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Timestamp: 2018-02-17 21:40:32+00:00

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Cour européenne des droits de l’homme : Bilan contrasté pour la périlleuse conférence de Brighton sur l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme | La Revue des Droits de l'Homme
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Cour européenne des droits de l’homme : Bilan contrasté pour la périlleuse conférence de Brighton sur l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme
par Nicolas Hervieu
Défaite britannique et victoire européenne ? A l’heure de dresser le bilan de la Conférence de Brighton sur l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme qui s’est tenue du 18 au 20 avril 2012, poser la question en ces termes est nécessairement réducteur. En témoigne d’ailleurs l’ambivalence des réactions à la Déclaration de Brighton adoptée à l’issue des négociations intergouvernementales débutées en mars dernier. En effet, chacun semble se féliciter du résultat. A l’évidence, les propos de Hamlet – sous la plume de Shakespeare – ont fait des émules : « Rien n’est bon ni mauvais en soi, tout dépend de ce que l’on en pense » (“there is nothing either good or bad, but thinking makes it so“). Plus encore, tout dépend de ce que l’on souhaite donner à voir de ses succès et de ses échecs. A l’approche de la Conférence, d’aucuns avaient d’ailleurs fort justement prédit que « toutes sortes de victoires seraient déclarées à Brighton » (« Down to the wire : Britain’s campaign to change the ECHR is about to be tested », in The Economist, 14 avril 2012).
Kenneth Clarke, le ministre britannique de la justice qui présidait la Conférence – le Royaume-Uni étant actuellement à la tête du Comité des ministres du Conseil (ADL du 6 novembre 2011) – n’a pas hésité à affirmer que les « réformes [évoquées dans la Déclaration] représentent un ensemble substantiel de mesures et sont des pas significatifs vers la réalisation des buts que le Premier ministre [britannique] a exposé à Strasbourg » (v. Owen Bowcott, « Ken Clarke backs ’Brighton declaration’ », in The Guardian, 19 avril 2012 ; sur les enjeux pour le gouvernement Cameron, v. « Conservative party : courting danger »). Parallèlement, dans leurs discours prononcés le 19 avril, Sir Nicolas Bratza, Président britannique de la Cour, Thorbjørn Jagland, Secrétaire Général du Conseil de l’Europe mais aussi Jean-Claude Mignon, Président de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, ont eux manifesté leur satisfaction de voir la Cour européenne des droits de l’homme confortée dans son rôle. Mais leurs propos, en particulier ceux du Président Bratza, ne furent pas dénués de toutes critiques envers les propositions initiales du Royaume-Uni (v. Owen Bowcott, « European court of human rights president criticises UK reforms », in The Guardian, 19 avril 2012). De telles passes d’armes ne sauraient surprendre tant les enjeux politiques, diplomatiques et institutionnels étaient ici considérables.
Ce n’est certes pas la première fois que l’avenir de la Cour se trouvait au cœur d’une conférence intergouvernementale. Mais les rendez-vous majeurs d’Interlaken en 2010 (ADL du 23 février 2010) et d’Izmir en 2011 (ADL du 1er mai 2011) avaient été laissés dans l’ombre où se trouvent trop souvent les questions européennes. A l’inverse, la Conférence de Brighton a soulevé d’inédites réactions politiques et a donné lieu à une remarquable couverture médiatique (certes sans commune mesure avec la presse britannique, v. en France : Franck Johannès, « Menaces sur la Cour européenne des droits de l’homme », in Libertés Surveillées, 27 février 2012 et Le Monde, Edition du 28 février 2012 ; Marc Semo et Sonia Delesalle-Stolper, « La Cour (européenne) des droits de l’homme en accusation » et Sonya Faure, « En France, la loi européenne comme contre-pouvoir », in Libération, 17 avril 2012 ; Marie Boëton, « Droits de l’homme, la Cour de Strasbourg sur la sellette », in La Croix, 4 mars 2012). Naturellement, le vif conflit opposant le Royaume-Uni à la Cour européenne des droits de l’homme a retenu toutes les attentions. La Conférence de Brighton était d’ailleurs le résultat direct d’une offensive lancée par David Cameron en janvier dernier lors d’un discours à Strasbourg devant l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (ADL du 29 janvier 2012). L’ambition du locataire du 10 Downing Street s’était concrétisée par la rédaction d’un projet de Déclaration qui aspirait – plus ou moins explicitement – à réduire les pouvoirs de la Cour (ADL du 4 mars 2012).
A la lecture de ce projet et dans l’attente de la Conférence de Brighton, nous avions posé l’alternative en ces termes quant à l’issue des négociations : « Une révolution qui modifiera radicalement la configuration du système européen des droits de l’homme et neutralisera la Cour européenne des droits de l’homme ? Ou une montagne politico-diplomatique qui accouchera d’une souris juridico-institutionnelle ? ». Il était alors possible d’imaginer que l’impact de la Déclaration de Brighton se trouverait à mi-chemin de ces deux hypothèses (ADL du 4 mars 2012 in fine). De fait, le résultat est très nuancé. Certes, les aspirations britanniques tendant globalement à réduire et soumettre la Cour européenne des droits de l’homme sont incontestablement défaites (I). Néanmoins, si le système européen des droits de l’homme sort quelque peu renforcé de l’épreuve de Brighton, certains aspects de la Déclaration révèlent que l’horizon européen n’est pas dégagé de tous nuages (II).
I – Réduire et soumettre la Cour européenne des droits de l’homme : un relatif échec britannique
Les propositions britanniques – en particulier les plus iconoclastes et incisives envers la Cour – avaient peu de chances de franchir totalement indemnes le stade des négociations intergouvernementales (v. les amendements réalisés dans une version intermédiaire de la déclaration). Parmi les gouvernements des quarante-sept États membres, tous ne soutenaient pas le projet forgé par Londres. Certes, quelques États l’ont explicitement appuyé, telle la Suisse (v. ADL du 27 décembre 2011). D’autres ont préféré opter pour un soutien discret mais tout aussi réel. Tel fut le cas de la France. Toutefois, et malgré ses efforts, le gouvernement de Londres s’est « heurt[é] aux pays les plus engagés dans la défense de la Cour, l’Autriche, l’Allemagne, Andorre, la Finlande mais aussi la Pologne, la Roumanie, la Croatie, Chypre, la Slovénie et le Danemark » (Franck Johannès, « L’Angleterre échoue à réduire les pouvoirs de la Cour européenne des droits de l’homme » [accès restreint], in Le Monde, 20 avril 2012 ; sur le rôle de l’Autriche, v. Helen Warrell, « Austria challenges UK on human rights reform », in Financial Times, 13 mars 2012 ; v. également la position de la Norvège). Déjà aux prises avec ce front « pro-Cour », le Royaume-Uni a également dû affronter l’ire d’autres États qui ont peu goûté d’être désignés – pourtant à raison – comme les auteurs des plus graves violations des droits de l’homme en Europe (sur la Russie, v. Nina Lakhani, « Britain urged to confront Russia over human rights », in The Independent, 16 avril 2012). Ce tour d’horizon diplomatique explique les échecs du Royaume-Uni sur trois séries d’enjeux : la recevabilité (A), la protection des droits et libertés conventionnels au plan national (B) et les principes de subsidiarité et de marge d’appréciation (C). Mais ces échecs sont parfois très relatifs. Si les modifications phares suggérées par le projet de déclaration n’ont pas été retenues telles quelles, certains des objectifs britanniques ont indirectement été satisfaits.
