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Timestamp: 2018-08-20 08:21:59+00:00

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﻿ SENTENCIA C-393 DE MAYO 23 DE 2007
SENTENCIA C-393 DE 23 DE MAYO DE 2007
CONTENIDO:SUBSIDIO DE DESEMPLEO. SE DECLARAN EXEQUIBLES CONDICIONALMENTE ALGUNAS EXPRESIONES DEL ARTÍCULO 11 Y SE DECLARAN EXEQUIBLES ALGUNAS EXPRESIONES DEL INCISO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 6DEL INCISO PRIMERO, DEL LITERAL A), DEL LITERAL B) DEL ARTÍCULO 10, DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY 789 DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:ORGANISMOS LABORALES, PROTECCIÓN AL DESEMPLEADO, SUBSIDIO AL DESEMPLEO
Sentencia C-393 de mayo 23 de 2007
Sentencia C-393 de 2007
Ref.: expediente D-6553
Demandante: Juan Carlos Cortés González 3712 (sic)
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6º, 10 y 11 (parciales) de la Ley 789 de 2002.
“b) El porcentaje no ejecutado que le corresponde del cuatro por ciento (4%) de los ingresos de las cajas al sostenimiento de la Superintendencia del Subsidio Familiar en el período anual siguiente;
“d) El 1% del 100% de los recaudos para los subsidios familiar de las cajas con cuocientes inferiores al 80% del cuociente nacional; el 2% de los recaudos de las cajas con cuocientes entre el 80% y el 100% del cuociente nacional; y el 3% de los recaudos de las cajas con cuocientes superiores al 100% del cuociente nacional. Estos recursos serán apropiados con cargo al componente de vivienda del Fovis de cada caja, de que trata el numeral 7º del artículo 16 de esta ley;
“PAR. 1º—De estos recursos se destinará hasta el cinco por ciento (5%) para absorber los costos de administración del fondo.
“PAR. 2º—Las cajas de compensación que participen en una entidad de crédito vigilada por la Superintendencia Bancaria como accionistas, conforme la presente ley, deberán destinar los recursos previstos en este fondo para el microcrédito, como recursos de capital de dichas instituciones para su operación.
“PAR. 3º—Una vez surtidos los traslados de recursos de los desempleados, sin discriminación con o sin vinculación anterior a las cajas, los saldos no ejecutados durante la respectiva vigencia fiscal, de todos los recursos del fondo para apoyar el empleo y la protección del desempleado, serán destinados para el fondo obligatorio para el subsidio familiar de vivienda de interés social de las cajas, Fovis, de conformidad con la regulación sobre la materia (1) .
“ART. 10.—Régimen de apoyo para desempleados con vinculación anterior a las cajas de compensación familiar. Los jefes cabeza de hogar que se encuentren en situación de desempleo luego de haber estado vinculados al sistema de cajas de compensación familiar no menos de 1 año dentro de los tres años anteriores a la solicitud de apoyo, tendrán derecho con cargo a los recursos del fondo para el fomento del empleo y la protección del desempleo de que trata el artículo 6º de la presente ley a los siguientes beneficios, por una sola vez y hasta que se agoten los recursos del fondo. La reglamentación establecerá los plazos y condiciones a partir de los cuales se reconocerá este subsidio:
“ART. 11.—Régimen de apoyo para desempleados sin vinculación anterior a cajas de compensación familiar. Con cargo al cinco por ciento (5%) del fondo para el fomento del empleo y la protección del desempleo de que trata el artículo 6º de la presente ley, las cajas establecerán un régimen de apoyo y fomento al empleo para jefes cabeza de hogar sin vinculación anterior a las cajas de compensación familiar, que se concretará en un subsidio equivalente a un salario y medio mínimo legal mensual, el cual se otorgará en seis cuotas mensuales iguales, las cuales se podrán hacer efectivas a través de aportes al sistema de salud, o bonos alimenticios o educación, según la elección que haga el beneficiario. Tendrán prioridad frente a las cajas de compensación familiar, los artistas, escritores y deportistas afiliados a las correspondientes asociaciones o quienes acrediten esta condición en los términos en que se defina por el Gobierno Nacional. Para acceder a esta prestación, se deberá acreditar falta de capacidad de pago, conforme términos y condiciones que disponga el reglamento en materia de organización y funcionamiento de este beneficio” (se resaltan los apartes demandados).
2. En esta ocasión, la Corte Constitucional habrá de resolver los siguientes interrogantes: a) ¿vulneran el principio de igualdad las disposiciones de los artículos 6º, 10 y 11 de la Ley 789 de 2002 que establecen un trato diferencial para los desempleados en materia de subsidio y de capacitación, con base en el criterio de si la persona desempleada estuvo vinculada a una caja de compensación familiar por lo menos durante un año, en los últimos tres años a la presentación de su solicitud de apoyo? Y b) ¿vulnera el principio de igualdad la disposición contenida en el artículo 11 de la Ley 689(sic) de 2002 que establece un trato prioritario para los artistas, escritores y deportistas en lo relativo al subsidio a los desempleados que no estuvieron vinculados a una caja de compensación familiar por lo menos durante un año, en los tres años anteriores a la presentación de su solicitud de apoyo?
Respecto de la integración normativa es importante anotar que en la Sentencia C-320 de 1997 (4) se expresó que la unidad normativa “no opera entonces exclusivamente en los fallos de inexequibilidad”, tal como parecería sugerirlo el inciso tercero del artículo 6º del Decreto 2067 de 2001. En la sentencia se expresó, además: “5. Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y solo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad”.
Exequibilidad de la diferencia de trato contemplada en las normas demandadas en razón de la vinculación anterior a una caja de compensación familiar de la persona desempleada.
4. El artículo 6º de la Ley 789 de 2002 establece que las cajas de compensación familiar crearán un fondo para apoyar al empleo y para la protección del desempleado —el Fonede—. A su vez, los artículos 10 y 11 disponen que un máximo del 30% de los recursos del fondo se destinará a prestar un subsidio a los jefes cabezas de hogar desempleados, que estuvieron vinculados a una caja de compensación familiar por lo menos un año dentro de los tres últimos años; otro porcentaje máximo del 25% de los recursos del fondo se destinará a capacitación para facilitar la reinserción laboral de los mismos jefes de hogar desempleados, que estuvieron vinculados a una caja de compensación familiar por lo menos un año dentro de los tres últimos años; y, finalmente, un máximo del 5% de los dineros del fondo se aplicará a subsidios para los jefes cabeza de hogar desempleados, que no cumplen con el requisito de haber estado vinculados a una caja de compensación familiar por lo menos un año dentro de los tres últimos años.
