Source: https://www.senado.gob.mx/64/gaceta_del_senado/documento/58646
Timestamp: 2019-12-06 09:20:12+00:00

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Gaceta: LXIII/1PPO-39/58646
ALEJANDRO TELLO CRISTERNA, Senador de la República, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de esta LXIII Legislatura, en ejercicio de la facultad que me confieren los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 8° párrafo 1, fracción I, 164 párrafo 2, 169 y 172 del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta Honorable Asamblea, Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y de la Ley del Servicio Exterior Mexicano, en materia de protección a mexicanos en el extranjero, con base en la siguiente:
Una de las consecuencias de la migración de mexicanos hacia otros países, principalmente hacia Estados Unidos, ha sido el establecimiento de grandes comunidades de connacionales en los países receptores. Esta cuestión se torna más compleja cuando debido a las condiciones en que emigran los mexicanos en varios casos, en donde lo hacen bajo un estatus migratorio irregular, y ya residiendo en el país receptor, muchas veces no cuentan con las garantías y protección suficientes para poder vivir de manera digna.
Esto es relevante porque, sin importar cualquier tipo de situación migratoria, regular o irregular, los migrantes son seres humanos que merecen una protección adecuada a su dignidad y forma de vida.
En su reciente mensaje ante el Senado, Luis Almagro, secretario general de la Organización de los Estados Americanos (OEA), indicó que propondrá un debate serio y responsable sobre una Carta Interamericana de la Migración que vele por la protección de los derechos humanos y la inclusión social, en un entorno cada vez más hostil y xenófobo que busca etiquetar a las personas como “ilegales”, sin comprender que el fenómeno es síntoma de inequidades estructurales que van más allá de la coyuntura.
Es innegable que los derechos humanos deben ser el eje central de los debates sobre las políticas migratorias. Que los migrantes, en virtud de su dignidad humana, están protegidos por el derecho internacional, sin discriminación, en condiciones de igualdad con los ciudadanos, independiente de su situación administrativa o de su condición.
Por ello, es de suma importancia la labor que pueda hacer el gobierno mexicano para garantizar, por lo menos, mínimos estándares de protección.
De acuerdo con cifras del Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME), en 2013 había alrededor de 12 millones de mexicanos nacidos en México que vivían fuera del país, de los cuales alrededor de 11.4 millones lo hacen en Estados Unidos. De esta última cifra, entre cinco y seis millones radican en la Unión Americana de manera irregular.
A las cifras mencionadas, resulta preciso agregar que a los mexicanos viviendo en Estados Unidos se suman otros 22.3 millones, que si bien nacieron en ese país, se consideran de origen mexicano, es decir, son descendientes de mexicanos, a la vez que mantienen vínculos culturales con nuestro país. En total, existe una diáspora de alrededor de 33.7 millones de personas de origen mexicano que viven en los Estados Unidos, cifra que representa alrededor del 30% de la población que vive en México.
Estos números sirven para ilustrar lo grande que es la comunidad mexicana migrante viviendo sólo en Estados Unidos. Sin embargo, a pesar de su tamaño, en su conjunto no vive en las mejores condiciones, ni cuenta con los mejores servicios.
De acuerdo con la legislación mexicana, corresponde al Ejecutivo Federal, por medio de la Secretaría de Relaciones Exteriores, la protección de los mexicanos en el extranjero, entre otras funciones. Lo anterior, de acuerdo con lo establecido en el Artículo 28, Fracción II de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
A su vez, en el Artículo 1o de la Ley del Servicio Exterior Mexicano se establece el objetivo central de éste:
El Servicio Exterior depende del Ejecutivo Federal. Su dirección y administración están a cargo de la Secretaría de Relaciones Exteriores, […], conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y a los lineamientos de política exterior que señale el Presidente de la República, de conformidad con las facultades que le confiere la propia Constitución.
Por consiguiente, corresponde al Servicio Exterior Mexicano, por medio de sus representaciones en el extranjero, el deber de “proteger, de conformidad con los principios y normas del derecho internacional, la dignidad y los derechos de los mexicanos en el extranjero y ejercer las acciones encaminadas a satisfacer sus legítimas reclamaciones”, de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 2, Fracción II, de la mencionada ley.
