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Timestamp: 2019-05-20 10:38:28+00:00

Document:
La giustizia costituzionale nel 2001
Incontro con la stampa del Presidente Cesare Ruperto
Palazzo della Consulta, lunedì 11 febbraio 2002
1. Preambolo - La Corte torna oggi ad accogliere, nel consueto appuntamento annuale, i rappresentanti del mondo dell'informazione per un sintetico bilancio della propria attività. Ho il piacere di rivolgere un saluto cordiale a ciascuno degli illustri ospiti, agli insigni miei predecessori, vice-presidenti e colleghi, che hanno voluto essere qui presenti, nella linea di una partecipe ed aperta continuità, che considero estesa anche a coloro che, per più ragioni, non sono tra noi. Un particolare grato pensiero a Fernando Santosuosso ed uno augurale a Francesco Amirante, che nello scorso dicembre hanno rispettivamente concluso ed iniziato il proprio mandato di giudice costituzionale, il primo anche con le funzioni di vice-presidente.
Nel decorso anno sono mancati due carissimi ex colleghi, Ettore Gallo e Luigi Mengoni, che hanno onorato la Corte durante il loro mandato, dando inoltre lustro per tutta la vita al nostro Paese con la propria complessa opera. A loro vada il nostro commosso ricordo di cari amici e la riconoscenza di cittadini.
Un ricordo grato e commosso dedico anche ø certo di interpretare fra l'altro il pensiero di tutti i giornalisti ø a Mario Bimonte, scomparso nel giugno scorso, che per decenni, fin dalla istituzione della Corte, è stato il tramite efficace e discreto tra i provvedimenti della Corte stessa e il mondo dell'informazione.
L'incontro ambisce a rinnovare, attraverso questa significativa e simbolica rappresentanza ø ma anche attraverso la diretta televisiva e radiofonica, assicurata dal servizio pubblico ø l'occasione per comunicare con una platea il più possibile ampia, con tutte le persone e le istituzioni di questa Repubblica, naturalmente destinatarie, indipendentemente dalla posizione e dal ruolo, di un consuntivo sull'attività di giustizia costituzionale in qualità di contitolari di un patrimonio comune, condiviso e indisponibile, di princìpi, di regole e di valori fondamentali, sopra il quale reputiamo edificata la nostra convivenza civile e che assumiamo come fondamento della nostra stessa coscienza ed etica pubblica. Nella continua e progressiva attuazione di questo progetto, per la più efficace e profonda tutela dei diritti e degli interessi, la Corte è ø e si sente ø nella sua collegialità, e pur nei limiti e con gli strumenti ad essa propri in base a Costituzione, consapevolmente e responsabilmente protagonista: anche per garantire una dimensione autenticamente processuale ø perciò intrinsecamente dialogica, e non solo strettamente procedurale ø di un adeguato, corretto e il più possibile partecipato "mutamento" delle leggi.
La Corte è consapevole che in questo complesso fenomeno di adeguamento delle regole ai molteplici bisogni di collettività per tanti versi "aperte", risultano impegnate, non solo idealmente, istanze radicate nella vita di persone concrete, perfino di quelle apparentemente inconsapevoli, distratte o indifferenti; rispetto alle quali istanze, è necessario continuare ad impegnarsi nell'infaticabile ricerca di soluzioni o di equilibri autenticamente e, se possibile, consensualmente compatibili, onde scongiurare il pericolo di prevaricazioni, abusi, o soprusi, di qualsiasi grado e provenienza. E se ai legislatori incombe il difficile compito di raccogliere domande e di saperle tradurre in efficaci e ragionevoli progetti nel limite della Costituzione, ai giudici ed agli amministratori, altrettanto, spetta di assicurare piena effettività ai bisogni di tutela.
Nell'anno trascorso, l'attività della Corte è stata macroscopicamente segnata, fino a risultarne condizionata, da due diverse circostanze ad essa tuttavia esterne: la prima riguarda la perdurante mancata nomina, da parte del Parlamento, di due giudici costituzionali; la seconda è l'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, che ha profondamente modificato il titolo V della parte seconda della Costituzione.