En lo que respecta a su ejecución, el inciso primero del artículo 1º de la Ley 21 de 1982, “por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones” definió el subsidio familiar como una prestación social de los trabajadores de medianos y menores ingresos:
En distintas sentencias, esta corporación ha destacado que el subsidio familiar constituye una prestación social a cargo de los empleadores, que no es pagada directamente a los trabajadores sino por medio de las cajas de compensación familiar. Así se expresó en la Sentencia C-149 de 1994 (5) :
“Dentro de los variados servicios que las cajas de compensación prestan a sus afiliados [se] deben mencionar los programas y servicios de salud, nutrición, vivienda, crédito de fomento, recreación y mercadeo (L. 21/82, art. 62). De otra parte, el subsidio familiar es una prestación social a cargo de los empleadores que se paga a los trabajadores de menores y medianos ingresos, en dinero, especie y servicios (L. 21/88(sic), art. 1º), por conducto de las cajas de compensación familiar, con arreglo a lo ordenado por la ley (L. 21/82, art. 15). Es claro que unos son los servicios que prestan las cajas de compensación familiar en calidad de entidades que desarrollan diversos programas para la prestación de la seguridad social y otra la actividad que cumplen en calidad de entidades pagadoras del subsidio dinerario. Este auxilio especial es una obligación impuesta por la ley a los empleadores, que no debe ser cancelada en forma directa por el patrono sino mediante la destinación de parte del valor de la nómina a las cajas de compensación familiar para que estas realicen el desembolso respectivo”.
Igualmente, en la Sentencia C-508 de 1997 (6) se manifestó sobre la naturaleza del subsidio familiar:
7. En lo que respecta a la financiación del subsidio, este ha sido clasificado por la jurisprudencia como una contribución parafiscal atípica. En efecto, al mismo tiempo que la Corte ha puesto de presente el carácter de prestación social que tiene el subsidio familiar, ha indicado también que la manera como han sido regulados los recursos que manejan las cajas de compensación familiar permite concluir que ellos son recursos provenientes de una exacción parafiscal de naturaleza atípica. Ello significa que la administración y destinación de esos recursos debe ceñirse exclusivamente a lo determinado en la ley. En un principio, la Corte expresó en la Sentencia C-575 de 1992 (7) :
“17. En efecto, las cotizaciones que los patronos realizan a las cajas son aportes obligatorios que se reinvierten en el sector. Su fundamento constitucional se encuentra hoy en el artículo 150 numeral 12 y en el 338 ídem. Todos estos recursos son parafiscales, esto es, una afectación especial que no puede ser destinada a otras finalidades distintas a las previstas en la ley.
“Como ya lo tiene establecido esta corporación, ‘la parafiscalidad hace relación a unos recursos extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser reinvertidos en el propio sector, con exclusión del resto de la sociedad...’.
“18. No son impuestos porque no se imponen a todos los contribuyentes ni van a engrosar el presupuesto de ninguna entidad pública bajo el principio de universalidad ni son distribuidos por corporación popular alguna.
Luego, en la Sentencia C-1173 de 2001 (8) se aclaró que esos recursos no provenían de una exacción parafiscal ordinaria, sino atípica:
“No obstante, habría que precisar que estas contribuciones son rentas parafiscales atípicas si se repara en el elemento de la destinación sectorial, toda vez que han sido impuestas directamente por el legislador en cabeza de determinado grupo socio económico —los empleadores—, pero con el objeto de beneficiar a los trabajadores. Al respecto debe anotarse que para la jurisprudencia constitucional el concepto de grupo socio económico supera la noción de sector, y debe entenderse en un sentido amplio, en tanto y en cuanto el beneficio que reporta la contribución no sólo es susceptible de cobijar a quienes directa o exclusivamente la han pagado, sino que también puede extenderse a quienes en razón de los vínculos jurídicos, económicos o sociales que los ligan para con el respectivo grupo pueden válidamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de la administración y ejecución de tales contribuciones (9) .
8. Las normas que se analizan en este acápite establecen que el Fonede se dividirá en distintas porciones con diferentes aplicaciones y destinatarios. Tres porciones son para la atención directa a las personas desempleadas: una es equivalente al 30% de los recursos del fondo y se destinará a brindar subsidios a los desempleados que han estado afiliados a una caja de compensación familiar, por lo menos un año dentro de los tres años anteriores a la presentación de la solicitud. Otra, que no puede ser superior al 25%, se aplicará a la capacitación de los desempleados que estuvieron vinculados a una caja de compensación familiar, por lo menos un año dentro de los tres años anteriores. Y la tercera, con cargo al 5% de los recursos del fondo, tiene por objeto brindar subsidios a los desempleados que no han estado afiliados a una caja de compensación familiar, por lo menos un año dentro de los tres años anteriores (10) . El actor considera que es inconstitucional que se establezca un trato diferenciado en la atención al desempleado, con base en su afiliación anterior a una caja de compensación familiar. Afirma que todas las personas desempleadas deben recibir el mismo trato y que, por consiguiente, el conjunto de los recursos destinados a la atención directa al desempleado debería estar a la disposición de todos, sin hacer ninguna diferenciación.
La Corte no comparte esta posición. Precisamente, el hecho de que el subsidio familiar constituya una prestación social justifica la diferenciación entre dos grupos de personas que respecto de las cajas de compensación se encuentran en situaciones que se aprecian prima facie como manifiestamente distintas (11) . Otra sería la cuestión si el subsidio por desempleo fuera proveído directamente por el Estado. El derecho del trabajador al subsidio familiar se deriva de la existencia de una relación laboral. Dado que el trabajo suministrado por el asalariado genera ordinariamente excedentes para el dueño del capital, se ha dispuesto que este, además del salario, le brinde al trabajador una serie de prestaciones sociales, que consisten en beneficios o servicios para atender los riesgos y necesidades que se causen durante el ciclo laboral, el cual comprende tanto la evolución de la relación laboral como los períodos durante los cuales el trabajador no se encuentra vinculado laboralmente por estar desempleado (12) . El subsidio familiar es una de esas prestaciones, dirigidas específicamente al “alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia...” (L. 21/82, art. 1º).
