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Timestamp: 2019-01-24 11:38:28+00:00

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﻿ Sentencia 2012-00221 de julio 4 de 2012
AUTO 2012-00221 DE 04 DE JULIO DE 2012
CONTENIDO:CONTROL JURISDICCIONAL. PUESTO QUE UNA LEY QUE CONVOCA A REFERENDO APROBATORIO SE SUJETA A CONTROL AUTOMÁTICO E INTEGRAL DE CONSTITUCIONALIDAD, LOS DIVERSOS ACTOS QUE CONCURREN A LA FORMACIÓN DE DICHA LEY NO PUEDEN SER CONSIDERADOS DE MANERA INDIVIDUAL Y AISLADA, PUES ESTOS ACTOS JURÍDICOS FORMAN PARTE DE SU FORMACIÓN Y NO PUEDEN SER OBJETO DE CONTROL POR PARTE DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTROL CONSTITUCIONAL, CONTROL JURISDICCIONAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, TRÁMITE DEL ACTO LEGISLATIVO, ATRIBUCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO
Sentencia 2012-00221 de julio 4 de 2012
Rad.: 11001 0324000201200221 00
Consejero de Estado (E):
Mediante escrito presentado el 26 de junio de 2012 ante la Secretaría General de esta corporación (fls. 1 a 19), Alfredo Castaño Martínez, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda contra la Nación Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y los ministerios del Interior y de Justicia y Derecho, con miras a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 1351 del 25 de junio de 2012 “por el cual se convoca al Congreso de la república a sesiones extraordinarias”.
Analizado el contenido y alcance de la demanda, se advierte que no corresponde a esta corporación el conocimiento del presente asunto, toda vez que de conformidad con el artículo 241 de la Constitución Política es a la Corte Constitucional a quien le compete su trámite y decisión.
Para arribar a dicha conclusión es preciso tener en cuenta lo siguiente:
Debe el despacho precisar que el decreto acusado no es un acto de carácter solamente administrativo, sino que además goza de otra característica propia de aquellas decisiones emitidas para dirigirse a otra rama del poder público, en este caso al Congreso de la República, lo cual es conocido como un acto político o de gobierno.
En tal orden, es preciso recordar que el Presidente de la República, de conformidad con lo que dispone el artículo 189 de la Carta Suprema, ostenta la calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa; por consiguiente algunas de sus actuaciones se enmarcan dentro de las funciones dirigidas a garantizar el buen funcionamiento de la administración y de sus órganos, situación ante la cual nos encontramos con decisiones llamadas actos administrativos; pero otras están orientadas a finalidades superiores o de trascendental importancia para la democracia y el Estado, las cuales son consideradas como actos políticos.
Es pertinente aclarar que tales actos se encuentran sometidos también a un control judicial que compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a las voces de lo que estatuye el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta para ello lo que en su momento consideró la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 15 de noviembre de 1984, la que al declarar la inexequibilidad de la expresión “solo por vicios de forma”, expresó que el control debía recaer sobre las cuestiones de fondo y de forma.
Más adelante, la Ley 446 de 1998 en el artículo 30 determinó expresamente que esta jurisdicción podía juzgar las controversias que se suscitaran en tales actos de gobierno.
En tal escenario, no puede entonces llegarse válidamente a la conclusión de que dada la connotación por sí sola de acto político o de gobierno del Decreto 1351 de 2012, deba éste contener una situación jurídica definitiva, pues si bien habilita al Congreso de la República para funcionar fuera del periodo ordinario, tal habilitación es puramente temporal e instrumental, como quiera que se orienta de manera exclusiva a posibilitar el trámite de los proyectos de ley.
En tal orden, es pertinente recabar en que la convocatoria a sesiones extraordinarias al Congreso de la República, redunda en el ejercicio de funciones propias de esa corporación, funciones éstas que están dadas por la Constitución y por la ley, pero que en modo alguno provienen del decreto convocatorio.
Se trata entonces de un acto de trámite que se produce dentro un proceso de reforma constitucional, proceso este que se encuentra previsto en la Constitución Política en el artículo 374, según el cual “La Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo”.
