Source: http://www.ilo.org/legacy/spanish/dialogue/ifpdial/llg/noframes/ch4.htm
Timestamp: 2018-02-21 19:17:06+00:00

Document:
Guía sobre la legislación del trabajo
Departamento de Relaciones Laborales y de Empleo (DIALOGUE)
Lista de hypervinculos
Capítulo I. La Legislación del Trabajo en el Mundo Contemporáneo
Capítulo II. Disposiciones Sustantivas de la Legislación del Trabajo: Libertad de Asociación
Capítulo III. Disposiciones sustantivas de la legislación del trabajo: Reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva
Capítulo IV. Disposiciones sustantivas de la legislación del trabajo: Resolución de conflictos colectivos de trabajo
Capítulo V. Disposiciones sustantivas de la legislación laboral: El derecho de huelga
Capítulo VI. Disposiciones sustantivas de la legislación laboral: Erradicación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio
Capítulo VII. Disposiciones sustantivas de la legislación del trabajo: Eliminacion de la discriminación en materia de empleo y ocupación
Capítulo VIII. Disposiciones sustantivas de la legislación del trabajo: La eliminación efectiva del trabajo infantil
Capítulo IX. El proceso de redacción
Capítulo X. Normas para la redacción
Versión con marcos
Disposiciones sustantivas de la legislación del trabajo:
Resolución de conflictos colectivos de trabajo 1
La resolución de conflictos en los instrumentos de la OIT
Definición y clasificación de los conflictos laborales
Objetivo de los procedimientos de resolución de conflictos laborales
Notificación de controversias e inicio del procedimiento
Distinciones entre conciliación y mediación
Conciliación/mediación voluntaria y obligatoria
La conciliación institucional y conciliación ad hoc
Procedimientos de conciliación/mediación
Establecimiento, competencias, composición y actividad de las instituciones de resolución de conflictos
Establecimiento y funciones de las instituciones de resolución de controversias
Designación de los miembros de instituciones de resolución de conflictos
Selección de personas para resolver determinados conflictos
Estatus del personal de resolución de conflictos
Procedimientos de resolución de conflictos y el derecho a la huelga
Los conflictos y controversias son inherentes a todo sistema de relaciones laborales. Estos surgen esencialmente cuando el proceso de negociación colectiva alcanza tal nivel de ruptura que, de no lograrse una solución oportuna, conduce al desarrollo de acciones como la huelga. Por consiguiente, el establecimiento de un sistema para la prevención y resolución de controversias constituye la piedra angular de una política laboral sólida.
Un sistema eficaz de resolución de conflictos ayudará a contener el conflicto en las relaciones laborales dentro de límites económicos y sociales aceptables, como también a promover un clima laboral pacífico. Esto, a su vez, contribuye al mantenimiento de un entorno conducente al desarrollo, la eficiencia económica y la equidad social.
La resolución eficaz de las controversias laborales está estrechamente relacionada con la promoción del derecho de negociación colectiva. Las actitudes y habilidades requeridas son iguales en ambos casos. Normalmente la estructura de los sistemas de resolución de conflictos es diseñada para promover la negociación colectiva, por ejemplo requiriendo a las partes agotar todas las posibilidades de alcanzar una solución negociada o agotar los procedimientos de solución de controversias dispuestos por los contratos colectivos, antes de recurrir a los procedimientos que brinda el Estado. Sin embargo, el peligro a evitar es la imposición de soluciones que, de no acompañarse de salvaguardias apropiadas, particularmente en el caso del arbitraje obligatorio, pueden significar una negación del derecho de negociación colectiva en forma libre y voluntaria.
La experiencia de muchos países demuestra que el sistema estatal debe centrarse en los procedimientos de conciliación/mediación, cuyo objetivo consiste en asistir a las partes a alcanzar un acuerdo negociado en condiciones que sean lo más parecidas posible a las imperantes en un proceso normal de negociación. Los sistemas de resolución de conflictos pueden contribuir asimismo a fortalecer la negociación colectiva, otorgando a los acuerdos resultantes de dichos procedimientos el mismo valor jurídico que a los acuerdos concluidos en el marco de la negociación colectiva.
Diversos instrumentos de la OIT relativos a la promoción y la protección del derecho de negociación colectiva contienen disposiciones relativas a los mecanismos de resolución de conflictos. Los principios esenciales que establecen son los siguientes:
los órganos y procedimientos de solución de conflictos laborales deben ser concebidos de tal manera que contribuyan a fomentar la negociación colectiva. (Convenio núm. 154, artículo 5, párrafo 2 (e))
los procedimientos de resolución de conflictos deben ayudar a las partes a encontrar por sí mismas una solución al conflicto que las oponga. (Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm.163), párrafo 8)
los conflictos que se planteen en el sector público deben resolverse por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje. (Convenio núm. 151, artículo 8)
Los Convenios y Recomendaciones de la OIT otorgan a los Estados Miembros un amplio margen para el diseño de sus propios sistemas de resolución de conflictos, de conformidad con los siguientes principios generales:
los gobiernos deben proporcionar los mecanismos de conciliación voluntaria, los cuales deben ser gratuitos y expeditivos, para asistir en la prevención y resolución de controversias laborales (Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92), párrafos 1 y 3);
se debe estimular a las partes contendientes para que se abstengan de recurrir a huelgas y a cierres patronales mientras dure el procedimiento de conciliación. (Recomendación núm. 92, párrafos 4 y 6);
los acuerdos alcanzados durante el procedimiento de conciliación o a la terminación del mismo deberían redactarse por escrito y considerarse equivalentes a contratos celebrados normalmente. (Recomendación núm. 92, párrafo 5).
