Source: http://www.direitopublicoemrede.com/2016/11/temas-polemicos-vinculados.html
Timestamp: 2019-08-24 06:37:47+00:00

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DIREITO PÚBLICO EM REDE: TEMAS POLÊMICOS VINCULADOS À APOSENTADORIA ESPECIAL NO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RPPS): ATIVIDADE DE RISCO E CONVERSÃO DO TEMPO DE SERVIÇO ESPECIAL EM COMUM.
EMENTA: 1. Servidor público federal: contagem especial de tempo de serviço prestado enquanto celetista, antes, portanto, de sua transformação em estatutário: direito adquirido, para todos os efeitos, desde que comprovado o efetivo exercício de atividade considerada insalubre, perigosa ou penosa. Com relação ao direito à contagem de tempo referente ao período posterior à L. 8.112/90, firmou esta Corte entendimento no sentido de que, para concessão de tal benefício, é necessária a complementação legislativa de que trata o artigo 40, § 4º, da CF. Precedentes.
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. APOSENTADORIA. TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO EM CONDIÇÕES INSALUBRES EM PERÍODO ANTERIOR À SUPERVENIÊNCIA DO ESTATUTO DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS DO ESTADO. CONTAGEM RECÍPROCA. POSSIBILIDADE.
MI 2767 / DF
(iii) Histórico da concessão de aposentadorias especiais em ambiente administrativo: uniformização desencontrada.
O aceno positivo proclamado pelo Supremo Tribunal Federal em mandados de injunção coletivo e individuais não poderia ter outro desiderato no órgão de destino do servidor público senão o de buscar a aplicação do Art. 57, da Lei nº 8.213/91, no que coubesse, às situações acobertadas pela ordem injuncional.
Coube ao órgão público, portanto, a incumbência de processar e avaliar o implemento, pelo servidor, das condições dispostas nos incisos I, II e III do § 4º do Art. 40 da CF à luz das regras constantes do Art. 57 da Lei nº 8.213/91 e, ato contínuo, conceder ou não a almejada aposentadoria especial. Mas como fazer? Quais seriam os critérios a serem utilizados?
Em um primeiro momento, a integração normativa foi atrelada ao contexto fático, onde os requisitos levavam em conta a diretriz emanada da própria ordem injuncional, assente na aplicação do Art. 57, da Lei nº 8.213/91, em sentido largo, albergando não somente ilação favorável à conversão do tempo de serviço especial em comum, como a avaliação dos critérios sob o escopo da aplicação subsidiária das normas estatutárias e trabalhistas que davam guarida à concessão dos adicionais de insalubridade, periculosidade e penosidade, assim como das que autorizavam a concessão de gratificações pautadas nas atividade de risco e respectivas restrições ao ofício[32]. Depois, os órgãos iniciaram o processo de uniformização dos procedimentos, levando em conta o roteiro jurisprudencial que se iniciava.
Em âmbito federal, a uniformização dos procedimentos realizada pelo então Ministério de Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG) não somente expediu critérios a serem observados para a concessão das aposentadorias especiais, como para a conversão do tempo de serviço especial em comum, esta última medida encurtando as condições de implementação dos requisitos por servidores que tiveram garantida a aplicabilidade da regra previdenciária. É o que se depreende da Orientação Normativa MPOG nº 6, de 21 de junho de 2010, in verbis:
§ 1º Farão jus à aposentadoria especial de que trata o caput deste artigo os servidores públicos federais contemplados por decisões em Mandados de Injunção, individualmente, e aqueles substituídos em ações coletivas, enquanto houver omissão legislativa.
Art. 2º A aposentadoria especial será concedida ao servidor que exerceu atividades no serviço público federal, em condições especiais, submetido a agentes nocivos químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes prejudiciais à saúde ou à integridade física, pelo período de 25 anos de trabalho permanente, não ocasional nem intermitente.
IV - outros documentos que contenham elementos necessários à inequívoca comprovação de que o servidor tenha exercido atividades sob condições especiais, submetido a agentes nocivos químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes prejudiciais à saúde ou à integridade física.” (os grifos não constam do original)
Com a superveniência da Instrução Normativa nº 1, de 22 de julho de 2010, da Secretária de Políticas da Previdência Social (SPS)[33], a Orientação Normativa MPOG nº 6/2010 foi revogada, passando o assunto a ser tratado pela Orientação Normativa MPOG n 10, de 5 de novembro de 2010, que assim dispôs quanto aos procedimentos para o reconhecimento do direito ao benefício:
Art. 12. Para a concessão do benefício da aposentadoria especial e para a conversão de tempo especial em tempo comum, no caso em que o servidor esteja amparado por decisão em Mandado de Injunção julgado pelo Supremo Tribunal Federal, é obrigatória a instrução do procedimento administrativo de reconhecimento do tempo de serviço público exercido sob condições especiais, prejudiciais à saúde ou à integridade física, nos moldes disciplinados pela Instrução Normativa nº 1, de 22 de julho de 2010, publicada no D.O.U de 27 de julho de 2010, da Secretaria de Políticas de Previdência Social -SPS, inclusive com a juntada dos seguintes documentos:
I - cópia da decisão do Mandado de Injunção, na qual conste o nome do substituído ou da categoria profissional, quando for o caso; e
II - declaração ou contracheque comprovando vínculo com o substituto na ação, quando for o caso. ”
As Orientações Normativas expedidas pelo MPOG não dispuseram acerca da diferença entre as hipóteses versadas no § 4º do Art. 40 da CF. Não obstante, é visível que as normas fixaram direção, apenas, para aos enquadráveis no inciso III do § 4º do Art. 40 da CF (“em condições especiais, que prejudiquem a saúde ou a integridade física, exposto a agentes nocivos químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes prejudiciais à saúde ou à integridade física, pelo período de 25 anos de trabalho permanente, não ocasional nem intermitente”). Contudo, não houve vedação explícita quanto à sua aplicação às demais situações objeto dos respectivos mandados e, realmente, diante da ordem injuncional, nem se poderia assim proceder, fato que ocasionou leitura aberta do texto normativo.
De qualquer forma, a Instrução Normativa MPS/SPPS nº 1, de 22 de julho de 2010, baixada pela Secretaria de Políticas da Previdência Social, melhor explicitou os critérios a serem observados pelos órgãos incumbidos da concessão da aposentadoria especial ao expor os parâmetros, os marcos legais e os procedimentos para o reconhecimento de tempo da atividade especial, todos alinhados às diretrizes acolhidas para os segurados do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Vale conferir as regras expedidas pelo extinto MPS:
“Art. 2º A caracterização e a comprovação do tempo de atividade sob condições especiais obedecerão ao disposto na legislação em vigor na época do exercício das atribuições do servidor público.
II - por exposição a agentes nocivos no exercício de atribuições do cargo público, em condições análogas às que permitem enquadrar as atividades profissionais como perigosas, insalubres ou penosas, conforme a classificação em função da exposição aos referidos agentes, agrupados sob o código 1.0.0 do Quadro anexo ao Decreto nº 53.831, de 1964 e sob o código 1.0.0 do Anexo I do Regulamento dos Benefícios da Previdência Social, aprovado pelo Decreto nº 83.080, de 1979.
Art. 8º O formulário de informações sobre atividades exercidas em condições especiais de que trata o inciso I do art. 7º é o modelo de documento instituído para o regime geral de previdência social, segundo seu período de vigência, sob as siglas SB- 40, DISESBE 5235, DSS-8030 ou DIRBEN 8030, que serão aceitos, quando emitidos até 31 de dezembro de 2003, e o Perfil Profissiográfico Previdenciário - PPP, que é o formulário exigido a partir de 1º de janeiro de 2004.”
Importa observar que as normas inicialmente aprovadas pelo extinto Ministério da Previdência Social (MPS) também não trouxeram vedação à aplicação do Art. 57, da Lei nº 8.213/91, às demais hipóteses previstas no § 4º do Art. 40 da CF, muito embora tenha ficado claro o seu direcionamento às situações enquadráveis, tão somente, no inciso III do § 4º do Art. 40 da CF, inclusive quanto ao roteiro relativo à comprovação do tempo especial, integralmente atrelado aos ditames acolhidos pelos órgãos gestores do RGPS.
No âmbito do Poder Judiciário, o Conselho da Justiça Federal (CJF) baixou a Resolução nºCJF-RES-2013/00239, de 5 de abril de 2013, baseada na IN SPP/MPS nº 1/2010, mas que não divergiu da ON MPOG nº 10/2010 quanto à possibilidade de conversão do tempo de serviço especial em comum. A Resolução do CJF também ficou restrita à hipótese do inciso III do § 4º do Art. 40 da CF.
