Source: http://www.constcourt.md/ccdocview.php?tip=hotariri&docid=553&l=ro
Timestamp: 2017-10-22 06:23:36+00:00

Document:
Hotărâre Nr.32 din 29.12.2015
Hotărâre nr.32 din 29.12.2015 pentru controlul constituționalității Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 1877-VII din 21 decembrie 2015 privind desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru
Subiectul sesizării: deputatul în Parlament
Tipul hotărârii: controlul constituționalității decretelor Președintelui Republicii Moldova
Prevedere: Prevederi recunoscute constituționale
1. ro-h3229122015ro011ef.pdf
2. ro-Opinieseparataro41d5d.pdf
1. Sesizarea nr.59a din 28.12.2015 privind controlul constituţionalităţii Decretului Preşedintelui Republicii Moldova nr. 1877- VII din 21 decembrie 2015 privind desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim- ministru şi interpretarea unor sintagme din art. 98 alin. (1) din Constituţia Republicii Moldova ( 28.12.2015)
1. ADRESĂ ( 29.12.2015)
1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 28 decembrie 2015, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. a) și b) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către deputații în Parlament Violeta Ivanov, Victor Mîndru, Galina Balmoş, Alexandr Bannicov, Boris Golovin, Anatolie Gorilă, Elena Gudumac, Corneliu Mihalache, Petru Porcescu, Artur Reşetnicov, Sergiu Stati, Vladimir Vitiuc, Igor Vremea și Anatolie Zagorodnîi, pentru interpretarea articolului 98 alin. (1) din Constituţia Republicii Moldova și controlul constituționalității Decretului Preşedintelui Republicii Moldova nr. 1877-VII din 21 decembrie 2015 privind desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru.
2. Autorii sesizării au solicitat Curţii Constituţionale ca prin interpretarea prevederilor articolului 98 alin. (1) din Constituție să se explice:
„1. Cum trebuie să fie înţeleasă sintagma «consultarea fracţiunilor parlamentare»?
2. Este un drept discreţionar al şefului statului de a desemna un candidat la funcţia de Prim-ministru indiferent de existenţa sau inexistenţa unei majorităţi parlamentare?
3. Este obligat şeful statului, în procesul de consultări, să ţină cont de existenţa unei majorităţi parlamentare dispusă să susţină un candidat la funcţia de Prim-ministru?
4. Este obligat Preşedintele să poarte consultări doar cu fracţiunile, sau şi cu grupurile parlamentare de deputaţi neafiliaţi?"
3. La 29 decembrie 2015, în baza articolului 31 alin. (3) din Codul jurisdicţiei constituţionale, autorii sesizării (Vladimir Vitiuc, Petru Porcescu, Galina Balmoş, Boris Golovin, Victor Mîndru) au suplimentat temeiul şi obiectul sesizării, solicitând adiţional ca prin interpretarea termenului „desemnează", prevăzut de articolul 98 alin. (1) din Constituţie, Curtea Constituțională să explice dacă:
5. „Preşedintele Republicii Moldova trebuie să desemneze candidatura sau una dintre candidaturile propuse de fracţiunea (fracţiunile) parlamentară majoritară [partidul cu cel mai mare număr de mandate - precizarea autorului în cadrul şedinţei publice] în cadrul consultărilor, despre care se presupune că îi va fi acordat votul de încredere?"
4. În context, autorii sesizării au pretins că Decretul Preşedintelui Republicii Moldova nr. 1877 din 21 decembrie 2015, fiind emis fără consultarea tuturor fracțiunilor parlamentare, cu desemnarea unui candidat care nu a fost propus de fracţiunile consultate, contravine articolelor 6, 60, 77 alineatul (2) și 98 alineatul (1) din Constituţie.
5. Prin decizia Curţii Constituţionale din 28 decembrie 2015 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei. Totodată, Curtea a respins solicitarea de suspendare a acţiunii Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 1877-VII din 21 decembrie 2015 privind desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru, în favoarea examinării sesizării în regim prioritar, înaintea ședinței Parlamentului pentru votul de învestitură a Guvernului.
6. În procesul pregătirii examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului și Preşedintelui Republicii Moldova.
7. În şedinţa plenară publică a Curţii, sesizarea a fost susţinută de către dl Eduard Răducan, reprezentant al autorilor sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Ion Creangă, şeful Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Preşedintele Republicii Moldova a fost reprezentat de către dnii Valentin Țîmbaliuc, consilier în domeniul juridic şi relaţiilor instituţionale, reprezentant al Preşedintelui în relaţiile cu Parlamentul şi Guvernul, și Alexandru Ohotnicov, şef al Direcţiei generale drept a Aparatului Preşedintelui Republicii Moldova.
10. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr. 1) sunt următoarele:
„[...] (3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."
„(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.
(2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului."
„(1) Democraţia în Republica Moldova se exercită în condiţiile pluralismului politic, care este incompatibil cu dictatura şi cu totalitarismul."
„(1) Preşedintele Republicii Moldova este ales de Parlament prin vot secret."
(3) Programul de activitate şi lista Guvernului se dezbat în şedinţa Parlamentului. Acesta acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor aleşi. [...]"
11. Prevederile relevante ale Regulamentului Parlamentului Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr. 797-XIII din 2 aprilie 1996 (republicat în M.O., 2007, nr.50, art. 237), sunt următoarele:
Desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru
„(1) După consultarea majorităţii parlamentare, Preşedintele Republicii Moldova desemnează un candidat pentru funcţia de Prim-ministru. [...]"
1. Se respinge ca nefondată sesizarea unui grup de deputați în Parlament pentru controlul constituționalității Decretului Preşedintelui Republicii Moldova nr. 1877-VII din 21 decembrie 2015 privind desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru.
2. Se recunoaşte constituţional Decretul Preşedintelui Republicii Moldova nr. 1877-VII din 21 decembrie 2015 privind desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru.
3. În sensul articolului 98 alin. (1), în coroborare cu articolele 98 alin. (3) şi 78 alin. (1) din Constituţie:
a) atribuţia Preşedintelui de a propune candidatul pentru funcţia de Prim-ministru constituie o obligaţie constituţională;
b) pentru realizarea atribuţiei sale constituţionale de a propune candidatul pentru funcţia de Prim-ministru, Preşedintele Republicii Moldova, care este alesul majorităţii parlamentare, trebuie să-şi asigure prin consultarea fracţiunilor parlamentare susţinerea atât a majorităţii parlamentare, cât şi posibila cooperare constructivă a minorităţii aflate în opoziţie:
- în cazul în care nu este constituită o majoritate parlamentară absolută, Președintele Republicii Moldova are obligaţia, după consultarea fracţiunilor parlamentare, de a desemna un candidat pentru funcţia de Prim-ministru, chiar dacă fracţiunile parlamentare nu sunt de acord cu propunerea Preşedintelui;
- în cazul constituirii unei majorități parlamentare absolute, Președintele Republicii Moldova desemnează candidatul susținut de această majoritate;
c) majoritatea parlamentară urmează a fi formalizată, nu doar declarată, cu indicarea deputaţilor care o constituie, cu specificarea disponibilităţii de a susţine o anumită candidatură pentru funcția de Prim-ministru şi notificarea oficială în adresa Președintelui Republicii Moldova;
d) în sens constituţional, noţiunea de „consultare a fracţiunilor parlamentare" include grupurile deputaţilor neafiliaţi.
3.1.1. Interpretarea jurisdicţională
45. În partea ce ţine de modificarea formală şi neformală a Constituţiei, Comisia de la Veneţia a menţionat:
„109. Amendamentul formal nu este singura formă de modificare constituțională, iar în unele sisteme nici măcar cel mai important. Lăsând la o parte actele revoluționare sau ilegale, cele mai importante două căi alternative de modificare legitimă a Constituţiei sunt interpretarea jurisdicţională și evoluția convențiilor politice nescrise ce completează sau contrazic textul scris. Modul în care aceste două mijloace funcționează într-un anumit sistem constituțional influențează necesitatea unui amendament formal".
