Source: https://www.procuraduria.gov.co/guiamp/media/file/Macroproceso%20Disciplinario/Providencias/96-C-280.htm
Timestamp: 2019-07-19 13:21:58+00:00

Document:
Prohibiciones disciplinarias, huelga y autonomía de los servidores públicos.
CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO - Destinatarios
CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO - Contratistas no son destinatarios / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS
No son destinatarios del régimen disciplinario las personas que están relacionadas con el Estado por medio de un contrato de prestación de servicios personales, por cuanto se trata de particulares contratistas y no de servidores públicos, por lo cual son contrarias a la Carta las referencias a los contratos de prestación de servicios contenidas en las expresiones acusadas de los artículos 29 y 32 del CDU. Lo anterior no significa que frente a estos contratistas la Administración esté desprovista de instrumentos jurídicos para garantizar el cumplimiento de los objetivos estatales, pues para ello cuenta con las posibilidades que le brinda la ley de contratación administrativa, pero lo que no se ajusta a la Carta es que a estos contratistas se les aplique la ley disciplinaria, que la Constitución ha reservado a los servidores públicos, por cuanto el fundamento de las obligaciones es distinto.
TERMINACIÓN DEL CONTRATO COMO SANCIÓN DISCIPLINARIA
SANCIÓN DISCIPLINARIA - Falta de tipicidad
FALTA DISCIPLINARIA - Beneficios por confesión
MULTA COMO SANCIÓN DISCIPLINARIA
INDEXACIÓN EN MULTA DISCIPLINARIA
PÉRDIDA DE INVESTIDURA COMO SANCIÓN DISCIPLINARIA
PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTAS
HUELGA - Participación como falta disciplinaria
CRÉDITO - Improcedencia autorización del superior
La norma acusada consagra una restricción innecesaria y desproporcionada. En efecto, conforme a la propia Carta, todo servidor público tiene la obligación de declarar bajo juramento el monto de sus bienes y rentas, no sólo al momento de posesionarse o retirarse del cargo sino también cuando sea requerido por la autoridad competente. Por consiguiente, si en un determinado momento existen razones para considerar que un funcionario en particular se está indebidamente aprovechando de su cargo, la Corte considera que no sólo no es un mecanismo menos lesivo para la autonomía de los servidores públicos sino incluso más eficaz que se solicite tal declaración específicamente a ese funcionario, y no que se requiera - como lo hace la disposición acusada - de manera general a todos los servidores, que soliciten autorización a su superior para obtener un crédito. Por ello, la Corte considera que el numeral acusado viola los derechos a la autonomía y a la igualdad de los servidores públicos.
SERVIDOR PÚBLICO - Prohibiciones / SECRETO OFICIAL - Revelación
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - Interpretación extensiva
CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO - Regulación de inhabilidades
PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DEL DERECHO
TESTIGOS - Conducción forzada
Dentro de estrictos límites, es admisible la conducción forzada del testigo, por una autoridad no judicial, a fin de que rinda el respectivo testimonio, pues tal práctica es un desarrollo "de un deber superior. Lo que se pretende es que se proceda a una investigación rápida a fin de evitar que las pruebas se pierdan y redunde esto en la investigación - como fin inmediato - , para lograr la búsqueda de la verdad - fin mediato - ."
PROCESO DISCIPLINARIO DE ÚNICA INSTANCIA
SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL INVESTIGADO
PÉRDIDA DE INVESTIDURA - Improcedencia de investigación por la Procuraduría
DERECHOS DEL DISCIPLINADO - Designación apoderado
RESERVA LEGAL DOCUMENTAL - Limitación a expedición de copias
PROCESO DISCIPLINARIO - Copias simples / PRESUNCIÓN DE BUENA FE / DOCUMENTO AUTÉNTICO - Improcedencia
Por su parte, la Vista Fiscal también considera que la expresión acusada se ajusta a la Carta pues los trabajadores oficiales y estatales son servidores públicos, por lo cual no puede admitirse "que un aspecto trascendental como lo es el atinente a su régimen disciplinario, sea materia de acuerdo entre las partes de la relación laboral de derecho público porque a diferencia de lo que sucede con la actividad que desarrollan los trabajadores del sector privado - que también es de vital importancia para la vida económica nacional -, la actividad que aquéllos despliegan está llamada a cumplir unas finalidades especiales". Según su criterio:
"La lectura del artículo 27 de la ley 200 de 1995, enseña que de lo que se trata es de establecer unos criterios que le sirvan de utilidad al fallador disciplinario para efectos de la calificación de las faltas, y, por ende, de la dosificación de las sanciones. Y un criterio que indudablemente favorece al implicado es el cuestionado, toda vez que quien confiese su falta antes de que se le formulen cargos admite los hechos y sus consecuencias, entre ellas su responsabilidad y evidencia su colaboración con la administración, porque ya no será menester agotar otras diligencias en el proceso disciplinario - que eventualmente pueden resultar onerosas - para deducirle responsabilidad al implicado. Su confesión en este evento, contribuye a la racionalización del aparato de justicia disciplinaria ya que se ahorrarán el tiempo y dinero que bien pueden emplearse en otras investigaciones, por lo cual el beneficio de la calificación de la falta que incide en la sanción específica, y en el proceso a seguir, resultan relevantes y favorables para el investigado y para la investigación con lo cual se justifica su trato diferente."
