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Timestamp: 2018-07-22 03:23:47+00:00

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Sin embargo, el art.114 L 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690- no contempla las resoluciones del recurso de reposición entre aquellas que ponen fin a la vía administrativa.
Esta idea subyace en la STS 21-7-11 (rec 5174/2008) -EDJ 2011/166978- donde se afirma que «si bien es cierto que el recurso de reposición tiene carácter potestativo, su interposición por alguno de los interesados determina que la vía administrativa no pueda considerarse definitivamente terminada ni quepa, por consiguiente, interponer el recurso contencioso-administrativo».
Para el Tribunal Supremo, ello no sólo conduciría a la difícilmente justificable conclusión de que la vía administrativa termina en momentos distintos para las diferentes personas afectadas por un mismo acto administrativo, sino que -llevando las cosas hasta sus últimas posibles consecuencias- quien así actuara se expondría a que su recurso contencioso-administrativo fuese declarado inadmisible por prematuro.
La misma aproximación decanta la STS 17-9-13 (rec 4855/2010) -EDJ 2013/180044- al abordar la problemática que se presenta cuando los distintos afectados por un mismo acto administrativo adoptan una estrategia procedimental diferente, de modo que solamente algunos de ellos interponen recurso de reposición y otros, en cambio, acuden directamente a la vía contencioso administrativa.
Es importante resaltar que las dos sentencias expresadas consideran que la prohibición del art.116.2 L 30/1992 -EDL 1992/17271- no está referida solamente al interesado en el procedimiento administrativo que interpuso el recurso, sino a todos los que en el procedimiento intervinieran, sin perjuicio de que en la tramitación de dicho recurso no se tuviera conocimiento del mismo.
Complemento de los preceptos citados (art.116.2 L 30/1992 -EDL 1992/17271- y 123.2 L 39/2015 -EDL 2015/166690-) viene a ser el art.46.4 LJCA -EDL 1998/44323-, en cuya virtud el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo se contará desde el día siguiente a aquel en que se notifique la resolución expresa del recurso potestativo de reposición o en que éste deba entenderse presuntamente desestimado.
Ahora bien, a diferencia de lo que ocurre con los preceptos de las citadas leyes del procedimiento administrativo, el art.46.4 LJCA -EDL 1998/44323- parece estar pensando en la circunstancia de que sea la misma persona la que, sucesivamente, interpone un recurso de reposición y, con posterioridad, un recurso contencioso administrativo.
Precisamente por ello, la STS 17-9-13 -EDJ 2013/180044- cae en la cuenta de que la mera interposición de la reposición, una vez notificado el acto originario, por una de las partes, no priva a las restantes de deducir directamente el contencioso para el que se inicia el plazo simultáneamente.
Quizás, sobre la base del art.4 -EDL 2015/166690- (concepto de interesado) de la L 39/2015 pudiesen arbitrarse soluciones para, en su caso, oír en vía administrativa a quienes no interpusieron en su día el recurso de reposición.
La cuestión que el caso plantea puede tener una extraordinaria relevancia procesal en los casos en que la actuación administrativa recurrida afecte a varios destinatarios o contenga pronunciamientos perjudiciales para distintos interesados que no tienen porqué estar en idéntica posición jurídica y que, por tanto, pueden tener –como el propio supuesto señala- estrategias impugnatorias no coincidentes.
Se trata de responder a la pregunta de si puede un interesado, que no ha recurrido en reposición una determinada decisión administrativa, deducir un recurso contencioso-administrativo frente a esa misma decisión no obstante la pendencia de un recurso de reposición interpuesto –lógicamente, frente al mismo acto- por otro afectado. Dicho de otro modo, si aquel interesado debe esperar a la resolución del recurso de reposición interpuesto por otro o si, por el contrario, puede legítimamente -y en qué condiciones- impugnar directamente en sede jurisdiccional dicho acto por no convenir a sus intereses la interposición del recurso potestativo correspondiente.
En nuestra actual legislación, el art.114 L 39/2015, de 1 de octubre -EDL 2015/166690- (al igual que disponía el derogado art.109 L 30/1992, de 26 de noviembre -EDL 1992/17271-) no se refiere a la resolución del recurso de reposición como supuesto que ponga fin a la vía administrativa. Ello no obstante, el art.123.2 de la primera de las leyes mencionadas dispone expresamente que «no se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto».
1. La inadmisión –por prematuro- del recurso jurisdiccional solo puede producirse en el caso de que conste indubitadamente que el recurrente tenía cabal conocimiento de la interposición del recurso de reposición por el otro interesado: no hay un solo precepto en nuestras leyes de procedimiento del que se desprenda que la simple interposición de la reposición por un afectado prive a los restantes del derecho a deducir directamente el recurso jurisdiccional una vez notificado el acto correspondiente. Es necesario, pues, el conocimiento formal de la existencia de aquel recurso pues, desde luego, no puede imponerse a ningún interesado la carta de indagar o investigar, antes de interponer un recurso al que prima facie tiene derecho, si otro sujeto ha impugnado ese mismo acto en sede administrativa.
