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Vigilar la representación ciudadana: apuntes legales (partidos, candidaturas ciudadanas y APN) (20abr16) | Visión Legislativa
Vigilar la representación ciudadana: apuntes legales (partidos, candidaturas ciudadanas y APN) (20abr16)
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México, Ciudad de México, 21 abril 2016.
Los partidos políticos, agrupaciones políticas y candidaturas independientes tienen naturalezas políticas y jurídicas distintas; sin embargo, el Congreso estableció las mismas obligaciones de transparencia para los tres sujetos obligados en un solo artículo de la Ley General de Transparencia. ¿Con cuáles debe cumplir cada uno?
En México los partidos políticos han sido la columna vertebral del sistema político desde la década de los treinta del siglo XX. Aunque las candidaturas independientes se hayan incorporado con la reforma constitucional de diciembre de 2013, el premio o castigo del ejercicio de la representación (léase reelección) se da exclusivamente para los legisladores con partido político.
Lo confirma la disposición constitucional para ser reelecto como legislador, que a la letra señala que:
“la postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubiera postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato” (artículo 59 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; el mismo texto se ubica en el artículo 116 referente a la elección consecutiva de diputados locales).
Esto implica que aun con la posibilidad de elegir candidaturas ciudadanas, si son legisladores federales, locales o presidentes municipales, no tendrán posibilidad de ser reelectos. Es decir, los representantes populares surgidos de una candidatura ciudadana tienen menos derechos que los que provienen de partidos políticos: no pueden ser reelectos.
Si el premio o castigo de la posibilidad ciudadana de reelegir será para legisladores que hayan ganado por una candidatura de partido político, remitirnos a evaluar los resultados de su trabajo, será apremiante. Por lo que a pesar de que la atención se ha enfocado en las candidaturas independientes y –más aún- en las exitosas, los partidos políticos, por más vapuleados y merecedores o no de la desconfianza pública, son los vehículos principales de la representación política. Y habremos de regresar a verlos por el costo público que implica dejarlos en la opacidad.
Agrupaciones políticas: ¿aportan a la democracia?
Doy un paso más allá de los partidos. Pues también hay una rebanada del pastel de los recursos públicos que ha estado etiquetada para las agrupaciones o asociaciones políticas; son figuras jurídicas cuyo objetivo es enriquecer la democracia. Pero ¿sabemos qué aportes dan, cuántas han existido, cuántos recursos se les han asignado?
Resulta que en la construcción de la representación popular no se ha realizado una evaluación más allá de la percepción y confianza de los legisladores, así como de los partidos políticos. Se otorgan recursos públicos como cheques en blanco, sin tener un bosquejo básico mínimo del costo-beneficio que se tiene con la existencia de los partidos.
Lo mismo ocurre con el desempeño de las agrupaciones políticas, ¿cuántas han existido desde que se creó la figura para –supuestamente- fortalecer la democracia? ¿Cuáles son sus obligaciones en materia de transparencia? ¿Cuánto han costado en recursos públicos y cuál ha sido su contribución?
Más aún: las agrupaciones políticas de las entidades federativas no se encuentran consideradas en la Ley General de Transparencia en su artículo 76; sólo señalan las agrupaciones políticas nacionales. De esta manera, la LGT dejó sin establecer el piso básico de transparencia para las 35 asociaciones políticas que actualmente existen a nivel local. Aquí habría que considerar una futura reforma para incluir las obligaciones que aplican para estas organizaciones.
Tres sujetos distintos, un artículo
El artículo 76 de la Ley General de Transparencia (LGT) establece las mismas obligaciones para partidos políticos, agrupaciones políticas nacionales (APN) y personas morales constituidas como asociaciones civiles creadas por los ciudadanos que pretendan postular una candidatura independiente. No se distinguen cuáles se asignan a qué sujeto obligado, siendo que la naturaleza, características legales, operación y alcances de las tres figuras, son distintas.
Partidos y candidatos independientes son opciones de representación popular, salvo que los primeros refieren una organización con características institucionales, mientras que las candidaturas independientes funcionan en torno a personas físicas que operan a partir de una asociación civil (persona moral).
Las agrupaciones políticas por su lado, buscan contribuir a la cultura y a la vida democrática y aunque pueden realizar convenios electorales con partidos políticos, su objetivo principal es fomentar la cultura política.
