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Timestamp: 2019-10-15 04:26:20+00:00

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﻿ Sentencia T-353 de mayo 15 de 2012
SENTENCIA T-353 DE 15 DE MAYO DE 2012
CONTENIDO:PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN EL RECONOCIMIENTO DE PENSIONES A LOS MAGISTRADOS BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. PROPOSICIÓN DE SU LIMITACIÓN. NO PUEDE FAVORECERSE A PERSONAS QUE SE ACOGEN A REGÍMENES PENSIONALES DIFERENTES A LOS QUE EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN LES PRESERVÓ, PUES ELLO SIGNIFICARÍA UNA APLICACIÓN IRRACIONAL DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD CON CONSECUENCIAS ATROCES PARA LA SOSTENIBILIDAD FISCAL. PROPONE A LA SALA PLENA QUE RECONSIDERE LA JURISPRUDENCIA QUE HA PERMITIDO ESA APLICACIÓN Y LA POSIBILIDAD DE REVISAR Y RELIQUIDAR LAS PENSIONES QUE SUPERAN LOS 25 SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES CONCEDIDAS ANTES Y DESPUÉS DEL ACTO LEGISLATIVO 01 DEL 2005, QUE IMPUSO ESTE LÍMITE PARA EL RECONOCIMIENTO PENSIONAL. EN ESE SENTIDO, SEÑALÓ QUE EL RÉGIMEN ESPECIAL DE PENSIONES DE CONGRESISTAS Y MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES SOLO PUEDE APLICARSE A QUIENES A LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY 100 DE 1993 DESEMPEÑABAN ESOS CARGOS O YA LO HABÍAN DESEMPEÑADO. DE IGUAL FORMA, INDICÓ QUE LOS BENEFICIOS DEL DECRETO 1359 DE 1993, QUE SE APLICAN A MAGISTRADOS POR REMISIÓN LEGAL, SOLO PUEDEN APLICARSE SI SE CUMPLEN LOS REQUISITOS PARA QUE SEAN BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. LO CONTRARIO A ESTAS PREVISIONES DESNATURALIZA EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y CONFIGURARÍA UNA “FAVORABILIDAD IN EXTREMIS”, PUES ESTE BENEFICIO SOLO PROTEGE LAS EXPECTATIVAS QUE SE TENÍAN EL 1° DE ABRIL DE 1994. CON ESTOS ARGUMENTOS, LA CORTE DEJÓ MANIFIESTA SU SEPARACIÓN DE LOS CRITERIOS ADOPTADOS POR EL CONSEJO DE ESTADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:RÉGIMEN PENSIONAL, MAGISTRADO, RÉGIMEN PENSIONAL ESPECIAL, RÉGIMEN PENSIONAL DE TRANSICIÓN
Sentencia T-353 de mayo 15 de 2012
Ref.: Expediente T-3.245.343
Acción de Tutela instaurada por Mauricio Guevara Dib, como apoderado judicial del Instituto de Seguros Sociales, contra el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá.
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub —quien la preside—, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente, de las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, ha pronunciado la siguiente:
En el proceso de revisión de la decisión proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil once (2011), que negó por improcedente la acción de tutela interpuesta el dieciocho (18) de julio de dos mil once (2011) por el señor Mauricio Guevara Dib, apoderado judicial del Instituto de Seguros Sociales (ISS) contra el Juzgado Treinta Penal de Circuito de Bogotá.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Diez (10) del veinte (20) de octubre de dos mil once (2011) de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Debe tenerse en cuenta que el 1º de marzo de 2012, el magistrado Humberto Antonio Sierra Porto se declaró impedido para asumir conocimiento del presente asunto. Posteriormente, mediante auto del catorce (14) de marzo de la misma anualidad, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas declaró fundado dicho impedimento.
El 18 de julio de 2011, el señor Mauricio Guevara Dib, apoderado judicial del ISS, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá, ya que considera que este vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la entidad que representa.
1.2.1. El 14 de septiembre de 2009, la señora Adelina Covo Guerrero solicitó al ISS el reconocimiento de la pensión correspondiente al régimen establecido en los decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 (fl. 1, cdno. 1).
1.2.2. Mediante Resolución 26492 del 18 de diciembre de 2009, notificada el 14 de enero de 2010, el ISS negó el reconocimiento de la prestación deprecada, al considerar que la solicitante no cumplía con los requisitos legales. Al respecto, el ISS hizo las siguientes anotaciones (fls. 1 y 2, cdno. 1).
“(...) el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dispone que serán beneficiarios del régimen de transición quienes a la entrada en vigencia de la misma, es decir, el 1º de abril de 1994, tengan 40 años o más de edad los hombres o 35 años de edad o más si son mujeres o 15 o más años de servicio.