E' intuitivo che la prima circostanza abbia potuto produrre qualche negativa incidenza sui lavori, almeno sotto il profilo quantitativo della produttività e perfino del regolare funzionamento del collegio, finora tuttavia garantiti dalla responsabilità e anche dal sacrificio dei suoi singoli membri. Ma è evidente che essa produca soprattutto, per se stessa, un'alterazione dell'equilibrio interno della compagine così come configurata dalla Costituzione, tanto più rilevante in quanto relativa alla medesima componente, e per di più a quella di provenienza dall'istituzione tipicamente rappresentativa. Non posso non osservare, nella responsabilità delle mie funzioni, che il protrarsi di questa situazione sin dal novembre del 2000, andando ben al di là della violazione del principio di "leale collaborazione", stia ormai configurandosi come inadempimento di un preciso obbligo costituzionale, della cui gravità confido che le Camere vorranno, nell'interesse della collettività, utilmente rendersi consapevoli, provvedendo con sollecitudine a sanarlo. Il che potrà consentire alla Corte di discutere finalmente e, nei limiti del possibile, portare a termine, reintegrata nel suo plenum, il pacchetto di riforme regolamentari della sua organizzazione, già predisposto da gran tempo, nonché di risolvere, una buona volta, il problema della dissenting opinion, la cui sollecita discussione nello scorso anno avevo ottimisticamente preannunciata, e inoltre di affrontare tutta l'ampia tematica concernente la seconda circostanza cui ho poco prima accennato. A quest'ultimo riguardo, mi preme ricordare che il rilevante mutamento del quadro costituzionale relativo all'assetto dei poteri dello Stato e degli altri enti territoriali, nonchè dei loro rapporti all'interno della Repubblica, rimasta ovviamente "una e indivisibile", ha già imposto alla Corte di esaminare ø definendone alcune, con provvedimenti emessi però nel 2002, in riferimento ai giudizi pendenti al momento dell'entrata in vigore della richiamata legge costituzionale n. 3 del 2001 ø le problematiche connesse alla diversità di soluzioni che la nuova disciplina determina riguardo, rispettivamente, ai giudizi in via incidentale, a quelli in via principale ed ai conflitti intersoggettivi. Nella mancanza di una normativa transitoria, spetta alla Corte di assicurare un equilibrio, già nella inevitabile fase di avvio, fra contrapposte esigenze di continuità e di discontinuità, per consentire una piena e responsabile attuazione della riforma, con apertura anche di prospettive istituzionali di grande interesse ma di notevole impegno. Sarà necessario affrontare, fra l'altro, problemi relativi all'alternativa tra l'immediata applicabilità delle disposizioni del nuovo titolo V e il rinvio a specifiche norme di attuazione; ed anche ai limiti temporali dell'esercizio da parte delle Regioni delle nuove competenze; al coordinamento fra i princìpi di cui rispettivamente all'art. 5 Cost. ed al riformato art. 114 Cost., a proposito del rapporto Stato-autonomie, nonché fra l'attuazione del nuovo assetto costituzionale e le norme delle cosiddette "leggi Bassanini"; e, ancora, al riparto di competenze tra la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e le province autonome di Trento e Bolzano; all'interpretazione della formula "ordinamento civile", di cui all'art. 117, primo comma, lettera l), Cost.; al significato della norma sui "vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali" cui pure fa riferimento l'art. 117 Cost. E chiudo questo argomento, senza potere scendere nei particolari, annunciando che sono già pervenuti i primi ricorsi proposti a stregua dei nuovi parametri costituzionali. Passo quindi ad alcune osservazioni generali.
2. Osservazioni generali - Oggi è il momento di guardare all'attività compiuta nel decorso anno, riguardo alla quale sembra utile fornire qualche dato numerico; pur consapevoli che, ben al di là degli indici quantitativi, sarebbe interessante verificare anche l'efficacia sostanziale delle pronunce, valutando i riflessi nel tempo sul piano delle attività conseguenti, non solo ø come è ovvio ø dei legislatori, ma dei giudici e delle amministrazioni nonché, più in generale, di destinatari anche indiretti. Il sindacato sulle leggi implica, infatti, nella sua dimensione costitutivamente "plastica" e non meramente "lineare", una naturale e costante risonanza nei più diversi territori dell'esperienza giuridica, obbligando a dilatare la prospettiva delle valutazioni ben oltre lo schermo della legittimità soltanto formale, ed impegnando indeclinabilmente, ciascuno nel proprio àmbito, a precise responsabilità.
Nel corso del 2001 la Corte ha tenuto 41 adunanze, distribuite in 20 udienze pubbliche e in 21 camere di consiglio. Ha emesso, nel complesso, 447 pronunce (126 sentenze e 321 ordinanze), definendo, in totale, 866 giudizi.
Comparando i dati assoluti con quelli dell'anno precedente, si può rapidamente osservare, riguardo alle sopravvenienze, un incremento del numero dei giudizi instaurati (1088, vale a dire circa un centinaio in più rispetto all'anno precedente), con la consueta prevalenza dei procedimenti incidentali. E, disaggregando l'insieme, si può registrare un aumento sia dei giudizi incidentali, sia di quelli in via principale e, invece, una netta diminuzione dei giudizi per conflitti. Al 31 dicembre 2001 risultavano pendenti 1015 giudizi, un gran numero dei quali peraltro già assegnato, sin quasi al totale esaurimento di quelli iscritti prima del 2001: considerando la totalità del carico, risultano ancora da assegnare soltanto 146 giudizi, di cui 106 incidentali, 27 principali e 13 per conflitti fra poteri.
La sopravvenienza annuale dei giudizi promossi in via incidentale è stata trattata, anche attraverso provvedimenti ordinatori, e in buona parte decisa; per i giudizi in via principale e i conflitti intersoggettivi iscritti a ruolo al momento dell'entrata in vigore della menzionata legge costituzionale n. 3 del 2001 è stato disposto il rinvio, allo scopo di chiarire le situazioni intertemporali.
Relativamente ai promotori dei giudizi, le pronunce segnalano le seguenti prevalenze: per i giudizi incidentali, quella dei giudici ordinari (circa il 64%); per i giudizi in via principale, quella del Presidente del consiglio dei ministri (il 20%) e del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana (il 13%), nonché della Regione Lombardia (il 20%) e della Provincia autonoma di Trento (il 16%); per i giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, è prevalente l'iniziativa dell'autorità giudiziaria (circa l'85%); per i giudizi per conflitti intersoggettivi, quella del Presidente del consiglio dei ministri (il 21%), della Provincia autonoma di Trento (il 29%) e della Regione Siciliana (il 14%).
Passando alle decisioni, si può rilevare che in termini percentuali esse hanno riguardato: per il 78% i giudizi in via incidentale; per l'8% i giudizi in via principale; ancora per l'8% i giudizi per conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato; per il 6% i giudizi per conflitti intersoggettivi.
Relativamente agli esiti delle pronunce, si registrano, in base ai dispositivi, i seguenti, approssimati, dati percentuali:
a) quanto ai giudizi di legittimità, incidentali e principali, il 30% di inammissibilità o manifesta inammissibilità della questione; il 34% di manifesta infondatezza; il 13% di infondatezza; il 12% di restituzione degli atti; il 2% di dichiarazione della cessazione della materia del contendere; appena il 9%, dunque, di illegittimità costituzionale;
b) quanto ai giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri, complessivamente, il 46% di improcedibilità del giudizio; il 30% di inammissibilità; il 24% di accoglimento con annullamento;
c) quanto ai giudizi per conflitti intersoggettivi, il 38% di accoglimento dei ricorsi, con relativo annullamento; il 22% di rigetto dei ricorsi; il 15% di provvedimenti interlocutori; l'11% di estinzione del processo; il 7 % di cessazione della materia del contendere; il 7% di inammissibilità.
