Source: http://www.servat.unibe.ch/verfassungsrecht/bv106310.html
Timestamp: 2020-02-28 03:40:44+00:00

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DFR - BVerfGE 106, 310 - Zuwanderungsgesetz
1. Das Zuwanderungsgesetz dient der Steuerung und Begrenzung des ...
2. a) Der Deutsche Bundestag nahm auf seiner 222. Sitzung am 1. M ...
3. Die Urschrift des Gesetzes wurde dem Bundespräsidenten am ...
1. Das Zuwanderungsgesetz sei auf Grund des verwaltungsverfahrens ...
2. Mitglieder des Bundesrates seien natürliche Personen, die ...
3. Die in der Praxis des Bundesrates entwickelte Institution des ...
4. Schließlich enthalte das Grundgesetz keine Verpflichtung ...
5. Bei der Abstimmung im Bundesrat hätten die brandenburgisc ...
1. Die Bundesregierung hält den Normenkontrollantrag f ...
2. Die Regierung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vertritt die A ...
3. Die Regierung des Landes Niedersachsen ist der Ansicht, dass d ...
4. Die Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen trägt vor, d ...
5. Die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz vertritt in ihrer Ste ...
6. Die Regierung des Landes Schleswig-Holstein trägt vor, da ...
1. a) Der Bundesrat ist ein kollegiales Verfassungsorgan des Bund ...
2. Durch den sich anschließenden Abstimmungsverlauf ist die ...
1. Die unmittelbar nach dem im Protokoll verzeichneten Zwischenru ...
2. Da es an einer gültigen Zustimmung des Landes Brandenburg ...
1. a) Geht man davon aus, dass wegen der Uneinheitlichkeit der St ...
2. Das Land Brandenburg war folglich, sofern man annimmt, dass im ...
3. Im Übrigen kann auch die Auffassung, dass der Bundesratsp ...
4. Zweifelhaft kann allenfalls sein, ob die Nachfrage in der rich ...
5. Der Bundesratspräsident hat demnach mit seiner Nachfrage ...
des 2. Senates vom 18. Dezember 2002
In dem Normenkontrollverfahren über den Antrag festzustellen dass das Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz) vom 20. Juni 2002 (BGBl I S. 1946) wegen seiner förmlichen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz nichtig ist,
Antragstellerinnen: 1. Landesregierung des Saarlandes, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Saarländische Staatskanzlei, Am Ludwigsplatz 14, 66117 Saarbrücken, 2. Landesregierung von Baden-Württemberg, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Staatsministerium, Richard-Wagner-Straße 15, 70184 Stuttgart, 3. Staatsregierung des Freistaates Bayern, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Bayerische Staatskanzlei, Franz-Josef-Strauß-Ring 1, 80539 München, 4. Hessische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten,
Hessische Staatskanzlei, Bierstadter Straße 2, 65189 Wiesbaden, 5. Staatsregierung des Freistaates Sachsen, vertreten durch den Staatsminister der Justiz,
Hospitalstraße 7, 01095 Dresden, 6. Landesregierung des Freistaates Thüringen, vertreten durch den Justizminister, Thüringer Ministerium der Justiz, Werner-Seelenbinder-Straße 5, 99096 Erfurt
- Bevollmächtigte: 1. Prof. Dr. Dr. h.c. Josef Isensee, Meckenheimer Allee 150, 53115 Bonn, Prof. Dr. Christian Starck, Schlegelweg 10, 37075 Göttingen -
2. a) Der Deutsche Bundestag nahm auf seiner 222. Sitzung am 1. März 2002 den von der Bundesregierung sowie von der SPD-Fraktion und der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen eingebrachten Entwurf des Zuwanderungsgesetzes (BRDrucks 921/01, BTDrucks 14/ 7387) auf der Grundlage der Beschlussempfehlung und des Berichts des Innenausschusses (BTDrucks 14/8395; 14/8414) an. Der Gesetzesbeschluss wurde am selben Tag dem Bundesrat zur Zustimmung zugeleitet (BRDrucks 157/02 [Beschluss]).
