Source: http://www.ingegnereambientale.com/linee-guida-per-la-predisposizione-dei-p-u-l-piani-di-utilizzo-dei-litorali-con-finalita-turistico-ricreativa-ancora-troppi-i-punti-di-debolezza-a-cura-di-g-tilocca/
Timestamp: 2019-04-23 18:36:10+00:00

Document:
« Corruzione e illegalità. Prevenzione nella Pubblica amministrazione nel settore…
RADON. The radioactive gas is on the IARC list of carcinogenics agents »
Il D.Lgs. n.112 del 31 marzo 1998 ha stabilito il trasferimento dallo Stato alla Regione delle funzioni amministrative sul Demanio Marittimo diverse da quelle connesse con l’approvvigionamento energetico.
La legge nazionale prevede che le Regioni si dotino di un Piano di Utilizzazione delle aree demaniali marittime, che qui in Sardegna sono stati ribattezzati P.U.L. (Piani di Utilizzo dei Litorali) in quanto delegati ad elaborazioni dei Comuni, i quali devono essere approvati dalla R.A.S. che allo scopo emana le Linee Guida o Direttive (?).
Le Linee Guida di cui si tratta sono state approvate dalla Giunta Regionale della Sardegna con Delibera N. 25/42 del 1.7.2010 (i).
Già a partire dalla seconda pagina, nel contenuto del documento si rileva una particolare ambiguità derivante dal fatto che le Linee Guida sono presentate come “Direttiva in materia di gestione del Demanio Marittimo avente finalità turistico ricreative e per la redazione dei piani comunali dei litorali”. Tale duplice attribuzione comporta una difforme condizione di rango amministrativo e, a mio avviso, costituisce di per sé un’ eloquente nonché formale disattenzione su di una materia che è già notoriamente piuttosto pervasa da una certa entropia.
Ad ogni modo in quanto Direttive, esse sostituiscono quelle, emanate con la Deliberazione n.29/15 del 22 Maggio 2008 per “superare le principali criticità manifestate in sede di applicazione della disciplina originariamente adottata, modulando regole più flessibili e tali da adattarsi ai diversi contesti oggetto di pianificazione territoriale” (cfr. Delibera 29/15 del 2008, pag. 1/2). Occorre dare atto, dunque, che quanto meno negli obiettivi, s’intendeva e s’intende apportare migliorie al quadro precedente.
Ciò non di meno, l’impostazione e i contenuti delle Direttive, si presentano da subito gravati di una non irrilevante gamma di banalizzazioni e di insufficienze sia tecniche che cognitive, di contraddizioni intrinseche e, soprattutto, di una complessiva e inaccettabile lacunosità delle proposte rispetto alle reali tipologie dei litorali sardi.
Questo stato di cose deriva da un approccio sostanzialmente generico alla materia che non ha fin qui né comportato né promosso, come detto, l’esigenza specifica di un Piano Regionale della Costa, articolato e soprattutto strutturato in studi, indagini e rilievi mirati alla caratterizzazione delle dinamiche geomorfologiche, delle caratteristiche meteo marine e in proposte utili alla gestione della sicurezza e alle progettazioni delle opere d’ingegneria costiera con esse compatibili. I P.U.L. infatti, sotto questo aspetto, per come vengono concepiti dalle amministrazioni locali e istruiti da quella regionale, non possono essere considerati al momento né i surrogati, né i sottopiani prodromici del suddetto Piano, né possono o potranno mai essere conformati, stante così la materia, alla conoscenza scientifica fisica dell’ambito trattato, a partire da quella dei dati di competenza geologica (geometrie, forme, morfodinamiche, sedimentologie, fisiografie, batimetrie, ecografie, sismo stratigrafie) o affini.
Queste circostanze accentuano il quadro di debolezza entro cui s’inserisce il documento regionale e spingono a volerne sintetizzare le più rilevanti e permanenti criticità, tanto concettuali quanto metodologiche, emergenti dall’analisi del testo.
L’esame viene sviluppato sugli articoli o su parti di articoli del Titolo II delle Direttive (che vengono riportati in stralcio per facilitare la comprensione dell’analisi), nelle quali emergono elementi di superficialità, indeterminatezze e talvolta sostanziali contraddizioni tecniche, che ne indeboliscono il quadro di riferimento e la validità operativa, rendendolo non pienamente idoneo a supportare adeguatamente amministratori e tecnici nelle scelte di Piano ed a fornire convincenti elementi di tutela dello stesso Demanio Marittimo. L’esame di ogni articolo costituisce spunto per ulteriori riflessioni sui temi evocati.
CRITICITÀ CONCETTUALI E DI METODO
Di seguito, a cominciare dall’Art. 19, si esamina la casistica dei passaggi più controversi e discutibili.
Articolo 19 (Contenuti prescrittivi)
I documenti costitutivi del PUL devono consentire l’acquisizione e l’individuazione degli elementi di seguito specificati:
a. le aree demaniali marittime ricomprese nell’ambito costiero del Comune, con l’indicazione delle caratteristiche fisiche, morfologiche, ambientali e paesaggistiche del litorale;
b. le aree ad elevato valore naturalistico destinate alla conservazione degli habitat e specie costieri, in riferimento alle aree marine protette ed a quelle di cui alla Direttiva 92/43/CEE, Direttiva Uccelli79/409/CEE ed al D.P.R. 12 marzo 2003 n.120, le modalità di tutela, gestione e valorizzazione;
c. I litorali e le altre aree, da destinare alla fruizione pubblica, nelle quali non possono essere rilasciate concessioni demaniali che ai fini delle presenti direttive sono:
– le spiagge aventi una lunghezza inferiore ai 150 metri;
– le zone umide vincolate dalla convenzione di Ramsar;
– le sponde degli stagni e delle lagune nonché i tratti di arenile ai lati delle foci dei corsi d’acqua
per una estensione non inferiore a venticinque metri lineari, classificati come Demanio marittimo
ai sensi dell’art.28 del codice della navigazione;
– le coste rocciose di difficile accessibilità;
– le ulteriori aree soggette a particolari forme di tutela secondo quanto già precisato alla precedente lettera b).