En la práctica, los principales métodos de resolución de controversias utilizados por muchos países y sugeridos por los instrumentos correspondientes de la OIT son los siguientes:
conciliación/mediación (los cuales pueden o no diferenciarse);
arbitraje; y
pronunciamiento de sentencia (fallo judicial)
Todos estos métodos se encuentran comúnmente establecidos por ley, y requieren de la participación de terceros independientes y neutrales para asistir en la resolución de las controversias. A veces los procedimientos de conciliación/mediación y arbitraje también se establecen mediante acuerdo o convenio colectivo.
Los conflictos laborales pueden ser de diferentes tipos, cada uno de los cuales será objeto de un mecanismo particular de resolución. La mayoría de los países hacen una distinción entre los distintos tipos de conflicto laboral y han establecido procedimientos separados para manejarlos. En cada país tales distinciones y procedimientos reflejan, evidentemente, el desarrollo histórico particular de su propio sistema de relaciones laborales.
Las dos distinciones que más se aplican son las existentes entre:
los conflictos individuales y los colectivos, y
los conflictos de derechos y los conflictos de intereses (conocidos también como conflictos económicos). Es precisamente esta última distinción la que caracteriza a los mecanismos de resolución de conflictos de muchos países.
Un conflicto de derechos es aquel que se refiere a la violación o interpretación de un derecho (u obligación) plasmado en una ley, un convenio colectivo o un contrato individual de trabajo. En tales casos se alega, fundamentalmente, que un trabajador o un grupo de trabajadores no pueden ejercer los derechos que les corresponden.
Un conflicto de intereses es aquel que se suscita por diferencias relativas a la determinación de derechos y obligaciones futuras, y por lo general es el resultado del fracaso de la negociación colectiva. Este tipo de conflicto no surge de un diferendo acerca de un derecho existente, sino del interés de una de las partes de crear dicho derecho, plasmándolo en un convenio colectivo, y el interés de la otra parte de no hacerlo.
La distinción entre conflictos individuales y colectivos es más difícil de establecer. Uno de los motivos es debido a que un conflicto individual puede convertirse o dar lugar al surgimiento de un conflicto colectivo, en especial si está involucrada una cuestión de principios y si la acción es asumida por un sindicato. Sin embargo, en términos generales, una controversia individual es aquella que involucra a un trabajador o un grupo de trabajadores que actúan de manera individual (o se refiere a la ejecución de sus contratos individuales de trabajo). Una controversia colectiva es aquella que involucra a una cantidad de trabajadores en forma colectiva (es decir, relativo a cuestiones que les conciernen en forma grupal).
Es claro que tanto los conflictos individuales como los colectivos pueden versar sobre derechos. Un empleado puede sentirse agraviado si no ha sido tratado conforme a su contrato laboral, y un sindicato puede sentirse agraviado si sus afiliados no reciben un trato con arreglo a las cláusulas del contrato colectivo en el que el sindicato actúa como parte. No obstante, los conflictos de intereses poseen necesariamente un carácter colectivo.
Existen también otras diferencias entre los distintos tipos de disputas laborales. En general estas se pueden establecer con respecto a las condiciones particulares objeto de la controversia. En muchos países, por ejemplo, ciertos tipos de conflictos están sujetos a procedimientos especiales de resolución. Entre ellos se encuentran los conflictos sobre el reconocimiento del sindicato y el derecho/obligación de negociar, y las controversias relativas a las acciones discriminatorias contra los trabajadores por razón de su afiliación a un sindicato y la realización de actividades sindicales. Otro ejemplo común es la función de determinados tribunales que conocen de las controversias relacionadas con la discriminación por raza o sexo.
La legislación no siempre proporciona una definición expresa de lo que significa un conflicto laboral, permitiendo que sean las partes y las autoridades que les brindan asistencia, quienes determinen si la situación requiere apelar a los procedimientos disponibles. No obstante, a menudo la legislación brinda definiciones explícitas, que pueden ser de carácter muy general o bien, establecer una clasificación de los diferentes tipos de controversias. En otros casos las definiciones y clasificaciones no son suficientemente explícitas sino que se derivan de las disposiciones que establecen un determinado procedimiento para tipos específicos de conflictos.
En algunos países ocurre que los diversos tipos de controversias se someten inicialmente a un procedimiento único (conciliación) y posteriormente, fracasada esa instancia, se procede a distinguir los tipos de conflicto para luego someterlos a diferentes procesos adicionales de resolución y determinar así el derecho de las partes a ejercitar una acción.
Las definiciones de conflictos laborales se refieren, por regla general, a las partes y al objeto del conflicto. Estas pueden comprender conflictos entre los trabajadores y otros trabajadores, o entre partes que no se encuentran incluidas en una relación laboral.
En términos generales, el objetivo del sistema de resolución de conflictos laborales consiste en la búsqueda de la resolución pacífica y ordenada de diferendos, primordialmente por los esfuerzos de las partes involucradas, de tal modo que no les sea necesario recurrir a las huelgas y cierres patronales. Algunos mecanismos de resolución incluyen las manifestaciones legislativas del citado objetivo.
En los sistemas de libre negociación colectiva, el principio básico que sustenta los procedimientos de resolución de conflictos de intereses es el de que las partes deben resolver las controversias entre ellas a través de la negociación, conservando la posibilidad de amenazar con, o de ser necesario, ejercitar la acción laboral. Los terceros deben estar disponibles en caso de fracasar las negociaciones, pero sólo para asistir a las partes a encontrar una solución al diferendo que sea aceptable para ambas. No obstante, existen algunos sistemas en los cuales una amenaza de acción laboral es un preámbulo para la negociación. En estos sistemas la negociación colectiva es considerada como la primera instancia de resolución de conflictos, a la que se apela antes de recurrir a otros métodos.
