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Timestamp: 2018-05-25 04:47:31+00:00

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FEDERACIONLEX: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA - BRASIL - DEFENSA DEL PATRIMONIO HISTORICO E ARTISTICO
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA - BRASIL - DEFENSA DEL PATRIMONIO HISTORICO E ARTISTICO
RECURSO ESPECIAL Nº 840.918 - DF (2006/0086011-1)
PROCURADOR : RICARDO SUSSUMU OGATA E OUTRO(S)
INTERES. : INSTITUTO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO
NACIONAL - IPHAN
ADVOGADO : NÁDIA ALVES PORTO E OUTRO(S)
ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. BRASÍLIA. PLANO
PILOTO E REGIÃO ADMINISTRATIVA DO CRUZEIRO.
TOMBAMENTO. PATRIMÔNIO MUNDIAL. INSTALAÇÃO DE
GRADES EM TORNO DOS PILOTIS DOS EDIFÍCIOS
RESIDENCIAIS NAS SUPERQUADRAS.
INCOMPATIBILIDADE COM O PROJETO ORIGINAL.
INTERPRETAÇÃO DOS ARTS. 17 E 18 DO DL 25/1937 E DA
CONVENÇÃO RELATIVA À PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO
MUNDIAL, CULTURAL E NATURAL.
1. O Iphan – Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional é o
órgão encarregado de zelar pela preservação do patrimônio cultural
brasileiro, sobretudo pelos bens que, considerando sua importância
nacional de caráter histórico, cultural e ambiental, tenham sido
tombados , competência essa que não deve ser dificultada, inviabilizada
ou impedida pela ação ou omissão de Estados e Municípios a pretexto
de exercerem poderes privativos de ordenamento do seu território ou
da responsabilidade que lhes incumbe de deliberar sobre assuntos de
interesse estadual ou local.
2. Em razão do singular conjunto arquitetônico e do revolucionário
conceito urbanístico-paisagístico (sobretudo a organização em
superquadras povoadas por prédios sustentados por pilotis), o
Plano-Piloto de Brasília foi, em 1990, tombado pelo Iphan, nos termos
do Decreto-Lei n° 25, de 30 de novembro de 1937, estatuto federal que
protege o patrimônio histórico e artístico nacional.
3. Além disso, em 1987 a UNESCO reconheceu Brasília como
patrimônio mundial , no contexto da Convenção Relativa à Proteção
do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural, adotada em Paris em 16 de
novembro de 1972 e que entrou em vigor, no Brasil, em 2 de dezembro
4. O art. 17 do Decreto-Lei n° 25/1937 contém dois núcleos distintos de
proteção dos bens tombados. De um lado, uma proibição absoluta de
obras ou atividades que os exponham a risco de destruição , demolição
ou mutilação . De outro, uma proibição relativa , já que intervenções
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de reparação , pintura e restauração – isto é, ações destinadas a
conservar o bem – podem ser realizadas, desde que com autorização
prévia, expressa e inequívoca do Iphan.
5. No art. 18, que também traz uma proibição relativa, acham-se
vedadas, exceto se legitimadas por prévia, expressa e inequívoca
autorização do Iphan, tanto construções na vizinhança do bem tombado
que lhe impeçam ou reduzam a visibilidade (= proteção do entorno),
como a colocação, nele mesmo, de anúncio ou cartazes.
6. Não obstante a variedade e numerosidade de bens individuais que o
integram, o patrimônio cultural tombado ou protegido como conjunto (é
o caso de Brasília) assume, em diversos sistemas jurídicos, a forma de
universitas rerum. Ou seja, as qualidades históricas, artísticas, naturais
ou paisagísticas do todo - como patrimônio comum e intangível dos
cidadãos do País e até da humanidade - são vistas e reconhecidas
unitariamente pelo Direito, em entidade ideal e complexa, que
transcende a individualidade de cada um dos seus
elementos-componentes. No Direito brasileiro, o Código Civil (art. 91)
disciplina tal instituto como universalidade de direito ou universitas
7. Nesses conjuntos, os termos "mutilar" e "destruir", utilizados pelo art.
17 do Decreto-Lei n° 25/1937, não têm apenas o sentido estrito de
salvaguarda de edifícios e construções isolados, mas também de
proteção da globalidade arquitetônica e urbanístico-paisagística, isto é,
dos bens agregados em universalidade de direito. Trata-se de
salvaguarda que se faz, a um só tempo, do todo a partir dos seus
elementos e destes a partir daquele.
8. O Decreto-Lei n° 25/1937 veda e reprime tanto a destruição ,
demolição e mutilação total, como a parcial; tanto a comissiva como a
omissiva; a que atinge as bases materiais, como a que afeta os
aspectos imateriais do bem. Nele, “destruir” e “demolir” são
empregados em sentido mais amplo que na linguagem coloquial, pois
não se resumem a “derrubar” ou “pôr no chão”. “Destruir” inclui
modalidades mais tênues e discretas de intervenção no bem tombado
ou protegido, como “estragar”, “reduzir as suas qualidades”, “afetar
negativamente de maneira substancial”, “inviabilizar ou comprometer as
suas funções” e “afastar-se da concepção original”. Igual sucede com
o verbo “mutilar”, que no seu significado técnico-jurídico traduz-se em
“cortar” ou “retalhar”, e também abarca “causar estrago menor”,
"alterar fração", “modificar topicamente” ou “deteriorar”.
9. A Convenção Relativa à Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e
Natural tem aplicabilidade judicial direta no Brasil, seja porque seus
princípios gerais e obrigações, mesmo os aparentemente mais abstratos
e difusos, iluminam o sistema constitucional e legal brasileiro e com ele
dialogam, em perfeita harmonia, coerência e complementaridade, seja
por ser inadmissível que o País negocie, assine e ratifique tratados
internacionais para em seguida ignorá-los ou só aplicá-los de maneira
seletiva, cosmética ou retórica.
10. A cooperação entre os Estados-Parte, uma das marcas da
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Convenção, não a transforma em desidratado acordo de cavalheiros,
que legitima a inação e a omissão estatal, algo que imunizaria seu texto,
em cada País, contra eventual tentativa de implementação pelo Poder
11. Segundo a Convenção, os Estados-Parte reconhecem que lhes cabe
“a obrigação de identificar, proteger, conservar, valorizar e transmitir às
futuras gerações” o seu patrimônio cultural e natural e que deverão
“tudo fazer para esse fim” (art. 4º); além disso, de maneira mais
precisa, estabelece que visando a “garantir a adoção de medidas
eficazes para a proteção, conservação e valorização do patrimônio
cultural e natural situado em seu território”, cada Estado-Parte
empenhar-se-á em “tomar as medidas jurídicas , científicas, técnicas,
administrativas e financeiras adequadas para a identificação,
proteção , conservação , valorização e reabilitação desse patrimônio”
(art. 5º, “d”, grifo acrescentado).
12. As ações e medidas, de caráter mínimo e em numerus apertus ,
previstas no art. 5º, “d” da Convenção, não constituem simples
faculdades de agir para cada Estado-parte, uma espécie de frouxa
declaração não-prescritiva de boas-intenções, condenada a ficar refém
do poder discricionário dos seus administradores públicos. Tampouco
devem ser lidas como rol exortatório de políticas públicas, a cargo do
Poder Executivo, ou proclamação vazia de conseqüências práticas, no
âmbito judicial. Ao contrário, são deveres que convidam o escrutínio e a
implementação judicial em cada Estado-Parte .
13. Naquilo que importa para a solução da presente demanda, no art.
5º, “d”, da Convenção, encontra-se, a rigor, um genuíno e amplo dever
exigível dos Estados-Parte (aí se incluindo, no caso do Brasil, a União,
os Estados federados e os Municípios), consistente na adoção, para
proteger e conservar os bens listados como patrimônio mundial, de
medidas jurídicas e administrativas “adequadas” (= eficazes).
14. É certo que tratados são firmados pela União, sujeito dotado de
personalidade internacional. Isso não implica dizer que, uma vez
celebrados, vinculem somente o Governo Federal. Ao contrário, o
espírito e os deveres específicos dos acordos internacionais (entre eles
a Convenção do Patrimônio Mundial), por integrarem o Direito supremo
da nação, devem ser observados por todos e cada um dos órgãos
administrativos, tanto federais como estaduais e municipais.
15. Nos processos judiciais que envolvam monumentos, conjuntos,
locais notáveis, formações geológicas e fisiográficas, e outros sítios
inscritos como patrimônio mundial, o Poder Judiciário brasileiro não só
pode, como deve, fazer valer diretamente a Convenção, já que seu
texto vincula os Estados-Parte ao ponto de influenciar e orientar as
decisões de seus juízes.
16. Lúcio Costa, no seu projeto visionário, concebeu uma cidade aberta,
sem muros ou grades, que tem por consentâneo a manutenção de
amplos espaços públicos e o trânsito desimpedido de pessoas pelo
interior das superquadras e por baixo dos prédios construídos sobre
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17. Logo, o livre ir e vir sob os prédios residenciais é característica
essencial de Brasília, que a torna distinta de qualquer outra grande
cidade brasileira. O Projeto original somente permitiu a ocupação
privada do primeiro ao sexto andar dos prédios. O piso térreo deveria
ficar exposto e aberto ao público, na esperança de uma maior
aproximação dos moradores entre si e deles com a Natureza à sua
18. No desenho de Brasília, levou-se ao extremo a idéia de
democratização da cidade, assim como o diálogo entre os bens
construídos, sobretudo edifícios residenciais, e o mundo natural ou
naturalizado que os cerca. Pretendeu-se, pela força criativa da
arquitetura, da engenharia e do paisagismo, estabelecer espaços
físicos de solidariedade , que a um só tempo combatessem o
isolamento típico de outras metrópoles e viabilizassem um vasto campo
de convivência coletiva.
