Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/C-353-17.htm
Timestamp: 2018-11-17 00:43:45+00:00

Document:
C-353-17
NORMA QUE RINDE HOMENAJE A CAFICULTORES Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES-Carácter permanente de contribución cafetera, no desconoce el principio de unidad de materia/NORMA QUE RINDE HOMENAJE A CAFICULTORES-Decisión inhibitoria respecto de acusaciones por violación de la libertad de asociación/NORMAS SOBRE SUJECION DEL GOBIERNO NACIONAL PARA REGULAR CAMBIOS INTERNACIONALES Y SE ADOPTAN MEDIDAS COMPLEMENTARIAS-Decisión inhibitoria respecto de acusaciones por violación de la garantía de la libre competencia, eficacia e imparcialidad en el ejercicio de la función administrativa
La Corte estableció que los cargos alrededor de los cuales debería girar el presente proceso de constitucionalidad eran los relativos (i) a la posible violación de la libertad de asociación protegida por el artículo 38 de la Constitución, debido a lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1337; (ii) a la vulneración de los principios de imparcialidad, eficacia de la función administrativa y libre competencia, previstos en los artículos 209, 333 y 334 de la Carta, en razón a la regulación contenida en los artículos 23, 25 y 33 (parciales) de la Ley 9ª de 1991, y (iii) a la infracción del principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 constitucional, dado que el contenido del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 no guarda relación con la materia de la misma. Con el objeto de resolver las cuestiones planteadas y teniendo en cuenta que algunas de ellas parecen apoyarse en premisas inciertas, como cuestión preliminar la Corte se refiere brevemente a los elementos centrales de la institucionalidad cafetera en Colombia. Seguidamente, se analiza la aptitud de los dos primeros cargos. La Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por violación de la libertad de asociación en contra del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009, dado que se funda en una interpretación que no se desprende ni de su texto, ni del régimen jurídico del que hace parte. En efecto, la Corte encontró que la regla del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 establece como permanente la contribución cafetera y, en esa medida, únicamente fija la vigencia indefinida de un tributo que se destina al propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero. No prescribe dicha disposición que los caficultores beneficiarios de la contribución sean los que se encuentren vinculados a la Federación Nacional de Cafeteros. Los recursos provenientes de la contribución cafetera -administrados a través del Fondo Nacional del Café- no tienen por objeto beneficiar a la Federación Nacional de Cafeteros, ni únicamente a sus federados, sino que deben destinarse a la protección de todos los productores de café. La Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por violación de los artículos 209, 333 y 334 en contra de los artículos 23, 25, y 33 (parciales) de la Ley 9ª de 1991, puesto que carece de certeza. En efecto, a pesar de que el sentido general de la demanda consiste en cuestionar que las normas referidas de la Ley 9ª de 1991 le hubieran asignado a la Federación Nacional de Cafeteros funciones de regulación, asesoría y fomento, su objeción se dirige, principalmente, contra reglas que asignan tales funciones al Comité Nacional de Cafeteros. Dicha asimilación, consideró este Tribunal, no era posible. La Corte consideró que no desconocía el principio de unidad de materia el artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 que establece el carácter permanente de la contribución cafetera. Señaló, inicialmente, que la materia de la ley estaba constituida por el reconocimiento de la importancia de la caficultura y la consolidación de su desarrollo a través de instrumentos de apropiación de recursos públicos A juicio de la Corte (i) el artículo impugnado se encuentra inescindiblemente relacionado con el área de la realidad social de la que se ocupa la ley, esto es, con la actividad cafetera, puesto que la regla que allí se prevé está directamente vinculada al desarrollo histórico y actual de la caficultura (conexidad material). En segundo lugar, (ii) los fines o propósitos que motivaron la expedición de la ley, puestos de presente en el curso de aprobación en el Congreso, coinciden plenamente con la definición como permanente de la contribución cafetera, puesto que esa determinación legislativa tiene por objeto asegurar la vigencia indefinida de un tributo cuya destinación a la protección y promoción del sector cafetero es clara (conexidad teleológica). Finalmente, (iii) la disposición acusada así como las restantes incluidas en la Ley, tienen contenidos relacionados dado que, a partir del homenaje que se le rinde a la caficultura colombiana, adoptan reglas para su promoción y desarrollo, de manera que todas responden a una racionalidad interna común (conexidad sistemática).
