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Timestamp: 2018-09-23 03:33:56+00:00

Document:
BVerfG: Öffentlichkeitsarbeit, Urteil v. 02.03.1977 Az. 2 BvE 1/76 - Telemedicus
BVerfG: Öffentlichkeitsarbeit
BVerfG, Urteil v. 02.03.1977, Az. 2 BvE 1/76, Link: http://tlmd.in/u/404
Fundstelle in der Entscheidungssammlung: BVerfGE 44, 125
Aktenzeichen: 2 BvE 1/76
Verkündet am: 02.03.1977
In zehn großen Tageszeitungen der Bundesrepublik erschienen in der Zeit vom 18. Mai 1976 bis 30. Juni 1976 zahlreiche großformatige Anzeigen, in denen von der Bundesregierung erreichte Leistungen in sämtlichen wesentlichen Bereichen (zB der Wirtschaft, der Verkehrspolitik und Agrarpolitik, des Bildungswesens) herausgestellt wurden. Die Anzeigen endeten jeweils: "Die Zwischenbilanz zeigt: Wir sind auf dem richtigen Weg. Leistung verdient Vertrauen. Wir sichern die Zukunft".
2. Die Bundesregierung gab im Jahre 1976, ebenfalls im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit, über das Presseamt und Informationsamt und die einzelnen Ministerien Bücher, Broschüren, Faltblätter und ähnliche Publikationen mit unterschiedlichem Inhalt und unterschiedlicher Zielrichtung heraus (z.B. Bilanzdarstellungen der Regierungsarbeit; Servicepublikationen wie eine Wohngeldfibel; Reden des Bundeskanzlers und der Bundesminister; Gesetzestexte und Vertragstexte; Berichte und Programme), von denen ein Teil Auflagen von mehr als 1 Mio Exemplare erreichte.
a) Die Bundesregierung habe mit unzulässiger Eigenpropaganda durch die Veröffentlichung von Anzeigen, Zeitungsbeilagen, Faltblättern uä ständig und massiv gegen das an alle Staatsorgane gerichtete und vom Bundesverfassungsgericht mit bindender Kraft bestätigte Verbot verstoßen, auf den grundsätzlich staatsfreien Prozeß der Meinungsbildung und Willensbildung des Volkes einzuwirken und dadurch die Art. 20 Abs. 2, 21 GG verletzt. An der Willensbildung des Volkes anläßlich der Wahlen mitzuwirken, sei nach Art. 21 GG Sache der Parteien, nicht dagegen der Regierung.
b) Des weiteren habe die Bundesregierung das Recht der Antragstellerin auf chancengleiche Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes (Art. 21 Abs. 1 GG) dadurch verletzt, daß sie den Regierungsparteien SPD und F.D.P. in großem Umfang geldwerte Leistungen, nämlich das von ihr aus Haushaltsmitteln finanzierte Werbematerial im Übermaß zur Verfügung gestellt und so diesen Parteien einseitige und zusätzliche Wahlhilfe geleistet habe. Dabei komme es nicht entscheidend auf den Inhalt der den Parteien zur Verfügung gestellten Publikationen an. Es liege in der Natur der Sache daß jede "Öffentlichkeitsarbeit" der Regierung einen werbenden Effekt habe und die Wahlchancen der die Regierung tragenden Parteien verbessere. Aber wegen eben dieser Eigenschaft der Regierungspublikationen sei es nicht zulässig, sie den die Regierung tragenden Parteien zum Zwecke des Einsatzes in deren Wahlkampf kostenlos zu überlassen. Diese Parteien hätten ohnehin einen Vorsprung in der Wählergunst (etwa den sog "Kanzlerbonus"). Die Herrschaft über den Regierungsapparat und die umfangreichen Möglichkeiten zur Selbstdarstellung der führenden Vertreter der Regierungsparteien brächten zusätzlich einen weiteren Vorteil im Wahlkampf. Das habe die jeweilige Opposition hinzunehmen. Die Verfassung verlange nicht, daß derartige natürliche Vorteile der die Regierung tragenden Parteien ausgeglichen würden. Um so weniger aber dürfe der Staat eine vorgegebene faktische Ungleichheit noch verschärfen, indem er durch die kostenlose Überlassung von regierungsamtlichem Informationsmaterial die Regierungsparteien praktisch an seinen Mitteln für Öffentlichkeitsarbeit partizipieren lasse. Es könne sein, daß im Detail die Grenze gelegentlich schwer zu ziehen sei. Im vorliegenden Fall liege jedoch eine von langer Hand organisatorisch vorbereitete, sachlich geplante, zeitlich verzahnte Zusammenarbeit zwischen der "Öffentlichkeitsarbeit" der Regierung und der Wahlwerbung einer Partei vor, wobei die von Seiten des Staates eingesetzten Mittel höher seien als die Wahlkampfkostenerstattung; hier werde aus der Quantität eine rechtlich relevante Qualität.
