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Esproprionline.it -TAR VENETO 24/12/2003 - LA DESTINAZIONE INDUSTRIALE NON E' UN VINCOLO DI INEDIFICABILITA'. NIENTE AVVISO PRIMA DELLA PU EX LEGE-La destinazione industriale non è un vincolo di inedificabilità. La dichiarazione di p.u. ex lege non può essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento. La destinazione industriale non è un vincolo di inedificabilità. La dichiarazione di p.u. ex lege non può essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento." />
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La dichiarazione di p.u. ex lege non può essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento.
TAR VENETO 24 dicembre 2003 n. 6314
(De Zotti pres., Antonelli rel.)
I ricorrenti premettono in fatto che con atto di compravendita del 29 novembre 1980, sono divenuti proprietari di un’area edificata compresa nell’ambito della zona industriale di Padova e come tale di competenza urbanistica del Consorzio Zona Industriale e Porto Fluviale di Padova.
Con il provvedimento impugnato la Provincia intimata ha decretato l’esproprio di tale area, il che comporterà la perdita per i ricorrenti non soltanto dello scoperto di pertinenza, ma altresì del fabbricato su di essa insistente nonché di un’altra struttura prefabbricata adibita a garage e deposito.
Il comprensorio consortile è stato costruito ancora nel lontano 1958 tramite una cd. legge-provvedimento (la n. 158 del 4 febbraio).
Questa, da un lato, conteneva la precisa delimitazione dell’area compresa nella zona industriale e, dall’altro lato, ai fini espropriativi, dichiarava la p.u. dei fondi ivi compresi. La legge n. 158 non conteneva alcun termine finale della dichiarazione di p.u., il che significava l’insistenza, sui fondi compresi nell’area consortile, di un vincolo a finalità espropriativa sine die, ossia sostanzialmente espropriativo.
Dopo circa undici anni, con la legge n. 739 dell’1 ottobre 1969, veniva fissato un termine venticiquennale di validità della dichiarazione di p.u.: termine che andava dunque a maturare nel 1985.
Successivamente, con la legge n. 191 del 10 maggio 1983, il termine veniva ancora prorogato per altri dieci anni, cioè sino al 1995.
Infine, con la legge n. 644 del 22 novembre 1994, il termine veniva ancora spostato in avanti al 31 dicembre 2000.
Complessivamente sarebbero decorsi circa 42 anni di vincolo espropriativo imposto ai terreni di proprietà dei ricorrenti prima che, a soli tre giorni dalla scadenza dell’ultima proroga, venisse a questi ultimi notificato il decreto qui impugnato.
Tale provvedimento viene censurato come illegittimo per i seguenti motivi:
1) Illegittimità derivata per illegittimità costituzionale dell’art. 1 e ss. della Legge 4 febbraio 1958 n. 158, come modificata dalla Legge 1 ottobre 1969 n. 739, dalla L. 10 maggio 1983 n. 191 e dall’art. 8 ter della Legge 22 novembre 1994 n. 644 per violazione del diritto di difesa ex art. 113 Cost., del principio di legalità ex art. 97 Cost., del principio del giusto procedimento e dell’art. 3 Cost.
In posizione pregiudiziale alla domandata pronuncia caducatoria si pone la dichiarazione d’illegittimità costituzionale della normativa in epigrafe indicata, laddove questa, provvedendo alla delimitazione puntuale e concreta delle aree da comprendersi nell’area soggetta ad espropriazione, di fatto annulla il diritto di difesa dei privati, i quali risultano gravemente danneggiati dalla inclusione delle loro proprietà all’interno della suddetta area.
La censura riguarda l’incostituzionalità della “legge-provvedimento” n. 158/58 come successivamente modificata, per violazione del diritto di difesa ex art. 113 Cost., del principio di legalità ex art. 97 Cost., del principio del giusto provvedimento e dell’art. 3 Cost.
