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Timestamp: 2016-10-24 20:14:41+00:00

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2C_177/2015 (25.04.2015)
2C_177/2015 � � Urteil vom 25. April 2015
Einschr�nkung der Bewilligung zur Berufsaus�bung / vorsorgliche Massnahmen,
Am 24. November 2006 erteilte das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen (hiernach: Gesundheitsdepartement) med. dent. A.________ die Bewilligung zur Aus�bung des Berufs als selbst�ndiger Zahnarzt. In den Jahren 2009 bis 2011 beschwerten sich mehrere Patienten beim Kantonszahnarzt �ber ihre Behandlung bei A.________. Daher er�ffnete das Gesundheitsdepartement am 30. Januar 2012 ein Disziplinarverfahren gegen ihn. Drei weitere Aufsichtsanzeigen gingen am 4. April 2012, am 3. Juni 2012 sowie am 17. M�rz 2014 ein.
Am 25. November 2014 schr�nkte das Gesundheitsdepartement die Berufsaus�bungsbewilligung von A.________ dahingehend ein, dass es ihm bis zum rechtskr�ftigen Abschluss des Disziplinarverfahrens unter Strafandrohung untersagte, Behandlungen im Bereich der oralen Implantologie und festsitzenden Prothetik durchzuf�hren sowie schulzahn�rztliche T�tigkeiten auszu�ben. Einer allf�lligen Beschwerde entzog es die aufschiebende Wirkung. Die Massnahme wurde - insbesondere gest�tzt auf ein von Dr. med. Dr. med. dent. B.________ erstelltes Aktengutachten vom 28. August 2014 - mit nicht lege artis vorgenommenen Behandlungen und nicht korrekter bzw. nicht nachvollziehbarer Rechnungsstellung begr�ndet. Die gegen die Verf�gung des Gesundheitsdepartements eingereichte Beschwerde wies der Pr�sident des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen mit Urteil vom 20. Januar 2015 ab.
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt A.________ die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils. Es sei auf die Anordnung einer vorsorglichen Massnahme zu verzichten. Zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung wieder zu erteilen.
�Der Pr�sident des Verwaltungsgerichts beantragt die Abweisung der Beschwerde und die Abweisung des Gesuchs um aufschiebende Wirkung. Das Gesundheitsdepartement stellt keinen materiellen Antrag; es spricht sich indessen gegen die Erteilung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde aus.
Die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde des gest�tzt auf Art. 89 Abs. 1 BGG legitimierten Beschwerdef�hrers richtet sich gegen einen Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) in einer Angelegenheit des �ffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG). Ein Ausschlussgrund gem�ss Art. 83 BGG liegt weder f�r die Hauptsache noch f�r den Streitgegenstand vor. Da der angefochtene Entscheid das Verfahren nicht abschliesst, sondern sich nur zu vorsorglichen Massnahmen w�hrend der H�ngigkeit des Disziplinarverfahrens gegen den Beschwerdef�hrer �ussert, handelt es sich nicht um einen Endentscheid, sondern um einen Zwischenentscheid (vgl. Art. 90 und 93 BGG). Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG l�sst die Anfechtung eines Zwischenentscheids beim Bundesgericht zu, wenn dieser einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann. Dabei muss es sich um einen Nachteil handeln, der auch durch einen f�r den Beschwerdef�hrer g�nstigen Entscheid in der Zukunft nicht mehr behoben werden k�nnte (BGE 136 II 165 E. 1.2 S. 170; 135 II 30 E. 1.3.4 S. 36). Diese Voraussetzung ist hier erf�llt, k�nnte doch die berufliche Einschr�nkung des Beschwerdef�hrers w�hrend des Disziplinarverfahrens bei einem f�r ihn g�nstigen Ausgang des Verfahrens sp�ter weder zur �berpr�fung gebracht noch r�ckg�ngig gemacht werden (vgl. Urteil 2C_584/2010 vom 12. August 2010 E. 1.1). Auf die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist daher einzutreten.
2.1.�Mit der Beschwerde gegen Entscheide �ber vorsorgliche Massnahmen kann nur die Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte ger�gt werden (Art. 98 BGG). Die Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte pr�ft das Bundesgericht nur insofern, als eine solche R�ge in der Beschwerde vorgebracht und rechtsgen�glich begr�ndet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 137 I 167 E. 3.7 S. 176; 134 II 244 E. 2.2 S. 246; 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254).