[Raport privind amendamentul constituțional, adoptat de Comisia de la Veneția, în cadrul celei de-a 81-a sesiuni plenare (CDL-AD(2010)001, 11-12 decembrie 2009)]
46. Cu referire la rolul interpretării jurisdicţionale, Comisia de la Veneţia a menţionat:
„110. Numeroasele sisteme constituționale arată cu abundenţă că pot avea loc chiar modificări substanțiale fără a schimba textul, datorită interpretării jurisdicţionale. Exemplul clasic este modul în care Curtea Supremă a SUA a dezvoltat de-a lungul anilor conținutul constituției de la 1787, cu mult dincolo de cele 27 amendamente formale aduse. Deși nu există exemple europene în care curţile au jucat un rol atât de important în modelarea constituției, există totuşi în Europa un anumit număr de curţi care au contribuit substanțial la dezvoltarea constituțiilor lor prin interpretare şi aplicare dinamice. Este vorba, în special, de țări dotate cu „curți constituționale", un model care, pe parcursul ultimilor ani, a fost adoptat de aproape toate țările din Europa Centrală și de Est.
112. Comisia de la Veneția în mod repetat a salutat și a aprobat modelul de „curţi constituționale", care este acum larg răspândit în Europa. Acest model este, în general, favorabil interpretării constituționale jurisdicţionale. Astfel de curţi pot în mod legitim contribui la dezvoltarea sistemelor lor constituționale naționale. [...]"
47. Astfel, interpretarea textului Constituţiei de către autoritatea de jurisdicţie constituţională, care poate deduce din dispoziţiile exprese ale Constituţiei noi principii de valoare constituţională, este una din modalităţile prin care se realizează multiplicarea normelor constituţionale.
48. Prerogativa cu care Curtea a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) lit.b) din Constituţie presupune stabilirea sensului autentic şi deplin al normelor constituţionale, care poate fi realizată prin interpretarea textuală sau funcţională, în măsura în care poate fi dedusă din textul Constituţiei, ţinând cont de caracterul generic al normei, situaţiile concrete pe care legiuitorul nu avea cum să le prevadă la momentul elaborării normei, reglementările ulterioare (conexe sau chiar contradictorii), situaţiile complexe în care norma trebuie aplicată etc.
49. De asemenea, Curtea determină sensul autentic şi deplin al normelor constituţionale în corelație cu alte prevederi constituționale, pentru a asigura unitatea materiei constituționale, rațiunea și funcționarea instituțiilor, precum și echilibrul puterilor.
50. Diversele categorii de prevederi constituționale ridică întrebări variate și deseori necesită o abordare destul de diferită în ceea ce privește interpretarea şi aplicarea.
51. Spre deosebire de dispoziţiile privind drepturile omului, care sunt mai generale şi mai flexibile, regulile instituționale ce reglementează o procedură specifică de guvernare sau de competență ar trebui să fie clare, cu scopul de a crea stabilitate politică și previzibilitate.
52. Interpretarea regulilor instituționale se concentrează asupra echilibrului puterilor executivă, legislativă și judiciară stabilite de Constituție, în lumina standardelor europene și internaționale privind democrația și statul de drept, precum și a patrimoniului constituțional comun privind formele de guvernământ europene, luând în considerare particularităţile naţionale.
3.1.2. Practica altor state privind desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru şi formarea Guvernului
53. Acest proces este specific fiecărei societăţi în parte, dar el se află sub acţiunea unor factori, cum ar fi :
- natura regimului politic şi a sistemului constituţional;
- forma de guvernământ;
- locul şi rolul, atribuţiile şi prerogativele celorlalte instituţii ale puterii de stat în sistemul vieţii politice, în special ale Parlamentului şi instituţiei şefului statului.
54. În societăţile democratice există o diversitate de situaţii, roluri ale şefului statului şi ale Parlamentului în constituirea Guvernului.
55. În republicile parlamentare, legislativul are un rol major în desemnarea şefului Executivului şi a celorlalţi membri ai Guvernului (Germania, Italia). Președintele are rolul de a media conflictele politice și de a reprezenta pe plan extern țara, neavând atribuții executive.
56. În republicile semiprezidenţiale (Franţa, Rusia), şeful statului exercită un rol important în construirea şi funcţionarea Guvernului, fără ca aceasta să însemne eludarea sau încălcarea puterii legislativului. Președintele propune Parlamentului Prim-ministrul spre validare și numeşte miniștrii, la propunerea Prim-ministrului.
57. În statele cu formă de guvernământ prezidențială (SUA), nu există Prim-ministru, atât funcția de şef al Guvernului, cât și cea de șef al statului fiind îndeplinită de Președintele statului. În republicile prezidențiale, Președintele țării (ales direct de către cetățeni) exercită întreaga putere executivă, preşedintele este şi seful executivului, el formează echipa şi conduce Guvernul, însă acțiunile sale sunt puternic controlate de Parlament, prevenind astfel abuzurile.
58. Principiul, de la care se porneşte în statele democratice, indiferent de forma de guvernământ, este acela că Guvernul trebuie să exprime voinţa majorităţii politice din Parlament, iar pentru a guverna trebuie să aibă sprijinul acestei majorităţi parlamentare.
59. Aceasta este practica democratică, nu doar în republicile parlamentare. În Franţa, de exemplu, Constituţia spune despre desemnarea (numirea) Prim-ministrului doar atât: "Preşedintele republicii numeşte Prim-ministrul", fără consultări, fără alte constrângeri. Teoretic, Preşedintele Franţei ar putea să numească Prim-ministru pe oricine, pe cineva din partidul său, indiferent de majoritatea parlamentară. În practică, însă, Preşedintele Franţei nu a numit niciodată pe altcineva decât pe cel propus de majoritatea parlamentară, chiar şi atunci când aceasta aparţinea adversarilor săi sau în pofida faptului că partidul prezidenţial era reprezentat de cei mai mulţi parlamentari, iar majoritatea parlamentară era formată de două partide mai mici.
60. Acest lucru s-a întâmplat de trei ori în ultimii 30 de ani, cel mai notabil caz a avut loc în 1986, când socialistul François Mitterrand l-a numit Premier pe adversarul său Jacques Chirac (ulterior l-a numit la fel pe Eduard Balladur, iar câţiva ani mai târziu preşedintele Chirac l-a numit Premier pe socialistul Lionel Jospin). Această practică a fost justificată având la bază următoarele argumente de ordin constituţional:
"De ce avem o coabitare sau o coexistenţă? În fond ce ne spune lucrul acesta? Atunci când există o nouă majoritate, care se impune în 16 martie 1986, Preşedintele Republicii demisionează sau cedează ("se demet ou se soumet"). Sau care este rolul meu? De ce m-au ales francezii? Fără îndoială, pentru că în 1981 am fost în fruntea unei vaste mişcări de stânga; pentru că am fost, şi pentru că încă sunt socialist şi pentru că lumea a dorit să vadă socialiştii la lucru, dar şi pentru că un Preşedinte al Republicii devine imediat altceva decât reprezentantul unui partid sau unei fracţiuni a opiniei franceze: el devine Preşedintele tuturor francezilor. Iar Constituţia, care este legea noastră supremă, obligă Preşedintele la un anumit rol.
Voi fi succint: înainte de toate Preşedintele Republicii trebuie să asigure - eu trebuie să asigur - continuitatea statului şi funcţionarea corectă a puterilor publice, asta spune articolul 5 al Constituţiei noastre. Nu poţi asigura continuitatea statului dacă atunci când are loc un eveniment electoral pleci. Acest lucru nu este acceptabil. Atunci, a asigura continuitatea statului este ceea ce am făcut pe 17 martie, când am anunţat francezii că voi apela la un reprezentant eminent al noii majorităţi, ceea ce am făcut pe 18 martie.
În al doilea rând, Constituţia în articolul 5 îmi cere, cere Preşedintelui Republicii, să fie garantul independenţei naţionale şi integrităţii teritoriale, ceea ce vrea să spună că Preşedintele are un rol eminent, nu exclusiv, dar eminent, primordial, în domeniile afacerilor externe şi de apărare, fiind seful armatelor.
