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Timestamp: 2019-01-23 05:24:56+00:00

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Bundesverwaltungsgericht Urteil vom 13.12.1979 - 7 C 46.78 - Zur Geltung von Verkehrszeichen und zur Zulässigkeit von Geschwindigkeitsbeschränkungen
BVerwG v. 13.12.1979: Zur Geltung von Verkehrszeichen und zur Zulässigkeit von Geschwindigkeitsbeschränkungen
Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 13.12.1979 - 7 C 46/78) hat entschieden:
1. Die durch Verkehrszeichen getroffenen Anordnungen sind Verwaltungsakte in Form von Allgemeinverfügungen (Bestätigung von BVerwGE 27, 181).
2. Der Einzelermächtigung in § 45 Abs. 1 Satz 1 4. Fall StVO, den Verkehr zum Schutz der Nachtruhe in Wohngebieten zu beschränken, hat nur beispielhaften Charakter; sie hindert die Straßenverkehrsbehörde nicht, aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs (§ 45 Abs. 1 Satz 1 1. Fall StVO) eine ganztägige Geschwindigkeitsbeschränkung zum Schutz der Anwohner vor Verkehrslärm anzuordnen.
Die Autobahn ist als Teilstück der Autobahn Nürnberg-Bamberg unter dem Namen "Frankenschnellweg" bekannt geworden und für seine sogenannte Entwurfsgeschwindigkeit von 120 km/h ausgebaut. Sie dient als Schnellverbindung des Städtedreiecks Nürnberg-Fürth-Erlangen und hat einen direkten Anschluss an die Bundesautobahn Nürnberg-Frankfurt. Zwischen den Kilometern 29,0 und 37,2 liegen vier Anschlussstellen (Eltersdorf, Bundesautobahn Fürth-Erlangen, Erlangen-Bruck und Erlangen-Nord). Die Bebauung reicht dort stellenweise bis zu 10 m an die Straße heran.
Für diesen Streckenabschnitt ordnete die beklagte Stadt mit Zustimmung des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren zunächst am 4. September 1972 eine Geschwindigkeitsbegrenzung von 100 km/h an. Nach Einholung eines Gutachtens des mit Lärmmessungen beauftragten Technischen-Überwachungs-Verein Bayern e.V. München und nach weiteren Anhörungen, insbesondere der Industrie- und Handelskammer Nürnberg, des Allgemeinen Deutschen Automobil-Club e.V. Gau Nordbayern, der Autobahndirektion Nürnberg und des Straßenbauamts Nürnberg, die ablehnende Stellungnahmen abgaben, ordnete die beklagte Stadt am 1. Juni 1973 mit Zustimmung des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren an, dass auf der Autobahn Erlangen-Nürnberg zwischen den Anschlussstellen Eltersdorf und Erlangen-Nord (von km 29,0 bis km 37,2) die zulässige Höchstgeschwindigkeit in beiden Fahrtrichtungen auf 80 km/h festgesetzt werde. In der Anordnung heißt es, dass die Geschwindigkeitsbeschränkung aus Gründen der von der Straße ausgehenden Lärmentwicklung und der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs notwendig sei. Die entsprechenden Verkehrszeichen 274 wurden angebracht und auf Betreiben der Bayerischen Obersten Baubehörde mit Zusatztafeln "Lärmschutz" versehen. Den gegen die Geschwindigkeitsbeschränkung erhobenen Widerspruch des Klägers wies die Regierung von Mittelfranken mit Bescheid vom 29. März 1974 zurück.
Die Anfechtungsklage des Klägers blieb vor dem Verwaltungsgericht ebenfalls erfolglos. Das Verwaltungsgericht führte aus: Die Straßenverkehrsordnung ermächtige zwar nicht dazu, die Geschwindigkeit aus Lärmschutzgründen ganztägig zu begrenzen. Die Anordnung der Beklagten sei aber im Interesse der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs und zum Schutz der Nachtruhe gerechtfertigt. Das betroffene Straßenstück sei wegen der zahlreichen Ein- und Ausfahrten auf der relativ kurzen Strecke und wegen des starken Nahverkehrs als besonders unfallträchtig anzusehen. Die Beklagte habe diese Gefahr ermessensfehlerfrei höher bewertet als die Schnellfahrlust einiger Kraftfahrer. Zur Nachtzeit, wenn die Verkehrsdichte eine Begrenzung der Geschwindigkeit nicht gebiete, bilde der Schutz der Nachtruhe der Anwohner eine ausreichende Grundlage.