2.2.�Das Bundesgericht legt seinem Entscheid grunds�tzlich den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Soweit sich die Beschwerde gegen eine vorsorgliche Massnahme (Art. 98 BGG) richtet, kann das Bundesgericht die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung nur berichtigen oder erg�nzen, wenn sie auf einer Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte beruht (BGE 133 III 393 E. 7.1 S. 398, 585 E. 4.1 S. 588 f.; Urteil 2C_ 866/2012 vom 18. Dezember 2012 E. 1.3.2). Wird Letzteres geltend gemacht, ist neben der Erheblichkeit der ger�gten Tatsachenfeststellung f�r den Ausgang des Verfahrens klar und detailliert darzutun, inwiefern sie verfassungswidrig, insbesondere willk�rlich (Art. 9 BV), sein soll (BGE 133 III 585 E. 4.1 S. 589; Urteil 2C_866/2012 vom 18. Dezember 2012 E. 1.3.2).
2.3.�Neue Tatsachen und Beweismittel d�rfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt ("unechte" Noven gem�ss Art. 99 Abs. 1 BGG). Tatsachen und Beweismittel, welche sich auf das vorinstanzliche Prozessthema beziehen, sich jedoch erst nach dem angefochtenen Entscheid ereignet haben oder entstanden sind, k�nnen von vornherein nicht durch das angefochtene Urteil veranlasst worden sein. Diese so genannten "echten Noven" sind im bundesgerichtlichen Verfahren in jedem Fall unzul�ssig (BGE 139 III 120 E. 3.1.2 S. 123; 133 IV 342 E. 2.1 S. 344; Urteil 2C_1102/2013 vom 8. Juli 2014 E. 2.3).
�Der Beschwerdef�hrer reicht neu eine vom 6. Februar 2015 datierte und an das Gesundheitsdepartement gerichtete Stellungnahme ein. Dieses Dokument ist nach dem angefochtenen Urteil vom 20. Januar 2015 entstanden und daher als echtes Novum unbeachtlich.
3.1.�Der Beschwerdef�hrer r�gt eine Verletzung seines verfassungsm�ssigen Anspruchs auf ein faires Verfahren (Art. 29 BV und Art. 6 EMRK). Er macht geltend, die Vorinstanzen h�tten sich vor Erlass der vorsorglichen Massnahme nicht mit seinen fachlichen Einwendungen auseinandergesetzt. Insbesondere seien seine Einwendungen nicht den Sachverst�ndigen zur Beurteilung vorgelegt worden. Die von ihm gestellten Beweiserg�nzungsantr�ge und Erg�nzungsfragen seien unber�cksichtigt geblieben.
3.2.�Mit seinen Vorbringen macht der Beschwerdef�hrer sinngem�ss eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Geh�r geltend.
3.2.1.�Der verfassungsrechtliche Anspruch auf rechtliches Geh�r (Art. 29 Abs. 2 BV) umfasst das Recht des Betroffenen, dass die Beh�rde alle erheblichen und rechtzeitigen Vorbringen der Parteien w�rdigt und die ihr angebotenen Beweise abnimmt, wenn diese zur Abkl�rung des Sachverhalts tauglich erscheinen. F�r die Gew�hrung des rechtlichen Geh�rs sind die Umst�nde des Einzelfalls massgebend. Wegleitend muss der Gedanke sein, einer Partei zu erm�glichen, ihren Standpunkt wirksam zur Geltung zu bringen (Urteil 8C_258/2014 vom 15. Dezember 2014 E. 7.2.7 mit Hinweis). Daraus folgt die Verpflichtung der Beh�rde, ihren Entscheid zu begr�nden. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einl�sslich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdr�cklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die f�r den Entscheid wesentlichen Punkte beschr�nken. Die Begr�ndung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene �ber die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die h�here Instanz weiterziehen kann (BGE 136 I 229 E. 5.2 S. 236).
3.2.2.�Inwiefern der angefochtene Entscheid ungen�gend begr�ndet sein sollte, ist nicht ersichtlich. Es ergibt sich daraus mit gen�gender Klarheit, weshalb die Vorinstanz in der Anordnung der vorsorglichen Massnahme keine Rechtsverletzung erkannte. Die Vorinstanz h�lt zutreffend fest, dass sich das Gesundheitsdepartement in seiner Verf�gung vom 25. November 2014 sowohl mit den Fachbeurteilungen der verschiedenen Sachverst�ndigen als auch den dazu eingereichten Stellungnahmen des Beschwerdef�hrers auseinandergesetzt und diese angemessen ber�cksichtigt hat. Im Umstand, dass die Vorinstanzen die Fachbeurteilungen f�r �berzeugender hielten als die Ausf�hrungen des Beschwerdef�hrers, liegt keine Verletzung des rechtlichen Geh�rs.
