Source: http://documenti.camera.it/leg17/resoconti/commissioni/bollettini/html/2016/05/12/01/comunic.htm
Timestamp: 2020-06-02 08:24:41+00:00

Document:
﻿I Commissione - Comunicato delle Giunte e delle Commissioni - giovedì 12 maggio 2016
Giovedì 12 maggio 2016. — Presidenza del presidente Alessandro NACCARATO.
Modifiche al codice penale e alla legge 1o aprile 1999, n. 91, in materia di traffico di organi destinati al trapianto, nonché alla legge 26 giugno 1967, n. 458, in materia di trapianto del rene tra persone viventi.
Luigi FAMIGLIETTI (PD), relatore, ricorda che la proposta di legge C. 2937, già approvata all'unanimità dal Senato il 4 marzo 2015 e non modificata dalla Commissione nel corso dell'esame in sede referente, introduce nel codice penale il delitto di traffico di organi prelevati da persona vivente e prevede una aggravante quando la commissione di tale delitto sia l'obiettivo di un'associazione a delinquere.
Osserva che l'articolo 1 introduce nel codice penale il delitto di traffico di organi prelevati da persona vivente, inserendo un nuovo articolo 601-bis.
Il primo comma del nuovo articolo 601-bis punisce il commercio illecito di organi, prevedendo la reclusione da 3 a 12 anni e la multa da 50.000 a 300.000 euro a carico di chiunque illecitamente commercia, vende, acquista ovvero, in qualsiasi modo o a qualsiasi titolo, procura o tratta organi o parti di organi prelevati da persona vivente. Se autore del fatto è un esercente una professione sanitaria, la condanna comporta la pena accessoria dell'interdizione perpetua dall'esercizio della professione. Il presupposto per l'applicazione della fattispecie penale è che gli organi siano trattati illecitamente. La disposizione è dunque destinata a trovare applicazione in caso di violazione della disciplina del trapianto di organi e tessuti prelevati da vivente attualmente in vigore.
Il secondo comma del nuovo articolo 601-bis punisce con la reclusione da 3 a 7 anni e la multa da 50.000 a 300.000 euro due diverse condotte: l'organizzazione o la propaganda di viaggi finalizzati al traffico di organi o parte di organi; la pubblicizzazione Pag. 32o la diffusione con qualsiasi mezzo (anche per via informatica o telematica) di annunci finalizzati al suddetto traffico. L'entità delle pene consente l'applicazione della legge italiana anche quando i fatti siano commessi all'estero.
L'articolo 2 modifica il reato di associazione per delinquere, previsto dall'articolo 416 del codice penale, per prevedere che lo stesso sia aggravato quando l'associazione è finalizzata a commettere i reati di traffico di organi prelevati da persona vivente (articolo 601-bis, del codice penale), di traffico di organi provenienti da cadaveri (articolo 22, commi 3 e 4, della legge n. 91 del 1999) e di mediazione a scopo di lucro nella donazione di organi da vivente (articolo 22-bis, comma 1, della legge n. 91 del 1999). Il reato aggravato comporta l'applicazione della pena della reclusione da 5 a 15 anni o da 4 a 9 anni, a seconda che si tratti dell'attività di promozione, costituzione od organizzazione dell'associazione criminosa, oppure che vi si prenda semplicemente parte.
L'articolo 3 del provvedimento coordina l'introduzione della nuova disciplina con l'articolo 22-bis della legge n. 91 del 1999. In particolare, eleva la pena detentiva prevista dal comma 1 dell'articolo 22-bis (mediazione, a scopo di lucro, nella donazione di organi da vivente), portandola nel massimo a 8 anni di reclusione (in luogo degli attuali 6); abroga il comma 2 dell'articolo citato, che attualmente prevede una sanzione amministrativa pecuniaria a carico di colui che pubblicizza la richiesta d'offerta di organi al fine di conseguire un profitto. L'articolo 22-bis, comma 1, punisce la condotta di colui che svolge opera di mediazione nella donazione di organi da vivente. Andrebbe, a suo avviso, valutato se tale fattispecie risulti assorbita dall'ampia formulazione del nuovo articolo 601-bis del codice penale, che copre anche le condotte di quanti, in qualsiasi modo e a qualsiasi titolo, procurano o trattano organi o parti di organi prelevati da persona vivente.
Infine, l'articolo 4 del provvedimento, sempre con finalità di coordinamento, abroga l'articolo 7 della legge n. 458 del 1967, in materia di trapianto del rene tra persone viventi. Si tratta della disposizione che punisce con la reclusione da 3 mesi a un anno e con la multa da 154 a 3.098 euro chiunque, a scopo di lucro, svolge opera di mediazione nella donazione di un rene.
Quanto al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, la proposta di legge introduce e modifica fattispecie penali, ed è dunque riconducibile alla materia «ordinamento penale», di esclusiva competenza legislativa statale in base all'articolo 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione. Si riserva di presentare una proposta di parere nel prosieguo dell'esame.
Alessandro NACCARATO, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.
Disposizioni in materia di criteri di priorità per l'esecuzione di procedure di demolizione di manufatti abusivi
Nuovo testo C. 1994, approvata dal Senato.
Alessandro NACCARATO, presidente, in sostituzione della relatrice, impossibilitata a partecipare alla seduta, fa presente che la proposta di legge C. 1994, approvata dal Senato il 22 gennaio 2014, e concernente un intervento sul Testo Unico in materia di edilizia con l'intento di razionalizzare le procedure di demolizione conseguenti ad illeciti edilizi, è stato ampiamente modificato nel corso dell'esame in Commissione Giustizia.
La riforma conferma, per la fase dell'esecuzione delle demolizioni, l'attuale sistema a doppio binario, che vede la competenza: dell'autorità giudiziaria, in presenza della condanna definitiva del giudice penale per i reati di abusivismo edilizio, Pag. 33ove la demolizione non sia stata ancora eseguita; delle autorità amministrative (Comuni, Regioni e Prefetture), che procedono con le forme del procedimento amministrativo.
