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Juricidade, Legalidade e Reserva de Lei - Manuel Rebollo Puig | Regulation | Case Law
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08-decreto_2266
JURIDICIDAD, LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY COMO LIMITES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO
SUMARIO: CONSAGRACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA SIGNIFICADO EN
CUANTO A su CONTENIDO Y EXTENSIÓN (§§
Interpretaciones del artículo 97 CE en
a la extensión de la potestad reglamentaria que reconoce (§§ 3 a 31): A) Necesidad
general de habilitación legal (§§ 4 y 5). B) Innecesariedad de habilitación salvo los supuestos de reserva de Ley (§§ 6 a 9). C) Innecesariedad de habilitación para los Regla- mentos de organización (§§ 10 a 29): a) Doctrina de la ajuridicidad de los Reglamentos
administrativos (§§ 11 a 16). b)
Doctrinas que señalaron el ámbito de la reserva legal de
intervención en base al concepto de ley material (§§ 17 a 22). c) Doctrina de la materia reglamentaria por naturaleza (§ 23). d) Innecesariedad de habilitación legal para los Reglamentos de organización en base al artículo 97 CE (§§ 24 a 29). D) Innecesariedad de habilitación legal para los Reglamentos de ejecución de Leyes (§§ 30 y 31). —II. Impo-
sibilidad de deducir
del artículo 97 CE los límites de la potestad reglamentaria (§§ 32
y 33). —LOS PRINCIPIOS DE JURIDICIDAD Y LEGALIDAD COMO LfMITES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA
(§§ 34 a 49): I. Planteamiento y precisiones terminológicas (§§
34 y 35). —II. Principio de
juridicidad y potestad reglamentaria (§§ 36 a 38). —III. Principio de legalidad y potestad
(§ § 39 a 49). —LAS RESERVAS DE LEY COMO LÍMITES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA
(§§ 50 a 70): I. Reserva constitucional de Ley y potestad reglamentaria (§§ 51 a 59).— II. Exclusión del Reglamento por Ley (§§ 60 a 70): A) Prohibición de Reglamentos por
decisión de la Ley (§§ 60 y 61). B) La exclusión de Reglamentos como supuesta
cuencia de la aprobación de una Ley y congelación del rango de una materia
a 66). C) La deslegalización propiamente dicha y la llamada deslegalización de materias
(§§ 67 a 70).
CONSAGRACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. SIGNIFICADO EN CUANTO A SU CONTENIDO Y EXTENSIÓN
§ 1. El propósito de este trabajo es mostrar la extensión material de la potestad reglamentaria del Gobierno que consagra la Constitución en el artículo 97. Dicho de otra forma, el campo en que éste no requiere Leyes con habilitaciones reglamentarias específicas, aunque eventualmente pueda necesitar, lo que es ya otra cuestión, Leyes previas que aporten, por tanto, algo distinto de una habilitación normativa propiamente dicha. Excluimos, consecuentemente, el estudio de la potestad reglamentaria de otras Administraciones e incluso de otros órganos de la estatal, lo que sólo será aquí considerado incidentalmente y en la medida
Núm. 125. Mayo-agosto 1991
que resulte oportuno para delimitar la del Gobierno. Pese a ese preciso objetivo, afloran aquí todos los grandes temas de la potes- tad reglamentaria y bases útiles para la consideración jurídica de sus distintas manifestaciones y de los diferentes problemas que su estudio plantea. El análisis del significado de una autorización general de potestad reglamentaria, desprovista prácticamente de condicionamientos, que es, en suma, el contenido del artículo 97 CE, exige esa perspectiva amplia.
Tal estudio está justificado pese a que la doctrina ha realiza- do grandes aportaciones (*). El mismo Tribunal Supremo, en una
confesión estimulante, reconoce que «el tema de la potestad regla- mentaria de la Administración ha sido y es uno de los más com- plicados del Derecho Administrativo en general y del español en particular y ello antes como después de la Constitución de
...» 1978
(1). Los autores admiten igualmente que la Constitución
dista de haber dejado definitivamente clarificado el ámbito y los límites de la potestad reglamentaria (2). En cualquier caso, es lo cierto que en este punto la doctrina ofrece soluciones que no infrecuentemente son dispares en aspectos esenciales. La juris- prudencia, a lo sumo, puede mostrar cierta tendencia, aunque sin perfilar sus concretas consecuencias, y, aun así, con sentencias contradictorias que no pueden considerarse excepciones aisla- das (3).
Si lo anterior justifica este estudio, también explica la manera de abordarlo. No es fácil aquí partir de unos presupuestos sólidos, de unas soluciones parciales, pero asentadas y admitidas, sobre la extensión de esa potestad reglamentaria. No es posible deducir directamente de ellas los principios inspiradores, el fondo subya- cente, y construir una explicación de esa realidad que permita dar solución a los problemas no resueltos, poner de relieve su adecua-
(*) Con posterioridad a la terminación de este trabajo se han publicado interesantes estudios sobre algunas de las materias aquí tratadas y entre los que es imposible no hacer referencia a la monografía de J. M. BAÑO LEÓN, LOS limites constitucionales de la potestad reglamentaria (Revisión normativa y reglamento independiente en la Constitu- ción de 1978), Madrid, 1990, obra capital de cuyas aportaciones no podría hacerse ahora el análisis que merecen sin introducir más modificaciones de las oportunas en este momento.
1986 (R. Ar. 8111).
(2) Por todos, vid. G. FERNÁNDEZ FARRERES, Principio de legalidad v normativa so-
bre medidas de seguridad y vigilancia en Bancos, Cajas de Ahorro y otras entidades,
núms. 100-102 de esta REVISTA, 1983, págs. 2547 a 2550. (3) Sin perjuicio de desarrollarlo aquí posteriormente, ofrece una síntesis de este desconcertante panorama B. COLOM PASTOR, Reglamentos independientes y potestad regla- mentaria: cinco años de experiencia constitucional, «REDA», núms. 40-41, 1984, págs. 239 y ss.
LEGALIDAD Y RESERVA
DE LEY COMO
LIMITES A LA POTESTAD
ción o inadecuación a otros aspectos del ordenamiento y a las cir- cunstancias sociales o detectar las eventuales desviaciones contra- dictorias. Y ello es así porque, al menos aparentemente, no cabe señalar a priori cuál es la línea general y cuáles esas desviaciones o contradicciones. Refiriéndonos sólo a la jurisprudencia, el Tri- bunal Supremo sigue, según las sentencias, razonamientos dife- rentes sustentados sobre presupuestos no sólo distintos sino, a veces, antagónicos. Esto obliga a realizar una labor más creativa o, quizá, mejor, a un análisis más profundo de esa realidad jurídi- ca que, pasando incluso por encima de esa diversidad, muestre los puntos comunes y de encuentro. En cualquier caso, lo que no es posible es articular una tesis puramente lógica de la potestad reglamentaria sobre la exclusiva base de los presupuestos constitucionales. No se puede prescindir de esa realidad jurídica, de ese Derecho realmente aplicado, de la jurisprudencia, de las manifestaciones del ejercicio cotidiano de la potestad reglamentaria y de la explicación que a todo ello pre- tende dar la doctrina. Laten en ello, pese a las contradicciones e incertidumbres, las convicciones arraigadas sobre lo que es debi- do conceder a la potestad reglamentaria en la Administración actual y de lo que es posible otorgarle conforme a los principios y valores que, formulados o no, conectados expresamente o no con el problema concreto que nos ocupa, se considera que deben ser preservados. Quizá en este plano se encuentre mayor proximidad, aunque para llegar a las soluciones concretas se sigan diferentes vías al no encontrar una capaz de expresar de manera general el punto de equilibrio por todos buscado y no situado, en realidad, por unos y otros, en muy diferente lugar. De lo dicho se deduce un último condicionante que conviene destacar. Se ha pretendido, sobre todo, que las conclusiones apor- tadas sean, en la medida de lo posible, concordantes con esa reali- dad jurídica, aun dentro de la incertidumbre que presenta. Se ha buscado deliberadamente la máxima proximidad posible a lo que se ha creído poder considerar un común denominador a las dife- rentes doctrinas y líneas jurisprudenciales al respecto, sobre todo en lo que se refiere a sus conclusiones prácticas, aunque, precisa- mente para ello, nos veamos obligados a veces a apaitarnos de sus razonamientos, a rechazar algunos de sus presupuestos y, en su caso, a aportar otros que explican mejor las soluciones que vienen admitiéndose.
§ 2. Ni la potestad reglamentaria ni los interrogantes que aquí suscita son exclusivos de nuestro actual Derecho. Sí puede afirmarse que, en general, el Derecho comparado ofrece hoy mayor claridad sobre la extensión y significado de la potes- tad reglamentaria. Con todo, el debate está vivo y fue especialmen- te intenso y sugestivo en otros momentos, de manera que todas las grandes construcciones del Derecho Público han realizado en este punto aportaciones fundamentales. No sólo es legítimo sino obligado, como en tantos otros casos, acudir a doctrinas y crite- rios acuñados sobre otros textos constitucionales para interpretar el nuestro, máxime cuando, como en este tema ocurre, se afecta a aspectos fundamentales del Estado, de la Administración y de su relación con los otros poderes y los ciudadanos; y cuando las expresiones —y también los silencios constitucionales— tienen una carga histórica y dogmática tan profunda (4).
Sin embargo, es necesario desde ahora precaverse contra cier- tos excesos. Debe notarse que, aun en un tema tan central como el de la potestad reglamentaria, hay diferencias no insustanciales entre Estados democráticos de Derecho e, incluso, con «régimen administrativo». No hay una única solución ajustada al Estado democrático de Derecho, ni al «régimen administrativo»; y si ello es así, no está justificado trasplantar la de esos países —que será probablemente la de uno sólo de ellos— al nuestro sin ni siquiera comprobar que los presupuestos positivos en que se asentaron o las tradiciones incontestadas que las justificaban no aparecen aquí (5). Frente a ello, el punto de partida y de confrontación con- tinua debe ser nuestro Derecho Constitucional. Ahora bien, su estudio e interpretación no puede prescindir, sin caer en graves errores, de la historia de las ideas, de la evolución general del pen-
(4) Tal forma de proceder está tanto más justificada a medida que la cuestión se adentra y enraiza en los aspectos básicos de la configuración jurídica del Estado, pues, como afirmara O. MAYER, Derecho Administrativo alemán, trad. esp. H. Heredia y E. Kro-
loschin, 2. a ed., Buenos Aires, 1982, tomo I, pág. 69, »la comunidad de espíritu de la familia de las naciones europeas no se manifiesta quizá en ninguna parte lan bien como en la historia común de sus ideas sobre el Derecho público», y, entre ellas, las relativas a la potestad reglamentaria ocupan, por su conexión con elementos esenciales del Estado de Derecho, como la división de poderes, el principio de legalidad, la situación del ciu-
dadano frente a la Administración
..., También esto puede a veces encubrir «actitudes personales
proclives, bien al
... Parlamento, bien a la Administración», y que denuncia C. STARCK, El concepto de Ley en la Constitución alemana, trad. esp. L. Legaz, Madrid, 1979, pág. 397, pues apoyarse, como dato fundamental, en una de las soluciones del Derecho comparado puede no ser mucho más que dar un apoyo a una tesis previamente decidida y para la que no se encuentra ningún fundamento en nuestro Derecho.
samienío jurídico en este punto y de las doctrinas que han expli- cado y orientado el Derecho positivo en este tema capital (6). Sin esto, una exposición de los preceptos constitucionales que afectan a la potestad reglamentaria, de las diversas interpretaciones que aporta la doctrina española y de las soluciones jurisprudenciales, resulta sencillamente ininteligible, entre otras cosas, porque hay una continua y necesaria interferencia de aquellas construccio- nes. Con esas limitaciones serán también aquí manejadas, pero nunca como objeto de estudio en sí mismas, ni como solución a los interrogantes de nuestro Derecho, sino como medio que, junto con otros, coadyuva a lograr esa solución.
Interpretaciones del artículo 97 CE en cuanto a la extensión de la potestad reglamentaria qué reconoce
§ 3. El artículo 97 CE se ocupa de la potestad reglamentaria limitándose a señalar que la ejerce el Gobierno «de acuerdo con la Constitución y las leyes». Tan parca regulación, aisladamente o en conexión con otros preceptos constitucionales, permite, ha permi- tido de hecho, interpretaciones muy diversas. Nos ocuparemos en primer lugar de exponerlas. No se trata tanto de analizar las que efectivamente se han perfilado, que en ocasiones ofrecen matices muy interesantes, como de sistematizar en abstracto las grandes líneas a las que pueden reconducirse. Sólo así cabe sentar las bases para la resolución de los problemas que se plantean y no quedar únicamente en la descripción de los problemas mismos. Es preferible, aun sacrificando el exacto" desarrollo de cada postu- ra doctrinal o jurisprudencial, utilizarlas como referencias con- cretas de las grandes tesis generales que al respecto cabe sostener. Estas, en nuestro Derecho y a la vista del artículo 97 CE, parecen ser casi todas las que alguna vez se han mantenido en torno a la potestad reglamentaria.
Desde esta perspectiva, las soluciones pueden reconducirse a uno de estos cuatro grupos:
A) Es necesaria siempre una habilitación legal que permita a
la Administración dictar Reglamentos, pues el artículo 97 no ofre-
ce base bastante
(§§ 4 y 5).
Vid. I. DE OTTO, Derecho Constitucional. Sistema
de fuentes, Barcelona, 1987.
B) En principio, no es necesaria habilitación legal porque el
artículo 97 CE es suficiente. No hay más límites a la potestad reco-
nocida en ese artículo que aquellos que se derivan de la Constitu-
ción cuando reserva determinadas regulaciones a la Ley y, a lo sumo, los que se funden en el principio de jerarquía (§§ 6 a 9).
C) Además de los límites reconocidos en la tesis anterior, es
necesaria habilitación legal al Reglamento para cualquier materia distinta de la organización administrativa, pues sólo ésta permite regular, sin ninguna otra habilitación complementaria, el artícu- lo 97 de la Constitución (§§ 10 a 29).
D) El artículo 97 CE permite exclusivamente la aprobación
por el Gobierno de Reglamentos para la ejecución de las Leyes; cualquier otra regulación reglamentaria exigiría habilitación legal (§§ 30 y 31).
§ 4. Acoger en nuestro Derecho la primera de las soluciones enumeradas no plantea sólo, ni necesariamente, el problema pre- vio de admitir un principio de legalidad en su formulación más radical y pura (vinculación positiva a la Ley y no a cualquier otra fuente del Derecho), perspectiva desde la que, efectivamente, ha sido sostenida en ocasiones (7). Exige, además, considerar que el
(7) Vid. J. SALAS HERNÁNDEZ, Reglamentos de servicios públicos y elementos normati- vos desgajados de los mismos (algunas reflexiones sobre su respectivo contenido y límites),
«REDA», núm. 21, 1979, pág. 270. Las ideas ahí expuestas las desarrolla también en Los poderes normativos de la Generalidad de Cataluña, «REVL», núm. 205, 1980, págs. 50 a 52. J. M. SALA ARQUER, «Las bases constituciones de la Administración del Estado: Ley y
Administración en la Constitución de 1978», en la obra colectiva La Constitución españo- la y las fuentes del Derecho, III, Madrid, 1979, págs. 1787 a 1793. De manera parecida al anterior, muestra la influencia de D. JESCH y, siguiendo el método utilizado por éste para Alemania, deduce de la estructura constitucional española una reserva legal que opera frente a toda actividad administrativa, «incluida la que se realiza en ejercicio de la potes- tad reglamentaria», y que impone «exigencia de apoderamiento legal» (pág. 1787); aun-
que la práctica pareciera contradecirla: «La necesidad de apoderamienlo legal es
postulado teórico que sería absurdo rechazar en base a que en la práctica el Parlamento es dócil al Gobierno» (pág. 1789). Pese a lo rotundo de algunas de sus afirmaciones, no es fácil saber si incluye en la necesidad de habilitación legal a un Reglamento puramen- te organizativo. Así podrá deducirse de su no exclusión expresa y de la inclusión de los que afecten a relaciones de sujeción especial (págs. 1792-1793), próximas a lo organiza- tivo. Pero todo su trabajo parece preocupado exclusivamente por ampliar la reserva legal a la Administración de prestación y no a la organización, tal y como hace JESCH. De hecho, éste, en su obra Ley y Administración. Estudio de la evolución de! principio de legalidad, trad. esp. M. Heredero, Madrid, 1978, pág. 2, nota 1, comienza por aclarar que
artículo 97 CE no contiene ya una habilitación de potestad regla- mentaria que tenga eficacia directa, sino tan sólo el reconoci- miento de la constitucionalidad de las que establezcan las Leyes, idea ésta a la que prestaría supuesto apoyo la expresión «de acuer- do con la Constitución y las leyes». Es exclusivamente esto lo que a veces se ofrece como soporte de la conclusión analizada (8) y no
«se excluye
de la investigación lo referente a la amplitud de la reserva legal dentro del
... Derecho de la organización». Lo cierto es que SALA formula en dos ocasiones la reserva
de Ley general y en cada
una de ellas parece tener una extensión distinta: «La exigencia
de apoderamiento legal debe entenderse referida a todo el conjunto de la actividad
administrativa afectante —directa o indirectamente: intervención o prestación— a los derechos de los particulares" (pág. 1787) (la cursiva es nuestra, y pone de relieve que no parece estar incluyendo a Reglamentos de organización); la Administración y el Gobier- no desarrollan «una auténtica función ejecutiva, en la medida en que toda actividad
se halla sometida no sólo a la primacía de la Ley, sino al requisito del
apoderamiento legal» (pág. 1788) (la cursiva, nuestra, demuestra que incluiría al Regla- mento de organización).
También aquí podría citarse, aunque con matices diferenciadores de interés, a
J. M. RODRÍGUEZ OLIVER, «La consagración constitucional del principio de legalidad como
límite para las normas aprobadas por la Administración», en la obra colectiva La Consti-
tución española y las fuentes
op. cit., III,
págs. 1711 y ss. A. GARRORENA MORALES está
próximo a esta línea, pero sus correcciones respecto a los Reglamentos de organización
le separan
de ella. Véase la nota 94. Otros, más que una Ley habilitante, exigen una Ley
previa con una regulación material que el Reglamento desarrollará aunque no tenga apoderamiento específico. Por ello, pese a ciertas similitudes, tienen un significado radi- calmente distinto de las doctrinas ahora consideradas. Vid. injra, §§ 30 y 31.
A nosotros nos parece que ni siquiera la eventual consagración del principio de lega- lidad más radical (vid. § 46) permite concluir, sin más, que todo Reglamento necesite una habilitación legal. Porque incluso las concepciones más radicales de tal principio admiten la eficacia de los apoderamientos generales, y en particular de los contenidos en las Constituciones, que permitirían, por lo pronto, el desarrollo reglamentario de Leyes de ejecución administrativa. Lo demuestran de manera rotunda A. MERKL y
R. CARRÉ DE MALBERG, que, poco sospechosos de haber olvidado el principio de
administrativa o de rebajar su significado y exigencias, admitían, sin embargo, que los apoderamientos constitucionales de potestad reglamentaria permitían ya dictar regla- mentos sin necesidad de que las Leyes revalidaran en cada caso la habilitación. Así lo comprobaremos posteriormente. Vid., en especial, nota 99
Es esto lo que parecen entender ¡. L. VILLAR PALAS! y J L. VILLAR EZCURRA, Princi-
pios de Derecho Administrativo, Madrid, 1982, págs. 224-225: «Si la potestad reglamenta- ria ha de ejercitarse de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes tendrá que existir, al
menos, una cláusula de autorización
con rango de Ley para que la Administración pue-
da entrar a regular una determinada materia.» Sobre la base del artículo 97 CE, entien-
den que «resulta impensable admitir la existencia
de Reglamentos praeter legem»
... (pág. 224); que «los reglamentos sólo podrán producirse en aquellos casos en que una Ley así lo autorice» (pág. 202), etc. Y todo ello con independencia de que la materia sobre la que versen esté o no reservada por la Constitución a la Ley, pues esto produce unos efectos distintos y, sobre todo, referidos a la relación material entre la regulación legal y reglamentaria, no a la existencia de habilitación, que parece general. Vid. págs. 231, 246 y 247, fundamentalmente. Sin embargo, en otros pasajes parecen admitir Reglamentos sin habilitación legal específica, aunque sólo para desarrollar una Ley pre- via. Vid. sobre ello la posterior nota 98.
En esta línea debería observarse que el «acuerdo con la Constitución y las leyes» se
predica, tal como está redactado el artículo
97 CE, no sólo de la potestad reglamentaria,
sino de toda la función ejecutiva, por lo que, de intentar deducirse de aquí una necesaria
habilitación legal para cada Reglamento, quizá fuera obligado deducirla para todo lo demás.
parece que, realmente, tal interpretación, pretendidamente literal, constituya un sólido soporte.
§ 5. Por una vía, por otra o por ambas se llega, en suma, a negar a la Administración, como poder propio, la potestad regla-
mentaria. Y ello, aparte de resultar ajeno a nuestra
tradición y a la
de cualquiera de los ordenamientos de influencia en el nuestro, además de basarse en una forzada interpretación constitucional o en una inadmisible negación de su eficacia directa, es mayorita- riamente rechazada, contraria a una jurisprudencia que al menos en este punto es unánime (9) y, en el fondo, no sostenida hasta sus últimas consecuencias ni por quienes la aceptan como princi- pio (10).