INSTITUCIONALIDAD CAFETERA-Agentes o participantes
FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Funciones públicas
FONDO NACIONAL DEL CAFE-Objetivos
COMITE NACIONAL DE CAFETEROS-Funciones
FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS, FONDO NACIONAL DEL CAFE Y COMITE NACIONAL DE CAFETEROS-Partícipes activos de la institucionalidad cafetera que se encuentran estrechamente relacionados, pero no pueden equipararse ni fusionarse, atendiendo su naturaleza jurídica y las funciones que cumplen en consonancia con las disposiciones legales y reglamentarias
La Federación Nacional de Cafeteros, el Fondo Nacional del Café y el Comité Nacional de Cafeteros, si bien son partícipes activos de las institucionalidad cafetera que se encuentran estrechamente relacionados, no pueden equipararse ni fusionarse, atendiendo su naturaleza jurídica y las funciones que cumplen en consonancia con las disposiciones legales y reglamentarias. Así, la Federación Nacional de Cafeteros es una entidad gremial de derecho privado que tiene como propósito promover el bienestar e interés general de los caficultores; el Fondo Nacional del Café es una cuenta conformada por recursos de naturaleza parafiscal cuya destinación se encuentra establecida en la ley y que es administrada por la Federación Nacional de Cafeteros bajo la dirección del Comité Nacional de Cafeteros. A su vez, el Comité Nacional de Cafeteros -según lo refiere el contrato de administración del Fondo Nacional del Café antes citado- es un organismo conformado por autoridades públicas y representantes del gremio cafetero que, además de ser el órgano de dirección para el manejo del Fondo Nacional del Café, tiene a su cargo la fijación de varias de las políticas generales en materia de calidad, promoción y competitividad cafetera. Las decisiones que adoptan requieren la aprobación del Gobierno Nacional –a través del Ministerio de Hacienda o del Presidente de la República.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/UNIDAD DE MATERIA-Elementos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables/JUICIO POR VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Criterios orientadores
Para determinar si se ha vulnerado el principio de unidad de materia es necesario establecer si las disposiciones de una ley acusadas por esa razón se encuentran en relación de conexidad con su materia. Es por ello que la jurisprudencia ha señalado que para establecer la infracción de este principio es indispensable (i) verificar el contenido temático de la ley -su materia- y, seguidamente, (ii) determinar si entre la disposición impugnada y esa materia existe una conexidad constitucionalmente aceptable. Con este propósito la Corte ha dicho que tal conexidad puede ser temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática. Sobre el particular ha indicado: “El siguiente paso del juicio, demanda establecer si la disposición examinada, atendiendo el contenido normativo que se desprende de ella, guarda conexión con la materia del proyecto. Este examen debe diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una ley puede ocuparse de una pluralidad de temas sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de materias. Esa conexión puede ser de muy diferente tipo y en cada caso deberá establecerse su relevancia. El vínculo o relación puede darse en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-.”. Con apoyo en la sentencia C-852 de 2005, la Corte ha identificado además una regla conforme a la cual “cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la actividad legislativa”. De conformidad con ello “si una disposición con una conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia”.
NORMA QUE RINDE HOMENAJE A LOS CAFICULTORES Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES-Reconocimiento de la importancia de la caficultura y la consolidación de su desarrollo a través de medidas de apropiación e inversión de recursos públicos
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo dos mil diecisiete (2017).
1. Las normas impugnadas fueron expedidas por el Congreso de la República, en ejercicio de la libertad de configuración del legislador, y en particular de las facultades señaladas en los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política. Así, la potestad de legislar en materia tributaria es una función amplia que se le ha encomendado al Congreso.
2. La naturaleza jurídica del Fondo Nacional del Café y de las contribuciones parafiscales que maneja, ya ha sido estudiada por esta Corporación en las sentencias C-308 de 1994 y C-152 de 1997. Se consideraron exequibles las disposiciones acusadas al considerar, de una parte, que la intervención de los particulares en la gestión de los servicios estatales es una de las expresiones más genuinas de la democracia participativa y, de otra, que el traslado a la Federación Nacional de Cafeteros del manejo de los servicios que supone el fomento, la comercialización y la promoción de la actividad cafetera tuvo en cuenta al legislador y por supuesto a la importancia de la gestión de la administración del fondo.
