Source: https://www.scribd.com/document/129814410/La-Justicia-Electoral-Estatal
Timestamp: 2018-08-18 03:49:29+00:00

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LA JUSTICIA ELECTORAL ESTATAL EN MÉXICO: LÍMITES Y ALCANCES
La justicia electoral en las entidades federativas no puede desli­ garse de la noción de federalismo judicial, ni de las ideas de tutela judicial efectiva. En el primer tema, la Constitución de 1824 establecía claramente la idea de definitividad de la instancia local, al prescribir que todos los asuntos debían fenecer en donde se habían originado; sin embar­ go, 186 años después se ha vuelto común lo que era la excepción: la recurribilidad extraordinaria ante los tribunales federales vía el juicio de amparo. La posibilidad de que los tribunales federales conocieran de los negocios judiciales rompió con el paradigma fijado por el Cons­ tituyente del 24. El federalismo mexicano ha ido incorporando modali­ dades que no estaban contempladas en su origen, para dar respuesta a problemas específicos. Respecto del segundo tema mencionado, el reconocimiento de la procedencia del amparo en los negocios judiciales es una respuesta al problema de la tutela judicial efectiva, el cual se hace evidente al inicio de la historia de nuestro juicio de amparo, al analizar las numerosas demandas de ciudadanos que pedían la protección de la justicia fede­ ral contra resoluciones de los tribunales locales que estimaban viola­ torias de sus derechos. Y numerosas demandas que fueron desecha­ das porque no se reconocía la procedencia del amparo contra tales actos de autoridad. Hoy, todos los días, las resoluciones de los tribunales locales son impugnadas vía juicio amparo directo o indirecto. Es en este marco que debemos hablar del federalismo judicial, que en el caso de Méxi­ co, tiene la peculiaridad de contar con dos niveles diferenciados: el ordinario, sea del fuero común o federal, y el extraordinario, eviden­ temente caracterizado por el control de legalidad o de constitucionali­ dad a través de las modalidades del amparo. No pocos estudios han recalcado la idea de que el amparo es un elemento distorsionador del federalismo judicial; sin embargo, habría
que plantear en estricto sentido que esta idea no se corresponde con la de numerosos justiciables que ven en dicho instituto la última es­ peranza para que se satisfaga su derecho a la tutela judicial efectiva, en los términos que menciona el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). La historia del amparo es rica en esas visiones románticas, pero no por ello menos relevantes para justificar tal injerencia. De acuerdo con recientes investigaciones sobre federalismo judicial,* en 2006, el 22.46% de las resoluciones locales en materia civil y penal emitidas (158,451) por los tribunales superiores de justicia de 16 estados de la república** fueron impugnadas a través del juicio de amparo. Para 2007, el 16.9% fue impugnada.
Por ejemplo, conforme a la siguiente gráfica en la que se muestran datos de las materias civil y penal de tribunales de tres estados ubica­ dos en diversas regiones del país, se puede apreciar con más detalle que si bien han existido variaciones en torno a la cantidad total de sentencias definitivas impugnadas a través del juicio de amparo, el porcentaje de tales impugnaciones no es escandalosamente alto, antes bien, se puede concluir que una muy buena cantidad de litigios se re­ suelven total y definitivamente en las instancias estatales; es decir, las resoluciones no son impugnadas ante los tribunales de la federación.
Información obtenida de la base de datos elaborada por Julio Bustillos y ubica­ da en los ‘anexos’ del libro Federalismo judicial a través del amparo. Relación entre las jurisdicciones federal y local a través del instrumento protector de los derechos funda­ mentales (en prensa, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2010). ** Aguascalientes, Campeche, Chihuahua, Colima, Guanajuato, Guerrero, Hi­ dalgo, Morelos,Nayarit, Nuevo León, Quintana Roo, Sonora, Tabasco, Tamauli­ pas, Tlaxcala, y Yucatán. 94
Lo anterior se sostiene en virtud de que otra manera de leer la grá­ fica precedente estriba en afirmar que en 2006, por ejemplo, del total de sentencias civiles y penales dictadas por el tribunal superior de justicia de Guanajuato, el 76.3% no fue impugnado mediante la pro­ moción de algún tipo de juicio de amparo; el dato más relevante de la gráfica anterior pudiera resultar el de Sonora, en donde en 2006 el 87.1% de sus sentencias no fue sometido a escrutinio judicial federal. En materia administrativa, en 2007, el 8.16% de las resoluciones dictadas por los tribunales locales de 7 entidades federativas*** fue im­ pugnada vía amparo; mientras que en 2008, fueron impugnadas el 7.41% de las resoluciones.