Auf die Berufung des Klägers, mit der er seinen erstinstanzlichen Antrag weiterverfolgt hat, hat das Berufungsgericht entsprechend dem Hilfsantrag des Klägers das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und festgestellt, dass der Kläger an die streitige Geschwindigkeitsbegrenzung nicht gebunden ist. In den Gründen des Urteils ist ausgeführt:
Der Kläger könne die von ihm beanstandete Verkehrsregelung nicht mit der Anfechtungsklage angreifen, weil ein anfechtbarer Verwaltungsakt nicht vorliege. Verkehrsregelungen, die mittels amtlicher Gebots- und Verbotszeichen ergingen, seien Rechtsvorschriften. Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die Verkehrszeichen für Verwaltungsakte halte, könne nicht gefolgt werden. Gegen sie bestünden rechtstheoretische und praktische Bedenken. Die Klage sei aber als Individualfeststellungsklage gemäß § 47 VwGO nicht entgegenstehe, zulässig. Sie sei auch begründet. Die angegriffene Geschwindigkeitsbegrenzung gehe als ganztägige Lärmschutzmaßnahme über die Ermächtigung in § 45 Abs. 1 der Straßenverkehrsordnung hinaus, die nur den Schutz der Nachtruhe zum Inhalt habe. Die Anordnung der beklagten Stadt lasse sich auch nicht auf Gründen des Unfallschutzes stützen. Alle für die Verkehrssicherheit zuständigen Stellen hätten die Notwendigkeit verneint, die Höchstgeschwindigkeit auf 80 km/h zu begrenzen. Die von der Beklagten getroffenen Feststellungen wiesen keine offensichtlich bedeutsamen Unterschiede zu anderen Autobahnstrecken auf, für die der Normgeber eine allgemeine Geschwindigkeitsbegrenzung nicht für geboten halte.
Gegen das Urteil haben die beklagte Stadt und der Freistaat Bayern die zugelassene Revision eingelegt. Der Freistaat Bayern hält seine Revision für zulässig, weil aufgrund der zwischenzeitlichen Aufstufung des Frankenschnellwegs zur Bundesautobahn die Autobahndirektion Nordbayern die zuständige Straßenverkehrsbehörde geworden und dadurch ein Parteiwechsel eingetreten sei.
Beide Revisionen rügen, dass das Berufungsgericht die durch Verkehrszeichen getroffene Verkehrsbeschränkung nicht als Verwaltungsakt, sondern als Rechtsnorm angesehen und gegen diese Rechtsnorm trotz § 47 VwGO die Individualfeststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zugelassen habe. Sie rügen ferner die Verletzung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 des Straßenverkehrsgesetzes und des § 45 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrsordnung. Der Begriff "Sicherheit und Ordnung", den die Ermächtigungen beider Vorschriften enthielten, umfasse für den Geltungsbereich des Straßenverkehrs auch ganztägige Geschwindigkeitsbegrenzungen aus Gründen des Lärmschutzes der Anwohner; er werde durch die dort nachfolgend aufgezählten Ermächtigungsbeispiele nicht eingeengt. Die durchgeführten Lärmmessungen ergäben, dass der von der Autobahn ausgehende Lärm die ranggerechte Einordnung des Verkehrs in die bestehende Umwelt gefährde und dass die angeordnete Geschwindigkeitsbegrenzung das erforderliche, weil angemessene und zur Verringerung des Lärms einzig geeignete Mittel sei. Das Berufungsgericht habe gegen den Grundsatz umfassender Sachaufklärung verstoßen. Es habe in tatsächlicher Hinsicht nicht untersucht, ob die angefochtene Maßnahme aus Gründen der Abwehr erhöhter Unfallgefahr gerechtfertigt sei. Dieser Anordnungsgrund stehe gleichberechtigt neben dem Lärmschutz.
Der Kläger ist den Revisionen entgegengetreten. Er hält die Erwägungen für zutreffend, mit denen das Berufungsgericht die Geschwindigkeitsbeschränkung für rechtswidrig erklärt hat. Er sieht allerdings mit den Revisionen die durch amtliche Gebots- und Verbotszeichen verlautbarten Verkehrsregelungen als Verwaltungsakte und damit seine stets in erster Linie erhobene Anfechtungsklage als zulässig an. Er hat demgemäß Anschlussrevision eingelegt und seinen Anfechtungsantrag weiterverfolgt.
