Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/10182
Timestamp: 2019-08-21 02:35:03+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 13 novembre 2013 : 1ère réunion
Réunion du 13 novembre 2013 : 1ère réunion
Mission « pouvoirs publics » - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Exercice du droit d'éligibilité aux élections au parlement européen pour les citoyens de l'union résidant dans un état membre dont ils ne sont pas ressortissants
Examen du rapport et du texte proposé de la commission (voir le dossier)
Mission « relations avec les collectivités territoriales » - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines » programme « fonction publique » - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Mission « immigration asile et intégration » crédits « asile » - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Mission « immigration asile et intégration » programme « immigration » - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Nous devons nommer un rapporteur sur la proposition de loi n° 81 présentée par Jean-Léonce Dupont et Hervé Marseille tendant à créer des sociétés d'économie mixte contrat. J'ai reçu la candidature de Jacques Mézard.
Le groupe UMP a déposé une proposition identique.
Il y en a une autre de Daniel Raoul. Ces propositions pourraient, en conséquence, faire l'objet d'un rapport commun par M. Mézard car il semble que les forces de l'esprit se rejoignent.
M. Jacques Mézard est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 81 présentée par MM. Jean-Léonce Dupont et Hervé Marseille et les membres du groupe UDI-UC, tendant à créer des sociétés d'économie mixte contrat, ainsi que des propositions identiques.
M. Jean-Yves Leconte est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 818 présentée par M. Pierre Hérisson et plusieurs de ses collègues, visant à renforcer les sanctions prévues dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et l'habitat des gens du voyage.
Antoine Lefèvre est nommé rapporteur de la proposition de loi, présentée par M. del Picchia, tendant à autoriser le vote par Internet pour les Français établis hors de France pour l'élection des représentants au Parlement européen.
La commission examine ensuite le rapport de M. Michel Delebarre et le texte proposé par la commission pour la proposition de loi n° 866 (2012-2013), présentée par M. Richard Yung et plusieurs de ses collègues, tendant à renforcer la lutte contre la contrefaçon (procédure accélérée).
Le texte que nous abordons maintenant concerne des milliers d'emplois.
Je tiens à saluer Richard Yung et Laurent Béteille, qui ont mené au nom de notre commission des travaux d'information en 2010 et 2011, afin d'évaluer la loi du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon. Laurent Béteille avait ensuite déposé une proposition de loi, dont Richard Yung avait été nommé rapporteur et que notre commission avait adoptée en juillet 2011. Devant être inscrite à l'ordre du jour à l'automne 2011, elle fut finalement retirée. Notre collègue Yung, qui préside depuis cette année le Comité national anti-contrefaçon, a déposé une nouvelle proposition de loi en septembre dernier, avec le soutien du Gouvernement, en particulier de Mme Nicole Bricq, ministre du commerce extérieur, particulièrement attachée à la lutte contre le fléau de la contrefaçon. Moi aussi, contrefacteur d'un jour, je reprends la responsabilité d'une initiative préparée par d'autres...
La contrefaçon est aujourd'hui un fléau protéiforme. Ce fléau économique, pour nos entreprises et nos emplois, pour le savoir-faire français, coûte environ 35 000 emplois par an à la France. Selon l'OCDE, son impact financier mondial s'élèverait à 250 milliards de dollars. Certains avancent même le chiffre de 1 000 milliards. En tout cas, son effet est lourd et massif.
La contrefaçon s'est nettement amplifiée et internationalisée ces dernières années, avec le développement du commerce mondial, en particulier avec les pays émergents. Je ne veux citer aucun pays, mais la plupart des pays d'origine des marchandises contrefaisantes seraient à l'est de la France, plus ou moins loin. Ces flux internationaux de contrefaçon semblent de plus en plus en lien avec des organisations criminelles transnationales, qui trouvent là un trafic bien plus rentable et bien moins risqué pénalement et financièrement que le trafic de drogue par exemple. La contrefaçon pose aujourd'hui un problème de criminalité organisée.
Les marchandises concernées se sont considérablement diversifiées. Autrefois tolérée, car abordée à travers le seul prisme des produits de luxe, la contrefaçon porte aujourd'hui d'abord sur des pièces détachées automobiles, des médicaments, des produits cosmétiques, des éléments de construction pour le bâtiment ou encore des jouets. Elle représente désormais une menace pour la sécurité et la santé des consommateurs. De fausses plaquettes de frein peuvent provoquer un accident, un faux médicament peut être un remède pire que le mal.
Cette proposition de loi rend notre législation plus efficace dans la lutte contre la contrefaçon, qui s'effectue largement par l'action civile des entreprises lésées, qui cherchent à obtenir réparation, la voie pénale étant moins souvent employée. L'action des services des douanes, qui s'exerce dans un cadre communautaire précis, est primordiale. La proposition de loi adapte donc les mécanismes civils existant dans le code de la propriété intellectuelle et renforce les moyens d'action et de contrôle des douanes. Elle comporte aussi quelques dispositions pénales.
Cette proposition de loi ne constitue pas une vaste réforme de la législation, déjà opérée par la loi du 29 octobre 2007. Elle apporte une série d'adaptations et d'ajustements au regard de la pratique constatée, ainsi qu'une mise en cohérence des dispositifs régissant la protection des différentes catégories de droit de propriété intellectuelle : le droit d'auteur et les droits voisins, pour la propriété littéraire et artistique, et les droits en matière de dessins et modèles, de brevets, de marques, d'obtentions végétales et d'indications géographiques pour la propriété industrielle. Le texte reprend entièrement celui de la proposition de loi de Laurent Béteille que notre commission avait adoptée en juillet 2011, avec quelques ajouts.
La proposition de loi prévoit de renforcer la spécialisation du TGI de Paris en matière de propriété intellectuelle, en lui confiant à titre exclusif le contentieux des indications géographiques. Il faut préférer à cette disposition injustifiée le renforcement de la formation et de la spécialisation des magistrats en matière de propriété intellectuelle et de contrefaçon. Depuis 2009, le TGI de Paris est seul compétent en matière de brevets, tandis qu'un nombre limité de TGI sont compétents pour le contentieux des autres droits de propriété industrielle.
Le texte améliore les dédommagements civils. Depuis la loi de 2007, pour fixer le montant des dommages et intérêts, le juge doit considérer les conséquences économiques négatives, dont le manque à gagner, subies par la partie lésée, les bénéfices réalisés par l'auteur de l'atteinte aux droits et le préjudice moral causé au titulaire de ces droits du fait de l'atteinte. La proposition de loi, plus précise, indique que le juge prend en compte distinctement ces trois critères et ajoute que les bénéfices réalisés par le contrefacteur peuvent comprendre les économies d'investissements intellectuels, matériels et promotionnels qu'il a retirées de la contrefaçon.
Si le juge estime que les sommes qui en découlent ne réparent pas l'intégralité du préjudice subi par la partie lésée, il peut ordonner la confiscation de tout ou partie des recettes procurées par l'atteinte aux droits au profit de la partie lésée, de façon à éviter que la faute reste lucrative.
Ajoutée au troisième chef de préjudice qui va déjà au-delà du strict droit de la réparation, mais qui existe depuis 2007, cette disposition s'apparente à des dommages et intérêts punitifs, notion américaine qui consiste à fixer un montant de dommages et intérêts supérieur au préjudice réellement subi par la personne lésée, dans le but de punir le responsable du préjudice. Serait alors à craindre l'extension d'un tel mécanisme en droit français de la responsabilité. Même les représentants des entreprises y sont hostiles. Je vous proposerai de clarifier une rédaction dont la portée juridique paraît bien incertaine. Il est déjà possible de prendre en compte les bénéfices réalisés par le contrefacteur pour évaluer le préjudice, de façon à ce que la faute ne soit pas lucrative. Sur ce point, il faut aussi distinguer bénéfices et chiffre d'affaires.
Alain Anziani et Laurent Béteille, dans leur rapport d'information de 2009 sur la responsabilité civile, avaient envisagé des dommages et intérêts punitifs d'un montant limité afin de mieux sanctionner la faute lucrative dans certains contentieux spécialisés. La contrefaçon en fait partie, car le contrefacteur, même sanctionné civilement au versement de dommages et intérêts, peut tout de même retirer un bénéfice de la contrefaçon. Les dommages et intérêts punitifs apporteraient cependant un grand bouleversement à notre droit civil. En matière de faute lucrative, il serait envisageable d'explorer la voie de l'amende civile pour récupérer l'éventuel chiffre d'affaires indu, mais au bénéfice du Trésor public, la partie lésée ayant de toute façon obtenu réparation par le montant normal des dommages et intérêts destinés à réparer intégralement, mais uniquement, le préjudice subi. Cela mériterait toutefois un examen plus approfondi.
Différentes procédures prévues par le code de la propriété intellectuelle en matière de contrefaçon sont améliorées : droit à l'information, droit de la preuve, procédure de saisie-contrefaçon. Ces dispositions n'appellent pas d'observations significatives.
Les moyens d'action des douanes sont renforcés. La proposition de loi harmonise la procédure de retenue douanière pour les différents droits de propriété intellectuelle, en conformité avec le droit communautaire. Elle autorise plus largement les douanes à mener des opérations d'infiltration en matière de contrefaçon, et facilite la constatation de l'infraction de contrefaçon, en permettant aux douanes de solliciter un vendeur, selon la technique dite du « coup d'achat » ; ces deux dispositifs comportent une exonération de responsabilité pénale pour les agents des douanes.
L'accès des douanes à l'ensemble des locaux, qui n'existe que pour la Poste, est étendu à l'ensemble des prestataires de services postaux et des entreprises de fret express. Le texte permet aussi aux douanes d'accéder aux locaux à usage d'habitation qui sont à l'intérieur de locaux professionnels, avec l'autorisation de l'occupant. Sans autorisation, il faudra comme aujourd'hui solliciter une autorisation du juge des libertés et de la détention.
