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Timestamp: 2016-10-23 20:35:20+00:00

Document:
2P.36/1999 (03.11.2000)
2P.36/1999/bol
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Pr�sident der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung, Betschart, Hungerb�hler, M�ller, Bundesrichterin Yersin und Gerichtsschreiber Matter.
Hauseigent�merverband der Region Olten, Martin-Disteli-Strasse 26, Olten,
Beschwerdef�hrer, beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Arthur Haefliger, Froburgstrasse 4, Postfach, Olten,
RegierungsratdesKantons S o l o t h u r n,
Art. 4 aBV (Art. 9 Abs. 1bis der Steuerverordnung Nr. 15 vom 28. September/15. Dezember 1998; Festsetzung der Eigenmietwerte, Gebot der rechtsgleichen Behandlung), hat sich ergeben:
A.- Mit Regierungsratsbeschluss vom 28. September 1998 wurde unter anderem folgende �nderung der solothurnischen Steuerverordnung Nr. 15 betreffend Bemessung des Mietwertes der eigenen Wohnung (Eigenmietwertverordnung) vom 28. Januar 1986 festgelegt:
"� 9:
Als Absatz 1bis wird eingef�gt:
Betr�gt der nach den �� 1, 5 und 8 ermittelte Mietwert weniger als 60% des Betrages, der f�r die Miete einer gleichartigen Wohnung aufgewendet werden m�sste (Wohnwert), setzt die Veranlagungsbeh�rde den Mietwert auf 60% des Wohnwertes fest. Betr�gt der nach den �� 1, 5 und 8 ermittelte Mietwert mehr als 90% des Wohnwertes, setzt die Veranlagungsbeh�rde den Mietwert auf 90% des Wohnwertes fest. "
Der gegen diese �nderung erhobene Einspruch wurde vom Kantonsrat des Kantons Solothurn am 15. Dezember 1998 abgewiesen. Sie wurde daraufhin im Amtsblatt vom 19. Dezember 1998 publiziert.
B.- Mit Eingabe vom 27. Januar 1999 haben der Hauseigent�merverband der Region Olten und K.________ staatsrechtliche Beschwerde gegen den neu eingef�gten � 9 Abs. 1bis der Verordnung erhoben. Sie beantragen, diese Bestimmung sei wegen Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes von Art. 4 aBV aufzuheben.
Die Parteien haben in der Replik bzw. der Duplik an ihren Rechtsbegehren festgehalten.
C.- Mit Verf�gung des Pr�sidenten der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 15. Februar 1999 wurde ein Gesuch der Beschwerdef�hrer um Gew�hrung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.
1.- a) Das solothurnische Gesetz vom 1. Dezember 1985 �ber die Staats- und Gemeindesteuern (Steuergesetz; StG) stellt in � 28 die Grunds�tze auf, nach denen der Mietwert der eigenen Wohnung zu bemessen ist. Die unter anderem auf dieser Regelungsgrundlage vom Regierungsrat erlassene Eigenmietwertverordnung hat, wie aus dem Inhalt der Vorschriften ohne weiteres hervorgeht, nicht bloss den Charakter einer verwaltungsinternen Weisung an die Steuerbeh�rden, sondern entfaltet auch unmittelbare Rechtswirkungen f�r den Steuerpflichtigen. Der angefochtene Beschluss �ber die �nderung dieser Verordnung stellt damit einen kantonalen Hoheitsakt (Erlass) im Sinne von Art. 84 Abs. 1 OG dar, der als solcher Anfechtungsgegenstand einer staatsrechtlichen Beschwerde bilden kann (ASA 64 662 E. 1a S. 665).
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass ist legitimiert, wer durch die angefochtenen Bestimmungen unmittelbar oder virtuell in seinen rechtlich gesch�tzten Interessen betroffen ist (BGE 119 Ia 197 E. 1c S. 200 f.; ASA 64 662 E. 1c S. 666, mit weiteren Hinweisen). Diese Voraussetzungen erf�llt K.________ als im Kanton Solothurn wohnhafter und steuerpflichtiger Hauseigent�mer. Beschwerdeberechtigt ist aber auch der Hauseigent�merverband der Region Olten: Er ist als juristische Person konstituiert und bezweckt nach seinen Statuten die Wahrung der durch die angerufenen verfassungsm�ssigen Rechte gesch�tzten Interessen seiner Mitglieder, die zumindest zu einem grossen Teil selbst grunds�tzlich zur Beschwerde legitimiert w�ren (vgl. die oben genannten Hinweise).
