Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-280%3Afr
Timestamp: 2016-10-22 23:55:55+00:00

Document:
128 I 28027. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung i.S. B. gegen Standeskommission des Kantons Appenzell I.Rh. sowie Kantonsgericht Appenzell I.Rh., Abteilung Verwaltungsgericht (staatsrechtliche Beschwerde)
Obligation de domicile pour les notaires (art. 24 Cst.). En raison de l'activit� de puissance publique qu'ils exercent, les notaires ne peuvent pas se pr�valoir de la libert� �conomique, pas plus qu'ils ne peuvent invoquer la loi f�d�rale sur le march� int�rieur ou l'Accord entre la Conf�d�ration suisse et la Communaut� europ�enne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes (consid. 3). La r�glementation du canton d'Appenzell Rh.I, selon laquelle seules les personnes domicili�es dans le canton sont admises � exercer une activit� d'authentification relevant de la puissance publique, respecte la Constitution f�d�rale, en particulier la libert� d'�tablissement (consid. 4). Faits � partir de page 281
B. war seit dem 1. September 1997 als angestellter Rechtsanwalt in Appenzell t�tig; seit 1. Mai 2001 ist er daselbst Partner im Anwaltsb�ro A. & B. Am 28. Februar 2001 ersuchte er um die Bewilligung f�r die �ffentliche Beurkundung im Kanton Appenzell I.Rh. im Sinn von Art. 1 Abs. 2 der durch den Grossen Rat erlassenen Verordnung vom 1. Juni 1951 �ber die �ffentliche Beurkundung im Kanton Appenzell I.Rh. Nach dieser Bestimmung kann die Standeskommission f�r die �ffentliche Beurkundung der dort aufgef�hrten Rechtsgesch�fte im Kanton Appenzell I.Rh. wohnhafte Personen zulassen, welche das Appenzell-Innerrhodische Anwaltspatent erworben haben.
Die Standeskommission des Kantons Appenzell I.Rh. wies das Gesuch am 15. Mai 2001 ab mit der Begr�ndung, B. habe nicht im Kanton Wohnsitz und erf�lle somit die in der Verordnung festgelegten Voraussetzungen nicht.
3. Die �ffentliche Beurkundung, die nach dem Bundeszivilrecht G�ltigkeitserfordernis verschiedener Rechtsgesch�fte ist, stellt eine Handlung der sogenannten freiwilligen oder nichtstreitigen Gerichtsbarkeit dar. Ihre Organisation ist eine staatliche Aufgabe, die nach Art. 55 des Schlusstitels des Zivilgesetzbuches (ZGB) den Kantonen obliegt. Die �ffentliche Beurkundung ist eine amtliche, hoheitliche T�tigkeit und die Urkundsperson ein staatliches Organ. Dies gilt unabh�ngig davon, ob mit der Beurkundung nach kantonalem Recht ein Beamter oder ein freierwerbender Notar oder Anwalt beauftragt ist (Urteil 2P.151/1995 vom 12. Dezember 1996, publ. in: RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14, E. 3b; Urteil 2P.311/1993 vom 9. Mai 1994, publ. in: ZBGR 77/1996 S. 110, E. 3; BGE 90 II 274 E. 1 S. 277 f. mit Hinweisen; MAX GULDENER, Grundz�ge der freiwilligen Gerichtsbarkeit der Schweiz, Z�rich 1954, S. 22 f.; HANS MARTI, Notariatsprozess, Bern 1989, S. 55; CHRISTIAN BR�CKNER, Schweizerisches Beurkundungsrecht, Z�rich 1993, S. 152 ff.).
Da die vom Kanton verliehene Beurkundungsbefugnis den Charakter einer �bertragenen hoheitlichen Funktion hat, steht diese BGE 128 I 280 S. 282T�tigkeit nicht unter dem Schutz der Wirtschaftsfreiheit (BGE 73 I 366ff.; BGE 124 I 297 E. 3a S. 298; Urteil 2P.433/1997 vom 30. Juni 1998, publ. in: ZBGR 81/2000 S. 72 ff.; Urteil 2P.436/1997 vom 5. Februar 1999, publ. in: ZBGR 81/2000 S. 64 ff., je mit Hinweisen). Entsprechend ist darauf das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 �ber den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02) nicht anwendbar (vgl. Art. 1 Abs. 3 BGBM; zitiertes Urteil vom 30. Juni 1998). Das Gleiche gilt f�r das am 1. Juni 2002 in Kraft getretene Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europ�ischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits �ber die Freiz�gigkeit (SR 0.142.112.681). Dieses Abkommen bel�sst den Vertragsstaaten die Befugnis, nicht nur das Recht auf Besch�ftigung in der �ffentlichen Verwaltung zu verweigern, wenn diese die Aus�bung hoheitlicher Befugnisse umfasst (Art. 10 Anhang I), sondern auch die selbst�ndige Erwerbst�tigkeit, die dauernd oder zeitweise mit der Aus�bung �ffentlicher Gewalt verbunden ist (Art. 16 Anhang I). Dabei ist massgebend, dass die T�tigkeit f�r sich genommen eine unmittelbare und spezifische Teilnahme an der Aus�bung �ffentlicher Gewalt mit einschliesst. Das trifft f�r Urkundspersonen nach dem Gesagten zweifellos zu, hingegen nicht f�r Rechtsanw�lte, denn diese sind privatwirtschaftlich t�tig (Urteil des EuGH vom 21. Juni 1974 in der Rechtssache Rs. 2/74, Reyners, Slg. 1974, S. 631 ff.; vgl. FRITZ ROTHENB�HLER, Freiz�gigkeit f�r Anw�lte, Diss. Freiburg 1995, S. 167 f.).
