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Timestamp: 2016-10-21 18:28:40+00:00

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99 Ia 71683. Urteil vom 7. November 1973 i.S. Thomas gegen Stadt Z�rich und Regierungsrat des Kantons Z�rich
R�f�rendumfinancier, canton de Zurich. Notion du cr�dit suppl�mentaire. Un tel cr�dit implique une d�pense li�e � la d�cision accordant le cr�dit initial. Faits � partir de page 716
A.- Nach � 91 Ziff. 2 des z�rcherischen Gesetzes �ber das Gemeindewesen vom 6. Juni 1926 (Gemeindegesetz) unterstehen dem obligatorischen Referendum Beschl�sse des grossen Gemeinderates �ber Krediterteilungen f�r neue j�hrlich wiederkehrende oder neue einmalige Ausgaben oder entsprechende Ausf�lle in den Einnahmen, sofern sie einen durch die Gemeindeordnung zu bestimmenden Betrag �bersteigen. Die Gemeindeordnung der Stadt Z�rich vom 26. April 1970 (GO) setzt den Betrag, von dem an eine neue einmalige Ausgabe der Abstimmung durch die Gemeinde obligatorisch unterstellt ist, auf Fr. 10 000 000.-- fest (Art. 10 lit. d). Nach Art. 14 lit. b GO sind Beschl�sse des Gemeinderates �ber die Bewilligung von Nachtragskrediten vom Referendum ausgeschlossen.
B.- Am 8. Dezember 1968 bewilligten die Stimmberechtigten der Stadt Z�rich einen Kredit von 72,1 Millionen Franken f�r den Bau des Westtangentenabschnittes Nordstrasse - Tierspital. Der Kreditbeschluss war mit einer Teuerungsklausel f�r die Zeit ab Juli 1967 versehen.
In einer mit "�nderung des Projektes der Westtangente BGE 99 Ia 716 S. 717zwischen Nordstrasse und Tierspital und Kreditumlagerung" �berschriebenen Weisung vom 31. Mai 1972 unterbreitete der Stadtrat von Z�rich dem Gemeinderat, dass von dem genannten Kredit rund 17 Millionen Franken wegfielen, weil das im Projekt enthaltene Anschlussbauwerk Tierspital vom Kanton im Rahmen des Baues der Expressstrasse SN 1.4.4 erstellt werde. Dagegen sei f�r den �brigen Abschnitt mit nicht teuerungsbedingten Mehrkosten von rund 9,63 Millionen Franken zu rechnen. Diese aufgrund des Lohn- und Preisstandes vom Juli 1967, dem Zeitpunkt des Kostenvoranschlages, berechneten, in der Weisung im einzelnen aufgef�hrten Mehrkosten betreffen den Landerwerb (ca. 1 Mio), Baukosten (insgesamt 4,25 Mio), zus�tzliche Anlagen des Gaswerkes und der Wasserversorgung (insgesamt ca. 1,09 Mio), des Elektrizit�tswerks (ca. 0,6 Mio), Anlagen der Verkehrsbetriebe (ca. 0,68 Mio) und der Polizei (ca. 1,43 Mio) sowie zus�tzliche Bauleitungs- und Verwaltungskosten (ca. 2,04 Mio). Nach den Ausf�hrungen des Stadtrates haben sich diese zus�tzlichen Mehraufwendungen von insgesamt etwa 11,09 Millionen Franken, von denen Einsparungen im Gesamtbetrag von ca. 1,46 Millionen Franken abgezogen werden k�nnen, im Verlaufe der Erstellung des Werkes als notwendig erwiesen; sie h�tten im Zeitpunkt des Kostenvoranschlags nicht vorausgesehen oder noch nicht genau bestimmt werden k�nnen. Dem Gemeinderat wurde der folgende Antrag gestellt:
"1. Der Verwendung des im Gesamtkredit f�r den Westtangentenabschnitt Nordstrasse - Tierspital enthaltenen Teilkredites f�r das Anschlussbauwerk beim Tierspital f�r die Mehrkosten von Fr. 9 630 000 im Abschnitt zwischen Nord- und Hirschwiesenstrasse wird zugestimmt (Kostenstand Juli 1967).
