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Timestamp: 2016-10-25 03:10:56+00:00

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99 Ia 72484. Urteil vom 25. September 1973 i.S. Burkhalter und Mitbeteiligte gegen den Kantonsrat des Kantons Z�rich.
Art. 85 lettre a OJ. Qualit� pour recourir; initiative populaire cantonale tendant au d�p�t d'une initiative par un canton (art. 93 Cst.). - La qualit� pour former un recours en mati�re de droit de vote se d�termine uniquement selon l'art. 85 lettre a OJ. Le citoyen peut former un recours de droit public contre la d�cision qui soumet une initiative au vote populaire (consid. 1). - Pouvoir du Tribunal f�d�ral dans l'examen d'une telle d�cision (consid. 2). - Exigences relatives � l'unit� de la mati�re dans un projet d'initiative cantonale (consid. 3). - Nature juridique du droit d'initiative appartenant aux cantons (art. 93 Cst.). Le Tribunal f�d�ral peut-il examiner le contenu d'une telle initiative? (question laiss�e ouverte) (consid. 4 a). Faits � partir de page 725
A.- Nach Art. 93 Abs. 2 BV k�nnen die Kantone durch Korrespondenz das gleiche Vorschlagsrecht aus�ben, das jedem der beiden R�te und jedem Mitglied derselben zusteht, die sogenannte Standesinitiative. Die Vorschl�ge der Kantone werden dem Bundesrat zum Bericht �berwiesen und hierauf von den beiden R�ten behandelt (Art. 34 Ziff. 1 und 47 Gesch�ftsreglement des Nationalrates vom 2. Oktober 1962, Art. 37 Ziff. 1 und 38 Gesch�ftsreglement des St�nderates vom 27. September 1962). Auf eine weitere gesetzliche Regelung der Standesinitiative wurde verzichtet. In der Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Revision des Gesch�ftsverkehrsgesetzes vom 13. November 1968 (BBl 1968 II S. 733 ff.) sind jedoch die wesentlichen Grunds�tze, wie sie der Praxis entnommen werden konnten, festgehalten. Darnach kann sich das Vorschlagsrecht der Kantone auf alles beziehen, was Gegenstand eines Gesetzes- oder Beschlussesentwurfes BGE 99 Ia 724 S. 726bilden kann; nur Antr�ge zu einem in Beratung stehenden Gegenstand d�rfen nicht gestellt werden. Die Vorschl�ge der Kantone k�nnen sowohl in die Form einer allgemeinen Anregung als auch in die Form eines ausgearbeiteten Gesetzes- oder Beschlussesentwurfes gekleidet werden. Die Bestimmung des zur Aus�bung des Vorschlagsrechts zust�ndigen Organs ist Sache des kantonalen Rechts (a.a.O. S. 746).
Im Kanton Z�rich kann nach Art. 35 der Kantonsverfassung (KV) die Standesinitiative sowohl durch den Kantonsrat als auch auf dem Wege des Volksbeschlusses ausge�bt werden. Der Volksbeschluss kann dabei �ber das Vorschlagsrecht der Stimmb�rger (Initiative) gem�ss Art. 29 KV herbeigef�hrt werden (� 1 Abs. 2 des Z�rcher Gesetzes �ber das Vorschlagsrecht des Volkes vom 1. Juni 1969 [Initiativengesetz]). �ber die G�ltigkeit der Volksinitiativen bestimmt � 4 Initiativengesetz folgendes:
"Eine Initiative ist ung�ltig, wenn sie
2. der Staatsverfassung widerspricht, sofern sie nicht deren �nderung bezweckt;
3. den �� 1 bis 3 dieses Gesetzes nicht entspricht;
4. Begehren verschiedener Art enth�lt, die keinen inneren Zusammenhang aufweisen, es sei denn, dass es sich um eine Initiative auf Gesamtrevision der Staatsverfassung handelt.
�ber die G�ltigkeit von Initiativen entscheidet der Kantonsrat. F�r die Ung�ltigerkl�rung einer Initiative bedarf es einer Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder. Ung�ltig erkl�rte Initiativen werden dem Volk nicht zur Abstimmung unterbreitet."
B.- Im Jahre 1960 legte die Bundesversammlung das Nationalstrassennetz fest. Darnach werden im Gebiet der Stadt Z�rich die N 1 (Genf-St. Margrethen) vom Sportplatz Hardturm �ber das Verkehrsdreieck Letten zur Aubrugg, die N 3 (Basel-Sargans) vom Verkehrsdreieck Letten bis Brunau gef�hrt. In der Brunau zweigt von der N 3 die N 4 ab, die Z�rich mit der �ber den Gotthard f�hrenden N 2 verbindet. Die beiden von den nordwestlichen bzw. nord�stlichen Stadtrandpunkten Hardturm und Aubrugg gegen das Stadtinnere f�hrenden Autobahnen vereinigen sich beim Verkehrsdreieck Letten zu der Bahn, welche zu dem am s�dwestlichen Stadtrand gelegenen Punkt Brunau f�hrt. Dieser Ausschnitt aus dem Nationalstrassennetz "Hardturm und Aubrugg-Letten-Brunau" ist das sogenannte Z�rcher Expressstrassen-Y (im folgenden BGE 99 Ia 724 S. 727auch "Ypsilon" genannt). Das generelle Projekt des Ypsilons wurde vom Bundesrat im Jahre 1962 in seinen Grundz�gen genehmigt und 1969 durch erg�nzenden Beschluss n�her festgelegt. Nach dem heutigen Stand des Nationalstrassenbaus im Raume Z�rich ist vom Ypsilon die Verbindung Aubrugg-Brunau teilweise im Bau. Was die �brigen Verkehrslinien betrifft, so sind die Nord- und Westumfahrung Z�richs (N 1-N 4) 1971 ins Nationalstrassennetz aufgenommen worden und befinden sich heute im Projektierungsstadium. Die S�dostumfahrung Z�richs, die von einem Punkt ausgeht, in welchem die von Winterthur und Aubrugg ausgehenden, im Bau befindlichen Nationalstrassenabschnitte zusammentreffen, und bis zur Brunau f�hrt, ist als kantonale Hochleistungsstrasse geplant; ihre Aufnahme ins Nationalstrassennetz wurde 1971 abgelehnt.
