Source: http://www.carlofusaro.it/io_la_penso_cosi/audizione_camera.html
Timestamp: 2018-12-13 23:13:13+00:00

Document:
Prima Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati
Audizione Prof. Carlo Fusaro
Indagine conoscitiva relativa all’AC 4862
Ringraziamento e saluto
Ringrazio il Presidente Bruno e la Commissione tutta per avermi invitato. Anch’io ho predisposto alcuni appunti che allego insieme a questo testo scritto che mi auguro possano risultare di qualche vaga utilità.
Mi limiterò ad esporre alcuni concetti generali e magari ad attirare la vostra attenzione su alcuni aspetti specifici e su alcune costanti della nostra storia costituzionale recente che sono assai significative e, a mio avviso, istruttive. E cercherò di dire ciò che desidero con senso effettivamente critico, cioè laico aperto al dubbio, senza concessioni a certe opposte forme contrapposte di fondamentalismo costituzionale, per dirla così, che non condivido né punto né poco.
Premesse e introduzione
Una prima osservazione è che riformare la Costituzione è utile, serve. E serve ed è servito anche parlarne: perché parlandone è possibile maturare un più elevato grado di consapevolezza rispetto a certe problematiche, anche se momentaneamente non si riesce a produrre esiti immediati e modificazioni vere e proprie del testo costituzionale.
Ma una revisione della Costituzione è utile, specificamente, perché si tratta di consolidare, perfezionare, organizzare meglio l’evoluzione faticosa della nostra democrazia verso un funzionamento tendenzialmente, prevalentemente (non ottusamente!) maggioritario. Ora, molti di noi, anche nel mondo accademico, sembrano avere la memoria assai corta: si son passati anni a dire che era stato un errore puntare tutto sulla riforma elettorale! In realtà quella era una critica ingiusta: la strada della riforma elettorale per via referendaria fu percorsa perché le altre strade erano chiuse (e in particolare era del tutto chiusa, allora, la strada delle riforme costituzionali); ma è certamente vero che la riforma elettorale, da sola, difficilmente poteva essere sufficiente a stabilizzare il sistema politico-istituzionale del nostro paese.
D’altro canto, non penso che un lavoro, vorrei dire di amorevole, rispettosa, ma anche approfondita manutenzione della Costituzione per adeguarla alle esigenze nuove e per modificarne gli aspetti meno soddisfacenti sia una causa di ciò che si è voluto definire una banalizzazione della Costituzione; al contrario: è chi pensa di pietrificare il testo costituzionale senza tener conto che la sua elasticità incontra dei limiti invalicabili a porre le premesse per sminuire il valore della Costituzione: il valore della Costituzione nasce non tanto e non solo dalla “sacralizzazione” acritica di un testo, ma soprattutto dalla sua capacità di servire la società sulla quale insiste. Non c’è dubbio che le Costituzioni sono fatte per durare nel tempo: ma quando il contesto sociale muta, vi è concreto il rischio che lo iato fra Costituzione e società si faccia troppo grande senza interventi adeguati. Per questo nessuna costituzione ha una rigidità assoluta e quelle che hanno preteso di darsela non hanno mai dato buoni risultati.
Naturalmente, un buon lavoro di manutenzione della carta costituzione impone un’analisi accurata e fedele dell’evoluzione del sistema delle decisioni collettive e in generale del funzionamento delle nostre istituzioni. Ora io parto dalla convinzione che la c.d. transizione degli anni Novanta si sia avviata nel nostro paese per un complesso di concause che hanno finito per alimentarsi l’un l’altra: ma sono persuaso che la causa principale sia stata l’incomprensione da parte delle forze politiche dell’epoca (sia di maggioranza sia di opposizione) del fatto che la società italiana si aspettava dal sistema politico istituzionale prestazioni – in termini di efficienza, in termini di tempestività di risposta, in termini di responsabilità – che esso ormai da molto tempo non forniva più, apparendo ai più – oltretutto – bloccato e privo di quel periodico ricambio che è la salute di una democrazia. L’incapacità di capire ciò e, nel complesso, nonostante alcuni tentativi, l’incapacità di affrontare questo problema è stato alla base della delegittimazione del sistema politico dell’epoca. Certo: cadde allora il puntello della divisione Est-Ovest; certo: si sviluppò in quegli anni la competizione sistemica all’interno dell’ormai realizzato spazio economico europeo. Ma ciò che veramente minò alle basi il sistema dei partiti fu l’aver opposto una sorta di fin de non recevoir alla domanda di modernizzazione istituzionale che veniva da strati dinamici, attivi, preparati della società italiana. Di qui i referendum, di qui lo sfondamento che, per la prima volta, la magistratura realizza sul fronte delle indagini sul finanziamento illegale della politica. Non sono le inchieste di mani pulite a provocare la crisi di quel sistema politico-istituzionale: è la delegittimazione di quel sistema a permettere ciò che prima non era stato possibile, appunto mani pulite e una travolgente strategia di rinnovamento dal basso attraverso l’utilizzo di uno strumento che la Costituzione metteva a disposizione per forzare, aggirandolo, il Parlamento dei partiti, cioè il referendum. Se non che, appunto, quella fu la strada seguita perché essa era la sola che in concreto si rivelò percorribile: inutile sorprendersi, in seguito, se poi gli assetti costituzionali sono risultati, almeno in parte, fuori centro (mi riferisco alle conseguenze della svolta maggioritaria del 1993).
Non rifarò qui, ancora una volta, la storia di vicende che vi sono ben note. Esse si dipanano attraverso una serie di tappe successive che costituiscono la dimostrazione di quanto il famoso paradosso delle riforme istituzionali fosse in certa misura fondato, per cui ogni tentativo di affrontare organicamente e globalmente il problema della complessiva manutenzione delle nostre istituzioni specie politiche è via via fallito. Così la Commissione Bozzi, così la Commissione De Mita-Iotti, così il Comitato Speroni, così la Commissione D’Alema. E non di meno tutto questo impegno non è andato perduto: esso ha prodotto significativi cambiamenti: e, innanzitutto, come accennavo all’inizio, un mutamento di cultura politico istituzionale complessiva, ed anche una serie di innovazioni di rango legislativo ordinario e costituzionale, destinate a porre le basi di sviluppi successivi ed anzi, si potrebbe dire, destinate a imporre sia pure con metodo incrementale e quindi a tappe, l’esigenza di quel lavoro di manutenzione del quale dicevo.
Il progetto di cui ora la Camera discute, varato al Senato dopo essere stato presentato (ed è praticamente la prima volta che ciò avveniva) dal Governo nel settembre del 2003, ha per l’appunto la dichiarata ambizione di coronare un processo avviatosi sostanzialmente nel 1993 (con la legge elettorale locale e con le leggi elettorali per Camera e Senato), proseguito nel 1995 con la legge 43 in materia di elezioni regionali, ed ancora con il forte decentramento amministrativo della seconda metà degli anni Novanta, con l’incisiva e coerente innovazione della forma di governo e dell’autonomia statutaria delle regioni ordinarie e speciali, con la riforma dell’intero titolo V° della Costituzione, sanzionata direttamente: anche in questo caso per la prima volta - sia pure senza corale partecipazione - dal corpo elettorale.
Qui va dato notevole merito a chi, certo favorito dalla scelta di chi aveva governato nella scorsa legislatura, ha fatto questa proposta rompendo il tabù secondo il quale «le riforme costituazionali si fanno tutti insieme». Non che questo di un coinvolgimento – utile e doveroso – dell’intero Parlamento sia un obiettivo da non perseguire: ma, dopo tanti anni, chi vi parla si è fatto la convinzione che quello deve essere un punto di arrivo, perché se invece si parte dall’assunto che neppure si discute se non si è già tutti d’accordo, allora quello è proprio il metodo per non fare le riforme oppure per farne, come è talvolta accaduto, di assai pasticciate. Al contrario la strada delle riforme si può davvero percorrere se si procede a partire da un progetto istituzionale che abbia una sua fondamentale coerenza, per raccogliere poi – con disponibilità auspicabilmente sincera – i più larghi consensi possibili: fermo restando che in base all’art. 138 Costituzione la revisione costituzionale richiede solo la maggioranza della metà più uno dei componenti, per di più nella sola seconda votazione.
