Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US30998
Timestamp: 2019-02-22 06:18:16+00:00

Document:
U-I-85/16, Up-398/16
ECLI:SI:USRS:2016:U.I.85.16
Zakon o izvajanju carinske zakonodaje Evropske unije (Uradni list RS, št. 32/16) (ZICZEU)
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 32/16) (ZUT-1)
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 32/16) (ZVKD-1)
Zakon o partnerski zvezi (Uradni list RS, št. 33/16) (ZPZ)
Zakon o spremembah in dopolnitvah Pomorskega zakonika (Uradni list RS, št. 33/16) (PZ)
Zakon o varstvu pred diskriminacijo (Uradni list RS, št. 33/16) (ZVarD)
Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo) (ZRLI), 16.a čl.
Ustavna pritožba zoper akta predsednika Državnega zbora o nedoločitvi roka za zbiranje podpisov volivcev z dne 2. 5. 2016 in 5. 5. 2016 ter zoper akta predsednika Državnega zbora o predložitvi zakonov v razglasitev in objavo z dne 3. 5. 2016 in 6. 5. 2016
Spor o dopustnosti referenduma o uveljavitvi zakonov, 1. tč. izreka
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o izvajanju carinske zakonodaje Evropske unije (Uradni list RS, št. 32/16), Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 32/16), Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 32/16), Zakona o partnerski zvezi (Uradni list RS, št. 33/16), Zakona o spremembah in dopolnitvah Pomorskega zakonika (Uradni list RS, št. 33/16) in Zakona o varstvu pred diskriminacijo (Uradni list RS, št. 33/16) se zavrne.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 16.a člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo) se zavrne.
Ustavna pritožba zoper akta predsednika Državnega zbora o nedoločitvi roka za zbiranje podpisov volivcev z dne 2. 5. 2016 in 5. 5. 2016 ter zoper akta predsednika Državnega zbora o predložitvi zakonov v razglasitev in objavo z dne 3. 5. 2016 in 6. 5. 2016 se zavrže.
Zahteva za odločitev v sporu o dopustnosti referenduma o uveljavitvi zakonov iz 1. točke tega izreka se zavrže.
Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi nima določb o prepovedi zlorabe pravic v zvezi z referendumom. Vendar splošna prepoved zlorabe pravic izhaja iz ustavnih načel, ki Republiko Slovenijo opredeljujejo kot pravno državo (2. člen Ustave). Splošno sprejeto pravno načelo je, da je pravice treba izvrševati v njihovih mejah in v skladu z njihovim namenom. Uporaba pravice v nasprotju z njenim namenom pomeni zlorabo pravice.
Pravica do pobude volivcem za zbiranje podpisov za vložitev zahteve za razpis zakonodajnega referenduma ne sme biti uporabljena v protiustavne namene. Zato ima v začetni fazi referendumskega postopka predsednik Državnega zbora pooblastilo in dolžnost preprečiti začetek zbiranja podpisov za razpis zakonodajnega referenduma, če ugotovi, da gre za zlorabo pravice do pobude volivcem za zbiranje podpisov za vložitev zahteve za razpis referenduma. Zoper njegovo odločitev je zagotovljeno učinkovito sodno varstvo v postopku s pobudo, s katero se lahko izpodbija ustavnost postopka sprejetja zakona pred Ustavnim sodiščem.
Pravica do pobude volivcem za zbiranje podpisov za vložitev zahteve za razpis referenduma je potrebna zaradi nastanka ustavne pravice zahtevati referendum iz prvega odstavka 90. člena Ustave. Njena narava je pomožna, saj je namenjena nastanku pravice zahtevati razpis referenduma, z nastankom slednje se izčrpa. Zato je v temelju namen obeh pravic enak, tj. z odločanjem volivcev na referendumu doseči zavrnitev zakona zoper voljo parlamentarne večine, ki je zakon sprejela.