"Artículo 29.- SANCIÓNES PRINCIPALES. Los servidores públicos estarán sometidos a las siguientes sanciones principales:
"La expresión CON DESTINO A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE atenta contra la vigencia de u orden social justo, ordenado por el artículo 2º de la Carta política, pues así las entidades podrían ver notoriamente incrementados sus presupuestos , al dedicarse a “gravar” con multas a sus servidores.
De otra parte, yerra el libelista cuando afirma que las multas carecen de una finalidad específica porque ignora que en virtud de los dispuesto en los artículos 6o. y 7o. del Decreto 2170 de 1992 - que suprimió el Fondo Nacional de Bienestar Social -, las multas por sanciones disciplinarias que se impongan a los servidores públicos, se cobrarán por cada una de las entidades a las cuales pertenezca el servidor sancionado, y se destinarán a financiar programas de bienestar social de los empleados de las entidades."
- El mismo demandante Muñoz Castrillón (Exp D-1076)considera que los numerales 5º y 6º vulneran el principio de la libertad contractual previsto en los artículos 53, 55 y 123 de la Carta. Además, según su criterio, esos numerales ignoran que, de conformidad con la Ley 80 de 1993, el contrato de prestación de servicios personales no genera una relación de dependencia con la Administración, porque además ésta “no es un verdadero patrón , por lo tanto no puede la ley entregarle atribuciones de tal. ”
"Artículo 32.- LIMITE DE LAS SANCIÓNES. Las faltas leves dan lugar a la aplicación de las sanciones de amonestación escrita con anotación en la hoja de vida o multa hasta 10 días del salario devengado en el momento de cometer la falta, con la correspondiente indexación.
- Este mismo ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) acusa la expresión “con la correspondiente indexación” del inciso primero del artículo 32, pues considera que desconoce el orden social justo que propugna la Constitución. Además, según su criterio, esa expresión desconoce el artículo 29 superior, que exige la definición inequívoca de las faltas y de sus correspondientes sanciones disciplinarias, por cuanto no señala la norma "desde que momento se empiezan a contar los términos de la indexación, pudiendo, entonces, contarse en algunas entidades desde la fecha de consumación de la falta, y, en otras, desde la fecha de aplicación de la sanción".
El Viceprocurador, por su parte, considera que el mecanismo de la indexación armoniza con la Carta pues de esa manera "se evita la ruptura de la debida proporcionalidad que debe existir entre la falta cometida por el servidor público y la condigna sanción, con lo cual se hace más funcional y equitativo el régimen disciplinario." Tampoco le parece que la norma desconozca el principio de tipicidad pues la sanción hace referencia a un valor del salario mínimo legal diario devengado en el momento de la infracción. En todo caso, añade la Vista Fiscal, "la definición de este aspecto de la norma es un asunto que bien puede reglamentar el Gobierno en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, quedando en claro sí que el momento a partir del cual se debe tomar en cuenta la indexación es obviamente el de la imposición de la sanción disciplinaria de la multa."
Artículo 41.- PROHIBICIÓNES (...)
- El ciudadano De Zubiría Samper (Exp 1067) considera que el numeral 8º del artículo 41 es inconstitucional, por cuanto vulnera la protección constitucional a los derechos de asociación y huelga de los servidores públicos, consagrada por los artículos 39 y 53 de la Carta. Según su criterio, la Constitución no prohibe la huelga en los servicios públicos esenciales sino que se limita a no garantizarla, por lo cual concluye:
- Finalmente, el ciudadano De Zubiría acusa el numeral 29 pues considera que vulnera no sólo al derecho a la intimidad personal de los servidores públicos sino también el derecho de propiedad porque "dentro de sus derechos está el de solicitar libremente y sin limitación alguna, los créditos bancarios que necesite, para el pleno desarrollo de sus derechos personales y familiares”.
