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Timestamp: 2017-11-24 09:13:06+00:00

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„...Bisherigen Informationen zur Folge das 3. AG KJHG am 1.1.1993 in Kraft treten soll...“
Die Geschichte eines oft angekündigten aber nicht beschlossenen Gesetzes zur Förderung der Kinder- und Jugendarbeit in Nordrhein-Westfalen von Norbert Kozicki
(Referent für Kinder- und Jugendpolitik beim
Falken Bildungs- und Freizeitwerk Nordrhein-Westfalen e.V.)
In dieser Dokumentensammlung geht es um die Geschichte oder besser gesagt, um das Schicksal eines häufig angekündigten Gesetzes, dass aber vom nordrhein-westfälischen Landtag bis heute nicht beschlossen wurde. Es geht um das Dritte Ausführungsgesetz zum Kinder- und Jugendhilfegesetz, so der trockene Titel des Kinder- und Jugendfördergesetzes, auf das die Kinder- und Jugendarbeit in Nordrhein-Westfalen bis heute im neuen Jahrtausend wartet. Im Rahmen dieser geschichtlichen Aufarbeitung wird deutlich werden, wer wann welche Rolle gespielt hat und wer wofür Verantwortung trägt. Das hört sich nach einem Enthüllungswerk an. Das liegt nicht in der Absicht des Verfassers, der mit diesem Aufsatz zu einer fachlichen Rettung des Jugendhilferechts an dieser Stelle beitragen möchte, nicht mehr, aber auch nicht weniger.
Das Kinder- und Jugendhilfegesetz der Bundesrepublik Deutschland
Der Frankfurter Lehr- und Praxiskommentar zum KJHG (SGB VIII), u.a. von Johannes Münder, Erwin Jordan und Klaus Schäfer herausgeben, kommentiert den sogenannten Landesrechtsvorbehalt nach § 15 folgendermaßen.
„Das Nähere über Inhalt und Umfang der in diesem Abschnitt geregelten Aufgaben und Leistungen regelt das Landesrecht.“ (§ 15 KJHG)
Hierzu stellt die Kommentierung fest:
„Nach dieser Vorschrift regelt das Nähere über Inhalt und Umfang der Handlungsfelder Jugendarbeit, Jugendsozialarbeit und des erzieherischen Kinder- und Jugendschutzes das Landesrecht. Dieser Regelungskompetenz der Länder kommt eine `besondere Bedeutung`(BZ-Ds 11/5948, 56) zu. Gerade angesichts der eher `dünnen Ausprägung des Leistungscharakters`(vgl. § 2 Rz 2) haben die Länder eine besondere Verpflichtung, rechtlich verbindlichere Regelungen zur inhaltlichen Ausgestaltung und Förderung zu treffen. Denn trotz des Pflichtcharakters dieser Leistungen ( vgl. Wiesner, § 79 Rz 20) ist es in der Praxis in jüngster Zeit vor allem im kommunalen Raum zu erheblichen Einbrüchen in der Förderung der Jugendarbeit gekommen. Deshalb sind die Erwartungen der Träger der freien Jugendhilfe an landesgesetzliche Regelungen gewachsen.“
Nordrhein-Westfalen gehört heute neben Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Bayern zu den wenigen Ländern, die bislang kein Ausführungsgesetz zur Kinder- und Jugendarbeit verabschiedet haben. Die Förderung der Handlungsfelder nach den Paragrafen 11 bis 14 läuft in diesen Ländern über rechtlich unverbindliche Landesjugendpläne. Die bestehenden Ausführungsgesetze zielen darauf ab, die Förderung der Kinder- und Jugendarbeit sowie der Jugendsozialarbeit verbindlicher zu regeln. Verbindlicher bezieht sich hier auf die Schaffung von Planungssicherheit für die Träger der Kinder- und Jugendarbeit. Diese Planungssicherheit soll nach den langjährigen Vorstellungen der Träger der Kinder- und Jugendarbeit über den jährlichen Haushalt hinausreichen.
An dieser Stelle gehört der Kinder- und Jugendpolitik des Landes Nordrhein-Westfalen ins Stammbuch geschrieben, dass sie es objektiv nicht geschafft hat, die Förderung der Kinder- und Jugendarbeit verbindlicher zu regeln. Heute am Vorabend der Verkündigung des Haushaltsentwurfs des Landes NRW für das Jahr 2004 wird deutlich, welche geradezu historische Fehlleistung hier vorliegt.
Die Krise der öffentlichen Haushalte, die nicht von den Kindern und Jugendlichen sowie den Erziehungsberechtigten zu verantworten ist, stellt die weitere Förderung der Kinder- und Jugendarbeit nach „PISA“ und „ERFURT“ erheblich in Frage, nicht zuletzt wegen der fehlenden gesetzlichen Absicherung.
Initiativen für ein 3. AG KJHG im Jahre 1991
Am 1. Januar 1991 trat das KJHG auf Bundesebene in Kraft mit der Folge, dass sich im selben Jahr alle Parteien, die im nordrhein-westfälischen Landtag vertreten waren, für ein Drittes Ausführungsgesetz zum KJHG aussprachen.
Der damalige amtierende Vorsitzende des Landtagsausschusses für Kinder, Jugend und Familie, Erich Heckelmann, sprach am 30. Januar 1991 vor dem Hauptausschuss des Landesjugendrings NRW zum Thema „Die Jugendpolitik des Landes. Weiterentwicklung und Perspektiven, Aspekte zur Umstrukturierung des Landesjugendplans und zum 3. Ausführungsgesetz zum Kinder- und Jugendhilfegesetzt.“
In seiner Rede führte Erich Heckelmann u.a. aus:
„...Sicher ist richtig, dass die Förderung der Jugendarbeit nicht so abgesichert ist, wie es sinnvoll wäre...Jugendpolitik muss sich gegenüber anderen Politikfeldern behaupten und ihre Interessen durchsetzen...Mittelfristig muss der Blick auf die Frage gerichtet werden, ob es gelingt, in einem dritten Ausführungsgesetz zum KJHG, die Jugendarbeit – und auch die Jugendsozialarbeit – stärker abzusichern und ihren gesellschaftlichen Stellenwert zu untermauern. Angesichts der Entwicklung in den öffentlichen Haushalten, erscheint es notwendig zu sein, ein `Gesetz über die Förderung der Jugendarbeit und Jugendsozialarbeit` durchzusetzen. Unabhängig davon, ob es gelingt, die finanziellen Grundlagen der Jugendarbeit zu verbessern, käme einem solchen Gesetz insbesondere die Aufgabe zu, den Standort der Jugendarbeit zu bestimmen und sie zu einer gesellschaftlichen Aufgabe zu machen...Es ist allerdings nicht zu verkennen, dass erhebliche Anstrengungen notwendig sein werden, dieses Anliegen durchzusetzen. Dabei sollte sich die jugendpolitische Lobby nicht nur der Jugendpolitiker der Landtagsfraktionen `bedienen`. Für entsprechende Entscheidungen müssen wir gemeinsam auch die Kommunal- und Finanzpolitiker gewinnen.“
Diese Rede von Erich Heckelmann vom 30. Januar 1991 hat nach wie vor nichts an Aktualität eingebüßt, eher im Gegenteil. Besonders die Aspekte der Zielsetzung, die Jugendarbeit zu einer gesetzlich abgesicherten gesellschaftlichen Aufgabe zu machen, und der Realisierungsstrategie, neben den Jugendpolitikern die Kommunal- und Finanzpolitiker zu gewinnen, sollten auf der Agenda der Jugendpolitik in NRW stehen.
Neben der Verabschiedung des KJHGs erhielt die Kinder- und Jugendpolitik im Land NRW einen wichtigen Impuls über die Regierungserklärung des damaligen Ministerpräsidenten Johannes Rau. In der Regierungserklärung vom Mai 1990 kündigte der Chef der Landesregierung die Weiterentwicklung des Landesjugendplans NRW an, der in diesem Jahr sein 40jähriges Bestehen feierte. Da der Landesjugendplan seit dem Jahr 1968 grundsätzlich nicht verändert wurde, entstand hier Handlungsbedarf die Kinder- und Jugendförderung in NRW zu modernisieren.
In seinem Vortrag von Joachim Merchel bei der Veranstaltung „Der 50. Landesjugendplan Nordrhein-Westfalen: Aufgaben, Perspektiven, Förderung“ am 17. März 2000 in Düsseldorf fasste der Autor die Situation am Ende der 80er Jahre des vergangenen Jahrhunderts folgendermaßen zusammen:
„Die schwierige Finanzsituation, eine Vielzahl neuer Träger, die an den Ressourcen des Landesjugendplans partizipieren wollten, Debatten um die Notwendigkeit der verstärkten Förderung neuer fachlicher Ansätze in der Jugendarbeit, die Unübersichtlichkeit der Erwartungen junger Menschen und die daraus resultierenden regionalen Flexibilitätsanforderungen – insbesondere diese Entwicklungen führten seit Ende der 80er Jahre zu Überlegungen hinsichtlich einer Strukturreform des Landesjugendplans.“ (S. 6 Vortrag)
In der Schlussbemerkung zitierte Festredner Merchel den ehemaligen und langjährigen Jugendausschuss-Vorsitzenden des Landtags, Helmut Hellwig, dessen Wunsch für die 90er Jahre einiges von der optimistischen Haltung der Kinder- und Jugendpolitik im Jahr 1990 zum Ausdruck bringt:
„Es wäre doch ein gutes Ziel, den 50.Jahrestag des Landesjugendplans in dem Bewusstsein zu begehen, dass die Jugendarbeit, gebettet auf einer breiten gesellschaftliche Akzeptanz, in der Bildungspolitik unseres Landes, neben Schule, Hochschule, Kindergarten und Weiterbildung, ihren festen und unanfechtbaren Standort gefunden hat.“
Im Umkehrschluss heißt das ganze wieder für das Haushaltsjahr 2004: Kinder- und Jugendförderung hat auch im neuen Jahrtausend in NRW immer noch keinen unanfechtbaren Standort gefunden.
Die Debatten des Jahres 1990 über die Notwendigkeit des Dritten Ausführungsgesetzes zum KJHG und zur gesamten Jugendpolitik bewegten die unterschiedlichen Trägersäulen der Kinder- und Jugendarbeit sowie der Jugendsozialarbeit zur tatkräftigen Kooperation. Am 13.02. 1991, vierzehn Tage nach dem Vortrag von Erich Heckelmann beim Hauptausschuss des Landesjugendrings NRW, trafen sich die VertreterInnen der Arbeitsgemeinschaft „Haus-der-offenen-Tür“ NW, der Landesarbeitsgemeinschaft Jugendsozialarbeit NRW, der Landesarbeitsgemeinschaft Kulturelle Jugendbildung und des Landesjugendrings NRW zu einer ersten gemeinsamen Sitzung zur Vorbereitung eines Gesetzes zur Absicherung der Jugendarbeit. Im Protokoll der zweiten Sitzung findet sich die lapidare Feststellung: „Horst Winter (Vorsitzender des Landesjugendrings) begrüßt die Anwesenden. Er verweist auf die derzeitige Diskussion zum 2.AG-KJHG-Kindertagesstättengesetz...Hinsichtlich eines 3.AG-KJHG gehen die Teilnehmer davon aus, dass bisherigen Informationen zur Folge das 3. AG-KJHG am 1.1.1993 in Kraft treten soll.“
Im Protokoll wurde aber schon zum damaligen Zeitpunkt vermerkt, dass die Vorbehalte der kommunalen Spitzenverbände zu berücksichtigen seien. Bereits im einem Verwaltungsgespräch zwischen dem Jugendministerium, den Landesjugendämtern und der AGOT NRW vom 19. März 1991 gibt der Vertreter des Jugendministeriums zu bedenken:
„Die Realisierung des 3.AG KJHG als Gesetz, mit dem die Förderung der Jugendarbeit und der Jugendsozialarbeit zu regeln wäre, kann seiner Ansicht nach gegenwärtig nicht als garantiert angesehen werden, da es neben Leistungsverpflichtungen des Landes sinnvollerweise auch Leistungsverpflichtungen für die Jugendämter enthalten müsse und daher mit erheblichem Widerstand aus dem Bereich der Kommunalpolitik gerechnet werden müsse. Vorstellungen über die inhaltliche Gestaltung dieses Gesetzes sind zur Zeit noch nicht abgeklärt.“
D.h. im Klartext: der Grundkonflikt für die gesetzlich vorgeschriebene Verabschiedung eines 3. AG KJHG war von Beginn im Bewusstein der Akteure, ohne dass daraus kinder- und jugendpolitische Konsequenzen für eine konkrete Strategie gezogen wurden. Es gab zu keiner Zeit systematische Überlegungen von Seiten der gesamten Kinder- und Jugendpolitik, Einfluss auf die Entscheidungsfindung der kommunalen Spitzenverbände in NRW zu nehmen. Das sollte sich in der zweiten Hälfte der 90er Jahre bitterlich rächen.
Die Ära Jugendminister Heinemann
Im Monat Mai 1991 wandte sich die neue Arbeitsgemeinschaft der Trägersäulen der Jugendarbeit – der spätere „Gemeinsame Gesprächskreis G5“ - an den Minister für Arbeit, Gesundheit und Soziales, Hermann Heinemann, mit dem Vorschlag, eine Arbeitsgruppe zur Entwicklung eines Referentenentwurfs für ein 3. AG KJHG einzurichten. In dem Schreiben wurden Jugendpolitiker der Landtagsfraktionen zitiert, die sich für eine Verabschiedung eines 3.AG KJHG im Jahr 1992 aussprachen.
