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Timestamp: 2018-06-22 03:56:52+00:00

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Rapport général n° 74 (2004-2005) de M. François TRUCY, fait au nom de la commission des finances, déposé le 25 novembre 2004
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A. UN BUDGET DE CONSOLIDATION
B. UNE CONTRIBUTION SUBSTANTIELLE À LA MAÎTRISE DE L'EMPLOI PUBLIC
C. DES EFFORTS À POURSUIVRE POUR PRÉSERVER L'ATTRACTIVITÉ DES MÉTIERS DES ARMES
D. UNE DISPONIBILITÉ ET DES NIVEAUX D'ACTIVITÉ ENCORE PERFECTIBLE
E. VERS UNE BUDGÉTISATION DES OPEX...
LE PROJET DE BUDGET POUR 2005 :
LE TITRE III EN PERSPECTIVE
I. ÉVOLUTION GÉNÉRALE DU TITRE III : + 1,3 % À PÉRIMÈTRE CONSTANT
A. LE PARTAGE ENTRE MASSE SALARIALE ET FONCTIONNEMENT : UNE AUGMENTATION LÉGÈREMENT PLUS RAPIDE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT
B. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
C. LA RÉPARTITION DU TITRE III PAR ARMES
II. EFFECTIFS ET RÉMUNÉRATIONS
1. Les mesures 2005 : 879 emplois supprimés
a) L'essentiel des suppressions de postes est supporté par le personnel civil
b) Les suppressions par grades et par armées
2. Le décalage entre effectifs budgétaires et effectifs réels
a) Le sous-effectif militaire : 7.196 postes
b) Le sous-effectif civil : 1.444 postes
3. L'évolution et les perspectives de recrutement
a) 14.448 recrutements en 2005
b) Les difficultés de recrutement dans certains domaines
c) Le cas du service de santé des armées
B. LES MESURES CATÉGORIELLES
1. L'amélioration de la condition militaire
a) 11 millions d'euros supplémentaires pour le fonds de consolidation de la professionnalisation
b) 42,65 millions d'euros supplémentaires pour le plan d'amélioration de la condition militaire (PACM)
c) Les mesures de reconversion
2. Les mesures en faveur des personnels civils : + 12 millions d'euros
3. Les mesures relatives à la gendarmerie : + 20,6 millions d'euros
4. Les mesures relatives à la réserve : + 15 millions d'euros
B. L'ACTION SOCIALE DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
IV. LES DÉPENSES D'ENTRETIEN ET DE FONCTIONNEMENT
A. L'ÉVOLUTION DES DOTATIONS
1. La baisse des dépenses d'alimentation
2. Vers une plus grande sincérité de l'évaluation des dépenses de carburant ?
B. L'ENTRETIEN PROGRAMMÉ DES MATÉRIELS
1. Des crédits en diminution de 3,25 % en 2005
2. Les résultats en termes d'indisponibilité des matériels
c) L'armée de l'air
C. LES NIVEAUX D'ACTIVITÉ
1. Des efforts pour l'armée de l'air, mais les résultats sont encore en deçà des objectifs fixés
2. Les difficultés de l'armée de terre
3. Des résultats encourageants mais encore mitigés pour la marine
4. Des résultats satisfaisants pour la gendarmerie
MISE EN oeUVRE DE LA LOLF
I. LE DÉCOUPAGE PAR PROGRAMMES ET MISSIONS
A. LES TITRES II ET III PRÉVUS PAR LA LOLF DANS LE BUDGET DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
1. La ventilation du titre III tel que prévu par l'ordonnance organique de 1959
2. L'affectation de nouveaux crédits aux titres II et III de la LOLF
B. LE CAS DU SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES
C. LE PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE » DE LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE « SÉCURITÉ »
1. Structure du programme « gendarmerie nationale »
2. Ventilation des crédits par actions
3. Objectifs et indicateurs du programme « gendarmerie nationale »
II. LES EXPÉRIMENTATIONS MENÉES AU TITRE DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF
A. LE BILAN DES EXPÉRIMENTATIONS POUR 2004
B. LES EXPÉRIMENTATIONS ENVISAGÉES POUR L'ANNÉE 2005
1. La globalisation des crédits du service unique des archives
2. La globalisation des crédits du service de santé des armées (SSA)
3. La globalisation des crédits d'une légion de gendarmerie départementale
LE POINT SUR QUELQUES QUESTIONS ESSENTIELLES
I. LES OPÉRATIONS « EXCEPTIONNELLES »
A. LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
1. Définition des surcoûts liés aux OPEX
2. Le coût des OPEX en 2004
B. LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC
II. LES PERSPECTIVES DU SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES (SSA)
A. LES EFFECTIFS DU SSA
a) Un sous-effectif de 11,9 %
b) Les causes du sous-effectif
c) Des mesures d'amélioration
2. Les dentistes
III. L'EFFORT FRANÇAIS DE DÉFENSE
EXAMEN DE L'ARTICLE 48 RATTACHÉ
Rapporteur spécial : M. François TRUCY
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 5
A. UN BUDGET DE CONSOLIDATION 5
B. UNE CONTRIBUTION SUBSTANTIELLE À LA MAÎTRISE DE L'EMPLOI PUBLIC 6
C. DES EFFORTS À POURSUIVRE POUR PRÉSERVER L'ATTRACTIVITÉ DES MÉTIERS DES ARMES 6
D. UNE DISPONIBILITÉ ET DES NIVEAUX D'ACTIVITÉ ENCORE PERFECTIBLE 7
E. VERS UNE BUDGÉTISATION DES OPEX... 7
CHAPITRE PREMIER - LE PROJET DE BUDGET POUR 2005 : LE TITRE III EN PERSPECTIVE 10
I. ÉVOLUTION GÉNÉRALE DU TITRE III : + 1,3 % À PÉRIMÈTRE CONSTANT 10
A. LE PARTAGE ENTRE MASSE SALARIALE ET FONCTIONNEMENT : UNE AUGMENTATION LÉGÈREMENT PLUS RAPIDE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT 11
B. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 12
C. LA RÉPARTITION DU TITRE III PAR ARMES 14
II. EFFECTIFS ET RÉMUNÉRATIONS 15
A. LES EFFECTIFS 15
1. Les mesures 2005 : 879 emplois supprimés 15
2. Le décalage entre effectifs budgétaires et effectifs réels 18
3. L'évolution et les perspectives de recrutement 22
B. LES MESURES CATÉGORIELLES 24
1. L'amélioration de la condition militaire 24
2. Les mesures en faveur des personnels civils : + 12 millions d'euros 25
3. Les mesures relatives à la gendarmerie : + 20,6 millions d'euros 26
4. Les mesures relatives à la réserve : + 15 millions d'euros 27
III. AUTRES MESURES RELATIVES AUX PERSONNELS 27
A. DES ÉVOLUTIONS DANS LA GESTION ET LE STATUT DES EFFECTIFS 27
1. La mutation des modes de fonctionnement et d'organisation de la gestion du personnel civil 27
2. Un nouveau cadre de gestion du personnel militaire 28
B. L'ACTION SOCIALE DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE 29
IV. LES DÉPENSES D'ENTRETIEN ET DE FONCTIONNEMENT 30
A. L'ÉVOLUTION DES DOTATIONS 30
1. La baisse des dépenses d'alimentation 30
2. Vers une plus grande sincérité de l'évaluation des dépenses de carburant ? 31
B. L'ENTRETIEN PROGRAMMÉ DES MATÉRIELS 31
1. Des crédits en diminution de 3,25 % en 2005 31
2. Les résultats en termes d'indisponibilité des matériels 32
C. LES NIVEAUX D'ACTIVITÉ 34
1. Des efforts pour l'armée de l'air, mais les résultats sont encore en deçà des objectifs fixés 34
2. Les difficultés de l'armée de terre 34
3. Des résultats encourageants mais encore mitigés pour la marine 35
4. Des résultats satisfaisants pour la gendarmerie 35
CHAPITRE II - MISE EN oeUVRE DE LA LOLF 36
I. LE DÉCOUPAGE PAR PROGRAMMES ET MISSIONS 36
A. LES TITRES II ET III PRÉVUS PAR LA LOLF DANS LE BUDGET DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE 37
1. La ventilation du titre III tel que prévu par l'ordonnance organique de 1959 37
2. L'affectation de nouveaux crédits aux titres II et III de la LOLF 37
B. LE CAS DU SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES 38
C. LE PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE » DE LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE « SÉCURITÉ » 38
1. Structure du programme « gendarmerie nationale » 39
2. Ventilation des crédits par actions 39
3. Objectifs et indicateurs du programme « gendarmerie nationale » 40
II. LES EXPÉRIMENTATIONS MENÉES AU TITRE DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF 43
A. LE BILAN DES EXPÉRIMENTATIONS POUR 2004 43
B. LES EXPÉRIMENTATIONS ENVISAGÉES POUR L'ANNÉE 2005 44
1. La globalisation des crédits du service unique des archives 44
2. La globalisation des crédits du service de santé des armées (SSA) 44
3. La globalisation des crédits d'une légion de gendarmerie départementale 45
CHAPITRE III - LE POINT SUR QUELQUES QUESTIONS ESSENTIELLES 46
I. LES OPÉRATIONS « EXCEPTIONNELLES » 46
A. LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 46
1. Définition des surcoûts liés aux OPEX 46
2. Le coût des OPEX en 2004 46
B. LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC 48
II. LES PERSPECTIVES DU SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES (SSA) 49
A. LES EFFECTIFS DU SSA 50
1. Les médecins 50
2. Les dentistes 54
3. Les infirmiers 55
B. LE BUDGET DU SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES 56
1. L'évolution du titre III : une forte progression due à un changement de périmètre 56
2. L'évolution du titre V 57
III. L'EFFORT FRANÇAIS DE DÉFENSE 59
EXAMEN DE L'ARTICLE 48 RATTACHÉ 65
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 67
Le projet de budget de la défense pour 2005 s'élève, au total, à 42,42 milliards d'euros, dont 9,5 milliards d'euros de pensions, soit un montant hors pensions de 32,92 milliards d'euros. Par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2004, la progression atteint + 1,8 %, soit + 1,6 % hors pensions, à comparer avec une hausse de 4,3 % en 2003.
Le budget de la défense pour 2005 s'inscrit résolument dans les perspectives tracées par la loi de programmation 2003-2008, mais des décrochages substantiels se font jour.
Votre rapporteur spécial se félicite que tout en participant à l'effort de maîtrise budgétaire général, le ministère de la défense veille à poursuivre l'amélioration des conditions de vie et de travail des militaires. Il remarque néanmoins que cet effort de restauration ne soustrait pas ce budget aux contraintes financières qui sont perceptibles, notamment quand l'on regarde l'évolution du titre III et des emplois.
Dans la conjoncture budgétaire extrêmement difficile que l'on connaît, le budget du ministère de la défense reste axé sur la réalisation de la loi de programmation militaire pour les années 2003-2008, mais il s'agit plus cette année de consolider les efforts entrepris que de rattraper le retard.
Certes, la France accuse un déficit budgétaire élevé, mais les raisons qui l'ont conduite à entamer sur le moyen terme la remise à niveau de notre défense sont, plus que jamais, valables. Les menaces n'ont pas diminué, bien au contraire. La multiplication des foyers de violence, la mondialisation du terrorisme soulignent la vulnérabilité des pays développés et la nécessité de se tenir prêt à réagir.