Der Beschwerdef�hrer beruft sich denn auch zu Recht nicht auf das Freiz�gigkeitsabkommen oder auf das Binnenmarktgesetz oder auf das Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit gem�ss Art. 27 BV.
4. Der Beschwerdef�hrer r�gt eine Verletzung seiner verfassungsrechtlich garantierten Niederlassungsfreiheit.
4.1 4.1.1 Gem�ss Art. 24 Abs. 1 BV haben Schweizerinnen und Schweizer das Recht, sich an jedem Ort des Landes niederzulassen. Die Niederlassungsfreiheit gew�hrleistet damit die M�glichkeit pers�nlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort der Schweiz; sie gebietet den Kantonen und Gemeinden, jedem Schweizerb�rger die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben, und verbietet ihnen gleichzeitig, die Verlegung des einmal gew�hlten Wohnsitzes zu verhindern oder zu erschweren (BGE 108 Ia 248 E. 1 mit Hinweisen).BGE 128 I 280 S. 283
Dass der Beschwerdef�hrer verpflichtet wird, im Kanton Appenzell I.Rh. seinen Wohnsitz zu begr�nden, falls er dort als Notar zugelassen werden will, ber�hrt somit seine Niederlassungsfreiheit, weshalb er insoweit zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ist.
4.1.2 Die Niederlassungsfreiheit kann, wie andere Freiheitsrechte, unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschr�nkt werden. Danach bed�rfen Einschr�nkungen der gesetzlichen Grundlage (Abs. 1), m�ssen durch ein �ffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verh�ltnism�ssig sein (Abs. 2 und 3); zudem ist der Kerngehalt des Grundrechts unantastbar (Abs. 4). Diese Voraussetzungen gelten auch in besonderen Rechtsverh�ltnissen (BGE 111 Ia 214 E. 2a S. 216 mit Hinweisen).
Vorliegend ist unbestritten, dass f�r den ger�gten Eingriff mit der zitierten, vom innerrhodischen Grossen Rat erlassenen Verordnung vom 1. Juni 1951, welche die Wohnsitzpflicht ausdr�cklich vorschreibt (vgl. Art. 1 Abs. 2), eine gen�gende gesetzliche Grundlage vorhanden ist. Es liegt sodann auf der Hand, dass mit einer solchen Residenzpflicht die Niederlassungsfreiheit des Beschwerdef�hrers unter den gegebenen Umst�nden nur am Rande, keinesfalls in ihrem Kerngehalt betroffen sein kann. Der Beschwerdef�hrer wendet jedoch ein, es bestehe keinerlei �ffentliches Interesse daran, die Zulassung zur Beurkundung an die Wohnsitznahme im Kanton zu kn�pfen; zudem w�re eine solche Grundrechtsbeschr�nkung unverh�ltnism�ssig.
