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Timestamp: 2018-01-17 00:49:49+00:00

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Productos de acero fundido con estaño
El Grupo Especial también constató que la USITC no había dado una explicación razonada y suficiente de su determinación de que las importaciones de productos de acero fundido con estaño habían aumentado. El Grupo Especial observó que el Presidente de los Estados Unidos "basó su determinación [con respecto a los productos de acero fundido con estaño] en las constataciones de los […] tres miembros de la Comisión [Bragg, Devaney y Miller], aunque esos tres miembros de la Comisión no realizaron su análisis basándose en la misma definición del producto similar".360 El Grupo Especial expresó asimismo que esas constataciones "no pueden armonizarse por una cuestión de sustancia" ya que no se basaban en un producto similar definido de manera idéntica; el Grupo Especial concluyó que el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias no facultan a un Miembro de la OMC para "basar una medida de salvaguardia en una determinación apoyada por una serie de explicaciones que son todas ellas distintas e imposibles de conciliar. Esas constataciones no pueden constituir simultáneamente la base de una determinación".361
El Grupo Especial expresó también que:
[E]l Grupo Especial no estima que el mero hecho de que sólo un miembro de la Comisión formulara constataciones positivas con respecto a los productos de acero fundido con estaño como producto separado es incompatible con la OMC.
No obstante, si un Miembro se apoya en las constataciones formuladas por tres miembros de la Comisión, y las constataciones de esos tres miembros de la Comisión constituyen la determinación de las autoridades competentes en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, es preciso que esas constataciones ofrezcan una explicación razonada y adecuada. Una serie de constataciones que no pueden conciliarse unas con otras no contienen una explicación razonada y adecuada.362 (cursivas en el original; subrayado añadido)
El Grupo Especial distinguió los hechos que tenía ante sí de la situación planteada en el asunto Estados Unidos - Tubos expresando lo siguiente:
La cuestión en Estados Unidos - Tubos era si una determinación podía dejar abierto el interrogante de la existencia o inexistencia de daño grave o amenaza de daño grave. Desde la perspectiva del Acuerdo sobre Salvaguardias, las condiciones establecidas en el párrafo 1 del artículo 2 se satisfacen tanto por la existencia como por la amenaza de daño grave. Lo que se impugnaba no era que el informe subyacente estuviera dividido y contuviera razonamientos distintos que no podían conciliarse unos con otros, y que, por tanto, se infringían el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias.363 (cursivas en el original)
Los Estados Unidos nos piden que revoquemos las constataciones del Grupo Especial relativas a los productos del acero fundido con estaño. Según los Estados Unidos, el Grupo Especial incurrió en error al exigir que las constataciones de cada miembro de la Comisión o de un grupo de miembros de la Comisión estuvieran "conciliadas".364 Los Estados Unidos sostienen que las constataciones basadas en diferentes grupos de productos no son intrínsecamente inconciliables.365 Además, alegan que la "incompatibilidad" constatada por el Grupo Especial carece de importancia jurídica y que los dictámenes de los tres miembros de la Comisión representan constataciones alternativas que, según los Estados Unidos, son compatibles con el Acuerdo sobre Salvaguardias "siempre que el análisis de al menos una de las personas que adopta la decisión satisfaga las prescripciones del Acuerdo".366
En nuestro análisis de esta cuestión, examinaremos en primer lugar brevemente la estructura y el funcionamiento de la USITC, según explican los Estados Unidos, y después resumiremos las constataciones y determinaciones pertinentes de cada uno de los miembros de la Comisión y de la USITC en este caso; posteriormente analizaremos el fondo de la apelación presentada por los Estados Unidos con respecto a las constataciones del Grupo Especial.