Al respecto es importante mencionar que en la Sentencia C-149 de 1994 se declaró que se ajustaba a la Constitución la concesión de un trato diferente en la adjudicación de servicios de las cajas de compensación familiar a los afiliados que fueran trabajadores. La sentencia versó sobre una demanda presentada contra el segundo inciso del artículo 6º de la Ley 71 de 1988 que establecía que, si bien los pensionados, pagando la cotización que se estableciera, podían afiliarse a las cajas de compensación familiar para recibir sus servicios, ellos no recibirían subsidio en dinero. La norma fue demandada por cuanto violaría el principio de igualdad. En aquella ocasión la Corte expresó:
“8. En síntesis, no comparte la Corte la afirmación según la cual en materia de subsidio familiar es indiferente la condición de trabajador o pensionado. En el primer caso, el pago de subsidio en dinero es consecuencia de una obligación legal de los empleadores. En el segundo, en cambio, la contraprestación que dicho pago exige no está definida por ley ni impuesta a persona alguna en particular, lo cual no quiere decir que, en justicia, los pensionados con personas a su cargo no merezcan dicho reconocimiento. No se configura, por lo tanto, vulneración alguna de los derechos a la igualdad, a la protección de la familia o de la niñez por efecto de que el legislador haya dispuesto ofrecer a los pensionados la posibilidad de afiliarse a las cajas de compensación familiar para así beneficiarse de los servicios que ellas prestan, con prescindencia, sin embargo, del subsidio dinerario”.
Los anteriores argumentos conducen a la Corte a declarar la constitucionalidad del trato diferente en materia de atención a los desempleados contemplado en los apartes analizados de los artículos 6º, 10 y 11 de la Ley 789 de 2002, por los cargos analizados. La declaración se hará sin condicionamientos, salvo el que se expresará en el fundamento jurídico 17 en relación con el aparte del artículo 11 que determina el porcentaje de los recursos del Fonede que se utilizarán para brindar subsidios a las personas desempleadas que no estuvieron vinculadas a una caja de compensación familiar por los menos un año dentro de los tres años anteriores a la presentación de su solicitud de apoyo.
9. El actor fundamenta buena parte de su demanda de inconstitucionalidad en su lectura del fallo de tutela T-232 de 2005 (13) . Por ello es necesario hacer una breve referencia a ella. En la sentencia se resolvió una acción instaurada por un ciudadano contra una caja de compensación, por cuanto, a pesar de cumplir con todos los requisitos, no había recibido todavía el subsidio de desempleo que había pedido, mientras que muchos otros solicitantes ya lo habían obtenido. La caja de compensación planteaba que el porcentaje del fondo que estaba destinado para las personas desempleadas que no habían estado afiliadas a una caja no alcanzaba para satisfacer todas las solicitudes presentadas. El actor consideraba que se le debía asignar el subsidio, independientemente de si había estado afiliado a una caja y de los recursos existentes para el grupo de solicitantes sin afiliación previa a una caja.
En el transcurso del proceso de tutela ante la Corte, la caja de compensación familiar le asignó el subsidio al actor, hecho del cual fue informada la Sala de Revisión respectiva. Con base en ello, en la parte resolutiva de la sentencia, si bien se revocó el fallo de instancia, se declaró que existía una “carencia actual de objeto, por existir un hecho superado” (14) .
Pues bien, sobre la citada sentencia es importante mencionar que lo expresado en su parte motiva, independientemente del alcance que pretenda asignarle el demandante a lo en ella afirmado sobre el principio de universalidad que inspira el derecho a la seguridad social (15) , no obliga a la Sala Plena de la Corte Constitucional en sede de control abstracto a declarar inexequibles las normas acusadas.
En realidad, esta pregunta ya ha sido respondida en diferentes ocasiones por la Corte Constitucional. Para ello la Corte se ha fundado en los principios de universalidad y solidaridad, en especial en el artículo 48 de la Constitución, que dispone, entre otras cosas, que la seguridad social “es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y en los términos que establezca la ley”, y que la seguridad social “podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley”.
Con base en estas dos normas, la Corte ha considerado que, dado que el subsidio familiar es uno de los instrumentos de la seguridad social y que esta es regulada por la ley, el legislador cuenta con un margen de configuración en lo relacionado con la ampliación de la cobertura de los servicios prevenientes del subsidio familiar. Ello ha conducido a que la Corte haya declarado la constitucionalidad de distintas normas en las que se han extendido los servicios de las cajas a personas no afiliadas a ellas.
Así, por ejemplo, en la ya mencionada Sentencia C-575 de 1992 la Corte se ocupó de una demanda presentada contra distintas normas del artículo 68 de la Ley 49 de 1990, el cual determinaba que las cajas de compensación familiar debían crear un fondo para ofrecer un subsidio familiar a la vivienda de interés social a las personas de bajos recursos teniendo en cuenta las siguientes prioridades: primero a las personas afiliadas a la caja específica; luego, a los afiliados a otras cajas; y finalmente, a las personas que no estaban vinculadas a ninguna caja. Las normas fueron demandadas, entre otras razones, bajo la consideración de que la destinación de los recursos que ellas ordenaban vulneraba el derecho a la propiedad, ya que el subsidio familiar era una prestación social. También por cuanto la ley vulneraba el artículo 333 de la Constitución, que contempla la libertad económica y la iniciativa privada, al disponer sobre el destino de los recursos de las cajas.
En la sentencia, la Corte describió, en primer lugar, la evolución de la regulación normativa sobre las cajas de compensación familiar. De allí concluyó, entre otras cosas, que “de una cobertura limitada a los trabajadores de los empleadores que cotizaban a las cajas se pasó a una universalización de los servicios para toda la sociedad”. Luego, manifestó que los trabajadores no tienen derechos adquiridos ni un derecho subjetivo sobre las cotizaciones de los empleadores a las cajas, sino solamente un interés legítimo en disfrutar de ellas de acuerdo con la regulación del subsidio plasmada en la ley:
“En efecto, la situación jurídica de los trabajadores beneficiarios del subsidio familiar corresponde a un interés legítimo mas no a un derecho subjetivo —como la propiedad— ni a una mera expectativa.
“Y es, por el contrario, un interés legítimo del trabajador, porque él puede beneficiarse solamente en la medida en que las normas que regulan el subsidio así lo permitan para un grupo determinado de la sociedad, como en efecto lo hace la Ley 49 atacada en esta acción pública de inconstitucionalidad, de suerte que solo por reflejo las normas terminan protegiendo a una persona individual, ya que el objeto propio de su protección eran intereses generales del sector laboral.
“En otras palabras, el trabajador no tiene, como lo afirma el actor, un derecho adquirido sobre el aporte que realiza el empleador, sino un interés legítimo sobre los recursos que administran las cajas de compensación. Ese interés legítimo se transforma en derecho subjetivo cuando la entidad entrega efectivamente al trabajador el subsidio en dinero, especie o servicios”.