Merece la pena recordar la definición de los tres sujetos obligados, bajo el marco legal actual.
Partido político – “son entidades de interés público” de acuerdo con el apartado I del artículo 41 constitucional. El apartado 1 del artículo 3 de la Ley General de Partidos Políticos (LGP) señala que “Los partidos políticos son entidades de interés público con personalidad jurídica y patrimonio propios, con registro legal ante el Instituto Nacional Electoral o ante los Organismos Públicos Locales, y tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público”.
Agrupaciones políticas nacionales – “Son formas de asociación ciudadana que coadyuvan al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política, así como a la creación de una opinión pública mejor informada”, conforme al apartado 1 del artículo 20 de la Ley General de Partidos Políticos.
Candidato independiente – “ciudadano que obtiene el registro mediante acuerdo de la autoridad electoral que corresponda, habiendo cumplido los requisitos que para tal efecto establecen la Ley de Instituciones y las leyes locales en la materia”, de acuerdo a la fracción e) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral.
Hoy día los sujetos obligados en torno a la posibilidad de representar a los ciudadanos y de enriquecer la cultura democrática, son: 9 partidos nacionales, 38 estatales, 89 agrupaciones políticas nacionales, 35 asociaciones políticas locales y un número fluctuante de candidaturas independientes interesados en competir por cargos de elección popular federales y locales.
Es así que tan sólo de la parte institucional de cultura democrática y representación popular vía partidos, son 171 actores públicos nacionales y locales que deben transparentar y colocar en su sitio web la información básica de transparencia.
Obligaciones diferenciadas: partidos políticos
Las obligaciones de transparencia específicas establecidas en la LGT definen cuál es la información que, en ejercicio de las funciones de su competencia, generan los partidos políticos nacionales y locales, agrupaciones políticas nacionales y las personas morales constituidas en asociación civil postuladas a candidaturas independientes.
Al hacer una revisión de las Leyes Generales de Partidos Políticos y de Transparencia y empatar la naturaleza jurídica de estos sujetos obligados, tenemos que son 33 los tipos de información pública que deben proporcionar los partidos políticos. De las 30 obligaciones que establece la LGT para partidos, APN y candidaturas independientes, 23 son aplicables a las agrupaciones políticas nacionales y 18 a las asociaciones civiles conformadas para que ciudadanos busquen competir por candidaturas independientes.
A partir de la reforma al artículo 6° constitucional del 7 de febrero de 2014, los partidos políticos son sujetos obligados a “documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones”. Es así que la Ley General de Partidos Políticos (LGPP) se publica el 23 de mayo de 2014 y establece en el Capítulo V las obligaciones en materia de transparencia.
Cabe subrayar que los partidos ya eran sujetos indirectos de transparencia antes de la reforma constitucional en la materia, por lo que hay obligaciones consideradas en el nuevo marco legal, que ya existían previamente.
El anterior Código Electoral de Instituciones y Procedimientos Electorales (DOF 14 de enero de 2008) establecía en su Capítulo Quinto las obligaciones de los partidos políticos en materia de transparencia. La autoridad encargada de revisar su cumplimiento era el entonces Instituto Federal Electoral, el cual preparó un Manual de Transparencia para Partidos Políticos. Se contemplaban catorce obligaciones, mismas que están consideradas en las actuales LGT y LGPP.
Por tanto, es desde 2008 que los partidos políticos estaban obligados a publicar información en sus sitios web. En el COFIPE que se aplicó antes de 2008, no incluía ni siquiera el término de transparencia.
Sin embargo, 19 obligaciones de transparencia de los partidos políticos se especificaron en la Ley General de Partidos Políticos, publicada el 23 de mayo de 2014. En su artículo 1° establece que la Ley es de observancia para partidos nacionales y locales. Como parte de los artículos transitorios señala que el marco jurídico-electoral del Congreso de la Unión y entidades federativas debió de ajustarse el 30 de junio de 2014; así como los partidos debieron armonizar sus documentos básicos y reglamentación interna conforme a dicha Ley, el 30 de septiembre de 2014.
