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Timestamp: 2019-01-20 17:57:18+00:00

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O rigor da punição dos crimes de responsabilidade e atos de improbidade administrativa para com os agentes municipais - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Não me assente o senhor por beócio. Uma coisa é por idéias arranjadas, outra é lidar com país de pessoas, de carne e sangue, de mil-e-tantas misérias... Tanta gente - dá susto se saber - e nenhum se sossega: todos nascendo, crescendo, se casando, querendo colocação de emprego, comida, saúde, riqueza, ser importante, querendo chuva e bons negócios... De sorte que carece de se escolher: ou a gente se tece de viver no safado comum, ou cuida só de religião só. (Guimarães Rosa).
RESUMO: Deriva do sistema de controle da administração pública uma gama de sanções, que tem como propósito assegurar o cumprimento dos normativos da boa governança. Proliferam, contudo, normas de caráter punitivo que se cumulam nas mais diversas modalidades de reprimendas, sem mostrar eficiência na formação de uma consciência cidadã de probidade administrativa.
Palavras-Chave: Improbidade Administrativa. Crimes de Responsabilidade. Infrações Político-Administrativas
SUMÁRIO: 1. Introdução 2. Da Positivação do Combate à Corrupção 3. Um Conceito Jurídico de Improbidade Administrativa 4. Dos Crimes de Responsabilidade 4.1. Dos Crimes de Responsabilidade dos Prefeitos Municipais 5. Dos Crimes Comuns dos Agentes Municipais 6. Dos atos de Improbidade Administrativa 7. Das Sanções Previstas na Lei de Improbidade Administrativa 8. Considerações Finais. Referências
A Lei de Improbidade Administrativa – LIA – Lei 8.429/92 de 02 de junho de 1992, encontra-se prevista no art. 37, § 4º. da Constituição Federal. Historicamente foi a primeira norma editada após a democratização do País com objetivo de punir os atos atentatórios à boa governança e coibir o enriquecimento ilícito à custa do erário. Atende a um clamor popular e a um direito fundamental a uma gestão responsável da coisa pública.
Recentemente, como reforço ao arcabouço jurídico de proteção à boa governança, o Congresso Nacional aprovou a Lei 12.846 de 01.08.2013, com entrada em vigor no dia 1º de janeiro de 2014, e que não será objeto de estudo nesta incursão, cuja ementa assenta que “Dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira”. É mais uma ferramenta na dura luta de enfrentamento a um dos mais graves problemas do país: a corrupção.
No entanto, desde a Constituição Imperial de 1824 o Brasil positivou a luta contra a corrupção. De maneira preventiva, por meio de órgãos de controle, ou repressiva, o ordenamento jurídico pátrio vem propondo punições e restrições funcionais, na tentativa de conter a atração que o dinheiro público exerce sobre alguns dos seus gestores; ao mesmo tempo em que tenta obstar a ganância dos seus servidores diante daquilo que é coletivo e à sociedade deve servir de modo generalizado e não socorrer a alguns em particular.
Já se popularizou que a corrupção é endêmica em nosso país e doutrinou-se que se dá em dois estágios distintos: a) entre os servidores do Estado, que se apropriam de seus bens e rendas ou malversam sobre o destino de suas riquezas; b) entre os particulares, fora da estrutura de governo, que intentam sobre o erário, privilegiando os interesses privados sobre os coletivos, frustrando a ação política (no sentido de organização e atendimento a demandas sociais), em favor do enriquecimento particular.
As formas em que a corrupção se dissemina e se operacionaliza, no entanto, são de uma gama assustadora. O tal “jeitinho brasileiro” que soa como idiossincrasia nacional se dá de pequenas atitudes infames que passam por vezes despercebidas, ou remitidas, a grandes golpes que nos envergonham no cenário internacional e empobrecem o nosso País.
O noticiário é tão vasto sobre o tema que arriscarmos a afirmar, em um dos mais notáveis paradoxos, que o senso comum de impunidade permeia o universo dos administradores públicos e convive com a indignação latente da sociedade que, às vezes se manifesta aos berros, como o caso da Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar 135/2010), ou a lei de combate à corrupção eleitoral (Lei 9.840/99), mas, lado outro, insiste em eleger e reeleger representantes canhestros e por vezes, reconhecidamente, impudicos para com a coisa pública.
