Source: https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/vuosikirjapaatokset/vuosikirjapaatos/1461070950098.html
Timestamp: 2019-07-22 06:08:42+00:00

Document:
KHO:2016:53 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2016:53
KHO:2016:53
Ulkomaalaisasia – Kansainvälinen suojelu - Vastuunmäärittämisasetus (ns. Dublin III) – Palautus Unkariin – Vastaanotto-olosuhteet – Systeemiset puutteet turvapaikkamenettelyssä – Turvallinen kolmas maa – Serbia – Palautuskielto – Ajantasainen maatietous – Perus- ja ihmisoikeusmyönteinen laintulkinta
Vuosikirjanumero: KHO:2016:53
Antopäivä: 20.4.2016
Taltionumero: 1503
Diaarinumero: 1581/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:53
Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistava, estikö perus- ja ihmisoikeussäännöksien sekä ulkomaalaislain 147 §:n mukainen palautuskielto muutoksenhakijana olleen Afganistanin kansalaisen siirron Unkariin, joka oli vastuunmäärittämisasetuksen nojalla vastuussa muutoksenhakijan turvapaikkahakemuksen käsittelystä ja joka oli ilmoittanut hyväksyvänsä muutoksenhakijan siirron.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että Euroopan unionin yhteinen turvapaikkajärjestelmä perustui jäsenvaltioiden keskinäiseen luottamukseen ja olettamaan siitä, että lähtökohtaisesti Dublin III -asetuksen nojalla turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio kunnioitti turvapaikanhakijan perusoikeuksia niin, että tämä voitiin palauttaa sinne ilman hakemuksen aineellista tutkimista palauttavassa valtiossa. Olettama ei kuitenkaan ollut kumoamaton, vaan vastuunmäärittämisasetuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan siitä tuli poiketa, mikäli oli perusteltuja syitä katsoa, että alun perin vastuussa olevaksi nimetyn jäsenvaltion turvapaikkamenettelyssä ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteissa oli kyseisessä kohdassa tarkoitettuja systeemisiä puutteita.
Vaikka kynnys poiketa edellä tarkoitetusta lähtökohdasta eli vastuunmäärittämisasetuksen mukaisesta siirrosta oli korkea, viittasivat korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä käsitellyt muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden oikeuskäytäntö ja muu aineisto vahvasti siihen, että Unkarissa oli havaittavissa vastuunmäärittämisasetuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja systeemisiä puutteita. Kun lisäksi otettiin huomioon pakolaisoikeudellisessa näytönarvioinnissa merkityksellinen benefit of the doubt -periaate sekä perus- ja ihmisoikeusmyönteisen laintulkinnan periaate, oli asia tässä epävarmassa tilanteessa ratkaistava muutoksenhakijan eduksi. Ajantasainen maatietous huomioon otettuna päätöksentekohetkellä muutoksenhakijan asiassa ei voitu luotettavasti varmistua siitä, että hänen palauttamisensa Unkariin ei rikkoisi Euroopan unionin perusoikeuskirjan 4 artiklaa tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa.
Korkein hallinto-oikeus korosti, että Unkariin palauttamista koskeva tilanne saattoi olla arvioitavissa toisin sikäli kuin etenkin Serbiaa turvallisena maana koskevaan kysymykseen tuli uutta selvitystä Unkarin turvapaikkalainsäädännön soveltamiskäytännön muuttamisen tai Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisujen myötä taikka muulla tavoin.
Muutoksenhakijan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus oli vastuunmäärittämisasetuksen 3 artiklan 2 kohdan nojalla käsiteltävä Suomessa.
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 604/2013 kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu vastuunmäärittämisasetus, ns. Dublin III) 3 artikla 1 – 3 kohta ja 17 artikla 1 kohta
Ulkomaalaislaki 147 §
Euroopan unionin perusoikeuskirja 4 artikla, 18 artikla ja 19 artikla
Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa C-349/12, Abdullahi, ja C-695/15, PPU - Mirza
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot 18.6.2013 (Halimi v. Itävalta ja Italia), 3.7.2014 (Mohammadi v. Itävalta) ja 4.11.2014 (Tarakhel v. Sveitsi)
Helsingin hallinto-oikeus 30.4.2015 nro 15/0548/3
Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksellään 12.12.2014 antanut A:lle (jäljempänä muutoksenhakija) oleskelulupaa. Kansainvälistä suojelua koskevilta osin hakemus on jätetty tutkimatta. Maahanmuuttovirasto on päättänyt käännyttää muutoksenhakijan Unkariin. Unkarin viranomaiset ovat 30.10.2014 hyväksyneet Maahanmuuttoviraston takaisinottopyynnön.
Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohessa seuraavasti:
Muutoksenhakija on ennen Suomeen tuloaan hakenut kansainvälistä suojelua Unkarissa. Vastuunmäärittämisasetuksen 18 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan Unkari on vastuussa muutoksenhakijan turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Koska vastuunmäärittämisasetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan vain yksi ainoa jäsenvaltio tutkii turvapaikkahakemuksen, ei muutoksenhakijan hakemusta ole tutkittu aineellisesti Suomessa.
Asiassa ei ole ilmennyt perusteita oleskeluluvan myöntämiseksi. Muutoksenhakijan maassa oleskelun jatkaminen edellyttäisi oleskelulupaa, jota hänelle ei ole myönnetty. Muutoksenhakija ei ole hakenut oleskelulupaa perhesiteen perusteella.
Muutoksenhakija on ilmoittanut, että haluaa jäädä Suomeen, koska hänen vaimonsa on täällä. Muutoksenhakija on viettänyt aviopuolisonsa kanssa perhe-elämää Suomessa muutaman kuukauden ajan. Muutoksenhakijalla on mahdollisuus hakea oleskelulupaa Suomeen perhesiteen perusteella Unkarista käsin. Maahanmuuttovirasto katsoo, että päätös ei loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa turvattua perhe-elämän suojaa, koska valtiolla on oikeus asettaa maassa oleskelun edellytykseksi oleskeluluvan hakemisen.
Maahanmuuttovirasto on käännyttämisestä päättäessään ottanut huomioon kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja olosuhteet kokonaisuudessaan. Maahanmuuttovirasto katsoo, että muutoksenhakija voidaan käännyttää hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan valtioon ilman, että hän voi joutua siellä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen kohtelun taikka perustuslain 9 §:n 4 momentissa tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle.
Helsingin hallinto-oikeus on 16.1.2015 tekemällään välipäätöksellä kieltänyt Maahanmuuttoviraston päätöksen täytäntöönpanon siihen asti, kunnes hallinto-oikeus on ratkaissut asiaa koskevan valituksen tai sitä ennen toisin määrää.
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muutoksenhakijan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.
Vastuunmäärittämisasetuksen 9 artiklan mukaan, jos hakijalla on perheenjäsen, jonka on sallittu oleskella jäsenvaltiossa kansainvälistä suojelua saavana henkilönä, ja riippumatta siitä, oliko perhe ollut olemassa jo lähtömaassa, tämä jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, mikäli asianomaiset henkilöt ilmoittavat kirjallisesti sitä haluavansa.
Vastuunmäärittämisasetuksen 2 artiklan f kohdan mukaan asetuksessa tarkoitetaan 'kansainvälistä suojelua saavalla henkilöllä' kolmannen maan kansalaista taikka kansalaisuudetonta henkilöä, jolle on myönnetty direktiivin 2011/95/EU 2 artiklan a alakohdassa määriteltyä kansainvälistä suojelua. Direktiivissä tarkoitetaan sen 2 artiklan a alakohdan mukaan 'kansainvälisellä suojelulla' pakolaisasemaa ja toissijaista suojeluasemaa, sellaisina kuin ne on määritelty e ja g alakohdassa.
Valittaja on 7.10.2014 hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua. Valittaja on turvapaikkakuulustelussa 31.10.2014 kertonut olevansa avioliitossa ja että hänen vaimonsa B oleskelee Suomessa. Maahanmuuttovirasto on 31.10.2014 kuullut B:tä koskien valittajan käännyttämistä ja mahdollista maahantulokieltoon määräämistä. B on valituksenalaisen päätöksen mukaan vastustanut käännyttämistä ja maahantulokieltoa. Valittaja on 22.12.2014 hakenut oleskelulupaa perhesiteen perusteella. Oleskelulupahakemuksen käsittely on Maahanmuuttovirastolta 17.4.2015 saadun tiedon mukaan kesken.
Maahanmuuttovirasto ei ole valituksenalaisessa päätöksessään lausunut vastuunmäärittämisasetuksen 9 artiklan soveltumisesta nyt kysymyksessä olevaan tapaukseen. Valitusvaiheessa on kuitenkin selvitetty, että valittajan puolisolle on myönnetty oleskelulupa humanitaarisen suojelun perusteella, eikä vastuunmäärittämisasetuksen 9 artikla tule edellä selostettujen oikeusohjeiden perusteella siten asiassa sovellettavaksi. Näin ollen Unkari on vastuunmäärittämisasetuksen mukaan vastuussa valittajan turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Maahanmuuttovirasto on voinut päätöksessään mainitsemillaan perusteilla jättää tutkimatta valittajan turvapaikkaa koskevan hakemuksen sekä hylätä oleskelulupahakemuksen. Valittaja on voitu lisäksi määrätä käännytettäväksi Unkariin.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Vesa Heikkilä ja Taina Haanperä. Esittelijä Jatta Rinta-Hoiska.
Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut maasta poistamisen täytäntöönpanon kieltämistä. Valituksessa on vaadittu, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Muutoksenhakijan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus tulee käsitellä Suomessa.
Vaatimusten tueksi valituksessa on esitetty muun ohella seuraavaa:
Asiassa on kysymys suhteellisuusperiaatteesta vastuunmäärittämisasetusta sovellettaessa. Muutoksenhakijan perhetilanteen muutoksen johdosta erityisesti uudelleen laaditun vastuunmäärittämisasetuksen (N:o 604/2013) 16 artiklan soveltaminen on asiassa keskeistä.
Muutoksenhakija on ennen Suomeen saapumistaan avioitunut Suomessa pysyvällä oleskeluluvalla oleskelevan B:n kanssa. Vaimo odottaa puolisoiden ensimmäistä lasta ja on kolmannella kuulla raskaana. Tämä ei ole aiemmin ollut tuomioistuimen tai avustajan tiedossa. Muutoksenhakijan perhesideperusteinen oleskelulupahakemus on Maahanmuuttoviraston käsiteltävänä. Muutoksenhakijan vaimo on 1.6.2015 jättämässä hakemuksen Suomen kansalaisuuden saamiseksi.