– le aree a rischio individuate nella pianificazione idrogeologica regionale ( P.A.I.)
Le suddette categorie devono essere inibite all’attività concessoria nella considerazione che le stesse rivestono particolare importanza dal punto di vista naturalistico, paesaggistico, ambientale e per la salvaguardia della sicurezza e della salute pubblica.
I piani di utilizzazione dei litorali dovranno evidenziare l’eventuale presenza di aree suscettibili di utilizzazione per finalità turistico-ricreativa, localizzate in litorali ghiaiosi, ciottolosi o rocciosi, sempre che la costa presenti ridotta acclività e le aree assentibili siano facilmente accessibili.
A tal fine le Amministrazioni comunali possono rilasciare concessioni per il posizionamento temporaneo di piattaforme balneari completamente amovibili, in materiale ligneo, i cui ancoraggi o appoggi non rechino danno irreversibile al suolo, e siano realizzati con soluzioni tecniche atte a contrastare i fenomeni di erosione.
Il contenuto del punto a dell’Articolo appare piuttosto generico, in quanto i significati dei termini caratteristiche fisiche, caratteristiche morfologiche, caratteristiche ambientali, di per sé già piuttosto ampi, permangono visibilmente imprecisati, così come imprecisato e semplicistico, permane il riferimento al termine “indicazioni”, soprattutto laddove s’intendano individuare prima ed acquisire poi, elementi tecnici a conforto del P.U.L.. Il risultato che si rischia è l’appiattimento cognitivo, quindi la banalizzazione del contesto ovvero la perdita di specificità dei luoghi.
Ciò costituisce, a parere di chi scrive, una poco comprensibile trascuratezza d’ordine tecnico, in ragione delle numerose tematiche che gli stessi vocaboli possono e potrebbero ricomprendere ma anche, come si diceva, perché le sole indicazioni nulla potranno in merito alla mancanza di una serie d’indagini, studi e rilievi che se posti in essere, completerebbero i riferimenti per la R.A.S. stessa e che per dirla in modo schietto, appaiono doverosi rispetto all’entità della risorsa.
In sintesi, quindi, ci si interroga su quali siano le ragioni che impediscano alle Direttive di stabilire di fare uso di riferimenti più precisi e più definiti, dal momento che in loro vece, coerentemente coi contenuti dell’Art. 1, sarebbe stato e sarebbe (ancora) assai più opportuno ed utile distinguere esplicitamente fra i contenuti:
■ la caratterizzazione geomorfologica dell’assetto dei litorali, ivi compreso quello delle foci
■ la caratterizzazione della pericolosità idrogeologica (secondo le Norme di Attuazione del P.A.I.),
■ la caratterizzazione granulometrica, la composizione mineralogica e lo spessore dei sedimenti costituenti le spiagge ,
■ la caratterizzazione del regime anemologico del paraggio costiero,
■ la caratterizzazione del clima meteo-marino del paraggio costiero,
■ la caratterizzazione dell’assetto morfo-dinamico della spiaggia sommersa ed emersa,
■ l’evoluzione della costa sabbiosa, ovvero la sua condizione di stabilità o di deformazione ,
■ la condizione di stabilità della falesia retrostante (se presente),
■ gli stili del frangimento in funzione dell’ondazione e della morfodinamica costiera stagionale o strutturale ,
■ la misura o calcolo del run-up d’onda ,
per quanto concerne le caratteristiche fisiche di ogni spiaggia;
■ la vegetazione (ivi compresa quella subacquea dell’unità fisiografica) ,
■ il sistema delle tutele e dei vincoli ambientali,
per quanto concerne quelle ambientali.
■ la topografia,
■ la batimetria,
per quanto concerne quelle morfologiche (geometriche),
ed a ciascuna di esse associare, dovendosi pervenire ad una pianificazione, una specifico elaborato con cartografia a scala di maggior dettaglio (cioè superiore a 1:10.000) come si fa per particolari strumenti urbanistici (sia ben chiaro che in questa sede non si afferma che tutta l’informazione debba acquisirsi a scala >1:10.000).
E’ necessario, inoltre, fare riferimento ad una nozione di spiaggia (emersa + sommersa) certa, in ogni caso vincolata ad uno o più parametri scientifici nel senso di riproducibili, dal momento che:
• il sistema spiaggia, scientificamente, quindi in termini tanto ambientali quanto demaniali, non è affatto rappresentato dalla sola sua porzione emersa, al contrario di quanto subliminalmente dalle Direttive non può non ricavarsi;
• il sistema spiaggia, in condizioni del tutto naturali è in “equilibrio dinamico”. Tale dinamismo si estrinseca sia nello spazio che nel tempo e per ciò stesso è in perenne (quotidiana, mensile, stagionale, ciclica ecc.) evoluzione geometrica;
• la morfo-dinamica del sistema spiaggia, come risultato di condizioni idrauliche e geo-sedimentologiche, è tale da dare luogo a condizioni “morfologiche”, ovvero a risultati topografici in ambiente emerso e batimetrici, in quello sommerso, ripetutamente e ritmicamente mutevoli, a qualunque scala temporale si voglia stare, senza per questo dover necessariamente invocare, da un lato, irreversibili processi di arretramento o di crescita, né dall’altro, regimi morfo-sedimentologici con periodicità che dia luogo a bilanci simmetrici (si potrebbe persino coniare pertanto, a mio avviso, la nozione di “squilibrio statico”);
• In termini strettamente geologici, quantunque in gran parte delle spiagge si possano sempre localizzare porzioni in arretramento e porzioni in accrescimento, complessivamente, nelle loro parti emerse, quando e se assenti significativi apporti naturali di sedimenti, esse devono considerarsi nell’Olocene (compresa la fase attuale), subsistemi in arretramento.
