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Timestamp: 2019-06-27 03:56:24+00:00

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VTC(1) y unidad de mercado
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VTC (1) y unidad de mercado
Daniel Montero Ferreira
Doctor en Derecho (UNED)
Diario La Ley, Nº 9352, Sección Documento on-line, 6 de Febrero de 2019, Editorial Wolters Kluwer
Diario La Ley, Nº 9358, Sección Tribuna, 14 de Febrero de 2019, Editorial Wolters Kluwer
LA LEY 2429/2019
Si el decreto autonómico catalán o de cualquier otra autonomía sobre los vehículos de turismo con conductor, debidamente analizado, supusiera una restricción de la libre competencia, se abre una vía de defensa efectiva con el procedimiento especial contencioso-administrativo para la garantía de la unidad de mercado.
Las regulaciones por decreto ley autonómico, como la que es noticia en estos días de la Generalidad de Cataluña con ocasión de los vehículos de turismo con conductor (2) , son normas con rango de ley dimanantes del gobierno autonómico necesarias y urgentes (3) , cuyo ámbito de aplicación de limita a su respectiva comunidad autónoma, que no requieren de autorización previa del parlamento autonómico, pero quedaría derogada si en el plazo de 30 días siguientes a su publicación en el boletín oficial correspondiente no es aprobada expresamente por dicho parlamento (4) .
Una situación de no aprobación similar, hemos tenido recientemente con la no convalidación del Real Decreto Ley 21/2018 de 14 de diciembre (LA LEY 20076/2018) sobre el alquiler de vivienda del Gobierno central (5) .
En concreto, este decreto ley catalán aborda (6) los aspectos urgentes para diferenciar el servicio de taxi del de transporte de viajeros con vehículos de hasta nueve plazas en la modalidad de alquiler de vehículos con conductor, estableciendo las condiciones de explotación y control de este servicio en Cataluña. La norma entra en vigor el 1 de febrero de 2019.
Establece en cuanto a la contratación del servicio la obligatoriedad para VTC de una precontratación previa del servicio de 15 minutos entre el acuerdo de voluntades y la prestación efectiva del servicio. Los entes locales pueden aumentar este tiempo en el ejercicio de sus competencias. Además, los VTC no podrán circular por las vías públicas buscando clientes, ni aceptar viajeros que no hayan contratado antes el servicio; deben estar estacionados en aparcamientos o garajes. Asimismo, les está prohibido que tengan activada la geolocalización del vehículo y sólo se podrá activar cuando el cliente haya contratado dicho servicio.
El artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015) (7) establece que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos, pero el Alto Tribunal (8) matizó que esta norma responde a la consideración de la responsabilidad del Estado legislador como un supuesto excepcional.
El criterio del Tribunal Supremo (9) fue que los daños reclamados deben estar acreditados, más allá de la sola presunción de que la liberalización produjese daños susceptibles de ser resarcidos.
Para la Autoridad Catalana de la Competencia (10) , la posible reclamación individual de daños derivada de un cambio normativo en sentido liberalizador dependería de si se considerara que el Estado ha fomentado las inversiones antes del cambio legislativo en el sentido de generar una confianza legítima y que se ha alterado la situación singular del operador.
Pero si el decreto ley catalán o de cualquier otra autonomía, sobre los vehículos de turismo con conductor, debidamente analizado, supusiera una restricción de la libre competencia, se abre una vía de defensa efectiva con el procedimiento especial contencioso-administrativo para la garantía de la unidad de mercado.
El concepto de unidad de mercado según el Tribunal Constitucional (11) es «la efectiva unicidad del orden económico nacional requiere la unidad de mercado en la medida en que están presentes dos supuestos irreductibles: la libre circulación de bienes y personas por todo el territorio nacional, que ninguna autoridad puede obstaculizar directa o indirectamente (art. 139.2 CE (LA LEY 2500/1978)), y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (arts. 139.1 (LA LEY 2500/1978)y 149.1.1 CE (LA LEY 2500/1978))».