En consecuencia, habrá que considerar dos momentos en la obligatoriedad de la existencia de información para partidos nacionales y locales, lo cual permea en la aplicabilidad y actualización de la información que opere para los partidos políticos y que el SNT deberá evaluar. El Sistema Nacional de Transparencia “tiene como finalidad coordinar y evaluar las acciones relativas a la política pública transversal de transparencia, acceso a la información y protección de datos personales, así como establecer e implementar los criterios y lineamientos, de conformidad con lo señalado en la presente Ley y demás normatividad aplicable” (Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, artículo 28).
Por ende, las Leyes Generales de Partidos Políticos y de Transparencia, son los dos marcos legales básicos que delimitan la información pública de oficio (IPO) que deben transparentar los partidos nacionales y locales. Al comparar las obligaciones de ambas leyes, observamos que la LGPP contiene tres disposiciones que no incluye la LGT, por lo que la información pública de oficio son 33 aspectos y tres con ampliaciones derivadas de la LGPP.
También el Instituto Nacional Electoral (INE) considera el monitoreo del cumplimiento de obligaciones de transparencia de los partidos políticos. Incluye un Comité de Gestión y Publicación Electrónica que revisará semestralmente que los partidos cumplan; dentro de este Comité está un integrante del órgano garante, es decir, del INAI. Esto lo establece en el apartado 4 del artículo 65 del Reglamento del INE en Materia de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicado en el DOF el 14 de agosto de 2015.
Cabe resaltar lo previsto en el Capítulo V sobre documentación y material archivístico; el INE refiere que los partidos deberán preservar los lineamientos que en materia de archivos establezcan, que deberán contar con herramientas informáticas que informen al particular sobre sus archivos y deberá actualizarlos anualmente. Esta información deberá considerarse con posterioridad, pues aunque en este momento del marco legal no forme parte de la evaluación de cumplimiento de IPO que realice el SNT, se incorporará al ser parte del archivo histórico que formará con el paso del tiempo, la IPO.
El artículo 3 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales define como candidato independiente “el ciudadano que obtenga por parte de la autoridad electoral el acuerdo de registro, habiendo cumplido los requisitos que para tal efecto establezca la presente Ley”.
Para el caso de la obtención del voto, el artículo 41 constitucional, fracción III, señala que los candidatos independientes tendrán acceso a prerrogativas para las campañas electorales. Para obtener el registro a candidato ciudadano, se deberá crear una asociación civil con la integración mínima del interesado en obtener la candidatura, el representante legal y el encargado de administración. El periodo para conseguir el apoyo ciudadano, deberá ser financiado con aportaciones privadas, y no deberá rebasar el techo que establezcan para la obtención de candidaturas.
Podrá acceder a tiempos de radio y tv, obtener financiamiento público y privado, los recursos a los cuales pueden tener acceso los candidatos independientes corresponderán al de un partido político de nuevo registro. También tendrán derecho a recursos de franquicias y servicios postales.
Los aspirantes a ser candidatos independientes deberán presentar una plataforma electoral que incluya sus propuestas.
La fiscalización de las candidaturas independientes estará regulada por el Reglamento de Fiscalización del INE, en el Capítulo 6.
Dentro de los documentos básicos que deben transparentar por IPO las asociaciones civiles que se constituyan los aspirantes y candidatos independientes, son: acta constitutiva de la asociación civil (deberá contener, conforme el artículo 286 del Reglamento de Fiscalización, fecha de constitución, número de escritura pública, nombre de asociados), estatutos de la Asociación Civil, integrantes de la asamblea.
Es necesario acotar que los recursos públicos asignados a los candidatos independientes son durante el periodo de campaña, así como su fiscalización.
Al revisar el artículo 76 de la LGT las obligaciones que aplican para las personas morales constituidas en asociaciones civiles creadas por ciudadanos que pretendan postular su candidatura independiente, son 19 (de 33 que aplican para los partidos políticos y 23 para las agrupaciones políticas nacionales).
Para tener la especificidad legal de estos sujetos obligados, se requiere realizar una reforma que establezca obligaciones específicas distintas en cada uno de los tres sujetos de transparencia.
La Ley General de Partidos Políticos en su artículo 1° establece que es el marco que refiere el régimen jurídico aplicable a las agrupaciones políticas nacionales. En su artículo 20 las define: “son formas de asociación ciudadana que coadyuvan al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política, así como a la creación de una opinión pública mejor informada”.