a) stagionalmente la spiaggia assuma profili diversi, così detti di “bel tempo” (o “estivi”) e di “cattivo tempo” (o “invernali”), con sensibili mutamenti spazio-temporali delle dimensioni, delle pendenze, della disposizione dei volumi sabbiosi o sabbioso-ghiaiosi e quindi della sua configurazione morfologica sia in ambito emerso che sommerso (altezza e profondità) oltre che, in parte, tessiturale;
b) gli spostamenti trasversali dei volumi dei depositi sciolti ovvero delle particelle sedimentarie mobili, si compiono ordinariamente con qualunque frangimento e, a maggior ragione, dunque, durante ogni mareggiata;
c) gli spostamenti longitudinali delle singole particelle sedimentarie mobili e, conseguentemente, dei volumi dei depositi sciolti, ordinariamente dipendono dal regime dei moti ondosi, quindi dei venti che li generano e dall’obliquità dell’angolo che il treno d’onde incidenti forma con la spiaggia;
d) i risultati complessivi (bilanci) generano periodiche macrovariazioni geometriche in ambiente ora emerso ora sommerso;
e) la quasi totalità dei bilanci fa riscontrare tendenze retrocedenti dell’area di battigia dei litorali sabbiosi, con maggiore rapidità per le falcate ove i vettori velocità longitudinali generati, per le ragioni sopra menzionate, sono maggiori e, cioè, dove l’incidenza del moto ondoso è più obliqua;
f) in genere le pocket beachs della Sardegna offrono, a parità di altre condizioni di esposizione, maggior tutela intrinseca naturale all’azione deformativa strutturale del mare derivante da sollecitazioni longitudinali e difficilmente possono essere sede di dinamiche erosive accelerate, a meno di serie perturbazioni di origine antropica;
g) fra le pocket beachs, le più protette, a parità di altre condizioni di esposizione, non possono che essere quelle più interne rispetto ai golfi (insenature e baie) e di dimensioni longitudinali minori, in quanto offrono minore possibilità alla generazione di vettori-velocità longitudinali significativi. Talune, d’altro canto, per questo risentono, in base all’esposizione, dei vettori trasversali associati ad eventi particolarmente intensi .
h) nel tempo (breve, medio o lungo), gli equilibri dell’Unità Fisiografica e quindi dei bilanci sedimentologici conseguenti alla morfo-dinamica longitudinale, possono modificarsi anche in conseguenza di variazioni delle condizioni apportate da eventuali opere marittime (moli, pontili; protezioni aderenti; aggetti in genere) o continentali (protezioni spondali, cementificazioni, invasi;  trasporto solido) interagenti con la stessa Unità Fisiografica;
i) il frangimento d’onda è funzione piuttosto complicata da determinare nel dettaglio, in quanto dipendente sia dal moto ondoso che da variabili ulteriori (idrodinamica, batimetria e sedimenti) connesse e fra loro interagenti (i primi tentativi di caratterizzazione, andrebbero comunque, messi in atto, almeno in funzione della provenienza del vento o della direzione del moto ondoso, anche con lo scopo di migliorare gli approcci alla sicurezza della balneazione ).
Si noti infine che anche non considerando le incertezze derivanti da quanto appena esposto, senza un ulteriore riferimento, le misure così come i concetti stessi sia di profondità media (concetto presente a pag. 20) che di lunghezza (fin da pag. 18, punto C), di lunghezza fronte mare e di superficie di una spiaggia, rischiano di divenire del tutto aleatori, non essendo affatto stabilito nelle Direttive né come né, soprattutto, a dove, a quando e, ancora, a quale stato di mare debba riferirsi la loro misurazione (cfr. Parte III e Parte IV). Parimenti assume carattere altrettanto limitativo rinviare l’assunzione di dette nozioni a condizioni topografiche rigidamente e (in questo caso) convenzionalmente fissate da una cartografia regionale, peraltro in scala 1:10.000, quindi per nulla adeguata dal punto di vista della risoluzione , cioè della definizione di tali parametri e della “individuazione” degli elementi di cui allo stesso art. 19 delle Direttive (dato, peraltro, anche il ben noto peso dell’errore grafico). A ciò si aggiunga il peso della deformazione negativa delle spiagge cioè del loro arretramento storico.
Per tutte queste ragioni e nel rispetto dei Principi di cui all’Art. 1 (“Difesa della spiaggia”), si configura come necessario che per ogni spiaggia isolana vengano fissate le condizioni al contorno (“stato di mare” etc.) a cui assoggettare le misure e i calcoli funzionali alla redazione di ogni P.U.L. e che vengano stabiliti vincoli di maggiore precisione per ogni concetto tecnico di riferimento.
Il risultato pratico è che, una volta stabilita in maniera condivisa, la incontrovertibilità dei concetti tecnici da impiegarsi, per ogni tratto di spiaggia emersa (cioè per ogni porzione continentale di spiaggia) alla R.A.S. non rimanga altro che portare a compimento specifici rilievi tematici ad una scala topografica di dettaglio assai più elevata della scala 1:10.000, al fine di pervenire ad una esaustiva e rigida caratterizzazione scientifico-tecnica dei beni demaniali marittimi (tralascio la discussione sullo stato di demanialità o meno di numerose aree lagunari o stagnali costiere). Questo passo porterebbe nella pratica a stabilire la necessaria “condizione zero” di riferimento che, sotto ogni profilo, supererebbe la genericità e la aleatorietà di semplici ed imprecisate “indicazioni”, rispetto alle quali non si comprende come si possano mettere in campo azioni di monitoraggio degli interventi susseguenti i P.U.L..
Sempre nello stesso articolo (a pag. 18), non può dirsi né chiaro né oggettivo il concetto impiegato di “coste rocciose di difficile accessibilità”, anche nella misura in cui non si stabilisca come quantificare quello di “ridotta acclività”. Parimenti, si presta a numerose interpretazioni l’espressione “facilmente accessibile”.
