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Timestamp: 2020-05-26 01:16:33+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 040 del 30/01/2004
Dictamen : 040 del 30/01/2004
comprobará con una certificación emitida por el Registro de la Propiedad
C-040-2004
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su solicitud, planteada mediante oficio NºDM-I-520-03, del 21 de julio del 2003.
Se solicita el dictamen de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en el tanto que a la servidora XXX:
“...se le giró de más desde el o1 de julio o de 1998 un (1) punto de carrera profesional, ya que se le reconocieron 30 horas en la modalidad de participación, en curso Seminario Taller de Capacitación para las comunidades terapéuticas de Centro América, horas que fueron sumadas a las 72 horas de excedente que tenía, de las cuales 48 horas no correspondían pues se le habían reconocido equivocadamente 24 horas por el curso Autoestima, que no está avalado, que a su vez se le sumó dos veces, siendo que lo correcto debió ser sumar las 30 horas a 24 horas de excedente.
Según consta de la investigación suministrada al efecto que se le giró de más desde el 01 de enero del 2001 un (1) punto de carrera profesional en la modalidad de aprovechamiento al reconocérsele 24 horas del curso Winword 2000 del ICAP. Siendo que para esa modalidad, tal y como se establece en el artículo 18 de la Resolución DG-155-97 de la Dirección General de Servicio Civil, es requisito indispensable para ubicar una actividad de capacitación, en la modalidad e aprovechamiento, que esta posea un mínimo de 30 horas.
...” (El énfasis es nuestro).
El procedimiento seguido a la servidora XXX consta en un legajo del expediente remitido a este Despacho, en el que también se incluyen los casos de: XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX y XXX.
II. IMPOSIBILIDAD DE ATENDER EL REQUERIMIENTO
Como reiteradamente lo ha expuesto este órgano, de conformidad con la Constitución y las leyes la Administración no puede volver sobre sus propios actos lesionando derechos subjetivos. Consecuentemente, la potestad administrativa de anulación de actos declaratorios de derechos subjetivos es excepcional y su ejercicio requiere el cumplimiento previo del Debido Proceso, de manera efectiva.
La Administración Pública debe mantenerse dentro de las dimensiones taxativamente limitadas de esta potestad. Lo contrario implicaría no sólo la inobservancia de Principios de Orden Público sino también, la imputación de eventuales responsabilidades de órdenes diversos a los funcionarios y al Estado.
El legislador autorizó el ejercicio de esta potestad teniendo como supuesto hipotético la situación que él mismo definió como “nulidad absoluta, evidente y manifiesta”. La utilización de esta expresión responde a las mismas obligaciones, fines y principios constitucionales. Se trata de garantizar los derechos fundamentales del ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración, garantía que constituye una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano, consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.
Este carácter excepcional se fortalece por el mismo Ordenamiento Jurídico, especialmente, mediante el mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con el que se dispone:
De no estarse ante la hipótesis de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Administración no puede ejercer la potestad establecida en este artículo. Especialmente clara es la Sentencia Nº7407-98, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo a las 10:15 horas, cuando explica:
IV.- Por las razones que se expondrán en el "Considerando Sexto" de esta resolución, debe ante todo aclararse que los actos administrativos cuentan con una presunción "iuris tantum" de legalidad, por lo que una vez tomados por la Administración y debidamente comunicados, se presume que son legítimos y eficaces, y por lo tanto, ejecutorios (artículos 146 y 147 de la Ley General de la Administración Pública). Esta presunción, opera en favor de la Administración, pero también puede beneficiar al administrado, ya que por aplicación de la doctrina de los actos propios, si la Administración considera que un acto suyo se encuentra viciado de nulidad, absoluta o relativa, no puede simplemente alegar esa invalidez para desconocerlo, desaplicarlo o dejarlo sin efecto, sino que debe necesariamente recurrir a los mecanismos establecidos por la ley para lograr su eliminación. En Costa Rica, existen tres posibilidades para que la Administración Pública elimine de la vida jurídica un acto administrativo generador de derechos subjetivos: 1) si se trata de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Administración puede anularlo por sí misma, siguiendo de previo el procedimiento que marca el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; 2.- si el vicio es una nulidad relativa o bien absoluta, pero en este último caso no absoluta, ni evidente ni manifiesta, la Administración debe recurrir al proceso de lesividad, para pedir al Juzgado de lo Contencioso Administrativo que declare la nulidad del acto (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa); c.- si el acto es válido, pero inoportuno o inconveniente, la Administración puede recurrir a la figura de la revocación, siguiendo el procedimiento que señalan los artículos 152 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. La Sala Constitucional ha precisado que el principio de los actos propios tiene rango constitucional, para lo cual se ha basado principalmente en los artículos 11 y 34 de la Constitución Política.