Der heutige Präsident des Kinderschutzbundes und damalige jugendpolitische Sprecher der SPD-Landtagsfraktion, Heinz Hilgers, verfasste ein entsprechendes Schreiben am 13.12.1990 an die Landesarbeitsgemeinschaft Jugendsozialarbeit, in der Debatte zum 1. AG KJHG am 12.12.1990 gab es Äußerungen zur Notwendigkeit eines 3.AG KJHG und in der Landtagsdrucksache 11/380 vom 20.9.1990. Weiterhin wurde an die historische Reminiszenz aus dem Jahr 1980 erinnert, als die „Erarbeitung eines Regierungsentwurfs `Jugendbildungsgesetz` zu einer konstruktiven Kooperation von freien Trägern und Jugendministerium führte.
Für die personelle Zusammensetzung der Arbeitsgruppe „Referentenentwurf“ empfahlen die freien Träger: die Landesjugendämter, die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände und die vier beteiligten Trägersäulen der Jugendarbeit. Das Paritätische Jugendwerk als Dachverband der Initiativen wirkte zu dieser Zeit noch nicht mit.
Im selben Monat legte die Arbeitsgemeinschaft „Haus-der-offenen-Tür“ NW ein erstes Papier mit dem Titel „Offene Jugendarbeit: Eckpunkte der AGOT NW für ein 3. AG-KJHG in NRW“ (Stand 2.5.1991) vor. In diesem Papier sammelte die AGOT NW relevante Äußerungen von namhaften Politikern des Landes, die sich positiv zur gesetzlichen Absicherung der gesamten Jugendarbeit geäußert hatten. Das vier Monate junge KJHG wurde von der AGOT NW als der „wichtigste Impulsgeber für eine neuerliche gesetzliche Anstrengung zur Absicherung der Jugendarbeit“ genannt. Bevor die leistungsrechtlichen Aspekte angesprochen wurden, entwickelte die AGOT NW ein Kapitel mit dem Titel „Alltag der Jugendarbeit und ihr Selbstverständnis“, aus dem einige Passagen hier vorgestellt werden.
„Die wohl wichtigste Quelle für Notwendigkeiten einer zeitgemäßen Jugendarbeit stellt die alltägliche Jugendarbeit selber dar. Sie ist der eigentliche Grund und das Ziel aller sichernden und politischen Anstrengungen. Da die Vielfalt dieses Alltags hier nicht in ganzer Breite zur Sprache kommen kann, wird sozusagen das Destillat das Selbstverständnis der Jugendarbeit in groben Zügen umrissen.
Das Selbstverständnis der Jugendarbeit in moderner Fassung muss Grundlage eines Gesetzes werden. Dieses Selbstverständnis orientiert sich an folgenden Aspekten:
-	Jugendarbeit ist ein eigenständiger Erziehungs- und Bildungsbereich,
-	Jugendarbeit ist Bestandteil der sozialen Infrastruktur und übernimmt wichtige soziale Dienstleistungen für das Gemeinwesen,
-	Jugendarbeit fördert den Prozess der Herausbildung einer sozialen und demokratischen Kultur in den Lebenswelten von Kindern und Jugendlichen (Jugendarbeit als Teil der Stadtteilkultur).
Eine der grundlegenden Funktionen der Jugendarbeit ist die Erziehung zum solidarischen und gemeinschaftlichen Handeln und damit die Vermittlung von Werten und weltanschaulichen Haltungen, die den jungen Menschen in die Lage versetzen, seine Interessen und gesellschaftlichen Lebenszusammenhänge zu erkennen und aktiv für die Erhaltung einer demokratischen Gesellschaft einzutreten. (Politische und soziale Bildung)
Wesentliches Prinzip von Jugendarbeit ist die Organisierung von jungen Menschen in Gruppen und Verbänden, die sich im Rahmen ihrer Mitgliedschaft und ihrer Aktivitäten zu etwas bekennen und für etwas eintreten. In diesem Sinne trägt die Jugendarbeit zur Persönlichkeitsbildung junger Menschen wesentlich bei. (Persönlichkeitsbildung)
Die gesellschaftlichen Veränderungen und ihre Auswirkungen auf die Lebensbedingungen von Kindern und Jugendlichen erweitern das Anforderungsprofil an die Jugendarbeit: Jugendarbeit als Teil der kommunalen Infrastruktur übernimmt wesentliche Dienstleistungen für den Stadtteil und das Gemeinwesen. Jugendarbeit ist integraler Bestandteil des Netzes der sozialen Hilfe.
Über die Bereitstellung von Erfahrungsräumen und Lernfeldern im jugendlichen Lebenszusammenhang wird die Jugendarbeit zu einem Ort der Jugendkultur, die sich sozial im Gemeinwesen verortet. Jugendarbeit erfüllt damit wesentliche Aufgaben bei der Herausbildung von sozialen Kontakten und fördert die kulturellen Ausdrucksformen von Kindern und Jugendlichen. Aus diesem Grund brauchen Kinder und Jugendliche moderne offene Jugendfreizeitstätten, die in diesem Sinne konzeptionell ausgewiesene Freizeit- und Bildungsveranstaltungen durchführen.“
Dieser über 12 Jahre alte Text spricht vor dem Hintergrund der heutigen Debatte über die Bildungsfunktion von Jugendarbeit und über die Rolle des Sozialraums in der Jugendarbeit für sich und hat seine Aktualität bewahrt.
Im ersten Papier der AGOT NRW fanden sich nur einige konkrete Forderungen zu den leistungsrechtlichen Aspekten. Mehr war die Rede von der „Verantwortung für die Jugendarbeit von Land und Kommunen“ und von „Planungssicherheit“. Zwei Punkte fanden aber bereits Erwähnung: mindestens 30% aller Mittel für die örtliche Jugendhilfe sollten für die Jugendarbeit aufgewendet werden und die Förderung der Personal- und Betriebskosten der Jugendfreizeitstätten sollte mit mindestens 85% öffentlicher Mittel erfolgen. Weiterhin gab es ein Abschnitt über Jugendhilfeplanung mit den Unterpunkten „Sozialraumanalyse“, „Beteiligung der freien Träger“ und „Praxis der Planungsprozesse“.
Zurück zum Vorschlag des gemeinsamen Arbeitskreises der Trägersäulen der Jugendarbeit in NRW. Das Jugendministerium reagierte auf den konkreten Vorschlag, eine Arbeitsgruppe für einen Referentenentwurf einzusetzen, ablehnend. Es sagte diplomatisch eine „intensive Prüfung des Bedarfes nach einer gesetzlichen Regelung“ und gegebenenfalls eine „Beteiligung bei der Erörterung von Problemfeldern und der Klärung offener Fragen“ zu. Mit anderen Worten: das damalige Jugendministerium sah seine Kompetenz in Frage gestellt und verwies auf seine Zuständigkeiten. Weiterhin erklärte das Ministerium, dass die Entwicklung eines 3. AG KJHG von den „Überlegungen zur Neustrukturierung des Landesjugendplans“ abhängen würde.
Die TrägervertreterInnen beschlossen trotz ihrer Kritik an der Ablehnung von Seiten des Ministeriums nicht weiter auf das Schreiben zu reagieren, was im historischen Nachgang von Seiten des Verfassers nur als schwerer Fehler bezeichnet werden kann. Denn im weiteren Prozess entwickelte sich eine gewisse „Dualität“ von Landtag und Jugendministerium. Im Landtag sprach man vom politischen Willen für ein 3.AG KJHG. Im Jugendministerium redete man über die kommunalen Widerstände, als wenn das Jugendministerium die Ansichten der kommunalen Spitzenverbände antizipieren müsste. Bis dato hatten sich die kommunalen Spitzenverbände zu einem 3.AG KJHG nicht positioniert. Die fehlende öffentlichkeitswirksame Reaktion der VertreterInnen der Trägersäulen der Jugendarbeit hätte die unterschiedlichen Sichtweisen und Handlungsmuster von Landtag/Regierungsfraktion und dem Jugendministerium transparent machen können. Diese Transparenz hätte den Fortgang der Bemühungen um ein 3.AG KJHG positiv befördern können.
Der Grund für die Nichtreaktion der VertreterInnen der Trägersäulen der Jugendarbeit kann nur spekulativ aus dem vorliegenden Protokoll vom 12. Juni 1991 geschlossen werden, wo es heißt:
„Hinsichtlich eines 3.AG KJHG gibt es unterschiedliche Informationen und Einschätzungen. Unklar ist nach wie vor, wie das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes NRW die Realisierung eines 3.AG KJHG einschätzt. Des weiteren scheint sich die Vermutung zu verdichten, dass ein leistungsrechtlicher Teil eines 3.AG KJHG kaum noch Chancen auf Realisierung hat.“
Nicht die eigene Position, nicht die eigene politische Überzeugung, nicht der eigene jugendpolitische Wille und nicht die eigene Kraft standen im Vordergrund der Überlegungen des Arbeitskreises der Jugendarbeit, sondern die Einschätzung des Ministeriums, das objektiv bis dato nur den Vorschlag zur Einrichtung einer Arbeitsgruppe abgelehnt hatte.
Parallel zu diesen Diskussionen über die Entwicklung eines 3.AG KHJG lief die Arbeit an der Weiterentwicklung des Landesjugendplans, entsprechend dem Auftrag aus der Regierungserklärung von 1990, weiter. In den Monaten Mai bis September 1991 führte das Ministerium unter der Leitung des Staatssekretärs Dr. Bodenbender fünf Workshops zur Weiterentwicklung des Landesjugendplans durch. Das dort produzierte Papier füllte ganze Ordner und war im historischen Rückblick hervorragend geeignet, wesentliche Teile der Ressourcen und Kapazitäten der VertreterInnen der Jugendarbeit von NRW in einem schleichenden Prozess vom Jugendfördergesetz zum unverbindlichen Landesjugendplan hin zu lenken.
Diese Lenkungsfunktion durch das Jugendministerium wird in den Protokollen des Gesprächskreises der Trägersäulen der NRW-Jugendarbeit recht deutlich. Nach der Durchführung der ersten zwei Workshops konstatierten die TeilnehmerInnen:
„Die bisher durchgeführten Workshops I und II werden von den Teilnehmern bezüglich Inhalt und Ablauf negativ bewertet. Zu einem müsse festgestellt werden, dass die Form des Abfragens nicht partnerschaftlichem Verhalten entspreche. Wünschenswert wäre gewesen, sich in Form eines Dialogs konstruktiven Lösungen zu nähern. Zum anderen sei die Zusammenfassung des ersten Workshop sehr kritisch zu bewerten. Beiträge der Anwesenden seien dort vielfach nicht wiederzufinden. Unklar bleibe auch der weitere Umgang mit der Zusammenfassung.“
Als Lösungsvorschlag beschlossen die TrägervertreterInnen, für die noch anstehenden Workshops „eine offensive Herangehensweise“ zu finden.
Nach der Ablehnung des Vorschlags zur Einrichtung einer Arbeitsgruppe für die Erstellung eines Referentenentwurfs – das Antwortschreiben war übrigens vom damaligen Abteilungsleiter Jugend unterzeichnet – beschloss der Arbeitskreis der Jugendarbeit, Kontakt mit dem Ministerbüro aufzunehmen, um noch vor den Sommerferien einen Gesprächstermin bei Minister Heinemann zu bekommen. Dieser Termin kam nicht zustande. Statt dessen erhielt der Arbeitskreis einen Termin beim Staatssekretär Dr. Bodenbender. Am 8. Juli 1991 trafen sich die Trägervertreter mit dem Staatssekretär im Landtag zum Gespräch über die Möglichkeiten der Verabschiedung eines 3. AG KJHG.
Zu Beginn des Gesprächs dominierten aber die schon damals existierenden Finanzkalamitäten des Landes, die zu einer Überprüfung der Förderungen im Landesjugendplan von Seiten des Finanzministeriums führten. Der Finanzminister argumentierte mit der demographischen Entwicklung, dass es in Zukunft immer weniger Kinder und Jugendliche geben werde, und das sich dementsprechend die Förderleistungen im Landesjugendplan verändern müssten. Die sogenannten freiwilligen Leistungen bzw. „disponiblen Mittel“ standen auf der Tagesordnung, denn man suchte nach Einspar- und Umschichtungsmöglichkeiten im Landeshaushalt. Parallel zu dieser Argumentation des Finanzministers wurden inhaltliche Anfragen an die Jugendarbeit, an ihren Stellenwert und an ihren Nutzen für die Jugend gestellt.
Zum wesentlichen Thema, dem 3. AG KJHG, vermerkt das Gesprächsprotokoll des Landesjugendrings NRW nur:
„Zur finanziellen Entwicklung des Landesjugendplans und im Hinblick auf ein 3. AG KJHG mit einem notwendigen leistungsrechtlichen Teil sei eine `Nullposition´ nicht hinnehmbar. Weiterentwicklung können sich nicht nur auf inhaltliche Aspekte beschränken.“
Das war laut Protokoll alles, was zum wesentlichen Thema besprochen wurde. Neben den Finanzschwierigkeiten des Landes stand dann noch die weitere Gestaltung der Arbeit in den Workshops auf der Tagesordnung zur Weiterentwicklung des Landesjugendplans.
In dieser Phase versäumte es der Arbeitskreis der Jugendarbeit, den Zusammenhang zwischen den Finanzkalamitäten des Landes und der gesetzlichen Absicherung der Jugendförderung herzustellen, denn auch nach der Sichtweise der Politik (siehe oben das Zitat von Erich Heckelmann) bestand ein Ursache-Wirkungs-Verhältnis, das es zu bearbeiten galt. Erich Heckelmann sah diesen Zusammenhang, der Arbeitskreis der Jugendarbeit offensichtlich nicht so deutlich. Von der geforderten Arbeitsgruppe zur Erstellung eines Referentenentwurfs eines 3. AG KJHG war im Gespräch mit dem Staatssekretär (laut Protokoll) überhaupt nicht mehr die Rede.
