Source: https://www.dzp.pl/publikacje/736-urzad-gminy-moze-zawierac-umowy-na-rzecz-swoich-pracownikow
Timestamp: 2019-12-09 23:24:49+00:00

Document:
Urząd gminy może zawierać umowy na rzecz swoich pracowników - Publikacje - DZP
Michał Kulesza, profesor Uniwersytetu Warszawskiego, radca prawny, partner w Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka i Magdalena Zabłocka, radca prawny w Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.
Przepisy prawa pracy nakładają na pracodawcę, w tym samorządowego, szereg obowiązków związanych z zatrudnieniem, w szczególności w zakresie opłacania i odprowadzania za pracowników obowiązkowych składek. Nie zabraniają natomiast zawierania umów grupowego ubezpieczenia pracowniczego. Przepisy w tym zakresie pozostawiają decyzje do uznania pracodawcy
Zagadnienie podstaw prawnych i trybu zawierania umów ubezpieczenia grupowego pracowników przez pracodawców samorządowych, tj. urzędy gmin, starostwa powiatowe i urzędy marszałkowskie, a także inne samorządowe jednostki organizacyjne budzi ostatnio duże zainteresowanie. Eksperci poruszający problematykę tego zagadnienia, w tym m.in. prof. dr. hab. Jerzy Handschke oraz r. pr. Barbara Kęszycka wyrazili opinię, iż błędny jest pogląd o braku podstaw prawnych do zawierania przez pracodawców (w tym pracodawców samorządowych) umów ubezpieczenia grupowego na życie dla swoich pracowników. Podzielamy ten pogląd i pragniemy rozwinąć argumentację przemawiającą za dopuszczalnością zawierania umów ubezpieczenia przez pracodawców samorządowych.
Pracodawca samorządowy
Należy wskazać, iż pracodawcą samorządowym jest ,,urząd" (lub inna jednostka organizacyjna), a nie podmiot samorządowy: gmina, powiat czy województwo. To pracodawca (a nie gmina) jest zarazem ubezpieczającym. Art. 1 ustawy o pracownikach samorządowych określa status pracowników zatrudnionych przez ,,pracodawcę samorządowego", którym jest urząd gminy, starostwo powiatowe oraz urząd marszałkowski, a także właściwe samorządowe jednostki organizacyjne. Urzędy te są co prawda aparatem pomocniczym organów wykonawczych jednostek samorządu, jednakże z punktu widzenia prawa pracy pracodawcą samorządowym jest nie samorząd (gmina, powiat, województwo), lecz urząd lub inna samorządowa jednostka organizacyjna. Zgodnie z przepisami prawa pracy (art. 3 kodeksu pracy), pracodawcą może być jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która zatrudnia pracowników.
Przepisy prawa pracy oraz liczne przepisy szczególne nakładają na pracodawcę szereg obowiązków związanych z zatrudnieniem, w szczególności w zakresie opłacania i odprowadzania za pracowników obowiązkowych składek (np. ubezpieczenia emerytalne i rentowe). Przepisy prawa pracy (ani inne przepisy szczególne) nie obligują natomiast pracodawcy do zawierania umów grupowego ubezpieczenia pracowniczego - jest to instytucja dobrowolna, fakultatywna, po którą sięgają pracodawcy m.in. w celu poprawy atrakcyjności warunków zatrudnienia - traktując ten instrument jako element zarządzania kadrami. Umowa ta zawierana jest zgodnie z zasadą swobody umów pomiędzy pracodawcą (ubezpieczającym) a ubezpieczycielem, z zastrzeżeniem uregulowań wskazanych w kodeksie cywilnym oraz przepisach ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
Liczne przepisy prawa pracy są konstruowane zgodnie z jedną z podstawowych zasad prawa pracy, jaką jest zasada uprzywilejowania pracownika. Oznacza ona, iż nie można wprowadzić w umowach o pracę norm mniej korzystnych niż przepisy powszechnie obowiązujące, jednakże ustawodawca dopuszcza tworzenie warunków korzystniejszych (por. art. 18 kodeksu pracy). Podobne wnioski wynikają z analizy przepisów regulujących podstawowe obowiązki pracodawcy, które w art. 94 kodeksu pracy wymienia się jedynie przykładowo, tworząc ich katalog otwarty.