…” (El énfasis es nuestro).
Como se puede observar, esta limitación de la potestad de anulación se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico, incluso dentro del mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con la imputación de responsabilidades para la eventualidad de que se traspasen los límites de su ejercicio. Expresamente se dispone:
Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199...”
Exigencia que Eduardo Ortiz explica diciendo:
“...La anulación administrativa de oficio de un acto declaratorio de derechos, fuera de las condiciones y trámites indicados, produce la nulidad absoluta de todo lo actuado, particularmente si se anula en la vía administrativa cuando debió utilizarse - en su lugar- el proceso contencioso de lesividad, por ser relativa la nulidad. Es obvio que la omisión al respecto es definitiva y no puede subsanarse mediante la reconvención procesal, no sólo porque para entonces el acto ha dejado de existir –en virtud de la eficacia y ejecutoriedad inmediata de la anulación administrativa ex oficio pronunciada- sino también y sobre todo porque con ello no se evitaría la lesión a la seguridad jurídica que tutela el contencioso de lesividad, porque la misma es un derecho subjetivo al no ejercicio de la potestad anulatoria en la vía administrativa, frustrado por definición desde que ese ejercicio tiene lugar ilegalmente dentro de ella...” (“Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública en Costa Rica”. Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, Asociación Costarricense de Derecho Público, San José, 1981, pág. 426. El énfasis es nuestro)
La Administración no puede volver sobre los actos propios y no puede tampoco sustituir al Órgano Jurisdiccional. Para una mayor ilustración es importante recurrir, de nuevo, a las enseñanzas de Eduardo Ortiz cuando, en la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, explicó:
...si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: “La declaración de la nulidad absoluta que sea manifiesta”, en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad, Es decir, decir “La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente…
…Yo por eso sugería, para hacer esto más tutelar del particular, poner en el párrafo primero “cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, “ y agregar uno quinto que diga: “cuando la administración prescinda ilegalmente del juicio de lesividad, por tratarse de una lesividad relativa la que aqueja el acto, deberá acogerse la demanda en su contra aún si se constata la nulidad relativa” y con eso ponemos la administración en un jaque mate porque la primera vez que la administración quiera anular un acto arbitrariamente se va a encontrar ante esta alternativa…la administración puede decir, si hago el juicio de lesividad porque esta nulidad es relativa, lo gano, dado que declaran que es nulidad y anulan el acto, es decir, yendo a la lesividad, pero si no hago el juicio de lesividad lo que va a ocurrir es que si el juez descubre que la nulidad es relativa y ve arbitrario mi acto, pierdo el juicio aunque lo declare nulo porque la ley lo dispone así como sanción para la arbitrariedad. Es decir, yo veo que una administración puesta en esta alternativa, muy probablemente opte por atenerse a la ley, porque no le conviene el riesgo de perderse un juicio que de otro modo podría ganar, si actúa correctamente…” (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 2, 5 y 6. El énfasis es nuestro).
“...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio...” (Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).
“...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello...” (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).
Una nulidad que se puede adecuar al concepto que nos da la misma Sala Constitucional cuando considera:
IV. –La nulidad evidente y manifiesta como presupuesto que habilita a las administraciones públicas para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos favorables para el administrado. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas agravas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis alguna...” (Sentencia Nº2003-4369 de las 8:30 horas de23 de mayo del 2003. El énfasis es nuestro).
Pero, además, como se desprende del enunciado de la hipótesis en que se autoriza la declaratoria de la nulidad por la misma Administración, la primera condición que se requiere es, precisamente, que concurra un vicio que cause nulidad absoluta y, mediante la Ley General de la Administración Pública, el Legislador precisó el concepto de “nulidad absoluta” , distinguiéndola de la nulidad relativa, en los siguientes términos:
Artículo 166: Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.
Evidentemente, estos aspectos de la realidad normativa llevan, además, a la exigencia de un presupuesto esencial: la necesidad de cumplir con el Debido Proceso, de previo a la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
B. El requerimiento del debido proceso
No se puede dictaminar sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta si previamente no se ha realizado un procedimiento administrativo ordinario, fundamentalmente de conformidad con los artículos 214, siguientes y concordantes y 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.
