Source: http://kraken.slv.cz/5As177/2016
Timestamp: 2018-08-19 06:20:01+00:00

Document:
5As177/2016
5 As 177/2016-44
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudcù JUDr. Lenky Matyá¹ové a Mgr. Ondøeje Mrákoty v právní vìci ¾alobce: BONVER WIN, a.s., se sídlem Cholevova 1530/1, Ostrava, zast. JUDr. Stanislavem Dvoøákem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Pobøe¾ní 394/12, Praha 8, proti ¾alovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2016, è. j. 3 Af 39/2014-157,
Vìc s e p o s t u p u j e k rozhodnutí roz¹íøenému senátu.
[1] Rozhodnutím ze dne 22. 10. 2013, è. j. MF-60562/3/2013/34, ¾alovaný na základì § 43 odst. 1 zákona è. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, v rozhodném znìní (dále jen zákon o loteriích ), zru¹il rozhodnutí ze dne 29. 9. 2011, è. j. 34/87179/2011, è. j. 34/87180/2011 a è. j. 34/87181/2011, a to v èásti týkající se povolení provozování sázkových her na adrese Kamenická 657/155, Dìèín ¾alobcem. V odùvodnìní rozhodnutí ¾alovaný uvedl, ¾e ke zru¹ení pøedmìtných povolení pøistoupil z dùvodu jejich rozporu s obecnì závaznou vyhlá¹kou statutárního mìsta Dìèín è. 3/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen OZV ), která mj. zakázala na celém území mìsta, vyjma kasin nacházejících se na místech uvedených v pøíloze è. 1 této vyhlá¹ky, provozování sázkových her podle § 2 písm. i), l), m) a n) zákona o loteriích, a dále loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 tého¾ zákona.
[2] ®alobce podal proti uvedenému rozhodnutí ¾alovaného rozklad, který ministr financí rozhodnutím ze dne 22. 7. 2014, è. j. MF-111101/2013/34-2901-RK, zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
[3] ®alobce napadl pøedmìtné rozhodnutí o rozkladu ¾alobou podanou u Mìstského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 15. 6. 2016, è. j. 3 Af 39/2014-157, zamítl. V odùvodnìní rozsudku se mìstský soud nejprve zabýval námitkou rozporu vnitrostátní úpravy s právem EU, pøièem¾ dospìl k závìru, ¾e unijní právo na daný pøípad nedopadá, nebo» ¾alobce není osobou, která by v daném pøípadì vyu¾ívala volný pohyb slu¾eb. Mìstský soud následnì shledal, ¾e správní orgány posoudily vìc správnì a v souladu se zákonem. K namítaným procesním vadám správního øízení uvedl, ¾e zahájení øízení se souèasným pouèením o mo¾nosti se seznámit s podklady pro rozhodnutí bylo uèinìno v souladu s § 46 odst. 3 správního øádu. Po vydání OZV byl ¾alobce dne 5. 9. 2013 znovu vyzván dle § 36 odst. 3 správního øádu a po té ji¾ spis nebyl doplòován. ®alobce tak mìl dostateèný prostor seznámit se s podklady rozhodnutí. Mìstský soud dále uvedl, ¾e postup ¾alovaného pøi aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích je dle závìrù vyslovených Ústavním soudem a Nejvy¹¹ím správním soudem zcela v souladu se zákonem a ústavními principy, pøièem¾ není dán dùvod, proè by se mìl od tìchto závìrù v dané vìci odchýlit. Jako nedùvodnou mìstský soud shledal i námitku absence notifikace OZV, nebo» se nejedná o technický pøedpis ve smyslu smìrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES o postupu pøi poskytování informací v oblasti norem a technických pøedpisù a pøedpisù pro slu¾by informaèní spoleènosti, v relevantním znìní (dále jen smìrnice 98/34/ES ). V této souvislosti mìstský soud rovnì¾ podotkl, ¾e vláda notifikovala zákon è. 300/2011 Sb., kterým se mìní zákon è. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a dal¹í související zákony (dále jen zákon è. 300/2011 Sb. ), jen¾ obcím explicitnì udìlil právo regulovat hazard na jejich území, vèetnì úplného zákazu provozování výherních hracích pøístrojù a loterií, pøièem¾ Evropská komise proti tomuto pøedpisu nic nenamítala. Mìstský soud dále dospìl k závìru, ¾e mìsto Dìèín pøi vydávání OZV nepøekroèilo své pravomoci a dotèená vyhlá¹ka není diskriminaèní povahy. Jako nedùvodnou mìstský soud následnì shledal i námitku neprovedení navrhovaných dùkazù a námitku nedostateèného odùvodnìní napadeného rozhodnutí, nebo» navrhované dùkazy nebyly dle mìstského soudu pro danou vìc rozhodné a vypoøádání námitek ¾alobce v rozhodnutí o rozkladu lze pova¾ovat za dostaèující.
[4] ®alobce (stì¾ovatel) podal proti rozsudku mìstského soudu kasaèní stí¾nost, v ní¾ zejména opìtovnì namítal rozpor regulace loterií a jiných podobných her s právem EU, nezákonnost OZV a nezákonnost postupu ¾alovaného dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích a pøi zji¹»ování skutkového stavu. Úvodem stì¾ovatel podotkl, ¾e právo obcí regulovat loterie nemù¾e být absolutní a dle nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, Pl. ÚS 56/10, è. 293/2011 Sb., má být správní soud oprávnìn posoudit v¹echny individuální okolnosti pøípadu, tj. pøípadnì i to, zda obec zaøazením té které nemovitosti do textu vyhlá¹ky nejednala libovolnì èi diskriminaènì , co¾ ov¹em v posuzovaném pøípadì mìstský soud neuèinil.
[5] Mìstský soud dle stì¾ovatele dále pochybil tím, ¾e neaplikoval právo EU, které mìlo v daném pøípadì aplikaèní pøednost, nebo» ustanovení OZV a zákona o loteriích (zejména § 43 odst. 1 ve spojení s § 50 odst. 4) jsou s právem EU v rozporu. Stì¾ovatel pøitom poukazoval zejména na rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 6. 2015, Berlington Hungary a dal¹í, C-98/14, EU:C:2015:386 (dále jen Berlington Hungary ), dle nìho¾ musí opatøení èlenských státù pøijatá v souvislosti s omezením provozování loterií na jejich území splòovat kritéria pøimìøenosti, je¾ Soudní dvùr vymezil v bodì 92 citovaného rozsudku. Regulace loterií v ÈR ov¹em dle stì¾ovatele tato kritéria nesplòuje. Z ustanovení zákona o loteriích ve spojení s OZV nevyplývá, ¾e regulace v nich obsa¾ená skuteènì sleduje cíle souvisící s ochranou spotøebitelù pøed hráèskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným èinnostem spojeným s hrami, a mìstský soud se danou otázkou ani nezabýval. Stì¾ovatel má za to, ¾e vnitrostátní regulace loterií je nesystematická a nekoherentní, nebo» umo¾òuje obcím postupovat pøi vydávání obecných vyhlá¹ek zcela svévolnì, ani¾ by jim stanovila jakákoliv pravidla èi mantinely, a dále shledává rozpor vnitrostátní regulace s principem právní jistoty a zásadou ochrany legitimního oèekávání.
[6] Dle stì¾ovatele je v dané vìci dán unijní prvek, který byl tvrzen v ¾alobì, dùkaznì dolo¾en a dále vyplývá i z dùvodové zprávy k zákonu è. 300/2011 Sb. a novì té¾ z dùvodové zprávy k zákonu è. 186/2016 Sb., o hazardních hrách. Stì¾ovatel v této souvislosti zejména poukazoval na body 25 a 26 citovaného rozsudku Soudního dvora ve vìci Berlington Hungary a zdùraznil, ¾e èást klientely, která prostory s loteriemi nav¹tìvovala a která tyto loterie jako slu¾by vyu¾ívala, byli obèané jiných èlenských státù EU, jim¾ tedy stì¾ovatel poskytoval slu¾by ve smyslu èl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen SFEU ). Tuto skuteènost pokraèování stì¾ovatel mìstskému soudu dle svého tvrzení dolo¾il èestným prohlá¹ením osoby detailnì obeznámené se situací provozovny stì¾ovatele, pøièem¾ souèasnì navrhl mìstskému soudu výslech této osoby jako svìdka. Dle stì¾ovatele je tøeba brát rovnì¾ v potaz lokalitu statutárního mìsta Dìèín, které se nachází cca 25 km od nìmeckých hranic a je vyhledávaným místem poskytování slu¾eb nìmeckým obèanùm.