Aus der besonderen Funktion, die das Grundgesetz den politischen Parteien bei der Willensbildung des Volkes zumesse, könne nicht gefolgert werden, daß der Regierung jegliche Einflußnahme auf den Prozeß der Willensbildung untersagt sei. Ihr, wie auch anderen staatlichen Organen, müsse ein gewisser kommunikativer Handlungsspielraum zugestanden werden und zwar unabhängig davon, ob seine Ausfüllung auf den Prozeß der Meinungsbildung und Willensbildung des Volkes einwirke oder nicht. Es gehöre zu den verfassungsrechtlich gebotenen Aufgaben der Regierung, aktuelle Maßnahmen, die sie allein oder unter Mitwirkung anderer Organe des Staates getroffen habe, inhaltlich wie nach Anlaß, Notwendigkeit und Konsequenzen zu erklären, die Bevölkerung richtungweisend auf künftige Notwendigkeiten vorzubereiten und Rechenschaft über vergangenes Handeln zu geben. Es obliege der Regierung ferner, ihr Handeln der Bevölkerung im Gesamtzusammenhang vorzustellen und zu verdeutlichen.
Die Informationstätigkeit sei schließlich auch in zeitlicher Hinsicht nicht beschränkt. Für die Unterrichtung der Öffentlichkeit über Politik, Maßnahmen und Vorhaben der Regierung sowie über die nach ihrer Auffassung künftig zu lösenden Fragen gebe es weder im Grundgesetz noch in sonstigen Rechtsvorschriften irgendeine Zeitbegrenzung, ein für Wahlzeiten geltendes Gebot der Einschränkung oder gar der Einstellung der Öffentlichkeitsarbeit. Die Regierung betreibe durch ihre Öffentlichkeitsarbeit keine Propaganda. Die Informationstätigkeit könne nicht deshalb in die Nähe des verfassungsrechtlich Bedenklichen gerückt werden, weil mit ihr Meinungsäußerungen und Werturteile der Bundesregierung verbunden sein könnten. Es sei unmöglich, sich auf reine Sachaussagen zu beschränken. Recht und Pflicht, die Ziele und die Arbeit der Regierung darzustellen und ihre Politik durch Erläuterungen zu vertreten, seien ohne Wertung und Meinungsäußerung undenkbar.
1. Die Antragstellerin als politische Partei ist im vorliegenden Organstreit parteifähig. § 63 BVerfGG zählt im einzelnen die Organe auf, die ein Organstreitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und § 13 Nr. 5 BVerfGG anhängig machen können. Zu den "anderen Beteiligten" iS dieser Vorschriften gehören nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch die politischen Parteien, wenn und soweit sie um Rechte kämpfen, die sich aus ihrem besonderen verfassungsrechtlichen Status ergeben. Diese Ausweitung des verfahrensrechtlichen Parteibegriffs bei der Organklage auf politische Parteien konnte und mußte erfolgen, weil die politischen Parteien formierte Einheiten sind, ohne die die Durchführung von Wahlen und die Besetzung der obersten Staatsämter in der modernen Massendemokratie nicht möglich ist (BVerfGE 13, 54 [81]). Die politischen Parteien sind deshalb insbesondere berechtigt, eine Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status im Bereich des Wahlrechts im Wege der Organklage zu rügen (ständige Rechtsprechung seit BVerfGE 4, 27 [30f]; vgl. ferner BVerfGE 11, 239 [241f]; 14, 121 [129]; 20, 18 [22]; 24, 260 [263]; 24, 300 [329]).
3. Der Antrag entspricht den Erfordernissen des § 64 BVerfGG. Er richtet sich gegen Maßnahmen der Antragsgegnerin. Diese sind im Antrag des näheren bezeichnet und in der mündlichen Verhandlung weiter präzisiert worden. Ferner sind die Bestimmungen des Grundgesetzes angegeben, gegen die nach Meinung der Antragstellerin die beanstandeten Maßnahmen verstoßen.