En la siguiente gráfica, se puede apreciar el porcentaje de senten­ cias que, en materia administrativa, fueron impugnadas en los cita­ dos estados en 2007 y 2008, apreciándose que Tabasco es un estado en el que la recurribilidad de sus resoluciones administrativas es, con mucho, la mayor entre las entidades analizadas. Así, es contrastante que, en 2007, sólo el 5.1% de las sentencias administrativas queretanas fueron impugnadas a través del juicio de amparo, en tanto que en Ta­ basco el porcentaje fue de 30.6. Sin embargo, Querétaro y Tabasco fue­ ron los únicos de los siete estados analizados cuya recurribilidad de
Aguascalientes, Distrito Federal, Guerrero, Morelos, Nayarit, Querétaro, y Tabasco. 95
sentencias administrativas aumentó entre 2007 y 2008. En el segundo estado, el aumento fue de 36.6 por ciento, en tanto que en Querétaro el índice de impugnabilidad mediante juicio de amparo se disparó en un 139.2 por ciento.
En el ámbito laboral, los datos no son tan alentadores: de las reso­ luciones emitidas en el ámbito local, en 2006, se impugnaron a través del juicio de amparo el 48.74%; en 2007, fue el 47.91% y en 2008, el 42.81%.
Aunque la tendencia en materia laboral parecía ir a la baja, para 2009 el porcentaje de resoluciones impugnadas llegó al 50.24%. Esta variabilidad por materias nos permite afirmar que en el caso del federalismo judicial, debe hacerse un estudio particularizado, antes de arribar a cualquier tipo de conclusiones que generalicen sobre el tema. Como se advierte, el índice de impugnación vía el juicio de amparo en las materias civil, penal y administrativa no es tan alto. Aunque si re­ presenta un número considerable de asuntos, no se puede comparar con la impugnabilidad de las resoluciones en materia del trabajo. Sin embargo, este análisis cualitativo debe complementarse con el
análisis cuantitativo, para tener un panorama integral de la forma en que el federalismo judicial puede verse (o no) trastocado por el juicio de amparo. ¿Qué ocurre tratándose de la materia electoral? Conforme con los datos aportados por la Coordinación de Jurispru­ dencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), en la siguiente gráfica se puede apreciar la trayectoria del porcentaje de los asuntos recibidos por dicho tribunal a partir de 2006, en los cuales figura como autoridad responsable un tri­ bunal electoral estatal. Lo más evidente y llamativo es que entre 2006 y 2007 hubo un aumento de 587 por ciento en la cantidad de juicios de revisión constitucionales (JRC’s) promovido contra resoluciones judi­ ciales estatales. Si bien el año siguiente hubo una ligera disminución, el dato de 2009 parece presagiar que ya se puede estar en presencia de una tendencia: casi la totalidad de juicios de revisión constitucional electoral se promueven en contra de resoluciones judiciales estatales. Claro que la gran pregunta es ¿por qué?
Una primera variable del fenómeno que se debe considerar, por ser evidente, es el de la reforma electoral que a finales de 2007 se le practicó a la Constitución federal, que conllevó reformas subsecuen­ tes a las constituciones estatales. Sin embargo, este factor no puede ex­ plicar el salto impresionante en los números entre 2006 y 2007, puesto que es posterior.
Una variable importante es el calendario anual de elecciones; Gobernador Diputados locales Ayuntamientos
(Delegaciones en el DF)
2007 3 14 14
2009 6 12 13
En 2007 se llevó a cabo una elección municipal extraordinaria. Por su parte, en 2009 se realizaron elecciones para integrar juntas munici­ pales (Campeche) y 4 municipales extraordinarias. En el siguiente cuadro se puede apreciar el porcentaje de asuntos recibidos por el TEPJF en los que la autoridad responsable fue un tri­ bunal electoral estatal; así, entre 2006 y 2009, de este tipo de asuntos, Distrito Federal y Veracruz fueron, en ese orden, los estados cuyas sentencias impugnadas representan la mayor cantidad de ese tipo de asuntos.
A partir de los datos estadísticos del TEPJF, en el periodo que va del 1º de noviembre de 2006 al 12 de mayo de 2010, los tribunales elec­ torales locales han “proveído” de 15,256 asuntos, mismos que frente a los 30,446 que ha recibido el TEPJF representan nada menos que el 50.1% del total de asuntos. En lo que transcurre de la actual integra­ ción del TEPJF, la mitad de los asuntos que se resolvieron versaron
sobre actos emitidos por los tribunales electorales locales. Así, es incuestionable que la justicia electoral de las entidades fe­ derativas es objeto de un escrutinio de legalidad o constitucionalidad, según se trate, por el sistema de medios de impugnación establecido en el artículo 99 CPEUM, que se caracterizó por la protección de los derechos políticos y el establecimiento de un control concentrado de la constitucionalidad y legalidad de los actos de las autoridades elec­ torales locales y federal. Sin embargo, debe tenerse claro que esta labor del TEPJF es com­ plementaria de la que realizan los órganos electorales de naturaleza jurisdiccional en el ámbito local, en términos de lo que previene el artículo 116 de la CPEUM.