2.- a) Die Beschwerdef�hrer erblicken im neu eingef�gten � 9 Abs. 1bis Eigenmietwertverordnung einen Verstoss gegen das in Art. 4 aBV verankerte Rechtsgleichheitsgebot. Sie wenden sich dagegen, dass gewisse Eigent�mer nur 60% des Marktmietwertes, andere hingegen 90%, d.h. das anderthalbfache, zahlen sollen. Sie machen geltend, wenn die Gemeinde-, die Kantons- und die Bundessteuer zusammengez�hlt w�rden, so f�hre dies dazu, dass die einen Eigent�mer mehrere tausend Franken mehr Steuern bezahlen m�ssten als andere, obwohl sich beide in v�llig vergleichbaren Situationen bef�nden.
b) Die Rechtsgleichheit wird auf dem Gebiet der Steuern konkretisiert durch die Grunds�tze der Allgemeinheit und Gleichm�ssigkeit der Besteuerung sowie durch das Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsf�higkeit (vgl. neuerdings explizit Art. 127 Abs. 2 BV); danach sind Steuerpflichtige in gleichen wirtschaftlichen Verh�ltnissen gleich zu besteuern (BGE 122 I 101 E. 2b/aa S. 103; 124 I 145 E. 4a S. 154, 159 E. 2c S. 163 f., 193 E. 3a S. 194 f., je mit Hinweisen). Der Gesetzgeber hat aber auch im Abgaberecht innert der Schranken der Verfassung weitgehende Gestaltungsfreiheit. Die Rechtsgleichheit ist nicht schon verletzt, wenn der Gesetzgeber L�sungen trifft, die nicht in jeder Hinsicht einem bestimmten wirtschaftlichen, juristischen oder finanzwissenschaftlichen System folgen (BGE 116 Ia 321 E. 3f S. 324). Das Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsf�higkeit verlangt auch im horizontalen Verh�ltnis nicht eine absolut gleiche Besteuerung bei gleicher wirtschaftlicher Leistungsf�higkeit, da auch hier die Vergleichbarkeit beschr�nkt ist. Der Verfassungsrichter muss sich daher bei der �berpr�fung der unvermeidlich nicht vollkommenen gesetzlichen Regelung eine gewisse Zur�ckhaltung auferlegen, l�uft er doch stets Gefahr, neue Ungleichheiten zu schaffen, wenn er im Hinblick auf zwei Kategorien von Steuerpflichtigen Gleichheit erzielen will (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333 f.; 122 I 101 E. 5a S. 108). Hinzu kommt, dass im Interesse der Praktikabilit�t eine gewisse Schematisierung und Pauschalierung des Abgaberechts unausweichlich und deshalb auch zul�ssig ist (BGE 112 Ia 240 E. 4b S. 244; 124 I 193 E. 3e S. 197). Soweit keine absolute Gleichbehandlung erzielt werden kann, gen�gt es, wenn die gesetzliche Regelung nicht in genereller Weise zu einer wesentlich st�rkeren Belastung oder systematischen Benachteiligung bestimmter Gruppen von Steuerpflichtigen f�hrt (BGE 126 I 76 E. 2a S. 78 f.; 124 I 193 E. 3e S. 197; Urteil des Bundesgerichts vom 23. Dezember 1998 i.S. K., E. 3c).
c) Die hier angefochtene Vorschrift ist im Gesamtzusammenhang der Besteuerung des Eigenmietwertes im Kanton Solothurn zu sehen. Diese erfolgt allgemein in dem Sinne pauschal, dass ihr ein Prozentsatz des grunds�tzlich fixen Katasterwertes zugrunde gelegt wird. Dar�ber hinaus bestimmt � 28 Abs. 1 StG, dass die Eigenmietwerte nur in gr�sseren Zeitabst�nden anzupassen sind.