Nel quadro di un generale incremento della domanda di giustizia costituzionale, non potrà non emergere con immediatezza, riguardo al descritto andamento, il dato relativo al numero straordinariamente preponderante delle decisioni, lato sensu, di rigetto rispetto a quello delle pronunce di accoglimento. A conferma, se occorresse, della pressante domanda di coinvolgimento della Corte in direzioni od occasioni tuttavia anche improprie.
Se si può rilevare, come già per il 2000, una diminuzione delle pronunce di accoglimento, in misura più accentuata nei giudizi proposti in via incidentale rispetto a quelli proposti in via diretta, va poi segnalato che le declaratorie di illegittimità costituzionale hanno colpito per il 70% leggi statali e per il 30% leggi regionali o provinciali, con una netta prevalenza di leggi posteriori a Costituzione (per l'87%) e, più particolarmente, di leggi entrate in vigore negli ultimi anni. Tra le pronunce di accoglimento, si può osservare che per il 93% esse prevedono una illegittimità parziale (determinando delle "addizioni" o "sostituzioni" normative), per il 5% una illegittimità consequenziale (in base ai poteri previsti dall'art. 27 della legge n. 87 del 1953) e solo per il 2% una illegittimità integrale, in riferimento cioè ad un intero testo legislativo (precisamente, una legge regionale impugnata in via principale). Va anche segnalata, tra le pronunce di accoglimento, l'espressa dichiarazione di estensione dell'efficacia nei confronti di entrambe le province autonome di Trento e di Bolzano, ancorché una di esse non fosse parte nel giudizio, attesa l'identità della normativa esaminata e la piena equiparazione delle due province in ordine alla disciplina in questione.
Considerando nel complesso le motivazioni, possono ricavarsi alcuni dati sinteticamente orientativi.
Si può rilevare, ad esempio, che non sempre la dichiarazione di illegittimità è, come suol dirsi, autoapplicativa: talvolta essa postula un intervento ulteriore (del legislatore, innanzitutto), specialmente quando occorra precisare tutte le modalità perché il diritto che trova riconoscimento nella decisione della Corte possa concretamente esplicarsi (sentenza n. 158).
Vi è, d'altro canto, la funzione tipica del "parametro", che il giudice delle leggi può variamente modulare o riformulare, nel suo specifico ruolo di interprete della Costituzione (sentenza n. 135).
E' anche da considerare il potere "monitorio" che la Corte ha talvolta esercitato per richiamare l'attenzione del legislatore sulla necessità di interventi riformatori o di modifiche indilazionabili, vòlti a superare incongruenze e disarmonie normative: così nei casi del sistema delle sanzioni sostitutive e delle esclusioni oggettive in materia penale (ordinanza n. 184) nonchè della normativa concernente l'apertura di case da gioco (sentenza n. 291). Ed in qualche caso la Corte ha dovuto rilevare come il già auspicato intervento si fosse dimostrato solo parziale nella sua realizzazione; per cui ha dichiarato l'illegittimità della norma (tuttora) non adeguata alla Costituzione (sentenza n. 95).
Ad un esame più approfondito, emergono poi collegamenti e connessioni con pronunce anteriori, che confermano il valore e l'influenza del "precedente", tendente ad assicurare la coerenza e la continuità della giurisprudenza; fermo restando che in particolare, quanto alle pronunce di accoglimento, le decisioni possono ben scaturire da una complessiva riconsiderazione della materia, anche alla luce del mutato contesto normativo.
Così, la stessa disposizione, già parzialmente caducata in passato, può essere oggetto di nuova pronuncia di incostituzionalità (sentenza n. 251) ed altre disposizioni subiscono la medesima sorte per avere un contenuto analogo o una formulazione identica a quella di altre in precedenza dichiarate illegittime (sentenza n. 54, n. 288, n. 339, n. 350). Alla medesima ratio di una precedente decisione viene ricondotta la illegittimità di una fattispecie normativa in stretta correlazione con altra già caducata (sentenza n. 243). Insomma, l'accoglimento della questione può essere determinato da una anteriore pronuncia negli stessi termini (sentenza n. 411), oppure da un "principio di portata generale" già precedentemente affermato in un caso analogo, ma allora circoscritto in ragione della formulazione e della rilevanza della questione nel giudizio di provenienza (sentenza n. 131).
Passando a considerare, su un piano generale, alcuni profili processuali emergenti dalle decisioni dell'anno appena trascorso, si osserva come la Corte abbia ribadito i limiti del sindacato di legittimità costituzionale e l'àmbito della propria competenza rispetto a quella del legislatore. Non si è mancato di riaffermare che esula dai poteri del giudice delle leggi contrastare, con una propria diversa valutazione, le scelte discrezionali del legislatore, ovvero adottare pronunce additive che non si pongano come conseguenza necessitata ed implicita dell'applicazione di princìpi costituzionali (sentenze nn. 291 e 329, ordinanze nn. 234 e 332); che, in ogni caso, l'intervento additivo non può determinare le condotte punibili e le relative sanzioni (sentenza n. 169); che è estranea all'àmbito della giustizia costituzionale una pronuncia che sia caratterizzata da un grado di "manipolazione" tanto elevato da investire non già singole disposizioni o il congiunto operare di alcune di esse, bensì un intero sistema di norme, con la conseguente creazione di una disciplina tutt'affatto nuova o profondamente innovativa (sentenza n. 75); come pure esula, ovviamente, dai suoi poteri la introduzione di un trattamento di favore che si ponga come eccezione rispetto al regime di carattere generale (ordinanze nn. 60 e 348).