Como explicaron los Estados Unidos, la USITC es la autoridad competente de ese país a efectos del Acuerdo sobre Salvaguardias. La USITC es un órgano integrado usualmente por seis miembros de la Comisión. En las investigaciones en materia de salvaguardias, cada uno de los seis miembros de la Comisión formula una constatación positiva o negativa independientemente de cada uno de los demás con respecto a si las importaciones de un producto aumentan de modo tal que constituyen una causa sustancial de daño grave o amenaza de daño grave para la rama de producción nacional. Cada uno de los miembros de la Comisión define de modo independiente el producto similar o directamente competidor; el voto afirmativo o negativo de una mayoría de miembros de la Comisión constituye la determinación institucional y general de la USITC.367 Si hay un número igual de votos afirmativos y negativos, el Presidente de los Estados Unidos decide cuál de los grupos de votantes constituye la determinación institucional general de la USITC.368
En el caso presente, con respecto a los productos de acero fundido con estaño, no todos los seis miembros de la Comisión que integraban la USITC definieron el producto similar o directamente competidor de la misma forma. Cuatro de ellos (el Presidente Koplan, el Vicepresidente Okun y los miembros Hillman y Miller) definieron los productos de acero fundido con estaño como una categoría distinta y separada de productos, y expusieron sus "dictámenes" respectivos369 sobre la base de esta categoría de productos.370 Los demás miembros de la Comisión (Bragg y Devaney) no consideraron que los productos de acero fundido con estaño constituyeran una categoría de productos distinta, sino que consideraron que los productos de acero fundido con estaño eran una parte de la categoría más amplia de productos laminados planos de acero al carbono371, y expusieron sus "dictámenes" respectivos sobre la base de esta categoría de productos más amplia.372
De los cuatro miembros de la Comisión que habían definido el acero fundido con estaño como una categoría de productos distinta y separada, tres llegaron a una constatación negativa (el Presidente Koplan, el Vicepresidente Okun y el Sr. Hillman)373, y uno formuló una constatación positiva (Miller).374 Los miembros de la comisión Bragg y Devaney formularon una constatación positiva con respecto a la categoría de productos más amplia de productos planos de acero al carbono y aleado (con inclusión de los productos de acero fundido con estaño).375
En la audiencia, los Estados Unidos explicaron que "la USITC combinó los resultados" de los dictámenes de los Sres. Bragg, Devaney y Miller, miembros de la Comisión, en una "determinación institucional única -una constatación positiva- sobre los productos de acero fundido con estaño.376 En otras palabras, el hecho de que dos miembros de la Comisión considerasen productos distintos de los productos de acero fundido con estaño al formular sus propias constataciones independientes no afectaba al resultado con respecto a los productos de acero fundido con estaño únicamente. Los Estados Unidos explicaron que esta "determinación institucional única" de la USITC sobre los productos de acero fundido con estaño se veía respaldada por múltiples constataciones diferentes o "dictámenes" de los miembros de la Comisión, Sres. Miller, Bragg y Devaney.377 El Presidente de los Estados Unidos escogió esta constatación positiva como determinación general de la USITC, con respecto a los otros "resultados combinados" que habían llegado a una constatación negativa.378 En consecuencia, en lo que se refiere a las obligaciones dimanantes de la OMC, existe una determinación positiva formulada por la autoridad competente de los Estados Unidos, la USITC, en el sentido de que las importaciones de productos de acero fundido con estaño han aumentado en tal cantidad y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a la rama de producción nacional. Esta determinación de la USITC está respaldada por los dictámenes de los miembros de la Comisión, Sres. Miller, Bragg y Devaney; por consiguiente, según los Estados Unidos, es en los dictámenes de estos tres miembros de la Comisión que el Grupo Especial y el Órgano de Apelación deben hallar una explicación razonada y adecuada de la determinación de la USITC.
Por otra parte, y antes de comenzar nuestro análisis, sería útil tener en cuenta que la cuestión que se nos ha planteado no se refiere a la legislación interna de los Estados Unidos sino a las obligaciones de los Estados Unidos en virtud del Acuerdo sobre la OMC. Como expresamos en Estados Unidos - Tubos, lo que importa es si la determinación, como quiera que se haya decidido a nivel nacional, cumple los requisitos del Acuerdo sobre Salvaguardias.379
Además, es también importante observar que la cuestión que se nos ha planteado en este caso no es si el alcance de la medida de salvaguardia en lo que se refiere a los productos puede o no ser más reducido que la determinación de una autoridad competente, es decir, la cuestión no es dilucidar si determinados productos incluidos en una determinación se pueden posteriormente excluir del alcance de la medida de salvaguardia efectiva.380 Reiteramos, en cambio, que la cuestión que el Órgano de Apelación tiene ante sí es si el informe de la USITC proporcionó una explicación razonada y adecuada de la "determinación institucional única" de la Comisión en el sentido de que las importaciones de productos de acero fundido con estaño habían aumentado en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias. A continuación nos referiremos a esta cuestión.