4.2 Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Niederlassungsfreiheit ist reich an F�llen, in welchen die Wohnsitzpflicht von Beamten im Lichte dieses Grundrechts zu beurteilen war. Das Bundesgericht erachtete es zun�chst generell als unbedenklich, wenn der �ffentlichrechtliche Arbeitgeber im Rahmen der gesetzlichen Regelung des Dienstverh�ltnisses Vorschriften �ber den Wohnsitz der Beamten aufstellt. Es spr�chen hierf�r, �ber rein dienstliche Erfordernisse hinaus, eine Reihe sachlicher Gr�nde. Nach schweizerischer Auffassung sei n�mlich eine gewisse Verbundenheit des Beamten mit der Bev�lkerung und dem Gemeinwesen anzustreben, dessen Probleme der Beamte nicht nur aus amtlicher, sondern auch aus privater Sicht kennen sollte (BGE 103 Ia 455). In der Folge ging das Bundesgericht dazu �ber, die Wohnsitzpflicht an den Kriterien der dienstlichen Notwendigkeit und der Verbundenheit mit der Bev�lkerung zu messen, wobei es zugleich rein fiskalische Gr�nde f�r eine Wohnsitzpflicht ausschloss (BGE 118 Ia 410 mit Hinweisen; BGE 128 I 280 S. 284vgl. auch BGE 120 Ia 203 E. 3a S. 205 mit Hinweisen). So wurde ein �ffentliches Interesse an einer Residenzpflicht unter anderem bejaht f�r Beamte des Polizei- oder Feuerwehrkorps (BGE 103 Ia 455 E. 4a S. 457), f�r Lehrer (BGE 115 Ia 207; BGE 108 Ia 248), f�r den Chef einer kommunalen Einwohnerkontrolle (Urteil 2P.134/1991 vom 3. April 1992, auf welches in BGE 118 Ia 410 E. 2 verwiesen wird), f�r den Aufseher einer Strafanstalt (BGE 116 Ia 382) sowie f�r den Gerichtsschreiber an einem Bezirksgericht (Urteil P.388/1986 vom 27. M�rz 1987), nicht dagegen etwa bei einem Ambulanzfahrer (BGE 118 Ia 410).
Ist die Wohnsitzpflicht f�r eine bestimmte Kategorie Bediensteter grunds�tzlich gerechtfertigt, so kann das Grundrecht der Niederlassungsfreiheit immer auch noch im konkreten Fall seine Wirkung entfalten, indem �berwiegende (objektive oder subjektive) Gr�nde nach dem Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip eine Ausnahme erfordern (BGE 118 Ia 410 E. 2 S. 412; BGE 115 Ia 207 E. 3c S. 211, je mit Hinweisen; siehe zum Ganzen: J�RG PAUL M�LLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 162 ff.).
In j�ngsten Entscheiden erhielt das Bundesgericht Gelegenheit klarzustellen, dass von Beamten, die eine besonders wichtige, leitende Stellung aus�ben, eine erh�hte Disponibilit�t gegen�ber dem Arbeitgeber verlangt werden kann (verneint etwa f�r die Leiterin einer Fakult�tsbibliothek: Urteil 2P.113/1996 vom 9. September 1996). Im Zusammenhang mit der Wahl eines Berner Regierungsstatthalters - die Wahl war in Missachtung der Wohnsitzpflicht erfolgt und wurde vom Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts hin aufgehoben - erachtete das Bundesgericht die Wohnsitzpflicht nicht nur wegen dienstlicher Erfordernisse als sachlich gerechtfertigt, sondern auch deshalb, weil bei einem solchen Amt eine enge Verbundenheit mit dem betreffenden Gemeinwesen vorausgesetzt werden kann (BGE 128 I 34).
4.3 Der Kanton Appenzell I.Rh. hat die Beurkundungst�tigkeit verschiedenen Beh�rden und Personen zugewiesen. F�r bestimmte Rechtsgesch�fte kommen zugelassene Anw�lte in Betracht, wenn sie im Kanton Appenzell I.Rh. Wohnsitz haben. Dieses Erfordernis kann nicht schon deshalb als unvereinbar mit der Niederlassungsfreiheit qualifiziert werden, weil der Anwalt, dem die Urkundsbefugnis f�r bestimmte Rechtsgesch�fte �bertragen ist, freiberuflich t�tig ist. Von Bedeutung ist vielmehr, dass die Urkundsperson im Rahmen der freiwilligen bzw. nichtstreitigen Gerichtsbarkeit eine hoheitliche T�tigkeit aus�bt. Die Urkundsperson �bt die ihr BGE 128 I 280 S. 285�bertragene Funktion, anders als dies f�r zahlreiche Bedienstete des Gemeinwesens zutrifft, in eigener Verantwortung aus, ohne dass sie der Weisungsbefugnis einer vorgesetzten Beh�rde unterl�ge. Insofern - weitgehende Unabh�ngigkeit in der Aus�bung der hoheitlichen T�tigkeit - ist die T�tigkeit vergleichbar mit richterlichen Funktionen oder hohen politischen �mtern und leitenden Funktionen, f�r welche nicht ernsthaft bestritten werden kann, dass ein Gemeinwesen berechtigt ist, sie den eigenen Angeh�rigen vorzubehalten (REGINA KIENER, Richterliche Unabh�ngigkeit, Bern 2001, S. 268; HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Z�rich 2000, S. 628, Rz. 1576). Im Kern kommt hier der demokratische Grundgedanke zum Ausdruck, wonach die Staatsgewalt durch die Staatsunterworfenen selber ausge�bt wird. Auf diese �berzeugung ist auch zur�ckzuf�hren, dass in neueren Erlassen und Abkommen T�tigkeiten, die mit der Aus�bung hoheitlicher Befugnisse verbunden sind, von den allgemeinen Freiz�gigkeitsgarantien, die im �brigen auch f�r das �ffentliche Dienstrecht gelten, ausgenommen sind (vgl. oben E. 3).