Muutoksenhakijan ja hänen puolisonsa avioliitto on virallistettu puolisoiden kotimaan Afganistanin konsulaatissa Iranin Teheranissa --- ennen muutoksenhakijan saapumista jäsenvaltioiden alueelle. Muutoksenhakija on rekisteröity ennen Unkariin ja Suomeen saapumistaan jäsenvaltioiden alueella ensimmäisen kerran laittomasta maahantulosta Kreikassa 7.8.2014.
Muutoksenhakijan raskaana oleva puoliso on nykyisessä tilanteessa riippuvainen puolisonsa avusta. Käännytys ja sen uhka ovat haitaksi raskaana olevan puolison terveydelle.
Unionin tuomioistuin on todennut aiemman vastuunmäärittämisasetuksen (N:o 343/2003) 15 artiklan 2 kohdan soveltuvan myös sellaisessa riippuvaisuustilanteessa, jossa jäsenvaltiossa oleskeleva sukulainen on riippuvainen turvapaikanhakijan avusta. Artiklaa sovelletaan unionin tuomioistuimen mukaan myös silloin, kun kyseessä ei ole asetuksen 2 artiklan i alakohdassa tarkoitettu perheenjäsen, mutta jolla on perhesiteet turvapaikanhakijaan (asia C-245/11, K v. Bundesasylamt). Osin muutettu riippuvaisuuslauseke sisältyy tällä hetkellä sovellettavan uudelleen laaditun vastuunmäärittämisasetuksen (N:o 604/2013) 16 artiklaan. Unionin tuomioistuimen asiassa C-245/11 esittämän tulkinnan nojalla myös uudelleen laaditun vastuunmäärittämisasetuksen 16 artikla soveltuu muutoksenhakijan ja hänen raskaana olevan vaimonsa tapaukseen. Tämän vuoksi asia tulisi palauttaa uudelleen Maahanmuuttoviraston käsiteltäväksi, ja muutoksenhakijan hakemus käsitellä aineellisesti Suomessa.
Valituksenalainen päätös puuttuu joka tapauksessa muutoksenhakijan oikeuksiin enemmän kuin on välttämätöntä, kun otetaan huomioon hänen tilanteensa sekä esimerkiksi se, että ulkomaalaislain mukaan henkilö, joka jättää ensimmäisen oleskelulupahakemuksen Suomessa, saa odottaa hakemuksensa käsittelyä Suomessa.
Merkitään, että Maahanmuuttovirasto ei ole 25.6.2015 tekemällään päätöksellä myöntänyt muutoksenhakijalle oleskelulupaa perhesiteen perusteella.
Merkitään, että muutoksenhakija on 27.8.2015 hakenut Suomessa uudestaan kansainvälistä suojelua.
Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 25.2.2016 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 628 kieltänyt käännyttämispäätöksen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa ehkä toisin määrätään.
Maahanmuuttovirasto on 10.3.2016 antanut lausunnon, jossa on esitetty ensisijaisesti valituslupahakemuksen hylkäämistä ja toissijaisesti valituksen hylkäämistä.
Vastuunmäärittämisasetuksen mukaan Unkari on vastuussa muutoksenhakijan hakemuksen käsittelystä. Hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen Euroopassa on tapahtunut isoja muutoksia turvapaikanhakijoiden määrässä sekä liikkumisessa jäsenvaltioiden alueella sekä niiden läpi. Monet valtiot ovat tehneet muutoksia lainsäädäntöönsä vastatakseen ilmiöön ja vähentääkseen houkuttelevuuttaan turvapaikanhakumaana. Unkarin turvapaikkajärjestelmän toimivuutta kohtaan on esitetty kritiikkiä erityisesti niiden osalta, jotka ylittävät rajan Serbian suunnalta, ovat matkustaneet Makedonian kautta tai jotka saapuvat maahan laittomasti. Huolta ovat osin aiheuttaneet elo- ja syyskuussa 2015 voimaan tulleet lainmuutokset, jotka sisältävät heikennyksiä turvapaikanhakijoiden asemaan.
Unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön (ks. erityisesti tuomio yhdistetyissä asioissa C-411/10 ja C-493/10) mukaan ei olisi vastuunmäärittämisasetuksen tavoitteiden ja järjestelmän mukaista, että vähäisimmätkin puutteet niin sanottujen vastaanotto-, menettely- tai määritelmädirektiivien täytäntöönpanossa riittäisivät estämään turvapaikanhakijan siirtämisen tavallisesti toimivaltaiseen jäsenvaltioon. Vaikka Unkarin olosuhteissa on tietyiltä osin parantamisen varaa ja maan kautta on tullut EU-alueelle vuoden 2015 aikana suuri määrä siirtolaisia, ei esimerkiksi YK:n pakolaisjärjestö UNHCR ole suosittanut jäsenvaltioita pidättäytymään turvapaikanhakijoiden siirroista Unkariin. Yleisesti tiedossa olevista ja ajantasaisista kansainvälisten järjestöjen laatimista raporteista ei käy ilmi, että Unkarin turvapaikka- ja vastaanottojärjestelmissä olisi sellaisia puutteita, joiden perusteella olisi syytä uskoa, että turvapaikanhakijoiden kansainvälisen suojelun tarvetta ei tutkittaisi siellä kansainvälisiä normeja noudattaen tai että heidän kohtelunsa ei vastaisi vähimmäisvaatimuksia. Unkarin turvapaikka- ja vastaanottojärjestelmien puutteita ei voida pitää sellaisina systeemisinä puutteina, jotka merkitsisivät tähän jäsenvaltioon siirrettyjen turvapaikanhakijoiden joutuvan perusoikeuskirjan 4 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi. Edellä mainitun tuomion mukaisesti Maahanmuuttovirasto luottaa siihen, että turvapaikanhakijoita kohdellaan Unkarissa perusoikeuskirjan, pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (jäljempänä Geneven yleissopimus) ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisesti.
Unkarin viranomaisten julkisten tilastojen (http://www.bmbah.hu, päivitetty 21.1.2016 ja 23.2.2016) mukaan Unkarista haki vuonna 2015 turvapaikkaa yhteensä 177 135 henkilöä. Samaan aikaan Unkarissa tehtiin 155 685 turvapaikkapäätöstä, joista 98 prosenttia (152 260) oli hakemuksen raukeamispäätöksiä. Eurostatin (Asylum and new asylum applicants - monthly data 3.3.2016) mukaan Unkarissa on lokakuun 2015 ja tammikuun 2016 välillä ollut kuukausittain 230–615 turvapaikanhakijaa, mikä on selkeästi vähemmän kuin esimerkiksi Suomessa vastaavaan aikaan. Tammikuun 2016 aikana Unkarissa tehtiin 19 885 turvapaikkapäätöstä, joista raukeamisia oli 19 657 (98,8 prosenttia). Tammikuussa 2016 Unkarissa oli vireillä 10 300 hakemusta (Eurostat: Persons subject of asylum applications pending at the end of the month - monthly data 3.3.2016). Mainitun päätösjakauman ja yleisesti tiedossa olevan maatiedon ja uutisoinnin perusteella Unkariin tulevat siirtolaiset eivät pääasiassa jää Unkariin, vaan pyrkivät kulkemaan Unkarin läpi muihin valtioihin. Pelkästään Unkarissa vuoden 2015 aikana jätettyjen turvapaikkahakemusten kokonaismäärän tarkastelu ei siten anna realistista kuvaa Unkarin turvapaikka- ja vastaanottojärjestelmiin kohdistuvasta kuormituksesta, joka on todellisuudessa huomattavasti hakemusmäärää pienempi.
Unkariin kohdistuva maahanmuuttopaine on Maahanmuuttoviraston käytössä olevien tuoreiden tietojen mukaan huomattavasti pienentynyt, sillä Unkarin Serbian ja Kroatian vastaisille rajoilleen rakentamien aitojen valmistumisen jälkeen EU-alueelle saapuvien laittomien maahantulijoiden reitti on lähes täysin siirtynyt pois Unkarista. Eurodac-järjestelmästä saatavien tietojen mukaan tammikuussa 2016 Unkarin rajan ylitti laittomasti 637 henkeä ja vuoden 2015 viimeisellä neljänneksellä yhteensä 1 476 henkilöä. Verrattuna syksyn 2015 lukuihin maahanmuuttopaine on merkittävästi helpottunut Unkarissa.
Unkaria on kritisoitu turvallinen kolmas maa -päätösperusteen soveltamisesta Serbiaan nähden. Unkarissa tehtiin vuoden 2015 aikana 502 myönteistä turvapaikkapäätöstä (turvapaikka/toissijainen suojeluasema) ja 2 917 kielteistä päätöstä, jolloin hyväksymisprosentiksi muodostuu noin 17 prosenttia. Tammikuussa 2016 muista kuin raukeamispäätöksistä 18 prosenttia oli myönteisiä (www.bmbah.hu). Tilastojen valossa hakijoilla on Unkarissa tosiasiallinen pääsy turvapaikkamenettelyyn, eikä tilastoista voida päätellä, että hakemuksia jätettäisiin systemaattisesti tutkimatta.
Maahanmuuttoviraston tiedossa ei ole, soveltaako Unkari turvallinen kolmas maa -päätösperustetta myös muista valtioista Unkariin siirrettyihin hakijoihin vai ainoastaan Unkarin rajalla tavattuihin hakijoihin. Hungary Helsinki Committee nostaa huolenaiheeksi nimenomaan Unkarin rajamenettelyn transit-alueilla Serbian ja Kroatian rajalla, jotka on perustettu turvallisen kolmannen maan käsitteen käyttöön (AIDA/Hungarian Helsinki Committee: www.asylumineurope.org, 30.11.2015). Unkarin maahanmuuttoviraston mukaan turvallisen kolmannen maan käsitettä voitaisiin käyttää myös Dublin-asetuksen perusteella Unkariin siirrettyihin, mutta ei ole tiedossa, onko näin tosiasiassa toimittu (ECRE: Crossing Boundaries, 28.10.2015). Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutetun mukaan syksyllä 2015 turvallinen kolmas maa -päätösperustetta sovellettiin merkittävään määrään turvapaikkahakemuksia sekä rajamenettelyssä että nopeutetussa menettelyssä (Third Party Intervention by the Council of Europe Commissioner for Human Rights 17.12.2015).
Menettelydirektiivin (2013/32/EU) 46 artiklan perusteella, jos henkilön hakemus on jätetty tutkimatta turvallinen kolmas maa -päätösperusteella, oikeus jäädä jäsenvaltion alueella kattaa myös mahdollisen muutoksenhaun. Päätös ei siten ole täytäntöönpantavissa ennen kuin henkilöllä on ollut mahdollisuus valittaa siitä.