Todo sistema normalmente incluye una combinación de elementos tanto voluntarios como obligatorios. Cuanto más esté diseñado un sistema para promover la libertad de negociación de las partes, y para solucionar libremente las controversias, mayor predominio tendrán los procedimientos voluntarios. En aquellos sistemas en los que se enfatiza la tarea de evitar los paros laborales, los elementos de obligatoriedad tienen a ocupar un lugar predominante.
En contraste con lo anterior, en los procedimientos de resolución de conflictos de derechos el principio subyacente es que tales controversias deben ser resueltas, salvo que se negocie un acuerdo, por los juzgados o tribunales (o por árbitros, en ciertos países) y no mediante una acción laboral, debido a que involucran la determinación de derechos existentes, deberes u obligaciones que ambas partes están obligadas a respetar. En tales casos el pronunciamiento sobre los derechos y obligaciones hace innecesario recurrir a la acción laboral, que en general es una solución disfuncional. Por otro lado, cierto tipo de agravios o de violaciones persistentes de los derechos se consideran a veces por la legislación como una excusa, incluso legal en ciertos casos, para el ejercicio de la acción laboral como una expresión de protesta de la parte agraviada, de modo que las sanciones por dicha acción no se aplican en tales casos.
La legislación en materia de conflictos laborales puede requerir o disponer que los diferendos sean notificados a la autoridad competente. La denuncia de la controversia es el método por el que habitualmente se inician los procedimientos de resolución de conflictos laborales. Algunas veces esto se expresa mediante el requerimiento de informar de las controversias dentro de un plazo determinado, antes de que tengan lugar, y proporcionar una cierta cantidad de detalles.
En algunas legislaciones, para iniciar el proceso de conciliación o mediación es suficiente una petición o la notificación del conflicto por una de las partes, mientras que para otros sistemas jurídicos es preciso que ambas acuerden someter el conflicto al procedimiento de resolución (en especial en los casos de conflictos de intereses). La razón de requerir únicamente la petición de una de las partes para iniciar el procedimiento radica en el hecho de que se debe hacer todo lo posible para evitar un conflicto laboral. Por el contrario, la exigencia de que ambas partes acuerden someter la controversia a mediación o conciliación implica que el procedimiento sólo podrá ser exitoso si ambas partes están dispuestas a someterse a él. No obstante, en la gran mayoría de los casos prácticamente no existe diferencia entre ambos conceptos ya que las partes involucradas en el conflicto laboral generalmente están dispuestas a recibir asistencia de una tercera parte competente para resolver la controversia antes de iniciar un paro laboral.
En algunos países los términos conciliación y mediación se refieren a un mismo tipo de procedimiento, mientras que en otros denotan procedimientos distintos No obstante, en uno u otro caso representan un mecanismo por el cual se asiste a las partes en conflicto, mediante la intervención de un tercero neutral, a fin de que alcancen una solución pactada de común acuerdo. El conciliador o mediador asiste a las partes a resolver el diferendo por ellas mismas cuando las negociaciones han fracasado o se hallan estancadas. El conciliador o mediador no tiene facultades para imponer a las partes un determinado arreglo. La conciliación/mediación en su forma menos intervencionista es el método de solución de conflictos más ampliamente utilizado bajo los auspicios del gobierno. En la mayoría de los países industrializados se privilegia este procedimiento para la resolución de conflictos de interés colectivo, mientras que el arbitraje voluntario se usa con menor frecuencia o no se utiliza del todo.
Si bien la fórmula conciliatoria o la mediación es el método principal de solución de conflictos colectivos o de intereses en el ámbito laboral, a menudo se trata de un paso preliminar obligatorio al pronunciamiento de instancia en un conflicto individual o de derechos.
La mediación se distingue a veces de la conciliación como método separado de solución de controversias en el cual, aunque la resolución debe ser por acuerdo entre las partes en conflicto, el tercero tiene un rol más activo que en la conciliación e incluso podrá tener más facultades (y en algunos casos el deber) de presentar propuestas formales para la resolución del conflicto. La diferencia entre la conciliación y la mediación a menudo se encuentra en las leyes laborales, aunque no siempre se ve reflejada en la definición legislativa de "mediación".
La conciliación/mediación voluntaria y obligatoria
La conciliación/mediación puede ser voluntaria u obligatoria. Es voluntaria cuando las partes tienen libertad de recurrir o no a ella, lo mismo que cuando se realiza por terceros elegidos por las partes de común acuerdo, fuera de los mecanismos establecidos por ley o por el Estado. En algunos casos la ley requiere que sean ambas partes quienes consientan o inicien el uso de la conciliación.
La conciliación/mediación será obligatoria cuando se requiere que las partes en conflicto recurran a ella. En su modalidad obligatoria puede utilizarse como medida para asegurar que las partes en un conflicto laboral se reúnan alrededor de la mesa de negociación. La obligatoriedad será preferida cuando no existe un sistema de relaciones laborales bien desarrollado, y/o en casos donde las partes no tienen la costumbre de negociar entre sí. Asimismo, la conciliación es comúnmente obligatoria en aquellos sistemas que incluyen el arbitraje obligatorio. (Véase más abajo Arbitraje obligatorio)
Otra razón significativa de la exigencia de conciliación/mediación en los conflictos de intereses es la de limitar, o si es posible evitar, el recurso a la acción laboral. El vínculo entre la conciliación/mediación y la acción laboral se establece al exigir que las partes den preaviso de la acción laboral a la autoridad de conciliación, o bien al declarar ilícita la acción laboral iniciada sin previamente recurrir a la conciliación para la solución del conflicto.
Las razones por las cuales se requiere la conciliación/mediación en los conflictos de derechos es para permitir a las autoridades de conciliación intentar solucionar los diferendos antes de que las posiciones se tornen demasiado duras,luego de lo cual la continuidad de la relación laboral puede volverse problemática, como también para reducir la carga de casos en los juzgados o tribunales.
