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Timestamp: 2020-08-04 11:51:25+00:00

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Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen – Infoportal Sicherheitsdienstleistungen
Beschreibung – Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen
Die Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen ist eine Schutz- und Servicedienstleistung, die in Deutschland von privaten (Sicherheits-)Dienstleistungsunternehmen erbracht wird. Dabei sind die Bereiche Veranstaltungssicherheitsdienst (VSD) und Veranstaltungsordnungsdienst (VOD) klar zu unterscheiden. Der VSD umfasst die klassischen Bewachungstätigkeiten innerhalb der Veranstaltung (Bewachung von Produktionsbereichen, Schutz des/der Künstler/s, Personenkontrollen in Einlassbereichen) und inkludiert auch die Umsetzung des übertragenen Hausrechts. Der VOD umfasst alle Tätigkeiten, welche nicht unter die klassischen Bewachungs- und Sicherheitsaufgaben fallen. Hierzu zählen u. a. der Kartenabriss am Eingang und an den Zuschauer-Blöcken/Bereichen (manuelle oder elektronische Kartenkontrolle) und die Platzanweisung, die Ansprache zum Freihalten von Gängen in Stuhlreihen oder Mundlöchern, die Kontrolle von Akkreditierungen (Zutrittsberechtigung ähnlich Ticket), die Steuerung von Menschenströmen durch Information, die Zufahrtskontrolle auf Akkreditierung, Tätigkeiten als Evakuierungshelfer, die Mengenkontrolle einzelner Bereiche, das Bergen von hilfsbedürftigen Personen, die Lenkung des ruhenden und fließenden Verkehrs auf dem Veranstaltungsgelände sowie das Freihalten von Flucht- und Rettungswegen.
Bundesverband der Sicherheitswirtschaft. (o. J.). Partner für professionellen Veranstaltungsordnungsdienst (VOD). Abgerufen am 11. Januar 2019 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW-VOD-Broschuere-zum-Versand.pdf
Betriebswirtschaftlich Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen
Betriebswirtschaftlich – Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen
In der Praxis wird häufig nicht zwischen Veranstaltungsordnungsdienst (VOD) und Veranstaltungssicherheitsdienst (VSD) unterschieden, die Begriffe Ordnung und Sicherheit werden von Auftraggebern oft synonym verwandt (vgl. BDSW VOD, o. J., S. 2).
Bezüglich der Kosten für Lohn und/oder Gehalt kann im vorliegenden Fall über die Hinzuziehung der Lohn-/Entgeltgruppen der verschiedenen Tarifverträge bestenfalls eine Annäherung erfolgen.
Hier sind verschiedene Tätigkeiten von Mitarbeitern im Veranstaltungsdienst abgebildet. Die Bezeichnungen der zu entlohnenden Tätigkeiten reichen von „Sicherheitsmitarbeiter im Veranstaltungsdienst“, Sicherheitsmitarbeiter und Kontrollpersonal im Veranstaltungsdienst“, Sicherheitsmitarbeiter bei Veranstaltungen soweit er im Kontrolldienst in Zugangsbereichen, im Ordnungs- oder Informationsdienst eingesetzt ist“, „Sicherheits- und Kontrollpersonal im Veranstaltungsdienst (Absperr- und Kontrolldienst auf Sportveranstaltungen)“. Gemäß den tarifvertraglichen Regelungen der einzelnen Bundesländer (Stand: Januar 2020) sind hier Stundengrundlöhne/-entgelte zwischen 10,50 Euro-11,59 Euro vereinbart (vgl. Tarifverträge, 2019).[1]
Die Zahlung von Zuschlägen (Nachtzuschlag, Sonntagszuschlag, Feiertagszuschlag) ist bei dieser Schutzleistung ebenfalls zu berücksichtigen. Je nach Bundesland (Stand: Januar 2020) variieren die Feiertagszuschläge zwischen 10 %-100 %, die Sonntagszuschläge bis zu 50%, die Nachtzuschläge zwischen 5 %-25 % (vgl. BDSW Arbeitsbedingungen, 2020; vgl. BDSW Entgeltübersicht, 2020).[2]
Tätigkeiten des Veranstaltungsordnungsdienstes (VOD) werden hingegen nicht in den Lohn-/Entgeltgruppen der Tarifverträge erfasst. Diese sind nach dem gesetzlichen Mindestlohn zu entlohnen.
Die Anzahl der einzusetzenden Mitarbeiter – sowohl des Sicherheits- als auch Ordnungsdienstes – hängt von den Anforderungen ab, die sich aus dem jeweiligen Auftrag ergeben. Sie kann also z. B. abhängig sein von der Art (Publikum), Größe (Besucherzahl und Veranstaltungsgelände) und Dauer der jeweiligen Veranstaltung. Außerdem ist zu beachten, dass es sich um Tätigkeiten handelt, die nicht in regelmäßigen Abständen und zu regelmäßigen Zeiten abgefordert bzw. benötigt werden. Dies ist insbesondere bei der Personalakquise zu bedenken (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand).
[1] Anm.: Weitere Regelungen hinsichtlich der Entlohnung sind unternehmens- und/oder auftragsabhängig. Sollten Auftraggeber z. B. den Einsatz von Fachkräften für Schutz und Sicherheit fordern, sind die entsprechenden Lohn-/Entgeltgruppen zu beachten.
[2] Anm.: Teilweise existieren in einzelnen Bundesländern besondere Bedingungen bzw. Einschränkungen bez. der Zahlung von Zuschlägen (z. B. bestimmte Zeitkorridore für den Nachtzuschlag/Sonntagszuschlag). Zulagen (z. B. für Schichtführer) sind den einzelnen Tarifverträgen zu entnehmen.
Bei der hier beschriebenen Schutzleistung wird davon ausgegangen, dass folgende Ausstattungsgegenstände bzw. FEM, die zur Erfüllung der Tätigkeit infrage kommen, vom Dienstleister gestellt werden bzw. gestellt werden können: persönliche Schutzausrüstung, Funk- und Kommunikationstechnik, Technik zur elektronischen Kartenkontrolle, Absperrungen (vgl. DGUV V 23, 2013, § 10; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu § 10; siehe Klauer, 2012; siehe Scholze & Siemon, 2018, S. 65 f.).
Ggf. sind vor Ort bereits vom Auftraggeber gestellte bzw. durch einen Anbieter von Sicherheitstechnik errichtete Ausstattungsgegenstände bzw. FEM vorhanden, in deren Bedienung der Mitarbeiter aber noch eingewiesen werden muss.
Regelungen bezüglich der Ausstattung der Sicherheitsmitarbeiter mit Dienstkleidung und Dienstausweis sind den entsprechenden tarifvertraglichen Regelungen sowie der Bewachungsverordnung zu entnehmen (vgl. BewachV, 2019, §§ 18, 19; vgl. Mantelrahmentarifvertrag 2018; vgl. Tarifverträge 2019).
Bei dieser Leistung ist zunächst zu unterscheiden zwischen Mitarbeitern, die für den Veranstaltungsordnungsdienst (VOD) eingesetzt werden und Mitarbeitern, die als Sicherheitsmitarbeiter entsprechende Dienstleistungen (VSD) verrichten. Mitarbeiter, die allein für Tätigkeiten des Veranstaltungsordnungsdienstes eingesetzt werden sollen, unterliegen, im Gegensatz zu Sicherheitsmitarbeitern, nicht den gewerberechtlichen Zugangsvoraussetzungen nach § 34a Abs. 1a GewO. Auftraggeber unterscheiden jedoch häufig nicht zwischen Veranstaltungsordnungsdienst (VOD) und Sicherheitsdienstleistungen (VSD) bzw. verwenden die Begriffe Ordnung und Sicherheit synonym; auch vor dem Hintergrund, dass der Einsatz von Ordnungsdiensten in der Muster-Versammlungsstättenverordnung nicht ausreichend definiert ist (vgl. BDSW VOD, o. J., S. 2).
Für Sicherheitsmitarbeiter, die zum Schutz von (Groß-)Veranstaltungen eingesetzt werden, sind derzeit die gewerberechtlichen Zugangsvoraussetzungen Unterrichtung oder Sachkunde gemäß § 34a GewO erforderlich. Für Mitarbeiter „in leitender Funktion“ ist jedoch mindestens eine „erfolgreich abgelegte Sachkundeprüfung“ vorgeschrieben (§ 34a Abs. 1a S. 2 Nr. 5 GewO) (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand). Die Unterrichtung hat einen Umfang von 40 Stunden, für die Vorbereitung auf die Sachkundeprüfung sollten mehrere Wochen einkalkuliert werden (vgl. BDSW Ausbildung, 2018). Eine kurzfristige Personalakquise ist nur dann möglich, wenn die entsprechenden Prüfungstermine der Industrie- und Handelskammern zeitnah liegen.
