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Timestamp: 2019-10-14 21:14:20+00:00

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﻿ Sentencia C-588 de julio 25 de 2012
SENTENCIA C-588 DE 25 DE JULIO DE 2012
CONTENIDO:EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE UNA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES. LA DECISIÓN DELIMITAR A LAS SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL EL MECANISMO DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA, NO VIOLA LOS PRECEPTOS DE LA CONSTITUCIÓN, POR EL CONTRARIO, AL PRECISAR LA NATURALEZA, EL SENTIDO Y EL ALCANCE DE DICHAS SENTENCIAS, AL IGUAL QUE LOS EVENTOS DE SU APLICACIÓN, SEÑALANDO EN DETALLE EL PROCEDIMIENTO QUE DEBE OBSRVARSE PARA SU TRÁMITE, ESTÁ OTRORGANDO IGUALDAD DE TRATO A TODOS LOS QUE CONCURRAN A SU APLICACIÓN. RESPETANDO LOS PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO Y DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA. SE DECLARA LA CONSTITUCIONALIDAD DE ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDA EN LOS ARTÍCULOS 102, 269 Y 270 DE LA LEY 1437 DE 2011, CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y SE ESTÁ A LO RESUELTO EN LA SENTENCIA C-816 DE 2011.
TEMAS ESPECÍFICOS:SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL, EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA, EFECTOS DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL
Sentencia C-588 de julio 25 de 2012
Ref.: Expediente D-8864.
Bogotá, D.C., julio 25 de 2012
El ciudadano Franky Urrego Ortiz, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 102 (parcial), 269 (parcial) y 270 (parcial) de la Ley 1437 de 2010“Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. El texto normativo demandado —subrayado—, es el siguiente:
ART. 102.—Extensión de la jurisprudencia del consejo de estado a terceros por parte de las autoridades.
ART. 270.—Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”.
El actor solicita se declare la inexequibilidad de los contenidos normativos acusados de la Ley 1437 de 2011, por considerarlos violatorios del preámbulo y los artículos 2º, 4º, 13, 29, 83, 93, 209, y 241 de la Constitución. El demandante divide la sustentación de los cargos en dos grandes argumentos:
Por ello, se viola el artículo 230 superior en cuanto se le suprime cualquier efecto jurídico al precedente constitucional y se viola el artículo 13 por cuanto no se puede exigir a la administración que resuelva los asuntos sometidos a su consideración observando el precedente constitucional y los estándares internacionales, puesto que respecto de estos no opera el mecanismo de extensión de la jurisprudencia. De la misma manera se quebranta el derecho de igualdad de trato si a pesar de contar, por ejemplo, con cinco pronunciamientos uniformes de la sección segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sobre un determinado problema jurídico, la administración aduce que no aplica dicha regla jurisprudencial porque no existe una sentencia de unificación de la Sala Plena.
2.2.2. Inconstitucionalidad de la competencia de la administración para negar la solicitud de extensión de jurisprudencia contenida en el numeral 3º del inciso del artículo 102 y para oponerse a su extensión en el procedimiento del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011.
Los artículos 102 y 269 autorizan a la administración a no aplicar el ordenamiento jurídico vigente, del cual hacen parte los estándares internacionales, el precedente constitucional y el precedente en materia contenciosa administrativa, lo cual contraviene no solo el artículo 2º superior, en tanto no solo no se garantiza de forma efectiva derechos como la igualdad de trato jurídico, el debido proceso, la regla de legalidad, sino también el artículo 93 en razón de que se desconoce el estándar internacional como fuente de derecho al interior del sistema jurídico colombiano. En este sentido, lo que los apartes normativos acusados de la ley hacen es admitir que la administración no está subordinada al imperio de la ley conforme lo ordenan los artículos 121, 122 y 123 de la Constitución.
Se vulnera el artículo 209 constitucional en la medida que la administración y la función administrativa no puede desarrollarse de manera eficiente, con moralidad, con economía y celeridad, puesto que si la administración está habilitada para no aplicar una regla jurisprudencial que resolvió el mismo problema jurídico que ahora es sometido a consideración de la administración y respecto del cual las disposiciones legales autorizan no aplicarlo aduciendo otros argumentos expuestos por el juez constitucional o el propio Consejo de Estado.