Im Vorbereitungsgespräch der Trägervertreter wurde deutlich, dass bei den meisten Vertretern „eine Unsicherheit darüber herrscht, wie das weitere Verfahren zur Realisierung eines 3.AG KJHG gestaltet werden soll“ (Protokoll Gesprächskreis vom 17.7.1991) Im Klartext: Bis zu diesem Zeitpunkt hatte der Arbeitskreis der Jugendarbeit keine konkrete jugendpolitische Strategie zum Umsetzung der Forderung nach der gesetzlichen Absicherung der Jugendarbeit.
Nach der Sommerpause debattierte im September der Landtagsausschuss für Kinder, Jugend und Familie abschließend über den 5. Jugendbericht der Landesregierung. Berichterstatter Erich Heckelmann(SPD) brachte die Beschlussempfehlung (Drs. 11/2021) ein. Im einzelnen führte Heckelmann aus:
„...Die Landesregierung wird aufgefordert, den im 5. Jugendbericht ausführlich dargestellten und im Rahmen der Anhörung bestätigten Herausforderungen an eine moderne Jugendpolitik mit entsprechenden Weiterentwicklungen des Instrumentariums der Jugendhilfe Rechnung zu tragen. Der Landtag unterstreicht die in der Anhörung bestätigte Aussage des 5. Jugendberichts, dass sich der Landesjugendplan als verlässliches Instrument der Jugendpolitik bewährt hat. Nach den Aussagen des Jugendberichts selbst und nach Stellungnahmen in der Anhörung ist allerdings entsprechend der Regierungserklärung des Ministerpräsidenten die Weiterentwicklung des Landesjugendplans erforderlich...
Mit dem Inkrafttreten des Kinder- und Jugendhilfegesetzes des Bundes steht das Land vor der Aufgabe, landesgesetzliche Regelungen zur Verbesserung der Rahmenbedingungen der Jugendhilfe in Nordrhein-Westfalen zu treffen. Mit dem Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder wird dazu mit dem auch im 5. Jugendbericht angesprochenen bedarfsgerechten Ausbau der Ganztagsbetreuung für Kinder ein wichtiger Schritt getan. Der Landtag Nordrhein-Westfalen wird auf der Grundlage des 5. Jugendberichts zu prüfen haben, in welchen Bereichen der Jugendhilfe weiterer gesetzlicher Handlungsbedarf besteht.“
Im Rahmen der Beratungen des Jugendausschusses sprach sich die SPD-Fraktion für ein 3.AG KJHG aus, weil es nach ihrer Auffassung notwendig sei. Weiterhin sprach sie sich aber dafür aus, „die konkrete Umsetzung wegen der zusätzlichen finanziellen Belastungen eines weiteren Leistungsgesetzes, insbesondere für die Kommunen, zu einem späteren Zeitpunkt vorzunehmen.“ Das Leistungsgesetz, das hier wird, ist das „Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder in NRW“, das am 1.1.1992 als Zweites Ausführungsgesetz zum KJHG in Kraft trat. Dieses Gesetz brachte für die Kommunen finanzielle Verpflichtungen mit sich, deren Auswirkungen in den Kommunen erst nach der Verabschiedung des Gesetzes deutlich und spürbar wurden.
Die Fraktion der CDU forderte noch für die laufende Legislaturperiode die Verabschiedung eines Dritten Ausführungsgesetzes. Die Fraktion der Grünen befürworteten „eine deutliche Absichtserklärung in die Beschlussempfehlung des Landtagsausschusses in Bezug auf die Verabschiedung eines Dritten Ausführungsgesetzes zum Kinder- und Jugendhilfegesetz zur Förderung und Sicherung der Jugendarbeit aufzunehmen.“
Im Rahmen der Ausschussberatung äußerte sich die FDP-Fraktion nicht zum 3.AG KJHG. In einem Schreiben der FDP-Fraktion an die Katholische Landesarbeitsgemeinschaft „Heim der Offenen Tür“ NRW e.V. äußerte sich die damalige jugendpolitische Sprecherin, Ruth Witteler-Koch, zum 3. AG KJHG. Unter dem Überschrift „Historische Fehler nicht wiederholen“ erinnerte sie an den „historischen Fehler“ aus dem Jahr 1922, als das Reichs-Jugendwohlfahrtsgesetz im Deutschen Reichstag verabschiedet wurde. Wegen der seinerzeit herrschenden Finanznot wurde damals die im Gesetz u.a. geregelte Jugendpflegearbeit zunächst als freiwillige Leistung definiert.
„Dieser Freiwilligkeitsbegriff blieb bedauerlicherweise über Jahrzehnte erhalten, obwohl die Jugendpflege zwischenzeitlich als klassische Aufgabe der öffentlichen und freien Träger der Jugendhilfe anerkannt worden war. Das Jugendwohlfahrtsgesetz trat zum 31. Dezember 1990 außer Kraft; ihm folgte das Kinder- und Jugendhilfegesetz. Zwar wurde damit die Kinder- und Jugendarbeit erheblich aufgewertet, die praktische Ausführung dessen jedoch durch einen entsprechenden Vorbehalt den Ländern übertragen. Diese haben Inhalt und Umfang der Jugendarbeit, der Jugendsozialarbeit und des erzieherischen Kinder- und Jugendschutzes in eigener Verantwortung zu regeln. Das ist in Nordrhein-Westfalen allerdings bislang noch nicht geschehen. Die Landesregierung wird daher aufgefordert, zügig ein entsprechendes Gesetz vorzulegen und dabei darauf zu achten, dass es sich nicht lediglich um eine Art Erweiterung des Landesjugendplans handelt, sondern dass vielmehr die genannten Arbeitsfelder zu echten Leistungen im Sinne des Grundgedankens des Kinder- und Jugendhilfegesetzes ausgestaltet werden und diese zukünftig keine `weichen Ansprüche auf weiche Leistungen` mehr darstellen. Außerschulische Jugendbildung, Jugendarbeit in Sport, Spiel und Geselligkeit, internationale Jugendarbeit, Jugendberatung und insbesondere die Förderung der eigenverantwortlichen Tätigkeit der Jugendverbände und Jugendgruppen dürfen nicht `zum Spielball und damit quasi zur Manövriermasse der Landespolitik`werden.“
Zurück zu den Beratungen des Landtagsausschusses und der Position des Jugendministers Heinemann. Er erklärte, dass er mit allen Fraktionen darin übereinstimmt, dass die Verabschiedung eines Dritten Ausführungsgesetzes noch in der laufenden Legislaturperiode wünschenswert sei. Er sprach sich allerdings dafür aus, „ein weiteres Leistungsgesetz wegen der sehr unterschiedlichen Erwartungen, insbesondere auch im Hinblick auf das Ziel wirkliche Planungssicherheit zu schaffen, nicht mit unangemessener Eile anzugehen.“
Der Beschlussvorschlag der SPD-Fraktion wurde gegen die Stimmen von CDU und FDP bei Enthaltung der Grünen verabschiedet. Damit erhielt der Landtag lediglich einen Prüfauftrag, in welchen Bereichen der Jugendhilfe weiterer gesetzlicher Handlungsbedarf bestehe. Hinter den Kulissen war für die Vertreter der SPD-Fraktion längst klar, dass vor der nächsten Landtagswahl im Jahr 1995 kein 3.AG KJHG verabschiedet wird, obwohl gleichzeitig die enge Verzahnung von Weiterentwicklung des Landesjugendplans und der Verabschiedung einer gesetzlichen Absicherung der Jugendarbeit bejaht wurde.
Trotz dieser Positionierung der mit absoluter Mehrheit regierenden Sozialdemokraten richtete die FDP-Abgeordnete Ruth Witteler-Koch (Drs. 11/2972) eine Kleine Anfrage an die Landesregierung mit der Frage 5, die da lautete: „Beabsichtigt die Landesregierung, einen Gesetzentwurf zur Regelung der Aufgaben und Leistungen nach den §§ 11 bis 14 KJHG vorzulegen?“
Die Antwort der Landesregierung (Drs. 11/3231) lautete:
„Die Landesregierung hält den Aufgabenkatalog des Abschnitts 2 (§§ 11 bis 14) für zentrale Handlungsfelder der Jugendarbeit, der Jugendsozialarbeit und des erzieherischen Kinder- und Jugendschutzes. Gerade unter dem Aspekt der Lebenslagenorientierung und der Präventionsfunktion hat die Jugendarbeit in Nordrhein-Westfalen u.a. durch eine intensive Förderung der Aktivitäten der freien Träger der Jugendarbeit durch den Landesjugendplan einen hohen Stellenwert. In diesem Zusammenhang prüft die Landesregierung, Inhalt und Umfang dieses Aufgabenbereichs gem. § 15 rechtlich zu regeln. Dabei werden allerdings nicht nur die Leistungen des Landes zu berücksichtigen sein.
Erste Initiativen zur Qualifizierung dieser Handlungsfelder hat die Landesregierung jedoch unabhängig davon bereits mit der Weiterentwicklung des Landesjugendplans begonnen. Ziel ist es, den Landesjugendplan so auszugestalten, dass er den Anforderungen einer modernen, auf die Bedürfnisse junger Menschen abzielenden Jugendarbeit Rechnung trägt und neue Herausforderungen, wie z.B. eine intensivere Förderung von Mädchen, aufgreift.“
Die FDP-Abgeordnete Witteler-Koch nahm die Antwort der Landesregierung zum Anlass, die freien Träger darüber zu informieren, dass sie im „Laufe der nächsten Monate weitere Aktivitäten entfalte, um die Landesregierung zu bewegen, den Entwurf eines 3.AG-KJHG schnellstmöglich vorzulegen.“
Jugendpolitik 2000- eine Fachtagung mit Folgen
Am 30. November 1991 führten die Jugendpolitische Kommission beim Landesvorstand der SPD, die Sozialdemokratische Gemeinschaft für Kommunalpolitik NRW und der Landesverband NRW der Sozialistischen Jugend Deutschland-Die Falken gemeinsam eine Fachtagung mit dem Thema „Jugendpolitik 2000. Perspektiven der Jugendpolitik in Nordrhein-Westfalen“ in Bochum durch. Es sprachen dort u.a. die Frauenministerin des Landes, Ilse Ridder-Melchers, der Minister für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes, Hermann Heinemann, der Vorsitzende der jugendpolitischen Kommission beim Landesvorstand der SPD, Friedhelm J. Beucher und der kinder- und jugendpolitische Sprecher der Landtagsfraktion der SPD, Heinz Hilgers.
Die Positionen der Rednerinnen und Redner werden nach dem zeitlichen Ablauf der Fachtagung vorgesellt. Als Erster beschrieb Friedhelm Beucher in seinem Grußwort die Aufgabe dieser Fachtagung und seine Position zum 3. AG KJHG mit folgenden Worten:
„...Im Rahmen dieser Fachtagung soll aufgezeigt werden, dass es hier und heute nach der Verabschiedung des Kindertagesstättengesetzes vom 2. Oktober 1991 um die grundlegenden sozialdemokratischen Perspektiven der Jugendpolitik in diesem Bundesland geht. Die Weiterentwicklung der Kinder- und Jugendpolitik steht aktuell vor zwei Aufgaben:
1.	Das seit dem 1.1.1991 gültige neue Kinder- und Jugendhilfegesetz gibt den Ländern die Aufgabe vor, dieses Bundesrahmengesetz über die landesweiten Ausführungsgesetze an entscheidenden Stellen konkret mit Leben zu füllen. Ein Gesetz zur Sicherung und Weiterentwicklung der Jugend- und Jugendsozialarbeit ist nach wie vor mehr als wünschenswert und gesellschaftspolitisch dringend notwendig.
2.	Johannes Rau hat in seiner Regierungserklärung von 1990 angekündigt, dass der Landesjugendplan als zentrales jugendpolitisches Förderungsinstrument reformiert werden soll. Aus diesem Grund führte das MAGS in diesem Jahr insgesamt fünf Workshops durch; nach der Verabschiedung des Kindertagesstättengesetzes steht diese Diskussion jetzt ganz oben auf der jugendpolitischen Tagesordnung. Auch die Partei, ihre Arbeitsgemeinschaften und die Vorfeldorganisationen sind aufgerufen, diese Diskussion zu führen. Die heutige Fachtagung `Jugendpolitik 2000`markiert den Beginn dieser Auseinandersetzung über die Zukunft der Jugendarbeit in Nordrhein-Westfalen.“ (Vgl. SGK NRW/SJD-Die Falken NRW (Hg.): Jugendpolitik 2000. Perspektiven der Jugendpolitik in Nordrhein-Westfalen, Dokumentation einer Fachtagung, Münster 1993, S. 10)
Der kinder- und jugendpolitischer Sprecher der SPD-Landtagsfraktion, Heinz Hilgers, präsentierte sich äußerst kämpferisch und engagiert, als er zur „Krise der Staatsfinanzen“ sprach.
„...Wir haben keine Krise der Jugendarbeit, wir haben auch keine Krise der Bildungspolitik. Wir haben insgesamt eine Krise der Staatsfinanzen im Bund und in den Ländern und Städten. Wir sollten uns als Vertreter der Jugendarbeit also keine Krise einreden lassen, weil es eine Krise der Staatsfinanzen gibt...Demokratie muss sich wirklich weiterentwickeln, damit sie eine lebendige Demokratie der Menschen in der Gesellschaft wird. Demokratische Jugendverbände, in denen junge Menschen zusammen kommen, um ihre Ziele selbst zu bestimmen, ihre Leitungen wählen, ihre Aktionen selbst planen und selbst durchführen, sind an sich schon ein gewaltiger Wert und für unsere Demokratie einfach unverzichtbar.
Das allein ist die zentrale Begründung dafür, warum dieser Staat Jugendarbeit fördern muss, warum er Jugendarbeit fördern soll, warum er dafür Geld ausgeben soll. Es müssen nicht immer sozialpolitische Krücken her, um das zu begründen...