Ministerpräsident Stolpe und ich sind in einer persönlich außerordentlich schwierigen Situation. Wir haben uns bisher trotz unterschiedlicher persönlicher Biographie zusammengefunden, um gemeinsam etwas für unser Land Brandenburg, dem wir uns verpflichtet fühlen, zu tun. Wir wollen in unserem Land die innere Einheit vollenden. Es wäre in Bran denburg niemandem zu vermitteln, wenn die Koalition daran zerbräche. Wir haben in meinem Heimatland eine Arbeitslosigkeit von 18,7 %. 2 % Ausländer leben unter uns. Wir haben keine Schwierigkeiten bei dem Thema "Integration", was wichtiger Bestandteil des Gesetzes ist. Trotzdem läuft die strategische Zielrichtung darauf hinaus, Brandenburg vorzuführen und zu spalten; denn die unterschiedlichen Auffassungen waren bekannt.
Stern, Staatsrecht, Bd. II (1980), § 27 III 2; ihm folgend Blumenwitz, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 51 Rdn. 29. Überholt ist eine weitere Ansicht von v. Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, Bd. II, 2. Auflage (1964), Art. 51 Anm. III 4 b, wo nach dem betreffenden Land Gelegenheit gegeben werden soll, noch eine Weisung der Landesregierung einzuholen.
bb) Auf Antrag des Landes Rheinland-Pfalz wurde gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 Geschäftsordnung des Bundesrates (GOBR) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26.11.1993 (BGBl I S. 2007, geändert durch Bekanntmachung vom 25.11.1994, BGBl I S. 3736, BRDrucks 990/94 [Beschluss]) sodann durch Aufruf der Länder abgestimmt.
3. Die in der Praxis des Bundesrates entwickelte Institution des Stimmführers habe keine Grundlage im Verfassungsrecht. Der Stimmführer verlautbare das gemeinsame Votum des Landes im Sinne eines Sprechers der einem Land zugehörigen Bundesratsmitglieder. Sein Votum sei nur wirksam, wenn es von den übrigen Mitgliedern mitgetragen werde, hingegen falle die Stimmführerschaft in sich zusammen, wenn ein Mitglied während der Abstimmung widerspreche. Wer als Stimmführer im Bundesrat auftrete, werde durch freie Einigung der Vertreter des Landes bestimmt. Die Statusgleichheit der Bundesratsmitglieder schließe es aus, dass sich entweder der Ministerpräsident selbst zum Stimmführer er nenne oder durch den Bundesratspräsidenten als solcher bestimmt werde.
Ferner ergebe sich aus dem Landesverfassungsrecht, dass in einem Konfliktfall auf die Stimmabgabe des Ministerpräsidenten abzustellen sei. Aus der Staatspraxis und den landesverfassungsrecht lich festgelegten Kompetenzen des Ministerpräsidenten folge dessen Mandat gegenüber den weiteren Landesvertretern im Bundesrat, ein verfassungsmäßiges Abstimmungsverhalten sicher zu stellen.
4. Die Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen trägt vor, dass sich im Bundesrat die Abstimmung durch Stimmführer als ungeschriebenes Verfahrensrecht entwickelt habe. Da das Grundgesetz die Ausübung der Stimmführerschaft als eine Frage des Landesorganisationsrechts nicht regele, werde die Frage nach der Person des Stimmführers durch Regelungen oder Vereinbarungen auf Landes ebene beantwortet. Das Land Brandenburg sehe in seiner Verfassung die Richtlinienkompetenz für den Ministerpräsidenten vor, in deren Anwendungsbereich das Abstimmungsverhalten im Bundesrat falle und die der brandenburgische Ministerpräsident durch die Abgabe seines Votums auf Nachfrage des Bundesratspräsidenten wahrgenommen habe. Im Übrigen habe auch kein weiteres anwesendes Bundesratsmitglied Brandenburgs der Stimmführerschaft des Ministerpräsidenten widersprochen. Es zähle zu den Pflichten des sitzungsleitenden Bundesratspräsidenten, für einen ordnungsgemäßen Sitzungsablauf, insbesondere für eine verfassungskonforme Abstimmung zu sorgen. Auch der Verfassungsgrundsatz des länderfreundlichen Verhaltens gebiete bei vorhandenen Zweifeln über die Einheitlichkeit der Stimmabgabe eines Landes nachzufragen.
