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Timestamp: 2018-10-21 15:09:35+00:00

Document:
﻿ Gustavo Eduardo Gómez Aranguren
SENTENCIA 2010-00039 DE 27 DE MAYO DE 2015
CONTENIDO:CONTROL EJERCIDO POR LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA ES PLENO Y NO ADMITE INTERPRETACIONES RESTRICTIVAS. SE DETERMINÓ QUE EL CONTROL QUE EJERCE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA SOBRE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINADOS PROFERIDOS POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA O POR LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ES UN CONTROL PLENO E INTEGRAL, QUE SE EFECTÚA A LA LUZ DE LAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA COMO UN TODO Y DE LA LEY EN LA MEDIDA EN QUE SEA APLICABLE, Y QUE NO SE ENCUENTRA RESTRINGIDO NI POR AQUELLO QUE SE PLANTEE EXPRESAMENTE EN LA DEMANDA, NI POR INTERPRETACIONES RESTRICTIVAS DE LA COMPETENCIA DE LOS JUECES QUE CONFORMAN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTO ADMINISTRATIVO, JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL, ACTOS DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, GARANTÍAS EN EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO, LEY CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA
Sentencia 2010-00039 de mayo 27 de 2015
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil quince (2015).
Rad.: 11001 03 25 000 2010 00039 00 (0325-2010)
Actor: Andrés Felipe Paz Urrea
EXTRATOS: «II. CONSIDERACIONES DEL CONSEJO DE ESTADO
El presente asunto es competencia en única instancia del Consejo de Estado en virtud del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, porque se controvierte una sanción disciplinaria administrativa impuesta al señor Andrés Felipe Paz Urrea por las autoridades disciplinarias internas de la Policía Nacional, consistente en la destitución del cargo de agente, pretensión que no implica cuantía(36).
La demanda bajo revisión plantea a la Sala los siguientes problemas jurídicos:
2.1. ¿Se violó el principio de favorabilidad en la aplicación de las normas procesales disciplinarias al haber calculado el término de sustentación del recurso de apelación de conformidad con la Ley 734 de 2002, y no con la Ley 200 de 1995?
2.2. ¿Se violó el principio de favorabilidad en la aplicación de las normas procesales disciplinarias por la manera como se computó el término de ejecutoria de las decisiones sancionatorias en primera y segunda instancia?
2.3. ¿Hubo violación del debido proceso al haberse dado aplicación a la Ley 734 de 2002 para contabilizar el término de ejecutoria y de firmeza del fallo de segunda instancia, a la luz de la operancia de la prescripción de la acción disciplinaria en el caso concreto?
2.4. ¿Hubo violación del derecho de defensa al haberse denegado la práctica de una prueba testimonial de difícil y lenta consecución?
2.5. ¿Los actos administrativos sancionatorios están viciados de falsa motivación por no haberse valorado las pruebas conforme a la sana crítica?
Antes de proceder a la resolución de estos interrogantes, es relevante reiterar la posición de la Sala sobre la naturaleza jurídica de los actos administrativos disciplinarios y el alcance del control judicial ejercido sobre los mismos por la jurisdicción contencioso-administrativa.
La potestad disciplinaria constituye una de las modalidades de los poderes sancionatorios del Estado; en la misma medida, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción misma, a más de su ejercicio, deben estar orientados a garantizar la materialización de los principios propios del Estado social de derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales, y el logro de los fines esenciales del Estado que establece la Carta Política y justifica la existencia misma de las autoridades.(37) El ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado, por tanto, se orienta a asegurar la apropiada gestión de la administración pública para que ésta pueda materializar los fines estatales para cuya consecución fue creada. De allí que el derecho disciplinario, según ha explicado la Corte Constitucional, “busca entonces la buena marcha y el buen nombre de la administración pública y por ello sus normas se orientan a exigir ‘...a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones’(38). Por ello ha precisado la jurisprudencia, que el derecho disciplinario ‘...está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cual sea el órgano o la rama a la que pertenezcan’(39).”(40)
Existen dos grandes ámbitos de ejercicio de la potestad disciplinaria: el ámbito interno de la propia Administración Pública, y el ámbito externo del control preferente por la Procuraduría General de la Nación. El ámbito natural y originario de la potestad disciplinaria es, evidentemente, el interno, puesto que se trata de una potestad implícita en la definición misma del aparato administrativo estatal diseñado por el Constituyente(41). Ahora bien, el ámbito externo —y excepcional— es el del organismo autónomo establecido por la Carta Política para cumplir con esta trascendente función.
