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Timestamp: 2019-10-16 17:21:25+00:00

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﻿ Sentencia T-170 de abril 1 de 2013
SENTENCIA T-170 DE 01 DE ABRIL DE 2013
CONTENIDO:NOMBRAMIENTO DE GERENTES DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO. LOS CARGOS DE GERENTE DE LAS ESE SON EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, POR LO TANTO LOS NOMINADORES CUENTAN CON LA DISCRECIONALIDAD PARA SU PROVISIÓN. DE IGUAL FORMA, EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY 1122 DE 2007 PROHÍBE LA REELECCIÓN DE LOS GERENTES DE LAS ESE QUE HAYAN SIDO REELEGIDOS UNA VEZ EN ESE EMPLEO, SIN IMPORTAR SI DICHA REELECCIÓN SE DIO POR CONCURSO DE MERITOS O POR RECOMENDACIÓN DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL HOSPITAL. POR LO ANTERIOR EL HECHO DE OCUPAR EL PRIMER PUESTO AL INTERIOR DE UN CONCURSO DE MERITOS, NO OBLIGA AL NOMBRAMIENTO YA QUE PUEDEN EXISTIR CIRCUNSTANCIAS QUE IMPIDEN E INHABILITAN EL NOMBRAMIENTO EN DICHO CARGO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCESO A EMPLEOS PÚBLICOS, ACCESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA, EMPLEOS PÚBLICOS, EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO, CONCURSO DE MÉRITOS, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, GERENTE DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO
Sentencia T-170 de abril 1 de 2013
Ref.: expediente T-3624861
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó, que confirmó el emitido por el Juzgado 1º Civil Municipal de la misma ciudad, en la acción de tutela instaurada por Gency Patricia Borja Moreno en contra de la alcaldía de Quibdó.
1.2. Dentro de dicho proceso de selección, la accionante ocupó uno de los tres primeros puestos. Sin embargo, una vez entregada la lista, el Hospital decidió objetar el proceso de selección y, posteriormente, declaró desierto el concurso de méritos.
1.3. Por ello, comenta que los ternados solicitaron la nulidad del anterior acto ante la jurisdicción Contencioso Administrativa. El Tribunal Contencioso Administrativo de Chocó, mediante sentencia 008 de 14 de febrero de 2008, declaró la nulidad pedida y ordenó “conformar terna para la designación del Gerente de dicha entidad con las personas que fueron escogidas, mediante el concurso público y abierto realizado por la ESAP, entre febrero y marzo de 2006, y a su vez remitir la misma al Alcalde a fin de que éste designare el gerente”.
1.4. Indica que la junta directiva acató la sentencia y remitió la terna al alcalde del municipio, quien eligió como gerente a la peticionaria para el periodo 2006-2009, mediante el Decreto 484 de 19 de septiembre de 2008.
1.5. Manifiesta que su periodo culminó el 31 de marzo de 2009, cuando habían transcurrido 6 meses y 4 días. Sin embargo, la junta determinó, después de evaluar su plan de gestión, proponer al alcalde la designación de la accionante como gerente, de conformidad con el artículo 11 del Decreto 357 de 2008.
1.7. A continuación, la junta del hospital convocó a concurso público la elección del gerente para el periodo de 2012-2016 y la accionante decidió presentarse al considerar que no se encontraba inhabilitada. Agrega que una vez concluidas todas las etapas, la demandante ocupó el primer lugar dentro de la lista de elegibles contenida en el acta 36 de 11 de abril de 2012.
El 12 de junio de 2012, el Juzgado 1º Civil Municipal de Quibdó admitió la demanda y corrió traslado a la entidad accionada con el fin de que en el término de 2 días ejerciera su derecho de defensa(1).
Igualmente, ordenó vincular al proceso de tutela a los señores Wilman Jesús Yugarky Ledesma y Carlos Eduardo Piñeres Couttin, quienes obtuvieron el segundo y tercer puesto en el concurso de méritos.
En escritos presentados el 1º y 6º de junio de 2012(2), el ciudadano Víctor Manuel Machado Mena, en calidad de aspirante en el concurso de méritos, solicitó denegar la protección de los derechos invocados debido a que la actora está inhabilitada para ejercer el cargo de gerente de la ESE mencionada.
Explicó que la peticionaria ocupó dicho puesto en dos periodos seguidos, ya que fue reelegida mediante Decreto 177 de 30 de marzo de 2009. Al respecto, sostuvo que al momento del segundo nombramiento se encontraba vigente la Ley 1122 de 2007, que consagra la prohibición de reelección por segunda vez para los gerentes de dichas empresas y fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional, quien la declaró exequible en Sentencia C-777 de 2010.
