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Timestamp: 2016-10-27 20:51:44+00:00

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1A.277/2000 (16.01.2001)
de droit public form�s par
A.________ et B.________, tous deux repr�sent�s par Me Renaud Lattion, avocat � Yverdon-les-Bains,
l'arr�t rendu le 20 septembre 2000 par le Tribunal administratif du canton de Vaud, dans la cause qui oppose les recourants au D�partement des institutions et des relations ext�rieures et au D�partement des infrastructures du canton de Vaud, tous deux repr�sent�s par Me Philippe-Edouard Journot, avocat � Lausanne;
(plan d'affectation sp�cial, protection contre le bruit)
A.- Le D�partement des infrastructures du canton de Vaud a approuv� le 22 f�vrier 1999 le plan d'affectation cantonal "Vuaz Vauchy", qui modifie la destination d'un secteur, d'une surface de 4'150 m2 environ, d'une zone industrielle de la commune de Payerne. Selon le r�glement du plan d'affectation cantonal (RPAC), cette mesure de planification vise � permettre l'�dification d'un "�tablissement m�dico-social s�curis�" (art. 1 RPAC). Cet �tablissement devrait �tre construit et exploit� par la fondation de droit public "La Passerelle"; il comporterait des locaux d'habitation et des ateliers et il serait destin� � accueillir quinze d�tenus hommes confront�s � un handicap psychique. Actuellement, le terrain (r�parti sur trois parcelles) appartient � la commune de Payerne, � la Conf�d�ration suisse et � la soci�t� anonyme Morandi Fr�res S.A.
Le r�glement du plan d'affectation cantonal d�finit notamment le volume et la hauteur des b�timents pr�vus (art. 4 ss RPAC); il pr�voit l'attribution du degr� de sensibilit� au bruit III � l'ensemble du p�rim�tre (art. 11 RPAC).
En approuvant le plan, le D�partement des infrastructures a rejet� les oppositions qui avaient �t� form�es lors de l'enqu�te publique. Une de ces oppositions �manait de deux propri�taires fonciers voisins, dans la zone industrielle (r�gie par le plan des zones de la commune de Payerne) dont faisait partie auparavant le terrain destin� � l'�tablissement m�dico-social: A.________, propri�taire de la parcelle n� 2169 o� se trouvent des installations industrielles, et B.________, propri�taire de la parcelle n� 4767 o� se trouve une maison d'habitation. Ces terrains se situent � environ 150 m de la limite nord du p�rim�tre du plan d'affectation cantonal.
B.- A.________ et B.________ ont recouru contre la d�cision du D�partement des infrastructures aupr�s du D�partement cantonal des institutions et des relations ext�rieures, selon la proc�dure pr�vue � l'art. 73 al. 3 et 4 de la loi cantonale sur l'am�nagement du territoire et les constructions (LATC). Ils faisaient en substance valoir que le plan d'affectation cantonal n'�tait pas conforme aux principes de l'am�nagement du territoire ni � ceux du plan directeur cantonal; ils critiquaient en outre l'attribution du degr� de sensibilit� au bruit III.
Par prononc� du 14 juillet 1999, le D�partement des institutions et des relations ext�rieures a rejet� le recours.
C.- A.________ et B.________ ont recouru contre ce prononc� aupr�s du Tribunal administratif du canton de Vaud, en d�veloppant les critiques qu'ils avaient d�j� formul�es devant le d�partement.
Le Tribunal administratif a rejet� ce recours par un arr�t rendu le 20 septembre 2000. Il a admis la conformit� du plan d'affectation cantonal aux principes du plan directeur cantonal en mati�re de r�gionalisation et de d�centralisation concentr�e. Il a en outre consid�r� que l'attribution du degr� de sensibilit� III au p�rim�tre du plan d'affectation cantonal �tait conforme au droit f�d�ral, vu la destination de cette zone sp�ciale, et que cela n'entra�nait pas de restrictions significatives, du point de vue des exigences relatives � la limitation des �missions de bruit, pour les propri�taires d'installations voisines en zone industrielle.