3.2.3.�Soweit der Beschwerdef�hrer moniert, die umstrittene Massnahme sei noch vor seiner Stellungnahme zum Gutachten von Dr. B.________ erlassen worden, ist er nicht zu h�ren. Aus den Akten ergibt sich, dass das Gesundheitsdepartement am 18. September 2014 dem Beschwerdef�hrer eine Kopie des von Dr. B.________ erstellten Aktengutachtens vom 28. August 2014 zugestellt hat, wobei es ihm den vorsorglichen Entzug der Berufsaus�bungsbewilligung in Aussicht stellte. Mit dem Schreiben wurde dem Beschwerdef�hrer eine Frist bis zum 30. September 2014 zur Stellungnahme einger�umt. Auf Antrag des Beschwerdef�hrers wurde die Frist zwei Mal erstreckt. Die Stellungnahme des Beschwerdef�hrers erfolgte schliesslich mit Eingabe vom 16. Oktober 2014, wobei er mit Bezug auf das Gutachten von Dr. B.________ erkl�rte, eine separate Stellungnahme werde vorbehalten, jedoch sei damit aufgrund von Ferienabwesenheiten fr�hestens anfangs November 2014 zu rechnen. Erst am 6. Februar 2015 - d.h. nach dem vorinstanzlichen Urteil vom 20. Januar 2015 - reichte der Beschwerdef�hrer eine weitere Stellungnahme beim Gesundheitsdepartement ein. Dass der anwaltlich vertretene Beschwerdef�hrer - trotz gew�hrter zweimaliger Fristerstreckung - nicht die M�glichkeit wahrgenommen hat, sich vor Erlass der umstrittenen vorsorglichen Massnahme detailliert zum Gutachten von Dr. B.________ zu �ussern, hat er sich selbst zuzuschreiben und kann nicht den kantonalen Beh�rden angelastet werden.
3.2.4.�Fehl geht auch die in diesem Zusammenhang vorgebrachte R�ge des Beschwerdef�hrers, die Vorinstanz habe den relevanten Sachverhalt im Sinne von Art. 97 BGG offensichtlich unrichtig festgestellt, indem sie davon ausgegangen sei, dass der Beschwerdef�hrer am 16. Oktober 2014 zum Gutachten von Dr. B.________ Stellung genommen habe. Mit der Eingabe vom 16. Oktober 2014 habe er lediglich die Ausf�hrungen im Gutachten vorsorglich bestritten, sich aber eine ausf�hrliche Stellungnahme vorbehalten, welche am 6. Februar 2015 erfolgt sei.
�Praxisgem�ss ist eine Sachverhaltsfeststellung offensichtlich unrichtig (d.h. willk�rlich im Sinne von Art. 9 BV; vgl. E. 2.2 hiervor), wenn sie offensichtlich unhaltbar ist, zur tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht oder auf einem offenkundigen Versehen beruht (BGE 129 I 173 E. 3.1 S. 178). In seiner Eingabe vom 16. Oktober 2014 nimmt der Beschwerdef�hrer ausdr�cklich Bezug auf das Gutachten von Dr. B.________. Der Umstand, dass er sich - trotz zweimaliger Erstreckung der Frist zur Stellungnahme - nicht detailliert zum Gutachten �ussert, l�sst die vorinstanzliche Feststellung, er habe Stellung genommen, nicht willk�rlich erscheinen. Im �brigen ist die umstrittene Sachverhaltsfeststellung f�r den Ausgang des Verfahrens nicht entscheidend, zumal die neu vom Beschwerdef�hrer eingereichte Stellungnahme vom 6. Februar 2015 - wie bereits erw�hnt - als echtes Novum unbeachtlich ist (vgl. E. 2.3).
3.2.5.�Der Beschwerdef�hrer verweist auf das Urteil 2C_487/2013 vom 5. September 2013, aus dem er ableitet, dass die kantonalen Beh�rden die herangezogenen Sachverst�ndigen mit seinen fachlichen Einwendungen h�tten konfrontieren m�ssen.