(9) Ninguna sentencia, salvo error u omisión por nuestra parte, apoya esta solución. Algunas sentencias se pronuncian en lérminos que podrían conducir a equívocos; por
ejemplo, las SSTS de 28 de enero y 16 de febrero de 1986 (R. Ar. 71 y 1436), en las que se
afirma que el Reglamento -no puede discurrir
sino secumdum legem», pues con ello
... sólo pretenden excluir el contra iegem, pero no el praeler legem, como se desprende del conjunto. Más confusa es la sentencia TS de 17 de diciembre de 1982 (R. Ar. 8039), en tanto que proclama que la potestad reglamentaria no es autárquica ni esencialmen- te originaria. Pero, aunque no del todo clara, su scnlido no es el de exigir habilitacio- nes legales, sino cierta conexión entre el contenido del Reglamento y el de las Leyes (vid. nota 102).
Por el contrario, la jurisprudencia desmiente la esencia misma de esta solución en tanto que proclama siempre, a veces incluso prescindiendo de invocar el artículo 97 CE,
que la potestad reglamentaria es «privativa de la Administración por la propia naturaleza y función de ella» (STS de 31 de mayo de 1986, R. Ar. 4603), que es «inherente a la Admi- nistración» (STS de 7 de junio de 1986, R. Ar. 4720), «inherente a su condición» (STS de
17 de noviembre de 1983, R. Ar. 6055)
Nos parece que aquí hay cierto exceso porque
... podría entenderse que estas declaraciones parten de considerar que el Reglamento es
materialmente distinto de la Ley, con lo cual podría explicarse que, en
división de poderes, dictar Reglamentos es «inherente a la Administración».
Pero lo que en todo caso queda claro, no sólo en esas sentencias, sino en otras que se pronuncian más matizadamente, es que la jurisprudencia reconoce una potestad regla- mentaria propia, y como mínimo tal significado hay que dar al artículo 97 CE, por lo que exigir siempre habilitación legal carece de fundamento.
Sorprende, por ejemplo, que J. L. VILLAR PALAS! y J. L. VILLAR EZCURRA entiendan
que con la deslegalización «se devuelve a la Administración lo que en principio ya le
estaba atribuido como ámbito de su potestad reglamentaria» (Principios porque, para su construcción, nada tendría de antemano.
, I. pág.
En otro orden de cosas, cabe preguntarse cuál es el significado del artículo 97 CE si no es ya él mismo una habilitación reglamentaria. La respuesta más lógica es que tal artículo hace constitucionalmente posible que las Leyes autoricen a dictar Reglamentos al Gobierno. Pero entonces habría que entender, creemos, que, a falta de otra previsión, sería inconstitucional la Ley que autorizara a dictar un Reglamento a otro órgano de la Administración del Estado, lo que no creemos que mantengan estos autores. Aunque el
TS así lo sostuvo en algunas sentencias (25 de enero, 12 de julio,
15 de octubre y 22 de
noviembre de 1982, R. Ar. 42, 4740, 5769 y 7301; 9 y 30 de marzo
1984, R. Ar. 1287 y
1639; 17 de octubre de 1985, R. Ar. 6285; 12 de abril de 1989, entre otras), no era una jurisprudencia consolidada (así, en contra, SSTS 22 de octubre de 1981, R. Ar. 4634; 4 de febrero de 1982, R. Ar. 834; 16 de junio de 1984, R. Ar. 3613, y otras) y hoy parece definitivamente superada tras la STC 13/1988, de 4 de febrero, que admite incluso que el
DE LEY COMO LIMITES A LA POTESTAD
B) Innecesariedad de habilitación salvo los supuestos de reserva de Ley.
La segunda de las soluciones enunciadas parte de reco-
nocer en el artículo 97 CE una habilitación general para el ejerci- cio de potestad reglamentaria. El mismo punto de partida pudiera ofrecer para Administraciones distintas de las del Estado cual- quier otro reconocimiento general de potestad reglamentaria aun- que contenido en una Ley y no en la Constitución, o, a falta de ello, la admisión de una costumbre constitucional en tal sentido, como de hecho se admitió en otros momentos (11). Pero lo espe-
Gobicrno confiera a otros órganos inferiores potestad reglamentaria (fundamento 4°), por lo que con mayor razón podrá hacerlo la Ley. Sobre aquella línea jurisprudencial anterior, vid. J. L. LÓPEZ GONZÁLEZ, La potestad reglamentaria de los Ministros, «REDA»,
núm. 34, 1983, págs. 609 y ss.; P. BRAVO FERNANDEZ DE ARAOZ, La titularidad de la potestad
reglamentaria, «Poder Judicial», núm. 1, 1986, págs. 101 y ss. Vid., asimismo, A. GARCÍA CUADRADO, El gobierno por Orden Ministerial, Pamplona, 1986, págs. 228 a 230. Ahora, a
inversa, cabe sostener un argumento más en contra
lo 97 CE, el Reglamento necesita siempre habilitación
de la idea de que, pese al artícu- legal: si cualquier órgano puede
contar con ella, el artículo 97 CE tiene que suponer algo más, pues no cabe sostener
que, pese a su consideración constitucional especial en cuanto a la potestad reglamenta-
ria, el Gobierno acabe situado a este respecto en la misma situación. Pero todo esto exige un desarrollo más pormenorizado. Ahora sólo interesaba apunlar su contradic-
ción con esta
primera interpretación posible del artículo 97 CE.
(11) Este es un fundamento que siempre ha aparecido cuando no se enconlraban suficientes apoyos constitucionales expresos y no se aceptaban las soluciones alternati- vas derivadas de que la función ejecutiva comprende la ejecución mediante normas o de que la discrecionalidad permite la regulación reglamentaria. A falta de todo lo anterior, se invoca alternativamente o un apoderamiento implícito
o una costumbre constitucional. Esto último es lo que domina en DLGUIT, MEUCCI O ROYO-VILLANOVA, aunque no siempre para justificar todas sus posibilidades, sino sólo algunas de sus extensiones. Vid. L. DUGÜIT, Traite de Droil Constitutionnel, París, 1924, IV, págs. 661 y ss., en especial 663; A. ROYO-VILLANOVA, Elementos de Derecho Administra-
tivo, 24.
ed., corregida por S. Royo-Villanova. Valladolid. 1955, lomo I, págs. 68 a 70.
En España, esta idea ha jugado un papel fundamental. Vid. E. GARCÍA DE ENTERRÍA, Legislación delegada, potestad reglamentaria y control judicial, Madrid, 1970, pág- 36, nota. 2.
Curiosamente, todavía la STS de 28 de enero de 1986 (R. Ar. 71) se encarga de recor-
dar que «autores del máximo prestigio se
han atrevido a decir
que, aunque la Constitu-
ción escrita nada precisase, habría que explicar la titularidad del poder reglamentario
en el Ejecutivo en la existencia de "una costumbre constitucional inequívoca"
Sin entrar en esto, que no nos afecta por la proclamación del artículo 97 CE, todo lo anterior pone de manifiesto que, en el fondo, no se ha dudado de la existencia de una potestad reglamentaria propia. Además, para Administraciones distintas de las del Esta- do, pero con una posición institucional semejante, serviría para justificar, en su caso y ante la existencia de autorizaciones generales expresas, igual potestad en manos de los órganos que se sitúan en ellas en la misma posición que el Gobierno. Aunque, como se vería en el supuesto de los Consejos Ejecutivos de las Comunidades Autónomas, en los que no cabe invocar verdaderamente una costumbre constitucional, se trataría más bien, a falta de previsiones explícitas, de una habilitación implícita conforme a la tradi- ción del régimen administrativo.
cífico de esta doctrina no es reconocer a la potestad reglamentaria como un poder propio y general de la Administración, no nacido
de singulares delegaciones legislativas, pues ello también se admi- te desde puntos de vista y con conclusiones diferentes. Lo que la
caracteriza es que deriva de esa
potestad una competencia norma-
tiva igualmente general que no necesita de nueva Ley habilitante, salvo excepciones. Dichas excepciones derivan fundamentalmente de los preceptos constitucionales que reservan una regulación a la Ley; también las que son resultado de la jerarquía normativa y, concretamente, de la superioridad de la Ley, entre las cuales se incluye, aunque no siempre, lo que pudiera llamarse reserva de Ley en sentido formal, según una terminología generalizada en España.
En nuestra doctrina y jurisprudencia está extendida esta solu- ción, pero, en realidad, lleva a soluciones muy distintas según la amplitud que se dé a estas excepciones (12).
(12) Esia tesis no está exenta de precedentes en la doctrina española; vid. J. L. CARRO
FERNÁNDEZ-VALMAYOR y R. GÓMEZ-FERRER MORANT, La potestad reglamentaria del Gobierno
y la Constitución, núm. 87 de esta REVISTA, 1978, pág. 179. Pero, centrándonos en la rela- tiva a la vigente Constitución, cabe incluso sostener que es mayoritaria. Pueden ser
aquí GALLEGO ANABITARTE, GARRIDO FALLA, LEGUINA
VILLA, DE OTTO, BAENA DEL
13); y tam-
ALCÁZAR, SÁNCHEZ AGESTA, ALONSO OLEA, entre otros (véase la siguiente nota
bién, aunque con una concepción más amplia de la reserva de Ley, SANTAMARÍA PASTOR,
FERNÁNDEZ FARRERES, GÓMEZ-FERRER y CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR (véase nota
El Tribunal Supremo se ha pronunciado reiteradamente en esta línea. Representativa
de ello es la sentencia de 2 de diciembre de 1986 (R. Ar. 7103): «
... potestad reglamentaria genérica" que encuentra su base para el Gobierno en el artícu-
lo 97 CE es «distinta
de la que es mera ejecución de las Leyes, al no poder ser califica-
... dos de ejecutivos aquellos Reglamentos dictados en el ejercicio de esa potestad regla-
mentaria genérica y que son denominados independientes autónomos o praeter tegem.
Estos Reglamentos no se fundamentan en una previa habilitación legal
... más límites la aludida potestad reglamentaria genérica que los derivados del obligado respeio al bloque de la legalidad formal, y que e) ejercicio de dicha potestad reglamenia- ria no se realice respecto de asuntos o materias que la Constitución haya reservado a la Ley».
sentido, SSTS de II
1980 (R. Ar. 3177), 22 de octubre
de 1981 (R. Ar. 4634), 4 de febrero
de 1982 (R. Ar. 834), 10 de marzo de 1982 (R. Ar.
1245), 10 de diciembre de 1982 (R. Ar. 7955), 16 de junio de 1984 (R. Ar. 3613), 18 de
marzo de 1985 (R. Ar. 1621), 12 de noviembre de 1986 (R. Ar. 8063). Aunque inmediata- mente anterior a la Constitución, es también interesante la de 23 de julio de 1978 (R. Ar.
'En otras sentencias late, junto a la doctrina general sobre la potestad reglamentaria aquí analizada, la noción de poder de policía que reforzaría, según ciertas construccio- nes, la posibilidad de dictar Reglamentos al margen de habilitaciones legales espe-
Vid., por ejemplo, SSTS de 9 de diciembre de 1988 (R. Ar. 6708). 30 de noviem-
1983 (R. Ar. 6849). 9 de marzo de 1985 (R. Ar. 1500) y, sobre todo, la de 29 de
octubre de 1985 (R. Ar. 5328), en la que explícitamente la idea de policía sustenta la
admisión del reglamento enjuiciado. Un rechazo completo de ello, en E. GARCÍA DE ENTE- RRÍA, Sobre los limites del poder de policía general y del poder reglamentario, «REDA», núm. 5, 1975, págs. 203 y ss. Aquí sólo nos interesa dejar constancia de que también
JURIDICIDAD,
§ 7. En cuanto a las derivadas de las exigencias constitucio- nales de Ley para determinadas regulaciones, se plantea inmedia- tamente la cuestión de la extensión de la reserva de Ley o reserva en sentido material, como es comúnmente denominada. Cuando, apegados a la letra de la Constitución, se determina esa extensión en base a las expresas exigencias de Ley contenidas en sus distin- tos preceptos, sin atender a ningún otro factor, el campo en que la potestad reglamentaria sin específica habilitación legal puede des- plegar sus efectos es amplio (13). Debe hacerse notar aquí que esa reducida excepción que para estas construcciones supone la reserva de Ley tiene en común con las doctrinas clásicas de la reserva de Ley poco más que el nombre. Sobre ello insistiremos luego (14), pero conviene anticipar ya que la clásica reserva de
ciertas concepciones de la policía justifican en la doctrina y, por lo que ahora nos ocupa, en la jurisprudencia la idea de que el Gobierno puede dictar Reglamentos sin más lími- tes que los derivados de la jerarquía y de la reserva constitucional de Ley.
(13) El desarrollo más completo de este punto de vista lo realiza I. DE OTTO, Derecho constitucional Sistema de fuentes, Barcelona, 1987, quien es quizá, además, el más radi- cal: reconociendo amplios efectos directos al artículo 97 CE (pág. 122; incluso en favor de los Ministros) y, tras rechazar posibles límites derivados del principio de legalidad
160 y 240-241)
exislencia de una materia reglamentaria (págs. 216
y 217), no admite más límites a la potestad reglamentaria que los de las reservas consti- tucionales de Ley y la congelación de rango, y, aun así, interpretándolos restrictivamen-
te; respecto a
la reserva de Ley, vid. págs. 151 a 156 y 299 a 232; sobre la congelación de
rango, vid. nuestra posterior nota 324.
es también J. LEGUINA VILLA, Principios generales de! Derecho y Constitución,
núm. 114 de esta REVISTA, 1987, pág. 28, para quien «admitidas las dos excepciones ante-
riores [se refiere a las reservas constitucionales de Ley y a las materias que han sido
objeto de regulación legal]
nada impide que el Gobierno haga uso del poder reglamen-
». No entraremos
... tario que la Constitución le otorga para regular las restantes materias
... ahora en si esta conclusión es contradictoria con la concepción del principio de legali-
dad como vinculación positiva a la «legalidad parlamentaria» que acoge en pág. 26. A. GALLEGO ANABITARTE, «Comentario al artículo 97. Las funciones del Gobierno», en la obra dirigida por O. ALZAGA VILLAAMIL, Comentarios a las Leyes políticas de España. Cons- titución Española, T. VIII, Madrid, 1985, mantiene básicamente la misma línea, dadas las posibilidades que concede al Reglamento praeter legem; por tal entiende una «regula- ción administrativa ex novo de una materia, sin mandato, previsión o existencia de ley»
(pág. 71); por tanto, sin habilitación legal, bastando el artículo 97 CE (vid. págs. 81-82). A tal Reglamento permite regular «todas las materias no expresamente atribuidas a la
reguladas por ella
Más matizadamente,
F. GARRIDO FALLA, Tratado de Derecho Administrativo, 10. a ed.,
Madrid, 1987, I. ya que se refiere a «límites que derivan de la propia naturaleza de los Reglamentos» (pág. 240). Pero quizá, salvo el no entrar en el campo jurídico-privado (vid. la posterior nota 139), ésos sean reconducibles al respeto a la Ley, junto a lo que sólo reconoce la reserva de Ley ordinaria y orgánica (págs. 236, 240 y 241). Todo ello parece congruente con sus argumentos contra la vinculación positiva de la Administra-
ción a la Ley (vid. nuestra
nota 122).
Vid., también, M. BAENA DEL ALCÁZAR, «Reserva de Ley y potestad reglamentaria en la nueva Constitución española», en la obra colectiva La Constitución española y las fuentes del Derecho, op. cit., I, págs. 289, 304 y 305; L. SÁNCHEZ AGESTA, «La jerarquía normati- va en la Constitución de 1978», en La Constitución española y las fuentes del Derecho, op. cit., III, pág. 1906. (14) Vid. infra, especialmente §§ 42, 44 y 51.
Ley cubría toda la libertad genérica del individuo y no sus concre- tas manifestaciones configuradas como derechos subjetivos direc- tamente en la Constitución. Y es a esto último, además de a aspec- tos concretos, a lo que se reduce por esta vía interpretativa la reserva de Ley.
Por el contrario, otros autores se sitúan en el mismo punto de partida, pero, con una concepción más amplia de la reserva de Ley basada, según los casos, en una simple interpretación extensi- va del artículo 53.1 CE o en factores históricos e institucionales de más alcance (15), llegan a conclusiones muy diferentes y mucho más restrictivas de las posibilidades del Reglamento sin específica habilitación legal. De tal forma ocurre que por esta vía se llega incluso a conclusiones prácticas muy semejantes a las de lo orga- nizativo o doméstico como única materia reglamentaria sin nece- sidad de Ley. Tal aproximación constituye, como veremos (16), un intento históricamente repetido y por ello, sólo por ello, compren- sible. Lo cierto es que, arraigada en la concepción originaria de la reserva de Ley, ésta cubriría en España no sólo lo especialmente previsto en la Constitución, sino la libertad genérica del individuo. Sin embargo, los efectos de la reserva de Ley en nuestro Derecho son más intensos que los de aquella reserva clásica (17).
a las excepciones conectadas con la
jerarquía, el punto conflictivo se encuentra en la admisión y signi-
(15) Sobre todo, debe citarse aquí a J A. SANTAMARÍA PASTOR, Fundamentos de Dere- cho Administrativo, Madrid, 1988, I, págs. 781 y ss., que entiende existe «una reserva
general de ley respecto de todos los actos del poder público que incidan de modo limita-
livo en la esfera jurídico-pcrsonal de los ciudadanos
que se deriva del derecho funda-
mental al libre desarrollo de la personalidad
G. FERNÁNDEZ FARRERES, La subvención: concepto y régimen jurídico, Madrid. 1983. también se sitúa en esta línea en tanto que admite Reglamentos sin habilitación legal, esto es, fundados directamente en el artículo 97 CE, con tal que no entren en materias reservadas por la Constitución o por la congelación de rango (págs. 476, 507 y 508). coincidiendo con GARRIDO FALLA, como afirma en pág. 509, pero da un senlidio muy amplio a la reserva del artículo 53.1 CE, basándose, sobre todo, en la autoridad de
GARCÍA DE ENTHRRÍA (págs. 511 y 512).
Aunque con conclusiones muy restrictivas para el Reglamento, R. GÓMEZ-FERRER
MORANT, «La potestad reglamentaria del Gobierno en la Constitución», en la obra colecti-
va La Constitución española y las fuentes
I, págs. 117 a 126, también entiende que el
, Gobierno puede dictar Reglamentos sin habilitación legal en base al artículo 97 CE, sal- vo reserva constitucional de Ley o congelación del rango, pero da una gran amplitud a aquélla, que hace prácticamente inadmisible el Reglamento sin habilitación incluso en materia organizatoria y de relaciones de supremacía especial. Igualmente, en el trabajo realizado con J. L. CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, «La potestad reglamentaria del Gobierno y la Constitución», op. cit., págs. 183 a 194.
Vid. §§
42.g) y 51
ficado que se dé a la llamada reserva de Ley en sentido formal:
cabe aquí sostener desde el extremo de que la aprobación de una Ley reguladora de una materia cierra ésta a las posibilidades reglamentarias salvo habilitación legal que permita exclusivamen- te el complemento indispensable (18), hasta el otro extremo de negar pura y simplemente este efecto; más aún, se ha sostenido que, aunque no siempre necesite habilitación legal, el Reglamento necesitaría en todo caso una Ley previa y su objeto sería precisa- mente desarrollarla, ejecutarla (19). Desde luego, la cuestión de la «reserva formal de Ley» y la del Reglamento como desarrollo de una regulación legal necesariamente previa puede plantearse, y se plantea efectivamente, al margen de la construcción ahora anali- zada, ya que se centra no en la exigencia de habilitación legal, sino en la de una Ley a la que desarrollar. Pero es aquí, para esta solu- ción, donde, a falta de otros límites a la potestad reglamentaria, cobra mayor importancia.
En todo caso, a la vista de la diversidad de posturas que
caben dentro de esta tesis general, se comprenderá que sería pre- cipitado conectarla necesariamente con un determinado posicio- namiento sobre el principio de legalidad o la función y lugar del Gobierno v la Administración en el ordenamiento o el Estado.
C) Innecesariedad de habilitación para los Reglamentos de organización.
§10. La tercera de las interpretaciones del artículo 97 CE a la que nos referíamos establece una clasificación distinta de aque- lla de las previsiones constitucionales de que una materia sea necesariamente regulada por Ley. Simplificando la cuestión, que el Reglamento se refiera a aspectos de organización administrati- va, o no, aparece como el dato esencial: en aquel ámbito el artícu- lo 97 CE prestaría una habilitación bastante, pero fuera de él sería necesaria una autorización legal.
Es éste propiamente el supuesto en el que se habla de reserva formal de Ley, lo
que desarrollaremos y sobre lo que nos pronunciaremos en §§ 62 a 64.
Esta solución, que, como veremos —§§ 30, 31, 47.d), 65 — , responde a una sóli-
da tradición, dejaría reducido este supuesto límite a no modificar, derogar o contradecir
de ninguna forma los preceptos de las Leyes.
Es difícil definir la línea divisoria, señalar exactamente las con- secuencias para cada clase de Reglamentos y aceptar o negar esta misma doctrina sin realizar previamente un análisis de construc- ciones dogmáticas anteriores a nuestra Constitución, desarrolla- das en otros países y muy diversas entre sí, pero que, según cree- mos, influyen en esta interpretación del artículo 97 CE que pretendemos exponer. La selección de las mismas es difícil, así como elegir el grado de profundidad de su exposición. La que subsigue sólo pretende sentar ciertas bases para comprender el panorama doctrinal en torno al artículo 97 CE, centrándonos, consecuentemente, en los aspectos que desde esa perspectiva ofrecen más interés.