Voi termina zicând că mai există un al treilea punct, care se află în preambulul Constituţiei, de asemenea în articolul 2: Preşedintele trebuie să vegheze la aplicarea marilor principii pe care se bazează republica indivizibilă, laică, democratică şi socială. Respect rolul guvernului. Nu voi interveni decât dacă găsesc implicate una dintre cele trei responsabilităţi pe care tocmai le-am enumerat."
[Interviu acordat de Mitterrand (TF1, 29 martie 1987)]
61. În republicile parlamentare în care Preşedintele este ales de către Parlament (Estonia, Germania, Grecia, Italia, Letonia, Malta, Ungaria), competenţele de desemnare a Prim-ministrului şi de dizolvare a Parlamentului variază.
62. În Ungaria, Constituţia prevede că Prim-ministrul este ales de Adunarea Națională la propunerea Președintelui Republicii (art. 16 alin. (3)). În practică însă Preşedintele desemnează liderul partidului politic care a obţinut majoritatea de locuri în Adunarea Națională a Ungariei pentru funcţia de Prim-ministru. Dacă nici un partid nu a obţinut majoritatea, Președintele cere liderului celui mai mare partid să încerce să formeze un guvern de coaliție. Prin urmare, alegerea membrilor unui partid în Parlament echivalează cu un vot pentru ca liderul partidului să devină Prim-ministru.
63. În Grecia, Constituţia prevede că Președintele Republicii numește Prim-ministrul și, la propunerea acestuia din urmă, numește și revocă ceilalți membri ai Guvernului și secretarii de stat. Este numit Prim-ministru șeful partidului care deține majoritatea absolută a locurilor în Parlament. În cazul în care niciun partid nu deține majoritatea absolută, Președintele Republicii îi va acorda șefului partidului cu o majoritate relativă un mandat exploratoriu pentru a evalua dacă există posibilitatea de a forma un Guvern care să se bucure de încrederea Parlamentului (Art. 37).
64. În Estonia, potrivit Constituţiei, Președintele Republicii desemnează un candidat la funcția de Prim-ministru pe care Parlamentul îl autorizează prin vot să formeze Guvernul. În cazul în care candidatul nu reușește să formeze Guvernul, în condițiile și termenele prevăzute, dreptul de a desemna un candidat la funcția de Prim-ministru revine Parlamentului (Art. 89).
65. În Letonia, potrivit Constituţiei, Guvernul este alcătuit de către Prim-ministru, căruia Președintele i-a încredințat acest lucru (Art. 56). Pentru a-și îndeplini atribuțiile, Prim-ministrul și ceilalți miniștri trebuie să se bucure de încrederea Parlamentului în fața căruia răspund pentru activitatea lor (Art. 59). Pe de altă parte, Președintele are doar dreptul să propună dizolvarea Parlamentului, în acest sens fiind organizat un referendum național (Art. 48).
66. În Malta, potrivit Constituţiei, Președintele Republicii desemnează în funcția de Prim-ministru un membru al Camerei Reprezentanților, care, în opinia sa, este cel mai competent să solicite sprijinul majorității membrilor respectivei Camere și, acționând în baza recomandării făcute de Prim-ministru, va desemna ceilalți miniștri dintre membrii Camerei Reprezentanților (Art. 80).
67. În Cehia, Președintele Republicii numește Prim-ministrul și, pe baza propunerii acestuia, pe ceilalți membri ai Guvernului și le încredințează administrarea ministerelor sau a altor departamente. Dacă Guvernul nu primește în a doua tentativă votul de încredere al Camerei Deputaților, Președintele Republicii numește Prim-ministrul pe baza unei propuneri a Președintelui Camerei Deputaților (Art. 68).
68. În Italia, Președintele Republicii numește Președintele Consiliului de Miniștri și, la propunerea acestuia, miniștrii (Art. 92). În practică, Preşedintele consultă preşedinţii celor două camere, delegaţiile grupurilor parlamentare şi senatorii pe viaţă. Președintele Republicii poate dizolva una sau ambele Camere ale Parlamentului doar după consultarea președinților Parlamentului (Art. 88).
69. În Germania, Preşedin­tele Federal numeşte Cancelarul Federal ales de Bundestag (Art. 63).
70. În nici o republică parlamentară Președintele ales de majoritatea parlamentară nu are dreptul de a dizolva Parlamentul pentru motivul că majoritatea absolută a deputaților nu-i acceptă candidatul la șefia guvernului.
71. În Uniunea Europeană nu există niciun exemplu în care o ţară nu poate numi un guvern din cauza unui blocaj, cauzat de ignorarea de către Preşedinte a voinţei majorităţii parlamentare.
3.1.3. Forma de guvernământ
72. Forma de guvernământ desemnează modul de exercitare şi manifestare a puterii de stat, constituirea şi funcționarea organelor acesteia.
73. În partea ce ţine de alegerea unei forme de guvernământ, Comisia de la Veneția a subliniat constant necesitatea existenţei unor reguli clare şi previzibile, ce ar exclude conflictele politice:
„Din moment ce noi constituții au fost adoptate pentru prima dată în cea mai mare parte din Europa de Est și Centrală la mijlocul anilor 90, în mai multe țări au existat amendamente ulterioare care au consolidat parlamentele naționale. În acest sens, Comisia a afirmat în mod repetat că alegerea între un sistem parlamentar și prezidențial este una politică, pe care fiecare stat aparte trebuie să o facă în mod liber. Cu toate acestea, sistemul ales trebuie să fie cât mai clar posibil, iar dispozițiile nu trebuie să creeze spaţiu pentru complicații inutile și conflicte politice. Într-un sistem parlamentar, trebuie să fie respectate cerințe fundamentale care derivă din principiul separației puterilor. În schimb, dacă este ales un sistem prezidențial, ar trebui să fie îndeplinite anumite cerințe minime de influență și control parlamentar."
[Raport privind amendamentul constituțional, adoptat de Comisia de la Veneția în cadrul celei de-a 81-a sesiuni plenare (CDL-AD(2010)001, 11-12 decembrie 2009), § 143]
74. În partea ce ţine de forma de guvernământ în Republica Moldova, Curtea reaminteşte constatările statuate în jurisprudenţa sa consacrată privind reforma constituţională din anul 2000:
„Potrivit art.1 alin.(2) din Constituţie, forma de guvernământ a statului este republica. Conform doctrinei de drept, modalitatea de alegere a şefului statului determină forma de guvernământ: republică parlamentară sau republică prezidenţială, şi situează, din punct de vedere legal, şeful statului pe o anumită poziţie faţă de Parlament şi, în special, faţă de popor.
În republica prezidenţială şeful statului este ales de către cetăţeni şi, din punct de vedere legal, se situează pe aceeaşi poziţie cu Parlamentul, dispunând de prerogative mai largi, ca urmare a faptului că mandatul său vine de la întreaga naţiune, de la popor.
Republica parlamentară se caracterizează prin alegerea şefului statului de către Parlament şi datorită acestui fapt poziţia legală a şefului statului este inferioară şi subordonată Parlamentului. [...]
În contextul celor enunţate Curtea menţionează că până la data de 05.07.2000, potrivit art.78 din Constituţie, Preşedintele Republicii Moldova era ales de către cetăţeni şi din punctul de vedere al reprezentativităţii deţinea aceeaşi poziţie cu autoritatea legiuitoare, având prerogative largi. Preşedintele avea dreptul de a iniţia revizuirea Constituţiei (art.141 alin.(1) lit.c)), de a desemna un candidat la funcţia de Prim-ministru fără consultarea fracţiunilor parlamentare (art.98 alin.(1)), de a lua parte la şedinţele Guvernului, de a prezida şedinţele Guvernului la care participa, de a consulta Guvernul în probleme urgente şi de importanţă deosebită (art.83 din Constituţie) etc.
A doua perioadă de dezvoltare constituţională, conform doctrinei de drept, întruneşte caracteristicile unei republici parlamentare, în care prerogativele Preşedintelui ţării sunt mai restrânse. Modificarea formei de guvernământ impune alt statut juridic decretelor prezidenţiale şi, respectiv, alte obiecte (domenii) de reglementare.