a) Vom urspr�nglichen Gesamtkredit von Fr. 72 100 000 Fr. 7 300 000 wegen der vorstehend erw�hnten Projekt�nderungen und Kreditumlagerungen nicht beansprucht werden;
b) Das Anschlussbauwerk Tierspital, welches Gegenstand des am 8. Dezember 1968 von der Gemeinde genehmigten Projektes f�r den Westtangentenabschnitt Nordstrasse - Tierspital war, nicht von der Stadt, sondern vom Kanton erstellt wird. Den �brigen Anpassungen des Projektes wird zugestimmt.
3. Vom neuen Gesamtkredit von Fr. 64 800 000 sind nunmehr Fr. 60 101 000 dem Ausserordentlichen Verkehr, Fr. 2 322 000 dem Polizeiinspektorat, Fr. 350 000 dem Gaswerk, Fr. 410 000 der Wasserversorgung und Fr. 1 617 000 dem Elektrizit�tswerk zu belasten." BGE 99 Ia 716 S. 718
Der Gemeinderat Z�rich genehmigte diesen Antrag am 4. Oktober 1972 und unterstellte den Beschluss dem fakultativen Referendum. Die Volksabstimmung wurde in der Folge nicht verlangt.
C.Der in der Stadt Z�rich stimmberechtigte Christian Thomas erhob gegen diesen Beschluss des Gemeinderats Z�rich vom 4. Oktober 1972 Rekurs beim Bezirksrat Z�rich. Im Hauptantrag verlangte er, dass der Beschluss aufgehoben und der Stadtrat von Z�rich angehalten werde, f�r die Kosten der fraglichen Mehraufwendungen einen Nachtragskredit zu verlangen, der nach dem Kostenstand vom Mai 1972 berechnet und von welchem die Minderkosten nicht abgezogen seien. Im wesentlichen machte er geltend, dass die kommunalen Beh�rden mit ihrer Berechnungsweise den fraglichen Kredit, der in Wirklichkeit die 10 Millionengrenze �bersteige, dem obligatorischen Referendum entzogen h�tten. In einer sp�teren Eingabe berichtigte er seine Rekursschrift dahin, dass der darin verwendete Begriff "Nachtragskredit" durch "Projekt�nderungskredit" zu ersetzen sei. Der Bezirksrat wies den Rekurs am 25. Januar 1972 ab mit der Begr�ndung, dass die in Frage stehenden Mehraufwendungen auf Umst�nde zur�ckzuf�hren seien, die sich erst im Laufe der Projektausf�hrung ergeben h�tten, dass weder eine Erweiterung noch eine erhebliche �nderung des Projektes vorgenommen worden sei und dass mangels einer �berschreitung des urspr�nglich bewilligten Kredites von 72,1 Millionen Franken die Einholung eines Nachtragskredites �berhaupt nicht notwendig gewesen w�re.
D.Christian Thomas zog diesen Entscheid des Bezirksrates an den Regierungsrat des Kantons Z�rich weiter, wobei er im wesentlichen geltend machte, dass f�r den vorliegenden Projekt�nderungskredit die Vorschriften �ber die Bewilligung neuer Ausgaben anzuwenden seien. Der Regierungsrat des Kantons Z�rich wies den Rekurs am 18. Juli 1973 ab. Wie der Begr�ndung des Entscheids im wesentlichen zu entnehmen ist, anerkennt der Regierungsrat, dass der streitige Kredit nach dem Kostenstand 1972 zu berechnen w�re und mithin dem obligatorischen Referendum unterst�nde, wenn es sich um eine neue Ausgabe im Sinne von Art. 10 lit. d GO handeln w�rde. Nach seiner Auffassung handelt es sich jedoch um einen Nachtragskredit, der nach Art. 14 lit. b GO ohne R�cksicht auf seine H�he sowohl dem obligatorischen als auch dem BGE 99 Ia 716 S. 719fakultativen Referendum entzogen ist. Man k�nne sich deshalb einzig fragen, ob der Gemeinderat anstelle des von ihm als "Projekt�nderung und Kreditumlagerung" bezeichneten Begehrens einen Nachtragskredit h�tte verlangen m�ssen, was indessen bloss formelle Bedeutung habe. Die einzige Konsequenz der Rechtsauffassung des Gemeinderats, der diese Kreditbewilligung als ein Gesch�ft sui generis betrachtete, liege darin, dass der Beschluss, statt �berhaupt nicht, dem fakultativen Referendum unterstellt worden sei. Die Stellung des Stimmb�rgers sei somit nur verbessert worden.
