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Timestamp: 2020-08-04 14:31:38+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 627/03 de Corte Constitucional, 29 de Julio de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 43620173
Sentencia de Constitucionalidad nº 627/03 de Corte Constitucional, 29 de Julio de 2003
Ley 715 de 2001. Art. 111.1 (p.). Decreto 1283 de 2002. Distribucion recursos y competencias entre la nacion y entidades territoriales. Prestacion servicios de educacion y salud. Acto legislativo 01 de 2001. Sistema de inspeccion y vigilancia para la educacion preescolar, basica y media. Facultades extraordinarias. Inconstitucionalidad consecuencial. Cosa juzgada formal. Estese c-097/03y c-357/03.
Sentencia C-627/03
COSA JUZGADA-Fundamento y objeto
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Interpretación
COSA JUZGADA FORMAL-Declaración
NORMA ACUSADA-Inexequible por cuanto las facultades extraordinarias no fueron concedidas de manera precisa
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Imprecisión sin permitir enmarcar el ejercicio de habilitación legislativa
NORMA ACUSADA-Decreto expedido con base en ley de facultades declarada inexequible
INEXEQUIBILIDAD POR CONSECUENCIA-Determinación de efectos
Referencia: expediente D-4428
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 111.1 (parcial) de la Ley 715 de 2001 "por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros" y el Decreto 1283 de 2002''por el cual se organiza un Sistema de Inspección y Vigilancia para la educación preescolar, básica y media".
Actores: A. de Z.S., M.M.N., J.E.G. y W.C.S..
Bogotá D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil tres (2003).
En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, los ciudadanos A. de Z.S., M.M.N., J.E.G. y W.C.S. solicitaron a la Corte declarar inexequible el numeral 111.1 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 y el Decreto 1283 de 2002, por considerar que vulneran los artículos 1º, 150, 189 y 243 de la Constitución Política.
La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del cinco (05) de febrero de 2003 resolvió admitir la presente demanda, por considerar que la misma cumplía con los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
De conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se envió comunicación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación, Academia Nacional de Jurisprudencia y a los Departamentos de Derecho Público de las Universidades Nacional, R., J. y Externado de Colombia, a fin de que emitieran su concepto en relación con la demanda de la referencia.
Adicionalmente, se comunicó la iniciación del proceso al P. de la República, al P. del Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho Actualmente Ministerio del Interior y de Justicia. y al Ministerio de Educación.
Se transcribe a continuación el texto del numeral 111.1 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 "por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros" y el Decreto 1283 de 2002 ''por el cual se organiza un Sistema de Inspección y Vigilancia para la educación preescolar, básica y media".
por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 1151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros
Artículo 111. Facultades extraordinarias. C. precisas facultades extraordinarias al P. de la República por el término de seis (6) meses para:
"Por el cual se organiza un Sistema de Inspección y Vigilancia para la educación preescolar, básica y media. El P. de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorga el numeral 111.1 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001",
ARTÍCULO 1. Ámbito de Aplicación. Son sujetos del Sistema de Inspección y Vigilancia al que se refiere este decreto, todas las instituciones educativas que prestan el servicio público de educación en los niveles de preescolar, básica y media en las diferentes regiones, las entidades territoriales, los docentes, directivos docentes y los administrativos de las instituciones educativas estatales.
ARTÍCULO 2. Fines del Sistema. El objeto fundamental del Sistema de Inspección y Vigilancia del servicio educativo de educación preescolar, básica y media, es garantizar la organización y prestación del mismo, cumpliendo los requisitos de calidad, eficiencia y cobertura, así como aquellos previstos en la Constitución Política.
ARTÍCULO 3. Actividades Propias del Sistema. La operación del Sistema de Inspección y Vigilancia al que se refiere este decreto, requiere que se realicen las siguientes actividades:
4.1 Administración de servicios educativos regionales.
Es un régimen en virtud del cual, la Nación, obrando por medio del Ministerio de Educación Nacional, prohibe a una entidad territorial determinados actos o contratos relacionados con la administración de servicios educativos regionales, o exige que se sometan a autorización previa, y adopta otras medidas correctivas.
Es el régimen en virtud del cual el Ministerio de Educación Nacional podrá suspender la capacidad legal de las autoridades territoriales para la administración del servicios público educativo y designar de forma temporal un administrador especial que podrá ser un funcionario nacional o departamental, o a quien designe el Ministerio para que asuma por el tiempo y en las condiciones que se determine, la administración del servicio educativo en la entidad territorial.
