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Timestamp: 2019-05-24 15:25:18+00:00

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﻿ SENTENCIA C-241 DE MARZO 29 DE 2006
SENTENCIA C-241 DE 29 DE MARZO DE 2006
CONTENIDO:LEY 968 DE 2005. EXISTENCIA DE UNA INDETERMINABILIDAD O IMPRECISIÓN EN LA MANERA EN LA CUAL SE CITÓ A LOS PARLAMENTARIOS CONFIGURA UN DEFECTO PROCEDIMENTAL. SE DECLARA INEXEQUIBLE LA LEY 968 DE 2005 " POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL ESTATUTO MIGRATORIO PERMANENTE ENTRE COLOMBIA Y ECUADOR".
TEMAS ESPECÍFICOS:PUBLICACIÓN DEL PROYECTO DE LEY
Sentencia C-241 de marzo 29 de 2006
Sentencia C-241 de 2006
Ref.: Expediente LAT-280
Bogotá, veintinueve de marzo de 2006.
Revisión oficiosa de la Ley 968 de 2005 “Por medio de la cual se aprueba el estatuto migratorio permanente entre Colombia y Ecuador, firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000)”.
En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política, el 19 de julio de 2005, el secretario jurídico de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica de la Ley 968 del 13 de julio de 2005 “Por medio de la cual se aprueba el estatuto migratorio permanente entre Colombia y Ecuador, firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000)”.
El acuerdo fue suscrito en Bogotá, el 24 de agosto de 2000, por el, en ese entonces, Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia, Guillermo Fernández de Soto, y el, para el momento, Ministro de Relaciones Exteriores de Ecuador, Heinz Moeller Freille. Tal suscripción es válida en términos de la Ley 32 de 1985, artículo 7º, numeral 2º, literal a, aprobatoria de la Convención de Viena sobre derecho de los tratados, la cual señala: “7. Plenos poderes. 1. Para la adopción la autenticación del texto de un tratado, para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que una persona representa a un Estado: (...) 2. En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que representan a su Estado: a) los jefes de Estado, jefes de gobierno y ministros de relaciones exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado; (...)”.
3. El trámite de la Ley 968 del 13 de julio de 2005.
El Gobierno Nacional, por intermedio de la Ministra de Relaciones Exteriores, Carolina Barco Isakson, y el Ministro de la Protección Social, Diego Palacio Betancourt, presentó ante la secretaría general del Senado, el 23 de agosto de 2004, el proyecto radicado bajo el número 88 de 2004, “por medio de la cual se aprueba el “estatuto migratorio permanente entre Colombia y Ecuador”. El proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso junto con su exposición de motivos, y repartido a la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado (1) .
La ponencia para primer debate del Proyecto de Ley 88 de 2004 en la Comisión Segunda del Senado, fue presentada por los Senadores Jimmy Chamorro Cruz y Francisco Murgueitio Restrepo, el 21 de septiembre de 2004 (2) , después de haber publicado debidamente el proyecto en la Gaceta del Congreso, el 26 de agosto de 2004 (3) .
El señor Presidente, Senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave, levanta la sesión y convoca para mañana a las 9:00 a.m” (negrillas ajenas al texto) (4) .
El Proyecto de Ley 88 de 2004, fue aprobado en primer debate en la Comisión Segunda del Senado, el 13 de octubre de 2004, con un quórum integrado por once (11) de los trece (13) senadores que conforman la Comisión Segunda del Senado, con once (11) votos a favor y cero (0) en contra, según certificación expedida el 17 de agosto de 2005 por el secretario general de dicha comisión (5) .
La ponencia para segundo debate, presentada por los congresistas Jimmy Chamorro Cruz y Francisco Murgueitio Restrepo, se publicó el 16 de noviembre de 2004 (6) .
El 16 de noviembre de 2004, el Presidente del Senado y, posteriormente el secretario general del Senado señalaron: “Por instrucciones de la Presidencia y en cumplimiento del Acto Legislativo 1 de 2003, la secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Proyecto de Ley 88 de 2004 Senado, “por medio de la cual se aprueba el “estatuto migratorio Permanente entre Colombia y Ecuador”, firmado en Bogotá el 24 de agosto de 2000, con informes de conciliación” (7) (negrillas ajenas al texto).
Respetando el término de 8 días que debe mediar entre el primero y el segundo debate, señalado en el artículo 160 Constitución Política, el 23 de noviembre de 2004 se llevó a cabo el segundo debate en plenaria del Senado.
El proyecto fue aprobado el 23 de noviembre de 2004 (8) . Tal aprobación se impartió con un quórum deliberatorio de noventa y tres (93) senadores de los ciento dos (102) que conforman la plenaria, y al ser sometido a votación, presentándose un quórum de cincuenta y cinco (55) senadores, fue aprobado por mayoría, con cincuenta y cinco (55) votos afirmativos y cero (0) negativos (9) .
Posteriormente, y respetando el término de 15 días que debe mediar entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra (C.P., art. 160), el proyecto fue enviado a la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes en donde fue radicado con el Nº 248 de 2004. La ponencia para primer debate fue presentada por el representante Guillermo Rivera Flores, y publicada en la Gaceta del Congreso el 18 de febrero de 2004 (10) .
Proyecto de Ley 88 de 2004 Senado, 248 de 2004 Cámara, por medio de la cual se aprueba el estatuto migratorio permanente entre Colombia y Ecuador, firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000)” (11) .
El proyecto fue aprobado en primer debate en la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara de Representantes, el día 27 de abril de 2005, por unanimidad, con un quórum de diecisiete (17) Representantes de la Comisión Segunda de la Cámara, según certificación expedida por el secretario general de dicha comisión (12) .
La ponencia para segundo debate fue presentada por el mismo Representante, y publicada en la Gaceta del Congreso el 18 de mayo de 2005 (13) .
Proyecto de Ley 248 de 2004 Cámara, 88 de 2004 Senado.
Han sido anunciados los proyectos de conformidad con el Acto Legislativo” (14) .
Respetando el término de 8 días que debe mediar entre el primero y el segundo debate, señalado en el artículo 160 de la Constitución Política, el 7 de junio de 2005 se llevó a cabo el segundo debate en plenaria de la Cámara.
El proyecto de ley fue aprobado en segundo debate durante la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 7 de junio de 2005 por la mayoría de los representantes, estando presentes ciento cincuenta y nueve (159) miembros (15) .
Con posterioridad, la ley aprobatoria del acuerdo fue sancionada por el Ministro del Interior y de Justicia, delegatario de funciones presidenciales, Sabas Pretel de la Vega, conforme al Decreto 2317 el 13 de julio de 2005 (16) y remitida a la Corte Constitucional, para su revisión, dentro de los seis días señalados por el artículo 241-10 de la Constitución.
