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Timestamp: 2019-05-19 11:07:40+00:00

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Europäischer Gerichtshof: Präklusionsvorschriften im deutschen Verwaltungsverfahren unionsrechtswidrig – Erweiterung der Klagemöglichkeiten für Bürger, Gemeinden und Umweltverbände. | Köhler & Klett
Europäischer Gerichtshof: Präklusionsvorschriften im deutschen Verwaltungsverfahren unionsrechtswidrig – Erweiterung der Klagemöglichkeiten für Bürger, Gemeinden und Umweltverbände.
Nach deutschem Recht können Einwendungen, die nicht fristgerecht in Verfahren zur Zulassung umweltrelevanter Vorhaben (Planfeststellungsverfahren; Verfahren nach der UVP-Richtlinie und der Industrieemissions-Richtlinie) vorgetragen wurden, nicht mehr in dem gegen die Zulassungsentscheidung gerichteten verwaltungsgerichtlichen Verfahren geltend gemacht werden (sogenannte Präklusion).
Nach dem deutschen Verwaltungsverfahrensrecht genügt es auch nicht, einen etwaigen Fehler in der Umweltverträglichkeitsprüfung aufzudecken, sondern es muss nachgewiesen werden, dass er für das Ergebnis der behördlichen Entscheidung ursächlich war.
Ferner setzt die Geltendmachung von Rechtsschutz gegen behördliche Entscheidungen nach dem System der Verwaltungsgerichtsordnung voraus, dass sich der Kläger auf Rechte Einzelner, sogenannte subjektiv-öffentliche Rechte, berufen kann. Das sollte auch nach dem novellierten Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) in der Fassung vom 21.01.2013 für Klagen von Umweltverbänden in umweltrechtlichen Verfahren im Zeitraum zwischen dem 25.06.2005 und dem 12.05.2011 gelten.
Sämtliche vorstehenden Regelungen hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) in einem Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland als unionsrechtswidrig eingestuft (Entscheidung vom 15.10.2015 – Rs. C-137/14) und damit die Klagemöglichkeiten für Bürger, Gemeinden und Umweltverbände gegen große Bau- und Infrastrukturprojekte und in umweltrechtlichen Verfahren gestärkt.
Präklusion (§ 2 Abs. 3 UmwRG und § 73 Abs. 4 VwVfG)
§ 2 Abs. 3 UmwRG und § 73 Abs. 4 VwVfG beschränken die Gründe, auf die ein Kläger seine Klage gegen eine Verwaltungsentscheidung insbesondere in Umweltsachen stützen kann, auf die im Verwaltungsverfahren vorgetragenen Einwendungen. Mit allen anderen Einwendungen ist der Kläger in der Folge ausgeschlossen; er kann sie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht mehr vorbringen. Die wesentlichen Zwecke der Präklusionsnormen sind, Rechtssicherheit zu erreichen und die Effizienz des Verfahrens zu sichern.
Nach Ansicht des EuGH lassen es die unionsrechtlichen Vorschriften nicht zu, die Gründe, auf die ein Kläger einen gerichtlichen Rechtsbehelf stützen kann, zu beschränken, da die UVP-Richtlinie 2011/92/EU das Ziel verfolge, im Rahmen des Umweltschutzes einen weitreichenden Zugang zu Gerichten zu gewähren.
Das Argument Deutschlands, die Präklusion diene dem Grundsatz der Rechtssicherheit, wies der EuGH zurück. Diesem Grundsatz sei bereits hinreichend durch Klagefristen Rechnung getragen. Auch das Argument der Effizienz von Verwaltungsverfahren ließ der EuGH unter Verweis auf die Ziele der Ermöglichung eines weitreichenden Zugangs zu gerichtlicher Überprüfung und einer umfassenden Kontrolle der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung (Art. 11 RL 2011/92/EU und Art. 25 RL 2010/75/EU) nicht gelten.
Beweislast für die Kausalität von Verfahrens- und Formfehlern (§ 46 VwVfG)
§ 46 VwVfG regelt die Folgen von Verfahrens- und Formfehlern bei Rechtsstreitigkeiten um die Aufhebung einer behördlichen Entscheidung, etwa der Entscheidung über die Erteilung einer Genehmigung oder über das Ergebnis einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Die genannte Vorschrift bestimmt, dass eine solche Entscheidung nicht allein aufgrund von Verfahrens- und Formfehlern aufgehoben werden kann, wenn offensichtlich ist, dass diese keinen Einfluss auf das Ergebnis in der Sache hatten. Damit liegt die Beweislast beim Kläger: Er muss darlegen, dass die Fehler für die Sachentscheidung ursächlich waren.