Para el Consejo de Estado resulta indudable que los actos de control disciplinario adoptados por la Administración Pública y por la Procuraduría General de la Nación, es decir, aquellos actos expedidos en ejercicio de la potestad disciplinaria en sus ámbitos interno y externo, constituyen ejercicio de función administrativa, y por lo tanto son actos administrativos sujetos al pleno control de legalidad y constitucionalidad por la jurisdicción contencioso-administrativa. No se trata de actos que manifiesten la función jurisdiccional, ni mucho menos de una función sui generis o nueva del Estado, sino —se reitera con énfasis— de actos administrativos que tienen, por definición, control judicial. La única excepción a la naturaleza administrativa de los actos de la Procuraduría es la que indica la propia Constitución en su artículo 277, inciso final, según el cual “para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial”. Según lo ha explicado sin ambigüedades la Corte Constitucional, es una excepción de interpretación restrictiva, aplicada a un tema muy específico y particular.(42)
La entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, con su catálogo de derechos fundamentales y sus mandatos de prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones de la administración de justicia (art. 228, C.P.) y de primacía normativa absoluta de la Constitución en tanto norma de normas (art. 4º, C.P.), implicó un cambio cualitativo en cuanto al alcance, la dinámica y el enfoque del ejercicio de la función jurisdiccional, incluyendo la que ejercen los jueces de la jurisdicción contencioso-administrativa (incluyendo al Consejo de Estado). En efecto, según lo han precisado tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional, la plena vigencia de los derechos y garantías fundamentales establecidos por el constituyente exige, en tanto obligación, que los jueces sustituyan un enfoque limitado y restrictivo sobre el alcance de sus propias atribuciones de control sobre los actos de la administración pública, por un enfoque garantista de control integral, que permita a los jueces verificar en casos concretos si se ha dado pleno respeto a los derechos consagrados en la Carta Política.
Esta postura judicial de control integral del respeto por las garantías constitucionales contrasta abiertamente con la posición doctrinal y jurisprudencial prevaleciente con anterioridad, de conformidad con la cual las atribuciones del juez contencioso-administrativo son formalmente limitadas y se restringen a la protección de aquellos derechos y normas expresamente invocados por quienes recurren a la justicia, posición —hoy superada— que otorgaba un alcance excesivamente estricto al principio de jurisdicción rogada en lo contencioso-administrativo. Este cambio, constitucionalmente impuesto y de gran calado, se refleja nítidamente en un pronunciamiento reciente del Consejo de Estado, en el cual la Sección Segunda, Subsección “B” de esta corporación, recurriendo a los pronunciamientos de la Corte Constitucional y dando aplicación directa a los mandatos de la Carta, rechazó expresamente una postura restrictiva que limitaba las facultades garantistas del juez contencioso-administrativo en materia de control de las decisiones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación con base en el principios de jurisdicción rogada, y adoptó en su reemplazo una postura jurisprudencial que exige a las autoridades jurisdiccionales realizar, en tanto obligación constitucional, un control sustantivo pleno que propenda por materializar, en cada caso concreto, el alcance pleno de los derechos establecidos en la Constitución.(43)
Lo que resulta aún más importante es que el control pleno por la jurisdicción contenciosa forma parte de las garantías mínimas del debido proceso a las que tiene un derecho fundamental el sujeto disciplinado, según la Corte Constitucional, por lo cual este control judicial contencioso-administrativo no puede ser objeto de interpretaciones que restrinjan su alcance.(44)
Se concluye, pues, que no hay límites formales para el control judicial contencioso-administrativo de los actos administrativos proferidos por las autoridades administrativas disciplinarias y la Procuraduría General de la Nación, salvo aquellos límites implícitos en el texto mismo de la Constitución y en las normas legales aplicables.
4. Aludida violación del principio de favorabilidad en el conteo del término de sustentación del recurso de apelación.
El abogado del señor Paz argumenta que el principio de favorabilidad fue vulnerado cuando, para contabilizar el término con el que contaba el disciplinado para sustentar el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, se dio aplicación a la Ley 734 de 2002, que consagra un término de 3 días, y no a la Ley 200 de 1995, que consagraba un término de 5 días y estuvo vigente durante gran parte del proceso disciplinario.
La Sala recuerda que, de conformidad con el artículo 228 de la Constitución Política, en las actuaciones de la administración de justicia “prevalecerá el derecho sustancial”. En aplicación de esta pauta, el Consejo de Estado ha establecido en una línea jurisprudencial pacífica que, en el contencioso de anulación de los actos administrativos disciplinarios, no cualquier irregularidad que se presente tiene por efecto generar una nulidad de las actuaciones sujetas a revisión, únicamente aquellas que, por su entidad, afectan los derechos sustantivos de defensa y contradicción del investigado. Así lo ha expresado inequívocamente esta corporación, al afirmar que “no toda irregularidad dentro del proceso disciplinario, genera de por sí la nulidad de los actos a través de los cuales se aplica a un funcionario una sanción disciplinaria, pues lo que interesa en el fondo es que no se haya incurrido en fallas de tal entidad que impliquen violación del derecho de defensa y del debido proceso”(45). En idéntica línea, en pronunciamiento de 2007, dijo esta Sección:
“Como lo ha expresado la Sala en otras oportunidades, el debido proceso es una garantía constitucional instituida en favor de las partes y de aquellos terceros interesados en una determinada actuación administrativa o judicial (art. 29). Consiste en que toda persona, natural o jurídica, debe ser juzgada conforme a leyes preexistentes al caso que se examina, garantizándosele principios como los de publicidad y contradicción y el derecho de defensa. No obstante, debe precisarse que no toda irregularidad dentro del proceso disciplinario genera de por sí la nulidad de los actos a través de los cuales se aplica a un funcionario una sanción disciplinaria pues lo que interesa en el fondo es que no se haya incurrido en fallas de tal entidad que impliquen violación del derecho de defensa y del debido proceso, es decir sólo las irregularidades sustanciales o esenciales, que implican violación de garantías o derechos fundamentales, acarrean la anulación de los actos sancionatorios”.(46)
Aplicando esta postura jurisprudencial al caso concreto, se tiene que si bien se pudo haber incurrido en una irregularidad menor en el procedimiento disciplinario cuando se dio aplicación a una norma procesal menos favorable que la anterior —v.g. la Ley 734 de 2002 sobre la Ley 200 de 1995 en cuanto a la duración del término de sustentación del recurso de apelación—, dichas irregularidades no desconocieron el derecho de defensa por cuanto el abogado del señor Paz pudo presentar una amplia, prolija y extensa sustentación para su recurso, compuesta de argumentos que también fueron presentados reiteradamente a lo largo del procedimiento y repetidos en la demanda que es objeto de estudio, y que fueron debidamente abordados y resueltos en la parte motiva de la decisión de segunda instancia. En otras palabras, el abogado del señor Paz difícilmente habría podido presentar nuevos argumentos en la sustentación de su recurso, distintos a los muchos planteamientos que de hecho efectuó, por lo cual la concesión de dos días adicionales para sustentar su recurso sería manifiestamente inane.