La obligatoriedad del procedimiento de conciliación/mediación puede resultar de cualquiera de las siguientes formalidades, o de una combinación de estas:
la obligación de notificar a la autoridad competente cuando se suscita un conflicto;
el requisito de denunciar los conflictos ante las autoridades, quienes luego estarán facultadas para iniciar el proceso de conciliación/mediación y/o a requerir la presencia de las partes en los procedimientos.
una limitación en cuanto a la elección del tercero que conducirá la conciliación/mediación;
el requerimiento de participar en la conciliación/mediación;
la prohibición de realizar huelgas y cierres patronales antes de recurrir y completar un procedimiento de conciliación/mediación;
la obligación de adherirse a un acuerdo concluido durante la conciliación/mediación;
en el caso de conflictos de derechos, la exigencia de conciliación previamente a la vista del diferendo en vía judicial.
Los sistemas que disponen la obligación de participar en la conciliación también sancionan su incumplimiento. Una parte podrá sufrir la imposición de una multa por incomparecencia injustificada. La parte que no se presenta podrá correr el riesgo de que se declare la irresolución del conflicto, dejando por consiguiente a la otra parte en posición de realizar la acción laboral. El órgano de resolución de conflictos dispondrá de facultades para imponer las costas a la parte que no compareció. En los sistemas que establecen dicha obligación la incomparecencia puede considerarse como una práctica laboral desleal.
Una opinión extendida es la de que la obligatoriedad no tiene mucho sentido respecto de los procedimientos de conciliación, dado que en cualquier caso existen pocas probabilidades de acuerdo si una de las partes resulta obstinada. Otros consideran que deberían realizarse todos los esfuerzos necesarios para evitar el conflicto laboral y que, por consiguiente, las partes en conflicto deberían estar obligadas a someterse a estos procedimientos, aunque al final del procedimiento el acuerdo termine siendo voluntario.
Conciliación institucional y conciliación ad hoc
La conciliación comúnmente la brindan los servicios de conciliación del gobierno o, en menor escala, los inspectores de trabajo. Algunos países poseen organismos conciliatorios establecidos por ley, cuya independencia del gobierno contribuye a la confianza de las partes respecto de la imparcialidad del mecanismo. Algunos ejemplos incluyen a Dinamarca (la Junta de Conciliación), Irlanda (la Comisión de Relaciones Laborales), Sudáfrica (la Comisión de Conciliación, Mediación y Arbitraje), el Reino Unido (el Servicio Consultivo de Conciliación y Arbitraje) y los Estados Unidos (el Servicio Federal de Mediación y Conciliación). En ciertos casos, la confianza en la independencia del mecanismo de conciliación se ve acrecentada por la composición bipartita o tripartita de sus órganos de dirección o del propio servicio de conciliación. Algunas de las disposiciones legislativas que rigen los servicios brindados por estos cuerpos se mencionan más adelante en este Capítulo. (Véase más abajo La composición y constitución de las instituciones de resolución de conflictos)
No obstante, la conciliación puede efectuarse en forma ad hoc, mediante la designación de una persona o junta conciliatoria en función de cada conflicto. Algunos sistemas contemplan tanto al conciliador individual como a las juntas conciliatorias, mientras que otros simplemente alientan a las partes a intentar resolver sus conflictos por estos medios. El empleo de conciliadores individuales puede brindar ciertas ventajas sobre las juntas conciliatorias, dado que las personas pueden ser más flexibles. Las personas pueden, asimismo, contribuir a una mayor eficiencia derivada de su capacidad y especialización. La confiabilidad en los conciliadores individuales requiere la existencia de un mecanismo de identificación de personas idóneas para desempeñar dicha función.
La legislación en materia de procedimientos de conciliación tiende a ser breve, dejando una gran parte a la discrecionalidad de los órganos de conciliación y a los conciliadores individuales para permitir flexibilidad en el manejo de situaciones muy variadas. Dicha legislación puede incluir disposiciones relativas a:
el agotamiento de los recursos establecidos mediante convenios colectivos, previo al inicio de la instancia conciliatoria;
la elección del conciliador o a la composición de las juntas o comités conciliatorios, en caso de que exista éste tipo de órganos;
la comparecencia a los procedimientos conciliatorios;
los plazos para la conciliación;
el estatus jurídico del acuerdo alcanzado durante la conciliación;
los efectos del conflicto no resuelto y cuándo el conflicto deberá declararse no resuelto;
las opciones ofrecidas a las partes, pudiendo tratarse de otros procedimientos de resolución de controversias y el derecho de recurrir a la huelga o el cierre patronal, las cuales pueden diferir, además, según el tipo de conflicto de que se trate. Las normas relativas al recurso a la huelga o el cierre patronal se analizan en el siguiente Capítulo. (Véase Capítulo V, Huelgas y Cierres patronales)
La conciliación/mediación puede tratarse de un proceso compuesto de una o dos etapas. Según algunos sistemas que establecen tanto los conciliadores individuales y los mediadores como las juntas de conciliación o mediación, los conflictos deben o pueden someterse a una junta de conciliación o a un mediador en el caso de que fracase la primera etapa de conciliación. De acuerdo con algunos sistemas cierto tipo de conflictos deberán pasar por alto la conciliación individual y someterse directamente a una junta de conciliación o mediación.
Podría resultar importante identificar con precisión cuándo culminan los procedimientos de resolución de conflictos, y si fueron o no exitosos. Si las partes resuelven el diferendo, esto puede marcar el inicio de la puesta en práctica de un convenio colectivo de trabajo. En tales casos, resulta apropiado establecer un mecanismo formal de conclusión del procedimiento de resolución y el registro del resultado alcanzado.