Además, trascribió un aparte del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el 2 de febrero de 2012, según el cual “los gerentes de Empresas Sociales del Estado que terminaron su periodo en vigencia de la Ley 1122 de 2007 y ya fueron reeligidos(sic), no pueden ser reelegidos por segunda vez para un nuevo periodo”.
En escritos de 4 y 15 de junio de 2012(3), el señor Wilman Jesús Yurgaky Ledesma, quien ocupó el segundo lugar en el concurso de méritos mencionado, adujo que Gency Patricia Borja Moreno ya había sido reelegida en el cargo de gerente de la ESE Ismael Roldán Valencia de Quibdó, según Decreto 177 de 30 de marzo de 2009, situación que le generaría una inhabilidad para ocupar dicho cargo nuevamente, de conformidad con el artículo 28 de la Ley 1122 de 2007.
Aclaró que la Sentencia 008 de 14 de febrero de 2008, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Chocó, ordenó su vinculación como gerente de la ESE y ordenó “su indemnización económica por el tiempo durante el cual estuvo cesante en el cargo”. Esta circunstancia permite concluir que ocupó completamente el empleo para el cual concursó y ganó durante el periodo comprendido entre los años 2006-2009.
Además, pone de presente que el Decreto 0177 de 30 de marzo de 2009 que ordenó su segundo nombramiento como gerente consideró “que producto del resultado de esa evaluación [del plan de gestión], la Junta directiva del hospital Ismael Roldán Valencia, empresa social del Estado, propuso al señor alcalde del municipio de Quibdó a través del acuerdo 011 de marzo de 2009, la reelección de la actual gerente para el periodo comprendido entre el 1º de abril de 2009 a 31 de marzo de 2012 (…)”.
En ese sentido, recordó que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto de 2 de febrero de 2012, sostuvo que “los gerentes de empresas sociales del Estado que terminaron su periodo en vigencia de la Ley 1122 de 2007 y ya fueron reelegidos, no pueden ser reelegidos por segunda vez para un nuevo periodo”.
Por lo anterior, solicitó que se declarara improcedente la presente demanda de tutela o resolver negativamente las pretensiones de la misma.
El Juzgado 1º Civil Municipal de Quibdó, en fallo de 20 de junio de 2012, decidió tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo invocados, al considerar que era deber de la entidad accionada nombrar a la persona que ocupó el primer lugar en el proceso de selección. Aseveró que ante “un asomo de inhabilidad le compete a las autoridades competentes declararla, mientras ello ocurre, debe la funcionaria accionada proceder a proveer el cargo mediante el correspondiente nombramiento”.
En comunicación de 25 de junio de 2012, la apoderada judicial del municipio de Quibdó expresó que no violó el derecho al debido proceso de la accionante puesto que no exigió nuevos requisitos o prescindió de etapas dentro del proceso de selección.
Por el contrario, su finalidad fue la de velar por el cumplimiento de las normas y la moralidad administrativa, a través de consultas a las autoridades competentes. Consideró que esta es una actuación legítima en desarrollo del derecho de la entidad a tomar decisiones apegadas al orden jurídico y que justifica que el nombramiento no se haya dado inmediatamente. Al respecto, resaltó que ha procedido de forma transparente al comunicar sobre los informes que ha pedido, tanto al público como a los participantes en el concurso.
Agregó que la actora cuenta con otra vía para lograr sus pretensiones, toda vez que puede reclamar ante la administración o interponer una acción de cumplimiento. Igualmente, sostuvo que no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el cual en palabras de la Corte Constitucional, “no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada”(4), razón por la cual la acción de tutela no sería procedente en este caso.
En escritos de 26 de junio y 25 de julio de 2012(5), el señor Wilman Jesús Yurgaky Ledesma afirmó que el juez de primera instancia no tuvo en cuenta la prohibición de reelección por segunda vez consagrada en el artículo 28 de la Ley 1122 de 2007.
Así las cosas, indicó que la alcaldesa Zulia Mena García no actuó arbitrariamente al abstenerse de nombrar a la accionante como gerente para el periodo 2012-2016 y, en su lugar, designar a Wilman Jesús Yugarky Ledesma que ocupó el segundo puntaje más alto, mediante Decreto 227 de 19 de junio de 2012. Explicó que dicha decisión se fundamentó en el hecho que la demandante ya había sido reelegida una vez en el cargo, a través de Decreto 177 de 30 de marzo de 2009.