La normativa de qua integra una determinazione provvedimentale di carattere concreto; il che elide ogni possibilità di tutela dei diritti dei privati visto che costoro, contro una tale determinazione, non hanno alcuno strumento di difesa.
2) Illegittimità derivata per illegittimità costituzionale dell’art. 1 e ss. della Legge 1° ottobre 1969 n. 739, della L. 10 maggio 1983 n. 191 e dall’art. 8 ter della Legge 22 novembre 1994 n. 644 per violazione degli art. 3, 42 e 97 Costituzione.
L’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, in forza di proroghe successive, è stata dilatata sino al 31 dicembre 2000, per un totale di 42 anni di efficacia.
Per la sua pesantissima incisione sui diritti dominicali dei ricorrenti, si deve dubitare della legittimità costituzionale di una siffatta previsione legislativa per contrasto con gli articoli 2, 42 e 97 della Costituzione.
Se negli anni ’50 si poteva dar ragione della specialità della previsione espropriativa della Z.i.p., oggi essa non ha più alcun senso. Soprattutto dopo l’introduzione nel nostro ordinamento dei “Piani per insediamenti produttivi”, che sono in tutto e per tutto equiparabili all’area Z.i.p.
Nel provvedimento legislativo non vi è nulla che giustifichi la scelta legislativa; anzi lo strumento adottato e la formula della disposizione fanno pensare ad una assoluta arbitrarietà ed assenza di apprezzamento di qualsivoglia ragione giustificativa del perdurare del vincolo.
Alla luce delle recenti statuizioni della Corte Costituzionale si dubita altresì della legittimità delle norme in questione per contrasto con gli articoli 3 e 42 Costituzione, nella misura in cui esse hanno comportato un effetto sostanzialmente espropriativo mediante l’indefinita reiterazione di proroghe a tempo determinato senza la contestuale previsione di un adeguato indennizzo ex art. 42 cost.
3) Illegittimità derivata per illegittimità costituzionale dell’art. 1 e ss della Legge 4 febbraio 1958 n. 158, come modificata dalla Legge 1 ottobre 1969 n. 739, dalla L. 10 maggio 1983 n. 191 e dall’art. 8ter della Legge 22 novembre 1994 n. 644, per violazione degli artt. 5 e 117 Costituzione.
Le funzioni assegnate dalla legge al Comune sono tutelate dall’autonomia istituzionale dello stesso e non possono venire incise nel caso concreto con compressioni anche sporadiche e ispirate da finalità specialissima.
Il potere dello Z.i.p. di sostituirsi alla strumentazione urbanistica comunale interferisce sulla sfera di competenza del Comune rappresentandone un’inammissibile compressione.
4) Violazione dell’art. 7 della L. 241/1990; mancata comunicazione dell’avvio del procedimento.
Il primo atto della procedura espropriativa e cioè la delibera di assemblea consortile del 18 ottobre 1999, doveva essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento.
5) Violazione art. 2 della L. 1 ottobre 1969 n. 739; eccesso di potere per difetto di presupposto.
Nel caso di specie, non risulta intervenuta l’esecutività “prefettizia” della delibera assembleare presupposto al presente provvedimento espropriativo.
In via principale i ricorrenti chiedono poi la condanna delle Amministrazioni convenute al risarcimento del danno ex art. 2043 c.c. per l’illegittima imposizione dei vincoli de quibus e più precisamente del danno subito e subendo, per non aver potuto pienamente utilizzare a scopo edificatorio l’immobile in questione e quello relativo ai maggiori costi che la ricorrente dovrà affrontare per l’utilizzo edificatorio a causa dei maggiori prezzi per materiale, manodopera e progettazione dovuti al ritardo nell’utilizzo del bene.
In via subordinata, i ricorrenti chiedono l’accertamento del loro diritto all’indennizzo per l’imposizione del vincolo espropriativo per il periodo superiore alla “franchigia quinquennale” di cui all’art. 2 della Legge n. 1187 del 1968.
