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Hinweis zu der Herausgabe von Eigentümerdaten für die Planung von Windenergievorhaben in Thüringen | Jurop.org
21. September 2018 08:33 / Leave a Comment / Jörn Bringewat
Schon vor einiger Zeit haben wir über eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hannover berichtet, wonach der Zugang von Windkraftprojektierern zu Eigentümerdaten von den Katasterverwaltungen nicht mit dem Hinweis auf möglicherweise entgegenstehende planungsrechtliche Umstände abgelehnt werden kann.
Kurze Darstellung des Sachverhalts
Im Bundesland Thüringen scheint man das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover (VG Hannover, Urteil vom 25.11.2014, Az. 4 A 6492/13) nicht zu kennen oder es scheint nicht zu interessieren, denn dort existiert ein „Erlass“ des Ministeriums für Infrastruktur und Landwirtschaft vom 13. Juli 2015 (Az. 34-9223/3-1-1), wonach Eigentümerdaten nur für in Regionalplänen ausgewiesenen Konzentrationszonen für Windenergienutzung an interessierte Projektierer herausgegeben werden dürfen. Ausnahmen sollen wohl gelten für Gebiete, in denen keine wirksame regionalplanerische Konzentrationszonenplanung für Windenergienutzung existiert.
Dies ist insbesondere für Planer die aufgrund eigener Scouting-Ergebnisse Gebiete für die Windenergienutzung identifiziert haben die in Flächen planen, die in Entwurfsfassungen von Regionalplänen liegen oder liegen werden misslich, da sie einerseits nur schwer eine Flächensicherung betreiben können und so die Planung stockt. Allerdings können sie ohne Flächensicherung auch in möglicherweise laufenden Aufstellungsverfahren für Regionalpläne nur schwer eigene Belange geltend machen, da sie über keinerlei Fläche verfügen. Auch eine Klage gegen Regionalpläne wäre nicht möglich, da ohne den Flächenzugriff auch eine Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren fehlte.
Diese Praxis ist evident rechtswidrig. Nach § 18 Absatz 2 ThürVermGeoG sind Eigentümerdaten herauszugeben, wenn ein berechtigtes Interesse besteht und schutzwürdige Interessen von Betroffenen nicht entgegen stehen.
Hinsichtlich des Begriffs des berechtigten Interesses ist zunächst festzustellen, dass es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt, der im Lichte des Regelungszweck von § 18 Absatz 2 ThürVermGeoG sowie des Vermessungswesens als solchem ausgelegt werden muss. Dabei ist eine gewisse Nähe des Vermessungsrechts zum Grundbuchrecht ersichtlich, so dass in einigen Aspekten auf die zu § 12 GBO und die Auslegung des berechtigten Interesses im Sinne dieser Vorschrift zurückgegriffen werden kann und darf. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Eigentumsangaben des Liegenschaftskatasters einen geringen Ausschnitt aus dem Informationsgehalt der Grundbuchangaben ausmachen. Insbesondere sind die Angaben aus Abt. II und III des Grundbuchs nicht umfasst, aber auch persönliche Veränderungen der Eigentumsverhältnisse sind aus den Eigentumsangaben des Liegenschaftskatasters im Sinne einer Chronologie nicht nachvollziehbar, vielmehr handelt es sich um eine Momentaufnahme der Darstellung der eine Liegenschaft betreffenden Eigentümersituation.
Das Fordern eines berechtigten Interesses, im Gegensatz zum Ausreichen jedes beliebigen Interesses (vgl. bspw. das Handelsregister), für das Bereitstellen von Informationen, entspricht dem Gedanken einer eingeschränkten Publizität bestimmter Informationssammlungen. Es soll dem Schutz der Individualsphäre des Einzelnen dienen. Im Grundbuchrecht ist bspw. das Geheimhaltungsinteresse des Einzelnen an seiner wirtschaftlichen Lage ein schwerwiegender Aspekt der eingeschränkten Publizität (Eintragungen in Abt. II und III des Grundbuchs; vgl. auch Meikel, 10 Aufl. 2009, § 12, Rdnr. 5 mit Nachw.). Daneben steht die Geheimhaltung der Nachvollziehbarkeit der familiären Verhältnisse, die nicht einer allgemeinen Publizität unterliegen soll (vgl. Maaß in: Bauer/von Oefele; GBO, 3. Aufl. 2013, § 12, Rdnr. 3). Im Grundsatz gilt im Vermessungsrecht und hinsichtlich der Eigentumsangaben zumindest auch, dass die eingeschränkte Publizität dem Schutz der informationellen Selbstbestimmung des Einzelnen dienen soll. Gleichwohl ist das Schutzniveau insgesamt deutlich geringer angesiedelt. Dies muss bei der Auslegung des Begriffs des berechtigten Interesses im Sinne des § 18 Absatz 2 ThürVermGeoG berücksichtigt werden. Generell gilt, dass ein berechtigtes Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder tatsächlicher Natur sein kann (vgl. Meikel, a.a.O. mit Nachw.). Es müssen seitens des Einsichtbegehrenden sachliche Gründe vorgetragen sein, welche die Verfolgung unbefugter Zwecke oder bloße Neugier ausgeschlossen erscheinen lassen (vgl. Demharter, GBO, 28. Aufl., 2012, § 12, Rdnr. 7). Neben der privaten Interessen können auch öffentliche Interessen ein berechtigtes Interesse begründen. Der Antragsteller muss allerdings befugt sein, dieses Interesse Wahrnehmen zu können.
