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BOE.es - Documento BOE-A-2016-630
Documento BOE-A-2016-630
«BOE» núm. 19, de 22 de enero de 2016, páginas 6355 a 6369 (15 págs.)
BOE-A-2016-630
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2869-2012 promovida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (sede de Valladolid) sobre la Ley de Castilla y León 2/2008, de 17 de junio, de declaración de proyecto regional para la instalación de un centro de tratamiento de residuos industriales no peligrosos en el término municipal de Fresno de la Ribera (Zamora), por posible vulneración de los arts. 9.3 y 24.1 CE, en relación con el art. 117 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales y del art. 149.1.23 CE, en relación con el art. 5.4 de la Ley 10/1998, de 21 de abril de residuos. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, el Fiscal General del Estado y el Gobierno de Castilla y León. Ha sido Ponente el Magistrado don Santiago Martínez-Vares García, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 16 de mayo de 2012 al que se acompaña, junto con el testimonio del procedimiento correspondiente, el Auto de 19 de abril de 2012, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (sede de Valladolid) plantea cuestión de inconstitucionalidad sobre la Ley de Castilla y León 2/2008, de 17 de junio, de declaración de proyecto regional para la instalación de un centro de tratamiento de residuos industriales no peligrosos en el término municipal de Fresno de la Ribera (Zamora), por posible vulneración de los arts. 9.3 y 24.1 CE, en relación con el art. 117 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales y del art. 149.1.23 CE, en relación con el art. 5.4 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos.
b) El 24 de junio de 2008 se publicó en el «Boletín Oficial de Castilla y León» la Ley 2/2008, de 17 de junio, de declaración de proyecto regional para la instalación de un centro de tratamiento de residuos industriales no peligrosos en el término municipal de Fresno de la Ribera (Zamora). Conferido traslado a las partes en la pieza separada de suspensión sobre la incidencia de esta norma en el referido incidente, la Sala, tras oír a las partes, acuerda el 25 de noviembre de 2009, mediante providencia, no acceder a la paralización de la obras interesada por la parte recurrente en la pieza de medidas cautelares al haber otorgado la Ley 2/2008 autorización ambiental para la construcción del centro de residuos litigioso.
– Infracción del art. 149.1.23 CE, en relación con el art. 5.4 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos, que tiene la consideración de legislación básica sobre medio ambiente, en cuanto que se concede autorización ambiental y se autoriza la ejecución del proyecto para la instalación de un centro de tratamiento de residuos industriales no peligrosos en el término municipal de Fresno de la Ribera (Zamora), sin que exista un plan regional de ámbito sectorial de residuos industriales de Castilla y León, ya que el plan de residuos industriales de Castilla y León 2002-2010, ha sido anulado por Sentencia firme de 18 de marzo de 2004 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, precisamente por omitir los lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de los residuos que exige el art. 5.4 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos. Igualmente el plan regional de ámbito sectorial de residuos industriales de Castilla León 2006-2010 ha sido anulado por Sentencia de 22 de junio de 2007, por la misma razón que el anterior. Sentencia confirmada por el Tribunal Supremo en sentencia de 18 de octubre de 2011.
– Infracción del art. 24.1 CE, en relación con el art. 117.3 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, por cuanto la citada Ley se configura como una ley ad casum con el propósito de eludir los autos de la Sala que suspendían la ejecutividad de la autorización ambiental concedida a TRECISA.
– Infracción del art. 23 CE, en relación con el art. 9 CE, pues la declaración por ley del proyecto regional impide la intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos a través del trámite de intervención pública, así como su facultad de ejercer la acción pública que la ley les otorga en el control de la legalidad urbanística y ambiental.
– Infracción del art. 24.2 CE por vulneración del derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, al privar a los ciudadanos de la posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria para defender sus derechos legítimos.
– Infracción de los principios constitucionales de división de poderes, generalidad de la ley, reserva de jurisdicción, jerarquía normativa, reserva de la Administración de la acción ejecutiva y control judicial de la actividad administrativa.
– Infracción del principio de igualdad en la ley (art. 14 CE).
– Infracción del principio de autonomía municipal del art. 140 CE, al privar al Ayuntamiento afectado de la competencia para autorizar las obras.