“Luego, de un lado, no solo los trabajadores de las empresas que cotizan a las cajas de compensación tienen asegurada su prioridad —inciso 2º de la norma atacada—, en la asignación de los subsidios reseñados, sino que, de otro lado, los restantes trabajadores ocupan lugares secundarios para dichos efectos, de suerte que no es que éstos compitan con aquéllos, sino que ellos sólo aspiran a usufructuar el remanente de los fondos, incluso por motivos de eficiencia, ya que de lo contrario dichas sumas se dejarían de utilizar en forma irracional.
“En consecuencia, no podría afirmarse que si la Ley 49 de 1990 en su artículo 68 establece lugares secundarios en las prioridades de asignación del subsidio de vivienda para los trabajadores no afiliados directamente a una caja, ello atenta contra los derechos de los trabajadores del sector directamente afiliado o contra la propiedad privada o contra la buena fe de dichas personas, como lo sostiene el actor.
“Por el contrario, se está promoviendo la solidaridad como principio constitucional orientado a la realización del valor justicia, mediante la compensación económica vertical —de los trabajadores de más altos ingresos hacia los que solo devengan hasta cuatro salarios mínimos—, y la compensación económica horizontal —entre sectores de los trabajadores dependientes y los independientes—”.
La Sentencia C-183 de 1997 (16) también se ocupó con un tema similar. En ella la Corte decidió sobre una demanda presentada contra el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, que establecía que las cajas de compensación familiar destinarían un 5% de sus recaudos por concepto del subsidio familiar que administran para financiar el régimen de subsidios en salud. La norma fue demandada, entre otras razones, porque de ella se derivaba que parte de los recursos del subsidio familiar fueran destinados a satisfacer necesidades de un grupo distinto a los trabajadores afiliados a las cajas de compensación familiar.
“(...) Habiéndose creado las cajas por la ley, la cual señaló el objeto al cual serían orientados los fondos por ellas administrados, bien podía la propia ley modificar las reglas iniciales y establecer variantes parciales en dicho objeto, sin desvirtuar por ello el propósito básico de la prestación social, toda vez que la contribución creada se reinvierte también en favor de los trabajadores y sus familias.
“(...) Ahora bien, las partidas correspondientes habrán de ser aplicadas de manera global al fortalecimiento del régimen subsidiado de salud y, en consecuencia, resulta evidente que los trabajadores aportantes a determinada caja de compensación, de cuyos recaudos habrá de restarse el 5% ordenado por la norma, no serán necesariamente los mismos que se beneficien individualmente de los servicios del régimen subsidiado.
“La correspondencia que exige la parafiscalidad se establece entre sectores, no entre personas, de lo cual resulta que lo esencial no es que el contribuyente individualmente considerado reciba una retribución directa y proporcional al monto de su contribución, sino que el sector que contribuye sea simultáneamente aquel que se favorece con la destinación posterior de lo recaudado.
“A la Corte no escapa, entonces, que la contribución parafiscal que establece el precepto demandado no se queda en el reducido ámbito de los trabajadores que cotizan a las cajas de compensación familiar sino que se proyecta hacia los beneficiarios del régimen subsidiado de salud, incluidos trabajadores independientes y no cotizantes en dichas entidades, pero ello no vicia de inconstitucionalidad el precepto. Por el contrario, se realiza por esa vía el principio general de solidaridad contemplado en el artículo 1º de la Carta.
“El artículo 48 ibídem, relativo precisamente a la seguridad social, la concibe como “servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley” (resalta la Corte)”.
De la misma manera, en la Sentencia C-1173 de 2001 (17) se conoció una demanda presentada contra el artículo 62 de la Ley 21 de 1982, “por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones”. El artículo establece los campos y el orden de prioridades en que las cajas pueden prestar el pago de subsidio en especie, tales como salud, nutrición y mercadeo, educación, vivienda, crédito de fomento para industrias familiares y recreación social. En la demanda se manifestaba que el artículo vulneraba distintos derechos fundamentales, por cuanto, entre otras cosas, determinaba que parte del dinero del subsidio de los trabajadores se invirtiera en obras que no necesariamente beneficiaban a los mismos trabajadores que tienen derecho al subsidio, con lo cual la norma disponía arbitrariamente de una prestación social que constituye un derecho subjetivo de los trabajadores.
“Antes, bien, la determinación que se acusa lejos de resultar contraria a los dictados de la ley fundamental, se ajusta a los postulados superiores que le imponen al Estado la obligación de atender las necesidades de la clase trabajadora en las áreas de la salud, nutrición, educación, vivienda fomento empresarial, recreación y mercadeo de productos, mediante el servicio que prestan dichas instituciones en consonancia con lo dispuesto en los artículos 44, 48, 49, 51, 53, 64, 333 y 334 superiores, que reconocen a los derechos a la recreación, a la seguridad social, a la salud, a la vivienda, al crédito y la comercialización de productos de los trabajadores”.
Dado que el subsidio familiar constituye una especie de la seguridad social, el legislador, en uso de su facultad de reglamentar el acceso a esta última (C.P., art. 48), puede determinar que parte de los recursos de las cajas de compensación familiar se destine a la satisfacción de derechos sociales, tales como el mínimo vital, la salud y la vivienda. Es decir, una porción de esos recursos puede ser utilizada para cumplir fines de la política social, “sin desvirtuar por ello el propósito básico de la prestación social”, como lo ha advertido la Corte en la sentencia citada.
Por otra parte, el medio utilizado —destinar el 5% de los recursos del Fonede para brindar un subsidio a los desempleados sin vinculación a una caja de compensación familiar en los tres años anteriores a la presentación de la solicitud de apoyo— es adecuado al fin perseguido, cual es garantizar el mínimo vital de las personas beneficiadas con el subsidio. Podrá el legislador acudir a otros medios —como el seguro de desempleo— pero ello no implica que este subsidio no sea idóneo para aliviar la situación del desempleo. Y, finalmente, se advierte que la porción de los recursos del Fonede que se destinan a las personas desempleadas sin vinculación anterior a las cajas es inferior al destinado a las que sí estuvieron afiliados lo cual indica que la afectación que ello genera para las personas afiliadas a las cajas es menor en relación con los beneficios mayores que se generan para los destinatarios del subsidio que no han tenido una vinculación anterior a las cajas de compensación familiar. Además, dichos recursos, dada la porción que representan, no desvirtúan los aspectos básicos del subsidio familiar como prestación social.