Al no haberse presentado afectación sustantiva alguna del derecho de defensa, el cargo no está llamado a prosperar.
5. Aludida violación del principio de favorabilidad en el conteo del término de ejecutoria de las decisiones sancionatorias de primera y segunda instancia.
Sobre la misma base que el cargo precedente, el abogado argumenta que se dejaron de aplicar las normas procesales más benignas para los disciplinados en cuanto al conteo del término de ejecutoria de los fallos de primera y segunda instancia, con incidencia sobre su derecho de defensa en la medida en que tuvieron menos tiempo tanto para notificarse como para preparar su defensa.
Con base en razones idénticas a las que se acaban de exponer, la Sala desechará este cargo, por haberse demostrado que el apoderado del señor Paz contó con todas las garantías y oportunidades procesales para ejercer materialmente su defensa, la cual ejerció con lujo de detalles y en forma por lo demás extensa y ampliamente motivada. De allí que, a la luz del mandato constitucional de prevalencia del derecho sustantivo en las actuaciones de la administración de justicia, y de la jurisprudencia sobre la procedencia de la anulación de actuaciones procesales únicamente ante irregularidades con incidencia material sobre el derecho de defensa, el cargo no prospera.
6. Aludida violación del debido proceso por el conteo indebido del término de ejecutoria y firmeza del fallo de segunda instancia, a la luz de la prescripción de la acción disciplinaria.
Para sustentar su aserto sobre la operancia de la prescripción de la acción disciplinaria para la fecha en la cual el fallo de segunda instancia debió haber quedado correctamente en firme, el apoderado del señor Paz Urrea argumenta de la manera siguiente:
“5.3.1. Ejecutoria del fallo disciplinario de segunda instancia.
El fallo disciplinario de segunda instancia, de acuerdo con la constancia obrante en el proceso, quedó ejecutoriado a las 18:00 horas del 1º de marzo del 2005.
En efecto, dicho documento reza:
‘Teniendo en cuenta que en el expediente obra constancia de desfijación de edicto de fecha primero de marzo del año dos mil cinco (2005) a las 18:00 horas luego de haber permanecido por espacio de tres (3) días en cartelera como lo estipula el artículo 107 de la Ley 734 de 2002 posteriormente firmado por la secretaria del grupo P6, Luz Colombia Marenco Posso.
El suscrito coordinador del grupo procesos disciplinarios de la Inspección General de la Policía Nacional, deja constancia que dentro del expediente Nº R-128/00-007-02, el señor director general de la Policía Nacional profirió fallo de segunda instancia fechado el 15 de febrero de 2005 (...).
En consideración a lo anterior y de conformidad con el contenido de la sentencia 1076/2002 de la Corte Constitucional, la providencia en mención quedó ejecutoriada el 1º de marzo de 2005 a las 18:00 horas. CONSTE mayor José Humberto Rubio Conde coordinador grupo procesos disciplinarios’.
Igualmente es necesario precisar dos situaciones: primero, que dicho edicto se publicó, como lo expresa la constancia antes citada, de conformidad con el contenido de la Sentencia C-1076 del 2002 proferida por la H. Corte Constitucional y segundo, que mi poderdante no quiso notificarse personalmente del fallo de segunda instancia, por lo que su notificación se surtió de manera subsidiaria por edicto.
No sobra aclarar que en la Sentencia C-555 del 2001 proferida por la H. Corte Constitucional se precisó que si la autoridad administrativa efectuaba todas las diligencias necesarias para surtir la notificación personal sin que ésta se pudiere llevar a cabo, tal como sucedió en el caso sub lite y del cual existe constancia secretarial, resulta procedente la notificación subsidiaria por edicto.
5.3.2. Cómputo del término de prescripción del artículo 30 de la Ley 734 de 2002 en el presente proceso disciplinario.
El artículo 30 de la Ley 734 del 2002, dice lo siguiente:
‘ART. 30.—Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto.’
Como quiera que el término que alude la norma antes citada es de años, los cuales, de acuerdo con la interpretación que se debe efectuar de conformidad con el artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal, subrogado por el artículo 67 del Código de Procedimiento Civil, se debe contabilizar de ‘fecha a fecha’.