C.- Am 1. Dezember 1971 wurde im Kanton Z�rich eine "Volksinitiative gegen das Expressstrassen-Y" eingereicht, deren Text wie folgt lautet:
"Die unterzeichneten Stimmberechtigten des Kantons Z�rich verlangen:
Der Kanton Z�rich reicht der Bundesversammlung gem�ss Art. 93 Bundesverfassung eine Standesinitiative mit folgenden Forderungen ein:
2. Die Autobahnumfahrung ist vollst�ndig, also einschliesslich S�dumfahrung, ins Nationalstrassennetz aufzunehmen.
3. Die durch den Verzicht auf das Expressstrassen-Y eingesparten mehreren 100 Millionen Franken sind f�r einen beschleunigten Ausbau der Autobahnumfahrung Z�rich, insbesondere aber zur Finanzierung eines umweltfreundlicheren, wenn auch teureren Projektes einzusetzen. Vor allem soll die Zerst�rung von wertvollen Landschaften und Erholungsgebieten und die Zerschneidung von Wohngebieten und ganzen Gemeinden durch Tunnell�sungen verhindert werden.
Begr�ndung: Das Expressstrassen-Y wird dem Gemeinwohl mehr schaden als n�tzen. Seine Verwirklichung h�tte die Zerst�rung wesentlicher st�dtebaulicher Werte zur Folge. Zudem muss nach den heutigen Erkenntnissen aller Durchgangsverkehr um die St�dte herumgeleitet werden. Nur mit �ffentlichen, insbesondere schienengebundenen Verkehrsmitteln k�nnen die St�dte sinnvoll und rationell erschlossen werden."
Der Regierungsrat des Kantons Z�rich, der die Initiative als zustandegekommen erkl�rt und hierauf dem Kantonsrat Bericht BGE 99 Ia 724 S. 728und Antrag zu stellen hatte, hielt sie f�r ung�ltig. Seines Erachtens gen�gte das Volksbegehren den Anforderungen von � 4 Abs. 1 Initiativengesetz im wesentlichen deshalb nicht, weil es bundesrechtswidrig sei, indem es Forderungen enthalte, welche die Bundesversammlung mangels Zust�ndigkeit gar nicht zu erf�llen verm�ge, und weil es zudem das Prinzip der Einheit der Materie verletze. In seiner Weisung vom 25. Oktober 1972 beantragte er dem Kantonsrat, die Volksinitiative gest�tzt auf � 4 Abs. 1 Ziff. 1 bis 4 Initiativengesetz ung�ltig zu erkl�ren. In der Kantonsratssitzung vom 5. M�rz 1973 folgte die Mehrheit der anwesenden Ratsmitglieder diesem Antrag, doch wurde die f�r eine Ung�ltigerkl�rung erforderliche Zweidrittelsmehrheit nicht erreicht. Die Volksabstimmung war hiermit angeordnet, und die Vorlage wurde an den Regierungsrat zur Berichterstattung und Antragsstellung zur�ckgewiesen.
D.- Gegen diesen Entscheid des Z�rcher Kantonsrats vom 5. M�rz 1973 f�hren die im Kanton Z�rich Stimmberechtigten Ernst Burkhalter, Dr. Peter Liebmann-Escher und Prof. Dr. J�rg Rehberg gest�tzt auf Art. 85 lit. a OG staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den angefochtenen Kantonsratsbeschluss aufzuheben. Sie glauben sich in ihren politischen Rechten verletzt, weil eine ihres Erachtens verfassungswidrige Initiative dem Volk zur Abstimmung unterbreitet wird. Die Begr�ndung der Beschwerde, in welcher im wesentlichen die vom Z�rcher Regierungsrat in der Weisung vom 25. Oktober 1972 ge�usserte Ansicht vertreten wird, ist, soweit n�tig, den nachstehenden Erw�gungen zu entnehmen.