E' stato poi puntualizzato il carattere e la specifica funzione di ciascun giudizio davanti alla Corte, ribadendo fra l'altro che non è dato utilizzare gli strumenti processuali in maniera impropria o non coerente. Sono state, pertanto, ritenute estranee alla logica del giudizio di costituzionalità le questioni che, lungi dall'essere rivolte a rimuovere una disposizione reputata contraria alla Costituzione, siano dirette ad ottenere un mero chiarimento circa la portata della norma censurata (sentenza n. 169); o che mirino ad ottenere l'avallo della Corte ai fini di un'interpretazione uniforme (ordinanza n. 141), ovvero a contrastare un'interpretazione giurisprudenziale non condivisa (ordinanze nn. 233 e 443), o, ancora, che si risolvano in una mera critica all'operato del legislatore (ordinanza n. 234). Mentre è in ogni caso doverosa, per il giudice rimettente, la preventiva verifica che la disposizione da applicare non possa essere interpretata in conformità alle norme e ai princìpi costituzionali (ordinanza n. 338).
Riguardo allo strumento del ricorso per conflitto di attribuzione, è stato precisato che esso non ha la funzione tipica dell'atto diretto a rimuovere norme incostituzionali, soprattutto in quanto il giudizio sul conflitto attiene alla verifica dell'ordine costituzionale delle competenze e non già al controllo di legittimità dell'atto invasivo (sentenze n. 363 e n. 364). Ed è stato altresì escluso che in sede di conflitto possano ammettersi pretese - come quelle di carattere patrimoniale (vindicatio rei) - che non coinvolgano competenze costituzionalmente garantite agli enti in conflitto (sentenza n. 213).
Quanto ai presupposti per la valida instaurazione del giudizio di costituzionalità, mentre è stata negata la natura di "giudizio" al procedimento sulla richiesta di astensione ex art. 51 cod. proc. civ. (ordinanza n. 216) ed esclusa la legittimazione del giudice istruttore nel giudizio di opposizione allo stato passivo del fallimento (ordinanza n. 23), ha trovato conferma la costante giurisprudenza che consente al giudice di rinvio di sollevare questione di legittimità costituzionale (ordinanza n. 184) ed è stata ammessa la legittimazione a proporre questioni di costituzionalità del Consiglio nazionale forense (sentenza n. 189), nonché ø occorre sottolineare ø degli arbitri rituali (sentenza n. 376, la quale costituisce una pronuncia di portata storica per la Corte).
Ribadito il carattere incidentale del giudizio sulla legittimità costituzionale, che esige la rilevanza della questione o la sua pregiudizialità rispetto alla definizione del giudizio principale (ordinanza n. 279), si è riaffermata anche la valenza della c.d. pregiudiziale comunitaria, diretta a stabilire la compatibilità con il diritto comunitario della norma sospettata di contrasto con la Costituzione; valenza che, a sua volta, incide sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale (ordinanza n. 249).
Nei confronti del giudice a quo opera inoltre il divieto di bis in idem, che vale a precludere una seconda rimessione, nel corso dello stesso grado di giudizio pendente tra le parti, di una questione concernente la medesima norma di legge in riferimento ad identici parametri costituzionali, che configurerebbe una inammissibile impugnazione della precedente pronuncia di merito della Corte (ordinanza n. 48): la preclusione alla riproposizione vale, peraltro, soltanto nel caso in cui la precedente pronuncia abbia natura decisoria, e non nel caso in cui sia stata emessa una decisione di manifesta inammissibilità per ragioni puramente processuali (sentenza n. 189).
Il giudizio della Corte si svolge nei termini fissati dall'ordinanza di rimessione (sentenza n. 435): il vaglio di costituzionalità va compiuto in riferimento soltanto alle indicazioni normative e ai profili dedotti dal giudice a quo, non anche a quelli indicati dalle parti (ordinanze nn. 24, 44 e n. 219), salvo che vi siano errori emendabili (sentenze nn. 95 e 113, ordinanze nn. 129; 219). Alla valutazione del giudice a quo si è pure attenuta la Corte nel ritenere la persistente vigenza di una norma di legge, ancorché "delegificata" (sentenza n. 251).
Ha trovato altresì conferma la giurisprudenza che nega ingresso nel giudizio di costituzionalità alle questioni che concernono disposizioni eterogenee (ordinanza n. 81), che si riferiscano all'intero testo normativo, salvo il caso in cui il rimettente argomenti che il vulnus derivi dall'intero corpo normativo (sentenza n. 156, ordinanza n. 286), o che vertano su atti aventi natura regolamentare (ordinanze n. 124 e n. 194, n. 297, sentenza n. 251).
Con riguardo alla instaurazione del giudizio, la Corte ha ribadito la necessità di un atto idoneo, nel contenuto, a definire il petitum o l'oggetto della domanda; soprattutto in tema di conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, viene richiesta la compiuta indicazione degli elementi sufficienti a definire la materia oggetto della controversia (sentenze n. 274, n. 363, n. 364).
Altre pronunce hanno confermato indirizzi consolidati quanto alla costituzione e all'intervento in giudizio. In particolare, quello della necessaria corrispondenza tra parti del giudizio incidentale di costituzionalità e parti costituite nel giudizio principale (ordinanza n. 183), nonché quello della necessaria sussistenza di un interesse all'intervento che sia diretto, non bastando un interesse riflesso ed eventuale rispetto al thema decidendum (sentenze nn. 189 e 333). Così, pur in costanza di una giurisprudenza che non ammette, generalmente, l'intervento in giudizio spiegato da soggetti diversi da quelli legittimati a promuovere il conflitto tra enti, ancorché "interessati" alla risoluzione del giudizio costituzionale, si è ritenuto di derogare a tale regola in relazione al particolare interesse dell'interveniente consigliere regionale (sentenza n. 76). E' stato, invece, negato l'intervento del parlamentare interessato, in un conflitto che opponeva la Camera dei deputati all'autorità giudiziaria, dal momento che i diritti inerenti alla qualità di imputato possono essere sempre fatti valere con gli ordinari strumenti processuali, senza comunque potersi ritenere coinvolti in un giudizio che riguarda asserite lesioni di attribuzioni costituzionali dell'Assemblea parlamentare (sentenza n. 225).