Prin Legea nr.1115-XIV din 05.07.2000 legiuitorul a modificat art.78 din Constituţie, atribuind Parlamentului prerogativa de a alege Preşedintele ţării. În consecinţă, poziţia legală a şefului statului a devenit inferioară poziţiei Parlamentului, concomitent Preşedintele a fost lipsit de un şir de prerogative enunţate anterior. [...]
Curtea Constituţională consideră că în cadrul republicii parlamentare, în care statutul şefului statului este inferior statutului Parlamentului, Preşedintele îşi exercită funcţia de garant al suveranităţii, al independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării conducându-se de normele constituţionale care statuează atribuţiile Preşedintelui şi de actele organului reprezentativ suprem în domeniile respective."
[Hotărârea nr.17 din 12 iulie 2010, Hotărârea nr. 30 din 1 octombrie 2013]
75. Astfel, în privinţa statutului juridic al Preşedintelui Republicii Moldova, urmează a fi operată distincţia între mandatul dinainte şi după reforma constituţională menționată supra.
76. Prin urmare, Curtea reţine că interpretarea articolului 98 alin. (1) din Constituţie urmează a fi făcută ţinându-se cont de forma de guvernământ parlamentară din Republica Moldova. În acest sens, orice interpretare trebuie să ţină cont de echilibrul puterilor şi arhitectura instituțională a statului, precum şi de obligaţia constituţională a autorităţilor statului de a-şi exercita cu bună-credinţa şi în spiritul colaborării loiale competenţele pe care Legea fundamentală le stabileşte în sarcina fiecăreia.
3.2. Aplicarea principiilor enunţate în prezenta cauză
77. Potrivit articolului 60 alin. (1) din Constituţie, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova.
78. Potrivit articolului 77 din Constituție, Președintele Republicii Moldova reprezintă statul şi este garantul suveranităţii, independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării.
79. Această normă constituțională atribuie Șefului statului un rol dublu, și anume: 1) de a reprezenta statul și 2) de a fi garantul suveranității, independenței naționale, unității și integrității teritoriale a țării.
80. Din logica construcţiei constituţionale a statelor de drept, şefii de stat nu exprimă o voinţă de natură politică, deoarece aceasta s-ar confunda inevitabil cu voinţa subiectivă, prin urmare discreţionară, a titularului funcţiei respective.
81. În Hotărârea nr. 7 din 18 mai 2013 Curtea a reţinut:
„106. În temeiul controlului reciproc al puterilor în stat, bazat pe sistemul „frânelor şi contrabalanţelor", puterea executivă nu poate fi instituită fără o voinţă expres exprimată de puterea legislativă, prin intermediul Parlamentului, exercitată în procesul învestirii Guvernului. Conform procedurilor constituţionale, Guvernul, ca exponent al puterii executive, este opera comună a legislatorului, ca autoritate reprezentativă supremă, căreia poporul i-a delegat cea mai înaltă valoare - suveranitatea şi puterea de stat (art.2 din Constituţie) şi a şefului de stat, ca garant al suveranităţii (art.77 din Constituţie)."
82. Curtea reţine că din dispoziţiile articolului 98 din Constituţie rezultă că Preşedintele este obligat să colaboreze cu Parlamentul în ceea ce priveşte numirea Guvernului, ambele autorităţi publice având rolul lor constituţional în derularea procedurilor de numire a Guvernului.
3.2.1. Relaţia dintre Parlament și Președintele Republicii în formarea Guvernului
83. Curtea reţine că procesul constituirii Guvernului are un caracter complex, incluzând mai multe etape:
a) desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru;
b) elaborarea programului de guvernare şi constituirea echipei guvernamentale;
c) obţinerea votului de învestitura din partea Parlamentului;
d) depunerea jurământului de credinţă.
84. Curtea constată că articolul 98 alin. (1) din Constituție prevede atribuţia exclusivă a Preşedintelui republicii de a desemna un candidat pentru funcţia de Prim-ministru. În acelaşi timp, Curtea reţine că, deşi este exclusivă, atribuţia de desemnare nu poate fi însă discreţionară, deoarece Preşedintele va desemna un candidat pentru funcţia de premier numai în urma consultării fracţiunilor parlamentare.
85. De asemenea, Curtea reţine că textul constituţional nu prevede, după desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru, dreptul Preşedintelui republicii de a exprima rezerve faţă de echipa guvernamentală acceptată de Parlament sau faţă de programul de guvernare. Astfel, din momentul în care a desemnat candidatul pentru funcţia de Prim-ministru, Preşedintele republicii nu mai are nici o responsabilitate, fie politică, fie juridică, faţă de modul în care această persoană obţine susţinerea majorităţii parlamentare.
86. Din momentul în care este desemnat de Preşedintele Republicii, candidatul pentru funcţia de Prim-ministru are latitudinea de a include orice persoană în lista membrilor Guvernului, pe care o va înainta Parlamentului. Este un drept discreţionar al candidatului pentru funcţia de Prim-ministru, pe care acesta şi-l poate exercita, asumându-şi, însă, răspunderea pentru eşecul respingerii sale în plenul Parlamentului, inclusiv a programului de guvernare, deoarece lista membrilor Guvernului este susţinută în bloc, iar Parlamentul se va pronunţa prin vot asupra listei integral, şi nu a persoanelor înscrise în listă.
87. Dacă programul şi lista membrilor Guvernului sunt acceptate de Parlament, se deschide procedura de numire a Guvernului, în care Preşedintele republicii îşi ia rolul activ, dar unul formal şi strict protocolar, care se rezumă la emiterea Decretului şi la primirea jurământului de credinţă.
88. Aşadar, în procedura de formare şi învestire a Guvernului esenţial este votul Parlamentului. Guvernul va răspunde politic doar în faţa Parlamentului, care îl poate demite.
89. În baza raţionamentelor menţionate, analizând ponderea fiecăreia dintre cele două autorităţi publice în procedura de formare a Guvernului, Curtea constată că rolul Parlamentului este unul decisiv în raport cu rolul Preşedintelui Republicii. Această diferenţă de pondere se datorează esenței parlamentare a formei de guvernământ.
3.2.2. Relaţia dintre Parlament și Președintele Republicii în desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru
a) Consultarea fracţiunilor parlamentare
90. În scopul determinării sensului "consultărilor" Președintelui cu fracțiunile parlamentare, Curtea va analiza rațiunea acestei instituţii în vederea desemnării candidatului pentru funcția de Prim-ministru.
91. Curtea reţine că scopul consultărilor este de a identifica sprijinul politic al deputaților pentru a anumită persoană, capabilă să formeze un Guvern care să se bucure de încrederea Parlamentului. Ceea ce contează în aceste consultări este obţinerea susţinerii politice pentru persoana ce ar putea fi desemnată în calitate de candidat pentru funcţia de Prim-ministru. Anume în această cheie trebuie interpretată consultarea la care recurge şeful statului.
92. În acelaşi scop, Preşedintele poate veni la consultări cu o propunere proprie, care ar putea să fie acceptată. Este, însă, la fel posibil ca în cadrul acestor consultări politice candidatul propus de către Preşedinte pentru funcţia de Prim-ministru să nu fie agreat de partenerii de consultare ai acestuia.
93. În acest context, Curtea reţine că Preşedintele nu îşi poate subordona partenerii de dialog politic pe care îi consultă. În acest rol, Preşedintele Republicii acţionează doar în calitate de reprezentant al statului, căruia îi revine dreptul şi responsabilitatea de a găsi o cale a dialogului şi a evaluării voinţei şi capacităţii deputaţilor consultaţi de a susţine din punct de vedere parlamentar pe un anumit candidat.
94. Desemnând, în urma consultărilor la care se face referinţă în articolul 98 din Constituţie, candidatul pentru funcţia de Prim-ministru, Preşedintele Republicii trebuie să facă dovada imparţialităţii şi neutralităţii sale politice, echidistanţei sale faţă de toate grupurile parlamentare. Preşedintele nu are dreptul constituţional de a se suprapune grupurilor parlamentare.