D.- A.________ et B.________ ont adress� au Tribunal f�d�ral, le 20 octobre 2000, un acte intitul� "recours", au terme duquel ils concluent � la r�forme de l'arr�t du Tribunal administratif, dans le sens d'une admission de leur opposition, et subsidiairement � l'annulation de cet arr�t. Ils se plaignent d'une atteinte � leur droit de propri�t� garanti par la Constitution f�d�rale, � cause des limitations des �missions de bruit qu'impliquerait, dans le voisinage, la pr�sence d'un �tablissement m�dico-social situ� dans une zone dont le degr� de sensibilit� n'est pas celui de la zone industrielle; ils critiquent du reste le degr� de sensibilit� attribu� au p�rim�tre du plan d'affectation cantonal (degr� III). Selon les recourants, ce plan serait contraire aux principes de l'am�nagement du territoire consacr�s en particulier par le plan directeur cantonal.
Le D�partement des infrastructures (autorit� ayant approuv� le plan litigieux) et le D�partement des institutions et relations ext�rieures (premi�re autorit� cantonale de recours et promoteur du projet, par son service p�nitentiaire) ont r�pondu ensemble au recours; ils concluent � son rejet.
Le Tribunal administratif conclut �galement au rejet du recours.
La commune de Payerne a renonc� � r�pondre au recours.
L'Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage (OFEFP) a �t� invit� � se d�terminer sur la question des degr�s de sensibilit� au bruit. Au terme de ses observations, il estime que le Tribunal administratif n'a pas viol� le droit f�d�ral de la protection de l'environnement.
Les recourants n'indiquent pas par quelle voie ils agissent devant le Tribunal f�d�ral. Ils se r�f�rent, au sujet de la qualit� pour recourir, � l'art. 103 OJ, applicable � la proc�dure du recours de droit administratif (art. 97 ss OJ). Dans leurs moyens, ils d�noncent une violation de leurs droits constitutionnels - la garantie de la propri�t� (art. 26 Cst.) -, ce dont on se plaint en principe par la voie du recours de droit public (art. 83 ss OJ; cf. art. 84 al. 1 let. a OJ).
Il convient d�s lors d'examiner la recevabilit� de ces deux recours, en commen�ant par celle du recours de droit administratif, le recours de droit public �tant subsidiaire aux autres moyens de droit (art. 84 al. 2 OJ; ATF 126 II 377 consid. 1 p. 381).
2.- a) En vertu de l'art. 34 al. 3 de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LAT; RS 700), la voie du recours de droit public est en principe seule ouverte, devant le Tribunal f�d�ral, contre les d�cisions prises par les autorit�s cantonales de derni�re instance concernant des plans d'affectation. La jurisprudence admet cependant qu'une d�cision relative � l'adoption d'un plan d'affectation fasse l'objet d'un recours de droit administratif, lorsque l'application du droit f�d�ral de la protection de l'environnement, ou d'autres prescriptions du droit public f�d�ral en mati�re de protection des biotopes, des for�ts, etc. , est en jeu, notamment quand le plan se rapporte � un projet concret (ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 88 consid. 1a p. 91, 231 consid. 2 p. 233; 121 II 72 consid. 1b p. 75 et les arr�ts cit�s).
b) La d�cision attaqu�e est fond�e, notamment, sur les dispositions de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814. 41) relatives aux degr�s de sensibilit� (art. 43 et 44 OPB). L'art. 43 OPB d�finit les degr�s de sensibilit� (I, II, III ou IV) en fonction des zones o� ils sont applicables. Ces degr�s doivent en r�gle g�n�rale �tre attribu�s aux zones d'affectation dans les r�glements ou les plans d'affectation (art. 44 al. 1 et 2 OPB).
En l'esp�ce, la contestation porte notamment sur l'attribution du degr� de sensibilit� III au p�rim�tre du plan d'affectation cantonal, les recourants faisant valoir qu'il est inad�quat compte tenu de la destination de la zone, d�finie en vertu des r�gles de l'am�nagement du territoire.