Actualmente, México cuenta con una amplia red de embajadas y consulados en el exterior. Al día de hoy, nuestro país tiene 79 embajadas y 67 consulados a nivel mundial. Dicha red consular, por las razones ya mencionadas, se concentra primordialmente en la Unión Americana, con 50 consulados.
Como ya se mencionó, el número de migrantes mexicanos viviendo en el extranjero, particularmente en Estados Unidos, es inmenso, número que creció en las últimas décadas. Por tanto, las exigencias en cuanto a la profesionalización y especialización que requiere el cuerpo diplomático mexicano instalado en el extranjero han ido en ascenso para cumplir con esta importante responsabilidad de brindar protección a los connacionales.
Más aún, si se toman en cuenta las circunstancias y contexto en que viven gran parte de los mexicanos en un país como Estados Unidos, cuya emigración se dio de manera indocumentada con el afán de buscar un mejor nivel de vida. Debido a esto, viven en situaciones particulares de indefensión ante la autoridad, por el miedo a ser deportados, de pobreza y de falta de servicios de salud, educativos o de cualquier otra índole. Esto se torna más grave a causa de algunas políticas ejecutadas por los gobiernos locales o el federal de los Estados Unidos, quienes impulsan acciones antiinmigrantes, por lo que sus derechos elementales se ven seriamente afectados.
El gobierno mexicano, de la mano de la Secretaría de Relaciones Exteriores y de su cuerpo diplomático perteneciente al Servicio Exterior, no ha estado ajeno a esta necesidad de protección. Al contrario, de acuerdo con algunos especialistas en materia de política exterior, como Jorge Schiavon y Nuty Cárdenas , las embajadas y consulados de México en el extranjero en la mayoría de los casos han atendido de manera oportuna y eficaz algunas exigencias de protección de la comunidad mexicana fuera del país.
Por poner un ejemplo, a partir del 2002, como parte del Programa Integral de Mejoramiento de los Servicios Consulares, la Secretaría de Relaciones Exteriores comenzó a expedir la matrícula de alta seguridad, diseñada para evitar su falsificación. Esta matrícula cobró gran relevancia ya que varios consulados gestionaron frente a las autoridades locales estadunidenses para que fuera reconocida como un documento de identificación oficial, tanto por diversos gobiernos estatales y locales, como por instituciones financieras. Más aún, a partir de 2003, el Departamento del Tesoro aceptó la matrícula consular como documento probatorio para la apertura de cuentas bancarias y acceso a otros servicios financieros.
Esta matrícula consular, como se puede ver, ha servido como medio de identificación ante la imposibilidad de contar con un pasaporte con una visa por las circunstancias específicas ya mencionadas, y su utilización no se llevaría a cabo si no fuera por el papel desempeñado por el cuerpo diplomático mexicano. Como menciona Diego Alejandro de la Vega , los servicios consulares encuentran en la documentación la primera acción de protección, pues ayudan a garantizar el derecho básico a la identidad de las personas, indispensable para acceder a muchos otros derechos.
Sin embargo, a principios de este año, autoridades del estado de Texas en los condados fronterizos de Starr, Hidalgo y Cameron empezaron a negar la entrega de actas de nacimiento a los hijos de inmigrantes indocumentados nacidos en Estados Unidos cuyos padres no cuenten con una identificación oficial “válida”. Esto se ha convertido en un problema a partir de los nuevos criterios aplicados por la autoridad, al considerar que la matrícula consular o el pasaporte expedidos por el gobierno mexicano, única identificación oficial de estos inmigrantes, no constituyen una identificación “segura”.
Pero este caso no tiene que ver con el derecho de los niños a la ciudadanía estadounidense, sino con la validez del documento de identificación que los indocumentados, principalmente mexicanos y centroamericanos, utilizan para realizar sus trámites oficiales.
La matrícula consular, documento expedido por los consulados de México y de otros países en EU, solía ser aceptada por las autoridades de Texas. Un cambio en los lineamientos provocó que se dejara de aceptar, creando un tropiezo diplomático entre ambas naciones.
En lo que respecta a los serviciosde protección de derechos, las labores de protección y asistencia consular del Servicio Exterior también han cumplido en la mayoría de las ocasiones. Por mencionar una cifra, de acuerdo con datos de la Secretaría de Relaciones Exteriores, de 2010 a 2013 se atendieron alrededor de 620 mil casos de protección y asistencia consular en Estados Unidos, de los cuales la gran mayoría fueron en el rubro de migración.