La aplicación de las normas sobre el proceso legislativo ordinario a aspectos que no sean incompatibles con el proceso de aprobación de un acto legislativo resulta jurídicamente viable, permitiendo de esta manera afirmar que la convocatoria a sesiones extraordinarias hace parte del proceso de reforma constitucional, sin que constituya por sí mismo un acto definitivo.
Partiendo de las citadas anotaciones, este despacho estudiará lo concerniente a la competencia para conocer del presente asunto, para lo cual es necesario remitirse al artículo 237 de la Constitución Política en el numeral segundo, según el cual:
En efecto, una vez revisado el artículo 241 que otorga competencia a la Corte Constitucional, no se encuentra dentro de los supuestos allí establecidos el que deba someterse a su control el decreto que convoca a sesiones extraordinarias para definir la aprobación de un acto legislativo por el cual se reforma la Constitución:
PAR.—Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto” (resaltado fuera de texto).
Así las cosas, es evidente que el Decreto 1351 de 2012, es un acto de trámite, y por contera no puede ser enjuiciado ante esta jurisdicción, como quiera que pese a que se trate de una decisión proveniente del Presidente de la República no se trata de una decisión definitiva, y por hacer parte de un procedimiento inescindible de formación de una reforma constitucional por acto legislativo, se encuentra sometido a control constitucional por la aplicación del numeral 1 del artículo 241 ibídem, y por ello escapa de la órbita de competencia del Consejo de Estado. En este mismo sentido se pronunció la Sala Plena de esta corporación en una providencia en la que se desató un conflicto semejante(1). En esa oportunidad se dijo lo siguiente:
No obstante que el Consejo de Estado tiene competencia para conocer de los actos políticos o de gobierno, es pertinente determinar si, en este caso, es igualmente competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad y legalidad del decreto que convoca a sesiones extraordinarias al Congreso de la República, para aprobar una ley de convocatoria a un referendo.
Es sabido que el numeral 2º del artículo 237-2 de la Constitución Política, atribuye al Consejo de Estado el conocimiento de los decretos expedidos por el Presidente de la República cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. Preceptúa dicha norma:
Si se atendiera aisladamente la naturaleza del acto y se interpretara literal y aisladamente el artículo 237 de la Constitución Política, podría pensarse, en principio, que correspondería a esta corporación examinar la constitucionalidad del decreto mediante el cual el Presidente de la República convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para proseguir el trámite de formación del proyecto de ley convocante a referendo, como quiera que éste no está comprendido dentro de aquellos actos cuyo control jurisdiccional corresponde a la Corte Constitucional, según el artículo 241 de la Constitución Política que establece:
3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre las leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos solo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.
Empero, en este caso particular, el artículo 237 de la Constitución Política debe interpretarse armónica y sistemáticamente con el numeral 2º del artículo 241 ibídem.
De ello resulta que, en el sub lite el Consejo de Estado carece de competencia para examinar la constitucionalidad del decreto por el cual el Presidente de la República convoca al Congreso a sesiones extraordinarias en primer lugar, por tratarse de un acto de trámite habida cuenta de que dicha convocatoria tuvo por objeto dar continuidad al proyecto de Ley de reforma constitucional mediante referendo aprobatorio, pero fundamentalmente porque el acto político de convocatoria en este caso hace parte inescindible del procedimiento de formación de la ley convocante a referendo, la cual está sometida a control automático e integral de constitucionalidad que el artículo 241-2 de la Constitución Política asigna a la Corte Constitucional.
Puesto que la ley convocante a referendo aprobatorio se sujeta a control automático e integral de constitucionalidad, los diversos actos que concurren a la formación de dicha ley no pueden ser considerados de manera individual y aislada, pues estos actos jurídicos forman parte integral del procedimiento de su formación. Por ello, el decreto acusado no puede escindirse del trámite de la citada ley, a fin de poder examinar los posibles “vicios de procedimiento en su formación”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149 de la Constitución Política que dice:
“Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias, de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes”.
