Source: https://tc.vlex.es/vid/-379820606
Timestamp: 2019-10-21 10:02:38+00:00

Document:
STC 32/2012, 15 de Marzo de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 379820606
Número de Recurso: 4124-1999 y 4216-1999
Invocando sus competencias exclusivas en materia de juegos, apuestas y casinos, la Junta de Andalucía y la Generalitat de Cataluña impugnan los reales decretos que autorizan la explotación de sendas loterías instantáneas cuya dirección, organización y explotación se encomienda al Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado y a la ONCE. Se desestiman los conflictos positivos planteados. Reiterando lo dicho en la STC 163/1994, el Tribunal declara que no cabe entender vulnerada la competencia de Andalucía en materia de juego, ya que la modalidad de lotería que se establece en la normativa impugnada es de ámbito nacional cuya gestión y organización corresponde al Estado. Asimismo, la sentencia recuerda que la suficiencia financiera depende de muchas variables (STC 13/2007) y, por lo tanto, es necesario demostrar que la nueva modalidad de lotería pone en peligro la suficiencia de los recursos financieros precisos para ejercer las competencias autonómicas en materia de juego, demostración que la Generalitat de Cataluña no realiza. Por lo demás, aunque los reales decretos cuestionados autoricen una modalidad de lotería que puede reducir eventualmente los ingresos autonómicos, ello no permite cuestionar la legitimidad del ejercicio por el Estado de sus competencias en el ámbito de la Hacienda general porque no haya previsto ningún mecanismo de compensación financiera. Tampoco resulta de aplicación lo dispuesto en la LOFCA sobre medidas de compensación en los supuestos en que el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria, establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, pues no este el caso. Por otra parte, los nuevos estatutos de autonomía de Andalucía y Cataluña han afirmado su competencia exclusiva en materia de juegos, apuestas y casinos cuando la actividad se desarrolle exclusivamente en sus respectivos territorios. Sin embargo, el Estatuto de Autonomía de Cataluña, para los casos de autorización de nuevas modalidades de juego y apuestas de ámbito estatal, establece que no resulta de aplicación a las modalidades de los juegos y apuestas atribuidos, para fines sociales, a las organizaciones de ámbito estatal, carácter social y sin fin de lucro, conforme a lo dispuesto en la normativa aplicable a dichas organizaciones. La ONCE forma parte de este tipo de organizaciones y por tanto, el real decreto impugnado no invade la competencia autonómica en materia de juego, por lo que se desestima el conflicto planteado por la Generalitat de Cataluña.
El 6 de octubre de 1999 tuvo en tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito del Letrado de la Junta de Andalucía por el que, en la representación que ostenta, interpone conflicto positivo de competencia tramitado con el núm. 4124-1999 en relación con el Real Decreto 844/1999, de 21 de mayo, por el que se autoriza la explotación de una lotería instantánea o presorteada.
El 14 de octubre de 1999 el Gobierno de la Generalitat de Cataluña interpuso conflicto positivo de competencias en relación con el mismo Real Decreto 844/1999, conflicto tramitado con el núm. 4216-1999.
Este Tribunal, mediante providencia de la Sección Segunda de 26 de octubre de 1999, admitió a trámite el conflicto positivo de competencia planteado por la Junta de Andalucía acordando dar traslado de las actuaciones al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días y bajo la representación procesal que señala el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) pudiera personarse en los autos y aportar cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Se acordó asimismo comunicar la incoación del conflicto a la Sala Tercera del Tribunal Supremo por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnara el referido real decreto, en cuyo caso se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, así como publicar su incoación en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de la Junta de Andalucía”.
Mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 15 de noviembre de 1999 el Abogado del Estado presentó escrito por el que solicitaba, dada la acumulación de asuntos pendientes ante ese servicio jurídico, una prórroga, hasta el máximo legal, del plazo concedido para alegaciones en el conflicto núm. 4124-1999. La Sección Segunda de este Tribunal, mediante providencia de 16 de noviembre de 1999, acordó incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado y atender a su solicitud, ampliando en diez días el plazo originalmente concedido.
