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Timestamp: 2019-10-19 02:47:16+00:00

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﻿ Sentencia C-620 de agosto 9 de 2012
SENTENCIA C-620 DE 09 DE AGOSTO DE 2012
CONTENIDO:CADUCIDAD Y TERMINACIÓN UNILATERAL EN LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN ESTATAL. LA ADMINISTRACIÓN SÍ PUEDE DECLARAR LA TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO CUANDO ESTANDO EN UN PROCESO DE REORGANIZACIÓN AFECTE DE MANERA GRAVE EL CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 16 DE LA LEY 1116 DE 2006.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATO ADMINISTRATIVO, RÉGIMEN CONCURSAL, LICITACIÓN PÚBLICA, CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, RÉGIMEN DE INSOLVENCIA EMPRESARIAL, PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:492 DE DICIEMBRE DE 2012, PÁG.2295
Sentencia C-620 de agosto 9 de 2012
Ref.: Expediente D- 8955
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Adriana Guillén Arango, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes
El 27 de enero de 2012, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Camilo Araque Blanco demandó la constitucionalidad parcial de los artículos 16 y 21 de la Ley 1116 de 2006 y 17 de la Ley 80 de 1993, por considerar que vulneran los artículos 1º, 2º, 13, 209 y 366 de la Carta Política. A esta demanda se le asignó la radicación D-8955.
ART. 16.—Ineficacia de estipulaciones contractuales. Son ineficaces, sin necesidad de declaración judicial, las estipulaciones contractuales que tengan por objeto o finalidad impedir u obstaculizar directa o indirectamente el inicio de un proceso de reorganización, mediante la terminación anticipada de contratos, la aceleración de obligaciones, la imposición de restricciones y, en general, a través de cualquier clase de prohibiciones, solicitud de autorizaciones o imposición de efectos desfavorables para el deudor que sea admitido al proceso de reorganización previsto en esta ley. Así mismo, toda estipulación que impida o dificulte la participación del deudor en licitaciones públicas o privadas, en igualdad de circunstancias.
ART. 21.—Continuidad de contratos. Por el hecho del inicio del proceso de reorganización no podrá decretarse al deudor la terminación unilateral de ningún contrato, incluidos los contratos de fiducia mercantil y encargos fiduciarios con fines diferentes a los de garantía. Tampoco podrá decretarse la caducidad administrativa, a no ser que el proceso de declaratoria de dicha caducidad haya sido iniciado con anterioridad a esa fecha.
Los incumplimientos de obligaciones contractuales causadas con posterioridad al inicio del proceso de reorganización, o las distintas al incumplimiento de obligaciones objeto de dicho trámite, podrán alegarse para exigir su terminación, independientemente de cuándo hayan ocurrido dichas causales.
a) Un análisis de la relación costo - beneficio para el propósito de la reorganización de llevarse a cabo la terminación, en la cual se tome en cuenta la indemnización a cuyo pago podría verse sujeto el deudor con ocasión de la terminación;
1º Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga.
2º Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista.
4º Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato.
El ciudadano Camilo Araque Blanco considera que los artículos 16 y 21 de la Ley 1116 de 2006 y 17 de la Ley 80 de 1993 vulneran los artículos 1º, 2º, 13, 209 y 366 de la Carta Política, por las siguientes razones:
1.2.2.4. Plantea la incoherencia de la norma, pues no permite a la Administración decretar la caducidad pero sí al particular solicitar la terminación de un contrato al establecer que “cuando no sea posible la renegociación de mutuo acuerdo, el deudor podrá solicitar al juez del concurso, autorización para la terminación del contrato respectivo, la cual se tramitará como incidente, observando para el efecto el procedimiento indicado en el artículo 8º de esta ley”:
“Sumado a lo anterior, se observa algo particularmente incoherente, relacionado con que, por una parte el poderoso Estado no puede decretar la caducidad, salvo el caso de haber iniciado su imposición con anterioridad a la apertura del proceso de reorganización, y por el otro, la autorización al deudor en crisis admitido a un trámite de reorganización para buscar la renegociación de mutuo acuerdo de los contratos sucesivo de que fuera parte y en caso que la negociación no fuere posible, solicitar al juez del concurso la terminación del contrato, disposición razonable y plenamente justificable en lo que se refiere a los contratos sometidos al régimen común del Código Civil y Código de Comercio, pero no respecto de los contratos estatales por su especialidad y finalidad colectiva que envuelve el interés general”
1.2.3. Manifiesta que el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 prohíbe la terminación unilateral del contrato estatal celebrado con el deudor en crisis que afronta un proceso de reorganización, pese a demostrarse los elementos para su procedencia, con lo cual se diluiría el interés común y su protección constitucional.
1.3.1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
1.3.2. Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
1.3.3. Intervención del ciudadano Jaime Humberto Ramírez Bonilla.
1.3.4. Intervención del Departamento Nacional de Planeación.
1.3.5. Intervención de la Superintendencia de Sociedades.
El trámite de reorganización descarta, cualquier posibilidad de parálisis de la actividad empresarial, y por el contrario, su esquema fue diseñado para una negociación en la que acreedores, representante legal, promotores y accionistas, unan sus esfuerzos y equilibren sus intereses en un trámite que garantiza una dirección general definida, para el manejo y destinación de los activos, con miras a lograr propósitos de pago y reactivación empresarial”
“Ahora bien, esto no significa que por el hecho de haber comenzado a negociar un acuerdo de reestructuración, el empresario contratista pueda incumplir injustificadamente las obligaciones derivadas del contrato que celebró con la entidad estatal causadas con posterioridad a la iniciación de la promoción, las cuales, conforme a lo ordenado por los artículos 17 y 19 de la Ley 550 de 1999 se consideran gastos administrativos que deben ser atendidos de manera preferente en la medida en que se vayan causando. Si bien es cierto que la caducidad administrativa no es viable por las razones que se acaban de exponer, el empresario tiene el deber de continuar con la ejecución del contrato, máxime si el cumplimiento de las obligaciones que nacen del mismo hace parte del giro ordinario de los negocios de la empresa. Por consiguiente, si por alguna razón el empresario incumple de forma grave e injustificada obligaciones derivadas del contrato posteriores a la fecha de iniciación de la negociación se hará responsable frente a la entidad contratante y la administración podrá hacer uso de la potestad que le otorga el artículo 18 de la ley 80 de 1993 y decretar la caducidad del respectivo contrato”(1).
1.3.6. Intervención de la Universidad Externado de Colombia.
1.3.6.3. Señala que las normas demandadas no vulneran los artículos 1º, 2º, 13, 209 y 366 de la Constitución Política, pues la institución concursal busca intervenir en la economía para dar una solución al incumplimiento en pie de igualdad, buscando dar aplicación a lo señalado en el artículo 333 de la Constitución.
1.3.7. Intervención del ciudadano Nicolás Iván González Guevara.
1.3.8. Intervención de la ANDI.
1.3.9. Intervención de la Cámara Colombiana de Infraestructura.
1.3.10. Intervención de la Cámara de Comercio de Bogotá.
2. Concepto del ministerio público.
2.2. Señala que la ley puede prever un trato especial a los actores económicos en los procesos de contratación estatal, tal como se ha reconocido en la sentencia C-1551 de 2000 de la Corte Constitucional.
La Corte Constitucional es competente, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra los artículos 16 y 21 de la Ley 1116 de 2006 y 17 de la Ley 80 de 1993.
El accionante señala que las normas demandas vulneran los artículos 1º, 2º, 13, 209 y 366 de la Carta Política, por cuando otorgan un tratamiento especial e injustificado a empresas que se encuentren en un proceso de reorganización, declarando ineficaces las cláusulas que impiden que participen en licitaciones públicas y prohibiendo que se declare la caducidad y la liquidación unilateral en los contratos que celebren ante la administración pública. En este sentido, considera que estas medidas afectan el interés general y el derecho a la igualdad, pues colocan en grave riesgo los contratos que celebran estas empresas con el Estado en detrimento de otros empresarios que sí se encuentran en una situación de solvencia financiera a los cuales deberían adjudicarse estos contratos en virtud del principio de selección objetiva.
3.3. Alcance de la protección constitucional de la empresa a través de los procesos de reorganización.
La empresa es la base del desarrollo(2), fuente de empleo y de bienes y servicios para el mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad(3), por ello tiene una función social que implica obligaciones con sus trabajadores y con la sociedad(4), que exige el pago de salarios justos y el suministro de bienes y servicios que sean cuantitativa y cualitativamente aptos para el bienestar de los habitantes(5).
Por lo anterior, le corresponde al Estado, no solamente exigir el cumplimiento de esta función, sino también estimular el desarrollo empresarial(6) y promover su reactivación en aquellos eventos en los cuales la empresa se encuentre en una situación especial(7).
La actividad económica de las empresas es fundamental para el Estado y por ello este puede establecer legítimamente políticas de estímulo y protección de las que se beneficiarían los operadores económicos que sigan sus pautas:
“El resultado económico de las empresas no es indiferente para el Estado. En algunos casos se desearía favorecer la industrialización de una determinada región; en otros, los objetivos de la política económica, pueden orientarse a desestimular ciertas iniciativas y empresas, ya sea por una excesiva oferta en el mercado o por sus efectos perjudiciales en términos de absorción de determinadas materias primas o recursos financieros. En estos casos, aparte de los medios de intervención directa, el Estado puede legítimamente establecer políticas de estímulo de las que se beneficiarían los operadores económicos que sigan sus pautas. El conjunto de estas políticas —créditos de fomento, exenciones tributarias, garantías, autorizaciones especiales, facilidades crediticias y cambiarias, contratos —programa, premios, inversiones en el capital social etc.—, sin duda, amplía la esfera de la empresa y le imprime materialmente a su actividad, en la medida en que ella efectivamente secunde los objetivos de la intervención estatal, una función social específica. Cabe concluir que en ciertos casos la función social de la empresa, se logra como una contrapartida a los incentivos económicos que el legislador decide otorgar con vistas a alcanzar determinados objetivos económicos de interés general”(8).
En este sentido, la función que cumple la empresa en una sociedad es el fundamento de un sinnúmero de intervenciones legítimas del Estado(9), dentro del marco de un Estado social de derecho y de una economía social de mercado:
“Conforme a lo dispuesto por el artículo 334 de la Carta Política, al Estado le corresponde la dirección general de la economía y, en tal virtud, el legislador se encuentra autorizado para dictar normas de intervención en ella que garanticen que la actividad económica se desarrolle sin menoscabo de los principios y valores adoptados por el constituyente de 1991. Ello significa, entonces, que ha de preservarse la organización democrática de las empresas, el cumplimiento de la función social de estas, el fomento del empleo, el respeto a los derechos fundamentales, el derecho de participación en todas sus manifestaciones, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la igualdad de oportunidades y el estímulo a las actividades empresariales, dentro del marco de un Estado social de derecho y una economía social de mercado”(10).