Die bisherige Bearbeitungsdauer der Anmeldungen/Zuverlässigkeitsüberprüfungen (bis Ende Mai 2019) nach § 34a Abs. 1a S. 3 GewO (mindestens: unbeschränkte Auskunft Bundeszentralregister, Stellungnahme Landespolizei/zentrale Polizeidienststelle/LKA) war nicht einheitlich, teilweise langwierig und schwer abzuschätzen. Darüber hinaus sieht die Gewerbeordnung (§ 34a Abs. 1a S. 5 Nr. 1) vor, dass die Behörde zusätzlich „eine Stellungnahme der für den Sitz der zuständigen Behörde zuständigen Landesbehörde für Verfassungsschutz“ einholen soll bei Wachpersonen, die mit „Bewachungen nach Satz 2 Nummer 4 und 5, auch in nicht leitender Funktion“ beauftragt werden sollen. Darunter fallen auch die Tätigkeiten bei der Bewachung von zugangsgeschützten Großveranstaltungen (Nr. 5). Dies kann die Bearbeitungsdauer der Zuverlässigkeitsüberprüfungen ebenfalls beeinflussen. Da es sich um Tätigkeiten handelt, die nicht in regelmäßigen Abständen und zu regelmäßigen Zeiten abgefordert bzw. benötigt werden, ist bei der Personalakquise ggf. auch die Beschäftigung des Mitarbeiters in anderen Einsatzbereichen zu berücksichtigen, um ihm eine regelmäßige Beschäftigung zu ermöglichen. Auch die Kosten für die bisherige (bis Ende Mai 2019) und gegenwärtige Anmeldung eines neuen Sicherheitsmitarbeiters bei den zuständigen Behörden können aufgrund fehlender bundeseinheitlicher Gebührensätze nicht bewertet werden. Die Auswirkungen bzw. Veränderungen, die sich durch den Start des Bewacherregisters ergeben, können derzeit (Stand: Juni 2019) noch nicht bewertet werden.
Tätigkeiten zum Schutz und zur Ordnung von (Groß-)Veranstaltungen variieren von Fall zu Fall. Sie hängen u. a. ab von der Art (Publikum) und Größe (Besucherzahl und Veranstaltungsgelände) der jeweiligen Veranstaltung. Daher ist vor jeder Veranstaltung eine erneute Abstimmung zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer erforderlich. Der BDSW empfiehlt, Sicherheits- und Ordnungsdienstleister frühzeitig in die Planungsphase solcher Veranstaltungen mit einzubeziehen, um eine optimale Abstimmung mit allen anderen Beteiligten (u. a. Veranstalter, Behörden) gewährleisten zu können (vgl. BDSW VOD, o. J., S. 6).
Bei dieser Leistung ist zunächst zu unterscheiden zwischen Mitarbeitern, die für den Veranstaltungsordnungsdienst (VOD) eingesetzt werden und Mitarbeitern, die als Sicherheitsmitarbeiter entsprechende Dienstleistungen (VSD) verrichten. Auftraggeber unterscheiden jedoch häufig nicht zwischen Veranstaltungsordnungsdienst (VOD) und Sicherheitsdienstleistungen (VSD) bzw. verwenden die Begriffe Ordnung und Sicherheit synonym; auch vor dem Hintergrund, dass der Einsatz von Ordnungsdiensten in der Muster-Versammlungsstättenverordnung nicht ausreichend definiert ist (vgl. BDSW VOD, o. J., S. 2).
Für Mitarbeiter, die für Tätigkeiten des Veranstaltungsordnungsdienstes eingesetzt werden sollen, bestehen derzeit keine rechtlichen Anforderungen an spezifische Qualifikationen (Aus- oder Fortbildungen). Reine Ordnungsdienstaufgaben unterliegen nicht den gewerberechtlichen Zugangsvoraussetzungen Unterrichtung oder Sachkunde nach § 34a Abs. 1a GewO. Der BDSW empfiehlt jedoch spezielle Schulungen für diese Mitarbeiter und arbeitet an der Erstellung eines entsprechenden Schulungs- und Weiterbildungskonzepts. Selbst wenn diese Mitarbeiter eine Unterrichtung bzw. Sachkunde absolviert haben, werden die gegenwärtigen Lerninhalte der Vielfalt der durchgeführten Tätigkeiten im Veranstaltungsordnungsdienst nicht gerecht. Daher müssen die Unternehmen die Schulungen entsprechender Inhalte selbst durchführen. Zu diesen Inhalten zählen u. a. Räumungs- und Evakuierungsübungen, Erste-Hilfe-Kurse und Einsatztrainings für besondere Personengruppen, Tätigkeiten im Einlass (manuelle und elektronische Kartenkontrolle), in Sitzplatzbereichen (Platzanweisung, Blockzugangskontrollen) und im Bühnen- und Backstagebereich (Bühnengraben, 2. Absperrung, Künstlergarderoben), serviceorientierter Umgang mit Veranstaltungsbesuchern. Sind Mitarbeiter, die für Tätigkeiten des Ordnungsdienstes eingesetzt werden, nicht mit entsprechenden veranstaltungsspezifischen Qualifizierungsinhalten vertraut, weil dies aufgrund der Gleichsetzung der Bereiche Ordnungsdienst und Sicherheitsdienst und damit bei der Auswahl des Auftragnehmers vom Auftraggeber nicht berücksichtigt worden ist, kann dies im Ernstfall schwerwiegende Konsequenzen für die Besucher von (Groß-)Veranstaltungen haben (vgl. BDSW VOD, o. J.) .
Für Mitarbeiter, die als Sicherheitsmitarbeiter bei (Groß-)Veranstaltungen eingesetzt werden sollen, bestehen derzeit keine rechtlichen Anforderungen an spezifische Qualifikationen (Aus- oder Fortbildungen). Nach § 34a Abs. 1a Gewerbeordnung haben aber Mitarbeiter, die „Bewachungen von zugangsgeschützten Großveranstaltungen in leitender Funktion“ durchführen eine „erfolgreich abgelegte Sachkundeprüfung“ vorzuweisen. Diese zählt, neben der Unterrichtung, zu den gesetzlich vorgeschriebenen Zugangsvoraussetzungen für Beschäftigte im Sicherheitsgewerbe (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand) (vgl. BDSW Ausbildung, 2018). Jedoch werden die gegenwärtigen Lerninhalte, wie oben bez. des VOD erwähnt, auch den Tätigkeiten im VSD nicht gerecht. Der BDSW empfiehlt, die Sicherheitsmitarbeiter bez. der Tätigkeiten bei (Groß-)Veranstaltungen gesondert zu schulen, u. a. zu typischen Gefahrensituationen, Deeskalation, Umgang mit verdächtigen Gegenständen, Maßnahmen im Katastrophenfall sowie zu den Besonderheiten der jeweiligen Veranstaltung.[1]
Es bestehen zunächst keine besonderen Eintrittshürden für diesen Dienstleistungsbereich und damit für den Kreis der Anbieter (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand). Allerdings müssen Mitarbeiter des Sicherheitsdienstes in leitender Funktionen eine „erfolgreich abgelegte Sachkundeprüfung“ vorweisen (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand/Qualifizierungsaufwand) (GewO, 2019, § 34a). Der BDSW empfiehlt spezielle Schulungen für die Mitarbeiter im Sicherheits- und Ordnungsdienst und arbeitet an der Erstellung eines entsprechenden Schulungs- und Weiterbildungskonzepts (vgl. BDSW VOD, o. J.). Zusätzlich muss sichergestellt sein, dass die erforderliche Mitarbeiterzahl gestellt werden kann.
Juristisch Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen
Juristisch – Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen
Das Ziel der juristischen Analyse von Sicherheitsdienstleistungen besteht in der Herausbildung einer unverbindlichen rechtlichen Einordnung, die die zu beachtenden Rahmenbedingungen einer Schutzleistung aufzeigen soll. Da eine umfassende juristische Bewertung im Zuge dieser Analyse aufgrund der Komplexität nicht verfolgt werden kann und nur den grundlegenden Rechtsrahmen veranschaulicht werden soll, sei darauf hingewiesen, dass die Ausführungen keinesfalls als juristisches Gutachten zu verstehen sind und somit keinen Anspruch haben, bindende Wirkung zu entfalten.
Zusammenfassend soll die grundsätzliche rechtliche Realisierbarkeit einer Schutzleistung mit allgemeinen juristischen Analogien beschrieben werden. Daher können nur die wesentlichen Rechtsansichten dargestellt und verkürzte Meinungsstreits behandelt werden. Anhand dieser Ergebnisse soll im Fazit eingeschätzt werden, inwiefern eine Schutzleistung von Privaten aus juristischer Perspektive geleistet werden kann und ob diese an weitere Bedingungen geknüpft werden muss.