Unkarin korkein oikeus on 10.12.2012 antanut alemmille oikeusasteille ohjeistuksen turvallinen kolmas maa -päätösperusteen käytön arviointia koskien (Opinion No. 2/2012 (XII.10) of the Supreme Court of Hungary (Kuria) on Certain Questions Related to the Application of the Safe Third Country Concept, käännös englanniksi Gábor Gyulai, Hungarian Helsinki Committee, 4 January 2013). Ohjeistuksessa kiteytetään:
"1. When reviewing administrative decisions regarding the application of the safe third country concept the court shall ex officio take into consideration the precise and credible country information at its disposal at the time of deciding, obtained in any of its procedures. In this context, the country information issued by the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) shall always be taken into consideration. In case of doubt, [...] the court may approach the country information service of the Office of Immigration and Nationality or it may obtain information from other reliable sources. [...]
2. The fact that the asylum system of a third country is overburdened may render this country incapable to respect the rights of asylum-seekers. Such a third country shall not be regarded as safe for asylum-seekers.
3. The mere fact that the applicant did not try to submit an asylum claim in the third country does not per se justify the conclusion that the third country in question shall be regarded as safe in that particular case."
Helsingin hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä on tähän menneessä katsottu, ettei Unkarissa ole sellaisia systeemisiä puutteita, jotka estäisivät turvapaikanhakijoiden siirtämisen Unkariin. Ottaen huomioon, että muutoksenhakija on terve nuori mies, ei hänen voida myöskään katsoa olevan haavoittuvassa asemassa Unkariin nähden. Muutoksenhakijan siirto Unkariin ei muodosta riskiä ulkomaalaislain 147 §:n palautuskiellon rikkomisesta.
Muutoksenhakija on Maahanmuuttoviraston lausunnon johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:
Vastuunmäärittämisasetuksessa systeemisten puutteiden olemassaolon todennäköisyys on asetettu "perusteltua syytä katsoa" -tasolle, eli absoluuttista varmuutta ei edellytetä. Unkarin vastaanotto-olosuhteiden epäinhimillisyys ja turvapaikkamenettelyn puutteellisuus on yleisesti tunnettua. Unkarin vastaanotto-olosuhteissa on sellaisia systeemisiä puutteita, joiden valossa muutoksenhakijaa ei tulisi vastuunmäärittämisasetuksen 3 artiklan 2 kohdan nojalla käännyttää.
Unkarin vastaanotto-olosuhteet ovat olleet surkeat jo kauan ennen kuin pakolaiskriisi alkoi kesällä 2015. Hakijoiden säilöönotto epäinhimillisiin olosuhteisiin ja hakijoiden pahoinpitely viranomaisten toimesta oli yleisessä tiedossa. Se, että hakijamäärä olisi vähentynyt syksyn 2015 aikana, ei tarkoita, että olosuhteet olisivat parantuneet vähimmäisvaatimukset täyttäviksi. Esimerkiksi säilöönotto-olosuhteet olivat epäinhimilliset vielä lokakuun 2015 lopulla (https://www.hrw.org/news/2015/12/01/hungary-locked-seeking-asylum).
Unkarin kohdalla puutteita ei voida pitää vähäisinä. Kyse ei ole pelkästään huonoista vastaanotto-olosuhteista, vaan hakijoiden kohtelusta. Suurin osa Unkarin kautta tulleista hakijoista on kertonut, että heitä on pahoinpidelty viranomaisten toimesta. Haavoittuvassa asemassa olevien turvapaikanhakijoiden pahoinpitelyn on katsottava rikkovan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan mukaista epäinhimillisen ja halventavan kohtelun kieltoa.
Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan, ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.
Asiassa on kysymys Suomessa turvapaikkahakemuksen tehneen Afganistanin kansalaisen käännyttämisestä Unkariin, joka on vastuunmäärittämisasetuksen nojalla vastuussa hakemuksen käsittelystä ja joka on ilmoittanut hyväksyvänsä muutoksenhakijan siirron.
Korkein hallinto-oikeus toteaa hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyt perustelut huomioon ottaen, että jäljempänä perustelujen kohdassa 2.1 tarkoitetun uudelleenlaaditun vastuunmäärittämisasetuksen (N:o 604/2013) 9 artikla ei muutoksenhakijan tapauksessa luo perustetta sille, että hänen turvapaikkahakemuksensa olisi muutoksenhakijan perhesiteiden johdosta käsiteltävä Suomessa. Sama pätee jo säännöksen sanamuodon perusteella mainitun asetuksen 16 artiklan 1 kohtaan, joka käy ilmi jäljempänä kohdassa 2.1.
Asiassa on edellä lausuttuun nähden korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistava ainoastaan, estääkö perus- ja ihmisoikeussäännöksien sekä ulkomaalaislain 147 §:n mukainen palautuskielto muutoksenhakijan siirron Unkariin.
2.1 Vastuunmäärittämisasetus
Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto ovat 26.6.2013 antaneet asetuksen (EY) N:o 604/2013 kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu vastuunmäärittämisasetus, ns. Dublin III).
Asetuksen 3 artiklan 2 kohdan toisen kappaleen mukaan, jos hakija on mahdotonta siirtää jäsenvaltioon, joka on alun perin nimetty hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi, koska on perusteltuja syitä katsoa, että kyseisessä jäsenvaltiossa on turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita, jotka saattavat johtaa Euroopan unionin perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun, määrittämisestä vastaavan jäsenvaltion on jatkettava III luvussa vahvistettujen perusteiden tarkastelua sen määrittämiseksi, voidaanko jokin toinen jäsenvaltio nimetä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi.
Asetuksen 3 artiklan 2 kohdan kolmannen kappaleen mukaan, jos mainitun kohdan mukaisesti ei voi tehdä siirtoa mihinkään III luvussa vahvistettujen perusteiden mukaisesti nimettyyn jäsenvaltioon tai ensimmäiseen jäsenvaltioon, jossa hakemus on jätetty, määrittämisestä vastaavasta jäsenvaltiosta tulee hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.
Asetuksen 3 artiklan 3 kohdan mukaan jokainen jäsenvaltio säilyttää oikeutensa lähettää hakija turvalliseen kolmanteen maahan direktiivissä 2013/32/EU säädettyjen sääntöjen ja takeiden mukaisesti.
Asetuksen 16 artiklan 1 kohdan mukaan, kun hakija on raskauden, vastasyntyneen lapsen, vakavan sairauden, vakavan vammaisuuden tai korkean ikänsä vuoksi riippuvainen jossakin jäsenvaltiossa oleskeluluvalla oleskelevan lapsensa, sisaruksensa tai vanhempansa avusta tai kun hakijan jossakin jäsenvaltiossa oleskeluluvalla oleskeleva lapsi, sisarus tai vanhempi on riippuvainen hakijan avusta, jäsenvaltioiden on yleensä pidettävä hakija yhdessä kyseisen lapsen, sisaruksen tai vanhemman kanssa tai saatettava heidät yhteen edellyttäen, että perhesiteet olivat olemassa jo lähtömaassa ja että kyseinen lapsi, sisarus tai vanhempi taikka hakija kykenee huolehtimaan riippuvuussuhteessa olevasta henkilöstä ja että asianomaiset henkilöt ilmoittavat kirjallisesti sitä haluavansa.
Asetuksen 17 artiklan 1 kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan edellä olevasta 3 artiklan 1 kohdasta poiketen kukin jäsenvaltio voi päättää käsitellä kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön siellä jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen siinäkin tapauksessa, ettei se mainitussa asetuksessa määriteltyjen perusteiden mukaan ole vastuussa hakemuksen käsittelystä.
2.4 Menettelydirektiivi
Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU (uudelleenlaadittu menettelydirektiivi) johdanto-osan 44 kohdan mukaan jäsenvaltioille ei olisi asetettava velvoitetta arvioida kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta sisällöllisesti silloin, kun hakijan voidaan kohtuudella olettaa hakevan suojelua kolmannesta maasta, johon hänellä on kansallisessa lainsäädännössä tarkoitettu riittävä yhteys, ja on perusteita katsoa, että hakija otetaan kyseiseen maahan tai otetaan takaisin kyseiseen maahan. Jäsenvaltioiden olisi toimittava tämän mukaisesti vain silloin, jos asianomainen hakija olisi turvassa kyseisessä kolmannessa maassa. Jotta vältetään hakijoiden edelleen liikkuminen, olisi laadittava yhteiset periaatteet, joiden mukaisesti jäsenvaltiot voivat katsoa tai määrittää kolmannen maan turvalliseksi.
Menettelydirektiivin 38 artiklassa säädetään turvallisen kolmannen maan käsitteestä ja 39 artiklassa säädetään eurooppalaisen turvallisen kolmannen maan käsitteestä.
Direktiivin 39 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää, että kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta ja hakijan turvallisuutta hänen henkilökohtaisessa tilanteessaan ei tutkita tai ei tutkita kokonaan II luvun mukaisesti, jos toimivaltainen viranomainen on tosiseikkojen perusteella todennut, että hakija pyrkii laittomasti tulemaan tai on laittomasti tullut kyseisen jäsenvaltion alueelle 2 kohdassa tarkoitetusta turvallisesta kolmannesta maasta.
Artiklan 2 kohdan mukaan kolmatta maata voidaan pitää turvallisena kolmantena maana 1 kohtaa sovellettaessa ainoastaan, jos:
Artiklan 3 kohdan mukaan hakijalla on oltava mahdollisuus riitauttaa eurooppalaisen turvallisen kolmannen maan käsitteen soveltaminen sillä perusteella, että kyseinen kolmas maa ei ole hänen henkilökohtaisen tilanteensa kannalta turvallinen.
Artiklan 4 kohdan mukaan asianomaisten jäsenvaltioiden on säädettävä kansallisessa lainsäädännössä 1 kohdan säännösten täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista menettelyistä ja näiden säännösten perusteella tehtyjen päätösten seurauksista palauttamiskiellon periaatteen mukaisesti sekä mainitun artiklan soveltamista koskevista poikkeuksista humanitaarisista tai poliittisista syistä tai kansainvälisestä julkisoikeudesta johtuvista syistä.
Artiklan 7 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle säännöllisesti maat, joihin tätä käsitettä sovelletaan mainitun artiklan mukaisesti.
3. Unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö
3.1 Unionin tuomioistuin
Unionin tuomioistuin on useassa päätöksessään ottanut kantaa vastuunmäärittämisasetuksen mukaisen turvapaikanhakijoiden siirron ja palautuskiellon väliseen suhteeseen.