A – L’enjeu de la recevabilité
Le gouvernement britannique n’a pas réussi à faire adopter sa suggestion la plus controversée. Celle-ci aspirait clairement à dissuader la Cour d’intervenir dans nombre de contentieux étatiques où le regard européen gêne. Il s’agissait de modifier les critères de recevabilité (Art. 35) afin « qu’une requête [soit déclarée par la Cour] irrecevable si elle est en substance identique à une question qui a été examinée par une juridiction nationale en tenant compte des droits et garantis par la Convention, à moins que la Cour n’estime que : i) la juridiction nationale a manifestement commis une erreur dans son interprétation ou son application des droits reconnus par la Convention […] » (Projet de déclaration – § 23 c) – N.B. : cette idée est le fruit d’une proposition conjointe de la Suisse et du Royaume-Uni dans une note du 21 octobre 2011 soumise au DH-GDR (CDDH)). Inutile et contreproductive (v. ADL du 4 mars 2012, point 2°), cette modification n’a pas été entérinée à Brighton. La Déclaration a opté pour une formulation infiniment plus souple. Elle invite seulement la Cour à « considér[er une requête] comme manifestement irrecevable au sens de l’article 35(3)(a), entre autres, [si cette] requête soulève un grief qui a été dûment examiné par un tribunal interne appliquant les droits garantis par la Convention à la lumière de la jurisprudence bien établie de la Cour, y compris, le cas échéant, sur la marge d’appréciation, à moins que la Cour estime que la requête soulève une question sérieuse relative à l’interprétation ou à l’application de la Convention » (Déclaration – § 15 d). Or, ainsi que l’a noté le Président Bratza dans son discours du 23 février 2012 devant le Comité des Ministres (“Speaking note for the Ministers Deputies“), ceci « reflète déjà la pratique de la Cour » qui, lorsqu’« une requête a déjà été dûment examinée à l’aune de la Convention au niveau national, [n’a] normalement aucune difficulté à la déclarer manifestement non fondée en utilisant le critère existant ».
La Déclaration de Brighton s’est toutefois fortement attachée à cette phase de la recevabilité, étape clef dans la gestion du flot contentieux qui submerge la Cour (v. bilan de la Cour pour 2011 – ADL du 29 janvier 2012). Reprenant le phrasé britannique, la Déclaration indique qu’il importe que la juridiction européenne « puisse se concentrer sur les affaires dans lesquelles le principe ou l’importance de la violation requiert son attention ». Elle appelle donc la Cour à « continue[r] d’appliquer strictement et uniformément les critères de recevabilité afin d’accroître la confiance dans la rigueur du système de la Convention et d’éviter un alourdissement injustifié de sa charge de travail » (Déclaration, § 15). En ce sens, deux modifications du texte conventionnel sont envisagées :
– en premier lieu, sur une proposition de la Cour, la réduction de six à quatre mois du délai pour introduire une requête « à partir de la date de la décision interne définitive » (Art. 35.1 – Déclaration, § 15 a) ;
– en second lieu, sur une proposition initialement allemande, un élargissement de l’irrecevabilité pour « absence de préjudice important » (Art. 35.3 b) introduite par le Protocole n° 14 (pour un exemple d’application, v. ADL du 28 février 2011). Il s’agirait de supprimer l’interdiction de déclarer une requête irrecevable sur ce fondement lorsque l’« affaire […] n’a pas été dûment examinée par un tribunal interne » (Déclaration, § 15 c) – sur cette suggestion, v. le rapport final du Comité Directeur pour les Droits de l’Homme (CDDH), pp. 43-45 ; sur l’utilité contestée de cette suppression, v. ADL du 4 mars 2012 3° b).
Dans le même esprit, la Déclaration invite la Cour à modifier son règlement afin de prévoir « la possibilité de prendre une décision séparée sur la recevabilité à la demande du gouvernement défendeur lorsqu’il existe un intérêt particulier à ce que la Cour statue sur l’effectivité d’un recours interne mis en cause dans l’affaire considérée » (Déclaration, § 15 f). Par ailleurs, la Déclaration ne retient pas la suggestion britannique exigeant que les droits garantis par la Convention soient invoqués formellement – et non plus seulement en substance – devant les juridictions nationales pour que les recours internes soient considérés comme épuisés (Projet de déclaration – § 23 g). Cependant, elle « invite la Cour à développer sa jurisprudence sur l’épuisement des voies de recours internes afin d’imposer que, lorsque celles-ci existent, le grief allégué de la violation de la convention ou d’une disposition équivalente du droit national ait été argumenté devant les tribunaux ou instances nationales » (Déclaration, § 15 g).
En définitive, le mouvement d’accroissement du degré d’exigence au sujet de la recevabilité a vocation à se poursuivre. Certes, la Déclaration préfère la voie de l’incitation à celle – chère aux britanniques – de la coercition envers la Cour. Certes également, il est noté solennellement que « le droit de recours individuel est l’une des pierres angulaires du système de la Convention » (Déclaration, § 2 et 13). Mais l’invitation à écarter plus de requêtes sur le terrain de la recevabilité est claire. Or, aussi justifié soit-il, il importe que ce mouvement n’aille pas trop loin. L’étape de la recevabilité ne doit pas devenir infranchissable pour les requêtes méritant un contrôle juridictionnel. A cet égard, le parallèle qui peut être tracé avec la politique de restriction des mesures provisoires ne lasse pas d’inquiéter (v. ADL du 28 juillet 2011). Pressée par la contrainte identique d’un flot considérable de sollicitations, la Cour avait décidé de réduire fortement le nombre de demandes provisoires (cette politique est confirmée dans la Déclaration : v. § 12 e). Le retour de balancier a été si brutal qu’il a été possible de se demander si, derrière les murs du palais des Droits de l’Homme, ne se profilait pas un démantèlement silencieux d’un rouage clef du système européen des droits de l’homme et de son effectivité. La vigilance doit donc être de mise s’agissant de la recevabilité des requêtes. D’autant que, tout comme le processus des mesures provisoires, cette phase est moins exposée à la lumière médiatique et au regard des observateurs.