95. În acelaşi timp, Preşedintelui nu i se poate nega dreptul de a evalua calităţile, competenţa, experienţa şi, în fond, capacitatea unei persoane, implicate politic sau nu, să conducă Guvernul şi să-şi atragă sprijinul politic al majorităţii parlamentare, care îl va susţine pe întreaga durată a legislaturii, dar nu are un suport constituţional să-şi impună propriul candidat. Astfel, Preşedintele intervine exclusiv ca reprezentant al statului, pentru a stabili şi formaliza prin însemnătatea şi solemnitatea funcţiei sale şi pentru a menţine cu autoritatea puterii sale echilibrul între Parlament şi un posibil viitor Guvern.
b) Fracţiunile parlamentare şi deputaţii independenţi sau neafiliaţi
96. Curtea reţine că o serie de prevederi constituţionale fac referinţă la fracţiunile parlamentare. Astfel, în afară de articolul 98 alin. (1), Constituţia mai prevede la articolul 64 alin. (3) că vicepreşedinţii Parlamentului se aleg la propunerea Preşedintelui Parlamentului, cu consultarea fracţiunilor parlamentare. De asemenea, potrivit art. 85 alin. (1), în cazul imposibilităţii formării Guvernului sau al blocării procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni, Preşedintele Republicii Moldova, după consultarea fracţiunilor parlamentare, poate să dizolve Parlamentul.
97. În acelaşi timp, normele constituţionale nu reglementează modul de constituire, funcţionare şi încetare a acestor entităţi.
98. În acest context, Curtea observă că, potrivit prevederilor regulamentare, fracţiunile parlamentare reprezintă principala formă de organizare politică a partidelor parlamentare în cadrul Parlamentului şi se constituie prin asocierea deputaţilor care au candidat în alegeri pe listele aceluiaşi partid politic, ale aceleiaşi formaţiuni politice, alianţe politice sau alianţe electorale. Aceste grupuri, fracţiuni, conform funcţiilor pe care le îndeplinesc, fac parte din structura organizatorică a Parlamentului pe bază de afinitate politică şi sunt organe de lucru ale acestuia.
99. În lipsa reglementărilor constituţionale de constituire şi încetare a fracţiunilor parlamentare, dispoziţiile din Regulamentul Parlamentului ce reglementează fracţiunile parlamentare urmează a fi analizate prin prisma dispoziţiilor constituţionale referitoare la statutul deputatului, din punctul de vedere al raporturilor dintre acesta şi fracţiunea parlamentară sau partidul al cărui membru este.
100. Curtea reţine că articolul 68 din Legea Fundamentală stabileşte caracteristicile mandatului parlamentar, şi anume că, „în exercitarea mandatului, deputaţii sunt în serviciul poporului" şi „orice mandat imperativ este nul". Acest articol valorifică fără limite mandatul reprezentativ şi constituie punctul de plecare în explicarea raporturilor constituţionale dintre deputat şi alegătorii săi, partidul politic care l-a propulsat.
101. Întru interpretarea acestor dispoziţii constituţionale, Curtea, prin Hotărârea nr. 8 din 19 iunie 2012, a statuat:
„34. În viziunea Curţii, mandatul de parlamentar exprimă relaţia parlamentarului cu întregul popor, în serviciul căruia este, nu numai cu alegătorii care l-au votat, deşi aceştia beneficiază de prezenţa parlamentarului în virtutea obligaţiei sale de a ţine legătura cu alegătorii. Astfel, sintagma „a fi în serviciul poporului" de la articolul 68 alin. (1) din Constituţie înseamnă că, din momentul alegerii şi până la încetarea mandatului, fiecare deputat devine reprezentantul poporului în integralitatea sa şi are drept misiune să servească interesului comun, cel al poporului, şi nu doar partidului din care provine. [...]
35. În definirea acestor interese, opţiunea parlamentarului este liberă, chiar dacă el face parte dintr-un partid pe care îl reprezintă în Parlament. În conformitate cu articolul 2 alin. (2) din Constituţie, nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. În acest sens, principiile fundamentale ale statului de drept trebuie respectate cu sfinţenie pentru a se obstacula tentaţia pe care ar putea-o avea unul sau mai multe partide politice, devenite majoritare în Parlament, de a-şi transforma "aleşii" în "activişti ai partidului" sau structurile administraţiei publice centrale sau locale în "organe de partid", centrale sau locale. [...]
43. Astfel, deoarece nu sunt reprezentanţii unei fracţiuni a populaţiei, parlamentarii nu pot fi apărătorii unor interese particulare, ei sunt absolut liberi în exercitarea mandatului lor şi nu au obligaţia de a îndeplini angajamentele pe care şi le-ar fi putut asuma înaintea alegerii sau eventualele instrucţiuni din partea alegătorilor formulate pe parcursul mandatului. Aleşii nu au obligaţia legală să-şi susţină partidul sau deciziile grupului lor în cadrul Parlamentului. Mai mult, în cazul în care deputatul, prin comportamentul său, provoacă daune acestuia, partidul sau grupul din care face parte poate să-l excludă, însă această excludere nu antrenează pierderea mandatului parlamentar. Aceasta, în mod evident, nu împiedică deputatul ca, odată ales, să îşi onoreze angajamentele şi să se conformeze disciplinei de vot a grupului parlamentar din care face parte. [...]
47. Aceste caracteristici conferă deputatului un regim special de protecţie împotriva presiunilor alegătorilor şi ale partidului cu sprijinul căruia a intrat în Parlament. [...]"
102. Comisia de la Veneţia, în Raportul nr. CDL-AD(2009)027 privind mandatul imperativ şi practicile similare, a menţionat:
„[...] Comisia de la Veneţia nu a încetat de a susţine că pierderea calităţii de reprezentant, din cauza schimbării afiliaţiei politice este contrară principiului mandatului liber şi independent. Cu toate că scopul urmărit prin acest tip de măsuri poate fi considerat ca fiind oarecum justificat, principiul constituţional fundamental care interzice mandatul imperativ sau alte practici similare vizând privarea unui reprezentant de mandatul său, trebuie să prevaleze ca o piatră de temelie a constituţionalismului democratic european."
103. În contextul celor expuse, Curtea subliniază că, în virtutea mandatului reprezentativ, deputatul, odată intrat în exerciţiul mandatului, nu mai are obligaţia legală de a-şi susţine partidul sau deciziile fracţiunii sale în cadrul forului legislativ.
104. Astfel, prin prisma principiilor constituţionale care resping orice formă de mandat imperativ, deputatului nu-i este interzisă schimbarea opţiunii şi afilierii politice.
105. În acelaşi timp, Curtea reţine că un principiu fundamental al procedurii parlamentare, care este rareori menționat în mod explicit în constituțiile naționale, dar care poate fi dedus pe calea interpretării, este egalitatea dintre reprezentanții în Parlament. În acest sens, Comisia de la Veneţia a menţionat următoarele:
„110. [...] După cum s-a menționat, un parlament este o instituție formată din reprezentanți aleși, cu reprezentantul ca principala entitate juridică, pornind de la ideea că toţi aceşti reprezentanţi ar trebui, în principiu, să aibă aceleași drepturi și obligații, indiferent dacă aparțin partidului de guvernământ sau de opoziție.
111. Acest principiu de egalitate este menționat în Rezoluția nr. 1601 (2008) a Adunării Parlamentare: „tratamentul egal al membrilor parlamentelor, atât în ​​calitate de membri individuali, cât şi ca membri ai unui grup politic, trebuie să se asigure în fiecare aspect al exercitării mandatul lor și al activităţilor Parlamentului". Comisia de la Veneția, la rândul său, de asemenea, în Codul bunelor practici în domeniul partidelor politice a reamintit necesitatea de a respecta principiul egalităţii.
112. În legislația UE, principiul egalității membrilor Parlamentului European (MPE) a fost recunoscut pe cale judiciară de către Tribunalul de Primă Instanță, care în 2001 a statuat că „condițiile în care deputații care au fost învestiţi democratic cu un mandat parlamentar trebuie să exercite mandatul nu pot fi afectate de apartenenţa lor la un grup politic într-o măsură care depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor legitime urmărite de către Parlament, prin organizarea în grupuri politice".