Es esa pretensión la que justifica su consideración conjunta. En realidad, ni siquiera tienen en común el ofrecer un tratamiento singularizado e igual del Reglamento sobre organización adminis- trativa frente a los que no tienen tal contenido, sino, más bien, el que quizá han influido en cierta doctrina española para llegar a esa conclusión.
A estos efectos, creemos oportuno centrarnos en estas tres:
a) La de la ajuricidad de ciertas normas administrativas
(Reglamento administrativo) (§§ 11 a 16).
b) La de la identificación de la reserva legal de intervención
en la libertad y propiedad
de ley material, de se incluirían en
manera que todos los Reglamentos jurídicos aquélla (§§ 17 a 22).
c) La de la materia reglamentaria por naturaleza.
Posteriormente —apartado d), §§ 24 a 29— estudiaremos en concreto las interpretaciones del artículo 97 CE que tienden a cir- cunscribir al Reglamento sobre organización sus efectos habili- tantes.
a) Doctrina de la ajuricidad de los Reglamentos administrativos.
§ 11. La primera parte de reconocer a la Administración un poder de establecer normas, disposiciones generales, que, sin embargo, no tienen el carácter de jurídicas (o, al menos, no se
integran en el ordenamiento jurídico general). Esas son las únicas que puede dictar sin necesidad de Ley que contenga habilitación reglamentaría. Para establecer con carácter general el Derecho, es decir, para aprobar verdaderas normas jurídicas, tal habilitación legal es requisito imprescindible, pues la creación de normas jurí- dicas requiere la intervención de las Asambleas legislativas. •Así, pues, late aquí la previa diferenciación de dos poderes normativos a los que se considera radicalmente distintos: uno establece el Derecho con carácter general de manera vinculante para cualquier sujeto, incluida, en su caso, la Administración; el otro es un poder de autovinculación para el futuro. Este segundo sólo vincula a quien lo ejerce, esto es, a la Administración o, más exactamente, a los que se integran en su organización por diver- sos títulos (20).
(20) Distinto del poder de crear Derecho es el de dirigir a las autoridades inferio- res para reconducir a unidad la actuación de todas, y así, P. LABAND, Le Droit Public de l'Empire Aüemand, trad. francesa de Gaudilhon y Lacuire, París, 1901, tomo II, págs. 544 y 545, dice: «Las autoridades menos elevadas están, pues, en lo que concierne a la dirección de los asuntos, sometidas a las instrucciones de la autoridad superior y
obligadas a obedecer las prescripciones que reciben
Así, la administración de asuntos
... del Estado se ejerce no solamente dando órdenes a los sujetos, sino también a sus pro-
pios órganos. La obediencia a las órdenes que la autoridad superior da dentro de su competencia constituye el deber profesional del funcionario.» Estas órdenes pueden «aplicarse a un caso aislado» o tener «contenido general». Pero en ninguno de los dos casos están en juego «los derechos soberanos que la ley confiere en general al Estado, sino un poder jerárquico particular de la autoridad superior»; no está en juego «el deber de los ciudadanos hacia el Estado, sino un deber profesional» (pág. 545). Cuando son
generales es cuando se habla de «instrucción
o más exactamente de una ordenanza
... administrativa» (loe. cit.). Pero, aunque contiene normas generales, no contiene Dere- cho, pues éste «consiste en limitar los derechos y los deberes mutuos de los individuos» (pág. 518), por lo que «las reglas de conducta que un individuo se impone a sí mismo no
pueden jamás ser disposiciones jurídicas; nadie puede tener frente a sí mismo un dere-
cho o un deber jurídico
(pág. 519), como no lo hay cuando un particular toma medi-
das relativas a su fábrica (pág. 520).
O. MAYER, Derecho Administrativo alemán, trad. esp. H. Heredia y E. Krotoschin, 2. a ed., Buenos Aires, 1982, I, pág. 169, ya no las justifica sólo en un «deber profesional», sino más ampliamente en un «vínculo de sujeción particular» frente a las otras normas administrativas propiamente jurídicas que tienen por fundamento «una delegación de ley».
F. FI.EINF.R, Instituciones de Derecho Administrativo, trad. esp. S. A. Gendín, Barcelo- na, 1933, las basa en el deber de obediencia al superior, que deriva, a su vez, de las «rela- ciones especiales de dependencia», de manera que quien las emana y quien debe cumplirlas actúan como «ruedas en el gran aparato del organismo público» (pág. 53 y nota 45). No obstante, aclara que «cierta semejanza con la situación de los funcionarios tiene también la relación de dependencia que se produce por la sumisión libre o forzada de personas particulares a los estatutos de un establecimiento público: escuela, presidio,
Estas personas viven sometidas a la dirección especial de la autoridad supe-
El usuario llega a constituir una rueda en la organización del establecimiento
Por lo tanto, las normas de conducta que se exponen en los estatutos de tales estableci-
mientos no son preceptos jurídicos, sino disposiciones administrativas» (pág. 55). A medida que se fue ampliando el título justificativo de los Reglamentos administra-
Según esta construcción, sólo el primero de estos poderes produce una ley en sentido material y, por tanto, es propiamente poder legislativo. Por el contrario, ese otro produce normas que no contienen Derecho. Si las Asambleas legislativas (solas o con el Monarca) aprueban normas jurídicas, el resultado es una Ley en sentido formal y material. Si aprueban algo que no tiene tal natura- leza (por no ser norma o porque, siéndolo, no es jurídica) estamos
ante una Ley meramente
Cualquiera de estos poderes normativos podía llegar a ser ejer- cido por la Administración. En un caso, se trataba de un poder ajeno, de quien ostenta constitucionalmente la facultad de esta- blecer el Derecho, lo que, en esta concepción, se negaba a la Administración. Para que ésta lo ejerciera era necesaria una pre- via decisión del legislador. Constituiría esta vía la única general de que la Administración dictara verdaderas normas jurídicas. En el otro caso, la Administración haría uso de un poder propio con el que cuenta sin necesidad de ninguna previsión al respecto.
Pese a tan notables diferencias, se consideraba que en los dos supuestos la Administración estaría ejerciendo potestad regla- mentaria. De este término común y de las diferencias apuntadas, surgían dos tipos de Reglamentos que eran ontológicamente diversos: los Reglamentos jurídicos y los administrativos. Aunque ambos son considerados Reglamentos en sentido formal, dada su procedencia de la Administración, difieren en todo lo demás (22).
tivos y abandonando su estricta y única referencia al «deber profesional», se fue exten- diendo el concepto y abarcando otras manifestaciones normativas de la Administración Vid., por ejemplo, E. FORSTHOFF, Tratado de Derecho Administrativo, trad. esp. Legaz Lacambra, Garrido Falla y Gómez Ortega, Madrid, 1958, págs. 201 y 202. Pero en esa ampliación jugaron otros factores que son más bien una desvirtuación de la construc- ción originaria: la identificación del Reglamento administrativo con el campo ajeno a la reserva legal de intervención (propiedad y libertad). De ello nos ocuparemos luego.
Vid. P. LABAND, Le Droit Public de VEmpire Allemand, tomo II, págs. 260. 261 y
344 y ss. Cfr. C. STARCK, El concepto de ley en la Constitución alemana, trad. esp. L. Legaz
Lacambra, Madrid, 1979, págs. 40 y ss.; D. JF.SCH, Ley y Administración. Estudio y evolu-
ción del principio de legalidad, trad. esp. M. Heredero, Madrid, 1978, págs. I 3 y ss
En conlra de la distinción entre leyes en sentido formal y material se pronunciaba
O. MAYKR, Derecho Administrativo Ley en sentido formal Pero sus cierta medida, terminológicas.
alemán, op. cit
I, pág. 94, nota 7, para quien sólo hay
.. reticencias conlra la Ley en sentido material son, en
Estas diferencias son tan intensas
que, como veremos (infra, § 15), algunos
autores intentaron que ni siquiera tuvieran en común el nombre de Reglamentos o de Ordenanzas. Pero la doctrina alemana clásica los consideraba a ambos Reglamentos por el simple dato común de ser aprobados por la Administración. El mantenimiento actual de diferencias esenciales entre dos tipos de normas de origen administrativo justifica la pervivencia y validez parcial de esta doctrina a ciertos efectos y con determinadas modi- licaciones (§ 1 5).
JURIPICIOAIV
El Reglamento jurídico es considerado ley en sentido material, contiene verdaderas normas jurídicas y modifica el ordenamiento con valor general. El Reglamento administrativo es considerado Reglamento en sentido material, contiene normas no jurídicas, no modifica el ordenamiento, sino que se desenvuelve dentro del preexistente, vinculando sólo a quienes están integrados en la organización administrativa (23).
§ 12. Todo ello se explicaba sobre un doble fundamento. De una parte, el reconocimiento de un poder administrativo capaz de producir efectos en el interior de la Administración, y vinculando
a los que imputan su actividad a ella, a quienes tienen un singular deber de obediencia o a quienes, en virtud de otros títulos, tienen
una dependencia especial
De otra, esta doctrina clásica se basa-
... ba en un concreto concepto de norma jurídica y de Derecho (24)
del que quedaban exluidas las producciones, incluso generales, de ese poder exclusivamente interno. Así se concluía porque las nor- mas que en su virtud se produjeran, según se entendía, no vincula- ban al juez, no eran susceptibles de constituir la premisa mayor de un silogismo judicial. Con ello lo que realmente se afirmaba es que, para los ciudadanos, en cuanto tales, externamente a la orga- nización administrativa, no encontraban en esas normas, aunque eventualmente afectaran a sus intereses de hecho, ni deberes, ni derechos, ni intereses legítimos (25), y esto es justamente el crite-
Vid. P. LABAND, Le Droit Public ...
op. cil., lomo I, págs. 379 a 382: para los
primeros, y puesto que no encuentra una autorización constitucional general (págs. 386 a 393). concluye que «toda ordenan/a que conlenga normas jurídicas no puede ser váli- da nada más que si esiá publicada en virtud de una delegación especial de la ley del
Imperio» (pág. 395). Por el comrario, «no es necesario
contar con una delegación espe-
... cial permitiendo adoptar ordenanzas administrativas» (pág. 546).
Con otras exposiciones, la distinción la recogen O. MAYER, Derecho Administrativo ....
I. págs.
165 y ss., y F. FLEINER, Instituciones
págs. 52, 58 y ss., entre oíros
.. muchos, siempre en la línea de exigir delegación o autorización legal para las ordenan-
zas que contienen Derecho, pero no para las simples prescripciones administrativas.
.JESCH. Ley y Administración
(24) Generalmente, el aspecto esencial es el de norma jurídica, pero debe tenerse en cuenta que, incluso al margen de éste, se desplegaban ciertos efectos del concepto redu-
cido de Derecho que sustentaba a ese otro de norma jurídica. Así, por ejemplo, también se negaba el carácter de actos administrativos, por no ser jurídicos, a los mandatos producidos en el seno de una relación de sujeción especial, pues no producirían un
"efecto creador de Derecho». JESCH, Ley y Administración
P. LJÍBAND, Le Droit Public
II, pág. 520; JELLINEK decía que de los Reglamentos
, de administración no nace derecho ni en sentido objetivo ni subjetivo (vid. op. cit., II,
pág. 224). Para F. FLEINER, Instituciones
pág. 53, la ordenanza administrativa «no hace
, surgir entre el ciudadano y la Administración una relación jurídica». Consecuentemente, no se encuentra amparo judicial ante su incumplimiento: C. STARCK, El concepto de
rio definidor de norma jurídica según esta concepción (26). De esta forma, el círculo se cierra: el poder inherente de la Adminis- tración es exclusivamente interno; las normas jurídicas se carac- terizan por su efecto externo; la Administración no puede dictar normas jurídicas salvo habilitación legal, porque ello corresponde en exclusiva al Parlamento; las únicas que puede dictar con un poder propio son infernas, pero, por ello mismo, no son jurí- dicas ...
§ 13. Importa especialmente destacar que, en la doctrina expuesta, el papel fundamental que juega la distinción entre Reglamentos jurídicos y administrativos no está asentada en el criterio de las materias objeto de regulación por uno y otro. La expresión Ley material y Reglamento material indica que se utiliza una perspectiva material, pero no la de la materia, sino la del tipo de poder y de los efectos jurídicos (27). En particular, esta línea doctrinal no conduce necesaria ni fundamentalmente a distinguir las materias de organización administrativa de todas las demás que pudieran incumbir a los Reglamentos. No concluye que los Reglamentos de organización no necesiten habilitación legal y todos los demás sí. Dicho de otra forma, no identifica Reglamen- tos administrativos con Reglamentos sobre organización adminis- trativa u orgánicos.
Ha habido, efectivamente, algunos autores que incluían todos los Reglamentos sobre organización administrativa entre los Reglamentos administrativos, aunque no a la inversa. Pero, aun así, no expresan la tendencia general (28).
op. cit., págs. 426 y ss. Incluso se dice que no eran obligatorios: D. JESCH, Ley y
pág. 299. Más alanzadamente, P. LABA.ND, op. cit., dice que «sólo tie-
nen fuerza obligatoria en los límites del aparato administrativo v no frente a terceros»
(pág. 546).
(26) Cfr. O. MAYER, Derecho Administrativo alemán, I. págs. 109 y ss. A esto es recon-
la fórmula de LABAND y JF.LLINEK. según la cual la norma se caracteriza por cons-
tituir la «fijación de límites sociales», pues para que ello tuviera relevancia jurídica había de traducirse en derechos, deberes o intereses legítimos. (27) En general, cuando se hablaba de Ley o de Reglamento «en sentido material» se ajustaba exactamente a lo que DUCUIT exigía para poder hablar con propiedad del «punto de vista material»: determinar el carácter de un acto desde el punto de vista material es determinarlo según la modificación que se produce en el ordenamiento jurídico como consecuencia de ese acto, explica en su Traite de Droit Constitulionnel, II, pág. 211. Aun- que Dl'GUiT está lejos de encajar exactamente en la doctrina sobre el Reglamento expues- ta ahora, esta precisión es válida para ella: aquí se atendía a los efectos sobre el ordena- miento, y lo característico de las normas que no eran leyes materiales (Reglamentos administrativos) era, según la explicación dominante, que no producían cambios en el ordenamiento jurídico, sino que operaban sobre el existente sin alterarlo. (28) Paralelamente, o como presupuesto de ello, ha de entenderse que las leyes de
JURIDICIDAD. LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY COMO LIMITES A LA POTESTAD
Por el contrario, lo general era reconocer que los Reglamentos administrativos podían referirse a cualquier materia que incum- biera a la Administración y, de hecho, es frecuente encontrar entre tales Reglamentos una categoría a la que denominaban Reglamentos de ejecución que podían versar sobre las mismas materias que las Leyes cuya ejecución fuera administrativa (29). Paralelamente, se admitía con normalidad, pese a ló que a veces se dice, que las normas que determinan la estructura de la Administración' podían constituir el objeto de un Reglamento jurí- dico y que, por tanto, muy frecuentemente necesitaban habilita- ción específica (30).
organización no son leyes materiales y, si han sido aprobadas por e! Parlamento, sólo
son leyes en sentido formal. Explica C. STARCK, El concepto
op. cit., pág. 46, que «según
una concepción todavía muy extendida en la actualidad, las leyes de organización son
siempre leyes en sentido únicamente formal».
Pero también hay autores que se sitúan en el polo opuesto y afirman que cualquier variación en la organización afecta a la situación jurídica de los ciudadanos y toda nor- ma de organización produce efectos externos como cualquier otra. En este sentido,
L. RICHTER. Sobre su doctrina y crítica, vid. E. FORSTHOFF, Tratado
, pág. 554. Pero nin-
guna de estas posturas expresan la corriente dominante en la que se distinguen dos tipos de normas sobre organización administrativa.
El mismo P. LABAND, Le Droit Public
I, pág. 383, aclaraba \a el «doble sentido
que puede tomar la expresión "ordenanza de ejecución"; de una pane puede significar la publicación de prescripciones jurídicas destinadas a completar, a detallar las reglas de la ley; y de otra parte puede significar la publicación de instrucciones dirigidas a las autoridades respecto a las actividades que deben desarrollar para aplicar las disposicio- nes de una ley. En el primer caso la ordenanza de ejecución encierra reglas jurídicas y cae bajo la definición de legislación en sentido material; en el segundo encierra pres- cripciones adminisiraiivas y nada tiene que ver con la reglameniación del Derecho".
Este doble sentido del Reglamento de ejecución, y en particular la inclusión de uno de ellos entre los Reglamentos administrativos, que pone de manifiesto que éstos pue- den referirse a todas las materias de las que se ocupan las Leyes siempre que tengan aspectos de ejecución administrativa, aparece en muchos autores, incluidos los espa- ñoles, como J. GASCÓN Y MARÍN, Tratado de Derecho Administrativo, 5." ed., Madrid, s.f.,
108, y C. GARCfA OVIEDO, Derecho
8." ed.,
E. MARTÍNFZ
USEROS, Madrid,
Tan dominante era esta acepción del Reglamento de ejecución como Reglamento administrativo que cuando las Constituciones autorizaban a dictar aquéllos se entendía que ello no permitía dictar Reglamentos ejecutivos jurídicos, sino ejecutivos administra-
tivos. Así, F. FLEINER, Instituciones
págs. 61 y 62, notas
18 y 26.
pág. 188 y las notas 219 y 220. Esto es lo que
explica que se admitieran incluso en materias reservadas a la Ley y sin habilitación
legal. Sobre ello, vid. C. STARCK, F.l concepto de ley
págs. 433-434.
... Esto aparece perfectamente claro en P. LABAND, Droit Public
II, págs. 523-
524: «Entre las disposiciones que se pueden enfocar tanto desde el punto de vista de la legislación (material) como desde el punto de vista de la administración, está, en par-
ticular, la organización del mismo aparato administrativo
Como toda persona jurídica
... es una creación del Derecho, su organización está determinada por el derecho y regula- da por él; y la estructura y el vigor de sus órganos reposan sobre máximas jurídicas ... Pero de otra parte, la persona jurídica, una vez organizada y capaz de acción, puede con- tinuar por su actividad propia, desarrollando más su organización, completarla y especi- ficarla.» ¿Cómo saber si ello es una Ordenanza jurídica o adminislrativa? «Importará determinar si la medida sólo será eficaz en el interior del apáralo administrativo o si
Por tanto, salvo excepciones, a lo que se negaba carácter jurídi- co no era a las normas sobre organización de la Administración, sino a las que sólo tenían efectos dentro de su organización por- que sólo vinculaban a quienes en ella estaban integrados. La línea
extiende sus efectos fuera Si una autoridad debe ser investida de poderes soberanos
se ha querido que pueda mandar a los sujetos de manera que sus órdenes tengan carác-
ter de obligación jurídica
la creación de esta autoridad y la fijación de su competencia
... forman parte del derecho. » Por contra, los secretariados, oficinas, repartición de traba- jos, «puede ser una cuestión interior de la administración, sin efectos jurídicos de ningu- na clase para los terceros, y por tanto, extraña al Derecho».
Más claramente se expresa aún por JELLINF.K, hasta el punto de que DUCUIT centraba las diferencias entre LABAND y JELLINF.K en que éste sí admitía Reglamentos jurídicos
sobre organización (Traite
II, pág. 224), lo que no es exacto, porque también esto lo
hacía LABAND, como hemos visto. No obstante, según nos cuenta 0. MAYER, Derecho
I, pág. 122, nota 18, LABAND cambió su solución al dejarse «influir por
las objeciones de GIERKE, ROSIN y SELICMANN». Pese a todo, para O. MAYER, he. cit., la
respuesta sigue siendo clara: «Son igualmente reglas de derecho las leyes sobre organi-
zación de las autoridades administrativas
Es posible que esta organización no esté
... reservada a la ley; en todo caso es un tema discutido. Pero una vez que la ley ha hecho esta organización tiene el efecto de una regla de derecho.» Tratándose de Ordenanzas de organización hay que distinguir, y serán verdaderas Ordenanzas o meras prescripcio- nes administrativas según el poder en virtud del cual se dicten. Ibidem, pág. 168, nota 8. Más oscura es su posición en I, pág. 18.
F. FLEINER, Instituciones
pág. 53, también afirma que «las meras ordenanzas de
ordenanzas jurídicas», y cita, en la misma línea, a NAWIASKY, RICHTER
y otros y. en
contra, a ANSCHUTZ y STIFR-SOMLO. En general, sobre la posición de la doc-
trina clásica
alemana, vid. D. JESCH, Ley y Administración
págs. 22-23, sobre todo la
nota 40: «La doctrina tradicional divide los preceptos de organización en general ...
JELLINF.K, plenamente dentro del espíritu de la doctrina tradicional y de su concepto
de Derecho, divide los reglamentos de organización en aquellos que van dirigidos (tam-
bién) a los subditos
y a aquellos que sólo constituyen competencia interna
ofrece un panorama muy distinto al de considerar la organización administrativa como
«no-Derecho» y materia de Reglamento administrativo
C. STARCK, El concepto
págs. 148,
150. 321 y ss. y 444. Esclarecedor es, asimismo, E. FORSTHOFF, Tratado de
págs. 559 a
562: al referirse a órganos fuera de la organización estatal directa ya observa supuestos en que es necesaria una Ley (pág. 559) y afirma que «no es exacto decir en términos
demasiado generales que el poder de organización sólo tiene eficacia en el ámbito inter- no» (pág. 560). En la organización estatal mediata distingue: 1) Reglamento que institu- ye una autoridad con competencias externas, lo que supone Derecho umversalmente vinculante y, por tanto, Reglamento jurídico; 2) Reglamentos sobre órganos que limitan su actuación al orden interno, Reglamentos administrativos (págs. 561 y 562). En este punto, FORSTHOFF sigue la tradición alemana mayorilaria. Pero también son ideas laten- Ics en la doctrina italiana.
