Source: https://www.codiceappalti.it/DLGS_50_2016/Art__53__Accesso_agli_atti_e_riservatezza/8427
Timestamp: 2018-09-20 21:00:09+00:00

Document:
Art. 53. Accesso agli atti e riservatezza (DLGS_50/2016)
5. Fatta salva la disciplina prevista dal presente codice per gli appalti secretati o la cui esecuzione richiede speciali misure di sicurezza, sono esclusi il diritto di accesso e ogni forma di divulgazione in relazione: disposizione corretta con errata corrige del 15-07-2016
c) alle relazioni riservate del direttore dei lavori, del direttore dell’esecuzione e dell'organo di collaudo sulle domande e sulle riserve del soggetto esecutore del contratto; disposizione modificata dal DLgs 56-2017 in vigore dal 20-5-2017
6. In relazione all'ipotesi di cui al comma 5, lettera a) , è consentito l'accesso al concorrente ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto. disposizione corretta con errata corrige del 15-07-2016
7. comma espunto con errata corrige del 15-07-2016
L'articolo 53 (Accesso agli atti e riservatezza) tratta del diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, rimandando alla legge n. 241 del 1990, s...
L'articolo 53 recepisce gli articoli 21 della direttiva 2014/24/UE, 39 della direttiva 2014/25/UE, 28 della direttiva 2014/23/UE. Con riferimento al diritto di accesso agli atti delle procedure di a...
ACCESSO DIFENSIVO - PREVALE ANCHE IN CASO DI ESPRESSA OPPOSIZIONE IN GARA(53.6)
Il comma 6 dell’art. 53, d.lgs. 50/2016, accogliendo il previgente orientamento giurisprudenziale prevalente, consente il diritto di accesso al concorrente ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi, in relazione alla procedura di affidamento del contratto, anche ove l’altro concorrente abbia opposto il diniego all’ostensione, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’esistenza di segreti tecnici o aziendali. In particolare, è necessario che le parti dell’offerta che contengano detti segreti siano indicate, motivate e comprovate da una espressa dichiarazione dell’offerente, contenuta nell’offerta stessa. Tale dichiarazione costituisce un onere per l’offerente che voglia mantenere riservate e sottratte all’accesso tali parti dell’offerta. Tuttavia, anche in tale evenienza il divieto di accesso non è assoluto. Infatti, è sempre consentito l’accesso al concorrente che lo chieda in vista della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto nell’ambito della quale viene formulata la richiesta di accesso (art. 53, comma 6, d. lgs. 50/2016) (Cfr. Cons. St., Sez. IV, 3431/2016; Cons. St., Sez. V, 1446/2015).
Nel caso di specie il carattere incidentale dell’istanza ostensiva, proposta nell’ambito di un giudizio avente ad oggetto gli atti di una procedura di affidamento, nonché l’oggetto stesso della domanda, relativa ai documenti costituenti parte dell’offerta tecnica della vincitrice, depongono univocamente nel senso della strumentalità dell’accesso alla tutela degli interessi giuridici della parte richiedente, seconda classificata, nel giudizio medesimo. Oltretutto, nel caso in esame, per quale che consta dagli atti di causa, la società Sigma non pare aver effettuato alcuna espressa dichiarazione nell’offerta circa la necessità di preservare i propri segreti aziendali. Inoltre, il diniego di accesso non specifica le ragioni del rifiuto, limitandosi a richiamare l’opposizione della titolare dei documenti.
AVVISO DI PREINFORMAZIONE - DOMANDA DI ACCESSO - DEVE RIFERIRSI A SPECIFICI DOCUMENTI
TAR LIGURIA SENTENZA 2017
“L’obbligo di pubblicazione dell’avviso di preinformazione previsto dalla disposizione citata non è fine a se stesso, ma trova la propria ratio nel rendere nota agli operatori di settore ed eventuali competitor l’intenzione della stazione appaltante di procedere ad un affidamento diretto, così da consentire loro di manifestare a propria volta l’interesse a formulare un’offerta alternativa”.
L’affermazione, se può dirsi vera nell’ipotesi di indizione di una procedura di gara, non vale invece nel diverso caso di aggiudicazione diretta, nella quale l’avviso non risponde a finalità di sollecitazione di offerte nell’ambito di una procedura selettiva (che non avrà luogo), ma ad esigenze di pubblicità-notizia, anche in vista dell’eventuale impugnazione della modalità di affidamento concretamente prescelta da parte di chi vi abbia interesse.
Nel caso di specie, l’avviso di preinformazione pubblicato dalla Regione Liguria (doc. 5 di parte ricorrente) non è affatto preordinato all’indizione di una procedura competitiva, bensì – all’opposto – all’affidamento diretto (cfr. la sezione II punto II.1.3) del servizio di trasporto pubblico ferroviario ligure per 15 anni dall’1.1.2018 a Trenitalia s.p.a., operatore specificamente individuato (cfr. la sezione V).
Stando così le cose, è evidente come - allo stato - l’interesse della ricorrente, quale impresa del settore interessata all’affidamento del servizio, sia concentrato unicamente sulla contestazione della modalità prescelta di “aggiudicazione diretta” del contratto di trasporto pubblico ferroviario, mentre, non sussistendo un confronto competitivo tra imprese potenzialmente interessate (ma anzi, essendo stato questo espressamente escluso dall’avviso di preinformazione in questione), non sussiste alcun interesse strumentale alla conoscenza di dati ed informazioni potenzialmente utili alla presentazione di un’offerta.
Non essendo né l’avviso di preinformazione né l’istanza di manifestazione preordinati alla partecipazione ad una procedura competitiva, l’interesse ad ottenere i dati e le informazioni richiesti con nota 5.6.2017 è generico, e comunque né attuale né concreto (nell’avviso di preinformazione l’inizio dell’affidamento è previsto per l’1.1.2018 – sez. II.3), non facendo riferimento ad un procedimento amministrativo che la riguardi, anche soltanto come potenziale offerente.
Per costante giurisprudenza, la domanda di accesso ai documenti della P.A. deve riferirsi a specifici documenti esistenti e non a dati, notizie o informazioni, non potendo comportare la necessità di un'attività di elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta (Cons. di St., V, 30.5.2016, n. 2271; T.A.R. Sicilia-Catania, IV, 6.3.2017, n. 424).
ACCESSO AGLI ATTI - INTERESSE CONCRETO
L’accesso agli atti di una procedura di affidamento di contratti pubblici è oggi, nel settore degli appalti pubblici, disciplinato dall’art. 53 d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50. La giurisprudenza sull’immediato antecedente normativo, l’art. 13 d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, di identico tenore, ha affermato trattarsi di norma eccezionale la cui portata va limitata sia soggettivamente ad altro concorrente che proponga istanza di accesso alla stazione appaltante, che oggettivamente alla sola tutela in giudizio dei propri interessi (cfr. Cons. giust. amm. Sic., 23 settembre 2016, n. 324 e Cons. Stato, V, 16 marzo 2016, n. 1056).
Il vaglio dell’Amministrazione sull’istanza di accesso è per costante giurisprudenza limitato in un perimetro ristretto dalla legge e non contempla alcuna valutazione dell’utilizzo che il privato intenda fare del documento (Cons. Stato, V, 23 marzo 2015 n. 1545; IV, 29 gennaio 2014 n. 461; IV, 19 marzo 2014, n. 1339, ma già Cons. Stato, V, 10 gennaio 2007, n. 55).
Nel caso di specie, invece, l’Amministrazione non nega sussistere una situazione soggettiva in capo all’appellata, tanto è che richiama le “prerogative condominiali” (i poteri e le facoltà riconosciuti dal codice civile a chi riveste lo status di condomino), ma assume che l’interessata non potrebbe ricevere utilità diretta dalla conoscenza degli atti della procedura di gara.
