Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2015/T-607-15.htm
Timestamp: 2018-12-18 10:24:35+00:00

Document:
T-607-15
Sentencia T-607/15
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia/PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo
El principio de subsidiariedad de la tutela aparece claramente expresado en el artículo 86 de la Constitución, al precisarse en él que: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” Así mismo, indica que podrá interponerse inclusive cuando la vulneración se origine en la actuación u omisión“cualquier autoridad pública”. De ahí se infiere que la propia Constitución otorgó a la tutela un carácter subsidiario frente a los demás medios de defensa judicial, los cuales se constituyen en herramientas preferentes a las que se deben acudir en primera instancia para lograr la protección de derechos. En Corporación ha hecho hincapié en su carácter subsidiario y residual, lo que resulta en su procedencia de manera excepcional. No obstante lo anterior, en sentencia SU-377 de 2014, la Corte fundamentó que la sola existencia de otro mecanismo judicial no constituye una razón suficiente para declarar la improcedencia de la acción, sino que el juez de tutela debe evaluar la posible eficacia de protección del instrumento ordinario en las circunstancias específicas del caso examinado. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha exceptuado el requisito de subsidiariedad cuando se está frente a dos circunstancias específicas: “(i) la primera está consignada en el propio artículo 86 Constitucional al indicar que aun cuando existan otros medios de defensa judicial, la tutela es procedente si con ella se pretende evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. (ii) La segunda, prevista en el artículo 6 el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, señala que también procede la acción de tutela cuando el mecanismo ordinario de defensa no es idóneo, ni eficaz para la protección inmediata y plena de los derechos fundamentales en juego, caso en el cual opera como mecanismo definitivo de protección. De este modo, en las dos situaciones descritas, se ha considerado que la tutela es el mecanismo procedente para proteger, de manera transitoria o definitiva, los derechos fundamentales, según lo determine el juez de acuerdo a las circunstancias que rodean el caso concreto”.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Procedencia excepcional
En el marco de la procedencia de la acción de tutela contra actuaciones administrativas, se debe tener en cuenta que el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo prevé, en su artículo 140, el medio de control de reparación directa como mecanismo judicial ordinario para solicitar la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha admitido que bajo algunas circunstancias este no se erige como un medio eficaz o idóneo para garantizar el goce del derecho fundamental invocado, cuando existe evidencia de un perjuicio irremediable o cuando la mora judicial de la jurisdicción implica un agravio desproporcionado para el solicitante.
ESPACIO PUBLICO-Concepto/ESPACIO PUBLICO-Componentes constitutivos y complementarios
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Protección en la restitución del espacio público
RESTITUCION DE ESPACIO PUBLICO-Proporcionalidad de las medidas adoptadas
El debido proceso administrativo se ha entendido como la regulación jurídica que tiene por fin limitar en forma previa los poderes estatales así que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley. Desde la perspectiva antes señalada, este derecho no es más que una derivación del principio de legalidad con arreglo al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una determinada decisión. De este modo, las autoridades sólo podrán actuar en el marco establecido por el sistema normativo y, en tal sentido, todas las personas que se vean eventualmente afectadas conocerán de antemano los medios con que cuentan para controvertir las decisiones adoptadas y estarán informadas respecto del momento en que deben presentar sus alegaciones y ante cuál autoridad. En conclusión, el debido proceso administrativo es, un derecho fundamental que se traduce en una garantía para todas las personas de que la administración estará sometida a los límites que éste supone. En este sentido, comprende el principio de legalidad, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, e incorpora la obligación de las autoridades públicas del ámbito administrativo, de ceñirse los principios que rigen la función pública.
VULNERACION DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS DE CARACTER POLICIVO DIRIGIDAS A LA RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Reiteración de jurisprudencia
USO DEL ESPACIO PUBLICO EN CARTAGENA DE INDIAS-Reglamentación
INTEGRALIDAD DEL ESPACIO PUBLICO EN CARTAGENA DE INDIAS-Medidas, disposiciones y procedimientos tendientes a su protección, preservación y recuperación conforme Decreto Reglamentario 184 de 2014
DERECHO AL MINIMO VITAL, DEBIDO PROCESO Y DIGNIDAD HUMANA DE VENDEDORES INFORMALES-Orden a Inspector de Policía restituir bienes a accionante
DERECHO AL MINIMO VITAL, DEBIDO PROCESO Y DIGNIDAD HUMANA DE VENDEDORES INFORMALES-Advertir a Alcalde que no debe liquidar ni cobrar costos de bodegaje de elementos retenidos a accionante
DERECHO AL MINIMO VITAL, DEBIDO PROCESO Y DIGNIDAD HUMANA DE VENDEDORES INFORMALES-Disponer que Alcalde imparta orden a Inspector de Policía y a Gerencia de Espacio Público y Movilidad, para que ejecuten operativos de preservación del espacio público y trámites relacionados con arreglo al decreto reglamentario 184 de 2014
DERECHO AL MINIMO VITAL, DEBIDO PROCESO Y DIGNIDAD HUMANA DE VENDEDORES INFORMALES- Disponer que Alcalde imparta orden a Gerencia de Espacio Público y Movilidad, para que diseñe e implemente políticas de recuperación del espacio público con garantía al derecho al trabajo de vendedores ambulantes
Referencia: Expediente T- 4.967.328
Bogotá D.C., veintiún (21) de septiembre de dos mil quince (2015).
1.1. La actora manifiesta que aproximadamente desde enero de 2014 laboraba en la Avenida El Lago, contigua al Mercado de Bazurto, en la ciudad de Cartagena. Allí se dedicaba a la venta informal de mangos utilizando una carretilla de tres ruedas de hierro, siguiendo la recomendación de un amigo que se encuentra en una situación similar[1].
1.2. Sostiene que de esta actividad informal devengaba alrededor de 700.000 pesos mensuales, suma que le permitía sufragar los gastos básicos de su núcleo familiar, compuesto por ella y sus 5 hijos (2 son menores de edad), ya que es madre cabeza de familia[2].
1.3. La accionante declara que nunca ha participado en un censo de vendedores ambulantes ni ha adelantado trámites para formalizar su situación ante la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias[3].
1.4. Señala que el 18 de febrero de 2015, a las 3:30 pm, la Gerencia de Espacio Público y Movilidad adelantó un operativo de recuperación del andén de la Avenida El Lago, donde laboraba, durante el cual fue despojada de su herramienta de trabajo consistente en la carretilla y 19 mangos. De dicha diligencia se levantó el Acta Núm. R2128[4].
1.5. Posteriormente, el 24 de febrero de 2015, en su condición de “mujer, cabeza de hogar, desempleada, trabajadora independiente” solicitó por escrito al Gerente de Espacio Público la devolución de los elementos retenidos, esto es, la carretilla y 19 mangos, explicando que de ello devenga el sustento de su familia[5].
1.6. Indica que el Gerente de Espacio Público y Movilidad mediante oficio del 03 de marzo de 2015 negó su petición, señalando que debía acreditar “la propiedad de los bienes retenidos para solicitar formalmente la liquidación de los costos de bodegaje adjuntando a su solicitud copia del acto administrativo sancionatorio por parte del inspector de policía, debidamente notificado y ejecutoriado y fotocopia del documento de identidad”[6].
1.7. Refiere que actualmente no labora, tampoco cuenta con ingresos económicos ni recibe pensión alguna[7].
1.8. El 8 de mayo de 2015, el Gerente de Espacio Público y Movilidad de Cartagena remitió al Inspector de Policía de Bocagrande el Acta Núm. R2128 de 2015 del decomiso efectuado a la actora, para que adelantara el trámite de devolución[8].
El Gerente de Espacio Público y Movilidad de Cartagena afirmó que la acción de tutela no cumple con los requisitos de inmediatez y de subsidiariedad, debido a que “la accionante pretende hacer valer unos supuestos derechos, sin haber agotado el procedimiento legal establecido en el Decreto 0184 de 2014”[9], en el cual se dictan medidas tendientes a la protección y preservación de la integridad del espacio público distrital y su destinación al uso común.
Sostuvo que las medidas de recuperación de espacio público que afectaron a la accionante se produjeron por: (i) el deber de velar por el interés general instituido en la protección e integridad del espacio público y su destinación al uso común; (ii) órdenes judiciales proferidas con ocasión de una acción popular por el Juzgado Doce (12) Administrativo de Cartagena[10] y el Tribunal Superior del Bolívar[11], en las que se ordenó la recuperación del espacio público en el sector de la Avenida El Lago y, (iii) el proceso administrativo de recuperación del espacio público en ese sector al cual se dio inicio mediante la Resolución Núm. 5288 del 13 de agosto de 2014[12].