En este sentido, debe darse especial atención a los requisitos de la citación, según los artículos 249 y 254 de la Ley General de la Administración Pública. Y, dentro de ellos, a la intimación, que implica, entre otros aspectos, asegurarse que la parte citada pueda conocer con precisión cuál es el acto que se pretende anular y cuáles son los reproches que fundamentarían jurídicamente la eventual declaratoria de la nulidad.
Sobre las formalidades de la citación y el Derecho a la Defensa, pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 15-90, del 5 de enero de 1990; 211-95, del 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995 y 416-95, de 20 de enero de 1995.
C. Condiciones específicas en relación con el caso concreto
En el caso concreto se da una omisión en relación con la intimación, ya que en la resolución con la cual se cita a la parte no se precisa el fundamento legal del supuesto vicio y, menos aún se fundamenta la imputación del vicio como nulidad absoluta, evidente y manifiesta, hipótesis que, como dijimos, es la única que legitima a la Administración para volver sobre sus propios actos y que deberá ser valorada por este órgano consultivo a la hora de emitir el dictamen (artículo 173 inciso 4).
Nótese que ni siquiera se citan las resoluciones del Servicio Civil con las cuales presuntamente se valoró la existencia del otorgamiento ilegal de un punto en beneficio de la servidora XXX.
Por lo demás, tampoco se indican los elementos que constituyen el expediente administrativo al cual se remite. Y, si el expediente (al cual se remitió en la citación) es el que se envió a la Procuraduría General de la República, conformado en forma plural sin distinguir, al menos con alguna carátula, el segmento correspondiente a cada una de las partes, ciertamente no se puede concluir que hubiera claridad en el procedimiento, teniendo como referencia el Derecho a la Defensa, que tutela la Constitución.
2. Inexistencia de una adecuación a la hipótesis de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta
De los autos administrativos se desprende que en el caso concreto no se puede afirmar con certeza que concurre la nulidad absoluta pues, no se está ante la ausencia total de ninguno de los elementos constitutivos del acto sino ante una imperfección de los mismos y, correlativamente, tampoco se puede afirmar que la imperfección señalada tenga una gravedad tal que “impida la realización del fin”. Por lo demás, debemos tener en cuenta que, de conformidad con el artículo 168 de la Ley General de la Administración Pública:
En caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio deberá estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto.”
Además, se puede corroborar la concurrencia de la siguiente circunstancia.
3. Instrucción insuficiente
El objeto más importante del procedimiento administrativo es:
"...la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final..."
( artículo 214, de la Ley General de la Administración Pública y 41 de la Constitución Política)
No se puede realizar la Justicia Administrativa si no se busca la verdad real. Por ello, el Ordenamiento Jurídico exige que haya una instrucción con la cual ciertamente se pueda establecer esa verdad real y, consecuentemente, el Legislador señaló, como poderes y deberes del Órgano Director:
1 - Abstenerse de conocer y tramitar un asunto, cuando se incurra en alguna causal prevista por la ley, siguiendo para ello con el trámite correspondiente (artículo 230 al 238)...
2 - El órgano director debe impulsar de oficio el procedimiento (artículo 222).
3 - Cuando deba interpretar las normas del Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, deberá hacerlo en forma favorable a la admisión y decisión final de las peticiones de los administrados (artículo 224).
4 - El órgano debe conducir el procedimiento con la intención de lograr un máximo de celeridad y eficiencia dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del administrado (artículo 225.1). Este deber reviste especial importancia si tomamos en consideración que ese mismo artículo indica que serán responsables la Administración y el servidor por cualquier retardo grave e injustificado.
6 - El órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública. Así, por ejemplo, el numeral 247 del mismo cuerpo legal se refiere a la nulidad de la comunicación de actos del procedimiento, y el artículo 254 a la nulidad de la citación.
7 - La actuación administrativa debe tener lugar en la sede normal del órgano y dentro de los límites territoriales de su competencia, so pena de nulidad absoluta del acto, salvo que éste por su naturaleza deba realizarse fuera.
8 - El órgano director deberá resolver todas las cuestiones previas surgidas durante el curso del procedimiento, aunque entren en la competencia de otras autoridades administrativas; pero deberá consultarlas a éstas inmediatamente después de surgida la cuestión y el órgano consultado deberá dictaminar en el término de tres días (artículo 227.1).
9 - Debe garantizar el derecho de defensa de las partes. Por ejemplo permitirles el acceso al expediente (Artículo 217).