Que en aplicación al mencionado artículo es importante aclarar a la asegurada que de acuerdo con los tiempos acreditados como funcionario público antes del 1º de abril de 1994, el régimen especial para magistrados de altas cortes no le es aplicable por cuanto antes de dicha fecha en ningún momento tuvo tal calidad.
Que de acuerdo con los preceptos enunciado (sic) el (la) afiliado(a) es beneficiario(a) de dicho régimen, en virtud del cual, el reconocimiento de la pensión de jubilación es viable teniendo en cuenta la edad, el tiempo de servicios y el monto que en el régimen anterior a la vigencia del sistema general de pensiones le era aplicable, en este caso el establecido en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, norma que exige para el derecho a la pensión, acreditar mínimo 20 años de servicios como funcionario público y 55 años de edad, reconociendo un 75% del IBL como monto de la pensión.
(...) Que el (la) solicitante no cumple con el requisito de edad mínima requerida que para el caso son 55”.
1.2.3. Contra la decisión anterior la señora Covo Guerrero interpuso recursos de reposición y en subsidio apelación, reiterando su solicitud (fl. 2, cdno. 1).
1.2.4. Los recursos fueron resueltos por el ISS, mediante las resoluciones 3103 del 24 de febrero de 2010 y 2279 del 30 de julio de 2010, las cuales confirmaron la decisión inicial de negar el reconocimiento de la prestación solicitada (fl. 4, cdno. 1).
1.2.5. El 25 de agosto de 2010, la señora Covo Guerrero instauró acción de tutela contra el ISS, de la cual conoció el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá (fl. 4, cdno. 1).
1.2.6. Mediante sentencia del 15 de septiembre de 2010, el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá decidió (fl. 4, cdno. 1):
“PRIMERO: Se ampara EN FORMA DEFINITIVA los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social a favor de la señora Adelina Covo conculcados por el Instituto de los Seguros Sociales Cund. y D.C. —centro de atención de pensionados— por lo dicho.
SEGUNDO: Se deja sin efectos legales las resoluciones 26492 del 18 de diciembre de 2009 ISS seccional Atlántico, [la] Resolución 3103 del 24 de febrero de 2010 y la Resolución 2279 de 30 de julio de 2010 proferida por la asesoría II de la gerencia nacional de atención al pensionado del ISS. Se dispone que el Instituto de los Seguros Sociales, ISS, dentro del término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la comunicación de esta sentencia, profiera la resolución de pensión conforme lo consagrado en los decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 régimen de los congresistas con atención a lo señalado en la parte motiva de esta providencia”.
1.2.7. En cumplimiento de la anterior decisión, el ISS profirió la Resolución 14517 del 27 de septiembre de 2010, mediante la cual se acató el fallo de tutela y, en consecuencia, se revocó la Resolución 26492 del 18 de diciembre de 2009, reconociendo la pensión de jubilación a la señora Adelina Covo Guerrero con base en lo señalado en los decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 (fl. 5, cdno. 1).
1.2.8. En vista de lo anterior, el accionante considera que el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá incurrió en graves errores de interpretación, pues decidió tutelar un derecho fundamental que el ISS no había vulnerado, con el agravante de haberlo hecho en forma definitiva, negando la posibilidad para que la justicia ordinaria, que es el juez natural en este caso, decidiera sobre el derecho pensional reclamado por la señora Adelina Covo Guerrero (fl. 5, cdno. 1).
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, se avocó al trámite en única instancia de la acción de tutela presentada por el señor Mauricio Guevara Dib en calidad de apoderado judicial del ISS, contra el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá (fl. 125, cdno. 1).
Teniendo en cuenta que la decisión que se asumiera en sede de tutela podría afectar los derechos de la señora Adelina Covo Guerrero, se ordenó integrarla al contradictorio (fl. 125, cdno. 1).
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, solicitó información a la autoridad judicial cuestionada, frente a lo cual, el Juzgado Treinta y Nueve Penal del Circuito con Función de Conocimiento, mediante oficio 371, indicó que el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá por disposición de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo PSAA1-8074 del 4 de abril de 2011, fue vinculado al sistema penal acusatorio, y que atendiendo las instrucciones de la dirección ejecutiva seccional de la Rama Judicial las acciones constitucionales y demás procesos del extinto Juzgado Treinta Penal del Circuito fueron inventariados y entregados al archivo central (fls. 131-132, cdno. 1).