Suuren jaoston 10.12.2013 antamassa tuomiossa asiassa C-394/12, Abdullahi (ECLI:EU:C:2013:813), unionin tuomioistuin on todennut muun ohella, että yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä luotiin tilanteessa, jossa voitiin olettaa kaikkien siihen osallistuvien valtioiden – olivatpa ne sitten jäsenvaltioita tai kolmansia valtiota – noudattavan perusoikeuksia, myös niitä, jotka perustuvat Geneven yleissopimukseen ja vuoden 1967 pöytäkirjaan sekä Euroopan ihmisoikeussopimukseen, sekä jäsenvaltioiden voivan saavuttaa keskinäisen luottamuksen tältä osin (tuomion 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Yksi vastuunmäärittämisasetuksen päätavoitteista on vahvistaa selkeä ja toimiva menettely, jossa voidaan määrittää nopeasti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, jotta voidaan taata turvapaikanhakijoille pääsy pakolaisaseman määrittämistä koskeviin menettelyihin ja jotta ei vaaranneta turvapaikkahakemusten käsittelyn nopeutta koskevan tavoitteen saavuttamista (59 kohta).
Edelleen saman tuomion 60 kohdan mukaan tilanteessa, jossa jäsenvaltio suostuu vastaanottoon, turvapaikanhakija voi riitauttaa tämän perusteen valinnan vain vedoten siihen, että kyseisen jäsenvaltion turvapaikkamenettelyyn ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteisiin liittyy sellaisia systeemisiä puutteita, jotka ovat uskottavia perusteita uskoa, että turvapaikanhakija altistuisi todelliselle vaaralle joutua perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi (ks. vastaavasti tuomiot yhdistetyissä asioissa C-411/10 ja C-493/10, N.S. ym., tuomion 94 ja 106 kohta ja asia C-4/11, Puid, tuomion 30 kohta).
Unionin tuomioistuimen 17.3.2016 ratkaisemassa asiassa C-695/15, PPU - Mirza (ECLI:EU:C:2016:188), ennakkoratkaisua pyytänyt unkarilainen tuomioistuin tiedusteli unionin tuomioistuimelta muun ohessa, missä olosuhteissa jäsenvaltio voi harkita lähettävänsä kansainvälisen suojelun hakijan "turvalliseen kolmanteen maahan" vastuunmäärittämisasetuksen 3 artiklan 3 kohdan nojalla tutkimatta hänen hakemuksensa sisältöä.
Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olleessa pääasiassa oli kyse tilanteesta, jossa Pakistanin kansalainen oli saapunut laittomasti Unkariin Serbiasta elokuussa 2015 ja hakenut 7.8.2015 ensimmäisen kerran kansainvälistä suojelua Unkarissa. Turvapaikanhakija oli poistunut hänelle osoitetusta oleskelupaikasta hakemusmenettelyn aikana, ja Unkarin maahanmuutto- ja kansalaisuusasiainvirasto teki 9.10.2015 päätöksen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyn lopettamisesta, koska se katsoi, että hakemus oli menettelydirektiivin 2013/32 28 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti implisiittisesti peruutettu.
Tämän jälkeen turvapaikanhakija tavattiin Tšekin tasavallasta. Viimeksi mainitun maan viranomaiset esittivät Unkarille takaisinottopyynnön, johon suostuttiin. Kun turvapaikanhakija oli otettu takaisin Unkariin, hän haki 2.11.2015 toistamiseen kansainvälistä suojelua Unkarissa. Tämän hakemuksen perusteella vireille pannun menettelyn aikana hänet otettiin säilöön. Unkarin maahanmuutto- ja kansalaisuusasiainvirasto teki turvapaikanhakijaa kuultuaan 19.11.2015 asiassa päätöksen, jolla hänen kansainvälistä suojelua koskeva hakemuksensa jätettiin tutkimatta sillä perusteella, että asianomaisen turvapaikanhakijan osalta oli olemassa turvallinen kolmas maa eli Serbia, joka oli luokiteltu turvalliseksi maaksi Unkarissa 21.7.2015 annetussa hallituksen asetuksessa. Viraston päätöksen mukaan asianomainen olisi voinut näyttää toteen, että hänen henkilökohtaisen tilanteensa kannalta Serbia ei olisi turvallinen maa, mutta hän ei ollut tätä tehnyt. Turvapaikanhakija nosti kyseisestä viraston päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa ja esitti, ettei halunnut tulla palautetuksi Serbiaan, koska hän ei olisi siellä turvassa.
Unionin tuomioistuin totesi tuomiossa muun ohessa, että se, että jäsenvaltio on myöntänyt olevansa vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä Dublin III ‑asetuksen mukaisesti, ei estä sitä, että kyseinen jäsenvaltio tämän jälkeen lähettää hakijan turvalliseen kolmanteen maahan (46 kohta). Siitä, että jäsenvaltiota kiellettäisiin käyttämästä Dublin III ‑asetuksen 3 artiklan 3 kohdassa vahvistettua oikeutta pääasiassa kyseessä olleiden kaltaisissa olosuhteissa, seuraisi, että hakija, joka on hakemuksensa lopullista ratkaisua odottamatta paennut muuhun jäsenvaltioon jäsenvaltiosta, jossa hän teki hakemuksen, olisi siinä tapauksessa, että hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio ottaa hänet takaisin, edullisemmassa tilanteessa kuin hakija, joka olisi odottanut hakemuksen käsittelyn loppuun saattamista vastuussa olevassa jäsenvaltiossa (51 kohta). Tällaisen tulkinnan vaarana olisi, että se saattaisi rohkaista jossakin jäsenvaltiossa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tehneitä kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia siirtymään muihin jäsenvaltioihin, ja se aiheuttaisi näin edelleen liikkumista, joka Dublin III ‑asetuksella nimenomaan pyritään estämään ottamalla käyttöön hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion yhteiset määrittämisperusteet ja ‑menettelyt (52 kohta).
Tuomion 53 kohdan mukaan Dublin III ‑asetuksen 3 artiklan 3 kohtaa oli tulkittava siten, että jäsenvaltio voi käyttää oikeutta lähettää kansainvälisen suojelun hakija turvalliseen maahan myös sen jälkeen, kun se on myöntänyt tämän asetuksen mukaisesti ja takaisinottamismenettelyn yhteydessä olevansa vastuussa sellaisen hakijan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, joka on lähtenyt tästä jäsenvaltiosta ennen kuin hänen ensimmäisestä kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksestaan on tehty päätös itse asian osalta.
Edelleen tuomion 55 kohdan mukaan unionin tuomioistuimessa käsitellyssä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin oli tuonut esiin, että Unkarin lainsäädännössä vahvistettiin olettama sellaisten kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkimatta jättämisestä, jotka ovat tehneet Serbiasta, jota tässä lainsäädännössä pidettiin turvallisena maana, Unkariin saapuneet hakijat, jotka eivät olleet hakeneet kansainvälistä suojelua kyseisessä kolmannessa maassa.
Unionin tuomioistuin totesi, että turvallisen kolmannen maan käsitettä koskevat kansallinen lainsäädäntö ja kansallinen käytäntö eivät vaikuta hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseen ja asianomaisen hakijan siirtoon tähän jäsenvaltioon (tuomion 57 kohta).
Tuomion 63 kohdan mukaan toiseen kysymykseen oli vastattava, että Dublin III ‑asetuksen 3 artiklan 3 kohtaa oli tulkittava siten, että se ei ollut esteenä kansainvälisen suojelun hakijan lähettämiselle turvalliseen kolmanteen maahan, kun jäsenvaltio, joka suoritti kyseisen hakijan siirron hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon, ei ollut saanut takaisinottomenettelyn aikana tietoja viimeksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännöstä, jota sovellettiin hakijoiden lähettämiseen turvallisiin kolmansiin maihin, eikä sen tämän alan toimivaltaisten viranomaisten noudattamasta käytännöstä.
Unionin tuomioistuimen julkisasiamiehen 8.3.2016 edellä mainitussa asiassa C-695/15, PPU - Mirza (ECLI:EU:C:2016:146), antama ratkaisuehdotus oli ollut olennaisesti saman sisältöinen. Lisäksi julkisasiamies huomautti, että Unkari voi jättää hakemuksen tutkimatta vain sillä edellytyksellä, että Serbiaa voidaan pitää menettelydirektiivissä 2013/32 tarkoitettuna "turvallisena kolmantena maana" ja muistutti, että Serbian luonnehtiminen kansallisessa laissa tällaiseksi maaksi ei vapauta kansallista tuomioistuinta tutkimasta kysymystä asianmukaisesti (ratkaisuehdotuksen 53 kohta).
3.2 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on arvioidessaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan soveltamista vastuunmäärittämisasetuksen mukaisissa tapauksissa muun ohella tuomiossaan Halimi v. Itävalta ja Italia, 18.6.2013 todennut toisaalta, että valtioilla on kansainvälisen oikeuden mukainen oikeus valvoa ulkomaalaisten maahantuloa, maassa oleskelua ja maasta poistamista. Toisaalta tuomioistuin on tuonut esiin, että tätä harkintavaltaa rajoittaa maastapoistamistilanteessa erityisesti juuri sopimuksen 3 artiklan määräys. Mikäli on esitetty vahvoja perusteita sen puolesta, että henkilöllä, mikäli hänet poistetaan maasta, on todellinen riski joutua kidutuksen tai epäinhimillisen taikka halventavan kohtelun tai rangaistuksen kohteeksi vastaanottavassa valtiossa, sopimuksen 3 artikla muodostaa esteen palautukselle. Henkilön taloudellisen aseman ja sosiaalisten elinolosuhteiden merkittävä huononeminen käännyttämisen johdosta ei sellaisenaan riko 3 artiklaa, jos asiassa ei ole poikkeuksellisen pakottavia humanitaarisia perusteita käännyttämistä vastaan (kohdat 54-59, samoin muun muassa tapaus Mohammed Hussein v. Alankomaat ja Italia, 2.4.2013, kohdat 65–71).