Señaló que en el caso particular no existe afectación del principio de confianza legítima, por cuanto la señora Salas Mendoza no se encuentra inscrita en el Registro Único de Vendedores del Mercado de Bazurto. Reveló que este último sistematiza la información recolectada por un equipo de la entidad de los censos de 2005 y 2007, encuestas realizadas de marzo a mayo de 2010, y jornadas de verificación complementarias de julio y agosto del mismo año –georeferenciación, producción de material fotográfico, visitas técnicas y estudios sociales -.
De otra parte, argumentó que la retención de bienes aprehendidos se fundamentó en los artículos 12[13] y 23[14] del Decreto 0184 de 2014, según los cuales es una medida legítima y cautelar a cargo de la administración, que no es susceptible de recurso y pretende salvaguardar derechos colectivos y el bien común. Así mismo explicó que la devolución es procedente cuando el solicitante demuestra la propiedad de los bienes retenidos y pide la liquidación de los costos de bodegaje adjuntando copia del acto administrativo sancionatorio por parte del inspector de policía, debidamente notificado y ejecutoriados y fotocopia del documento de identidad.
Finalmente, insistió que “el accionante no puede desistir del pago de la multa para la entrega de la mercancía, por lo que deberá aportar a esta gerencia de Espacio Público y Movilidad el pago de la sanción a que haya lugar”[15].
· Copia de la solicitud de la señora Danilsa Salas Mendoza al Gerente de Espacio Público y Movilidad de la Alcaldía Distrital de Cartagena, presentada el 24 de febrero de 2015, para que le devuelva una carretilla de hierro y la mercancía que le fue decomisada el 18 de febrero de 2015, de lo cual suscribieron el Acta Núm. R2128 (Folio 8, cuaderno 1).
· Copia del Oficio AMC-PQR-0001432-2015, del 3 de marzo de 2015, de la Alcaldía de Cartagena de Indias C.T y C. dirigida a la señora Danilsa Sala Mendoza, exigiéndole prueba de los bienes retenidos para solicitar la liquidación de costos de bodegaje, adjuntar la copia del acto administrativo sancionatorio por parte del inspector de policía y fotocopia del documento de identidad (Folio 9-10, cuaderno 1).
· Fotocopia del Acuerdo Núm. 040 de 2006 “Por medio del cual se establecen principios, objetivos, se define la política pública dirigida a la formalización de la economía como apoyo a las personas que ocupan el espacio público y se permite la recuperación del mismo”, expedida por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias D.T. y C. (Folio 23-27, cuaderno 1).
· Fotocopia de la Resolución Núm. 5288 del 13 de agosto de 2014 proferida por el Gerente del Espacio Público y Movilidad Urbana de Cartagena, por la cual se ordena la apertura de un proceso administrativo y la restitución del espacio público ocupado indebidamente en los sectores peatonales de la Avenida del Lago en el sector de Bazurto y a la orilla de la Ciénaga de las Quintas (Folio 89-91, cuaderno 2).
· Copia del Acta Núm. 2128 de 2015 de retención de mercancía de Danilsa Salas Mendoza el 18 de febrero de 2015 (Folio 92, cuaderno 2).
· Certificación de que la señora Danilsa Salas no está inscrita en el Registro Único de Vendedores Ambulantes, expedida el 4 de agosto de 2015, por la Asesora Externa de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias C.T y C, responsable del RUV (Folio 93, cuaderno 2).
· Copia de las decisiones judiciales de la acción popular instaurada por Maria Eugenia Carrillo de Silva y otros contra los Ministerios del Medio Ambiente, Protección Social, el Distrito de Cartagena de Indias y otros: Sentencia del 9 de febrero de 2010 del Juzgado Doce (12) Administrativo de Cartagena y la sentencia del 25 de noviembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar (Folio 94-136, cuaderno 2).
· Copia de informe del 9 de enero de 2014 sobre la formalización de la Avenida El Lago a la fecha remitida al Alcalde de Cartagena de Indias por asesores externos de la Gerencia Espacio Público y Movilidad de Cartagena (Folio 145-146, cuaderno 2).
· Copia de la remisión del acta de retención Núm. 2128 de 2015 al inspector de policía para el trámite de la entrega de mercancía (Folio 165, cuaderno 2).
Mediante Auto del 1º de abril de 2015, el Juzgado Tercero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de Cartagena de Indias avocó conocimiento de la acción de tutela y corrió traslado al Gerente de Espacio Público y Movilidad de Cartagena[16], con el fin de que rindiera el informe de que trata el artículo 19 del Decreto Estatutario 2591 de 1991[17].
5. Sentencia objeto de revisión constitucional[18].
El Juzgado Tercero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de Cartagena de Indias, mediante sentencia del 16 de abril de 2015, negó el amparo constitucional aduciendo falta de subsidiariedad, toda vez que la accionante no agotó el mecanismo ordinario establecido por el Decreto Reglamentario 0184 de 2014 para solicitar la devolución de sus elementos de trabajo. Expresó que “(L)a accionante es una vendedora informal, que ocupaba el espacio público recuperado por la entidad demandada y que conforme lo indica la normatividad vigente debe someterse a lo que consagra la misma, para obtener la devolución de la carretilla, esto es que tiene otro medio para la consecución de lo pretendido”.
Para fundamentar su decisión citó la sentencia T-021 de 2008 en la cual la Corte instruyó que las autoridades están enteramente facultadas para establecer planes de restitución del espacio público ocupado por comerciantes informales, a condición de que: (i) respeten los derechos al debido proceso y a la confianza legítima de estos últimos; (ii) sean medidas precedidas de estudios sobre la población afectada e inclusión de alternativas económicas; (iii) se ejecuten de manera que no se cause una lesión desproporcionada al derecho del mínimo vital de los sectores vulnerables y no se les prive “a quienes no cuentan con oportunidades de inserción laboral formal de los únicos medios lícitos de subsistencia a los que tienen acceso.”
En el estudio del caso concreto, desestimó las pretensiones de la accionante al resolver que no ocurrió ninguna vulneración de los derechos fundamentales invocados. Lo anterior, radicó en que “analizado el acervo probatorio se tiene que la actuación de la Gerencia de Espacio público y Movilidad del Distrito de Cartagena, se efectuó conforme lo indica el Decreto 0184 de 2014, Decreto expedido para proteger y preservar la integridad del espacio público distrital, cuestión que ha originado enfrentamientos entre la autoridad distrital y los vendedores ambulantes, sean formales o informales”.
II. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISION.
Mediante escrito del 11 de agosto de 2015 la accionante complementó la información sobre los antecedentes de la acción de tutela y su situación familiar, la cual fue recogida en el acápite de hechos relevantes[19].
De otra parte, la Secretaría del Interior del Distrito de Cartagena de Indias comunicó el 13 de agosto de 2015[20] que no participó en el operativo de recuperación de espacio público donde fue retenida la mercancía de la actora. Sostuvo que dicha actuación le compete a la Gerencia del Espacio Público, quien es superior funcional exclusivo de los Inspectores de Policía en ese tipo de diligencias.
La Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana, por su parte, reiteró los argumentos de la contestación de la tutela en lo relacionado con la gestión documental adelantada para la identificación de los vendedores estacionarios que ocupan el espacio público. Insistió que su actuación era legítima por cuanto “las actuaciones adelantadas son en virtud a las medidas que buscan proteger derechos e intereses colectivos de la comunidad Cartagenera, relacionado con el espacio público”[21]. Lo anterior, debido a que la entidad está en la obligación de llevar a cabo la recuperación del espacio público afectado en el Mercado de Bazurto con fundamento en las órdenes proferidas por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencias del 9 de febrero de 2010 y 25 de noviembre del mismo año, respectivamente. Informó que para lograr su cometido, inició “un proceso de formalización económica y recuperación de la Avenida el Lago notificado del 10 al 17 de junio de 2014, socializada el 2 y 3 de julio de 2014 y luego de un proceso de acuerdos con los vendedores concluyó el 9 de septiembre de 2014”[22].
Para dar respuesta a lo anterior, la Sala empezará por (i) reiterar jurisprudencia sobre la protección del espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores ambulantes mediante el diseño de políticas públicas y acciones afirmativas con perspectiva de género. Luego, (ii) explicará el alcance del debido proceso administrativo en actuaciones de restitución del espacio público y (iii) los mecanismos de conservación y recuperación de éste en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. Finalmente, (iv) resolverá el caso concreto.
De ahí se infiere que la propia Constitución otorgó a la tutela un carácter subsidiario frente a los demás medios de defensa judicial, los cuales se constituyen en herramientas preferentes a las que se deben acudir en primera instancia para lograr la protección de derechos. En Corporación ha hecho hincapié en su carácter subsidiario y residual, lo que resulta en su procedencia de manera excepcional[23].
No obstante lo anterior, en sentencia SU-377 de 2014, la Corte fundamentó que la sola existencia de otro mecanismo judicial no constituye una razón suficiente para declarar la improcedencia de la acción, sino que el juez de tutela debe evaluar la posible eficacia de protección del instrumento ordinario en las circunstancias específicas del caso examinado[24].