[7] Stì¾ovatel dále namítal, ¾e mìl mìstský soud dle èl. 95 odst. 1 Ústavy posoudit, zda je pøedmìtná OZV v souladu se zákonem. Stì¾ovatel pøitom poukázal na vý¹e citovaný nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, v nìm¾ Ústavní soud podotkl, ¾e správní soud je oprávnìn obecnì závaznou vyhlá¹ku neaplikovat, a dále uvedl, ¾e [n]evyplývá-li dùvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy vìci, tí¾í nakonec obec, je¾ obecnì závaznou vyhlá¹ku vydala, povinnost v øízení pøed soudem takové racionální a neutrální dùvody pøedestøít a obhájit . By» si mìstský soud vy¾ádal od statutárního mìsta Dìèín podklady pro posouzení, zda je OZV v souladu se zákonem a s právem EU, závìr, jen¾ následnì uèinil, je dle stì¾ovatele nesprávný. Nezákonnost OZV dle stì¾ovatele spoèívá pøedev¹ím v tom, ¾e OZV nebyla notifikována Evropské komisi jako technický pøedpis dle smìrnice 98/34/ES, co¾ má dle stì¾ovatele za následek její neaplikovatelnost (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 4. 1996, CIA Security International, C-194/94, EU:C:1996:172).
[8] OZV dle stì¾ovatele dále odporuje základním principùm práva EU, nebo» neobsahuje pøechodné ustanovení, pøíp. systém pøimìøených náhrad. Dal¹í vadu OZV mající za následek její nezákonnost stì¾ovatel spatøoval v její diskriminaèní povaze a nedostateèném odùvodnìní nesplòujícím po¾adavky Ústavního soudu vymezené v ji¾ citovaném nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10. Statutární mìsto Dìèín dle stì¾ovatele zejména neuvedlo, proè stanovilo rozdílný re¾im pro provozování interaktivních videoloterních terminálù (dále jen IVT ) dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích a pro výherní hrací pøístroje (dále jen VHP ) dle § 2 písm. e) tého¾ zákona. Provozování IVT je povoleno pouze v kasinech, zatímco VHP je mo¾né provozovat i v hernách.
[9] Stì¾ovatel dále namítal nezákonnost postupu ¾alovaného dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, nebo» zru¹ením vydaných povolení do¹lo k poru¹ení práva EU, ústavních principù právní jistoty a legitimního oèekávání a toto zru¹ení pøedstavuje nepøípustný retroaktivní zásah do právní sféry stì¾ovatele. Stì¾ovatel zejména zpochybòoval závìr ¾alovaného a mìstského soudu opírající se o nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, publ. pod è. 112/2013 Sb., dle nìho¾ stì¾ovateli nevzniklo legitimní oèekávání. Takovýto závìr dle stì¾ovatele odporuje skutkovým zji¹tìním a je v rozporu s principy právního státu.
[10] ®alovaný dle stì¾ovatele pochybil rovnì¾ tím, ¾e spojil oznámení o zahájení øízení s dal¹ími úkony, a to s výzvou dle § 36 odst. 1 správního øádu k navr¾ení dùkazù, vyjádøení a jiným úkonùm, s výzvou dle § 36 odst. 3 správního øádu k vyjádøení se ke v¹em podkladùm pro rozhodnutí ve vìci a souèasnì také s výzvou obci podle § 136 odst. 3 správního øádu k poskytnutí dal¹ích informací dùle¾itých pro øízení. Uvedeným postupem bylo stì¾ovateli odòato právo seznámit se s úplným obsahem spisu v dobì bezprostøednì pøedcházející vydání rozhodnutí a mo¾nost pøípadnì spis doplnit. V této souvislosti stì¾ovatel odkazoval na rozsudky Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 6. 2009, è. j. 15 Ca 258/2008-55, Krajského soudu v Ústí nad Labem, poboèka v Liberci, ze dne 22. 3. 2011, è. j. 59 A 87/2010-43, a na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 17. 12. 2003, è. j. 5 A 152/2002-41 (zde citovaná rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[11] Z vý¹e uvedených dùvodù stì¾ovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il jak rozsudek mìstského soudu, tak rozhodnutí správního orgánu a vìc vrátil ¾alovanému k dal¹ímu øízení.
[12] ®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti pøednì uvedl, ¾e se zcela ztoto¾òuje s napadeným rozsudkem mìstského soudu. Ve vztahu k argumentaci stì¾ovatele odkazující na rozsudek Soudního dvora ve vìci Berlington Hungary pak ¾alovaný uvedl, ¾e se jedná o rozdílné vìci, nebo» èeská právní úprava je odli¹ná od maïarské. V nyní posuzovaném pøípadì zejména nedochází k ru¹ení loterií a jiných podobných her okam¾itì ze zákona, nýbr¾ je k ru¹ení vydaných povolení k provozování loterií a jiných podobných her pøistupováno na základì obecnì závazných vyhlá¹ek obcí, a to v¾dy po vyhodnocení jejich obsahu a úèelu. Øízení o zru¹ení vydaného povolení je vedeno podle správního øádu a provozovatel má právo vyu¾ít v¹ech institutù, které mu správní øád poskytuje, vèetnì opravných prostøedkù. Provozovatel pøitom mù¾e po celou dobu správního øízení vykonávat svou èinnost, a to a¾ do doby, kdy rozhodnutí o zru¹ení vydaného povolení nabude právní moci. Lze tedy konstatovat, ¾e ru¹ení povolení k provozování loterií a jiných podobných her podle èeských právních norem pøedstavuje zcela odli¹ný re¾im, ne¾ tomu bylo v pøípadì posuzovaném Soudním dvorem.
[13] ®alovaný dále poukázal na judikaturu Soudního dvora týkající se zásady ochrany legitimního oèekávání a zejména uvedl, ¾e se hospodáøský subjekt nemù¾e dovolávat ochrany zásady legitimního oèekávání v pøípadì, ¾e je s to pøedvídat pøijetí opatøení, které se mù¾e dotknout jeho zájmu, a toto opatøení je pozdìji pøijato. Hospodáøské subjekty navíc nemají dùvod k tomu, aby mohly legitimnì oèekávat, ¾e bude zachován existující stav, který mù¾e být zmìnìn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánù (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 9. 2009, Plantanol, C-201/08, EU:C:2009:539, bod 53 a tam citovaná judikatura). Èeská právní úprava pøedstavovaná zákonem o loteriích byla dle ¾alovaného pro hospodáøské subjekty pøedem známá a pøedvídatelná, a to mimo jiné s ohledem na existenci § 43 zákona o loteriích, co¾ konstatoval i Ústavní soud v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, publ. pod è. 202/2011 Sb. Ústavní soud v tomto nálezu uvedl, ¾e provozovatelé si musí být vìdomi existence § 43 zákona o loteriích, a tedy skuteènosti, ¾e mohou být v podstatì kdykoliv, nastanou-li v prùbìhu platnosti povolení okolnosti vyluèující provoz tìchto zaøízení, tohoto povolení zbaveni. ®alovaný dále poukázal na ji¾ zmínìný nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, v nìm¾ Ústavní soud uvedl, ¾e u provozovatelù IVT nelze hovoøit o existenci legitimního oèekávání spoèívajícího v nadìji, ¾e jejich èinnost nebude pøinejmen¹ím po urèitou dobu regulována prostøednictvím obecnì závazných vyhlá¹ek obcí. Provozovatelé IVT, stejnì jako ka¾dý jiný subjekt práva, si toti¾ mohli a mìli být vìdomi rizika, ¾e jejich právní sféra mù¾e být dotèena v dùsledku pøijetí, zmìny èi zru¹ení právních pøedpisù, a to nejen zákonù, nýbr¾ i podzákonných právních pøedpisù (vèetnì obecnì závazných vyhlá¹ek obcí). ®alovaný dále podotkl, ¾e mu nepøíslu¹í posuzovat nezákonnost èi nepøedvídatelnost obecnì závazných vyhlá¹ek obcí, nebo» dozor nad nimi vykonává Ministerstvo vnitra, je¾ je oprávnìno podat návrh Ústavnímu soudu na jejich zru¹ení. ®alovaný je naopak povinen obecnì závazné vyhlá¹ky obcí bez výhrady aplikovat.