Das Liegenschaftskataster mit den begehrten Eigentumsangaben ist von den Katasterbehörden zu führen und stellt einen geschlossenen Eigentumsnachweis der dort aufgenommen Grundstücke dar. Die Führung des Liegenschaftskatasters verfolgt einerseits den Zweck, öffentlich-rechtlichen Planungsträgern die Ausführung einer Bodenordnung und zielführenden, mit den Interessen der Grundstückeigentümer abgestimmten Planung zu ermöglichen. Andererseits dient das Liegenschaftskataster auch der Sicherung des (privaten) Eigentums, indem es in einer Wechselbeziehung mit dem Grundbuch Rechtssicherheit hinsichtlich der Grundeigentumszuordnung verschafft. In diesem Zusammenhang steht auch der aus der Bodenzuordnung folgende Informationsgedanke, nämlich im Sinne einer Bereitstellung der Informationen über die eigentumsrechtliche Zuordnung des Bodens, eine ausgeprägte Rolle. Insofern soll das Liegenschaftskataster im Streitfalle über Grenzziehung und Grundstückszuordnung streitbeilegende Wirkung entfalten können.
Vor diesem Hintergrund ist das berechtigte Interesse dahingehend zu verstehen, dass im Falle der Ungewissheit über Grundstückszuordnungen und Eigentumsverhältnisse das Liegenschaftskataster Auskunft an Informationssuchende geben soll, so dass Rechtsklarheit für diese besteht. Diese Eigentumszuordnungen sind ebenfalls dann als notwendige Information anzusehen, werden großflächige Planungen verfolgt, seien diese öffentlich-rechtlicher Natur oder werden sie im Wege der Planfeststellung oder als Versorgungsinfrastruktur über ein spezielles Genehmigungsverfahren verwirklicht. Planungen dieser Art ziehen sich denknotwendig über eine nicht unbeträchtliche Fläche, deren (privatrechtliche) Verfügbarkeit in aller Regel zunächst ungeklärt ist. Ist es so, dass bei öffentlich-rechtlichen Planungen die Grundstücksverfügbarkeit möglicherweise bei der Vollzugsfähigkeit der Planungen (eine untergeordnete) Rolle spielen kann, ermöglicht die fachrechtliche Planfeststellung im Zuge der Planungen die Feststellung einer enteignenden Vorwirkung und anschließende Enteignungsverfahren, so dass es in diesem Sinne auf die exakte Eigentumszuordnung (zunächst) nicht zwingend ankommt. Zudem liegen fachrechtliche Planfeststellungen häufig im (behaupteten) unbestrittenen öffentlichen Interesse (mögen das die betroffenen Grundstückeigentümer mitunter anders sehen).
Werden jedoch (privat verantwortete) Infrastrukturvorhaben geplant, die „nur“ dem spezialgesetzlichen Regime des BImSchG unterliegen, hängt die Verwirklichungsfähigkeit – im Sinne einer Ausschlusswirkung bei negativer Verfügbarkeit – von der (privatrechtlichen) Verfügbarkeit der relevanten Planungsflächen und damit von der Zustimmung der betroffenen Grundstückseigentümern ab. Im Gegensatz zur Planfeststellung werden keine (häufig geringen) Entschädigungen für die Grundstückinanspruchnahme bewirkt, sondern mit den betroffenen Grundstückeigentümern werden mitunter wirtschaftlich sehr attraktive privatrechtliche Nutzungsvereinbarungen, in aller Regel durch Pachtverträge, geschlossen. Um die Interessenlage der Grundstückeigentümer im Planungsbereich zu untersuchen und damit die Grundlage einer Projektentwicklung zu schaffen, müssen die Eigentümer hinsichtlich ihrer Bereitschaft des Abschlusses dieser Nutzungsverträge angehört werden. Maßnahmen, bspw. Kartierungen, fachbehördliche Verfahren, Gutachtenerstellungen usw., die nicht unerhebliche wirtschaftliche Aufwendungen bedeuten, werden sinnvollerweise einer feststehenden Grundstücksverfügbarkeit nachgeordnet. Soweit, wie es auch Kerngeschäft der Klägerin darstellt, eine Projektentwicklung im Bereich der Windenergie verfolgt wird, werden gleichwohl durch ein umfangreiches Scouting Flächen ermittelt, die sich anhand der notwendig einzuhaltenden Abstände (insb. TA Lärm, Schattenwurf) und der Windhöffigkeit eines Gebietes, der Regional- und Bauleitplanung sowie bekannter naturschutzrechtlicher Aspekte bestimmt. Zudem wird ein generelles genehmigungsfähiges Aufstellungskonzept entwickelt. In der Folge muss geklärt werden, ob die von der Projektfläche betroffenen Grundstückeigentümer zu einer Verpachtung ihres Eigentums bereit sind.