En caso de no lograr un avenimiento, es importante identificar el momento en que culmina la conciliación (o mediación) habida cuenta de los esfuerzos que deban llevarse a cabo en el futuro para resolver el diferendo. Las partes mismas podrán acordar someter el conflicto a otro método de resolución. La legislación también podrá disponer que se pida o se aliente a las partes a que acuerden someter un conflicto no resuelto a arbitraje obligatorio, o bien podrá requerir que la autoridad conciliatoria derive el asunto al procedimiento de arbitraje. Asimismo, cuando el derecho de iniciar acciones directas depende del agotamiento previo del procedimiento de conciliación/mediación, el final del procedimiento marcará el momento para ejercitar tales acciones.
Resulta útil y a la vez importante registrar el resultado de los procedimientos de resolución de conflictos, en especial en el caso de nuevos intentos de resolución. La ley podrá requerir que el conciliador o el organismo conciliador informe del resultado por escrito.
El arbitraje es un procedimiento de resolución de conflictos por el cual los diferendos se someten a un tercero neutral e independiente para que éste los resuelva en forma definitiva y obligatoria para las partes. Esta resolución se denomina "laudo" o "decisión”. De una forma u otra el arbitraje ocupa un lugar en la mayoría de los sistemas gubernamentales de resolución de conflictos laborales y, algunas veces, también es utilizado voluntariamente por las partes en conflicto. Este procedimiento puede instituirse en el marco de los convenios colectivos de trabajo, para el manejo principalmente de los conflictos de derechos en virtud del convenio, como comúnmente ocurre en los Estados Unidos y Canadá, o bien para el manejo de los conflictos de intereses, como es el caso en otros países.
Al igual que la conciliación, el sometimiento de un conflicto al arbitraje puede tener lugar en forma voluntaria o bien, de manera obligatoria. El arbitraje será voluntario cuando pueda ponerse en marcha únicamente en virtud de un acuerdo de las partes, y será obligatorio cuando pueda ser invocado por cualquiera de las partes o por el gobierno, de oficio. No obstante, el arbitraje obligatorio de los conflictos de intereses no es de uso generalizado, salvo en los casos relativos a los servicios esenciales. De hecho, la imposición del arbitraje obligatorio no se considera aceptable a la luz del principio de la libertad de asociación, excepto en los casos de servicios esenciales o en situaciones excepcionales de emergencia.
En la mayoría de países los conflictos de derechos se dirimen mediante el dictado de sentencias por los juzgados o tribunales , salvo en el caso de sistemas de arbitraje establecidos mediante negociación colectiva para la resolución de controversias relativas a la aplicación de los convenios colectivos, los cuales en definitiva operan más como método de decisión judicial que de arbitraje. (Véanse Los procedimientos de resolución de conflictos y el derecho de huelga - y - Libertad de asociación)
El arbitraje se utiliza más comúnmente como un mecanismo ad hoc: se identifican árbitros individuales, o se conforman juntas de árbitros para el manejo de conflictos particulares. Cuando se trata de juntas de árbitros, éstas por lo general incluyen representantes de los trabajadores y de los empleadores. De cualquier modo, sea que se trate de árbitros individuales o de juntas de árbitros, el arbitraje ad hoc plantea la cuestión de cómo identificar a los árbitros adecuados para determinados conflictos según se vayan suscitando. (Véase Composición y constitución de las instituciones de resolución de conflictos que aparece más abajo)
Los gobiernos también pueden establecer Juzgados, Tribunales u otro organismo permanente de arbitraje. Aunque en general estos organismos cuentan con el apoyo de los mismos servicios administrativos que asisten al mecanismo de conciliación, pueden también disponer de sus propios servicios administrativos.
Muchas de las legislaciones que establecen sistemas de resolución de conflictos prevén el sometimiento discrecional de las controversias al arbitraje voluntario, que es en realidad la forma de arbitraje más ampliamente utilizada. El fomento y la promoción del arbitraje voluntario pueden efectuarse por diversos medios, incluso:
dándole un fundamento normativo;
acordando a los laudos arbitrales carácter vinculante para las partes;
proporcionando mecanismos e infraestructura para la instancia de arbitraje;
autorizando al conciliador a intentar persuadir a las partes de someter el conflicto al arbitraje en caso de fracasar la conciliación; o
facultando al conciliador para arbitrar una controversia con el consentimiento de las partes.
La legislación que regula el arbitraje voluntario por lo general requiere el acuerdo de las partes para someter el conflicto a dicho procedimiento. Esto puede ocurrir en cualquier etapa del conflicto, luego de que la autoridad competente tome conocimiento de la situación, o bien, según se establece comúnmente por ley, en caso de fracasar la instancia conciliatoria. Es posible, asimismo, dejar que sean las partes quienes lo decidan en el marco de sus convenios colectivos de trabajo.
En algunos países la legislación requiere que sea el conciliador u otra autoridad quien someta el conflicto al procedimiento arbitral (tornándolo obligatorio en la etapa inicial), aunque las partes conservan el derecho de rechazar el laudo o decisión dentro de un plazo específico posterior a su dictado, i atribuyendo con ello carácter voluntario a la fuerza vinculante del laudo o decisión.
La legislación en materia de arbitraje voluntario puede disponer que los conflictos se sometan ante el organismo arbitral por:
solicitud conjunta de las partes, o
el organismo de conciliación, con el consentimiento de las partes o a solicitud de las mismas, o
el organismo de conciliación u otra autoridad, en virtud del derecho que asiste a las partes de rechazar el laudo con posterioridad a su dictado.