SOCIETÀ COOPERATIVA COSTITUITA DA UN COMUNE E DA ALTRI ENTI PUBBLICI, CON PARTECIPAZIONE MINORITARIA DI ALCUNI PRIVATI, PER LO SVOLGIMENTO DI ALCUNI SERVIZI PUBBLICI – DISPOSIZIONI DELLA LEGGE N. 241/1990 – APPLICABILITÀ
Le disposizioni della legge n. 241 del 1990 si applicano, altresì, alle società con totale o prevalente capitale pubblico, limitatamente all'esercizio delle funzioni amministrative» (art. 29, comma 1, l. 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dalla l. 18 giugno 2009, n. 69). I soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative assicurano il rispetto dei principi di cui al comma 1 (art. 1, comma 1-ter), ovvero i criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell'ordinamento comunitario.
Nel caso di specie, pertanto, non v’è ragione alcuna perché la cooperativa sociale, costituita dal Comune e altri enti pubblici, con partecipazione minoritaria anche di alcuni privati, neghi il domandato accesso al partecipante Comune. Non v’è chi non veda, del resto, che un’opposta concezione relegherebbe fittiziamente l’attività di chiaro e plurimo servizio pubblico esercitata mediante lo strumento di una siffatta particolare società a partecipazione pubblica maggioritaria, ad attività di interesse non pubblico: quando invece si tratta di esercizio di servizi che ricadono in settori precipui dell’attività istituzionale comunale. Ciò a tacere, poi, del vulnus che un tale, rilevante, diniego di trasparenza recherebbe anche all’esercizio delle prerogative infra-societarie del comune, dalla forma privatistica solo perché interne alla società partecipata, ma dalla ragione e dalla sostanza all’evidenza pubblica, trattandosi appunto di figura strumentale, a prevalente partecipazione di capitale pubblico, per lo svolgimento di servizi pubblici: e dove l’istanza di accesso si rifà a dette ragioni pubbliche.
Non v’è dubbio alcuno, pertanto, che nella specie il Comune interessato abbia, ai sensi degli artt. 22 e ss. l. n. 241 del 1990, il diritto di prendere visione e di estrarre copia dei documenti amministrativi richiesti perché questo corrisponde per plurimi profili all’interesse pubblico di cui è istituzionalmente titolare; e che questo, ove occorrer debba, è comunque un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti domandati.
La partecipazione del Comune nella società cooperativa è invero strumento per la realizzazione di finalità pubbliche, seppure sotto forme privatistiche: da qui la sussistenza di detto suo interesse ad accedere ai documenti richiesti, necessari per la valutazione della corrispondenza dell’attività di interesse pubblico della cooperativa agli scopi per cui è stata costituita e, correlativamente, alle ragioni pubbliche che sono a fondamento della partecipazione dell’ente pubblico.
È dunque indubbia la titolarità comunale di un interesse qualificato, alla luce degli artt. 22 e ss. l. n. 241 del 1990, alla cognizione dei documenti specificati nell’istanza: che evidenziava esplicitamente lo specifico fine cui la domanda di accesso era preordinata (la possibilità di esercitare i poteri di controllo sull’amministrazione e gestione della società) e l’attinenza della documentazione a tale interesse.
DIRITTO ALL’ACCESSO AGLI ATTI - DIFFERIMENTO (53.2.C)
Non può accedersi all’interpretazione, sostenuta dalla controinteressata, secondo cui l’accesso alla documentazione amministrativa di gara, ai sensi dell’art. 53, comma 2, lett. c), del D.lgs n. 50 del 2016, è differito fino al momento dell’aggiudicazione. Come già affermato dalla giurisprudenza pronunciatasi sul punto, la norma citata – che prevede il differimento dell’accesso “in relazione alle offerte fino all’aggiudicazione” - concerne esclusivamente il contenuto delle offerte, ed è chiaramente posta a presidio della segretezza delle offerte tecnico-economiche, ma non impedisce l’accesso alla documentazione amministrativa contenuta normalmente nella busta A, relativa ai requisiti soggettivi dei concorrenti, essendo peraltro la conoscenza di tale documentazione elemento imprescindibile per l’esercizio del diritto di difesa in relazione al nuovo sistema delineato dall’art. 120, comma 2-bis, c.p.a., che onera i concorrenti dell’impugnazione immediata delle ammissioni e delle esclusioni (TAR Veneto, sentenza n. 512/2017; TAR Lazio, Roma, sentenza n. 3971/2017). In tal senso depongono l’art. 29 del D.lgs. 50/2016, il quale detta i principi generali sulla trasparenza e impone la pubblicità di tutti gli atti delle procedure di affidamento sul sito delle stazioni appaltanti, e il comma 3 dell’art. 76 (nel testo ante correttivo attualmente vigente) che in aggiunta alle pubblicazioni previste dall’art. 29, stabilisce che debba essere dato “avviso ai concorrenti, mediante PEC o strumento analogo negli altri Stati membri, del provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni ad essa all'esito della valutazione dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali, indicando l'ufficio o il collegamento informatico ad accesso riservato dove sono disponibili i relativi atti”; laddove per “atti” si devono intendere, i verbali di gara relativi alla fase di ammissione dei concorrenti e la documentazione amministrativa di cui si è detto sopra utile al fine della verificazione della sussistenza dei requisiti soggettivi dei concorrenti. Proprio il nuovo regime diversificato di impugnazione previsto dal citato art. 120, comma 2-bis, del cpa, introdotto nel 2016, infatti, impone una tale interpretazione, nel senso cioè che l’operatore economico possa accedere alla documentazione amministrativa e ai verbali di gara relativi alla fase di ammissione dei concorrenti, già nella fase iniziale della procedura selettiva (senza attendere cioè quella finale di aggiudicazione, come era previsto nel vecchio regime di cui al D.lgs n. 163 del 2006) e che il differimento previsto dall’art. 53, comma 2, lett. c), del D.lgs n. 50 del 2016 sia ormai limitato alle buste della proposta che contengono le offerte tecniche e economiche.
DIFFERIMENTO ACCESSO DOCUMENTI AMMINISTRATIVI - ILLEGITTIMO (53.2)
TAR VENETO ORDINANZA 2017
Il diniego di accesso alla documentazione amministrativa opposto all’odierna ricorrente è illegittimo, non essendo condivisibile l’assunto dell’Amministrazione secondo cui l’accesso alla documentazione amministrativa, ai sensi dell’art. 53, comma 2, lett. c), del D.lgs n. 50 del 2016, è differito fino al momento dell’aggiudicazione.
Giova considerare, inoltre, non solo l’art. 29 del D.lgs. 50/2016, il quale detta i principi generali sulla trasparenza e impone la pubblicità di tutti gli atti delle procedure di affidamento sul sito delle stazioni appaltanti, nella sezione amministrazione trasparente, e inoltre sulla piattaforma digitale ANAC e sul sito del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ma anche il comma 3 dell’art. 76 (nel testo attualmente vigente ante correttivo) che in aggiunta alle pubblicazioni previste dall’art. 29, stabilisce che debba essere dato “avviso ai concorrenti, mediante PEC o strumento analogo negli altri Stati membri, del provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni ad essa all'esito della valutazione dei requisiti oggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali, indicando l'ufficio o il collegamento informatico ad accesso riservato dove sono disponibili i relativi atti”;;
laddove per “atti” si devono intendere, i verbali di gara relativi alla fase di ammissione dei concorrenti e la documentazione amministrativa, di cui si è detto sopra, utile al fine della verificazione della sussistenza dei requisiti soggettivi dei concorrenti.
Ed invero, come già detto, è proprio il nuovo regime diversificato di impugnazione previsto dal citato art. 120, comma 2-bis, del c.p.a.,introdotto nel 2016, che impone una tale interpretazione nel senso cioè che l’operatore economico possa accedere alla documentazione amministrativa e ai verbali di gara relativi alla fase di ammissione dei concorrenti, già nella fase iniziale della procedura selettiva (senza attendere cioè quella finale di aggiudicazione, come era previsto nel vecchio regime di cui al D.lgs n. 163 del 2006) e che il differimento previsto dall’art. 53, comma 2, lett. c), del D.lgs n. 50 del 2016 sia ormai limitato alle buste della proposta che contengono le offerte tecniche e economiche (cfr. in tal senso, T.A.R. Lazio, sez. III, n. 3971 del 28 marzo 2017).