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha exceptuado el requisito de subsidiariedad cuando se está frente a dos circunstancias específicas: “(i) la primera está consignada en el propio artículo 86 Constitucional al indicar que aún cuando existan otros medios de defensa judicial, la tutela es procedente si con ella se pretende evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. (ii) La segunda, prevista en el artículo 6 el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, señala que también procede la acción de tutela cuando el mecanismo ordinario de defensa no es idóneo, ni eficaz para la protección inmediata y plena de los derechos fundamentales en juego, caso en el cual opera como mecanismo definitivo de protección. De este modo, en las dos situaciones descritas, se ha considerado que la tutela es el mecanismo procedente para proteger, de manera transitoria o definitiva, los derechos fundamentales, según lo determine el juez de acuerdo a las circunstancias que rodean el caso concreto”[25].
En el marco de la procedencia de la acción de tutela contra actuaciones administrativas, se debe tener en cuenta que el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo prevé, en su artículo 140, el medio de control de reparación directa como mecanismo judicial ordinario para solicitar la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado[26]. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha admitido que bajo algunas circunstancias este no se erige como un medio eficaz o idóneo para garantizar el goce del derecho fundamental invocado, cuando existe evidencia de un perjuicio irremediable o cuando la mora judicial de la jurisdicción implica un agravio desproporcionado para el solicitante[27].
4.1. El espacio público está compuesto por “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”[28], de conformidad con el artículo 5 de la Ley 9 de 1989 modificada por la Ley 388 de 1997[29]. El artículo 2° del Decreto 1504 de 1998[30] acoge la definición antes transcrita y, en su artículo 5°, distingue sus componentes en dos tipos: constitutivos y complementarios. Los primeros reúnen aquellos que por su naturaleza están destinados al uso público, y los segundos corresponden a aquellos que por accesión se tornan de interés público. Por ejemplo, las áreas de especial interés ambiental, científico y paisajístico son constitutivas mientras que su mobiliario y señalizaciones son complementarios.
Dichos bienes pertenecen a la Nación, por lo que se les otorga una protección primordial atribuyéndoles la característica de ser inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículos 63[31] y 102[32] de la Constitución). Ahora, de acuerdo con el mandato constitucional del artículo 82, es “deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”.
Cabe recordar, además, que el Alcalde, como primera autoridad de policía del municipio, tiene la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas a la protección y acceso al espacio público, con sujeción a las normas constitucionales, legales y las provenientes de los Acuerdos Municipales[33]. Debido a que el espacio público es un elemento articulador y estructurante fundamental del espacio en la ciudad, las autoridades municipales y distritales, de conformidad con artículos 5[34] y 6[35] de la Ley 388 de 1997[36] y 7º del Decreto Reglamentario 1504 de 1998[37] deben reglamentar su administración y conservación en los Planes de Ordenamiento Territorial.
4.2. El alcance de protección constitucional del espacio público que otorgó el constituyente ha sido reconocido por la jurisprudencia de este Tribunal. En sentencia C-265 de 2002[38], se revisó la importancia atribuida al espacio público por estar íntimamente ligado con la calidad de vida de cada ciudadano tal como lo estimó la Comisión de la Asamblea Nacional Constituyente encargada de estudiar el punto. Tras este análisis, la Sala Plena sostuvo que:
“El constituyente de 1991 consideró necesario brindar al espacio público una protección expresa de rango constitucional. Esta decisión resulta claramente compatible con los principios que orientan la Carta Política y con el señalamiento del tipo de Estado en el que aspiran vivir los colombianos. Sin duda, una de las manifestaciones del principio constitucional que identifica a Colombia como un Estado Social de Derecho guarda relación con la garantía de una serie de derechos sociales y colectivos como la recreación (artículo 52 C.P.), el aprovechamiento del tiempo libre (Ibíd.), y el goce de un medio ambiente sano (artículo 79 C.P.) que dependen de la existencia de un espacio físico a disposición de todos los habitantes.
En tercer lugar, algunas de las formas en las que se materializa la democracia participativa que sustenta la estructura del Estado colombiano van de la mano de la existencia de espacios abiertos de discusión en los que las personas puedan reunirse y expresarse libremente. El espacio público es, entonces, el ágora más accesible en la que se encuentran y manifiestan los ciudadanos.”(Subrayas propias)
4.3. Esta Corporación ha ponderado la protección del espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores informales que lo ocupan[39] y ha estatuido el principio de confianza legítima como herramienta para solucionar la oposición del interés general –obligación de proteger el espacio público que permite materializar la igualdad- y el particular que debe ser abordado desde la perspectiva de la efectividad de los derechos[40].
Bajo esta línea argumentativa, la Sala Plena prescribió que cuando existen órdenes policivas de desalojo, el funcionario judicial debe hacer respetar el espacio público pero proteger simultáneamente el derecho al trabajo de sus ocupantes, siempre y cuando estén dentro de las circunstancias de la teoría denominada confianza legítima. Acto seguido, reiteró criterios jurisprudenciales sobre el diseño y ejecución de un “adecuado y razonable plan de reubicación” y “medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a los vendedores ambulantes”[41]. Precisó que las políticas de reubicación se deben cumplir en igualdad de condiciones para todos los vendedores informales y en un tiempo razonable, que incluyan la posibilidad de establecer mecanismos alternativos a la reubicación porque lo que se busca es saltar de la economía informal a la economía formal. De igual manera, consideró que el amparo del derecho al trabajo se ha fundamentado en la relación que tiene con la dignidad y la justicia social.
Segundo, en la sentencia T-244 de 2012, la Sala Séptima de Revisión examinó si la Alcaldía de Cartagena de Indias –Secretaría de Infraestructura-, el Consorcio Cartagena 2010 y Transcaribe vulneraron los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso de unos vendedores ambulantes del Mercado de Bazurto, por no incluirlos dentro de un plan de reubicación o, en su defecto, por no otorgarles un reconocimiento económico para resarcirles los perjuicios causados como consecuencia de obstrucción del sector donde desarrollaban su actividad económica por la ejecución de las obras de infraestructura de transporte masivo para la ciudad.
En este asunto, la Sala Primera de Revisión insistió que el diseño y ejecución de políticas públicas debe partir de estudios sociales de la población afectada por la restitución del espacio público, adoptando medidas afirmativas para garantizar la igualdad material de vendedores ambulantes, recicladores[42]. Acentuó la necesidad de medidas de discriminación positiva respecto de mujeres integrantes de estos grupos, debido a que “históricamente las mujeres, entendidas como grupo social, han sido objeto de discriminación en todas las sociedades y en la mayor parte de los aspectos de la vida: en sus relaciones sociales, económicas, políticas y personales; por esto, el ordenamiento jurídico colombiano ha reconocido y autorizado medidas tendientes a evitar la discriminación por razón de sexo, y ha encontrado en la igualdad, entendida como principio, valor y derecho fundamental, y en la no discriminación, un pilar fundamental para su protección”[43].
En ese sentido, delimitó que dichas políticas públicas deben forjarse con (i) la participación activa de vendedores informales para encontrar alternativas para su sustento[44]; (ii) a partir de estudios sobre las condiciones de vulnerabilidad de los afectados que permitan identificar medidas alternativas de reubicación y formalización; (iii), respetando el principio de confianza legítima como mecanismo de protección del derecho al trabajo de los ocupantes del espacio público frente a las autoridades.
Sobre el particular, sostuvo que “(P)or medio del principio de la confianza legítima, se logra conciliar el conflicto que surge ante la recuperación del espacio público por parte de la Administración y los particulares que lo ocupan, por medio del comercio informal, cuando se han creado expectativas favorables para los últimos debido a acciones y omisiones que le otorgan apariencia de legalidad y normalidad a la ocupación del espacio y súbitamente las autoridades cambian las condiciones en que se encontraban.”[45]
De otro lado, la Sala advirtió que los sistemas de manejo de información, censos o mecanismos de focalización generalmente presentan falencias en la identificación de grupos históricamente marginados, de miembros individuales por su género y etnia[46], resaltando que “ciertas situaciones, como por ejemplo el no inscribir a las mujeres, porque en la mayoría de los casos no se oye su voz al realizar los censos, sino que se interroga es el (sic) hombre”. En el caso concreto, el Tribunal observó que las autoridades adelantaron políticas públicas y medidas de recuperación del espacio público contando con la participación activa de vendedores ambulantes. Sin embargo, los derechos fundamentales invocados por la demandante habían sido vulnerados debido a las inexactitudes detectadas en la identificación de los vendedores, toda vez que a pesar de haber trabajado en el comercio informal por varios años la base de datos invisibilizó a la peticionaria.