El arbitraje se considera obligatorio cuando un conflicto puede someterse a este procedimiento sin el acuerdo o consentimiento de todas las partes involucradas (ya sea a instancia de parte, del gobierno o de un organismo independiente), y la controversia se ha de resolver mediante laudo arbitral obligatorio. El arbitraje obligatorio de conflictos de intereses resulta controversial en la medida que, por regla general, se relaciona con restricciones al derecho de huelga, y limita la libertad de las partes de negociar colectivamente. A menudo se considera que el arbitraje obligatorio tiende a socavar la negociación colectiva y a disminuir la voluntad de las partes de aceptar llegar a establecer compromisos, cuya realización son indispensables para la negociación colectiva eficaz.
Una cuidadosa consideración de las razones detrás de la política de arbitraje obligatorio es suficiente para desestimarla y, a la vez, afirmar el innegable interés de promover la negociación colectiva. Sin embargo, el éxito del arbitraje obligatorio en muchos países depende esencialmente del respaldo general de las partes, de aquí la importancia de la realización de consultas con los interlocutores sociales antes de instituir tal sistema.
En los países industrializados el arbitraje obligatorio de los conflictos de intereses se utiliza escasamente en el sector privado, aunque ciertamente no es inusual en el sector público. En muchos países en desarrollo, el arbitraje obligatorio se aplica por lo general en casos que involucran servicios esenciales y a veces en casos de emergencias públicas. En algunos de estos países se han establecido sistemas de arbitraje obligatorio más generales, basándose en el hecho de que los sindicatos no son lo suficientemente fuertes para empeñarse en una negociación colectiva exitosa, y con miras a evitar paros laborales que esos países consideran no poder afrontar fácilmente.
Sistemas de arbitraje obligatorio de aplicación limitada. Muchos sistemas de arbitraje obligatorio son de aplicación limitada. Es posible que este tipo de arbitraje se aplique, por ejemplo, únicamente en el caso de conflictos relacionados con los servicios esenciales o en situaciones de emergencia pública, donde la autoridad competente puede estar facultada para derivar el conflicto al arbitraje obligatorio. (Véase Capítulo II)
Algunos sistemas de arbitraje obligatorio son de aplicación general. En estos casos la legislación dispone la derivación automática de los conflictos una vez fracasada la instancia conciliatoria, o cualquier otro método para la resolución voluntaria del diferendo. En otros casos la ley prevé que los conflictos se sometan al arbitraje obligatorio por iniciativa de la autoridad competente, o a requerimiento de cualquiera de las partes involucradas en el diferendo.
Es preciso recordar, sin embargo, que los órganos de control de la OIT consideraran que tales disposiciones constituyen una violación del principio de la libertad de asociación, ya que por lo general conllevan una prohibición de la acción de huelga y una transgresión del principio de la negociación colectiva voluntaria. (Estudio General, párrafos 254 a 259)
En el caso del arbitraje voluntario, la legislación normalmente requiere el acuerdo de las partes para someter el conflicto a arbitraje. Sin embargo, en algunos países el funcionario a cargo de la conciliación u otra autoridad puede o debe someter el diferendo al arbitraje, quedando a salvo la libertad de las partes de rechazar el laudo arbitral, con la previsión de que de no mediando tal rechazo dentro de un plazo estipulado el laudo adquiere obligatoriedad para las partes.
A menudo los procedimientos arbitrales son más formales que aquellos relativos a la conciliación. No obstante, las reglas procesales arbitrales generalmente propenden a asegurar que los casos se resuelvan con celeridad, y que el procedimiento se desarrolle en forma sencilla, evitando en especial las formalidades, los tecnicismos y el formalismo jurídico de los procedimientos jurisdiccionales.
La legislación prevé, por lo general, que en el examen de los casos de conflicto de intereses las juntas u organismos arbitrales o los árbitros, según sea del caso, procedan con justicia, equidad, objetividad, y conforme a los méritos del caso.
Es común encontrar, asimismo, que la ley otorgue a los organismos arbitrales cierta autoridad en materia de investigación, pudiendo estos así:
requerir la presentación pruebas por escrito;
ordenar la comparecencia de testigos a los fines de la presentación de pruebas;
ordenar la presentación de libros y registros;
solicitar los servicios de peritos en materia financiera u otros temas.
Aunque en la práctica estas facultades podrán ser invocadas a instancia de las partes en el conflicto, la autoridad arbitral podrá también ejercerlas de oficio.
Esto a menudo vuelve conveniente requerir al organismo arbitral a que indique las razones en las cuales se funda su decisión. Si el laudo es legalmente obligatorio para las partes, el hecho de que se proporcionen las razones por las cuales se llegó a él ayudará a que sea más aceptable para las partes y contribuirá a brindar una base más satisfactoria para la resolución del conflicto. El requerimiento del mérito del laudo resulta particularmente importante en aquellos sistemas en los que el laudo puede ser objeto de apelación o de revisión judicial. Una razón adicional para requerir del órgano arbitral que indique el mérito de su decisión, surge también en aquellos casos en los que la ley establece los criterios para emitir laudos En tales casos la provisión de las razones revelará si esos criterios se tuvieron en cuenta en forma adecuada o no. Por otro lado, también puede resultar apropiado permitir que el propio organismo arbitral decida proporcionar tal indicación.
Una de las principales razones por las cuales se recurre al arbitraje, y en especial al arbitraje obligatorio, es la de evitar las demoras asociadas con el procedimiento judicial. Una de las causas principales de esas demoras es la presentación de apelaciones. Para evitar esta situación la legislación de numerosos países dispone que los laudos arbitrales sobre conflictos de intereses sean definitivos e inapelables, por lo menos en lo atinente a la determinación del mérito de la causa. En cambio, pueden establecerse disposiciones que posibiliten a las partes formar recurso de apelación contra los laudos arbitrales, ya sea que se trate de cuestiones de derecho o bien de consideraciones relativas a la autoridad del propio organismo arbitral. Otra forma de abordar el tema es permitiendo que sea el propio organismo arbitral quien procure, de oficio, las opiniones sobre cuestiones de derecho.