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkennt, dass es ausgeschlossen ist, den Eigenmietwert in jedem Einzelfall auf einen genau bestimmten Prozentsatz des Marktmietwertes festzulegen (vgl. BGE 125 I 65 E. 3c S. 68, mit Hinweisen). Gewisse Pauschalierungen sind namentlich in Anbetracht dessen unumg�nglich, dass die Steuerveranlagungen ein Massenverfahren darstellen, bei dem praktikabilit�ts- und veranlagungs�konomischen Aspekten ebenfalls Rechnung zu tragen ist. Insofern werden schematische L�sungen zur Verfahrensvereinfachung zugelassen, auch wenn damit notgedrungen die Eigenheiten des Einzelfalls vernachl�ssigt werden und dadurch die rechtsgleiche Behandlung nicht restlos gew�hrleistet ist. Somit ist es auch zul�ssig, das Verh�ltnis des Eigenmietwertes zum Marktmietwert innerhalb einer gewissen Streubreite anzulegen. Solche Pauschalierungen sind gem�ss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nur dann verfassungswidrig, wenn die Anwendung eines Erlasses zwangsl�ufig in einer erheblichen Zahl von F�llen zu einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung bestimmter Steuerpflichtiger f�hrt oder systematisch bestimmte Gruppen in verfassungswidriger Weise benachteiligt (BGE 125 I 65 E. 3c S. 68).
Das im Kanton Solothurn angewandte Verfahren f�hrt nun aber zu grossen Streubreiten, kann doch der auf Grund der Katastersch�tzung pauschal festgelegte Wert zwischen 20% und 200% des Wohn- bzw. Marktmietwertes betragen, was zu Korrekturen f�hren muss. Als erste Einschr�nkung des genannten Streubereichs l�sst der Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsf�higkeit es nicht zu, dass der Eigenmietwert den Marktmietwert �bertrifft oder - mit anderen Worten - zu mehr als 100% des Wohnwertes berechnet wird. Die allgemeine obere Eingrenzung der Streubreite wird im Kanton Solothurn noch zus�tzlich durch � 28 Abs. 2 StG gesenkt, der verlangt, dass die Eigenmietwerte "massvoll" festzulegen seien. Diesen Begriff hat der neu eingef�gte � 9 Abs. 1bis Eigenmietwertverordnung in dem Sinne konkretisiert, dass der Wert 90% der Marktmiete nicht �bersteigen darf. Hinsichtlich der zul�ssigen Tiefstwerte sind der Streubreite direkt durch die bundesgerichtliche Rechtsprechung Grenzen gesetzt: Sie hat aus dem Gebot der rechtsgleichen Behandlung zwischen Mietern und Eigent�mern abgeleitet, dass der steuerbare Eigenmietwert wohl zul�ssigerweise tiefer festgesetzt werden kann als der Marktmietwert, wobei aber 60% des effektiven Marktwertes in jedem Fall die untere Grenze dessen bildet, was mit Art. 4 aBV noch vereinbar ist (BGE 124 I 145 E. 4d S. 156, 193 E. 3b S. 195).
Das Bundesgericht hat sich schon im Jahre 1995 mit der Eigenmietwert-Situation des Kantons Solothurn auseinander setzen m�ssen (vgl. ASA 64 662). Obwohl die Eigenmietwerte auf den 1. Januar 1993 generell um 15% erh�ht worden waren, betrugen sie im Durchschnitt lediglich 54,25% des Wohnwertes bei den Einfamilienh�usern und 58,26% bei den Eigentumswohnungen. Das Bundesgericht hat derart niedrige Eigenmietwerte als - f�r sich alleine betrachtet - m�glicherweise nicht mehr mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar, auf Grund besonderer Umst�nde jedoch noch als zul�ssig eingestuft, namentlich deswegen, weil die zust�ndigen kantonalen Beh�rden in letzter Zeit erhebliche Anstrengungen zur Erh�hung der Eigenmietwerte unternommen hatten.
d) Seit diesem Bundesgerichtsentscheid ist die Totalrevision der Verordnung vom 1. September 1953 �ber die Katastersch�tzung in die Wege geleitet worden. Ein neuer und stark verbesserter Katasterwert bzw. der daraus abgeleitete Steuerwert h�tte wiederum die Grundlage f�r die Berechnung der Eigenmietwerte bilden sollen. Nach einem von den Hauseigent�merverb�nden angestrengten Referendum wurde die Verordnung jedoch in der Volksabstimmung vom 23. November 1997 verworfen.