Quanto ho appena detto spiega l’atteggiamento con il quale è opportuno che il mondo degli studi provi a dare il suo contributo allo sforzo che il Parlamento sta tentando: senza nascondere alcuna delle contraddizioni presenti nel testo e perciò senza tacere alcuna delle critiche che possono essere portate al progetto, ma anche senza indulgere in atteggiamenti liquidatori o peggio in forme di drammatizzazione esasperata delle conseguenze di alcune delle soluzioni individuate, segnatamente in materia di forma di governo: in molti casi, ho notato, ed anche in Commissione nel corso di queste audizioni, si è inteso dare dell’assetto delineato una visione deliberatamente caricaturale, quando non erronea, per poi bollare la forma di governo delineata con etichette dalla connotazione implicitamente negativa e vagamente inquietante come, ad esempio, il c.d. premierato assoluto, formula che appare davvero fuori dalla realtà anche se condivisa, soprendentemente, da quanti sembravano aver sposato con convinzione – in un passato molto recente – proprio soluzioni in tutto analoghe (al contrario io trovo che proprio questo sia uno dei meriti del progetto: esso si pone in linea con una strategia di completamento della transizione istituzionale che è legittimo definire bi-partisan e che è in linea di indiscutibile continuità con l’evoluzione politico istituzionale italiana).
Ho scelto di offrire alla Commissione alcune valutazioni su due temi, in particolare, che a me paiono quelli assolutamente centrali: la messa a punto della forma di governo, la riforma del bicameralismo e segnatamente composizione e ruolo delle due Camere. Si tratta del resto di tematiche strettamente connesse: infatti non è pensabile mettere mano all’una senza intervenire necessariamente sull’altra. Non mi riferisco solo e tanto alla circostanza che è sotto gli occhi di tutti per cui dopo la revisione del titolo V°, che ha posto le basi di una notevole redistribuzione di potere politico sul territorio, si impone di dare all’ordinamento una sede centrale nella quale rappresentare le istanze regionali, mi riferisco al fatto che è impensabile stabilizzare la forma di governo senza abolire quella vera e propria anomalia, anzi quella vera e propria assurdità costituzionale per la quale, nell’ordinamento italiano del 1948, il Governo si trova nell’obbligo costituzionale di intrattenere un doppio rapporto fiduciario con due distinte assemblee rappresentative, con duplicazione di tutte le problematiche che caratterizzano quale più quale meno ogni forma di governo parlamentare. La soppressione di ogni sostanziale differenziazione, quali quelle che pure il costituente aveva inizialmente previsto, fra Camera e Senato, completata con la revisione del 1963, è la prova provata del fatto che solo replicando le due Camere era possibile pensare di far funzionare (ed io mi permetto di aggiungere: non tanto bene) una simile architettura costituzionale.
Rinuncerò a descrivere i contenuti del progetto: vi hanno provveduto a diverso livello, innanzitutto il presidente della Commissione Bruno, grazie a una relazione puntuale, attenta, esauriente con la quale ha introdotto la discussione generale; e in secondo luogo, da par suo, come sempre, il Servizio studi della Camera con la Scheda n. 580. Dico subito che mentre le soluzioni individuate per quel che riguarda la forma di governo ed anche il ruolo e la posizione del presidente della Repubblica, con una serie di integrazioni possibili che mi permetterò di segnalare, mi paiono sufficientemente equilibrate, diverso è il giudizio in ordine alle soluzioni approvate con riferimento alla revisione del bicameralismo. In proposito non so quanto abbia giovato l’iter seguito. Desidero segnalare, di passaggio, che non è immaginabile che la revisione di poteri e funzioni dei due rami del Parlamento, in nome di una sorta di malinteso galateo di cortesia interistituzionale sia ripartita fra le due Camere quasi sulla base del reciproco riconoscimento di una sorta di privativa, quasi a voler applicare qui l’aforisma di Ulpiano che si legge da 150 anni sotto la testata dell’”Osservatore Romano” (unicuique suum)! E non è una novità. Ricordo che ad esempio, in occasione dei lavori della Commissione D’Alema, il Comitato forma di stato fu presieduto da un componente del Senato e fu composto quasi esclusivamente da componenti di quella Camera. Del resto anche a volere, una strada del genere non porta lontano perché, proprio dal momento che si parte da una situazione di bicameralismo paritario indifferenziato, ogni intervento su una Camera ha conseguenze immediate su ruolo e funzioni dell’altra: il progetto che abbiamo davanti ne è la conferma.
Va notato, infine, che questo tipo di giudizio complessivo, non a caso, è comune a tutti coloro i quali, anche da posizioni marcatamente diverse, condividono un atteggiamento costruttivo rispetto al tentativo riformatore, consapevoli che – appunto – riformare la Costituzione nelle parti di cui qui si discute – è una vera e propria necessità. Diversamente da quanti, al contrario, sembrano manifestare - a mio avviso un po’ paradossalmente - preoccupazioni e timori proprio per ciò che di meglio riuscito vi è nel progetto, mentre tendono a volte ad essere indulgenti a proposito delle soluzioni marcatamente insoddisfacenti che riguardano, appunto, il bicameralismo. Naturalmente in nessun caso può sfuggire la delicatezza della questione: essa si presenta oggettivamente molto difficile ad affrontare, anche perché in questo ambito più che in altri esiste una serie di vincoli che rendono l’intervento ancora più arduo. Non è un caso che su questo tema sono naufragati tutti i precedenti tentativi di riforma: tutti, nessuno escluso, non dettero esito alcuno o non dettero esito accettabile.
Vengo alla forma di governo e al ruolo del presidente della Repubblica, che non possono ovviamente che essere valutati congiuntamente. La soluzione tracciata mi pare dunque sufficientemente equilibrata, in linea con le tendenze che hanno caratterizzato le forme di governo della transizione italiana, coerente e nient’affatto contraddittoria rispetto all’evoluzione del governo parlamentare in Europa. Essa tiene conto dell’intera esperienza costituzionale italiana, pressoché sempre caratterizzata da presidenti del consiglio deboli, esecutivi instabili, trasformismo (fino al fascismo) e poi, nel secondo dopoguerra, ancora da presidenti del consiglio deboli, partiti forti, multipartitismo spinto fino alla frammentazione, poco o nessun ricambio alla guida del paese, corpo elettorale espropriato e generale deresponsabilizzazione della classe politica di governo (pur in un quadro, beninteso, che vide l’Italia compiere progressi assolutamente straordinari quali nessun altro paese aveva conosciuto). Ciò spiega perché la proposta di cui si parla conta su importanti precedenti: alcuni già in epoca costituente (subito abbandonati: come vedremo più avanti), altri quando di riforme si cominciò a parlare con qualche attendibilità nei primi anni Settanta. Sotto questo profilo si può rintracciare una linea di continuità che va dalla Costituente, appunto, al dibattito dottrinale sulla rivista “Gli Stati” degli anni 1973-74, ad alcune proposte in seno alla Commissione Bozzi, alle proposte di Augusto Barbera, a quelle del Comitato Speroni nel 1994, a quella degli esperti dei maggiori partiti che formularono nel gennaio 1996 la c.d. bozza Fisichella, fino a ipotesi recenti (da quella del relatore Salvi prima che si optasse per l’ipotesi semi-presidenziale, nel 1997, a quella contenuta in un ordine del giorno Elia del gennaio 2001).
Tutto appare coerente, in particolare, con l’evoluzione delle forme di governo in Italia dai primi anni Novanta ad oggi. Infatti, caratteristiche comuni ai livelli comunale, provinciale e regionale, cioè alle c.d. forme di governo della transizione, sono:
a) Che hanno natura doppiamente mista, la quale è conseguenza diretta dei processi politici da cui sono stati originati: si tratta, infatti, di sistemi misti sia perché sono costruiti in modo da combinare criterio proporzionale e criterio maggioritario sia perché, appunto, realizzano un’originale simbiosi fra forma di governo e formula elettorale;
b) Che producono sempre vincitori certi assumendo il connotato essenziale delle c.d. democrazie immediate; infine,
c) Che si distinguono per il fatto che escludono in ogni caso, sempre e comunque, qualsiasi possibilità di rigida separazione dei poteri.