Če predsednik Državnega zbora ugotovi konkretne okoliščine, iz katerih jasno in očitno izhaja, da pobudnik ni imel namena zbrati najmanj štirideset tisoč podpisov volivcev in doseči razpis zakonodajnega referenduma, temveč je bil njegov namen le vlagati pobude volivcem za zbiranje podpisov zaradi zavlačevanja zakonodajnih postopkov in s tem za odložitev uveljavitve izpodbijanih zakonov, gre za uporabo pravice pobude volivcev za zbiranje podpisov za vložitev zahteve za razpis referenduma v nasprotju z njenim namenom. Taka uporaba pravice pomeni njeno zlorabo.
Izpodbijani akti predsednika Državnega zbora, da se ne razpiše roka za zbiranje podpisov volivcev za vložitev zahteve za razpis referenduma in da se sprejete zakone pošlje v razglasitev in objavo, niso posamični akti, s katerim je bilo odločeno o pritožnikovi pravici ali obveznosti, ampak so odločitve v okviru zakonodajnega postopka v širšem smislu, zato ustavna pritožba zoper take akte ni dopustna.
Če ne gre za spor med predlagateljem ali pobudnikom referenduma in Državnim zborom o zavrnitvi razpisa referenduma zaradi razlogov iz drugega odstavka 90. člena Ustave, Ustavno sodišče zahtevo za odločitev v sporu o dopustnosti referenduma o uveljavitvi zakona zavrže.
Člen 25.1, 26.2, 49.1, 55.b.1.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
U-I-85-16, Up-398-16.pdf
U-I-85-16, Up-398-16 - Pritrdilno LM Zobca.pdf
U-I-85-16, Up-398-16 - Odklonilno LM dr. Deisingerja.pdf
U-I-85/16-15
1. Pobudnik izpodbija postopek sprejetja zakonov, navedenih v 1. točki izreka tega sklepa. Protiustavnost postopka njihovega sprejemanja utemeljuje z navedbo, da so bili zakoni razglašeni, čeprav naj se zakonodajni in z njim povezani referendumski postopek še ne bi končala. Z ustavno pritožbo izpodbija akta predsednika Državnega zbora (v nadaljevanju predsednik DZ) o nedoločitvi roka za zbiranje podpisov volivcev z dne 2. 5. 2016 in 5. 5. 2016 ter akta predsednika DZ o predložitvi treh zakonov v razglasitev in objavo z dne 3. 5. 2016 in 6. 5. 2016. Zatrjuje, da bi moral predsednik DZ določiti rok za zbiranje podpisov volivcev v podporo zahtevi za razpis referenduma. Ker tega ni storil, naj bi kršil 39., 44. in 90. člen Ustave. Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI) naj ne bi urejal možnosti, da predsednik DZ ne bi določil roka za zbiranje podpisov, saj naj bi bila po ZRLI to njegova dolžnost. Nedoločitev roka naj bi v vsakem primeru pomenila opustitev dolžnega ravnanja po ZRLI in Ustavi, ki naj bi ga predsedniku DZ nalagala 16.a člen ZRLI in 90. člen Ustave. Predsednik DZ bi moral tudi v primeru morebitne zlorabe pravice ta rok razpisati. Pritožnik meni, da ima izpodbijana odločitev predsednika DZ naravo posamičnega akta, ki ima za posledico hud poseg v pravice pobudnika in v pravice podpisnikov pobude. Najbolj očitno protiustavna naj bi bila odločitev predsednika DZ, da pošlje zakone v razglasitev. Pobudnik meni, da bi moral na podlagi drugega odstavka II. razdelka Ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list št. 47/13 – v nadaljevanju UZ90, 97, 99) predsednik DZ sprožiti postopek pred Ustavnim sodiščem in počakati s pošiljanjem zakonov v razglasitev do njegove končne odločitve. Meni, da je predsednik DZ s svojimi odločitvami kršil 2., 23., 25., 39., 44. in 90. člen Ustave. Predlaga, naj Ustavno sodišče do svoje končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih aktov predsednika DZ in izpodbijanih zakonov ter zadevo obravnava absolutno prednostno.