Baste recordar aquí a S. ROMANO, Corso de Diritto Amministrativo, Padua, 1930, vol. I, págs. 47 a 53, passim: dentro de los Reglamentos de organización distingue los «exclusi-
vamente internos» (que «conciernen
a oficios o institutos que no tienen existencia jurídi-
ca para el público») y los «externos». Los primeros, junto con otros también internos
pero no organizativos, no necesitan autorización legislativa, pues se basan en la distinta posición de las diferentes autoridades o, evenlualmente, de los usuarios de un servicio. Los segundos necesitan autorización legislativa. Cierto que a todos los considera jurídi- cos, pero reconoce la misma diferencia entre dos tipos de Reglamentos de organización administrativa (externos e internos) que la doctrina alemana y saca las mismas conse- cuencias (necesidad o no de autorización legislativa).
También en Francia, aunque no usando las expresiones alemanas, la distinción ha
sido empleada por el mismo Consejo de Estado en varios arréts, como reconoce
CARRF. DE MALBERG, según el
cual en ellos está «consagrada la teoría alemana que
consiste en distinguir entre los Reglamentos que crean autoridades con poder de deci-
§ 14. Aun así, hay todavía una variante de esta doctrina que interesa recoger: los Reglamentos de organización pueden ser jurídicos o administrativos, pero en ninguno de los dos casos necesitan habilitación legal salvo que la organización prevista, por las funciones atribuidas, afecte a la libertad o propiedad. De esta forma, no necesitarían habilitación ninguno de los Reglamentos administrativos (categoría que incluye a gran parte de los de orga- nización), ni los Reglamentos jurídicos de organización. Para ello se basa en reconocer, junto al poder que normalmente se entiende subyace en los Reglamentos administrativos, otro poder de orga- nización de alcance no idéntico al anterior (32). Pero, además, necesita para sostenerse un concepto de norma jurídica centrado en las limitaciones a la libertad y propiedad, y no en la simple existencia de efecto externo, concepto que toma de otras teorías y que sólo acepta por su valor histórico y convencional (33). Por esta vía sí se consigue, efectivamente, concluir que los Reglamen-
Consecuencia de todo ello, y aunque sea adelantarnos a lo que luego se combati-
rá directamente, es que pueda afirmarse, con R. CARRÉ DE MALBERC, Contribution
pág. 670, que «la doctrina que del poder de dar instrucciones [y veremos en el § 1 5 que
esto es equivalente a toda norma que sólo produce efectos en el interior de la organiza-
ción; para CARRÉ, ibidem, I, pág. 665] deduce argumentos para atribuir a la autoridad
administrativa un poder general de reglamentación autónoma de lo relativo a la organi-
zación y funcionamiento de la administración reposa sobre un equívoco
Este equívo-
co está latente en cieñas construcciones de la doctrina española que pretenden que el
Reglamento regulando la organización administrativa, y no cualquier otro, está excluido
de la habilitación legal que se exige a los restantes.
Responde fundamentalmente a ello E. FORSTHOFF, Tratado
págs. 550 y ss., en
especial págs. 561 y 562. Como sabemos (vid. nota 30), entendía que los Reglamentos de
organización podían ser jurídicos y administrativos. En el segundo caso no necesitan
autorización legal, como ocurre en todos los de esa clase. Pero cuando son jurídicos
tampoco, pues, explica en nota 33, que «los reglamentos jurídicos de este tipo no preci-
san ninguna autorización legal especial
porque el poder de organización es una expre-
sión evidente y reconocida del supremo poder directivo que compele al Gobierno».
Véase nuestra nota 45.
(33) Ese concepto de norma jurídica procede de las doctrinas que trataron de deli-
mitar la reserva de Ley en base al criterio de ley material, para lo cual modificaron éste
hasta hacerlo adecuado a esa construcción (vid. infra, §§ 19 a 21). Aquí ese concepto no
se acepta por su valor lógico, sino simplemente por su valor histórico y convencional.
Así, THOMA, según explica D. JESCH, Principio de legalidad
pág. 23, nota 43. E. FORST-
HOFF, Tratado
op. cil., págs. 193 y 194, asume completamenle esla forma de proceder
cuando reconoce que ese concepto de norma jurídica no se comprende desde el punto
de vista de la razón teórica, pero es aceptable con los criterios de la razón práctica,
como un complejo histórico-político. Como veremos después (especialmente §§ 25 y
27), es posible que en alguna doctrina española, en la que se reconoce valor jurídico al
Reglamento administrativo pero manteniendo conclusiones semejantes a las doctrinas
que negaban tal carácter, haya también más peso de ciertas nociones por su aceptación
histórica y convencional que por su justificación racional.
Pero, en todo caso, no hay otra cosa que un medio de intentar superar una contradic-
ción interna flagrante y de sostener una teoría pese a negarle su fundamento necesario.
divisoria entre lo interno y lo externo era, pues, muy relevante para la exigencia de habilitación legal, pero se determinaba no
atendiendo al contenido de la norma, sino a los efectos de la mis-
ma, que, a su vez, dependían originado (31).
del tipo de poder que la hubiera
síón imperativa para terceros y Reglamentos que crean autoridades desnudas de tal
poder, se mantienen así en el cuadro del derecho individual en vigor y no tienen otro
contenido que medidas internas de administración». Contribution a la Théorie genérale
de 1'Etal. París. 1920, I. pág.
(31) Por eso es exacto lo que afirma, muy acertadamente, I. DE OTTO, Derecho Cons-
titucional. Sistema de fuentes, págs. 239-240: «
el concepto de reglamento jurídico y
reglamento administrativo, no coinciden
con lo que se viene a entender bajo esas
denominaciones en la teoría española. En primer lugar no se diferencian por su conteni-
do, pues también los llamados reglamentos administrativos pueden tener por objeto la
relación entre el poder público y los ciudadanos y no sólo la organización interna
diferencia está en su eficacia jurídica
la diferencia en la fuerza
vinculante no resulta de la naturaleza de las normas, sino de su modo de aprobación
Se denuncia aquí lo que, según creemos, no sólo es una confusión de la doctrina
española, sino más generalizada, quizá por la interferencia del concepto francés de
Reglamento de organización de servicios públicos, admitido sin habilitación legal y sin
desarrollar a una Ley previa en base a ideas completamente distintas, o del Reglamento
de organización italiano, con especialidades semejantes en base a la Ley 100 de 1926. Lo
cierto es que no es infrecuente explicar estas doctrinas como si lo fundamental fuera,
efectivamente, el contenido o la materia sobre la que versa el Reglamento administrati-
vo, lo cual es comprensible dada la sutil diferencia, las dificultades terminológicas y el
hecho de que no es del todo inexaclo. Pero tampoco es exacto e importa prevenir los
errores que de ese punió de partida puedan derivar. R. BONNARD, Précis de Droit Adminis-
tratif, París, 1940. pág. 293, expresa claramente la confusión sobre la doctrina alemana
que denunciamos al decir que el Reglamento en sentido material, o Reglamento admi-
nistrativo, «se define no por los efectos jurídicos que produce, sino por las malerias a las
cuales se aplica». Nosotros creemos que es más bien al contrario.
Cabe apuntar, incluso, que el mismo L. Ducun, que tan decididamente combatió estas
doctrinas del Reglamento administrativo como materialmente diferente de la Ley y que
ardientemente proclamó que todo Reglamento era una ley material (vid. Traite
11, págs. 151 y ss., en especial págs. 211, 215 y 223 a 226), incurriera en ciertos excesos al
interpretar la construcción alemana y que, en el fondo, no se diferenciase tanto de ella.
A este respecto debe tenerse, sobre todo, en cuenta lo que en otro lugar dice de las órde-
nes e instrucciones, a las que niega todo valor jurídico porque no nace una obligación
jurídica (ibidem, II, págs. 358 y ss). Quizá las verdaderas diferencias con la doctrina
alemana del Reglamento administrativo sean sólo terminológicas y, a lo sumo, afecten
también a la delimitación del ámbito concreto de aquellas normas a las que se niega
valor jurídico, que, desde luego, es en DUGIIT mucho más reducido. Pero no es fácil esta-
blecer aquí una conclusión definitiva. Cuando más claramente se sospecha que DUGUIT
combale a LABAND y JELLINF.K, interpretándolos inexactamente, es cuando, para negar los
caracteres que éstos predicaban de los Reglamentos en sentido material (administrati-
vo), demuestra que no se dan en los Reglamentos de policía, que para los autores alema-
nes serían prototípicos Reglamentos jurídicos y, por tanto, leyes materiales, y en ciertos
Reglamentos de organización, que tampoco quedarían claramente excluidos de los
Reglamentos jurídicos (ibidem, II, págs. 224 y ss.).
Paralelamente, hay que decir que, muchas veces, cuando se critica la distinción entre
Reglamentos jurídicos y administrativos, sobre todo el dato de que se negase a estos últi-
mos el carácter de normas jurídicas, se está combatiendo a un falso enemigo porque los
críticos y los criticados tenían un concepto distinto de Reglamento administrativo. Un
ejemplo de esta equivocación
creemos encontrarlo en J. GASCÓN Y MARÍN, Tratado de
I. pág.
Derecho Administrativo, Madrid, 5. a ed
LECALIDAD
A LA POTESTAD
tos de organización
no requieren habilitación legal, aunque no
sean los únicos eximidos de tal requisito.
§ 15. Estas doctrinas conservan todavía parte de verdad o,
para ser más exactos, perviven actualmente para explicar ciertas manifestaciones normativas de la Administración. Para compren- derlo así, resulta útil comenzar por explicar que parte de la doctri- na alemana clásica ya se manifestó en contra de la terminología generalizada, pero no contra el fondo; se propuso reservar el tér- mino Reglamento u Ordenanza para aquellas disposiciones gene- rales que contenían normas jurídicas, pero, se añadía, si «llama-
mos ordenanzas a los actos
que contienen reglas de derecho,
... necesitamos evidentemente otro nombre para aquellos actos que contienen igualmente reglas generales, pero que no son de dere- cho» (34). MAYER habla entonces de «simple prescripción adminis- trativa: instrucción, circular, etc.» (35). Esta terminología no triunfó en Alemania, pero es posible que el llamado Reglamento administrativo se esconda actualmente en otros ordenamientos bajo nombres distintos, de manera que admitir ahora su singulari- dad y su innecesariedad de habilitación legal no aporte gran luz sobre la extensión de la potestad reglamentaria. Por lo pronto, sigue reconociéndose generalmente la existen- cia de un poder administrativo propio y no necesitado de previ- sión legislativa capaz, de producir efectos exclusivamente internos que se manifiesta, entre otras formas, a través de normas genera- les a las que ahora, mayoritariamente, no se niega rotundamente naturaleza jurídica. En este sentido, MERKL ya observó que «la ordenanza adminis-
trativa es
una fuente jurídica», aunque de «eficacia limitada y
... relativa» (36). Sobre todo, SANTI ROMANO demostró que si los Reglamentos externos (que él mismo identifica con la Ordenanza
(34) O. MAYER, op. cit., I, pág. 169. Y después, pág. 170. nota 9, se pregunta: «¿Por-
qué insislir en dar el nombre de ordenanza a dos cosas tan difcrenies? Es verdad que en oiro tiempo eran idénticas, mas para que nucslro lenguaje sea claro y sencillo es preciso saber escapar a esta influencia inconsciente del pasado." En idéntico sentido se pronunció M. BARTHÉLF.MY: «se confunde con los Reglamentos propiamente dichos los reglamentos de orden interior de las administraciones públicas, que no son nada más que órdenes jerárquicas: se debería evitar emplear aquí la expre- sión de reglamento». Le role du pouvoir executij dans les Répubüques modernes, cita-
do por R. CARRF. DK MAI.BEKC, Contributian expuesta.
I, pág. 667, que acepta también
165, nota
5, y pág. 169.
A. MERKL,
Teoría general del Derecho Administrativo, trad. esp., México, 1980,
jurídica alemana) son normas jurídicas a todos los efectos y for-
man parte del ordenamiento general, los Reglamentos internos (o administrativos en la doctrina alemana) sólo son normas jurídicas «dentro de un cierto ámbito, el de la jerarquía, un colegio, un internado, etc., fuera del cual no pueden ser considerados norma
Su eficacia, por tanto, como fuente del ordenamiento
no forman parte del ordenamiento general.
... jurídico, es relativa:
Respecto a éste, o no existen o son actos relevantes a otros efec-
tos ...»
(37). Un acto administrativo únicamente contrario a estas
normas dará origen a ciertas consecuencias, «pero frente a los
ciudadanos y a la autoridad judicial habrá un acto legítimo» (38).
Aun así, afirma que «los Reglamentos administrativos
... mas jurídicas y por tanto leyes en sentido material» (39). Sobre estas bases se ha desarrollado el sector más representatitvo de la doctrina italiana posterior, que, muy sintéticamente, puede esque- matizarse así: junto al ordenamiento general, existen ordenamien- tos menores correspondientes a distintos entes sociales o a diver- sos órganos u oficios que tienen una vida autónoma. Las normas de estos ordenamientos pueden no ser operantes para el ordena- miento general y, por tanto, no tienen relevancia en las confronta- ciones de los sujetos de la colectividad estatal en cuanto tal, sino exclusivamente en el de los sujetos del ordenamiento menor. Así, son normas internas porque operan sólo en el interior del ordena- miento particular. Se basan o en un poder de autoorganización propio y natural de toda institución o en los diversos títulos que puedan configurar una dependencia especial o una integración en ese ordenamiento. Pero no en un poder capaz de innovar el orde- namiento general. Estas normas son irrelevantes para ese ordena- miento y ni ellas, ni el poder en que se basan, son fuentes jurídi- cas para él. Si eventualmente son tomadas en consideración por el ordenamiento general, no es en calidad de normas jurídicas (40).
son nor-
S. ROMANO. Corso de Diritlo Amministrativo, pág. 48.
Ibidem, pág. 49.
Ibidem, pág. 47.
Vid. A. M. SASDLLLI. Manuale de Diritio Amministrativo. Ñapóles, 1980. págs. 67
y ss.; y M. S. GIANNINI, Diritto Amministrativo. Milán, 1970. I, págs. 793-797. Cfr. igual-
mente M. NlGRO, Studt sulla funzione organizzotrice Je/la pubblica amministrazione,
Milán, 1966, en especial págs. 198 y ss.
J. A. SANTAMARÍA PASTOR, Fundamentos
1, pág. 727, aclara, acertadamente, que las
«inslruccioncs y/o circulares
no deben confundirse con los reglamentos administrati-
del ordenamiento alemán, categoría ésta que cubre supuestos que, en España,
poseen carácter nítidamente reglamentario-normativo». Pero sí creemos que parte de las
circulares e inslrucciones constimirfan uno de los supuestos, no el único, de Reglamen-
tos administrativos. Es muy interesante a este respecto la STS de 12 de abril de 1989.
LKY COMO
Creemos poder concluir que si estas disposiciones administra- tivas generales son ahora consideradas normas jurídicas (o leyes materiales) no es tanto porque hayan cambiado los efectos que se les reconocen, ni la consideración de la naturaleza del poder que las origina; es, más bien, porque, sobre las concepciones kelsenia- nas o las ordinamentalistas, ha cambiado el concepto de Derecho y de norma jurídica. Pese a todo, en la medida en que se sostienen estas profundas diferencias entre ambos tipos de normas jurídicas, es posible mantener un tratamiento jurídico diferenciado y, en su caso, exi- gir tan sólo la habilitación para las normas que se integran en el ordenamiento general (41). Pero, con todo, esto no aporta ningún criterio para resolver el problema que nos ocupa.
§ 16. En el artículo 97 CE existe ya un reconocimiento de potestad reglamentaria cuyo alcance y valor no puede deducirse de las anteriores construcciones. Estas, a lo sumo, en su recto entendimiento, sólo nos sitúan el problema en su punto de partida y, desde ahí, es necesario preguntarse qué supone ese artículo 97 para la posibilidad de dictar normas jurídicas, añadamos ahora, que se integran en el ordenamiento general, que son fuentes de Derecho para él. Porque es esto, evidentemente, a lo que el artícu- lo constitucional se refiere: nadie ha pretendido reducirlo a la posibilidad de dictar normas con efectos meramente internos y si se propusiera tal interpretación sería dejarlo en bien poca cosa, puesto que se admite siempre que tales normas internas pueden producirse, y no sólo por el Gobierno, sin necesidad de ninguna previsión legal. Es más que discutible que éstas emanen de una potestad que merezca la denominación de reglamentaria, pero, en
(41) Con lo anterior queremos subrayar, entre otras cosas, que ni es necesario acu-
dir a conceptos prácticos y convencionales de la norma jurídica, distintos de los que se
consideran teóricamente exactos, ni toda la utilidad de las doctrinas expuestas se arrui-
na al abandonar su concepto de Derecho, Ley material y norma jurídica. Lo imprescindi-
ble es reconocer diferencias esenciales cualitativas entre los dos tipos de normas, aunque
esa diferencia no consiste, ahora, en que unas sean jurídicas y las otras no. Como vere-
mos posteriormente (vid. infra, especialmente § 27), se ha intentado sostener algo seme-
jante a lo aquí expuesto distinguiendo entre normas a las que sólo se diferencia en base
a su mayor o menor importancia, lo que no parece justificado.
En España, también se hizo dominante la idea de que en los dos casos se trata de
normas jurídicas, pero al no admitir ni siquiera que se basan en dos poderes distintos se
llega a una solución ambigua o peligrosa. Ejemplo lo ofrece S. ALVAREZ GENDÍN, Tratado
General de Derecha Administrativo, Barcelona, 1958, tomo I, págs. 206 y 207, que consi-
dera que «una simple instrucción es una norma jurídica», sin apuntar ninguna diferen-
cia con las normas que se integran en el ordenamiento general.
MANLKL REBOLLO
todo caso, lo que es absolutamente imposible es reducir la potes- tad reglamentaria a ello y, por tanto, el artículo 97 CE a tan limita- dos efectos (42). Si, por el contrario, apartados de la ortodoxia de la doctrina expuesta, se considera que las normas de organización, todas ellas y sólo ellas, carecen de naturaleza jurídica (o no se integran en el ordenamiento general), entonces, además de obligara soste- ner un concepto de norma jurídica (o de ley material) sin funda- mento dogmático y ni tan siquiera histórico o convencional, ade- más de necesitar de explicaciones complementarias más que comprometidas (43), además de todo ello, sólo conseguiría definir un supuesto tipo de normas que podría dictar la Administración sin ningún tipo de previsión constitucional o legal, pero sin seña- lar cuáles son las consecuencias de la establecida en el artículo 97 CE. Como en el caso anterior, sólo nos situaríamos en el punto de partida para analizar los efectos de este artículo, aunque ahora en un punto de partida no justificado, pues nadie niega actual- mente que las normas de organización sean jurídicas. Cuestión distinta es que en ocasiones se sostenga que esas normas de orga- nización sólo pueden ser dictadas por la Administración gracias a la existencia del artículo 97 CE (o de otra habilitación general) y que ése es, precisamente, el único efecto directo, sin necesidad del intermedio de una Ley, que puede atribuirse al citado artículo constitucional (o a otra habilitación general): cuando así se razo- na, se está realmente ante una línea doctrinal distinta de la ahora estudiada (44). Pero, volviendo a ella y particularmente a sus posi- bles formulaciones que partan de un supuesto carácter ajurídico
(42) Dicho de otra forma: las concepciones estudiadas partían de negar a la Admi-
nistración el poder de establecer normas jurídicas (conforme a las concepciones actua-
les, negación de un poder de establecer normas del ordenamiento jurídico general),
pero el artículo 97 CE niega ese punto de partida. Ahora, el poder de establecer normas
no jurídicas o normas jurídicas que no se integran en el ordenamiento general podrá
seguir siendo reconocido, pero no puede ser considerado el único poder normativo de la
Administración, al menos no del Gobierno.
(43) Tales explicaciones serían necesarias, como mínimo, para no dar el mismo tra-
tamiento a la organización estatal no administrativa o a la de una Administración dislin-
la de la autora de la norma. Si se niega en abstracto a lo organizativo carácter jurídico y
eso justifica la regulación administrativa, hay que añadir otros límites para que ésta se
circunscriba al propio aparato u organización, que es lo que siempre se pretende con
este tipo de teorías. Esto apunta que. en realidad, tienen más un fondo subjetivo (situa-
ción de la Administración, su poder de autoorganización
que objetivo (la supuesta
naturaleza diferente de lo organizativo). De hecho, incluso colocado en esta linea, se
decía que la organización judicial era jurídica, pero la administrativa no, lo que parece
ya completamente arbitrario. Vid. D. JESCH, Lev y Administración
Vid. § 27.
pág. 22, nota
de la organización, debe decirse que, al menos, no incurrirían en contradicción si, por ello, eximieran de cualquier habilitación — general o especial, constitucional o legal— para su aprobación. Esta contradicción, sin embargo, se da en quienes, aceptando la naturaleza jurídica de las normas de organización y negando a la Administración un poder propio para dictar Reglamentos jurídi- cos, admiten, sin embargo, que sin necesidad de ninguna previ- sión pueda dictar cualquier Reglamento organizativo (45).
b) Doctrinas que señalaron el ámbito de la reserva legal de intervención en base al concepto de ley material.