Weiterführende Bemerkungen sind dem Beitrag zur Erklärung der juristischen Perspektive zu entnehmen.
Bei Veranstaltung, insbesondere aber bei Großveranstaltungen wie Sport-, Musik- und Volksfestveranstaltungen, spielen die durch das durch hohe Besucheraufkommen begründeten Risiken eine besonders große Rolle. Wie das katastrophal geendete Beispiel der Loveparade 2010 in Duisburg gezeigt hat, ist sowohl die Planung als auch die Durchführung einer Veranstaltung ausschlaggebend für einen reibungslosen Ablauf – somit also vornehmlich auch die Qualität des zuständigen Sicherheits- und Ordnungspersonals. Dieses ist üblicherweise mit der Einlasskontrolle und dem Personenschutz betreut und dabei mit vielfältigen Herausforderungen konfrontiert, wie etwa Personenverdichtungen mit Gedränge und Überfüllung, Anschläge, Amokläufe, Konflikte durch Alkohol und oder Rauschmittel, Wetterereignisse, aber insbesondere auch die in der Sicherheitsbranche klassisch anzutreffenden Konfliktpotenziale.[1] In Abgrenzung zum Ordnungsdienst soll im Folgenden der Fokus auf dem Sicherheitspersonal liegen.
Trotz des hohen Konfliktpotentials werden die Kompetenzen des hausrechtsausübenden Sicherheitspersonals, mit Ausnahme der leitenden Mitarbeiter, die eine Sachkundeprüfung im Sinne des § 34 a GewO nachweisen müssen, grundsätzlich nur über die allgemeinen Grenzen des Öffentlichen Rechts als auch des Zivil- und Strafrechts bestimmt, die folgend zusammengefasst werden.
[1] El Bureiasi, Sichere Großveranstaltungen im Freien – Handlungsbedarf für den Gesetzgeber, NVwZ 2019, 1151 (1152).
1. Gewaltmonopol des Staates ≠ Sicherheitsmonopol – Art. 33 Abs.4 GG
Das aus Art. 20 Abs. 2 GG abgeleitete Rechtsstaatsprinzip und die in Art. 33 Abs. 4 GG verankerte Konkretisierung überträgt die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel den Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Folgt man der Ansicht, dass der Staat allerdings nur das Gewaltmonopol besitzt, nicht aber das umfassende Sicherheitsmonopol, so kommt man zu dem Schluss, dass die private „Gewaltgestattung“ auf der Basis von Jedermann- und Selbsthilferechten grundsätzlich zulässig ist.[1] Das Rechtsinstitut der klassischen Beleihung scheitert an der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit nach Art. 33 Abs. 4.[2]
2. Zugangsvoraussetzungen für Sicherheitsmitarbeiter – § 34 a Abs. 1a S. 2 Nr. 5 GewO
Bei der Durchführung von Bewachungen von zugangsgeschützen Großveranstaltungen gelten die Einsztellungsvoraussetzungen für Sicherheitsmitarbeiter nach § 34 a Abs. 1a S. 2 Nr. 5 GewO.[3] Hiervon betroffen sind nur die Mitarbeiter, die in leitender Funktion tätig werden. Diese müssen die erforderliche Zuverlässigkeit besitzen und eine vor der Industrie- und Handelskammer erfolgreich abgelegten Sachkundeprüfung nachweisen. Daraus folgt, dass die übrigen Sicherheitsmitarbeiter keiner Sachkundeprüfung bedürfen.[4]
3. Jedermann-Rechte: Notwehr und Nothilfe – §§ 32 StGB, 15 OWiG, 227 BGB
Sobald das Eigentum oder Leib und Leben der Gäste oder von Dritten angegriffen oder bedroht wird, darf der Gewerbetreibende und seine Beschäftigten bei der Durchführung von Bewachungsaufgaben gegenüber Dritten nur die Rechte, die Jedermann im Falle einer Notwehr, eines Notstandes oder einer Selbsthilfe zustehen, die ihnen vom jeweiligen Auftraggeber vertraglich übertragenen Selbsthilferechte sowie die ihnen gegebenenfalls in Fällen gesetzlicher Übertragung zustehenden Befugnisse eigenverantwortlich ausüben.[5] Dabei zu beachten ist, dass in den Fällen der Inanspruchnahme dieser Rechte und Befugnisse der Grundsatz der Erforderlichkeit zu beachten ist.[6] Davon umfasst sind die im Rahmen des Hausrechtsbereichs zustehenden Rechte, etwa das Aussprechen eines Hausverbots, die Aufforderung zum Unterlassen, je nach Intensität des Angriffs auch die Anwendung von körperlichem Zwang zur Zurückhaltung und Ergreifung, um den Angreifer der Polizei zu übergeben.[7]
4. Zivilrechtliche Selbsthilferechte – §§ 229, 859, 860 BGB
Sobald vertraglich delegierte Rechte des Besitzers wahrgenommen werden, ist es im Rahmen der zivilrechtlichen Selbsthilfe auch dem Besitzdiener erlaubt das Hausrecht z. B. in Form von oberflächlichen Durchsuchungen oder der Entfernung eines Störers durchzusetzen. Dieses Recht endet an der Grenze des befriedeten Besitztums, so dass keine Durchsetzung des Hausrechts auf angrenzendem öffentlichen Straßenraum möglich ist.[8] Daher ist nur der Schutz von Individualrechtsgütern davon umfasst.[9] Ferner gelten unter Beachtung der Selbsthilfe nach § 230 BGB folgenden Handlungen als gerechtfertigt:[10]
Wegnahme, Zerstörung, Beschädigung von Sachen
Festnahme des Fluchtverdächtigen
Beseitigung von Widerstand auf Seiten des Täters mit Mitteln der Gewalt.
5. Zivilrechtliche Notstände – §§ 228, 904 BGB
Durch den sog. Verteidigungsnotstand, der in § 228 BGB kodifiziert ist und durch den Angriffsnotstand gem. § 904 BGB ergänzt wird, kann auf fremde Sachen eingewirkt werden, die eine Gefahr ausstrahlen. Vorstellbar sind etwa die Angriffe von Hunden, die zwar im Sinne des § 90 a BGB keine Sachen darstellen, jedoch rechtlich wie solche zu behandeln sind.[11]
6. Festnahmerecht – § 127 I StPO
Schließlich sind die Sicherheitsmitarbeiter, die für Sicherheit bei (Groß-)Veranstaltungen eingesetzt werden gem. § 127 Abs. 1 StPO zur vorläufigen Festnahme befugt, sofern eine Identitätsfeststellung des Täters nicht möglich ist oder ein Fluchtverdacht besteht und dem ein Hausfriedensbruch gem. § 123 StGB vorausgegangen ist.[12] Das Festhalten eines Gastes oder Störers kann in Abhängigkeit der Schwere eines vorausgegangenen Delikts und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch ein festes Zupacken, Fesseln oder im Extremfall das Abgeben eines Warnschusses erlauben.[13] In beiden Fällen ist das Festhalterecht nur bis zum Eintreffen von Polizeibeamten zulässig.
[1] Vgl. Pielow in: Stober/Olschok, Handbuch des Sicherheitsgewerberechts, Kap. F. III, Rn. 12; Stober, Rolf, Staatliches Gewaltmonopol und privates Sicherheitsgewerbe, NJW 1997, 889 (889); Stober, Rolf, Private Sicherheitsdienste als Dienstleister für die öffentliche Sicherheit?, ZRP 2001, 260 (261).
[2] Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, S. 305-307.
[3] Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, § 34a, Rn. 38.
[4] Arning, in: Stober/Olschok/Gundel/Buhl, Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit, Kap. B, Rn. 811.
[5] Pielow in: Stober/Olschok, Handbuch des Sicherheitsgewerberechts, Kap. F. III, Rn. 26.
[6] Siehe § 34a Abs. 5 S. 1 u. 2 GewO.
[7] Stober, Gesetzlich normierte Kooperation zwischen Polizei und privaten Sicherheitsdiensten, S. 125.
[8] Pielow in: Stober/Olschok, Handbuch des Sicherheitsgewerberechts, Kap. F III, Rn. 27.
[9] Arning, in: Stober/Olschok/Gundel/Buhl, Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit, Kap. B, Rn. 812.
[10] Panne, in: Stober/Olschok/Gundel/Buhl, Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit, Kap. J, Rn. 15.
[11] Panne, in: Stober/Olschok/Gundel/Buhl, Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit, Kap. J, Rn. 17.
[12] Panne, in: Stober/Olschok/Gundel/Buhl, Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit, Kap. J, Rn. 19.
[13] Weiner, Privatisierung von staatlichen Sicherheitsaufgaben, S. 247-248.