Aunque las APN se encuentran definidas en la LGPP, las obligaciones de transparencia se establecen en la Ley General de Transparencia, sin ser detalladas como un sujeto obligado independiente se suman las obligaciones a la par de los partidos políticos y candidaturas independientes, pese a que tienen características, operación y metas distintas. Las APN deben cumplir con 23 de las 30 obligaciones que señala la LGT.
No existe un reglamento, acuerdo, lineamientos o normatividad que regulen exclusivamente a las APN, lo cual implica un déficit de monitoreo de sus actividades, operación y resultados. Para ahondar en el detalle de lo que las APN deben transparentar sobre sus actividades, funcionamiento y organización, se sugiere que el órgano garante recomiende a la autoridad electoral emitir normatividad específica en relación con las APN, derivado de las facultades que tiene el Consejo General, explícitas en el artículo 44 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
El INE se ha encargado de detallar la fiscalización de APN, pero no existen requerimientos o características para modificar –en caso de que se presente el caso- la organización, actividades o motivaciones de las agrupaciones. No hay respuesta sobre si pueden o no cambiar sus estatutos o programas de acción, como sí lo pueden modificar los partidos políticos. Si las APN son asociaciones ciudadanas que contribuyen al desarrollo de la vida democrática, de la cultura política y colaboran a crear una opinión pública mejor informada, el sentido de cada APN debería adaptarse al entorno de país y con ello, poder modificar en el tiempo –al menos teóricamente- sus objetivos, actividades y estatutos.
Hasta ahora, la normatividad existente sobre las APN se ha enfocado a la aplicación y uso de recursos, pero no al funcionamiento y aportaciones a la vida democrática. La LGPP pide lo mínimo indispensable para que una APN no pierda su registro, como no acreditar actividad alguna durante un año (inciso d), numeral 9 del artículo 22 LGPP).
Aún más, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido la naturaleza y fines de un partido político vs las agrupaciones políticas, como parte de la resolución de la acción de inconstitucionalidad 5/99 en el Distrito Federal. En la tesis jurisprudencial especifica que mientras a los partidos políticos “se identifica necesariamente con los procesos tendientes a la renovación de los titulares de los órganos públicos sujetos a elección popular”; las agrupaciones políticas sus tareas las desarrollan “en ámbitos distintos de los propiamente electorales, pues se les excluye de toda injerencia, directa o indirecta, en dichos procesos, esto es, sólo pueden promover la participación colectiva de la ciudadanía en torno a la discusión, análisis, investigación y elaboración de propuestas de interés público y para el intercambio de opiniones sobre los asuntos públicos”.
Por lo que hace a las agrupaciones o asociaciones políticas estatales, el marco legal estatal regulará sus obligaciones de transparencia.
Conforme a la revisión de portales de la autoridad electoral de cada entidad federativa realizado en septiembre de 2015, hay 35 asociaciones políticas estatales. En 23 estados no hay asociaciones, en Durango no existe la disposición legal que reconozca la figura. En ocho estados se concentran las asociaciones políticas: San Luis Potosí (13), Jalisco (9), Nuevo León (4), Aguascalientes (4), Coahuila (2), Querétaro, Quintana Roo y Tabasco (1 en cada estado).
El capítulo II de la LGPP legisla sobre las agrupaciones políticas nacionales. Pueden participar en procesos electorales por acuerdo con un partido político (art. 21 LGPP). Para obtener registro requieren cinco mil asociados en todo el país, tener un órgano directivo nacional y delegaciones en al menos siete entidades federativas; debe contar con documentos básicos. Pueden solicitar registro en el mes de enero del año previo al de elecciones; el registro en caso de otorgarse por la autoridad electoral, surtirá efectos a partir del 1° de junio del año previo a la elección. Tendrán el régimen fiscal previsto para los partidos políticos y serán sujetas de fiscalización.
Entre sus obligaciones está presentar un informe anual del ejercicio, origen y destino de los recursos recibidos, mismo que se establece en el artículo 264 del Reglamento de Fiscalización del INE publicado en el DOF el 22 de enero de 2015. Aportaciones de asociados y participantes. Actualmente no reciben financiamiento público, y lo que recibió en su momento, se encuentra publicado en el portal del INE (1997 a 2007).
