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le 31 juillet 2002N° 157--ASSEMBLÉE NATIONALECONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958DOUZIÈME LÉGISLATUREEnregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 30 juillet 2002.RAPPORTFAITAU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE (N° 154), d'orientation et de programmation pour la justice,PAR M. JEAN-LUC WARSMANN,Député.--Voir les numéros :Sénat : 362, 370, 374 et T.A. 110 (2001-2002).Assemblée nationale : 154.Justice.
SOMMAIRE-INTRODUCTION I. - Un projet de loi d'une ampleur sans précédent A. Un effort budgétaire renforcé en faveur de la justice B. Un important dispositif normatif, enrichi par le Sénat II. - Un projet de loi à la mesure des attentes exprimées par les français en matière de sécurité et de justice A. L'amélioration de la réponse pénale 1. Une réponse pénale effective 2. Une procédure pénale simplifiée 3. La prise en compte des besoins considérables de l'administration pénitentiaire B. La délinquance des mineurs mieux traitée 1. Une délinquance inquiétante 2. Un traitement rénové, respectueux des principes de l'ordonnance du 2 février 1945 C. Un service public judiciaire plus efficace et plus accessible 1. Une justice plus rapide 2. Des magistrats impliqués dans la conduite des politiques publiques 3. Une justice plus proche des citoyens 4. Une administration judiciaire plus efficace, des équipements rénovés 5. L'amélioration de l'accès des citoyens au droit et à la justice AUDITIONS Audition de Mmes Véronique Chéron et Michèle Vaubaillon, MM. Jean Berkani, Thierry Baranger, Jean-René Farthouat et Jean-Louis Daumas Audition de M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, et de M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice EXAMEN
DES ARTICLES (Titres I à III)SUITE DE L'EXAMEN DES
ARTICLES (Titres IV à VIII)TABLEAU COMPARATIFTEXTE DU RAPPORT ANNEXE - ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF - AMENDEMENTS NON ADOPTES PAR LA COMMISSION - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR
Mesdames, Messieurs,Préoccupation majeure de nos concitoyens, la lutte contre l'insécurité est aujourd'hui une priorité nationale.Conformément aux orientations définies par le chef de l'Etat, le Gouvernement s'est donc attaché à élaborer, dès le lendemain de l'élection présidentielle et dans les plus brefs délais, deux projets de loi d'orientation et de programmation, respectivement consacrés à la sécurité intérieure et à la justice. En effet, ces deux sujets sont indissociables, les efforts considérables consentis pour faire reculer la délinquance sur le terrain grâce au renforcement des moyens de la police et de la gendarmerie étant voués à l'échec si la justice, faute de moyens ou de procédures adaptées, ne sanctionne pas ces comportements ou si les peines, une fois prononcées, ne sont pas exécutées.Réuni en session extraordinaire, le Parlement doit désormais se prononcer sur ces deux projets de lois. L'Assemblée nationale a examiné le projet de loi relatif à la sécurité intérieure il y a moins de quinze jours (1) ; il lui revient maintenant de se prononcer sur le second, adopté en première lecture par le Sénat le 26 juillet dernier. Comme l'article 45 de la Constitution lui en laisse la possibilité, le Gouvernement a déclaré l'urgence sur ces deux textes. Ainsi, comme le soulignait le Président de la République dans son message adressé aux assemblées le 2 juillet dernier, le Parlement aura adopté, « dès le milieu de l'été », « des textes essentiels pour renforcer l'autorité de l'Etat, garantir la sécurité des Français » et sera, par là même, parvenu à donner « sans délai force de loi à la volonté nationale ».La rapidité de ce calendrier ne doit pas laisser penser que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice a été élaboré par les services de la Chancellerie sans réflexion approfondie et concertation préalable.Au contraire, comme l'indiquait le garde des sceaux lors de l'ouverture du colloque de la Conférence des bâtonniers consacré à la justice face à la délinquance des mineurs, ses dispositions ont été directement inspirées par les consultations des professionnels, des organisations syndicales et des professions judiciaires auxquelles il a procédé ainsi que par les déplacements qu'il a effectués depuis sa nomination au Gouvernement. En outre, de nombreux travaux parlementaires ont récemment été consacrés aux différents aspects de notre système judiciaire, notamment à l'administration pénitentiaire (2), à la délinquance des mineurs (3), aux moyens des services judiciaires (4) ou encore à l'évolution des métiers de la justice (5). Ajoutés aux rapports budgétaires faits chaque année à l'occasion de l'examen des crédits de la justice inscrits dans les projets de lois de finances, ils ont mis en lumière les forces de cette institution - au premier rang desquels le dévouement des professionnels qui la font vivre - mais aussi ses faiblesses, et ont proposé des pistes de réformes.Ces travaux ont naturellement nourri la réflexion de notre Commission qui, par ailleurs, malgré les délais qui lui ont été impartis pour examiner le présent projet de loi, a tenu à recueillir les observations de praticiens, au cours d'une table ronde(6). En outre, le rapporteur a procédé à de très nombreuses auditions (7)- ouvertes à tous les membres de la Commission - au cours desquelles toutes les parties prenantes à ce texte - représentants des magistrats, des avocats, des fonctionnaires de justice, de l'administration pénitentiaire, de la protection judicaire de la jeunesse mais aussi représentants de policiers, de conciliateurs de justice et des milieux associatifs - ont été amenées à exprimer leurs positions sur ce projet de loi d'une ampleur sans précédent (I), à la mesure des attentes exprimées par nos concitoyens en matière de sécurité et de justice (II).I.- UN PROJET DE LOI D'UNE AMPLEUR SANS PRÉCÉDENTConformément à son intitulé, le projet de loi aujourd'hui soumis à notre examen fixe, dans un rapport annexé d'une vingtaine de pages, les orientations de notre politique judiciaire pour les années 2003-2007 et prévoit les moyens budgétaires qui permettront leur mise en _uvre (A). Mais alors que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure renvoie à un projet de loi ultérieur la mise en place des moyens juridiques nécessaires pour permettre aux forces de sécurité de lutter plus efficacement contre la délinquance, le texte aujourd'hui soumis à notre examen comporte d'ores et déjà un important volet normatif, encore enrichi par le Sénat (B).A cet égard, il n'est pas sans rappeler le programme pluriannuel pour la justice présenté au printemps 1994. Prenant la mesure des difficultés rencontrées par les institutions judiciaires et soucieux d'inscrire son action dans la durée, le Gouvernement avait alors soumis, pour la première fois, au Parlement un programme pluriannuel associant, pour reprendre les mots du garde des sceaux, M. Pierre Méhaignerie, « des choix budgétaires dans une perspective pluriannuelle et des réformes d'organisation et de procédure » (8). Pour des raisons de technique législative, ce programme avait été décliné en trois textes.- La loi organique n° 95-64 du 19 janvier 1995 modifiant l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature : elle organisait le recrutement de magistrats exerçant à titre temporaire dans les tribunaux d'instance et de grande instance, ainsi que de conseillers de cour d'appel en service extraordinaire. En outre, elle augmentait le nombre de postes placés au sommet de la hiérarchie judiciaire et assouplissait le recours aux magistrats placés auprès des chefs de juridiction.- La loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative : tendant à adapter le fonctionnement de la justice à l'évolution des contentieux, ce texte comportait des dispositions relatives à l'organisation des juridictions, telles que la tenue d'audiences foraines, la mise en place de chambres détachées ou encore la délégation de magistrats. Il prévoyait également le transfert de certaines missions non-juridictionnelles des juges aux greffiers en chef ainsi que le recrutement d'assistants de justice. En matière procédurale, cette loi tendait à développer, au civil, la conciliation et la médiation et à redéfinir les tâches respectives du juge et de la commission administrative dans le traitement des procédures de surendettement des particuliers. Comportant également de nombreuses dispositions pénales, la loi élargissait la compétence du juge unique en matière délictuelle, tendait à limiter les procédures de jugement pas défaut, diversifiait les alternatives à l'incarcération et modifiait certaines règles relatives à l'enfance délinquante. Enfin, elle comportait des dispositions destinées à améliorer les conditions d'exécution des décisions des juridictions administratives.- Enfin, la loi de programme n° 95-9 du 6 janvier 1995 relative à la justice prévoyait les équipements et les emplois des juridictions judiciaires et administratives ainsi que des services chargés de l'exécution des décisions de justice pour les années 1995 à 1999, ces moyens supplémentaires devant permettre d'atteindre les objectifs fixés dans un rapport annexé à la loi. Le projet de loi soumis aujourd'hui à notre examen n'est pas moins important. Il offre à la justice des moyens considérables, poursuivant ainsi, en l'accentuant fortement, le mouvement de progression des crédits opérés depuis 1995. A. UN EFFORT BUDGÉTAIRE RENFORCÉ EN FAVEUR DE LA JUSTICE_ On rappellera en effet que, depuis l'adoption de la loi de programme du 6 janvier 1995, la justice a bénéficié d'une forte augmentation de ses moyens et de ses effectifs. Constituant un effort sans précédent en faveur de la justice, cette loi prévoyait, d'une part, l'inscription de 8,1 milliards de francs d'autorisations de programme, bénéficiant pour l'essentiel aux services judiciaires (55,5 % du total) et à l'administration pénitentiaire (37 % du total) et, d'autre part, l'augmentation de 6 100 des effectifs disponibles, bénéficiant pour 64 % à l'administration pénitentiaire et pour près de 23 % aux services judiciaires.L'alternance politique survenue en 1997 n'a pas remis en cause cette programmation. En effet, au terme prévu, 94 % des autorisations de programmes ont été ouvertes (7,574 milliards de francs) et 89 % des emplois ont été créés (9). Certaines prévisions ont même parfois été dépassées : au sein des services judiciaires, les emplois de fonctionnaires ont dépassé de 23 % les objectifs fixés dans la loi de programme, de même que les emplois de fonctionnaires de la protection judiciaire de la jeunesse, puisque 489 emplois ont été créés au lieu des 400 initialement prévus. Bien plus, l'effort durable engagé par la loi de programme du 9 janvier 1995 a été poursuivi tout au long de la XIe législature mais sans qu'il ne soit plus fait de référence à une programmation générale pluriannuelle. Entre 1995 et 2002, le ministère de la justice a bénéficié de nombreuses créations nettes d'emplois, les effectifs budgétaires du ministère de la justice passant ainsi de 58 361 en 1995 à 67 173 en 2002 comme le montre le tableau figurant ci-après.
EFFECTIFS BUDGÉTAIRES DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE DE 1995 À 2002
dont CNIL et recherche
Administration centrale et
services extérieurs communs
1. Administration centrale
2. Services extérieurs communs
1. Magistrats
2. Fonctionnaires et contractuels
1. Personnel de surveillance
1. Directeurs et personnel éducatif
2. Fonctionnaires
NB : Depuis septembre 1997, le ministère de la justice n'est plus soumis à aucune mise en réserve d'emplois vacants, disposant ainsi de l'intégralité des emplois budgétaires.Source : Ministère de la justiceAu total, et comme le montre le tableau figurant ci-après les crédits du budget de la justice ont augmenté de 41 % entre 1995 et 2002, atteignant 4,7 milliards d'euros dans la loi de finances initiale de cette année. Significativement, la part relative du budget de la justice dans le budget général de l'Etat a augmenté et atteint actuellement 1,74%.
ÉVOLUTION BUDGET ÉTAT - BUDGET JUSTICE
- LOIS DE FINANCES INITIALES
Budget de l'Etat(en milliards d'euros)
Budget de la justice(en milliards d'euros)
Pourcentage budget Justice/Etat
Source : Ministère de la justice.Toutefois, force est de reconnaître que la progression des crédits consacrés à la justice au cours des dernières années n'a pas permis de modifier en profondeur le fonctionnement de notre justice. Comme le relevait le garde des sceaux lors de son audition par la commission des Lois du Sénat le 17 juillet dernier, la justice est en proie au désarroi des professionnels, qu'attestent les manifestations sans précédent des magistrats, fonctionnaires de justice, avocats, éducateurs et agents pénitentiaires en 2000 et 2001. En outre, elle est confrontée aux doutes de nos concitoyens sur sa capacité réelle à assurer ses missions avec efficacité et sérénité._ Pour remédier à cette situation, le présent projet de loi accroît encore les efforts financiers en faveur de la justice : il programme en effet pour la période 2003-2007 des moyens sans précédent.Avec 3,65 milliards d'euros de crédits de paiement nouveaux pour dépenses ordinaires et dépenses en capital, 1,75 milliard d'euros d'autorisations de programme nouvelles et 10 100 emplois budgétaires créés, auxquels s'ajouteront le recrutement de 3 300 juges de proximité, équivalant à 330 postes à temps plein, les crédits prévus permettront, par rapport au budget voté en 2002, de presque doubler les crédits de paiement du ministère de la justice sur cinq ans et de plus que tripler les autorisations de programme.L'effort ainsi consenti est inédit : au terme de cette nouvelle programmation, les créations d'emplois auront été presqu'aussi nombreuses qu'entre 1995 et 2002, période au cours de laquelle ont été créés 10 762 emplois, tandis que les crédits de paiement pour dépenses ordinaires et dépenses en capital augmenteront deux fois plus qu'ils ne l'ont fait au cours de la même période (cf. art.2).B. UN IMPORTANT DISPOSITIF NORMATIF, ENRICHI PAR LE SÉNATL'octroi de moyens supplémentaires sans modification des procédures applicables devant les juridictions ou des modes de gestion risquerait fort d'être un investissement à fonds perdu ; c'est pourquoi le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice comporte, en outre, un important dispositif normatif, qui accompagne la définition des orientations pour 2003-2007. Riche de 43 articles répartis dans huit titres distincts lors de son dépôt sur le bureau du Sénat, le texte embrasse tous les aspects de notre système judiciaire : la justice pénale, civile et administrative, la procédure pénale, le traitement de la délinquance des mineurs, l'aide aux victimes, l'administration pénitentiaire, l'accès au droit y trouvent leurs places.Au cours de son examen en première lecture, les 25 et 26 juillet derniers, le Sénat n'a pas bouleversé l'architecture d'ensemble du projet de loi ni de son rapport annexé. Il a ainsi adopté sans modification vingt-trois articles et n'a procédé qu'à trois modifications dans le rapport annexé. En revanche, il a modifié vingt articles, dont deux, respectivement consacrés à l'évaluation de l'exécution de la présente loi (cf. art. 6) et au référé-détention (cf. art. 23), qu'il a totalement réécrits. En outre, il a ajouté un titre, consacré aux assistants de justice des juridictions judiciaires (cf. titre VI bis) et a enrichi le projet de loi de quinze articles additionnels (cf. art. 7 bis, 20 bis à 20 septies, 21 A, 32 bis et 32 ter, 33 A et 33B, 38 bis et 39 bis, 44).Le projet qui nous est soumis aujourd'hui est ainsi à la mesure des attentes des Français auxquelles il s'efforce d'apporter des réponses concrètes.II.- UN PROJET DE LOI À LA MESURE DES ATTENTES EXPRIMÉES PAR LES FRANÇAIS EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ ET DE JUSTICELes dernières consultations électorales ont mis clairement en évidence le souci des Français de voir l'Etat assurer la protection de leurs droits, particulièrement menacés dans un contexte de progression de la délinquance (A), et de relever le défi essentiel que constitue pour l'avenir de notre société la lutte contre la délinquance des mineurs (B). En outre, nos concitoyens attendent une amélioration du fonctionnement quotidien du service public judiciaire (C).Tant le rapport annexé, par les orientations qu'il définit pour les cinq années à venir, que les dispositions normatives du présent projet de loi tendent à répondre à ces préoccupations concrètes de nos concitoyens.A. L'AMÉLIORATION DE LA RÉPONSE PÉNALELa capacité de notre système judiciaire à offrir un traitement adapté aux affaires pénales qui lui sont soumises va se poser avec d'autant plus d'acuité que le taux d'élucidation des infractions constatées devrait augmenter grâce aux moyens importants dévolus aux forces de sécurité par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure. L'enjeu est de taille : faute de réponse pénale adaptée ou même effective, c'est toute l'autorité de l'Etat qui serait mise en cause.1. Une réponse pénale effective_ Comme le soulignait M. Christian Estrosi dans son rapport sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, « l'impunité n'est pas seulement un sentiment, mais bien une réalité ». Suivre le cheminement d'une affaire pénale depuis le dépôt de plainte jusqu'à son traitement par l'institution judiciaire est à cet égard éclairant.En 2001, près de 5,4 millions de plaintes et procès-verbaux ont été reçus par les parquets ; 4,9 millions d'entre elles ont été traitées. Sur cette masse, 73 % n'ont pu faire l'objet de poursuites, soit que les infractions aient été mal caractérisées (10), soit que l'auteur de l'infraction soit demeuré inconnu. En 2001, le taux de classement des infractions pour défaut d'élucidation a représenté 66 % des affaires traitées par les parquets, soit un point de plus qu'en 2000. Ainsi, moins de 27 % des affaires traitées par les parquets ont donc été susceptibles de poursuites.En 2001, sur ces 1 327 848 affaires « poursuivables », 434 475, soit 32,7 %, ont donné lieu à un classement sans suite pour inopportunité des poursuites. Les motifs principalement invoqués pour ces classements dits « classement secs » sont, pour 40 %, la prise en considération de la faible gravité des faits et, pour 25 %, le fait que les enquêtes sont restées infructueuses - alors même que l'auteur était connu - parce que l'enquête n'a pas permis de le localiser ou que la faible gravité de l'infraction n'a pas paru justifier de recherches plus approfondies (11). Pour le reste, 46,8% ont fait l'objet de poursuites, 0,1% d'une composition pénale et 20,3% de mesures alternatives aux poursuites. Après avoir progressé entre 1997 et 2000 pour passer de 64 % à 67,9 %, le taux de réponse pénale, qui mesure la part des affaires poursuivables ayant fait l'objet de poursuites ou de mesures alternatives, a légèrement baissé pour s'établir à 67,3 % en 2001. La progression entre 1997 et 2001 de ce taux est essentiellement due au développement des procédures alternatives aux poursuites : représentant 12 % des affaires poursuivables en 1997, elles atteignent désormais 20,3 %. Leur développement résulte pour une large part du recours de plus en plus important aux procédures de rappel à la loi et d'avertissement, dont le nombre a été plus que doublé depuis 1998 pour représenter 47,7 % des procédures alternatives aux poursuites en 2001. Ces mesures sont le plus souvent décidées par les délégués du procureur et portent sur des faits de petite délinquance commis par des mineurs. Lorsque des poursuites sont engagées, elles sont, pour 59,7 % d'entre elles, renvoyées devant le tribunal correctionnel et, pour 25,2 % devant le tribunal de police. Toutefois, alors même que le nombre d'affaires portées devant les tribunaux correctionnels et de police a baissé depuis 1999, la durée moyenne des procédures pénales ayant abouti à une condamnation a augmenté tant pour le jugement des délits et des contraventions de 5ème classe que des crimes ainsi que le montre le tableau figurant ci-après.