E.- Der als Gesamtbeh�rde zur Vernehmlassung zust�ndige Z�rcher Kantonsrat hat darauf verzichtet, einen Antrag zu stellen. Eine Minderheit von 47 Ratsmitgliedern hat jedoch eigene Gegenbemerkungen zur Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
1. Nach Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der B�rger und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen. Die Beschwerdef�hrer sind Z�rcher Stimmb�rger und damit grunds�tzlich befugt, im Zusammenhang mit einer kantonalen Volksabstimmung Beschwerde zu f�hren (BGE 98 I a 640 BGE 99 Ia 724 S. 729Erw. 1 mit Verweisungen). Was die Art der von ihnen erhobenen R�gen betrifft, so ist ohne weiteres auf den Einwand einzutreten, die Initiative gegen das Expressstrassen-Y verletze den Grundsatz der Einheit der Materie. Denn das Gebot einer einheitlichen Abstimmungsvorlage ergibt sich aus dem in der Stimmfreiheit enthaltenen Anspruch der Stimmb�rger, ihren Willen unverf�lscht zum Ausdruck zu bringen, weshalb in seiner Nichtbeachtung unmittelbar auch eine Verletzung der politischen Stimmberechtigung liegt (BGE 99 I a 182 f., 97 I 672 je mit Verweisungen). Ob eine Stimmrechtsverletzung auch in Betracht f�llt, wenn ger�gt wird, dass eine Initiative dem Volk zur Abstimmung unterbreitet wird, obwohl dies wegen ihres angeblich verfassungswidrigen Inhalts nicht zul�ssig w�re, ist indessen n�her zu pr�fen. In der Vernehmlassung der 47 Kantonsr�te wird die Ansicht vertreten, dass in einem solchen Falle den Stimmb�rgern mehr zugestanden werde, als sie von Rechts wegen beanspruchen k�nnten, weshalb sie nicht beschwert und mithin auch zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert seien.
Dieser Nichteintretensantrag st�tzt sich auf ein Urteil des Bundesgerichts vom 30. September 1965 i.S. Schmid (abgedruckt in ZBl 67/1966 S. 31 ff.). In dem dort beurteilten Fall hat das Bundesgericht die Beschwerdebefugnis eines Z�rcher Stimmb�rgers, der sich gegen die Anordnung der Abstimmung �ber eine angeblich verfassungswidrige Initiative wandte, verneint mit der Begr�ndung, dass es an dem nach Art. 88 OG erforderlichen Eingriff in dessen rechtlich erhebliche Interessen fehle; werde den Stimmberechtigten eine Initiative unterbreitet, die ihnen nach der Verfassung nicht vorgelegt werden d�rfte, so bedeute dies eine Erweiterung des Stimmrechts, und mithin sei die Rechtsstellung des einzelnen Stimmberechtigten nicht verschlechtert. Mit diesem Entscheid, der ausserhalb der vom Bundesgericht seit jeher. ge�bten Praxis steht, wurde jedoch die Besonderheit der Stimmrechtsbeschwerde und die dem Art. 88 OG in diesem Zusammenhang zukommende Tragweite verkannt. Bei der politischen Stimmberechtigung, die Schutzobjekt der in Art. 85 lit. a OG besonders vorgesehenen Beschwerde ist, handelt es sich um eine Organfunktion und damit um ein Recht, das �ber den Rahmen des - nach Art. 84 Abs. 1 OG verfolgbaren - individuellen verfassungsm�ssigen Rechts hinausgeht. Die Verletzung eines verfassungsm�ssigen BGE 99 Ia 724 S. 730Individualrechts kann wesensgem�ss nur dann in Frage stehen, wenn der Beschwerdef�hrer in seiner pers�nlichen Rechtsstellung betroffen ist, wie Art. 88 OG dies verlangt. Mit dem politischen Stimm- und Wahlrecht dagegen �bt der B�rger neben einem Individualrecht gleichzeitig auch eine Organkompetenz und damit �ffentliche Funktionen aus. Eine Verletzung der politischen Stimmberechtigung kann somit in Frage stehen ohne R�cksicht darauf, ob der B�rger irgendwie in seinen pers�nlichen Interessen betroffen ist, und mit der Stimmrechtsbeschwerde werden immer auch �ffentliche Interessen verfolgt (GIACOMETTI, Staatsrecht der Kantone, Z�rich 1941, S. 183 ff., Verfassungsgerichtsbarkeit, Z�rich 1933, S. 58; EMIL KIRCHHOFER, �ber die Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurs, ZSR N.F. Bd 55, S. 161 f.). Einzige Voraussetzung der Beschwerdebefugnis ist daher die Stimmberechtigung bei der in Frage stehenden Abstimmung oder Wahl. Diese Auffassung hat das Bundesgericht von der Praxis des Bundesrats �bernommen, der aufgrund des bis zum 1. Februar 1912 geltenden Art. 189 Abs. 4 OG f�r die Behandlung von Stimmrechtsbeschwerden zust�ndig war. Die Vorschrift blieb unver�ndert, weshalb in Art. 178 Ziff. 2 OG, dem heutigen Art. 88 OG, auch kein Anlass zu einer anderen Betrachtungsweise gesehen wurde (BGE 59 I 121ff.). Auch in neuesten Entscheiden beurteilt das Bundesgericht die Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde einzig nach Art. 85 lit. a OG; nur wenn, wie bei der indirekten Beh�rdenwahl, keine kantonale Wahl bzw. Abstimmung im Sinne dieser Vorschrift vorliegt und daher nur die Beschwerde wegen Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte nach Art. 84 lit. a OG in Frage kommt, ist auf Art. 88 OG abzustellen (BGE 99 I a 448 mit Hinweis aufBGE 38 I 24). Ob die Stimmb�rger einen Anspruch darauf haben, dass ihnen eine verfassungswidrige Initiative nicht unterbreitet wird, ist eine Frage der materiellen Begr�ndetheit der Beschwerde (BGE 96 I 643 /46). Ihre Beantwortung h�ngt davon ab, wie Inhalt und Umfang der Stimmberechtigung im kantonalen Recht normiert sind, d.h. an welche Voraussetzungen die Anordnung einer Volksabstimmung gekn�pft ist. Auf die vorliegende Stimmrechtsbeschwerde ist daher auch einzutreten, soweit sie sich gegen die Anordnung der Volksabstimmung wendet mit der Begr�ndung, die Initiative enthalte bundesrechtswidrige Forderungen.
