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Timestamp: 2016-10-25 08:32:02+00:00

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120 Ib 9715. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 9. Mai 1994 i.S. Metallwerke Refonda AG gegen Staat Portugal und Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Art. 101 et 106 OJ; art. 45 PA; recours de droit administratif dirig� contre des d�cisions incidentes. Jugement partiel ou d�cision incidente (consid. 1b). Notion de pr�judice irr�parable selon l'art. 45 PA (consid. 1c). Art. 32 LPE; art. 12 ODS; reprise obligatoire de d�chets sp�ciaux export�s. L'art. 32 al. 1 LPE autorise le Conseil f�d�ral � �dicter des ordonnances de substitution dans le domaine du transport de d�chets dangereux (consid. 4b). L'art. 32 al. 1 LPE est la base l�gale de l'art. 12 ODS (consid. 4c). Exigences relatives � la requ�te du pays de destination selon l'art. 12 let. a ODS (consid. 6). Faits � partir de page 97
Die Metallwerke Refonda AG hat in den Jahren 1987 bis 1990 Salzschlacke an die Firma Metalimex in Setubal in Portugal exportiert. Am 13. Juli 1992 liess die portugiesische Botschaft in Bern dem Eidgen�ssischen Departement BGE 120 Ib 97 S. 98f�r ausw�rtige Angelegenheiten eine Note zukommen, in welcher mit Bezug auf die Abfallexporte der Metallwerke Refonda AG die Anordnung der "mesures n�cessaires � la r�ception en Suisse des d�chets susmentionn�s, d'accord avec les dispositions l�gales en vigueur" verlangt wird.
Das Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) leitete in der Folge ein Verwaltungsverfahren ein, um abzukl�ren, ob die Metallwerke Refonda AG zur R�cknahme der nach Portugal exportierten Salzschlacke zu verpflichten sei. Am 14. Mai 1993 forderte das BUWAL die Metallwerke Refonda AG auf, zu bestimmten Fragen Stellung zu nehmen. Diese kam der Aufforderung nicht nach und verlangte die Einstellung des Verfahrens bzw. eventualiter den Erlass einer Zwischenverf�gung �ber die Zust�ndigkeit des BUWAL, eine allf�llige R�cknahmepflicht der exportierten Abf�lle anzuordnen. In einer sp�teren Eingabe beantragte die Metallwerke Refonda AG zus�tzlich, in der Zwischenverf�gung sei auch �ber ihre Auskunftspflicht im Verfahren um die R�cknahme der Abf�lle zu befinden.
Auf Weisung des Eidgen�ssischen Departements des Innern erliess das BUWAL am 7. Oktober 1993 die verlangte Zwischenverf�gung. Darin stellt es zun�chst seine Zust�ndigkeit fest, in dem von den portugiesischen Beh�rden anbegehrten Verfahren gem�ss Art. 12 Abs. 1 lit. b der Verordnung �ber den Verkehr mit Sonderabf�llen vom 12. November 1986 (VVS; SR 814.014) zu verf�gen; ferner stellt es die Auskunftspflicht der Metallwerke Refonda AG in diesem Verfahren fest; schliesslich fordert es die letztere auf, binnen 30 Tagen nach Rechtskraft der Zwischenverf�gung die in einer Beilage aufgef�hrten Fragen zu beantworten und die entsprechenden Dokumente vorzulegen.
Die Metallwerke Refonda AG hat gegen die Zwischenverf�gung des BUWAL vom 7. Oktober 1993 beim Bundesgericht eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verf�gung bzw. eventualiter die Aufhebung der darin enthaltenen Pflicht zur Beantwortung bestimmter Fragen.
1. Das Bundesgericht pr�ft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eintreten kann (BGE 119 Ib 305 E. 1 S. 307).
a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gem�ss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG zul�ssig gegen Verf�gungen, die sich auf �ffentliches Recht des Bundes st�tzen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgr�nde vorliegt.
Die R�cknahmepflicht f�r exportierte Sonderabf�lle wird durch Art. 12 VVS, also durch Bundesverwaltungsrecht, geregelt. Ein Ausschlussgrund nach Art. 99 oder Art. 100 OG besteht f�r diesen Bereich nicht. Streitigkeiten �ber das Bestehen und den Umfang der R�cknahmepflicht ausgef�hrter Abf�lle gem�ss Art. 12 VVS k�nnen somit mit dem Rechtsmittel der Verwaltungsgerichtsbeschwerde dem Bundesgericht unterbreitet werden.
b) Der angefochtene Entscheid wird als Zwischenverf�gung im Sinne von Art. 45 Abs. 2 VwVG bezeichnet. Das BUWAL hat freilich im Zusammenhang mit dem Entscheid �ber seine Zust�ndigkeit und �ber das Bestehen einer Auskunftspflicht der Beschwerdef�hrerin zugleich vorfrageweise auch �ber die Gesetzes- und Verfassungsm�ssigkeit von Art. 12 VVS sowie dar�ber entschieden, ob ein ausreichendes Begehren seitens des Staates Portugal vorliege. Es beurteilte damit bereits materielle Streitpunkte, die f�r das Bestehen einer R�cknahmepflicht der ausgef�hrten Salzschlacke von entscheidender Bedeutung sind. Man kann sich deshalb fragen, ob insoweit nicht bloss ein Zwischen-, sondern vielmehr ein Teilentscheid vorliegt, der in gleicher Weise wie ein Endentscheid anfechtbar ist (vgl. BGE 118 Ib 196 E. 1b S. 198 f.; BGE 117 Ib 325 E. 1b S. 327; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 140 f.). Dies kann jedoch offenbleiben. Wie sich aus den folgenden Erw�gungen ergibt, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gleichermassen zul�ssig, wenn der angefochtene Entscheid lediglich als Zwischenverf�gung betrachtet wird.