En escrito de 19 de julio de 2012(6), el señor Víctor Manuel Machado Mena solicitó que se revocara la sentencia debido a que el artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 prohíbe una segunda reelección de los gerentes de las ESE, mandato reiterado en la sentencia C-777 de 2010 de la Corte Constitucional.
Para resolverlo, se reiterará la jurisprudencia constitucional sobre i) la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de decisiones adoptadas dentro de concursos de méritos para proveer cargos públicos y ii) la posibilidad de reelección por una sola vez de los gerentes de las empresas sociales del Estado. Con base en ello, iii) se analizará el caso concreto.
En ese sentido, este tribunal ha señalado que “la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona su derecho fundamental. De allí que, como lo señala el artículo 86 de la Constitución, tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”(7).http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/T-1065-07.htm - _ftn2
Ahora bien, en lo que se refiere a las decisiones que se adoptan dentro de un concurso de méritos, esta corporación ha sostenido que quienes se sientan afectados por ellas pueden acudir a las pretensiones señaladas en el Código Contencioso Administrativo para controvertirlas. Sin embargo, ha admitido que en algunos casos dichas vías no resultan idóneas y eficaces para restaurar los derechos fundamentales conculcados(8), ya que no suponen un remedio pronto e integral para los aspirantes(9).
Al respecto, ha explicado que exigir el agotamiento del proceso judicial a quien ocupó el primer lugar en la lista de elegibles y no fue nombrado en el cargo, prolonga la vulneración de sus derechos y no garantiza su restablecimiento. Lo anterior debido a que, en la práctica, dichos mecanismos “tan solo consiguen una compensación económica del daño causado, la reelaboración de la lista de elegibles (cuando inconstitucionalmente se ha excluido a un aspirante o se le ha incluido en un puesto inferior al que merece) y, muchas veces, la orden tardía de nombrar a quien verdaderamente tiene el derecho de ocupar el cargo, pero sin que realmente pueda restablecerse el derecho a permanecer en él durante todo el tiempo que dura el proceso contencioso administrativo y con lo cual se ve seriamente comprometido el derecho, también fundamental, a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político, en la modalidad de “acceder al desempeño de funciones y cargos públicos”(10).
En ese sentido, la Corte ha resaltado que la provisión de empleos públicos a través de concurso público busca la satisfacción de los fines del Estado y garantiza el derecho fundamental de acceso a la función pública. Por ello, la elección oportuna del concursante que reúne las calidades y el mérito asegura el buen servicio administrativo y requiere de decisiones rápidas frente a las controversias que surjan entre los participantes y la entidad(11).
Así las cosas, este tribunal ha entendido que la acción de tutela es un mecanismo excepcional de defensa de los derechos fundamentales de las personas que ocupan el primer puesto en un concurso de méritos y no obtienen el nombramiento que se reclama.
La Constitución Política de 1991, en su artículo 125, señaló que la regla general para acceder a la función pública es a través del mérito y que los empleos en los órganos y las entidades del Estado son de carrera. Sin embargo, la misma norma consagró como excepción los cargos de elección popular, libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y demás que determine la ley.
Además, el artículo 5º de la Ley 909 de 2004 indica que tampoco son cargos de carrera los cargos de periodo fijo y aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación(12). Precisamente, esta norma promueve la aplicación de los criterios de selección objetiva a los funcionarios destinados a ocupar cargos de libre nombramiento y remoción(13).
Sobre el tema, este tribunal manifestó, en Sentencia C-181 de 2010, que tanto la carta fundamental como la mencionada ley, abrieron la posibilidad de que el legislador, en virtud de su libertad de configuración(14), sujetara a los principios del concurso la provisión de cargos de libre nombramiento y remoción. Por ende, explicó que “si su decisión es someter la provisión de uno de estos empleos al concurso, es su deber ajustarse al principio fundamental que rige estos procedimientos, este es, el respeto del mérito mediante el favorecimiento del concursante que obtenga el mejor puntaje en las respectivas evaluaciones. En otras palabras, si el legislador —y lo mismo podría aplicarse a la administración— decide someter a concurso la provisión de un cargo de libre nombramiento y remoción, debe sujetarse a las reglas propias del concurso fijadas por la ley y la jurisprudencia de esta corporación”.