L'application de l'art. 43 OPB est donc en jeu et, en tant que cet �l�ment sp�cifique du plan d'affectation cantonal est litigieux, la voie du recours de droit administratif est ouverte (cf. ATF 120 Ib 287 consid. 3c p. 294 ss). Les recourants, propri�taires fonciers dans le voisinage de l'�tablissement projet�, ont un int�r�t digne de protection � l'annulation ou � la modification de la d�cision attaqu�e; aussi ont-ils qualit� pour recourir au sens de l'art. 103 let. a OJ (ATF 126 II 300 consid. 1c p. 302; 124 II 293 consid. 3a p. 303; 121 II 171 consid. 2b p. 174 et les arr�ts cit�s). Le recours est donc recevable, dans cette mesure, comme recours de droit administratif.
3.- Les recourants critiquent le degr� de sensibilit� au bruit (degr� III) attribu� au p�rim�tre du plan d'affectation cantonal. Ils font valoir d'une part que le degr� II aurait �t� plus conforme � la destination de cette zone, o� les activit�s artisanales ont un but th�rapeutique. D'autre part, ils invoquent les inconv�nients li�s � ce changement d'affectation, pour les propri�taires des terrains industriels voisins, le p�rim�tre litigieux �tant auparavant en zone industrielle, moins sensible au bruit; ils pr�tendent ainsi, implicitement, que le maintien du degr� de sensibilit� IV leur serait plus favorable.
a) L'art. 43 al. 1 OPB �num�re les degr�s de sensibilit� � appliquer dans les diverses zones d'affectation.
L'autorit� comp�tente, dans la proc�dure permettant l'attribution de ces degr�s, doit examiner si la zone concern�e, telle qu'elle est d�finie dans les instruments d'am�nagement du territoire, est une zone qui requiert une protection accrue contre le bruit (art. 43 al. 1 let. a OPB), une zone o� aucune entreprise g�nante n'est autoris�e (art. 43 al. 1 let. b OPB), une zone o� sont admises des entreprises moyennement g�nantes (art. 43 al. 1 let. c OPB), ou encore une zone o� sont admises des entreprises fortement g�nantes (art. 43 al. 1 let. d OPB); suivant les cas, les degr�s I, II, III ou IV devront respectivement �tre appliqu�s. Le pouvoir d'appr�ciation de l'autorit� est assez limit� � ce propos, vu les d�finitions de l'art. 43 al. 1 OPB (ATF 120 Ib 287 consid. 2c/bb p. 295).
b) Le Tribunal administratif s'est fond� en l'esp�ce sur la d�finition de l'affectation de la zone �nonc�e � l'art. 3 RPAC (constructions d'utilit� publique destin�es � de l'h�bergement � caract�re social en milieu ferm� ainsi que d'autres activit�s et installations publiques compatibles) et sur la nature de la construction projet�e � cet endroit (�tablissement de type carc�ral disposant de diff�rents ateliers de travail). Il a jug� qu'il s'agissait bel et bien d'une zone o� sont admises des entreprises moyennement g�nantes au sens de l'art. 43 al. 1 let. c OPB, disposition qui mentionne du reste � titre d'exemple les "zones d'habitation et artisanales (zones mixtes)". Il en d�coule que le degr� de sensibilit� III doit y �tre attribu�.
La mixit� entre logement et activit�s artisanales (ateliers) a ainsi �t� consid�r�e comme l'�l�ment d�terminant de ce point de vue, justifiant le degr� III, ce que l'OFEFP admet dans ses observations sur le recours. La mention des "zones r�serv�es � des constructions et installations publiques" � l'art. 43 al. 1 let. b OPB, parmi les "zones o� aucune entreprise g�nante n'est autoris�e" (degr� II), n'exclut pas d'assimiler dans certains cas une zone d'utilit� publique (cf. art. 3 RPAC) � une zone mixte au sens de l'art. 43 al. 1 let. c OPB; la zone litigieuse n'est du reste pas destin�e � des constructions ou installations publiques usuelles (�coles, installations sportives, b�timents administratifs).
Aussi le Tribunal administratif n'a-t-il pas abus� de son pouvoir d'appr�ciation dans l'application de l'art. 43 OPB.
Les recourants n'�taient donc pas fond�s � demander l'attribution du degr� II ou du degr� IV (la coh�rence de l'alternative propos�e n'ayant pas � �tre examin�e).