c) Gem�ss Art. 101 lit. a OG sind Zwischenverf�gungen nur dann selbst�ndig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, wenn dieses Rechtsmittel auch gegen den Endentscheid zur Verf�gung steht. Dieses Erfordernis ist vorliegend erf�llt, da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Anordnung der R�cknahmepflicht gem�ss Art. 12 VVS zul�ssig ist (E. 1a).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine Zwischenverf�gung ist aber nur unter der zus�tzlichen Voraussetzung zul�ssig, dass diese einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 97 OG in Verbindung mit BGE 120 Ib 97 S. 100Art. 45 Abs. 1 VwVG). Der nicht wiedergutzumachende Nachteil muss auch in den in Art. 45 Abs. 2 VwVG ausdr�cklich genannten F�llen vorliegen (BGE 116 Ib 344 E. 1c S. 347). Anders als im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde gen�gt jedoch bereits ein schutzw�rdiges Interesse an der sofortigen Aufhebung oder Ab�nderung der Zwischenverf�gung. Der nicht wiedergutzumachende Nachteil muss nicht rechtlicher Natur sein, vielmehr reicht auch ein bloss wirtschaftliches Interesse, sofern es dem Beschwerdef�hrer bei der Anfechtung einer Zwischenverf�gung nicht lediglich darum geht, eine Verl�ngerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern (BGE 116 Ib 344 E. 1c S. 347 f.).
Die angefochtene Zwischenverf�gung st�tzt sich auf Art. 45 Abs. 2 lit. a und d VwVG. Es ist unbestritten, dass sie der Beschwerdef�hrerin hohe Kosten verursachen w�rde. Die Beantwortung der Fragen, zu denen sie verpflichtet w�re, ist angesichts der komplizierten technischen Aspekte aufwendig. Die Abkl�rungen k�nnten aufgrund der bisherigen Publizit�t der Angelegenheit zudem Belastungen bewirken, deren nachteilige Folgen ein g�nstiger Endentscheid nicht zu beseitigen verm�chte. Ein schutzw�rdiges Interesse der Beschwerdef�hrerin, die Zust�ndigkeit des BUWAL zum Entscheid �ber eine allf�llige R�cknahmepflicht der Abf�lle und als Folge davon das Bestehen einer Auskunftspflicht vorweg selbst�ndig �berpr�fen zu lassen, ist daher zu bejahen.
Zweifelhaft erscheint es allerdings, ob sich die Schutzw�rdigkeit des Interesses auch auf Ziffer 3 der angefochtenen Verf�gung erstreckt, in der die Beschwerdef�hrerin zur Beantwortung bestimmter Fragen und zur Einreichung von Dokumenten verpflichtet wird. Jedenfalls soweit die Beschwerde materielle Fragen aufwirft, die erst nach Abkl�rung des Sachverhalts im Endentscheid zu beurteilen sind, fehlt es zur Zeit an einem Anfechtungsinteresse. In diesem Umfang ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten (vgl. nachstehende E. 5).
Die angefochtene Zwischenverf�gung erscheint demnach - mit dem zuletzt angebrachten Vorbehalt - grunds�tzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar.
Im vorliegenden Fall hat das Eidgen�ssische Departement des Innern dem BUWAL konkrete Weisungen erteilt, wie es �ber die von der Beschwerdef�hrerin nachgesuchte Zwischenverf�gung zu entscheiden habe. Das Departement f�llt daher als Beschwerdeinstanz ausser Betracht; die Angelegenheit ist vielmehr direkt an die n�chsth�here Beschwerdeinstanz weiterzuziehen (Art. 47 Abs. 2 VwVG). Als solche kommt nach Art. 98 OG in Verbindung mit Art. 47 Abs. 3 VwVG auch das Bundesgericht in Betracht.
Die Verf�gung des BUWAL ist daher mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar.
e) Die Legitimation der Beschwerdef�hrerin ist gem�ss Art. 103 lit. a OG in dem Umfang gegeben, als sie ein schutzw�rdiges Interesse an der sofortigen Aufhebung oder �nderung der angefochtenen Zwischenverf�gung hat. Wie bereits dargelegt wurde (E. 1c), ist ein solches Interesse zwar grunds�tzlich zu bejahen; zu verneinen ist es bez�glich jener Punkte des angefochtenen Entscheids, deren Anfechtung als verfr�ht erscheint.
f) Die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erf�llt, namentlich ist die f�r Zwischenverf�gungen geltende Beschwerdefrist von 10 Tagen (Art. 106 Abs. 1 OG) eingehalten. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher - mit dem in E. 1c gemachten Vorbehalt - einzutreten.
2. Nach Art. 12 Abs. 1 VVS muss derjenige, der Sonderabf�lle in ein anderes Land ausgef�hrt hat, diese wieder zur�cknehmen, wenn die Beh�rde des Empf�ngerstaates die R�cknahme verlangt und das Bundesamt dieses Begehren durch Verf�gung anerkennt. Das BUWAL hat gest�tzt auf diese Bestimmung in der angefochtenen Zwischenverf�gung seine Zust�ndigkeit bejaht, �ber die R�cknahmepflicht der von der Beschwerdef�hrerin nach Portugal exportierten Salzschlacke zu befinden. Zur Abkl�rung des Sachverhalts hat es zudem die Beschwerdef�hrerin zur Beantwortung einer Reihe von Fragen und zur Vorlage von Dokumenten verpflichtet.