2. Pobudnik izpodbija 16.a člen ZRLI, ker naj ne bi urejal postopka ali pravnega sredstva, ki bi bilo na voljo pobudniku referenduma ali podpisnikom pobude volivcem za zbiranje podpisov za vložitev zahteve za razpis referenduma (v nadaljevanju pobuda volivcem za zbiranje podpisov) ali drugim volivcem, ki nameravajo v naslednji fazi s podpisom podpreti zahtevo za razpis referenduma. Zato naj bi vseboval protiustavno pravno praznino (2. člen Ustave). Ker naj bi bila tem osebam odvzeta možnost učinkovitega in hitrega sodnega varstva, naj bi bila ta ureditev v neskladju s 23. in 25. členom Ustave. Posledično naj bi bila odvzeta možnost zbiranja podpisov in glasovanja na referendumu, zaradi česar naj bi bila izpodbijana določba ZRLI tudi v neskladju s 44. in 90. členom Ustave ter 10. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Pobudnik zatrjuje, da bi moral imeti pobudnik referenduma zagotovljeno sodno varstvo, ki naj bi bilo učinkovito le v primeru, če bi bilo zagotovljeno pred objavo zakona.
9. Ustava ureja zakonodajni referendum kot temeljno obliko neposredne demokracije v 90. členu.[1] V prvem odstavku tega člena določa, da Državni zbor razpiše referendum o uveljavitvi zakona, če to zahteva najmanj štirideset tisoč volivcev. Drugi odstavek 90. člena Ustave določa primere, ko zakonodajni referendum ni dopusten. V skladu s tretjim odstavkom 90. člena Ustave imajo pravico glasovanja na referendumu vsi državljani, ki imajo volilno pravico. Na podlagi četrtega odstavka 90. člena Ustave je zakon na referendumu zavrnjen, če proti njemu glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali, pod pogojem, da proti zakonu glasuje najmanj petina vseh volivcev. Gre za t. i. zavrnitveni referendum. Ustava v petem odstavku 90. člena prepušča zakonodajalcu ureditev načina izvrševanja zakonodajnega referenduma.[2] Ustavna sprememba zahteva uskladitev ZRLI z njo v roku enega leta (prvi odstavek II. razdelka UZ90, 97, 99), česar zakonodajalec kljub izteku roka še ni izvedel. Glede na to se po prvem stavku drugega odstavka II. razdelka UZ90, 97, 99 nove ustavne določbe o zakonodajnem referendumu še vedno uporabljajo ob smiselni uporabi ZRLI. To ne velja v celoti za določbe 21. člena ZRLI, glede katerih je ustavodajalec posebej določil njihovo uporabo na način, po katerem Ustavno sodišče odloči o sporu med predlagateljem referenduma in Državnim zborom, ki zavrne razpis referenduma o zakonu (drugi stavek drugega odstavka II. razdelka UZ90, 97, 99).
14. ZRLI nima določb o prepovedi zlorabe pravic v zvezi z referendumom, vendar splošna prepoved zlorabe pravic izhaja iz ustavnih načel, ki Republiko Slovenijo opredeljujejo kot pravno državo (2. člen Ustave). Splošno sprejeto pravno načelo je, da je pravice treba izvrševati v njihovih mejah in v skladu z njihovim namenom. Slovenskemu pravu ustreza splošna prepoved zlorabe pravic, ki sloni na objektivnih merilih, v skladu s katerimi ima vsaka pravica svoj cilj in socialno funkcijo. Kdor od namena pravice odstopa, jo zlorablja in je za svoje ravnanje odgovoren.[3] Objektivna teorija zlorabe pravice se je uveljavila tudi v ustavnosodni presoji.[4] Zloraba pravice pomeni uveljavljanje ali izvrševanje neke pravice v nasprotju z namenom, zaradi katerega jo postavlja pravni red. Zloraba pravice ne more uživati pravnega varstva (glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-413/98).[5]
17. Nova ustavna ureditev je uveljavila t. i. zavrnitveni referendum (četrti odstavek 90. člena Ustave), ki je namenjen preprečitvi uveljavitve zakona.[6] Za zavrnitev zakona je potrebno, da mu nasprotuje določeno število volivcev. Referendum volivcem omogoča, da zavrnejo v zakonodajnem telesu sprejeti zakon, kar ima značaj suspenzivnega veta.[7] Glede na to je namen predlagateljev zakonodajnega referenduma, ki na podlagi prvega odstavka 90. člena Ustave uresničujejo pravico zahtevati referendum, doseči zavrnitev zakona na referendumu.[8] Pravica do pobude volivcem za zbiranje podpisov je potrebna prav zaradi nastanka ustavne pravice zahtevati referendum.[9] Njena narava je pomožna, saj je namenjena nastanku pravice zahtevati razpis referenduma; z nastankom slednje se pobuda volivcem za zbiranje podpisov v bistvu izčrpa. Zato je jasno, da je v temelju namen obeh pravic enak. To pa je z odločanjem volivcev na referendumu doseči zavrnitev zakona zoper voljo parlamentarne večine, ki je zakon sprejela.