Tali caratteri comuni si spiegano col fatto che in tutti i casi si trattava di far fronte, nel medesimo contesto (la crisi degli anni Novanta), a esigenze analoghe. Ecco perché ho parlato di forme di governo della transizione italiana: sono tutte frutto pragmatico di sintesi fra concezioni contrastanti e interessi conflittuali, nonché dei successivi compromessi. Nell’assenza di un’unica e coerente politica costituzionale in grado di prevalere sulle altre, si è ricorso al necessitato espediente di conciliare obiettivi distinti (più governabilità in cambio di frammentazione, di fatto, tutelata). Sotto questo aspetto non è mancata una strategia che aveva il suo minimo comun denominatore nella scelta di spostare il potere d’indirizzo politico dalle assemblee rappresentative agli esecutivi (divenuti del resto essi stessi almeno in parte rappresentativi grazie all’investitura diretta): o – più esattamente – dal circuito governo-partiti al circuito corpo elettorale – assemblee – vertice monocratico dell’esecutivo (concepito, con la sua elezione, come il necessario promotore del bipolarismo coalizionale e, una volta eletto, come il garante dell’omogeneità minima dell’indirizzo premiato dagli elettori).
Rispetto alle altre forme di governo fin qui conosciute, queste della transizione italiana trovano la loro specificità proprio nel far derivare dall’elezione diretta del vertice dell’esecutivo, collegata all’elezione contestuale dell’assemblea, l’automatica conformazione maggioritaria dell’assemblea stessa, sin dal suo nascere divisa per legge in maggioranza di sostegno del vertice elettivo dell’esecutivo e opposizione ad esso. Anche rispetto all’ipotesi dell’elezione diretta del primo ministro, formulata da Duverger negli anni Cinquanta, importata in Italia da Mortati e Galeotti negli anni Sessanta, adottata in Israele dal 1992 al 2001, e concepita dal suo autore come succedaneo giuridico formale di un sistema partitico e di formule elettorali non in grado in via politica di produrre un’interpretazione maggioritaria del parlamentarismo (secondo il celebrato modello Westminster), la differenza è notevole: perché nel modello Westminster l’elezione dell’assemblea rappresentativa si traduce nell’investitura formalmente indiretta, ma sostanzialmente diretta del primo ministro (fintanto almeno che il voto produca l’automatica formazione di una nitida maggioranza di partito ai Comuni tale da non lasciare spazio a mediazioni di sorta); nel modello Duverger l’elezione diretta del primo ministro fa le veci dell’incapacità del sistema politico e di quello elettorale di produrre una maggioranza compatta e coesa al servizio di un indirizzo politico interpretato da un leader e premiato dai cittadini. Nel modello della transizione italiana si compie invece un passo ulteriore, perché l’elezione del vertice dell’esecutivo porta anche con sé la dote di una (numericamente) solida maggioranza nell’assemblea. Solo numericamente solida perché l’esperienza di questi anni – che pure hanno visto una notevole crescita della figura del presidente di Regione – conferma che quella garantita frammentazione che è stato il corrispettivo negli equilibri raggiunti dalle forme di governo della transizione, rende in molti casi maggioranze larghissime comunque difficili da gestire e spesso per nulla docili né allineate dietro l’indirizzo di cui il presidente è espressione e protagonista: un dato di fatto che può leggersi sia come un difetto da correggere sia come un elemento utile di riequilibrio.
In questo senso l’elezione diretta del presidente della regione (secondo il modello transitorio e costituzionale ordinario) produce un assetto profondamente diverso rispetto a quello determinato, in altre forme di governo, da qualsiasi altra forma di investitura diretta (formale o sostanziale) di carica esecutiva monocratica: né il presidente degli Stati Uniti né il premier israeliano (per il breve tempo che è stato eletto direttamente) e tanto meno il presidente francese (per chi lo voglia considerare vertice dell’esecutivo), pur direttamente demo-eletti, godono di una tale base istituzionale di forza politica: e solo il premieringlese (che giuridicamente non è eletto dal corpo elettorale) ne gode di fatto, come conseguenza dell’essere capo del Governo in quanto leader del partito che ha vinto le elezioni.
Ma tali soluzioni nostrane sono nate in un contesto politico ben preciso, e sono state la risposta all’indisciplina di coalizioni frammentate e rissose e alle tendenze trasformistiche che hanno reso il sistema partitico italiano particolarmente inadatto ad interpretare il modello parlamentare classico. Non c’è dubbio che una terapia di tal genere dà luogo a un assetto suscettibile di produrre una certa tendenzapresidenzialista (non presidenziale, v. quanto si dirà di qui a poco) con pochi esempi al mondo, tenendo conto del quadro comparato.
Come era naturale, sin dall’entrata in vigore della riforma del 1999, si sono aperte accanite dispute classificatorie che hanno coinvolto quasi tutti gli studiosi che si interessano al tema delle forme di governo. Certamente i problemi definitori e classificatori sono accentuati per il fatto che, come pure è stato osservato subito, siamo di fronte ad una forma di governo con tratti di precipua originalità destinati a mettere comunque a dura prova le tipologie tradizionali.
Applicando le categorie maggiormente diffuse fondate sulla tripartizione classica (governo parlamentare, presidenziale, direttoriale) integrata dall’aggiunta del governo semi-presidenziale, si deve osservare che le forme di governo della transizione italiana non possono dirsi forme di governo presidenziali: non tanto e non solo perché l’organo consiliare può sfiduciare il Presidente, ma perché si caratterizzano, per via di come sono congegnati i meccanismi d’elezione del vertice dell’esecutivo e dell’assemblea, per essere quanto di più lontano si possa immaginare da un regime di separazione dei poteri (e senza separazione dei poteri non c’è governo presidenziale).
Non possono dirsi neppure forme di governo direttoriali perché fra i componenti dell’esecutivo collegiale (le giunte, eventualmente equiparabili a un direttorio) non vi è posizione paritaria, ma anzi l’elezione diretta del vertice monocratico e il potere ad esso attribuito di nomina e revoca dei componenti determinano una gerarchia precisa; per di più, nel governo direttoriale, l’esecutivo collegiale, una volta eletto, non può essere rimosso dall’organo assembleare per l’intera legislatura il che nelle forme di governo della transizione italiana non accade.
Non possono dirsi neppure forme di governo semi-presidenziali sia perché nel nostro caso la testa di governo, il vertice dell’esecutivo è uno solo, sia, inoltre, perché la conformità fra maggioranza presidenziale e maggioranza nell’assemblea è garantita dalla legge, sicché non vi è spazio per il governo diviso o per coabitazioni.
Infine, non possono dirsi neanche forme di governo parlamentari sia che si pensi a quella inglese sia che si pensi a quelle affermatesi sul continente e questo perché l’esercizio da parte dell’assemblea rappresentativa del suo potere di far valere la responsabilità politica dell’organo esecutivo comporta il conseguente automatico scioglimento dell’organo titolare sia dell’iniziativa sia della decisione: tale onerosità di esercizio rende legittimo il dubbio che l’istituto della sfiducia possa trasformarsi in una sorta di estrema risorsa, quasi una forma di impeachment da farsi valere in circostanze eccezionali. Tanto più che l’associazione simbiotica esecutivo-maggioranza consiliare in via di diritto (non come conseguenza meramente politica del voto, questo è il punto) non ha eguali.
Di qui l’assoluta originalità del modello e il ricorso a tipologie (per esempio quella del governo di legislatura a premier elettivo o premierato) che ne descrivono alcuni dei caratteri peculiari, ma non appartengono a quelle tradizionali e comunemente accolte, né tentano di forzarle. Resta in ogni caso il fatto che se si vogliono assimilare le forme di governo della transizione italiana a qualche forma di governo storica, non c’è dubbio che il riferimento obbligato è al governo parlamentare monista quale si è realizzato da olte 150 anni (con rare eccezioni) in Inghilterra: ciò non può stupire perché sono i pregi e le caratteristiche funzionali di quell’esperienza che si è cercato di ottenere in un contesto non solo diverso, ma che si voleva restasse tale, in Italia. Volendo coniugare investitura popolare del vertice dell’esecutivo e carattere conclusivo e decisivo del suffragio popolare (anche per limitare la mediazione partitica), con la sopravvivenza del rapporto fiduciario, la presenza nell’assemblea rappresentativa di una maggioranza coerente con quella che esprime il capo dell’esecutivo, mantenendo e garantendo un larghissimo pluralismo rappresentativo, si è cercato di conseguire con strumenti normativi quanto (per lo più, ma non sempre) si ottiene in Inghilterra grazie alle consuetudini costituzionali, alla legislazione elettorale, alla struttura e al formato del sistema partitico, alla prevalente e consolidata cultura politica. Non è un caso che in Inghilterra il potere di scioglimento, giuridicamente appartenente al monarca, è di fatto nelle mani del primo ministro.