Existen diferentes maneras de establecer instituciones de resolución de conflictos, de identificar adecuadamente a los individuos cualificados para formar parte de los órganos de dichas instituciones, y de seleccionar o designar a la o las personas encargadas de conciliar o arbitrar cualquier controversia. La gran variedad de prácticas existentes refleja las diferentes tradiciones y experiencias nacionales. No obstante, cuando se legisla sobre la creación de un sistema de resolución de conflictos importa prestar atención a varios temas generales que deben ser tomados en cuenta.
La pregunta básica es si los órganos de resolución deberían estar constituidos sobre una base tripartita o no, y si deben ser de carácter ad hoc o instituciones permanentes. La elección puede variar según se trate de órganos responsables de funciones de conciliación, de mediación, de arbitraje o de dictado de sentencia. Tratándose de órganos de conciliación, estos pueden ser integrados por personas independientes o por funcionarios del ministerio e incluso, en ciertos casos, con miembros de organizaciones sindicales o de empleadores; mientras que los organismos de mediación y arbitraje podrán ser tripartitos y los tribunales laborales podrán estar compuestos por magistrados independientes. Los organismos de dirección de los cuerpos de conciliación/mediación/ arbitraje podrán tener una composición tripartita y contar con personal con diversos antecedentes y experiencias profesionales. Todas estas soluciones -se pueden encontrar en diferentes países. De la representación tripartita en dichos mecanismos derivan importantes beneficios . En primer lugar, las estructuras tripartitas ayudan a generar una mayor confianza de las partes en conflicto hacia el sistema. En segundo lugar, la participación de los representantes de los trabajadores y de los empleadores en el proceso de resolución de conflictos contribuye a que el conocimiento práctico y la experiencia de los empleadores y trabajadores estén al servicio de la solución de los diferendos laborales.
A las instituciones permanentes de solución de controversias puede acordarse competencias para conocer y resolver sobre uno o varios tipos de conflictos, y asignarles incluso, en ciertos casos, un papel más amplio en materia educativa y consultiva.
En algunos países se hace una distinción básica entre los servicios de conciliación provistos por funcionarios del ministerio a cargo de los asuntos laborales o por un servicio separado de conciliación, y el dictado de sentencia brindado por juzgados del trabajo o por juzgados o tribunales ordinarios, mientras que en lo relativo al arbitraje por lo general participan personas u organismos establecidos sobre una base ad hoc. En estos países, los diferentes roles se hallan bien definidos, aunque ciertamente los funcionarios a cargo de la conciliación pueden tener un rol consultivo en asuntos de conflictos de derechos antes de ser referidos a los tribunales.
En otros países se han establecido organismos independientes de resolución de conflictos que centralizan las funciones de conciliación, mediación y arbitraje, aunque dejando a salvo en todo caso la libertad de las partes de recurrir a mediadores o árbitros de su elección. Normalmente estos organismos también desempeñan un papel educativo y consultivo.
Existen también otros países en donde, si bien la conciliación está a cargo de los funcionarios del ministerio de trabajo, el arbitraje y el pronunciamiento de sentencia en los conflictos laborales se asignan a un consejo laboral o bien a un tribunal arbitral o un tribunal del trabajo.
En un sentido amplio, existen tres formas de designar a los miembros de las instituciones de resolución de conflictos, incluyendo el establecimiento de las listas o paneles de conciliadores y árbitros que pueden ser seleccionados para los procedimientos ad hoc. Dos de estos métodos permiten asociar a representantes de los trabajadores y de los empleadores en la selección de los miembros de esas instituciones, los cuales pueden ser:
nombrados por el Estado (por ejemplo: la autoridad competente, el Ministro, un Comisionado de relaciones laborales, o el Presidente) de conformidad con los criterios legales relativos a la edad, calificación y experiencia en el ámbito de las relaciones laborales;
nominados por los trabajadores y los empleadores, las organizaciones de trabajadores y empleadores directamente, las organizaciones más representativas de los trabajadores y empleadores, las organizaciones que la autoridad competente o el Ministro determinen como más representativas, o bien, en fin, por los representantes de los intereses de los trabajadores y de los empleadores en el marco una institución nacional tripartita;
nombrados por el Estado, de entre las personas nominadas por los trabajadores y los empleadores, por lo general a través de sus organizaciones más representativas, o aquellas organizaciones que la autoridad competente o el Ministro considere como las más representativas.
Con respecto a la escogencia de personas para la resolución de conflictos específicos, sea que se realice por miembros de una institución o por personas seleccionadas ad hoc para conciliar y/o arbitrar un diferendo determinado, también existen tres métodos de identificación, dos de los cuales posibilitan igualmente involucrar a las partes:
las personas pueden ser seleccionadas por las partes, incluso quizá de las listas o paneles preestablecidos y que bien pueden consistir en una lista única o en distintas listas de personas representando a los trabajadores y empleadores, como puede tratarse también de una lista de personas independientes. Cuando sólo ha de elegirse una persona y no se logra un acuerdo sobre su selección es preciso disponer de algún método de resolución, como por ejemplo la selección la realice el jefe de la institución o una autoridad pública.
las personas pueden ser designadas por el Estado, o más concretamente por la autoridad competente, la cual puede ser la institución de resolución de conflictos, un comisionado de relaciones laborales o un inspector o un tribunal del trabajo.
las personas pueden ser designadas por la autoridad competente seleccionándolas de entre las propuestas por las partes. Las partes podrán seleccionar posibles candidatos de las listas o paneles de personas idóneas, que se han establecido previamente. En algunos casos, los paneles pueden hallarse establecidos en el marco de las instituciones de conciliación o arbitraje existentes.