Una vez afirmado lo anterior, creo que debemos distinguir dos supuestos. Si el interesado que ha optado por interponer directamente recurso contencioso-administrativo ha conocido, por haberse dado cumplimiento al art.112.2 -EDL 1992/17271-, que se está tramitando un recurso de reposición y se le notifica la resolución que allí se dicte, si ésta altera el sentido de la resolución administrativa originaria, tiene la carga de ampliar su recurso contencioso en cumplimiento de lo establecido en el art.36.1 LJCA -EDL 1998/44323- dentro del plazo legal de dos meses del art.46 del citado texto legal. Ahora bien, si no tuvo conocimiento de ello y en defensa de sus derechos interpuso en tiempo y forma directamente el recurso contencioso-administrativo, mi opinión es que no podría perjudicarle un pronunciamiento judicial de inadmisibilidad por interposición anticipada de su recurso, pues ningún precepto legal le obliga a interponer el recurso de reposición, que es potestativo, sin la garantía de que de hacer uso del mismo la Administración vaya a modificar en su beneficio su primer pronunciamiento.
La cuestión que se somete a debate son las consecuencias que se producen, cuando -siendo varios los afectados por el acto originario- uno/s deciden acudir directamente a la vía jurisdiccional, mientras que otro/s, interponen previamente el facultativo recurso de reposición.
Por una parte, la que podríamos denominar subjetiva, ejemplificada por la STS 14-11-14 (rec 360/2012) -EDJ 2014/200416-, en la que se declara: «tal y como afirma la sentencia de instancia, la interpretación de los artículos 116.2 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271- y 46 de la LJ -EDL 1998/44323-, ha de realizarse desde la perspectiva de aquel que ha interpuesto el recurso de reposición sin que tal previsión vincule a aquellos otros afectados que decidieron no acudir a este recurso potestativo, pues el ordenamiento jurídico, al tratarse de un recurso potestativo, les permitía acudir directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Ahora bien, es posible que la decisión que se dicte en reposición les coloque en una situación jurídica peor o más gravosa que la que tenían antes, en este caso y solo en este, la parte que no recurrió la decisión inicial podrá impugnar esta nueva decisión, pero solo en aquellos extremos en los que su situación quedó agravada como consecuencia de la nueva resolución».
Por otra, la tesis objetiva, que ilustra la STS 21-7-11 (rec 5174/2008) -EDJ 2011/166978-, en la que se mantiene que «si bien es cierto que el recurso de reposición tiene carácter potestativo, su interposición por alguno de los interesados determina que la vía administrativa no pueda considerarse definitivamente terminada ni quepa, por consiguiente, interponer el recurso contencioso-administrativo. El art. 116.2 LRJ-PAC -EDL 1992/17271- es claro y terminante a este respecto. Dado que el acto administrativo recurrido podría aún ser modificado por la Administración, la voluntad de ésta no queda definitivamente formada hasta que se resuelve, si algún interesado libremente decide interponerlo, el recurso de reposición. De aquí que no sea exigible a un interesado distinto del que interpone dicho recurso que acuda inmediatamente a la vía jurisdiccional. Ello no sólo conduciría a la difícilmente justificable conclusión de que la vía administrativa termina en momentos distintos para las diferentes personas afectadas por un mismo acto administrativo, sino que -llevando las cosas hasta sus últimas posibles consecuencias- quien así actuara se expondría a que su recurso contencioso-administrativo fuese declarado inadmisible por prematuro».
La nueva regulación introducida por la L 39/2015 -EDL 2015/166690- en los casos de pluralidad de recursos administrativos parece dar argumentos a favor de la primera de las tesis expuestas. Primero, porque se trata de una norma situada sistemáticamente entre los principios generales de los recursos administrativos (Sección 1ª del Capítulo II del Título V). Segundo, porque el supuesto de hecho del que parte la norma se basa precisamente en la simultaneidad de la pendencia de recursos administrativos –«Cuando deban resolverse una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo (...)»- y recurso contencioso-administrativo -«(...) y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o bien contra el correspondiente acto presunto desestimatorio»-. Tercero, porque el recurso contencioso-administrativo a que alude el precepto no se contempla promovido únicamente en relación a la desestimación presunta, caso en el que cabría la posibilidad de reconducirlo al sentido del silencio en relación a los recursos administrativos interpuestos, sino que expresamente refiere una resolución administrativa como objeto de aquél.