La France doit être en mesure de protéger à travers le monde ses ressortissants comme ses intérêts. Plus généralement, si notre pays veut continuer à conserver le statut de grande puissance, il doit s'en donner les moyens car il ne faudrait pas qu'un relâchement de notre effort, soit nous rende vulnérable, soit nous conduise à être à « la remorque » de la superpuissance américaine.
La sécurité coûte cher et elle doit être garantie même en temps de crise économique. Il n'en reste pas moins que cet engagement en faveur du redressement de notre effort de défense n'est pas un blanc-seing.
Le projet de budget pour 2005 est un budget de consolidation pour le titre III. C'est dire que les moyens préservés par le gouvernement ont été calculés strictement en fonction des besoins et que l'on peut relever ici ou là des signes de pression pour inciter les armées à réduire les coûts.
Comme l'a reconnu le chef d'état major des armées, le titre III du projet de loi de finances pour 2005 a été construit sur la base d'un sous-effectif de 3 % du personnel, comme en 2004. Ce sous-effectif correspond en fait aux effectifs réalisés en 2004, qui furent contraints, essentiellement pour l'armée de terre, afin de participer à l'effort général de maîtrise du déficit public.
879 postes sont supprimés, dont 759 emplois civils.
Le décalage avec les effectifs prévus par la loi de programmation militaire1(*) atteint, en 2005, 3.809 postes.
Les armées contribuent donc très sensiblement à la maîtrise de l'emploi public en acceptant de ne pas remplacer globalement un départ à la retraite sur deux, taux pouvant aller jusqu'au non remplacement total en ce qui concerne l'armée de terre.
Il y a là un effort extrêmement appréciable qui devrait faire taire un certain nombre de critiques sur le traitement par trop privilégié des armées par le budget pour 2005. Les seules marges de manoeuvre sont obtenues par transformation d'emplois, c'est-à-dire par redéploiement.
Le gouvernement s'est mobilisé pour l'amélioration des conditions de vie et de travail des militaires et la consolidation de la professionnalisation. Des emplois sont créés, parfois dans des proportions très appréciables comme dans le secteur médical, mais on peut se demander si cela va suffire à éliminer les déficits, surtout dans l'hypothèse où l'on connaîtrait de nouvelles tensions sur le marché du travail.
Des emplois ont été créés, des primes instaurées ou augmentées, cela doit permettre de prévenir toute hémorragie à court terme, mais la plus grande vigilance s'impose. De ce point de vue, il faut souligner que les questions financières et de conditions de travail sont importantes, mais pas toujours déterminantes. D'où l'importance des actions de communication qui sont indispensables aux armées pour qu'elles assurent le renouvellement leur personnel tant militaire que civil, nécessaire à leur vitalité.
La professionnalisation des armées exige de telles actions.
En dépit d'une augmentation des dotations, malgré des réformes de structure d'envergure comportant notamment la création de services de maintenance spécialisés, les armées n'arrivent pas à retrouver immédiatement une disponibilité opérationnelle appréciable par suite de la politique de renoncement qui a caractérisé l'exécution de la précédente loi de programmation militaire, celle pour les années 1997-2002.
Les pourcentages dont il est fait mention, qui tournent autour de 60 % pour des matériels aussi emblématiques que les avions de combat ou les chars Leclerc, ne sont pas satisfaisants.
En outre, on ne peut qu'être inquiet pour l'avenir dès lors qu'il faudra, à la fois, faire face aux coûts considérables consécutifs à de « l'acharnement thérapeutique » sur des matériels hors d'âge tels les véhicules blindés de transport de troupe, et aux coûts liés à l'introduction de nouveaux matériels dont « l'hypersophistication » a pour contrepartie des frais de maintenance exorbitants.
La France est présente sur les principaux théâtres d'opérations. Elle déploie 13.324 hommes au 1er juin 2004, et les récents évènements en Côte d'Ivoire vont sans doute contribuer à une augmentation conséquente de l'effort fourni en la matière et du surcoût pour les armées.
Le coût des OPEX pourrait être prévu en grande partie en loi de finances initiale, on ne parlerait plus alors de « surcoût » qu'en cas de reprise d'un foyer d'instabilité ou d'ouverture de nouvelles hostilités dans un pays.
Votre rapporteur spécial se félicite de ce que le présent gouvernement ait rompu avec la pratique antérieure consistant à faire financer en exécution les coûts supplémentaires liés aux opérations extérieures (OPEX) par des annulations de dépenses en capital en lois de finances rectificatives.
En 2004, le financement des OPEX devrait être assuré en grande partie par l'ouverture de crédits en loi de finances rectificative.
En 2005, 75,6 millions d'euros de mesures nouvelles sont prévues pour le financement des OPEX par le projet de loi de finances initiale pour 2005. Si l'on ajoute la dotation de 24,39 millions d'euros tendant au financement des rémunérations des forces stationnées de manière permanente en Afrique, ce sont près de 100 millions d'euros qui sont inscrits au budget pour 2005 au titre des OPEX.
Ce n'est pas encore suffisant au regard des 650 millions d'euros que devraient coûter les OPEX en 2004, et encore s'agit-il d'une estimation datant de juillet 2004, et ne prenant pas en compte les récents évènements. Néanmoins, votre rapporteur spécial salue l'effort réalisé cette année, qui va dans le sens d'une meilleure gestion des crédits du ministère de la défense et d'une plus grande sincérité budgétaire. Toutefois, cet effort n'est pas encore suffisant.
A cette date, 88 % des réponses étaient parvenus à votre rapporteur spécial.
Le projet de budget de la défense pour 2005 s'élève à 42,42 milliards d'euros, dont 9,5 milliards d'euros de pensions, soit un montant hors pensions de 32,92 milliards d'euros. Par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2004, la progression atteint + 1,8 %, soit + 1,6 % hors pensions.
Avec 17,72 milliards d'euros2(*) pour 2005 contre 17,50 milliards d'euros en 2004, le titre III, hors pensions, progresse de + 1,3 %, Il y a là une nette reprise par rapport à 2004, année au cours de laquelle la croissance du titre III n'avait atteint que 0,45 %. L'évolution de périmètre conduit à une augmentation apparente du titre III de 2,6 %.
Le tableau ci-après fait apparaître un tassement très réduit de la part du titre III dans le budget de la défense hors pension. On reste ainsi, avec 53,8 %, à près de trois points en dessous du maximum de 57 % atteint dans le projet de loi de finances pour 2002.
Évolution de la part du titre III dans le budget de la défense (LFI)
Au sein même du titre III, les dépenses de rémunérations et de charges sociales n'avaient cessé d'augmenter au cours de précédente loi de programmation 1997-2002.
Pour 2005, la progression atteint + 2,52 % contre + 0,5 % en 2004, soit une croissance moyenne de + 3 % sur les trois premières années de la période de programmation.
A l'intérieur du titre III, les crédits affectés aux dépenses d'entretien et de fonctionnement ont été constamment réduits par rapport à l'ensemble rémunérations-charges sociales- RCS : elles passent de 24 % en 1997 à environ 20 % dans le projet de loi de finances pour 2005. On note avec intérêt que, pour la deuxième année consécutive, la part du « hors RCS » augmente très légèrement pour revenir, avec 19,8 % à un niveau légèrement supérieur à celui des années 2001 et 2002, mais encore inférieur à celui des années 1997 à 1999.
En 2005, les dépenses hors RCS progressent de 3,1 %.
Sur le moyen terme, l'examen du tableau ci-dessous fait apparaître la croissance du titre III en loi de finances initiale comme en exécution. C'est l'année 2002 qui a connu la croissance la plus forte avec + 3,43 % en loi de finances initiale et + 5,20 % en exécution.
L'année 2003 présentait un profil atypique par rapport aux années antérieures : si les dotations inscrites en loi de finances initiale progressaient de plus de 4,7 %, l'exécution ne progressait que de 0,18 %.
En 2004, les dotations ont augmenté très faiblement : + 0,45 %, et le taux d'exécution aurait marqué un recul sensible de presque 1 %, en l'état actuel des informations communiquées.
Corrélativement, les taux apparents de consommation sont particulièrement élevés, supérieurs à 100 % par rapport aux dotations inscrites en lois de finances initiales et très proches de 100 % si l'on prend en compte les crédits disponibles, tels qu'ils résultent des mouvements de crédits divers intervenus en cours d'année, du fait de l'importance des ouvertures de crédits en cours d'exercice.
Comme il a déjà été dit, une mesure d'ouverture de crédits supplémentaires est présentée en loi de finances rectificative pour financer le surcoût des OPEX.
Cette répartition fait apparaître la forte croissance des crédits de la gendarmerie depuis 1997, encore accentuée en 2005, et, par contraste, la quasi stagnation des crédits de la marine.
Les crédits de rémunérations et charges sociales, (RCS), prévus pour 2005 s'élèvent à 14,408 milliards d'euros, en progression de + 2,52 % contre + 0,45 % dans le projet de loi de finances pour 2004. Ces crédits progressant quasiment au même rythme que ceux du titre III dans son ensemble, la part qu'ils représentent dans le total reste au niveau de 80,2 %.
La forte progression des crédits RCS en 2003 (+ 5,91 %) qui résultait de la poursuite et de l'intégration en année pleine du plan exceptionnel d'amélioration de la condition des personnels civils et militaires, a laissé la place à une évolution très modérée, à peine supérieure à celle de l'ensemble du titre III (considéré avec changement de périmètre). A périmètre constant, l'augmentation des crédits RCS est supérieure à celle du titre III.
Les effectifs budgétaires du ministère de la défense (hors comptes de commerce) s'établissent pour 2005 à 436.910, soit 879 emplois de moins qu'en 2004. La loi de finances pour 2003 prévoyait la création de 1.352 emplois, la loi de finances pour 2004 marquait un net fléchissement avec seulement 216 emplois créés.
En terme d'effectifs budgétaires, la loi de programmation militaire n'est plus vraiment respectée à « l'épaisseur du trait », elle prévoit, en effet, près de 440.719 postes, soit un écart de 3.809 postes (contre 504 en 2003 et 107 en 2004).
Les suppressions nettes d'emplois en 2005 s'élèvent à 879 postes, qui constitue le solde d'une diminution de 759 postes de civils et une diminution de 120 postes de militaires professionnels.
- le nombre de postes de civils diminue pour la seconde année consécutive. A la création de 473 emplois en 2003 succède donc la suppression de 431 emplois en 2004 et de 759 en 2005, ces mouvements s'expliquant par le jeu des intégrations et du non remplacement des départs en retraite ;
- de façon constante depuis 2003, on voit, en 2005, les régressions du nombre de volontaires permettre l'augmentation du celui des militaires du rang (MDR) : sur trois ans, il aura été créé + 3.666 postes d'hommes du rang et supprimé 3.439 postes de volontaires.
Le tableau suivant présente les créations et suppressions de postes par grades (pour les militaires) et type de contrat (pour les personnels civils), et par services.
Le nombre d'officiers, après avoir baissé de 804 unités entre 2000 et 2002, a recommencé à croître en 2004 avec une augmentation de 466 unités. En 2005, cette croissance est décuplée, avec la création de 1.025 unités, essentiellement, au profit de la gendarmerie (+ 996).
Le nombre de sous-officiers reprend, en revanche, sa diminution. Après une réduction du nombre de postes de 4.640 unités entre 2000 et 2002, l'augmentation de 2003 de 1.231 unités fut exceptionnelle. En effet, la réduction en 2004 portait sur 557 unités et concernera 1.084 unités en 2005.
Cette diminution est le solde d'une augmentation de 1.614 unités pour le service de santé des armées et d'une forte diminution pour les armées.
Les recrutements de militaires du rang connaissent une quasi stagnation avec 123 unités créées en 2005, contre 2.342 en 2004 et 1.111 en 2003. L'armée de terre perd 141 postes et la marine 24 postes, au profit de l'armée de l'air notamment (+ 274 postes).
La gendarmerie obtient, dans le projet de loi de finances pour 2005, + 376 postes budgétaires supplémentaires alors que les armées connaissent de fortes réductions d'effectifs : - 666 pour l'armée de l'air, - 1.196 pour la marine et - 1.371 pour l'armée de terre.
Le service de santé bénéficiera, en 2005, de 1.683 postes supplémentaires (dont 1.614 sous-officiers), après une augmentation de 298 postes en 2004.
Enfin, le service des essences des armées, les services de renseignement, l'administration centrale et les postes permanents à l'étranger bénéficieront, en 2005, d'une création de 399 emplois.
Les effectifs du ministère de la défense ont été, depuis 1996, constamment en dessous des effectifs budgétaires.
Le déficit fut longtemps stabilisé autour de 15.000 unités. Il est en nette régression depuis la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2005 et est réduit à 8.252 unités au 30 juin 2004.
Comme le montre le tableau ci-dessous, au 30 juin 2004, le sous-effectif global des militaires atteignait 7.156 postes, contre 8.710 au 1er juillet 2003.
Le sous-effectif global des personnels civils s'établit en 2004 à 1.444 postes, contre 4.041 en 2003.
On peut rappeler que le sous-effectif relatif aux ouvriers d'Etat résulte pour l'essentiel de l'interdiction d'embauche applicable depuis plusieurs années à cette catégorie d'agents. Celle-ci a été exceptionnellement levée en 2002, dans le cadre de l'aménagement du temps de travail.
Le tableau suivant présente la synthèse des évolutions des effectifs civils et militaires de la défense.
Les armées estiment que, sur le plan qualitatif, le recrutement de militaires du rang est satisfaisant, bien que l'on constate des difficultés pour certaines spécialités.
Le taux de renouvellement des contrats des militaires du rang engagés est de 80 % dans la marine et de 85 % dans l'armée de l'air.
Dans l'armée de terre, il se situe en baisse, autour de 61 %, par suite d'un changement de mode de calcul.
Le nombre total de recrutements prévu en 2005 est de 14.448 engagés, qui se répartissent de la façon suivante :
- armée de terre : 10.000
- marine : 2.763
- armée de l'air : 1.685
Total : 14.448
La durée moyenne des contrats dépend de la durée du contrat initial et du taux de renouvellement. En 2001, elle était de cinq ans pour les militaires du rang, étant noté que les armées se sont engagées dans une politique d'allongement progressif de cette durée de cinq à huit ans.
Ces recrutements sont réalisés dans le cadre d'actions de communication, dont le coût total est, en 2004, de 12 millions d'euros, contre 10,8 millions d'euros pour 2003. Il est envisagé, au vu de l'expérience, d'étaler les campagnes de recrutement sur l'ensemble de l'année, le coût des actions de communications devrait rester stable en 2005.
Un certain nombre de spécialités dans les domaines techniques connaissent des difficultés structurelles de recrutement.
La délégation générale à l'armement (DGA) rencontre actuellement des difficultés importantes pour le recrutement des ingénieurs de l'armement à la sortie de l'Ecole polytechnique. Cette désaffection relative s'explique par la réforme X 2000 et par le contexte actuel qui est peu favorable à l'industrie d'armement. Des opérations de communication importantes sont engagées depuis 2001 pour essayer de corriger cette situation.
Les armées et services rencontrent des difficultés pour satisfaire leurs besoins en informaticiens, notamment pour les sous-officiers. En effet, elles se heurtent à la concurrence du secteur civil, alors que leurs besoins augmentent. Pour surmonter cette situation, plusieurs solutions alternatives sont développées ou à l'étude, notamment la mise en oeuvre de mesures de fidélisation, la restructuration des filières informatiques, la diversification des origines des spécialistes (militaires et civils), le recours à l'externalisation et à la sous-traitance lorsque cela est possible.
La situation des atomiciens s'est améliorée depuis la fin de l'année 2003, grâce à un effort accru portant sur le recrutement, la formation et la fidélisation.
Le service de santé des armées connaît également des difficultés de recrutement, mais une nette amélioration doit être soulignée pour 2004, qui devrait se poursuivre en 2005.
On peut rappeler qu'au 1er août 2003 on constatait un déficit de plus de 300 postes par rapport à l'effectif budgétaire prévu pour les médecins des armées. En 2004, l'écart a été ramené à 278 postes.
Conformément à la loi de programmation 2003-2008 qui prévoit la création de 220 postes de médecins, il est créé 50 postes d'élèves médecins par le présent projet de loi de finances. On note que ceux-ci doivent être recrutés tant par concours après le baccalauréat, qu'en fin de premier cycle, le concours au niveau du diplôme d'Etat n'ayant pas été ouvert par suite du manque de candidat.
Le déficit, qui atteint 11,8 % des effectifs budgétaires en 2004 contre 12,7 % en 2003, trouve des causes structurelles multiples, tenant notamment à l'allongement de la durée des études et à l'attractivité du secteur civil.
En ce qui concerne les personnels paramédicaux dits MITHA (militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées), la situation est meilleure dans la mesure où les effectifs budgétaires sont réalisés à hauteur de 96 % en 2004.
Le service de santé des armées, qui a dû affronter de plein fouet les effets de la professionnalisation des armées, fera l'objet d'un développement particulier (cf. infra).
Le budget 2005 traduit la volonté de prolonger et de financer l'amélioration de la « condition militaire ». L'ensemble des mesures nouvelles prévues à cet effet représente 53,65 millions d'euros.
On peut rappeler que le fonds de consolidation de la professionnalisation (FCP) prévu par la loi de programmation militaire 2003-2008, avait donné lieu à l'inscription de 18,93 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2003, en vue, notamment, de financer des mesures tendant à renforcer l'attractivité des métiers militaires, tant au niveau du recrutement que de la fidélisation. En 2004, une mesure nouvelle de 27 millions d'euros au titre de ce fonds était destinée au financement de primes modulables en faveur des spécialités critiques.
Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit une mesure nouvelle de 11 millions d'euros. Le fonds de consolidation de la professionnalisation financera ainsi la prime d'attractivité modulable à l'engagement initial et permet la poursuite du programme immobilier d'accueil des jeunes engagés chargés de famille, ainsi que celle du plan « médecins praticiens des armées ».
L'évolution de la pyramide indiciaire des militaires mise en oeuvre progressivement et financée sur le FCP porte sur un montant total de près de 8,9 millions d'euros, dont 7,63 millions d'euros de revalorisations au bénéfice des majors, des sous-officiers et des caporaux-chefs.
Parallèlement, le gouvernement poursuit le plan d'amélioration de la condition militaire décidé, mais non financé, par le précédent gouvernement. Consolidées en loi de finances initiale pour 2003, les trois premières annuités de ce plan ont justifié l'inscription de 159 millions d'euros de moyens nouveaux. Le budget pour 2005 a prévu 42,65 millions d'euros en mesure nouvelle à ce titre.
Pour 2005, le PACM prévoit notamment 3 millions d'euros au profit du volet social (cf. infra).
A ces mesures ciblées, s'ajoutent d'autres mesures de personnel, qui concernent soit la gendarmerie (cf. infra), soit des mesures techniques, notamment de revalorisation, de repyramidage.
La reconversion est devenue un élément indissociable du parcours professionnel des militaires. Elle participe pleinement de ce fait au succès de la fidélisation.
Chaque année, près de 30.000 militaires quittent l'institution, dont près de 18.000 ont effectué plus de quatre ans de service. Ils peuvent donc prétendre au bénéfice des prestations de reconversion.
Ces prestations permettent aux intéressés, dans un premier temps, de définir un projet professionnel par une orientation adaptée, puis, dans un deuxième temps, de réaliser celui-ci, à l'aide d'une formation professionnelle ou d'un accompagnement vers l'emploi.
Les congés de reconversion, période pendant laquelle les militaires se consacrent totalement à la réalisation de leur projet tout en continuant à être rémunérés par les armées, représentent une aide indispensable et très efficace.
L'effort engagé au profit des militaires sous contrat, ne disposant pas d'acquis directement transposables dans un métier civil, reste prioritaire et sera poursuivi en 2005.
Par ailleurs, la convention qui lie le ministère de la défense au ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale est en cours de renégociation. Elle devra permettre, entre autres, à près de 1.500 militaires de suivre des formations dans les centres de l'association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA).
Comme l'année dernière, le présent projet de loi de finances prévoit un ensemble de mesures destinées aux personnels civils.
Le plan de reconnaissance professionnelle du personnel civil se traduit par l'inscription de 12 millions d'euros au budget du ministère de la défense.
Ainsi, depuis 2003, il représente un effort cumulé de 38,5 millions d'euros, à comparer aux 13 millions d'euros accordés entre 1998 et 2002.
En 2005, le plan continuera à renforcer l'attractivité du ministère (6,9 millions d'euros) ainsi que la reconnaissance des qualifications et des compétences (5,1 millions d'euros).
Les personnels d'administration centrale vont bénéficier, en 2005, de 2,41 millions d'euros de mesures nouvelles, contre 2,58 millions d'euros l'année dernière. La mesure la plus importante concerne la revalorisation des primes des personnels administratifs d'administration centrale (catégories A et B) pour un total de 1,38 million d'euros.
Les personnels civils extérieurs bénéficient également de diverses mesures catégorielles pour un montant de 8,8 millions d'euros, soit un niveau stable par rapport à 2004. Ces mesures concernent essentiellement la revalorisation de l'indemnité d'administration et de technicité de 2,6 millions d'euros, celle des indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires pour un peu moins d'un million d'euros ainsi que le repyramidage des corps des ouvriers d'Etat pour 1,28 million d'euros.
Les personnels de la DGSE, qui avaient bénéficié, en 2004 comme en 2003, de mesures nouvelles de 2 millions d'euros, n'auront que 0,7 million d'euros de mesures nouvelles pour 2005.
En 2005, l'adaptation des effectifs de la gendarmerie à l'évolution de ses missions de sécurité intérieure se traduira par la mise en oeuvre de la première annuité du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées, qui prévoit notamment un repyramidage de 1.000 emplois de sous-officiers en officiers (soit un coût de 20,6 millions d'euros).
Une dotation nouvelle de 15 millions d'euros, dont 3 millions d'euros de crédits dédiés à la formation militaire initiale du réserviste (FMIR), confirme la montée en puissance de la réserve militaire et permet d'atteindre un montant total de 120 millions d'euros de crédits de rémunérations, de charges sociales et de fonctionnement.
En favorisant le recrutement de jeunes gens, souvent sans expérience professionnelle initiale, l'accession à la réserve militaire constitue une approche déterminante et valorisante avec le monde du travail.
Une amélioration du dispositif légal et réglementaire de la réserve militaire est en cours afin de permettre aux armées de disposer d'une réserve plus réactive, tout en prenant en compte les contraintes des employeurs comme des salariés.
L'action sociale contribue à l'amélioration de la condition du personnel civil et militaire du ministère. Organisée pour répondre aux conditions particulières d'exercice des missions au sein du ministère, elle est destinée à compenser les contraintes et astreintes spécifiques à l'exercice du métier militaire et leur impact sur l'environnement social et familial.
Le montant des crédits d'action sociale prévu par le projet de loi de finances pour 2005 s'élèvera à 94,61 millions d'euros, soit une augmentation de 5,68 % par rapport à 2004.
Ces crédits doivent permettre d'améliorer les prestations sociales et apporter une réponse aux attentes des personnels en matière de :
- garde des jeunes enfants ;
- aides individuelles ;
- accompagnement de la mobilité ;
- aides au logement, aux vacances et aux loisirs.
Cette politique sociale est mise en oeuvre par la direction de la fonction militaire et du personnel civil du secrétariat général pour l'administration.
Il s'agit d'un domaine sensible au sujet duquel votre rapporteur spécial ne peut que souligner l'importance du retard pris ces dernières années.
Même si l'évolution des dotations est satisfaisante, tant globalement que pour l'entretien programmé des matériels désormais financé exclusivement sur le titre V depuis 2004, les taux d'activité des matériels ne s'améliorent que lentement.
Le tableau ci-dessous, qui met en perspective les dotations inscrites au budget 2005, fait apparaître par rapport à 2004 une croissance modérée du titre III dans son ensemble et à l'intérieur de celui-ci, une croissance relativement plus rapide des dépenses « hors RCS » par rapport à l'évolution du « RCS », c'est-à-dire la masse salariale.
Cette inversion de tendance se traduit par une légère augmentation de la part du « hors RCS » qui, en pourcentage du titre III, passe de 18,9 % en 2003, à 19,71 % en 2004, puis 19,8 % en 2005.
En structure, à l'intérieur du « hors RCS » on assiste depuis 1997 à la baisse des dépenses d'alimentation, qui passent de 12,1 % à 7,74 %, tandis que les dépenses de carburant passent, au cours de la même période, de 9,2 % à 12,12 %.
Au sujet des dépenses de carburant, votre rapporteur spécial voudrait faire une observation ayant trait à la sincérité du budget :
- l'année dernière les éléments retenus pour l'évaluation des frais de carburants étaient très optimistes, le dollar était anticipé sur une base inférieure à celle retenue pour le budget général, et il en était de même pour le prix du baril de pétrole. Rappelons qu'en 2003 la sous-évaluation de la consommation des crédits nécessaires à l'achat de carburant était évaluée à 40 millions d'euros (votre rapporteur spécial ne dispose pas, à ce jour, des informations nécessaires pour savoir si le même phénomène s'est reproduit en 2004) ;
- en 2005, les éléments de références retenus pour l'évaluation des frais de carburant, qui doivent s'élever à 331,551 millions d'euros, sont identiques aux paramètres retenus pour le cadrage du budget de l'Etat : soit un dollar anticipé à 0,81 euro et un baril de pétrole brut à 29,92 euros (notons que les hypothèses les plus hautes vont jusqu'à 40 dollars par baril, contre les 36,5 dollars retenus pour la construction du budget pour 2005).
La restauration de la disponibilité des matériels est une des priorités du présent gouvernement consacrée par la loi de programmation militaire. Le budget pour 2005 prévoit pour les armements classiques 2.057,862 millions d'euros de crédits de paiement et 2.626,694 millions d'euros d'autorisations de programme.
Par rapport à 2004, la diminution des crédits de paiement est de 3,25 % (après une augmentation de 11,12 % en 2004), tandis que les autorisations de programme progressent de 6,17 % (après une stagnation en 2004).
Le tableau ci-dessous montre que, par domaine, ce type de dépenses concerne, en 2005, essentiellement le secteur classique avec 2.057,9 millions d'euros de crédits de paiement et le nucléaire avec 672,59 millions d'euros (soit une diminution d'environ 90 millions d'euros par rapport à 2004).
A l'intérieur du secteur de l'armement classique, les crédits se répartissent de façon relativement équitable entre les trois armes : 852,35 millions d'euros pour l'armée de l'air, 673,87 millions d'euros pour la marine et 471,99 millions d'euros pour l'armée de terre.
En évolution, c'est la marine qui va voir ses dotations diminuer le plus rapidement en 2005 avec - 10 % (contre + 19,1 % entre 2003 et 2004), devant l'armée de terre, puis l'armée de l'air.
L'armée de terre doit faire face à une diminution de ses crédits de paiement et à une réduction de près de 15 % de ses autorisations de programme.
En 2005, l'armée de terre sera soumise aux contraintes suivantes :
- augmentation des coûts unitaires des pièces de rechanges, notamment en provenance de GIAT-Industries ;
- augmentation du coût de soutien unitaire liée à l'arrivée de nouveaux matériels (à titre d'exemple, 0,24 million d'euros de coût de soutien unitaire moyen estimé pour le char Leclerc, contre 0,09 million d'euros pour un AMX 30 B2) ;
- vieillissement des parcs, notamment AMX 10P, AMX 10RC et VAB, entraînant une augmentation du coût de soutien et impliquant des opérations de rénovation ;
- coût de la valorisation de certains matériels ;
- apparition de charges nouvelles (opérations extérieures, protection de l'environnement, désamiantage, etc).
La marine doit faire face à la fois aux indisponibilités périodiques pour entretien et réparation (IPER), aux indisponibilités pour entretiens intermédiaires (IEI) et aux périodes d'entretien intermédiaire (PEI).
Les crédits d'entretien programmé du matériel serviront principalement, en 2005 :
- pour les sous-marins lanceurs d'engins (SNLE), à la préparation de l'IPER du « Téméraire » (prévue en 2006-2007) et de IE longue de « l'Inflexible » (prévue en 2005) et à la poursuite de l'approvisionnement des rechanges pour les SNLE de type « Le Triomphant » ;
- pour la flotte, à la PEI puis à l'IPER du porte-avions « Charles de Gaulle » (prévue en 2006), à trois IPER de sous-marins nucléaires d'attaque (SNA), à savoir l'« Améthyste » en 2005, le « Rubis » en 2007/2008 et le « Saphir » en 2006/2007, une IPER de la « Jeanne d'Arc » (prévue fin 2006), ainsi qu'à cinq IPER de frégates (dont celles du « Cassard », du « Lamotte-Picquet » et du « Courbet », en 2005), à l'IEI de la « Jeanne d'Arc », du « Georges Leygues » et du « Dupleix » en 2005, et enfin à la poursuite des modernisation des CMT ;
- pour l'aéronautique, au maintien en condition opérationnelle des aéronefs, dont la part la plus importante reviendra aux 10 Rafale (65 millions d'euros), aux 50 Super-Etendard (55 millions d'euros) et aux 28 ATL2 (55 millions d'euros).
L'armée de l'air, a, grâce à l'effort de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense (SIMMAD), réduit de 2002 à 2005 le taux d'indisponibilité dû à des causes logistiques. Ce taux est passé de 19 % en décembre 2001 à 7,41 % en juillet 2004.
Votre rapporteur spécial tenait à souligner la pression exercée sur les coûts de maintenance par la sophistication croissante des matériels.
Les efforts faits en matière de maintien en condition opérationnelle tardent à porter leurs fruits.
Les objectifs d'activité pour l'armée de l'air, tels qu'ils résultent de la loi de programmation militaire, sont bien connus : 180 heures de vol pour un pilote de combat, 400 heures de vol pour un pilote de transports et 200 heures de vol pour un pilote d'hélicoptères. Les objectifs d'activité n'ont pas été atteints, avec en moyenne 178 heures de vol pour un pilote de combat, 330 heures de vol pour un pilote de transport et 195 heures de vol pour un pilote d'hélicoptère.
En fait, en 2003, l'armée de l'air n'a pas atteint son objectif global de 298.000 heures de vol. Le déficit de 32.208 heures de vol est moins important qu'en 2002, année où il s'établissait à 38.860 heures. Cela s'expliquerait par des problèmes de disponibilité des flottes de transport et de combat, ainsi que par la multiplication des périodes d'alerte.
Pour 2004, la prévision d'activité annuelle initiale de 270.709 heures de vol est toujours en vigueur à mi-gestion. Même si elle a été réduite par rapport aux objectifs fixés pour 2003, elle reste supérieure de 14.714 heures à l'exécution réalisée en 2003.
L'armée de terre rencontre le même type de problème, le taux de disponibilité de ses véhicules blindés est de l'ordre de 60 %, tandis que le nombre d'heures de vol par pilote d'hélicoptère reste sensiblement inférieur aux objectifs de la loi de programmation : 145 heures de vol en 2001 et 2002, au point que l'objectif 2003 et 2004 a été abaissé à 160 heures de vols pour tenir compte de l'indisponibilité des matériels.
Compte tenu de la disponibilité des matériels aériens, l'armée de terre ne prévoit d'atteindre les 180 heures de vol par pilote et par an fixées par la loi de programmation militaire (LPM) qu'à partir de 2006.
De même, le taux d'activité de l'armée de terre n'égale pas l'objectif fixé par la LPM, soit 100 jours d'activité. En 2003, il s'est établi à 95 jours. Pour le premier semestre de l'année 2004, l'armée de terre a effectué 40 jours d'activité (dont 17 avec des matériels organiques).
En 2003, la marine peut faire état d'un volume d'activité global de 239.081 heures de navigation, ce qui représente 85 jours de mer par bâtiment, soit un léger retard de 2 jours de mer par bâtiment par rapport à 2002.
Elle estime, par ailleurs, que la norme d'activité de l'aviation navale est atteinte. C'est ainsi que celle-ci a effectué 51.150 heures de vols en 2003, soit 150 heures de plus que l'année précédente.
Le premier semestre 2004 a été marqué par les opérations Héraclès (Afghanistan, avril à mai 2004) et Carbet (Haïti, mars à juillet 2004).
Pour 2004 et 2005, le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a transmis ses orientations qui ont été traduites au travers du programme d'action de la gendarmerie. La priorité est donnée à la lutte contre la délinquance, notamment celle de la voie publique, ainsi qu'à celle contre l'insécurité routière, et se traduit ainsi :
- l'intensification de l'action sur le terrain et la rendre plus efficace ;
- l'optimisation dans l'emploi des effectifs affectés à la lutte contre la délinquance (avec notamment un recours plus large à la réserve sélectionnée : le budget dédié à l'emploi de réservistes a augmenté pour 2004 et permet un recours accru à des personnels de bon niveau et capables de tenir des fonctions opérationnelles) ;
- la hiérarchisation des missions.
A peine les armées ont-elles achevé la mue de la professionnalisation qu'elles sont confrontées à une nouvelle réforme d'envergure avec la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finance (LOLF).
Au-delà de la nouvelle architecture budgétaire, se fait jour le besoin de réformes de structures, qui vont se traduire par le passage d'une logique de moyens à une logique de résultat.