Die Beklagte und der Freistaat Bayern beantragen die Zurückweisung der Anschlussrevision.
Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er tritt hinsichtlich der Rechtsnatur der amtlichen Verkehrszeichen und hinsichtlich der rechtlichen Zulässigkeit von ganztägigen Verkehrsbeschränkungen aus Gründen des Lärmschutzes der Ansicht der beklagten Stadt und des Freistaats Bayern bei.
1. Die Revision der beklagten Stadt Erlangen ist unzulässig. Infolge der Aufstufung des geschwindigkeitsbegrenzten Straßenabschnitts des Frankenschnellwegs zur Bundesautobahn A 73 mit Wirkung vom 1. April 1975 (Bekanntmachung der Obersten Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Inneren vom 29. März 1978 - Bayer. Staatsanzeiger 1978 Nr. 13 S. 3) sind die Aufgaben der Straßenverkehrsbehörde von der beklagten Stadt Erlangen auf die Autobahndirektion Nordbayern, eine Behörde des Freistaats Bayern, übergegangen (§ 44 Abs. 1 der Straßenverkehrsordnung vom 16. November 1970 - BGBl. I S.
2. Die Revision des Freistaats Bayern ist zulässig. Die Anschlussrevision des Klägers ist ebenfalls zulässig, weil das Berufungsgericht nur dem Hilfsantrag des Klägers, nicht aber mit dem Hauptantrag verfolgten Anfechtungsklage stattgegeben hat.
a) Das Berufungsgericht verletzt, wie auch die Anschlussrevision des Klägers geltend macht, Bundesrecht dadurch, dass es das Verkehrszeichen, das sie Geschwindigkeitsbegrenzung anordnet, nicht als Verwaltungsakt und dementsprechend die Anfechtungsklage nicht als richtige Klageart ansieht.
Verkehrsregeln durch amtliche Vorschriftszeichen sind Verwaltungsakte in der Form von Allgemeinverfügungen. Der Senat hält an dieser Auffassung fest, die er - erstmals in BVerwGE 27, 181 - in ständiger Rechtsprechung vertritt, und die von der Rechtsprechung der anderen Gerichte - abgesehen vom Berufungsgericht - einhellig geteilt und vom Schrifttum überwiegend gebilligt wird. Die dagegen vom Berufungsgericht erhobenen Bedenken sind nicht begründet. Dabei ist allerdings zuzugeben, dass die Verkehrszeichen einen "typischen Grenzfall" (so Bachof in DÖV 1976, 132) darstellen. Ebenso wie andere moderne Formen des Verwaltungshandelns bereitet ihre Einordnung Schwierigkeiten (vgl. bereits BVerwGE 27, 181 [182]; wie auch immer man sie vornimmt, sie wird nicht in jeder Hinsicht befriedigen.
Entscheidend ist, worauf der Senat bereits in BVerwGE 27, 181 (183) abgestellt hat, dass Verkehrszeichen eine konkrete örtliche Verkehrssituation betreffen und eine situationsbezogene Verkehrsregelung zum Inhalt haben. Sie vertreten gleichsam die Stelle von Polizeivollzugsbeamten (vgl. Beschluss vom 7. November 1977 - BVerwG 7 B 135.77 - in NJW 1978, 656). Trotz der Funktionsgleichheit und wechselseitigen Vertauschbarkeit einer Verkehrsregelung durch Verkehrszeichen einerseits und durch Polizeibeamte andererseits unterscheiden sie sich regelmäßig dadurch, dass Verkehrszeichen die örtliche Verkehrssituation mehr oder weniger dauerhaft regeln. Deswegen hat der Senat davon gesprochen, dass das durch ein Verkehrszeichen ausgesprochene Verbot "fortwirkt", "solange die Anordnung durch das Belassen der Verkehrszeichen aufrechterhalten bleibt" (a.a.O. S. 185). Dies ändert aber nichts daran, dass es sich um die Regelung einer konkreten Verkehrssituation an einer ganz bestimmten Örtlichkeit einer Straße und um die Regelung - in den Worten des lediglich klarstellenden § 35 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - der "Benutzung durch die Allgemeinheit" handelt.