6. Die Regierung des Landes Schleswig-Holstein trägt vor, das Land Brandenburg habe im Ergebnis einheitlich abgestimmt, indem der Ministerpräsident Brandenburgs im Verlaufe der Abstimmung die Stimmführerschaft, im Einklang mit Art. 89 Satz 1 der brandenburgischen Verfassung, an sich gezogen habe und die anderen Bundesratsmitglieder Brandenburgs dem nicht ausdrücklich widerspro chen hätten. Die landesverfassungsrechtlich verbürgte Richtlinienkompetenz erstrecke sich auch auf das Abstimmungsverhalten der Mitglieder des Bundesrates, sofern es sich um eine Frage von grundlegender Bedeutung handele. Die Ausübung der Richtlinienkompetenz durch den Rückgriff auf die Stimmführerschaft könne in einer Bundesratssitzung auch formlos erfolgen. Wolle ein Bundesratsmitglied von der dadurch ausgesprochenen Weisung abweichen, müsse es ausdrücklich auf seinem abweichenden Votum bestehen.
1. a) Der Bundesrat ist ein kollegiales Verfassungsorgan des Bundes, das aus Mitgliedern der Landesregierungen besteht (vgl. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG). Er wird nicht aus den Ländern gebildet. Art. 50 GG umschreibt nur die Funktion dieses Bundesverfassungsorgans: "Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit". Diese Mitwirkung erfolgt nicht unmittelbar, sondern vermittelt durch die aus dem Kreis der Landesregierungen stammenden Mitglieder des Bundesrates (vgl. BVerfGE 8, 104 [120]). Die Länder werden jeweils durch ihre anwesenden Bundesratsmitglieder vertreten.
Aus dieser Konzeption des Grundgesetzes für den Bundesrat folgt, dass der Abgabe der Stimmen durch einen Stimmführer jeder zeit durch ein anderes Bundesratsmitglied desselben Landes widersprochen werden kann und damit die Voraussetzungen der Stimmführerschaft insgesamt entfallen. Der Bundesratspräsident nimmt somit die Stimme eines einzelnen Bundesratsmitglieds als Stimmenabgabe für das ganze Land entgegen, sofern nicht ein anderes Mitglied des jeweiligen Landes abweichend stimmt.
2. Durch den sich anschließenden Abstimmungsverlauf ist die Uneinheitlichkeit der Stimmenabgabe seitens des Landes Brandenburg nicht beseitigt und in ein einheitliches zustimmendes Votum umgewandelt worden. Der nachfolgende Abstimmungsverlauf ist nicht mehr rechtserheblich, weil er sich außerhalb der verfassungsrechtlich gebotenen Form des Abstimmungsverfahrens bewegte. In einem zum Gesetzgebungsverfahren gehörenden Abstimmungsver fahren vermag das formwidrige Verhalten das ihm vorangehende formgerechte nicht in seiner Rechtswirkung zu verändern. Der sitzungsleitende Bundesratspräsident hatte in diesem besonderen Fall kein Recht zur Nachfrage an Ministerpräsident Dr. Stolpe (a). Unterstellt man dennoch ein solches Recht, hätte die Nachfrage nicht nur an den Ministerpräsidenten, sondern zumindest auch an den Minister Schönbohm gerichtet werden müssen (b).