1. In der freiheitlichen Demokratie, die das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland verfaßt hat, geht alle Staatsgewalt vom Volke aus und wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG). Diese Grundentscheidung der Verfassung für die demokratische Staatsform wird unter anderem in Art. 38 Abs. 1 GG näher dahin ausgestaltet, daß die Abgeordneten des Deutschen Bundestages in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt werden, Vertreter des ganzen Volkes, an Weisungen und Aufträge nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind, und in Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG dahin, daß die politischen Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken. Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß diesen Grundsätzen des demokratischen Staates entsprechen (Art. 28 Abs. 1 GG). Die personellen Träger der obersten politischen Staatsorgane bedürfen, damit ihr Verhalten dem Volke verantwortlich bleibt, in regelmäßig wiederkehrenden zeitlichen Abständen der demokratischen Legitimation durch Wahlen. Deshalb werden die Abgeordneten des Bundestages auf Zeit gewählt (Art. 39 Abs. 1 GG), wird im parlamentarischen Regierungssystem des Bundes der Bundeskanzler vom Bundestag gewählt (Art. 63 GG) und endet das Amt des Bundeskanzlers mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestages (Art. 69 Abs. 2 GG).
Aber auch dort, wo das Grundgesetz in staatlichen Organen der Mehrheitsherrschaft Raum gibt, entläßt es sie nicht aus der verfassungsrechtlichen Grundverpflichtung, daß alle Staatsgewalt um des Schutzes der Würde und Freiheit aller und der sozialen Gerechtigkeit gegenüber allen anvertraut ist, mithin stets am Wohl aller Bürger ausgerichtet zu sein hat. Und nur wenn die Mehrheit aus einem freien, offenen, regelmäßig zu erneuernden Meinungsbildungsprozeß und Willensbildungsprozeß, an dem grundsätzlich alle wahlmündigen Bürger zu gleichen Rechten teilhaben können, hervorgegangen ist, wenn sie bei ihren Entscheidungen das - je und je zu bestimmende - Gemeinwohl im Auge hat, insbesondere auch die Rechte der Minderheit beachtet und ihre Interessen mitberücksichtigt, ihr zumal nicht die rechtliche Chance nimmt oder verkürzt, zur Mehrheit von morgen zu werden, kann die Entscheidung der Mehrheit bei Ausübung von Staatsgewalt als Wille der Gesamtheit gelten und nach der Idee der freien Selbstbestimmung aller Bürger Verpflichtungskraft für alle entfalten. Der Staat des Grundgesetzes ist der Entscheidungszusammenhang und Verantwortungszusammenhang - zunehmend eingebettet in internationale Wirkungsbereiche -, vermittels dessen sich das Volk nach der Idee der Selbstbestimmung aller in Freiheit und unter der Anforderung der Gerechtigkeit seine Ordnung, insbesondere seine positive Rechtsordnung als verbindliche Sollensordnung setzt. Weil er der freien Selbstbestimmung aller unter Gewährleistung von Frieden und Ordnung einen institutionellen Rahmen verbürgt, kommt dem Staat Hoheitsgewalt, dh die Macht zu, Akte zu setzen, die für alle verbindlich sind, insbesondere Recht zu schaffen und Herrschaftsorgane einzusetzen. Dieser Sinn der Begründung und Autorität staatlicher Hoheitsmacht wird verfehlt, wenn unter dem Mantel staatlicher Hoheit parteiergreifend auf den Grundakt demokratischer Legitimation, die Wahlen zur Volksvertretung, eingewirkt wird. Bereitschaft und Verpflichtung aller Bürger zum Rechtsgehorsam und damit eine unerläßliche Bedingung für Freiheit und Frieden in einem Gemeinwesen würden verlorengehen, wenn staatliche Gewalt als Werkzeug zur Perpetuierung der Herrschaft einer bestimmten Mehrheit dienen könnte.