Por su parte, el Presidente de la CUT y el director del Ministerio Público consideran que el trato prioritario establecido en la norma es constitucional, porque se trata de proteger grupos tradicionalmente marginados y con más dificultades de reintegrarse al mercado laboral. Así, estiman que la medida constituye una aplicación del artículo 13 de la Constitución, que impone la protección especial de los grupos marginados como una acción afirmativa en beneficio de quienes se encuentran expuestos a mayores vulnerabilidades.
13. La Corte comparte la posición que afirma la constitucionalidad de este trato prioritario. La Constitución le asigna a la cultura un lugar destacado en la comunidad política. En su artículo 70 dispone que es deber del Estado “promover el acceso a la cultura” y que “la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad”. A su vez, el artículo 71 establece que “[e]l Estado creará incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas que ejerzan estas actividades”.
De la misma manera, el artículo 52 de la Constitución establece que las personas tienen el derecho a la recreación, al deporte y al aprovechamiento del tiempo libre y que “el Estado fomentará estas actividades”.
Lo anterior significa que la cultura y el deporte constituyen actividades que fueron valoradas de manera especial por el constituyente. Ello justifica que se preste una particular atención a las personas que se dedican al ejercicio de esas actividades. Pero, además, el mismo artículo 11 dispone que el subsidio se brindará a los jefes cabeza de hogar que acrediten su “falta de capacidad de pago”. Es decir, el subsidio no se entregará a los artistas, los escritores y los deportistas que dispongan en su hogar de los medios suficientes para subsistir. Él se brinda únicamente a las personas dedicadas a la cultura y el deporte que, a pesar de sus difíciles condiciones económicas y sabedoras de que muy frecuentemente la sociedad no valora debidamente su trabajo, persisten en su dedicación a estas actividades. Es decir, tal como lo plantean los intervinientes, el subsidio se brindaría a un grupo social que se encuentra frecuentemente al margen de las actividades económicas ordinarias de la sociedad, a pesar de la importancia de su labor para la comunidad.
14. Al respecto es importante precisar que no es esta la primera vez que el legislador intenta crear mecanismos de acción positiva en favor de estos grupos sociales. En la Ley 100 de 1993 se destacó a los artistas y los deportistas dentro del grupo de personas que podrían acceder a subsidios para los aportes pensionales con dineros del Fondo de Solidaridad Pensional (18) .
Luego, la Ley 181 de 1995, “por la cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física y se crea el Sistema Nacional del Deporte”, estableció que el Estado debía “[f]omentar la adecuada seguridad social de los deportistas y velar por su permanente aplicación” (art. 13, num. 16). También dispuso que los deportistas que recibieran reconocimientos en su actividad obtendrían una serie de estímulos en materia de seguros de vida, invalidez y salud. De la misma manera, determinó que ellos gozarían de programas especiales para la asignación de créditos educativos y que obtendrían oportunidades laborales y la exoneración de derechos de estudio en los establecimientos oficiales y (arts. 36-40) (19) , e incluso ordenó que el Estado le garantizara una pensión vitalicia a las glorias del deporte (20) .
En el mismo sentido, en la Ley 397 de 1997, “por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”, se estableció un tratamiento especial en materia de afiliación al régimen subsidiado de salud para los artistas, autores y compositores de escasos recursos (art. 30), y en punto al acceso a una pensión vitalicia para los creadores o gestores culturales (art. 31) (21) .
En la Sentencia C-152 de 1999 (22) la Corte estableció la constitucionalidad de la norma acusada, en los términos indicados en la providencia. En ella se destaca que la misma Constitución había establecido que el Estado debía incentivar o estimular a las personas dedicadas a la creación o al desarrollo cultural y que si la medida adoptada a través de la ley era adecuada mal podía ser objeto de reproche constitucional. Además, se indicó que el subsidio constituía una especie de compensación para aquellas personas que se habían dedicado al desarrollo cultural de la sociedad, a pesar de las dificultades económicas que ello les podría generar en el futuro:
“Sobra destacar que una forma de fortalecer las manifestaciones culturales, las cuales pueden ser muy variadas, es haciéndose cargo el Estado —en la medida de sus posibilidades financieras— de garantizar el sustento mínimo a los protagonistas nacionales de la cultura que llegados a la vejez no cuenten con los medios necesarios para satisfacer sus necesidades básicas. Allí donde la entrega a la vida espiritual exponga inexorablemente a las personas a experimentar penurias y humillaciones económicas, no se asistirá al fin de la cultura, pero no podrá decirse que el Estado y la sociedad la propician, siendo esto último precisamente lo que surge del mandato contenido en la Constitución Política”.
Ahora bien, la norma analizada dispone que el trato especial se concederá a los artistas, escritores y deportistas “afiliados a las correspondientes asociaciones o quienes acrediten esta condición en los términos en que se defina por el Gobierno Nacional”. En este caso, como en el analizado en la mencionada Sentencia C-152 de 1999, se encuentra, entonces, que la norma debe ser reglamentada para establecer quiénes pueden acceder al subsidio en forma prioritaria, de manera que este trato especial se conceda a las personas respetando los criterios de ley a partir de parámetros objetivos.
Tales parámetros se refieren a las condiciones para que el solicitante del subsidio sea considerado un artista, un escritor o un deportista. Puesto que los recursos del subsidio al desempleo para las personas que no han estado afiliados a una caja son tan escasos, la vigencia del principio de igualdad exige que el trato prioritario solamente se brinde a aquellas personas que realmente acrediten una dedicación estable, no meramente ocasional, a las actividades artísticas, literarias o deportivas — además de su “falta de capacidad de pago”—. Además, dentro del marco de la reglamentación dictada por el gobierno, las cajas tomarán las medidas necesarias para evitar que personas que se hagan pasar por artistas, escritores o deportistas reciban el trato prioritario que establece la norma.
El deber del Gobierno Nacional de poner en funcionamiento el fondo de atención al desempleo establecido en el artículo 8º de la Ley 789 de 2002
16. El actor del presente proceso considera que la atención de las cajas de compensación familiar a las personas desempleadas debe brindarse en condiciones de igualdad. Por eso, acusó de inconstitucionales las normas de los artículos 6º, 10 y 11 de la Ley 789 de 2002 que establecen diferenciaciones en la utilización de los recursos del Fonede, con base en si la persona que solicita la atención estuvo vinculada con una cierta anterioridad a una caja.
En esta sentencia, la Corte ha concluido que las diferenciaciones acusadas no son inconstitucionales, por cuanto los recursos de las cajas de compensación familiar surgen del pago de los empleadores para financiar una prestación social de los trabajadores afiliados a las cajas. Por eso, es lógico que el grueso de los recursos de las cajas de compensación beneficie precisamente a los trabajadores, que son las personas en cuyo nombre los empleadores hacen sus aportes a las cajas, aun cuando la aplicación del principio de solidaridad permite que una porción de los recursos que administran estas instituciones se destine al cumplimiento de fines propios de la política social que debe adelantar el Estado, según lo determine la ley dentro del respeto a los criterios señalados en esta sentencia.