Não nos dispusemos a discutir aqui nenhum caso em particular de atentado à boa governança. A uma pela saturação do assunto que virou quase que um reality show quando do julgamento da Ação Penal 470 pelo Supremo Tribunal Federal, caso que ficou conhecido como o famoso “mensalão”. A duas pelas vastidão de ocorrências, o que não daria espaço para um estudo esmiuçado de uma ou outra conduta em particular. Limitaremos a discutir os mecanismos de combate a esta prática nefasta de dilapidação, por alguns, daquilo que é patrimônio de todos.
Leis as temos, e muitas, com o mesmo propósito. O objetivo deste estudo é, portanto, discutir o alcance de tantas normas e a sua efetividade no combate a sinistra endemia que alcança os órgãos e entidades públicas. Atos de corrupção não raro perpetuam a servilidade, encarecem os serviços públicos e limitam a eficácia e eficiência dos governos. Necessário, portanto, que os normativos de regência possam a um só tempo coibir a prática como contribuir para a formação de uma moral administrativa proba. É o que estamos a discutir.
Fábio Konder Comparato (2006, p. 54 e seguintes) argumenta que a proliferação das leis predispõe o enfraquecimento dos costumes. E, posto serem esses últimos insertos no caráter do indivíduo, enquanto aquelas, imposições alienígenas, nem sempre assimiladas, a aculturação para o dever pela moral é mais eficiente que a imposição pela lei escrita.
Aliás, a opinião geral na Grécia nos séculos V e IV a.C., era de que a multiplicidade de leis escritas denotava um enfraquecimento dos costumes e, portanto, uma degenerescência social. O que há de mais importante na organização social, sublinhou Platão, é a educação das crianças; pois é isso que forma a consciência cidadã. Sem ela, enfatizou, as leis são sempre ineficazes. No século seguinte, Isócrates (436-338 a.C.), o grande orador ateniense, queixando-se da proliferação legislativa, afirmava que “a multiplicidade e a minúcia de nossas leis são um sinal de que nossa cidade é mal organizada: procuramos fazer das leis barreiras contra os delitos e somos assim forçados a editá-las em grande número”. E concluía: “os bons políticos devem, não propriamente cobrir os pórticos com textos escritos, mas manter a justiça nas almas; pois não é pelas leis e sim pelos costumes que as cidades são bem ordenadas.” COMPARATO, 2006. p.54
Destarte, o descarrilar da administração pública em nosso país não está na ausência de leis a reprimir o comportamento ímprobo, mas, talvez, na ausência de uma formação cidadã comprometida com o respeito às coisas comuns, ao patrimônio de todos.
2 - Da Positivação do Combate à Corrupção
O exercício do controle sobre os atos dos administradores data do iluminismo Europeu, quando, definitivamente, Igreja e Estado se romperam. Provocando o cisma a consequente separação entre o bem público e o privado, foi o gestor despido do poder absoluto sobre o coletivo, suas riquezas e interesses se apartaram. O rei deixou de ser soberano, transferindo a soberania ao povo, e em decorrência, passou a ser administrador, aquele que cumpre o que o soberano determina e a ele presta contas.
Na esteira do pensamento iluminista, a Constituição Imperial de 1824, como dito, positivou, em dois momentos, o interesse por uma administração reta, tanto na repressão, quanto no controle, nos dispositivos que abaixo transcrevemos, respeitando a grafia original:
Art. 133. Os Ministros de Estado serão responsáveis
IV. Pela falta de observância da Lei.
Art. 170. A Receita, e despeza da Fazenda Nacional será encarregada a um Tribunal, debaixo de nome de 'Thesouro Nacional" aonde em diversas Estações, devidamente estabelecidas por Lei, se regulará a sua administração, arrecadação e contabilidade, em recíproca correspondência com as Thesourarias, e Autoridades das Províncias do Império.