Suuren jaoston tuomiossa Tarakhel v. Sveitsi, 4.11.2014 ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että artiklan 3 tarkoittama kohtelu edellyttää aina tietynasteista vakavuutta. Vakavuustason arvioinnissa tulee ottaa huomioon kunkin tapauksen erityiset olosuhteet, jolloin myös sukupuolella, iällä tai uhrin terveydentilalla voi olla merkitystä arvioinnissa. Turvapaikanhakijat, ja erityisesti lapset turvapaikanhakijoina, tarvitsevat erityistä suojelua haavoittuvana ihmisryhmänä. Unionin vastaanottodirektiivin säännökset ovat yksi osoitus tämän suojelutarpeen huomioimisesta. Turvapaikanhakijoiden käännyttämisessä vastuunmäärittämisasetuksen mukaisesti toiseen Euroopan unionin jäsenvaltioon tulee ottaa huomioon toisaalta vastaanottavan valtion vastaanotto-olosuhteet ja toisaalta hakijan erityiset olosuhteet (kohdat 94, 97, 99, 104). Tapauksessa valittajina olivat vanhemmat ja heidän kuusi alaikäistä lastaan, joiden suunnitellun palauttamisen Sveitsistä Italiaan Italian viranomaiset olivat hyväksyneet. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että perheen palauttaminen ilman Italialta saatuja takeita siitä, että vastaanotto-olosuhteet vastaisivat lasten iän edellyttämiä tarpeita ja siitä, että perhe pidettäisiin yhdessä, loukkaisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa (kohdat 121-122).
Tuomiossa Mohammadi v. Itävalta, 3.7.2014 ihmisoikeustuomioistuin on todennut muun ohessa, ettei YK:n pakolaisjärjestö UNHCR ollut antanut kannanottoa, jossa kehotettaisiin Euroopan unionin jäsenmaita pidättäytymään turvapaikanhakijoiden siirroista Dublin II (aiemmin voimassa ollut vastuunmäärittämisasetus N:o 343/2003) tai Dublin III -säännösten nojalla Unkariin. Siltä osin kuin asiassa oli väitetty valittajana olleen afganistanilaisen turvapaikanhakijan olevan vaarassa joutua Unkarista jatkopalautetuksi edelleen Serbiaan ilman, että hänen turvapaikkahakemustaan otetaan tutkittavaksi, ihmisoikeustuomioistuin totesi, ettei Unkari viimeaikaisten maaraporttien mukaan enää soveltanut turvallinen kolmas maa -käsitettä ja että se tutki etenkin Dublin-menettelyssä palautettujen turvapaikanhakijoiden hakemukset sisällöllisesti niin kauan kuin asiassa ei vielä ollut tehty päätöstä (kohdat 69 ja 73).
4. Unkarin turvapaikka- ja vastaanottojärjestelmä
4.1 Unkarin kansallinen lainsäädäntö
Turvapaikasta vuonna 2007 annetun lain nro LXXX (menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény; Magyar Közlöny 2007/83; jäljempänä turvapaikkalaki) 2 §:n i kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan turvallisella kolmannella maalla maata, jonka osalta turvapaikka-asioissa toimivaltainen viranomainen on varmistunut siitä, että kansainvälisen suojelun hakijaa kohdellaan tässä maassa seuraavien periaatteiden mukaisesti:
ia) hakijan henki tai vapaus ei ole uhattuna hänen rotunsa, uskontonsa, kansallisuutensa, tiettyyn yhteiskuntaryhmään kuulumisensa tai poliittisen vakaumuksensa vuoksi, eikä häntä uhkaa minkäänlaisen vakavan haitan vaara,
ib) noudatetaan Geneven yleissopimuksen mukaista palauttamiskiellon periaatetta,
ic) maassa tunnustetaan kansainvälinen oikeussääntö, jonka mukaan hakijaa ei voida poistaa maasta sellaisen maan alueelle, jossa häntä saatettaisiin kohdella perustuslain (Alaptörvény) XIV §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, ja noudatetaan tätä kieltoa, ja
id) on olemassa mahdollisuus hakea pakolaisasemaa ja saada pakolaiseksi tunnustettuna Geneven yleissopimuksen mukaista suojelua.
Turvapaikkalain 51 §:n 1 momentin mukaan, jos Dublin-asetusten soveltamisedellytykset eivät täyty, turvapaikka-asioissa toimivaltainen viranomainen ratkaisee kysymyksen siitä, täyttyvätkö hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytykset, ja siitä, voidaanko hakemuksen sisältö käsitellä nopeutetussa menettelyssä.
Pykälän 2 momentin e kohdan mukaan hakemus ei täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, jos hakijan osalta on olemassa kolmas maa, joka voidaan häneen nähden katsoa turvalliseksi kolmanneksi maaksi.
Pykälän 4 momentin mukaan hakemus voidaan jättää tutkimatta 2 momentin e kohdan mukaisesti vain siinä tapauksessa, että
a) hakija on oleskellut turvallisessa kolmannessa maassa ja hänellä on siellä ollut mahdollisuus vaatia 2 §:n i kohdan mukaista tehokasta suojelua,
b) hakija on kulkenut tällaisen maan alueen kautta ja hänellä on siellä ollut mahdollisuus vaatia 2 §:n i kohdan mukaista tehokasta suojelua,
c) hakijalla on kyseisessä maassa sukulaisia ja hän voi tulla kyseisen maan alueelle, tai
d) turvallinen kolmas maa vaatii hakijan luovuttamista.
Turvapaikkalain 53 §:n 1 momentin mukaan turvapaikka-asioissa toimivaltainen viranomainen hylkää hakemuksen määräyksellä, jos se katsoo, että jokin 51 §:n 2 momentissa tarkoitetuista edellytyksistä täyttyy.
Pykälän 2 momentin mukaan tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisen vuoksi tai nopeutetussa menettelyssä annettu hylkäävä päätös voidaan saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Käsittelyn pyytämisellä ei – 51 §:n 2 momentin e kohdan ja 51 §:n 7 momentin h kohdan perusteella tehtyjä päätöksiä lukuun ottamatta – ole täytäntöönpanoa lykkäävää vaikutusta.
Pykälän 5 momentin mukaan asiaa käsittelevä tuomioistuin ei voi muuttaa turvapaikka-asioissa toimivaltaisen viranomaisen päätöstä; se kumoaa oikeussääntöjen vastaisesti tehdyn hallintopäätöksen – jollei kyse ole menettelysäännöistä, joiden rikkominen ei vaikuta asiakysymyksen ratkaisuun – ja velvoittaa tarvittaessa turvapaikka-asioissa toimivaltaisen viranomaisen käsittelemään asian uudelleen. Tuomioistuinratkaisuun, jolla asian käsittely päätetään, ei voida hakea muutosta.
Turvallisiksi katsottavien lähtömaiden ja turvallisten kolmansien maiden määrittämisestä kansallisella tasolla 21.7.2015 annetun hallituksen asetuksen nro 191/2015 (VII.21.) (Kormányrendelet a nemzeti szinten biztonságosnak nyilvánított származási országok és biztonságos harmadik országok meghatározásáról) 2 §:n mukaan turvapaikkalain 2 §:n i kohdassa tarkoitettuina turvallisina kolmansina maina pidetään Euroopan unionin jäsenvaltioita ja Euroopan unionin jäsenyyttä hakeneita valtioita, Turkkia lukuun ottamatta, Euroopan talousalueen jäsenvaltioita ja niitä Amerikan yhdysvaltojen osavaltioita, joissa ei sovelleta kuolemanrangaistusta, sekä 1. Sveitsiä, 2. Bosnia ja Hertsegovinaa, 3. Kosovoa, 4. Kanadaa, 5. Australiaa, 6. Uutta-Seelantia.
Mainitun hallituksen asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan, jos turvapaikanhakija on oleskellut kolmannessa maassa, joka on mainittu Euroopan unionin turvallisista kolmansista maista laatimassa luettelossa, tai jossakin tämän asetuksen 2 §:ssä mainitussa turvallisessa kolmannessa maassa tai kulkenut tällaisen maan kautta, hän voi turvapaikkalain mukaisessa turvapaikkamenettelyssä esittää näytön siitä, että hänellä ei ollut henkilökohtaisen tilanteensa kannalta kyseisessä maassa mahdollisuutta saada tehokasta suojaa turvapaikkalain 2 §:n i kohdassa tarkoitetulla tavalla.
4.2 Maaraportit
Maaraporttien mukaan Unkarin turvapaikkajärjestelmä on kuormittunut etenkin vuonna 2015, jolloin maahan saapui yli 175 000 turvapaikanhakijaa tammi- ja syyskuun välisenä aikana. Huomattava osa Unkariin saapuvista hakijoista siirtyy kuitenkin edelleen muihin Euroopan unionin jäsenvaltioihin ennen hakemuksensa ratkaisemista.
Eurooppalaisten kansalaisjärjestöjen yhteiselin ECRE (European Council on Refugees and Exiles) on julkaissut Unkarista lokakuussa 2015 maaraportin, jossa kuvaillaan laajasti turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteisiin ja turvapaikkamenettelyyn liittyviä ongelmia (www.ecre.org). ECRE:n raportissa on muun ohella todettu, että Unkarissa 1. elokuuta 2015 voimaan tulleen lainmuutoksen myötä Serbia lisättiin turvallisten kolmansien maiden listalle, millä perusteella Unkariin Serbian kautta saapuneiden turvapaikanhakijoiden hakemukset voidaan jättää asiallisesti tutkimatta. ECRE:n edustajien Unkarin viranomaiselta saaman tiedon mukaan Serbiaa pidettäisiin turvallisena kolmantena maana myös sellaisten Dublin-menettelyssä palautettujen hakijoiden kohdalla, jotka ovat saapuneet Unkariin ennen lainmuutosta 1.8.2015. Hakijan siirtämisen Serbiaan saattaa kuitenkin estää se, että Euroopan unionin ja Serbian välisen takaisinottosopimuksen mukaan takaisinottoa koskeva pyyntö tulee esittää vuoden kuluessa siitä, kun henkilö on saapunut Unkariin Serbiasta.
Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutettu on todennut 17.12.2015 päivätyssä kannanotossaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevissa asioissa S.O. v. Itävalta ja A.A. v. Itävalta muun ohella, että huomattava osa Unkariin saapuvista turvapaikanhakijoista tulee konfliktialueilta ja että Unkarissa kuitenkin myönnetään muihin EU-jäsenvaltioihin verrattuna selvästi harvemmin kansainvälistä suojelua. Ihmisoikeusvaltuutetun mukaan Unkarin vastaanotto-olosuhteisiin ja turvapaikkamenettelyyn kohdistuvia ongelmia, jotka koskevat myös Dublin-menettelyssä palautettuja hakijoita, ovat muun ohessa hakijoihin kohdistuva vapaudenriisto sekä vaara joutua jatkopalautetuksi Serbiaan, jota ihmisoikeusvaltuutetun käsityksen mukaan yksikään toinen jäsenvaltio ei katso turvalliseksi kolmanneksi maaksi. Turvapaikanhakijoiden oikeussuojakeinot tilanteessa, jossa hakemus jätetään tutkimatta, ovat ihmisoikeusvaltuutetun mukaan riittämättömät. Ihmisoikeusvaltuutetun mukaan Unkarin turvapaikkalainsäädäntö ja sen soveltaminen eivät ole sopusoinnussa kansainvälisten ja eurooppalaisten ihmisoikeusvaatimusten kanssa, eikä käytännössä kukaan voi tällä hetkellä saada kansainvälistä suojelua Unkarissa (Third Party Intervention by the Council of Europe Commissioner for Human Rights under Article 36 of the European Convention on Human Rights. Applications No. 44825/15 and No. 44944/15 S.O. v. Austria and A.A. v. Austria, 17.12.2015).