En efecto, la jurisprudencia [citada en el Código de Procedimiento Civil de LEGIS S.A., Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia del 7 de julio de 1992, Radicación 4948, M.P. Rafael Baquero Herrera] más próxima sobre el particular ha dicho lo siguiente:
‘(...) tratándose de plazos o términos de meses o años el primero y el último día del plazo o del término deben tener el mismo número en los respectivos meses. Esto es, y para decirlo de manera aún más gráfica si se quiere, los plazos o términos deben correr de ‘fecha a fecha’’.
Cabe destacar que en dicho pronunciamiento se concluyó en ese caso particular que el término de diez años contado a partir del 8 de febrero de 1980 se completó ‘cuando comenzó a correr el espacio de las 24 horas correspondientes al día 8 de febrero de 1990, lo que aconteció instantes después de la media noche del día 7 de ese mes’.
(...) En ese orden de ideas, si en el caso sub lite el plazo de cinco años se inició el 1º de marzo del 2000, este se completó de acuerdo con la posición jurisprudencial citada cuando comenzó a correr el espacio de las 24 horas correspondientes al día 1º de marzo de 2005, es decir, al primer segundo de la primera hora del día 1º de marzo del 2005, en otras palabras, cuando no estaba en firme la sanción disciplinaria en contra de mi poderdante ya que ésta cobró firmeza a las 18:00 horas de ese día.
En síntesis, si la norma disciplinaria transcrita dice, palabras más, palabras menos que si al cabo de cinco años de realizada la falta disciplinaria la autoridad disciplinaria no ha sido capaz de imponer una sanción disciplinaria en firme, esta se encuentra impedida para imponerla por prescripción de la acción.
Es así como la autoridad disciplinaria debía tener en firme la sanción disciplinaria para el momento en que completó el plazo, es decir, insistimos, antes del 1º de marzo del 2005 y no al final de ese día, como efectivamente sucedió, pues insistimos en que dicho plazo se agotó cuando empezó a correr el día 1º de marzo y no al final de ese día. (...)
(...) en materia de prescripción, llegado el día de su vencimiento (1º de marzo de 2005) se extinguía el derecho, por lo que las autoridades disciplinarias debieron prevenir que la sanción hubiere quedado en firme el último día de febrero de 2005 y no el 1º de marzo del mismo año porque al iniciar ese día sin la firmeza del acto administrativo, se extinguía su facultad puniendi.
En conclusión, diremos que los actos administrativos demandados son nulos porque se presentó en el término de su ejecutoria una de las causales de extinción de la acción disciplinaria consagradas en el artículo 29 de la Ley 734 del 2002, al cumplirse el plazo previsto para la prescripción de la acción disciplinaria estatuido en el artículo 30 de la norma antes mencionada”.(47)
No es necesario efectuar mayor esfuerzo interpretativo para dilucidar que la intención evidente del apoderado del señor Paz Urrea en este caso es beneficiarse de la prescripción de la acción disciplinaria, utilizando para ello maniobras y subterfugios de índole procesal, basados en formalismos y filigranas ritualistas —de hecho haciendo malabares con diferencias de días y de horas— que no son de aceptación para esta Sala.
El Consejo de Estado desea dejar constancia en la manera más clara posible de que, a la luz de la jurisprudencia amplia de esta corporación, el control judicial contencioso-administrativo de los actos administrativos disciplinarios tiene como fundamento y objetivo el análisis sustantivo e integral del ejercicio de la potestad disciplinaria en casos concretos, a la luz de los derechos fundamentales constitucionales y legales de los procesados, de la preservación de la legalidad en todo el desarrollo de estos procesos, del debido cumplimiento de los deberes ínsitos en la función pública, y de la guarda de las formas siempre teniendo en cuenta como única justificación de las mismas el ejercicio del derecho sustantivo de defensa. Todo ello orientado, por supuesto, hacia la satisfacción del mandato constitucional de excelencia en el cumplimiento de la función pública administrativa, de la cual la potestad disciplinaria es, según se vio, un componente medular, y del cual depende el cumplimiento efectivo de los fines esenciales del Estado colombiano.
Riñe abiertamente con esta postura cardinal de nuestro ordenamiento jurídico cualquier interpretación, aplicación o siquiera sugerencia de lectura del derecho disciplinario, en su área sustantiva o procesal, elucubrada con la intención de beneficiar pequeños intereses, personales o de otra índole —sea en cabeza de los agentes sancionados o de cualquier otro sujeto—, mediante la utilización de figuras como la prescripción de la acción disciplinaria y su intento de aplicación con argumentos basados en cómputos de horas u otros cálculos comparables. No es ese el objeto del derecho disciplinario, ni puede permitir este tribunal que así se utilice esta disciplina, dado que no se trata de un artilugio argumentativo sujeto a filigranas formales y disponible para la satisfacción de intereses privados, sino de una rama del Derecho Público que resulta esencial para el debido cumplimiento de la función pública y la correcta satisfacción de los derechos que de ella dependen. Adoptar una postura de utilización e interpretación interesada del derecho procesal disciplinario, como aquella de la que se hace gala en la demanda, en últimas contribuye a que se hagan nugatorios los designios del constituyente frente al control del comportamiento de los servidores públicos, y a vencer los objetivos del derecho disciplinario. En otras palabras, preceptos constitucionales y legales cardinales tales como el principio de favorabilidad, no han sido consagrados en nuestro ordenamiento para que mediante su aplicación torcida a un caso concreto se haga posible la operancia de la prescripción frente a una falta disciplinaria que comprobadamente se cometió. No es ésta una voluntad de obtener la prescripción, en realidad, sino una clara voluntad de obtener impunidad por una falta disciplinaria efectivamente cometida.
