Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/25209
Timestamp: 2020-01-20 14:28:10+00:00

Document:
Système HJ - Décision: SENTENCIA 224/2016
SENTENCIA 224/2016, de 19 de diciembre
(BOE nº 23, de 27 de janvier de 2017)
ECLI:ES:TC:2016:224
En el recurso de amparo núm. 1315-2016, promovido por los diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de Cataluña, representados por la Procuradora de los Tribunales doña Virginia Aragón Segura y asistidos por el Abogado don Álvaro Sánchez Manzanares, contra los acuerdos de la Mesa del Parlamento de Cataluña de 1 y de 8 de marzo de 2016 —este último, ratificando el anterior—, mediante los cuales el órgano rector de la cámara catalana calificó y admitió a trámite las solicitudes de puesta en marcha de tres ponencias redactoras conjuntas para elaborar el texto de tres proposiciones de ley, al amparo del art. 126 del Reglamento del Parlamento de Cataluña. Ha comparecido el Parlamento de Cataluña, a través de sus representantes. Se personan como parte, a través de su representante legal, los diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Parlamento de Cataluña. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho, quien expresa el parecer del Tribunal.
c) En fecha 29 de febrero de 2016, los grupo parlamentarios JpS y de la CUP-CC presentaron ante el registro del Parlamento un escrito dirigido a la Mesa exponiendo las consideraciones que, según su criterio, vendrían a fundamentar la legitimidad de un acuerdo de la Mesa que diera trámite a estas iniciativas legislativas de acuerdo con el procedimiento del art. 126 RPC. Se afirma en dicho escrito que el art. 126 RPC “se ha convertido en la práctica en un procedimiento legislativo que va más allá de una interpretación estricta y formal de su tenor literal, de otra manera no hubieran sido posibles la mayoría de las ponencias conjuntas realizadas en las últimas legislaturas”, señalando a continuación un listado de proposiciones legislativas —sin otra indicación que el título de cada una— presentadas en las últimas legislaturas, y defendiendo que la Mesa, en caso de duda sobre si la iniciativa se enmarca en el ámbito de materias del art. 126 RPC, no debe prejuzgar su adecuación sino admitirla. Niegan que un solo grupo de la Cámara pueda tener derecho de veto y que la unanimidad en la constitución de la ponencia no sea un requisito prefijado en este procedimiento, sino el de la participación de todos los grupos, insistiendo en que no caben controles previos sobre las tres iniciativas presentadas, solicitando se dé trámite a las mismas.
Para los Diputados recurrentes tal infracción del Reglamento lleva aparejada la vulneración de las facultades parlamentarias previstas en el art. 23 CE, porque “la iniciativa legislativa es, en último término, una expresión de la voluntad de los diputados y de las diputadas, agrupados en grupos parlamentarios”, argumentando que esta expresión de voluntad puede traducirse en la presentación de proposiciones de ley, y ciertamente en la participación en ponencias conjuntas, pero “difícilmente se puede interpretar que se pueda forzar a los grupos que manifiestamente no quieren compartir una determinada iniciativa legislativa a ser partícipes de la misma mediante el establecimiento de una ponencia conjunta de todos los grupos parlamentarios, cuando todos los que no han sido promotores de la proposición de ley en cuestión manifiestan su voluntad de no ejercer su iniciativa legislativa en este caso y de acuerdo con esta forma especial de tramitación”. Asimismo, los recurrentes insisten en el hecho de que la iniciativa legislativa de los grupos promotores de las tres proposiciones de ley no quedaría negativamente afectada por una decisión de la Mesa del Parlamento contraria a su tramitación por la vía de la especialidad prevista en el art. 126 RPC, puesto que los grupos proponentes mantienen la posibilidad de ejercer su iniciativa legislativa en forma de proposición de ley por la vía ordinaria y pueden hacerlo conjuntamente, si esta es su voluntad.