�Der Beschwerdef�hrer verkennt, dass sich der vorliegende Fall grundlegend vom zitierten Entscheid unterscheidet. W�hrend es im zitierten Entscheid um ein definitives Verbot der Berufsaus�bung ging, steht vorliegend eine vorsorgliche Massnahme zur Diskussion. Vorsorgliche Massnahmen beruhen auf einer summarischen Pr�fung der Sach- und Rechtslage (BGE 127 II 132 E. 3 S. 138; Urteil 2C_866/2012 vom 18. Dezember 2012 E. 2.3.2). Wie die Vorinstanz zutreffend ausf�hrt, ist es verfahrensrechtlich zul�ssig, dass das Gesundheitsdepartement die vorsorgliche Massnahme angeordnet hat, ohne den Sachverst�ndigen Erg�nzungsfragen zu unterbreiten bzw. sie aufzufordern, zu den fachlichen Einwendungen des Beschwerdef�hrers Stellung zu nehmen. Im gegenw�rtigen Verfahrensstadium war eine vollst�ndige Pr�fung der Sach- und Rechtslage nicht geboten. Eine umfassende W�rdigung aller Umst�nde unter Einbezug der vom Beschwerdef�hrer erhobenen Einwendungen wird im Rahmen des Hauptverfahrens stattzufinden haben.
�Nach dem Gesagten ist die R�ge des Beschwerdef�hrers betreffend die Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Geh�r bzw. auf ein faires Verfahren unbegr�ndet.
Der Beschwerdef�hrer macht ferner geltend, das ihm auferlegte partielle Berufsverbot f�r T�tigkeiten im Bereich der oralen Implantologie und der festsitzenden Prothetik verstosse gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Insbesondere sei die umstrittene Massnahme unverh�ltnism�ssig.
4.1.�Nicht in Zweifel zieht der Beschwerdef�hrer die gesetzliche Grundlage der Massnahme. Art. 43 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 �ber die universit�ren Medizinalberufe (MedBG; SR 811.11) sieht eigens vor, dass die Aufsichtsbeh�rde die Bewilligung zur Berufsaus�bung w�hrend eines Disziplinarverfahrens einschr�nken, mit Auflagen versehen oder entziehen kann. Die umstrittene Massnahme stellt eine derartige Anordnung dar.
4.2.�Der Beschwerdef�hrer macht geltend, die umstrittene Massnahme liege nicht im �ffentlichen Interesse, ohne dies jedoch weiter zu begr�nden. In seinen Vorbringen kritisiert er lediglich die angeblich unfaire Verfahrensf�hrung. Dass diese Kritik unbegr�ndet ist, wurde bereits dargelegt (E. 3 hiervor). Wie die Vorinstanz zutreffend ausf�hrt, ist die umstrittene Massnahme gesundheitspolizeilich motiviert, wobei die Verhinderung weiterer Fehlleistungen am Patienten bezweckt wird. Damit liegt sie allgemein im �ffentlichen Interesse.
4.3.�Mit Bezug auf die Verh�ltnism�ssigkeit moniert der Beschwerdef�hrer, die umstrittene Massnahme sei nicht erforderlich. Die ihm vorgeworfenen Verletzungen der Dokumentations- und Aufkl�rungspflicht bzw. Unregelm�ssigkeiten bei der Honorarabrechnung verm�chten eine derart einschneidende vorsorgliche Massnahme nicht zu begr�nden. Zudem liege keine zeitliche Dringlichkeit vor, die eine vorsorgliche Massnahme rechtfertigen w�rde.
4.3.1.�Vorsorgliche Massnahmen, die vor Anordnung der Verf�gung im Hauptverfahren ergehen, zielen darauf ab, deren Wirksamkeit sicherzustellen. Den zust�ndigen Beh�rden steht beim Entscheid �ber vorsorgliche Massnahmen ein erheblicher Ermessens- und Beurteilungsspielraum zu (BGE 129 II 286 E. 3 S. 289). Der Entscheid �ber die Anordnung vorsorglicher Massnahmen setzt Dringlichkeit voraus. Es muss sich als notwendig erweisen, die fraglichen Vorkehren sofort zu treffen. Der Verzicht auf die Massnahme muss einen erheblichen Nachteil bewirken, der nicht leicht wieder gutzumachen ist und dessen Abwendung entgegenstehende Interessen �berwiegt (BGE 130 II 149 E. 2.2 S. 155; 127 II 132 E. 3 S. 137 f.; 2C_105/2012 vom 29. Februar 2012 E. 4.2).