19. Na contramão das obrigações internacionais do Brasil e do disposto
na legislação nacional, o governo do Distrito Federal vem, de maneira
reiterada, admitindo ou simplesmente ignorando a violação das
características básicas do conjunto arquitetônico e
urbanístico-paisagístico de Brasília, sobretudo no que se refere ao
crescente gradeamento da área comum do piso inferior dos
edifícios residenciais das superquadras, que, composto de pilotis,
deveria permanecer aberto e livre ao trânsito de pessoas, moradores ou
20. A instalação de grades em volta dos pilotis dos blocos de
apartamentos infringe o art. 17 do Decreto-Lei n° 25/1937. Viola,
ainda, o espírito da Convenção. Primeiro, porque o governo do Distrito
Federal deixa de “tomar as medidas jurídicas , científicas, técnicas,
administrativas e financeiras adequadas para a ... proteção ,
conservação ...” do patrimônio cultural de Brasília (art. 5º, “d”, da
Convenção, grifo acrescentado), considerado de “valor universal
excepcional” ou de "interesse excepcional". Segundo, porque, mais
grave ainda, em alguns casos apóia (como na hipótese dos autos),
velada ou abertamente, as ações privadas de descaracterização dos
bens que deveriam ser, sincera e eficazmente, salvaguardados.
21. O gradeamento isola as áreas de livre circulação e mutila o projeto
original da cidade e, em conseqüência, afeta negativamente atributos e
características arquitetônicos, paisagísticos, ambientais e sociais dorsais
do Projeto de Brasília, perenizados pelo tombamento e pela declaração
do Plano-Piloto como patrimônio cultural mundial.
22. O grave problema da violência urbana, que assola e amedronta as
nossas cidades, não legitima o comprometimento do patrimônio cultural
brasileiro, nem autoriza a apropriação privada de espaços públicos.
Segurança pública é alcançada com maior e melhor policiamento,
associado a programas de inclusão social, e não com ofensa a outros
bens e interesses coletivos, notadamente aqueles de que também são
titulares as gerações futuras.
23. Brasília fez a escolha de ser livre nos seus espaços arquitetônicos e
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paisagísticos. Para continuar a ser o que é ou o que deveria ser, precisa
controlar o individualismo, a liberdade de construir onde e como se
queira, e a ênfase de seus governantes no curto-prazo, que tende a
sacrificar o patrimônio público imaterial, o belo, o histórico e, portanto,
os interesses das gerações futuras.
24. Recurso Especial provido, para reconhecer que o Distrito Federal
violou o art. 17 do Decreto-Lei n° 25/1937, bem como as obrigações
internacionais do Brasil, das quais é devedor-solidário, decorrentes da
Convenção Relativa à Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e
Natural, em particular as estatuídas nos arts. 4º e 5º, “d”.
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"Prosseguindo-se no julgamento, após o voto-vista do(a) Sr(a). Ministro(a)
Humberto Martins, acompanhando a divergência inaugurada pelo Sr. Ministro
Herman Benjamin, a Turma, por maioria, deu provimento ao recurso, nos termos do
voto do(a) Sr(a). Ministro(a) Herman Benjamin que lavrará o acórdão. Vencida a
Sra. Ministra Eliana Calmon." Votaram com o Sr. Ministro Herman Benjamin os Srs.
Ministros Humberto Martins e Mauro Campbell Marques.
Não participou do julgamento o Sr. Ministro Castro Meira.
Brasília, 14 de outubro de 2008(data do julgamento).
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PROCURADOR : ANTÔNIO CARLOS ALENCAR CARVALHO E OUTRO(S)
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: - Trata-se de recurso
especial interposto, com base na alínea "a" do permissivo constitucional, contra acórdão do TRF
da 1ª Região assim ementado (fl. 121):
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA
PROMOVIDA POR AUTARQUIA FEDERAL (IPHAN). COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA
FEDERAL. INTELIGÊNCIA DOS ARTIGOS 109, I E § 3º DA CARTA POLÍTICA E ART. 2º
DA LEI Nº 7.347/85. CONJUNTO URBANÍSTICO DE BRASÍLIA. REGIÃO
ADMINISTRATIVA DO CRUZEIRO (RA XI). COLOCAÇÃO DE GRADES NOS PILOTIS
DE PRÉDIO RESIDENCIAL PERTENCENTE A ÀREA PROTEGIDA POR
TOMBAMENTO. IMPEDIMENTO OU REDUÇÃO DA VISIBILIDADE DA COISA
TOMBADA. NÃO CONFIGURAÇÃO.
1. A competência para o julgamento da ação civil pública em que figura
autarquia federal é da Justiça Federal, por expressa determinação do artigo 109, I, da Carta
Política, não havendo que se cogitar, na hipótese, em delegação à Justiça Estadual, como
autorizado pelo constituinte em relação às causas de natureza previdenciária (artigo 109, I,
§ 3º, da Carta Política).
2. Ainda que a obra tenha sido realizada sem a autorização do IPHAN, a
modificação que autoriza o desfazimento (artigo 18 do Decreto-Lei 25/1937) é aquela que
impede ou reduz a visibilidade da coisa tombada, o que não ocorre com a colocação de
grades de proteção. (Precedentes da Corte: AC 1999.01.00.071602-3/DF; AC
90.01.16977-5/BA)
3. Não se vislumbra violação ao artigo 17 do Decreto-Lei 25/37, se não se
verificou destruição, mutilação, reparação, pintura ou restauração da coisa objeto do
4. Apelação e remessa oficial providas.
Aponta o recorrente - Ministério Público Federal - violação do art. 17 do
Decreto-lei 25/37, argumentando que o acórdão recorrido, ao negar o pedido de remoção da obra,
ignorou o fato de que o tombamento de Brasília não se esgota na preservação dos aspectos
estéticos e arquitetônicos da cidade, mas alcança também os elementos conformadores de sua
concepção urbanística, orientada para a construção de espaços abertos ao livre trânsito de
Afirma que o referido dispositivo, apesar de referir-se apenas a destruição,
demolição ou mutilação, seu alcance abrange quaisquer situações em que a intervenção
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comprometa, de algum modo, as características arquitetônicas do bem; do contrário, nenhum tipo
de acréscimo efetuado em edificações tombadas estaria proibido.
Conclui que a colocação de grades nos pilotis dos blocos residenciais da Região
Administrativa do Cruzeiro, da qual resultou um indiscutível comprometimento das características
arquitetônicas e urbanísticas do espaço tombado, deveria ter produzido, para o réu, a obrigação
de retirada, à falta de autorização do órgão do patrimônio histórico para a realização da obra.
Sem contra-razões, subiram os autos, admitido o especial na origem.
Ouvido, o Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso.
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A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON (RELATORA): - A
questão discutida nesse recurso especial diz respeito ao alcance do art. 17 do Decreto-lei 25/37,
que tem a seguinte redação:
As coisas tombadas não poderão, em caso nenhum ser destruídas,
demolidas ou mutiladas, nem, sem prévia autorização especial do Serviço do Patrimônio
Histórico e Artístico Nacional, ser reparadas, pintadas ou restauradas, sob pena de multa
de cinqüenta por cento do dano causado.
Do texto transcrito temos a exigência de:
1) vedação absoluta para:
a) destruir;
b) demolir ou
c) mutilar as coisas tombadas;
2) autorização prévia e especial do Patrimônio Histórico, sob pena
de multa de cinqüenta por cento dos danos causados para:
a) reparar
b) pintar ou
c) restaurar
O Tribunal de origem, sobre esse ponto, assim se manifestou (fls. 116):
Contudo, nada obstante o gradeamento ter sido realizado sem a
autorização do IPHAN, é necessário aferir se a modificação afetou, de fato, a coisa
tombada, porquanto só desta forma se tornará lícita a retirada das grades de proteção.
No ponto, é de se destacar a modificação que autoriza a aplicação do
disposto no artigo 18 do Decreto-Lei 25/1937 é aquela que impede ou reduz a visibilidade
da coisa tombada.
Na hipótese, no entanto, não restou comprovado que tal gradeamento
impediria ou reduziria a visibilidade do edifício tombado, razão pela qual não há amparo
para sua retirada. A simples colocação de grades com o objetivo de aumentar a segurança
não afeta o aspecto arquitetônico ou paisagístico do edifício, pois se assim fosse, praças e
monumentos também não poderiam utilizar tal tipo de proteção, notadamente em face da
ação de vândalos.
Por outro lado, não se vislumbra violação do artigo 17 do Decreto-Lei
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25/37, porquanto não se verificou destruição, mutilação, reparação, pintura ou restauração
da coisa objeto do tombamento.
Observo, em primeiro lugar, que os fundamentos adotados pelo Tribunal não
foram especificamente atacados, o que autoriza a aplicação, por analogia, do enunciado da
Ademais, esta Corte, analisando o art. 17 do DL 25/37, deu ao dispositivo
interpretação literal, concluindo não haver necessidade de prévia manifestação do IPHAN
quando não houver destruição, demolição ou mutilação de coisa tombada. Eis o precedente:
RECURSO ESPECIAL. INSTITUTO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E
ARTÍSTICO NACIONAL - IPHAN. PRÉVIA MANIFESTAÇÃO ACERCA DE
CONSTRUÇÃO DE EDIFÍCIO NO PLANO PILOTO DE BRASÍLIA. ARTIGO 17 DO
DECRETO-LEI N. 25/37. OBSERVÂNCIA ÀS NORMAS LEGAIS, NO CASO CONCRETO.
PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE.
Cinge-se a controvérsia à necessidade de prévia autorização do IPHAN
para construção de edifício localizado na entrequadra 414/415 sul, no Plano Piloto de
Brasília, tombado nos termos da Portaria n. 04, 13.03.90, do Secretário do IBPC do
Ministério da Cultura, e do Decreto n. 10.829, de 14.10.87.
Da análise do artigo 17 do Decreto-lei n. 25/37, conclui-se que não é
obrigatória a prévia manifestação do IPHAN, antigo IBPC, em casos como o dos autos, em
que não houve destruição, demolição ou mutilação de coisa tombada, mas construção de
edifício autorizada pelo Governo do Distrito Federal.
Ainda que assim não fosse, o exame acurado dos autos demonstra que a
edificação se deu em conformidade com as determinações legais da época. Por tal razão, o
Departamento de Licenciamento e Fiscalização de Obras da Secretaria de Viação e Obras
do Governo do Distrito Federal concedeu o Alvará de Construção n. 34/92.
Mais a mais, ressalte-se que a demolição parcial do prédio, a essa altura,
seria medida desarrazoada, seja porque a construtora obteve o devido alvará de
construção do GDF, seja porque traria um ônus excessivo para os comerciantes e
proprietários das unidades comerciais do edifício.
(REsp 290.460/DF, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em
13.05.2003, DJ 23.06.2003 p. 302)
Entendo que a regra que permite a discussão sobre a destruição da obra ou a
retirada do objeto é a constante do art. 18 do referido Decreto-lei 25/37, verbis :
Art. 18. Sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e
Artístico Nacional, não se poderá, na vizinhança da coisa tombada, fazer construção que
lhe impeça ou reduza a visibilidade, nem nela colocar anúncios ou cartazes, sob pena de
ser mandada destruir a obra ou retirar o objeto, impondo-se neste caso a multa de
cinqüenta por cento do valor do mesmo objeto.
O acórdão, acertadamente, examinou o pedido de remoção da obra à luz do art.
18 do DL 25/37 acima transcrito e não do art. 17 do mesmo diploma legal, refutando
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expressamente a alegada ofensa a esse dispositivo.
Advirto que estou a examinar os dispositivos legais prequestionados, dentro dos
limites do recurso especial, sem outras considerações fundamentais porque desacompanhadas do
chamado prequestionamento explícito ou seja, indicação de outros dispositivos legais, senão os
arts. 17 e 18 do Decreto-lei 25/1937. Dentro desses limites, portanto, não merece o acórdão
qualquer reparo.
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O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN: Trata-se de
demanda que, para sua solução, convida a aplicação do Decreto-Lei n° 25, de 30 de
novembro de 1937 (que regula a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional), bem
como da Convenção Relativa à Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural ,
adotada pela Conferência Geral da Unesco em 16 de novembro de 1972 e vigente no Brasil a
partir de 2 de dezembro de 1977.
O voto da eminente Relatora, Ministra Eliana Calmon, apóia-se em precedente
relatado pelo saudoso Ministro Franciulli Netto. Ouso, com todo o respeito, divergir de
1. Contornos da demanda
No âmago do debate que se trava nestes autos está o gradeamento das áreas
abertas de pilotis dos edifícios do Cruzeiro Novo, Região Administrativa (ou bairro, por assim
dizer) que integra o Plano-Piloto de Brasília, parte da cidade que, além de tombada como
patrimônio histórico nacional, é também considerada patrimônio cultural mundial, por iniciativa
dos próprios governos do Distrito Federal e do Brasil.
A presente Ação Civil Pública contra o Distrito Federal foi proposta pelo Iphan
- Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional –, órgão federal responsável pela
preservação do acervo patrimonial, tangível e intangível, dos bens notáveis pelo que
representam da nossa história e cultura.
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O Iphan, na sua petição inicial, aduz os seguintes argumentos: a) a área que se
pretende gradear está tombada; b) não seria admissível a instalação de grades, porque
implicaria alteração do projeto arquitetônico-urbanístico de Brasília, que prevê trânsito livre
nos espaços do térreo dos edifícios residenciais; e c) mesmo que fosse possível tal modificação
física na área aberta dos pilotis, a lei exige prévia manifestação do Iphan, o que não ocorreu in
O Juiz Federal de primeira instância, Doutor Sebastião Fagundes de Deus,
julgou procedente a Ação, nos seguintes termos (fl. 61):
Observa-se, no contexto da causa, que o Distrito Federal fora
desidioso no cumprimento do seu dever legal, uma vez que se omitiu em exercer o
poder de polícia via Administração Regional do Cruzeiro, o que ensejou a evidente
violação das normas legais atinentes à proteção do Patrimônio Histórico Nacional
A sentença traz outros fundamentos, entre os quais a manifestação da
Procuradoria Geral, órgão que representa legalmente o Distrito Federal, no sentido de que a
autorização dada pela Administração do Cruzeiro para o gradeamento violava o tombamento.
É o próprio Procurador-Geral, Dr. Ney Natal de Andrade Coelho, ao adotar os termos do
excelente parecer elaborado pelo Procurador Mário César Lopes Barbosa, que enxerga grave
ilegalidade no fechamento da área aberta do piso térreo dos edifícios residenciais, por violação
tanto da legislação brasileira, como da Convenção Relativa à Proteção do Patrimônio Mundial,
Cultural e Natural, sob cuja égide Brasília foi inscrita como patrimônio cultural mundial (fl. 62):
No caso ventilado nestes autos, há que se considerar toda a
peculiaridade que envolve o Cruzeiro, tendo em vista estar o mesmo englobado
em área inscrita na Unesco como Patrimônio Cultural da Humanidade.
A permissão da instalação de grades em volta dos edifícios ali
construídos indubitavelmente alteraria as características paisagísticas e ambientais
do local, ferindo a legislação inerente ao tombamento do conjunto urbanístico de
Brasília, que se traduz no Decreto nº 10.829/1987 ... e ainda na própria inscrição
de Brasília na Unesco como Patrimônio Cultural da Humanidade.
Insiste a Administração Regional do Cruzeiro em traçar elementos
comparativos entre aquela e as demais Regiões Administrativas do Distrito
Federal, onde a Lei nº 544/1993 [que é a Lei do Distrito Federal] endossa, como
já dito, o cercamento com grades dos edifícios construídos sobre pilotis.
Ocorre, entretanto, que as demais RAs não constam inscritas na
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Unesco, como é o caso do Cruzeiro, não são tombadas pelo Patrimônio da
Humanidade, não havendo, conseqüentemente, quaisquer empecilhos legais que
obstem tal prática.
Está explícito no texto da Lei nº 544/93, [lei do Distrito Federal]
art. 2º, que no caso do Cruzeiro, em razão do tombamento, há necessidade de
prévia manifestação autorizativa do Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural -
IBPC, para que se proceda ao gradeamento em debate.
Ou seja, a Procuradoria-Geral do Distrito Federal chega à conclusão de que: a)
a área em que se localizam os edifícios está tombada; b) o gradeamento afeta o projeto
original; c) a própria lei utilizada pela Administração Regional para autorizá-lo exige, antes de
qualquer obra, manifestação expressa do órgão responsável pela fiscalização do tombamento.
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região – TRF referendou os principais
fundamentos jurídicos da sentença, reconhecendo que o gradeamento afeta "a essência do
patrimônio tombado" (fl. 155). E acrescenta (fl. 115, grifei):
Tal proteção não se restringe apenas aos locais onde há notória
relevância cultural, porquanto a salvaguarda incide sobre todo o conjunto
arquitetônico e não apenas a determinadas frações. Assim é que não prospera o
argumento de que a mera colocação de grades ao redor de conjuntos
habitacionais não afetaria a essência do patrimônio tombado.
Não obstante essa linha de raciocínio, o TRF, paradoxalmente, reformou a
sentença e manteve as grades, sob o argumento de que não havia redução de visibilidade (fl.
116):
No ponto, é de se destacar a modificação que autoriza a aplicação
do disposto no artigo 18 do Decreto-Lei 25/1937 é aquela que impede ou reduz a
visibilidade da coisa tombada.
Na hipótese, no entanto, não restou comprovado que tal
gradeamento impediria ou reduziria a visibilidade do edifício tombado, razão pela
qual não há amparo para sua retirada.
O acórdão recorrido faz também referência ao art. 17 do Decreto-Lei n°
25/1937, afirmando que não há "destruição, mutilação, reparação, pintura ou restauração da
coisa objeto de tombamento" (fl. 116).
O Ministério Público Federal, representado pelo Doutor Hindemburgo
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Chateaubriand Filho, interpôs o presente Recurso Especial com fundamento no art. 105, III,
“a”, da Constituição, alegando violação do art. 17 do Decreto-Lei n° 25/1937 pelo acórdão
do TRF da 1ª Região, que “ignorou o fato de que o tombamento de Brasília não se esgota na
preservação dos aspectos estéticos e arquitetônicos da cidade, mas alcança também os
elementos conformadores de sua concepção urbanística, orientada à construção de espaços
abertos ao livre trânsito das pessoas” (fl. 129).
2. Brasília na visão e palavras de seus criadores
Brasília é protegida, nacional e internacionalmente, não apenas por conta de seu
excepcional conjunto arquitetônico, mas particularmente em razão do revolucionário conceito
urbanístico-paisagístico representado pelas superquadras , pelos prédios sustentados por
pilotis e pelos amplos espaços abertos e verdes.