L'article 13 prévoit le transfert aux douanes, par les prestataires de services postaux et les entreprises de fret express, de toutes leurs données relatives à l'identification des expéditeurs, des destinataires et des marchandises transportées dans les colis. Cette obligation existe en droit communautaire, pour le contrôle des colis de provenance extracommunautaire. Là, tous les colis seraient visés. Les douanes souhaitent des traitements automatisés de ces données, à partir de critères de risque, pour cibler leurs contrôles. Elles invoquent le développement du commerce électronique, à partir de l'étranger notamment, et le fait que des marchandises illicites peuvent se glisser discrètement dans la myriade des colis transportés. J'ai demandé au Gouvernement de poursuivre un dialogue technique avec les expressistes. Ces derniers sont, contrairement à la Poste, très hostiles à cette nouvelle obligation, qui représenterait un coût et pourrait créer selon eux des distorsions de concurrence avec les autres États de l'Union européenne.
Se pose aussi la question de l'atteinte à la vie privée et aux données personnelles et de sa proportionnalité à l'objectif de contrôle poursuivi, ce dans le contexte particulier du secret des correspondances. Le Conseil constitutionnel est très sensible à ces questions, comme l'a montré sa décision sur les fichiers d'identité biométriques. J'attends une appréciation de la CNIL. À ce stade, je propose d'adopter cette disposition en l'état, sachant que le dispositif a été encadré par les garde-fous habituels en matière de fichiers. Au vu de mes auditions, c'est dans la proposition de loi le second sujet le plus controversé, avec la question des dommages et intérêts punitifs.
Les délais de prescription en matière de propriété intellectuelle sont alignés sur le délai de droit commun de cinq ans, fixé en 2008. La proposition de loi étend les effets de la réforme de la prescription en matière civile, initiée par le président Jean-Jacques Hyest.
Enfin, des dispositions éparses de modeste importance, notamment en matière pénale, figuraient déjà dans le texte de 2011. Il est prévu d'aggraver les sanctions pénales encourues en matière de contrefaçon lorsque celle-ci porte sur des produits présentant un danger sur la santé ou la sécurité : on passerait de trois à cinq ans de prison et de 300 000 à 500 000 euros d'amende.
Nous nous plaçons dans la continuité de nos propres pas, ainsi je vous proposerai un nombre limité d'amendements. Nous devons être cohérents avec ce que nous avons déjà adopté en 2011. Le Gouvernement présentera quelques amendements, assez volumineux, visant à tirer les conséquences de l'adoption de textes européens récents : le nouveau règlement du 12 juin 2013 concernant le contrôle par les douanes du respect des droits de propriété intellectuelle, et sans doute les textes relatifs à la juridiction unifiée du brevet, adoptés dans le cadre d'une coopération renforcée. Sous réserve des amendements que nous allons examiner, je vous propose donc d'adopter cette proposition de loi particulièrement bienvenue, qui n'a que trop attendu d'être examinée par le Sénat.
Tel Mercure, vous nous annoncez des amendements volumineux du Gouvernement. Il serait judicieux qu'il nous en donne connaissance à temps.
Cette proposition et les amendements du rapporteur mettent en valeur la cohérence du travail du Sénat, qui doit être saluée.
J'apprécie sa remarque sur la spécialisation du TGI de Paris, dont l'on a tendance à croire qu'il peut résoudre tous les problèmes spécifiques : il ne s'agit pas d'une affaire de compétence géographique, mais de compétence des magistrats. Le tribunal de Paris a des chambres très pointues, comme celle sur la presse ; toutefois, la chambre spécialisée en matière fiscale fait-elle mieux la jurisprudence que le TGI de Tulle ? Je ne vois pas bien ce qui justifierait une compétence particulière sur les indications géographiques.
Nous avons tort de recréer ce qui existe déjà. En précisant, on complexifie. Protéger les victimes par une saisie préalable du chiffre d'affaires dû à la contrefaçon est sans doute une excellente idée certes, mais je m'interroge sur l'intérêt de préciser ce mécanisme, alors que nous disposons de la saisie conservatoire. Ne rajoutons pas du droit au droit - saisie sur saisie ne vaut. Il y a des textes généraux, que les magistrats peuvent appliquer. Je conserve un souvenir peu glorieux de certains textes que nous avons pu adopter malgré l'existence de dispositions antérieures, sur les manèges dangereux ou sur les chiens dangereux.
Enfin, nous ne devons pas, pour lutter contre certaines déviances, heurter des droits fondamentaux, qui sont prioritaires, s'agissant notamment des prérogatives des douanes.
Je remercie Richard Yung et Michel Delebarre. Ce texte très attendu par les entreprises met en valeur le travail de la Haute assemblée, ce qui doit nous rassembler pour lutter contre ce fléau. Nous soutiendrons ce rapport.
Le travail du rapporteur est remarquable. Avec Laurent Béteille, nous avions introduit les notions anglo-saxonnes de faute lucrative et de dommages et intérêts punitifs parce que, malgré les dispositions civiles et pénales, le contrefacteur s'enrichit toujours.
Avec cynisme, des contrefacteurs considèrent que les amendes seront très inférieures à leur enrichissement.
Il faut en rester au strict préjudice. La pénalité doit revenir dans les poches de l'État : on ne va pas enrichir la victime d'un préjudice subi par l'État.
Nous définissons trois catégories de domaines où le juge peut prendre position, mais il est de sa responsabilité de punir de façon significative le contrefacteur. Ce n'est pas à l'occasion de ce texte particulier que nous devons trancher le débat sur les dommages et intérêts punitifs. Notre idée, si nous prenions une décision, serait que l'amende aille au Trésor public. Cette question mérite un débat plus large.
Pour répondre à M. Pillet, la saisie conservatoire est la procédure la plus souvent appliquée. Nous n'avons pas fait référence au chiffre d'affaires, pour éviter les inconvénients décrits par M. Pillet.
Division additionnelle avant le chapitre Ier
Il me semble que cette question a été tranchée avec la loi du 8 décembre 2011 sur les obtentions végétales, sur laquelle je propose de ne pas revenir. Nous pourrons avoir ce débat à l'occasion du projet de loi sur l'avenir de l'agriculture.
Je maintiens notre amendement.
Nous y sommes opposés.
Même vote pour l'amendement n° 4 ?
Cet amendement est dangereux. Prenons l'exemple de l'obtention des rosiers. Si elle n'est pas protégée, que feront les rosiéristes ?
Je reprendrai l'écriture de cet amendement.
L'amendement n° 6 supprime la spécialisation exclusive du TGI de Paris en matière d'indications géographiques.
Nous avons prévu des spécialisations partielles. En spécialisant trop, on risque de centraliser. Il est nécessaire d'avoir à traiter un nombre minimum d'affaires, de manière à avoir une compétence permanente.
Une dizaine de tribunaux sont compétents en matière de propriété intellectuelle.
L'amendement n° 7 modifie le mode de fixation des dommages et intérêts en matière de contrefaçon, dans le sens que j'ai indiqué dans mon intervention.
L'amendement n° 7 est adopté, ainsi que l'amendement n° 8.
L'amendement n° 1 du Gouvernement est satisfait par l'amendement n° 7 que nous venons d'adopter.
L'amendement n° 1 est satisfait.
L'amendement n° 9 ouvre la possibilité de saisir le juge à toute personne ayant qualité pour agir en contrefaçon pour demander des mesures d'instruction. C'est du bon sens.
« Agir en contrefaçon », ce n'est pas très joli.
C'est dans le code...
L'amendement n° 10, qui précise la portée de la mainlevée en matière de saisie-contrefaçon, doit être rectifié : le dernier alinéa concerné n'est pas l'alinéa 12, mais l'alinéa 13.
Je retire l'amendement n° 11, qui prenait en compte les critères fixés par l'arrêt Nokia de la Cour de justice de l'Union européenne pour encadrer le contrôle des marchandises en transbordement sur le territoire de l'Union. Le Gouvernement essaie en effet d'obtenir une modification de ces règles au niveau européen.
L'amendement n° 12 précise le texte au bénéfice des douanes. Je vous propose de le rectifier, sur la suggestion du Gouvernement : « usage privatif » est en effet préférable à « usage d'habitation », trop restrictif.
L'amendement n° 12 ainsi rectifié est adopté.
L'amendement n° 13 crée une obligation de formation continue pour la profession de conseil en propriété intellectuelle.
L'amendement n° 14 ajuste les dispositions relatives à l'application de la loi dans les collectivités d'outre-mer.
Je m'abstiendrai sur l'ensemble.
L'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Puis la commission examine le rapport pour avis de M. Michel Delebarre sur le projet de loi de finances pour 2014 (mission « Pouvoirs publics »).
Michel Delebarre, rapporteur pour avis
Notre commission présente depuis deux ans un avis sur la mission « Pouvoirs publics », qui regroupe les crédits de la présidence de la République, des assemblées parlementaires, des chaînes parlementaires, du Conseil Constitutionnel, de la Haute Cour et de la Cour de justice de la République. Elle ne comporte pas de programmes, mais assure, comme le précise le Conseil Constitutionnel, « la sauvegarde du principe d'autonomie des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs. »
À l'exception de la chaîne Public Sénat, toutes les dotations sont diminuées ou reconduites en euros courants. Celle de la présidence de la République sera de 101 660 000 euros (- 2 %), se rapprochant ainsi de l'objectif de moins de 100 millions en 2015. Ses effectifs ont diminué de 17 % en quatre ans et elle a fait une meilleure application des règles de la commande publique. Elle a même vendu, pour la première fois, 1 200 bouteilles de sa cave à vin.
Reconduites en euros courants, les dotations de l'Assemblée nationale (517 890 000 euros) et du Sénat (323 584 600 euros) ne couvrent pas leurs dépenses, ce qui les contraindra à des prélèvements sur leurs ressources propres. Les deux chambres compenseront toutefois la hausse de leurs dépenses d'investissement par des économies de fonctionnement.