DURÉE MOYENNE DES PROCÉDURES PÉNALES
AYANT ABOUTI À UNE CONDAMNATION(en mois)
étrangers 5,9
nd : valeur non disponibleSource : Casier judiciaire national
S'agissant des peines prononcées, on observe une diminution du nombre de peines privatives de liberté, dont la part dans le total est passée de 21,9 % à 17,1 % entre 1993 et 2000. A l'inverse, durant cette même période, les amendes ont fortement augmenté pour représenter 35 % des peines prononcées en 2000. Les peines de substitution se sont également développées. Une fois la condamnation prononcée, les décisions sont-elles exécutées ? Rien n'est moins sûr si l'on en croit le livre blanc sur la justice publiée par l'Union syndicale des magistrats en avril 2002. Celui-ci indique, en effet, que 37,15 % des condamnations à l'emprisonnement ferme ne sont jamais exécutées. Même si ce chiffre peut être contesté, il traduit une réalité inacceptable. Par ailleurs, il relève que seulement 25 % des personnes condamnées à un sursis avec mise à l'épreuve sont réellement prises en charge par les services pénitentiaires d'insertion et de probation et fait également état des très grandes difficultés de faire exécuter les peines d'amendes ainsi que les peines de travaux d'intérêt général, « faute d'éducateurs en nombre suffisant »._ Le projet de loi précise les actions qui seront engagées à tous les stades de la chaîne pénale afin d'en améliorer le déroulement : - le soutien accordé aux associations oeuvrant en amont des condamnations pénales sera accru afin de permettre un meilleur ajustement de la sanction pénale ; - les effectifs des juridictions pénales seront renforcés afin de permettre une réduction des délais de traitement des affaires - sans qu'un objectif chiffré ne soit toutefois avancé - et d'augmenter le nombre de poursuites ; - le délai d'exécution des jugements contradictoires sera ramené à trois mois grâce à ces renforcements d'effectifs ;- la capacité de mise à exécution des peines en milieu pénitentiaire sera développée grâce : à des efforts considérables en matière d'équipement du parc pénitentiaire (cf. art. 2) ; au développement du placement sous surveillance électronique qui devrait, en 2007, concerner simultanément 3000 personnes, notamment grâce au recours à des personnes privées pour effectuer la surveillance (cf. art. 31) ; à des créations de postes dans les services pénitentiaires d'insertion et de probation (cf. art. 2) ; à la suppression de la classification actuelle des établissements de peine (cf. art. 32).2. Une procédure pénale simplifiée_ Les réformes récentes et nombreuses de notre procédure pénale sont venues fragiliser la sécurité juridique des justiciables quand elles n'ont pas tout simplement introduit un déséquilibre entre l'auteur de l'infraction, la victime et la société, représentée par le ministère public.Il n'entre pas dans les intentions du rapporteur, pas plus que dans celles du Gouvernement, de remettre en cause les principes fondamentaux de notre procédure pénale ou la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et des droits des victimes, dont de nombreuses dispositions - telles que l'instauration de l'appel en matière criminelle, la juridictionnalisation de l'application des peines ou le réexamen des décisions définitives en cas de condamnation par la Cour européenne des droits de l'homme - constituent des avancées.Toutefois, à l'usage, des difficultés sont apparues, qui imposent quelques correctifs. Sous la pression des dysfonctionnements qui se multiplient, la loi n° 2002-307 du 4 mars 2002 a déjà apporté de premières modifications ou compléments à la loi du 15 juin 2000, destinées à éviter que des normes trop rigoureuses, ou interprétées de façon restrictive, ne se traduisent pas un alourdissement de la charge de travail des enquêteurs, susceptible de nuire à l'efficacité des procédures. Ainsi, elle a notamment accordé au ministère public le droit de faire appel des décisions d'acquittement, alors que la loi du 15 juin 2000 ne l'avait ouvert qu'au condamné._ Stigmatisant les effets pervers de la complexité croissante des règles de procédure pénale, le rapport annexé fait de l'adaptation du droit pénal et de la procédure pénale un objectif. Et si le présent projet de loi prévoit, d'ores et déjà, l'aménagement de certaines dispositions applicables à la composition pénale, l'instruction, la détention provisoire, le jugement des délits et la procédure criminelle (cf. titre IV), le rapport annexé annonce d'autres chantiers législatifs, destinés à faciliter l'exercice des poursuites pénales et à mieux prendre en compte les formes nouvelles de criminalité. A cette occasion, le rapporteur tient à exprimer le souhait que le régime des nullités soit révisé afin d'éviter que des procédures soient annulées pour des vices de forme qui ne portent pourtant nullement atteinte aux droits de la défense.3. La prise en compte des besoins considérables de l'administration pénitentiaire_ Le rapporteur n'entend pas dans le cadre du présent rapport faire un état des lieux détaillé de la situation des prisons en France. Il a précisément fait l'objet d'une commission d'enquête au sein de notre assemblée qui a rendu ses travaux le 28 juin 2000 ; ses conclusions, en l'absence de toute initiative du précédent Gouvernement et de ses atermoiements pour présenter un projet de loi pénitentiaire, n'ont malheureusement rien perdu de leur actualité : surpopulation, établissements pénitentiaires très majoritairement vétustes, conditions de détention inégalitaires, crise de l'administration pénitentiaire.Le rappel de quelques données, figurant dans le fascicule budgétaire consacré aux crédits de la justice et annexé au projet de loi de finances pour 2002, permet de prendre la mesure des besoins de l'administration pénitentiaire. Ainsi, en 2001, le taux moyen d'occupation dans les maisons d'arrêt a diminué mais reste supérieur à 100 % tandis que le taux moyen d'occupation dans les établissements pénitentiaires s'élève à 98,4 % ; le nombre d'incidents en détention augmente (12) ; le taux d'encadrement des détenus est passé de 8,2 à 7,1 % entre 1999 et 2000 ; le parc immobilier demeure vétuste, 109 établissements ayant été construits avant 1920, 30 entre 1920 et 1979 et 49 seulement depuis 1980._ Les chiffres suffisent à montrer la détermination du Gouvernement à accroître les moyens dévolus à l'administration pénitentiaire : aux termes de la programmation budgétaire, l'administration pénitentiaire bénéficiera de 75,03 % du total des autorisations de programme prévues pour la période et de 37,03 % des effectifs nouveaux ; 7 000 places vont être créées et 4 000 autres remplaceront des places obsolètes ; dans cette perspective, le projet de loi comporte des dispositions destinées à accélérer la réalisation des établissements (cf. art. 3 à 6).En outre, le projet de loi prévoit un renforcement de la sécurité des établissements : outre le brouillage des communications par téléphones portables prévu dans le projet de loi (cf. art. 29), le rapport annexé annonce, par ailleurs, d'autres dispositions, telles que la mise en place de filins anti-hélicoptères ou de tunnels d'inspection à rayon X. De même, les conditions de vie des détenus seront améliorées afin de favoriser leur réinsertion ; le Sénat a d'ailleurs modifié le projet de loi en ce sens en adoptant deux articles additionnels sur ce sujet (cf. art. 32 bis et 32 ter) et en modifiant le rapport annexé (cf. art. 1er).En outre, l'accès des détenus aux soins médicaux et psychologiques sera favorisé. Clairement affiché dans le rapport annexé, l'objectif, qui est de permettre aux détenus de « pouvoir bénéficier du même accès aux soins que celui qui est donné à la population générale tout en respectant les règles de sécurité liées à leur condition de détenus », trouve une traduction concrète dans le projet de loi (cf. art. 30). Le rapport prévoit, en outre, un accroissement du nombre de cellules aménagées pour l'incarcération de personnes âgées ou handicapées. Au titre de l'amélioration de la situation de l'administration pénitentiaire, figurent également dans le rapport annexé : l'organisation d'une réflexion interministérielle sur le transfert à l'administration pénitentiaire de missions nouvelles telles que l'escorte des détenus ou la surveillance des détenus hospitalisés ; la mise à niveau des services d'administration déconcentrée et une meilleure formation ; une revalorisation du statut des personnels pénitentiaires. Le rapporteur tient à insister sur l'évidente nécessité de cette revalorisation pour mieux prendre en compte les conditions de travail particulièrement difficiles de ces personnels. De façon plus générale, il juge qu'une loi d'orientation pénitentiaire permettant d'aborder l'ensemble des problèmes qui se posent à l'administration pénitentiaire serait indispensable, le sujet étant loin d'être épuisé avec le présent projet de loi. B. LA DÉLINQUANCE DES MINEURS MIEUX TRAITÉEPoint central du projet de loi, les dispositions relatives à la délinquance des mineurs concentrent toutes les attentes de nos concitoyens.1. Une délinquance inquiétante Comme le soulignait le ministre de la justice lors du colloque consacré sur ce thème par la Conférence des bâtonniers, « l'évolution préoccupante de la délinquance des mineurs ces dernières années a été particulièrement ressentie par nos compatriotes comme un défi porté à la cohésion nationale et aux valeurs mêmes qui fondent notre pacte social ». Sans doute la lutte contre la délinquance des mineurs, phénomène complexe et multiforme, ne relève-t-elle pas que de la seule compétence de la justice : ainsi le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs place-t-il en première ligne la famille et l'école. Il n'en demeure pas moins que la justice doit jouer un rôle dans cette lutte ; or elle paraît n'être qu'imparfaitement en mesure de faire face à une délinquance des mineurs qui, comme le faisait observer le garde des sceaux, « s'accroît, se durcit et se rajeunit ».- Comme le résume le rapport annexé au présent projet de loi : « le nombre des mineurs mis en cause par les services de police et de gendarmerie a augmenté de 14,95 % entre 1997 et 2001, passant de 154 037 à 177 017. Ils représentent à eux seuls 21 % du total des mis en cause.». Et si l'on se concentre sur les faits de délinquance de voie publique, la part des mineurs parmi les mis en cause est encore plus importante - 36,13 % en 2001 - et, là encore, progresse.- Sur la période 1992-2001, le pourcentage de mineurs mis en cause pour des vols dans l'ensemble des mineurs mis en cause est passé de 69,7 % à 49,6 % tandis que le pourcentage de mineurs mis en cause pour des crimes et délits contre les personnes a pratiquement doublé sur cette même période, passant de 8,7 % à 15,4 % (13).- Sur l'ensemble des mineurs mis en cause, la part des mineurs âgés de 16 à 18 ans régresse légèrement (- 2 % en 2001), celle des 14-16 ans se stabilise, tandis que celle des moins de 13 ans augmente.Or, force est de constater que la justice n'offre pas de bonnes solutions face à l'évolution de la délinquance des mineurs. Sans doute faut-il admettre que de plus en plus d'affaires reçoivent une réponse grâce à l'action des parquets (14) mais la réponse pénale est dramatiquement tardive dans de nombreux cas. Aussi, bien des failles sont à déplorer dans la réponse qu'offre aujourd'hui la justice au traitement des mineurs délinquants. Le constat dressé par la commission d'enquête du Sénat est, à cet égard, sans concession : insuffisances des moyens matériels et humains des parquets des mineurs, insuffisance du nombre de juges des enfants, manque de visibilité d'une réponse judicaire qui intervient trop longtemps après l'infraction, échec manifeste de la comparution à délai rapproché et, surtout, difficultés de mise en _uvre des peines, qui désorientent les mineurs concernés quant ils ne créent pas chez eux un sentiment d'impunité.Face à cette situation, le projet de loi et le rapport qui lui est annexé tendent à promouvoir de nouvelles solutions pour adapter la réponse judiciaire à la délinquance des mineurs.2. Un traitement rénové, respectueux des principes de l'ordonnance du 2 février 1945_ L'accent est, tout d'abord, mis sur le traitement des mineurs récidivistes ou violents. Une étude de la délinquance autorapportée conduite par M. Sébastian Roché montre, en effet, que 5 % des jeunes commettent 60 à 85 % des infractions Et, sur ce point, comme le fait observer le garde des sceaux, « ce que veulent les Français, c'est que les mineurs multirécidivistes dangereux soient écartés des quartiers où ils sévissent ». Aux termes du rapport annexé, le traitement des mineurs récidivistes fera, tout à la fois, intervenir les services de la protection judiciaire de la jeunesse et l'administration pénitentiaire.- Les centres éducatifs renforcés vont voir leur capacité d'accueil renforcée, tandis que leur action éducative sera développée et que les mineurs y feront l'objet d'un contrôle plus strict. - Les centres éducatifs fermés dans le secteur public et le secteur associatif accueilleront les mineurs placés sous contrôle judicaire ou condamnés à une peine de sursis avec mise à l'épreuve (cf. art. 15 et 16). Ces structures étant source de nombreuses interrogations, le rapporteur croit utile de rappeler ici les précisions apportées par le garde des sceaux lors de l'examen du projet de loi par le Sénat : « les jeunes placés dans ces centres suivront un programme intensif d'activités, organisé par des éducateurs et un programme d'enseignement dispensé par l'Education nationale » ; « pour le fonctionnement de ces centres, il sera fait appel au secteur public et au secteur associatif habilité » ; « s'il on veut qu'ils fonctionnent, il faut disposer aussi d'une solution plus énergique pour les mineurs qui refuseraient la règle du jeu. Les principes exigent que cette solution plus énergique, c'est-à-dire physiquement contraignante obéisse au régime de la détention, entourée de nombreuses garanties » ; « les centres fermés (...) ne sont pas des prisons ».- L'élaboration d'outils d'évaluation de l'action éducative et de suivi des mineurs pris en charge est prévue.- Les conditions de détention des mineurs au sein des établissements pénitentiaires seront améliorées grâce à des travaux de rénovation et à la création de 500 places dans les quartiers réservés aux mineurs ; parallèlement 400 places devraient être créées dans de nouveaux établissements pénitentiaires spécialisés pour l'accueil des mineurs. Enfin, conformément à la logique de l'intervention judiciaire à l'égard des mineurs, l'intervention continue des services de la protection judiciaire de la jeunesse est prévue par le présent rapport. _ La prévention de la récidive constitue le deuxième objectif en matière de lutte contre la délinquance des mineurs : Les dispositions du projet de loi, telles que l'octroi de compétences au juge de proximité à l'égard des mineurs (cf. art. 18), l'institution d'une procédure de jugement à délai rapproché (cf. art. 17) ainsi que l'aménagement des dispositions de retenue des mineurs de 10 à 13 ans (cf. art. 14) et la création, pour ces derniers, de sanctions éducatives (cf. art. 10 à 12 ) constituent de premiers instruments de lutte contre la récidive : la première permet de rendre plus solennelle le prononcé de mesures pour les mineurs âgés de moins de treize ans ; la deuxième renforce l'efficacité répressive et préventive de la sanction en rapprochant son prononcé de la commission de l'infraction ; les dernières tendent à juguler la progression de la délinquance des mineurs de moins de treize ans.Ces dispositions seront complétées par l'amélioration de la prise en charge des mineurs en milieu ouvert. A cette fin, le rapport fixe un objectif chiffré de réduction des délais de prise en charge des peines et des mesures éducatives, qu'il souhaite ramener à quinze jours, contre 51,9 actuellement. Au total, et comme le souligne le rapport annexé, le présent projet de loi ne remet pas en cause les principes fondamentaux de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 qui régit aujourd'hui la justice des mineurs, et dont les principes fondamentaux sont la spécialisation des magistrats et la primauté de l'action éducative : les juges de proximité ne connaîtront que des contraventions des quatre premières classes commises par les mineurs, qui sont aujourd'hui portées devant les tribunaux de police (cf. art. 18) ; il est prévu de créer 200 classes-relais au sein desquelles la participation des services de la protection judiciaire de la jeunesse sera accrue ; la programmation budgétaire prévoit la création de 1250 emplois budgétaires au sein de la protection judiciaire de la jeunesse._ Enfin, le rapport prévoit un renforcement des capacités de gestion immobilière des services déconcentrés, une amélioration de la formation des directeurs de service et territoriaux, la délocalisation et la transformation du centre national de formation et d'étude de la protection judiciaire de la jeunesse en établissement public administratif. C. UN SERVICE PUBLIC JUDICIAIRE PLUS EFFICACE ET PLUS ACCESSIBLES'agissant du fonctionnement quotidien de la justice, tout se passe comme si l'augmentation des crédits et des effectifs - pourtant réelle - n'avait eu aucun résultat. En effet, si 55 % des justiciables déclarent avoir confiance dans la justice, 57 % d'entre eux estiment cependant que ce service public fonctionne mal. Bien plus, « sur quinze services publics, la justice est classée en dernière position, avec un taux de 33 % de satisfaction, juste derrière l'anpe, très loin derrière la police, l'école et l'armée qui bénéficient toutes d'un taux de satisfaction de plus de 54 % » (15). Pourtant, les attentes de nos concitoyens en matière de justice ne semblent jamais avoir été plus grandes. Plus généralement, confortant la place prééminente que jouent désormais le droit et la justice dans notre société, les Français sollicitent de plus en plus les institutions judiciaires, comme l'atteste l'augmentation, observée ces dernières années, du nombre d'affaires portées devant les juridictions.1. Une justice plus rapide_ Le premier critère de l'efficacité du service public de la justice est certainement pour le justiciable celui de la rapidité. Or force est de constater que, malgré l'augmentation des moyens et des effectifs, les délais de traitement des contentieux n'ont pas diminué, quand ils ne se sont pas aggravés. Alors que la loi de programme du 6 janvier 1995 avait fixé pour les contentieux civils des objectifs chiffrés, il est frappant de constater que, non seulement ils n'ont pas été atteints, mais de surcroît, qu'aucune amélioration ne s'est dessinée depuis. Aussi, les délais de jugement devant les juridictions suscitent l'incompréhension de nos concitoyens. De même, le rapporteur ne peut-il que s'insurger contre les délais, parfois de l'ordre de plusieurs mois, qui s'écoulent entre le prononcé des jugements et leur communication aux parties. I. ACTIVITÉ DES JURIDICTIONS CIVILES