A visão dos seus criadores, de uma cidade aberta, sem muros ou grades , é
baseada na manutenção de vastas áreas públicas e no livre trânsito de pessoas pelo interior
das quadras. O Memorial de Lúcio Costa, vencedor do concurso do Plano Piloto de Brasília,
é documento que bem exprime o espírito inovador da obra idealizada por esse formidável
urbanista (grifo no original):
Ela [a cidade] deve ser concebida não como simples organismo
capaz de preencher, satisfatoriamente, sem esfôrço as funções vitais próprias de
UMA CIDADE MODERNA QUALQUER, não apenas como URBS, mas como
CIVITAS, possuidora dos atributos inerentes a uma Capital. E para tanto, a
condição primeira é achar-se o urbanista imbuído de UMA CERTA
DIGNIDADE E NOBREZA DE INTENÇÃO, porquanto desta atividade
fundamental decorrem a ordenação e o senso de conveniência e medida capazes
de conferir ao conjunto projetado o desejável caráter monumental. Monumental
não no sentido de ostentação, mas no sentido da expressão palpável, por assim
dizer, consciente, daquilo que vale e significa. Cidade planejada para o trabalho
ordenado e eficiente, mas ao mesmo tempo cidade viva e aprazível, própria ao
devaneio e à especulação intelectual, capaz de torna-se, com o tempo, além de
centro de govêrno e administração, num foco de cultura das mais lúcidas do país.
No que tange à área residencial de Brasília, objeto da presente demanda, o
Memorial assim se manifesta:
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Quanto ao problema residencial, ocorreu a solução de criar-se uma
seqüência contínua de grandes quadras dispostas em ordem dupla ou singela, de
ambos os lados da faixa rodoviária, e emolduradas por uma larga cinta
densamente arborizada, árvores de porte, prevalecendo em cada quadra
determinada espécie vegetal, com chão gramado e uma cortina suplementar
intermitente de arbustos e folhagens, a fim de resguardar melhor, qualquer que
seja a posição do observador, o conteúdo das quadras, visto sempre num segundo
plano e como que amortecido na paisagem. Disposição que apresenta a dupla
vantagem de garantir a ordenação urbanística mesmo quando varie a densidade,
categoria, padrão ou qualidade arquitetônica dos edifícios e de oferecer aos
moradores extensas faixas sombreadas para passeio e lazer, independentemente
das áreas livres previstas no interior das próprias quadras.
Dentro dessas "superquadras" os blocos residenciais podem
dispor-se da maneira mais variada, obedecendo, porém, a dois princípios gerais:
gabarito máximo uniforme, talvez seis pavimentos e pilotis, e separação do tráfego
de veículos do trânsito de pedestres, mormente o acesso à escola primária e às
comodidades existentes no interior de cada quadra.
Resumindo, a solução apresentada é de fácil apreensão, pois se
caracteriza pela simplicidade e clareza do risco original, o que não exclui,
conforme se viu, a variedade no tratamento das partes, cada qual concebida
segundo a natureza peculiar da respectiva função, resultando daí a harmonia de
exigências de aparência contraditória. É assim que, sendo monumental, é também
cômoda, eficiente, acolhedora e íntima. É ao mesmo tempo derramada e concisa,
bucólica e urbana, lírica e funcional. (...).
Em seu livro Brasília Revisitada , conhecido de todos, Lúcio Costa volta a
discorrer sobre o Plano Piloto e a interação de quatro escalas urbanas : a monumental, a
residencial, a gregária e a bucólica. Quanto à escala residencial, vale destacar os seguintes
trechos (grifei):
A escala residencial, com a proposta inovadora da Superquadra, a
serenidade urbana assegurada pelo gabarito uniforme de seis pavimentos, o chão
livre e accessível a todos através do uso generalizado dos pilotis e o franco
predomínio do verde, trouxe consigo o embrião de uma nova maneira de viver,
própria de Brasília e inteiramente diversa da das demais cidades brasileiras.
A proposta de Brasília mudou a imagem de “morar em
apartamento”, e isto porque morar em apartamento na Superquadra significa
dispor de chão livre e gramados generosos contíguos à “casa” numa escala que
um lote individual normal não tem possibilidade de oferecer.
Brasília, a capital, deverá manter-se "diferente" de todas as demais
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cidades do país: não terá apartamentos de moradia em edifícios altos; o gabarito
residencial não deverá ultrapassar os seis pavimentos iniciais, sempre soltos do
chão. Este será o traço diferenciador – gabarito alto no centro comercial, mas
deliberadamente contido nas áreas residenciais, a fim de restabelecer, em
ambiente moderno, escala humana mais próxima da nossa vida doméstica e
familiar tradicional.
Lúcio Costa explica, ainda, no mesmo livro, que o adensamento e a expansão
urbanos do Plano Piloto deverão respeitar o conceito urbanístico dos pilotis livres (grifei):
Nessas “Asas Novas”, mesmo quando de configuração
diversificada, deve também prevalecer a mesma conotação de cidade parque,
vale dizer, pilotis livres, predomínio de verde, gabaritos baixos.
E assim conclui:
Brasília é a expressão de um determinado conceito urbanístico,
tem filiação certa, não é uma cidade bastarda. O seu “facies” urbano é o de uma
cidade inventada que se assumiu na sua singularidade e adquiriu personalidade
própria graças à arquitetura de Oscar Niemeyer e à sua gente.
3. Análise dos arts. 17 e 18 do Decreto-Lei n° 25/1937
A eminente Relatora, Min. Eliana Calmon, finca seu voto na interpretação do
art. 18 do Decreto-Lei n° 25/1937 (que se refere, especificamente, à proteção da visibilidade
do imóvel tombado).
Nesse ponto, para maior clareza, é esclarecedor transcrever os dois artigos do
Decreto-Lei n° 25/1937 utilizados pelo TRF (grifei):
Art. 17. As coisas tombadas não poderão em caso nenhum ser
destruídas, demolidas ou mutiladas , nem, sem prévia autorização especial do
Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, ser reparadas, pintadas ou
restauradas, sob pena de multa de cinqüenta por cento do dano causado.
Art. 18. Sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio
Histórico e Artístico Nacional, não se poderá, na vizinhança da coisa tombada ,
fazer construção que lhe impeça ou reduza a visibilidade , nem nela colocar
anúncios ou cartazes, sob pena de ser mandada destruir a obra ou retirar o objeto,
impondo-se, neste caso, a multa de cinqüenta por cento do valor do mesmo objeto.
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Qual o dispositivo que exatamente incide na hipótese dos autos? Inclino-me a
acreditar, com todo o respeito à eminente Relatora, que não seria o art. 18, pois o
gradeamento não impacta apenas a visibilidade do bem protegido, mas também atinge a sua
própria concepção, estrutura, características e funções.
Parece-me, pois, correto o entendimento do Juiz Federal de 1º Grau, Doutor
Sebastião Fagundes de Deus, ao aplicar o art. 17, em vez do art. 18, já que este último
somente cuida de construção ou obra na vizinhança da coisa tombada ou de colocação, no
próprio bem protegido, de anúncios ou cartazes. Ao proteger a vizinhança do bem tombado
com uma proibição relativa (as atividades e obras ficam na dependência de autorização prévia,
expressa e inequívoca do Iphan), o art. 18, na sua primeira parte, caracteriza-se por dois
aspectos principais. De início, o foco da intervenção do legislador não reside no bem tombado
em si ou na sua modificação; segundo, o critério legal adotado, por isso mesmo, é o da
visibilidade , isto é, uma qualidade externa ao imóvel ou sítio protegido.
O art. 17, diferentemente, não faz uso do critério da visibilidade, pois seu
destinatário – ou objeto de proteção direta – é o bem tombado per se. Segundo ele, tais
objetos, conjuntos ou sítios protegidos – eles próprios , não custa repetir – não poderão, a)
em nenhuma hipótese, ser destruídos, demolidos ou mutilados e b) ser reparados, pintados ou
restaurados, exceto se houver prévia autorização especial do Iphan.
Trata-se, na precisa lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito
administrativo , 17ª ed, São Paulo, Atlas, 2004, p. 138), de um dos principais efeitos do
tombamento, que se consubstancia em “obrigações negativas”, isto é, deveres de não-fazer,
sem prejuízo de outros que venham a exigir um comportamento positivo, um fazer (p. ex., o
dever de ativamente zelar pela conservação do bem ou de restaurá-lo, quando ameaçado de
ruína ou deterioração).
O art. 17 do Decreto-Lei n° 25/1937, por conseguinte, contém dois núcleos
distintos de proteção dos bens tombados. De um lado, uma proibição absoluta de obras ou
atividades que os ponham em risco de destruição , demolição ou mutilação . Aqui, nem
mesmo o Iphan pode autorizar obras ou atividades que levem a um desses três resultados.
Em tal linha de raciocínio, encontra-se vedada e reprimida tanto a destruição ,
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demolição e mutilação total, como a parcial; tanto a comissiva como a omissiva; a que atinge
as bases materiais e a que afeta os aspectos imateriais do bem. Nesse microssistema legal,
“destruir” e “demolir” são empregados em sentido mais amplo que na linguagem coloquial, pois
vão além de “derrubar” ou “pôr no chão”. “Demolir” não carreia grandes dificuldades de
compreensão, desde que se entenda que pode ser total ou parcial, sendo desnecessário, para
violar a lei, que o bem venha, por inteiro , abaixo. “Destruir”, a sua vez, inclui modalidades
mais tênues e discretas de intervenção no bem tombado ou protegido, como “estragar”,
“reduzir as qualidades características”, “afetar negativamente de maneira substancial”,
“inviabilizar ou comprometer as suas funções”, “afastar-se da concepção original”. Igual
sucede com o verbo “mutilar”, que no seu significado técnico-jurídico se traduz em “cortar” ou
“retalhar”, e também abarca “causar reduzido menor”, "alterar fração", “modificar
topicamente” ou “deteriorar”.