Ancora a pag. 18, il riferimento alle sole “aree a rischio individuate nella pianificazione idrogeologica regionale (P.A.I.)”, sembra ignorare la circostanza in forza della quale, in applicazione dell’Articolo 26, comma 3, delle Norme di Attuazione del P.A.I. “negli atti di adeguamento dei piani urbanistici comunali al PAI sono delimitate puntualmente alla scala 1:2.000 le aree a significativa pericolosità idraulica o geomorfologica non direttamente perimetrate dal PAI”, ovvero le aree così come definite dall’Art. 26 delle stesse Norme . Ne potrebbero conseguire scelte totalmente antitetiche rispetto agli obiettivi della prevenzione idrogeologica, anche di quella attualmente declinata dal P.A.I. che, come già fatto osservare, non si occupa di erosione e di difesa dei litorali. Da ciò può evincersi che solo una scala di tale dettaglio, al contrario di quanto prescritto nell’articolo successivo, andrebbe considerata soddisfacente nella pianificazione del Demanio Marittimo.
Art. 20 Documenti costitutivi del PUL
ll piano di utilizzazione del litorale dovrà essere redatto su carte tecnica regionale e corredato da elaborati di tipo conoscitivo e di tipo progettuale.
Gli elaborati di tipo conoscitivo sono:
b. adeguata cartografia, in scala non inferiore a 1:10000, dell’ambito costiero compreso almeno entro i 2000 m dal mare dalla quale si possano desumere i seguenti contenuti:
• morfologia dei luoghi
• uso e natura dei suoli
• copertura vegetale (reale e potenziale)
• idrologia superficiale
• aree vincolate da leggi comunitarie, nazionali e regionali
• beni archeologici, monumenti naturali ed eventuali emergenze particolari caratterizzanti i siti
• ecosistemi e habitat
• elementi e componenti paesaggistici e relative interrelazioni
• aree degradate
• infrastrutture e attrezzature (pubbliche e private) in relazione alla fruizione dei litorali
• previsioni urbanistiche vigenti
c. carta di sintesi, in scala non inferiore a 1:10000, contenente l’individuazione dei litorali da utilizzare a fini turistico ricreativi con riferimento all’analisi del territorio effettuata attraverso le elaborazioni tematiche di cui al precedente punto b)
d. proposta di classificazione delle aree in funzione della valenza turistica di cui al D.L. n. 400/1993 convertito in L. 494/1993.
f. Progetto base delle aree da affidare in concessione, elaborato in dimensione e scala opportuna (minima 1:500) a definirne, in prima approssimazione, la forma, la superficie, l’articolazione compositiva degli spazi, la distribuzione e le tipologie architettoniche proposte per ogni tipologia di concessione di cui all’art 3;
Al di là dell’inadeguatezza della scala posta come limite inferiore, dal testo sembrerebbe che per ciascuno dei contenuti indicati al punto b, debba essere approntata una cartografia o un tematismo cartografico specifico (si parla infatti di “elaborazioni tematiche”), quantunque questa conclusione sia avversata dalla presenza del termine “desumere”. Ad ogni modo, confermata o meno tale interpretazione, in luogo della documentazione relativa alla “idrologia superficiale”, assai problematica, data la complessità delle elaborazioni e dei riferimenti contenutistici necessari alla sua illustrazione, dovrebbe essere fatto riferimento a quella relativa all’idrografia superficiale, essendo questa espressione congrua alle finalità.
Premesso ciò, è evidente come le Direttive R.A.S. presumano, coi loro contenuti, di poter assicurare contezza cognitiva ai P.U.L., ignorando però ogni altra forma di caratterizzazione e di informazione propria del litorale, così come riportato in questa nota.
L’espressione “in prima approssimazione”, di cui al punto f, fa ipotizzare che il progetto base possa non essere necessariamente prescrittivo. Il progetto, secondo le Direttive, deve limitarsi a “la forma, la superficie, l’articolazione compositiva degli spazi, la distribuzione e le tipologie architettoniche proposte”. Piuttosto curiosamente, dunque, sembra che non vi sia neppur la necessità di fissare le caratteristiche standard o meno di così specifiche e particolari strutture come le “fondazioni” anche tenuto conto dei contesti d’inserimento, verosimilmente in materiali sciolti.
Questo articolo, infine, omette di ribadire fra i contenuti prescrittivi ed integranti del P.U.L. sia la V.A.S. (Valutazione Ambientale Strategica) che:
• gli “appositi studi di compatibilità idraulica e geologico-geotecnica” ai sensi dell’Art. 8 comma 2 del P.A.I.,
• la delimitazione delle aree di pericolosità non perimetrale dal PAI, ai sensi dell’Art. 26 delle N.A. P.A.I.,
nonché, se non altro come pro-memoria per quanto andrà a ricadere sui futuri progetti, gli effetti del comma 13 dello stesso Art. 8 delle N.A. P.A.I., ovvero che: “Nelle aree di pericolosità idrogeologica che includono le falesie costiere, e limitatamente agli ambiti costieri, sono primari gli interessi di salvaguardia e valorizzazione degli arenili, delle aree umide, di tutela dei tratti interessati da fenomeni erosivi. In tali ambiti la realizzazione di nuovi complessi ricettivi turistici all’aperto, di costruzioni temporanee o precarie per la permanenza o la sosta di persone, di attrezzature leggere amovibili e di servizi anche stagionali a supporto della balneazione, di percorsi pedonali e di aree destinate al tempo libero e alle attività sportive è subordinata alle conclusioni positive di uno studio di compatibilità geologica e geotecnica predisposto ai sensi dell’articolo 25. I Comuni, d’intesa con la competente autorità marittima, vigilano sulla sicurezza dei siti e dei rispettivi accessi da terra e da mare”.
Io ritengo invece che questo tema sia particolarmente rilevante, tanto in un’ottica restrittiva che permissiva, visto soprattutto le problematiche generabili proprio dal riferimento, con l’ultimo passaggio, alla questione della vigilanza e della sicurezza.