Gli aspetti struttural-formali sono stati corretti e meticolosamente plasmati in modo da garantire che sotto il profilo funzionale il sistema potesse assumere (senza incidere drasticamente sul formato partitico) caratteristiche il più simili possibile rispetto a quelle delle più efficienti e stabili democrazie parlamentari moniste. Il prezzo di tale operazione di ingegneria politico-istituzionale è stata una notevolerigidità del modello, che infatti è stata criticata. Il fatto si è che quella rigidità è strettamente funzionale a conseguire specifici effetti nel particolare contesto italiano: non tanto con riferimento alla ineludibile e tanto discussa contestualità elettorale, quanto con riferimento alla formazione delle assemblee piegata, rispetto al voto, a garantire la conformità maggioritaria esecutivo-assemblea. Sotto questo aspetto (ma è tema che riguarda il paragrafo che segue) si può anche pensare che quando una diversa cultura politica si fosse affermata e consolidata e quando il sistema partitico si fosse diversamente strutturato, l’esigenza di una simile garanzia per legge, potrebbe anche considerarsi superata ed essere perciò abbandonata, restituendo al sistema quella flessibilità della quale si lamenta oggi la mancanza oggettiva.
Se questo è il quadro generale, tuttavia, il progetto in esame nel porsi in continuità con l’evoluzione descritta, si discosta marcatamente da un’interpretazione rigida del modello che ho definito della transizione italiana. Ciò è con ogni probabilità opportuno dal momento che altra cosa è il governo locale e regionale (limitati dalla legge oltre che dalla Costituzione), altra cosa il governo dello Stato. Il progetto cerca dunque di tener conto di alcune delle obiezioni che sono state avanzate rispetto, per esempio, alla soluzione individuata in Costituzione per le Regioni (salva deroga) e applicata al momento in via transitoria sulla base dell’art. 5 della l. cost. 1/1999 (ciò è tanto vero che, coerentemente, l’art. 42 del progetto modifica l’attuale art. 126 Cost. attenuando la rigidità della clausola simul simul: su questo mi permetto di consigliare di non andare, almeno per ora, oltre, se non si vogliono ricreare quelle condizioni di instabilità che sembrano nelle regioni, effettivamente superate; così come suggerisco di apportare alcuni correttivi che sono indicati nelle schede allegate): infatti, in caso di morte, impedimento permanente e dimissioni non determinate da sfiducia, il progetto prevede che non si vada ad elezioni anticipate ma la maggioranza possa darsi un altro primo ministro; inoltre, anche nel caso in cui sia il primo ministro a chiedere lo scioglimento sotto la propria «esclusiva responsabilità» ex art. 88.1 Cost. secondo il progetto, la maggioranza può sostituirlo con altro primo ministro: il che significa che lo scioglimento può essere utilizzato solo dal primo ministro il quale possa contare su un certo seguito della propria maggioranza. Potrà certamente usarlo anche come strumento per tenerla compatta: ma solo fino a un certo punto, oltre il quale rischia di venir abbandonato al suo destino. Perciò, dato e non del tutto concesso (ma è tesi che rispetto) che il celebre simul simul esteso in ambito nazionale porterebbe a un grado eccessivo di rigidità del sistema e a un’eccessiva preponderanza del primo ministro, esso, in questo progetto pur vituperatissimo, non c’è.
Fra le cose che non ci sono, va segnalato anche un altro dei cardini delle forme di governo della transizione: cioè la composizione dell’assemblea rappresentativa conseguenziale alla vittoria del candidato primo ministro, per cui a livello comunale, provinciale e regionale transitorio, il candidato che vince porta alle liste a sé collegate il 55% o il 60% dei seggi. E’ ben vero che il comma 2 dell’eventuale nuovo art. 92 fa riferimento al fatto che la legge elettorale deve disciplinare l’elezione dei deputati «in modo da favorire la formazione di una maggioranza collegata al candidato alla carica di primo ministro»: ma nulla di più. Quindi le modalità di elezione sono rimesse alla legislazione elettorale ordinaria, non sono costituzionalizzate (opportunamente; a proposito, anche per il Senato, nel bene e nel male, è caduto, coerentemente, ogni riferimento al fatto che la legge elettorale debba essere proporzionale e c’è da auspicare non lo si voglia riproporre) e devono “favorire”, non “determinare” la formazione di una maggioranza. C’è dunque ampio spazio per il legislatore in materia. Sul punto non mi posso diffondere: segnalo però che sarà necessario muoversi con grande prudenza e cautela, perché dopo aver avuto per tanti anni due grandi partiti e un sistema bloccato, oggi abbiamo un sistema bipolare con alternanza, ma senza grandi partiti, e dietro l’angolo potrebbe esserci il rischio di un sistema senza grandi partiti e senza alternanza.
Qualcuno ha lamentato che («con tono marziale» ha detto il mio amico onorevole Mattarella), a mente dell’art. 95.2 secondo il progetto, il primo ministro, oltre che nominare e revocare i ministri, «determina la politica generale del governo e ne è responsabile»: eppure qui siamo agli art. 64.1 e 65 della Grundgesetz, pari pari (in particolare: Der Bundeskanzler bestimmt die Richtilinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung, la formula del progetto è la traduzione di queste parole, se mai con un’attenuazione, perché nel testo tedesco si parla di “indirizzo politico” tout court, nel testo italiano solo di “politica generale”, che salvo errore è meno). Se si mette da parte la paura del tiranno che sembra condizionare tanti e in modo tanto ossessivo, davvero non riesco a spiegarmi come, dal complesso di disposizioni su cui ho cercato di ragionare, possano emergere: modelli israeliani, soluzioni contrarie al costituzionalismo democratico, onnipotenza del primo ministro, democrazia di mandato (alla fine degli anni Ottanta Elia parlava di “democrazia di investitura”, cui contrapponeva quella “d’indirizzo” che era per l’appunto fondata sul continuum primo ministro-candidature di partito o coalizione alla Camera), primo ministro über alles (sic), intrinseca torsione autoritaria, primo ministro con le caratteristiche del presidente Usa, strapotere del primo ministro, “inchiavardamento istituzionale” e quant’altro. A tutti costoro io desidero dedicare un richiamo all’audizione di Enzo Cheli, significativamente convocato come uno dei “campioni” del governo c.d. neoparlamentare dalla Commissione D’Alema, il 20 marzo 1997, cioè in tempi non sospetti rispetto alla discussione attuale. Suggerì in quell’occasione Cheli di agire: a) sul sistema elettorale, ridimensionando la parte proporzionale e introducendo il doppio turno; b) prevedendo la nomina a primo ministro del candidatao che ha conseuito il maggior numero di seggi collegati (unica alternativa, anche in caso di morte, impedimento permanente o dimissioni, diceva, lo scioglimento); c) sfiducia costruttiva unita a scioglimento «per decisione esclusiva del Premier»; d) poteri del primo ministro (nomina, revoca ministri; disponibilità dell’ordine del giorno dell’assemblea, voto bloccato, c.d. “ghigliottina”, tempi certi per l’approvazione di bilanci e lele finanziaria); e) riduzione dei poteri del capo dello Stato, valorizzati in qualità con riferimento alla funzione «esclusiva» di garanzia, con poteri propri non soggetti a controfirma; f) statuto dell’opposizione.
Altri ancora ha criticato la facoltà di ricorrere al voto bloccato dell’ipotizzato nuovo art. 94.2: si tratta di un istituto sostanzialmente tratto dalla Costituzione della V Repubblica (art. 44.3 Cost. Francia 1958) la quale peraltro di strumenti volti a garantire all’esecutivo la possibilità di tradurre in deliberazioni parlamentari il proprio programma ne ha tutta una rosa (si tratta, fra l’altro, di istituti che non furono non certo pensati da de Gaulle, bensì proprio dagli uomini di partito, esperti del funzionamento del parlamentarismo nella Quarta repubblica, che facevano parte del suo governo, come ricostruzioni recenti hanno dimostrato).
Correlate obiezioni hanno riguardato, ovviamente, la figura del presidente della Repubblica di cui i più lamentano un ridimensionamento: alcuni – affiancandovi la critica alle (limitate, alla fine) innovazioni riguardanti la Corte costtiuzionale – su ciò basano il giudizio secondo cui questo progetto costituirebbe un attacco frontale ai poteri neutrali di garanzia. Si è detto che un presidente della Repubblica il quale, secondo il progetto, può esercitare esclusivamente funzioni espressamente nominate (la formula è ripresa dalla Costituzione di Spagna del 1978 nella quale è ovviamente riferita al re: art. 56, «El Rey… ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitucion y las leyes»), «non è più un presidente, ma una sorta di primo funzionario dello Stato, talmente depotenziato da non poter rappresentare più alcun tipo di contrappeso rispetto ai poteri politici di indirizzo…». Qui si tocca uno degli snodi di fondo del dibattito sulla forma di governo degli ultimi dieci anni. Cercherò di essere a un tempo franco e sintetico.
