Source: https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/HallituksenEsitys/Sidor/RP_51+2018.aspx
Timestamp: 2019-11-18 16:27:17+00:00

Document:
RP 51/2018 rd
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om utsläppshandel
I denna proposition föreslås det att lagen om utsläppshandel ändras. Till lagen fogas bestämmelser om skyldigheten att till Europeiska kommissionen lämna sådana uppgifter som förutsätts i utsläppshandelsdirektivet. Lagen om utsläppshandel föreslås dessutom bli ändrad så att ackreditering krävs av de kontrollörer som verifierar tilldelningen av utsläppsrätter gratis. Till lagen om utsläppshandel fogas en bestämmelse om straff för försummelse av skyldigheten att lämna de uppgifter som avses i den bestämmelse som lagts till i utsläppshandelsdirektivet. Utöver ovan nämnda ändringar föreslås dessutom några tekniska ändringar.
Europeiska unionens system för handel med utsläppsrätter inrättades genom Europaparlamentets och rådets direktiv 20032003/87/EG) om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, nedan utsläppshandelsdirektivet, som trädde i kraft den 25 oktober 2003. System bygger på tanken att utsläppen ska minskas där det kan ske billigast. För detta fastställs för branscher inom utsläppshandeln från och med 2013 ett utsläppstak för varje år, vilket samtidigt motsvarar den totala kvantitet utsläppsrätter som ska tilldelas. Att man håller sig under utsläppshandelssektorns utsläppstak säkerställs genom att varje verksamhetsutövare inom utsläppshandeln årligen ska överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar växthusgasutsläppen från föregående år. En utsläppsrätt motsvarar ett ton koldioxid. En del av utsläppsrätterna tilldelas genom auktion och en del tilldelas gratis och kan bytas ut fritt på sekundärmarknaden.
I praktiken är utsläppsrätterna elektroniska registeranteckningar i unionens gemensamma register för utsläppsrätter. Förutom med unionens utsläppsrätter kan en verksamhetsutövare som omfattas av systemet även täcka sina utsläpp genom att skaffa och använda s.k. Kyoto-projektenheter. I Finland finns det cirka 600 anläggningar som omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter och systemet täcker mindre än hälften av Finlands växthusgasutsläpp. Inom hela Europa finns det cirka 11 000 anläggningar inom systemet.
EU:s system för handel med utsläppsrätter består av handelsperioder, varav den första av perioderna omfattar åren 2005—2007 och de andra åren 2008—2012. Utsläppshandelsdirektivet ändrades genom det i april 2009 antagna direktivet 2009/29/EG om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga unionens system för handel med utsläppsrätter. utsläppsrätter Ändringen av direktivet trädde i kraft den 25 juni 2009 och direktivet ska tillämpas 2013—2020 under den tredje handelsperioden och framåt. Europeiska rådets klimat- och energimål för tiden efter 2020 inkluderades i utsläppshandelsdirektivet genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/410 om ändring av direktiv 2003/87/EG för att främja kostnadseffektiva utsläppsminskningar och koldioxidsnåla investeringar, och beslut (EU) 2015/1814, nedan det ändrade utsläppshandelsdirektivet.
Den tredje handelsperioden förändrade i hög grad karaktären av EU:s system för handel med utsläppsrätter i och med att systemet blir mycket mer harmoniserat än de två föregående perioderna. För harmoniseringen av systemet och för en enhetlig tillämpning av direktivet innehåller utsläppshandelsdirektivet flera bemyndiganden med stöd av vilka det i ett kommittéförfarande och genom delegerade akter kan utfärdas mer detaljerade bestämmelser om tillämpningen av direktivet. En stor del av de mer detaljerade bestämmelserna om unionens system för handel med utsläppsrätter finns därmed i dess genomförandeakter i stället för i direktivet. En av de viktigaste genomförandeakter som ska tillämpas under den tredje handelsperioden är kommissionens beslut 2011/278/EU om fastställande av unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt artikel 10a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, nedan beslutet om gratis tilldelning av utsläppsrätter. Beslutet om gratis tilldelning av utsläppsrätter innehåller harmoniserade bestämmelser om tilldelning av utsläppsrätter enligt vilka anläggningar kan tilldelas utsläppsrätter gratis under handelsperioden 2013—2020.