1 – Cour de cassation
2 – Cours d’appel
194 392
203 740
Durée moyenne des affaires terminées (en mois)
3 – Tribunaux de grande instance
634 696
605 816
645 319
642 319
635 340
608 991
593 462
4 – Tribunaux d’instance
compris tribunaux paritaires des baux ruraux)
487 523
472 963
470 996
495 258
453 259
456 326
Durée moyenne des affaires
terminées (en mois)
II. ACTIVITÉ DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVESSource : Ministère de la justice1 - Conseil d'Etat
10 mois2 - Cours administratives d'appel
des affaires terminées
1 mois3 - Tribunaux administratifs
8 mois· L'objectif de réduction des délais de traitement des affaires devant les juridictions civiles et administratives figure en tête des priorités inscrites dans le rapport annexé au présent projet de loi, le Gouvernement ayant même souhaité y inscrire des objectifs chiffrés. - pour les juridictions civiles : l'objectif est de ramener le délai moyen des affaires de 17,8 mois à 12 mois devant les cours d'appel, de 9,3 mois à 6 mois devant les tribunaux de grande instance et de 5,1 mois à 3 mois devant les tribunaux d'instance ;- pour les juridictions administratives : l'objectif est de ramener le délai de traitement des affaires à un an pour l'ensemble des juridictions administratives ; si le Conseil d'Etat a d'ores et déjà atteint cet objectif, ce n'est pas le cas des cours administratives d'appel et des tribunaux administratifs dont la durée moyenne des affaires terminées était respectivement, en 2000, de 3 ans et 1 mois et de 1 an et 8 mois.Le rapport précise les moyens qui seront mis en _uvre pour réduire le délai de traitement des contentieux portés devant les juridictions. Au premier chef figurent naturellement, pour chacune de ces juridictions, les créations de postes de magistrats et de fonctionnaires ainsi que la progression des crédits de fonctionnement et d'équipement, prévues par la programmation budgétaire (cf. art. 2). En effet, sauf à risquer de porter atteinte à la qualité des décisions judiciaires rendues, il est évident que la réduction des délais de traitement des affaires portées devant nos juridictions passe par un renforcement des effectifs de magistrats, mais aussi de fonctionnaires, notamment pour faire face à l'augmentation prévisible de certains contentieux (16).Dans le même temps, la simple augmentation des effectifs ne pouvant suffire en la matière, la réduction des délais de traitement des affaires sera recherchée par d'autres voies : - En matière civile : le rapport prévoit, tout d'abord, la généralisation des contrats de juridictions tendant à la résorption des stocks d'affaires qui, jusqu'à présent, conduits par certaines juridictions, ont fait la preuve de leur efficacité.En outre, afin de permettre un ajustement le plus fin possible entre les besoins des juridictions et leurs effectifs, plusieurs mesures judiciaires sont préconisées. La première d'entre elles concerne le recours aux magistrats et fonctionnaires placés, dans le prolongement d'un mouvement d'augmentation constante qui a fait passer leur nombre de 17 à 131 entre 1987 et 2002. Dans le même objectif, le rapport évoque un « tribunal de première instance » qui permettrait de rationaliser les mesures applicables aux trois juridictions de première instance que constituent les tribunaux de grande instance, les tribunaux d'instance et les nouvelles juridictions de proximité dont la création est prévue dans le titre II du projet de loi. En outre, la mission essentielle du juge étant de dire le droit, le rapport annexé souhaite que le magistrat soit entouré d'équipes et insiste sur le rôle joué par les greffiers en leur sein. Ces derniers se verraient ainsi plus particulièrement chargés d'assister le magistrat dans ses recherches documentaires et la mise en état des dossiers et de préparer des projets de décisions et de réquisitoires. Cette proposition reprend une suggestion présentée dans le rapport de la commission de réflexion des métiers de greffe de 1998 et tend à exploiter au mieux la technicité de ces collaborateurs privilégiés des magistrats.Dans la même logique, le rapport prévoit le désengagement des juges des commissions administratives (17). On ne peut que se féliciter de cette orientation : concernant tant les magistrats du siège que du parquet, la participation à des commissions administratives variées - près de 180 d'après le dernier recensement effectué en février 2001, couvrant tant les domaines électoral que social ou économique et fiscal - est souvent dénoncée car considérée, dans bien des cas, comme une source de perte de temps. La participation à ces commissions représenterait 80 postes, en équivalent temps plein de magistrat, correspondant à une charge de travail d'environ 130 000 heures par an. Aussi le rapport envisage-t-il de remettre en cause la participation des magistrats aux commissions « à caractère purement administratif ou dans lesquelles l'institution judiciaire n'a pas vocation à figurer, eu égard à ses missions ».- S'agissant des juridictions administratives, le rapport fait référence aux dispositions du présent projet qui prévoient la prorogation jusqu'en 2007 du recrutement complémentaire de conseillers (cf. art 33), la pérennisation des dispositions relatives au maintien des magistrats en surnombre (cf. art. 35), le recrutement d'assistants de justice (cf. art. 37 et 38). En outre, le rapport prévoit que « l'attractivité du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sera renforcée ». Outre les efforts en matière d'équipements immobiliers et informatique, on soulignera que le rapport prévoit la création de trois nouvelles juridictions : une cour administrative d'appel en région parisienne et deux tribunaux administratifs. 2. Des magistrats impliqués dans la conduite des politiques publiquesLe rapport souligne la nécessité de maintenir et développer la participation de magistrats à la conduite des politiques publiques, estimant qu'il s'agit « d'une condition essentielle de l'exercice de l'action de la justice », et prévoit des créations d'emplois de magistrats et de fonctionnaires, ne serait-ce que pour éviter que ces nouvelles missions n'empêchent l'exercice par les magistrats de ses fonctions purement juridictionnelles.En effet, comme le souligne la mission d'information de la commission des Lois du Sénat sur l'avenir des métiers de la justice, la répartition du temps de travail entre les activités juridictionnelles et non juridictionnelles oscille entre 45 et 50 % pour les petites et moyennes juridictions.L'ouverture des magistrats sur l'extérieur s'impose aujourd'hui comme une évidence, particulièrement pour les magistrats du parquet. En effet, un rôle particulièrement important est dévolu aux parquets généraux qui ont notamment en charge la politique de la ville, la mise en _uvre des contrats locaux de sécurité, les conventions d'objectifs contre la toxicomanie, la politique envers les mineurs. Compte tenu de la priorité accordée par le Gouvernement à la lutte contre l'insécurité, le rapporteur ne peut donc que souscrire à cette orientation qui va dans le sens de la lutte contre l'insécurité. 3. Une justice plus proche des citoyens· Le fonctionnement de nos institutions étant trop souvent perçu comme complexe et opaque, le souci d'assurer une véritable proximité entre la justice et les citoyens figure également parmi les priorités du Gouvernement afin de renforcer l'efficacité de la justice.Le projet de loi tend à instituer une nouvelle juridiction dite « de proximité » dont la compétence tant en matière pénale que civile sera de juger « les petits litiges de la vie quotidienne » (cf. art. 7 à 9 et art. 18). Les magistrats devant y siéger seront des juges recrutés pour une durée limitée - sept ans -, ce mode de recrutement rappelant, à certains égards, nos anciennes justices de paix, au sein desquelles la conciliation des parties jouait un rôle essentiel._ En outre, le rapport insiste sur la généralisation des guichets uniques de greffe dont l'expérimentation a été lancée en 1998 (18) et qui constitue, pour l'ensemble des juridictions localisées sur le même site, le point unique d'accès du citoyen à la justice (19). Cette expérimentation ayant été considérée comme une réussite tant par les justiciables que les magistrats et les fonctionnaires, notamment en raison des gains de temps occasionnés, une douzaine d'autres guichets uniques de greffe ont été créés et le rapport prévoit leur généralisation.Dans ces conditions, quelle place faire à la réforme de la carte judiciaire ? Force est de reconnaître que la solution retenue par le Gouvernement dans le présent projet de loi, qui conjugue mutualisation des ressources des juridictions de première instance, généralisation des guichets uniques de greffe et institution d'une nouvelle juridiction de proximité rend, au total, moins aigue la question de la réforme de la carte judiciaire et permet de faire évoluer la présence judiciaire dans notre pays sans traumatisme._ Enfin, le rapport prévoit la création au ministère de la justice d'un service centralisé traitant les requêtes des particuliers, qui devrait permettre ainsi un traitement rapide et cohérent des difficultés concrètes rencontrées par nos concitoyens dans leurs démarches et, grâce à cette « remontée d'informations », faciliter la définition des actions de portée générale destinées à améliorer le service public de la justice.4. Une administration judiciaire plus efficace, des équipements rénovés_ L'amélioration de l'efficacité de l'administration judiciaire fait, quant à elle, l'objet de plusieurs engagements. - Absente de la dernière loi de programme, l'administration centrale trouve cette fois-ci sa place dans la programmation budgétaire (cf. art. 2) tandis que le rapport précise que l'attractivité des fonctions exercées en son sein seront renforcées et que des efforts d'équipement immobilier et informatique seront consentis, une priorité étant notamment donnée aux fonctions d'expertise, de gestion et de support aux juridictions et aux services déconcentrés.- Fortement mobilisées par les recrutements à venir, l'Ecole nationale de la magistrature et l'Ecole nationale des greffes verront leurs moyens renforcés. Le rapport prévoit une réforme statutaire de cette dernière.- Le renforcement des services administratifs régionaux sera poursuivi, notamment à travers la professionnalisation de ses personnels tandis que les cours d'appel bénéficieront de l'expertise d'un personnel spécialisé pour la gestion de leur parc immobilier.- S'agissant du régime indemnitaire des fonctionnaires et des magistrats, le rapport annexé souligne la nécessité de le revaloriser. Parallèlement, une modulation des régimes indemnitaire afin de prendre en compte la charge effective de travail des agents est prévue. Pour les magistrats, elle pourrait s'élever au taux moyen de 35 % du traitement indiciaire brut et par magistrat et serait distribuée proportionnellement à leur grade entre les magistrats effectivement présents dans la juridiction et qui assument des charges de travail supplémentaires dues à l'absence de leurs collègues ou à la vacance des postes ; un système voisin serait mis en place pour les fonctionnaires, les indemnités étant différenciées par corps et par catégories. _ La qualité de l'équipement des juridictions n'est pas oubliée :- S'agissant de l'équipement immobilier, l'activité judiciaire n'étant certainement pas facilitée par des locaux, parfois prestigieux, mais souvent vétustes, trop exigus pour accueillir toutes les juridictions ou en deçà des normes de sécurité et d'accessibilité, le rapport souligne l'effort important qui sera consenti en matière de crédits immobiliers (cf. art. 2) et prévoit une externalisation des mesures de protection et de gardiennage des palais de justice. - Alors que la loi de programme du 6 janvier 1995 ne faisait pas de lien direct entre les créations d'emplois et les moyens de fonctionnement induits, tant en matière immobilière que de premier équipement mobilier et informatique, le rapport, dans un souci louable de réalisme, prend en compte ces coûts. A défaut pour les personnels recrutés de disposer, dès leur prise de fonction, des moyens indispensables à leur activité, les objectifs fixés par le présent projet ne seraient, en effet, que des vains mots. - Enfin, l'accent est mis sur l'amélioration de l'équipement informatique des juridictions - actuellement, le ratio est de 0,96 poste par agent (20) - et le développement des réseaux informatiques internes (21) et externes afin de favoriser la communication avec les auxiliaires de justice, les services de gendarmerie et de police ainsi qu'avec l'administration centrale. 5. L'amélioration de l'accès des citoyens au droit et à la justiceTrois orientations sont privilégiées en la matière :- La mise en _uvre « d'un plan national d'aides aux victimes », articulé autour des mesures prévues par le titre VII du présent projet de loi (cf. art. 39 et 41) mais également d'une information plus rapide et plus complète de la victime sur ses droits, du déroulement accéléré de la procédure et des expertises afin de permettre une indemnisation plus juste, rapide et transparente des préjudices ; - L'amélioration du dispositif d'aide juridictionnelle ; - Le développement des différentes structures telles que les maisons de justice et du droit, les antennes de justice ou encore les antennes juridiques et de médiation. D'après le rapport de la mission d'information de la commission des Lois du Sénat sur l'avenir des métiers de la justice, la France comptait en novembre 2001, 62 antennes de justice et 14 antennes juridiques et de médiation. Consacrées par la loi n °98-1163 du 18 décembre 1998 (22), les maisons de justice et du droit assurent une présence judicaire de proximité et concourent à la prévention de la délinquance, à l'aide aux victimes et à l'accès au droit, et sont partie liée aux mesures alternatives de traitement pénal et aux actions tendant à la résolution amiable des litiges. On comptait en janvier 2002, 84 maisons de justice et du droit réparties dans 44 départements sur le ressort de 27 cours d'appel. Trop souvent méconnues du public, ces structures verront leur implantation territoriale rationalisée et complétée.