Observamos que el Grupo Especial no examinó el fondo de las constataciones realizadas por los tres miembros de la Comisión, sino que sólo observó que esas constataciones no se basaban en un producto similar definido de forma idéntica y concluyó que debido a esto las constataciones de los tres miembros de la Comisión eran "irreconciliables". De esta conclusión el Grupo Especial dedujo que dichas constataciones no podían proporcionar una explicación razonada y adecuada de la determinación única de la USITC.
Tenemos reservas con respecto al enfoque aplicado por el Grupo Especial. En primer lugar, como asunto preliminar, no estamos convencidos de que las constataciones de los tres miembros de la Comisión "no pueden conciliarse".381 No creemos que una constatación positiva con respecto a un grupo de productos amplio, por una parte, y una constatación positiva con respecto a uno de los productos incluidos en ese grupo de productos amplio, por la otra, se excluyan mutuamente de forma necesaria. Podría suceder que sean irreconciliables, pero ello dependerá de los hechos del caso. En el asunto que nos ocupa, el Grupo Especial no investigó los detalles de las constataciones en cuanto se referían al aumento de las importaciones y, por tanto, no estuvo suficientemente informado de si las tres constataciones eran o no conciliables.
En segundo lugar, y en todo caso, observamos que el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias establece que las autoridades competentes, entre otras cosas, "publicarán un informe en el que se enuncien las constataciones y las conclusiones fundamentadas a que hayan llegado sobre todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho". No interpretamos que el párrafo 1 del artículo 3 necesariamente excluya la posibilidad de formular constataciones múltiples en lugar de una constatación única para respaldar una determinación con arreglo al párrafo 1 del artículo 2 y el artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Ninguna otra disposición del Acuerdo sobre Salvaguardias excluye expresamente esa posibilidad. Por consiguiente, el Acuerdo sobre Salvaguardias, en nuestra opinión, no excluye las facultades discrecionales de un Miembro de la OMC de decidir si respalda la determinación de su autoridad competente mediante una explicación única o bien mediante explicaciones múltiples de miembros de la autoridad competente. Esta facultad discrecional refleja el hecho de que, como hemos expresado en Estados Unidos - Tubos, "el Acuerdo sobre Salvaguardias no prescribe el proceso interno de adopción de decisiones para formular [una] determinación [en una investigación interna en materia de salvaguardias]".382
En la apelación que tenemos ante nosotros, la USITC señaló en su informe tres conjuntos de constataciones distintos y separados. Los resultados se combinaron en una "determinación institucional única". Esas constataciones se formularon sobre la base de diferentes definiciones de productos elaboradas por tres miembros de la Comisión. Aunque estamos de acuerdo con el Grupo Especial en que "es distinto que los productos objeto de examen sean los productos de acero fundido con estaño o una categoría mucho más amplia denominada CPLPAC que contiene productos de acero fundido con estaño" porque "las cuantías de importación correspondientes a distintas definiciones de productos no serán las mismas"383, esta diferencia, así como el hecho de que la constatación en que se basa la determinación de la USITC se formularon como distintas y separadas en el informe de la Comisión, implican que esas constataciones no se deben leer conjuntamente y además que un grupo especial no debe tratar de "conciliarlas". En cambio, un grupo especial debe determinar si en el informe aparece una explicación razonada y adecuada de la determinación adoptada por la USITC, aunque fuera únicamente en una de las constataciones individuales de los miembros de la Comisión.