Articolo 21 (Criteri di individuazione della superficie totale programmabile per litorale)
La superficie totale di litorale interessata per ciascuna concessione demaniale deve essere determinata a partire dai limiti geometrici di ciascuna spiaggia (lunghezza del fronte mare, profondità media, superficie della spiaggia), in ragione dei seguenti criteri di protezione con conseguente esclusione di:
• le superfici che si estendono per tutta la lunghezza della battigia1 [ ] con profondità di cinque metri dalla linea di riva2verso l’interno;
• le superfici occupate da dune e compendi dunari3 , compresa la fascia di rispetto distante, di norma, cinque metri dal piede del settore dunare4;
• le zone umide occupate da stagni, specchi d’acqua e lagune retrodunali, compresa la fascia di rispetto lungo i perimetri con profondità di almeno 20 metri;
• le superfici coperte da vegetazione (p.e. psammofila, alofila, etc.), compresa la fascia di rispetto distante 5 m dal perimetro dell’areale di diffusione.
Le ragioni che inducono le Direttive R.A.S. a fissare come punto di riferimento per ulteriori misure, la battigia e la linea di riva che, per sottolineatura delle stesse (vedi note a pag. 20, riportate sopra) e per definizione, costituiscono termini di riferimento instabili, non sono note e, qualunque esse siano, appaiono di difficile sostenibilità tecnica. Appare, infatti, ovvio che sarebbe stato più corretto ricorrere ad un limite fisso, tratto da una riferimento topografico indiscutibile nell’ambito del demanio marittimo stesso o ad esso esterno, in ogni caso ad un criterio che rendesse le misure oggettivabili e riproducibili. A maggior ragione se si pensa che la R.A.S. dispone di un suo “Repertorio delle coste sabbiose della Sardegna”, i cui dati sono frutto di misure operate su cartografia in ambiente GIS e, per ciò stesso, è assai arduo ritenerle confrontabili con misure derivanti da rilievi ex novo. E non essendo riproducibili non possono ritenersi né scientifiche né utilizzabili senza un tale distinguo.
Per quanto riguarda la questione dune, compendi dunari e settore dunare, occorre riconoscere che anche in questo caso siamo in presenza di un tema molto complesso, per diversi ordini di ragioni. Per prima cosa è necessario porre il problema dell’esistenza e della distinzione, all’interno del Demanio Marittimo, di sistemi di dune attuali e di dune fossili.
In caso di dune attuali, esse possono essere mobili oppure stabili, per cui appare estremamente complicato ogni riferimento geografico-topografico certo, laddove si tratti di strutture mobili. Ancora più complicato qualora fossimo in presenza di dune fossili oloceniche o pleistoceniche; ciò in quanto è palese che le Direttive non contemplino neppure la sussistenza di tale condizione, che invece è tanto diffusa lungo i demani marittimi della Sardegna, quanto essenziale per la loro conservazione per ripascimento naturale conseguente ai processi erosivi.
Nelle Direttive non c’è traccia di tutto ciò, sebbene nella nota n.4 a piè pagina delle stesse, si rimandi a quattro tipologie di studi di settore mediante i quali procedere all’individuazione analitica delle superfici interessate.
Ad ogni modo, tutto sarebbe più semplice ove si fosse certi che i sistemi dunari censiti dalla R.A.S. siano tutti quelli effettivamente esistenti. Purtroppo ho ragione di ritenere lo strato informativo di riferimento regionale ai fini del P.P.R., non esaustivo rispetto alla problematica, in quanto non è il risultato di uno specifico rilievo sul campo ma di interpretazioni, sia pure analitiche, tramite foto aerea. E’ evidente, dunque, che i Comuni in tale condizione dovrebbero essere chiamati a riscontrare con un dettaglio certamente superiore alla scala 1:10.000 la presenza di dune attuali e fossili, anche al fine di aggiornarne localizzazione ed estensione in caso di dune mobili. In questo senso il richiamo della nota n.4 dell’Art.21 è condivisibile a tutti gli effetti.
L’idea di escludere le superfici indicate nell’articolo dalla possibilità di concessione demaniale, è condivisibile in linea di principio; tuttavia essa si scontra nei fatti con alcune condizioni di oggettiva difficoltà, in ordine al controllo circostanziato delle superfici stesse:
• la R.A.S. dispone di uno strato informativo dedicato ma incompleto sulla localizzazione delle dune attuali (cfr. banca dati P.P.R.);
• la R.A.S. dispone di uno specifico strato informativo geologico (Carta Geologica di base della Sardegna in scala 1:25.000) insoddisfacente sulla fattispecie dune;
• la mobilità dunare può ostacolare la definizione (o perimetrazione) dei limiti delle strutture, quindi delle aree da escludere, compresi dunque, quelli della stessa area di rispetto di 5 m dal piede (il piede della duna è, a sua volta, un limite particolarmente instabile).
La R.A.S. deve prendere atto di questa complessità, almeno per due ordini di ragioni:
a) perché è proprio tale casistica che potrà fare emergere dagli studi di settore succitati, necessità di distinzioni e di diversificazioni d’uso;
b) discriminare all’interno di tale complessità, assicura maggior efficacia ai criteri di protezione posti alla base dell’Art. 21 stesso.
Articolo 22 (Procedura di adozione e approvazione del Piano di Utilizzazione dei Litorali)
Il Piano di utilizzazione dei litorali è approvato secondo le procedure previste dall’art. 20 e 21 della Legge regionale n. 45 del 1989 ed è soggetto al parere di cui all’art.9 L.R. 28/98. Trovano applicazione le disposizioni in materia di VAS di cui all’art.6 della parte II del D.Lgs. 152/2006, come modificata dal D.Lgs. 4/2008.