Los Letrados del Parlamento catalán afirman que, cuando se cumplen estos dos requisitos “la Mesa dispone de un margen de apreciación para decidir” sobre la creación de ponencias parlamentarias conjuntas y ponen de manifiesto que el art. 126 RPC ha sido interpretado de forma flexible en las últimas legislaturas, toda vez que, a su juicio, no siempre es posible identificar claramente cuáles son las materias que deben considerarse incluidas en el ámbito material del desarrollo básico del Estatuto de Autonomía (que aparecen recogidas en el art. 62.2 EAC) ya que en ocasiones el resultado de dicha remisión es poco preciso o demasiado amplio y ambiguo, habiéndose aprobado la creación de ponencias redactoras de iniciativas legislativas que no estaban comprendidas en el ámbito material al que se refieren dicho precepto estatutario, como por ejemplo, en la última legislatura, en la que se utilizó el procedimiento previsto en el art. 126 RPC para elaborar las proposiciones de ley que finalmente dieron lugar a la Ley de transparencia y acceso a la información pública, a la Ley de consultas populares no referendarias y participación ciudadana, y a la Ley de igualdad entre hombres y mujeres, añadiendo que, en caso de duda sobre si la materia objeto de la proposición de ley es de desarrollo básico estatutario, la Mesa, por motivos de prudencia, no puede prejuzgar ex ante la adecuación del procedimiento de la ponencia redactora, todo ello en consonancia con la jurisprudencia constitucional que ha venido sosteniendo que la Mesa, en el trámite de admisión, ha de verificar exclusivamente los requisitos formales exigidos por el Reglamento parlamentario, excluyendo que este acto de calificación pueda comportar un juicio de oportunidad sobre el contenido de la propuesta.
En este sentido, el Fiscal lleva a cabo una interpretación sistemática y teleológica del art. 126 RPC, llegando a la conclusión de que se trata de un precepto que regula una especialidad dentro del procedimiento legislativo, relativa a los proyectos y proposiciones de ley de desarrollo básico del Estatuto de autonomía de Cataluña, siendo éstos los que versan sobre las materias recogidas en el art. 62.2 EAC, con arreglo al cual son leyes de desarrollo básico del Estatuto las que regulen directamente las materias mencionadas por los arts. 2.3, 6, 37.2, 56.2, 67.5, 68.3, 77.3, 79.3, 81.2 y 94.1 EAC, lista de preceptos que, a su juicio, configura claramente un numerus clausus que no coincide con las materias que resultan objeto de las proposiciones de ley que se intentan tramitar en el caso que nos ocupa, añadiendo que estamos ante una especialidad que supone una excepción al régimen procedimental legislativo general, por lo que la interpretación que se impone ha de ser necesariamente muy estricta e incluso restrictiva.
b) Asimismo, como inequívocamente se desprende del inciso final del propio art. 23.2 CE, se trata de un derecho de configuración legal que corresponde establecer a los Reglamentos parlamentarios, “a los que compete fijar y ordenar los derechos y atribuciones propios de los parlamentarios … una vez creados, quedan integrados en el status propio de su cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del art. 23.2 CE, reclamar su protección cuando los consideren ilegítimamente constreñidos o ignorados por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integren (entre tantas otras, STC 36/2014, de 27 de febrero, FJ 5, y las allí citadas)” [SSTC 107/2016, de 7 de junio, FJ 4 B) a), y 108/2016, de 7 de junio, FJ 4 B) a)].
En este sentido, este Tribunal ha venido reiterando que “no cualquier acto del órgano parlamentario que infrinja la legalidad del ius in officium resulta lesivo del derecho fundamental, pues sólo poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, siendo vulnerado el art. 23.2 CE si los propios órganos de las Asambleas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de representantes. Tales circunstancias imponen a los órganos parlamentarios una interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos derechos o atribuciones que integran el estatuto constitucionalmente relevante del representante público y a motivar las razones de su aplicación, bajo pena, no sólo de vulnerar el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su cargo (art. 23.2 CE), sino también de infringir el de estos a participar en los asuntos públicos ex art. 23.1 CE (SSTC 38/1999, FJ 2, y 107/2001, FJ 3; 40/2003, FJ 2, entre otras muchas)” [STC 1/2015, FJ 3; también, STC 23/2015, de 16 de febrero, FJ 3].