La justicia electoral local
El artículo 116 de la Constitución federal prescribe los alcances que en materia electoral tienen los estados (lo que se complementa con las disposiciones en el 122, con relación al Distrito Federal), pues:
•	• • • • • establece los principios rectores en el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades electorales; garantiza a las autoridades jurisdiccionales electorales, autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones; reconoce que las autoridades electorales solamente pueden inter­ venir en los asuntos internos de los partidos en los términos que expresamente señalen la Constitución y leyes locales; establece de un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad; prescribe la obligación de establecer los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de re­ cuentos totales o parciales de votación. asimismo establece la obligación de señalar las causales de nulidad de las elecciones de gobernador, diputados locales y ayuntamientos, y los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales.
Atendiendo al modelo de organización federal, con el reconoci­ miento de la justiciabilidad de las cuestiones políticas, se instauraron en las entidades federativas instancias que conocen de los medios de
impugnación. En cada estado, la organización ha sido diferente. Las variedades son:
• • • Tribunales autónomos (que pueden ser exclusivos o “mixtos”). Tribunales adscritos al Poder Judicial local (que pueden ser exclusi­ vos o “mixtos”). Salas del Tribunal Superior de Justicia (exclusivas o “mixtas”).
Conforme con un análisis de la normatividad electoral local, se ha obtenido la siguiente tipología de la justicia electoral en las entidades federativas: a) Tipo de órgano: existen 27 tribunales electorales; un tribunal admi­ nistrativo electoral (Chiapas), un tribunal electoral y de transparencia informativa (Sonora), una sala electoral (Querétaro) y 2 Salas adminis­ trativas electorales (Campeche y Tlaxcala). b) Número de instancias: en 27 Estados sólo existe una instancia; en tres hay doble instancia (Campeche, Guanajuato y Guerrero) y en dos doble instancia en proceso electoral y única fuera de él (San Luis Po­ tosí y Sinaloa). c) Por lo que se refiere a si el órgano jurisdiccional electoral estatal forma o no parte del Poder Judicial del Estado, la tipología está casi dividida por mitad, pues 17 órganos forman parte del poder judicial local y 15 no forman parte del poder judicial local. d) En cuanto al número de magistrados que integran dichos órganos jurisdiccionales, se aprecia que en 19 estados el tribunal o sala está integrada por 3 magistrados propietarios o numerarios; en 7 entida­ des el tribunal o sala está integrada por 5 magistrados propietarios o numerarios y, finalmente, el órgano jurisdiccional electoral local más grande está en Chiapas, pues se integra con 7 magistrados, explicable pues es también un tribunal administrativo. e) En cuanto al tiempo que los magistrados duran en el cargo, en 11 casos hablan expresamente de un periodo de 6 años; Guanajuato y Michoacán implícitamente reconocen periodos de 6 años, al referirse sus normas a dos procesos electorales ordinarios sucesivos; Aguasca­ lientes tiene el periodo más breve: un proceso electoral.
Aunado a lo anterior, debe señalarse que no todas las legislaciones consultadas contemplan la posibilidad de ratificación de los magis­ trados electorales locales. f) Por lo que se refiere a la temporalidad o permanencia del órgano jurisdiccional electoral estatal, del análisis realizado se obtiene que en Aguascalientes, es temporal; en Guanajuato, fuera de proceso elec­ toral, solamente funcionan dos salas unitarias; en Nuevo León fuera de proceso electoral funciona un solo Magistrado; en San Luis Potosí, sólo la Sala de Segunda Instancia es permanente y en Sinaloa, sólo la Sala de Reconsideración es permanente. Asimismo, el funcionamiento de estos tribunales varía según el sistema de medios de impugnación que se haya implantado en cada estado: por ejemplo, no todas las entidades federativas contemplan un juicio de protección de derechos político electorales del ciudadano. En algunas entidades existen mecanismos específicos para la impug­ nación de los actos relacionados con figuras como el plebiscito y el referéndum. Esta variabilidad de los sistemas de medios de impugnación explica la exigencia de algunos, que piden haya mayor homogeneidad en los diseños institucionales locales. Asimismo, la actuación de los tribunales locales puede encuadrar­ se en un marco de legalidad o ir más allá, lo cual evidencia también un protagonismo interesante por parte de tales órganos colegiados. Al respecto cabe citar los dos extremos en que pueden incurrir los tribunales electorales: en el primero, los tribunales locales se arrogan competencia para conocer de asuntos que no les competen; en el otro extremo, rechazan conocer de los asuntos para los cuales sí son com­ petentes.
La justicia electoral local proactiva
En el SUP-JRC-9/2009, resuelto el 25 de marzo de 2009, se impug­ nó la resolución dictada por la Sala de Primera Instancia Zona Centro del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de San Luis Poto­ sí, que desechó el recurso de revisión SRZC-RR-03/2009, por conside­ rar que el acto que se impugnaba no era definitivo y firme, además de que se trataba de una materia de la que reconocía no era competente para resolver.