Na mesma seara, a Carta Republicana de 1891, que instituiu os Tribunais de Contas (art. 89) como instrumentos de controle da qualidade e lisura do ato administrativo, definiu os Crimes de Responsabilidade (art. 54), destacando no elenco a probidade da administração e o zelo para com as riquezas públicas:
Art. 54 - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente que atentarem contra:
Na esteira desse exemplo as constituições seguintes ratificaram os mesmos conceitos, com normas e sanções dispostas a punir também os desvios de conduta dos agentes políticos inferiores, a quem confiamos a gestão dos negócios públicos nos municípios e entidades da Administração Indireta, até os dias atuais, quando, sob o Estado Democrático de Direito, a Carta de 1988 adotou, no § 4º. do artigo 37, a terminologia Improbidade Administrativa a definir tais condutas.
Não é nosso interesse fazer aqui um histórico dos normativos legais editados no País com o propósito de prevenir, inibir ou coibir a corrupção em todas as suas modalidades. Nosso propósito em citar a legislação primeva é situar o pensamento legislativo no tempo histórico, a preocupação com o tema perpassando os diversos regimes administrativos que o país viveu, e ver que se os regimes e os governos passam a corrupção, enquanto tema recorrente, no entanto, permanece.
3 - Um Conceito Jurídico de Improbidade Administrativa:
A Constituição de 1988, escrita sobre as cinzas ainda mornas da Ditadura Militar, embora gozando da pacífica transição para o Regime Democrático, trouxe consigo uma carga deontológica quanto a um modelo gerencial de administração que se pretendia implantar no País, ao sopro do Estado eficiente e do cidadão cliente, conceitos estes caros ao neoliberalismo.
O momento de ruptura com o regime antigo fez o Constituinte priorizar o modelo de gestão moral, ética e, por desnecessária redundância, honesta, como se o pressuposto da gestão pública pudesse ensejar qualquer outra definição.
Não por acaso a Carta Cidadã propôs uma modernização das relações do governo para com o administrado, curvando-se a accountability política e popularizando os atos de governo para além da simples formalidade da publicação oficial. Desta forma, comprometendo-se a firmar uma Democracia Participativa e gestão compartilhada dos interesses coletivos, obviamente com melhor aproveitamento e controle das verbas públicas, escancarou o controle da administração e permitiu, por estes meios, maior conhecimento sobre os atos espúrios praticados pelos gestores.
Neste cenário se fez necessária uma definição clara da devoção ao interesse público e sua supremacia ante o particular, entabulando com clareza os propósitos gerenciais da administração do Estado, seus princípios e fundamentos. Em contrapartida propõe punição rigorosa à transgressão e à improbidade que, devido a uma maior transparência do governo, ganhariam merecido destaque.
Definindo o termo Improbidade Administrativa Pazzaglini Filho e Outros (1999, p. 39), assim prelecionam:
Numa primeira aproximação, improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da ordem jurídica (Estado de Direito, Democrático e Republicano), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo tráfico de influência nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concessão de obséquios e privilégios ilícitos.
Valendo desta definição, que generaliza as condutas aéticas e perniciosas ao regime democrático e republicano, vamos discutir o pensamento do legislador pátrio, que em momentos distintos da história, conseguiu extrair conceitos diversos para as espécies de crime de responsabilidade (Lei 1.079/50 e art. 1º. do Decreto-Lei 201/67); infrações de natureza político-administrativa (art. 4º. e 7º. do Decreto-Lei 201/67); crimes contra a administração pública (art. 312 e seguintes do Código Penal – Decreto-Lei 2.848/40); atos de improbidade administrativa (Lei 8.429/92); crimes contra a lei de licitações (art. 89 e seguintes da lei 8.666/93); e crimes contra a administração financeira (Lei 10.028/2000).
Num giro rápido pelo ordenamento jurídico vigente, encontramos pelo menos seis diplomas legislativos tendentes a proteger a administração pública frente aos atos dos seus agentes ou dos seus administrados, elenco ao qual se acrescenta a novel Lei Anticorrupção, lei 12.846/2013. Neste vasto celeiro de normas encontramos ainda um elenco de punições variadas e responsabilização em diversos níveis, o que, sem risco, podemos afirmar que o tema, de fato, preocupa o legislador nacional.