Unkarin oikeusministeriö julkaisi 21.3.2016 tiedotteen (www.kormany.hu/en/) koskien unionin tuomioistuimen edellä mainittua 17.3.2016 antamaa tuomiota asiassa C-695/15, PPU – Mirza. Tiedotteessa todettiin muun ohessa, että unionin tuomioistuin pysytti voimassa kaikki Unkarin hallituksen esittämät huomautukset ja että tuomion mukaan Unkarilla on laillinen oikeus Dublin III -säännösten nojalla palauttaa turvapaikanhakijoita turvallisiin kolmansiin maihin. Tiedotteessa mainittiin myös, että heinäkuussa 2015 Unkarin hallituksen antamalla asetuksella Serbia on lisätty turvallisten kolmansien maiden listalle. Unkarin oikeusministeriön tiedotteen mukaan Unkarin viranomaisilla on oikeus tutkia Dublin-menettelyssä saamansa turvapaikkahakemus turvallinen kolmas maa -päätösperusteen näkökulmasta ja ehtojen täyttyessä määrätä hakija karkotettavaksi turvalliseksi katsottuun maahan (The Court of Justice of the European Union upholds Hungary´s arguments, 21.3.2016).
5. Muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden oikeuskäytäntöä
Unkariin palautettiin edellä viitatun ihmisoikeusvaltuutetun kannanoton mukaan Dublin-säännösten nojalla vuonna 2015 tammi-marraskuun välisenä aikana onnistuneesti 1 338 hakijaa. Useat eri Euroopan unionin jäsenvaltioiden tuomioistuimet ovat kuitenkin katsoneet, että turvapaikanhakijoiden palauttamiselle Unkariin vastuunmäärittämisasetuksen nojalla on ihmisoikeussopimuksista johtuvia esteitä.
Seuraavassa on esitetty joitakin esimerkkejä eurooppalaisista tuomioistuinratkaisuista, joissa palauttamista Unkariin on arvioitu yhtäältä ennen elokuuta 2015 ja sen jälkeen.
5.1 Tribunal administratif de Lyon, Ranska, 6.10.2014 (No. 14075559)
Ranskalainen ensimmäisen asteen hallintotuomioistuin katsoi jo ennen eurooppalaisen turvapaikanhakijatilanteen dramaattista muuttumista ja Unkarissa vuonna 2015 voimaan tulleita lainmuutoksia annetussa ratkaisussa, että Unkarista Ranskaan tulleen hakijan palauttaminen Unkariin ei ollut sallittua, koska häntä uhkasi siirto kotimaahansa Kosovoon ilman, että hänen hakemuksensa tutkittaisiin Unkarissa. Toimivaltainen viranomainen määrättiin kuukauden kuluessa tutkimaan hakijan pyyntö saada oleskeluoikeus turvapaikanhakijana.
5.2 Upper Tribunal, Iso-Britannia, 29.1.2015 (R v Secretary of State for the Home Department)
Iso-Britannian ensimmäisen asteen maahanmuutto- ja turvapaikkatuomioistuin katsoi, ettei Unkarin vastaanotto-olosuhteissa, turvapaikkamenettelyssä tai turvapaikanhakijoiden kohtelussa ollut systeemisiä puutteita, jotka olisivat estäneet kahden turvapaikanhakijan, 26-vuotiaan iranilaisen naisen ja 20-vuotiaan kurditaustaisen miehen, siirron Dublin-menettelyssä Unkariin. Tuomioistuin viittasi perusteluissaan muun ohessa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioihin Mohammed v. Itävalta, 6.6.2013 sekä Mohammadi v. Itävalta, 3.7.2014.
5.3 Verwaltungsgerichtshof, Itävalta, 8.9.2015 (Ra 2015/18/0113)
Itävallan ylin hallintotuomioistuin (VwGH) kumosi ensi asteen hallintotuomioistuimen päätöksen, jolla oli hylätty hakijoiden ulkomaalaisviranomaisen päätöstä vastaan kohdistama muutoksenhaku. Viranomaisen ja ensimmäisen asteen tuomioistuimen mukaan hakijoina olleiden afganistanilaisen äidin ja hänen seitsemän lapsensa palauttamiselle Dublin III - asetuksen mukaan ensisijaisesti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa katsottavaksi olevaan Unkariin ei ollut estettä. VwGH kritisoi alempaa tuomioistuinta muun muassa siitä, että se tukeutui lähteisiin, jotka olivat pääosin kesää 2014 edeltävältä ajalta. Siltä osin kuin alempi tuomioistuin oli kiinnittänyt huomiota muun muassa heinäkuulta 2014 olevaan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon tapauksessa Mohammadi v. Itävalta, VwGH huomautti asiassa olleen kysymys yksittäisestä nuoresta miespuolisesta turvapaikanhakijasta eli tilanteesta, joka erosi kyseisessä tapauksessa vallinneesta. Lisäksi tilanne Unkarissa oli tuomioistuimen mukaan yleisemminkin muuttunut lokakuusta 2014 lähtien turvapaikanhakijoiden määrän voimakkaan kasvun johdosta. Korostaen valittajien haavoittuvaa asemaa sekä sitä, ettei ratkaisua tullut ymmärtää niin, että palauttaminen Unkariin olisi automaattisesti poissuljettua, VwGH kumosi valituksenalaisen päätöksen menettelyvirheen perusteella. Virhettä merkitsi erityisesti se, että valituksenalaisessa päätöksessä oli kiinnitetty riittämättömästi huomiota Unkarissa viime aikoina tapahtuneeseen kielteiseen kehitykseen.
5.4 Verfassungsgerichtshof, Itävalta, 24.11.2015 (E1363/2015)
Itävallan perustuslakituomioistuin kumosi ensi asteen hallintotuomioistuimen 20.5.2015 antaman päätöksen, jolla palauttaminen Unkariin oli sallittu. Perustuslakituomioistuin katsoi, että hallintotuomioistuin ei ollut riittävästi kiinnittänyt huomiota turvapaikanhakijoiden tilanteen huonontumiseen Unkarissa, kuten siihen, että YK:n pakolaisjärjestö UNHCR:n mukaan lähes kaikkia Dublin-menettelyssä palautettuja hakijoita uhkasi vapaudenriisto.
5.5 Raad van State, Alankomaat, 26.11.2015 (201507248/1/V3)
Alankomaiden ylin hallintotuomioistuin esti kahden turvapaikanhakijan siirtämisen Unkariin edellyttäen sen lisäselvittämistä, oliko turvapaikanhakijoiden kohtelu Unkarissa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaista (asiasta kerrotaan muun muassa Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutetun edellä mainitussa selonteossa, kohta 43).
5.6 Conseil du Contentieux des Etrangers, Belgia, 15.12.2015 (Arrêt no 158 621)
Turvapaikka- ja pakolaisasioissa toimivaltainen tuomioistuin määräsi kiireellisessä menettelyssä lykättäväksi kahden sellaisen marras- ja joulukuussa 2015 annetun viranomaispäätöksen, joilla olisi sallittu valittajan Dublin-palautus Unkariin, täytäntöönpanon. Päätöksessä viitattiin lukuisiin lähteisiin, mukaan luettuna Euroopan neuvoston ja YK:n ihmisoikeusvaltuutettujen aiemmin ilmaisemiin kannanottoihin, joissa kritisoitiin turvapaikanhakijoiden kohtelua Unkarissa.
5.7 Verwaltungsgericht Düsseldorf, Saksa, 22.12.2015 (22K 5240/15.A)
Düsseldorfin ensimmäisen asteen hallintotuomioistuin kumosi pakolaisviranomaisen päätöksen, jolla Unkari oli katsottu valittajan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi valtioksi ja jolla valittaja oli määrätty käännytettäväksi Unkariin. Tuomioistuin totesi eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän perustuvan keskinäiselle luottamukselle siitä, että jäsenvaltiot kunnioittavat turvapaikanhakijoiden perusoikeuksia, mutta luottamusolettama ei ollut kumoamaton. Mikäli oli perusteltua aihetta epäillä, että Dublin III -asetuksen nojalla lähtökohtaisesti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa valtiossa oli systeemisiä puutteita, jotka voivat merkitä epäinhimillistä kohtelua, ei siirtäminen tuohon valtioon tullut kysymykseen.
Erityisesti Unkarissa elokuun alussa 2015 voimaan tulleiden lainmuutosten johdosta oli perusteltua aihetta pelätä, että Unkariin siirrettynä valittajaa voisi uhata epäinhimillinen tai halventava kohtelu. Tuomioistuin huomautti, että Unkarin säännösten mukaan turvalliseksi kolmanneksi valtioksi luokiteltu Serbia ei ollut riittävän turvallinen erityisesti siksi, että sen osalta voitiin epäillä, täyttikö se pakolaissopimuksesta aiheutuvat velvoitteensa. Ottaen huomioon, että 99 prosenttia turvapaikanhakijoista tuli Unkariin Serbian kautta (tilanne syyskuussa 2015), oli olemassa vakava vaara, että henkilö lähetettäisiin Unkarista Serbiaan ilman, että hänellä olisi pääsyä turvapaikkamenettelyyn, jossa pakolaisuuden perusteet tutkittiin asianmukaisesti. Silloisessa tilanteessa eli joulukuussa 2015 esteenä kyseiselle johtopäätökselle ei tuomioistuimen mukaan ollut se, että unionin tuomioistuin joulukuussa 2013 (asiassa C-394/12, Abdullahi) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin heinäkuussa 2014 (Mohammadi v. Itävalta) eivät olleet katsoneet käännyttämistä Unkariin soveltamiensa säännösten vastaiseksi.
5.8 Verwaltungsgericht Köln, Saksa, 22.12.2015 (2 K 6214/14.A)
Kölnin ensimmäisen asteen hallintotuomioistuin kumosi afganistanilaisen turvapaikanhakijan osalta tehdyn hallintopäätöksen ja katsoi käännyttämisen Unkariin kielletyksi. Tuomioistuin katsoi vastaanotto-olosuhteiden Unkarissa olevan Dublin III -asetuksen sekä perusoikeuskirjan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaisia. Tuomioistuin korosti muun ohessa, että se, että UNHCR ei ollut antanut suositusta vastuunmäärittämisasetukseen perustuvien palautusten keskeyttämisestä Unkariin, ei ollut esteenä tälle johtopäätökselle. Myös tässä tapauksessa tuomioistuin otti kantaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Mohammadi v. Itävalta -ratkaisuun katsoen, että tuo ratkaisu oli perustunut olennaisilta osin odotukseen siitä, että Unkarissa toteutuneet lainmuutokset johtaisivat Unkarin turvapaikkajärjestelmän myönteiseen kehitykseen, mitä ei ollut tapahtunut.