4. Análisis de la validez de los anuncios para votación del proyecto de ley.
Una vez descrito el trámite adelantado para la aprobación de la ley de la referencia, la Sala entrará a analizar, en particular, si los anuncios de las votaciones se surtieron de conformidad con lo señalado por el Acto Legislativo 1 de 2003 según el cual “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”. Tal análisis se hará teniendo en cuenta la finalidad de la disposición constitucional, a saber, “‘permitir a los congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas’ (17) . Adicionalmente, dicha reforma facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de esta, ejercer sus derechos de participación política (C.P., art. 40) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (C.P., arts. 1º y 3º )” (18) .
4.1. Posición jurisprudencial sobre el requisito constitucional previsto en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003.
A continuación se realizará una descripción de la posición jurisprudencial de la corporación en relación con el requisito constitucional enunciado para que, con base en esta se pueda determinar si en el trámite de la ley en estudio existe o no un vicio de constitucionalidad.
4.1.1. Determinabilidad de la fecha en la cual se va a realizar la votación para que se cumpla con la finalidad del Acto Legislativo 1 de 2003, artículo 8º.
En la Sentencia C-780 de 2004 se analizó la constitucionalidad de la Ley 876 de 2004, “por medio de la cual se aprueba el protocolo modificatorio a la ‘Convención de extradición entre la República de Colombia y el Reino de España’, suscrita en Bogotá el 23 de julio de 1892, hecho en Madrid el dieciséis (16) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)”. En tal fallo se precisó que la finalidad del artículo 160 de la Carta (no tomar por sorpresa a los congresistas en la votación de un proyecto) se cumplía si la fecha de votación a pesar de no estar precisamente definida era determinable. Al respecto se dijo lo siguiente:
“se tiene que en la sesión del 10 de septiembre de 2003 el secretario general de la Comisión Segunda de la Cámara le informó al Presidente que se anunciarían los proyectos de ley que serían considerados en la próxima semana y este, al dar lectura a esos proyectos, incluyó el que finalizó con la ley ahora objeto de análisis. Es claro que no indicó la fecha cierta y precisa en que tendría lugar dicha sesión, pues solo dijo que sería “la próxima semana”, actuación que, en principio, constituye una irregularidad y que, por lo tanto, podría generar un vicio de procedimiento que conlleve a la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley. No obstante, en el presente caso no se configura tal vicio dadas sus especiales particularidades, veamos.
En primer lugar, por el propio contexto en que se hizo el anuncio y se llevó a cabo la votación, es decir, al incluirse el proyecto respectivo dentro de los que se anunciaron para aprobación en la sesión de la próxima semana —debe recordarse que el 10 de septiembre de 2003, día en que se anunció, fue miércoles— se estaba indicando que ello tendría lugar en la sesión que se llevaría a cabo justamente en la semana siguiente, lo que apuntaba a que era la del miércoles 17 de septiembre, pues tal como lo certificó el secretario general de la Comisión Segunda la sesión del 17 de septiembre de 2003 —fecha en que se aprobó el proyecto— fue “la inmediatamente posterior a la realizada el 10 de septiembre” (19) . Tal cuestión indica que si bien no fue una fecha determinada la señalada para la votación, sí era perfectamente determinable para los miembros de esa célula legislativa. Y, si bien al final de la sesión del 10 de septiembre de 2003 se convocó para el martes a sesiones conjuntas con la comisión homóloga del Senado de la República, era lógico que en esa sesión no podía estudiarse el proyecto de ley que finalizó con la ley objeto de estudio, por cuanto este no era un tema de aquellos que requirieran debate conjunto.
En segundo término, por cuanto bajo esas específicas circunstancias también se cumplió con la finalidad del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, que consiste precisamente en permitir que los congresistas tengan conocimiento previo sobre los proyectos que van a ser sometidos a votación y de esa manera evitar que sean sorprendidos con la votación de un proyecto de ley que no había sido anunciado con anterioridad y para la cual no habían sido convocados. De manera que en el presente caso no puede considerarse que los honorables representantes hayan sido sorprendidos por la votación del proyecto el día 17 de septiembre de 2003, tan es así que ninguno manifestó tal cuestión o sentó protesta al respecto” (20) (negrillas ajenas al texto).
En sentido semejante, en la Sentencia C-644 de 2004 (21) se conoció del trámite surtido por la Ley 846 de noviembre 6 de 2003, por medio de la cual se aprueba el “Protocolo adicional al Acuerdo de Cartagena, ‘Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia’, hecho en Oporto, Portugal, el diecisiete (17) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998)”, la cual fue encontrada exequible en relación con su trámite. En esa ocasión se había anunciado el proyecto de ley en estudio dentro de aquéllos que serían objeto de votación en la próxima sesión correspondiente al día martes y, en efecto, tal votación se había hecho en la fecha prefijada. Durante el análisis de constitucionalidad, la corporación señaló:
“Esta corporación ha reconocido que la finalidad pretendida por la citada norma constitucional, es permitir a los congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas. Bajo esta perspectiva, la Corte ha establecido que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable. Por otra parte, en sentencia, la Corte estableció que si por diversos inconvenientes la votación no tiene lugar el día predispuesto, no se incurre en vulneración a la Carta Fundamental, pues la exigencia constitucional se limita exclusivamente a obligar el efectivo conocimiento previo de los proyectos que en el futuro serán objeto de decisión. Por consiguiente, como lo sostuvo esta corporación, el nuevo requisito de procedimiento legislativo previsto en el Acto Legislativo 1 de 2003, se acredita con “anunciar en sesión previa que se convocará para votación en una fecha futura prefijada”” (negrillas ajenas al texto).
En la Sentencia C-661 de 2004 (22) , se conoció de un proyecto de ley en el cual uno de los debates, a pesar de haber sido anunciado para votar el mismo día del anuncio, materialmente terminó siendo votado en sesión posterior a la indicada. La Corte consideró que, bajo esas circunstancias, el requisito del Acto Legislativo 1 de 2003 si bien inicialmente se había desconocido, había sido subsanado.
En consonancia con lo anterior, la Sentencia C-820 de 2004, en la cual se analizaba la constitucionalidad de la Ley 864 de 2003, ‘Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo sede entre el gobierno de Colombia y la Organización Iberoamericana de Seguridad Social para el establecimiento de la sede del centro regional de la OISS para Colombia y el área andina’, firmado en Cartagena de Indias, el 22 de noviembre de 2001” a pesar de que se dijo que el proyecto se votaría la semana siguiente pero no se indicó día, la Corte consideró que esto no constituía vicio de inconstitucionalidad (23) Tanto el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra como el Magistrado Jaime Araújo Rentería salvaron el voto. El primero consideró que: “no se le dio cumplimiento al requisito exigido por el artículo 8º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, en el cual se dispuso en el inciso final del artículo 160 de la Constitución Política, que “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”, pues durante el trámite del proyecto en la Cámara de Representantes, no se le dio cumplimiento a la exigencia constitucional en cuanto hace al anuncio previo y en sesión anterior de la sesión en la cual sería votado el proyecto de ley en la Plenaria de esa Corporación, lo que, en tales circunstancias, señala que el proyecto fue aprobado irregularmente y, en consecuencia, debería haber sido declarada su inexequibilidad.” El segundo de los Magistrados indicó: “Con [el Acto Legislativo 01 de 2003] se quiso evitar varias cosas:
En el caso concreto se votó el miércoles, cuando la próxima semana iniciaba el lunes. Por la vía de esta fórmula ambigua se distorsiona el espíritu de la reforma constitucional, que era la certeza de la fecha de la votación y se deja un mal precedente, ya que la próxima vez se puede anunciar para el próximo mes, para el próximo año o para la próxima década, centurio o milenio y sorprender al Congreso y a los ciudadanos con una votación inesperada.” .