Manifiestan luego, que encuentran constitucional que la extensión de jurisprudencia esté restringida a las sentencias de unificación, ya que “tratándose de un mecanismo especial, extraordinario y adicional a los instrumentos ordinarios de protección judicial, es razonable que esté limitado a ciertos casos particulares en que la certeza del precedente no admite discusión”. Encuentran que esta exigencia, no desborda el margen de configuración legislativa del Congreso, pues deja intactos los derechos de petición y acción de las personas, con lo que se mantiene la sujeción de las autoridades a la Constitución y la ley (art. 6º), el debido proceso (art. 29), los principios de seguridad jurídica y buena fe (arts. 58 y 83) y el respeto por el precedente (art. 230).
En relación con la aplicación del mecanismo de extensión judicial respecto de tutelas y autos de la Corte Constitucional, expresan que en recientes fallos de constitucionalidad (Sent. C-539, Sent. C-634 y Sent. C-816, todas de 2011), “ha quedado claro que al adoptar sus decisiones, incluso dentro del trámite de extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado, tanto las autoridades administrativas como las judiciales deben tener en cuenta, de preferencia, la jurisprudencia constitucional en que se hayan interpretado las normas aplicables al caso”. De otra parte, en relación con la pretensión del actor de que el mecanismo de extensión de jurisprudencia pueda recaer sobre fallos de otras jurisdicciones, en concreto sobre tutelas y providencias de organismos internacionales, no lo encuentran constitucionalmente procedente, pues de aceptarse esta tesis, “sería el tribunal contencioso el que tendría a su cargo la decisión sobre los alcances y efectos de las decisiones del tribunal constitucional y de tribunales internacionales”.
Concluyen entonces afirmando, que los artículos demandados “no alteran ni debilitan los mandatos de primacía constitucional e inmediatez de los derechos fundamentales; tampoco desconocen el carácter vinculante del precedente que se deriva del artículo 230 superior y mucho menos interfieren o debilitan el alcance de los fallos de tutela ni las competencias de la Corte Constitucional, en particular su facultad de revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la protección de los derechos constitucionales”. Para los intervinientes la extensión de jurisprudencia, “es un mecanismo que refuerza la esfera jurídica de protección de las personas y, en ese sentido, se desarrollan los artículos 2º (efectividad de los derechos), 13 (igualdad), 83 (buena fe), 95 y 113 (colaboración con la administración de justicia) y 209 (principios de la función administrativa) de la Constitución Política”.
En relación con los cargos contra el inciso 5º, numeral 3º, del artículo 102, aboga por su constitucionalidad, porque si la administración se aparta de los argumentos que sirvieron de fundamento para la decisión favorable adoptada en la sentencia objeto de extensión, debe exponer “clara y razonadamente los argumentos para ello”, razones que se basarán en la jurisprudencia de constitucionalidad emitida por la Corte Constitucional y en la jurisprudencia de las Altas Cortes que hayan interpretado y aplicado dichas normas.
La Universidad Externado de Colombia interviene mediante concepto elaborado por el grupo de investigación en derecho administrativo, que remite su director Alberto Montaña Plata, solicitando a esta Corte la adopción de las siguientes decisiones: i) Declarar que ya existe cosa juzgada respecto de los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011; ii) Declarar la exequibilidad condicionada de los apartados demandados de los artículos 269 y 270 , en el entendido que las autoridades a cargo de los procedimientos de extensión de jurisprudencia deben aplicar de manera preferente las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia, así como las reglas derivadas de las decisiones de los tribunales internacionales que interpretan los instrumentos que reconocen derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción. Lo anterior, sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad; iii) Declarar exequible el numeral 3º del párrafo 5º del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de la referencia, dado que las expresiones acusadas hacen parte de una ley, en este caso, la 1437 de 2011.
“Declarar exequibles los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia”(2).
3.3. Agregó la Corte en esta sentencia, adicionalmente, que la orden del legislador dada a la autoridad administrativa en el inciso primero del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, de extender los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción contencioso-administrativo, a casos basados en los mismos supuestos fácticos y jurídicos, es compatible con el concepto de la fuerza vinculante de las sentencias proferidas por las altas corporaciones de justicia como órganos de cierre jurisdiccional y responsables de la unificación de la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones; además, la extensión administrativa de las sentencias de unificación se constituyen en instrumento de realización de la igualdad legal y de la adjudicación igualitaria del derecho que rige el ejercicio de la función administrativa (C.P., arts. 13 y 209). Por tal razón, la Corte encontró que esta disposición resulta compatible con la Constitución y, por ende, debía ser declarada exequible.