1. Después de comparar las normas demandadas con las disposiciones de la Constitución, se indica que los cargos no cumplen con los requisitos mínimos para propiciar un juicio de fondo. Lo anterior, en virtud de que esta Corporación ha exigido que las razones de la supuesta inconstitucionalidad sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Según se explicó, la demanda no acreditó el presupuesto de claridad, en virtud de que no existe un hilo conductor en la argumentación que le permita al lector comprender el contenido de los cargos. En ese sentido, al argumentar en la demanda que la Federación no obliga a los caficultores a pertenecer a dicha institución, pero por el sólo hecho de ser caficultor sí debe contribuir al sostenimiento de esta institución, no explica de qué manera la Ley 1337 de 2009 lesiona el principio de libre asociación.
2. La parafiscalidad es uno de los atributos de la descentralización administrativa. La contribución cafetera es obligatoria y se encuentra destinada a un sector específico que, a su vez, soporta el gravamen y lo administra. Esto explica que el Fondo Nacional del Café sea administrado por una institución privada, sin que ello desvirtúe la naturaleza pública de los recursos que lo conforman y su estricta sujeción a los principios constitucionales de carácter tributario.
3. A efectos de analizar el cargo por la presunta vulneración de la libertad de asociación (art. 38 CP), debe tenerse en cuenta que esta Corte ha definido como uno de los elementos integrantes del principio de legalidad, la obligatoriedad del pago de estos recursos con independencia de quien lo administre. Al respecto indica la intervención:
4. Respecto al cargo por el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia, es necesario advertir que la jurisprudencia de esta Corporación no lo ha concebido de manera estricta, sino que por el contrario debe existir una conexidad amplia. El núcleo temático de la Ley 1337 de 2009 tiene una conexidad sistemática con la disposición acusada, en consideración a que la fijación de esta contribución encuentra su razón de ser en la búsqueda del sostenimiento del sector y en que de no existir esta financiación sería imposible cumplir con las bondades de la ley.
5. Tampoco le asiste razón al demandante con el cargo relativo a la presunta violación de los principios de imparcialidad, eficacia de la función administrativa y libre competencia, en razón a que es al Comité Nacional de Cafeteros a quien le corresponde adelantar la regulación del mercado del café. Por ende, es esta entidad quien debe regular la calidad del café, los costos, las tarifas y la promoción del producto, mientras que “(…) la Federación Nacional del Café no realiza regulación alguna, pues la misma, se rige por lo que define al Comité Nacional de Cafeteros sin que la Federación a su capricho o voluntad pueda modificar su regulación”. El principio de imparcialidad de la función pública no ha sido trasgredido dado que la Federación no reglamenta y compite pues, como se explicó, ésta se encuentra supeditada a la regulación que hubiere efectuado el Comité.
1. Después de hacer alusión a los presupuestos que debe reunir la argumentación propuesta para proponer un real juicio de inconstitucionalidad, se concluye que frente al primer cargo admitido por esta Corporación se omitió especificar cuál es el contenido normativo de la disposición constitucional que presuntamente se considera afectado. Además, en la demanda el actor se limita a afirmar que si bien los cafeteros no se encuentran obligados a pertenecer a la Federación Nacional de Cafeteros, con la carga de pagar la contribución se ven obligados al mantenimiento de dicha institución. Lo expuesto, no explica con claridad la forma en la que los elementos del artículo 38 de la Constitución fueron trasgredidos.
2. El segundo cargo es inepto para propiciar un juicio de constitucionalidad. No basta con que en el concepto de la violación se dé una simple enunciación de la norma constitucional que se considera vulnerada. Además, el actor no enuncia con claridad cuáles son las disposiciones constitucionales que fueron desconocidas, pues además de las admitidas por esta Corporación -esto es los artículos 209, 333 y 334 de la Constitución- se mencionan en otros apartes como vulnerados los artículos 150 y 13 de la Carta Política. Tampoco existe en la construcción de este cargo razones ciertas, suficientes, específicas, pertinentes y claras, en consideración a que la acusación propuesta no se deriva de la lectura de los artículos demandados. Por el contrario, se parte de una interpretación particular del demandante en la que se llega a la errónea conclusión de que la Federación Nacional de Cafeteros ostenta la doble calidad de regulador y competidor.