En palabras de la Sala, “no quiere decir que las autoridades no puedan adelantar y desarrollar medidas que tiendan a la protección de la integridad de los bienes estatales, sino que tales medidas no pueden adelantarse y desarrollarse intempestivamente, de manera que se afecte la confianza que tienen los administrados en que su conducta no está desconociendo los límites legales y que como tal, pueden seguir desplegando sus actividades sin esperar restricción alguna por parte del Estado. Así, las medidas de recuperación deben orientarse por un proceso administrativo que garantice el derecho de defensa de los ocupantes del espacio público y prevea planes de reubicación para aquellos comerciantes que demuestren que están amparados por el principio de confianza legítima, que emana, no sólo de los actos expresos de la administración como la expedición de licencias o permisos, sino que también surge de la tolerancia y permisividad de ésta en el ejercicio prolongado de las actividades comerciales en el espacio público[47], es decir, por omisión.”
5.1. La función pública está circunscrita por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P) establecidos por el constituyente primario y el mandato de legalidad (art.29 CP). Por ello, el ámbito de acción de todas las entidades públicas está delimitado a lo que le está expresamente facultado por la ley, inclusive cuando se trata de actuaciones de carácter administrativo.
Al respecto, la doctrina explica que la limitación de competencia se debe a que la autoridad está para servir al ciudadano porque de él emana su dignidad, haciendo énfasis en que las potestades administrativas son “el corolario obligado de la supremacía estatal, que corresponde con el status subjetionis de los administrados. Pero igualmente debe de recordarse que el moderno Estado de Derecho se monta precisamente sobre el reconocimiento de una esfera de libertad individual que se hace compatible con la autoridad.”[48]
“El debido proceso administrativo se ha entendido como la regulación jurídica que tiene por fin limitar en forma previa los poderes estatales así que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley. Desde la perspectiva antes señalada, este derecho no es más que una derivación del principio de legalidad con arreglo al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una determinada decisión. De este modo, las autoridades sólo podrán actuar en el marco establecido por el sistema normativo y, en tal sentido, todas las personas que se vean eventualmente afectadas conocerán de antemano los medios con que cuentan para controvertir las decisiones adoptadas y estarán informadas respecto del momento en que deben presentar sus alegaciones y ante cuál autoridad. En conclusión, el debido proceso administrativo es, un derecho fundamental que se traduce en una garantía para todas las personas de que la administración estará sometida a los límites que éste supone. En este sentido, comprende el principio de legalidad, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, e incorpora la obligación de las autoridades públicas del ámbito administrativo, de ceñirse los principios que rigen la función pública.[49]” (Subrayas fuera del texto original)
Así las cosas, la garantía del derecho al debido proceso tiene gran relevancia para el diseño institucional, puesto que su garantía permite materializar la distribución de competencia, el derecho al acceso a la justicia y el correcto desarrollo de la función pública[50], esto es, por fungir como contrapeso a la actuación del Estado en sede judicial y administrativa[51].
Al respecto, precisó que dichos programas deben beneficiar conjuntamente a todos los vendedores informales indistintamente del tipo de actividad que efectúen, esto es, vendedores informales estacionarios, semiestacionarios y ambulantes[52]. Adicionalmente, ordenó que “se debe dar prioridad, en cuanto a la aplicación de las referidas políticas, programas, medidas –y de sus alternativas económicas consustanciales- a los vendedores semiestacionarios o estacionarios, puesto que es la actividad de éstos la que representa una mayor afectación del interés de la colectividad en que el espacio público sea destinado al uso común.”
Ulteriormente, ponderó que “Las autoridades sí tienen el deber y la potestad constitucionales de adelantar políticas, programas y medidas orientadas a recuperar y preservar el espacio público, pero tales políticas, programas y medidas (i) se han de adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia en su alcance y características con dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su disposición.”
Ahora bien, al ocuparse del caso advirtió que “es constitucionalmente inaceptable que las personas que se encuentran en la situación del peticionario sean sencillamente privadas de los medios materiales que aplican a su trabajo de subsistencia, sin recibir ofrecimiento alternativo alguno que satisfaga sus necesidades en forma efectiva; la protección constitucional de sus derechos fundamentales más básicos –la vida, la dignidad, el mínimo vital, la igualdad, el trabajo-, así como la implementación progresiva del Estado Social de Derecho, quedarían reducidas a vanas aspiraciones si el juez de tutela tolerara el proceso de invisibilización de los vendedores informales en pro de la estética urbana y del bienestar colectivo”.
De otro lado, fundamentó que la recuperación del espacio público no estuvo enmarcada dentro de los límites de la policía administrativa: el principio de legalidad, la finalidad de garantía y preservación del orden público, la necesidad de la medida para conservar y restablecer de manera eficaz el orden público, la proporcionalidad de conformidad con el fin que se persigue y la gravedad de circunstancias en las cuales se aplican las actuaciones policivas y el principio de igualdad[53].
La Alcaldía Mayor de Cartagena y el Concejo Distrital de esa ciudad, en ejercicio de sus competencias[54], han reglamentado el uso del espacio público en su jurisdicción. Se destacan, entre otros, los Decretos Reglamentarios Números 0977 de 2001[55], 2403 de 2003[56], 1034 de 2004[57] y 184 de 2014. De igual forma, los Acuerdos Municipales 040 de 2006 y 010 del 2014[58].
Puntualmente, el Decreto Reglamentario 184 de 2014 sistematiza “las medidas, disposiciones y procedimientos tendientes a la protección, preservación, y recuperación de la integridad del espacio público en la ciudad de Cartagena de Indias, en su condición de derecho colectivo de goce y disfrute general, y en cuanto a su destinación al bien común”[59]. Para ello, desarrolla 6 ejes centrales: (i) la identificación de ocupación indebida de espacio público sobre las cuales recaen medidas policivas de recuperación, (ii) la definición de las medidas que la administración puede tomar, (iii) el procedimiento de retención de bienes que obstruyen el espacio público, (iv) el trámite requerido para su devolución, (v) lo relacionado con el bodegaje de los elementos incautados, y (vi) las multas correspondientes.
(i) Por una parte, en el numeral 1º de su artículo 5, identifica que la ocupación del espacio público para ventas informales es indebida, “salvo en los casos en que exista el debido permiso provisional expedido por la autoridad competente, guardando las normas y restricciones impuestas en el mismo”.
“Amonestación especial para preservar el espacio público. El gerente de Espacio Público y Movilidad o los alcaldes locales en su respectiva jurisdicción, como autoridades de policía administrativa, podrán hacer un llamado de atención a cualquier persona natural o jurídica que ocupe indebidamente el espacio público distrital impartiendo una orden de policía clara y precisa para hacer cesar de inmediato su comportamiento contrario a la integridad del espacio público. Si la orden de policía no fuere de inmediato cumplimiento, se levantará un acta de amonestación en el sitio en donde ocurran los hechos en aquel en donde lo encuentren indicándole su acción u omisión violatoria de alguna o varias de las disposiciones de conducta de convivencia. Seguidamente se le notificará en el acto requiriéndole a cumplir las reglas establecidas en un término que no excederá de los tres (3) días calendario. Contra este acto no procede ningún recurso. Cumplido el término estipulado, el contraventor renuente estará sujeto a las medidas correctivas de retención y retiro de bienes por ocupar el espacio público y multas por infracción urbanísticas” (Subrayas fuera del texto original).
(iii) El artículo 13 del Decreto Reglamentario 184 de 2014, desarrolla el numeral 2º del artículo 206 del Acuerdo Distrital 024 de 2004, en concordancia con el artículo 219 del mismo, que disponen que la Gerencia del Espacio Público y Movilidad tiene la competencia para imponer la medida de retención material de los elementos utilizados para ocupar indebidamente el espacio público. En este sentido, delimita que el decomiso de bienes procede en 4 situaciones, de acuerdo con:
4. El incumplimiento de las reglas y obligaciones del respectivo permiso.”
PARAGRAFO.- Cuando el objeto de la retención sean bienes no perecederos, el inspector de policía correspondiente decretará la retención por treinta (30) días”.
(v) La Gerencia de Espacio Público y Movilidad está a cargo de la custodia de los elementos incautados y de la liquidación por concepto de su bodegaje, que debe ceñirse al volumen y la tarifa mensual comercial y principios de igualdad y equidad (art.20).
(vi) El trámite de imposición de multas es independiente y autónomo del trámite de retención y posterior devolución de bienes retenidos. El Alcalde local, de oficio o por solicitud de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana, inicia el proceso sancionatorio de acuerdo con la Ley 810 de 2003 y la Ley 1437 de 2011, e impondrá multas sucesivas que oscilan entre 12 y 25 s.m.l.m.v. por metro cuadrado de ocupación, sin que supere los 400 s.m.l.m.v. (art. 25) [60].
Desde enero de 2014 la actora ocupaba el espacio público sin que hubiera mediado algún llamado de atención o reclamo por parte de cualquier autoridad. El 18 de febrero de 2015, durante un operativo de recuperación del espacio público efectuado por la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena, le fueron confiscados sus bienes– carretilla y mercancía consistente en 19 mangos- de lo cual se levantó el Acta Núm. R-2128[61]. A su parecer, la entidad no tuvo en cuenta que los necesitaba para conseguir su mínimo vital y que desde hacía aproximadamente un año ocupaba ese lugar, sin que ninguna autoridad le hubiera llamado la atención. Gracias a ello, devengaba alrededor de 700.000 pesos mensuales con los que cubría los gastos de sus 5 hijos, 2 de los cuales son menores de edad.
A pesar de que es posible inferir que la actora reclamó la devolución en el momento de la retención de los bienes y, además, presentó una solicitud por escrito[62], el 25 de febrero de 2015, la entidad accionada rechazó la solicitud porque consideró que la señora Danilsa Salas Mendoza no demostró ser la propietaria de los bienes reclamados, ni el pago de los costos de bodegaje, además de que no adjuntó a su solicitud copia del acto administrativo sancionatorio por parte del inspector de policía, debidamente notificado y ejecutoriado[63].
7.2. Sobre el agotamiento de todos los medios ordinarios de defensa judicial, cabe decirse que si bien la accionante no recurrió a la vía judicial ordinaria, esto es, a la acción de reparación directa ante la jurisdicción contenciosa administrativa, no es óbice para la procedencia de la acción de tutela bajo estudio. Esto, debido a que la sola morosidad judicial de la jurisdicción contenciosa administrativa sustrae cualquier idoneidad y eficacia de la acción de reparación directa como medio de defensa judicial, habida cuenta de la situación particular en que se encuentra la accionante: su condición de madre cabeza de familia, dedicada a la economía informal, de quien depende el sustento económico de 2 menores de edad tornan inaplazable el otorgamiento del amparo tutelar con el fin de evitar un resultado en exceso gravoso[64].
Adicionalmente, el hecho de que ella no esté inscrita en el Registro Único de Vendedores Ambulantes de Cartagena, como consta a Folio 93 (cuaderno 2), no obsta para que sus derechos sean amparados. Esto debido a que dicho registro fue creado con el fin de identificar a los poténciales beneficiarios de las políticas públicas de formalización, reubicación, formación empresarial de relocalización, previstos en el Acuerdo 040 de 2006[65], con el fin de adelantar la política de garantía efectiva y real de derechos de vendedores informales. Sin embargo, se observa que el registro se construyó de manera sesgada: (i) anteriormente se advirtieron falencias por no haber garantizado el acceso por parte de mujeres[66] y, además, (ii) vendedores semiestacionarios y ambulantes no fueron tenidos en cuenta en los estudios efectuados por la Gerencia del Espacio Público y Movilidad. Esto último, contraría la obligación de protección a todos los vendedores informales indistintamente de qué tipo de venta realicen, conforme a lo ordenado por la sentencia T-772 de 2003.
Prueba de ello es lo manifestado por la Gerencia del Espacio Público en escrito del 24 de agosto de 2015[67], donde explica que las políticas distritales de recuperación de espacio público y garantía de derechos a los vendedores se han formulado a partir del Registro Único de Vendedores Ambulantes[68], que recopila “ un sin número de trabajos de campo realizados en la ciudad con la participación de la población de vendedores estacionarios del Distrito de Cartagena, la cual alimenta la información contenida en dicho Registro; estos trabajos de campo se materializa a través de censos o encuestas, jornadas de verificación, estudios socio económicos, que nos permiten tener plena certeza de quienes están amparados en el principio de la confianza legítima”[69].
En consideración de lo anterior, la Sala ordenará a la Gerencia del Espacio Público y Movilidad que diseñe e implemente políticas de recuperación del espacio público con garantía al derecho al trabajo de vendedores amparados por el principio de confianza legítima, con enfoque diferencial, incluyendo a vendedores semiestacionarios y ambulantes en ellas; que verifique la situación personal, familiar, social y económica de la señora Danilsa Salas Mendoza, ofreciéndole según sus circunstancias una alternativa laboral o de reubicación, en un término no superior a treinta (30) días, tras los cuales, la accionante deberá ser incluida en un programa de los previstos en el Acuerdo 040 de 2006.
Igualmente, se observa que aún persiste la ausencia de enfoque diferencial de género en el diseño e implementación de políticas de recuperación del espacio público que fue ordenado por la Corporación a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en el año 2013[70]. Por tanto, la Sala volverá a exhortar para que se adopten medidas en este sentido.
7.4. En el caso examinado, la Sala constató que los hechos descritos que originaron la presente acción de tutela fueron posteriores a las órdenes que la entidad demandada recibió dirigidas a recuperar el espacio público aledaño al Mercado de Bazurto, área de protección según el plan de ordenamiento territorial del distrito turístico y cultural de Cartagena de Indias[71], y el lugar donde se encontraba la accionante en el momento de los hechos.
En efecto, la recuperación del espacio público correspondiente a la zona de la Avenida El Lago donde estaba la señora Danilsa Salas Mendoza está enmarcada en el cumplimiento de órdenes proferidas con ocasión del proceso de acción popular iniciado por Maria Eugenia Carrillo y otros contra la Nación, el Ministerio del Ambiente, Ministerio de la Protección Social, Distrito de Cartagena de Indias[72]. Dicho proceso planteó el problema de salubridad pública causado por el mercado de Bazurto y la afectación del ambiente sano toda vez que, por el mal o inadecuado manejo de residuos por parte de las ventas informales, contaminaba la Ciénaga de las Quintas afectando los barrios Martínez Martelo, Chino, Camino del Medio, Pie de Popa, el Toril, la Quinta y la Esperanza, entre otros.
El 25 de noviembre de 2010 el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia en la que sostuvo que si bien las medidas adoptadas por el a-quo eran inicialmente necesarias para mitigar la problemática, estas eran insuficientes para restablecer de forma definitiva el equilibrio ecológico quebrantado. En esa oportunidad, resolvió confirmar las órdenes proferidas por el a- quo en dirección a la limpieza y mantenimiento de la Ciénaga y la recuperación del espacio público del Mercado de Bazurto por ser el causante de la contaminación. El Tribunal Administrativo complementó las medidas correctivas para garantizar el medio ambiente sano de manera sostenible, en la medida que ordenó la realización de estudios para reubicar el mercado en otra zona de acuerdo con el uso del suelo; fijó un término máximo de cuatro años para el traslado definitivo del mercado; y, creó un Comité de vigilancia para el seguimiento del cumplimiento de la sentencia.
Con el fin de acatar estas órdenes, el traslado definitivo del mercado de Bazurto y la reorganización de las ventas ambulantes, la Alcaldía Local de Cartagena inició el proceso administrativo para la recuperación del sector mediante Resolución Núm. 5288 del 13 de agosto de 2014[73]. Conforme a ello, la Gerencia de Espacio Público y Movilidad del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias desplegó actividades orientadas a salvaguardar los intereses colectivos de seguridad y salubridad pública, control de espacio público y movilidad.
Puntualmente, el informe de enero de 2014 sobre la recuperación de la Avenida el Lago, elaborado por asesores externos de la Gerencia de Espacio Público, detalla que el proceso de formalización con miras a recuperar dicho espacio beneficiaria a 214 ocupantes[74]. Además, la entidad informó en sede de revisión que inició “un proceso de formalización económica y recuperación de la Avenida el Lago notificado del 10 al 17 de junio de 2014, socializada el 2 y 3 de julio de 2014 y luego de un proceso de acuerdos con los vendedores concluyó el 9 de septiembre de 2014”[75].
“a.) La Administración Distrital (Gerencia de Espacio público y Movilidad, Alcaldía Loca1 y Oficina de Asesores de Despacho), con apoyo de la Policía Nacional, los días 8, 9 y 10 de Julio (de 2014) se realizó la recuperación total del Espacio Público del Tramo 5A Sector Bazurto de la Avenida Pedro de Heredia donde se encontraban 203 Comerciantes los cuales fueron reubicados en tres sectores dentro de Bazurto: sector de La Cristalería, carrera 26 y sector de Almacentro.
b.) La Administración Distrital (Gerencia de Espacio público y Movilidad, Alcaldía Loca1 y Oficina de Asesores de Despacho), con apoyo de la Policía Nacional, el día 17 de Septiembre se realizó la recuperación total del Espacio Público de la Ciénaga de las Quintas, retirando a los vendedores que hacían actividad sobre las Ciénaga de las Quintas y cambuches ubicados sobre esta misma. La solución concertada fue la de reconvención Económica a la cual tuvieron derecho, 86 comerciantes Ubicados en la Ciénaga de las Quintas. (…)
c.) La Administración Distrital (Gerencia de Espacio Público y Movilidad, Alcaldía Loca1 y Oficina de Asesores de Despacho), con apoyo de la Policía Nacional, el día 18 de Septiembre se realizó la recuperación total del Espacio Público de la Avenida del Lago Sector Bazurto. La solución concertada fue la de reconvención económica a la cual tuvieron derecho, 114 comerciantes Ubicados en la Avenida del Lago.
d.) Se inició la intervención de retirar a 73 Vendedores que hoy se encuentran sobre el Canal Los Luceros en el Sector de las Comidas Preparadas, Sector Continuo al Colegio Los Luceros, con el fin de mejorar las condiciones de Salubridad en Bazurto.
e.) Los días 8, 9 y 10 de julio (de 2014), se llevó a cabo un operativo exhaustivo de limpieza del mercado de Bazurto, como medida de salubridad pública, con el fin de evitar propagación de enfermedades y afectaciones graves a la comunidad. (…)
f.) En el Mes de Agosto del presente año(2014) se adjudicó mediante licitación pública No. SID – UAC 008 DE 2014 al Consorcio Drenajes de Cartagena el Contrato para la Limpieza de Canales los cuales Incluyen los Canales Lucero, Incollantas, Chino, Mercado de Bazurto (Rampa, Ropa, Pescado, Carnes), Martínez Martelo y Boxcoulvert Av. Del Lago g.) Desde mes de julio de 2014, se está ejecutando un plan permanente de ordenamiento, restitución y control, de la movilidad de la Avenida del Lago, y la ocupación de Espacio Público sobre la Ciénaga de las Quintas y sobre la Avenida del Lago. Donde se incrementó el número de miembros de la Policía Nacional, brigadistas de Espacio Público, miembros de apoyos del Alcalde de la Localidad, Personal de la administración del Mercado de Bazurto y Agentes de tránsito.
j.) En el mes de Febrero Mediante contrato de Obra No. 163-164-165-166-2013 UAC suscrito el 12 de Julio de 2013, se comenzaron las obras de la Primera Etapa del nuevo Súper Mercado Santa Rita por un Valor de 7.622.059.469. Esta nueva superficie comercial contara con 280 locales donde serán reubicados 80 comerciantes que pertenecen a esta plaza y 200 que se Trasladaran del Mercado de Bazurto.”[76] (Subrayas fuera del texto original).
7.5. Si bien la actuación de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad se encontraba fundamentada y legitimada, su desempeño vulneró el derecho al debido proceso administrativo de la actora porque no cumplió con los mínimos constitucionales, esto es, los principios de legalidad, debido proceso, proporcionalidad, razonabilidad y en especial al principio de autoridad. De igual manera, desconoció que “la restitución es la recuperación física e inmediata del espacio público ordenada por las autoridades de policía competentes, cuando éste haya sido ocupado indebidamente, con arreglo al debido proceso”[77].
En efecto, el artículo 19 del Decreto Reglamentario 0184 de 2014 determina que la devolución de los 19 mangos, como bienes perecederos, debía efectuarse dentro de las 24 horas siguientes contadas al momento de la retención, es decir que a más tardar el 17 de febrero de 2015. A pesar de haber mediado dos solicitudes por parte de la actora, los bienes perecederos no han sido devueltos a la fecha, por lo que es evidente el quebranto de esta norma.
Sin hacer distinción del tipo de bienes reclamados, el Gerente del Espacio Público y Movilidad negó por escrito la devolución de la carretilla y de los 19 mangos fundamentando su decisión en lo establecido por el artículo 21 del Decreto Reglamentario 184 de 2014. Por lo que requirió a la señora Danilsa Salas Mendoza “demostrar la propiedad de los bienes retenidos para solicitar formalmente la liquidación de los costos de bodegaje adjuntando a su solicitud copia del acto administrativo sancionatorio por parte del inspector de policía, debidamente notificado y ejecutoriado y fotocopia del documento de identidad”[78]. A juicio de esta Sala, si bien la justificación de la negativa de devolución de la carretilla se ajusta a la disposición legal (art. 21), revela la exigencia de requisitos que se muestra desproporcionada:
(i) La exigencia de la prueba de la propiedad de la carretilla y de los mangos, siendo estos bienes muebles no sujetos a registro, es desmesurada. En la solicitud consta expresamente que la señora Danilsa Salas Mendoza allegó copia del Acta Núm. R-2128 que la misma entidad elaboró el día de la diligencia de recuperación del espacio público. Así mismo, dicha entidad contaba con la misma copia[79].
En otras palabras, la Sala no encuentra justificación razonable de por qué la entidad ignoró que el acta que hacía las veces de prueba de la propiedad de los bienes retenidos e indujo a la accionante a considerar una prueba distinta, ya que la propiedad de dichos bienes reclamados no estaba en discusión. Según los hechos, fueron decomisadas a la actora, quien en su momento y en la solicitud presentada el 24 de febrero de 2015 alegó ser la propietaria. La señora Danilsa Salas Mendoza tenía la tenencia y el ánimo de dueña y señora de la carretilla y la mercancía, por lo que de no existir reclamación de un tercero debía ser tenida por su propietaria, de conformidad con el artículo 762 del Código Civil[80]. Exigirle a la demandante demostrar la propiedad de la carretilla y los mangos impone en la práctica la imposibilidad de recuperar dichos elementos privándola de su sustento y el de su familia, máxime tratándose de una persona de escasos recursos, como está acreditado.
Es preciso advertir que sólo hasta el 8 de mayo de 2015[81], es decir casi 2 meses después de la retención de los bienes de la señora Salas Mendoza, la Gerencia del Espacio Público y Movilidad remitió al Inspector de Policía de Bocagrande el Acta Núm. R2128 de retención de mercancía de la peticionaria para que adelantara la disposición de los bienes. Esto es una muestra fehaciente del desconocimiento del procedimiento descrito por el Decreto Reglamentario 184 d 2014, que fijó 48 horas para que la entidad cumpliera con ese deber (art. 15) y una irregularidad respecto del bodegaje de los bienes incautados, que no puede ser trasladada a la peticionaria.
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de Cartagena de Indias, el dieciséis (16) de abril de dos mil quince (2015), que negó el amparo. En su lugar, se dispone AMPARAR los derechos al mínimo vital, debido proceso y dignidad humana de la señora Danilsa Salas Mendoza.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS la decisión de decomiso de los bienes pertenecientes a la señora Danilsa Salas Mendoza y, en su lugar, ORDENAR al Inspector de Policía que restituya a la señora Danilsa Salas Mendoza los bienes consignados en el acta de retención Núm. 2128 de 2015, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de este fallo.
Tercero.- ADVERTIR al Alcalde Distrital de Cartagena de Indias que no debe liquidar ni cobrar costos de bodegaje de los elementos retenidos a cargo de la señora Danilsa Salas Mendoza.
Cuarto.- ORDENAR a la Gerencia del Espacio Público y Movilidad, dependencia de la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias, de no haberlo efectuado que, en el término de diez (10) días contado desde la notificación de esta providencia, proceda a verificar la situación personal, familiar, social y económica de la señora Danilsa Salas Mendoza, ofreciéndole según sus circunstancias a la actora una alternativa económica, laboral o de reubicación, en un término no superior a treinta (30) días, tras los cuales, la accionante deberá ser incluida en un programa de los previstos en el Acuerdo 040 de 2006.
Quinto.- ORDENAR al Alcalde Distrital de Cartagena de Indias para que imparta la orden:
Sexto.- COMUNICAR la presente decisión al señor Defensor del Pueblo para que dentro de su órbita de competencia efectúe un seguimiento de la manera como se dé cumplimiento a las órdenes impartidas en los numerales anteriores.
[1] En el expediente obra documento allegado en sede de revisión por la accionante, en la cual se indica que “desde el mes de enero de 2014 meciendo (sic) laborando en la avenida del lago de la ciudad de Cartagena. Ya cuento con un año de haber ejercidos (sic) unas labores en ese sitio no contaba con permiso de la Alcaldía ni (sic) mantuve en ese puesto por recomendaciones por n (sic) amigos que se encontraba en la misma situación y por mi estado económico y por ser madre cabeza de familia” (Folio 80, cuaderno 2).
[2] En el expediente obra documento allegado en sede de revisión por la accionante, en la cual expresó que “actualmente no laboro por lo tanto no cuento con otros ingresos económicos ni tengo otras prestaciones no estoy pensionada (…) mi ingreso en la época de mi trabajo independiente mensual era de 700.000 mil pesos pero en este momento con la ayuda y mi familia cuento con 200.000 y este valor no alcanza para cubrir los gastos y necesidades básicas.” (Folio 80, cuaderno 2).
[3] En el expediente obra documento allegado en sede de revisión por la accionante, en la cual se manifestó que “nunca me censaron como vendedora ambulante de la ciudad jamás adelanté trámite alguno” (Folio 80, cuaderno 2).
[4] En el expediente obra copia de la solicitud de devolución de elementos decomisados elevada por la accionante al Gerente de Espacio Público, el 24 de febrero de 2014, radicado EXT-AMC-15-0011651, en la cual se indica que el 18 de febrero de 2015, a las 3:30 pm., le decomisaron una carretilla de tres ruedas de hierro y 19 mangos, de lo cual se levantó Acta Nº R2128 y que esos implementos son el único sustento de su familia (Folio 8, cuaderno 1). Si bien el libelo de tutela señala como fecha de ocurrencia del hecho el 16 de febrero de 2015, se entiende del contexto de los hechos que se produjo el 18 de febrero de la misma anualidad, tal como fue expresado en el Acta precitada (folio 92, cuaderno 2).
[6] Folio 9-10, cuaderno 1.
[7] En el expediente obra documento allegado en sede de revisión por la accionante, en la cual se indica “no cuento con otros ingresos económicos ni tengo prestaciones no estoy pensionada” (Folio 80, cuaderno 2).
[8] En el expediente obra oficio AMC- OFI-0038569-2015 del 8 de mayo de 2015, allegado en sede de revisión por la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena, en el cual se indica la remisión del Acta Núm. R2128 al Inspector de Policía de Bocagrande para que “disponga de los bienes o elementos aprehendidos”. (Folio 165, cuaderno 2).
[9] Folio 17, cuaderno 1.
[10] Radicado: 3001-23-31-000-2003-02588-00
[11] Radicado: 13001-23-31-000-2005-00052-00
[13] “Retención de bienes utilizados para ocupar el espacio público. La aprehensión material o retención de bienes, mercancías o cualquier elemento con los que se ocupa indebidamente el espacio público constituye el legítimo del control y preservación de la integridad del espacio público y su destinación al uso común, al cual están obligados la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, las alcaldías locales dentro de su jurisdicción, además de la Policía Nacional, con lo que cualquiera de las anteriores autoridades ponen a disposición del inspector de Policía competente los bienes de quienes ocupen indebidamente el espacio público, para que éste imponga las medidas que correspondan. La retención se tomará como una medida administrativa inmediata, que busca el goce de los derechos colectivos y el bien común, en este caso el espacio público, y se adoptará mediante orden de policía no susceptible de recurso, que se adelanta cautelarmente mientras se adelanta la actuación sancionatoria por parte del inspector de policía”.
[14] “Termino de solicitud de Devolución. El interesado dispondrá de treinta (30) días hábiles, adicionales a los treinta (30) días fijados por el inspector de policía que impuso la medida, para retirar materialmente los bienes o elementos retenidos. Vencido este plazo, el Distrito podrá disponer de dichos bienes en pago de los gastos de bodegaje a través de una resolución motivada por parte de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, en la cual se dispondrá el destino final de dichos bienes, así: si se encuentran en mal estado o son elementos sin valor comercial, carretas o carretillas podrán ser destruidos y dispuestos a cooperativas de reciclaje, si es del caso.”
[15] Folio 22, cuaderno 1.
[16] Folio 14, cuaderno 1.
[17] “Informes. El juez podrá requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud y pedir el expediente administrativo o la documentación donde consten los antecedentes del asunto. La omisión injustificada de enviar esas pruebas al juez acarreará responsabilidad. El plazo para informar será de uno a tres días, y se fijará según sean la índole del asunto, la distancia y la rapidez de los medios de comunicación. Los informes se considerarán rendidos bajo juramento.”
[18] Folio 43, cuaderno 1.
[19] Ver acápite sobre hechos relevantes (Folios 79-82, cuaderno 2).
[20] Folios 83-85, cuaderno 2.
[21] Folio 88, cuaderno 2.
[23] Cfr. Sentencias T-040 de 2009, SU-037 de 2009, T-1048 de 2008, T-913 de 2008, T-772 de 2008, T-1073 de 2007, entre otras.
[24] En relación con el estudio que corresponde al juez constitucional, la Sentencia T-669 de 2013 expresa que “Para determinar la concurrencia de estas dos características, deben examinarse los planteamientos fácticos de cada caso, estudiando aspectos tales como si la utilización del medio o recurso de defensa judicial existente tiene por virtud ofrecer la misma protección que se lograría a través de la acción de tutela; el tiempo que tarda en resolverse la controversia en la jurisdicción ordinaria; el agotamiento de la posibilidad de ejercicio del derecho fundamental durante el trámite, la existencia de medios procesales a través de los cuales puedan exponerse los argumentos relacionados con la protección de los derechos fundamentales; las circunstancias que excusen o justifiquen que el interesado no haya promovido o no espere promover los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance; la condición de sujeto de especial protección constitucional del peticionario, que exige una especial consideración de su situación, entre otras.”
[25] Sentencia T-097 de 2014.
[26] “Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.
En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño.”
[27] A. 082 de 2006 y Sentencia T-192 de 1993
[28] La norma continua en el siguiente tenor: “Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo. /Parágrafo. Adicionado por la Ley 388 de 1997, artículo 117. El espacio público resultante de los procesos de urbanización y construcción se incorporará con el solo procedimiento de registro de la escritura de constitución de la urbanización en la Oficina de Instrumentos Públicos, en la cual se determinen las áreas públicas objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos. La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la iniciación de las ventas del proyecto respectivo.”
[29] “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”
[30] “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”.
[31] “Bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.”
[32] “El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”
[33] “Constitución Política. Artículo 315. Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. / 2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. (…)”
[34] “Concepto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.”
[35] “Objeto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante: 1. La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales.
/ 2. El diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital./ 3. La definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos.”
[36] “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”.
[37] “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”.
[38] La Sala Plena decidió la demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “siempre que con ello no se afecte significativamente el espacio público” contenida en el inciso 3º del artículo 64 de la Ley 675 de 2001. El accionante sostuvo que la norma viola la Constitución porque explícitamente autoriza a la Unidad Inmobiliaria Cerrada a afectar el Espacio Público. La Corte declaró inexequible el inciso tercero del artículo 64 de la Ley 675 de 2001 porque consideró que “El cerramiento del espacio público por parte de un grupo de propietarios privados para su beneficio particular representa, prima facie, una afectación permanente y grave del espacio público. Dicho cerramiento se traduce en la práctica en la apropiación de una porción del espacio público por unos particulares y en la consecuente exclusión del resto de los habitantes del acceso a un espacio destinado por mandato constitucional al uso común. Condicionar la posibilidad del cerramiento a una autorización administrativa, sin señalar criterios que impidan dicha apropiación y exclusión, resulta insuficiente para proteger los bienes constitucionalmente garantizados, por las razones anteriormente expuestas.”
[39] Sentencias T-231 de 2014, T 703 de 2013, T-437 de 2012, T-135 de 2010, T-773 de 2009, T-729 de 2006, T-034 de 2004, T-772 de 2003, T-754 de 99, T-449 de 1995, entre muchas otras. La jurisprudencia de la Corte coincide con los fundamentos del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Consultar sentencias de la sección primera: 6 de julio de 2006, radicación número 54001-23-31-000-2004-00395-01(AP); 29 de Septiembre de 2005, radicación número 25000-23-26-000-2003-00837-01(AP); 20 de marzo de 2003, radicación número 50001-23-31-000-2002-00059-01(AP).
[40] Sentencia T-244 de 2012.
[41] Sentencias T-617 de 1995, T-133 de 1995 y T-115 de 1995.
[42] Sentencia T-291 de 2009.
[43] Sentencia T-386 de 2013.
[44] La Corte sostuvo: “En este orden de ideas, es un imperativo que las políticas, programas o medidas diseñadas y ejecutadas por las autoridades, consulten la realidad sobre la cual se han de aplicar y las consecuencias que tendrán sobre el goce efectivo de los derechos de quienes se encuentran ocupando dicho espacio, quienes en la mayoría de las veces, están en situación de debilidad y vulnerabilidad por las condiciones de precariedad económica. Por esto, se debe tratar de medidas que respondan al contexto social de sus receptores, que tengan como punto de partida un estudio detallado, cuidadoso y sensible de la realidad social, tanto del grupo de ocupantes del espacio, como de cada integrante del mismo, con las particularidades de cada individuo que compone el grupo; y de esta forma, evitar que las mismas se adopten partiendo de conjeturas sobre la situación de las personas que van a ser afectadas. / De acuerdo con lo estipulado en torno a las implicaciones que tienen las medidas acogidas por las autoridades, resulta fundamental que el diseño y ejecución de las políticas públicas consulten la realidad sobre la cual dichas autoridades han de impactar. Para tal efecto, se deben analizar todas las dimensiones de la realidad social que pueden resultar afectadas por las medidas adoptadas. (…)”
[45] Reiteró los presupuestos para la procedencia de la aplicación del principio de confianza legítima a las personas que se dedican a las ventas informales, fijados por la sentencia T-729 de 2006, a saber: “[P]ara que pueda concluirse que se está ante un escenario en el que resulte aplicable el principio en comento deberá acreditarse que (i) exista la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público, lo que para el caso propuesto se acredita a partir de la obligación estatal de proteger la integridad del espacio público y los derechos constitucionales que son anejos a su preservación; (ii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre administración y los ciudadanos, la cual es connatural a los procedimientos de restitución del espacio público ocupado por vendedores informales; (iii) se trate de comerciantes informales que hayan ejercido esa actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida por las autoridades correspondientes y (iv) la obligación de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad, deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con las medidas de restitución del espacio público”.