I och med det ändrade utsläppshandelsdirektivet fortsätter tilldelningen av utsläppsrätter gratis efter 2020 i femårsperioder och beslutet om gratis tilldelning av utsläppsrätter kommer att ändras med tanke på tiden efter 2020 genom en delegerad akt, nedan den ändrade rättsakten om gratis tilldelning av utsläppsrätter. Genom det ändrade utsläppshandelsdirektivet, som antogs den 27 februari 2018, avtalades om revidering av EU:s system för handel med utsläppsrätter med tanke på de handelsperioder som börjar efter 2020. Reformen baserar sig på de erfarenheter av systemet som gjorts under den tredje handelsperioden. Reformen syftar till stärkande av systemet, ändring av stadgarna för de fonder som främjar låga koldioxidutsläpp, fortsatt gratis utdelning av utsläppsrätter efter 2020 samt till reformering av reglerna om gratis tilldelning av utsläppsrätter.
Andra genomförandeakter som är viktiga för handeln med utsläppsrätter är följande rättsakter: 1) Kommissionens förordning (EU) nr 389/2013 om upprättande av ett unionsregister i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG och nr 406/2009/EG samt om upphävande av kommissionens förordningar (EU) nr 920/2010 och (EU) nr 1193/2011. Unionens registersystem ändras så att det motsvarar behoven i det beslut om bördefördelning som gäller utsläppsminskningsmålen för den tredje handelsperioden och inom de branscher inom utsläppshandeln som står utanför systemet; 2) Kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. Förordningen innehåller bestämmelser om auktionering av utsläppsrätter samt auktionsplattformer och auktionsövervakare; 3) Kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, nedan kommissionens övervakningsförordning. Förordningen innehåller bestämmelser om skyldigheter i fråga om övervakning och rapportering av anläggningars växthusgasutsläpp samt 4) Kommissionens förordning (EU) nr 600/2012 om verifiering av rapporter om utsläpp av växthusgaser och tonkilometer och ackreditering av kontrollörer i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, nedan kommissionens verifieringsförordning. Förordningen innehåller närmare bestämmelser om verifiering av anläggningars årliga utsläppsrapporter och godkännande av kontrollörer samt kompetenskrav.
I Finland har utsläppshandelsdirektivet genomförts genom lagen om utsläppshandel (311/2011),som trädde i kraft den 1 maj 2011. Lagen tillämpas under den tredje handelsperioden. Lagen om utsläppshandel har utöver detta kompletterats med flera förordningar av ministeriet och statsrådet som utfärdats med stöd av lagen.
Det primära syftet med propositionen är att genomföra bestämmelserna i det stycke som lagts till i artikel 11.1 i utsläppshandelsdirektivet, och således möjliggöra insamling av uppgifter och inlämning av verifierade uppgifter till kommissionen inom utsatt tid. Enligt det stycke som lagts till i artikel 11.1 i utsläppshandelsdirektivet ska uppgifter om de anläggningar som den 1 januari 2021 omfattas av för systemet för utsläppshandel lämnas till kommissionen. Direktivet förpliktar till att i enlighet med artikel 3 h i utsläppshandelsdirektivet lämna en förteckning över alla utsläppshandelsanläggningar som senast den 29 juni 2019 omfattas av tillämpningsområdet för lagen om utsläppshandel. Dessutom ska verksamhetsutövarna lämna uppgifter enligt det stycke som lagts till i artikel 11.1 för varje delanläggning på det sätt som förutsätts i den ändrade rättsakten om gratis tilldelning av utsläppsrätter. Arbets- och näringsministeriet ska enligt direktivet lämna förteckningarna med uppgifter till kommissionen senast den 30 september 2019.
Anläggningarna ska med tanke på förteckningen som lämnas till kommissionen senast den 30 september 2019 lämna in uppgifter om produktionsverksamhet, överföring av värme och gas, elproduktion och utsläpp i delanläggningarna under de fem kalenderår som föregår inlämnandet av förteckningen till kommissionen. För den påföljande femårsperioden ska motsvarande uppgifter om anläggningar som under de föregående fem åren omfattats av tillämpningsområdet för utsläppshandeln lämnas om fem år, dvs. senast den 30 september 2024. De ovannämnda uppgifterna lämnas med de blanketter som kommissionen utarbetat. Uppgifter om varje därpå följande femårsperiod ska på motsvarande sätt lämnas med fem års intervall. De anläggningar som bedriver verksamhet i enlighet med det ändrade utsläppshandelsdirektivet och som har rätt att få gratis utsläppsrätter tilldelade i enlighet med direktivet, ska lämna uppgifter i enlighet med direktivet och den ändrade rättsakten om gratis tilldelning av utsläppsrätter inom utsatt tid för att anläggningen ska vara berättigad att få gratis utsläppsrätter för fem år framåt med början år 2021.