Como nota marginal, la Sala recuerda al abogado del señor Paz Urrea que la postura del Consejo de Estado sobre la operancia de la prescripción de la acción disciplinaria, en armonía con lo dispuesto por la Sala Plena de esta corporación en ejercicio de sus funciones ordinarias, es que el conteo del término de prescripción se interrumpe cuando ha quedado en firme la primera decisión sancionatoria que se adopte en el proceso disciplinario correspondiente. Por ello, los argumentos minuciosos de la demanda sobre la operancia de la prescripción en este caso frente a la ejecutoria y firmeza del fallo de segunda instancia, se encuentran deficientemente motivados en el Derecho vigente.
El cargo será denegado.
6(sic). Aludida violación del derecho de defensa por la denegación de la práctica de una prueba testimonial.
El apoderado del señor Paz Urrea argumenta que se violó el derecho de defensa del procesado porque la autoridad disciplinaria denegó la práctica del testimonio del señor James Spencer Springette, quien, con posterioridad a su fuga de La Picota, fue capturado en Venezuela y extraditado a los Estados Unidos, donde se encontraba recluido. El Inspector General de la Policía denegó la práctica de esta prueba alegando suficiencia probatoria en el expediente para concluir sobre la responsabilidad disciplinaria del señor Paz.
La Sala recuerda que, a la luz de su jurisprudencia, la autoridad disciplinaria tiene un importante margen de autonomía para valorar las pruebas obrantes en un caso, del cual hace parte la potestad de determinar cuándo se ha logrado un nivel de suficiencia probatoria apto para lograr la convicción razonada sobre la ocurrencia de un hecho en un caso concreto. Así se deduce del texto mismo de las disposiciones generales sobre recaudo y valoración de pruebas del Código Disciplinario Único:
(c) el artículo 129 establece que “[e]l funcionario buscará la verdad real”, para lo cual debe “investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado, y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad”, y “podrá decretar pruebas de oficio” se desprende necesariamente de este precepto que el funcionario que ejerce la potestad disciplinaria debe entenderse suficientemente habilitado para establecer cuándo el recaudo probatorio le permite visualizar “la verdad real”, mediante la valoración ponderada y razonada de las evidencias recogidas;
(d) el artículo 141 consagra en términos específicos el deber del funcionario disciplinante de apreciación de las pruebas según la sana crítica, al disponer que “las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica”, y que “en toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta” disposiciones que claramente presuponen la existencia de una potestad de valoración y apreciación de la suficiencia probatoria en un momento dado del proceso;
Sobre este punto, vale la pena precisar que en el ámbito de los procesos disciplinarios no existe una tarifa probatoria legal; de hecho el propio Código Disciplinario Único consagra, en su artículo 131, el principio de libertad probatoria, al establecer que “la falta y la responsabilidad del investigado podrán demostrarse con cualquiera de los medios de prueba legalmente reconocidos”. De manera tal que no es aceptable exigir que se haya recaudado un tipo determinado de prueba —por ejemplo un testimonio o un documento— para efectos de sustentar un fallo disciplinario, que puede estar basado, por decisión expresa del legislador, en cualquiera de los medios de prueba admitidos por el sistema legal colombiano —e incluso en otros medios probatorios, como se deduce del artículo 130 ibídem(48)—.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala concluye que el cargo no está llamado a prosperar, puesto que los ejercicios de valoración probatoria que realizaron las autoridades disciplinarias de la Policía Nacional se mantuvieron dentro del margen propio de sus competencias, y se sustentaron en claros y sólidos argumentos que se transcribieron, en lo pertinente, en secciones precedentes de la presente providencia.
En el caso concreto del señor Paz Urrea, la Sala considera que, efectivamente, existían suficientes pruebas en el expediente como para concluir que el investigado era disciplinariamente responsable. Se recuerda que, por la formulación legal misma del tipo disciplinario que le fue aplicado al señor Paz Urrea, cometen esta falta disciplinaria tanto los servidores públicos que deliberadamente permitan la fuga de un preso, como aquellos que por omisión o negligencia den lugar a dicha fuga. Más aún, se observa que el señor Paz Urrea fue hallado responsable, y consecuentemente destituido, por el comportamiento negligente y omisivo que dio lugar a la fuga del señor Spencer Springette, y no por haber deliberadamente entrado en concurso con el mismo para permitir su escape del pabellón de máxima seguridad. De allí que frenar el trámite del procedimiento mientras se obtenía el testimonio de una persona que estaba presa en el exterior, habría constituido una actuación innecesaria. Y teniendo en cuenta la motivación expresa del apoderado del señor Paz de beneficiarse con la prescripción de la acción disciplinaria mediante artilugios procesales, la conclusión de la Sala sobre el carácter innecesario de esta prueba se refuerza.