En lo que se refiere a las empresas sociales del Estado, el artículo 194 de la Ley 100 de 1993(15) establece que son una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas en el marco del sistema de salud con el objetivo de prestar servicios de salud de forma directa por la Nación o por las entidades territoriales. El artículo 195 del citado estatuto señala que “Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la Ley 10 de 1990”.
Precisamente, el artículo 26 de la Ley 10 de 1990(16) contempla que la planta de personal de las empresas sociales del Estado está conformada por funcionarios de carrera, de libre nombramiento y remoción o trabajadores oficiales. Ahora bien, como se mencionó, el legislador tiene libertad para definir qué cargos son de libre nombramiento y remoción. No obstante, esta corporación ha establecido que su decisión debe atender por dos criterios:
“i) Los cargos de libre nombramiento y remoción deben estar orientados al cumplimiento de funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional –criterio funcional-; y
ii) debe tratarse de empleos en los cuales sea necesaria la confianza en los servidores públicos que tienen a su cargo esa clase de responsabilidades —criterio subjetivo de confianza—.(17)”(18)
Al respecto, los literales a y b del numeral segundo del artículo 5 de la Ley 909 de 2004 disponen que los cargos de gerente son de libre nombramiento y remoción en la administración descentralizada a nivel nacional y territorial. Por ello y teniendo en cuenta las funciones que desempeñan, se puede concluir que la naturaleza de tales empleos es de libre nombramiento y remoción(19).
De este modo, el artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 estableció los parámetros para la provisión de los cargos de gerente de las ESE(20), en los siguientes términos:
PAR. TRANS.—Los gerentes de las ESE de los niveles departamental, distrital y municipal cuyo período de tres años termina el 31 de diciembre de 2006(21) o durante el año 2007 continuarán ejerciendo el cargo hasta el 31 de marzo de 2008.
Para el caso de los gerentes de las ESE departamentales, distritales o municipales que a la vigencia de la presente ley hayan sido nombrados por concurso de méritos o reelegidos, continuarán ejerciendo hasta finalizar el período para el cual fueron nombrados o reelegidos, quienes los reemplacen para la culminación del período de cuatro años determinado en esta ley, serán nombrados por concurso de méritos por un período que culminará el 31 de marzo de 2012. Todos los gerentes de las ESE departamentales, distritales o municipales iniciarán períodos iguales el 1º de abril de 2012 y todos los gerentes de las ESE nacionales iniciarán períodos iguales el 7 de noviembre de 2010”(22).
Ahora bien, esta norma fue objeto de pronunciamiento de la Corte Constitucional, en fallo C-957 de 2007. En esa ocasión se estudió si el régimen de transición que implicaba la prórroga del período de algunos gerentes de dichas instituciones i) escapaba al ámbito de competencia del Congreso de la República y ii) vulneraba la autonomía territorial puesto que desconocía la facultad nominadora de los gobernantes regionales y locales. Este tribunal decidió declarar la exequibilidad del parágrafo transitorio de la disposición acusada, salvo la expresión “el 31 de diciembre de 2006 o”, al estimar que:
“i) la medida no desconoce el principio de separación de poderes ni la autonomía de las entidades territoriales, puesto que se trata de una previsión estrechamente ligada al cambio legislativo realizado; ii) la medida tampoco vulnera el derecho al acceso a los cargos públicos, parte integrante del derecho fundamental a la participación ciudadana en el ejercicio de cargos públicos, ni el principio de igualdad, pues la provisión de los cargos se encuentra sujeta a las previsiones que adopte el legislativo, y la prórroga, en el caso específico, se limita a un plazo razonable para la consecución del tránsito legislativo; y iii) no resulta acorde con la Constitución Política, una pretendida prórroga de períodos vencidos, por lo que la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “el 31 de diciembre de 2006 o”, contenida en el inciso primero del parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007”.
Posteriormente, en Sentencia C-181 de 2010, la Corte Constitucional determinó que la anterior norma desconocía el principio del mérito como criterio rector del acceso a la función pública al disponer que se conformara una terna con candidatos que hayan superado el concurso público, a partir de la cual el nominador de la ESE debía elegir discrecionalmente al nuevo gerente. Por esa razón, declaró su exequibilidad “bajo el entendido de que i) la terna a la que se refiere el inciso primero del artículo 28 de la Ley 1122 de 2001 deberá ser conformada por los concursantes que hayan obtenido las tres mejores calificaciones, ii) el nominador de cada empresa social del estado deberá designar en el cargo de gerente a quien haya alcanzado el más alto puntaje, y iii) el resto de la terna operará como un listado de elegibles, de modo que cuando no sea posible designar al candidato que obtuvo la mejor calificación, el nominador deberá nombrar al segundo y, en su defecto, al tercero”.
