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Timestamp: 2018-10-19 15:18:24+00:00

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BayVerfGH – VerfGH 14, 17 – d’Hondt (15.02.1961)
Entscheidung vom 15. Februar 1961
Vf. 23-VII-60
VerfGH 14, 17
„D’Hondt“
des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 15. Februar 1961
Aktenzeichen: Vf. 23-VII-60
über den Antrag des R. W. in G.
des § 78 der Wahlordnung für die Gemeinde- und Landkreiswahlen (Gemeindewahlordnung – GWO) vom 11. Dezember 1959 (GVBl. S. 275).
Das – durch § 78 Gemeindewahlordnung übernommene – d’Hondtsche Wahlverfahren verstößt weder gegen den Grundsatz der Wahlgleichheit noch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz.. LS 1
Verfassung des Freistaates Bayern vom 2.12.1946 (BayBS I S. 3) Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1, 98 Satz 4, 118 Abs. 1, Gesetz über den Verfassungsgerichtshof vom 22. 7. 1947 (BayBS I S. 24) § 54 Abs. 1, Gesetz über die Wahl der Gemeinderäte und der Bürgermeister (Gemeindewahlgesetz) i. d. F. d. Bek. vom 11.12.1959 (GVBl. S. 267) Art. 24 Abs. 1 Satz 1, Wahlordnung für die Gemeinde- und Landkreiswahlen (Gemeindewahlordnung – GWO) vom 11.12.1959 (GVBl. S. 275) § 78
Nach § 77 Abs. 1 der Wahlordnung für die Gemeinde- und Landkreiswahlen (Gemeindewahlordnung – GWO) vom 11.12.1959 (GVBl S. 275) ermittelt der Gemeindewahlausschuß das Ergebnis der Wahl der Gemeinderatsmitglieder, indem er „bei Verhältniswahl feststellt,
1) wie viele gültige Stimmen jeder einzelne Bewerber erhalten hat;
2) welche Gesamtstimmenzahl auf die einzelnen Wahlvorschläge entfallen durch Zusammenzählen der Stimmen sämtlicher Bewerber eines Wahlvorschlags.“ 1
§ 78 GWO lautet: 2
(1) Sodann verteilt der Gemeindewahlausschuß die zu besetzenden Sitze auf die verschiedenen an der Wahl beteiligten Wahlvorschläge in der Weise, daß die nach § 77 Abs. 1 Ziff. 2 ermittelten Gesamtstimmenzahlen, die für die einzelnen oder, soweit Verbindungen vorliegen, für die verbundenen Wahlvorschläge festgestellt worden sind, nacheinander durch 1, 2, 3, 4 usw. so lange geteilt werden, bis so viele Höchstzahlen ermittelt sind, als Sitze zu vergeben sind.
(2) Jedem Wahlvorschlag oder jeder Verbindung von Wahlvorschlägen wird dabei der Reihe nach so oft ein Sitz zugeteilt, als er jeweils die höchste Teilungszahl aufzuweisen hat. Die Teilung muß so lange fortgesetzt werden, bis nach Verteilung aller Sitze bei jedem Wahlvorschlag noch eine nicht berücksichtigte Teilungszahl übrigbleibt, damit feststeht, daß kein Wahlvorschlag eine höhere Teilungszahl aufzuweisen hat, als bei Vergebung des letzten Sitzes berücksichtigt worden ist.
(3) Bei vollständig gleichem Anspruch mehrerer Wahlvorschläge auf einen Sitz, d. h. wenn auch die Berechnung von Bruchzahlen nicht zu einem Ergebnis führt, wird der Sitz jenem Wahlvorschlag zugeteilt, dessen in Betracht kommender Bewerber die höhere Stimmenzahl aufweist. Erst wenn auch die Stimmenzahl dieser Bewerber gleich ist, entscheidet das Los.