El origen del recurso de revisión fue la emisión, por parte del Con­ sejo Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de San Luis Potosí, del acuerdo por el que se aprueban los “Lineamientos para el acceso a los tiempos de radio y televisión de los partidos políticos y coaliciones durante las campañas del proceso electoral local 2008­2009”, relacionados con los pro­ cesos electorales de Gobernador del Estado, Diputados al Congreso local y miembros de los Ayuntamientos. Debe mencionarse que en el caso, el Juicio de Revisión Constitucio­ nal Electoral se promovió primero ante la Sala Regional Monterrey, misma que remitió el expediente a la Sala Superior, la cual admitió la competencia y resolvió en definitiva dicho asunto. Los motivos de inconformidad del partido actor, estaban endere­ zados a cuestionar por un lado las argumentaciones relacionadas con la decisión de desechar el recurso (en esencia que se trataba de un acto que no era definitivo y firme). Por otra parte, se cuestionaba la competencia del tribunal local para dictar la resolución impugnada, pues al dictar el desechamiento había ejercido una competencia que no le correspondía, siendo su obligación la remisión del asunto a la autoridad competente. En la sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (SSTEPJF) se consideró fundado el agravio relacionado con la pretensión de que ante la falta de competencia del órgano jurisdiccional local, éste debió remitir el expediente a la au­ toridad competente para su debida resolución, pues de lo contrario vulneraba el principio de tutela judicial efectiva. En la sentencia se hizo un estudio para determinar la competen­ cia en relación con la materia de radio y televisión, concluyéndose que “las constituciones y legislaciones locales no podrían establecer lineamiento alguno que adicionara, modificara o revocara las reglas previstas al respecto en el panorama federal, ya que se desvirtuaría el sentido conferido por el Constituyente Permanente y el legislador fe­ deral al tema de la administración de tiempos en la radio y televisión, y a la forma en que acceden a ellos los partidos políticos; en tanto que las autoridades administrativas electorales encargadas de organizar las elecciones en las entidades federativas, sólo pueden realizar actos intermedios de ejecución material, en razón de que la decisión final sobre la asignación y determinación de tiempos en radio y televisión, la adopta el Instituto Federal Electoral, a través del Comité de Radio y Televisión, en el ejercicio de sus facultades constitucional y legal­ mente establecidas”. De ahí que correspondiera a la Sala Superior la
competencia, en términos de las disposiciones de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Así, se estimó que los tribunales electorales locales se encuentran impedidos para pronunciarse sobre impugnaciones locales en las que se controvierta un acto o resolución vinculado a la materia de radio y televisión, al carecer éstos de competencia para conocer y resolver asuntos de naturaleza federal. Ello llevaba a la obligación de los tri­ bunales locales de remitir a la autoridad que se estime competente tales impugnaciones, a fin de no hacer nugatorio el derecho de acceso a la justicia del inconforme, privilegiando lo previsto en el artículo 17 CPEUM. En el caso que se relata, la SSTEPJF dejó sin efectos la resolución impugnada y asumió jurisdicción para conocer de la impugnación del acuerdo emitido por el Consejo Estatal Electoral y de Participa­ ción Ciudadana de San Luis Potosí. El resultado fue el sobreseimiento del JRC por estimar que no se trataba de un acto definitivo y firme. Es importante destacar que la SSTEPJF al final coincidió con el señala­ miento de la sala electoral local, en el sentido de que la impugnación resultaba improcedente por considerar que se trataba de un acto no definitivo y firme.
La justicia electoral local pasiva
El caso extremo del abandono de la justicia electoral en las entida­ des federativas, es el relativo a la omisión de un tribunal electoral de pronunciarse sobre los medios de impugnación sometidos a su conoci­ miento. Tal fue el caso resuelto en el Juicio de Revisión Constitucional Electoral SUP-JRC-55/2009, que revocó la determinación del Tribunal Estatal Electoral y de Transparencia Informativa del Estado de Sonora. En dicho asunto, resuelto por unanimidad el 07 de agosto de 2009, se impugnó la resolución de 30 de julio de 2009, en la cual el citado tribunal electoral local se abstuvo de hacer pronunciamiento alguno en relación con lo alegado por las partes, para que fuera la Sala Supe­ rior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación quien resolviera sobre la mismas. El asunto giraba en torno a los recursos de queja [RQ-46/2009 y RQ-51/2009] promovidos en contra de la declaración de validez de la elección de gobernador y el otorgamiento de la constancia de mayoría correspondiente. Los medios de impugnación fueron planteados por la Alianza “PRI Sonora-Nueva Alianza-Verde Ecologista de México”
y el Partido de la Revolución Democrática. Los actos impugnados se atribuían tanto al órgano administrativo electoral local como al federal. En los respectivos medios de impug­ nación se argumentó que:
…existió una grave parcialidad e ilegalidad por parte del Instituto Federal Electoral, al omitir cumplir con su deber constitucional de administrar equitativamente los tiempos que los partidos políticos pueden emplear en radio y televisión, todo ello … con la compli­ cidad del Consejo Estatal Electoral de esta Entidad que, en su con­ dición de titular de la función estatal de organizar la elección de Gobernador, se abstuvo de impedir que prevalecieran las condicio­ nes de inconstitucionalidad de las actuaciones del Instituto Federal Electoral que, por una parte, autorizó al candidato del Partido Ac­ ción Nacional al gobierno de Sonora, para que empleara tiempos de radio y televisión fuera de las pautas establecidas por el propio organismo federal, y por otra, limitó en forma indebida el tiempo en radio y televisión de la Alianza PRI SONORA -NUEVA ALIANZAVERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO, provocando con todo esto si­ tuaciones de ilicitud e inequidad en la contienda electoral, así como violaciones a las prevenciones de la Constitución Política de los Es­ tados Unidos Mexicanos, y de leyes locales en la materia.