3. Asimismo, el cargo por la presunta violación del artículo 158 de la Constitución en razón de no existir conexidad entre una ley de honores y la contribución, no basta para configurar una duda razonable respecto del precepto demandado. La acusación no cumple con los requisitos mínimos de suficiencia y claridad, dado que no exista un hilo conductor que permita comprender su contenido y justificación pues si bien, en un principio, se hace alusión a un juicio por unidad de materia, después se indica que la leyes marco deben ser adoptadas por el Congreso de la república, sin que exista conexidad con el tema central.
4. En gracia de discusión, si esta Corporación se pronuncia de fondo, las disposiciones acusadas deberían declararse exequibles por no contrariar la Constitución. El primer cargo desconoce que el Congreso de la República cuenta con un amplio margen de configuración legislativa –artículo 363 de la Constitución- y, en ese sentido, es posible que la administración del Fondo Nacional del Café esté en cabeza de la Federación Nacional de Cafeteros. No obstante, se debe aclarar que estos recursos no ingresan al patrimonio de la Federación en razón de ser parafiscales, sino al Fondo Nacional del Café y su administración, de cualquier forma, debe ajustarse a lo dispuesto en la ley y en el contrato de administración.
5. Tampoco debe prosperar el cargo por unidad de materia pues este principio se debe interpretar de forma amplia para evitar invalidar la órbita de competencia del legislativo, que se basa en el principio democrático. En efecto, de la revisión de la Ley 1337 de 2009 es posible extraer que el legislador estableció la contribución cafetera como permanente, en la medida en que sus recursos van destinados a fortalecer al sector al que se le rindió un homenaje con la ley. Existe conexidad teleológica y sistemática dado que el objetivo de todas sus disposiciones, e incluso de la cuestionada, es desarrollar el sector cafetero.
2. Intervenciones gremiales y ciudadanas
1. Frente al cargo por la presunta vulneración de la libertad de asociación en contra del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009, se indica que pese a que en el auto admisorio se efectúa un análisis de los cargos presentados para establecer si éstos reúnen los presupuestos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, este examen es preliminar y está sujeto a su verificación al momento de proferir la sentencia. En ese sentido, no existe certeza en el cargo objeto de estudio, en consideración a que el demandante formula su reproche contra un contenido normativo que no se encuentra en la disposición acusada.
2. De otro lado, no existe la alegada violación al principio de unidad de materia que se cuestiona frente al artículo 5º de la Ley 1337 de 2009. La facultad de expedir leyes de honores se encuentra definida, de manera expresa, en el artículo 150.15 de la Constitución y, de conformidad con la sentencia C-766 de 2010[6], dichas leyes deben ser dictadas dentro de los principios de prudencia, razonabilidad, proporcionalidad y no pueden usarse para desconocer la prohibición de decretar auxilios o donaciones en favor de particulares o las competencias estatales en materia de gasto público.
3. Asimismo, no existe la alegada violación al principio de imparcialidad y eficacia de la función administrativa que se atribuye a los artículos 23, 25 y 33 de la Ley 9ª de 1991. Es preciso advertir que el artículo 23 se refiere a las facultades regulatorias del Comité y no de la Federación, razón por la cual no existe certeza sobre la supuesta doble condición de la Federación como reguladora y participante del mercado del café. Por su parte, en relación con el artículo 25, también existen competencias demandadas que hacen parte del Comité y no de la Federación.
4. Con relación al desconocimiento de la libertad de competencia en contra de los artículos 23 y 25, es necesario indicar que este reproche también se funda en la supuesta acumulación de facultades de regulación y de competidor del mercado en cabeza de la Federación, supuesto que –por lo expuesto- ya fue desvirtuado. Aunado a lo anterior, esta Corporación debe ceñirse a lo dicho en la sentencia C-543 de 2001 como precedente directamente aplicable.
5. La Federación Nacional de Cafeteros se refiere, finalmente, a la regulación actual de la institucionalidad cafetera con el fin de diferenciar entre las funciones del Comité y las de la Federación. Así, de forma extensa se alude a (i) la institucionalidad cafetera y su estructura gremial, (ii) a los bienes públicos que se materializan en la cadena de valor del café, (iii) a la formación del precio de referencia del café y a la contribución cafetera, así como a (iv) la garantía de compra y comercialización en pro de los caficultores y a (v) la transformación productiva y la rentabilidad de los recursos invertidos en el Fondo Nacional del Café.