Es importante tomar medidas apropiadas para asegurar la independencia de las instituciones de resolución de controversias, y para que sus miembros dispongan de una posición adecuada y reconocida autoridad moral.
Una forma habitual de asegurar la independencia de las instituciones de resolución de conflictos y de sus miembros, por lo menos en relación a aquellos que no son miembros ad hoc para determinadas controversias, es la de acordar un carácter permanente al nombramiento de los miembros , y proteger su empleo al igual que en el caso de los funcionarios públicos.
La estructura interna de las instituciones de resolución de conflictos puede resultar, a su vez, un medio importante para marcar su independencia y, en última instancia, su autoridad moral de participar en la solución de conflictos. Esto puede llevarse a cabo, por ejemplo, creando posiciones superiores para el personal de dichos organismos, como la de presidente o vicepresidente. A estos funcionarios podrá atribuirse la responsabilidad de dirigir las labores de la institución, incluida la asignación de conflictos entre los miembros, y podrán ser igualmente responsables del desempeño de la gestión conciliatoria o de arbitraje, en especial respecto de aquellos diferendos particularmente significativos o difíciles.
Una última consideración, que puede igualmente servir para aumentar la independencia y autoridad de las instituciones de resolución de conflictos, se refiere a la calificación requerida para el personal de los niveles superiores de dichos organismos, así como al reconocimiento de una posición jurídica adecuada. En este sentido sería positivo que para su designación se requiera la misma experiencia y calificaciones que en el caso de quienes presiden u ocupan funciones superiores en los organismos de arbitraje obligatorio, y que además se les reconozca una situación jurídica análoga a la que comúnmente gozan estos últimos, similar a la de los magistrados. Los requerimientos de esta naturaleza ayudan a investir de determinada autoridad moral a los funcionarios y su institución.
Una de las justificaciones principales para forzar a las partes involucradas en un conflicto laboral a utilizar los mecanismos de resolución de controversias es la de prevenir la acción laboral, en particular en vista de los efectos sociales y económicos adversos que puede acarrear al resto de la sociedad. El interés de conservar la armonía en el trabajo y proteger al resto de la sociedad de los efectos negativos de la acción laboral a menudo se refleja en una "obligación de paz".
No obstante, debe tenerse en cuenta que el derecho de ejercer la acción laboral, en especial el derecho a la huelga, es un corolario fundamental del derecho a organizarse. (Véase Capítulo II) Por tanto, es esencial lograr un balance adecuado entre el interés de resolver los conflictos en forma pacífica y el respeto de la autonomía de las partes de participar en la negociación colectiva, lo mismo que del derecho fundamental de ejercitar la acción laboral en defensa de sus intereses económicos y sociales.
En la práctica los mecanismos de resolución de conflictos laborales pueden vincularse, de varias maneras, con las limitaciones al derecho de ejercer la acción laboral. La legislación puede requerir que las partes notifiquen con anticipación a la autoridad conciliatoria sobre cualquier acción planificada. Adicionalmente puede requerirse a las partes en conflicto a que intenten resolver su diferendo a través de la conciliación, como condición previa al ejercicio de su derecho a la acción laboral. Por consecuencia, para que la acción laboral sea legal dependerá, en tales casos, de si las partes han cumplido con este requisito previo.
La interrogante sobre ¿qué conflictos laborales pueden dar lugar a ejercer válidamente el derecho de realizar una acción laboral directa?, plantea otro vínculo entre los procedimientos de resolución de conflictos y la acción laboral. Por lo general se trata de aquellos conflictos de intereses cuya resolución se ha dejado al cuidado de las partes, incluso mediante el uso de la fuerza si lo juzgan necesario. La acción laboral directa no es admitida, por regla general, para resolver los conflictos de derechos, los cuales deben ser dirimidos en sede judicial.
Sin embargo, de conformidad con el principio de la libertad sindical los conflictos de intereses no deben definirse en forma tan estrecha que no se permitan las huelgas de solidaridad, o las huelgas relativas a temas económicos y sociales. (Véase Capítulo II, Libertad de Asociación)
1. Las fuentes adicionales a los textos legislativos e instrumentos de la OIT utilizados en la preparación de este texto incluyen: OIT, Lugar, fecha y orden del día de la 89ª Sesión (2001) de la Conferencia, Documento del Consejo de Administración (GB.274/3), (OIT, Ginebra, marzo de 1999), párrafos 123 al 189; Blanpain y Engels (editores) Derecho Laboral Comparativo y Relaciones Laborales en Economías de Mercado Industrializadas, 6ta. edición revisada, 1998, Kluwer International, OIT, Relaciones Laborales en Países Industrializados de Economía de Mercado - Una Introducción (OIT, Ginebra), OIT, Procedimientos de Conciliación y Arbitraje en Conflictos Laborales - Un Estudio Comparativo, OIT, Ginebra, 1980, Annie de Roos y Rob Jagtenberg, Resolviendo Conflictos Laborales en Europa, Kluwer, 1994, OIT, Pautas sobre Normas Laborales Internacionales en las Relaciones Laborales (Budapest, OIT,1998). Otras referencias útiles incluyen: OIT, Arbitraje de Agravios ‑una guía práctica, (OIT, Ginebra, 1989), OIT, Arbitraje Voluntario de Conflictos de Intereses - una guía práctica, (OIT, Ginebra, 1984) y OIT, La Conciliación en Conflictos Laborales - una guía práctica, (OIT, Ginebra, 1988).
Para más información, diríjase al Departamento de Diálogo Social, Legislación y Administración del Trabajo (DIALOGUE)
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