La figura presidenziale nella Costituzione italiana del ’48 è assai ambigua: ed è ambigua perché sul punto i costituenti erano divisi fra i fautori del monismo parlamentare, tutto giocato sul continuumcorpo elettorale-parlamento-governo e quanti – o per sfiducia nella capacità del sistema dei partiti di far funzionare bene il parlamentarismo in Italia o per attaccamento alle concezioni del parlamentarismo dualista dei primi decenni del Novecento – confidavano nelle prestazioni di garanzia attiva e di stabilizzazione del sistema che avrebbe potuto fornire un presidente dotato di rilevanti attribuzioni anche politiche. L’accordo fu poi trovato su un presidente dotato sì di una serie di poteri rilevantissimi, temperati però drasticamente dal fondamentale art. 89.1 Cost.: per cui nessun atto del presidente è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti. Quanto dico è così vero che tutta la nostra storia costituzionale è caratterizzata da interpretazioni variabili e pendolarmente orientate in senso opposto del ruolo presidenziale. Si pensi da un lato a Gronchi, Pertini, Cossiga, Scalfaro e dall’altro a Einaudi, Saragat, Leone, Ciampi. Non solo da noi, ma in particolare da noi, il malfunzionamento del sistema partitico e del circuito parlamentare ha portato a pur ben intenzionate supplenze. Io credo invece, e da tanti anni, che si debbano affrontare i problemi della stabilità e dell’efficienza del governo democratico, cercando di far sì che il sistema funzioni meglio là dove è più carente: cioè appunto nel circuito elezioni-formazione della rappresentanza-esecutivo, e non già puntando sull’intervento di poteri presunti neutrali, garanti attivi e, in altre parole, su alte supplenze presidenziali. Per questa stessa ragione, quando diventarono di moda nella seconda metà degli anni Novanta, avversai le soluzioni semi-presidenziali più o meno “alla francese”, preferendo quelle alternative basate proprio sulle ipotesi della sinistra radical-democratica che, giusto in Francia, si contrapponeva a de Gaulle: grande statista, ma con concezioni istituzionali tipiche dei decenni a cavallo fra Otto e Novecento. Di qui la preferenza che nutro verso il governo di legislatura a premier formalmente o virtualmente elettivo o suoi succedanei (il riferimento è proprio Duverger, adesso, vedo, messo fra coloro che sbagliano, fra gli ingenui che hanno aperto le porte alle derive plebiscitarie!).
Sergio Bartole, l’attuale presidente dell’associazione dei costituzionalisti italiani, ricorda in un libro appena uscito (Interpretazioni e trasformazioni della Costituzione repubblicana, Bologna, il Mulino, 2004) la vicenda delle modalità di nomina dei 5 giudici della Corte costituzionale di estrazione presidenziale agli inizi degli anni Cinquanta quando si trattava di legiferare sul punto (e prima ancora alla Costituente). Egli richiama un saggio di Meuccio Ruini, il relatore sul progetto di costituzione che, nel 1949 (”Riv. Amm.”, 1949, La Corte costituzionale nella Costituzione italiana), scriveva: «…a più chiaramente sottolineare la loro derivazione ‘dal potere esecutivo, sarebbe forse stato meglio aggiungere che i cinque giudici nominati dal presidente della Repubblica lo sono “su proposta del Consiglio dei ministri”’…» (88). Non sorprende dunque che quando il ddl con le norme sul funzionamento della Corte arrivò al Senato (1949) un emendamento di Terracini di questo tenore: «le nomine da parte del pdR sono prerogativa presidenziale, esclusa la proposta del Governo», dovette essere ritirato… Proprio al Senato nel 1951 si aprì un dibattito non accademico a seguito di un Fumagalli che ipotizzava la nomina dei giudici costituzionali di estrazione presidenziale «con decreto emanato su proposta del ministro di grazia e giustizia, nell’intenzione di concretare l’ottemperanza pura e semplice del preciso precetto contenuto nell’art. 89 della Costituzione». L’emendamento fu approvato, ma poi cancellato alla Camera, concorde Aldo Moro, per ragioni, tuttavia, diverse: chi così volle perché riteneva così di conquistare un potere sostanzialmente presidenziale, chi perché riteneva che stante l’art. 89, nulla comunque sarebbe cambiato. Disse Aldo Moro, in quell’occasione, a nome del suo partito: «a parere mio e di molti colleghi, eminenti giuristi, questa controfirma del presidente del Consiglio non è un atto di pura autenticazione, un puro atto notarile, ma comporta un’assunzione di responsabilità politica del Governo, così come è nell’ordine costituzionale…» (si era oramai nel 1953, op. cit. 97-98). Un atto, dunque, tipicamente di natura complessa… «per il quale devono incontrarsi e concorrere le due volontà: quella del presidente della Repubblica e quella del Governo»… (cit. 98). Uno dei tanti segnali e conferma dell’ambiguità della figura presidenziale nel nostro ordinamento (ambiguità con la quale si finiva per fare rinvio alla prassi).
Per tutte queste ragioni trovo grandemente opportuna e raccomando fortemente di mantenere la scelta di selezionare, con un accorta esclusione della controfirma, quegli atti che si intende considerare propri del presidente. Né convince l’obiezione secondo la quale si avrebbero così atti senza un responsabile. Infatti, a parte una considerazione del tipo di atti di cui si parla, il presidente nella nostra Costituzione, come fu osservato sin dagli anni Cinquanta (a partire da Maranini), non è affatto persona inviolabile come era il re: incorre in forme di responsabilità limitate, ma esse non sono inesistenti, ed è ciò che serve. Così è, del resto, in tutta una serie di costituzioni recenti e recentissime…
In realtà anche la riscoperta e l’esaltazione acritica del ruolo e delle attribuzioni presidenziali, in una repubblica parlamentare quale salvo errore sempre fu la nostra, è a sua volta figlia della ricerca affannosa, costi quel che costi, di contrappesi all’attuale governo di centro-destra. Risponde, a me pare, ad esigenze partigiane, del tutto legititme, ma contingenti e tali che sarebbe miope porre a fondamento di un edificio costituzionale. Certo: il costituzionalismo liberaldemocratico vuole pesi e contrappesi (più a dire il vero quello di marca americana che quello europeo, specie continentale), ma altra cosa sono appunto i limiti al potere (che per esempio vengono dalla giustizia costituzionale, dalla rigidità della costituzione e soprattutto da una società pluralista), altra cosa il dualismo in ambito esecutivo che spesso non ha dato buoni frutti (si pensi l’esperienza francese che ha cercato di allontanarsene) e, nella mia opinione, ne darebbe di particolarmente cattivi nel contesto italiano. Per questo, anche sotto questo riguardo, trovo non solo non preoccupante, ma un passo avanti il progetto di revisione del quale parliamo: esso fa una certa chiarezza, se non altro, su quali debbano essere i poteri effettivamente presidenziali e quali no, e cerca di delineare (magari in modo perfettibile) una figura che sia davvero simbolo dell’unità dell’ordinamento ed eventualmente alta, estrema garanzia (espositianamente), senza commistioni con il circuito dell’indirizzo politico: personalmente sarei ancora più misurato di quanto il progetto non sia nel dare una definizione generale del ruolo presidenziale.
L’assetto bicamerale
Vengo al bicameralismo. Sul progetto approvato al Senato il mio giudizio complessivo è che esso si dimostra debole esattamente laddove avevano parimenti deluso tutti i progetti precedenti a partire dalla relazione finale della Commissione Bozzi, quasi venti anni fa, per proseguire proprio con la Prima Commissione di questa Camera agli inizi del 1990 e con le due Bicamerali del 1992-94 e del 1997-98: nella riforma del bicameralismo, appunto, con l’aggravante che dopo la l. cost. 3/2001 che ha trasformato nel modo che tutti sappiamo il titolo V° della Costituzione, la creazione di un organo che al centro del sistema costituzionale rappresenti – prima di tutto anche se non solo – i legittimi interessi della Repubblica considerata nelle sue partizioni territoriali (a mio avviso essenzialmente regionali) è diventata la priorità delle priorità. Sono fra quanti si indirizzerebbero volentieri sulla strada del Bundesrat (più che una vera e propria seconda camera del Parlamento, il collegio ristretto dei rappresentanti degli esecutivi regionali): devo però registrare che si tratta di una soluzione che non suscita consensi adeguati né nella maggioranza né nell’opposizione (ridurrebbe troppo le cariche elettive a disposizione delle classe politica; rafforzerebbe gli esecutivi regionali: né l’una né l’altra cosa registra oggi, purtroppo, adeguati consensi).