Auch wenn bei Großveranstaltungen und deren Zugangskontrollen wesentliche Elemente mit der Ausführung von Sicherheitsdiensten in gastgewerblichen Discotheken gleichzusetzen wären und somit ebenfalls eine Sachkundeprüfung für alle Mitarbeiter nach § 34 a Abs. 1a S. 2 Nr. 3 GewO vorausgesetzt wäre, ist hier eine Analogie zu verneinen, da es sich um eine nicht erweiterungsfähige Ausnahmevorschrift handelt.[1]
Auch bei Großveranstaltungen wirft die Beauftragung von privaten Sicherheitsmitarbeitern durch grundrechtsgebundene Hausrechtsinhaber durch unzureichende gesetzliche Vorgaben Fragen beispielsweise hinsichtlich der Schutzpflichten gegenüber Dritten auf.[2] Ferner äußert sich dies auch im Rahmen der Identitätsfeststellung, bei der es sich um eine Eingriffsverwaltung handelt. Diese kann nur durch die Hilfe der Polizei durchgeführt werden. Andernfalls käme nur eine künftige Beleihung infrage, die den privaten Sicherheitsmitarbeitern öffentlich-rechtliche Befugnisse übertragen müsste.[3]
Schließlich stehen regelmäßig datenschutzrechtliche Bedenken zur Debatte, etwa bei der Durchführung von Videoüberwachung bei Großveranstaltungen, deren Anwendung nur unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bei tatsächlichen Anhaltspunkten für Gefahren für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit im Rahmen des Hausrechts erfolgen darf und gleichzeitig die Bestimmungen der DSGVO gewahrt werden.[4]
[1] Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, § 34a, Rn. 38.
[2] Vgl. Ernst, Die Wahrnehmung des öffentlichen Hausrechts durch private Sicherheitsdienste, NVwZ 2015, 333 (337 f.).
[3] Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, S. 229; Stober, Gesetzlich normierte Kooperation zwischen Polizei und privaten Sicherheitsdiensten, S. 126.
[4] Mehr dazu etwa in: Müller-Eiselt, Abwehr terroristischer Bedrohungen bei Fußballspielen, NVwZ 2016, 643 (646 ff.).
Vereinfacht kann zusammengefasst werden, dass grundsätzlich private Sicherheitsmitarbeiter den Zugang und die Absicherung „des Inneren“ einer Veranstaltung übernehmen, hingegen der umliegende öffentliche Raum unverändert durch Polizeikräfte übernommen wird. Trotz des organisatorischen Näheverhältnisses zur Polizei bei der Ausübung der Aufgabenbereiche, müssen nur Mitarbeiter des Sicherheitsdienstes in leitenden Funktionen eine Sachkundeprüfung vorweisen. Die eingesetzten Mitarbeiter stützen sich beim Schutz von Veranstaltungen auf die jeweiligen Hausrechtsbefugnisse und Jedermannrechte. Trotz des eingeschränkten Handlungsspielraums kann davon ausgegangen werden, dass allein durch die Präsenz des privaten Sicherheitspersonals und insbesondere die Interventionsarbeit im Zusammenspiel mit den legitimierten Behörden eine zielorientierte Steigerung des Sicherheitsniveaus möglich gemacht werden kann.
El Bureiasi, Achmed, Sichere Großveranstaltungen im Freien – Handlungsbedarf für den Gesetzgeber, NVwZ 2019, 1151 ff.
Ernst, Christian, Die Wahrnehmung des öffentlichen Hausrechts durch private Sicherheitsdienste, NVwZ 2015, 333 ff.
Klüver, Meike, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, Carl Heymanns Verlag, Köln 2006
Landmann, Robert von / Rohmer, Ernst (Hrsg.), Gewerbeordnung, 77. EL, C.H. Beck, München 2018
Zit.: Bearbeiter, in: Landmann/Rohmer, GewO, §, Rn.
Martini, Mario / Nink, David / Wenzel, Miachael, Bodycams zwischen Bodyguard und Big Brother, NVwZ 2016, 1772 ff.
Mitsch, Wolfgang, Strafrechtsbezüge von Fahrkartenkontrollen in öffentlichen Verkehrsmitteln, NZV 2014, 545 ff.
Pielow, Hans-Christian (Hrsg.), Beck’scher Online Kommentar Gewerbeordnung, 42. Edition, Verlag C.H.BECK, München, Stand: 01.07.2018
Zit.: Bearbeiter, in: BeckOK GewO, §, Rn.
Spiecker gen. Döhmann, Indra / Bretthauer, Sebastian, Dokumentation zum Datenschutz, 74. Aufl., Frankfurt a.M. 2019
Zit.: Bearbeiter, in: Spiecker gen. Döhmann/Bretthauer, GewO, Dokumentation zum Datenschutz.
Stober, Rolf, Gesetzlich normierte Kooperation zwischen Polizei und privaten Sicherheitsdiensten, Carl Heymanns Verlag, Hamburg 2007
Stober, Rolf, Private Sicherheitsdienste als Dienstleister für die öffentliche Sicherheit?, ZRP 2001, 260 ff.
Stober, Rolf, Staatliches Gewaltmonopol und privates Sicherheitsgewerbe, NJW 1997, 889 ff.
Stober, Rolf / Olschok, Harald (Hrsg.), Handbuch des Sicherheitsgewerberechts, C.H. Beck, München 2004
Zit.: Bearbeiter, in: Stober/Olschok, Handbuch des Sicherheitsgewerberechts, Kap., Rn.
Stober, Rolf / Olschok, Harald / Gundel, Stephan / Buhl, Manfred (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit, Richard Boorberg Verlag, Stuttgart 2012
Zit.: Bearbeiter, in: Stober/Olschok/Gundel/Buhl, Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit, Kap., Rn.
Tettinger, Peter / Wank, Rolf / Ennuschat, Jörg (Hrsg.), Gewerbeordnung, 8. Aufl., C.H. Beck, München 2011
Zit.: Bearbeiter, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, §, Rn.
Weiner, Bernhard, Privatisierung von staatlichen Sicherheitsaufgaben, Peter Lang Verlag, Frankfurt am Main 2001
Von Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder), vor 8 Monaten 5 Monaten
Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen Technisch
Technisch – Sicherheit und Schutz bei (Groß-)Veranstaltungen
Die technische Perspektive zeigt anhand ausgewählter Kriterien (Kommunikations-Infrastrukturen, IT-Infrastrukturen, Überwachungs-Technologie, …) neue technologische Trends auf und setzt sie in einen Zusammenhang mit den jeweiligen Schutzleistungen. Dadurch ergeben sich wahrscheinliche Auswirkungen auf das Angebot von Schutz auf Basis von neuen technologischen Entwicklungen. Zusätzlich wird analysiert, wie sich Dienstleistungsangebote verändern können oder ob sogar neue Themen durch technologische Trends entstehen können.
Dieser Abschnitt stellt Technologien vor, die derzeit oder in absehbarer Zukunft im Veranstaltungsordnungsdienst und Sicherheitsdienst bei Großveranstaltungen zum Einsatz kommen können sowie mögliche Herausforderungen, die daraus für das eingesetzte Ordnungs- und Sicher-heitspersonal resultieren. Großveranstaltungen sind dabei temporäre Ereignisse mit einer Vielzahl von Teilnehmern, wobei die folgenden Kategorien unterschieden werden können:
Ortsfeste Veranstaltungen finden in einem örtlich-räumlich begrenzten Bereich statt. Hierbei kann es sich um öffentlich zugängliche Veranstaltungen handeln, die von „Jedermann“ ohne besondere Voraussetzungen besucht werden können (z. B. öffentliche Übertragungen von Fußballspielen, Stadtfeste…), aber auch um Veranstaltungen, bei denen zuvor ein Ticket oder eine andere Zugangsberechtigung erworben werden muss. Schließlich fallen in diese Kategorie auch politische Veranstaltungen mit besonderen Sicherheitsanforderungen, wie z. B. Gipfeltreffen, die nur einem definierten, akkreditierten Personenkreis zugänglich sind und bei denen mehrere hochrangige Teilnehmer besonders erhöhten Risiken (Anschläge, Entführungen) unterliegen.
Bewegliche Veranstaltungen sind (meist) dadurch gekennzeichnet, dass sie auf öffentlichen Straßen und Wegen stattfinden, und dass sich der „Schwerpunkt“ der Veranstaltung kontinuierlich verlagert, z. B. bei Radrennen oder Umzügen.