No se otorgará acceso al expediente cuyo conocimiento pueda comprender secretos de Estado o información confidencial de la contraparte o, en general, cuando el examen de dichas piezas confiera a la parte un privilegio indebido o una oportunidad para dañar ilegítimamente a la Administración, a la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente artículo 273).
10 - Conservar en los supuestos de actos o actuaciones que deban consignarse en acta, aquellos objetos presentados que puedan desaparecer, dejando en la misma la constancia respectiva (artículo 270.6).
11 - Al órgano director le es prohibido hacer nuevos señalamientos o prórrogas de oficio (artículo 258).
12 - El órgano director del procedimiento deberá respetar los plazos establecidos en la Ley General de la Administración Pública.
13 - No puede reducir o anticipar los términos destinados a las partes o terceros, pues ello corresponde al Poder Ejecutivo en virtud de razones de urgencia (artículo 265.3)
14 - El órgano director debe tomar en consideración que las reglas establecidas en los artículos 239 al 247 acerca de la comunicación de los actos del procedimiento deben ser observadas. Destaca dentro del articulado el numeral 245 que indica que la notificación debe contener el texto íntegro del acto con indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual deberán interponerse y del plazo para interponerlos.
15 - Asimismo debe observar las reglas establecidas en los artículos 248 a 254 acerca de las citaciones.
17 - Celebrar la comparecencia en su sede, salvo supuestos de inspección ocular, prueba pericial, o bien, razones de economía de gastos o cualesquiera otras ventajas administrativas evidentes, siempre que ello no cause pérdida de tiempo y/o perjuicio grave para las partes (artículos 268 y 318).
18 - Además de dirigirla, debe señalar la hora y la fecha de la comparecencia oral y privada y citar a las partes con quince días de anticipación. Si el órgano es colegiado la comparecencia será dirigida por el Presidente o por el miembro designado al efecto (artículo 311 y 314).
19 - En la evacuación de prueba, dirigir y controlar las preguntas que se formulen (artículo 304.2). Igualmente deberá intervenir el órgano director por iniciativa propia, con el fin de que la materia de cada pregunta quede agotada en lo posible inmediatamente después de cada respuesta (artículo 304.4).
... 20 - Evacuar la prueba ofrecida por la parte, incluso en ausencia de esta, gozando para ello de las mismas facultades y deberes que las autoridades judiciales (artículos 300 y 315.2).
21 - Imponer multa al citado a confesión cuando no comparezca sin justa causa (artículo 301.4).
22 - Cuando la comparecencia ha sido grabada, el acta respectiva podrá ser levantada posteriormente con la sola firma del funcionario director, antes de la decisión final (artículo 313).
23 - Recibir los recursos ordinarios que se formulen (artículos 342 y 349).
24 - Resolver el recurso de revocatoria dentro de los ocho días posteriores a su presentación, salvo la hipótesis prevista en el numeral 352.1.
25 - Emplazar a las partes, en caso de recurso de apelación, ante el superior, remitiendo el expediente sin admitir ni rechazar el recurso y acompañando un informe sobre los motivos de éste (artículo 349.2).
(Dictamen Nº173-95, de 7 de agosto de 1995. El énfasis es nuestro)
Del mismo expediente administrativo y de las observaciones antes expuestas, se desprende que en el caso concreto no hubo una instrucción suficiente. No se puede afirmar que se adoptaran en este caso "...todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias...con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221).
Entre otras omisiones, no se incorporaron al expediente las resoluciones de la Dirección General de Servicio Civil, con las cuales supuestamente se habría determinado el vicio y tampoco se incorporaron los hechos documentados que habrían sido mal valorados (las certificaciones de los títulos relacionados, los ajustes anteriores...).
Ello impide, además, que se pueda afirmar que se aplicó la Justicia Administrativa.
4. Caducidad de la potestad anulatoria
Del mismo oficio con el que se pide el dictamen y del legajo relacionado se desprende que el plazo de caducidad (señalado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública ha transcurrido de sobra en relación con uno de los derechos otorgados . No hacemos referencia a eventuales plazos de prescripción por no ser indispensable, dada la forma en que se resuelve.
Mam / dahs

References: artículo 173
 artículo 18
 Resolución 
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 199
 artículo 173

Artículo 166
 resolución 
 artículo 168
 artículo 214
 artículo 223
 artículo 254
 artículo 273
 artículo 173