En este marco surgen las medidas de reactivación empresarial, las cuales se fundamentan en la competencia constitucional del Estado para intervenir en la economía, a fin de lograr la reactivación de las empresas, en atención a que desde la óptica constitucional son consideradas como la base del desarrollo, según lo dispuesto en los artículos 333 y 334 de la Carta Política(11).
Dentro de este contexto, ha de entenderse que los procesos concursales, como procesos de carácter universal, no solo se encaminan a hacer efectivas las obligaciones del deudor en estado de insolvencia, sino que persiguen, en lo fundamental, que la empresa que por diversas circunstancias se encuentre en él, no se vea avocada de manera ineludible a su liquidación. Es decir, se sustituyen los intereses particulares para obtener a toda costa el pago de obligaciones insolutas, por otro de interés general, de contenido social, a fin de que la empresa supere dificultades transitorias de afugias económicas, y continúe con sus actividades, de las cuales no ha de beneficiarse únicamente el empresario sino la sociedad(12).
La finalidad perseguida por la ley al establecer estas condiciones especiales que faciliten la reactivación y viabilidad de la empresa no es otra que la de preservarla como fuente de empleo y de desarrollo en virtud de lo prescrito por el artículo 333 superior(13).
“El derecho concursal actual, además de los principios de libertad de empresa, libre iniciativa privada y libertad de disponer de lo propio, se sustenta en el respeto de los derechos ajenos y en la sujeción de los intereses individuales al interés colectivo y al beneficio común. Así, esta rama o disciplina del derecho no desconoce que el deudor debe cumplir con las obligaciones adquiridas y que, correlativamente, el acreedor tiene derecho a perseguir sus bienes hasta lograr la satisfacción total de su crédito, sino que, ante la imposibilidad del primero de atender puntual y satisfactoriamente todas sus obligaciones, reemplaza la ejecución singular por una colectiva en la que se satisfacen los derechos de crédito concurrentes de manera ordenada, amén de solucionar todos los pasivos, mediante un tratamiento igualitario que, además, garantice el reparto equitativo de las pérdidas, dentro del rango adquirido por cada acreedor —par conditio creditorum—”(14).
“Puede decirse que la actividad intervencionista del Estado en la economía pretende conciliar los intereses privados presentes en la actividad empresarial de los particulares, con el interés general que está involucrado en dicha actividad en ciertos casos, como en el de la prestación de los servicios públicos que se vincula la satisfacción de necesidades básicas de los ciudadanos. Por ello, en las normas de intervención que así expide el legislador, está presente la tensión entre la libertad de empresa y la prevalencia del interés general”(15).
En este marco, la intervención estatal en el ámbito socioeconómico tiene por finalidad ‘conseguir e mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano’, entre otros propósitos(16) “dentro de un contexto de intervención general encaminado a definir las condiciones fundamentales del funcionamiento del mercado y de la convivencia social, como el derecho de propiedad privada pero entendido como ‘función social’ (C.P. art. 58) o la libertad de iniciativa privada y de la actividad económica siempre que se respete también la ‘función social’ de la empresa (C.P. art. 333) en aras de la ‘distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo’ (C.P. art. 334)”(17).
En todo caso, esta intervención debe cumplir con una serie de pautas señaladas por esta corporación: i) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía; iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y v) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad(18) (19).
“Conforme a lo dispuesto por el artículo 334 de la Carta Política, al Estado le corresponde la dirección general de la economía y, en tal virtud, el legislador se encuentra autorizado para dictar normas de intervención en ella que garanticen que la actividad económica se desarrolle sin menoscabo de los principios y valores adoptados por el constituyente de 1991. Ello significa, entonces, que ha de preservarse la organización democrática de las empresas, el cumplimiento de la función social de estas, el fomento del empleo, el respeto a los derechos fundamentales, el derecho de participación en todas sus manifestaciones, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la igualdad de oportunidades y el estímulo a las actividades empresariales, dentro del marco de un Estado social de derecho y una economía social de mercado.
Dentro de este contexto, ha de entenderse que los procesos concursales, como procesos de carácter universal, no solo se encaminan a hacer efectivas las obligaciones del deudor en estado de insolvencia, sino que persiguen, en lo fundamental, que la empresa que por diversas circunstancias se encuentre en él, no se vean avocadas de manera ineludible a su liquidación. Es decir, se sustituyen los intereses particulares para obtener a toda costa el pago de obligaciones insolutas, por otro de interés general, de contenido social, a fin de que la empresa supere dificultades transitorias de afugias económicas, y continúe con sus actividades, de las cuales no ha de beneficiarse únicamente el empresario sino la sociedad”(20).
3.4. Evolución y alcance de la regulación concursal en Colombia.
3.4.1. El Código Civil consagraba la figura del concurso de acreedores de acuerdo con la cual, “[l]os acreedores, con las excepciones indicadas en el artículo 1677(21), podrán exigir que se vendan todos los bienes del deudor hasta concurrencia de sus créditos, incluso los intereses y los costos de la cobranza, para que con el producto se les satisfaga íntegramente, si fueren suficientes los bienes, y en caso de no serlo, a prorrata, cuando no haya causas especiales para preferir ciertos créditos, según la clasificación que sigue”(22).
Esta regulación estaba inspirada en la protección de los acreedores y no del deudor y establecía simplemente un régimen de prelación de créditos con el objeto de realizar el pago ordenado de los pasivos del deudor(23).
3.4.2. El Decreto-Ley 750 de 1940, expedido con base en las facultades extraordinarias otorgadas en la Ley 54 de 1939, estableció que el comerciante estaba obligado a poner en conocimiento del juez su estado de insolvencia, so pena de que fuera tenido por culpable de su situación de quiebra. Acto seguido, el juez declaraba el estado de quiebra, separaba al comerciante de la administración de sus bienes, decidía el embargo y secuestro de estos y convocaba a todos los acreedores. Luego se abría una etapa probatoria y, finalmente, se dictaba la sentencia, mediante la cual el juez procedía a reconocer a los acreedores y a calificar sus créditos(24).
El Decreto-Ley 750 de 1940 también preveía la posibilidad de que el juez ordenara en cualquier momento del proceso, con base en la solicitud que formularan el síndico o los acreedores que representaran más del 51 % del pasivo, convocar una reunión general para buscar convenios amigables. Si más de la mitad de los acreedores presentes votaba favorablemente esos acuerdos y estos acreedores representaban el 80 % del pasivo, se podía celebrar un concordato —el denominado concordato resolutivo—, que exigía la aprobación del juez y cuyos términos eran de obligatorio cumplimiento para el deudor y los titulares de los créditos.
“El juez en el mismo auto que declara el estado de quiebra decretará la captura y detención preventiva del quebrado dando aplicación a los artículos 379 y concordantes del Código de Procedimiento Penal y para los fines de los artículos 419 y siguientes del Código Penal. Asimismo deberá proceder en cualquier etapa del juicio”(25).
3.4.3. El Decreto 2464 de 1969 introdujo la institución del concordato preventivo - potestativo y obligatorio para los comerciantes. El objetivo de esta figura era evitar la situación de quiebra, que conduce a la liquidación del patrimonio del fallido, pero, para mantener el propósito de preservar la confianza en el crédito y evitar que los procesos concursales se usasen como mecanismo para defraudar a los acreedores, se dispuso que a ese mecanismo solo tuviesen acceso los comerciantes que acreditasen tener bienes suficientes para el pago de todas sus acreencias o que estuviesen en condiciones de ofrecer garantías reales o personales satisfactorias(26)(27).
3.4.4.1. El Concordato preventivo se presentaba en los eventos en los cuales el deudor se encontrara en una situación de insolvencia y podía tener por objeto las siguientes medidas: “1ª. La simple espera de los acreedores o el pago escalonado de sus créditos; 2ª. La aceptación de abonos parciales a los créditos actualmente exigibles o de inmediata exigibilidad; 3ª. La concesión de quitas de las deudas; 5ª. La enajenación de los bienes necesarios para llevar a efecto el concordato; y 6ª. Cualquiera otra que facilite el pago de las obligaciones a cargo del deudor o que regule las relaciones de este con sus acreedores”(28).
3.4.4.2. Por su parte, se consideraba en estado de quiebra “al comerciante que sobresea en el pago corriente de dos o más de sus obligaciones comerciales”(29). La quiebra tenía los siguientes efectos: “1º. La separación del quebrado de la administración de sus bienes embargables y su inhabilitación para ejercer el comercio por cuenta propia o ajena; 2º. La exigibilidad de todas las obligaciones a plazo, sean comerciales o civiles, estén o no caucionadas; 3º. Respecto de una sociedad, su disolución y la suspensión de sus administradores en el ejercicio de sus cargos o funciones y la inhabilitación de ellos para ejercer el comercio por cuenta propia o ajena; 4º. La formación de la masa de bienes de la quiebra, y 5º. La acumulación al proceso de quiebra de todos los procesos de ejecución que se sigan contra el quebrado. Con tal fin se librarán las comunicaciones del caso. Los jueces que estén conociendo de ellos los remitirán de oficio y sin dilación al juez de la quiebra, en el estado en que se hallen, pero las apelaciones que se hayan concedido contra providencias de aquellos jueces seguirán su trámite legal hasta ser resueltas por sus respectivos superiores”(30).
3.4.5. El Decreto 350 de 1989, expedido en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 51 de 1988, modificó el Código de Comercio, consagrando los concordatos potestativos y obligatorios: el primero “tiene por objeto la conservación y recuperación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo, cuando ello fuere posible, así como la protección adecuada del crédito”(31); mientras que el concordato obligatorio es aplicable a las sociedades comerciales sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia de Sociedades y que tengan un pasivo externo superior a la tercera parte del valor de los activos(32).
3.4.6. La Ley 222 de 1995 “Por la cual se modifica el Libro II del Código de Comercio, se expide un nuevo régimen de procesos concursales y se dictan otras disposiciones” estableció el régimen de los procesos concursales, consagrando dos (2) modalidades de los mismos: el concordato o acuerdo de recuperación de los negocios del deudor y el concurso liquidatorio respecto de los bienes que conforman el patrimonio del deudor(33).