[14] K argumentaci stì¾ovatele týkající se omezení volného pohybu slu¾eb ¾alovaný uvedl, ¾e volný pohyb slu¾eb v rámci vnitøního trhu je mo¾né omezit z dùvodù vymezených èl. 51 a 52 SFEU ve spojení s èl. 62 SFEU, mezi které patøí napøíklad veøejný poøádek, veøejná bezpeènost, veøejné zdraví, pøièem¾ o souladu tìchto omezení se zásadami právní jistoty a ochrany legitimního oèekávání je oprávnìn rozhodnout pouze vnitrostátní soud (viz bod 80 citovaného rozsudku ve vìci Berlington Hungary). ®alovaný má pøitom za to, ¾e v posuzovaném pøípadì lze uplatnit závìry, které Nejvy¹¹í správní soud uèinil v rozsudcích ze dne 24. 2. 2015, è. j. 6 As 285/2014-32, a ze dne 22. 7. 2015, è. j. 10 As 62/2015-170, v nich¾ shledal, ¾e právo EU nedopadá na výluènì vnitrostátní situace. ®alovaný dále odkázal na závìr Nejvy¹¹ího pokraèování správního soudu vyslovený v rozsudku ze dne 20. 1. 2016, è. j. 1 As 297/2015-77, v nìm¾ zdej¹í soud oznaèil za bezpøedmìtný argument stì¾ovatele týkající se jeho zahranièní klientely, nebo» zahranièní klientela nemìla vliv na ¾ádnou ze základních ekonomických svobod, kterou by stì¾ovatel vyu¾íval.
[15] ®alovaný se dále vyjádøil k povinnosti podrobit OZV notifikaènímu procesu dle smìrnice 98/34/ES, pøièem¾ zdùraznil, ¾e definièním znakem technického pøedpisu je jeho platnost v celém èlenském státì nebo v jeho vìt¹í èásti (viz bod 39 ji¾ zmiòovaného rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, è. j. 1 As 297/2015-77), pøièem¾ v pøípadì Èeské republiky se jedná o právní pøedpisy centrálních úøadù a krajù podle Seznamu úøadù vázaných povinností oznamovat návrhy technických pøedpisù (kromì centrálních vlád èlenských státù) obsa¾eného v Úøedním vìstníku Evropské unie ze dne 31. 5. 2006, C 127/7. Podle tohoto seznamu se tedy notifikují pøedpisy krajù a pøedpisy na celostátní úrovni.
[16] K námitce diskriminaèní povahy OZV ¾alovaný poukázal na ji¾ citovaný nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, dle nìho¾ nelze klást na obce jako na normotvùrce pøísnì formální pravidla, ale v¾dy je nutné jít po smyslu a úèelu obecní regulace. ®alovaný pøi svém rozhodování vychází z platných a úèinných obecnì závazných vyhlá¹ek, pøièem¾ k jejich posouzení pøistupuje z hlediska jejich obsahu a úèelu, nikoliv z hlediska prostého formalismu. Nutné je také zdùraznit, ¾e pravomoc obcí regulovat obecnì závaznou vyhlá¹kou umístìní IVT a obdobných technických zaøízení byla dle citovaného nálezu obcím dána ji¾ pøed nabytím úèinnosti § 50 odst. 4 zákona o loteriích, ve znìní úèinném od 14. 10. 2011.
[17] K námitce vytýkající nesprávnou aplikaci § 36 odst. 3 správního øádu ¾alovaný uvedl, ¾e v oznámení o zahájení byl stì¾ovatel vyzván dle § 36 odst. 1 a 3 správního øádu a muselo mu tak být zøejmé, ¾e ¾alovaný hodlá pøistoupit k vydání rozhodnutí. Stì¾ovatel byl dále k vyjádøení se k podkladùm opakovanì vyzván pøípisem ze dne 5. 9. 2013, è. j. MF-60562/2/2013/34, a dne 4. 10. 2013 stì¾ovatel nahlí¾el do spisu. ®alovaný je tedy pøesvìdèen, ¾e bylo postupováno v souladu se zákonem a stì¾ovatelova procesní práva byla zachována.
[18] K nezákonnosti postupu dle § 43 zákona o loteriích ¾alovaný opìtovnì poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, dle nìho¾ takový postup není protiústavní ani nezákonný, nebo» si provozovatelé loterií a jiných podobných her právì s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích museli být vìdomi, ¾e mohou být v podstatì kdykoliv, nastanou-li v prùbìhu platnosti povolení okolnosti vyluèující provoz tìchto zaøízení, tohoto povolení zbaveni. V ji¾ zmiòovaném nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud dále judikoval, ¾e by se ¾alovaný naopak dopustil zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu, pokud by neru¹il povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejich¾ provozování je v rozporu s obecnì závaznými vyhlá¹kami. V tomto smìru nelze u provozovatelù videoloterních terminálù ani hovoøit o existenci legitimního oèekávání spoèívajícího v nadìji, ¾e jejich èinnost nebude pøinejmen¹ím po urèitou dobu regulována prostøednictvím obecnì závazných vyhlá¹ek obcí, nebo» si mohli být vìdomi rizika, ¾e jejich sféra mù¾e být dotèena v dùsledku pøijetí, zmìny èi zru¹ení právních pøedpisù, a to nejen zákonù, nýbr¾ i podzákonných právních pøedpisù (viz citovaný nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13). ®alovaný v pøedmìtné vìci aplikoval princip proporcionality, a to ve vztahu k právu obcí na samosprávu na stranì jedné a právu podnikat na stranì druhé, pøièem¾ právo podnikat je zde oslabeno právì s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích.
[19] Pokud jde o absenci pøimìøené náhrady za zru¹ení povolení k provozování loterií a jiných podobných her, ¾alovaný podotkl, ¾e by musely být naplnìny podmínky zákona è. 82/1998 Sb., o odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem. Ze strany ¾alovaného ov¹em nedochází k vydávání nezákonných rozhodnutí èi k nesprávnému úøednímu postupu, nebo» postupuje podle platných a úèinných právních norem. Zastává-li ov¹em stì¾ovatel jiný právní názor, nic mu nebrání vyu¾ít pøíslu¹né právní instituty.
[20] Vzhledem k vý¹e uvedenému ¾alovaný navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl.
[21] Pøi hodnocení vìci dospìl pøedkládající pátý senát Nejvy¹¹ího správního soudu k právnímu názoru, který je odli¹ný od právního názoru ji¾ vyjádøeného v døívìj¹ím rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu.
[22] Obecnì v tìchto pøípadech Nejvy¹¹í správní soud neshledává unijní prvek , tedy skuteènost, na jejím¾ základì by byl provozovatel loterií a jiných podobných her oprávnìn v pøíslu¹né vìci dovolávat se práva Evropské unie týkající se zejména volného pohybu slu¾eb. Nicménì, jak vyplývá z ji¾ uvedeného, stì¾ovatel v doplnìní své ¾aloby a následnì rovnì¾ v kasaèní stí¾nosti poukazoval na existenci unijního prvku spoèívajícího v tom, ¾e èást klientely stì¾ovatele mìli tvoøit státní pøíslu¹níci jiných èlenských státù EU, jim¾ stì¾ovatel poskytoval slu¾by ve smyslu èl. 56 SFEU. Danou skuteènost stì¾ovatel dokládal ji¾ v øízení pøed mìstským soudem èestným prohlá¹ením osoby obeznámené se situací provozovny, z nìho¾ vyplynulo i to, ¾e tato osoba je pøipravena pøed mìstským soudem vypovídat jako svìdek. Stì¾ovatel dále poukázal na to, ¾e je tøeba brát zejména v potaz lokalitu statutárního mìsta Dìèín, které se nachází cca 25 km od nìmeckých hranic a je vyhledávaným místem poskytování slu¾eb nìmeckým obèanùm. Dle stì¾ovatele tedy nemù¾e být o pøeshranièním prvku pochyb. Tato námitka je pøitom dùvodem pro pøedlo¾ení vìci roz¹íøenému senátu Nejvy¹¹ího správního soudu.