ACCESSO AGLI ATTI - INTERESSE GIURIDICAMENTE RILEVANTE - RAPPORTO DI STRUMENTALITÀ TRA INTERESSE E LA DOCUMENTAZIONE DI CUI SI CHIEDE L'OSTENSIONE
TAR PUGLIA BA SEGNALAZIONE 2017
Più volte questo Tribunale ha ribadito, sulla scorta di pacifica giurisprudenza che l’accesso è oggetto di un diritto soggettivo di cui il giudice amministrativo conosce in sede di giurisdizione esclusiva. Il giudizio ha per oggetto la verifica della spettanza o meno del diritto di accesso, piuttosto che la verifica della sussistenza o meno di vizi di legittimità dell’atto amministrativo. Infatti, il giudice può ordinare l’esibizione dei documenti richiesti, così sostituendosi all’amministrazione e ordinandole un facere pubblicistico, solo se ne sussistono i presupposti (art. 116, comma 4, Cod. proc. amm.). Il che implica che, al di là degli specifici vizi e della specifica motivazione dell’atto amministrativo di diniego dell’accesso, il giudice deve verificare se sussistono o meno i presupposti dell’accesso, potendo pertanto negarlo anche per motivi diversi da quelli indicati dal provvedimento amministrativo [Cons. Stato, VI, 12 gennaio 2011, n. 117]. Sicché il giudice può anche ravvisare motivi ostativi all’accesso diversi da quelli opposti dall’Amministrazione (ex multis Cons. St. Sez. VI 19 gennaio 2012 n. 201).
Chiarito quanto sopra, gioverà ricordare che la copiosa giurisprudenza in tema di diritto di accesso si è più volte pronunciata anche in ordine ai limiti intrinseci alla sindacabilità delle ragioni poste a fondamento dell'accesso (Consiglio di Stato, sez. V, 10 gennaio 2007, n. 55), facendo presente “che l'interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l'accesso non solo non deve necessariamente consistere in un interesse legittimo o in un diritto soggettivo, dovendo solo essere giuridicamente tutelato purché non si tratti del generico ed indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell'attività amministrativa e che, accanto a tale interesse deve sussistere un rapporto di strumentalità tra tale interesse e la documentazione di cui si chiede l'ostensione. Questo rapporto di strumentalità deve però essere inteso in senso ampio, ossia in modo che la documentazione richiesta deve essere mezzo utile per la difesa dell'interesse giuridicamente rilevante e non strumento di prova diretta della lesione di tale interesse. Pertanto, l'interesse all'accesso ai documenti deve essere considerato in astratto, escludendo che, con riferimento al caso specifico, possa esservi spazio per apprezzamenti in ordine alla fondatezza o ammissibilità della domanda giudiziale proponibile. La legittimazione all'accesso non può dunque essere valutata facendo riferimento alla legittimazione della pretesa sostanziale sottostante, ma ha consistenza autonoma, indifferente allo scopo ultimo per cui viene esercitata.”.
In proposito, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito (cfr. Sezione V, 27 settembre 2004, n. 6326; 24 maggio 2004, n. 3364; 1° giugno1998, n. 718; 15 giugno 1998, n. 854; Sezione IV, 17 gennaio 2002, n. 231) che la tutela del diritto all'informazione e alla conoscenza dei documenti della Pubblica Amministrazione assicurata dal Legislatore con le norme sull'accesso non può dilatarsi al punto da imporre alla P.A. un vero e proprio facere, che esula completamente dal concetto di accesso configurato dalla legge, consistente soltanto in un pati, ossia nel lasciare prendere visione ed al più in un facere meramente strumentale, vale a dire in quel minimo di attività materiale che occorre per estrarre i documenti indicati dal richiedente e metterli a sua disposizione.
IPOTESI DI ESCLUSIONE DIRITTO ACCESSO AGLI ATTI (53.2 - 53.6)
TAR VALLE D'AOSTA SENTENZA 2017
I casi di esclusione “relativa” sono contemplati dalla lett. a) del citato quinto comma dell’art. 53, a norma della quale sono esclusi il diritto di accesso e ogni forma di divulgazione in relazione alle informazioni fornite nell'ambito dell'offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell'offerente, segreti tecnici o commerciali.
In ogni caso, la preminenza del cd. accesso difensivo (in quanto processualmente preordinato all’esercizio dell’inviolabile diritto di difesa ex art. 24 Cost.; e sostanzialmente posto a presidio del fondamentale canone di imparzialità dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost.), l’ultimo comma dell’art. 53 ribadisce in maniera cristallina ed inequivoca che, proprio in relazione tale ipotesi per l’appunto relativa di esclusione dell’accesso per motivi di riservatezza tecnica, è comunque consentito l'accesso al concorrente ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto.
Se l’accesso è diritto dell’interessato ammesso in via generale dalla norma della l. n. 241/1990, le compressioni di cui ai commi 2 e 5 dell’art. 53 del Codice rappresentano norme speciali e, comunque, eccezionali, da interpretarsi in modo restrittivo (attenendosi a quanto tassativamente ed espressamente contenuto in esse); mentre le deroghe a tali eccezioni, contenute nel comma 6 di tale ultima disposizione, consentendo una riespansione e riaffermazione del diritto generalmente riconosciuto nel nostro ordinamento di accedere agli atti, possono ben essere considerate “eccezioni all’eccezione” e, dunque, nuovamente regola.
La stazione appaltante dovrà esibire la residua documentazione richiesta con l’istanza di accesso del 23 gennaio 2017, motivata in maniera sufficiente sia pur sintetica con riferimento alla necessità di acquisire i citrati documenti in quanto “necessari ai fini della tutela in giudizio” e vagliarne la legittimità in ogni opportuna sede”.
DIRITTO ALL’ACCESSO AGLI ATTI - ACCESSO DIFENSIVO - CONDIZIONI E LIMITI (53.5.a - 53.6)
-la tutela del segreto tecnico o commerciale non può essere, per la prima volta, in sede di opposizione all’istanza di accesso, dovendo essere tale indicazione oggetto di esplicita dichiarazione resa in sede di offerta, come si desume:
- sul piano letterale, dai riferimenti effettuati alle “informazioni fornite dagli offerenti nell’ambito delle offerte”, e dalla dichiarazione, anch’essa resa dall’ “offerente”, in ordine al dato che le stesse costituiscono segreto tecnico o commerciale;
- sul piano della ragionevolezza interpretativa, dal fatto che tale indicazione non può costituire un impedimento frapposto ex post dall’aggiudicatario, a tutela della posizione conseguita, nei confronti dell’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale da parte degli altri concorrenti;
-compete all’amministrazione aggiudicataria, in sede di valutazione dell’istanza di accesso eventualmente pervenuta, valutare, sulla base della dichiarazione in precedenza resa dalla offerente poi risultata aggiudicataria, se l’inerenza del documento al segreto tecnico o commerciale si fondi su una “motivata e comprovata dichiarazione”.
(..) - Nell’attuale Codice dei contratti pubblici, l’accesso agli atti e la riservatezza sono stati disciplinati dall’art. 53. Tale norma– dopo aver previsto che il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, ivi comprese le candidature e le offerte, è disciplinato dagli articoli 22 e ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241 – contiene una serie di prescrizioni specifiche in materia di procedure di aggiudicazione, sovrapponibili - per quanto qui interessa - a quelle di cui all’art. 13.