B – L’enjeu de la protection des droits et libertés conventionnels au plan national
Le second échec britannique s’apparente plutôt à une victoire à la Pyrrhus. En effet, dans le prolongement des propos de David Cameron pour qui « c’est aux gouvernements nationaux que revient la responsabilité première de sauvegarder les droits de ses citoyens – et de bien le faire » (“what we are all striving for is that national governments should take primary responsibility for safeguarding their citizens’ rights – and do it well“ – Discours du 25 janvier 2012), le projet de déclaration souhaitait replacer le niveau national au cœur du système européen des droits de l’homme. Pour ce faire, de très louables propositions avaient été formulées afin de renforcer la protection de la Convention au plan interne. L’ensemble des acteurs européens – dont la Cour et son Président (v. ADL du 4 mars 2012 et ADL du 29 janvier 2012) – plébiscitaient cette idée susceptible de désamorcer en amont nombre de requêtes et, en particulier, de résoudre les contentieux de masse et répétitifs qui absorbent le plus les ressources européennes. Ainsi que l’a noté fort pertinemment le Président de l’Assemblée parlementaire dans son remarquable discours, si la « Cour [est] submergée sous le flot des recours », loin d’être « victime de son succès », « n’est-elle pas plutôt victime des défaillances au niveau national ? ». A nouveau (v. ADL du 4 mars 2012), il importe en effet de rappeler que les plus grandes marges de progression ne sont pas à chercher à Strasbourg mais au niveau national. Moins qu’une nouvelle réforme de la Cour, c’est une amélioration du fonctionnement des systèmes nationaux qui semblait nécessaire.
Mais la suggestion britannique d’un renforcement de ce niveau national devait être appréciée sous le prisme de l’ambiguïté fondamentale qui affecte les intentions du gouvernement Cameron. Celui-ci semblait moins soucieux de l’amélioration du système européen ployant sous le flot contentieux que désireux d’obtenir une plus grande liberté face à la Cour (v. ADL du 4 mars 2012). Or, prise isolément, l’idée d’une « pleine mise en œuvre de la Convention au niveau national » (Déclaration, § 7) revient à accroître la pression sur les États afin que ceux-ci respectent au mieux les droits et libertés conventionnels tels qu’interprétés… par la Cour européenne des droits de l’homme. Un tel impératif de respect au plan national comporte deux volets.
Le premier se situe en amont de la Cour. Il aspire à ce que « les États parties prennent des mesures effectives pour prévenir les violations ». En ce sens, la Déclaration de Brighton indique opportunément que « toutes les lois et politiques devraient être conçues et tous les agents publics devraient exercer leurs responsabilités d’une manière qui donne plein effet à la Convention » et que « les juridictions et instances nationales devraient prendre en compte la Convention et la jurisprudence de la Cour » (§ 7). A cette fin, une « assistance technique » doit être offert par les institutions du Conseil de l’Europe, notamment via un échange de « bonnes pratiques » entre États (§ 8 et § 9 e, f et g – sur les discussions à Brighton à ce propos, v. « Échange de vues sur la mise en œuvre de la Convention au niveau national »). En outre, une série d’utiles mesures sont suggérées (§ 9 : l’établissement d’ « une institution nationale indépendante chargée des droits de l’homme » ; « instaurer, si nécessaire, de nouvelles voies de recours internes, de nature spécifique ou générale, pour les violations alléguées des droits et libertés protégés par la Convention » ; « encourager les juridictions et instances nationales à tenir compte des principes pertinents de la Convention, eu égard à la jurisprudence de la Cour, lorsqu’elles conduisent leurs procédures et élaborent leurs décisions, et leur en donner les moyens »).
Le second volet se déploie en aval de l’action de la Cour et concerne l’exécution des arrêts prononcés par la Cour. L’incapacité et/ou la réticence de certains États « à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour » (§ 26) conduit souvent – par un effet « boule de neige » – à une multiplication des requêtes qui encombrent inutilement le Palais des Droits de l’Homme (v. le rapport annuel 2011 du Comité des ministres : « Surveillance de l’exécution des arrêts et décisions de la Cour européenne des droits de l’homme » – Communiqué de presse). Pour parer ce problème crucial des « requêtes répétitives [qui] ont le plus souvent pour origine des problèmes systémiques ou structurels au niveau national » (§ 18), la Déclaration appelle à une action des États en leur sein (§ 29 a). Surtout, la Cour est incitée à poursuivre ses « mesures proactives, en particulier la procédure de l’arrêt pilote, pour traiter les violations répétitives avec efficacité » (§ 20 c) – sur la codification de la procédure d’arrêts pilote, v. ADL du 26 mars 2011 ; v. la récente fiche thématique « arrêts pilotes »). Dans ce cadre, le Comité des Ministres est invité à « envisager l’opportunité et les modalités » d’une sorte de “class action“ permettant à la Cour d’« enregistrer et statuer sur un petit nombre de requêtes représentatives sélectionnées dans un groupe de requêtes alléguant la même violation contre le même État partie défendeur, la décision de la Cour en l’espèce étant applicable à l’ensemble du groupe » (§ 20 d) – v. la contribution du CDDH à la Conférence – § 32).
La Déclaration esquisse aussi des améliorations dans le fonctionnement de la mission de surveillance du Comité des ministres (§ 29). Toutefois, alors que le projet de déclaration semblait plus ferme en évoquant « de nouvelles mesures ou sanctions […] pour faire pression sur les États qui ne donnent pas suite aux arrêts de la Cour dans un délai approprié » et notamment une « sanction financière […] si le défaut d’exécution d’un arrêt entraîne un afflux de requêtes similaires devant la Cour » (Projet de déclaration – § 36 c et d), la Déclaration définitive est bien plus timide. Elle appelle seulement à examiner « si des mesures plus efficaces sont nécessaires à l’égard des États qui ne donnent pas suite aux arrêts de la Cour dans un délai approprié » (§ 29 d). Ce recul est regrettable mais guère surprenant. Les États massivement sanctionnés à Strasbourg (la Russie, la Turquie, l’Italie, et la Roumanie – v. ADL du 29 janvier 2012) n’ont certainement pas été enthousiastes à l’idée d’un accroissement des sanctions. Il est d’ailleurs très révélateur que la Déclaration évoque à plusieurs reprises l’« égalité souveraine des États » et le « principe d’égalité de traitement de tous les États parties » (§ 3 et 20 c) ; comp. à la mise en place d’une nouvelle section de filtrage pour « centraliser le traitement des affaires provenant des cinq pays plus gros pourvoyeurs de requêtes » : ADL du 28 juillet 2011). Cette autre défaite britannique n’est certainement pas étrangère à l’attitude peu exemplaire du Royaume-Uni. En s’opposant régulièrement à l’autorité de la Cour et en refusant d’appliquer certains arrêts, en particulier sur le droit de vote des détenus (ADL du 10 septembre 2011), le Royaume-Uni a favorisé un phénomène de « contagion ». En effet, selon le Président Bratza, « il y a un risque que l’attitude du Royaume-Uni envers les arrêts de la Cour ait un impact négatif sur les autres États et sur les critiques qui sont faites au sujet du double standard [dans l’exécution des arrêts de la Cour]. Ceci a pu entraîner un refus plus large d’exécuter les arrêts de la Cour au sein du Conseil de l’Europe » (Research report, p. 176). Il ne fait pourtant guère de doute que « l’application rapide et efficace des arrêts de la Cour est essentielle pour l’autorité et la crédibilité du système de la Convention » (Discours de Thorbjørn Jagland).
