Source: http://lex.justice.md/md/346487/
Timestamp: 2020-05-29 16:47:55+00:00

Document:
HCCC19/2012
ID intern unic: 346487
ale articolului 18 din Legea nr.113 din 17 iunie 2010
(Sesizarea 34a/2012)
Publicat : 25.01.2013 în Monitorul Oficial Nr. 18-21 art Nr : 2 Data intrarii in vigoare : 18.12.2012
Avînd în vedere sesizarea depusă la 16 octombrie 2012 şi înregistrată la aceeaşi dată,
1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 16 octombrie 2012 de deputatul în Parlament, dl Serghei Sîrbu, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi ale articolului 18 din Legea nr.113 din 17 iunie 2010 privind executorii judecătoreşti.
2. Autorul sesizării a pretins, în special, că dispoziţiile articolului 18 alin.(1) lit.c1) din lege, care prevăd drept temei de suspendare a activităţii executorului judecătoresc „încălcarea gravă a legislaţiei – pînă la aplicarea sancţiunii disciplinare”, şi dispoziţiile alin.(51) din acelaşi articol, potrivit cărora „În cazul prevăzut la alin. (1) lit. c1), suspendarea se dispune din oficiu prin ordin al ministrului justiţiei”, sunt contrare articolelor 21, 26, 46 şi 54 din Constituţie.
5. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti.
7. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr.1, art.1) sunt următoarele:
„[...] (2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative.”
(4) Restrîngerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii. ”
8. Prevederile relevante ale Legii nr.113 din 17 iunie 2010 privind executorii judecătoreşti (M.O., 2010, nr.126-128, art. 406) sunt următoarele:
Suspendarea activităţii executorului judecătoresc.
c1) încălcării grave a legislaţiei – pînă la aplicarea sancţiunii disciplinare;
i) constatarea incapacităţii profesionale, exprimată şi prin anularea irevocabilă de către instanţa de judecată a unui număr de executări silite reprezentînd 10% din dosarele de executare sau a unor acte de executare, întocmite în cel mult 20% din dosarele de executare, instrumentate într-un an calendaristic.[...]”
„(1) Solicitarea de intentare a procedurii disciplinare se întocmeşte în scris, se adresează Colegiului disciplinar, indicîndu-se motivele care au stat la baza ei.
9. Prevederile relevante ale Convenţiei Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, amendată prin protocoalele adiţionale la această convenţie (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărîrea Parlamentului nr. 1298-XIII din 24 iulie 1997) sunt următoarele:
Articolul 1 din Protocolul adiţional nr.1 la Convenţie Protecţia proprietăţii
„Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decît pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.
10. Legea privind executorii judecătoreşti a fost adoptată la 17 iunie 2010, instituind sistemul de executori judecătoreşti privaţi, în baza a noi principii şi modalităţi de funcţionare.
11. Prin Legea nr.5 din 15 ianuarie 2012 pentru modificarea unor acte legislative, Parlamentul a operat, între altele, modificări în articolul 18 din Legea privind executorii judecătoreşti.
12. Potrivit acestor modificări, articolul 18 alin.(1) din Legea privind executorii judecătoreşti a fost completat cu lit.c1), care prevede ca temei de suspendare a activităţii executorului judecătoresc „încălcarea gravă a legislaţiei – pînă la aplicarea sancţiunii disciplinare”. Concomitent, pentru situaţia prevăzută la alin.(1) lit.c1), ministrul justiţiei a fost abilitat cu dreptul de a suspenda din oficiu activitatea executorului judecătoresc (alin. (51) art. 18).
13. La fel, prin respectiva lege de modificare, articolul 21 alin.(2) din Legea privind executorii judecătoreşti a fost completat cu un nou temei, considerat a fi abatere disciplinară, şi anume „b1) încălcarea gravă a legislaţiei”.
14. Autorul sesizării consideră că prin normele contestate se aduce atingere exercitării dreptului de proprietate de către executorul judecătoresc, în contextul jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, care atribuie licenţa pentru exercitarea unei activităţi la categoria de „bun”, protejat de Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.
15. De asemenea, autorul sesizării susţine că suspendarea din oficiu de către ministrul justiţiei a activităţii executorului judecătoresc, pînă la aplicarea sancţiunii disciplinare, este o încălcare a dreptului la apărare.
16. În acelaşi timp, autorul sesizării pretinde că sintagma „încălcarea gravă a legislaţiei” nu este suficient de previzibilă şi clară pentru a permite suspendarea activităţii.
17. Respectiv, autorul sesizării consideră că normele contestate încalcă articolele 21, 26, 46 şi 54 din Constituţie.
18. Guvernul a contestat competenţa Curţii Constituţionale de a examina sesizarea, deoarece aceasta vizează o abordare in abstracto a problemelor de compatibilitate a unei norme din legea organică cu Legea Supremă, fiind astfel o actio popularis, deoarece nici autorul sesizării, nici Curtea Constituţională nu a identificat circumstanţe sau situaţii prin care o persoană într-un mod individual ar pretinde violarea drepturilor sale fundamentale prin aplicabilitatea prevederilor contestate.
19. Curtea nu poate accepta acest argument pentru considerentele menţionate infra.
20. Curtea reaminteşte că este competentă anume şi exclusiv să aprecieze circumstanţele de drept, cele de fapt fiind, în principiu, irelevante. Prin urmare, controlul constituţionalităţii operat de Curtea Constituţională a priori nu numai că implică, dar şi impune exclusiv abordarea in abstracto a problemelor de compatibilitate a normelor legale cu cele constituţionale.
21. Este evident că, spre deosebire de Curtea Europeană, al cărei specific este de a examina cereri individuale privind încălcarea drepturilor omului, testul calităţii de victimă sau al unui eventual prejudiciu este inaplicabil pentru exercitarea controlului constituţionalităţii legii de către Curtea Constituţională, care este în esenţă sesizată printr-o actio popularis.