Al admitir los mencionados recursos, el tribunal local lo hizo sólo res­ pecto de los actos atribuidos al Consejo Estatal Electoral de Sonora, por considerar que no era competente para conocer de los actos atri­ buidos al Instituto Federal Electoral, que son de orden federal. Más tarde, acumuló los recursos de queja. Al resolver los recursos de queja, el 30 de julio de 2009, el tribunal electoral local razonó su decisión en el sentido de que la pretensión final de los actores era anular la elección por la vulneración de pre­ ceptos y principios constitucionales cometida por una autoridad elec­ toral federal, el IFE, y un organismo electoral local, el Consejo Estatal Electoral. En la resolución, se argumentó que tal supuesto como causal de nulidad de la elección no se encontraba “expresamente establecida en los artículos 323 y 324 de Código Electoral para el Estado de Sonora”, que eran la competencia del tribunal electoral local, sin que ello signifi­ cara “que se esté desconociendo la posible razón que le asista al agra­ vista en sus alegaciones, pero éstas en todo caso deben ser atendidas y resueltas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, en vía recurso de revisión constitucional electoral”. Uno de los argumentos empleados para justificar la competencia para resolver por parte del TEPJF, partía de la premisa de que
la administración del tiempo en radio y televisión que co­ rresponde al Estado y los partidos políticos, es exclusiva de la federación por conducto del Instituto Federal Electoral […] de ahí que cualquier consecuencia que esa administración pu­ diese tener en los resultados de una elección de gobernador, se estima que debe ser atendida por la máxima autoridad ju­ risdiccional federal en la materia, y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, y no por este Tribunal Estatal Electoral y de Transparencia Informativa.
Aunado a lo anterior, se justificó que atendiendo al principio de con­ tinencia de la causa (evitar, por un lado, que se separen las posturas impugnativas planteadas y, por otra parte, que se dicten resolucio­ nes contradictorias), el tribunal electoral local se abstenía también de hacer pronunciamiento alguno en relación con las argumentaciones planteadas por los recurrentes contra el órgano electoral local. Así, se advierte que el principal argumento del tribunal local fue la probable intromisión al ámbito competencial reservado a un tribunal federal. Esta interpretación parte de la idea de que un mismo acto de autoridad puede vulnerar normas locales y, al mismo tiempo, normas federales, y que cuando se da esta circunstancia, son las autoridades federales, quienes administrarán justicia. Sin embargo, esta interpre­ tación, como se señaló en la sentencia del TEPJF es errónea. En la sentencia del expediente SUP-JRC-55/2010, la SSTEPJF esti­ mó fundados los motivos de inconformidad planteados y suficientes para revocar la resolución del tribunal local ordenándole el dictado de una resolución en la cual atendiera los planteamientos de los im­ pugnantes. Las razones esgrimidas por la SSTEPJF atienden en primer lugar al reconocimiento de que con su actuar el tribunal electoral local vul­ neró el derecho fundamental de la tutela judicial efectiva reconocido, en términos doctrinales, como consecuencia del estado de Derecho, y encargado a los órganos judiciales que son los facultados de dirimir las controversias, y poseen el monopolio de la administración de jus­ ticia. Derecho que implica “la posibilidad que tienen las personas de re­
clamar un proceso, del cual puedan obtener una resolución motivada y argumentada, en relación con una petición amparada en Ley, sin que pueda ni deba producirse indefensión de algún tipo”. Tal dere­ cho se consagra en el artículo 17 CPEUM, así como en los artículos 14, apartado 3, inciso c) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políti­ cos, y 8, apartado 1, de la Convención Americana sobre Derechos Huma­ nos, estos últimos parte del orden jurídico mexicano vía el artículo 133 CPEUM. Al haberse planteado un medio de impugnación ante una auto­ ridad jurisdiccional, expresando diversos agravios y pretensiones, la autoridad se encontraba obligada a pronunciarse sobre las alegacio­ nes formuladas. En efecto, como se ha indicado, en el ámbito electoral, en lo que respecta a las entidades federativas, el artículo 116 CPEUM prevé que las constituciones y leyes de los estados en materia electoral garanti­ zarán, que en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autori­ dades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparciali­ dad, objetividad, certeza e independencia; las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, para lo cual se debe establecer un sistema de medios de impugnación a fin de que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad. Al