4 – Dos Crimes de Responsabilidade
Citando Rudolf Von Ihering, e baseado neste, Machado (1987, p. 58) ensina que crime é "o ato que ofende ou ameaça um bem jurídico tutelado pela lei penal". Assim, entende o autor que neste particular é imprópria a terminologia adotada pela Lei 1.079/50 ao definir os crimes de responsabilidade, haja vista o elenco de condutas ali tipificadas não encontra similitude na Lei Penal, restando à norma apenas o arrolamento de infrações de natureza política (art. 4º.):
É do Supremo Tribunal Federal a conceituação de que as sanções da Lei de Crimes de Responsabilidade não são de natureza penal, nas sim político-administrativas, como se colhe da ementa abaixo:
HC 70055 AgR / DF - DISTRITO FEDERAL
Data 04/03/1993 DJ 16/04/1993
EMENTA: habeas corpus. IMPETRAÇÃO CONTRA DECISÃO PROFERIDA PELO SENADO FEDERAL EM PROCESSO DE impeachment. PENA DE INABILITAÇÃO, POR OITO ANOS, PARA O EXERCÍCIO DE FUNÇÃO PÚBLICA. E inidonea a via do habeas corpus para defesa de direitos desvinculados da liberdade de locomoção, como e o caso do processo de impeachment pela pratica de crime de responsabilidade, que configura sanção de índole político-administrativa, não pondo em risco a liberdade de ir, vir e permanecer do Presidente da República. Agravo regimental improvido.
Não restando dúvida, portanto, quanto a natureza política do processo de responsabilização do agente, não somente pelo foro onde se processa a ação – no caso o órgão legislativo – como também aos efeitos da condenação, que não afeta a nenhum outro bem jurídico posto sob a tutela do direito penal, mas alcança o cumprimento do mandato eletivo – art. 2º. da Lei 1.079/50 – outorgado em processo puramente eleitoral e a suspensão temporária de direito políticos:
Restrita a um grupo superior de agentes (Presidente da República; Vice-Presidente; Ministros de Estado; Ministros do Supremo Tribunal Federal; Procurador Geral da República; Governadores; Secretários de Estado; Comandantes da Marinha, Exército e da Aeronáutica), a Lei dos Crimes de Responsabilidade estendeu seu alcance, como vimos, à tutela da probidade adminisrativa e da guarda dos dinheiros públicos. Todavia, ao tipificar as condutas inerentes, limitou-se a reproduzir os atos de rotina administrativa, sem perseguir o conceito de honestidade ou moral administrativa, deixando a ilação para o item 7 do artigo 9º da Lei 1.079/50, transcrito abaixo, respeitada a grafia da redação original:
Igualmente, na tutela dos dinheiros públicos a Lei dos Crimes de Responsabilidade limitou-se aos atos de administração rotineira e burocrática típica do exercício do múnus público.
Evidentemente a definição adota pela Lei 1.079/50 atendeu ao conceito de infração de natureza político-administrativa, terminologia esta adotada pelo Decreto Lei 201/67, limitando a conduta e o foro de julgamento às instâncias administrativas, cujas conseqüências não ultrapassam tal esfera.
Lado outro, o Decreto Lei 201/67 com primorosa redação definiu com clareza os crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipais, de julgamento pelo Poder Legislativo, deixando ao Judiciário o julgamento das condutas delituosas de natureza criminal propriamente dita, cujas sanções possam ir além da perda do cargo e da suspensão dos direitos políticos.
4.1. Dos Crimes de Responsabilidade dos Prefeitos Municipais
Não tendo a lei federal 1.079/50 alcançado os gestores municipais, a definição dos crimes de responsabilidade dos prefeitos se deu pelo Decreto-Lei 201/67 de 27 de fevereiro de 1967. Apropriadamente, o instrumento adotado pelo Regime de Exceção, indo além dos seus propósitos políticos da época, distribuiu as condutas tipificadas em dois artigos. De maneira diferenciada foram tratados os Crimes de Responsabilidade (de conteúdo criminal inclusive no foro de apreciação e na sanção imposta) e as Infrações de Natureza Político-Administrativas, cuja tipificação é notadamente funcional, com foro legislativo e punição de natureza política.