3. Orientamenti della giurisprudenza - Vorrei ora passare al merito delle decisioni, per segnalare rapidamente alcuni orientamenti rilevanti.
Da tempo è ormai ricorrente, nella prospettazione dei giudici rimettenti, il riferimento al principio di eguaglianza: principio-cardine del nostro ordinamento costituzionale e parametro delle questioni sollevate, talvolta esclusivo, talvolta abbinato, con una endiadi, al principio-criterio di ragionevolezza.
Rispetto a tali parametri, il controllo di costituzionalità deve arrestarsi alla verifica che il mezzo prescelto dal legislatore, rispetto al fine, non sia palesemente sproporzionato (sentenza n. 190), ovvero limitarsi all'accertamento del "corretto uso del potere normativo" (sentenze nn. 169 e 180), che evidenzi una carenza di causa o ragione della disciplina censurata: come tale, quindi, implicante un vizio della legge, perché fondato sulla irragionevole differenziazione ovvero, a seconda dei casi, sulla irragionevole omologazione delle situazioni poste a raffronto (sentenze nn. 171, 287 e 350).
Al contrario, il principio di eguaglianza non può essere utilmente invocato quando si pongano a raffronto situazioni strutturalmente diverse, per indurre una modifica dell'ordinamento vigente secondo una prospettiva costituzionalmente non necessitata, o quando la statuizione chiesta dal giudice rimettente determinerebbe essa stessa un'ingiustificata disparità di trattamento. E' il caso della sentenza n. 329, che, in tema di effetti patrimoniali del matrimonio concordatario dichiarato nullo dai Tribunali ecclesiastici, ha rigettato la questione mirante a disciplinare tali effetti secondo la disciplina dettata per il divorzio anziché secondo quella, attualmente applicabile, del matrimonio putativo. Né, d'altro canto, a sostegno della identità delle situazioni messe a confronto possono essere invocati i princìpi affermati in una precedente decisione, quando, soprattutto, essi siano intimamente saldati alla particolare ipotesi allora considerata (sentenza n. 75). Neppure trova accoglimento la questione diretta ad estendere la cerchia dei destinatari di precetti normativi di favore, se l'intervento richiesto esula dai poteri concessi alla Corte e la questione deve, invece, essere risolta dal legislatore, alla cui discrezionalità è sempre rimessa la scelta tra più soluzioni astrattamente possibili (sentenza n. 291).
Nel quadro del sistema delle autonomie regionali, poi, il principio di eguaglianza si converte in quello unitario sancito dall'art. 5 della Costituzione, ed è invocato quando la disciplina di certe materie debba essere uniforme in tutto il territorio nazionale, non potendosi ammettere differenziazioni o soluzioni difformi tra Regione e Regione. A tale principio si richiamano la sentenza n. 121, in materia di disciplina della giurisdizione e la sentenza n. 210, in tema di salvaguardia della fauna selvatica.
Il tema dei rapporti con altri ordinamenti permea la questione decisa con la sentenza n. 131, la quale si inscrive nella serie di pronunce con cui la Corte ha concorso a delineare la disciplina (per il periodo anteriore all'entrata in vigore della legge n. 91 del 1992) della sottoposizione agli obblighi di leva di chi abbia perduto la cittadinanza italiana a sèguito dell'acquisto di quella di un altro Stato. La decisione di illegittimità costituzionale si fonda sul principio generale, già precedentemente affermato, e sancito dall'art. 10, primo comma, della Costituzione, che esige la conformazione dell'ordinamento giuridico italiano alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute e, dunque, anche alla norma che, indipendentemente dall'esistenza di una doppia imposizione, vincola gli Stati a non assoggettare agli obblighi militari i cittadini di altri Stati.
Ha avvertito comunque la Corte che l'orientamento di apertura dell'ordinamento italiano nei confronti sia delle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, sia delle norme internazionali convenzionali incontra i limiti necessari a garantirne l'identità e quindi, innanzitutto, quelli derivanti dalla Costituzione. Con la sentenza n. 73, sono stati chiariti il significato e i limiti, in relazione all'ordinamento interno, della Convenzione sul trasferimento delle persone condannate adottata a Strasburgo il 21 marzo 1983. Nel rigettare la questione, nei confronti delle norme che hanno dato esecuzione a tale Convenzione, la Corte esclude l'eventualità che, a sèguito dell'applicazione di questa, il soggetto trasferito (dallo Stato di condanna, nella specie gli Stati Uniti, allo Stato di esecuzione della pena detentiva, e cioè l'Italia) possa essere sottoposto a un vero e proprio regime di esecuzione speciale e personale, concernente i diritti, oltre che i doveri, che lo riguardano come detenuto.
Con riferimento alla tutela della libertà personale, la sentenza n. 105, interpretativa di rigetto, ha ritenuto che la misura dell'espulsione, nella sua specifica modalità esecutiva dell'accompagnamento dello straniero alla frontiera a mezzo della forza pubblica, non può essere mantenuta in caso di diniego di convalida, da parte del giudice, del provvedimento che dispone il trattenimento dello straniero presso i centri di permanenza temporanea.