5.9 Migrationsdomstolen (Förvaltningsrätten i Stockholm), Ruotsi, 2.3.2016 (Mål nr UM 587-16)
Ruotsin maahanmuuttotuomioistuin, joka on ensimmäinen valitusaste, katsoi ratkaisussaan turvapaikanhakijoiden palauttamisen Unkariin useilla perusteilla vastuunmäärittämisasetuksen vastaiseksi. Tuomioistuimen mukaan Unkarin turvapaikkamenettelyssä oli suuria puutteita, oli olemassa suuri riski palauttamisesta Serbiaan non-refoulement -kiellon vastaisesti ja turvapaikanhakijoiden säilöönottokäytäntöä luonnehdittiin mielivaltaiseksi ja systemaattiseksi. Tuomioistuimen mukaan perusoikeuskirjan 4 artikla ja vastuunmäärittämisasetuksen 3 artiklan 2 kohta olivat esteenä hakijoiden palauttamiselle Unkariin.
5.10 Verwaltungsgericht Braunschweig, Saksa, 3.3.2016 (7 A460/15)
Braunschweigin ensimmäisen asteen hallintotuomioistuin kumosi Saksan pakolaisviranomaisen 17.12.2015 tekemän päätöksen, jolla muun muassa Kreikan, Serbian ja Unkarin kautta Saksaan tulleen naispuolisen eritrealaisen turvapaikanhakijan hakemus oli jätetty tutkimatta, ja hänet oli määrätty käännytettäväksi Unkariin. Unkaria oli pidetty Dublin III - asetuksen mukaan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevana EU:n jäsenvaltiona.
Tuomioistuin katsoi, että Saksaa oli pidettävä vastuunmäärittämisasetuksen 3 artiklan 2 kohdan nojalla hakemuksen käsittelystä vastuussa olevana valtiona sillä perusteella, että Unkarin turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa oli mainitussa artiklassa tarkoitettuja systeemisiä puutteita. Ottaen huomioon turvapaikanhakijoiden yleisestä tilanteesta Unkarissa saatavissa oleva tieto sekä kyseessä olleen turvapaikanhakijan yksilöllinen tilanne merkitsivät Unkarin turvapaikkamenettelyssä ja vastaanotto-olosuhteissa vallitsevat puutteet vaaraa tämän joutumisesta epäinhimillisen tai halventavan kohtelun alaiseksi.
Tuomioistuin totesi esimerkkitapauksiin viitaten, että ennen jäljempänä mainittavia, vuoden 2015 jälkipuoliskolla Unkarissa tapahtuneita lainmuutoksia oikeuskäytäntö oli ollut epäyhtenäistä, kun taas 1.8.2015 voimaan tulleiden lainmuutosten jälkeen selvästi vallitseva kanta oli se, että maassa vallitsevat systeemiset puutteet estivät palauttamisen Unkariin. Tuomioistuin tukeutui omaan aikaisempaan ratkaisuunsa sekä viittasi lukuisiin muihin saksalaisiin ratkaisuihin. Lisäksi se nojautui esimerkiksi Amnesty Internationalin ja Hungarian Helsinki Committeen raportteihin sekä totesi, että syyskuun puolivälissä vuonna 2015 lainsäädäntöä oli Unkarissa edelleen kiristetty sitä kautta, että rajaesteiden ylittäminen ja vahingoittaminen oli säädetty rangaistavaksi nopeutetussa menettelyssä, jota seurasi pikainen käännyttäminen.
Muiden Unkarin turvapaikkajärjestelmän puutteiden osalta tuomioistuin viittasi siihen, että turvallisiksi katsotuista maista tulevien turvapaikanhakijoiden osalta tehtyyn hakemuksen tutkimatta jättämistä koskevaan päätökseen tuli hakea muutosta lyhyessä kolmen päivän ajassa, jonka katsottiin olevan vastoin sekä unionin oikeutta että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä ja että turvapaikanhakijoille asetettiin epärealistia vaatimuksia näyttötaakan osalta ja että Unkarin turvapaikanhakijoita koskevan vastaanottokapasiteetin osalta vallitsi suuria ongelmia. Viimeksi mainitut ongelmat koskettivat erityisesti Dublin-menettelyssä palautettuja hakijoita, jotka joutuivat laajamittaisesti vapaudenriiston kohteeksi.
Tuomioistuin katsoi voitavan lähteä siitä, että hakijan hakemus jätettäisiin Unkarissa tutkimatta ja hänet lähetettäisiin Serbiaan, jolloin häntä myös hänen henkilökohtaisessa tilanteessaan uhkaisi EU:n perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettu epäinhimillinen tai halventava kohtelu. Hakijan henkilökohtaisen tilanteen osalta tuomioistuin katsoi kaiken viittaavan siihen, että Serbiaa pidettäisiin hakijan tilanteessa turvallisena kolmantena maana siitä huolimatta, että hän oli saapunut Unkariin Serbiasta ennen lainmuutosta, jolla viimeksi mainittu maa oli luokiteltu tällaiseksi maaksi.
5.11 Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, Saksa, 9.3.2016 (7 L 353/16.F.A)
Toimivaltainen viranomainen oli 4.2.2016 tekemällään päätöksellä jättänyt tutkimatta hakijana olleen Afganistanin kansalaisen turvapaikkahakemuksen ja määrännyt hänet käännytettäväksi Dublin III -asetuksen nojalla hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi katsottuun jäsenvaltioon Unkariin. Hakija valitti Frankfurtin ensimmäisen asteen hallintotuomioistuimeen ja pyysi valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäämistä. Nyt kysymyksessä olevalla päätöksellään tuomioistuin hyväksyi väliaikaista turvaamistoimenpidettä koskevan hakemuksen ja määräsi täytäntöönpanon lykättäväksi siihen asti, kunnes tuomioistuin lopullisessa tuomiossaan on ottanut kantaa kysymyksen vastuunmäärittämisasetuksen mukaan turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevasta valtiosta.
Frankfurtin hallintotuomioistuin selosti muun muassa Saksan ylimmän hallintotuomioistuimen (Bundesverwaltungsgericht) vuodelta 2014 olevaa ratkaisua, jossa oli käsitelty vastuunmäärittämisasetuksen tulkintaa. Ratkaisussa oli korostettu eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän perustuvan jäsenvaltioiden keskinäiselle luottamukselle, jota koskevasta olettamuksesta oli mahdollista poiketa vain hyvin painavista syistä. Viitaten muun muassa 1.8.2015 voimaan tulleisiin Unkarin turvapaikkalainsäädännön muutoksiin ja samantapaisiin näkökohtiin, joista oli kysymys myös esimerkiksi edellä selostetussa Braunschweigin hallintotuomioistuimen ratkaisussa, Frankfurtin hallintotuomioistuin katsoi, että oli perusteltua aihetta epäillä, että hakijaa saattoi odottaa Unkariin siirrettynä EU:n perusoikeuskirjan 4 artiklassa tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa tarkoitettu kohtelu, minkä vuoksi maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa oli lykättävä. Pääasiaa koskevassa käsittelyssä jäi ratkaistavaksi, oliko ihmisoikeuksien vastaisen kohtelun vaara riittävällä todennäköisyydellä todella olemassa.
5.12 Conseil d'État, Ranska, 29.3.2016 (No 397922)
Ranskan ylin hallintotuomioistuin katsoi, ettei sen ollut tarpeen lausua väliaikaista turvaamistoimenpidettä koskevassa asiassa, jossa hakijana oli Norsunluurannikolta kotoisin oleva turvapaikanhakija. Montpellierin ensimmäisen asteen hallintotuomioistuin oli antanut viranomaiselle (préfet) määräyksen keskeyttää hakijan Dublin-palautusta Unkariin koskeva menettely sekä oikeuttamaan tätä silmällä pitäen hänen väliaikainen oleskelunsa. Sisäministeriön valitettua päätöksestä ylin hallintotuomioistuin totesi mainitun viranomaisen keskeyttäneen Unkariin palauttamista koskevan menettelyn sekä siirtäneen asian Ranskan turvapaikkaviranomaiselle (Office français de protection de réfugies et apatrides, OFPRA) turvapaikkahakemuksen tutkimista silmällä pitäen. Ottaen myös huomioon, että hakijalle oli myönnetty oleskeluun Ranskaa alueella 28.11.2016 saakka oikeuttava todistus, ei ministeriön valituksen tutkimiseen ollut aihetta.
5.13 Cour administrative d'appel de Paris, Ranska, 30.3.2016 (No 15PA03470)
Afganistanilaisen turvapaikanhakijan hakemus oli hylätty 12.1.2015 tehdyllä päätöksellä ja hänet oli määrätty palautettavaksi Unkariin. Ensimmäisen asteen hallintotuomioistuin (Tribunal administratif de Paris) oli kumonnut 26.6.2015 tekemällään päätöksellä viranomaisen päätöksen.
Nyt kysymyksessä olevalla ratkaisulla toisen asteen hallintotuomioistuin kumosi viranomaisen tekemästä valituksesta ensimmäisessä tuomioistuinasteessa tehdyn ratkaisun ja vahvisti, että hakija voitiin siirtää Unkariin, jota oli pidettävä vastuunmäärittämisasetuksen mukaisena hänen turvapaikkahakemuksensa käsittelystä vastuussa olevana valtiona.
6. Muutoksenhakijan olosuhteet
Muutoksenhakija on hakenut kansainvälistä suojelua Suomesta ensimmäisen kerran 7.10.2014. Hän on ilmoittanut olevansa Afganistanin kansalainen ja syntyneensä vuonna 1994. Muutoksenhakijalla on ollut Suomeen tullessaan hallussaan afganistanilainen henkilöllisyystodistus ja avioliittotodistus.
Muutoksenhakija on poliisilaitoksella 31.10.2014 kertonut, että hän oli lähtenyt Afganistanista noin neljä kuukautta aiemmin ja saapunut kotimaastaan Suomeen Iranin, Turkin, Kreikan, Makedonian, Serbian, Unkarin, Saksan, Tanskan sekä Ruotsin kautta. Muutoksenhakija on terveydentilasta kysyttäessä kertonut olevansa terve.
