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Timestamp: 2019-05-23 15:26:47+00:00

Document:
Sentencia núm. 542/2015 Tribunal Superior de Justicia Comunidad Autónoma del País Vasco (Sección 1) 28-12-2015
23 de mayo de 2019 | 05:26
Marginal: PROV\2016\58375
Recurso contencioso-administrativo núm. 542/2015
ADMINISTRACION LOCAL: Municipio: mancomunidades de municipios: presupuestos: competencia material y territorial del Ayuntamiento demandado para comprometer fondos públicos que contribuyan al sostenimiento de las actividades del mencionado Consorcio: existencia: nulidad improcedente.
El TSJ del País Vasco desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración General del Estado contra un Acuerdo del Ayuntamiento de Mañaria, sobre presupuestos.
RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NÚMERO 394/2014
SENTENCIA NÚMERO 542/2015
En Bilbao, a veintiocho de diciembre de dos mil quince.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 394/2014 y seguido por el procedimiento ordinario, en el que se impugna: ACUERDO DEL AYUNTAMIENTO DE MAÑARIA PUBLICADO EN EL B.O.B. DE 17-2-2014 EN MATERIA DE PRESUPUESTO PARA EL EJERCICIO 2014 EN EL QUE SE INCLUYE UNA PARTIDA A FAVOR DE LA ENTIDAD UDALBILTZA POR IMPORTE DE 2.000 EUROS. ¡.
- DEMANDANTE : ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el ABOGADO DEL ESTADO.
- DEMANDADA : AYUNTAMIENTO DE MAÑARIA, representado por la Procuradora Dª. IDOIA MALPARTIDA LARRINAGA y dirigido por el Letrado D. IRAULTZA BILBAO URIARTE.
-OTRA DEMANDADA: UDALBITZA, representado por el Procurador D. GERMÁN ORS SIMÓN y dirigido por el Letrado D. JOSEBA COMPAINS SILVA.
PRIMERO.- El día 11-6-2014 tuvo entrada en esta Sala escrito en el que el ABOGADO DEL ESTADO, actuando en nombre y representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el presupuesto para el ejercicio de 2014 del Ayuntamiento de Mañaria, que fue inicialmente aprobado en sesión de 17-1-2014, y, en particular, frente a la partida de 2.000 € que se destinaría a "cuota de Udalbiltza"; quedando registrado dicho recurso con el número 394/2014.
SEGUNDO.- En el escrito de demanda, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se estimen íntegramente sus pretensiones.
TERCERO .- En los escritos de contestación, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal, por ambas demandadas, el dictado de una sentencia por la que se inadmita el recurso o, subsidiariamente, se desestime en su totalidad y se le impngan las costas a la parte actora.
CUARTO.- Por Decreto de 9-4-2015 se fijó como cuantía del presente recurso la de indeterminada.
QUINTO .- El procedimiento se recibió a prueba, practicándose con el resultado que obra en autos.
SEXTO .- En los escritos de conclusiones las partes reprodujeron las pretensiones que tenían solicitadas.
SÉPTIMO.- Por resolución de fecha 30-11-2015 se señaló el pasado día 3-12-2015 para la votación y fallo del presente recurso.
Se interpone el presente proceso por la Administración General del Estado, -en lo sucesivo, AGE-, contra el presupuesto para el ejercicio de 2.014 del Ayuntamiento de Mañaria, que fue inicialmente aprobado en sesión de 17 de enero de 2.014, y, en particular, frente a la partida de 2.000 € que se destinaría a "cuota de Udalbiltza " -f. 4 de los autos-.
Dicho Presupuesto General, como información complementaria, habría sido elevado a definitivo y publicado en el B.O.B. nº 32 de 17 de Febrero de 2.014. Se alude a que en su Estado de gastos, solo se refleja una partida de 1.000 € bajo denominación de "otras entidades públicas".
Antes de todo eventual examen de fondo de las cuestiones que en impugnación de dicha partida formula la Abogacía del Estado en su referido escrito de demanda, -f. 114 a 183 de los autos-, se antepone necesariamente la verificación de los presupuestos procesales del litigio a los que se objetan por las partes demandadas los motivos de inadmisibilidad que siguen;
-Falta de legitimación de la Administración del Estado, con amparo en la letra b) del Articulo 69 LJCA (RCL 1998, 1741) .- (Ayuntamiento de Mañaria y Consorcio Udalbiltza).
Se argumenta en resumen que la AGE está legitimada para impugnar los actos de las entidades locales de conformidad con lo dispuesto en la ley de Régimen Local, - articulo 19.1.c) LJCA (RCL 1998, 1741) -, que la circunscribe a aquellos actos y acuerdos que menoscaben competencias del Estado, interfieran en su ejercicio o excedan de las competencias de dichas entidades, lo que no ocurre en este caso en que nada se invoca al respecto. Además siendo competencia de la CAPV la asistencia social y el régimen local conforme al EAPV (RCL 1979, 3028) ( L.O. 3/1.979, de 18 de Diciembre (RCL 1979, 3028) ) la legitimación resulta alternativa respecto de ambas conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en sentencias como la 13 de Octubre de 1.998 (RJ 1998, 7695) , por lo que le resultaría ajena a la Administración del Estado recurrente.
Se contrapone asimismo el régimen de legitimación de la Norma Foral presupuestaria de las Entidades Locales de Bizkaia 10/2.003, de 2 de Diciembre (LPV 2003, 500) , en su artículo 17, que no incluye a la AGE como interesada en la impugnación de los Presupuestos, mientras que el T.R de la LRHL 2/2.004 (RCL 2004, 602, 670) , en su Disposición Adicional Octava reconoce el régimen foral al respecto que cuenta con normativa propia y cuya tutela económico-financiera corresponde a las Diputaciones Forales, y no a la Delegación del Gobierno, con lo que la Administración del Estado carece de legitimación impugnatoria al respecto.
-Extemporaneidad del recurso. - Articulo 69.e) LJCA (RCL 1998, 1741) -. (Ambas partes demandadas).
Se plantea que si bien la Abogacía del Estado defiende que lo interpuso dentro del plazo de dos meses desde que tuvo conocimiento del acto recurrido, lo cierto sería que el Pleno municipal adoptó el acuerdo de aprobación inicial de los Presupuestos el día 17 de enero de 2.014, sometiéndolo a información pública, y el día 28 de Enero remitió por vía telemática el precitado acuerdo a la Subdelegación del Gobierno en Bizkaia en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 196 del ROF (RCL 1986, 1378 y 1838) , fecha desde la que fue la AGE plenamente conocedora de dicho acuerdo y en el que se le informaba de que, de no producirse reclamaciones, dicha aprobación quedaría automáticamente elevada a definitiva, con lo que siendo así, el 17 de Febrero se publicó en el B.O.B, de acuerdo con la previsión del artículo 15.3 de dicha Norma Foral. Fue en fecha de 28 de Mayo de 2.014 cuando la Delegación de Gobierno solicitaba información respecto a la existencia de aportación en favor del Consorcio Udalbiltza en base al artículo 64 LBRL (RCL 1985, 799 y 1372) y, respondida esa solicitud el 2 de Junio, el proceso contencioso-administrativo se interponía el 11 de Junio de 2.014.
En función de ello se argumenta que, si bien es criterio doctrinal que el plazo cuenta desde la comunicación a las Administraciones y no desde la publicación de los actos y acuerdos, ha de estarse a la comunicación ya referida de 28 de Enero de 2.014, a cuyo objeto se cita el criterio de las SSTS de 22 de julio de 2.011 (RJ 2011, 6820) , (Rec. 1.050/2009 ), y se considera que pudo formularse una reclamación a contar de la aprobación inicial y pudo interponerse el proceso a partir de la publicación de la aprobación definitiva, y no mantenerse pasiva sin formular su solicitud de información hasta meses después, o sin formular el requerimiento de anulación del articulo 65 LBRL (RCL 1985, 799, 1372) .
Comenzando por examinar el motivo de inadmisión basado en la falta de legitimación de la Administración recurrente, va a inacogerse el mismo en función de las siguientes apreciaciones
Como base general para su encuadre, se toma lo ya expuesto en numerosas Sentencias de este Tribunal, y así, de nuestra Sentencia de 6 de Junio de 2.011 (PROV 2014, 174786) en el R.C- A nº 83/2.010, ( ROJ PV 6.064/11 ), donde se exponía que;
"Respecto del óbice de ausencia de legitimación activa examinable con preferencia en sede del artículo 69.b) LJCA (RCL 1998, 1741) , como recuerda la jurisprudencia, -así, la STS de 17 de Abril de 2.007 (RJ 2007, 4253) , remitiéndose a la STS de 13 de octubre de 1998 (RJ 1998, 7695) -, acerca de la posición del Estado y las CC.AA ante los actos y acuerdos de las Entidades Locales, "los artículos 65 y 66 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 abril (RCL 1985, 799 y 1372) , prevén la legitimación tanto de la Administración del Estado como de las Comunidades Autónomas para impugnar los actos y acuerdos de la entidades locales que infrinjan el ordenamiento jurídico. Esta duplicidad de Administraciones legitimadas que tiene su explicación en la estructura compleja del Estado Español, en el que las entidades locales son elementos de la organización territorial del Estado y de las Comunidades Autónomas, y constituye, en el Derecho comparado, una peculiaridad del sistema de control de legalidad de los actos de dichas entidades, no supone, sin embargo el reconocimiento de una legitimación absoluta e indiferenciada de ambas Administraciones. Es, por el contrario, una legitimación que responde a la naturaleza bifronte del régimen jurídico de las entidades locales, en cuanto Estado y Comunidades Autónomas concurren a su determinación. De esta manera, se legitima a uno y otras en función del ordenamiento eventualmente infringido, bien por ser materia en la que es competente el Estado o la Comunidad Autónoma (artículo 65LBRL (RCL 1985, 799, 1372) ), o bien por invasión del respectivo ámbito de competencias ( artículo 66 LBRL). Este es, en definitiva, el criterio que inspira a ambos preceptos cuando se refieren al ámbito de sus respectivas competencias y a los actos y acuerdos de las entidades locales que menoscaben competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia de dichas entidades. En consecuencia, como refleja la sentencia impugnada, a la Administración del Estado, a través de la legitimación procesal que le atribuyen los indicados preceptos de la LBRL (RCL 1985, 799, 1372) , le corresponde el control de legalidad para impugnar los acuerdos de los Entes locales que infrinjan la legislación del Estado o aquellos que invadan competencias propias de la Administración estatal".
Desde este meridiano diseño legal, y habida cuenta de que en el presente proceso el contenido impugnatorio del proceso, deja de lado toda vindicación de competencias propias de la Administración del Estado enclavable en el ámbito del referido artículo 66, ha de coincidirse necesariamente en que queda al margen de ese potencial legitimante la pretensión de control de la legalidad autonómica por parte de Administración a que la Ley de Bases de Régimen Local no se la atribuye, y previsión que no puede quedar soslayada ni desconocida por la simple y genérica invocación de un interés común y propio de cualquier administrado, en la simple preservación de toda legalidad independientemente de su origen, y que llevaría a trastocar la distribución constitucional de competencias, pues como la STC 214/1.989, de 21 de Diciembre (RTC 1989, 214) , señaló, "No se trata, en realidad, de un control, de los actos y acuerdos locales por la Administración estatal o autonómica, sino de la regulación de la legitimación precisa para la impugnación de los mismos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Por tanto, desde esta perspectiva, puede mantenerse que el título competencial que ampara ambos preceptos de la Ley, no es sólo el dimanante del art. 149.1.18.ª de la Constitución (RCL 1978, 2836) , sino que confluye también el previsto en el número 6 del mismo artículo del texto constitucional".
Afirmó antes la STC 213/1988, de 11 de Noviembre (RTC 1988, 213) ,que; "... no se impedía que el legislador, en ejercicio de una legítima opción política, ampliase aún más el ámbito de la autonomía local y estableciese con carácter general la desaparición incluso de esos controles, como hace la Ley de 1985. Ahora bien, ejercitada por el legislador estatal la opción política a favor de una regulación claramente favorable a la autonomía en materia de suspensión de acuerdos, la norma correspondiente ha de calificarse de básica también en sentido material por cuanto tiende a asegurar un nivel mínimo de autonomía a todas las Corporaciones Locales en todo el territorio nacional, sea cual sea la Comunidad Autónoma en que estén localizadas, lo que resulta plenamente congruente con la garantía institucional del art. 137 de la Constitución (RCL 1978, 2836) , garantía que opera tanto frente al Estado como frente a los poderes autonómicos. En este mismo sentido se pronuncia en un supuesto análogo la STC 27/1987 (RTC 1987, 27) , fundamento jurídico 9."
En la doctrina del Tribunal Supremo, además de lo que ya hemos destacado al comenzar esta fundamentación, se han barajado en ocasiones otras potencialidades que aparecen resumidas por la STS de 25 de Octubre de 2.005 (RJ 2005, 8138) . Sin embargo, es apreciable la reorientación a que el TS somete la cuestión, cuando primero dice que; "es forzoso reconocer que el ámbito y alcance de la legitimación reconocida al Estado para impugnar los acuerdos de los Entes de Régimen Local no está exento de una cierta controversia.
(...) Cierto es que la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985 (RCL 1985, 799, 1372) ) desarrolla en sus artículos 63 y siguientes los supuestos concretos en que los acuerdos de los Entes Locales pueden ser impugnados, haciendo referencia expresa en el apartado a ) del artículo citado a que, en el caso del Estado y de las Comunidades Autónomas, esa posibilidad estará subordinada a los casos y términos previstos en los preceptos de ese mismo Capítulo, con lo que parece poner fin a la posibilidad, hasta entonces explícitamente reconocida, de que el mero interés de la legalidad pudiese justificar la legitimación procesal del Estado en la impugnación de tales actos.
Sin embargo, y prescindiendo del específico supuesto del artículo 67 que no es del caso, resulta claro que la legitimación de la Administración Estatal puede seguir apoyándose en dos clases de motivaciones: a) la invasión de competencias que le son propias, la interferencia en su ejercicio, o la extralimitación competencial por parte del Ente Local (artículo 66); b) la consideración, dentro del ámbito de las competencias que le vienen atribuidas, de que el acto o acuerdo del Ente Local infringe el ordenamiento jurídico.
(....) El alcance que ha de darse a estos supuestos de l egitimación no ha sido interpretado de manera uniforme. Frecuentemente se ha sostenido que el mero interés de la legalidad no es suficiente para justificarla, sino que se requiere que el ejercicio de la acción le suponga un beneficio o utilidad concreto de cualquier naturaleza que sea; pero (y como ocurre precisamente en el caso de las dos Sentencias de esta Sala que se citan en el párrafo anterior) esa salvedad se conecta con aquellos supuestos en que la legitimación que se ostente provenga únicamente de la aplicación genérica del artículo 19.1.a) de la Ley de la Jurisdicción , y no cuando se trata de accionar al amparo de los artículos 65 a 67 de la Ley 7/85 (RCL 1985, 799, 1372) . En este último supuesto el interés que constituye la razón de ser de la intervención de la Administración del Estado radica (y por ende la justifica sin necesidad de ulteriores argumentos), bien en la invasión competencial que se le irrogue y se trate de evitar (artículo 66), bien en la infracción del ordenamiento jurídico que el acto o decisión suponga y que esté dentro de su competencia el corregir (artículo 65), o, en fin, en las circunstancias extremas a que se refiere el artículo 67".
Pues bien tras este extenso prolegómeno, todo lo que cabe señalar para el presente caso es que, sin necesidad de otras justificaciones, como acaba de indicarse, el presupuesto de la legitimación es plenamente reconocible a la vista del fundamento que la AGE imprime a su impugnación, basada en la infracción de disposiciones de la Ley de Bases de Régimen Local (RCL 1985, 799, 1372) y de la misma Ley General de Subvenciones (RCL 2003, 2684) 38/2.003, de carácter básico, sin poderse confundir al legitimación fundamentada en el artículo 65 con la propia del artículo 66, por invasión o menoscabo competencial con que alguno de los proponentes parece mezclarla, y que no constituye en medida alguna la razón de pedir del recurso.
Habrá por ello de concluirse en el mismo sentido en el que lo hacía nuestra sentencia de 28 de Mayo de 2.014 (PROV 2014, 232862) en el R.C-A n º 599/2.002, sobre materia afín y que precisamente invocan las partes codemandadas, cuando señalaba en su F.J. Segundo que;
"La primera causa de inadmisibilidad no tiene fundamento legal y tampoco doctrinal.
No es necesaria la invocación del precepto de la Ley 7/1985 (RCL 1985, 799, 1372) de BRL que ampare la acción impugnatoria ejercida por la Administración del Estado cuando esa acción se ejercita directamente ante este orden jurisdiccional y no mediante requerimiento previo a la entidad local que ha dictado el acto recurrido ( artículos 65-1 y 66 de la precitada Ley ).
Por el contrario, la legitimación de la recurrente está amparada por el artículo 19-1 c) de la Ley Jurisdiccional en relación al artículo 65-1 de la Ley 7/1985 (RCL 1985, 799, 1372) , no en vano el recurso se funda en la vulneración de preceptos de la legislación de régimen local.
Así, y de conformidad así con la doctrina general sobre la legitimación activa invocada por los demandados como con la específicamente referida a las acciones judiciales ejercidas por la Administración del Estado contra acuerdos de las entidades locales ( sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª-Sección 4ª de 28-01-2013 (RJ 2013, 1946) ; Recurso de casación nº 559-2012), hay que declarar la discutida legitimación "ad processum" de la recurrente, ya que el recurso se funda en la vulneración de la normativa de régimen local lo que concierne directamente al interés del Estado en la defensa de su ordenamiento, tenga o no el Consorcio demandado la naturaleza de entidad local ya que no podemos hacer supuesto de tal cuestión de fondo convirtiéndolo en un obstáculo a la admisibilidad del recurso. Por el contrario, es el interés del recurrente en la resolución de esa cuestión y de las otras vinculadas al fondo del asunto lo que constituye el presupuesto de la admisibilidad del recurso".
Seguidamente, ya antes citada la doctrina constitucional al respecto, es sencillo deducir que esa legitimación carece de todo entronque con la que para reclamar el Presupuesto General municipal establecen las disposiciones comunes o forales reguladoras de su formación, de las que se invoca la N.F. 10/2.003 (LPV 2003, 500) , en su artículo 17 , en general coincidencia con lo que en el marco normativo común consagra el artículo 170 del T.R de la Ley de Haciendas Locales, (R.D-Leg. 2/2.004, de 5 de Marzo) (RCL 2004, 602, 670) , pues ni el contenido objetivo de esas reclamaciones, ni la posición de los sujetos allí mencionados, (vecinos, terceros afectados, colegios y cámaras oficiales etc...), se corresponden con una atribución básica que el Estado y las CC.AA tienen reconocida en el bloque de la constitucionalidad, si no para ejercer un control de legalidad directo y autodeclarativo respecto de los Entes Locales, -como hemos visto-, sí para articular a través de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la impugnación de actos y acuerdos de los mismos en defensa de sus propias competencias y en aras de alcanzar la observancia de cualquier disposición infringida de su ámbito relativo de su competencia.
Por tanto, ni la Administración del Estado ni la de la Comunidad Autónoma se colocan ante el presupuesto municipal en la posición restringida y ordinaria de esos legitimados privados o corporativos para formular reclamaciones durante su trámite y, como consecuencia de ello, la reacción impugnatoria de tales poderes político-territoriales de ámbito superior no sigue el esquema procedimental ni se inserta en el trámite a través de las fases de audiencia y reclamaciones de los interesados inmediatos, y de sus publicaciones sucesivas, que les son plenamente ajenas, por cuanto su papel en la preservación de las legalidades respectivas que pueden verse infringidas mediante dicho Presupuesto solo cobra razón de ser en función de los acuerdos y decisiones definitivas, y mediante los mecanismos de preceptiva comunicación y puesta en conocimiento de acuerdos que la legislación local consagra en preceptos como los artículos 56.1 , 65 y 70.2 LBRL (RCL 1985, 799, 1372) , y artículo 196 del ROF (RCL 1986, 1378 y 1838) .
De lo que acaba de decirse se deriva asimismo que esa comunicación es esencial, y que de ella toman punto de partida los cómputos de plazos previstos legalmente para esa reacción.
Por tanto, de no constar tal precisa comunicación, no cabrá hablar de extemporaneidad del recurso interpuesto por la AGE, como subsiguiente planteamiento de inadmisibilidad hecho por las partes contradictoras en base al artículo 69.e) LJCA (RCL 1998, 1741) , pues, como se cita por la parte recurrente, Sentencias como la del TS de 3 de Diciembre de 2.012, (Sección Segunda) (ROJ. 8.074/12 ), declaran tajantemente, -con cita de las SSTS de 25 de febrero de 2011 (RJ 2011, 1658) (casación 8/10 FJ 6 º), que a su vez se remitía a otras anteriores de 11 de marzo de 2.002 (RJ 2002, 3862) (casación 1732/98 ), 9 de diciembre de 2.009 (casación 3826/09 ) y 14 de diciembre de 2.009 (RJ 2010, 2217) (casación 3851/05 ), que, "A efectos de determinar el inicio del plazo para que la Administración autonómica pueda requerir de anulación al Ayuntamiento o impugnar directamente el acuerdo municipal en vía jurisdiccional, el dato determinante es el día de recepción de la comunicación exigida en la legislación de régimen local . Llevando esta doctrina al caso que nos ocupa, y a tenor de la fechas que han quedado expuestas, resulta forzoso concluir que el recurso contencioso-administrativo fue interpuesto dentro del plazo previsto en el artículo 46.1 de la Ley reguladora de esta jurisdicción (RCL 1998, 1741) ".
Respecto de la doctrina de la jurisprudencia que se invoca, la STS de 20 de Junio de 2.013 (RJ 2013, 5309) (ROJ. 3.526), proclama ciertamente que, "Para el caso de que al recurso contencioso haya precedido el requerimiento potestativo previsto en el artículo 65 LRBRL (RCL 1985, 799, 1372) , el Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales ( Real Decreto 2568/1986 (RCL 1986, 3812 y RCL 1987, 76) ), establece en los apartados 4 y 5 de su artículo 215 los plazos para acudir a la jurisdicción.
Dicho de otro modo, de haberse optado por el requerimiento, puede impugnarse el acto o disposición de la que se trate en los dos meses siguientes al día en que venza el plazo señalado en el requerimiento dirigido a la entidad local, o al de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento.
Por lo demás, el número 5 citado permite, desde luego, "impugnar el acto o acuerdo ante la Jurisdicción contencioso- administrativa directamente, sin necesidad de formular requerimiento, en los dos meses siguientes al día de la recepción de la comunicación del acto o acuerdo".
Incluso, con el alcance vinculante que le atribuye el artículo 100.7 de la LJCA transitoria, la STS dictada en Recurso en Interés de Ley de 25 de febrero de 2011 (RJ 2011, 1658) (ROJ. 875/2011), en Recurso: 8/2.010, concluye que; "A los efectos del artículo 65.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (RCL 1985, 799 y 1372) , de Bases de Régimen Local, el cómputo del plazo de quince días para formular el requerimiento previo se computará a partir de que la Administración estatal o autonómica reciban de la Entidad Local la comunicación del acuerdo, en cumplimiento de lo establecido en el art. 56.1 de la Ley ".
A renglón seguido habrá que añadir, conforme a lo antes considerado, que lo que se impugna en este proceso no es un acto de trámite consistente en la aprobación provisional o inicial del presupuesto de 2.014, que, de ser así, haría inviable el proceso por otra causa diversa asentada en el artículo 69.c) LJ , sino una partida determinada del Presupuesto definitivo, y no puede hacerse la interpretación al respecto de las partes demandadas por más que en el escrito de interposición se citase como referencia identificativa la fecha del acuerdo de aprobación inicial o su publicación.
Tampoco cabrá insistir en la relevancia a efectos de inadmisibilidad del proceso, de la fecha de esas publicaciones ni de las supuestas opciones que, para formular reclamaciones o recursos, surgirían del régimen procedimental ordinario de la Norma Foral presupuestaria de Gipuzkoa, que, una vez más debe reiterarse, no es el que concierne a las facultades impugnatorias de la AGE o la CAPV.
Como adoctrina la referida STS en Interés de Ley;
"resulta esencial en un modelo de organización territorial de un Estado compuesto, como el autonómico, establecer los principios y las normas a los que han de ajustarse las relaciones interadministrativas. Estos principios previstos legalmente y con carácter general en el artículo 4 de la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) , encuentran su plasmación concreta, en el ámbito de las relaciones entre la Administración General del Estado o la Administración de la Comunidad Autónoma con las Entidades que integran la Administración local, en la legislación básica en materia de régimen local, a cuyo régimen jurídico nos remite el propio artículo 9 de la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) .
De modo que es la LBRL la norma legal de aplicación, concretamente los principios de establece el artículo 55 de dicho texto legal --la coordinación, respeto mutuo, facilitar información, la cooperación y la asistencia activa--, y sólo se aplicará supletoriamente, por tanto, lo dispuesto al respecto en la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) .
Lo anterior viene a cuento porque uno de los mecanismos esenciales para que la información sea efectiva es, precisamente, hacer cumplir el deber que el artículo 56.1 de la LBRL (RCL 1985, 799, 1372) impone a las Entidades locales de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas copia de los actos y acuerdos de las mismas. Estamos ante un deber legal -"deber de remitir" señala la ley-" copia o, en su caso, extracto compresivo de los actos y acuerdos, haciendo responsables del cumplimiento de ese deber a los secretarios y presidentes de la Corporación.
De manera que en este tipo de relaciones interadministrativas no basta cualquier conocimiento que llegue a tener la Administración General del Estado o de la Comunidad Autónoma, sobre un acto o acuerdo de una Entidad local, ya se haya dado a conocer por un particular o por otros medios ajenos al que se diseña -por razones conexas con la lealtad institucional y con la seguridad jurídica- en el citado artículo 56.1 de la LBRL (RCL 1985, 799, 1372) ."
Y más adelante se añade que;
"....el plazo previsto en el artículo 65.2 de la LBRL se inicia con la recepción del acuerdo o acto municipal, remitido por la Corporación local en cumplimiento del artículo 56.1 de la citada Ley. Y, por tanto, no se puede anudar su inicio, "dies a quo", a un conocimiento ajeno al cumplimiento de tal deber de remisión.
(....) La Administración que no cumple con un deber legal -la remisión de los actos y acuerdos municipales-, ex artículo 56.1 de la LBRL genera con tal comportamiento un desconocimiento de las demás Administraciones receptoras de tal comunicación, que demora y bloquea el ejercicio de las acciones que prevé el artículo 65 de la LBRL (RCL 1985, 799, 1372) .
Pero todavía más grave que retrasar o bloquear temporalmente el ejercicio de acciones, es impedir tal ejercicio por conferir validez a la incorporación de un acuerdo local por un tercero en cualquier procedimiento administrativo. Esta convalidación del deber de remisión por la conducta de un tercero , o por otros medios , al cumplimiento de tal deber, resulta singularmente perturbadora para la seguridad jurídica, pues siembra de incertidumbres el cómputo de un plazo cuyo día inicial ha sido fijado la propia ley y vinculado al cumplimiento del deber previsto en el artículo 56.1 de la LBRL (RCL 1985, 799, 1372) .
En este sentido, la Administración que no cumple con el expresado deber de remisión resulta beneficiada por dicha conducta transgresora y evita que sobre la misma recaiga ninguna consecuencia adversa. Se propiciaría, con la interpretación contraria a la vinculación entre el deber del artículo 56.1 y el plazo del artículo 65.2 de la LBRL (RCL 1985, 799,1 372) , una confusa situación sobre cuándo se tuvo conocimiento de un acuerdo local que podría conducir a la expiración del efímero plazo administrativo del requerimiento. Repárese que la duración del plazo, sólo quince días, se encuentra en relación, precisamente, con la formalidad de la remisión."
Por tanto, queda por añadir en el presente supuesto del R.C- A nº 394/14, que se resuelve por esta Sala en paralelo con otros varios, que, aunque en fecha de 28 de enero de 2.014 se llevase a cabo, como los documentos adjuntos tratan de acreditar, -así f. 497 de estos autos-, la comunicación del acuerdo del Pleno adoptado para la aprobación inicial del presupuesto, (simple acto de trámite) no por ello resulta defendible de acuerdo con la doctrina legal del Tribunal Supremo que acaba de exponerse con el carácter de más fuerte vinculación frente a otros posibles precedentes aislados, que la AGE debiese formular "reclamación al presupuesto" a partir de esa comunicación, ni que debiese estar a efectos de cómputo de plazos para accionar contra el Presupuesto definitivamente aprobado, a la publicación del mismo en el Boletín Oficial del T.H de Bizkaia de 17 de Febrero de 2.014, en contradicción con lo que el articulo 65.4 LRBRL (RCL 1985, 799, 1732) establece, según la referida jurisprudencia, de modo tal que la demora en hacerlo que acusan las partes codemandadas, como de tales resoluciones del TS se desprende, no puede perjudicar la viabilidad de la misma ni suprimir los rasgos del régimen específico en que esa legitimación del artículo 65 se basa.
Se desestiman, por ende, los motivos de inadmisibilidad opuestos.
Superados dichos obstáculos , el recurso contencioso interpuesto frente a la actuación arriba reseñada se funda en los siguientes motivos:
1.- La infracción de los artículos 57 y 87 de la Ley de bases de régimen local 7/1.985, de 2 de abril, - LBRL (RCL 1985, 799 y 1372) -, y del artículo 110 del texto refundido de disposiciones legales de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril (RCL 1986, 1238, 2271 y 3551) , en relación con los artículos 6 y 7 del Código Civil (LEG 1889, 27) . Abuso de derecho y fraude de ley en la constitución del Consorcio Udalbiltza.
2.- La falta de competencia material y territorial del Ayuntamiento demandado para comprometer fondos públicos que contribuyan al sostenimiento de las actividades del mencionado Consorcio.
3.- La infracción de la Ley 38/2.003 (RCL 2003, 2684) , General de Subvenciones: artículo 8.1 (plan estratégico de subvenciones ); artículo 8.3 (principios de gestión ); artículo 13.2 (causas prohibitivas o de inhabilitación); artículo 22 (concesión en régimen de concurrencia)
4.- La vulneración de los principios de neutralidad y objetividad ( artículos 103 de la Constitución española y 6.1 de la LBRL (RCL 1985, 799, 1372) ) y de lealtad institucional ( artículo 4.1 a y 10.1 de la LRJ-PAC (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) ).
Destacando ya en el primer aspecto que la constitución y capacidad de obrar del referido Consorcio ha sido reconocida por Sentencia de esta misma Sala de 28 de Mayo de 2.014 (PROV 2014, 232862) en el R.C-A nº 599/2.002 , contando con un manifiesto carácter prejudicial a los efectos de este asunto, y, por lo demás, tales planteamientos van a ser abordados en la presente Sentencia con remisión en lo general a los fundamentos de otra Sentencia de esta misma Sala y Sección que se dicta de manera simultánea en el R.C-A nº 425/2.014 , y que los examina del siguiente modo:
"(TERCERO.-) Malamente se puede discutir la competencia material del Ayuntamiento para asumir compromisos de gastos con un Consorcio constituido al amparo de los artículos 87-1 de la Ley 7/1985 (RCL 1985, 799, 1372) de bases de régimen local y 110 del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986 (RCL 1986, 1238, 2271, 3551) y, sin duda, esa es la razón de que la recurrente haya empezado por discutir, aun no siendo objeto de este procedimiento, la valida constitución del Consorcio Udalbiltza; esto es, tanto como discutir la validez de sus objetivos, fines o finalidades.
En efecto, no puede discutirse que los fines de un Consorcio constituido por entidades locales son ajenos a los fines de esas u otra entidades locales sin discutir la propia validez del acto constitutivo de aquella entidad, lo cual excede-volvemos a decir- del objeto de este procedimiento.
Hay que entender, así, que los fines del Consorcio Udalbiltza entroncan con los intereses a los que debe servir el Ayuntamiento demandado en el ejercicio de su autonomía, constitucionalmente garantizada, de suerte que la partida presupuestaria en cuestión comporta un compromiso de gasto que no puede desvincularse "ratione materia" de las competencias que el ordenamiento atribuye a la entidad local para la gestión de sus intereses, y que no se reducen a las específicamente atribuidas por el artículo 25-2 de la Ley de bases de régimen local (RCL 1985, 799, 1372) , sino que puede promover cualquier actividad, relacionada con las materias incluidas en ese precepto, que concierna a su esfera de intereses, de acuerdo con el apartado 1 del mismo precepto.
Desde esa perspectiva institucional, y dado, por lo tanto, la naturaleza y objetivos del Consorcio Udalbiltza, señalados por el artículo 5 de sus estatutos, resulta inobjetable la competencia (objetiva y territorial) del municipio para contraer el compromiso "de gasto" que comporta la partida presupuestaria a que se contrae el recurso.
Podrá discutirse la validez de la asignación en función de su afectación, concretada en el acto de ejecución presupuestaria o de autorización del gasto o pretenderse su reintegro por causa del incumplimiento, en su caso, de las condiciones y obligaciones de la entidad subvencionada, establecidas en el convenio de colaboración a que se refiere el artículo 16 de la Ley 38/2003 (RCL 2003, 2684) , pero no puede discutirse la validez de la partida presupuestaria "per se" o en razón a los fines de la entidad subvencionada; para el caso, como si se tratase de cualquier otra persona con capacidad de obrar, cuyas actividades y fines cohonesten con los propios de la entidad local.
Tampoco puede negarse la competencia territorial del Ayuntamiento demandado, atendidos los objetivos y ámbito territorial del Consorcio señalados en el artículo 5º de sus Estatutos ("¿¿.fomentar el desarrollo integral de las entidades consorciadas, la cooperación institucional entre ellas trabajando conjuntamente para lograr la vertebración territorial, social y cultural en su ámbito territorial¿." y de que las entidades locales pueden establecer relaciones de colaboración o cooperación con otras Administraciones o entidades para la realización de tareas de interés común (v.g. artículo 87-1 de la LBRL (RCL 1985, 799, 1372) ).
(CUARTO.-) La vulneración de los principios de objetividad y neutralidad de aplicación a la actuación de la Administración local, de acuerdo con los artículos 103 de la Constitución española y 6-1 de la Ley 7/1985 de bases de régimen local.-
La recurrente (Administración del Estado) invoca sentencias anteriores de esta Sala como fundamento del motivo que se acaba de enunciar, dando por bueno que hay una razón de identidad entre las actuaciones municipales enjuiciadas por esas sentencias y la que es objeto de la presente. Pero no es así.
Ninguna de las sentencias citadas por la representación de la Administración del Estado, empezando por las de 11 de noviembre de 2006 (PROV 2006, 75779) y de 17 de septiembre de 2003 (PROV 2003, 243095) examinan la concesión de ayudas municipales a entidades legalmente constituidas con la finalidad, si fuere el caso, de apoyar la ideología y objetivos políticos de determinados grupos, y no en razón a la conexión de las actividades de la subvencionada con los asuntos concernientes a los intereses generales del municipio cuya gestión corresponde al Ayuntamiento mediante el ejercicio de las competencias señaladas por el artículo 25 de la LBRL (RCL 1985, 799, 1372) .
El Consorcio Udalbiltza se constituyó, al amparo del artículo 87 de la LBRL (RCL 1985, 799, 1372) , mediante la asociación de Ayuntamientos, de suerte que no puede negarse la capacidad de obrar del Consorcio en ámbitos concurrentes con los de actuación de las entidades locales y, por lo tanto, el derecho a suscribir convenios con esas entidades y a recibir subvenciones de ellas en materias de interés común.
Si no fuera así se produciría de facto no solo un trato discriminatorio respecto a una entidad válidamente constituida, en razón a la ideología, reivindicaciones y acciones de sus promotores sino además su ilegalización o "defunción" de por vida, fuera de los procedimientos o al margen de los recursos legalmente establecidos.
Como cualquier partido político ¿por poner un ejemplo- tiene acceso a las ayudas previstas por la Ley de financiación de esas entidades, o cualquier asociación o fundación cultural, social o recreativa ¿por poner otro- puede ser contratada o subvencionada por las Administraciones Públicas concernidas por sus actividades, cualquiera que sea la ideología o postulados de unos y otros, también el Consorcio Udalbiltza tiene derecho a ser subvencionado por el Ayuntamiento demandado, aunque los objetivos y acciones previstos por sus estatutos, y su propia constitución, se enmarquen en una determinada estrategia política u obedezcan al designio de sus autores.
La cuestión es si la actividad subvencionada, ya no por si sola sino por su relación con la esfera de intereses a que debe servir la entidad local, justifica la ayuda en cuestión, no en vano el consorcio es una forma o instrumento de organización común ( artículo 6-5 de la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) ) del que pueden servirse las entidades locales para realizar actuaciones o gestionar servicios en que estén mutuamente interesadas. Y en ese supuesto no cabe hablar de actuación instrumental del Consorcio subvencionado al servicio de fines ajenos a la entidad local que otorgue la subvención, o de concesión o utilización fraudulenta de esta, sino que la acción de fomento municipal debe entenderse amparada por la convergencia de sus competencias y fines con los inherentes a la acción consorcial subvencionada.
La sentencia de 25-10-2005 del Tribunal Supremo que resolvió el recurso de casación (nº 3026/2003 ) interpuesto contra la sentencia dictada por esta Sala con fecha 23-12-2003 (Rec. 72/2001 ) examinó la validez del acuerdo de 27-12-2000 de la Diputación Foral de Gipuzkoa que concedió una subvención a Udalbide Elkarlan Elkartea .
Pues bien, esa sentencia, aun reconociendo la identidad de fines entre Udalbiltza y la asociación subvencionada, desestima la pretensión de la Abogacía del Estado de que se declare la nulidad del acto recurrido por cuanto " habrá de reconocerse a Udalbide una pluralidad de finalidades entre las cuales ha de admitirse la promoción lingüística, cultural, económica y sociológica que aparecen expresamente proclamados y que son los invocados para justificar la subvención otorgada, a tenor de las competencias reconocidas a la Diputación Foral que han quedado expuestas. Al menos otra cosa no se ha acreditado por parte de la Administración del Estado que en cuanto a este extremo concreto ha limitado su actividad al campo de las meras alegaciones".
La misma sentencia dice, a renglón seguido: "Ha de procederse con cautela a la hora de negar la licitud del otorgamiento de una subvención por parte de un Ente Público para satisfacción de finalidades que entran en el ámbito de su competencia, cuando esa subvención ha sido otorgada a favor de una entidad cuya legal constitución y registro como Asociación no aparece controvertido ni ha sido objeto de impugnación, y que se propone actividades de promoción de esas mismas finalidades. Y ello es así aunque pudieran considerarse teleológicamente encaminadas a potenciar la existencia y diferenciación de Euskal Herria como nación y su reconocimiento en el ámbito internacional¿..". (En el mismo sentido, STS Sala Tercera, misma Sección Cuarta, de 17 de mayo de 2005 (RJ 2005, 5266) (ROJ. 3.152/2005 Recurso: 8257/2.002 ).
Mutatis mutandi , lejos de haber acreditado la recurrente que la actividad subvencionada no se compadece con los intereses a los que debe atender la entidad local, so pena de vulnerar los principios enunciados ut supra , hay que apreciar una conexión "ratione materia" entre la acción fomentada y las competencias que la legislación de régimen local atribuye a esas entidades, sin perjuicio del control "ex post" del destino de la ayuda a la realización de la actividad prevista o causa de su concesión, de conformidad con las condiciones y obligaciones asumidas por la subvencionada en el convenio de colaboración ( art. 16 de la Ley 38/2003 (RCL 2003, 2684) ).
-La vulneración del principio de lealtad institucional. La recurrente vincula el principio de lealtad institucional, como es de rigor, al ejercicio de las competencias por parte de una Administración Pública, sin menoscabo de las competencias atribuidas a otras Administraciones ( artículo 4-1 de la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) ) pero, en cambio, no funda la alegación de vulneración de ese principio en el hecho de que la entidad local demandada haya invadido las competencias reservadas al Estado o interferido en su ejercicio, sino a que el acto recurrido comporta el apoyo a un objetivo ( la independencia de una parte del territorio del Estado) que no cohonesta con la organización constitucional del territorio estatal.
Además de que la subvención no se ha otorgado para fines "in genere" de la entidad subvencionada, o extramuros de los definidos en sus estatutos, sino para actividades vinculadas a los intereses del Municipio y, por lo tanto, a sus ámbitos de competencia, no puede sostenerse que el planteamiento de objetivos que no casen con el marco constitucional vigente, a salvo su revisión, deslegitime la acción de fomento objetivamente justificada, al margen de dichos objetivos cuya defensa o promoción está amparada por la Constitución.
(QUINTO.-) La partida presupuestaria discutida no es una aportación dineraria entre la entidad local demandada y una Administración Pública diferente para financiar globalmente la actividad de la beneficiaria, y tampoco entre agentes de la primera cuyos presupuestos se integren en los generales de esa Administración, sino una aportación dineraria realizada por esa Administración a favor de una entidad (Consorcio) de naturaleza diferente para desarrollar actuaciones de interés común a ambas, que la destinataria tiene atribuidas en sus estatutos; y, por lo tanto, la tal aportación está comprendida en el ámbito de la Ley 38/2003 (RCL 2003, 2684) , general de subvenciones, de conformidad con el artículo 2-1 y 2 de esa norma.
Ahora bien, ya que la subvención controvertida se haya prevista nominativamente en los Presupuestos de la entidad local, ha de admitirse su concesión directa, esto es, sin que fuera necesaria la aprobación previa del plan estratégico a que se refiere el artículo 8-1 de la Ley 38/2003 (RCL 2003, 2684) y la convocatoria de un procedimiento de concurrencia para su otorgamiento con arreglo a las bases, también previamente aprobadas ( artículo 22-2 a de la misma Ley ).
Así, y con independencia de que el Ayuntamiento haya aprobado un plan estratégico, que no es objeto del proceso, previamente o a posteriori , no pueden estimarse infringido el artículo 8 (apartados 1 y 3) de la Ley 38/2003 (RCL 2003, 2684) , y tampoco el artículo 16 de esa misma norma , ya que el convenio de colaboración a que se refiere ese precepto no es un requisito de validez de la concesión directa, sino el instrumento hábil para establecer las condiciones y obligaciones que asume el beneficiario y a cuyo cumplimiento se haya supeditada el disfrute o consolidación de la ayuda.
Por último, tampoco podemos considerar infringido el artículo 13-2 de la Ley 38/2003 (RCL 2003, 2684) por el hecho de que no se haya acreditado en el expediente de concesión de la subvención que el Consorcio Udalbiltza no se haya incurso en ninguna de las situaciones previstas por ese precepto, porque además de haberse concedido directamente la ayuda a través de los Presupuestos del Ayuntamiento, lo que tal precepto exige no es la acreditación "negativa" de las circunstancias a que el mismo se refiere sino que prohíbe que se conceda la subvención a quien se hallare en cualquiera de ellas".
No pudiendo prosperar en definitiva el recurso, se debe no obstante hacer exención sobre imposición de costas de la instancia a la Administración recurrente a efectos del articulo 139.1 LJCA (RCL 1998, 1741) , a pesar de su vencimiento en cuanto al fondo, dada la novedad de la cuestión principalmente controvertida, en contraste con una parte importante de los precedentes jurisdiccionales señalados por esa parte, incluso surgidos de esta propia Sala y, por lo tanto, la seriedad de los fundamentos en que se ha sustentado el planteamiento de las cuestiones litigiosas.
Esta sentencia es susceptible de Recurso de Casación en base al artículo 86.3, en redacción transitoria, de la LJCA .
Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación al caso del pleito, la Sala, (Sección Primera), emite el siguiente,
DESESTIMANDO LOS MOTIVOS DE INADMISIBILIDAD OPUESTOS POR EL AYUNTAMIENTO DE MAÑARIA Y EL "CONSORCIO UDALBILTZA", DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR LA REPRESENTACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO CONTRA PARTIDA DE 1.000 EUROS DESTINADA A "UDALBILTZA" EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES PARA 2.014 DE DICHO AYUNTAMIENTO, PUBLICADOS EN EL B.O.B. Nº 32 DE 17 DE FEBRERO DE 2.014, NO HACIENDO ESPECIAL IMPOSICIÓN DE COSTAS.
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de DIEZ DÍAS , contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos y previa consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 93 0394 14, de un depósito de 50 euros , debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un "Recurso".
.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 28 de diciembre de 2015.

References: resolución 
 artículo 17
 artículo 196
 artículo 15
 artículo 64
 ROJ 
 artículo 69
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 67
 artículo 19
 artículo 67
 artículo 65
 artículo 66
 artículo 19
 artículo 65
 resolución 
 artículo 17
 artículo 170
 artículo 196
 artículo 69
 artículo 46
 artículo 65
 Real Decreto 
 artículo 215
 artículo 100
 artículo 65
 artículo 69
 artículo 4
 artículo 9
 artículo 55
 artículo 56
 artículo 56
 artículo 65
 artículo 56
 artículo 56
 artículo 65
 artículo 56
 artículo 56
 artículo 65
 artículo 65
 artículo 110
 Real Decreto 
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 13
 artículo 22
 artículo 4
 Real Decreto 
 artículo 25
 artículo 5
 artículo 16
 artículo 5
 artículo 87
 artículo 25
 artículo 87
 artículo 6
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 22
 artículo 8
 artículo 16
 artículo 13
 artículo 86
 resolución