Do pierwszej grupy obowiązków pracodawcy należy zaliczyć te, które wynikają bezpośrednio ze stosunku pracy. Ich korelatem po stronie pracownika jest określone uprawnienie. Do drugiej grupy należą obowiązki niewynikające bezpośrednio ze stosunku pracy, ale związane ze świadczeniem pracy. Nie stanowią one podstawy do indywidualnych roszczeń pracowników. Pracodawca jest zobowiązany m.in. do prawidłowej organizacji pracy, podnoszenia kwalifikacji pracowników, zaspokajania (w miarę posiadanych środków) socjalnych potrzeb pracowników (por. art. 16 czy art. 94 pkt 8 kodeksu pracy). Warto wskazać, iż ów ,,obowiązek zaspokajania socjalnych potrzeb pracowników" jest jednym z ,,miękkich" zobowiązań pracodawcy wobec całej załogi. Omawiana powinność nie ma bowiem odpowiednika w postaci roszczenia po stronie pracownika. Zawarcie dodatkowej umowy ubezpieczenia grupowego nie jest elementem umowy o pracę, ale pewnym dodatkowym działaniem na rzecz ogółu zatrudnionych. Pracodawcy wykorzystują ten rodzaj ubezpieczenia jako element systemu motywacyjnego.
Warto wskazać, iż sam kodeks pracy zawiera tylko fragmentaryczne uregulowanie nawiązujące do ubezpieczeń grupowych. Oto zgodnie z art. 93 kodeksu pracy pracodawca może zwolnić się z obowiązku wypłaty odprawa pośmiertnej, która nie przysługuje, o ile pracodawca ubezpieczył pracownika na życie, a odszkodowanie wypłacone przez instytucję ubezpieczeniową jest nie niższe niż odprawa pośmiertna przysługująca zgodnie z przepisami prawa pracy. Poza tym fragmentarycznym odesłaniem do art. 93 k.p. przepisy prawa pracy nie wprowadzają szczególnych regulacji dotyczących grupowych umów na życie - pozostawiając stronom możliwość swobodnego uregulowania zasad współpracy, zgodnie z art. 805 i nast. kodeksu cywilnego (z zastrzeżeniem przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Tak czy inaczej, z punktu widzenia niniejszej opinii istotne jest, iż przepisy kodeksu pracy nawiązują do ubezpieczeń zbiorowych, ponieważ to pozwala potwierdzić tezę, iż zawarcie dodatkowej umowy ubezpieczenia grupowego leży w możliwościach (ogólnych powinnościach) pracodawcy, w zw. z art. 16, 18 i 94 kodeksu pracy.
Przepisy prawa samorządowego (np. ustawa o samorządzie gminnym czy ustawa o pracownikach samorządowych) nie wprowadzają - w zakresie zawierania powyższych umów ubezpieczenia - żadnych szczególnych uregulowań: nie różnicują pod tym względem pracodawców, ani pracowników samorządowych. A zatem, każdy pracodawca niezależnie od jego statusu (także zatem pracodawca samorządowy - np. urząd gminy) jest uprawniony do zawarcia umów ubezpieczenia grupowego na życie na rzecz swoich pracowników. Niedopuszczalna byłaby w naszej ocenie sytuacja, w której pracownicy samorządowi zatrudnieni w urzędzie gminy i innych jednostkach organizacyjnych gminy, szpitalach, szkołach publicznych czy spółkach komunalnych, mieliby być pozbawieni analogicznych uprawnień w stosunku do pracowników zatrudnionych w sektorze prywatnym.