Der Erlass einer verkehrsregelnden Anordnung nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO setzt allerdings - darin ist dem Berufungsgericht beizustimmen - eine konkrete Gefahr für das geschützte Gut - hier für die Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs und für den Schutz vor ruhestörendem Verkehrslärm - voraus (vgl. Urteil vom 13. Dezember 1974 - BVerwG 7 C 19.71 - in Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 3 S. 4 [7] = VkBl. 1975, 351 [351/52]). Dafür bedarf es aber entgegen der Meinung des Berufungsgerichts - nicht des Nachweises, dass jederzeit während der Aufstellung des Verkehrszeichens mit einem Schadenseintritt zu rechnen ist; es genügt, dass irgendwann in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Schadensfälle eintreten können. Dies beurteilt sich danach, ob die konkrete Situation an einer bestimmten Stelle oder Strecke einer Straße die Befürchtung nahelegt, dass möglicherweise durch Zusammentreffen mehrerer gefahrenträchtiger Umstände die zu bekämpfende Gefahrenlage eintritt; die Annahme einer die Anordnung nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO rechtfertigenden konkreten Gefahr ist also nicht ausgeschlossen, wenn zu bestimmten Zeiten der Eintritt eines Schadens unwahrscheinlich sein mag (so nach dem im Urteil des Berufungsgerichts vom 15. März 1978 - BayVBl. 1978, 509 = NJW 1979, 670 - angeführten Beispiel von Menger/Erichsen in VerwArch 59, 1968, 366 [369], dass bei einem Stopschild in der Nacht eine flüssige Einfahrtsmöglichkeit in die verkehrsfreie Vorfahrtsstraße besteht). Dabei können übrigens, was den hier zu entscheidenden Fall anlangt, entgegen der Annahme des Berufungsgerichts auch einzelne Kraftfahrer, die mit hoher Geschwindigkeit fahren, konkret störende Lärmbeeinträchtigungen verursachen; denn für solche Störungen braucht er nicht nur auf den Dauerschallpegel anzukommen, den zahlreiche Kraftfahrzeuge mit hohen Geschwindigkeiten erzeugen.
Weil es sich nach dem Gesagten bei Verkehrszeichen um Dauerverwaltungsakte in der Form von Allgemeinverfügungen handelt, kann auch nicht davon gesprochen werden, dass sich der Verwaltungsakt mit der Befolgung oder Übertretung des durch das Verkehrszeichen angeordneten Verbots im Einzelfall erledigt habe und deswegen nur eine nachträgliche Feststellungsklage in Betracht komme. Betroffen wird ein Verkehrsteilnehmer von diesem Verwaltungsakt allerdings erst dann, wenn er sich (erstmalig) der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht; damit beginnt für ihn die Anfechtungsfrist zu laufen. Der Kläger hat hier die Anfechtungsfrist eingehalten. Es kann daher offenbleiben, ob nach Ablauf der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO - falls diese Vorschrift überhaupt anwendbar ist (vgl. Hees, Verwaltungsrechtliche Probleme der amtlichen Verkehrszeichen, jur. Diss. Mannheim 1970, S. 192/3 ) - eine Anfechtung durch einen Verkehrsteilnehmer, der von dem Dauerverwaltungsakt wiederholt betroffen wird, auch dann zulässig ist, wenn sich die Situation, die zur Aufstellung des Verkehrszeichens Anlass gab, nicht verändert hat. Offenbleiben kann auch, ob während der Dauer der Aufstellung eines Verkehrszeichens eine dauernde Bekanntmachung der darin verkörperten Anordnung anzunehmen (BVerwGE 27, 183) oder ob - wofür in der Tat entsprechend den