Por outro lado, o art. 17 ainda contém uma proibição relativa , já que
atividades de reparação , pintura e restauração – ou seja, ações destinadas a conservar e
trazer o bem ao seu status quo ante – ficam na dependência de autorização do Iphan.
Observe-se, aqui, o rigor da lei: até intervenções benéficas à conservação do bem tombado
dependem do prévio crivo e manifestação expressa do órgão competente.
Cabe ressaltar que nos bens tombados como conjunto (como é o caso de
Brasília), os termos "mutilar" e "destruir", utilizados pelo art. 17, não têm apenas o sentido
estrito de salvaguarda de edifícios e construções isolados, mas de proteção da globalidade
arquitetônica e urbanístico-paisagística, isto é, dos bens agregados como uma universalidade .
Trata-se de salvaguarda que se faz, a um só tempo, do todo a partir dos seus elementos e
destes a partir daquele.
Isso porque os atributos dos bens culturais tombados ou protegidos na forma
de conjunto assumem, no nosso Direito, a forma de universitas rerum, pois suas qualidades
históricas, artísticas, naturais ou paisagísticas - como patrimônio comum e intangível dos
brasileiros e até da humanidade - são reconhecidas com caráter unitário pelo legislador, em
entidade ideal e complexa que transcende a individualidade de cada um dos seus
elementos-componentes, uma genuína universalidade de direito ou universitas juris (Código
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Civil, art. 91).
Como lembra o notável civilista Francisco Amaral, na universalidade temos
“uma união ideal, formando uma entidade complexa que transcende as coisas componentes”,
e, especificamente, na universalidade de direito há “um complexo de relações jurídicas que a
lei considera unitariamente” (Direito Civil: Introdução , 6ª edição, Rio de Janeiro, Renovar,
2006, p. 327).
4. Brasília como patrimônio histórico-cultural nacional e a violação do
art. 17 do Decreto-Lei n° 25/1937
O Conjunto Urbanístico de Brasília , como já vimos, foi tombado em 14 de
março de 1990. Segundo o Iphan, “a partir daquela data, os bens que integram esse valioso
conjunto passaram a se sujeitar ao regime jurídico próprio instituído pelo Decreto-Lei n° 25,
de 1937” (fl. 3). Consoante ainda a petição inicial, o órgão federal “ao tomar conhecimento de
que vários proprietários haviam gradeado seus imóveis sem a devida licença” do Iphan,
notificou o Administrador Regional do Cruzeiro, ignorou o embargo federal, “não
providenciando a retirada das grades existentes, nem tomando qualquer atitude preventiva
quanto à colocação de novas grades em outros imóveis” (fl. 5).
Não há dúvida de que a Região Administrativa do Cruzeiro (espécie de bairro
de Brasília) integra a área tombada da cidade, o que impede construções e atividades
incompatíveis com o projeto arquitetônico, urbanístico e paisagístico original de Lúcio Costa e
Oscar Niemeyer. Transcrevo trecho do acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região
(fl. 115):
É, pois, fora de dúvida que a área em relevo faz parte do Conjunto
Urbanístico de Brasília, tombado como patrimônio cultural nacional, razão pela
qual tal área está submetida à proteção legal específica do IPHAN, autarquia
federal competente para a matéria. Por outro lado, não trouxe o Apelante
qualquer elemento de prova que infirmasse tal conclusão. Ao reverso, é o próprio
Distrito Federal, seja por meio de seu legislador ordinário, seja pela sua
representação jurídica máxima que reconhece a existência da proteção legal
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Como acima referimos, o mérito do presente recurso restringe-se, assim, à
questão do gradeamento de área tombada .
Se o próprio Distrito Federal, pela voz de seu Procurador-Geral, já notamos,
desautorizou a administração regional do Cruzeiro e afirma, categoricamente, ser impossível o
gradeamento – seja porque, na essência, era vedado pela legislação, seja porque precisava de
autorização –, como poderia o Superior Tribunal de Justiça contrariar a própria lei federal (o
Decreto-Lei n° 25/1937) e uma Convenção internacional para julgar em sentido contrário?
A Constituição de 1988 previu o tombamento como um dos instrumentos de
proteção do patrimônio histórico-cultural, bem como estabeleceu a competência concorrente
da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre a matéria. Vejamos (grifei):
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal
VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de
natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores
de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores
da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico,
artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.
§ 1º - O Poder Público, com a colaboração da comunidade,
promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários,
registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de
acautelamento e preservação.
Coube à Lei Federal 3.751/1960, sancionada pelo Presidente Juscelino
Kubitscheck, dispor sobre a organização administrativa do Distrito Federal. Trascrevo dois
dispositivos relevantes à abordagem da presente demanda (grifei):
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Art 3º Compete ao Distrito Federal, concorrentemente com a
I - Velar pela observância da Constituição e das Leis;
II - Cuidar da saúde pública e da assistência social;
III - Proteger as belezas naturais e os monumentos de valor
histórico ou artístico .
Art 38. Qualquer alteração no plano-piloto, a que obedece a
urbanização de Brasília, depende de autorização em lei federal .
Tal diploma foi complementado pelo Decreto Distrital 10.829/1987, que
instituiu o tombamento do Plano Piloto. Pertinente a transcrição de alguns de seus dispositivos
(grifei):
Art. 1° - Para efeito de aplicação da Lei n° 3.751, de 13 de abril
de 1960, entende-se por Plano Piloto de Brasília a concepção urbana da cidade,
conforme definida na planta em escala 1/20.000 e no Memorial Descritivo e
respectivas ilustrações que constituem o projeto de autoria do Arquiteto Lúcio
Costa, escolhido como vencedor pelo júri internacional do concurso para a
construção da nova Capital do Brasil.
§ 1° - A realidade físico-territorial correspondente ao Plano Piloto
referido no caput deste Artigo deve ser entendida como o conjunto urbano
construído em decorrência daquele projeto e cujas complementações, preservação
e eventual expansão devem obedecer às recomendações expressas no texto
intitulado Brasília Revisitada e respectiva planta em escala 1/25.000, e que
constituem os anexos I e II deste Decreto.
Art. 4° - A escala residencial, proporcionando uma nova maneira
de viver, própria de Brasília, está configurada ao longo das alas Sul e Norte do
Eixo Rodoviário Residencial e, para a sua preservação, obedecerão às seguintes
Na leitura dos dispositivos acima referidos – sobretudo o art. 17 do
Decreto-Lei n° 25/1937 e o art. 38 da Lei Federal 3.751/1960, combinados com a
constatação de que a área do Cruzeiro Novo faz parte, inequivocamente, do conjunto
urbanístico tombado de Brasília, inscrito no Livro do Tombo Histórico em 1990 –, percebe-se
que, no Cruzeiro Novo, como de resto no Plano-Piloto na sua totalidade, a idéia dos pilotis
livres é elementar ao projeto urbanístico nacional e internacionalmente protegido . Por
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isso, se o conjunto arquitetônico-urbanístico encontra-se resguardado, impõe-se a cada um
dos habitantes de Brasília e às autoridades administrativas (em particular à Administração
Regional do Cruzeiro) encetarem todos os esforços de modo a conservá-lo para as presentes
O Iphan – Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional é o órgão
encarregado de zelar pela preservação do patrimônio cultural brasileiro, sobretudo pelos bens
que, considerando sua importância nacional de caráter histórico, cultural e ambiental, tenham
sido tombados, competência essa que não deve ser dificultada, inviabilizada ou impedida pela
ação ou omissão de Estados e Municípios a pretexto de exercerem poderes privativos de
ordenamento do seu território ou da responsabilidade que lhes incumbe de deliberarem sobre
assuntos de interesse estadual ou local.
O livre ir e vir sob os prédios residenciais é uma característica essencial de
Brasília, que a torna distinta de qualquer outra grande cidade deste País e, não seria exagero
dizer, do mundo. A ocupação privada das quadras ocorre essencialmente do primeiro ao sexto
andar dos prédios. O solo é aberto ao público, impedindo o isolamento urbano, característica
angustiante e empobrecedora de outras metrópoles brasileiras.
O legislador quis proteger a cidade em suas duas perspectivas , como criação
físico-territorial, em que sobressai sua natureza de bem imóvel (o aspecto tangível), e,
simultaneamente como bem imaterial (o aspecto intangível), um ideal arquitetônico, urbanístico
e paisagístico, que, não obstante sua abstração, é, como muitos outros bens abstratos,
reconhecido e resguardado pela lei. Aos direitos imobiliários tradicionais o ordenamento
moderno adiciona um crescente rol de direitos culturais, que com as coisas (objetos materiais)
dialogam, delas dependendo, mas com elas não se confundindo.
Acredito que a instalação de grades (assim como guaritas físicas), que isolem
essa área de ampla e irrestrita circulação entre os pilotis, “destrói” aspecto essencial (= a
concepção do chão livre) e “mutila” o projeto urbanístico visionário de Lúcio Costa, pois, em
acréscimo à modificação física da estrutura dos prédios, veda, reduz ou dificulta o acesso ao
bem histórico-cultural, em favor de uns poucos, transformando o ideal de Brasília, como
cidade dos espaços abertos, em guetos privados de aproveitamento limitado aos residentes de
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cada prédio. Uma clara e inadmissível privatização do espaço púbico.
Como já indicado, cabe realçar que os termos "mutilar" e "destruir", adotados
pelo art. 17 do Decreto-Lei n° 25/1937, não têm, no campo do tombamento, apenas o
sentido estrito de redução da construção a pó ou de diminuição física da área construída. A se
entender de maneira diversa, seria o mesmo que admitir novos acréscimos ou “puxadinhos”
aos prédios tombados – um absurdo.