Le recours de droit administratif doit en cons�quence �tre rejet�.
4.- Les recourants invoquent par ailleurs la garantie de la propri�t� (art. 26 Cst.) en se plaignant des restrictions d�coulant, pour l'utilisation de leurs biens-fonds, du changement d'affectation dans le p�rim�tre du plan cantonal.
a) Les recourants exposent que le passage du r�gime de la zone industrielle communale, o� s'applique le degr� de sensibilit� IV (art. 43 al. 1 let. d OPB), � celui d'une zone d'utilit� publique mixte, o� s'applique le degr� III, entra�ne pour les voisins l'obligation de limiter plus s�v�rement les �missions de bruit de leurs installations, afin que les valeurs limites d'exposition ne soient pas d�pass�es dans le futur �tablissement m�dico-social. Ces restrictions seraient une cons�quence d'une mauvaise application des r�gles de l'am�nagement du territoire, car le plan d'affectation cantonal violerait les principes du plan directeur cantonal.
Par cette argumentation, les recourants ne se plaignent plus d'une violation des r�gles f�d�rales sur la protection contre le bruit, mais d'une violation du droit de l'am�nagement du territoire, ayant pour effet de restreindre les possibilit�s d'utilisation de leurs propres immeubles.
C'est par la voie du recours de droit public que ce moyen doit �tre pr�sent�, conform�ment � l'art. 34 al. 3 LAT (cf.
b) Aux termes de l'art. 88 OJ, ont qualit� pour recourir les particuliers ou les collectivit�s l�s�s par des arr�t�s ou d�cisions qui les concernent personnellement ou qui sont de port�e g�n�rale. Contre une d�cision relative � l'adoption d'un plan d'affectation, le recours de droit public n'est ainsi ouvert, selon la jurisprudence, qu'� celui qui est atteint par l'acte attaqu� dans ses int�r�ts personnels et juridiquement prot�g�s; le recours form� pour sauvegarder l'int�r�t g�n�ral, ou visant � pr�server de simples int�r�ts de fait, est en revanche irrecevable (ATF 126 I 43 consid. 1a p. 44, 81 consid. 3b p. 85; 125 II 440 consid. 1c et les arr�ts cit�s).
La d�cision attaqu�e, en confirmant la d�cision d'approbation du plan d'affectation cantonal, ne modifie pas le mode d'utilisation, d�fini conform�ment � l'art. 14 al. 1 LAT par le plan g�n�ral d'affectation de la commune, des biens-fonds des recourants, qui demeurent class�s dans la zone industrielle. Cette d�cision n'a pas non plus pour effet de modifier les r�gles d'am�nagement et de police des constructions sur les terrains directement voisins de ceux des recourants, qui restent eux aussi class�s dans la zone industrielle. Les recourants ne pr�tendent donc pas que le nouveau plan modifierait ou supprimerait une r�gle du plan ant�rieur qui �tait destin�e, en tout cas accessoirement, � la protection des int�r�ts des voisins, telle qu'une norme sur le volume admissible des constructions, sur le coefficient d'utilisation du sol, voire sur la distance entre les constructions et la limite de la propri�t� (cf. ATF 119 Ia 362 consid. 1b p. 364; 118 Ia 112 consid. 1b p. 115, 232 consid. 1a-b p. 234 s. et les arr�ts cit�s; voir aussi l'arr�t du 12 d�cembre 2000, commune de Wollerau, destin� � la publication, consid. 2d).
Cela �tant, il est vrai que dans l'hypoth�se d'une nouvelle construction industrielle sur une des parcelles des recourants, ou en cas de transformation d'un b�timent existant sur ces parcelles, le droit f�d�ral - qui prescrit le respect de valeurs limites en pareil cas (cf. art. 25 LPE, art. 7 et 8 OPB, notamment) - ne pose pas les m�mes exigences suivant que les b�timents du voisinage comportant des locaux � usage sensible au bruit sont class�s dans une zone de degr� de sensibilit� III ou IV. Les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie, des arts et m�tiers (annexe 6 de l'OPB) sont en effet inf�rieures de 5 dB(A) lorsque le degr� III est applicable, par rapport � ce qui est pr�vu pour le degr� IV.