A pesar de la eficacia que ha demostrado el Servicio Exterior Mexicano en sus labores de protección a los connacionales viviendo en el extranjero, la complejidad del fenómeno migratorio exige adaptar la legislación en la materia a las nuevas circunstancias que se presentan. En específico, acentuar y especificar la protección a los derechos humanos de los mexicanos sin importar su situación migratoria, impartir asesoría financiera, armonización de la ley con las nuevas disposiciones derivadas de la reforma político-electoral publicada en el año 2014, brindar la atención debida a la vinculación entre las comunidades mexicanas y los actores locales y acentuar la importancia de la comunicación social de las labores del Servicio Exterior.
A continuación, se justificarán las reformas y adiciones que se proponen en la iniciativa en cuestión:
En primer lugar, se pretende reformar la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en lo referente a las facultades de la Secretaría de Relaciones Exteriores, establecidas en su artículo 28. Al respecto, se propone que dentro de las labores de dirección del servicio exterior, establecidas en la Fracción II, además de auxilio judicial, ésta pueda ejercer funciones de asesoría financiera, a raíz de la importancia de salvaguardar el patrimonio financiero de los connacionales residiendo en el exterior depositado en las diferentes instituciones bancarias de otros países.
Lo anterior radica en el hecho que, de acuerdo con un estudio de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF) y del Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME) , un problema frecuente entre la población mexicana en Estados Unidos (y en otros países) es la desconfianza hacia las instituciones bancarias, lo que propicia que al no acceder a servicios bancarios financieros regulares, sean víctimas fáciles de timadores. Lo anterior dificulta sus envíos de remesas a México, y si, como sucede en muchos casos, no se cuenta con una situación migratoria regular, no se acude ante las autoridades judiciales correspondientes por el temor a ser deportados.
Asimismo, resulta de vital importancia dichaasesoría financiera, ya que, en caso de deportación, se sepa que se pueda hacer para no perder su patrimonio y que el mismo pueda ser transferido a una cuenta en México. O bien, quienes coticen su seguro social en los Estados Unidos puedan cobrar sus pensiones en México una vez retirados.
Por su parte, se propone adicionar dos párrafos a dicha Fracción II. El primero, para explicitar y subrayar la importancia de la protección de los derechos humanos de los connacionales mexicanos en el exterior, sin importar su situación migratoria. Hemos sido testigos en varias ocasiones cómo los agentes de seguridad y administrativos de los países receptores menoscaban los derechos de mexicanos por no tener un estatus migratorio regular, propinando agresiones físicas y psicológicas. Esta situación se puso aún más de manifiesto con la crisis de los menores migrantes que se desató en el año 2014.
El segundo, para cumplir una función de armonización con la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, derivada de la reforma político-electoral aprobada en el 2014, en lo que respecta a las labores de coordinación entre el Instituto Nacional Electoral y la Secretaría de Relaciones Exteriores para la inscripción a la lista nominal, los trámites de credencialización y la emisión del voto de los mexicanos en el extranjero.
También, en este mismo artículo de la Ley Orgánica, en su Fracción II A, se propone adicionar un párrafo en el que se establece como función de la Secretaría promover las labores de protección y asistencia consular a mexicanos residiendo en el extranjero, por medio de sus embajadas y consulados. Lo anterior, en virtud de que es necesario fortalecer la comunicación social del Servicio Exterior. Como ya se mencionó, dichas labores cumplen con los requisitos de eficacia y oportunidad para una adecuada protección de los derechos de nuestros connacionales. Sin embargo, éstas no son del todo conocidas por partes importantes de esta comunidad, lo que da la impresión de que son ineficaces o incompletas, cuando sucede lo contrario. Por tanto, especificar en la ley esta función de la Secretaría, creemos, abonará a que esta protección abarque más sectores de la diáspora mexicana viviendo en el extranjero.