** *Avant d'examiner le projet de loi, la Commission a procédé, le mercredi 24 juillet 2002, aux auditions de Mmes Véronique Chéron, première présidente de la cour d'appel de Nancy, Michèle Vaubaillon, première juge d'instruction au tribunal de grande instance de Paris, MM. Jean Berkani, procureur de la République près le tribunal de grande instance d'Evreux, Thierry Baranger, premier juge des enfants au tribunal de grande instance de Bobigny, Jean-René Farthouat, président du Conseil national des Barreaux, Jean-Louis Daumas, directeur du centre pénitentiaire de Caen.Rappelant que le Gouvernement avait déposé, sur le bureau du Sénat, un projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice qui doit être examiné très prochainement par l'Assemblée nationale, le président Pascal Clément a expliqué que, malgré des délais d'examen assez resserrés - inévitables dans le cadre d'une session qui a commencé à la fin du mois de juin -, le rapporteur et lui-même avaient tenu à procéder à une concertation aussi large que possible. Il a indiqué qu'au cours d'auditions ouvertes à tous les membres de la Commission qui le souhaitent, le rapporteur entendait tous les organismes, associations, institutions ou personnalités représentant les magistrats, les avocats, les policiers et, plus généralement, les professions qui gravitent autour des institutions judiciaires. Il a ajouté qu'au-delà de ces auditions qui constituent évidemment un passage obligé, il avait également jugé souhaitable, pour éclairer la Commission, d'entendre un certain nombre de praticiens qui, par leur expérience au plus près du terrain, devraient pouvoir donner un éclairage intéressant sur les dispositions proposées dans le projet de loi d'orientation et de programmation sur la justice.Il a ensuite précisé que, sans exclure qu'ils puissent élargir leurs propos, il avait demandé aux différents intervenants de centrer leur intervention sur les dispositions du projet de loi touchant plus particulièrement à leurs fonctions.Après avoir rappelé qu'elle avait vocation à suivre l'ensemble des juridictions de son ressort, et donc à s'intéresser à tous les aspects du projet de loi, Mme Véronique Chéron, première présidente de la cour d'appel de Nancy, a cependant indiqué que, pour répondre à l'invitation du président Pascal Clément, elle limiterait son propos au problème de la juridiction de proximité, soulignant que ses fonctions la conduiraient à agir très rapidement dans ce domaine. Elle a ajouté, dans le cadre de son propos liminaire, qu'elle s'exprimerait à titre personnel, même si elle partageait pleinement le point de vue exprimé par le président de la conférence des Premiers présidents, auditionné par le rapporteur.Mme Véronique Chéron a exprimé son accord avec l'économie générale du projet de loi s'agissant de ses dispositions relatives à la juridiction de proximité, relevant qu'elles répondaient à la demande de justice et d'intervention judiciaire exprimée par la société, ainsi qu'au besoin de rapprochement entre la justice et le citoyen. Elle a fait valoir que cette nécessité de mieux faire comprendre la justice et d'y faire participer le citoyen correspondait à une préoccupation exprimée de longue date par les Premiers présidents, notamment dans leurs conférences annuelles récentes.Elle a fait observer ensuite que le système judiciaire actuel prévoyait, d'ores et déjà, une participation citoyenne effective, qu'il s'agisse des jurés de cour d'assises, des tribunaux des affaires de sécurité sociale, des tribunaux pour enfants ou encore des conseils de prud'hommes siégeant en formation de départage. Elle a ajouté que les magistrats n'y étaient pas toujours majoritaires, citant le cas des jurys d'assises, des tribunaux pour enfants ou des affaires de sécurité sociale. Après avoir noté que l'efficacité de cette participation citoyenne était reconnue en matière pénale et sociale, elle a rappelé que celle-ci existait également en matière civile et a évoqué, à cet égard, la possibilité de recourir à des conciliateurs. Reconnaissant que cette faculté était diversement utilisée selon les tribunaux et selon les motivations des magistrats, elle a indiqué que, dans la cour d'appel qu'elle présidait, non seulement les magistrats étaient favorables au recours aux conciliateurs, mais, en outre, l'un des présidents de chambre, retraité depuis un an, assurait désormais la fonction d'animation des conciliateurs, qui bénéficient de formations régulières. Mme Véronique Chéron a, par conséquent, estimé que la fonction de conciliateur devrait être développée ou intégrée au dispositif de la juridiction de proximité à venir, relevant cependant les différences notables entre ces deux systèmes de participation citoyenne à la justice, qu'il s'agisse du mode de décision, du caractère bénévole des conciliateurs ou encore des moyens matériels mis à disposition de ces derniers par les mairies. Ajoutant, enfin, qu'existaient également des délégués du procureur chargés de la médiation pénale, elle a estimé qu'aussi divers soient-ils, ces exemples témoignaient tous du besoin de participation citoyenne à la justice. Elle a jugé que les dispositions du projet de loi de programmation relatives à la justice de proximité s'inscrivaient dans une perspective comparable.Elle s'est interrogée ensuite sur la pertinence du processus de nomination des juges de proximité qui avait été envisagé impliquant une décision conjointe du Premier président et du procureur général, soulignant qu'il était difficilement concevable que le procureur général, partie au procès pénal, nomme le juge. Elle a également exprimé ses interrogations s'agissant des garanties relatives au pouvoir disciplinaire auquel ces juges de proximité seraient soumis, de même qu'elle a jugé que les modalités de leur inscription dans l'organisation hiérarchique et dans le système judiciaire n'apparaissaient pas clairement. Evoquant les craintes qui ont pu être exprimées concernant la création d'un « électron libre » dans le système judiciaire, elle a souligné combien délicat pouvait être l'exercice solitaire de la fonction judiciaire.Mme Michèle Vaubaillon, première juge d'instruction au tribunal de grande instance de Paris, s'est tout d'abord félicitée de la prise en compte des difficultés de fonctionnement quotidiennes de la justice dans l'exposé des motifs du projet de loi. Elle a fait observer, à cet égard, que les multiples règles existant en matière de procédure pénale, de même que leur modification très fréquente, ne conduisaient pas pour autant à accroître les garanties des droits des justiciables et s'est, par conséquent, réjouie que le projet de loi conduise à simplifier la procédure pénale. Elle a souligné, en effet, que les magistrats demandaient des règles claires et stables, conditions nécessaires à l'accomplissement d'un travail efficace.Abordant ensuite les modifications apportées par le projet de loi aux règles de détention provisoire et de contrôle judiciaire, elle s'est déclarée satisfaite par l'unification à trois ans du seuil du placement en détention provisoire en matière correctionnelle. Elle a rappelé, à cet égard, que la distinction de seuil opérée par la loi du 15 juin 2000 sur la présomption d'innocence en fonction de la nature de l'infraction n'était pas justifiée et a précisé que la prise en compte de l'état de réitération introduite par la loi du 4 mars 2002 se révélait inapplicable. De même, elle s'est félicitée que soit supprimée la limitation du recours au critère d'atteinte à l'ordre public comme fondement de la détention provisoire, faisant valoir que, de fait, la prolongation de la détention provisoire était parfois motivée, non par les nécessités de l'instruction, mais par le risque de troubles à l'ordre public. Elle a, par ailleurs, rappelé que la durée de l'instruction ne dépendait pas de la bonne volonté du juge d'instruction, celui-ci étant en la matière tributaire de sa charge globale de travail, de la durée d'exécution des commissions rogatoires, des moyens dévolus à la police judiciaire, de l'efficacité de la coopération internationale s'agissant de l'exécution des commissions rogatoires internationales et des demandes d'actes formulées par les parties. Elle a, par conséquent, estimé qu'il était utile de prévoir des soupapes permettant d'alléger le système. S'agissant de la détention provisoire, elle a jugé opportun que le projet de loi donne compétence à la chambre de l'instruction pour autoriser le dépassement des délais butoirs, estimant que le système du juge unique n'aurait pas été opérant en la matière.Après avoir également approuvé les dispositions relatives au référé-détention, elle a, de même, estimé judicieuses les dispositions faisant du placement sous surveillance électronique une des modalités du contrôle judiciaire. Expliquant que les décisions relatives à la mise en détention provisoire étaient souvent justifiées par le souci de garantir la présentation des personnes mises en examen, elle a jugé que ce placement éviterait la détention provisoire tout en préservant les objectifs qui y sont associés.S'agissant des dispositions relatives à l'instruction, elle s'est félicitée du renforcement des mécanismes de dissuasion à la constitution de partie civile abusive ou dilatoire, le projet de loi prévoyant d'étendre l'amende civile aux cas où le juge d'instruction rend une ordonnance de refus d'informer. Elle a rappelé, à cet égard, qu'une enquête réalisée il y a trois ans par le pôle financier du TGI de Paris avait montré que 80 % des dossiers ouverts sur constitution de partie civile avaient conduit à un non-lieu. Elle a ajouté que la limitation apportée à la constitution de partie civile contribuerait à limiter la pénalisation excessive de la société française, souvent dénoncée. Par ailleurs, elle s'est réjouie de l'extension de la procédure du témoin anonyme aux délits punis de trois ans d'emprisonnement et de l'extension du délit de refus de déférer à une convocation du juge d'instruction au refus de déférer à une convocation d'un officier de police judiciaire agissant sur commission rogatoire. Elle a également exprimé sa satisfaction concernant l'élargissement de la procédure de comparution immédiate aux délits punis d'une peine allant jusqu'à dix ans d'emprisonnement, dans la mesure où cela réduira le recours à l'instruction. Elle a enfin jugé excellent le renforcement du droit des victimes, résultant de la faculté qui leur sera offerte de demander la désignation d'un avocat d'office dès leur première audition par les services de police et de gendarmerie, désormais tenus de les informer de cette faculté. Elle a, en effet, souligné que le juge d'instruction avait besoin de victimes informées de leurs droits.Enfin, elle a relevé que le projet de loi présentait une carence touchant à l'absence de statut des assistants spécialisés, faisant valoir qu'une telle mesure permettrait de les utiliser de manière plus efficace, comme en témoigne l'expérimentation conduite sur ce point par le pôle financier du TGI de Paris.M. Jean Berkani, procureur de la République près le tribunal de grande instance d'Evreux, a indiqué, à titre liminaire, que les magistrats du parquet souhaitaient surtout qu'une pause soit observée dans les réformes législatives, soulignant que, depuis deux ans, leurs réunions de travail étaient consacrées essentiellement à l'analyse des nouvelles dispositions adoptées, au détriment de la définition d'une politique de l'action publique. Il a également insisté sur la nécessité d'épargner les magistrats du parquet qui, indépendamment de leur rôle juridictionnel, sont de plus en plus sollicités pour participer à la mise en _uvre de différentes politiques publiques, telles que la politique de la ville ou de la prévention routière. Il a noté, à cet égard, que le projet de loi sur la sécurité intérieure, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 17 juillet dernier, prévoyait d'accroître encore le rôle des magistrats du parquet pour lutter contre l'insécurité, alors que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice ne permettrait pas d'alléger leur charge, à l'exception de la disposition relative à l'application des peines. Abordant l'examen du projet de loi, il a tout d'abord regretté que les dispositions instituant une procédure de jugement à délai rapproché pour les mineurs ne soient pas suffisamment claires ; il s'est, en particulier, demandé si, dans le cadre de cette procédure, le juge des enfants saisi de réquisitions du procureur de la République tendant soit au placement sous contrôle judiciaire, soit au placement en détention provisoire, devrait dans tous les cas statuer après un débat contradictoire.Il a jugé positives, en revanche, les dispositions relatives à la composition pénale, notamment l'extension de son champ d'application au délit de recel et l'allongement de quatre à six mois de la mesure de remise du permis de conduire ou de chasser. Il a également souligné que l'inscription des compositions pénales exécutées au bulletin n° 1 du casier judiciaire de l'intéressé serait particulièrement utile pour les mesures de remise du permis de conduire, insistant sur la nécessité de disposer d'une trace des infractions passées pour sanctionner de manière efficace le non-respect du code de la route. Rappelant toutefois que la mise en _uvre de la composition pénale s'était heurtée à un certain nombre de difficultés, il s'est demandé s'il n'aurait pas été plus simple d'étendre le champ d'application de l'ordonnance pénale, notamment pour les délits routiers.Abordant ensuite les dispositions relatives au jugement des délits, il a indiqué que l'extension de la procédure de comparution immédiate aux délits punis d'une peine comprise entre six mois et dix ans d'emprisonnement, qui permet d'inclure les faits de rébellion, était très favorablement accueillie. Rappelant que les magistrats requalifiaient déjà les petites infractions pour les faire entrer dans le champ d'application de la comparution immédiate, il a, en revanche, exprimé des doutes sur la possibilité de faire usage de ce mode de poursuite en matière d'infractions à la législation sur les stupéfiants ou de destructions par substances incendiaires, comme l'évoque l'exposé des motifs du projet de loi, soulignant, en effet, que les magistrats ouvraient systématiquement des instructions pour les affaires complexes. Il a noté avec satisfaction que l'extension du champ d'application de la comparution immédiate s'accompagnerait de mesures destinées à garantir les droits de la défense, soulignant que le prévenu qui encourt une peine de dix ans d'emprisonnement doit pouvoir bénéficier d'un délai plus long pour préparer sa défense. Il a enfin salué le rétablissement des délais antérieurs à la loi du 15 juin 2000 pour le jugement en comparution immédiate des personnes détenues.Il s'est ensuite déclaré satisfait de l'extension de la compétence du juge unique aux délits pour lesquels une peine d'emprisonnement n'est pas encourue ainsi qu'aux faits de rébellion, soulignant que les infractions de ce type étaient de plus en plus fréquentes.S'agissant des dispositions relatives à la procédure criminelle, il a estimé très positif le remplacement de l'exigence de signification par huissier pour les décisions de mise en accusation par une simple obligation de notification. Puis, il a salué la simplification des dispositions relatives à l'application des peines, qui doit permettre d'écarter le débat contradictoire avec l'accord du condamné et du ministère public.Enfin, il s'est déclaré favorable à la création d'une procédure d'enquête ou d'information judiciaires pour rechercher les causes d'une disparition suspecte ainsi qu'aux dispositions tendant à renforcer les droits des victimes. Il s'est notamment réjoui que le projet de loi prévoie que les victimes des infractions les plus graves puissent bénéficier de l'aide juridictionnelle sans condition de ressources et que toutes les victimes soient informées de leur droit de se constituer partie civile et de bénéficier, en conséquence, d'un avocat désigné d'office.M. Thierry Baranger, premier juge des enfants au tribunal de grande instance de Bobigny, a exprimé ses réticences sur l'économie générale du projet concernant la justice des mineurs, soulignant que celle-ci devrait permettre, au-delà de la sanction d'un acte, caractéristique première de la justice des majeurs, la modification des comportements dangereux et la réintégration des délinquants au sein de la société. Il a jugé inopportun d'engager un processus dans lequel chaque acte entraînerait automatiquement une sanction, sans prise en compte du contexte social et familial, jugeant qu'une telle évolution risquait d'ôter tout espoir aux mineurs auteurs d'actes de délinquance. Il s'est félicité du retrait du projet de loi de toute disposition confiant aux juges de proximité des compétences élargies en matière de mineurs, mais s'est inquiété du pouvoir central d'orientation des mineurs confié au procureur de la République dans la nouvelle procédure de comparution à délai rapproché, estimant que le juge des enfants devrait être appelé à donner son avis.M. Jean-René Farthouat, président du Conseil national des barreaux a, tout d'abord, regretté les modifications trop fréquentes de la procédure pénale, qui donnent parfois lieu à des débats opposant, de manière caricaturale, un camp prétendu liberticide au camp des défenseurs de la liberté. Il a évoqué, à titre d'exemple, les très nombreuses évolutions de l'article 138 du code de procédure pénale relatif au contrôle judiciaire. Se félicitant de la programmation de moyens importants pour la justice, il a considéré qu'il était en effet nécessaire d'associer systématiquement de nouveaux moyens aux réformes adoptées. Puis, il s'est interrogé sur l'opportunité de présenter, dans deux textes différents, les modifications de la procédure pénale figurant dans le projet de loi d'orientation et de programmation actuellement en discussion au Sénat et celles annoncées récemment par le ministre de l'intérieur, qui devraient faire l'objet d'un projet de loi présenté au mois d'octobre. S'agissant du traitement de la délinquance des mineurs, il a fait part du souci de la profession de ne pas faire un procès d'intention au Gouvernement en cette matière. Il a cependant insisté sur la nécessité que les moyens annoncés soient rapidement mis en _uvre, de telle manière que les sanctions prononcées à l'encontre des mineurs puissent être exécutées dans des conditions convenables, que ce soit dans les établissements pénitentiaires qui doivent leur être réservés ou dans les centres fermés, dans le contrôle desquels les avocats pourraient avoir leur place.Après avoir rappelé les réactions négatives suscitées par la suppression de la justice de paix en 1958, il a souligné que la profession d'avocat saluait donc le retour des juges de proximité, jugeant satisfaisantes les garanties de statut figurant dans le projet de loi organique présenté ce jour en Conseil des ministres. Regrettant cependant le choix d'une appellation qui pourrait laisser supposer que l'ensemble de la justice n'est pas proche de la population, il s'est dit, par ailleurs, favorable à la volonté parfois exprimée de rattacher les juges de proximité aux tribunaux d'instance, sur le modèle pratiqué en Grande-Bretagne, ce qui éviterait de nombreux conflits de compétences. Puis, il a souligné que le droit à l'information pour toute victime, en particulier sur la possibilité de bénéficier d'un avocat commis d'office, accompagnée de l'institution d'un mécanisme intelligent d'assurance juridique, constituait une véritable avancée, observant que le droit de se constituer partie civile était le pendant du principe d'opportunité des poursuites et constituait