1. La contribución cafetera no desconoce el principio de libre asociación. No existe relación alguna entre la supuesta violación de este principio y la parafiscalidad creada con el Fondo Nacional del Café, dado que el pago de dicha contribución no obliga a los cafeteros a ser miembros de la Federación. En ese sentido, es necesario diferenciar a la Federación Nacional de Cafeteros –como entidad gremial- de la cuenta parafiscal denominada Fondo Nacional del Café, a la cual se destina dicha contribución con el fin de maximizar el ingreso cafetero, con independencia de si es agremiado o no. Al respecto sostiene:
2. No existe violación del principio de unidad de materia, pese a que la Ley 1337 de 2009 se expidió con el propósito de rendir un homenaje a los caficultores colombianos. El artículo 5º de esta ley estableció, con vocación de permanencia, la contribución cafetera, la cual concierne y afecta a los sujetos de este homenaje por la destinación exclusiva de estos recursos al sector. En ese sentido, existe una conexidad temática y teleológica entre la Ley 1337 de 2009 y el artículo cuestionado, en la medida en que la financiación de los programas que garantizan el ingreso cafetero, sin lugar a dudas, constituye la mejor herramienta para reconocer la importancia del sector caficultor en Colombia.
3. La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y el Fondo Nacional del Café ha sido muy importante para las 83.000 familias cafeteras. En efecto, el Departamento de Antioquia cuenta con 94 municipios cafeteros con presencia de este Comité, a través del servicio de extensión, el cual tiene por objeto facilitar –mediante procesos educativos- la adopción de tecnologías que contribuyan a la sostenibilidad de la caficultura y al bienestar del caficultor, su familia y la comunidad.
3. Intervenciones de instituciones académicas y educativas
1. Pese a que pueda parecer atractivo presentar acciones ante las más altas instancias jurisdiccionales con el fin de debatir las orientaciones políticas e ideológicas del Estado en el manejo de las principales instituciones económicas, ésta es una pretensión equivocada debido a la existencia de precisos mandatos constitucionales y legales.
2. No obstante, con relación a este tema, se advierte en la intervención que se comparten las posturas sostenidas por la Corte. Así, precisan que en una materia tan sensible como la actividad cafetera, convertida en el eje central del crecimiento económico durante más de un siglo, el Estado debería intervenir a fin de organizar de manera eficiente los recursos para lograr un crecimiento sostenido.
3. Con fundamento en la sentencia C-840 de 2003, la constitucionalidad de la institucionalidad cafetera ha sido estudiada y por ello no puede pretender mediante un análisis de supuestas condiciones económicas cambiantes, solicitar que se declare la inconstitucionalidad de estas disposiciones. Ello es a todas luces excesivo.
4. Entre la ley y su contenido existe un estrecho vínculo presupuestal y no se puede predicar la existencia de un desconocimiento de la unidad de materia. El artículo 5° de la Ley 1337 de 2009 es constitucional en tanto dicha ley apuntó, en su gran mayoría, a dotar de recursos al sector cafetero.
1. Después de referirse a los requisitos de admisión de la demanda de inconstitucionalidad, se concluye que el cargo por violación de unidad de materia cumple con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia, pero incumple parcialmente con el de claridad y especificidad. A pesar del esfuerzo argumentativo del actor, las razones planteadas en la demanda y en su escrito de corrección resultan -por momentos- inconexas y contradictorias, lo que denota una falta de claridad y en otras oportunidades falta de especificidad en el cargo expuesto, en razón de que el actor incurre en afirmaciones de carácter general o ajenas al concepto de violación.
2. El segundo cargo, esto es el que cuestiona el presunto incumplimiento de la libertad de asociación, cumple parcialmente con los presupuestos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia, no obstante que no satisface el de certeza. Contrario a como se expuso en la demanda y en el escrito de corrección, no es cierto que la contribución cafetera financie a la Federación Nacional de Cafeteros. Los fines del Fondo no comprenden, de ninguna forma, la financiación directa de la mencionada asociación gremial y, por el contrario, el objeto y los límites al uso de los recursos se encuentran reglados y limitados en el capítulo II del contrato de administración suscrito. En consecuencia, se solicita la inadmisión de este cargo.