b) Da die Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung schon ihrer Funktion nach auf den Bereich ihrer Sachverantwortung gegenüber dem ganzen Volk und Parlament (vgl. BVerfGE 9, 268 [281]) beschränkt ist, muß sie sich stets der offenen oder versteckten Werbung für einzelne der miteinander konkurrierenden politischen Parteien oder sonstigen an der politischen Meinungsbildung beteiligten Gruppen enthalten. Dies schließt nicht aus, daß sich die Aussagen der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung mehr oder minder mit denen von Programmen und Stellungnahmen der die Regierung tragenden Parteien decken können und häufig decken werden. In einer Verfassungsordnung, die die politischen Parteien als Zwischenglieder zwischen dem Einzelnen und den verfaßten Staatsorganen, als Mittler, die die Verbindung zwischen dem Volk und der politischen Führung herstellen und aufrechterhalten, ausdrücklich anerkennt, liegt das nahe. Dennoch muß die auf das Staatsganze bezogene Öffentlichkeitsarbeit auch schon den Eindruck einer werbenden Einflußnahme zugunsten einzelner Parteien ebenso wie willkürliche, ungerechtfertigt herabsetzende und polemische Äußerungen über andere Parteien vermeiden. Die Öffentlichkeitsarbeit darf nicht durch Einsatz öffentlicher Mittel den Mehrheitsparteien zu Hilfe kommen oder die Oppositionsparteien bekämpfen. Dies wäre mit den Grundsätzen eines freien und offenen Prozesses der Meinungsbildung und Willensbildung des Volkes und der Gleichberechtigung der politischen Parteien nicht vereinbar.
b) Hinweise dafür, daß ein Hineinwirken in den Wahlkampf bezweckt ist, können sich ferner aus der äußeren Form und der Aufmachung von Anzeigen, Broschüren, Faltblättern und anderen Druckschriften ergeben. Tritt der informative Gehalt einer Druckschrift oder Anzeige eindeutig hinter die reklamehafte Aufmachung zurück, so kann das ein Anzeichen dafür sein, daß die Grenze zur unzulässigen Wahlwerbung überschritten ist. Entsprechendes gilt, wenn sich im Vorfeld der Wahl Druckschriften oder Anzeigen häufen, die bei unbefangener Betrachtung mehr der Steigerung des Bekanntheitsgrades und der Sympathiewerbung für Mitglieder der Bundesregierung als der Befriedigung eines von der Sache her gerechtfertigten Informationsbedürfnisses der Bürger dienen. Das wird insbesondere dann anzunehmen sein, wenn die regierungsamtlichen Veröffentlichungen in der Vorwahlzeit mit Abbildungen der Mitglieder der Bundesregierung versehen und deren persönliche Qualitäten besonders herausgestellt werden.
Soweit in den Anzeigen auf kritische Stellungnahmen der Opposition angespielt wird, geschieht das mit abwertendem Unterton. Sie werden als gefährliche "Schwarzmalerei", als Versuche, "das Vertrauen zu dieser Regierung zu untergraben" und als "Jeremiade" (S. Nr. 31 v 26. Juli 1976) abgetan oder (wie im S. Nr. 23 v 31. Mai 1976) unter der Überschrift "Diese Regierung hat einen Aufschwung sogar gegen den Großen Pessimismus fertiggebracht" als durch Tatsachen widerlegt gekennzeichnet. Dafür ist folgender Ausschnitt ein Beispiel:
Deshalb besteht kein Anlaß, die Verfassungsmäßigkeit von Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung zu begründen und die Grenzen dieser Öffentlichkeitsarbeit zu fixieren, zumal beides nicht möglich ist, ohne zu bestimmen, was eigentlich "Öffentlichkeitsarbeit" der Bundesregierung ist. Ich beschränke mich auf die Bemerkung, daß ich die Praxis der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung - und nicht erst der gegenwärtigen Bundesregierung - und mancher Landesregierung für evident unvereinbar halte mit dem Gebot des sparsamen Umgangs mit Steuermitteln.
4. Die (vorhandene oder fehlende) Werbewirksamkeit einer Aktion während des Wahlkampfes läßt sich als Begrenzungsmerkmal nicht aufstellen. "Alles" hat in der Wahlkampfzeit seine Wirkung, sonst setzten es die im Wahlkampf konkurrierenden Parteien, Gruppen und Personen nicht ein. Es kommt insbesondere nicht allein auf den Inhalt einer Anzeige oder einer Schrift an - sie mag "objektiv" oder "nichtssagend" sein -; es kommt auch nicht allein entscheidend auf die "Aufmachung" an - sie mag den einen negativ motivieren und den anderen positiv beeindrucken -; es kommt uU einfach auf die "Menge Papier" an, mit der der Bürger überschüttet wird, - dann nämlich, wenn die eine Seite einen Aufwand an Propaganda treibt, den die andere schlicht nachmachen muß, damit sie nicht den Eindruck erweckt, sie sei der anderen unterlegen.