Gem�ss einer im Herbst 1998 durchgef�hrten Erhebung betrugen die Eigenmietwerte im Schnitt 57% des Wohnwertes bei den Einfamilienh�usern und 58,8% bei den Eigentumswohnungen. Diese gegen�ber 1993 leicht erh�hten Vergleichswerte waren darauf zur�ckzuf�hren, dass der Markt der Mietzinse eine leichte Senkung erfahren hatte. Da diese Durchschnittszahlen immer noch unter der vom Bundesgericht geforderten 60%-Schwelle lagen, beschloss der Regierungsrat am 28. September 1998, die Eigenmietwerte generell um 10% zu erh�hen; nach dieser Anhebung betrugen sie durchschnittlich 62,7% des Wohnwertes bei den Einfamilienh�usern, 64,7% bei den Eigentumswohnungen. Diese allgemeine Erh�hung �nderte aber an der grossen Streubreite der Mietwerte nichts; vielmehr wurde dieses Problem noch akzentuiert.
Gleichzeitig erfolgte deshalb die Einf�gung von � 9 Abs. 1bis Eigenmietwertverordnung. Mit dieser Bestimmung soll auf Verordnungsstufe eine rechtliche Grundlage geschaffen werden, mit der die Veranlagungsbeh�rden im Einzelfall den in Prozenten der Katastersch�tzung berechneten Wert auf die vom Bundesgericht geforderte Untergrenze anheben k�nnen; andererseits ist bezweckt, mit der oberen Begrenzung �berbesteuerungen zu vermeiden. Die angefochtene Bestimmung dient somit einzig dazu, die mit der Weitergeltung der Pauschalbewertungen auf Grund der Katastersch�tzung nicht auszuschliessende Streubreite mit den bundesgerichtlichen bzw. den kantonalgesetzlichen Vorgaben in Einklang zu bringen und die weiterhin unumg�nglichen "Ausreisser" in den Rahmen der noch tolerierbaren Streubreite zur�ckzuf�hren.
e) Die in � 9 Abs. 1bis Eigenmietwertverordnung festgesetzte Reststreubreite von 30% wird von den Beschwerdef�hrern als Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot eingestuft.
Es trifft zu, dass die angefochtene Bestimmung in mindestens zweifacher Hinsicht problematisch ist. Einerseits kann gegen sie eingewendet werden, dass mit dieser Regelung eine nicht geringf�gige Ungleichbehandlung zwischen Wohneigent�mern explizit hingenommen, ja sogar durch den Verordnungsgeber angeordnet wird. Andererseits kann sich die Frage stellen, ob � 9 Abs. 1bis Eigenmietwertverordnung nicht an einem inneren Widerspruch leidet: Indem die Vorschrift auf 60 (bzw. 90) % des Wohnwerts abstellt, wird angedeutet, dass es sich bei diesem Wohnwert um eine in jedem Einzelfall klar und objektiv bestimmbare Gr�sse handle; wenn dem so w�re, m�sste aber als zumindest zweifelhaft erscheinen, ob �berhaupt noch irgendeine Streubreite toleriert werden kann.
Dazu ist jedoch festzuhalten, dass eine aktuelle marktm�ssige Festlegung jedes einzelnen Wohnwertes mit der im Kanton Solothurn grunds�tzlich anwendbaren Pauschalmethode gerade nicht m�glich ist. Eine wirkliche Ber�cksichtigung der aktuellen Marktsituation ist nur in dem Masse zu gew�hrleisten, als von der g�ngigen Schematisierung eben Abstand genommen und zu einer auf die einzelnen Liegenschaften bezogene Individualbewertung �bergegangen wird.