Der Wille des Landes Brandenburg zur uneinheitlichen Abstimmung lag klar zu Tage. Das Bundesratsmitglied Schönbohm hatte seine politische Position in unmissverständlicher Form in der der Abstimmung unmittelbar vorausgegangenen Plenardebatte dargelegt. Er werde dem Gesetz nicht zustimmen und er werde seine Ab lehnung in Kenntnis von Art. 51 Abs. 3 GG laut und unzweideutig formulieren (vgl. Plenarprotokoll 774, Stenografischer Bericht, S. 147 C -- D). Das Bundesratsmitglied Schönbohm hatte zudem auch das Ziel seines Verhaltens klar umrissen. Er wollte mit seinem "Nein" eine einheitliche Abgabe der Stimmen Brandenburgs verhindern (vgl. Plenarprotokoll 774, Stenografischer Bericht, S. 148 A - B). Es war zudem allgemein bekannt, dass die brandenburgische Landesregierung über die Abgabe der Stimmen des Landes keinen Beschluss gefasst hatte. Ein Teil der Redebeiträge in der Plenardebatte und die sorgsame rechtliche Vorbereitung der Beteiligten belegen, dass ein einheitlicher politischer Landeswille weder vor der Bundesratssitzung festgelegt war noch im Verlauf der Sitzung erwartet wurde - es bestand Klarheit über den Dissens. Die Uneinheitlichkeit wurde denn auch bei Aufruf des Landes Brandenburg erwartungsgemäß förmlich erklärt.
Anders als in der 10. Sitzung des Bundesrates vom 19. Dezember 1949 konnte nicht angenommen werden, dass lediglich eine Irritation vorlag, die zur Herstellung eindeutiger Verhältnisse im Abstimmungsvorgang nach einer Klarstellung verlangte. In der damaligen Abstimmung hatte es keinen Anhaltspunkt dafür gegeben, dass politische Kräfte in der nordrhein-westfälischen Landesregierung im Hinblick auf die Zustimmung oder Ablehnung des Gesetzes im Bundesrat in einem unüberbrückbaren Gegensatz gestanden hätten. Aus den gesamten Umständen musste jeder folgern, dass nicht klar war, zu welcher Haltung sich das Land Nordrhein-Westfalen im Ka binett entschieden hatte (vgl. insoweit Bundesrat, Sitzungsbericht vom 23.12.1949, S. 116 B - C). Ob das Verhalten des damaligen Bundesratspräsidenten im Einzelnen den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprach, bedarf vorliegend keiner Erörterung. Jedenfalls durfte der Präsident in einem solchen Fall der nicht beabsichtigten und im Vorhinein angekündigten Uneinheitlichkeit Maßnahmen zur Klärung ergreifen, damit ein mutmaßlich einheitlicher Landeswille nicht lediglich wegen eines möglichen Irrtums ohne Wirkung blieb.
Beide Voraussetzungen waren nicht gegeben. Rangverhältnisse des Landesverfassungsrechts spielen auf der Bundesebene keine Rolle. Der Inhaber einer landesrechtlichen Richtlinienkompetenz hat keine bundesverfassungsrechtlich herausgehobene Stellung, die es ihm erlaubte, einen Abstimmungsdissens zweier anderer anwesender Mitglieder allein durch seine Willensbekundung zu überwinden. Die landesrechtliche Weisung an Bundesratsmitglieder, die das Grundgesetz im Bundesrat - anders als im Gemeinsamen Ausschuss (Art. 53a Abs. 1 Satz 3 GG) oder im Vermittlungsausschuss (Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG) - erlaubt, ist die der Landesregierung, nicht die des Inhabers der Richtlinienkompetenz. Besteht keine Weisung der Landesregierung und stimmen die ein Land und dessen Landesre gierung repräsentierenden Mitglieder uneinheitlich ab, ist dies nicht verfassungswidrig. Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG verbietet es lediglich, einen gespaltenen Landeswillen im Abstimmungsergebnis des Bundesrates durch Aufteilung der Stimmen des Landes zu berücksichtigen.
1. Die unmittelbar nach dem im Protokoll verzeichneten Zwischenruf des Bundesratsmitglieds Schönbohm förmlich getroffene Feststellung des Bundesratspräsidenten, dass das Land Brandenburg mit "Ja" abgestimmt habe (vgl. Plenarprotokoll 774, Stenogra fischer Bericht, S. 171 D), war fehlerhaft, weil ein einheitliches Abstimmungsverhalten Brandenburgs nicht vorlag.