Le changement d'affectation d'un terrain, avec comme corollaire le passage du degr� IV au degr� III, peut donc entra�ner l'obligation pour les propri�taires voisins - � tout le moins ceux qui se trouvent � environ 150 m du p�rim�tre du plan d'affectation litigieux, comme les actuels recourants, et que la r�glementation communale autorise � construire des installations bruyantes - de limiter plus s�v�rement les �missions de bruit de leurs installations actuelles ou futures.
Cela a donc, dans cette mesure, un effet direct sur le mode d'utilisation de leurs immeubles. On peut ainsi admettre que les recourants, en leur qualit� de propri�taires fonciers voisins en zone industrielle, se pr�valent d'une atteinte � leurs int�r�ts juridiquement prot�g�s (cf. ATF 125 II 440 consid. 1c p. 443; 119 Ia 362 consid. 1b p. 365). Ils remplissent donc les conditions de l'art. 88 OJ.
c) Selon l'art. 90 al. 1 let. b OJ, l'acte de recours doit contenir un expos� des faits essentiels et un expos� succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques viol�s, pr�cisant en quoi consiste la violation.
Il r�sulte de cette obligation de motiver que le Tribunal f�d�ral n'examine que les griefs soulev�s de mani�re claire et explicite. Le recourant ne saurait se contenter de critiquer la d�cision attaqu�e de mani�re appellatoire, en reprenant les arguments d�velopp�s en derni�re instance cantonale; il doit au contraire exposer en quoi leur rejet par l'autorit� cantonale violerait le droit constitutionnel (ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76, 492 consid. 1b p. 495; 117 Ia 412 consid. 1c p. 414 et les arr�ts cit�s).
En l'esp�ce, il n'est pas certain que l'acte des recourants satisfasse � ces exigences. Cette question peut toutefois demeurer ind�cise, vu le sort de leurs conclusions.
Il y a donc lieu, dans cette mesure, d'entrer en mati�re.
5.- Les recourants pr�tendent que l'adoption du plan d'affectation cantonal irait � l'encontre des principes de l'art. 3 LAT r�gissant l'am�nagement du territoire ainsi que des principes et objectifs du plan directeur cantonal.
a) En invoquant la garantie de la propri�t�, les recourants ne mettent pas en cause l'int�r�t public du projet d'�tablissement m�dico-social ni de la mesure de planification cens�e permettre sa r�alisation. Ils n'expliquent pas davantage en quoi, concr�tement, les restrictions � l'utilisation de leurs biens-fonds seraient disproportionn�es. Ils se bornent � critiquer le choix du site, qui violerait des principes de la loi ou du plan directeur, lequel a force obligatoire pour les autorit�s (cf. art. 9 al. 1 LAT).
Les restrictions qui d�coulent pour eux du changement d'affectation litigieux ne sont, � l'�vidence, pas graves.
M�me avant le plan d'affectation cantonal, les recourants devaient respecter les normes du droit f�d�ral sur la limitation des �missions de bruit (art. 11 ss LPE), une zone industrielle, comprenant des locaux d'exploitation, n'�tant pas soustraite � leur champ d'application. Le changement de degr� de sensibilit� (passage du degr� IV au degr� III) ne modifie pas fondamentalement les exigences, d'autant plus qu'une certaine distance (150 m) s�pare les terrains concern�s.