2. Nach � 4 Initiativengesetz ist eine Initiative, die einen der genannten Ung�ltigkeitsgr�nde erf�llt und vom Kantonsrat ung�ltig erkl�rt wird, dem Volk nicht zur Abstimmung zu unterbreiten. Diese Vorschrift setzt dem Inhalt der Volksbegehren gewisse rechtliche Grenzen und bestimmt damit den Umfang des Initiativrechts n�her. Wenn dabei die Beurteilung der Rechtm�ssigkeit von Volksinitiativen dem Kantonsrat, also einer politischen Beh�rde, zusteht, so wird damit dem demokratischen Prinzip Rechnung getragen. Dies ist im z�rcherischen Recht in besonderem Masse der Fall, indem nach � 4 Abs. 2 Initiativengesetz f�r die Ung�ltigerkl�rung einer Initiative eine Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Ratsmitglieder n�tig ist. Scheint eine Initiativvorlage den gesetzlichen Erfordernissen nicht zu gen�gen, so soll man eher das Volk selbst dar�ber entscheiden lassen, als sie ihm vorzuenthalten. Dem entspricht die in andern Kantonen etwa zu findende Regelung, dass nur augenscheinlich verfassungswidrige Volksbegehren der Volksabstimmung nicht zu unterbreiten sind (BGE 98 I a 640). Diesem im kantonalen Recht verankerten Vorbehalt zugunsten des Volkswillens tr�gt das Bundesgericht Rechnung, indem es die ihm grunds�tzlich zustehende freie �berpr�fungsbefugnis mit Zur�ckhaltung aus�bt und einen Zulassungsentscheid der kantonalen Beh�rde nur dann aufhebt, wenn das in Frage stehende Volksbegehren offensichtlich rechtswidrig ist (BGE 98 I a 637, 640 f.).
3. Eine Initiative ist nach � 4 Abs. 1 Ziff. 4 Initiativengesetz ung�ltig, wenn sie Begehren verschiedener Art enth�lt, die keinen inneren Zusammenhang aufweisen, es sei denn, dass es sich um eine Initiative auf Gesamtrevision der Staatsverfassung handelt. Dieses im kantonalen Gesetz ausdr�cklich verankerte Prinzip der Einheit der Materie ergibt sich schon aus dem Bundesrecht. Die im bundesrechtlich gew�hrleisteten politischen Stimmrecht enthaltene Stimmfreiheit verleiht dem Stimmberechtigten den Anspruch, seinen Willen unverf�lscht kundzugeben, d.h. seine Stimme gem�ss seinem wirklichen Willen abzugeben. Hat eine Vorlage n�mlich zwei verschiedene Materien zum Gegenstand, so kann der Stimmberechtigte, der inbezug auf die eine die vorgeschlagene �nderung w�nscht, inbezug auf die andere dagegen nicht, dies nicht zum Ausdruck bringen, sondern er hat nur die M�glichkeit, beide �nderungen zu bef�rworten oder abzulehnen. Bei einer Initiative BGE 99 Ia 724 S. 732kann die Verbindung mehrerer Materien in einer Vorlage auch die Beibringung der vorgeschriebenen Unterschriftenzahl ungeb�hrlich erleichtern (BGE 96 I 652 Erw. 7, 99 I a 182, je mit Hinweisen auf Literatur und fr�here Entscheide). Die Schutzfunktion des Prinzips der Einheit der Materie, das die unverf�lschte Willenskundgabe bei der Unterzeichnung einer Initiative und bei der Abstimmung dar�ber gew�hrleistet, bezieht sich demnach auf das kantonale Abstimmungsverfahren. Von Bedeutung ist hier bloss die in der Initiativvorlage enthaltene Fragestellung im Hinblick auf den Anspruch der Stimmb�rger, ihren Willen unverf�lscht zu �ussern. Dass die Z�rcher Initiative �ber das Expressstrassen-Y die Einreichung einer Standesinitiative zum Gegenstand hat und die beanstandeten Begehren nur einen den eidgen�ssischen R�ten zu unterbreitenden Vorschlag formulieren, ist in diesem Zusammenhang nicht wesentlich.