Die Herausforderung in Bezug auf die Infrastruktur besteht darin (a) die von zahlreichen Sensoren erfassten Informationen (teil-)automatisiert zu analysieren (Vorverarbeitung von Datenströmen, Identifikation von definierten „Ereignissen“ in den Datenströmen), und (b) die Einzelinformationen zu einem Bild der Gesamtlage zusammenzuführen. Hardwareseitig geht es dabei in erster Linie um eine sichere und störungsfreie Informationsübertragung. Softwareseitig stehen Analysealgorithmen, Methoden der Datenfusion und Aggregation[1] sowie der Visualisierung des Lagebildes im Vordergrund. Die Gesamtinfrastruktur lässt sich dabei als eine Kombination verteilter Systeme[2] und / oder Dienste[3] ansehen. Bei der Datenanalyse kommen neben regelbasierten Ansätzen zur Identifikation komplexer Ereignisse, z. B. softwarebasierte Produktionsregelsysteme wie Drools[4], auch Methoden aus der künstlichen Intelligenz zum Einsatz (letztere insbesondere bei „unsicheren“ Lagebildern)[5].
[2] Varshney, Pramod K. Distributed detection and data fusion. Springer Science & Business Media, 2012.
[3] E. U. Kriegel, S. Pfennigschmidt and H. G. Ziegler, „Practical aspects of the use of a Knowledge Fusion Toolkit in safety applications,“ 2013 IEEE Eleventh International Symposium on Autonomous Decentralized Systems (ISADS), Mexico City, Mexico, 2013, pp. 1-4. doi: 10.1109/ISADS.2013.6513439
[4] Proctor, Mark. „Drools: a rule engine for complex event processing.“ Proceedings of the 4th international conference on Applications of Graph Transformations with Industrial Relevance. Springer-Verlag, 2011.
[5] Artikis, Alexander, et al. „Event processing under uncertainty.“ Proceedings of the 6th ACM International Conference on Distributed Event-Based Systems. ACM, 2012.
Überprüfung von Zugangsberechtigungen[1], wobei hierunter zum einen die Kontrolle des Vorhandenseins und der Echtheit von Zugangsausweisen oder Tickets fällt, aber bei personalisierten Zugangsberechtigungsnachweisen auch die Kontrolle, ob der Inhaber der Berechtigung auch tatsächlich die angegebene Person ist. Neben technologisch einfachen Lösungen wie Barcodescannern kommen hier auch AutoID-Technologien (z. B. RFID-Funketiketten) zum Einsatz. Darüber hinaus ist bei Hochrisiko-Veranstaltungen auch eine Überprüfung biometrischer Merkmale (z. B. Fingerabdruckscan, Irisscanner, Gesichtserkennungssoftware) möglich.
Detektion gefährlicher Gegenstände zum Beispiel mithilfe von Röntgengeräten und Körperscannern.
Überwachung geschützter Bereiche vor unerlaubtem Eindringen[2], hier insbesondere durch Videoüberwachung und Sensorik: Identifikation von Bewegungen im geschützten Bereich z. B. mit Hilfe von Infrarotsensoren und Lichtschranken oder mithilfe von „Smart Dust“, Identifikation des Durchbrechens von Barrieren wie z. B. Zäunen mithilfe von Erschütterungs- und Vibrationssensoren. Bei Veranstaltungen im Außenbereich besteht zudem zunehmend eine Gefahr durch kleine Flugobjekte, wie z. B. nicht autorisierte Drohnen. Grundsätzlich stehen hierbei aktive Lösungen zur Verfügung, bei der der zu überwachende Bereich mithilfe von Radar oder Videoüberwachung gescannt wird, sowie passive Lösungen, die z. B. auf eine akustische Detektion der Drohne oder auf die Detektion ausgestrahlter Funksignale (Downlink) abzielen.[3] Derzeit werden insbesondere Ansätze diskutiert, die im Millimeterwellenbereich, also im Bereich der 5G-Telekommunikationsfrequenzen operieren (und diese z. T. gezielt nutzen), um auch kleine Flugobjekte zuverlässig zu identifizieren.[4]
Management von Besucherströmen: Technische Lösungen zur Steuerung von Besucherströmen sind zum einen Vereinzelungsanlagen, Personenschleusen, architektonische Maßnahmen zur Kanalisierung. Darüber hinaus kommen verschiedene Arten von (oft mobilen) Barrieren zum Einsatz. Zur Information und Steuerung von Besucherströmen werden auch Informationsmedien, wie Anzeigetafeln, digitale Werbetafeln aber auch Benachrichtigungsdienste und Veranstaltungs-Apps eingesetzt, z. B. um die Besucher in eine bestimmte Richtung zu lenken (oder sogar gezielt in unterschiedliche Richtungen). Zur Vervollständigung des Lagebildes können ergänzend Verfahren der Dichtemessung von Menschenmengen eingesetzt werden, z. B. durch die Analyse von Videobildern.[5]
Detektion von auffälligem Verhalten: Bezogen auf einzelne Besucher einer Veranstaltung ließen sich mit bildgebenden Verfahren bereits jetzt bestimmte Arten von auffälligem Verhalten identifizieren: Bewegungslosigkeit / Stürze, ungewöhnliche Gehrichtung und Gehgeschwindigkeit von Einzelpersonen.[6] Analog kann auch das Auftauchen unbeweglicher Objekte identifiziert werden (ein Hinweis auf ggf. herrenlose, zurückgelassene Gegenstände).
[1] Für eine grundlegende Einführung siehe Arata, M.J.: Perimeter Security, New York et al.: McGraw-Hill, 2006, doi: 10.1036/0071460284
[3] M. M. Azari, H. Sallouha, A. Chiumento, S. Rajendran, E. Vinogradov and S. Pollin, „Key Technologies and System Trade-offs for Detection and Localization of Amateur Drones,“ in IEEE Communications Magazine, vol. 56, no. 1, pp. 51-57, Jan. 2018. doi: 10.1109/MCOM.2017.1700442
[4] D. Solomitckii, M. Gapeyenko, V. Semkin, S. Andreev and Y. Koucheryavy, „Technologies for Efficient Amateur Drone Detection in 5G Millimeter-Wave Cellular Infrastructure,“ in IEEE Communications Magazine, vol. 56, no. 1, pp. 43-50, Jan. 2018. doi: 10.1109/MCOM.2017.1700450
[5] Junior, Julio Cezar Silveira Jacques, Soraia Raupp Musse, and Claudio Rosito Jung. „Crowd analysis using computer vision techniques.“ IEEE Signal Processing Magazine27.5 (2010): 66-77.
[6] Popoola, Oluwatoyin P., and Kejun Wang. „Video-based abnormal human behavior recognition—A review.“ IEEE Transactions on Systems, Man, and Cybernetics, Part C (Applications and Reviews)42.6 (2012): 865-878.
Aufgrund der Vielfalt unterschiedlicher Großveranstaltungen und der Vielzahl von Aufgaben für das Ordnungs- und Sicherheitspersonal kommt auch eine sehr breite Palette von Ausrüstung und Material zum Einsatz. Zusammenfassend können beispielhaft die folgenden Ausrüstungsgegenstände genannt werden:
Überprüfung von Zugangsberechtigungen: AutoID-Technologien (RFID-Scanner), Barcodescanner, biometrische Verfahren wie Fingerabdruck- und Irisscans oder aber Werkzeuge zur Gesichtserkennung.
Überwachung geschützter Bereiche: Bewegungssensoren, Erschütterungssensoren, Drucksensoren, Videoüberwachungsanlagen, Radar, akustische Sensoren.
Detektion von gefährlichen Objekten: Körperscanner, Röntgengeräte, ggf. Gaschromatographen und „elektronische Nasen“.
Management von Besucherströmen: mobile Barrieren, Vereinzelungsanlagen, Personenschleusen, Anzeigetafeln, Lautsprecheranlagen, Veranstaltungs-Apps, Warn-Apps, Benachrichtigungsdienste.
Detektion von auffälligem Verhalten: in erster Linie Videoüberwachung samt zugehöriger Auswertungssoftware.
Ein disruptives – wenn auch in unserer Kultur nicht akzeptiertes – Beispiel ist die automatisierte Detektion regelwidrigen Verhaltens in einigen Modellregionen in China, verknüpft mit einem zugehörigen Sozialkreditsystem. Dieser Ansatz ist zwar nicht speziell auf Großveranstaltungen zugeschnitten, sondern auf die Überwachung und Kontrolle des gesamten öffentlichen Lebens, zeigt aber die Möglichkeiten[1] und Grenzen[2] von Überwachungs- und Auswertungstechnologien.
[1] Mistreanu, S. (2018). Life inside China’s Social credit laboratory. Foreign Policy. Url: https://foreignpolicy.com/2018/04/03/life-inside-chinas-social-credit-laboratory/(abgerufen am 8.1.2019)
[2] Tubron, R. (2018). Chinese face recognition system confuses bus ad for jaywalker – The famous businesswoman was named and shamed. https://www.techspot.com/news/77546-chinese-facial-recognition-system-confuses-face-bus-ad.html
Der verstärkte Einsatz datenbasierter Dienste und Anwendungen zur Detektion von Problemsituationen sollte sich in der Qualifizierung der Mitarbeiter im Ordnungsdienst und der Sicherheitsmitarbeiter insofern widerspiegeln, dass die Mitarbeiter sich mit den Möglichkeiten und Grenzen der von ihnen eingesetzten Systeme auskennen. Dies erfordert nicht unbedingt Detail-kenntnisse über die Funktionsweise der Technologien und Algorithmen, aber man sollte sich der (Un-)Genauigkeit einzelner Lösungen bewusst sein und auch wissen, wie bestimmte Lageinformationen zu interpretieren sind und wie man mit diesen Lageinformationen umgeht.