“(…) es preciso tener cuenta circunstancias tales como i) así se trate de un concurso de méritos abierto, quien se ha desempeñado como gerente de una ESE ingresa con una indudable ventaja comparativa frente a los demás aspirantes, consistente en demostrar una experiencia específica en dicho empleo; ii) un gerente en propiedad conoce los pormenores de la administración de la ESE, al igual que a los integrantes de la Junta directiva de la misma, quienes convocan el concurso de méritos; y iii) no existe evidencia empírica que demuestre que un fenómeno de reelección indefinida de un gerente de una ESE garantice determinados índices de eficiencia, eficacia y moralidad pública. Por el contrario, es previsible que el recurso a los concursos de méritos amañados se convierta en una simple fachada para ocultar ciertas prácticas de corrupción administrativa”.
Respecto de la reelección de los gerentes de la ESE, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado(23) conceptuó que “los gerentes de Empresas Sociales del Estado cuyo periodo terminó en vigencia de la ley 1122 de 2007 y ya fueron reelegidos una vez, no podrán serlo nuevamente para un periodo adicional. Solamente los periodos terminados antes de entrar a regir dicha ley fueron indiferentes para efectos de la limitación de reelección prevista en ella”. Así mismo, destacó que la reelección de dichos funcionarios solo se permite una vez, bien sea a propuesta de la Junta directiva de la entidad (siempre que el funcionario haya cumplido los indicadores de gestión) o por concurso público de méritos.
Así las cosas, se advierte que aunque los cargos de gerente de las ESE son empleos de libre nombramiento y remoción, respecto de los cuales los nominadores cuentan con la discrecionalidad para su provisión, se advierte que el legislador decidió i) someter el nombramiento de los gerentes a las reglas del concurso público y ii) asignarles un periodo institucional de cuatro años(24). De igual manera, se concluye que el artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 prohíbe la reelección de los gerentes de las ESE que ya han sido reelegidos una vez en ese empleo. Esta restricción es general, por lo que incluye a quienes hayan sido reelegidos mediante concurso de méritos o por recomendación de la junta directiva del hospital.
5.1. Para iniciar, se advierte que la peticionaria ocupó el primer lugar en el concurso de méritos que convocó la junta directiva de la ESE hospital Ismael Roldán Valencia de Quibdó para proveer el cargo de gerente en el periodo 2006-2009(25), a pesar de lo cual no fue nombrada por la alcaldesa de dicho municipio. Por lo tanto, esta corporación considera que la acción de tutela resulta procedente como mecanismo de protección, ya que la demora en la decisión que llegare a producirse en la jurisdicción contencioso administrativa sobre el tema impediría que la accionante desempeñara el cargo al cual aspiró, tal y como se expuso en el tercer acápite de esta providencia.
5.2.1. A inicios de 2006, en cumplimiento de la Ley 344 de 2003 y la Resolución 793 de 2003, la junta directiva del mencionado hospital convocó a concurso público y abierto de méritos, con el fin de conformar la lista de elegibles para ocupar el cargo de gerente de la entidad. La Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, se encargó del proceso de selección y elaboró la lista de elegibles, dentro de la cual se encontraba la actora por haber obtenido uno de los mejores tres puntajes. Sin embargo, una vez entregados tales resultados, el alcalde decidió objetarlos y, posteriormente, declaró desierto el concurso de méritos(26).
5.2.2. La accionante demandó la nulidad del anterior acto administrativo y solicitó el correspondiente restablecimiento de su derecho ante la jurisdicción competente. Como consecuencia, el Tribunal Contencioso Administrativo de Chocó profirió la Sentencia 8 de 14 de febrero de 2008 que declaró la nulidad pedida y ordenó “conformar terna para la designación del gerente de dicha entidad con las personas que fueron escogidas, mediante el concurso público y abierto realizado por la ESAP, entre febrero y marzo de 2006, y a su vez remitir la misma al alcalde a fin de que éste designare el gerente”(27).
La junta directiva acató dicha providencia y remitió la terna al alcalde del municipio, quien eligió a la peticionaria como directora de la ESE hospital Ismael Roldán Valencia para el periodo 2006-2009, mediante Decreto 484 de 19 de septiembre de 2008(28).