3. Frente a la vulneración de los principios de imparcialidad, eficacia de la función administrativa y libre competencia, resulta necesario manifestar que el actor cumple, parcialmente, con el presupuesto de suficiencia. No obstante, en relación con los demás requisitos existe la necesidad de dividir su procedencia respecto de cada uno de los principios. Con relación (i) a la vulneración del principio de imparcialidad se considera que el actor parte de falsas suposiciones, dado que el artículo 23 de la Ley 9ª de 1991 –objeto de reproche- plantea que es el Comité, y no la Federación Nacional de Cafeteros, el encargado de dictar medidas conducentes a garantizar la calidad del café de exportación, las cuales deben ser observadas tanto por la Federación como por los exportadores privados. No obstante, sí es la Federación –según la última parte de la disposición- la encargada de vigilar el cumplimiento de estas medidas, pese a que sus decisiones serán apelables ante el Comité Nacional de Cafeteros.
1. El primer cargo, en contra del artículo 5º (parcial) de la Ley 1337 de 2009 por el presunto desconocimiento de la libertad de asociación (art. 38 CP), no está llamado a prosperar. El artículo 38 de la Constitución configura una libertad y un derecho de toda persona a asociarse y a no ser obligado a formar parte de la asociación. La norma demandada no infringe el ámbito de protección de esta disposición constitucional puesto que en ella no se obliga, de forma directa o indirecta, a formar parte de una asociación. Por el contrario, se establece con carácter permanente una contribución cafetera que había sido definida en el artículo 25 de la Ley 1151 de 2007. En consecuencia, la norma debe declararse exequible por este cargo.
2. El segundo cargo en contra de la misma disposición -artículo 5º (parcial) de la Ley 1337 de 2009-, pero esta vez por la trasgresión al principio de unidad de materia, tampoco debe conducir a su declaratoria de inconstitucionalidad. Al estudiar el origen de esta ley, se advierte que el inciso primero de esta disposición no estaba previsto en el texto original del proyecto de ley, sino que fue incorporado en la ponencia para el primer debate en la que se consideró, como un homenaje a los caficultores, la circunstancia de darle un carácter de permanente a esta contribución y la necesidad de adoptarla, dado que se debe “(…) ofrecer a los cafeteros la certidumbre que esta no dependerá de los cambios periódicos de leyes del Plan Nacional de desarrollo y (de) la Ley del Presupuesto General de la Nación. La importancia de la contribución cafetera radica en que permite proveer al productor (de) los servicios y bienes públicos colectivos básicos para darle la competitividad internacional al sector y mejorar las condiciones de vida de los más de 2 millones de personas que dependen de este cultivo a nivel nacional”.
3. Después de hacer referencia a (i) los principios de imparcialidad y eficacia (art. 209) y a la sentencia C-449 de 1992 –en el aparte relativo al contrato celebrado entre la Nación y la Federación Nacional de Cafeteros-, así como (ii) al principio de la libre competencia económica (art. 333 y 334), se concluyó que las disposiciones acusadas no vulneran los contenidos constitucionales estudiados.
E. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN
1. El cargo tendiente a señalar que el artículo 5º de la Ley 1337 de 2009, parcialmente demandado, viola el principio de la libre asociación, carece de los requisitos formales para que sea evaluado de fondo. En particular, se omitió establecer un auténtico concepto de violación y de cualquier forma, los argumentos propuestos carecen de certeza en tanto se omite establecer el contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñen con las normas cuestionadas.
2. Es imposible establecer de forma cierta, tanto del escrito inicial de la demanda como en el de aclaración, las razones por las cuáles el actor entiende que el artículo 33 de la Ley 9ª de 1991 es contrario a los artículos 209, 333 y 334 de la Constitución. No es factible determinar el concepto de violación propuesto por el actor. Incluso en algunos apartes de la demanda se agrupa el cuestionamiento dirigido en contra de esta disposición con los artículos 23 y 25 de la misma ley, con los cuales no existe ningún tipo de conexidad. En adición a ello, el referido cargo carece del requisito de especificidad en razón de que no se exponen, de forma clara y concreta, las razones por las cuales la disposición demandada puede vulnerar la Constitución.