Con respecto a las adiciones y reformas propuestas en la Ley del Servicio Exterior Mexicano, en primer lugar, se plantea adicionar dos párrafos a la Fracción II del Artículo 2, el cual se lee de la siguiente manera:
Proteger, de conformidad con los principios y normas del derecho internacional, la dignidad y los derechos de los mexicanos en el extranjero y ejercer las acciones encaminadas a satisfacer sus legítimas reclamaciones;
Esta fracción del Artículo 2 se centra en las labores del Servicio Exterior relacionadas con la protección de los mexicanos en el extranjero. Como ya se hizo mención, la complejidad del fenómeno migratorio de la comunidad mexicana en el extranjero, particularmente en Estados Unidos, ha ido en aumento, en donde cada vez más actores de diversas índoles participan.
Uno de estos actores son los clubes de migrantes y comunidades de migrantes que son de un Estado de la República en particular y que se agrupan y organizan en diversas ciudades de la Unión Americana. Éstos han tomado gran relevancia en las relaciones sociales entre connacionales residiendo en el extranjero, los cuales se proporcionan ayuda mutua para sus diversas necesidades, tomando en cuenta las condiciones precarias en que habitan. Asimismo, sirven como apoyo para mantener contacto con sus lugares de origen, facilitando la comunicación y envío de recursos a sus familiares habitando en México.
Por tales motivos es que consideramos trascendental que sean incluidos en esta disposición referente a la protección de mexicanos en el extranjero, especificando que el Servicio Exterior deberá proteger y fortalecer estos clubes y comunidades de migrantes. Es una cuestión de brindarles seguridad jurídica y que sepan que están cobijados por la ley.
El segundo de los factores a considerar en un esquema de ampliación de la protección de los intereses de los mexicanos en el exterior son los actores locales, públicos, privados o de la sociedad civil del país sede que se dedican a establecer vínculos con las comunidades de migrantes. Esto, con el objetivo de contribuir a una mejor estancia, salvaguardando sus derechos fundamentales ante posibles abusos de la autoridad. Dichos actores pueden ser organizaciones de derechos humanos, académicos, empresarios, los mismos gobiernos locales, entre otros.
El objetivo de introducir esta propuesta radica en establecer cierta coordinación con dichos actores, de manera que se vea reflejado en una mejor protección de nuestros connacionales en el extranjero, quienes por sus circunstancias específicas, en varios casos se ven sujetos a cierta indefensión.
Finalmente, se propone introducir un párrafo al artículo 44, fracción I, de la misma Ley, el cual tiene que ver con las funciones de los jefes de oficinas consulares. En dicha disposición se lee que corresponde a dichos funcionarios “proteger, en sus respectivas circunscripciones consulares, los intereses de México y los derechos de sus nacionales, de conformidad con el derecho internacional y mantener informada a la Secretaría de la condición en que se encuentran los nacionales mexicanos, particularmente en los casos en que proceda una protección especial”.
Aquí se establecen las obligaciones que deberá desempeñar el funcionario público en cuestión. Por tanto, se propone que dentro de sus labores de protección, esté la de brindar asesoría jurídica, financiera o de cualquier otra índole. Lo anterior, para que se siga un mismo sentido dentro de la normatividad mexicana, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y Ley del Servicio Exterior Mexicano, en el otorgamiento de auxilio y asesoría en beneficio de los mexicanos residiendo en el exterior como complemento para su protección, sea esta de origen jurídico, financiero u otra.
En su conjunto, el espíritu de esta iniciativa va en el sentido de ampliar la protección de los mexicanos residiendo en el exterior por medio del Servicio Exterior, responsabilidad de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Como ya se hizo notar, nuestro Servicio Exterior goza de gran eficacia en el cumplimiento de sus labores, a raíz del gran número de mexicanos residiendo en el extranjero. Sin embargo, dada la creciente complejidad del fenómeno migratorio, en el cual desde hace tiempo se ha sumado una nueva gama de actores que es necesario incluir en la legislación, resulta necesario vincularlos con las labores de nuestro cuerpo diplomático y consular, fortaleciendo así sus funciones de protección de nuestros connacionales. Además, se incluye el fortalecimiento de sus labores de comunicación social, para que el migrante mexicano sepa que cuenta con el apoyo del Estado mexicano para su protección.