O tombamento engloba o bem e, amiúde, os usos que a ele se dá, assim como
suas características de acessibilidade e de contemplação coletiva. No caso de Brasília, o
tombamento protege seus edifícios, mas ultrapassa a individualidade de cada um deles, à
medida que tutela as várias escalas que compõem a cidade: a monumental, a residencial, a
gregária e a bucólica.
"Mutilar" e "destruir", portanto, dizem respeito ao bem a ser preservado, que é,
no caso dos autos, o próprio conjunto urbanístico de Brasília. Qualquer ato que
descaracterize, em maior ou menor grau, o projeto original viola inquestionavelmente o art. 17
do Decreto-Lei n° 25/1937. Tal dispositivo deve ser interpretado de acordo com os mesmos
critérios que levaram a autoridade competente ao tombamento do bem. Pertinentes, neste
ponto, as considerações de Sonia Rabello de Castro sobre o art. 17 (O Estado na
Preservação de Bens Culturais: o Tombamento , Rio de Janeiro, Renovar, 1991, pp.
112-113, grifei):
Quando o bem tombado é totalmente destruído ou demolido,
torna-se fácil caracterizar a ação danosa. No entanto, é menos objetiva a
compreensão da expressão “mutilar”, contida no art. 17 do Decreto-lei 25/37. O
que é mutilar?
Pressupõe-se que o tombamento de uma cidade, ou parte dela,
inscrita no Livro Paisagístico , significa que o que está sendo tombado é o
conjunto, cujas partes formam o todo – o bem tombado. Conseqüentemente, a
alteração de qualquer de suas partes, dependendo da forma de fazê-lo,
deverá ser examinada não especificamente com relação a elas mesmas, mas
com relação ao todo.
Em síntese, por todos os ângulos em que se olhe a questão jurídica
controvertida posta nos autos – ou seja, é possível, na parte tombada de Brasília, gradear as
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áreas abertas dos pilotis dos edifícios residenciais? – , não se vislumbra fundamento legal para
o ato da Administração Regional do Cruzeiro Novo que liberou o uso de cercas metálicas.
5. Brasília como patrimônio mundial cultural
O Plano-Piloto de Brasília (incluída a Região Administrativa do Cruzeiro) é,
desde 1987, reconhecido como patrimônio mundial cultural , no contexto da Convenção
Relativa à Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural , adotada em Paris em 16
de novembro de 1972, durante a XVII Sessão da Conferência Geral da Unesco e que entrou
em vigor no Brasil em 2 de dezembro de 1977 (aprovada pelo Congresso Nacional pelo
Decreto Legislativo n° 74, de 30 de junho de 1977 e promulgada pelo Decreto n° 80.978, de
12 de dezembro de 1977).
Levando em conta as características excepcionais da cidade, o Conselho
Internacional de Monumentos e Sítios (ICOMOS), em 1987, recomendou a inclusão de
Brasília na Lista do Patrimônio Mundial (nº 445), sob a condição de que as autoridades
brasileiras adotassem uma legislação que garantisse a proteção da obra de Lúcio Costa e
Na justificativa para tal inclusão, o ICOMOS ponderou que os princípios do
urbanismo do século XX, à luz da Carta de Atenas de 1943, ou da Manière de penser
l'urbanisme , de Le Corbusier (1946), raramente tinham sido aplicados em escala de uma
capital nacional criada ex nihilo.
Naquela época, final da década de 1980, o ICOMOS já se via forçado a
indicar que, na ausência de plano de regulação e de código de urbanismo, os standards
definidos por Lúcio Costa e Niemeyer ficariam vulneráveis a infrações de toda ordem,
incluindo construções em espaços livres. Assim, ao mesmo tempo em que órgão opinava
favoravelmente à inclusão de Brasília na Lista do Patrimônio Mundial, condicionava-se tal
declaração a mínimas garantias de preservação da obra de Costa e Niemeyer.
Assim, Brasília é mais do que um conjunto arquitetônico-urbanístico protegido
pelo Direito brasileiro, sob a ótica brasileira e para os brasileiros. Juridicamente, o que significa
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o fato de a cidade e outros bens nacionais serem considerados patrimônio mundial cultural?
Quais repercussões concretas, no campo do Direito brasileiro, decorrem dessa qualificação?
Como a sua inclusão na Lista da Unesco impacta a sua proteção pelo Poder Judiciário?
A partir do momento em que foi declarada – por iniciativa das nossas
autoridades, não custa lembrar – como patrimônio mundial cultural, o seu destino e as
eventuais intervenções que se pretendam fazer no seu conjunto arquitetônico-urbanístico
passaram a depender também da letra e do espírito da Convenção Relativa à Proteção do
Patrimônio Mundial, Cultural e Natural.
Não nos interessa neste momento, nem é necessário para a solução desta
demanda, debater aspectos conceituais da matéria, como buscar uma clara e precisa distinção
entre bem cultural ou bem natural para fins de aplicação da Convenção ou do Direito
brasileiro. Da mesma forma, a noção de patrimônio comum da humanidade ou de
patrimônio mundial (patrimoine commun de l'humanité ou common heritage of mankind )
– de uso praticamente nulo nos Tribunais brasileiros, embora central à Convenção e,
crescentemente, no Direito Internacional Público – não exige maiores incursões teóricas para
que possamos aplicá-la neste Recurso. Basta que tenhamos claros três dos seus aspectos
Primeiro: o vocábulo “patrimônio” (quando nos referimos a patrimônio natural e
a patrimônio cultural) aqui é utilizado além do seu sentido jurídico tradicional, não sendo
sinônimo de propriedade, na sua acepção estática, individualista e monetarista. Ao contrário,
apela à “idéia de uma herança legada pelas gerações que nos precederam e que devemos
transmitir intacta às gerações que nos sucederão” (Michel Prieur, Droit de l'Environnement ,
5e. édition, Paris, Dalloz, 2004, p. 67).
Herança que é coletiva ; por isso se diz “comum”, no sentido de afirmar a
universalidade dos beneficiários e de exigir e garantir uma gestão coletiva (universalidade dos
devedores). Essa compreensão vem reafirmada no Preâmbulo da Convenção, quando alude à
necessidade de um “sistema eficaz de proteção coletiva do patrimônio cultural e natural de
valor excepcional”.
Além de coletiva, trata-se de herança dinâmica (por condicionar a sua
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utilização no presente à manutenção e melhoria do legado constituído no passado e às
expectativas atribuídas ao futuro) e solidarista (por estar fundamentada na ética da
solidariedade).
Segundo: na expressão reside uma postura intrinsecamente internacionalista,
mitigadora do exclusivismo próprio da concepção absoluta e ultrapassada de soberania
nacional. Isso porque a caracterização do patrimônio mundial parte do pressuposto de que “há
uma série de bens cuja importância transcende a um determinado povo” (Eduardo
Tomasevicius Filho, O tombamento no direito administrativo e internacional , in Revista de
Informação Legislativa, Ano 41, n. 163, jul./set. 2004, p. 243). Como o próprio Preâmbulo da
Convenção se encarrega de dizer, “a degradação ou o desaparecimento de um bem do
patrimônio cultural e natural constitui um empobrecimento nefasto do patrimônio de todos os
povos do mundo”.
Conseqüentemente, os qualificativos “da humanidade” ou “mundial” nas
expressões “patrimônio da humanidade”, “patrimônio comum da humanidade” e “patrimônio
mundial” devem ser compreendidos no seu mais amplo sentido, que, portanto, conduz a duas
maneiras principais de enxergá-los. De um lado, com o significado de alcançar todos os seres
humanos de hoje, acepção espacial que nos remete à idéia de superação das nacionalidades
e das barreiras da soberania estatal, quando se trata de certos bens de valor extraordinário e a
subseqüente proteção jurídica internacional e doméstica que a eles se confere. De outro, numa
acepção temporal , quer simbolizar que se está diante de bens que, pelos seus atributos
peculiares, são capazes de unir as gerações presentes ao que existiu antes e ao que virá depois
– o passado e o futuro.
Na acepção espacial, temos a dimensão intrageracional do patrimônio
mundial; na acepção temporal, a dimensão intergeracional , em que a nossa geração nada
mais representa que um ponto a unir o que nos legaram nossos antepassados e o dever de
transmitir este legado com igual ou maior robustez para os nossos descendentes. Numa e
noutra perspectiva, estamos diante de bens que simultaneamente ultrapassam “as fronteiras do
espaço e as fronteiras do tempo” (Túlio Scovazzi, Bilan de recherches de la section de
langue française du Centre d'Étude et de Recherche de l'Academie , in Centre d'Étude et
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de Recherche de Droit International et the Relations Internationales de l'Academie de Droit
International de La Haye, Leiden/Boston, Martinus Nijhff Publishers, 2007, p. 61). É o que o
Preâmbulo da Convenção, pleonasticamente, chama de “patrimônio mundial da humanidade
Terceiro: patrimônio mundial, no âmbito da Convenção, abrange tanto o meio
ambiente artificial (ou construído) como o ambiente natural. Tal separação na prática nem
sempre é fácil de fazer, pois, na história humana e na evolução da civilização, a arquitetura, a
paisagem transformada e a Natureza encontram-se entrelaçados e formam mosaicos de
riqueza de “interesse excepcional” ou de “valor universal excepcional”, para usar o texto literal
do Preâmbulo da Convenção. Observa-se aí uma “complexidade de relações entre o natural e
o cultural, o móvel e o imóvel, o tangível e o intangível, o indígena e o não-indígena, imigrantes
recentes e menos recentes, o passado, o presente e o futuro imaginado” (Ben Boer and
Graeme Wiffen, Heritage Law in Australia , Oxford, Oxford University Press, 2006, p. 8). À
luz desse quadro de múltiplas dimensões, não é à-toa que a matéria acha-se normalmente
envolta em conflitos éticos, políticos, étnicos, econômicos e, no que nos importa neste
momento, jurídicos.