3. El artículo 5° de la Ley 1337 de 2009, parcialmente acusado, es constitucional por no vulnerar el principio de unidad de materia. Contrario a lo expuesto por el demandante, la permanencia de la contribución cafetera no rompió este principio ya que, con sustento en la jurisprudencia en la materia, existe conexidad entre la finalidad de la norma –relativa a rendir honores a los caficultores- y la regulación asuntos relativos a la sostenibilidad del gremio y del mercado cafetero. La disposición tiene una relación directa con la ley que la contiene, tanto desde el punto de vista temático como teleológico. En efecto “(…) la disposición demandada le da un carácter permanente a una contribución cafetera, de naturaleza parafiscal, destinada al Fondo Nacional del Café que es, a su vez, una cuenta parafiscal cuyos recursos se destinan exclusivamente para el beneficio de todos los cafeteros”.
4. Con relación al cargo presentado en contra de los artículos 23 y 25 de la Ley 1337 de 2009 frente a los cuales se sostiene la existencia de una violación a la libre competencia así como a los principios de imparcialidad y de eficacia de la función pública, se concluye que el concepto de la violación que allí se propone es el resultado de una interpretación errónea y de un desconocimiento del funcionamiento y de la estructura de la Federación. Es equivocado considerar que el Comité Nacional de Cafeteros tiene la misma naturaleza que la Federación, cuando lo cierto es que el primero está compuesto no sólo por los cafeteros federados elegidos democráticamente dentro de los distintos órganos de representación territorial de la Federación, sino también por los distintos Ministros, como el de Hacienda y el de Agricultura, así como representantes del Ministerio de Industria y Comercio y del Departamento Nacional de Planeación, entre otros.
C. LA INSTITUCIONALIDAD CAFETERA: LA FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS, EL COMITÉ NACIONAL DE CAFETEROS Y EL FONDO NACIONAL DEL CAFÉ
4.5. Apoyándose en esa regulación, ha establecido la Corte que la participación actual de la Federación Nacional de Cafeteros en el desarrollo de funciones públicas asociadas al fomento de la industria cafetera se enmarca en la denominada descentralización por colaboración. En ese sentido ha establecido que “[n]o cabe duda que al trasladarse a la Federación Nacional de Cafeteros el manejo de los servicios que supone el fomento, comercialización y promoción de la actividad cafetera, tuvo en cuenta el legislador de 1927 y luego el de 1940, el poder contar con la colaboración del sector cafetero interesado, por supuesto, en la gestión de los referidos servicios y ofrecerle, con la administración del Fondo, el instrumento de financiación necesario para alcanzar los cometidos sectoriales”[12]. En esa misma dirección, este Tribunal ha concluido que las normas que ocupan de esta materia “en lugar de determinar la creación de una organización pública (del tipo del establecimiento público, por ejemplo) encargada directamente de las acciones estatales en esta materia, dispusieron acudir, mediante contrato, a la colaboración de una entidad de origen privado, de especiales características, para confiarle bajo la dirección, regulación y control del propio Estado el recaudo, manejo e inversión de recursos que manteniendo su condición pública, se afectan de manera específica a la industria del café conforme a las políticas que al efecto adopte el propio Estado Colombiano”[13].
D. PROCEDENCIA DE UNA DECISION INHIBITORIA RESPECTO DE LAS ACUSACIONES (I) POR VIOLACIÓN DE LA LIBERTAD DE ASOCIACION EN CONTRA DEL ARTÍCULO 5º DE LA LEY 1337 DE 2009 Y (II) POR VIOLACION DE LA GARANTÍA DE LA LIBRE COMPETENCIA, EFICACIA E IMPARCIALIDAD EN EL EJERCICIO DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA EN CONTRA DE LOS ARTÍCULOS 23, 25 Y 33 (PARCIALES) DE LA LEY 9ª DE 1991
E. EL ARTÍCULO 5º DE LA LEY 1337 DE 2009 NO DESCONOCE EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA RECONOCIDO EN EL ARTÍCULO 158 DE LA CONSTITUCIÓN
9. En numerosas oportunidades, esta Corporación se ha ocupado de precisar el alcance del principio de unidad de materia. Los elementos más importantes del precedente vigente y aplicable en este caso[25] pueden sintetizarse del modo siguiente.