Mitarbeiter, die stärker in die Planung von Ordnungsdienstaufgaben und Sicherheitsmaßnahmen eingebunden sind, sollten zudem die Vor- und Nachteile einzelner technologischer Lösungen kennen, um situationsbezogen die passenden Geräte / Werkzeuge auswählen zu können, natürlich jeweils auf Grundlage einer – ja ohnehin vorhandenen – Risikoanalyse.
Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen Verwaltungswissenschaftlich
Verwaltungswissenschaftlich – Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen
Ob es sich um ein Fußballbundesligaspiel handelt, ein Konzert oder ein Volksfest, (Groß-)Veranstaltungen weisen aufgrund ihres hohen Publikumsverkehrs generell ein hohes Gefährdungspotenzial für gewalttätige Übergriffe auf und stellen ein weiches Ziel für kriminelle Handlungen sowie terroristische Angriffe dar. Veranstaltungsbesucher sind davor einerseits zu schützen; andererseits stellen sie zugleich auch selbst eine Quelle für Gefährdungen der Sicherheit und Ordnung dar. Weil die Durchführung und der sichere Besuch von kulturellen, sportlichen, religiösen oder politischen Veranstaltungen Ausdruck gesellschaftlicher sowie individueller Freiheit ist und einen Kernbereich öffentlicher Sicherheit und Ordnung berührt, ist dem Veranstaltungsschutz grundsätzlich eine große Bedeutung beizumessen. Zuletzt hat die Thematik des Schutzes von Großveranstaltungen im Zuge der jüngsten Terroranschläge auf Großveranstaltungen sowie des katastrophalen Unglücksfalls auf der Love Parade 2010 in Duisburg stark an öffentlicher Aufmerksamkeit und politischer Brisanz gewonnen. Die Veranstaltungssicherheit ist seither ein Kernthema auf der innen- und sicherheitspolitischen Agenda. Der Staat ist damit bestrebt, der ihm obliegenden Regulierungs- und Aufsichtsverantwortung gerecht zu werden.
Die Erfüllungsverantwortung für einen sicheren Veranstaltungsablauf, die Sicherheit und Unversehrtheit der Besucher liegt nach § 38 der Musterversammlungsstättenverordnung hingegen beim jeweiligen privaten oder öffentlichen Veranstalter bzw. Betreiber. Der Schutz und die Gefahrenvorsorge von privatwirtschaftlichen Veranstaltungen ist nicht primär die Erfüllungsaufgabe der Polizei, sondern die des jeweiligen Veranstalters (vgl. Bernhardt, 2017; S. 11f. Pitschas 2000, S. 163f.). Als Gesetzgeber greift der Staat an dieser Stelle primär normierend und regulierend ein, indem er beispielsweise Auflagen hinsichtlich der veranstalterseitigen Beauftragung eines Ordnungsdienstes und/oder der Erstellung eines präventiven Sicherheitskonzept erteilt (siehe § 43 Musterversammlungsstättenverordnung). Der Veranstalter kann die verschiedenen Schutzleistungsaufgaben wiederum vertraglich geregelt an private Sicherheits- und Ordnungsdienste delegieren, ihm verbleibt jedoch die Kernverantwortung. Weil den privaten Sicherheitsakteuren keinerlei spezialgesetzliche Befugnisse zufallen und sie somit allein auf Grundlage der übertragenen Hausrechtsbefugnisse sowie Jedermannrechte agieren, gelten für die staatlichen Behörden vergleichsweise geringe Kontrollpflichten. Es ist jedoch im Interesse ihrer Regulierungsverantwortung, auf potenzielle Interessenkonflikte zwischen Betreibern und Sicherheits- und Ordnungsdiensten zu achten und entsprechende Rückwirkungen auf die Sicherheitsgewährleistung durch den Veranstalter zu antizipieren. Um Schnittstellenprobleme zu vermeiden und der Gefahr einer Verantwortungsdiffusion vorzubeugen, ist eine frühzeitige und enge Koordination und Abstimmung aller Sicherheitsakteure einer Veranstaltung über das Sicherheitskonzept, den Rahmen der Sicherheitsgewährleistung, aber auch die Einsatzplanung unabdingbar (vgl. auch Pitschas 2000, S. 164). Unter dieser Bedingung kann der Veranstaltungsschutz als Beispiel einer gelungenen Kooperation zwischen staatlichen und privaten Sicherheitsakteuren gelten.
Bernhardt, H. (2017). Der Einsatz nichtstaatlicher Sicherheitskräfte bei Veranstaltungen Handbuch für Veranstalter, Betreiber von Veranstaltungsstätten und Führungskräfte der Sicherheitsdienste. Berlin: Beuth.
Pitschas, R. (2000). Polizei und Sicherheitsgewerbe. Rechtsgutachten zu verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Aspekten der Aufgabenverteilung zwischen Polizei und privaten Sicherheitsunternehmen. BKA-Forschungsreihe, Bd. 50. Wiesbaden: Bundeskriminalamt.
Beim Schutz von Veranstaltungen wirken Polizei und private Sicherheits- und Ordnungsdienste oftmals arbeitsteilig nebeneinander. Während es die Aufgabe der Polizei ist, auf Grundlage hoheitlicher Befugnisse eigenverantwortlich Maßnahmen der konkreten Gefahrenabwehr zu ergreifen und die Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten sowie Verkehrsmaßnahmen durchzusetzen, übernimmt sie keine Zuständigkeit für die Sicherheitsaufgaben des Veranstalters. Diese Aufgaben, die etwa die Kontrolle an den Ein- und Ausgängen betreffen, werden stattdessen vom beauftragten privaten Dienstleister übernommen. Zu deren Vollzug verfügen die Sicherheitskräfte über keine hoheitlichen Befugnisse bzw. Eingriffsrechte. Sie sind daher allein berechtigt, das übertragene Hausrecht ihrer Auftraggeber durchzusetzen. Im Gegensatz zu Polizisten sind sie unbewaffnet und agieren allein auf Grundlage der üblichen Jedermann- bzw. Notwehrrechte (vgl. auch Bernhardt, 2017, S. 66f.). Umso wichtiger ist es, dass sie hinsichtlich der Eigensicherung professionell qualifiziert sind. Darüber hinaus gelten die üblichen Standards der Unterrichtung bzw. Sachkundeprüfung nach § 34a Abs. 1a GewO. Die hier vermittelten Inhalte werden jedoch weder den Anforderungen des Sicherheitsdienstes noch des Ordnungsdienstes bei Veranstaltungen gerecht, sodass diesbezüglich weitere Schulungen erfolgen sollten. Spezifische Kompetenzen, Ausstattungen und Ressourcen sind für den Vollzug dieser Schutzleistung in der Regel nicht notwendig, sodass hinsichtlich des Tätigkeitsprofil der privaten Sicherheitsakteure von einer vergleichsweise geringen Spezifität ausgegangen werden kann. Eine Durchführung dieser Aufgaben durch private Akteure erscheint daher – auch vor dem Hintergrund der Ressourceneffizienz – als funktional. Hingegen sollten diejenigen Aufgaben, die mit dem Einsatz repressiver Mittel einhergehen und damit spezifische rechtliche Befugnisse voraussetzen, weiterhin allein den Polizeikräften vorbehalten sein.
Es ist jedoch zu betonen, dass auch wenn Privatunternehmen hier operativ viele Sicherheitsaufgaben übernehmen, die öffentlichen Behörden keinesfalls von der Gewährleistungspflicht befreit werden sollten, für die Veranstaltungssicherheit Sorge zu tragen (Pitschas, 2000, S. 168).
Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 29. November 2018 (BGBl. I S. 2666) geändert worden ist. (2018).