Nel corso del procedimento di approvazione lo strumento pianificatorio deve essere trasmesso alla Direzione Generale della Pianificazione e Vigilanza Urbanistica e alla Direzione Generale degli Enti Locali per le osservazioni e valutazioni di competenza.
Il piano approvato è depositato presso la segreteria del Comune a disposizione del pubblico e ha validità temporale decennale.
Le varianti al Piano di Utilizzo dei Litorali sono approvate con la stessa procedura.
Non costituiscono variante al Piano, i riposizionamenti, ampliamenti, variazioni di morfologia o modesti adeguamenti delle aree da affidare o affidate in concessione, anche in considerazione della mutevole conformazione dei litorali, purché la nuova posizione permanga all’interno delle superfici totali assentibili di cui all’art. 23.
Le ultime quattro righe, in grassetto nell’originale dell’articolo, documentano che la R.A.S. è informata circa la mutevolezza geometrica dei litorali nel tempo. In questo passaggio, tuttavia, a dire il vero, non si comprende se le Direttive si riferiscano alle tendenze deformative strutturali o periodiche, stagionali o pluristagionali, del litorale. In ogni caso poiché la R.A.S. non è a tutt’oggi dotata di un Piano di difesa delle coste (o dei litorali), non è affatto in grado, al momento, di poter discriminare fra queste due diverse condizioni geomorfologiche e quindi, non si comprende fino in fondo, il senso di quest’ultima parte di articolo, tanto meno alla luce dell’ultima precisazione (“purché la nuova posizione permanga all’interno delle superfici totali assentibili di cui all’art. 23”) che non chiarisce, semmai complica, come comportarsi.
Articolo 23 (Disposizioni sulle tipologie di CDM pianificabili in relazione alla natura e morfologia della spiaggia)
La fissazione dei parametri numerici che limitano le tipologie di riferimento delle spiagge appare oltre modo sganciata da ogni circostanza di ordine scientifico. I criteri geometrici fissati sono totalmente inadatti a determinare la casistica delle concessioni. Appare evidente infatti che assai maggiore importanza rivestano le condizioni geomorfologiche, ivi compresa lo spessore dei volumi di sabbia costituente la spiaggia, cioè lo spessore dei sedimenti; concetto questo mai presente nelle Direttive e, a quanto pare, totalmente ignorato dalla R.A.S., a dispetto della sua rilevanza in termini gestionali (si pensi al carico dei bagnanti e delle opere), oltre che tecnico-scientifici.
Da rilevare, inoltre, che nella fissazione dei limiti assentibili delle concessioni, appare totalmente inaccettabile, al di là delle dimensioni fissate per le spiagge tipo (i cui intervalli di riferimento appaiono tanto discrezionali e casuali quanto aleatori), che si standardizzi un medesimo valore di percentuale alla superficie totale programmabile e alla dimensione lunghezza, ovvero che per la dimensione lineare (“lunghezza sul fronte del mare”) e per la dimensione areale (“superficie totale”) siano previsti i medesimi criteri di quantificazione. E’ evidente che il criterio matematico impiegato, ancorché pseudo-scientifico, non è tecnicamente né ambientalmente accettabile, in quanto gli effetti territoriali geometrici sono nettamente diversi se applicati a dati lineari o a dati areali, cioè non hanno la medesima proporzionalità!
Articolo 24 (Parametri geometrici delle aree oggetto di concessione)
Valgono per questo articolo tutte le riserve che possono derivare dalle criticità espresse per l’Art.21.
Articolo 25 (Tipologie di opere e manufatti consentiti)
Le amministrazioni comunali, anche in cooperazione tra loro, laddove il litorale ricada nei limiti amministrativi di più comuni, individuano tipologie e caratteristiche costruttive unitarie per ogni litorale. Tali caratteristiche sono individuate in funzione delle caratteristiche fisiche, morfologiche, ambientali e paesaggistiche del litorale nonché del contesto in cui esso è inserito, ossia “urbano”, se caratterizzato da consistenti interventi edilizi e infrastrutturali, periurbano”, se caratterizzato da edificazione diffusa, o integro, se caratterizzato da edificazione sporadica o assente.
Con l’espressione “Le amministrazioni comunali, anche in cooperazione tra loro laddove il litorale ricada nei limiti amministrativi di più comuni, individuano tipologie e caratteristiche costruttive unitarie per ogni litorale.”, le Direttive intendendo superare la condizione di parcellizzazione amministrativa del litorale demaniale, sembrano voler dare priorità all’elemento dell’uniformità paesistica che alla variabilità del contesto fisico il quale, potenzialmente, potrebbe pur sempre giustificare scelte tipologiche e caratteristiche costruttive non necessariamente unitarie (sempre che il termine unitario sia traducibile col termine uniforme). In tale passaggio s’individua una certa ambiguità o, comunque, una certa qual difficoltà di conciliazione col successivo: “Tali caratteristiche sono individuate in funzione delle caratteristiche fisiche, morfologiche, ambientali e paesaggistiche del litorale” . Questo, oltre che di difficile comprensione, appare di difficile attuazione o applicazione, in quanto, a meno che l’ordine degli attributi menzionati non sottolinei una gerarchia nel metodo, individuare tipologie uniformi, appare piuttosto complesso, laddove a tratti paesistici simili possano corrispondere caratteristiche fisiche e ambientali differenti.
Inoltre si sostiene che la prescrizione di una tipologia debba essere preceduta da una valutazione della morfologia (“si deve tenere conto della morfologia degli arenili, con particolare riguardo a spazi aperti, distribuzione della macchia mediterranea, arbustiva e arborea, rilievi dunali, lagune costiere, contrasti visivi, punti di rilievo e di depressione, etc.”) delle spiagge ma non si dice come tenerne conto.