A nuestro juicio, en el caso que se nos ha planteado, el Grupo Especial no debería, por tanto, haber terminado su investigación después de observar que las conclusiones de los miembros de la Comisión, Sres. Bragg y Devaney, se basaban en una definición de los productos que difería de la definición en la que la Sra. Miller, miembro de la Comisión, basaba su conclusión. Tras haber formulado esta observación correcta, el Grupo Especial debería haber continuado su investigación examinando las opiniones de los tres miembros de la Comisión separadamente, a fin de determinar si uno de estos conjuntos de constataciones incluía una explicación razonada y adecuada de la "determinación institucional única" de la USITC respecto de los productos de acero fundido con estaño.
En realidad, observamos que el enfoque que, en nuestra opinión, el Grupo Especial debió haber adoptado en el contexto del aumento de las importaciones es precisamente el enfoque que el Grupo Especial adoptó en el contexto del paralelismo.384 En ese contexto, el Grupo Especial examinó en primer lugar las constataciones del Sr. Bragg y posteriormente examinó las constataciones a las que había llegado la Sra. Miller.385 No comprendemos por qué el Grupo Especial examinó las múltiples constataciones separadamente en el contexto del paralelismo y no lo hizo en el contexto del aumento de las importaciones.386
Cabe insistir en que, al examinar cada una de esas constataciones separadamente, un grupo especial está por supuesto obligado a evaluar si cada constatación particular proporciona una explicación razonada y adecuada del modo en que los hechos respaldan una determinación de la autoridad competente. Como hemos expresado en Estados Unidos - Cordero, "esto no significa que los grupos deban simplemente aceptar las conclusiones de las autoridades competentes"; deben examinar esas conclusiones "críticamente" y "en profundidad".387 Por lo tanto, al examinar si uno de los múltiples conjuntos de explicaciones enunciados por la autoridad competente, considerados individualmente, proporcionan una explicación razonada y adecuada de la determinación de la autoridad competente, un grupo especial puede tener que abordar, entre otras cosas, la cuestión de si, como asunto relativo a las obligaciones dimanantes de la OMC, las constataciones de miembros individuales de la Comisión formuladas sobre la base de un grupo de productos amplio puede proporcionar una explicación razonada y adecuada de una "determinación institucional única" de la USITC relativa a un grupo de productos reducido.388 En consecuencia, no sugerimos que el alcance de una constatación positiva en lo que respecta a los productos, formulada por un miembro de la Comisión no sea pertinente para determinar si esta constatación proporciona o no una explicación razonada y adecuada de la determinación adoptada por la autoridad competente.389 En cambio, nuestra constatación implica que un grupo especial no puede concluir que no hay una explicación razonada y adecuada de una determinación de la autoridad competente basándose meramente en el hecho de que distintas explicaciones múltiples dadas por la autoridad competente no se basan en un producto similar definido de manera idéntica.390
Teniendo en cuenta lo expuesto, revocamos la constatación del Grupo Especial que figura en el párrafo 10.200 de los informes del Grupo Especial, de que el informe de la USITC no contiene una explicación razonada y adecuada de la manera en que los elementos de hecho respaldan la determinación de que las importaciones de productos de acero fundido con estaño aumentaron porque "esa explicación consiste en explicaciones alternativas que se apartan parcialmente unas de otras y cuyo contenido, dadas las distintas bases de productos, no puede conciliarse".391
Examinaremos más adelante en el presente informe si, a la luz de esta constatación, debemos completar el análisis con respecto a esta cuestión.
Pasamos a continuación a examinar el alambre de acero inoxidable.
Como sucede con los productos de acero fundido con estaño, los Estados Unidos apelan la constatación del Grupo Especial de que la autoridad competente no facilitó una explicación razonada y adecuada en relación con el aumento de las importaciones de alambre de acero inoxidable porque las constataciones de los tres miembros de la Comisión en que se basó la determinación de la USITC no se basaban en productos similares definidos de manera idéntica.392 Para comenzar, resumiremos las constataciones pertinentes de la USITC.