Quanto al primo profilo, relativo alla competenza dell'autorità giudiziaria, a seguito delle modifiche apportate dalla Commissione di merito, l'articolo 1 del provvedimento novella il decreto legislativo n. 106 del 2006, relativo alla riorganizzazione degli uffici del pubblico ministero, per attribuire al Procuratore della Repubblica il compito di determinare i criteri di priorità per l'esecuzione: degli ordini di demolizione delle opere abusive, in presenza della condanna definitiva del giudice penale per i reati di abusivismo edilizio (articolo 31, comma 9, Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001), quando la demolizione non è stata ancora eseguita; degli ordini di rimessione in pristino dello stato dei luoghi, in presenza di condanna definitiva del giudice penale per l'esecuzione di opere su beni paesaggistici in assenza o in difformità all'autorizzazione (articolo 181, comma 2, del decreto legislativo n. 42 del 2004, cosiddetto Codice del paesaggio).
L'individuazione di alcuni criteri di priorità costituisce una prassi operativa già in uso presso alcune Procure della Repubblica. Nella determinazione dei criteri di priorità, il pubblico ministero dovrà dare adeguata considerazione (articolo 1, comma 6, lettera d), del decreto legislativo n. 106 del 2006, così come modificato): agli immobili di rilevante impatto ambientale o costruiti su area demaniale o su area soggetta a vincolo ambientale e paesaggistico o a vincolo sismico o a vincolo idrogeologico o a vincolo archeologico; agli immobili che per qualunque motivo rappresentano un pericolo per la pubblica o privata incolumità, nell'ambito del necessario coordinamento con le autorità amministrative preposte; agli immobili nella disponibilità di soggetti condannati per reati di associazione mafiosa (o commessi avvalendosi delle condizioni previste dall'articolo 416-bis del codice penale) o di soggetti colpiti da misure prevenzione. Nell'ambito di ciascuna fascia prioritaria, determinata con provvedimento del procuratore della Repubblica, tenendo conto dei criteri di cui alla lettera d) e delle specificità del territorio di competenza, la priorità dovrà essere attribuita – di regola – agli immobili in corso di costruzione o comunque non ancora ultimati alla data della sentenza di condanna di primo grado e agli immobili non stabilmente abitati (articolo 1, nuovo comma 6-bis), del decreto legislativo n. 106 del 2006). Al riguardo, va rilevato che il testo non precisa se le tre fasce prioritarie (numeri 1), 2) e 3)) siano indicate in ordine decrescente oppure stiano tra loro sullo stesso piano. Specialmente nel primo caso (ordine decrescente), infatti, potrebbe rilevare, ai fini di una valutazione di ragionevolezza, la collocazione nella seconda fascia degli immobili costituenti pericolo per la pubblica o privata incolumità rispetto alla collocazione nella prima fascia di altri immobili (per esempio, gli immobili costruiti su area demaniale).
L'articolo 1-bis, introdotto dalla Commissione giustizia, sostituisce l'articolo 41 del Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001. La riforma conferma che annualmente, entro dicembre, il responsabile dell'ufficio comunale deve trasmettere al prefetto, ma anche alle altre amministrazioni statali e regionali preposte alla tutela, l'elenco delle opere non sanabili. Nel precisare che deve trattarsi delle opere per le quali il responsabile dell'abuso non ha provveduto alla demolizione e al ripristino, la riforma aggiunge che deve essere anche scaduto il termine di 270 giorni entro il quale il comune è tenuto a concludere la demolizione. Il nuovo articolo 41 conferma poi la normativa vigente per quanto riguarda gli adempimenti prefettizi e le modalità della demolizione; la riforma estende, peraltro, la possibilità prevista per il prefetto di avvalersi di imprese private o di strutture operative del Ministero della difesa per eseguire la demolizione, anche ai casi in cui sia il comune a procedere alla demolizione. L'articolo 1-ter, anch'esso introdotto in sede referente, istituisce presso il Pag. 34Ministero delle infrastrutture un fondo di rotazione, dotato di 50 milioni di euro per integrare le risorse necessarie per le opere di demolizione dei comuni. Con decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti, di concerto con i Ministri dell'ambiente e dei beni culturali, previo parere della Conferenza unificata, sono definite le modalità di erogazione dei finanziamenti. L'erogazione delle risorse finanziarie dovrà essere garantita da una convenzione che preveda la restituzione delle somme entro 10 anni. L'articolo 1-quater, infine, costituisce presso il Ministero delle infrastrutture la Banca dati nazionale sull'abusivismo edilizio, di cui si avvalgono gli uffici distrettuali competenti e le amministrazioni comunali e regionali (oneri calcolati in 10 milioni di euro per il 2016). Tutte le autorità e gli uffici competenti dovranno condividere e trasmettere le informazioni sugli illeciti alla banca dati. Il tardivo inserimento dei dati nella banca dati comporta l'obbligo del raddoppio delle sanzioni previste dal comma 4-bis dell'articolo 31 del testo unico dell'edilizia e una sanzione pecuniaria pari a euro 1.000 per il dirigente o funzionario inadempiente. Rammenta che l'articolo 31, comma 4-bis, del testo unico in materia di edilizia stabilisce che l'autorità competente, constatata l'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell'articolo 27 (aree assoggettate a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica e tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici), ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio, fatte salve le responsabilità penali, costituisce elemento di valutazione della performance individuale nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente. La gestione della banca dati è attribuita all'Agenzia per l'Italia digitale, che dovrà garantire l'interoperabilità dei soggetti coinvolti e la gestione dei rilievi satellitari.