Al no haber existido violación del derecho de defensa ni exceso en el margen de apreciación de la suficiencia probatoria por las autoridades disciplinarias de la Policía Nacional, el cargo será desestimado.
7. Supuesta falsa motivación de los actos administrativos sancionatorios por la incorrecta valoración de las pruebas.
Finalmente, el apoderado del señor Paz alega que las pruebas que obraban en el proceso no fueron valoradas de conformidad con las reglas de la sana crítica, al haberse desconocido las circunstancias especiales en que se desarrollaron los hechos imputados al señor Paz; por ello considera que los actos sancionatorios están viciados de falsa motivación.
Sea lo primero recordar que, a la luz de la ley disciplinaria, la potestad de valoración probatoria con que cuentan las autoridades disciplinarias es amplia y debe respetarse, siempre que sea una manifestación del ejercicio de su discrecionalidad razonada en la apreciación de las evidencias en un caso concreto. El Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002, contiene disposiciones legales plenamente aplicables al caso concreto que específicamente gobiernan el proceso de valoración probatoria por las autoridades disciplinarias, así:
El artículo 128 establece el principio de la necesidad de la prueba y de la carga probatoria en cabeza del Estado, al disponer que “[t]oda decisión interlocutoria y el fallo disciplinario deben fundarse en pruebas legalmente producidas y aportadas al proceso por petición de cualquier sujeto procesal o en forma oficiosa. La carga de la prueba corresponde al Estado”.
De conformidad con el artículo 129, las autoridades disciplinarias deben obrar en forma imparcial en la búsqueda de las pruebas: “El funcionario buscará la verdad real. Para ello deberá investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado, y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad. Para tal efecto, el funcionario podrá decretar pruebas de oficio”.
Según el artículo 141, las pruebas se deben valorar de manera integral, a la luz de la sana crítica y exponiendo en forma completa el razonamiento de la autoridad que las aprecia: “Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. // En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta.”
Finalmente, según el artículo 142, las decisiones administrativas sancionatorias se deben fundamentar en la certeza derivada de la debida comprobación de las faltas disciplinarias: “No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado”.
También es relevante tener en cuenta que el margen de valoración probatoria con el que cuenta el fallador disciplinario es más amplio que aquél con el que cuenta, por ejemplo, el juez penal, dadas las especificidades del derecho disciplinario y la definición misma de la falta disciplinaria como un incumplimiento del deber funcional, definido en términos relativamente abiertos; según ha puntualizado la Corte Constitucional en Sentencia T-561 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), “el juez disciplinario debe contar, al nivel de la definición normativa de la falla disciplinaria, con un margen de apreciación más amplio que el del juez penal, que le permita valorar el nivel de cumplimiento, diligencia, cuidado y prudencia con el cual cada funcionario público ha dado cumplimiento a los deberes, prohibiciones y demás mandatos funcionales que le son aplicables; ello en la medida en que “es necesario garantizar de manera efectiva la observancia juiciosa de los deberes de servicio asignados a los funcionarios del Estado mediante la sanción de cualquier omisión o extralimitación en su cumplimiento”(49)”. Este margen amplio de apreciación probatoria, sin embargo, debe ser plenamente consistente con la delimitación legal de las facultades y potestades probatorias de las autoridades disciplinarias, según el Código Disciplinario Único.
Así mismo, recuerda la Sala que en forma simultánea a la existencia de este amplio margen de valoración probatoria, en el derecho disciplinario es plenamente aplicable el principio constitucional de presunción de inocencia, que se traduce en la máxima in dubio pro disciplinado, según la cual, al decir de la Corte Constitucional, cualquier duda que quede abierta luego de la valoración probatoria sobre la responsabilidad disciplinaria del procesado, debe resolverse en su favor. Dispone expresamente el artículo 9º del Código Disciplinario Único, a este respecto:
“ART. 9º—A quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado.
Sobre este particular, la Corte Constitucional explicó en la Sentencia C-244 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) el vínculo directo entre la presunción constitucional de inocencia y el principio de in dubio pro disciplinado:
“El derecho fundamental que tiene toda persona a que se presuma su inocencia, mientras no haya sido declarada responsable, se encuentra consagrado en nuestro Ordenamiento constitucional en el artículo 29, en estos términos: “Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable”, lo que significa que nadie puede ser culpado de un hecho hasta tanto su culpabilidad no haya sido plenamente demostrada.
Este principio tiene aplicación no sólo en el enjuiciamiento de conductas delictivas, sino también en todo el ordenamiento sancionador —disciplinario, administrativo, contravencional, etc.—, y debe ser respetado por todas las autoridades a quienes compete ejercitar la potestad punitiva del Estado.
Ahora bien: el principio general de derecho denominado “in dubio pro reo” de amplia utilización en materia delictiva, y que se venía aplicando en el proceso disciplinario por analogía, llevó al legislador a consagrar en la disposición que hoy se acusa, el in dubio pro disciplinado, según el cual, toda duda que se presente en el adelantamiento de procesos de esta índole, debe resolverse en favor del disciplinado.
El “in dubio pro disciplinado”, al igual que el “in dubio pro reo” emana de la presunción de inocencia, pues ésta implica un juicio en lo que atañe a las pruebas y la obligación de dar un tratamiento especial al procesado.