(4) Eine etwa erforderliche Entscheidung durch das Los ist Bestandteil des Wahlverfahrens. Ein Mitglied des Wahlausschusses stellt die Lose her in Abwesenheit der Personen, über die das Los zu entscheiden hat. Die Personen, die den Losentscheid durchführen, bestimmt der Wahlausschuß aus seinen Mitgliedern.
1. Der Hauptlehrer Rudolf Wegman beantragt, § 78 der Gemeindewahlordnung für verfassungswidrig zu erklären, weil er hinsichtlich seiner rechnerischen Wirkung in Widerspruch zum Verfassungsmäßigen Grundsatz der Gleichberechtigung aller Staatsbürger stehe. Zur Begründung führt er im wesentlichen aus: 7
Das Auszählverfahren könne in vielen Fällen eine wesentliche Benachteiligung von Wählergruppen bewirken. Dies sei durch mathematische und statistische Berechnungen ohne weiteres zu belegen. Als Beweis diene folgendes, besonders krasse (für Gemeinden mit 501 bis 1000 Einwohnern interessante) Beispiel:
Zahl der insgesamt abgegebenen gültigen Stimmen: 5.245
Zahl der zu vergebenden Gemeinderatssitze: 8
Durchschnitt für einen Sitz: 655 5/8 Stimmen
Es träfen somit
auf Wahlvorschlag I mit 4.080 Stimmen 6 Sitze + 146 Reststimmen,
auf Wahlvorschlag II mit 1.165 Stimmen 1 Sitz + 509 Reststimmen.
Nach dem „Gleichberechtigungsprinzip“ müßte der 8. Sitz dem Wahlvorschlag II zugeteilt werden, weil dieser die größere Zahl an Reststimmen aufweise. 10
Nach § 78 GWO ergebe sich jedoch folgendes Bild:
Wahlvorschlag I 4.080 : 1 = 4.080 Wahlvorschlag II 1.165 : 1 = 1.165
: 2 = 2.040 : 2 = 582,5
: 3 = 1.360
: 4 = 1.020
: 5 = 816
: 6 = 680
: 7 = 582,8
: 8 = 510
Auf Wahlvorschlag I entfielen somit 7 Sitze und auf Wahlvorschlag II 1 Sitz. 12
Dieses Verhältnis könne unmöglich mit dem Grundsatz gleichen Rechts im Einklang stehen. Denn für 7 Sitze (Wahlvorschlag I) müßten eigentlich rechnerisch 87,5 % der Gesamtstimmenzahl abgegeben sein, für den 7. Sitz fehlten demnach rechnerisch 9,72 % der Gesamtstimmenzahl. Beim Wahlvorschlag II müßten für 2 Sitze eigentlich 25 % der Gesamtstimmenzahl abgegeben sein! An dieser Zahl fehlten nur 2,79 %. An dem Mißverhältnis sei allein das Auszählverfahren schuld, das § 78 GWO vorschreibe. 13
Hinsichtlich der Zuerkennung eines 1. Sitzes sei die Ungerechtigkeit des Auszählverfahrens ebenfalls augenscheinlich, wie folgendes Beispiel zeige:
Gesamtzahl der gültigen Stimmen: 4.497
Zahl der Gemeinderatssitze: 8
Durchschnitt für einen Sitz: 562 1/8 Stimmen
Es träfen demnach
auf Wahlvorschlag I mit 3 600 Stimmen 6 Sitze + 227 Reststimmen,
auf Wahlvorschlag II mit 449 Stimmen 0 Sitze + 449 Reststimmen,
auf Wahlvorschlag III mit 448 Stimmen 0 Sitze + 448 Reststimmen.