im Schrifttum angemeldeten Bedenken weniger spricht - von einer wiederholenden Verfügung (BVerwGE 27, 181 [185] oder dem fortlaufenden Neuerlass des (Dauer)verwaltungsakts (Urteil vom 123. Dezember 1974 a.a.O.) auszugehen ist. Schwierigkeiten, die das Berufungsgericht im Zusammenhang mit diesen teilweise noch offenen Fragen glaubt sehen zu müssen, sind in der Praxis bisher, soweit ersichtlich, nicht bekanntgeworden, so insbesondere nicht die Schwierigkeit, die nach Meinung des Verwaltungsgerichtshofs darin liegt, dass kaum zu bestimmen sei, wie aus der unbegrenzten Menge von Verwaltungsakten der gerade an den Kläger gerichtete Befehl auszusondern, nachzuprüfen und ggf. aufzuheben sei. Da es sich um einen Dauerverwaltungsakt handelt, wird, wenn er in bezug auf einen Kläger aufgehoben wird, die Behörde nicht anstehen, daraus die Konsequenzen für die Allgemeinverfügung schlechthin zu ziehen; dies ist bei Verkehrszeichen nicht anders als bei anderen Allgemeinverfügungen. Eine nähere Erörterung dessen ist - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts deswegen unterblieben, weil daraus Schwierigkeiten jedenfalls für die Praxis nicht zu erwarten waren und auch nicht entstanden sind; in diesem Zusammenhang irrt der Verwaltungsgerichtshof auch insoweit; als er annimmt, das Bundesverwaltungsgericht sie nur mit Fällen befasst gewesen, in denen die Klagen abgewiesen wurden; eine Klageabweisung war denn auch bereits bei der Entscheidung in BVerwGE 27, 181, mit der sich das Berufungsgericht insbesondere auseinandersetzt, nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens (vgl. weiter z.B. BVerwGE 37, 116).
b) Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht weiterhin dadurch, dass es die Geschwindigkeitsbegrenzung, soweit sie dem ganztägigen Schutz vor Verkehrslärm dienen soll, für nicht durch § 45 Abs. 1 StVO gedeckt ansieht und diese Anordnung auch als Maßnahme zur Abwehr von Unfallgefahren aus tatsächlichen Gründen für nicht gerechtfertigt hält.
aa) Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten. Damit verwendet diese Vorschrift die Ermächtigung des herkömmlichen allgemeinen Polizeirechts, aus dem das Straßenverkehrsrecht hervorgegangen ist. Danach gehört zum Schutzgut der öffentlichen Sicherheit die menschliche Gesundheit; die gesundheitsschädlichen Auswirkungen des Lärms haben hier besondere Bedeutung. Darüber hinaus werden Geräuscheinwirkungen vom Schutzgut der öffentlichen Ordnung erfasst, nämlich dann, wenn sie noch nicht die Gesundheit und folglich die öffentliche Sicherheit gefährden, gleichwohl aber das nach allgemeiner Anschauung zumutbare Maß übersteigen; derartige Umwelteinwirkungen laufen den allgemeinen Ordnungsvorstellungen zuwider (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, Zweiter Band, 8. Aufl. 1977, S. 120,143).
Das Berufungsgericht meint, § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO habe, in dem dort die Straßenverkehrsbehörde ausdrücklich auch zu Verkehrsbeschränkungen "zum Schutz der Nachtruhe in Wohngebieten" ermächtigt worden sei, den Lärmschutz verselbständigt und damit aus dem Schutzgut der öffentlichen Sicherheit und Ordnung herausgenommen, so dass der Verkehrslärmschutz auf die Nachtzeit beschränkt sei. Dieser Ansicht ist nicht zu folgen; für sie spricht der Wortlaut der Vorschrift nur scheinbar.