– Infracción de los arts. 43 CE y 45 CE, por cuanto las instalaciones pueden representar un riesgo para los habitantes de la ribera del Duero zamorana.
– Infracción del principio de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad.
f) El órgano judicial dictó Auto de 19 de abril de 2012 en el que acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto a la Ley 2/2008, de 17 de junio, de declaración de proyecto regional para la instalación de un centro de tratamiento de residuos industriales no peligrosos en el término municipal de Fresno de la Ribera (Zamora), por posible vulneración de los arts. 9.3 y 24.1 CE, en relación con el art. 117 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales y del art. 149.1.23 CE, en relación con el art. 5.4 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos.
Para la Sala, la Ley 2/2008 está habilitando directamente la ubicación de un centro de eliminación de residuos sin que previamente se haya previsto en un plan autonómico, como exige la legislación básica estatal y, por tanto, con infracción de la misma. Asimismo, señala el órgano judicial que se produce la infracción del ordenamiento de la Unión Europea, pues la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos, adapta al ordenamiento español la Directiva del Consejo 75/442/CEE, de 15 de julio de 1975, que pretende la creación de una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación de residuos y en cuyo artículo 7 se establece que «para realizar los objetivos a los que se refieren los artículos 3, 4 y 5, la autoridad o autoridades competentes a que se refiere el artículo 6 tendrán la obligación de establecer tan pronto como sea posible uno o varios planes de gestión de residuos. Dichos planes se referirán en particular a … los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación». Así, para el órgano judicial los planes de gestión de residuos son fundamentales para alcanzar los objetivos mencionados.
4. Mediante providencia de 3 de julio de 2012, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acuerda admitir a trámite la presente cuestión y reservarse para sí el conocimiento de la misma; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el artículo 37.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como al Gobierno de la Junta de Castilla y León y a las Cortes de Castilla y León, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes; comunicar la presente resolución a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, a fin de que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35.3 LOTC, permanezca suspendido el proceso hasta que este Tribunal resuelva definitivamente la presente cuestión. Finalmente se ordenó publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de Castilla y León».
Con fecha 3 de diciembre de 2007 se dictó por el órgano judicial requerimiento al titular de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León a fin de que comunicase en el plazo de cinco días las actuaciones llevadas a cabo para dar cumplimiento al Auto de suspensión. Constatado mediante Acta de los técnicos inspectores de la Consejería de Medio Ambiente que los trabajos de construcción «siguen su curso normal no habiéndose paralizado ningún trabajo»; mediante providencia de 10 de enero de 2008 se confiere traslado a las partes de la documentación anterior para que manifiesten lo que a su derecho convenga. La parte actora, la federación Ecologistas en Acción de Castilla y León, solicita, el 21 de enero de 2008, que se haga efectiva la paralización de las obras del centro de tratamiento de residuos no peligrosos de Fresno de la Ribera (Zamora). Recuerda el Letrado de la Junta que con fecha 12 de noviembre de 2008 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León dictó providencia con el siguiente contenido: «Antes de resolver sobre lo solicitado por la parte recurrente, óigase por término de cinco días a todas las partes sobre la incidencia que la Ley 2/2008, de 17 de junio, de declaración de proyecto regional para la instalación de un centro de tratamiento de residuos industriales no peligrosos en el término municipal de Fresno de la Ribera (Zamora), pudiera tener en este incidente».
Tras las alegaciones de las partes, recuerda el Letrado de la Junta que por providencia de 25 de noviembre de 2009, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León determinó que «no procede acceder a lo solicitado por la parte recurrente toda vez que la referida Ley concede autorización ambiental al Centro de Tratamiento de Residuos Industriales No Peligrosos en el término municipal de Fresno de la Ribera (Zamora) y establece que la declaración del referido Centro como Proyecto Regional implica la inmediata aptitud para la ejecución del Proyecto y su actividad posterior».