Quanto al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, la proposta di legge è prevalentemente riconducibile alle materie ordinamento penale e norme processuali, di competenza legislativa esclusiva statale (articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione) e alla materia governo del territorio, di competenza concorrente tra Stato e regioni (articolo 117, terzo comma, della Costituzione). La giurisprudenza costituzionale ha ricondotto nell'ambito della normativa di principio in materia di governo del territorio le disposizioni legislative riguardanti i titoli abilitativi per gli interventi edilizi nonché le disposizioni che definiscono le categorie di interventi edilizi, «perché è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali» (sentenze n. 259 del 2014 e n. 309 del 2011). Con riferimento all'articolo 1- quater, che istituisce la Banca dati nazionale sull'abusivismo edilizio, deve essere altresì richiamata la competenza esclusiva statale in materia di coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale regionale e locale (articolo 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione). Fa notare che all'articolo 1-quater, comma 3 andrebbe valutata, sotto il profilo della ragionevolezza e del principio di personalità della responsabilità amministrativa, la previsione del raddoppio della sanzione amministrativa pecuniaria a carico del privato che non ottempera all'ingiunzione a demolire l'opera abusiva nel caso di tardivo inserimento, da parte dell'amministrazione competente, nella banca dati nazionale sull'abusivismo edilizio delle informazioni relative all'illecito. Pag. 35
Formula, quindi, una proposta di parere favorevole con condizioni (vedi allegato 1).
Emanuele COZZOLINO (M5S), relatore, fa presente che l'Accordo tra Italia e Tagikistan sulla collaborazione culturale, scientifica e tecnologica, firmato a Dushanbe il 22 maggio 2007 persegue l'obiettivo di migliorare la conoscenza tra i due Parti e di promuoverne i rispettivi patrimoni culturali attraverso lo scambio di dati ed esperienze tecnico-scientifiche.
L'Accordo è finalizzato, inoltre, ad agevolare la collaborazione culturale e artistica nel campo della conservazione, della tutela e della valorizzazione del patrimonio artistico ed archeologico, impedendo i trasferimenti illeciti di beni culturali ed assicurando la protezione dei diritti di proprietà intellettuale. Con riferimento al contenuto, il testo si compone di un breve preambolo e 19 articoli.
Il disegno di legge di autorizzazione alla ratifica dell'Accordo tra Italia e Tagikistan sulla collaborazione culturale, scientifica e tecnologica, firmato a Dushanbe il 22 maggio 2007 si compone di quattro articoli. Gli articoli 1 e 2 contengono, rispettivamente, l'autorizzazione alla ratifica e l'ordine di esecuzione degli Accordi. L'articolo 3 reca la norma di copertura finanziaria degli oneri derivanti dall'attuazione delle disposizioni dell'Accordo. L'articolo 4, infine, dispone l'entrata in vigore della legge per il giorno successivo alla sua pubblicazione in Gazzetta ufficiale.
Alessandro NACCARATO, presidente, in sostituzione della relatrice, impossibilitata a partecipare alla seduta, fa presente che l'Accordo di cooperazione tra Italia e Azerbaijan a livello dei rispettivi Ministeri dell'interno, firmato a Roma il 5 novembre 2012 , è conforme al modello accolto dal Dipartimento della pubblica sicurezza nelle relazioni con altri Paesi extraeuropei. L'accordo individua e definisce le diverse tipologie di reati che mira contrastare, che vanno dalla criminalità organizzata transnazionale al terrorismo e fino al traffico illecito di sostanze stupefacenti o di esseri umani. Anche i reati contro il patrimonio culturale dei due paesi sono oggetto dell'Accordo in esame.
L'Analisi di impatto della regolamentazione che accompagna il disegno di legge evidenzia come il contesto internazionale richieda l'intensificazione della collaborazione di polizia in un'area strategica quale può essere considerata quella in cui è ubicato l'Azerbaijan, che costituisce un Pag. 36crocevia di traffici illeciti, i cui proventi potrebbero essere utilizzati anche per potenziare attività criminali di vario tipo nel territorio europeo, per non parlare dei capitali che potrebbero affluire nelle casse di gruppi terroristici. L'Accordo di cooperazione tra Italia e Azerbaijan è composto di 12 articoli.
Fa presente che il disegno di legge di autorizzazione alla ratifica dell'Accordo tra i Ministeri dell'interno di Italia e Azerbaijan, fatto a Roma il 5 novembre 2012, consta di quattro articoli. Gli articoli 1 e 2 contengono, rispettivamente, l'autorizzazione alla ratifica e l'ordine di esecuzione dell'Accordo. L'articolo 3 reca la norma di copertura finanziaria. Il comma 1 individua gli oneri del provvedimento in 57.861 euro annui a decorrere dall'anno 2015; di questi, 36.207 euro costituiscono oneri valutati, mentre 21.654 euro sono oneri autorizzati. A tali oneri si provvede mediante riduzione dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente, nell'ambito del programma «Fondi di riserva e speciali» della missione «Fondi di ripartire» dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per il 2015-2017, con parziale utilizzazione dell'accantonamento relativo al Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale. Si segnala a riguardo l'opportunità dell'aggiornamento della copertura. In base al comma 2, il Ministro dell'interno, secondo quanto previsto dalla legge di contabilità generale dello Stato (articolo 17, comma 12, legge n. 196 del 2009 ), è tenuto al monitoraggio degli oneri derivanti dall'attuazione del provvedimento, nonché a riferirne al Ministro dell'economia e delle finanze, il quale, a fronte di scostamenti, sentito il medesimo Ministro dell'interno, provvede alla copertura finanziaria del maggior onere con la riduzione delle dotazioni finanziarie rimodulabili di parte corrente destinate alle spese di missione e di formazione nell'ambito del programma «Contrasto al crimine, tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica» e, comunque, della missione «Ordine pubblico e sicurezza» dello stato di previsione del Ministero dell'interno. Sulle cause degli scostamenti e sull'attuazione delle misure previste nel comma 2 il Ministro dell'economia e delle finanze riferisce senza ritardo con apposita relazione alle Camere (comma 3).
L'articolo 4 reca il dispositivo dell'entrata in vigore della legge di autorizzazione alla ratifica, prevista il giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale. Quanto al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, il provvedimento si inquadra nell'ambito delle materie Politica estera e rapporti internazionali dello Stato e Ordine pubblico e sicurezza, demandate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere a) ed h) della Costituzione.