22. În aceeaşi ordine de idei, Curtea nu este gata să accepte punctul de vedere al Guvernului că urmează a fi apreciată circumstanţa existenţei unui prejudiciu intereselor şi drepturilor, precum şi gradul de prejudiciere a executorilor judecătoreşti.
24. De asemenea, deşi soluţionarea litigiilor concrete între persoane concrete este atribuţia exclusivă a instanţelor judecătoreşti, acestea fiind şi singurele în măsură să cuantifice in concreto efectele aplicării normei la situaţia de fapt dedusă instanţei, prin raportarea normelor contestate atît la dispoziţiile constituţionale, cît şi la prevederile Convenţiei Europene, Curtea Constituţională statuează asupra calităţii normei juridice de a respecta in abstracto dispoziţiile Constituţiei şi ale Convenţiei Europene, ţinînd cont, în acelaşi timp, de efectele potenţiale sau de riscurile pe care le comportă aceasta în raport cu destinatarii normei.
25. Curtea nu vede nici un motiv să considere că nu este competentă să examineze in abstracto problemele de compatibilitate a unei norme din legea organică cu Legea Supremă, în absenţa unor victime sau prejudicii concrete. Prin urmare, această obiecţie urmează a fi respinsă.
26. Curtea nu poate accepta nici argumentul Guvernului că sesizarea nu intră sub incidenţa competenţei ratione personae a instanţei constituţionale, deoarece executorii judecătoreşti sunt înzestraţi cu atribute de autoritate publică, circumstanţă ce i-ar exclude din cîmpul de protecţie a drepturilor fundamentale garantate de Constituţie şi de Convenţia Europeană.
27. În context, Curtea respinge şi poziţia Guvernului, care în mod eronat invocă raţionamentele Curţii Europene în privinţa notarilor, solicitînd aplicarea acestora mutatis mutandis în privinţa executorilor judecătoreşti. Contrar afirmaţiilor Guvernului, potrivit cărora Curtea Europeană ar fi declarat inadmisibilă o cerere prezentată de notari, deoarece aceasta ar fi fost incompatibilă rationae personae, în realitate, în Decizia în cauza X contra Republicii Federale Germania, din 13 decembrie 1979 (cererea nr. 8410/78), Comisia Europeană a Drepturilor Omului a examinat temeinicia fondului, considerînd-o inadmisibilă rationae materiae, deoarece pretenţiile nu constituiau un drept garantat de Convenţie.
28. Mai mult, însăşi Convenţia Europeană în articolul 53 (Apărarea drepturilor omului recunoscute) recunoaşte expres dreptul statelor de a asigura o protecţie mai înaltă decît cea oferită de Convenţia Europeană:
„Nici o dispoziţie din prezenta Convenţie nu va fi interpretată ca limitînd sau aducînd atingere drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale care ar putea fi recunoscute conform legilor oricărei părţi contractante sau oricărei alte convenţii la care această parte contractantă este parte.”
29. În context, Curtea reaminteşte că, în temeiul articolului 134 din Constituţie, este unica autoritate de jurisdicţie constituţională şi garantează supremaţia Constituţiei.
30. Articolele 15 şi 16 din Constituţie garantează universalitatea şi egalitatea cetăţenilor Republicii Moldova. Astfel, cetăţenii Republicii Moldova beneficiază de drepturile şi de libertăţile consacrate prin Constituţie şi prin alte legi şi au obligaţiile prevăzute de acestea, ei fiind egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială. De asemenea, în virtutea articolului 19 din Constituţie, cetăţenii străini şi apatrizii au aceleaşi drepturi şi îndatoriri ca şi cetăţenii Republicii Moldova, cu excepţiile stabilite de lege.
31. Prin urmare, pentru ca o sesizare să fie compatibilă ratione personae cu Constituţia, este suficient ca normele constituţionale la care aceasta face referinţă să vizeze cetăţenii Republicii Moldova, cetăţenii străini sau apatrizii.
32. Astfel, este evident că Legea Supremă nu exclude executorii judecătoreşti din domeniul de aplicare a drepturilor şi a libertăţilor fundamentale garantate de Constituţie, argumentul Guvernului privind incompatibilitatea ratione personae a sesizării fiind vădit neîntemeiat.
33. Curtea observă că sesizarea vizează în esenţă dreptul de a exercita activitatea de executor judecătoresc, activitate care poate fi desfăşurată doar avînd licenţă în acest sens.
34. Curtea reţine că, potrivit articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, prerogativa Curţii este de a stabili corelaţia dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinînd cont de principiul supremaţiei acesteia.
35. Astfel, Curtea nu poate să reţină pentru examinare obiecţiile autorului sesizării referitoare la încălcarea principiului prezumţiei nevinovăţiei, consacrat de articolul 21 din Constituţie. Curtea menţionează că respectivul principiu operează în cadrul procesului penal şi al celui contravenţional.
36. Curtea menţionează de asemenea că articolul 26 din Constituţie, care garantează dreptul la apărare, este inopozabil prevederilor legale examinate.
37. Concomitent, reieşind din faptul că autorul sesizării a menţionat că norma de la articolul 18 alin.(1) lit.c1) din Legea privind executorii judecătoreşti nu este suficient de accesibilă, clară şi previzibilă, Curtea va examina această normă şi prin prisma articolului 23 alin. (2) din Constituţie.
38. În context, avînd în vedere faptul că articolul 54 din Constituţie urmează a fi examinat prin raportare la un drept fundamental garantat de Constituţie, iar articolul 46 se încorporează în capitolul „Drepturile şi libertăţile fundamentale”, la soluţionarea cauzei Curtea va aplica prevederile acestor articole în coroborare.
39. Prin urmare, pentru a elucida corespunderea dispoziţiilor contestate cu normele constituţionale, Curtea va opera, în special, cu prevederile articolului 46 alin.(1) şi (2) combinat cu articolele 23 şi 54 din Constituţie.