In der Regierungserklärung des Ministerpräsidenten steht, der Landesjugendplan soll zeitgemäß umstrukturiert werden. Ich habe bereits unmittelbar nach der Wahl, auf einer Konferenz der Falken daraus die Forderung nach einem Landesjugendplan abgeleitet, der die Förderung und Finanzierung der landesweiten Jugendverbände und deren landesweiter und regionaler Arbeit, auch deren Bildungsstätten- gewährleistet. Dazu bedarf es eines Gesetzes zur Sicherung und Förderung der Jugendarbeit als Drittes Ausführungsgesetz zum Kinder- und Jugendhilfegesetz. Dieses Gesetz soll dazu beitragen, die Weiterentwicklung zu fördern, Rechtsansprüche zwischen Trägern der Jugendarbeit und den öffentlichen Trägern der Jugendhilfe festzuschreiben. Das verstehe ich unter Sicherung und Förderung in finanzieller Hinsicht. Weiterhin soll dieses Gesetz die Refinanzierung der Kommunen durch das Land regeln.“ (ebenda, S. 13 ff)
Heinz Hilgers berichtete weiterhin über die Kürzungspolitik in den Kommunen und begründete damit seine Forderung nach einem 3.AG KJHG. Während der öffentlichen Veranstaltung berichtete über ein Versprechen des Landesvorsitzenden der NRWSPD an die SGK, dass es nach der gerade erfolgten Verabschiedung des Kindertagesstättengesetzes keine weiteren Leistungsgesetze für die Kommunen mehr geben würde. Hilgers erklärte, dass er dieses Versprechen nur für die laufende Legislaturperiode akzeptieren wird. Als strategische Ziele für die SPD formulierte er, die Aufnahme des 3.AG KJHG in das Landtagswahlprogramm 1995 und der Regierungserklärung und seine Umsetzung in der Legislaturperioden 1995 bis 2000. Diese ersten beiden strategischen Ziele sollten erreicht werden, das dritte jedoch nicht.
Hermann Heinemann als zuständiger Jugendminister führte zum 3.AG KJHG aus:
„...An dieser Stelle möchte ich auch auf die Chancen eines Dritten Ausführungsgesetzes kurz eingehen: Die Frage ist, ob dieses Ausführungsgesetz zur Zeit wirklich in der Lage wäre, die finanzielle Absicherung der Jugendarbeit zu gewährleisten. Angesichts der wachsenden Belastung der öffentlichen Haushalte durch die Politik der Bundesregierung ist es aktuell kaum ratsam, auf die Realisierung eines solchen Gesetzes zu drängen.
Johannes Rau hat deutlich gemacht, dass kostenintensive Gesetze, die die Kommunen zusätzlich belasten, bis 1994 nicht mehr verabschiedet werden können. Die Landesregierung hat dabei auch die erheblichen Anstrengungen der Kommunen im Blick gehabt, im Bereich von Jugend- und Sozialpolitik dafür Sorge zu tragen, dass die Qualität der Leistungsangebote erhalten bleibt. Ich werbe deshalb auch hier um Verständnis dafür, dass jetzt kaum eine Chance für eine sinnvolle gesetzliche Grundlage zur Förderung der Jugendarbeit bestehen dürfte. Dies bedeutet jedoch keineswegs, dass die Landesregierung das Ziel, auch die Jugendarbeit auf eine gesetzliche Grundlage zu stellen, generell aufgibt.“
Das Institut für Soziale Arbeit Münster (ISA) und seine Leitlinien
Der ehemalige Jugendamtsleiter der Stadt Essen und Mitglied des Instituts für Soziale Arbeit Münster, Dieter Greeese, ergriff nach dieser Fachtagung die Initiative. Er bildete innerhalb des Münsteraner Instituts eine Arbeitsgruppe, die Leitlinien für ein 3. AG KJHG NRW entwerfen sollte. Greese bezog sich im Rahmen seiner Initiative ausdrücklich auf die während der Fachtagung von Seiten der Politiker gemachten politischen Äußerungen, die Diskussion fortzuführen, auch wenn in der laufenden Legislaturperiode kein Leistungsgesetz mehr verabschiedet werde.
Im Rahmen einer ersten Sitzung erfolgte eine Stichwortsammlung zu Einzelpunkten, die in diesen Leitlinien enthalten sein sollten: politische Zielsetzung der Jugendarbeit, Felder der Jugendarbeit, Förderung und Voraussetzung sowie Forschung und Begleitung. Als Kernbegriffe eines zukünftigen Gesetzes nannte man: Stadtteilorientierung, geschlechtsspezifische Jugendarbeit, mobile Jugendarbeit, Jugendhilfe und Schule, demokratische Beteiligung der Jugend, Jugend und Beruf, Integration ausländischer Kinder und Jugendlicher sowie die Integration behinderter Kinder und Jugendlicher. Dabei wollte die Arbeitsgruppe auf den Entwurf zum Jugendbildungsgesetz von 1980, der Stellungnahme der AGOT NW und des Landesjugendrings zurückgreifen.
Im Juli 1992 veröffentlichte dann das Institut für Soziale Arbeit Münster die Leitlinien, die der jugendpolitischen Öffentlichkeit zugänglich gemacht wurden, mit der Hoffnung, dass „damit die Diskussion um die fachliche Orientierung und politische Absicherung der Jugendarbeit in Nordrhein-Westfalen angeregt und gefördert werden kann. Mit der Vorlage der Leitlinien möchten wir einen Prozess einleiten, der zur gesetzlichen Absicherung der Jugendarbeit durch ein Ausführungsgesetz NRW führt.“ (zitiert aus dem Anschreiben des ISA vom 16. Juli 1992)
Diese Leitlinien bestanden aus zehn Hauptabschnitten: Programmatische Prinzipien, Ziele der Jugendarbeit, Personenkreis, Inhalte der Jugendarbeit, Jugendsozialarbeit, Träger der Jugendarbeit, Formen der Jugendarbeit, Leistungsverpflichtung, Finanzierung und Planung. Im Kapitel „Programmatische Prinzipien“ werden einige Eckwerte für die Jugendförderung aufgestellt:
„...Die finanziellen Aufwendungen für die örtliche Jugendarbeit sind an der Gesamtleistung einer Kommune für Jugendhilfe zu messen. Aus fachlicher sozialpädagogischer Sicht wird ein Anteil von einem Fünftel an den Gesamtaufwendungen der kommunalen Jugendhilfe für erforderlich gehalten, damit Jugendarbeit ihren Auftrag erfüllen kann...
An den laufenden Kosten für Personal und Betriebskosten beteiligt sich das Land mit einem Drittel, an den investiven Kosten mit der Hälfte der Gesamtaufwendungen...“ Im Kapitel „Finanzierung“ findet man dann noch die Erweiterung, dass freie Träger der Jugendarbeit mindestens 85% von den anerkennungsfähigen Kosten als Zuwendung erstattet bekommen sollen.
Die Leitlinien verknüpften auch die Fragen von finanzieller Förderung und Jugendhilfeplanung, die aus dem Stadium reiner Programmplanung heraustreten sollte.
„Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe haben einen Bedarfsplan für Angebote und Einrichtungen der Jugendarbeit zu erstellen und mindestens alle zwei Jahre fortzuschreiben. Bei dieser Bedarfsplanung ist auch anzugeben, in welchem Umfang für die Jugendhilfe insgesamt bereit gestellte Mittel für die Jugendarbeit zu verwenden sind, ob der sich ergebende Anteil als angemessen beurteilt und ggf. welche Steigerungsraten im Rahmen einer mittelfristigen Finanzplanung vorgesehen sind.“
Ausgehend von diesem Leitlinien-Papier des ISA Münster, sah sich die „Arbeitsgruppe Jugendarbeit in der Kinder- und Jugendpolitischen Kommission der NRWSPD“ aufgefordert, ein Thesenpapier zu den anstehenden Fragen aufzustellen. In dem 16seitigen Papier wurden in einem längeren Kapitel konkrete Vorstellungen zur Finanzierung der Jugendarbeit niedergelegt.
„Ein Jugendarbeitsfördergesetz des Landes NW als drittes Ausführungsgesetz zum KJHG muss landesweit festlegen, wie hoch der nach § 79 KJHG geforderte angemessene Anteil der Jugendarbeit an allen Jugendhilfeausgaben zu sein hat. Die Jugendarbeitsförderpläne stellen den Rahmen für die bedarfsbezogene Unterverteilung dieses Anteils dar...Ist der Anteil der Jugendarbeit nicht ausreichend, steigt der Anteil z.B. der erzieherischen Einzelhilfen überproportional. Deshalb muss der Finanzierungsanteil für die Jugendarbeit hinreichend groß sein und an die Weiterentwicklung der gesamten Jugendhilfe gekoppelt werden. Dem wird eine Quotenregelung am ehesten gerecht. Um den Kommunen Spielraum für eine bedarfsgerechte Anpassung zu lassen, soll die Finanzquote für die Angeobte der Jugendarbeit als Mindestquote festgelegt werden.
Angsichts steigender Ausgaben für die erzieherischen Hilfen ist der Anteil für die Jugendarbeit deutlich über dem heute bekannten durchschnittlichen Jugendarbeitsanteil von unter 10% anzusetzen. Versuchsweise sind mindestens 15% vorzusehen, die ggf. noch anzuheben sind, wenn die gewünschte präventive Wirkung noch zu gering ausfällt.“
Für die Förderung der einzelnen Maßnahme der Jugendarbeit sollte nach Vorstellungen der Arbeitsgruppe das Land ein Drittel der Betriebskosten nach Abzug trägerspezifischer Eigenanteile übernehmen.
Diese Quotendiskussion zum § 79 des KJHGs hatten in jenen Tagen nach der Verabschiedung des Kindertagesstättengesetzes in NRW eine enorme Konjunktur. Es entstand die sogenannte „Mühlstein-Theorie“, die zum Ausdruck bringen sollte, dass die finanziellen Aufwendungen für die Bereiche Tagesstätten und erzieherische Hilfen innerhalb der Jugendhilfeetats zu Lasten des Bereichs der Kinder- und Jugendarbeit steigen könnten. Im Rahmen dieser Debatte um die Förderquote schwankten die Forderungen zwischen 10 und 30% des Jugendhilfeetats für die Kinder- und Jugendarbeit. Die Position der Kommunen an dieser Stelle war deutlich. Sie empfanden die Quotendiskussion als Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung und lehnten sie kategorisch ab. Die Arbeitsgemeinschaft „Haus-der-Offenen-Tür“ NW ließ von einem Juristen ein Rechtsgutachten zu der Frage der Förderquote erstellen. In diesem Rechtsgutachten wurde festgestellt, dass die Festlegung einer Mindestquote im Rahmen des Verfassungsrechts und des Verwaltungsrechts durchaus zulässig ist.
Verstärkter Finanzdruck des Landes (1992)
Im Rahmen der parallel verlaufenden Diskussionen zur Weiterentwicklung des Landesjugendplans entwickelten sich schon im Jahr 1992 die finanziellen Rahmenbedingungen des Landes zum großen Problem. Im Januar 1992 legte die Abteilung Jugend im Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes NRW ein Positionspapier für die Vorbereitung einer Klausurtagung mit den pluralen Trägern der Jugendarbeit am 18./19. Januar 1992 in Wuppertal vor. Schon in diesem Positionspapier werden die Finanzkalamitäten des Landes deutlich betont, in dem von der Entwicklung der Steuereinnahmen gesprochen wird, die eine qualitative Verbesserung der Förderung der Jugendarbeit unmöglich machen würde. Drei Monate später wurden die weiteren Termine für die Fortsetzung der Diskussion zur Weiterentwicklung des Landesjugendplans kurzfristig abgesagt. Der Landtag verabschiedete am 3. April 1992 einen Nachtragshaushalt und einen Entschließungsantrag, wonach durch die – als Folge der deutschen Einheit und der neuen internationalen Verpflichtungen sowie der verfehlten Steuerpolitik des Bundes – „veränderten finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen“ die Verteilungsmöglichkeiten auch für das Land erheblich kleiner geworden sind. Dies zwinge „in allen Politikbereichen zu Einschnitten“. Es wurde ausdrücklich eine „Neugewichtung und Anpassung bisheriger Standards“ gefordert.
Außerdem schlug eine Arbeitsgruppe „Programmwirksamkeit“ der Landesregierung mit Zustimmung des Kabinetts vor, den Landesjugendplan in den Jahren 1993 bis 1995 um insgesamt 12 Millionen DM zu kürzen.
In dem Schreiben des Ministeriums an die TrägervertreterInnen des Arbeitskreises Jugendarbeit heißt es:
„...Aus dieser Situation ergibt sich für die Weiterentwicklung des Landesjugendplans das derzeit kaum lösbare Problem, auf der Grundlage notwendiger Haushaltseinschränkungen neue Impulse für die fachliche Weiterentwicklung der Förderung der Jugendarbeit zu entwickeln. Vor dem Hintergrund wurde entschieden, die fachlichen Überlegungen zur Weiterentwicklung des Landesjugendplans zunächst einmal zurückzustellen, bis über die weiteren Perspektiven der finanziellen Ausgestaltung dieses Förderinstruments mehr Klarheit besteht. Es erscheint daher sinnvoll und geboten, die weiteren Beratungen zunächst einmal auszusetzen, dazu bitte ich sie um Verständnis für die kurzfristige Absage.“
Mit diesem zweiseitigen Schreiben wurde ein Teil der Regierungserklärung von Ministerpräsident Rau aus dem Jahr 1990 zum Thema Weiterqualifizierung der Kinder- und Jugendpolitik vorläufig zu den Akten genommen. Der Arbeitskreis der Jugendarbeit protestierte mit einer Pressemitteilung „Neuer Etat gefährdet Kinder- und Jugendarbeit“. In dieser Presseerklärung riefen die VertreterInnen der Trägersäulen der Kinder- und Jugendarbeit die Landesregierung auf, „diese absehbaren Folgen nicht zu billigen und dementsprechend die beabsichtigten Kürzungen zurückzunehmen“. Weiterhin forderte man die Beratungen zur Weiterentwicklung des Landesjugendplans fortzusetzen und die Bereitstellung zusätzlicher Mittel für die Kinder- und Jugendarbeit. Nur eins fehlte in dieser Positionierung: die Forderung nach dem 3.AG KJHG tauchte in dieser Presseerklärung nicht auf. Die Frage der Entwicklung der finanziellen Rahmenbedingungen von Land und Kommunen wurde nicht mit der Frage der gesetzlichen Absicherung gekoppelt.