Nach Auffassung der Beschwerdef�hrer fehlt den in der Initiative gestellten Begehren der innere Zusammenhang im Sinne von � 4 Abs. 1 Ziff. 4 Initiativengesetz. Wenn Ziffer 1 der Initiative die Streichung des Expressstrassen-Y und Ziffer 2 dagegen die Aufnahme der vollst�ndigen Autobahnumfahrung Z�richs und insbesondere die Neuaufnahme der S�dumfahrung ins Nationalstrassennetz verlange, so werde damit als Alternative vorgeschlagen, was in Wirklichkeit keine sei. Die Zweckbestimmungen der Expressstrassen einerseits und des Autobahnumfahrungsrings anderseits zeigten n�mlich klar, dass der Verzicht auf die Ausf�hrung des einen Projektes nicht zwingend die Verwirklichung des andern nach sich ziehe. Der Stimmb�rger m�sse somit nicht notwendigerweise gegen das Ypsilon und f�r die S�dumfahrung bzw. f�r das Ypsilon und gegen die S�dumfahrung eingestellt sein. Bei der Zusammenfassung beider Begehren in einer einzigen Vorlage m�sse aber der Stimmb�rger, der sich gegen das Expressstrassen-Y aussprechen m�chte, gezwungenermassen f�r die S�dumfahrung stimmen und umgekehrt sei derjenige, der die S�dumfahrung verwirklicht sehen m�chte, gezwungen, gegen das Y zu stimmen. Angesichts der ganz verschiedenen Funktion von Expressstrassen-Y und S�dumfahrung k�nne man aber sehr wohl beide Werke bef�rworten, aber auch - aus grunds�tzlicher Gegnerschaft gegen Autobahnen - beide ablehnen wollen. Die Volksabstimmung verm�ge daher kaum den wirklichen und unverf�lschten BGE 99 Ia 724 S. 733Volkswillen zum Ausdruck zu bringen, und es bestehe auch keine Gew�hr daf�r, dass die Initiative nicht erst nur wegen der Zusammenfassung dieser verschiedenen Meinungsgruppen zustandekommen konnte. Die Einheitlichkeit der Vorlage sei auch bei Ziffer 3 der Initiative nicht gegeben, die Forderungen enthalte, welche unter sich sowie zu den Begehren von Ziffer 1 und 2 in keinem inneren Zusammenhang st�nden. Die Festlegung eines bestimmten Verwendungszwecks f�r die infolge der Streichung des Ypsilons freiwerdenden Millionen, der beschleunigte Ausbau der Autobahnumfahrung, die Finanzierung eines umweltfreundlicheren Projekts sowie die generelle Projektierung von Tunnell�sungen seien Einzelpostulate, denen die Anrufung des Umweltschutzgedankens noch nicht den n�tigen inneren Zusammenhang verleihe, und es gehe dabei nicht weniger um Einzelfragen als bei der Streichung des Expressstrassen-Y und die Erg�nzung des nordwestlichen Autobahnumfahrungshalbrings um eine Autobahn-S�dumfahrung.
Diese Einw�nde, die im wesentlichen auch der Regierungsrat angebracht hat, erscheinen nicht von vornherein unbegr�ndet. Geht man davon aus, dass das Expressstrassen-Y und die S�dostumfahrung Z�richs zwei verschiedene Funktionen erf�llen und eine Verkehrsader nicht die andere ersetzen kann, so muss der Umstand, dass mit einem einzigen Ja oder Nein das eine Projekt bef�rwortet und gleichzeitig das andere abgelehnt wird, den Stimmb�rger in das geschilderte Dilemma bringen. Der streitigen Initiative liegt jedoch die Vorstellung zugrunde, dass der Verkehr von der Aubrugg zur Brunau statt �ber das mitten durch die Stadt Z�rich f�hrende Y �ber den S�dost-Halbring geleitet werden k�nne. Technisch ist das immerhin f�r den von ausw�rts anfallenden Verkehr nicht undenkbar, da Aubrugg und Brunau durch die S�dostumfahrung, wenn auch �ber einen weiteren Weg, miteinander verbunden werden. Damit wird aber eine in sich geschlossene Alternativl�sung zu der von den Beh�rden beschlossenen Linienf�hrung des Autobahnnetzes im Raume Z�rich vorgeschlagen. Wer der Ansicht ist, dass die S�dostumfahrung das Expressstrassen-Y nicht zu ersetzen vermag oder jedenfalls keine bessere L�sung darstellt, der versagt der Initiative eben die Unterst�tzung und gibt damit dem Wunsche Ausdruck, dass es bei dem von den Beh�rden beschlossenen Verkehrskonzept bleiben soll. Die zwei verschiedenen BGE 99 Ia 724 S. 734Fragen, ob der Stimmb�rger die Fertigstellung des Ypsilons bef�rworte oder nicht und ob er daneben auch die Aufnahme der S�dostumfahrung ins Nationalstrassennetz w�nsche oder nicht, sind in der Initiative, wird sie so verstanden, gar nicht gestellt. Wenn der Regierungsrat dies meint, so deshalb, weil er gest�tzt auf das geltende Gesamtverkehrskonzept f�r den Raum Z�rich davon ausgeht, die beiden Projekte dienten so verschiedenen Zwecken, dass sie gar nicht miteinander in Verbindung gebracht werden k�nnten und mithin das eine das andere auch nicht ersetzen k�nne. Den Initianten ist es jedoch unbenommen, f�r die Linienf�hrung der Autobahnen im Raume Z�rich von einer anderen Gesamtl�sung auszugehen, in deren Rahmen die S�dostumfahrung die Alternative zum Ypsilon sein soll. Ob dieser Vorschlag eine technisch bessere L�sung darstellt, die sich in das bereits verwirklichte oder im Bau befindliche Autobahnnetz einf�gen l�sst und damit �berhaupt einen Sinn hat, ist eine andere Frage. Dies ist die Frage, die dem Stimmb�rger zur Abstimmung vorgelegt wird und die sich ohne weiteres mit einem Ja oder Nein beantworten l�sst. Was die in Ziffer 3 der Initiative gestellten Forderungen betrifft, so