El Defensor del Pueblo coadyuva ese cargo, pues considera que ese numeral no sólo desconoce los límites que la Carta establece a la facultad reglamentaria de los poderes constituidos sino que viola varios derechos constitucionales de los servidores públicos. Según este interviniente, los servidores públicos tienen cargas especiales, por la función que ejercen, pero ello no significa "que el servidor público o el particular que desempeña funciones públicas tengan que sacrificar sus derechos a la igualdad, a la personalidad jurídica, a la intimidad personal y a la autonomía, en aras de respetar una prohibición expresamente regulada." Concluye entonces el Defensor:
La libertad de opciones y toma de decisiones, propias del derecho a la autonomía - art. 16 C.N.-, son sacrificadas por un excesivo celo del legislador de intentar controlar una conducta que hace más parte del ámbito privado de las personas que de su vida pública y que para nada incide en el desempeño de la función.
La prohibición contenida en la norma, traspasa además la barrera donde se inicia el derecho a la intimidad - art. 15C.N.-, por cuanto sin mucho esfuerzo se deduce que, la solicitud de un préstamo que hace un servidor público a una entidad crediticia, es a título personal exclusivamente, circunstancia ésta que lo autoriza para tener este hecho por fuera del conocimiento público.
De otra parte, la personalidad jurídica, entendida como la capacidad para ser sujeto de derechos y contraer obligaciones, ha dejado de ser una institución meramente de creación legal para ser de reconocimiento constitucional - art. 14 C.N.-. Como tal es un derecho inherente y un atributo de la persona humana que también se ve desnaturalizado específicamente con la norma demandada, ya que al condicionar su ejercicio “a la autorización escrita y previa del respectivo organismo”, menoscaba la capacidad de obrar de las personas, específicamente de los servidores públicos.
También consideramos que la norma transgrede el derecho a la igualdad - art 13 C.N.- de los servidores públicos, con respecto a los particulares que pudieran encontrarse en la misma situación fáctica, más cuando la incursión en este tipo de prohibiciones por parte de aquellos, puede conducir a que se configure una falta disciplinaria y a la imposición de una sanción.
El ciudadano De Zubiría Samper (Exp 1067) considera que el supuesto de hecho de la norma acusada “... es excesivamente general, prácticamente gaseoso...” ya que no hay delito culposo que no afecte a la administración pública, lo cual vulnera el principio constitucional de la legalidad de los delitos y de las penas consignado en el artículo 29
El Viceprocurador comienza el análisis de la norma señalando que ésta consagra "dos inhabilidades y una excepción. Las inhabilidades son el haber sido condenado el servidor público a pena privativa de la libertad, y haber sido condenado a esa misma pena por delitos políticos o culposos que hayan afectado a la administración pública. La excepción se predica de estos últimos delitos, los culposos, siempre y cuando afecten a la administración pública." Precisado así el sentido de la disposición, la Vista Fiscal considera que es exequible por cuanto es un desarrollo del artículo 122 de la Carta, según el cual "el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado - sean estos dolosos o culposos -, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas. Esta inhabilidad de rango constitucional carece de término de duración, es decir que es indefinida, en razón a la entidad del atentado." Concluye entonces la Vista fiscal que "cuando el numeral impugnado alude al hecho de haber sido condenado por delitos culposos que atentan contra la administración pública, como causal de inhabilidad para desempeñar un destino público, debe entenderse que se trata de aquellos que implican un perjuicio para su patrimonio económico, porque es en este sentido como adquiere su valor constitucional y así se le solicitará a la Corte que lo declare."
"Artículo 61.- COMPETENCIA FUNCIÓNAL. Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia."
El ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) considera que la expresión “en única instancia” vulnera el debido proceso (CP art. 29), pues es derecho de toda persona impugnar la sentencia condenatoria, principio que es aplicable al proceso disciplinario ya que el fallo que allí se dicta es similar en sus efectos a una sentencia penal.
