Source: http://kraken.slv.cz/9As109/2017
Timestamp: 2018-06-24 09:27:34+00:00

Document:
9As109/2017
9 As 109/2017-37
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Barbary Poøízkové a soudcù JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mike¹e, Ph.D., v právní vìci ¾alobce: Mgr. V. V., proti ¾alovanému: nejvy¹¹í státní zástupce, se sídlem Jezuitská 4, Brno, o ¾alobì na ochranu pøed neèinností ¾alovaného, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brnì ze dne 30. 3. 2017, è. j. 62 A 11/2017-90,
[1] Podanou kasaèní stí¾ností se ¾alovaný (dále jen stì¾ovatel ) domáhá zru¹ení v záhlaví oznaèeného rozsudku Krajského soudu v Brnì (dále jen krajský soud ). Výrokem I. krajský soud rozhodl dle § 81 odst. 2 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále také s. ø. s. ), ¾e stì¾ovatel je povinen rozhodnout o ¾ádosti ¾alobce ze dne 12. 9. 2016 o nahlédnutí do správního spisu sp. zn. 7 Spr 77/2002 do patnácti dnù od právní moci napadeného rozsudku. Výrokem II. byla stì¾ovateli ulo¾ena povinnost zaplatit ¾alobci náklady øízení ve vý¹i 4 424 Kè do tøiceti dnù od právní moci napadeného rozsudku, jako¾ bylo rozhodnuto, ¾e stì¾ovatel nemá právo na náhradu nákladù øízení (výrok III.).
[2] Pøedmìtem sporu je otázka, zda posuzovaná vìc spadá do správního soudnictví a zda byla ¾aloba na ochranu proti neèinnosti stì¾ovatele pøípustná a vèasná.
[3] ®alobce se domáhal nahlédnutí do spisu sp. zn. 7 Spr 77/2002, který se vztahuje k podání, resp. nepodání návrhu na jeho jmenování do funkce státního zástupce. První písemností ve spisu je prùvodní dopis k návrhu mìstského státního zástupce na jmenování ¾alobce ze dne 15. 4. 2002 adresovaný Nejvy¹¹ímu státnímu zastupitelství. V této písemnosti je uvedeno, ¾e návrh je podáván pouze na základì dopisu prvního námìstka ministra spravedlnosti, který ukládá návrh podat. Mìstský státní zástupce je pøesvìdèen o tom, ¾e ¾alobce není zpùsobilý k výkonu práce státního zástupce.
[4] ®alobce pova¾uje posuzovaný spis za spis správní, stì¾ovatel za spis pracovnìprávní. Krajský soud tuto otázku ji¾ øe¹il ve vìci tých¾ úèastníkù pod sp. zn. 62 A 188/2016 (¾aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem, event. pøed neèinností stì¾ovatele) a na závìrech, ke kterým v uvedené vìci dospìl, setrval.
[5] Vycházel mj. z § 17, § 18 odst. 1 a 2 zákona è. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znìní úèinném pro projednávanou vìc (dále jen zákon o státním zastupitelství ) a § 17 odst. 1 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, ve znìní úèinném pro projednávanou vìc (dále jen správní øád ).
[6] Podpùrnì vycházel rovnì¾ z rozsudkù Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 4. 2006, è. j. 4 Aps 3/2005-35, è. 905/2006 Sb. NSS a ze dne 21. 5. 2008, è. j. 4 Ans 9/2007-197, è. 1717/2008 Sb. NSS, ve vìci L. , které se týkaly otázky jmenování do funkce soudce. By» se v nyní projednávané vìci ¾alobce domáhal nahlí¾ení do spisu ve vìci jeho nejmenování do funkce státního zástupce, pova¾oval krajský soud uvedené rozsudky za pøinejmen¹ím inspirativní . Podstata procesu jmenování do obou funkcí je obdobná. Urèitý orgán po splnìní zákonem stanovených podmínek navrhne jinému orgánu, aby konkrétní osobu, která splòuje zákonem urèené po¾adavky, jmenoval do konkrétní funkce.
