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Timestamp: 2020-08-07 21:20:54+00:00

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Espropriazione per pubblica utilità e rinuncia abdicativa
Espropriazione per pubblica utilità, cessione volontaria dell’immobile e rinuncia abdicativa: i recenti approdi giurisprudenziali
La disciplina del procedimento espropriativo D.P.R. n.327/2001 regola in modo tipico, esaustivo e tassativo il procedimento di composizione del contrasto tra l’interesse privato del proprietario e l’interesse generale.
Il privato può partecipare al procedimento o concludere con l’Amministrazione un contratto traslativo, ma al privato non può essere totalmente attribuita la scelta dell’acquisizione o della restituzione (cfr.Adunanza Plenaria, sentenza n.2 del 20/01/2020, Adunanza Plenaria, sentenza n. 4 del 20/01/2020).
Peraltro, anche la cessione volontaria dell’immobile non è assimilabile ai normali contratti di compravendita di diritto privato ma viene ricondotta al genus dei c.d. contratti ad oggetto pubblico, che si diversifica dai normali contratti di compravendita di diritto privato (Consiglio di Stato, Sezione II, sentenza n. 705 del 28/01/2020).
Dai recenti approdi giurisprudenziali emerge, pertanto, come gli istituti di diritto pubblico abbiano delle peculiarità rispetto agli istituti civilistici e come anche laddove trovino spazio agli accordi, tali istituti abbiano un necessario ed imprescindibile collegamento con il procedimento.
L’espropriazione per pubblica utilità è il provvedimento ablatorio con cui viene sottratto un bene ad un privato per ragioni di pubblica utilità.
Tale istituto trova fondamento nell’articolo 42 della Costituzione, il quale stabilisce che la proprietà privata può essere, nei casi previsti dalla legge e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale.
Trovano, pertanto, fondamento costituzionale tre garanzie a tutela dell’espropriato: a) la riserva di legge; b) l’indennizzo a compensazione del sacrificio subito dal privato; c) la sussistenza di un pubblico interesse.
Per quanto attiene l’ordinario procedimento di espropriazione l’articolo 8 T.U.Es. stabilisce che il decreto di esproprio può essere emanato qualora “a) l’opera da realizzare sia prevista nello strumento urbanistico generale, o in un atto di natura ed efficacia equivalente, e sul bene da espropriare sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio; b) vi sia stata la dichiarazione di pubblica utilità; c) sia stata determinata, anche se in via provvisoria, l’indennità di esproprio”.
Il vincolo preordinato all’esproprio è la prima fase del procedimento, viene apposto attraverso uno strumento urbanistico, ed ha una durata di 5 anni. Al termine dei cinque anni deve essere intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità. Tuttavia, è possibile al termine dei 5 anni reiterare il vicolo per altrettanto periodo con idonea motivazione. Sul punto è intervenuta anche la Corte costituzionale con la sentenza n. 179/1999, la quale ha previsto che “nel caso di reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo è dovuta al proprietario una indennità, commisurata all’entità del danno effettivamente prodotto”.
La dichiarazione per pubblica utilità è disciplinata dall’articolo 13 T.U.Es. il quale ne fissa i contenuti: “Il provvedimento che dispone la pubblica utilità dell’opera può essere emanato fino a quando non sia decaduto il vincolo preordinato all’esproprio. Gli effetti della dichiarazione di pubblica utilità si producono anche se non sono espressamente indicati nel provvedimento che la dispone. Nel provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera può essere stabilito il termine entro il quale il decreto di esproprio va emanato. Se manca l’espressa determinazione del termine di cui al comma 3, il decreto di esproprio può essere emanato entro il termine di cinque anni, decorrente dalla data in cui diventa efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità dell’opera.”
Inoltre, l’indennità di esproprio viene determinata nell’ambito di un sub-procedimento, deve essere calcolata nella misura del valore del bene ed accettata, salvo eccezioni, dal privato.
L’articolo 42bis del T.U.Es. prevede una forma semplificata di espropriazione nel caso di utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico. In particolare, l’articolo 42 bis prevede che l’Autorità che utilizza sine titulo un bene immobile per scopi di interesse pubblico, dopo aver valutato, con un procedimento d’ufficio, gli interessi in conflitto, adotti un provvedimento conclusivo del procedimento con cui sceglie se acquisire il bene o restituirlo, al fine di adeguare la situazione di diritto a quella di fatto. In particolare, “valutati gli interessi in conflitto, l’autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico” […] “può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale”.
La cessione volontaria dell’immobile va ricondotta al genus dei contratti ad oggetto pubblico
La ponderazione di interessi pubblico/privato, può avvenire soltanto attraverso il procedimento amministrativo delineato dal legislatore nel T.U.Es., il privato può partecipare al procedimento o concludere con l’Amministrazione un contratto traslativo ma tale contratto ha un essenziale collegamento con il procedimento amministrativo, distinguendosi per questo dai contratti di diritto privato.