La Ley impide la interposición del recurso judicial mientras no sea resuelto el recurso administrativo interpuesto (art.123.2 LPC -EDL 1992/17271-), sea expresamente o de forma presunta por transcurrir el plazo para su resolución. Se trata de evitar la tramitación simultánea de dos recursos con idéntico objeto, lo que en la práctica supondría declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por no ser el acto susceptible de impugnación (art.69.c -EDL 1998/44323- en relación con el art.25 de la LJCA).
Por tanto, si se interpone recurso de reposición, no sólo el afectado no está obligado a interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses para evitar su extemporaneidad, sino que no puede hacerlo ex art.123.2 LPC -EDL 1992/17271-. El acceso a la vía judicial se abre con la resolución del recurso. El plazo de dos meses se contará, en caso de resolución expresa, desde su notificación al interesado; y en caso de desestimación presunta por silencio, el recurso podrá interponerse a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto (art.124.1. 2º párrafo de la LPC), y sin sujeción al plazo de dos meses («en cualquier momento») tal y como confirmó el Tribunal Constitucional al señalar que «la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323- » (TCo 10-4-14 -EDJ 2014/56893-).
Así, por ejemplo, se ha considerado que un interesado no puede aprovecharse del recurso de reposición interpuesto por otro para, sin impugnar el originario, recurrir posteriormente la resolución que resuelve la reposición. La STSJ Castilla La Mancha 18-5-09, rec 271/2006 -EDJ 2009/112536-, refiere que «es pacífico que el plazo no se reabre en casos como los de autos, aprovechando que la Administración admitió y resolvió un recurso administrativo interpuesto por otras personas físicas y jurídicas. En consecuencia, el recurso interpuesto por el expropiado debe ser declarado inadmisible por extemporáneo, con arreglo al art.69 e) LJCA -EDL 1998/44323- ». Igualmente, la STSJ de Galicia 30-4-10, recurso 7009/2006 -EDJ 2010/104762-, afirma que la actuación de un recurrente no puede quedar condicionada a la de otro interesado. Y la STSJ Cataluña 17-12-10, rec 309/2007 -EDJ 2010/357183-, en el mismo sentido expuesto argumenta que «el principio pro actione (...) tiene como límite las previsiones de las normas procesales (...) sin que pueda alegar indefensión quien se coloca a sí mismo en tal situación o quien no hubiere quedado indefenso de haber actuado con la diligencia razonablemente exigible», añadiendo que «la tutela efectiva (...) art. 24 -EDL 1978/3879- garantiza también a la parte demandada su derecho a obtener la inadmisibilidad del recurso cuando concurre una causa de inadmisibilidad».
No obstante, el Tribunal Supremo sí que ha mantenido, en recientes sentencias, una doctrina que ya puede considerarse consolidada dado el número de pronunciamientos efectuados y la claridad con la que se ha manifestado, tal y como ahora expondremos. Así, el Tribunal Supremo mantiene la postura de que el acto administrativo que es recurrido en reposición no adquiere firmeza en vía administrativa, con lo que no es susceptible de recurso jurisdiccional hasta que se resuelva –expresamente o de forma presunta-, por lo que la impugnación del acto originario al margen del recurso de reposición es improcedente y debería declararse su inadmisibilidad. Así lo dispone la STS 17-9-13, rec 4855/2010 -EDJ 2013/180044-, añadiendo, con cita de la STS 21-7-11, rec 5174/2008 -EDJ 2011/166978-, que «si bien es cierto que el recurso de reposición tiene carácter potestativo, su interposición por alguno de los interesados determina que la vía administrativa no pueda considerarse definitivamente terminada ni quepa, por consiguiente, interponer el recurso contencioso-administrativo. El art.116.2 LRJ-PAC -EDL 1992/17271- es claro y terminante a este respecto. Dado que el acto administrativo recurrido podría aún ser modificado por la Administración, la voluntad de ésta no queda definitivamente formada hasta que se resuelve, si algún interesado libremente decide interponerlo, el recurso de reposición. De aquí que no sea exigible a un interesado distinto del que interpone dicho recurso que acuda inmediatamente a la vía jurisdiccional. Ello no sólo conduciría a la difícilmente justificable conclusión de que la vía administrativa termina en momentos distintos para las diferentes personas afectadas por un mismo acto administrativo, sino que –llevando las cosas hasta sus últimas posibles consecuencias- quien así actuara se expondría a que su recurso contencioso-administrativo fuese declarado inadmisible por prematuro».
El art.36 LJCA -EDL 1998/44323- señala que el demandante podrá solicitar, dentro del plazo que señala el art.46 (es decir, dos meses), la ampliación del recurso.

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