La dotation de la Chaîne parlementaire augmente de 2,06 % avec 35 210 162 euros en raison de la hausse de 4 % de celle de Public Sénat, portée à 18 569 000 euros, celle de LCP-AN étant reconduite à 16 641 162 euros. Il ne s'agit pas de moyens supplémentaires, mais d'une redéfinition du rapport de la chaîne à l'institution, avec la revalorisation des loyers pour les locaux qu'elle occupe au Palais du Luxembourg, et la suppression des mises à disposition gratuite de fonctionnaires.
Les crédits du Conseil constitutionnel, à 10 776 000 euros, baissent de 1,03 %, malgré la poursuite du chantier de rénovation des locaux et le triplement de l'activité depuis la mise en place de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC). La dotation de la Cour de justice de la République (866 600 euros) diminue de 6 %, grâce notamment à la renégociation de son bail locatif, que nous avions souhaitée dans les rapports précédents. Il n'y a pas de crédits pour la Haute Cour, en l'absence de réunion prévisible, ni pour les indemnités des représentants français au Parlement européen, directement prises en charge par ce dernier, rendant d'ailleurs cette dotation inutile.
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique du 10 décembre 2009 ont mis en place à compter du 1er mars 2010 la QPC, définie ainsi par l'article 61-1 de la Constitution : « Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. » Entre la première décision rendue le 28 mai 2010 et le 19 juillet 2013, 332 décisions issues d'une QPC ont été rendues, soit cinq fois plus que les 67 décisions résultant d'une saisine a priori du Conseil. Si l'on exclut les deux premières années que l'engouement pour la nouvelle procédure rend non représentatives, le Conseil rend 70 à 80 décisions par an, dans un délai de deux mois et trois semaines - donc inférieur au délai de trois mois prévu par la loi organique - grâce à la limitation des plaidoiries à quinze minutes, au refus systématique des reports d'audience, etc. Sur 1 684 QPC soulevées devant les juridictions 20 % (soit 348) ont été renvoyées au Conseil, grâce à un filtre efficace sans constituer un obstacle insurmontable. Parmi ces QPC, 55 % ont donné lieu à une déclaration de conformité totale, 13 % à une conformité avec réserve d'interprétation, 17 % à une non-conformité totale et 9 % à une non-conformité partielle, les 6 % restant correspondant à des non-lieux à statuer.
Le nombre important de décisions n'a pas entraîné d'insécurité juridique particulière : les non-conformités demeure limitées (49 sur 332), et pour la moitié d'entre elles (23), le Conseil a usé de la faculté de moduler dans le temps les effets de sa décision, conformément à l'article 62 : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause. »
Le Parlement a ainsi eu à se prononcer en matière de garde à vue sur les articles 62, 63, 63-1 et 77 du code de procédure pénale, censurés mais avec une modulation dans le temps de onze mois de l'application de cette décision. Le décalage a été d'un an et demi pour l'article L. 251-3 du code de l'organisation judiciaire, qui fixait la composition du tribunal pour enfants et portait atteinte au principe d'impartialité des juridictions. Il a été de quatorze mois pour l'article 800-2 du code de procédure pénale, relatif aux frais irrépétibles, qui portait atteinte à l'équilibre du droit des parties dans le procès pénal.
Ce délai est sécurisant, même s'il conduit souvent le Parlement à légiférer dans des délais restreints. En effet, ce décalage n'est pas possible, en raison des principes de non-rétroactivité de la loi pénale plus dure et de rétroactivité de la loi pénale plus douce, lorsque le Conseil traite de la définition des infractions, comme lors de la censure de l'article 222-33 du code pénal définissant le délit de harcèlement sexuel, après laquelle le législateur a dû adopter rapidement la loi du 6 août 2012.
L'activité du Conseil constitutionnel a triplé depuis 2010, tandis que sa dotation diminue chaque année depuis 2008 avec une baisse totale de 13,2 %. Il conviendrait sans doute, pour les exercices suivants, que ce budget puisse être pérennisé.
Je vous remercie pour votre présentation du budget d'institutions de la République qui ne sont pas quantité négligeable, comme pour votre approche thématique.
Cette analyse de la QPC pourra être utile. Avec votre sens politique aigu, vous aurez relevé que, nonobstant une activité en hausse, le Conseil constitutionnel réalise des économies : cela ne manquera pas de susciter son intérêt pour les travaux du Sénat et notamment pour le résultat des commissions mixtes paritaires...
Ce sujet, toujours passionnant, aura bénéficié de l'analyse du rapporteur. Il est de tradition de voter ces crédits : nous n'allons pas nous ridiculiser en refusant de voter ceux de l'Élysée parce que nous n'aimons pas le président... Nous constatons d'ailleurs qu'ils s'améliorent depuis plusieurs années - un député s'occupe de ces questions avec persévérance.
La pratique du Conseil constitutionnel n'est malheureusement pas toujours suivie par la Cour de cassation, qui réclame une application immédiate de ses décisions, comme pour la garde à vue. Son interprétation des principes constitutionnels bloque parfois des QPC de manière préoccupante. J'avais d'ailleurs pris une initiative sur ce thème ; il sera peut-être temps de la reprendre.
Il serait utile de dresser un tableau des QPC afin de dégager un critère jurisprudentiel selon lequel le Conseil accorde ou non un délai. Ce serait une boussole utile. Le budget de la plupart de ces institutions est stable en euros courants depuis plusieurs années, ce qui signifie une baisse de trois ou quatre fois l'inflation annuelle. Il serait judicieux de savoir quelles dépenses ont été réduites. Celles de personnel ? C'est ce qui est le plus facile pour des institutions indépendantes du pouvoir exécutif, qui comptent très peu de fonctionnaires permanents et peuvent jouer sur les contractuels. Ont-elles diminué le montant unitaire des contrats ? Ont-elles remplacé des temps pleins par des temps partiels ? Ou bien ont-elles renoncé à des missions, ce qui n'est pas forcément illégitime ? Le Conseil constitutionnel étant soumis à une saisonnalité, il s'appuie sur les vacations de fonctionnaires d'autres administrations - c'est pourquoi nous avons buté sur la vérification des signatures pour les pétitions référendaires.
Autre point : ses dépenses diminuent si l'un de ses membres ne siège plus.
Y a-t-il baisse de la rémunération des anciens présidents de la République qui ne siègent pas ?
Le coût des membres du conseil était de 1 889 653 euros en 2009, de 1 948 000 en 2013 et de 1 888 000 en 2014, principalement du fait de la suppression d'une partie des frais relatifs aux membres de droit qui ne siègent pas.
C'est une diminution partielle. Il faudra un jour sortir de l'anomalie que constitue le fait que les anciens présidents de la République siègent au Conseil constitutionnel. Par trois fois, j'ai déposé des propositions de loi constitutionnelle en ce sens...
On nous avait même reproché de l'avoir votée en 2008 !
Je déplore également que le Conseil constitutionnel ne dote pas ses membres de conseillers référendaires. La seule aide dont ils disposent est son secrétariat général, qui n'est pas un organe neutre.
Il a la vision du Conseil d'État !
Comme tout bon juriste...
Il faudrait combler certaines lacunes : comme nous l'avions proposé à l'époque, les QPC devraient pouvoir être déposées directement par des membres du Parlement, selon la technique des soixante signatures, par exemple, pour limiter des excès ; le filtre de la Cour mériterait qu'on l'examine, contrairement à celui du Conseil d'État. Je déplore que nous ayons trois juges suprêmes, en particulier pour l'interprétation des traités : réserver le contrôle de conventionalité et de constitutionnalité au Conseil constitutionnel préserverait l'unité de notre droit. Cela fera l'objet d'une ou plusieurs propositions de loi constitutionnelle.
Jamais votées...
Je ne saurais trop vous encourager à en déposer!
Examen du rapport et du texte proposé de la commission
La commission examine le rapport de M. Jean-Yves Leconte et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 118 (2013-2014), transposant la directive 2013/1/UE du Conseil du 20 décembre 2012 modifiant la directive 93/109/CE en ce qui concerne certaines modalités de l'exercice du droit d'éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants (procédure accélérée).
Les citoyens européens peuvent participer aux élections européennes et municipales depuis le traité de Maastricht, ce que la directive du 6 décembre 1993, transposée par la loi du 5 février 1994, a concrétisé pour les élections européennes. Le rapporteur de cette loi, notre ancien collègue Pierre Fauchon, y voyait la première consécration d'un droit de vote à des non-nationaux sur le territoire français et la première manifestation tangible de la citoyenneté de l'Union instituée par le traité.
À l'origine, le traité de Rome prévoyait une « procédure uniforme » pour les élections européennes au suffrage universel direct depuis l'acte de 1976, mais elles ne sont encore régies que par un socle minimal de règles communes : durée du mandat, caractéristiques du vote et, depuis 2002, scrutin proportionnel. Les autres règles relèvent de la législation des État membres : jour du scrutin, nombre maximal de tours, fixation du nombre et des limites des circonscriptions, financement de la campagne électorale, âge minimal pour voter ou déposer sa candidature, définition du corps électoral - contrairement aux Polonais ou aux Français, les Britanniques résidant dans un pays non membre de l'Union n'ont ainsi pas le droit de vote.
Chez nous, les candidats non Français doivent déposer une « attestation des autorités compétentes de l'État dont il a la nationalité certifiant qu'il n'est pas déchu du droit d'éligibilité dans cet État ou qu'une telle déchéance n'est pas connue desdites autorités. » La France fait une application rigoureuse de la directive, ce qui aboutit à des situations aberrantes dans lesquelles la France exige du candidat une attestation de son État, alors que, dans ce pays, c'est la collectivité territoriale qui est compétente pour l'établissement des listes électorales. Si, en 2009, 15 candidats non européens se sont présentés sans encombre, un certain nombre en 2004 se sont vu refuser la candidature à cause de justificatifs jugés insuffisants.