Die Beschwerdef�hrerin erhebt gegen die Verf�gung des BUWAL mehrere Einwendungen, die im folgenden einzeln zu behandeln sind. Zun�chst stellt sie die Gesetzes- und Verfassungsm�ssigkeit von Art. 12 VVS in Frage (nachstehend E. 3-5). Sodann r�gt sie die Anwendung von Art. 12 VVS; das BUWAL habe zu Unrecht angenommen, es liege ein Begehren des Staates Portugal um R�cknahme der von ihr ausgef�hrten Sonderabf�lle vor (nachstehend E. 6). ...
3. a) Das Bundesgericht kann im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens vorfrageweise Verordnungen des Bundesrates auf ihre Gesetzes- und Verfassungsm�ssigkeit pr�fen. Bei unselbst�ndigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation st�tzen, pr�ft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz einger�umten Befugnis gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht erm�chtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch �ber die Verfassungsm�ssigkeit der unselbst�ndigen Verordnungen.
Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens f�r die Regelung auf Verordnungsebene einger�umt, ist dieser Spielraum nach Art. 114bis Abs. 3 BV f�r das Bundesgericht verbindlich. Es darf in diesem Fall bei der �berpr�fung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern beschr�nkt sich auf die Pr�fung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus anderen Gr�nden gesetz- oder verfassungswidrig sei (BGE 118 Ib 367 E. 4 S. 372; BGE 118 Ib 81 E. 3b S. 88; BGE 116 Ib 410 E. 3b S. 413).
b) Gest�tzt auf diese Rechtsprechung stellt die Beschwerdef�hrerin sowohl die Gesetzes- als auch die Verfassungsm�ssigkeit von Art. 12 VVS in Frage. Entsprechend der vorgebrachten R�gen ist im folgenden zun�chst zu pr�fen, ob sich die R�cknahmepflicht gem�ss Art. 12 VVS auf eine gesetzliche Delegationsnorm abzust�tzen vermag und ob sie gegebenenfalls die Grenzen der dem Verordnungsgeber einger�umten Befugnis einh�lt (nachstehend E. 4). Bei Bejahung dieser Fragen ist Art. 12 VVS auf seine sonstige Verfassungsm�ssigkeit hin zu untersuchen (nachstehend E. 5).
4. Nach Auffassung der Beschwerdef�hrerin entbehrt Art. 12 VVS einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Entgegen der Ansicht des BUWAL k�nne eine solche nicht in Art. 32 Abs. 1 USG gesehen werden, da diese Gesetzesbestimmung lediglich zum Erlass von Ausf�hrungsvorschriften erm�chtige. Art. 12 VVS sei aber nicht bloss eine Ausf�hrungsvorschrift, da er dem B�rger neue Pflichten auferlege.
a) Das Bundesgesetz �ber den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) verzichtet weitgehend darauf, den Verkehr mit gef�hrlichen Abf�llen zu regeln. Es begn�gt sich damit, in Art. 32 Abs. 1 den Erlass von Vorschriften �ber die Ein-, Aus- und Durchfuhr solcher Abf�lle an den Bundesrat zu delegieren. Dieser hat die Kennzeichnungspflicht sowie die BGE 120 Ib 97 S. 103Bewilligungspflicht zur Entgegennahme und Einfuhr gef�hrlicher Abf�lle vorzusehen (Art. 32 Abs. 2 USG).
Der Bundesrat hat den ihm vom Gesetzgeber erteilten Rechtsetzungsauftrag in der bereits erw�hnten Verordnung �ber den Verkehr mit Sonderabf�llen erf�llt. Diese enth�lt in Art. 9-12 und in Art. 35 Vorschriften �ber die Ausfuhr von Sonderabf�llen. Sie statuiert namentlich eine Anmeldepflicht von Abfallexporten, verlangt n�here Angaben �ber deren Abwicklung und die umweltgerechte Beseitigung des ausgef�hrten Abfalls; ferner sieht sie die M�glichkeit eines Ausfuhrverbots vor (Art. 9, 10 und 35 VVS). Im Zusammenhang mit der Regelung der Ausfuhr von Sonderabf�llen schreibt Art. 12 VVS die R�cknahmepflicht bereits exportierter Sonderabf�lle vor, wenn der Empf�ngerstaat eine R�cknahme verlangt und das BUWAL dieses Begehren durch Verf�gung anerkennt. Die R�cknahmepflicht besteht w�hrend vier Jahren seit der Ausfuhr.
Nach dem Ingress st�tzt sich die VVS auf Art. 32 Abs. 1 und 2 sowie auf Art. 39 Abs. 1 USG. Die zuletzt genannte Bestimmung r�umt dem Bundesrat die Befugnis zum Erlass von Ausf�hrungsbestimmungen zum USG ein. Da die hier umstrittene R�cknahmepflicht exportierter Abf�lle im USG nirgends erw�hnt wird, stellt Art. 12 VVS, der sie vorsieht, keine blosse Ausf�hrungsvorschrift dar. Art. 39 Abs. 1 USG entf�llt daher als gesetzliche Grundlage von Art. 12 VVS. Dasselbe gilt auch f�r Art. 32 Abs. 2 USG, da sich dieser nur auf die Kennzeichnungspflicht gef�hrlicher Abf�lle und die Bewilligungspflicht zur Entgegennahme solcher Abf�lle bezieht. Als gesetzliche Grundlage der R�cknahmepflicht kommt demzufolge allein Art. 32 Abs. 1 USG in Betracht. Es fragt sich somit, ob sich Art. 12 VVS auf diese Gesetzesbestimmung st�tzen l�sst.
b) Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, Art. 32 Abs. 1 USG komme keine weitergehende Bedeutung zu als Art. 39 Abs. 1 USG, der den Bundesrat zum Erlass von Ausf�hrungsvorschriften erm�chtigt. Art. 32 Abs. 1 USG enthielte nach dieser Auslegung keine Delegation zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen, und Art. 12 VVS, der wie erw�hnt �ber eine blosse Ausf�hrungsvorschrift hinausgeht, liesse sich schon deshalb nicht auf Art. 32 Abs. 1 USG abst�tzen.
aa) Art. 32 Abs. 1 USG erteilt dem Bundesrat dem Wortlaut nach einen umfassenden Rechtsetzungsauftrag f�r den Bereich des Verkehrs mit gef�hrlichen Abf�llen. Der darauf folgende Abs. 2 von Art. 32 USG enth�lt einzelne Vorgaben bez�glich der zu regelnden Punkte. Diese Konkretisierungen beschlagen jedoch nur einen Teil des umfassenderen BGE 120 Ib 97 S. 104Legiferierungsauftrags gem�ss Abs. 1. In Abs. 2 heisst es, der Bundesrat schreibe insbesondere eine Kennzeichnungspflicht (lit. a) und eine Bewilligungspflicht f�r die Entgegennahme und Einfuhr von gef�hrlichen Abf�llen (lit. b) vor. Aus dieser Formulierung ist zu schliessen, dass der Rechtsetzungsauftrag gem�ss Abs. 1 �ber die in Abs. 2 besonders genannten Belange hinausreicht.
Die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Bundesrat gem�ss Art. 32 Abs. 1 USG ist an keine inhaltlichen Vorgaben gekn�pft. Einzig f�r einen Teilbereich nennt Abs. 2 von Art. 32 USG einzelne, bei der Verordnungsgebung zu beachtende Erfordernisse. Die Beschwerdef�hrerin bemerkt daher zu Recht, dass Art. 32 Abs. 1 USG die Grundz�ge der Regelung der delegierten Materie nicht enth�lt und damit die Anforderungen nicht erf�llt, welche nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung f�r die verfassungsrechtliche Zul�ssigkeit von Gesetzesdelegationen gelten (vgl. BGE 118 Ia 305 E. 2b S. 310).
Auch wenn eine solche Delegation aufgrund von Art. 114bis Abs. 3 BV f�r das Bundesgericht verbindlich ist (vgl. BGE 118 Ib 367 E. 4 S. 372; BGE 109 Ib 308 E. 6b S. 316), fragt es sich, ob Art. 32 Abs. 1 USG nicht einer verfassungskonformen Interpretation zug�nglich sei. Die Beschwerdef�hrerin macht unter Verweis auf ANDREAS TR�SCH (Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Art. 32 N. 3) geltend, Art. 32 Abs. 1 USG sei wegen der Nichteinhaltung der verfassungsrechtlichen Delegationsvoraussetzungen lediglich als Erm�chtigung zum Erlass von Ausf�hrungsvorschriften, nicht aber von gesetzesvertretenden Normen zu verstehen.
bb) Wie bereits erw�hnt enth�lt Abs. 2 von Art. 32 USG f�r einzelne Belange des Verkehrs mit gef�hrlichen Abf�llen n�here inhaltliche Vorgaben, so dass insoweit die Delegationsvoraussetzungen eingehalten sind. In diesem beschr�nkten Bereich soll nach Auffassung der Beschwerdef�hrerin und von TR�SCH (a.a.O., Art. 32 N. 3) der Bundesrat denn auch zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen erm�chtigt sein. Eine solche Auslegung, welche die Rechtsetzungsbefugnis des Bundesrats im Bereich des Verkehrs mit gef�hrlichen Abf�llen - je nach der Grundlage in Abs. 1 oder 2 von Art. 32 USG - unterschiedlich umschreiben will, widerspricht jedoch der bereits dargelegten Konzeption von Art. 32 USG. Danach sieht Abs. 1 einen umfassenden Rechtsetzungsauftrag vor, und Abs. 2 erg�nzt diesen lediglich um einzelne besondere Konkretisierungen. Wollte man dagegen Art. 32 Abs. 1 BGE 120 Ib 97 S. 105USG lediglich als Grundlage f�r Ausf�hrungsvorschriften sehen, so verl�re diese Bestimmung ihren Sinn. Da sie selber keine materielle Regelung enth�lt, w�re auch der Erlass von Ausf�hrungsvorschriften kaum denkbar. Die vom Umweltschutzgesetz bezweckte Sicherstellung einer umweltgerechten Abfallentsorgung (vgl. Art. 30 und 31) w�rde damit in Frage gestellt, da hief�r hinsichtlich der Ein-, Aus- und Durchfuhr gef�hrlicher Abf�lle �ber den in Art. 30 Abs. 2 USG genannten Bereich hinausgehende Massnahmen erforderlich sind.
Gegen eine Beschr�nkung der in Art. 32 Abs. 1 USG enthaltenen Erm�chtigung auf blosse Ausf�hrungsvorschriften spricht auch die Gesetzessystematik. Die dem Bundesrat bereits aufgrund der Bundesverfassung zustehende Kompetenz zum Erlass von Ausf�hrungsvorschriften (vgl. Art. 102 Ziff. 5 BV) wird in Art. 39 Abs. 1 USG mit Blick auf den ganzen Regelungsbereich des Gesetzes best�tigt. Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb im Zusammenhang mit dem Verkehr von gef�hrlichen Abf�llen auf diese Befugnis noch besonders h�tte hingewiesen werden m�ssen.