Giovedì 12 maggio 2016. — Presidenza del presidente Andrea MAZZIOTTI DI CELSO indi della vicepresidente Roberta AGOSTINI. — Intervengono il sottosegretario di Stato per l'interno, Domenico Manzione e il sottosegretario di Stato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, Angelo Rughetti.
Testo unificato C. 2839 Marco Meloni, C. 3004 Fontanelli, C. 3006 Formisano, C. 3147 Lorenzo Guerini, C. 3172 Palese, C. 3438 Roberta Agostini, Pag. 37C. 3494 Zampa, C. 3610 D'Alia, C. 3663 Roccella, C. 3693 Centemero, C. 3694 Carloni, C. 3708 Gigli, C. 3709 Parrini, C. 3724 Quaranta, C. 3731 Mazziotti Di Celso, C. 3732 Toninelli, C. 3733 D'Attorre, C. 3735 Mucci, C. 3740 Vargiu, C. 3788 Cristian Iannuzzi, C. 3790 Misuraca e C. 3811 Pisicchio.
(Seguito dell'esame e rinvio – Abbinamento delle proposte di legge nn. 3709, 3788 e 3811).
La Commissione prosegue l'esame del provvedimento, rinviato, da ultimo, nella seduta del 5 maggio 2016.
Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presidente, comunica che sono state assegnate alla I Commissione le proposte di legge: C. 3709 a prima firma del deputato Parrini recante «Disciplina delle elezioni primarie per la selezione dei candidati per l'elezione a cariche monocratiche», C. 3788 a prima firma del deputato Cristian Iannuzzi recante «Disciplina dei partiti e movimenti politici, in attuazione dell'articolo 49 della Costituzione» e C. 3811 a prima firma del deputato Pisicchio recante «Disciplina dei partiti politici, in attuazione dell'articolo 49 della Costituzione». Poiché le suddette proposte di legge vertono sulla stessa materia delle proposte di legge già all'ordine del giorno, avverte che ne è stato disposto l'abbinamento, ai sensi dell'articolo 77, comma 1, del regolamento.
Avverte che il termine per la presentazione di proposte emendative al testo unificato della proposta di legge C. 2839 Marco Meloni e abb., recante «Disposizioni in materia di disciplina dei partiti politici. Norme per favorire la trasparenza e la partecipazione democratica», è scaduto alle ore 10 di mercoledì 11 maggio.
Comunica che sono state presentate proposte emendative (vedi allegato 4).
Avverte, che sono da ritenersi inammissibili per estraneità di materia, ai sensi dell'articolo 89 del Regolamento della Camera dei deputati, i seguenti articoli aggiuntivi: Caparini 6.04, che dispone l'abolizione dell'assegno vitalizio dei membri del Parlamento, dei consiglieri regionali in carica e già cessati dal mandato; Invernizzi 6.06, che prevede per i sindacati l'obbligo di pubblicazione del bilancio d'esercizio; Invernizzi 6.05, che vieta ogni forma di trattenuta sindacale, anche se derivante da contratto di lavoro.
Fa, altresì, presente che sono stati presentati gli articoli aggiuntivi Invernizzi 3.01 e 3.02, che apportano modifiche alla legge n. 52 del 2015 recante «Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati». In particolare l'articolo aggiuntivo Invernizzi 3.01 elimina il riferimento ai capilista bloccati, mentre l'articolo aggiuntivo Invernizzi 3.02, modifica i presupposti per il ricorso al ballottaggio, nonché i meccanismi di ripartizione dei seggi elettorali.
Ricorda, a tal proposito, che nella seduta della Commissione del 19 aprile scorso, facendo seguito a quanto stabilito dall'Ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, si è convenuto che l'esame del provvedimento debba restare circoscritto alla materia dell'attuazione dell'articolo 49 della Costituzione e ai connessi profili, disciplinati dal testo unico per l'elezione della Camera dei deputati, presenti in alcune delle proposte di legge abbinate, relativi ai requisiti e alle modalità per la presentazione delle liste di candidati anche con riferimento al rispetto del principio dell'equilibrio di genere. Nella medesima seduta si è altresì convenuto che non rientrano nell'ambito di esame della Commissione ulteriori e diversi profili di modifica della disciplina elettorale e che sarebbero state dichiarate inammissibili proposte emendative non rientranti nel perimetro sopra definito. Alla luce di quanto sopra riportato ritiene che debbano essere considerati inammissibili gli articoli aggiuntivi Invernizzi 3.01 e 3.02.
Modifiche al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, concernente l'elezione della Camera dei deputati, e al testo unico di cui al decreto del Presidente della Pag. 38Repubblica 16 maggio 1960, n. 570, concernente l'elezione degli organi delle amministrazioni comunali, nonché altre norme in materia elettorale.
Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presidente, propone alla Commissione, a seguito delle valutazioni svolte dall'Ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, di chiedere al Governo di trasmettere, ai sensi dell'articolo 17, comma 5, delle legge n. 196 del 2009, una relazione tecnica, relativa alla quantificazione finanziaria degli oneri recati dal progetto di legge in esame. Sulla base di quanto stabilito dall'Ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, e sentito il rappresentante del Governo, propone di chiedere che la relazione tecnica sia trasmessa alla Commissione entro il 15 giugno 2016.
La Commissione prosegue l'esame del provvedimento, rinviato nella seduta del 5 maggio 2016.
Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presidente, ricorda che nella giornata odierna, come concordato nella riunione dell'Ufficio di presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi del 5 maggio scorso, si conclude l'esame preliminare della proposta di legge in oggetto e che il termine per la presentazione degli emendamenti sarà fissato al prossimo lunedì 16 maggio alle ore 14.
Barbara POLLASTRINI (PD), relatrice, desidera esprimere innanzitutto sottolineare la sua volontà di accostarsi alla materia oggetto della proposta di legge Dambruoso, Manciulli e altri «Misure per la prevenzione della radicalizzazione e dell'estremismo jihadista» (A.C.3558) – con la cautela e il rispetto dovuti quando si affronta un tema che certamente investe la contemporaneità, ma lo fa con implicazioni culturali, politiche, storiche e religiose. Anche per questo sottolinea come senta in modo particolare la responsabilità del ruolo di relatrice e il suo primo impegno sarà discutere con la Commissione e con il Presidente il percorso più favorevole a conseguire la condivisione più ampia sul testo che si sarà in grado di adottare. Crede che serviranno un confronto serio in Commissione assieme – ed è una richiesta che anticipa – a una scelta qualificata di esperti, esponenti del governo, delle istituzioni e associazioni interessate e personalità da ascoltare proprio per consentire alla Commissione l'approfondimento dei diversi profili (politico-sociale, religioso, culturale, e ovviamente costituzionale) della disciplina che avvia qui il suo esame. Sulla base di questa premessa esporrà nella sua relazione le linee di fondo della proposta di legge, ma ritiene altresì utile provare a collocare quegli indirizzi in una cornice e un contesto che ne motivino innanzitutto la natura e il merito.
Rileva che quando si parla del terrorismo di matrice jihadista non si evoca semplicemente una minaccia possibile. Con quella definizione l'Europa descrive oggi un attacco che non ha precedenti alla sicurezza delle nostre popolazioni e ad alcuni valori della nostra civiltà. L'assalto del 7 gennaio di un anno fa alla redazione parigina di Charlie Hebdo, e poi quello del 13 novembre scorso, sempre a Parigi, con la strage del Bataclan dove è rimasta uccisa la nostra Valeria Soresin, sono solo gli ultimi attentati progettati e condotti a termine nel perimetro europeo. Assai più lungo sarebbe l'elenco delle tragedie se si rivolgesse lo sguardo a Paesi che da molto più tempo sono oggetto di un conflitto per l'egemonia su regioni strategiche negli equilibri globali (è dell'altro ieri l'ultima ennesima strage di civili in Iraq).
Ricorda che alcuni mesi fa Papa Francesco ha riassunto questa realtà nell'immagine brusca di un mondo immerso in una «terza guerra mondiale a pezzi». Di questo conflitto l'estremismo e il fondamentalismo jihadista sono certamente uno degli interpreti più pericolosi e aggressivi. Ma proprio questa consapevolezza deve indurre governi e parlamenti a una linea di prevenzione senza la quale contrasto e repressione possono non bastare.
Da questo punto di vista ha ragione chi sostiene che in questa guerra «non basta vincere, bisogna soprattutto convincere». Affermazione che sollecita una prima distinzione essenziale tra fenomeni di radicalizzazione – presenti, anche se per fortuna in forme ancora marginali – e quell'estremismo jihadista che, seppure con gradazioni diverse, è parte integrante del fenomeno terroristico. Tornerà più avanti sulla risposta che l'Unione europea ha scelto di attrezzare, in anni recenti, su entrambe queste dimensioni. Ma ripete che nel tratteggiarne i profili questa è la prima distinzione da avere presente se vogliamo circoscrivere ambiti e destinatari della legge che stiamo discutendo.
Impostata così, è evidente che la nostra riflessione non può né deve racchiudersi nella sintesi di un «conflitto di civiltà» tra Occidente e Islam. Bisogna sempre ricordare che la minaccia nei nostri confronti non viene genericamente dall'Islam, ma da una sua componente ideologicamente armata e operativamente violenta. È un punto da non rimuovere fosse solo perché parliamo di una popolazione – quella musulmana – che ammonta a circa un miliardo e mezzo di persone nel mondo. Il che significa la seconda religione più diffusa sul pianeta, dopo i due miliardi di cristiani. Dinanzi a numeri simili è doveroso riferirsi non a un Islam generico, ma a Islam molto diversi, con differenze profonde che investono l'approccio al testo del Corano, le pratiche giuridiche e la stessa etica individuale nella vita quotidiana. Pag. 40
L'ultima considerazione di ordine più generale che desidera svolgere riguarda un elemento temporale. L'estremismo jihadista si è manifestato con maggiore virulenza negli ultimi tre o quattro decenni. In particolare sul terreno religioso (o politico-religioso) non saremmo, quindi, alle prese con un fondamentalismo ispirato da un «ritorno alle origini», ma al contrario da una contrapposizione alle matrici originarie della tradizione islamica.
Rileva come queste prime rapide considerazioni aiutano a cogliere il senso di una prevenzione per fenomeni di radicalizzazione che, senza equiparazione con l'estremismo jihadista, rappresentano un pericolo e un'insidia per la qualità della nostra convivenza. Lo si coglie facilmente anche dal fatto che molto si è discusso – e non a caso – sulle radici dei responsabili degli attentati più recenti a Parigi e Bruxelles. Parliamo quasi sempre di giovani o giovanissimi nati e cresciuti in quelle stesse città oggetto del loro odio. Si tratta dunque di immigrati di seconda o terza generazione reclutati al terrorismo jihadista dopo un percorso di avvicinamento e fidelizzazione che può generare la scelta di un vero e proprio arruolamento. Per altro è solo dell'altro ieri la notizia dell'arresto a Bari di un gruppo di giovani sospettati di appartenenza e affiliazione allo jihadismo. A commento di quel fatto alcuni esperti hanno richiamato il pericolo di un incremento della fascia che potremmo definire dei «simpatizzanti» dell'Isis.
Naturalmente bisogna aggiungere che a ogni nazione corrisponde una diversa evoluzione storica. Ciò significa che se parliamo di integrazione dell'immigrazione musulmana numeri e politiche applicati dai diversi Stati riflettono quelle differenze. Per quanto riguarda il nostro Paese, la modesta proiezione coloniale dell'Italia – per altro indirizzata verso territori scarsamente abitati come fu nel caso della Libia – non è paragonabile agli effetti di lungo periodo della colonizzazione francese. E anche questa diversa biografia delle nazioni ha generato realtà sociali e sentimenti collettivi ancora a noi parzialmente estranei.
Desidera su questo punto aprire una parentesi, evidenziando che l'ultimo numero di Limes (la rivista di geopolitica diretta da Lucio Caracciolo) è dedicato interamente al tema delle periferie e ad alcune implicazioni che esso ha anche sulle nostre tematiche. Nell'editoriale si rammenta un episodio per molti versi simbolico e rivelatore di queste differenze. L'episodio è quello del 6 ottobre del 2001, quando allo Stade de France, l'incontro di calcio tra Francia e Algeria – il primo di sempre – venne sospeso a qualche minuto dalla fine perché – cita – «migliaia di spettatori francesi, ma di origine nordafricana, che già avevano fischiato la Marsigliese, invasero il campo al grido «Algeria ! Algeria !». Alcuni tra loro inneggiando a Osama bin Laden». Sottolinea che 6 ottobre del 2001 significa meno di un mese dopo le Torri Gemelle. Quell'incidente turbò profondamente l'opinione pubblica francese che della sua mescolanza (mixité) – nella società come nello sport – aveva fatto a lungo un esempio di integrazione virtuosa lungo il modello definito «assimilazionista».
Forse alcuni dei componenti della Commissione sanno che quello stadio è situato nel comune di Saint-Denis a poca distanza da Parigi. Si tratta di una storica roccaforte operaia che dalla metà degli anni sessanta si è trasformata per la presenza crescente di un forte insediamento etnico nordafricano. Oggi quell'area viene descritta come un enorme agglomerato periferico – alcuni la qualificano una banlieue-monde – di fatto crocevia dei collegamenti tra Parigi e Bruxelles.
Si tratta di un territorio dove hanno trovato appoggi e copertura alcuni terroristi della cellula franco-belga protagonisti degli attentati del 13 novembre dell'anno scorso a Parigi e del 22 marzo di quest'anno a Bruxelles. Naturalmente sarebbe un errore fare derivare da singoli episodi o contesti una equazione tra periferie e radicalizzazione o reclutamento all'estremismo jihadista. Molto più assennato è misurarsi col rilievo di strategie di prevenzione dei fenomeni di radicalizzazione con una attenzione particolare agli ambiti Pag. 41sociali dell'integrazione nelle grandi aree urbane, alla dimensione culturale dell'educazione nelle scuole e nelle università, a alla prevenzione e recupero dei detenuti di religione musulmana nelle carceri. Questa appena esposta è almeno in parte la cornice che delimita la riflessione e iniziativa all'esame della Commissione. Riflessione e iniziativa che, come accennato, si inseriscono nel processo avviato da organismi e istituzioni europee e internazionali con una serie di misure destinate, soprattutto in una materia come questa, a funzionare da bussola per gli indirizzi e le scelte del legislatore nazionale.
Pensa al solco tracciato dalla risoluzione 2.178 adottata con voto unanime dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite il 24 settembre 2014. In quella risoluzione venne posto l'accento sull'azione di contrasto dell'estremismo violento e sul bisogno di fondere le misure repressive con un approccio preventivo. Soprattutto venne posta la necessità di farlo in una collaborazione stretta con i soggetti della società civile e le comunità di riferimento. Come accennato, anche l'Europa si è mossa nel tempo per attrezzare una strategia condivisa sull'emergenza sicurezza e prevenzione. In particolare, già nel 2005 il Consiglio Europeo aveva adottato una strategia antiterrorismo centrata su quattro pilastri: prevenzione, protezione, perseguimento e risposta. Quella strategia è stata successivamente aggiornata con un'attenzione specifica rivolta al contrasto di fenomeni di radicalizzazione e reclutamento. Le priorità indicate per un'azione a livello europeo sono: promuovere la sicurezza, la giustizia, le pari opportunità per tutti; fare in modo che la voce dell'opinione maggioritaria prevalga su quella dell'estremismo; sostenere campagne e messaggi antiterrorismo; contrastare radicalizzazione e reclutamento nelle file del terrorismo online; formare e coinvolgere esperti in prima linea in ambiti e settori diversi; aiutare le persone e la società civile a essere più resilienti; sostenere iniziative di disimpegno dalla radicalizzazione; promuovere ricerche e studi sull'andamento del reclutamento.
L'altra priorità della strategia antiterrorismo dell'Unione Europea è la protezione dei cittadini e delle infrastrutture. Per il perseguimento di queste finalità, l'Unione Europea si è concentrata su alcuni settori: rafforzare le capacità di risposta a livello nazionale; migliorare la collaborazione e lo scambio di informazioni tra polizia e autorità giudiziarie; contrastare le fonti di finanziamento del terrorismo; prepararsi, in uno spirito di solidarietà, a gestire e minimizzare gli effetti di eventuali attacchi sul territorio europeo. Il 28 aprile 2015 la Commissione Europea ha presentato un'Agenda europea sulla sicurezza 2015-2020 che individua la prevenzione al terrorismo e la lotta alla radicalizzazione come una delle sfide più urgenti (assieme alla lotta alla criminalità organizzata e a quella alla criminalità informatica). Successivamente, in occasione della riunione informale dei capi di Governo del 12 febbraio di quest'anno, all'indomani degli attentati di Parigi, si è sottolineata l'urgenza di un approccio globale con una dichiarazione che ha chiesto di adottare, in conformità alle Costituzioni nazionali, misure adeguate: per individuare e rimuovere dalla Rete contenuti di promozione del terrorismo; promuovere campagne a sostegno della tolleranza, non discriminazione, libertà fondamentali, dialogo interreligioso; attivare iniziative in materia di istruzione, formazione professionale, lavoro, integrazione sociale; predisporre azioni e iniziative nelle carceri, adattate alle circostanze nazionali e alle necessità dei soggetti coinvolti; sviluppare strumenti per individuare segni precoci di radicalizzazione, scambi di informazioni, supporto di operatori sociali, rappresentanti religiosi, programmi di riabilitazione.