Es betrifft das Kerngeschäft von Projektierungsunternehmen, für die Entwicklung von Windenergieprojekten geeignete Flächen zu lokalisieren, zu analysieren, zu akquirieren, zu beplanen und zu bebauen. Es handelt sich dabei allerdings um Aktivitäten, die in aller Regel von Eigentümern von Grundstücken in Außenbereichslagen gewünscht werden, da diese nicht unerhebliche Verdienstmöglichkeiten für die Grundstückseigentümer bedeuten. Der Markt fordert inzwischen vergleichsweise hohe Pachtzahlungen. Generell liegt somit das Ansprechen der Grundstückseigentümer durch Projektentwickler auch in dem vermuteten Interesse der Betroffenen. Hinzu kommt, dass die Entwicklung von Windenergieprojekten auf Grund der (bau-)rechtlichen Anforderungen nur im Außenbereich möglich ist, diese Nutzungsart jedoch dort auch nach § 35 BauGB privilegiert ist. Die Ansiedlung von Windenergieanlagen ist überdies für das Vorankommen der inzwischen gesetzlich verankerten Energiewende und die Sicherung der Versorgung unverzichtbar. Dabei handelt es sich um ein öffentliches Interesse, welches nicht zuletzt direkt aus Art. 20a GG folgt, der in diesem Zusammenhang ermessenslenkend und im Falle der gebundenen Entscheidung auf Tatbestandsseite auslegungskonkretisierend wirkt (vgl. dazu instruktiv Attendorn, NVwZ 2012, S, 1569 ff). Bereits oben wurde festgestellt, dass ein solches öffentliches Interesse allein ausreicht, um ein berechtigtes Interesse zu begründen.
Schutzwürdige Interessen Betroffener
Welche überwiegenden schutzwürdigen Interessen Betroffener dem berechtigten Interesse des Projektentwicklers nun entgegengebracht werden sollen, wenn auf Flächen, die sich entweder aus seinen eigenen Scouting-Bemühungen ergeben haben oder aus Entwürfen von öffentlichen Planungen, Eigentümerdaten abgefragt werden, erschließt sich nicht. Mit Blick auf den Erlass wird zudem deutlich, dass alleine der Umstand, dass ein bestimmtes Gebiet nicht in einem raumordnerisch ausgewiesenen Windvorranggebiet liegt, schutzwürdige Interessen der Betroffenen begründen soll. Denn in anderen Fällen, also bei Fehlen der entsprechenden raumordnerischen Steuerung oder in Fällen des Vorliegens jener Vorranggebiete wird der Zugang unproblematisch gewährt. Damit geriert sich allerdings die Katasterbehörde faktisch als (Vor-)Zulassungsinstanz, da ein Zugang zu relevanten Daten aufgrund der Ansicht verwehrt wird, in der jeweiligen Fläche könne eine Planung nicht gelingen, so dass die angefragten Daten nicht herausgegeben werden. Dabei wird nicht zuletzt auch übersehen, dass das Interesse der Flächensicherung auch besteht, um in späteren oder laufenden Planverfahren relevante Belange geltend machen zu können.
Diese Ansicht wird auch deutlich vom OVG Lüneburg vertreten. Dieses hatte im Berufungsverfahren zu o.g. Urteil des VG Hannover (welches durch Berufungsrücknahme beendet wurde) einen umfangreichen Hinweis gegeben, dass es auf die planerischen Grundlagen bei der Bestimmung der Interessenlage nicht ankommen darf (vgl. Hinweis des OVG Lüneburg vom 16. Februar 2016, Seite 2 am Ende). In Niedersachsen gilt die Besonderheit, dass die Frage des Bestehens schutzwürdiger Interessen Dritter in den Begriff des berechtigten Interesses integriert ist. Das Prüfprgramm unterscheidet sich aber letztlich nicht von dem, das die Thüringische Gesetzgebung fordert.
Die in Thüringen derzeit geübte Praxis hinsichtlich der Herausgabe von Eigentümerdaten ist rechtswidrig, ebenso wie der o.g. ministeriale Erlass. Es ist nicht einsehbar, weshalb trotz bestehender einschlägiger Rechtsprechung vielfach identische Grabenkämpfe mit unterschiedlichen Behörden auszufechten sind, obwohl sich das anzuwende Recht nicht oder nur marginal unterscheidet. Im Übrigen bleibt völlig unklar, weshalb der Erlass nur auf Konzentrationszonenplanung auf raumordnerischer Ebene eingeht, solche auf Ebene der Bauleitplanung aber ignoriert. Der Erlass ist in jedem Fall zwingend aufzuheben.
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References: § 18
 § 18
 § 12
 § 12
 § 12
 § 18
 § 12
 § 35
 Art. 20