ist ihr sachlicher Zusammenhang untereinander sowie mit dem in den vorstehenden Ziffern enthaltenen Vorschlag gegeben. Dass der Antrag, die durch den Verzicht auf das Expressstrassen-Y eingesparten mehreren 100 Millionen Franken f�r einen beschleunigten Ausbau der Autobahnumfahrung Z�richs zu verwenden, in direktem Zusammenhang steht mit dem Begehren, anstelle des Ypsilons die S�dostumfahrung Z�richs als Nationalstrasse zu erstellen, ist offensichtlich. Ob es �berhaupt zutrifft, dass mit dem Verzicht auf den Bau des Ypsilons Mittel freiw�rden, die f�r den Nationalstrassenbau im Raume Z�rich verwendet werden k�nnten, ist in diesem Zusammenhang nicht wesentlich. Auch die weiteren Forderungen eines beschleunigten Ausbaus der Autobahnumfahrung, eines umweltfreundlicheren Projektes, wie insbesondere von Tunnell�sungen, stehen alle im Sinne des einen Vorschlags, mit den im einzelnen erw�hnten Mitteln diejenige L�sung f�r die Autobahn im Raume Z�rich zu verwirklichen, die nach Ansicht der Initianten die Stadtbewohner am wenigsten belastet. Wohl l�sst sich sagen, dass derjenige, der die in der Initiative vorgeschlagene Alternativl�sung der S�dostumfahrung bef�rwortet, noch nicht die in Ziffer 3 enthaltenen BGE 99 Ia 724 S. 735Empfehlungen an die zust�ndigen Beh�rden zu unterst�tzen braucht. Wenn er mit der Annahme der S�dostumfahrung allenfalls gegen seinen Willen auch den f�r ihre Ausf�hrung gemachten Vorschl�gen zustimmen muss, so liegt darin aber noch keine Verletzung der Stimmfreiheit. Es ergibt sich vielmehr aus der Natur einer Sachvorlage, die den Antrag zur Erstellung eines Werkes und gleichzeitig einen bestimmten Vorschlag f�r dessen Ausf�hrung enth�lt, dass der Stimmb�rger sich f�r Annahme oder Verwerfung des ihm unterbreiteten Vorschlags als eines Ganzen entschliessen muss, auch wenn er mit einzelnen Teilen des Projekts nicht einverstanden ist und eine andere Ausf�hrung vorziehen w�rde (BGE 90 I 75; 99 I a 182). Die Initiative, die mit dem Verzicht auf das Expressstrassen-Y und der Aufnahme der S�dostumfahrung ins Nationalstrassennetz eine Alternativl�sung zu dem von den Beh�rden beschlossenen Verkehrskonzept im Raume Z�rich vorschl�gt und f�r den Fall ihrer Annahme Empfehlungen zu ihrer Verwirklichung an die Beh�rden richtet, ist auf den einen Zweck einer besseren L�sung des Autobahnproblems im Raume Z�rich ausgerichtet, der den einzelnen Begehren den erforderlichen inneren Zusammenhang verleiht. Die R�ge, sie verletze das Gebot der Einheit der Materie, ist daher unbegr�ndet.
4. Die Beschwerdef�hrer machen ferner geltend, das Volksbegehren �ber das Expressstrassen-Y sei bundesrechtswidrig, weil es die Einreichung einer Standesinitiative verlange, mit welcher von der Bundesversammlung gefordert werde, was gar nicht in ihren Gesch�ftsbereich falle und daher nicht Gegenstand des Vorschlagsrechts nach Art. 93 BV sein k�nne. Darin sehen sie eine Verletzung von � 4 Ziff. 1-3 Initiativengesetz. Der behauptete Verstoss gegen � 4 Ziff. 2 und 3 Initiativengesetz wird damit begr�ndet, dass gleichzeitig die kantonalen Bestimmungen der Art. 29 und 35 KV sowie von � 1 Abs. 2 Initiativengesetz, welche die Aus�bung der Standesinitiative auf dem Wege der Volksinitiative vorsehen, verletzt seien, weil diese keine weiterreichende Bedeutung als der missachtete Art. 93 BV haben k�nnten. Diese einzelnen R�gen f�hren indessen alle zu der einen Frage, ob die Initiative einen nach Art. 93 BV unzul�ssigen und damit bundesrechtswidrigen Inhalt habe. Nach Ansicht der Beschwerdef�hrer trifft dies zu, weil die in Ziffer 3 der Initiative enthaltenen Begehren, die mit der Standesinitiative an die eidgen�ssischen R�te gerichtet werden sollen, BGE 99 Ia 724 S. 736von diesen materiell gar nicht behandelt werden k�nnten. Die Bundesversammlung sei lediglich zum Entscheid �ber die allgemeine Linienf�hrung und die Art der zu errichtenden Nationalstrassen zust�ndig. Die Forderungen der Initianten, dass die durch Verzicht auf das Expressstrassen-Y freiwerdenden Millionen Franken f�r einen beschleunigten Ausbau der Autobahnumfahrung Z�richs und insbesondere zur Finanzierung eines umweltfreundlicheren Projektes einzusetzen seien, und dass vor allem Tunnell�sungen zu finden seien, betr�fen jedoch die Ausarbeitung der generellen Projekte und das Bauprogramm, was nach der massgebenden Bundesgesetzgebung in die Kompetenz des Bundesrats sowie anderer Instanzen falle. Von der Bundesversammlung, die zur Vornahme solcher Verwaltungsakte nicht zust�ndig sei und gegen�ber dem Bundesrat auch kein verbindliches Weisungsrecht besitze, werde somit etwas Unm�gliches, nach Bundesrecht Kompetenzwidriges verlangt, was daher nicht Gegenstand einer Standesinitiative sein k�nne. Die Bundesrechtswidrigkeit von Ziffer 3 der Initiative habe zur Folge, dass der angefochtene Kantonsratsbeschluss, der die G�ltigkeit der Initiative als Ganzes zum Gegenstand habe, vollst�ndig aufzuheben sei. Dies umsomehr, als sich der Kantonsrat mit R�cksicht auf die Unteilbarkeit dieser Initiative gegen eine Streichung der Ziffer 3 entschieden habe.