Die Heckelmann-Gruppe (Trägerentwurf)
Neuen Schwung erhielt die Diskussion über ein 3. AG KJHG erst wieder im August des Jahres 1993, als der Landesverband NRW der Sozialistischen Jugend Deutschlands-Die Falken einen eigenen „Entwurf für ein Gesetz zur Förderung der Jugendarbeit und Jugendsozialarbeit – Ausführungsgesetz zum SGB VIII – (Jugfg) in NRW“ machte. Dieser durchformulierte Gesetzestext bestand aus 25 Paragraphen und enthielt konkrete leistungsrechtliche Beschreibungen für das Land: mindestens 20% sollte die Förderung der Jugendarbeit an den Gesamtaufwendungen der Jugendhilfe betragen und die Einrichtungen der offenen Kinder- und Jugendarbeit sollten mit 85% gefördert werden. Außerdem wurde die Förderung von Investitionen gefordert. Diese Vorstellungen zu den konkreten leistungsrechtlichen Aspekten eines 3.AG KJHG teilte die Katholische Landesarbeitsgemeinschaft Heime der Offenen Tür NW, als sie im selben Monat eine „Stoffsammlung, Gliederungsentwurf und erste Textvorschläge für ein Drittes Gesetz zur Ausführung des Gesetzes zur Neuordnung des Kinder- und Jugendhilferechts – Kinder- und Jugendförderungsgesetz“ der jugendpolitischen Öffentlichkeit des Landes vorstellte. Sie fasste damit Forderungen und Gedanken zusammen, die sie seit Herbst 1988, also bereits im Vorfeld des KJHG in Jugendpolitik und Fachöffentlichkeit vertreten hatte.
Der Jugendausschuss-Vorsitzende Erich Heckelmann (SPD) ergriff eine bis heute beispielhafte Initiative und lud für den 25. August 1993 die TrägervertreterInnen der Kinder- und Jugendarbeit in den Landtag nach Düsseldorf ein, um eine „Arbeitsgruppe 3.AG KJHG“ zu konstituieren. Ziel der Arbeitsgruppe war die Entwicklung eines Entwurfs für ein solches Jugendförderungsgesetz des Landes. Zu Beginn der Sitzung wies Erich Heckelmann daraufhin, dass sich nach seinen Informationen der Städte- und Gemeindebund NRW ausdrücklich gegen weitere Leistungsgesetze auf Landesebene ausgesprochen habe. Nach eigener Aussage wolle er mit dieser Information eine realistische Einschätzung hinsichtlich der Erfolgsaussichten für ein 3.AG als Leistungsgesetz geben. Die anwesenden Vertreter war sich schnell einig, dass die jugendpolitische Diskussion für ein Gesetz sowohl aus inhaltlichen als auch aus taktisch-politischen Gründen intensiviert werden müsse. Auf Grundlage der Entwürfe der Falken. der Katholischen Landesarbeitsgemeinschaft Heim der Offenen Tür NRW und der „Leitlinien für die Berücksichtigung der Jugendsozialarbeit im Rahmen eines 3.AG KJHG“ von der Landesarbeitsgemeinschaft Jugendsozialarbeit wurde vereinbart, noch für das Jahr 1993 einen Entwurf fertigzustellen, was aber nicht gelingen sollte. Erst im August 1994 lag ein Entwurf für ein „Gesetz zur Sicherung und Förderung der Kinder und Jugendarbeit, Jugendsozialarbeit und des erzieherischen Kinder- und Jugendschutzes“ vor. Dieser Text wurde von Professor Dr. Preis vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Fernuniversität Hagen als einen Entwurf bezeichnet, der bundesweit die „bisher umfassendste landesrechtliche Regelung zur Ausführung der §§ 11-14 SGB VIII darstellt“. Bis dato bot nur das Jugendförderungsgesetz Rheinland-Pfalz eine annähernd detaillierte Regelung für die entsprechenden Paragraphen des KJHG.
Der sogenannte Heckelmann-Entwurf enthält leistungsrechtliche Konkretisierungen für die einzelnen Förderbereiche und verzichtet auf die Festlegung einer Mindestförderquote nach § 79 SGB VIII. Die ursprüngliche Grundforderung nach der konkreten Definition des angemessenen Anteils für die Jugendarbeit am Jugendhilfeetat wurde bewusst weggelassen, wegen des oben erwähnten Diskurses. Die leistungsrechtlichen Vorschläge, die sich auf die einzelnen Förderbereiche beziehen, können als Ausdruck eine fehlenden „jugendpolitischen Gesamtwillens“ betrachtet werden. Nicht der gesamte Bereich der Jugendarbeit stand eigentlich im Vordergrund, sondern die leistungsrechtliche Absicherung des eigenen Terrains. Eine solche Haltung erschwert ein erfolgreiches Wirken.
Die Ära Jugendminister Müntefering
Die unterschiedlichen jugendpolitischen Initiativen zeigten im Jahr 1994 parlamentarische Resonanz. Am 10. März 1994 führte der Landtagsausschuss eine Anhörung zum 3.AG KJHG durch. Willi Weber sprach als erster Vorsitzender der AGOT NW zu den Mitgliedern des Ausschusses. U.a. führte er aus:
„Der Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz und das GTK zeigen, dass nur eine leistungsrechtliche Absicherung der Kinder- und Jugendarbeit der Willkür ihrer Förderung und ihrer Duldung einen Riegel vorschieben kann. Wir sehen den historischen Zeitpunkt für ein Kinder- und Jugendförderungsgesetz und die Absicherung des Landesjugendplans als jugendpolitisches Instrument gekommen...Mittlerweile unterliegt der Landesjugendplan 1994 einer allgemeinen Haushaltssperre in Höhe von 10%. Die AGOT NW unterstützt die Bemühungen der PolitikerInnen, sich für eine Entsperrung aller LJP-Positionen einzusetzen. Zusammen mit den anderen Trägern der Kinder-, Jugend- und Jugendsozialarbeit hoffen wir, dass in Zukunft gelingt, den förderperspektivischen Wechselbädern durch Kontinuität und Sicherung des Landesjugendplanes zu begegnen...Kürzung einerseits und Gesetzesinitiative andererseits stellen einen eklatanten Widerspruch dar, und dieser Widerspruch wird dazu führen, dass die Glaubwürdigkeit von Politik leidet.“
Am 12. April 1994 stellte die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen einen Antrag, der das 3. AG KJHG zum Gegenstand hat. Der Antrag konstatierte, dass drei Jahre nach der Verabschiedung des SGB VIII auch das Land Nordrhein-Westfalen ein entsprechendes Ausführungsgesetz benötige. Bei der Erstellung des Gesetzes solle nicht allein auf die finanzielle Förderung eingegangen werden , sondern auch die qualitativen Prinzipien der Jugendarbeit sollen beschrieben werden. Im Jugendausschuss des Landtags verkündete die damalige jugendpolitische Sprecherin der Grünen, Beate Scheffler , dass mit den Vorarbeiten zum Gesetz jetzt begonnen werden müsse, geredet worden sei genug, jetzt sei endlich Zeit zu handeln. Heinz Hilgers sprach sich dafür aus, in der neuen Legislaturperiode das Gesetzgebungsverfahren einzuleiten. Weiterhin wendete er sich gegen die Festschreibung einer Fördequote für den Anteil der Jugendarbeit am Jugendhilfeetat. Für die CDU erklärte Heidi Busch, dass man schon Jahre über das Ausführungsgesetz rede, da sei eine Verschiebung in die nächste Wahlperiode nicht einzusehen. Die FDP-Abgeordnete Ruth Witteler-Koch sprach sich mit Vehemenz für den Antrag der Grünen aus, „weil er genau das widerspiegelt, was in den Kommunen und Verbänden diskutiert wird, nämlich die Frage der Planungssicherheit.“ Jugendminister Franz Müntefering vermisste in der Zeit knapper Mittel dieses Gesetz und unterstrich ebenfalls das Bedürfnis nach Kontinuität in der Jugendarbeit. Es gäbe keine Zusage, dass das Gesetz noch vor 1995 in Kraft trete und erinnerte an den Beschluss von 1991, dass keine kostenträchtigen Gesetze mehr verabschiedet werden sollten. Bis das Gesetz in Kraft trete, sei darauf zu achten, dass die Jugendpolitik nicht untergepflügt werde. Derzeit arbeite man an einer Fortschreibung und Akzentuierung des Landesjugendplans.
Am 16. Juni 1994 gab Franz Müntefering eine Regierungserklärung zum Thema „Jugend in Nordrhein-Westfalen“. In dieser Regierungserklärung konstatierte er:
„Die praktische Jugendarbeit kann nur zeitgemäß weiterentwickelt werden, wenn auch der Landesjugendplan entsprechende Schwerpunkte setzt:
-Sicherung der bewährten organisierten Jugendarbeit in Jugendverbänden und Initiativgruppen und der offenen Jugendarbeit in ihrem Kernbereich,
-Jugendsozialarbeit in allen Aspekten, mit besonderem Gewicht in der Jugendberufshilfe,
-politische Bildung,
-verstärkte Förderung der Arbeit mit Mädchen und jungen Frauen,
-Stärkung des ehrenamtlichen Engagements,
-Stützung von Experimenten und neuen Wegen in der Jugendarbeit,
-Entbürokratisierung und Flexibilisierung der Förderung.
Wir brauchen auch eine gesetzliche Absicherung der Jugendarbeit und Jugendsozialarbeit, die den Förderrahmen verbindlich regelt. Dieses Anliegen wollen wir in der nächsten Legislaturperiode aufgreifen.“
Zur Regierungserklärung brachte die SPD-Fraktion einen Entschließungsantrag mit dem Titel „Mit der Jugend die Zukunft in Nordrhein-Westfalen gestalten“ ein:
„Der Landtag sieht daher folgende aktuelle Ziele für die Jugendpolitik in Nordrhein-Westfalen und appelliert an die Landesregierung, diese – im Rahmen der finanziellen Möglichkeiten – umzusetzen:
1.	Eine kontinuierliche Förderung der Angebote verbandsbezogener und offener Formen der Jugendarbeit. Erforderlich ist eine Verstetigung der öffentlichen Fördermittel in diesem Bereich.
2.	Eine gesetzliche Absicherung der Jugendarbeit. Deshalb soll der Landtag in der nächsten Legislaturperiode ein Kinder- und Jugendförderungsgesetz beschließen. Dieses Gesetzgebungsverfahren soll schon jetzt im breiten Dialog mit Jugendverbänden und Kommunen vorbereitet werden.
3.	Eine inhaltliche Reform des Landesjugendplans. Durch Umschichtung und Änderung der Richtlinien sollen Träger damit flexibler arbeiten können und ihnen sollen neue Formen der Jugendarbeit sowie die besondere Förderung des ehrenamtlichen Engagement ermöglicht werden.
4.	Kooperative Ganztagsangebote von Schule und Jugendarbeit. Hier gilt es alternative Formen – bei vergleichbarer Qualität – zu entwickeln.“
Dieser Entschließungsantrag der SPD-Landtagsfraktion entsprach dem Beschluss des Landesparteitages der SPD vom 5 März 1994 in Rheine, der die gesetzliche Absicherung der Kinder- und Jugendarbeit beschlossen hatte.
Die CDU-Landtagsfraktion brachte zur Regierungserklärung einen eigenen Entschließungsantrag unter dem Titel „Zukunftsorientierte Jugendpolitik auf verlässlicher Grundlage“ ein. In diesem Antrag forderte die CDU-Fraktion die Landesregierung auf, noch in der laufenden Legislaturperiode mit der Vorbereitung zur Schaffung gesetzlicher Rahmenbedingungen für die Förderung der Jugendarbeit zu beginnen. Die Haushaltssituation des Landes und der Träger der öffentlichen Jugendhilfe sollte dabei berücksichtigt werden. Weiterhin dürfe sich das Land durch das 3.AG KJHG nicht zu Lasten der Kommune seiner finanziellen Verantwortung für die Jugendpolitik im Land entziehen.
Kurzum im Landtag herrschte Mitte des Jahres 1994 völlige Übereinstimmung zwischen allen Parteien bezüglich der Notwendigkeit der gesetzlichen Absicherung der Kinder- und Jugendarbeit in Nordrhein-Westfalen, die dann in einem Entschließungsantrag im März 1995 gipfelte. Dieser Entschließungsantrag mit dem Titel „Eckpunkte für eine gesetzliche Absicherung der Jugendarbeit, Jugendsozialarbeit und des erzieherischen Kinder- und Jugendschutzes in Nordrhein-Westfalen“ wurde einstimmig im Landtag von SPD, CDU, FDP und Bündnis90-Die Grünen verabschiedet, ein seltener Vorgang im nordrhein-westfälischen Landtag.