4.1.2. Necesidad de que el anuncio se dé en sesión anterior para que se cumpla con la finalidad del Acto Legislativo 1 de 2003, artículo 8º.
En la Sentencia C-333 de 2005 (24) se declaró la inexequibilidad de la Ley 898 de 21 de julio de 2004, por medio de la cual se aprueba la “Convención interamericana contra el terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos”, en virtud de que la votación se había anunciado en la misma sesión en la cual se había surtido. Se afirmó en la parte considerativa de dicho fallo:
“La finalidad de dicho precepto constitucional es, tal como lo ha reconocido esta corporación, “permitir a los congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas (25) ” (26) .
La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión inicial se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada o por lo menos, determinable (27) .
En la plenaria del Senado, con el propósito de cumplir lo ordenado por el último inciso del artículo 160 de la Carta Política adicionado por el artículo 8º del Acto legislativo 1 de 2003, pero haciendo una interpretación equivocada de esta regla constitucional, se anunció el debate y votación del Proyecto de Ley 206 de 2003, en la misma sesión en que fue aprobado (28) .
De conformidad con lo descrito en los párrafos anteriores, la Ley 898 del 21 de julio de 2004, por medio de la cual se aprueba “la Convención interamericana contra el terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos,” no cumplió la totalidad de los requisitos formales de orden constitucional para su aprobación” (29) .
En conclusión, se hace imposible el cumplimiento de lo previsto en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 si el anuncio para la votación se da el mismo día que esta.
4.1.3. Presunción de cumplimiento del requisito del artículo 8º del Acto Legislativo, cuando en el anuncio se indica que este se hará con la finalidad de cumplir el requisito constitucional.
En Sentencia C-533 de 2004, esta corporación determinó que resulta ajustado a la finalidad del Acto Legislativo 1 de 2003 una votación que, a pesar de haberse efectuado varias sesiones después de lo anunciado —por dificultades internas del trámite congresual que hicieron imposible adelantar las sesiones posteriores a la fecha del anuncio— haya hecho énfasis en que se estaba cumpliendo con los requisitos del Acto Legislativo.
Téngase en cuenta al respecto que según consta en el Acta 65 del 20 de agosto de 2003 en la que precisamente se discutió el informe de la subcomisión encargada de analizar el alcance del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 que introdujo el inciso final del artículo 160 superior a que se ha hecho referencia, en relación con los proyectos de ley anunciados en esa fecha se hizo especial énfasis en la necesidad de cumplir con el nuevo requisito así establecido, y en este sentido se dio lectura uno a uno a los títulos de los proyectos de ley que deberían ser votados en la siguiente sesión plenaria, por lo que no puede considerarse que los honorables representantes hayan podido ser sorprendidos con una votación no anunciada, que por lo demás figuró en el orden del día sometido a discusión y aprobación tanto de la sesión del 26 de agosto de 2003 como de la sesión del 2 de septiembre de 2003. Al respecto es pertinente recordar además que el artículo 80 de la Ley 5ª de 1992 señala que “Cuando en una sesión no se hubiere agotado el orden del día señalado para ella, en la siguiente continuará el mismo orden hasta su conclusión”. y que ello fue lo que precisamente sucedió en la sesión del 26 de agosto que debió levantarse por ausencia de quórum para decidir sobre los asuntos de dicho orden del día (...)” (negrillas ajenas al texto).
4.1.4 Necesidad de certeza sobre la fecha de votación derivada de las fórmulas utilizadas en el anuncio.
En la Sentencia C-400 de 2005 en la cual se analizaba la constitucionalidad de la Ley 899 de julio 21 de 2004, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado’, hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)” se presentaron, de manera simultánea, dos problemas que derivaron en la inexequibilidad de la ley por vicios de trámite. Uno de estos, la realización de la votación en sesión diferente a la exactamente siguiente al anuncio; el segundo, la falta de certeza en la fecha votación derivada del lenguaje utilizado en el anuncio.
En el anuncio para segundo debate en el Senado se había dicho “En cumplimiento del Acto Legislativo 1 de 2003, la Presidencia enuncia los siguientes proyectos para la próxima semana”, sin que se señalara específicamente la sesión en la que iba a ser votado, tal y como lo señala el último inciso del artículo 160 constitucional.
La ponencia para segundo debate en la Cámara se anunció en los siguientes términos: “Señor secretario sírvase leer los proyectos que también van a ser discutidos el lunes a partir de las 4:00 p.m”. No obstante, en el día indicado no se había dado la votación y esta no se había vuelto a anunciar.
16. En este orden de ideas es claro, que el proyecto de ley se votó sin anuncios ciertos, respecto de las fechas en que se iban a llevar a cabo las respectivas votaciones, y que no consta en el expediente expresión o hecho alguno que permita inferir lo contrario. Que no obstante, se votó unánimemente en la Comisión del Senado y en la Comisión de la Cámara, la flagrante infracción del requisito constitucional señalado, no puede ser desconocida por la Corte, ya que además del conocimiento previo del texto, se dejó de cumplir otros propósitos y objetivos de la norma que no se limitan a este, y que, en igual forma, tienden a la realización del principio de democracia participativa que orienta nuestra Carta Política, los cuales pudieron verse truncados ante la incertidumbre del momento en que se iba a realizar la votación” (30) (negrillas ajenas al texto).
Por otra parte, en la Sentencia C-473 de 2005 (31) , se conoció de un caso en el cual el anuncio prescrito por el artículo 160 constitucional se había dado con palabras diferentes a votación. Sin embargo, al analizar el caso, la Corte encontró que con la terminología utilizada sí se había cumplido la finalidad del artículo 160 lo que hacía que no se presentara, por tal motivo, vicio de inconstitucionalidad, puesto que con lo dicho era entendible que se estaba haciendo referencia a la votación. La corporación señaló:
Del contexto cabe resaltar aspectos generales atinentes al momento en que se realizaron los anuncios y aspectos específicos de cada etapa del proceso de formación de la ley. En cuanto a los aspectos generales, observa la Corte que este proyecto de ley fue tramitado luego de que iniciara la vigencia del acto legislativo correspondiente (3 de julio de 2003). En esa etapa inicial las diferentes células legislativas interpretaron el requisito del anuncio previo de la votación de diferente manera. Uno de los puntos sujetos a interpretación fue el atinente al lenguaje que debía emplearse al efectuar el anuncio. Lo ideal es que dicho anuncio incluya la expresión “votación”. Sin embargo, en el contexto general de la práctica parlamentaria, para ese momento se usaban otras expresiones que comprendían la votación. Por ejemplo, el concepto de primer debate o de segundo debate abarca tanto la discusión como la votación, como lo dice el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 al definir “debate” (32) .