Hemos precisado, además, que “esta exigencia de rigor es aún más intensa, si cabe, cuando el examen de admisibilidad que le compete a la Mesa recae sobre iniciativas legislativas de origen parlamentario, pues la Mesa debe cuidarse de no perturbar con su decisión el derecho de los representantes a suscitar el debate parlamentario sobre una materia determinada mediante el recurso a la iniciativa legislativa (STC 124/1995). Si no fuese así, la Mesa dejaría de obrar como un órgano de gobierno de la Cámara ejerciendo el debido control legal sobre la regularidad jurídica de la iniciativa, para mutarse en un órgano netamente político, impidiendo, además, que las iniciativas promovidas por las minorías parlamentarias se sometiesen al debate público en la Cámara. Lo que colocaría a estos representantes en una posición de inferioridad y desigualdad lesiva del art. 23.2 CE. (SSTC 118/1995 y 38/1999, de 22 de marzo, FJ 3)” [STC 10/2016, FJ 4].
Más en concreto, el art. 126 RPC contempla una especialidad dentro del procedimiento legislativo, relativa a la iniciativa para promover la elaboración conjunta de proposiciones de ley de desarrollo básico del Estatuto de Autonomía de Cataluña, regulando, tal y como se ha reproducido en los antecedentes, la posibilidad de que la iniciativa parlamentaria se ejerza por el conjunto de grupos parlamentarios, mediante la constitución de una ponencia redactora que contará con la presencia de todos los grupos. Además, de acuerdo con lo previsto en los arts. 62.2 in fine EAC y 127 RPC, la proposición de ley elaborada por la ponencia conjunta requerirá, para su aprobación, el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno, en una votación final sobre el conjunto del texto, sin que sea posible su aprobación en comisión (art. 133 RPC). Estos rigurosos requisitos de tramitación y aprobación sólo se justifican por razón de la materia que se pretende regular mediante este procedimiento especial (el desarrollo básico del Estatuto de autonomía de Cataluña) y coinciden con los que el Reglamento exige para “las iniciativas de reforma estatutaria” (art. 132 RPC).
De lo dicho se deduce con claridad que para acudir al procedimiento legislativo especial que regula el art. 126 RPC, es requisito sine qua non (como apunta el Fiscal y también aducen los recurrentes) que la iniciativa se dirija a elaborar proposiciones de ley relativas “al desarrollo básico de lo establecido por el Estatuto de autonomía de Cataluña”, lo que nos remite al art. 62.2 EAC, con arreglo al cual son leyes de desarrollo básico del Estatuto “las que regulen directamente las materias mencionadas en los arts. 2.3, 6, 37.2, 56.2, 67.5, 68.3, 77.3, 79.3, 81.2 y 94.1 EAC”, lista de preceptos que configura claramente un numerus clausus y que se remiten a las siguientes materias: a los municipios, las veguerías, las comarcas y demás entes locales que integran el sistema institucional de la Generalidad (art. 2.3 EAC), a la lengua propia y oficiales de Cataluña (art. 6 EAC), a las garantías de los derechos estatutarios (art. 37.2 EAC), a la composición del Parlamento y régimen electoral (art. 56.2 EAC), al estatuto personal del Presidente o Presidenta de la Generalidad (art. 67.5 EAC), a la organización, el funcionamiento y las atribuciones del Gobierno de la Generalitat (art. 68.3 EAC), a la composición y el funcionamiento del Consejo de Garantías Estatutarias, el estatuto de sus miembros y los procedimientos relativos al ejercicio de sus funciones (art. 77.3 EAC), al estatuto personal del Síndic de Greuges, sus incompatibilidades, sus causas de cese, así como la organización y las atribuciones de la institución (art. 79.3 EAC), al estatuto personal, las incompatibilidades, las causas de cese, la organización y el funcionamiento de la Sindicatura de Cuentas (art. 81.2 EAC) y, finalmente, al régimen jurídico especial de Arán (art. 94.1 EAC).
Asimismo, debemos reparar en el hecho de que no sólo se trata de una lista cerrada y taxativa de materias, sino que, además, del tenor literal del art. 62.2 EAC se desprende que sólo son leyes de desarrollo básico del Estatuto las que regulan “directamente” dichas materias, lo que excluye toda interpretación flexible o extensiva al calificar las iniciativas que se presenten bajo su cobertura y, correlativamente, al acordar la apertura del procedimiento legislativo especial previsto en el art. 126 RPC para su tramitación.
4. Debe anticiparse que no cabe apreciar prima facie la necesaria correspondencia “directa” entre las materias de desarrollo básico del Estatuto ex art. 62.2 EAC, y las materias respecto de las que se pretende elaborar tres proposiciones de ley utilizando el procedimiento especial previsto en el art. 126 RPC; esto es, una proposición de ley integral de protección social catalana, una proposición de ley del régimen jurídico catalán y una proposición de ley de la Administración tributaria catalana. Ninguna de ellas se refiere a la regulación de las instituciones ya establecidas en el Estatuto de Autonomía que indica su art. 62.2 (Generalitat, Parlamento, Consejo de Garantías Estatutarias, Sindic de Greuges y Sindicatura de Cuentas); tampoco a la ordenación de los municipios, veguerías y comarcas de la propia Comunidad, ni a la organización territorial o administrativa de Arán. Es evidente, por lo demás, que cualquier institución u organización administrativa no recogida en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, cuya creación pretendiera fraguarse bajo las proposiciones de ley que se anuncian, no podría responder a un “desarrollo básico” del propio Estatuto. En lo que hace, por otro lado, a las garantías de los derechos estatutarios, el art. 37.2 EAC prevé expresamente que con este fin se apruebe por ley la “Carta de los derechos y deberes de los ciudadanos de Cataluña”. Pero esta última tampoco es asumida por las tres iniciativas en examen, ni con ellas se pretende, en fin, la regulación de la lengua propia y oficiales de Cataluña, o la regulación del régimen electoral.
Esta doctrina ha de ser aplicada al caso que nos ocupa, toda vez que tal examen material afecta al procedimiento legislativo especial que prevé el art. 126 RPC para elaborar proyectos de ley que se refieren al desarrollo básico del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Así, este Tribunal tiene declarado que las facultades de las Mesas “lo son sobre todo a efectos de controlar la regularidad jurídica y la viabilidad formal o procesal de las iniciativas presentadas, si bien pueden también extenderse, cuando así lo prevea el respectivo reglamento, a un examen material de aquéllas si tal delimitación sustantiva existe en el ordenamiento y ello a efectos de definir cuál sea el procedimiento parlamentario en cada caso idóneo para su tramitación (por todas, SSTC 1/2015, de 19 de enero, FJ 3, y 23/2015, de 16 de febrero, FJ 3)” [SSTC 107/2016, de 7 de junio, FJ 3, 108/2016, de 7 de junio, FJ 3, y 109/2016, de 7 de junio, FJ 4].
De otro lado, los precedentes a los que aluden tanto los dos grupos proponentes de las tres iniciativas legislativas, como la Mesa, y la representación procesal de la Cámara, sólo han tenido lugar en el Parlamento Catalán, según se defiende, cuando se contó con el consenso de todos los grupos parlamentarios. No se ha acreditado en modo alguno, el empleo del cauce del art. 126 RPC para constituir una ponencia conjunta, relativa a proposiciones de ley sobre materias que no encajan en el ámbito material definido por el artículo 62.2 EAC, cuando los únicos grupos parlamentarios que la quieren constituir son los dos que promueven la iniciativa y cuando los demás grupos parlamentarios se oponen a ello. No hay base para fundar en esos precedentes, por tanto, un uso parlamentario con la fuerza jurídica que se pretende, pues una cosa es el eventual consenso de los grupos –aquí inexistente- para realizar una iniciativa legislativa conjunta, para lo que no es preciso siquiera que se trate de las materias del art. 62.2 EAC ni que se siga el procedimiento del art. 126 RPC, y otra muy distinta es que se inste a la apertura de este último, prescindiendo de la reserva material y requisitos estrictos que marcan los dos preceptos citados.
iii) Por último, y prescindiendo de otras restricciones que en el presente supuesto tendrían menos virtualidad (como la prohibición de delegación legislativa al Gobierno, excepto para aprobar textos refundidos —art. 63.1 EAC— o la del dictado de decretos-leyes —art. 64.1 EAC—), el trabajo de la Ponencia designada, que se extiende a un mínimo de tres meses con posibilidad de prórroga (art. 126.1 RPC), si acaba por traducirse en la presentación de una proposición de ley, exige para su aprobación el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno del Parlamento (arts. 62.1 EAC, 127.1 RPC). De no conseguirse dicha mayoría, supondría la devolución del texto para la emisión de un nuevo dictamen y votación por el Pleno, en las mismas condiciones. La imposición de una mayoría absoluta, como ha recordado en ocasiones este Tribunal, supone la excepción en nuestro sistema parlamentario, pues: “el procedimiento legislativo se ha ordenado con arreglo al denominado principio mayoritario que constituye una ‘afirmación del principio democrático, respecto del cual toda mayoría cualificada … debe mantenerse en términos de excepción a la regla’ (STC 212/1996, de 19 de diciembre, FJ 11), al ser excepcional ‘la exigencia de mayoría absoluta y no la simple para su votación y decisión parlamentaria’ [SSTC 160/1987, de 27 de octubre, FJ 2; y 127/1994, de 5 de mayo, FJ 3 A)]” [STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 5].
1º Declarar que se ha vulnerado su derecho a ejercer las funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).
2º Restablecer a los recurrente en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad de los acuerdos de la Mesa del Parlamento de Cataluña de 1 marzo de 2016 y de 8 de marzo de 2016, mediante los cuales el órgano rector de la cámara catalana calificó y admitió a trámite las solicitudes de puesta en marcha de tres ponencias redactoras conjuntas para elaborar el texto de tres proposiciones de ley, al amparo del art. 126 RPC, así como toda la tramitación parlamentaria derivada de tales acuerdos.
Numéro et date BOE [Nº, 23 ] 27/01/2017
Type et numéro d'enregistrement Recurso de amparo 1315-2016
Promovido por los diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de Cataluña respecto de los acuerdos de la Mesa de la Cámara que admitieron a trámite las solicitudes de puesta en marcha de las ponencias redactoras conjuntas para elaborar el texto de tres proposiciones de ley de protección social catalana, del régimen jurídico catalán y de la Administración tributaria catalana.
Los diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de Cataluña recurrieron en amparo los acuerdos de la Mesa que admitían a trámite la solicitud de otros dos grupos parlamentarios (Junts pel Sí y Candidatura d'Unitat Popular - Crida Constituent) parar crear ponencias conjuntas y elaborar el texto de tres proposiciones de ley sobre protección social catalana, régimen jurídico catalán y Administración tributaria catalana.
Artículo 126, ff. 1, 3 a 6
Artículo 2.3, ff. 1 a 3
Artículo 37.2, ff. 1, 3, 4
Artículo 56.2, ff. 1, 3
Artículo 62.2, ff. 1, 3 a 5
Artículo 67.5, ff. 1, 3
Artículo 68.3, ff. 1, 3
Artículo 77.3, ff. 1, 3
Artículo 81.2, ff. 1, 3
Artículo 94.1, ff. 1, 3
Ausencia de doctrina constitucionalAusencia de doctrina constitucional
Derecho a ejercer los cargos públicosDerecho a ejercer los cargos públicos, Vulnerado, ff. 2, 5
Repercusión política del asuntoRepercusión política del asunto

References: in fine
 artículo 62

Artículo 126

Artículo 2

Artículo 37

Artículo 56

Artículo 62

Artículo 67

Artículo 68

Artículo 77

Artículo 81

Artículo 94