6. Aplicação judicial da Convenção Relativa à Proteção do Patrimônio
Mundial, Cultural e Natural
A Convenção Relativa à Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural
tem aplicabilidade judicial direta no Brasil, seja porque seus princípios gerais e obrigações,
mesmo os aparentemente mais abstratos, iluminam o sistema legal brasileiro e com ele
dialogam, em perfeita harmonia e coerência, seja por ser inadmissível que o País negocie,
assine e ratifique tratados internacionais para em seguida ignorá-los ou só aplicá-los de
maneira seletiva ou retórica.
Segundo a Convenção, os Estados-Parte reconhecem que lhes cabe “a
obrigação de identificar, proteger, conservar, valorizar e transmitir às futuras gerações” o seu
patrimônio cultural e natural e que deverão “tudo fazer para esse fim” (art. 4º). Além disso, de
maneira mais precisa, ela estabelece que, visando a “garantir a adoção de medidas eficazes
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para a proteção, conservação e valorização do patrimônio cultural e natural situado em seu
território”, cada Estado-Parte empenhar-se-á em “tomar as medidas jurídicas , científicas,
técnicas, administrativas e financeiras adequadas para a identificação, proteção ,
conservação , valorização e reabilitação desse patrimônio” (art. 5º, “d”, grifei).
As ações e medidas, de caráter mínimo e em numerus apertus , previstas no
art. 5º, “d” da Convenção, não constituem simples faculdades de agir para cada Estado-parte,
uma espécie de frouxa declaração não-prescritiva de boas-intenções, destinada a ficar refém
do poder discricionário de suas autoridades administrativas. Tampouco devem ser lidas como
rol exortatório de políticas públicas, a cargo do Poder Executivo, ou proclamação vazia de
conseqüências práticas, no âmbito judicial. Ao contrário, são deveres que convidam o
escrutínio e a implementação judicial em cada Estado-Parte .
A cooperaçã o internacional entre os Estados-Parte (art. 7º), uma das marcas
da Convenção, não a transforma em desidratado acordo de cavalheiros, que legitima a inação
e a omissão estatal e, portanto, imuniza seu texto, em cada País, contra eventual tentativa de
implementação pelo Poder Judiciário. Tampouco deve impressionar o juiz de países como o
Brasil, que já dispõem de recursos humanos e financeiros suficientes para proteger seu
patrimônio cultural e natural, a qualificação dos deveres do art. 5º, que a própria Convenção
se encarrega de providenciar (“na medida do possível, e nas condições apropriadas a cada
país”). Ora, nada do que pretendem o Iphan e o Ministério Público Federal, no presente caso,
vai além da “medida do possível”, já que o que almejam é simplesmente deixar intacto o
patrimônio existente. Não há despesas envolvidas. Também não se pode falar que a pretensão
contrarie as “condições apropriadas” do Distrito Federal, porquanto o inapropriado é
exatamente a destruição do patrimônio cultural protegido.
Naquilo que importa para a solução da presente demanda, no art. 5º, “d” da
Convenção, a rigor, encontra-se um genuíno e amplo dever exigível dos Estados-Parte (aí se
incluindo, no caso do Brasil, a União, os Estados federados e os Municípios), consistente na
adoção, para proteger e conservar os bens listados como patrimônio mundial, de medidas
jurídicas e administrativas “adequadas” (= eficazes).
É certo que tratados são firmados pela União, sujeito dotado de personalidade
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internacional. Isso não implica dizer que, uma vez celebrados, vinculem somente o Governo
Federal. Ao contrário, o espírito e os deveres específicos dos acordos internacionais (entre
eles a Convenção do Patrimônio Mundial), por integrarem o Direito supremo da nação, devem
ser observados por todos e cada um dos órgãos administrativos, tanto federais como estaduais
Nos processos judiciais que envolvam monumentos, conjuntos, locais notáveis,
formações geológicas e fisiográficas, e outros sítios inscritos como patrimônio mundial, o Poder
Judiciário brasileiro não só pode, como deve, fazer valer diretamente a Convenção Relativa à
Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural, já que seu texto vincula os Estados-Parte
a ponto de influenciar e orientar as decisões de seus juízes. Mais do que instrumentos de
implementação soft e sanções morais (p. ex., a retirada da Lista do Patrimônio Mundial), a
Convenção há de exigir de nós juízes o casamento com o Direito nacional, de modo a que as
armas e dentes deste possam fazer valer os princípios e obrigações daquela.
Em várias áreas da conflituosidade moderna (direitos humanos, meio ambiente e
patrimônio cultural, para ficar em três exemplos), não julgará bem o juiz que se limitar a
conclamar em seu socorro o Direito nacional, mesmo quando cercado por um oceano de
normas internacionais e regionais, que hibernam à espera de sua vez no diálogo das fontes,
para usar a expressão de Eric Jayme (Identité culturelle et intégration: Le droit
internationale privé postmoderne , in Recueil des Cours de l' Académie de Droit
International de la Haye, II, Haia, Kluwer, 1995, p. 60).
Esse aspecto foi bem identificado por Francesco Francioni e Frederico
Lenzerini, quando notam que “é essencial que a própria noção de Patrimônio Comum da
Humanidade seja levada à casa dos Estados-Parte, no sentido de fazer integrar a Convenção
no sistema legal doméstico, de modo a viabilizar sua aplicação por meios administrativos e
também judiciais, quando necessário” (The future of the World Heritage Convention:
problems and prospects , in The 1972 World Heritage Convention: A Commentary , edited
by Francesco Francioni, with the assistance of Frederico Lenzerini, Oxford, Oxford University
Press, 2008, p. 410).
É exatamente o que ocorre aqui, em que o Direito nacional (o Decreto-Lei n°
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25/1937), não obstante promulgado ainda na primeira metade do Século XX, é revigorado,
modernizado e complementado pela norma internacional (Convenção Relativa à Proteção do
Patrimônio Mundial, Cultural e Natural).
7. Que futuro para o nosso passado?
Creio que vivemos uma época de resgate de nossa história e de valorização da
rica cultura brasileira. Se assim deve ser em todo o território nacional, com maior razão numa
cidade que é a capital federal e que, como urbe de migrantes, cresce rápida e
descontroladamente, daí as pressões para construir onde não se deve e transplantar para aqui
tradições urbanísticas (ou melhor, de desordem urbanística) típicas de outras regiões (os
muros, p. ex.), incompatíveis com o conceito norteador da arquitetura e urbanismo de Brasília.
Em um País sem memória histórica, em que o passado é desconhecido ou
desprezado, a intervenção do Judiciário, ao decidir questões relativas ao patrimônio histórico e
cultural, deve, nos limites da Constituição e das leis, ser firme, não se impressionando com
argumentos que apelam a práticas e costumes centenários, que se mostrem incompatíveis com
a conservação desses preciosos bens. Tampouco se pode sacrificar o patrimônio
histórico-cultural tombado a pretexto de que a segurança pública exigiria a modificação do
traçado original da cidade.
O grave problema da violência urbana, que infelizmente assola e amedronta
nossas cidades, não legitima o comprometimento do patrimônio cultural brasileiro, nem autoriza
a apropriação privada de espaços públicos. Segurança pública é alcançada com maior e
melhor policiamento, associado a programas de inclusão social, e não com ofensa a outros
bens e interesses coletivos, notadamente aqueles de que também são titulares as gerações
Na proteção do patrimônio histórico-cultural, o Poder Judiciário desempenha
uma função essencial. A um, porque lhe cabe aplicar e interpretar as normas internacionais e
nacionais que incidem na matéria; a dois, por ser uma instituição permanente e independente,
alheia às vicissitudes, incertezas e pressões, nem sempre inteiramente legítimas, que cercam o
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administrador local.
Não obstante os louváveis esforços de muitos – do legislador, de órgãos
públicos especializados, da academia e de ONGs – o Brasil ainda busca as bases e formas de
uma reconciliação com o seu passado. Somos um povo adepto das novidades e necessidades
efêmeras que, não fosse a destruição que causam no legado dos nossos antepassados e no
patrimônio das gerações futuras, não passariam de inofensivo modismo de momento.
Tardamos, é verdade, a descobrir e valorizar o patrimônio histórico e cultural
da nossa terra. Mas, aqui, importa lembrar que mesmo nos países mais desenvolvidos e
dotados de riquíssimos sítios arqueológicos e históricos, monumentos, conjuntos e artefatos
artísticos, inexiste propriamente uma teoria, filosofia ou microssistema legal de preservação
com raízes no passado longínquo. Na verdade, “a idéia de que há uma obrigação coletiva de
identificar e proteger artefatos culturais é bastante moderna” (Joseph L. Sax, Heritage
preservation as a public duty: the Abbe Gregoire and the origins of an idea, in Michigan
Law Review, vol. 88, 1990, p. 1.143), coincidindo, no mundo ocidental, com as turbulências e
violência do período da Revolução Francesa, o que levou Pierre-Laurent Frier a afirmar que o
nascimento de um Direito do Patrimônio Cultural ocorreu “na dor” (Droit du Patrimoine
Culturel , Paris, PUF, 1997, p. 63).