Empero, la acusación del actor apunta también a un hecho notorio, cual es el de que los recursos del Fondo para Apoyar al Empleo y para la Protección al Desempleado, Fonede, son insuficientes para atender las demandas de subsidio de todos y cada una de las personas desempleadas y que los perjudicados con ello son aquellos que no han estado vinculados a una caja de compensación familiar por un término de un año durante los tres años anteriores a la presentación de la solicitud de apoyo.
Ciertamente, las cifras suministradas por la Superintendencia del Subsidio Familiar acerca de lo que ocurre con las porciones del Fonede destinadas a subsidio al desempleo confirman esa apreciación. Así lo hace un cuadro elaborado por la división operativa acerca del uso de los recursos del Fonede, denominado “consolidado cajas de compensación familiar – consolidado ejecución mensual 2006”. En él se observa, en relación con la porción del Fonede destinada al pago de subsidios para personas que estuvieron afiliadas a una caja por un término de un año durante los tres años anteriores a la solicitud de apoyo, que en el año 2006 un total de 62.818 personas solicitaron el subsidio. De ellos fueron aceptados 59.086 como postulantes y de este número de personas 58.619 recibieron efectivamente el subsidio. Esto significa que casi la totalidad de los que solicitaron la asignación del subsidio en estas condiciones recibieron efectivamente la ayuda.
Lo contrario ocurre con los desempleados que no acreditaron una vinculación a una caja de por lo menos un año dentro de los tres años anteriores a la presentación de la solicitud de apoyo: según el mismo cuadro indicado, en el año 2006, 61.566 personas solicitaron el otorgamiento del subsidio. De este número, 52.821 fueron aceptados como postulantes y, finalmente, solo 18.142 recibieron el subsidio pedido.
Precisamente, el rezago en la atención a las solicitudes de subsidio de las personas sin vinculación anterior a una caja de compensación familiar explica el alto número de peticiones que se encuentran pendientes de asignación efectiva. De acuerdo con lo indicado en la Resolución 36 del 5 de febrero de 2007 de la Superintendencia del Subsidio Familiar, “por la cual se ordena el traslado entre cajas de los recursos del Fondo para el Fomento del Empleo y Protección al Desempleo (sic) – Fonede, correspondiente al cierre del segundo semestre de 2006” (23) , para diciembre 31 de 2006 la lista de postulantes al subsidio ascendía a 130.556 personas. Ello significaba un costo pendiente de $84.933.205.800 pesos, que se contraponía a la suma de $1.977.014.000 pesos que estaban en caja en ese momento.
17. El principio constitucional fundamental de que Colombia es un Estado social de derecho implica que el Estado colombiano tiene el deber de garantizarles a los asociados las condiciones necesarias para poder subsistir de una manera digna, a través de los medios y mecanismos que el Estado diseñe, en desarrollo de sus políticas sociales. Ello constituye una materialización de lo que se ha denominado por la jurisprudencia constitucional colombiana el derecho al mínimo vital.
Sobre los deberes del Estado en materia de derechos sociales es esclarecedor el numeral 1º del artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pidesc), el cual dispone que cada uno de los Estados partes de ese pacto “se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
Esta norma del Pidesc, que forma parte del bloque de constitucionalidad, ha sido interpretada por el Comité del Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales, en su Observación General Nº 3, en el sentido de que “aunque el pacto contempla una realización paulatina y tiene en cuenta las restricciones derivadas de las limitaciones de los recursos con que se cuenta, también impone varias obligaciones con efecto inmediato”. Entre ellas está la de “adoptar medidas”, las cuales “deben ser deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible hacia la satisfacción de las obligaciones reconocidas en el pacto”.
En la misma observación, el comité del pacto anotó que cuando la norma citada habla de adoptar medidas “para lograr progresivamente (...) la plena efectividad de los derechos reconocidos [en el pacto]” se está admitiendo que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general “no podrá lograrse en un breve período de tiempo”. Empero, al mismo tiempo observa que el hecho de que se plantee en el pacto la progresiva efectividad de los derechos sociales “no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo (...) La frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad, la razón de ser del pacto que es establecer claras obligaciones para los Estados partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo”.
En el caso colombiano se observa que el Congreso de la República tomó medidas legislativas, a través de la Ley 789 de 2002, para contribuir a garantizar en alguna medida el mínimo vital de las personas desempleadas. De esta manera, creó, con los recursos de las cajas de compensación familiar, el Fonede, al cual se ha hecho referencia en esta demanda. Pero, además, en el artículo 8º se creó otro fondo que debe nutrirse con recursos públicos, destinado a otorgar subsidios temporales al desempleo, el cual es administrado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Tales subsidios temporales se otorgarán en las épocas que señale el Gobierno Nacional, previo concepto del Conpes. Dice este artículo:
“ART. 8º—Subsidio al desempleo. Como mecanismo de intervención para eventos críticos que presenten los ciclos económicos, créase el subsidio temporal al desempleo administrado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el cual se otorgará en las épocas que señale el Gobierno Nacional, previo concepto del Conpes.
“PAR.—Para efectos del subsidio al empleo de que trata el artículo 2º y del subsidio al desempleo de que trata el artículo 8º de la presente ley, créase el Fondo de Subsidio al Empleo y al Desempleo como una cuenta especial adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sin personería jurídica, cuyos recursos serán administrados mediante fiducia pública”.
Pues bien, lo cierto es que, más de cuatro años después de haber entrado en vigencia la Ley 789 de 2002, el fondo de subsidio al desempleo a cargo del Gobierno Nacional todavía no ha entrado en funcionamiento, a pesar de lo dispuesto en la ley. Esto indica que, en la práctica, la carga de la política de atención al desempleo ha sido trasladada por el Estado a las cajas de compensación familiar (24) .
Esta responsabilidad asignada por la ley a las cajas de compensación no se ha visto acompañada por un empeño similar de parte del Gobierno Nacional, a quien la misma ley también le asignó responsabilidades en este campo. Este es un resultado inaceptable, pues en estos puntos las cajas cumplen un papel complementario, en virtud de la distribución de responsabilidades definida en la ley que creó el subsidio temporal al desempleo. Si bien, como ya se ha dicho, la jurisprudencia ha establecido que la ley puede establecer que algunos recursos de las cajas se destinen a atender programas propios de la política social, no se puede olvidar que esos recursos no forman parte del presupuesto nacional, deben ser administrados para atender las prioridades del subsidio familiar y su destinación a aspectos distintos al subsidio familiar mismo encuentra limitaciones en la propia ley, por lo cual el Estado no puede desentenderse completamente de este importante aspecto específico de la política social desarrollado en la ley que creó el subsidio temporal al desempleo.