El Juzgado Treinta y Nueve Penal del Circuito con Función de Conocimiento, señaló además que: “la decisión de tutela atacada por el accionante en la presente demanda de amparo constitucional fue proferida por funcionaria distinta” y que “la providencia atacada desborda el marco constitucional, pues restringió la posibilidad de la accionada de acudir ante el juez natural para dirimir el conflicto planteado” (fls. 131-132, cdno. 1).
1.4.1. Sentencia de única instancia.
En sentencia proferida el veinticuatro (24) de agosto de dos mil once (2011), el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, denegó el amparo de los derechos invocados por el accionante al considerar que la acción de tutela era improcedente (fl. 142, cdno. 1), ya que, entre otras, en la Sentencia SU-1219 de 2001(1), la Sala Plena de la Corte Constitucional unificó su posición frente a la procedencia de la acción de tutela cuando se cuestionan por dicha vía decisiones de tutela, señalando que “las sentencias de tutela, y en general las decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos, no pueden ser objeto de controversia constitucional a través de la formulación de una nueva solicitud de amparo, pues tal proceder, además de transmutar la naturaleza jurídica del amparo constitucional, haría que los conflictos jurídicos que se discuten por esa vía, tuvieran un carácter indefinido, lo cual no sólo atenta contra los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, sino que además también ocasiona un grave perjuicio al goce efectivo y real de los derechos constitucionales, frente a los cuales, la tutela está llamada a garantizar de manera cierta, estable y oportuna” (fl. 138, cdno. 1).
Mediante auto del catorce (14) de marzo de dos mil doce (2012), la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional solicitó al ISS que enviara un informe detallado en el cual especificara los factores salariales que se tuvieron en cuenta para liquidar la pensión de la señora Adelina Covo Guerrero (fls. 17-19, cdno. 2).
A 29 de marzo de 2012, vencido el término probatorio, la Sala no recibió comunicación alguna por parte del ISS (fl. 22, cdno. 2).
1.6.1. Copia de la solicitud de reconocimiento de pensión especial para magistrados de altas cortes presentada por la señora Adelina Covo Guerrero, el 14 de septiembre de 2009 (fls. 40-51, cdno. 1).
1.6.2. Copia de la Resolución 26492 proferida el 18 de diciembre de 2009 por el ISS, mediante la cual se negó la solicitud de reconocimiento de la pensión especial para magistrados de altas Cortes a la señora Adelina Covo Guerrero (fls. 52-53, cdno. 1).
1.6.3. Copia de los recursos de reposición y en subsidio de apelación presentados el 14 de enero de 2010 por la señora Adelina Covo Guerrero contra la Resolución 26492 de 2009 (fls. 54-63, cdno. 1).
1.6.4. Copia de la Resolución 3103 proferida el 24 de febrero de 2010 por el ISS, mediante la cual se confirmó la Resolución 26492 del 18 de diciembre de 2009 (fls. 65-70, cdno. 1).
1.6.5. Copia del recurso de apelación presentado el 9 de marzo de 2010 por la señora Adelina Covo Guerrero contra las resoluciones 26492 de 2009 y 3103 de 2010 (fls. 71-77, cdno. 1).
1.6.6. Copia de la Resolución 2279 proferida el 30 de julio de 2010 por el ISS, mediante la cual se confirmaron las resoluciones 26492 de 2009 y 3103 de 2010 (fls. 78-87, cdno. 1).
1.6.7. Copia de la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá, el ocho (8) de septiembre de dos mil diez (2010), mediante la cual se concedió el reconocimiento y pago inmediato de la pensión de jubilación especial de los magistrados de altas Cortes a la señora Adelina Covo Guerrero (fls. 90-103, cdno. 1).
1.6.8. Copia de la Resolución 14517 proferida el 27 de septiembre de 2010 por el ISS, mediante la cual revocó la resoluciones cuestionadas y acató la decisión de tutela (fls. 110-113, cdno. 1).
En el presente caso, el señor Mauricio Guevara Dib, apoderado judicial del Instituto de Seguros Sociales, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá, pues considera que la autoridad judicial referida vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la entidad que representa, ya que concedió, en sede de tutela, y de manera definitiva, el reconocimiento y pago de la pensión especial para magistrados de altas Cortes en favor de la señora Adelina Covo Guerrero.
El accionante sostiene que el juzgado accionado incurrió en una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ya que se produjo un defecto sustantivo, teniendo en cuenta: (i) que al conceder a la señora Covo Guerrero la pensión de jubilación, esta aún no cumplía con los requisitos de edad y semanas cotizadas; (ii) que la pensión fue reconocida aplicando el régimen consagrado en los decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 para congresistas y magistrados de altas Cortes, frente al cual señala que “no le es aplicable por cuanto antes de dicha fecha en ningún momento [la accionante] tuvo tal calidad” y (iii) que el amparo concedido fue definitivo, cuando la accionante aún contaba con la vía ordinaria para exigir el reconocimiento de su derecho pensional.