Pertanto, anche nel nuovo contesto normativo risultano utilizzabili le precedenti acquisizioni giurisprudenziali
DIRITTO DI ACCESSO - AMMISSIBILE ANCHE QUANDO SIANO DECORSI I TERMINI PER L'IMPUGNAZIONE (53.5 - 53.6)
Come già affermato in precedente pronuncia della Sezione, citata anche da parte ricorrente, (sentenza n. 895/2016) “l’accesso, in quanto strumentale ad imparzialità e trasparenza dell'azione amministrativa (art. 22, comma 2, L. n. 241/1990) nei confronti sia di titolari di posizioni giuridiche qualificate che di portatori di interessi diffusi e collettivi (art. 4 DPR n. 184/2006), deve comunque essere assicurato a prescindere dall'effettiva utilità che il richiedente ne possa trarre e, dunque, è ammissibile anche quando siano decorsi i termini per l'impugnazione o se la pretesa sostanziale che sottende l'accesso sia infondata”.
Il Collegio ritiene, (…) dirimente ai fini della presente decisione il richiamo dell’art 53 del codice degli appalti, in particolare, dei commi 5, lett. a), e 6 dell’art. 53 del d.lgs. n. 50 del 2016.
ACCESSO ALLE OFFERTE DI GARA E TUTELA IN GIUDIZIO (53.2.C)
La facoltà di azionare la tutela in materia di accesso anche in pendenza di giudizio, attesa la finalità istruttoria di tale strumento processuale, può essere riconosciuta solo alla parte ricorrente nel giudizio principale; per cui, attesa la posizione di controinteressata della A, e non avendo la stessa proposto alcuna domanda sostanziale, neppure in via incidentale o riconvenzionale, nell’ambito del ricorso principale, non le può essere riconosciuto il potere processuale d’innestare all’interno di quest’ultimo giudizio, il ricorso incidentale previsto dall’art. 116, comma 2, c.p.a., avente natura strumentale rispetto ad un’azione già incardinata, ferma restando, ovviamente la possibilità di proporre un autonomo processo di accesso.
Secondo il disposto dell'art. 53, comma 2 lett. c), del D.Lgs. 50 del 2016, l'accesso alle offerte può essere differito fino all'adozione del provvedimento di aggiudicazione, essendo nel caso di specie “pendente e non ancora conclusa la procedura medesima con l'individuazione dell'aggiudicatario definitivo”. […] non condivisibile l’assunto dell’Amministrazione secondo cui l’accesso alla documentazione amministrativa, ai sensi dell’art. 53, comma 2, lett. c), del D.lgs n. 50 del 2016, è differito fino al momento dell’aggiudicazione.
Tale ultima norma si riferisce solamente al contenuto delle offerte, ed è chiaramente posta a presidio della segretezza delle offerte tecnico-economiche, ma non impedisce l’accesso alla documentazione amministrativa contenuta normalmente nella busta A, relativa ai requisiti soggettivi dei concorrenti, essendo peraltro la conoscenza di tale documentazione elemento imprescindibile per l’esercizio del diritto di difesa in relazione al nuovo sistema delineato dall’art. 120, comma 2-bis, c.p.a., che onera i concorrenti dell’impugnazione immediata delle ammissioni e delle esclusioni.
ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI – DIFFERIMENTO DELL’ACCESSO
L’art. 24, co. 4, della l.n. 241/1990 stabilisce che “L’accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento.”. La formula normativa impiegata al riguardo non risulta lasciar dubbi sul fatto che un differimento dell’accesso ai documenti pretesi dal privato né sottintende ovvero può mascherare un atteggiamento perplesso ed incerto dell’Amministrazione né, ancor più, può valere come “promessa” ovvero “prenotazione” di accesso da espletare tuttavia in un tempo diverso e successivo rispetto a quello coincidente con la ricezione della relativa domanda formulata dal privato. Sono invero proprio le parole utilizzate dalla legge (segnatamente, “non può essere negato ove sia sufficiente”) a dover far propendere per una lettura della norma nel senso che il differimento dell’accesso altro non è che un rimedio ad un diniego che altrimenti sarebbe certo ove la domanda di accesso fosse senz’altro delibata dall’Amministrazione nel momento preciso in cui essa le perviene dal privato. In altri termini, onde evitare al privato l’onere di una ripetizione della propria domanda in tempi diversi e successivi, inframezzati da dinieghi nei cui riguardi, a quel punto, il privato dovrebbe porsi lo scrupolo di singole impugnazioni, la norma di legge ha avuto l’accortezza di prevedere la possibilità per l’Amministrazione – che in un iniziale momento “x” avvertirebbe l’esigenza di denegare l’accesso – di rinviare ad un successivo momento “y” la delibazione della domanda (sempre unica) del privato, non potendosi escludere che, in tale secondo momento, l’Amministrazione – rivalutata la situazione, anche alla luce di quanto medio tempore eventualmente accaduto – propenda piuttosto per l’adesione alla richiesta di accesso, dando così soddisfazione alle aspettative del privato. Un riscontro a questa lettura interpretativa si trova poi, ad avviso del Collegio, nell’art. 25, co. 3, della l.n. 241/1990, ove si legge che “Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell'accesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dall'articolo 24 e debbono essere motivati.”.
ACCESSO AGLI ATTI - AGGIUDICAZIONE PROVVISORIA – AMMISSIBILITA’ (53)
La richiesta di accedere alla documentazione amministrativa, anche in fase di aggiudicazione provvisoria, non è subordinata alla sola tutela giurisdizionale in quanto proprio il fatto di aver partecipato alla gara costituisce un motivo valido per giustificare l’accesso a tale documentazione contenuta normalmente nella busta A e che costituisce una fase prodromica alla valutazione vera e propria dell’offerta presentata in sede di gara, funzionale all’individuazione del migliore offerente al quale aggiudicare l’appalto; in altre parole, la parte relativa alla valutazione dei requisiti soggettivi dei concorrenti non giustifica, proprio alla luce della nuova normativa in materia di contratti pubblici di cui al d.lgs n. 50 del 2016 (che impone – come noto - l’impugnazione immediata delle ammissioni e delle esclusioni dalla gara, pena l’inammissibilità dell’azione), alcuna esigenza di differimento delle richieste di accesso a tale documentazione, al contrario di quanto avviene nella fase di valutazione delle offerte laddove l’esigenza di differire l’accesso trova la propria giustificazione nell’intento di non rallentare e non “influenzare” l’attività della commissione.
ACCESSO AGLI ATTI- PUNTO DI EQUILIBRIO TRA ESIGENZE DI RISERVATEZZA E TRASPARENZA
Un punto di equilibrio tra esigenze di riservatezza e trasparenza nell’ambito delle procedure di evidenza pubblica finalizzata alla stipula di contratti di appalto si rinviene nella disciplina di settore dettata dal dlgs 50/2016, la quale fa prevalere le ovvie esigenze di riservatezza degli offerenti durante la competizione, prevedendo un vero e proprio divieto di divulgazione, salvo ripristinare la fisiologica dinamica dell’accesso a procedura conclusa, con espressa eccezione per “le informazioni fornite nell'ambito dell'offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell'offerente, segreti tecnici o commerciali”. Il riferimento al “segreto” commerciale, contenuto nell’art. 53, più rigoroso e stringente dell’art. 24 che invece parla di “riservatezza” commerciale, si spiega in relazione allo specifico contesto dell’evidenza pubblica nell’ambito del quale si svolge una vera e proprio competizione governata dal principio di concorrenza e da quello di pari trattamento che ne costituisce il corollario endoconcorsuale. Essendo la gara basata sulla convenienza dell’offerta economica è chiaro che le condizioni alle quali essa è aggiudicata, ed il relativo contratto è stipulato, costituiscono la prova ed il riscontro della corretta conduzione delle competizione fra gli offerenti, ragion per cui nessuna esigenza di riservatezza potrà essere tale da sottrarre all’accesso i dati economici che non siano così inestricabilmente avvinti a quelli tecnici da costituire parte di un segreto industriale.