Aunque no existe precedente jurisprudencial idéntico, puesto que es esta la primera vez que la Sala Plena Contencioso Administrativa examina una demanda ciudadana contra un decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias para la aprobación de un proyecto de ley convocante a referendo, se advierte que la Sección Primera de esta corporación ha expuesto de manera uniforme esta tesis, en ocasiones anteriores, al decidir demandas ciudadanas de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad interpuestas contra otros actos integrantes de una reforma constitucional mediante referendo. En tales pronunciamientos, ha sido coincidente en sostener que el Consejo de Estado carece de competencia para examinar la constitucionalidad de actos de trámite que forman parte de una reforma constitucional, que es un procedimiento complejo.
Así, por ejemplo, en providencia de 14 de abril de 2005 de quien actúa como ponente en este fallo, se declaró incompetente para conocer de la acción ciudadana de nulidad por inconstitucionalidad promovida contra el artículo 2º de la Resolución 1 de 2004, por el que el Consejo Nacional Electoral declaró aprobada por vía de referendo, la reforma al artículo 122 de la Constitución Política, sometida a votación del pueblo conforme al numeral 1º de la Ley 796 de 2003.
Al remitir copia de la demanda y sus anexos a la Corte Constitucional, para lo de su competencia, sostuvo:
“Los actos reformatorios de la Constitución tienen el control previsto en el numeral primero del artículo 241 de la Constitución. Corresponderá, en efecto, a la Corte Constitucional el control de constitucionalidad del artículo transcrito”.
En providencia de agosto 10 de 2000 (C.P. Juan Alberto Polo Figueroa) la Sección Primera confirmó el auto de julio 12 de 2000, que inadmitió la demanda presentada en ejercicio de la acción pública de nulidad contra la Resolución 2119 de 2000, (mayo 15) expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, “Por la cual se inscribe el comité de promotores, el vocero y la iniciativa ciudadana de referendo constitucional”.
En dicha ocasión, la Sección Primera expuso los razonamientos que, por su pertinencia, para el presente análisis, enseguida se transcriben:
“El acto acusado no es un acto político de índole administrativa, puesto que la función estatal en la cual se inscribe es la legislativa, en primer orden, y constituyente en último término, y bien es sabido que el control jurisdiccional de las actuaciones propias de ambas funciones escapan a la jurisdicción contencioso administrativa, puesto que se encuentra asignado a la Corte Constitucional, con ocasión del examen de constitucionalidad de los actos definitivos resultantes de las mismas: las leyes y las reformas constitucionales, en las condiciones señaladas por los artículos 241 y 378 de la Constitución Política”.
(...) Si bien es cierto que el acto acusado... fue expedido por una autoridad que en la práctica se le reconoce carácter administrativo, no lo hace necesariamente un acto administrativo y menos definitivo, puesto que, contrario a lo afirmado por la actora, la función estatal en la cual se inscribe no es administrativa, sino claramente constituyente, pasando por la legislativa.
Bien es sabido que el sólo hecho de que un órgano tenga el carácter administrativo no hace que todos sus actos deban ser necesariamente de la misma índole, ya que por virtud de la colaboración entre las ramas del poder público, son muchas las actuaciones en las que las autoridades de una rama o de un órgano independiente de origen constitucional, como lo es la Registraduría Nacional de Estado Civil, participen en el ejercicio de las funciones de las otras.
De otra parte, también es sabido que el control jurisdiccional de las actuaciones propias de ambas funciones (legislativa y constituyente) escapan a la jurisdicción contencioso administrativa, y que su control se encuentra asignado a la Corte Constitucional, con ocasión del examen de constitucionalidad de los actos definitivos resultantes de las mismas: las leyes y las reformas constitucionales, en las condiciones señaladas por los artículos 241, numerales 1 y 2, y 379 de la Constitución Política.
Según el numeral 2 del artículo 241 citado, compete a la Corte Constitucional “Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, solo por vicios de procedimiento en su formación”.
Además, el numeral 1 ibídem, le atribuye la facultad de “Decidir sobre las demandas de constitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación”.
El acto acusado es justamente parte del mencionado procedimiento de formación del acto legislativo correspondiente a que aluden tales normas.
En estas circunstancias, el principio de unidad del control jurisdiccional, que está implícito en la distribución de los actos sujetos al mismo, a efectos de dicho control, entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, hace que una y otra corporación estén inhibidas de ejercerlo sobre actos que le correspondan a la otra.