El 16 de diciembre de 1999 tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones del Abogado del Estado, por el que solicita que se inadmita el conflicto positivo de competencias 4124-1999 o que, subsidiariamente, se desestime, por las razones que a continuación se desgranan.
Con fecha 22 de diciembre de 1999 tuvo entrada en este Tribunal escrito del Abogado del Estado por el que presentaba alegaciones en el conflicto núm. 4216-1999.
Descarta, en primer lugar, que se haya ignorado la existencia de una lotería autónoma idéntica a la autorizada por el Estado, ya que niega la coincidencia sustancial entre las dos loterías, tanto porque la diferencia de ámbito entre ambas incide en su caracterización como por el carácter prematuro de la denuncia, en tanto en cuanto el juego estatal no queda totalmente configurado por el real decreto objeto del conflicto. Todo ello en el bien entendido de que no existe ninguna previsión constitucional que prohíba o impida la convivencia del juego estatal con el autonómico.
Rechaza, sucesivamente, el Abogado del Estado que la autorización de la nueva lotería estatal cause un perjuicio económico a la Comunidad Autónoma que deba compensarse. Y ello por cuanto tal perjuicio económico, como “efecto puramente fáctico” que es, ni es consecuencia ni provoca una invasión competencial, siendo así que la competencia en el mercado del juego afectará tanto a la recaudación del juego estatal como a la del autonómico. Distinto sería que la norma estatal impidiese o limitase el ejercicio de la competencia autonómica obligando a modificar la configuración del juego autonómico o, incluso, prohibiéndolo. A lo que se suma que, en sentido inverso, la Comunidad catalana en 1987 creó en su ámbito una modalidad de lotería que ya existía a nivel estatal desde 1985 —la lotería primitiva—, sin que el Estado plantease ninguna cuestión competencial.
Tampoco asume el Abogado del Estado que, como pretende la Generalitat de Cataluña, la forma en que se ha autorizado la lotería del Estado haya dado lugar al vaciamiento de la competencia autonómica, ya que nada impide a la Generalitat continuar la explotación de su “Loto Ràpid”, estando como están configuradas las competencias estatal y autonómica sobre el juego. En su opinión, de seguirse la tesis de la Generalitat, tal y como ha quedado reflejada en el suplico de su escrito, en el que se afirma que la lotería creada por el Real Decreto 844/1999 “no puede ser aplicada en Cataluña”, sí que habría vaciamiento de la competencia estatal, pues el Estado no podría establecer modalidades de juego en el territorio de las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. A los efectos de lo cual vuelve a citar la STC 49/1995, en el que se consideró que la fijación de un tributo autonómico había modificado la modalidad del juego creada por el Estado y, con ello, invadido la competencia estatal sobre el juego, mientras que en el presente caso la creación del juego estatal no altera ni modifica, en su configuración, ninguno de los productos de juego creados o reconocidos por la Comunidad Autónoma.
Finalmente, respecto de la argumentación de la Generalitat de Cataluña según la cual la situación competencial planteada en este caso es similar a la de concurrencia de distintas competencias sobre un mismo espacio físico, afirma el Abogado del Estado que ni comparte esta consideración, ni —aun acogiéndola— ello conduciría a la inconstitucionalidad del real decreto objeto del conflicto. Insiste a este respecto en la “máxima compatiblidad de competencias” en relación con el juego “al permitirse la convivencia simultánea y pacífica de los dos juegos estatal y autonómico”, sin que por ello tenga sentido establecer fórmulas de colaboración o cooperación exigibles en el caso de competencias concurrentes, siempre y cuando, como ha precisado la doctrina constitucional, así hayan sido contempladas en el bloque de la constitucionalidad, salvo que las potestades concurrentes resulten incompatibles, cosa que no ocurre en el presente caso.
Abierto, mediante providencia de la Sección Segunda de fecha 11 de diciembre de 2001, trámite de audiencia al Gobierno de la Generalitat de Cataluña y al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía a los efectos de resolver sobre la acumulación solicitada por el Abogado del Estado, ambas representaciones expresaron, mediante sendos escritos, su conformidad, de modo que mediante ATC 236/2002, de 26 de noviembre, se acordó acumular el conflicto de competencia registrado con el núm. 4216-1999 al registrado con el número 4124-1999.
Mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 17 de marzo de 2006, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña planteó conflicto positivo de competencias frente al Real Decreto 1336/2005, de 11 de noviembre, por el que se autoriza a la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) la explotación de una lotería instantánea o presorteada, por considerar que el mismo menoscaba los ingresos de la hacienda pública de la Generalitat de Cataluña en relación con sus competencias en materia de juegos y apuestas, vulnerando por ello tanto el orden competencial constitucional y estatutariamente establecido como la autonomía financiera de la Generalitat.
La Sección Segunda de este Tribunal, mediante providencia de 25 de abril de 2006, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia, dar traslado de las actuaciones al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días y bajo la representación procesal que señala el art. 82.2 LOTC pudiera personarse en los autos y aportar cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Igualmente se acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala Tercera del Tribunal Supremo por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnara el referido real decreto, en cuyo caso se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña”. En la misma providencia se acordó oír a las partes sobre la posible acumulación de este conflicto al registrado con el núm. 4124-1999, promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, al que por Auto de 26 de noviembre de 2002 fue acumulado el conflicto núm. 4216-1999, promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña.
Mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 18 de mayo de 2006, el Abogado de la Generalitat de Cataluña manifestó su conformidad con la acumulación del conflicto 3029-2006 a los conflictos, ya acumulados entre sí, 4124-1999 y 4216-1999, “relativos todos ellos a una misma modalidad de lotería en materia de juego”. La Junta de Andalucía no presentó escrito alguno en relación con dicha acumulación.
El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el día 30 de mayo de 2006 en el que, tras hacer referencia al contenido de la norma controvertida, menciona la doctrina constitucional acerca de la distribución de competencias en materia de “juegos y apuestas” partiendo de la STC 171/1998 para concluir que el título estatutario y el previsto en el art. 149.1.14 CE habilitan tanto a la Comunidad Autónoma de Cataluña como al Estado para organizar juegos o loterías, en el primer caso, dentro de su ámbito territorial, y, en el segundo, de ámbito nacional en tanto que tales juegos constituyan un recurso ordinario de su hacienda y conecten con el monopolio fiscal.
El Pleno del Tribunal Constitucional, por ATC 267/2009, de 26 de noviembre, acordó acumular el conflicto positivo de competencia núm. 3029-2006 a los núms. 4124-1999 y 4216-1999, acumulados entre sí, que seguirán así una misma tramitación hasta su resolución también única por el Pleno, desde el común estado procesal en que se hallan, pendientes de señalamiento para la deliberación y votación de la Sentencia.
Mediante escrito de 8 de marzo de 2012 la Magistrada doña Elisa Pérez Vera comunicó su intención de abstenerse en la deliberación y votación de los presentes conflictos positivos de competencia, al haber participado, en su anterior condición de Presidenta del Consejo Consultivo de Andalucía en la adopción del dictamen núm. 129/1999, de 6 de octubre, emitido por dicho órgano con carácter previo al planteamiento por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía del conflicto positivo de competencia contra el Real Decreto 844/1999 de 21 de mayo. Por Auto de fecha 13 de marzo de 2012 el Pleno de este Tribunal acordó estimar la citada causa de abstención y en consecuencia apartar a doña Elisa Pérez Vera de los presentes conflictos.
Mediante providencia de 13 de marzo de 2012 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el 15 del mismo mes y año.
En el presente proceso constitucional debemos resolver los conflictos de competencia acumulados planteados por la Junta de Andalucía y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña frente al Real Decreto 844/1999, de 21 de mayo, por el que se autoriza la explotación de una lotería instantánea o presorteada, así como el planteado en solitario por la representación de la Generalitat de Cataluña contra el Real Decreto 1336/2005, de 11 de noviembre, por el que se autoriza a la Organización Nacional de Ciegos Españoles la explotación de una lotería instantánea o presorteada.
Antes de examinar el fondo de los conflictos de competencias planteados en el presente proceso constitucional debemos, sin embargo, resolver algunas cuestiones previas.