C – L’enjeu des principes de subsidiarité et de marge d’appréciation
Un troisième et dernier échec relatif surgit au sujet d’une autre proposition britannique phare. Désireux d’affirmer que « chaque État partie dispose d’une marge d’appréciation considérable en matière d’application et de mise en œuvre de la Convention », le gouvernement britannique souhaitait faire inscrire « expressément dans la Convention » les « principes de subsidiarité et de marge d’appréciation » (Projet de déclaration – § 19 b). Le gouvernement de Londres pourra néanmoins se satisfaire que la Déclaration ait « conclut que pour des raisons de transparence et d’accessibilité, une référence au principe de subsidiarité et à la doctrine de la marge d’appréciation, telle que développée dans la jurisprudence de la Cour, devrait être incluse dans le préambule de la Convention » (§ 12 b). N.B. : cette modification est renvoyée à l’adoption par le Comité des ministres d’« un instrument d’amendement en ce sens d’ici fin 2013 »).
Procéder à la révision du préambule d’un traité international est une démarche pour le moins hétérodoxe. Implicitement, ceci conforte même la nature particulière de la Convention européenne, un tel usage du préambule ayant une résonnance quasi-constitutionnelle. D’ailleurs, ainsi que l’a souligné le Président Bratza dans son discours à Brighton, la Convention est un « traité destiné à garantir collectivement le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales : ce n’est ni un traité ordinaire ni une déclaration d’intention, c’est un instrument contraignant pour les États contractants, qui énonce des droits et des libertés dont ils doivent garantir l’exercice ». Motivée par « des raisons de transparence et d’accessibilité », cette insertion dans le préambule semble surtout conçue comme une consécration textuelle, à droit constant, de principes préexistants. En effet, la Déclaration rappelle que « la jurisprudence de la Cour indique clairement que les États parties disposent, quant à la façon dont ils appliquent et mettent en œuvre la Convention, d’une marge d’appréciation qui dépend des circonstances de l’affaire et des droits et libertés en cause » (Déclaration, § 11). D’origine jurisprudentielle, les principes de subsidiarité et de marge d’appréciation sont fortement ancrés dans l’œuvre de la Cour (Lire Dean Spielmann, « Allowing the Right Margin the European Court of Human Rights and the National Margin of Appreciation Doctrine : Waiver or Subsidiarity of European Review ? », in CELS – University of Cambridge Working Paper Series, février 2012, 31 p. ; Paul Gallagher, « The European Convention on Human Rights and the Margin of Appreciation », in UCD Working Papers, N° 52/2011, 21 p.). Partant, l’insertion textuelle, au surplus dans le préambule, n’est pas nécessairement de nature à faire varier radicalement l’approche strasbourgeoise, déjà fluctuante et parfois peu lisible. Dans son discours, le Président Bratza n’a d’ailleurs pas tu ses réticences critiques : s’il s’agit d’« un outil précieux, conçu par la Cour elle-même pour délimiter la portée de son contrôle[,] la notion de marge d’appréciation est variable et ne se prête pas à une caractérisation précise. C’est en partie pour cette raison que nous avons du mal à saisir la nécessité et l’opportunité de tenter de l’inscrire dans la Convention ».
Mais une fois encore, l’impact de cette modification textuelle est entièrement dépendante de la manière dont la Cour elle-même l’appréhendera (sur cette idée, v. ADL du 4 mars 2012 ; v. aussi Ed Bates, « The Brighton Declaration and the “meddling court” », in UK Human Rights Blog, 22 avril 2012). Or c’est précisément là où le bât blesse. Dans de récents et retentissants arrêts rendus notamment en Grande Chambre, la Cour n’a eu de cesse de rappeler que « le mécanisme de contrôle institué par la Convention a un rôle fondamentalement subsidiaire et reconnaît que les autorités nationales jouissent d’une légitimité démocratique directe en ce qui concerne la protection des droits de l’homme » (Cour EDH, G.C. 3 avril 2012, Van Der Heijden c. Pays-Bas, Req. n° 42857/05, § 55 – ADL du 5 avril 2012). Cette approche déférente a conduit à des stagnations jurisprudentielles (Cour EDH, G.C. 3 avril 2012, Boulois c. Luxembourg, Req. n° 37575/04 – ADL du 15 avril 2012). Plus inquiétant encore, la Cour en est venue à froisser la cohérence de sa propre jurisprudence (Cour EDH, 5e Sect. 15 mars 2012, Gas et Dubois c. France, Req. n° 25951/07 – ADL du 16 mars 2012 ; Cour EDH, G.C. 3 avril 2012, Van Der Heijden c. Pays-Bas, Req. n° 42857/05 – ADL du 5 avril 2012). Ce sont même de véritables et inopportunes révolutions coperniciennes qui ont récemment été consacrées au détriment de l’intensité de la protection conventionnelle (Cour EDH, G.C. 15 mars 2012, Austin et autres c. Royaume-Uni, Req. nos 39692/09 – ADL du 21 mars 2011). Certes, cette tendance prudente confinant parfois à la pusillanimité n’est pas inédite (v. ainsi Cour EDH, G.C. 3 novembre 2011, S. H. et autres c. Autriche, Req. n° 57813/00 – ADL du 6 novembre 2011 ; Cour EDH, G.C. 18 mars 2011, Lautsi c. Italie, Req. n° 30814/06 – ADL du 20 mars 2011 ; Cour EDH, G.C. 16 décembre 2010, A. B. C. c. Irlande, Req. n° 25579/05 – ADL du 17 décembre 2010). Mais à l’instar d’autres commentateurs, il est possible de penser qu’en « mettant [ainsi] en avant le rôle de la marge d’appréciation et du principe de subsidiarité dans ces [récentes] affaires », la Cour a souhaité indiquer qu’elle était « réceptive à la “réforme“, et qu’elle assouplissait [sa position] en ce sens, plutôt que d’y être contraint » (Helen Fenwick, « An appeasement approach in the European Court of Human Rights ? », in UK Constitutional Law Group, 5 avril 2012). Dans le prolongement de cette tendance, la pratique jurisprudentielle sera-t-elle irrémédiablement infléchie par la cristallisation officielle des principes de subsidiarité et de marge d’appréciation ? Ou alors, une fois les menaces de Brighton passées, la juridiction strasbourgeoise reprendra-t-elle le chemin d’une approche plus volontariste ? Seul l’avenir le dira. Plus précisément encore, seule la Cour sera à même de le dire.
Bien loin de marginaliser la Cour dans le système européen des droits de l’homme, la Déclaration de Brighton la conforte dans sa mission de contrôle des États et d’ « interprète […] authentique » de la Convention (§ 10). Mais cette victoire n’est pas dénuée, loin s’en faut, de fortes contingences. Si la Cour européenne des droits de l’homme a formellement le dernier mot, il n’est pas certain que la déclaration de Brighton lui confère pleinement les moyens de s’exprimer en toute liberté.
II – Renforcer et pérenniser le système européen des droits de l’homme : un demi-succès européen
L’horizon européen s’est éclairci. Ce bilan est incontestable et mérite d’être souligné sans ambiguïté, tant l’orage semblait menaçant à l’orée de l’année 2012. A la lecture de la Déclaration de Brighton, la Cour européenne des droits de l’homme demeure au centre du jeu. Elle se trouve confirmée dans son double rôle : à la fois contrôleuse ultime du respect de la Convention (A) et institution-carrefour de la protection des droits de l’homme en Europe (B). Mais l’action de la Cour reste sous pression, tant du fait de la persistance des velléités étatiques en faveur de sa minoration, qu’en raison des contingences matérielles qui continuent d’entraver son fonctionnement (C).