Si sono costituite in giudizio le intimate Amministrazioni contestando nel merito la fondatezza del ricorso.
All’udienza del 30 aprile 2003 la causa è stata trattenuta per la decisione.
In primo luogo devono essere rigettate (perché manifestamente infondate) le tre questioni di costituzionalità sollevate con i primi tre motivi.
Quanto alla prima il Collegio osserva che non vige nel nostro ordinamento una riserva di funzione amministrativa, per cui legislatore ben può ritenersi libero di dare qualsiasi contenuto alle proprie leggi. D'altra parte quello all'esame del Collegio è uno dei tanti casi in cui il legislatore è intervenuto per dichiarare la pubblica utilità di parti strategiche del territorio nazionale e nessuna di tali leggi risulta essere stata dichiarata incostituzionale dalla Corte nel presupposto che il legislatore non potesse dichiarare di pubblica utilità una determinata area.
Va inoltre rilevato che nella specie il legislatore ha trasformato un'area agricola in un'area a destinazione industriale ma non ha anche posto un vincolo di inedificabilità. E ciò è tanto vero che parte dei proprietari delle aree interessate dalla legge ha provveduto a realizzare direttamente una struttura industriale mentre altri hanno deciso di cedere l’area a terzi perché questi vi potessero realizzare una tale struttura.
In ordine alla seconda questione di costituzionalità il Collegio osserva che la questione dell'indennità (per reitero dei vincoli urbanistici) non afferisce all'impugnato decreto di esproprio e sulla stessa deve ritenersi competente a decidere il giudice ordinario per cui l'eccezione di incostituzionalità deve essere proposta davanti a quest'ultimo (pervero risulta agli atti del giudizio che pende presso la Corte di appello di Venezia una causa per la determinazione dell'indennità di espropriazione).
Va peraltro rilevato che la legge sotto il profilo dell'indennità è già stata oggetto di valutazione da parte della Corte Costituzionale, la quale con le sentenze n. 58 del 1977 e 5 del 1980 ha dichiarato infondate tutte le questioni allora dedotte.
Con riferimento alla terza questione di costituzionalità è sufficiente osservare che il legislatore si è limitato a dichiarare la pubblica utilità della zona senza comprimere la sfera di competenza dell'Amministrazione Comunale; sfera che al contrario è rimasta integra.
Sul quarto motivo va rilevato che nell'ipotesi in cui la dichiarazione di pubblica utilità avviene per legge è ovvio che con riferimento a tale atto non vi sia spazio per la comunicazione di avvio del procedimento. Per gli atti successivi, dalla documentazione in atti risulta che il consorzio ZIP ha proceduto con decreto n. 2077 /2000 ad effettuare la pubblicazione e il deposito (presso il comune di Padova e presso il Consorzio) dell'elenco dei n. 16 immobili oggetto di esproprio e quindi a dare comunicazione mediante avvisi pubblicati nei rispettivi albi.
Tali atti devono ritenersi pienamente idonei a consentire la partecipazione degli interessati, i quali peraltro già da vari anni erano in trattativa con il Comune per pervenire ad una cessione bonaria.
Con riferimento al quinto e ultimo motivo è sufficiente rilevare che in materia di espropriazione dopo l’entrata in vigore del D.P.R. 8/1972 deve ritenersi competente la Regione (per la Regione Veneto vi è stata la delega a favore della Provincia con legge regionale 2 aprile 1981 n. 11) per cui non può ritenersi più vigente l'invocato articolo 2 della legge 1 ottobre 1969 n. 739.
L'amicizia è quasi sempre l'unione di una parte di una mente con una parte di un'altra: non si è amici che in alcune cose (George Santayana)

References: art. 113
 art. 97
 art. 113
 art. 97
 art. 3
 art. 42
 art. 2
 art. 2043
 articolo 2