È necessario aggiungere che il 25 novembre dell'anno scorso il Parlamento europeo ha adottato una propria risoluzione sulla prevenzione della radicalizzazione e del reclutamento di cittadini europei. In quel testo si invitava la Commissione a definire un piano d'azione per il contrasto a tali fenomeni e si invitano gli Stati membri a coordinare le loro strategie anche attraverso una condivisione delle Pag. 42informazioni e la creazione di reti di esperti. Si indicavano, tra le altre scelte, gli obiettivi di una relazione annuale sullo stato di sicurezza in Europa, lo scambio di buone pratiche tra i diversi Stati anche per contrastare l'aumento della radicalizzazione terroristica nelle carceri, la formazione specializzata del personale penale, religioso, delle ONG, che interagiscono coi detenuti, e infine programmi educativi volti a favorire il senso critico, la tolleranza religiosa e il reintegro dei detenuti nella società. Per altri dettagli di questo e di altri provvedimenti rimanda alla scheda tecnica predisposta dagli uffici della Camera.
In questo quadro l'Italia ha svolto una funzione importante come si è avuto modo di verificare nel corso del dibattito in Aula e nelle Commissioni con audizioni e interventi di Ministri, soggetti preposti alla sicurezza, operatori e studiosi. Una funzione maturata forse anche per l'esperienza accumulata negli anni di contrasto al terrorismo interno e nella lotta a mafie e criminalità, in parte vinta e in parte ancora da debellare. Nel corso di questa legislatura, in particolare, è giusto segnalare la conversione in legge del decreto-legge numero 7 del 2015, recante norme di contrasto al terrorismo, anche internazionale, di coordinamento delle indagini nei procedimenti per i delitti di terrorismo, la proroga delle missioni internazionali delle forze armate e di polizia e delle iniziative di cooperazione allo sviluppo. Anche in questo caso per una più completa ricostruzione del contenuto di quell'importante decreto rinvio alla scheda tecnica. Con questo quadro sistemico della legislazione europea e internazionale, passa ad esaminare il merito della proposta di legge Dambruoso, Manciulli e altri che si propone di integrare norme e misure per meglio contrastare i rischi di radicalizzazione e l'allargarsi dell'estremismo jihadista. Come è scritto nella relazione di accompagnamento la proposta di legge sceglie di intervenire in modo specifico sulla fase della prevenzione ritenuta essenziale per un contrasto efficace e duraturo nel tempo.
La proposta si compone di sette articoli.
L'articolo 1 individua le finalità della legge nel disciplinare misure, interventi e programmi diretti a prevenire i fenomeni di radicalizzazione e diffusione dell'estremismo a sfondo jihadista sulla base degli eventi terroristici su scala internazionale. Nel comma 2 viene indicato il compito della Repubblica nel favorire la de-radicalizzazione e il recupero sociale, culturale e professionale dei soggetti coinvolti.
L'articolo 2 prevede attività di formazione specialistica per gli appartenenti alle Forze di polizia da individuare con decreto del Ministero dell'interno, con lo scopo di coadiuvare il personale a riconoscere e a interpretare i segnali di simpatia alla radicalizzazione o di disponibilità all'estremismo.
L'articolo 3 prevede l'istituzione del Sistema informativo sui fenomeni di radicalismo jihadista, sistema nel quale è previsto confluiscano tutte le informazioni su soggetti e situazioni da monitorare per un contrasto adeguato dei fenomeni terroristici.
La proposta di legge interviene poi sulle misure di prevenzione tra i più giovani in ambito scolastico, con linee guida sul dialogo interculturale e interreligioso assieme al monitoraggio sulle iniziative delle istituzioni scolastiche.
In particolare si intende favorire l'accesso di studenti e docenti a iniziative di dialogo interculturale e interreligioso con studenti e docenti di altre nazionalità.
L'articolo 5 prevede interventi per l'inserimento dei soggetti a rischio, individuati dal Sistema informativo, nel mondo del lavoro prevedendo un accesso a cooperative sociali e percorsi specifici di inserimento.
L'articolo 6 affronta il tema della propaganda jihadista tramite la Rete e prevede un portale informativo sui temi della radicalizzazione e dell'estremismo finalizzato anche a promuovere una informazione corretta sui temi oggetto di campagne di prevenzione. Crede vada sottolineato l'impegno a utilizzare tale portale anche per diffondere il principio dell'uguaglianza Pag. 43di genere sancito dalla nostra Costituzione. E lo dice sapendo quanto il tema della condizione delle donne, dei diritti umani e personali in particolare delle bambine e delle ragazze, sia parte fondante di quel dialogo che tutti devono promuovere e radicare. Infine si affronta la questione del trattamento penitenziario teso alla rieducazione di soggetti condannati e internati per reati di questa natura.
Concludere con due brevi considerazioni più personali. La prima è che desidera ringraziare deputati e deputate che hanno proposto l'esame di questo testo che, comunque la si pensi, induce ad accelerare un programma d'azione e ad affinare ragionamenti e proposte su come oggi la Repubblica, le istituzioni, tenendo fermi principi e valori costituzionali, debbano fare convivere uno spirito laico, la libertà e la sicurezza, nel solco delle migliori virtù civiche del nostro Paese, avendo ben chiara la rotta tracciata in anni recenti dalla Carta Europea dei Diritti della Persona. Si tratta di temi enormi per l'Occidente e per quell'Europa dove ogni modello mostra oggi i suoi limiti.
La seconda considerazione è che questa proposta, come sempre, è perfettibile, integrabile, migliorabile. La sua opinione è che possa divenire lo spicchio di un insieme (fatto di pensiero, studi, norme) necessario per aiutare a riflettere e ad agire. Del resto è quanto sta accadendo in Francia dopo il rapporto del deputato Sébastien Pietrasanta, titolato «La deradicalizzazione: strumento di lotta contro il terrorismo». E come sta avvenendo in Inghilterra, Germania e altri Paesi. Da questo punto di vista è certa che saranno d'aiuto comparazione e schede del Servizio Studi della Camera.