E.- Christian Thomas hat gest�tzt auf Art. 85 lit. a OG staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Antrag, den Entscheid des Regierungsrats des Kantons Z�rich vom 18. Juli 1973 aufzuheben. Die Begr�ndung der Beschwerde ergibt sich, soweit n�tig, aus den nachstehenden Erw�gungen.
F.- Der Regierungsrat des Kantons Z�rich und der Stadtrat von Z�rich beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
1. Der Beschwerdef�hrer sieht sich in seinem Stimmrecht verletzt, weil der fragliche Kreditbeschluss nach seiner Ansicht dem obligatorischen Referendum h�tte unterstellt werden m�ssen. Er begr�ndet dies damit, dass die genannten Mehraufwendungen f�r den 1968 bewilligten Bau des Westtangentenabschnittes Nordstrasse - Tierspital neue Ausgaben infolge einer Projekt�nderung darstellten. Da diese nach dem Kostenstand 1972 zu berechnen seien und zudem keine Minderkosten abgezogen werden d�rften, betrage der zus�tzliche Kredit etwa 15 Millionen Franken und unterstehe daher nach Art. 10 lit. d GO dem obligatorischen Referendum. Eine sogenannte Kreditumlagerung, wie sie der Gemeinderat vorgenommen habe, sei dem z�rcherischen Recht �berhaupt fremd. Der Regierungsrat dagegen stellt sich auf den Standpunkt, dass bloss ein Nachtragskredit im Sinne von Art. 14 lit. b GO vorliege, der ungeachtet seiner H�he dem obligatorischen und fakultativen Referendum entzogen sei. Wie es sich damit verh�lt, ergibt sich aus dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht, bei dessen Auslegung und Anwendung dem Bundesgericht, da es um den Umfang des Stimmrechts geht, grunds�tzlich freie �berpr�fungsbefugnis zusteht (BGE 98 Ia 610, BGE 97 I 824 je mit Verweisungen).
2. Zur Abgrenzung von referendumspflichtigen gegen�ber nicht referendumspflichtigen Ausgaben verwenden Lehre und Rechtsprechung die Begriffe der "neuen" und "gebundenen" Ausgabe, und auch das z�rcherische Recht stellt sowohl auf kantonaler Ebene wie f�r die Gemeinden auf diese Begriffe ab (Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV, � 91 Ziff. 2 Gemeindegesetz). "Gebunden" und "neu" sind in diesem Zusammenhang korrespondierende und sich gegenseitig ausschliessende Begriffe, die alle Ausgaben eines Gemeinwesens erfassen. Jede Ausgabe, die nicht gebunden ist, ist neu, und umgekehrt. Nach den vom Bundesgericht aufgestellten allgemeinen Grunds�tzen gelten insbesondere jene Ausgaben als gebunden, die durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben oder die zur Erf�llung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind, und den zust�ndigen Beh�rden dabei nicht eine Handlungsfreiheit zusteht, die ein Mitspracherecht der Stimmb�rger rechtfertigt. Von einer gebundenen Ausgabe kann ferner dann gesprochen werden, wenn anzunehmen ist, das Stimmvolk habe mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus diesem folgenden Aufwendungen gebilligt, wenn ein entsprechendes Bed�rfnis erkennbar war oder