Entonces, cuando en la Comisión Primera del Senado se anunció que el proyecto sería sometido “a consideración de la comisión en la próxima sesión”, se entendió que dicho anuncio comprendía tanto deliberar como votar sobre el proyecto de ley estatutaria. Además, en este mismo sentido, en el orden del día de las sesiones mencionadas en la descripción de los hechos se puntualizó que el proyecto sería sometido a consideración “para primer debate” —como sucedió por ejemplo en la Comisión Primera del Senado— o para segundo debate —como sucedió por ejemplo en la plenaria de la Cámara de Representantes. Adicionalmente, cabe resaltar que el artículo 157 de la Constitución, que define las etapas en la formación de las leyes, dice expresamente que en el primer debate se aprueba un proyecto de ley (literal 2º). Lo mismo señala respecto del segundo debate en cada cámara (literal 3º).
En cuanto a los aspectos específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto. Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el presidente, directamente, o el secretario correspondiente, por autorización de este, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión, (ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la consideración de dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad.
Es cierto que en algunas de estas etapas la discusión y la votación del proyecto se llevó a cabo en la misma sesión, es decir, en aquella para la cual se había anunciado previamente la “consideración” del proyecto. Así sucedió, por ejemplo, en la Comisión Primera del Senado. Pero ello no es solo normal en la actividad parlamentaria, puesto que la terminación del debate consiste precisamente en votar sobre el proyecto discutido, sino también compatible con el artículo 160, in fine. Ni del texto de este artículo ni de su génesis se puede inferir que este prohíbe que se vote el mismo día en que se delibere sobre un proyecto. Lo que esta norma expresamente exige es que la votación se realice después de que en una sesión anterior a dicha votación se hubiere anunciado que la misma se llevaría a cabo. Cuando no se ha iniciado el debate de un proyecto de ley es imposible exigir que se convoque exclusivamente para votarlo. Ello equivaldría a admitir que se puede obviar la discusión del mismo. De tal manera que resulta razonable que se convoque para discutir y votar un determinado proyecto en una misma sesión, previamente anunciada. Lo anterior no excluye que, de acuerdo con la evolución que tenga un debate, después de la etapa inicial de discusión sobre el proyecto se decida declarar la suficiente ilustración y convocar una sesión posterior para votar sobre él. Esto fue lo que aconteció en la plenaria de la Cámara de Representantes celebrada en la sesión del 2 de junio de 2004” (negrillas y resaltado ajenos al texto).
4.1.5. Determinación de la subsaneabilidad del vicio por omisión de anuncio.
En el Auto A-38 de 2004 se conoció de un vicio de procedimiento consistente en la falta de anuncio de la discusión y votación de unas objeciones presidenciales presentadas. La Corte estimó que si bien se había omitido tal requisito constitucional, en esa ocasión, el vicio era subsanable. Acerca de la subsaneabilidad del trámite indicó la Corte:
Dicha hipótesis, tal como lo ha señalado esta corporación, (33) constituye una manifestación directa del principio democrático en la medida en que permite que sea directamente el Congreso quien subsane los posibles yerros constitucionales en los que haya incurrido. Sin embargo, esta posibilidad se debe ejercer siempre en forma razonable, esto es, no puede implicar la repetición completa del procedimiento legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el procedimiento, y otra muy distinta es la ausencia de procedimiento como tal. Así ha dicho la Corte que “para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento” (34) .
En este caso el vicio es subsanable porque se respetaron las etapas estructurales del procedimiento legislativo y tan solo se omitió cumplir con el nuevo requisito de anunciar en sesión previa que se convocará para votación en una fecha futura prefijada. Por lo anterior, y de conformidad con lo que establece el parágrafo del artículo 241 de la Carta, el Proyecto de Ley 48 de 2001 Senado, 212 de 2002 Cámara de Representantes deberá volver a dicha cámara para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003” (35) .
Por su parte, en el Auto A-088 de 2005 se encontró que en el trámite de una ley aprobatoria de tratado si bien se había anunciado la votación del proyecto en plenaria del Senado la votación no se había dado en la sesión inmediatamente posterior. La Corte consideró, para esa ocasión, que si bien esto constituía un vicio de trámite tal vicio era subsanable. Como criterios de la remediabilidad del vicio se indicó:
“Ahora bien, frente al vicio de procedimiento identificado debe recordarse que de acuerdo con reiterada jurisprudencia (36) no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad.
Al respecto cabe recordar que las reglas constitucionales sobre formación de las leyes con las que se busca preservar el contenido esencial del régimen institucional diseñado por el Constituyente, así como asegurar que el debate en el Congreso sea amplio, transparente y racional (37) , no tienen un valor en sí mismas y deben interpretarse teleológicamente al servicio de los valores materiales que esas reglas pretenden realizar (art. 1º, 2º y 228 de la Constitución) (38) .
En aplicación de estos criterios la Corte respecto de vicios de trámite en la tramitación de leyes aprobatorias de tratados, ha en el pasado devuelto para la subsanación por el Congreso leyes de este tipo (39) . Así por ejemplo, cabe recordar que durante el trámite de la Ley 194 de 1995, ley aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, el gobierno sometió a la consideración del Congreso un texto incompleto del tratado que se pretendía aprobar mediante tal ley. No obstante, el Congreso lo aprobó y la ley, con el correspondiente tratado fue remitida a la Corte Constitucional. La Corte consideró que la no aprobación de esos artículos de la convención se debió a una inadvertencia, y por estimar que se trataba de un vicio subsanable devolvió la ley a la secretaría jurídica de la presidencia para que se procediera a corregir el mencionado vicio, mediante auto del 21 de marzo de 1996, en el que le señaló un término de siete (7) días para que el ejecutivo presentara el proyecto corregido al Congreso, y treinta (30) días para que se surtieran los debates en las cámaras y se sancionara nuevamente la ley (40) .
Así mismo a título de ejemplo en el trámite de la ley la Ley 178 de 1994, “Por medio de la cual se aprueba el Convenio de París para la protección de la propiedad industrial”, hecho en París el 20 de marzo de 1883, con las respectivas revisiones posteriores”, la Corte encontró que no se respetó el término de 8 días completos que deben transcurrir entre debates a que alude el artículo 160-1. La Corte consideró que era un vicio subsanable por lo que devolvió al Congreso la ley para que se aprobara en segundo debate en la Cámara de Representantes, de conformidad con la Carta Política (41) .