[23] Obdobnou námitkou se za skutkovì srovnatelných okolností (takté¾ bylo stì¾ovatelem pøedkládáno èestné prohlá¹ení potenciálních svìdkù obeznámených se situací jednotlivých provozoven) ve svém rozsudku ze dne 20. 1. 2016, è. j. 1 As 297/2015-77, zabýval ji¾ první senát Nejvy¹¹ího správního soudu, který konkrétnì judikoval:
[28] Ve dvou typovì toto¾ných pøípadech Nejvy¹¹í správní soud ji¾ vyslovil, ¾e právo EU aplikovatelné není (srov. rozsudky è. j. 6 As 285/2014-32, body 40, 41 a è. j. 10 As 62/2015-172, body 12-21). Stì¾ovatel není osobou vyu¾ívající v daném pøípadì svobody pohybu osob, zbo¾í a slu¾eb. Podle Soudního dvora pøitom pojem uplatòování práva Unie pou¾itý v èl. 51 Listiny EU pøedpokládá existenci urèitého stupnì souvislosti mezi aktem práva Unie a dotèeným vnitrostátním opatøením, která jde nad rámec pøíbuznosti dotyèných oblastí nebo nepøímého dopadu jedné oblasti na druhou. (rozsudek Soudního dvora ze dne 10. èervence 2014 ve vìci C-198/13, Julian Hernández a dal¹í, bod 34). Smìrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES o slu¾bách na vnitøním trhu, jejím¾ cílem je usnadnìní výkonu svobody usazování pro poskytovatele slu¾eb a volného pohybu slu¾eb pøi zachování vysoké kvality slu¾eb (èl. 1 odst. 1), výslovnì vyluèuje ze své vìcné pùsobnosti hazardní hry, které vy¾adují penì¾ité vklady, vèetnì loterií, hazardních her v kasinech a sázkových her [èl. 2 odst. 2 písm. h)]. Pøedmìtné oblasti hazardu nejsou regulovány unijním právem a dotèená ustanovení zákona o loteriích nemají za cíl provádìt ustanovení unijního práva.
[29] Nicménì je pravdou, ¾e právo EU bude pou¾itelné ve svých základních principech, jako je svoboda usazování (èl. 49 SFEU) a volný pohyb slu¾eb v rámci EU (èl. 56 SFEU), i na vìci, které ze své pùsobnosti shora citovaná smìrnice 2006/123 vyluèuje. V ka¾dém pøípadì ale zásadnì pùjde o vìci, kde pøíslu¹ník jednoho pokraèování
èlenského státu realizuje své právo svobody usazování na území druhého èlenského státu. Èistì vnitrostátní právní úprava mù¾e spadat do pùsobnosti ustanovení týkajících se základních svobod zaruèených právem EU zpravidla pouze v rozsahu, v nìm¾ se pou¾ije na situace mající souvislost s obchodem mezi èlenskými státy (ohlednì ukázek aplikace tohoto pravidla lze odkázat na judikaturu soudního dvora citovanou v rozhodnutí NSS è. j. 10 As 62/2015-172).
[30] Ohlednì stì¾ovatelem uvádìného rozhodnutí ve vìci Berlington Hungary platí to, co uvedl Nejvy¹¹í správní soud v bodì 18 poslednì citovaného rozhodnutí. Od aplikovatelnosti práva EU nutno odli¹ovat pøípustnost pøedbì¾né otázky v takové vìci. O nezbytnosti rozhodnutí pøedbì¾né otázky pro rozhodnutí sporu rozhoduje sám vnitrostátní soud. Pasá¾e odkazované stì¾ovatelem z rozhodnutí Berlington Hungary øe¹í právì pøípustnost pøedbì¾né otázky, nikoli otázku aplikovatelnosti práva EU na èistì vnitrostátní pøípad. K aplikovatelnosti naopak soud uvedl, ¾e je tøeba pøipomenout, ¾e takové vnitrostátní právní pøedpisy, jako jsou pøedpisy dotèené v pùvodním øízení-které jsou pou¾itelné bez rozdílu ve vztahu k maïarským státním pøíslu¹níkùm i pøíslu¹níkùm ostatních èlenských státù-mohou spadat do pùsobnosti ustanovení týkajících se základních svobod zaruèených Smlouvou o FEU zpravidla pouze v rozsahu, v nìm¾ se pou¾ijí na situace mající souvislost s obchodem mezi èlenskými státy ( ) (bod 24). Jak vý¹e uvedeno, souvislost s obchodem mezi èlenskými státy v posuzovaném pøípadì není. Aplikované vnitrostátní pravidlo se ¾ádné svobody zaruèené právem EU nedotýká. Otázka pohybu osob z jiných èlenských státù pøedmìtem øízení rovnì¾ není. Proto je poukaz stì¾ovatele na jeho mezinárodní klientelu bezpøedmìtný. Zahranièní klientela na jakoukoliv ze základních ekonomických svobod, kterou by stì¾ovatel vyu¾íval, nemìla vliv. [zvýraznìní doplnìno pøedkládajícím senátem NSS]
[31] Není ani nutné pokládat Soudnímu dvoru otázky formulované stì¾ovatelem. Správní soudy v této vìci neaplikují vnitrostátní úpravu navázanou jakkoliv na právo EU. Stejnì tak pøedmìtem nynìj¹í vìci vùbec není zájem cizozemských provozovatelù vstoupit na èeský herní trh. Pøedmìt nynìj¹í vìci je zru¹ení døíve vydaného povolení k provozu výherních hracích pøístrojù stì¾ovatele jako èeské obchodní spoleènosti, kterým do¹lo ke zkrácení pùvodní doby platnosti povolení k provozování loterií. Na vìc tedy právo EU nedopadá, a nejsou tu ani splnìny jakékoliv dal¹í podmínky, pro které by soud pova¾oval za nutné polo¾it pøedbì¾né otázky formulované stì¾ovatelem.
[24] Pátý senát se s tímto právním hodnocením neztoto¾òuje. Aèkoliv lze akceptovat premisu, dle ní¾ je nutno od aplikovatelnosti práva EU na konkrétní vìc odli¹ovat pravomoc Soudního dvora odpovìdìt na pøedlo¾enou pøedbì¾nou otázku týkající se právì rozsahu pùsobnosti práva EU, závìry, které první senát z tohoto rozli¹ení vyvozuje, nepova¾uje pøedkládající senát za správné. První senát pøednì na základì této premisy zcela pominul argumentaci Soudního dvora, který v bodu 25 rozsudku Berlington Hungary nejprve poznamenal, ¾e èást klientely ¾alobkyò v pùvodním øízení tvoøili obèané Unie na dovolené v Maïarsku, a dále v bodu 26 uvedl, ¾e [s]lu¾by, které poskytovatel se sídlem v jednom èlenském státì dodá, ani¾ se pøemístil, pøíjemci v jiném èlenském státì, pøitom pøedstavují pøeshranièní poskytnutí slu¾eb ve smyslu èlánku 56 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudky Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, body 21 a 22; Gambelli a dal¹í, C-243/01, EU:C:2003:597, bod 53, a Komise v. ©panìlsko, C-211/08, EU:C:2010:340, bod 48) .
[25] Pøesto¾e je uvedená pasá¾ obsa¾ena v èásti rozsudku, v ní¾ se Soudní dvùr zabýval svou pravomocí odpovìdìt na polo¾ené pøedbì¾né otázky, souèasnì v ní poskytuje výklad èl. 56 SFEU, jen¾ je pøi posuzování obdobných pøípadù tøeba vzít v úvahu. Tvrdil-li tedy stì¾ovatel, ¾e poskytuje slu¾by rovnì¾ pøíjemcùm usazeným v jiných èlenských státech (státním pøíslu¹níkùm jiných èlenských státù), nelze aplikovatelnost unijního práva vylouèit pouhým konstatováním, ¾e se jedná o výluènì vnitrostátní právní vztah nemající souvislost s obchodem mezi èlenskými státy. Z rozsudku Berlington Hungary, toti¾ zøetelnì vyplývá, ¾e tvoøí-li èást klientely státní pøíslu¹níci jiných èlenských státù EU, nejde o výluènì vnitrostátní vztah, nýbr¾ se jedná o pøeshranièní poskytování slu¾eb ve smyslu èlánku 56 SFEU.