“7.1. La Corte declarará la exequibilidad del inciso 1º del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, que dice: “Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos”. Lo anterior, por cuanto si bien las autoridades administrativas solo pueden ejercer las funciones atribuidas por la Constitución y la ley (C.P., 121) en la forma allí prevista (C.P., 123.2), la función administrativa se adelanta con fundamento en el principio de igualdad (C.P., 13, 209), que implica un deber de trato igualitario a las personas en el reconocimiento, adjudicación y protección de sus derechos. Adicionalmente, las sentencias de los órganos judiciales de cierre y unificación de las diferentes jurisdicciones, además del valor de cosa juzgada propio de ellas frente al caso sub judice, posee fuerza vinculante como precedente respecto de posteriores decisiones judiciales que examinen casos similares, sin perjuicio de la posibilidad de apartamiento del mismo que tiene el juez, a partir de argumentaciones explícitas al respecto; y tal fuerza vinculante del precedente de las denominadas altas cortes puede ser extendida a la autoridad administrativa por el legislador, quien cuenta con la posibilidad legal de apartamiento administrativo.
7.2. La Corte Constitucional declarará la exequibilidad condicionada del inciso integrado del artículo 102 de la Ley 1437/11 que dice: “La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente”. La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia de interpretación de la Constitución y los derechos fundamentales, tiene preeminencia en relación con la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la supremacía de la Constitución sobre la normatividad restante del sistema jurídico y las competencias constitucionales de la Corte. Por ello, de conformidad con precedentes de esta corporación, se configuró omisión legislativa relativa en las disposiciones demandada e integrada, y se hace necesario condicionar la resolución adoptada, en los términos de la parte resolutiva de esta sentencia. (Destacado fuera del original).
5.2.1. Sea lo primero ratificar la amplia potestad de configuración normativa concedida por la Constitución al legislador en materia de la definición y el régimen de las acciones y los procesos judiciales. Esta atribución, desarrollo de la clausula general de competencia consagrada en el artículo 150 constitucional y específicamente de la disposición de su ordinal 2º que lo faculta para “expedir códigos en todos los ramos de la legislación”, la ha ejercido en la presente ocasión el Legislador para expedir el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y prever allí un novedoso mecanismo como lo es la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades.
5.2.2. Resulta razonable que el legislador, al regular los procedimientos administrativos, haya querido limitar el mecanismo de extensión administrativa de sentencias, a un tipo especial de ellas, las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado, de las que por su naturaleza se deriva un alto grado de seguridad y certeza. En efecto, es este órgano el definido por la Constitución como máximo tribunal de lo contencioso-administrativo y órgano de cierre del mismo (C.P., 237), y como tal, ostenta el mandato de unificación jurisprudencial en su jurisdicción, condición que le imprime fuerza vinculante a determinadas decisiones que profiere(3) . Restantes decisiones del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, diferente de las de unificación, no cuentan con el poder vinculante de las anteriores, y para el legislador son las sentencias unificadoras las que válidamente se hallan llamadas a dotar a esta jurisdicción y a la administración en general de reglas de interpretación “claras, uniformes e identificables”, en virtud del mandato constitucional aludido.
5.2.4. Adicionalmente como lo dijo la Corte, en la Sentencia C-370 de 2006, “la jurisprudencia de las instancias internacionales, encargadas de interpretar esos tratados, constituye un criterio hermenéutico relevante para establecer el sentido de las normas constitucionales sobre derechos humanos”. En tal sentido debe ser entendido y aplicado cuando resulte pertinente por las autoridades encargadas de dar aplicación al mecanismo de extensión de jurisprudencia, pero en tanto “criterio hermenéutico relevante”, no resultaba necesaria su consagración legislativa en el artículo 270 del nuevo código. Sobre este tema en particular dijo esta corporación en la citada Sentencia C-370 de 2006: “La Corte destaca con particular énfasis, que las anteriores conclusiones provienen de sentencias de un tribunal internacional cuya competencia ha sido aceptada por Colombia. El artículo 93 superior prescribe que los derechos y deberes consagrados en esta Carta se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Ahora bien, si un tratado internacional obligatorio para Colombia y referente a derechos y deberes consagrados en la Constitución prevé la existencia de un órgano autorizado para interpretarlo, como sucede por ejemplo con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, creada por la Convención Interamericana de Derechos Humanos, su jurisprudencia resulta relevante para la interpretación que de tales derechos y deberes se haga en el orden interno. Por ello, esta corporación ha reconocido relevancia jurídica a la jurisprudencia de los órganos judiciales creados mediante convenios sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Así, por ejemplo, respecto de la jurisprudencia sentada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Sentencia C-010 de 2000, se vertieron al respecto los siguientes conceptos:
“Directamente ligado a lo anterior, la Corte coincide con el interviniente en que en esta materia es particularmente relevante la doctrina elaborada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que es el órgano judicial autorizado para interpretar autorizadamente la Convención Interamericana. En efecto, como lo ha señalado en varias oportunidades esta Corte Constitucional, en la medida en que la Carta señala en el artículo 93 que los derechos y deberes constitucionales deben interpretarse “de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”, es indudable que la jurisprudencia de las instancias internacionales, encargadas de interpretar esos tratados, constituye un criterio hermenéutico relevante para establecer el sentido de las normas constitucionales sobre derechos fundamentales”(4).
5.2.5. Ahora bien, en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias —las sentencias de unificación jurisprudencial— a las que el legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado.
5.3.1. Con base en lo expuesto entonces, se tiene que la decisión del legislador, de limitar a las sentencias de unificación jurisprudencial el mecanismo de extensión de jurisprudencia, adoptada en el amplio ámbito de su potestad normativa, no viola los preceptos de la Constitución que señala el demandante. Por el contrario, al precisar la naturaleza, el sentido y el alcance de dichas sentencias, al igual que los eventos de su aplicación, señalando en detalle el procedimiento que debe observarse para su trámite, está otorgando igualdad de trato a todos los que concurran a su aplicación, (C.P., art. 13), y respetando los principios del debido proceso y de la confianza legítima (C.P., arts. 29 y 83). Además, con su consagración no se está desconociendo lo prescrito en el artículo 93 superior, sobre las reglas y estándares fijados por las Cortes Internacionales, cuyo mandato como criterio hermenéutico relevante se impone a las autoridades, así el legislador no lo mencione expresamente.
6. Inconstitucionalidad del numeral 3º del inciso 5º del artículo 102 y para oponerse a su extensión en el procedimiento del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 (cargo 2º).
6.1.1. El segundo cargo lo hace consistir el demandante, en la inconstitucionalidad de la competencia de la administración para negar la solicitud de extensión de jurisprudencia, contenida en el numeral 3º del inciso 5º del artículo 102 y para oponerse a su extensión en el procedimiento del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011.
6.1.2. Según el artículo 102 demandado, ante la petición de extensión de la jurisprudencia que le haya sido formulada, la autoridad competente podrá negar dicha extensión, entre otros casos, en el contenido en el numeral 3º del inciso 5º del mencionado artículo, según el cual dicha negativa podrá hacerse, “exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269”.
“19.9. Los fallos de la Corte Constitucional, tanto en ejercicio del control concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante, tanto en su parte resolutiva (erga ommes en el caso de los fallos de control de constitucionalidad de leyes, e inter partes para los fallos de revisión de tutela) y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi, tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas. Esto en razón de la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente de las disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de su labor de intérprete autorizado del texto superior”.
“5.2.3. La jurisprudencia de esta Corte ha precisado que el respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas hace parte del respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa —artículo 29, 121 y 122 superiores—, en cuanto (i) las autoridades están sometidas al imperio de la Constitución y de la ley, y por tanto se encuentran obligadas a aplicar en todas sus actuaciones y decisiones administrativas la Constitución y la ley; (ii) el contenido y alcance de la Constitución y la ley es fijado por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) el desconocimiento del principio de legalidad implica la responsabilidad de los servidores públicos (C.P., arts. 6º y 90 C.P.); (v) las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley artículo 13 Constitución Política.
6.2.3. Precisando el alcance del carácter vinculante del precedente, de la jurisprudencia constitucional se infiere que los funcionarios judiciales cuentan con un margen de “autonomía funcional” —en los términos de la sentencia citada— para, de manera excepcional y justificada, apartarse de dicho precedente. En Sentencia 816 de 2011, la Corte expresó:
“En síntesis: (i) la jurisprudencia, por definición constitucional, es “criterio auxiliar” de interpretación de la actividad judicial —Constitución Política, artículo 230.2—, y de este modo los jueces en sus providencias “solo están sometidos al imperio de la ley” —Constitución Política, artículo 230.1—; (ii) sin embargo, las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura —autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones— y la Corte Constitucional —en todos los casos, como guardián de la Constitución—, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica —Constitución Política, artículos 13 y 83—; (iii) excepcionalmente, el juez puede apartarse del precedente judicial vinculante de los órganos jurisdiccionales de cierre, mediante una argumentación explícita y razonada de su apartamiento, en reconocimiento a la autonomía e independencia inherentes a la administración de justicia y al ejercicio de la función judicial —Constitución Política, artículo 228—”.
“5.5.4.2. Al igual que en el ámbito de judicial, el apartamiento administrativo de la decisión judicial precedente se halla reglado, debiendo ser expreso y razonado. El artículo 102 citado, prescribe los fundamentos admisibles de una decisión negativa a la solicitud de extensión jurisprudencial: (i) necesidad de un período probatorio para refutar la pretensión del demandante; (ii) falta de identidad entre la situación jurídica del solicitante y la resuelta en la sentencia de unificación invocada; (iii) discrepancia interpretativa con el Consejo de Estado respecto de las normas aplicables —quien podrá decidirla, con “los mismos efectos del fallo aplicado” (L. 1427/11, art. 269,)—. En todo caso, la negación de la solicitud de extensión jurisprudencial debe ser suficientemente motivada por la autoridad administrativa competente, al igual que ocurre cuando un juez se aparta de la jurisprudencia vinculante”.
6.3.1. El artículo 102 de la Ley 1437/11(5) establece las causales en que se puede basar la administración para la negación a un peticionario del reconocimiento de un derecho, mediante la extensión de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, a saber: (i) necesidad fundamentada de un período probatorio para demostrar la carencia del derecho invocado por el peticionario; (ii) diferenciación fáctica entre la situación del solicitante y aquella resuelta en la sentencia de unificación invocada; (iii) discrepancia con la interpretación de las normas aplicables hecha en la sentencia de unificación.
Las dos primeras causales de negación de la extensión administrativa de tal jurisprudencia —la necesidad probatoria y la diferencia fáctica— no son cuestionadas por el demandante. Lo que considera inconstitucional es la renuencia del servidor administrativo a decidir la extensión de la jurisprudencia mencionada por discrepancias con la interpretación realizada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación invocada. Así las cosas, el demandante considera contraria a la Constitución la atribución que los preceptos demandados confieren a la administración, para desatender la interpretación que haya hecho el Consejo de Estado en una sentencia de unificación. Esto es, el apartamiento por la administración de la interpretación judicial que genera precedente jurisprudencial.
6.3.2. Como se expresó en la Sentencia C-816 de 2011, la Constitución impone al gobierno —cabeza de la administración— el deber de prestar a los funcionarios judiciales “los auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias” (C.P., art 201.1). En efecto, un estado de derecho se edifica sobre la obligatoriedad de las decisiones de los jueces, quedando los restantes servidores de otras ramas del poder atados a sus providencias y, aún más, compelidos a realizar su cumplimiento. De este modo, los autos y sentencias judiciales en firme que deciden un caso concreto, son indiscutibles para la administración. No así necesariamente, frente a otras causas distintas de las examinadas en cada providencia, pues por regla general, sus efectos se contraen al ámbito de lo juzgado y vinculan solo a las partes que concurrieron al respectivo proceso —excepción hecha, por ejemplo, de sentencias erga omnes y con efectos inter comunis—. De ahí que para ordenar a las autoridades administrativas la extensión de sentencias judiciales de unificación del Consejo de Estado a otros casos diferentes a los fallados en ellas, haya intervenido el legislador a través de una orden legal expresa.
6.3.3. Específicamente, los servidores públicos toman posesión de su cargo jurando “cumplir y defender la Constitución” y ejercen sus funciones “en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento” (C.P., 122 y 123.2). De este modo, la actividad administrativa se halla sometida a las normas superiores del ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello que le está permitido por la Constitución, la ley y los reglamentos pertinentes, principio cuya efectividad se asegura mediante el control de legalidad, en prevención de actuaciones ilegales o arbitrarias del poder ejecutivo o de las autoridades que realizan la función administrativa. No siendo autoridades judiciales, las autoridades administrativas no pueden invocar la autonomía judicial que les reconoce la Constitución a los jueces (C.P., 228 y 230.1). Pero estando vinculados a la rama ejecutiva del poder público, rama independiente y separada de la judicial, se hace necesario que sea el Legislador quien imponga tal fuerza vinculante de los precedentes de unificación del Consejo de Estado, a dichas autoridades.
6.3.5. Para el demandante la declaratoria de inexequibilidad del inciso anteriormente aludido del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, debería conducir también a la declaratoria de inconstitucionalidad de las expresiones “si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación”, del inciso 1º del artículo 269 de la misma ley, así como la expresión “la administración podrá oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este código”, contenida en el inciso 2º de la precitada Ley 1437. Sin embargo, ello no resulta procedente porque al examinar el artículo 102 de la Ley 1437, se advierte que los numerales 1º y 2º del referido inciso, contienen otras razones adicionales, distintas de las contenidas en el inciso 3º, con base en las cuales las autoridades podrán negar la petición de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado y, en estos casos, cabe la aplicación del procedimiento previsto en el artículo 269 de la Ley 1437, incluidas las expresiones que el demandante consideró erradamente como inexequibles.
6.3.6. En todo caso, las expresiones “si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación”, del inciso 1º del artículo 269 de la misma ley, y “la administración podrá oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este código”, del inciso 2º del mismo artículo, se declararan compatibles con la Constitución, bajo el entendimiento que tanto la negación administrativa de la extensión de los efectos al solicitante como la oposición de la administración en el marco del procedimiento del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, proceden por las causales consagradas en los incisos 1º y 2º del respectivo inciso.
EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 6.4.1. En lo referente al segundo problema jurídico sobre la atribución conferida a la administración en el mismo artículo 102 de la Ley 1437, para apartarse de la interpretación que haya efectuado el Consejo de Estado en las sentencias de unificación jurisprudencial, la Corte considera que esa atribución de la administración no desconocía las normas invocadas de la Carta. Dentro de la libertad de configuración que se le reconoce al legislador, es admisible que la administración pueda controvertir los fundamentos de la jurisprudencia cuya extensión se invoca. Además, tal posibilidad tiene carácter excepcional y restringido, pues en principio, lo que procede es que la administración acoja la jurisprudencia que define el punto sobre el cual esta se debe pronunciarse; y solo mediante una argumentación explícita y exigente, cabe oponer un criterio discrepante que sustente el apartamiento administrativo. Decisión que, por lo demás, no es definitiva, pues dentro del trámite legalmente dispuesto se prevé un mecanismo expedito y célere que permite al interesado propiciar la intervención del máximo órgano de lo contencioso administrativo, con el objeto de evaluar la postura de la administración y, si es el caso, ratificar la posición jurisprudencial en discusión a través de una decisión que resulta obligatoria para aquella.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-816 de 2011, en relación con las expresiones “extensión de la jurisprudencia del consejo de estado a terceros por parte de las autoridades”, “ sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado” y, “ sentencia de unificación” del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011.
2. Declarar la CONSTITUCIONALIDAD de la expresión “Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269”, contenida en el numeral 3º del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011.
3. Declarar la CONSTITUCIONALIDAD de la expresión “sentencia de unificación” del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 y, de las expresiones “procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros” y “la administración podrá oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este código”, contenida en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011.
4. Declarar la CONSTITUCIONALIDAD del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, por los cargos analizados en la presente sentencia.
Magistrados: Gabriel Eduardo Mendoza Martello—Maria Victoria Calle Correa—Mauricio González Cuervo—Adriana Guillén Arango—Jorge Iván Palacio Palacio—Nilson Elías Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Humberto Antonio Sierra Porto—Luis Ernesto Vargas Silva
Luis Carlos Marín Pulgarin, Secretario Ad-Hoc
(1) Diario Oficial Nº 47.956 de 18 de enero de 2011
(2) C-816 de 2011, parte resolutiva.
(3) Ver C-816 de 2011.
(4) Sentencia C- 370 de 2006.
(5) Ley 1437/11, artículo 102 (parcial): Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades.
Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones (destaca fuera de original):

References: artículo 36
 artículo 11
 artículo 230
 artículo 13
 artículo 102
 artículo 269
 artículo 2
 artículo 93
 artículo 209
 artículo 230
 artículo 102
 artículo 102
 resolución 
 artículo 102
 artículo 241
 artículo 102
 resolución 
 artículo 102
 artículo 102
 artículo 102
 resolución 
 artículo 150
 artículo 270
 artículo 93
 artículo 93
 artículo 93
 artículo 102
 artículo 269
 artículo 102
 artículo 269
 artículo 102
 artículo 269
 artículo 13
 artículo 230
 artículo 230
 artículo 228
 artículo 102
 artículo 102
 artículo 102
 artículo 269
 artículo 102
 artículo 102
 artículo 269
 artículo 269
 artículo 102
 artículo 269
 artículo 102
 artículo 102
 artículo 269
 artículo 102
 artículo 102
 artículo 102
 artículo 269
 artículo 270
 artículo 102