5.2.3. A inicios de 2009, la junta directiva del Hospital evaluó satisfactoriamente el plan de gestión de la señora Borja Moreno y “propuso al señor alcalde del municipio de Quibdó, a través del Acuerdo 1 de 25 de marzo de 2009, la reelección de la actual gerente para el periodo comprendido entre el 1º de abril de 2009 y el 31 de marzo de 2012”, conforme al artículo 11 del Decreto 357 de 2008(29).
5.2.4. En marzo de 2012, la junta directiva de la ESE convocó públicamente a los interesados en ocupar el cargo de gerente de la institución para el periodo de 2012-2016. Dicho proceso de selección fue realizado por la Universidad Cooperativa de Colombia que presentó los resultados preliminares mediante acta 31 de 31 de mayo de 2012(30).
La certificación de la experiencia aportada por la aspirante Borja Moreno, que da cuenta de su labor en la ESE hospital Ismael Roldán Valencia, señala que se desempeña como gerente desde el 26 de septiembre de 2008 a la fecha nombrada por periodo fijo, y no da a entender que sea de dos periodos diferentes”(31).
5.2.6. Luego, mediante acta 036 de 11 de abril de 2012, la Universidad Cooperativa de Colombia presentó los resultados definitivos y la lista de candidatos que obtuvieron un puntaje ponderado igual o superior a setenta (70) puntos, dentro de los cuales estaba la accionante, quien obtuvo el mejor puntaje. Los señores Wilman Jesús Ledesma y Carlos Eduardo Piñares Couttin ocuparon el segundo y tercer puesto, respectivamente(32).
5.2.7. Los señores Víctor Manuel Machado Mena y Lucelly Ledesma Copete manifestaron a la entidad demandada que la actora se encontraba inhabilitada para ser gerente del hospital puesto que ya había sido reelegida en dicho empleo mediante el Decreto 177 de 30 de marzo de 2009. Al respecto, expusieron que el artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 prohíbe la reelección por segunda vez de los funcionarios que ocupan ese cargo(33).
5.2.8. A inicios del mes de mayo de 2012, la alcaldesa de Quibdó elevó consulta al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Comisión Nacional del Servicio Civil, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República y al Ministerio de Salud con el fin de indagar acerca de la situación de la peticionaria para ingresar a la función pública(34).
5.2.9. El 21 de mayo de 2012, la alcaldesa de Quibdó le informó a la accionante y al señor Wilman Jesús Yurgaky Ledesma sobre su decisión de no realizar el nombramiento del gerente del hospital hasta tanto las autoridades consultadas se pronunciaran sobre el asunto(35).
5.2.10. A través de Decreto 227 de 19 de junio de 2012, la alcaldesa de Quibdó se abstuvo de designar a la señora Gency Patricia Borja Moreno como gerente de la ESE, a pesar de que obtuvo el primer lugar en el concurso de méritos. Fundamentó su decisión en el hecho que esta había sido reelegida por primera vez en tal cargo con el Decreto 177 de 30 de marzo de 2009, para el periodo comprendido entre el 1º de abril de 2009 y el 31 de marzo de 2012. Explicó que lo anterior implicaba una causal de impedimento para su designación según el artículo 28 de Ley 1122 de 2007, situación que le imponía la obligación de nombrar al señor Wilman Jesús Yurgaky Ledesma, quien ocupó el segundo lugar en el concurso de méritos(36).
5.2.11. Mediante Decreto 239 de 22 de junio de 2012, la alcaldesa de Quibdó dejó sin efectos el Decreto 227 de 19 de junio de 2012 y, en su lugar, nombró como gerente de la ESE para el periodo 2012-2016 a la señora Gency Patricia Borja Moreno, en cumplimiento de la orden judicial impartida por el Juzgado 2º Civil Municipal de Quibdó(37).
5.3. Con fundamento en lo anterior, la Sala observa que la alcaldesa de Quibdó no vulneró el derecho fundamental de la peticionaria al abstenerse de nombrarla como gerente de la ESE hospital Ismael Roldán Valencia, pese a haber obtenido el puntaje más alto en el concurso de méritos dispuesto para la conformación de la terna de elegibles.