113. Principiul egalității parlamentarilor poate fi limitat la ceea ce este normal în scopul eficienței, deoarece ar fi imposibil în multe cazuri să se obțină adoptarea deciziilor într-o adunare unde toți membrii au drepturi egale de participare procedurală. Prin urmare, principiul egalității parlamentarilor este suplimentat în mod normal de un principiu de reprezentare proporțională și participare în grupuri parlamentare."
[Raportul cu privire la rolul opoziţiei într-un parlament democratic, adoptat de Comisia de la Veneţia în cadrul celei de-a 84-a sesiuni plenare (CDL-AD(2010)025, 15-16 octombrie 2010)]
106. De asemenea, Curtea reţine că prin procesul consultării urmează să se asigure dialogul cu toate partidele politice parlamentare, pentru că doar partidele politice pot asigura echilibrul şi stabilitatea politică.
107. Urmând aceste raţionamente, dar şi ţinând cont de principiile enunțate în jurisprudența sa anterioară, Curtea reţine că, pentru realizarea atribuţiei sale constituţionale de a propune candidatul pentru funcţia de Prim-ministru, Preşedintele Republicii Moldova, care este alesul majorităţii parlamentare, trebuie să-şi asigure, prin consultarea fracţiunilor parlamentare, atât susţinerea majorităţii parlamentare, cât şi posibila cooperare constructivă a minorităţii aflate în opoziţie.
108. Prin urmare, în sens constituţional, noţiunea de „consultare a fracţiunilor parlamentare" acoperă grupurile deputaților neafiliați, care își propun înfăptuirea unor obiective programatice comune şi au vocaţia de a determina sau influenţa cursul evenimentelor social-politice.
3.2.3 Principiul majorităţii
109. Articolul 5 alin. (1) din Constituţie statuează că democraţia în Republica Moldova se exercită în condiţiile pluralismului politic, care este incompatibil cu dictatura şi cu totalitarismul.
110. Principul de bază al democraţiei este cel al majorităţii. Decizia este luată de către aceasta şi de către cei care reprezintă o majoritate a alegătorilor, indiferent din câte partide este formată această majoritate sau dacă există un partid mai mare (însă minoritar) decât fiecare dintre partidele care alcătuiesc majoritatea în parte. Ignorarea voinţei majorităţii este caracteristica dictaturii.
111. Potrivit articolului 98 din Constituţie:
112. Curtea constată că din prevederile alin.(3) al articolului 98 din Constituţie rezultă necesitatea identificării majorităţii parlamentare.
113. Este foarte limpede că doar majoritatea parlamentară poate acorda încredere Prim-ministrului, programului său şi doar ea poate învesti Guvernul. De aici şi rolul consultărilor (a se vedea §§ 91-97 supra).
114. În acest context, Curtea nu poate accepta pretenţia autorilor sesizării, potrivit căreia Preşedintele Republicii Moldova trebuie să desemneze candidatura sau una dintre candidaturile propuse de fracţiunea (fracţiunile) parlamentară majoritară în cadrul consultărilor (partidul cu cel mai mare număr de mandate în Parlament), despre care se presupune că îi va fi acordat votul de încredere. În această chestiune, Curtea Constituţională s-a pronunţat anterior, statuând că:
„prin sintagma „majoritatea parlamentară" se înţelege majoritatea absolută a deputaţilor aleşi în Parlament, care, în baza dispoziţiilor constituţionale, pot acorda vot de încredere Guvernului şi Prim-ministrului, desemnat de Preşedintele republicii" (Hotărârea nr. 21 din 2 iulie 1998).
115. Astfel, ţinând cont de prevederile alineatului (3) al articolului 98, este vorba de jumătate plus unu din numărul total de deputaţi aleşi în Parlament.
116. Urmând aceste raţionamente, trebuie desemnat Prim-ministru doar persoana propusă de partidul sau coaliţia care deţine majoritatea parlamentară, indiferent cine este această persoană: un independent, liderul unui partid mai mic, liderul unui partid mai mare sau alt membru. Şi indiferent dacă persoana provine din partidul cu cel mai mare număr de parlamentari (dacă partidul cu cel mai mare număr de parlamentari nu deţine majoritatea absolută în Parlament). Aceasta este procedura constituţională de desemnare şi democratică.
117. Prin urmare, interpretarea în sensul existenţei unui drept discreţionar al Preşedintelui de desemnare a candidatului pentru funcţia de Prim-ministru este lipsită de logică juridică şi implică o reducere la absurd, deoarece Preşedintele nu poate impune Parlamentului o anumită opţiune cu privire la persoana care va ocupa funcţia de Prim-ministru, acest fapt fiind de natură să creeze premisele unor conflicte instituţionale artificiale.
118. Pentru considerentele expuse, Curtea reţine că nu există deci nici un motiv constituţional şi democratic pentru ca Preşedintele să nu desemneze în calitate de candidat pentru funcţia de Prim-ministru persoana care dispune de sprijinul majorității parlamentare, fie ea adversă Preşedintelui.
119. În acest context, Curtea reţine că atunci când nici un partid nu deţine în Parlament o majoritatea absolută, Preşedintele trebuie să consulte deputații nu doar pro forma, ci să desemneze candidatul susţinut de majoritate, chiar dacă partidul agreat de Preşedinte nu face parte din majoritate.
120. Astfel, Preşedintele desemnează pentru funcţia de Prim-ministru candidatul care îndeplineşte condiţiile de desemnare şi de numire şi care se bucură de sprijinul majorităţii parlamentare.
121. În cazul formării Guvernului ca rezultat al alegerilor parlamentare, Preşedintele nu poate să nu recunoască rezultatul votului popular, desemnarea efectuându-se în felul următor: preşedintele ia act de rezultatele oficiale ale alegerilor şi încredinţează mandatul pentru formarea Guvernului unei persoane, care a fost propusă de majoritatea absolută din Parlament. Astfel, fie se constituie o majoritate din forţele politice din Parlament, fie se dizolvă Parlamentul şi se recurge la alegeri anticipate.
122. În acest sens, Curtea porneşte de la premisa că Preşedintele ar trebui să se comporte ca o autoritate care constată, dar nu interpretează sau modifică rezultatul alegerilor, fiind constrâns, printr-un articol special, să desemneze un candidat pentru funcția de Prim-ministru nu după propria sa voinţă, ci după voinţa exprimată de alegători, să desemneze persoana propusă de partidul sau coaliţia care a câştigat majoritatea absolută a mandatelor.
123. O interpretare contrară a prevederilor Constituţiei ar induce ideea cetăţenilor că ei nu exercită real suveranitatea naţională, că votul lor nu contează, că oricând rezultatul alegerilor poate fi negat de către Preşedinte.
124. În mod similar, atunci când schimbarea Guvernului se face după o perioada de timp de la alegeri, iar raportul forțelor politice s-a schimbat, Preşedintele trebuie să reia exerciţiul consultărilor cu fracţiunile parlamentare în vederea identificării unei majorităţi capabile să sprijine învestirea Guvernului.
125. Curtea consideră că această soluţie este singura de natură să elimine, cel puţin sub acest aspect, riscul conflictului instituţional, fiind un act firesc de clarificare a atribuţiilor Preşedintelui în ceea ce priveşte desemnarea Prim-ministrului, în condiţiile în care se asigură supremaţia Parlamentului, ca instituţie fundamentală a democraţiei.
126. Curtea subliniază că Preşedintele Republicii este emanaţia majorităţii parlamentare, fapt care nu-i permite acestuia să ignore eventuala constituire a unei majorităţi absolute în Parlament. Acest raţionament este cu atât mai pertinent, cu cât neacceptarea de către majoritatea parlamentară a candidatului propus de Preşedinte atrage pentru Parlament sancţiunea dizolvării acestuia de către Preşedinte (art. 85 alin. (1) şi (2) din Constituţie).