Los seis miembros de la Comisión formularon constataciones divergentes sobre la categoría de productos del alambre de acero inoxidable. Cuatro miembros de la Comisión (el Presidente Koplan, el Vicepresidente Okun y los Sres. Hillman y Miller) definieron el alambre de acero inoxidable como una categoría de productos distinta y presentaron sus dictámenes respectivos sobre la base de esta categoría de productos.393 Los otros dos miembros de la Comisión (Sres. Bragg y Devaney) no consideraron que el alambre de acero inoxidable fuera una categoría de productos separada, sino que identificaron una categoría de productos consistente en "productos de alambre de acero inoxidable" (Bragg) o "alambre y cables de acero inoxidable" (Devaney), ambas integradas por alambre de acero inoxidable y cables de acero inoxidable, y presentaron sus dictámenes respectivos sobre la base de esta categoría de productos más amplia.394
De los cuatro miembros de la Comisión que definieron el alambre de acero inoxidable como una categoría de productos distinta y separada, tres expresaron una constatación negativa (el Vicepresidente Okun y los miembros de la Comisión Sres. Hillman y Miller)395, y uno expresó una constatación positiva (el Presidente Koplan).396 Los Sres. Bragg y Devaney llegaron a una constatación positiva con respecto a la categoría de productos más amplia integrada por los productos de alambre de acero inoxidable/alambre y cables de acero inoxidable.397
En la audiencia, los Estados Unidos explicaron que "la USITC combinó los resultados" de los dictámenes del Presidente Koplan y de los Sres. Bragg y Devaney en una "determinación institucional única" -una constatación positiva- sobre el alambre de acero inoxidable.398 En otros términos, el hecho de que dos de los miembros de la Comisión consideraran productos distintos del alambre de acero inoxidable no afectó al resultado con respecto exclusivamente al alambre de acero inoxidable. Los Estados Unidos explicaron que esta "determinación institucional única" de la USITC sobre el alambre de acero inoxidable está respaldada por las múltiples constataciones diferentes o "dictámenes" del Presidente Koplan y los Sres. Bragg y Devaney.399 El Presidente de los Estados Unidos escogió esta constatación positiva como determinación general de la USITC, y no los "resultados combinados" que dieron lugar a una constatación negativa.400 En consecuencia, a los efectos de las obligaciones dimanantes de la OMC, hay una determinación positiva formulada por la autoridad competente de los Estados Unidos, la USITC, en el sentido de que las importaciones de alambre de acero inoxidable han aumentado en tal cantidad y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a la rama de producción nacional. Esta determinación de la USITC se ve respaldada por los dictámenes del Presidente Koplan y de los Sres. Bragg y Devaney; por lo tanto, según los Estados Unidos, es en los dictámenes de estos tres miembros de la Comisión que un grupo especial y el Órgano de Apelación debe hallar una explicación razonada y adecuada de la determinación de la USITC.
El Grupo Especial constató que la USITC no proporcionó una explicación razonada y adecuada del modo en que los hechos respaldaban su determinación de que las importaciones de alambre de acero inoxidable habían aumentado. En primer lugar, el Grupo Especial observó que la situación que tenía ante sí "es equivalente a la que prevalece en el contexto de los productos de acero fundido con estaño".401 Posteriormente el Grupo Especial expresó lo siguiente:
[E]l Grupo Especial estima que el Acuerdo sobre Salvaguardias no permite que una combinación de constataciones respalde una determinación si esas constataciones se han formulado sobre la base de productos definidos en forma distinta. Si esas constataciones no pueden conciliarse (por lo que respecta a su contenido), no podrán constituir simultáneamente la base de una determinación.402
Además, el Grupo Especial se remitió a su razonamiento enunciado en el contexto de sus constataciones sobre los productos de acero fundido con estaño.403
Como en el caso de las constataciones del Grupo Especial sobre los productos de acero fundido con estaño, los Estados Unidos alegan que, con respecto al alambre de acero inoxidable, el Grupo Especial incurrió en error al exigir que las constataciones de cada uno de los miembros de la Comisión o de un grupo de ellos se "conciliaran".404 Los Estados Unidos sostienen que no hay "nada intrínsecamente inconciliable entre las constataciones basadas en diferentes grupos de productos".405 Los Estados Unidos alegan asimismo que las constataciones alternativas de una sola de las personas que adoptan las decisiones están autorizadas por el Acuerdo sobre Salvaguardias, "siempre que el análisis de al menos una de las personas que adopta la decisión satisfaga las prescripciones del Acuerdo".406
Observamos que la estructura y el formato de la determinación de la USITC con respecto al alambre de acero inoxidable reproduce exactamente la determinación de la USITC con respecto a los productos de acero fundido con estaño. Uno de los miembros de la Comisión (el Presidente Koplan) formuló constataciones positivas sobre el producto de alambre de acero inoxidable407, mientras que otros dos miembros de la Comisión (los Sres. Bragg y Devaney) formularon constataciones positivas sobre un grupo de productos más amplio que incluía, como uno de los elementos de este grupo, el alambre de acero inoxidable.408 Los resultados de estas constataciones fueron combinados posteriormente por la USITC en una constatación institucional única relativa al alambre de acero inoxidable.