Aggiungo anche che, pur nel quadro di differenze di contesto decisive, non possiamo far finta di non vedere che in questi mesi, proprio in Germania, è all’opera una Commissione bicamerale allargata agli esperti che, nella prospettiva di una riforma del sistema federale, pare intenzionata a proporre modifiche alla Grundgesetz volte a far sì «che il Governo federale, grazie alla maggioranza di cui dispone nelBundestag, sia in grado di porre in essere delle riforme senza che il Bundesrat possa intervenire a bloccarlo, assumendosene – il Governo – la piena responsabilità davanti all’opinione pubblica» (il professor Hans Meyer in un’intervista a A. De Petris del 1° aprile 2004).
Da noi, invece, si è delineato un Senato con poteri d’arresto superiori a quelli di qualsiasi altra seconda camera di sistema federale, attribuendoli peraltro a un’assemblea con un radicamento territoriale nettamente inferiore. E’ questa la critica vera da fare al progetto, ed è anche la mia. Ho notato che anche in questa sede essa è stata autorevolmente avanzata sia da deputati dell’opposizione sia da deputati della maggioranza (Pacini). Anzi, al Senato, era stata proprio l’opposizione a chiedere ed ottenere l’allargamento a dismisura delle competenze senatoriali: patriottismo istituzionale dei senatori e volontà di bilanciare il vero o presunto strapotere del futuro primo ministro (Bassanini) hanno così concorso a delineare la soluzione che oggi in molti critichiamo. Ma, fra tutti, dovremmo chiarirci le idee: non si può, con tutta evidenza, volere un Senato che deve «disturbare il manovratore» fino magari a paralizzarlo (Villone), e poi lamentare che, in questo modo rischia di nascere un sistema in cui il governo sarebbe troppo indebolito… mentre, nel contempo, si paventa, comunque, il presunto «premierato assoluto».
Il fatto è che, come la storia di tutte le riforme (tentate) mostra ad abundantiam, al di là di minoritarie buone intenzioni, non solo non vi è stata fin qui disponibilità a mutare la composizione della seconda camera per farne una specie di Bundesrat, ma tanto meno a ridimensionarne le funzioni. Il punto è che se si pretende di tener ferma l’elezione a suffragio diretto è difficile che si possano trovare davvero soluzioni convincenti. Infatti, così come già avvenne alla Costituente, modalità di elezione e funzioni si chiaman l’una le altre; elezione popolare diretta su base inevitabilmente (e giustamente, aggiungo) partitica, vuol dire quasi certamente anche un bicameralismo almeno tendenzialmente paritario (infatti come accennato, dalla Costituente in poi le due cose vanno a braccetto). Il massimo cui si può pensare è, per conseguenza, un bicameralismo che, almeno, diventi seriamente differenziato. Se questo è il dato da cui partire, un vero e proprio vincolo di natura politica, la soluzione della contestualità elettiva (insieme a misure di minor impatto), avanzata per la prima volta, credo, da Violante nel 1991 e ripresa dal progetto ulivista di “Autonomie” dieci anni dopo, appare idea ragionevole. Fortemente criticabile è, se mai, il c.d. “affievolimento” il quale, asservendo alla durata in carica dei senatori, concepita come indefettibile, quella degli organi regionali, l’unica cosa che affievolisce è l’autonomia delle Regioni (una volta che fosse davvero introdotto, porterebbe, oltretutto, all’abolizione di fatto dello scioglimento in ambito regionale). Con il che si rischia di dimostrare che se, lo disse Meuccio Ruini, il nostro ordinamento regionale nacque non “federalisticamente”, lo stessa sembra si rischia di dover dire del Senato federale del 2004.
Quanto alle altre funzioni, accantonato il doppio rapporto fiduciario (non sarebbe poco: ma vedo che c’è perfino chi ora lo rimpiange!), la soluzione individuata in tema di riparto della funzione legislativa (leggi nelle materie statali, a prevalenza Camera; leggi quadro, a prevalenza Senato; più le leggi che restano bicamerali) suscita pure meditate critiche, attinenti sia all’estensione troppo ampia della competenza senatoriale sia al connesso conseguente indebolimento dell’indirizzo politico di governo (non potendo questo, in teoria, invocare in Senato la fedeltà di maggioranza: Barbera, Ceccanti ed altri).
A me sembra il punto cruciale. A tal riguardo, però, proprio per concorrere a un’equilibrata valutazione della proposta, desidero ricordare che non siamo davanti a una trovata dell’ultim’ora: andando dietro nel tempo, alla stessa soluzione avevano pensato già (a) la Commissione Affari costituzionali della Camera, licenziando, l’11 giugno 1991, il primo progetto di riforma del bicameralismo giunto all’esame in aula (l’AC 4887-A, X legisl.), nonché (b) i già evocati riformatori di centrosinistra del 2001 (v. l’art. 2 del progetto del movimento “Autonomie”). Naturalmente, il fatto che un’ipotesi sia stata avanzata in passato da quanti ne sono poi divenuti i critici più feroci, non ne prova le virtù: dimostra solo che qualcuno ha cambiato idea, il che, se l’idea era sbagliata, è commendevole. Ma era proprio del tutto sbagliata?
Se alla camera destinata a interpretare più da vicino gli interessi dell’ordinamento ripartito in regioni si deve affidare una competenza legislativa questa non potrà che vertere sulle materie di più diretta rilevanza per le Regioni (e per l’intero mondo della autonomie titolari ormai di una competenza amministrativa generale). Il problema – a ben vedere – non è allora tanto il criterio di riparto, quanto il catalogoeccessivo e mal steso delle materie del 117.3. Né a me pare coerente lamentare – in una seconda camera che si è voluta non più titolare del rapporto fiduciario – che il Governo non possa valersi, come nell’altra, di una sua scontata maggioranza: di nuovo il vero problema riguarda le materie. Certo: è ragionevole pensare che ne possa derivare una necessità di intese consociative per far passare in Senato ciò che serve ad attuare il programma di governo: ma ciò è esattamente ciò che accade, senza scandalo, nei rapporti fra esecutivo e più o meno tutte le seconde camere che contano qualcosa. Se mai, c’è, nel nostro caso, l’aggravante che – così com’è stata pensata la composizione del Senato – si avrebbe probabilmente un’estrazione più partitica che veramente regionale (o istituzional-regionale) del Senato. Resta il fatto che non si può avere tutto e il contrario di tutto: rapporto fiduciario con la sola Camera, Senato con competenze legislative paritarie, Senato che interpreti il federalismo regionale, Senato ossequioso dell’indirizzo di governo.
Non mi soffermo su una serie di incongruenze minori: il riparto dei senatori fra le regioni che a me pare troppo spostato sul versante demografico a scapito di una rappresentanza più propriamente federalistica; il mantenimento dell’elettorato passivo a 40 anni (per quale ragione al mondo?); la modestia della soluzione individuata per garantire la continuità di rapporti fra rappresentanti in Senato e singole realtà politiche regionali.
Archiviata la valutazione di fondo di queste parti del progetto, non mi esimo dall’avanzare alcune limitate proposte. Limitate perché a me non parrebbe né opportuno né utile proporre in queste sede progetti e ipotesi complessivamente alternative. Ve ne potrebbero certo essere, e forse di alcune, ingegnose, la Commissione sentirà parlare. Ma anche in questo caso mi sembra difficilmente eludibile un approccio incrementale. E’ una questione di realismo, ma anche e soprattutto di genuino rispetto verso il Parlamento e le forze politiche. Il Senato ha compiuto uno sforzo di rilievo, che in molti giudichiamo meritevole di correttivi, ma che – evidentemente – è difficile si possa pensare di rinviare al mittente senza innescare una situazione tale da portare fatalmente al tramonto del tentativo riformatore. E’ questo dunque lo spirito delle cose che dirò in conclusione: non delineare le migliori delle soluzioni costituzionali pensabili, ma solo le migliori di quelle che – in quanto inserite in una certa logica – mi appaiono, almeno in parte, possibili.