relacionar el contenido de estos preceptos se encuentra que, en materia electoral, las resoluciones que emitan los tribunales electora­ les locales constituirán el medio natural, desde el punto de vista cons­ titucional, para la solución de las controversias que surjan dentro del indicado ámbito. En el estado de Sonora, se encuentran definidos los procedimien­ tos, instancias y mecanismos para la organización y calificación de las elecciones; se prevé el establecimiento de un sistema de medios de impugnación en materia electoral que garantizará que los actos y resoluciones se sujeten, invariablemente, al principio de legalidad; asimismo, existe un tribunal electoral que es la máxima autoridad ju­ risdiccional en la materia que tiene jurisdicción y competencia para substanciar y resolver en única instancia los medios de impugnación que se presenten en materia electoral. Esta situación es similar en todas las entidades federativas, es de­ cir, en todas existen las condiciones jurídicas adecuadas para que los
litigios en materia electoral se solucionen, conforme a lo prevenido en el artículo 17 constitucional. Sin embargo, en Sonora, el tribunal electoral al resolver que se abs­ tendría de emitir un pronunciamiento en la instancia natural, argu­ mentando ser incompetente para calificar la inconstitucional e ilegal actuación de una autoridad federal como el Instituto Federal Electo­ ral, lo que en realidad hizo fue imponer un obstáculo a la parte actora para acceder a una tutela judicial efectiva, con lo cual incumplió con la alta encomienda de impartir justicia pronta, completa e imparcial, en perjuicio de la coalición actora.
La revocación de sentencias
Los ejemplos anteriores sirven para recalcar la necesidad de re­ visar las leyes electorales de los estados, pues algunas de ellas son contradictorias, incongruentes y no tienen unidad, lo que dificulta su aplicación por parte de los tribunales electorales. Este es un reto para el legislador, porque la ley electoral es sus­ tancialmente política y en consecuencia la técnica empleada para su dictado no suele ser la adecuada, pues en ocasiones se hace siguiendo el dictado de los intereses de los distintos partidos políticos, lo que conlleva intenciones, candados y vaguedades de diversa especie. Así, en ocasiones, el reto de los tribunales locales es dar operativi­ dad a esas leyes electorales, cuyas prescripciones pueden ser vagas, que pueden tener omisiones y que en ocasiones llegan a ser contradic­ torias. Para ello se llega incluso a la interpretación constitucional o a la integración de la norma, lo cual, lo pueden constatar los juzgadores locales, es muy difícil y lleva adicionado el problema de que será revi­ sado por juzgadores con diverso criterio. A pesar de ello, puede afirmarse que la labor que realizan los tri­ bunales electorales de los estados es una labor realmente importante, máxime que la mayoría de sus resoluciones son correctas, y una prue­ ba de ello es que son pocos los asuntos que revoca el TEPJF. De los 13,958 asuntos resueltos del 1º de enero de 2009 al 12 de mayo de 2010, que corresponden a impugnaciones de resoluciones de tribu­ nales electorales locales, sólo el 26.2% fueron fundados:
Aquí debe dejarse en claro que si en un asunto se consideran fun­ dadas las pretensiones de los actores, no implica en automático la revocación de una resolución. En la experiencia del TEPJF se tienen múltiples casos donde la materia de impugnación no fue una resolu­ ción sino una omisión, por citar un ejemplo. Adicionalmente, cabe precisar que no existen las respuestas correc­ tas únicas a los problemas jurídicos; sin embargo, el propio sistema jurídico pugna por la fijación de criterios uniformes. Pero ni siquiera la Suprema Corte está exenta de cambios de criterio. Y cuando éstos se dan es difícil sostener que el criterio anterior o superado es “inco­ rrecto” y que el nuevo criterio es “el correcto”. En otras palabras, no es posible afirmar que cuando el máximo tribunal del país modifica alguno de sus criterios, reconoce, de manera implícita, que se “equi­ vocó”. Simplemente ha escogido un criterio distinto, pero correcto, de entre otros correctos y posibles. Así como no es posible sostener que la Suprema Corte reconoce sus “errores” cuando modifica alguno de sus criterios obligatorios, tampoco lo es que la revocación o modificación de una sentencia en revisión implica, forzosamente, que la decisión revisada sea incorrec­ ta. Igualmente, un alto índice en la concesión de amparos directos no necesariamente implica una deficiencia en la calidad de las decisiones
de los tribunales revisados. Ello es así porque una sentencia puede ser revocada o modificada por al menos dos razones evidentes:
a) es incorrecta o b) el revisor sostiene un criterio diferente al empleado por el revisado.