gleichg�ltig ist, welche Sachmittel zur Erf�llung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass �bernommenen Aufgabe gew�hlt werden (BGE 97 I 825, BGE 96 I 708 f. je mit Verweisungen). Diesen Grunds�tzen entspricht � 93 Ziff. 3 Gemeindegesetz, wonach der Abstimmung durch die Gemeinde nicht unterstellt werden die j�hrlichen Voranschl�ge und diejenigen besonderen Krediterteilungen, die durch gesetzliche Bestimmungen, durch die Gemeindeordnung sowie durch Beschl�sse der Gemeinde oder der zust�ndigen Gemeindebeh�rden bedingt sind. Ausgabenbeschl�sse im Sinne dieser Vorschrift sind z.B. die - in Art. 14 lit. b GO ausdr�cklich vom Referendum ausgenommenen - Entscheide �ber Nachtragskredite. Sie betreffen die Mehrkosten, welche die Ausf�hrung eines von den Stimmb�rgern mit einer Kreditbewilligung gutgeheissenen Werkes verursacht. Da die Stimmb�rger mit der Kreditbewilligung die Verwirklichung des ihnen unterbreiteten Projektes bef�rworten, so sind durch dieses Einverst�ndnis auch die gegen�ber dem urspr�nglichen Kostenvoranschlag sich ergebenden Mehrkosten gedeckt. Allerdings d�rfen diese Mehraufwendungen nicht die Folge BGE 99 Ia 716 S. 721einer wesentlichen �nderung des Projektes, wie z.B. einer Erweiterung oder erheblichen Erg�nzung sein. Wird das Werk infolge wesentlicher �nderungen den Rahmen des dem Kreditbeschluss zugrunde liegenden Projektes sprengen, so kann die Zustimmung des Volkes zu den betreffenden Mehrkosten nicht mehr als gegeben erachtet werden, und deren Bindung durch den Kreditbeschluss ist nicht mehr gegeben. Eine gebundene Ausgabe und damit ein Nachtragskredit im umschriebenen Sinne liegt jedoch dann vor, wenn sich die Mehrausgaben aus Modifikationen am Projekt ergeben, die sich im Verlaufe der Bauarbeiten als notwendig oder unter dem Gesichtspunkt einer bestm�glichen Ausf�hrung des vorgesehenen Werkes jedenfalls w�nschenswert erweisen, oder wenn unvorhersehbare oder auch nur unvorhergesehene Schwierigkeiten die vermehrten Aufwendungen erfordern. Ein echter Nachtragskredit liegt nur dann nicht mehr vor, wenn die zust�ndige Beh�rde den urspr�nglichen Kredit bewusst zu niedrig gehalten hat, um die Vorlage eher durchzubringen oder der Volksabstimmung �berhaupt zu entziehen (HANS ESCHER, Das Finanzreferendum in den schweizerischen Kantonen, Diss. Z�rich 1943, S. 178 ff, 187 ff; ERNST LAUR, Das Finanzreferendum im Kanton Z�rich, Diss. Z�rich 1966, S. 123 f; KONRAD KELLER, Grundz�ge der Gemeindeordnung der Stadt Z�rich, Z�rich 1971, S. 28 f). Unter diesen Gesichtspunkten ist im einzelnen jeweils zu pr�fen, ob ein zur Deckung der Mehrkosten eines vom Volk bewilligten Werkes verlangter Kredit ein echter, nicht referendumspflichtiger Nachtragskredit ist. Dabei ist mit R�cksicht auf den politischen Zweck des Finanzreferendums von einem eher weiten Begriff der neuen Ausgabe und einem eher engen Begriff der gebundenen Ausgabe auszugehen (BGE 971 825 mit Verweisungen).