De acuerdo con el Reglamento de Fiscalización, las agrupaciones deben contar con órganos de administración y finanzas del comité ejecutivo y de cada una de las 32 entidades federativas. Deberá dar relación mensual de aportantes (art. 286 del Reglamento de Fiscalización).
El artículo primero transitorio del citado Reglamento, determina que los organismos públicos locales en materia electoral establecerán procedimientos de fiscalización para las agrupaciones políticas locales.
En el caso de los recursos que tengan las APN respecto de aportaciones privadas, se podrán utilizar para actividades ordinarias permanentes, de educación y capacitación política, de investigación socioeconómica y política, y tareas editoriales; así como para cualquier actividad lícita que realicen para coadyuvar al desarrollo de la vida democrática, de la cultura política y la creación de una opinión pública mejor informada (artículo 147 del Reglamento de Fiscalización del INE).
La autoridad electoral expide instructivo para obtención de registro como APN, aquí puede consultarse el último de 2014: http://www.ine.mx/archivos3/portal/historico/contenido/Registro_de_APN/
APN: sin evaluación
La fiscalización: se remite al uso y comprobación de presupuesto, no a resultados.
Al revisar la legislación, reglamentación y normatividad sobre partidos políticos y agrupaciones políticas nacionales, hay un enfoque de fiscalización del uso de recursos, sin evaluación de la aportación que realizan a la vida democrática y/o cultura política. Las posibilidades de sanción se enfocan en el caso de las APN en no haber presentado informes, por no contar con una muestra de actividad al año o hacer un mal uso de los recursos; pero no hay una valoración –en ninguna de sus formas- de las actividades que desarrollan, aportaciones públicas, investigaciones o capacitación.
La fiscalización exclusiva de recursos, sin una evaluación sustantiva de las actividades que desarrollan las APN, fueron una especie de premios o regalo de dinero público hasta 2007. ¿Cómo pedir que cumplan una función de enriquecimiento de la cultura política, si únicamente se le pone lupa al uso y comprobación del dinero, pero no a los resultados que producen?
Lo mismo ocurre para el caso de los partidos políticos. Hay sanciones por el exceso de gasto de los partidos, o por utilizar los recursos públicos de forma ilegal. Pero no hay sanción a los partidos que eligen candidatos con problemas de corrupción o delincuencia organizada –que mediante el voto ocupen cargos de representación-.
Las leyes de transparencia locales y federales deberán armonizarse antes del 5 de mayo de 2016. Misma fecha en que deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación el acuerdo mediante el cual el Sistema Nacional de Transparencia (SNT) aprueba los lineamientos que regularán la forma, términos y plazos en que los sujetos obligados deberán cumplir con las obligaciones de transparencia.
Al momento, se han aprobado 9 leyes de transparencia locales: Sonora, Baja California, Chihuahua, Coahuila, Jalisco, Morelos, Oaxaca, Tabasco y Querétaro. El INAI ha presentado tres acciones de inconstitucionalidad por restringir el derecho a la información en los casos de artículos de las leyes de Querétaro, Tabasco y Oaxaca.
En contraste, el caso de la ley de transparencia de Sonora, incorporó la figura del Comité Ciudadano de Evaluación al Desempeño Legislativo, la cual implica legalizar una buena práctica de parlamento abierto. Esta figura amplía derechos más allá de lo que marca la Ley General de Transparencia y enriquece la búsqueda de elementos que aporten a la mayor calidad en la representación legislativa. En su momento habrá que revisar lo que establezcan como indicadores de evaluación, para verificar si todas las facultades legales de los diputados locales, están incluidas en la valoración de su desempeño.
Este precepto legal brindaría insumos para premiar o castigar el trabajo realizado por los diputados sonorenses y con ello se podría –en su caso- reelegirlos o no.
Vigilar la representación ciudadana apuntes legales (partidos, candidaturas ciudadanas y APN), 21abr16

References: artículo 116
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 41
 artículo 3
 artículo 20
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 1
 artículo 28
 artículo 65
 artículo 3
 artículo 41
 artículo 286
 artículo 76
 artículo 1
 artículo 20
 artículo 44
 artículo 22
 resolución 
 artículo 264