AGGIUDICAZIONE - RICORSO GIURISDIZIONALE - ACCESSO DIFENSIVO ALL’OFFERTA TECNICA - LEGITTIMITÀ
La società A ha insistito nella domanda ex art. 116 c.p.a. (avendo al contempo rinunciato a quella cautelare) diretta a ottenere l’accesso all’offerta tecnica di B e alla determina dirigenziale (..) di approvazione degli atti di gara; (..) l’istanza è fondata e va accolta, alla stregua dell’orientamento espresso dalla Sezione in fattispecie analoghe (cfr., ex aliis, ordd. 26 ottobre 2016, n. 10596, e 29 aprile 2016, n. 2168); (..) viene infatti in rilievo un’ipotesi di accesso c.d. difensivo ex art. 24, co. 7, l. n. 241/90 (a tenore del quale “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”), occorrendo unicamente apprezzare “l’inerenza del documento richiesto con l’interesse palesato dall’istante, e non anche l’utilità del documento al fine del soddisfacimento della pretesa correlata”; (..) anche l’art. 53 d.lgs. n. 50/2016, nonostante abbia previsto l’esclusione del “diritto di accesso” e di “ogni forma di divulgazione” in relazione alle “informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali” (co. 5, lett. a), riconosce comunque in capo al concorrente, proprio per l’ipotesi appena menzionata, il diritto di accesso “ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto” (co. 6).
È infondata la censura volta a negare l’accesso sulla scorta della “qualità” privata del gestore, in quanto questi svolge attività di interesse pubblico e già da tempo risalente si individua la pubblica amministrazione, ai fini dell'accesso, anche nei soggetti di diritto privato che svolgano attività di pubblico interesse (cfr. sul principio TAR Lazio, Sezione II, 3 novembre 2009, n. 10762). È del pari inaccoglibile quella incentrata sulla natura “privatistica” della documentazione richiesta, poiché essa potrebbe collocarsi al di fuori del perimetro dell’accesso unicamente laddove non sottesa ad una attività che è espressione di pubblico interesse (arg ai sensi di: T.A.R. Cagliari, -Sardegna-, sez. I, 27/10/2008 n. 1849).
Anche gli atti dispositivi delle aree aeroportuali devono corrispondere ai principi di trasparenza e buon andamento; principi che regolano tutta l'attività connotata da rilievo pubblicistico, in quanto tali atti sono direttamente connessi con la gestione del servizio aeroportuale in generale e, più nello specifico, con la destinazione del sedime aeroportuale all'uso da parte dei vettori aerei; pertanto, tali atti sono suscettibili di costituire richieste di accesso, secondo la disciplina recata con la l. n. 241 del 1990, come successivamente integrata e modificata. Se la normativa enuncia, a livello di principi, la necessità che al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti accedono tutti gli operatori a ciò autorizzati a parità di condizioni, è allora indubitabile la sussistenza di un interesse diretto concreto ed attuale in capo alle società ricorrenti che vogliono conoscere quali siano le condizioni di accesso al mercato e di esercizio dell'attività di assistenza a terra presso l'aeroporto di Roma — Fiumicino, atteso che tali attività, svolte anche dalle ricorrenti in ambito aeroportuale, si collocano in un ambito concorrenziale e che alle stesse si deve poter accedere a parità di condizioni. La conoscenza delle condizioni di cui gode il vettore aereo che presta anche servizi dihandling, oltre che in autoproduzione, in favore di altri soggetti terzi, in concorrenza con le istanti, si pone quale presupposto per la verifica che le regole di non discriminazione siano state rispettate.” (T.A.R. Roma,- Lazio-, sez. III, 15/05/2012, n. 4381).
Ai sensi dell'art. 705 del codice della navigazione, è preciso compito del gestore aeroportuale di amministrare e di gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori privati presenti nell'aeroporto o nel sistema aeroportuale (si veda anche T.A.R. Brescia, -Lombardia-, 3/04/2005, n. 317: ai sensi dell'art. 23 l. 7 agosto 1990 n. 241, il diritto di accesso è esercitabile anche nei confronti del soggetto privato gestore di pubblico servizio -nel caso di specie, gestore di aeroporto); si è detto inoltre (T.A.R. Roma, -Lazio-, sez. III, 08/01/2016, n. 188) che l'art. 705 Cod. Nav., assegna al gestore aeroportuale, tra gli altri, il compito di amministrare e gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori privati presenti nell'aeroporto o nel sistema aeroportuale considerato ; e che (T.A.R. Milano, -Lombardia-, sez. III, 06/05/2015, n. 1108) ciò avviene “ sia al fin di ricavare delle entrate, sia perché la concessione di un bene pubblico costituisce un'occasione di guadagno per il soggetto privato che utilizza tale bene”.
Va altresì rammentato che avveduta giurisprudenza (T.A.R. Roma, -Lazio-, sez. III, 15/02/2013, n. 1692) ha osservato che il soggetto gestore non perde la qualità di imprenditore per il solo fatto di essere assegnatario del sistema aeroportuale tanto che la normativa specifica come risultante del combinato disposto della l. n. 755 del 1973 e della convenzione applicativa, fanno esplicito riferimento alla possibilità per questo di trattenere i proventi rinvenienti dall'esercizio di attività commerciali.
Il Consiglio di Stato poi (sez. III, 31/03/2016, n. 1261 ) ha avuto modo di precisare che “ai sensi del l'art. 22 comma 1, l. 7 agosto 1990, n. 241 atti amministrativi soggetti all'accesso sono anche gli atti interni concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale, allo scopo di assicurare l'imparzialità e la trasparenza dell'azione amministrativa; di conseguenza la nozione "documento amministrativo" ricomprende tutti gli atti che siano stati trasmessi o, comunque, presi in considerazione nell'ambito di un procedimento amministrativo, ancorché di natura privatistica, purché correlati ad un'attività amministrativa ma, ai sensi dell'art. 24 comma 6 lett. d), cit. l. n. 241 del 1990, possono essere sottratti all'accesso gli atti che riguardano la riservatezza dell'impresa, con particolare riferimento agli interessi industriali e commerciali”.
L’insegnamento della giurisprudenza amministrativa (tra le tante Consiglio di Stato, sez. VI, 15/03/2013, n. 1568) è quello per cui “fuori dalle ipotesi di connessione evidente tra "diritto" all'accesso ad una certa documentazione ed esercizio proficuo del diritto di difesa, incombe sul richiedente l'accesso dimostrare la specifica connessione con gli atti di cui ipotizza la rilevanza a fini difensivi e ciò anche ricorrendo all'allegazione di elementi induttivi, ma testualmente espressi, univocamente connessi alla "conoscenza" necessaria alla linea difensiva e logicamente intellegibili in termini di consequenzialità rispetto alle deduzioni difensive potenzialmente esplicabili. Altrimenti opinando il diritto di difesa diventerebbe una generica formula di unilaterale prospettazione di prevalenza delle esigenze ostensive su ogni altro interesse contrapposto, pur espressamente contemplato dalle disposizioni normative di rango primario e regolamentare come limite legale all'accesso.”: nel caso di specie parte originaria ricorrente ha ben chiarito la finalizzazione della propria richiesta, e la indispensabilità della richiesta documentazione: a questo punto ogni posizione oppositiva del genere di quelle prospettate (sempre in via astratta, si badi e mai con concretezza) appare recessiva.
Non spetta all’Amministrazione valutare nell’ambito del procedimento di accesso la fondatezza o meno delle ragioni poste a base della tutela che l’interessato intende perseguire, essendo bastevole la dimostrazione di un interesse personale e diretto alla conoscenza della documentazione richiesta.