[26] Skuteènost, ¾e stì¾ovatel je èeskou právnickou osobou nabízející slu¾by na území Èeské republiky, tedy nevyluèuje aplikovatelnost unijního práva na daný pøípad. Z ustálené judikatury Soudního dvora je naopak zøejmé, ¾e ustanovení o volném pohybu slu¾eb pøiznávají práva jak poskytovatelùm pøeshranièních slu¾eb, tak jejich pøíjemcùm. Volný pohyb slu¾eb tak zahrnuje nejen svobodu poskytovatele nabízet a poskytovat slu¾by pøíjemcùm usazeným v jiném èlenském státì, ne¾ je stát, na jeho¾ území se tento poskytovatel nachází, ale také svobodu pøijímat nebo vyu¾ívat coby pøíjemce slu¾by nabízené poskytovatelem usazeným v jiném èlenském státì, ani¾ by mu v tom bránila nìjaká omezení (viz v tomto smyslu rozsudky Soudního dvora ze dne 31. 1. 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, EU:C:1984:35, bod 16, ze dne 26. 10. 1999, Eurowings Luftverkehrs, C-294/97, EU:C:1999:524, body 33 a 34, a ze dne 6. 11. 2003, Gambelli a dal¹í, C-243/01, EU:C:2003:597, bod 55).
[27] Pokud by tedy stì¾ovatel prokázal, ¾e pravidelnì poskytoval slu¾by rovnì¾ státním pøíslu¹níkùm jiných èlenských zemí EU, pak by bylo nepochybné, ¾e je mu ¾alobou napadeným rozhodnutím na základì obecnì závazné vyhlá¹ky obce bránìno nabízet a poskytovat loterijní slu¾by právì rovnì¾ tìmto osobám (srov. napø. rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 4. 2014, Pfleger a dal¹í, C-390/12, EU:C:2014:281, bod 39). Vnitrostátní úprava by tedy v takovém pøípadì pøedstavovala omezení volného pohybu slu¾eb i z hlediska stì¾ovatele ve vztahu k jeho zákazníkùm z jiných èlenských státù EU, a bylo by proto namístì posoudit, zda dané opatøení mù¾e být odùvodnìno na základì kritérií unijního práva.
[28] Pøípadná není v tomto smyslu ani argumentace mìstského soudu, dle ní¾ by se volného pohybu slu¾eb mohli na území Èeské republiky dovolávat zákazníci z jiných èlenských státù, av¹ak nikoli ¾alobce, proto¾e jeho se v daném pøípadì otázka pøeshranièního pohybu vùbec netýká .
[29] Podle názoru pøedkládajícího senátu nelze vycházet z toho, ¾e se na konkrétní právní vztah uplatní unijní právo pouze v pøípadì, kdy se jej bude domáhat pøíjemce slu¾by usazený v jiném èlenském státì, zatímco se v tomté¾ právním vztahu unijní právo neuplatní na tuzemského poskytovatele, nebo» ten nepøekraèuje hranice. Práva vyplývající z ustanovení o volném pohybu slu¾eb mají zrcadlovou povahu a právu poskytovatele nabízet a poskytovat slu¾by pøíjemcùm usazeným v jiném èlenském státì tak koresponduje svoboda pøijímat nebo vyu¾ívat coby pøíjemce slu¾by nabízené poskytovatelem usazeným v jiném èlenském státì.
[30] Skuteènost ¾e úprava hazardních her a loterií nepodléhá na úrovni Evropské unie harmonizaci a je tak vìcí právních pøedpisù ka¾dého èlenského státu, jak danou oblast upraví, nemìní nic na tom, ¾e pøi výkonu této pravomoci musí èlenské státy dodr¾ovat právo Unie, pøedev¹ím ustanovení primárního práva mj. o volném pohybu slu¾eb. Vnitrostátní opatøení mù¾e pøedstavovat omezení volného pohybu slu¾eb tehdy, pokud výkon volného pohybu slu¾eb zakazuje, brání mu nebo jej èiní ménì atraktivním (viz napø. rozsudek Soudního dvora ze dne 18. 10. 2012, X, C-498/10, EU:C:2012:635, bod 22 a tam citovaná judikatura).
[31] Souèasnì je tøeba mít na pamìti, ¾e pøi posuzování, zda urèité omezení základních svobod vnitøního trhu spadá do rámce unijního práva, není Soudním dvorem uplatòováno hledisko de minimis . Soudní dvùr naopak konstantnì judikuje, ¾e SFEU se vztahuje i na omezení základní svobody malého rozsahu nebo men¹ího významu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. 2. 2000, Komise v. Francie, C-34/98, EU:C:2000:84, bod 49; ze dne 11. 3. 2004, de Lasteyrie du Saillant, C-9/02, EU:C:2004:138, bod 43; ze dne 14. 12. 2006, Denkavit Internationaal a Denkavit France, C-170/05, EU:C:2006:783, bod 50, a ze dne 18. 10. 2012, X, C-498/10, EU:C:2012:635, bod 30). pokraèování
[32] Otázkou aplikovatelnosti ustanovení SFEU týkajících se základních svobod se Soudní dvùr dále zabýval v rozsudku ze dne 15. 11. 2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, v nìm¾ zva¾oval aplikovatelnost èl. 49, èl. 56 a èl. 63 SFEU jako¾to pøedpokladu pro uplatnìní mimosmluvní odpovìdnosti státu za ¹kodu zpùsobenou jednotlivci poru¹ením unijního práva. Soudní dvùr v bodu 47 rozsudku odkázal na svou pøedchozí judikaturu (viz zejména rozsudky Soudního dvora ze dne 20. 3. 2014, Caixa d Estalvis i Pensions de Barcelona, C 139/12, EU:C:2014:174, bod 42, a ze dne 30. 6. 2016, Admiral Casinos & Entertainment, C 464/15, EU:C:2016:500, bod 21) a podotkl, ¾e ustanovení SFEU v oblasti svobody usazování, volného pohybu slu¾eb a volného pohybu kapitálu se nepou¾ijí na situaci, její¾ v¹echny prvky se nacházejí pouze uvnitø jednoho èlenského státu. Za urèující tedy Soudní dvùr pova¾oval posouzení konkrétních skuteèností, na jejich¾ základì lze shledat vazbu mezi okolnostmi pøípadu a èlánky èl. 49, èl. 56 a èl. 63 SFEU. Takovéto posouzení je pøitom povinen provést vnitrostátní soud (bod 54 citovaného rozsudku).
[33] Tyté¾ závìry je dle pøedkládajícího senátu tøeba uplatnit i v nyní posuzované vìci, v ní¾ rozhodující okolnost pøedstavuje urèení aplikovatelnosti unijního práva. Pokud tedy v posuzovaném pøípadì (stejnì tak jako ve vìci sp. zn. 1 As 297/2015) stì¾ovatel navrhoval v øízení pøed mìstským soudem dùkazy k prokázání existence unijního prvku, bylo povinností správních soudù se danou otázkou zabývat. V pøípadì, ¾e by skuteènì byla prokázána dostateèná souvislost konkrétních okolností pøípadu se základními svobodami (zde volným poskytováním slu¾eb), bylo by dále namístì posouzení, zda dotèená vnitrostátní opatøení (zde zejména pøíslu¹ná obecnì závazná vyhlá¹ka), mù¾e pøedstavovat omezení základních svobod vnitøního trhu, popø. zda takové omezení mù¾e být z hlediska unijního práva odùvodnìno.
[34] Z judikatury Soudního dvora vyplývá, ¾e omezení svobody volného pohybu slu¾eb mù¾e být odùvodnìno jak dùvody veøejného poøádku, veøejné bezpeènosti a ochrany zdraví (viz èl. 52 ve spojení s èl. 62 SFEU), tak tzv. naléhavými po¾adavky obecného zájmu, mezi nì¾ dle judikatury Soudního dvora mimo jiné patøí ochrana spotøebitelù proti hráèské závislosti a pøedcházení trestné èinnosti a podvodùm spojeným s hrami (viz bod 58 rozsudku Berlington Hungary a tam citovaná judikatura). Soudní dvùr pøitom ponechává na soudech èlenských státù, aby samy posoudily splnìní podmínek, za nich¾ je pøedmìtné omezení odùvodnìno. V rozsudku Berlington Hungary ov¹em souèasnì poskytuje návod, na jeho¾ základì lze dospìt k závìru, zda vnitrostátní úprava mù¾e být z pohledu unijního práva ospravedlnìna (viz body 54 a¾ 92 uvedeného rozsudku èi obdobnì body 40 a¾ 56 rozsudku Soudního dvora ze dne 30. 4. 2014, Pfleger a dal¹í, C-390/12, EU:C:2014:281, èi body 35 a¾ 48 rozsudku Soudního dvora ze dne 22. 6. 2017, Unibet International, C-49/16, ECLI:EU:C:2017:491). Právì na základì zmínìných kritérií je v pøípadì, kdy je prokázána existence unijního prvku, tøeba podrobit vnitrostátní právní úpravu posouzení z hlediska jejího souladu s právem EU.