Por eso, es relevante desde el punto de vista constitucional evitar que el desempleado sin vinculación anterior al sistema del subsidio familiar concluya que no tiene derecho al subsidio o que el goce efectivo de este se puede ver postergado por largo tiempo mientras no accedan al subsidio quienes elevaron una solicitud antes que él.
Ello hace necesario indicar que las personas desempleadas que no estuvieron vinculadas a una caja de compensación familiar dentro de los tres años anteriores pueden presentar también su solicitud de subsidio ante el Ministerio de la Protección Social, para ser atendidos con base en los recursos del fondo que está a su cargo (L. 789/2002, art. 8º). Además, los desempleados sin vinculación anterior a una caja que no alcancen a recibir el subsidio otorgado por las cajas de compensación familiar, en razón a la escasez de los recursos de la porción del Fonede destinada a ellos, pueden recurrir al fondo administrado por el ministerio.
Las precisiones formuladas son importantes desde la perspectiva de la garantía del mínimo vital de las personas desempleadas. Por eso, la Corte declarará la constitucionalidad de la primera frase del artículo 11 —que contempla que un 5% de los recursos del Fonede se destinará a atender las solicitudes de subsidio de los desempleados sin vinculación anterior a una caja—, advirtiendo que el hecho de que una caja de compensación familiar no pueda atender dentro de un término razonable la petición de subsidio presentada por una persona sin vinculación anterior al sistema del subsidio familiar no significa que el interesado haya perdido este beneficio o que él deba resignarse a esperar de manera indefinida hasta poder acceder a él. Por eso, la exequibilidad de dicha norma será condicionada.
La cuestión constitucional esencial tiene que ver con impedir que el agotamiento de los recursos en el fondo correspondiente no implique para el peticionario, de hecho, la pérdida del derecho al subsidio creado en la ley en condiciones de igualdad para todos en desarrollo del principio de universalidad de la seguridad social. Dicho impacto gravoso sí tendría proyecciones contrarias al goce efectivo del derecho al mínimo vital de los desempleados protegido por una prestación creada por el legislador para avanzar en el desarrollo del derecho a la seguridad social, en la medida en que dicho goce estaría supeditado a los recursos disponibles en una caja de compensación familiar. Así el Estado se desentendería de sus deberes sociales (C.P., art. 2º) que, en armonía con el principio de solidaridad (C.P., art. 1º), fueron establecidos en la Constitución y especificados en la misma ley que ordena la creación de un fondo en el Ministerio de Protección Social para estos efectos (art. 8º, citado).
Este impacto contrario a la Carta ha de ser evitado exigiendo que la caja correspondiente, ante la cual el desempleado sin vinculación previa elevó la petición, verifique si este reúne los requisitos en orden a que se le informe que la no recepción del subsidio obedece al agotamiento de los recursos y no a que carece del derecho para recibirlo. La caja tiene la carga administrativa de enviar la petición al Ministerio de Protección Social para que este, después de las comprobaciones pertinentes, proceda a reconocer el derecho a acceder al subsidio de desempleo. Los beneficiarios del mismo habrían de recibir entonces el subsidio del fondo del ministerio, según los recursos que han de asignársele en cumplimiento del artículo 8º citado.
De tal forma que la Corte condicionará la exequibilidad del artículo 11 en el entendido de que cuando una caja de compensación familiar haya agotado dicho porcentaje, verificará si el peticionario reúne los requisitos y enviará la petición al Ministerio de la Protección Social para que proceda al reconocimiento del derecho y el fondo creado en virtud del artículo 8º de la Ley 789 de 2002 cumpla su obligación de pagar efectivamente el subsidio al desempleo.
a) “Igual procedimiento se aplicará para el apoyo a los desempleados sin vinculación anterior a las cajas de compensación de acuerdo con el porcentaje previsto para tal efecto en esta ley”, contenida en el inciso segundo del artículo 6º de la Ley 789 de 2002.
b) “Régimen de apoyo para desempleados con vinculación anterior a las cajas de compensación familiar. Los jefes cabeza de hogar que se encuentren en situación de desempleo luego de haber estado vinculados al sistema de cajas de compensación familiar no menos de 1 año dentro de los tres años anteriores a la solicitud de apoyo, tendrán derecho con cargo a los recursos del fondo para el fomento del empleo y la protección del desempleo (sic) de que trata el artículo 6º de la presente ley a los siguientes beneficios, por una sola vez y hasta que se agoten los recursos del fondo”, contenida en el inciso primero del artículo 10 de la Ley 789 de 2002.
c) “Para efectos de esta obligación las cajas destinarán un máximo del 30% de los recursos que les corresponde administrar con cargo al fondo para el fomento del empleo y la protección del desempleo (sic)”, contenido en el literal a) del artículo 10 de la Ley 789 de 2002.
d) “Para efectos de esta obligación las cajas destinarán un máximo del 30% de los recursos que les corresponde administrar con cargo al fondo para el fomento del empleo y la protección del desempleo (sic)”, contenida en el literal b) del artículo 10 de la Ley 789 de 2002.
“Régimen de apoyo para desempleados sin vinculación anterior a cajas de compensación familiar. Con cargo al cinco por ciento (5%) del fondo para el fomento del empleo y la protección del desempleo (sic) de que trata el artículo 6º de la presente ley, las cajas establecerán un régimen de apoyo y fomento al empleo para jefes cabeza de hogar sin vinculación anterior a las cajas de compensación familiar”, contenida en el artículo 11 de la Ley 789 de 2002, en el entendido de que cuando una caja de compensación familiar haya agotado dicho porcentaje, verificará si el peticionario reúne los requisitos y enviará la petición al Ministerio de la Protección Social para que proceda al reconocimiento del derecho y el fondo creado en virtud del artículo 8º de la Ley 789 de 2002 cumpla su obligación de pagar efectivamente el subsidio al desempleo.
(1) Este párrafo fue adicionado por el parágrafo del artículo 1º de la Ley 920 de 2004.
(10) Las demás porciones, equivalentes al 35 y al 5% % (sic) del Fonede, se destinan a microcréditos (art. 7º) y a los gastos de administración del fondo (art. 6º).