Teniendo en cuenta lo anterior, para determinar si efectivamente el derecho al debido proceso del Instituto de Seguros Sociales resultó vulnerado por parte del Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá, esta Sala de Revisión, en primer lugar, reiterará la jurisprudencia referente a las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y, en segundo lugar, estudiará la procedencia de la acción de tutela para cuestionar una decisión tomada en sede de tutela; por último, resolverá el caso concreto.
2.3.1. El Decreto 2591 de 1991 del(sic) artículo 5º establece que la acción de tutela procederá contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares, que haya violado, viole o amenace violar derechos constitucionales fundamentales.
2.3.2. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela, en principio, no procede contra providencias judiciales, atendiendo a las siguientes razones:
“[e]n primer lugar, el hecho de que las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de las sentencias a través de las cuales se resuelven las controversias planteadas ante ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público inherente a un régimen democrático”(2).
2.3.3. Sin embargo, excepcionalmente, la acción de tutela procederá contra providencias judiciales en aquellos casos en que estas desconozcan los preceptos constitucionales y legales que deben seguir(3).
2.3.4. Siguiendo lo anterior, la Corte Constitucional ha establecido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de presupuestos generales de procedencia que habilitarían al juez de tutela para revisar las decisiones judiciales puestas a su consideración, cuando se presentan a plenitud(4). Los presupuestos generales aludidos fueron consagrados en la Sentencia C-590 de 2005, que los clasificó de la siguiente manera:
f. Que no se trate de sentencias de tutela(9)”(10) (resaltado fuera del texto original).
2.3.5. En la sentencia referida anteriormente se estableció que al verificar el cumplimiento de los requisitos generales señalados, el accionante debe demostrar que tuvo lugar alguna de las causales específicas de procedibilidad o vicios en que pudo incurrir la autoridad judicial al proferir la decisión cuestionada.
2.3.6. Referirse a las causales específicas de procedibilidad implica traer a colación la doctrina constitucional relativa a aquellas actuaciones judiciales en las que el juez que resuelve un conflicto jurídico asume una conducta que ostensiblemente contraría el ordenamiento vigente y, por ende, vulnera derechos fundamentales.
Siguiendo lo anterior, al no contar con un medio eficaz para solucionar dicha situación, la acción de tutela aparece como el mecanismo idóneo para adoptar las medidas necesarias para restablecer los derechos fundamentales conculcados por una decisión judicial(11). La jurisprudencia constitucional ha establecido como causales específicas de procedibilidad, las siguientes:
i. Violación directa de la Constitución”(14).
2.3.7. Considerando que la presente acción de tutela se interpuso frente a una sentencia de tutela, la Sala reiterará el precedente constitucional al respecto, en el sentido de que la acción de tutela es improcedente para cuestionar decisiones tomadas en sede del amparo constitucional.
2.4. Improcedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela.
2.4.1. La Corte ha admitido la posibilidad de interponer acciones de tutela contra actuaciones judiciales arbitrarias, incluso, actuaciones arbitrarias de jueces de tutela, pero nunca con respecto a sentencias de tutela, sino con relación a incidentes de desacato(15), o contra autos emitidos en el curso del proceso de tutela(16).
2.4.2. A partir de la Sentencia SU-1219 de 2001, la Sala Plena de esta corporación unificó su posición frente a este tema, precisando que las sentencias de tutela, y en general las decisiones que se tomen en el trámite de estos procesos, no pueden ser objeto de controversia constitucional mediante la formulación de una nueva solicitud de amparo, ya que tal proceder, además de mutar la naturaleza jurídica de la acción de tutela, haría que los conflictos jurídicos que se discuten en esa sede tuvieran un carácter indefinido, lo cual atenta no solo contra los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, sino que también genera un grave perjuicio al goce efectivo y real de los derechos constitucionales que la tutela se encamina a garantizar de manera cierta, estable y oportuna(17).
En la misma sentencia, la Corte manifestó que los jueces de tutela no son infalibles en sus decisiones y actuaciones, y que no se encuentran exentos de reclamaciones por vulneración de derechos fundamentales, sin embargo, esto no implica la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela. En estos eventos, tal como lo señaló la Corte:
“[e]l ordenamiento jurídico colombiano ha establecido un mecanismo de control para evitar la vulneración de los derechos fundamentales mediante sentencias de tutela, en nombre de la defensa de los mismos. (...) El mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, por decisión del propio constituyente, es el de la revisión por parte de la Corte Constitucional. Esta regulación, no solo busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales sino erigir a la Corte Constitucional como máximo tribunal de derechos constitucionales y como órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos. Además, excluye la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela —bajo la modalidad de presuntas vías de hecho— porque la Constitución definió directamente las etapas básicas del procedimiento de tutela y previó que los errores de los jueces de instancia, o inclusive sus interpretaciones de los derechos constitucionales, siempre pudieran ser conocidos y corregidos por un órgano creado por él —la Corte Constitucional— y por un medio establecido también por él —la revisión—”(18) (resaltado fuera del texto original).