En el segundo caso se puede estar en presencia de dos soluciones co­ rrectas, aunque por el diseño del sistema, deberá prevalecer el criterio del órgano que revisa. Por lo tanto, el índice de revocabilidad de sentencias no es, en prin­ cipio, un indicador del todo útil para la observación de la calidad del desempeño de la función jurisdiccional, pues no permite precisar si las sentencias se revocan debido a su falta de corrección o a la diver­ gencia de criterios en torno a las soluciones correctas posibles. Sin embargo, el índice de revocabilidad puede ser de ayuda. Un juzgador al que continuamente le revocan sus sentencias puede ser:
a) un “mal” juzgador (porque sus decisiones son incorrectas), o b) un juzgador cuyos criterios, no obstante correctos, difieren de los generalmente aceptados o impuestos.
En el primer caso se estaría en presencia de un juzgador inepto, en el segundo de un juzgador “revolucionario” o al menos “rebelde”****. Por supuesto que nadie desearía ser juzgado por un inepto; pero siempre es necesario (y sano) que alguien discrepe de la opinión ma­ yoritaria. ¿Cómo distinguir entre un juzgador “inepto” y uno “revoluciona­ rio”? Los grandes datos estadísticos en torno a la revocabilidad de las sentencias no son suficientes para ello. Pero el hecho de que, en una organización judicial como la mexicana, a un juzgador le sean revoca­ das o modificadas frecuentemente sus decisiones es indicativo de que se puede estar en presencia de una “anormalidad”. Para distinguir al “mal” juez del juez “rebelde” será necesario analizar sus decisiones,
Esta misma situación se puede presentar en los órganos jurisdiccionales colegiados, en donde se pueden encontrar juzgadores “ineptos” (a los que sus compañeros juzgadores continuamente tiene que corregir en sus proyectos de sentencia) o juzgadores “revolucionarios” o “rebeldes” (que de manera reiterada sostienen opiniones correctas pero distintas al del resto de sus compañeros juz­ gadores). Este último caso es el origen de los votos minoritarios, votos concur­ rentes y votos particulares. 109
para poder determinar si las mismas son incorrectas o, siendo correc­ tas, diferentes a las postuladas por el revisor. En otras palabras, el índice de revocabilidad de las sentencias no es un dato que, por sí mismo y en exclusiva, arroje información certera en torno a la “calidad” de las sentencias de un juzgador en particular. Por ello es que tal indicador se debe descartar para medir la eficiencia de los tribunales. Sin embargo, como ya se anotó, el índice de revoca­ bilidad puede convertirse en un, si se puede llamar así, indicador de “anormalidades”. Sólo al cabo de un análisis metódico y transparente de las sentencias del juzgador “fuera de lo común” se estaría en con­ diciones de comprobar alguna de las hipótesis: si se trata de un juez “inepto” o de un juez “rebelde”. El escrutinio sistematizado y metódico del desempeño judicial debe correr a cargo de observatorios ciudadanos, por lo que a éstos puede (o debe) corresponder un análisis de las sentencias de los juzga­ dores con mayores índices de revocabilidad. La finalidad ya se señaló: distinguir entre juzgadores con criterios muy independientes y juzga­ dores carentes de criterio. El efecto, además de la sana transparencia, podría verse reflejado en la permanencia del juez en el cargo (en caso de la ineptitud) o en el reconocimiento (y consecuente refuerzo) de su independencia (en caso de “rebeldía de criterio”). ¿Hacia dónde debe caminar la justicia electoral de las entidades federativas? Desde hace algunos años es un tema recurrente en los congresos, fo­ ros y mesas redondas el plantear la necesidad de reforzar la autonomía, la independencia y la permanencia de los órganos de justicia electoral en las entidades federativas. Ahora se adiciona el tema de la argumentación y de la transparencia. A la distancia, sigue siendo un reto el hacer efectivo el mandato consti­ tucional en relación con la independencia y autonomía. Ello pasa necesa­ riamente por la posibilidad de inamovilidad de los juzgadores electorales locales y la posibilidad de ratificación. Pero también puede pasar por la ne­ cesidad de diversificar su ámbito competencial como ha sido la experiencia de no pocos estados que comparten la jurisdicción electoral con la adminis­ trativa o constitucional. El diseño institucional no puede cuestionarse sino desde la propia organización de los poderes judiciales o desde la teoría de los órganos constitucionales autónomos, según sea el caso, pero sobre todo, desde las necesidades de cada una de las entidades federativas. Al final