Nach § 78 GWO fielen der 7. und 8. Sitz nicht den 449 bzw. 448 (zusammen 897!) Reststimmen zu, sondern den 227 Reststimmen des Wahlvorschlags I. Es gingen demnach 19,94 % der Wähler, deren Wählergruppen es übersehen hätten, ihre Wahlvorschläge zu verbinden, leer aus, während 80,5 % der Wähler sämtliche Sitze bekämen. 15
Es könne weder richtig noch recht sein, daß ausgerechnet der Wahlvorschlag einen Sitz mehr erhalten solle, der über die bedeutend weniger Reststimmen verfüge, so daß Wahlvorschläge, die unter Umständen ein Mehrfaches an Reststimmen aufwiesen, leer ausgehen müßten. Die Beispiele seien nicht konstruiert, da jederzeit solche Ergebnisse praktisch vorkommen könnten. Sie seien so gewählt, damit das Unrecht besonders in die Augen falle. Auch in vielen weniger krassen Fällen ergebe die Auszählung nach Durchschnitts- und Reststimmenzahlen ein gerechteres Ergebnis als nach dem d’Hondt’schen Verfahren. Zur Unterstützung könne als tatsächliches Beispiel das Ergebnis der Wahl vom 27.3. 1960 in Bad Wiessee angeführt werden:
Gesamtstimmenzahl:	 26.121
Zahl der zu vergebenden Gemeinderatssitze: 16
Durchschnitt für einen Sitz: 1.632 9/16 Stimmen
Verbundene Liste: 19.197 Stimmen = 11 Sitze + 1.238 13/16 Reststimmen
Wahlvorschlag II: 4.024 Stimmen = 2 Sitze + 758 14/16 Reststimmen
Wahlvorschlag IV: 2.900 Stimmen = 1 Sitz + 1.267 7/16 Reststimmen
Nach § 78 GWO seien der verbundenen Liste für die 1 238 Reststimmen 2 weitere Sitze zugefallen, während Wahlvorschlag IV mit 1.267 Reststimmen leer ausgegangen sei. 17
Es müsse bezweifelt werden, ob die angefochtene Regelung mit der Forderung des Art. 14 BV nach einem verbesserten Verhältniswahlrecht und mit dem Gleichheitsgrundsatz zu vereinbaren sei. Man könnte genau so gut sagen „verschlechtertes Verhältniswahlrecht“, je nachdem, von welchem Interesse aus man die Sache betrachte. Die Beispiele zeigten auch, daß die Sitzverteilung nach § 78 GWO sich keineswegs der mathematischen Proportion nähere, sie sei im Gegenteil von ihr weit entfernt. 18
Der Antragsteller hat noch weitere Beispiele mit ähnlichen Ergebnissen angeführt. 19
2. Der Bayer. Landtag, der Bayer. Senat und die Bayer. Staatsregierung sind gemäß § 54 Abs. 3 VfGHG zu dem Antrag gehört worden. 20
a) Der Landtag hat beschlossen, sich am Verfahren nicht zu beteiligen. 21
b) Der Senat vertritt die Auffassung, daß eine Verletzung des Gleichheitssatzes nicht vorliege. Der Antragsteller sei der Meinung, die in § 78 GWO vorgeschriebene Anwendung des d’Hondt’schen Verfahrens könne bei der Verteilung der Sitze auf die einzelnen Wahlvorschläge zu einem Ergebnis führen, das dem tatsächlichen Stimmenverhältnis nicht entspreche. Aber auch die vom Antragsteller vorgeschlagene Verteilungsmethode führe nicht zu absolut richtigen Ergebnissen, da sie bei der Verteilung der Restsitze nicht ohne Auf- und Abrundungen auskommen könne. Es bestehe daher kein Grund, diese Methode dem allgemein für die Verhältniswahl als maßgebend anerkannten d’Hondt’schen Verfahren vorzuziehen, auch wenn zuzugeben sei, daß es keine absolute Richtigkeit für sich in Anspruch nehmen könne. 22