[46] Hizo referencia a la sentencia T-291 de 2009 (censo de recicladores), T-307 de 1999 (base de datos del Sisben), T-177 de 1994 y T-025 de 2004 (censo de desplazados).
[47] Ibídem. Sentencia SU-360 de 1999.
[48] Garrido Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo – Parte General Vol1.Tecnos: Madrid. 2002. P.523
[49] Sentencia T-552 de 2012.
[50] Sentencia C-089 de 2011.
[51] Sentencia C-131 de 2002.
[52] En ese sentido la sentencia expresó que “La Sala considera pertinente establecer una distinción entre los distintos tipos de vendedores informales que pueden sufrir una limitación de sus derechos fundamentales en virtud de las políticas, programas o medidas de recuperación del espacio público, de conformidad con el grado de afectación de dicho espacio público que representa su actividad. Así, existen (a) vendedores informales estacionarios, que se instalan junto con los bienes, implementos y mercancías que aplican a su labor en forma fija en un determinado segmento del espacio público, excluyendo el uso y disfrute del mismo por las demás personas de manera permanente, de tal forma que la ocupación del espacio subsiste aun en las horas en que el vendedor se ausenta del lugar –por ejemplo, mediante una caseta o un toldo-; (b) vendedores informales semi-estacionarios, que no ocupan de manera permanente un área determinada del espacio público, pero que no obstante, por las características de los bienes que utilizan en su labor y las mercancías que comercializan, necesariamente deben ocupar en forma transitoria un determinado segmento del espacio público, como por ejemplo el vendedor de perros calientes y hamburguesas del presente caso, o quienes empujan carros de fruta o de comestibles por las calles; y (c) vendedores informales ambulantes, quienes sin ocupar el espacio público como tal por llevar consigo –es decir, portando físicamente sobre su persona- los bienes y mercancías que aplican a su labor, no obstruyen el tránsito de personas y vehículos más allá de su presencia física personal”.
[53] Se destaca que en esa oportunidad la Corte reseñó que “una merecida censura debe predicarse de las actuaciones policivas que, según el demandante, se traducen en un maltrato físico y verbal a los vendedores que ocupan el espacio público de la ciudad de Villavicencio. Trato indigno, que desconoce abiertamente como quedó reseñado en el capítulo anterior, las pautas, principios y reglas que la jurisprudencia ha trazado para quienes integran la policía administrativa, razón por la cual se impartirá una orden al respecto.”
[54] Arts. 5 y 6 de la Ley 388 de 1997 y 7º del Decreto 1504 de 1998.
[55], “Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias”. Decreto expedido por el Concejo Distrital de Cartagena, publicado en la gaceta nº 32 del 4 octubre de 2007 y modificado parcialmente por el Acuerdo Nº 33 del 3 de octubre de 2007.
[56] Proferido por la Alcaldía Mayor de Cartagena, mediante el cual se reglamenta la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico del espacio público de la ciudad.
[57] “Mediante el cual se dictan disposiciones que se refieren a la prohibición de ubicación de ventas estacionarias y ambulantes en determinados lugares, suspensiones y obligaciones; sobre el derecho al trabajo de los vendedores que cuentan con permisos expedidos por la autoridad distrital para el ejercicio de su actividad”.
[58] “Por el cual se reglamenta el espacio público distrital para su uso temporal y eventual, así como su aprovechamiento económico y se dictan otras disposiciones”.
[59] Art. 1º. Decreto Reglamentario 184 de 2014.
[60] “Multas por ocupación indebida del espacio público. En atención al principio de legalidad, a los criterios de ponderación y razonabilidad, el alcalde local competente, de oficio o por solicitud de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, tramitará proceso de imposición de la multa señalada en la Ley 810 de 2003, teniendo presente los rangos punitivos, así: Multas sucesivas que oscilan entre doce (12) y veinticinco (25) salarios mínimos diarios vigentes por metro cuadrado de intervención u ocupación, sin que en ningún caso la multa supere los cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para quienes intervengan y ocupen, con cualquier tipo de amueblamiento, instalaciones o construcciones, los parques públicos, zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida autorización de las autoridades encargadas del control del espacio público, además de la demolición de la construcción o cerramiento y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994. Esta autorización podrá concederse únicamente para los parques y zonas verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la transparencia del cerramiento sea de un 90% como mínimo, de suerte que se garantice a la ciudadanía el disfrute visual de los parques o zonas verdes y que no se vulnere su destinación al uso común. En la misma sanción incurrirán quienes realicen intervenciones en área que forme parte del espacio público que no tengan el carácter de bienes de uso público, sin contar con la debida licencia o contraviniéndolo, sin perjuicio de la obligación de restitución de elementos que más adelante se señala. Parágrafo primero.- La imposición de la multa, estará precedida por la actuación administrativa que garantice el debido proceso y el derecho a la defensa, y tendrá naturaleza sancionatoria bajo los parámetros y lineamientos del proceso sancionatorio contenido en la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de las normas legales especiales que en un futuro se expidan sobre la materia. Parágrafo Segundo.- El trámite de imposición de multa por ocupación indebida del espacio público es un proceso autónomo al trámite de retención y posterior devolución de los bienes retenidos como consecuencia de los operativos de control realizados por las autoridades policivas competentes.” (Subrayas propias) Esta norma coincide con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley 810 de 2003 modificatorio del artículo 104 de la Ley 388 de 1997.
[61] Folio 92, cuaderno 2.
[62] Folio 8, cuaderno 1.
[63] Folio 9-10, cuaderno 1.
[64] Sentencias T-057 de 2013 y T-485 de 2011, entre muchas otras.
[65] Arts. 12, 13, y 14.
[66] Sentencia T-386 de 2013
[67] Folio 87, cuaderno 2.
[68] Folio 19, cuaderno 1.
[69] Folio 87, cuaderno 2.
[70] Sentencia T-386 de 2013.
[71] El artículo 25 del Decreto 0977 del 20 de noviembre de 2001 (POT) dispone que el área aledaña a la Ciénaga las Quintas, como lo es la Avenida el Lago, es un espacio objeto de protección y conservación de los recursos naturales y paisajísticos del distrito y medidas de manejo de las áreas de protección.
[72] Folio 94-136, cuaderno 2.
[73] Folio 89-91, cuaderno 2.
[74] Folio 146, cuaderno 2.
[75] Folio 88, cuaderno 2.
[76] Informe presentado en 2014 al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cartagena (Dr. José Rafael Guerrero Leal) en atención del Auto No. 668 del 30 de Mayo de 2014, sobre el cumplimiento de la sentencia de Acción Popular radicado: 13001-23-31-000-2003-02588-00//13001-23-31-000-2005-00052-00. URL:http://www.cartagena.gov.co/%5Cimages%5CDocumentos%5CBasurto%5Cinforme%20juzgado%20octubre.pdf (Consultado el 4/08/15; 4:18 pm).
[77] Artículo 2. Decreto Reglamentario 0814 de 2014.
[78] Folio 9-10, cuaderno 1.
[79] “Decreto Reglamentario 184 de 2014. Artículo 15. Trámite de la retención. El gerente de Espacio Público y Movilidad o los alcaldes locales dentro de su jurisdicción, o los funcionarios que éstos comisionen para practicar la retención deberán levantar actas en las que se haga un recuento de las circunstancias que generaron la medida y se consigne un inventario de los bienes objeto de la retención. Una copia del acta será entregada al presunto infractor, si esto fuere posible, y otra será remitida dentro de las 48 horas siguientes al procedimiento a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad para que continúe el trámite respectivo de bodegaje y traslado de la información al inspector de policía correspondiente en la que se ponen a su disposición los bienes retenidos.”
[80] “Artículo 762. Definición de posesión. La posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él. / El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo.”
[81] Folio 165, cuaderno 2.

References: artículo 86
 artículo 86
 artículo 6
 artículo 140
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 19
 artículo 86
 artículo 6
 artículo 140
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 82
 artículo 5
 artículo 13
 artículo 206
 artículo 219
 Resolución 
 artículo 19
 artículo 21
 artículo 762
 resolución 
 artículo 90
 artículo 117
 Artículo 315
 artículo 64
 artículo 64
 artículo 2
 artículo 104
 artículo 25
 Artículo 2
 Artículo 15