a) Mit der R�ge, das kantonale Volksbegehren erstrebe die Einreichung einer Standesinitiative mit Begehren, �ber welche die Eidgen�ssischen R�te gar nicht entscheiden k�nnten, wird dem Bundesgericht eine Frage unterbreitet, die zu �berpr�fen es kaum berufen ist. Das scheint schon deshalb fraglich, weil die Bundesversammlung als Tr�gerin der obersten Gewalt des Bundes (Art. 71 BV) �ber ihre Zust�ndigkeit selbst entscheidet. Zudem sind nach Art. 113 Abs. 3 BV die Bundesgesetze und allgemeinverbindlichen Bundesbeschl�sse der �berpr�fung durch das Bundesgericht entzogen, was wohl nicht weniger gelten kann, wenn es um die Feststellung der Rechtm�ssigkeit eines Begehrens geht, mit dem von den Eidgen�ssischen R�ten ein bestimmter Erlass verlangt wird. Fraglich ist sodann auch, ob Art. 93 BV dem Inhalt einer Standesinitiative rechtliche Grenzen setzt und mithin die G�ltigkeitserfordernisse von � 4 Ziff. 1-3 des Z�rcher Initiativengesetzes �berhaupt zu beachten w�ren; k�nnte doch der Kanton, der dem Volk die Aus�bung des Vorschlagsrechts zugesteht, keine weiteren Anforderungen BGE 99 Ia 724 S. 737stellen als das Bundesrecht selbst. Das Vorschlagsrecht im Sinne von Art. 93 BV ersch�pft sich n�mlich darin, dass die Standesinitiative mit ihrer Einreichung bei der Bundesversammlung anh�ngig wird und die R�te verpflichtet sind, sie in Beratung zu ziehen und zu beschliessen, ob sie ihr Folge geben wollen oder nicht. Beschliessen die R�te, einer Standesinitiative keine Folge zu geben, so ist das Gesch�ft erledigt. Eine rechtliche Verbindlichkeit, wie etwa der auf Verfassungsrevision gerichteten Initiative (Art. 120 f. BV), die dem Volk auch dann zu unterbreiten ist, wenn die R�te mit ihr nicht einverstanden sind, kommt ihr nicht zu. Sie steht vielmehr dem in Art. 57 BV gew�hrleisteten Petitionsrecht nahe, das die zust�ndige Beh�rde nur verpflichtet, ein eingereichtes Begehren zur Kenntnis zu nehmen (BBl 1964 II 1646, 1969 II 918; Verwaltungsentscheide der Bundesbeh�rden 1954 Nr. 11, 1955 Nr. 21; BGE 98 I a 488). Wie es sich damit verh�lt, kann jedoch offen bleiben. Denn es kann ohnehin nicht gesagt werden, die Initiative wolle die Bundesversammlung zu einem kompetenzwidrigen Akt auffordern.
b) Nach der bundesrechtlichen Kompetenzordnung liegt der Entscheid �ber die allgemeine Linienf�hrung und die Art der zu errichtenden Nationalstrassen bei der Bundesversammlung (Art. 11 Abs. 1 des Bundesgesetzes �ber die Nationalstrassen vom 8. M�rz 1960 [NSG]). Hierauf legt der Bundesrat nach Anh�ren der Kantone das Bauprogramm fest, und er genehmigt sodann das vom Eidgen�ssischen Amt f�r Strassen- und Flussbau in Zusammenarbeit mit den interessierten Bundesstellen und Kantonen auszuarbeitende generelle Projekt (Art. 11 Abs. 2-20 NSG); nach Art. 3 Abs. 2 des Beschlusses der Bundesversammlung �ber die Festlegung des Nationalstrassennetzes vom 21. Juni 1960 entscheidet der Bundesrat bei der Genehmigung der generellen Projekte endg�ltig �ber die Linienf�hrung der Nationalstrassen im Gebiete der St�dte. Ist das anschliessende Einspracheverfahren durchgef�hrt, so ist es Sache des Eidgen�ssischen Departements des Innern, die bereinigten Ausf�hrungsprojekte zu genehmigen und hiermit f�r die Bauausf�hrung freizugeben (Art. 28 Abs. 2 NSG). Was die Finanzierung der Nationalstrassen betrifft, so werden die Einzelheiten durch allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss geregelt, und der Bundesrat entscheidet im Einzelfalle �ber die Verteilung der Erstellungskosten auf Bund und Kantone (Art. 58 NSG).