Eurodac-tietokantaan tehdyn sormenjälkivertailun mukaan muutoksenhakija on rekisteröity Kreikassa laittomasta maahantulosta 7.8.2014 sekä Unkarissa turvapaikanhakijana 17.9.2014.
Unkarin viranomaiset ovat 30.10.2014 hyväksyneet Maahanmuuttoviraston takaisinottopyynnön, jonka mukaan Unkari on vastuunmäärittämisasetuksen 18 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan vastuussa muutoksenhakijan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.
7. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos
Vastuunmäärittämisasetus on neuvoston asetuksena välittömästi sovellettavaa unionin oikeutta. Asetuksessa säädetään jäsenvaltioita sitovalla tavalla, miten ja millä perusteilla turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään ja kuinka turvapaikanhakijan siirrossa vastuuvaltioon menetellään. Järjestelmä perustuu olettamaan siitä, että muut jäsenvaltiot noudattavat unionin oikeutta ja erityisesti perusoikeuksia ja ovat turvapaikanhakijoille turvallisia maita. Lähtökohtana on, että siirto vastuunmäärittämisasetuksen mukaisessa menettelyssä todettuun vastuuvaltioon tulee tehdä.
Lisäksi vastuunmäärittämisasetuksessa sallitaan hakemuksen vastaanottaneen jäsenvaltion ottaa oman harkintansa perusteella vastuu hakemuksen käsittelystä 17 artiklan 1 kohdan nojalla. Tässä harkinnassa voidaan ottaa huomioon kuhunkin tapaukseen liittyvät yksilölliset seikat, kuten erityisen haavoittuvassa asemassa olevan turvapaikanhakijan henkilöön liittyvät syyt, sekä arvioida, estääkö ulkomaalaislain 147 §:n mukainen palautuskielto hakijan siirron. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan palautuskiellon soveltamisen edellytyksenä on aina oltava poikkeuksellisen pakottava humanitaarinen peruste, jonka vuoksi palauttamisen voidaan katsoa aiheuttavan hakijalle riittävän todellisen ja välittömän vaaran Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa tarkoitetusta epäinhimillisestä tai halventavasta kohtelusta.
Turvapaikanhakijoiden määrät ovat huomattavasti lisääntyneet vuoden 2015 aikana kaikkialla Euroopan unionin alueella kuormittaen jäsenvaltioiden vastaanotto-olosuhteita. Tähän liittyen erityisesti Unkarissa on vuoden 2015 kesästä lähtien toteutettu merkittäviä lainmuutoksia, joilla on muun muassa eräissä edellä selostetuissa unionin jäsenvaltioiden kansallisissa tuomioistuinratkaisuissa katsottu olevan merkittävä vaikutus arvioitaessa sitä, ovatko turvapaikanhakijoiden palautukset Dublin III -säännösten nojalla Unkariin mahdollisia. Nämä Euroopassa ja erityisesti Unkarissa tapahtuneet muutokset huomioon ottaen ei unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ennen kesää 2015 antamille ratkaisuille voida antaa ratkaisevaa merkitystä sen arvioinnissa, voidaanko muutoksenhakija turvallisesti palauttaa Unkariin. Unkarin turvapaikkamenettelyn ja vastaanotto-olosuhteiden arvioinnissa on kuitenkin osaltaan otettava huomioon, että Unkariin saapuneiden turvapaikanhakijoiden määrä on maatietolähteiden mukaan sittemmin loppuvuodesta 2015 alkaen kääntynyt voimakkaaseen laskuun.
Unkarilla on turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevana valtiona vastuunmäärittämisasetuksen 3 artiklan 3 kohdan nojalla oikeus lähettää turvapaikanhakija turvalliseen kolmanteen maahan direktiivissä 2013/32/EU säädettyjen sääntöjen ja takeiden mukaisesti. Tästä seuraa, että Dublin-menettelyssä Unkariin palautetun turvapaikanhakijan turvapaikkahakemus voidaan jättää Unkarissa tutkimatta sillä edellytyksellä, että Serbiaa tai jotain muuta maata voitaisiin hänen kohdallaan pitää menettelydirektiivin 38 tai 39 artiklassa tarkoitettuna "turvallisena kolmantena maana" tai "eurooppalaisena turvallisena kolmantena maana".
Unkarin turvapaikkalain ja asiassa saadun selvityksen mukaan Unkariin Dublin-menettelyssä palautetuilla turvapaikanhakijoilla on mahdollisuus valittaa Unkarin maahanmuuttoviranomaisen tekemästä hylkäävästä päätöksestä tuomioistuimeen. Serbian tai jonkin muun maan luonnehtiminen turvalliseksi kolmanneksi maaksi kansallisessa laissa tai asetuksessa ei vapauta kansallista tuomioistuinta, jonne muutoksenhakijalla on lähtökohtaisesti katsottava olevan mahdollisuus saattaa asiansa vireille, suorittamasta omaa tarkasteluaan, jotta se voi vakuuttua siitä, että kansainvälistä suojelua hakevaa kohdellaan asianomaisessa kolmannessa maassa menettelydirektiivin 38 tai 39 artiklassa asetettujen vaatimusten mukaisesti. Maaraporttien ja muun selvityksen perusteella on kuitenkin epävarmaa, kuinka tehokas tämä oikeussuojakeino tosiasiassa on muun ohessa asiassa sovellettavien lyhyiden määräaikojen ja turvapaikanhakijalle epäedullisten todistustaakkasäännösten johdosta.
Muutoksenhakijalla on viimesijaisesti mahdollisuus kääntyä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen puoleen siinä tapauksessa, että Unkari päättäisi olla tutkimatta hänen turvapaikkahakemustaan ja käännyttää hänet Serbiaan.
Edellä mainitussa unionin tuomioistuimen 17.3.2016 antamassa tuomiossa asiassa C-695/15, PPU – Mirza, joka annettiin unkarilaisen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyynnöstä, unionin tuomioistuin otti kantaa vain sille esitettyihin kysymyksiin vastuunmäärittämisasetuksen kannalta, eikä käsitellyt turvapaikanhakijoiden asemaa ja olosuhteita Unkarissa esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen tai hakijan palauttamista harkitsevan jäsenvaltion näkökulmasta muuten kuin välillisesti toteamalla, että turvallisen kolmannen maan käsitettä koskevat kansallinen lainsäädäntö ja kansallinen käytäntö eivät vaikuta vastuunmäärittämisasetuksen nojalla hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseen ja asianomaisen hakijan siirtoon tähän jäsenvaltioon (tuomion 57 kohta). Ihmisoikeussäännöksien ja palautuskiellon kannalta Unkarissa vallitsevia olosuhteita on kuitenkin analysoitu huomattavasti perusteellisemmin edellä selostetuissa eräiden jäsenvaltioiden tuomioistuinten ratkaisuissa samoin kuin Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutetun ihmisoikeustuomioistuimelle joulukuussa 2015 antamassa kannanotossa.
Unkarin vastaanotto-olosuhteista ja turvapaikkamenettelystä saatavissa olevan ajantasaisen selvityksen nojalla korkein hallinto-oikeus katsoo, että terveydentilansa, ikänsä tai muiden seikkojen vuoksi erityisen haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden siirtäminen vastuunmäärittämisasetuksen mukaan turvapaikkahakemuksen käsittelemisestä vastuussa olevaan jäsenvaltioon Unkariin ei ole sallittua. Se, että henkilöllä on Unkarissa mahdollisuus kääntyä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen puoleen, ei anna aihetta muuhun johtopäätökseen, sillä ihmisoikeustuomioistuin voi antaa tehokkaalla tavalla välitöntä suojaa vain Serbiaan tapahtuvaa käännyttämistä vastaan, mutta ei sen sijaan korjata Unkarissa tällä hetkellä vallitsevia ongelmallisia vastaanotto-olosuhteita, joihin esimerkiksi ihmisoikeustuomioistuimen Tarakhel-tapauksessa kysymyksessä olleeseen perheeseen rinnastettavissa oleva perhe saattaisi Unkarissa joutua.
Kyseessä oleva turvapaikanhakija on täysi-ikäinen terve mies. Vaikka hän ei siten ole erityisen haavoittuvassa asemassa, eikä hänen kohdallaan vaara Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaisesta kohtelusta Unkarissa ole yhtä ilmeinen kuin edellä viitatun kaltaisissa tilanteissa, myös muutoksenhakijalla on riski joutua jatkopalautetuksi Serbiaan ja sitä kautta kotimaahansa ilman, että hänen turvapaikkahakemustaan tutkitaan sisällöllisesti missään valtiossa. Niin ikään vaikka muutoksenhakijan kohdalla mahdollisuus kääntyä ihmisoikeustuomioistuimen puoleen ja saada hallitukselle osoitettu kehotus täytäntöönpanon keskeyttämisestä tai lykkäämisestä on varteenotettava oikeussuojatekijä, on tämän mahdollisuuden tehokkuus epävarma, kun otetaan huomioon suuret turvapaikkahakemusten määrät, joita Unkarin viranomaiset joutuvat käsittelemään, tästä johtuvat vaikeudet järjestää asianmukaista oikeudellista neuvontaa ja tulkkauspalveluja hakijoille sekä muut maatietolähteistä ilmenevät turvapaikanhakijoiden Unkarissa kohtaamat ongelmat.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Euroopan unionin yhteinen turvapaikkajärjestelmä perustuu jäsenvaltioiden keskinäiseen luottamukseen ja olettamaan siitä, että lähtökohtaisesti Dublin III -asetuksen nojalla turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio kunnioittaa turvapaikanhakijan perusoikeuksia niin, että tämä voidaan palauttaa sinne ilman hakemuksen aineellista tutkimista palauttavassa valtiossa. Kysymyksessä oleva olettama ei kuitenkaan ole kumoamaton, vaan vastuunmäärittämisasetuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan siitä tulee poiketa, mikäli on perusteltuja syitä katsoa, että alun perin vastuussa olevaksi nimetyn jäsenvaltion turvapaikkamenettelyssä ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteissa on kyseisessä kohdassa tarkoitettuja systeemisiä puutteita.
Edellä mainituilla perusteilla muutoksenhakijan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on vastuunmäärittämisasetuksen 3 artiklan 2 kohdan nojalla käsiteltävä Suomessa. Kun lisäksi otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava ja asia palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala ja Petri Helander. Asian esittelijä Suvi Leskinen.

References: tuomioistuin 
 tuomioistuin

 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 Tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 Tuomioistuin 
 Tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 Tuomioistuin 
 Tuomioistuin 
 tuomioistuin 

Tuomioistuin 

Tuomioistuin 
 Tuomioistuin 
 tuomioistuin 

Tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin