Source: http://www.elderecho.com/foro_legal/administrativo/nuevo-Reglamento-valoraciones-Ley-Suelo_12_381060002.html
Timestamp: 2017-11-20 21:08:35+00:00

Document:
Luis Pomed Sánchez. Letrado del Tribunal Constitucional. Profesor de Derecho Administrativo
En ese mismo dictamen se resalta que la precisión reglamentaria que extiende la consideración de "urbanizado" al suelo incluido en un ámbito sometido a reforma interior o renovación urbana, no deja de ser congruente con las previsiones del art 14.1.a).2 TRLS, referidas a las actuaciones de urbanización consistentes en la reforma o renovación urbana de un ámbito de "suelo urbanizado".
Sin perjuicio de preguntarnos hasta que punto podría resultar constitucionalmente admisible prohibir la realidad mediante Ley, lo cierto es que aquélla habría quedado en trance de verse desplazada del suelo rural por mor del método de capitalización de rentas reales o potenciales; siquiera ante la aparición de expectativas urbanísticas que sólo limitadamente podrían colacionarse mediante la aplicación del factor "localización" previsto en el art 23.1.a) TRLS y desarrollado posteriormente por el art 17 RV.
No resulta, además, fácil de entender por qué el legislador está en contra del método comparativo porque no asegura la objetividad e introduce elementos especulativos, cuando si lo que se persigue es "determinar el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en la misma situación", precisamente lo pagado por inmuebles de las mismas características es el elemento más expresivo y sencillo del valor de sustitución. Como dije en su momento, ¿qué mejor que el valor comprobado de los inmuebles de las características del expropiado?: si se paga tanto es porque vale tanto y no hay que darle más vueltas. Más objetivo y menos especulativo, imposible. La realidad del mercado pura y lisa.
El artículo 21.a), párrafo tercero dice en qué consiste la "renta de posición": El valor del suelo rural así obtenido –por el método de capitalización- podrá ser corregido al alza hasta un máximo del doble en función de factores objetivos de localización, como la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico, cuya aplicación y ponderación habrá de ser justificada en el correspondiente expediente de valoración, todo ello en los términos que reglamentariamente se establezcan.
Los factores objetivos pueden ser de todo tipo y son los que servían para justificar el aumento del justiprecio por la concurrencia de expectativas urbanísticas, de manera que la corrección de las valoraciones sigue estando tan presente como antes, reduciéndose la cuestión a un problema puramente terminológico, salvo en cuanto al límite que se fija en el doble. Ahora bien, ¿por qué sólo el doble? Es arbitrario. Si se prueba acabada y cumplidamente que las fincas del entorno se están pagando mucho más caras precisamente por su situación, ¿dónde está la justicia y la obtención del objetivo de proporcionar al afectado el valor de sustitución? Nuevamente juega la suerte (mala), al que le expropian "le ha tocado la china" y el vecino aliviado y contento, ¡por los pelos!
Con la deficiente técnica legislativa a la que los juristas ya estamos acostumbrados (reformas masivas por Decretos-leyes, leyes sostenibles y leyes omnibus), y agotando in extemis un plazo ya parcheado, se ha prorrogado hasta el 1 de julio de 2012 la suspensión de la vigencia de los criterios de valoración introducidos por la Ley del Suelo de 2007, hoy TRLS de 2008, desarrollados mediante RD. 1492/2011, de 24 de octubre, que aprueba el reglamento de valoraciones (RV). Con esta nueva prórroga se alarga todavía más la "suave transición a la aplicación de las nuevas reglas de valoración previstas" que parecía justificar la reforma operada por R.Decreto-Ley 6/2010.
Lo primero que se advierte al analizar estas reformas y contrarreformas, plazos transitorios y prórrogas, es la situación de inseguridad jurídica que generan. Lo segundo, el empeño de nuestros gobernantes en sustentar nuestro crecimiento económico en el sector del ladrillo, a pesar del cruel estallido de la burbuja inmobiliaria, recuperando medidas controvertidas como la deducción por adquisición de vivienda habitual o el IVA reducido. Y, por supuesto, estas reformas descubren el fuerte peso que tiene el lobby financiero y bancario, cuyos desmanes pagamos los ciudadanos con medidas de austeridad, recorte y flexibilidad, y que es capaz de conseguir que los Gobiernos planeen reformas personalizadas para aliviar sus agujereadas arcas y evitarles pérdidas millonarias. Los medios de comunicación califican de "alivio" o "balón de oxígeno" esta nueva prórroga, aunque el sector inmobiliario y bancario sigue alertando de un eventual "suicidio colectivo" si finalmente entran en vigor los nuevos criterios de valoración, porque se calcula que provocarán una depreciación de muchos suelos de hasta un 90%.
Centrándonos en la primera de las preguntas formuladas, la compleja pirueta de la disposición transitoria tercera del TRLS'08 obliga a precisar cuál es la normativa vigente en materia de valoraciones, lo cual no resulta fácil, porque depende de la clasificación del suelo, del detalle del planeamiento urbanístico, del sistema de actuación urbanística elegido y del cumplimiento de los plazos transitorios
-Así, para el suelo rural y el suelo urbanizado no cabe duda de que rigen las nuevas reglas de valoración (arts. 23 y 24 TRLS'08 y concordantes del RV), si bien temo que el nuevo Gobierno no tenga intención de aplicarlas. Además, como desde el 10 de noviembre de 2011 está en vigor el nuevo RV, deja de tener sentido el apartado 3º de esta disposición transitoria tercera, que mantenía la aplicación de la Orden Eco/805/2003.
-No se ha previsto ninguna regla transitoria especial para el suelo urbano no consolidado, así que parece que se valorará conforme al método residual estático o de comparación previsto en el art. 24.3 del TRLS'08, no siendo, en mi opinión, aplicable por analogía la disposición transitoria tercera.
-En cambio, el suelo urbanizable delimitado (léase: sectorizado, programado, apto para urbanizar...) es el más afectado por el cambio del sistema de valoraciones, y de ahí ese "aterrizaje blando" que asegura la disposición transitoria que nos ocupa. Hasta el 1 de julio de 2012, la valoración de esta clase de suelo deberá hacerse conforme a los criterios de la LRSV de 1998, esto es, según el valor básico de repercusión en polígono aplicado al aprovechamiento urbanístico y, subsidiariamente, conforme al método residual dinámico (art. 27.1 LRSV'98). Desde la perspectiva de la eficacia, hay que reconocer que el método residual dinámico ofrece una valoración más fiable y sostenible al apartarse de los criterios de mercado, volubles y menos fiables, debilidad que también resulta achacable al método de comparación. A partir del 1 de julio de 2012, el suelo urbanizable delimitado pasará a valorarse conforme a las reglas del suelo rural, mediante la capitalización de la renta anual o potencial de la explotación (art. 23 TRLS'08), si bien con la importante precisión del artículo 26 del TRLS'08 que contrarresta una abusiva generalización de los valores rurales al suelo urbanizable. La prórroga transitoria se traduce en la aplicación al suelo urbanizable delimitado del artículo 25.2 de la LRSV'98, en su redacción dada por Ley 53/2002, para los suelos destinados a sistemas generales, así como en el mantenimiento de la tasación separada del suelo y la edificación frente al nuevo sistema de tasación conjunta.
Dicho régimen transitorio se aplicará exclusivamente cuando concurra alguna de las tres condiciones que marca la disposición transitoria tercera del TRLS'08, a saber: (1) que todavía "no hayan vencido los plazos para la ejecución del planeamiento" por respetar el programa establecido en el planeamiento, (2) que, aunque hayan vencido dichos plazos, haya sido "por causa imputable a la Administración o a terceros" o, lo que es lo mismo, por causa no imputable al promotor, y, por último (3), que "no exista previsión expresa sobre los plazos de ejecución en el planeamiento ni en la legislación de ordenación territorial y urbanística".
En caso contrario, se adaptarán al suelo urbanizable delimitado las nuevas reglas de valoración previstas para el suelo rural (art. 23 TRLS'08), pues resultan de aplicación inmediata para todos los expedientes iniciados después del 1 de julio de 2007 (apartado 1º de la disposición transitoria tercera). Es cierto, como alerta el sector inmobiliario y financiero, que las sociedades que no hayan finalizado completamente sus obras de urbanización en suelo adquirido con valor de urbanizable, aunque la urbanización esté próxima, se verán afectadas por cierta depreciación de su valor. Es probable que no se calculara el alcance del nuevo modelo de valoración, y que esta situación afecte a muchos titulares de suelo urbanizable con planes parciales aprobados poco antes de la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 2007. Pero no hay que perder de vista, en primer lugar, que ya han disfrutado de cinco años de moratoria y aplicación transitoria del criterio de valoración del art. 27.1 de la LRSV de 1998. Y, sobre todo, que son, precisamente, estas promotoras y entidades bancarias quienes durante años se han beneficiado de una valoración del suelo rústico que incorporaba expectativas de generación de plusvalías, alimentando fenómenos especulativos, engordando artificialmente sus balances bancarios y obligando a las Administraciones públicas a pagar cifras millonarias en los procesos de expropiación forzosa. Perpetuar esta situación sólo sirve a los intereses del sector bancario (e inmobiliario), y alguna vez habrá que poner un punto y final.
La segunda pregunta versa sobre el sistema de fuentes, en concreto, sobre la relación entre la Ley del Suelo y el RV recientemente aprobado. Al parecer, se aprecian eventuales excesos en esta norma reglamentaria, en concreto, en la forma en que ha desarrollado el art. 12.3 del TRLS'08, ya que se ha añadido un nuevo supuesto de situación de suelo urbanizado cuando "esté incluido en un ámbito para el que el instrumento de ordenación prevea una actuación de reforma interior o de renovación urbana" (art. 2.1 b) del RV). Esta previsión reglamentaria supone que cualquier suelo sometido a actuaciones de reforma o renovación se considere en situación básica de suelo urbanizado, lo cual resulta coherente tanto con los arts. 14, apdos. 1.a).2) y 1.b) y 24.3 del TRLS'08, como con el principio general de no consolidar expectativas no patrimonializadas por el propietario. No creo, en cualquier caso, que suponga una extralimitación del RV.
La tercera pregunta se refiere a la desaparición del método de comparación en suelo rural que introdujo la Ley del Suelo de 2007 (hoy art. 23 TRLS'08), como principal novedad frente al régimen de la LRSV'98, con el objetivo de "asegurar la objetividad y de eliminación de elementos especulativos". Sin embargo, lo cierto es que la Ley mantiene la posibilidad de corregir al alza las valoraciones que resultan del método de capitalización de rentas, hasta un máximo del doble del valor obtenido, que resulta incongruente y hasta contradictorio con sus objetivos, ya que supone tomar en consideración elementos y factores extraños al suelo rural (como la accesibilidad a núcleos de población o similares). Por otro lado, la remisión en blanco a una norma reglamentaria que contiene el art. 23.1.a) párrafo 3º in fine del TRLS'08 vulnera, a juicio de un sector doctrinal, el principio constitucional de reserva de ley para la determinación del contenido del derecho de propiedad. Ahora, el artículo 17 del RV de 2011 desarrolla dicho "factor de corrección por localización", si bien está por ver que no desemboque en una incorporación irregular de expectativas urbanísticas, siendo una incógnita su eficacia para asegurar una valoración adecuada del suelo rural.
Efectivamente, y como apunta esta tercera pregunta, es chocante que la ley haya introducido el método de comparación para calcular el valor del suelo urbanizado edificado, aunque sea como alternativa (art. 24. 2 a) TRLS'08), mientras lo ha rechazado para el suelo rural, pensando inocentemente que en suelo urbanizado sí existe un nivel representativo de inmuebles comparables que refleja la situación actual del mercado, algo que, en cambio, desvirtúa la presente realidad de un mercado de viviendas con precios fluctuantes y a la baja (nótense las dificultades para la selección de comparables que se intuyen en el art. 24 del RV).
De modo que, al menos hasta el 1 de julio de 2012 (pues no cabe descartar que sobrevenga una nueva prórroga), los suelos a los que se refiere esa disposición transitoria se valoraran conforme a la normativa que ella misma menciona, la ley del suelo de 1998. Ahora bien, se da la circunstancia de que en el plazo que media entre la entrada en vigor del reglamento de valoraciones y el 1 de julio de 2012, las disposiciones legales aplicables a esos suelos no hallarán complemento técnico reglamentario, toda vez que el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, de aprobación del reglamento de valoraciones, derogó "en particular", las disposiciones sobre valoraciones contenidas en el reglamento de gestión urbanística, que eran las que, hasta ese momento, complementaban el régimen de valoraciones de la ley del suelo de 1998. La prórroga del régimen transitorio de la ley de suelo no lleva consigo la suspensión de la vigencia de una norma reglamentaria ni, mucho menos, la reviviscencia o ultraactividad de una norma reglamentaria ya derogada "en particular". Otra cosa es que el aplicador del régimen pueda utilizar los mismos criterios que incorporaba el reglamento de gestión urbanística pero no por el valor normativo que a los mismos diera este reglamento sino porque formaran parte de un determinado saber técnico o fueran cristalización de los métodos de valoración recogidos en la ley del suelo de 1998.