(11) La Corte ha reiterado en su jurisprudencia que el primer aspecto a analizar frente a un cargo basado en la igualdad es si los grupos son comparables o si, por el contrario, entre ellos existen prima facie diferencias manifiestas. Así, en la Sentencia C-741 de 2003 se indicó que la estructura analítica del juicio de igualdad está compuesta por tres elementos y que el primero persigue establecer precisamente si el juicio es pertinente para la situación que se analiza: “El primero versa sobre la relevancia del principio de igualdad en un determinado caso. Cuando el legislador ha tratado de manera diferente situaciones que son claramente distintas, la Corte ha considerado que no procede efectuar un juicio de igualdad...”.
(12) En sentencia del 18 de julio de 1985, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia determinó que “prestación social es lo que debe el patrono al trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, por ministerio de la ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas o en pactos colectivos, o en el contrato de trabajo, o establecida en el reglamento interno de trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono, para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación del trabajo o con motivo de la misma. Se diferencia del salario en que no es retributiva de los servicios prestados y de las indemnizaciones laborales en que no repara perjuicios causados por el patrono...”.
(14) Se decidió: Primero. REVOCAR la Sentencia proferida por el Juzgado Once (11) Civil Municipal de Medellín, de fecha 13 de septiembre de 2004, por la cual denegó la protección solicitada por el Señor Pablo Emilio Ossa Serna, dentro del trámite de la acción instaurada contra la Caja de Compensación Familiar de Antioquia, Comfama.
(15) Al respecto se manifestó en la sentencia: “A la luz del principio de universalidad que inspira el derecho a la seguridad social, y siendo la situación de desempleo un riesgo que debe amparar el Estado social de derecho, el subsidio al desempleo debe asignarse en las mismas condiciones a las personas que tengan la calidad de desempleados, con el fin de garantizar un mínimo de derechos en un plano de igualdad. El tratamiento diferenciado, en cuanto a la prelación en la asignación y el pago de los subsidios, en función de la existencia o no de un vínculo anterior con una caja de compensación familiar, o de la condición de artista, deportista o escritor, desconoce el principio de universalidad que inspira el derecho a la seguridad social”.
(18) El artículo 26 de la Ley 100 de 1993 establece:
“Los beneficiarios de estos subsidios podrán escoger entre el régimen solidario de prima media con prestación definida y el régimen de ahorro individual con solidaridad, pero en el evento de seleccionar esta última opción, solo podrán afiliarse a fondos que administren las sociedades administradoras que pertenezcan al sector social solidario, siempre y cuando su rentabilidad real sea por lo menos igual al promedio de los demás fondos de pensiones de conformidad con lo establecido en la presente ley.
“Estos subsidios se otorgan a partir del 1º de enero de 1995”.
(19) “ART. 36.—Los deportistas colombianos que a partir de la vigencia de esta ley reciban reconocimiento en campeonatos nacionales, internacionales, olímpicos o mundiales reconocidos por Coldeportes en categorías de oro, plata o bronce, individualmente o por equipos, tendrán derecho a los siguientes estímulos:
“1. Seguro de vida, invalidez.
“2. Seguridad social en salud.
“3. Auxilio funerario.
“PAR.—La cuantía de estos estímulos será definida y reglamentada por la junta directiva del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes y su reconocimiento o pago se hará con cargo al presupuesto del mismo instituto.
“ART. 37.—El Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes desarrollará programas especiales de preparación sicológica y recuperación social para deportistas con reconocimientos oficiales, afectados por la drogadicción o el alcoholismo, a efecto de preservarlos en la utilización de su experiencia deportiva y ejemplo ciudadano.
“ART. 38.—Las instituciones públicas cuyo objeto sea el otorgamiento de créditos educativos, desarrollarán programas especiales para el otorgamiento de créditos a deportistas colombianos con reconocimientos previamente avalados por Coldeportes en campeonatos nacionales, internacionales o mundiales de carácter oficial, en las modalidades de oro, plata y bronce.
“ART. 39.—Las instituciones públicas de educación secundaria y superior exonerarán del pago de todos los derechos de estudio a los deportistas colombianos a que se refiere el artículo 36 de esta ley, durante el término que se mantengan como titulares del reconocimiento deportivo siempre y cuando demuestren ingresos laborales propios inferiores a dos (2) salarios mínimos legales vigentes o ingresos familiares inferiores a cinco (5) salarios mínimos legales vigentes.
“ART. 40.—Los municipios y departamentos darán oportunidades laborales a los deportistas colombianos reconocidos a que se refieren los artículos anteriores incluidos los que obtengan reconocimiento en campeonatos departamentales de carácter oficial”.
(20) El artículo 45 de la ley dispuso:
“ART. 45.—El Estado garantizará una pensión vitalicia a las glorias del deporte nacional. En tal sentido deberá apropiarse de las partidas de los recursos de la presente ley, un monto igual a la suma de cuatro (4) salarios mínimos mensuales, por deportista que ostente la calidad de tal, cuando no tenga recursos o sus ingresos sean inferiores a cuatro (4) salarios mínimos legales.
“PAR.—Se entiende por glorias del deporte nacional a quienes hayan sido medallistas en campeonatos mundiales oficiales reconocidos por el Comité Olímpico Colombiano o medallistas de juegos olímpicos”.
(21) Los artículos 30 y 31 de la ley, derogados de manera expresa por el artículo 24 de la Ley 797 de 2003, establecían:
“ART. 30.—Las entidades territoriales competentes afiliarán al régimen subsidiado en salud a los artistas, autores y compositores de escasos recursos.
“Una vez entre en vigencia la presente ley, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud deberá expedir la reglamentación que garantice la afiliación referida en el presente artículo”.
“Para efectos de cumplir lo aquí dispuesto, el Ministerio de Cultura constituirá un fondo cuenta de seguridad social”.
(23) El traslado de fondos entre las cajas opera en virtud del parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 789 de 2002, parágrafo que fue incorporado mediante el artículo 1º de la Ley 920 de 2004.
(24) La división operativa de la Superintendencia del Subsidio Familiar elaboró varios cuadros, denominados “Consolidado Fonede años 2003-2004-2005-2006”, que brindan una idea acerca del esfuerzo realizado por las cajas de compensación familiar en este campo. Allí se observa que entre los años 2003 y 2006 las cajas de compensación familiar asignaron 179.395 subsidios al desempleo a personas con vinculación anterior al sistema del subsidio familiar, por un costo de $102.589.938 pesos. A su vez, en el mismo lapso, las cajas asignaron 91.472 subsidios al desempleo a personas sin vinculación anterior al sistema del subsidio familiar, por un costo de $51.890.393 pesos.

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