DIRITTO ALL’ACCESSO – POST AGGIUDICAZIONE - PRESCINDE DALL'EFFETTIVA UTILITÀ CHE IL RICHIEDENTE NE POSSA TRARRE - ESCLUSIONE PER SEGRETI TECNICI O COMMERCIALI - FA ECCEZIONE L’ACCESSO DIFENSIVO (53.5 - 53.6)
ACCESSO AGLI ATTI – DOCUMENTAZIONE TECNICA CONTENENTE SEGRETI TECNICI O COMMERCIALI – DINIEGO DELL’ACCESSO – MANCATA DIMOSTRAZIONE DELL’EFFETTIVA UTILITÀ DELLA DOCUMENTAZIONE AI FINI DI UNO SPECIFICO GIUDIZIO - LEGITTIMITÀ
E’ legittimo il diniego opposto dalla stazione appaltante alla richiesta di ostensione della documentazione tecnica rispetto alla quale l’operatore economico aggiudicatario ha ritualmente espresso la volontà che fosse sottratta all’accesso agli atti in quanto contenente segreti tecnici appartenenti al proprio know how industriale e commerciale, quando l’istante non abbia dimostrato l’effettiva utilità di tale documentazione rispetto all’indizione di uno specifico giudizio.
OGGETTO: Istanza singola di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs.50/2016 presentata da A – Lavori di manutenzione straordinaria per il miglioramento delle condizioni di sicurezza della S.S. 1 “Aurelia” S.S. 398 “Val di Cornia” mediante l’installazione di dispositivi amovibili per chiusura varchi ed attenuatori d’urto redirettivi in corrispondenza delle uscite e degli svincoli – Importo a base di gara: euro 751.805.000,00 - S.A.: Anas S.p.A. Compartimento della viabilità per la Toscana
ACCESSO AGLI ATTI DI GARA ED ACCESSO CIVICO
La disciplina dettata dall'art. 13 D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (Codice degli appalti), in tema di accesso agli atti di gare pubbliche, è più restrittiva di quella generale di cui all'art. 24 L. 7 agosto 1990 n. 241, sia sotto il profilo soggettivo, atteso che nel primo caso l'accesso è consentito solo al concorrente che abbia partecipato alla selezione, che sul piano oggettivo, essendo l'accesso condizionato alla sola comprovata esigenza di una difesa in giudizio, laddove il citato art. 24 offre un ventaglio più ampio di possibilità, consentendo l'accesso ove necessario per la tutela della posizione giuridica del richiedente, senza alcuna restrizione sul piano processuale. Il diritto di accesso agli atti di gara è norma speciale rispetto al diritto di accesso della l. 241/90
In ragione della tutela del regolare esercizio dell’azione amministrativa e della tutela del principio di segretezza delle offerte, che tutela il principio di libera concorrenza nel mercato delle gare pubbliche, ai consiglieri comunali non può essere opposto un diniego assoluto di accesso agli atti, ma può essere legittimamente riconosciuto un differimento dell’accesso ai sensi dell’art. 53, comma 2, lett. d) del D.lgs 50/2016.
Le disposizioni del Codice dei contratti pubblici in materia di accesso agli atti delle procedure di affidamento rientrano nell’ambito dei limiti e delle condizioni alle quali è subordinato l’accesso civico generalizzato di cui agli artt. 5 e 5-bis del D.lgs 33/13. Con riguardo a tale disciplina, si deve ritenere che - prima dell’aggiudicazione - il diritto di accesso civico generalizzato possa essere legittimamente escluso in ragione dei divieti di accesso previsti dall’art. 53 del D.lgs 50/2016; successivamente all’aggiudicazione della gara, il diritto di accesso debba essere consentito a chiunque, ancorché nel rispetto dei limiti previsti dall’art. 5-bis, commi 1 e 2, del D.lgs 33/2013
Oggetto: Comune di Forlì – quesito giuridico acquisito al protocollo n. 86620 del 01.06.2016 - Procedura aperta per l’affidamento del servizio di manutenzione del verde pubblico – Istanza di accesso agli atti di gara presentata da consiglieri comunali ai sensi dell’art. 43, D.lgs 18 agosto 2000, n. 267, recante Testo unico sull’ordinamento degli anti locali - Differibilità dell’accesso agli atti di gara di verifica dell’anomalia dell’offerta nei riguardi di consiglieri comunali istanti – Accesso civico cd generalizzato di cui all’art. 5, comma 2, del Dlgs 14 marzo 2013, n. 33, smi - AG 01/2017/AP
DECORRENZA TERMINE - ACCESSO AGLI ATTI - CONSAPEVOLEZZA DEL PROVVEDIMENTO
La Corte di Giustizia dell’Unione europea, con riferimento alla necessità o meno di proposizione immediata dell’aggiudicazione dal momento della relativa comunicazione, ha riaffermato il principio, già rinvenibile nella giurisprudenza della stessa Corte, secondo cui “...ricorsi efficaci contro le violazioni delle disposizioni applicabili in materia di aggiudicazione di appalti pubblici possono essere garantiti soltanto se i termini imposti per proporre tali ricorsi comincino a decorrere solo dalla data in cui il ricorrente è venuto a conoscenza o avrebbe dovuto essere a conoscenza della pretesa violazione di dette disposizioni”. Ciò con la precisazione che la “...possibilità, come quella prevista dall’articolo 43 del decreto legislativo n. 104/2010, di sollevare «motivi aggiunti» nell’ambito di un ricorso iniziale proposto nei termini contro la decisione di aggiudicazione dell’appalto non costituisce sempre un’alternativa valida di tutela giurisdizionale effettiva. Infatti, in una situazione come quella di cui al procedimento principale, gli offerenti sarebbero costretti a impugnare in abstracto la decisione di aggiudicazione dell’appalto, senza conoscere, in quel momento, i motivi che giustificano tale ricorso” (Corte Giust. UE, sez. V, 8 maggio 2014, in causa C - 161 - 13).
Da quanto sopra si desume che, secondo la Corte europea, non in ogni situazione la decorrenza del termine è spostata al momento in cui sia stato consentito l’accesso agli atti di gara, ma solo nel caso in cui tale circostanza costringerebbe ad un ricorso “al buio”.
Tale impostazione appare accolta anche dalla giurisprudenza nazionale che ha affermato che “...si considera che il termine per proporre ricorso decorra dal giorno in cui è stato possibile ottenere integrale accesso agli atti della procedura ai sensi del comma 5-quater del medesimo articolo 79 - e comunque non oltre il decimo giorno dalla comunicazione di cui al comma 2, lettera c) e di cui al comma 5 del medesimo articolo - nel caso in cui la presunta violazione non fosse percepibile dal contenuto della dichiarazione e sia resa palese solo a seguito dell’esperito accesso agli atti” (così, di recente, Cons. Stato, sez. V, 4 aprile 2017 n. 1556; cfr. anche Tar Calabria, Catanzaro, sez. I, 20 luglio 2016 n. 1545).
L’orientamento richiamato è in linea con quanto affermato, in via generale, con riferimento all’impugnazione dei provvedimenti amministrativi, a proposito dei quali è stato rilevato che “...il termine per ricorrere in sede giurisdizionale decorre dalla consapevolezza dell’esistenza del provvedimento e della sua potenziale lesività, mentre l’esistenza di ulteriori di vizi o la compiuta conoscenza dei vizi inizialmente riscontrati, acquisita attraverso la conoscenza integrale del provvedimento medesimo o ulteriori atti del procedimento, consente di proporre motivi aggiunti nell’ambito dell’impugnazione già proposta; rispetto all’esigenza di certezza dell’azione amministrativa il termine decadenziale per proporre ricorso è consustanziale, ed è tale da non ammettere dilazioni legate all’eventuale incompletezza della cognizione sugli atti del procedimento e/o sul contenuto integrale del provvedimento impugnato” (Cons. Stato, sez. V, 29 maggio 2017 n. 2533).