Ponadto, należy wyraźnie wskazać, iż nie istnieją przepisy ustawowe, które uzasadniałyby ograniczenie swobody pracodawcy w relacjach z pracownikami wyłącznie w sferze samorządowej (pracowników samorządowych czy pracowników spółek komunalnych), a różnicowanie sytuacji faktycznej pracowników wyłącznie statusem pracodawcy bez takiego wyraźnego przepisu byłoby oczywiście niedopuszczalne. Nie ma zatem przepisu prawa, który by na to w odniesieniu do pracowników samorządowych zezwalał i nie można też znaleźć racjonalnej argumentacji prowadzącej do dyskryminacji pewnej grupy pracowników.
Jednostki samorządu terytorialnego (gminy) wykonują działalność w wielu obszarach. Są to działania w sferze porządkowo-reglamentacyjnej na rzecz bezpieczeństwa zbiorowego i porządku publicznego, realizowane przede wszystkim za pomocą instrumentów władczych. Poza tym samorząd podejmuje działania związane ze świadczeniem usług publicznych, np. z zakresu komunikacji miejskiej, kultury, oświaty, wodociągów, kanalizacji, dróg i ulic itp. czy budowy infrastruktury publicznej, prowadzi politykę rozwoju (ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), a także działa poza sferą użyteczności publicznej (art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej), prowadzi działalność. W tych obszarach samorząd przede wszystkim posługuje się środkami prawnymi właściwymi prawu prywatnemu. Samorządy wykonują też liczne zadania związane wprost z funkcją właścicielską wynikającą z zarządu majątkiem publicznym (zarówno nieruchomościami, jak i innymi składnikami mienia takimi jak akcje i udziały w spółkach itp.). Wreszcie, jak każda instytucja podejmują działania związane z zarządzaniem zasobami danej jednostki: tj. są to z jednej strony akty administracyjne sfery wewnętrznej (res internae), z drugiej czynności cywilnoprawne i działania organizatorskie. Chodzi m.in. o zaopatrzenie, sprzęt, obsługę informatyczną itp., o zarządzanie zasobami organizacyjnymi, a także - zasobami kadrowymi, w tym działania jako pracodawcy.
Sfera odnosząca się do zarządzania zasobami ludzkimi nie jest szczegółowo uregulowana przepisami ustrojowego prawa materialnego. Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych regulują status pracowników samorządowych (m.in. sposoby nawiązania stosunku pracy, zasady ustalania wynagrodzenia). Istnieją pewne ograniczenia przy podejmowaniu zatrudnienia w urzędach zawarte w samorządowych ustawach ustrojowych (np. zakaz łączenia funkcji radnego z zatrudnieniem w danym urzędzie). Jednakże nie istnieją przepisy prawne, które ograniczałyby pracodawcę samorządowego, w stosunku do innych pracodawców, w podejmowaniu na rzecz ogółu pracowników działań zmierzających do polepszenia warunków pracy czy do zapewnienia im dodatkowych świadczeń, na zasadach ogólnych. Zgodnie z art. 43 ustawy o pracownikach samorządowych, w sprawach nieuregulowanych mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu pracy. Jak wskazaliśmy powyżej, w tych ogólnych granicach, mających zastosowanie do każdego pracodawcy, także pracodawca samorządowy na równi z innymi pracodawcami jest uprawniony do podejmowania różnych, niewskazanych w ustawach szczególnych działań na rzecz ogółu swoich pracowników. Brak powodów prawnych, by z takich działań wyłączać możliwość zawarcia umowy ubezpieczenia grupowego.
Brak zakazów ustawowych
Nie istnieją przepisy prawne, które ograniczałyby pracodawcę samorządowego, w stosunku do innych pracodawców, w podejmowaniu na rzecz ogółu pracowników działań zmierzających do polepszenia warunków pracy czy do zapewnienia im dodatkowych świadczeń, na zasadach ogólnych.
Obowiązki pracodawcy w stosunku do pracownika
Pracodawca jest zobowiązany w szczególności m.in.:
stosować obiektywne i sprawiedliwe kryteria oceny pracowników.
Ustawa z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.).
Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458 z późn. zm.).
Źródło: Dziennik Gazeta Prawna, 20 października 2010

References: Art. 1
 art. 18
 art. 94
 art. 16
 art. 94
 art. 93
 art. 93
 art. 805
 art. 16
 art. 43