De no ser así, y haciendo uso del mismo argumento hipotético de la actora, piénsese en el supuesto de que, de un lado, la jurisdicción contencioso administrativa asuma el control del acto demandado, y, del otro, también lo tenga que hacer la Corte Constitucional en virtud de la revisión previa de la convocatoria al referendo, en el evento de que el Congreso de la República llegare a aprobar tal iniciativa popular, y las decisiones respectivas fueren contrarias sobre la legalidad del mismo.
Justamente, es esta eventualidad en las decisiones judiciales la que se busca evitar con la asignación especializada de la competencia en los asuntos sometidos al conocimiento de las autoridades judiciales y, de esta forma, asegurar la unidad en el sentido de las mismas, o lo que es igual, en el ejercicio de la función jurisdiccional.
De modo que el acto acusado es un acto de trámite dentro de un procedimiento que no es administrativo, sino legislativo con miras a una reforma constitucional, de donde en últimas, lo es respecto de un procedimiento de reforma constitucional por el constituyente primario, como bien lo dice el auto impugnado, Y como tal, su examen de legalidad y constitucionalidad está expresamente asignado a la Corte Constitucional, lo cual excluye a la jurisdicción contencioso administrativa de asumir tal examen” (énfasis fuera de texto).
Con esta misma tesis, mediante providencia de 26 de marzo de 2004 (C.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta) la Sección(2) confirmó el auto de 9 de octubre de 2003 que inadmitió la demanda presentada contra el Decreto 2000 de 2003 (jul. 17), por el cual se convocaba a un referendo constitucional, por considerar que ese decreto constituye un acto de trámite dentro del proceso que culminaría o no con una reforma constitucional por medio de referendo, el cual, en caso de ser aprobatorio estaría sujeto al control posterior, por vicios de forma, de la Corte Constitucional.
El Decreto 2000 de 2003, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le conferían los artículos 374 y 378 de la Constitución Política, 34, 41 y 42 de la Ley 134 de 1994, en atención a la Sentencia C-551 de 9 de julio de 2003 de la Corte Constitucional, disponía lo siguiente:
“ART. 1º—Convócase en todo el territorio nacional al pueblo de Colombia para que decida libremente si aprueba o rechaza un referendo constitucional dispuesto en la Ley 796 de 2003, en los términos fijados por la Corte Constitucional en la parte resolutiva de la Sentencia C-551 del 9 de julio de 2003, por medio de la cual efectuó la revisión previa de constitucionalidad de la misma, para el día 25 de octubre de 2003.
ART. 2º—Comuníquese al Registrador Nacional del Estado Civil la convocatoria al Referendo Constitucional dispuesta en el presente decreto, con el objeto de que adopte las medidas necesarias para su realización”.
En la ocasión en cita, la sección expuso las consideraciones que en seguida se transcriben, por su pertinencia para el caso presente.
“Las normas constitucionales y legales invocadas como fundamento del decreto acusado se ocupan de procesos reformatorios de la Constitución Política, es decir, del ejercicio del poder constituyente, y lo dispuesto en dicho decreto corresponde totalmente a esa materia, luego es evidente que ha sido expedido con ocasión y dentro de uno de tales, procesos, cual es de reforma constitucional mediante el referendo convocado por el Congreso de la República, por iniciativa del Presidente de la República, mediante la Ley 796 de 2003...
En este caso, si bien el decreto demandado no está taxativamente asignado a la Corte Constitucional para su control jurisdiccional, ni es pasible de demanda directa ante ese organismo, sí es susceptible de revisión por ésta pero sólo en cuanto el decreto es parte del trámite del referendo en mención y en tanto ese referendo resulte aprobado y por ende sea reformatorio de la Constitución Política, en razón del control jurisdiccional por aspectos de procedimiento Y en virtud de acción de inconstitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución Política, cualquiera que sea su origen.
Los artículos 241, numerales 1 y 2, y 379 de la Constitución Política asignan a la Corte Constitucional el control jurisdiccional de los actos reformatorios de la Constitución, pero solo por vicios de procedimiento, en los cuales se encuadran los vicios que lleguen a darse por los actos de trámite de aquéllos, de modo que el examen de tales actos de trámite corresponde a esa corporación con ocasión del estudio de la constitucionalidad del respectivo procedimiento, de allí que si vulnera derechos fundamentales de los electores, como lo afirma el recurrente, la Corte Constitucional es la que puede pronunciarse sobre esa acusación.