Abweichende Meinung der Richterinnen Osterloh und Lübbe-Wolff zum Urteil des Zweiten Senats vom 18. Dezember 2002 - 2 BvF 1/02 -
Die Behauptung der Antragstellerinnen, "die einmal erfolgte klare Abstimmung" sei "nicht revisibel" und daher vom Bundesrats präsidenten ohne Nachfrage zu registrieren gewesen, findet im geltenden Verfassungs- und Geschäftsordnungsrecht keine Grundlage. Das Land Brandenburg war berechtigt, das im ersten Durchgang gezeigte Abstimmungsverhalten zu korrigieren (1.). Selbst wenn die Annahme der Senatsmehrheit zuträfe, dass der Bundesratspräsident im Anschluss an die erste, uneinheitliche Stimmabgabe zu einer Nachfrage nicht berechtigt war, hätte dies nicht zur Folge, dass einer korrigierenden Stimmabgabe des Landes Brandenburg im zweiten Durchgang die Wirksamkeit zu versagen wäre (2.). Der Bundesratspräsident war im Übrigen zu einer Nachfrage in der konkreten Situation sehr wohl berechtigt (3.). Auch für die Form der Nachfrage gab es gute Gründe. Im Übrigen könnten, selbst wenn man die Nachfrage der Form nach für fehlerhaft hielte, diesem Fehler nicht die Rechtsfolgen zugeschrieben werden, die die Senatsmehrheit ihm zuschreibt (4.). Im zweiten Durchgang hat das Land Brandenburg sein Korrekturrecht wirksam genutzt und einheitlich mit "Ja" gestimmt (5.).
1. a) Geht man davon aus, dass wegen der Uneinheitlichkeit der Stimmabgabe zweier brandenburgischer Minister im ersten Durchgang eine wirksame Stimmabgabe des Landes selbst noch gar nicht stattgefunden hatte (so im vorliegenden Verfahren der Vortrag des Landes Niedersachsen; s. auch v. Mutius/Pöße, LKV 2002, S. 345 [348]; Meyer, in: ders. (Hrsg.), Abstimmungskonflikte im Bundesrat im Spiegel der Staatsrechtslehre (im Erscheinen), S. 153; a.A. Lerche, BayVBl 2002, S. 577 [578]; Gröschner, JZ 2002, S. 621 [623]), so folgt schon daraus, dass dem Land die Möglichkeit gegeben werden musste, seine Stimmen noch abzugeben. Dabei wird vorausgesetzt, dass zwischen zwei Formen des Fehlschlags einer Stimmabgabe zu unterscheiden ist: zwischen einer Unwirksamkeit schon hinsichtlich der Abgabehandlung (die Stimme wurde im Rechtssinne gar nicht abgegeben) und einer Unwirksamkeit, die erst die Übermittlung des Inhalts der Stimmäußerung betrifft (die Stimme wurde abgegeben, wird aber als ungültig, d.h. weder als Stimme für eine der zur Wahl stehenden Alternativen noch als Enthaltung gezählt).