4.4 Resultados Educativos.
4.6. Población por atender en condiciones de eficiencia. Es el número de niños y jóvenes a los que no se está atendiendo con el servicio de educación, y a los que se podría atender si para cada grado, se asignara a cada uno una suma de dinero igual al promedio nacional que las entidades públicas destinan a cada niño en el mismo grado.
COMPETENCIAS EN MATERIA DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA SOBRE LA EDUCACIÓN.
ARTÍCULO 5. Competencia del P.. En cumplimiento de la obligación constitucional, el Estado ejercerá a través del P. de la República, la suprema Inspección y Vigilancia de la educación, y velará por el cumplimiento de sus fines. Dicha función se ejercerá a través de la evaluación de resultados y la vigilancia administrativa.
Aplicar a las entidades territoriales, a las instituciones educativas oficiales y privadas y a los funcionarios vinculados al servicio educativo estatal, cuando encuentre mérito para ello, los correctivos y las sanciones a que se refiere este decreto, previa observancia del debido proceso.
Adoptar las acciones administrativas necesarias;
ARTÍCULO 6. Facultades Preferentes. Las funciones de Inspección y Vigilancia que se adelanten por medio del Sistema al que se refiere este Decreto, serán ejercidas por el P. de la República con el Ministro de Educación Nacional o sus delegados, sobre la educación en los Departamentos, Distritos y los Municipios certificados; por las autoridades del Nivel Departamental, sobre la educación de los municipios no certificados; y por las autoridades distritales y de los municipios certificados, sobre las instituciones educativas.
Por razones excepcionales, y cuando a su juicio sean necesario, el P. de la República y las autoridades del nivel nacional que hayan sido delegadas, podrán siempre ejercer de manera preferente, las facultades que les confiere este Decreto para ejercer la Inspección y Vigilancia sobre la educación en los niveles Departamental, Distrital y Municipal y sobre las instituciones, directivos y docentes.
ARTÍCULO 7. Delegación de Funciones. De acuerdo con lo previsto en el artículo 211 de la Constitución Política, el P. de la República podrá delegar en el Ministro de Educación, en los gobernadores y alcaldes de distritos y de municipios certificados, el ejercicio de las funciones de Inspección y Vigilancia del servicio educativo previstas en este Decreto.
ARTÍCULO 8. Delegación de Funciones al Ministro de Educación Nacional. Además de las funciones dispuestas en el artículo 5 del presente Decreto y las otras señaladas en esta norma, le corresponde por delegación al Ministro de Educación Nacional, las siguientes funciones:
Ocuparse de eventuales infracciones a las normas educativas e imponer sanciones a los infractores.
PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional modificará la estructura del Ministerio de Educación Nacional y del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, para que pueda cumplir las funciones de Inspección y Vigilancia del servicio educativo a que se refiere el presente Decreto.
ARTÍCULO 9. Competencia Departamental. Corresponde a los Gobernadores para ejercer la Inspección y Vigilancia de la Educación, las siguientes funciones:
PARÁGRAFO: Los municipios no certificados cofinanciarán con los recursos asignados para calidad el 20 % de la evaluación trienal de logros en su municipio.
ARTÍCULO 10. Competencia de los Distritos y Municipios Certificados. Para ejercer la Inspección y Vigilancia de la educación, le corresponde a los Alcaldes de distritos y municipios certificados, las siguientes funciones.
el 20% de la evaluación trienal de logros educativos en el municipio o distrito;
EVALUACIÓN DEL SECTOR EDUCATIVO EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES.
Los resultados de la evaluaciones que realice las entidades estatales, serán de público conocimiento, debiendo proteger la identidad de los alumnos.
PARÁGRAFO. El docente que obtenga en la evaluación de desempeño una calificación inferior al sesenta por ciento (60%), la cual se considera no satisfactoria, durante dos (2) años consecutivos, será excluido del escalafón y por lo tanto retirado del servicio.
ARTÍCULO 17. Información que deben Suministrar las Entidades Territoriales. El gobierno nacional reglamentará la información que deben suministrar las entidades territoriales y las instituciones educativas a las autoridades de Inspección y Vigilancia para el cumplimiento de sus funciones. Dicha información debe contener como mínimo, indicadores de resultados, población atendida y por atender, factores para el cálculo de los costos y de los incentivos del año siguiente, asientos contables, nómina y fuentes de financiación, y contratación con entidades.