c) Die Staatsregierung beantragt die Abweisung der Popularklage. § 78 GWO lege fest, wie die Sitze auf die einzelnen Wahlvorschläge zu verteilen seien. Danach sei für die Sitzverteilung das sogenannte d’Hondt’sche Verfahren maßgebend. Der Antragsteller rüge in erster Linie, daß dieses Verfahren dem Gleichheitsgrundsatz widerspreche. Für die Wahlen in Gemeinden und Gemeindeverbänden gälten nach Art. 12 Abs. 1 BV die Grundsätze für die Wahl zum Landtag. Kommunalwahlen müßten deshalb entsprechend Art. 14 Abs. 1 BV nach einem verbesserten Verhältniswahlrecht durchgeführt werden. Der Gleichheitsgrundsatz sei damit für das Wahlrecht durch die Verfassung selbst ausgestaltet worden. Entspreche das kommunale Wahlsystem diesem verbesserten Verhältniswahlrecht, so genüge es auch dem Gleichheitsgrundsatz. Es sei richtig, daß das d’Hondt’sche Verfahren in einzelnen Fällen zu einer Sitzverteilung führen könne, die nicht der genauen mathematischen Proportion der auf die einzelnen Wahlvorschläge entfallenen Stimmenzahlen entspreche. In der Regel nähere sich die Sitzverteilung nach diesem Verfahren jedoch stark dieser Proportion. Nach der Rechtsprechung des Bayer. Verfassungsgerichtshofs müßten die Sitze auf die einzelnen Wahlvorschläge nicht nach der strengen mathematischen Proportion verteilt werden, um einem Wahlrecht den Charakter der Verhältniswahl zu geben; es genüge, wenn das Wahlsystem sich dieser Proportion annähere (vgl. VerfGH 2, 181; 5, 125). In der erstgenannten Entscheidung sei ausdrücklich betont, daß eine Verhältniswahl dann vorliege, wenn die Sitzverteilung nach dem allgemein für Verhältniswahlen anerkannten d’Hondt’schen Verfahren vorgenommen werde. Dieses Verfahren könne daher auch nicht den Gleichheitsgrundsatz verletzen. Die vom Antragsteller gewählten Beispiele seien Grenzfälle. Bei der Beurteilung eines Wahlsystems könne aber nicht von theoretisch denkbaren Grenzfällen ausgegangen werden (VerfGH 5, 125; 11, 127). 23
Nach Art. 98 Satz 4 BV hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken. Gemäß § 54 Abs. 1 VfGHG kann die Verfassungswidrigkeit einer Norm wegen unzulässiger Einschränkung eines Grundrechts von jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend gemacht werden. Der Antragsteller rügt, daß § 78 GWO gegen den Gleichheitssatz verstoße, und will damit offensichtlich den Art. 14 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 sowie den Art. 118 Abs. 1 BV als verletzt bezeichnen. Da die genannten Verfassungsnormen Grundrechte verbürgen, ist den Erfordernissen des Art. 98 Satz 4 BV und des § 54 Abs. 1 VfGHG genügt. 24
Der Verfassungsgerichtshof hat demnach zu prüfen, ob die angefochtene Bestimmung Grundrechte verfassungswidrig einschränkt. Kommt er dabei zur Überzeugung, daß sie zwar keine Grundrechte, aber sonstige Vorschriften der Verfassung verletzt, so hat er dies nach seiner ständigen Rechtsprechung bei der Entscheidung zu berücksichtigen (VerfGH 11, 81 <83>). 25