Punterei dunque su queste (che corrispondono, sostanzialmente alle schede predisposte)::
(a) si potrebbe lievemente ritoccare il riparto dei seggi elettivi del Senato fra le Regioni, per perseguire – federalisticamente – una qualche maggior parità relativa; in particolare eleverei almeno a 2 o 3 i seggi della Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste e del Molise; si tenga conto del fatto che la popolazione delle tre regioni più piccole è, rispettivamente, 100.000 abitanti per la Valle, 320.000 per il Molise e meno di 600.000 per la Basilicata (per cui non si giustifica il divario a danno del Molise, in particolare, anche accantonate le istanze “federaliste”);
(b) la contestualità dovrebbe essere intesa come elezione della delegazione senatoriale di ciascuna regione in occasione delle elezioni regionali, quandunque si tengano, per fare del Senato un’assemblea permanente che periodicamente si rinnova, ma è sempre costituita; aggiungo che, al di là dell’intento del legislatore, il combinato disposto del nuovo eventuale art. 57.2 e dell’art. 60.4 non mi pare comporti necessariamente il c.d. affievolimento; in ogni caso ad esso sarebbe indispensabile rinunciare;
(c) sarebbe molto importante – diversamente da ciò che sembrano perseguire le disposizioni transitorie del progetto – ricercare una sfalsatura fra elezioni senatorial-regionali, per c.d., ed elezioni della Camera; non è assolutamente utile che la battaglia politica per il governo del paese si sovrapponga a quella per i governi regionali e per la composizione del nuovo Senato; al riguardo vi è una tradizione solida che è utile rispettare senza di che è difficile pensare in un’ulteriore crescita delle arene politiche sub-nazionali; se si stabilisse che le prime elezioni del Senato federale successive al’entrata in vigore della riforma hanno luogo alla scadenza della presente legislatura e che i senatori di ciascuna Regione così eletti rimangono ciascuno in carica fino alla proclamazione dei senatori eletti nella stessa Regione in occasione della prima elezione successiva del Consiglio regionale ai sensi della riforma (con eccezione per i senatori del Molise e della Sicilia che potrebbero rimanere in carica fino alla seconda elezione regionale successiva) quasi tutti i senatori della legislatura, per c.d. intermedia (esattamente 262 su 315) resterebbero in carica 4 anni, 9 resterebbero in carica 3 anni, 15 due anni e 29, 5 anni;
(d) sostanzialmente fermo il numero dei senatori elettivi, si dovrebbe rinunciare ai senatori espressi dalle circoscrizioni estere, i quali – sia detto francamente – non hanno proprio giustificazione nell’ambito del Senato federale; inoltre si potrebbe pensare a integrare la composizione del Senato con membri di estrazione regionale indiretta, includendo, in ogni caso, i presidenti delle Regioni;
(e) sarebbe forse opportuno adeguare l’età ai fini dell’elettorato passivo (eventualmente con una norma specifica per il presidente d’Assemblea);
(f) introduzione nel procedimento legislativo di un meccanismo grazie al quale, in determinati casi (o su taluni oggetti), la Camera dovrebbe avere, previo adeguato percorso bicamerale, l’ultima parola (come l’Assemblea nazionale francese, v. art. 45 Cost. Francia 1958), eventualmente con un sistema di maggioranze reciprocamente coordinate (se il Senato chiede modifiche o approva testi sui quali la Camera non concorda, questa per prevalere deve votare a maggioranza qualificata in correlazione con la maggioranza espressasi al Senato: se assoluta, assoluta; se dei 3/5, dei 3/5; se dei 2/3 dei due terzi);
(g) si potrebbe inoltre vedere come coordinare nel Senato federale l’attività delle Conferenze Stato-Regioni, Stato-città e unificata;
(h) si potrebbe ripensare la titolarità dell’elezione dei giudici della Corte e dei componenti del Csm di estrazione parlamentare (soprattutto dei secondi!);
(i) il collegio elettorale del presidente della Repubblica potrebbe – federalisticamente – essere costituito, come in Germania, da un numero pari di deputati da una parte e di senatori e delegati delle regioni (ed eventualmente degli enti locali) dall’altro (412 + 412);
(j) il presidente della Repubblica, con una durata in carica confermata in ben 7 anni (dopo la riforma francese ormai ben poche sono le cariche sia pure indirettamente rappresentative di tale durata), potrebbe diventare non rieleggibile; questa antica proposta che parte da due presidenti del passato, Segni e Leone, è sempre valida; e questa è l’occasione per rilanciarla. Il prestigio, ma anche l’età del presidente Ciampi sono tali che nessuno può immaginare, neppura lontanamente, a una forma di implicita critica nei suoi confronti!
(k) È mia ferma opinione che, alla stessa stregua di quanto previsto nella proposta deliberata dalla Commissione D’Alema nel 1997, la grazia dovrebbe non far parte degli atti esclusivamente presidenziali (e pertanto non soggetti a controfirma). Le ragioni sono nella storia dell’istituto e nella sua evoluzione ultracentenaria nel nostro ordinamento nonché nell’esperienza più recente la quale se dimostra qualcosa, è esattamente la potenziale rilevanza politica di alcune decisioni in materia di grazia, con tutto ciò che ne può derivare;
(l) Si potrebbe pensare di vietare la riproposizione alla carica di primo ministro di quel premier in carica il quale si sia volontariamente dimesso (non per sfiducia dunque o per voto negativo sulla questione di fiducia, ma di propria iniziativa non derivante da impedimento); si potrebbe inoltre riprendere in considerazione l’ipotesi, che a livello locale e regionale è una realtà, dell’incmpatibilità fra funzioni di governo e funzioni parlamentari;
(m) Le garanzie delle minoranze e dell’opposizione, in particolare di quest’ultima potrebbero essere rafforzate e moltiplicate. In effetti è ben vero che la maggioranza di oggi è la opposizione di domani e viceversa: per cui a tutti dovrebbe interessare che l’opposizione possa svolgere in maniera incisiva la sua funzione, a partire dall’aggregazione in uno dei due poli del sistema della maggior parte possibile delle forze che non si riconoscono nella maggioranza. Al di là di ciò che si ritrova nel testo si potrebbero prendere in esame: i) un’attenta definizione costituzionale di quale sia l’opposizione parlamentare; ii) il ricorso alla Corte costituzionale avverso le decisioni di ciascuna Camera in materia di verifica dei poteri; iii) l’ipotesi del ricorso diretto alla Corte fra approvazione di una legge e sua promulgazione, da riservarsi a una forte minoranza parlamentare (1/3 o 1/4 dei deputati e/o senatori); iv) l’analoga potestà di chiedere la costituzione di commissioni d’inchiesta; v) si potrebbero più specificamente elencare in Costituzione, senza lasciare tutto al regolamento della Camera, le attribuzioni del presidente dell’opposizione parlamentare.
Stante il tabù del suffragio universale e diretto per i senatori, non credo che si possa oggi fare molto di più: eppure non sarebbe poco aver posto le basi di una forma di governo stabilizzata sulla linea del rafforzamento dell’esecutivo e del suo vertice, ed aver cominciato a trasformare il monstrum di un bicameralismo non solo paritario, ma indifferenziato. In futuro il Parlamento potrebbe completare l’opera. E’ finito in ogni caso il mito delle riforme organiche ed esaustive: la strada di quelle incrementali è l’unica percorribile. A quanti temono soluzioni moniste ed eccessiva concentrazione di potere politico nella figura del primo ministro, io vorrei conclusivamente far notare che anche sotto questo aspetto il contesto attuale è assai diverso da quelli del passato. Oggi il monismo politico non esiste più e nessuno può immaginare di resuscitarlo: esistono infatti, forti contrappesi che fanno del governo statale e anche di un binomio solidale governo-Camera politica in ogni caso un potere largamente limitato. Penso ai limiti che derivano dal pluralismo istituzionale che caratterizza largamente un ordinamento come il nostro; basti pensare a ciò che fa l’Unione europea da un lato e ciò che fanno le Regioni dall’altro; penso al pluralismo sociale che è oramai saldamente radicato in un paese come il nostro (ed è fatto di libere associazioni, di imprese, di categorie, di interessi organizzati molto ben in grado di esercitare influenza, prima che di subirne); penso in altri termini all’essenza del federalismo come strumento e garanzia di libertà oltre che di avvicinamento delle decisioni ai cittadini e di utile differenziazione; penso al pluralismo politico, che in effetti, si afferma fino ed oltre i confini della frammentazione. Reagire a qualsiasi tentativo di risolvere l’antico problema di come assicurare l’efficienza e l’efficacia del potere democratico nel nostro paese gridando alla deriva autoritaria più o meno plebiscitaria, come il toro che reagisce al drappo rosso sventolatogli davanti, è – appunto – ormai non molto di più che un riflesso condizionato, un riflesso che sconta una miopia di fondo, dimenticando, per di più, una delle grandi lezioni che il Novecento ci ha lasciato in eredità. Il fallimento delle democrazie e tutte le molteplici forme di autoritarismo e totalitarismo sono state figlie non della forza eccessiva ma della debolezza del potere democratico. Credo che questa lezione valga tuttora, tanto più in Italia, tanto più davanti alle sfide che ci aspettano in un contesto internazionale così difficile e anche duro, quale nessuno di noi forse, dieci anni fa aveva pensato.