une garantie fondamentale d'un accès au juge. Mais il a relevé l'hostilité exprimée par certains barreaux de province à l'égard de l'attribution de l'aide juridictionnelle, sans conditions de ressources, aux victimes des atteintes les plus graves à la personne et a insisté sur le fait qu'une telle mesure supposerait une réforme de l'aide juridictionnelle.M. Jean-René Farthouat a ensuite exprimé des réserves sur plusieurs mesures relatives à la procédure pénale, notamment l'extension du recours au témoin anonyme qu'il a jugée contraire aux droits les plus fondamentaux, exprimant, en outre, la crainte qu'il n'encourage les querelles de voisinage et les manipulations de l'institution judiciaire. Il a également regretté l'élargissement de la comparution immédiate, regrettant que la loi semble se focaliser sur certains délits, alors qu'elle pourrait ensuite s'appliquer à d'autres infractions que celles initialement prévues. Il s'est, en particulier, inquiété du risque d'une multiplication de poursuites pour actes de rébellion qui ne correspondraient pas à des infractions véritablement graves. En outre, il a exprimé la crainte que, dans le cadre d'une telle procédure, marquée par une certaine automaticité et par l'absence d'enquête de personnalité, tout porteur de drogue ne soit systématiquement assimilé à un véritable organisateur de trafic.Puis, il s'est déclaré défavorable à l'allongement proposé des délais d'instruction et s'est prononcé en faveur d'une mesure de moyen terme qui limiterait l'allongement à quatre mois en matière délictuelle et huit mois en matière criminelle, rappelant qu'il convenait de ne pas dépasser les délais raisonnables inscrits dans la Convention européenne des droits de l'homme. Il s'est enfin opposé au référé-détention, regrettant qu'une disposition législative n'ait d'autre justification qu'une affaire précise et a souhaité que cette procédure soit, à tout le moins, réservée aux affaires criminelles.Evoquant les travaux de la commission d'enquête parlementaire créée il y a deux ans sur la situation dans les prisons françaises, et à laquelle plusieurs parlementaires présents aujourd'hui avaient alors participé, M. Jean-Louis Daumas, directeur du centre pénitentiaire de Caen, a déploré que nombre de ses conclusions, pourtant adoptées à l'unanimité, n'aient pu être reprises dans le projet de loi. Il a ainsi regretté que le texte n'aborde pas plus en profondeur la question de la détention. Après avoir exprimé sa satisfaction à l'annonce du programme de constructions de 11 000 places de prison, il a rappelé que le principe adopté par le législateur dans la loi sur la présomption d'innocence d'attribuer à chaque détenu une cellule individuelle était jusqu'alors resté lettre morte. Il a, en conséquence, plaidé pour que cette nouvelle phase de constructions soit accompagnée d'une modernisation du cadre juridique afin que les délais d'achèvement des travaux puissent être raccourcis. Il a également engagé les parlementaires à venir constater sur le terrain la réalisation des mesures qu'ils votent, en utilisant le droit de visite des établissements pénitentiaires dont ils peuvent désormais faire usage à la suite d'un amendement présenté par le rapporteur.Soulignant ensuite que l'amélioration des conditions de détention se traduisait automatiquement par une amélioration des conditions de travail du personnel, il a émis le souhait que la construction de ces nouvelles places entraîne la fermeture des établissements trop vétustes. Il s'est également réjoui, à ce sujet, de la création d'un secrétariat d'Etat spécifiquement compétent pour la réalisation de ces programmes de construction. S'agissant des dispositions contenues dans le projet de loi destinées à renforcer la sécurité dans les établissements pénitentiaires, il a effectivement jugé indispensable de donner à l'administration pénitentiaire la possibilité de brouiller les émissions de portables. Observant cependant que les dispositifs techniques ne pouvaient remplacer la présence humaine, il a estimé, en conséquence, qu'une bonne politique de sécurité passait nécessairement par un renforcement de l'encadrement.Il a également marqué son approbation sur la disposition supprimant la distinction entre centres de détention nationaux et centres de détention régionaux, observant qu'elle permettrait d'accélérer la procédure d'affectation des détenus en établissements pour peine. Dans la même perspective d'une plus grande souplesse, il a suggéré la déconcentration de la décision des affectations au niveau des directions régionales.S'agissant des dispositions concernant l'hospitalisation psychiatrique des détenus, il a rappelé que 25 % d'entre eux souffraient de troubles du comportement ou de la personnalité. Observant que le principe de l'hospitalisation à l'extérieur était déjà acquis pour les soins somatiques, il a déploré les lenteurs de la mise en _uvre des unités spécialement aménagées au sein d'hôpitaux et émis la crainte que l'hospitalisation psychiatrique à l'extérieur ne rencontre les mêmes difficultés. Il a également plaidé pour que la réalisation de ces unités ne se traduise pas par la fermeture complète des lits d'hospitalisation dans les services médico-psychologiques régionaux, le maintien des hospitalisations dans les SMPR représentant un gage de souplesse pour les médecins.S'agissant enfin des dispositions relatives aux mineurs, il a estimé que, pour certains d'entre eux, la détention ne pouvait être évitée. Faisant état de son expérience d'ancien éducateur, il a observé que ce n'était pas la détention en elle-même qui était criminogène, mais les conditions de cette détention. Il a donc émis le souhait que puissent être développés les moyens affectés à ces centres pour mineurs ; il a insisté notamment sur les moyens éducatifs, en soulignant que la contrainte et l'éducatif étaient deux concepts inséparables. Il a plaidé également pour que soit opérée une séparation stricte entre mineurs et majeurs.Après avoir relevé dans les interventions des différents orateurs une dizaine de points susceptibles de donner lieu à des amendements, le rapporteur a fait valoir que l'examen de ce projet de loi au cours d'une session extraordinaire n'avait pas empêché les parlementaires de procéder à de larges consultations, indiquant que seize organisations syndicales et professionnelles avaient d'ores et déjà été reçues. Il a observé que le texte proposait des moyens sans précédent pour mettre en _uvre les orientations définies en matière de justice, ajoutant que ces moyens devraient se traduire très rapidement par des résultats concrets, avec notamment un recrutement accéléré au sein de l'administration pénitentiaire, la rénovation des quartiers de mineurs et la création de 400 places dans des établissements spécialisés pour mineurs. Après avoir précisé que le lancement de l'ensemble des opérations projetées se ferait en une seule fois, il a indiqué que le projet de loi contenait un certain nombre de dispositions destinées à simplifier et accélérer les procédures, notamment en matière d'expropriation ou de passation de marchés. Evoquant les dispositions concernant les mineurs, il a insisté sur l'importance de la rapidité de la réponse pénale, gage de son efficacité. Récusant l'idée selon laquelle les mesures proposées seraient avant tout répressives, il a rappelé que 1 200 postes d'éducateurs seraient créés et souligné que les centres éducatifs fermés ne seraient pas des centres de détention, mais des établissements éducatifs dirigés par des personnels de la protection judiciaire de la jeunesse. Il a ajouté qu'il était nécessaire de modifier le régime actuel de détention de mineurs, afin de renforcer son contenu éducatif. Abordant les dispositions de procédure pénale, il a souligné qu'elles permettraient de répondre aux difficultés pratiques rencontrées par les magistrats, de rendre plus de souplesse à une procédure trop rigide et d'éviter l'utilisation détournée de certains dispositifs. S'exprimant en tant que parlementaire et comme maire d'une commune de 30 000 habitants touchée par le phénomène de la délinquance des mineurs, M. Jacques-Alain Bénisti a rappelé que les mesures aujourd'hui proposées par le Gouvernement étaient l'aboutissement d'une longue réflexion à laquelle ont été associées de nombreuses personnes confrontées, sur le terrain, aux problèmes de la justice et notamment des praticiens désireux de travailler de façon plus efficace et mieux adaptée. Il a donc souhaité que les différents intervenants auditionnés par la Commission soient conscients que les parlementaires n'avaient d'autre préoccupation que de répondre à des exigences pratiques en adaptant la législation, sauf à paraître eux-mêmes décalés par rapport aux réalités concrètes. Citant l'exemple de la procédure du témoignage anonyme, il a justifié son utilité en se référant à la peur de certaines personnes qui n'osent pas témoigner par crainte de représailles, y compris dans des affaires aussi graves que des abus sexuels commis à l'encontre de mineurs. Il a considéré que de telles réalités exigeaient des réponses concrètes.Observant que la procédure de composition pénale suscitait encore des réticences, M. Claude Goasguen a pourtant estimé que cette procédure était de nature à répondre au problème de la surcharge des tribunaux, qui est lui-même à l'origine des lourdeurs et de la lenteur de la justice dont se plaignent les Français. Il a souhaité avoir l'avis des intervenants sur cette question. M. Guy Geoffroy a relevé dans les propos de M. Thierry Baranger l'affirmation selon laquelle, s'agissant de la délinquance des mineurs, la répression devait intégrer le contexte dans lequel les infractions ont été commises et toujours laisser un espoir aux jeunes en difficulté. A cet égard, il a considéré que l'absence de repères résultant du refus de sanctionner n'était pas de nature à susciter l'espoir et à ouvrir des perspectives. Il a estimé que les propositions de la nouvelle majorité, qui tendent à limiter le recours à la détention, à n'envisager celle-ci que dans des conditions de dignité et à développer des centres d'éducation fermés susceptibles d'apporter aux jeunes délinquants le cadre et le personnel d'accompagnement dont ils ont besoin, prenaient en compte cette exigence.M. Xavier de Roux a souhaité avoir des précisions sur les modalités d'application de la procédure du témoignage anonyme. Il s'est notamment interrogé sur la façon dont est organisé, dans ce cadre, le débat contradictoire et sur la valeur probatoire conférée aux témoignages ainsi recueillis.M. Jean-Paul Garraud s'est interrogé sur le bien fondé de la création du juge des libertés et de la détention par la loi du 15 juin 2000 renforçant la présomption d'innocence et les droits des victimes qui avait pour premier objet de réduire le nombre des placements en détention provisoire et qui, à cet égard, ne semble pas avoir atteint les résultats escomptés. Considérant que cette réforme avait aggravé la complexité et la lourdeur de la procédure pénale, il a suggéré que la saisine du juge des libertés et de la détention par le juge d'instruction aux fins du placement en détention d'un prévenu devienne facultative en matière délictuelle et ne reste obligatoire qu'en matière criminelle. Evoquant ensuite la procédure de l'ordonnance pénale, il a fait part de son souhait d'en élargir le champ d'application, afin d'y inclure les délits routiers, ce qui aurait notamment pour effet de diminuer l'encombrement des tribunaux correctionnels actuellement saisis de ce contentieux, tout en garantissant l'efficacité de la réponse pénale apportée à ce type de délinquance. Il a conclu son propos en préconisant l'adoption d'un réforme législative tendant à permettre à une personne mise en cause de plaider coupable, ce qui aurait également pour effet de simplifier la procédure pénale, tout en renforçant l'efficacité de la répression, sans pour autant méconnaître le respect des droits de la défense.M. Patrick Delnatte a souhaité savoir si les conditions actuelles de détention des personnes toxicomanes étaient adaptées à leur pathologie et apportaient les moyens nécessaires pour envisager leur traitement.Tout en reconnaissant que le nombre de constitution de partie civile était excessif et aboutissait trop fréquemment à des décisions de non lieu ou de refus d'informer de la part des juges d'instruction, Mme Maryse Joissains-Masini a considéré qu'il était difficile de dissuader des victimes d'infraction d'exercer ce droit qui leur est légitimement reconnu. C'est pourquoi elle a préconisé la mise en place d'un dispositif centralisé au niveau de chaque tribunal de grande instance qui permettrait d'examiner la recevabilité de l'ensemble des plaintes avec constitution de partie civiles déposées dans son ressort. Puis, évoquant la question des délais d'instruction, elle a déploré, comme M. Jean-René Farthouat, que le projet de loi propose leur allongement, soulignant qu'une durée excessive de l'instruction constituait une atteinte à la liberté individuelle et au respect de la présomption d'innocence. S'agissant de la disposition tendant à faire bénéficier de plein droit de l'aide juridictionnelle les victimes des infractions les plus graves, elle s'est réjouie de cette mesure, tout en observant que sa charge financière ne devrait pas être uniquement supportée par les avocats. Après avoir fait part de son souhait de voir le champ d'application de la composition pénale étendu, elle a conclu son propos en estimant qu'il ne convenait pas tant d'hésiter à priver de liberté des mineurs délinquants que de veiller à ce qu'une telle mesure soit exécutée dans des conditions matérielles dignes et favorables à leur réinsertion.Après avoir déploré à son tour les délais particulièrement longs en matière de construction des établissements pénitentiaires, M. Christian Decocq a indiqué qu'ils tenaient, principalement, à l'existence de divergences entre l'administration compétente et les élus locaux sur le choix de la localisation géographique des établissements ainsi qu'à la complexité des règles en vigueur en matière de passation des marchés publics, qu'il conviendrait, en conséquence, de simplifier.Soulignant l'importance de garantir le droit des personnes qui s'estiment lésées par un crime ou un délit de se constituer partie civile devant le juge d'instruction, M. Jérôme Bignon a fait observer que le traitement réservé aux simples plaintes par l'institution judiciaire n'était peut-être pas étranger à l'augmentation du nombre de plaintes déposées avec constitution de partie civile. Il a donc exprimé des réserves sur les dispositions du projet de loi permettant au juge d'instruction de prononcer des amendes civiles en cas de plainte abusive, soulignant l'inégalité qui serait ainsi établie avec le parquet. Puis évoquant les juridictions de proximité, il en a regretté la dénomination, soulignant qu'elle pourrait laisser croire que les autres juridictions ne sont pas proches des justiciables, et a jugé que le terme de justice paix serait plus approprié. Enfin, soulignant la complexité de certaines procédures applicables devant le tribunal d'instance, il a exprimé son inquiétude de voir le projet de loi y faire référence pour définir la procédure applicable aux juridictions de proximité et souhaité que la plus grande simplicité soit recherchée en la matière, la procédure de déclaration au greffe lui paraissant, à cet égard, particulièrement adaptée. Concernant la réforme du droit pénal des mineurs, M. Thierry Baranger a indiqué qu'il ne mettait pas en cause la volonté des auteurs du projet de loi de lutter plus efficacement contre la délinquance, mais s'interrogeait sur l'impact des mesures proposées, ajoutant qu'il était même assez réservé à leur égard puisque la délinquance des mineurs est, avant tout, un phénomène transitoire. Tout en reconnaissant que certains mineurs récidivistes pouvaient également avoir besoin d'une sanction pénale, il a observé que les juges des enfants intégraient la sanction dans les mesures prononcées à l'encontre des mineurs. Après avoir considéré qu'il était difficile de se prononcer sur la création des centres éducatifs fermés sans en connaître précisément les modalités de fonctionnement, il s'est déclaré favorable au développement des centres éducatifs renforcés, qui responsabilisent le mineur, estimant que l'échec des mesures éducatives devait conduire éventuellement à mettre le mineur en prison et non à le placer dans un centre éducatif fermé, le placement ne devant jamais être un enfermement. Il a enfin proposé que le juge d'application des peines pour les mineurs soit le juge des enfants, en milieu ouvert comme en milieu fermé, tout en reconnaissant que cette proposition nécessiterait des moyens supplémentaires. Concernant la composition pénale, M. Jean-René Farthouat a indiqué que les avocats avaient le sentiment d'être exclus de cette procédure, qui se déroule principalement au sein des maisons de justice et du droit, ajoutant que la notion de transaction pénale était, en outre, étrangère à leur culture. Tout en soulignant qu'il n'avait pas d'opposition de principe à son égard, M. Jean Berkani a dénoncé la complexité de cette procédure. Il a affirmé que cette complexité l'avait conduit à Evreux à en limiter l'utilisation à l'usage de stupéfiants et au port d'armes prohibé, l'amende étant payée par l'intermédiaire d'un timbre fiscal. Il a observé que les situations locales particulières pouvaient, en outre, conduire à exclure certaines infractions de cette procédure, citant l'exemple de son ressort où il n'aurait pas été logique d'appliquer la composition pénale à la conduite sous l'empire d'un état