21. Glede na navedeno so očitki pobudnika o protiustavnosti ravnanja predsednika DZ in s tem o protiustavnosti postopka sprejetja izpodbijanih zakonov neutemeljeni. Pobudniku je treba tudi pojasniti, da pravica do svobode izražanja, ki jo varuje prvi odstavek 39. člena Ustave, ni absolutna. Zato njegovo zatrjevanje o poseganju v pravico do svobode izražanja ne more vplivati na odločitev o zlorabi pravice do pobude volivcem za zbiranje podpisov, kajti nobena zloraba pravice ne more uživati pravnega varstva. Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti postopka sprejetja izpodbijanih zakonov na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) kot neutemeljeno zavrnilo (1. točka izreka).
26. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena, prve alineje prvega odstavka 55.b člena in prvega odstavka 25. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS ter petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Deisinger, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Zobec je dal pritrdilno ločeno mnenje.
[1] Ustavna ureditev zakonodajnega referenduma je bila spremenjena z UZ90, 97, 99.
[2] Peti odstavek 90. člena Ustave določa, da se referendum ureja z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev.
[3] M. Pavčnik, Teorija prava: prispevek k razumevanju prava, 5. pregledana in dopolnjena izdaja, IUS Software in GV Založba, Ljubljana 2015, str. 176–178.
[4] Glej naslednje odločitve Ustavnega sodišča: sklep št. U-I-413/98; odločbo št. U-II-3/04; odločbo št. U-II-4/04; sklep št. Up-1030/05 z dne 19. 10. 2006; sklep št. U-I-235/07 z dne 4. 12. 2008 in sklep št. Up-448/12.
[5] Ustavno sodišče je o zlorabi pravice doslej že večkrat odločilo tudi glede vloženih ustavnih pritožb v zvezi s prekrški ter v zvezi s ponavljajočimi se predlogi za izločitev sodnikov in ponavljajočimi se ustavnimi pritožbami. Ugotovilo je, da je zloraba pravice do ustavne pritožbe med drugim podana tedaj, ko je ustavna pritožba očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh (npr. sklepa št. Up-448/12 in št. Up-7/13 z dne 24. 4. 2013).
[6] V gradivu Strokovne skupine za zakonodajni referendum (Predlog ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije (UZ90, 97, 99), delovni osnutek z dne 6. 3. 2013, str. 8) je navedeno: "V naši referendumski praksi velja, da referendum zahtevajo tisti, ki nasprotujejo zakonu, ki ga je sprejel Državni zbor. Temu veliko bolj ustreza zavrnitveni model zakonodajnega referenduma, katerega namen je preprečiti uveljavitev zakona (ljudski veto)."
[7] Povzeto po I. Kaučič, Zavrnitveni zakonodajni referendum, Javna uprava, št. 1–2 (2013), str. 36–37.
[8] Predlog ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije (UZ90, 97, 99), Strokovna skupina za zakonodajni referendum, delovni osnutek z dne 6. 3. 2013, str. 8.
[9] Glej J. Sovdat, Sodno varstvo referenduma, Pravnik, št. 9–10 (2013), str. 627.