1. Nach Art. 24 Abs. 1 Satz 1 des Gemeindewahlgesetzes i. d. F. vom 11.12.1959 (GVBl. S. 267) – GWG – werden die Gemeinderatssitze auf die Wahlvorschläge nach dem Verhältnis der Gesamtzahlen der gültigen Stimmen verteilt, welche für die in den einzelnen sowie in den verbundenen Wahlvorschlägen aufgestellten Bewerber abgegeben worden sind. Damit ist festgelegt, daß die zu vergebenden Sitze den Wahlvorschlägen nach dem Verhältnis zuzuteilen sind, in welchem die auf sie entfallenen Gesamtstimmenzahlen zueinander stehen. Wie die Verhältnisrechnung im einzelnen durchzuführen, welche Berechnungsart ihr zugrunde zu legen ist, schreibt das Gemeindewahlgesetz selbst nicht vor. Es überläßt – ebenso wie bereits die Gemeindewahlgesetze von 1919, 1924, 1927, 1948 und 1952 – die technische Regelung insoweit dem Staatsministerium des Innern, das nach Art. 41 GWG zum Erlaß der Wahlordnung ermächtigt ist. Dieses hat von der Ermächtigung, gegen deren hinreichende Bestimmheit Bedenken nicht zu erheben sind (vgl. VerfGH 6, 65 <77> sowie Seifert, Das Bundeswahlgesetz, Anm. zu § 53 Abs. 1 BWG), dahin Gebrauch gemacht, daß es in § 78 GWO das in Bayern für die Kommunalwahlen seit 1919 eingeführte d’Hondt’sche Verfahren beibehielt. 26
2. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BV schreibt für die Wahl zum Landtag vor, daß die Abgeordneten in allgemeiner, gleicher, unmittelbarer und geheimer Wahl nach einem verbesserten Verhältniswahlrecht von allen Staatsbürgern gewählt werden. Nach Art. 12 Abs. 1 BV gelten die Grundsätze für die Wahl zum Landtag auch für die Gemeinden und Gemeindeverbände. 27
a) Das Wesen der Verhältniswahl besteht darin, daß die Stimmen jeder Partei oder Wählergruppe zusammengerechnet werden und die zu vergebenden Sitze unter sie nach dem zahlenmäßigen Verhältnis der erzielten Stimmensummen aufgeteilt werden. Der Begriff der Verhältniswahl deckt eine Fülle von Berechnungsarten; er gibt insbesondere die verschiedensten Gestaltungsmöglichkeiten für die Ausschöpfung des Proporzes (Nawiasky, Allgemeine Staatslehre, 2. Teil, I. Band S. 238 f., Seifert a.a.O. Anm. zu Art. 38 Abs. 3 GG, S. 44). Demgemäß sind zahlreiche Systeme ausgearbeitet worden (vgl. die Zusammenstellung bei Braunias, Das parlamentarische Wahlrecht, 1932, 2. Band, S. 204 ff. sowie Kaisenberg im Handwörterbuch der Rechtswissenschaft Band VI S. 421 f.). Unter ihnen hat sich – jedenfalls in Deutschland – das im Jahre 1882 von dem Belgier d’Hondt (Système pratique et raisonné de représentation proportionelle) entwickelte Verfahren durchgesetzt. Er geht von dem Grundsatz aus: „Keine Gruppe soll ein Mandat oder ein weiteres Mandat erhalten, solange nicht eine andere Gruppe auf eine größere Stimmenzahl ein Mandat oder ein weiteres Mandat erhalten hat.“ Zur Verwirklichung dieses Grundsatzes werden die auf die einzelnen Wahlvorschläge entfallenen Stimmenzahlen nacheinander durch 1, 2, 3 usw. so lange geteilt, bis so viele Quotienten (Höchstzahlen) ermittelt sind, als Sitze zu vergeben sind. Die letzte (kleinste) Höchstzahl ist der für die Gesamtverteilung maßgebliche Wahlquotient. Es erhalten also die einzelnen oder verbundenen Wahlvorschläge Sitze entsprechend der Zahl zugeteilt, die sich bei Teilung der auf sie entfallenen Gesamtstimmenzahlen durch den Wahlquotienten ergibt. 28