"Si bien aquel proceso es de naturaleza jurisdiccional disciplinario autónomo de competencia exclusiva de la Sala Contencioso-Administrativa del Consejo de Estado, lo cual se persigue deducir una responsabilidad política a dichos servidores por las causales contempladas taxativamente en la Constitución (art. 183), y que por tal razón no es supeditable a ningún tipo de pronunciamiento, ello no implica que la investigación no pueda ser adelantada por el Procurador, quien al detentar un poder prevalente de carácter disciplinario está habilitado constitucionalmente para ejercer “vigilancia superior sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular” y en tal virtud para indagar disciplinariamente por la conducta de los Congresistas, aún cuando se limita el poder sancionador en relación con los mismos, cuando deba imponerse a éstos la pérdida de su investidura."
4. La Procuraduría General de la Nación, semestralmente publicará los nombres de los servidores públicos que hayan sido desvinculados o destituidos como consecuencia de una sanción disciplinaria o sancionados con pérdida de investidura, una vez que esté en firme sin perjuicio del correspondiente archivo y antecedentes disciplinarios. Copia de esta publicación se enviará a todos los organismos públicos"
El ciudadano De Zubiría Samper (Exp 1067) invoca los argumentos precedentes sobre la exclusividad de la función del Consejo de Estado en relación con la pérdida de investidura. Por su parte, la Vista Fiscal reitera que, según su criterio, la pérdida de la investidura es a la vez una sanción jurisdiccional y disciplinaria, por lo cual "nada se opone a que sea incluida en el catálogo de las sanciones que trae la Ley 200 de 1995 y menos a que sea dado a la publicidad el nombre de los servidores públicos a quienes se les ha impuesto mediante decisión judicial firme."
De otro lado, la Vista Fiscal precisa que la norma acusada está vigente, por lo cual procede un pronunciamiento de fondo de la Corporación, pues ella no fue derogada por el Decreto-Ley 2150 de 1995. En efecto, el artículo 150 de ese cuerpo normativo señala explícitamente que “nada de lo dispuesto en el presente Decreto afectará las disposiciones vigentes cuando las regulaciones, trámites o procedimientos se encuentren consagrados en códigos, leyes orgánicas o estatutarias”, por lo cual se concluye que el artículo 82 del Código Disciplinario Único no ha sido derogado.
Cuando el disciplinado fuere sancionado con suspensión de funciones o del contrato, en el fallo se ordenarán las compensaciones que correspondan, según lo dejado de percibir durante el lapso de la suspensión provisional.”.
"De todo lo anterior cabe concluirse que el único autorizado en Colombia, que puede suspender funcionarios es el Contralor General de la República y los otros a quienes delegue la misma potestad, como en forma diáfana lo señala la precitada norma constitucional “la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios” y, por ende, es abiertamente contrario al ordenamiento superior la atribución por vía de analogía otorgada por la ley 200/95 al Procurador General de la Nación."
Pero no es una medida absolutamente discrecional, como que sólo procede respecto de faltas gravísimas - taxativamente descritas - o graves; que competen al nominador, al Procurador General de la Nación o a quien delegue; temporalmente hasta seis meses, si por cierto se dan los elementos de juicio que permitan inferir lesión en el derecho de defensa, interferencia en la función disciplinaria, la continuidad o reiteración de la falta."
“Además, la proliferación y variado conjunto de normas que regulan la conducta de los servidores públicos y los procedimientos respectivos, permiten afirmar, sin temor a equivocaciones que existe un procedimiento general y numerosos especiales para distintos sectores de la administración como, entre otros muchos para los miembros de la Fuerzas Militares, la Policía Nacional, los Maestros, los Notarios, el personal de custodia y vigilancia de las cárceles, los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, los servidores de Santafé de Bogotá , D.C., los trabajadores de la Seguridad Social, los empleados del Ministerio de hacienda, la Rama Judicial, los empleados administrativos del Congreso, etc.
Esta multiplicidad de regímenes disciplinarios conduce al ejercicio ineficiente e inequitativo del juzgamiento de la conducta de los servidores públicos, anarquiza la función del mandato constitucional a cargo de todas las entidades oficiales, por todas estas razones, es incuestionable que el Estado Colombiano debe tener un Código o Estatuto Unificado para la realización del control disciplinario tanto interno como externo a fin de que la función constitucional se cumpla de manera eficaz y como además, se convierta en herramienta eficiente en la lucha contra la corrupción administrativa”[3].