En outre, comme le Tribunal administratif l'a relev�, le fait qu'une installation ne provoque aucun d�passement des valeurs limites d'exposition dans le voisinage n'emp�che pas l'autorit� d'ordonner des mesures de limitation pr�ventive des �missions aux conditions de l'art. 11 al. 2 LPE (cf. ATF 124 II 517 consid. 4b p. 521). Dans ces conditions, en l'absence d'atteinte grave au droit de propri�t�, le Tribunal f�d�ral n'examine que sous l'angle de l'arbitraire les r�gles et principes d'am�nagement du territoire dont les recourants se pr�valent (ATF 119 Ia 88 consid. 5c/bb p. 96, 141 consid. 3b/dd p. 147 et les arr�ts cit�s; cf. aussi ATF 124 I 6 consid. 4b/aa p. 8; 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 119 Ia 362 consid. 3a p. 366). Il n'annulera donc la d�cision attaqu�e que si elle m�conna�t gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscut� ou si elle heurte de mani�re choquante le sentiment de la justice ou de l'�quit�. En d'autres termes, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution retenue en derni�re instance cantonale que si elle est insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, si elle a �t� adopt�e sans motif objectif ou en violation d'un droit certain. Il ne suffit pas que la motivation de la d�cision soit insoutenable; encore faut-il qu'elle soit arbitraire dans son r�sultat (ATF 125 I 166 consid. 2a p. 168; 125 II 10 consid. 3a p. 15, 129 consid. 5b p. 134; 124 V 137 consid. 2b p. 139; 124 IV 86 consid. 2a p. 88 et les arr�ts cit�s).
b) Le Tribunal administratif a examin� le plan d'affectation cantonal � la lumi�re des buts et principes g�n�raux de l'am�nagement du territoire, tels qu'ils sont consacr�s notamment � l'art. 1er LAT (assurer une utilisation mesur�e du sol et une occupation du territoire propre � garantir un d�veloppement harmonieux de l'ensemble du pays) ou aux art. 2 al. 2 et 73 Cst. (d�veloppement durable). Il a rappel� la fonction du plan directeur cantonal (art. 6 ss LAT) pour la mise en oeuvre de ces principes. Il a ensuite mentionn� certains �l�ments du contenu du plan directeur du canton de Vaud: les principes fondamentaux de la r�gionalisation et de la d�centralisation concentr�e; les objectifs pour la ville de Payerne (centre r�gional pour lequel des efforts particuliers doivent �tre fournis en vue de le maintenir � son niveau et de le renforcer); les objectifs pour l'implantation des constructions et installations publiques (favoriser une d�centralisation judicieuse dans les centres du r�seau urbain, r�partir les emplois nouveaux entre les r�gions, etc.). Il a consid�r� que le projet litigieux respectait ces diff�rents principes ou objectifs, et donc que le choix du site �tait non seulement ad�quat mais conforme au plan directeur cantonal.
Les recourants critiquent cette appr�ciation, en soutenant en substance qu'aucune �tude n'apporte la preuve de la conformit� du projet au plan directeur cantonal, qu'un �tablissement carc�ral ne serait pas un apport positif au d�veloppement de la r�gion, que le site choisi, vu l'environnement industriel, ne serait pas propice aux personnes plac�es et qu'il serait trop �loign� des autres �tablissements p�nitentiaires du canton, que la zone industrielle perdrait de son homog�n�it� et, en d�finitive, que la mesure de planification ne r�pondrait � aucune logique. Ces arguments ne conduisent manifestement pas � consid�rer que le Tribunal administratif aurait interpr�t� de mani�re arbitraire le contenu du plan directeur cantonal; la justification du plan d'affectation litigieux dans la d�cision attaqu�e, reposant sur ces principes g�n�raux qui conf�rent un large pouvoir d'appr�ciation aux autorit�s charg�es de les appliquer, appara�t au contraire d�fendable.
Le grief de violation du droit constitutionnel est en cons�quence mal fond� et le recours de droit public doit �tre rejet�.
6.- Les recourants, qui succombent, doivent payer l'�molument judiciaire conform�ment aux art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ. L'Etat de Vaud n'a pas droit � des d�pens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
2. Rejette le recours de droit public, dans la mesure o� il est recevable;
3. Met un �molument judiciaire de 3'000 fr. � la charge des recourants;
4. Communique le pr�sent arr�t en copie aux mandataires des recourants et des d�partements cantonaux intim�s, � la municipalit� de la commune de Payerne (autorit� int�ress�e), au Tribunal administratif du canton de Vaud et � l'Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage.

References: art. 84
 ATF 
 ATF 
 art. 3
 ATF 
 art. 25
 art. 7
 ATF 
 art. 9
 ATF 
 ATF 
 art. 2
 art. 153