Im Sinne einer noch umfassenderen Ausrichtung auf die aktuellen Marktbedingungen w�re es zwar durchaus denkbar, die vom Verordnungsgeber vorgesehene 30%-ige Reststreubreite weiter einzuschr�nken, z.B. so, dass die Mindestschwelle auf 70% und der noch hinnehmbare H�chstsatz auf 80% des marktm�ssigen Wohnwertes festgelegt w�rden. Dies w�rde aber zwangsl�ufig zu einer ganz betr�chtlichen Anh�ufung zus�tzlicher Einzelbewertungen f�hren, was einerseits mit einem entsprechend grossen Mehraufwand der Steuerbeh�rden verbunden w�re. Andererseits w�re zu bedenken, dass diese individuelle Methode ebenfalls bei weitem nicht immer pr�zise Ergebnisse zu gew�hrleisten vermag: Namentlich f�r Einfamilienh�user besteht kein eigentlicher Mietmarkt, auch sind die einzelnen Objekte nur schlecht miteinander vergleichbar. Allein schon auf Grund der Toleranzen bei der Sch�tzung des Marktmietwertes ist diesbez�glich mit beachtlichen Abweichungen zu rechnen, wobei eine gesamte prozentuale Streubreite zwischen Tiefst- und H�chstbelastungen von 30% keineswegs ausgeschlossen werden kann.
Ebenso w�re denkbar, die Zul�ssigkeit jeglicher Streubreite �berhaupt auszuschliessen und alle Einzelobjekte gem�ss einem verbindlichen Einheitssatz von z.B. 75% des marktm�ssigen Wohnwertes einzusch�tzen. In diesem Fall w�re es unumg�nglich, von der g�ngigen solothurnischen Methode der pauschalen Katasterbewertung g�nzlich abzuweichen und in jedem Einzelfall eine Individualbemessung vorzunehmen. Umso gewichtiger w�rden demzufolge die schon gegen eine Einschr�nkung der Streubreite gemachten Einwendungen, n�mlich der grosse Mehraufwand f�r die Beh�rden und der auch hier betr�chtliche Streubereich.
Auf jeden Fall w�re schliesslich zu beachten, dass mit der Streichung von � 9 Abs. 1bis Eigenmietwertverordnung die beanstandete Rechtsungleichheit noch vergr�ssert w�rde, da die Pauschalmethode als solche nicht angefochten wird, so dass einzig die Korrekturm�glichkeit dahinfallen w�rde (vgl. BGE 110 Ia 7 E. 6 S. 26, mit Hinweisen).
f) Gesamthaft ist somit Folgendes festzuhalten: Das solothurnische System der grunds�tzlichen Ausrichtung der Eigenmietwertsbemessung auf eine nur in gr�sseren Zeitabst�nden durchzuf�hrende pauschale Katastersch�tzung ist klarerweise unbefriedigend. Der Kanton ist sich der bedeutenden M�ngel seines Systems jedoch schon seit l�ngerem bewusst und hat dessen grundlegende Neuregelung angestrebt, welche aber vom Volk verworfen worden ist. Danach ist im Sinne einer pragmatischen Behelfsl�sung die hier angefochtene Bestimmung des � 9 Abs. 1bis Eigenmietwertverordnung erlassen worden, die die besagten Systemm�ngel nicht vollst�ndig zu beseitigen, indessen betr�chtlich einzuschr�nken vermag. Trotzdem ist die vom Verordnungsgeber hingenommene Reststreubreite ihrerseits noch mit einer nicht gering zu sch�tzenden Ungleichbehandlung verbunden, namentlich zwischen Tiefst- und H�chstwerten. Sie kann indessen als gerade noch verfassungsm�ssig eingestuft werden, insbesondere deshalb, weil der �bergang zu einer strikt einzelobjektbezogenen Individualsch�tzung mit einem grossen administrativen Mehraufwand, aber auch mit einem betr�chtlichen Streubereich belastet w�re. Es rechtfertigt sich indessen nicht, eine individuelle, in jeder Periode erneuerte Sch�tzung von Verfassungs wegen vorzuschreiben, solange die mit einer undifferenzierten Anwendung der Pauschalmethode verbundenen Ungleichbehandlungen durch gezielte und verwaltungs�konome Korrekturmassnahmen auf ein Ausmass reduziert werden k�nnen, das in den Bereich derjenigen Streubreiten f�llt, die sich selbst beim Abstellen auf individuelle und aktuelle Sch�tzungsmethoden nicht vermeiden lassen.
3.- Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegr�ndet. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die unterliegenden Beschwerdef�hrer kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 in Verb. mit Art. 153 und 153a OG).
2.- Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 5'000. -- wird den Beschwerdef�hrern unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern und dem Regierungsrat des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 4
 Art. 4
 Art. 84
 Art. 4
 Art. 127
 BGE 
 Art. 4
 BGE 
 Art. 153