Em 24 de dezembro de 2013, por efeito de o STF reafirmar, em inúmeros julgados[34], que os mandados de injunção não garantiam a conversão do tempo de serviço especial em comum, mas tão somente o reconhecimento do direito à aposentadoria especial, o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG) fez publicar a Orientação Normativa nº 16, de 23 de dezembro de 2013, que excluiu esse benefício, determinando a revisão dos atos que a concediam, conforme a seguir:
Parágrafo único. Não serão objeto de revisão, os atos de aposentadoria ou pensão que se encontram registrados pelo Tribunal de Contas da União.
§2º Não serão objeto de revisão os atos de aposentadoria ou pensão que se encontrem registrados pelo Tribunal de Contas da União.”
Pois bem, com a aprovação da Súmula Vinculante nº 33 pelo STF, a Instrução Normativa MPS/SPPS nº 1/2010 foi alterada pela IN MPS/SPPS nº 3, de 23 de maio de 2014[35], com o fim de se adequar à novel orientação, momento em que se vislumbra não somente a total exclusividade das normas à hipótese dos servidores enquadráveis do inciso III do § 4º do Art. 40 da CF, como a expressa vedação da conversão do tempo de serviço especial em comum e/ou a revisão dos benefícios, salvo expressa determinação judicial. Eis o teor das alterações:
"Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre os parâmetros a serem observados pelos Regimes Próprios de Previdência Social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na análise do direito à concessão da aposentadoria especial de que trata o art. 40, § 4º, inciso III da Constituição Federal, em cumprimento à Súmula Vinculante nº 33 ou nos casos em que o servidor público esteja amparado por ordem concedida, em Mandado de Injunção, pelo Supremo Tribunal Federal.
Art. 16-A. Salvo decisão judicial expressa em contrário, esta Instrução Normativa não será aplicada para:
I - conversão do tempo exercido pelo servidor sob condições especiais prejudiciais à saúde ou à integridade física em tempo de contribuição comum, inclusive para fins de contagem recíproca de tempo de contribuição;
II - revisão de benefício de aposentadoria em fruição."
A Orientação Normativa MPOG nº 16, de 2013, também sofreu alteração por conta da Súmula Vinculante nº 33, desta feita por meio da Orientação Normativa MPOG nº 5, de 22 de junho de 2014, que dispôs acerca da adequação às novas orientações advindas do debate travado junto ao STF. Em comparação com a ON MPOG nº 6, de 2010, resta evidente o avanço das limitações. Cabe conferir:
"Art. 8º O requerimento de aposentadoria especial com fundamento no art. 57 da Lei nº 8.213, de 1991, aplicável por força da Súmula Vinculante nº 33 ou por ordem concedida em mandado de injunção. deverá ser instruído, necessariamente, com os documentos abaixo relacionados, observado o seguinte:
a) requerimento do servidor; e
II - Para os requerimentos com amparo em decisão proferida em mandado de injunção:
c) pronunciamento fundamentado e conclusivo da área de assessoramento jurídico do órgão ou entidade quanto à força executória da decisão, quanto à eficácia temporal e aos efeitos da aplicação da decisão judicial no âmbito administrativo, nos termos da Portaria MP nº 17, de 6 de fevereiro de 2001; e
d) Declaração de Tempo de Atividade Especial, conforme Anexo I a esta Orientação Normativa.
Parágrafo único. A análise dos requerimentos fundamentados em mandado de injunção não será prejudicada pela deficiência de instrução relacionada aos documentos indicados nas alíneas "a", "b" e "c" do inciso II deste artigo. " (NR) (os grifos não constam do original)
Evidencia-se, portanto, que as hipóteses constantes dos incisos I e II do § 4º do Art. 40 da CF (atividade de risco e portadores de deficiência), ainda que tenham sido, por muito tempo, objeto de diversos mandados de injunção, não foram incluídas nas orientações e instruções normativas baixadas para nortear a aplicação supletiva do Art. 57, da Lei nº 8.213/91, fato que acabou dando margem a diversas contendas administrativas e judiciais, algumas com efeitos positivos e outras não, tudo conforme os registros indicados.
Em relação aos servidores portadores de deficiência, a situação vai se modificar por ocasião da edição da Lei Complementação nº 142, de 8 de maio de 2013, que regulamentou as aposentadorias especiais previstas no § 1º do Art. 201 da CF (destinada aos segurados do RGPS portadores de deficiência), desta feita por intermédio da Instrução Normativa SPS/MPS nº 2, de 13 de fevereiro de 2014, cuja ementa assim dispõe:
“Estabelece instruções para o reconhecimento, pelos Regimes Próprios de Previdência Social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, do direito dos servidores públicos com deficiência, amparados por ordem concedida em Mandado de Injunção, à aposentadoria com requisitos e critérios diferenciados de que trata o § 4º, inciso I, do art. 40 da Constituição Federal. (o grifo não consta do original)
Quanto aos servidores passíveis de enquadramento no inciso II do § 4º do Art. 40 da CF (atividades de risco), a expedição de normatização administrativa jamais ocorreu, tendo ficado ao encargo de cada órgão a análise e avaliação dos critérios a serem adotados a partir do roteiro consignado nos mandados de injunção que lhes davam guarida, sendo que a partir das decisões proferidas nos Mandados de Injunção nº 833/DF e 844/DF, a possível colmatação da omissão legislativa ficou restrita às atividades consideradas perigosas pela sua natureza, como as atividades policias, aplicando-se, em todo caso, a Lei Complementar nº 51/1985.
Os descompassos no cumprimento dos inúmeros mandados de injunção pelos órgãos administrativos incumbidos de instruir, processar e conceder as aposentadorias aos servidores públicos submetidos ao RPPS podem ser evidenciados pela gradativa mudança na uniformização dos critérios adotados, assim como pelos diversos atos concessórios que os concretizaram, de uma forma ou de outra[36].
Essa visibilidade torna explícita a existência de interpretações que se materializaram favoráveis aos servidores públicos, dentre os quais se encontram não somente os submetidos à atividade de risco, como todos os que foram beneficiados com a conversão do tempo de serviço especial e comum que, agora, devem ter seus benefícios revisados por efeito da sedimentação jurisprudencial da matéria.
Essa revisão poderá ser realizada pelo próprio órgão concedente do benefício ou, mesmo, pelos Tribunais de Contas incumbidos do registro da aposentadoria, se a aposentadoria a eles já foi encaminhada. Mas uma questão emerge para os beneficiados: _qual a repercussão desse entendimento que se sedimentou frente às situações já constituídas ou, ainda, em vias de constituição, seja em âmbito administrativo ou judicial?
(iv) Efeitos jurídicos das decisões proferidas pelo STF em relação aos servidores aposentados sob à égide de interpretação anterior.
Em primeiro lugar, é preciso dizer que no campo da aposentadoria do servidor público vinculado ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) vigora tese, já sedimentada pelo STF[37], no sentido de que o ato que a concede é um ato complexo. O que isso significa?
Ato complexo, em que pesem algumas pequenas divergências doutrinárias[38], é aquele cuja formação impõe a atuação ou manifestação de dois ou mais órgãos para sua consecução, ainda que singulares ou colegiados. Vale a explicação da doutrina, que sufragou essa classificação sob o critério da formação ou intervenção da vontade, para se entender o seu significado e consequente efeito no campo de possível revisão e invalidação do ato de aposentadoria do servidor. Ei-la:
“Atos complexos são os que resultam da manifestação de dois ou mais órgãos, sejam eles singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para formar um ato único. As vontades são homogêneas; resultam de vários órgãos de uma mesma entidade ou de entidades públicas distintas, que se unem em uma só vontade para formar o ato; há identidade de conteúdo e de fins. Exemplo: o decreto que é assinado pelo Chefe do Executivo e referendado pelo Ministro de Estado; o importante é que há duas ou mais vontades para formação de um ato único.” (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 17ª ed.,Ed. Atlas, São Paulo, 2004, p. 215)
Atos complexos são aqueles cuja vontade final da Administração exige a intervenção de agentes ou órgãos diversos, havendo certa autonomia, ou conteúdo próprio, em cada uma das manifestações. Exemplo: a investidura do Ministro do STF se inicia pela escolha do Presidente da República; passa, após, pela aferição do Senado Federal; e culmina com a nomeação (art. 101, parágrafo único, CF) (Carvalho Filho, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 16ª ed. Ed. Lumen Juris, Rio de janeiro, 2006, p. 115)
Atos complexos – os que resultam da conjugação de vontade de órgãos diferentes. Exemplo: a nomeação, procedida por autoridade de um dado órgão, que deve recair sobre a pessoa cujo nome consta de lista tríplice elaborada por outro órgão. (Mello, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo 23ª ed. São Paulo, Malheiros, 2007, p.411)
Pois bem. A aposentadoria do servidor vinculado ao RPPS é concedida pelo seu órgão de origem ou, quando houver, pela instituição previdenciária correspondente[39], que avalia o direito à luz da legislação e o concede por meio de competente ato administrativo. Este ato concessório, por sua vez, é submetido à apreciação de legalidade pelo Tribunal de Contas que, achando conforme, o faz registrar. Daí o entendimento do STF no sentido de que o ato de aposentadoria é um ato complexo, eis que depende da conjugação de vontade de dois órgãos diferentes para sua formação[40].
Sob o contexto dessa orientação, não obstante o servidor ter sido efetivamente aposentado por meio de ato próprio, devidamente publicado no órgão de imprensa oficial e estar recebendo os correspondentes proventos, a sua aposentadoria ainda não é considerada um ato formado e acabado quando pendente de registro pelo Tribunal de Contas da União. E, vale dizer: esse registro demora. E antes da Súmula Vinculante nº 3 do STF[41], a demora era muito maior do que agora.
Para melhor entender essa questão, importa dizer que o processo de aposentadoria, em regra, possui o seguinte roteiro básico: protocolo do pedido pelo servidor (se aposentadoria voluntária)[42]; instauração do processo; exame dos requisitos fáticos jurídicos que conferem ensejo ao benefício pelo órgão de pessoal; avaliação da autoridade competente para o fim de deferimento do pedido; despacho de deferimento; confecção do ato de concessão; assinatura do ato; publicação[43]; inclusão em folha de pagamento sob a condição de aposentado provisório; cadastramento das informações pelo órgão de pessoal no sistema SISAC[44]; encaminhamento das informações para órgão de controle interno; avaliação prévia do órgão de controle interno; envio do ato ao Tribunal de Contas para registro e, por fim, o registro[45] ou não do ato. São muitos os atos encadeados para concessão do ato de registro pelo Órgão de Contas que, inclusive, somente se pronuncia após a apreciação da matéria pelo Ministério Público a ele vinculado, cabendo ressaltar que o servidor passa à condição de aposentado logo após a publicação do respectivo ato na imprensa oficial, portanto, muito antes do seu encaminhamento para registro pelo Tribunal de Contas.
Nesse patamar de funcionalidade, percebe-se que o servidor pode passar muito tempo na condição de aposentado antes de sobrevir uma decisão de ilegalidade de sua aposentadoria. E, nessa hipótese, a invocação da boa-fé e do tempo de percepção do benefício assume conotação que não se mostra suficiente ao servidor para mantença de sua condição, eis que o ato de aposentadoria, como visto, somente completa a sua formação, ao olhar do Excelso Pretório, após o seu registro pelo Tribunal de Contas, haja vista ser considerado um ato complexo.
Na esteira deste contexto jurídico, os acontecimentos decorrentes da concessão de aposentadoria especial a muitos servidores cobertos por mandados de injunção merecem a devida pormenorização.
Foi registrado, linhas atrás, todo o confuso arcabouço normativo que trouxe nuances interpretativas as mais diversas para se fazer concretizar o direito à aposentadoria especial dos servidores públicos enquadrados nas hipóteses dos incisos I, II e III do § 4º do Art. 40 da CF. Com base nos normativos internos, muitos servidores foram aposentados e outros tantos tiveram convertido o tempo de serviço especial em comum para fazer face à aposentadoria prevista nas regras de transição (Art. 2º e 6º da EC nº 41/2003 e Art. 3º da EC nº 47/2005) ou mesmo nas regras permanentes (Art. 40, da CF).
Com a sedimentação da jurisprudência do STF em sentido mais restrito, consolidada pela Súmula Vinculante nº 33, e pelas decisões proferidas nos MI nº 833/DF e MI nº 844/DF, restou evidenciado que as aposentadorias concedidas com base em critérios alheios aos proclamados devem ser revisitadas, pois no plano da validade elas passaram a ser consideradas viciadas, de modo que deverá o Tribunal de Contas negar registro aos respectivos atos sob a pecha de ilegalidade, como assim já está a fazer.
A par dessa situação, pode se indagar: _mas quem está coberto por mandado de injunção, como fica? _E quem já está aposentado há mais de cinco anos com base em critério interpretativo não mais aceito?
Esses questionamentos estão a merecer o devido esclarecimento que servirá não somente para essas hipóteses, mas para tantas outras semelhantes, de modo que se subdivide o presente tópico em dois pontos para melhor entendimento do tema: (1) efeitos dos mandados de injunção no campo das aposentadorias especiais; e (2) direito adquirido dos aposentados com base em critério interpretativo não mais acolhido em domínio jurisprudencial.
(iv.1) Efeitos dos mandados de injunção no campo das aposentadorias especiais.
O mandado de injunção está previsto no inciso LXXI do Art. 5º da Constituição Federal (“LXXI- conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania”) e é utilizado na ausência de regulamentação de norma constitucional onde se evidencie “que o desempenho da função de legislar” consubstancia “uma obrigação jurídica indeclinável imposta ao poder público”[46], a exemplo do que entendeu o STF quanto ao disposto no § 4º do Art. 40 da CF, com a redação que lhe deu a EC nº 47/2005.
Nesse sentido, o mandado de injunção tem por pressuposto a existência de norma constitucional que pende de regulamentação necessária ao exercício do direito por parte de seus destinatários e, como tal, bastante para a sua apreciação, a demonstração da inviabilidade do exercício do direito constitucional assegurado.
No campo da aposentadoria especial de que versa o § 4º do Art. 40 da CF, entretanto, a evolução da jurisprudência do STF passou a requisitar, para demonstração da inviabilidade do exercício do direito, a comprovação efetiva de que o órgão público deixou de aplicar a norma por conta da omissão legislativa. Vale a leitura de alguns julgados para melhor entendimento:
“Portanto, no presente mandado de injunção, não restou demonstrado, pela impetrante, que a Administração Pública lhe negara pedido de aposentadoria especial prevista no art. 40, § 4º, inc. I, da Constituição da República, com fundamento na inexistência de norma regulamentadora desse dispositivo. Afinal, para se concluir que o direito à aposentadoria especial estaria obstado por ausência de norma regulamentadora, faz-se indispensável a comprovação da inviabilização do exercício desse direito em razão da lacuna legislativa apontada.
Saliente-se que a simples alegação de inviabilidade do exercício de direito constitucional não é elemento suficiente a ensejar a atuação jurisdicional, nos termos da jurisprudência desta Corte. (MI 2.757, rel. min. Gilmar Mendes, dec. monocrática, j. 5-3-2012, DJE de 9-3-2012- o grifo não consta do original).
“Para ser cabível o mandado de injunção, não basta que haja eventual obstáculo ao exercício de direito ou liberdade constitucional em razão de omissão legislativa, mas concreta inviabilidade de sua plena fruição pelo seu titular. Daí por que há de ser comprovada, de plano, a titularidade do direito (...) e a sua inviabilidade decorrente da ausência de norma regulamentadora do direito constitucional” (MI 2.195 AgR, voto da rel. min. Cármen Lúcia, j. 23/2/2011, P, DJE de 18/3/2011 - o grifo não consta do original)[47]
Foi também decidido pelo STF que a concessão de mandado de injunção aos impetrantes não lhe reconhecia, desde logo, o direito à obtenção ao benefício, mas o direito de ter o seu pedido analisado à luz da norma chamada a preencher a lacuna legislativa. Ou seja, os mandados de injunção consubstanciaram ordens para que o órgão incumbido de processar a aposentadoria analisasse o pedido à luz da regra por ele indicada para colmatar a omissão legislativa, a saber:
“E é, precisamente, o que esta Suprema Corte tem realizado em inúmeros processos injuncionais, nos quais vem garantindo, aos destinatários da regra inscrita no § 4º do art. 40 da Constituição, o acesso e a plena fruição do benefício da aposentadoria especial.
Cumpre ressaltar, finalmente, na linha do que se vem expondo, que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em diversos precedentes firmados sobre essa mesma questão (MI 1.115-ED/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – MI 1.125-ED/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – MI 1.189-AgR/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.), tem salientado que se exaure, nesse ato , a função jurídico-constitucional para a qual foi concebido ( e instituído) o remédio constitucional do mandado de injunção, como se vê de decisão consubstanciada em acórdão assim ementado:
‘EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE INJUNÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL . APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PÚBLICO . ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA . APLICAÇÃO DO ART. 57 DA LEI N. 8.213/1991 . COMPETÊNCIA DA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA . 1. A autoridade administrativa responsável pelo exame do pedido de aposentadoria é competente para aferir, no caso concreto, o preenchimento de todos os requisitos para a aposentação previstos no ordenamento jurídico vigente. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento. ” (MI 1.286-ED/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Pleno – grifei )
Isso significa, portanto, que não cabe indicar, nesta sede injuncional, como reiteradamente acentuado por esta Suprema Corte (MI 1.312/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MI 1.316/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – MI 1.451/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – MI 3.718/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, v.g.), ”a especificação dos exatos critérios fáticos e jurídicos que deverão ser observados na análise dos pedidos concretos de aposentadoria especial, tarefa que caberá, exclusivamente, à autoridade administrativa competente ao se valer do que previsto no art. 57 da Lei 8.213/91 e nas demais normas de aposentação dos servidores públicos ” (MI 1.277/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – grifei).
Sendo assim, e tendo em consideração as razões expostas, nego provimento ao presente recurso de agravo, mantendo, em consequência, por seus próprios fundamentos, a decisão ora agravada. (MI 1.683-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Dje 1/10/2012, nº 192/2012)
Nesse sentido, o órgão público não estava obrigado a conceder aposentadoria por conta dos mandados de injunção. Para tanto teria que avaliar a situação do servidor diante dos critérios previstos na legislação indicada como paradigma e, assim, proceder ou não a concessão da aposentadoria.
Por lógico que as reiteradas decisões em sentido largo, reafirmadas em outros tantos julgados oriundos da Excelsa Corte, provocaram diversidade de interpretações, até porque era simplesmente impossível se estabelecer uma ponte entre a norma indicada como paradigma – no caso, o Art. 57, da Lei nº 8.213/91 - e as hipóteses genéricas previstas no texto constitucional, sem adentrar, no que coubesse, em outras tantas normas que sistematizavam os contornos jurídicos elementares para o processamento e avaliação dos critérios a serem observados[48]. E não se diga que, no início, não se autorizou buscar alicerces na legislação previdenciária, trabalhista e estatutária. Por certo que assim o foi, com aval do próprio STF, ao acenar, como constatado nos tópicos anteriores, que as suas decisões não estavam a acalentar um sino sem badalo.
Desta feita, é fato que os órgãos adotaram a sistemática de conversão do tempo especial em comum em relação ao período vinculado ao regime estatutário, bem como conferiram, em alguns casos, concessão de aposentadoria especial a servidores submetidos à atividade de risco. Agora, essas aposentadorias estão sujeitas à revisão, pois, como dito, o efeito conferido aos mandados de injunção pelo Supremo Tribunal Federal não reconheceu aos servidores, salvo raras exceções[49], a obtenção direta do benefício, mas apenas o direito de ter seu pedido de aposentadoria analisado à luz da legislação apontada como norma supletiva a ser aplicada diante da ausência de regulamentação do § 4º do Art. 40 da Constituição da República.
Em síntese, não se pode dizer que as aposentadorias concedidas com fundamento nos mandados de injunção em análise estavam ou estão cobertas por decisão judicial que lhes garante ou garantiu o direito e, como tal, somente por decisão judicial podem ser desconstituídas. Longe disso, a decisão judicial apenas afastou o óbice de apreciação pela Administração Pública e indicou o caminho para tal fim, de modo que a concessão está passível de revisão no âmbito administrativo ou em sede de controle externo.
(iv.2) Direito adquirido dos aposentados com base em critério interpretativo não mais acolhido em domínio judicial.
Consoante se deixou evidenciar em todos os tópicos, a materialização das decisões exaradas nos diversos mandados de injunção por meio de atos concessórios de aposentadoria, ainda que pautados em critérios legais acolhidos em âmbito administrativo e consentâneos com os autorizados à época, podem estar sujeitos à revisão, seja pelo órgão de pessoal, seja pelos tribunais de contas incumbidos dos registros das aposentadorias.
Para a análise da revisão, entretanto, deve-se levar em consideração, em face da aceitação[50] da natureza complexa do ato de aposentadoria, dois momentos relativos à obtenção do direito pelo servidor, a saber: a) momento do registro do ato de aposentadoria pelo Tribunal de Contas e; b) momento anterior ao registro pelo Órgão de Contas.
No primeiro momento, tem-se concluída a formação do ato de aposentadoria e, como tal, a produção de um ato perfeito e acabado, assim considerado aquele em que os planos da existência, validade e eficácia encontram-se efetivamente integrados. A desconstituição desse ato somente poderá ser processada pelo próprio Tribunal de Contas (ou por decisão judicial), decaindo em cinco anos o prazo revisional, contado da publicação do respectivo registro[51]. Cabe confirmar:
“Revisão de Oficio
21. O § 2º do artigo 260 do Regimento Interno do TCU dispõe o seguinte:
‘§ 2º O acórdão que considerar legal o ato e determinar o seu registro não faz coisa julgada administrativa e poderá ser revisto de ofício pelo Tribunal, com a oitiva do Ministério Público e do beneficiário do ato, dentro do prazo de cinco anos da apreciação, se verificado que o ato viola a ordem jurídica, ou a qualquer tempo, no caso de comprovada má‑fé.’ (grifo nosso)
22. Assim, percebe-se que houve violação da ordem jurídica e o julgamento ocorreu há menos de 5 (cinco) anos, razão pela qual se amolda na situação prevista no art. 260, § 2º, do RITCU, em face do pagamento irregular da gratificação, podendo este Tribunal proceder à revisão de ofício dos atos de aposentadoria de Geraldo Victor Cotta e João Antero dos Reis.
Análise dos argumentos apresentados pelos interessados
Ato jurídico perfeito - Decadência
23. Com relação à decadência, prevista no art. 54 da Lei 9.784/1999, o Supremo Tribunal Federal reconhece não ocorrer decadência contra decisão do TCU, visto tratar-se de ato complexo. Nesse sentido, não é demais ressaltar que o entendimento jurisprudencial, tanto no âmbito deste Tribunal quanto no do Poder Judiciário, é de que o referido dispositivo legal, ao ser aplicado aos atos de aposentadoria e pensão, conta seu prazo decadencial somente a partir do respectivo registro pelo Tribunal de Contas da União, visto que, em se tratando de ato complexo, só é aperfeiçoado quando de seu registro pelo TCU. Portanto, o prazo decadencial não pode ser contado a partir da concessão administrativa, mas sim a partir do exame pelo TCU. Esse é o teor da Súmula TCU 278/2012, a seguir transcrita:
SÚMULA 278/2012: ‘Os atos de aposentadoria, reforma e pensão têm natureza jurídica de atos complexos, razão pela qual os prazos decadenciais a que se referem o § 2º do art. 260 do Regimento Interno e o art. 54 da Lei nº 9.784/99 começam a fluir a partir do momento em que se aperfeiçoam com a decisão do TCU que os considera legais ou ilegais, respectivamente.’
24. Desta forma, o prazo decadencial começou a ser contado da data da publicação do Acórdão 3.597/2011-TCU-2ª Câmara, 31/05/2011 (peça 9). Observa-se que ainda não transcorreram cinco anos.” (Acórdão 2057/2015-TCU-Plenário - os grifos não constam do original)
Percebe-se que o Tribunal de Contas, ainda que tenha registrado o ato de aposentadoria, poderá revê-lo de ofício desde que constatada a irregularidade no decurso do prazo decadencial de cinco anos, contado este a partir do registro. Após esse prazo, somente poderá assim proceder na constância inequívoca de má fé, exigindo-se, em todas as hipóteses, o contraditório e a mais ampla defesa.
Para os servidores cujos atos de aposentadoria ainda estão pendentes de julgamento pelo Tribunal de Contas, o entendimento é de que o ato ainda não completou o seu ciclo de formação e, como tal, não se aperfeiçoou. Desse modo, em que pese o servidor ter se aposentado há mais de cinco anos, pode o Tribunal de Contas negar o registro de sua aposentadoria, por cuidar-se de uma aposentadoria provisória, salvo raras exceções, onde o princípio da segurança jurídica se impõe. Eis a orientação que prevalece no próprio TCU:
“O entendimento predominante no TCU é de que o princípio da segurança jurídica prevalece sobre o princípio da legalidade apenas em situações excepcionais, quando o julgamento pela ilegalidade após longo decurso de tempo implicar ‘prejuízo insuportável e irreversível ao interessado’.
28. Na jurisprudência do TCU, encontram-se menções a algumas dessas situações excepcionais: inviabilidade prática do retorno à atividade após grande decurso de tempo; acometimento de doença incapacitante para o trabalho; idade que impossibilite o retorno à atividade; comprometimento da subsistência do aposentado; e morte (Acórdãos 2.350/2012-TCU-2ª Câmara, 5.951/2012-TCU-1ª Câmara, 453/2013-TCU-2ª Câmara e 6.102/2013-TCU-2ª Câmara. (Acórdão 2057/2015-TCU-Plenário – os grifos não constam do original)
Em todo caso, importante ressaltar a existência de diferença de tratamento no tocante ao tempo de aposentadoria – se superior ou inferior a cinco anos por ocasião da apreciação do ato para o fim de registro. Nesses casos, ainda que pendente de registro, cabe ao Tribunal de Contas assegurar aos inativos cuja aposentadoria foi concedida há mais de cinco anos o exercício do contraditório e ampla defesa, o que já não se exige se o ato de aposentadoria for apreciado antes de cinco anos da data da publicação da respectiva concessão. Sobre o tema já se posicionou o TCU em face da jurisprudência consolidada junto ao Supremo Tribunal Federal (STF) nos Mandados de Segurança nºs 25.116 e 25.403. Eis a orientação vigente:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela Conjur, com base no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno, tendente a justificar a necessidade de a Corte de Contas assegurar a oportunidade do uso do direito ao contraditório e à ampla defesa por parte dos interessados, dado o transcurso de lapso temporal superior a cinco anos, quando da apreciação, para fins de registro, da legalidade de atos de pessoal, em face da recente alteração da jurisprudência do STF acerca da matéria, a partir das decisões nesse sentido adotadas pelo Colegiado Pleno da Excelsa Corte, nos autos do MS-25.116 e do MS-25.403, relatados pelo Ministro Ayres Britto, bem assim dos julgamentos monocráticos de mérito na mesma linha, conforme faculdade atribuída aos relatores pelo Regimento Interno da Corte Máxima de Justiça do País (art. 205), a exemplo dos proferidos nos autos do MS-25.343 e do MS-27.296, de relatoria da Ministra Ellen Gracie, quando Sua Excelência, não obstante discordar dos Ministros que votaram a favor do juízo hoje prevalecente, adotou decisão monocrática com idêntico desfecho, em respeito ao princípio da colegialidade.
9.1. conhecer da presente representação, uma vez atendidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno, para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. reconhecer que o TCU, diante de constatação que possa levar à negativa de registro de ato de admissão de pessoal e de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, deve assegurar ao(s) interessado(s)/beneficiário(s) a oportunidade do uso das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, sempre que transcorrido lapso temporal superior a cinco anos quando da apreciação, sem prejuízo do encaminhamento previsto no item 9.6 deste acórdão;
9.3. deixar assente que o prazo de cinco anos, ao término do qual deve ser instaurado o contraditório, é contado a partir da entrada do ato no TCU, observada a orientação contida no item 9.6 da presente deliberação;
9.4. esclarecer que o procedimento previsto no item 9.2 acima incide inclusive sobre os processos em curso;” (Acórdão nº 587/2011, TCU-Plenário - os grifos não consta, do original)
Sob tal alicerce fácil é perceber que o direito adquirido do servidor aposentado está diretamente vinculado ao plano de validade do ato a ser auferido pelos Tribunais de Contas, em grau de controle.
Melhor detalhando: sabe-se que a aposentadoria é um direito que se adquire sob o alicerce da lei vigente ao tempo do implemento do conjunto de requisitos necessários à obtenção do benefício. Entretanto, se para essa obtenção deu-se interpretação que não está adequada aos ditames legais que orientam a concessão sob a ótica dos órgãos incumbidos do controle de legalidade, por lógico essa aposentadoria vai ser tida como ilegal, acolhendo-se a presunção de legitimidade do ato como indício de boa-fé capaz de inibir o ressarcimento dos valores pagos ao beneficiado, tidos como indevidos.
Nesse sentido, as aposentadorias concedidas sob as ordens de mandados de injunção - sejam as decorrentes do favorecimento da conversão do tempo de serviço especial em comum, sejam as que foram concedidas sob os auspícios do Art. 57, da Lei nº 8.213/91, às carreiras vinculadas à atividade de risco - estão passíveis de terem seus atos julgados ilegais por força da evolução jurisprudencial edificada em sentido contrário, sedimentada por ocasião do registro do ato de aposentadoria pelo Tribunal de Contas, de modo que não há que se falar em direito adquirido.
_ Mas somente o Tribunal de Contas pode proceder à revisão do ato de aposentadoria? Por certo que não. Os órgãos de pessoal podem e devem realizar a revisão se a aposentadoria ainda não recebeu a chancela do Tribunal de Contas, até mesmo para que o beneficiado não venha a ser prejudicado com o retorno tardio à atividade, fato que possivelmente ocorrerá se o servidor não houver satisfeito as condições previstas em outras regras que ora lhe assegurem a concessão de nova aposentadoria.
O acompanhamento das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em inúmeros mandados de injunção demonstra como a matéria – aposentadoria especial do servidor no Regime Próprio de Previdência Social – não foi adequadamente dimensionada.
Não houve a percepção de que a legislação previdenciária chamada a colmatar a lacuna legislativa não albergava critérios suficientes para fazer face às hipóteses elencadas no § 4º do Art. 40 da Constituição, seja pela inexistência de enquadramento legal (caso do exercício de atividade de risco), seja, igualmente, pela falta de regulamentação (portadores de deficiência). E, ainda que o assunto retornasse ao debate em face dos impedimentos postos, outras tantas decisões eram exaradas para confirmar a uniformidade de tratamento pautada na possível aplicabilidade do Art. 57, da Lei nº 8.213/93.
A estratégia de conferir à Administração Pública a avaliação dos critérios para, sob tal competência, conceder ou não aos servidores a aposentadoria especial, ocasionou verdadeiro desencontro de orientações, principalmente porque, pela natureza da ordem injuncional, o leque de interpretações tornou-se abrangente, muitas vezes com retorno ao próprio STF[52].
E, nessa abrangência, foi possível colher ilação favorável não somente para viabilizar a concessão de aposentadoria especial aos servidores submetidos à atividade de risco, como para fazer valer a conversão do tempo de serviço especial em comum, este último com total afinidade no dispositivo legal indicado para aplicação subsidiária. E não se diga que a conversão não era passível de aplicação. Tanto era que os Ministros do STF, em debate para aprovação da Súmula Vinculante nº 33, deixaram assente o registro de que não houve negativa ao direito à averbação do tempo especial (mediante conversão), mas apenas o entendimento de que a matéria não era de alçada de mandados de injunção.
Em que pese esse fato, a Administração Pública, como visto, modificou a sua postura diante do confuso aceno do STF, editando normas de revisão. Na mesma toada, edificou-se a jurisprudência do Tribunal de Contas da União.
Esse tumultuado caminhar trouxe e ainda deverá trazer consequências desfavoráveis ao servidor que obteve a tutela judicial e administrativa em seu favor. Principalmente para os que, com a desconstituição da aposentadoria, não satisfizeram ou satisfazem quaisquer das outras condições previstas na Constituição para usufruir de outra hipótese de inativação pelo RPPS. Para esses, restará a reversão à atividade e a necessidade de cumprimento dos requisitos vigentes ao tempo do implemento da nova condição, com torcida para que a reforma da previdência que se avizinha não venha a fulminar as suas últimas pretensões.
No bojo de toda essa constatação, há que se concluir que a tutela judicial, tão aguardada por milhares de servidores, não agasalhou os pretendidos benefícios.
BRASIL, Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988. Emendas Constitucionais nº 19/98; 20/98; 41/2003 e 47/2005.
- Lei nº 8.112, de 11.12.1990 – Institui o Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da União. Versão atualizada, disponível em www.planalto.gov.br. Último acesso em 1.10.2016.
- Lei nº 8.213, de 24.7.1991 – Planos de Benefícios da Previdência Social. Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da União. Versão atualizada, disponível em www.planalto.gov.br. Último acesso em 1.10.2016.
- Lei nº 9.717, de 27.11.98 - Dispõe sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal e dá outras providências. Versão atualizada, disponível em www.planalto.gov.br. Último acesso em 1.10.2016.
- CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 16ª ed. Ed. Lumen Juris, 2006, Rio de janeiro.
- DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 17ª ed.,Ed. Atlas, 2004, São Paulo.
- MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo 23ª ed. São Paulo, Malheiros, 2007.
- MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial / Diogo de Figueiredo Moreira Neto. – 16. ed. rev. e atual. – Rio de Janeiro: Forense, 2014.
Pós-Graduada em Direito Administrativo/UFPA, autora do livro Regime Próprio de Previdência Social, Editora NDJ, colaboradora de revistas jurídicas na área do Direito Administrativo. Palestrante, instrutora e conteudista de cursos na área do Direito Administrativo, autora do Blog Direito Público em Rede.
[1]Pós-Graduada em Direito Administrativo/UFPA, autora do livro Regime Próprio de Previdência Social. Editora NDJ, colaboradora de revistas jurídicas na área do Direito Administrativo. Palestrante, instrutora e conteudista de cursos na área do Direito Administrativo, autora do Blog Direito Público em Rede.
[2] A previsão da Constituição de 1988 e a alteração patrocinada dez anos depois pela EC nº 20/98 no bojo do direito à aposentadoria especial, então prescrito no § 1º (“§ 1º - Lei complementar poderá estabelecer exceções ao disposto no inciso III, "a" e "c", no caso de exercício de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas”) e, depois, no § 4º do Art. 40 da CF (“§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados os casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar”), não chegou a estabelecer, na concepção do STF, uma garantia efetiva, mas uma mera faculdade conferida ao legislador, que não a exercitou. Portanto, o direito apenas poderia subsistir mediante a edição de lei complementar que disciplinasse a matéria (v. MI nº 654-7/RJ, DJ de 20/6/2005). Sob o escudo desse entendimento, foi incluído pela Medida Provisória nº 2.043-20/2000, atualmente com redação da Medida Provisória nº 2.187-23/2001, um parágrafo único ao Art. 5º da Lei nº 9.717, de 1998, que estabelece regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios, ipsis verbis: “Parágrafo único. Fica vedada a concessão de aposentadoria especial, nos termos do § 4º do art. 40 da Constituição Federal, até que lei complementar federal discipline a matéria”. Nesse contexto, não obstante se observar que a alteração realizada pela EC nº 20/98 já possuísse os elementos que asseguravam o respectivo direito, possibilitando desde logo a integração normativa trazida posteriormente pelo STF em sede injuncional (v. MI 721/DF); assim como fosse visível a inconstitucionalidade do parágrafo único ao Art. 5º da Lei nº 9.717/98, por violação às regras atinentes ao princípio federativo (Art. 24, XII, §§ 1º e 4º, da CF), a carência de materialização desse direito se fez em ambiente administrativo e previdenciário. A ressalva ficou por conta dos servidores policiais em face da recepção da Lei Complementar nº 51/1985, assim proclamada na ADIN 3.815/DF.
[3] Como se verá no tópico seguinte ao presente estudo, a jurisprudência do STF se firmou em sentido favorável à colmatação da lacuna legislativa referente ao § 4º do Art. 40 da CF a partir da decisão no MI 721/DF, de Relatoria do Ministro Marco Aurélio, ponto de partida para uniformização da matéria em torno da aplicabilidade do Art. 57, da Lei nº 8.213/91.
[4] Embora no MI 758/DF, de Relatoria do Ministro Marco Aurélio, o entendimento tenha sido no sentido de acolher o direito à “contagem diferenciada do tempo de serviço em decorrência de atividade em trabalho insalubre após a égide do regime estatutário” (grifo nosso), a orientação foi consignada para o fim de concessão de aposentadoria especial sob o escopo das normas constantes da Lei nº 8.213/91. Não se deu, nesse momento, o sentido da viabilidade de conversão do tempo de serviço especial em comum com a aplicação dos fatores de conversão. No sentido de que a conversão não é matéria para ser tutelada em mandado de injunção tem-se, ainda, os MI 1.596/DF AgR e o MI 1.481/DF AgR, julgados em 2013.
[5] A tese acolhida pelo Ministro Roberto Barroso se coaduna com o entendimento esposado por essa articulista em análise sobre a matéria.
[6] O Tribunal de Contas da União está negando registro às aposentadorias em que houve a averbação de tempo com a conversão relativo ao período estatutário (v. Acórdão 5959/2016 TCU-1ª Câmara; Acórdão 9952/2016 – TCU - 2ª Câmara e outros).
[7]Redação atual do Art. 40, § 4º, da CF: “É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: I - portadores de deficiência; II - que exerçam atividades de risco; III - cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física”. (Parágrafo com redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005).
[8] Consta do MI 721/DF (julgamento em 30 de agosto de 2007): “Ementa: MANDADO DE INJUNÇÃO - NATUREZA. Conforme disposto no inciso LXXI do artigo 5º da Constituição Federal, conceder-se-á mandado de injunção quando necessário ao exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Há ação mandamental e não simplesmente declaratória de omissão. A carga de declaração não é objeto da impetração, mas premissa da ordem a ser formalizada. MANDADO DE INJUNÇÃO - DECISÃO - BALIZAS. Tratando-se de processo subjetivo, a decisão possui eficácia considerada a relação jurídica nele revelada. APOSENTADORIA - TRABALHO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS - PREJUÍZO À SAÚDE DO SERVIDOR - INEXISTÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR - ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Inexistente a disciplina específica da aposentadoria especial do servidor, impõe-se a adoção, via pronunciamento judicial, daquela própria aos trabalhadores em geral - artigo 57, § 1º, da Lei nº 8.213/91.” (Grifos nosso). Foi excepcionado desse entendimento a carreira policial (polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal e polícias civis estaduais), a quem cabe a aplicação da Lei Complementar nº 51/1985, recepcionada pela Constituição, conforme entendimento vazado na ADIN 3.815/DF (Rel. Min. Carmen Lúcia, 13.11.08, Informativo STF nº 528), bem como os servidores militares, aos quais não se aplicam as regras do RPPS, por estarem subordinados a regras próprias (EC nº 18/98). Sobre o tema ver, ainda, o MI 2.518 AgR/DF, Rel. Ministra Carmém Lúcia, DJe 284/2011).
[9] Assim consideradas as patrocinadas pelas Emendas 20/98; 41/2003 e 47/2005.
[10] MI nº 654/RJ. Na época da impetração do MI nº 654/RJ a previsão de aposentadoria especial estava contida no § 1º do art. 40 da CF. Com a superveniência da EC nº 20/98, a previsão passou para o § 4º do art. 40 da CF.
[11] Sobre o tema, vale a leitura do Acórdão proferido no MI 721/DF, já citado.
[12] Importante registrar que interposto Agravo Regimental da decisão proferida no MI 4.153/MS, restou decidido o seguinte: “Ex positis, reconsidero parcialmente a decisão ora agravada para determinar a aplicação, ao caso, do disposto no art. 57 da Lei 8.213/1991 até a entrada em vigor da Lei Complementar 142/2013 para fins de verificação do preenchimento dos requisitos para a aposentadoria especial do servidor portador de deficiência. Após a vigência da LC nº 142/2013, a referida aferição será feita nos moldes previstos na aludida Lei Complementar (art. 317, § 2º, do RI/STF)”. A decisão ainda foi objeto de mais um Agravo Regimental, além de um Embargos de Declaração, tendo sido mantida a determinação, ainda em vigor. (STF, MI 4153 AgR/MS, Relator(a):  Min. LUIZ FUX, Julgamento: 27/09/2013  DJe-193 DIVULG 01/10/2013 PUBLIC 02/10/2013).
[13] Em âmbito judicial, muitos foram os recursos interpostos para que fosse esclarecido os critérios relativos à aplicação do art. 57 da Lei nº 8.213/91 no que tange à atividade de risco, cabendo citar os Mandados de Injunção nºs 912/DF, 1.683/DF; 1123/DF; 1.545/DF-AgR; 4.652/DF; 2.071/DF; 2.077/DF; 2.088/DF; 4.064/DF; 5.822/DF dentre outros. O mesmo ocorreu com as decisões que concediam a ordem para os servidores portadores de deficiência, onde a inexistência de critérios no RGPS foi igualmente posta, valendo conferir os MI 1.613/DF; MI 1.737/DF; MI 1.656/DF; MI 4.153/MS, dentre outros.
[14] v. Mandados de Injunção nºs 795, 797, 788, 796, 808, 825, 809, 828, 841,850,857,879,905,927,938,962,998 e muitos outros. Cabe dizer que por ocasião do julgamento desses mandados, em 15 de abril de 2009, o STF decidiu questão de ordem no sentido de que os Ministros poderiam julgar, monocrática e definitivamente, casos idênticos aos que estavam sendo analisados. (Questão de Ordem suscitada pelo Ministro Joaquim Barbosa no MI 795 - DJE 22/05/2009 - ATA Nº 15/2009. DJE nº 94, divulgado em 21/05/2009)
[15]Em 14 de dezembro de 2009, por efeito de Agravo Regimental interposto no Mandado de Injunção nº 895, o Ministro Ricardo Lewandowski revê posicionamento antes adotado – que, reconhecendo a mora legislativa, concedeu a ordem para aplicar, a servidor policial, o art. 57, da Lei nº 8.213/91 - e passa a entender que a eles é aplicável a Lei Complementar nº 51/85, recepcionada pela Constituição, conforme decisão exarada na ADIN 3.817/DF (A decisão da ADIN 3.817/DF ocorreu em sessão plenária de 13 de novembro de 2008). A partir de então, os mandados de injunção impetrados por policiais passaram a ter a ordem negada (MI 773/SP; MI 2696/DF; MI 1993/DF; MI 1.518 AgR/DF e outros).
[16] A Ministra Carmem Lúcia já havia concedido parcialmente a ordem em favor de servidores no exercício do cargo de Oficial de Justiça Avaliador no MI nº 914, pleiteada pelo Sindicato dos Servidores do Poder Judiciário Federal do Estado do Mato Grosso (SINDIJUFE), garantindo aos substituídos a viabilidade do direito à aposentadoria especial, com aplicação do art. 57 da Lei nº 8.213/91 (DJe nº 77, de 27/4/2009). Contra a decisão foram opostos embargos de declaração, no qual o Requerido requisitava aclaramento quanto ao lapso de tempo necessário à aplicação do citado dispositivo (se 15, 20 ou 25 anos de exercício na atividade de risco). Em 21 de maio de 2010 foi homologado o pedido de desistência pelo Sindicato e determinado o arquivamento do processo (Fonte: Acompanhamento Processual site STF). Vale enfatizar que esse não foi o único mandado a beneficiar os Oficiais de Justiça Avaliadores, outros mandados de injunção também foram concedidos, alguns individuais, outros coletivos (v. MI 834; MI 844/DF; MI 1.123/DF; MI 1.571/DF; MI 1.683/DF e outros), advindo daí a possibilidade de concessão administrativa de aposentadoria a esses servidores pautada nos elementos fáticos e jurídicos que lhes davam guarida (v. Voto Ministra Cármen Lúcia no MI 833/DF).
[17]Informativo STF nº 594, de 2 a 6 de agosto de 2010.
[18] Esse entendimento também foi acolhido pelo Ministro Ricardo Lewandowski no MI 844/DF, que tinha por destinatários as categorias de Oficial de Justiça, Inspetores e Agentes de Segurança Judiciário.
[19] Os debates à aprovação da súmula vinculante nº 33 trouxeram, à evidência, que o STF não havia, de início, cogitado das diferenças elementares entre os incisos do § 4º do art. 40 da CF, fato que concretamente trouxe sérios problemas em ambiente administrativo.
[20] Debate ocorrido em 9 de abril de 2014.
[21] O Ministro Carlos Ayres Brito se aposentou em 17 de novembro de 2012, assumindo a sua vaga o Ministro Roberto Barroso em 25 de junho de 2013.
[22] Decisão: “Após os votos dos Ministros Roberto Barroso e Gilmar Mendes, denegando a ordem, e o voto do Ministro Teori Zavascki, concedendo-a em parte, por outros fundamentos, pediu vista dos autos o Ministro Luiz Fux. Impedido o Ministro Dias Toffoli. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 22.10.2014”
[23] Informativo STF nº 789, de 8 a 12 de junho de 2015. Eis teor da decisão: “O Tribunal, por maioria, denegou a ordem, vencidos os Ministros Cármen Lúcia (Relatora), Ricardo Lewandowski e Teori Zavascki, este com voto proferido em assentada anterior. Redigirá o acórdão o Ministro Roberto Barroso. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello, Dias Toffoli e, representando o Tribunal no simpósio em comemoração aos 70 anos do Tribunal de Disputas Jurisdicionais da República da Turquia, em Ancara, o Ministro Teori Zavascki. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 11.06.2015.”
[24] v. MI 4899 – segundo ED/DF; MI 6556 AgR/DF; MI 5951 AgR-segundo/DF; MI 1542 ED/DF e outros.
[25] Existe todo um roteiro normativo e complexo para a concessão de aposentadoria especial aos trabalhadores vinculados ao RGPS, onde datas marcam os parâmetros e a forma pela qual se deve avaliar os critérios de concessão do benefício. Importante dizer que desde 28 de abril de 1995 (Lei nº 9.032/95), as normas previdenciárias não mais reconhecem as condições especiais por meio da descrição da categoria profissional do segurado, situação que foi gradativamente sendo substituída por formas de comprovação da submissão do segurado aos diversos tipos de agentes nocivos e perigosos à saúde e à integridade física descritos em decretos regulamentadores, os quais, por sua vez, cuidam das formas pelas quais essa comprovação deve ocorrer, sendo que desde 2004, é exigido o intitulado Perfil Profissiográfico Previdenciário (PPP). Esses elementos, por si só, já demonstram a incompatibilidade da norma paradigma com a hipótese de exercício de atividade de risco, assim considerada aquela cujo risco é imanente ao próprio ofício, a ser observado pela descrição da atividade a que se vincula a categoria respectiva.
[26] v. MI 3.128/DF; MI 3.477/DF e outros.
[27] No debate para aprovação da Súmula Vinculante nº 33, ficou evidenciado que não havia, por parte dos Ministros, um efetivo controle acerca dos fundamentos adotados por cada qual no que tange às hipóteses prescritas no § 4º do Art. 40, tanto que, apesar da uniformidade das decisões proferidas em diversos mandados de injunção para as três hipóteses do § 4º do Art. 40, foi considerada a existência de consolidação da matéria apenas para o inciso III, eis que em relação ao inciso I (portadores de deficiência) foi registrada a ausência de processos suficientes para tal proceder e, para o inciso II (atividade de risco) foi considerada a existência de pendências de julgamento de processos (no caso, os MI 833/DF e 844/DF). Na verdade, já existiam inúmeros mandados de injunção para as categorias relacionadas à atividade de risco, todas no mesmo sentido. Contudo, em razão da pendência do MI 833/DF e do MI 844/DF, não se acolheu a abrangência respectiva para o fim sumular.
[28] Cabe citar a concessão dos Mandados de Injunção nºs MI 834/DF; MI 914/DF; MI 1.571/DF; MI 1.683 e outros.
[29]Não se encontrou, até o fim da pesquisa que antecedeu o presente artigo, a apreciação de atos de concessão de aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União pautada em atividade de risco sob o enredo dos primeiros Mandados de Injunção concedidos para essas categorias, muito embora se tenha notícia de concessões em ambiente administrativo, conforme publicações no DOU, Seção 2, em 13/1/2010 (p.34); 12/07/2011 (p.47); 23/11/2012 (p.49); 26/11/2012 (p.53); 5/2/2013 (p.61); 2/8/213 (p.69) e outros.
[30] STJ. Decisão do RMS nº 36.806/PE, Rel. Ministro Napoleão Nunes Filho. DJe 25/10/2012.
[31] Alguns servidores ingressaram com embargos de declaração junto ao próprio STF que, inicialmente, reafirmou a sua jurisprudência pela aplicação do Art. 57, da Lei nº 8.213/93, às hipóteses do inciso II do § 4º do Art. 40 da CF, como visto. Porém, depois do julgamento dos MI’s 833/DF e 844/DF, o entendimento modificou, de modo que os mandados de injunção passaram a não mais ser acolhidos ou foram modificados/revisados por efeito de agravos e/ou embargos de declaração, conforme registrado.
[32] Leis nº 10.826/2003, nº 11.416/2006 e Instrução Normativa nº 023/2005-DG/DPF.
[33] Importante ressaltar que de acordo com o Art. 9º, inciso I, da Lei nº 9.717, de 1998, caberia ao extinto MPS expedir orientações acerca dos regimes próprios de previdência social (RPPS): (“Art. 9º Compete à União, por intermédio do Ministério da Previdência e Assistência Social: I - a orientação, supervisão e o acompanhamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos e dos militares da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e dos fundos a que se refere o art. 6º, para o fiel cumprimento dos dispositivos desta Lei”).
[34] Mandados de Injunção nºs 2.370/DF; 2.123/DF; 2.508/DF; 2.801/DF; 2.809/DF; 2.914/DF;2.965/DF, 2.967/DF e outros.
[35]Para maiores detalhes vale a leitura da NOTA TÉCNICA Nº 02/2014/CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS.