De modo que las personas que se consideren afectadas por una decisión en sede de tutela, pueden acudir a la Corte Constitucional para solicitar su revisión.
En el trámite de selección y revisión de las sentencias de tutela, la Corte Constitucional analiza y adopta la decisión mediante la cual se finaliza el debate constitucional. A través de este procedimiento se garantiza que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional conozca la totalidad de las sentencias que en materia de tutela se profieren en el país y, con su decisión de no seleccionar o de revisar, defina cuál es la decisión definitiva en cada caso. Así se impide que se presente una cadena de litigios infinita que se produciría al admitir la procedencia de acciones de tutela contra sentencias de tutela, ya que es previsible que los peticionarios intentarían ejercerla hasta tanto se presente el resultado que consideren más adecuado a sus intereses, lo que implicaría dejar en la indefinición la solicitud de protección de los derechos fundamentales. La Corte Constitucional, en su calidad de órgano de cierre de las controversias constitucionales, termina el debate constitucional y evita que se mantenga abierta una disputa que involucra derechos fundamentales, garantizando así su protección oportuna y efectiva.
2.4.3. Siguiendo lo anterior, la Corte concluyó que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela, obedece a dos propósitos: (i) Evitar que la resolución del conflicto se prolongue “indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del goce efectivo de los derechos fundamentales,” y (ii) “brindar una protección cierta, estable y oportuna a las personas cuyos derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados”(19).
2.4.4. Así, en vista de lo señalado, esta corporación es categórica al sostener que la acción de tutela no es procedente para cuestionar sentencias de tutela, posición reiterada en numerosas ocasiones(20).
2.5.1. Como se reseñó en los antecedentes, el 18 de julio de 2011, el señor Mauricio Guevara Dib, apoderado judicial del Instituto de Seguros Sociales, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá, ya que considera que dicha autoridad judicial vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la entidad que representa —El ISS—, al conceder, en sede de tutela, y definitivamente, el reconocimiento y pago de la pensión especial para magistrados de altas Cortes en favor de la señora Adelina Covo Guerrero.
2.5.2. El accionante cuestiona una sentencia de tutela que fue proferida el 8 de septiembre de 2010, exactamente 10 meses y 10 días después de que se produjo la vulneración que alega; que en su momento no fue objeto de impugnación y cuyo expediente fue analizado por la Corte Constitucional, dentro del conjunto de decisiones que se examinaron en la Sala de Selección del 27 de octubre de 2010. La Sentencia proferida por el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá hizo parte del expediente nominado con el número T-2.836.815, y no fue seleccionado para revisión.
2.5.3. Teniendo en cuenta lo establecido en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala halla razón a la decisión que en única instancia profirió el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, ya que aunque la controversia en sede de tutela había finalizado y la sentencia proferida por el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá el ocho (8) de septiembre de dos mil diez (2010) se encontraba en firme, y pese a la negativa terminante de está corporación a la procedencia de la acción de tutela contra fallos de la misma naturaleza, el accionante interpuso una nueva acción de tutela contra la decisión del Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá.
Así, para la Sala, es claro que en el asunto sub examine se pretende revivir una controversia que ya fue resuelta en una acción de tutela anterior y frente a la cual operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, por ello, se confirmará la decisión tomada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil once (2011), al negar por improcedente la solicitud requerida.
2.5.4. Cabe anotar que en el presente caso se observa aquiescencia por parte del ISS, ya que pudo haber cuestionado la decisión de tutela que ahora se ataca, pues tuvo la oportunidad de oponerse a la solicitud de la señora Covo Guerrero cuando esta la presentó, pudo apelar la decisión del juzgado y también solicitar la revisión de la misma por parte de esta corporación; pero no lo hizo.
2.5.5. Necesidad de un cambio jurisprudencial.
2.5.5.1. No obstante lo anterior, la Sala encuentra en el presente caso una situación propicia para manifestar que se opone a que con fundamento en los beneficios que otorga el régimen de transición, se favorezca a personas que se acogen a regímenes pensionales diferentes a los que el régimen de transición preservó para ellos, en lo que configura una aplicación irracional del principio de favorabilidad con consecuencias atroces para la sostenibilidad fiscal. En esa medida, esta Sala se aparta del precedente al que se adhirió la misma en la Sentencia T-771 de 2010(21), que se profirió respetando el que a su vez estableció la Sentencia T-483 de 2009(22).