Nach dem Wortlaut, der Gesetzessystematik und dem Gesetzeszweck erscheint Art. 32 Abs. 1 USG somit als Delegationsnorm, welche auch zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen erm�chtigt.
cc) Die Beschwerdef�hrerin verweist zur Begr�ndung ihres abweichenden Standpunkts freilich auch auf die Entstehungsgeschichte von Art. 32 USG.
Der Entwurf des Bundesrates f�r ein Umweltschutzgesetz vom 31. Oktober 1979 (BBl 1979 III 844 f.) z�hlt in Art. 29 lit. a-g s�mtliche an den Bundesrat delegierten Rechtsetzungskompetenzen detailliert auf. Im Bereich der gef�hrlichen Abf�lle nennt lit. f die Befugnis des Bundesrates, vorzuschreiben,
"dass gef�hrliche Abf�lle f�r die Weitergabe zu kennzeichnen sind und nur
mit einer Bewilligung des Bundes entgegengenommen oder eingef�hrt werden d�rfen; die Bewilligung wird vom Kanton ausgestellt, in welchem die Unternehmung ihren Sitz hat."
Die parlamentarische Beratung des bundesr�tlichen Entwurfs stand unter dem Eindruck der Seveso-Aff�re. Die Regelung des Verkehrs mit gef�hrlichen Abf�llen gab zu eingehenden Diskussionen Anlass. Die oben erw�hnte Delegationsnorm wurde modifiziert und um den heutigen Art. 32 Abs. 1 USG erweitert. Art. 32 Abs. 2 USG weicht nicht wesentlich von Art. 29 lit. f des Entwurfs ab. Die vorliegend umstrittene Delegationsnorm in Art. 32 Abs. BGE 120 Ib 97 S. 1061 fand also erst im Verlaufe der parlamentarischen Beratungen Eingang ins Gesetz.
Aufschlussreich f�r die Auslegung des heutigen Art. 32 USG ist das Votum des Berichterstatters im Nationalrat. Er erkl�rte, beide Abs�tze von Art. 29 des bundesr�tlichen Entwurfs - der heute Art. 32 USG entspricht - bildeten Bestandteile der sog. Seveso-Artikel. Die nationalr�tliche Kommission habe die vom St�nderat eingebrachten Zus�tze konkretisiert und modifiziert sowie sich ferner darum bem�ht, die Verordnungskompetenz des Bundesrats im Zusammenhang mit gef�hrlichen Abf�llen n�her zu umschreiben. Unter Hinweis auf die Erfahrungen mit den sog. Seveso-F�ssern f�hrte er aus:
"Wir legten - und das ist der Unterschied zum St�nderat - besonderen Wert darauf, dass der Bundesrat auch Vorschriften �ber die Durchfuhr gef�hrlicher Stoffe zu erlassen hat. Das betrifft Absatz 1.
In Absatz 2 werden zwei wichtige F�lle, die zu regeln sind, konkretisiert
Aus diesem Votum ergibt sich, dass der vom Bundesrat auf Verordnungsstufe zu regelnde Sachbereich gegen�ber der st�nder�tlichen Version ("Der Bundesrat erl�sst Vorschriften �ber den Export gef�hrlicher Abf�lle") erweitert und auch auf die Durchfuhr erstreckt werden sollte. Ferner geht daraus hervor, dass Abs. 2 lediglich zwei F�lle des in Abs. 1 zur n�heren Regelung an den Bundesrat delegierten Sachbereichs konkretisiert und nicht eine gegen�ber Abs. 1 abweichende Delegationsnorm schafft. Diese Auffassung blieb in den weiteren Beratungen in den R�ten unwidersprochen. Zudem lassen sich in den Materialien keine weiteren Hinweise finden, die f�r das Verh�ltnis zwischen den Abs�tzen 1 und 2 von Art. 32 USG von Bedeutung w�ren.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdef�hrerin kann aus der Entstehungsgeschichte somit nicht gefolgert werden, der Bundesrat sei einzig in dem von Abs. 2-4 von Art. 32 USG geregelten Bereich zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen erm�chtigt, im �brigen aber auf blosse Vollzugsverordnungen beschr�nkt. Den vom BUWAL angef�hrten �usserungen des damaligen Bundesrates Egli in den vorberatenden Kommissionen der eidgen�ssischen R�te kommt unter diesen Umst�nden f�r die Auslegung von Art. 32 USG keine Bedeutung zu. Es kann daher offenbleiben, ob ihnen - trotz der fehlenden �ffentlichkeit der Sitzungen der vorberatenden Kommissionen - bei der Auslegung �berhaupt ein massgebliches Gewicht zuzukommen verm�chte.
dd) Es ergibt sich somit, dass Art. 32 Abs. 1 USG den Bundesrat erm�chtigt, auf dem Gebiet des Verkehrs mit gef�hrlichen Abf�llen eine gesetzesvertretende Verordnung zu erlassen. Demzufolge ist der Einwand der Beschwerdef�hrerin unzutreffend, Art. 12 VVS k�nne schon deshalb in Art. 32 Abs. 1 USG keine gesetzliche Grundlage finden, weil sich nur Ausf�hrungsvorschriften darauf abzust�tzen k�nnten.
c) Die Beschwerdef�hrerin zieht auch in Zweifel, dass Art. 12 VVS die Grenzen der in Art. 32 Abs. 1 USG an den Bundesrat delegierten Verordnungskompetenz einhalte. Sie geht davon aus, dass sich eine R�cknahmepflicht f�r exportierte Abf�lle nicht zu dem in der Delegationsnorm umschriebenen Bereich des Verkehrs mit gef�hrlichen Abf�llen, einschliesslich der Ein-, Aus- und Durchfuhr, z�hlen lasse.