A – Une Cour confortée dans sa mission de contrôle ultime du respect de la Convention
Réaffirmer un « attachement profond et constant à la Convention » (§ 1), souligner l’« immense contribution [apportée par la Cour] à la protection des droits de l’homme en Europe depuis plus de 50 ans » (§ 2), et prétendre garantir « la viabilité du mécanisme de la Convention » (§ 4). Placées en exergue de la Déclaration de Brighton, ces intentions peuvent certes être perçues comme de simples formules de politesse diplomatique. Elles font d’ailleurs écho aux Déclarations d’Interlaken en 2010 (ADL du 23 février 2010) et d’Izmir en 2011 (ADL du 1er mai 2011). Mais dans le contexte conflictuel qui a présidé aux négociations intergouvernementales, ces affirmations prennent une résonnance particulière. Tout aussi significative est l’indication – en guise de perspectives pour l’avenir – de ce que « la vision à plus long terme doit garantir la pérennité du rôle clé joué par [la Cour européenne des droits de l’homme] dans le système de protection et de promotion des droits de l’homme en Europe » (§ 31).
Il ne faut certes pas être dupe. En évoquant également comme perspective d’avenir le fait qu’ « il pourrait s’avérer nécessaire d’évaluer le rôle fondamental et la nature de la Cour », la Déclaration de Brighton n’évacue pas toutes les ambiguïtés sous-jacentes à la proposition britannique (v. ADL du 4 mars 2012). Souligner que « la mise en œuvre effective de la Convention au niveau national permettra à la Cour de jouer à plus long terme un rôle plus ciblé et plus concentré » et qu’elle sera ainsi « en mesure de concentrer ses efforts sur les violations graves ou répandues, les problèmes systémiques et structurels, et les questions importantes relatives à l’interprétation et à l’application de la Convention » peut aussi être interprété comme l’esquisse d’une limitation de l’office du juge européen. Cette précaution mise à part, l’idée que « les États parties et la Cour partagent la responsabilité de la mise en œuvre effective de la Convention, sur la base du principe fondamental de subsidiarité » (§ 3) demeure a priori très opportun. Ceci permet à la fois d’assurer une protection optimale des droits conventionnels mais aussi de libérer la Cour de la surcharge contentieuse qui menace sa survie.
Mais pour éviter que la subsidiarité soit synonyme de réduction de l’autorité de la Cour, il est essentiel que le contrôle national initial aille de pair avec un contrôle européen final : « La Cour agit en tant que sauvegarde si des violations n’ont pas obtenu de remède au niveau national » (§ 3). Ainsi que l’a parfaitement décrit Jean-Claude Mignon dans son discours, le « renforcement de la subsidiarité trouve […] ses limites dans celles des systèmes juridiques nationaux. [La Cour a vocation à] pallier les défaillances d’un certain nombre de pays membres quant à la mise en place d’un État de droit. Le dernier mot doit donc revenir à la Cour pour décider de l’interprétation de la Convention dans chaque affaire dont elle est saisie ». En d’autres termes, « l’application [du] principe [de subsidiarité] dépend de la bonne mise en œuvre de la Convention au niveau interne et ne pourra jamais exclure totalement un contrôle de la Cour. Il ne peut s’agir en aucun cas de signer une sorte de chèque en blanc » (Discours de Nicolas Bratza – sur cette idée, v. aussi ADL du 29 janvier 2012 in fine).
Or garantir la pérennité du contrôle européen exige que soit préservé « le droit de recours individuel ». A cet égard, la Déclaration de Brighton comporte des indications rassurantes, en particulier lorsqu’elle désigne ce droit comme « l’une des pierres angulaires du système de la Convention » (§ 13). Certes, les restrictions au stade de la recevabilité ne sont pas sans soulever quelques inquiétudes (v. supra I A). Mais il est significatif que la Déclaration de Brighton n’évoque plus certaines des suggestions britanniques, telle la possibilité pour la Cour de sélectionner discrétionnairement les requêtes à examiner (Projet de déclaration – § 42.e i) – pour une analyse, v. ADL du 4 mars 2012). Ne sont pas non plus mentionnés les projets contestés d’imposition de frais aux requérants ou du ministère obligatoire d’un avocat (v. Avis préliminaire de la Cour – § 30 ; v. les réticences exprimées par le Président Bratza quant à cette idée : Joshua Rozenberg, « Bratza bemused by UK’s disdain for Strasbourg », in The Guardian, 31 janvier 2012). Quant à la proposition de « limiter le pouvoir de la Cour d’octroyer une satisfaction équitable aux requérants au titre de l’article 41 de la Convention » (Projet de déclaration – § 42 e iii), la Déclaration se borne à appeler à « un examen exhaustif […] ii) de l’octroi d’une satisfaction équitable aux requérants en application de l’article 41 de la Convention » (§ 35 f). Si la vigilance reste de mise, cette manière de repousser ainsi la question pourrait s’apparenter à un renvoi aux calendes grecques.
Cette consolidation relative du contrôle européen doit au surplus être appréciée à l’aune « des progrès déjà réalisés par la Cour dans le traitement des requêtes » et dont la Conférence « se félicite » (§ 20 – sur les mesures prises par la Cour et leurs effets sensibles sur le nombre de requêtes en souffrance, v. ADL du 29 janvier 2012). Associée à d’autres mesures pratiques (§ 20 g), il apparaît selon la Déclaration que « l’application intégrale de ces mesures, assortie des ressources appropriées, devrait en principe permettre à la Cour de prendre la décision de communiquer ou non une affaire, dans un délai d’un an, puis de rendre une décision ou un arrêt sur toute affaire communiquée dans un délai de deux ans après sa communication » (§ 20 h). Ce constat est donc encourageant quant à la pérennité du système européen. Mais au passage, ceci ne peut que rendre plus vive encore l’interrogation déjà formulée en ces lieux (ADL du 4 mars 2012) : était-il vraiment opportun de remettre une fois encore l’ouvrage sur le chevet à Brighton, alors que la dynamique de réforme enclenchée depuis l’entrée en vigueur du Protocole n° 14 et relancée par les conférences d’Interlaken ainsi que d’Izmir portent déjà leurs fruits statistiques ?
B – Une Cour confortée comme institution-carrefour de la protection des droits de l’homme en Europe
Il est compréhensible que la Déclaration de Brighton, issue d’une négociation intergouvernementale, concentre son regard sur les États jusqu’à sembler en faire le point de mire du système européen des droits de l’homme. Ainsi, après avoir noté que « la responsabilité d’assurer la viabilité du mécanisme de la Convention » est « partag[ée] » par « les Etats parties et la Cour », la Déclaration souligne – tel un engagement – que « les États parties sont déterminés à travailler en partenariat avec la Cour pour y parvenir, en s’appuyant également sur les travaux importants du Comité des Ministres et de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, ainsi que du Commissaire aux droits de l’homme et des autres institutions et organes du Conseil de l’Europe, et en travaillant dans un esprit de coopération avec la société civile et les institutions nationales chargées des droits de l’homme » (§ 4). Pour autant, en lien avec sa fonction de contrôle ultime du respect des droits conventionnels, la Cour demeure fermement implantée au centre de la galaxie européen de protection des droits de l’homme. La Déclaration de Brighton tâche d’ailleurs de favoriser les interactions de la juridiction strasbourgeoise avec l’ensemble des autres acteurs nationaux et européens.