De modo que esta Sala no comparte la decisión que el 8 de septiembre de 2010 profirió el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá, y en general, este tipo de decisiones, ya que, en los casos como el presente, solo debe aplicarse el régimen de pensiones para los congresistas y magistrados de altas cortes a aquellas personas que a 1º de abril de 1994 desempeñaban dicho cargo o ya lo habían desempeñado.
2.5.5.2. Como se señaló, el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá concedió de manera definitiva la pensión de jubilación especial para Magistrado de Alta Corte a la señora Adelina Covo Guerrero, quien se desempeñaba como magistrada del Consejo Nacional Electoral.
La Sala no pone en duda que la señora Covo Guerrero solicitó la pensión dentro de ese régimen en virtud de lo establecido en el artículo 14 del Acto Legislativo 01 de 2003, que otorgó a los magistrados del Consejo Nacional Electoral las mismas prerrogativas de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, en los siguientes términos:
“El artículo 264 de la Constitución Política quedará así: ART. 264.—El Consejo Nacional Electoral se compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un período institucional de cuatro (4) años, mediante el sistema de cifra repartidora, previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus miembros serán servidores públicos de dedicación exclusiva, tendrán las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y podrán ser reelegidos por una sola vez” (resaltado fuera del texto original).
De modo que al contar con los mismos derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, nada obsta para que los magistrados del Consejo Nacional Electoral se pensionen con iguales factores, cuantías y requisitos(23).
2.5.5.3. Ahora bien, en virtud del artículo 28 del Decreto 104 de 1994, a los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se les deben reconocer las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores salariales y cuantías de los senadores de la República y representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas legales vigentes(24).
2.5.5.4. El parágrafo del artículo 3º del Decreto 1293 de 1994 establece que los senadores y representantes a la Cámara que cumplan con alguno de los requisitos previstos en el artículo 2º del mismo decreto, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas establecidos en el Decreto 1359 de 1993, así como el monto de la pensión, forma de liquidación de la misma e ingreso base de liquidación establecidos en el mismo decreto.
Los requisitos a los que se refiere el artículo 2º del Decreto 1293 de 1994 son los relativos al régimen de transición de congresistas, según el cual:
b) Haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más”.
Así, teniendo en cuenta que el régimen de pensiones de los magistrados de altas Cortes no solo se asimila al de los congresistas en cuanto a factores y cuantías de la pensión, sino también en cuanto a los requisitos, un Magistrado de una Alta Corte, y por lo que se dijo, un Magistrado del Consejo Nacional Electoral, podrá acogerse a los beneficios establecidos en el Decreto 1359 de 1993, siempre que cumpla con los requisitos necesarios para que lo cobije el régimen de transición. Lo descrito anteriormente coincide con lo que precisamente el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá tuvo en cuenta para conceder la pensión a la señora Covo Guerrero.
2.5.5.5. Sin embargo, no puede dejarse de lado que el artículo 25 del Decreto 43 de 1999, disponía que solamente los magistrados que “a 1º de abril de 1994 desempeñaban sus cargos en propiedad y cumplían las condiciones previstas por el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993” podrían pensionarse con base en los mismos factores y cuantías de los senadores de la República y representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas vigentes.
Dicha disposición fue declarada nula por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 18 de noviembre de 2002, al considerar que se trataba de:
“un condicionamiento no previsto en la preceptiva jurídica superior para acceder al beneficio especial en comento (...) y que los requisitos que deben acreditar los magistrados amparados por la transición para acceder al régimen especial son los señalados en el parágrafo del artículo 3º del Decreto 1293 de 1994, esto es 50 años de edad —D. 1723/64, art. 2º, lit. b)— y veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos cumplidos en una o diferentes entidades de derecho público, o cotizados ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad”(25).
2.5.5.6. No obstante, como ya se señaló, la determinación que tomó el Consejo de Estado y que equivocadamente aceptó esta Sala, es errada, ya que desnaturaliza el régimen de transición.
De hecho, el propósito del legislador al establecer el régimen de transición fue garantizar el respeto por las expectativas que algunas personas tenían con relación a la adquisición de un status pensional al cotizar en un sistema o régimen distinto a los que se crearían con la Ley 100 de 1993(26). En efecto, el inciso segundo del artículo 36 de la referida ley, establece que:
“La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados” (resaltado fuera del texto original).