Alla libertà associativa ha poi riguardo la sentenza n. 243, la quale ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell'art. 271 del codice penale, che puniva le condotte di promozione, costituzione, organizzazione e direzione delle associazioni che si propongono di svolgere o svolgono attività dirette a distruggere o deprimere il sentimento nazionale. Con questa decisione − che, come espressamente è stato sottolineato, non coinvolge il significato e la portata dei valori costituzionali della Nazione e dell'unità nazionale espressi dagli artt. 5, 9, 67, 87 e 98 Cost. − la Corte ha espunto dall'ordinamento anche la fattispecie associativa, così come aveva fatto, con la sentenza n. 87 del 1966, per la corrispondente condotta individuale.
Con la sentenza n. 223, giudicando sulla disciplina dell'estinzione automatica dei giudizi pendenti di opposizione a sanzioni comminate per violazioni alla legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, è stata dichiarata illegittima l'esclusione del rimborso delle somme corrisposte per il pagamento delle sanzioni, e la compensazione delle spese processuali, che lascia la pretesa azionata dal lavoratore del tutto priva di tutela giurisdizionale.
La sentenza n. 115 si è pronunciata in ordine ai poteri del giudice e del pubblico ministero nella fase introduttiva del giudizio abbreviato, segnatamente dopo le modifiche all'originaria disciplina derivate dalla legge n. 479 del 1999, anche a sèguito di interventi della giurisprudenza costituzionale e degli inviti al legislatore a superare la rilevata "distonía dell'istituto con i princìpi costituzionali"; in particolare, è stata esclusa l'asserita irragionevole discriminazione tra le parti nella mancata attribuzione all'organo dell'accusa di uno specifico potere di iniziativa probatoria per "controbilanciare" il diritto dell'imputato al giudizio abbreviato.
Con la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 302 del codice di procedura penale, la sentenza n. 95 - richiamando i propri precedenti sul tema - sottolinea l'identità di funzione dell'interrogatorio in relazione a tutte le misure cautelari personali, custodiali e non, in quanto tali misure, tutte, limitano la libertà della persona, incidendo negativamente sulla sua attività di lavoro e sulla vita sociale; ne consegue che identica deve essere la sanzione processuale quando non si ottemperi all'incombente nel termine prescritto.
Sempre in applicazione di princìpi ormai consolidati e, in particolare, in ordine alle norme sull'incompatibilità del giudice, la cui funzione è quella di presidiare i valori costituzionali della terzietà e dell'imparzialità della giurisdizione, la Corte con la sentenza n. 224 è nuovamente intervenuta sull'art. 34, comma 1, del codice di procedura penale dichiarandolo illegittimo nella parte in cui non prevede l'incompatibilità alla funzione di giudice dell'udienza preliminare del giudice che abbia pronunciato o concorso a pronunciare sentenza, poi annullata, nei confronti del medesimo imputato e per lo stesso fatto.
In tema di applicabilità del beneficio della liberazione condizionale subordinato alla collaborazione con la giustizia del condannato, la sentenza n. 273 ha escluso la violazione del principio di irretroattività della legge penale, specificando che l'introduzione del requisito della "collaborazione con la giustizia" costituisce una scelta in armonia con il principio della funzione rieducativa della pena, risolvendosi nel criterio legale di valutazione di un comportamento che deve necessariamente concorrere ai fini di accertare il "sicuro ravvedimento" del condannato e la rottura dei collegamenti con la criminalità organizzata.
Di notevole importanza è la sentenza n. 158, nella quale, con l'accoglimento della questione proposta, trova particolare considerazione il lavoro carcerario e, in ispecie, il diritto al riposo annuale, attribuito, per effetto appunto di tale decisione, anche ai detenuti che lavorano per conto dell'Amministrazione penitenziaria.
La protezione del minore è garantita, anche a livello internazionale, da un insieme di norme che formano un sistema integrativo di quello attuato, con la medesima finalità, nell'ordinamento interno. La sentenza n. 231 ha chiarito, respingendo i dubbi di costituzionalità sollevati nei confronti della legge di esecuzione della convenzione dell'Aja del 25 ottobre 1980, che l'ordine urgente di ritorno immediato del minore (illecitamente trasferito o trattenuto in altro paese) nel proprio Stato di residenza abituale è fondato sulla ragionevole presunzione che l'interesse del minore vada innanzitutto tutelato mediante il ripristino immediato della situazione qua ante.
La questione riguardante la possibilità per i portatori di handicap di assolvere l'obbligo scolastico anche oltre il diciottesimo anno di età è esaminata dalla sentenza n. 226, che ha riconosciuto l'idoneità della disciplina vigente al perseguimento delle finalità di promozione della piena integrazione della persona disabile e di sviluppo delle sue potenzialità relative all'apprendimento, alla comunicazione, e alla socializzazione.
Alla speciale protezione del valore della maternità (da tutelare sempre, anche in assenza di un rapporto lavorativo, secondo i principî dettati dagli artt. 31 e 37 della Costituzione) è rivolta la sentenza n. 405, che ha dichiarato irragionevole, e dunque incostituzionale, la norma dell'esclusione dell'indennità di maternità nell'ipotesi di licenziamento della lavoratrice (in uno dei pochi casi ammessi nonostante lo stato di gravidanza), al quale era attribuito rilievo preponderante rispetto allo stato oggettivo della gravidanza.
Quale primo e più immediato segno distintivo che caratterizza l'identità personale, il diritto al nome appartiene al novero dei diritti "inviolabili", protetti dall'art. 2 della Costituzione: così la sentenza n. 120 ha riconosciuto il diritto dell'adottato maggiorenne, figlio naturale non riconosciuto dai propri genitori, di aggiungere il proprio originario cognome, ormai radicato nel contesto sociale e trasmesso ai figli, a quello ricevuto in virtù dell'adozione.