I fråga om de s.k. nya deltagarna, dvs. de anläggningar som kommer att omfattas av tillämpningsområdet från och med den 30 juni det år då uppgifterna lämnas, finns bestämmelser om lämnandet av behövliga uppgifter i den ändrade rättsakten om gratis tilldelning av utsläppsrätter. Bestämmelser om nya deltagare kommer att fogas till lagen om utsläppshandel i samband med nästa proposition om ändring av lagen om utsläppshandel.
För att arbets- och näringsministeriet ska kunna samla in de ovan avsedda uppgifterna och lämna dem till kommissionen i enlighet med direktivet föreslås det att ett nytt kapitel fogas till lagen om utsläppshandel. I lagförslaget ges dessutom arbets- och näringsministeriet ett bemyndigande att genom förordning utfärda närmare bestämmelser om lämnandet och verifieringen av uppgifterna eller övervakningen. I unionens genomförandebestämmelser som antas med stöd av direktivet utfärdas närmare bestämmelser om rättigheterna och skyldigheterna för de verksamhetsutövare som omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter.
För att de ovan nämnda uppgifterna ska fås av anläggningarna i tid föreslås det att det till 73 § i lagen om utsläppshandel fogas en straffbestämmelse för att säkerställa att uppgifterna lämnas. Med tanke på tillsynen över efterlevnaden av lagen om utsläppshandel är det motiverat att också försummelsen att lämna uppgifter enligt det stycke som lagts till i artikel 11.1 i utsläppshandelsdirektivet görs straffbar enligt lag.
Kommissionen förbereder en ändring av reglerna om gratis tilldelning av utsläppsrätter och har meddelat preliminärt att de uppgifter som lämnas enligt det stycke som lagts till i artikel 11.1 i utsläppshandelsdirektivet ska vara verifierade av en ackrediterad kontrollör. I kommissionens rättsakt om gratis tilldelning av utsläppsrätter krävs inte ackreditering enligt behörighetsområde 98 i bilaga 1 till verifieringsförordningen under den pågående utsläppshandelsperioden. Kommissionen ämnar dock ändra sin rättsakt om gratis tilldelning av utsläppsrätter så att ackreditering enligt behörighetsområde 98 krävs av dem som verifierar uppgifter om gratis tilldelning av utsläppsrätter. Kommissionens rättsakt om gratis tilldelning av utsläppsrätter hindrar inte nuförtiden heller det att det nationellt uppställs krav på ackreditering i fråga om behörighetsområde 98. Av de kontrollörer som verifierar uppgifter om gratis tilldelning av utsläppsrätter i Finland krävs nuförtiden endast godkännande av Energimyndigheten och ackreditering i fråga om andra funktioner i enlighet med 61 § 3 mom. i lagen om utsläppshandel. För att kontrollörerna ska uppfylla kraven enligt den ändrade rättsakten om gratis tilldelning av utsläppsrätter föreslås det att 61 § 3 och 4 mom. i lagen om utsläppshandel ska ändras så att det av kontrollörerna krävs ackreditering för behörighetsområde 98 enligt bilaga 1 till kommissionens verifieringsförordning.
Ovan nämnda skyldigheter bör tas in i lagen om utsläppshandel med tanke på genomförandet av det ändrade utsläppshandelsdirektivet och det ändrade beslutet om gratis tilldelning av utsläppsrätter. På grund av den tidtabell som anges i det ändrade utsläppshandelsdirektivet ska ändringarna i lagen om utsläppshandel göras i brådskande ordning, eftersom ackrediteringen av kontrollörer tar 2—6 månader. Således ska lagändringen möjliggöra det att ackrediteringen av kontrollörer med tanke på verifieringen av uppgifterna om gratis tilldelning av utsläppsrätter kan inledas i god tid under år 2018, så att de ackrediterade kontrollörerna skulle hinna få Energimyndighetens godkännande för verifiering av uppgifterna om gratis tilldelning av utsläppsrätter före 2019. Verksamhetsutövarna skulle då ha tillräckligt lång tid på sig för att samla in uppgifterna och i början av 2019 skaffa verifiering av en ackrediterad kontrollör för de uppgifter som ska lämnas in. Kontrollörerna ska behärska också de bestämmelser om gratis tilldelning av utsläppsrätter som berör de utsläppsrätter som tilldelas från och med 2021.