De ahí, la crítica generalizada al Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre (12) y su habilitación a las comunidades autónomas de la Disposición adicional primera (LA LEY 15560/2018), porque distintas regulaciones en las autonomías pudieran propiciar desigualdad en las condiciones del ejercicio de la actividad económica. Pero el Tribunal Constitucional (13) nos aclara que la unidad a la que se refiere la Constitución «no significa uniformidad, ya que la misma configuración del Estado español y la existencia de Entidades con autonomía política, como son las Comunidades Autónomas, supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos». Aunque no es menos cierto, que el artículo 149.1.13 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) exige al Estado «decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos [de política económica global o sectorial] y evite que, dada la interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y disgregadores» (14) .
Por Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LA LEY 19657/2013) (15) , se creó el procedimiento regulado en los artículos 127 bis (LA LEY 2689/1998) a ter de la Ley 29/1998, de 13 de julio, (LA LEY 2689/1998) reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (16) .
Dicha Ley, tiene por objeto garantizar la unidad de mercado a fin de crear un entorno más favorable a la competencia, a la inversión y a la libre iniciativa económica en todo el territorio nacional, pretendiendo, entre otras medidas, minimizar las cargas administrativas y que los agentes económicos puedan beneficiarse de las ganancias de una mayor dimensión en términos de productividad y costes, a favor de la creación de empleo y de crecimiento, y en beneficio último de los consumidores y usuarios que tendrán un mayor acceso a productos y servicios de calidad.
En efecto, el artículo 27 de la Ley estatal 20/2013 (LA LEY 19657/2013), que bajo la rúbrica «Legitimación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia» establece su legitimación para interponer de oficio o a instancia de los operadores económicos el recurso contencioso-administrativo frente a cualquier disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho procedente de cualquier autoridad competente, que se considere contraria a la libertad de establecimiento o de circulación.
El procedimiento para la garantía de la unidad de mercado es de tramitación preferente
El procedimiento para la garantía de la unidad de mercado es de tramitación preferente. La competencia objetiva para su conocimiento corresponde a la sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. La legitimación activa para interponer el recurso contencioso-administrativo corresponde a la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, de oficio o a solicitud de un operador económico.
El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses conforme a lo previsto en los apartados 1 (LA LEY 2689/1998) a 3 del artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio (LA LEY 2689/1998).
En cuanto a la tramitación del procedimiento, se asemeja mucho al de la protección de los derechos fundamentales con la particularidad de que el plazo para la demanda y la contestación es de 10 días y la posibilidad de dictar sentencia in voce cuando no quepa ulterior recurso contra la misma. Durante la tramitación del procedimiento, podrá solicitar su intervención, como parte recurrente, cualquier operador económico que tuviere interés directo en la anulación del acto, actuación o disposición impugnada y no la hubiera recurrido de forma independiente.
Aunque el artículo 127 quater de la Ley 29/1998, de 13 de julio, (LA LEY 2689/1998)prevé una particularidad relativa a la solicitud de una medida cautelar, consistente en que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia podrá solicitar en el escrito de interposición del recurso la suspensión inmediata de la disposición, acto o resolución impugnados, medida que se produce de forma automática y sin que se exija ningún tipo de fianza; hay que tener en cuenta que se declara inconstitucional y nulo el apartado 2, únicamente en su aplicación a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas (17) .
En efecto, dicha inconstitucionalidad fue instada por un recurso (18) interpuesto por el Parlamento de Cataluña respecto de diversos preceptos de la Ley de garantía de la unidad de mercado (LA LEY 19657/2013).
Sostenía, en síntesis y entre otros motivos, la demanda que los preceptos recurridos constituyen una imposición a la Generalitat de Cataluña porque establecen un marco regulador que le impide elegir el nivel de intervención administrativa (o en su caso, la prohibición) de las actividades económicas o el ejercicio de las mismas, que están directamente relacionadas con competencias de las cuales la Generalitat tiene la titularidad.
Además, argumentaba la demanda que el artículo 127 quater (LA LEY 2689/1998) otorga una situación exorbitante de privilegio procesal a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en relación con la otra parte implicada, es decir, respecto de la Administración de la que dimana el acto o disposición, con unos efectos que van mucho más allá de la «salvaguarda de la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales» y que se proyectan en detrimento del ejercicio de las competencias de la administración de la Generalitat de Cataluña, incluyendo un fuerte ataque a las instituciones de su autogobierno concretamente, la potestad legislativa del Parlamento de Cataluña del artículo 55 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (LA LEY 7429/2006).