§ 45 Abs. 1 StVO beruht seinerseits auf der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 des Straßenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 837) in der Fassung vom 22. Dezember 1971 (BGBl. I S. 2086) - StVG -. Die in diesem Gesetz nach dem Wort "insbesondere" unter den Buchstaben a) bis f) aufgeführten Einzelermächtigungen, zu denen unter dem Buchstaben d) auch der "Schutz der Nachtruhe" gehört, sind nur Beispiele der ebenfalls in dieser Vorschrift enthaltenen und dort an die Spitze gestellten polizeilichen Generalermächtigungen an den Verordnungsgeber, die "zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen" erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr zu erlassen; sie schließen vergleichbare Regelungen des Verordnungsgebers nicht aus (BVerfGE 26, 259 [262, 263]), hindern mithin den Verordnungsgeber nicht, auf diese Generalklausel zurückzugreifen, sofern es nur deren straßenverkehrsrechtlichen Rahmen wahrt. Dabei ist anerkannt, dass das Straßenverkehrsrecht als sachlich begrenztes Ordnungsrecht nicht nur die Abwehr der dem Straßenverkehr selbst drohenden Gefahren betrifft, sondern auch vorwiegend die Abwehr solcher Gefahren umfasst, die vom Straßenverkehr ausgehen und die Umwelt beeinträchtigen (BVerfGE 40, 371 [381, 382]). Dazu gehört der Verkehrslärm, zumal da er "auf den öffentlichen Wegen und Plätzen" im Sinne des Wortlauts des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG stattfindet. Dementsprechend regelt die Straßenverkehrsordnung in § 30 Abs. 1 den ganztägigen Verkehrslärmschutz, indem sie "unnötigen Lärm" verbietet, ohne dieses Verbot auf die Nacht zu beschränken. Dementsprechend sieht ferner der Entwurf eines weiteren Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes in der Absicht, in § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. d) die Worte "Schutz der Nachtruhe" durch die Worte "Schutz von Wohngebieten und Erholungsuchenden gegen Lärm und Abgas durch den Kraftfahrzeugverkehr" zu ersetzen, nur die "Klarstellung" der bereits bestehenden Befugnis des Verordnungsgebers, Vorschriften zum Schutz der Ruhe bei Tage zu erlassen (vgl. BR-Drucks. 158/79 S. 2 und 11).
Für die Auslegung der an die Straßenverkehrsbehörde gerichtete Ermächtigung des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO gilt nichts anderes. Es fehlt an durchgreifenden Anhaltspunkten für die Annahme, dass sich der Inhalt des Ermächtigungskatalogs des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG geändert hat, soweit ihn § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO für den Bereich der Schutzgüter "öffentliche Sicherheit und Ordnung des Verkehrs" und "Schutz der Nachtruhe" übernommen hat, dass mithin die Einzelermächtigung "Schutz der Nachtruhe in Wohngebieten" ihren Charakter als Beispiel des generellen Schutzguts "Sicherheit und Ordnung des Verkehrs" verloren hat und verselbständigt worden ist. Vor allem ist unschädlich, dass § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO - anders als § 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG - davon abgesehen hat, die Beispielhaftigkeit von Ermächtigungsfällen, die dort nach dem Schutzgut "Sicherheit und Ordnung des Verkehrs" aufgezählt sind, besonders kenntlich zu machen. Für die Einzelermächtigung "Schutz der Nachtruhe in Wohngebieten" folgt deren beispielhafter Charakter schon daraus, dass sie in § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG, auf dem § 45 Abs. 1 StVO beruht, ausdrücklich als Beispiel der dortigen Generalermächtigung bezeichnet worden ist. Darum bietet ein entscheidendes Gegenargument auch nicht die amtliche Begründung zur Straßenverkehrsordnung in der Fassung vom 16. November 1970 (VkBl. 1970, 797 [825]; ferner BR-Drucks. 420/70), die die Einfügung der Worte "zum Schutz der Nachtruhe in Wohngebieten" in Satz 1 des § 45 StVO als Erweiterung der behördlichen Befugnis in diesem Bereich bezeichnet hat. Denn als eine solche "Erweiterung" kann die in § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO erfolgte Übernahme der ebenfalls nur beispielhaften Erweiterung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG, die dort das Verkehrssicherungsnetz 1952 durch Einfügung des Buchst. d) vorgenommen hat, angesehen werden, etwa weil auch bei Anwendung des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVG ebenso wie bei § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG - zweifelhaft war, ob der polizeirechtliche Begriff "Sicherheit und Ordnung" derartige Verkehrsregelungen umfasste, wenn er nicht ausdrücklich in diesem Sinne (beispielhaft) erläutert wurde, oder weil das Schutzgut der Nachtruhe besonders hervorgehoben werden sollte (hierzu auch Full in Müller, Straßenverkehrsrecht, 22. Aufl. 1969, Bd. I RdNr. 37 zu § 6 StVG). Jedenfalls lässt sich aus der bekundeten Absicht des Verordnungsgebers, die Befugnis der Straßenverkehrsbehörde zu erweitern, nicht folgern, dass damit eine schon vorhandene Eingriffsermächtigung begrenzt werden sollte.
