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32/2006, de 10.05.2007
1.ª – O abono por despesas de transporte contemplado nos artigos 72.º, alíneas a) e b), do Decreto n.º 45095, de 29 de Junho de 1963, e 18.º, alínea c), do Decreto-Lei n.º 48405, de 29 de Maio de 1968, a favor dos funcionários da então Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, cessou a partir de 1 de Outubro de 1989, data da entrada em vigor do estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, e pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, por não ter sido ressalvado pelos artigos 11.º, n.º 2, e 37.º, n.º 1, deste último diploma;
2.ª – Ainda que tal suplemento remuneratório tivesse subsistido, os preceitos legais que o contemplavam foram revogados pelo Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de Dezembro, que aprovou o novo estatuto de pessoal e regime de carreiras da Direcção-Geral dos Impostos que, tendo regulado, em termos globais, toda a matéria relativa às condições remuneratórias do pessoal da administração tributária, não o manteve;
3.ª – O artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932, de 25 de Março de 1963, atribuía aos funcionários que por motivo de nomeação, transferência ou promoção, tivessem de se deslocar para as ilhas adjacentes, actuais regiões autónomas, o direito ao abono das despesas de transporte dos seus familiares e das despesas com seguro, transporte de mobília e excesso de bagagem, não contemplando o direito ao abono das despesas por transporte suportadas com a sua própria deslocação;
4.ª – O abono previsto no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932 não foi ressalvado nos artigos 11.º, n.º 2, e 37.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, pelo que se extinguiu na data da entrada em vigor deste diploma.
Por determinação do Senhor Director-Geral dos Impostos, a Direcção dos Serviços de Consultadoria Jurídica e do Contencioso (DSCJC) emitiu parecer[1] sobre o pedido, apresentado por uma funcionária da Direcção-Geral dos Impostos, de pagamento das despesas de transporte de bens pessoais, mobiliário e viatura própria, da cidade de Santarém para a cidade da Horta – Ilha do Faial – Açores, onde foi colocada por ter sido nomeada, em comissão de serviço, para o cargo de Chefe de Divisão Tributária da Direcção de Finanças da Horta[2].
Examinou-se aí, essencialmente, a questão da vigência do artigo 72º do Decreto n.º 45095, de 29 de Junho de 1963, e do artigo 1º do Decreto-
-Lei n.º 44932, de 25 de Março de 1963, preceitos legais invocados pela Requerente no decurso do procedimento, tendo-se formulado as seguintes conclusões:
«I. Não existem dúvidas de que o artigo 72.º do Decreto n.º 45095, de 29 de Junho de 1963, se encontra revogado, não sendo possível satisfazer, ao seu abrigo, o pedido de pagamento das despesas com mobiliário, bens pessoais e viatura própria, decorrentes da nomeação da Requerente, como chefe de divisão do Serviço de Finanças da Horta.
«II. À situação da Requerente aplica-se, contudo, o disposto no artigo 1.º, 2.ª parte, do Decreto-Lei n.º 44932, de 25 de Março de 1963, que permite o pagamento das despesas com o seguro e transporte de mobília e excesso de bagagem dos funcionários (com excepção do transporte da viatura própria) aos funcionários que, por motivo da sua nomeação, transferência ou promoção tenham de deslocar-se do Continente para as Regiões autónomas, o qual não foi revogado nem expressa nem tacitamente.»
No entanto, como ali se refere, «a solução a que se chegou não é isenta de dúvidas, no que concerne à segunda parte do parecer [à qual se reporta a transcrita conclusão II]», salientando-se que «[e]stá em causa legislação muito antiga e perfila-se um eventual caso de revogação tácita».
Atendendo às dúvidas suscitadas, foi sugerido se solicitasse parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, sugestão que mereceu a concordância de Vossa Excelência[3].
A questão que nos é colocada tem que ver com a aplicação de certas normas a concreta situação fáctica, já descrita. Inseridas em «legislação muito antiga», pondera-se que a sua vigência pode já ter cessado por revogação, nomeadamente tácita, pela superveniência de nova legislação.
A propósito do tema da sucessão das leis, pode dizer-se, com JOÃO BAPTISTA MACHADO, pertencer ao direito «duas funções diferentes, tendencialmente antinómicas: uma função estabilizadora, capaz de garantir a continuidade da vida social e os direitos e expectativas legítimas das pessoas, e uma função dinamizadora e modeladora, capaz de ajustar a ordem estabelecida à evolução social e de promover mesmo esta evolução num determinado sentido»[4].
O aspecto dinâmico, assinalado, assume uma dimensão particular no nosso tempo e concretiza-se com a mudança do direito. «A sociedade pluralista de hoje assenta – prossegue o mesmo Autor – na ideia de uma modificabilidade do direito e postula um sistema jurídico aberto e dinâmico que resolva o problema de uma modificação e evolução ordenada»[5].
Neste parecer, dar-se-á nota da intervenção que o legislador foi adoptando sobre a matéria aqui implicada desde 1963, ano em que foi publicado o Decreto n.º 45095, procedendo-se, em simultâneo, à comparação, em termos que bastem para o exame da questão suscitada, entre os conteúdos legais sucessivamente editados para se determinar eventuais interferências dos textos legais posteriormente publicados sobre os que os precederam.
Antes de mais, interessa convocar as duas normas legais invocadas no decurso do procedimento aberto com o pedido de pagamento do transporte de mobiliário, de bens pessoais e de viatura própria formulado por uma funcionária da Direcção-Geral dos Impostos, que, doravante, se designará pela tradicional abreviatura de DGCI, colocada na Direcção de Finanças da cidade da Horta, na Região Autónoma dos Açores.
A primeira norma está contida no artigo 72.º do Decreto n.º 45095, de 29 de Junho de 1963, e tem o seguinte teor:
«Art. 72.º Sem prejuízo dos direitos fixados na lei geral, no que respeita a abonos de transportes e ajudas de custo quando se desloquem em serviço da sua residência oficial, os funcionários da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos têm direito aos seguintes abonos:
a) Transporte para si e para sua família nos casos de nomeação, contrato ou transferência por iniciativa da Administração, salvo se for por motivo disciplinar;
b) Despesas com transporte, seguro e embalagem de mobília e bagagem nos casos previstos na alínea anterior, sendo a despesa de embalagem abonada unicamente nos transportes por via férrea ou marítima;
c) Ajudas de custo e reembolso das despesas de alojamento e alimentação das pessoas de família que os acompanhem respeitantes ao período em que tenham obrigatoriamente de aguardar embarque em qualquer localidade do percurso quando, nos casos previstos na alínea a), se desloquem do continente para as ilhas adjacentes, destas para o continente ou entre as referidas ilhas.
§ Único. Consideram-se pessoas de família, para efeitos do disposto neste artigo, o cônjuge e os parentes ou afins na linha recta ou na linha colateral até ao 2.º grau que estejam a cargo do funcionário.»
A segunda norma está acolhida no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932, de 25 de Março de 1963, cujo teor importa conhecer, tal como o dos demais preceitos que integram o diploma.
«Artigo 1.º Os funcionários que, por motivo da sua nomeação, transferência ou promoção, em lugares dos quadros, tenham de deslocar-se do continente para as ilhas adjacentes, destas para o continente, ou entre as referidas ilhas, serão abonados das despesas de transporte das pessoas de família que com eles coabitem, nas mesmas condições em que eles próprios viajarem. Terão igualmente direito ao pagamento das despesas com o seguro e transporte de mobília e excesso de bagagem, independentemente de quaisquer outros abonos autorizados pela legislação em vigor.
§ 1.º São consideradas pessoas de família do funcionário, para os efeitos deste artigo, o cônjuge, os filhos legítimos menores, as filhas legítimas solteiras e, quando não possuam rendimentos próprios, as filhas legítimas viúvas, a mãe viúva, o pai inválido, ou os pais do cônjuge nas mesmas condições, as irmãs solteiras ou viúvas e os netos órfãos de pai e mãe.
§ 2.º O número de pessoas de família dos funcionários com direito ao abono a que se refere o corpo do artigo, excluídos o cônjuge e filhos, não poderá exceder quatro.
§ 3.º O funcionário fica responsável pelo reembolso ao Estado das despesas pagas nos termos deste artigo se o regresso se verificar a seu pedido ou por motivo disciplinar, dentro do período de dois anos.
Art. 2.º Quando requisitarem as despesas de viagem os funcionários deverão indicar, sob sua honra, quais as pessoas de família que os acompanham desde logo com direito às mesmas despesas e aquelas para quem pedem a reserva de transporte, a qual não poderá ter validade por prazo superior a seis meses, contado da data da deslocação do funcionário.
Art. 3.º O disposto neste diploma não se aplica aos funcionários transferidos a seu pedido ou por motivo disciplinar.
Art. 4.º Os funcionários dos serviços que tenham o pagamento destas despesas regulado em legislação especial continuam a ser abonados nas condições dos respectivos diplomas.»
Uma lei mantém-se em vigor até que algo interfira ou faça cessar a sua vigência[6].
A revogação configura o modo típico de cessação da eficácia de uma lei, assentando antes de mais, como sublinha CARLOS BLANCO DE MORAIS numa «relação cronológica entre dois actos»[7]. Uma lei cessa a vigência por revogação pela superveniência de nova lei que determine ou implique o termo da anterior[8].
O artigo 7.º do Código Civil refere-se a esta figura nos seguintes termos:
1 – Quando se não destine a ter vigência temporária, a lei só deixa de vigorar se for revogada por outra lei.
2 – A revogação pode resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior.
3 – A lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador.
4 – A revogação da lei revogatória não importa o renascimento da lei que esta revogara.»
O n.º 2 do preceito contempla os modos pelos quais se efectiva a revogação. Esta pode ser expressa, tácita ou global.
A revogação expressa ocorre quando a lei nova venha explicitamente – por «declaração expressa» – fazer cessar a vigência da lei anterior. Aqui, o objecto normativo revogado surge perfeitamente individualizado.
A revogação tácita tem lugar, segundo ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, «quando uma nova lei venha regular uma determinada matéria de modo diferente daquele que, anteriormente, a regia»[9]. Perante a ausência de identificação pelo legislador das normas legais revogadas, observa-se uma «incompatibilidade de conteúdo entre os preceitos de uma lei nova e os de um acto legislativo cronologicamente precedente»[10].
Por fim, a revogação global ou «revogação de sistema», como a designa JOÃO DE CASTRO MENDES[11], «ocorre quando um complexo normativo passa a ser, no seu todo, sujeito a uma disciplina diversa da que anteriormente vigorava, independentemente do problema da sua compatibilidade com as regras anteriormente vigentes»[12]. A lei nova vem regular todo um ramo de direito ou todo um instituto jurídico, não sendo necessário demonstrar a incompatibilidade específica de cada um dos preceitos da lei anterior com as disposições da nova lei[13]. Trata-se de uma modalidade de revogação contemplada no artigo 7.º, n.º 2, parte final, do Código Civil, por ser consequência «(...) de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior» e, para CARLOS BLANCO DE MORAIS, a sua ratio «ancora-se essencialmente em razões agregadas à actualização do processo de inovação jurídica, ou a políticas de sistematização e consolidação legislativa»[14].
Quanto à sua extensão, a revogação pode ser total ou parcial. É total (ab-rogação) quando todo um diploma é alterado ou suprimido. Na revogação parcial (derrogação) se apenas algumas das suas disposições são atingidas.