Il Consiglio di Stato, Sezione II, sentenza n. 705 del 28/01/2020 ha affermato che la cessione volontaria dell’immobile può essere ricondotta al genus dei c.d. contratti ad oggetto pubblico, che si diversifica dai normali contratti di compravendita di diritto privato.
In primo luogo, quello che caratterizza la cessione volontaria dell’immobile consiste nell’inserimento del negozio nell’ambito di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità. In particolare, la cessione assolve alla peculiare funzione dell’acquisizione del bene da parte dell’espropriante, quale strumento alternativo all’ablazione d’autorità mediante decreto di esproprio.
Inoltre, altro aspetto caratterizzante la cessione volontaria consiste nella preesistenza di una dichiarazione di pubblica utilità e di un subprocedimento di determinazione dell’indennità e delle relative offerte ed accettazione, con la sequenza e le modalità previste dall’art. 12 della legge n. 865 del 1971.
Infine, il prezzo di trasferimento volontario non è retto dai principi di autonomia contrattuale ma è necessariamente correlato ai parametri di legge stabiliti, inderogabilmente, per la determinazione dell’indennità di espropriazione.
Il Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n.7445 del 30/10/2019 ha affermato che laddove non siano riscontrabili tutti i requisiti al negozio traslativo non possono collegarsi gli effetti tipici della cessione volontaria disciplinata dall’art. 12 della legge n. 865 del 1971, ossia l’estinzione dei diritti reali o personali gravanti sul bene acquisito dall’amministrazione.
Presupposto necessario perché si possa configurare la cessione volontaria, e perché si possano produrre i suoi effetti tipici, è dunque il collegamento tra il rapporto contrattuale ed il procedimento amministrativo di espropriazione per pubblica utilità che vi ha dato origine, il quale funge da essenziale momento genetico e fondamentale presupposto del trasferimento immobiliare. La causa del contratto pubblicistico di cessione va quindi ricondotta a tale modalità alternativa di realizzazione del procedimento espropriativo mediante l’utilizzo di uno strumento privatistico, peraltro soggetto per taluni aspetti – tra cui la determinazione del prezzo di cessione – alla disciplina contenuta in norme di legge imperative.
La Corte Costituzionale, sentenza n. 191 del 2006 ha chiarito che l’utilizzo dello strumento degli accordi presuppone l’esistenza in capo alla p.a. di un potere autoritativo: l’accordo sostituisce l’atto unilaterale, ma non può essere utilizzato se non in sostituzione di un provvedimento espressione di potere autoritativo. Da qui l’impossibilità di ricondurre sic et simpliciter l’accordo allo schema del contratto di diritto privato e la conseguente giustificazione dell’assegnazione al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva anche per quelle controversie che attengono alla sua esecuzione. In definitiva, attraendo la cessione volontaria nella famiglia dell’accordo sostitutivo o integrativo di provvedimento, sia pure nei limiti della tipicità dei provvedimenti autoritativi che va a sostituire, in ragione del riconosciuto mantenimento della sua connotazione di atto autoritativo, caratterizzato semplicemente dalla confluenza in un unico testo di provvedimento e negozio, si può affermare che le controversie relative alla sua esecuzione, diverse da quelle in tema di indennità, ricadono nella giurisdizione del giudice amministrativo.
Si legga anche:”La disciplina del procedimento espropriativo D.P.R. n.327/2001 regola in modo tipico, esaustivo e tassativo il procedimento di composizione del contrasto tra l’interesse privato del proprietario e l’interesse generale.”
Le tre sentenze del Consiglio di Stato, pronunciate in composizione Plenaria, non ammettono la rinuncia abdicativa nella materia dell’espropriazione per pubblica utilità
Si è detto sopra come il privato possa partecipare al procedimento o concludere con l’Amministrazione un contratto traslativo, ma ad esso non può essere totalmente attribuita la scelta dell’acquisizione o della restituzione del bene.
In tale contesto si colloca la questione attinente alla possibilità o impossibilità di ammettere la rinuncia abdicativa nel sistema espropri e di conseguenza la soluzione delineata dalle Plenarie. Dottrina e Giurisprudenza si sono a lungo interrogate sulla possibilità di riconoscere la rinuncia abdicativa nell’atto di proposizione in giudizio della richiesta di risarcimento del danno per perdita della proprietà illecitamente occupata dalla P.A. in seguito all’irreversibile trasformazione del fondo occupato.
Tuttavia, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato non condivide la possibilità di configurare la rinuncia abdicativa, trattandosi di un istituto privo di uno specifico fondamento normativo nell’ambito della materia delle espropriazioni per p.u.

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