Así, el régimen de transición conservó las antiguas disposiciones legales bajo las cuales las personas venían haciendo sus aportes a la seguridad social y exigió el cumplimiento de ciertas condiciones. De modo que las personas que a 1º de abril de 1994 tuvieran 35 años o más, si son mujeres, y 40 años o más, si son hombres, mantendrán la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez del régimen anterior al que se encontraban afiliados.
La Sala se pregunta entonces algo cuya respuesta puede resultar obvia: Cuando se dice ‘el régimen anterior al que se encontraban afiliados’ ¿A qué se hace referencia? Para la Sala, la respuesta lógica y razonable es que se hace alusión al régimen al que se encontraban afiliados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
De lo anterior se desprende otro interrogante: Si los beneficios que confiere el régimen de transición se traducen en la preservación de los factores pensionales con base en los cuales las personas tenían la expectativa de pensionarse antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 ¿Es admisible que las personas que a 1º de abril de 1994 no tuvieran la expectativa de pensionarse con tales factores pensionales, posteriormente pretendan adquirir su pensión con base en los mismos? Para la Sala la respuesta no puede ser afirmativa, ya que no se aplicaría el régimen en el que cotizaban las personas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100, sino que debido a una favorabilidad in extremis se aplicaría un régimen al que las personas ni siquiera aspiraban a 1º de abril de 1994.
Para el Consejo de Estado, en cambio, sí es admisible la anterior situación. De hecho, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en sentencia del 12 de febrero de 2009 manifestó que el régimen de transición de cada servidor público no es necesariamente el vigente al 1º de abril de 1994, sino que “es el más favorable dependiendo de las condiciones personales”. Lo anterior con sustento en el artículo 53 de la Constitución Política que establece en su inciso primero, los principios “mínimos fundamentales” que debe contener el estatuto del trabajo, entre ellos el de “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”(27).
Al respecto, la Sala considera que la existencia del régimen de transición es en sí misma una manifestación del principio de favorabilidad, pues permite a las personas pensionarse dentro del régimen para el cual habían cotizado antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir, frente al cual se habían generado una expectativa. Considerar por el contrario que el régimen de transición posibilita que sus beneficiarios se acojan a regímenes a los que no podían acogerse a 1º de abril de 1994, excede la noción de transición pues no se está protegiendo lo que pretende el régimen, es decir, el derecho a pensionarse en el régimen al que aspiraban a hacerlo antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Pretender ir más allá, desvertebraría el régimen de transición y se tornaría en una aplicación inviable del principio de favorabilidad que atentaría contra la sostenibilidad fiscal del Estado.
En efecto, el principio de sostenibilidad fiscal se ha priorizado en tal medida que el constituyente determinó en el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, la inclusión de un parágrafo en el artículo 48 superior, en el que se establece que a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.
Tal disposición lleva a replantear la forma como se han aplicado algunos regímenes, especialmente los que aún se encuentran vigentes en virtud del régimen de transición, y a cuestionar los factores que en reiteradas ocasiones se han tenido en cuenta para liquidar pensiones cuyos montos exceden el límite establecido por el constituyente. De modo que lo más sano, conveniente y razonable en aras de garantizar el principio sostenibilidad fiscal es la realización de una labor de revisión pensional, tanto de las pensiones que superan los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes concedidas antes del 31 de julio de 2010, como aquellas que se concedieron con posterioridad, para que a futuro el monto de dichas pensiones no supere el límite que el constituyente determinó —es decir, 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes—.
Así, solo si la Sala Plena de esta corporación acoge esta posición, será procedente la revisión de aquellas pensiones que se hayan concedido con base en una aplicación errónea del régimen de transición, y con respecto a las mismas podrá solicitarse la revocatoria establecida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
2.5.5.7. Retomando lo ya señalado, y con el propósito de concretarlo en el caso que se estudia, para ser beneficiario del régimen establecido en el Decreto 1359 de 1993, se deben cumplir los requisitos consagrados en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, se debe hacer parte del denominado régimen de transición.
En el caso de la señora Covo Guerrero se observa que su fecha de nacimiento fue el 15 de septiembre de 1958, por lo que a 1º de abril de 1994 tenía 35 años de edad y se encuentra cobijada por el régimen de transición y, por ende, puede acceder a la pensión de vejez, con el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez, establecida en el régimen anterior al cual se encontraba afiliada.
No obstante, a 1º de abril de 1994 no podía estar afiliada al régimen de los congresistas y magistrados de altas Cortes, ya que para esa fecha no se desempeñaba, ni se había desempeñado como tal (fls. 65 y 66, cdno. 1). De hecho, solo desde el 4 de septiembre de 2006 labora como Magistrada del Consejo Nacional Electoral (fl. 40, cdno. 1). De modo que el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá reconoció una pensión con base en un régimen pensional al cual la solicitante no se podía acoger.