alcoolique, alors même que le nombre de morts sur les routes est en constante augmentation. Tout en reconnaissant qu'il existait peut-être en la matière des difficultés d'ordre constitutionnel, il a estimé préférable d'étendre le champ d'application de l'ordonnance pénale, notamment en matière d'infraction routière. Concernant la détention provisoire, Mme Michèle Vaubaillon a constaté que la création du juge des libertés et de la détention n'avait pas entraîné une diminution du nombre des placements en détention provisoire. Tout en relevant qu'il n'existait plus d'hostilité de la part des juges d'instruction à l'égard de cette nouvelle procédure, elle a jugé que celle-ci n'était réellement utile que dans les affaires criminelles. Après avoir souligné la nécessité de faire intervenir plusieurs magistrats dans la décision de placement en détention provisoire pour les affaires graves, elle a proposé de mettre en place une collégialité à la carte, comme l'avait fait la loi n° 85-1303 du 10 décembre 1985, adoptée à l'initiative de M. Robert Badinter, à l'époque garde des sceaux, inappliquée faute de moyens suffisants. M. Jean-René Farthouat a estimé difficile de limiter l'intervention du juge des libertés et de la détention aux affaires criminelles, faisant valoir qu'une distinction entre les qualifications correctionnelle et criminelle établies au début de la procédure était la négation même de la notion d'instruction. Mme Véronique Chéron a fait état des difficultés pratiques que l'institution d'un juge des libertés et de la détention soulève dans les tribunaux à une chambre, observant que le grade de président ou de vice-président exigé pour remplir certaines fonctions soulevait des problèmes d'incompatibilité, notamment en raison du nombre de postes vacants.Concernant les dispositions relatives à l'instruction, Mme Michèle Vaubaillon a souligné que les constitutions de partie civile alourdissaient sensiblement la charge de travail des juges d'instruction, notamment au pôle économique et financier de Paris. Tout en reconnaissant que ce droit était le corollaire de l'opportunité des poursuites, elle a estimé nécessaire de mettre en place un dispositif dissuasif, citant l'exemple du tribunal de grande instance de Paris où le doyen des juges d'instruction a mis en place un système de tri, permettant d'éliminer environ 20 % des constitutions de partie civile. Elle a suggéré que la recevabilité des constitutions de partie civile soit limitée aux plaintes ayant préalablement fait l'objet d'un classement sans suite ou que l'avance des frais d'expertise soit faite par le plaignant, faisant valoir que cette procédure était parfois uniquement utilisée pour obtenir une expertise gratuite. Concernant le témoin anonyme, M. Jean-René Farthouat a estimé qu'il ne fallait pas remettre en cause des principes fondamentaux pour régler certaines situations particulières, aussi difficiles soient-elles. Après avoir décrit l'ensemble des étapes permettant de recourir au témoignage anonyme, M. Jean Berkani a souligné la complexité de cette procédure qui rend très difficile, en pratique, son utilisation.Concernant les conditions d'incarcération, M. Jean-Louis Daumas a rappelé que la prise en charge de la toxicomanie en prison passait essentiellement par la prescription de traitements de substitution du type méthadone ou subutex. Il a également évoqué certaines expériences menées actuellement dans une dizaine de grosses maisons d'arrêt urbaines consistant, par un dispositif de soins et d'accompagnement psychologique, à préparer le détenu toxicomane à la sortie. Tout en précisant que de telles expérimentations nécessitaient de regrouper les détenus pris en charge, il s'est prononcé très clairement contre une politique qui consisterait à placer les toxicomanes dans des quartiers réservés. S'agissant des moyens de réprimer le trafic de stupéfiants en prison, il s'est élevé contre l'hypocrisie qui consisterait à nier le phénomène ; ainsi, tout en reconnaissant l'existence de tels trafics dans tous les établissements pénitentiaires, il a émis le souhait que puissent être renforcés les moyens juridiques mis à la disposition du directeur de prison et du parquet ; évoquant à ce sujet l'action très offensive menée par un procureur lorsqu'il était lui-même directeur de la maison d'arrêt de Loos, consistant à contrôler les urines des détenus pour détecter la consommation de substances illicites, il a regretté que cette politique n'ait pu être poursuivie faute de bases juridiques solides ; il a souligné en conclusion que la mise en _uvre d'une politique de répression des trafics ne pouvait se faire sans le développement conjoint d'une réelle politique de soins.** *La Commission a également procédé, le mardi 30 juillet 2002, à l'audition de M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, et de M. Pierre Bédier, secrétaire d'État aux programmes immobiliers de la justice.Rappelant que le projet de loi avait d'abord été soumis au Sénat en première lecture, le président Pascal Clément a souhaité que le ministre de la justice fasse notamment connaître son avis sur les amendements substantiels adoptés par le Sénat. Il a également souhaité que M. Pierre Bédier, secrétaire d'État aux programmes immobiliers de la justice, indique à la Commission le calendrier de constructions immobilières en matière pénitentiaire et l'ampleur des moyens qui lui seraient consacrés, soulignant que les dispositions touchant à la mise en _uvre pratique du projet de loi revêtaient un caractère tout aussi fondamental que le dispositif juridique lui-même.M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a exposé que le projet de loi était tout d'abord un texte de moyens, comme en témoignait la première partie, et expliqué que les dispositions relatives à la mise en place des centres éducatifs fermés visant à lutter contre la délinquance des mineurs, à la création d'une justice de proximité, à la procédure pénale, à l'administration pénitentiaire et aux droits des victimes venaient en accompagnement de ces moyens.S'agissant des mesures de programmation, il a indiqué que le rapport annexé au projet de loi, auquel renvoie l'article 1er, détaillait les moyens humains et financiers programmés pour les années 2003 à 2007, ajoutant que l'enveloppe financière globale, présentée dans l'article 2, était de 3,65 milliards d'euros, 1,75 milliard d'euros étant, par ailleurs, inscrit en autorisations de programme au titre des investissements à réaliser. À cet égard, le ministre de la justice a souligné qu'afin de faciliter les négociations annuelles à venir, le projet de loi prévoyait explicitement que les moyens budgétaires inscrits dans ce projet de loi de programmation venaient en ajout des dotations annuelles du ministère, le Sénat ayant d'ailleurs sur ce point ajouté une disposition similaire à celle contenue dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure adopté récemment par le Parlement. Il s'est également réjoui qu'outre les crédits de rémunérations, de charges sociales et d'investissement, soit inscrit un montant correspondant aux crédits de fonctionnement, ce qui constitue un atout de premier ordre dans les discussions budgétaires avec le ministère de l'économie et des finances. Détaillant ensuite les créations d'emplois budgétaires inscrites dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice - 10 100 emplois prévus, soit 4 450 emplois dans les services judiciaires, 480 emplois pour la juridiction administrative, 3 740 emplois dans l'administration pénitentiaire, 1 250 dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse et 180 postes pour l'administration centrale - , il en a souligné la cohérence, de même qu'il a insisté sur l'effort considérable que représentait le quasi-doublement des crédits d'investissement. Sur ce point, il a rappelé que l'article 3 du projet de loi comportait des dispositions juridiques spécifiques en matière de réalisation des investissements, s'agissant notamment de la maîtrise d'_uvre privée. Il a observé que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité prévoyait d'ores et déjà des mesures visant à faciliter la réalisation des programmes immobiliers de l'État, s'agissant par exemple de la récupération de la TVA pour les collectivités locales mettant des infrastructures à disposition du ministère de la justice à titre gratuit. Il a indiqué ensuite que les articles 4 et 5 traitaient des procédures d'extrême urgence en matière d'expropriation avec l'objectif de débloquer ou d'accélérer certains projets immobiliers. Quant à l'article 6, il a expliqué qu'il instaurait une procédure d'évaluation annuelle du dispositif du projet de loi par une instance extérieure, dont le rôle serait de confronter les résultats aux moyens mis en _uvre. Il a précisé que le Sénat avait prévu, en outre, la présentation d'un rapport annuel au Parlement.Abordant ensuite les dispositions relatives à la justice de proximité, M. Dominique Perben a considéré qu'il s'agissait d'un volet majeur du projet. Revenant sur les critiques évoquées dans les médias à l'encontre de cet aspect du texte, il les a jugées totalement imméritées et s'est notamment élevé contre les analyses présentant cette nouvelle juridiction comme une justice « de second rang », dépouillant les tribunaux d'instance de leur compétence naturelle et brouillant la lisibilité du paysage judiciaire. Il a rappelé que la nécessité du juge de proximité provenait, au contraire, d'un constat très simple, tenant au fait qu'il n'existait pas aujourd'hui de réponse adaptée au traitement des petits litiges de la vie quotidienne. Il a fait observer, à cet égard, que, dans le domaine civil, les audiences des tribunaux d'instance étaient surchargées, les délais de jugement encore trop longs (plus de cinq mois) tandis que bon nombre de ces petits conflits n'étaient pas toujours portés à la connaissance des juridictions, les procédures étant jugé trop onéreuses et la saisine du juge trop complexe. En matière pénale, il a rappelé que ce qu'il était coutume d'appeler les « incivilités », et en particulier les infractions aux règles élémentaires de la vie en société commises par les jeunes, n'étaient pas systématiquement poursuivies, ce qui contribuait au développement d'un sentiment de grand désabusement, voire de défiance, à l'égard de l'institution judiciaire. Il a expliqué que c'était au vu de ce constat que le projet de loi, en ses articles 7 à 9, instituait un juge de proximité et en déterminait les compétences au civil comme au pénal. Il a ajouté que, sur ce point, un projet de loi organique, qui avait d'ores et déjà été présenté en Conseil des ministres et dont le Parlement débattrait à la rentrée, interviendrait en complément, afin de préciser le statut de ce magistrat, ses conditions de recrutement, sa formation, les exigences déontologiques qu'il devrait respecter et son régime disciplinaire. Il a insisté sur le fait que toutes les garanties seraient apportées à cet égard, puisque le juge de proximité, sans être juge professionnel, devrait néanmoins disposer d'un bagage juridique garantissant le bon exercice de ses fonctions. Il a estimé qu'en pratique, il s'agirait essentiellement de magistrats retraités, d'auxiliaires de justice, d'universitaires et de juristes d'entreprise. Précisant, en outre, que le juge de proximité serait soumis au statut de la magistrature pour toutes les dispositions qui sont compatibles avec le caractère temporaire et intermittent de ses fonctions, le ministre de la justice a expliqué que ce juge serait, par ailleurs, nommé pour une durée de sept ans par décret du Président de la République, pris sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, des incompatibilités de fonction étant prévues pour garantir son indépendance et son impartialité. Il a ajouté que ce juge exercerait ses fonctions sous forme de vacations rémunérées dans des conditions fixées par décret, spécifiant d'ores et déjà que celles-ci seraient d'un montant comparable à celui des vacations perçues par les magistrats exerçant à titre temporaire. M. Dominique Perben a considéré, par conséquent, que le juge de proximité ne ressemblerait en rien à un magistrat de second rang comme certains commentateurs le prétendent. S'agissant de sa compétence, il a indiqué que la justice de proximité constituerait une véritable juridiction, statuant à juge unique et rendant des décisions ayant force exécutoire, tant en matière civile que pénale. Il a précisé que, sur le plan civil, il connaîtrait des affaires de nature personnelle et mobilière (c'est-à-dire des recouvrements de créances) d'un montant inférieur à 1 500 euros. Évoquant la modification introduite par le Sénat précisant que les procès-verbaux d'accord dressés par les conciliateurs de justice seraient homologués par le juge de proximité, dans les limites de sa compétence, il a jugé cette précision utile, ces deux types d'intervention étant tout à fait complémentaires. Soulignant le caractère extrêmement simple de la procédure à suivre qui devrait s'inspirer de celle en vigueur devant le tribunal d'instance, il a fait observer que la recherche de la conciliation devrait, en tout état de cause, être privilégiée. Il a ajouté que le ressort géographique du juge serait l'arrondissement, afin qu'il puisse être proche des justiciables, proximité qui se traduirait également par la tenue d'audiences foraines dans tout lieu public approprié (mairie, maison de justice et du droit...). Il a, en outre, souligné qu'en cas de difficulté sérieuse, le juge de proximité aurait la possibilité de renvoyer l'affaire devant le juge d'instance, à l'instar des dispositions actuellement prévues pour le juge de l'exécution ou le juge aux affaires familiales qui peut, s'il le souhaite, saisir le tribunal de grande instance statuant en collégialité.Sur le plan pénal, le ministre de la justice a expliqué que le juge de proximité pourrait connaître, à l'égard tant des majeurs que des mineurs, de certaines contraventions appartenant aux quatre premières classes, qu'il pourrait, par ailleurs, prononcer à l'égard de ces derniers une admonestation ou une mesure de réparation et qu'il validerait également les mesures de composition pénale. Ajoutant que le projet de loi prévoyait le recrutement de 3 300 de ces juges, il a conclu que le juge de proximité serait un maillon essentiel dans le tissu judiciaire de première instance.Le ministre de la justice a ensuite présenté les dispositions du projet de loi relatives à la réforme du droit et de la procédure pénale applicables aux mineurs. Il a fait observer que, contrairement, là encore, à certaines critiques formulées ici et là, le projet de loi ne remettrait pas en cause les principes fondateurs de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, qu'il s'agisse de la primauté de l'action éducative - les recrutements prévus augmenteront de 25 % le nombre d'éducateurs -, de la spécialisation des juridictions ou encore de la gradation de la responsabilité du mineur en fonction de son âge, confirmant au contraire le caractère vivant et évolutif de l'ordonnance de 1945, déjà modifiée à vingt et une reprises depuis son entrée en vigueur.Il a expliqué que le premier objectif de la réforme était de responsabiliser les parents, qui devraient être davantage rappelés à leurs responsabilités à l'égard de leurs enfants, ce à quoi devraient concourir tant la création d'une amende civile prononcée en cas de défaut de comparution à une audience concernant leurs enfants jugés dans un cadre pénal que l'extension de la responsabilité des parents en cas de provocation à la commission de crimes ou de délits ou encore l'extension de la responsabilité des parents en cas de soustraction à leurs obligations légales à l'égard de leurs enfants.S'agissant du deuxième objectif poursuivi par le projet de loi, le ministre de la justice a souligné la nécessité d'aggraver la répression des violences et des vols commis par les majeurs avec l'aide ou l'assistance des mineurs.Abordant ensuite le troisième objectif du projet de loi, relatif à la mise en place de procédures permettant de juger plus rapidement les mineurs, M. Dominique Perben a rappelé que l'effet pédagogique de la sanction n'était réel que si cette dernière intervenait rapidement après la commission de l'infraction, comme le savent tous les acteurs du terrain - élus locaux, travailleurs sociaux, magistrats, fonctionnaires de police. Il a fait valoir qu'en l'absence de sanction rapide, non seulement les jeunes délinquants et leur entourage avaient le sentiment d'une absence de sanction véritable, mais, en outre, la sanction, lorsqu'elle intervenait tardivement, pouvait être perturbatrice. Il a expliqué que c'était dans cette perspective qu'en vertu du projet de loi, les mineurs ayant commis des actes troublant gravement l'ordre public (trois ans encourus en flagrance et cinq ans dans les autres cas), primo-délinquants et réitérants, pourraient être jugés à délai rapproché, afin que la sanction ait un effet en termes de prévention de la réitération. Il a précisé, s'agissant des mineurs de seize à dix-huit ans, qu'ils pourraient être jugés dans un délai de dix jours à un mois et placés en détention ou sous contrôle judiciaire jusqu'au jugement, et, s'agissant des mineurs de treize à seize ans, qu'ils pourraient être jugés dans un délai de deux mois au plus et placés sous contrôle judiciaire jusqu'au jugement. Le ministre de la justice a précisé que cette procédure serait mise en _uvre pour les jeunes délinquants connus du tribunal pour enfants et des services sociaux mais que, dans le cas où une enquête sociale s'avérerait nécessaire, il serait recouru à la procédure