U-I-85/16-16
Up-398/16-10
1. Ni običajno, da bi k sklepom o zavrnitvi pobude za presojo ustavnosti pisal pritrdilna ločena mnenja. Še posebej, če s sklepom, kot je ta, ki zavrača pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti različnih, med seboj nepovezanih zakonov, v celoti soglašam – tako glede izreka kot obrazložitve. Odločitev je namreč jasna in enostavna. Čemu bi ji potem pritrjeval še z ločenim mnenjem ter tratil čas, papir in črnilo za nekaj, kar je jasno, očitno in enostavno. Pa vendar, prav zaradi jasnosti in očitnosti odločitve se mi zdi prav, da dodam nekaj kratkih misli. Ne gre namreč samo za do sedaj prvi tak primer zlorabe pravice do pobude za zbiranje podpisov za razpis referenduma, ampak, in to je tu bistveno, tudi za nadvse očiten primer take zlorabe. Prav očitnost se mi zdi ključna. Poglejmo, zakaj.
2. Ustavno sodišče je moralo najprej rešiti enostavno vprašanje, ali je predsednik Državnega zbora (sploh) pristojen za odločanje o zlorabi pravice do pobude volivcem za zbiranje podpisov za razpis referenduma. Da to pristojnost vsekakor ima, izhaja že iz 16.a člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZRLI), po katerem predsednik Državnega zbora preveri in odloči, ali je pobuda za zbiranje podpisov dana v skladu z zakonom. Ustavno sodišče se je o tem že izreklo v zadevi št. U-II-3/04 z dne 20. 4. 2004 (Uradni list RS, št. 44/04, in OdlUS XIII,29), kjer je v 17. točki obrazložitve (sicer obiter) navedlo: "Kolikor bi Državni zbor ali pred njim Predsednik Državnega zbora ugotovil takšne namene pobudnika, bi moral že sam v okviru možnosti, ki jih daje ZRLI […], preprečiti razpis referenduma." Ta pristojnost, čeprav nikjer izrecno zapisana, je logična posledica tistega od ustavnih načel pravne države, ki prepoveduje zlorabo pravic. Lahko bi bila dana tudi Državnemu zboru. Vendar ni. Ustavno sodišče se je namreč pred manj kot devetimi meseci postavilo na stališče (ki mu iz razlogov, ki sem jih takrat pojasnil v pritrdilnem ločenem mnenju, pritrjujem), da so primeri nedopustnosti referenduma v drugem odstavku 90. člena Ustave izčrpno (taksativno) našteti. V odločbi št. U-II-1/15 z dne 28. 9. 2015 (Uradni list RS, št. 80/15) je v 44. točki obrazložitve jasno povedalo: "Da bi bilo v skladu z načeli pravne države že vnaprej jasno, kateri referendumi so dopustni in kateri ne, je zato za razliko od prejšnje ureditve v drugem odstavku 90. člena Ustave izrecno, jasno in določno navedel primere, ko referenduma ni dopustno razpisati. Jasno je povedal, da v teh, taksativno naštetih primerih, pravica do referenduma sploh ne obstaja." Morebiten argument, da bi moral predsednik Državnega zbora odločitev o nedopustitvi začetka zbiranja podpisov zaradi zlorabe pravice do pobude prepustiti Državnemu zboru, zato ne more držati. Če bi obveljal, bi bila ustavna dolžnost preprečiti zlorabo pravice do pobude za zbiranje podpisov za referendum neoperativna. Ne bi bilo namreč nikogar, ki bi imel pooblastilo za preprečitev zlorabe. Predsednik Državnega zbora te pristojnosti ne bi imel, Državni zbor, ki sme zavrniti razpis referenduma (ali, kot je Ustavno sodišče izreklo v 39. točki obrazložitve odločbe št. U-II-1/15, tudi že zbiranje podpisov za razpis referenduma) samo iz štirih, v drugem odstavku 90. člena Ustave taksativno navedenih razlogov, med katerimi ni primera zlorabe pravice zahtevati razpis referenduma ali pravice do pobude za zbiranje podpisov za referendum, pa tudi ne. In ustavna dolžnost preprečiti zlorabo pravice bi obvisela v zraku.