[35] Toho si byl vìdom rovnì¾ zákonodárce, èemu¾ nasvìdèuje dùvodová zpráva k zákonu è. 300/2011 Sb., jím¾ byl novelizován zákon o loteriích, i dùvodová zpráva k zákonu è. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, jím¾ byl s úèinností od 1. 1. 2017 zákon o loteriích nahrazen. Poslednì zmínìná dùvodová zpráva k § 1 zákona o hazardních hrách vymezujícímu pøedmìt úpravy konkrétnì uvádí: Úèelem zákona je vymezit podmínky pro provozování hazardních her, ochrana veøejného poøádku, omezení vzniku a dopadu spoleèenských rizik vyplývajících z provozování a úèasti na tìchto hrách a pøispìt k ochranì spotøebitelù a osob mlad¹ích 18 let. Na základì tìchto uvedených dùvodù mù¾e právní úprava obsahovat urèitá omezení odchylující se od ustanovení primárního práva Evropské unie, konkrétnì pak napøíklad od èl. 49 Smlouvy o fungování Evropské unie upravující právo usazování, èl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie upravující volný pohyb slu¾eb v rámci Evropské unie a èl. 63 Smlouvy o fungování Evropské unie upravující volný pohyb kapitálu. Soudní dvùr Evropské unie toti¾ pøiznává èlenským státùm s ohledem na zvlá¹tní povahu hazardních her následující oprávnìní pøi regulaci tohoto odvìtví: V tomto kontextu mohou zvlá¹tnosti morální, nábo¾enské nebo kulturní povahy, jako¾ i morálnì a finanènì ¹kodlivé dùsledky pro jednotlivce a spoleènost, které souvisejí s hrami a sázkami, odùvodnit existenci dostateèné posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánù pro stanovení po¾adavkù, které zahrnují ochrana spotøebitele a spoleèenského poøádku. (rozsudky ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a dal¹í, C 243/01, Recueil, s. I 13031, bod 63, jako¾ i ze dne 6. bøezna 2007, Placanica a dal¹í, C 338/04, C 359/04 a C 360/04, Sb. rozh. s. I 1891, bod 47). S ohledem na skuteènost, ¾e oblast hazardních her není na unijní úrovni plnì harmonizována, pøiznal Soudní dvùr èlenským státùm mo¾nost zvolit si vlastní systém opatøení, která budou zaruèovat dosa¾ení cílù vnitrostátní politiky, a to za podmínky, ¾e pøijatá opatøení budou v souladu s primárním právem Evropské unie. Tato skuteènost byla deklarována nejen v prvním rozhodnutí ohlednì hazardních her-rozsudek Soudního dvora ze dne 24. bøezna 1994 ve vìci C-275/92 Schindler, zejména bod 2 vìta tøetí a bod 31-ale i v rozhodnutí Soudního dvora v této oblasti, ve vìci C-42/07 Liga Portuguesa, bod 57-61 (dále pak viz napø. rozsudek Soudního dvora ze dne 21. záøí 1999 ve vìci C-124/97 Läärä, body 14 a 36; rozsudek z 21. øíjna 1999 ve vìci C 67/98 Zenatti, bod 15; rozsudek ze dne 6. listopadu 2003 ve vìci C-243/01 Gambelli a dal¹í, bod 63, jako¾ i rozsudek ze dne 6. bøezna 2007 ve vìci C-338/04 Placanica a dal¹í, bod 47). Podrobné odùvodnìní jednotlivých omezení v souladu s vý¹e uvedeným jsou dále rozvedena k jednotlivým ustanovením.
[36] Bez významu není ani skuteènost, ¾e pøesvìdèení o aplikovatelnosti unijního práva v obdobných pøípadech sdílí rovnì¾ Evropský soud pro lidská práva (dále jen ESLP ). Ten se k dané otázce vyjádøil napø. ve svém rozhodnutí ze dne 23. 2. 2016, SLOT Group, a. s. proti Èeské republice, stí¾nost è. 65008/13, jím¾ prohlásil za nepøijatelnou stí¾nost spoleènosti SLOT Group brojící proti odebrání povolení k provozování loterií pro nevyèerpání vnitrostátních prostøedkù nápravy. ESLP v dané vìci poukázal na své rozhodnutí ze dne 8. 9. 2015, Laurus Invest Hungary KFT, Continental Holding Corporation a dal¹í proti Maïarsku, stí¾nost è. 23265/13 a dal¹í, a podotkl, ¾e osoby v obdobném postavení, jako je stì¾ovatelka (spoleènost SLOT Group, a. s.), mají na základì rozsudku Soudního dvora ve vìci Berlington Hungary, mo¾nost domáhat se náhrady pøípadné ¹kody zpùsobené právním pøedpisem, který je v rozporu s právem Evropské unie. V citovaném rozhodnutí Laurus Invest Hungary KFT, Continental Holding Corporation a dal¹í proti Maïarsku pøitom ESLP v bodech 36 a násl. dále rozvedl, ¾e vnitrostátní soudy jsou v øízení o náhradì ¹kody povinny uplatòovat kritéria, která Soudní dvùr podrobnì specifikoval v rozsudku Berlington Hungary a která jsou obdobná tìm, je¾ vyplývají z èl. 1 Protokolu è. 1 k Úmluvì o ochranì lidských práv a základních svobod.
[37] Vzhledem k uvedeným závìrùm a zejména citované bohaté judikatuøe Soudního dvora ji¾ není dle pátého senátu nutné pøedkládat Soudnímu dvoru pøedbì¾nou otázku ohlednì toho, zda je v nyní posuzované vìci dán unijní prvek, a prozatím se nejeví nutné tak uèinit ani ohlednì kritérií, na základì kterých má být provedeno posouzení souladu vnitrostátní regulace hazardních her s unijním právem, nebo» jak rozsah pùsobnosti unijního práva, tak v obecné rovinì i uvedená kritéria ji¾ byly judikaturou Soudního dvora pomìrnì jasnì vymezeny, a jedná se tedy v tomto rozsahu o acte eclairé. Stanovený postup je souèasnì závazný pro soudy èlenských státù posuzující obdobné pøípady a je tøeba jej respektovat.
[38] Pokud jde o související otázku týkající se notifikace obecnì závazných vyhlá¹ek jako technických pøedpisù ve smyslu smìrnice 98/34/ES, zde se pøedkládající senát ztoto¾òuje se závìry vyslovenými v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 7. 2017, sp. zn. 1 As 5/2017, dle nìho¾ pøíslu¹né obecnì závazné vyhlá¹ky nenaplòují definici technického pøedpisu a nepodléhají tak notifikaèní povinnosti, nebo» jejich pùsobnost je i pøi zohlednìní kumulativních vlivù natolik omezená, ¾e se nedotýká cílù, k jejich¾ ochranì smìrnice pùsobí. V dané otázce tedy pátý senát neshledává rozpor v judikatuøe ani potøebu se od dosavadních závìrù odchýlit. pokraèování
[39] Pokud se tedy roz¹íøený senát ztoto¾ní se závìry pøekládajícího senátu, bude v dal¹ím øízení nezbytné zabývat se nejprve otázkou existence unijního prvku a následnì pøípadnì té¾ otázkou souladu vnitrostátní úpravy s unijním právem, jak bylo nastínìno vý¹e. Za tím úèelem si soud bude muset vy¾ádat od dotèené obce vyjádøení, popø. jiné podklady, prokazující soulad pøíslu¹né obecnì závazné vyhlá¹ky s unijním právem.