Para el Alto Tribunal (19) el Estado puede, legítimamente, al amparo de sus competencias, en particular la relativa a la ordenación general de la economía ex artículo 149.1.13 CE (LA LEY 2500/1978), fijar una determinada modalidad de intervención administrativa con la finalidad de dinamizar la actividad económica.
Sin embargo, declara la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los arts. 19 (LA LEY 19657/2013) y 20 de la Ley 20/2013 (LA LEY 19657/2013), pues los mismos sustentan toda su redacción en el principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional. Igualmente declara inconstitucionales y nulos las letras b) (LA LEY 19657/2013), c) (LA LEY 19657/2013) y e) del apartado segundo del artículo 18 (LA LEY 19657/2013)en tanto en cuanto se fundamentan en el principio de eficacia nacional (20) .
En cuanto al artículo 127 quater, (LA LEY 2689/1998) la Sentencia (21) recoge que «la suspensión automática de los actos y disposiciones autonómicas supondría una forma de control sobre la actuación de la Administración autonómica, además de no prevista constitucionalmente, incompatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de ésta deriva».
En conclusión, si se desprende restricción de la libre competencia del decreto ley catalán mencionado o del de cualquier otra autonomía, sobre los vehículos de turismo con conductor, se abre una vía de defensa efectiva y eficaz con el procedimiento especial contencioso-administrativo para la garantía de la unidad de mercado.
Vehículos de turismo con conductor.
Decreto Ley 4/2019, de 29 de enero (LA LEY 807/2019), de medidas urgentes en materia de transporte de viajeros mediante el alquiler de vehículos con conductor. DOGC núm. 7800 de 31 de enero de 2019.
Vid.. Apartado III, tercer párrafo de la Introducción del Decreto Ley 4/2019, de 29 de enero (LA LEY 807/2019), que dice: «La necesidad de una intervención legislativa inmediata justifica que el Gobierno haga uso de la facultad legislativa excepcional del decreto ley reconocida en el artículo 64 del Estatuto de autonomía de Cataluña, ya que se da el supuesto de hecho que la habilita, es decir, la necesidad extraordinaria y urgente».
Art. 64.2 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (LA LEY 7429/2006). Publicado en: «BOE» núm. 172, de 20/07/2006. Referencia: BOE-A-2006-13087.
Real Decreto-ley 21/2018, de 14 de diciembre (LA LEY 20076/2018), de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler. Disposición derogada. Publicado en: «BOE» núm. 304, de 18/12/2018. Referencia: BOE-A-2018-17293.
Cfr. en https://web.gencat.cat/es/actualitat/detall/20190129_acordgovernvtc. Fecha de consulta: 31/01/2019.
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015). «BOE» núm. 236, de 2 de octubre de 2015. Referencia: BOE-A-2015-10566
Sentencia del Tribunal Supremo, de 7 de octubre de 2004, número de recurso 40/2004 (LA LEY 209080/2004): «La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ha venido a consagrar expresamente la responsabilidad de la Administración por actos legislativos estableciendo el artículo 139.3 (LA LEY 3279/1992)que <<Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifican dichosactos>>. Responde sin duda esta norma a la consideración de la responsabilidad del Estado legislador como un supuesto excepcional vinculado al respeto en la soberanía inherente al poder legislativo. Se ha mantenido que si la ley no declara nada sobre dicha responsabilidad, los tribunales pueden indagar la voluntad tácita del legislador ("ratio legis") para poder así definir si procede declarar la obligación de indemnizar».
Sentencia del Tribunal Supremo, de 18 de abril de 2002, recurso número 497/1998 (LA LEY 5623/2002): «En cuanto en el primero de los requisitos citados el recurrente lo da por supuesto por el mero hecho de que la actividad que venía desarrollando en régimen de monopolio pase a poder ejercerse de forma liberalizada, si bien puede ser sometida a un régimen de autorización de carácter reglado, pero no prueba, ni siquiera alega, daño concreto alguno derivado de que se haya producido una situación de concurrencia en la prestación del servicio por otras empresas, ni siquiera se alega que tal situación se haya producido (....) por tanto tampoco puede hablarse de expropiación ya que no existe privación singular de derechos o intereses legítimos en los términos que establece el artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa (LA LEY 43/1954), nada se ha alterado en la práctica la situación singular del recurrente, el contrato no ha sido transferido ni por tanto sustraído a su esfera patrimonial, a lo más que podría llegarse se a que algún día pueda operarse, no se ha justificado que ya se haya producido, la alteración de una cláusula contractual, la del monopolio, que ciertamente no puede estimarse que constituya un derecho subjetivo. Estamos, en consecuencia, ante una situación especulativa sobre la posibilidad de que puedan originarse perjuicios por el cambio del sistema en la prestación de servicios funerarios introducido por el Real Decreto Ley 7/96 (LA LEY 2254/1996), pero es lo cierto que no se ha acreditado la existencia de lesión patrimonial efectiva individualizada. El recurrente opera sobre la base de una hipótesis, la previsibilidad de que dicha lesión se produzca, si efectivamente se produce una situación de concurrencia antas de que finalice su concesión, extremo éste que ni se acredita ni se alega se haya producido».
Vid.. pág. 60 del «Estudio sobre el sector del transporte de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas: el taxi y los vehículos de alquiler con conductor» de la Autoridad Catalana de la Competencia publicado en junio de 2018, en http://acco.gencat.cat/web/.content/80_acco/documents/arxius/actuacions/20180628_estudi_taxi_veh_lloguer_esp.pdf. Fecha de consulta: 31/01/2019.
Sentencia del Tribunal Constitucional 64/1990, de 5 de abril (LA LEY 1524-TC/1990), Fundamento jurídico 3 y Sentencia del Tribunal Constitucional 96/2002, de 25 de abril (LA LEY 4498/2002), Fundamento jurídico 11.
Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre (LA LEY 15560/2018), por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LA LEY 1702/1987), en materia de arrendamiento de vehículos con conductor. Publicado en BOE núm. 236 de 29 de septiembre de 2018.
Sentencia del Tribunal Constitucional 88/1986, de 1 de julio (LA LEY 11173-JF/0000), Fundamento jurídico 6.
Vid.. Sentencia del Tribunal Constitucional 186/1988 (LA LEY 1159-TC/1989), Fundamento jurídico 2 y más recientemente, Sentencia del Tribunal Constitucional 141/2014, de 11 de septiembre (LA LEY 119062/2014), Fundamento jurídico 5 C.
Publicado en: «BOE» núm. 295, de 10 de diciembre de 2013, páginas 97953 a 97978 (26 págs.). Referencia: BOE-A-2013-12888.
Publicado en: «BOE» núm. 167, de 14 de julio de 1998, páginas 23516 a 23551 (36 págs.). Referencia: BOE-A-1998-16718.
Por Sentencia de pleno del Tribunal Constitucional 79/2017, de 22 de junio de 2017 (LA LEY 75935/2017). Ref. BOE-A-2017-8464.
Recurso de inconstitucionalidad 1397-2014, interpuesto por el Parlamento de Cataluña respecto de diversos preceptos de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LA LEY 19657/2013).
Sentencia de pleno del Tribunal Constitucional 79/2017, de 22 de junio de 2017 (LA LEY 75935/2017), Fundamento jurídico 7.
Sentencia de pleno del Tribunal Constitucional 79/2017, de 22 de junio de 2017 (LA LEY 75935/2017), Fundamento jurídico 14.
Sentencia de pleno del Tribunal Constitucional 79/2017, de 22 de junio de 2017 (LA LEY 75935/2017), Fundamento jurídico 17.

References: Real Decreto 
 artículo 32
 artículo 149
 artículo 27
 artículo 46
 artículo 127
 resolución 
 artículo 127
 artículo 55
 artículo 149
 artículo 18
 artículo 127
 artículo 64
 artículo 139
 artículo 1
 Real Decreto