Source: http://capc.md/en/expertise/avize/nr-626.html
Timestamp: 2020-07-09 20:05:45+00:00

Document:
Raport de expertiză nr.662
la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei – art.5, 6, 11, ș.a.; Legea privind Comisia Națională a Pieței Financiare – art.4, 22, 28; ș.a.)
(înregistrat în Parlament cu numărul 14.2016 din 02 Februarie 2016)
În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei – art.5, 6, 11, ș.a.; Legea privind Comisia Națională a Pieței Financiare – art.4, 22, 28; ș.a.)
3. Scopul promovării proiectului În conformitate cu nota informativă, proiectul de lege a fost elaborat întru implementarea recomandărilor Fondului Monetar Internațional și ale Băncii Mondiale, formulate în urma evaluării sistemului financiar al Republicii Moldova în cadrul programului FSAP, derulat în cursul anului 2014, și întru eliminarea incongruențelor din legislația națională cu dreptul primar al Uniunii Europene.
Proiectul de lege prevede modificarea și completarea unor acte legislative cu scopul fortificării independenței Băncii Naționale a Moldovei (BNM) și Comisiei Naționale a Pieței Financiare (CNPF), prin instituirea interdicției de a aproba, suspenda, anula, cenzura, amîna sau condiționa intrarea în vigoare a actelor acestora, de a emite opinii ex-ante asupra actelor acestora sau de a influența în orice alt mod emiterea actului final a autorităților date.
Proiectul de lege urmărește, de asemenea, fortificarea protecției legale a BNM și CNPF și a personalului acestuia, întru transpunerea principiilor consacrate la nivel internațional privind limitarea răspunderii autorităților de supraveghere în domeniul financiar bancar și nebancar.
De asemenea, proiectul de lege prevede crearea unui Depozitar unic, în calitate de entitate unică abilitată să exercite operațiuni de depozitare a instrumentelor financiare, de ținere a registrului deținătorilor de valori mobiliare ale entităților de interes public, de clearing și de decontare a instrumentelor financiare admise spre tranzacționare pe o piață reglementată și/sau un MTF, precum și alte operațiuni inerente activității de depozitar central.
5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă este respectat, întrucît de la momentul înregistrării proiectului de lege în Parlament (3.02.2016) şi pînă în prezent nu a fost examinat de plenul Parlamentului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului. Totodată notăm că prezentul proiect de lege este înaintat de Guvern spre examinare Parlamentului în mod prioritar.
Deși autorul, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede cerințele legii. Nota informativă la proiectul de lege prezentat nu conține informații și date statistice, calcule economico-financiare și de altă natură necesare determinării oportunității normelor din proiect, la fel nu conține nici o explicație privind necesitatea modificării legislației în vigoare ce reglementează activitatea Depozitarului central.
Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate (CNPF), să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă (Asociația Băncilor), pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. De remarcat că, dosarul de însoţire trebuia să conţină și Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor în nota informativă și pe pagina web a Parlamentului, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.
La fel, în momentul depunerii proiectului de act legislativ spre dezbateri, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, în vederea respectării prevederilor art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, art.20 şi art.22 din Legea nr.780/2001. Aceste expertize au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege, etc. De remarcat existența expertizei anticorupţie, plasată pe pagina web a Parlamentului, însă care nu cuprinde nici o analiză, întrucît proiectul nu a fost apriori avizat și consultat cu instituțiile și părțile interesate.
Potrivit notei informative, proiectul dat de lege a fost elaborat întru implementarea recomandărilor Fondului Monetar Internațional, Băncii Mondiale, altor organisme internaționale, precum și întru armonizarea legislației naționale cu cea comunitară. Autorul urma să includă expres în nota informativă, fie într-o anexă la nota informativă, normele comunitare la care face referință și recomandările formulate de organismele internaționale pentru a permite Legiuitorului să analizeze sensul exact al acestora și a evita orice interpretare greșită.