[40] Obdobnì Nejvy¹¹í správní soud ostatnì postupuje pøi posuzování souladu pøíslu¹ných obecnì závazných vyhlá¹ek s ústavním poøádkem a dotèenými zákony. V ji¾ zmínìném rozsudku ze dne 13. 7. 2017, sp. zn. 1 As 5/2017, jím¾ Nejvy¹¹í správní soud zru¹il napadený rozsudek mìstského soudu a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení, zdej¹í soud konkrétnì uvádí, ¾e obec musí uvést kritéria, kterými se pøi úpravì øídila, a to takovým zpùsobem, ¾e bude v konkrétním pøípadì aplikace kritérií objektivnì ovìøitelná. Pak teprve bude dle prvního senátu mo¾né posoudit, zda úprava je souladná s principem rovnosti a zákazem libovùle. Tato kritéria by ideálnì mìla být uvedena ji¾ v pøílohových dokumentech k obecnì závazným vyhlá¹kám ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, N 151/62 SbNU 315, lze nicménì akceptovat, i pokud je obce pøedestøou a¾ následnì v soudním øízení.
[41] V této souvislosti ov¹em pøedkládající senát pova¾uje dále za nezbytné poukázat na skuteènost, ¾e panuje nejednota ohlednì toho, jaké postavení pøíslu¹ná obec v øízení pøed správními soudy má. V nìkterých pøípadech toti¾ mìstský soud pøíslu¹ným obcím pøiznává postavení osoby zúèastnìné na øízení (viz napø. rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2017, è. j. 10 Af 82/2014-118), zatímco v jiných nikoli (viz napø. rozsudky Mìstského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2016, è. j. 3 Af 39/2014-157, ze dne 17. 8. 2016, è. j. 3 Af 66/2014-103, ze dne 26. 11. 2015, è. j. 11 Af 45/2014-119, èi ze dne 1. 12. 2016, è. j. 11 Af 45/2014-225). Tato nejednota se rovnì¾ promítá do rozhodovací praxe Nejvy¹¹ího správního soudu, nebo» pochybení spoèívající v tom, ¾e mìstský soud rozhodující o ¾alobì nevyrozumí postupem dle § 34 odst. 2 s. ø. s. osobu, je¾ splòuje podmínky § 34 odst. 1 s. ø. s., a neumo¾ní jí tak úèastnit se øízení jako osoba na nìm zúèastnìná, pøedstavuje vadu øízení pøed krajským soudem, je¾ mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s. K této pøípadné vadì tedy Nejvy¹¹í správní soud musí pøihlédnout v souladu s § 109 odst. 4 s. ø. s. z úøední povinnosti (srov. usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 23. 5. 2006, è. j. 8 As 32/2005-81, publ. pod è. 489/2005 Sb. NSS, èi z poslední doby rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, è. j. 5 As 34/2016-67, ze dne 19. 4. 2017, è. j. 2 As 63/2017-44, a ze dne 14. 6. 2017, è. j. 2 As 310/2016-52).
[42] Uvedená otázka úzce souvisí i s tím, jaké postavení má mít pøíslu¹ná obec v tìchto pøípadech ji¾ ve správním øízení vedeném Ministerstvem financí, jeho¾ pøedmìtem je zru¹ení povolení k provozování loterie èi jiné podobné hry na základì obecnì závazné vyhlá¹ky dané obce. Ve vìt¹inì pøípadù se vychází z toho, ¾e taková obec je ve správním øízení dotèeným orgánem podle § 136 odst. 2 správního øádu, dle nìho¾ mají postavení dotèených orgánù územní samosprávné celky, jestli¾e se vìc týká jejich práva na samosprávu (srov. napø. nyní posuzovaný pøípad a dále napø. ji¾ zmiòovanou vìc sp. zn. 1 As 297/2015).
[43] Toto ustanovení je v¹ak pouze subsidiární povahy ve vztahu k § 27 správního øádu, které upravuje úèastenství ve správním øízení, tedy dopadá na územní samosprávné celky pouze v tìch pøípadech, je¾ se týkají jejich práva na samosprávu, pokud tyto celky nemají pøímo postavení úèastníka øízení (srov. Vedral, J. Správní øad. Komentáø. II. aktualizované a roz¹íøené vydání. Praha, Bova Polygon, 2012, s. 1028). Podle § 27 odst. 2 správního øádu jsou úèastníky øízení té¾ osoby, které nesplòují definici úèastníka øízení dle prvního odstavce tého¾ ustanovení, ale které mohou být rozhodnutím pøímo dotèeny ve svých právech a povinnostech. Obdobnì dle § 34 odst. 1 s. ø. s. osobami zúèastnìnými na øízení jsou zejména osoby, které byly pøímo dotèeny ve svých právech a povinnostech vydáním ¾alobou napadeného rozhodnutí, nebo ty, které mohou být pøímo dotèeny jeho zru¹ením.
[44] Je tedy tøeba posoudit, zda rozhodnutím o odnìtí povolení k provozování loterií èi jiných podobných her, které je vydáváno na základì pøíslu¹né obecnì závazné vyhlá¹ky obce, nebo jeho pøípadným zru¹ením správním soudem byla èi mù¾e být tato obec pøímo dotèena na svém právu na samosprávu, nebo se jedná o dotèení toliko nepøímé, tedy taková vìc se práva na samosprávu obce pouze týká. Na odpovìdi na tuto otázku závisí, zda má mít obec v takovém správním øízení postavení jeho úèastníka dle § 27 odst. 2 správního øádu a následnì v øízení o ¾alobì, pøíp. kasaèní stí¾nosti pøíslu¹ného provozovatele loterie èi jiné podobné hry postavení osoby zúèastnìné na tomto øízení, nebo zda má ve správním øízení pouze postavení dotèeného orgánu dle § 136 odst. 2 správního øádu a v navazujícím soudním øízení správním jí v takovém pøípadì ¾ádné formální postavení nepøíslu¹í, nebo» v soudním øádu správním institut obdobný § 136 odst. 2 správního øádu chybí.
[45] S tím úzce souvisí i otázka, zda by obci samotné pøípadnì svìdèila (po vyèerpání opravného prostøedku ve správním øízení) procesní legitimace dle § 65 odst. 1 èi 2 s. ø. s. k podání ¾aloby proti rozhodnutí Ministerstva financí v øízení o odnìtí povolení k provozování loterie èi jiné podobné hry, pokud by mìla za to, ¾e toto rozhodnutí není v souladu s její obecnì závaznou vyhlá¹kou. Aèkoliv dosavadní judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu v zásadì stojí na tom, ¾e orgán vykonávající veøejnou moc se v této své kapacitì nemù¾e stát ¾alobcem, tedy k ochranì jeho oprávnìní pøi tomto výkonu veøejné moci nemohou slou¾it ¾aloby ve správním soudnictví (srov. napø. rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 9. 2013, è. j. 5 As 124/2011-126, publ. pod è. 2958/2014 Sb. NSS, a ze dne 11. 11. 2004, è. j. 2 As 36/2004-46, publ. pod è. 477/2005 Sb. NSS), je otázkou, zda by se tato judikatura uplatnila i v pøípadì územního samosprávného celku, jen¾ by byl ¾alobou napadeným rozhodnutím pøímo dotèen na svém právu na samosprávu, které uplatnil formou vydání obecnì závazné vyhlá¹ky (k tomu srov. vý¹e citovaný komentáø ke správnímu øádu, s. 1029).