Premièrement, et sans surprise, ce sont les relations entre la Cour et les États qui retiennent surtout l’attention. Ainsi, la Déclaration « salue et encourage le dialogue ouvert entre la Cour et les États parties afin d’améliorer la compréhension de leurs rôles respectifs dans la mise en œuvre de leur responsabilité partagée en matière d’application de la Convention » (§ 11 c). Les juges européens ont tâché d’œuvrer en ce sens, en particulier avec « les plus hautes juridictions des États parties » (§ 11c) i). Ceci a été le cas soit par des réflexions informelles communes (v. le séminaire du 27 janvier 2012), soit au sein même du processus juridictionnel (v. ainsi Cour EDH, G.C. 15 décembre 2011, Al-Khawaja et Tahery c. Royaume-Uni, Req. n° 26766/05 et 22228/06 – ADL du 18 décembre 2011 ; v. Cour EDH, G.C. 7 février 2012, Axel Springer AG c. Allemagne, Req. n° 39954/08 et Von Hannover c. Allemagne (n° 2), Req. n° 40660/08 et 60641/08 – ADL du 10 février 2012). A cet égard, « l’interaction entre la Cour et les autorités nationales » a vocation à être renforcée par un nouvel instrument de dialogue inter-juridictionnel : le mécanisme d’avis consultatif à la demande des juridictions nationales. Déjà évoqué par la Déclaration d’Izmir (p. 4 – ADL du 1er mai 2011), sa concrétisation a depuis donné lieu à d’âpres discussions (v. ainsi le document de réflexion sur la proposition d’élargissement de la compétence consultative de la Cour). Un nouveau pas vers cet instrument de « dialogue institutionnalisé entre [l]es juridictions [nationales] et la Cour » (§ 3 – Document de réflexion) est franchi par la Déclaration de Brighton. Celle-ci « invite [en effet] le Comité des Ministres à rédiger le texte d’un protocole facultatif à la Convention à cet effet d’ici fin 2013 ». Ses grandes lignes sont ainsi décrites : un mécanisme « que les États parties pourraient accepter à titre optionnel, [qui permettrait à la Cour] de rendre sur demande des avis consultatifs sur l’interprétation de la Convention dans le contexte d’une affaire particulière au niveau national, sans préjudice du caractère non contraignant de ces avis pour les autres États parties » (§ 12 d).
Deuxièmement, la Déclaration de Brighton revient sur un autre serpent de mer, lui aussi relatif aux relations entre la Cour et un acteur majeur de l’espace européen : l’Union européenne et son adhésion à la Convention européenne des droits de l’homme (v. le rapport du Comité Directeur pour les Droits de l’Homme (CDDH) – ADL du 4 juillet 2011 et ADL du 20 septembre 2011 ; Lire Martin Kuijer, « The accession of the European Union to the ECHR », in Amsterdam Law Forum, Vol. 3, n° 4, 2011, pp. 17-32 ; Xavier Groussot, Tobias Lock et Laurent Pec, « Adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’Homme : analyse juridique du projet d’accord d’adhésion du 14 octobre 2011 », in Question d’Europe, 7 novembre 2011, n ° 218). Dans son avis préliminaire sur le projet de déclaration, la Cour avait souligné qu’ « à l’issue d’une trentaine d’années de discussions, il ne manque plus apparemment que la volonté politique de surmonter les derniers obstacles » (§ 40). La Déclaration de Brighton semble témoigner d’une telle volonté. Ainsi, elle « lance un appel pour que ces travaux soient rapidement menés à bonne fin » et souligne que « l’adhésion de l’Union européenne à la Convention permettra une application plus cohérente des droits de l’homme en Europe » (§ 36).
C – Une Cour encore et toujours sous pression(s)
S’il était plus que douteux que les propositions britanniques soient entérinées telles quelles, nul ne pouvait sérieusement imaginer que le rejet des plus menaçantes ferait disparaître comme par enchantement toutes les pressions exercées sur la juridiction de Strasbourg. De fait, la Déclaration de Brighton laisse transpirer la persistance des contingences qui pèsent sur l’œuvre de la Cour.
En premier lieu, le compromis entre les États européens a certes écarté la plupart des instruments de coercition directe envers la Cour. Mais en guise de compensation, la Déclaration de Brighton est parsemée d’incitations quant à la manière dont la juridiction européenne « devrait » se comporter. Il en est ainsi de la façon dont les critères de recevabilité devraient être interprétés par la Cour (v. supra I A : « une requête devrait être considérée comme manifestement irrecevable… » – § 15 d) ; v. aussi § 20 f) : « invite la Cour à consulter les États parties à propos de son intention d’adopter une interprétation plus large de la notion de jurisprudence bien établie au sens de l’article 28, paragraphe 1 de la Convention » – i.e. examen en Comité de trois juges). Dans le même sens, la Déclaration appelle cette dernière à « renforcer l[a] clarté et l[a] cohérence » de ses arrêts et indique qu’« elle ne devrait pas s’écarter sans raison valable de ses propres précédents » (§ 25 c). Enfin, et parmi d’autres exemples, tout aussi nette est l’invitation à « prêter la plus grande attention [aux] principes [de subsidiarité et de marge d’appréciation] et à les appliquer systématiquement dans ses arrêts » (§ 12 a) – v. supra I C). Une telle méthode ne peut qu’interpeller. Ainsi que l’a souligné à fort juste titre le Président Bratza dans son discours, « la principale caractéristique d’une cour de justice dans un système régi par l’État de droit est son indépendance. Pour s’acquitter de sa mission, la Cour européenne ne doit pas seulement être indépendante, elle doit aussi être perçue comme telle. Pour cette raison, nous sommes, je dois le dire, mal à l’aise avec l’idée selon laquelle les États peuvent, en quelque sorte, dicter à la Cour la manière dont la jurisprudence doit évoluer ou dont elle doit exercer les fonctions judiciaires qui lui sont conférées » (Discours pp. 2-3 – sur l’apparence d’impartialité et le rôle des agents de gouvernement, v. ADL du 4 mars 2012 et la Déclaration, § 12 c) iii)).
Certes, le système international et européen est conçu de telle façon que les États sont nécessairement les fondateurs du mécanisme qu’ils s’obligent ensuite – souverainement, et donc volontairement – à respecter. Lorsque ce mécanisme se révèle trop gênant, la tentation est donc grande de le modifier afin de se libérer de ses contraintes. Mais même si « les États membres ont choisi librement de se soumettre à un mécanisme de contrôle judiciaire international », « ils se doivent […] de respecter le statut, l’indépendance et l’autorité de la Cour de la même manière qu’ils respectent leurs propres juridictions » (Discours de Thorbjørn Jagland). Plus encore, pour reprendre les mots du Président de la Cour suprême néerlandaise, « s’il y a bien un domaine où le dicton « Qui paie les violons choisit la musique » ne peut jamais s’appliquer, tant en théorie qu’en pratique,c’est dans l’administration de la justice. En ce sens,la doctrine de Montesquieu sur la séparation des pouvoirs n’a pas varié d’un iota » (Geert Corstens – Président de la Cour suprême des Pays-Bas -, « Dutch Supreme Court President’s Views on the European Court » in ECHR Blog, 26 mars 2012 : “If there is one area where the saying ‘he who pays the piper calls the tune’ can never apply, either in theory or in practice, it is in the administration of justice. In that sense Montesquieu’s doctrine of the separation of powers is not one jot out of date“). En l’occurrence, il est encore moins opportun que les États « choisissent la musique » puisqu’ils rechignent à payer dignement les violons.
En effet, et en second lieu, la question des moyens matériels et financiers à la disposition de la Cour reste encore un enjeu crucial. L’indigence des moyens de la Cour constitue un des leviers d’action trop longtemps – et sciemment – négligés pour résoudre les difficultés du système européen. Malgré 800 millions de justiciables potentiels et des dizaines de milliers de requêtes à traiter (64 500 introduites en 2011), la Cour ne dispose que d’un « budget de 58,96 millions d’euros et […] de 630 agents », soit une enveloppe budgétaire qui représente seulement le « quart du budget de la Cour de justice de l’Union européenne en 2011, […] moins d’un tiers du budget du TPIY en 2011 et […] environ la moitié du budget de la CPI en 2010 » (v. ADL du 27 novembre 2011 au point 2° ; pour 2012, le budget de la Cour est de 65,8 millions d’euros ; v. aussi ADL du 29 janvier 2012 et ADL du 4 mars 2012). A cet égard, et à la différence des Déclarations d’Interlaken en 2010 et d’Izmir en 2011, la Déclaration de Brighton opère un progrès inédit : la question des moyens financiers, matériels et humains est enfin abordée. Ainsi, la Déclaration « prend note de la demande de la Cour d’obtenir le détachement supplémentaire de juges nationaux et de juristes indépendants de haut niveau auprès de son Greffe […] et encourage les États parties à organiser de nouveaux détachements dans ce sens » (§ 20 b). Est aussi évoquée la nécessité « à l’avenir de désigner des juges supplémentaires à la Cour » (§ 20 e) – sur le remplacement de « la limite d’âge des juges par l’exigence que ceux-ci n’aient pas plus de 65 ans au moment de l’entrée en fonction », v. § 25 f). Mais ces perspectives sont tracées de manière fort prudente et sans engagement précis. L’augmentation possible du budget de la Cour est abordée avec des précautions similaires. Certes, un passage de la Déclaration est remarquable : « Lorsque les décisions relatives aux suites à donner à la présente Déclaration ont des implications financières pour le Conseil de l’Europe, la Conférence invite la Cour et le Comité des Ministres à quantifier ces coûts au plus tôt ». Mais il est immédiatement suivi d’une forte nuance : ceci doit être fait « en tenant compte des principes budgétaires du Conseil de l’Europe et de la nécessité de faire attention aux frais » (§ 38). Finalement, les perspectives les plus encourageantes à ce sujet n’émanent pas des initiatives étatiques et de la Déclaration de Brighton, mais du discours du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe qui suggère la création d’« un fonds spécial, en particulier pour l’arriéré d’affaires, auquel les États membres contribueraient sur une base volontaire ».
Évidemment, aucun acteur européen n’ignore le contexte de crise économique que traverse l’Europe. Mais il importe de se souvenir que la Cour européenne des droits de l’homme et son œuvre ont un prix. Plus encore, « les efforts nécessaires » pour respecter les droits de l’homme « doivent être compris comme un investissement et non comme un coût » (Discours de Thorbjørn Jagland ; v. aussi le discours de Jean-Claude Mignon qui évoque une mesure intéressante, mais coûteuse : la création « d’avocats généraux », car leur absence « nuit à l’élaboration d’une doctrine publique claire »). Dans le même sens, il est difficile de ne pas approuver le Président de la Cour suprême des Pays-Bas lorsqu’il souligne que « même en ces temps difficiles nous ne devons jamais être prêts à réduire les garanties qu’offrent la Cour. Ne sommes nous pas prêts à dépenser moins de 0,08 € par personne et par an pour protéger les droits humains ? » (Geert Corstens, « Dutch Supreme Court President’s Views on the European Court » in ECHR Blog, 26 mars 2012).
La Cour européenne des droits de l’homme a traversé l’orage de Brighton sans sombrer, ni même subir trop d’avaries. Mais l’idée de voguer sur une mer calme est encore loin de se profiler à l’horizon. L’avenir de la juridiction européenne continuera encore à se jouer à court, moyen et long termes. A court terme, par sa capacité à ne pas céder trop de terrain dans le quotidien de sa pratique jurisprudentielle. A moyen terme, par son aptitude à canaliser le flot contentieux sans trop de restreindre l’accès à son prétoire. A long terme, par l’appréhension des modifications du texte conventionnel annoncées. Cette dernière perspective est au demeurant fort éloignée. Car si « le Comité des Ministres » est invité « à adopter un instrument d’amendement en ce sens d’ici fin 2013 », de nombreuses années seront certainement nécessaires avant que ces évolutions textuelles soient effectives, comme en témoigne le long processus d’adoption du Protocole n° 14 (à ce propos, dans le prolongement des Déclarations d’Interlaken en 2010] et d’Izmir en 2011, la Déclaration de Brighton confirme que se poursuit « l’examen de la question de savoir si une procédure simplifiée d’amendement des dispositions de la Convention relatives aux questions d’organisation pourrait être introduite au moyen d’un Statut de la Cour ou d’une nouvelle disposition dans la Convention » – § 37).
Le contexte dans lequel s’est déroulé la Conférence de Brighton laisse d’ailleurs augurer une persistance des conflits entre la Cour et certains gouvernements. Quelques heures seulement avant le début de la Conférence et malgré de récents arrêts (v. Cour EDH, 4e Sect. 10 avril 2012, Babar Ahmad et autres c. Royaume-Uni, Req. n° 24027/07 et al. – ADL du 15 avril 2012), de nouvelles tensions ont surgi dans le contentieux des expulsions de terroristes. Était plus précisément concernée la fameuse affaire Qatada qui – à l’instar du droit de vote des détenus (ADL du 10 septembre 2011) – empoisonne les relations entre Londres et Strasbourg (Cour EDH, 4e Sect. 17 janvier 2012, Othman (Abu Qatada) c. Royaume-Uni, Req. n° 8139/09 – ADL du 24 janvier 2012). Une fois l’arrêt du 17 janvier 2012 rendu, le gouvernement britannique et le requérant disposaient chacun d’un délai de trois mois pour solliciter le renvoi de l’affaire en Grande Chambre. D’ici là, toute expulsion de l’intéressé était interdite en vertu d’une mesure provisoire (§ 291). Le 17 avril, la ministre britannique de l’intérieur annonça qu’elle renonçait à demander le renvoi de l’affaire. Dans la foulée, elle annonça l’expulsion d’Abu Qatada vers la Jordanie après avoir obtenu de ce pays – conformément aux exigences européennes – des assurances diplomatiques quant à l’équité de son procès. Mais de manière rocambolesque, un coup de théâtre survint : la Cour annonça ensuite avoir accepté in extremis la demande de renvoi en Grande Chambre formulée par le célèbre terroriste et ses conseils le 17 avril à 23 heures. Un débat un peu technique – mais à très haute teneur politique – eut alors lieu sur l’interprétation de l’article 43.1 de la Convention (« Dans un délai de trois mois à compter de la date de l’arrêt d’une chambre, toute partie à l’affaire peut, dans des cas exceptionnels, demander le renvoi de l’affaire devant la Grande Chambre »). Le gouvernement britannique affirma que le délai de trois mois été arrivé à échéance le 16 janvier à minuit alors que pour la Cour, son expiration intervenait le 17 janvier à minuit (sur ce débat, v. Carl Gardner, « Abu Qatada and the law of time », in Head of Legal, 19 avril 2012). En conséquence, l’empêchement à l’expulsion d’Abu Qatada a été prolongé. Elle est impossible tant que le collège des cinq juges n’a pas examiné la demande de renvoi et, si celle-ci est acceptée, tant que la Grande Chambre n’a pas statué. Un tel contretemps a naturellement placé la ministre de l’Intérieur dans une situation politique très délicate puisqu’elle fut critiquée pour avoir voulu agir précipitamment.
Cet épisode, qualifié par certains de « farce », fait singulièrement écho à la neutralisation par la Déclaration de Brighton des aspects les plus politiques de l’initiative britannique (v. Noreen O’Meara, « Brighton rocked ! Next steps for reforming the European Court of Human Rights », in UK Constitutional Law Group, 20 avril 2012). Mais l’échec le plus retentissant du gouvernement de David Cameron dépasse la seule Déclaration : loin d’avoir dressé l’Europe des États contre la Cour, les ambitions britanniques ont au contraire soulevé de nombreuses résistances. Les menaces planant sur le système européen des droits de l’homme ont même attiré l’attention sur des enjeux trop souvent négligés par le passé. De nombreuses voix se sont élevées pour soutenir la Cour, en particulier parmi les organisations non-gouvernementales (outre la prise de position de la Conférence des Organisations internationales non gouvernementales (OING) du Conseil de l’Europe, v. une lettre ouverte ; un premier commentaire sur le projet de déclaration de Brighton puis un second ; une déclaration et un communiqué communs ; lire également Angela Patrick, « Don’t believe the myth : Strasbourg is doing a good job » in The Guardian, 17 avril 2012). Entre autres, se sont aussi manifestés divers soutiens universitaires (v. l’initiative de l’Université du Sussex) et même de hauts-magistrats (v. le Président de la Cour suprême des Pays-Bas, Geert Corstens : « Dutch Supreme Court President’s Views on the European Court » in ECHR Blog, 26 mars 2012 ; lire aussi l’une des interviews accordées par Jean-Paul Costa, l’ancien président de la Cour : « Londres fait un mauvais procès à la Cour européenne des droits de l’homme », in La Croix, 17 avril 2012).
Parallèlement, et ce n’est certainement pas le moindre des apports de cette crise européenne, de nombreuses études ont été consacrées aux relations entre les systèmes nationaux et la Cour européenne des droits de l’homme. Ceci a notamment permis de démentir nombre de contre-vérités assénées notamment dans la presse tabloïd (pour des exemples, v. ADL du 24 janvier 2012 in fine). Ainsi, deux récents et passionnants rapports de recherches ont examiné, d’une part, l’enjeu du « déficit démocratique » qui affecterait les droits de l’homme (Murray Hunt, Paul Yowellis et Hayley Hooperis, Parliaments and Human Rights – Redressing the democratic deficit, Art & Humanities Research Council, Public Policy Series N° 5, 18 avril 2012) et d’autre part, les relations entre le Royaume-Uni et la Cour (Alice Donald, Jane Gordon and Philip Leach, The UK and the European Court of Human Rights, Equality and Human Rights Commission Research Report 83, avril 2012, 241 p. ; lire Joshua Rozenberg, « Yes, criticise individual cases but Strasbourg court should develop law », in The Guardian, 17 avril 2012).
A n’en pas douter, la meilleure manière d’assurer la pérennité de la Cour et du système européen des droits de l’homme consiste donc à les exposer à la lumière du jour et à ne surtout pas les laisser dans l’ombre des négociations interétatiques. Certes, l’opinion publique des États n’est pas toujours favorable à une juridiction qui opte pour des solutions parfois peu populaires. Mais là aussi, le salut de la Cour réside dans une forme de pédagogie. Ainsi que le souligne Thorbjørn Jagland dans son discours, il importe « de montrer à nos citoyens qu’un système conventionnel international qui accorde les mêmes droits à tous peut déboucher sur des arrêts de la Cour qui ne font pas forcément l’unanimité. N’oublions pas que les droits de l’homme signifient très souvent protéger les droits des plus faibles, ce qui ne va pas obligatoirement dans le sens des opinions majoritaires. Qui plus est, ces droits ne doivent pas être soumis aux aléas de la politique ». Face à cette « difficulté contre-majoritaire », pour reprendre la célèbre expression d’Alexander Bickel, il serait plus qu’opportun que la Cour puisse sortir du “syndrome de la juridiction internationale”, qui la conduit à percevoir les États parties comme essentiels et naturels interlocuteurs. Il faut qu’elle puisse aussi dialoguer avec d’autres acteurs clefs, tels que les organisations non gouvernementales. Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si les organisateurs de la Conférence de Brighton ont refusé d’y convier nombre de ces organisations représentatives de la société civile (v. James A Goldston, « Why is the future of the human rights court being decided by so few ? », in The Guardian, 12 avril 2012).
« La nature même de la protection des droits fondamentaux et de l’État de droit implique que l’on doit parfois garantir les intérêts d’une minorité contre l’avis de la majorité » (Discours de Nicolas Bratza). Cette idée est éminemment classique mais demeure un défi crucial. Au sortir des turbulences de Brighton, espérons et gageons que la Cour européenne des droits de l’homme ne cessera de le relever, en songeant toujours que la prudence est funeste sans la fermeté et l’audace.
Conférence de haut niveau sur l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme, 18-20 avril 2012 – Déclaration de Brighton (v. les documents de base)
Nicolas Hervieu, « Bilan contrasté pour la périlleuse conférence de Brighton sur l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme » (PDF), in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 23 avril 2012.
Posted on 23 avril 2012 at 15 h 24 min in Actualités Droits-Libertés (ADL), Art. 34 CEDH, Art. 35 CEDH, Art. 41 CEDH, Art. 43 CEDH, CJUE, Convention européenne des droits de l'homme, Cour européenne des droits de l'homme, Grande Chambre CEDH, Hervieu Nicolas, Marge nationale d'appréciation, Mesures provisoires (Art. 39 règlement CEDH), Réformes de la Cour EDH, Union européenne	| RSS feed You can	trackback	from your own site.
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