§ 17. En segundo lugar, es necesario referirse a las doctrinas que identificaron la reserva de Ley para toda intervención en la propiedad y la libertad con el concepto de ley material. Tales doc- trinas, en definitiva, concluían que toda ley material debía apro- barse como Ley formal o, al menos, en base a la autorización de ésta (Reglamentos jurídicos) y que en eso consistía precisamente la reserva legal de intervención. Nuestro propósito ahora es demostrar que esta identificación es errónea, por lo que, pese a su valor histórico y su decisiva influencia en el Derecho alemán actual, no puede trasladarse al nuestro; demostrar también que, aunque se admitiera, no aisla en un tratamiento singular al Reglamento sobre organización; poner de relieve, finalmente, que su influencia en nuestra doctrina es causa de algunas zonas oscuras y de muchas dificultades. Siendo así, no corresponde aquí explicar exactamente lo que fundamenta y representa la clásica reserva legal de intervención, que, en puridad, responde a una línea de pensamiento distinta. Pero, para demostrar el error de esta identificación con el concep- to de ley material, es necesario avanzar algo sobre esa reserva. A estos efectos, sin perjuicio de su más completo desarrollo poste-
(45) Es el caso, según emendemos, de E. FORSTHOFF, quien se basa en un poder
administrativo de organización, que no necesita reconocimiento positivo y que es sufi-
ciente, de por sí. para aprobar Reglamentos organizativos, ya respondan a los caracteres
de los adminisirativos o de los jurídicos. Vid. supra, § 14 y notas 32 y 33.
Sin embargo, de acuerdo con su concepción de la potestad reglamentaria y, particu-
larmente, de los Reglamentos jurídicos (vid. Tratado de Derecho Administrativo, op. cit.,
págs. 191 y ss), la única consecuencia que, creemos, podía haber extraído sin ponerse
en contradicción consigo mismo es que ese poder de organización, aun reconociéndolo
como natural, no permitiría por sí solo aprobar Reglamentos organizativos jurídicos.
rior (46), nos limitamos a señalar lo siguiente: 1.° La reserva legal de intervención se basa exclusivamente en el valor y efectos direc- tos de la propiedad y libertad, por lo que, aunque no esté expresa- mente recogida en una Constitución, se desprende de la procla- mación de tales derechos y, en su defecto, de su reconocimiento por encima del Derecho positivo. 2.° La reserva se traduce en la competencia del Poder Legislativo para imponer limitaciones a la propiedad y libertad, así como, paralelamente, en la exclusión del Ejecutivo para establecer esas restricciones, salvo autorización de Ley. 3.° Esa exclusión afecta a cualquier actuación y a cualquier poder de la Administración, incluida la potestad reglamentaria, pero de ninguna manera puede pensarse que sea únicamente esa potestad la que se ve limitada por la reserva.
Así descrita, la reserva de intervención, y ya veremos que ello se corresponde con su más exacta formulación doctrinal, no es, como a veces aparece, ni opuesta a la de la ajuridicidad de ciertas normas de la Administración (Reglamentos administrativos o internos) (47), ni idéntica a ella. Más bien, cabe admitirla para explicar problemas distintos (48).
Para ellos sería necesario algún complemento, aunque fuera tan sólo una habilitación
genérica e inespecífica de potestad reglamentaria.
Vid. infra, § 42.
(47) La oposición se presentaría en que mientras que la de la ajuridicidad de las
normas que la Administración dieta sin habilitación parte de que ésta no tiene un poder
propio para establecer normas jurídicas, la de la reserva de intervención señala un lími-
te que opera, entre otras cosas, sobre un poder general de creación de normas jurídicas
que preexiste. Sin embargo, es posible, y hoy general, que aquella doctrina de la ajuridi-
cidad de cierlas normas administrativas se compalibilice con el reconocimienlo. en vir-
tud de habilitaciones, de un poder de establecer Derecho. Por otra parle, aunque la
reserva de intervención supone un límite sobre un previo poder de creación de normas
jurídicas, nada dice de cómo ha surgido tal poder para el que puede haberse exigido, de
acuerdo a oíros poslulados, habilitaciones específicas. El mismo O. MAYER, primer gran
formulador de la reserva de intervención, responde a este planteamiento: para él, la
Administración no tiene ningún poder para establecer normas jurídicas y necesita para
aprobarlas, siempre, una delegación legislativa, aunque no afecten a la reserva de Ley.
Derecho Administrativo alemán, I, págs. 101, I 20 y, sobre todo, 165. Por lanío, la
de Ley no significa de ninguna forma que fuera de ella la Administración pudiera diciar
libremente y sin base legal normas jurídicas. Lo que sí podía dictar siempre eran las que
llamaba «prescripciones administrativas», pero ello lo podía hacer tanto fuera como
dentro de la reserva de Ley. Por todo ello, no es exacto afirmar en términos demasia-
do generales que en Alemania se estableciera una «distribución horizontal de mate-
rias entre ley y reglamento», como afirma J. A. SANTAMARÍA PASTOR, Fundamentos
págs. 700 a 702, ni que ése fuera el significado originario de la reserva legal de interven-
ción, como veremos después más detenidamente. A lo sumo, ello pudiera presentarse
como resultado de las deformaciones que produjo la identificación de tal reserva con el
campo de la ley en sentido material. Vid. nota 179.
La de la ajuridicidad de los Reglamentos administrativos explicaba la existen-
cia de normas internas sin necesidad de habilitación y exigía algún upo de esta (consti-
tucional, legal o consuetudinaria; general o especial) para establecer normas externas;
LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY COMO LIMITES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA
Patente queda en nuestra breve exposición que la reserva legal de intervención en su formulación originaria y pura no partía de las distinciones entre ley material y formal o entre Reglamento jurídico y administrativo; tampoco conducía a las mismas. Esto es tanto como afirmar que la reserva de Ley no se identifica con la ley material, ni con el campo de los Reglamentos jurídicos.
§ 18. Pero, como anticipábamos, el desarrollo doctrinal pos- terior las aproximó hasta realizar su completa identificación y es de gran interés para nosotros demostrar que tal forma de proce- der no está justificada dogmáticamente. Si así lo demostramos, aceptarla ahora para nuestro Derecho puede suponer dar acogida
a una doctrina cuyo único verdadero soporte era su adecuación a históricas necesidades políticas y a un momento concreto de la
Público alemán. Hay que afirmar, incluso,
que explicar la reserva de intervención por esa vía del concepto de ley material conduce a su desvirtuación. De esta forma es posible que se explique el significado del artículo 80 de la Ley Fundamen- tal de Bonn, pero resultará difícil extraer conclusiones de utilidad para nuestro ordenamiento, al que sólo pueden interesar las cons- trucciones que ofrezca el Derecho comparado en virtud de su lógica interna, no en virtud de su valor convencional aceptado ante situaciones institucionales concretas que nos resulten ajenas.
§ 19. Ante ciertas Constituciones alemanas que no estable- cían expresamente la reserva de Ley, sino que se limitaban a esta- blecer que la «legislación» correspondía a la voluntad conjunta del Príncipe y el órgano representativo, se acudió muy frecuentemen- te, en vez de entenderla proclamada implícitamente por el valor
directo de la propiedad y libertad (MAYER), a la noción de ley mate- rial (49): así, por «legislación» habría de interpretarse producción de leyes materiales y por tales, para que la construcción encajara
parte con la reserva de Ley, debería entenderse las relativas a la propiedad y libertad. A este planteamiento responden ciertos coti-
la de la reseña de Ley no se cenia exclusivamenle a los Reglamentos y. en lo que a éstos se refiere, presupuestas las condiciones para que la Administración dicte normas con fuerza obligatoria general, levanta un nuevo obstáculo para las que restrinjan la libertad y propiedad.
D. JESCH, Ley y Administración
, 169 y ss.; R. GARCÍA MACHO, Reserva
págs. 143, 144 y 165; I. DE OTTO, Derecho Cons-
de Ley y potestad
Barcelona, 1988. págs. 37 y ss.
ccptos de ley material que no son generales y se diferencian sus- tancialmente de los construidos en torno a la diferenciación de lo interno y lo externo (50). Con todo ello, se pretendía concluir que la ley material estaba reservada a la Ley formal, que aquélla cons- tituía el ámbito de la reserva. Pero, incluso aceptando ese concepto de ley material referido a propiedad y libertad que parece diseñado ad hoc para hacerla encajar con la reserva y sin otra base ni finalidad, la identificación es errónea.
§ 20. Se comprueba la inexactitud de tal identificación con sólo recordar que los conceptos de ley material utilizados común- mente (51) trataban de circunscribirla al campo del Derecho fren- te al del «no-Derecho» y, aunque lo hicieran con criterios diferen- tes, siempre resultaba irrelevante que las normas fueran favora- bles o perjudiciales para la propiedad o libertad de los ciudada- nos, que ampliaran o restringieran la esfera jurídica individual:
no es posible hacerlo de otra forma, pues no cabe sostener que es Derecho —y ley material— toda norma que empeora la situación jurídica del ciudadano, y no la que suponga mejoramiento de la misma. Pero la reserva de ley se refería únicamente a la primera, contando, por tanto, con un campo más reducido que el de la ley material. Paralelamente, los Reglamentos incursos en la reserva no eran todos los «jurídicos» (52).
Lo anterior ha terminado por ser puesto de manifiesto por la doctrina alemana: «el concepto de ley no se puede deducir del concepto de reserva; tampoco es lícito proceder a la inversa» (53); la doble función de la fórmula «libertad-propiedad» (como criterio
Se corresponden con la segunda de las nociones de ley material que ofrece
D. JF-.SCH, y que opone a las originarias de LABAND y JELLISEK: «La segunda de estas defini-
ciones considera la conocida fórmula "libertad y propiedad"
Lev v Administración
Sin embargo, no siempre es así: en ocasiones, sobre todo cuando el concepto
se centra en las normas de generalidad y abstracción, bien pudiera pensarse que se
atiende más a distinguir notas jurídicas y acto jurídico (por tanto, también dentro del
Derecho) que Derecho y «no-Derecho».
(52) Esto sólo podía salvarse a un alto precio; así, ANSCHÜTZ entendía que era ley
material exclusivamente la que limitaba o restringía la libertad. Cfr. D. JESCH, Lev y
pág. 186. nota 209. Con ello, efectivamente, conseguía identificarla con
la reserva de Ley sin cambiar el ámbito de ésta, pero acogiendo un concepto de Ley
material que no sólo resulla inaceptable hoy, sino que era rechazado por sus contempo-
ráneos; entre ellos, destacadamente, O. MAYER.
(53) C. STARCK, El concepto de Ley
op. cit., pág. 385; vid., también, pág. 246.
LEGALIDAD Y RESERVA DE
LEY COMO LIMITES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA
para delimitar la reserva y el concepto de ley) heredada de la doc- trina clásica «no está justificada» (54).
§ 21. Incluso reconocida hoy esa falta de justificación teóri- ca, el intento doctrinal al que nos referimos ha dejado como herencia una dificultad considerable para precisar el significado de los términos que manejó. Porque la identificación se produjo a costa de retoques en los dos conceptos (reserva de Ley y ley mate- rial) que se pretendía asimilar. Las vías seguidas para ello fueron, alternativa o acumulativamente, restringir el concepto de ley material y ampliar el de reserva de Ley. Cabría decir que se intenta una aproximación de los dos conceptos desvirtuando el significa- do de ambos, pero, sobre todo, el de la reserva de Ley. Probablemente, esté aquí el origen de las vacilaciones para definir la ley material y de su inexacta adecuación a la doctrina a la que esencialmente servía, así como las tendencias a conectarla con la libertad y propiedad. También está aquí la causa de las difi- cultades sobre el ámbito de la reserva de Ley, que, por este intento de asimilación a la ley material, empieza a aparecer tan pronto circunscrita a las limitaciones y restricciones a la esfera jurídica de los ciudadanos, que es su sentido propio y originario, como comprensiva de cualquier aspecto que se refiera de cualquier for- ma a esa esfera, que es lo que permitiría su aproximación a la ley material (55). Los problemas que ello produce se plantean sobre
(54) D. JESCH, Lev y Administración
op. cit,. pág.
183; vid., también, págs. 40 y
a 187. Todo ello fue puesto de manifiesto en la doctrina española por L. MARTÍN-RETORTILLO
BAQUER, La doctrina
a la Ley y la reciente jurisprudencia
bunal Supremo, núm. 39 de esta REVISTA, septiembre-diciembre 1962, pág. 291: «La idea
que fundamentalmente trata de defender la doctrina de las materias reservadas a la Ley
a desorbitarse cuando, inviniendo en cierto modo los términos de la cuestión, se
pretende convertirla en la única idea informadora de lo normativo
C. SCHMITT denun-
ció ya la alteración
la invasión en la libertad y en la propiedad privada sólo pueden
tener lugar en base a la Ley, luego Ley será toda invasión en la libertad y la propiedad.
La inversión, desde luego, "resultaba políticamente sencilla, pero lógicamente falsa" y
de este modo el proceso de caracterización de lo normativo, en base precisamente a la
doctrina de las materias reservadas a la Ley, se llevaba a sus límites extremos, alcan/.án-
dose una posición que. aunque tuvo algunos defensores, está ya del todo superada ...»
(55) Está posiblemente también aquí el origen de las dificultades para precisar el
significado de otros términos, y no sólo los de reserva de Ley y ley material. Paralela-
mente, provoca la confusión en los conceptos de Reglamento jurídico y de Reglamento
administrativo. Algo similar está, en parle, en la base de las dificultades del concepto de
«relaciones de sujeción especial», que, según la variante doctrinal en que se inserte, tien-
de tan pronto a justificar un sometimiento a un poder de creación de normas «no jurídi-
cas» como a configurar una inserción en la organización administrativa o un campo
todo al aplicar esta reserva de Ley a la Administración prestacio- nal o favorecedora (v. gr., subvenciones). Pero sus efectos sobre la reserva de Ley no se reducen a esa ampliación imprecisa. También provoca una restricción peligrosa que, a su vez, causa la pérdida de fundamento de toda la construc- ción. Y es que, al formular la reserva como una exigencia para las leyes materiales, se la convierte en una regla sobre fuentes del Derecho que no afecta a la total actividad de la Administración, sino sólo a su potestad reglamentaria (56). Al operarse esta res- tricción, la reserva deja de constituir una verdadera garantía de la libertad porque no impide las limitaciones y actos de fuerza indi- viduales de la Administración. Con ello pierde su finalidad, su fun- damento originario y su significado político esencial, haciéndose necesario acudir a argumentos simplemente técnicos sobre un supuesto carácter diferente de los Reglamentos que la Administra- ción dictaría fuera de la reserva (57). Tampoco esto es completa- mente ajeno a algunas doctrinas españolas en las que, unas veces, se presenta como fundamento de la necesaria habilitación legal de todo Reglamento jurídico el valor de la libertad y la propiedad y, otras, se acude a una naturaleza diferente de unos u otros Reglamentos.
§ 22. Nada de lo anterior cuestiona la existencia misma de la reserva legal de intervención. Porque la identificación con la ley material criticada es, además, superflua e innecesaria, dado que la reserva podía basarse, como de hecho se hizo inicialmente, sin ese
exento de la protección general de la esfera individual y, por tanto, una libre aceptación
de la sumisión. Todos estos conceptos nacieron como presupuesto necesario y, a la vez,
consecuencia de ciertas construcciones. La doctrina que identificó reserva de Ley y ley
material pervirtió su función y, con ello, su significado.
Esto es observado por D. JF.SCH, Ley y Administración
pág. 40: «
material de ley no dice nada sobre si las normas individuales (aclos administrativos) se
hallan también sujetas a la reserva
(57) Debe notarse, finalmente, que con esta identificación se llega a la negación
misma de una doctrina que merezca el nombre de reserva de ley. Esta es un límite, entre
otras cosas, a un poder administrativo de emanar verdaderas normas jurídicas. Pero, al
afirmar que sólo son leyes materiales las incluidas en la reserva, se está negando a la
Administración cualquier posibilidad de poder propio para imponer tales normas: en las
materias reservadas, porque la reserva lo prohibe; fuera de ellas, porque no forman parle
del Derecho y, consecuenlemenle, no son normas jurídicas.
Todo esto supone, en definitiva,
utilizar el concepto
como pumo de partida o de llegada de la reserva de Ley, de manera que ésta se ajuste a
la extensión de aquélla, no sólo es injustificada, errónea y obliga a deformar los concep-
tos en juego, sino que, además, conduce a traicionar a la doctrina que pretendía expli-
car. En realidad, acaba siendo una forma tortuosa de exponer la doctrina de la ajuridici-
dad de ciertas normas administrativas.
supuesto soporte y con el único fundamento del valor y efectos de
la libertad y la propiedad. Y es esto lo que debemos retener para
su eventual aplicación al Derecho español:
la reconducción de la
reserva legal de intervención a la noción de ley material no puede acogerse (58) ni este concepto puede sostener a aquélla; la recep-
ción ahora de una reserva de Ley equivalente depende de recono- cer a la libertad y a la propiedad un valor y efectos iguales a los
que entonces se le otorgaron, no de aceptar
los conceptos de ley
material y Reglarnento jurídico. Estos, más bien, son la explica- ción, igual en la doctrina española actual que lo fueron en su momento en la alemana, de la imprecisión al definir la extensión de la reserva y de la ambigüedad para señalarle un fundamento. Con todo, debe subrayarse que, incluso aceptándose esta erró- nea asimilación de reserva de Ley y ley material, tampoco aparece el Reglamento sobre organización con un régimen singular: a lo sumo, el Reglamento administrativo adquiere ahora perfiles más amplios de los que le correspondían originariamente, pero sigue sin incluir a todos los Reglamentos orgánicos y sólo a ellos; el concepto de Reglamento administrativo adquiere cierta tendencia a definirse por su contenido material, pese a lo cual no cabe iden- tificarlo con los reguladores de la organización administrativa.
c) Doctrina de la materia reglamentaria por naturaleza.
Una última vía que permitiría circunscribir la potestad
reglamentaria reconocida en el artículo 97 CE a un campo con-
creto se puede entroncar, creemos nosotros, con la doctrina de la
«materia reglamentaria por naturaleza»,
cuyas bases teóricas pue-
den encontrarse en HAURIOU (59). Claro es que si este poder tiene
(58) Naturalmente, eslas cuestiones se plantean de forma distinta en Alemania, dados los términos del artículo 80 de la Ley Fundamental de Bonn. Pero, fuera de su campo de aplicación, la solución, al parecer, es diferente también en Alemania, según
explica C. STARCK, El concepto
pág. 75: «F.l Tribunal Constitucional Federal considera
al poder de normación como "un elemento esencial de la autoadministración, en cuya concesión los Países no están limitados por la Ley Fundamental" y niega que exista una vinculación a las ideas fundamentales del citado artículo 80.» Con mayor razón puede negarse fundamento a cualquier traslación de las «ideas fundamentales» de ese artícu- lo 80 a nuestro Derecho. Pero ello ya supone adelantarse a lo que luego se dirá.
M. HAURIOU, Précis de Droit Administratif
et de Droit Public,
8. a ed., París, 1914,
pág. 48, y Précis elementaires de Droit Administratij, 2. a ed., revisada y actualizada po r
A. HAURIOU, París,
1930, pág. 200.
Aunque sus tesis tienen gran influencia en otros autores, sólo él, como explica
MANUEL REBOLLO PLIC
un dominio natural, él mismo es también natural y, efectivamente, el Decano de Toulouse afirmaba que la potestad reglamentaria, aunque eventualmente estuviera proclamada en la Constitución y
las Leyes, deriva de la «naturaleza de las cosas» (60). Así, frente
las tesis generalizadas en su época, sostiene que es «inexacto ence-
rrar al Reglamento en el papel de coadjutor de la Ley», pues tiene otro de «cubrir las necesidades de la organización y del manteni- miento del orden» (61). Consecuentemente, la potestad reglamen- taria tiene por contenido la ejecución de las leyes, la organización administrativa o la policía. Estos dos últimos ámbitos constituyen materia reglamentaria por naturaleza.
No procede analizar aquí los presupuestos que llevan a HAURIOU a estas conclusiones, ni tampoco todas sus consecuen- cias. Simplemente deben señalarse algunos aspectos: 1.°) que, a diferencia de doctrinas precedentemente estudiadas, no hay aquí negación del carácter jurídico de las normas relativas a las mate- rias reglamentarias; 2.°) que la idea de un poder reglamentario natural exige, para adecuarse a la división de poderes, considerar que el Reglamento difiere de la Ley en todos los aspectos impor-
tantes (62); 3.°) que es aquí, y no en las tesis alemanas del Regla- mento administrativo, donde el Reglamento relativo a la organi- zación de la Administración aparece con la característica de
no necesitar habilitación legal
(63); 4.°) que, incluso así, tal carác-
R. CARRF DE MALBERG, Coniribution
II, pág. 561. procede a señalar de manera radical
un dominio propio del Reglamento y a separarlo del propio de la Ley. Estos datos bási- cos permanecen a lo largo de toda su evolución, pese a los muchos cambios que intro- dujo en las sucesivas ediciones de sus grandes obras, porque esta concepción del Re- glamento se enlaza muy directamente con su configuración de la Administración como
institución; se trata de una teoría "institucional" y "sociológica» del poder reglamentario,
como explica J. C. DOUANCE, Recherches sur le ponvoir réglamentaire de l'administraiion,
París, 1968, págs. 50 a 53.