(...) Cuando la administración decide ejercer su potestad sancionatoria tiene que cumplir con el deber de demostrar que los hechos en que se basa la acción están probados y que la autoría o participación en la conducta tipificada como infracción disciplinaria es imputable al procesado. Recuérdese que en materia disciplinaria, la carga probatoria corresponde a la administración o a la Procuraduría General de la Nación, según el caso; dependiendo de quien adelante la investigación, y son ellas quienes deben reunir todas las pruebas que consideren pertinentes y conducentes para demostrar la responsabilidad del disciplinado.
Siendo así, no entiende la Corte cómo se pueda vulnerar la presunción de inocencia cuando se ordena a la autoridad administrativa competente para investigar a un determinado funcionario público que en caso de duda sobre la responsabilidad del disciplinado ésta ha de resolverse en su favor. Y, por el contrario, advierte que de no procederse en esa forma sí se produciría la violación de tal presunción, pues si los hechos que constituyen una infracción administrativa no están debidamente probados en el expediente, o no conducen a un grado de certeza que permita concluir que el investigado es responsable, mal podría declararse culpable a quien no se le ha podido demostrar la autoría o participación en la conducta antijurídica”.
Ahora bien, específicamente para el caso de la sanción de destitución, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha exigido que en forma previa a su imposición se demuestre en forma suficiente la falta cometida por el servidor correspondiente. En palabras de este tribunal, la destitución constituye “una de las formas de retiro del servicio público, que a su vez, comporta la máxima sanción que puede imponerse a un empleado y debe cumplir ciertos presupuestos, entre otros, que la falta sea gravísima, que se encuentre debidamente comprobada y que se garantice al investigado el debido proceso”.(50)
Regresando al caso concreto, lo primero que observa la Sala es que las autoridades disciplinarias de primera y segunda instancia realizaron un ejercicio de valoración probatoria correctamente fundamentado y ampliamente justificado en los materiales que obraban en el expediente disciplinario, por lo cual no se observa exceso por este concepto ni mucho menos falsa motivación en los actos administrativos. Por el contrario, lo que se observa es que la fundamentación de dicha apreciación de las pruebas fue suficiente, lógica, razonable y fundamentada en derecho.
También se observa que el apoderado del señor Paz ha recapitulado los argumentos que tuvieron en cuenta las autoridades disciplinarias para imponer las sanciones que se estudian en este proceso, y los ha rebatido a su vez —habiéndolos ya controvertido en sede administrativa—, así: (a) afirma el abogado que el señor Paz realizó una requisa minuciosa del colchón que salió ese día del penal hasta el punto en el cual podía humanamente hacerlo, y utilizó los elementos que tenía a su disposición para realizar una requisa, ya que no contaba con implementos especializados para la requisa profunda del mismo; (b) argumenta que el señor Paz no estaba plenamente capacitado para realizar las labores de vigilancia penitenciaria, dado que había recibido formación como patrullero de la Policía; y (c) dice que el señor Paz no descargó su responsabilidad de evitar la fuga del preso sobre el teniente Rojas, sino que se deben examinar las circunstancias especiales de su situación individual, ya que hizo lo que pudo de buena fe.
Todos los argumentos fácticos que a este respecto presenta la demanda parten de un presupuesto fáctico inaceptable, a saber, que los agentes de la Policía Nacional que sean encomendados de la guarda y custodia de un pabellón de máxima seguridad en una cárcel pueden desconocer los deberes de especial cuidado que sobre ellos pesan en virtud de su crucial función pública, y que pueden hacer caso omiso de los preceptos más básicos de la sana crítica y la experiencia ante situaciones excepcionalmente evidentes de intento de violar la ley, tales como la que se presentó en sus mismas narices el día de la fuga del señor James Spencer entre un colchón visiblemente pesado que salía, como si fuera una especie de burla al sistema penitenciario mismo, del pabellón de máxima seguridad con un preso extraditable “escondido” adentro. Se recuerda simplemente que, según lo admitió el propio señor Paz y se comprobó en el proceso, él como guardián palpó el colchón en el que salía el preso con sus manos y sus rodillas y de hecho notó tanto un peso extraordinario en el mismo (el peso de una persona) como una extraña armazón de madera dentro del colchón (que difícilmente podía corresponder a la estructura ordinaria de resortes y relleno que conforma un objeto como éstos, como resulta obvio para quienquiera que en la vida práctica haya conocido un colchón). Sin embargo, pese a haber constatado estos hechos de por sí escandalosos, el señor Paz Urrea se contentó con informar de ello al teniente Rojas, ampararse en su condición de subordinado, y esperar a ver qué pasaba con el colchón a la salida del pabellón de máxima seguridad de la cárcel La Picota, sin tomar por iniciativa propia las acciones más básicas que se han de esperar de un agente del orden en estas circunstancias, como sería, por ejemplo, haber puesto la alarma sobre la presencia de una persona entre un colchón y su intención de fugarse del penal, pese a la oposición de sus superiores, y como cuestión de orden público e incluso de decencia elemental.