127. Principiul majorităţii parlamentare este confirmat şi prin faptul că toate circumstanţele ce antrenează dizolvarea Parlamentului sunt anume legate de nefuncţionarea majorităţii (eşecul privind formarea Guvernului, blocarea votării legilor, nealegerea Preşedintelui).
128. Curtea consideră important să sublinieze necesitatea constituirii în mod transparent a majorității parlamentare, pentru ca alegătorul să poată identifica actorii politici cărora le revine responsabilitatea politică pentru actul de guvernare. Din aceste considerente, majoritatea parlamentară urmează a fi formalizată, nu doar declarată, cu indicarea deputaţilor care o constituie, cu specificarea disponibilităţii de a susţine o anumită candidatură pentru funcția de Prim-ministru şi cu notificarea oficială în adresa Președintelui Republicii Moldova. În acest context, Curtea va emite o adresă Parlamentului pentru reglementarea acestor situații în spiritul considerentelor din prezenta hotărâre.
129. Privite în balanţă forul legislativ, rezultat din alegeri, şi Preşedintele, emanaţie a Parlamentului, se înţelege că Parlamentul ar putea să-şi formeze un Guvern care să se afle la discreţia sa. Aici intervine rolul Preşedintelui, şi anume de a veghea la eficienta şi buna structură a echipei care va guverna ţara pentru următorul mandat. Prin prestigiul şi autoritatea sa reprezentativă Preşedintele sprijină formarea Guvernului, pe care îl va numi numai dacă acesta va obţine susţinerea Parlamentului.
130. Astfel, în cazul constituirii unei majorități parlamentare absolute, Președintele Republicii Moldova urmează să desemneze candidatul susținut de această majoritate.
131. Doar în cazul în care nu este constituită o majoritate parlamentară absolută, Președintele Republicii Moldova are obligaţia, după consultarea fracţiunilor parlamentare, de a desemna un candidat pentru funcţia de Prim-ministru, chiar dacă fracţiunile parlamentare nu sunt de acord cu propunerea Preşedintelui.
132. Exercitarea anume în acest mod a atribuţiei Preşedintelui privind desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru, reglementată de articolul 98 din Constituţie este de natură să mențină raporturile între Parlament şi Preşedinte la echilibrul prevăzut de Constituţie pentru republica parlamentară. Curtea consideră că aceasta este raţiunea interacțiunii Parlamentului cu Preşedintele, care se desprinde din articolul 98 din Constituţie, ambele autorităţi contribuind, printr-o împletire de acţiuni politice, la formarea viitoarei echipe de guvernare. Parlamentul acţionează pe criterii autentic politice, în care se exprimă indirect consimţământul cetăţenilor pentru formarea unui Guvern condus de un viitor Prim-ministru care se bucură de încrederea şi susţinerea unei majorităţi parlamentare.
3.3. Constituţionalitatea Decretului nr. 1877/2015
133. Curtea reține că, în lipsa unei majorități parlamentare, omiterea de a consulta o fracţiune sau grup parlamentar sau refuzul unor fracţiuni de a participa la consultări sau de a susţine o anumită candidatură nu pot invalida sau anula dreptul constituțional al Președintelui de a desemna un candidat pentru funcţia de Prim-ministru.
134. În aceste condiţii, deşi neconsultarea prealabilă a unor fracţiuni/grupuri parlamentare constituie o omisiune în procesul desemnării candidatului pentru funcţia de Prim-ministru, în speţa de faţă acest fapt nu afectează substanţa dreptului parlamentarilor fracţiunii/grupului de a-şi exprima atitudinea faţă de candidatul propus de Preşedintele Republicii Moldova prin vot în plenul Parlamentului.
135. Prin urmare, în partea ce ţine de constituționalitatea Decretului nr. 1877-VII din 21 decembrie 2015, dat fiind faptul că nu a fost constituită o majoritate parlamentară absolută până la data emiterii acestuia, Preşedintele a acţionat în conformitate cu atribuţiile sale constituţionale, desemnând un candidat pentru funcţia de Prim-ministru, chiar dacă propunerea sa nu a fost agreată de unele fracţiuni parlamentare.
— OPINIA PARȚIAL SEPARATĂ ( TUDOR PANȚÎRU)
Sunt de acord cu concluzia Curții potrivit căreia Decretul nr. 1877 din 21 decembrie 2015 privind desemnarea unui candidat pentru funcția de Prim-ministru este constituțional. Sunt de acord cu constituționalitatea acestuia, însă nu și cu întreaga motivare/interpretare a Curții.
În opinia mea, decretul menționat este constituțional doar pentru că fracțiunile parlamentare nu au propus în cadrul consultărilor cu Președintele din 21 decembrie 2015 o candidatură sau mai multe candidaturi pentru funcția de Prim-ministru. Dacă fracțiunile parlamentare care au participat la consultări ar fi propus, toate sau doar o parte din ele, cîte o sau o candidatură, alta decît cea a dlui Ion Sturza, acest decret ar fi fost neconstituțional. Într-o asemenea situație, Președintele ar fi acționat în mod discreționar, cu încălcarea rolului instituției Președintelui și a rolului Parlamentului într-o republică parlamentară, cum este cazul Republicii Moldova.
Nu sunt de acord, așadar, cu motivarea/interpretarea Curții în privința faptului că, într-o republică incontestabil parlamentară, Președintele a putut lua decizii în mod unilateral, pentru că nu a fost constituită o majoritate parlamentară absolută pînă la data emiterii decretului în discuție (§135 din hotărîrea Curții). Plec de la prezumția că propunerile de candidaturi se fac doar în cadrul oficial al consultărilor cu Președintele, nu în afara lor, și că în paragraful 135 din hotărâre s-a avut în vedere existența majorității parlamentare absolute la momentul derulării consultărilor, astfel încît Președintele să desemneze candidatura înaintată acolo de către majoritate. Consider, așadar, că Președintele poate desemna în mod discreționar un candidat pentru funcția de Prim-ministru doar atunci cînd nici o fracțiune parlamentară nu propune un astfel de candidat. Voi preciza mai jos care este marja sa de discreție într-o asemenea situație.
Concluzia hotărîrii Curții privind necesitatea existenței unei majorități absolute la momentul derulării consultărilor cu fracțiunile parlamentare este contrazisă de cîteva dintre considerentele ei și se bazează pe texte constituționale care nu mai sunt în vigoare. Incursiunile în dreptul european constituțional comparat pe care le face Curtea în paragrafele 62, 63 și 66 demonstrează că președinții de republică parlamentară desemnează Prim-ministrul la propunerea majorității absolute sau, dacă aceasta nu există, este desemnat liderul partidului politic care a obținut majoritatea simplă a mandatelor în Parlament ori candidatul care ar putea obține voturile majorității parlamentare. Prin urmare, esența argumentelor de drept european constituțional comparat invocate cu referire la republicile parlamentare nu se regăsește în dispozitivul hotărîrii. În cazul în care Curtea a inclus aceste argumente în hotărîre ca urmare a aprecierii față de soluția pe care o propun, rațiunea lor nu trebuie să producă alte efecte în cazul Republicii Moldova, în detrimentul regulii ubi eadem est ratio, ibi eadem solutio esse debet (unde se aplică același raționament, trebuie să se aplice aceeași soluție). Mai mult, Curtea citează ca autoritate obligatorie, la paragraful 114, o hotărîre a sa (Hot. nr. 21 din 2 iulie 1998) de interpretare a unui articol de Constituție care ar fi relevant dacă nu ar fi abrogat - articolul 82 alin. (1).
Altfel spus, bazată pe aceste premise, o parte a concluziei Curții (cea de la punctul 3 lit. b) din dispozitiv) nu reprezintă altceva decît un non sequitur (concluzia nu reiese din premise).