Für die Notwendigkeit dieser Unterscheidung und für die Annahme, dass die uneinheitliche Äußerung der brandenburgischen Mini ster qua Stimmabgabe des Landes in die erstere Kategorie fällt, spricht der Wortlaut des Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG. Danach "können" die Stimmen eines Landes nur einheitlich und nur durch anwesende Mitglieder oder deren Vertreter abgegeben werden. Diese Formulierung legt nahe, dass, anders als etwa im Falle der Verwendung des Wortes "dürfen", nicht erst die Gültigkeit, sondern schon die Möglichkeit einer uneinheitlichen Stimmabgabe des Landes ausgeschlossen werden soll. In dieselbe Richtung deutet die systematische Stellung des Einheitlichkeitserfordernisses. In Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG wird dieses Erfordernis in einer Reihe mit dem der Anwesenheit der abstimmenden Bundesratsmitglieder aufgeführt: "Die Stimmen eines Landes können nur einheitlich und nur durch anwesende Mitglieder oder deren Vertreter abgegeben werden". Wie der Fall zu behandeln gewesen wäre, wenn die Bundesratsmitglieder Ziel und Schönbohm in der fraglichen Sitzung nicht anwesend gewesen wären, sondern versucht hätten, die Stimmen des Landes Brandenburg per Fax aus Potsdam in die Sitzung einzuspeisen, dürfte keinem Zweifel unterliegen. Niemand würde bestritten haben, dass der Bundesratspräsident in diesem Falle nach Kenntnisnahme von den eingegangenen Faxen die im Saale anwesenden Vertreter des Landes Brandenburg hätte fragen dürfen, wie das Land Brandenburg abstimmt, und dass, wenn er diese Frage nicht von sich aus gestellt hätte, die anwesenden Vertreter des Landes Brandenburg hätten verlangen können, dass dem Land Gelegenheit zur Stimmabgabe gegeben wird. Wenn für den Fall einer Stimmabgabe durch Abwesende davon auszugehen ist, dass hier eine Abgabe der Stimmen des Landes, die die Abgabe der Landesstimmen durch andere, anwesende Vertreter in irgendeiner Weise blockieren könnte, gar nicht stattgefunden hat, so liegt es nahe, dasselbe auch für den Fall uneinheitlicher Stimmabgabe anzunehmen. Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG statuiert das Anwesenheits- und das Einheitlichkeitserfordernis unmittelbar nebeneinander und ohne jede Abstufung. Für die Annahme, dass die Nichtbeachtung dieser Anforderungen mit unterschiedlichen Rechtsfolgen verknüpft sein soll, bedürfte es daher besonderer Gründe.
Gegen die Annahme, eine Stimmabgabe des Landes habe im ersten Durchgang überhaupt noch nicht stattgefunden, lässt sich auch nicht ins Feld führen, der Bundesratspräsident selbst habe im Anschluss festgestellt, dass "das Land Brandenburg nicht einheitlich abgestimmt hat". Diese Feststellung muss nicht so verstanden werden, dass sie das Vorliegen einer Stimmabgabe voraussetzt (so aber Gröschner, ebd. S. 623). Abgesehen davon kann auch angesichts des damaligen Diskussionsstandes die gewählte Formulierung nicht als Positionsnahme in der rechtsdogmatischen Streitfrage gedeutet werden, um die es hier geht. Im Übrigen wäre ein diesbezüglich im Rahmen der Sitzungsleitung formulierter Standpunkt des Bundesrats präsidenten nicht ohne weiteres maßgebend für die Interpretation des Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG. Rechtlich von Bedeutung wäre eine im Verfahren geäußerte Auffassung des Bundesratspräsidenten zu dieser Frage allenfalls, wenn sie als Bestätigung einer entsprechenden Staatspraxis betrachtet werden könnte. Das ist aber nicht der Fall. Im einzigen vorausgegangenen Fall uneinheitlicher Stimmabgabe der Vertreter eines Landes im Bundesrat hat, nachdem alle Länder nacheinander zur Abgabe ihrer Stimmen aufgerufen worden waren und beim Aufruf Nordrhein-Westfalens die Minister Halbfell und Dr. Weitz sich uneinheitlich geäußert hatten, der damalige Bundesratspräsident die Abstimmungslage in die Worte gefasst: "Jetzt fehlt noch die Stimme von Nordrhein-Westfalen." (BR Sitzungsbericht Nr. 10 vom 23. Dezember 1949, S. 116). Auch im Protokoll wurden damals die uneinheitlichen ministeriellen Äußerungen nicht als Stimmabgabe des Landes, sondern als Zwischenrufe der Minister vermerkt (ebd.). Gleich ob dieser historischen Formulierungswahl und Protokollfassung überhaupt eine rechtliche Relevanz zuzumessen ist - den Beginn einer Staatspraxis, nach der uneinheitliche Ministerstimmen als zwar ungültige, aber abgegebene Landesstimmen zu werten wären, markieren sie jedenfalls nicht. Nach alledem sprechen gute Gründe dafür, dass nach der uneinheitlichen Äußerung der Bundesratsmitglieder Ziel und Schönbohm eine rechtlich dem Land Brandenburg zurechenbare Stimmabgabe noch gar nicht vorlag, im weiteren Verlauf daher einem noch unverbrauchten Recht des Landes zur Abgabe seiner Stimmen Rechnung getragen werden musste und der Bundesratspräsident deshalb zu einer Nachfrage nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet war.