3. Če strnem. Prepoved zlorabe pravic je eno od ustavnih načel pravne države, ki je neločljivo povezana z izvrševanjem katerekoli pravice. Iz tega izhaja, da lahko govorimo o ustavni dolžnosti preprečiti zlorabo pravice do pobude za zbiranje podpisov za referendum. V skladu s prej povedanim to dolžnost izvršuje predsednik Državnega zbora.
4. In zdaj k bistvenemu. V obravnavanem primeru je bila zloraba jasna in očitna. Da je tako, prepričljivo izhaja iz dejstev, ki so navedena v 18. točki obrazložitve tega sklepa in ki so po večini tudi splošno znana. Med njimi najbolj izstopa dejstvo, da je bil temeljni namen pobudnika, da z oteževanjem sprejetja spornih (in tudi drugih), med seboj nepovezanih zakonov doseže drugačno, za njegove člane ugodnejšo (privilegirano) ureditev dohodnine. V resnici je šlo za upor zoper za njih neugodne posledice odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-147/12 z dne 29. 5. 2013 (Uradni list RS, št. 52/13, in OdlUS XX,7), ki jih je izenačila z vsemi ostalimi v Republiki Sloveniji živečimi dohodninskimi zavezanci. V tem položaju zato predsednik Državnega zbora ni imel druge izbire kot storiti prav to, kar je storil. To je bila njegova ustavna dolžnost. Na podlagi tako očitnih, nespornih in notornih dejstev je bil tudi njegov pravni sklep enostaven. Cilj pobudnika ni bil doseči tisto, kar je smisel in edini namen zbiranja podpisov, to je zbrati zadostno število podpisov ter doseči razpis zakonodajnega referenduma. Ne, Sindikat delavcev migrantov pravice do pobude volivcem za zbiranje podpisov za referendum ni nameraval uporabiti za zbiranje podpisov in za aktiviranje pravice do referenduma. To pravico je uporabil le kot sredstvo za izsiljevanje ustavnih organov (Vlade in Državnega zbora), da bi jih z njim prisilil v zanj oziroma za njegovo članstvo privilegiran dohodninski položaj.
5. Da pomeni tako ravnanje zlorabo pravice, je vidno že od daleč. Pravica je namreč sredstvo za dosego pravno priznanega in zavarovanega interesa. Tu pa je šlo za izvrševanje pravice, ki je navzven (na videz, formalno) skladno z njenim zakonskim opisom, navznoter, po svojem cilju in smislu pa v popolnem, kričečem nasprotju z namenom pravice (ki naj opredeljuje in usmerja njeno izvrševanje). Tak dejanski stan je za opredelitev zlorabe bistven in skupen vsem v pravni vedi uveljavljenim teorijam o zlorabi pravice. Izhaja iz pojmovanja, po katerem je treba na pravico gledati kot na sredstvo za doseganje pravno zavarovanega interesa. Da je šlo v obravnavanem primeru za grobo zgrešitev pravno zavarovanega interesa, cilja pravice, ter da je bilo razhajanje med sredstvom in ciljem popolno, je jasno vsakomur. Nič ne pretiravam, če rečem, da je tako početje politično-pravni terorizem. Pobudnik je namreč za to, da bi dosegel svoj političen cilj – izničiti zanj neugodne posledice odločbe Ustavnega sodišča, – uporabil, v resnici zlorabil orožje – pravico do pobude za zbiranje podpisov za razpis referenduma, – da bi s tem orožjem zajel talce – v tem primeru izpodbijane zakone, posredno pa ljudi, ki bi bili zaradi neustrezne ali pomanjkljive pravne urejenosti nekaterih pravnih področij končne žrtve tega terorizma.