De la misma manera, dadas las circunstancias en que vive gran parte de los mexicanos en el exterior por el hecho de poseer un estatus migratorio irregular, consideramos necesario incluir de manera explícita en la ley la protección de sus derechos humanos ante cualquier abuso de la autoridad, estableciendo que no se negará ningún tipo de protección ni atención anteponiendo su condición migratoria. Asimismo, se atiende la cuestión de la educación financiera, para que nuestros connacionales posean las herramientas necesarias para proteger su patrimonio. Finalmente, atendiendo la oportunidad al presentar esta iniciativa, se armoniza la legislación relativa a las funciones de la Secretaría de Relaciones Exteriores con las del Instituto Nacional Electoral, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y de la Ley del Servicio Exterior Mexicano.
ARTÍCULO PRIMERO. Se reforma el artículo 28, fracción II; y se adiciona un párrafo segundo y un párrafo tercero a la fracción II, y un párrafo segundo a la fracción II A, ambas del artículo 28, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para quedar como sigue:
II.- Dirigir el servicio exterior en sus aspectos diplomático y consular en los términos de la Ley del Servicio Exterior Mexicano y, por conducto de los agentes del mismo servicio, velar en el extranjero por el buen nombre de México; impartir protección a los mexicanos; cobrar derechos consulares y otros impuestos; ejercer funciones notariales, de Registro Civil, de auxilio judicial y asesoría financiera y las demás funciones federales que señalan las Leyes, y adquirir, administrar y conservar las propiedades de la Nación en el extranjero.
En la protección de los mexicanos residentes en el extranjero, se tendrá como prioridad velar en todo momento por sus derechos humanos ante abusos de las autoridades del país sede. Dicha protección no se encontrará supeditada a la situación migratoria particular.
La Secretaría realizará convenios de coordinación con el Instituto Nacional Electoral en lo referente a la inscripción a la lista nominal, trámite de credencialización y emisión del voto de mexicanos residiendo en el extranjero, en términos de los dispuesto por los artículos 334, 342 y 355 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Asimismo, coadyuvar a la promoción de las labores de protección y asistencia consular a migrantes mexicanos residentes en el extranjero realizadas por el Servicio Exterior Mexicano.
II B. a XII.- …
ARTÍCULO SEGUNDO. Se adiciona un párrafo segundo y un párrafo tercero a la fracción II del Artículo 2, y un párrafo segundo a la fracción I del Artículo 44, de la Ley del Servicio Exterior Mexicano, para quedar como sigue:
Proteger y fortalecer a las comunidades y clubes de migrantes mexicanos residentes en el extranjero.
Promover y fortalecer la formación de vínculos con actores locales, públicos, privados o de la sociedad civil, para el impulso de objetivos en común relacionados con las labores de protección a los mexicanos residentes en el extranjero.
Asimismo, brindar asesoría jurídica, financiera, o de cualquier otra naturaleza a los mexicanos residentes en el extranjero cuando así se requiera, como complemento para su protección.
México D.F., a 21 de octubrede 2015
http://www.excelsior.com.mx/opinion/francisco-guerrero-aguirre/2015/09/23/1047273
Instituto de los Mexicanos en el Exterior, “Estadística de la población mexicana en el mundo 2012”, en http://www.ime.gob.mx/es/resto-del-mundo
Motel, Seth y Eileen Patten, “Hispanics of Mexican Origin in the United States, 2010”, en Pew Hispanic Center, en http://www.pewhispanic.org/2012/06/27/hispanics-of-mexican-origin-in-the-united-states-2010/
Schiavon, Jorge y Nuty Cárdenas, “La protección consular de la diáspora mexicana”, Revista Mexicana de Política Exterior, núm. 101, mayo-agosto de 2014, pp. 43-67.
De la Vega Wood, Diego Alejandro, “Diplomacia consular para el desarrollo humano: una visión desde la agenda democrática”, Revista Mexicana de Política Exterior, núm. 101, mayo-agosto de 2014, pp. 167-186.
Condusef e IME, “Necesidades de educación financiera de los migrantes”, en http://www.ime.gob.mx/images/stories/ime/investigaciones_academicas/2012/2012_educacion_financiera.pdf

References: Artículo 28
 Artículo 1
 Artículo 2
 artículo 28
 Artículo 2
 Artículo 2
 artículo 44
 artículo 28
 artículo 28
 Artículo 2
 Artículo 44