I samband med att utsläppshandelsdirektivet ändrades ströks artikel 6.1 tredje stycket. I direktivet krävs med andra ord inte längre kontroll av utsläppstillståndet vart femte år. För att minska Energimyndighetens administrativa börda föreslås det att 12 § 3 mom. stryks ur lagen om utsläppshandel. Momentet innehåller bestämmelser om kontroll av utsläppshandelstillståndet vart femte år.
Dessutom föreslås en korrigering av den hänvisning till 7 kap. 1 § 2 mom. i lagen om lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism (444/2017) som ingår i 67 § 3 mom. i lagen om utsläppshandel, så att det där hänvisas till 7 kap. 1 § 4 mom. Hänvisningen har felaktigt gällt 1 § 2 mom. varför den nu ska rättas till.
Regeringspropositionen innefattar huvudsakligen de ändringar som måste göras i lagen om utsläppshandel med tanke på beredningen av genomförandet av det ändrade utsläppshandelsdirektivet. Ändringarna har inte några betydande konsekvenser i fråga om ekonomi, organisation eller miljö.
Inget rum för nationell prövning lämnas när det gäller verkställigheten av unionens genomförandebestämmelser om utsläppshandeln. Bestämmelserna om bemyndigande gäller således också till denna del detaljer av teknisk natur. Lagförslagets bemyndigande att utfärda normer strider således inte mot 80 § i grundlagen.
Eftersom bestämmelserna i det ändrade utsläppshandelsdirektivet utgör Europeiska unionens lagstiftning som är förpliktande för Finland behövs den straffbestämmelse som föreslås bli fogad till 73 § i lagen om utsläppshandel för att EU-förpliktelserna ska blir fullgjorda. Den föreslagna bestämmelsen står i samklang med artikel 16.1 i utsläppshandelsdirektivet och med grundlagen. Straffet står i proportion till den förpliktelse som ålagts, är exakt och noggrant avgränsat och det bryter inte mot förbudet mot att bli dömd eller straffad två gånger för samma brott (ne bis in idem) i artikel 4 i tilläggsprotokoll nr 7 till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (FördrS 19/1990, Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna). Straffet påförs endast för försummelse att lämna uppgifterna. Frågan om rätt till de utsläppsrätter som tilldelas gratis ska avgöras genom ett separat förvaltningsbeslut. Straffet för en förseelse ska vara sekundärt, och det ska tillämpas endast om inte strängare straff för gärningen föreskrivs någon annanstans i lag.
Att 12 § 3 mom. ska strykas ur lagen om utsläppshandel äventyrar inte övervakningen av utsläppen, eftersom utsläppstillståndet ändras alltid när övervakningsplanen ändras. Enligt 7 § 5 punkten i lagen om utsläppshandel ska verksamhetsutövaren till utsläppshandelsmyndigheten anmäla ändringar i övervakningen av utsläppen. Kontrollörerna vid utsläppshandeln ska också enligt kommissionens verifieringsförordning i sin verifieringsrapport anmäla alla avvikelser som verksamhetsutövaren inte avhjälpt innan verifieringsrapporten lämnats. Således kommer alla eventuella ändringar till utsläppshandelsmyndighetens kännedom, och det finns inte något behov att med fem års intervall göra kontroller för att upptäcka förändringar i verksamheten.
Genomförandet av utsläppshandelsdirektivet i landskapet Åland faller enligt 18 § 10 punkten och 18 § 22 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) inom landskapets lagstiftningsbehörighet. Direktivet har genomförts inom landskapet Åland genom en s.k. blankettlag i form av en landskapslag (ÅFS 2009:31, ändrad genom ÅFS 2012:66 och ÅFS 2015:105). Med stöd av den lagen tillämpas bestämmelserna i lagen om utsläppshandel, med vissa undantag, som sådana inom landskapet. Närmare bestämmelser om behörighetsfördelningen mellan riket och landskapet när det gäller fördelningen av utsläppsrätter och annan förvaltning anges i en överenskommelseförordning (ÅFS 20/2013 eller FFS 199/2013). På basis av landskapets lagstiftning lämnar Ålands landskapsregering separat uppgifterna om gratis tilldelning av utsläppsrätter till kommissionen.