Im schweizerischen Bundesstaat kommt Staatlichkeit auch den Kantonen zu. Wohl kann die Niederlassungsfreiheit als Grundrecht der Bundesverfassung gebieten, die Wohnsitzpflicht im �ffentlichen Dienstrecht nicht allzu starr auszugestalten. Es mag auch sein, dass f�r bestimmte Kategorien von Bediensteten des Gemeinwesens, f�r welche in der Vergangenheit die Wohnsitzpflicht noch als vereinbar mit der Niederlassungsfreiheit betrachtet wurde, dies heute nicht mehr aufrechterhalten werden kann, namentlich, wo nicht eine eigentliche hoheitliche T�tigkeit vorliegt. Bei hoheitlichen T�tigkeiten, welche in grosser Unabh�ngigkeit ausge�bt werden, kann dem Gemeinwesen aber nicht verwehrt sein, an der Wohnsitzpflicht festzuhalten und solche T�tigkeiten nur Angeh�rigen des betroffenen Gemeinwesens zu �bertragen. Mit R�cksicht auf die verfassungsm�ssige Kompetenzordnung im Bundesstaat ist es auch gerechtfertigt, dass das Bundesgericht in Grenzf�llen eine gewisse Zur�ckhaltung gegen�ber dem kantonalen Gesetzgeber �bt, wenn es zu entscheiden hat, ob die getroffene Regelung mit der Niederlassungsfreiheit noch vereinbar ist (vgl. BGE 118 Ia 64 E. 2c S. 72 f. mit Hinweisen).
4.4 Nach diesem Massstab verst�sst die zitierte Regelung des Kantons Appenzell I.Rh. nicht gegen die Niederlassungsfreiheit. Mit der Begr�ndung, die Beurkundungst�tigkeit erfordere eine BGE 128 I 280 S. 286erh�hte Pr�senz oder Disponibilit�t des Notars oder eine gewisse Verbundenheit mit der Bev�lkerung, liesse sich zwar die Wohnsitzpflicht kaum rechtfertigen; ebenso wenig mit dem vom Kantonsgericht Appenzell I.Rh. vorgebrachten Argument, eine Urkundsperson m�sse f�r eine sachgerechte Aufgabenerf�llung mit den kantonalen, historisch gewachsenen Strukturen vertraut sein. Hingegen f�llt entscheidend ins Gewicht, dass die Urkundsperson, wie oben ausgef�hrt, als staatliches Organ eine hoheitliche (wenn auch nicht leitende) Funktion wahrnimmt und die ihr �bertragene T�tigkeit weitgehend weisungsunabh�ngig aus�bt. Die �bertragung derartiger Staatsgewalt liegt grunds�tzlich in der Regelungskompetenz der Kantone. Zahlreiche Kantone sehen heute vom Wohnsitzerfordernis f�r freiberufliche Notare ab (vgl. BR�CKNER, a.a.O., S. 975, Rz. 3456). Es ist aber mit der Bundesverfassung und namentlich mit der Niederlassungsfreiheit auch vereinbar, wenn ein Kanton, wie vorliegend der Kanton Appenzell I.Rh., die hoheitliche Beurkundungsbefugnis Personen mit Wohnsitz im Kanton vorbeh�lt.
4.5 �berwiegende Gr�nde, die im konkreten Fall eine Ausnahme von der Wohnsitzpflicht gebieten w�rden, werden nicht namhaft gemacht. Sie ergeben sich insbesondere nicht schon daraus, dass der Beschwerdef�hrer nahe der innerrhodischen Grenze wohnhaft ist. Das w�re allenfalls bedeutsam, wenn es aus Gr�nden der korrekten Amtsf�hrung auf die �rtliche N�he ank�me, was vorliegend jedoch nicht zutrifft. Die geltend gemachten pers�nlichen Annehmlichkeiten, wenn der Beschwerdef�hrer seinen Wohnsitz nicht wechseln m�sste, verm�gen das Interesse an der Wohnsitzpflicht nicht aufzuwiegen und lassen diese nicht als unverh�ltnism�ssig erscheinen.
118 IA 410,
108 IA 248,
115 IA 207 suite... ,
111 IA 214,
116 IA 382,
Art. 24 Abs. 1 BV suite... ,

References: Art. 1
 Art. 55
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 1
 EuGH 
 Art. 27
 Art. 24
 Art. 36
 Art. 1
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 

Art. 24