Aggiunge che questa può essere anche l'occasione per riaprire il capitolo, complesso ma decisivo, delle intese religiose, magari sperimentando la strada di intese limitate alle associazioni e comunità già ora disponibili a sottoscrivere una carta dei valori comune. Anche così si faciliterebbe un'azione di prevenzione e recupero nelle carceri con l'ingresso selezionato di operatori e Imam e si discuterebbe forse in modo più sereno e condiviso anche il nodo controverso della costruzione di nuove moschee sul territorio nazionale. Crede sia una strada di saggezza anche per dare maggiore forza a quella larga maggioranza musulmana aperta, dialogante e disponibile a una condivisione dei principi di civiltà e tolleranza.
Diceva all'inizio della sua relazione che siamo un Paese finora meno esposto alla contaminazione e penetrazione di cellule fondamentaliste. E questo è anche il frutto della nostra storia oltre che di periferie sociali e fisiche forse meno esplosive che altrove. Ma ritiene che bisogna fare attenzione, perché questo è lo stesso Paese che può risultare molto permeabile alle mode, quelle belle e quelle drammaticamente brutte e cupe.
Da questo punto di vista crede sarà interessante capire quanto siano catturabili – e non solo nelle periferie – giovani spinti all'incognito da un vuoto di senso, da solitudini, da «cattivi maestri». L'attrazione verso la radicalizzazione si contrasta anche con la risposta a quella domanda di senso. E lo si fa con luoghi aperti, cultura, scuola, progetti collettivi, sport.
Su questo piano – valutando le migliori esperienze realizzate in altri paesi – va costruito un Osservatorio nazionale aperto ad associazioni, esperti e istituzioni preposte, con compiti di analisi, ricerca e monitoraggio sociale e culturale dei fenomeni di radicalizzazione. Un Osservatorio che proprio per le sue caratteristiche e funzioni deve coltivare uno sguardo interdisciplinare non schiacciato unicamente su un approccio di tipo repressivo.
E ciò anche allo scopo di mantenere una rigorosa distinzione tra la sfera, costituzionalmente tutelata, della libera espressione di opinioni e convincimenti individuali e l'espressione di radicalizzazioni che rientrano nella sfera oggetto di una necessaria azione di prevenzione dell'estremismo e della violenza.
Aggiunge un'ultima nota che le sta particolarmente a cuore. C’è un enorme campo d'azione (prevenzione e formazione) che riguarda le donne e le giovani Pag. 44donne. Quelle donne che da sempre sono l'antidoto più potente a ogni fondamentalismo. E dunque tanto più è un dovere nostro contrastare le libertà violate di quelle nostre «sorelle» e «figlie» che nell'ansia di una identità negata preferiscono il burqa o la follia estremista. Ecco perché solo la prevenzione può salvarci da mali peggiori. Prevenzione qui, prevenzione nei territori delle guerre e di popoli affamati, prevenzione nella sicurezza e nel dialogo. Se ci si mette nello spirito di corrispondere a queste esigenze, non dubita che il percorso che si sta per intraprendere guiderà verso soluzioni e scelte ragionevoli, giuste, condivise.
Doc. XXII, n. 42 Coppola.
Roberta AGOSTINI, presidente, ricorda che il termine per la presentazione di emendamenti è scaduto lunedì 9 maggio scorso, alle ore 14. Comunica che sono stati presentati emendamenti riferiti all'articolo 1 e che il relatore ha presentato gli emendamenti 2.1 e 2.2 (vedi allegato 5).
Paolo COPPOLA (PD), relatore, esprime parere favorevole sull'emendamento Cozzolino 1.1, se riformulato nei termini riportati in allegato (vedi allegato 5); esprime parere contrario sull'emendamento Cozzolino 1.2 e parere favorevole sull'emendamento Cozzolino 1.3. Esprime parere favorevole sull'emendamento Cozzolino 1.4, se riformulato nei termini riportati in allegato (vedi allegato 5). Invita i presentatori al ritiro degli emendamenti Cozzolino 1.7 e 1.5. Sottanelli 1.8 e Boccadutri 1.6 in quanto risulterebbero assorbiti dall'eventuale approvazione dell'emendamento Cozzolino 1.4, se riformulato; altrimenti esprime parere contrario.
Danilo TONINELLI (M5S), in qualità di cofirmatario, riformula gli emendamenti Cozzolino 1.1 e 1.4 e ritira gli emendamenti Cozzolino 1.7 e 1.5.
Il sottosegretario Angelo RUGHETTI esprime parere favorevole sugli emendamenti Cozzolino 1.1 e 1.4 così come riformulati.
La Commissione, con distinte votazioni, approva l'emendamento Cozzolino 1.1 (nuova formulazione) (vedi allegato 5), respinge l'emendamento Cozzolino 1.2 e approva gli emendamenti Cozzolino 1.3 e 1.4 (nuova formulazione) (vedi allegato 5).
Roberta AGOSTINI, presidente, comunica che, a seguito dell'approvazione dell'emendamento Cozzolino 1.4 (nuova formulazione), sono assorbiti gli emendamenti Sottanelli 1.8 e Boccadutri 1.6.
Paolo COPPOLA (PD), relatore, illustra i propri emendamenti 2.1 e 2.2, di carattere tecnico, e ne raccomanda l'approvazione.
Il sottosegretario Angelo RUGHETTI esprime parere favorevole sugli emendamenti 2.1 e 2.2 del relatore.
La Commissione, con distinte votazioni, approva gli emendamenti 2.1 e 2.2 del relatore (vedi allegato 5).
Roberta AGOSTINI, presidente, avverte che il testo come risultante dall'esame degli emendamenti, sarà trasmesso alle Commissioni competenti per l'espressione del prescritto parere. Rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.
Giovedì 12 maggio 2016. — Presidenza del presidente Andrea MAZZIOTTI DI CELSO. — Interviene il sottosegretario di Stato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, Angelo Rughetti.
Schema di decreto legislativo recante attuazione della delega in materia di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA).
Atto n. 291.
La Commissione prosegue l'esame del provvedimento, rinviato nella seduta del 3 maggio 2016.
C. 2244 Plangger e C. 3064 Sberna.

References: articolo 601
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 sentenza 
 articolo 41
e contrario
e contrario