6. Zakaj se mi zdi, da je očitnost zlorabe bistvenega pomena ter da pomeni nosilni razlog, ki zamejuje domet precedenčne moči sklepa o zavrnitvi pobude? Bistvena je zato, ker predsednika Državnega zbora varuje pred skušnjavo, da bi referendum preprečil tudi takrat, ko zloraba ne bi bila tako očitna, ko bi njegovo stališče o zlorabi temeljilo le na površnem vtisu, morda celo v primerih, ko niti ne bi šlo za zlorabo, da ne omenjam možnosti zlorabe "zlorabe". Drug razlog za omejitev intervencije predsednika Državnega zbora le na primere očitnih zlorab pravice vidim v težavah, ki so lahko posledica primerov z bolj zapletenimi, dvomljivimi, nejasnimi in spornimi dejanskimi stanovi zlorabe in na njih navezujočih se kompleksnih pravnih vprašanj. In tretji razlog: Kadar je zloraba dvomljiva, je treba v dvomu odločiti v korist pravice (in favorem libertatis).
7. Precedenčno sporočilo sklepa o zavrnitvi pobud je zato naslednje: Predsednik Državnega zbora mora preprečiti zlorabo pravice do pobude za zbiranje podpisov za razpis referenduma, vendar samo, kadar je zloraba očitna. In kdaj je zloraba očitna? Glede pojma očitnosti je precedenčnega pomena sklep Ustavnega sodišča št. Up-62/96 z dne 11. 4. 1996 (OdlUS V, 68), kjer je v 11. točki obrazložitve med drugim rečeno: " 'Očiten' pomeni takšen, ki ga ni mogoče ovreči ali omajati niti po vsestranskem preizkusu, ker vse okoliščine, zdrava pamet in vse izkušnje, brez dokazovanja in brez možnosti nasprotnega utemeljevanja izključujejo vsako možnost drugačnega sklepa. Prima facie pa pomeni takšen, kakršen se ugotovi na prvi pogled, še ne dovolj zanesljivo: verjetno izkazan." Obravnavani primer je očiten primer očitnosti zlorabe.
U-I-85/16-17
Up-398/16-11
1. Glasoval sem proti sklepu št. U-I-85/16, Up-398/16, s katerim je Ustavno sodišče zavrnilo pobudi predlagatelja ter zavrglo ustavno pritožbo in zahtevo za odločitev v sporu o dopustnosti referenduma o uveljavitvi zakonov. Menim namreč, da predsednik Državnega zbora ni pooblaščen, da ugotovi zlorabo pravice do referenduma in prepreči referendum, ker po mojem mnenju ob spremembi 90. člena Ustave lahko to stori le Državni zbor. Glede nedopustnosti referenduma zaradi zlorabe pravice do referenduma pa nimam pomislekov in se v tem delu strinjam z obrazložitvijo v sklepu.
2. Državni zbor in Vlada sta v odgovoru na pobudo pojasnila, da v Zakonu o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI) ni pravne podlage za omenjeno pristojnost predsednika Državnega zbora, da pa lahko na podlagi 2. člena Ustave prepreči referendum. Tudi Ustavno sodišče je v sklepu, ko se sklicuje na odločbo št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011, kljub temu, da ZRLI nima določb o prepovedi pravice (14. točka sklepa), lahko ocenilo, da predsednik Državnega zbora prepreči zlorabo pravice, ko presoja, ali je pobuda v skladu z zakonom (20. točka sklepa).
3. Navedena odločba Ustavnega sodišča se nanaša na staro ureditev v 90. členu Ustave in ZRLI, ki je opredeljeval pristojnosti predsednika Državnega zbora glede prejšnjega potrditvenega referenduma. Z novo ustavno ureditvijo zakonodajnega referenduma je bil v Ustavo uveden popolnoma nov zavrnitveni referendum oziroma "ljudski "veto" na izglasovani zakon. Ni sicer sporno, da je v temelju ostal enak namen za razpis referenduma (17. točka sklepa), toda v novi ustavni ureditvi je Državni zbor dobil pristojnost za zavrnitev referenduma, kar je razvidno iz razdelka II Ustavnega zakona (v nadaljevanju UZ90,97,99). Do uskladitve se ZRLI uporablja le smiselno, določba 21. člena pa tako, da Ustavno sodišče odloča o sporu med predlagateljem in Državnim zborom, ki zavrne razpis referenduma.