Partant de ce constat, la directive du 20 décembre 2012 facilite l'exercice du droit d'éligibilité. Le délai pour la transposer s'achève au 28 janvier 2014 ; trois États (Pays-Bas, Irlande, Finlande) s'en sont déjà acquittés. Le projet de loi dont l'objet se limite à cette transposition remplace l'attestation par une déclaration sur l'honneur, met en place une procédure d'échanges d'informations entre l'État de résidence et l'État d'origine, qui doit répondre dans le délai de cinq jours ouvrables, et prévoit deux mesures de conséquence : le candidat peut être écarté avant l'élection par le ministre de l'intérieur s'il est inéligible et remplacé par les autres candidats de la liste si le délai limite de dépôt des candidatures n'est pas expiré ; après l'élection, le candidat est déchu de son mandat par décret. Par coordination, le projet de loi avance d'une semaine le délai de dépôt des candidatures et allonge de deux jours celui de remise du récépissé définitif de dépôt.
L'Assemblée nationale a adopté ce texte à l'unanimité le 31 octobre 2013, avec deux modifications adoptées en commission à l'initiative du rapporteur, Pascal Popelin. Ce texte rapproche à bon droit les formalités requises pour les élections européennes et municipales. Compte tenu de la date prévue des prochaines élections européennes auxquelles ces modifications s'appliqueront, l'adoption conforme du texte me semble souhaitable.
Je suis tout prêt à suivre le rapporteur. Toutefois, si une inéligibilité est constatée juste avant les élections, la désignation du remplaçant dans des délais très courts par l'ensemble de la liste me semble difficile. La tête de liste ne devrait-elle pas plutôt s'en charger ?
Le texte reprend la formule applicable en cas de décès d'un candidat avant la clôture du dépôt des candidatures. Votre observation est judicieuse. J'attire votre attention que si vous portez cet amendement en séance et qu'il est adopté, le texte ne sera pas adopté conforme, ce qui occasionnerait une commission mixte paritaire.
La commission procède ensuite à l'examen du rapport pour avis de M. Bernard Saugey sur le projet de loi de finances pour 2014 (mission « Relations avec les collectivités territoriales »).
Bernard Saugey, rapporteur pour avis
La mission « Relations avec les collectivités territoriales », dotée de 2,64 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 2,59 milliards d'euros en crédits de paiement, ne représente que 2,6 % des 100,7 milliards d'euros de transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales, qui comprennent également les autres concours inclus dans l'enveloppe normée, ceux qui ne le sont pas, les dégrèvements et compensations ainsi que les transferts de fiscalité. Cela mériterait un effort de clarification.
Après trois années de gel en valeur de ces concours financiers, les prélèvements sur recettes dont les collectivités territoriales bénéficient devraient diminuer de 1,5 milliards d'euros en 2014 puis de 1,5 milliard d'euros supplémentaires en 2015.
Le Pacte de confiance et de responsabilité, signé par l'État et les associations nationales d'élus, définit les conditions d'association des collectivités à cet effort de redressement des finances publiques à la suite des travaux lancés par le Premier ministre en mars dernier et confiés au Comité des finances locales. La baisse des dotations budgétaires de l'État est concentrée sur la dotation générale de fonctionnement (- 3,4 %), mais répartie entre les trois niveaux de collectivités au prorata de leurs recettes totales : 840 millions d'euros pour le bloc communal qui supporterait 56 % de cette baisse, 476 millions d'euros pour les départements, soit une baisse de 32 % de leurs dotations et 184 millions d'euros pour les régions correspondant à une baisse de 12 % de leurs dotations. Cette diminution est cependant compensée en partie : les frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties perçue par départements, EPCI et communes, soit 827 millions d'euros actuellement retenus par l'État, seraient transférés aux départements pour financer l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), la prestation de compensation du handicap (PCH), le revenu de solidarité active (RSA), selon des critères de répartition qui seront précisés par un groupe de travail entre l'État et l'Assemblée des départements de France. Les régions verraient également leur autonomie fiscale renforcée dans le cadre de la réforme de la formation professionnelle et de l'apprentissage avec 901 millions de recettes supplémentaires. La péréquation verticale serait renforcée en faveur du bloc communal avec 109 millions d'euros supplémentaires : 60 millions d'euros pour la dotation de solidarité urbaine, soit une hausse de 4 % par rapport à 2013, 39 millions d'euros pour la dotation de solidarité rurale correspondant à une hausse de 4 % et 10 millions d'euros pour la dotation nationale de péréquation, soit une hausse de 1,3 %. Le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) passerait de 360 millions à 570 millions d'euros et le Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) de 230 millions à 250 millions d'euros. La péréquation des départements augmenterait également de 10 millions d'euros.
Le fonds de soutien relatif aux emprunts structurés devrait permettre aux collectivités territoriales de refinancer une partie de l'indemnité de remboursement anticipé des emprunts sensibles, ou financer, pour une durée limitée, une partie des intérêts. Il serait abondé de 100 millions d'euros par an pendant quinze ans maximum, non par les collectivités mais, pour moitié, par des ressources fiscales assises sur le secteur bancaire et, pour moitié, par une contribution de l'État.
Les difficultés d'accès au financement des collectivités sont en voie d'être résolues grâce à l'Agence France locale. Mise en place le 22 octobre 2013 à l'initiative d'onze collectivités territoriales et de plusieurs associations nationales d'élus, elle proposera des crédits de long terme à taux fixe ou à taux variable, ou même à court terme ; les premières émissions devraient être lancées au dernier trimestre 2014.
Félicitons-nous de l'adoption de la proposition de loi de Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur qui vise à créer le Conseil national d'évaluation des normes à la compétence et au pouvoir plus importants que l'actuelle commission consultative d'évaluation des normes. Selon Anne-Marie Escoffier, cette nouvelle instance devrait être mise en place le 1er janvier 2014.
Enfin, le droit européen de la concurrence a fortement modifié le champ de l'intervention de l'ingénierie publique et les modalités d'intervention des services de l'État dans le cadre de l'Assistance technique de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT). La révision générale des politiques publiques (RGPP) a également recentré ces missions autour d'un pôle d'expertise plutôt que sur un rôle de prestataire de services. Le projet de loi de finances pour 2014 propose que l'ATESAT disparaisse le 1er janvier 2014. Il ne me semble pas que cette disparition ait fait l'objet d'une concertation... Bien que le département soit chef-de-file en matière de solidarités territoriales, ce niveau n'apparaît pas toujours adapté et son rôle est parfois perçu comme une tutelle par les autres collectivités. Or, les intercommunalités ont également mis en place des dispositifs d'aide aux communes les plus faibles. Il me semble donc préférable de laisser à chaque territoire le soin de choisir le dispositif le plus pertinent et de faire confiance à l'intelligence territoriale.
Le report d'une année de la disparition de l'ATESAT donnerait aux collectivités le temps de s'adapter aux nouvelles règles et aux départements et EPCI les moyens de répondre à la demande.
Après ces observations, je m'en remets à la sagesse de votre commission pour définir l'avis que je présenterai en séance publique.
Comme l'a rappelé notre rapporteur, l'essentiel des concours financiers de l'Etat en faveur des collectivités territoriales se situe en dehors de ce programme microscopique. Ce budget est conforme à une tendance de fond ; il l'accentue même puisque la dotation globale de fonctionnement (DGF) baisse pour la première fois. De quel pacte de confiance parlons-nous ? Les collectivités, qui ne sont pour rien dans la dégradation des finances publiques, devraient plutôt participer au redressement de la France en tant que moteurs du développement économique local, notamment dans le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP), qui traverse aujourd'hui une période délicate.
Le renforcement de la péréquation, tant horizontale que verticale, semble être une façon délicate de piocher dans les budgets des collectivités. Le fond de péréquation intercommunale n'est pas une mauvaise idée, mais son montant est trop faible : pas même un milliard d'euros, pas même 1 % des recettes du bloc communal. Reste un problème de fond : des coefficients logarithmiques défavorisent les petites communes : l'habitant d'une commune de 500 habitants compte deux fois moins que celui d'une commune de plus de 200 000 habitants. De même, est-il normal que des départements ruraux comme les Alpes de Haute-Provence et les Hautes-Alpes, qui ne sont pas riches, soient contributeurs nets aux fonds de péréquation départemental des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ?
Même si quelques collectivités se sont permis certaines facilités, les banquiers ont leur responsabilité dans le poids des emprunts toxiques dans les budgets locaux ! En contrepartie d'une aide, l'article 60 du projet de loi de finances interdit aux collectivités d'attaquer les banquiers, que le gouvernement semble décidément beaucoup aimer - il n'y a qu'à voir comment ils ont été traités lors des débats sur la loi bancaire. S'il y a motif à incrimination pénale, pourquoi l'empêcher ? Parce que l'État est garant de Dexia, qui est mouillée jusqu'au cou ?
Voilà des lustres que nous déplorons la disparition de l'ATESAT. Versons une larme... Quant aux départements, une rustine ne compensera pas les effets conjugués de la suppression de la taxe professionnelle durant la précédente législature et de l'augmentation continue de leurs dépenses sociales, notamment celle du RSA. La reprise économique de fin d'année ne suffira pas à y faire face.
Bref, si je reconnais la qualité du rapport, je ne peux approuver les mesures qu'il présente. Je suis d'accord sur le fond, mais pas sur la forme.
Lors du débat sur le projet de loi de modernisation de l'action publique locale et d'affirmation des métropoles, un fonds de péréquation des départements d'Ile-de-France, qui ne profitait presque exclusivement qu'à un seul département, était prévu par le texte initial. Nous l'avons supprimé mais il risque de revenir sous une autre forme à l'occasion de la loi de finances. Est-ce exact ?