Subraya la representación procesal de la Junta de Castilla y León que en esa resolución se declara expresamente que no procede hacer efectiva la suspensión previamente acordada precisamente porque la Ley 2/2008 da cobertura a la autorización ambiental cuya ejecutividad había sido suspendida mediante Auto de 4 de julio de 2007 que era inmediatamente ejecutivo. Para el representante de la Junta ello implica que en absoluto se ha dudado por la Sala acerca de la acomodación a la Constitución de la Ley 2/2008, porque de haberse dudado, no podría haberse dictado la resolución citada y habría sido ése, precisamente, el momento procesal idóneo para, con suspensión de las actuaciones, haber promovido la cuestión de inconstitucionalidad y, entonces sí, podría haberse planteado la posible vulneración del artículo 24 en relación con el art. 117.3 CE.
Para el representante legal de la Junta el momento procedente –y único en este recurso contencioso-administrativo– para promover esta cuestión pasó, precluyó, y ello tanto en lo que se refiere a la ejecución del Auto de 4 de julio de 2007 como, en general, para el proceso en el que se plantea, el procedimiento ordinario núm. 178-2007, pues en él ha tenido ya cabida y aplicación la norma legal autonómica.
Ello lo fundamenta en que, en primer lugar, en la audiencia previa contemplada en el artículo 35.2 LOTC y que se confirió a las partes mediante providencia de 26 de marzo de 2012 no se exteriorizaba el razonamiento propio del órgano judicial promotor, sino exclusivamente las razones esgrimidas por la parte actora para solicitar de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid el planteamiento de la cuestión.
En segundo lugar, subraya el representante de la Junta, que en el razonamiento jurídico primero del Auto de promoción de la cuestión se afirma que «la Sala tiene la certeza de que el fallo de la sentencia así como la ejecución de la medida cautelar adoptada en su día depende de la validez de la Ley 2/2008».
Para el representante procesal de la Junta, resulta inviable cuestionarse ahora la validez de la tan mentada Ley 2/2008, de 17 de junio, en la pieza separada de medidas cautelares porque no puede decirse, como se hace, que de su validez depende la ejecución de la medida cautelar adoptada toda vez que no hay nada pendiente de ejecutar en ella y porque el Auto de suspensión dictado en fecha 4 de julio de 2007 no es ejecutable, por cuanto la propia Sala ha convalidado la continuación de las actividades llevadas a cabo por la empresa codemandada –TRECISA– avalando que con ello que no se estaba inejecutando el Auto de suspensión, sino aplicando la Ley 2/2008 con las bendiciones del propio órgano judicial autor del inicial auto de suspensión.
Es decir, procede la inadmisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad en relación con la ejecución de la medida cautelar, simplemente porque no hay pendiente de dictar ninguna resolución tendente a esa ejecución. Así, la cuestión ha sido planteada en cuanto a la infracción de los arts. 24 y 117.3 CE en su vertiente del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, en relación con la ejecución del auto recaído en la pieza de medidas cautelares, cuando la propia Sala mediante la providencia de 25 de abril de 2009 ha hecho desaparecer la ejecutividad del mismo. La citada providencia viene a privar de eficacia a la decisión cautelar previamente acordada y, en consecuencia, resulta inadmisible la cuestión promovida en los términos en que ha sido planteada por el Juzgador. No puede éste plantearse la inconstitucionalidad de la Ley 2/2008 en relación con la ejecución de la medida cautelar acordada cuando previamente ha admitido por resolución firme –dictada en la pieza de medidas cautelares– la validez de esa ley y su aplicación al presente caso, hasta el punto de afirmar que la misma otorga autorización ambiental para la construcción del centro de tratamiento de residuos litigioso.
Para el representante de la Junta tampoco cabe entender cumplido el presupuesto del juicio de relevancia, en relación con los actos administrativos a los que se amplía el recuso pues no se ha justificado que la decisión del proceso dependa de la validez de la Ley 2/2008. Afirma el representante de la Junta que cuando el órgano judicial afirma que «si es nula la autorización ambiental otorgada por Ley también lo es su modificación no sustancial» olvida que sobre tal Ley ya se pronunció en providencia firme de 25 de noviembre de 2009 entendiendo que la misma daba cobertura a la construcción del centro de tratamiento de residuos de Fresno.