3. Zur Begr�ndung seiner Behauptung, der streitige Kreditbeschluss habe eine referendumspflichtige neue Ausgabe und nicht einen Nachtragskredit zum Gegenstand, verweist der Beschwerdef�hrer im wesentlichen einzig darauf, dass der antragstellende Stadtrat selbst von Projekt�nderung und Kreditumlagerung sprach. Massgebend kann jedoch nicht die Bezeichnung, sondern nur der Verwendungszweck des nachgesuchten Kredites sein. Da sich der Beschwerdef�hrer in dieser Hinsicht mit dem angefochtenen Kreditbeschluss nicht auseinandersetzt, erscheint fraglich, ob das Bundesgericht darauf BGE 99 Ia 716 S. 722einzugehen hat (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Doch kann dies offen bleiben, da sich der streitige Kredit ohne weiteres als Nachtragskredit erweist.
4. Wie der Weisung des Stadtrates vom 31. Mai 1972 zu entnehmen ist, wird mit der - kostensparenden - Ausnahme, dass der Kanton das Anschlusswerk Tierspital im Rahmen des Baus der Expressstrasse SN 1.4.4 �bernimmt, weder hinsichtlich des Zweckes noch des Umfanges des Werkes eine Projekts�nderung vorgenommen. Die Mehrausgaben betreffen Verbesserungen im einzelnen sowie zus�tzliche Aufwendungen, die sich zur Ausf�hrung des Projektes als notwendig erwiesen. Zu pr�fen ist somit, ob diese verschiedenen Modifikationen eine so erhebliche �nderung am urspr�nglich vorgesehenen Werk bedeuten, dass eine �bereinstimmung mit der von den Stimmb�rgern gutgeheissenen Sachvorlage nicht mehr gegeben ist, oder ob die h�heren Kosten schon im Zeitpunkt des urspr�nglichen Kostenvoranschlags vorauszusehen und von der zust�ndigen Beh�rde bewusst verschwiegen worden waren.
a) Von den in der stadtr�tlichen Weisung im einzelnen aufgef�hrten Mehrausgaben betreffen verschiedene Posten Verbesserungen gegen�ber dem urspr�nglichen Projekt, die sich im Laufe der Bauarbeiten als notwendig oder zumindest w�nschenswert erwiesen haben. Es mussten neue Gasleitungen verlegt werden, weil sich zeigte, dass die alten in schlechtem Zustand waren (Fr. 730 000.--). F�r den Hirschwiesentunnel wurde entgegen der urspr�nglich vorgesehenen Fahrbahnbeleuchtung einfachster Ausf�hrung eine den besonderen Verh�ltnissen angepasste Beleuchtungsanlage gew�hlt, und Treppen und andere Fussg�ngeranlagen wurden mit besseren oder zum Teil erst bei der Detailprojektierung sich ergebenden Beleuchtungsanlagen versehen (Fr. 600 000.--). Sodann entschied man sich f�r vermehrte und teils bessere Anlagen der Polizei, wie Markierungen, Signalisation und Verkehrsregelungsanlagen (Fr. 1 430 000.). Von all diesen Verbesserungen kann nicht gesagt werden, sie st�nden nicht mehr im Sinne des von den Stimmb�rgern gutgeheissenen urspr�nglichen Projekts. Sie f�hren nicht zu einem luxuri�seren Werk, sondern es handelt sich um Modifikationen, die unter dem Gesichtspunkt einer bestm�glichen Ausf�hrung des vom Volk gutgeheissenen Projektes nur sinnvoll erscheinen. Man kann sich zwar fragen, BGE 99 Ia 716 S. 723ob die Notwendigkeit einiger dieser Arbeiten und der damit verbundenen Ausgaben nicht schon beim Kostenvoranschlag von 1967 zu erkennen gewesen w�re, doch k�nnte es sich dabei jedenfalls nur um verh�ltnism�ssig geringe Betr�ge handeln, die bei einer Kreditvorlage von �ber 72 Millionen zu verschweigen sicher nicht n�tig gewesen w�re und die jedenfalls, w�rden sie als neue Ausgaben betrachtet, unter der 10 Millionengrenze l�gen.