Wie bereits dargelegt geh�rt die Sicherstellung einer umweltgerechten Abfallentsorgung zu den Zielen des Umweltschutzgesetzes. Die Pflicht zu einer die Umwelt schonenden Abfallbeseitigung gilt nicht nur im Inland, sondern auch mit Bezug auf die Ausfuhr von Sonderabf�llen ins Ausland. Der Bundesrat hat in Art. 9 VVS den Export von Sonderabf�llen von der Erf�llung zahlreicher formeller und materieller Voraussetzungen abh�ngig gemacht. Unter anderem wird verlangt, dass der Exporteur von Sonderabfall dem BUWAL Unterlagen einreicht, aus denen hervorgeht, dass der vorgesehene Empf�nger �ber Anlagen verf�gt, die eine umweltgerechte Verwertung, Unsch�dlichmachung oder Beseitigung der Abf�lle erm�glichen (Art. 9 Abs. 2 lit. e VVS). Sind die Voraussetzungen nicht erf�llt, verf�gt das BUWAL ein Ausfuhrverbot (Art. 35 Abs. 2 VVS).
Die in Art. 12 VVS vorgesehene R�cknahmepflicht steht zu dieser Ordnung der Ausfuhr von Sonderabf�llen in einem engen Sachzusammenhang. Das BUWAL legt dar, die R�cknahmepflicht stelle ein geeignetes Mittel zur Gew�hrleistung der strengen Ausfuhrregelung dar. In F�llen, in denen sich nachtr�glich die Verletzung der Bestimmungen der VVS herausstelle, k�nne mittels der Verpflichtung zur R�cknahme der rechtm�ssige Zustand wiederhergestellt werden. Art. 12 VVS dient damit der Sicherstellung der Bestimmungen �ber die Ausfuhr von Sonderabf�llen und zugleich der umweltgerechten Entsorgung solcher Abf�lle. Sie steht mit dem Gesetzeszweck in Einklang und �berschreitet die Grenzen der in Art. 32 Abs. 1 USG an den Bundesrat delegierten Befugnisse nicht.
d) Der Einwand der Beschwerdef�hrerin, Art. 12 VVS lasse sich nicht auf Art. 32 Abs. 1 USG abst�tzen, erweist sich somit als unzutreffend. Bei diesem Ergebnis kann offenbleiben, ob auch die Bestimmungen des Basler �bereinkommens �ber die Kontrolle der grenz�berschreitenden Verbringung gef�hrlicher Abf�lle und ihrer Entsorgung vom 22. M�rz 1989 (SR 0.814.05 AS 1992 S. 1125) als Rechtsgrundlage von Art. 12 VVS herangezogen werden k�nnten, wie dies vom BUWAL geltend gemacht wird.
5. Die R�cknahmepflicht gem�ss Art. 12 VVS verbleibt innerhalb der Kompetenzen, die der Gesetzgeber an den Bundesrat delegiert hat. Eine bundesr�tliche Verordnungsbestimmung darf nach der erw�hnten Rechtsprechung (E. 3a) jedoch auch inhaltlich dem Gesetzes- und Verfassungsrecht nicht widersprechen, soweit der Gesetzgeber den Bundesrat nicht zu einer Abweichung erm�chtigt. Die Delegationsnorm von Art. 32 Abs. 1 USG enth�lt keine solche Erm�chtigung. Im Blick auf diese Sachlage verlangt die Beschwerdef�hrerin eine inhaltliche Pr�fung der Verfassungsm�ssigkeit von Art. 12 VVS und stellt diese mit verschiedenen Argumenten in Frage.
a) Die zun�chst ger�gte Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) und der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) begr�ndet die Beschwerdef�hrerin allein damit, dass f�r die R�cknahmepflicht eine gesetzliche Grundlage f�r eine Einschr�nkung dieser Grundrechte fehle. Dieser Einwand ist unbegr�ndet. Gesetzliche Grundlage der R�cknahmepflicht ist Art. 12 VVS, der sich - wie in E. 4 dargelegt - auf Art. 32 Abs. 1 USG abzust�tzen vermag.
b) Nach Ansicht der Beschwerdef�hrerin entbehrt Art. 12 VVS der erforderlichen Bestimmtheit, die eine grundrechtseinschr�nkende Norm aufweisen m�sse. Im Umfang, in dem Art. 12 VVS der angefochtenen Verf�gung zugrunde liegt, ist die behauptete mangelnde Bestimmtheit nicht ersichtlich. Aus der Vorschrift ergibt sich die Zust�ndigkeit des Bundesamtes, was von der Beschwerdef�hrerin auch nicht in Frage gestellt wird. Sie wendet jedoch ein, eine allf�llige k�nftige R�cknahmeverpflichtung lasse sich - wegen der ungen�genden Bestimmtheit von Art. 12 VVS - nicht auf diese Norm abst�tzen. Aus diesem Grund falle die Bestimmung auch als Grundlage der angefochtenen Zwischenverf�gung ausser Betracht. Das BUWAL hat im vorliegenden Fall jedoch weder den Sachverhalt ermittelt, noch einen Entscheid �ber eine Pflicht der Beschwerdef�hrerin zur R�cknahme der nach Portugal exportierten Abf�lle getroffen. Soweit die BGE 120 Ib 97 S. 109Beschwerdef�hrerin die Verfassungsm�ssigkeit von Art. 12 VVS im Blick auf die R�cknahmepflicht kritisiert, geht sie �ber den Gegenstand des angefochtenen Entscheids hinaus. Es fehlt insoweit an einem Anfechtungsobjekt.