Der Antragsteller bezweifelt selbst nicht, daß das d’Hondt’sche Verfahren der Forderung nach einem Verhältniswahlrecht entspricht. Er macht jedoch geltend, daß die Bayer. Verfassung ein „verbessertes“ Verhältniswahlrecht verlange, und ist der Ansicht, daß das d’Hondt’sche System diesem besonderen Erfordernis nicht genüge, weil es bei der Auswertung der Reststimmen zu mathematisch ungenauen und daher ungerechten Ergebnissen führe. Es mag dahinstehen, ob die in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BV für die Wahl zum Landtag aufgestellte Forderung nach einem „verbesserten“ Verhältniswahlrecht gemäß Art. 12 Abs. 1 BV auch für die Kommunalwahlen gilt (vgl. hierzu Nawiasky-Leusser, Die Verfassung des Freistaates Bayern, Erl. zu Art. 12, S. 87 und die dort angeführten Belegstellen aus den Stenogr. Berichten über die Verhandlungen des Verfassungs-Ausschusses der Bayerischen Verfassunggebenden Landesversammlung). Denn unter einer Verbesserung könnte, wie auch die Materialien (Sten. Ber. I S. 85 ff.) ersehen lassen, nur eine Modifizierung des reinen Verhältniswahlrechts durch Berücksichtigung von Elementen des Mehrheitswahlrechts verstanden werden (vgl. Nawiasky-Lechner, Die Verfassung des Freistaates Bayern, Ergänzungsband, Erl. zu Art. 14, S. 44). Keineswegs könnte aber hieraus die Forderung abgeleitet werden, daß die Sitze nach einem vom d’Hondt’schen System abweichenden mathematischen Schlüssel, wie dies der Antragsteller will, zu verteilen seien. 29
b) Der Hauptangriff des Antragstellers geht dahin, daß das durch § 78 GWO übernommene d’Hondt’sche Verfahren mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit nicht vereinbar sei. Zuzugeben ist, daß dieses Verfahren nicht zu völlig proporzgerechten Ergebnissen führt. Reststimmen, selbst wenn sie nur geringfügig unter dem maßgeblichen Wahlquotienten liegen, bleiben unberücksichtigt. Dadurch kann sich, wie auch die vom Antragsteller angeführten Beispiele zeigen, bei der Verteilung der Sitze die prozentuale Beteiligung zuungunsten kleinerer Parteien verschieben. Dies ist auch im wahlrechtlichen Schrifttum allgemein anerkannt (vgl. Cahn, Das Verhältniswahlsystem, 1909, S. 118; Polya, Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft, Jahrgang 1919 S. 297 <311 f.>; Nybölle, daselbst, Jahrgang 1921 S. 147 ff.; Braunias, a. a. O. S. 216; Seifert a. a. O. S. 68; Füsslein DÖV 1957, 600 <605>). Es ist seit jeher versucht worden, ein System zu finden, das zu einer mathematisch möglichst genauen Verteilung der Sitze führt. So hat der Engländer Thomas Hare bereits vor rund hundert Jahren vorgeschlagen, die Verteilungszahl durch Division der Gesamtzahl der abgegebenen Stimmen durch die Gesamtzahl der zu vergebenden Sitze zu ermitteln, jeder Partei so viele Sitze zuzuteilen, als die Verteilungszahl in der Parteistimmensumme enthalten ist, und die auf diese Weise nicht vergebenen Sitze den Listen mit den größten unverbrauchten Teilungsresten zuzuweisen (sog. Restverteilungsverfahren). Ein diesen Grundsätzen entsprechendes System hält auch der Antragsteller für geboten. Es ist jedoch schon von Cahn a. a. O. S. 313 nachgewiesen worden, daß „gerade diese Methode der Verteilung der Restmandate eine Störung des Gedankens der Verhältnismäßigkeit bedeutet“ und zu unbilligen Ergebnissen führen kann. Cahn bringt dazu folgendes Beispiel:
Wahlvorschlag I 15.000 Stimmen
Wahlvorschlag II 9.000 Stimmen
Wahlvorschlag III 6.000 Stimmen
Gesamtzahl der abgegebenen Stimmen 30.000
Zahl der zu vergebenden Sitze 3.