En definitiva, para el representante de la Junta la Ley 2/2008 no es relevante para el fallo respecto a los actos a que se amplía del recurso
Comienza el escrito del representante procesal de la Junta negando que ley autonómica pueda infringir el artículo 149.1.23 de la Constitución, en relación con el artículo 5.4 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos; y ello en la medida que la Ley estatal que se emplea como parámetro de constitucionalidad no se encuentra vigente. En efecto, alega el representante de la Junta que la Ley 10/1998 estatal que se invoca por la Sala está, a fecha actual, expresamente derogada por el apartado 1 de la disposición derogatoria única de Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados
En efecto, señala el representante de la Junta que la ley autonómica se dicta en ejercicio de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio. La norma estatal invocada, no tiene por objeto delimitar las competencias del Estado y la Comunidad Autónoma en lo que se refiere a la ordenación del territorio. Tampoco se ha dictado para regular o armonizar el ejercicio de competencias autonómicas en relación con esta específica materia, sobre la que la Comunidad Autónoma, de acuerdo con el orden constitucional de distribución de competencias, la ostenta de manera exclusiva.
Recuerda el representante de la Junta que el Auto de planteamiento de la presente cuestión considera la posible inconstitucionalidad de la Ley 2/2008 «por haber sido aprobada con la única y deliberada intención de eludir el cumplimiento de la medida cautelar adoptada en este proceso de suspensión de la autorización ambiental concedida». Así, tras referirse a la doctrina constitucional sobre la materia, subraya el escrito del representante de la Junta que la duda de constitucionalidad respecto de la Ley 2/2008, se ciñe a determinar si la aprobación de dicha ley vulnera el derecho fundamental a obtener la tutela efectiva de jueces y tribunales en su vertiente del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes, en el sentido de eludir la suspensión de la ejecutividad de la autorización ya dictaminada por la propia Sala que plantea la cuestión. El representante de la Junta niega que la Ley 2/2008 sea una ley ad casum, con la que se pretenda eludir resoluciones judiciales, pues en la medida en que la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de ordenación del territorio de Castilla y León habilita a las Cortes de Castilla y León para aprobar por ley determinados proyectos regionales cabe una aprobación de una ley como la impugnada cuando se dan, como es el caso, las circunstancias y requisitos que impone la propia Ley 10/1998.
9. Por providencia de 15 de diciembre de 2015, se señaló para deliberación y votación de la presente cuestión el día 17 de diciembre de 2015.
1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, (sede de Valladolid) promueve cuestión de inconstitucionalidad en relación con la Ley autonómica 2/2008, de 17 de junio, de declaración de proyecto regional para la instalación de un centro de tratamiento de residuos industriales no peligrosos en el término municipal de Fresno de la Ribera (Zamora), por posible vulneración de los arts. 9.3 y 24.1 CE, en relación con el art. 117 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales y del art. 149.1.23 CE, en relación con el art. 5.4 de la Ley 10/1998, de 21 de abril de residuos.
Posteriormente, la propia Sala, por providencia de 25 de noviembre de 2009, no accedió, sin embargo, a la petición de que se hiciese efectiva la paralización de las obras del centro de tratamiento de residuos –paralización que se derivaba de la suspensión declarada por el referido Auto de 4 de julio de 2007–. Concretamente la referida providencia fundamentó la decisión de no paralización en que la Ley 2/2008, de 17 de junio, «concede autorización ambiental al Centro de Tratamiento de Residuos Industriales No Peligrosos en el término municipal de Fresno de la Ribera (Zamora) y establece que la declaración del referido Centro como Proyecto Regional implica la inmediata aptitud para la ejecución del Proyecto y su actividad posterior». Así, tras no haber accedido a la paralización de las obras, por los concretos motivos que se recogen en la providencia de 25 de noviembre de 2009, se extendió el 20 de septiembre de 2010, por la Secretaria de la Sala diligencia de archivo de las actuaciones referidas a la pieza de medidas cautelares.