Précis de Droit Adminislratif
pág. 48; Précis elementaires
Así lo hace M. HAURIOU; vid. Précis de Droit Administratij
op. cil., pág. 37, donde afirma que el Reglamento "no tiene nada en común» con la Ley.
(63) Precisamente por referirse al Reglamento de organización, y no al Reglamento interno, es por lo que no se cuestiona su naturaleza jurídica. No se trata, por tanto, de que HAURIOU con su idea de la organización como materia reglamentaria (o, en general, la doctrina francesa, que en lo relativo al Reglamento de organización de servicios suele ser coincidente) explique de forma distinta lo que los autores alemanes justificaron con la ajuridicidad de los Reglamentos administrativos. Se trata de que se están refiriendo a fenómenos distintos. En este punto es muy certera la observación de R. BONNARD, Précis de Droit Adminislratif, pág. 299, que, tras explicar que la reglamentación del sen-icio público comprende la organización interna y la actividad de los particulares en relación
con el servicio, aclara que «esta concepción
no coincide con la doctrina alemana. Es
... más amplia, puesto que la doctrina alemana limita el poder reglamentario a la regla-
mentación interna del servicio público», quedando fuera toda reglamentación de la acli- vidad de los particulares.
ter no es exclusivo del mismo, sino común con los Reglamentos para la aplicación de las Leyes y con los Reglamentos de policía; 5.°) que estos últimos y los de organización no sólo no necesitan habilitación de ningún género, sino que tampoco requieren una Ley previa a la que desarrollar. Estas ideas, que en realidad no son más que una explicación y justificación teórica del Derecho positivo francés de determinada época (64), se llevaron más allá de sus propios términos cuando la «materia reglamentaria por naturaleza» se pretendió convertir no sólo en el campo de desarrollo de los Reglamentos, sino en un límite al legislador, lo cual puede considerarse plasmado en la Constitución vigente de 1958 (65).
d) ínnecesariedad de habilitación legal para los Reglamentos de organización, en base al artículo 97 CE.
Con estos precedentes creemos posible analizar las
interpretaciones del artículo 97 CE que giran en torno a los con-
(64) En este sentido, no nos parece muy avenlurado afirmar que esta doctrina pue-
de considerarse una alternativa de resultado equivalente a las que simplemente explica-
ban el campo del Reglamento en Francia como resultado de una costumbre constitucio-
nal, fruto, a su vez, de las necesidades prácticas y su armonización con los principios
constitucionales, tal y como hacía, en suma, DUOUIT. En la misma línea, BONNARD, Précis
de Droit Administrutif, op. cil., págs. 297 a 299, entendía que el ámbito del Reglamento es
contingente y variable, y el que concretamente se le reconocía en Francia era simple
plasmación de una ^costumbre constitucional". Por esta vía se llegaba a las mismas con-
secuencias (ejecución de Leyes, organización y policía) a las que HAURIOU llegaba por
una especulación teórica, aparentemente desconectada de la realidad francesa, en la
que simplemente encontraba la consagración de la «naturaleza de las cosas». Pero bien
pudiera pensarse que, en el fondo, no era otra cosa que la justificación del Derecho
(65) Sobre este punto, que no interesa, obviamente, desarrollar aquí y que la prácti-
ca constitucional francesa ha suavizado extraordinariamente —una posición extrema a
este respecto puede verse en L. FAVOREU, Les réglaments autonomes n'existent pas, «Revue
Francaise de Droil Administran!», 3 (6), 1987, págs. 871 y ss—. sí nos importa destacar
que, con independencia de que la idea de la «materia reglamentaria por naturaleza» haya
podido influir, es completamente ajena a ella y a HAURIOU el convertir tal materia en un
campo reservado al Reglamento. En general, los autores franceses centran el origen de
la separación de un dominio reglamentario reservado en la IV República, en concreto en
la Ley de 17 de agosto de 1 948. pero allí no sólo hay una materia reglamentaria par natu-
re, que efectivamente consagraban sus artículos 6 y 7, sino una deslegalización general
de las Leyes reguladoras de tales materias. Vid. G. VEDEL, Droit Conslitulionnel, 2.
París, 1949, págs. 501 y 502, y G. DUPUIS y J. DUPUIS, Acle adtninistratif. Domaine respec-
tifs de la lo: el du decret amonóme, Jurisclasscur Administratif, Fascículo 106, parágra-
fo 5 (véase nuestra nota 338). En cualquier caso, una cosa es admitir un dominio en el
que el Reglamento puede producirse sin Ley y otra que en tal dominio no quepa la Ley.
Esto último no está de ninguna forma en la doctrina expuesta.
ceptos de Reglamentos administrativo u organizativo y que tien- den, en definitiva, a considerar que aquel precepto es suficiente para dictar los Reglamentos que encajan en las categorías citadas, pero no los jurídicos o normativos, que necesitarían de nueva habilitación legal. Aunque, con esta descripción sintética, lo dicho pudiera identificarse con las teorías alemanas antes expuestas (especialmente §§ 11 y ss.) hay considerables diferencias, pues ni el concepto de Reglamento «administrativo u organizativo» coinci- de con el que aquéllas utilizaban, ni se les niega a éstos carácter jurídico ni eficacia jurídica general.
y máximo representante
ENTERRÍA, y a través de él trataremos de desarrollar esta doctrina sobre el artículo 97 CE.
Parte de la existencia de un «poder reglamentario pro-
pio y general», «independiente», que no surge de delegaciones legislativas, sino, en nuestro caso, del artículo 97 CE (66). Mas, en principio, este poder no es ejercitable para regular cualquier ma- teria: «hay un ámbito natural o inherente al reglamento» (67); es lo que denomina «materia reglamentaria», para entrar en la cual no
necesita habilitación legal, bastando el
artículo 97 CE (68).
Hasta aquí, entendemos, todo es coincidente o con el sistema francés (69) o con la de cierta doctrina francesa de un dominio reglamentario por naturaleza, aunque le dé una extensión más reducida (70), pero no con las doctrinas alemanas del Reglamento
Vid. E. GARCÍA DI¿ EMERRÍA y T. R. FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrati-
vo. I, 4." ed., Madrid, 1983, págs. 186 a 188, passim. Congruente con ello,
se afirma (I.
pág. 269) que cuando hay una remisión normativa "el poder desarrollado en la norma
delegada es siempre un poder propio de la Administración, el poder reglamentario, y no
un poder supueslamente transferido por el legislativo
¡bidem, tomo I, pág. 205; también, pág. 243: «
ámbitos naturales del poder
reglamentario y de la ley
Naturalmente, lal ámbito no supone una reserva reglamen-
... taria, lo que siempre descarta.
Ibidem, tomo 1, págs. 203 a 206, passim.
Tiene interés destacar que,
para el mismo GARCÍA DE ENTERRÍA, el supuesto bási-
co de la existencia de una potestad reglamentaria general nos sitúa en la misma tradi-
ción francesa, y no en la alemana. Legislación delegada, potestad reglamentaria y control judicial. Madrid, 1970, pág. 60.
E. GARCÍA DI; ENTKRRÍA, Legislación delegada
pág. 96, rechaza cxpresamenle la
idea francesa del «ámbilo reglamentario par na tu re». Pero, sin perjuicio de las matizacio- nes que se desprenden de lo que después se dirá, no se encuentra olro punto de discor-
dancia con esa doctrina que el de reducir ese ámbito. Nótese lo que realmente critica:
la afirmación de un poder reglamentario general y autónomo de la Administración
pág . 95 (la cursi-
va es nuestra).
JURIDICIDAD. LEGALIDAD Y RESERVA
DE LEV COMO
administrativo, que, según tenemos dicho, no señalaban propia- mente una materia, sino un ámbito dentro del cual se producían los efectos de aquél. Sin embargo, incluye en la materia reglamentaria «aquellas materias administrativas que pertenecen al ámbito interno o doméstico de la Administración», es decir, «los aspectos organizati- vos», aunque derivativamente comprende las relaciones con quie- nes se encuentran «en una situación de sujeción especial, relacio-
nes subordinadas a la organización
y a sus exigencias» (71).
... Con este campo de la materia reglamentaria, y aunque lo dise- ña sin acudir a la doctrina alemana ni al concepto de Reglamento administrativo, va tomando elementos de todo ello hasta, poste- riormente, identificar aquella «materia reglamentaria» con el cam- po del Reglamento administrativo (72) y concluir, por último, que este no requiere habilitación legal (73). Pese a todo, la configuración de ese Reglamento administrati- vo al que se refiere —y que denomina indistintamente «organizati- vo»— es distinta de la que le correspondía en la doctrina alemana clásica, pues está construida sobre su contenido y no sobre sus efectos exclusivamente internos. No niega a ese Reglamento carácter jurídico (74) ni su integración en el ordenamiento gene- ral (75). Tampoco está montado sobre su no incidencia en la liber- tad y la propiedad. Por ello no puede constituir fundamento de su peculiaridad ni la doctrina de la ajuridicidad de ciertas normas, ni la de la reserva de Ley de las leyes materiales. En realidad, según creemos, aunque con elementos y términos procedentes de estas doctrinas alemanas, lo que se recoge es más bien un dominio reglamentario por naturaleza ceñido a la organización adminis- trativa. Lo encontramos corroborado al leer: en los «Reglamentos organizativos, la Administración ejercita una facultad de autodis-
lomo I, pág. 204; posleriormente, alude al mismo ámbito como "cues-
tiones administrativas que corresponden al ámbito organizativo de la Administración»
(pág. 205).
tomo I, pág. 209; anteriormente, aunque a los solos efectos de deter-
minar la competencia reglamentaria de los Ministros y órganos inleriores (pág. 193).
Vid., también, pág. 242.
Ibidem, I, pág. 214. Vid., también, págs. 210-211.
Al contrario, CMO lo combate expresamente. Curso
I, pág. 210.
Vid. supra, § 15. Esa identificación la realiza expresamente (ibidem, I, pá-
ginas 193 y 242) entre Reglamentos sobre materias organizativas y relativas a las re-
laciones especiales de supremacía y. de otra parte, el concepto alemán de los «Regla-
mentos administrativos". Posteriormente habla ya de Reglamentos administrativos
(pág. 214) como términos equivalentes referentes a un mismo concepto: «
los de organización o meramente administrativos
MANUEL. REBOLLO
posición sobre sí misma
cuenta, para ello, con una potestad
natural inherente a su posición jurídica, que por ello no necesita
en cada caso con
Ley previa ( ...)
autodispone de
su propio aparato, al configurar su organización, hace uso de una
potestad autoorganizatoria que es consustancial a su responsabili- dad política» (76).
Con lo hasta ahora expuesto no ha resuelto que es lo
que ocurre en el campo exterior de esa materia reglamentaria, lo que, en su terminología, se ve obligado a hacer coincidir con el Reglamento jurídico. Este pie forzado parece determinante.
Así, parte de la exigencia de habilitación legal para regular cuestiones no administrativas o las que «aun siendo administrati- vas, implican para los ciudadanos como tales la imposición de obligaciones o deberes, la limitación de su libertad previa o de sus derechos» (77). Como se observará, esto parece una formulación exacta de la clásica reserva legal de intervención que no conduce de ninguna forma, tal y como hemos reiterado, al concepto de Reglamento jurídico. Pero esta exigencia de habilitación, así des- crita, no cubre sino una parte de todo lo que queda fuera de la «materia reglamentaria» (78). Para que los dos campos coincidan en sus fronteras hasta alcanzar cualquier posible contenido de los Reglamentos, se va deslizando un concepto más amplio y ENTERRÍA habla de las «situaciones básicas de los sujetos, sus de- beres, obligaciones y derechos, las posiciones relativas a unos y
I, pág. 214. I, pág. 204; en parecidos términos, pág. 205: "
, de cuestiones administrativas, bien porque tratándose de ellas está en juego la imposi-
por no tratarse
ción de deberes y obligaciones al ciudadano o la limitación de sus derechos vas son nuestras).
(las cursi-
(78) Fuera de esta «materia reglamentaria» quedarían, como mínimo: a) Las cues- tiones no referidas a la Administración que ejerce la potestad reglamentaria. Aquí se incluirían las cuestiones no administrativas (relaciones entre particulares, o entre éstos y otros poderes públicos, o lodo lo relativo a esos otros poderes, en especial el Judicial), pero también las administrativas afectantes a una Administración distinta de la que ejer- ce la potestad reglamentaria o a las relaciones interadministrativas, pues entonces no se está limitando a disponer de su propio aparato, b) Las cuestiones referidas a la misma Administración titular de la potestad reglamentaria cuando se trate de configurar res- pecto a ella situaciones jurídicas activas o pasivas de los ciudadanos o incluso de otra Administración. A esto equivale la autoalribueión de potestad sobre oíros sujetos o su aulolimiiación en cualquier forma.
Pero la reserva legal de intervención sólo cubriría las restricciones a la libertad o propiedad de los ciudadanos.
otros» (79), hasta llegar a afirmar que para cualquier regulación administrativa fuera de esa «materia reglamentaria» son necesa- rias «habilitaciones legales concretas» (80). Con ello, en fin, identi- fica este campo con el de los Reglamentos jurídicos o normativos en los que la Administración —dice— «no configura su organiza- ción interna, sino la situación jurídica de los demás sujetos» (81), y su afirmación inicial, reconducible a la clásica reserva legal de intervención, se transforma en otra que supone exigencia de habi- litación legal para dictar Reglamentos jurídicos (82) y, consiguien- temente, tanto restrictivos como favorables. Para esta exigencia, la reserva legal de intervención no ofrece fundamento bastante y, si bien GARCÍA DE ENTERRÍA intenta median- te ella una ratificación de sus conclusiones anteriores (83), éstas realmente son deducidas por el ilustre profesor de otras premisas:
tomo I, pág. 205. La cursiva de "derechos» es nuestra y evidencia la
ampliación que queremos destacar.
tomo I. pág. 206; también, pág. 242.
.... Ibidem, pág. 211. Loe. cil. Nótese, sin embargo, que, aunque el concepto de Reglamento jurídico
que ofrece coincide sustancialmente con el clásico, la exposición de ENTERRÍA lleva, en germen, ciertas diferencias derivadas de que el concepto opuesto (Reglamento «adminis- trativo u organizativo») lo ha formulado por razón de la maleria, más que por el de los efectos exclusivamente internos.
tomo I, págs. 248 y ss. Lo intenta a parlir del artículo 53 CE, el cual
muy difícilmente puede decirse que contenga realmente una reserva legal de interven- ción en su sentido y extensión tradicional (vid. infra, §§ 42, 44, 51) y, aunque la contuvie- ra, ni alcanzaría a cubrir a todos los Reglamentos jurídicos ni ENTURRÍA afirma eso. Sí
concluye diciendo que «el Reglamento independiente de la Ley en materia relativa a la libertad y la propiedad de los ciudadanos ha quedado formalmente excluido de nuestro
Derecho». Curso
tomo I, pág. 248. Pero el Reglamento jurídico no lo circunscribía a
eso. Ambas ideas —Reglamentos jurídicos y materias reservadas a la Ley por la CE —
son independientes en la doctrina expuesta y sólo hay un intento de encontrar a poste- riori cierta corroboración de las conclusiones previas en la Constitución.
Todo ello creemos que queda más claro en su anterior obra Legislación delegada, potestad reglamentaria y control judicial, no sólo porque mantiene una solución seme-
jante pese a no contar con un precepto similar al artículo 53.1 CE, sino porque los enun- cia diferenciadamente: «La relación entre Ley y Reglamento se rige en nuestro Derecho por el juego combinado de los tres siguientes principios: materia reservada a la Ley, ámbito del poder reglamentario general (o no necesitado de habilitaciones legales espe- cíficas), principio de congelación del rango» (pág. 114). Creemos capital para la comprensión de su doctrina el que los dos primeros principios aparezcan independien- temente y no deducidos el uno del otro. Paralelamente, dice que «la delegación puede suponer respectivamente a esos tres principios., una apertura al Reglamento de las materias reservadas a la Ley, una extensión de la potestad reglamentaria más allá de su
ámbito ordinario o ...
romper el principio de congelación».
Por lodo esto, su tesis, aunque de conclusiones muy semejantes a las de SANTAMARÍA PASTOR, no es idéntica a la de éste, que sí se basa realmente en una general reserva legal de intervención (vid. nota 15). Por ello, SANTAMARÍA no llega a afirmar que el campo de los Reglamentos independientes sea el de los organizativos (comprendiendo relaciones de sujeción especial), sino que incluye también los relativos a la actividad prestacional.
I, pág. 793.
MANUEL REBOLLO PL'IG
lo que implícitamente presta apoyo a esta final identificación de todo lo que no es «materia reglamentaria» con el Reglamento jurí- dico son aquellas doctrinas alemanas que hicieron coincidir la reserva de Ley con el campo de este Reglamento normativo. Fue- ron éstas las que, como explicamos (84), convirtieron a la reserva en una regla exclusivamente dirigida a resolver un problema de fuentes, a incluir en ella a todo Reglamento jurídico y a dejar fue- ra a los Reglamentos administrativos y sólo a ellos. Con estos precedentes, y la deformación del significado originario de los tér- minos manejados que produjeron, se hace posible, ahora, recon- ducir esa «materia reglamentaria» al concepto de Reglamento administrativo y lo que queda fuera de ella al de Reglamento jurí- dico.
§ 27. Pero, aun así, debe notarse que, ni siquiera en esa tesis alemana, el Reglamento administrativo se definía por regular la organización y que, en cualquier caso, o se le negaba carácter jurí- dico o, más modernamente, integración en el ordenamiento jurí- dico general. Nada de esto ocurre en la construcción de GARCÍA DE ENTERRÍA, en la que estas diferencias cualitativas entre los dos tipos de Reglamentos se sustituyen, podríamos decir, por diferen- cias meramente cuantitativas: unos tienen mayor relevancia que otros. Así, la justificación de la exigencia de habilitación legal apa-
rece escueta, pero reveladoramente: «
por la simple razón de
... que la creación del Derecho objetivo para los ciudadanos no puede independizarse de la Ley en el Estado moderno» (85); pero tam- bién la organización es Derecho objetivo, aunque, quizá, menos importante para los ciudadanos: «el entramado básico del ordena- miento pertenece necesariamente a la Ley, dada su fuente de legi- timidad y su función creadora irresistible» (86). Es la tesis alema- na de la creación del Derecho como monopolio de la Ley y del
Vid. supra, especialmente § 21.
tomo I, pág. 214. La afirmación parece expresión de la reserva de ley
formal de loda ley material. Pero E. GARCÍA DE ENTERRÍA no se sirve de esie concepio de
ley materia] ni expulsa al mundo del «no-Derecho» lo que queda fuera. (86) ibidem, tomo I, pág. 205. Posteriormente, explicando las diferencias entre Reglamentos administrativos y jurídicos, dice: «La doctrina alemana pretende que úni- camente en este supuesto hay verdadera norma jurídica. De cualquier modo se com- prende que la gravedad de esta normación es infinitamente mayor que en el caso ante- rior» (pág. 211). Aquí se manifiesta la recepción de la clasificación alemana, pero susti- tuyendo un criterio diferenciador cualitativo (norma jurídica o no; norma que se integra en el ordenamiento general o no) por uno, digamos, cuantitativo: mayor gravedad del Reglamento jurídico.
«no-Derecho» como reducto reglamentario, convertida en criterio
simplemente cuantitativo: «
el entramado básico del ordena-
... Lo impreciso de este criterio determina que finalmente
... desempeñe un papel primordial la distinción entre materia orga- nizatoria de la Administración y la que no lo es.
Así, en conjunto, esta construcción se asemeja, por la elección de un criterio basado en la materia regulada, a ciertas explicacio- nes francesas y, por otros elementos y por la terminología emplea- da, a las alemanas, especialmente las que reconducían la reserva de Ley a la ley material. No acepta, sin embargo, el fundamento de ninguna de las dos, ni tampoco sus consecuencias: es mucho más restrictiva que las francesas, que admitían, junto al Reglamento autónomo de organización, el de policía, además de los ejecutivos de Leyes sin habilitación; aparentemente, confiere mayores posi- bilidades a la potestad reglamentaria que las referidas tesis alema- nas porque permite dictar a la Administración verdaderas normas jurídicas con relevancia externa general y, particularmente, Regla- mentos de organización que no siempre encajarían en el concepto originario del Reglamento administrativo (87). Pero debe tenerse en cuenta que esas doctrinas alemanas no operaban sobre un pre- vio reconocimiento constitucional de potestad reglamentaria, que sí ofrece para nuestro Derecho el artículo 97 CE, y que, ante una cláusula general semejante, las posibilidades de la Administración podían verse considerablemente ampliadas (88). Por el contrario, aquí no se reconocen unas reducidas posibilidades a la potestad normativa del Gobierno al margen de toda previsión constitucio-
(87) En esle pumo parece aproximarse a las ideas de FORSTHOFF sobre el Reglamen-
to organizativo (vid. supra, § 14. nota 32), pero éste no llegaba a identificarlo con el
Reglamento administrativo (véase la anterior nota 30).