4.3.2.�Der Beschwerdef�hrer verkennt in seinen Ausf�hrungen, dass die umstrittene Massnahme nicht nur aufgrund von Hinweisen zu Verletzungen der Dokumentations- und Aufkl�rungspflicht sowie Unregelm�ssigkeiten bei der Honorarabrechnung verf�gt wurde. Den Feststellungen der Vorinstanz, die der Beschwerdef�hrer nicht erfolgreich in Zweifel zu ziehen vermag, l�sst sich entnehmen, dass Anhaltspunkte f�r zum Teil gravierende Behandlungsfehler vorliegen, die weitreichende Konsequenzen f�r die Betroffenen hatten. Die dargestellten Vorf�lle verm�gen prima vista den Eindruck ernstzunehmender beruflicher Probleme zu erwecken, die geeignet erscheinen, die Gesundheit von Patienten ernsthaft zu gef�hrden. Daher ist nicht zu beanstanden, dass die kantonalen Beh�rden von einer konkreten und akuten Gefahr ausgegangen sind, dass weitere Patienten k�rperlich und finanziell gesch�digt werden k�nnten, und die Berufsaus�bungsbewilligung des Beschwerdef�hrers dementsprechend vorsorglich einschr�nkten.
4.4.�Der Beschwerdef�hrer moniert ferner, die umstrittene Massnahme sei nicht verh�ltnism�ssig im engeren Sinn. Zur Diskussion st�nden eine vergleichsweise kleine Zahl von Beanstandungen bzw. vergleichsweise leichte F�lle. Die umstrittene Massnahme w�rde den Beschwerdef�hrer unn�tig hart treffen, weil die Arbeitsgebiete der Implantologie und der festsitzenden Prothetik zu seinen wesentlichen T�tigkeitsbereichen geh�rten. Unverh�ltnism�ssig sei auch das Verbot der schulzahn�rztlichen T�tigkeit, weil ihm in diesem Bereich nie Vorw�rfe gemacht worden seien.
�Entgegen den Ausf�hrungen des Beschwerdef�hrers handelt es sich bei den Beanstandungen nicht nur um leichte F�lle. Wie bereits aufgef�hrt, ist beim derzeitigen Kenntnisstand von zum Teil schwerwiegenden Behandlungsfehlern auszugehen, die f�r einige der betroffenen Patienten nicht revidierbare Folgen hatten (Zahn- und Knochenverlust). Dem Gutachten von Dr. B.________ l�sst sich entnehmen, dass eine Patientin innerhalb von sechs Jahren aufgrund von Fehlbehandlungen mit multiplen Korrekturversuchen sieben Z�hne verloren habe und heute mit einer Vollprothese im Oberkiefer versorgt werden m�sse. Unter diesen Umst�nden kann den kantonalen Beh�rden nicht vorgeworfen werden, sie h�tten eine zu weit greifende Massnahme verf�gt, wenn sie dem Beschwerdef�hrer einstweilen die T�tigkeitsbereiche untersagt haben, in denen ernstzunehmende Probleme festgestellt worden sind.
�Soweit der Beschwerdef�hrer das Verbot der schulzahn�rztlichen T�tigkeit kritisiert, �berzeugen seine Vorbringen nicht. Entgegen seiner Auffassung ist durchaus nachvollziehbar, dass die kantonalen Beh�rden erh�hte Anspr�che an Schulzahn�rzte in punkto Vertrauensw�rdigkeit und Sorgfalt stellen. In der Schulzahnpflege k�nnen die Schulkinder bzw. die Erziehungsberechtigten den Zahnarzt nicht frei w�hlen. Zudem �bernimmt in manchen F�llen das Gemeinwesen die Behandlungskosten (vgl. Art. 32ter der Schulzahnpflegeverordnung vom 2. Februar 1982; sGS 231.13; SZpV). Angesichts der Tatsache, dass vorliegend nicht nur Hinweise auf teilweise gravierende Behandlungsfehler durch den Beschwerdef�hrer vorliegen, sondern auch auf Verletzungen der Dokumentationspflicht sowie intransparente Abrechnungen, ist nicht zu beanstanden, dass ihm die kantonalen Beh�rden vorsorglich auch die Vornahme schulzahn�rztlicher T�tigkeiten untersagt haben.
�Insgesamt sind die Vorbringen des Beschwerdef�hrers nicht geeignet, die Interessengewichtung der Vorinstanz in Frage zu stellen.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerde als unbegr�ndet abzuweisen ist. Der Antrag, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen, wird mit dem Entscheid in der Sache gegenstandslos.

References: Art. 89
 Art. 83
 Art. 90
 Art. 93
 BGE 
 Art. 99
 Art. 6
 Art. 97
 Art. 9
 Art. 43
 Art. 32