Nos vinte e três incisos do artigo 1º. do Decreto-Lei 201/67, quinze apresentados na redação original e outros oito acrescentados pela Lei 10.028/2000, limitou o legislador a tipificar condutas que têm sujeito ativo pré-determinado (prefeitos municipais), apenados com reclusão (§ 1º. do art. 1º.,) e a sanção político-administrativa como conseqüência (§ 2º. do art. 1º), definindo a tramitação processual que tem por base o rito do Código de Processo Penal (art. 2º.). Portanto, decididamente, o que dispõe do Decreto Lei 201/67 são crimes em espécie, apenados com reclusão, como vemos no excerto abaixo, transcrito com a grafia original:
Há que se ponderar que, ao adotar a definição de “crime” apenado com reclusão e rito semelhante ao Processo Penal, dispôs o legislador que a competência originária de instrução e julgamento se mantivesse nas comarcas, ao juízo singular. Não obstante, a recepção do normativo pela Constituição de 1988, por força do inciso X do artigo 29 daquela Carta, que determina o julgamento do prefeito perante o Tribunal de Justiça,, modificou a competência originária para tal procedimento.
Embora lacônico o dispositivo do artigo 29, X da CF/88, o art. 106, I, b da Constituição Mineira, transcrito abaixo com nossos grifos, não deixa dúvida quanto ao foro de julgamento dos crimes comuns e de responsabilidade impróprios (que se aproximam do conceito de crimes comuns, com sujeito ativo pré-definido), elencados no artigo 1º. do Decreto-Lei 201/67, perante o Órgão Judiciário Colegiado.
Assim dispondo, é possível a ocorrência de um feito que possa discutir a criminalização da conduta com arresto no artigo 1º. Decreto-Lei 201/67, a tramitar perante o Tribunal de Justiça em rito de Processo Criminal de Competência Originária, enquanto se discute a mesma prática delituosa como ato de improbidade administrativa, com escora na Lei 8.429/92, via Ação Civil Pública, perante o juiz de primeiro grau, sem que isso possa configurar bis in idem, e em ambos, apenar o infrator, por força textual do § 4º. do artigo 37 da Constituição Federal (transcrito com grifo nosso) que admite a espécie.
O impedimento político, em decorrência e como corolário da condenação criminal comum (art. 15, III da Constituição Federal), ou advindo da Lei de Improbidade Administrativa como dispositivo da decisão, agrava-se nas disposições da Lei Complementar 64/90 – art. 1º. alínea “e”, que a determinou pelo prazo de 3 anos (redação original), alterado para oito anos pela Lei Complementar 135/2010 (Lei da Ficha Limpa),
Merece igual destaque no § 2º do art. 1º. do Decreto Lei 201/67 que dispunha que a condenação definitiva em qualquer dos crimes definidos naquele dispositivo, acarretaria a perda de cargo e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou particular.. Neste particular ( o impedimento político) a disposição foi derrogada por força da lei nova (LC 135/2010) que agravou o resultado indireto da condenação, elevando o prazo de hibernação política para oito anos!
É de se notar, como já realçado, que o Decreto-Lei 201/67 discerniu de maneira pedagógica as infrações de natureza político-administrativa (julgamento pela Câmara de Vereadores) daquelas condutas dolosas de dilapidar ou malbaratar o erário, crimes propriamente ditos, a serem julgados pelo Tribunal de Justiça.
A referência aos atos tipificados como de responsabilidade funcional, adotou o Decreto Lei 201/67 a terminologia adequada, dispondo nos dez incisos do artigo 4º. e nos três incisos do artigo 7º., atos omissivos e comissivos identificadas como infrações de natureza político-administrativa, reservando-lhes o foro legislativo e a punição de natureza política (art. 4º. caput).
Art. 4º São infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com a cassação do mandato.
Há que se ter em mente, todavia, que as infrações descritas no Decreto Lei 201/67, quer como crime de responsabilidade, quer no rol das infrações político administrativas, comportam enquadramento como ato de improbidade administrativa. E pela pluralidade de foro, admitir-se-ia, em tese, múltiplas punições, de naturezas diversas, sem configurar bis in idem.
QUIRINO, Israel. O rigor da punição dos crimes de responsabilidade e atos de improbidade administrativa para com os agentes municipais. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 3943, 18 abr. 2014. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/27683>. Acesso em: 20 jan. 2019.

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