Cabe precisar de otra parte que en aplicación de similares criterios, pero esta vez específicamente en relación con la configuración de un vicio por el incumplimiento del requisito señalado en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 la Corte en los autos 38 (42) y 136 (43) de 2004, —atinentes al trámite de objeciones presidenciales—, señaló el carácter subsanable del vicio de procedimiento consistente en la no citación previa al debate y votación de un proyecto y ordenó la devolución de los respectivos proyecto de ley para que se corrigiera el vicio en que se había incurrido (44) .
Ahora bien, la Corte considera que los criterios señalados en las decisiones a que se ha hecho referencia resultan aplicables en el presente caso, máxime cuando se trata de una ley aprobatoria de tratado que por su naturaleza y las características del control de constitucionalidad a que ellas se someten (art. 241-8) (45) resulta imposible la ratificación del instrumento internacional respectivo hasta tanto no se declare la exequibilidad del mismo y de su ley aprobatoria por parte de la Corte.
Así dado que el trámite que se debe surtir para la subsanación del vicio identificado es una consecuencia del ejercicio del control efectuado por la Corte (art 241-10), no puede entenderse que en estas circunstancias se desconozca el requisito de que el trámite se surta en máximo dos legislaturas (C.P., art. 162), pues este se predica de la actuación del legislador —que en el presente caso efectivamente tramitó y votó el proyecto de ley en dicho plazo como se desprende del expediente legislativo analizado por la Corte—, pero no de las consecuencias que se deriven del ejercicio del control de constitucionalidad, las cuales se rigen por los mandatos superiores y legales que permiten el saneamiento de los vicios de procedimiento (parágrafo del artículo 241 C.P., artículo 202 de la Ley 5ª de 1992 y artículo 45 del Decreto 2067 de 1991) (46) .
Al respecto la Corte llama la atención sobre el hecho que el mandato a que alude dicho artículo debe interpretarse dentro del contexto específico del capítulo de la Constitución en que se encuentra inserto, a saber el capítulo 2 del título VI de la Constitución sobre la Rama Legislativa, cuyo articulado alude a las condiciones generales de reunión y funcionamiento del Congreso (47) .
A ello cabe agregar que si se aceptara la interpretación del alcance del artículo 142 superior a que se ha hecho referencia, cualquier vicio de procedimiento en la formación de una ley de aquellos que se señalan en el capítulo 3 del título VI de la Constitución, —aún los que en reiterada jurisprudencia de la corporación han sido identificados como subsanables— configuraría un vicio de competencia que invalidaría necesariamente la actuación del legislador en tanto la convertiría en ineficaz. Conclusión que a todas luces resulta irrazonable”.
Por otra parte, en el Auto A-089 de 2005 (48) se analizó la existencia de un vicio en relación con el anuncio de la votación de un proyecto consistente en que si bien se había anunciado la votación para una fecha futura determinada, esta no se había dado en tal fecha pues se había presentado un inconveniente que había hecho preciso posponer el orden del día. Además, en la sesión anterior a la cual efectivamente se dio la votación, esta no se había anunciado. La Corte encontró que este vicio sí era subsanable debido al contexto de buena fe en el cual se había presentado el anuncio y a la determinabilidad de la fecha en la cual se iba a realizar la votación (49) . En el mismo auto, la Corte tuvo la oportunidad de analizar las características que hacían insubsanable un vicio y dentro de estas determinó que este se hubiese presentado al comenzar el trámite legislativo, pues de ser así sería igual devolverlo para la subsanación que volver a tramitar la ley después de su declaratoria de inexequibilidad. Al respecto dijo el auto:
“[L]a Corte ha estimado que existen ciertos vicios usualmente insubsanables. Esto porque si el vicio ocurrió en el momento inicial del trámite, la subsanación sería irrazonable puesto que implicaría rehacer todo el procedimiento. Por ejemplo, la falta de presentación oficial de las adiciones a un proyecto de ley, las cuales por su magnitud equivalían a un proyecto de ley distinto al originalmente presentado, y por lo tanto la ausencia de la correspondiente publicación y exposición de motivos al inicio de todo el trámite legislativo, hace irrazonable la devolución al Congreso para la subsanación, pues esta implicaría la reproducción de todo el procedimiento de formación de la ley (50) . También ha estimado usualmente insubsanable el hecho de que los congresistas no hayan podido conocer las modificaciones o enmiendas al texto de un proyecto de ley por la falta de publicación de estas antes de ser discutido y votado el proyecto, de lo que se deriva la ausencia de debate y por lo tanto la invalidez de la votación (51) ”. (negrillas ajenas al texto)
En conclusión, si bien la Corte ha considerado que la omisión del requisito del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 es, en principio, subsanable, tal posibilidad no se da si las graves irregularidades en el anuncio se presentan en el primero de los debates de todo el trámite de aprobación de la ley.
4.1.6. Reglas jurisprudenciales sobre el cumplimiento del requisito del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003.
Con fundamento en el anterior análisis jurisprudencial, para el cumplimiento de lo señalado en el Acto Legislativo se puede afirmar que (i) se hace necesario que así no esté exactamente determinada, la fecha de votación sea determinable; (ii) se hace imposible el cumplimiento de lo previsto en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, si el anuncio para la votación se da el mismo día que esta; (iii) la contextualización que se da con la mención de que se está cumpliendo con los requisitos del Acto Legislativo fortalece el que el anuncio de votación sea válido a la luz de la Carta; (iv) no existe una fórmula textual específica para realizar el anuncio. Lo esencial es verificar si se cumplió la finalidad del anuncio, para lo cual se deben atender las circunstancias de cada caso; (vi) si bien la omisión del requisito del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 es, en principio, subsanable, tal posibilidad no se da si las graves irregularidades en el anuncio se presentan en el primero de los debates de todo el trámite de aprobación de la ley.
La Sala observa que en el trámite de la ley de la referencia no se cumplió con la finalidad del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, toda vez que en una ocasión no existió claridad acerca del anuncio de la votación del proyecto en la siguiente sesión, motivo por el cual los congresistas no pudieron tener la certeza del momento en que se iban a realizar las votaciones.
El señor Presidente, Senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave, levanta la sesión y convoca para mañana a las 9:00 a.m” (negrillas ajenas al texto) (52) .
Como se observa en el texto subrayado, y en la totalidad del texto trascrito, se presentan dos características: la indeterminación en el tiempo puesto que se dijo “para el día de hoy o mañana” y la falta de anuncio que precise el objetivo del Acto Legislativo 1 de 2003, toda vez que simplemente se dijo “pregunto a la secretaría qué más tendríamos para el día de hoy o para mañana”. La Corte observa que, sin lugar a dudas, en tal texto no se indica, ni de este es posible deducir, que lo que se pretendía era dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003. Esto aunado a la indeterminación en el tiempo de la actuación anunciada configura un vicio de trámite, por desconocimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003.