Esta ley otorgó competencia a la Superintendencia de Sociedades para tramitar los procesos concursales de todas las personas jurídicas y a los jueces civiles respecto de los procedimientos concursases de las personas naturales(34). En este sentido se restringió la admisión del trámite concursal a dos eventos: en graves y serias dificultades para el cumplimiento oportuno de las mencionadas obligaciones y si se teme razonablemente que se llegue a cualquiera de las dos situaciones anteriores(35).
Al contrario de lo sucedido en leyes anteriores, en la Ley 222 de 1995, el concordato “tendrá por objeto la recuperación y conservación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo, así como la protección adecuada del crédito”(36), situación que varía completamente la dirección y finalidades de los procesos concursales en Colombia, pues en adelante los mismos no podrían ser considerados como meros mecanismos para el pago del pasivo de la empresa, sino como verdaderos instrumentos de protección a través de mecanismos que permitan que continúe ejerciendo sus actividades económicas para garantizar su subsistencia.
En este sentido, al contrario de lo sucedido en las leyes anteriores, la Ley 222 de 1995 tiene una clara inclinación a la protección de la sociedad, permitiendo que los órganos sociales continuarán funcionando, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan al contralor, a la junta provisional de acreedores y al representante legal(37) y estableciendo una serie de medidas especiales para la tutela de la empresa como: la preferencia del concordato respecto de cualquier otro proceso(38), la continuación de los procesos ejecutivos en donde existen otros demandados(39), la interrupción del término de prescripción e inoperancia de la caducidad(40), la continuidad de los contratos de tracto sucesivo(41) y de los servicios públicos prestados al deudor(42) y la cancelación y restablecimiento de gravámenes(43).
Por su parte, la liquidación obligatoria tiene por objeto realizar los bienes del deudor, para atender en forma ordenada el pago de las obligaciones a su cargo(44) y tenía los siguientes efectos: “1. La separación de los administradores de la entidad deudora, en los casos previstos en la presente ley. 2. La exigibilidad de todas las obligaciones a plazo. 3. La disolución de la persona jurídica, en tal caso para todos los efectos legales, esta deberá anunciarse siempre con la expresión “en liquidación obligatoria”, salvo que dentro del trámite se pacte su continuación, caso en el cual tal medida queda sin efecto. 4. La formación de los activos que componen el patrimonio a liquidar. 5. La remisión e incorporación al trámite de la liquidación de todos los procesos de ejecución que se sigan contra el deudor. Con tal fin se oficiará a los jueces que puedan conocer de procesos ejecutivos contra el deudor, y 6. La preferencia del trámite liquidatorio, para lo cual se aplicarán las reglas previstas en el concordato para tal efecto”(45).
3.4.7. El Decreto 1080 de 1996 reglamentó la Ley 222 de 1995 y estableció reglas relacionadas con la competencia concursal(46), el control y ejercicio de las funciones(47), la práctica de la inspección(48) y los eventos subsecuentes en el trámite concursal(49).
3.4.8. La Ley 550 de 1999 “por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”, creó los acuerdos de reestructuración, los cuales se definieron como “la convención que, en los términos de la presente ley, se celebre a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo”(50).
Esta ley amplió los efectos de reestructuración con el objeto de aumentar las garantías de las empresas y garantizar su recuperación, estableciendo medidas a favor de la empresa tales como: la vigilancia de la enajenación de los bienes de la entidad, el levantamiento de las medidas cautelares vigentes, con excepción de las practicadas por la DIAN, la suspensión, durante la vigencia del acuerdo, de la exigibilidad de gravámenes y garantías reales y fiduciarias, la reducción pedida por el empresario o por cualquier acreedor de la cobertura de cualquier garantía real o fiduciaria ya constituida, la rebaja, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, la continuidad de los contratos(51) y de la prestación de servicios públicos domiciliarios(52), entre otros.
El régimen de insolvencia, además, propicia y protege la buena fe en las relaciones comerciales y patrimoniales en general y sanciona las conductas que le sean contrarias”(53).
Los acuerdos de reestructuración se aplican ante la cesación de pagos y la incapacidad de pago inminente(54) y tienen múltiples efectos a favor de la empresa, tales como: la imposibilidad de admitir o continuar la demanda de ejecución o cualquier otro proceso de cobro en contra del deudor(55), la continuidad de los contratos(56), la suspensión de la causal de disolución por pérdidas(57), la flexibilización de las condiciones de aportes al capital(58), la conservación y exigibilidad de gravámenes y de garantías reales y fiduciarias(59), entre otras.
Por su parte, el proceso de liquidación se inicia por incumplimiento del acuerdo de reorganización, fracaso o incumplimiento del concordato o de un acuerdo de reestructuración de los regulados por la Ley 550 de 1999 y las causales de liquidación judicial inmediata(60) y establece una serie de efectos para terminar las actividades de la empresa y pagar ordenadamente a los acreedores(61).
3.5. El régimen de los concursos en el derecho comparado.
3.5.1. El régimen de insolvencia en Alemania.
En Alemania, el 1º de enero de 1999 se promulgó el nuevo Código de Insolvencia (Insolvenzordnung = “InsO”), el cual reemplazó al antiguo Código de Quiebra (konkursordnung = “ko”) y al Código de Reorganización (Vergleichsordnung = “VerglO”)(62).
El Código de Insolvencia alemán tiene por objeto que las obligaciones del deudor sean satisfechas con la distribución de los bienes del deudor o la realización de un plan de insolvencia que le imponga reglas específicas a las empresas(63).
Esta ley puede aplicarse en tres eventos: la insolvencia (Zahlungsunfähigkeit) en los casos que no se puede cumplir con sus obligaciones de pago(64); el sobreendeudamiento (Überschuldung) es decir, cuando las obligaciones no pueden ser cubiertas por su patrimonio de manera verosímil según las circunstancias(65) y la amenaza de insolvencia (Drohende Zahlungsunfähigkeit)(66).
Los procesos de insolvencia generan una serie de garantías para el deudor como: la ejecución del deudor por fuera del proceso de insolvencia(67), la continuidad de los contratos de arrendamiento(68) y la compensación de los intereses(69).
El proceso puede terminar con la liquidación de la empresa o con la celebración de un plan de insolvencia con sus acreedores que busca el cumplimiento de las obligaciones de la empresa garantizando su conservación mediante el cumplimiento de normas estrictas(70).
3.5.2. El régimen de insolvencia en los Estados Unidos.
Dentro de esta ley se establecen diversos procesos concursales con reglas específicas como la liquidación(71), el ajunte de deudas de las municipalidades(72), la reorganización(73), el ajuste de deudas de una familia agraria o pescadores con un ingreso regular(74), el ajuste de deudas de una familia agraria o pescadores con un ingreso regular(75) y otros procesos especiales(76). Dentro de cualquiera de estos procedimientos se genera la “bankruptcy assistance” con el propósito de proveer información consejo, preparación o diligenciamiento de documentos y atención para las reuniones con los acreedores o la actuación en los procedimiento o la representación legal en los procedimientos regulados(77).
Concretamente este código permite al “trustee” la posibilidad de continuar o terminar los contratos pendientes de ejecución (executory contracts) o arrendamientos no expirados (unexpired leases)(78).
El procedimiento de liquidación está contemplado en el capítulo 7 de la ley que regula las reglas para la recolección, liquidación y distribución del patrimonio del deudor para el pago de sus acreencias(79), estableciendo reglas especiales para la liquidación de los corredores de bolsa (stockbrokers liquidation)(80), de los corredores de productos (commodity broker) y de los bancos(81).
En definitiva, “es el tribunal quien aprueba o desaprueba el plan de reorganización, previa votación favorable de la mayoría de los acreedores o, en su defecto, una vez satisfechos determinados requisitos. En el marco del plan aprobado, el deudor puede reducir sus deudas rembolsando una parte de sus obligaciones y liberándose de otras. También, puede terminar contratos y arrendamientos gravosos, recuperar activos, y volver a operar para ser rentable nuevamente. Bajo este procedimiento, el deudor usualmente atraviesa un periodo de consolidación y emerge con una carga reducida de deudas y un negocio reorganizado”(82).
3.5.3. El régimen de insolvencia en el Reino Unido.
En el Reino Unido existen tres (3) procedimientos aplicables a la insolvencia de sociedades mercantiles: la administración judicial, que es un procedimiento ideado para salvar a la empresa o lograr para los acreedores un mejor resultado que el que se obtendría con su liquidación; la administrative receivership, en la cual el titular de un crédito con una garantía indeterminada (floating charge) sobre una parte o conjunto sustancial de los activos de la empresa, nombra un profesional en insolvencias denominado administrative receiver (con la condición de que la garantía sea ejecutiva); y la liquidación, que consiste en la realización y distribución del patrimonio de una empresa, e implica generalmente su cierre(83).
Así mismo existen tres (3) alternativas a la quiebra: a) El auto de administración que es un procedimiento ante el tribunal en virtud del cual el deudor realiza pagos periódicos al tribunal como contribución de lo debido a sus acreedores; b) el acuerdo informal o “acuerdo familiar”, de acuerdo con el cual si el deudor sabe que no puede pagar todas sus deudas, puede comunicarse con sus acreedores individualmente, para tratar de alcanzar un compromiso y c) los acuerdos individuales voluntarios (IVA) que corresponden a la versión formal de los acuerdos recién descritos(84).
3.5.4. El régimen de insolvencia en México.
El 21 de mayo de 2000 fue promulgada la ley de concursos de México que regula el concurso mercantil para aquellos eventos en los cuales el comerciante incumpla generalizadamente el pago de sus obligaciones(85). Esta ley reconoce que “es de interés público conservar las empresas y evitar que el incumplimiento generalizado de las obligaciones de pago ponga en riesgo la viabilidad de las mismas y de las demás con las que mantenga una relación de negocios”(86).
El concurso mercantil consta de dos (2) etapas sucesivas: la conciliación, cuya finalidad es lograr la conservación de la empresa del comerciante mediante el convenio que suscriba con sus acreedores reconocidos; y la quiebra, que tiene por objeto la venta de la empresa del comerciante, de sus unidades productivas o de los bienes que la integran para el pago a los acreedores reconocidos(87).
La sentencia de concurso mercantil tiene efectos tales como: la suspensión de los procedimientos de ejecución(88), la separación de bienes que se encuentren en posesión del comerciante(89), la conservación de la administración de la empresa en el comerciante(90), la continuidad de los contratos pendientes(91) en especial el de arrendamiento de inmuebles(92), de prestación de servicios(93)y de seguros(94).
La quiebra implica la remoción de plano del comerciante en la administración de su empresa(95), la ocupación de los bienes, documentos y papeles del comerciante(96) y la enajenación del activo, graduación de créditos y del pago a los acreedores reconocidos(97).
3.5.5. El régimen de insolvencia en Argentina.
En Argentina, los concursos son regulados en la Ley 24522 (ley de concursos y quiebras), en la cual se establecen los procedimientos de concurso preventivo y quiebra. El concurso preventivo procede por la cesación de pagos(98) y la quiebra cuando se presentan hechos reveladores como: 1) El reconocimiento judicial o extrajudicial del mismo, efectuado por el deudor; 2) La mora en el cumplimiento de una obligación; 3) La ocultación o ausencia del deudor o de los administradores de la sociedad, en su caso, sin dejar representante con facultades y medios suficientes para cumplir sus obligaciones. 4) La clausura de la sede de la administración o del establecimiento donde el deudor desarrolle su actividad; 5) La venta a precio vil, ocultación o entrega de bienes en pago; 6) La revocación judicial de actos realizados en fraude de los acreedores y; 7) Cualquier medio ruinoso o fraudulento empleado para obtener recursos(99).
El concurso preventivo produce diversos efectos para la protección de los derechos del empresario: el concursado conserva la administración de su patrimonio bajo la vigilancia del síndico(100); la suspensión de los intereses que devengue todo crédito de causa o título anterior a ella, que no esté garantizado con prenda o hipoteca(101); la continuidad de los contratos en curso de ejecución(102); la imposibilidad de suspensión de los servicios públicos que se presten al deudor por deudas con origen en fecha anterior a la de la apertura del concurso(103); la radicación ante el juez del concurso de todos los juicios de contenido patrimonial contra el concursado(104); y la suspensión de remates y medidas precautorias(105).
La quiebra por su parte, produce el desapoderamiento de pleno derecho de sus bienes existentes a la fecha de la declaración de la quiebra y de los que adquiriera hasta su rehabilitación(106) y que todos los acreedores solo puedan ejercitar sus derechos sobre los bienes desapoderados en forma prevista en la misma(107), entre todos.
3.5.6. El régimen de insolvencia en Perú.
En Perú, el régimen de los concursos está contemplado en la Ley 27809 del 5 de agosto de 2002, cuyo objetivo es “la permanencia de la unidad productiva, la protección del crédito y el patrimonio de la empresa. Los agentes del mercado procurarán una asignación eficiente de sus recursos durante los procedimientos concursales orientando sus esfuerzos a conseguir el máximo valor del patrimonio en crisis”(108).
Dentro del proceso concursal se puede llegar a un acuerdo de reestructuración o a un convenio de disolución y liquidación: el acuerdo se reestructuración se rige por un plan de reestructuración con el objeto de continuar con las actividades de la empresa, pagar los pasivos y buscar la refinanciación de la empresa(109); por su parte, la disolución se rige por un acuerdo de disolución y liquidación que implica la entrega de bienes y acervo documentario(110), la venta y adjudicación de activos del deudor(111), el pago de créditos garantizados(112) y la designación de un liquidador encargado de la administración temporal de la empresa(113).
3.5.7. El régimen de insolvencia en España.
En España, el régimen concursal está contemplado en la Ley 22 de 2003. La iniciación del trámite concursal tiene diversos efectos tales como: la conservación de las facultades de administración y disposición del deudor sobre su patrimonio(114), la continuación del ejercicio de la actividad profesional o empresarial(115), la integración de la masa pasiva, la continuación y acumulación de juicios declarativos pendientes(116), la paralización de ejecuciones de garantías reales y acciones de recuperación asimiladas(117), la prohibición de compensación(118), la suspensión del devengo de intereses(119) y del derecho de retención(120), la interrupción de la prescripción(121), la rehabilitación de créditos(122), la rehabilitación de contratos de adquisición de bienes con precio aplazado(123), la enervación del desahucio en arrendamientos urbanos(124) y la continuidad de los contratos con obligaciones recíprocas(125), entre otras. En este sentido, cabe destacar que existe una disposición especial que garantiza la continuidad de los contratos celebrados con el Estado:
“‘Contratos con administraciones públicas.
2. Los efectos de la declaración de concurso sobre los contratos de carácter privado celebrados por el deudor con administraciones públicas se regirán en cuanto a sus efectos y extinción, por lo establecido en esta ley’(126).
Por su parte, durante el proceso se puede llegar a la suscripción de un convenio con los acreedores para continuar con la empresa o a la liquidación de la misma, la cual genera: la suspensión del ejercicio de las facultades de administración y disposición sobre su patrimonio(127) y el vencimiento anticipado de los créditos concursales aplazados y la conversión en dinero de aquellos que consistan en otras prestaciones para proceder al pago de los mismos”(128).
3.6. Las facultades exorbitantes de caducidad y terminación unilateral en los procesos de contratación estatal.
Las cláusulas exorbitantes son prerrogativas derivadas del poder público de la administración pública y que no podrían aplicarse en un contrato de derecho privado(129). Estas cláusulas se derivan fundamentalmente de la presencia del interés público en los contratos estatales y de la especial naturaleza de los mismos, permitiendo a la entidad ejercer determinadas prerrogativas que no podrían aplicarse en una relación contractual de carácter privado(130).
Al respecto esta corporación ha señalado que las cláusulas exorbitantes implican “el reconocimiento de poderes excepcionales a la administración que le permiten extinguir el vínculo contractual para asegurar la primacía de los intereses públicos o sociales que están vinculados a la realización del objeto del contrato”(131).
“El interés público implícito en la contratación estatal, afecta de tal manera este instituto jurídico, que determina la especial posición de las partes contratantes y la relación entre ellas. Esta relación no se desenvuelve dentro de los mismos parámetros de igualdad en que lo hace la contratación entre particulares, sino que implica la preeminencia de la posición estatal. La autorización de cláusulas exorbitantes, como la de caducidad o las de terminación o modificación e interpretación unilaterales por parte de la administración, son un claro ejemplo de esta situación. La ley dota a la administración de herramientas o mecanismos especiales, ausentes en las formas contractuales privadas, que están presentes para asegurar el cumplimiento de los fines estatales y del interés general”(132) (destaca la Sala).
“En lo relacionado con las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, el numeral 2º del mencionado artículo 14 regula su ejercicio en atención al tipo de contrato de que se trate. Así, el legislador exigió su imposición en aquellos contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituye monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. En los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado se incluirá la cláusula de reversión. De igual forma, la normativa facultó a la administración para pactar dichas cláusulas en los contratos de suministro y de prestación de servicios. Así mismo, la norma establece que las entidades podrán prescindir de la utilización de estipulaciones excepcionales en los contratos que se celebren con personas públicas internacionales o de cooperación, ayuda o asistencia y en los contratos interadministrativos, de empréstito, de donación, de arrendamiento y de aquellos que tengan por objeto actividades comerciales, industriales, científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales”(133).
3.6.1. La terminación unilateral.
El artículo 17 de la Ley 80 de 1993, autoriza a la administración a dar por terminado unilateralmente el contrato estatal, mediante acto administrativo debidamente motivado, y por razones que sobrevengan durante la ejecución del mismo, en la medida en que el servicio público lo requiera o el orden público lo imponga o por causas atinentes al contratista, que dificulten su ejecución(134).
“La administración provista de esta competencia por el ordenamiento jurídico, en caso de extrema gravedad, no busca un efecto punitivo contra el administrado que le colabora en la consecución de los fines del Estado, sino que es un medio de control para evitar que las entidades públicas tengan obstáculo jurídico que les imponga interrupción, retardo o paralización en la continuidad de la actividad, función o servicio público, para defensa del interés común y a su vez en beneficio del patrimonio público ya que impide la violación del principio de la economía susceptible de afectarse por las circunstancias que le dan origen a su declaratoria”(135).
“En lo atinente a la terminación unilateral del contrato, si bien la ley otorga a las entidades públicas la potestad de actuar en ejercicio de una faculta exorbitante, les impone el cumplimiento de presupuestos de forzosa aplicación y a la vez restringe la medida a los eventos previstos en la misma. Efectivamente, para declarar la terminación unilateral se requiere i) que la manifestación de la voluntad de la administración se materialice en un acto administrativo, ii) que dicho acto debe ser el resultado de un análisis soportado en la realidad del contrato, es decir, debe estar debidamente motivado y iii) que la causal que se alegue en la decisión se encuentre enmarcada en los eventos que la ley ha dispuesto. Y en lo que tiene que ver con los eventos, el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 señala: 1) Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga. 2) Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista. 3) Por interdicción judicial de declaración de quiebra del contratista. 4) Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato. En los casos a que se refieren los numerales 2º y 3º del mencionado artículo 17, la entidad pública contratante podrá continuar la ejecución del contrato con el garante de la obligación. La misma norma autoriza a la entidad para disponer medidas de inspección, control y vigilancia necesarias para asegurar el cumplimiento del objeto contractual e impedir la paralización del servicio”(136).
3.6.2. La cláusula de caducidad.
Es decir, la caducidad del contrato es una potestad que se le reconoce al Estado como parte en él, para darlo por terminado”(137).
“La institución de la caducidad, constituye el instrumento idóneo para que la administración, sin la intervención del juez, declare la extinción del vínculo contractual, cuando a su juicio, el contratista, incurso en alguna de las situaciones o conductas descritas, no esté en condiciones de cumplir con los fines públicos que se persiguen con la realización del objeto del contrato. Al declarar la caducidad, la administración queda libre de la atadura del vínculo contractual y en libertad para escoger a otro contratista, cuyas calidades le garanticen a la administración el cumplimiento de los mencionados fines”(138).
La caducidad tiene una larga evolución en el derecho administrativo colombiano que comenzó con la Ley 53 de 1909, cuyo artículo 5º establecía la posibilidad de que fuera declarada por los ministerios en los contratos de obra en caso de incumplimiento(139). Posteriormente, el Código Fiscal Nacional (L. 110/12) señaló la obligatoriedad de establecer la cláusula de caducidad en los contratos de obra y de prestación de servicios, tal como hizo también la Ley 167 de 1941, la cual agregó su estipulación en los contratos de explotación de bienes del Estado(140).
La Ley 80 de 1993 define la caducidad como “la estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre”(141).
Complementariamente, la Ley 80 de 1993 señala que “La declaratoria de caducidad no impedirá que la entidad contratante tome posesión de la obra o continúe inmediatamente la ejecución del objeto contratado, bien sea a través del garante o de otro contratista, a quien a su vez se le podrá declarar la caducidad, cuando a ello hubiere lugar”(142).
En todo caso, “si se declara la caducidad no habrá lugar a indemnización para el contratista, quien se hará acreedor a las sanciones e inhabilidades previstas en esta ley”(143). En materia de seguros, “la declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro de incumplimiento”(144).
Es importante destacar que la jurisprudencia ha establecido que la administración no puede declarar la caducidad ante el mero incumplimiento parcial, sino en aquellos eventos en los cuales se evidencie que el contratista no podrá cumplir con el objeto del contrato, poniendo en peligro la continuidad del servicio público(145).
3.7. Análisis de las normas demandas.
El actor afirma que las normas demandas otorgan un tratamiento especial e injustificado a empresas que se encuentren en un proceso de reorganización, declarando ineficaces las cláusulas que impiden que participen en licitaciones públicas y prohibiendo que se declare la caducidad y la liquidación unilateral en los contratos que celebren ante la administración pública, por lo cual considera que vulneran los artículos 1º, 2º, 13, 209 y 366 de la Constitución. Por lo anterior, a continuación se analizarán puntualmente cada una de las normas demandadas con el objeto de establecer la certeza de los cargos formulados por el demandante y la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
3.7.1. Artículo 16 de la Ley 1116 de 2006.
El artículo 16 de la Ley 1116 de 2006 consagra la ineficacia de las estipulaciones contractuales que impidan o dificulten la participación del deudor en licitaciones públicas o privadas, en igualdad de circunstancias. Según el actor esta norma vulnera los artículos 1º, 2º y 366 de la Constitución Política al hacer prevalecer el interés particular del empresario sobre el interés general que tiene la sociedad en que se cumpla un contrato estatal, argumento que no comparte esta corporación por las siguientes razones:
(i) En primer lugar, la protección que se otorga a la empresa en el artículo 16 de la Ley 1116 de 2006 no se funda en su simple condición de persona jurídica, sino en la salvaguarda de la función que cumple en la sociedad como base del desarrollo, fuente de empleo y soporte de la economía(146); por lo cual contribuye al bienestar de toda la sociedad y su disolución afecta a sus trabajadores, a los intermediarios del comercio que tienen relaciones contractuales con la misma, a los consumidores y en general a toda la economía, por lo cual esta disposición no desconoce sino que se funda en el interés general.
“El derecho concursal actual, además de los principios de libertad de empresa, libre iniciativa privada y libertad de disponer de lo propio, se sustenta en el respeto de los derechos ajenos y en la sujeción de los intereses individuales al interés colectivo y al beneficio común”(147).
“Dentro de este contexto, ha de entenderse que los procesos concursales, como procesos de carácter universal, no solo se encaminan a hacer efectivas las obligaciones del deudor en estado de insolvencia, sino que persiguen, en lo fundamental, que la empresa que por diversas circunstancias se encuentre en él, no se vean avocadas de manera ineludible a su liquidación. Es decir, se sustituyen los intereses particulares para obtener a toda costa el pago de obligaciones insolutas, por otro de interés general, de contenido social, a fin de que la empresa supere dificultades transitorias de afugias económicas, y continúe con sus actividades, de las cuales no ha de beneficiarse únicamente el empresario sino la sociedad”(148).
ART. 47.—Inicio. El proceso de liquidación judicial iniciará por:
ART. 49.—Apertura del proceso de liquidación judicial inmediata. Procederá de manera inmediata en los siguientes casos:
5. A petición conjunta del deudor y de un número plural de acreedores titular de no menos del cincuenta por ciento (50 %) del pasivo externo.
8. La providencia judicial que decreta la apertura inmediata del trámite del proceso de liquidación judicial no admite ningún recurso, con excepción de la causal prevista en los numerales 2º y 7º de este artículo, evento en el que solo cabrá el recurso de reposición.
Si el juez del concurso verifica previamente que el deudor no cumple con sus deberes legales, especialmente en cuanto a llevar contabilidad regular de sus negocios, conforme a las leyes vigentes, podrá ordenar la disolución y liquidación del ente, en los términos del artículo 225 y siguientes del Código de Comercio, caso en el cual los acreedores podrán demandar la responsabilidad subsidiaria de los administradores, socios o controlantes. ART. 9º—Supuestos de admisibilidad. El inicio del proceso de reorganización de un deudor supone la existencia de una situación de cesación de pagos o de incapacidad de pago inminente.
Incumpla el pago por más de noventa (90) días de dos (2) o más obligaciones a favor de dos (2) o más acreedores, contraídas en desarrollo de su actividad, o tenga por lo menos dos (2) demandas de ejecución presentadas por dos (2) o más acreedores para el pago de obligaciones. En cualquier caso, el valor acumulado de las obligaciones en cuestión deberá representar no menos del diez por ciento (10 %) del pasivo total a cargo del deudor a la fecha de los estados financieros de la solicitud, de conformidad con lo establecido para el efecto en la presente ley.
A lo anterior cabe agregar que tal como lo señalan algunos de los intervinientes, permitir a una empresa participar en un proceso de adjudicación no implica necesariamente que se le vaya a adjudicar el contrato, sino que puede participar en igualdad de condiciones con el resto de candidatos para buscar obtener la adjudicación. Adicionalmente, tal como señala la Cámara de Comercio, uno de los aspectos que debe evaluarse en los procesos de licitación es la solvencia financiera, por lo cual si finalmente se adjudica un contrato a una empresa que se encuentre en un proceso de reorganización es porque la entidad pública ha concluido, luego de analizar las finanzas de la sociedad, que esta tiene la solvencia financiera suficiente para cumplir con el contrato.
En este sentido, el numeral 1º del artículo 5º de la Ley 1150 de 2007, al analizar el principio de selección objetiva, señaló que la capacidad financiera será objeto de verificación por la entidad contratante como requisito habilitante para la participación en el proceso de selección:
1. La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4º del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las cámaras de comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6º de la presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación...”(149).
“El estatuto general de contratación pública, está llamado a imprimir homogeneidad al procedimiento contractual de las diversas entidades del Estado, con el objeto de asegurar los intereses generales que coinciden con la eficiencia, transparencia y objetividad de la actuación pública. Estas notas exigen que a los proponentes que participan en una licitación se los trate de manera imparcial, vale decir, que respecto de ellos se mantenga el principio de igualdad. Por consiguiente, no puede una entidad del nivel municipal, sin demostrar un interés legítimo fundado en la Constitución, erosionar un elemento estructural de una política legislativa unitaria como es la de resguardar la igualdad entre los aspirantes a contratar con el Estado en cualquiera de sus múltiples manifestaciones. Aquí la autonomía territorial, encuentra un límite insuperable”(150).
En la misma sentencia, esta corporación señaló la necesidad de garantizar la igualdad en el acceso a la contratación pública como un elemento fundamental de los procesos de licitación(151), la cual se afectaría si se establece la imposibilidad absoluta de que una empresa no pueda participar en un proceso de contratación ante la presunción ilegítima de que toda empresa que se encuentra en un proceso de reorganización no puede cumplir con un contrato estatal.
Por lo anterior, esta corporación declarará la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 1116 de 2006, por cuanto la misma no vulnera los artículos 1º, 2º ni 366 de la Constitución, pues por el contrario, la disposición busca preservar el interés general que tiene el Estado en la recuperación de una empresa viable que se encuentra en una situación especial para salvaguardar su función social y en especial su carácter de base del desarrollo y fuente de empleo y bienestar para la sociedad.
3.7.2. Artículo 21 de la Ley 1116 de 2006.
De esta manera, para la protección de la empresa que se encuentra en una situación especial se establece que el solo hecho del inicio del proceso de reorganización no puede ocasionar la terminación de los contratos privados o administrativos que haya suscrito el deudor.
“Los incumplimientos de obligaciones contractuales causadas con posterioridad al inicio del proceso de reorganización, o las distintas al incumplimiento de obligaciones objeto de dicho trámite, podrán alegarse para exigir su terminación, independientemente de cuándo hayan ocurrido dichas causales”.
Ahora bien, esto no significa que por el hecho de haber comenzado a negociar un acuerdo de reestructuración, el empresario contratista pueda incumplir injustificadamente las obligaciones derivadas del contrato que celebró con la entidad estatal causadas con posterioridad a la iniciación de la promoción, las cuales, conforme a lo ordenado por los artículos 17 y 19 de la Ley 550 de 1999 se consideran gastos administrativos que deben ser atendidos de manera preferente en la medida en que se vayan causando. Si bien es cierto que la caducidad administrativa no es viable por las razones que se acaban de exponer, el empresario tiene el deber de continuar con la ejecución del contrato, máxime si el cumplimiento de las obligaciones que nacen del mismo hace parte del giro ordinario de los negocios de la empresa. Por consiguiente, si por alguna razón el empresario incumple de forma grave e injustificada obligaciones derivadas del contrato posteriores a la fecha de iniciación de la negociación se hará responsable frente a la entidad contratante y la administración podrá hacer uso de la potestad que le otorga el artículo 18 de la Ley 80 de 1993 y decretar la caducidad del respectivo contrato”(152) (destacado fuera de texto).
Que las razones sean ciertas “significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente(153) “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”(154)e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda(155). Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”(156)”(157).
“La certeza del cargo hace alusión a que el mismo debe recaer sobre una norma real, existente, no sobre una norma ficticia, supuesta por el demandante(158), o sobre una norma distinta a la acusada, que no ha sido objeto de censura o sobre una norma que no es objeto concreto de la demanda(159). La certeza del cargo exige que la acusación recaiga sobre la hipótesis contenida en la norma, no sobre una interpretación o una práctica de la autoridad encargada de aplicarla. En suma, un cargo es cierto si permite la confrontación entre la Constitución y la norma legal a partir de contenidos normativos verificables, derivados del texto de las normas acusadas”(160).
En este sentido, el cargo formulado respecto de la expresión “por el hecho del inicio del proceso de reorganización no podrá decretarse al deudor la terminación unilateral de ningún contrato” contemplada en el artículo 21 de la Ley 1116 de 2006 carece de certeza, pues no recae sobre una norma real, existente, sino sobre una norma ficticia, supuesta por el demandante.
“Sumado a lo anterior, se observa algo particularmente incoherente, relacionado con que, por una parte el poderoso Estado no puede decretar la caducidad, salvo el caso de haber iniciado su imposición con anterioridad a la apertura del proceso de reorganización, y por el otro, la autorización al deudor en crisis admitido a un trámite de reorganización para buscar la renegociación de mutuo acuerdo de los contratos sucesivo de que fuera parte y en caso que la negociación no fuere posible, solicitar al juez del concurso la terminación del contrato, disposición razonable y plenamente justificable en lo que se refiere a los contratos sometidos al régimen común del Código Civil y Código de Comercio, pero no respecto de los contratos estatales por su especialidad y finalidad colectiva que envuelve el interés general”.
En este sentido, el actor en ningún momento señala las normas constitucionales que esta expresión vulnera, por lo cual esta corporación debe declararse inhibida para fallar sobre la constitucionalidad de esta expresión por lo cual este cargo carece de pertinencia constitucional.
El requisito de la pertinencia de las razones “quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales(161) y doctrinarias(162), o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”(163); tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia(164), calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”(165) a partir de una valoración parcial de sus efectos”(166).
“... la pertinencia del cargo se ha entendido como la jerarquía constitucional de la oposición. Un cargo es pertinente si plantea una contradicción entre el texto de la Constitución y el texto de la norma legal. En otros términos, la jurisprudencia entiende que el cargo de constitucionalidad debe ser pertinente en el sentido de que debe formular una verdadera oposición normativa entre el texto de la ley y el texto de la norma constitucional que se considera vulnerado”(167).
3.7.3. Artículo 17 de la Ley 80 de 1993.
La interpretación del accionante resulta errada, pues señalar que la administración nunca puede declarar la terminación unilateral de los contratos administrativos cuando exista un trámite concordatario dejaría completamente inocuo lo señalado en el numeral 4º del artículo 17 de la Ley 80 de 1993 de acuerdo con el cual “La entidad en acto administrativo debidamente motivado dispondrá la terminación anticipada del contrato en los siguientes eventos: (...) 4º. Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato”.
Los procesos de reorganización son modalidades de procesos concursales y además según lo dispuesto en el numeral primero del artículo noveno de la Ley 1116 de 2006 se generan por la cesación de pagos(168), por ello el numeral cuarto carecería de todo sentido si en ningún caso se permitiera la terminación del contrato cuando el contratista se encuentre en un proceso de reorganización.
En este sentido, la interpretación incorrecta del actor se funda en su error de considerar que una empresa que se encuentra en un proceso de reorganización es una empresa en quiebra que como él lo expresa padece de una “patología”, lo cual es incorrecto, pues estas empresas son completamente viables por cuanto de lo contrario se procedería a utilizar el otro procedimiento concursal aplicable que es la liquidación. En este sentido, el artículo 1º de la ley señala: “El proceso de reorganización pretende a través de un acuerdo, preservar empresas viables y normalizar sus relaciones comerciales y crediticias, mediante su reestructuración operacional, administrativa, de activos o pasivos” (destacado fuera de texto).
Por lo anterior, el solo hecho de que una empresa se encuentre en un proceso de reorganización no implica que genere un riesgo económico, situación que sí se consumaría cuando afecte concretamente de manera grave el cumplimiento del contrato, hipótesis en la cual sí será posible su terminación unilateral.
(i) En primer lugar, el incumplimiento de las obligaciones no subsanado en audiencia da lugar a la terminación del acuerdo de reorganización(169) e incluso a la liquidación judicial de la empresa:
2. Las causales de liquidación judicial inmediata previstas en la presente ley”(170).
Los actos de trámite que deban surtirse dentro del proceso de insolvencia y que correspondan a actuaciones que no deben ser controvertidas por las demás partes del proceso, tales como expedición de copias, archivo y desglose de documentos, comunicación al promotor o liquidador de su designación como tal, entre otros, no requerirán la expedición de providencia judicial que así lo ordene o decrete y para su perfeccionamiento bastará con el hecho de dejar constancia en el expediente de lo actuado, lo cual tampoco requerirá notificación”(171).
11. En general, tendrá atribuciones suficientes para dirigir el proceso y lograr que se cumplan las finalidades del mismo”(172).
(iv) Por último, en el evento hipotético de fraude señalado por el accionante en el cual un contratista inicie un proceso de reorganización simplemente para evitar que se declare la caducidad del contrato, esta situación podrá ser sancionada con inhabilidad para ejercer el comercio tal como señala la propia Ley 1116 de 2006(173) o incluso penalmente siempre y cuando se actúe dolosamente por los delitos de fraude procesal o falsedad documental.
1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 16 de la Ley 1116 de 2006.
2. Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con las expresiones “Tampoco podrá decretarse la caducidad administrativa, a no ser que el proceso de declaratoria de dicha caducidad haya sido iniciado con anterioridad a esa fecha” y “Cuando no sea posible la renegociación de mutuo acuerdo, el deudor podrá solicitar al juez del concurso, autorización para la terminación del contrato respectivo” contempladas en el artículo 21 de la Ley 1116 de 2006, por ineptitud sustantiva de la demanda.
3. Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, sobre la constitucionalidad de la expresión “La iniciación de trámite concordatario no dará lugar a la declaratoria de terminación unilateral” contemplada en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Magistrados: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Presidente—María Victoria Calle Correa—Adriana Guillén Arango (E)—Mauricio González Cuervo—Jorge Ivan Palacio Palacio—Nilson Elias Pinilla Pinilla— Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Humberto Antonio Sierra Porto—Luis Ernesto Vargas Silva.
Luis Carlos Marín Pulgarín—secretario ad-hoc.
(1) Oficio de la Superintendencia de Sociedades Nº 155-052689 del 17 de octubre de 2002.
(2) Sentencias de la Corte Constitucional C-1319 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-645 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-870 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-100 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-242 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-823 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-823 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia C-992 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(3) Sentencia de la Corte Constitucional C-870 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentaría.
(4) Sentencias de la Corte Constitucional C-1319 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-586 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-100 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-823 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras.
(5) Sentencia de la Corte Constitucional C-870 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentaría.
(6) Sentencia de la Corte Constitucional C-242 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(7) Sentencias de la Corte Constitucional C-1319 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-586 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; y C-1143 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(8) Sentencias de la Corte Constitucional C-254 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-100 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis y; C-992 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(9) Sentencias de la Corte Constitucional C-100 de 2005, M.P Álvaro Tafur Galvis y C-992 de 2006, M.P Álvaro Tafur Galvis.
(10) Sentencia C - 854 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(11) Sentencia de la Corte Constitucional C-1143 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández
(12) Sentencia de la Corte Constitucional C-854 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(13) Sentencia de la Corte Constitucional C-1319 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(14) Sentencia de la Corte Constitucional C-586 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(15) Sentencia de la Corte Constitucional C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(16) Sentencia de la Corte Constitucional C-1041 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(17) Sentencia de la Corte Constitucional C-150 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-854 de 2005 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(18) Sentencia de la Corte Constitucional C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(19) Sentencia de la Corte Constitucional C-639 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(20) Sentencia de la Corte Constitucional C-854 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(21) Este artículo contiene la relación de los bienes inembargables.
(22) Artículo 2492 del Código Civil.
(23) Contemplado en el título XL del libro X del Código Civil.
(24) Sentencia de la Corte Constitucional C-015 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(25) Artículo 17 Decreto-Ley 750 de 1940.
(26) Dice así el artículo 2.222 el Decreto 2464 de 1969: artículo 2.222: “El comerciante que haya suspendido o vaya a suspender el pago corriente de sus obligaciones podrá solicitar se le admita a la celebración de un convenio o concordato con sus acreedores si concurren en su favor las siguientes condiciones: // 1. Tener activos por valor del doble, por lo menos, del total de sus deudas, o si es inferior el valor de tales activos, ofrecer garantías reales o personales satisfactorias para asegurar el pago íntegro de sus obligaciones, o estar coadyuvada la petición por no menos de la tercera parte de los acreedores relacionados en el inventario que debe presentar el deudor, siempre que dicha mayoría represente el ochenta por ciento de los créditos, por lo menos. // 2. No haber sido sancionado por delitos, contra la propiedad, la fe pública, la economía nacional, la industria y el comercio, o por actos de competencia desleal, contrabando y usurpación de derechos sobre la propiedad industrial. // 3. Estar cumpliendo debidamente sus obligaciones legales en cuanto al registro público de comercio y a la contabilidad de sus negocios // 4. No haber sido declarado anteriormente en quiebra, o habiéndolo sido, haber sido legalmente rehabilitado. // 5. No haber sido admitido antes a la celebración de concordatos preventivos o, habiéndolos celebrado, haberlos cumplido satisfactoriamente”.
(27) Sentencia de la Corte Constitucional C-699 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(28) Artículo 1911 del Decreto 410 de 1971.
(29) Artículo 1937 del Decreto 410 de 1971.
(30) Artículo 1945 Decreto 410 de 1971.
(31) Artículo 2º Decreto 350 de 1989: “El concordato preventivo tiene por objeto la conservación y recuperación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo, cuando ello fuere posible, así como la protección adecuada del crédito.
14. Y cualesquiera otras que resulten útiles para los fines indicados en el primer inciso de este artículo”.
(32) Artículo 48 del Decreto 350 de 1989: “Estarán sometidas al trámite del concordato preventivo obligatorio:
Las sociedades de economía mixta y las empresas industriales y comerciales del Estado a que se refiere este artículo, no podrán ser declaradas en quiebra. Cuando no pueda celebrarse concordato, o este no sea aprobado o no se cumpla, serán disueltas y liquidadas por la Superintendencia de Sociedades conforme a las reglas previstas en el Código de Comercio para la liquidación de sociedades por acciones”.
(33) Artículo 89 de la Ley 222 de 1995.
(34) Artículo 90 de la Ley 222 de 1995.
(35) Artículo 91 de la Ley 222 de 1995.
(36) Artículo 94 de la Ley 222 de 1995.
(37) Artículo 116 de la Ley 222 de 1995.
(38) Artículo 99 de la Ley 222 de 1995: “Preferencia del concordato. A partir de la providencia de apertura y durante la ejecución del acuerdo, no podrá admitirse petición en igual sentido, ni proceso de ejecución singular o de restitución del inmueble donde desarrolle sus actividades la empresa deudora.
(39) Artículo 100 de la Ley 222 de 1995: “Continuación de los procesos ejecutivos en donde existen otros demandados. En los procesos de ejecución en que sean demandados el deudor y sus codeudores, fiadores, avalistas, aseguradores, emisores de cartas de crédito o de cualquier otra persona que deba cumplir la obligación, el juez dentro de los tres días siguientes al recibo del oficio de solicitud de envío de expedientes, mediante auto lo pondrá en conocimiento del demandante, a fin de que en el término de su ejecutoria manifieste si prescinde de cobrar su crédito a cargo de los demás demandados, evento en el cual, se procederá como se dispone en el artículo anterior.
Si se hubiesen decretado medidas cautelares sobre los bienes de los codeudores del deudor en concordato, estas se liberarán una vez manifieste el acreedor que prescinde de cobrar el crédito a estos codeudores.
(40) Artículo 102 de la Ley 222 de 1995: “Interrupción del término de prescripción e inoperancia de la caducidad. Desde la apertura del concordato y hasta la terminación del mismo o la declaratoria de cumplimiento o incumplimiento del acuerdo concordatario, se interrumpe el término de prescripción y no operará la caducidad de las acciones respecto de los créditos que contra el deudor se hubieren perfeccionado o hechos exigibles antes de la iniciación del concordato”.
(41) Artículo 103 de la Ley 222 de 1995: “Continuidad de los contratos de tracto sucesivo. Se tendrá por no escrita la cláusula en la que se pacte la admisión a concordato, como causal de terminación de los contratos de tracto sucesivo.
(42) Artículo 104 de la Ley 222 de 1995: “Prestación de servicios públicos. “Las personas o sociedades que presten servicios públicos domiciliarios o industriales al deudor, admitido o convocado a concordato, no podrán suspender la prestación de aquellos por causa de tener créditos insolutos a su favor. Si la prestación estuviera suspendida, estarán obligadas a restablecerla, so pena de responder por los perjuicios que se ocasionen. El valor de los nuevos servicios que se presten a partir de la apertura del concordato, se pagarán como obligaciones posconcordatarias.
Parágrafo. Igual regulación se aplicará a las entidades de previsión social en relación con las obligaciones que tengan con trabajadores del deudor”.
(43) Artículo 105 de la Ley 222 de 1995: “Cancelación y restablecimiento de gravámenes. Si el representante de la deudora o el contralor solicita el levantamiento o la modificación de los gravámenes que recaen sobre bienes del deudor y una vez oídos el deudor, la junta provisional y el acreedor titular del respectivo gravamen, la superintendencia resolverá mediante providencia motivada, la adopción de tal medida, la cual procederá cuando considere que la misma es indispensable para evitar un mayor deterioro de la situación del deudor. No obstante lo dispuesto, el acreedor titular del gravamen, conservará el privilegio y la preferencia para el pago de su crédito y tendrá derecho al restablecimiento del gravamen en los casos previstos en esta ley”.
(44) Artículo 95 de la Ley 222 de 1995: “Objeto de la liquidación obligatoria. Mediante la liquidación obligatoria se realizarán los bienes del deudor, para atender en forma ordenada el pago de las obligaciones a su cargo”.
(45) Artículo 151 de la Ley 222 de 1995.
(46) Artículo 23 del Decreto 1080 de 1996: “La Superintendencia de Sociedades será competente, de manera privativa, para tramitar los procesos concursales de todas las personas jurídicas, llámense sociedades comerciales, sucursales de sociedades extranjeras, empresas unipersonales, empresas industriales y comerciales del estado, cooperativas, fundaciones y corporaciones, que no estén sujetas a un régimen especial de intervención o liquidación”.
(47) Artículo 24 del Decreto 1080 de 1996: “Además de las causales previstas en la ley, habrá lugar al control cuando las personas jurídicas mencionadas en el artículo anterior soliciten la apertura del trámite concursal. En tal caso, en ejercicio de las facultades de que trata el artículo 85 de la Ley 222 de 1995 podrá la Superintendencia de Sociedades, adoptar cualquiera de las siguientes medidas:
(48) Artículo 25 del Decreto 1080 de 1996.
(49) Artículo 26 del Decreto 1080 de 1996.
(50) Artículo 5º del Ley 550 de 1999.
(51) Artículo 15 de la Ley 550 de 1999: “Continuidad de contratos. Por el hecho de la promoción o iniciación de la negociación de un acuerdo de reestructuración, no podrá decretarse la caducidad administrativa de los contratos celebrados entre el Estado y el empresario; y se tendrá por no escrita la cláusula en que se pacte que dicha promoción o iniciación sea causal de terminación de los contratos de tracto sucesivo.
(52) Artículo 16 de la Ley 550 de 1999: “Prestación de servicios públicos domiciliarios. Las personas naturales o jurídicas que presten servicios públicos domiciliarios al empresario que inicie la negociación de un acuerdo de reestructuración, no podrán suspender la prestación de aquellos por causa de tener créditos insolutos a su favor. Si dicha prestación estuviera suspendida, estarán obligados a restablecerla, so pena de responder por los perjuicios causados y de la postergación legal de sus créditos a la atención previa de todos los demás créditos.
(53) Artículo 1º de la Ley 1116 de 2006.
(54) Artículo 9º de la Ley 1116 de 2006.
(55) Artículo 20 de la Ley 1116 de 2006: “Nuevos procesos de ejecución y procesos de ejecución en curso. A partir de la fecha de inicio del proceso de reorganización no podrá admitirse ni continuarse demanda de ejecución o cualquier otro proceso de cobro en contra del deudor. Así, los procesos de ejecución o cobro que hayan comenzado antes del inicio del proceso de reorganización, deberán remitirse para ser incorporados al trámite y considerar el crédito y las excepciones de mérito pendientes de decisión, las cuales serán tramitadas como objeciones, para efectos de calificación y graduación y las medidas cautelares quedarán a disposición del juez del concurso, según sea el caso, quien determinará si la medida sigue vigente o si debe levantarse, según convenga a los objetivos del proceso, atendiendo la recomendación del promotor y teniendo en cuenta su urgencia, conveniencia y necesidad operacional, debidamente motivada.
El promotor o el deudor quedan legalmente facultados para alegar individual o conjuntamente la nulidad del proceso al juez competente, para lo cual bastará aportar copia del certificado de la Cámara de Comercio, en el que conste la inscripción del aviso de inicio del proceso, o de la providencia de apertura. El juez o funcionario que incumpla lo dispuesto en los incisos anteriores incurrirá en causal de mala conducta”.
(56) Artículo 21 de la Ley 1116 de 2006: “Continuidad de contratos. Por el hecho del inicio del proceso de reorganización no podrá decretarse al deudor la terminación unilateral de ningún contrato, incluidos los contratos de fiducia mercantil y encargos fiduciarios con fines diferentes a los de garantía. Tampoco podrá decretarse la caducidad administrativa, a no ser que el proceso de declaratoria de dicha caducidad haya sido iniciado con anterioridad a esa fecha.
(57) Artículo 23 de la Ley 1116 de 2006: “Suspensión de la causal de disolución por pérdidas. Durante el trámite del proceso de reorganización queda suspendido de pleno derecho, el plazo dentro del cual pueden tomarse u ordenar las medidas conducentes al restablecimiento del patrimonio social, con el objeto de enervar la causal de disolución por pérdidas.
(58) Artículo 42 de la Ley 1116 de 2006: “Flexibilización de las condiciones de aportes al capital. La suscripción y pago de nuevos aportes en el capital de los deudores reestructurados, podrá hacerse en condiciones, proporciones y plazos distintos de los previstos en el Código de Comercio, sin exceder el plazo previsto para la ejecución del acuerdo.
(59) Artículo 43 de la Ley 1116 de 2006: “Conservación y exigibilidad de gravámenes y de garantías reales y fiduciarias. En relación con las garantías reales y los contratos de fiducia mercantil y encargos fiduciarios que incluyan entre sus finalidades las de garantía y que estén vinculadas con acuerdos de reorganización, aplicarán las siguientes reglas:
7. En caso de incumplimiento del acuerdo de reorganización, el acreedor que cuente con garantías reales o personales constituidas por terceros para amparar créditos cuyo pago haya sido contemplado en el acuerdo, podrá iniciar procesos de cobro contra los garantes del deudor o continuar los que estén en curso al momento de la celebración del acuerdo”.
(60) Artículo 47 de la Ley 1116 de 2006.
(61) Artículo 50 de la Ley 1116 de 2006: “Efectos de la apertura del proceso de liquidación judicial. La declaración judicial del proceso de liquidación judicial produce:
(62) Gobierno de Chile, Superintendencia de Quiebras. Estudio sobre justicia concursal, (primer informe), Chile, 2009, pág. 6.
(63) Artículo 1º de la Insolvenzordnung.
(64) Artículo 17 de la Insolvenzordnung.
(65) Artículo 19 de la Insolvenzordnung.
(66) Artículo 18 de la Insolvenzordnung.
(67) Artículo 89 de la Insolvenzordnung Vollstreckungsverbot.
(68) Artículo 109 de la Insolvenzordnung.
(69) Artículo 125 de la Insolvenzordnung.
(70) Artículo 217 de la Insolvenzordnung.
(71) Artículos 701 al 784 del Bankruptcy Code.
(72) Artículos 901 al 946 del Bankruptcy Code.
(73) Artículos 1101 al 1174 del Bankruptcy Code.
(74) Artículos 1201 al 1231 del Bankruptcy Code.
(75) Artículos 1301 al 1330 del Bankruptcy Code.
(76) Artículos 1501 al 1532 del Bankruptcy Code.
(77) Artículo USC § 101. 4A del Bankruptcy Code.
(78) Artículo 365 del Bankruptcy Code.
(79) Artículos 721 a 728 del Bankruptcy Code.
(80) Artículos 761 a 767 del Bankruptcy Code.
(81) Artículos 781 a 784 del Bankruptcy Code.
(82) Gobierno de Chile, Superintendencia de Quiebras. Estudio sobre justicia concursal, (primer informe), Chile, 2009, pág. 22.
(83) Gobierno de Chile, Superintendencia de Quiebras. Estudio sobre justicia concursal, (primer informe), Chile, 2009, pág. 25.
(84) Gobierno de Chile, Superintendencia de Quiebras. Estudio sobre justicia concursal, (primer informe), Chile, 2009, págs. 28 y 29 .
(85) Artículo 9º de la ley de concurso mercantiles de 2000 de México: “Será declarado en concurso mercantil, el comerciante que incumpla generalizadamente en el pago de sus obligaciones.
II. Cualquier acreedor o el Ministerio Público hubiesen demandado la declaración de concurso mercantil del comerciante y este se ubique en los dos supuestos consignados en las fracciones I y II del artículo siguiente”.
(86) Artículo 1º de la ley de concurso mercantiles de 2000 de México.
(87) Artículo 3º de la ley de concurso mercantiles de 2000 de México “La finalidad de la conciliación es lograr la conservación de la empresa del comerciante mediante el convenio que suscriba con sus acreedores reconocidos. La finalidad de la quiebra es la venta de la empresa del comerciante, de sus unidades productivas o de los bienes que la integran para el pago a los acreedores reconocidos”.
(88) Artículos 65 a 69 de la ley de concurso mercantiles de 2000 de México.
(89) Artículos 70 a 73 de la ley de concurso mercantiles de 2000 de México.
(90) Artículos 74 a 83 de la ley de concurso mercantiles de 2000 de México.
(91) Artículo 91 de la ley de concurso mercantiles de 2000 de México.
(92) Artículo 106 de la ley de concurso mercantiles de 2000 de México.
(93) Artículo 107 de la ley de concurso mercantiles de 2000 de México.
(94) Artículo 109 de la ley de concurso mercantiles de 2000 de México.
(95) Artículo 178 de la ley de concurso mercantiles de 2000 de México.
(96) Artículo 179 de la ley de concurso mercantiles de 2000 de México.
(97) Artículo 197 a 236 de la ley de concurso mercantiles de 2000 de México.
(98) Artículo 1º de la Ley 24522 - ley de concursos y quiebras de 1995 de Argentina.
(99) Artículo 79 de la Ley 24522 - ley de concursos y quiebras de 1995 de Argentina.
(100) Artículo 15 de la Ley 24522 - ley de concursos y quiebras de 1995 de Argentina.
(101) Artículo 19 de la Ley 24522 - ley de concursos y quiebras de 1995 de Argentina.
(102) Artículo 20 de la Ley 24522 - ley de concursos y quiebras de 1995 de Argentina.
(103) Artículo 20 de la Ley 24522 - ley de concursos y quiebras de 1995 de Argentina.
(104) Artículo 21 de la Ley 24522 - ley de concursos y quiebras de 1995 de Argentina.
(105) Artículo 24 de la Ley 24522 - ley de concursos y quiebras de 1995 de Argentina.
(106) Artículo 107 de la Ley 24522 - ley de concursos y quiebras de 1995 de Argentina.
(107) Artículo 125 de la Ley 24522 - ley de concursos y quiebras de 1995 de Argentina.
(108) Artículo 1º de la Ley 27809 de 2002 de Perú.
(109) Artículo 66 de la Ley 27809 de 2002 de Perú: “Contenido del plan de reestructuración.
66.1. El plan de reestructuración es el negocio jurídico por el cual la junta define los mecanismos para llevar a cabo la reestructuración económico financiera del deudor, con la finalidad de extinguir las obligaciones comprendidas en el procedimiento y superar la crisis patrimonial que originó el inicio del mismo, en función a las particularidades y características propias del deudor en reestructuración.
66.2. El plan de reestructuración podrá detallar:
c) Relación de las obligaciones originadas hasta la publicación a que se refiere el artículo 32, aun cuando tengan la calidad de contingentes o no hubieren sido reconocidas por ser materia de impugnación.
h) Estado de flujos [de] efectivo proyectado al tiempo previsto para el pago de la totalidad de las obligaciones comprendidas en el procedimiento.
66.4. En dicho cronograma de pagos se deberá precisar, bajo sanción de nulidad del plan, que de los fondos o recursos que se destinen al año para el pago de los créditos, por lo menos un 30 % se asignará en partes iguales al pago de obligaciones laborales que tengan el primer orden de preferencia, conforme al artículo 42º. La determinación del pago en partes iguales implica que el derecho de cobro de cada acreedor laboral se determine en función del número total de acreedores laborales reconocidos en dicha prelación.
66.5. La junta aprobará el plan de reestructuración observando lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 53º y deberá ser suscrito en el mismo acto por el presidente de la junta, en representación de todos los acreedores, y la administración designada o la que se designe para tales efectos”.
(110) Artículo 80 de la Ley 27809 de 2002 de Perú.
(111) Artículo 84 de la Ley 27809 de 2002 de Perú.
(112) Artículo 89 de la Ley 27809 de 2002 de Perú.
(113) Artículo 83 de la Ley 27809 de 2002 de Perú.
(114) Artículo 40 de la Ley 22 de 2003 de España.
(115) Artículo 44 de la Ley 22 de 2003 de España.
(116) Artículo 51 de la Ley 22 de 2003 de España.
(117) Artículo 56 de la Ley 22 de 2003 de España.
(118) Artículo 58 de la Ley 22 de 2003 de España.
(119) Artículo 59 de la Ley 22 de 2003 de España.
(120) Artículo 59 bis de la Ley 22 de 2003 de España.
(121) Artículo 60 de la Ley 22 de 2003 de España.
(122) Artículo 68 de la Ley 22 de 2003 de España.
(123) Artículo 69 de la Ley 22 de 2003 de España.
(124) Artículo 70 de la Ley 22 de 2003 de España.
(125) Artículo 61 de la Ley 22 de 2003 de España.
(126) Artículo 67 de la Ley 22 de 2003 de España.
(127) Artículo 145 de la Ley 22 de 2003 de España.
(128) Artículo 146 de la Ley 22 de 2003 de España.
(129) García de Enterría, Eduardo: Curso de derecho administrativo, tomo I, Thomson, Navarra 2006, pág. 694; Parada, Ramón: Derecho Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2007, pág. 240.
(130) García de Enterría, Eduardo: Curso de derecho administrativo, tomo I, Thomson, Navarra 2006, pág. 694.
(131) Sentencia de la Corte Constitucional C-136 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(132) Sentencia de la Corte Constitucional C-400 de 1999, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa.
(133) Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo, seis (06) de abril de dos mil once (2011), Rad. 23001-23-31-000-1999-00291-01(19483).
(134) Sentencia de la Corte Constitucional T-1341 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(135) Consulta Nº 1293, del 14 de diciembre de 2000, C.P. Luis Camilo Osorio Isaza.
(136) Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo, seis (06) de abril de dos mil once (2011), Rad. 23001-23-31-000-1999-00291-01(19483).
(137) Sentencias de la Corte Constitucional T-569 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-136 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En similar sentido, T-404 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía.
(138) Sentencia de la Corte Constitucional C-136 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(139) García González, J.: nuevo régimen de contratación administrativa, Dike, Medellín, 1994, pág. 14.
(140) García González, J.: nuevo régimen de contratación administrativa, Dike, Medellín, 1994, pág. 14.
(141) Artículo 18 de la Ley 80 de 1993.
(142) Artículo 18 de la Ley 80 de 1993.
(143) Artículo 18 de la Ley 80 de 1993.
(144) Artículo 18 de la Ley 80 de 1993.
(145) Sentencia del Consejo de Estado 9207 de 1997, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.
(146) Sentencias de la Corte Constitucional C-1319 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-586 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-645 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-870 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-100 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-242 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-823 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia C-992 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(147) Sentencia de la Corte Constitucional C-586 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(148) Sentencia de la Corte Constitucional C-854 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(149) Numeral 1º del artículo 5º de la Ley 1150 de 2007.
(150) Sentencia de la Corte Constitucional T-147 de 1006, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(151) Sentencia de la Corte Constitucional T-147 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(152) Oficio 155-052689 del 17 de octubre de 2002.
(153) Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”.
(154) Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
(155) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(156) En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), entre otras.
(157) Sentencia C-1052 de 2001.
(158) Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”.
(159) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1544 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(160) Sentencia de la Corte Constitucional C-445 de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(161) Cfr. la Sentencia de la Corte Constitucional C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(162) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-504 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal —ámbito ideológico y valorativo por excelencia—, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
(163) Cfr. Sentencia C-447 de 1997.
(164) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Este fallo que se encargó de estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1º literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.
(165) Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P.) C-1044 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-201 de 2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
(166) Sentencia de la Corte Constitucional C-1052 de 2001, M.P: Manuel José Cepeda Espinosa.
(167) Sentencia de la Corte Constitucional C-445 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(168) Artículo 9º de la Ley 1116 de 2006: “Supuestos de admisibilidad. El inicio del proceso de reorganización de un deudor supone la existencia de una situación de cesación de pagos o de incapacidad de pago inminente.
(169) Artículo 45 de la Ley 1116 de 2006: “Causales de terminación del acuerdo de reorganización. El acuerdo de reorganización terminará en cualquiera de los siguientes eventos:
Parágrafo. En el supuesto previsto en el numeral 1º de este artículo, el deudor informará de su ocurrencia al juez del concurso para que verifique la situación y decrete la terminación del acuerdo mediante providencia inscrita de oficio en la Cámara de Comercio del domicilio principal y sucursales del deudor, o en el que haga sus veces, y contra la cual solo procederá recurso de reposición. En los eventos descritos en los numerales 2º y 3º, habrá lugar a la declaratoria de liquidación judicial, previa celebración de la audiencia de incumplimiento descrita a continuación”.
(170) Artículo 47 de la Ley 1116 de 2006.
(171) Artículo 8º de la Ley 1116 de 2006.
(172) Artículo 5º de la Ley 1116 de 2006.
(173) Artículo 83 de la Ley 1116 de 2006: “Inhabilidad para ejercer el comercio. Los administradores y socios de la deudora y las personas naturales serán inhabilitados para ejercer el comercio, hasta por diez (10) años, cuando estén acreditados uno o varios de los siguientes eventos o

References: ARTÍCULO 16
 artículo 8
 artículo 17
 artículo 18
 artículo 333
 artículo 241
 artículo 334
 artículo 333
 artículo 334
 artículo 1677
 artículo 14
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 5
 Artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 225
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 16
 Artículo 21
 artículo 18
 artículo 21
 Artículo 17
 artículo 17
 artículo 1
 artículo 16
 artículo 21
 artículo 17
 Artículo 2492
 Artículo 17
 artículo 2
 artículo 2
 Artículo 1911
 Artículo 1937
 Artículo 1945
 Artículo 2
 Artículo 48
 Artículo 89
 Artículo 90
 Artículo 91
 Artículo 94
 Artículo 116
 Artículo 99
 Artículo 100
 Artículo 102
 Artículo 103
 Artículo 104
 Artículo 105
 Artículo 95
 Artículo 151
 Artículo 23
 Artículo 24
 artículo 85
 Artículo 25
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 Artículo 15
 Artículo 16
 Artículo 1
 Artículo 9
 Artículo 20
 Artículo 21
 Artículo 23
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 Artículo 47
 Artículo 50
 Artículo 1
 Artículo 17
 Artículo 19
 Artículo 18
 Artículo 89
 Artículo 109
 Artículo 125
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 Artículo 365
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 Artículo 91
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 Artículo 178
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 Artículo 197
 Artículo 1
 Artículo 79
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 Artículo 19
 Artículo 20
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 Artículo 107
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 Artículo 1
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 artículo 32
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 Artículo 80
 Artículo 84
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 Artículo 51
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 Artículo 58
 Artículo 59
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 Artículo 60
 Artículo 68
 Artículo 69
 Artículo 70
 Artículo 61
 Artículo 67
 Artículo 145
 Artículo 146
 Artículo 18
 Artículo 18
 Artículo 18
 Artículo 18
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 16
 artículo 5
 artículo 1
 Artículo 9
 Artículo 45
 Artículo 47
 Artículo 8
 Artículo 5
 Artículo 83