(88) Así, O. MAVF.R, que negaba en principio que la Administración pudiera dictar
normas jurídicas (según él, verdaderos Reglamentos) y sólo le permitía emanar «pres-
cripciones administrativas» (equivalentes a lo que otros llamaban Reglamentos adminis-
trativos), consideraba que aquella facultad podía delegarse por disposición constitucio-
nal que atribuyera al Príncipe el dictar ordenanzas. Derecho Administrativo alemán, I,
pág. 166. A. MERKL, aunque con planteamientos distintos, permite iguales conclusiones
con su idea de la «autorización general» para diciar Reglamentos, que casi siempre se
contiene, dice, »en una disposición constitucional»; vid. Teoría General del Derecho
Administrativo, pág. 240. Por el contrario, F. FLEINER dice que no existe potestad regla-
mentaria autónoma por el solo hecho de que un artículo de la Constitución faculte al
Gobierno a dictar "cuantas disposiciones de carácter general sean necesarias para el
cumplimiento de las leyes», pues, según él, se refiere sólo a Ordenanzas administrativas
(no establecen Derecho) y no a las jurídicas. Instituciones de Derecho Administrativo,
pág. 60, notas 18 y 26. Pero esta interpretación puede considerarse posible con un pre-
cepto que hable de «disposiciones de carácter general», no cuando, como en el artícu-
lo 97 CE, se refiere expresa e inequívocamente a "potestad reglamentaria».
nal, sino que la existente en el repetido artículo 97 se interpreta hasta constreñirla a aquéllas. Piénsese, incluso, que el artículo 97 queda con tan limitado contenido que no se confiere al Gobierno algo distinto de lo que se otorga a los Ministros, que, sin embargo, no cuentan con similar atribución constitucional (89), y que, para los Reglamentos jurídicos, se establece un régimen de tal forma estricto que se asemeja al de los Decretos-legislativos (90). En todo caso, la dualidad de componentes y de justificaciones, a las que hay que sumar la invocación también de una verdadera reserva legal de intervención, origina dificultad para aplicar esta construcción a ciertas cuestiones fundamentales (91), pues, en realidad, cada una de esas justificaciones lleva a situar la línea divisoria entre los Reglamentos que requieren, o no, habilitación
§ 28. Esta doctrina ha ejercido gran influencia en los autores y la jurisprudencia. Es más difícil determinar hasta qué punto ha sido asumida en todos sus presupuestos y consecuencias o sólo parcialmente y, en cierta medida, en contradicción con los postu- lados de lo que se dice haber partido. Esto demuestra, sobre todo, que la construcción de GARCÍA DE ENTERRÍA constituye hoy la más sólida y acabada doctrina capaz de oponer algún freno a una
Aunque con discrepancias (véase la anterior noia
10), mayoritariamenie se
reconoce a los Ministros algo muy semejante a lo que aquí se confiere al Gobierno. Si
seguimos, concretamente, a E. GARCÍA ÜK ESTERRÍA y T. R. FERNÁNDEZ, Curso
, se produce
prácticamente identidad: los Ministros pueden diciar Reglamentos administrativos sin
más habilitación que la del artículo 14 LRJAE (I, pág. 193) y Reglamentos jurídicos cuando cuenten con «habilitaciones legales específicas" (I, pág. 194). Parece que quiere
apuntarse alguna diferencia cuando se afirma: «
sólo el Consejo de Ministros puede
... ejercer esa potestad reglamentaria originaria que la Constitución reconoce
reglamentario de los Ministros, salvo las cuestiones organizativas de carácter doméstico
propias de su Departamento
no es un poder reglamentario originario, sino derivado,
... fruto de específicas habilitaciones legales» (loe. cit.). Pero en la práctica, tras haber redu- cido en la forma que lo hace la «potestad reglamentaria originaria que la Constitución reconoce, no se ve mayor diferencia que el ámbito material de sus respectivos «Regla- mentos organizativos».
(90) Nótese que E. GARCÍA DE ENTERRÍA exige para los Reglamentos jurídicos una habilitación legal en todo caso, como hemos reiteradamente expuesto, y. además, que tales Reglamentos cumplan una «función secundaria de complemento de la Ley» (Cur-
I, págs. 205. 21 1
Sin los rigores de los artículos 82 a 85, hay aquí unas exigencias
... que se asemejan a las de una delegación legislativa propiamente dicha, como si para los
Reglamentos jurídicos no tuviera ninguna importancia el artículo 97 CE, a no ser la puramente teórica de que en ellos se ejercita un poder propio.
(91) Por lo que se refiere a las subvenciones, por ejemplo, tiene ocasión de compro-
págs. 511
barse en G. FERNÁSDI-Z FARRERF.S, La subvención. Régimen jurídico
a 524, especialmente pág. 513 y nota 93. Estas dificultades son comunes y hasta tienen
en parte el mismo origen que las que se presentan para ciertas doctrinas alemanas. Vid. supra, §21.
potestad reglamentaria que, sobre su natural voracidad, añade en España ciertos hábitos preconstitucionales y algunos soportes teóricos que tienden a proyectarla más allá de los límites tolera-
bles en un Estado de Derecho. Quizá por ello la doctrina expuesta ha adquirido un valor convencional, por expresar, tal vez de for- ma excesivamente restrictiva, la tendencia contraria. En este sen- tido, FERNÁNDEZ FARRERES denuncia que se parte con frecuencia apriorísticamente, y sin explicación alguna, de que las materias organizativas y las relaciones especiales de sujeción son ámbitos
reglamentarios sin
necesidad de habilitación legal (92). No es más
que expresión de una convicción jurídica ampliamente comparti- da en la que late la lúcida exposición de GARCÍA DE ENTERRÍA.
Algunos autores muestran muy claramente esta influencia por encima de la asunción de los presupuestos necesarios e incluso de las conclusiones de la tesis analizada (93). Otros realizan, podría-
(92) Principio de legalidad v normativa sobre medidas de seguridad y vigilancia en Bancos, Cajas de Ahorro y otras entidades, núms. 100-102 de esta REVISTA, vol. III, 1983, págs. 2583-2584. Desde luego, no es ésle el caso de la mayoría de los autores, que siguen en sus líneas sustanciales la docirina que acaba de exponerse. Cabe aquí citar a F. SAINZ MORF.NO, Reglamentos ejecutivos y Reglamentos independientes, «REDA», núm. 20, 1979,
especial pág.
127, y í.
L. CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR y R. GÓMEZ-FERRER MORANT, La
op. cit., donde no sólo se afirma que «la potestad reglamentaria
que el artículo 97 de nuestra Constitución atribuye al Gobierno sólo es utilizable por ésle, en ausencia de ley previa, en el ámbito interno o doméstico de la Administración» (pág. 180), sino que incluso hay una «convergencia» o un «acuerdo tácito general» en este punto, lo que nos parece excesivo.
caso, según creemos, de L. DE LA MORENA Y DE LA MORENA y de J. L. VI-
LLAR PA[.ASI y J. L. VILLAR E/CURRA. El primero, en su Curso de Derecho Administrativo, I,
Madrid, 1987, tras exponer los límites a la potestad reglamentaria que derivan de la reserva de Ley Orgánica, de la reserva de Ley ordinaria y de la «congelación de rango» (págs. 155-156), añade:
«Finalmente, si efectuadas todas estas sustracciones materiales en favor de la ley, nos encontramos con un supuesto residual cualquiera para el cual ni la Constitución ni ninguna Ley prohiben la entrada al reglamento (reserva legal/ o se la impiden (congelación de rango), nin- gún obstáculo legal habrá ya para que el Gobierno pueda dictar libre- mente, en el ejercicio de su potestad reglamentaria, el correpondiente reglamento, colmando con ello las insuficiencias de desarrollo (regla- mentos ejecutivos) o, incluso, las lagunas o carencias de regulación en las que haya podido incurrir el legislador al diciar o no diciar la corres- pondiente ley (reglamentos independientes)» (pág. 156).
Hasta aquí (e igualmente en pág. 160) no podría haber una formulación más rotunda de la segunda de las tesis expuestas (vid. supra, § 6), máxime teniendo en cuenta que el autor comentado realiza una interpretación más bien restringida de las materias consti- tucionalmenle reservadas a la ley (págs. 1 18 y 119). Sin embargo, inmediatamente con- cluye:
«Estos supuestos residuales de posible
regulación por el Gobier-
... lo serán todos aquellos en los que los aspectos regulados afecten
mos decir, una rectificación sobre la marcha
de su puntos de par-
tida y su discurso para hacerlos compatibles con la diferencia en- tre los aspectos organizativos y los que no tienen tal carácter (94).
exclusivamente a ¡a organización y al funcionamiento interno de los pro-
pios servicios (reglamentos administrativos, organizativos o de régimen
interior) sin posibilidad, por lo tanto, de incidir sobre los administra-
dos limitando sus derechos o ampliando sus obligaciones (reglamentos
jurídicos) ...»
(págs. 156-157; cursiva en el original).
segunda afirmación es coincidentc con la tesis de GARCÍA DE ENTERRÍA y contra-
dictoria con lo anteriormente transcrito, salvo que se ofreciera alguna justificación com-
plementaria que no aparece.
J. L. VILLAR PALASÍ y J. L. VILI.AR EZCURRA, que optan por una exigencia general de Ley
Reglamento (vid. notas 8 y 98), dejan traslucir la
expuesta y la tendencia a exceptuar tal requisito para los Reglamentos administrativos:
al explicar la reserva formal de Ley consideran que la deslegalización "devuelve a la
Administración lo que ya le estaba atribuido como ámbito de su potestad reglamentaria
(constituido, fundamentalmente, por todo lo relativo a su propia organización o a su
potestad doméstica)». Principios
J. PÉRHZ ROYO, Las fuentes del Derecho, Madrid, 1984, pág. 123, afirma rotundamente
que «no caben ...
en nuestro sistema constitucional los reglamentos autónomos o inde-
pendientes, es decir, aquellos que disciplinan una materia sin estar subordinados a una
ley previa», e inmediatamente plantea «la cuestión de si son posibles los reglamentos
administrativos o de organización al margen de la ley, respondiendo afirmativamente «al
no estar prohibida por la Constitución la posibilidad de que el ejecutivo dicte reglamen-
tos puramente organizativos» (loe. cit.j.
(94) Así ocurre en A. GARRORENA MORALES, El lugar de la ley en la Constitución espa-
ñola, Madrid, 1980. Parte de una vinculación positiva de la Administración a la Ley abso-
luta y sin señalar excepciones de ningún tipo (págs. 78 y ss). sin que quepa «pensar
— aclara— en espacios exentos de la ley» (pág. 80). No obstante, cuando llega al proble-
ma de los Reglamentos, lo que se propone demostrar es una consecuencia mucho más
modesta de aquella a que obligaría la vinculación positiva absoluta y general que previa-
ya la condición
—de positive
bindung— que el artículo 103.1 impone
parece obligado convenir que la potestad
reglamentaria (en cuanto pretenda operar sobre los ciudadanos en normaciones "ad
extra", ámbito en el que actúa como garantía el principio de legalidad) es una potestad
subalterna, subordinada a
con el apoyo de una previa
la ley. que no puede entrar en Funcionamiento si no cuenta
base legal» (pág. 92; la cursiva
es nuestra, y justamente cons-
tituye lo que consideramos un añadido a su positive bindung, que, tal y como la había
formulado, no tenía por qué limitar sus consecuencias a las normaciones ad extra).
Efectivamente, sus conclusiones son conformes con este más modesto propósito y,
en lo que ahora nos interesa (exigencia o no habilitación legal), coincidenles con las de
GARCÍA DE ENTERRÍA: el Reglamento administrativo no requiere habilitación legal (pági-
nas 104 y 106), mientras que el Reglamento normativo sí necesita Ley habilitante (pá-
ginas 103-104 y 106).
Pero para llegar a esta conclusión ha dejado en el camino gran parle de los princi-
pios de que partía: admite la posibilidad de que el artículo 103.1 CE sólo contenga un
principio de legalidad para el «imperium que quisiera operar sobre los ciudadanos ..."
(pág. 102), posibilidad que antes de entrar en el tema de los Reglamentos ni siquiera
había planteado; admite algo parecido a un ámbito natural del Reglamento, pues no
otro sentido tiene afirmar que «
cuando la potestad reglamentaria se agota en la ges-
tión y ordenación "ad intra
[y\ situaciones especiales de sujeción"
esa potestad está
poniendo en acto una cualidad que le es propia, que no tiene que ser derivada de otro
poder porque coincide con su entidad más originaria» (pág. 104). Covierte a ciertos efec-
tos, pero no a otros, \a positive bindung —así como el significado del artículo 103.1 CE—
en la simple exigencia de un «previo marco legal», incluso sin habilitación y con cual-
contenido (págs. 100.103 y 105); etcétera.
§ 29. Por lo que se refiere a la jurisprudencia, tanto el Tribu- nal Constitucional como el Supremo han acogido la distinción entre Reglamentos normativos o jurídicos y administrativos u organizativos, pero muy frecuentemente es empleada con otros fines distintos del considerar que los primeros necesitan habilita-
legal y a los segundos
les basta el artículo
97 CE (95).
Desde luego, cuando se contrapone Reglamento organizativo y Reglamento de ejecución, como si se tratara de los dos elementos de una misma clasificación en virtud de un único criterio, hay una influencia de la doctrina analizada, aunque, entendemos, errónea- mente asimilada (96). Esa supuesta contraposición sólo puede
En suma, más o menos forzadamente, se van introduciendo correcciones para dar
cabida a la distinción entre Reglamentos normativos y administrativos, para exigir habi-
litación legal a los primeros pero no a los segundos, igual
que GARCÍA DE ENTERR(A, aun-
que GARRORENA imponga siempre la existencia de un previo marco legal, requisito que no
aparece en la doctrina de aquél.
(95) Hacemos referencia con ello al hecho de que la distinción entre Reglamentos
normativos y administrativos ha sido empleada con la finalidad de determinar las com-
petencias reglamentarias de ciertos órganos o de concretas Administraciones. Todo eslo
pone de relieve cierta influencia doctrinal, incluso con la misma base a la ahora expues-
ta. Pero, obviamente, no tiene que suponer que unos necesiten habilitación legal y a
otros les baste el artículo 97 CE, que es lo que ahora nos ocupa.
En particular, ha sido utilizada la distinción entre estos dos tipos de Reglamentos
para determinar las competencias de las Comunidades Autónomas cuando tienen
asumida la ejecución de la legislación estatal y para fijar la competencia reglamentaria
de los Ministros u órganos inferiores. En cuanto a lo primero, sin embargo, debe obser-
varse que el TC opone frecuentemente al Reglamento de organización no el jurídico,
sino el concepto de Reglamento ejecutivo (vid. la siguiente nota).
En cuanto a lo segundo, es ilustrativa
la STS de 19 de diciembre de 1986 (R. Ar.
8117): "
el Departamento ministerial posee competencia para regular
materias refe-
a las de carácter organizativo y
a las relativas a las relaciones especiales de
habiendo señalado la doctrina el parentesco de esta distinción con la de la
doctrina clásica alemana, al diferenciar entre Reglamentos jurídicos
y los Reglamen-
tos administrativos
(fund. 4.°). Otras muchas SSTS (p. ej., 15 de junio de 1982, R. Ar.
3635; 16 de diciembre de 1986, R. Ar. 811 1) dan el mismo ámbito a la competencia regla-
mentaria de los Ministros, aunque sin usar la clasificación de la que ahora hablamos.
Vid. nota 10.
(96) Probablemente, el punto de arranque está en el fundamento 4.° de la STC 18/
1982, de 4 de mayo, que, después de referirse a los «Reglamentos ejecutivos» y de defi-
nirlos en el sentido amplio en que lo hizo el Consejo de Estado (vid. S. MuKoz MACHADO,
Sobre el concepto de Reglamento ejecutivo en el Derecho español, núm. 77 de esta REVIS-
TA. 1975. pág. 141), al que cita expresamente, dice: «Pero, junto a éstos existen los regla-
mentos de organización que, todo lo más. alcanzan a regular las relaciones de la Admi-
nistración con los administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesa-
rio por integrarse éstos
convierten en «ejecutivos» aunque desarrollen una organización prevista en una ley
(fund. 7°).
Las mismas ideas se desarrollan en la STC 35/1982, de 14 de junio, donde, además,
se pone de relieve que el contenido de esos Reglamentos organizativos autonómicos
puede serlo también de Leyes autonómicas, con lo que se da nueva savia, más que al
concepto de Reglamento organizativo, al de Ley en sentido material y meramente for-
mal; de hecho, se habla de legislación «en sentido material» (fund. 2°). Pero hay una
explicarse por una previa identificación completa entre Regla- mentos organizativos e independientes, por una parte, y Regla- mentos jurídicos y ejecutivos, por otra, en todo lo cual podría subyacer la aceptación de diferencias en sus relaciones con la Ley en la misma línea que desarrollamos ahora. Centrándonos ya en las sentencias que efectivamente acogen esta interpretación del artículo 97 CE, son escasas y claramente minoritarias (97). Incluso cabe dudar de la amplitud con que esas
diferencia fundamental con el concepto alemán, que no excluía de la Ley malerial la
organización, o al menos no toda ella, como hemos demostrado (vid., especialmente,
§ 13), ni identificaba Reglamento administrativo con Reglamento de organización. De
nuevo aparecen estas ideas en STC 39/1982, de 30 de junio, y oirás posteriores.
No entraremos aquí en si con ello se consigue una razonable distribución de compe-
tencias enlre el Estado y las Comunidades Autónomas, pero sí en que se realiza una cla-
sificación de los Reglamentos no justificada teóricamente. Al aplicarla el TS a proble-
mas distintos, se produce una situación confusa que sería conveniente superar. General-
mente, el TS contrapone los Reglamentos ejecutivos a los que llama '•autónomos», «inde-
pendientes» o praeier legem (entre otras muchísimas, vid. SS de 2 de diciembre de I 986,
R. Ar. 7103; 12 de noviembre de 1986. R. Ar. 8063; 22 de octubre de 1981, R. Ar. 4634,
etcétera), y, con independencia de que sea discutible la amplitud que se da a unos y
otros, así como algunos de los términos empleados, la clasificación está hecha lógica-
mente, porque las categorías que se obtienen responden a un único criterio: su relación
con la Ley. Pero en algunos casos, y en la línea ahora estudiada, contrapone ejecutivos y
organizativos. Así, y entre otras, SSTS de 16 de diciembre de 1986 (R. Ar. 8111), funda-
mento 2", y 14 de diciembre de 1988 (R. Ar. 9954). Para poner de relieve lo absurdo de
la clasificación bastan estas mismas sentencias: la primera dice que la norma impugna-
da tiene «marcado carácter organizativo», pero luego observa que, además, es ejecutiva,
por lo que habla del «aspecto irónico que tiene la clasificación a efectuar»; la segunda
dice que determinado RD «no es una disposición general organizativa pura» por ser
"desarrollo y ejecución de la Ley General de Sanidad», lo cual se comenta por sí solo.
Aunque aquí haya cierta influencia de la doctrina analizada, ésta, desde luego, no lle-
va a tal clasificación, y si GARCÍA DE ENTERRÍA entiende que los Reglamentos organizativos
pueden no ser ejecutivos, no quiere decir que no lo sean nunca; y si los jurídicos deben
ser habilitados por Ley, no significa que no puedan presentarse algunos que carezcan de
ella y, por tanto, serán, según su tesis, siempre ilegales.
(97) Entre ellas cita el mismo GARCÍA DE ENTERRÍA la de 1 1 de abril de 1981 (R. Ar.
5405), relativa a un Reglamento sobre Agentes de Aduanas: Iras decir que éstos están en
«situación de sujeción especial» y que ello "legitima un mayor grado de intervención por
la cual tiene la facultad-deber de adoptar (ejercitan-
proyecta tal potestad
do la potestad organizativa
las medidas que estime oportunas
organizatoria sobre la reglamentaria, la cual «opera con mayor o menor autonomía
según se ejerza ad intra (es decir, con fines puramente autoorganizativos o en el marco
de las relaciones de sujeción especial) o ad extra (lo que sucede cuando regula abstracta-
mente derechos y obligaciones de los ciudadanos en situación de sujeción general)
La influencia de GARCÍA DE ENTKRRIA no puede ser más patente, máxime cuando añade
que «en el primer caso podrán dictarse los denominados reglamentos independientes,
que son aquellos que no se fundan en una previa habilitación legal
segundo nos encontraremos ante los reglamentos ejecutivos
solución contaba con precedentes, también sobre Agentes de Aduanas, como el de la
STS de 17 de diciembre de 1980 (R. Ar. 4635). que resuelve igual y con razonamiento
semejante, aunque con otros términos.
Posteriormente, la STS de 1 1 de mayo de 1982 (R. Ar. 3324) aplica la misma doctrina
a un Reglamento sobre medidas de seguridad bancaria partiendo de una muy discutible
sujeción especial (vid. G. FERNÁNDEZ FARRERES. Principio de legalidad
, págs. 2576 y ss.)
sentencias asumen la exigencia de habilitación para Reglamentos jurídicos. Pues debe observarse que, cuando el Tribunal Supremo ha razonado en esta línea, le ha servido únicamente para justificar Reglamentos organizativos sin habilitación, no para anular los jurídicos que carecieran de ella; es decir, se ha aplicado en lo que legitima a la potestad reglamentaria, no en lo que la reduce: salvo excepción, se ha utilizado para obtener conclusiones semejantes a las que habría conducido negar cualquier límite que no sea expre- samente deducible de la Constitución.
y, pese a tratarse de un Reglamento al que ealifica de independiente, dada su "falla de
cobertura legal por innecesariedad de la misma", lo admite porque estos Reglamentos
independientes despliegan «toda su eficacia en el ámbito organizativo interno de la
Administración en el ejercicio de las facultades ínsitas en su propia y natural esencia
La STS de 28 de febrero de 1983 (R. Ar. 1063) reconoce una «materia propiamente
reglamentaria», que es la «organizativa de la propia Administración», y otra que «por
afectar a los derechos y deberes de los ciudadanos reconocidos por oirás fuentes o a
derechos no puramente administrativos, precisa una especial habilitación de Ley ...