Bei gegenteiliger Rechtsauffassung wäre die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu berücksichtigen gewesen, nach der nur ein rechtlich evidenter Fehler im Rechtsetzungsverfahren zur Nichtigkeit der betreffenden Rechtsvorschriften führt (vgl. BVerfGE 34, 9 [25]; 91, 148 [175]; siehe außerdem BVerfGE 31, 47 [53]). Die Frage, ob nach dem uneinheitlichen Votum zweier brandenburgischer Bundesratsmitglieder eine Stimmabgabe des Landes als solchen bereits vorlag oder noch nicht, war jedenfalls nicht evidenterweise im ersteren Sinne zu beantworten.
Nach § 32 Satz 1 GOBR werden die Beschlüsse des Bundesrates mit dem Ende der Sitzung wirksam. Dass bis dahin eine Wiederholung von Abstimmungsvorgängen nicht grundsätzlich ausgeschlossen ist, ergibt sich aus § 32 Satz 2 GOBR. Ein Verbot erneuter Beratung und Abstimmung über Gegenstände, deren Behandlung abgeschlossen ist, spricht diese Bestimmung nur für den Fall aus, dass ein Land der erneuten Behandlung widerspricht. Wird ein Abstimmungsergebnis in unmittelbarem Zusammenhang mit seiner Verkündung durch den Bundesratspräsidenten angezweifelt, so gilt die Abstimmung als noch nicht abgeschlossen mit der Folge, dass die Wiederholung nicht als "erneute" Abstimmung im Sinne des § 32 Satz 2 GOBR anzusehen und daher selbst gegen den Widerspruch eines Landes zulässig ist (sogenannte "unechte Wiederholung", vgl. Reuter, Praxishandbuch Bundesrat, 1991, Rn. 16 zu § 32 GOBR). Aus der in § 32 Satz 2 GOBR vorgesehenen Begrenzung der Wiederholungsmöglichkeit folgt freilich noch nicht zwingend, dass in allen davon nicht erfassten Fällen die Wiederholung unbegrenzt zulässig ist und beansprucht werden kann (so auch Reuter, ebd., Rn. 23 zu § 32 GOBR). Die Geschäftsordnung enthält diesbezüglich keine abschließende ausdrückliche Regelung. Für ihre Auslegung in diesem Punkt kommt daher der Staatspraxis Bedeutung zu (zur Bedeutung der Staatspraxis für die Auslegung von Geschäftsordnungen vgl. BVerfGE 1, 144 [148 f.]; BVerfGE 91, 148 [171]).
In der Praxis des Bundesrates ist es ständige Übung, dass der Bundesratspräsident eine Abstimmung oder einen Teil davon wiederholen lässt, wenn ein Abstimmungsbeteiligter darum ersucht. Ausweislich der Plenarprotokolle der zurückliegenden Jahre kommt dies in ungefähr der Hälfte der Sitzungen einmal oder mehrmals vor. In vielen Fällen wird dabei von demjenigen, der die Wiederholung verlangt, kein Grund für diesen Wunsch angegeben. Auch eine Nachfrage des Bundesratspräsidenten nach dem Grund erfolgt in diesen Fällen nicht. Die Praxis geht demnach offensichtlich nicht da von aus, dass Wiederholungen ausschließlich zur Ausräumung von Unklarheiten oder Irrtümern im Abstimmungsvorgang, nicht dagegen beispielsweise auf Grund von Willensänderungen zulässig sind, denn wenn die zulässigen Wiederholungsgründe in dieser Weise beschränkt wären, hätte der Bundesratspräsident jeweils zu prüfen, ob ein zulässiger Wiederholungsgrund vorliegt.