Así mismo, el demandante también cuestiona los numerales 5º y 6º del artículo 29 del CDU y el texto legal “o suspensión del contrato de trabajo o de prestación de servicios hasta por tres meses”, contenido en el artículo 32 CDU, primero, con base en los argumentos para considerar inexequible la parte demandada del artículo 20, y segundo, porque el actor entiende que el contrato de prestación de servicios personales no genera una relación de dependencia con la Administración, por tanto, no puede aplicarse a tales contratistas el CDU.
La Corte no comparte el cargo del actor y declarará exequibles esas expresiones, pues las multas son sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del poder impositivo del Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se articula a la diversidad de finalidades de las mismas. Así, una multa se establece con el fin de prevenir un comportamiento considerado indeseable, mientras que una contribución es un medio para financiar los gastos del Estado. Por consiguiente, si una autoridad disciplinaria impone multas a los servidores públicos, no con el fin de sancionar o prevenir la comisión de faltas disciplinarias sino para aumentar sus recursos, estaríamos en frente de una típica desviación de poder que - conforme al artículo 88 del C.C.A- implicaría la nulidad de la actuación, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la normatividad. Pero esa eventualidad no implica la inconstitucionalidad del mandato, según el cual, las multas impuestas como sanciones disciplinarias deben destinarse a la entidad en la cual preste o haya prestado sus servicios el funcionario. En efecto, se reitera, la multas no tienen naturaleza tributaria, como lo demuestra precisamente el artículo 27 del Decreto No. 111 de 1995 que las sitúa dentro de los ingresos no tributarios, subclasificación de los ingresos corrientes de la Nación. Por ello, no es admisible el cargo de competencia que el actor hace recaer sobre los artículos sub-examine. Ni tampoco se está vulnerando el artículo 359 de la Carta que prohibe las rentas nacionales de destinación específica pues, desde las primeras decisiones en que tuvo que estudiar el tema, esta Corporación ha establecido que una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que esta prohibición se refiere exclusivamente las rentas de naturaleza tributaria[11]. Y, finalmente, esa destinación tiene unas finalidades sociales razonables, pues los artículos 6º y 7º del Decreto No. 2170 de 1992 establecen que las multas impuestas en virtud de una sanción disciplinaria se cobrarán por cada una de las entidades a las cuales pertenezca el servidor sancionado y se destinarán a financiar programas de bienestar social de los empleados de las entidades.
La Corte considera que la restricción a los derechos constitucionales de los servidores públicos consagrada por la norma acusada es útil para moralizar la administración, ya que permite a las autoridades conocer y controlar las dinámicas de endeudamiento de sus funcionarios, con lo cual se puede potencialmente evitar prácticas de utilización indebida de la función pública. Igualmente, la Corte reitera que el cumplimiento de funciones públicas implica la asunción de cargas especiales que hace constitucionalmente legítimo exigir de los servidores públicos ciertas conductas que no podría la ley exigir de un particular. Con tal criterio, por ejemplo, esta Corporación declaró exequible el delito de cobardía pues consideró que, debido a la formación específica del militar y a las particularidades de su función pública, el acto de valor - que no es equiparable al heroísmo - les es jurídicamente exigible[19]. Estas exigencias jurídicas sobre estos funcionarios son mayores, pues la propia Carta establece que ellos son responsables no sólo por violar la Constitución y la ley sino también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP art. 6º). Además, el servidor público tiene una especial sujeción al Estado, la cual deriva del interés general que es consustancial al ejercicio de las funciones públicas (CP arts 2º, 123 y 209) y se manifiesta también en otras cargas que les impone la Constitución (CP arts 122 y ss).
Sin embargo, a pesar de lo anterior, la Corte coincide con el actor y el Defensor del Pueblo, en que la norma acusada consagra una restricción innecesaria y desproporcionada. En efecto, conforme a la propia Carta, todo servidor público tiene la obligación de declarar bajo juramento el monto de sus bienes y rentas, no sólo al momento de posesionarse o retirarse del cargo sino también cuando sea requerido por la autoridad competente (CP art. 122). Por consiguiente, si en un determinado momento existen razones para considerar que un funcionario en particular se está indebidamente aprovechando de su cargo, la Corte considera que no sólo no es un mecanismo menos lesivo para la autonomía de los servidores públicos sino incluso más eficaz que se solicite tal declaración específicamente a ese funcionario, y no que se requiera - como lo hace la disposición acusada - de manera general a todos los servidores, que soliciten autorización a su superior para obtener un crédito. Por ello, la Corte considera que el numeral acusado viola los derechos a la autonomía y a la igualdad de los servidores públicos (CP arts 13, y 16) y será entonces declarado inexequible.
Este estudio es necesario pues en anteriores decisiones esta Corporación había señalado que las inhabilidades no hacen parte, en sentido estricto, del régimen disciplinario[20]. Con base en tal criterio, esta Corporación estudió algunas disposiciones del decreto extraordinario 1888 de 1989, que desarrollaba una facultades concedidas por la Ley 30 de 1987 para que el Presidente modificara el régimen disciplinario de la rama jurisdiccional. La Corte concluyó que eran inexequibles los artículos que establecían una inhabilidad aplicable para acceder a la rama jurisdiccional, pues las facultades habían sido otorgadas para modificar el régimen disciplinario "y las inhabilidades no hacen parte de ese régimen"[21]. Un interrogante se plantea entonces: Si, en sentido estricto, las inhabilidades no hacen parte del régimen disciplinario, ¿no violan la regla de unidad de materia aquellas disposiciones del CDU - estatuto disciplinario - que consagran inhabilidades, pues conforme al artículo 158 de la Carta "todo proyecto debe referirse a una misma materia"?
La Corte considera que no es así, por cuanto el examen que corresponde hacer por violación de la regla de unidad de materia no es igual al ligado a las facultades extraordinarias. Así, esta Corporación ha indicado, en numerosas oportunidades, que la concesión de facultades extraordinarias altera el reparto ordinario de competencias normativas entre el Congreso y el Ejecutivo. Es pues una institución excepcional; por ello, conforme a clásicos principios hermenéuticos, la interpretación del alcance concreto de la extensión de esas facultades debe ser estricta y restrictiva[22], por lo cual, ellas sólo comprenden los asuntos expresamente indicados por la ley habilitantes, sin que haya lugar a extensiones ni analogías. En cambio, desde sus primeras decisiones en este campo, esta Corporación ha precisado que no puede efectuarse una interpretación restrictiva sino amplia del alcance del tema tratado por una ley. Esto significa que "la materia" de una ley debe entenderse "en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente"[23]. Esta comprensión amplia de la unidad temática de una ley no es caprichosa sino que es una concreción del peso del principio democrático en el ordenamiento colombiano y en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo, al hacer más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia sistemática al ordenamiento[24], no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa. Por ello esta Corte ha señalado que solamente deben retirarse del ordenamiento "aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma".[25]
En ese orden de ideas, si bien es inconstitucional que el Ejecutivo establezca inhabilidades cuando le fueron concedidas facultades únicamente para modificar el régimen disciplinario, pues en sentido estricto las inhabilidades no hacen parte del tal régimen, en cambio es perfectamente admisible que una ley disciplinaria regule también las inhabilidades pues existe entre estos temas una conexidad temática e instrumental razonable, que permite considerarlos como una misma materia, pues la violación del régimen disciplinario puede configurar una inhabilidad y, a su vez, el desconocimiento de las inhabilidades puede configurar una falta disciplinaria. No hay pues violación de la unidad de materia (CP art. 158), por lo cual entra la Corte a estudiar materialmente la inhabilidad acusada.
25- Los actores atacan varias disposiciones del libro III del CDU pues consideran que algunos aspectos del procedimiento disciplinario violan derechos y normas constitucionales. Así, uno de los demandantes considera que el artículo 52 desconoce la reserva judicial en materia de libertad ya que permite que una autoridad no judicial - el Ministerio Público - prive de la libertad a una persona a fin de que rinda testimonio. Por el contrario, según la Vista Fiscal, la disposición es exequible pues es un instrumento para que se puedan adelantar eficazmente investigaciones disciplinarias. Entra pues la Corte a estudiar la constitucionalidad de esta disposición.
26- Por el contrario, el inciso segundo requiere un examen más detenido pues establece que para sus investigaciones la Procuraduría podrá disponer la "conducción del renuente por la fuerza pública, para efectos de la recepción inmediata de la declaración sin que esta conducción implique privación de la libertad." En efecto, si bien toda persona debe declarar cuando la autoridad competente así lo exija (CP art. 95 ord 7º), la Constitución consagra una reserva judicial en materia de libertad, pues el artículo 28 establece que una persona sólo puede ser detenida por orden de autoridad judicial competente. Como vemos, esta norma plantea una tensión entre la reserva judicial de la libertad (CP art. 28) y el deber de toda persona de colaborar con las autoridades y contribuir con la administración de justicia, que incluye en este aspecto las investigaciones disciplinarias (CP art. 95 ord 7º). En efecto, por más de que el artículo diga que la conducción forzosa del testigo no debe implicar una privación de libertad, lo cierto es que ella restringe la libertad de la persona pues esta Corporación ha dicho que "por libertad personal a nivel constitucional debe entender­se la ausencia de apre­hensión, retención, captura, detención o cual­quier otra forma de limitación de la autonomía de la persona"[27].
27- Otros cargos tienen que ver con el problema de la doble instancia. Así, uno de los actores considera que la expresión “en única instancia” del artículo 61 del CDU vulnera el debido proceso (CP art. 29), pues es derecho de toda persona impugnar la sentencia condenatoria, principio que es aplicable al proceso disciplinario
29- La Corte tampoco encuentra ninguna objeción a que el CDU establezca la consulta de ciertos fallos disciplinarios Ya en anterior decisión, esta Corporación había señalado que "esta figura es perfectamente admisible en las actuaciones administrativas, adecuándose en este sentido a los mandatos del artículo 29.[31]" Por ello la Corte desestima los cargos contra el artículo 110 del CDU, ya que no considera que se esté estableciendo una presunción de culpabilidad en contra del funcionario absuelto, pues las decisiones absolutorias sólo podrán ser revocadas por el superior si encuentra clara la prueba de la responsabilidad del investigado. En ese orden de ideas, hace parte de la libertad del Legislador consagrar estos grados obligatorios de jurisdicción a fin de proteger valores de raigambre constitucional, como el interés público y los propios derechos y garantías fundamentales del investigado.
31- De otro lado, la regulación misma del mecanismo de suspensión establecido por los artículos impugnados se adecua al sentido de la figura, pues no es una medida absolutamente discrecional, como que sólo procede respecto de faltas gravísimas - taxativamente descritas- o graves. Además sólo puede ser tomada por nominador o el Procurador General de la Nación o a quien éste delegue, y tiene un límite de tres meses, que sólo pueden prorrograrse por otros tres si se dan serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la continuidad o reiteración de la falta. Además se prevé la reintegración al cargo y el reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir, durante el período de suspensión en los siguientes casos, si expira el término máximo de suspensión o se absuelve al investigado o la sanción no es la separación del cargo.
32- Según uno de los demandantes, varias expresiones del ordinal 2º del artículo 66 del CDU, que regula ciertas competencias disciplinarias especiales del Procurador, son inexequibles por cuanto se vulnera la naturaleza restrictiva de los fueros constitucionales. Sin embargo, la Corte no comparte este criterio, por cuanto el fuero establecido por este artículo se adecua a la Carta ya que, teniendo en cuenta la calidad de los congresistas como altos dignatarios del Estado, es razonable que sean investigados disciplinariamente por la suprema autoridad disciplinaria, esto es, por el Procurador General, en única instancia. Y, dentro de su ámbito de configuración normativa, bien puede la ley definir razonablemente los alcances de esa competencia especial del Procurador, señalando que mientras son congresistas, el fuero cobija también las infracciones cometidas con anterioridad al ejercicio de sus funciones y que se prolonga después del cese de la función pública cuando la falta se ha cometido en ejercicio de ésta.
33- En cambio, la Corte coincide con el demandante en que el inciso segundo de ese numeral vulnera la Carta y debe ser declarado inexequible pues, en relación con los congresistas, la pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional disciplinario autónomo de competencia exclusiva del Consejo de Estado, por lo cual no es supeditable a ningún tipo de pronunciamiento, tal y como la Corte lo ha señalado en anteriores fallos[33]. La investigación no puede entonces ser atribuida al Procurador, pues se estaría afectando la competencia investigativa y decisoria autónoma del supremo tribunal de lo contencioso administrativo. En estos casos, la labor del Procurador es la de emitir los correspondientes conceptos (CP art. 278 ord 2º), pues en relación con la pérdida de investidura, los congresistas gozan de fuero especial.
(Corte Constitucional. Sentencia C-280 de junio 25 de 1996. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero)
CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO - Destinatarios / REGÍMENES DISCIPLINARIOS ESPECIALES (Aclaración de voto)
Santafé de Bogotá, D.C. Julio veintidós (22) de mil novecientos noventa y seis (1996)
“La ley determinará lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, al ingreso por carrera y al retiro del servicio, a las inhabilidades e incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración, prestaciones sociales y régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de su dependencia” (negrillas y subrayas fuera de texto)
“La ley determinará lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso de méritos (...) y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho organismo” (negrillas y subrayas fuera de texto
De la misma manera, el artículo 256 de la norma superior prescribe que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales según el caso y “de acuerdo a la ley”, examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como la de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley”, lo que permite a mi juicio la existencia de un régimen propio de carácter disciplinario para todo lo relacionado con esta función por parte de la Corporación mencionada.
CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO - Destinatarios (Salvamento de voto)
REGÍMENES DISCIPLINARIOS ESPECIALES (Salvamento de voto)
(Corte Constitucional. Salvamento de voto a la Sentencia C-280 de junio 25 de 1996. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero)
Ref.: Demandas D-1067 y D-1076.
[1]Ver, entre otras, las sentencias T-438/92, C-417/93, C-251/94, C-427/94 y C-244/86.
[3]Gaceta del Congreso, Año IV, Nº73
[4]Sentencia C-244/96. MP Carlos Gaviria Díaz, Consideración Jurídica f. En el mismo sentido, sentencia C-417/93.
[5]Sentencia C-037/96 MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideraciones de la Corte relativas a los artículos 32, 58 a 60, y 116 y ss.
[6]Corte Constitucional. Sentencia C-214/94. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[7]Sentencia C-417/93. MP José Gregorio Hernández Galindo. Consideración de la Corte No 3.
[8]Ver Sentencias Nos. T-438/92 y C-195/93, entre otras.
[9]Ver, entre otras, Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 17 del 7º de marzo de 1985. MP Manuel Gaona Cruz.
[10]Sentencia C-417/93. MP José Gregorio Hernández Galindo. Consideración de la Corte No 3.
[11]Ver sentencia C-040/93, reiterado por las sentencias C-465/93 y C-490/93
[12]Sentencia C-319/94. MP Herrnando Herrera Vergara, Consideración jurídica 3º, criterio reiterado por las sentencias C-247/95 y C-037/96
[13]Sentencia C-319/94. MP Herrnando Herrera Vergara, Consideración jurídica 3º
[14]Sentencia C-247/95 MP José Gregorio Hernández Galindo, criterio reiterado en la Sentencia C-037/94, consideración de la Corte relativa al artículo 16.
[15]Ver, entre otras, las sentencias C-443/92 y C-473/94.
[16]Ver sentencia C-437/94.
[17]Sentencia C-110/94. MP José Gregorio Hernánmdez Galindo.
[18]Ver, entre otras, las sentencias T-422/92, C-530/93, T-230/94, T-288/95 y C-022/96
[19]Sentencia C-563/94. MP Carlos Gaviria Díaz. Consideración de la Corte No 3.
[20]Ver sentencias C-546/93 y C-558/94
[21]Sentencia C-558/94. MP Carlos Gaviria Díaz.
[22]Ver, entre otras, las sentencias C-416/92, C-514/92 y C-498/95
[23]C.f. sentencia C-025/93. Fundamento Jurídico No 43.
[24]C.f. sentencia C-531/95 Fundamento Jurídico No 5. Ver también sentencia C-055/96
[25]Sentencia C-025/93 del 4 de febrero de 1993. Fundamento Jurídico No 43
[26]Sentencia C-100/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 10.
[28]Sentencia C-024. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico 9.1
[29]Sentencia C-142/93. MP Jorge Arango Mejía.
[30]Ver, entre otras, las sentencia C-017/96 y C-102/96.
[31]Sentencia C-406/95. MP Fabio Morón Díaz
[32]Sentencia C-108/95. MO Vladmiro Naranjo Mesa. Consideración de la Corte 2.3 En el mismo sentido, ver Sentencia C-406/95 MP Fabio Morón Díaz.
[33]Ver, entre otras, sentencia C-037/96.

References: artículo 27
 artículo 2
 artículo 32
 artículo 29

Artículo 41
 artículo 41
 artículo 29
 artículo 122
 artículo 150
 artículo 82
e contrario
 artículo 29
 artículo 32
 artículo 20
 artículo 88
 artículo 27
 artículo 359
 artículo 158
 artículo 52
 artículo 28
 artículo 61
 artículo 29
 artículo 110
 artículo 66
 artículo 256
 artículo 16