Respondiendo a la segunda pregunta, no creo que lo previsto en el art. 2.1 b) del reglamento de valoraciones entre en contradicción con la definición que del suelo en situación de urbanizado se da en la ley de suelo. El elemento central de la noción es que el suelo esté "integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población" y parece lógico concluir que esa integración existe respecto de los suelos sobre los que esté prevista una actuación de reforma interior o renovación urbana. No veo, por ello, contradicción insalvable alguna entre ambas previsiones normativas, sin perjuicio, claro es, de que pueda haber un uso torticero y no acomodado a su recto sentido, de expresiones tales como "actuación de reforma interior" o "renovación urbana", hipótesis que deberá hallar adecuada respuesta al controlar la aplicación del Derecho urbanístico y no en el momento de su creación.
Dada la extensión de esta colaboración me limitaré a dar una respuesta telegráfica y común al resto de preguntas. Las soluciones adoptadas por el legislador estatal en materia de valoración tratan de manera diferente supuestos que son distintos, identificando como un factor de elevada perturbación del sistema urbanístico español la atribución de un valor económico a las simples expectativas urbanísticas en los suelos que todavía no han sido objeto de efectiva transformación. Cuando se ha producido la transformación no cabe hablar ya de expectativa sino de un valor incorporado al bien. No se olvide, por otro lado, que la ley de suelo no hace frente a un urbanismo de reforma interior sino "de ensanche" desvinculado, en no pocos casos, de las infraestructuras precisas para hacer ciudad. Es cierto, con todo, que la eliminación del método residual dinámico en el suelo urbano parece perseguir el abaratamiento de éste, pues siempre ha sido considerado un mecanismo idóneo para la valoración de expectativas.
Las dos últimas normas en materia de valoraciones que nos ha ofrecido el final del año 2011 a las que deben hacer referencia las presentes notas son dignas de mención y atenta lectura, a no dudarlo, no exentas de crítica: El Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo –que entra en vigor el 10 de noviembre de 2011, al siguiente día de su publicación- y el Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, que entra en vigor el 1 de enero de 2012 y cierra una situación de adorno legislativo de 20 Reales Decretos Leyes en 2011 de la trascendencia y relevancia que son de ver en los mismos.
"Se modifica el apartado 2 de la disposición transitoria tercera del texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, con la finalidad de ampliar hasta cinco años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, el plazo transitorio para que las valoraciones de los terrenos que formen parte del suelo urbanizable incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento haya establecido las condiciones para su desarrollo, se efectúen conforme a las reglas establecidas en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, tal y como quedaron redactadas por la Ley 10/2003, de 20 de mayo. El plazo transitorio inicial fue ampliado hasta el 31 de diciembre de 2011 por el Real Decreto Ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo, por lo que está cerca de extinguirse".
Quizá conviene ir recordando que en la doctrina del Tribunal del Supremo con ocasión de las situaciones de derecho intertemporal a resultas de lo establecido en la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, o en la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, parece ser criterio rector -que podría resultar aplicable a los nuevos regímenes que se han planteado en el presente caso- el que distingue la fecha del inicio del expediente expropiatorio que es la que determina la normativa aplicable a la expropiación y el sistema de valoración y la fecha de inicio del expediente de justiprecio que es la que determina el momento al que referir la valoración de los bienes –por todas, baste la cita de las Sentencias del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 6ª de 22 de marzo de 2006, 27 de junio de 2006, de 14 de diciembre de 2006 y de 13 de octubre de 2009-.
Y, finalmente, dirigiendo la atención a lo reglamentado en el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo, pocos esfuerzos deben efectuarse para mostrar que el desarrollo efectuado es de tal envergadura que cualquier esfuerzo para aplicarlo a expedientes en tramitación, en su caso "descolocando", si se permite la expresión, la formulación de las correspondientes hojas de aprecio y valoraciones que se hayan enfrentado de todas las partes es de tal intensidad que todo conduce a pensar que sólo podrá ser aplicable en sus criterios y fórmulas –anteriormente inexistentes y con remisión a meros criterios técnicos de otra naturaleza- a los expedientes iniciados a partir de su entrada vigor. En este caso seguramente en aplicación analógica de la Disposición Transitoria 3ª.1 de la Ley 8/2007 o del Real Decreto Legislativo 2/2008.
Como bien se puede ver la rapidez tan reiterativa y la ligereza en que se incurre en materia de valoraciones con las dos normativas que se han indicado es de tal nudo gordiano que tratar de explicar el triunfo de un método respecto a otro quizá debe esperar una cierta estabilidad uniforme de aplicación de una legislación o un régimen reglamentario para los correspondientes casos y no ir "saltando" de una a otra legislación o reglamentación según cuál sea el factor temporal en concurrencia.

References: artículo 21
 artículo 26
 artículo 25
in fine
 artículo 17
 Real Decreto 
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