În speță, sub anumite aspecte, prezentul proiect de lege aduce atingere activității de întreprinzător. Or, potrivit proiectului se modifică termenele prin care registratorii independenţi, societăţile de registru şi emitenţii care ţin propriul registru al deţinătorilor de valori mobiliare sînt obligaţi să transmită toate registrele entităţilor de interes public, ţinute de către aceştia, la Depozitarul central. Astfel, considerăm că era necesar ca Analiza impactului de reglementare să fie anexată la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ și publicată pe pagina web a Parlamentului.
10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general. În speță, ne referim la normele din proiect privind actele normative emise de BNM și CNPF, care nu pot fi influențate în nici un mod, precum și privind garanțiile în cazul atragerii la răspundere a membrilor organelor de conducere și ai funcționarilor BNM și CNPF. Mai detaliat ne expunem în pct.15 din prezentul Raport.
11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia rezultă prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane, precum și prejudicierea interesului public. În speță ne referim la aceleași momente indicate în pct.10 al raportului, însă mai detaliat ne expunem în pct.15.
12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei corelative, cu prevederile cuprinse în Constituție și cu normele actelor normative subordonate legilor. Mai detaliat despre aceste aspecte ne referim în pct.15 al Raportului de expertiză.
14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice (Banca Națională a Moldovei și Comisia Națională a Pieței Financiare), proceduri administrative noi, precum și alte chestiuni vizînd activitatea acestora. Obiecțiile asupra reglementărilor respective sînt incluse în tabelul cu analiza detaliată ale prevederilor potenţial coruptibile (pct.15 din Raport).
art.I pct.2 – pct.3, art.II pct.2
Art.I 2. Articolul 6 se completează cu alineatul (5) cu următorul cuprins: ,,(5) Fără a aduce atingere art.11 alin.(4) şi art.11/1 din prezenta lege, nici o autoritate publică sau orice altă terţă parte nu poate aproba, suspenda, anula, cenzura, amîna sau condiţiona intrarea în vigoare a actelor Băncii Naţionale, emite opinii ex-ante asupra actelor Băncii Naţionale ori influenţa în orice alt mod emiterea actului final al Băncii Naţionale.” 3. Articolul 11 se completează cu alineatul (3/2) şi (3/3) cu următorul cuprins: ,,(3/2) Actele normative emise de Banca Naţională a Moldovei nu se supun expertizei juridice a Ministerului Justiţiei......" (3/3) .... Banca Naţională va solicita opinia cu caracter consultativ a Ministerului Justiţiei.” Art.II 2. Articolul 22 se completează cu alineatul (4) cu următorul cuprins: „(4) .... Înregistrarea în cauză şi întrarea în vigoare a actelor normative ale Comisiei Naționale nu necesită efectuarea expertizei juridice şi nu este condiţionată de rezultatul examinării acestora în procesul consultării. În procesul consultării proiectelor actelor sale normative cu părţile interesate, Comisia Naţională va solicita opinia cu caracter consultativ a Ministerului Justiţiei.”
Propunerea ca nici o autoritate publică sau orice altă terţă parte să nu poată emite opinii ex-ante asupra actelor Băncii Naţionale ori influenţa în orice alt mod emiterea actului final al Băncii Naţionale contravine dreptului oricărei persoane de a participa cu opinii și recomandări în procesul decizional. Totodată, nici o autoritate nu poate fi exceptată sau favorizată în raport cu alte autorități în raport cu aplicarea principiului legalității și respectării ordinii și procedurii de elaborare, avizare, adoptare, aplicare a normelor juridice. Or, potrivit art.6 alin.(3) din Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei nr.548/1995, orice proiect de act normativ al autorităţilor publice care priveşte domeniile în care Banca Naţională are atribuţii va fi adoptat după recepţionarea avizului Băncii Naţionale. Avizul va fi transmis în termen de cel mult 30 de zile de la solicitare. Iar art.8 alin.(3) din aceeași lege prevede că, Guvernatorul Băncii Naţionale sau membrii Consiliului de supraveghere, sau membrii Comitetului executiv trebuie să explice Parlamentului sau comisiilor lui permanente politica Băncii Naţionale, să avizeze proiecte de legi, la cererea Parlamentului. Referindu-ne la expertiza juridică a actelor normative emise de Banca Națională a Moldovei, art.75 din Legea nr.317-XV din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale prevede că actele normative ale autorităţilor administraţiei publice centrale trec, în modul stabilit de Guvern, expertiza juridică la Ministerul Justiţiei. Expertiza juridică a proiectelor de acte normative are ca scop apărarea drepturilor, libertăţilor, intereselor legitime ale cetăţenilor, egalitatea şi echitatea socială, precum şi compatibilitatea cu legislaţia comunitară. Totodată, expertiza juridică va asigura că actul normativ întrunește condiţiile legalităţii, accesibilităţii, preciziei şi, o dată intrat în vigoare, este executoriu şi opozabil tuturor subiectelor de drept. Aceste cerințe sînt expres prevăzute în legea nr.317/2003. Plus la aceasta, pct.7 din Regulamentul cu privire la Registrul de stat al actelor juridice al Republicii Moldova, aprobat prin HG nr.1104/1997, actul normativ prezentat pentru înregistrarea de stat este supus expertizei juridice vizînd corespunderea lui legilor şi altor acte ale Parlamentului, decretelor Preşedintelui, actelor internaţionale, la care Republica Moldova este parte, hotărîrilor şi dispoziţiilor Guvernului. În consecință notăm că legislația în vigoare stabilește obligativitatea efectuării expertizei juridice a proiectelor de acte normative și legislative, iar derogarea de la aceste prevederi nu este justificată.
Recomandăm autorului de a revizui aceste norme întru asigurarea egalității și caracterului nediscriminator în raport cu alte autorități publice pentru BNM și CNPF în ce privește respectarea principiilor și procedurilor de elaborare, avizare, adoptare, aplicare a normelor juridice. La fel, trebuie de exclus orice derogare de la exercitarea drepturilor cetățenilor, societății civile, altor părți interesate de a participa la procesul decizional. Nu în ultimul rînd, revizuirea acestor prevederi din proiect trebuie să ducă la păstrarea obligativității efectuării expertizei juridice a proiectelor de acte normative și legislative, așa cum stabilește legislația în vigoare.
art.I pct.4, art.II pct.3
Art.I 4. La articolul 35, alineatul (1) va avea următorul cuprins: ,,(1) Banca Naţională, membrii organelor de conducere ale Băncii Naţionale şi personalul acesteia nu răspund contravenţional sau civil pentru actele sau faptele îndeplinite ori pentru omisiunea îndeplinirii unor acte sau fapte în exercitarea atribuţiilor conferite prin lege Băncii Naţionale, inclusiv pentru efectuarea operaţiunilor interne circumscrise exercitării acestor atribuţii, cu excepţia cazurilor în care instanţele judecătoreşti constată îndeplinirea sau omisiunea îndeplinirii de către aceste persoane, cu rea-credinţă sau din neglijenţă, a oricărui act sau fapt în legătură cu exercitarea atribuţiilor Băncii Naţionale, care a cauzat prejudicii terţilor.” Art.II 3. Articolul 28 se completează cu alineatul (2) cu următorul cuprins: „(2) Comisia Naţională, membrii organelor de conducere ale Comisiei Naţionale şi personalul acesteia nu răspund contravenţional sau civil pentru actele sau faptele îndeplinite ori pentru omisiunea îndeplinirii unor acte sau fapte în exercitarea atribuţiilor conferite prin lege Comisiei Naţionale, inclusiv pentru efectuarea operaţiunilor interne circumscrise exercitării acestor atribuţii, cu excepţia cazurilor în care instanţele judecătoreşti constată îndeplinirea sau omisiunea îndeplinirii de către aceste persoane, cu rea-credinţă sau din neglijenţă, a oricărui act sau fapt în legătură cu exercitarea atribuţiilor Comisiei Naţionale, care a cauzat prejudicii terţilor.”
Referitor la normele de interdicție privind atragerea la răspundere a membrilor organelor de conducere și a personalului BNM și CNPF, considerăm că acestea deviază de la principiile egalității și legalității, or de astfel de interdicții (privilegii) nu dispun membrii organelor de conducere și personalul altor autorități publice autonome, care la fel, sunt supuși anumitor riscuri legate de îndeplinirea atribuțiilor de serviciu (Agenţia Naţională pentru Reglementare în Energetică, Consiliul Concurenței, Consiliul Coordonator al Audiovizualului etc). Totodată, aceste norme derogatorii și garanții suplimentare pentru un cerc de subiecți determinat, trebuie privite conform principiului proporționalității acestora în raport cu riscurile eventuale de pericol pentru persoanele terțe, care pot fi limitate în drepturile legitime. Astfel, nu cunoaștem care va fi impactul normelor de garanție și de restricție în cazul adoptării/neadoptării unor acte cu caracter normativ sau individual cu bună-credință, profesionalism și responsabilitate în condițiile de apariție a unor împrejurări speciale (suspiciuni rezonabile de riscuri sistemice, specifice sistemului financiar-bancar), în rezultatul cărora pot fi aduse prejudicii finanțelor publice ale statului și/sau persoanelor juridice și fizice și imposibilității de recuperare a acestora. Considerăm că din punct de vedere conceptual și juridic, nu este justificat și chiar este greșit de a spune că o persoană/funcționar nu răspunde pentru exercitarea atribuțiilor sale, or potrivit legislației în vigoare acestea răspund doar pentru încălcarea acestora. Plus la aceasta, astfel de norme sînt de prisos în contextul existenței garanțiilor stabilite în art.20, art.21, art.26 din Constituție, care stabilesc principiile prezumției nevinovăției, accesului liber la justiție, dreptului la apărare, aplicabile tuturor cetățeniilor în mod egal. Totodată este necesar de remarcat că recomandările organismelor internaționale, la care face referire autorul în nota informativă, prevede necesitatea asigurării unei protecții și asistențe suplimentare în cazul litigiilor legate de acțiunile săvîrșite cu bună credință, dar nu prevede absolvirea de răspundere civilă, penală și contravențională a membrilor organelor de conducere și angajații BNM și CNPF.
Propunem excluderea acestor prevederi din proiect, întrucît acestea deviază de la principiile egalității, legalității, proporționalității, iar derogarea de la regulile generale privind atragerea la răspundere a persoanelor pentru îndeplinirea atribuțiilor de serviciu nu este justificată, fiind chiar contrară intereselor publice.
art.IV pct.3
3. Articolul 147: la alineatul (65), cuvintele ,,nu mai devreme de 45 de zile calendaristice din data publicării şi nu mai tîrziu de 30 de zile calendaristice din data intrării în vigoare a acestor amendamente” se substituie cu cuvintele ,,nu mai tîrziu de 90 de zile calendaristice de la data constituirii Depozitarului central unic”; alineatul (69) se abrogă.
Normele cuprinse în art.147 alin.(6/5) și alin.(6/9) din legea nr.171/2012 privind piaţa de capital au fost inserate prin Legea nr.180 din 25.07.2014, adoptată în temeiul prevederilor art.106/1 din Constituție, prin angajarea răspunderii Guvernului față de Parlament. Aceste norme, fiind cuprinse în "Dispoziții finale și tranzitorii", cuprind termene limită de realizare a prevederilor lor. În contextul în care aceste normele supuse modificării sunt ajunse la termen și în lipsa unor argumente justificative din partea autorului, considerăm că se încearcă repararea faptului neexecutării normelor date. Prin aceasta sînt încălcate prevederile art.3 alin.(2) din Legea nr.780/2001 în conformitate cu care actul legislativ trebuie să respecte condiţiile legalităţii, accesibilităţii, preciziei şi, odată intrat în vigoare, este executoriu şi opozabil tuturor subiectelor de drept. Totodată, nu sînt respectate principiilor consecutivităţii, stabilităţii şi de predictibilitate a normelor juridice, stabilite în art.4 alin.(3) lit.b) din Legea nr.780/2001.
În esența lor fiind niște norme tranzitorii, autorul urma să le insereze, conform normelor tehnicii legislative, în capitol V din proiect. Totodată, în privința alin.(6/9), în calitate de normă desuetă, de rînd cu celelalte norme desuete ale art.147, urma să fie abrogate în temeiul art.47 alin.(1) din legea nr.780/2001.
Potrivit autorului, proiectul dat de lege este elaborat cu scopul de a fortifica independența Băncii Naționale a Moldovei și Comisiei Naționale a Pieței Financiare, protecția personalului acestora în exercitarea atribuțiilor de serviciu, precum și reglementează unele aspecte de creare și funcționare a Depozitarului central unic.
Deși prezentul proiect de lege este înaintat de Guvern spre examinare Parlamentului în mod prioritar, acesta a respectat termenul de 15 zile de cooperare cu societatea. Astfel, de la momentul înregistrării proiectului de lege în Parlament (3.02.2016) şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.
Fără a ignora intenția autorului și necesitatea de a realiza scopurile propuse, așa cum ele sînt subliniate în nota informativă, considerăm că această notă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede cerințele legii.
Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate (CNPF), să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă (Asociația Băncilor), pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.
La fel, contrar cerințelor legislației, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, care au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege, etc.
În pofida faptului că autorul face trimitere în nota informativă la mai multe recomandări ale organismelor internaționale și la legislația comunitară, nu sînt incluse expres în nota informativă, fie într-o anexă la nota informativă, aceste norme și recomandări pentru a permite deputaților și societății civile să analizeze sensul exact al acestor prevederi și a evita orice interpretare greșită.
Au fost identificate în proiect norme care promovează expres interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general. În speță, ne referim la normele din proiect privind actele normative emise de BNM și CNPF, care nu pot fi influențate în nici un mod de alte autorități publice și de cetățeni, precum și privind garanțiile în cazul atragerii la răspundere a membrilor organelor de conducere și ai funcționarilor BNM și CNPF. Recomandăm autorului de a revizui aceste norme întru asigurarea egalității și caracterului nediscriminator în raport cu alte autorități publice pentru BNM și CNPF în ce privește respectarea principiilor și procedurilor de elaborare, avizare, adoptare, aplicare a normelor juridice. La fel, revizuirea acestor prevederi din proiect trebuie să ducă la păstrarea obligativității efectuării expertizei juridice a proiectelor de acte normative și legislative, așa cum stabilește legislația în vigoare, și la excluderea oricărei derogări de la exercitarea drepturilor cetățenilor, societății civile, altor părți interesate de a participa la procesul decizional. Nu în ultimul rînd, se impune excluderea prevederilor din proiect, care deviază de la regulile generale privind atragerea la răspundere a persoanelor pentru îndeplinirea atribuțiilor de serviciu.
Rezumînd cele expuse, considerăm că acest proiect de lege poate fi supus procedurilor de dezbatere şi adoptare în cadrul Parlamentului doar după ce vor fi eliminate toate elementele de coruptibilitate identificate, cu luarea în considerare a obiecțiilor și recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză.

References: Articolul 6
 Articolul 11
 Articolul 22
 articolul 35
 Articolul 28
 Articolul 147