Zuletzt haben die Geschehnisse auf der Love Parade in Duisburg im Jahr 2010 sowie die Terroranschläge von Paris, Manchester und Ansbach die Frage der Sicherheitsgewährleistung von (Groß-)Veranstaltungen wieder in das Bewusstsein der Öffentlichkeit gerückt und zugleich auch die Grenzen der Sicherheit verdeutlicht. Veranstalter, öffentliche Behörden, aber auch beauftragte private Dienstleister stehen damit unter einer starken gesellschaftlichen Beobachtung. Der Staat als Gesetzgeber ist verpflichtet, die öffentliche Sicherheit zu garantieren; ob er dieser Pflicht nachkommt, wird insbesondere auch anhand der Sicherheit von Veranstaltungen gemessen. Gerade in Anbetracht der jüngst vergangenen Ereignisse ist das gesellschaftliche Sicherheitsbedürfnis diesbezüglich stark gestiegen. Doch nicht allein die Veranstaltungssicherheit, sondern insbesondere auch die Thematik der Übernahme von Kosten, die durch den Veranstaltungsschutz entstehen, stand jüngst im Fokus der öffentlichen Debatte (vgl. insbesondere: Die Frage der privaten bzw. staatlichen Verantwortung wurde hier mit Bezug auf die Finanzierungspflicht für Polizeieinsätze im Rahmen kommerzieller Großveranstaltungen politisch diskutiert und rechtlich verhandelt (vgl. Bundestag 2018)).
Das Handeln von Polizei und Sicherheits- und Ordnungsdiensten beim Schutz von (Groß-)Veranstaltungen steht damit unter starker gesellschaftlicher Beobachtung. Grundsätzlich ist die Zusammenarbeit und Arbeitsteilung zwischen Polizei und privaten Sicherheitskräften und Mitarbeitern im Veranstaltungsordnungsdienst in diesem Feld jedoch gut etabliert und zählt zum gewohnten Alltagsbild. Daran, dass private Dienstleister hierin ein wesentliches Betätigungsfeld haben und vielfältige Tätigkeiten zur Sicherheit und Ordnung übernehmen, wird kaum mehr grundsätzlich Anstoß genommen. Es wird vielmehr anerkannt, dass private Dienstleister im Zusammenspiel mit öffentlichen Behörden und Veranstaltern einen unerlässlichen Beitrag zur Veranstaltungssicherheit leisten. Wie jüngst am vieldiskutierten Fall des Musikfestivals „Fusion“ deutlich wurde, kann hingegen auch an einer als zu stark empfundenen polizeilichen Präsenz auf einer öffentlichen Veranstaltung Anstoß genommen werden (vgl. Thurm, 21. Mai 2019). Dies verdeutlicht, dass je nach Veranstaltung unterschiedliche Interessenkonstellationen von Kommunen, Sicherheitsbehörden, Veranstaltern sowie Besuchern und Bürgern aufeinandertreffen. Eine Einschätzung der Akzeptanz für den Einsatz privater und öffentlicher Sicherheitsakteure bedarf somit der Einzelfallbetrachtung.
Bundestag (2018). Polizeieinsatzkosten bei sogenannten Hochrisikospielen. Dokumentation des Wissenschaftlichen Dienstes. Abgerufen am 05.08.2019 von https://www.bundestag.de/resource/blob/554978/0c0f4add4d2e228971dc2386665d61b0/WD-10-012-18-pdf-data.pdf.
Thurm, F. (21. Mai 2019). Polizei lenkt im Streit um Fusion Festival ein. Abgerufen am 05.08.2019 von https://www.zeit.de/gesellschaft/zeitgeschehen/2019-05/polizeieinsatz-fusion-festival-wasserwerfer-kompromiss.
Die Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen berührt einen Kernbereich der inneren Sicherheit. Aufgrund der damit einhergehenden hohen strategischen Relevanz obliegt dem Staat grundsätzliche eine Regulierungs- und Aufsichtsverantwortung. Die konkrete Gewährleistungs- und Erfüllungsverantwortung für einen sicheren Veranstaltungsablauf liegt hingegen beim jeweiligen privaten oder öffentlichen Veranstalter bzw. Betreiber. Gleichwohl hat sich in der Praxis eine zielführende Zusammenarbeit zwischen staatlichen und privaten Sicherheitsakteuren eingespielt, die deren unterschiedlichen spezifischen Befugnissen sowie Verantwortlichkeiten gerecht wird.
Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen Volkswirtschaftlich
Volkswirtschaftlich – Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen
Aus wirtschaftspolitischer – genauer: ordnungspolitischer – und finanzwissenschaftlicher Sicht stellen sich bei Aufgaben im Bereich der Inneren Sicherheit grundsätzlich drei Fragen: Wer ist grundsätzlich für eine solche Aufgabe (Schutzleistung) verantwortlich, hat sie also bereitzustellen? Wer soll sie dann durchführen, also herstellen? Und schließlich, wer soll die Kosten tragen? Genauere Informationen zum analytischen Vorgehen – gewissermaßen dem Prüfschema aus volkswirtschaftlicher Perspektive – finden Sie im Text „Volkswirtschaftlich – Erklärung“. Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für die Schutzleistung „Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen“ erörtert.
Die Schutzleistung umfasst Tätigkeiten des Sicherheits- sowie des Veranstaltungsordnungsdienstes, die eine Vielfalt von Aufgaben umfassen. Dazu gehören die Lenkung des fließenden sowie die Überwachung des ruhenden Verkehrs auf dem Veranstaltungsgelände, Zugangskontrolle inkl. von Karten-Kontrolle und ggf. Entwertung sowie der Kontrolle anderer Zugangsberechtigungen (bspw. Akkreditierungen), und der Kontrolle (i.d.R. durch den Sicherheitsdienst) auf Waffen und gefährliche Gegenstände. Dazu kommen Platzanweisungen und Steuerung von Menschenströmen, Verhinderung der Überfüllungen von Bereichen, Ansprache zwecks Freihaltung von Flucht- und Rettungswegen und Engpässen, Hilfeleistungen bei Evakuierung, sowie ggf. Bergung hilfloser oder körperlich eingeschränkter Personen. Weiterhin gehört übernimmt der Sicherheitsdienst (anders als der reine Ordnungsdienst) das Durchsetzen des Hausrechts sowie der Hausordnung und weitere Dienstleistungen, die unter § 34a GewO einzuordnen sind (vgl. Bundesverband der Sicherheitswirtschaft., o. J.), zu den Aufgaben. Kooperationen mit behördlichen Sicherheitskräften sind die Regel.
Nutznießende dieser Schutzleistung sind einerseits die Veranstalter, sowie andererseits die Besucher der Veranstaltung.
Wir betrachten nun die Frage, ob es aus ordnungspolitischer Sicht bei solchen Veranstaltungsdiensten eine Rolle privater Unternehmen geben sollte, und was ggf. zu beachten wäre.
[1] Anm.: Wie die Diskussion um die Ausrichtung des linksalternativen Fusion-Festivals 2019 auf dem Flugplatz Müritz Airpark jüngst und die Kooperation mit und Aufgaben der Polizei auf dem Gelände sowie ihre Notfallpläne zeigte, gibt es jedoch auch Ausnahmen.
Tagesspiegel (22.05.2019). Polizei reagiert auf Kritik an Einsatz-Plänen. https://www.tagesspiegel.de/gesellschaft/panorama/fusion-festival-2019-polizei-reagiert-auf-kritik-an-einsatz-plaenen/24367164.html. Zuletzt abgerufen 01. August 2019.
Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also die Durchführung eines Sicherheits- und Ordnungsdienstes bei einer (Groß-) Veranstaltung die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ an dieser Schutzleistung?
Betrachtet man vor allem die Veranstalter als Nutznießende (Fall 1), so besteht bei Großveranstaltungen durchaus eine gewisse Verwendungsrivalität. Zum betreffenden Zeitraum – beispielsweise dem Wochenende eines Festivals – ist der Personalmarkt für Sicherheits- und Ordnungskräfte im Veranstaltungsdienst nicht nur lokal, sondern oft regional regelmäßig vollumfänglich ausgeschöpft. Betrachtet man dagegen vor allem die Veranstaltungsbesucher als Nutznießende, ist Verwendungsrivalität dagegen zu verneinen. Jeder Besucher wird – so nicht diskriminiert wird – gleichermaßen kontrolliert und geschützt. Zusammenfassend kann aus unserer Sicht davon ausgegangen werden, dass Verwendungsrivalität im Fall 1 in Bezug auf Großveranstaltungen vorliegt, im Fall 2 dagegen nicht.
Liegt dagegen Verwendungsrivalität im Fall 1 vor, können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Öffentliches Gut und Klubkollektivgut scheiden aus, es bleiben Privates Gut und Allmende-Gut zur Auswahl.
Liegt dagegen Verwendungsrivalität im Fall 2 nicht vor, scheiden Privates Gut und Allmende-Gut aus, es bleiben öffentliches Gut und Klubkollektivgut zur Auswahl.
Und besteht Exkludierbarkeit, kann also der Nutznießer der Schutzleistung andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausschließen? In Fall 1 können Veranstalter – diesmal unabhängig von der Größe der Veranstaltung, hier trifft das also auch auf jede Dorf-Diskothek zu – andere Veranstalter zum Zeitpunkt der Veranstaltung von der Nutzung des Personals ausschließen. Exkludierbarkeit liegt vor. Betrachten wir den Veranstaltungsbesucher als Nutznießer (Fall 2), so liegt ebenfalls Exkludierbarkeit vor. Die Exklusion erfolgt über den Nichtverkauf von Eintrittskarten – nur Besucher werden vom Sicherheits- und Ordnungspersonal kontrolliert oder geschützt werden, nicht aber beispielsweise außerhalb eines Festival-Geländes auf Klappstühlen der Musik lauschende „Zaungäste“.