b) Eine weitere Gruppe von Mehraufwendungen ist auf technische Schwierigkeiten zur�ckf�hren, die sich erst im Verlaufe der Bauarbeiten zeigten. Beim Strassenbau verlangte der schlechte Unterbau nicht vorhergesehene bauliche Vorkehren, die Mehrkosten von Fr. 2 100 000.-- verursachen. Auch bei den Personenunterf�hrungen erwiesen sich angesichts der herrschenden Verh�ltnisse entsprechende Mehrarbeiten als erforderlich (Fr. 1 350 000.--). Bei den Anlagen der Wasserversorgung bedingten die zur Aufrechterhaltung des Verkehrs getroffenen Massnahmen, strassenbauliche Gegebenheiten und umfangreiche Provisorien aufwendigere Bau- und Montagearbeiten und damit Mehrkosten von Fr. 360 000.--. Bei diesen Mehraufwendungen handelt es sich eindeutig um Ausgaben, die zur Ausf�hrung des bewilligten Projekts unumg�nglich sind und die nicht als Folge eines bewusst zu niedrig gehaltenen Kostenvoranschlags angesehen werden k�nnen.
c) Weitere Mehrkosten betreffen den Landerwerb (Fr. 1 000 000.--) und Anpassungsarbeiten bei den privaten Grundst�cken (Fr. 800 000.--). Was die Entsch�digungen f�r das zum Strassenbau ben�tigte Land betrifft, dessen Erwerb mit dem zugunsten des Werkes ausgefallenen Volksbeschluss bewilligt war, so h�ngt deren H�he zum Teil von den betroffenen Grundeigent�mern oder von richterlichen Instanzen ab und konnte somit von der zust�ndigen Beh�rde im voraus nicht genau veranschlagt werden. Desgleichen konnte sich auch, wie in der stadtr�tlichen Weisung mit Recht ausgef�hrt wird, der volle Umfang der Anpassungsarbeiten, wie die Erstellung von Gartenmauern und Treppen, St�tzmauern usw., erst aus den Verhandlungen mit den Grundeigent�mern und dem Detailprojekt ergeben.
d) Schliesslich betreffen weitere 2,04 Millionen Franken Bauleitungs- und Verwaltungskosten. Sie sind eine Folge der die zuvor genannten Mehrkosten bedingenden Bauarbeiten BGE 99 Ia 716 S. 724und Leistungen, weshalb auch sie nicht aus dem durch den urspr�nglichen Kreditbeschluss festgelegten Rahmen fallen.
5. Stellen die im Krekitbeschluss des Gemeinderats vom 4. Oktober 1972 enthaltenen Ausgaben, weil durch den urspr�nglichen Kreditbeschluss des Volkes vom 8. Dezember 1968 gedeckt, gebundene Ausgaben und damit einen Nachtragskredit im Sinne von Art. 14 lit. b GO dar, so sind sie ungeachtet ihrer H�he vom Referendum ausgeschlossen. Der vom Gemeinderat bewilligte Kredit w�re auch dann den Stimmb�rgern nicht zu unterbreiten gewesen, wenn er, wie in der Beschwerde behauptet wird, den Betrag von 10 Millionen �berschreiten w�rde. Daher er�brigt sich zu pr�fen, ob er nach dem Kostenstand von 1967 oder 1972 zu berechnen gewesen w�re und ob Minderkosten h�tten abgezogen werden d�rfen. Da entgegen der Auffassung des Beschwerdef�hrers und der kommunalen Beh�rden keine Kreditumlagerung, d.h. Verwendung der f�r ein bestimmtes Werk bewilligten Mittel zu einem andern Zweck, vorliegt, kann auch unbeantwortet bleiben, ob dies nach z�rcherischem Recht zul�ssig und allenfalls referendumspflichtig w�re.
98 IA 610,

References: Art. 14
 BGE 
 BGE 
 Art. 10
 Art. 14
 BGE 
sui generis
 Art. 85
 Art. 10
 Art. 14
 BGE 
 BGE 
 Art. 14
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 14