Der EuGH hat diese Regelung als unionsrechtswidrig angesehen, weil sie wegen des vom Kläger zu erbringenden Nachweises der Kausalität das Recht auf Einlegung von Rechtsbehelfen im Sinne von Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU übermäßig erschweren würde.
Nach Ansicht des EuGH muss im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich jeder Verfahrensfehler geltend gemacht werden können. Der EuGH vertritt die Auffassung, § 46 VwVfG sei nur dann unionsrechtskonform, wenn nicht der Kläger für die Kausalität des Verfahrens- oder Formverstoßes beweisbelastet sei.
Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten für Umweltverbände in zeitlicher Hinsicht für Verfahren zwischen dem 25.06.2005 und dem 12.05.2011 (§ 2 Abs. 1 UmwRG)
Nach der Übergangsregelung des § 5 Abs. 1 UmwRG in der Fassung vom 21.01.2013 ist die Klagebefugnis von Umweltverbänden für Verfahren, die nach dem 25.06.2005 eingeleitet und vor dem 12.05.2011 abgeschlossen worden sind, nach der ursprünglichen Fassung von § 2 Abs. 1 UmwRG auf Klagen beschränkt, die sich auf Rechtsvorschriften stützen, die Rechte Einzelner begründen.
Hierzu hat der EuGH ausgeführt, dass die Umweltverbände zwingend alle nationalen Rechtsvorschriften, die das Umweltrecht der Union umsetzen, vor Gericht geltend machen können, auch in zeitlicher Hinsicht.
Art. 11 der UVP-Richtlinie sei deshalb dahin auszulegen, dass die zur Umsetzung dieses Artikels in nationales Recht ergangenen Vorschriften auch für verwaltungsbehördliche Genehmigungsverfahren gelten müssen, die vor dem 25.06.2005 eingeleitet wurden, eine Genehmigung aber erst nach diesem Zeitpunkt erteilt wurde. Indem die Bundesrepublik Deutschland die zeitliche Anwendbarkeit der nationalen Vorschriften zur Umsetzung der UVP-Richtlinie begrenzt, gestatte sie sich unionsrechtswidrig eine neue Umsetzungsfrist.
Die Entscheidung ist eine Fortsetzung der Linie des EuGH zur Ausweitung der Rechtsschutzmöglichkeiten in Verfahren mit umweltrechtlichem Bezug.
Die Entscheidung vom 15.10.2015 gibt Bürgern, Gemeinden und Umweltverbänden die Möglichkeit, Fehler, die sie nicht im Rahmen des Verwaltungsverfahrens gerügt haben, trotzdem in einer gegen eine behördliche Entscheidung im Bereich der Planfeststellungsverfahren, der UVP-Richtlinie und der Industrieemissions-Richtlinie gerichteten Klage vortragen zu können.
Der Kläger muss nicht darlegen, dass aufgedeckte Fehler im Sinne des § 46 VwVfG für die Sachentscheidung ursächlich waren.
Einschränkungen der Rechte der Umweltverbände, auch in zeitlicher Hinsicht, zwingend alle nationalen Rechtsvorschriften, die das Umweltrecht der Union umsetzen, vor Gericht geltend machen können, sind unionsrechtswidrig.
Um erhöhte Unsicherheiten für Projektträger, Investoren und Behörden zukünftig auszuschließen, dürfte die Bundesrepublik Deutschland gut daran tun, alle einschlägigen, vom Urteil des EuGH betroffenen (Verfahrens-) Rechtsvorschriften, auch über den unmittelbaren Bezug hinaus, umfassend auf den Prüfstand zu stellen und ggf. an die Rechtsprechung des EuGH anzupassen. Dies gilt z.B. für vergleichbare Präklusionsvorschriften im Immissionsschutzrecht oder im Baugesetzbuch.
Das Urteil stellt auch eine Aufforderung an Projektträger, Investoren, Planungsbüros und Behörden dar, zukünftig noch früher und intensiver die Beteiligung der Bürger und der Öffentlichkeit in Genehmigungsverfahren zu suchen.

References: § 73

§ 2
 § 73
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 25

§ 46
 EuGH 
 Art. 11
 EuGH 
 EuGH 
 § 46
 § 5
 § 2
 EuGH 

Art. 11
 EuGH 
 § 46
 EuGH 
 EuGH