Nehmen wir somit das Kriterium der Exkludierbarkeit als gegeben an, verengt sich die Auswahl der Gütertypen auf eines – im Fall 1 auf das Private Gut, im Fall 2 auf das Klubkollektivgut.
Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sehen Ökonomen grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind (vgl. Grossekettler 1998, 8f.). Da es sich bei der betrachteten Schutzleistung unserer Auffassung nach dagegen je nach Sichtweise um ein Privates Gut oder ein Klubkollektivgut handelt und eine privat organisierbare Marktfähigkeit vorhanden ist, ist die Bereitstellungsverantwortung nicht[1] beim Staat anzusiedeln.
Die Finanzierung der Schutzleistung ist im Fall 1 über Marktpreise zu regeln. Hier handelt es sich um die von den Veranstaltern zu zahlende Löhne an Sicherheits- und Ordnungspersonal bzw. Personalagenturen, diese werden dann über die Eintrittskartenpreise an die Veranstaltungsbesucher weitergegeben. Im Fall 2 sind Beiträge ist die angemessene Wahl. Dies geschieht in praktischer Form ebenfalls über einen Anteil des Eintrittskartenpreises.
[1] Anm.: Dies bezieht sich jedoch nicht auf die Absicherung des öffentlichen Raumes um das Veranstaltungsgelände herum, Zu- und Fluchtwege, das Eingreifen in besonderen Lagen auch auf dem Veranstaltungsgelände beispielsweise bei einem Anschlag usw. Ob eine Beteiligung des Veranstalters an den durch die staatlichen zusätzlichen Schutzleistungen entstehenden Kosten – also der Finanzierung – angemessen ist, wird beispielsweise im Kontext gewinnorientierter Großveranstaltungen wie Fußballspielen derzeit – auch juristisch, zwischen der Deutschen Fußball Liga (DFL) und der Freien Hansestadt Bremen – ausgehandelt.
Bei der Schutzleistung „Sicherheit und Ordnung bei (Groß-) Veranstaltungen“ liegt neben der Bereitstellungs- und Finanzierungs-Verantwortung auch die der Herstellung in den Händen des Veranstalters. Was aber nun, wenn es sich bei diesem um eine staatliche oder staatseigene Betreibergesellschaft handelt – sollte die Herstellung der Schutzleistung dann in Eigen-Ägide hergestellt werden, oder sollte diese Dienstleistung an private Anbieter vergeben werden?
Transformationskosten sind hier die Kosten, die aufgewandt werden müssen, um aus Vorleistungen die Schutzleistung zu erstellen. Konkret sind das hier vor allem die abzurechnenden Arbeitsstunden des Personals des Sicherheits- und Ordnungsdienstes. Für einfachere Tätigkeiten wie Kartenkontrolle, deeskalierende und vermittelnde Gespräche und Ähnliches wird ein einfaches bis mittleres Ausbildungs- und Qualifikationsniveau angemessen und ausreichend sein. Diese Aufgaben können vermutlich zuverlässige private und damit tendenziell günstigere Sicherheits- und Ordnungskräfte gut erfüllen können. Etwas komplexer kann sich das Anforderungsniveau der Schutzleistung gestalten, wenn beispielsweise mehrere Personen beteiligt sind, die Verursacher einer Störung nicht eindeutig auszumachen sind oder plötzlich gar Tumultlagen[1] beim Aufeinandertreffen mit aggressiven Gruppen entstehen.
In solchen Fällen wird ein vergleichsweise höherer Ausbildungs- und Qualifikationsstand des zu betrauenden Personals sowie besondere Einsatzmittel Voraussetzung für eine erfolgreiche Beherrschung der Situation sein. Hier sollten staatliche oder private Kräfte mit einem höheren höherer Ausbildungs- und Qualifikationsniveau die Aufgaben übernehmen. Hier ist aus Kostensicht eine genauere Prüfung notwendig, ob staatliche oder private Beschäftigte (gleichen Ausbildungs- und Qualifikationsstands) die effizientere Wahl sind.
Transaktionskosten fallen für staatliche oder staatseigene Veranstalter vor allem dann an, wenn unterstützende oder direkte Aufgaben im Rahmen der Schutzleistung an Unternehmen vergeben werden. (Umgekehrt gilt dies ebenfalls in gewissem Umfang für beauftragte Unternehmen.) Mutmaßlich sind die Transaktionskosten im Falle der Vergabe von Aufgaben im Bereich des Veranstaltungsdienstes nicht sehr erheblich, da die Natur der Tätigkeit im Gegensatz zu anderen Schutzleistungen wenig politischen Zündstoff birgt und weder die Vergabe noch die Fachaufsicht vor besondere Herausforderungen stellen.
Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist. Zwar spielt die Wahrung des Neutralitätsgebots eine nicht unwichtige Rolle bei der Erbringung der Veranstaltungsdienste – insbesondere darf nicht unzulässig diskriminiert werden –, jedoch ist nicht zu vermuten, dass ein erheblicher Teil der Bevölkerung Verfahrenspräferenzkosten in Kauf nehmen würde, die beispielsweise durch eine Tätigkeit teurerer staatlicher Beschäftigter entstehen würden. In anderen Worten: Nur wenige Festival-Besucher würden vermutlich einen höheren Kartenpreis zahlen wollen, mit dem sie sich den Einsatz staatlicher Eintrittskarten-Kontrolleure und Sicherheitskräfte „für einfachere Aufgaben“ erkaufen würden.[2]
Marktversagen ist bei der hier betrachteten Schutzleistung aus unserer Sicht nicht wahrscheinlich.
[1] Anm.: Da sich solche Lagen schnell und unerwartet entwickeln können, ist räumliche Nähe von Sicherheitskräften unabdingbar, die schnell und angemessen bis zu einem gewissen Eskalations- und Komplexitätsgrad eingreifen können. Wird dieser Grad überschritten oder eine strafrechtliche Verfolgung notwendig, sind staatliche Polizeikräfte gefordert. Das Erfordernis der Entlastung öffentlicher Kassen durch Kostenersparnis einerseits in Kombination mit krisenhafter Reaktionsfähigkeit prädestiniert die Schutzleistung für Kooperationsmodelle.
[2] Anm.: Verfahrenspräferenzkosten spielten allerdings eine möglicherweise entscheidende Rolle, wenn die Sicherheitsdienst-Mitarbeiter mit über das Jedermann-Recht hinausgehenden Kompetenzen versehen würden.
Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind bei Veranstaltungsdiensten keine Staatsaufgabe, wenn der Veranstalter kein staatlicher oder staatseigener ist. Die Finanzierung sollte über umgelegte Personalmarktpreise bzw. Beiträge in Form anteiliger Kartenpreise erfolgen. Handelt es sich um einen staatlichen oder staatseigenen Veranstalter, ist die Bereitstellung – also die Sicherstellung der Erbringung der Schutzleistung – zwar doch wiederum Staatsaufgabe, jedoch bleibt auch hier die Finanzierung über Beiträge der Besucher (und nicht etwa über Steuergelder) die angemessene Form.
Ist der Veranstalter ein privater, so liegt die Herstellungsverantwortung der Schutzleistung in privaten Händen.
Die Frage der Herstellung ist im Falle eines staatlichen oder staatseigenen Veranstalters ohne weitere Informationen nicht so eindeutig zu beantworten, jedoch aus unserer Sicht bei Beschränkung der Kompetenzen der Durchführenden auf übliche Rechte (Hausrecht, Notwehr und Nothilfe, Jedermannsrecht usw.) vorzugsweise an Unternehmen zu übertragen. Bei Herstellung der Schutzleistung durch private Dienstleister kommt es letztlich (bei der Bewertung der Kosten-Kriterien im volkswirtschaftlichen Sinne) auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an. Hier spielen die örtlichen Rahmenumstände bezüglich der Anbieter am Markt eine Rolle. Sind seriöse Anbieter vorhanden, sprechen die oben erörterten Kostenbetrachtungen in der Regel für die Vergabe der Schutzleistung an private Unternehmen.
Von BIGS, vor 12 Monaten 5 Monaten

References: § 10
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 § 34
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 § 34
 § 34
 § 34
 Art. 33
 Art. 20
 Art. 33
 Art. 33
 § 34
 § 34
 § 230
 § 228
 § 904
 § 90
 § 127
 § 127
 § 123
 § 34
 § 34
 § 34
 § 34
 § 38
 § 43
 § 34
 § 34