„Das Kinder- und Jugendhilfegesetz verpflichtet die Länder, Inhalt und Umfang der Handlungsfelder Jugendarbeit, Jugendsozialarbeit und erzieherischen Kinder- und Jugendschutz gesetzlich zu regeln. In Nordrhein-Westfalen erfahren Jugendarbeit und Jugendsozialarbeit eine breite Förderung durch die Städte, Kreise und Gemeinden und auf Landesebene durch den Landesjugendplan. Nach dem `Gesetz zur Förderung von Tageseinrichtungen für Kinder (GTK) muss jetzt aber auch eine Absicherung durch ein `Jugendförderungsgesetz` als Drittem Ausführungsgesetz zum KJHG angestrebt werden.
In Nordrhein-Westfalen wurde in den vergangenen Jahren intensiv über Ziel und Inhalt eines Dritten Ausführungsgesetzes zum KJHG diskutiert. Hierbei haben insbesondere die von Jugendverbänden, fachwissenschaftlichen Instituten und Parteien entwickelten Leitlinien wichtige Erkenntnisse vermitteln können. Bei weiteren politischen Diskussionen muss zur Erarbeitung eines Gesetzentwurfs diese fachlichen Anregungen einbezogen werden.
Zuletzt hat der zuständige Fachausschuss am 12. Januar 1995 mit Institutionen, Einrichtungen und Sachverständigen über die unterschiedlichen Entwürfe und Meinungen zu einem Dritten Ausführungsgesetz zum KJHG beraten. Wichtig war, dass bei dieser Gelegenheit Vertreter der freien und öffentlichen Jugendhilfe ihre Ansichten darlegen konnten. Bei der Erarbeitung eines Gesetzentwurfes zur Absicherung der Jugendarbeit, Jugendsozialarbeit und des erzieherischen Kinder- und Jugendschutzes sollen die hierbei deutlich gewordenen Ansichten Berücksichtigung finden.
Der Landtag fordert die Landesregierung auf, die Vorarbeiten zu einem Gesetzentwurf für ein Drittes Ausführungsgesetz zum KJHG in Nordrhein-Westfalen fortzusetzen, damit der Zwölfte Landtag Gelegenheit hat, den Entwurf so früh wie möglich zu behandeln.“ (LT-Drs. 11/8664)
Während der parlamentarischen Debatte zum Entschließungsantrag ergriff auch Jugendminister Franz Müntefering das Wort: „Ich habe mich gefreut, dass alle Fraktionen in diesem Saal gesagt haben: Das müsst ihr machen. Das machen wir auch. Das verspreche ich.“
(Plenarprotokoll 11/159, S. 2055)
Die Kommunalpolitik auf der landespolitischen Ebene
Im Entschließungsantrag des Landtags wurde bereits das Fachgespräch des Landtagsausschusses für Kinder, Jugend und Familie zum notwendigen Ausführungsgesetz vom 12. Januar 1995 erwähnt. Eine zentrale Rolle im Rahmen des Fachgesprächs spielte der Beigeordnete der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände. Der Vertreter führte aus, dass ein erster Schritt zur weiteren Sicherung der Jugendförderung die gesetzliche Absicherung des Landesjugendplans darstellen könne. Dabei könne es nur darum gehen, den Bestand an Diensten, Einrichtungen und Angeboten der Jugendarbeit zu sichern. Eine landesrechtliche Absicherung des Landesjugendplans würde für die Träger der Jugendarbeit, frei wie öffentliche, Planungssicherheit zumindest hinsichtlich der Mitfinanzierung des Landes an ihre Arbeit bedeuten. Ein darüber hinausgehende Mitverpflichtung der Städte, Kreise und Gemeinden betrachtete er vor dem Hintergrund der Notwendigkeit der Konsolidierung der kommunalen Haushalte als unrealistisch. Die Debatte über die gesetzliche Absicherung der Jugendarbeit sah er mitverursacht durch den Rechtsanspruch auf den Kindergartenplatz, dessen Verwirklichung zu bestimmten Verdrängungseffekten in den Jugendhilfeetats geführt hatte.
Diese Ausführungen verdeutlichten, dass die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände nicht grundsätzlich gegen ein Ausführungsgesetz votierte, aber nicht unter diesen konkreten finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen der öffentlichen Haushalte. Der Beigeordnete trug auch konkrete Anforderungen an ein Ausführungsgesetz vor: ein schlankes Gesetz, das nur das regelt, was über die Bestimmungen des KJHG hinaus der Differenzierung und Präzisierung bedarf. Dabei solle vermieden werden, die gesamte Programmatik der Jugendarbeit ins Gesetz zu schreiben. Hauptgegenstand eines 3.AG KJHG müssten zwangsläufig die Modalitäten der Förderung sein. Dabei könne es weder darum gehen, alle Formen verbandlicher und offener Jugendarbeit durch finanzielle Absicherung auf alle Zukunft hin zu zementieren, noch könne es darum gehen, die Finanzstrukturen des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder auf die Jugendarbeit zu übertragen.
Die vom Beigeordneten vorgetragenen Vorstellungen der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände verdeutlichen, dass die kommunalen Vertreter zu jenem Zeitpunkt nicht pauschal gegen ein Ausführungsgesetz agierten, sondern gegen eine weitere finanzielle Belastung der Kommunen eintraten. Ausdrücklich sprach der Vertreter der kommunalen Spitzenverbände davon, dass er sich Regelungen wünsche, „mit denen den Kommunen nicht mehr an finanzieller Last zugewiesen wird. Über die Höhe der Landesbeteiligung für einzelne Förderungen und Maßnahmen der Jugendarbeit würde das Streitverfahren, sprich die Gesetzesverabschiedung, zeigen, wie die Prozentdimensionen dann festgelegt werden.
Die Einlassungen der kommunalen Spitzenverbände offenbaren, dass ihr Vertreter zum damaligen Zeitpunkt von einer Verabschiedung eines 3.AG KJHG für Nordrhein-Westfalen ausging, ansonsten würden sich heute seine Ausführungen vor dem Landtagsausschuss anders lesen.
Der Vertreter der kommunalen Spitzenverbände wies im Rahmen der Aussprache daraufhin, dass die kommunale Seite in keiner Weise „an den Vorläufen des heutigen Ereignisses beteiligt, auch nicht offiziell informiert, sondern bis zu dem Zeitpunkt der Einladung zur heutigen Sitzung nur informell unterrichtet“ war. Diese Aussage bestätigt die weiter oben getroffene Beurteilung der Handlungsstrategie der TrägervertreterInnen im gemeinsamen Arbeitskreis der Kinder- und Jugendarbeit, nämlich dass die Kommunikation zu den kommunalen Spitzenverbänden und zur kommunalen Seite insgesamt sträflich vernachlässigt wurde.
Am 28. März 1995 wandten sich die Oberstadtdirektoren der zehn größten nordrhein-westfälischen Städte an die Landesjugendämter. Sie nahmen „mit Sorge den bisherigen Beratungsstand zu den Überlegungen zur Schaffung eines dritten Ausführungesetzes zum KJHG in Nordrhein-Westfalen zur Kenntnis“. Dabei bezogen sie sich ausdrücklich auf die beiden vorliegenden Gesetzesentwürfe der sogenannten Heckelmann-Arbeitsgruppe (Trägerentwurf) und des BDKJ. Die Oberstadtdirektoren konstatierten, dass es unverkennbar sei, dass die Träger der Jugendarbeit von einem dritten Ausführungsgesetz nicht nur die gesetzliche Absicherung ihrer Leistung erwarteten, sondern sich darüber hinaus auch eine finanziell verbesserte Förderung erhofften. Dieser Erwartung könnten die Kommunen wegen der Notwendigkeit der Konsolidierung der kommunalen Haushalte nicht entsprechen. Die Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung würden „mit Sicherheit bis zum Jahre 2000 reichen“. Auch die Jugendarbeit müsse ihr Handlungsfeld aufgabenkritisch überprüfen, und zwar mit dem Ziel, „einen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung zu leisten“. Nach Auffassung der Oberstadtdirektoren könne sich das Land lediglich selbst einer gesetzlichen Bindung unterwerfen. Die örtlichen Träger müssten den Bereich der Jugendarbeit in eigener Verantwortung regeln können.
Die Unterschiede im Vortrag der kommunalen Spitzenverbände während des Fachgesprächs vor dem Landtagsausschuss im Januar und im Schreiben der Oberstadtdirektoren vom März des Jahres 1995 zeigen einige interessante Unterschiede. Während die Oberstadtdirektoren dem Land sogar die nach KJHG zugewiesene Regelungskompetenz nicht nur infragestellen, sondern regelrecht absprechen, konnten sich die kommunalen Spitzenverbände ein schlankes Gesetz mit der Regelung der allgemeinen Fördermodalitäten vorstellen. Während die kommunalen Spitzenverbände den damaligen Bestand an Diensten, Einrichtungen und Angeboten der Jugendarbeit sichern wollten, bestanden die Oberstadtdirektoren auf Aufgabenkritik und finanziellen Kürzungen im Bereich der Jugendarbeit.
Die Ära Jugendminister Horstmann
Im Mai des Jahres 1995 wurde der nordrhein-westfälische Landtag neugewählt, und es wurde eine rotgrüne Regierungskoalition gebildet. Die SPD zog mit einem Programm in den Landtagswahlkampf, wo es u.a. hieß:
„Wir wollen die unterschiedlichen Formen de Jugendarbeit, auch die Mädchenarbeit, in Zukunft weiter fördern. Die Träger der Jugendarbeit, die Verbände und Initiativen brauchen Sicherheit und Perspektiven. Sie brauchen Flexibilität, damit sie angesichts knapper Finanzmittel ihren Aufgaben weiter gerecht werden können. Der Landesjugendplan ist weiterzuentwickeln. Mit einem Kinder- und Jugendförderungsgesetz wollen wir die Träger der Jugendhilfe in die Lage versetzen, ihre Aufgaben unter veränderten Bedinungen wahrnehmen zu können.“
In der rotgrünen Koalitionsvereinbarung wurde das Projekt „3.AG KJHG“ ebenfalls festgeschrieben:
„...Eine gesetzliche Absicherung der Jugendarbeit, der Jugendsozialarbeit und des erzieherischen Kinder- und Jugendschutzes durch ein Jugendförderungsgesetz (Drittes Ausführungsgesetz zum Kinder- und Jugendhilfegesetz). Damit soll Jugendarbeit zur Pflichtaufgabe auf kommunaler Ebene werden. Das Ausführungsgesetz soll sich dabei an der gleichberechtigten Partizipation von Mädchen und jungen Frauen an Einrichtungen, Diensten, Maßnahmen und Leistungen der Jugendhilfe, der größtmöglichen Partizipation von Kindern und Jugendlichen bei der Planung und Gestaltung sowie der Ausgestaltung der Angebote und Leistungen auch nach interkulturellen und ökologischen Kriterien orientieren. Alle Angebote und Leistungen sind darüber hinaus an dem Grundsatz der gemeinsamen Nutzung durch Kinder und Jugendliche mit und ohne Behinderung auszurichten. Es ist auch zu prüfen, wie in einem neuen Ausführungsgesetz konkrete Hilfsmaßnahmen bei sexueller Gewalt aufgenommen werden können.
In diesem Zusammenhang soll der Landesjugendplan weiterentwickelt werden.“
Diese gesamte Positionierung führte dann dazu, dass sich in der 36 Seiten starken Regierungserklärung des wiedergewählten Ministerpräsidenten Rau mit dem Titel „Aufbruch ins Jahr 2000: Wir setzen aus Erfahrung auf Erneuerung“ das Kinder- und Jugendförderungsgesetz wiederfand:
„Mit dem neuen Jugendförderungsgesetz werden wir die Grundlagen für künftigen Angebote der Jugendarbeit und der Jugendsozialarbeit schaffen.“
Der neue Jugendminister des Landes Nordrhein-Westfalen, Dr. Axel Horstmann, hielt am 18. März 1996 seine „Antrittsrede“ bei der Vollversammlung des Landesjugendrings in Essen. Horstmann sprach über „Neue Wege in der Jugendpolitik- Herausforderung an Staat, Kommunen und freie Träger“. Sofort in seinen einleitenden Worten ging er auf die Debatte zum 3.AG KJHG ein, in dem er erklärte, dass die Landesregierung einen Gesetzesentwurf erarbeiten wird, um „einen verlässlichen Rahmen für die notwendige Neuorientierung in der Jugendarbeit zu schaffen“. Horstmann kündigte die baldige Vorlage von Eckpunkte für ein 3.AG KJHG an. Gleichzeitig warnte er vor übergroßem Optimismus:
„Unser Gesetz wird nicht den heutigen Landesjugendplan in Beton gießen. Ich streite für einen ordentlichen Gesamt-Finanzrahmen, aber nicht für jede einzelne Mark in ihrer bisherigen Verwendung. Wir werden mit dem Gesetz die Förderungsbereich erweitern bzw. solche, die besonders attraktiv sind, mehr berücksichtigen. Wer realistisch bleibt, weiß, dass das in einem Mittelrahmen wird geschehen müssen, der sich auf absehbare Zeit kaum erweitern lässt.“
Die Rede des Jugendministers zu den „neuen Wegen in der Jugendpolitik“ wurde streckenweise stark von finanzpolitischen Erörterungen dominiert. Horstmann stellte fest, dass es „nicht mehr ernsthaft bestritten werden kann, dass die Grenze der Belastbarkeit der öffentlichen Haushalte absolut erreicht ist“. Auch das Land Nordrhein-Westfalen müsse sparen. Die Nettokreditaufnahme solle bis zum Jahr 2000 auf 1 Mrd. DM reduziert werden. Aufgrund dieser Finanzkalamitäten würden die Handlungsmöglichkeiten der Landespolitik gravierend eingeschränkt. Der Jugendminister verkündete das Prinzip des „innovativen Sparens“, d.h. neue Aufgaben müssten durch zweckmäßige Ressourcenumverteilung und Strukturveränderungen bewältigt werden. Ab sofort werde die Devise lauten: „Relativ Besseres mit relativ weniger Mitteln.“
Im „Gemeinsamen Gesprächskreis G 5“ der nordrhein-westfälischen Kinder- und Jugendarbeit wurde die Antrittsrede des neuen Jugendministers kritisch gewürdigt. Es wurde bedauert, dass der Minister nicht auf die Schwerpunkte der Kinder- und Jugendarbeit eingegangen sei. Weiterhin konstatierten die Vertreterinnen und Vertreter der Kinder- und Jugendarbeit, dass der Minister keine Eckpunkte für das 3.AG KJHG vorgelegt hatte. Aufgrund des bisherigen Standes zur Entwicklung eines 3.AG KJHG sollten weitere Beratungen bei den freien Trägern erst nach der Vorlage eines Eckwertepapieres von Seiten des Ministeriums erfolgen.