Por consiguiente, son varias las razones por las cuales al Consejo de Estado no le compete conocer de la presente demanda, a saber: El decreto demandado no es un acto jurídico definitivo, sino de mero trámite; no fue expedido en ejercicio de la función administrativa, sino con ocasión de la función constituyente, luego no es acto administrativo; no es de los decretos que por competencia residual pueden ser demandados ante esta corporación, pues no crea, modifica o extingue una situación jurídica, sino que apenas impulsa el trámite encaminado a que se adopte una decisión del constituyente primario que produzca cualquiera de esos efectos en la normativa constitucional y, como tal, su examen jurisdiccional le compete a la Corte Constitucional en la medida en que finalmente se llegue a adoptar tal decisión, justamente por ser parte del trámite.
Las circunstancias de que tenga la forma de decreto y que sea expedido por una autoridad que tiene carácter administrativo, no lo hace necesariamente un acto administrativo y menos definitivo, puesto que la función estatal en la cual se inscribe es la constituyente”. (énfasis fuera de texto)
La Corte Constitucional es coincidente en esta tesis. Así, en Sentencia C-1121 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), al respecto, precisó:
“La Corte es competente para ejercer un control judicial, por vía de acción pública de inconstitucionalidad, contra el acto reformatorio de la Constitución, por vicios de procedimiento en su formación, a partir de la sentencia de control de constitucionalidad sobre la ley convocante expedida por el Congreso y hasta la promulgación del acto legislativo por parte del Presidente de la República. Es decir, es competente la Corte para conocer de todos los actos expedidos por las autoridades públicas que, según su competencia, tuvieren que intervenir en el complejo procedimiento de reforma constitucional por esta vía, como actos propios del trámite de reforma constitucional. Sin lugar a dudas, contrario a lo que sostienen algunos intervinientes, una interpretación sistemática de la Carta Política evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para pronunciarse acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el trámite de adopción del acto legislativo adoptado vía referendo. Por lo tanto, si la propia Constitución le entregó a la Corte Constitucional la competencia para conocer sobre la constitucionalidad de los actos legislativos, cualquiera sea su origen, por vicios de procedimiento en su formación, tratándose de un referendo entonces, las diversas etapas que concurren a la formación final del acto legislativo no pueden ser consideradas de manera individual y aislada del procedimiento constitucional, sino que se trata de unos actos jurídicos que integralmente forman parte de un procedimiento complejo de reforma constitucional. Así las cosas, los actos de trámite que culminan con un acto legislativo, no pueden ser controlados de manera separada por la jurisdicción contencioso administrativa” (negrillas y subrayado fuera de texto).
Se reitera, entonces, como se dejó plasmado en la jurisprudencia transcrita, el decreto acusado que convocó a sesiones extraordinarias al Congreso por dar continuidad al trámite de acto legislativo, no puede ser objeto de control, de manera separada, por la jurisdicción contencioso administrativa.
En tal sentido, dando plena aplicación a los principios de economía y celeridad y de conformidad con lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, se procederá a la declaratoria de incompetencia ordenando su inmediata remisión a la Corte Constitucional.
1. DECLÁRASE incompetente esta corporación para conocer del presente asunto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 143 inciso cuarto del Código Contencioso Administrativo se ordena enviar el expediente al juez competente, es decir, a la Corte Constitucional para que se efectúe el respectivo reparto.
Magistrados: Marco Antonio Velilla Moreno, Consejero de Estado (E).
(1) Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. María Claudia Rojas Lasso. Sentencia del 16 de febrero de 2010. Proceso 2009-00344.
(2) Integrada por los consejeros Camilo Arciniegas Andrade, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Rafael E. Ostau de Lafont Planeta. Radicación 11001-03-24-000-2003-00427-01. Actor: Wilson Alfonso Borja Díaz.

References: artículo 84
 artículo 241
 artículo 189
 artículo 82
 artículo 30
 artículo 374
 artículo 237
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 237
 artículo 237
 artículo 241
 artículo 237
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 149
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 122
 artículo 241
 Resolución 
 artículo 241
 artículo 143
 artículo 143