traditionnelle. Il a spécifié que le projet de loi ne prévoyait, en aucun cas, l'application de la procédure de comparution immédiate aux mineurs et a mis en avant son caractère équilibré sur ce point, la possibilité de jugement à délai rapproché ne remettant nullement en cause la nécessité du travail social.M. Dominique Perben a précisé ensuite que le projet de loi visait également à mieux sanctionner les mineurs de dix à treize ans, soulignant que si le principe de ne pas infliger de peines à des mineurs de moins de treize ans était conservé, il était, en revanche, nécessaire de prononcer des sanctions éducatives à partir de dix ans. Il a estimé que cette possibilité offerte au magistrat permettrait de réaliser la synthèse entre sanction et éducation et, par ses vertus pédagogiques, conduirait, dans une certaine mesure, à laisser la justice se substituer à la famille défaillante.Présentant le cinquième objectif du projet de loi, qui vise à affermir la réponse pénale aux faits commis par les mineurs les plus difficiles, le ministre de la justice a indiqué que deux types de réponse étaient prévues à cette fin, qui sont, d'une part, le placement en centre éducatif fermé, où les mineurs seront placés dans le cadre d'un contrôle judiciaire ou d'un sursis avec mise à l'épreuve, la violation des conditions du placement pouvant entraîner la révocation de la mesure par le juge des enfants et la détention provisoire et, d'autre part, la détention, soit dans des établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs, qui devront être créés, soit dans les quartiers des maisons d'arrêt spécifiquement dédiés aux mineurs, qui devront être rénovés. M. Dominique Perben a insisté sur le caractère complémentaire de ces deux types de réponse, la création des centres éducatifs fermés étant, en effet, indissociable de la mise en place rapide d'un réseau de centres de détention pour mineurs, qui permettent de traiter les cas les plus difficiles dans des conditions de détention dignes. Il a ajouté que le ministère de la justice travaillait d'ores et déjà en étroite concertation avec le ministère de l'éducation nationale sur le contenu pédagogique des centres éducatifs fermés, rappelant à cet égard qu'un accord avait été trouvé pour détacher un enseignant à temps plein dans chaque centre. Il a jugé indispensable de faire bénéficier les délinquants placés dans ces centres d'un véritable accompagnement pédagogique en vue d'une insertion professionnelle ultérieure.S'agissant du dernier volet du projet de loi relatif aux mineurs, qui traite de la prévention des actes de délinquance, le garde des sceaux a précisé qu'elle passerait par le développement, d'une part, des mesures de réparation, dont le projet de loi se donnait les moyens, et, d'autre part, des classes-relais. À cet égard, après avoir souligné la très grande motivation du ministre de l'éducation nationale pour ce projet, il a insisté sur le nécessaire accroissement de la collaboration entre l'éducation nationale et les services de la protection judiciaire de la jeunesse.Abordant les dispositions portant réforme de la procédure pénale, le ministre a d'abord indiqué que le projet de loi envisageait d'étendre le champ d'application et l'efficacité de la procédure de composition pénale, afin de diversifier la réponse pénale, en liaison avec les compétences du juge de proximité.S'agissant des dispositions relatives au placement en détention provisoire, il a précisé qu'il était d'abord proposé que le juge d'instruction qui, contrairement aux réquisitions du parquet, ne saisit pas le juge des libertés pour qu'il statue sur le placement en détention provisoire, rende une ordonnance motivée, cette mesure, qui permettrait au parquet d'apprécier l'opportunité d'un recours, s'inscrivant parfaitement dans la logique de la loi du 15 juin 2000, qui oblige le juge des libertés à motiver les décisions de refus de placement en détention. Il a ensuite indiqué que le seuil de la peine encourue pour que le placement en détention provisoire soit possible serait fixé à trois ans pour toutes les infractions, observant que les distinctions issues des lois du 15 juin 2000 et du 4 mars 2002 étaient d'un maniement trop délicat et soulignant que le seuil retenu était supérieur à celui en vigueur avant ces lois. Il a ajouté qu'à l'issue des délais butoirs institués par la loi du 15 juin 2000, la chambre de l'instruction pourrait prolonger de quatre mois, en matière correctionnelle, et de quatre mois renouvelables en matière criminelle, la durée de la détention, lorsque des investigations resteraient nécessaires et que la mise en liberté de la personne créerait un risque d'une réelle gravité pour les personnes et les biens. Le ministre a ensuite relevé que le projet de loi prévoyait l'instauration d'un référé-détention, afin de rétablir le rôle du ministère public en permettant au parquet de demander à la chambre de l'instruction de corriger les effets de ce qu'il considère comme une erreur d'appréciation du juge d'instruction ou du juge des libertés et de la détention. Il a précisé, à ce propos, que le Sénat avait souhaité mieux encadrer la procédure en prévoyant que le parquet devrait prendre sa décision dans un délai de quatre heures, le référé étant examiné dans les deux jours ouvrables, et garantir l'impartialité de la chambre de l'instruction, en confiant l'examen du référé au premier président de la cour d'appel. Puis, il a fait observer que le projet de loi permettrait de différencier les conditions d'examen des demandes de mise en liberté en fonction de la situation pénale de l'intéressé pour éviter une asphyxie des chambres de l'instruction, estimant qu'il était indispensable que l'augmentation des moyens s'accompagne d'une rationalisation des procédures. Enfin, il a souligné que, dans la continuité de la réforme résultant de la loi n° 95-12 du 8 février 1995 permettant le jugement de certains délits par un juge unique, le projet de loi visait à créer les conditions d'un écoulement plus rapide du contentieux en généralisant la comparution immédiate et en étendant la procédure de jugement des délits par un juge unique à l'ensemble des délits punis d'une seule peine d'amende ainsi qu'au délit de rébellion.Abordant les dispositions relatives à l'administration pénitentiaire, dont l'objectif est d'améliorer la sécurité des établissements pénitentiaires ainsi que leur fonctionnement, le ministre a indiqué que le projet de loi autorisait tout d'abord le brouillage des communications de tous types, en particulier celles transitant par les téléphones portables, ce qui répond à une demande pressante des syndicats de personnels pénitentiaires. Soulignant que 15 % des entrants dans les établissements pénitentiaires souffraient de troubles mentaux, ce qui menace la sécurité des personnels et des autres détenus, il a ensuite indiqué que le texte permettrait de mettre en place des structures aménagées au sein d'établissements hospitaliers pour les détenus atteints de tels troubles. Il a ajouté que le projet de loi devrait aboutir au développement du placement sous surveillance électronique et introduire plus de souplesse dans l'affectation des détenus, afin de lutter contre la surpopulation pénale. Enfin, précisant qu'il y était favorable, il a souligné que le Sénat avait introduit deux dispositions nouvelles relatives à la suppression des frais d'entretien à la charge des détenus qui travaillent et à la possibilité pour les détenus de travailler pour leur propre compte avec l'accord de leur chef d'établissement. S'agissant des juridictions administratives, le ministre a fait observer qu'un plan d'urgence était prévu afin de réduire la longueur des procédures, en particulier devant les cours administratives d'appel.Enfin, évoquant les dispositions relatives à l'aide aux vicitimes, il a indiqué que, dans l'attente d'un véritable plan d'action globale en faveur des victimes d'infraction, le projet de loi prévoyait déjà un accompagnement juridique immédiat consistant à informer la victime, dès le dépôt de la plainte, de la possibilité d'être assistée d'un avocat, le cas échéant désigné d'office par le bâtonnier, et accordant le bénéfice de l'aide juridictionnelle de plein droit aux victimes d'atteintes corporelles résultant des crimes les plus graves. Il a ajouté que le texte instaurait, par ailleurs, une procédure judiciaire d'enquête et d'information pour rechercher les causes de disparition du suspect. Le président Pascal Clément a souhaité connaître la position du ministre sur la modification adoptée par le Sénat consistant à permettre le placement sous contrôle judiciaire des mineurs de treize à seize ans en matière correctionnelle ailleurs que dans des centres éducatifs fermés.Le rapporteur a estimé que la modification introduite sur ce point par le Sénat contredisait le principe de la gradation des mesures prévues à l'égard des mineurs délinquants auquel il s'est dit très attaché. Évoquant les conditions d'examen du projet de loi, il a tenu à souligner que le dépôt du texte au Sénat lui avait permis de procéder à un grand nombre d'auditions, notamment celles de tous les professionnels concernés, parmi lesquels beaucoup lui avaient fait part de leur satisfaction à l'égard des dispositions du projet de loi. S'agissant des mesures concernant les mineurs délinquants, il a souhaité avoir des précisions sur le contenu éducatif du suivi qui sera assuré dans les centres éducatifs fermés et connaître le délai de mise en _uvre des 600 places prévues dans ces centres et des 400 places spécialisées qui doivent être créées dans les centres pénitentiaires. Enfin, il a demandé à qui le juge de proximité serait rattaché et s'il disposerait d'un greffier. Après avoir salué la qualité du projet de loi, M. Christian Estrosi a souhaité avoir plus d'information sur ce qui était prévu pour les services de la protection judiciaire de la jeunesse dont les dysfonctionnements ont été dénoncés par la Cour des comptes. Soulignant les difficultés que le conseil général des Alpes-Maritimes avait rencontrées pour mettre en place deux centres d'éducation renforcée en raison de l'inertie des services de la protection judiciaire de la jeunesse, il a interrogé le ministre sur le rôle qui serait assigné aux collectivités locales dans la construction des centres éducatifs fermés. Enfin, observant que les policiers et les gendarmes se sentaient découragés en raison des défaillances du système judiciaire et rappelant, à ce propos, que des magistrats s'étaient opposés à l'application des dispositions anti-terrorisme prévues dans la loi sur la sécurité quotidienne du 15 novembre 2001, il a souhaité savoir comment le ministre concevait le fonctionnement de la justice. Soulignant qu'il était favorable à l'instauration d'un juge de proximité, M. Alain Marsaud, s'est interrogé sur la viabilité du dispositif prévu par le projet de loi, qui repose sur le recrutement de 3 300 personnes ayant des compétences juridiques. Il a rappelé que le dispositif similaire des magistrats à titre temporaire institué par le législateur en 1995 avait constitué un échec, ajoutant que, selon le rapport du Sénat présenté par M. Christian Cointat sur les métiers de la justice, seulement quinze magistrats à titre temporaire avaient pu être recrutés. Considérant qu'il serait impossible de recruter des anciens juristes en nombre suffisant, il a estimé qu'il serait préférable de s'inspirer du système britannique dans lequel le juge de proximité est un citoyen ordinaire qui rend la justice au civil comme au pénal. Il a cependant exprimé la crainte qu'un tel système se heurte au corporatisme des magistrats. S'agissant des victimes, il a regretté que le dispositif expérimental mis en place à Valenciennes, qui prévoit une assistance en cas d'urgence, n'ait pas été généralisé.M. Claude Goasguen a souhaité obtenir des précisions sur l'ampleur et l'échéancier de la mobilisation des moyens prévus à l'appui de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, considérant que ces deux aspects conditionneraient la qualité et la rapidité de la mise en _uvre des mesures proposées. Il a fait référence, en particulier, au rythme de construction et d'aménagement des établissements pénitentiaires et des centres éducatifs fermés, ainsi qu'à la répartition des créations de postes annoncées dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse. S'agissant du contenu éducatif des centres fermés, il a jugé souhaitable qu'il n'ait pas uniquement un caractère général et ne soit pas seulement prodigué par des personnels de l'éducation nationale, jugeant que d'autres intervenants comme des militaires ou des professeurs de lycées agricoles pourraient utilement y contribuer. Il a également interrogé le ministre sur ses intentions en ce qui concerne la composition pénale, considérant qu'elle n'était pas suffisamment utilisée, alors qu'elle est de nature à apporter une réponse au problème de la lenteur de la justice. En ce qui concerne la procédure permettant à une personne de témoigner sans que son identité soit révélée, il a rappelé que ce dispositif avait été institué sous la précédente législature. Il a observé, néanmoins, qu'il était aujourd'hui proposé d'étendre son champ d'application et a jugé d'autant plus souhaitable, dans ce contexte, de bien encadrer les conditions de sa mise en _uvre. M. André Vallini a préalablement indiqué que le groupe socialiste s'opposerait, en séance publique, aux orientations générales et aux mesures particulières proposées par le projet de loi relatif à la justice. Souhaitant aborder des questions plus techniques, et après avoir approuvé les propos tenus par M. Alain Marsaud sur la justice de proximité, il s'est étonné qu'aucune procédure d'appel, autre que le pourvoi en cassation, n'ait été instituée en la matière, ce qui ne lui a pas semblé cohérent au regard de l'objectif de proximité prétendument poursuivi. Relevant que les juges de proximité ne seraient pas présents sur l'ensemble du territoire national, il a considéré qu'il en résulterait nécessairement une inégalité entre les citoyens. Il s'est demandé comment seraient réglés les conflits de compétences qui se poseront inévitablement dès lors qu'une partie refusera le recours à la justice de proximité. S'agissant de la détention provisoire et du placement dans les centres éducatifs fermés, il a souhaité savoir ce qu'il adviendrait des mineurs délinquants à l'issue du délai d'un mois, renouvelable une fois, prévu par l'article 16 du projet de loi. Il a observé, enfin, que la décision du Sénat de supprimer la clause d'ancienneté qui conditionnait jusqu'à présent l'affectation des magistrats administratifs dans une cour administrative d'appel avait suscité un émoi certain dans le monde judiciaire et a souhaité savoir quelles étaient les intentions du ministre. Après avoir rappelé que les dispositions proposées en ce qui concerne la justice de proximité avaient pour principaux objectifs de diminuer le coût des procédures et de faciliter le recours au juge, M. Xavier de Roux s'est demandé s'il ne serait pas utile de simplifier encore le mode de saisine du juge de proximité, en permettant au justiciable de le saisir par simple déclaration auprès du greffe de cette juridiction. Il a, par ailleurs, interrogé le ministre sur la façon dont seraient appliquées les dispositions relatives aux centres éducatifs fermés tant que ces structures n'existeront pas effectivement. M. Gérard Léonard a salué la décision du Gouvernement de créer de nouvelles structures d'accueil pour les mineurs délinquants, observant que le nombre des places prévues était jugé, selon les cas, excessif ou insuffisant. Il a cependant souhaité avoir des précisions sur l'avenir des structures d'accueil existantes et notamment des centres éducatifs renforcés. M. Philippe Houillon a interrogé le ministre sur ses intentions en ce qui concerne la réforme et la rationalisation de la carte judiciaire, qu'il a jugées indispensables pour que la loi d'orientation et de programmation pour la justice puisse être mise en _uvre dans de bonnes conditions. Après avoir fait part de sa satisfaction de voir mis en place un dispositif d'hospitalisation en établissement spécialisé des détenus atteints de troubles mentaux, M. Patrick Delnatte s'est interrogé sur les moyens de lutter contre la toxicomanie en détention. Il a souhaité savoir notamment s'il était prévu de mettre en place des outils juridiques permettant de détecter la consommation de certains produits stupéfiants. Il a également plaidé pour une généralisation des traitements et de la prise en charge de la toxicomanie.Mme Maryse Joissains-Masini a déclaré prendre acte de la volonté de fermeté affichée par le Gouvernement. Elle a déploré cependant que beaucoup de textes restent trop souvent inappliqués par les magistrats et les éducateurs. Elle a plaidé, en conséquence, pour une modification des procédures de recrutement et de formation de ces professions. Dénonçant les lenteurs en matière judiciaire, M. Léonce Deprez a estimé que la loi sur la présomption d'innocence avait accru les difficultés de la justice en instaurant une procédure impliquant notamment les vice-présidents des tribunaux dans les décisions relatives à la détention. Il a ainsi considéré que la surcharge de travail qui les accable depuis la loi du 15 juin 2000 était un facteur majeur d'engorgement. C'est pourquoi il a plaidé pour un allégement des procédures, qui passe notamment par un redéploiement des tâches en direction des juges du siège.M. Jean-Paul Garraud a exprimé, en premier lieu, sa satisfaction de voir les objectifs de rapidité et d'efficacité de la justice clairement inscrits dans la loi. Il a ensuite