La Sala encuentra que el fundamento de la anterior decisión fue la inhabilidad para ejercer tal cargo de quienes ya han sido reelegidos en el mismo, consagrada en el artículo 28 de la Ley 1122 de 2007. Precisamente, se advierte que en el Decreto 227 de 19 de junio de 2012 la funcionaria nominadora justificó de forma amplia y suficiente el nombramiento de quien ocupó el segundo lugar en el proceso de selección al observar que esta había sido reelegida por primera vez en tal cargo con el Decreto 0177 de 30 de marzo de 2009, para el periodo comprendido entre el 1º de abril de 2009 y el 31 de marzo de 2012(38). En este sentido, sostuvo:
“Que es un hecho irrefutable que la Doctora Gency Patricia Borja Moreno, tal como quedó consignado en precedencia, ya fue reelegida por una vez mediante Decreto 177 del 30 de marzo de 2009, para el cargo de gerente del hospital local Ismael Roldán Valencia, para el periodo del 1º de abril de 2009 al 31 de marzo de 2012, todo bajo la plena vigencia de la Ley 1122 de 2007.
Que, por mandato legal ante la improcedencia de la designación de la candidata que obtuvo la mejor calificación, surge para el nominador el deber imperativo de designar a la persona que ocupó le(sic) segundo puntaje más alto (76.8); esto es, el doctor Wilman de Jesús Yurgaqui Ledezma(sic)”.
“(…) el hecho de ocupar el primer puesto al interior de un concurso de méritos, no obliga a la administración a su nombramiento, pues se pueden presentar diversas circunstancias que lo impidan y en esos casos le corresponde al nominador respetar el orden estricto contenido en la lista de elegibles, ya que si concurre una causal de inhabilidad o incompatibilidad para el ejercicio del cargo, se debe verificar su configuración y nombrar al que ocupe el segundo puesto en el concurso, por ejemplo como ocurre cuando se presentan antecedentes penales, disciplinarios o de tipo profesional, que demuestren una abierta falta de idoneidad para ocupar el cargo (…)”(39).
Así las cosas, se concluye que la mandataria accionada obró conforme a la Constitución Política y al artículo 28 de la Ley 1122 de 2007, al darle prevalencia al principio de mérito de la función pública y proteger el libre acceso al empleo de gerente de las ESE, evitando la perpetuidad de algunos servidores en aquellos, razón por la cual su conducta no merece reproche alguno por parte del juez constitucional.
Por consiguiente, la Sala de Revisión revocará las decisiones de instancia y, en su lugar, negará el amparo invocado por la señora Gency Patricia Borja Moreno en contra de la alcaldesa de Quibdó, ante la inexistencia de la afectación de su derecho al debido proceso.
1. REVOCAR la sentencia proferida el 9 de agosto de 2012, por el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó, que confirmó la dictada por el Juzgado 1º Civil Municipal de Quibdó, el 20 de junio de 2012. En su lugar, NEGAR el amparo solicitado por la demandante por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
Magistrados:Jorge Iván Palacio Palacio—Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(1) La acción de tutela fue repartida a la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior de Quibdó que, mediante auto de 22 de mayo de 2012, decidió remitir el expediente a la oficina de apoyo judicial para que efectuara el reparto entre los juzgados municipales de Quibdó por considerar que no era el competente para conocer la demanda. El asunto le correspondió a la Jueza 2 Civil Municipal de Quibdó que, en providencia de 5 de junio del mismo año, se declaró impedida para tramitar la demanda, invocando una relación de amistad con la alcaldesa encargada de Quibdó Daniza Leonela Hinostroza(sic) Jiménez.
(2) Folios 55 a 80 y 94-153.
(3) Folios 82 a 85 y 201-218.
(4) Sentencia T-225 de 1993.
(5) Folios 329 a 337 y 371 a 376.
(6) Folios 368 a 370.
(7) Sentencia T-753 de 2006.
(8) Sentencia T-556 de 2010.
(10) Sentencia T-388 de 1998.
(11) Sentencia T-333 de 1998.
(12) “ART. 5º—Clasificación de los empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera administrativa, con excepción de:|| 1. Los de elección popular, los de período fijo, conforme a la Constitución Política y la ley, los de trabajadores oficiales y aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación.||2. Los de libre nombramiento y remoción (...)”.
(13) “ART. 2º—Principios de la función pública. 1. La función pública se desarrolla teniendo en cuenta los principios constitucionales de igualdad, mérito, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad, transparencia, celeridad y publicidad.|| 2. El criterio de mérito, de las calidades personales y de la capacidad profesional, son los elementos sustantivos de los procesos de selección del personal que integra la función pública. Tales criterios se podrán ajustar a los empleos públicos de libre nombramiento y remoción, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.|| 3. Esta ley se orienta al logro de la satisfacción de los intereses generales y de la efectiva prestación del servicio, de lo que derivan tres criterios básicos: || a) La profesionalización de los recursos humanos al servicio de la administración pública que busca la consolidación del principio de mérito y la calidad en la prestación del servicio público a los ciudadanos;|| b) La flexibilidad en la organización y gestión de la función pública para adecuarse a las necesidades cambiantes de la sociedad, flexibilidad que ha de entenderse sin detrimento de la estabilidad de que trata el artículo 27 de la presente ley;|| c) La responsabilidad de los servidores públicos por el trabajo desarrollado, que se concretará a través de los instrumentos de evaluación del desempeño y de los acuerdos de gestión;|| d) Capacitación para aumentar los niveles de eficacia”.