Nel ribadire che la nostra Costituzione riconosce a "tutti", stranieri compresi, la garanzia di un "nucleo irriducibile" del diritto costituzionale alla salute come àmbito inviolabile della dignità umana, la sentenza n. 252 riconosce alla normativa vigente la idoneità a garantire, anche agli stranieri irregolarmente presenti nel territorio nazionale, non solo gli interventi di assoluta urgenza ma anche, nei presidî pubblici ed accreditati, tutte le cure e le prestazioni giudicate essenziali e necessarie ad evitare un irreparabile pregiudizio.
Alla tutela dell'ambiente sono poi riconducibili due decisioni: la sentenza n. 335, che ha determinato la caducazione del divieto di smaltimento nelle discariche regionali di rifiuti speciali di provenienza extraregionale, introdotto nella Regione Friuli-Venezia Giulia; e la sentenza n. 190, relativa alle condizioni intese a regolare l'attività agricola per la costruzione degli impianti di acquacoltura incidente sull'assetto del territorio.
Nell'ambito dell'ordinamento universitario, la sentenza n. 71 riafferma l'esistenza di un preciso nesso funzionale tra l'attività di assistenza ospedaliera e quella didattica e di ricerca, in termini non solo di stretta connessione, ma di vera e propria compenetrazione, al punto che la scissione tra l'uno e l'altro settore di attività, con la conseguente creazione di figure di docenti medici destinati ad un insegnamento privo del supporto della necessaria attività assistenziale, sarebbe lesiva del generale criterio di ragionevolezza, oltre che del principio di buon andamento.
In materia previdenziale, con la sentenza n. 113, la Corte ha proseguito sulla via della completa parificazione tra tutti i lavoratori con riguardo alla facoltà di riscattare i periodi di studio universitari, in considerazione di quella generale tendenza emersa nell'ordinamento, volta a valorizzare in ogni caso i periodi di studio che precedono l'attività lavorativa; mentre la sentenza n. 447 ha dichiarato illegittima la norma che ø con riguardo ad un particolare ente di previdenza di categoria ø escludeva la pensione di reversibilità del coniuge superstite, in relazione ad una circostanza o condizione inidonea a giustificare tale esclusione, qual era il matrimonio intervenuto successivamente al pensionamento dell'assicurato.
La libertà di organizzazione dell'impresa è riaffermata nella sentenza n. 54, la quale ha dichiarato l'illegittimità della disciplina della Regione Sardegna che subordinava l'apertura di succursali e filiali di agenzie di viaggio e turismo al conseguimento dell'autorizzazione dell'assessore regionale al turismo.
La declaratoria di illegittimità (sentenza n. 411) ha colpito anche la mancata previsione di indennizzo in caso di proroga di vincoli urbanistici scaduti, in quanto preordinati alla espropriazione e sostanzialmente ablativi del diritto di proprietà.
Contrastante con il diritto alla tutela giurisdizionale, e in singolare dissonanza con la tendenza, presente in tutta la legislazione vigente, volta ad eliminare ogni impedimento fiscale al diritto dei cittadini di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi, è stata ritenuta la norma (dichiarata illegittima con la sentenza n. 333), che poneva quale condizione per la messa in esecuzione del provvedimento di rilascio dell'immobile, locato ad uso abitativo, la dimostrazione, da parte del locatore, della regolarità della propria posizione fiscale.
Il principio del rispetto della capacità contributiva viene in rilievo in due sentenze, precisamente con riguardo all'IRAP (imposta regionale sulle attività produttive), considerata imposta di carattere reale che colpisce un fatto economico comunque espressivo di capacità di contribuzione (sentenza n. 156), e con riferimento alla tassazione degli immobili non censiti nonchè alla liquidazione dell'imposta di successione sulla base del valore venale dichiarato dallo stesso contribuente, pur se in ipotesi uguale o superiore a quello stimato dall'ufficio finanziario (sentenza n. 164).
La materia delle fonti normative trova considerazione in tema di rapporti tra delega legislativa ed esercizio eccedente i poteri conferiti al delegato. In particolare, la sentenza n. 251 esclude che il legislatore delegato al mero "riesame e riordino" di una disciplina possa introdurre norme sostanzialmente innovative. La sentenza n. 206, a sua volta, riconduce al rapporto di necessaria derivazione dalla originaria delega conferita al Governo anche il decreto legislativo che sia emanato in funzione di "correzione o integrazione" delle norme delegate (già emanate), e che non può, dunque, dare attuazione tardiva alla delega legislativa.
La violazione dei princìpi della delega può, inoltre, costituire motivo di ricorso anche per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, a tutela del principio di legalità, quando l'intervento legislativo del Governo non trovi giustificazione nella delega legislativa ricevuta e determini lesione di attribuzioni costituzionalmente garantite (sentenza n. 139).
Al diritto elettorale si riferiscono due sentenze di accoglimento (sentenze n. 287 e n. 350), in tema di propaganda elettorale nelle elezioni amministrative e di cause di ineleggibilità e incompatibilità per le elezioni a sindaco nella Regione Valle d'Aosta. Entrambe dichiarano illegittimo il diverso e più gravoso trattamento previsto dalle disposizioni censurate rispetto a quello sancito per analoghe condotte tenute in occasione di elezioni politiche, e rispetto ad altre situazioni impedienti, invocate quali tertia comparationis.
La conferma della necessità di un "nesso funzionale" per le opinioni espresse da membri del Parlamento extra moenia è stata ancora una volta ribadita dalla sentenza n. 289, la quale ha accolto il ricorso del Tribunale di Caltanissetta annullando, per violazione dell'art. 68 della Costituzione, la impugnata deliberazione di insindacabilità della Camera dei deputati; e dalla sentenza n. 137, egualmente di accoglimento del ricorso promosso dalla Corte di appello di Milano, la quale ha escluso la riferibilità della prerogativa parlamentare ai comportamenti materiali (nella specie, qualificati come resistenza a pubblico ufficiale).