Es entfällt rechnerisch also im Durchschnitt auf 10.000 Stimmen ein Sitz. 31
Nach dem Restverteilungsverfahren – wie es auch der Antragsteller anstrebt – ergibt sich folgende Berechnung:
Wahlvorschlag I = 15.000 : 10.000 = 1 Sitz, Reststimmen 5.000
Wahlvorschlag II = 9.000 : 10.000 = 0 Sitz, Reststimmen 9.000
Wahlvorschlag III = 6.000 : 10.000 = 0 Sitz, Reststimmen 6.000
Als Wahlvorschläge mit den meisten unverbrauchten Reststimmen erhalten sodann die Wahlvorschläge II und III je 1 Sitz, insgesamt also jeder der drei Wahlvorschläge 1 Sitz. Dieses Ergebnis ist unverhältnismäßig und offenbar unbillig, da auf den Wahlvorschlag III dieselbe Sitzzahl fällt wie auf den Wahlvorschlag I, obwohl dieser 21/2mal so viele Stimmen auf sich vereinigen konnte wie der Wahlvorschlag III. 33
(Nach dem d’Hondt’schen Verfahren ergibt sich eine Verteilung von 2:1:0, die – wie Cahn zutreffend hervorhebt – dem Gedanken der Verhältnismäßigkeit mehr entspricht.) 34
Folgendes, auf die Gemeindewahlen abgestelltes Beispiel führt zu denselben Schlußfolgerungen:
Wahlvorschlag I 500 Stimmen
Wahlvorschlag II 375 Stimmen
Wahlvorschlag III 150 Stimmen
Wahlvorschlag IV 475 Stimmen
Gesamtzahl der abgegebenen Stimmen 1 500
Zahl der zu vergebenden Sitze 6
Es entfällt rechnerisch also im Durchschnitt auf 250 Stimmen ein Sitz. 36
Nach dem Restverteilungsverfahren ergibt sich:
Wahlvorschlag I = 500 : 250 = 2 Sitze, Reststimmen 0
Wahlvorschlag II = 375 : 250 = 1 Sitz, Reststimmen 125
Wahlvorschlag III = 150 : 250 = 0 Sitz, Reststimmen 150
Wahlvorschlag IV = 475 : 250 = 1 Sitz, Reststimmen 225
Als Wahlvorschläge mit den meisten unverbrauchten Reststimmen erhalten dann der Wahlvorschlag IV 1 weiteren Sitz und der Wahlvorschlag III 1 Sitz, insgesamt also:
Wahlvorschlag I 2 Sitze
Wahlvorschlag II 1 Sitz
Wahlvorschlag III 1 Sitz
Wahlvorschlag IV 2 Sitze
Auch dieses Ergebnis ist offensichtlich unverhältnismäßig und unbillig, und zwar insbesondere deshalb, weil der Wahlvorschlag II mit 375 Stimmen = 25 % der Gesamtstimmenzahl nur 1 Sitz und der Wahlvorschlag III mit 150 Stimmen = 10 % ebenfalls 1 Sitz erhält. (Nach dem d’Hondt’schen Verfahren ergibt sich eine Verteilung von 2:2:0:2.) 39
Als letztes Beispiel sei angeführt:
Wahlvorschlag I 1.000 Stimmen
Wahlvorschlag II 2.600 Stimmen
Wahlvorschlag III 400 Stimmen
Wahlvorschlag IV 410 Stimmen
Wahlvorschlag V 590 Stimmen
Gesamtzahl der abgegebenen Stimmen 5.000
Zahl der zu vergebenden Sitze 8
Es entfällt rechnerisch also im Durchschnitt auf 625 Stimmen ein Sitz. 41
Wahlvorschlag I = 1.000 : 625 = 1 Sitz, Reststimmen 375
Wahlvorschlag II = 2.600 : 625 = 4 Sitze, Reststimmen 100
Wahlvorschlag III = 400 : 625 = 0 Sitz, Reststimmen 400
Wahlvorschlag IV = 410 : 625 = 0 Sitz, Reststimmen 410
Wahlvorschlag V = 590 : 625 = 0 Sitz, Reststimmen 590
Als Wahlvorschläge mit den meisten unverbrauchten Reststimmen erhalten dann die Wahlvorschläge V, IV und III je 1 Sitz; auch das ist unverhältnismäßig und unbillig, weil die Wahlvorschläge III und IV mit insgesamt 810 Stimmen die doppelte Sitzzahl erhalten wie der Wahlvorschlag I mit 1.000 Stimmen. 43
(Nach dem d’Hondt’schen Verfahren ergibt sich eine Verteilung von 2:5:0:0:1.) 44
Zusammenfassend ist festzustellen, daß das Restverteilungsverfahren, das der Antragsteller als verfassungsrechtlich geboten erachtet, unter erheblichen Mängeln leidet. Es kann schon deshalb keine Rede davon sein, daß der Gesetzgeber nach dem Grundsatz der Wahlgleichheit oder dem allgemeinen Gleichheitssatz verpflichtet wäre, für das Kommunalwahlrecht jenes System an Stelle des von ihm gewählten d’Hondt’schen Verfahrens einzuführen. 45
Es könnte noch eingewendet werden, daß der Gesetzgeber, wenn schon nicht das Restverteilungsverfahren, so doch jedenfalls ein anderes Berechnungssystem wählen müsse, das dem d’Hondt’schen Verfahren an mathematischer Genauigkeit überlegen sei. Es ist aber nicht ersichtlich, daß – bei beweglichem Wahlquotienten – ein solches exakteres, praktisch durchführbares System, das zu gerechteren Ergebnissen führen würde, vorhanden ist. Es wird sogar im einschlägigen Schrifttum gerade für das d’Hondt’sche Verfahren hervorgehoben, daß es „gegenüber den vielen anderen Berechnungssystemen die wenigsten Mängel aufweist“ (Burhenne in Recht und Organisation der Parlamente, 1958/60, WL/d’H 1297 01) und daß es „eine einfache und sichere Lösung ... bringt, die mathematischer Genauigkeit soweit nahekommt, als dies überhaupt möglich ist“ (Cahn a. a. O. S. 315); vgl. dazu auch W. Jellinek bei Anschütz-Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1. Band S. 627; Nybölle a. a. O.; Seifert a. a. O. S. 68; Eschenburg, Staat und Gesellschaft in Deutschland, 1956, S. 201. Im übrigen würde, selbst wenn es ein mathematisch exakteres und praktikables Verfahren geben sollte, der Grundsatz der Wahlgleichheit nicht ohne weiteres zu seiner Anwendung zwingen. Denn es ist in der Rechtsprechung und im Schrifttum anerkannt, daß der Wahlgleichheitssatz nicht im Sinne absoluter mathematischer Gleichheit zu verstehen ist, daß vielmehr „in der Verhältniswahl aus vernünftigem Grunde begrenzte Differenzierungen hinsichtlich des Erfolgswertes nicht ausgeschlossen sind“ (v. Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2, Aufl. Anm. III 2 f zu Art. 38, S. 882 nebst Nachweisen; Seifert a. a. O. Anm. 4 zu Art. 38 GG, S. 32; VerfGH vom 27. 10. 1955 Vf. 99-VII-54). Jedenfalls ist das d’Hondt’sche Verfahren ein am Gerechtigkeitsgedanken orientiertes und folgerichtig durchgeführtes Berechnungssystem, das sich seit Jahrzehnten in Deutschland und auch im Ausland praktisch bewährt hat. 46
Nach alldem verletzt § 78 GWO weder den Grundsatz der Wahlgleichheit noch den allgemeinen Gleichheitssatz. Da auch sonst ein Verstoß gegen die Bayerische Verfassung nicht ersichtlich ist, war der Antrag abzuweisen. Das Verfahren ist kostenfrei (§ 23 Abs. 1 Satz 1 VfGHG). 47

References: § 78
 § 78
 Art. 12
 § 54
 Art. 24
 § 78
 § 77

§ 78
 § 77
 § 78
 § 78
 § 78
 § 78
 § 78
 Art. 14
 § 78
 § 54
 § 78
 § 78
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 98
 § 54
 § 78
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 118
 Art. 98
 § 54
 Art. 24
 Art. 41
 § 53
 § 78
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 38
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 14
 § 78
 Art. 38
 Art. 38
 § 78