On remarquera d'emblée qu'il n'y a pas là une révolution dans la mesure où c'est à juste titre que les armées peuvent faire valoir que la fixation d'objectifs et l'évaluation des résultats font partie intégrante de la logique militaire.
Le projet de nouvelle nomenclature budgétaire distingue, au sein de la mission « mise en oeuvre de la politique de défense » quatre programmes eux-mêmes déclinés en 24 actions à comparer aux 42 chapitres du bleu budgétaire actuel.
La liste des programmes de la mission « mise en oeuvre de la politique de la défense est la suivante :
- programme 1 : « environnement et prospective de la politique de défense » ;
- programme 2 : « préparation et emploi des forces » ;
- programme 3 : « équipement des forces » ;
- programme 4 : « soutien de la politique de défense ».
Le programme 5 de la mission interministérielle « sécurité » regroupera les crédits alloués à la gendarmerie.
Votre rapporteur spécial n'entrera pas dans le détail de la mise en oeuvre de la LOLF au ministère de la défense, mais se cantonnera aux sujets relatifs à l'actuel titre III du budget (moyens des armes et services).
Les dépenses de personnel inscrites au titre III (prévu par l'ordonnance organique n° 59-2 du 1er janvier 1959) du budget du ministère de la défense étaient le plus souvent exprimées hors charges de pensions. A compter de 2006, celles-ci seront pleinement incluses dans le titre II de la LOLF « dépenses de personnel ».
Le titre III actuel s'élève en 2005 à 27,2 milliards d'euros, pensions comprises qui seront ainsi ventilées à partir de 2006 :
- 23,5 milliards d'euros inscrits au titre II de la LOLF « dépenses de personnel » ;
- 3,5 milliards d'euros (correspondant aux crédits du titre III affectés au matériel et au fonctionnement des armes et services) inscrits au titre III de la LOLF « dépenses de fonctionnement » ;
- et 0,2 milliard d'euros (correspondant aux subventions de fonctionnement de l'actuel titre III) inscrits au titre VI de la LOLF « dépenses d'intervention ».
Le titre II de la LOLF « dépenses de personnels » comprendra 0,2 milliard d'euros provenant de l'actuel titre V « équipement ».
Le titre III de la LOLF « dépenses de fonctionnement » se verra alloué 3 milliards d'euros aujourd'hui inscrits sur le titre V tel que défini par l'ordonnance organique de 1959 précitée.
Cette nouvelle affectation de crédits concerne :
- les dépenses de maintien en condition opérationnelle des matériels et équipement, tels que l'achat de pièces de rechanges courantes (en revanche, les pièces permettant l'amélioration du potentiel ou de la durée de vie d'un matériel seront considérées comme des dépenses d'investissement et seront en conséquence inscrites au titre V de la LOLF) ;
- les dépenses d'acquisition des munitions courantes ;
- et les dépenses dites d'études armement, non liées immédiatement à la réalisation d'un équipement déterminé (considérées comme des charges et non des investissements selon la nouvelle nomenclature prévue par la LOLF).
L'action « soutien interarmées » du programme « préparation et emploi de forces » de la mission « mise en oeuvre de la politique de défense » concerne le service de santé des armées (SSA).
Seul organisme d'un des sous-actions, le SSA est chargé d'assurer le « soutien santé » des forces armées.
Placé sous l'autorité du chef d'état major des armées (CEMA), le SSA a pour mission prioritaire le soutien des forces armées tant à l'étranger en opérations que sur le territoire national.
Cette mission intègre aussi bien les soins aux personnes puisqu'il prescrit les mesures d'hygiène et de prévention et participe à leur exécution et à leur contrôle que l'expertise, l'enseignement et la recherche dans le domaine de la santé. Il constitue ainsi un acteur primordial du système de protection mis en place par le ministère au profit de ses ressortissants militaires.
En outre, l'exercice des compétences vétérinaires lui est rattaché.
Enfin, il concourt au service public hospitalier.
Les missions du SSA sont ainsi clairement définies, ce dont votre rapporteur spécial se réjouit.
Comme le souhaitait votre commission des finances3(*), les crédits alloués à la police nationale du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des collectivités locales et les crédits alloués à la gendarmerie nationale du ministère de la défense, ont été structurés en deux programmes au sein de la mission interministérielle « sécurité ».
Le programme « gendarmerie nationale » est axé sur le coeur du métier de la gendarmerie, tel que défini par le décret organique du 20 mai 1903 relatif au règlement sur l'organisation et le service de la gendarmerie. Aux termes de ce texte, la gendarmerie doit ainsi « veiller à la sûreté publique, assurer le maintien de l'ordre et l'exécution des lois ».
La gendarmerie devra ainsi contribuer à assurer « la continuité de la réponse de l'Etat face aux menaces relevant tant de la sécurité intérieure que de la défense »4(*).
Le programme est décomposé en 5 actions. Ces actions visent à identifier les principaux domaines d'intervention de l'Etat, auxquelles concourent l'ensemble des unités de gendarmerie, dont la vocation généraliste doit être soulignée.
L'action 1 correspond au pôle général « ordre et sécurité publics » intégrant différents volets : maintien de la sécurité publique, protection des personnes et des biens, ordre public, protection des institutions et renfort des unités territoriales.
La deuxième action se rapporte à la lutte contre l'insécurité routière.
La troisième action englobe la totalité de la contribution de la gendarmerie au profit des services du ministère de la justice. La mission de police judiciaire y occupe une place essentielle : la constatation des crimes, délits, contraventions, le rassemblement des preuves et la recherche des auteurs d'infractions, mais aussi les transfèrements, représentent en effet près de 40 % de l'activité totale de la gendarmerie.
La quatrième action correspond aux fonctions de commandement, de recrutement, de formation et de logistique.
La dernière action « exercice des missions militaires » permet de prendre en compte la spécificité de l'institution en matière de missions militaires, tant sur le territoire national qu'à l'étranger.
La répartition des crédits et des effectifs par actions est présentée dans le tableau ci-dessous.
Le maintien de l'ordre et de la sécurité publique sera la mission prioritaire de la gendarmerie, qui y consacrera 45 % de ses effectifs et 43 % de ses crédits.
En revanche l'exercice des missions militaires ne représentera que 2,25 % des effectifs de la gendarmerie et 1,8 % de ses crédits.
La définition des objectifs semble satisfaisante à votre rapporteur spécial dans la mesure où elle correspond effectivement aux missions de la gendarmerie.
En ce qui concerne les indicateurs, ils permettront de renforcer l'information du Parlement sur l'action de la gendarmerie. Certains de ces indicateurs visent la mesure de la performance, d'autres semblent être plus des indicateurs d'activité.
Votre rapporteur spécial regrette qu'il n'y ait pas eu d'effort d'harmonisation plus poussé entre la police et la gendarmerie nationales. Il se demande s'il est opportun que les objectifs et les indicateurs soient distincts entre les deux programme de la mission « sécurité ».
Dans la mesure où ces indicateurs peuvent encore être affinés au cours de l'année 2005, votre rapporteur spécial se propose d'engager le dialogue avec le ministère de la défense sur ce thème.
Les tableaux suivants présentent les neuf objectifs et les dix-sept in-dicateurs du programme gendarmerie.
Le ministère de la défense a décidé de mener, en 2004, une expérimentation de budget global au sein d'une formation5(*) de chaque armée, de la gendarmerie, ainsi que de la délégation générale pour l'armement.
Il s'agissait, en s'appuyant sur le principe de fongibilité asymétrique6(*) des crédits, de passer un contrat avec ces unités pour déterminer avec elles les objectifs à atteindre sur l'année dans différents domaines. Une mesure des résultats devait être effectuée en cours puis en fin d'année.
L'enveloppe financière concernait les rémunérations et charges sociales de l'ensemble des personnels (militaires et civils), les crédits de fonctionnement et d'alimentation, une partie des crédits du titre V consacrée à l'infrastructure et l'entretien programmé des matériels.
Deux chapitres ont été créés à cet effet dans le projet de loi de finances pour 20047(*).
A ce stade des expérimentations, le bilan que l'on peut en tirer est retracé ci-après :
- la souplesse apportée à la gestion par la globalisation des moyens et la fongibilité asymétrique est unanimement soulignée ;
- la responsabilisation du commandant de formation est plus grande ;
- la difficulté inhérente à l'exercice de budgétisation initiale, plus sensible lorsqu'elle s'applique à des périmètres restreints, a été soulignée. Une précision plus fine des besoins en masse salariale doit être recherchée.
De nombreuses expériences de globalisation des crédits seront menées en 2005. Votre rapporteur spécial souhaite présenter plus particulièrement trois d'entre elles qui portent essentiellement sur des crédits du titre III.
A compter de 2005, l'ensemble des archives de la défense sera regroupé au sein d'un service à compétence nationale (SCN) relevant de la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA). Il s'agit, dans le cadre d'une globalisation des moyens de ce service, d'harmoniser et de moderniser les méthodes de collecte et de gestion des archives ainsi que l'accueil du public, et de mettre en oeuvre des opérations globales de valorisation des fonds.
La dotation globalisée doit regrouper :
- des crédits RCS correspondant à 497 personnels militaires et civils, pour un montant de 17,1 millions d'euros ;
- des crédits du titre III hors RCS pour un montant de 3,4 millions d'euros.
L'expérimentation de globalisation des crédits du SSA vise à tester les dispositifs suivants : adaptation des procédures comptables à la LOLF, fongibilité au sein d'un périmètre comparable à ce que serait un BOP, fongibilité entre fonctionnement et investissement sur des crédits d'un montant limité, mandat de gestion pour les civils du SSA, gérés par la direction de la fonction militaire et du personnel civil.
Les crédits touchés par cette expérimentation seront présentés sur un chapitre 37-03 nouveau. Le chapitre globalisé comprendrait :
- des crédits RCS correspondant à 15.964 personnels, dont 5.775 civils, pour un montant de 442 millions d'euros ;
- et des crédits du titre III hors RCS pour un montant de 40 millions d'euros.
La gendarmerie départementale remplit tous les types de missions qui incombent à la gendarmerie. Les légions de gendarmerie départementale disposent d'ores et déjà de compétences importantes et procèdent, sous plafond des emplois qui leur sont alloués par la DGGN8(*), à leur ventilation en organisation entre les unités placées sous leur autorité. Elles assurent la gestion de l'ensemble du personnel sous-officier et volontaire (notation, avancement, mutation,...).
En outre, centres de responsabilité budgétaire, elles disposent des compétences et de la taille critique nécessaires à une préfiguration de la LOLF en matière de globalisation des moyens et de fongibilité asymétrique.
L'ensemble des crédits de la légion de gendarmerie départementale de Franche-Comté serait inscrit sur un chapitre 37-03. La dotation globalisée comprendrait :
- des crédits RCS correspondant à 1.896 personnels, dont 22 civils des services déconcentrés, pour un montant de 59,3 millions d'euros ;
- des crédits du titre III hors RCS pour un montant de 13,2 millions d'euros ;
- et des crédits d'équipement du titre V pour un montant de 0,4 million d'euros.
Votre rapporteur spécial estime que les montants des crédits et les effectifs en jeu devraient permettre au ministère de prendre la mesure de la réforme budgétaire prévue par la LOLF.
Votre rapporteur spécial a regroupé sous le qualificatif d'exceptionnelles des opérations en fait récurrentes, qu'il s'agisse des opérations extérieures ou des missions de service public que l'armée assure au nom d'un engagement citoyen. Compte tenu de leur caractère récurrent, il faudrait, selon votre rapporteur spécial, que ces opérations fassent l'objet d'un mode de financement spécifique. Une amélioration est proposée en ce sens par le projet de loi de finances pour 2005.
On parle de surcoûts ou coûts additionnels lorsque n'est pris en compte que le différentiel entre le coût sur le théâtre et le coût en métropole. Ainsi en est-il pour les RCS pour lesquelles le coût additionnel correspond au paiement de l'indemnité de sujétions pour service à l'étranger (ISSE).
A l'inverse, certaines dépenses doivent être prises en compte dans leur intégralité sur le théâtre. Il ne s'agit alors plus d'un différentiel par rapport à une dépense en métropole et on parle alors de coût complet. A titre d'exemple on peut citer les dépenses d'infrastructure du titre V, qui la plupart du temps n'auraient pas eu lieu en métropole.
Au titre III, les surcoûts se répartissent en six catégories : rémunération (indemnité de sujétions pour service à l'étranger) et charges sociales, alimentation, fonctionnement, transport et carburant.
Au titre V, les surcoûts se répartissent entre « entretien programmé du matériel » (EPM), fabrications, munitions et infrastructure.
Au 1er juin 2004, l'estimation du surcoût des opérations extérieures s'élevait à près de 650 millions d'euros, dont 590 millions d'euros pour le seul titre III. Ce coût, pour le titre III, s'établissait, en 2002 et 2003, respectivement à 546 millions d'euros et 562 millions d'euros.
Cette estimation - hors forces de présence dans les DOM-TOM et forces prépositionnées en Afrique - se répartit comme suit au 1er juin 2004 :
- Kosovo Macédoine : 139,11 millions d'euros pour le titre III pour 2.750 soldats sur le terrain ;
- Bosnie : 66,52 millions d'euros pour le titre III pour 1.306 soldats sur le terrain ;
- Afghanistan : 83,17 millions d'euros pour le titre III pour 1.283 soldats sur le terrain ;
- Tchad et Centrafrique : 76,31 millions d'euros pour le titre III pour 1.272 soldats sur le terrain ;
- Côte d'ivoire : 182,51 millions d'euros pour le titre III pour 4.259 soldats sur le terrain ;
- ensemble des autres opérations : 42,65 millions d'euros pour 2.184 soldats sur le terrain.
Au total, en 2003, 12.264 militaires étaient mobilisés sur les différents théâtres d'opérations extérieures, contre 13.500 l'année précédente. En 2004, la prévision était de 13.324 au 1er juin.
- pour l'armée de terre : 8.416 personnes ;
- pour l'armée de l'air : 1.833 personnes ;
- pour la marine : 2.537 personnes ;
- pour la gendarmerie : 470 personnes ;
- et pour le service de santé et autres services de soutien : 263 personnes.
En 2004, ces frais ont fait l'objet d'une demande de décret d'avance et devraient être couverts en loi de finances rectificative.
Notons qu'en 2005, pour la première fois, 100 millions d'euros sont inscrits au projet de loi de finances pour financer le surcoût des OPEX9(*).
Votre rapporteur spécial, s'il apprécie ce premier pas, ne peut que souhaiter que le financement des OPEX fasse à l'avenir l'objet d'une inscription complète dans le budget de la défense, afin d'en garantir la sincérité.
Comme chaque année, les armées sont amenées à participer à une série d'opérations de sécurité civile ou de missions service public.
On peut notamment mentionner, en premier lieu, la poursuite et le renforcement du plan Vigipirate, qui a mobilisé 1.270 hommes de l'armée de terre et 192 hommes par jour pour l'armée de l'air pour un coût global de 8,8 millions d'euros, mais aussi les cérémonies du 6 juin, soit un coût de 2,25 millions d'euros pour l'armée de terre et 12,8 millions d'euros pour l'armée de l'air, la lutte contre la pollution, etc.
Les forces engagées et les surcoûts pour 2004 sont les suivants, selon les estimations du 1er juillet 2004 :
- armée de terre : 2.190 hommes à concurrence de 9,8 millions d'euros ;
- armée de l'air : 399 hommes à concurrence de 14,1 millions d'euros ;
- marine : les activités relevant de la sauvegarde maritime sont estimées à 254,58 millions d'euros pour 2004 ;
- gendarmerie : près de 6.000 hommes à concurrence d'au moins 9,7 millions d'euros.
Votre rapporteur spécial souligne qu'il ne s'agit pas de missions incombant naturellement à des armées professionnelles, mais qu'elles témoignent d'une participation citoyenne aux différentes menaces qui pèsent sur les Français.
Nul doute que, dans la perspective de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, il conviendrait d'en assurer un chiffrage -en termes de coût complet et non de « surcoûts »- selon des méthodes comptables éprouvées.
La mission fondamentale du service de santé des armées est d'assurer le soutien sanitaire des forces en opérations (forces projetées dans le cadre des missions de l'ONU, de l'OTAN, des opérations humanitaires, etc.).
Au sein des armées et de la gendarmerie nationale ainsi qu'auprès des organismes relevant du ministère de la défense, le service de santé assure les soins aux personnes. Il prescrit les mesures d'hygiène et de prévention et participe à leur exécution et à leur contrôle. Il réalise l'expertise en matière d'aptitude médicale, l'enseignement et la recherche dans le domaine de la santé. L'exercice des compétences en matière vétérinaire lui est rattaché.
Le service de santé a aussi compétence pour dispenser des soins à des personnes ne relevant pas directement des armées, notamment aux membres des familles de militaires, aux anciens combattants et victimes de guerre et aux retraités militaires.
Il participe, sous l'autorité de l'EMA, aux plans gouvernementaux (PIRATOX, PIRATOM, BIOTOX).
Il concourt également au service public hospitalier en application du décret du 14 mai 1974 (en cours de codification-modification par la commission supérieure de codification) et des articles L. 6147-7 à L. 6147-9 du code de la santé publique.
Enfin il peut être chargé de certaines missions au profit d'autres départements ministériels en particulier dans le domaine de l'aide technique et de la coopération ainsi que de missions humanitaires décidées par le gouvernement.
Dans le cadre de la mise en place de la LOLF, le SSA fait l'objet, au projet de loi de finances pour 2005, d'une expérimentation de globalisation de ses crédits. Il en résulte une importante augmentation des RCS qui correspond à la prise en compte des rémunérations civiles dans le budget du SSA.
Les effectifs du SSA en 2005 sont de 16.029 personnes, soit une augmentation de 10,2 % par rapport à 2004. Pour autant, le SSA, qui a été touché de plein fouet par la professionnalisation des armées souffre encore d'un sous-effectif chronique. La situation semble toutefois être en amélioration.
En 2004, l'effectif budgétaire des médecins des armées est de 2.337 pour un effectif réalisé au 1er juillet de 2.058 (-279), soit un sous-effectif de 11,9 %. A la même époque en 2003, ce sous-effectif atteignait 12,7 %.
Le sous-effectif se répartit de la façon suivante, en ce qui concerne les unités des forces et les hôpitaux d'instruction des armées (HIA) :
Pour ce qui concerne la gendarmerie, le déficit actuel reste le plus important et approche les 30 %. Il est essentiellement lié à la difficulté, pour le service de santé des armées, de procéder rapidement à la montée en puissance décidée lors de la professionnalisation (en effet, le service de santé pour la gendarmerie disposait de 70 médecins à la fin de l'année 1996 alors que la maquette prévue pour son format définitif était initialement de 185, ramenée à 159 en 2003).
Cependant, un déficit est en voie de réduction pour l'affectation de nouveaux médecins de carrière et le recrutement de médecins sous contrat (six médecins sur les 22 recrutés sous contrat en 2003 ont été affectés dans des unités de gendarmerie. Pour les dix premiers mois de 2004, huit médecins sous contrat ont été recrutés au profit de la gendarmerie et, un recrutement d'officier sous contrat est prévu au 1er novembre 2004 et cinq médecins sortant d'école d'application seront affectés en gendarmerie au 1er décembre 2004).
En fin d'année, une fois les opérations du plan annuel de mutations 2004 complètement achevées, ce déficit devrait se réduire pour se fixer à 25 % (120 médecins en effectif réalisé). Comte tenu du déséquilibre négatif actuel de la balance entrées/départs, toute réduction de ce déficit n'est possible qu'au détriment d'une des trois armées. Or compte tenu des impératifs liés à la projection, il convient de ne pas faire peser davantage de charges sur les armées par le transfert d'effectifs supplémentaires vers la gendarmerie.
C'est pourquoi, partout où cela est possible, il a été recherché, en attendant une amélioration de la situation des effectifs, des solutions fonctionnelles telles que le regroupement des médecins dans les centres médicaux principaux avec des détachements, autant que de besoin, au niveau des centres médicaux annexes, la prise en charge, selon une logique géographique, d'une partie des activités (essentiellement des visites d'aptitude) par des médecins servant au sein des trois armées ainsi que le recours à des médecins de réserve.
Le sous-effectif par spécialité se répartit de la façon suivante dans les HIA et le centre principal d'expertise du personnel navigant (CPEMPN) :
Le sous-effectif est dû à plusieurs facteurs d'importance variable :
- la diminution de moitié des recrutements entre 1982 et 1996 en raison d'un sureffectif conjoncturel ;
- la professionnalisation (+ 126 postes budgétaires) ;
- l'allongement de la durée des études passée de 14 à 18 semestres ;
- l'augmentation des départs depuis 1999 : après une baisse constante entre 1990 et 1997 (de 4,2 % à 3,4 %), le taux de départ par rapport à l'effectif global au 1er janvier a atteint 4,9 % en 1999, 5,6 % en 2000, 7,4 % en 2001 et 7,1 % en 2002 et 6,5 % en 2003. Dans l'état actuel des prévisions pour 2004, l'inflexion amorcée depuis deux ans devrait se poursuivre pour faire passer le taux de départ sous la barre des 6 %. D'une façon générale, on peut imputer cette brutale accélération des départs, à la fois à des facteurs endogènes (départ à la retraite de promotions nombreuses / au-delà de 25 ans de services) autant qu'à des facteurs exogènes qui, prédominants, combinent les résultats du numerus clausus avec des départs de plus en plus nombreux de praticiens civils à la retraite, autorisant de ce fait des opportunités plus nombreuses pour débuter une seconde carrière dans le secteur civil ;
- l'insuffisance initiale des recrutements complémentaires en 2000, 5 places de recrutement de médecins thésés ont été honorées pour 48 offertes. La situation s'améliore toutefois avec 56 recrutements en 2003 et 60 en 2004. L'attractivité de ce mode de recrutement est augmentée depuis 2003 par la possibilité d'offrir à ces médecins des rémunérations équivalentes à celles de leurs confrères de carrière.
Des efforts ont été faits pour permettre :
- l'augmentation des recrutements initiaux (passés de 115 en 1997 à 150 en 2004) ;
- et l'augmentation des recrutements complémentaires (il s'agit des médecins thésés comme on l'a déjà vu).
Initié en 2001, poursuivi en 2002, 2003 et 2004, le plan de revalorisation et perspectives a été conçu pour limiter les départs en fidélisant la population des médecins des armées par :
- diverses mesures de repyramidage ;
- une indemnisation forfaitaire des gardes hospitalières ;
- une revalorisation des primes à partir du grade de « en chef » à hauteur de 500 euros mensuels.
Ces mesures commencent clairement à porter leurs fruits, puisque les départs baissent régulièrement.
Enfin, l'effort pour le recrutement d'officiers sous contrat ou servant sous contrat permet de pallier en partie le sous-effectif, notamment sur les spécialités les plus déficitaires.
Devant l'échec du recrutement latéral en fin d'études médicales de médecins de carrière, le SSA a progressivement eu recours aux officiers sous contrat (OSC) et aux officiers servant sous contrat (article 98.1 du statut général des militaires -SGM-) depuis 2001.
Ce recrutement s'est montré progressivement efficace au fur et à mesure de sa montée en puissance, des ajustements ayant été réalisés pour donner à ces contrats un caractère attractif, s'agissant de candidats de haut niveau de compétence, disposant d'un vaste panel d'opportunités d'emploi et de niveaux de rémunération confortables dans la santé publique.
Depuis 2003, le contrat d'officier servant sous contrat n'est plus proposé qu'aux jeunes médecins généralistes ou spécialistes, susceptibles d'effecteur une carrière longue (jusqu'à 20 ans par renouvellement successif) ou d'intégrer par concours l'état de carrière.
Le recrutement de « 98.1 » est limité à une durée de 10 ans au total par renouvellements successifs, et l'accès à l'état de carrière n'est pas possible. Ce type de contrat concerne des médecins généralistes ou spécialistes plus âgés dont il est possible de reconnaître les titres et l'expérience par la modulation du niveau de recrutement en terme de grade et d'échelon dans le grade.
Afin de favoriser le succès du recrutement de médecins contractuels quantitativement, mais surtout qualitativement, le SSA a développé une politique dans le domaine de la détection du vivier des candidats, de l'attractivité et de la fidélisation :
- la détection du vivier s'est notablement améliorée grâce à une politique de communication auprès des universités, de l'ordre des médecins, grâce à la création d'un bureau recrutement à la direction centrale du SSA (plans médias, modules optionnels de formation pour les étudiants en médecine, suivi des préparations militaires de spécialité santé) et grâce à la responsabilisation des médecins de carrière ou réservistes qui contribuent, localement, à tisser un réseau de recrutement pour les besoins de leurs structures d'appartenance ;
- l'attractivité et la fidélisation repose sur l'amélioration des niveaux initiaux de recrutement des « 98.1 », sur les progressions de carrière qui leur sont offertes, et, pour les titulaires de spécialités, par la possibilité donnée depuis février 2003 de leur attribuer par concours sur titres le titre de spécialiste des hôpitaux et la prime qui lui est attachée. Même si l'ensemble ne peut être totalement comparé sur le plan des revenus au sort d'un praticien hospitalier de la fonction publique hospitalière, une contrepartie peut être trouvée à travers les conditions d'exercice, l'intégration dans les équipes, et la valeur des plateaux techniques des HIA.
Au total, tous statuts de médecins contractuels OSC et « 98.1 » confondus, l'évolution du chiffre des recrutements est la suivante :
2000 : 9
2001 : 14
2003 : 54
2004 : 69 prévus dans l'année (dossiers en cours).
L'effort sera poursuivi (60 recrutements programmés en 2005), mais intégré dans les flux prévisionnels (recrutement initial et contractuel, adapté qualitativement par spécialité). Une incertitude persiste, qui ne pourra être levée que dans plusieurs années, et qui est celle de la durée moyenne d'engagement de ces médecins. Si la majeure partie s'inscrit dans la durée lors de la signature du contrat, le caractère précaire de celui-ci, tout particulièrement pour les « 98.1 », les conduira à étudier, au moins à moyen terme, les opportunités de réorientation. Le nouveau SGM qui pourrait prévoir de repousser la durée totale de servie à 15 ans pour cette catégorie de contractuel est une réponse possible à cette interrogation pour les médecins souscrivant un contrat après 45 ans.
Quoiqu'il en soit, le SSA, dans sa politique générale, conservera comme variable d'ajustement et en complément de son recrutement en école le recrutement d'OSC et de « 98.1 », en modulant le volume selon ses besoins qualitatifs.
Le corps des chirurgiens-dentistes a été créé par décret10(*) dans le cadre de la professionnalisation des armées.
Il est constitué, au 22 octobre 2004, de 46 officiers pour 58 postes ouverts. Parmi ceux-ci, 28 ont le statut d'officier de carrière (61 %) et 18 servent au titre d'un contrat en qualité d'officier sous-contrat (OSC) ou d'officiers servant sous contrat au tire de l'article 98.1 du statut général des militaires (soit 39 %).
La répartition des postes ouverts est la suivante :
- dans les hôpitaux d'instruction des armées, 26 postes ouverts pour 21 réalisés (soit 81 %) ;
- dans les cabinets d'unités, 30 postes ouverts pour 23 réalisés (soit 77 %) ;
- outre-mer (Djibouti et Guyane), 2 postes ouverts et réalisés.
La montée en puissance a été réalisée progressivement depuis l'année 2002 avec le recrutement d'OSC.
Par ailleurs, un recrutement dans les écoles du service de santé des armées (ESSA) a débuté en 2001, parmi les élèves médecins de première année admis en deuxième année d'odontologie et 7 élèves sont actuellement en formation dans les deux écoles.
Les élèves chirurgiens-dentistes des écoles de formation initiale devraient devenir, à court terme, le principal vivier pour le recrutement d'officiers de carrière dans ce corps.
Les emplois budgétaires (3.300 pour l'année 2004) en personnels militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA) sont réalisés au 1er juillet 2004 à 97 %.
La multiplication des opérations extérieures, qui nécessite l'envoi des personnels paramédicaux hospitaliers pour les structures de traitement d'urgence des blessés, génère cependant de fortes contraintes. Durant leur absence, ces personnels ne sont pas remplacés dans les hôpitaux d'où ils sont prélevés.
La montée en puissance des techniciens paramédicaux sous statut fonctionnaire, pour les professions non projetables (diététiciens, orthoptistes, orthophonistes) marque l'arrêt du recrutement de ces professions sous statut militaire (MITHA). Les postes libérés par les MITHA des professions non projetables permettent, au fur et à mesure des départs, de procéder au recrutement de MITHA projetables (notamment infirmiers).
Les sous-effectifs générés par l'augmentation des départs des infirmiers servant au sein de l'armée de terre, de l'armée de l'air, de la marine ont conduit à envisager l'insertion de ces personnels dans le statut des MITHA, incluant les infirmiers de la gendarmerie. Le statut des MITHA devrait donc être modifié, permettant de façon pérenne l'accueil des personnels qualifiés des armées, en conservant à l'hôpital ses spécificités indemnitaires et aux forces les indemnités qui s'y rattachent.
Si le recrutement sera toujours du ressort de leur armée d'appartenance, la gestion en sera assurée par le service de santé des armées dans un but d'harmonisation des carrières. La mesure devrait être étalée sur trois ans pour un coût budgétaire d'environ 4 millions d'euros, dont 1,4 million d'euros en 2005, 1,4 million d'euros en 2006 et 1,2 million d'euros en 2007.
Cela représente, dès 2005, 1.614 transferts de sous-officiers des trois armées et de la gendarmerie répartis comme suit : 523 transferts depuis l'armée de terre, 738 depuis la marine, 336 depuis l'armée de l'air, et 17 pour la gendarmerie (pour lequel un processus de transfert était déjà entamé sur plusieurs années par création directe de poste MITHA).
Votre rapporteur spécial avait considéré, lors de la professionnalisation de l'armée, qu'une armée professionnelle coûtait plus cher qu'une armée de conscription. Il avait ainsi prévu que les dépenses de fonctionnement de l'armée française « professionnalisée » devaient croître.
Les comparaisons internationales le démontrent.
Si l'on s'attache au pourcentage des dépenses de fonctionnement au sein des dépenses totales consacrées à la défense d'un pays, la France accuse un écart conséquent avec les Etats-Unis, le Canada et la plupart des pays de l'Union européenne (lorsqu'elle comptait 15 membres).
Part des dépenses de fonctionnement dans les dépenses consacrées à la défense
Mais ce ratio du titre III en pourcentage des dépenses totales peut être trompeur dans la mesure où il subit le poids du titre V et un pays qui consacrerait beaucoup de moyens à son titre V réduit par cela même le poids proportionnel du titre III.
Il faut donc trouver un autre critère plus précis : celui de la dépense de fonctionnement par militaire.
Les chiffres suivants soulignent une fois encore le relatif retard de la France en la matière :
160.407 euros
127.316 euros
121.106 euros
89.906 euros
73.463 euros
66.465 euros
La France est loin derrière les pays anglo-saxons, et reste en retrait assez net par rapport à ses partenaires européens qui dépensent plus qu'elle par militaire. Elle ne consacre que 50 % de la dotation britannique en fonctionnement par militaire.
Votre rapporteur spécial constate que si la France est le pays qui dépense le plus, après les Etats-Unis, en matière d'équipement militaire, si elle est dans le peloton de tête pour les effectifs militaires (3ème rang, derrière les Etats-Unis et la Russie), elle retombe dans le classement pour les dépenses de fonctionnement par militaire et plus encore lorsque l'on considère les dépenses de fonctionnement ramenées en euros par habitant.
Les « palmarès » 2003
Gendarmerie non comprise
Dépenses totales de défense (en millions d'euros)
1. Etats-unis 343.514
2. Royaume-Uni 34.875
3. France 27.463
4. Allemagne 23.356
5. Italie 12.870
Dépenses militaires totales en pourcentage du PIB
1. Etats-Unis : 3,4 %
2. Grèce 3,4 %
3. Russie 2,7 %
4. Royaume-Uni 2,3 %
5. Suède 1,9 %
6. France 1,8 %
Dépenses de fonctionnement (en millions d'euros)
1. Etats-Unis 329.969
2. Royaume-Uni 25.905
3. Allemagne 17.814
4. France 17.527
Dépenses en capital (en millions d'euros)
1. Etats-Unis 103.544
2. France 9.936
3. Royaume-Uni 8.971
4. Allemagne 5.542
5. Italie 3.666
1. Etats-Unis 1.390.000
2. Russie 676.000
3. France 345.000
4. Allemagne 296.000
5. Italie 211.900
Le tableau suivant permet de comparer l'effort en matière de défense des Etats-Unis et de l'Union européenne (lorsqu'elle comprenait 15 membres).
La défense en chiffres : Etats-Unis, Europe des 15
Dépenses totales de défense
Dépenses en fonctionnement
Votre rapporteur spécial estime que ces chiffres démontrent de façon indubitable que l'effort militaire français, qui est considérable, ne peut être considéré en dehors de l'Europe. Cette idée peut paraître dérangeante mais il est indispensable que l'Union européenne trouve sa pleine meure politique, afin de permettre l'émergence de « l'Europe de la défense ».
Ce projet politique doit être de grande ampleur comme le fait apparaître l'importance de la différence entre les moyens humains et financiers que consacrent les Etats-Unis à leur défense et les pays européens.
L'effort militaire américain est de 2,6 fois plus important que celui des pays européens réunis en matière de dépenses militaires totales, l'écart est de 2,4 en fonctionnement, 3,2 en matériel et seulement 1,24 en termes d'effectifs.
Le budget de la défense pour 2005 est un budget de consolidation, ce dont on doit se féliciter, car trop souvent des dépenses militaires ont servi de variable d'ajustement pour réduire le déficit public, il convient toutefois de prôner le plus strict respect de la loi de programmation militaire pour les années 2003-2008, afin de rattraper le retard accumulé pendant la loi de programmation précédente, d'une part, et d'atteindre des ratios de dépenses par militaire correspondants à ceux d'une armée professionnelle, d'autre part.
Pour 2005, les crédits de mesures nouvelles de dépenses ordinaires des services militaires applicables au titre III « Moyens des armes et services » s'élèvent au total à la somme de 261.308.144 euros.
La comparaison des crédits ouverts en 2004 à ceux prévus pour 2005 au titre des dépenses ordinaires militaires (mesures nouvelles) figure au II de la partie « Analyses et tableaux annexes » du présent projet de loi.
Les justifications par chapitre sont présentées dans l'annexe « Services votés-Mesures nouvelles » relative au budget de la défense.
Les crédits de mesures nouvelles demandées concernent :
- des mesures d'ajustement : + 173,614 millions d'euros ;
- la révision des services votés : - 1,3 million d'euros ;
- les transferts : - 213,906 millions d'euros ;
- les moyens nouveaux : + 302,889 millions d'euros, dont :
- la provision au titre des surcoût des OPEX : 75,6 millions d'euros ;
- les mesures 2005 en faveur de la condition militaire : 42,7 millions d'euros ;
- les moyens de fonctionnement : 39,3 millions d'euros ;
- le renforcement des moyens de la gendarmerie dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) : 31,9 millions d'euros ;
- les subventions aux établissements publics et la participation aux organismes internationaux : 26,7 millions d'euros ;
- les mesures intéressant les personnels militaires de gendarmerie : 20,6 millions d'euros ;
- le renforcement des moyens consacrés à l'activité des réserves : 15 millions d'euros ;
- les mesures intéressant la situation des personnels civils : 12 millions d'euros ;
- et les mesures intéressant la situation des personnels militaires du service de santé des armées : 11 millions d'euros.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement à l'article 48 rattaché au budget de la défense majorant, à titre non reconductible, à hauteur de 4.000 euros les crédits du chapitre 36-01 « subventions de fonctionnement et participation aux dépenses de fonctionnement de divers organismes », article 50 « Musée national de la marine et académie de marine ».
Réunie le mardi 16 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen des crédits de la défense : Dépenses ordinaires et article 48, sur le rapport de M. François Trucy, rapporteur spécial.
M. François Trucy, rapporteur spécial, a rappelé que les dépenses ordinaires du budget de la défense étaient essentielles, car elles influaient sur le moral des armées et, par conséquent, sur leur efficacité. Il a indiqué que la professionnalisation de l'armée n'avait pas eu pour effet de diminuer les dépenses en personnel, mais les avait, au contraire, augmentées, une armée professionnelle coûtant plus cher qu'une armée de conscription.
Il a estimé que l'allocation des crédits entre le titre III et le titre V du budget de la défense était un faux débat et qu'il fallait tendre à la plus grande efficacité possible des dépenses publiques dans ces deux domaines.
M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits du titre III augmentaient de 1,3 % à périmètre constant en 2005, et représentaient 54 % du budget de la défense.
Il a précisé que les crédits consacrés à l'ensemble rémunérations-charges sociales (RCS) représentaient 80 % des crédits du titre III. Il a noté que la part des dépenses d'entretien et de fonctionnement restait stable, alors que les besoins dans ce domaine étaient importants, comme en témoignaient le taux relativement faible de disponibilité des matériels et le taux d'activité des armées. Il a observé que la limitation de la progression des crédits du titre III, si elle était légitime dans un contexte budgétaire contraint, avait des répercussions sur l'entretien programmé du matériel, les arbitrages du ministère de la défense étant toujours favorables au poste des RCS.
M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué que les objectifs fixés par la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008 n'étaient pas respectés, en termes d'effectifs militaires, et qu'un décalage de 3.809 postes entre les objectifs et les effectifs budgétaires pouvait être observé en 2005. Il a relevé que cet écart atteignait un niveau beaucoup plus élevé lorsqu'il était tenu compte des effectifs réalisés. Il a déclaré que ce décalage pesait essentiellement sur les effectifs de l'armée de terre, déjà particulièrement sollicités par les opérations extérieures (OPEX). Il a rappelé que, pour assurer la bonne conduite des OPEX, les unités de l'armée de terre basées en métropole subissaient de plein fouet les restrictions budgétaires, tant en termes d'effectifs qu'en termes de matériels.
M. François Trucy, rapporteur spécial, a observé que l'absence d'inscription en loi de finances initiale des crédits nécessaires au financement des OPEX nuisait à la sincérité du budget du ministère de la défense. Il a estimé que la dotation de 100 millions d'euros, au titre des OPEX, en 2005, était insuffisante, comme en témoignait l'annonce d'une ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative pour 2004, à hauteur d'au moins 550 millions d'euros pour le financement des OPEX. Il a observé que l'annulation des crédits du titre V du budget de la défense pour financer les OPEX devait être dénoncée, ainsi que la pratique consistant à ouvrir des crédits supplémentaires en loi de finances rectificative.
M. François Trucy, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que 879 emplois seraient supprimés en 2005, dont 759 postes civils. Il a précisé que cette mesure contribuerait à augmenter le sous-effectif des personnels civils.
Il s'est félicité du taux de renouvellement des contrats militaires qui atteignait 80 % dans la marine et 85 % dans l'armée de l'air. Il a noté que le taux de renouvellement des contrats de l'armée de terre était à un niveau inférieur, en raison d'une évolution des modes de comptabilisation.
M. François Trucy, rapporteur spécial, a observé que 14.448 recrutements étaient prévus en 2005. Il a souligné que les armées menaient d'importantes actions de communication afin de mener à bien les recrutements prévus, pour un coût estimé à 12 millions d'euros en 2004.
Il a indiqué que certains secteurs connaissaient des difficultés structurelles de recrutement. Il s'est félicité, à cet égard, que la situation du service de santé des armées connaisse une nette amélioration depuis 2004. Il a toutefois rappelé que la professionnalisation avait constitué un défi de grande ampleur pour le service de santé, qui avait auparavant recours aux appelés et avait dû créer de nouveaux circuits de recrutement et de formation, notamment pour les chirurgiens-dentistes. Il a souligné que le sous-effectif que connaissait le service de santé des armées ne serait résorbé qu'en 2012.
M. François Trucy, rapporteur spécial, a annoncé que le fonds de consolidation de la professionnalisation et le plan d'amélioration de la condition militaire bénéficieraient, en 2005, d'une mesure nouvelle s'élevant respectivement à 11 millions d'euros et à 42,65 millions d'euros.
Il a regretté que les crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels soient en diminution de 3,25 % en 2005. Enfin, il a estimé que l'évaluation des dépenses de carburant pour 2005 n'était pas raisonnable, dans la mesure où le prix du baril de pétrole brut retenu semblait beaucoup trop bas.
M. François Trucy, rapporteur spécial, a souhaité qu'un effort soit fait pour améliorer la sincérité et la transparence des crédits du titre III du budget du ministère de la défense.
M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial et a retenu ses remarques sur l'effort de transparence que devait produire le ministère de la défense. Il a rappelé que la ministre de la défense avait pris, l'année dernière, devant la commission des finances du Sénat, l'engagement d'inscrire en loi de finances initiale les crédits nécessaires au financement des OPEX. Il a estimé que les 100 millions d'euros prévus par la loi de finances pour 2005, au titre du surcoût des OPEX, étaient très en deçà des besoins, et que ce manquement à l'obligation de sincérité dans la présentation des crédits au Parlement devait être souligné.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que le niveau des dépenses n'était pas seul en cause, et que l'efficacité des dépenses militaires devait également être évaluée. Il a rappelé que de nombreux matériels militaires, dont le coût était très élevé, n'étaient pas livrés en bon état de fonctionnement.
M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si des contrôles devaient être menés dans ces domaines afin de s'assurer de la bonne utilisation des crédits.
M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué qu'il entendait mettre en oeuvre, en 2005, des contrôles visant à connaître la disponibilité réelle des matériels, ainsi que le taux d'activité des différentes armées, notant que les données sur ces sujets étaient imprécises et, parfois, contradictoires.
M. Philippe Dallier a souhaité savoir s'il était possible d'identifier les crédits destinés à la lutte contre le terrorisme.
M. François Trucy, rapporteur spécial, a répondu qu'il était possible de connaître le coût du plan Vigipirate, relatif à la lutte contre la menace terroriste. Il a précisé que le coût des opérations intérieures (OPIN), relatives à la sécurité du territoire national, devrait être identifié au sein de la mission « défense ».
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les dépenses ordinaires et l'article 48 rattaché du budget de la défense.
Réunie le mardi 16 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, après avoir procédé à l'examen des crédits de la défense : dépenses ordinaires et article 48 du projet de loi de finances pour 2005, sur le rapport de M. François Trucy, rapporteur spécial, a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la défense, dépenses ordinaires et de l'article 48 rattaché.
* 1 Loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008.
* 2 A périmètre constant, c'est-à-dire hors du transfert des 209 millions d'euros provenant de la caisse nationale d'allocations familiales.
* 3 Cf. rapport n° 292 (2003-2004) du 5 mai 2004 de nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini.
* 4 Extrait de l'avant-projet annuel de performance (APAP) de la mission sécurité.
* 5 Les formations retenues sont les suivantes :
· le 1/11° régiment de cuirassiers de Carpiagne pour l'armée de terre,
· le centre d'instruction navale de Saint-Mandrier pour la marine,
· la base aérienne 116 de Luxeuil pour l'armée de l'air,
· l'école des sous-officiers de Montluçon pour la gendarmerie, l'établissement technique de Bourges pour la DGA.
* 6 Principe général défini par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, interdisant que les crédits de personnel soient alimentés par des crédits de fonctionnement et n'autorisant que le mouvement inverse.
* 7 Il s'agit :
- du chapitre 37-01, regroupant les crédits propres aux expérimentations de Carpiagne et Luxeuil ;
- du chapitre 37-02 regroupant les crédits relatifs aux expérimentations de Saint-Mandrier, Montluçon et Bourges. Chaque budget global déconcentré sera réparti sur deux articles du même chapitre soit un article pour les crédits de rémunération et un article pour les crédits de fonctionnement et d'investissement.
* 8 Direction générale de la gendarmerie nationale.
* 9 Rappelons que depuis 1999 une dotation de 24,39 millions d'euros est inscrite au budget du ministère de la défense pour couvrir le coût des rémunérations et charges sociales des forces stationnées de manière permanente en Afrique.
* 10 Décret n° 2000-187 du 1er mars 2000 modifiant le décret n° 74-515 du 17 mai 1974, portant statut particulier des corps militaires des médecins, des pharmaciens chimistes et des vétérinaires biologistes des armées.

References: L'ARTICLE 48
 L'ARTICLE 48
 l'article 98
 l'article 48
 l'article 48
 l'article 48