2.5.5.8. Pese a lo expresado, en su oportunidad la Corte Constitucional no seleccionó para revisión la decisión tutela discutida, lo que ahora torna improcedente esta solicitud, pues se cuestiona una decisión tomada en sede de tutela. Solamente por ello la Corte confirmará la decisión de única instancia y negará la acción de tutela, no sin precisar que si la Sala Plena de esta corporación acoge la posición aquí sentada, deberá llevarse a cabo el proceso de revisión pensional referido.
1. LEVANTAR la suspensión de términos decretada por la Sala Séptima de Revisión de Tutelas en el Auto del catorce (14) de marzo de dos mil doce (2012) para fallar el presente asunto.
2. CONFIRMAR, por las razones expuestas en la presente sentencia, la decisión proferida el veinticuatro (24) de agosto de dos mil once (2011) por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, y en ese sentido, NEGAR POR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela presentada por el señor Mauricio Guevara Dib, como apoderado judicial de ISS.
Magistrados: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Humberto Antonio Sierra Porto, impedimento aceptado—Luis Ernesto Vargas Silva.
(2) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(3) Ver, entre muchas otras, las sentencias: Corte Constitucional T-191 del 25 de marzo de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz; T-1223 del 22 de noviembre de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-907 del 3 de noviembre de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-092 del 7 de febrero de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(4) Corte Constitucional. Sentencia T-024 del 26 de enero de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(5) “Corte Constitucional. Sentencia T-504 del 8 de mayo de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell”.
(6) “Corte Constitucional. Sentencia T-315 del 1º de abril de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño”.
(7) “Corte Constitucional. Sentencia T-008 del 22 de enero de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz”.
(8) “Corte Constitucional. Sentencia T-658 del 11 de noviembre de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz”.
(9) “Corte Constitucional. Sentencias: T-088 del 17 de febrero de 1999, M.P. José Gregorio Hernández y SU-1219 del 21 de noviembre de 2001, M.P. Manuel José Cepeda”.
(10) Cfr. Ibídem. Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(11) Corte Constitucional. Sentencia T-327 del 15 de julio de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(12) “Corte Constitucional. Sentencia T-522 del 18 de mayo de 2001, M.P. Manuel José Cepeda”.
(13) “Corte Constitucional. Sentencias T-1625 del 23 de noviembre de 2000, M.P. (E). Martha Victoria Sáchica Méndez; T-1031 del 27 de septiembre de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; SU-1184 del 13 de noviembre de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-462 del 5 de junio de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett”.
(14) Cfr. Ibídem. Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(15) Corte Constitucional T-533 del 3 de julio de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(16) Corte Constitucional T-1009 del 9 de diciembre de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(17) Corte Constitucional. Sentencia SU-1219 del 21 de noviembre de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(20) Ver, entre muchas otras, las sentencias: Corte Constitucional. Sentencia SU-1219 del 21 de noviembre de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-444 del 30 de mayo de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería; T-200 del 10 de marzo 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; SU-154 del 1º de marzo de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-237 del 30 de marzo de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-104 del 15 de diciembre de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-282 del 20 de abril de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-041 de 2 de febrero de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; T-137 del 24 de febrero de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-151 del 5 de marzo de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(21) Corte Constitucional. Sentencia T-771 del 23 de septiembre de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(22) Corte Constitucional. Sentencia T-483 del 21 de julio de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(23) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en sentencia del 12 de febrero de 2009 (Exp. 1732 de 2008), C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
(24) Desde que se expidió el Decreto 104 de 1994, el Gobierno Nacional promulgó decretos en los que reiteró que a los magistrados de las altas Cortes se les reconocerían las pensiones con base en los mismos factores salariales y cuantías que a los senadores y representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas legales vigentes. Tales decretos son el 47 de 1995, artículo 28; el 34 de 1996, artículo 28; el 47 de 1997, artículo 25; y el 65 de 1998, artículo 25.
(25) Ibídem. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en sentencia del 12 de febrero de 2009 (Exp. 1732 de 2008), C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
(26) Corte Constitucional. Sentencia T-377 del 12 de mayo de 2011, M.P. Humberto Sierra Porto.
(27) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 12 de febrero de 2009 (Exp. 1732 de 2008), C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

References: Resolución 
 artículo 36
 artículo 1
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 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 5
 resolución 
 artículo 14
 artículo 264
 artículo 28
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 25
 artículo 36
 artículo 3
 artículo 36
 artículo 53
 artículo 1
 artículo 48
 artículo 19
 artículo 36
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 25
 artículo 25