Proyecto de Ley 88 de 2004 Senado, “por medio de la cual se aprueba el “estatuto migratorio permanente entre Colombia y Ecuador”, firmado en Bogotá el 24 de agosto de 2000, con informes de conciliación” (53) (negrillas ajenas al texto).
La Corte, a la luz del texto subrayado, encuentra que se cumplió plenamente el requisito del Acto Legislativo 1 de 2003.
Proyecto de Ley 88 de 2004 Senado, 248 de 2004 Cámara, por medio de la cual se aprueba el estatuto migratorio permanente entre Colombia y Ecuador, firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000)” (54) .
A la luz de lo señalado en la Sentencia C-473 de 2005 en la cual se indicó que con la mención del término debatir se cumplía el requisito del Acto Legislativo 1 de 2003, la Sala no encuentra vicio de trámite en esta etapa de la ley en estudio.
Han sido anunciados los proyectos de conformidad con el Acto Legislativo” (55) (negrillas ajenas al texto).
La Sala observa que si bien se utilizó la expresó “proyectos para el próximo martes” la finalidad de tal anuncio se vio precisada con la afirmación hecha al final del anuncio: “han sido anunciados los proyectos de conformidad con el acto legislativo”. Como se analizó en la Sentencia C-533 de 2004, la mención del acto legislativo dentro del anuncio, da a entender que la finalidad del mismo fue cumplida. Así las cosas, en el anuncio para la votación en plenaria de la Cámara no se presentó vicio de trámite.
Por último, la Corte considera preciso señalar que en el presente caso se sigue la jurisprudencia de la corporación en la medida en que el vicio de la ley en análisis se constituye por la indeterminabilidad de la finalidad del anuncio. En efecto, la expresión “que más tendríamos para el día de hoy o para mañana” contiene tanto una indeterminación temporal como una imprecisión y una vaguedad de tal entidad que se concluye que no se dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003. La forma en que se citó a los parlamentarios en el primer anuncio no cumple la finalidad prevista en el Acto Legislativo 1 de 2003, artículo 8º, sino que la desvirtúa. Por ende, se configura un defecto procedimental que conlleva la inconstitucionalidad de la ley aprobatoria del tratado objeto de revisión constitucional.
Para finalizar, la Corte debe analizar si el vicio que se presenta es o no subsanable. En virtud de que el vicio se presentó al inicio del trámite del proyecto de ley, siguiendo la jurisprudencia de esta corporación (Auto A-089 de 2005 fundamentado en lo determinado en las sentencias C-737/01 y C-760/01), este se torna insubsanable. Lo anterior, toda vez que sería casi equiparable devolver el proyecto para que fuera subsanado el vicio que retirar del ordenamiento la ley en estudio para que se le dé nuevo trámite en el Congreso.
1: Declarar INEXEQUIBLE la Ley 968 del 13 de julio de 2005 “Por medio de la cual se aprueba el estatuto migratorio permanente entre Colombia y Ecuador”.
(1) Ver Gaceta del Congreso Año XIII, Nº 471 del 26 de agosto de 2004. Págs. 20 y ss.
(2) Ver Gaceta del Congreso Año XIII, Nº 559 del 22 de septiembre de 2004. Págs. 6 y ss.
(3) Ver Gaceta del Congreso Año XIII, Nº 471 del 26 de agosto de 2004. Págs. 20 y ss.
(4) Ver Gaceta del Congreso Año XIV, Nº 517 del 12 de agosto de 2005. Pág. 16.
(5) Folio 8 cuaderno 2 del expediente.
(6) Ver Gaceta del Congreso Año XIII, Nº 701 del 16 de noviembre de 2004. Págs. 5 y ss.
(7) Ver Gaceta 844 del 23 de diciembre de 2004, página 6.
(8) Ver Gaceta del Congreso Año XIII Nº 845, del 23 de diciembre de 2004. p. 30.
(9) Certificación expedida por el secretario general del Senado de la República del 11 de agosto de 2005. Folio 5, cuaderno 2.
(10) Ver Gaceta del Congreso. Año XIV, Nº 54 del 18 de febrero de 2005, págs. 45 y 46.
(11) Certificación expedida por el secretario general de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, del 4 de agosto de 2005. Folio 3, cuaderno 2. Ver también Gaceta del Congreso Año XIV, Nº 727 de 2005 pág 5.
(12) Certificación expedida por el secretario general de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, del 4 de agosto de 2005. Folio 3, cuaderno 2. Tal certificación señala que el anuncio consta en el Acta 32. Ver Gaceta del Congreso Año XIV, Nº 729 del 24 de octubre de 2005.
(13) Ver Gaceta del Congreso Año XIV, Nº 276 del 18 de mayo de 2005. Págs 10 y 11.
(14) Ver Gaceta 500 del 8 de agosto de 2005, página 24.
(15) Según certificación del secretario general. Cámara de Representantes del 12 de agosto de 2005. Folio 2 cuaderno 2.
(16) Ver folio 13 vuelto, cuaderno 1.
(17) Véase: Auto 38 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y Sentencia C-533 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(18) Ver Auto A-089 de 2005.
(20) En relación con esta posición, el magistrado Alfredo Beltrán Sierra, en salvamento de voto indicó: “No es lo mismo indicar que un proyecto va a ser votado “la semana entrante”, que indicar de manera precisa en cual de las sesiones de esa semana se incluirá para votación. Lo que el constituyente quiso al reformar el artículo 160 de la Carta Política con la norma introducida por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, fue evitar sorpresas tanto para los miembros del Congreso como para la ciudadanía, con votaciones sorpresivas de los proyectos de ley, en momentos en que los miembros del Congreso no estuvieran enterados, todos, de la fecha de la sesión en que tal votación debería llevarse a efecto. Se quiso, de esa manera, garantizar la trasparencia del proceso legislativo, evitar maniobras o ardides que so-pretexto de la “habilidad” parlamentaria pudiesen afectar el principio democrático y las garantías a las minorías. Ninguno de los miembros de la Comisión Segunda de la Cámara tenía información cierta sobre el día en que debería ocurrir la votación de ese proyecto, pues no se cumplió con el requisito de señalar en una sesión previa aquella en que debería realizarse la votación del mismo. Es decir, navegando por la incertidumbre, por la indeterminación, por la mera probabilidad o expectativa, se decidió votar ese proyecto el 17 de septiembre de 2003, lo que podría haber ocurrido, también, en la sesión del día siguiente. No se entiende entonces cuál es el fundamento jurídico para considerar que en una semana que tiene varios días de sesiones basta con mencionar a aquella para que así quede determinado en cuál de las sesiones celebradas en los diferentes días de esa semana va a ser sometido a votación un proyecto de ley determinado.