Die Straßenverkehrsbehörde ist demnach gemäß der bestehenden Fassung der §§ 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG, 45 Abs. 1 Satz 1 StVO ermächtigt, auch ganztägige Verkehrsbeschränkungen aus Gründen des Lärmschutzes der Anwohner anzuordnen, wenn und soweit sie zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung notwendig sind. Das hat das Berufungsgericht verkannt.
Bei der Würdigung, ob die Lärmeinwirkungen, die von dem Verkehr des hier in Rede stehenden Autobahnabschnittes ausgehen, über das für die Anwohner noch gesundheitlich verträgliche oder zumutbare Maß hinausgehen und ob sie die angefochtene Geschwindigkeitsbegrenzung erforderlich machen, kommt es nicht nur auf die Feststellung des Schallpegels an. Vielmehr ist auf alle Umstände des Einzelfalles abzustellen. Die Maßstäbe und Richtwerte, die in Verwaltungsvorschriften angegeben oder von der Rechtsprechung und dem einschlägigem Schrifttum befürwortet werden, können eine Beurteilungshilfe bieten. Wesentlich ist insbesondere die Gebietsart (reines Wohngebiet, Mischgebiet, Außbenbereich), die die hier fragliche Strecke der Autobahn durchläuft (vgl. hierzu BVerwGE 51, 15 [30f.]; BGHZ in NJW 1977, 894 [895] mit weiteren Nachweisen; ferner Richtlinien des Bundesministers für Verkehr für straßenrechtliche Maßnahmen zum Schutz der Nachtruhe vom 29. Mai 1974, VkBl. 1974 S. 363; Entwurf eines Verkehrslärmschutzgesetzes in BT-Drucks. 8/1671 S. 4, 19-20). Das Berufungsgericht hat hierzu keine tatsächlichen Feststellungen getroffen. Die Sache ist deshalb gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO unter Aufhebung des Berufungsurteils an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.
bb) Zum selben Ergebnis muß die weitere Begründung des Berufungsgerichts führen, der gegebene Sachverhalt rechtfertige die angefochtene Geschwindigkeitsbegrenzung auch nicht aus den Gründen des Unfallschutzes. Insoweit setzt die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Anordnung in erster Linie voraus, dass die örtliche Verkehrssituation des fraglichen Streckenabschnitts bei der zuvor zugelassenen Höchstgeschwindigkeit von 100 km/h eine konkrete Verkehrsgefahr - hier eine im Vergleich zu anderen Autobahnstrecken erhöhte Unfallhäufigkeit - hinreichend wahrscheinlich macht (vgl. Urteil vom 13. Dezember 1974 a.a.O.). Das Berufungsgericht hat dies verneint, jedoch aufgrund fehlerhafter Tatsachenfeststellung. Es konnte sich nicht damit begnügen, sich auf die ablehnenden Äußerungen der Stellen zu stützen, die die beklagte Stadt Erlangen vor Erlass der Anordnung angehört hatte; denn das Bayerische Staatsministerium des Inneren hat der Geschwindigkeitsbeschränkung in Kenntnis dieser Stellungnahmen zugestimmt. Auch das Urteil des Verwaltungsgerichts war den ablehnenden Stellungnahmen nicht gefolgt; diese konnten deshalb eigene Nachforschungen des Berufungsgerichts nicht ersetzen. Ebensowenig enthält das Berufungsurteil dadurch seine notwendige tatsächliche Grundlage, dass es den Angaben, mit denen die beklagte Stadt die Verkehrsgefährdung begründet hat, entgegengehalten hat, ihnen ließen sich keine offensichtlich bedeutsamen Unterschiede zu anderen Autobahnstrecken entnehmen. Dem Berufungsgericht musste sich hier die Notwendigkeit einer eigenen Sachverhaltsermittlung um so mehr aufdrängen, als die vier Anschlussstellen, die der fragliche Streckenabschnitt aufweist, der Autobahn - zusammen mit deren ortsnahem Verlauf - den Charakter einer innerstädtischen Schnellstraße geben können, auf der unterschiedliche Verkehrsströme zusammengeführt und getrennt werden und deshalb eine erhöhte Unfallgefahr gegeben sein kann. Das Berufungsgericht hat daher eine neue Sachprüfung vorzunehmen. Von dem Ergebnis dieser Prüfung wird auch abhängen, ob die angeordnete Geschwindigkeitsbeschränkung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt.

References: § 45
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 § 43
 § 6
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 § 35
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 § 58
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 § 144