ACCESSO AI DOCUMENTI – DIFFERITO ALL’AGGIUDICAZIONE SOLTANTO PER LE OFFERTE TECNICO-ECONOMICHE
L’art. 120, comma 2 bis, del cpa stabilisce che “Il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni ad essa all’esito della valutazione dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali va impugnato nel termine di trenta giorni, decorrente dalla sua pubblicazione sul profilo del committente della stazione appaltante, ai sensi dell’articolo 29, comma 1, del codice dei contratti pubblici adottato in attuazione della legge 28 gennaio 2016, n. 11. L’omessa impugnazione preclude la facoltà di far valere l’illegittimità derivata dei successivi atti delle procedure di affidamento, anche con ricorso incidentale. E’ altresì inammissibile l’impugnazione della proposta di aggiudicazione, ove disposta, e degli altri atti endoprocedimentali privi di immediata lesività”;
ACCESSO DIFENSIVO - SOLO SE COLLEGATO ALLA PROCEDURA DI GARA
L’art. 53 del d.lgs. n. 50/2016, al comma 5, prevede che “Fatta salva la disciplina prevista dal presente codice per gli appalti secretati o la cui esecuzione richiede speciali misure di sicurezza, sono esclusi il diritto di accesso e ogni forma di divulgazione in relazione: a) alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali”.
Al successivo comma 6, la medesima disposizione prevede che, “In relazione all’ipotesi di cui al comma 5, lettera a), è consentito l’accesso al concorrente ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto”.
Tale disposizione, con tratti di specialità rispetto alla disciplina generale, per la quale l’accesso può essere esercitato dalla parte interessata a prescindere dalla pendenza o dalla proponibilità di un rimedio giurisdizionale, introduce, nello specifico campo degli appalti pubblici, una speciale figura di “accesso cd. difensivo” il quale - ai sensi dell’art. 13, co. 5, d. lgs. n. 163/2006, il cui contenuto è sostanzialmente coincidente con la previsione oggi contenuta nell’art. 53, comma 5, del d.lgs. n. 50/2016 - “prevale […] sulle contrapposte esigenze di tutela del segreto tecnico e commerciale [...] solo laddove l’accesso sia azionato “in vista della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto nell’ambito della quale viene formulata la richiesta di accesso” (Consiglio di Stato, sez. IV, 28 luglio 2016, n. 3431).
Ne deriva che, “alla luce della formulazione letterale della norma e della interpretazione sistematica del bilanciamento di valori attuata dall’art. 13, la prevalenza dell’accesso deve essere individuata nei soli casi in cui si impugnino atti della procedura di affidamento, ai fini di ottenerne l’annullamento e, comunque, il risarcimento del danno, anche in via autonoma” (Consiglio di Stato, sentenza n. 3431/2016, cit.).
La specialità della disposizione si spiega con la particolare pervasività del tipo di accesso in esame e con il particolare livello di segretezza dei documenti dei quali è domandata l’ostensione, la tutela del quale verrebbe frustrata laddove la divulgazione dei dati non fosse ancorata alla ricorrenza di un’attuale e specifica esigenza difensiva.
L’espressione “ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto”, del resto, non pone particolari dubbi interpretativi in ordine all’esclusione dell’accesso cd. defensionale nei casi in cui il concorrente chieda di accedere a documenti che contengano segreti tecnici o commerciali per utilizzarli in giudizi diversi da quelli concernenti direttamente la procedura di gara, ovvero per invocare un intervento dell’amministrazione in autotutela, ovvero ancora per sollecitare l’intervento di un’autorità indipendente.
ACCESSO AGLI ATTI ESECUZIONE DEL CONTRATTO - ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO
Con riferimento agli atti attinenti alla fase esecutiva del rapporto, manca in radice un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso in palese assenza di una prospettiva di risoluzione del rapporto e in assenza di un interesse al subentro, peraltro neppure rappresentabile in termini di certezza (trattandosi di facoltà discrezionale rimessa alla stazione appaltante stessa); ciò esclude la configurabilità di un interesse della seconda classificata a conoscere la correttezza o meno dell'esecuzione contrattuale da parte dell'aggiudicatario della gara, attesa la sua estraneità al rapporto contrattuale in essere e ai possibili esiti della sua esecuzione (ex art. 1372 c.c.). Le eventuali irregolarità potranno, pertanto, essere soltanto più denunciate agli organi competenti (Procura delle Repubblica e della Corte dei Conti, ove se ne ravvisino gli estremi), ma non possono certo sorreggere una richiesta di acceso come quella in esame.
E ciò vieppiù in considerazione del fatto che il diritto all’accesso ai documenti amministrativi oppure alla documentazione privata di interesse amministrativo, soprattutto per questa ultima, deve sempre essere comparato con il diritto alla riservatezza rispetto al quale può ritenersi prevalente solo ove connesso al riconoscimento di una determinata situazione in sede giurisdizionale (cfr. articolo 24 comma 7 della legge n. 241/1990).
Nella fattispecie, trattandosi di accesso civico generalizzato (a differenza del caso scrutinato dal T.A.R.) la ricorrente non aveva l’onere di dimostrare l’esistenza di una legittimazione ed un interesse differenziato all’accesso avendo, come detto, l’istituto la finalità di favorire un controllo diffuso sull’operato dell’amministrazione da parte della generalità dei cittadini.
Come evidenziato dal T.A.R. Lazio (n. 3742/2017) l'accesso civico (generalizzato e non) e l’accesso ai sensi della legge n. 241 del 1990 operano sulla base di norme e presupposti diversi. Tenere distinte le due fattispecie è essenziale per calibrare i diversi interessi in gioco, allorché si renda necessario un bilanciamento caso per caso tra tali interessi. Tale bilanciamento è, infatti, ben diverso nel caso dell'accesso ex l. n. 241 del 1990 dove la tutela può consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti e nel caso dell'accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità (se del caso, in relazione all'operatività dei limiti), ma più esteso, avendo presente che l'accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) dei dati, documenti e informazioni.
Si rammenta in proposito che l’accesso civico generalizzato (a differenza dell’accesso ordinario) ha ad oggetto non solo documenti ma anche meri “dati e informazioni”. Entro questi limiti (e il Comune dovrà eventualmente oscurare gli atti dai quali possano evincersi le particolari modalità di approvvigionamento dei tubi e le condizioni economiche ottenute dalla controinteressata) non si ravvisa alcun confliggente interesse economico e commerciale che possa subire un pregiudizio dalla conoscenza dell’informazione in questione. E’, infatti, come detto già noto il tipo di tubi che l’impresa ha garantito in sede di gara di utilizzare, pertanto, non si comprende a quale segreto tecnico e know how riservato faccia riferimento la controinteressata essendo l’informazione richiesta unicamente tesa a verificare l’effettiva posa in opera degli stessi (in linea con la finalità dell’accesso civico generalizzato che consente un controllo diffuso sull’operato della p.a.).
DATI INFORMATICI TRAMITE WHATSAPP - NON VALGONO COME CORRISPONDENZA
CORTE CASSAZIONE SENTENZA 2018
I dati informatici acquisiti dalla memoria del telefono in uso all'indagata (sms, messaggi whatsApp, messaggi di posta elettronica "scaricati" e/o conservati nella memoria dell'apparecchio cellulare) hanno natura di documenti ai sensi dell'art. 234 cod. proc. pen. La relativa attività acquisitiva non soggiace né alle regole stabilite per la corrispondenza, né tantomeno alla disciplina delle intercettazioni telefoniche.
Secondo l'insegnamento della Corte di legittimità non è applicabile la disciplina dettata dall'art. 254 cod. proc. pen. con riferimento a messaggi WhatsApp e SMS rinvenuti in un telefono cellulare sottoposto a sequestro, in quanto questi testi non rientrano nel concetto di "corrispondenza", la cui nozione implica un'attività di spedizione in corso o comunque avviata dal mittente mediante consegna a terzi per il recapito (Sez. 3, n. 928 del 25/11/2015, dep. 2016, Giorgi, Rv. 265991).