Les départements bénéficieront de 827 millions d'euros supplémentaires liés aux frais de gestion de la taxe foncière mais devront participer à hauteur de 476 millions au milliard et demi d'économies. Si cette participation devait être multipliée par deux, puisque l'on parle de 3 milliards d'euros d'économies en deux ans, ils payeraient plus qu'ils n'obtiennent de la contribution nouvelle qui leur est accordée. On reprendrait ainsi d'une main ce que l'on donne de l'autre.
Trop de péréquation horizontale risque de tuer la péréquation horizontale. L'augmentation des droits de mutation à titre onéreux des DMTO sera en grande partie versée à un fonds de péréquation. Quel sera l'intérêt d'un département débiteur d'augmenter le taux des DMTO ? Aucun, à moins que le Gouvernement n'exige une augmentation générale.
Le comité des finances locales s'est réuni hier : la réduction de 1,5 milliard d'euros a fait l'objet de longs débats qui ont tenu compte des difficultés particulières des départements, d'où une baisse de l'enveloppe proportionnellement moins importante pour eux que pour les autres niveaux de collectivités territoriales. La logique voudrait qu'il en aille de même l'année prochaine, à moins que, d'ici là, des faits nouveaux n'interviennent.
Les prélèvements en faveur de la péréquation horizontale devraient augmenter de 40 % et toucheraient les collectivités en-dessous du potentiel fiscal moyen, ce qui n'est pas satisfaisant. L'Assemblée nationale a décidé de ne prélever que celles qui se trouvent à au moins 100 % du potentiel financier agrégé, au lieu des 90 % aujourd'hui en vigueur, ce qui semble judicieux. Toutefois, 40 % des contributeurs vont disparaitre. Ainsi, ceux qui restent devraient alors verser des contributions supérieures de 50 % de leurs contributions actuelles. Comme le Sénat ne va pas voter les recettes de ce projet de loi de finances, sa contribution au débat sera égale à zéro. Nous devrons faire passer nos idées par d'autres voies auprès des députés.
Une réunion interministérielle a eu lieu hier soir sur les DMTO : il semble que le prélèvement de 0,35 % serait appliqué sur tous les DMTO, qu'ils aient été augmentés ou non 0,7 %.
Notre collègue Richard vient de répondre en grande partie à nos interrogations.
Je comprends les remarques de M. Collombat : quels que soient les gouvernements, les débats se ressemblent, mais la situation se dégrade indéniablement.
Rien n'était prévu initialement dans le projet de loi de finances pour 2014 pour créer le fonds de péréquation pour les départements en Île-de-France, monsieur Portelli. Un amendement du Gouvernement a cependant été adopté par l'Assemblée nationale.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux relations avec les collectivités territoriales et le compte d'avances aux collectivités territoriales par le projet de loi de finances pour 2014.
La commission procède ensuite à l'examen du rapport pour avis de Mme Jacqueline Gourault sur le projet de loi de finances pour 2014 (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » programme « Fonction publique »).
Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis des crédits affectés au programme « Fonction publique » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines &#187
L'année 2013 a marqué une pause législative. En 2014, nous devrions être saisis du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, adopté par le conseil des ministres du 17 juillet. En outre, le 4 novembre, M. Bernard Pêcheur, président de section au Conseil d'État, a remis au Premier ministre ses conclusions sur l'architecture statutaire, les dispositifs de rémunération et les modalités de gestion des agents des trois fonctions publiques.
Globalement, les effectifs de l'État se stabilisent : le plafond des autorisations d'emplois est fixé à 1 894 253 équivalent temps plein travaillé (ETPT) soit une diminution de 0,46 % par rapport à 2013.
Le schéma d'emplois est conforme à l'engagement du président de la République de créer 60 000 emplois dans l'enseignement et 5 000 emplois dans les deux secteurs de la sécurité et de la justice sur la durée du quinquennat, soit 8 954 emplois supplémentaires dans l'enseignement, 405 emplois pour la police et la gendarmerie et 590 emplois pour la justice.
En contrepartie, 13 123 ETPT sont supprimés dans d'autres ministères (- 2,3 %) comme ceux de l'égalité des territoires et du logement, de la défense, des affaires sociales et la santé. L'impact des suppressions d'emplois devrait être amorti grâce à la modernisation de l'État : les programmes ministériels de modernisation et de simplification (PMMS) devront fixer les réformes nécessaires pour respecter les schémas d'emplois.
Malgré nos demandes répétées, les systèmes d'information de l'État ne ventilent toujours pas l'évolution des emplois entre administrations centrales et services déconcentrés. Ils ne permettent donc pas une pleine information du Parlement. La ministre chargée de la fonction publique, Mme Marylise Lebranchu, l'a reconnu devant nous la semaine dernière.
Le plafond des autorisations d'emplois pour les opérateurs de l'État est fixé à 391 770 emplois. Ces schémas intègrent les 2 000 créations d'emplois à Pôle Emploi accordées au printemps 2013, les 1 000 nouveaux emplois créés dans les universités et la suppression de 1 229 emplois pour les autres opérateurs.
Le nombre d'agents de droit local que peuvent recruter à durée indéterminée les établissements et organismes de diffusion culturelle et de recherche à l'étranger dépendant du ministère des affaires étrangères est limité à 3 564 ETP, soit une diminution de 1 %.
Le nombre d'emplois des autorités publiques indépendantes diminue de 20 ETPT, soit un poste pour l'agence française de lutte contre le dopage, dix-sept pour la haute autorité de santé et cinq pour le médiateur national de l'énergie.
L'article 67 abroge le jour de carence instauré le 1er janvier 2012 dans la fonction publique, qui n'aurait « pas eu les effets escomptés et n'a pas permis de réduire significativement l'absentéisme ». Cette disposition a été adoptée hier en séance à l'Assemblée nationale. Le Gouvernement préfère accroître les contrôles des arrêts maladie sur le modèle des dispositifs du régime général, qui lui apparaissent plus efficaces pour lutter contre les arrêts maladie abusifs.
Le programme 148 regroupe les crédits de formation et d'action sociale interministérielles qui constituent un socle commun pour diversifier et professionnaliser le recrutement des agents publics et accompagner les personnels dans les mutations de la fonction publique. Ces deux actions sont dotées d'une enveloppe globale de 200 849 459 euros en AE, en baisse de 5,78 %, et d'un crédit de 206 290 265 euros en CP, en diminution de 4,96 %.
Les crédits de formation, qui augmentent de 2,97 % en AE et CP, financent notamment les allocations pour la diversité dans la fonction publique à hauteur de 3 417 537 euros. Les classes préparatoires intégrées (CPI) connaissent un grand succès : le nombre de dossiers augmente (1 627 dossiers recevables), le taux d'évaporation est assez faible (6,7 %) et l'essaimage des CPI au sein des écoles de service public et l'amélioration des procédures d'accompagnement et d'aide aux inscrits se poursuivent. La prise en charge financière des élèves, cependant, est encore relativement faible au regard de leur niveau de revenus et de leur origine géographique souvent éloignée de la localisation de l'école. En 2013, une 28ème classe a été ouverte à l'école nationale des techniciens de l'équipement.
Les crédits consacrés à l'action sociale interministérielle subiront une diminution de 10,91 % en AE et de 9,47 % en CP. Le gouvernement souhaite néanmoins maintenir les principales prestations à un niveau significatif pour leurs bénéficiaires prioritaires en réduisant celles qui ont un faible impact social. Ces prestations complètent l'action sociale de chaque ministère dont le montant consolidé s'élève à 560 millions par an.
Les cinq prestations gérées par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) concernent les aides aux familles et le logement. Ainsi en est-il des prestations individuelles destinées à améliorer le pouvoir d'achat des bénéficiaires (chèques-vacances, allocation pour la garde d'enfant, - chèque emploi-service universel-CESU -, aide au maintien à domicile pour les pensionnés civils de l'État) mais aussi des prestations collectives (réservation de places en crèche et de logements sociaux, mise aux normes sanitaires des restaurants inter-administratifs dans le cadre du plan pluriannuel 2007-2015).
Le Gouvernement propose deux modifications substantielles : jusqu'à présent, le CESU-garde d'enfant était attribué sous condition de ressources et il comprenait trois tranches d'aide en fonction du revenu fiscal et du nombre de parts (655 euros, 385 euros et 220 euros annuels). En 2012, 201 200 dossiers ont été déposés pour environ 186 400 ouvertures de droits et pour un montant moyen de 309,84 euros. Le gouvernement a décidé qu'à partir du 1er janvier, la tranche à 220 euros serait supprimée. Parallèlement, le montant de l'aide accordée aux parents isolés sera majoré de 20 %. A la diminution du barème d'ensemble, le ministère a préféré supprimer une tranche qui bénéficiait aux plus hauts revenus au regard de la modicité du montant de la prestation servie. En outre, les deux dispositifs 0/3 ans et 3/6 ans seront fusionnés en une prestation unique « 0/6 ans » à compter du 1er janvier.
L'aide à l'installation des personnels (AIP) de l'État, qui permet de faciliter l'accès au logement locatif des personnels intégrant la fonction publique de l'État (premier mois de loyer, frais d'agence, dépôt de garantie et frais de déménagement) sera hélas supprimée en 2014. La dépense, en 2012, s'est élevée à 4,9 millions pour 5 700 bénéficiaires.
Une dotation de 500 000 euros en AE et CP met en place les deux dispositifs d'accès au logement temporaire décidés en 2013 : l'accès à un logement ou à un hébergement temporaire pour les agents subitement frappés par des circonstances familiales, financières, professionnelles ou pour ceux qui ont un besoin provisoire sans être confrontés à une situation d'urgence sociale.
La nouvelle aide aux pensionnés faiblement dépendants, gérée par la CNAV, bénéficie aux pensionnés civils et ouvriers retraités de l'État de plus de 55 ans n'entrant pas dans le champ des allocataires de l'allocation personnalisée d'autonomie. Elle est versée sous condition de ressources. La dotation de 10 millions en AE et CP versée à la CNAV en 2012 permet de couvrir les dépenses pour 2013 et 2014. En conséquence, aucun crédit n'est inscrit dans ce budget. Cette prestation devrait bénéficier à 1 200 pensionnés en 2013 et 2 400 en 2014 pour des montants respectifs de 2,45 millions et 4,9 millions.