4. Smiselna razlaga ZRLI bi torej narekovala, da je predsedniku Državnega zbora še vedno ostala pristojnost formalne preveritve pobude iz 16. in 16.c člena. To pomeni, da predsednik Državnega zbora, ki ga pobudnik obvesti o svoji pobudi, preveri, ali je vprašanje v pobudi pravilno opredeljeno (16.c člen) in ali je pobuda podprta s podpisi najmanj dva tisoč petsto volivcev (drugi odstavek 16. člena). Pobuda je v tem primeru vložena v skladu z zakonom, kot predvideva 16.a člen ZRLI. Skladnost pobude z zakonom se seveda nanaša na določbe ZRLI in pristojnosti predsednika Državnega zbora ni možno ob smiselni uporabi ZRLI širiti še na druge oblike preverjanja pobude, kot je navedeno v 20. točki sklepa. Takšne pristojnosti predsednika Državnega zbora tudi ni možno opravičevati z razlago, da bi lažje ocenjeval zlorabo pravice kot Državni zbor, ki sicer nedopustnost referendumov ocenjuje tudi glede razlogov iz drugega odstavka 90. člena Ustave.
5. O nedopustnosti referenduma, tudi zaradi zlorabe pravice do referenduma, lahko glede na drugi odstavek 90. člena Ustave odloči le Državni zbor. Razlaga te spremembe v Ustavi temelji na nedopustnosti referenduma zaradi tudi povsem objektivnih razlogov v drugem odstavku 90. člena Ustave (npr. glede zakonov o davkih, carinah, ratifikaciji mednarodnih pogodb), ki bi jih lahko ugotovil že predsednik Državnega zbora ob vložitvi pobude. Tega pa ne more storiti, ker je za zavrnitev razpisa referenduma na podlagi razdelka II UZ90,97,99 pristojen izključno Državni zbor. Analogno tej novi pristojnosti Državnega zbora sledi nedvomno tudi pristojnost, da ob zlorabi pravice do referenduma, izhajajoči iz kršitve 2. člena Ustave, o nedopustnosti lahko odloči zgolj Državni zbor. Nedvomno ima Državni zbor ob smiselni razlagi 21. člena ZRLI pristojnost, da to stori že v fazi, ko še ni nastala pravica zahtevati zakonodajni referendum (kot je navedeno tudi v 25. točki sklepa). Povsem nelogična je razlaga, da je Državni zbor v takšnem primeru omejen, ko gre za vprašanje zlorabe pravice do referenduma, ki izvira iz kršitve 2. člena Ustave.
6. Skladno s takšno razlago bi torej moral predsednik Državnega zbora ob ugotovitvi, da gre za zlorabo pravice, odločitev o prepovedi referenduma z ustreznim predlogom prepustiti Državnemu zboru, da o tem odloči. O sporu s predlagateljem bi ob zavrnitvi referenduma odločilo Ustavno sodišče. Odrekanje takšni pristojnosti Državnega zbora lahko predstavlja kršitev razdelka II UZ90,97,99 in posledično drugega odstavka 90. člena Ustave.
7. Ustavno sodišče je s sklepom odločilo drugače, pristojnost je podelilo predsedniku Državnega zbora. Vsakokratni predsednik Državnega zbora bo torej ocenjeval zlorabo pravice do referenduma, kar ni zgolj formalno preverjanje pobude po ZRLI, temveč pomeni vsebinsko oceno, ki sloni na ugotovljenem dejanskem stanju in pravni opredelitvi zlorabe pravice. Zakonodajalec bo moral v skladu s tem stališčem sklepa Ustavnega sodišča v ZRLI urediti pristojnost predsednika Državnega zbora in ustrezni postopek. Iz določbe razdelka II UZ90,97,99, ki je začel veljati z razglasitvijo v Državnem zboru (Uradni list RS, št. 47/13), namreč izhaja zahteva, da zakonodajalec uredi uskladitev ZRLI s spremembo 90. člena Ustave.
Sindikat delavcev migrantov Slovenije, Apače
Uradni list RS, št. 52/2016 in OdlUS XXi, 26
US30998

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče