Source: https://ro.scribd.com/document/289180322/10-Anos-de-Planificacion-y-Administracion-Publica-en-Mexico-Ignacio-Pichardo-Pagaza
Timestamp: 2020-07-10 17:28:07+00:00

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10 Años de Planificación y Administración Publica en Mexico - Ignacio Pichardo Pagaza | Planificación | Presupuesto
El autor recoge en este volumen diez ensayos que forman por muchos conceptos un documento de gran interés para conocer los procesos de planificación y de la Administración Pública entre 1965 y 1971. Avala la importancia de estos ensayos la experiencia personal del Lic. Ignacio Pichardo Pagaza, joven tratadista en el campo de la Administración, tempranamente maduro quien auna a su capacidad académica y de análisis teórico una brillante práctica en la Administración Pública y en el desempeño político. La mayor parte de los ensayos agrupados en este libro han sido editados por el autor en diversos momentos de su carrera. De ahí que puedan darse algunas repeticiones de ideas y de conceptos que, sin embargo, no estorban para el claro desarrollo del pensamiento de la obra.
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DE CIENCIAS ADMINISTllATlVAS
Presidente: Lic. Andrés Caso
Vicepresidente: Lic. Manuel Bravo Jiménez
Consejeros: Ing.
Lic. Ignacio Pichardo Pagaza Lic. Enrique González Pedrero Lic. Norberto Agramonte Mier T. Lic. René Carvajal Ramírez Lic. Gustavo Martínez Cabañas Lic. Juan Vídor Verges X.
Lic. y C.P. Sealtiel Alatriste Ing. Gregario Hernández
edidón,
2,000 ejemplares,
Ha constituido para mí una verdadera satisfacción prologar, a peti- ción de su autor, estos "10 Años de Planificación y Administración Pública en México", que hacen el número dos en esta colección del Instituto de Administración Pública. Deriva esa satisfacción, que he tenido por partida doble, de la riqueza del material de reflexión que la obra presenta tanto para el estudioso de las cuestiones administrativas mexicanas como para el funcionario público. El autor recoge en este volumen diez ensayos que forman por muchos conceptos un documento de gran interés para conocer los procesos de planificación y de la Administración Pública entre 1965 y 1971. Avala la importancia de estos ensayos la experiencia personal del Lie. Ignacio Pichardo Pagaza, joven tratadista en el campo de la Administra- ción, tempranamente maduro quien auna a su capacidad académica y de análisis teórico una brillante práctica en la Administración Pública y en el desempeño político. La mayor parte de los ensayos agrupados en este libro han sido editados por el autor en diversos momentos de su carrera. De ahí que puedan darse algunas repeticiones de ideas y de con- ceptos que, sin embargo, no estorban para el claro desarrollo del pensa· miento de la obra. La primera parte del volumen señala los antecedentes de la Planeación y del Desarrollo en México, se ocupa de la técnica administrativa de la Planificación Económica-Social y se detiene en la planificación de la economía en México. Los ensayos recogidos en la segunda parte señalan tina preocupación fundamental del autor; la carencia en México de un órgano central de planificación que coordine las actividades necesarias para dar unidad a la planificación administrativa y las funciones y tareas que en relación con este tema tienen distintas Secretarías y Organismos Deseentralizados.
El ensayo que forma la tercera parte expresa un punto de vista per- sonal muy interesante que puede ser base de discusión, sobre el propósito y el método de la Reforma Administrativa. La parte cuarta del volumen nos da tres ensayos sobre la Reforma Administrativa en el Sector Agropecuario, en el Municipio y en los Esta- dos. Expresan estos a mi juicio lo más original en la aportación del Lic. Pichardo Pagaza, pues resumen su valiosa experiencia en el campo de la reforma administrativa sectorial y regional.
En el ensayo décimo, que forma la quinta parte del libro, el autor estudia algunos aspectos de la Reforma Administrativa en el actual sexenio. Cierra el volumen a manera de conclusión un capítulo en el que el autor especula, en el mejor sentido de la palabra, sobre lo que puede ser la Administración Pública en México a diez años de distancia, en 1982, muy lejano ciertamente al aterrador "1984" de Orwell. Se darían entonces, piensa el Lic. Pichardo, una paradójica y rigurosa centralización junto a una amplia descentralización administrativa, la transformación de los anti- guos Secretarios en Ministros de Estado, la institución de Secretarios Per- manentes, sería general el empleo de una tecnología propia de la Admi- nistración Pública en el campo de procesamiento de datos, que no se dejarían ya en manos simplemente de los expertos. Sería de desear que el Lie. Ignacio Pichardo Pagaza nos diese con ma- yor frecuencia sus reflexiones en torno a la cuestión de la Administración
y que algunos otros siguieran su ejemplo.
Andrés Caso.
Diez Años de Planificación y Administración Pública en México
-.,/
P;ig.
PARTE 1: ASPECTOS ADMINISTRATIVOS DE LA PLANIFICACION
1964. ~.
CAPÍTULO 2. 'Técnicas Económica
La Proyectada Comisión Federal de Planeación. 196,). '
CAPÍTULO 5. El
PARTE 111: LA REFORMA ADMINISTRATIVA: OTRO
CAPÍTULO 6. Reflexiones sobre el
Propósito y el Método
CAPÍTULO 7. La Reforma Administrativa en el Sector
Municipio como Fuerza de Desarrollo. 1970.
CAPÍTULO 8. El CAPÍTULO 9. La
PARTE V: LA RECIENTE REFORMA ADMINISTRATIVA EN EL GOBIERNO FEDERAL
10. Ultimos
CAPÍTULO 11. A manera de
Conclusión; Administración Pública
1982. 'ZlI
El propósito que se persigue al publicar esta colección de artículos, escritos a lo largo de casi una década, es proporcionar material de trabajo
a quienes necesitan o tienen interés en estudiar la Administración Pública de México. En particular, está concebido como libro de lectura, es decir un complemento a los libros de texto para los alumnos que abordan esa materia como parte de su curriculum académico. Se piensa que la presente
obra puede servir de estímulo, por acción o por reacción, a los estudiantes
y profesionistas, para ahondar en el examen de los problemas propios que plantea la evolución de las instituciones administrativas del país.
Una razón adicional que explica la presente publicación es la siguiente:
La literatura sobre la Administración Pública de México escrita con un enfoque netamente administrativista no es abundante. Existe amplia bi- bliografía sobre Derecho Público, especialmente Derecho Administrativo, y Economía Política, en la que con frecuencia se analizan más o menos directamente cuestiones de Administración Pública. Empero, son pocas las obras escritas con la metodología propia de las disciplinas administrativas, sobre los niveles y sectores que integran la Administración Pública de México.
La posible utilidad del trabajo está limitada, sin embargo, por la carencia de unidad orgánica que padece una colección de artículos frente a un libro unitario propiamente dicho. La edad de algunos ensayos po- dría considerarse como otro factor restrictivo. En descargo de esto último, cabe decir que los ensayos reflejan la evolución histórica de conceptos e instituciones de la administración del sector público, en una época carac-
terizada por cambios rápidos. De otra parte, el autor piensa, tal vez inmo- destamente, que las tesis principales que se sostienen en los diversos ensa- yos, tienden a convalidarse en algunos casos y en otros siguen siendo útiles como hipótesis de trabajo.
Si la lectura de estas páginas estimulara la crítica y preferentemente la investigación de los diversos temas que se abordan, su misión se habrá cumplido plenamente.
Toluca, Méx., Mayo de 1972.
1. P. P.
Aspectos administrativos de la planificación
del desarrollo 1
En México se ha hablado de planeación económica desde hace años. Los intentos de organización de la planeación forman ya una larga serie de ensayos. Para dar una idea del abigarrado cuadro que presentan los múltiples intentos gubernamentales, baste enumerar algunos de los orga- nismos que han tenido funciones de planeación; a) la Comisión del Pro- grama del Partido Nacional Revolucionario (1933), integrada por fun- cionarios del gobierno y miembros destacados del partido, que tuvo a su cargo la elaboración del primer Plan Sexenal; b) el Comité Asesor Especial (1935), creado por la administración del general Cárdenas e integrado por Secretarios de Estado, directores de la banca pública y otros funcionarios destacados, cuyo fin era la coordinación de las políticas nacionales de planeación; e) el Fondo para el Fomento Industrial (1941), cuya operación fue encomendada al Banco de México; d) la Comisión Federal de Fomento Industrial (1944), que debería planear el desarrollo industrial del país y promover la creación de nuevas industrias; e) la Comisión Nacional de Inversiones (1947), creada en los primeros meses de la administración del presidente Miguel Alemán; f) el Comité de Inversiones (1953), establecido en los primeros meses de la administración de Ruiz Cortines; g) la Co- misión de Inversiones (1954), que sustituyó al Comité; h) la Secretaría de la Presidencia (1958), que a su vez absorbió las funciones de la Co- misión de Inversiones, agregando algunas otras tareas de planeación regio- nal; i) finalmente, la Comisión Intersecretarial para la Planeación del Desarrollo, establecida en el año de 1962.
Política Gubernamental, Consejo Técnico de
El Plan Sexenal elaborado, como se ha dicho, por la Comisión del Programa del Partido Nacional Revolucionario, en 1933, significó un es- fuerzo por formular un grupo coherente de objetivos para el programa de gobierno del general Lázaro Cárdenas. No fue desde luego un plan de des- arrollo económico en el sentido que hoy se toma esta noción. En dieciséis capítulos dedicados a sendos aspectos de la función pública, se establecen las metas fundamentales que habrían de orientar los siguientes seis años de gobierno. Los dos primeros capítulos están dedicados, por ejemplo, al fomento agrario y a la promoción agrícola; el tercero a la irrigación; el cuarto y el quinto a la riqueza pecuaria y la riqueza forestal respectiva- mente; el sexto a los problemas de trabajo y así sucesivamente. El Plan establece las metas que deben lograrse, aunque omite decir cómo alcanzarlas y por qué se han escogido. No establece objetivos cuantitativos y concede escasa importancia a los problemas de financiamiento de las inversiones públicas, necesarias para llevar adelante los objetivos propuestos. Es, sin embargo, un primer intento de entender la política económica del gobierno como una totalidad. En la medida que el Plan Sexenal no establece metas en términos cuantitativos, la evaluación de sus resultados, es una tarea prácticamente imposible. 2 El Segundo Sexenal debió ser puesto en ejecución por la nueva admi- nistración del general Avila Camacho que tomó posesión en 1940. El Plan no parece haber sido un factor determinante de la política del nue- vo régimen, entre otras razones, por los graves acontecimientos inter- nacionales. Al margen del Plan, la administración de Avila Camacho hizo esfuerzos tendientes a introducir cierto orden en el acelerado proceso de industrialización que estaba experimentando el país. En 1941 se creó un Fondo para el fomento industrial cuyo objetivo básico era la promoción ordenada de industrias nuevas, consideradas de interés para la economía. Sin embargo, el Fondo no pudo llevar adelante su tarea por carecer, pre- cisamente, de fondos. Se suponía que la Secretaría de Hacienda asignaría una partida especial en el presupuesto para las operaciones del Fondo, la cual estaría manejada por el Banco de México por ser la institución que contaba con el equipo adecuado de técnicos. En el verano de 1944 se estableció la llamada Comisión Federal de Fomento Industrial a sugerencia de la Comisión Mexicano-Norteamericana de Cooperación Económica. El Decreto que creó la Comisión Federal de Fomento Industrial, expresa· mente derogó las disposiciones que regulaban el funcionamiento del Fondo creado en 1941. La nueva Comisión estaba dotada de facultades más am- plias que su predecesor, pues se tenía la intención de que tuviese funciones
2 "Plan
de promoción de nuevas industrias y de planeación del desarrollo industrial en g-eneral. La tlarea de promoción de industrias nuevas comprendería no sólo la organización y el financiamiento de las empresas sino su ope- ración misma, cuando menos durante un tiempo. La Comisión debe- ría colmar las lagunas de la estructura de la economía, en aquellos sectores en los que la iniciativa privada no había actuado, bien por falta de interés o por carecer de recursos. La Comisión tendría a su cargo el manejo de las empresas hasta en tanto los particulares estuviesen dispuestos a tomar las riendas de la dirección. Además de esa tarea de promoción, la Comisión Federal de Fomento Industrial elaboraría un programa básico de desarrollo en el que se determinasen prioridades para los diversos proyectos públicos. La creación de la Comisión alentó muchas esperanzas. Se pensaba que, finalmente, la industrialización del país se sujetaría a un proceso articulado; que la industria manufacturera se desenvolvería en consonancia con los requerimientos de la economía, del nivel de desarrollo técnico y la disponibilidad de recursos físicos. El establecimiento de la Comisión originó grave inquietud entre los círculos empresariales nacio- nales y extranjeros, donde se temía que las operaciones de la Comisión habrían de significar serias limitaciones a las oportunidades de inversión del sector privado. El gobierno se vio en la necesidad de negar que su intención había sido limitar el radio de acción de la iniciativa privada. No había por qué temer: el acelerado ritmo de crecimiento industrial, propiciado por las oportunidades que brindaba la guerra, sobrepasó con mucho la acostumbrada lentitud burocrática. Si las intenciones de Avila Camacho habían sido, efectivamente, introducir cierto grado de planeación en el sector público, los resultados prácticos parecían negarlas rotunda- mente. La opinión que se transcribe en seguida sirve a manera de con- clusión final sobre los logros de la Comisión:
"La Comisión Federal de Fomento Industrial, lejos de ejercer una influencia profunda sobre la economía de México ni siquiera dejó huellas perceptibles. Aun cuando los tres miembros de la Comisión hubiesen deseado actuar con decisión, se habrían visto obstaculizados por dos factores adversos: falta de personal técnico e incertidumbre en materia de financiamiento".
"La Comisión Federal de Fomento Industrial, como su predecesor, ter- minó en la nada. Si obtuvo algún resultado tangible, ciertamente la opinión pública ele México, no ha sido informada de ello". 3
Reuolution
1950. p.
El gobierno del presidente Miguel Alemán, trató de revivir la Comi- sión Federal de Fomento Industrial, creando un organismo que tuviera a su cargo la coordinación de las inversiones del sector público. Este orga- nismo fue la llamada Comisión Nacional de Inversiones; corrió la misma suerte que su antecesor: murió de inactividad sin pena ni gloria. Debe mencionarse que a fines de 1947 el Ejecutivo presentó una iniciativa de ley que fue aprobada por el Congreso y publicada en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 1947; era la Ley Para el Control por Parte del Go- bierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Partici- pación Estatal. Sin embargo, los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal nunca limitaron sus operaciones al tenor de las disposiciones de la ley mencionada. Durante el período del presidente Alemán el desarrollo económico de México continuó su ritmo acelerado y se mantuvo el alto rendimiento de las inversiones públicas. Al tomar posesión la nueva administración del presidente Adolfo Ruiz Cortines, a fines del año de 1952, se sintió con mayor agudeza la necesidad de renovar los intentos para poner fin al desordenado proceso de inversión, tanto del sector público como del sector privado. Al efecto se estableció un Comité de Inversiones integrado por representantes de las Secretarías de Hacienda y de Economía, que funciona- ría bajo la jurisdicción de la primera. La labor de este Comité no fue fruc- tífera; las dependencias del ejecutivo federal y los organismos descentra- lizados hicieron caso omiso de las facultades de coordinación que corres- pondían al nuevo organismo. Conviene aquí subrayar un hecho significativo: existe una curiosa si- militud, en más de un aspecto, entre el Comité de Inversiones de 1953 y la llamada Comisión Intersecretarial para la Formulación de Planes de Desarrollo, creada en marzo de 1962. En ambos casos el órgano de coordi- nación estuvo integrado por representantes de dos Secretarías; en las dos ocasiones el organismo de coordinación estuvo colocado varios escalones más abajo del más alto nivel administrativo; finalmente, ambos organismos dejaron de funcionar porque los representantes que los integraron no pudieron ponerse de acuerdo en materia de competencia y jerarquía ni el resto de las dependencias de la administración pública consideró a ese organismo con el suficiente prestigio político para imponer la coordinación de los programas de inversión. En octubre de 1954 el Comité de Inversiones pasó a depender directa- mente de la oficina del Presidente de la República, reorganizándose y cam- biando su designación por la de Comisión de Inversiones. Se otorgaron a la Comisión de Inversiones mayores facultades que las que gozaba el antiguo Comité. Su función, consistía en la planeación del gasto público;
AXfECEDENTES
en el establecimiento de prioridades, la jerarquización de los proyectos de inversión de las distintas dependencias y la elaboración del programa de inversiones del sector público a mediano plazo. La Comisión tuvo, tam- bién, la importante función de concentrar información proveniente de un gran número de dependencias del ejecutivo federal. El presupuesto de inversión preparado por la Comisión para cada ejercicio federal, era sometido a la consideración del Presidente de la República para que él le hiciera observaciones o modificaciones según lo exigiera la circunstancia política del momento. Aun cuando la Comisión no estuvo legalmente facultada para vigilar el cumplimiento de los programas de inversión pre- parados y aprobados por ella, de hecho ejercía una importante labor de supervisión. Sus posibilidades de presionar a las dependencias federales para cumplir con el programa de inversiones eran de consideración en tanto que una dependencia del ejecutivo federal, no podía llevar a cabo inver- siones que no estuviesen aprobadas previamente por la Comisión. Es indudable que la Comisión de Inversiones ha sido el organismo que con mayor éxito ha llevado a cabo en México la tarea de coordinar y jerarquizar las inversiones del sector público. En el curso del desempeño de sus funciones, la Comisión de Inversiones fue ampliando su radio de acción hasta convertirse en uno de los centros decisorios de más importan- cia dentro del aparato de la administración pública. Resulta claro que no debe olvidarse tan rápidamente la positiva expe- riencia de la Comisión de Inversiones, debida al especial lugar que ocupaba dentro del aparato de la administración pública. La circunstancia de estar colocada fuera de la jurisdicción de una Secretaría de Estado en particular y de tener acceso directo al Presidente de la República, significaba además fuerza política real, tan importante en esta materia. Cuando el presidente López Mateas creó la Secretaría de la Presidencia, incorporando dentro de su organización a la Comisión de Inversiones, esta última perdió las características organizativas que en opinión de los expertos habían sido motivo del éxito de su gestión.
l. LA SECRETARIA DE LA PRESIDENCIA
La primera decisión de importancia en la administración del presidente López Mateas (1958-1964), fue la creación de una nueva Secretaría: la Secretaría de la Presidencia. A esta Dependencia le corresponden las si- guientes atribuciones:
a) Estudiar y dar forma a los acuerdos presidenciales, para su debida
b) Recabar los datos para elaborar el plan general del gasto
e inversiones del Poder Ejecutivo y los programas especiales que fije el Presidente de la República;
c) Planear obras, sistemas y aprovechamiento de los mismos; proyectar
el fomento y desarrollo de las regiones y localidades que le señale el Pre-
sidente de la República, para el mayor provecho general;
d) Coordinar los programas de inversión de los diversos órganos de la
administración pública y estudiar las modificaciones que a ésta deben
e) Planear y vigilar la inversión pública y la de los organismos des-
centralizados y empresas de participación estatal;
Registrar las leyes y decretos promulgados por el
acuerdos y resoluciones del Presidente de la República; y
que le encomiende el Presidente de la República. 4
La Secretaría de la Presidencia fue concebida con el propósito de que actuara como el organismo de coordinación de las políticas económicas gubernamentales de más alto nivel. En cierto modo, ésta ha sido la res- puesta dada por los altos funcionarios, a uno de los problemas más difíciles y apremiantes de los regímenes constitucionales de tipo presidencial, a saber: la carencia del Consejo de Ministros o de gabinete ministerial, donde se alcanza la coordinación al más alto nivel jerárquico. La doctrina
y la práctica constitucional mexicana, han establecido que la función de
coordinación de las políticas gubernamentales esté centralizada en manos del titular del Poder Ejecutivo. 5 Esta situación implica, entre otras cosas, que formalmente la jerarquía administrativa y política de las distintas Secretarías de Estado es la misma.
11. LA COMISION
INTERSECRETARIALPARA LA FORMULACION DE PLA-
NES NACIONALES DE DESARROllO
El Acuerdo Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación del 2 de marzo de 1962, constituyó una Comisión Intersecretarial encargada de la formulación de planes nacionales para el desarrollo económico y social del país a corto y largo plazo. En los considerandos del Acuerdo que crea la Comisión Intersecretarial se hace referencia a las órdenes y disposiciones dictadas por el Poder Eje-
de 23 de diciembre de
Secretarios de Estado funcionan como Consejo de Ministros; es el caso previsto en el
ANTECEDENTES DE LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO
cutivo en materia de planeación económica. Se reconoce implícitamente que la Secretaría de la Presidencia, pese a estar facultada para intervenir en la planeación económica, por sí misma no está en posibilidad de lograr la coordinación de funciones que la planeación presupone. Se afirma que para lograr la coordinación necesaria se requiere la colaboración conjunta de la Secretaría de la Presidencia y la Secretaría de Hacienda y Crédito Püblico. El Acuerdo define la autoridad, competencia y estructura de la Comi- sión Intersecretarial. En forma sucinta, las principales disposiciones del Acuerdo son las siguientes:
representantes de las Secretarías de la Presidencia y de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que proceda de inmediato a formular planes para el desarrollo económico y social del país, a corto y largo plazo.
SEGUNDO: La Comisión Intersecretarial tomará en cuenta las disposi- ciones del Acuerdo Presidencial de 7 de julio de 1961 y de 29 de junio de 1959, así como las disposiciones relacionadas con el Presupuesto de Egresos,
TERCERO: La Comisión calculará, el monto, la estructura y el financia- miento del gasto y de la inversión nacionales.
CUARTO: Para que las entidades del sector público gestionen créditos internacionales, será necesario que hayan cumplido con los requisitos y procedimientos establecidos en las diversas leyes y disposiciones aplicables.
La Comisión Intersecretarial se allegará la documentación y
los datos que necesite. Las entidades del sector público proporcionarán a
ésta los informes, la colaboración y la ayuda que les solicite.
Hacienda y Crédito PÚ-
blico designarán a los representantes de sus respectivas dependencias ante la Comisión Intersecretarial.
encomendadas a la Comisión.
OCTAVO: Los planes nacionales de desarrollo que se elaboren en los términos del presente Acuerdo serán presentados por los titulares de las Secretarías de la Presidencia y de Hacienda y Crédito Público a la consi- deración del Presidente de la República, a la brevedad posible.
La creación de la Comisión Intersecretarial parecía ser un aconteci- miento de máxima significación en el desarrollo de la Administración Pública Mexicana. El sector público contaba, finalmente, con un organismo
Los secretarios de la Presidencia y de
que centralizadamente formularía los planes rectores de toda la actividad económica del sector. En apariencia la Comisión evitaría el problema de precedencia y jerarquía al que se había enfrentando antes, sin resultados, la Secretaría de la Presidencia. La nueva dependencia encargada, en prin- cipio, de la coordinación de las actividades de la administración pública, entraría en estrecha colaboración con la Secretaría de mayor tradición y prestigio, es decir, con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Los resultados de la creación de la Comisión Intersecretarial no han podido ser menos alentadores. Aunque la información oficial sobre las operaciones de la Comisión Intersecretarial ha sido notablemente escasa, todo indica que los integrantes de la Comisión no se reunieron más de un par de veces. Para dar una idea del vacío político y administrativo en el que operó la Comisión, basta señalar que en este momento (julio de 1964) apenas dos años después de su establecimiento, no es posible decir a ciencia cierta, si la Comisión Intersecretarial sigue funcionando o ya desapareció. 6 Es importante intentar un análisis de las razones que pudieron ser la causa de una experiencia tan desalentadora como la de la Comisión Inter- secretarial. Interesa sobremanera evitar que en el futuro próximo se re- pitan, de nuevo, los errores que se cometieron al crear la Comisión. En dos grupos se podrían dividir los problemas que impidieron la viabilidad de la Comisión. Por una parte los problemas relativos a su autoridad y atribución, por la otra, los problemas de su integración. El Acuerdo establece que la Comisión debe integrarse con los repre- sentantes de las dos Secretarías mencionadas. Por la redacción del Acuerdo se desprende que no habrían de ser los titulares de las secretarías referidas sino, posiblemente, altos funcionarios públicos, quienes representaran a sus respectivos ministerios. Esta forma de estructura, dificulta la posibi- lidad de obtener la coordinación de las directrices económicas al nivel más alto que es el que importa fundamentalmente. La Comisión no fue, en- tonces, ni un organismo formado por ministros y otros titulares de depen- dencias, ligado a los más altos escalones de la administración pública, ni un grupo de expertos operando en forma extradepartamental. Seguramente es motivo de controversia afirmar que la agencia de planeación debe tener cierto grado de autoridad operativa o por el con- trario, que sus funciones deben ser de estricto carácter de asesoramiento. Muy pocos habrán, sin embargo, que se nieguen a admitir que la agencia de planeación debe estar en posibilidad de formular juicios independientes sobre los problemas económicos del país. El órgano de planeación no puede ni debe limitarse a elaborar comentarios sobre la política económica gu-
bernamental; no puede limitarse a formular estimaciones sobre el desarro- llo del país. Debe ser una fuente permanente de nuevas directrices econó- micas que señalen y orienten el rumbo de las actividades del gobierno. Los puntos de vista del órgano de planeación no habrán de reflejar, con excesiva parcialidad, las opiniones o criterios de una dependencia particular del sector público. En cada uno de estos aspectos, la Comisión Intersecretarial tuvo defi- ciencias de origen. No era posible esperar que la Comisión abrazara una política económica que modificara o fuera en contra de los puntos de vista de las dos secretarías integrantes de la misma. Lo más probable sería que la Comisión funcionara como una oficina de análisis y asesoramiento sobre las directrices formuladas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La integración de la Comisión plantea otras dudas. La elaboración y, particularmente, la ejecución de un plan nacional de desarrollo, exige cooperación estrecha de un gran número de dependencias del sector pú- blico (dejando a un lado al sector industrial privado). Varias son las depen- dencias del Poder Ejecutivo, cuyas actividades están directamente ligadas al desarrollo económico. Estas dependencias cuentan no sólo con experien- cia administrativa y técnica, y con la información indispensable para la elaboración del plan; sino que de ellas depende en gran parte la exitosa ejecución del mismo. Por esta razón es de recomendarse que cuando menos los siguientes ministros y funcionarios formen parte, por ley, de la Comi- sión: el Secretario de Hacienda y Crédito Público, el Secretario de la Presidencia, el Secretario de Industria y Comercio, y el director de Nacional Financiera. Podrían ser miembros de la Comisión otros ministros, sobre todo si a su investidura política unen una experiencia técnica de alto nivel.
Técnicas administrativas de la planificación económica y social l
1. PROPOSITO BASleo
Tanto entre los altos funcionarios gubernamentales como en la opinión pública informada, existe la convicción de que para acelerar el desarrollo económico y social del país, es necesario acudir a las técnicas de la plani- ficación económica, no sólo mediante la elaboración de un plan que oriente la política gubernamental, sino creando un sistema operativo de planificación central dentro del actual aparato de la administración pública mexicana. Conviene subrayar que no es suficiente con la decisión aislada en diver- sos sectores gubernamentales, de intentar planificar los distintos sectores que son de la competencia de las secretarías y departamentos de Estado. Para garantizar el éxito de la planificación económica y social en México, es necesario que ésta se lleve a cabo en forma centralizada. Tan importante como la elaboración de un plan de desarrollo a mediano o a largo plazo, es el diseño del conjunto de procedimientos y sistemas administrativos que garanticen el éxito de la ejecución de ese plan y la creación de los organis- mos responsables de coordinar las diversas tareas administrativas y técnico- económicas que la planificación exige. El consenso general que existe sobre la necesidad de intentar en nues- tro país como forma de gobierno la planificación económica y social cen- tralizada, se fundamenta, sin duda, en la convicción de que el país ha alcanzado un grado de desarrollo económico y una madurez administrativa
1 Este trabajo fue originalmente publicado en la Revista Comercio Exterior, Tomo XV, enero de 1965, p. 43. La elaboración se hizo conjuntamente con los seriares Lic. Gustavo Martínez Cabañas, Mauricio Carril, Eduardo Guerrero, Adolfo Lugo y Jorge Tamayo, a quienes se les ha solicitado su autorización para la publicación del mismo.
tales, que permiten suponer que la adopción de un sistema de planificación central produciría resultados positivos. En efecto, México cuenta con un aparato de administración pública desarrollado; con cuadros de expertos
y técnicos competentes; con un sector público dinámico cuya actividad
influye decididamente en el rumbo que sigue el sistema económico; y con un sector privado cuya actitud receptiva permite suponer que estaría dis- puesto a colaborar con las autoridades gubernamentales dentro de un es- quema de planificación central que no implique el abandono de la eco- nomía de libre empresa.
a) Subrayar la necesidad de establecer un sistema de planificación cen-
trabajo intenta:
tral, superpuesto al actual aparato de la administración pública.
b) Señalar, a grandes rasgos, los problemas de operación de un sistema
central de planificación económica y social.
c) Destacar los factores que permiten suponer que en México la pla-
nificación central puede ser llevada a cabo con eficacia y con éxito.
SIGNIFICADO DE LA PLANIFICACION CENTRAL.
La planificación central es una forma de organización del Estado mo- derno para hacer frente a sus responsabilidades dentro de la colectividad;
es en realidad un modo de gobierno. En su concepción más amplia, puede entenderse como la intervención del Estado en los procesos económicos y sociales con el fin de adaptar la actividad económica, es decir, la producción de bienes y servicios, a las necesidades sociales. Desde el punto de vista estrictamente económico, la planificación cen- tral significa:
a) Que la asignación y distribución de los diversos recursos productivos
dentro del sistema económico, no se lleven a cabo exclusivamente mediante el juego libre de las fuerzas del mercado, sino que el Estado interfiera ese mecanismo para conseguir una óptima asignación de recursos.
inversión con los que cuenta el
suficiente sujetar los recursos de la inversión pública a un plan, sino que los recursos ele inversión a disposición del sector privado queden compren-
Que los recursos destinados a la
se contemplen
didos dentro
e) Que esos recursos de inversión se sujeten a una tabla de prioridades,
con arreglo a criterios técnicos.
como en el privado, deban coordinarse entre sí.
perspectiva a largo plazo, del desarrollo de los recursos productivos de la
economía. Desde el ángulo administrativo, la planificación central significa:
d) Que las decisiones económicas básicas,
e) Que las decisiones económicas se tomen dentro del marco de
a) Establecer
coherencia a las múltiples actividades de la administración pública.
b) Crear las bases para lograr una adecuada delegación de autoridad y
funciones, dentro de la estructura del Poder Ejecutivo. En efecto, un sis- tema de planificación central permite la formulación precisa de objetivos y metas a todos los niveles administrativos; asimismo, facilita la formula- ción de políticas y directrices generales que abarquen los diversos campos de atribuciones de la administración. Finalmente, hace posible la vigilancia y el control de las actividades de las diversas dependencias del sector público. c) Óptimo rendimiento del esfuerzo de los cuadros técnicos que inte- gran el aparato de la administración, pues mediante un sistema de gobierno por objetivos y control de resultados, se estimula la iniciativa del personal calificado y se aprovechan al máximo sus conocimientos especializados.
111. ALCANCE DE LA PLANIFICACION
La noción de planificación central va más allá de la simple elaboración de un plan de desarrollo económico y social para el país. Múltiples expe- riencias extranjeras y la incipiente de nuestro propio país, ponen en relieve que la elaboración de un plan de desarrollo, aunque haya sido hecho con arreglo a las técnicas económicas más sofisticadas, no es garantía suficiente de que las actividades de los diversos sectores productivos se sujetan a los presupuestos del plan. En realidad, el factor clave del éxito de la planifi- cación central en un país de economía mixta como México, radica en lograr una amplia participación de los diversos sectores productivos en la elaboración de los esquemas del plan de desarrollo que permita obtener un acuerdo mutuo sobre las metas que deben alcanzarse y los instrumentos para lograrlo. La elaboración de un plan de desarrollo por un grupo de expertos sin conexión inmediata con los diversos sectores productivos de la sociedad, corre el riesgo de convertirse en un trabajo de gabinete que no ejerza influencia decisiva sobre aquellos que tienen en sus manos las decisiones económicas básicas. Un sistema de planificación central debe necesaria-
mente permiur, y aún más, estimular la colaboración de los diversos sec- tores productivos. Cuando menos los sectores que a continuación se enu-
meran, deben intervenir activamente en desarrollo:
El sector gubernamental:
administración pública central, empresas
descentralizadas y organismos de participación estatal.
Centros de investigación y de enseñanza.
Conviene subrayar aquí la importancia de la particrpacion del sector privado nacional. El plan de desarrollo, por lo que hace a los programas de inversión del sector privado, no tiene fuerza obligatoria; resulta indis- pensable, entonces, obtener el acuerdo previo de este sector en la fase de preparación de los programas. La experiencia de otros países demuestra que es posible lograrlo. El mecanismo más conveniente parece ser el de las comisiones verticales por sector, integradas por representantes de las oficinas sectoriales de planificación, de la iniciativa privada que forme parte de ese sector, de los trabajadores del mismo y de las secretarías de Estado y dependencias gubernamentales que tengan contactos directos con el sector de que se trate. Resulta claro que la colaboración amplia de estos diversos sectores, facilita la puesta en marcha del plan de desarrollo.
IV. NECESIDAD DE UN ORGANO CENTRAL DE PlANIFICACION.
Las tareas de la planificación central, exigen la creación de un orga- nismo que se haga responsable de la coordinación de las actividades múl- tiples que requiere la planificación y en especial de la elaboración de los planes de desarrollo. Es verdad que el simple mejoramiento de la coordi- nación entre las diversas Secretarías de Estado y otras dependencias pú- blicas sería suficiente para elevar la eficiencia de las operaciones de la administración pública en forma considerable. Sin embargo, la operación de un sistema de planificación central, requiere de la realización de un conjunto de funciones que no pueden quedar localizadas de manera des- articulada en diversas dependencias gubernamentales. La necesidad impres- cindible de crear un organismo o una oficina central de planificación, se pone de relieve con el señalamiento de las funciones que a esa oficina le habrían de corresponder. Las principales tareas de un organismo central de planificación, serían:
ADMI:\ISTRATI\'AS
a) Concentración de información estadística y su análisis
Una tarea primordial de este organismo, es la unificación de los cri- terios para la obtención y el manejo de las estadísticas que se elaboran en las diversas dependencias gubernamentales y en el propio sector privado. Esta oficina habrá de dirigir la creación de una red organizada de comu- nicación al nivel nacional, con la finalidad de elaborar las estadísticas a niveles sectoriales y regionales que complementen las estadísticas nacio- nales, ya existentes, a nivel macro-económico. Asimismo, esta oficina de- berá concentrar toda la información estadística que sus necesidades requie- ran y estará en posibilidad de pedir a la Dirección General de Estadística la preparación de aquellas que en la actualidad no se elaboran.
b) Elaboración de inventarios previos
Para estar en posibilidad de elaborar un plan de desarrollo económico, es necesario contar con inventarios de los recursos físicos y humanos del país, con el fin de canalizarlos hacia las actividades más productivas. Es necesario, asimismo, la preparación de "Balances Físicos o Materiales" que permitan determinar las relaciones económicas entre los diversos sectores de la producción. Este conjunto de balances debe estar integrado a un sistema de cuentas nacionales.
e) Formulación del diagnóstico económico y social
Es necesaria la existencia de un instrumento que cumpla estos propó- sitos: 1) ilustrar sobre el desarrollo económico del país en los últimos años; 11) examinar la situación presente en cuanto a características demo- gráficas, recursos naturales, estructura jurídica y administrativa, etc.; II!) proyectar en forma automática, el desarrollo de la economía al ritmo ac- tual de crecimiento y; IV) señalar los principales obstáculos al desarrollo.
d) Formulación de planes de desarrollo económico y social a mediano
Es ésta la responsabilidad clave del órgano central de planificación y la que exige una máxima competencia técnica. Posteriormente, mencionare- mos las principales etapas en la formulación de un plan.
e) Coordinación con los sectores productivos
La oficina central de planificación, deberá dirigir la coordinación de las intervenciones de los sectores productivos, tanto en la fase de elabora- ción del plan como en la de su ejecución, mediante mecanismos diseñados especialmente al efecto.
i) Asesoramiento en materia de organización administrativa
El organismo central deberá estar en posibilidad de asesorar y formular recomendaciones sobre las necesarias reformas al aparato de la adminis-
30 DIEZ
l\fÉXICO
tración pública, con el fin de orientarlo a las nuevas tareas de la planifi- cación del desarrollo económico.
g) Vigilancia, control y evaluación
El organismo central será responsable de preparar directrices que faci- liten la vigilancia y el control de la ejecución del plan de desarrollo. Igual- mente, será responsable de la evaluación de los resultados que se obtengan conforme el plan avance en su ejecución.
estructura y ubi-
cación de un órgano central de planificación y su localización dentro del aparato de la administración pública. Sin embargo, es posible señalar un conjunto de características que forman parte de la naturaleza de un orga- nismo de este tipo, cualquiera que sea su estructura y ubicación. Entre esas características, destacan las siguientes:
Es objeto de intensa controversia el problema de la
a) Una oficina staff.
No parece recomendable que el órgano central de planificación goce de autoridad ejecutiva. Sus responsabilidades no son de ejecución, sino de asesoramiento y coordinación a los más altos niveles de la administración pública; su activa participación en las tareas de la planificación, no debe dar lugar a que opere directamente a través de la línea de mando. Su forma de trabajar debe estar inspirada en un alto espíritu de conciliación y convencimiento. Sin embargo, el producto final, o sea el plan, deberá tener un carácter operativo.
b) Respaldo del Poder Ejecutivo
Independientemente del lugar que ocupe el organismo central de la administración, es imprescindible que goce del respaldo y apoyo de los más altos niveles gubernamentales y en especial del titular del Poder Ejecutivo. Si así no fuera, la oficina de planificación carecería de la auto- ridad y jerarquía necesarias para obtener la indispensable coordinación que la planificación exige.
c) Prestigio técnico
Como el principal centro de orientación de la política económica guber- namental, la oficina de planificación debe gozar de un alto prestigio téc- nico. Los complejos instrumentos requeridos para la preparación de un plan de desarrollo hace necesario por igual, que esté integrado. por los expertos más calificados con los que cuente el país. Un alto nivel profe-
l'LANIFICACIÓN
sional y moral impedirá que la oficina central de planificación anteponga intereses políticos o particulares a los propósitos generales que sustenta el plan nacional.
d) Ubicación y dimensiones
Debe subrayarse que un órgano central de planificación que adopte
la forma de una Secretaría de Estado, tropezaría con serios obstáculos para
desempeñar su tarea. En primer término, se vería envuelto en el legítimo juego político que a estos funcionarios corresponde y, por lo mismo, difi- cultaría la coordinación técnica entre las diversas Secretarías de Estado con intereses en el plan de desarrollo. En segundo lugar, le restaría flexibilidad
a los sistemas y procedimientos que estableciera. En tercer término haría suponer a los ojos de la opinión pública, que la responsabilidad de la ejecución del plan correspondería exclusivamente a la supuesta secretaría de planificación. A pesar de lo anterior, es recomendable que el órgano de planificación tenga acceso directo al titular del Poder Ejecutivo.
No es éste un requisito esencial, siempre que las tareas de planificación gocen de todo el apoyo político del propio Jefe del Poder Ejecutivo. La escasez de personal técnico de la más alta calificación, impone una limi- tación a las dimensiones del organismo de planificación.
VI. ETAPAS EN LA FORMULACION DEL PLAN.
Las etapas básicas en la preparación de mico, son las siguientes:
un plan de desarrollo econó-
a) Selección de directrices
básicas macroeconómicas
El plan deberá incluir dos directrices básicas: 1) en qué proporClon el ingreso nacional se dividirá en consumo y acumulación, y, 11) cómo deberán distribuirse las inversiones en las diferentes ramas de la economía, para lograr un mayor desarrollo equilibrado.
b) Determinación de objetivos sectoriales.
Determinadas las directrices macroeconómicas, se formularán las pro- yecciones y estudios de los diferentes sectores que integran tanto el sector público como el privado, a fin de determinar el ritmo y naturaleza del desenvolvimiento de cada uno de ellos, y las inversiones requeridas para alcanzar las metas previstas: para el cálculo de la producción pgr sectores, es necesario hacer la estimación de la demanda final futura de bienes y servicios. Los objetivos sectoriales permitirían la elaboración de proyectos concretos, lo que constituye la etapa final en la formulación de un plan.
c) Programación del desarrollo regional
El plan económico nacional proporcionará el marco para la elaboración de planes regionales, los cuales serán preparados bajo la responsabilidad del órgano central de planificación, en colaboración con las unidades re- gionales interesadas.
VII. EL ORGANO CENTRAL y
central deberá realizar las tareas básicas siguientes:
a) Cálculo de los recursos financieros necesarios, internos y externos.
b) Determinación de
c) Elaboración del presupuesto anual de inversión.
El presupuesto anual es el instrumento mediante el cual se ponen en ejecución los planes de desarrollo; de hecho, es la herramienta económica más eficaz a disposición de la administración pública para cumplir con las metas preestablecidas en el plan. De ahí que resulte de máxima impor- tancia que el órgano central de planificación intervenga en la preparación del presupuesto anual de inversiones del sector público, para garantizar que éste se ajuste a los lineamientos del plan. Al mismo tiempo, deberá propiciarse la tendencia a formular presupuestos por programa, para eli- minar la dualidad entre presupuesto de inversión y el de gastos corrientes; es deseable que la formulación de tales presupuestos se realice en el seno del órgano central de planificación. El manejo del presupuesto debe per- manecer bajo la esfera de competencia de las autoridades hacendarias.
VIII. COORDINACJON PARA LA PLANIFICACION.
La planificación central consiste, básicamente, en la coordinación de las decisiones económicas tanto en el sector público como en el privado. La coordinación que más interesa obtener es, sin embargo, la del más alto nivel de la administración pública. En nuestro país, la coordinación de toda la política gubernamental, no sólo la económica, se concentra en manos del Presidente de la República. La ausencia de un gabinete al estilo de los gobiernos parlamentarios ocasiona, a menudo, duplicación de esfuerzos y falta de colaboración. Es recomendable que, para efectos de planificación económica, se establezca un mecanismo de coordinación del que formen parte los titulares de las llamadas secretarías "económicas" de Estado, el director del Banco Central y los directores de otras agencias financieras y de desarrollo.
Al mismo tiempo, debe pensarse en el establecimiento de un mecanis- mo de colaboración, de asesoramiento y consejo que integre a los repre- sentantes de todas las fuerzas productivas del país, que pueda ser con- sultado sobre las decisiones básicas implícitas en los marcos generales del plan de desarrollo económico y social.
IX. EJECUCION DEL PLAN.
La puesta en marcha y ejecución del plan, es la fase que aporta los verdaderos frutos, así como las más serias dificultades en la planificación económica y social. Multitud de intentos de planificación han fracasado en diversos países por la incapacidad del aparato administrativo al poner en ejecución los planes. Es comprensible que así suceda porque si bien en la fase de elaboración de los planes la participación puede restringirse y llevarse a cabo centralizadamente, en la etapa de ejecución interviene prácticamente la totalidad de la administración pública y el sector de em- presas descentralizadas, así como organizaciones del sector privado y el sector público regional o local. El peso de la ejecución del plan, por lo que toca al sector público, descansará sobre las secretarías y departamentos de Estado, particularmente aquellas directamente involucradas en materias económicas, sobre la banca central y las agencias nacionales de financiamiento y desarrollo, y sobre los grandes organismos descentralizados y empresas de participación estatal. Las secretarías y departamentos de Estado deben adoptar una triple ac- titud que favorezca la ejecución de los planes: I) responsabilizarse direc- tamente del cumplimiento de los propósitos del plan en la esfera de su competencia; JI) conceder prioridad a las tareas de planificación y; JII) renovar su organización administrativa con miras a elevar la eficacia de su funcionamiento. La trascendencia de las actividades de las empresas públicas, en cuanto a la ejecución del plan de desarrollo, puede medirse si se recuerda que sus inversiones representaron en el año de 1963, el 61% de la inversión pública total. Para ajustar sus actividades y facilitar la ejecución del plan en ese sector, sería recomendable aplicar las directivas siguientes: I) revisar sus objetivos, su organización y su funcionamiento; JI) cuantificar sus beneficios y costos, y, JII) evitar su proliferación innecesaria. La ejecución del plan a escala regional y local, exige mejorar la coordi- nación entre los diversos órganos de la administración central y las depen- dencias encargadas del desarrollo económico en las entidades federativas o las regiones administrativas que al efecto se establezcan. Lo anterior exige que las directivas centrales sean comunicadas a los niveles regionales y
locales y que se obtenga el apoyo efectivo de la población a los esfuerzos de desarrollo económico. Deberá recurrirse a la creación, cuando esto sea indispensable, de organismos administrativos encargados de la ejecución regional de los planes. Debe pensarse en la posibilidad de sumar al esfuerzo de ejecución de la planificación, las actividades de los partidos políticos nacionales con ramificaciones en las pequeñas localidades. El sector privado industrial y comercial, deberá hacerse responsable ante la opinión pública por el cumplimiento de las metas y programas que le corresponden de acuerdo con los presupuestos del plan. A las organi- zaciones representativas de las diversas ramas del sector privado, les corres- ponde el principal papel de difundir las políticas y directrices del plan, así como estimular permanentemente a sus miembros para que ajusten sus actividades al mismo.
X. FACTORES CRITICOS DE LA EJECUCION DEL PLAN.
A} La Reforma Administrativa.
En realidad el éxito de la ejecución del plan depende en gran parte de que la administración pública opere con la suficiente eficiencia y flexi- bilidad que le permita hacer frente a las demandas del plan. En la situa- ción actual de la administración pública mexicana y a pesar del nivel de competencia técnica alcanzado, la planificación central impone la necesidad de una reforma administrativa. Los elementos principales de una reforma administrativa en función de la planificación serían:
a) Modificaciones estructurales en
Se requiere la transformación de la estructura de algunas de las Se- cretarías de Estado, con el fin de evitar duplicación de actividades y para dotarlas de la flexibilidad suficiente que les permita ajustar sus tareas a las cambiantes necesidades del desarrollo económico. Sería conveniente reconsiderar la organización del Poder Ejecutivo Federal a su más alto nivel, mejorando la distribución de atribuciones y definiendo detallada- mente responsabilidades y funciones.
b) Modificaciones internas a las Secretarías y Departamentos de Estado
administrativa interna de las Secretarías y Departamentos de Estado. La planificación central hace esta tarea imprescindible. Es necesario que las grandes dependencias gubernamentales se manejen con el auxilio de las modernas técnicas de administración; entre esas téc- nicas podemos mencionar algunas cuya adopción es urgente:
Desde hace tiempo se siente la
1) Utilización de organismos de "Plana Mayor".
2) Creación de unidades de organización y métodos encargadas de llevar a cabo el estudio de la simplificación de los métodos y pro- cedimientos de trabajo y la elaboración de manuales de organización
3) Establecimiento de unidades de alto nivel, encargadas de la adminis- tración del personal, cuyo propósito sería la utilización de técnicas modernas de selección, capacitación y compensación del personal.
4) Creación de
criterios uniformes en todas las Secretarías de Estado.
5) Creación de unidades de programación cuya tarea sería la prepara- ción de los programas internos. teniendo como base el plan general
y la recolección de los materiales necesarios para las actividades del
órgano central de planificación. Estas unidades estarían encargadas de la coordinación interna de los programas, del control de los mis- mos y de las relaciones con la oficina central de planificación.
B) Comunicación y Relaciones Públicas.
Para garantizar el éxito en la ejecución de los planes de desarrollo, es necesario que: 1) los planes y programas sean conocidos por todos aque- llos que deben intervenir en su ejecución, o que en alguna forma se verán afectados por su resultado, y, lI) que se logre despertar una actitud positiva y entusiasta ante la planificación central por parte de los funcio- narios, de los ejecutivos privados ,de los trabajadores y de la opinión pública general. Los dos requisitos anteriores significan que el gobierno debe elevar a la más alta jerarquía la función de comunicación y relaciones públicas. Difundir los planes, ajustando la difusión a los diversos públicos a los que va dirigida; provocar el debate público sobre el plan de desarrollo en su fase de elaboración y en la etapa de ejecución; difundir las metas y ob- jetivos que se pretende alcanzar; esclarecer las nociones básicas sobre pla- nificación; despertar el interés público sobre los avances del plan; descubrir y eliminar "cuellos de botella" que impidan la marcha rápida de los pro- gramas; tales son algunas de las tareas de comunicación y relaciones públi- cas que la planificación central requiere. Es recomendable que la dirección general de la función de comunica- ción, esté a cargo del órgano central de planificación.
36 DIEZ
XI. VIGILANCIA Y CONTROL DE LA EJECUCION DE LOS PLANES.
Con la etapa de vigilancia y control de la ejecución del plan de des- arrollo, se cierra el ciclo de la planificación y al mismo tiempo. se inicia uno nuevo. El sistema de planificación resultaría incompleto e ineficaz sin un proceso detallado de control que permita apreciar el progreso en el cumplimiento de las metas y objetivos establecidos en el plan. Un meca- nismo de control debe cumplir, cuando menos los siguientes propósitos:
a) Ofrecer una visión de las labores realizadas en ejecución.
b) Establecer la responsabilidad de las diversas dependencias en el re- traso, ineficacia o incumplimiento de las metas.
la ejecu-
función del plan a los diversos niveles de
conjunto del cumplimiento de
c) Permitir la identificación rápida de estrangulamientos en ción del plan.
d) Ofrecer informaciones periódicas que permitan adoptar decisiones oportunas.
Las directrices generales en cuanto a la vigilancia y al control de la ejecución del plan, le corresponden a la oficina central de planificación; sin embargo, el control deberá ser piramidal, 10 cual significa que cada unidad ejecutora está obligada a diseñar sus propios mecanismos de con- trol internos que dependerán del nivel jerárquico superior de ejecución hasta llegar al órgano central de planificación y al titular mismo del Po- der Ejecutivo Federal, a quienes corresponde vigilar el cumplimiento de los objetivos centrales del plan y de las metas sectoriales del mismo. Será también responsabilidad de estos últimos órganos, la vigilancia del com- portamiento de la administración pública, de su organización y de los procedimientos adoptados para la ejecución del plan, desde el punto de vista macroadministrativo.
XII. EVAlUACION DE RESULTADOS Y REVISION DEL PLAN.
Durante el período de ejecución del plan, los organismos que integran el sistema de planificación deben someter los resultados que se hayan obtenido, a una evaluación periódica que permita al Gobierno introducir cambios destinados a superar errores, modificar metas, si esto se hace necesario, reasignar recursos o alterar la estructura de la organización administrativa conforme las circunstancias lo exijan.
PLA;";IFICACIÓN
La evaluación de los resultados deberá efectuarse a un doble nivel: por un lado la determinación de la oportunidad y realismo de la política des- arrollada por el Gobierno, expresada en términos de Jos objetivos cen- trales del plan; por otro lado la evaluación requerida a la eficiencia, en términos de ejecución de cada una de las tareas previstas en el programa de desarrollo. Naturalmente, ambas formas de evaluar son interdependientes pues, por ejemplo, una cierta tasa de crecimiento en un sector pudo o no ob- tenerse por razones que tienen que ver directamente con la eficiencia de la ejecución. La evaluación de la política gubernamental toca al titular del Poder Ejecutivo y, en última instancia, a los representantes populares en el Congreso de la Unión. La determinación de los niveles de eficien- cia en la ejecución de los programas del plan corresponde, en cambio, al órgano central de planificación. La revisión del plan, que es un proceso resultante de la evaluación, es una decisión política que queda en manos del Presidente de la República, actuando a través del órgano central de planificación.
El proceso administrativo de la planeación económica en México l
En este estudio se procura poner de relieve la circunstancia de que en México el proceso administrativo de la planificación económica está en franco camino de formación y consolidación. Año tras año se llevan a cabo modificaciones más o menos significativas, tanto en cuestiones de procedi- mientas como por lo que toca a la creación de nuevos órganos o a la amo pliación de funciones de los existentes. No hay en México un "órgano central de planificación" tal como los que se suelen encontrar en los apa· ratos gubernamentales de muchos países en vías de desarrollo. Existe, sin embargo, un sistema central de planificación integrado por un grupo rela- tivamente pequeño de entidades del gobierno federal. Este núcleo central de dirección o planificación ha venido operando, en los últimos años, en condiciones de creciente eficiencia. Una segunda observación general se relaciona con los avances conse- guidos por el Gobierno de México en el campo de la planificación operativa anuaL Si bien por un lado pudiera pensarse que la planificación a escala nacional no ha podido integrarse aún a los procesos cotidianos y normales de la administración pública, los planes anuales de inversión pública son ya una herramienta eficaz del gobierno. En este sentido todo indicaría que México ha seguido, voluntaria o involuntariamente, un sendero diferente al de otros países en similar etapa de desarrollo: hasta ahora se ha insistido en la planificación operativa anual, con un desenvolvimiento más lento de las instituciones de la planificación nacional a mediano y largo plazo.
Administratioos
ciones Unidas, en diciembre de
40 DIEZ
1. ANTECEDENTES DEL SISTEMA DE PLANIFICACION. 2
En México no existe un organismo central de planificación, pero sí un sistema centralizado de planificación. Gracias a ese sistema se han lo- grado importantes avances en la movilización de los recursos materiales, humanos y técnicos del país. El gobierno actúa constantemente como una fuerza directiva, a través de diversos organismos que, en mayor o menor medida, llevan a cabo funciones de programación y planificación. Los primeros intentos para conseguir cierto grado de planificación eco- nómica aparecen después de 1933. Baste recordar, por ejemplo, los planes Sexenales de 1934-40 y 1941-46. De otra parte, la Comisión Nacional de Inversiones, creada en 1947, que entonces funcionó más bien de un modo formal, una vez reorganizada tuvo en 1953-54 mayor intervención en la preparación del plan de inversiones para el sector público, durante la ad- ministración gubernamental correspondiente al período 1953·58. A mediados de 1962 se elaboró el primer programa nacional de inver- siones llamado "Plan de Acción Inmediata". Constituyó un intento serio de programar las inversiones del sector público y elaborar estimaciones precisas para las del sector privado. En el sector público federal el sistema de planificación se basa en los acuerdos presidenciales que obligan a todas las secretarías, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participación estatal a presentar en un plazo determinado tanto sus programas de inversión como sus programas de actividades para el sexenio que se inicia. Esos programas deben contener: los lineamientos de la política a que se sujetará la acción de la entidad de que se trata; los problemas que se proponen resolver; los que a su juicio merezcan atención preferente, y las metas que cada uno se propone alcanzar en el curso de un año y al final del sexenio, así como los medios que necesita para alcanzarlos y los recursos financieros indis- pensables para la realización del programa. Dichos documentos se concen- tran en la Secretaría de la Presidencia para su estudio y aprobación. 3 Actualmente se encuentra en vigor el "Programa del Sector Público" referido al período 1966-70. Conviene aclarar que la organización federativa de México impone restricciones formales a la planeación económica de carácter nacional, ya que los planes de desarrollo elaborados por el gobierno federal no pueden
3 Revista Comercio
Exterior, marzo
ADMIl'\ISTRATI\'ü
PLAiXEACIÓN
ECO;-':Ó"nCA
obligar a los Estados federados ni a las autoridades municipales, sino tan sólo al sector público federal. Sin embargo, existen mecanismos de coordi- nación financiera entre las entidades federativas y el gobierno federal que se establecen a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mediante el suministro de subsidios y la entrega de participaciones en impuestos federales. Además, el gobierno federal dispone de varios argu- mentos que pueden persuadir a las autoridades estatales y municipales a aceptar los lineamientos del plan. Un ejemplo de este tipo de influencia lo constituyen las facultades discrecionales de la Secretaría de Hacienda para señalar la prioridad en la inversión y ayuda federales a las entidades que sigan los lineamientos establecidos. 4 En consecuencia, y sin soslayar la existencia de esquemas de planifica- ción estatales y regionales, en México la planificación es solamente federal y únicamente comprende al gasto público de inversión. En los dos últimos años se ha establecido un programa presupuestario para el control del gasto corriente. 5
11. LA IDEA DE LA PLANIFICACION ECONOMICA y LA OPINION PUBLICA.
La idea de planificación económica, administrativa y social forma parte de la plataforma y el programa de acción de los diversos partidos políticos mexicanos, aunque su distinta ideología se traduce, como es natural, en enfoques particulares del problema. También el gobierno y los grupos económicos y culturales importantes apoyan la noción de planificación. Existen legalmente constituidos y autorizados cuatro partidos políticos nacionales con representación parlamentaria: el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Popular Socialista (PPS), el Partido de Ac- ción Nacional (PAN) de tendencia conservadora, y el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM). En los estatutos y principios de acción del PRI, se mantiene desde hace tiempo la exigencia de realizar la planificación nacional. De hecho, el programa de gobierno del candidato a la Presidencia postulado por este Partido, puede considerarse como un conjunto de metas cualitativas de un plan de desarrollo. El PRI ha creado las llamadas Juntas de Programación, que propor- cionan material para la elaboración de los programas de gobierno de los candidatos presidenciales; dentro del propio organismo político, funciona
Presu.puesio
también el Instituto de Estudios Políticos Económicos y Sociales que tiene
su cargo el estudio específico de estos problemas. 6 Cabe mencionar, como antecedente, la iniciativa de la Ley Federal de Planeación, que un grupo de senadores de ese partido presentó a la Cámara de Senadores, el 29 de octubre de 1963. En ella hacen notar las
condiciones especiales de la organización administrativa y política mexicana
e insisten sobre la planeación de carácter obligatorio para el sector público,
meramente indicativa o de simple orientación para el sector privado, y de coordinación con los programas de los gobiernos locales. Esta iniciativa no alcanzó el apoyo necesario para su aprobación, pero tuvo el mérito de reducir a términos claros (aunque discutibles) , y a pro- posiciones concretas los diversos aspectos de la planificación nacional. La iniciativa señala los objetivos del desarrollo nacional, los elementos mínimos del plan, y las bases de revisión, ejecución y control del mismo. Define los organismos responsables y auxiliares para llevar a cabo los di- versos aspectos anteriormente citados. Dentro de la Plataforma Política y Social que para 1967-70 emitió el PAN, considera que "es indispensable la cooperación de los sectores pú- blico y privado en la elaboración, ejecución y control de un plan de des- arrollo económico y social". Este postulado tiene especial significación por- que representa un cambio en la tradicional política económica de este Partido, que sostenía la conveniencia de limitar la actividad del Estado en materia económica. El PPS presentó a la Cámara de Diputados una "Iniciativa de Ley de
6 Una importante innovación de la campaña presidencial del actual Primer Mandatario, fue la organización por parte del PRI, Y a través de sus órganos técnicos central y estatales, de Juntas Nacionales y Regionales de Desarrollo, con el fin de aclarar situaciones, precisar prioridades y ofrecer tentativamente cursos alternativos. Las juntas del CEPES lógicamente tomaron el enfoque geográfico, pero las del lEPES, a diferencia de este tipo de reuniones de programación económica, escogieron un enfoque temático. Se llevaron a cabo juntas populares de desarrollo en los 29 Estados de la República, los 2 Territorios y el Distrito Federal. A continuación se citan las grandes Asambleas Nacionales que organizó el lEPES. \. Reunión Nacional para el estudio del desarrollo regional en Aguascalíentes, 2. Reunión
Nacional para el estudio del
unión Nacional para el estudio del desarrollo de la electrificación en Chiapas. 4. Reunión Nacional para el estudio de la salud y bienestar social en Pachuca, Hidalgo. 5. Reunión Na- cional para el estudio del desarrollo de la pesca en La Paz, B. C. 6. Reunión Nacional de estudios sobre los problemas del algodón en Mexícali, B. C. 7. Reunión Nacional para
el estudio de la vivienda en San
Sal tillo,
petroquímíca
dio del desarrollo del Comercio Exterior en Mérida, Yuc. 11 Reunión Nacional para el estudio de los problemas de la agricultura en Tampico, Tamps. 12. Reunión Nacional para el estudio y desarrollo de la ganadería en Zacatecas. 13. Reunión Nacional para el estudio de la industrialización en Naucalpan. 14. Reunión Nacional para el estudio del desarrollo del turismo en Chapala. 15. Reunión Nacional para el estudio del desarrollo de la minería en Zacatecas, Zac.
Planeación Económica Nacional", cuya finalidad es dotar al gobierno de un mecanismo central de planificación. En la exposición de motivos se señala que "la planeación es también -y la experiencia de otras naciones lo de- muestra- el único camino para coordinar y armonizar los trabajos de las diferentes dependencias del gobierno entre sí, y con los del sector privado". Esa iniciativa prevé el establecimiento de bases jurídicas para la formula- ción de planes de desarrollo económico y social, así como para la ejecución y control de los mismos. Propone la creación de una Comisión Nacional de Planeación y un Consejo Nacional Económico-Social, el primero como órgano técnico de alto nivel y el segundo como organismo superior de coordinación y supervisión política. 7 A pesar de que algunos miembros del sector privado mantienen acti- tudes en contra del intervencionismo estatal en la economía, dicho sector ha manifestado su disposición para colaborar en cierto grado en las tareas de programación del desarrollo. Así lo pone de relieve el discurso inaugu- ral del V Consejo Nacional de Industriales, celebrado el 19 de febrero de 1964, pronunciado por el entonces presidente de la Confederación de Cá- maras Nacionales, que expresó: "El último gran tema del Congreso es el de las relaciones de la iniciativa privada con el gobierno, en orden a las
grandes tareas económicas
.,. La visión de un gobierno pasivo
regulando excepcionalmente algún sector por motivos de orden público, ha sido sustituida por la concepción de un gobierno más activo que orienta, estimula, coordina y en ocasiones suple la actividad económica de los particulares." Con motivo de las declaraciones oficiales en tomo a la inversión pública aprobada para el año 1968, la Cámara Nacional de la Industria de Trans- formación y la Cámara Nacional de Comercio de la Ciudad de México, expresaron su opinión favorable, y consideraron la conveniencia de una mayor cooperación entre los sectores público y privado, a fin de que la inversión pública complemente a la inversión privada. 8 La inclusión de la carrera de administración pública en la Escuela de Ciencias Políticas y Sociales, dentro de los estudios académicos de la Uni- versidad Nacional Autónoma de México, así como la existencia del Instituto de Administración Pública y de la Asociación Mexicana de Planificación, muestran el interés que los centros académicos y los grupos culturales y técnicos tienen por la preparación de especialistas en esta materia.
de Diputados, Diario
de los Debates,
44 DIEZ
PLANIHCACIÓ¡'¡
DURACION DE LOS PLANES.
La duración de los planes hasta ahora formulados ha dependido, por lo general, de lo avanzado que se halle el sexenio gubernamental; así, por ejemplo, el llamado Plan de Acción Inmediata cubrió solamente tres años:
de 1963 a 1965, y el actualmente en vigor abarca de 1966 a 1970. Es interesante señalar que algunos organismos descentralizados -por ejemplo la Comisión Federal de Electricidad- formulan planes de inver- siones que comprenden períodos mayores de seis años, resultado de la naturaleza de las obras que realizan y del campo propio de su actividad. Por otra parte, en lo que podría llamarse el sector social, existe un completo
extenso "Plan para el Mejoramiento de la Educación Primaria en xico" que prevé una duración de once años. 9 El sector público, en conjunto, no tiene planes anuales distintos de sus propios presupuestos; sin embargo, algunas dependencias elaboran y pu- blican planes anuales de inversión y programas de trabajo. Entre otros cabría mencionar el programa de trabajo del Instituto Mexicano del Se- guro Social, que su director presentó a la asamblea general de dicho orga- nismo.w y el Plan Agrícola Nacional para el período 1967-68, que dió a conocer el Secretario de Agricultura y Ganadería en noviembre de 1967, y en el cual se establecen los niveles esperados de producción agrícola. 11 No son éstos los únicos ejemplos. 12
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IV. NATURALEZA JURIDICA DE LOS PLANES PARA EL SECTOR PUBLICO Y EL PRIVADO.
En el informe anual sobre la gestión de la administración que preside, relativo al período de septiembre de 1965 a agosto siguiente, el Presidente de la República Mexicana afirmó: "Nunca nos apartaremos del princi- pio de que nuestra programación no es imperativa ni suprime la posibili- dad de rectificaciones. En el sector público jerarquiza y determina. Para el sector privado indica, informa y orienta. Le concierne establecer pautas
y realizar acciones que coordinen a ambos sectores de la economía nacio- nal." En consecuencia, los planes son obligatorios para los organismos del
Comisión Nacional para Formular un
Destinado a Resolver el
Educación Primaria en el País, Jaime Torres Bodet, El Día,
11 Ibid, diciembre de 1967, p. 990. 12 En efecto, pueden citarse también los planes elaborados por la Secretaría de Comu- nicaciones y Transportes, todos correspondientes al año 1967: programas de construcción de ferrocarriles para pasajeros y carga; programa nacional de telecomunicaciones; programa de aeropuertos en cooperación y programa nacional de aeronáutica civil.
EL PROCESO AD~tI:\"ISTRATIVO DE LA
PLAJ\iEACIÓN
}:CONÓMICA
gobierno federal, los organismos descentralizados y las empresas de par- ticipación estatal, y meramente indicativos para el sector privado. Cabe mencionar el interés y la preocupación del gobierno federal por establecer una mejor coordinación entre sus actividades económicas y las del sector privado. Existen declaraciones gubernamentales que muestran
esta preocupación, pudiendo citarse, entre otras, el Acuerdo Presidencial sobre la Planeación del Desarrollo Económico y Social del País (7 de julio de 1961), que establece en sus considerandos: "El progreso acelerado de
requiere pugnar por una mejor y más flúida coordinación entre todas las dependencias y organismos federales entre sí y con los gobiernos locales
y los grupos privados". El artículo 1, fracción VI del propio Acuerdo,
señala además que "corresponde al Ejecutivo Federal, por medio de las Secretarías, departamentos de Estado, organismos descentralizados y em- presas de participación estatal, intensificar sus esfuerzos para fomentar la coordinación de las actividades de las entidades del sector público entre sí
y con los gobiernos estatales y municipales y la iniciativa privada". El "Plan de Acción Inmediata" relativo a 1962-64 fue el primer docu- mento que estableció "guías o indicaciones al sector privado, en materia de inversión, con el propósito de conseguir una planificación a nivel na- cional". Dicho Plan abarcó la inversión tanto del sector público como la probable del sector privado y consideró los medios con que podía finan- ciarse, declarando: "En particular, se ha sentido la necesidad imprescin- dible de que los sectores de iniciativa privada se compenetren mejor de los objetivos a largo plazo y de las perspectivas generales del desarrollo econó- mico, y efectuen oportunos estudios de sus respectivos sectores, sobre todo los industriales, a fin de armonizar sus proyectos de expansión entre sí, y con los de otras ramas de la economía poder recibir de las instituciones oficiales la máxima cooperación en el desenvolvimiento de sus planes". 13 Aunque no existe participación formal del sector privado en la ela- boración de los planes económicos nacionales del país, las consultas son frecuentes a distintos niveles. Además la Ley de Secretarías y Departamen- tos de Estado, en su artículo 8, fracciones V al XIV enuncia las funciones que en materia de coordinación con el sector privado, lleva a cabo en forma permanente la Secretaría de Industria y Comercio. También existen los Comités de Importación y Exportación, creados por esta misma Secre- taría e integrados por representantes de diversos sectores interesados, que operan de hecho como mecanismo de coordinación con el sector público.
la economía nacional exige mayores esfuerzos públicos y privados
México, Antonio Ortiz Mena,
y Crédito Público, al Cap. VI.
;\IÉXICO
V. QUIEN APRUEBA Y TOMA LAS DECISIONES FINALES A LOS PLANES.
En México, es el titular del Poder Ejecutivo la autoridad suprema que aprueba las decisiones finales respecto a los planes formulados por las entidades e instituciones responsables de realizarlas, todas las cuales forman parte del propio Poder Ejecutivo. Diversos artículos de la Constitución Federal facultan al Poder Eje- cutivo de la Unión para decidir de manera exclusiva en materias econó- micas. El Ejecutivo está autorizado para enviar iniciativas de índole eco- nómica al Congreso Federal. Varias leyes reglamentarias de la. Constitución conceden facultades discrecionales al Poder Ejecutivo para regular diversos mecanismos económicos y fiscales. Así por ejemplo, la Ley sobre Atribu- ciones del Poder Ejecutivo, reglamentaria del artículo 28 de la Constitu- ción, faculta al Poder Ejecutivo para intervenir en el sistema de asignación de factores productivos, que es uno de los instrumentos jurídicos indispen- sables para hacerse cargo de la ejecución de las diversas fases de la planea- ción económica nacional. Aunque no suele hacerse uso de las amplias prerrogativas que concede, permite regular hasta el nivel último de la estructura económica: la empresa privada misma.
VI. FORMA JURIDICA DE LAS DECISIONES.
Las decisiones del Ejecutivo se transforman en actos jurídicos mediante la promulgación de acuerdos presidenciales e iniciativas de ley. Estas últi- mas adquieren vigencia al ser sancionadas por el Congreso. Ejemplo de la primera forma aludida es el ya citado Acuerdo Presidencial sobre la Pla- neación del Desarrollo Económico y Social del país (Diario Oficial de la Federación, 2 de agosto de 1961), documento que analiza en detalle la conveniencia de utilizar técnicos de planeación para fomentar el desarrollo económico del país, y señala los objetivos de la planeación. Como ejemplo de ley se puede citar la de Ingresos de la Federación,
y el Presupuesto de Egresos, que desde
los organismos descentralizados y empresas de
incluye los presupuestos de participación estatal.
VII. SANCION JURIDICA QUE IMPLICA LA APROBACION DE LOS PLANES.
La sanción jurídica de los planes formulados por las Secretarías de Estado, los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, consiste en la "aprobación" por parte de las instituciones compe- tentes -que en otra parte se mencionan en detalle-s, de esos planes y pro-
gramas de inversión, de sus presupuestos y de las modificaciones a los
Por lo que se refiere a los planes formulados para el sector público en su conjunto, la sanción jurídica queda plasmada en la autorización del propio Presidente de la República, y en su publicación como acuerdo. En ambos casos, las Secretarías y departamentos de Estado, los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que constituyen el sector público federal, están jurídicamente obligados a cumplir los linea- mientos señalados en los mencionados planes. Para el caso de incumplir lo dispuesto en ellos se prevén diversas medidas administrativas y finan-
cieras de carácter coercitivo, como retención de subsidios o desaprobación de partidas presupuestarias. 14 Por 10 que se refiere al sector privado, no existe prácticamente ninguna sanción jurídica específica. La intervención gubernamental en este campo es puramente indicativa y se lleva a la práctica recurriendo a incentivos y estímulos, principalmente de carácter fiscal.
BASE DE LA AUTORIDAD DEL ORGANISMO DE PLANIFICACION.
Como ya se ha dicho, en México no existe un organismo central único de planificación. Las tareas de programación y planificación económica y social del país son responsabilidad de varios organismos e instituciones, cuya competencia se encuentra definida en las diversas disposiciones legales que se describen a continuación:
La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado del 23 de diciembre de 1958, para el estudio, p1aneación y despacho de los negocios de los diversos ramos de la administración, creó 15 Secretarías y 3 departamentos de Estado. En materia de planificación nacional, las atribuciones funda- mentales recaen sobre la Secretaría de la Presidencia. En efecto, en el artículo 16 de la ley se consignan las responsabilidades que a esta depen- dencia corresponden. Asimismo, en el artículo 6 de la mencionada ley se establecen las atri- buciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, algunas de las cuales se relacionan directamente con la materia de que se trata. Por ejemplo:
"l. Estudiar y formular los proyectos de ley y disposiciones impositivas y las leyes de ingresos, federal y del Departamento del Distrito Federal.
PLANIFICACIÓ;-'¡
V. Proyectar y calcular los ingresos y egresos y hacer la glosa preven- tiva de los mismos, tanto de la Federación como del Departamento del Distrito Federal.
Intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del crédito público."
Las funciones de la Secretaría del Patrimonio Nacional, señaladas en
el artículo 70. de la Ley, se relacionan con problemas de control y vigilan-
cia de programas y planes, entre otras las siguientes:
"XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la opera- ción de los organismos descentralizados, instituciones, corpora- ciones y empresas que manejen, posean o exploten bienes y re- cursos naturales de la Nación, o las sociedades e instituciones en que el gobierno federal posea acciones o intereses patrimoniales y que no estén expresamente encomendados o subordinados a otra Secretaría o departamento de Estado.
XVII. Intervenir en la inversión de los subsidios que concede la Fe- deración a los gobiernos de los Estados y de los Territorios Federales, municipios, instituciones o particulares, cualesquiera que sean los fines a que se destine, con objeto de comprobar que se efectúa en los términos establecidos, conjuntamente con la Secretaría de la Presidencia".
El acuerdo presidencial del 29 de junio de 1959, que dispuso que las Secretarías y departamentos de Estado, organismos descentralizados y em- presas de participación estatal elaboren un programa de inversiones com- prendiendo los proyectos que se pretendían realizar anualmente de 1960
a 1964, teniendo como objetivos, entre otros, "acelerar el desarrollo eco-
nómico y social del país". Como antecedente sobre la cuestión de cómo está determinada la base jurídica del mecanismo de planificación, debe recordarse el acuerdo pre- sidencial del 26 de octubre de 1959, que establece la forma en que las dependencias del Ejecutivo, los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal actuarán en relación con los programas de obras de inversión. En el acuerdo presidencial sobre la planeación del desarrollo econó- mico y social del país, se manifiesta que para alcanzar los objetivos nacio- nales propuestos resulta indispensable que los problemas y necesidades que
ADMl:"llSTRATIVO
plantea el progreso del país se examinen con criterios de planeación inte- gral; que las Secretarías, departamentos de Estado, organismos descentra- lizados y empresas de participación estatal, elaboren sus programas de ac- ción persiguiendo precisamente dichos objetivos, y sumen sus esfuerzos para la proyección y ejecución de programas coordinados de desarrollo económico y social del país. A título de ejemplo, podrían citarse otras disposiciones que comple- mentan la base jurídica del sistema de planificación, Así, la Ley Federal de Estadística, la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, la Ley de Industrias Nuevas y Necesarias y la Ley Orgánica del artículo 28 de la Constitución en materia de monopolios.
ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE PLANIFICACION.
Dos elementos caracterizan al sistema de planificación en México: por
. una parte, un conjunto de disposiciones jurídicas que otorgan al poder
los procesos eco-
nómicos; por otra parte, varios organismos gubernamentales especializados, con funciones exclusivas en materia de planificación algunos y otros que, además de actividades propias, llevan a cabo tareas de planificación o de programación. En la cúspide del sistema de planificación nacional, como responsable político único, se encuentra el Presidente de la República, con autoridad y responsabilidad en materia económica, concedidas por disposición cons- titucional. En efecto, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi- canos señala al Poder Ejecutivo las bases para actuar sobre la totalidad de los mecanismos del sistema económico. Se pueden citar: el artículo 28 de la Ley Orgánica en Materia de Monopolios; el artículo 73, referido al cré- dito de la Nación y a la política monetaria, y el artículo 89, relativo a la facultad del Poder Ejecutivo para imponer la exacta observancia a las leyes en la esfera administrativa, así como para nombrar y remover libremente a los empleados y funcionarios de la Unión, incluyendo a los Secretarios de Estado. De otra parte, cabe mencionar la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, publicada el 30 de diciembre de 1950, que sustituye a la Ley Orgánica en Materia de Monopolios en aquellos aspectos que tratan del control de los precios. La Ley de Atribuciones otorga al Ejecutivo, entre otras, amplias facultades para regular la produc- ción, la distribución y el comercio exterior; para fijar precios máximos al mayoreo o menudeo, y para solicitar información suficiente y veraz de los sectores económicos del país.
Ejecutivo facultades para intervenir en
50 DIEZ
PLANIFICACIÓ:-';
ADMINISTRACIÓ:-';
Pl:B1.ICA
Ahora bien, con objeto de que el Ejecutivo pueda ejercer sus atribu- ciones en materia de planificación, se han creado diversas dependencias a las cuales se confía la realización de esa actividad. Tales dependencias, aun cuando colaboran en estrecha comunicación, no guardan una relación de jerarquía entre sí.
a) La Comisión Intcrsecretarial, constituida por acuerdo presidencial
e integrada por representantes de
cienda y Crédito Público, con el fin de formular planes para el desarrollo económico y social del país a corto y a largo plazo. Singular importancia debe atribuirse al acuerdo presidencial del 2 de marzo de 1962 que constituyó la Comisión Intersecretarial. Hoy día, la Comisión es el único organismo técnico, en todo el aparato del sector público federal, que realiza la coordinación múltiple entre los diversos programas de inversión que acompañan a los planes sectoriales. Al principio, la Comisión Intersecretarial no tuvo de manera inmediata la fuerza e importancia necesarias para intervenir activamente en la pla- neación económica del país, como se esperaba en el momento de su creación, pero actualmente está dejando sentir su intervención en las deci- siones gubernamentales en materia de política económica. El hecho de que no las representen los titulares de las Secretarías referidas, sino altos fun- cionarios de nivel técnico, dificulta la posibilidad de obtener la coordina- ción de las directrices económicas al más alto niveL Tampoco debe olvi- darse el peligro de que los puntos de vista del órgano de planeación se vean influidos por las opiniones o criterios de una dependencia ejecutiva par- ticular del sector público y de que, en consecuencia, los reflejen con excesiva parcialidad. Entre las disposiciones que fueron puestas en vigor durante el sexe- nio de gobierno (1964-1970) destaca el acuerdo presidencial del 23 de julio de 1965, que obliga a las Secretarías de Estado, organismos descentralizados
y empresas de participación estatal a enviar a la Secretaría de la Presi- dencia, antes del 31 de agosto de cada año, sus programas de inversiones del siguiente ejercicio fiscal. Otra disposición muy importante para la adecuada vigilancia de las operaciones del sector paraestatal, es la ley para el control de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal, de diciembre de 1965, que define las atribuciones de la Secretaría del Patrimonio Nacional como órgano de vigilancia de dichas instituciones
e indica la competencia que tienen, en esos mismos aspectos de control y
vigilancia, las Secretarías de la Presidencia y de Hacienda y Crédito PÚblico.
la Presidencia y Ha-
b) La Secretaría de la Presidencia, en cuanto autoriza los gastos de in-
versión de todas las dependencias del sector público federal.
¡.:¡,
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público) en cuanto elabora y
pone en vigor los presupuestos de las dependencias del Poder Ejecutivo y de los Poderes Legislativo y Judicial, así como de algunos organismos y empresas estatales. Mantiene una estrecha relación con las Secretarías y de- partamentos de Estado por lo que se refiere a sus problemas financieros, así como con los organismos descentralizados, por las aportaciones y subsi- dios que se les conceden. Los gobiernos estatales y los municipios, por su parte, mantienen vínculos con el gobierno federal a través de las dos Se- cretarías mencionadas.
La Secretaría del Patrimonio Nacional tiene encomendadas, entre
otras, las funciones de vigilancia y supervisión de las inversiones de los
organismos y empresas del Estado. En otro nivel, pero como organismos que también participan en el proceso de planificación, debe señalarse al Banco de México y la Nacional Financiera. Al primero corresponde el manejo de la política monetaria. A la segunda cabe desempeñar las funciones propias de un banco de des- arrollo, tanto para los organismos descentralizados como para el sector privado industrial.
EN LA DISTRIBUCION DE LAS INVERSIONES PUBLICAS
En los programas de inversión se ha procurado estimar cuantitativa- mente el monto de la participación del sector público y del sector privado. Se señalan en seguida, algunos ejemplos generales pasados y presentes sobre distribución de niveles de inversión. En el año 1962 se elaboró y puso en ejecución un plan de promoción económica que requería una inversión global de 15 000 a 20 000 millones de pesos. El plan preveía una estrecha colaboración entre el gobierno y la iniciativa privada en materia de inver- siones. Este fue el llamado "Plan de Acción Inmediata". Cubría el período 1963-65, y se propuso como objetivo básico "acelerar el crecimiento econó- mico del país para pasar del 3.6 por ciento en 1962 al 6 ó 7 en años subsiguientes. El Plan de Acción Inmediata tiende a lograr un monto de inversión pública y privada durante el período 1962-64, que permita asegurar que el producto bruto interno, crezca a una tasa media anual de 5 por ciento como mínimo, en el quinquenio 1961-65". De otra parte, en el Primer Informe Presidencial del sexenio 1965-70, presentado el lo. de septiembre de 1965, se señala que "la inversión pú- blica federal autorizada para 1965 asciende hasta agosto último a 16 000 millones. " de la suma referida, 8091 millones corresponden al gobierno federal, 6077 millones a los organismos descentralizados y 1 808 millones
DIEZ AÑOS DE PLANIFICACIÓ~ y
a empresas de participación estatal". En esa ocasión no se establecieron estimaciones de la participación que correspondía a la iniciativa privada en la inversión total, únicamente se dijo que "para cumplir con el pro- pósito de que México cuente con más y mejor iniciativa privada, se formuló una lista de 369 productos que pueden ser elaborados en condiciones favo- rables de competencia internacional. Los empresarios, que han demostrado estar dispuesto a contribuir a la industrialización del país, tienen ya a su disposición esa lista". IC> En el segundo Informe Presidencial del sexenio 1965-70, presentado el lo. de septiembre de 1966, se fijaron los montos ele inversiones para ambos sectores en el Plan de Desarrollo 1966-70 y se indicó la distribución sectorial de las mismas por lo que al sector público se refiere. Las inversiones re- queridas para alcanzar la meta propuesta -la obtención de una tasa anual de crecimiento de 6.5 por ciento en el período 1966-70- fueron fijadas en 275 000 millones de pesos, correspondiendo 95 000 millones al sector púo blico y 180 000 millones al sector privado. Por lo que respecta al sector público, se decía: "De 1966 a 1970 la inversión de 95 000 millones quedaría distribuida así: 39.5 por ciento a la industria; 22.6 por ciento a las comu- nicaciones y transportes; 14.2 por ciento al fomento agropecuario y pes- quero; 22.1 por ciento a obras de beneficio social y 1.6 por ciento a la administración y defensa".
EJECUCION DE LOS PLANES DEL SECTOR PUBLICO
Desde el punto de vista de su participación en decisiones de política general, los diversos organismos que integran el sector público federal pue· den agruparse en tres categorías: los que son meramente ejecutivos, los que tienen como función principal definir políticas, y los de carácter mixto. La mayoría de los organismos descentralizados y todas las empresas de participación estatal pertenecen al primer grupo, pues son instrumentos de ejecución. Por el contrario, la Secretaría de la Presidencia y la Secreta- ría de Hacienda son dependencias cuya principal función es definir polí- ticas generales. Las restantes Secretarías y Departamentos de Estado son organismos mixtos en cuanto instrumentos para poner en ejecución la política económica y social del gobierno federal, pero influyen en ella, la interpretan y modifican a través de sus propias decisiones. En la realización del plan, la función asignada a la mayor parte de las entidades que integran el sector público mexicano es ejecutiva. En efecto, basan su actuación en los planes particulares previamente autorizados por los órganos competentes, limitándose a actuar dentro de los márgenes
Gobierno, Lic.
AIJi\fINISTR
\TIVO
PLANI-:ACIÓN
señalados en los mencionados planes, de acuerdo con las indicaciones espe- ciales que en su caso formulen los organismos de planeación. En el Informe Presidencial de 1963 se manifestaba: "La autorización de inversiones se halla sujeta invariablemente al examen previo de las necesidades y de los programas de las entidades correspondientes, así como del monto y origen de los recursos utilizables, o sea de la disponibilidad del presupuesto, los fondos propios de los organismos descentralizados y em- presas de participación estatal y los financiamientos internos y externos, estos últimos dentro de la capacidad de pago y siempre que no sean infla- cionarios". 1Ii
XII. EVALUACION DE LOS RESULTADOS.
El gobierno federal no publica ningún informe técnico con el propó- sito exclusivo de evaluar los resultados de los programas y planes de des- arrollo, en términos de las metas previstas. Sin embargo, se tendría una impresión falsa si se creyere que no existe suficiente información, en diver- sas fuentes, que permita evaluar rigurosamente la marcha de los planes, pues se dispone de los dementas necesarios (considerando las limitaciones estadísticas) para dar cuenta de los resultados obtenidos, compararlos con las metas previstas en el plan y llegar a una evalución de logros. De acuerdo con el artículo 93 de la Constitución Federal, las diversas dependencias que integran al sector público deben dar cuenta al Congreso de la Unión del estado que guardan los asuntos a ellas encomendados. En cumplimiento de esa disposición, las Secretarías de Estado publican infor- mes anuales, con anexos estadísticos, sobre la marcha de sus programas. Estas publicaciones sirven de base al informe de gobierno sobre la marcha de la administración pública, que el titular del Poder Ejecutivo rinde al Congreso de la Unión cada lo. de septiembre. Dicho informe es un docu- mento que en forma general presenta las actividades realizadas y las metas alcanzadas: comparándolas con las logradas en el año inmediato anterior y en ocasiones con las de varios ejercicios anteriores. Así, por ejemplo, el informe de gobierno del señor Presidente, del lo. de septiembre de 1967, estuvo estructurado del siguiente modo: política interior del régimen; polí- tica económica del país, capítulo en el que se exponen, entre otros aspectos, las inversiones autorizadas al sector público, la situación monetaria del país, la deuda pública, el crédito exterior utilizado, las condiciones y cana- lizaciones de crédito del sistema bancario, el crédito agropecuario conce- dido, los ingresos y el gasto público, el movimiento financiero de los organismos descentralizados, los objetivos de la política arancelaria y la
16 V. Informe
Gobierno, Lic. Adolfo López
Matees, 10. de
54 DIEZ
situación y condición especial de la agricultura, ganadería e industria; la política de bienestar social en lo que toca a salud pública, seguridad social, vivienda, educación y cultura; la política exterior, y un mensaje a los diferentes sectores sociales del país. Finalmente, los anexos de inver- sión pública federal, que por primera vez se incluyen en este documento, permiten analizar las inversiones autorizadas para 1967, tanto de las prin- cipales obras terminadas como de las que están en proceso. Otro documento público anual de carácter económico, es emitido por la Comisión de Presupuestos y Cuenta de la Cámara de Diputados. Se trata de un análisis hecho por la Contaduría Mayor, que depende del Congreso de la Unión, sobre la cuenta pública que envía el Ejecutivo al Poder Legislativo. El documento se denomina "Dictamen relativo a la cuenta de la Hacienda Pública del Gobierno Federal". Tanto ese dictamen como la propia cuenta pública y la exposición de motivos de las dos leyes presupuestarias anuales (la Ley de Ingresos de la Federación y el Presu- puesto de Egresos), proporcionan suficiente información para tener una idea cabal de la evolución financiera del sector público y del desarrollo de los programas de inversión. Por otra parte, la Comisión Intersecretarial elabora un informe anual de circulación restringida, referido entre otros aspectos al crecimiento eco- nómico sectorial, a la canalización efectiva de las inversiones y al estado ele los créditos interiores y exteriores. Existen, además, informes técnicos anuales que en forma detallaela pre- sentan varios aspectos de la situación económica del país, publicados por instituciones oficiales tan importantes como el Banco ele México, la Nacio- nal Financiera, el Banco Nacional de Comercio Exterior y la Dirección General de Estadística de la Secretaría de Industria y Comercio. Estos informes, lejos de limitar su información al sector público, proporcionan abundantes materiales estadísticos sobre los demás sectores de la economía. También algunas instituciones privadas publican elatos sobre ramas de actividades. Puede decirse, pues, que la literatura económica publicada regular- mente proporciona suficientes elementos para realizar una evaluación de- tallada de los resultados obtenidos y para establecer relaciones comparativas de lo planeado y programado originalmente con lo efectivamente alcanzado.
PL\NJ<:ACIÓN
11. LOS MECANISMOS CENTRALES DE PLANIFICACION y SUS RELACIONES CON LOS CENTROS DE DECISION
l. GRADO DE PARTICIPACION DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACION EN LAS DECISIONES DE LAS INSTITUCIONES PUBLICAS DE CREDITO y BANCOS DE FOMENTO.
Los organismos de planificación no tienen una intervención formal y claramente definida en las decisiones de las corporaciones y bancos de fomento del país. La participación se realiza indirectamente a nivel supe- rior. Dentro de los consejos de administración de dichos bancos y corpo- raciones están representados algunos organismos planificadores, especial- mente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (por lo general, con el carácter de presidente de tales consejos). A título indicativo se pueden citar:
a) La Nacional Financiera) principal órgano auxiliar de las institucio-
nes de crédito, encargada de estimular y encauzar la inversión de capitales y realizar funciones de promoción industrial y otorgamiento de créditos, tanto al sector público como al privado, para proyectos de alta prioridad en materia de desarrollo. Su consejo de administración, órgano supremo, está integrado por el Secretario de Hacienda y Crédito Público, como pre- sidente del mismo; y como titulares, entre otros, por el Secretario de Indus- tria y Comercio, el Secretario del Patrimonio Nacional y el Director del Banco de México.
El Banco Nacional de Comercio Exterior) institución nacional de
crédito dedicada al fomento de las relaciones comerciales del país con el exterior; el presidente del consejo de administración es el Secretario de Industria y Comercio, y los titulares principales son el Subsecretario de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; el Secretario de Agricultura y Ganadería, el Secretario del Patrimonio Nacional, el Secretario de Rela- ciones Exteriores, el Subsecretario de Ingresos de Hacienda y Crédito PÚ- blico y el Subdirector del Banco de México.
e) En el Consejo de Administración del Banco Nacional Agropecuario)
cuya finalidad es canalizar mayores recursos financieros al sector rural, tanto provenientes del exterior como de la banca privada, participan el Director del Banco de México como presidente, el Subsecretario de Ha- cienda y Crédito Público, el jefe del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, el Subsecretario de Agricultura y Ganadería, y el Director
General de la Nacional Financiera.
DI-: PLANIFICACIÓN
AIHUNISTRACIÓN
PÚIlLICA
El Banco Nacional de Crédito Agrícola) uno de los dos bancos tradi-
cionales de fomento al campo, integra su consejo de administración con el Secretario de Agricultura y Ganadería, como presidente, el Director de Crédito de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Subsecretario de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Subsecretario de Crédi- to de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
La coordinación de los organismos planificadores y las instituciones de fomento se realiza entre sus directivos. Existe un Comité Coordinador de las Instituciones Nacionales de Crédito bajo la presidencia del Secre- tario de Hacienda e integrado por los directores del Banco de México y de las principales instituciones nacionales de crédito. Actúa como órgano encargado de delimitar competencias, considerar planes conjuntos de finan- ciamiento, encauzar el crédito, y, en general, promover la colaboración entre las instituciones.
En el seno de la Comisión Intersecretarial para la Formulación de Planes de Desarrollo (integrada por representantes técnicos de las Secre- tarías de Hacienda y Presidencia), se determina anualmente, en combi- nación con las dependencias respectivas, el conjunto de inversiones en infraestructura que se harán durante el año. Esta determinación se lleva a cabo tomando en cuenta la calidad de los proyectos de inversión, la jerarquización de las inversiones según los programas generales del sector público y la disponibilidad de los recursos financieros internos y externos. Con estos datos se preparan cuadros denominados de inversión-financia- miento que sirven de base a la operación de la Dirección General de Inver- siones Públicas.
La función de este organismo, que depende de la Secretaría de la Presidencia, es establecer los lineamientos generales de la política a seguir en materia de inversiones y los objetivos generales de la misma. También, formula una evaluación individual de cada uno de los proyectos de inver- sión en infraestructura, y autoriza o no tales inversiones en función de la calidad intrínseca del proyecto y de su importancia en términos de un sis- tema general de prioridades derivado del programa de inversiones públicas
(actualmente se hace referencia al
1966-70).
Las decisiones finales que modifican los planes originales, se hacen
PLANEACrÓ;X
ECONÓMrC.~
del conocimiento de las dependencias y organismos cuando solicitan de la Dirección General de Inversiones Públicas, la autorización correspondiente a las inversiones que pretenden efectuar.
autorización de inversiones, pues contemplan la necesidad ele aprobar el conjunto de las inversiones del sector público de acuerdo con el marco de referencia que significan los cuadros de inversión-financiamiento y, al mismo tiempo, la aprobación individual de proyectos específicos a lo largo del ejercicio fiscal. Como se dijo, la primera tarea la lleva a cabo, prepon- derantemente, la Comisión Intersecretarial; la segunda, la Dirección Ge-
neral de Inversiones.
modifican antiguos
POLlTICA MONETARIA NACIONAL.
ORGANISMOS DE PLANIFICACION EN LA
Los principales ordenamientos jurídicos aplicables en materia de mo- neda y banca son: la Ley Monetaria, la Ley Orgánica del Banco de México y la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares. Esta última regula la actividad de las instituciones bancarias en el país, fundamentalmente las de carácter privado puesto que las instituciones na- cionales, por lo general, se rigen por su propia ley orgánica o sus estatutos particulares. La política monetaria es conducida en forma coordinada, por la Secre- taría de Hacienda y Crédito Público, y el Banco de México. Existen, ade- más, organismos de supervisión -la Comisión Nacional Bancaria y la Comisión Nacional de Valores- que coadyuvan en la adecuada aplicación de dicha política. El Banco de México, como banco central, establece y reglamenta el instrumental monetario destinado a estimular el desarrollo de la produc- ción nacional, dentro de un ambiente de estabilidad. El Banco de México influye sobre el poder adquisitivo interno de la moneda, regulando su emisión y circulación; tiene la responsabilidad de mantener la converti- bilidad externa del peso mexicano; opera como banco de reserva y como cámara de compensación respecto de las instituciones a él asociadas, y actúa como agente financiero del gobierno federal y como representante del mismo ante los organismos internacionales de crédito. La Comisión Nacional Bancaria es el órgano de vigilancia de las Ins- tituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares, cuidando de que operen de acuerdo con las normas especialmente establecidas para ellas. Asimismo tiene la obligación de apoyar, con sus normas e instrucciones, la política de regulación monetaria que compete al banco central.
PLA:\,IFICACIÓN
La Comisión Nacional de Valores tiene por objeto organizar un régimen de vigilancia del mercado de valores y estimular una correcta canalización del ahorro nacional. Mantiene estrechas relaciones con el Banco de Mé- xico, con el que colabora en su política de control selectivo del crédito mediante un sistema que exige la autorización, por parte de la Comisión, de los valores ofrecidos al público. También mantiene estrecho contacto administrativo y funcional con la Comisión Nacional Bancaria. Los objetivos centrales de la política monetaria están dirigidos a man- tener la estabilidad interna de la moneda, a la vez que a evitar presiones en el mercado de cambios que puedan afectar la paridad cambiaria del peso mexicano, todo ello dentro del objetivo fundamental de la política económica general del país que consiste en lograr un acelerado desarro- llo económico. Para cumplir adecuadamente con sus propósitos, el Banco de México dispone de tradicionales y conocidos instrumentos tales como variaciones en la tasa de redescuento, compraventa de valores en el mer- cado, cambios en la tasa de depósito obligatorio, fijación de tasas máximas y mínimas del interés que deban cubrir los bancos privados, así como el establecimiento de porcentajes respecto de los diversos renglones del pasivo con relación a su capital y reservas. De lo anterior se desprende que los organismos de planificación, en tanto que su función preponderante es programar las inversiones, no tienen relación directa alguna con las decisiones de política monetaria. Es el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público quien define esa política, previa opinión del Director del Banco de México. Es claro que el propio titular de la mencionada Secretaría pueda conjugar los factores económicos de carácter general con los requerimientos específicos de la política crediticia.
PARTlCIPACION DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACION EN MA- TERIA DE POLlTlCA CREDITICIA.
En lo que se refiere a la política financiera en general, y particularmente
a sus aspectos monetarios y crediticios, el órgano de planificación es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Al frente de dicha dependencia está un Secretario nombrado y removido libremente por el Presidente. En
el aspecto crediticio se auxilia por un Subsecretario y un Director General
PI.ANEACIÓN
de Crédito, funcionario este último que es la autoridad encargada de llevar
a la práctica la política general en estas materias. El crédito interno otorgado por el sistema bancario privado se regula
a través del Banco de México. Por otra parte, el Comité Coordinador de
las Instituciones Nacionales de Crédito, presidido por el Secretario de Ha- cienda, está encargado de programar el crédito oficial. En el reglamento sobre las instituciones nacionales y organizaciones auxiliares nacionales de crédito, expedido el 29 de junio de 1959, se establece que "cuando el Comité deba ocuparse de problemas relativos o relacionados con las demás instituciones nacionales de crédito y organizaciones auxiliares nacionales de crédito, los directores o gerentes generales respectivos, integrarán tam- bién dicho Comité". Además de las funciones realizadas a través del banco central, el gobier- no federal ejercita las funciones de inspección y vigilancia de la actividad bancaria y crediticia a través de la Comisión Nacional Bancaria, organismo que cae en la categoría que algunos tratadistas llaman "desconcentrados" y en cuyo comité ejecutivo participa el Director General de Crédito. Este organismo cumple las funciones que en otros países desempeña la super- intendencia de bancos. Para llevar a cabo esta actividad en forma coordi- nada, se mantienen ininterrumpidos contactos de tipo personal entre los funcionarios de la Secretaría de Hacienda, el Banco de México y la Co- misión Nacional Bancaria. El crédito externo de México se ha coordinado y jerarquizado a través de la Comisión Especial de Financiamientos Exteriores, organismo que opera dentro de la administración de la Nacional Financiera. Dicha Co- misión está presidida por el Secretario de Hacienda y Crédito Público y la integran, como miembros, el Director del Banco de México y el Director de la Nacional Financiera. "En el uso de financiamiento del exterior, Na- cional Financiera observa una política tendiente a favorecer proyectos ahorradores o generadores de divisas, captando recursos en las mejores condiciones posibles y laborando activamente a través de la Comisión Especial de Financiamientos Exteriores, para lograr la ampliación de pla- zos y de períodos de gracia en la contratación de créditos externos, limi- tando a lo estrictamente necesario el endeudamiento a plazo corto y me- diano, a fin de limitar el servicio financiero, y procurando aplicar en forma óptima los recursos tomados en préstamos." 17
60 DIEZ
PLANIFICACIÚ:-;
ADMINISTRACIÓ;-'¡
v. PARTICIPACION DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACION EN LA POLlTICA DE COMERCIO EXTERIOR.
Fundándose en que "al Estado corresponde, a través de los organismos idóneos, proporcionar un marco institucional y operativo que aliente y coordine la actividad privada de exportación, pero no hay ningún sustituto de esta actividad, dentro de los marcos en que se desarrolla la vida eco- nómica de México", 18 la participación de los organismos que realizan la planificación en materia de comercio exterior varía en concordancia a sus funciones particulares y a la relación que guardan como partes integrantes de ese marco institucional y operativo. Conviene observar algunos aspectos de la estructura administrativa que prevalece en esta área. La participación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es de dos tipos: directa, a través del manejo de los aran- celes -función que ejecuta en coordinación con los mecanismos de control selectivo de las importaciones y de las ventas al exterior, realizadas por la Secretaría de Industria y Comercio-, e indirecta, aunque no menos im- portante, a través de su participación en el órgano superior de la política comercial externa, el Consejo Nacional de Comercio Exterior. El Consejo fue reestructurado, no hace mucho, mediante un decreto presidencial que le otorgó el carácter de órgano de coordinación de las actividades de las Secretarías e instituciones que dentro del marco del Poder Ejecutivo inter- vienen en el fomento y regulación del comercio exterior. In A las reuniones de dicho Consejo concurren los titulares de las Secretarías y Departamen- tos de Estado, cuando los asuntos que se traten sean competencia de sus respectivos ramos y tengan relación con el comercio exterior. Las resoluciones definitivas adoptadas por el Consejo deben ser eje- cutadas, en la parte correspondiente, por cada una de las Secretarías y departamentos de Estado (previamente notificados) que intervengan en su formulación. Ello equivale a decir que las decisiones del Consejo tienen fuerza obligatoria para los organismos de la administración pública, los cuales deben informar a éste de su cumplimiento. Las bases consideradas para emitir decisiones y criterios con los estudios y opiniones guberna- mentales enviados al Consejo, así como el resultado de las investigaciones realizadas por las comisiones técnicas consultivas, o grupos especiales de estudio establecidos por el propio Consejo.
Crédito Público, en
(Monterrey, N.
sept. de
que Diario Oficial, ·!l0 de
Exterior fue
All:\f1N1STRATIVO
A pesar de esa estructura, que prevé cierto grado de coordinación, sigue siendo válida la observación de que "es preciso reconocer que la reestructuración del Consejo no ha hecho menos necesaria la revisión de la actual división de funciones y responsabilidad entre los numerosos orga- nismos públicos y de carácter mixto que actúan en materia de comercio exterior. " :'>Jo es poco frecuente el caso de algunos organismos que, crea- dos para resolver problemas específicos, presten servicios apenas conocidos por las personas interesadas y sin vinculación con otras dependencias, lo cual, naturalmente, disminuye su utilidad para los operadores del comercio exterior". : " La participación de los otros organismos nacionales de planificación -Secretarias de la Presidencia y del Patrimonio Nacional, y la Comisión Intersecretarial-; se reduce a revisar, aprobar y controlar los planes y pro- gramas de trabajo de los distintos órganos públicos que intervienen y par- ticipan en el comercio exterior. En cuanto a la coordinación de actividades del sector privado, merecen la pena citarse los Comités Consultivos de Importación y de Exportación, dependientes de la Secretaría de Industria y Comercio, e integrados con representantes de productores, comerciantes y usuarios. También debe alu- dirse el auxilio de esa misma Secretaría para la organización de ferias o participación en ellas, organización de misiones comerciales al exterior, etc. De la proliferación de organismos que operan en el campo del comercio exterior surgen problemas administrativos. A ellos se refería el Director del Banco Nacional de Comercio Exterior al afirmar: "Sin decir nombres, porque quizá resultará un poco tediosa la enumeración de nombres muy largos, funcionan en la actualidad más de veinte organismos, que necesa- riamente obligan al exportador a tocar cada una de esas puertas, cuando seria tan fácil que sólo dos o tres tuvieran que abrir. Por lo demás, con tanto organismo no puede ubicarse la responsabilidad." ~l Confirman esta opinión las conclusiones a las que llegó la 1 Conven- ción Nacional de Comercio Exterior, celebrada el 11 de noviembre de
funciones relacionadas con comercio exterior en un organismo que debe crearse para tal efecto, y que tenga dependencias regionales en los princi- pales centros de producción y consumo de la República."
1967. La
"Se requiere la centralización de
Reoista
:u Revista Comercio Exterior, Lic. Antonio Armendáriz,
62 DIEZ
ADMI:-<ISTRACIÓN
Pl:BLlCA
PARTICIPACION DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACION EN LA
POLlTICA DE REMUNERACIONES PRIVADO.
La fijación de remuneraciones al sector privado se funda en el artículo 123 de la Constitución Federal y en la Ley Federal del Trabajo. Esta última define el salario mínimo y establece su determinación a través de las co- misiones regionales de salarios mínimos. Como órgano superior de tales comisiones, ha sido creada la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, que depende directamente del Presidente de la República, quien designa a un representante suyo para que la presida. En México, salvo líneas generales establecidas por el Ejecutivo de la Unión, no existe una política específica de salarios, por lo que es nulo el grado de participación de los organismos planificadores en este campo. La Comisión Nacional de Salarios Mínimos no tiene relación alguna con la Comisión Intersecretarial para la Formulación de Planes. Su tra- to con la Secretaría de Hacienda obedece exclusivamente al ejercicio de su propio presupuesto, y las relaciones con la Secretaría del Trabajo son principalmente de tipo informativo. A esta última dependencia corres- ponde la vigilancia del cumplimiento de los salarios mínimos, porque la Comisión no tiene atribuciones ejecutivas ni coactivas. Por lo que al sector público se refiere, existe gran heterogeneidad en la remuneración de empleados y funcionarios públicos. En efecto, se ob- servan amplias discrepancias entre las distintas Secretarías, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participación estatal, cada organismo de los cuales determina en forma independiente su propia política salarial. Tampoco existen políticas y lineamientos tendientes a mo- dificar tales discrepancias, ni a establecer una base de tabulación para el sector público en su conjunto.
PARTICIPACION DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACION EN LA POLlTICA TRIBUTARIA y DE CREDITO PUBLICO.
La política tributaria del país es de exclusiva responsabilidad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El ciclo presupuestario se inicia con las actividades anuales de dicha Secretaría, tendientes a la preparación del presupuesto de egresos y de la ley de ingresos. Antes del 31 de julio de cada año, las Secretarías y departamentos de Estado, y los más importantes organismos descentralizados y empresas de participación estatal, envían a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sus observaciones y modifica-
ciones al presupuesto vigente. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a su vez, hace del conocimiento de las otras dependencias la aceptación o rechazo de las modificaciones, y al mismo tiempo señala el monto global asignado a cada uno de los ramos. Fijado el límite presupuestario para cada dependencia, éstas tienen la obligación de presentar proyectos de egresos preliminares a la Subsecretaría de Egresos (de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público) que comprendan las inversiones a efectuar en el si- guiente ejercicio, a efecto de estudiar las necesidades de financiamiento extraordinario. El dictamen sobre los presupuestos preliminares que la Secretaría de Hacienda prepara se discute conjuntamente con las otras dependencias. La competencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es ex- clusiva en materia de política tributaria. Sin embargo, no cabe duda que se actúa en forma coordinada con instituciones del sector público. Esta condición de "coordinación" fue claramente señalada por un alto fun- cionario del gobierno federal, quien expresó:
"En lo tocante al grado de coherencia alcanzado en el manejo de dichos instrumentos (tributarios), aun cuando en un principio no fue muy alto, en razón de que estaba apenas en una etapa de creación, prueba y perfeccionamiento de los propios instrumentos, en los últimos diez años se ha ido logrando un cada vez mayor grado de coordinación en el uso de los mismos. Un ejemplo bastante ilustrativo es el de la gran coordinación con que se manejan el arancel de importaciones y el sistema de permisos previos, y la coordinación alcanzada entre las
políticas de producción y precios de las empresas estatales productoras de energéticos y otros insumas estratégicos, en la medida en que ha
no podría afirmarse que se haya logrado todo en este terreno y que por consiguiente no se pueda mejorar aún más el uso de los instrumentos, tan es así que el gobierno federal está haciendo todos los esfuerzos nece- sarios para lograr una coordinación cada vez más ágil y efectiva. Además, en la medida en que el sector público vaya avanzando en las tareas de
programación de su actividad, el grado de coordinación irá siendo cada vez mayor." 22
ido avanzando el proceso de sustitución de importaciones
De otra parte, en materia de crédito público es sustancial la partICi- pación de los organismos de planeamiento. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es el órgano competente para intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del crédito público, así como para manejar la deuda del país. En efecto, los organismos descentralizados y las empresas
212 El
PLANIFICACIÓ:-;
de participación estatal no pueden gestionar ni obtener créditos, cualquiera que sea su destino o forma de documentación, sin autorización previa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Dichas autorizaciones se dan exigiendo siempre que las inversiones a las cuales se dediquen se encuentren comprendidas en programas aprobados por el Ejecutivo, y que la solvencia de los organismos y empresas sea suficiente, a juicio de la propia Secre- taría, para liquidar los compromisos que se contraigan. A este efecto, los organismos y empresas deberán comunicar periódicamente a la Secretaría sus estados financieros. La Secretaría no autoriza la contratación de finan- ciamientos destinados a gasto corriente, sino a gastos de inversión y de capital de trabajo para procesos productivos. Se vigila constantemente la capacidad de pago del sector público en general y de las entidades que lo forman, en particular por lo que toca a endeudamiento tanto interno como externo, para lo cual se hacen los estudios necesarios. Al principio estas facultades se referían exclusivamente a los créditos obtenidos en el exterior, pero la necesidad de un control más estricto del endeudamiento del sector público en general hizo necesario extenderlas también a los créditos internos. Las decisiones de la Secretaría de Hacienda en lo que toca a los gastos de inversión, se fundan en autorizaciones expe- didas por la Secretaría de la Presidencia, la cual se apoya, a su vez, en los trabajos de una subcomisión encargada de realizar estudios en materia de inversión y financiamiento, y en la cual participan funcionarios de ambas dependencias. Respecto a las instituciones nacionales y organizaciones auxiliares na- cionales de crédito, cabe decir que en materia de crédito interno funcionan los controles ya enunciados anteriormente, y en materia de crédito externo existe la limitación de que sólo pueden adquirir compromisos, previa auto- rización de la Secretaría de Hacienda, el Banco de México, la Nacional Financiera, el Banco Nacional Agropecuario, el Banco Nacional de Comer- cio Exterior y el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos. Las demás instituciones nacionales que necesiten recursos procedentes del exterior, operarán por conducto de algunas de las instituciones nacionales mencio- nadas. De acuerdo con el Reglamento sobre las Instituciones Nacionales de Crédito y Organizaciones Auxiliares Nacionales de Crédito, la Secre- taría de Hacienda autoriza las emisiones de valores internos y externos que lleve a cabo la banca oficial, y vigila en general su política de endeu- damiento. En materia de crédito externo, la entidad competente para autorizar negociaciones y gestiones es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y ellas deciden las entidades del sector público que pueden gestionar los finan- ciamientos relativos, así como las modalidades de negociación y contratación.
111. LOS MECANISMOS SECTORIALES DE PLANlflCACION y RELACION CON LOS CENTROS DE DECISION
l. RELACIONES
EXISTENTES ENTRE LOS MECANISMOS
PLANIFICACION y LAS DECISIONES DEL JEFE DEL ESTADO.
El Presidente de la República es constitucionalmente el titular del Poder Ejecutivo Federal, y en consecuencia el eje central del sistema de decisiones del gobierno. Es él quien, mediante acuerdos verbales y escritos, señala lineamientos de decisión a sus colaboradores más inmediatos. Como no existe un sistema de gabinete ministerial, tampoco hay decisiones po- líticas colectivas. En México los mecanismos sectoriales de planificación de tipo "verti- cal", funcionan internamente dentro de dos direcciones generales de la Secretaría de la Presidencia, la de Inversiones y la de Planeación Sectorial y Regional, con diversas secciones tales como las de agricultura, industria, industrias extractivas, etc. En cuanto al problema del financiamiento, que podría considerarse como un sector "horizontal", la responsabilidad recae sobre la subcomisión que con ese nombre se ha formado dentro de la Comisión Intersecretarial. En consecuencia, las relaciones entre los mecanismos sectoriales de plani- ficación y el Jefe de Estado, son de carácter orgánico. La Dirección General de Inversiones, la Dirección General del Plan del Gasto Público, y la Di- rección de Planeación Sectorial y Regional son partes integrantes de la Secretaría de la Presidencia. Como ya se ha dicho, los titulares de las diver- sas Secretarías dependen directamente del Jefe del Estado -es decir, del Presidente de la República, que es también jefe de gobierno- y sólo son responsables ante él. De otra parte, la Comisión Intersecretarial, que tiene la función de elaborar los planes de desarrollo para toda la economía, está integrada por representantes técnicos de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, y de la Presidencia. Los titulares de ambas dependencias, conjuntamente, someten el plan de desarrollo a la aprobación del Presi- dente de la República. Por lo que toca a la influencia y autoridad que los órganos de planifi- cación tienen respecto del resto del sector público, uno de los más conocidos expertos en la materia, Miguel Wionczek, opina: "La ventaja potencial de un gobierno central fuerte, o, con mayor exactitud, de un jefe del ejecutivo extremadamente fuerte, se ve contrarrestada, en medida considerable, por una curiosa herencia del pasado mexicano: la difusión del poder político y económico dentro y fuera del gobierno. El hecho de que para todos los
PLAl\;IFICACIÓN
ADMIl\;ISTRACIÓ;--;
'Ü:XICO
propósitos prácticos, el Presidente de México no tenga gabinete, y que todas las cuestiones fundamentales sean resueltas directamente por él con
el Secretario de Estado o el jefe de la dependencia inmediata responsable,
con muy poca coordinación con los demás organismos federales interesados, hace que sea difícil lograr la unidad de acción entre todos los llamados a formular la política en su respectivo campo y ello, sin aludir a posibles acuerdos sobre la política general a seguir."~3
LOS MECANISMOS DE PLANIFICACION MOS DE FORMULACION DE POLlTICAS.
LOS ORGANIS-
En México no existen otros organismos sectoriales que definan polí- ticas que las propias Secretarías de Estado, organismos descentralizados y
empresas de participación estatal. Así, por ejemplo, en materia de petróleo
zado, realiza las tareas de programación; en materia eléctrica, la Comisión Federal de Electricidad y compañías filiales; en materia de agrir ultura, la Secretaría de Agricultura y Ganadería, etc. El nuevo sistema de programación de inversiones del sector público, que se explica en otra parte de este trabajo, prevé que la autorización de los proyectos de inversión se lleve a cabo previa su discusión entre las divisiones sectoriales de la Dirección General de Inversiones y de Planea- ción Sectorial y Regional, y las Secretarías de Estado y organismos descen- tralizados que formulan tales proyectos; la Dirección de Planeación elabora programas para el desarrollo de los sectores de la actividad nacional y de ciertas zonas o regiones del país previamente seleccionadas, a fin de lograr un desenvolvimiento equilibrado; la Dirección de Inversiones Públicas se encarga de someter a programas, coordinar y vigilar las inversiones pú- blicas. De ahí que las relaciones existentes entre los mecanismos sectoriales de planificación y los órganos encargados de formular las políticas sectoria- les de planificación sean directas, y que consistan en discutir y estudiar, ya que los programas de las entidades del sector público se analizan agru- pándolos por sectores. Con este procedimiento, se precisa el papel que corresponde desempeñar a cada entidad, el grado de coordinación que es factible lograr, y las interconexiones para definir las medidas m.is aconse- jables de una política uniforme en cada rama de actividad.
petroquímica, Petróleos Mexicanos (PE1\IEX), organismo descentrali-
Wionczek,
ADMI"lISTRATlVO
PLANEACIÓ"
LOS CENTROS NACIONALES MENTO.
Las Secretarias y departamentos de Estado, organismos descentralizados, y empresas de participación estatal, tienen el carácter de entidades de cleci- sión. El examen del funcionamiento ele estas entidades dentro ele la admi- nistración pública mexicana revela que existe un número excesivo de centros de decisión en diversos sectores. Así, por ejemplo, hay demasiados organismos de toda naturaleza que operan en el sector agropecuario, con los consiguientes clefectos de coordinación, duplicidad y hasta de funcio- namiento, derivados de su número y de la circunstancia de estar integrados con miembros de alta jerarquía, a quienes resulta difícil concurrir con asiduidad y colaborar en forma útil. Los problemas de coordinación exis- tentes justifican que la Secretaría de la Presidencia -en el seno de la cual funcionan los mecanismos sectoriales de planificación- sea responsable, no sólo de la formulación de planes y programas de desarrollo, sino también de coordinar su ejecución y vigilar su cumplimiento. De todo ello se desprende, que la estructura y funcionamiento de la administración pública mexicana no satisfacen aún las necesidades de la planeación integral. Será necesario, basándose en las directrices emanadas como consecuencia de la aplicación de los planes de desarrollo, ir haciendo los ajustes y modificaciones necesarios para lograr la adecuación y coordi- nación de los centros decisorios en cada sector.
IV. LOS MECANISMOS SECTORIALES DE PLANlflCACION y LAS ENTI- DADES DESCENTRALIZADAS, AUTONOMAS, EMPRESAS PUBLICAS O MIXTAS.
La relación entre las entidades descentralizadas y empresas de paruci- pación estatal con los mecanismos sectoriales de planificación es muy es- trecha. Los organismos y empresas son los instrumentos de ejecución ma- terial de las decisiones, y programas aprobados y autorizados por los mecanismos sectoriales de planificación, representados por las distintas de- pendencias de la Secretaría de la Presidencia. No debe olvidarse, sin embar- go, que son los propios organismos descentralizados y empresas de partici- pación estatal, quienes tienen la responsabilidad de elaborar sus propios programas de trabajo e inversión.
v. PARTICIPACION
DE LOS ORGANISMOS REGIONALES Y LOCALES EN
EJECUCION DE LOS PLANES SECTORIALES.
La participación de los Estados, territorios y municipios, en el proceso de formulación y aprobación del programa de inversión pública federal, ha sido mínima hasta ahora. La confluencia de las inversiones federales hacia una región determinada ha dependido de las necesidades concretas de su iniciación, y de la dirección que el desarrollo nacional impone en cada etapa, así como de las interrelaciones sectoriales que de él se despren- den. Sin embargo, siguiendo el trabajo de Medina Aullón.Ps cabe señalar tres formas de intervención:
a) Por persuasión: un estudio realizado por el Departamento de Inves-
tigaciones Industriales del Banco de México, denominado "El desarrollo regional en México", considera que "sólo cuando se trata del aprovecha- miento de recursos naturales alternativos, tanto por su utilización como por su situación geográfica, la intervención de los gobiernos locales se ha manifestado a través de su capacidad de persuasión ante los ministerios respectivos". En este nivel juegan un importante papel los factores políticos, más que los económicos, en los casos de programas marginales que la federación elabora, tales como los de extensión agrícola, bienestar social, rural, etc.
b) Por participación financiera: existe cierta influencia de los go- biernos locales, basada en su capacidad financiera, para participar en los programas que bajo el sistema de "cooperación" realiza el gobierno federal, mediante la aportación de cantidades iguales por los sectores federal y local. Quedan comprendidos en esta situación, los caminos vecinales, las escuelas y algunos servicios públicos. Nótese que, por las exigencias de dicha "co- operación", este tipo de programas se realiza en los Estados de mayor des- arrollo, y en centros urbanos más avanzados, produciendo lógicamente desequilibrios de desarrollo entre los Estados "ricos" y "pobres".
c) Por gestión directa: estableciendo contactos directos ante las depen-
dencias relativas, especialmente con la Secretaría de la Presidencia (en las direcciones de Planeación Sectorial y Regional, y de Inversiones Públicas) . Sin embargo, no existe un mecanismo administrativo específico para ins- trumentarlos. Se advierte, en consecuencia, que es del sector federal del que depende la responsabilidad de promover el desarrollo regional.
inversión pública a nivel
No existe información sistemática sobre la municipal.
24 Consideraciones

References: artículo 1
 artículo 8
 artículo 28
 artículo 16
 artículo 6
 artículo 70
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 73
 artículo 89
 artículo 93
 artículo 123