Bénéficiant, sous conditions, à l'ensemble des agents actifs et retraités de l'État, le chèque-vacances repose aujourd'hui sur une épargne de l'agent, abondée d'une participation de l'État de 10 à 30 % selon le revenu fiscal de référence. En 2012, 122 000 agents en ont bénéficié pour une dépense totale de 34,3 millions. L'année prochaine, une tranche de bonification de 35 % pour les agents de moins de 30 ans sera créée.
En dépit de mes réserves sur la suppression de la journée de carence, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du programme fonction publique.
Je suis favorable aux mesures de rationalisation des effectifs, surtout lorsque ceux-ci ont été transférés aux collectivités. Il aurait fallu moduler les créations de postes dans l'éducation nationale, car l'augmentation de 60 000 postes ne correspond sans doute pas à un besoin réel. La situation des enseignants aurait pu être améliorée plutôt que d'en augmenter le nombre.
Je ne peux me satisfaire de la suppression de la journée de carence : cette mesure est injuste vis-à-vis des salariés du privé et il faut lutter contre l'absentéisme dans certaines administrations qui n'est pas justifié par la pénibilité du travail.
Le précédent gouvernement était plus attentif à l'action sociale que ne l'est celui-ci. Je regrette ainsi la suppression de l'AIP pour les jeunes fonctionnaires qui ont le malheur d'être mutés en Île-de-France. Voyez ces jeunes policiers qui vivent à sept ou huit dans un même logement dans des conditions souvent indignes ! C'est inacceptable.
Pour ces deux motifs, je ne voterai pas les crédits de ce programme.
Je suis en total accord avec M. Hyest. Le gouvernement commet une faute en supprimant le jour de carence. Il accroît les écarts entre public et privé et cette mesure va coûter cher aux collectivités. Ainsi, dans ma collectivité, après l'instauration du jour de carence, le nombre d'arrêt de travail d'une journée a diminué de 41 %, soit 172 000 euros de gagnés sur 100 millions de masse salariale. Cela peut sembler négligeable, mais cette somme permet d'améliorer les conditions matérielles de certaines catégories de personnel. Je voterai donc contre ces crédits.
C'est bien joli de taper sans cesse sur les fonctionnaires, mais nous devrions comparer les revenus des fonctionnaires avec ceux du secteur privé. Quand je suis passé du public au privé, j'ai gagné beaucoup plus d'argent.
Des budgets seront-ils alloués pour améliorer la prévention en matière de santé dans la fonction publique d'État ?
Je me félicite de la suppression de la journée de carence, même si j'aurais préféré qu'elle disparaisse aussi dans le privé. D'ailleurs, certaines conventions collectives le prévoient.
Plus que l'absentéisme, on pourrait s'interroger sur le déroulé des carrières, les conditions de travail et la reconnaissance de la fonction publique d'État. Dans l'ensemble, les fonctionnaires remplissent bien leurs missions.
Je regrette l'absence de toute médecine du travail pour la fonction publique d'État, même si cela à un coût. Les collectivités le savent bien, qui ont dû payer sans compensation de l'État, lors du transfert des personnels TOS.
Pour les gardes d'enfants, il ne faudrait pas opposer les fonctionnaires de la catégorie A à ceux de la catégorie C ; je regrette la suppression de l'allocation pour les hauts revenus : 220 euros, c'est un tiers d'une semaine en colonie de vacances. Quel que soit le niveau de revenu des parents, la qualité de la garde doit être assurée et le cumul des suppressions va finir par peser lourd.
Avec la suppression de la journée de carence, on ne montre pas du doigt les fonctionnaires, bien au contraire, Madame Lipietz. Lors de son audition, Mme la ministre a donné des chiffres : le nombre de congés maladie est resté quasi-stable à l'État, plus des deux-tiers des agents concernés n'ont eu qu'un arrêt maladie dans l'année, les arrêts de courte durée sont restés stables, la proportion d'agents en arrêt court est passée de 1,2 à 1 % dans la fonction publique d'État, de 0,8 à 0,7 % dans la fonction publique hospitalière et elle est restée à 1,1 % dans la fonction publique territoriale. M. Béchu, quant à lui, a donné d'autres chiffres assez significatifs, eux aussi.
Mme la ministre a dit qu'elle allait renforcer les contrôles mais elle s'est montrée assez évasive sur les moyens supplémentaires qu'elle leur affecterait.
Il serait possible de passer des conventions avec les caisses primaires d'assurance maladie, mais cela aurait un coût.
Il est vrai, madame Cukierman, que le cumul des suppressions des aides finit par affecter le pouvoir d'achat des fonctionnaires les mieux payés.
La prévention sort du cadre de mon programme, mais un accord portant sur la santé et la sécurité au travail a été signé par sept des huit organisations syndicales représentatives dans la fonction publique le 20 novembre 2009. Cet accord entre dans les faits progressivement.
La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés au programme « Fonction publique » par le projet de loi de finances pour 2014.
Mission « immigration asile et intégration » crédits « asile » - examen du rapport pour avis
La commission procède ensuite à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Pierre Sueur sur le projet de loi de finances pour 2014 (mission « Immigration, asile et intégration », crédits « Asile »).
Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis sur les crédits « Asile &#187
Notre commission a choisi depuis l'année dernière d'établir un rapport sur l'asile distinct de celui sur l'immigration qui sera présenté par Mme Lipietz. Le droit à l'asile est reconnu par la Constitution et par la convention de Genève dont la France est signataire.
Ce budget, dont nous avons parlé hier avec M. le ministre Valls, me convient, car il augmente de 0,6 %. Il est demandé à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) de réduire les délais de traitement des dossiers car jusqu'à présent, le système était embolisé. Les crédits de l'OFPRA augmentent de 5,9 %, ce qui va permettre l'embauche de dix officiers de protection supplémentaires et de réduire la rotation élevée des personnels au sein de cet organisme. Sous l'autorité de son directeur, M. Pascal Brice, l'OFPRA se réforme et se déplace dans les régions, ce qui en renforce l'efficacité.
Les crédits de la CNDA, qui figurent dans la mission « Conseil et contrôle de l'État », vont augmenter de 3 %. D'après les personnes que nous avons entendues, les moyens alloués à l'OFPRA et à la CNDA devraient leur permettre de remplir leurs objectifs. Aujourd'hui, le délai de traitement d'un dossier par l'OFPRA est de 173 jours. Le but est de parvenir à 132 jours en 2014 et à 90 jours en 2015. Pour la CNDA, l'objectif est de passer de sept mois et huit jours en 2013 à six mois et demi en 2014 et à six mois en 2015.
Un travail considérable a été fait par l'OFPRA et la CNDA pour harmoniser leurs jurisprudences et mettre fin à une aberration : jusqu'à présent, il y avait plus de personnes qui obtenaient l'asile par la CNDA, qui est une instance de recours, que par l'OFPRA. Heureusement, les choses évoluent depuis six mois.
Le régime d'aide juridictionnelle devant la CNDA a été modifié par le décret du 20 juin 2013 qui a doublé le montant de l'aide juridictionnelle, la faisant passer de huit à seize unités de valeur, soit plus de 360 euros, ce qui est incontestablement positif.
Deuxième point positif de ce budget : la création de 2 000 places en centres d'accueil de demandeurs d'asile (CADA) qui n'accueillent aujourd'hui que 37 % des demandeurs d'asile en procédure. En outre, beaucoup de déboutés restent en CADA, ce qui est problématique. M. le ministre nous a confirmé hier que seuls 10 % des déboutés du droit d'asile quittaient notre territoire. Les procédures doivent donc être respectueuses des droits, mais également rapides. L'hébergement en CADA est moins coûteux que l'hébergement d'urgence auquel il faut ajouter l'allocation temporaire d'attente (ATA) versée à ceux qui ne sont pas en CADA. Les personnes hébergées en CADA font l'objet d'un meilleur accompagnement lors de la procédure d'une demande d'asile et ont davantage de chance de bénéficier d'une protection internationale. La mise en oeuvre du plan de création de 4 000 places en CADA d'ici 2015 est donc en cours.
J'en arrive aux points plus délicats : l'augmentation de la subvention de l'OFPRA et la création de places en CADA sont compensées par une moindre dotation pour l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile et par une réduction des crédits de l'ATA. Les dix associations que nous avons reçues estiment que le dispositif sera embolisé car la création des 1 000 dernières places en CADA n'est prévue qu'en fin d'année alors que la réduction du nombre de places d'hébergement d'urgence sera effective dès le début de 2014. De plus, comme l'augmentation des demandes d'asile s'accélère à nouveau (+ 10,8 % en 2013), il est probable que les crédits pour l'hébergement d'urgence et l'ATA se révèlent en cours d'année insuffisants, ce qui fut le cas cette année.
L'inscription sur la liste des pays d'origine sûrs du Bengladesh et de l'Arménie en décembre 2011 a entraîné une baisse respective de 71 % et de 42 % des flux en provenance de ces pays. Le retrait du Bangladesh de cette liste à la suite d'une décision du Conseil d'État du 4 mars 2013 a, depuis, suscité une reprise des demandes d'asile par des personnes originaires de ce pays.
En outre, se pose la question des délais non comptabilisés de la durée de traitement de la demande d'asile, en particulier l'attente des demandeurs d'asile avant même qu'ils aient pu déposer leur demande.
Ce budget est de transition : nous attendons le rapport de Mme Valérie Létard et de M. Jean-Louis Touraine qui nous proposera une réforme du dispositif de l'asile. Il faudra procéder à diverses modifications, tout en sachant qu'il en va de l'honneur de la France de respecter le droit d'asile.
La mise en oeuvre du paquet « Asile » adopté par le Parlement européen n'ira pas sans difficultés. Celui-ci comprend, outre les directives « qualification » et « accueil », une directive « procédure » destinée à encadrer les délais d'examen des demandes d'asile, à garantir la présence d'une tierce personne lors des entretiens à l'OFPRA, à prévoir l'enregistrement de ceux-ci, à doter les personnes vulnérables d'un statut spécifique et à améliorer l'information délivrée aux demandeurs d'asile. Il est à craindre que ces mesures freinent les progrès des personnels de l'OFPRA - dont je salue le directeur général, Pascal Brice - pour réduire les délais de traitement des dossiers. Nous attendons beaucoup des propositions de Jean-Louis Touraine et Valérie Létard sur ce point.
La coopération européenne est le principal défi que nous aurons à relever. Nous ne devons pas compter sur la diminution du nombre de réfugiés dans les années à venir. La guerre en Syrie en a produit un million au Liban, 500 000 en Turquie, de nombreux autres en Jordanie, et certains frappent aux portes de l'Europe et de la France. De même, Lampedusa est un problème européen : nous ne pouvons le laisser sans solution. Nous devrons travailler de concert, sans angélisme, sur la maîtrise de nos frontières, l'établissement de règles claires, la convergence des critères d'asile dans tous les pays membres, ainsi que la lutte contre un trafic qui trouve son origine notamment dans l'instabilité de la Libye.
En dépit des réserves que j'ai émises, les avancées du présent budget justifient un avis favorable sur les crédits consacrés à l'asile par le projet de loi de finances pour 2014.
La diminution des délais de traitement des dossiers est capitale. S'ils sont courts, on peut espérer que les déboutés retournent chez eux. C'est plus difficile lorsque les délais s'allongent. Je salue l'effort qui consiste à doter l'OFPRA de dix officiers de protection supplémentaires, mais je doute que cela change quoi que ce soit.
Les places en CADA seront augmentées - non pas au 1er janvier, mais progressivement - et l'aide à l'hébergement d'urgence diminuée à due proportion. Or depuis dix ans et à de très rares exceptions, les crédits consommés au titre de l'hébergement d'urgence et de l'aide temporaire d'attente ont toujours été bien supérieurs aux prévisions, et parfois dans des proportions de un à deux.
Nous avons déjà connu des pics de demandes d'asile, liés aux événements internationaux, et il est à l'honneur de la France d'avoir toujours su y faire face. Mais pour que nous continuions à répondre à ces défis, tous les États membres de l'Union européenne doivent jouer le jeu. Or ce n'est pas le cas, et certains se débarrassent littéralement des demandeurs d'asile.
Nous nous abstiendrons sur ces crédits.
La convergence des taux d'admission au statut de réfugié par l'OFPRA et la CNDA par l'harmonisation de leurs jurisprudences ne m'enthousiasme guère. D'une part, la présence d'un avocat devant la CNDA est fondamentale : le demandeur d'asile a besoin d'un tiers pour formuler son histoire. La dénomination d'officier de protection est d'ailleurs souvent mal comprise des demandeurs d'asile. D'autre part, la préparation des demandeurs d'asile avant de rencontrer l'officier de protection est fondamentale.
Je me réjouis que les places en CADA augmentent. France Terre d'asile avait en effet démontré que la probabilité d'acceptation d'un dossier était cinq fois plus élevée lorsque le demandeur était hébergé en CADA, donc préparé aux exigences du pays dans lequel il sollicite l'asile. Il y avait là une source majeure d'injustice.
Le retour chez elles des personnes déboutées continue de poser problème. Nous devrions faire le compte de ceux qui rentrent chez eux après avoir été hébergés en CADA. Ces centres enferment les demandeurs d'asile dans une sorte de bulle. Leur travail devrait consister à préparer davantage les personnes hébergées à l'idée d'un retour dans leur pays.
En effet, le nombre de réfugiés est élevé et le restera. N'oublions pas non plus les réfugiés climatiques.
Ils ne relèvent pas de la convention de Genève.
Certes, mais je ne serais pas étonnée de voir augmenter le nombre de demandeurs d'asile en provenance des Philippines, même s'ils ne relèvent pas de la convention.
A ce compte, le Bangladesh aura bientôt de nombreux réfugiés climatiques !
Oui, ainsi que certaines îles du Pacifique.
Il faudrait peut-être inventer de nouveaux instruments pour ces nouveaux réfugiés, auxquels la convention de Genève ne s'applique pas. Mais à force de tout mélanger, on risque d'affaiblir le principe de la protection pour motif politique.
La vitesse de traitement des dossiers est un élément fondamental. C'est d'abord une exigence économique, puisque nous dépensons 450 millions d'euros de prestations aux demandeurs d'asile : réduire d'un mois le délai de traitement des dossiers économiserait une somme supérieure au budget de l'OFPRA. Pour que toutes les demandes légitimes soient accordées le plus vite possible, il faut qu'elles aboutissent devant l'OFPRA. Le fait d'introduire un tiers dans la procédure de première instance augmentera certainement le taux d'admission au statut de réfugié. C'est aussi une exigence humanitaire : on ne peut décemment laisser traîner les demandes quatre ans. C'est nécessaire pour garantir l'étanchéité entre immigration et demande de protection politique.
La directive « procédure » renforcera l'OFPRA, mais elle limitera assurément sa productivité, déjà remarquable au regard de celle des autres pays. Je doute que les modifications qu'elle introduit aient été prises en compte pour donner à l'OFPRA les moyens d'accomplir ses missions en 2015.
Nous savons que certaines régions reçoivent plus de demandeurs que d'autres : il faudrait veiller à réduire ces asymétries. Il faudrait également instaurer un point d'orientation unique de traitement des procédures prioritaires : l'OFPRA, plutôt que les préfectures. Cela requiert des moyens supplémentaires. Bref les orientations qui nous sont présentées sont bonnes mais je doute qu'elles prennent la pleine mesure des modifications apportées par le paquet « asile ».
Reste que le poids des demandes d'asile est inégalement réparti entre les États membres. Certains font mieux en prestation, d'autres en traitement, d'autres encore, aux frontières de l'Union européenne, n'ont pas les moyens de traiter toutes les demandes qui leur parviennent. La Bulgarie a par exemple plus de 7 000 réfugiés, soit quinze fois plus que nous.
Je félicite notre rapporteur pour la qualité de son analyse, qui ne pèche ni par excès de sévérité ni par excès d'optimisme.
Ces questions sont durablement installées sur notre continent. L'amélioration des procédures est un premier pas indispensable. Je salue l'évolution opérée par l'OFPRA, sous l'impulsion de son nouveau directeur, M. Brice. Le rapprochement avec la CNDA, en rupture avec les pratiques antérieures, ne peut avoir que des effets positifs. La création de places en CADA est une autre avancée majeure ; ce n'est évidemment pas l'idéal, mais c'est là que la puissance publique exerce le mieux son rôle de protection. Les autres formes d'hébergement sont coûteuses et n'offrent pas les mêmes garanties.
Bref, nous ne sommes pas au bout de nos peines, mais des efforts considérables sont consentis. Je voterai par conséquent ces crédits.
Les effectifs de l'OFPRA ont augmenté de 7 emplois en 2012, de 10 en 2013 puis de 10 en 2014. L'essentiel réside toutefois dans la politique du nouveau directeur général, qui s'efforce de freiner leur trop rapide rotation. En 2013 par exemple, 40 officiers de protection ont quitté l'OFPRA et 50 l'ont rejoint.
Ils étaient 162 en 2012, donc 172 en 2013.
Dix nouveaux officiers ont intégré l'Office cette année. M. Brice s'est employé à stabiliser les effectifs.
Le rapprochement de l'OFPRA et de la CNDA prend la forme d'un partage d'informations sur les pays d'origine et de missions communes sur place, mais chaque institution reste souveraine dans l'appréciation des situations individuelles. Leur indépendance n'est pas menacée.
Je partage le sentiment de M. Leconte sur les difficultés posées par la mise en oeuvre des directives européennes. Celles-ci sont utiles pour mieux protéger les personnes, mais leur application a un coût.
Je remercie Catherine Tasca pour son appréciation. Ma philosophie générale est en effet de refuser l'angélisme tout comme le déni de réalité. Le monde est ce qu'il est, et il faudra faire face à toutes les demandes d'asile à venir. Nous devons nous y préparer au mieux.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à l'asile par le projet de loi de finances pour 2014.
Mission « immigration asile et intégration » programme « immigration » - examen du rapport pour avis
La commission examine ensuite le rapport pour avis de Mme Hélène Lipietz sur le projet de loi de finances pour 2014 (mission « Immigration, asile et intégration », programme « Immigration »).
Hélène Lipietz, rapporteuse pour avis
Les crédits « Circulation des étrangers et politique des visas », « Lutte contre l'immigration irrégulière », « Intégration et accès à la nationalité française » s'élèvent à 149,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 161,1 millions d'euros en crédits de paiement. Ils représentent un quart du budget de la mission « Immigration, asile et intégration ».
Les principes ayant guidé l'élaboration du budget de la mission pour 2014 sont les mêmes que l'année précédente. La légère augmentation des crédits liés à l'asile est compensée par une diminution des actions de lutte contre l'immigration irrégulière et par une diminution de ceux dédiés à l'intégration des étrangers et à l'accès à la nationalité française.
Je remarque toutefois que seule la baisse conjoncturelle des placements en rétention administrative d'étrangers a rendu soutenable la baisse des crédits consacrés au fonctionnement hôtelier des centres de rétention administrative (CRA), décidée par le projet de loi de finances pour 2013. En effet, les économies de gestion annoncées n'ont pas été au rendez-vous. Cette baisse résultait de l'arrêt de la Cour de cassation du 5 juillet 2012 qui, en s'alignant sur l'interprétation de la Cour de justice de l'Union européenne, a déclaré le placement en garde à vue d'un étranger au seul motif d'un séjour irrégulier contraire à la directive « Retour ». Or, la garde à vue était la procédure utilisée pour décider de placer ou non l'étranger en rétention administrative.