In tema di pubblico impiego, è stata definita in senso affermativo ø ovviamente sotto il mero profilo costituzionale ø l'annosa questione della compatibilità tra esercizio della professione forense e condizione di pubblico dipendente in regime di tempo parziale (sentenza n. 189). Sotto altro aspetto, è stata confermata la legittimità della devoluzione alla giurisdizione del giudice ordinario anche delle controversie concernenti il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali (sentenza n. 275).
Riguardo all'ordinamento regionale (nel sistema anteriore alla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione), può ravvisarsi una linea di continuità con l'indirizzo giurisprudenziale pregresso in ordine alla salvaguardia delle competenze regionali o provinciali rispetto ad atti dell'esecutivo: così la sentenza n. 84 ha giudicato illegittima la previsione di legge di un illimitato (riferibile cioè a tutto l'ambito delle rispettive competenze) obbligo di conformazione alla normativa secondaria statale, posto a carico delle Province autonome; mentre la sentenza n. 272 ha riaffermato che non può essere consentita l'emanazione di atti ministeriali che invadano le funzioni amministrative riservate alla competenza regionale e provinciale. Per converso è stato riaffermato il limite alla competenza regionale costituito dalla riserva in via esclusiva di determinate materie alla legislazione statale (sentenza n. 55).
La sentenza n. 229 ha poi riconosciuto alla Regione Friuli-Venezia Giulia il potere di disporre la soppressione di enti locali ritenuti non necessari, come le comunità montane, inteso quale potere speculare di quello istitutivo. Con la sentenza n. 230, è stata invece ammessa l'istituzione di nuove province nella Regione Sardegna, nei limiti derivanti dalla Costituzione e dai princìpi dell'ordinamento giuridico della Repubblica, alla luce della riforma statutaria introdotta dalla legge costituzionale n. 2 del 1993.
Trova ulteriore conferma in alcune decisioni di accoglimento, il principio di una doverosa e "leale collaborazione" tra Stato ed enti regionali (o provinciali) quale si ricava, ormai, da una risalente giurisprudenza; principio che esige il ricorso a "procedimenti non unilaterali", i quali contemplino la partecipazione della Regione interessata nel corso di determinate procedure (sentenze nn. 288 e 342), nella forma dell'"intesa" o comunque di interventi consultivi (sentenze nn. 110 e 179, 206, 313 e 314).
A conferma della inderogabilità del principio della libera circolazione di persone e cose fra le Regioni, infine, è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma contenuta in una legge della Valle d'Aosta, che condizionava alla localizzazione nel territorio regionale la possibilità per le imprese di partecipare ad appalti di lavori pubblici (sentenza n. 207).
In sintonia con una linea giurisprudenziale, cui è fatto ampio riferimento, emersa nei casi dei conflitti tra autorità giudiziaria e assemblee parlamentari, la Corte ha chiarito che non può essere invocata la garanzia costituzionale della "irresponsabilità" - sancita dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione - per le opinioni espresse e i voti dati dai consiglieri regionali nell'esercizio delle loro funzioni, quando risulti evidente la valenza esclusivamente "politica" delle opinioni espresse, del tutto avulse dalle funzioni consiliari e da qualsiasi atto tipico relativo a tali funzioni (sentenza n. 76); viceversa, sono coperte dalla garanzia della insindacabilità le affermazioni che rappresentino una illustrazione, in chiave divulgativa, di quanto ha formato oggetto di un atto tipico delle funzioni esercitate dal consigliere regionale (sentenza n. 276).
In ogni caso, non può trovare copertura costituzionale una estensione ai Consigli regionali della deroga alla (sottoposizione alla) giurisdizione contabile, qual è sancita per le Camere del Parlamento, data la non assimilabilità delle Assemblee elettive regionali alle assemblee parlamentari (sentenza n. 292).
Chiamata a risolvere un conflitto tra poteri dello Stato - che vedeva contrapposte la Camera dei deputati e l'autorità giudiziaria-, nel quale veniva in evidenza il delicato bilanciamento dei valori, di pari rango costituzionale, dell'interesse alla speditezza del procedimento giudiziario e dell'interesse dell'Assemblea parlamentare allo svolgimento delle sue attività, la Corte - accogliendo il ricorso della Camera dei deputati ed annullando i singoli e contestati provvedimenti del giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano (per aver questo affermato in termini generali, e senza la concreta valutazione del contingente impedimento, la priorità di un interesse costituzionale rispetto ad un altro) - ha riconosciuto il pari valore dell'interesse del Parlamento, ma non la sua assolutezza, come era nelle richieste della ricorrente, escludendo nel contempo la configurabilità di possibili regole derogatorie del diritto comune (sentenza n. 225).
4. Conclusioni - E' ormai ora di chiudere questa relazione che, pur nella sua inevitabile lunghezza, deve considerarsi una sintesi di quanto scritto nella editio major, alla quale rinvio per più dettagliate notizie e per i prospetti statistici, non senza ringraziare caldamente il Segretario generale, la direttrice del Servizio studi, i direttori degli altri Servizi e i capi degli Uffici, gli assistenti di studio, il personale degli uffici e delle segreterie e tutti coloro che, a vario titolo, hanno collaborato al buon funzionamento della Corte.
La rassegna da me fatta è volutamente priva di conclusioni valutative, che affido invece alla solerzia e alla prudenza di chi, dall'esterno, riterrà di elaborarne.
Mi limito, dunque, concludendo, a formulare un semplice, ma caloroso, auspicio. Questo: che la fedeltà alla Costituzione, intesa nel senso richiamato in apertura del mio discorso, continui a farci riconoscere, fin che possiamo, le innumerevoli domande e i bisogni di giustizia del nostro difficile mondo, così da poter apprestare, secondo il diritto, tutti i rimedi di cui riusciamo ad essere capaci.

References: art. 114
 art. 51
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