CAPÍTULO 5. ACCIONES ADMINISTRATIVAS
PARAGRAFO. Las sanciones descritas podrán ser impuestas por el Gobernador o el Alcalde de Distrito o Municipio certificado según el caso, de acuerdo con el reglamento que defina el gobierno nacional.
Aún antes de ser comunicado el inicio de la actuación, y en cualquier estado de ella, podrá el Ministro, de oficio o a petición de parte, decretar debidamente motivadas las medidas cautelares que estime pertinentes.
ARTÍCULO 20. Administración Temporal de la Educación Regional. Si faltando un mes para cumplirse el plazo señalado para terminar el régimen de control de administración de servicios educativos regionales, no se han corregido las fallas que le dieron origen, el Ministerio de Educación Nacional, sin necesidad de actuación adicional, podrá asumir la administración temporal de la educación regional. Contra este acto procederá el recurso de reposición.
ARTÍCULO 21. Medidas Cautelares. Cuando las autoridades Nacionales del sector educativo adviertan que una entidad territorial o una persona natural o jurídica, están causando o puede causar un daño irremediable al Estado o a los particulares, o que afecte el interés general, podrán tomar las siguientes medidas cautelares:
Los accionantes argumentaron que las normas demandadas vulneraban los artículos 1º, 150, 189 y 243 de la Constitución Política de 1991.
En primer término, explicaron que el artículo 150.8 constitucional le otorgaba la facultad exclusiva al Congreso Nacional de "expedir normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución" y por otra parte, que el artículo 189.21 Superior le asignaba al P. de la República la atribución para ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza, pero "conforme a la ley". Por lo anterior, afirmaron que la competencia general normativa era del Congreso, pues era la ley la que podía regular la inspección y vigilancia de la educación y, con base en ello, posteriormente, el Ejecutivo estaba facultado para su desarrollo.
Señalaron que la Ley 715 de 2001, en el artículo 39, contrariando lo anteriormente expuesto, le había otorgado directamente la facultad de inspección y vigilancia de la educación al Ejecutivo Nacional, razón por la cual la Corte Constitucional, mediante Sentencia C- 617 de 2002, declaró su inexequibilidad. Con base en lo anterior, manifestaron que por la relación sustancial que existía entre el artículo 39 y el numeral 111.1 del artículo 111 de la mencionada ley debía declararse como contrario al ordenamiento jurídico superior el artículo demandado pues le otorgaba facultades al Gobierno Nacional para "organizar un sistema de inspección, vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones especiales. Para tal fin, se podrán crear los organismos necesarios".
Así mismo, consideraron que haber expedido el decreto 1283 de 2002, a pesar de que la Corte había declarado la inexequibilidad del artículo 39 de la Ley 715 de 2001, descartando la posibilidad que el Gobierno Nacional, sin la existencia de una ley previa, regulara la inspección y vigilancia de la educación básica primaria y secundaria, iba en contra de la concepción de Estado Social de Derecho, desarrollada por esta Corporación.
Al respecto precisaron: "En otras palabras, las normas superiores le asignan al órgano legislativo (a través de la expedición de la respectiva ley) como competencia, la inspección y vigilancia de la educación preescolar, básica y secundaria (artículo 150.8), pero, mediante el decreto 1283/2002, el Ejecutivo Nacional, extralimitándose procedió a regular el citado tema."
De otra parte, consideraron que teniendo en cuenta la Sentencia C-617 de 2002 en el cual se estableció que era competencia del Congreso la expedición de la ley a la que debía sujetarse el Gobierno para ejercer las funciones de inspección y vigilancia en educación y salud, la promulgación del Decreto 1283 de 2002, regulando la inspección y vigilancia de la educación, vulneró el principio de la cosa juzgada constitucional (artículo 243 C.P.).
4.1. Ministerio de Educación Nacional
La ciudadana J.B.G., actuando en representación del Ministerio de Educación Nacional, manifestó que carecían de todo fundamento los argumentos de los actores, toda vez que el Decreto 1283 de 2002 fue expedido en virtud de la competencia que le concedió el Congreso de la República al Gobierno en el artículo 111.1 de la ley 715 de 2001 para organizar un sistema de inspección, vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones que permitiera atender situaciones especiales, para lo cual podía crear los organismos que se consideraran necesarios.