BGE 99 Ia 724 S. 738Gem�ss Art. 3 Abs. 3 des Bundesbeschlusses �ber die Verwendung des f�r den Strassenbau bestimmten Anteils am Treibstoffzollertrag vom 23. Dezember 1959 legt der Bundesrat nach Anh�ren der Kantone die Finanzierungspl�ne auf. Der Bundesrat, dem nach Art. 54 NSG die Oberaufsicht �ber die Nationalstrassen zusteht, sorgt unter anderem auch f�r einen wirtschaftlichen Bauvorgang.
Den Beschwerdef�hrern kann darin beigepflichtet werden, dass die Forderungen, die in Ziffer 3 der mit dem Initiativbegehren verlangten Standesinitiative aufgestellt sind, in den Kompetenzbereich des Bundesrats und anderer Bundesstellen fallen. Damit ist die Initiative aber noch nicht bundesrechtswidrig. Die Beschwerdef�hrer, die einzig Ziffer 3 beanstanden, �bersehen n�mlich die Bedeutung der beiden vorangehenden Ziffern der Initiative. Mit dem Begehren um Verzicht auf das Expressstrassen-Y und Aufnahme der S�dostumfahrung ins Nationalstrassennetz wird von den Eidgen�ssischen R�ten eine �nderung der allgemeinen Linienf�hrung und damit ein Entscheid verlangt, der unbestrittenermassen in ihren Gesch�ftsbereich f�llt. Wird aber die allgemeine Linienf�hrung ge�ndert, so m�ssen auch das generelle Projekt und das Bauprogramm ge�ndert und die Finanzierungsmodalit�ten angepasst werden. Sollte die Bundesversammlung dem in Ziffer 1 und 2 enthaltenen Begehren entsprechen, so k�nnte sie gleichzeitig auch dem Bundesrat die in Ziffer 3 der Initiative verlangten Massnahmen vorschlagen. Ob dies durch verbindliche Weisung geschehen d�rfte, mag dahingestellt bleiben (vgl. dazu AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse, Neuch�tel 1967, Nr. 1369), denn die Forderungen von Ziffer 3 k�nnten jedenfalls nicht deshalb f�r ung�ltig gehalten werden, weil sie dem Bundesrat nur in Form einer blossen Empfehlung unterbreitet werden k�nnten. Abgesehen davon w�ren die mit der Standesinitiative zur n�heren Ausgestaltung, zu Bauprogramm und Finanzierung der S�dostumfahrung gemachten Vorschl�ge vom Bundesrat allenfalls auch im Sinne einer �usserung des Kantons entgegenzunehmen, den anzuh�ren er ohnehin verpflichtet ist. Wenn die Initiative �ber das Expressstrassen-Y, wie die Beschwerdef�hrer meinen, �ber die in Ziffer 3 enthaltenen Begehren einen Entscheid der Eidgen�ssischen R�te selbst verlangt, so muss sie deswegen nicht ung�ltig sein. Kommt der Standesinitiative doch keine rechtliche Verbindlichkeit zu, und BGE 99 Ia 724 S. 739steht es im Belieben der Bundesversammlung, ob �berhaupt und wie ihr Folge gegeben werden soll, so kann ein �ber ihre Kompetenzen hinausgehendes Begehren immer noch im Rahmen des rechtlich M�glichen ber�cksichtigt werden.
Der Regierungsrat hat in seiner Weisung vom 25. Oktober 1972 zum Nachweis der Bundesrechtswidrigkeit der Initiative erg�nzend ausgef�hrt, dass sie von der Bundesversammlung ein Zur�ckkommen auf ihre Beschl�sse von 1960 verlange, die jedoch angesichts der fortgeschrittenen Bauarbeiten unwiderruflich geworden seien. Dieses Argument wird in der Beschwerde jedoch nicht aufgenommen, so dass darauf nicht einzugehen ist.
96 I 643,
96 I 652,
90 I 75
Art. 189 Abs. 4 OG,
Art. 178 Ziff. 2 OG,
Art. 11 Abs. 2-20 NSG,
Art. 58 NSG,
Art. 54 NSG

References: Art. 85
 Art. 93
 Art. 37
 BGE 
 Art. 35
 Art. 29
 BGE 
 Art. 93
 BGE 
 Art. 85
 Art. 85
 BGE 
 Art. 88
 Art. 88
 Art. 85
 Art. 84
 BGE 
 Art. 88
 Art. 189
 Art. 178
 Art. 88
 Art. 85
 Art. 84
 Art. 88
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 93
 Art. 29
 Art. 93
 Art. 93
 BGE 
 Art. 113
 Art. 93
 BGE 
 Art. 93
 Art. 57
 BGE 
 Art. 3

BGE 
 Art. 3
 Art. 54
 BGE 

Art. 189

Art. 178

Art. 11

Art. 58

Art. 54