El que luego de semejante acto de negligencia exagerada, rayana en el dolo eventual, el señor Paz trate de escudarse —a través de su apoderado— en que no contaba con elementos especiales para requisar el interior del colchón, en que no había recibido formación especial como guardián de un pabellón de máxima seguridad, o en que la responsabilidad de todo la tenía el señor Rojas por ser éste su superior inmediato, constituye en realidad un acto de argumentación absolutamente inaceptable para esta Sala, que no tendrá en cuenta estos cínicos argumentos como razón para exonerar, en sede judicial, de responsabilidad disciplinaria a un agente de la Policía Nacional que lo que demostró, materialmente, fue haberse hecho el ignorante y simular demencia o ceguera frente al hecho evidente de que un colchón con una persona adentro iba a salir del penal que debía custodiar como asunto de deber funcional individual, colchón que efectivamente fue extraído de la cárcel con el preso adentro, en sus narices y las de los demás miembros de la guardia, y evidentemente en concierto con el teniente Rojas y no se sabe cuáles otros agentes de custodia del penal. Tal grado de negligencia, se reitera, es cercana a la figura del dolo eventual, y por ello la Sala confirma y respalda en su integridad el análisis probatorio efectuado por las autoridades de la Policía Nacional, así como su conclusión de hecho y de derecho sobre la responsabilidad disciplinaria que legítimamente le cupo al señor Paz Urrea por su descarado actuar en este caso.
Consejeros: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren—Sandra Lisset Ibarra Vélez (E)—Luis Rafael Vergara Quintero».
36 Ver, entre otras, la decisión adoptada el 27 de marzo de 2009 por la Sección Segunda, con ponencia del consejero Gerardo Arenas Monsalve, así como el Auto proferido por la misma Sección Segunda el 4 de agosto de 2010, con ponencia del consejero Gerardo Arenas Monsalve, los cuales siguen la línea jurisprudencial establecida por la Sección Segunda de esta corporación desde el Auto del 12 de octubre de 2006, Exp. 0799-06, Rad. 110010322400020050033300, Actor: Eduardo de Jesús Vega L., C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.
37 En este sentido, en la Sentencia C-155 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte Constitucional argumentó: “El derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción hoy en día debe estar orientada por los principios del Estado social y democrático de derecho previstos en el artículo 1º de la Constitución, garantizando el respeto a las garantías individuales pero también los fines del Estado determinados en el artículo 2º ibídem y para los cuales han sido instituidas las autoridades públicas”.
38 Sent. C-417 de 1993
39 Sent. C-417 de 1993
40 Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
41 Ha aclarado la Corte Constitucional a este respecto que “en el terreno del derecho disciplinario estricto, esta finalidad se concreta en la posibilidad que tiene la Administración Pública de imponer sanciones a sus propios funcionarios quienes, en tal calidad, le están sometidos a una especial sujeción. Con esta potestad disciplinaria se busca de manera general el logro de los fines del Estado mismo y particularmente asegurar el cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio de la función pública, cuales son el de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” [Sent. C-125 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra]; y que “la administración pública goza de un poder disciplinario para someter a sus servidores y obtener de ellos la obediencia, disciplina, moralidad y eficiencia necesarias para el cumplimiento de sus deberes y demás requerimientos que impone la respectiva investidura pública, a fin de que se cumpla con el propósito para el cual han sido instituidos, como es el servicio al Estado y a la comunidad, en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento (C.P., art. 123)” [Sent. C-095 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara].
42 Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia del 19 de agosto de 2010, Rad. 76001-23-31-000-2000-02501-01(1146-05). Actor: Milton José Mora Lema. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez.
44 Ver las sentencias C-095 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara), C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), o T-060 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo).
45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 5 de diciembre de 2002, Rad. 54001-23-31-000-1993-7797-01(16144); Consejero Ponente: Alberto Arango Mantilla.
46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 23 de agosto de 2007, Rad. 25000-23-25-000-1999-11470-01(4144-04); Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante.
47 Fls. 195-199, cdno. ppal.
48 Ley 734 de 2002, artículo 130: “Son medios de prueba la confesión, el testimonio, la peritación, la inspección o visita especial, y los documentos, y cualquier otro medio técnico científico que no viole el ordenamiento jurídico, los cuales se practicarán de acuerdo con las reglas previstas en la Ley 600 de 2000, en cuanto sean compatibles con la naturaleza y reglas del derecho disciplinario. // Los indicios se tendrán en cuenta al momento de apreciar las pruebas, siguiendo los principios de la sana crítica. // Los medios de prueba no previstos en esta ley se practicarán de acuerdo con las disposiciones que los regulen, respetando siempre los derechos fundamentales”.
49 [Sentencia T-1093 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa].
50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia del 7 de junio de 2007, Rad. 25000-23-25-000-1999-05982-01(6425-05). Actor: Felipe Acevedo Rodríguez. Demandado: Defensoría del Pueblo. C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.

References: artículo 128
 resolución 
sui generis
 artículo 277
 artículo 228
 artículo 107
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 59
 artículo 67
 artículo 29
 artículo 30
 artículo 129
 artículo 141
 artículo 131
 artículo 130
 artículo 128
 artículo 129
 artículo 141
 artículo 142
in dubio
 artículo 9
in dubio
 artículo 29
in dubio
in dubio
in dubio
in dubio
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 130