Los hechos relativos al alambre de acero inoxidable, así como las constataciones del Grupo Especial son, a todos los efectos pertinentes, idénticos a los planteados en el contexto de los productos de acero fundido con estaño. Por consiguiente, nuestro razonamiento con respecto a los productos de acero fundido con estaño son aplicables también, mutatis mutandis, al alambre de acero inoxidable.409 Por lo tanto, revocamos la constatación del Grupo Especial que figura en el párrafo 10.263 y en la parte pertinente del párrafo 11.2 de los informes del Grupo Especial, en el sentido de que el informe de la USITC no contiene una explicación razonada y adecuada de la manera en que los elementos de hecho respaldan la determinación de que las importaciones de alambre de acero inoxidable han aumentado porque la "explicación consiste en explicaciones alternativas que difieren unas de otras y cuyo contenido, dada la distinta base de productos, no puede conciliarse".410
La cuestión de si se debe completar el análisis
Al constatar que la explicación de la USITC sobre su determinación relativa al aumento de las importaciones de productos de acero fundido con estaño y alambre de acero inoxidable no era razonada y adecuada, el Grupo Especial no examinó separadamente las constataciones de los tres miembros de la Comisión con el objeto de determinar si una de esas constataciones, por una cuestión de sustancia, contiene una explicación razonada y adecuada. Como hemos llegado a una conclusión diferente de la del Grupo Especial sobre la interpretación del Acuerdo sobre Salvaguardias, y como el Grupo Especial no realizó un análisis sobre el fondo de la cuestión, se plantea la cuestión de si deberíamos "completar el análisis".
En apelaciones anteriores, hemos completado, cuando correspondía, el análisis jurídico con miras a facilitar la pronta solución de las diferencias.411 No obstante, en esta diferencia planteada ante el Órgano de Apelación, ya hemos confirmado la constatación del Grupo Especial de que los Estados Unidos han actuado de forma incompatible con el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 y con el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, en lo que respecta a las 10 medidas objeto de litigio. También constatamos en la sección siguiente del presente informe, relativa a la cuestión del "paralelismo"412, que los Estados Unidos han actuado de forma incompatible con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias con respecto a todas las categorías de productos debido a que los Estados Unidos no han establecido que las importaciones abarcadas por las medidas de salvaguardia, por sí solas, satisfacen las condiciones para la imposición de una medida de salvaguardia. Por lo tanto, no se modifica la constatación del Grupo Especial de que las medidas de salvaguardia aplicadas a los productos de acero fundido con estaño y alambre de acero inoxidable "carecen de fundamento jurídico".413 En consecuencia, no es necesario que completemos el análisis y determinemos si el informe de la USITC proporcionaba una explicación razonada y adecuada de que las importaciones de productos de acero fundido con estaño y alambre de acero inoxidable habían aumentado en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias.
Nos ocuparemos a continuación de la cuestión del "paralelismo".

References: artículo 2
 artículo 3
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