(14) Constitución Política, artículo 151, numeral 3º.
(15) “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.
(16) “Por la cual se reorganiza el sistema nacional de salud y se dictan otras disposiciones”.
(17) Ver sentencias C-387 del 22 de agosto de 1996; C-1177 del 8 de noviembre de 2001; y C-161 del 25 de febrero de 2003. [Cita de la sentencia C-181 de 2010].
(18) Sentencia C-181 de 2010.
(20) Antes de la reforma, el artículo 192 de la Ley 100 de 1993 contemplaba que la elección de los gerentes de las ESE se hacía por tres años y era posible su reelección indefinida, en los siguientes términos: “ART. 192.—(sic)os directores de los hospitales públicos de cualquier nivel de complejidad, serán nombrados por el jefe de la respectiva entidad territorial que haya asumido los servicios de salud conforme a lo dispuesto en la Ley 60 de 1993 y a la reglamentación que al efecto expida el Gobierno nacional de terna que le presente la junta directiva, constituida según las disposiciones de la Ley 10 de 1990 por períodos mínimos de 3 años prorrogables. Sólo podrán ser removidos cuando se demuestre, ante las autoridades competentes, la comisión de faltas graves conforme al régimen disciplinario del sector oficial, faltas a la ética según las disposiciones vigentes o ineficiencia administrativa (…)”.
(21) El aparte tachado fue declarado inexequible mediante la Sentencia C-957 de 2007.
(22) Esta norma ha sido reglamentada por los decretos 800 de 2008 y 2993 de 2011.
(23) Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 2 de febrero de 2012, radicación 2088.
(25) Folios 41 a 43.
(26) Folios 96 a 98.
(27) Folios 96 a 98.
(28) Folios 96 a 98. La señora Borja Moreno se posesionó en su cargo el 26 de septiembre de 2008, mediante Acta 77.
(29) Folios 99 a 101. El alcalde de Quibdó posesionó en el cargo a la peticionaria el 1º de abril de 2009, mediante Acta 12. El Decreto 357 de 2008 en su artículo 11 consagra: “Evaluación para reelección del director o gerente. Los directores o gerentes de las empresas sociales del Estado podrán ser reelegidos por una sola vez, cuando la Junta directiva así lo proponga al nominador, siempre y cuando se haya realizado la evaluación correspondiente del plan de gestión conforme a lo señalado en el presente decreto y la misma haya sido satisfactoria. || Si los resultados de la evaluación son satisfactorios, la Junta directiva, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la evaluación, podrá proponer al nominador la reelección del director o gerente. El jefe de la entidad territorial, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud podrá aceptar la reelección o negarla. En este último caso, deberá solicitar a la Junta directiva que proceda con el concurso.”
(30) Folio 32.
(31) Folios 385 y 386.
(32) Folios 41 a 43.
(33) El señor Víctor Manuel Machado Mena presentó petición el 16 de abril y la señora Lucelly Ledesma Copete radicó escrito el 18 del mismo mes (fls. 159 a 164).
(34) Folios 174 a 185.
(35) Folios 189 y 190, 393 y 394.
(36) Folios 346 a 353. El señor Wilman Jesús Yurgaky Ledesma, en escrito de 25 de junio de 2012, solicitó a la alcaldesa de Quibdó su nombramiento en el cargo de gerente del hospital, debido a que ocupó el segundo lugar en el concurso de méritos (fls. 343 y 344.).
(37) Folios 339 y 340. La señora Borja Moreno se posesionó en su cargo el 25 de junio de 2012, mediante Acta 19.
(38) Folio 34.
(39) Sentencia T-556 de 2010.

References: ARTÍCULO 28
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 artículo 28
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 86
 artículo 125
 artículo 5
 artículo 194
 artículo 195
 artículo 26
 artículo 5
 artículo 28
 artículo 28
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 Resolución 
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 artículo 151
 artículo 192
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