Die R�ge der mangelnden Bestimmtheit von Art. 12 VVS erweist sich somit in dem beschr�nkten Umfang, in dem auf sie eingetreten werden kann, als unbegr�ndet.
6. Nach Art. 12 lit. a VVS kommt die Verf�gung einer R�cknahmepflicht exportierter Abf�lle nur in Betracht, wenn die Beh�rde des Empf�ngerstaates dies verlangt. Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, das BUWAL habe in der angefochtenen Zwischenverf�gung zu Unrecht angenommen, der Staat Portugal verlange die R�cknahme der von ihr in den Jahren 1987 bis 1990 exportierten Abf�lle.
a) Nach Auffassung des BUWAL sind an ein Begehren gem�ss Art. 12 lit. a VVS zwei Anforderungen zu stellen: Erstens m�sse darin die Aufforderung des Empf�ngerstaates zuhanden der zust�ndigen schweizerischen Beh�rden enthalten sein, den schweizerischen Abfallexporteur zur R�cknahme der ausgef�hrten Abf�lle zu verpflichten; zweitens habe das Begehren Hinweise auf die Verletzung von Ausfuhrvorschriften zu enthalten.
Im vorliegenden Fall betrachtet das BUWAL diese beiden Voraussetzungen als erf�llt. Es st�tzt sich dabei auf folgenden Sachverhalt: Die portugiesische Botschaft in Bern habe dem Eidgen�ssischen Departement f�r ausw�rtige Angelegenheiten am 13. Juli 1992 eine Note zukommen lassen, in der sie unter Bezugnahme auf die zwischen 1987 und 1990 durch die Beschwerdef�hrerin ausgef�hrten Abfallexporte um Anordnung der "mesures n�cessaires � la r�ception en Suisse des d�chets susmentionn�s, d'accord avec les dispositions l�gales en vigueur" ersuchte. Nach Auffassung des BUWAL kann unter den "dispositions l�gales en vigueur" nur die VVS verstanden werden, die den portugiesischen Beh�rden von der schweizerischen Botschaft in Portugal vorg�ngig zur Verf�gung gestellt worden sei. Der Kabinettschef des portugiesischen Umweltministeriums habe bereits in einem Schreiben vom 20. Februar 1992 an die schweizerische Botschaft das BUWAL aufgefordert, die n�tigen Schritte zur R�cknahme der fraglichen Abf�lle zu veranlassen. Dieses Schreiben habe aber keinen offiziellen Charakter aufgewiesen.
Das BUWAL hat mit Schreiben an das portugiesische Umweltministerium vom 3. August 1992 festgehalten, dass die Note vom 13. Juli 1992 als Begehren im Sinn von Art. 12 VVS betrachtet werde. Da diese Note keine Begr�ndung des BGE 120 Ib 97 S. 110R�cknahmebegehrens enth�lt, hat das BUWAL den portugiesischen Beh�rden mit Schreiben vom 25. September 1992 eine Reihe von Fragen unterbreitet, welche vom Kabinettschef mit Schreiben vom 6. November 1992 unter Beilage einer Reihe von Dokumenten beantwortet worden sind.
b) Die Beschwerdef�hrerin bestreitet, dass die dargestellten unbestrittenen Feststellungen ausreichten, um von einem Begehren gem�ss Art. 12 lit. a VVS zu sprechen. Ein solches hat nach ihrer Ansicht vielmehr in formeller Hinsicht den Anforderungen zu gen�gen, wie sie f�r Gesuche im Rahmen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen gelten. Sie scheint davon auszugehen, dass Art. 28 des Bundesgesetzes �ber internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. M�rz 1981 (IRSG; SR 351.1) bzw. von Art. 14 des Europ�ischen �bereinkommens �ber die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. April 1959 (E�R; SR 0.351.1) vorliegend analog anzuwenden sind.
Das Verfahren um R�cknahme von exportiertem Sonderabfall l�sst sich nicht mit einem Verfahren der zwischenstaatlichen Rechtshilfe in Strafsachen vergleichen. Es geht nicht um Rechtshilfe f�r ein fremdes Verfahren, sondern um ein selbst�ndiges Verwaltungsverfahren �ber die Frage, ob schweizerische Vorschriften im Zusammenhang mit einem Export von Sonderabf�llen verletzt worden seien und ob deswegen gegebenenfalls eine R�cknahme der Abf�lle anzuordnen sei. Im Gegensatz zur internationalen Rechtshilfe in Strafsachen wird �ber die Durchf�hrung der verlangten Massnahme nicht bereits aufgrund der Darstellung des Sachverhalts im Gesuch entschieden, sondern dieses bildet lediglich den Anlass, ein Verfahren einzuleiten und die erforderlichen weiteren Beweiserhebungen �ber den umstrittenen Abfallexport vorzunehmen.