Depuis le budget 2013, les crédits dédiés au fonctionnement hôtelier des CRA sont en baisse, dans l'attente de l'élaboration de cahiers des charges nationaux - en matière de maintenance, de nettoyage des locaux ou de restauration - et d'opérations de mutualisation avec d'autres services. Contrairement à ce qu'estime le ministre de l'Intérieur, cela ne relève pas des seuls règlements intérieurs des CRA. En se mettant en grève, les personnels de ces centres ont déjà tenté d'alerter sur leur situation. Mais cette démarche n'a pas été suivie d'effets en 2013 et le projet annuel de performance souligne d'ailleurs qu'il est difficile d'évaluer précisément les dépenses de fonctionnement pour 2014.
Les économies qui devaient découler de cette rationalisation des dépenses et qui justifiaient la diminution du budget alloué au fonctionnement hôtelier des CRA en 2013 ne seront sans doute pas davantage réalisées en 2014. Par conséquent, les moyens accordés ne semblent pas en adéquation avec les dépenses engagées.
La rationalisation de la gestion des CRA pourrait conduire à suspendre des travaux ou à fermer certains centres. Leur taux d'occupation, évalué à 52,5 % pour le premier semestre 2012, a finalement été de 43 % sur l'année - en contradiction avec les chiffres annoncés par le ministre hier.
Cela étant dit, je me réjouis de la reconstruction du CRA de Mayotte, dont la mission parlementaire présidée par M. Sueur avait dénoncé l'état scandaleux.
Enfin, je voulais rappeler que Mme Eliane Assassi et M. François-Noël Buffet ont été chargés d'une mission d'information relative aux centres de rétention administrative.
Les ressources de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) s'élèvent à 178,7 millions d'euros en 2012. Elles sont constituées d'une subvention de l'État pour charges de service public et, à hauteur de 83 %, de ressources propres. Ces dernières sont essentiellement constituées par les droits acquittés par les étrangers pour disposer d'un titre de séjour ou pour le faire renouveler. En somme, les étrangers payent pour leur propre intégration. Dans son rapport annuel pour 2013, la Cour des comptes relève que « les droits pratiqués en France en 2012 sont relativement élevés, au regard de ceux d'autres pays européens », malgré leur baisse dans le précédent budget. Par surcroît, les mineurs étrangers payent une taxe pour obtenir leur titre d'identité, alors que les mineurs français obtiennent leur carte d'identité gratuitement. L'Europe demande pourtant qu'un même traitement soit appliqué aux mineurs, étrangers ou non.
L'essentiel des dépenses de l'OFII est constitué de dépenses d'intervention. Leur montant n'a pratiquement pas évolué depuis 2011, malgré la réduction drastique de l'aide au retour. Luc Derepas, directeur général des étrangers en France, a indiqué qu'à la suite de la forte réduction des aides accordées depuis le 1er février 2013 - diminuées de 300 à 50 euros par adulte et de 100 à 30 euros par enfant -, le nombre de demandeurs roumains et bulgares, qui représentaient près de 80 % des demandeurs, a été divisé par sept ou huit. Au surplus, cette aide ne peut désormais être accordée qu'une seule fois. Notez toutefois que les Bulgares et les Roumains sont des citoyens européens de plein exercice.
La principale dépense de l'OFII est consacrée au contrat d'accueil et d'insertion (CAI). Les signataires du contrat suivent des formations et bénéficient d'un apprentissage du français. La principale piste de réforme de l'action de l'Ofii passe par redéfinition de ce CAI : la masse d'information est en effet trop grande et délivrée en très peu de temps à un public ne maîtrisant pas, ou mal, la langue française. Le CAI pourrait, dans le cadre de la création d'un titre pluriannuel de séjour, se dérouler pendant toute sa durée de validité. Il est en outre nécessaire de mieux définir les projets d'aide à l'insertion dans les pays d'accueil. Le directeur général de l'OFII nous a confirmé que si de nombreux projets répondaient à de vrais besoins et généraient des emplois locaux, d'autres n'étaient pas adaptés.
Le mode de financement de l'OFII demeure en suspens. Le plafonnement des taxes affectées à l'OFII accroît le sentiment que les étrangers financent leur propre intégration. La Cour des comptes en a critiqué la pertinence.
La politique de naturalisation a fait l'objet d'une réforme nationale. Celle-ci semble avoir porté ses fruits : les disparités territoriales se sont estompées.
Dans son récent rapport thématique, la Cour des comptes constate que le parcours des demandeurs de titres de séjour est difficile, et que les conditions d'accueil dans certaines préfectures « ne sont pas toujours convenables ». Cette analyse rejoint celle de notre collègue député Matthias Fekl, qui, dans son rapport consacré à la sécurisation des parcours des étrangers en France, parle de conditions d'accueil « indignes ». Le ministre a reconnu hier qu'il fallait - chiffre incroyable - un minimum de trois passages en préfectures pour un simple renouvellement de titre de séjour, automatique dans plus de 9 cas sur 10... Les personnels de préfecture subissent l'agacement légitime des usagers. La délivrance de titres de séjour pluriannuels est une façon de remédier à ces dysfonctionnements.
Les salles d'audience délocalisées n'ont pas convaincu. Les économies réalisées sont maigres, et en rendant la justice à proximité d'un lieu de rétention, on accrédite l'idée que les étrangers ne sont pas des justiciables comme les autres. Les magistrats du tribunal de grande instance de Meaux nous ont indiqué que la seule amélioration tangible de la création du CRA du Mesnil-Amelot était de créer une salle dédiée aux étrangers retenus.
Enfin, un mot sur les mineurs étrangers. La Croix rouge estime que 1 000 à 1 500 mineurs isolés ne sont pas connus par leurs services, car prisonniers d'une filière et utilisés dans la confection ou dans des réseaux de prostitution. Certes, ils ne relèvent pas de la politique d'immigration, mais ils présentent un coût pour le budget des collectivités territoriales ou de l'aide sociale à l'enfance. Un protocole d'accord signé avec l'Association des départements de France permet de les redistribuer géographiquement afin que leur prise en charge ne pèse pas sur les mêmes départements. Leur prise en charge par l'État continue de poser problème.
Ces mineurs sont très désireux de s'intégrer : cela devrait être reconnu à leur majorité. Le ministre a indiqué que la majorité d'entre eux, entrée en France avant 16 ans, obtenait un titre de séjour à leur majorité. Mais ceux entrés après leurs 16 ans ne font pas moins d'efforts d'intégration. Je rappelle que, cette année, trois des meilleurs ouvriers de France sont des jeunes majeurs arrivés en France après 16 ans et qu'ils n'ont toujours pas de papiers.
Sous la réserve que j'ai faite à propos du budget des CRA, je propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'immigration et à l'intégration de la mission « Immigration, asile et intégration » du projet de loi de finances pour 2014.
Je remercie notre rapporteure, pour la présentation très complète qu'elle nous a faite d'un problème qui présente une rare difficulté.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à l'immigration par le projet de loi de finances pour 2014.
La commission entend ensuite la communication de Mlle Sophie Joissains sur l'avis motivé adopté par le Sénat à l'initiative de la Commission européenne sur le « Parquet européen », résolution du Sénat n° 26 (2013-2014).
Mlle Joissains étant souffrante, nous reportons sa communication sur la création d'un Parquet européen. Cependant, comme nous auditionnerons demain Mme Michèle Coninsx, présidente d'Eurojust conjointement avec la commission des affaires européennes, je donne la parole à son président M. Sutour.
Je ne vais pas me prononcer sur le fond de la question du Parquet européen ; Mlle Joissains, rapporteure de la commission des affaires européennes sur cet avis motivé, adopté par le Sénat, s'en chargera : nous défendons un parquet européen collégial, de manière à éviter la création d'un procureur trop puissant, sans lien avec les juridictions nationales.
Depuis le Traité de Lisbonne nous avons la possibilité d'examiner les textes de la Commission européenne au regard du principe de subsidiarité. Depuis deux ans, un groupe de travail informel de la commission des affaires européennes se réunit deux fois par mois pour examiner tous les textes en provenance de la Commission. Voilà la seconde fois que nous avons voté un avis motivé ; le premier portait, en 2012, sur le droit de grève des travailleurs détachés - c'était prémonitoire. Le tiers des parlements devaient aller dans notre sens pour amener la Commission à revoir sa copie. Avec le principe de subsidiarité, le Traité de Lisbonne nous avons le pouvoir d'adresser un carton jaune, orange ou rouge à la Commission. Chaque parlement dispose de deux voix : quand il est bicaméral, chaque chambre a la sienne. En 2012, l'Assemblée nationale n'avait pas voté d'avis motivé. La Commission a tellement bien revu sa copie qu'elle a retiré le texte.
Notre avis motivé sur le parquet européen est devenu définitif le 28 octobre. Il nous fallait 14 voix pour atteindre la majorité qualifiée en matière de Justice et inciter Mme Reding à revoir sa proposition de directive, nous en avons obtenu 18. Je regrette toutefois que l'Assemblée, contrairement au Sénat, n'ait pas donné d'avis motivé. Il y a eu beaucoup de fébrilité au niveau de la Commission, qui a exercé des pressions déplacées. Le collège des commissaires doit se réunir bientôt. Que le texte soit maintenu, modifié ou retiré, son avis devra être motivé.
La proposition de Mlle Joissains se situait dans la droite ligne d'un rapport que notre commission avait adopté à l'unanimité et qui avait fait l'objet d'une communication ici.
L'avis motivé est voté. Nous connaîtrons la réaction de la Commission dans les semaines qui viennent.
Si les négociations de coalition au Luxembourg aboutissent, la formation politique dont Mme Reding est issue ne fera bientôt plus partie de l'exécutif.

References: L'article 13
 l'article 61
 l'article 62
 l'article 61
 l'article 800
 l'article 222
 l'article 60

L'article 67