Con su decisión de no proceder a mantener los efectos de la suspensión cautelar de la ejecutividad de la Orden impugnada, el órgano judicial hizo expresa aplicación en este supuesto de la norma legal cuestionada, sin mostrar duda alguna, pronunciándose de forma inequívoca –con su aplicación– sobre la constitucionalidad de la Ley sobre la que decidía. Así, el órgano judicial a la hora de dar respuesta a la solicitud formulada por la parte demandante en el proceso a quo para que hiciese efectiva la medida cautelar de suspensión de la ejecutividad de la Orden impugnada, aplicó la norma, que concedía autorización ambiental al centro de residuos, y que luego cuestionó por posible vulneración de los arts. 9.3 y 24.1 CE, en relación con el art. 117 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales y del art. 149.1.23 CE, quebrantando con ello la verdadera finalidad de las cuestiones de inconstitucionalidad.
La actuación del órgano judicial planteando la cuestión de inconstitucionalidad una vez que ha aplicado la norma, entra en contradicción con nuestra doctrina según la cual: «la cuestión de inconstitucionalidad presenta en nuestro ordenamiento carácter prejudicial y… por tanto, su planteamiento en relación con una norma que ya ha sido aplicada en el propio proceso por el órgano proponente conduce a su inadmisión (AATC 361/2004, de 21 de septiembre, FJ 4; 134/2006, de 4 de abril, FJ 2; 184/2009, de 15 de junio, FJ 2; 127/2012, de 19 de junio, FJ 3; y 220/2012, de 27 de noviembre, FJ 3)» [ATC 35/2013, de 12 de febrero, FJ 3]. En efecto, «en la medida en que la cuestión de inconstitucionalidad tiene como finalidad la de suspender el procedimiento y esperar a la respuesta de este Tribunal para la aplicación de la norma, en el presente caso el órgano judicial ya la habría aplicado, con lo que carecería de sentido la duda que posteriormente le surge.» (AATC 184/2009, de 15 de junio, FJ 2, y 220/2012 de 27 de noviembre, FJ 3).
Así, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en su providencia de 25 de noviembre de 2009, fundamentó la decisión de no acceder a la petición de que se hiciese efectiva la paralización de las obras del centro de tratamiento de residuos en que la Ley 2/2008, de 17 de junio, «concede autorización ambiental al Centro de Tratamiento de Residuos … y establece que la declaración del referido Centro como Proyecto Regional implica la inmediata aptitud para la ejecución del Proyecto y su actividad posterior», aplicando así la norma legal luego impugnada. Debió ser en ese momento, antes de aplicar la norma para la resolución del incidente cautelar, cuando, en su caso hubiese correspondido plantear la cuestión de inconstitucionalidad. Al respecto cabe recordar que, como este Tribunal ha afirmado en reiteradas ocasiones, el término «fallo» del art. 163 de la Constitución (y del art. 35.1 LOTC) ha de ser interpretado flexiblemente, no coincidente con el más estricto de Sentencia (SSTC 76/1982, 54/1983 y 55/1990, entre otras), permitiendo cuestionar la constitucionalidad de una norma legal cuya aplicación resulta imprescindible para fundamentar la decisión judicial a adoptar, impidiendo así la aplicación directa de la norma legal cuya constitucionalidad se cuestiona, –máxime cuando, como es el caso, el planteamiento anticipado de la cuestión se produciría en un momento en el que es posible formular ya con exhaustiva precisión el juicio de relevancia de la norma con rango de ley de cuya constitucionalidad duda el órgano jurisdiccional, pues la ulterior tramitación del proceso hasta Sentencia no aporta ningún elemento adicional de juicio sobre la aplicabilidad de la norma legal cuestionada ni sobre su efecto determinante del fallo, ni sobre su legitimidad constitucional (ATC 134/2006, de 4 de abril, FJ 4)–. Además, en el presente caso, carecería de toda lógica trasladar el juicio de constitucionalidad de la norma, que tiene una incidencia anticipada en el propio proceso en curso, al momento de dictar sentencia, juicio que, de ser estimatorio, habría de provocar la ilegalidad de la construcción del centro de residuos que la propia Sala consintió mediante la aplicación de la Ley 2/2008 en la pieza de medidas cautelares.
DICTADA en la Cuestión 2869/2012 (Ref. BOE-A-2012-9216).
DECLARA su inadmisión en relación con la Ley 2/2008, de 17 de junio (Ref. BOE-A-2008-12848).

References: artículo 7
 artículo 6
 artículo 37
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 24
 artículo 35
 resolución 
 resolución 
 artículo 149
 artículo 5
 resolución