habrá que coincidir en que esa es la esencia del federalismo. Otro aspecto clave es que a partir de las experiencias generadas en la aplicación de la legislación electoral, los órganos de justicia electoral local puedan presentar propuestas de reforma en la materia. Nadie mejor para ello que el órgano que maneja día a día tales ordenamientos y puede ad­ vertir las deficiencias, omisiones y vaguedades que han superado el filtro del proceso legislativo. Pero por encima de ello, considero que la justicia electoral de las enti­ dades federativas enfrenta otros retos, acorde con las tendencias contem­ poráneas del derecho: uno de tales retos es adentrarse en los recursos que proveen los instrumentos internacionales a la hora de decidir los asuntos sometidos a su conocimiento, el control de convencionalidad está llamado a ser un elemento de primerísimo orden en la labor de los tribunales loca­ les. Otro desafío es el reconocimiento de que la justicia electoral es ante todo una justicia constitucional, que permite al juzgador electoral echar mano del bagaje de principios contenidos en la Constitución local, a efecto de que se realice un efectivo control de constitucionalidad y legalidad en sede lo­ cal. Los juzgadores electorales deben estar abiertos a éstos y otros desafíos. Los cambios que se avizoran en el ámbito federal, tendrán necesariamente un reflejo en los sistemas jurídicos locales. Tal es la característica de nuestro federalismo. El planteamiento de un diseño basado en la idea de órganos nacionales electorales es apenas una muestra de las discusiones que están por venir. Ello no resulta extraño, pues el sistema federal se construye a cada momen­ to, para ello se experimenta con novedosas (o incluso añejas) soluciones a los problemas de todos los días. En la medida en que esas soluciones sean aceptadas y generen el clima propicio para el desarrollo democrático, en esa medida, estaremos constru­ yendo y consolidando nuestro modelo federal. Pues democracia y federa­ lismo deben ir de la mano en nuestro país. No sabemos si en el corto o mediano plazo asistiremos a la transfor­ mación de la organización judicial. Ejemplos hay de formas diferentes de institucionalizar la impartición de justicia, España sería uno de ellos. Sin embargo, lo relevante no es buscar los modelos posibles, sino encontrar el que sea efectivo, eficaz y eficiente para el modelo federal mexicano. Esa, es al final la aspiración que comparten ciudadanos y juzgadores electorales. Publicado en Revista Tribuna Sonot. I Edición. Órgano Informativo del Tribunal Estatal Electoral Sonora. www.teesonora.org.mx
Manuel González Oropeza es Licenciado en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México y obtuvo el título en 1980 con Mención Honorífica; en 1982 obtuvo el grado de Maestría con especialidad en Derecho Público, por la Universidad de California en Los Ángeles; y en diciembre de 1995 recibió el grado de Doctor en Derecho por la Universidad Nacional. El Dr. González Oropeza tiene una señalada participación en la formación de recursos humanos como docente, investigador y miembro de distintos órganos colegiados y comisiones dictaminadoras. Desde 1982 es Investigador Titular del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y en 1985 obtuvo su definitividad; es miembro fundador del SNI y desde 1987 Nivel II; en 2005 se le otorgó el Nivel D del PRIDE-UNAM. En 2006 fue nombrado Recipiendario de la Cátedra sobre México Moderno en la Universidad de Montreal, en convenio con la UNAM y la SRE. En 2007 fue distinguido con el nombramiento de Doctor Honoris Causa por la Universidad Autónoma de Baja California. Desde noviembre de 2006 se desempeña como Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y a partir de junio de 2010 es miembro alterno de la Comisión de Venecia ante el Consejo de Europa, cuyo objetivo es la promoción de la democracia a través del estado de Derecho. El Dr. González Oropeza ha impartido cursos de Derecho Procesal Local, Derecho Comparado, Derecho Constitucional, Protección Constitucional, Sistema de Control Constitucional y Procedimiento de Investigación en la Suprema Corte de Justicia, entre otros cursos impartidos a nivel licenciatura y posgrado, en instituciones de educación superior como la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho de la UNAM, la Universidad Autónoma de Tlaxcala, Universidad Autónoma de Baja California, Escuela Libre de Derecho, Universidad Panamericana, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, entre otras; en el extranjero, también se ha desempeñado como profesor o investigador visitante en instituciones como Institute of Latin American Studies, University of North Caroline en Chapel Hill, University of California en Los Ángeles, University of Houston, Université de Montréal, Michigan State University, y University of Texas en Austin. Además de la impartición de cursos, su labor académica se refleja en una ardua formación de recursos humanos, pues ha sido director de tesis, miembro de comité tutorial y sinodal en exámenes de grado a nivel licenciatura y posgrado de más de 70 alumnos en las instituciones donde ha sido docente, principalmente en la UNAM. Sus aportaciones al conocimiento se expresan en la publicación de más de 36 libros como autor único y 31 como coautor; 150 artículos derivados de sus investigaciones publicados en revistas especializadas, nacionales y extranjeras; 195 capítulos en libros, y otros trabajos como prólogos, ensayos, estudios introductorios y epílogos.
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