40. De asemenea, Curtea în procesul examinării cauzei va aplica jurisprudenţa sa anterioară, precum şi, prin prisma articolului 4 din Constituţie, prevederile Convenţiei Europene şi jurisprudenţa Curţii Europene.
PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 46
COMBINAT CU ARTICOLELE 54 ŞI 23 ALINEATUL (2)
41. În opinia autorului sesizării, prevederile articolului 18 alin. (1) lit.c1) din Legea privind executorii judecătoreşti, supuse controlului constituţionalităţii, încalcă articolul 46 din Constituţie, potrivit căruia:
“(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sînt garantate.
(2) Nimeni nu poate fi expropriat decît pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire. […]”
42. De asemenea, în raport cu normele contestate, autorul sesizării invocă şi încălcarea articolului 54 din Constituţie, care prevede:
“(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.
43. Autorul sesizării consideră că prevederile contestate aduc atingere şi articolului 23 alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia:
44. Autorul sesizării consideră că dreptul pe care îl implică deţinerea licenţei de executor judecătoresc poate fi asimilat dreptului de proprietate, consacrat de articolul 46 din Constituţie şi de articolul 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană. Graţie activităţii desfăşurate în temeiul licenţei, executorul judecătoresc are posibilitatea de a obţine venituri.
45. Astfel, autorul sesizării menţionează că suspendarea activităţii executorului judecătoresc pînă la aplicarea unei sancţiuni disciplinare de către Colegiul disciplinar constituie o ingerinţă în exercitarea dreptului de proprietate de către executorul judecătoresc.
46. De asemenea, potrivit autorului sesizării, sintagma „încălcarea gravă a legislaţiei” de la articolul 18 alin.(1) lit. c1) din lege nu este suficient de accesibilă, previzibilă şi clară.
47. În acest context, autorul sesizării consideră că, prin completările de la articolul 18 din Legea nr. 113, ministrul justiţiei unilateral determină gravitatea încălcării legii de către executorul judecătoresc şi decide asupra suspendării activităţii acestuia, fără a-i oferi posibilitatea să-şi justifice acţiunile.
48. Autorul sesizării menţionează că investigarea, aprecierea şi luarea unei atitudini faţă de “încălcarea gravă a legislaţiei” urmează să fie efectuată de către Colegiul disciplinar, conform procedurii stipulate la articolele 23-24 din Legea nr. 113, în cadrul căreia se asigură respectarea tuturor drepturilor executorului judecătoresc, iar decizia adoptată poate fi contestată în instanţa de judecată.
49. Din motivele menţionate, autorul sesizării consideră că prevederile articolului 18 alin.(1) lit.c1) şi alin.(51) din Legea privind executorii judecătoreşti sunt contrare prevederilor Constituţiei şi necesită a fi declarate neconstituţionale.
50. În opinia prezentată de Preşedintele Republicii Moldova, invocîndu-se jurisprudenţa Curţii Europene, se constată că dreptul pe care îl implică deţinerea licenţei pentru activitatea de executor judecătoresc poate fi asimilat dreptului de proprietate, consacrat de articolul 46 din Constituţie şi de articolul 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană, deoarece, graţie activităţii desfăşurate, executorul judecătoresc are posibilitatea de a obţine venituri, implicînd astfel un interes material.
51. De asemenea, prin prisma criteriilor de calitate a legii, în opinia Preşedintelui Republicii Moldova se susţine că sintagma „încălcarea gravă a legislaţiei”, fără stabilirea acţiunilor sau a inacţiunilor care constituie încălcări, permite aplicarea sa neadecvată şi comportă un caracter discreţionar. Astfel, necunoscîndu-se care încălcare poate fi apreciată „gravă”, această sintagmă lasă loc de interpretări subiective, iar subiecţii individuali ai relaţiilor reglementate pot proceda uneori în corespundere cu propriile percepţii şi interese.
52. Guvernul, în opinia prezentată, menţionează că licenţa pentru exercitarea activităţii de executor judecătoresc nu poate fi considerată un „bun” în sensul articolului 46 din Constituţie şi al articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană, deoarece activitatea executorului judecătoresc nu este activitate de antreprenoriat şi nici nu poate fi asimilată acesteia. Licenţa executorului judecătoresc nu este un drept perpetuu, ci este supus unor restricţii şi condiţii de interes public, de acţiunile executorului judecătoresc fiind responsabil, în ultimă instanţă, statul, care i-a acordat asemenea împuterniciri, a reglementat şi a supravegheat activitatea acestuia, conform procedurilor stabilite.
53. În viziunea Guvernului, statul nu garantează executorului judecătoresc un venit stabil, ci transmite acestuia împuterniciri pentru exercitarea activităţilor de interes public. Executorul este supus unui statut special şi restricţii referitoare la conflictul de interese, răspunderea disciplinară, competenţa teritorială de activitate, taxele şi onorariile percepute etc.
54. În susţinerea argumentelor sale, Guvernul reţine că protecţia instituită de articolul 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană nu este absolută, textul impunînd cel puţin două principii, care constituie limite ale dreptului de proprietate: (a) posibilitatea privării de proprietate pentru cauză de utilitate publică şi (b) posibilitatea reglementării exercitării acestui drept în conformitate cu interesul general.
55. Astfel, în viziunea Guvernului, executorul judecătoresc nu dispune de o creanţă faţă de stat în ceea ce priveşte exercitarea profesiei sale de interes public în baza licenţei şi nu dispune de o speranţă legitimă pentru cazul în care suspendarea sau retragerea licenţei este prevăzută de lege, aceste măsuri din urmă fiind necesare într-o societate democratică şi fiind proporţionale cu scopurile publice urmărite.