Sollte mit dem "einheitlichen Landeswillen", auf dessen Erwartbarkeit die Senatsmehrheit abstellt, nicht die Einheitlichkeit irgendwelcher Hintergrundüberzeugungen, sondern die Einheitlichkeit der Stimmabgabe des Landes gemeint sein, so bleibt dunkel, weshalb im vorliegenden Fall nicht zu erwarten gewesen sein soll, dass diese Einheitlichkeit im weiteren Abstimmungsverlauf noch zustande kam. Tatsächlich ist auf die Nachfrage des Bundesratspräsidenten hin ein einheitliches Votum des Landes Brandenburg zustande gekommen (näher dazu unter 5.). Weshalb die Senatsmehrheit dennoch ausschließen zu können glaubt, dass dies zumindest als eine Möglichkeit erwartbar war, wird in den Entscheidungsgründen nicht mitgeteilt. Tatsächlich hätte jeder Versuch, diese Frage zu be antworten, deutlich gemacht, dass die Abgrenzung zwischen klaren und unklaren Fällen, auf die die Senatsmehrheit abstellt, ihrerseits alles andere als klar und daher als verfassungsrechtlicher Maßstab für das Verhalten des Bundesratspräsidenten ungeeignet ist.
Allerdings war die Rechtslage in dieser Frage zum Zeitpunkt der Abstimmung nicht eindeutig geklärt. Der Bundesratspräsident konnte sich für sein Vorgehen auf namhafte Vertreter der Staatsrechtslehre berufen (Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, S. 137; Blumenwitz, in: Bonner Kommentar, Art. 51 Rn. 29). Für die Zulässigkeit einer Nachfrage an den Ministerpräsidenten sprach auch die unbeanstandete Verfahrensweise im bis dahin einzigen Fall einer uneinheitlichen Stimmabgabe von Bundesratsmitgliedern eines Landes. Nachdem in der zehnten Sitzung des Bundesrates am 19. Dezember 1949 zwei nordrhein-westfälische Minister offenbar auf Grund einer Uneinigkeit über die Beschlusslage im Kabinett uneinheitlich gestimmt hatten, hatte der damalige Staatspräsident von Württemberg-Hohenzollern und spätere Präsident des Bundesverfassungsgerichts Gebhard Müller vorgeschlagen, "dass der Herr Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen die Stimme abgibt." So geschah es dann auch (vgl. BR Sitzungsbericht Nr. 10 vom 23. Dezember 1949, S. 116). Der vorliegende Fall wies diesem historischen Präzedenzfall gegenüber die Besonderheit auf, dass im ersten Durchgang zwei Minister erkennbar auf Grund eines entschiedenen politischen Dissenses uneinheitlich abgestimmt hatten. Gerade aus diesem Unterschied der Fälle folgt aber nicht, dass die Nachfrage in anderer Weise hätte erfolgen müssen. Für einen Sitzungsleiter, der berechtigt ist, bei ungültiger Stimmabgabe dem Interesse des Landes an wirksamer Stimmabgabe durch Nachfrage Rechnung zu tragen (s.o. unter 2.), lag es im Gegenteil gerade in dieser Situation nahe, seine Nachfrage an den Ministerpräsidenten als den Einzigen zu wenden, von dem in einer solchen Situation erwartet werden kann, dass er kraft seiner politischen Autorität in der Lage ist, dem Interesse des Landes an wirksamer Stimmabgabe zur Geltung zu verhelfen. Der Bundesratspräsident hat demnach jedenfalls keinen evidenten Verfahrensfehler (vgl. o. unter 1.a) begangen, indem er seine Nachfrage an den Ministerpräsidenten des Landes Brandenburg richtete.
Eine klare Stimmabgabe des Bundesratsmitglieds Schönbohm, die das Zustandekommen des Zuwanderungsgesetzes hätte verhin dern können, hat im entscheidenden zweiten Durchgang aber nicht mehr stattgefunden.

References: § 27
 Art. 51
 Art. 51
 § 29
 Art. 89
 Art. 51
 Art. 50
 Art. 51
 Art. 51
 Art. 51
 Art. 51
 Art. 51
 Art. 51
 § 32
 § 32
 § 32
 § 32
 § 32
 § 32
 Art. 51