[36] A pesquisa que embasa este artigo abrangeu os atos concessórios de aposentadoria (e respectivas alterações) publicados no Diário Oficial da União (Seção 2) entre os anos de 2008 a 2015, que tiveram por base decisões em mandados de injunção.
[37] Apenas para registro de pesquisa, cita-se recente decisão no MS 33.482 AgR / DF, Relator Ministro Luiz Fux, julgamento em 16/8/2016.
[38] Importante dizer que a classificação dos atos é realizada a partir de estudos doutrinários que levam em conta critérios de utilidade para o respectivo agrupamento, no caso, o critério é quanto à composição ou intervenção da vontade. Nesse sentido, alguns doutos trazem para a classificação, além dos atos simples e complexos, a figura dos atos compostos, assim considerados aqueles em que há prévia ou posterior aprovação de algum outro órgão como pressuposto complementar ou instrumental do ato principal, que não se altera em conteúdo.
[39] No Estado do Pará as aposentadorias vinculadas ao RPPS são concedidas atualmente pelo Instituto de Gestão Previdenciária do Estado do Pará (IGEPREV), autarquia criada para gestão dos benefícios previdenciários dos servidores do Estado (exceção das aposentadorias dos servidores do Poder Legislativo e do Poder Judiciário estadual) e posteriormente submetidas ao TCE, para exame de legalidade e registro. Na sistemática atual, o ato de aposentadoria é publicado e o servidor passa, desde logo, à condição de inativo, recebendo proventos provisórios até o registro da aposentadoria pelo TCE, à semelhança do que ocorre em âmbito federal. No sistema anterior, a eficácia da aposentadoria dependia do registro pelo TCE.
[40] Não obstante a diretriz consagrada pelo STF, esta articulista entende que o ato de aposentadoria não se amolda à figura do ato complexo. No âmbito federal, o órgão de origem concede a aposentadoria por meio de ato competente que, tão logo publicado, faz do servidor um aposentado sujeito a proventos. Não se aguarda o exame e respectivo registro pelo Tribunal de Contas União (TCU) para assim dar eficácia ao ato. E o conteúdo básico do ato – consistente em uma vontade autônoma – não se integra com o registro pelo TCU, que nada lhe acresce, eis que sobre ele apenas exerce o controle de legalidade, de modo que não se pode falar em conjugação de vontades para sua formação. Nesse sentido, o ato de aposentadoria, no entender desta articulista, é um ato composto, assim considerado o ato em que não se vislumbra a conjugação de vontades autônomas, mas a existência de uma única vontade, que sedimenta o conteúdo do ato principal, e uma manifestação de cunho instrumental, acessória, patente na verificação de legitimidade do ato principal. Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto o ato administrativo complexo é uma espécie do gênero “pacto” e cita como exemplos: o convênio, o consórcio e o acordo de programa, a demonstrar a completa dissociação da definição com o que se depreende da formação do ato de aposentadoria. (in Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial / Diogo de Figueiredo Moreira Neto. – 16. ed. rev. e atual. – Rio de Janeiro: Forense, 2014, pp. 285/286).
[41] Diz a Súmula Vinculante nº 3: Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.” (grifo nosso). Por efeito dessa súmula e decisões posteriores do STF, o Tribunal de Contas da União buscou aperfeiçoar seus controles com o fim de diminuir o tempo de registro dos atos concessórios de aposentadoria (v. Decisão TCU-Plenário nº 587/2011).
[42] Se a aposentadoria for compulsória ou por invalidez, a instauração é feita de ofício pelo próprio órgão de pessoal, com base nos requisitos fáticos que conferem ensejo ao benefício, não havendo a necessidade de pedido pelo servidor, salvo exceções vinculadas a questões de ordem fática.
[43] Com a publicação do ato de aposentadoria na imprensa oficial o servidor passa à condição de servidor aposentado ou inativo.
[44] Esse é o sistema adotado pelo TCU, atualmente na versão Net - Sistema de Apreciação de Atos de Admissão e Concessões via Internet, para o envio e tramitação das informações necessárias ao registro do ato de aposentadoria. Todas as informações são cadastradas pelo órgão de pessoal e disponibilizadas ao órgão de controle interno da respectiva instituição que, por sua vez, fará o envio, por meio eletrônico, das informações ao TCU. O órgão de controle interno faz uma análise prévia e emite parecer pela conformidade ou não do ato para, somente após, efetivar o encaminhamento ao TCU - tudo em conformidade com o disposto na Instrução Normativa nº 55, de 24 de outubro de 2007, do TCU.
[45] O resumo segue um roteiro básico, mas vale dizer que existem fases de rejeições preliminares pelo órgão de controle, que têm o condão de saneamento prévio do ato antes do respectivo envio para registro, assim como existem situações de rejeições preliminares pelo próprio SISAC, que remetem as informações à origem para complementação antes do efetivo recebimento pelo sistema.
[46] MI 5.926 AgR, rel. min. Celso de Mello, j. 10-4-2014, P, DJE de 2-6-2014.
[47] Nos mandados de injunção coletivos a construção jurisprudencial proclamou o seguinte: “Por outro lado, nos casos de mandados de injunção coletivos versando sobre a aposentadoria especial de que trata o art. 40, § 4º, da Lei Maior, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se construiu no sentido de subordinar o juízo de mérito à presença de determinados requisitos de natureza processual: (i) a especificação dos servidores substituídos cujas atividades são exercidas de modo a atrair a incidência do art. 40, § 4º, da Lei Maior, discriminando, assim, a sua categoria, cargo ou função; e (ii) a comprovação de que efetivamente inviabilizado o exercício do direito com base na lacuna normativa apontada. É o que decidiu o Plenário desta Corte na sessão realizada em 19.12.2012, ao exame de agravo regimental no mandado de injunção nº 4.521 (Relatora Ministra Cármen Lúcia, DJe 28.2.2013), consoante exsurge da leitura do voto condutor do acórdão:...” (MI 2.859 ED, rel. min. Rosa Weber, j. 19-6-2013, P, DJE de 13-8-2013)
[48] Consoante ocorre, inclusive, em ambiente previdenciário, cuja autonomia jurídica (enquanto ramo do Direito) não afasta, de toda sorte, a avaliação das condições laborais do segurado sob o crivo das demandas trabalhistas.
[49] No MI 721/DF, a ordem parece albergar diretamente o benefício.
[50] Embora não se comungue do entendimento no sentido de que o ato de aposentadoria é de natureza complexa, nada se pode fazer em sede administrativa quando a Corte Constitucional pátria assim o diz. Em outras palavras, ainda que não seja o ato de aposentadoria considerado, por muitos juristas, um ato complexo, se a Corte Constitucional assim o diz, deve ser assim tratada a situação em ambiente oficial, daí porque deixamos de enfocar a questão sob o ângulo doutrinário, ainda que tenha a doutrina criado a própria classificação sob a qual se a assenta a tese respectiva.
[51] Nas hipóteses de comprovada má fé - com dolo na prática do ato.
[52] Vale a leitura do que disse o Ministro Gilmar Mendes por ocasião dos debates à aprovação da Proposta de Súmula Vinculante nº 45, que deu origem à Súmula Vinculante nº 33: “Então, do ponto de vista da técnica processual, há algo de muito errado nessa interação e nessa reiteração. Quer dizer, toda semana trazemos, agora já estamos decidindo monocraticamente, trazemos para o Plenário, depois, os agravos regimentais. Então, esse é um caso de escola. Se, a cada vez que nós tivermos uma demanda desse tipo, tivermos essa reiteração e essa especialização da competência... Há até uma portaria do Governo determinando que só se conceda o benefício depois do mandado de injunção do Supremo. Quer dizer, o Supremo conseguiu se tornar um departamento do Ministério do Planejamento! Então, tudo o que pensamos em termos de absurdo está ocorrendo com este caso. Não pode ser! Quando não estamos decidindo situações concretas, mas simplesmente dizendo que há uma norma que é aplicável a situações, e essa norma é que deve ser aplicada. Então me parece que devemos fazer esse tipo de consideração e se vamos editar a súmula ou se vamos fazer um entendimento mais alargado, mas não é mais possível continuar a decidir iterativamente sobre casos, repetindo todo dia aquilo que já sabemos à exaustão, sem resolver o caso concreto. Esses dias o Ministro Barroso chamava a atenção, dizendo: "O caso não pode sair daqui pior do que veio!". E, de fato, estamos agravando a situação, certamente, dos postulantes e também a situação do próprio Tribunal”. (STF, Plenário, 9/4/2014).

References: artigo 40
 ARTIGO 40
 artigo 260
 artigo 5
 ARTIGO 40
 artigo 57