9.1. El fundamento constitucional del principio de unidad de materia se encuentra en el artículo 158 de la Carta conforme al cual todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Igualmente el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 prevé que “[c]uando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia (…)”.
11. Precisada la materia de la Ley 1337 de 2009 en los términos que han quedado referidos -reconocimiento de la importancia de la caficultura y la consolidación de su desarrollo a través de medidas de apropiación e inversión de recursos públicos- debe preguntarse la Corte si entre tal materia y el artículo 5º acusado, existe el tipo de conexidad constitucionalmente requerida a efectos de no vulnerar el principio de unidad de materia. Para la Corte, la conclusión es positiva.
F. SINTESIS DE LA DECISION
14. La Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por violación de la libertad de asociación en contra del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009, dado que se funda en una interpretación que no se desprende ni de su texto, ni del régimen jurídico del que hace parte. En efecto, la Corte encontró que la regla del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 establece como permanente la contribución cafetera y, en esa medida, únicamente fija la vigencia indefinida de un tributo que se destina al propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero. No prescribe dicha disposición que los caficultores beneficiarios de la contribución sean los que se encuentren vinculados a la Federación Nacional de Cafeteros. Los recursos provenientes de la contribución cafetera -administrados a través del Fondo Nacional del Café- no tienen por objeto beneficiar a la Federación Nacional de Cafeteros, ni únicamente a sus federados, sino que deben destinarse a la protección de todos los productores de café.
[2] El ciudadano Diego Fernando Fonnegra Vélez presentó intervención en su condición de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio.
[3] El ciudadano Heider Rojas Quesada presentó intervención en su condición de apoderada de dicho Ministerio.
[4] La ciudadana Nury Juliana Morantes Ariza presentó intervención en su condición de apoderada de dicho Ministerio.
[5] El ciudadano Humberto Antonio Sierra Porto presento intervención en su condición de apoderado de dicho Ministerio.
[7] José Álvaro Jaramillo Guzmán.
[8] Escrito suscrito por Julio Roberto Piza Rodríguez, como Director del Departamento del Derecho Fiscal de esta universidad.
[9] Suscriben el documento los ciudadanos Nicolás Villamil Ramírez, estudiante del programa de Derecho, y Gustavo Mejía Chávez, Monitor del Área de Derecho Laboral y Seguridad Social del Consultorio Jurídico
[10] Suscribe el documento el ciudadano José Hernán Muriel Cierci.
[16] Refiriéndose al surgimiento del Fondo Nacional del Café, en la sentencia C-308 de 1994 explicó: “El primer pacto de cuotas o Convenio Internacional del Café se suscribió en Washington el 28 de Noviembre de 1940, acuerdo que tenía por finalidad regular la oferta del grano en el mercado de los Estados Unidos. // Con el objeto de aprontar los medios necesarios, especialmente de carácter fiscal, para asumir el compromiso suscrito por el país, el Congreso expidió la Ley 45 del 21 de Noviembre de 1940, mediante la cual se buscó, "que la Convención sobre cuotas cafeteras pueda llegar a ser aplicada en forma satisfactoria, si el Congreso la aprobare" (art. 1o). // Con tales propósitos, la ley le otorgó al gobierno facultades extraordinarias para "dictar ...las medidas y disposiciones de control de cambios y exportaciones, y las impositivas y de crédito, relativas al café que juzgue necesarias" // En ejercicio de tales facultades el gobierno expidió el Decreto 2078, también de 1940, mediante el cual se adoptaron diversas determinaciones que tuvieron que ver con el establecimiento de una contribución sobre los giros provenientes de las exportaciones de café, la creación del Fondo Nacional del Café como una cuenta especial y se dispuso, además, que dicho Fondo sería administrado por la Federación Nacional de Cafeteros con arreglo al contrato que debería suscribirse entre este organismo y el Gobierno Nacional”.

References: artículo 38
 artículo 5
 artículo 158
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 38
 artículo 158
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 150
 artículo 23
 artículo 25
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 23
 artículo 5
 artículo 38
 artículo 25
 artículo 5
 artículo 33
 artículo 5
 ARTÍCULO 5
 ARTÍCULO 5
 ARTÍCULO 158
 artículo 158
 artículo 148
 artículo 5
 artículo 5
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