Entrando ya en el enjuiciamiento del fondo del asunto conviene subrayar en primer lugar que las partes no discrepan sobre el encuadramiento competencial de las disposiciones controvertidas, que en forma unánime consideran que versan sobre la delimitación de las competencias estatales y autonómicas en materia de juego y apuestas.
Lo hasta ahora expuesto es suficiente para desestimar la falta de competencia del Estado para aprobar el Real Decreto 844/1999, de 21 de mayo, y la consiguiente vulneración de la competencia autonómica en materia de juego que la Junta de Andalucía ha denunciado con carácter principal. En forma concluyente porque, como se ha observado, la competencia exclusiva autonómica comprende los supuestos de juegos que se desarrollen exclusivamente en Andalucía. Y este no es desde luego el caso del citado real decreto que justo comienza por precisar (art. 1) que la modalidad de lotería que establece es de ámbito nacional, lo que determina la competencia estatal sobre la misma. Pues como ya dijimos en la STC 163/1994, de 26 de mayo, FJ 8, corresponde al Estado ex art. 149.1.14 CE “la gestión del monopolio de la lotería nacional, y con él la facultad para organizar loterías de ámbito nacional; y además, en cuanto suponen una derogación de la prohibición monopolística establecida a favor del Estado, el otorgamiento de las concesiones o autorizaciones administrativas para la celebración de sorteos, loterías, rifas, apuestas y combinaciones aleatorias solamente cuando su ámbito se extienda a todo el territorio del Estado y sin perjuicio de la competencia exclusiva [autonómica] para autorizar o celebrar aquellas actividades dentro de su ámbito territorial”, decisión que reiteramos en las SSTC 216/1994, de 14 de julio, FJ 2, y171/1998, de 23 de julio, FJ 7.
Algo más de detalle exige no obstante nuestra respuesta a la alegación defendida con carácter subsidiario por la Junta de Andalucía y con carácter principal por la Generalitat de Cataluña para denunciar que, con el establecimiento de las loterías consideradas, primero mediante el Real Decreto 844/1999, de 21 de mayo, y, más tarde, con el Real Decreto 1336/2005, el Estado ha comprometido su autonomía financiera, vulnerando el principio de suficiencia financiera de las haciendas autonómicas del art. 156.1 CE, por haber prescindido, al hacerlo, de cualquier mecanismo de coordinación con las haciendas autonómicas. Por su parte la Generalitat de Cataluña denuncia también que la coordinación que echa en falta debería haberse hecho efectiva a través de la previsión de un mecanismo de compensación económica a la Generalitat, similar al previsto en el art. 6.4 LOFCA (actualmente art. 6.2 LOFCA) por la disminución de ingresos que el establecimiento de la lotería de ámbito nacional ha de causarle inevitablemente, al competir en concurrencia con la lotería de ámbito autonómico ya existente desde 1987.
Al respecto importa recordar una vez más que el Estado, como hemos subrayado en la STC 31/2010, FJ 130, tiene atribuida la competencia exclusiva en materia de “hacienda general” (art. 149.1.14 CE), así como la potestad originaria para establecer tributos mediante ley (art. 133.1 CE), lo que, unido a que también corresponde al legislador orgánico la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, (art. 157.3 CE), determina que aquél “sea competente para regular no sólo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado” (STC 72/2003, de 10 de abril, FJ 5).
Con estos obligados presupuestos no hay duda, por tanto, de que la autonomía financiera reconocida a las Comunidades Autónomas exige ciertamente la disposición de los medios financieros precisos para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, sus competencias propias y, al cabo, permitir el ejercicio de la autonomía política constitucionalmente reconocida en los arts. 137 y 156 CE.
Por último debemos desestimar igualmente la invasión competencial en materia de juego que la Generalitat de Cataluña reprocha al Real Decreto 1336/2005, de 11 de noviembre, por el que se autoriza a la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) la explotación de una lotería instantánea o presorteada de ámbito estatal.
STSJ Cataluña 1274/2012, 16 de Febrero de 2012
STS 691/2000, 11 de Abril de 2000

References: real decreto 
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