Zwei Monate später legte das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen ein Papier vor, mit dem Titel „Fachliche Überlegungen für ein Gesetz zur Förderung der Jugendarbeit, Jugendsozialarbeit und des erzieherischen Kinder- und Jugendschutzes als 3. Ausführungsgesetz zum Kinder- und Jugendhilfegesetz – Jugendförderungsgesetz“. Am 27. Juni 1996 überreichte der zuständige Jugendminister Dr. Horstmann dem Präsidenten des Landtags von Nordrhein-Westfalen die „Fachlichen Überlegungen“ zur Weiterleitung an die Landtagsabgeordneten.
Im Vorwort der fachlichen Überlegungen weist der Minister daraufhin, dass das Kinder- und Jugendhilfegesetz vom 26. Juni 1990 die Förderung der Jugendarbeit, der Jugendsozialarbeit und des erzieherischen Kinder- und Jugendschutzes zur Pflichtaufgabe von Land und Kommunen macht. Im Vorwort wird die oben zitierte Kommentierung des Frankfurter Leitkommentars zum KJHG bestätigt, in dem festgestellt wird, dass der Landesrechtsvorbehalt § 15 SGB VIII, das Land verpflichtet, das Nähere über Inhalt und Umfang der Förderung zu regeln.
Besonders aus heutiger Sicht gewinnt die folgende Äußerung einen besonderen Stellenwert: „Auch im parlamentarischen Raum besteht über die Notwendigkeit eines Jugendförderungsgesetzes ein politischer Konsens.“ Dabei bezieht sich der Minister auf den oben zitierten Beschluss aller Parteien vom 29. März 1995. An dieser Stelle sollte man sich daran erinnern, dass sich die meisten Landtagsabgeordneten von ihrem Selbstverständnis her, als Kommunalpolitiker sehen, die die Interessen ihrer Städte, Gemeinden und Landkreise in den Landtag einbringen. Bei entsprechender Kommunikation in die lokalen Gebietskörperschaften hätte nicht der spätere kommunale Druck gegen das Gesetz so groß werden können. Es wäre eine Recherche wert, ob einige der damaligen Landtagsabgeordneten auch vor Ort die Sache der Kinder- und Jugendarbeit so hoch wie in Düsseldorf gehängt haben.
Weiterhin wird im Vorwort über die unterschiedlichen Erwartungen gesprochen. Die Träger der freien Jugendhilfe wünschten eine „verbindliche Absicherung ihrer Arbeit auf Landes- und kommunaler Ebene“, während die Städte und Gemeinden landesgesetzliche Verpflichtungen ablehnten, weil sie größere finanzielle Belastungen befürchteten.
Das Jugendministerium betrachtete die fachliche Seite ebenfalls durch die Brille der Finanzpolitik, die schon damals nicht bewerkstelligte, dass die unterschiedlichen staatlichen Ebenen mit entsprechenden Finanzmitteln ausgestattet wurden. Eher im Gegenteil, der sich ausbreitende neoliberale Mainstream in der Finanzpolitik verursachte die Finanzkatastrophe, vor der das Land heute steht. Dabei bezieht sich hier der Begriff der Finanzpolitik wesentlich auf die Bundespolitik, die die entscheidenden Weichen für die Verteilung des gesellschaftlichen Reichtums stellt.
Im einzelnen heißt es im Vorwort zu dieser Verquickung von Jugend- und Steuerpolitik:
„Zweifellos besteht gegenwärtig weder in den Kommunen noch beim Land der Raum für zusätzliche Jugendförderleistungen. Es geht vielmehr für das Land, für die Kommunen und für die Träger um die Verstetigung der heutigen Anstrengungen. Dennoch brauchen wir einen positiven Impuls für die Förderung von Kindern und Jugendlichen. Er muss im gegenwärtigen Umfeld durch wirksamere Mitteleinsätze und Förderungsstrukturen erreicht werden. Ein Jugendförderungsgesetz kann ein solcher Impuls sein, wenn es gelingt, die Jugendförderung besser auf die aktuellen Entwicklungen in Kindheit und Jugend abzustellen und eine lebensweltnahe inhaltliche und materielle Ausgestaltung zu erzielen. Ein Festschreiben bestehender Förderstrukturen kann nicht das Ziel des Gesetzesvorhaben sein, es entspräche nicht den jugendpolitischen Herausforderungen. Andererseits besteht Raum für eine Reform des Förderinstrumentariums aber nur im Rahmen einer verlässlichen finanziellen Ausstattung.“
Abgesehen von der modernen Lyrik der Kinder- und Jugendpolitik, benannten die fachlichen Überlegungen zwei Aspekte, die die finanzielle Förderung betrafen: erstens sollte ein „Gewährleistungsanspruch“ geschaffen werden, der sicherstellt, dass auf Landesebene Höhe und Umfang der Förderung sowie die Förderbereiche im Landesjugendplan verbindlich geregelt werden. Dazu sollten gehören: die Zuwendungen zu den regelmäßigen Personal- und Betriebskosten der Träger und Einrichtungen, Zuwendungen zu den angemessenen Sachkosten für Aktivitäten (z.B. Bildungsveranstaltungen, Kinder- und Jugenderholung, etc. und Zuwendungen zum Betrieb von Einrichtungen der Jugendarbeit und der Jugendsozialarbeit in angemessenem Umfang. Dieser „Gewährleistungsanspruch“ wurde aber in deutlicher Unterscheidung zum Rechtsanspruch auf eine Förderung formuliert. Gewährleistung und Rechtsanspruch bilden nicht identische Begriffe.
Zweitens sollte der angemessene Anteil der Mittel der Jugendarbeit an den Gesamtaufwendungen der Jugendhilfe nach § 79 Abs.2 SGB VIII näher beschrieben werden.
Zur Sicherung des Gewährleistungsanspruchs sollte weiterhin eine Bindung des Förderungsumfanges an die Ergebnisse der Jugendhilfeplanung normiert werden. Angesichts der Rechtssprechung des höchsten deutschen Bundesverwaltungsgerichts zur Jugendhilfeplanung als reine Programmplanung aufgrund der vorliegenden Gesetzesbestimmungen nach dem Bundesgesetz wäre das auf Länderebene ein wirklicher Fortschritt. Weiterhin stellte sich die Landesregierung mit diesem Eckpunkte-Papier gegen die Vorstellungen der kommunalen Seite, die starkes Interesse an weiteren pauschalen Mittelzuweisungen zur Ausgestaltung der Jugendhilfepolitik vor Ort zeigte.
Mit einem Anschreiben des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales, Dr. Horstmann, vom 3. Juli 1996 erhielten die Träger der freien Jugendhilfe, die Träger der öffentlichen Jugendhilfe und die Landesjugendämter die fachlichen Überlegungen, verbunden mit der ministeriellen Bitte, das Papier in den angeschlossenen Verbänden, Organisationen und Initiativen zu verteilen.
Auch die Landtagsfraktionen von SPD und Bündnis90/Die Grünen warben intensiv um die Akzeptanz der Eckwerte für ein 3.AG KJHG. Am 9. Juli 1996 gaben beide Fraktionen, vertreten durch den/die jugendpolitische(n) Sprecher/in der SPD-Landtagsfraktion Bernd Flessenkemper und der Fraktion von Bündnis90/Die Grünen, Ute Koczy, eine gemeinsame Presseerklärung heraus mit dem Titel „Rot-Grüne Koalition unterstützt Überlegungen zu einem Jugendförderungsgesetz“.
Beide erklärten, dass mit diesem Memorandum der Landesregierung ein wichtiger Dialog eröffnet sei. Die Landesregierung zeige, wie die Kinder- und Jugendarbeit den aktuellen Herausforderungen gerecht werden könne. Dazu gehöre die Sicherung der pluralen Angebote in der Jugendarbeit, die Beteiligung von Kindern und Jugendlichen und das Einbeziehen neuer Formen der Jugendarbeit.
Auf die Einwände der Städte und Gemeinden gegen angebliche zusätzliche Pflichtaufgaben stellte die Fraktionssprecherin und der Fraktionssprecher klar, dass im neuen Jugendförderungsgesetz keine neuen Aufgaben festgeschrieben werden sollen. Vielmehr ginge es darum, auf neue Entwicklungen in der Jugendpolitik eine Antwort zu geben und bestehende Angebote abzusichern.
Beide erklärten zum Abschluss der Pressemitteilung:
„Wir wünschen uns eine konstruktive Diskussion orientiert an dem festen Willen, dass es gelingt – auch in finanziell schwierigen Zeiten – für Kinder und Jugendliche ein zukunftsweisendes Gesetz auf den Weg zu bringen !“
Der „Gemeinsame Gesprächskreis G 5“ der Trägersäulen der Kinder- und Jugendarbeit begrüßte die Vorlage des Memorandums, in der u.a. festgestellt wurde, dass der politische Wille der Landesregierung besteht, die Infrastruktur zur Förderung der Jugendarbeit zu erhalten, dass eine notwendige Debatte trotz der Finanzkrise geführt werden soll und dass über einen angemessenen Förderanteil (§ 79 KJHG) diskutiert werden soll. Weiterhin bereiteten die TrägervertreterInnen das nächste Gespräch mit dem Jugendminister vor, dass am 28. August 1996 in Düsseldorf stattfand, um eine erste Beratung zu den fachlichen Überlegungen vorzunehmen.
Parallel zu diesen Sitzungen der Kinder- und JugendpolitikerInnen des Landes zogen dunkle Wolken am Himmel der Landespolitik auf. Der damalige SPD-Fraktionsvorsitzende Klaus Matthiesen, der noch vor einigen Wochen in einem Gespräch mit den VertreterInnen des „Gemeinsamen Gesprächskreis G5“ grünes Licht für ein 3.AG KJHG gegeben hatte, postulierte die Überprüfung aller kommunalen Leistungsgesetze. In einer Presseerklärung vom 22. Juli 1996 kündigte er an, dass nach der Sommerpause alle Gesetze und Verordnungen des Landes, die Kommunen und Kreise in NRW mit Kosten belasten, auf den Prüfstand gestellt werden. Matthiesen thematisierte die „finanzielle Not der Kommunen“, die wesentlich durch eine verfehlte Wirtschaftspolitik und den direkten Zugriff des Bundes während der CDU/CSU/FDP-Bundesregierung in die Kassen von Städten und Gemeinden zurückzuführen sei. Er sprach im einzelnen den Anstieg der Ausgaben für Sozialhilfe an, kommentierte das Jahressteuergesetz 1996 und kritisierte die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer, die allein Steuereinnahmeausfälle von zwei Milliarden DM mit sich bringen werde.
In diesem Zusammenhang erklärte er wörtlich: „Wenn wir in dieser Situation nicht zu schmerzlichen Einschnitten bereit sind, wird den Kommunen völlig die finanzielle Handlungsfähigkeit genommen. Damit steht faktisch auch die kommunale Selbstverwaltung auf dem Spiel.“ Weiterhin sprach er noch die Bereiche der Schülerfahrtkostenerstattung, der Lernmittelfreiheit und der Weiterbildung an, wo es zu Kürzungen im Interesse der kommunalen Kassen kommen könnte.
Im historischen Rückblick muss hier die Frage erlaubt sein, ob die Kinder- und Jugendpolitik in NRW zum damaligen Zeitpunkt diese politische Perspektivbildung des Fraktionschef der SPD überhaupt wahrgenommen hat. In den späteren Stellungnahmen, die im Rahmen des Expertengesprächs vom 7. November 1996 vor dem Landtagsausschuss für Kinder, Jugend und Familie schriftlich eingereicht und vorgetragen wurden, äußerte sich kein Vertreter der Jugendhilfe systematisch zum Aspekt der Steuerpolitik, der Entwicklung der Staatsfinanzen und der finanziellen Verschiebebahnhöfe zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Es scheint heute im historischen Rückblick so zu sein, als wenn man auf die politischen Beschlüsse des Landtags, der Parteien, der Erklärungen einzelner führender Politiker und der offiziellen Regierungserklärung zu sehr vertraut hat. Die Vorstellung, dass die Kommunen mit ihren politischen Handlungsmöglichkeiten in dieser Situation etwas verhindern könnten, lag für viele Kinder- und Jugendpolitiker angesichts dieser Kommunikations- und Beschlusslage nicht im Bereich des Möglichen.
Kurz nach dem Ende der Sommerpause lud das Jugendministerium die Vertreterinnen und Vertreter der Trägersäulen der Kinder- und Jugendarbeit, der Jugendsozialarbeit und der Freien Wohlfahrtspflege zu sieben handlungsfeldbezogenen Arbeitsgesprächen zum Thema der fachlichen Überlegungen für ein 3. AG KJHG ein. Aus heutiger Sicht ist es interessant zu sehen, wie im Jahr 1996 das damalige Jugendministerium intensiv mit der Entwicklung eines Jugendförderungsgesetzes beschäftigt war.