Pero oslas declaraciones, inspiradas en la doctrina analizada, se ven contradichas cuan-
do permite que se «pueda incidir a través de esa potestad (la reglamentaria) en las rela-
ciones jurídico-privadas
para impedir que por ese medio resulte perjudicado el bien
común», sin necesidad de habilitación especial.
Admite también una potestad reglamentaria para la organización administrativa sin
legal la STS de
1 7 de noviembre de
1983 (R. Ar. 6055), entre otras, pero de
ello no se deduce que sea exigible tal habilitación
en lodo caso.
Mayor interés presenta la STS de 27 de marzo de 1985 (R. Ar. 1668), que afirma que,
dentro de las manifestaciones de la potestad reglamentaria local, está la «modalidad del
reglamento administrativo o independiente cuando de normas ad inlra
se refieren al «ámbito interno los aspectos organizativos propiamente tales y
las deno-
minadas relaciones de supremacía o sujeción especial», y es en tal caso «donde cabe
reconocer a la Administración una libertad de disposición normativa que se traduce en
la producción de Reglamentos organizativos o praeler legem sin necesidad de previa
habilitación o cobertura legal distinta de la primera atribución por ley de la potestad
Pero, paralelamente a ello, no establece que todo Reglamento jurídi-
co necesite habilitación especial y, dentro de la complejidad de esia sentencia, más
bien apunla en la dirección de exigirla sólo a los Reglamentos que limilan la libertad
— vid. infra, § 45, d), nota 203— y que no cubren la totalidad de los Reglamentos norma-
En la STS de 14 de diciembre de 1988 (R. Ar. 9954) se dice que, en materia reservada,
está prohibido al Gobierno, salvo habilitación legal, dictar Reglamentos normativos o
jurídicos (vid. infra, nota 269) «por contra del caso de inexistencia de tal reserva, en el
que perfectamente puede proceder a disciplinar una materia, en lo esencial pertenecien-
te al ámbito interno u organizativo de la Administración, por medio de uno de los Regla-
mentos calificados de administrativos o de organización, posibilidad única de que sean
Quizá constituya ésta la más completa recepción de la doctrina consi-
derada ahora, aunque se llegue a ella por la vía de identificar Reglamento normativo con
reserva de Ley, lo cual tampoco es completamente ajeno a la construcción de GARCÍA DE
ENTERRÍA (vid.
Por su parte, el TC no ha hecho ninguna aplicación de esta doctrina, aunque tampo-
co de otras en contra, y sus declaraciones de que los Reglamentos de organización, «sin
decidir si son independientes, no tienen por qué completar una Ley» (STC 18/1 982, de 4
de mayo), o que el poder reglameniario, «salvo muy contadas excepciones, sólo puede
actuar cuando |el legislativo) lo habilite» (STC 35/1982, de 14 de junio), no alcanzan la
mínima precisión para deducir una doctrina al respecto. Por el contrario, en el funda-
mento jurídico 24 de su sentencia 108/1986, de 29 de julio, parece rechazar por comple-
to esta tesis de que el artículo 97 CE sólo permita dictar Reglamentos organizativos.
D) Innecesariedad de habilitación legal para los Reglamentos de ejecución de Leyes.
§ 30. Como cuarta posibilidad en torno a la interpretación del artículo 97 CE referiremos, finalmente, la de considerar que este precepto permite, sin necesidad de una específica habilita- ción legal, la aprobación de Reglamentos para la ejecución de las Leyes. La idea de la ejecución reglamentaria de Leyes nos sitúa, en principio, en una perspectiva distinta al de las tesis analizadas anteriormente: en aquéllas se abordaba la exigencia o no de habi- litación legal, sin entrar en la relación material entre el contenido de la Ley y el Reglamento; ahora es éste el aspecto central. Así, para que esta noción pueda contraponerse a las precedentes debe caracterizársela por el dato adicional de la innecesariedad de habilitación legal para ese Reglamento de ejecución de Leyes: el Reglamento, con la sola base del artículo 97 CE, podría establecer las normas necesarias para la ejecución de Leyes preexistentes y sólo eso. Aunque excluyendo las materias cuya regulación reserva la Constitución a la Ley e introduciendo matices de interés, tam- bién esta tesis ha sido ensayada: fuera de la reserva constitucional de Ley cabría cualquier Reglamento sin necesidad de habilitación, pero sólo para complementar una Ley previa (98).
En esta línea puede citarse a M. BASSOI.S COMA,
I,as diversas manifestaciones de
la potestad reglamentaria en ¡a Constitución, núm. 88 de esta REVISTA, págs. 107 y ss
especial págs. 128 a 130. Según él, «la Constitución (art. 97) confiere al Gobierno un
apoderamienlo general o global para el ejercicio de la potestad reglamentaria. Dicho
ejercicio no precisa fundarse en una habilitación expresa o implícita de cada Ley ...»
(pág. 128). Pero ello no le lleva a admitir Reglamentos al margen de la regulación de una
Ley: el poder reglamentario es «absolutamente condicionado, su ejercicio sólo se legili-
ma intra leges ...
Queda, por tanto, excluida una potestad reglamentaria gubernativa de
lipo autónomo o independiente
(pág. 129). Consecuentemente, sólo acepta el Regla-
mento «secundum leges e intra leges, es decir, conforme al modelo y prototipo tradicio-
nal del Reglamento ejecutivo considerado como bloque normativo que desarrolla e
interpreta los principios institucionales de la Ley y completa los aspectos orgánicos
necesarios para su eficacia en el orden administrativo». Parece que la base de ello la
encuentra en la expresión del artículo 97 CE «
de acuerdo con la Constitución y las
leyes» (pág. 129). Pese a que su postura queda matizada (vinculación de la potestad
reglamentaria a la (unción ejecutiva y admisión de Reglamentos temporales y transito-
rios, págs. 128 y 130), sigue respondiendo, en general, a las doctrinas expuestas.
También parece ser ésta la solución de J.
L. VILLAR PALASÍ y J.
L. VILLAR EZCURRA. Prin-
cipios de Derecho Administrativo, Madrid, 1982, págs. 208-209, que afirman que en el
artículo 97 CE «se trata de una potestad reglamentaria que no requiere, para su ejerci-
cio, de una delegación concreta y específica del Parlamento
por encontrarse en la pro-
pia Constitución. Ahora bien, la forma en que se recoge la potestad reglamentaria es
ciertamente limitada
El único reglamento que autori/.a expresamente nuestra Consti-
tución es
el desarrollo de la Ley (secundum legem)
Para cualquier otro es necesaria
LECALIDAD Y RESERVA
Se conecta ello con cierto concepto material del Reglamento según el cual éste sería propiamente expresión de una función eje- cutiva y no legislativa: para la ejecución de las Leyes, el Gobierno no sólo habría de emanar actos individuales o realizar actuacio- nes materiales, sino que tendría también que dictar normas que se expresarían a través de Reglamentos. Siendo, pues, algo propio del Poder Ejecutivo, no necesitaría habilitación legal, sino que la simple existencia de una Ley cuya aplicación fuera administrativa sería bastante (99).
una autorización legal. Sin embargo, en otras parles, sobre lodo al clasificar los Regla-
mentos, parece que exigen en todo caso una autorización legal, siquiera sea implícita
(págs. 202, 225, 231, fundamentalmente); aunque con esto parece que se sitúan en la
primera tesis estudiada (vid. ñola 8), debe siempre entenderse que para los Reglamentos
secundum legem no exigen tal habilitación. Por tanto, deben incluirse aquí en la medida
en que el artículo 97 CE permite el desarrollo de cualquier Ley (salvo reserva de Ley) y
A caballo entre esta tesis y la anterior (innecesariedad de habilitación para los Regla-
mentos de organización) debe situarse a A. GARRORENA MORALES, en tanto que, aunque
entiende que para los Reglamentos administrativos no es necesario apoderamiento
legal, sí exige una Ley previa que sería la que podrían completar aquéllos en base a una
potestad general que se desprende del artículo 97 CE. El lugar de la Ley
106. Es decir, que éste permitiría sólo Reglamentos que son al mismo tiempo adminis-
trativos y de desarrollo de una Ley previa. Vid. la anterior ñola 94.
(99) Decimos que se conecta con un concepto de Reglamento en cierto sentido
material porque se corresponde con un lipo de norma escrita que por su contenido, no
por provenir de la Administración, lendría ya ese carácter de Reglamento. Ese contenido
no alude a materia determinada, sino al complemento de una norma anterior, al detalle
de la regulación que antes ha establecido otra norma que no seria un Reglamento.
Cuando V. SANTAMARÍA DE PAREDES, Curso de Derecho Administrativo,
8. a ed., Madrid.
1914. págs. 53 y 54. se plantea si la potestad reglamentaria, a la que identifica con aque-
lla que establece reglas para la ejecución de las Leyes, debe corresponder al Legislativo
o al Ejecutivo, expresa paladinamente esle concepto material del Reglamento al que nos
referimos. Cuando a esa cuestión responde que debe pertenecer al Ejecutivo poique,
hallándose encargada la Administración de ejecutar las Leyes, natural es que tenga la
potestad de desenvolverlas en las reglas que la necesidad de su ejecución impone
(pág. 54), más que una respuesta, está dando la causa que le lleva a ese concepto mate-
rial: no es que el Reglamento sea tal por emanar de la Administración, sino que es un
Reglamento porque sólo contiene los detalles para la ejecución de otras normas y, como
tiene exclusivamente esle contenido, debe corresponder a la Administración, al Poder
ejecutivo. A su vez, esto determina sus límites, pues, como explica J. GASCÓN Y MARÍN, Tra-
tado de Derecho Administrativo, 5. a ed., Madrid, 193 , tomo I, pág. 111, éstos dependen,
para los autores que admiten diferencias materiales con la Ley. de esas diferencias: con-
secuentemente, el límite del Reglamento es contener sólo los detalles, y así lo entendía
SANTAMARÍA DF. PAREDES, ibidem, pág. 57. Como observa, certeramente, E. GARCÍA DE ENTE-
RRÍA, "hay aquí ya un intento de separación de materias entre Ley y Reglamento, pero
articulada sobre el dogma del carácter ejecutivo de éste». Legislación delegada , ...
pág. I 62, nota 54.
Este criterio era dominante en los autores antiguos franceses, y nunca fue del todo
abandonado. LAFERRIÉRE, DUCROCO y ESSMEI.V son exponentes de este punto de vista que
hace del Reglamento algo inherente al Poder Ejecutivo, pero siempre que consista sólo
en lo necesario para ejecutar la Ley. Así, concretamente, E. LAFERRIÉRE, Traite de la Juris-
diction administrative et des recours contentieux, París, 1887, tomo I. pág. 434, dice que
el Reglamento «se conecta directamente con el poder ejecutivo, pues éste, encargado de
Sin dejar de reconocerla adecuación al Derecho positi-
vo en ciertos momentos de este concepto y de las ideas en que se
sustenta (100), no creemos que pueda deducirse ni explicar el ar- tículo 97 CE.
asegurar la ejecución de las leyes, no podrá hacerlo sin ediclar las prescripciones secun-
darias que esta ejecución comporta». De acuerdo con ello, considera a los Reglamentos
«actos administrativos de una naturaleza particular» (pág. 435).
En el fondo, R. CARRÉ DE MALBERC se sitúa en esta misma tradición, de la que le dife-
rencia únicamente en llevarla a sus últimas consecuencias. Fiel a su concepción de la
Administración (según la cual no se diferencia de la legislación por adoptar decisiones
particulares, pues también aprueba prescripciones generales, ni por el dominio de mate-
rias, sino fundamentalmente por el grado de iniciativa; vid. Comributiun
I, especial-
mente págs. 482 a 488) es su teoría del Reglamento: éste no es ni siquiera un acto admi-
nistrativo de naturaleza particular, sino un «acto administrativo puro y simple y propia-
mente dicho» (I, pág. 572). Aunque tenga el mismo contenido de la Ley, no tiene el mis-
mo poder de iniciativa y libre disposición, pues no puede intervenir más que en ejecu-
ción de la ley. No sólo tiene que ser intra legem, sino secundum legem, en el sentido de
que sólo es válido en tanto que se funda
sobre una ley o al menos se liga a un texto legis-
lativo llamando a su ejecución» (I, pág. 576). «Ejecutar las leyes, tal es. pues, el único e
invariable dominio del poder reglamentario» (I, pág. 579). Y este poder es simplemente
una manifestación más del poder de ejecutar las Leyes, que era el único que atribuía la
Constitución, poder que permite aprobar toda clase de prescripciones, a condición de
que sea en ejecución de las Leyes (I, pág. 587). La Ley da la ocasión de ejercer ese poder
reglamentario, pero no el poder mismo, que viene de la Constitución cuando encomien-
da la ejecución de las Leyes (I, págs. 593 y 594). Por eso afirma que, en cierto sentido,
no existe nada más que una categoría de Reglamentos: los de ejecución de las Leyes (I,
pág. 637), aunque algunos sólo se basan en una previsión legal, carente de una regula-
ción material, de que se apruebe un Reglamento. También en esle caso se está ejecutan-
do una Ley: en contra, L. DUGUIT, Droit Constituiionnel, 1, pág. 752, le criticaba afirman-
do que «hacer una
ley no es ejecutar
Sin basarse en esa concepción general de la Administración, esta misma noción y
función del Reglamento no es, desde luego, exclusivamente francesa y española. Tam-
bién en Italia; vid., por lodos, M. A. SANDUI.I.I. I'attivitá normativa della Pubblica Ammi-
nistrazione. Ñapóles, 1970, págs. 61 a 65.
En Alemania estas ideas se corresponden, aunque con algunas diferencias, con la
doctrina de A. MKRKL, para el que también toda Ordenanza (salvo los Decretos-leyes) es
ejecutiva. Teoría General del Derecho Administrativo, pág. 160. Constituye esto, y no su
procedencia de la Administración, la base de su concepto de Reglamento: actos genera-
les de ejecución (pág. 236). Por su relación con la Ley son todas equiparables, pues no
hay nada más que diferencias cuantitativas (pág. 242). No hay lorma de señalar el ám-
bito de los Reglamentos de una manera abstracta, sino en base a una Ley vigente
(pág. 239). Las ordenanzas no pueden dictarse nada más que dentro del marco de las
Leyes (pág. 240). Pero esto no quiere decir que necesiten siempre una Ley con una aulo-
rización reglamentaria especial: bastan autorizaciones generales, incluidas las constitu-
cionales, para dictar Ordenanzas respecto a las Leyes de ejecución administrativa
(pág. 240); si faltan éstas, el Reglamento se basará en autorizaciones especiales de Leyes
particulares que establecen que han de ser llevadas a ejecución por vía de ordenanza.
En defecto de esto, basta una Ley que encomiende su ejecución a la Administración sin
prever Ordenanzas, porque la Ordenanza no es más que un rodeo para la ejecución
(pág. 241). De nuevo nos encontramos con que el Reglamento es sólo ejecución de las
Leyes y el poder de ejecución es suficiente para dictar Reglamentos.
(100) En este sentido, como mínimo resulta sorprendente y necesitado de alguna
explicación, que probablemente pudiera encontrarse en este concepto material de
Reglamento, el artículo 131 de la Constitución de Cádiz, que, tras reconocer, por una
parle, la potestad legislativa y, por otra, la reglamentaria, señala como facultad de las
Cortes «aprobar los Reglamentos generales para la policía y sanidad del Reino» (2.3.°).
El poder reglamentario como medio normativo de ejecución de las Leyes fue la explicación obligada cuando las Constituciones lo conferían exclusivamente con esa función o, incluso, cuando no lo conferían y había de deducirse de la cláusula general según la cual correspondía al Gobierno asegurar la ejecución de las Leyes (101). Únicamente ese presupuesto constitucional sustenta-
Son Reglamentos, pese a su aprobación parlamentaria, quizá por su contenido, aunque
ahora no se trate de la ejecución de Leyes, sino de la policía.
Todavía pudieran encontrarse algunos apoyos positivos a un concepto material de
Reglamento, y no exclusivamente formal, en el hecho de que algunas «Asambleas legisla-
tivas» de Comunidades Autónomas aprueban, además de Leyes, ciertos Reglamentos:
así, artículos 23.2 y 31 del Estatuto de Asturias, que, además, encomienda su control a la
jurisdicción contencioso-administraliva (art. 54). Pero esto es de tal forma excepcional,
además de poder explicarse por otras vías, que de ninguna manera justifica mantener
este concepto material de Reglamento.
(101) Esa era la base en Francia tanto en la Constitución de 1848 (art. 49.2) como
en la de 1875 (art. 3), en las que la potestad reglamentaria se deducía de la función de
vigilar y asegurar la ejecución de las Leyes. La misma fórmula prestaba fundamento a
este poder en la
Constitución de 1946 (art. 47). En otras Constituciones se hacía expresa
referencia a los Reglamentos, pero sólo a los necesarios para la ejecución de las Leyes:
así, en el Consulado, primer Imperio y en la Restauración tras 1830, pues antes, desde
1814, se incluían también los Reglamentos para la seguridad del Estado. Vid. L. DIGUIT,
Constilutionnel,
En Italia, el Estatuto Albertino
ofrecía el mismo presupuesto al disponer que el Rey
«hace los decretos y reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes» (arl. 6).
Por lo que se refiere a España, según explica E. GARCÍA DE ESTERRÍA,
Legislación dele-
pág. 36, nota 2. hasta la Ley Orgánica del Estado de 1967, "la atribución de potes-
tad reglamentaria, a la Administración resultaba en nuestro sistema de la costumbre
constitucional, por la tradición de régimen administrativo de tipo trances». Pero en el
artículo 171.1. a
de la Constitución de Cádiz se atribuía al Rey «expedir los decretos,
reglamentos e instrucciones que crea conducentes para la ejecución de las leyes». Tras el
Real de 1 834, sin ninguna referencia expresa, salvo la reserva de Ley para tribu-
tos (art. 34), la Constitución de 1837 introduce una redacción que se repite posterior-
mente; artículo
45: «La potestad
de hacer ejecutar las leyes reside en el Rey y su autori-
dad se extiende a lodo cuanto conduce a la conservación del orden público en lo interior
y a la seguridad del Estado en lo exterior, conforme a la Constitución y a las leyes»; ar-
tículo 47: además de las prerrogativas
que la Constitución señala al Rey, le correspon-
de «expedir los decretos, reglamentos e instrucciones para la ejecución de las leyes».
Prácticamente en los mismos términos, Constitución de 1845 (arts. 43 y 45.1), de 1869
(arts. 35, 69 y 75) y de 1876 (arts. 50 y 54.1). Es posible que en la genérica alusión al
orden público encontrasen apoyo Reglamentos independientes de policía; vid.
L. MARTÍN-RETORTILLO,
«REDA»,
núm. 36. 1983, págs. 32 y ss. Pero, con independencia de ello, estas Constituciones
centraban la potestad reglamentaria en la ejecución de Leyes. Esto sólo es lo que apare-
cía en el Proyecto de Constitución Federal (arl. 72.9.°) y en el artículo 79 de la Constitu-
ción de 1931, aunque se completaba con el artículo 90. en el que se atribuía al Consejo
de Ministros una potestad reglamentaria sin indicar materia. Sobre la evolución, vid.
A. GALLEGO AS-ABITARTE, Ley y Reglamento
págs. 39 y ss., y Ley y Reglamento en España, núm. 57 de esta REVISTA, 1968. págs. 85 y ss.
Aunque en las Constituciones alemanas aparecían en ocasiones fórmulas semejan-
tes, eran frecuentemente interpretadas como referidas a Reglamentos ejecutivos admi-
nistrativos. Vid. F. Fi.EiNER, Instituciones
en el artículo 97 de nuestra Constitución.
págs. 61 y 62, notas 18 y 26. Nada de esto hay
Como se habrá observado (vid. especialmente la anterior nota 99), sólo hay dos for-
mas de fundamentar esta tesis: o considerar que toda la acción administrativa es ejecu-
ba este concepto de Reglamento. Incluso con él, se admitieron, al margen de esa cláusula constitucional, Reglamentos de organiza- ción y de policía sin regulación ni habilitación legal, por lo que, aunque algunos autores intentaran reconducir todavía todos ellos a la ejecución de Leyes en un sentido muy amplio (102), el con- cepto material de Regalmento al que nos referimos y su reducción al complemento de Leyes previas había devenido ya insuficien- te (103).
Nuestra Constitución no fuerza a tal interpretación, puesto que su proclamación de potestad reglamentaria no aparece vinculada a la adopción de normas necesarias para la ejecución de Leyes. Desde luego, la expresión «de acuerdo con la Constitución y las leyes» no puede sustentar este concepto. Más bien cabe sostener, en sentido contrario, que el artículo 97 CE, al referirse separada- mente a la «función ejecutiva» y a la «potestad reglamentaria», sienta un presupuesto radicalmente distinto al que en su momen- to sustentó esta doctrina. Siendo así, no hay ningún motivo para su pervivencia, ya que, incluso cuando parecía ser de forz

References: artículo 97
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 resolución 
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 artículo 53
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e contrario
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 artículo 80
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 artículo 53
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 artículo 14
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 artículo 97
 artículo 103
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 artículo 97
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 artículo 131

artículo 171
 artículo
45
 artículo 79
 artículo 90
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