56. De asemenea, Guvernul consideră că, în sensul Convenţiei Europene, licenţa executorului judecătoresc nu naşte o speranţă legitimă de a obţine avantaje ce rezultă din exercitarea profesiei.
57. Potrivit Guvernului, suspendarea licenţei executorului judecătoresc pînă la aplicarea/neaplicarea sancţiunii de către Colegiul disciplinar nu privează în substanţă executorul judecătoresc de dreptul său la exercitarea profesiei, ci este o măsură de interes public, care are drept efect diminuarea unor posibile consecinţe pentru interesul general datorat continuării activităţii executorului judecătoresc. Suspendarea licenţei prin sine nu afectează decît dreptul beneficiarului de a exercita temporar activitatea cu care a fost autorizat, respectiv de a obţine venituri (conotaţia pecuniară).
58. Cu referire la accesibilitatea, claritatea şi previzibilitatea prevederii „încălcarea gravă a legislaţiei”, Guvernul consideră că aceasta presupune acele acţiuni care au prejudiciat sau au creat un pericol iminent de prejudiciere a părţilor în procedura de executare. Prevederea nu este rigidă şi permite interpretarea neechivocă în practică. Potrivit Guvernului, prin termenul “gravă” prevederea instituie o claritate. În viziunea Guvernului, “încălcarea gravă a legislaţiei” se raportează la caracterul şi gravitatea abaterii, consecinţele abaterii disciplinare, impactul faptei asupra imaginii profesionale a executorului judecătoresc.
59. În cadrul şedinţei publice a Curţii, reprezentantul Parlamentului s-a raliat poziţiei Guvernului.
61. În acest context, Curtea nu poate accepta argumentul Guvernului că executorii judecătoreşti sunt parte a puterii executive, fiind asimilaţi funcţionarilor publici, astfel încît suspendarea licenţei ar putea fi echivalată concedierii unui angajat în ordine administrativă de către ministrul justiţiei.
62. În acelaşi timp, atribuirea unui statut liberal executorilor judecătoreşti nu înseamnă existenţa unei libertăţi absolute în acţiunile pe care aceştia urmează să le întreprindă în exerciţiul funcţiei. Executorii judecătoreşti au obligaţia să acţioneze în strictă conformitate cu prevederile legale.
63. Pornind de la normele europene în materie de executare silită, profesiei de executor judecătoresc îi sunt caracteristice exigenţe sporite şi responsabilitate, precum şi supunerea la un regim disciplinar riguros. Odată cu evoluţia statutului liberal al profesiei, aşa cum e şi firesc, cresc şi exigenţele de acces şi de menţinere în respectiva profesie.
64. Curtea relevă că potrivit Recomandării Consiliului Europei nr.(2003)17 privind executarea hotărîrilor judecătoreşti:
„IV. Agenţii de executare
6. Agenţii de executare care sunt bănuiţi de abuz în funcţia lor trebuie să fie supuşi unei proceduri disciplinare, civile şi/sau penale, prevăzîndu-se, în caz de abuz, sancţiuni adecvate. ”
d) aplicării unei sancţiuni disciplinare în condiţiile art. 24;
e) nevărsării contribuţiilor obligatorii la contul Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti timp de 3 luni de la scadenţă – pînă la achitarea lor integrală, dar nu mai mult de 3 luni;
g) aplicării de către instanţa de judecată a unei măsuri preventive sub formă de arest preventiv sau de arest la domiciliu.”
67. Pe de altă parte, articolul 24 din lege prevede că sancţiunile disciplinare constau în: a) avertisment;
b) mustrare; c) amendă; d) suspendare a activităţii;
68. Urmînd practica sa anterioară (a se vedea, în special, hotărîrile nr.15 din 13 septembrie 2011 privind controlul constituţionalităţii articolului 18 alin. (3) din Legea nr.152-XVI din 8 iunie 2006 privind Institutul
Naţional al Justiţiei şi nr. 17 din 6 iunie 2012 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Codul audiovizualului al Republicii Moldova nr.260-XVI din 27 iulie 2006), Curtea va aplica raţionamentele degajate din jurisprudenţa Curţii Europene în acest domeniu.
69. În acest context, Curtea Europeană a statuat cu valoare de principiu că noţiunea de “bunuri” din articolul 1 al Protocolului nr. 1 la Convenţia Europeană are o semnificaţie autonomă şi nu se limitează numai la proprietatea unor bunuri corporale, astfel încît alte drepturi şi interese care constituie active pot fi considerate “drepturi de proprietate”. De asemenea, în sensul Convenţiei noţiunea de “bunuri” cuprinde atît bunurile mobile, bunurile imobile, alte drepturi reale, cît şi “speranţa legitimă” de a obţine un avantaj patrimonial.
70. Totodată, speranţa de a i se recunoaşte un drept de proprietate ce nu poate fi exercitat efectiv nu poate fi considerat ca un „bun”, în sensul articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană, şi la fel se întîmplă şi în cazul unei creanţe condiţionale care se stinge din cauza neîndeplinirii condiţiei (a se vedea Prinţul Hans-Adam II de Liechtenstein împotriva Germaniei [MC], nr. 42.527/98, §§ 82 şi 83, CEDO 2001-VIII).
72. În acest context, în Hotărîrea nr. 15 din 13 septembrie 2011 privind controlul constituţionalităţii articolului 18 alin.(3) din Legea nr.152-XVI din 8 iunie 2006 privind Institutul Naţional al Justiţiei, Curtea Constituţională a reţinut că:
73. De asemenea, în Hotărîrea nr.17 din 6 iunie 2012 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Codul audiovizualului al Republicii Moldova nr.260-XVI din 27 iulie 2006, Curtea Constituţională a statuat că:
74. În acelaşi context, Curtea reţine că, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a reţinut că licenţa eliberată pentru desfăşurarea unei activităţi liberale poate fi considerată un „bun” în sensului articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană, atunci cînd punerea ei în valoare a condus la formarea unei clientele. Astfel, Curtea Europeană a recunoscut valoarea economică a clientelei rezultate din exerciţiul unei activităţi.
75. În acest sens, în hotărîrea H. versus Belgia din 30 noiembrie 1987, Curtea Europeană a statuat că:
„47.[...] atît cabinetul avocatului, cît şi clientela acestuia reprezintă elemente patrimoniale care ţin de noţiunea dreptului de proprietate ca drept cu caracter civil”.
76. În aceeaşi ordine de idei, în hotărîrea Buzescu versus România din 24 mai 2005, Curtea Europeană a statuat că:
„81. [...] în măsura în care se referă la pierderea unui venit viitor, plîngerea reclamantului iese din sfera de protecţie prevăzută de art. 1 din Protocolul nr.1 la Convenţie, care priveşte numai bunurile existente sau speranţele legitime privind proprietatea [a se vedea Ian Edgar (Liverpool) Ltd. versus Marea Britanie (dec.), nr. 37683/97, CEDO 2000-I]. Cu toate acestea, aplicabilitatea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie se extinde la exercitarea profesiei de avocat şi la reputaţia aferentă, avîndu-se în vedere că acestea sunt entităţi de o anumită valoare care au, în multe privinţe, natura drepturilor private şi astfel constituie beneficii, reprezentînd bunuri în sensul primei propoziţii din această prevedere [a se vedea Van Marle şi alţii versus Olanda, hotărîrea din 26 iunie 1986, Seria A nr.101, pag.13, paragraful 41, şi Döring versus Germania (dec.), nr. 37595/97, CEDO 1999-VIII; a se vedea, totodată, Wendenburg şi alţii versus Germania (dec.), nr.71630/01, CEDO 2003-II].
82. [...] Curtea consideră că clientela existentă a reclamantului era legată de practica sa ca avocat şi că a fost în măsură să o “exploateze” ca avocat. În acest sens, Curtea este de acord cu reclamantul că, pentru a-şi putea “exploata” clientela, trebuia să furnizeze clienţilor o gamă completă de servicii ca avocat român, inclusiv reprezentarea în instanţă [...].
83. Curtea concluzionează că reclamantul putea pretinde că avea un “bun” în sensul art.1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, în ceea ce priveşte reputaţia pe care şi-o construise [...]”.
77. În contextul celor expuse supra, Curtea consideră necesar să examineze conţinutul normelor supuse controlului constituţionalităţii reieşind din următorul test: 1) dacă licenţa de executor judecătoresc constituie un „bun”, în sensul articolului 46 din Constituţie şi articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană; 2) dacă suspendarea activităţii executorului judecătoresc din oficiu de către ministrul justiţiei pentru încălcarea gravă a legislaţiei – pînă la aplicarea sancţiunii disciplinare - constituie o ingerinţă în dreptul de proprietate; 3) în cazul existenţei unei ingerinţe, dacă aceasta este prevăzută de lege, previzibilă, accesibilă şi clară; 4) dacă ingerinţa este proporţională cu scopul urmărit.
78. Potrivit articolului 2 alin.(1) din Legea privind executorii judecătoreşti:
„Executorul judecătoresc este persoană fizică învestită de stat cu competenţa de a îndeplini activităţi de interes public prevăzute de prezenta lege şi de alte legi. În exercitarea atribuţiilor de serviciu, executorul judecătoresc este exponentul puterii de stat. Doar executorul judecătoresc licenţiat şi învestit în condiţiile prezentei legi poate efectua executarea silită.”
80. Aplicînd mutatis mutandis raţionamentele Curţii Europene, menţionate la §§ 75-76 supra, Curtea consideră că dreptul pe care îl implică deţinerea licenţei pentru executorul judecătoresc de a-şi forma propria clientelă în procesul exercitării atribuţiilor sale statuate de lege poate fi asimilat dreptului de proprietate, consacrat de articolul 46 din Constituţie şi articolul 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană.
b) Dacă suspendarea din oficiu de către ministrul justiţiei a activităţii executorului judecătoresc pentru încălcarea gravă a legislaţiei, pînă la aplicarea sancţiunii disciplinare, constituie o ingerinţă în dreptul de proprietate
82. Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, sistarea licenţei unui avocat, refuzul de a înregistra un expert contabil sau sistarea licenţei de administrare a unei afaceri constituie o ingerinţă în dreptul la respectarea bunurilor, garantat de articolul 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană (a se vedea H v. Belgia, hotărîrea din 30 noiembrie 1987, Seria A nr.127-B, § 47, şi Bimer S.A. v. Moldova, nr.15084/03, § 49, 10 iulie 2007).
83. În viziunea Curţii, suspendarea licenţei este o măsură de reglementare a folosinţei bunurilor, ce intră în domeniul de aplicare al alin.(2) al art.1 din Protocolul nr.1 la Convenţie (a se vedea Hotărîrea nr.17 din 6 iunie 2012 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Codul audiovizualului al Republicii Moldova nr.260-XVI din 27 iulie 2006, § 42).
84. Curtea reţine că, în prezenta cauză, efectele asupra activităţii executorului judecătoresc în cazul suspendării sunt aceleaşi ca şi în cazul încetării activităţii. Astfel, potrivit articolului 20 din Legea privind executorii judecătoreşti:
86. Prin urmare, suspendarea activităţii executorului judecătoresc are drept consecinţă pierderea acelei părţi din clientela sa care era interesată de capacitatea sa de a furniza întreaga gamă de servicii pe care o oferă un executor judecătoresc în procesul de executare a hotărîrilor judecătoreşti şi, prin urmare, o pierdere a venitului. În acelaşi context, suspendarea activităţii executorului judecătoresc poate afecta imaginea acestuia şi încrederea potenţialilor clienţi în capacităţile sale profesionale. În consecinţă, există o ingerinţă în dreptul executorului judecătoresc la respectarea bunurilor sale.
88. În acest context, potrivit interpretărilor operate de Curtea Europeană, pentru a fi compatibilă cu regula generală menţionată în prima propoziţie a primului paragraf al articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană, în lumina căruia trebuie interpretat cel de-al doilea paragraf, o astfel de ingerinţă trebuie să menţină un “just echilibru” între necesităţile interesului general al comunităţii şi cerinţele cu privire la protecţia drepturilor fundamentale ale individului (a se vedea Sporrong şi Lönnroth împotriva Suediei, Hotărîrea din 23 septembrie 1982, Seria A nr.52, pag.26, paragraful 69). În plus, chestiunea cu privire la menţinerea unui just echilibru “devine relevantă numai dacă s-a stabilit că ingerinţa respectivă satisface cerinţa de legalitate şi nu a fost arbitrară” (a se vedea Iatridis versus Grecia [MC], cererea nr.31107/96, § 58, CEDO 1999-II, şi Beyeler versus Italia [MC], cererea nr.33202/96, § 107, CEDO 2000-I).
90. În acest context, Curtea va examina restrîngerea dreptului executorului judecătoresc de a activa o anumită perioadă de timp prin prisma paragrafului 2 al articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană, precum şi prin prisma dispoziţiilor articolelor 23 şi, respectiv, 54 din Constituţie.
92. Curtea reţine că articolul 18 alin.(1) lit.c1) şi alin.(51) din Legea privind executorii judecătoreşti acordă ministrului justiţiei dreptul de a suspenda activitatea executorului judecătoresc pentru încălcarea gravă a legislaţiei, pînă la aplicarea sancţiunilor disciplinare, astfel ingerinţa avînd o bază legală.
93. De asemenea, articolul 1 din Protocolul nr.1 la Convenţie impune, înainte de toate şi mai ales, ca o ingerinţă a autorităţii publice în exercitarea dreptului la respectarea bunurilor să fie legală. Principiul legalităţii implică şi existenţa unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise şi previzibile (Hentrich împotriva Franţei, Hotărîrea din 22 septembrie 1994, seria A nr.296-A, p.19 - 20,
§ 42, şi Lithgow şi alţii împotriva Marii Britanii, Hotărîrea din 8 iulie 1986, seria A nr.102, p. 47, § 110).
94. În acest context, Curtea reţine că, deşi articolul 23 din Constituţie cuprinde doar criteriul de accesibilitate al legii, Curtea Europeană prin jurisprudenţa sa impune ca normele adoptate de autorităţile publice să fie inclusiv suficient de precise şi previzibile.
95. Urmînd principiile Curţii Europene de examinare a calităţii legii, Curtea va analiza dacă prevederile legale contestate sunt suficient de accesibile, clare şi previzibile.
96. În acest context, Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene: “O normă este accesibilă şi previzibilă numai atunci cînd este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încît să permită oricărei persoane să îşi corecteze conduita şi să fie capabilă, cu consiliere adecvată, să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-o normă. […] legea trebuie să fie accesibilă într-un mod adecvat: cetăţeanul trebuie să aibă un indiciu adecvat, în circumstanţe concrete, asupra reglementărilor legale aplicabile […]” (Hotărîrea CEDO Silver versus Regatul Unit).
97. Totodată, în jurisprudenţa sa Curtea Europeană a statuat că: „[…] odată ce statul adoptă o soluţie, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate şi coerenţă pentru a evita pe cît este posibil insecuritatea juridică şi incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluţii [...]” (Hotărîrea CEDO Păduraru versus România).
98. În acelaşi sens, potrivit articolului 3 alin.(2) din Legea nr. 780-XV din 27 decembrie 2001 privind actele legislative: „Actul legislativ trebuie să respecte condiţiile legalităţii, accesibilităţii, preciziei […]”.
99. Curtea reţine că, prin aceste reglementări de tehnică legislativă, legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvată ale fiecărui act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concurează la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, avînd claritatea şi previzibilitatea necesară.
100. Curtea reţine că articolul 18 alin.(1) din Legea privind executorii judecătoreşti cuprinde temeiurile de suspendare a activităţii executorului judecătoresc. Respectivele temeiuri indică situaţii certe privind imposibilitatea executorului judecătoresc de a-şi desfăşura activitatea o perioadă determinată de timp.
101. Concomitent, Curtea reţine că temeiul din lege, stipulat de articolul 18 alin.(1) lit.c1), de suspendare a activităţii pentru “încălcarea gravă a legislaţiei”, pînă la aplicarea sancţiunii disciplinare, nu permite determinarea cu exactitate a situaţiilor în care poate avea loc suspendarea activităţii executorului judecătoresc.
103. La fel, Curtea a observat că prevederea “încălcarea gravă a legislaţiei” se cuprinde şi la art. 21 alin.(2) lit. b1) din Legea privind executorii judecătoreşti. Astfel, analizînd toate temeiurile prevăzute de respectivul articol, temeiuri ce pot constitui abateri disciplinare, Curtea reţine că, avînd în vedere generalitatea expunerii literei b1), aceste temeiuri ar putea fi atribuite la “încălcarea gravă a legislaţiei”.
104. Din includerea respectivei norme la articolul 21 alin.(2) lit.b1) din lege se desprinde ideea că lista temeiurilor care constituie abateri disciplinare nu este exhaustivă. Or, prin încălcarea legislaţiei urmează a se înţelege orice acţiune a executorului judecătoresc contrară legii sau orice omisiune a acestuia de a aplica legea atunci cînd aceasta o cere.
105. În acest context, Curtea reţine că existenţa unor soluţii legislative care exclud alte dispoziţii de lege cuprinse în acelaşi act legislativ nu sunt de natură să asigure claritatea şi previzibilitatea normei.
106. De asemenea, analizînd temeiurile care pot constitui abateri disciplinare cuprinse la articolul 21 din Legea privind executorii judecătoreşti, pînă la operarea modificărilor prin Legea nr.5 din 15 ianuarie 2012, Curtea observă că acestea vizau, în principiu, aspecte de organizare a profesiei de executor judecătoresc, şi nu aspecte ale procedurii de executare. Ca urmare a modificărilor operate, nu este clar dacă normele contestate se referă şi la aspectele procedurii de executare.
107. La fel, Curtea observă că, în maniera în care sunt redactate prevederile contestate, nu este cert dacă ministrul justiţiei dispune suspendarea licenţei pentru încălcarea gravă a legislaţiei şi apoi sesizează Colegiul disciplinar în virtutea dreptului consacrat la articolul 22 alin.(1) din Legea nr.113, sau suspendarea este dispusă după intentarea procedurii disciplinare de către Colegiul disciplinar.
109. Actul ministrului justiţiei prin care se suspendă activitatea executorului judecătoresc pentru comiterea unei abateri disciplinare presupune în toate cazurile intervenţia prealabilă a organului profesional, cu o singură excepţie: în cazul încălcării grave a legislaţiei – suspendarea se dispune din oficiu de ministrul justiţiei.
110. Din textul normelor menţionate, Curtea reţine o contradicţie evidentă. Pe de o parte, licenţa poate fi suspendată pentru încălcarea gravă a legislaţiei de ministrul justiţiei în urma unei decizii a Colegiului disciplinar. Pe de altă parte, pentru exact acelaşi temei, licenţa poate fi suspendată şi pînă la pronunţarea unei decizii a Colegiului disciplinar.
111. Curtea reţine că, în cadrul examinării abaterii disciplinare de către Colegiul disciplinar, prezenţa executorului judecătoresc tras la răspundere disciplinară este obligatorie. Colegiul disciplinar poate să decidă examinarea abaterii disciplinare în lipsa executorului doar dacă acesta lipseşte nejustificat. De asemenea, în cadrul şedinţelor colegiului, executorul judecătoresc şi solicitantul iniţierii procedurii disciplinare pot fi asistaţi de avocat.
113. Prin urmare, normele supuse controlului constituţionalităţii încalcă exigenţa previzibilităţii, astfel cum aceasta a fost definită în jurisprudenţa Curţii Europene.
114. În lipsa unei norme accesibile şi previzibile, neavînd conturate obiectiv şi fără echivoc reperele, cărora executorul judecătoresc trebuie să îşi conformeze conduita şi în funcţie de care este constatată încălcarea gravă a legislaţiei, se deschide calea arbitrarului.
115. Astfel, în partea ce ţine de accesibilitatea, claritatea şi previzibilitatea legii, Curtea constată că normele criticate de autorul sesizării determină apariţia unor situaţii de incertitudine, ceea ce constituie o încălcare a dispoziţiilor articolului 23 alin. (2) din Constituţie, în coroborare cu articolul 46 din Constituţie.
116. În ceea ce priveşte scopul legitim urmărit prin ingerinţă, Curtea poate accepta, în acest caz particular, argumentul Guvernului că restricţiile impuse prin suspendarea licenţei executorului judecătoresc ar putea urmări un scop care serveşte interesului public, şi anume, de a preveni săvîrşirea altor încălcări de către executorul judecătoresc.
118. În cazul suspendării licenţei, care este publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, este afectată încrederea publicului în integritatea executorului judecătoresc vizat. De asemenea, suspendarea licenţei afectează desfăşurarea tuturor procedurilor de executare în curs, etapă a dreptului la un proces echitabil, de către executorul judecătoresc care face obiectul acestei măsuri.
119. Mai mult, Curtea reţine că suspendarea licenţei executorului judecătoresc nu suspendă şi actele îndeplinite de acesta, care nu pot fi contestate decît în instanţa de drept comun, şi aceasta de către persoanele interesate.
120. De asemenea, există alte remedii, mai puţin intruzive, pentru a răspunde acestui interes public de a suspenda licenţa unui executor judecătoresc, obţinută în condiţiile legii, în urma unui concurs, avînd în vedere şi faptul că admiterea la concurs, condiţiile de desfăşurare a concursului, criteriile de selectare a celor mai buni candidaţi se stabilesc printr-un regulament, aprobat tot de Ministerul Justiţiei, chiar dacă în baza propunerilor Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti.
122. Astfel, Curtea reţine că executarea unei hotărîri judecătoreşti constituie etapa finală a unui proces judiciar, executorul judecătoresc fiind independent în activitatea sa, orice acţiune procesuală întreprinsă de către acesta în cadrul procedurilor de executare fiind susceptibilă controlului judecătoresc.
125. Această teză se desprinde şi din norma cuprinsă la art.21 alin.(2) lit.i) din lege, potrivit căreia Colegiul disciplinar poate să dispună aplicarea unei sancţiuni disciplinare pentru “constatarea incapacităţii profesionale, exprimată şi prin anularea irevocabilă de către instanţa de judecată a unui număr de executări silite reprezentînd 10% din dosarele de executare sau a unor acte de executare, întocmite în cel mult 20% din dosarele de executare, instrumentate într-un an calendaristic”.
131. Autorităţile nu au prezentat nici un argument pertinent care ar justifica necesitatea asumării de către ministrul justiţiei a acestei competenţe a Colegiului disciplinar, în condiţiile în care ministrul justiţiei poate obţine o reacţie promptă a Colegiului disciplinar. Astfel, potrivit articolului 23 alin.(2) din lege, în cel mult 5 zile lucrătoare de la intrarea solicitării privind intentarea procedurii disciplinare, va fi numită data examinării ei, care va fi comunicată solicitantului, executorului judecătoresc şi membrilor colegiului. Copia de pe solicitare şi materialele care o însoţesc vor fi remise executorului judecătoresc şi membrilor colegiului cu cel puţin 15 zile calendaristice înainte de data examinării cazului. Aceasta, cu atît mai mult, cu cît tot ministrul justiţiei este cel ce aprobă regulamentul Colegiului disciplinar şi asigură numirea a 5 din cei 9 membri ai acestuia.
133. În acest context, Curtea consideră că suspendarea licenţei executorului judecătoresc pentru încălcarea gravă a legislaţiei, care are ca efect imediat împiedicarea exercitării activităţii, constituie o măsură disproporţionat de severă în raport cu scopul urmărit, fiind aplicată de ministrul justiţiei în lipsa unei examinări ample din partea organului profesional mandatat prin lege cu respectiva atribuţie, care este un organ colegial, ce asigură prezenţa profesioniştilor în domeniu, lăsînd loc pentru posibile acţiuni arbitrare din partea ministrului justiţiei, factor politic, responsabil de promovarea politicilor în domeniu, şi nu de detaliile uneori tehnice ale procedurilor de executare.
134. Curtea reţine că, ţinînd cont de incertitudinea şi imprecizia prevederii „încălcarea gravă a legislaţiei”, constatate supra, în pofida marjei de apreciere de care statul se bucură în reglementarea activităţii executorului judecătoresc, din moment ce examinarea abaterilor disciplinare comise de executorul judecătoresc este dată în competenţa unui Colegiu disciplinar mandatat prin lege cu respectiva atribuţie, iar actele de executare întocmite de către executorul judecătoresc pot fi contestate în instanţa de judecată, suspendarea activităţii executorului judecătoresc din oficiu de către ministrul justiţiei pentru încălcarea gravă a legislaţiei, fără examinarea prealabilă a încălcării, reieşind din activitatea de interes public desfăşurată de către acesta şi pe care statul i-a delegat-o, nu asigură un just echilibru între scopul urmărit şi povara individuală, modul în care este expusă prevederea lăsînd loc pentru aplicare abuzivă, care nu este necesară într-o societate democratică, fiind contrară articolului 46 combinat cu articolul 54 din Constituţie.
Nr.19. Chişinău, 18 decembrie 2012.
PCC-01/34a Chişinău, 18 decembrie 2012
Prin Hotărârea nr.19 din 18 decembrie 2012 Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale prevederile articolului 18 alineatul (1) litera c1) şi alineatul (51) din Legea nr.113 din 17 iunie 2010 privind executorii judecătoreşti.
Curtea a considerat că dispoziţiile legii prin care ministrul justiţiei poate dispune suspendarea din oficiu a activităţii executorului judecătoresc pentru “încălcarea gravă a legislaţiei – pînă la aplicarea sancţiunii disciplinare”, contravin articolului 46 combinat cu articolele 54 şi 23 alin.(2) din Constituţie.
Concomitent, Curtea a observat că prevederea “încălcarea gravă a legislaţiei” se cuprinde şi la art.21 alin.(2) lit.b1) din Legea privind executorii judecătoreşti. Astfel, analizînd toate temeiurile prevăzute de respectivul articol, temeiuri ce pot constitui abateri disciplinare, Curtea reţine că, avînd în vedere generalitatea expunerii literei b1), aceste temeiuri ar putea fi atribuite la “încălcarea gravă a legislaţiei”.
Totodată, prin prisma prevederilor art.3 alin.(2) din Legea nr.780-XV din 27 decembrie 2001 privind actele legislative, Curtea menţionează că actul legislativ trebuie să respecte condiţiile legalităţii, accesibilităţii şi preciziei.
Astfel, Curtea consideră că, în forma în care este expus, art.21 alin.(2) lit.b1) din lege nu corespunde criteriilor de accesibilitate, claritate, precizie şi previzibilitate pe care un text de lege trebuie să le întrunească. Mai mult, existenţa unor soluţii legislative care exclud alte dispoziţii cuprinse în acelaşi act legislativ conduc la încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice, ca urmare a lipsei de claritate şi previzibilitate a normei.
Curtea observă că legea nu cuprinde criteriile, în funcţie de care Colegiul disciplinar apreciază încălcarea gravă a legislaţiei. Or, din art.21 alin.(2) lit.b1) din lege rezultă că prin încălcarea legislaţiei urmează a se înţelege orice acţiune contrară legii întreprinsă de executorul judecătoresc sau orice omisiune a acestuia de a aplica legea atunci cînd aceasta o cere.
Concomitent, Curtea ţine să menţioneze că, pentru examinare, Colegiului disciplinar nu-i poate fi dedusă orice încălcare a legii comisă de către executorul judecătoresc (încălcare care poate cădea inclusiv sub incidenţa normei penale, contravenţionale sau încălcare a legislaţiei la întocmirea actelor în cadrul procedurii de executare, acte ce pot fi contestate în instanţa de judecată).
În contextul celor relatate, Curtea consideră oportună determinarea de către legiuitor în mod expres şi cu exactitate a situaţiilor care pot fi calificate ca „încălcare gravă a legislaţiei” şi care urmează a fi deduse pentru examinare Colegiului disciplinar.
Reieşind din cele expuse, în temeiul articolului 79 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea consideră necesară soluţionarea acestor probleme de către Parlament, în vederea excluderii circumstanţelor de instabilitate, incoerenţă şi incertitudine în aplicarea legii.

References: Articolul 1
 articolul 18
 articolul 18
 articolul 21
 articolul 53
 articolul 21
 articolul 26
 articolul 18
 articolul 54
 articolul 46
 articolul 46
 articolul 46
 articolul 1
 articolul 18
 articolul 18
 articolul 46
 articolul 1
 articolul 1
 articolul 24
 articolul 1
 articolul 46
 articolul 1
 articolul 1
 articolul 18
 articolul 1
 articolul 23
 articolul 18
 articolul 18
 articolul 21
 articolul 21
 articolul 22
 articolul 46
 articolul 54