Propositionen har beretts vid arbets- och näringsministeriet. Ett utlåtande över propositionsutkastet har begärts av miljöministeriet, justitieministeriet, Energimyndigheten och av Säkerhets- och kemikalieverkets ackrediteringsenhet. Energimyndigheten, Energiateollisuus ry och miljöministeriet har lämnat utlåtande. Remissinstanserna ansåg det behövligt att propositionen lämnas i den föreslagna formen.
om ändring av lagen om utsläppshandel
ändras 61 § 3 och 4 mom., 67 § 3 mom. samt 73 § 1 mom. 6 och 7 punkten, av dem 61 § 3 och 4 mom. sådana de lyder i lag 11/2014 samt 67 § 3 mom. och 73 § 1 mom. 7 punkten sådan den lyder i lag 466/2017, samt
Arbets- och näringsministeriet skickar en förteckning över de anläggningar som den 29 juni omfattats av denna lags tillämpningsområde samt de uppgifter som verksamhetsutövaren lämnat till kommissionen senast den 30 september det år då uppgifterna lämnats in till arbets- och näringsministeriet. För de följande femårsperioderna skickas motsvarande uppgifter till kommissionen alltid senast när fem år har förflutit från den föregående utsatta tidpunkten för lämnandet av uppgifterna. Innan uppgifterna skickas kontrollerar arbets- och näringsministeriet att behövliga uppgifter har antecknats på den blankett som avses i 1 mom.
Verksamhetsutövarna är skyldiga att lämna uppgifterna enligt 1 mom. senast vid den tidpunkt som nämns i 1 eller 2 momentet och komplettera uppgifterna inom den tid som arbets- och näringsministeriet sätter ut för att de ska ha rätt att få utsläppsrätter tilldelade gratis i enlighet med utsläppshandelsdirektivet, sådant det lyder ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/410 om ändring av direktiv 2003/87/EG för att främja kostnadseffektiva utsläppsminskningar och koldioxidsnåla investeringar, och beslut (EU) 2015/1814 och den rättsakt om gratis tilldelning av utsläppsrätter som utfärdats med stöd av det, under varje femårsperiod med början år 2021.
Kontrollören kan även ansöka om godkännande för verifiering av i 29 § 2 mom., 33 § och 35 a § avsedda uppgifter som behövs för tilldelningen av de utsläppsrätter som tilldelas gratis. En förutsättning för godkännande är utöver det som föreskrivs i 2 mom. i denna paragraf att kontrollören i sin verksamhet kan tillämpa kommissionens rättsakt om gratis tilldelning av utsläppsrätter och vad som i denna lag eller med stöd av den föreskrivs om utsläppsrätter som tilldelas gratis. En förutsättning för godkännande som kontrollör från och med 2019 är en i bilaga 1 till kommissionens verifieringsförordning angiven ackreditering, som omfattar övriga verksamheter enligt artikel 10 a i utsläppshandelsdirektivet.
Närmare bestämmelser om förutsättningarna för godkännande enligt 2 mom. 1—5 punkten och 3 mom. finns i kommissionens verifieringsförordning. Den som ansöker om godkännande som kontrollör ska genom en bedömning av ett utomstående ackrediteringsorgan som utsetts i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93, nedan ackrediteringsförordningen, visa att den uppfyller de förutsättningar som anges i 2 och 3 mom.
6) försummar att lämna utredning enligt 15 eller 56 § eller insända verifieringsutlåtande enligt de paragraferna eller anmäler felaktiga uppgifter,
7) försummar att visa upp de handlingar och registreringar som avses i 67 § 4 mom., eller
8) försummar att lämna uppgifter enligt 35 a § inom den tid som anges i 1 eller 2 mom. i den paragrafen,
Senast publicerat 12.4.2018 15:16

References: § 3
 § 3
 § 3
 § 2
 § 3
 § 4
 § 2
 § 3
 § 5
 § 10
 § 22
 § 3
 § 3
 § 1
 § 3
 § 3
 § 1
 § 2
 § 4