[46] Zatímco vìt¹ina rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu v obdobných pøípadech zjevnì (by» pøevá¾nì implicitnì) preferuje druhou zmiòovanou mo¾nost výkladu citovaných ustanovení (tj. postavení obce jako dotèeného orgánu, nikoli v¹ak úèastníka správního øízení s vý¹e popsanými dùsledky i pro navazující øízení soudní), je tøeba poukázat té¾ na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 7. 2013, è. j. 8 Afs 49/2011-75, v nìm¾ osmý senát shledal, ¾e pøesto¾e se na danou vìc nevztahovala právní úprava dle § 45 odst. 3 zákona o loteriích, ve znìní úèinném od 1. 1. 2012, podle které dotèená obec byla úèastníkem prvního správního øízení o vydání povolení provozování (v provozovnì na urèité adrese) loterie nebo jiné podobné hry podle § 2 písm. g), i), j), l) a n) zákona o loteriích, dle názoru osmého senátu pøíslu¹né obci svìdèilo ve správním øízení o povolení umístìní jednotlivých koncových IVT postavení úèastníka øízení dle § 27 odst. 2 správního øádu (viz zdùvodnìní tohoto závìru v bodech 23 a¾ 35 rozsudku osmého senátu), a z citovaného rozsudku vyplývá rovnì¾ to, ¾e obec, které mìla v daném øízení pøed správními soudy postavení ¾alobce, je procesnì legitimována pøinejmen¹ím k podání ¾aloby proti rozhodnutí ministra financí o zamítnutí jejího rozkladu (patrnì pro nepøípustnost) proti povolovacímu rozhodnutí Ministerstva financí. Jakkoli se v uvedené vìci jednalo o povolení, nikoliv odnìtí povolení k provozování loterie èi jiné podobné hry, byly skuteènosti rozhodné pro posouzení pøedmìtné otázky v zásadì srovnatelné, a pøesto dospìl Nejvy¹¹í správní soud k odli¹ným závìrùm, ne¾ ve vìt¹inì vìcí týkajících se odnìtí povolení. pokraèování
[47] Aktuální judikatorní praxe tedy nasvìdèuje tomu, ¾e správní soudy zastávají v obdobných pøípadech ve vztahu k dotèeným obcím odli¹ný pøístup. Pøedkládající senát se ov¹em pøiklání k názoru vyjádøenému v citovaném rozhodnutí osmého senátu, a naopak se chce odchýlit napø. od ji¾ zmiòovaného rozsudku prvního senátu ze dne 20. 1. 2016, è. j. 1 As 297/2015-77, vzhledem k tomu, ¾e v uvedené vìci (obdobnì jako v celé øadì dal¹ích vìcí) dotèené obce k vyjádøení, zda budou uplatòovat práva osob zúèastnìných na øízení, mìstským soudem zjevnì vyzvány nebyly, a Nejvy¹¹í správní soud k této, dle názoru pátého senátu, vadì øízení pøed mìstským soudem ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) a 109 odst. 4 s. ø. s. nepøihlédl, pøesto¾e rozsudek mìstského soudu zru¹il právì z dùvodu nevypoøádání se s námitkou neústavnosti, resp. nezákonnosti pøíslu¹ných obecnì závazných vyhlá¹ek.
[48] Pøedkládající senát je toti¾ pøesvìdèen o tom, ¾e by v pøípadech, kdy ¾alobou napadeným rozhodnutím do¹lo k odnìtí povolení k provozování loterií èi jiných podobných her na základì obecnì závazné vyhlá¹ky obce, mìlo této obci svìdèit postavení osoby zúèastnìné na øízení. Je-li po obci po¾adováno, aby v soudním øízení (pokud se tak nestalo ji¾ v øízení správním, kde by tato obec mìla být úèastníkem dle § 27 odst. 2 správního øádu) obhájila ústavnost a zákonnost své vyhlá¹ky (a pokud se roz¹íøený senát ztoto¾ní s vý¹e uvedenými závìry pøedkládajícího senátu, také její soulad s unijním právem), mìlo by této obci v tomto øízení pøíslu¹et také urèité formální postavení, které jí pøizná odpovídající práva, tj. nejen právo (a zároveò i povinnost) reagovat na pøíslu¹nou výzvu mìstského soudu k vysvìtlení úèelu pøijetí dané vyhlá¹ky. K naplnìní podmínek § 34 odst. 1 s. ø. s. pøitom sice podle názoru pøedkládajícího senátu nepostaèuje pouhá skuteènost, ¾e správní soudy posuzují jako pøedbì¾nou otázku zákonnost a ústavnost dané vyhlá¹ky (a pøípadnì té¾ její soulad s unijním právem), na jejím¾ základì bylo vydáno ¾alobou napadené rozhodnutí, ale rozhodující význam má právì skuteènost, ¾e by pøípadným zru¹ením ¾alobou napadeného rozhodnutí o odnìtí povolení k provozování loterií èi jiných podobných her mohla být podle názoru pøedkládajícího senátu pøíslu¹ná obec pøímo dotèena na svém právu na samosprávu, nebo» v takovém pøípadì by ¾alobce (provozovatel) mohl pokraèovat v provozování hazardních her v místì, o nìm¾ obec formou obecnì závazné vyhlá¹ky rozhodla tak, ¾e se tam hazard provozovat nemá (srov. v tomto smyslu vý¹e citovaný nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10). Pøíslu¹ná obec by tedy proti rozhodnutí mìstského soudu o ¾alobì provozovatele loterií proti rozhodnutí Ministerstva financí o odnìtí povolení mìla mít rovnì¾ právo podat kasaèní stí¾nost a teprve v pøípadì jejího zamítnutí také ústavní stí¾nost.
[49] Vzhledem k uvedeným skuteènostem pøedkládá pátý senát i tuto otázku k posouzení roz¹íøenému senátu.
[50] Je tedy zøejmé, ¾e se pátý senát hodlá ve svých závìrech odchýlit od právního názoru vyplývajícího zejména z rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, è. j. 1 As 297/2015-77, který je skutkovì i právnì srovnatelný, a to v otázce, zda v pøípadech, kdy provozovatelé loterií èi jiných podobných her, jim¾ bylo správním orgánem odòato povolení k provozování tìchto her na základì obecnì závazné vyhlá¹ky obce, proká¾í, ¾e mezi jejich zákazníky pravidelnì patøili i státní pøíslu¹níci jiných èlenských zemí EU, se mohou tito provozovatelé dovolávat unijního práva, konkrétnì ustanovení SFEU o svobodì pohybu slu¾eb a k tomu se vztahující judikatury Soudního dvora, a dále v otázce, zda v øízení o ¾alobì, pøípadnì kasaèní stí¾nosti v tìchto vìcech má obec, je¾ vydala zmiòovanou obecnì závaznou vyhlá¹ku, postavení osoby zúèastnìné na øízení. Vzhledem k § 17 odst. 1 s. ø. s. ov¹em pátý senát není oprávnìn uèinit judikatorní odklon, ani¾ by se obrátil na roz¹íøený senát.
[51] V souladu s uvedeným ustanovením proto pátý senát vìc postupuje roz¹íøenému senátu Nejvy¹¹ího správního soudu a má za to, ¾e ztoto¾ní-li se roz¹íøený senát s právním názorem pøedkládajícího senátu, bude v následném øízení nezbytné zabývat se mj. dùkazy pøedkládanými èi navrhovanými stì¾ovatelem k prokázání vý¹e popsaného unijního prvku, a bude-li takto prokázán, dále tím, zda pøedmìtné vnitrostátní opatøení ve formì obecnì závazné vyhlá¹ky omezující volný pohyb slu¾eb mù¾e být z hlediska unijního práva odùvodnìno. Vzhledem k tomu, ¾e uvedené posouzení nebylo v øízení pøed mìstským soudem doposud uèinìno a ¾e je zároveò pøedkládající senát pøesvìdèen o tom, ¾e by pøi posuzování této otázky souladu dané obecnì závazné vyhlá¹ky s unijním právem, jako¾ i otázky její ústavnosti a zákonnosti, v øízení pøed mìstským soudem mìlo mít statutární mìsto Dìèín postavení osoby zúèastnìné na øízení, je zøejmé, ¾e rozhodnutí roz¹íøeného senátu o obou pøedkládaných právních otázkách je nezbytné pro rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu v nyní posuzované vìci.
Roz¹íøený senát bude ve vìci rozhodovat ve slo¾ení: JUDr. Josef Baxa, JUDr. Zdenìk Kühn, JUDr. Karel ©imka, JUDr. Lenka Matyá¹ová, JUDr. Barbara Poøízková, Mgr. Ale¹ Roztoèil, Mgr. Jana Brothánková. Úèastníci mohou namítnout podjatost tìchto soudcù (§ 8 odst. 1 s. ø. s.) do jednoho týdne od doruèení tohoto usnesení.
Úèastníci øízení mají právo se ve lhùtì jednoho týdne od doruèení tohoto usnesení vyjádøit k vìci pøedlo¾ené roz¹íøenému senátu.

References: soud 
 § 43
 § 2
 § 2
 § 50
 soud 
 soud 
 § 46
 § 36
 soud 
 § 43
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 43
 soud 
 soud 
 soud 
 § 43
 § 50
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 50
 § 2
 § 43
 § 36
 § 36
 § 136
 soud 
 § 43
 soud 
 soud 
 § 43
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 50
 § 36
 § 36
 § 43
 § 43
 soud 
 § 43
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 1
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 315
 soud 
 soud 
 § 34
 § 34
 § 103
 soud 
 § 109
 § 136
 § 27
 § 27
 § 34
 § 27
 § 136
 § 136
 § 65
 § 45
 § 2
 § 27
 soud 
 soud 
 § 103
 § 27
 § 34
 § 17