Die Kostenentscheidung widerspricht der bisherigen Rechtsprechung. Noch in keinem Fall hat das Gericht bisher von Amts wegen, also ohne Antrag, die Erstattung der notwendigen Auslagen des Antragstellers angeordnet. Selbst in dem Fall, in dem eine politische Partei, die mit ihrem Sachantrag durchgedrungen war, innerhalb eines Organstreits den Antrag gestellt hatte, ihr die notwendigen Auslagen zu erstatten, hat das Gericht den Antrag abgelehnt mit der Begründung, § 34 Abs. 3 BVerfGG sei eine Ausnahmevorschrift; eine Erstattung komme nur in Betracht, wenn besondere Billigkeitsgründe vorliegen; solche Gründe seien weder vorgetragen noch ersichtlich (BVerfGE 20, 119 [133f]). Auch im vorliegenden Fall liegen keine besonderen Billigkeitsgründe vor, die es rechtfertigen würden, von der Ausnahmevorschrift des § 34 Abs. 3 BVerfGG Gebrauch zu machen.
Ich folge dem Senat weder in den begrenzenden Maßstäben, die er für das Handeln der Bundesregierung während eines Bundestagswahlkampfes aus dem Demokratieprinzip und dem Verfassungsprinzip der Chancengleichheit der politischen Parteien im Wahlkampf hergeleitet hat, noch in der Bewertung einzelner Regierungsmaßnahmen als verfassungswidrige Verletzung der Rechte der Antragstellerin.
c) Der Bundeskanzler ist immer Vorsitzender oder Repräsentant der Mehrheitspartei oder der Mehrheitskoalition im Bundestag;
Mir scheint der Prüfungsmaßstab, der hier entwickelt worden ist, viel zu eng zu sein. Nach meiner Auffassung stehen sich nämlich nicht nur gegenüber das Recht der Bundesregierung zur Öffentlichkeitsarbeit und das Recht der Parteien auf freien ungestörten Wahlkampf. Vielmehr entsteht der Konflikt der Interessen aus dem Recht der Parteien auf freien Wahlkampf und freie Wahl einerseits und den zwingenden Notwendigkeiten des Regierungshandelns, der Vollkompetenz der Regierung bis zum Ende ihrer Amtszeit, andererseits. Die Regierung hat die volle Handlungsbefugnis bis zum letzten Tage ihrer Amtszeit. Diese umfaßt auch die gesamte übliche Öffentlichkeitsarbeit.
Gleichwohl gibt es immanente und zu jeder Zeit geltende Grenzen amtlicher Öffentlichkeitsarbeit. Hierzu zählt zum Beispiel ein prinzipielles Verbot, die parlamentarische Opposition verächtlich zu machen. Freilich korrespondiert hierzu ein annähernd entsprechendes Verhalten der parlamentarischen Opposition gegenüber der Bundesregierung. Die Sprache der Bundesregierung sollte zwar immer die maßvolle Sprache eines Verfassungsorgans sein. Die Toleranzbreite für die angemessene Sprache kann sich unter Umständen aber dann erweitern, wenn sich die Sprache der Opposition gegenüber der Bundesregierung im Wahlkampf vergröbert.
Vollends untragbar wird die Beschränkung der Handlungsbefugnis der Regierung, wenn als Zeitpunkt, innerhalb dessen derartige Publikationen unterbleiben müssen, der Tag der Festsetzung der Bundestagswahl durch den Bundespräsidenten anvisiert wird. Denn dies würde bedeuten, daß rund ein halbes Jahr vor der Bundestagswahl auch sachlich notwendige und hochwertige Informationsarbeit der Bundesregierung und damit ein Stück Darstellung des Staates in der Öffentlichkeit wegen einer nur theoretisch möglichen Beeinträchtigung der Wahlchancen der parlamentarischen Opposition verboten wird.
Tags: Bundesregierung, Parteien
Weitere Fundstellen: BVerfGE 44, 125; NJW 1977, 751.
Link zu dieser Entscheidung: http://tlmd.in/u/404

References: Art. 20
 Art. 21
 § 63
 Art. 93
 § 13
 § 64
 Art. 38
 Art. 21
 § 34
 § 34