En relación con este mismo aspecto indicó el magistrado Jaime Araújo Rentería que “El proyecto se dijo que se votaría la próxima semana, pero no se señaló la sesión exacta en la que se votaría; ya que la semana comienza el lunes y termina el domingo, de modo que no se sabía si la votación era el lunes, el martes, el miércoles, el jueves, el viernes, el sábado o el domingo.
En el caso concreto se votó el miércoles, cuando la próxima semana iniciaba el lunes. Por la vía de esta fórmula ambigua se distorsiona el espíritu de la reforma constitucional, que era la certeza de la fecha de la votación y se deja un mal precedente, ya que la próxima vez se puede anunciar para el próximo mes, para el próximo año o para la próxima década, centurio o milenio y sorprender al Congreso y a los ciudadanos con una votación inesperada”.
(21) Con salvamento de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería y salvamento parcial de voto del magistrado Rodrigo Uprimny Yepes.
(22) Aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería.
(23) Tanto el magistrado Alfredo Beltrán Sierra como el magistrado Jaime Araújo Rentería salvaron el voto. El primero consideró que: “no se le dio cumplimiento al requisito exigido por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, en el cual se dispuso en el inciso final del artículo 160 de la Constitución Política, que “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”, pues durante el trámite del proyecto en la Cámara de Representantes, no se le dio cumplimiento a la exigencia constitucional en cuanto hace al anuncio previo y en sesión anterior de la sesión en la cual sería votado el proyecto de ley en la plenaria de esa corporación, lo que, en tales circunstancias, señala que el proyecto fue aprobado irregularmente y, en consecuencia, debería haber sido declarada su inexequibilidad”. El segundo de los magistrados indicó: “Con [el Acto Legislativo 1 de 2003] se quiso evitar varias cosas:
a) Que los congresistas —y lo que es más importante, los ciudadanos, que también deberán estar enterados de lo que hacen sus representantes— fueran sorprendidos con una votación inesperada.
b) Que se hiciera una aplicación indebida del numeral 2º, del artículo 183 de la Constitución Política, que sanciona la inasistencia a sesiones donde se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, con la pérdida de investidura. Solo si el congresista sabe que se va a votar un proyecto y no acude, se hará acreedor a la sanción de pérdida de investidura.
(24) Salvaron el voto los magistrados Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis por estimar que si bien había existido un vicio, este era subsanable. Aclaró el voto el magistrado Humberto Antonio Sierra Porto.
(25) Véase: Auto 38 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y Sentencia C-533 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(26) Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(27) Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(28) Gaceta del Congreso Nº 552 de 2003, página 11.
(29) La mayoría encontró que el vicio no era subsanable, toda vez que: “Para la Corte es claro que la aplicación del parágrafo del artículo 241 de la Constitución no opera per se o de manera automática en todos los casos sino en aquellos en que la naturaleza del yerro permite realmente su subsanación, esto es, cuando se enfrentan vicios de procedimiento que no tienen una significación constitucional evidente.
En este sentido, no puede olvidarse que el requisito infringido en el presente caso fue impuesto por la norma fundamental del Estado que se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados (…).
De ahí que las normas dictadas por el Congreso contrariando lo dispuesto en la Constitución, esto es, desconociendo el procedimiento de formación de las leyes carecen de validez. Lo contrario sería prohijar la existencia de este tipo de vicios en el trámite legislativo atentatorios de la esencia de la función del Congreso en menoscabo de la jerarquía de la Carta Política como norma normarum del sistema normativo colombiano. (…) De otra parte, si bien es cierto que el artículo 5º de la Ley 5ª de 1992, al establecer la jerarquía del reglamento del Congreso enuncia vicios de procedimiento insubsanables de la Constitución, esto en manera alguna implica que se trate de una norma cerrada, que restringa a esas hipótesis exclusivas las irregularidades de esa naturaleza, sino que, por el contrario, es numerus apertus, es decir, de carácter simplemente enunciativo.
La Constitución, por lo demás cuando señala los requisitos exigidos para la aprobación de las leyes tampoco los reduce a las fases estructurales o básicas del proceso legislativo (C.P., art.157), sino que los extiende de manera inexcusable a otros de igual jerarquía y significación como ocurre con los previstos en los artículos 158, 159, 160, 161 y 162 entre los cuales obviamente se incluye la exigencia prevista en el artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003.
Desde esta perspectiva, al constatarse que el debate y votación del Proyecto de Ley 206 de 2003 Senado no solo fue incluido en el orden del día del 30 de septiembre de 2003 sino aprobado, en esa misma sesión, por la mayoría de Senadores que componen esa célula legislativa, es evidente la transgresión del requisito establecido en el último inciso del artículo 160 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003.
Por lo anterior, y dado que al haberse pretermitido ese requisito constitucional en el segundo debate en la plenaria del Senado se afectó también, consecuencialmente, la validez del trámite subsiguiente del proyecto de ley en la Cámara de Representantes, como que la etapa legislativa previa es presupuesto de validez de las etapas posteriores (principio de consecutividad), se declarará la inexequibilidad de la Ley 898 de 2004”.
(30) Salvaron el voto los magistrados Manuel José Cepeda, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis por estimar que si bien había existido un vicio, este era subsanable. El magistrado Rodrigo Escobar Gil salvó parcialmente el voto.
(31) Salvaron parcialmente el voto los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería por considerar que la terminología debate o consideración no podía ser equiparada a votación y, por tanto, se había vulnerado el artículo 160 constitucional.
(32) Reza el artículo 94: “ART. 94. Debates. El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva corporación, es lo que constituye el debate.// El debate empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación general”.
(33) Ver entre otras las sentencias C-500 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-579 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre, con AV. Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett, relativo a vicios subsanables; C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-760 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra.
(34) Corte Constitucional, Sentencia C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, donde la Corte analiza el proceso de aprobación de las leyes, el principio de instrumentalidad de las formas, la regla de unidad de materia y el alcance de las comisiones de conciliación. SV. parcial Alfredo Beltrán Sierra, sobre efectos diferidos de los fallos de inexequiblidad; SV. Marco Gerardo Monroy Cabra, sobre principio de identidad, SV. Clara Inés Vargas Hernández, sobre principio de identidad.
(35) Salvó el voto el magistrado Jaime Araújo Rentería.
(36) Ver, entre otras las sentencias C-737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett.; C- 872 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett AV. de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería. Así mismo el Auto de 24 de septiembre de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(37) Al respecto, ver Sentencia C-737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet.
(38) Ver la Sentencia C-872 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett AV. de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería.
(39) Ver, entre otros los Autos 5 de 1995 M.P. Jorge Arango Mejía y 6 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y las sentencias C-008 de 1995 y C-203 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(40) Ver Sentencia C-255 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(41) Ver Sentencia C-002 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(42) En el Auto 38 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, el proyecto había sido tramitado en su totalidad antes de que entrara en vigor el Acto Legislativo 1 de 2003, pero en la votación del informe de objeciones la Plenaria del Senado omitió dar cumplimiento al requisito del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, razón por la cual, el proyecto fue devuelto para que el Congreso subsanara este vicio.