Am 11. Oktober 1996 lud der Präsident des Landtags die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände und die VertreterInnen der Jugendhilfe zum Expertengespräch über die fachlichen Überlegungen ein. Eine Woche vor dem Expertengespräch bestimmte der Sozial- und Jugendausschuss des Städtetags Nordrhein-Westfalen seine Position zu den Überlegungen des Ministeriums bezüglich des Jugendförderungsgesetzes. Der Vertreter führte aus, dass sich die Städte und Gemeinden grundsätzlich gegen eine landesgesetzlich Regelung der kommunalen Jugendarbeit ausgesprochen haben. Der Ausschuss kam zur Auffassung, dass angesichts der in den Städten bestehenden Praxis der Jugendarbeit und der trotz aller Sparzwänge nach wie vor funktionierenden Förderung für eine landesgesetzliche Regelung dieses Aufgabenfeldes kein Bedarf bestehe. Der Vertreter der kommunalen Spitzenverbände wies daraufhin, dass von den insgesamt 700 Millionen DM, die für die Jugendarbeit aufgewendet werden, rund 500 Millionen DM durch die örtlichen Träger der Jugendhilfe aufgebracht werden. Besonders lehnten die Kommunalpolitiker zusätzliche finanzielle Belastungen durch ein 3.AG KJHG ab. Den Rechtsvorbehalt nach § 15 KJHG hätte für sie nur appellativen Charakter, dem das Land nicht unbedingt nachkommen müsse.
Intensiv ging die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände auf die finanzielle Situation der Kommunen ein. Zu damaligen Zeitpunkt wiesen die kommunalen Verwaltungshaushaushalte mit fast 4 Milliarden DM eine neue Rekordhöhe auf. Fast 100 nordrhein-westfälische Städte und Gemeinden konnten nach den geltenden Regeln ihre Haushalte nicht mehr ausgleichen und mussten Haushaltssicherungskonzepte erstellen. Insgesamt wiesen die Kosten der Jugendhilfe ein „atemberaubendes Wachstum“ auf, so der Kommunalvertreter, um dann eine wesentliche Feststellung zu treffen: Fragen der Fachlichkeit und Fragen der Finanzierung ließen sich zukünftig nicht mehr voneinander trennen. Mit dieser Feststellung lagen die Kommunalvertreter voll auf der Linie des Jugendministeriums, das in den „Fachlichen Überlegungen“ zum 3. AG KJHG ebenfalls ausführte, dass eine gesetzliche Regelung den finanziellen Möglichkeiten von Land und Gemeinden entsprechen müsse. Die Kommunalpolitiker bezogen sich in ihrem Vortrag ausdrücklich auf dieses ministeriale Votum und meinten, dass ein wie immer geartetes Jugendförderungsgesetz nur Regelungen auf sehr niedrigem Niveau enthalten könne, um dann die rhetorische Frage zu stellen, ob eine solche gesetzliche Regelung im Interesse der öffentlichen und freien Träger der Jugendarbeit sein könne. Weiterhin bestätigte der Vertreter der kommunalen Spitzenverbände die Aussagen aus dem Fachgespräch vom Januar 1996, als man die Vergesetzlichung des Landesjugendplans oder einiger seiner wichtigen Teile ins Gespräch brachte.
Die beiden Landesjugendämter positionierten sich nach dem Grundsatz : ein Jugendförderungsgesetz ist notwendig, darf aber nicht mehr Kosten für die Kommunen verursachen. Mit dieser Position unterschieden sich beide Landesjugendämter von den Positionen der freien Träger der Kinder- und Jugendarbeit, die nach wie vor davon ausgingen, dass neue Aufgaben zusätzliche Mittel erforderlich machen.
Die Einlassungen der Politiker während des Expertengesprächs hellen den Hintergrund der Entscheidungsfindung im Sozialausschuss des Städtetags auf. Die Sprecher von SPD und Bündnis90/Die Grünen, Bernd Flessenkemper und Jens Petring, verwiesen darauf, dass es in diesem Gremium überhaupt keine politische inhaltliche Debatte über die fachlichen Überlegungen des Ministeriums gegeben habe und dass die dortige Meinungsbildung stark parteipolitisch geprägt war. Der Sprecher der SPD-Fraktion Flessenkemper sprach sogar von einer Verweigerungshaltung gegenüber einem sehr moderaten Entwurf von Seiten des Jugendministeriums. Weiterhin fragte er, ob denn diese Verweigerungshaltung nicht eine andere Reaktion provozieren könne, die lauten könne: wenn schon ein moderater Entwurf solche Reaktionen bei den kommunalen Spitzenverbände hervorruft, und damit die Verständigung im parlamentarischen Aushandlungsprozess unmöglich wird, wäre auch eine Verschärfung der fachlichen Überlegungen möglich. Damit verknüfte der Flessenkemper die Frage an den kommunalen Vertreter, wie die kommunalen Spitzenverbände mit Rechtsansprüchen umgingen, wenn diese in ein Jugendförderungsgesetz aufgenommen werden. Der SPD-Sprecher verdeutlichte, dass es in der Frage des Dritten Ausführungsgesetzes zum KJHG nicht nur um ein politische Frage geht, sondern dass die Politik eine gesetzgeberische Verpflichtung erfüllen muss.
Die Arbeitsgemeinschaft „Haus der offenen Tür“ NW erkannte in jenen Tagen, dass die Jugendpolitik verstärkt auch auf die kommunale Seite zugehen müsse, um erfolgreich im Sinne der Sicherung und Weiterentwicklung der Jugendarbeit wirken zu können. In einem Schreiben an die Oberstadtdirektoren, Oberkreisdirektoren und an alle Jugendämter in Nordrhein-Westfalen thematisierte die AGOT NW die „Sicherung der Offenen Kinder- und Jugendarbeit durch Förderverträge“. Nebenbei sprach die AGOT NW die Notwendigkeit eines 3.AG KJHG an und bezog sich direkt auf das Expertengespräch im Landtagsausschuss.
U.a. heißt es im Schreiben vom 26. Februar 1997:
„Mit großer Besorgnis haben wir in den vergangenen letzten Jahren zusehen müssen, wie vielerorts im freien und öffentlichen Trägerbereich Häuser geschlossen und MitarbeiterInnn entlassen wurden. In unserer letzten Rede vom Landtag NW am 7. November 1996 haben wir deshalb noch einmal mit Nachdruck die hinreichende finanzielle Absicherung sowohl der freien wie auch der öffentlichen Kinder- und Jugendeinrichtungen in NW gefordert. Dem kann u.M.n. von Landesseite her durch einen verlässlichen Landesjugendplan und ein leistungsstarkes Jugendförderungsgesetz (3.AG KJHG) entsprochen werden. Letzteres meint nicht den Rechtsanspruch auf Bereitstellung bestimmter Plätze für Kinder und Jugendliche. Vielmehr sollte ein solches Gesetz u.a. das qualitative Niveau, die Kontinuität sowie die Vernetzung Offener Kinder- und Jugendarbeit landesweit absichern, und damit den Auftrag des KJHG, jungen Menschen Hilfen für ein eigenverantwortliches Leben zu geben (§§ 1, 11, und 79 Abs. 2 KJHG), auch in Rezessionszeiten planbar und verlässlich erfüllen.
Zur Ungewissheit über eine hinreichende gesetzliche Lösung tritt unsere Befürchtung, dass die weiterhin prekäre wirtschaftliche Lage und Schwerpunktverlagerungen im zukünftigen Landesjugendplan zu einem weiteren `Leistungsabbau` führen könnten.“
Die Empfänger des Briefes nahmen ihn zur Kenntnis, eine jugendpolitische Rückantwort an die AGOT NW erfolgte nicht.
Im Mai des Jahres 1997 stellte die CDU-Landtagsfraktion einen Antrag an den Landtag mit dem Titel „Weiterentwicklung des Landesjugendplans: Bewährtes sichern, sich neuen jugendpolitischen Herausforderungen stellen, Fehlentwicklungen verhindern“. In diesem Antrag fasste die CDU die jugendpolitischen Aktivitäten seit dem Jahr 1990 zusammen und forderte die Landesregierung auf, unverzüglich in den Landtag eine Vorlage zur Weiterentwicklung des Landesjugendplans und für einen Referentenentwurf für das 3.AG KJHG einzubringen. Dabei wurde die Partizipation von Seiten der öffentlichen und freien Jugendhilfe gefordert.
Viele freie Träger begrüßten diesen Antrag, weil durch ihn wieder etwas Schwung in die Debatte zum 3. AG KJHG kam, die aber durch die finanzpolitischen Vorstellungen von Seiten der Landesregierung zur Neugestaltung des Landesjugendplans erheblich erschwert wurde. Im Jugendministerium entwickelte man die Vorstellung und die Strategie, bestehende Förderpositionen im Landesjugendplan um 20% zu kürzen, damit neue Bereiche der Jugendarbeit gefördert werden können. Dieses Handlungsmuster wurde dann im neuen Landesjugendplan, der am 1.1.1999 in Kraft trat, Wirklichkeit, nur mit dem Unterschied, dass nicht 20% beim Bestehenden gekürzt wurden, sondern der größte Finanzbrocken bei der Offenen Kinder- und Jugendarbeit herausgeschnitten wurde. Ebenso von einer Kürzung betroffen, wenn auch im geringerem Maße, waren die Jugendverbände.
Ende des Jahres 1997 positionierte sich nochmals die AGOT NW und überreichte dem Jugendminister ein längeres Schreiben, indem die AGOT NW darum bat, „entsprechend den Ankündigungen in den `Überlegungen des MAGS zu einem 3.AG KJHG` durch eine landesgesetzliche Festschreibung mittelfristiger gemeinsamer Jugendhilfeplanung die Voraussetzungen für eine bedarfsgerechte Förderung der Jugendarbeit/Jugendsozialarbeit sowie für eine größere Planungssicherheit und Transparenz zu schaffen.“
Zu diesem Zeitpunkt kam es zu Meinungsverschiedenheiten zwischen den Regierungsparteien über das Verfahren und über die Handhabung von neuen Förderschwerpunkten im Landesjugendplan, die vor dem Hintergrund der permanenten Finanzkrise schwierig zu gestalten waren. Weiterhin hieß es am Jahresende, dass der Jugendminister Dr. Horstmann beabsichtige, die Vorhaben Reform des Landesjugendplans und Einführung des Jugendförderungsgesetzes zusammenzuführen.
Am 11. Februar 1998 lud der Landtag zu einer Anhörung zum „1.MAGS-Entwurf einer neuen Förderstruktur für den Landesjugendplan NW“ ein. In dem Entwurf des Jugendministerium fand sich aber keine Zusammenführung von Reform des Landesjugendplans und dem 3.AG KJHG, das nicht mehr zum Gegenstand der Landespolitik gemacht wurde. In einer handlungsfeldbezogenen Erörterung zu Offenen Kinder- und Jugendarbeit am 4. März 1998 erklärte der Vertreter des Jugendministeriums erstmalig, dass die Landesregierung nach wie vor an der Absicht einer Koppelung des Landesjugendplans mit einem 3. Ausführungsgesetz zum KJHG festhalte, aber ohne die Zustimmung der kommunalen Spitzenverbände zu einem solchen Gesetz sei dieses Vorhaben nicht realisierbar. Weiterhin forderte er die freien Träger auf, ihre Anmahnung und Kritik an die kommunalen Spitzenverbände zur richten, die bislang die Zustimmung zu einem 3.AG KJHG verweigerten. Mit dieser Erklärung verabschiedete sich das Jugendministerium aus seiner originären politischen Verantwortung und wies den kommunalen Spitzenverbände eine quasi überregierungsamtliche Autorität zu. Die freien Träger reagierten im Rahmen der handlungsfeldbezogenen Anhörung nicht auf diese Erklärung.
Am 21. April 1998 wurde die Schlussanhörung zur neuen Förderstruktur des Landesjugendplans durchgeführt und der neue Landesjugendplan konnte zum 1.1.1999 jugendpolitische Wirklichkeit werden.
Die Ära der Jugendministerin Fischer
Am 9. Juni 1998 wurde Birgit Fischer die Nachfolgerin von Dr. Axel Horstmann im neuen Amt des Ministers für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit des Landes Nordrhein-Westfalen. In den Reden der neuen Jugendministerin fand sich das mehrfach beschlossene und regierungsamtlich angekündigte Gesetz nicht mehr wieder.
In einem jugendpolitischen Papier heißt es dazu: „Aus den Augen verloren – das Gesetz“.
Im Wahlprogramm von Bündnis90-Die Grünen zur Landtagswahl im Jahr 2000 findet sich noch folgende Formulierung in Kapitel 8 „Kinder-, Jugend- und Familienpolitik“: „Die Kommunen waren angesichts leerer Kassen nicht bereit, Jugendarbeit als gesetzliche Pflichtaufgabe zu akzeptieren. Deshalb haben wir die längst überfällige Reform des Landesjugendplanes vorangetrieben und Maßstäbe für die Zukunft gesetzt. So haben wir erreicht, dass Mädchenarbeit Querschnittsaufgabe in der Jugendarbeit ist...Jugendarbeit bleibt Pflichtaufgabe. Sie gehört daher in ein Jugendfördergesetz und nicht nur in den Haushalt.“
Die AGOT NRW beantragte am 17. September 2003 beim Innenminister des Landes Nordrhein-Westfalen die Durchführung einer Volksinitiative. Diese Volksinitiative thematisiert die gesetzliche Absicherung der Kinder- und Jugendarbeit. Die Volksinitiative hat das Ziel, den nordrhein-westfälischen Landtag über die Vorlage von über 66 000 Unterschriften wahlberechtigter Bürger zu einer Debatte über die gesetzliche Absicherung der Kinder- und Jugendarbeit zu bewegen.
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