Non è configurabile neppure un'attività di intercettazione, che postula, per sua natura, la captazione di un flusso di comunicazioni in corso, mentre nel caso di specie ci si è limitati ad acquisire ex post il dato, conservato in memoria, che quei flussi documenta.
TAR EMILIA PR SENTENZA 2018
É legittimo il diniego di accesso civico agli atti di una gara pubblica e a quelli di esecuzione del contratto, chiesti da un operatore del settore escluso dalla procedura, opposto sul rilievo che i dati, gli atti e le informazioni richiesti possono pertanto essere totalmente ricompresi nel concetto più generale di “atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici” di cui al comma 1 dell’art. 53, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50.
ACCESSO ALLE OFFERTE DIFFERITO FINO ALL’AGGIUDICAZIONE – TUTELA DELLA SEGRETEZZA DELLE OFFERTE TECNICO-ECONOMICHE (53.2.C)
TAR LAZIO RM SENTENZA
L’art. 53, comma 2, lett. c), d.lgs. n. 50 del 2016, prevede espressamente il differimento dell’accesso «in relazione alle offerte fino all’aggiudicazione», disposizione questa chiaramente posta a presidio della segretezza delle offerte tecnico-economiche (cfr. T.A.R. Lazio, sez. I, 25 luglio 2017, n. 8944; T.A.R. Veneto, sez. I, 26 maggio 2017, n. 512)
Si precisa che l’articolo 53, comma 5, lettera a), del d.lgs. n. 50/2016 esclude dal diritto di accesso e da ogni forma di divulgazione in relazione le «informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali» e che il successivo comma 6 chiarisce che, «in relazione all’ipotesi di cui al comma 5, lettera a), è consentito l’accesso al concorrente ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto».
L’Autorità e la giurisprudenza hanno al riguardo chiarito che è esclusa dal raggio di azionabilità del diritto di ostensione la documentazione suscettibile di rivelare il know-how industriale e commerciale contenuto nelle offerte delle imprese partecipanti, sì da evitare che operatori economici in diretta concorrenza tra loro possano utilizzare l’accesso non già per prendere visione della stessa, allorché utile a coltivare la legittima aspettativa al conseguimento dell’appalto, quanto piuttosto per giovarsi delle specifiche conoscenze possedute da altri, al fine di conseguire un indebito vantaggio commerciale all’interno del mercato. È consentito, però, l’accesso al concorrente che lo chieda in vista della difesa in giudizio dei propri interessi, in relazione alla procedura di affidamento del contratto nell’ambito della quale viene formulata la richiesta di accesso, purché l’istante dimostri l’effettiva utilità di tale documentazione rispetto all’indizione di uno specifico giudizio (cfr. delibera n. 395 del 12 aprile 2017 e giurisprudenza ivi richiamata).
Oggetto: istanza di parere di precontenzioso ex articolo 211, comma 1, del d.lgs. n. 50/2016 presentata da …… - Gestione in concessione del servizio di accertamento e riscossione dell’imposta comunale sulla pubblicità, della tassa per l’occupazione di spazio ed aree pubbliche (TOSAP) e del diritto sulle pubbliche affissioni compresa la materiale affissione dei manifesti per il comune di Longiano – CIG: 70505791DA- Importo a base d’asta: 152.300 euro – S.A. ……
ACCESSO AGLI ATTI - PRESUPPOSTI PER IL DINIEGO
L’Autorità ha reputato legittimo il diniego alla richiesta di ostensione della documentazione tecnica nel caso in cui l’operatore economico aggiudicatario ha ritualmente negato l’accesso agli atti e l’istante non dimostri l’effettiva utilità di tale documentazione rispetto all’indizione di uno specifico giudizio (delibera n. 395 del 12 aprile 2017). Peraltro, quando il soggetto richiedente è collocato al secondo posto in graduatoria, per giurisprudenza consolidata egli riveste una posizione particolarmente qualificata nell’ambito della procedura di gara, nel senso che il diritto di accesso dal medesimo esercitato si configura come strumentale ad un’eventuale azione giudiziaria, così da dover essere in ogni caso assentito (TAR Lombardia – Milano, Sez. III, 15 gennaio 2013, n. 116). L’interesse al ricorso deve ritenersi infatti in ogni caso sussistente: a) perché il concorrente è leso in via diretta ed attuale dall’aggiudicazione in favore dell’altro concorrente; b) perché un interesse, anche solo potenziale, sicuramente sussiste, sia quale interesse “finale” al conseguimento dell’appalto, sia - in via alternativa (e normalmente subordinata) - quale interesse “strumentale” alla caducazione dell’intera gara e alla sua riedizione (Cons. Stato, sez. VI, 18 gennaio 2018, n. 293).
Nel caso di specie il documento costituente l’offerta tecnica, così come esibito - schermato per la quasi totalità del suo contenuto, in particolare nelle parti che il controinteressato stesso ha riconosciuto essere oggetto di valutazione da parte dei commissari di gara - non consentiva di ricostruire l’iter motivazionale seguito dalla commissione giudicatrice nell’attribuzione dei punteggi, al fine di verificarne coerenza, ragionevolezza e logicità e - per contro - le ragioni del diniego all’accesso (formulate dall’impresa e pedissequamente ripetute dalla stazione appaltante) appaiono limitarsi ad asserzioni non provate circa l’esigenza di proteggere segreti tecnici o commerciali, esigenza sulla quale la stazione appaltante non sembra aver condotto alcuna valutazione.
OGGETTO: Istanza singola di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d. lgs. 50/2016 presentata da …..- Procedura aperta per la fornitura di servizi relativi a pagamenti online compliant con il nodo spc - Importo a base di gara: euro 290.000,00 - S.A.: ………
QUESITO del 16/02/2017 - ACCESSO AGLI ATTI PER VISIONARE L'OFFERTA DELL'AGGIUDICATARIO
L'Operatore Economico che è stato ammesso a partecipare a una gara può visionare l'offerta dell'aggiudicatario avvalendosi dell'accesso agli atti?
QUESITO del 30/03/2017 - ACCESSO AGLI ATTI E TUTELA DEI SEGRETI TECNICI E COMMERCIALI
Buongiorno, ho ricevuto da un ente la richiesta di giustificativo offerta anomala, dovrei inviare dei documenti sensibili (offerte economiche a noi riservate, costi gestione commessa e procedure interne), ho la possibilità di motivare espressamente il divieto di accesso agli atti degli altri concorrenti ma non so a che D.lgs. fare riferimento, visto che il D.lgs. n. 163/06, Art. 13, comma 5, lett. a), è stato abrogato. Come posso essere sicuro che il mio divieto venga rispettato dall'ente? Grazie, cordiali saluti
QUESITO del 03/07/2017 - COSTO DEL DIRITTO DI ACCESSO
Vi chiedo se è ancora possibile che le SA chiedano un rimborso per i servizi fissi di segreteria e un fisso per ogni documento richiesto per la produzione dei documenti di gara in seguito ad una richiesta di accesso agli atti. Ho appena ricevuto una richiesta di Euro 490,00 + IVA per la produzione di documentazione di gara in seguito ad una nostra richiesta di accesso agli atti per una procedura pubblica.
Articolo 28 Riservatezza (DIR_23/2014)
Articolo 21 Riservatezza (DIR_24/2014)
Articolo 39 Riservatezza (DIR_25/2014)
ACCESSO AGLI ATTI PER VISIONARE L'OFFERTA DELL'AGGIUDICATARIO
ACCESSO AGLI ATTI E TUTELA DEI SEGRETI TECNICI E COMMERCIALI
COSTO DEL DIRITTO DI ACCESSO

References: SENTENZA 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 120
 art. 120
 SENTENZA 
 art. 24
 art. 97
 art. 116
 art. 24
 art. 211
 art. 24
 articolo 79
 sentenza 
 art. 1372
 articolo 24
 SENTENZA 
 SENTENZA 
 SENTENZA

 articolo 211
 art. 211
 Art. 13

Articolo 28

Articolo 21

Articolo 39