.798 del 19 de julio de 2005, caso: “Festejos Mar, C. A.”, y 1.266 del 6 de agosto de 2008, caso: “Nidia Gutiérrez de Atencio”).
Por su parte, los artículos 35 y 36 de la Ordenanza impugnada, están referidos al proceso de planificación ambiental por parte del Distrito Metropolitano de Caracas, lo cual –como ya se dijo– se corresponde con la competencia legalmente atribuida en materia de “(…) Planificación y ordenación (…) ambiental (…)” (artículo 19, numeral 3, de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas), de modo que constituye una “competencia compartida o concurrente” del Distrito Metropolitano de Caracas con los demás Municipios del Área Metropolitana de Caracas (Vid. sentencias de esta Sala Nos. 843 del 11 de mayo de 2004, caso: “Eduardo Manuitt Carpio”; 2.495 del 19 de diciembre de 2006, caso: “Estado Carabobo”; y, 565 del 15 de abril de 2008, caso “Alexander Velázquez”); en consecuencia, se rechaza la impugnación de los mismos. Así se decide.
Dadas las múltiples actuaciones que eventualmente pudieron haber sido realizadas con fundamento en la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental del Distrito Metropolitano de Caracas y los efectos jurídicos que ello hubiere implicado en el ámbito de esa Entidad, esta Sala, en aras de la seguridad jurídica, fija los efectos del presente fallo anulatorio ex nunc o hacia el futuro, a partir de la publicación del presente fallo por la Secretaría de esta Sala Constitucional. Así se decide.
Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto por el abogado José Antonio Maes Aponte, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, ya identificado, contra los artículos 33 al 54 de la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental del Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas N° 00102 del 6 de marzo de 2006, en consecuencia de lo cual, se declaran NULOS los artículos 33, 34, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53 y 54 de la referida Ordenanza.
En atención a la naturaleza de este pronunciamiento, esta Sala ORDENA la publicación íntegra del presente fallo en la Gaceta Judicial y la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas, en cuyo sumario deberá indicarse lo siguiente:
“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 33, 34, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53 y 54 de la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental del Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas N° 00102 del 6 de marzo de 2006”.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 25 días del mes de julio de dos mil doce (2012). Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación..."
Expedientes N° 07-0407
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Julio/1074-25712-2012-07-0407.html

References: artículo 4
 artículo 178
 artículo 156
 artículo 178
 artículo 171
 artículo 19
 Artículo 178
 artículo 178
 Artículo 178
 artículo 19
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 49