fait part de son souhait d'élargir le champ d'application de l'ordonnance pénale, notamment pour les délits mineurs. Il a également préconisé une réforme des textes pour permettre à une personne de plaider coupable. Il a ensuite déploré que les magistrats n'appliquent pas pleinement la loi en omettant d'inscrire les circonstances aggravantes dans les chefs d'accusation. Dénonçant cette correctionnalisation des affaires dans le seul but d'éviter l'engorgement des cours d'assises, il a préconisé la mise en place de tribunaux criminels départementaux. Il a souhaité également que puisse être dressé un bilan de la loi du 15 juin 2000, notamment de ses dispositions relatives à l'appel des décisions de cours d'assises qui, a-t-il estimé, alourdit considérablement la procédure.Après s'être félicité de la création des centres éducatifs fermés qui offriront une nouvelle modalité de réponse judiciaire à la délinquance des mineurs, qui fait aujourd'hui défaut, M. Guy Geoffroy s'est interrogé sur le contenu pédagogique qui y sera dispensé. À cet égard, tout en se réjouissant de l'engagement récent du ministre de l'éducation nationale de mettre un enseignant à la disposition de chaque centre éducatif fermé, il s'est néanmoins demandé si cette mesure permettrait, à elle seule, d'apporter une réponse satisfaisante à la question de l'éducation des mineurs délinquants. C'est pourquoi, il a suggéré que les centres éducatifs fermés soient habilités à conclure des conventions avec d'autres établissements scolaires, afin d'adapter au mieux le contenu de l'enseignement proposé aux profils et aux attentes des mineurs concernés et de favoriser leur insertion professionnelle, tout en prévenant la reproduction des situations d'échec scolaire que les intéressés ont souvent déjà rencontrées.Mme Brigitte Bareges a souhaité savoir combien de juges pour enfants allaient être recrutés dans les prochaines années, exprimant le souhait, compte tenu de l'importance des dispositions du projet de loi relatives aux mineurs délinquants, que leur effectif soit substantiellement accru.En réponse aux différents intervenants, M. Dominique Perben a apporté les précisions suivantes :Sur les centres éducatifs fermés :- Ces centres éducatifs fermés auront une vocation principalement éducative et seront gérés par le secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse ou le secteur privé habilité. Chaque projet sera examiné individuellement par la Chancellerie, la décision d'habilitation étant prise en fonction de la crédibilité du projet et de la motivation de ses auteurs. Si la définition du programme mis en place dans ces centres est encore à l'étude, il est certain qu'ils devront avoir un fort contenu éducatif et prévoir des actions intensives de formation professionnelle, les mineurs devant être en permanence occupés, sur le modèle de ce qui est prévu dans certains pays européens, notamment au Royaume-Uni. Un enseignant à temps plein sera mis à la disposition de ces centres, ce qui n'empêchera pas le directeur d'avoir recours à des intervenants extérieurs, notamment en matière de formation professionnelle. Cette formation pourra même être dispensée à l'extérieur du centre, le mineur étant, dans un premier temps, accompagné lors de ces sorties. - Les créations d'emplois prévues, ajoutées aux emplois vacants, devraient permettre d'ouvrir rapidement ces centres. Les juges ne pourront toutefois prononcer des mesures de placement sous contrôle judiciaire à l'égard des mineurs âgés de treize à seize ans que lors de leur ouverture effective.M. Pierre Bédier a précisé à ce propos que, dès la fin de l'année, trois centres expérimentaux seraient mis en place, la généralisation de ces centres dans les principaux départements urbains étant prévue pour fin 2004-début 2005. - Les personnels des centres éducatifs fermés devront être recrutés en priorité parmi les éducateurs ayant une certaine expérience. De manière plus générale, il convient d'éviter de placer en face de délinquants aguerris des éducateurs à peine plus âgés qu'eux, ce qui suppose de diversifier le recrutement des agents de la protection judiciaire de la jeunesse, notamment en développant le recrutement en cours de carrière.Sur la protection judiciaire de la jeunesse :- Le nombre d'éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse a augmenté rapidement ces dernières années sans que les moyens administratifs correspondants aient été prévus, notamment dans les directions régionales et départementales. Cette administration souffre d'un réel problème de gestion, qui doit d'ailleurs être dénoncé par le prochain rapport de la Cour des comptes. Ce rapport risquant d'être très critique sur les dysfonctionnements actuels de la protection judiciaire de la jeunesse, il sera nécessaire de proposer des solutions pour y remédier, avant de mettre en _uvre les moyens supplémentaires prévus par la loi de programmation. Il est d'ores et déjà envisagé d'affecter des emplois d'administration centrale dans les services déconcentrés de la protection judiciaire ; il serait également souhaitable de mieux responsabiliser les directeurs régionaux et départementaux.- Il est nécessaire de maintenir le partenariat avec les associations habilitées qui permet notamment aux magistrats de disposer de solutions alternatives. Le fonctionnement des structures de placement actuelles devra être amélioré, afin notamment de renforcer leur spécificité. Les centres de placement immédiat, qui souvent accueillent des mineurs multirécidivistes, devront se recentrer sur les mineurs primo-délinquants. - Dès septembre, des discussions seront engagées avec l'Association des départements de France pour renforcer le partenariat du conseil général avec la protection judiciaire de la jeunesse et mieux articuler les mesures prononcées au titre de l'aide sociale à l'enfance et les mesures judiciaires. Les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, créés par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, doivent également être un lieu privilégié de débat pour les questions relatives à la protection judiciaire de la jeunesse.- Le nombre de créations de postes de juge des enfants n'est pas encore fixé, mais il devra être suffisant pour éviter que ces magistrats deviennent un goulet d'étranglement des dossiers. Il serait également souhaitable que ceux-ci ne soient pas nommés à ce poste en début de carrière.Sur les établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs et les quartiers pour mineurs :- Le Gouvernement n'a pas encore d'idées arrêtées sur les modalités de fonctionnement des centres pénitentiaires spécialisés pour mineurs, si ce n'est qu'ils devront donner la priorité aux mesures éducatives et comporter des installations sportives en nombre suffisant. Les délinquants les plus dangereux étant placés en priorité dans les quartiers pour mineurs rénovés, ces centres accueilleront des mineurs en situation moins difficile, ce qui permettra d'alléger les mesures de sécurité. La fin de la promiscuité avec les délinquants majeurs et la présence d'un enseignement ou d'une formation professionnelle adaptés, sur le modèle de ce qui existe dans les autres pays européens, devrait permettre de limiter les cas de récidive.M. Pierre Bédier a ajouté qu'il avait déjà adressé aux préfets une circulaire leur demandant de rechercher les disponibilités foncières pour ces nouveaux établissements, sept centres de ce type devant être livrés dans le courant de l'année 2005. S'agissant des quartiers pour les mineurs, il a précisé que leur rénovation avait pour but d'éviter tout contact entre les mineurs et les majeurs.Sur les juridictions de proximité : - Elles seront implantées dans les tribunaux d'instance ; le juge de proximité sera assisté d'un greffier et les créations d'emplois de fonctionnaires prévues dans la programmation prendront en compte ces besoins.- Destinée à répondre aux attentes de nos concitoyens, la création des juridictions de proximité devra cependant tenir compte des exigences constitutionnelles applicables en matière de recrutement des magistrats ; c'est pourquoi, suivant l'avis du Conseil d'État, le Gouvernement a disjoint les dispositions relatives au statut des juges de proximité pour les faire figurer dans un projet de loi organique.- Les difficultés rencontrées pour l'application des dispositions relatives aux magistrats exerçant à titre temporaire tenant peut-être aussi au manque de suivi de cette réforme par la Chancellerie, une mission sera constituée pour suivre les conditions de mise en place des juridictions de proximité et en assurer le bon déroulement, notamment en nouant des contacts avec les professions susceptibles d'être concernées par le dispositif.- L'absence d'appel des décisions rendues par le juge de proximité en matière civile est justifiée par le montant modeste des sommes en cause dans les litiges dont ces juridictions auront à connaître ; elle n'est pas choquante, les tribunaux d'instance statuant également en dernier ressort lorsque le litige qui leur est soumis est d'une valeur inférieure ou égale à 3 800 €.- Les juges d'instance exerceront les fonctions de juge de proximité, le temps que ces nouvelles juridictions soient mises en place ; - Les dispositions réglementaires qui préciseront la procédure applicable devant les juridictions de proximité devront effectivement être simples, afin de faciliter l'accès des justiciables à ces juridictions.Sur l'ouverture du corps de la magistrature :- L'institution du juge de proximité confortera l'ouverture de la magistrature.- Le recrutement de 950 magistrats sur cinq ans, prévu par le projet de loi, risque de se heurter à une insuffisance de candidatures ; pour le ministère de la justice, comme pour les autres structures de l'État, l'élargissement des viviers de recrutements est donc nécessaire, notamment afin d'attirer les personnes ayant un profil différent ou plus âgées vers les métiers de la justice.- L'École nationale de la magistrature doit développer ses actions de formation continue et jouer un rôle dans la diversification des profils de magistrats ; à ce titre, il incombera au nouveau directeur de l'École - qui sera nommé prochainement - d'engager une réflexion sur l'évolution de l'École et de la formation qui y est dispensée.Sur la réforme de la carte judiciaire :- Cette réforme ne doit pas être motivée par le souci de réaliser des économies en regroupant les juridictions, l'essentiel étant d'assurer la plus grande efficacité aux juridictions ;- Il ne serait pas cohérent de vouloir supprimer des juridictions alors que la logique du présent projet de loi est de renforcer la proximité de nos juridictions avec les justiciables.S'agissant de la procédure pénale :- Il conviendrait d'éviter de surcharger les vice-présidents de juridiction, déjà fortement sollicités par la mise en place du juge de la liberté et de la détention.- Si l'on peut légitimement s'interroger sur les risques d'un éventuel développement d'une justice reposant sur la délation, l'extension du dispositif du témoin protégé répond cependant à une très forte demande justifiée par les mutations de la délinquance, désormais marquée par la proximité ; il apparaît difficile, en effet, à des personnes de témoigner sans risque contre leurs propres voisins coupables d'actes répréhensibles. Il faut souligner cependant que le témoin protégé n'est pas anonyme, ce qui permet au juge d'évaluer la crédibilité de son témoignage.- Quoi qu'il en soit, il serait utile de mettre au point, avec les chefs de juridiction, un système de suivi de ce dispositif. Il serait également nécessaire d'évaluer, à l'avenir, les résultats de la composition pénale. D'autres questions, comme celles de l'ordonnance pénale ou de la création de tribunaux criminels, devront être abordées pendant la législature. S'agissant des juridictions administratives :- La suppression de la condition d'ancienneté pour la nomination de magistrats dans les cours administratives d'appel résulte d'un amendement sénatorial ; s'il existe effectivement, au sein de ces juridictions, un véritable problème de recrutement auquel l'amendement tente d'apporter une réponse, il convient cependant de préserver un équilibre pour garantir la présence de magistrats expérimentés au sein des formations de jugement. Sur la meilleure prise en charge des victimes d'infractions :- Les victimes doivent être placées au c_ur des préoccupations de l'institution judiciaire. À cet égard, la mise en place dans certaines collectivités locales, à titre expérimental, de services d'accueil d'urgence des victimes constitue une expérience prometteuse qu'il pourrait être envisagé de généraliser à l'ensemble du territoire de la République.Sur l'amélioration de la situation des établissements pénitentiaires, M. Pierre Bédier a ajouté les éléments suivants :S'agissant de la lutte contre la toxicomanie en prison, il existe déjà des unités de soins qui mettent en place des programmes de sevrage radical. Il serait également intéressant, au-delà de ces structures, de réfléchir à la mise en place d'un dispositif d'aménagement de peines lié aux progrès réalisés par le détenu dans le cadre de son sevrage. ** *Après l'exposé du rapporteur, la Commission a rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 et la question préalable n° 1 présentées par M. Jean-Marc Ayrault et les membres du groupe Socialiste. N° 0157 - Rapport de M. Jean-Luc Warsmann sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice (Sénat, 1ère lecture)1 () Rapports (n° 53) de M. Christian Estrosi pour la commission des Lois, (n° 37) de M. Alain Moyne-Bressand, pour la commission de la Défense, saisie pour avis, et (n° 52) de M. Alain Joyandet pour la commission des Finances, saisie pour avis. L'Assemblée nationale a adopté ce texte en première lecture le 17 juillet dernier.2 () Rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur la situation dans les prisons françaises (n° 2521), 28 juin 2000. 3 () Rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs (n° 340, 2001-2002), 27 juin 2002.4 () Rapport d'information de la Commission des finances de l'Assemblée nationale en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle sur les moyens des services judiciaires (n° 3282), 26 septembre 2001.5 () Rapport d'information de la mission d'information de la commission des Lois du Sénat sur l'évolution des métiers de la justice (n° 345), 3 juillet 2002. 6 () Le compte-rendu de ces auditions figure en annexe du présent rapport. 7 () La liste des personnes auditionnées figure en annexe du présent rapport.8 () Assemblée nationale, 2ème séance du 4 juillet 1994. 9 () Ce chiffre inclut les emplois créés après 1999 pour répondre aux besoins liés à la mise en _uvre du programme pénitentiaire « 4000 places », lancé en 1998. Abstraction faite de ce programme, le taux de création d'emplois est de 68 %.10 () C'est-à-dire que les faits n'étaient pas constitutifs d'une infraction pénale, que les charges étaient insuffisantes ou que les preuves faisaient défaut.11 () Les autres motifs de classement sont, par ordre décroissant : la régularisation d'office, le désistement du plaignant, la responsabilité de la victime, la carence du plaignant, la victime désintéressée d'office, la prise en compte de l'état mental déficient.12 () Entre 1995 et 2000, le ratio pour 1 000 détenus est passé de : 1,8 à 2,5 pour les suicides ; de 23,5 à 30,6 pour les voies de fait entre détenus ; de 5,1 à 6,8 pour les agressions de personnels. S'agissant des évasions, le ratio est passé de 7,1 en 1995 à 0,9 en 2000 mais il était de 0,4 en 1996.13 () Chiffres tirés du rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs. 14 () Le taux de réponse de la justice en matière de délinquance des mineurs est de 80 %.15 () Enquête d'opinion réalisée en mai 2001 par l'Institut Louis Harris sur les usagers de la justice à la demande de la mission de recherche Droit et justice.16 () Le rapport prévoit ainsi « un afflux prévisible du contentieux dans les années à venir » devant les juridictions administratives.17 () Sont considérées comme des commissions administratives tous les organismes, quel que soit l'objet de leurs délibérations qui ne rendent pas des décisions juridictionnelles (art. R. 771-2 du code de l'organisation judiciaire). 18 () Cinq sites-pilote ont été retenus : Angoulême, Compiègne, Limoges, Nîmes et Rennes.19 () A ce titre, chaque citoyen peut recevoir une information précise, recourir à des modes diversifiés de règlement des différends, former un recours, être renseigné sur le déroulement de sa procédure, introduire une demande dispensée du ministère d'avocat, être orienté vers les instances de conciliation ou de médiation. Associant l'ensemble des magistrats et des fonctionnaires des juridictions concernés mais supposant également un partenariat avec les auxiliaires et les partenaires de la justice, la mise en place d'un gug implique une mutualisation des ressources des juridictions.20 () Ce chiffre tient compte des équipements informatiques collectifs installés dans les guichets d'accueil, les salles d'audience et les salles de formation..21 () 53 % des agents sont aujourd'hui dotés d'une boîte aux lettres et d'un accès au réseau privé Virtuel justice.22 () Articles L. 7-12-1-1 à L. 7-13-1-3 du code de l'organisation judicaire.
© Assemblée nationale t

References: l'article 45
 art.2
 art. 6
 art. 23
 art. 7
 art. 2
 art. 31
 art. 2
 art. 32
 art. 3
 art. 29
 art. 32
 art. 1
 art. 30
 art. 15
 art. 18
 art. 17
 art. 14
 art. 10
 art. 18
 art. 2
 art. 35
 art. 37
 art. 7
 art. 18
 art. 2
 art. 2
 art. 39
 l'article 138
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 3
 l'article 6
 l'article 16