No Brasil, “derrubar” e “substituir o velho pelo novo” sempre foram a palavra
de ordem do dia, na cidade e no campo. No espírito do brasileiro, talhado em 500 anos de
história de conquista do natural e do anterior , o progresso termina por virar sinônimo de
negação de valor e legitimidade ao passado e ao futuro, à medida que o nosso imediatismo só
nos permite reconhecer a identidade, a legitimidade e as necessidades do presente. A ser
assim, a tendência natural é rejeitar, desacreditar ou obstaculizar qualquer regime jurídico que
se ponha no caminho do trator, do guindaste, da dinamite, da motosserra, do descaso, do
clientelismo, ou da inocente ignorância.
Brasília fez a escolha de ser livre nos seus espaços arquitetônicos e
paisagísticos. Para continuar a ser o que é ou deveria ser precisa controlar o individualismo, a
liberdade de construir onde e como se queira, e a ênfase de seus governantes no curto-prazo,
que tende a sacrificar o patrimônio público imaterial, o belo, o histórico e, por via de
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conseqüência, os interesses das gerações futuras.
O Judiciário deve agir prontamente quando o Poder Público lesa, por ação ou
omissão, o patrimônio histórico-cultural. Não custa advertir que o administrador que ignora
seus deveres legais não apenas expõe o Estado à responsabilização judicial, como,
pessoalmente , está incorrendo em grave improbidade administrativa e, conforme o caso, ilícito
penal, que devem ser, cabal e prontamente, apurados e processados. Não o isenta o fato de a
degradação do bem protegido ser praticada pelo proprietário do imóvel ou por um particular
qualquer. Ao contrário, sua omissão fica mais grave. O dono, pelo menos, age movido por
interesse individual de ampliar os benefícios que retira do bem. Já o administrador é pago para
agir pela coletividade, o que faz a sua omissão levantar suspeitas de toda ordem sobre a real
motivação que a inspira.
Tudo considerado, creio que andou bem o Juiz Federal de Primeiro Grau
quando determinou que o Distrito Federal promova, imediatamente, as medidas administrativas
necessárias para a retirada total das grades dos pilotis dos edifícios localizados na Região
Administrativa do Cruzeiro, sendo implícito no comando judicial que a remoção deve ser feita
às expensas dos proprietários e que, além da correção da degradação já realizada, o órgão
cumpra com seus deveres de prevenção de novas ocorrências.
Por essas razões, peço vênia à eminente Relatora, sempre brilhante e profunda
em sua argumentação, para dela divergir e dar provimento ao Recurso Especial, por
reconhecer que o Distrito Federal, ao deixar de cumprir as obrigações inerentes ao
seu poder de polícia do patrimônio histórico-cultural, violou o art. 17 do Decreto-Lei n°
25/1937, lido à luz do que estabelece a Convenção Relativa à Proteção do Patrimônio
Mundial, Cultural e Natural, em especial os arts. 4º e 5º, “d”.
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Número Registro: 2006/0086011-1 REsp 840918 / DF
Números Origem: 9400125224 9601459057
PAUTA: 02/10/2008 JULGADO: 02/10/2008
INTERES. : INSTITUTO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL -
ASSUNTO: Administrativo - Intervenção do Estado na Propriedade - Tombamento
"Após o voto da Sra. Ministra Eliana Calmon, negando provimento ao recurso, e do voto
divergente do Sr. Ministro Herman Benjamin, dando provimento ao recurso, pediu vista dos
autos o Sr. Ministro Humberto Martins."
Aguarda o Sr. Ministro Mauro Campbell Marques.
Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Castro Meira.
Brasília, 02 de outubro de 2008
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ADMINISTRATIVO – TOMBAMENTO –
COLOCAÇÃO DE GRADES EM PILOTIS DE BLOCO
RESIDENCIAL TOMBADO – CONCEPÇÃO URBANÍSTICA –
MUTILAÇÃO – IMPOSSIBILIDADE – INAPLICABILIDADE DO
ART. 18 DO DECRETO-LEI N. 25/37 – RECURSO ESPECIAL
1. A colocação de grades nos espaços abertos (pilotis)
dos blocos residenciais da Região Administrativa do Cruzeiro
descaracteriza o bem tombado, na medida em que desvirtua a concepção
urbanística que determinou sua construção.
2. A obra impugnada enquadra-se no conceito de
mutilação, proibida pelo art. 17 do Decreto-Lei n. 25/37, por se
constituir acréscimo indevido e não-previsto no projeto urbanístico
original; portanto, proibida.
3. O art. 18 do Decreto-Lei n. 25/37 somente é aplicável
a obras realizadas na vizinhança do bem tombado, ou seja, dissociadas
fisicamente de sua estrutura, o que não ocorre no caso dos autos.
O EXMO. SR. MINISTRO HUMBERTO MARTINS:
Cuida-se de recurso especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO
FEDERAL, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea "a", da Constituição Federal
de 1988, contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região que, dando
provimento ao recurso de apelação do DISTRITO FEDERAL e à remessa oficial,
entendeu que a colocação de grades nos pilotis de blocos residenciais da Região
Administrativa do Cruzeiro, sem a devida autorização do INSTITUTO DO
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PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL - IPHAN, não contraria
as normas que regem o tombamento de Brasília.
Sucintamente, a controvérsia reside no enquadramento do caso analisado
às hipóteses do art. 17 ou do art. 18 do Decreto-Lei n. 25/37, que organiza a proteção
do patrimônio histórico e artístico nacional; ou seja, está em saber se as grades
colocadas nos pilotis dos blocos residenciais da Região Administrativa do Cruzeiro
agregam-se ao bem tombado, afetando-o diretamente, ou se constitui em obra
autônoma, em que o critério balizador da obrigatoriedade de prévia autorização do
IPHAN é a afetação à visibilidade de tal bem.
Eis a redação dos precitados dispositivos legais:
"Art. 17. As coisas tombadas não poderão, em caso nenhum ser
destruídas, demolidas ou mutiladas, nem, sem prévia autorização
especial do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, ser
reparadas, pintadas ou restauradas, sob pena de multa de cinqüenta
por cento do dano causado.
Parágrafo único. Tratando-se de bens pertencentes à União,
aos Estados ou aos municípios, a autoridade responsável pela
infração do presente artigo incorrerá pessoalmente na multa.
Histórico e Artístico Nacional, não se poderá, na vizinhança da coisa
tombada, fazer construção que lhe impeça ou reduza a visibilidade,
nem nela colocar anúncios ou cartazes, sob pena de ser mandada
destruir a obra ou retirar o objeto, impondo-se neste caso a multa de
cinqüenta por cento do valor do mesmo objeto."
Com razão o Parquet . A proibição de destruição, demolição ou
mutilação do bem tombado não se refere, tão-somente, aos seus aspectos estéticos e
arquitetônicos, mas deve estender-se à concepção urbanística que determinou sua
Nesse sentido, os espaços abertos existentes nos blocos residenciais de
Brasília, tradicionalmente conhecidos como pilotis, efetivamente fazem parte do conjunto
arquitetônico tombado, de sorte que a colocação de grades que impeçam o livre trânsito
de pessoas naquelas áreas afeta o próprio bem protegido, mutilando-o.
Com efeito, dentre as acepções do vocábulo mutilação, o Dicionário
Houaiss inclui "ruína ou descaracterização de monumento". É o que ocorreu com a
colocação de grades: descaracterizou-se um bem tombado em sua concepção
urbanística, alterando, assim, sua composição estética.
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Ao elencar os efeitos do tombamento, Edimur Ferreira de Faria ensina
que, dentre os deveres do proprietário, está "não modificar o bem. A
imodificabilidade do objeto tombado é a mais séria das restrições a que se
submetem os bens integrantes do patrimônio cultural. Apesar do peso dessa
restrição, a sua imposição é necessária para se evitar a descaracterização do bem."
(FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo Positivo, 6ª ed., Belo
Horizonte: Del Rey, 2007, p. 546).
Neste passo, entendo que a mutilação que descaracteriza um bem
tombado tanto pode se dar pela supressão de parte de sua estrutura - forma mais
comum -, como pelo acréscimo indevido de obras não-previstas no projeto urbanístico
original, como no caso dos autos. Mutila-se, com isso, não uma parte física do bem, mas
o conceito urbanístico que pautou sua construção e que, por isso mesmo, integra-o.
Quanto à aplicação do art. 18 do Decreto-Lei n. 25/37, defendido pela
ilustre relatora, ouso dela discordar, uma vez que esse dispositivo refere-se,
expressamente, à realização de obras na vizinhança da coisa tombada, vale dizer,
dissociadas fisicamente de sua estrutura, o que não ocorre in casu.
Ante o exposto, acompanhando o voto divergente do Min. Herman
Benjamin e dou provimento ao recurso especial para que seja determinada a remoção
da obra impugnada.
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PAUTA: 02/10/2008 JULGADO: 14/10/2008
ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - Domínio
Público - Patrimônio Histórico / Tombamento
"Prosseguindo-se no julgamento, após o voto-vista do(a) Sr(a). Ministro(a) Humberto
Martins, acompanhando a divergência inaugurada pelo Sr. Ministro Herman Benjamin, a Turma,
por maioria, deu provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a) Herman
Benjamin que lavrará o acórdão. Vencida a Sra. Ministra Eliana Calmon."
Votaram com o Sr. Ministro Herman Benjamin os Srs. Ministros Humberto Martins e
Documento: 823483 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 10/09/2010 Página 38 de 39
Brasília, 14 de outubro de 2008
Documento: 823483 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 10/09/2010 Página 39 de 39
Publicado por FederaciónLex en 12/10/2010
JUSTICIA FEDERAL BRASIL - CONDENAN A EMPRESA POR C...
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA - BRASIL - DEFENSA D...

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 artigo 18
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 ARTIGO 17
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 artigo 18
in casu