De igual forma, indicó que dicha facultad concedida al Gobierno tenía su fundamento constitucional en el artículo 150 numeral 10, pues esta norma únicamente impedía que se otorgaran facultadas extraordinarias al Ejecutivo para expedir códigos, leyes estatutarias orgánicas y decretar impuestos. El Congreso concedió la facultad para organizar la inspección, vigilancia y control, materia que como se anotó, no estaba prohibida por la Constitución y por lo tanto las normas demandadas a su juicio eran constitucionales.
De otra parte señaló que establecer sistemas de inspección y vigilancia con el fin de velar no sólo por la calidad de la prestación de un servicio público, como lo era la educación, sino también por el cumplimiento de sus fines, era una función que le correspondía al Ejecutivo, en este caso, no sólo en virtud de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 715 de 2001, sino que era también un deber constitucional, de conformidad con los artículos 67 y 189 num. 21 de la Constitución.
Resaltó que la educación era un derecho fundamental y que por ende, su protección estaba a cargo y bajo la responsabilidad del Estado, quien tenía una función de inspección permanente sobre la misma. Adujo que: "Para el caso objeto de esta demanda es claro que aunque el decreto 1283 de 2002 fue expedido en virtud de facultades extraordinarias otorgadas en la ley 715 de 2001, no puede desconocerse que por mandato constitucional es deber del ejecutivo velar por el cumplimiento y desarrollo de los fines esenciales de la educación y por ende ejercer la vigilancia, inspección y control en esta materia."
Afirmó que no debía confundirse el contenido del artículo 111.1 con lo establecido en el artículo 39 de la Ley 715, declarado inexequible en sentencia C-617 de 2002, por cuanto este último permitía al Gobierno reglamentar los procedimientos para la inspección, supervisión y vigilancia de la educación en detrimento de la facultad constitucional del Congreso contenida en el artículo 150 numeral 8; mientras que el artículo 111.1 acusado concedía facultades extraordinarias al Gobierno para organizar el sistema de inspección, vigilancia y control, lo cual no estaba prohibido por el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
Finalmente, señaló que no era admisible la afirmación de los demandantes en cuanto a que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, toda vez que el artículo 72 de la Ley 715 de 2001, declarado inexequible en sentencia C-617 de 2001 hacía referencia a la "inspección, vigilancia y control del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud", y no al sector educación. Así mismo, aclaró que en relación con el artículo 39 de la precitada ley sólo fue declarado inexequible el primer párrafo, razón por la cual no compartió la afirmación de los actores en cuanto a que había operado la cosa juzgada en la totalidad de dicha norma.
Por todo lo anterior, solicitó se declarara la constitucionalidad del artículo 111.1 de la Ley 715 de 2001 y del Decreto 1283 de 2002.
La ciudadana A.L.G.G., actuando como apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia, intervino dentro del trámite de este proceso, con el fin de defender la constitucionalidad de las normas demandadas.
Después de hacer referencia a las facultades extraordinarias del Ejecutivo y a los decretos con fuerza de ley, anotó que el Decreto 1283 de 2002 fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la competencia que le concedió el Congreso de la República para organizar el sistema de inspección, vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones que permitía atender situaciones especiales, creando los organismos que se consideraran necesarios. Indicó que se trataba de un decreto con fuerza de ley, por cuanto las facultades legislativas dadas al P. se encontraban taxativamente enunciadas en el artículo 111.1 de la Ley 715 de 2001.
Así mismo consideró que la naturaleza del decreto 1283 de 2002, al establecer un sistema de inspección y vigilancia, garantizaba la calidad de la prestación de un servicio público y un derecho fundamental, como lo era el derecho a la educación y la enseñanza y por el cumplimiento de sus fines, era una función que le correspondía al Ejecutivo, no sólo en virtud de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 715 de 2001, sino que era también un deber constitucionalmente consagrado en los artículos 67 y 189 num. 21 Superiores.
Por otra parte, explicó que el contenido del artículo 111.1 era diferente al del artículo 39 de la Ley 715 de 2001, declarado inexequible mediante sentencia C-617 de 2002; que el artículo 39 fue declarado inexequible por cuanto permitía al Gobierno reglamentar los procedimientos para la inspección, supervisión y vigilancia de la educación, contraviniendo la facultad constitucional del Congreso contenida en el artículo 150, num 8.
Por lo anterior indicó que, a contrario sensu, el artículo 111.1 de la Ley 715 de 2001 concedía facultades extraordinarias al Gobierno para organizar el sistema de inspección, vigilancia y control, lo cual de acuerdo al numeral 10 del artículo 150 estaba permitido por la Constitución.
Así las cosas, reiteró que no le asistía razón a los actores en relación con la existencia de "cosa juzgada" en las normas acusadas, ya que los artículos 39 y 72 de la Ley 715 de 2001, en sus apartes declarados inexequibles en sentencia C-617 de 2002, hacían referencia a la posibilidad de expedir disposiciones relacionadas con la inspección y vigilancia del sector por vía gubernativa.
4.3. Universidad del R.
El ciudadano J.M.C.U., en calidad de Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del R., intervino dentro del trámite de este proceso con el fin de solicitar la inconstitucionalidad de las normas acusadas.
En primer término indicó que, conforme lo expresa el actor, esta Corporación en sentencia C-617 de 2002 se pronunció en lo referente a la atribución de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República al Gobierno Nacional (art. 39 de la Ley 715 de 2001), en cuanto a la reglamentación de los procedimientos para la inspección, supervisión y vigilancia de la educación, declarando inexequible, por tratarse de la entrega de una facultad que al tenor del artículo 150 numeral 8º de la Constitución, correspondía de manera exclusiva al Congreso de la República la función de ejercer la inspección y vigilancia de los servicios públicos de acuerdo con la ley.
En este orden de ideas, consideró que "el artículo demandado, al conceder facultades extraordinarias de manera general para la organización de un "sistema de inspección, vigilancia y control..." desconoce la competencia exclusiva del Congreso de la República en esa materia e incluso, atendiendo el mismo artículo 150 numeral 8º ignora que el gobierno solo puede ejercer las funciones de inspección y vigilancia que "le señala la Constitución", es decir aquellas expresamente consagradas en el artículo 189 numerales 21, 22, 24 y 26."
En cuanto a la aducida violación del principio de la cosa juzgada constitucional, planteó que no era de recibo, por cuanto no se trataba de la reproducción de normas declaradas inexequibles con anterioridad.
Por todo lo anterior, consideró que era procedente la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 111.1 de la Ley 715 de 2001 y del correspondiente Decreto 1283 de junio 19 de 2002, por no tener un fundamento constitucional que legitimara al Ejecutivo a la expedición de normas para reglamentar dicha materia.
La Vista fiscal intervino dentro del término procesal para solicitar la exequibilidad de las normas demandadas.
En primer término explicó que el artículo 150 de la Constitución establecía, en virtud de la cláusula general de competencia del Congreso de la República, que a éste le correspondía hacer las leyes y por medio de ellas regular las materias que son reserva de ley, de conformidad con el procedimiento previsto para tal fin; que era competencia del Congreso regular las materias según el tipo de ley que correspondía, ya fuera estatutaria, orgánica, marco, ordinaria o mediante leyes especiales.
Indicó además que el Congreso estaba facultado para delegar la función legislativa al P., pero, bajo ciertos límites, como eran, según el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, el límite temporal de seis meses autorizado por revestir al P. de esta facultad; la expedición de normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exigiera o la conveniencia pública lo aconsejara; solicitud expresa del Gobierno; y, la aprobación por parte de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara.
Así mismo, según el inciso 3º del numeral 10 del artículo 150, estas facultades no se podían conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, para regular los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras, como tampoco para decretar impuestos. Por último manifestó que existía un límite, consagrado en el numeral 19 del mismo artículo 150 Superior, relacionado con las leyes marco.
No obstante, adujo que si bien al Congreso de la República le compete expedir normas a las cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señalaban la Constitución, y a éste le correspondía ejercer tal vigilancia e inspección en materia de educación y salud, no era menos cierto que al no existir una limitación constitucional expresa, el Congreso sí podía delegar en el P. de la República tales facultades, para que por medio de Decretos con fuerza de ley organizara los sistemas de inspección y vigilancia contenidos en el numeral 8 del artículo 150 y numerales 21 y 22 del artículo 189 constitucionales, sometido a los requisitos previstos en el artículo 150 numeral 10 Superior.
Por lo anterior, señaló que cuando el artículo 150, numeral 8º establecía que era función del Congreso expedir las normas a las cuales debía sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le confiaba la Constitución, significaba ello que el ejercicio de tales funciones debía desarrollarlo el Gobierno Nacional con fundamento en una ley expedida por el Congreso de la República. Sin embargo, aclaró que si por autorización del Congreso mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias, el Gobierno dictaba un decreto en el que se regulara el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señalaba la Constitución, tal decreto, en virtud de su condición de Decreto - ley, tendría la misma categoría de la ley.
Expresó a su vez, que la norma demandada no vulneraba el principio de Estado Social de Derecho, ya que las actuaciones tanto del Congreso de la República al expedir la norma demandada (artículo 111, numeral 111.1 de la Ley 715 de 2001), como del P. de la República al hacer uso de las facultades en ella concedidas expidiendo el Decreto - ley 1283 de 2002, no desconocieron el principio democrático, como tampoco el principio de separación de poderes, ya que tanto el Congreso como el Ejecutivo Nacional, estaban en el deber de hacer cumplir la Constitución y desarrollar sus funciones conforme a éstas.
En este orden de ideas, precisó que el presente caso era diferente al estudiado en la Sentencia C- 617 de 2002, por cuanto la ley demandada no le atribuía al P. de la República la facultad de reglamentación prevista en el artículo 39 de la Ley 715 de 2001, sino que le concedía unas facultades legislativas en virtud del numeral 10 del artículo 150 Superior, lo cual al no tener limitación constitucional alguna, constituía una delegación constitucionalmente válida. Adicionalmente planteó que tales facultades se ajustaban a los dispuesto en los numerales 8º y 10º del artículo 150 en armonía con los numerales 21 y 22 del artículo 189 constitucionales.
Por último, señaló que no se vulneró el principio de la cosa juzgada constitucional, "por cuanto la declaratoria de inexequibilidad a la que se ha hecho referencia, respecto al artículo 39 de la Ley 715 de 2001, no se hizo en el sentido de que las facultades legislativas otorgadas al P. de la República mediante dicho artículo, para regular los procedimientos para la inspección, supervisión y vigilancia de la educación, eran indelegables y por ende inconstitucionales, sino en el de que el Congreso no podía entregar dichas facultades al P. de la República para que regulara la materia mencionada mediante decretos reglamentarios y no decretos leyes."
En virtud de lo expuesto, solicitó se declarara la exequibilidad del numeral 111.1 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 y del Decreto - Ley 1283 de 2002.
Correspondería a la Corte examinar si, según lo expuesto por los demandantes, el numeral 111.1 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, en tanto autoriza al Ejecutivo para organizar un sistema de inspección y vigilancia de la educación, vulnera los artículos 150 numeral 8 y 189 numeral 23 de la Constitución.
Así mismo, si la expedición del Decreto 1283 de 2002 constituye una vulneración al principio de la cosa juzgada constitucional contenido en el artículo 243 Superior, toda vez que a juicio del accionante, esta Corporación en la sentencia C-617 de 2002, al declarar la inexequibilidad del artículo 39 de la Ley 715 de 2001, precisó que era competencia del Congreso la expedición de la ley a la que debe sujetarse el Gobierno para ejercer las funciones de inspección y vigilancia en materia de educación y salud.
No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta que esta Corporación con posterioridad a la presentación de la demanda de inconstitucionalidad objeto de estudio se pronunció en relación con las normas acusadas, se considera necesario previamente determinar: i) si en relación con el numeral 111.1 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en virtud de lo decidido por esta Corporación en sentencia C-097 del 11 de febrero de 2003; y ii) si en lo concerniente al Decreto 1283 de 2002 ha operado, de igual manera, la misma figura con ocasión de lo resuelto por la Corte en sentencia C-357 del 5 de mayo de 2003.
Cosa juzgada constitucional de carácter formal.
La cosa juzgada constitucional encuentra su fundamento en el artículo 243 de la Constitución y se refiere a los efectos de las sentencias de la Corte, su carácter inmutable y a la imposibilidad de presentar recursos en contra de las decisiones en ellas consagradas. El mencionado artículo constitucional establece:
Así entendida, la cosa juzgada constitucional, además de salvaguardar la supremacía normativa de la Carta, está llamada a garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, pues, por su intermedio, se obliga al organismo de control constitucional a ser consistente con las decisiones que adopta previamente, impidiendo que casos iguales o semejantes sean estudiados y resueltos por el mismo juez en oportunidad diferente y de manera distinta." Sentencia C-310 de 2002,. M.P.R.E.G.
Ha considerado también la Corte que "hay lugar a declarar la existencia de la cosa juzgada formal, en aquellos eventos en los que existe un pronunciamiento previo del juez constitucional en relación con el precepto que es sometido a un nuevo y posterior escrutinio constitucional." Ibidem
En el presente caso, el artículo 111 numeral 111.1 de la Ley 715 de 2001 y el Decreto 1283 de 2002 ya fueron objeto de estudio y pronunciamiento por parte de esta Corporación, mediante sentencias C-097 del 11 de febrero de 2003 y C-357 del 6 mayo 2003, respectivamente.
En sentencia C-097 de 2003, M.P.M.J.C., la Corte resolvió ''Declarar INEXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001." En dicha providencia, esta Corporación consideró que la mencionada norma vulneraba el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución por cuanto las facultades extraordinarias allí contempladas no fueron concedidas de manera precisa. Además, la Corporación resolvió que el anterior argumento era suficiente para declararla inexequible y no encontró necesario pronunciarse respecto de los demás cargos formulados por el actor en esa oportunidad. Al respecto esta Corporación señaló:
En lo que respecta a la materia, la norma acusada no delimita en forma clara y concreta la materia de las facultades extraordinarias. La norma se refiere a la facultad de ''organizar un sistema de inspección, vigilancia y control'', pero nada dice sobre el objeto material ni los destinatarios del sistema. Aun cuando posteriormente trata de acotar el tema al establecer que dicho sistema debe ser ''adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones'', lo cierto es que tanto el mencionado sistema como las instituciones y regiones a las que se aplica permanecen en la idefinición. Del texto de la norma no resulta claro a qué instituciones y a qué regiones debe adaptarse el sistema de inspección, vigilancia y control. Si se toma el contexto normativo en el que surge la norma acusada (A.L. 01 de 2001, Ley 715 de 2001), como lo sugiere la V.F., se tiene que la norma se refiere no sólo a un sistema para la inspección, vigilancia y control de los servicios de salud y educación, como afirma el representante del Ministerio Público, sino también los servicios de saneamiento ambiental, transporte, servicios públicos domiciliarios, etc. (artículos 73 a 76 de la Ley 715 de 2001), y los servicios financiados mediante el Sistema General de Participaciones (artículo 356 de la Constitución) (...)
Así mismo consideró que la expresión ''organizar un sistema'' contenida en el artículo demandado era demasiado vaga y ambigua, máxime al no haberse señalado en la norma las características básicas que debía tener el referido sistema. Además se indicó que permitirle al Ejecutivo que organizara un sistema de inspección y vigilancia y control para atender situaciones especiales y para tal fin, crear los organismos necesarios, constituía una facultad muy amplia, que no permite enmarcar el ejercicio de la habilitación legislativa.
En relación con estos dos últimos aspectos precisó:
"Ahora bien, en cuanto a la finalidad de las facultades extraordinarias que se otorgan al P. de la República, la norma establece explícitamente que la organización del sistema de inspección, vigilancia y control busca permitir atender ''situaciones especiales''. La indeterminación de este concepto es manifiesta. Lo que constituye una ''situación especial'' depende del criterio del que compara una situación con otras y concluye que esa situación es especial porque tiene una característica que la diferencia de las demás. Por lo tanto, lo especial es relativo a lo general. La norma habilitante no ofrece ningún criterio para determinar qué es lo especial y qué es lo general (...)"
Por último, la norma acusada tampoco ofrece algún ''estricto criterio restrictivo'' que oriente las decisiones del Ejecutivo al ejercer las facultades. Como se anotó, no establece ningún criterio que permita distinguir la especialidad de la situación a la cual se aplica el referido sistema, de otras situaciones. Ante la vagedad de la expresión ''que permita atender situaciones especiales'', la norma adquiere diferentes alcances dependiendo de la forma como se interprete dicha expresión, lo que es incompatible con las exigencias constitucionales del artículo 150-10 de la Constitución. Lo mismo puede decirse del ''sistema'' a organizar, puesto que no se indica parámetro alguno para establecer que el sistema que ha de ser organizado es uno y no otro, o es de cierto tipo y no de otro. Señalar que el Ejecutivo podrá ''crear los organismos necesarios'' es un criterio evidentemente vago. El Ejecutivo puede decidir que no es necesario crear organismos o puede decidir lo contrario y, en ambos casos opuestos entre sí, habrá adoptado una decisión que es compatible con esta expresión de la norma, lo cual hace ostensible que ella en ningún momento constituye un límite que oriente o enmarque el ejercicio de la habilitación legislativa (...)"
De otra parte, el Decreto 1283 de junio 19 de 2002, también demandado en esta oportunidad, fue expedido por el P. de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2000. En virtud de la declaratoria de inexequibilidad de esta última ley, la cual fue reseñada con anterioridad, la Corte, mediante sentencia C-357 de 2003 declaró inexequible por consecuencia el decreto acusado. En dicho pronunciamiento expresó:
"Puesto que el artículo 111.1 de la Ley 715 de 2001 no cumplió las exigencias constitucionales en materia de precisión de las facultades extraordinarias concedidas al P. de la República, tales facultades se encontraban viciadas desde el acto mismo de su expedición. Así las cosas, el Decreto 1283 de 2002, dictado en desarrollo de las facultades extraordinarias declaradas inconstitucionales por violar el mandato constitucional de precisión (artículo 150-10 C.P.), resulta inexequible por consecuencia. Ha sostenido la Corte en relación con la inexequibilidad por consecuencia, también llamada ''inconstitucionalidad consecuencial'' (...)"
Así mismo, a pesar de que el Decreto en aquella oportunidad no había sido demandado en su totalidad, procedió a hacer la integración normativa de todo el articulado, pues consideró que "en virtud de la comunidad de fundamento habilitante (numeral 1 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001) que tienen las normas que integran dicho decreto, tal declaratoria de inexequibilidad habrá de recaer sobre la totalidad de las normas dictadas en desarrollo de las facultades inválidamente otorgadas (...)"
Finalmente, después de haber realizado un análisis doctrinario y jurisprudencial de cuáles son los efectos de las declaratorias de inexequibilidad por consecuencia, estableció que la decisión adoptada revivía las normas que habían sido derogadas por el Decreto 1283 de 2002. Al respecto señaló:
Resta finalmente a la Corte, con miras a evitar un vacío normativo en el ordenamiento jurídico por la declaratoria de inexequibilidad que aquí se declara, determinar los efectos de su fallo. Al respecto cabe observar que, según doctrina constitucional de la Corporación, con la declaratoria de inexequiblidad de una norma derogatoria, en este caso el artículo 22 del Decreto 1283 de 2002 Decreto 1283 de 2002, Artículo 22. ''Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.'', reviven las normas que habían sido derogadas por la norma ahora declarada inexequible (...)
En síntesis, al haberse declarado la inexequibilidad del numeral 111.1 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, mediante Sentencia C-097 de 2003 y de la totalidad del Decreto 1283 de 2002, en la C-357 de 2003, se concluye que sobre estas disposiciones ha operado la cosa juzgada constitucional de carácter formal.
Por tal razón debe la Corte estarse a lo resuelto en las sentencias C-097 y C-357 de 2003, sin que sea procedente entonces el análisis de inconstitucionalidad planteado en la demanda.
PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO en sentencia C-097 de1 11 de febrero de 2003 en la cual se declaró INEXEQUIBLE el numeral 111.1 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001.
SEGUNDO. ESTARSE A LO RESUELTO en sentencia C-357 del 6 de mayo de 2003, en la cual se declaró INEXEQUIBLE el Decreto 1283 de 2003.
Aclaración de voto a la Sentencia C-627/03
Aclaro mi voto en relación con la Sentencia C-627 de julio 29 de 2003, por cuanto en las Sentencias C-617 y C-618 de 2002 manifesté que, a mi juicio la Ley 715 de 2002 es inexequible en su integridad, razón por la cual salvé entonces el voto.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 111.1 (parcial) de la Ley 715 de 2001 y el Decreto 1283 de 2002
Dado que en las sentencias C-097 de 2003 y C-357 de 2003, a las cuales se remite el presente fallo, aclaré mi voto, los argumentos allí expuestos también son aplicables en esta oportundiad y a ellos me remito.
Providencia nº 11001110200020040110501 de Consejo Superior de la Judicatura - Sala Disciplinaria de 11 de Febrero de 2009

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