Die Beschwerdef�hrerin bef�rchtet freilich eine Einschr�nkung ihrer Verteidigungsm�glichkeiten und damit ihres Anspruchs auf rechtliches Geh�r, wenn ihr bei Einleitung des Verfahrens die ihr gegen�ber erhobenen Vorw�rfe nicht n�her bekannt seien und sie sich deshalb dagegen nicht wirksam zur Wehr setzen k�nne. Dieser Einwand mag zwar in F�llen wie dem vorliegenden verst�ndlich sein, wo die Medien bereits �ber die Einleitung des Verfahrens ausf�hrlich berichten und dadurch unter Umst�nden den Eindruck erwecken, der den Abfall exportierenden Unternehmung w�rde eine Verletzung der Ausfuhrbestimmungen vorgeworfen. Tats�chlich wird jedoch mit der BGE 120 Ib 97 S. 111Verfahrenseinleitung ein solcher Vorwurf nicht erhoben. Vielmehr bildet das Vorliegen einer Verletzung von schweizerischen Vorschriften �ber den Abfallexport Gegenstand des eingeleiteten Verfahrens. Bei dessen Durchf�hrung ist der Anspruch der Beschwerdef�hrerin auf rechtliches Geh�r vollumf�nglich zu wahren.
Schliesslich weist die Beschwerdef�hrerin darauf hin, dass die Schweiz eine R�cknahmepflicht nicht verf�gen k�nne, solange die Abfallimporteurin nach portugiesischem Recht nicht zur Ausfuhr der seinerzeit eingef�hrten Abf�lle verpflichtet sei. Konsequenterweise komme die Einleitung eines Verfahrens gem�ss Art. 12 VVS nur in Betracht, wenn die portugiesischen Beh�rden ihrerseits die Ausfuhr der fraglichen Abf�lle anordnen w�rden. Die Betrachtungsweise des BUWAL verkenne den internationalen Charakter des zu beurteilenden Sachverhalts. Die Vorschriften des �ffentlichen Rechts d�rfen nach dem Territorialit�tsprinzip des V�lkerrechts grunds�tzlich nur auf Sachverhalte im eigenen Land angewendet werden (vgl. BGE 107 II 489 E. 3 S. 492; BGE 95 II 109 E. 3c S. 114; BGE 82 I 196 E. 1 S. 197 f.). Da das BUWAL das Verfahren um R�cknahme der exportierten Sonderabf�lle jedoch nicht von sich aus, sondern auf Ersuchen des portugiesischen Staates durchf�hrt, liegt ein �bergriff der schweizerischen Beh�rden in die Hoheit eines fremden Staates nicht vor. Im �brigen braucht im vorliegenden Zusammenhang nicht entschieden zu werden, ob eine R�cknahmepflicht f�r die ausgef�hrten Abf�lle von den schweizerischen Beh�rden auch dann verf�gt werden k�nnte, wenn nach portugiesischem Recht keine Pflicht zur Ausfuhr besteht. Jedenfalls steht die noch ungekl�rte Frage der Ausfuhr der Einleitung eines Verfahrens nach Art. 12 VVS nicht entgegen. Das BUWAL wird jedoch zu pr�fen haben, inwieweit bei dessen weiterer Durchf�hrung auf die Rechtslage in Portugal R�cksicht zu nehmen ist.
c) Aus diesen Gr�nden ergibt sich, dass das BUWAL vom Vorliegen eines gen�genden Begehrens gem�ss Art. 12 lit. a VVS ausgehen und demnach ein Verfahren �ber das Bestehen einer allf�lligen R�cknahmepflicht der von der Beschwerdef�hrerin exportierten Sonderabf�lle er�ffnen durfte.
118 IB 196 suite... ,
116 IB 410,
art. 12 ODS,
art. 32 al. 1 LPE,
Art. 32 LPE,
art. 12 let. a ODS suite... ,
Art. 101 et 106 OJ,
Art. 12 Abs. 1 lit. b der Verordnung �ber den Verkehr mit Sonderabf�llen vom 12. November 1986 (VVS; SR 814.014),
Art. 45 Abs. 2 lit. a und d VwVG,
Art. 12 Abs. 1 VVS,
Art. 9, 10 und 35 VVS,
Art. 102 Ziff. 5 BV,
Art. 9 VVS,
Art. 9 Abs. 2 lit. e VVS,
Art. 35 Abs. 2 VVS,

References: Art. 101
 art. 45
 Art. 32
 art. 12
 BGE 
 Art. 12
 Art. 97
 Art. 5
 Art. 98
 Art. 99
 Art. 12
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 Art. 100
 Art. 12
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 Art. 45
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 Art. 98
 Art. 47
 Art. 103
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 Art. 12
 Art. 114
 BGE 
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 Art. 12
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 Art. 9
 Art. 35
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 Art. 39
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 Art. 32
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 Art. 12
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 Art. 32
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 Art. 30
 Art. 30
 Art. 32
 Art. 102
 Art. 39
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 Art. 32
 Art. 29
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 29
 Art. 32
 BGE 
 Art. 32
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 Art. 32
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 Art. 32
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 Art. 12
 Art. 32
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 Art. 32
 Art. 9
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 32
 Art. 12
 Art. 32
 Art. 12
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 Art. 32
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 Art. 12
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 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
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 Art. 12
 Art. 12
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 Art. 12
 Art. 12
 BGE 
 Art. 12
 Art. 28
 Art. 14
 BGE 
 Art. 12
 BGE 
 BGE 
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 Art. 12
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art. 12

art. 32

Art. 32

art. 12

Art. 101

Art. 12

Art. 45

Art. 12

Art. 9

Art. 102

Art. 9

Art. 9

Art. 35