(43) En el Auto 136 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería, el proyecto de ley objetado fue debatido y aprobado antes de la entrada en vigor del Acto Legislativo 1 de 2003, pero el requisito del artículo 8º de dicho acto, no se cumplió en relación con las insistencias de las plenarias de la Cámara y del Senado, razón por la cual, el proyecto fue devuelto al Congreso para que subsanara dicho vicio de trámite.
(44) En el Auto 38 de 2004, el requisito del artículo 8º no se había cumplido durante el trámite de las objeciones. La Corte dijo lo siguiente en dicho auto en relación con el trámite de las objeciones presidenciales:
En este caso el vicio es subsanable porque se respetaron las etapas estructurales del procedimiento legislativo y tan solo se omitió cumplir con el nuevo requisito de anunciar en sesión previa que se convocará para votación en una fecha futura prefijada. Por lo anterior, y de conformidad con lo que establece el parágrafo del artículo 241 de la Carta, el Proyecto de Ley 48 de 2001 Senado, 212 de 2002 Cámara de Representantes deberá volver a dicha cámara para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003.
En el Auto 136 de 2004, los cuatro debates para la aprobación del proyecto de ley se cumplieron antes de la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2003, pero las objeciones presidenciales contra ese proyecto no fueron tramitadas de conformidad con lo prescrito en el artículo 8º de dicho acto legislativo. La Corte dijo lo siguiente:
(45) ART. 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…).
(46) Ver auto del 24 de Septiembre de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(47) Título VI de la rama legislativa.
ART. 138.—El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio.
ART. 139.—Las sesiones del Congreso serán instaladas y clausuradas conjunta y públicamente por el Presidente de la República, sin que esta ceremonia, en el primer evento, sea esencial para que el Congreso ejerza legítimamente sus funciones.
ART. 140.—El Congreso tiene su sede en la capital de la República.
ART. 141.—El Congreso se reunirá en un solo cuerpo únicamente para la instalación y clausura de sus sesiones, para dar posesión al Presidente de la República, para recibir a jefes de Estado o de gobierno de otros países, para elegir Contralor General de la República y Vicepresidente cuando sea menester reemplazar el electo (sic) por el pueblo, así como decidir (sic) sobre la moción de censura, con arreglo al artículo 135.
ART. 142.—Cada cámara elegirá, para el respectivo período constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley.
ART. 143.—El Senado de la República y la Cámara de Representantes podrán disponer que cualquiera de las comisiones permanentes sesione durante el receso, con el fin de debatir los asuntos que hubieren quedado pendientes en el período anterior, de realizar los estudios que la corporación respectiva determine y de preparar los proyectos que las cámaras les encarguen.
ART. 144.—Las sesiones de las cámaras y de sus comisiones permanentes serán públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento.
ART. 145.—El Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones solo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.
ART. 146.—En el Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial.
ART. 147.—Las mesas directivas de las cámaras y de sus comisiones permanentes serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional.
ART. 148.—Las normas sobre quórum y mayorías decisorias regirán también para las demás corporaciones públicas de elección popular.
ART. 149.—Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes.
(48) Con salvamento de voto de los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Alfredo Beltrán Sierra y salvamento y aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería. Los mencionados magistrados consideraron que el vicio no era subsanable.
(49) En el mismo sentido, ver Auto A-207 de 2005. Con salvamento de voto de los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería. Los mencionados magistrados consideraron que el vicio no era subsanable.
(50) Sentencia C-737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett: La sentencia revisa la Ley 619 de 2000 en su totalidad por vicios de procedimiento. La norma revisada adolecía, entre otros, de un vicio considerado insubsanable, consistente en el incumplimiento de los requisitos de publicidad (MA de qué), que como requisito en sí mismo podría ser saneado de acuerdo al contexto del trámite legislativo, pero en el caso la subsanación hubiera sido equivalente a reproducir todo el procedimiento de formación de la ley acusada, pues deberían ser repetidos los cuatro debates, con lo cual no se justificaba que la Corte devolviera la ley al Congreso para su corrección. Sobre el vicio de publicidad la Corte se pronunció de la siguiente manera: “Esto muestra que la ruptura de la identidad de un proyecto no solo implica que ciertos debates en el Congreso son pretermitidos sino que además genera otra grave irregularidad, por cuanto se trata de leyes que nunca fueron oficialmente presentadas como proyectos al Congreso ni contaron con la correspondiente publicación y exposición de motivos. Y, obviamente, para enmendar ese defecto, habría que retrotraer la ley al momento en que el proyecto debía ser presentado, con su correspondiente exposición de motivos. Eso equivale obviamente a reproducir todo el procedimiento de formación de la ley acusada, pues deberían ser repetidos los cuatro debates posteriores, con lo cual no se justifica que la Corte devuelva la ley al Congreso para su corrección, pues la enmienda equivale a rehacer integralmente el trámite de la ley. Nuevamente hay que concluir que el vicio que afecta a la Ley 619 de 2000 no puede ser razonablemente subsanado por el Congreso”.
(51) Sentencia C-760 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa. La sentencia revisó la Ley 600 de 2000 encontrando que las enmiendas realizadas a ciertos artículos de la norma no fueron leídas en Plenaria de la Cámara y que tampoco fueron publicadas, ni su texto se repartió formalmente lo que hizo que se aprobara una norma que solo se conocía parcialmente. Lo anterior se hizo equivalente a la ausencia de debate y a la invalidez de la subsiguiente votación, lo que configura un vicio insubsanable para los artículos desconocidos. La Corte expresó al respecto: “La Corte ha encontrado que la falta de conocimiento respecto de las proposiciones de enmienda presentadas por los representantes Rincón y Rueda a la plenaria de la Cámara de Representante durante la sesión del día 6 de junio de 2000, determina una inconstitucionalidad parcial por vicios de trámite, ya que equivale a la ausencia de debate y a la invalidez subsiguiente de la votación surtida respecto de ciertos apartes normativos de la Ley 600 de 2000, que antes fueron señalados”.
(52) Ver Gaceta del Congreso Año XIV, Nº 517 del 12 de agosto de 2005. Pág. 16.
(53) Ver Gaceta 844 del 23 de diciembre de 2004, página 6.
(54) Certificación expedida por el secretario general de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, del 4 de agosto de 2005. Folio 3, cuaderno 2. Ver también Gaceta del Congreso Año XIV, Nº 727 de 2005, pág 5.
(55) Ver Gaceta 500 del 8 de agosto de 2005, página 24.

References: artículo 241
 artículo 7
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 241
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 80
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 94
 artículo 157
 artículo 160
in fine
 artículo 241
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 241
 artículo 202
 artículo 45
 artículo 142
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 183
 artículo 241
 artículo 5
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 94
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 241
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 135