Orbene, al di là di ogni ulteriore commento sull’impiego non conforme del termine arenile e la limitata declinazione de “gli elementi e le componenti paesaggistiche”, si evidenzia che per le Direttive non pare affatto rilevante, ai fini delle scelte delle tipologie delle attrezzature, né la variabile anemologica né quella litostratigrafica, quest’ultima, peraltro, sempre esplicitamente generatrice d’incertezza d’ordine geotecnico, per quanto esposto al punto 3 (cfr. Direttive a pag. 27), anche per le sollecitazioni che, in ambienti soggetti a forti esposizioni alle ventilazioni come quelli sardi, le fondazioni si troverebbero a dover contrastare.
Si ha ragione di ritenere assai probabile, inoltre, che un sistema di ancoraggio possa recare un’alterazione irreversibile al suolo demaniale. Perché questo rischio sia limitato, in ogni caso, sarebbe bene ricorrere ad una caratterizzazione litostratigrafica, che non è mai né suggerita né tanto meno prescritta. Oppure non si dovrebbe fare riferimento al termine “ancoraggi”.
Le Direttive, inoltre, dovrebbero per lo meno precisare a quale erosione ci si riferisce e indicare quali siano le soluzioni tecniche atte a contrastare i fenomeni di erosione o in alternativa quali siano i contesti nei quali certe soluzioni non devono essere utilizzate.
Eventuali limitati interventi per opere di tipo stabile potranno essere consentiti, qualora le stesse si rendano necessarie per interventi di protezione della costa, ovvero qualora la particolare situazione dei luoghi non renda tecnicamente possibile la realizzazione di opere precarie
Il passaggio sopra richiamato può rappresentare uno sterminato campo di strumentalizzazioni. Allo stato attuale, in mancanza di un vero e proprio Piano della Costa ancorché di tutte le caratterizzazioni necessarie all’individuazione certa delle aree in sofferenza geomorfologico-sedimentologica e in assenza di un corrispondente Piano di Difesa dei Litorali, il concetto di protezione della costa è assai estendibile a qualunque forma di protezione.
E’ rilevante sottoporre all’attenzione la non congruità tecnica dell’impostazione delle Direttive nella parte in cui si dice: “Le strutture devono essere semplicemente appoggiate. Sulla sabbia è consentito ancorare le strutture tramite l’infissione di pali metallici o lignei. Se dalla relazione tecnica, allegata al progetto, si evidenzia che tale soluzione non offre sufficienti garanzie di stabilità, è consentita la collocazione di plinti prefabbricati in calcestruzzo interrati per almeno 30 cm sotto la quota definitiva di sistemazione dell’arenile, dotati di idoneo sistema di raccordo con la struttura soprastante e di ganci per il sollevamento”.
Sono leciti numerosi interrogativi, a partire da un’osservazione: prima si dice che le strutture devono essere appoggiate. Poi si aggiunge che le strutture devono essere ancorate sulla sabbia. Ci si chiede inoltre:
1. Quali sono le ragioni che fissano in 30 cm il limite minimo della profondità che, al di sotto della quota definitiva di sistemazione dell’arenile, offre sufficienti garanzie di stabilità?
2. Che cosa s’intende per “quota definitiva di sistemazione dell’arenile”?
3. Che cosa s’intende per “sistemazione dell’arenile”?
4. Con l’espressione “semplicemente appoggiate sulla superficie” s’intende semplicemente “appoggiate alla superficie in assenza totale di modifiche morfologiche”? Oppure “appoggiate previo rimaneggiamento superficiale e/o riprofilatura”?
Potranno essere installati solo sistemi costituiti da elementi modulari in legno, completamente amovibili, i cui ancoraggi o appoggi non rechino danno irreversibile al suolo, e siano realizzati con soluzioni tecniche atte ad contrastare i fenomeni di erosione.
 Poiché sarebbe consentito ancorare le strutture, ci si chiede se il termine “ancoraggio” (vedi anche a pag. 26) abbia, in questa sede, il medesimo significato dato al termine nella tecnologia delle fondazioni (e se così fosse, ulteriori quesiti sarebbero legittimati).
 Per quale ragione, nel caso si ricorresse a fondazioni su pali, la Direttiva, non richiama la necessaria prescrizione di un’apposita Relazione Geotecnica (N.T.C.- D.M. 14 Gennaio 2008), e quindi anche di quella Geologica, limitandosi a riferirsi alla sola Relazione Tecnica?
IL CONCETTO DI “ARENILE”
Il termine ricorre più volte nelle Linee Guida con un significato generico più o meno assimilabile, se non addirittura equivalente a quello di Spiaggia tout court. Si deve notare tuttavia che poiché le Direttive R.A.S. non chiariscono il significato attribuito al concetto di Arenile, possiamo concludere che il suo uso con tutta evidenza, non può dirsi in linea, con quello fissato dalla giurisprudenza . Ciò, malgrado i richiami sulla questione formulati dallo stesso Ordine dei Geologi della Sardegna fin dalla prima emanazione delle Direttive per la redazione del piano di Utilizzo dei Litorali [cfr. Il Geologo, n.1/2008]. La questione è rilevante in quanto la nozione di “Arenile” non è contemplata nel Codice della Navigazione, al contrario di quella di lido, spiaggia, rada, porto, laguna, foce di fiume, bacino salmastro . Per contro, per la Giurisprudenza, tale termine costituisce, come detto in altra sede (cfr. Il Geologo, n.1/2008) e ribadito nei seminari APC/2009 un’estensione concettuale della nozione di spiaggia, ovvero il risultato della formazione di un incremento della terra emersa per progradazione dei sedimenti della spiaggia stessa, a seguito, in sostanza, del “ritiro del mare”. Per questa ragione, dunque, “Arenile” è termine incluso nella definizione del demanio marittimo, come porzione di nuova spiaggia emergente per effetto del naturale (o meno) ritiro delle acque marine, dovuto alla progradazione e all’aggradazione dei sedimenti.
Va da sé, quindi, che l’uso non circostanziato di tale vocabolo nell’attuale stesura sia dei P.U.L. che delle Direttive R.A.S., ovvero in atti di disciplina amministrativa o in essa applicabili, può dare luogo a più di un’ambiguità e a più di un contenzioso. Ciò poiché non solo esso è un termine che ha una precisa connotazione tecnica nel lessico amministrativo attuale, ma proprio perché in forza di ciò, possono essere sollecitate attribuzioni di significato strumentalmente diverse da quelle assegnate nell’elaborato R.A.S.. Per tale ragione, in primo luogo, nelle Direttive esso andrebbe, una volta per tutte sostituito da termine più generico oppure formalmente chiarito anche col ricorso all’introduzione di uno specifico glossario (vedi art. 3 “Definizioni”) come corollario delle Direttive stesse o prendendo ad esempio taluni modelli di Ordinanze di Sicurezza Balneare emesse da uffici circondariali periferici del Ministero dei Trasporti (vedi di norma all’Art. 1-Definizioni).
Linee guida per la predisposizione dei P.U.L. (piani di utilizzo dei litorali) con finalità turistico ricreativa. CONCLUSIONI
A mio avviso le Linee Guida-Direttive 2010 risentono in modo consistente del permanere sul Demanio Marittimo della Sardegna di uno straordinario deficit di conoscenze sia di ordine scientifico che tecnico, rispetto alle problematiche che su di esso si presentano, in particolare quelle a carattere fisico, tutte rientranti in ogni caso, nella più ampia questione della Gestione dei Litorali. L’impostazione tradisce palesemente anche l’assenza, a monte, di un costruttivo confronto dialettico di tipo tecnico con gli innumerevoli soggetti che, a vario titolo, hanno competenze sul demanio marittimo e con quelli che, per ragioni varie, ne manifestano e ne rappresentano gli interessi di tipo commerciale.
L’insieme di tali carenze, determina un approccio assai insoddisfacente a garantirne il corretto utilizzo per le finalità turistico-ricreative, in un’ottica accettabilmente compatibile con la valorizzazione duratura della risorsa in gioco. E’ palese inoltre quanto manchi una vera e propria ratio ogni qual volta gli articoli si spingono a fissare standard e parametri numerici. Ciò è particolarmente evidente negli artt. al 19, 20, 21, 22, 23, 24, e 25. D’altro canto, le conoscenze assunte nell’ambito del P.P.R. (cfr. p.e. il Repertorio delle coste sabbiose della Sardegna costituente allegato [Vol. 6/7] alla Relazione Generale del P.P.R.), quantunque rilevanti, non sono sufficienti, a surrogare le necessità in materia.
Stupisce, infine, il presso che nullo peso attribuito alle conoscenze fisiche per fare fronte alla esigenza di assicurare la salvaguardia della incolumità. In altri termini, latita una razionale impostazione della sicurezza della fruizione balneare su principi di ordine fisico. Non c’è alcuna traccia di disposizioni utili a caratterizzare le spiagge dal punto di vista del rischio di mareggiate o a inquadrare i rischi della balneazione in ragione della idrodinamica, della morfodinamica e del frangimento d’onda. Né è sufficiente ed adeguato ciò che si dispone in merito agli ambiti dove suole manifestarsi il pericolo idrogeologico, sia esso inteso nei termini del P.A.I. che in termini più estensivi. In tale secondo caso è bene ribadire che nelle Direttive ben poco richiamo è dato al tema della sicurezza della localizzazione delle concessioni, nei riguardi tanto del rischio mareggiata, quanto del rischio alluvione e frana (cfr. Art. 8 comma 13 NdA PAI).
Tutto ciò rimane incomprensibile, tanto più per il fatto che la Regione Sardegna, disponendo di circa il 25% del periplo costiero dello Stato italiano ed in forza del valore della propria risorsa demaniale marittima, avrebbe il rango per poter rappresentare un perentorio esempio di management e di organizzazione del Demanio Marittimo per tutte le restanti Regioni. E’ dunque auspicabilmente necessario che la R.A.S. investa ancora nella conoscenza quindi nella caratterizzazione e nel controllo del Demanio Marittimo in maniera più conforme alle esigenze dettate sia dalle competenze delegate dallo Stato che dalle Direttive Europee. Rispetto a tali obiettivi, si rileva la necessità da parte della R.A.S. di una rivisitazione dell’approccio alla materia, allo scopo di dar corso ai principi enunciati nell’Art. 1 del documento e di fornire a tutti i soggetti interessati, maggiori garanzie sull’attendibilità e sull’efficacia dei P.U.L. che si andranno a redigere, nella conservazione del bene demaniale. A tal fine, ribadita l’esigenza per la parte strettamente idrogeologica, di un Piano Stralcio della Difesa dei Litorali, di cui al momento non v’è traccia, si suggerisce alla R.A.S. l’opportunità di provvedere a promuovere un organico Piano della Costa contenente quanto mancante in termini cognitivi, a supporto e a garanzia sia dell’azione amministrativa che dell’ambiente.
E’ inoltre evidente che, dato il coinvolgimento palese delle tematiche in gioco con quelle della Difesa del Suolo, si auspica che la R.A.S., in particolare l’Assessorato degli EE.LL.FF.UU., con la sua Direzione del Demanio, voglia accettare un costruttivo confronto tecnico su di un tema così particolare ed interdisciplinare, con quanti ad esso tecnicamente interessati e, in particolar modo, con l’Ordine dei Geologi della Sardegna.
1 Tratto sub-orizzontale su cui avviene il moto ondoso.
2 Intersezione tra la superficie marina e terrestre che varia con il moto ondoso e l’escursione delle maree.
3 Limite superiore della spiaggia emersa derivante dai lenti processi di accumulo ad opera del vento.
4 Individuate attraverso un’analisi, che riconosca lo stato attuale e l’evoluzione del sistema, basata su studi di settore: geomorfologico, sedimentologico, floro-vegetazionale, topografico.
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References: Articolo 19
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Art. 20
 Art. 8

Articolo 21

Articolo 22

Articolo 23

Articolo 24

Articolo 25
 art. 3
 Art. 8