Consider că majoritatea ar fi trebuit să sublinieze schimbările operate prin modificarea Constituției din anul 2000 și să-și argumenteze hotărîrea pornind de la interpretările teleologică și sistematică ale textului Legii fundamentale. Dacă articolul 82 alin. (1) din Constituție - acum abrogat - stabilea o anumită procedură pentru desemnarea candidatului la funcția de Prim-ministru, adică desemnarea unui candidat la funcția de Prim-ministru de către Președintele Republicii Moldova „după consultarea majorității parlamentare", astăzi articolul 98 alin. (1) din Constituție prevede că Președintele Republicii Moldova desemnează un candidat pentru funcția de Prim-ministru „după consultarea fracțiunilor parlamentare". Distanța de la „consultarea majorității parlamentare" la „consultarea fracțiunilor parlamentare" este semnificativă și în detrimentul marjei de discreție a Președintelui. Curtea trece însă acest detaliu important la secțiunea „între altele" (§19), deși în convingerile sale spune că stabilește „sensul autentic și deplin al normelor constituționale" (§48). Curtea reînvie practic articolul 82 alin. (1) din Constituție, contrar ultimei voințe a legislatorului constituant. Curtea ignoră intenția și rațiunea legislatorului constituant avute la modificarea textului de lege în privința rolului fracțiunilor parlamentare, ca părți ale Parlamentului. Curtea ignoră și intenția legislatorului constituant privind rolul Președintelui în cadrul puterilor statului, după modificarea Constituției din 2000. Dar rațiunea justă a legislatorului nu trebuie ignorată.
Mai mult, invocînd principiul majorității în luarea deciziilor (§110 et seq.), Curtea conchide că trebuie să existe o majoritate parlamentară absolută la momentul consultărilor inițiate de către Președinte, pentru ca el să desemneze candidatura susținută de aceasta. Altfel, în cazul în care nu există o asemenea majoritate, Președintele poate alege și desemna o candidatură a sa (§131), neglijînd rolul consultărilor cu fracțiunile parlamentare și transformînd această procedură într-o simplă formalitate. Pe lîngă faptul că știrbește din caracterul parlamentar al formei de guvernare proiectate prin modificarea Constituției din anul 2000, această concluzie omite că principiul acordării votului de încredere pentru Guvern de către majoritatea absolută a deputaților nu presupune și existența unei majorități absolute la momentul consultărilor inițiate de către Președinte. Majoritatea poate fi formată și după consultări, astfel încît să fie acordat votul de încredere al Parlamentului pentru candidatura propusă în cadrul consultărilor. Important este momentul acordării votului de încredere [articolul 98 alin. (4) din Constituție], cînd un organ colegial ia o decizie prin voința majorității sale absolute, nu un moment anterior lui, cînd decizia de desemnare este luată de un organ unipersonal - Președintele Republicii Moldova. Așadar, un alt non sequitur al Curții.
Cu certitudine, Guvernul este subordonat funcţional Parlamentului. Argumentele în favoarea acestei idei rezidă în articolul 96 din Constituție. Guvernul asigură realizarea politicii interne și externe a statului și își urmează programul de activitate acceptat de Parlament. Ultimul cuvînt în materie de politică internă şi externă îi aparține Parlamentului, ca organ reprezentativ suprem și unică autoritate legislativă a statului. Prin urmare, desemnarea candidatului la funcția de Prim-ministru trebuie să se facă ținînd cont de perspectiva acordării votului de încredere. Scopul articolului 98 alin. (1) este formarea unui Guvern în cel mai scurt timp posibil. Este scopul formării unui Guvern aprobat de Parlament în cel mai scurt termen posibil. Este scopul acordării de către Parlament a unui vot de încredere pentru o persoană în care au încredere fracțiunile parlamentare, atunci cînd acestea vin cu una sau mai multe propuneri. În cazul în care nu este îndeplinit acest scop, se poate face uz de alternativa dizolvării Parlamentului, prevăzută de articolul 85 din Constituție.
Pot fi imaginate mai multe situații. Prima este situația unei majorități absolute în Parlament la momentul consultărilor, o majoritate care înaintează o candidatură pentru funcția de Prim-ministru. În acest caz, Președintele desemnează candidatura propusă. A doua situație este cea în care nu sunt avansate propuneri din partea fracțiunilor parlamentare, indiferent dacă există sau nu o majoritate absolută în Parlament. În acest caz, Președintele desemnează o persoană despre care crede că ar putea acumula cele mai multe voturi în Parlament. A treia situație este cea în care nu există o majoritate absolută în Parlament la momentul negocierilor și cînd formațiunile parlamentare prezente la consultări vin cu una sau cu mai multe candidaturi. În acest caz, Președintele trebuie să desemneze o candidatură din rîndul celor propuse de formațiunile parlamentare, despre care crede că va acumula cele mai multe voturi la acordarea votului de încredere pentru Guvern în Parlament. Aceasta este marja de discreție a Președintelui în desemnarea Prim-ministrului.
Însă prin interpretarea Curții se extinde competența Președintelui de a dizolva Parlamentul, contrar spiritului Constituției. Date fiind realitățile Republicii Moldova, un Președinte care ar dori să forțeze dizolvarea organului legislativ și să provoace alegerile anticipate, animat de anumiți factori conjuncturali, va putea invoca inexistența unei majorități parlamentare absolute și va ignora propunerile fracțiunilor parlamentare pentru a-și atinge scopul. Această interpretare reduce consultările cu fracțiunile parlamentare, în cazul inexistenței majorității absolute, la o formalitate, în dezacord cu rațiunea prevederii constituționale. O asemenea atitudine vine în coliziune cu rolul Președintelui și al Parlamentului într-o republică parlamentară.
Într-o formă de guvernare parlamentară, în care constituanta a coborît în mod vizibil ștacheta în cazul competenței de desemnare a Prim-ministrului de la existența unei candidaturi din partea unei majorități absolute la existența unei sau a unor candidaturi din partea fracțiunilor (alianțelor) parlamentare, Președintele nu poate ignora propunerile fracțiunilor (alianțelor) parlamentare.
Într-o ordine constituțională care impune scopul formării unui Guvern în cel mai scurt timp posibil, și nu provocarea unor blocaje sau boicoturi în Parlament, deciziile nu trebuie luate în sensul în care Parlamentul ar putea fi dizolvat înainte de ciclul său firesc de activitate. Pornesc de la prezumția că, în cazul în care nu există o majoritate parlamentară absolută la momentul consultărilor, o candidatură desemnată aleasă din rîndul celor propuse de formațiunile parlamentare prezente la consultări se bucură de o mai mare încredere decît o candidatură desemnată străină de acestea. Ab absurdo, la ce bun consultările cu formațiunile parlamentare (nu cu majoritatea parlamentară), dacă le ignori candidatura/candidaturile propuse? Într-o republică parlamentară în care Președintele are competențe restrînse, competențe care ne-ar permite să afirmăm că doar în cîteva situații (prevăzute expres de Constituție) acesta reprezintă o putere a statului, și în afara lor nu, el nu trebuie să joace rolul de creator al majorității parlamentare absolute în cadrul consultărilor cu fracțiunile parlamentare. Pentru acest lucru există dezbaterea parlamentară și programele de guvernare convingătoare. În calitatea sa de garant al suveranității, al independenței naționale, al unității și al integrității teritoriale a țării [art. 77 alin.(2)], deci nu în calitatea sa de „jucător", în calitatea sa de garant al respectării Constituției și al formei de guvernare proiectată de aceasta, el poate desemna un Prim-ministru străin de formațiunile parlamentare doar atunci cînd acestea eșuează în a propune unul, cum a fost cazul consultărilor din 21 decembrie 2015.
Regret, așadar, turnura pe care a luat-o interpretarea Curții. Personal, privesc la modul serios forma de guvernare din Republica Moldova și modificarea constituțională din anul 2000.
Fişiere: ro-Opinieseparataro2689e.pdf
Total vizitatori: 2561798 // Vizitatori ieri: 2644 // azi: 885 // Online: 39

References: Hotărâre nr.32
 articolul 98
 articolul 135
 articolul 5
 articolul 5
 articolul 2
 articolul 98
 articolul 98
 articolul 98
 articolul 64
 articolul 68
 articolul 68
 articolul 2
 Articolul 5
 articolul 98
 articolul 98
 articolul 82
 articolul 82
 articolul 98
 articolul 82
 articolul 96
 articolul 85