1. Exposto o quadro jurídico fundamental sedimentado sobre o tema da cessação da vigência da lei por revogação, cumpre agora dar conta dos textos legais sucessivamente editados sobre a orgânica da administração tributária, com particular destaque para os aspectos relativos ao respectivo pessoal, e das interferências ou implicações desses textos sobre os diplomas precedentes.
Iniciamos a tarefa com o Decreto n.º 45095, de 29 de Junho de 1963, que aprovou a «Organização da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos» – órgão do Ministério das Finanças incumbido da administração fiscal do Estado (artigo 1.º).
Este diploma apresenta-se constituído por cinco capítulos, com as epígrafes a seguir designadas, integrando o capítulo III, dedicado ao «Pessoal», cinco secções que também se identificarão:
Capítulo I – Atribuições;
Capítulo II – Organização;
Capítulo III – Pessoal;
Secção I – Dos quadros;
Secção II – Da competência;
Secção III – Do provimento;
Secção IV – Das substituições;
Secção V – Dos direitos e deveres dos funcionários;
Capítulo IV – Instalações;
Capítulo V – Disposições gerais e transitórias;
O artigo 72.º, acima transcrito, está inserido exactamente na secção relativa aos direitos e deveres dos funcionários no capítulo dedicado ao «Pessoal».
2. O Decreto-Lei n.º 48405, de 29 de Maio de 1968, veio a introduzir algumas modificações pontuais na estrutura e funcionamento dos serviços de administração fiscal, devendo anotar-se, perante o objecto desta consulta, o teor do seu artigo 18.º:
«Art. 18.º Aos funcionários da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos que prestem serviço nas ilhas adjacentes são reconhecidas as seguintes regalias:
c) Direito aos abonos a que se refere o artigo 72.º da Organização[[15]], mesmo quando transferidos a seu requerimento, desde que reúnam as condições previstas na alínea anterior.»
3. A DGCI foi, seguidamente, objecto das reestruturações operadas pelos Decretos-Leis n.os 363/78, de 28 de Novembro, e 408/93, de 14 de Dezembro.
3.1. O Decreto-Lei n.º 363/78, de 28 de Novembro[16], mantém, no essencial, a estrutura do Decreto n.º 45095, sendo constituído por quatro capítulos, assim epigrafados:
Capítulo I – Objectivos, atribuições e competência;
Capítulo II – Estrutura orgânica e funcionamento;
Capítulo III – Do pessoal;
No capítulo relativo ao pessoal e integrado na secção dedicada aos direitos e deveres dos funcionários, o artigo 29.º dispõe sobre remunerações e abonos diversos nos seguintes termos:
1 – Os funcionários da Direcção-Geral têm direito ao vencimento correspondente às respectivas categorias ou cargos e poderão beneficiar de remunerações acessórias que vierem a ser estabelecidas em decreto regulamentar, observado o disposto na lei geral.
2 – Além das remunerações referidas no número anterior, os funcionários da Direcção-Geral têm direito aos abonos de transportes, alojamento, instalação e habitação, actualmente em vigor, que poderão ser alterados por decreto regulamentar emanado do Ministério das Finanças e do Plano e do membro do Governo que tiver a seu cargo a Administração Pública.»
Refira-se que este diploma não procede à revogação do Decreto n.º 45095, mantendo, por declaração expressa, contida no preceito que se deixa transcrito, o direito dos funcionários da DGCI aos «abonos de transportes, alojamento, instalação e habitação, actualmente em vigor»[17] [18].
Tal significa, interessa frisar, que, independentemente das alterações introduzidas à organização dos serviços e do pessoal da DGCI pelo Decreto-Lei n.º 363/78, cujo exame mais pormenorizado a economia da consulta dispensa, os abonos conferidos pelo artigo 72.º daquele Decreto n.º 45095 não foram atingidos pelas mesmas, tendo sido, aliás, expressamente mantidos, sem prejuízo da possibilidade da sua alteração por decreto regulamentar.
A regulamentação do Decreto-Lei n.º 363/78, em execução do disposto no seu artigo 37.º, foi levada a cabo pelo Decreto Regulamentar n.º 12/79, de 16 de Abril, e, depois, pelo Decreto Regulamentar n.º 42/83, de 20 de Maio[19].
Cotejando as disposições legais que dão corpo à reestruturação da orgânica da DGCI operada pelos citados instrumentos normativos, cumpre sublinhar que, tendo sido regulada matéria referente às remunerações dos funcionários da DGCI, estabelecendo-se, nomeadamente, um conjunto de remunerações acessórias, constituídas pela participação que recebem do prémio de cobrança, dos emolumentos, das custas e das multas (cfr. artigos 98.º a 107.º do Decreto Regulamentar n.º 42/83), nada se prevê quanto aos abonos referidos no n.º 2 do artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 363/78.
Decorre do exposto que a regulamentação do Decreto-Lei n.º 363/78 também não atingiu, por qualquer modo, a vigência do artigo 72.º do Decreto n.º 45095, expressamente mantida, como se viu, pelo artigo 29.º daquele diploma.
3.2. O Decreto-Lei n.º 408/93, de 14 de Dezembro[20], que, conforme sumário oficial, «Aprova a lei orgânica da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos», incide essencialmente sobre a sua estrutura, que reajusta e adequa «às exigências do novo sistema de tributação directa e indirecta, conferindo maior qualidade aos serviços, aligeirando o seu peso no conjunto da máquina da administração fiscal» (do preâmbulo). As competências e estruturas dos serviços distritais e locais da DGCI foram igualmente definidas.
O diploma poucos preceitos dedica relativamente ao pessoal, omitindo referências de relevo quanto ao seu estatuto remuneratório, omissão devida certamente à circunstância de, entretanto, ter sido publicado o Decreto-Lei n.º 187/90, de 7 de Junho, que veio definir o «Estatuto remuneratório do pessoal das carreiras da administração tributária».
Importa, todavia, referir que este diploma procedeu à revogação expressa [artigo 57.º, alínea a)] de um vasto conjunto de preceitos do Decreto-Lei n.º 363/78.
Um dos preceitos atingidos foi precisamente o seu artigo 29.º, relativo às «[r]emunerações e abonos diversos» dos funcionários da DGCI, preceito que, recorde-se, mantivera «os abonos de transportes, alojamento, instalação e habitação, actualmente em vigor» nos quais se incluíam os abonos previstos no artigo 72.º do Decreto n.º 45095, mantidos pelo Decreto-Lei n.º 48405.
A regra contida no artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 363/78, ao manter o direito aos «abonos (…) actualmente em vigor», neles se incluindo os abonos por despesas de transportes, conferidos pelo artigo 72.º, alíneas a) e b), do Decreto n.º 45095 [cfr. artigo 18.º, alínea c), do Decreto-Lei n.º 48405], assume uma feição meramente confirmativa da situação jurídica preexistente relativa a essas prestações, que, por isso, permaneceu reconhecida, tendo perdurado na ordem jurídica como era[21].
Considerando tal natureza, afigura-se-nos que a revogação do citado artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 363/78 poderá não ter determinado a cessação da vigência dos artigos 72.º do Decreto n.º 45095, e 18.º do Decreto-Lei n.º 48405.
4. O Decreto-Lei n.º 366/99, de 18 de Setembro[22], que veio estabelecer a estrutura organizativa básica da agora denominada Direcção-
-Geral dos Impostos[23], omite também referências ao pessoal e respectivo estatuto remuneratório, significativas para o exame da questão que nos ocupa.
A definição da estrutura, competências específicas e demais aspectos organizativos e funcionais dos serviços centrais e periféricos da DGCI foi relegada para diploma a emitir pelo Ministro das Finanças (artigo 24.º, n.º 1).
Disso se encarregou a Portaria n.º 257/2005, de 16 de Março, que, à semelhança dos anteriores diplomas legais, não contempla os aspectos relativos ao pessoal e seu estatuto remuneratório, sendo de referir, por agora, que a estrutura da DGCI, que define, reflecte a alteração decorrente da regionalização dos serviços fiscais da Região Autónoma da Madeira, operada pelo Decreto-Lei n.º 18/2005, de 18 de Janeiro, como se assinala no seu preâmbulo.
Na Região Autónoma dos Açores, onde ainda não se concretizou a regionalização dos respectivos serviços fiscais, o diploma contempla a existência de três direcções de finanças, situadas, respectivamente, em Angra do Heroísmo, Horta e Ponta Delgada (cfr. artigo 2.º, n.os 2 e 3).
5. Finalmente, interessa dar conta da nova orgânica da DGCI recentemente aprovada pelo Decreto-Lei n.º 81/2007, de 29 de Março.
Este diploma, consoante se regista no seu preâmbulo, procede à definição das «grandes linhas de orientação para a reestruturação da DGCI, em particular no que respeita à sua estrutura organizacional desconcentrada (…), sendo que as etapas e os procedimentos de concretização serão implementados, coordenada e integradamente, no contexto da reorganização geral dos serviços desconcentrados de nível regional, sub-
-regional e local».
A Direcção-Geral dos Impostos mantém-se como o serviço da administração directa do Estado, dotado de autonomia administrativa (artigo 1.º, n.º 1), tendo por missão «administrar os impostos sobre o rendimento, sobre o património e sobre o consumo, bem como administrar outros tributos que lhe forem atribuídos por lei, de acordo com as políticas definidas pelo Governo em matéria tributária» (artigo 2.º, n.º 1).
De acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 81/2007, a DGCI dispõe de unidades orgânicas desconcentradas de âmbito regional e de âmbito local, designadas, respectivamente, por direcções de finanças e por serviços de finanças, cuja estrutura e competência territorial serão definidos por portaria do ministro responsável pela área das finanças (artigo 11.º).
A Portaria n.º 348/2007, de 30 de Março, veio determinar a estrutura nuclear dos serviços e as competências das respectivas unidades orgânicas.
Estes diplomas não contêm também referências ao pessoal e respectivo estatuto remuneratório, significativas para o exame da questão que nos ocupa.
1. O Decreto-Lei n.º 187/90, de 7 de Junho[24], veio a estabelecer o estatuto remuneratório do pessoal da administração tributária e aprovar a respectiva escala salarial, constante do seu anexo I (artigo 1º).
O diploma, apoiado no artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro[25], consagra a aplicação de uma estrutura remuneratória autónoma ao pessoal da administração tributária, tendo presente que, como se assinala no seu preâmbulo, as remunerações destes funcionários «obedeceram desde sempre a um regime próprio, em virtude das especiais exigências e responsabilidades profissionais a que têm de satisfazer, considerando, em simultâneo, o empenhamento na defesa dos interesses da Fazenda Pública e nas garantias dos contribuintes».
Versando o Decreto-Lei n.º 187/90 sobre a estrutura remuneratória de um específico grupo de funcionários da Administração Pública, afigura-
-se-nos adequado proceder, em breve parêntese, ao registo de algumas considerações sobre o quadro jurídico fundamental do sistema retributivo da função pública contido no Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, e no citado Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, em desenvolvimento dos quais aquele primeiro diploma foi, aliás, publicado.
2. O Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho[26], operou uma profunda reforma no quadro retributivo da função pública, estabelecendo «os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública» (artigo 1.º).
Como se reconhece no preâmbulo, o diploma «materializa o início da reforma de carácter estrutural, de que há muito carece a matéria salarial da função pública, de molde a pôr cobro à vasta teia de subsistemas retributivos e de remunerações acessórias praticadas», determinantes da complexidade e desconexão que caracterizavam o sistema.
O Decreto-Lei n.º 184/89, na perspectiva objectiva do seu âmbito, é aplicável aos serviços e organismos da Administração Pública, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, bem como, além do mais, aos serviços e organismos dependentes, orgânica e funcionalmente, das instituições judiciárias (artigo 2.º).
No plano subjectivo ou pessoal, o mesmo diploma é aplicável ao pessoal em exercício de funções nos serviços e organismos do Estado, sob a direcção dos respectivos órgãos e sujeito ao regime de direito público, com exclusão dos magistrados judiciais e do Ministério Público (artigo 3.º).
O artigo 13.º define o sistema retributivo da função pública como o «conjunto formado por todos os elementos de natureza pecuniária ou outra que são ou podem ser percebidos, periódica ou ocasionalmente, pelos funcionários e agentes por motivo de prestação de trabalho».
Este sistema é estruturado com base nos princípios da equidade interna e externa, visando aquela salvaguardar a relação de proporcionalidade entre as responsabilidades de cada cargo e as correspondentes remunerações e garantir a harmonia remuneratória entre cargos no âmbito da Administração, e esta o equilíbrio relativo em termos de retribuição de cada função no contexto do mercado de trabalho (artigo 14º).
Nos termos do seu artigo 15.º, n.º 1, o sistema retributivo da função pública é composto por:
A remuneração base constitui para PAULO VEIGA E MOURA, «a contrapartida pecuniária devida aos funcionários públicos e aos agentes administrativos pela ocupação de um dado lugar na hierarquia de um serviço público»[27].
A sua estrutura é integrada por escalas indiciárias correspondentes à categoria e escalão em que o funcionário ou agente se posicionar (artigos 16.º, n.º 1, e 17.º, n.os 1 e 2).
Quanto aos suplementos, o artigo 19.º dispõe o seguinte:
1 – Os suplementos são atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho e só podem ser considerados os que se fundamentem em:
2 – Podem ser atribuídos suplementos por compensação de despesas feitas por motivo de serviço que se fundamentem, designadamente, em:
3 – A fixação das condições de atribuição dos suplementos é estabelecida mediante decreto-lei.»
3. O Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro[28], veio desenvolver e regulamentar os princípios gerais contidos no Decreto-Lei n.º 184/89.
De acordo com o disposto no seu artigo 4.º, n.º 1, a remuneração base mensal correspondente a cada categoria e escalão referencia-se por índices.
No que se refere aos suplementos, prescreve o artigo 11.º, n.os 1 e 2:
1 – Consideram-se suplementos os acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho, cujos fundamentos obedecem ao estabelecido nos n.os 1 e 2 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, considerando-se extintos todos os que nele não se enquadrem.
2 – Os abonos actualmente praticados com fundamento legal em trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em regime de turnos, falhas e em trabalho efectuado fora do local normal de trabalho que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço, mantêm-se nos seus regimes de abono e actualização.»
Renovando a mensagem normativa já contida no n.º 3 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 184/89, o artigo 12.º prescreve que «o regime e as condições de atribuição de cada suplemento são fixados mediante decreto-
-lei».
Finalmente, importa ainda ter presente o artigo 37.º, que sob a epígrafe «Regime transitório dos suplementos», estabelece no n.º 1:
«1 – Os subsídios, suplementos, gratificações ou abonos anteriormente praticados, identificados em lei especial como subsídios, suplementos, gratificações ou abonos de risco, penosidade, insalubridade, participação em reuniões, comissões ou grupos de trabalho, deslocações em serviço, despesas de representação e subsídio de residência, mantêm-se nos seus montantes actuais, sujeitos à actualização, nos termos em que vem sendo feita.»
4. Decorre do exposto, como se escreve no Parecer n.º 80/2003, de 15 de Janeiro de 2004[29]:
«(…) em primeiro lugar, que os suplementos obedecem a um numerus clausus (-), de tal modo que os serviços e organismos administrativos somente podem proceder ao seu pagamento se ocorrer alguma das circunstâncias tipificadas no artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 184/89.
«Em segundo lugar, importa sublinhar que os suplementos constituem um acréscimo à remuneração base e destinam-se a remunerar particularidades específicas da prestação de trabalho ou a compensar despesas feitas por motivo de serviço.
«Os primeiros encontram a razão da sua atribuição nas concretas particularidades da prestação de trabalho, enquanto os segundos se fundamentam na necessidade de ressarcir o funcionário ou agente das despesas efectuadas por causa do desempenho das suas funções (-).»
Interessa ainda salientar que das disposições conjugadas dos artigos 11.º, n.º 2, e 37.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, resulta o propósito de congelamento dos suplementos aí especificados – no duplo aspecto das condições de atribuição e de determinação do respectivo montante, até à revisão dos respectivos regimes, a operar por decreto-lei[30].
5. O abono por transportes implicado nesta consulta inscreve-se na categoria dos suplementos que visam ressarcir o funcionário ou agente das despesas efectuadas por causa do desempenho das respectivas funções.
Aproxima-se do «subsídio de deslocação» contemplado no artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 190/99, de 5 de Junho, que, não obstante se inserir na categoria dos «incentivos à mobilidade dos recursos humanos da Administração Pública», se caracteriza por constituir uma prestação pecuniária destinada «a compensar as despesas emergentes da mudança de residência», abrangendo «os abonos para as despesas de viagem, de transporte de móveis e bagagens, e respectivos seguros», quer do próprio funcionário, quer do seu «agregado familiar»[31].
Saliente-se, porém, que o suplemento aqui em apreço distingue-se do «subsídio de deslocação» contemplado no citado Decreto-Lei n.º 190/99 na medida em que poderia ser devido ao funcionário ou agente independentemente da verificação do pressuposto contido no n.º 1 do artigo 1.º, ou seja, da prévia declaração do serviço para onde seja deslocado como carenciado de recursos humanos.
Saliente-se ainda que o mesmo suplemento se diferencia do suplemento de transporte previsto no Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de Abril, a favor dos funcionários e agentes da administração central, regional e local e dos institutos públicos quando deslocados do seu domicílio necessário por motivo de serviço público, não podendo, por isso, ser abrangido por tal diploma.
Efectivamente, no Decreto-Lei n.º 106/98 é assegurado o direito ao transporte ou a percepção do correspondente suplemento quando, por motivo de serviço público, o funcionário tenha de se deslocar para fora da periferia do seu domicílio necessário, ou seja, da localidade onde presta serviço ou onde se situa o centro da sua actividade funcional (cfr. artigo 2.º). Estão aqui pressupostas deslocações temporárias para fora dessa localidade, aí se mantendo o local de trabalho e a ela retornando o respectivo funcionário.
Ora, na situação que constitui pretexto para esta consulta não estamos perante uma deslocação temporária ou acidental do seu local de trabalho pela funcionária que requereu o pagamento das despesas de transporte, mas perante uma “transferência”, traduzida numa verdadeira mudança ou alteração do seu local de trabalho, por nomeação num determinado cargo, e que determinou uma deslocalização da sua residência.
O artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 184/89 acolhe as três espécies de suplementos que, em breves traços, se caracterizaram. Assim:
No n.º 1, alínea c), contemplam-se os suplementos abonados como «incentivos à fixação em zonas de periferia»[32];
No n.º 2 prevêem-se os suplementos por compensação de despesas feitas por motivo de serviço:
– Na alínea a), contemplam-se os suplementos decorrentes do trabalho efectuado fora do local normal de trabalho, que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço;
– Na alínea c), contemplam-se os que radicam na transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro.
Anote-se que estes últimos suplementos – os que estão contemplados no citado artigo 19.º, n.º 2, alínea c), do Decreto-Lei n.º 184/89 – sempre assumiram na legislação sobre remunerações do funcionalismo público alguma autonomia relativamente aos suplementos que lhes estão próximos, referidos na alínea a) do mesmo preceito.
Assim, por exemplo, no elenco de «proventos e abonos acessórios» contido no artigo 12.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 372/74, de 20 de Agosto, alude-se, por um lado, às «ajudas de custo, subsídios de (…) transportes, viagens ou caminhos» e, por outro, a «quaisquer outros abonos que constituam simples compensação de despesas feitas por motivo de serviço».
Numa formulação semelhante, o artigo 4.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 204-A/79, de 3 de Julho, referencia, de entre as remunerações acessórias, quer as «ajudas de custo, subsídio de viagem e de marcha», quer outras remunerações «que revistam a natureza de simples compensação de despesas feitas em razão do exercício de funções»[33].
Mais remotamente, observava-se já uma diferenciação dessas duas espécies de prestações compensatórias. Assim, no Decreto-Lei n.º 29724, de 28 de Junho de 1939, sobre a classificação orçamental das despesas com o pessoal, o artigo de classificação orçamental dedicado a «Outras despesas com o pessoal», deveriam ser autonomizadas pelos serviços as «Despesas de deslocação, subsídios de viagem e de marcha», rubrica que deveria compreender «os abonos que se fazem, nos termos regulamentares, aos funcionários quando se deslocam em serviço ou, em determinados casos, são transferidos de uma para outra localidade, em compensação de despesas a que essas deslocações obrigam».
6. O abono de transportes presente na situação que suscitou esta consulta insere-se no tipo de suplemento previsto no artigo 19.º, n.º 2, alínea c), do Decreto-Lei n.º 184/89.
Importa, no entanto, conforme dispõe o n.º 3 do mesmo preceito, que a fixação das condições de atribuição desse suplemento seja estabelecida mediante decreto-lei.
A atribuição do abono pelas despesas de transportes a favor dos funcionários da DGCI encontrava-se contemplada nos citados artigos 72.º, alíneas a) e b), do Decreto n.º 45095, e 18.º, alínea c), do Decreto-Lei n.º 48405, disposições ainda vigentes em 1 de Outubro de 1989, data da entrada em vigor do novo sistema retributivo.
No entanto, nem todos os suplementos remuneratórios então praticados foram acolhidos ou ressalvados pelos artigos 11.º, n.º 2, e 37.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, acima transcritos.
O abono por despesas de transportes aqui implicado, decorrente da «transferência» de uma funcionária da DGCI de Santarém para a cidade da Horta, nos Açores, por ali ter sido nomeada, após concurso a que se opôs, para o cargo de chefe de divisão tributária da Direcção de Finanças daquela localidade, poderá constituir, precisamente, um daqueles suplementos não abrangidos nessas disposições legais.
Na verdade, de todos os abonos aí contemplados, os que apresentam mais semelhanças ou maior proximidade com o abono por transportes cujo pagamento foi solicitado pela referida funcionária, são os que se acolhem nas expressões «outros abonos devidos a deslocações em serviço» e «abonos de (…) deslocação em serviço», presentes nos artigos 11.º, n.º 2, e 37.º, n.º 1, respectivamente.
No entanto, esses suplementos, cujas condições de atribuição se mantêm, não serão todos os que revelam qualquer relação com o serviço, mas, afigura-se-nos, aqueles que com ele se relacionam de forma mais imediata, mais directa. Serão unicamente aqueles que, visando a compensação por despesas por motivo de serviço, podem incluir-se na alínea a) do n.º 2 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 184/89.
Nesta perspectiva, ficaria excluída a manutenção de um suplemento por compensação de despesas feitas por motivo de serviço, decorrente de transferência para localidade diversa, referido na alínea c) do mesmo preceito, em cujo âmbito se inclui, como já se disse, o abono por transportes contemplado no artigo 72.º do Decreto n.º 45095 e no artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 48405, por se tratar de um abono destinado a ressarcir despesas que, embora efectuadas por motivo de serviço, não foram, contudo, feitas em serviço.
A ratio que subjaz à previsão, nas citadas disposições legais, dos dois tipos de suplementos ou subsídios não é totalmente coincidente. Se é certo que tanto um como outro assumem um cariz compensatório de despesas efectuadas pelo funcionário por motivo do serviço, essa natureza ressarcitória é, compreensivelmente, muito mais vincada e patente quando os dispêndios são feitos em serviço do que quando ocorrem simplesmente por contingências de serviço. Neste último caso, a compensação pelas despesas efectuadas com a deslocação do funcionário apresenta mais um perfil de uma regalia que o legislador entende conceder-lhe.
Nesta perspectiva, não se justificará, a nosso ver, o apelo ou recurso a uma extensão teleológica das normas contidas nos citados artigos 11.º, n.º 2, e 37.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, por forma a abarcarem todos e quaisquer abonos por despesas de transportes[34].
Esta interpretação tem na letra dos dispositivos legais indicados o necessário suporte verbal e é aquela que, a nosso ver, assume maior compatibilidade e coerência com os objectivos prosseguidos pelo legislador com a reforma do sistema retributivo operada em 1989.
De todo o modo, refira-se que o conveniente exame da situação jurídica colocada nesta consulta dispensa maiores desenvolvimentos da questão que se equacionou, essencialmente porque, na data em que foi reclamado o pagamento das despesas por transportes, já se encontrava em vigor o novo estatuto de pessoal e regime de carreiras da DGCI que determinou, sem margem para dúvidas, como adiante se justificará, a cessação da vigência dos artigos 72.º do Decreto n.º 45095 e 18.º do Decreto-Lei n.º 48405.
7. As considerações formuladas a respeito da insubsistência do abono por despesas de transportes contemplado no artigo 72.º do Decreto n.º 45095 e no artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 48405, por não ter sido ressalvado nos artigos 11.º, n.º 2, e 37.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, são igualmente válidas para se sustentar o entendimento de que o abono previsto no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932 desapareceu com a reforma do sistema remuneratório da função pública de 1989. Também este suplemento remuneratório não foi ressalvado pelos mencionados preceitos do Decreto-Lei n.º 353-A/89.
Cumpre, no entanto, salientar que os abonos contemplados no citado artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932 se reportam unicamente, como adiante se tentará justificar, às despesas suportadas pelos funcionários com o transporte dos seus familiares, aí indicados, não abrangendo as despesas com a deslocação dos próprios funcionários.
Nesta perspectiva, o regime consignado neste diploma sempre seria inaplicável à situação que esteve na base desta consulta. Tratou-se, recorde-se, de um pedido formulado por uma funcionária da DGCI para pagamento das despesas de transporte, bagagem e mobília que suportou com a sua deslocação para a Região Autónoma dos Açores na sequência de ter sido nomeada para exercer funções na Direcção de Finanças da Horta.
8. Retomando, para concluir, a análise do Decreto-Lei n.º 187/90, de 7 de Junho, recorde-se que este diploma veio a estabelecer o estatuto remuneratório do pessoal da administração tributária e aprovar e fixar a respectiva escala salarial, contemplando, como oportunamente se frisou, a aplicação de uma estrutura remuneratória autónoma a favor desse pessoal.
Tendo presentes os componentes do sistema retributivo que se destacaram – remuneração base e suplementos –, cumpre sublinhar que este diploma não rege sobre a globalidade do sistema retributivo do pessoal da administração tributária mas, essencialmente, sobre uma das suas componentes – a retribuição base –, prevendo-se, tão só, em sede de suplementos, a atribuição aos funcionários incumbidos da acção externa nas áreas da justiça fiscal e da fiscalização tributária de um «suplemento de risco» (artigo 11.º)[35].
O Decreto-Lei n.º 187/90, para além da referência a uma específico suplemento retributivo (subsídio de risco), não visou regular a matéria dos suplementos remuneratórios devidos aos funcionários da administração tributária, pelo que não se deverão considerar extintos aqueles suplementos remuneratórios cujos regimes de abono foram mantidos ou ressalvados pelos citados artigos 11.º, n.º 2, e 37.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 353-A/89.
A regulação dessa matéria foi assumida pelo estatuto de pessoal da Direcção-Geral dos Impostos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 557/99.
9. Na sequência do processo de reestruturação organizativa da administração tributária, materializado na lei orgânica da Direcção-Geral dos Impostos, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 366/99, de 18 de Setembro, já apreciado, o Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de Dezembro[36], veio aprovar o novo estatuto de pessoal e regime de carreiras da DGCI «adequado ao novo modelo estrutural e gestionário dos recursos humanos» (do preâmbulo).
O diploma é constituído por nove capítulos, assim epigrafados:
Capítulo I – Agrupamento do pessoal da DGCI;
Capítulo II – Pessoal dirigente;
Capítulo III – Pessoal de chefia tributária;
Capítulo IV – Pessoal de administração tributária;
Capítulo V – Formação;
Capítulo VI – Transferências e deslocações;
Capítulo VII – Quadros de pessoal;
Capítulo VIII – Remunerações;
Capítulo IX – Disposições gerais e transitórias.
O capítulo dedicado às «Remunerações» é constituído por quatro artigos, neles se incluindo o artigo 43.º, sobre as «Remunerações base», e o artigo 46.º, sobre os «Suplementos»:
O artigo 43.º consagra, por remissão para mapa anexo, as escalas indiciárias do pessoal de chefia tributária e do pessoal de administração tributária.
O artigo 46.º tem o seguinte teor:
d) Abonos para falhas.»
O artigo 75.º, inserido nas disposições transitórias, refere-se a alguns suplementos (subsídios) nos seguintes termos:
Enquanto não for regulamentado o subsídio de residência e o suplemento especial para os funcionários das Regiões autónomas, mantêm-se as disposições vigentes sobre o referido subsídio e os subsídios de residência e de isolamento atribuídos aos funcionários das Regiões autónomas.»
O Decreto-Lei n.º 557/99, embora nada diga sobre a supressão de disposições legais antecedentes relativas à organização dos recursos humanos da DGCI e respectivos aspectos remuneratórios, assume o propósito, expressamente enunciado no seu preâmbulo, de «dotar a DGCI com um novo estatuto de pessoal e sistema de carreiras», evidenciando-se um cariz claramente novatório.
O diploma regula, em termos globais, toda a matéria relativa às condições remuneratórias do pessoal de chefia tributária e da administração tributária (GAT) da DGCI, afigurando-se-nos, por isso, que se operou uma revogação global do correspondente regime legal precedente, independentemente da compatibilidade das novas soluções normativas com as regras anteriores[37].
Nesta conformidade, o diploma legal em apreço determinou a cessação da vigência do artigo 72.º do Decreto n.º 45095, de 29 de Junho de 1963, e, bem assim, do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 48405.
Entretanto, mercê da disposição transitória constante do seu artigo 75.º, são mantidos os subsídios de residência e de isolamento atribuídos aos funcionários das Regiões autónomas, enquanto não forem regulamentados o subsídio de residência e o suplemento especial, referidos, respectivamente, nas alíneas b) e c) do artigo 46.º.
Actualmente, e com base no quadro normativo definido pelo Decreto-Lei n.º 557/99, a remuneração base do pessoal de administração tributária é integrada pelas escalas indiciárias constantes do anexo V.
Relativamente aos suplementos, o diploma contempla o pessoal da DGCI com os suplementos expressamente nominados: (a) suplemento de risco; (b) subsídio de residência; (c) suplemento especial para os funcionários das Regiões autónomas; e (d) abonos para falhas.
E, por força da ressalva expressamente formulada no artigo 46.º, o pessoal da DGCI beneficia ainda:
– Dos suplementos por compensação de produtividade do trabalho, previstos no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 335/97, de 2 de Dezembro[38];
– Dos «outros suplementos previstos na lei geral».
Acabámos de observar que o Decreto-Lei n.º 557/99 manteve a favor do pessoal da DGCI os suplementos «previstos na lei geral».
Cabe, agora, determinar se existe «lei geral» que preveja algum suplemento por despesas de transporte[39], prestação que se destaca por se encontrar presente na questão colocada a este corpo consultivo.
1. Previamente, justifica-se um breve apontamento sobre o significado jurídico das designadas «leis gerais» e sobre as relações lógico-
-jurídicas que se observam entre elas e as «leis especiais».
No ensinamento de INOCÊNCIO GALVÃO TELLES:
«As normas jurídicas podem ter aplicação mais ou menos extensa, abrangendo todas as relações de determinada categoria ou limitando-se a um sector dentre elas. É este o fundamento da distinção entre Direito geral e Direito especial.
O primeiro toma um grupo de relações e regula-o na sua plenitude.
O segundo reporta-se a uma zona mais ou menos restrita, existe para particulares relações da vida ou para certas classes de pessoas ou coisas, como um “Ius” próprio que procura ajustar-se, quanto possível, às peculiares exigências da matéria regulada. Destaca-se assim do Direito geral, assumindo fisionomia específica»[40].
Não existem, como sublinha DIAS MARQUES, normas em si especiais ou gerais, mas «relações de espécie e género, ou de especialidade e generalidade, entre determinadas normas ou, ainda mais exactamente, entre determinadas matérias normativamente reguladas»[41].
As normas gerais são aquelas que «estabelecem o regime-regra para o sector de relações que regulam», enquanto as normas especiais consagram «uma disciplina nova ou diferente para círculos mais restritos de pessoas, coisas ou relações»[42].
As normas especiais, salienta também GERMANO MARQUES DA SILVA «regulam um facto ou situação que já caberia na norma geral, se a especial não existisse, para lhe dar uma regulamentação diferente, atendendo a circunstâncias várias»[43].
2. Expostas, nos seus traços essenciais, a caracterização das normas gerais e das normas especiais, e a relação que entre ambas se estabelece, atentemos nas disposições contidas no artigo 72.º do Decreto n.º 45095, de 29 de Junho de 1963, e no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932, de 25 de Março de 1963, oportunamente transcritos em III.
O primeiro aspecto que interessa destacar no confronto das duas normas diz respeito ao respectivo objecto. Ele é parcialmente coincidente nas duas previsões normativas já que em ambas se contempla a atribuição a funcionários, em caso de deslocação por iniciativa da Administração, sem ser por motivo disciplinar, do direito ao abono das despesas de transporte de familiares seus e, bem assim, das despesas com seguro e transporte de bagagem e mobília,
Ainda no domínio das relações lógico-jurídicas que se estabelecem entre essas normas, ressalta, no entanto, que o âmbito subjectivo de cada uma se apresenta bem diferenciado.
Assim, os destinatários da norma contida no artigo 72.º são «os funcionários da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos» deslocados por motivo de «nomeação, contrato ou transferência por iniciativa da Administração».
Os beneficiários da norma acolhida no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932 são os «funcionários que, por motivo da sua nomeação, transferência ou promoção, em lugares dos quadros, tenham de deslocar-se do continente para as ilhas adjacentes, destas para o continente, ou entre as referidas ilhas».
O âmbito subjectivo da norma contida no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932 é, como se vê, muito mais amplo do que o âmbito subjectivo do artigo 72.º do Decreto n.º 45095. Na primeira norma contempla-se todo o universo dos funcionários da Administração Pública; na segunda contempla-se uma parte desse universo, os funcionários da administração tributária.
No contexto do objecto assinalado, ou seja, quanto ao direito ao pagamento das despesas com os transportes de familiares, bagagem, mobília e seguro concedido aos indicados funcionários, poder-se-ia concluir que a regra constante do artigo 72.º do Decreto n.º 45095 é especial relativamente à regra geral contida no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932, norma que sempre seria aplicável aos funcionários da administração tributária no caso de inexistência daquela primeira disposição.
3. No entanto, as situações jurídicas prevenidas nos dois preceitos em confronto apresentam uma significativa diferença.
Assim, no artigo 72.º do Decreto n.º 45095 atribui-se aos funcionários da DGCI o direito ao transporte para si e para a sua família, nos casos de nomeação, contrato ou transferência por iniciativa da Administração, salvo se for por motivo disciplinar, prevendo-se ainda o direito ao reembolso das despesas suportadas com o transporte, seguro e embalagem de mobília e bagagem [alíneas a) e b)].
Por seu lado, e divergindo do parecer n.º 2006/0005 da Direcção de Serviços de Consultadoria Jurídica e do Contencioso, afigura-se-nos que o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932 contemplará, tão-somente, o direito dos funcionários ao pagamento das despesas de transporte das pessoas de família que com eles coabitem, conferindo-se-lhes também o direito ao pagamento das despesas com o seguro e transporte de mobília e excesso de bagagem quando, por motivo de nomeação, transferência ou promoção, «tenham de deslocar-se do continente para as ilhas adjacentes, destas para o continente, ou entre as referidas ilhas».
Examinando esta disposição, não há dúvida quanto às pessoas (sujeito) que beneficiam do «direito ao pagamento das despesas com o seguro e transporte de mobília e excesso de bagagem». São os funcionários – «os funcionários que, por motivo da sua nomeação, transferência ou promoção (…) tenham de deslocar-se (…)».
O texto já não revela tanta clareza quanto à delimitação do âmbito desse direito. De facto, se na primeira parte do preceito se contempla o direito ao abono pelas despesas de transporte de familiares dos funcionários, a segunda parte parece contemplar o direito ao pagamento das despesas com o seguro e transporte de mobília e excesso de bagagem dos próprios funcionários.
A descrição oficial do objecto do diploma[44], apresenta-se como um significativo elemento para se interpretar o preceito no sentido de se reportar unicamente às despesas de transporte, suportadas pelos funcionários com a deslocação «das pessoas de família que com eles coabitem», incluindo-se, naturalmente, nessas despesas as derivadas do transporte de mobília e excesso de bagagem desses familiares.
Configuraria uma manifesta incoerência sistemática a previsão de duas situações autónomas no mesmo preceito: uma delas respeitando às despesas com o transporte de familiares do funcionário; a outra reportando-se às despesas com o excesso de bagagem e mobília do próprio funcionário. Esta deficiência acentua-se particularmente se ponderarmos no objecto do diploma, acima delimitado. Como se frisou, o Decreto-Lei n.º 44932 vem permitir que os funcionários, nas circunstâncias que especifica, sejam abonados das despesas que suportaram com o transporte de seus familiares e respectivas bagagens, nestas se incluindo o mobiliário afecto ao seu uso.
Seria, ademais, também manifestamente incongruente que, não se prevendo o direito ao abono das despesas de transporte suportadas pelo funcionário com a sua própria deslocação, se conferisse ao mesmo funcionário o direito ao pagamento das despesas com seguro, mobília e excesso de bagagem suportadas com essa deslocação.
A interpretação, segundo a concepção tradicional, com expresso apoio no artigo 9.º do Código Civil, é fundamentalmente semântica. O texto da lei é o ponto de partida da interpretação, cabendo-lhe desde logo, como assinala JOÃO BAPTISTA MACHADO, «uma função negativa: a de eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou pelo menos uma qualquer “correspondência” ou ressonância nas palavras da lei»[45].
Porém, a fixação do sentido e o alcance com que deve valer uma norma jurídica não pode limitar-se ao «sentido aparente e imediato que resulta da conexão verbal»[46].
Como se afirma no Parecer n.º 5/92[47]:
«O limite da interpretação é a letra, o texto da normax.
«A apreensão literal do texto, ponto de partida de toda a interpretação, é já interpretação, mas nenhuma interpretação fica assim completa; será sempre necessária "uma tarefa de interligação e valoração que escapa ao domínio literal"x1.
«Nesta tarefa de interligação e valoração que acompanha a apreensão do sentido literal, intervêm elementos lógicos, doutrinalmente considerados de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológicax2.
«O elemento sistemático "compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretanda, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o “lugar sistemático” que compete à norma interpretada no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídicox3.
«O elemento histórico compreende todas as matérias relacionadas com a história do preceito – a evolução do instituto e do tratamento normativo – material da mesma ou de idêntica questão, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios.
«O elemento racional ou teleológico consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizarx4.
4. Ultrapassada a questão das relações lógico-jurídicas que operavam entre as normas contidas no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932 e no artigo 72.º do Decreto n.º 45095, considerando a patente revogação desta última pelo Decreto-Lei n.º 557/99, teríamos de concluir pela aplicação daquela primeira norma à situação presente, pressupondo-se a sua vigência, caso se entendesse que ali se contemplava, em termos genéricos, nas circunstâncias aí previstas, o direito ao abono pelas despesas de transportes dos funcionários e dos seus familiares, incluindo as despesas pelo transporte das respectivas mobílias e bagagens, do território continental para as Regiões autónomas, destas para o continente e entre aquelas ilhas.
O diploma apresentar-se-ia como «lex generalis» relativamente a um determinado suplemento remuneratório: aquele dito abono por despesas de transportes para as Regiões autónomas suportadas pelos funcionários com a sua própria deslocação e com a dos seus familiares. A sua aplicação ao caso presente, admitindo-se a sua vigência, verificar-se-ia por força da remissão contida no artigo 46.º do estatuto de pessoal e regime de carreiras da DGCI, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de Dezembro.
5. Porém, salvo melhor opinião, e apelando aos elementos sistemático e teleológico da interpretação, crê-se que não se confere aí, em termos genéricos, um direito aos funcionários traduzido no pagamento das despesas com o seu próprio transporte do território continental para as ilhas adjacentes, actuais Regiões autónomas, destas para o continente, ou entre aquelas ilhas.
O que o diploma contempla, desde logo, com suficiente suporte textual, é o direito de os funcionários serem abonados das despesas suportadas com a deslocação dos seus familiares nos casos em que eles próprios tenham direito ao abono das despesas que suportaram com a sua própria deslocação.
Esse direito parece pressupor que, em outra sede normativa, esteja reconhecido a favor do próprio funcionário o direito ao reembolso das despesas suportadas com o seu transporte. Nesta perspectiva, o Decreto-
-Lei n.º 44932 assume uma feição complementar, subsidiária, de um outro diploma que contemple o direito do funcionário a ser abonado das despesas verificadas com a sua própria deslocação, aspecto que igualmente se pode extrair do teor do seu artigo 4.º.
Este entendimento parece estar perfilhado em parecer emitido pela Direcção-Geral da Contabilidade Pública, nos termos do qual: «nos casos em que a lei não preceitua que fiquem a cargo do Estado as despesas com o transporte do próprio funcionário, por maioria de razão não devem ser feitos ao mesmo abonos pelo transporte das pessoas de família»[48].
Cumpre referir que não se conhece diploma legal, anterior ou contemporâneo do Decreto-Lei n.º 44932, que reconheça, genericamente, aos funcionários «transferidos» para as Regiões autónomas o direito a serem abonados das despesas de transportes despendidas com a sua própria deslocação, circunstância que, no entanto, não retira ao Decreto-Lei n.º 44932 a natureza complementar ou subsidiária que se deixou assinalada.
O que se observa é a consagração, em diplomas dispersos, em geral nos respectivos estatutos remuneratórios, do direito de determinados funcionários serem abonados das despesas suportadas com a sua própria deslocação para as Regiões autónomas.
Assim sucedia, precisamente, com os funcionários da DGCI, através do artigo 72.º do Decreto n.º 45095, publicado poucos meses depois do Decreto-Lei n.º 44932, direito reafirmado no artigo 18.º, alínea c), do Decreto-Lei n.º 48405 e nos subsequentes diplomas relativos à orgânica da DGCI e respectivo pessoal, nos termos já expostos[49] [50].
Na maior parte dessas situações contempla-se não só o direito aos abonos por despesas de transportes com a deslocação do próprio funcionário, como também o direito a serem abonados das despesas suportadas com o transportes de familiares, aspecto que se sublinha em reforço do entendimento, já expresso, sobre o alcance da previsão do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932. Reafirmando-o, consideramos que se prevê aí tão-somente o direito ao abono pelas despesas por transporte dos familiares dos funcionários e respectivas bagagens e mobília.
Com efeito, não se compreenderia que, prevendo-se nesse preceito, em termos gerais, o direito ao abono pelas despesas de transporte dos funcionários e seus familiares, se viesse a repetir, em sucessivos diplomas, a consagração desse mesmo direito.
Mais razoável se nos afigura a técnica legislativa que, a nosso ver, foi adoptada. Uma vez que o direito ao abono pelas despesas de transporte dos funcionários, no caso de ser reconhecido, será, em regra, contemplado nos respectivos estatutos orgânicos ou remuneratórios, o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932 aplicar-se-ia quando ou nos casos em que ali, nesses estatutos, se omitisse a previsão do direito aos abonos decorrentes das despesas de transporte dos familiares dos funcionários, assim se manifestando a sua feição subsidiária ou complementar, já assinalada[51].
6. Com base nos elementos expostos, afigura-se-nos não assistir à funcionária da DGCI referida no processo o direito ao reembolso das despesas por transporte de bens que suportou com a sua deslocação para os Açores na sequência da sua nomeação para o cargo de chefe de divisão tributária, na direcção de finanças da cidade da Horta – Ilha do Faial.
7. Como se refere no parecer da Direcção de Serviços de Consultadoria Jurídica e do Contencioso, onde se sugeriu a formulação desta consulta, «a solução a que [ali] se chegou não é isenta de dúvidas, no que concerne à segunda parte do parecer[[52]]».
Como nota final, reconhecemos que o entendimento que se perfilha neste parecer poderá também não debelar todas as dúvidas ou questões que o Decreto-Lei n.º 44932 suscita.
Deparamo-nos com um diploma antigo que regula um domínio que tem vindo a ser objecto de uma disciplina jurídica própria ou específica, seja nos diplomas estatutários ou de organização de determinados sectores do funcionalismo público, seja nos diplomas que têm estabelecido incentivos à periferia ou à mobilidade dos recursos humanos da Administração Pública. A regionalização dos serviços públicos que tem vindo a ser implementada poderá ter aberto, por seu lado, uma outra perspectiva quanto à utilidade em se estabelecer uma genérica previsão sobre o pagamento das despesas de deslocação de pessoal para as Regiões autónomas.
Deparamo-nos, para além disso, com um diploma legal que não aparece referenciado nos diplomas sucessivamente editados sobre remunerações do funcionalismo público[53] e que não tem integrado sequer as compilações de legislação sobre a função pública que vêm sendo publicadas. A mesma omissão na referência a tal diploma se observa nos autores que se têm debruçando sobre esta temática[54].
(Fernando Bento) - Vencido pelas razões constantes do voto do meu Exmº Colega Dr. João Miguel.
(João Manuel da Silva Miguel) – Vencido, quanto às conclusões 1.ª, 3.ª e 4.ª e respectiva fundamentação, nos termos que, sinteticamente, se enunciam.
1. Nas conclusões 1.ª e 4.ª assume-se que os abonos previstos, por um lado, nos artigos 72.º, alíneas a) e b), do Decreto n.º 45095, de 29 de Junho de 1963, e 18.º, alínea c), do Decreto-Lei n.º 48045, de 29 de Maio de 1968, e, por outro lado, no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932, de 25 de Março de 1963, não foram ressalvados pelos artigos 11.º, n.º 2, e 37.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro.
Crê-se que sem razão.
Com a maioria, converge-se em que o abono a que alude o pedido de consulta, ou seja, o pagamento de despesas feitas por motivo de serviço, se insere no tipo de suplemento previsto no artigo 19.º, n.º 2, alínea c), do Decreto-Lei n.º184/89, de 2 de Junho, e que a fixação das condições de atribuição seja estabelecida por decreto-lei. Discorda-se, todavia, do alcance e sentido que é dado a tal preceito quando considerado em conjugação com as normas dos artigos 11.º e 37.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89.
O aludido artigo 19.º, n.º 2, prevê que possam ser atribuídos suplementos por compensação de despesas feitas por motivo de serviço, desde que se fundamentem, designadamente, em transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro, cabendo à lei estabelecer as condições de atribuição. Trata-se, basicamente, de uma norma programática, cuja concretização o legislador veio efectuar através do Decreto-Lei n.º 353-A/89, ao estabelecer no artigo 11.º que se consideram suplementos os acréscimos remuneratórios em função das particularidades específicas da prestação do trabalho, cujos fundamentos obedecem ao estabelecido nos n.os 1 e 2 do aludido artigo 19.º, considerando-se extintos todos os que nele não se enquadrem (n.º 1).
Embora este dispositivo se refira apenas aos acréscimos remuneratórios atribuídos em função das particularidades específicas da prestação de trabalho, o facto de, no mesmo, se proceder a remissão expressa para o n.º 2 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 184/89, não pode deixar de abranger também os suplementos relativos a despesas feitas por motivo de serviço.
E tais suplementos, como decorre da parte final desse n.º 1 não são de considerar extintos, na justa medida em que são por ela ressalvados, visto que se enquadram expressamente na previsão da norma remitida.
Para além disso, aquela parte final do n.º 1 vem contribuir para a interpretação do n.º 3 do artigo 19.º, na justa medida em que afasta qualquer acepção que apenas retirasse deste último normativo uma orientação para o futuro. Na verdade, se se hão-de considerar extintos todos os suplementos que nele não se enquadrem, então, à contrario sensu, há-de concluir-se que, todos aqueles que a ele se moldem, se hão-de manter em vigor[55].
Alude-se, também, ao facto de o n.º 2 do artigo 11.º e do n.º 1 do artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89 terem «o propósito de congelamento dos suplementos aí especificados, no duplo aspecto das condições de atribuição e de determinação do montante, até à revisão dos respectivos regimes, a operar por decreto-lei», sem que na sua previsão se inclua este mesmo suplemento.
Também não se crê que esse argumento deva proceder.
Desde logo, em qualquer uma das situações em causa – artigo 72.º do Decreto 45095 e artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932 – alude-se a reembolso de despesas e a pagamento de despesas, o que induz a desnecessidade de qualquer regulamentação ou actualização posterior, por ser devido o que foi pago.
Por outro lado, afirma-se - Paulo Veiga e Moura [56] - que, no caso «de o Governo não fixar as condições de atribuição de algum dos suplementos, (...) se deve reconhecer aos funcionários e agentes o direito à sua percepção por força da aplicabilidade directa do direito fundamental à retribuição, segundo a quantidade, qualidade e natureza do trabalho.
Concluiria, pois, em síntese, que a entrada em vigor dos Decretos-Leis n.os 184/89, de 2 de Junho, e 353-A/89, de 16 de Outubro, não extinguiu os suplementos contemplados nos artigos 72.º, alíneas a) e b) do Decreto n.º 45095, de 29 de Junho de 1963, 18.º, alínea c) do Decreto-Lei n.º 48045, de 29 de Maio de 1968, e, no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932, de 25 de Março de 1963.
2. Tendo-se concluído pela vigência deste último diploma legal, importa apurar se o mesmo abrange as despesas do próprio funcionário, e se nestas se inclui a despesa do transporte do veículo automóvel.
O Decreto-Lei n.º 44932, de 25 de Março, teve o propósito de, como se refere no sumário oficial, que recupera a formulação do artigo 1.º, regular a concessão dos abonos das despesas de transporte das pessoas de família dos funcionários que, por motivo da sua nomeação, transferência ou promoção, em lugares dos quadros, tenham de deslocar-se do continente para as ilhas adjacentes, destas para o continente, ou entre as referidas ilhas.
Do texto do sumário e do corpo do artigo 1.º parece resultar que apenas estaria em causa a atribuição dos abonos aí previstos aos familiares do funcionário, quando viajassem do continentes para as, então denominadas, ilhas adjacentes, destas para o continente e entre as ditas ilhas, com exclusão das que fossem devidas ao próprio funcionário, que se regeriam por diploma autónomo.
Reconhece-se que o elemento literal suporta, de forma impressiva, aquele primeiro sentido, mas importa também reconhecer que esse mesmo elemento literal comporta igualmente a inclusão das despesas dos próprios funcionários, por nele ter um mínimo de correspondência mais do que imperfeitamente expresso (n.º 2 do artigo 9.º do Código Civil).
Mesmo sem dispor de um preâmbulo, do qual se aferisse «não só o papel didáctico de permitir uma ideia abreviada de qual é o conteúdo do articulado, mas também assinalável relevância interpretativa acerca do diploma em causa»[57], não deixará de se reputar estranho que o legislador viesse regular, em termos gerais, o pagamento de despesas de familiares de funcionários nas deslocações de e para as regiões autónomas e entre estas, deixando de fora os próprios funcionários, quando não existia nenhum diploma legal que tratasse deste específico benefício.
Por outro lado, o corpo do artigo 1.º alude a que os funcionários «terão igualmente direito ao pagamento das despesas» o que induz a tratar-se de um direito dos funcionários ao pagamento das despesas aí previstas. No entanto, o §2.º ao preceituar «o número de pessoas de família com direito ao abono» parece supor que se trata de um direito também próprio dos familiares, o que levaria a concluir estarmos perante um benefício concedido ao próprio e aos seus familiares, estes com o âmbito e limites definidos nas normas seguintes.
No sentido de que o diploma em apreço abrange também as despesas dos próprios funcionários, parece poder dizer-se que este Conselho já se pronunciou nesse sentido. Embora sem ter sido objecto específico de interpretação, refere-se no parecer n.º 17/91[58], por duas vezes, mencionado os artigos 1.º e 3.º, alusão que não pode ser entendida apenas como um obicter dictum, que «os funcionários públicos, a quem a lei atribui, em princípio, quando tenham de deslocar-se do continente, por virtude de nomeação, transferência ou colocação para as regiões autónomas dos Açores e da Madeira, destas para o continente ou entre qualquer das ilhas que as integram, o direito ao abono das despesas de deslocação e com o seguro e transporte de mobília e excesso de bagagem, não gozam desse benefício se transferidos a seu pedido ou por motivos disciplinares».
Concluiria, pois, no sentido de que o abono concedido nas condições e limites a que se refere o diploma legal em apreço compreende na sua previsão os familiares dos funcionários e também os próprios funcionários.
3. Uma última nota, relativa ao pagamento da despesa por transporte do automóvel.
No corpo do artigo 1.º, onde se estabelece o âmbito do benefício alude-se a «despesas de transporte» e a «pagamento das despesas com o seguro e transporte da mobília e excesso de bagagem (...)». A formulação normativa abrange assim, além das despesas de transporte, as despesas com o seguro e transporte de mobília e excesso de bagagem. Os conceitos «mobília» e «bagagem» não são nem sinónimos nem equivalentes. Aquela respeita, essencialmente, ao conjunto de móveis que recheiam cada divisão e outros espaços de uma casa de habitação ou de outro edifício[59], enquanto esta compreende «o conjunto de objectos dos passageiros transportados em malas ou pacotes»[60].
A esta última tem sido dada conotação jurídica. De Plácido e Silva[61], escreve a propósito: «No sentido originário, [bagagem] quer designar toda a equipagem, móveis e utensílios pertencentes a uma pessoa. Mas em sentido jurídico, numa acepção mais estreita, significa essas mesmas equipagens, móveis, utensílios e demais objectos de uso transportados por uma pessoa, quando em viagem, ou quando, mesmo sem essa qualidade de viajante, os leva de um para outro local o seu próprio dono».
O direito internacional parece acompanhar este sentido amplo de noção de bagagem. A Convenção Internacional Relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF)[62] prevê, quanto ao transporte de bagagem por caminho de ferro a nível internacional, como bagagem, além de objectos afectos aos fins da viagem contidos em malas, cestos, malas de mão, sacos de viagem, que poderão ainda ser aceites, sob certas condições, outros objectos, como por exemplo veículos automóveis acompanhados, entregues para transporte com ou sem reboque (artigo 17º).
Especificamente sobre o transporte ferroviário nacional, o artigo 98.º da Tarifa Geral de Transportes, aprovada pela Portaria n.º 403/75, de 30 de Junho[63], não inclui os veículos automóveis na definição de bagagem, mas já compreende os velocípedes, com ou sem motor, e outros bens, que se aproximarão mais de um conceito de bens pessoais[64], pertença do passageiro, afastando-se, portanto, daquela noção restritiva de bagagem antes aludida e que abrangia, apenas, bens transportados em malas ou pacotes.
Revertendo à norma em causa e interpretando-a, a referência a mobília e excesso de bagagem leva a supor que os encargos suportados pelo Estado não se cingirão à despesa com o transporte da mobília, entendida com o sentido antes assinalado, mas abrangerão, também, as despesas relativas ao transporte de outros bens móveis, que não sejam de qualificar como mobília, mas que recairão na noção jurídica de bagagem, aqui se incluindo o automóvel. Com efeito, teleologicamente, estando em causa a deslocação de um funcionário, fora das situações previstas no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 44932, de 25 de Março, afigura-se que o abono em causa corresponde a um o direito do funcionário de não suportar, aquando da mudança de local de exercício de funções, os encargos relativos ao transporte dos bens, necessários à sua instalação no seu novo centro de vida.
(Maria de Fátima da Graça Carvalho) - Vencida pelas razões cosntantes do voto do meu Exmº Colega Dr. João Miguel à excepcção do ponto 3 desse voto, referente às despesas por transporte do veículo automóvel. Quanto a este ponto, perfilho antes uma interpretação restritiva dos conceitos "mobília" e excesso de bagagem", que conduz à exclusão daquelas despesas.
[1] Parecer n.º 2006/0005, de 10 de Janeiro de 2006.
[2] Despacho do Director-Geral dos Impostos n.º 16 538/2005 (2.ª série), publicado no Diário da República, II série, n.º 146, de 1 de Agosto de 2005.
[3] Despacho de 13 de Março de 2006. O pedido foi solicitado através do ofício n.º 309, de 14 de Março de 2006. O presente parecer foi distribuído em 30 de Março de 2006, e redistribuído em 14 de Setembro de 2006, em consequência da cessação de funções do Relator inicial neste Conselho Consultivo
[4] Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador (14.ª reimpressão), Almedina, p. 223.
[6] ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, “Da aplicação da lei no tempo e das disposições transitórias”, Legislação – Cadernos de Ciência de Legislação, INA, n.º 7, Abril-Junho 1993, pp. 7 e segs.
[7] As Leis Reforçadas, Coimbra Editora, 1998, p. 354.
[8]ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, ob. cit., p. 16. Sobre a figura jurídica da revogação, v. JOÃO BAPTISTA MACHADO, ob. cit., p. 165, JOÃO DE CASTRO MENDES, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1984, pp. 114 e segs., MANUEL DOMINGUES DE ANDRADE, Ensaio sobre a Teoria da Interpretação das Leis, 3.ª edição, Arménio Amado – Editor, Sucessor, Coimbra, 1978, pp. 189 e segs., JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito, Introdução e Teoria Geral – Uma Perspectiva Luso-Brasileira, 11.ª edição, Almedina, 2001, pp. 298 e segs., MARCELO REBELO DE SOUSA e SOFIA GALVÃO, Introdução ao Estudo do Direito, 5.ª edição, Lex, Lisboa, 2000, pp. 132 e 133, e ROLANDO QUADRI, Commentario del Códice Civile – Dell’Applicazione della Legge in generale, Nicola Zanichelli Editore, Bologna, 1974, pp. 313 e segs.
[9] Ob. cit., p. 17.
[10] CARLOS BLANCO DE MORAIS, ob. cit., p. 341.
[11] Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1984, pp. 115-116.
[12] CARLOS BLANCO DE MORAIS, ob. cit., p. 343.
[13] Cfr. JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, ob. cit., p. 302.
[14] Ob. cit., p. 344.
[15] Organização aprovada pelo Decreto n.º 45095, de 29 de Junho de 1963.
[16] Alterado pelos Decretos-Leis n.os 6/88, de 15 de Janeiro, 425/88, de 18 de Novembro, 408/93, de 14 de Dezembro, e pela Lei n.º 30/2005, de 30 de Agosto.
[17] O diploma mantém ainda em vigor, com as adaptações resultantes da nova regulação, as normas relacionadas com a organização e funcionamento das direcções distritais e repartições concelhias de finanças contidas no Decreto n.º 45095, enquanto não forem reestruturados os serviços distritais e locais da administração fiscal (artigo 41º). Essa reestruturação veio a ser efectuada pelo Decreto Regulamentar n.º 54/80, de 30 de Setembro.
[18] O Decreto Regulamentar n.º 54/80, referido na nota anterior, reconhece no seu artigo 34.º, n.º 1, aos funcionários da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos que tenham de mudar de residência por motivo de conveniência de serviço e de progressão nas respectivas carreiras, enquanto não houver habitações fornecidas pelo Estado, o direito a um subsídio de residência, «destinado a compensar a diferença do custo da habitação resultante da mudança do local de trabalho». O disposto nesse preceito aplica-se, conforme se prevê nos n.os 2 e 3 do mesmo artigo, aos funcionários nomeados para cargos dirigentes, aos chefes das repartições de finanças que, após seis anos de serviço na mesma localidade, devam ser obrigatoriamente transferidos (artigo 32.º, n.º 6, do mesmo diploma), aos funcionários «que forem promovidos à categoria equivalente ou superior à de técnico tributário de 2.ª classe», bem como aos funcionários de categoria equivalente ou superior à de perito tributário de 2.ª classe transferidos para os serviços centrais ou para a Direcção de Finanças de Lisboa. Refira-se que este preceito foi alterado pelo Decreto Regulamentar n.º 29/99, de 20 de Dezembro, através do aditamento dos n.os 5 e 6.
[19] Este diploma revoga o Decreto Regulamentar n.º 12/79, com excepção do artigo 130.º, e foi alterado pelos Decretos Regulamentares n.os 89/84, de 24 de Dezembro, 71/86, de 13 de Dezembro, 4/87, de 12 de Janeiro, 61/87, de 28 de Novembro, e 20/89, de 25 de Julho, pelo Decreto-Lei n.º 187/90, de 7 de Junho, e pelo Decreto Regulamentar n.º 10/92, de 4 de Maio.
[20] Rectificado pela Declaração n.º 22/94, de 28 de Fevereiro de 1994, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 42/97, de 7 de Fevereiro.
[21] Sobre as normas de natureza confirmativa, «de eficácia limitada», v. o Parecer n.º 47/93, de 7 de Outubro de 1993, inédito.
[22] Alterado pelos Decretos-Leis n.os 3/2000, de 29 de Janeiro, 262/2002, de 25 de Novembro, e 237/2004, de 18 de Dezembro.
[23] O diploma manteve a designação abreviada tradicional de DGCI (cfr. artigo 1.º).
[24] Alterado pelos Decretos-Leis n.os 408/93, de 14 de Dezembro, 42/97, de 7 de Fevereiro, e 237/2004, de 18 de Dezembro.
[25] Sob a epígrafe Outras carreiras de regime especial, dispõe o n.º 1 do artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89:
«1 – As estruturas remuneratórias próprias das carreiras de regimes especial não previstas neste diploma são objecto de diploma autónomo, designadamente as carreiras de informática, de técnico e técnico superior de aviação civil, dos oficiais de justiça, da administração tributária, do tesouro, da contabilidade pública e do crédito público.»
[26] Alterado pelas Leis n.os 30-C/92, de 28 de Dezembro, 25/98, de 26 de Maio, 10/2004, de 22 de Março, e 23/2004, de 22 de Junho.
[27] Função Pública – Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 1.º volume, 2.ª edição, Coimbra Editora, 2001, p. 268.
[28] Alterado pelos Decretos-Leis n.os 393/90, de 11 de Dezembro, 204/91, de 7 de Junho, 420/91, de 29 de Outubro, 404-A/98, de 18 de Dezembro, 412-A/98, de 30 de Dezembro, 498/99, de 19 de Novembro, e 70-A/2000, de 5 de Maio.
[29] Publicado no Diário da República, II série, n.º 74, de 27 de Março de 2004. O Conselho Consultivo tem apreciado, com frequência, o sistema retributivo da função pública e a temática, aí compreendida, relativa aos suplementos. Cfr., de entre outros, os Pareceres n.os 20/92, de 28 de Maio de 1992, homologado, mas não publicado, 5/93, de 14 de Julho de 1993 (Diário da República, II série, n.º 24, de 28 de Janeiro de 1995), 70/99, de 27 de Janeiro de 2000 (Diário da República, II série, n.º 115, de 18 de Maio de 2000), 328/2000, de 16 de Agosto de 2000, 123/2001, de 17 de Janeiro de 2002 (Diário da República, II série, n.º 72, de 26 de Março de 2003), 97/2002, de 5 de Dezembro de 2002 (Diário da República, II série, n.º 57, de 8 de Março de 2003), 80/2003, de 15 de Janeiro de 2004 (Diário da República, II série, n.º 74, de 27 de Março de 2004), e 74/2005, de 19 de Janeiro de 2006 (Diário da República, II série, n.º 54, de 16 de Março de 2006).
[30] V. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, de 29 de Junho de 2004 (Processo n.º 46783), disponível em www.dgsi.pt/jsta. «A razão de ser dessa disciplina provisória – lê-se no mesmo Acórdão – residia nas profundas alterações que aqueles diplomas [os Decretos-Leis n.os 184/89 e 353-A789] introduziram nas carreiras do funcionalismo público e na forma de cálculo das respectivas remunerações, obrigando a uma revisão ponderada das remunerações acessórias por forma a integrá-las harmoniosamente na racionalidade que se pretendeu consagrar da estrutura remuneratória da função pública. O legislador optou por uma reforma gradualista de molde a pôr cobro à vasta teia de subsistemas retributivos e de remunerações acessórias praticadas, as quais originam a complexidade e desconexão características do actual sistema” (preâmbulo do DL 184/89)».
[31] Cfr. PAULO VEIGA E MOURA, ob. cit., pp. 336 e 337.
[32] Na data vigorava o Decreto-Lei n.º 45/84, de 3 de Fevereiro, que previa no seu artigo 2.º o subsídio de deslocação destinado a «compensar o pessoal deslocado das despesas emergentes da mudança de residência para a periferia» e traduzido num «abono pecuniário» para a cobertura das despesas de viagem do próprio e do respectivo agregado familiar e para o transporte e seguro de móveis e bagagens. Este diploma foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 190/99, já referido no texto, diploma que, divergindo do figurino até então vigente, baseado nas consideradas «zonas periféricas», se focaliza no conceito de «serviço carenciado».
[33] V. artigo 7.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 57-C/84, de 20 de Fevereiro. No Parecer deste Conselho n.º 51/93, de 14 de Julho de 1993 (Diário da República, II série, n.º 24, de 28 de Janeiro de 1995), examina-se o regime jurídico das remunerações acessórias do funcionalismo público e dá-se conta da evolução que, nesse domínio, se verificou a partir de 1974.
[34] Cfr. JOÃO BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 11.ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1999, p. 185. Para este Autor, a extensão teleológica, enquanto forma normal de interpretação extensiva, pretende significar que a própria razão de ser da lei postula a aplicação a casos que, embora não directamente abrangidos pela sua letra, são, no entanto, abarcados pela sua finalidade.
[35] Nos termos do n.º 2 deste preceito, as condições de atribuição do suplemento de risco serão fixadas em decreto-lei.
[36] Alterado pelos Decretos-Leis n.os 299/2001, de 22 de Novembro, e 237/2004, de 18 de Dezembro.
[37] Como sustenta CARLOS BLANCO DE MORAIS, na revogação global, «um complexo normativo passa a ser, no seu todo, sujeito a uma disciplina diversa da que anteriormente vigorava, independentemente do problema da sua compatibilidade com as regras anteriormente vigentes» (ob. cit., p. 343) ou, no dizer de ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, «independentemente de cada matéria singular ser, em si, atingida» (ob. cit., p. 18).
[38] Nos termos do n.º 1 deste preceito, tais suplementos «visam estimular e compensar a produtividade dos funcionários e agentes da Direcção-Geral dos Impostos (DGCI) e da Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA)». As condições da sua atribuição, suspensão e redução encontram-se definidas na Portaria n.º 132/98, de 4 de Março, alterada pela Portaria n.º 1213/2001, de 22 de Outubro.
[39] Sobre despesas de transporte – importa referir – que não estejam abrangidas pelo regime jurídico das ajudas de custo estabelecido no Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de Abril.
[40] Introdução ao Estudo do Direito, volume II, 10.ª edição (refundida e actualizada), Coimbra Editora, 2000, p. 143.
[41] Introdução ao Estudo do Direito, 4.ª edição, Lisboa, 1972, p. 186.
[42] JOÃO BAPTISTA MACHADO, ob. cit., pp. 94-95. V. JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, ob. cit., pp. 511-512.
[43] Introdução ao Estudo do Direito, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2006, p. 177. Sobre este tema, cfr., de entre outros, os Pareceres do Conselho Consultivo n.os 357/2000, de 16 de Maio de 2002 (Diário da República, II série, n.º 244, de 22 de Outubro de 2002), 22/2002, de 24 de Outubro de 2002, 99/2002, de 26 de Setembro de 2003, 74/2003, de 23 de Outubro de 2003 (Diário da República, II série, n.º 158, de 7 de Julho de 2004), e 70/2003, de 20 de Novembro de 2003 (Diário da República, II série, n.º 35, de 11 de Fevereiro de 2004).
[44] «Regula a concessão dos abonos das despesas de transportes das pessoas de família dos funcionários que, por motivos da sua nomeação, transferência ou promoção, em lugares dos quadros, tenham de deslocar-se do continente para as ilhas adjacentes, destas para o continente, ou entre as referidas ilhas». Cfr. artigo 7.º, n.º 2 da Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro, sobre a publicação, identificação e formulário dos diplomas.
[45] Ob. cit., p. 182. V. JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, ob. cit., p. 382.
[46] FRANCESCO FERRARA, Interpretação e Aplicação das Leis, 4ª edição, Arménio Amado, Coimbra, 1989, p. 128.
[47] De 28 de Maio de 1992 (Diário da República, II Série, n.º 274, de 26 de Novembro de 1992). O tema da interpretação da lei tem sido objecto de frequente atenção deste Conselho Consultivo. Cfr., de entre outros, os Pareceres n.os 50/96, de 16 de Dezembro de 1997 (Diário da República, II Série, n.º 166, de 21 de Julho de 1998), 26/98, de 24 de Setembro de 1998 (Diário da República, II Série, n.º 279, de 3 de Dezembro de 1998), 70/99, de 27 de Janeiro de 2000 (Diário da República, II Série, n.º 115, de 18 de Maio de 2000), 1/2003, de 13 de Fevereiro de 2003 (Diário da República, II Série, n.º 132, de 7 de Junho de 2003), 154/2004, de 3 de Fevereiro de 2005 (Diário da República, II Série, n.º 89, de 9 de Maio de 2005), 31/2005, de 30 de Junho de 2005 (Diário da República, II Série, n.º 228, de 28 de Novembro de 2005), e 74/2005, de 19 de Janeiro de 2006 (Diário da República, II Série, n.º 54, de 16 de Março de 2006), que, por momentos, se acompanha.
x Cfr. KARL LARENZ, Metodologia de Ciência do Direito, 2ª edição (trad.), pág. 369, BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 4ª reimpressão, 1990, págs. 183-188, OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito, Introdução e Teoria Geral, 4ª edição, págs. 345 e segs., e CASTRO MENDES, Introdução ao Estudo do Direito, 1984, págs. 252-255.
x1 Cfr. OLIVEIRA ASCENSÃO, op. cit.
x2 Cfr. OLIVEIRA ASCENSÃO, op. cit. e BAPTISTA MACHADO, op. cit., págs. 181 e segs.
[48] Sobre este parecer incidiu despacho de concordância do Subsecretário de Estado do Orçamento, de 31 de Maio de 1963, conforme Circular n.º 518, série A, da Direcção-
-Geral de Contabilidade Pública, de 17 de Junho de 1963, referida por LEOPOLDO MENEZES COUVÊA e LUÍS GONZAGA TAVARES, em Contabilidade Pública – Diplomas Coordenados e Anotados, 5.ª edição, Imprensa Nacional de Lisboa, 1968, p. 816.
[49] V. supra pontos V. e VI.1., 6. e 7.
[50] No domínio do sistema remuneratório anterior ao estabelecido pelos Decretos-Leis n.os 184/89 e 353-A/89, e sem pretensões de exaustividade, podem referir-se o subsídio de deslocação e os abonos por despesas de transportes a favor dos magistrados judiciais e do Ministério Público (artigos 141.º, 143.º e 192.º do Estatuto Judiciário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44278, de 14 de Abril de 1962 (sobre a evolução do regime jurídico relativo às despesas de deslocação dos magistrados, v. Parecer do Conselho n.º 91/93, de 20 de Abril de 1993); dos abonos por despesas de deslocação e transporte a favor dos funcionários dos quadros aduaneiros (artigos 298.º e 299.º da Reforma Aduaneira, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 46311, de 27 de Abril de 1965), a favor do pessoal da Administração das Instituições de Previdência Social (artigo 236.º do respectivo Estatuto, aprovado pela Portaria n.º 235/71, de 4 de Maio), a favor do pessoal da Inspecção-Geral das Actividades Económicas (artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 452/71, de 27 de Outubro), a favor do pessoal da P.S.P. de Moçambique (artigo 85.º do Decreto n.º 572/72, de 29 de Dezembro), a favor do pessoal do serviço social e do pessoal de enfermagem, técnico e auxiliar de medicina ao serviço das instituições de previdência (artigo 12.º dos Decretos- -Leis n.os 721/73, de 18 de Outubro, e 728/73, de 22 de Outubro, respectivamente), e a favor dos funcionários da Direcção-Geral de Fiscalização Económica (artigo 38.º do Decreto n.º 412-G/75, de 7 de Agosto).
[51] Na maior parte dos diplomas estatutários pesquisados prevê-se o direito ao abono pelas despesas de transporte dos funcionários e dos respectivos agregados familiares. No entanto, em outros diplomas é previsto unicamente o direito aos abonos pelas despesas de transporte dos próprios funcionários, omitindo-se os abonos decorrentes das despesas de transporte dos familiares. Assim sucedia no Estatuto do Pessoal da Administração das Instituições de Previdência, aprovado pela Portaria n.º 235/71, de 4 de Maio (artigo 236.º). No Decreto-Lei n.º 452/71, de 27 de Outubro, sobre as atribuições e competências da Inspecção-Geral das Actividades Económicas, é prevista (artigo 57.º, n.º 2) a concessão de um subsídio fixo aos funcionários quando, por motivo de promoção ou conveniência de serviço, se desloquem «do continente para as ilhas adjacentes, destas para o continente, ou entre as referidas ilhas», subsídio que compensará, crê-se, as despesas ocasionadas pelo respectivo transporte, omitindo-se igualmente qualquer referência ao pagamento das despesas com o transporte de familiares. O Decreto-Lei n.º 412-G/75, de 7 de Agosto, que aprovou a orgânica da Direcção-Geral de Fiscalização Económica, manteve a mesma situação (cfr. artigo 38.º, n.º 2).
[52] Relativa à abrangência do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 44932, de 25 de Março de 1963, e sua vigência.
[53] Regista-se a menção desse diploma nos Decretos-Leis n.os 45685, de 27 de Abril de 1964, 45779, de 29 de Junho de 1964, 46189, de 16 de Fevereiro de 1965, 680/73, de 21 de Dezembro de 1973, e 302/75, de 20 de Junho, e nos Decretos n.os 46926, de 29 de Março de 1966, e 428/73, de 25 de Agosto, não se retirando daí elementos hermenêuticos de relevo para o caso apreciado nesta consulta.
[54] O Parecer n.º 17/91, de 7 de Março de 1991, deste Conselho, cita, por duas vezes, o Decreto-Lei n.º 44932 (III.1.6.) a propósito do «âmbito material do transporte de bagagem previsto nos artigos 26.º, n.º 1, da Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, e 77.º, n.º 1, da Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro», visando a interpretação e caracterização do conceito de «bagagem» previsto naqueles preceitos dos estatutos dos magistrados judiciais e do Ministério Público. Também sobre a caracterização do conceito de «bagagem», se vê citado o mesmo diploma no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 9 de Julho de 1998, publicado no Apêndice do Diário da República, de 14 de Maio de 2002.
[55] A proliferação posterior de suplementos desta natureza, só vem demonstrar a compatibilidade do regime actual com a vigência do Decreto-Lei n.º 44932. Entre outros, pode ver-se, a título de exemplo, os seguintes diplomas legais: Decreto-Lei n.º 295-A/90, de 21 de Setembro (artigo 103.º) e naquele que lhe sucedeu – Decreto-Lei n.º 275-A/2000, de 9 de Novembro (artigo 96.º); Decreto-Lei n.º 369/91, de 7 de Outubro (artigo 33.º); Decreto-Lei n.º 363/93, de 22 de Outubro (artigo 84.º); Decreto-Lei n.º 321/94, de 29 de Dezembro (artigo 96.º); Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto (artigo 99.º); Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto (artigo 61.º); Decreto-Lei n.º 511/99, de 24 de Novembro (artigo 54.º); e Lei n.º 9/2007, de 19 de Fevereiro (artigo 52.º).
[56] Função Pública – Regime jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários Públicos, 1.º Volume, Coimbra Editora, 1999, pág. 313 (nota 759). Vd., também, deste Conselho o parecer n.º 4/2004, de 24 de Novembro de 2005, não publicado.
[57] V. o ponto III.3.1. do parecer deste corpo consultivo n.º 48/95, de 18 de Abril de 1996, publicado no Diário da República, II série n.º 194, de 8 de Fevereiro de 1997, p. 10382 e segs.
[58] De 7 de Março de 1991, não publicado, ponto III. 1.6 e 1.7.
[59] V. Dicionário da Academia das Ciências de Lisboa, editora Verbo, II volume, Lisboa, 2001, entrada «mobília».
[60] João Melo Franco e Herlander Antunes Martins, Dicionário de conceitos jurídicos e princípios básicos, Almedina, Coimbra, 1993, entrada «B», p. 119.
[61] Vocabulário Jurídico, vol. I, Rio de Janeiro, 1961, pp. 212-213.
[62] V. aludido parecer n.º 17/91, onde se menciona (nota 14) que Portugal aprovou, para ratificação, a COTIF pelo Decreto nº 50/85, de 27 de Novembro, e depositou o respectivo instrumento de confirmação e ratificação em 7 de Julho de 1986, conforme Aviso publicado no Diário da República, I Série, de 18 de Dezembro de 1986.
[63] Alterada, entre outras, pelas Portarias n.os 1116/80, de 31 de Dezembro, e 736-D/81, de 28 de Agosto,
[64] O artigo 99.º da Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto, e a Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, esta na redacção em vigor, mencionam expressamente o transporte de bens pessoais.
D 45095 DE 1963/06/29 ART72; DL 44932 DE 1963/03/25 ART1; CCivil ART7; DL 48405 DE 1968/05/29 ART18; DL 363/78 DE 1978/11/28 ART29; DL 6/88 DE 1988/01/15; DL425/88 DE 1988/11/18; DL 408/93 DE 1993/12/14; DL 42/97 DE 1997/02/07; L 30/2005 DE 2005/08/30; DEC REG 12/79 DE 1979/04/16; DEC REG 42/83 DE 1983/05/20 ART98 A ART107; DL 187/90 DE 1990/06/07; DL366/99 DE 1999/09/18; DL 3/2000 DE 2000/01/29; DL 262/2002 DE 2002/11/25; DL 237/2004 DE 2004/12/18; PORT 257/2005 DE 2005/03/16; DL 18/2005 DE 2005/01/18; DL 81/2007 DE 2007/03/29 ART1; PORT 348/2007 DE 2007/03/30; DL 187/90 DE 1990/06/07; DL 353-A/89 DE 1989/10/16 ART4 N1 ART11 N1 E N2 ART19 ART29 ART37; DL 393/90 DE 1990/12/11; DL 204/91 DE 1991/06/07; DL 420/91 DE 1991/10/29; DL 404-A/98 DE 1998/12/18; DL 412-A/98 DE 1998/12/30; DL498/99 DE 1999/11/19; DL 70-A/2000 DE 2000/05/05; DL184/89 DE 1989/06/02 ART13 ART14 ART15 ART19; L 30-C/92 DE 1992/12/28; L 25/98 DE 1998/05/26; L 10/2004 DE 2004/03/22; L23/2004 DE 2004/06/22; DL 190/99 DE 1999/06/05; DL 106/98 DE 1998/04/24 ART2; DL 372/74 DE 1974/08/20 ART12 N4; DL 204-A/79 DE 1979/07/03 ART4 N3; DL 29724 DE 1939/06/28; DL 557/99 DE 1999/12/17 ART43 ART46 ART75; DL 299/2001 DE 2001/11/22; DL 237/2004 DE 2004/12/18
AC STA DE 29/06/2004, P46783
5/1992, de 28.05.1992, 20/1992, de 28.05.1992, 5/1993, de 01.07.1993, 47/1993, de 07.10.1993, 51/1993, de 26.05.1994, 70/1999, de 27.01.2000, 328/2000, de 16.08.2000, 123/2001, de 17.01.2002, 97/2002, de 05.12.2002, 80/2003, de 15.01.2004, 74/2005, de 19.01.2006

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