Uno dei maggiori paradossi delle riforme istituzionali in Italia – specie in questi ultimi anni – è che proprio laddove il grande problema da affrontare e risolvere è sempre stato quello della forza, della omogeneità minima e della stabilità del governo democratico, le vicende politiche contingente caratterizzate dal successo e poi dalla vittoria elettorale di un candidato che ha diviso e divide la società italiana induce molti a rifuggire da talune delle scelte che si imporrebbero e che – in un contesto diverso – ben pochi avrebbero contestato. E d’altra parte le condizioni del sistema politico istituzionale italiano erano tali ancora pochi anni fa che difficilmente senza quella personalità – nel bene e nel male – difficilmente un minimo di bipolarismo si sarebbe affermato e avrebber cercato di consolidarsi.
Vorrei tornare all’argomento principe della lamentata rigidità delle soluzioni individuate con particolare riferimento alla forma di governo. A parte che credo di aver concorso a dimostrare che, rispetto ai modelli locali e regionali vigenti, le rigidità di quello proposto negli AS1544-A e AC4862 sono molto molto contenute, resta il fatto che ogni innovazione ha dei costi e dei benefici, dei pro e dei contro. Il problema del legislatore è quello di selezionare fra più priorità, costruendo una scala dei valori, dei fini e degli obbiettivi specifici conseguenziali che intende perseguire in un dato contesto storico, istituzionale, sociale, politico. Ciò che si tratta di stabilire è – se qui ed oggi - il nostro ordinamento deve perseguire, quello di garantire la funzionalità del governo democratico. Potrei citare le tre leggi (“brutali”) della democrazia moderna di George Vedel (a: l’esecutivo ha un vertice d’investitura popolare; 2: la responsabilità politica si fa valere davanti al popolo; 3: l’opposizione costituisce una funzione fondamentale dell’ordinamento e in ciò sta la seprazione dei poteri oggi: quella fra maggioranza e minoranza). Qui non si tratta di essere insensibili al problema di evitare la c.d. dittatura della maggioranza (diqualsiasi maggioranza, beninteso): ma il paradosso rischia di essere che ancor prima che nel nostro paese si sia adeguatamente risolto il problema dell’efficienza minima del governo democratico, quando appena si è cominciato ad affrontarlo e – come mostra l’espoerienza quotidiana – esso resta aperto a più livelli, ecco che in nome del pur giusta volontà di evitare la dittatura della maggioranza si pensa a tornare indietro, scambiando ciò che altrove è prassi democratica consolidata (che chi vince le elezioni può realizzare in condizioni oridnarie il proprio programma di governo) per chissà quale prepotenza… Molti nutrono dubbi su un bipolarismo che talvolta – magari spesso – risulta al giorno d’oggi ancora “forzato” e non proprio spontaneo… Il fatto è proprio per questo se se ne sopprimesero le premesse e gli incentivi, se si agevolasse ancor di più di quanto già non sia la frammentazione (figlia del patto di fondo del quale dicevo) non è che avremmo qualcosa di più funzionante, perderemmo anche quel bipolarismo un po’ obbligato che è la sola speranza, che è la chiave di volta per costruire nel tempo, con pazienza e perseverenza una democrazia maggioritaria che risponda avvero agli obiettivi dei riformatori di ieri e di oggi: dare al paese governi democratici sufficientemente omogenei, coesi e perciò efficienti, ma anche responsabili…
Desidero tornare alla nostra storia costituzionale. Una vicenda rivelatrice fu la discussione in ordine alle c.d. crisi extraparlamentari: dovevano ritenersi legittime o no, ci si chiedeva. Chi sottolineava il ruolo dei partiti, secondo l’art. 49, le considerava del tutto legittime. Come si sarebbe potuto ritenere non conforme a Costtiuzione «ciò che puntualmente si verifica ad ogni turbamento dell’equilibrio politico, dell’armonia fra i pubblici poteri; che si manifesta come reazione fisiologica, non patologica od abnorme, del nostro organismo politico a determinati stimoli; che trova nell’art. 49 della Cost. un principio giustificativo di elastica portata?» (Elia, 1958, “Giur. Cost.”, Carattere extraparlamentare della crisi del governo Segni). Ma altri la pensavano diversamente a partire dal president del Senato Merzagora, che invocava pure autorevole dottrina dell’epoca da Crosa a Maranini… Bartole, dal canto suo, richiama i precedenti alla Costituente dove molti speravano che…«assoggettando il comportamento degli attori politico-costituzionali a regole precise, si sarebbe arrivati ad una razionalizzazione del sistema di governo, sottraendolo ad iniziative occasionali e stravaganti, e vi fu invero chi commentando la Carta costituzionale parlò di Costituzione razionalizzata…» (il riferimento è a Biscaretti di R.). Ma si trattò di un’opinione professorale «priva di effettivo riscontro nei dibattiti all’Assemblea costituente…». Però l’esigenza di sostenere la stabilità dei governi fu avvertita (si pensi del resto al celeberrimo ordine del giorno Perassi col quale si scelse sì il sistema parlamentare ma – si aggiunse - «da disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le degenerazioni del parlamentarismo»). E che fosse un’intenzione seria, lo conferma il fatto che vi fu chi chiese, sull’ordine del giorno Perassi, una votazione per parti separate: Grieco (PCI) propose di votare da un lato il modello parlamentare, dall’altro le eventuali misure di sua stabilizzazione e razionalizzazione. Alcuni costituenti (Mortati e Tosato, per esempio), poi, suggerirono di determinare una durata fissa minima dei governi (2 anni: proposte di matrice francese in realtà… che richiamavano anche il sistema svizzero), altri (Einaudi, Fabbri) fecero un passo avanti prospettando un collegamento fra l’apertura della crisi e lo scioglimento delle camere… Ma fu allora Giorgio Amendola a opporsi duramente, contestando che si potesse «dare alla nostra democrazia condizioni di stabilità con norme legislative…». Fu, per i razionalizzatori, l’inizio della fine… Di veri meccanismi di stabilizzazione non si parlò quasi più. Lo stesso Ruini ebbe a commentare: «nella Commissione dei 75 io dovevo reagire a chi voleva troppo consolidare i Governi, e troppo irrigidire i procedimenti per tenerli in vita… qui si passa a un eccesso all’altro. E viene in prima linea l’opposta preoccupazione che non sia ferita la libertà di discussione del parlamento e non siano imposti vincoli alla sua facoltà di dare o no la fiducia ai Governi».
Vinse, dunque, dice Bartole, l’opinione che dovesse farsi spazio all’autonomia di determinazione dei partiti e dei politici, liberi di comportarsi secondo le convenienze del momento politico… Non ci si deve stupire, allora, egli dice, se anche l’art. 94 finì con l’essere interpretato in chiave riduttiva…, come appunto nel famoso episodio quando Merzagora cercò di ribellarsi con una famosa lettera e minaccia di dimissioni a dimissioni del governo del tutto extraparlamentari… (mi pare un governo Segni). Bartole, ed io concordo con lui al 100%, rinviene poi nelle successive fasi cruciali della vita politico-istituzionale italiana conferme di questa tendenza che si riassume nell’idea che decisioni fondamentali di funzionamento del sistema costituzionale possano e debbano opportunamente trovare la loro sede fuoridalla costituzione formale…
Per concludere: sono convinto che c’è un conto antico da pagare in nome dell’efficienza, dell’efficacia e della stabilità del governo democratico (della democrazia dunque), un conto rimasto aperto dalla Costituente in poi… Quella offerta da questo progetto, con i suoi difetti, molti dei quali sono meno gravi di come li si voglia apparire, molti dei quali possono essere corretti, è un’occasione che, volendo, si può cogliere per saldarlo.

References: art. 126
 art. 88
 art. 92
 art. 64
 art. 94
 art. 56
 art. 89
 art. 57
 art. 45