[7] Soud zdùraznil, ¾e na jmenování státním zástupcem není právní nárok. Z toho v¹ak neplyne, ¾e by byl z kontroly ve správním soudnictví vylouèen také celý proces, který jmenování do funkce pøedchází vèetnì pøípadného dotèení veøejných subjektivních práv. Funkce státního zástupce je funkcí veøejnou. Kandidát na tuto funkci je oprávnìn dovolávat se práva na rovné podmínky v pøístupu k voleným a jiným veøejným funkcím, stejnì jako práva nebýt pøi výbìru diskriminován. Má té¾ právo na projednání vìci bez zbyteèných prùtahù. Tento soubor veøejných subjektivních práv vytváøí v právní sféøe kandidáta na funkci státního zástupce legitimní oèekávání na pøedvídatelnost a konzistentnost rozhodování orgánù veøejné moci, je¾ jsou nepominutelnou souèástí ¹ir¹ího principu právní jistoty. Pøi zohlednìní tìchto východisek a povinnosti správních soudù poskytovat ochranu základním právùm [èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina )] nelze ochranu tìchto ostatních práv ze soudního pøezkumu vylouèit.
[8] ®alobce se domáhal nahlédnutí do spisu, který se týká jeho pøípadného jmenování do funkce státního zástupce. Èinil tak v situaci, kdy tehdej¹í nejvy¹¹í státní zástupkynì obdr¾ela podnìt na jmenování ¾alobce do funkce státního zástupce od mìstského státního zástupce, av¹ak návrh na jeho jmenování ministru spravedlnosti nepodala. Stì¾ovatel nepùsobil v pozici zamìstnavatele ¾alobce, nýbr¾ v pozici vrchnostenského orgánu, který na základì podnìtu ¾alobcova zamìstnavatele po splnìní podmínek stanovených v zákonì o státním zastupitelství podává (nepodává) návrh na jmenování ¾alobce do funkce státního zástupce. ®alobcovým zamìstnavatelem bylo Mìstské státní zastupitelství v Praze (resp. Èeská republika-Mìstské státní zastupitelství v Praze) a nikoliv stì¾ovatel. Pra¾ské mìstské státní zastupitelství vedlo pracovnìprávní spis ¾alobce ( osobní spis ), který stì¾ovateli toliko zapùjèilo a ten jej následnì vrátil. Posuzovaný spis nemá charakter osobního spisu v re¾imu pracovnìprávním, nýbr¾ charakter spisové dokumentace administrativní-správní, a to ve vìci, v ní¾ je stì¾ovatel v postavení vrchnostenském ve vztahu k ¾alobci. Stì¾ovatel se v této vìci ocitá v postavení správního orgánu, který v procesu jmenování státních zástupcù vykonává státní správu na úseku státního zastupitelství. Ostatnì nelze pøehlédnout, ¾e i formálnì je tento spis dle kanceláøského øádu oznaèen znaèkou Spr (jako spis patøící do agendy státní správy).
[9] Dovolával-li se stì¾ovatel usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2004, sp. zn. I. ÚS 30/03, tak by» se toto rozhodnutí týkalo tého¾ ¾alobce a tého¾ spisu, vztahuje se k právnímu stavu v roce 2002, jaký tu byl v dobì, kdy ochrana ve správním soudnictví je¹tì nebyla dostateènì efektivní a kdy se ¾alobce ochrany ve správním soudnictví nepochybnì pokraèování domáhat nemohl (v té dobì nebyl úèinný soudní øád správní). Namítal-li stì¾ovatel, ¾e Ústavní soud na citované usnesení odkázal v usnesení ze dne 8. 11. 2016, sp. zn. III. ÚS 1825/16, je tøeba uvést, ¾e tak neuèinil ve vztahu k otázce charakteru spisové dokumentace, nýbr¾ ve vztahu k ústavní stí¾nosti, kterou ¾alobce brojil pøímo proti zásahu Nejvy¹¹ího státního zastupitelství, spoèívajícímu v tom, ¾e nebyl ministru spravedlnosti navr¾en na jmenování státním zástupcem. Shora uvedené závìry tak nejsou v ¾ádném rozporu s usnesením Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2016, sp. zn. III. ÚS 1825/16.
[10] Èinnost èi absence èinnosti stì¾ovatele, pøi ní¾ se ocitá v postavení vrchnostenském a pøi ní¾ v tomto postavení vykonává státní správu, spadá do pøezkumné pravomoci správních soudù, pokud jsou touto èinností èi její absencí dotèena konkrétní veøejná subjektivní práva konkrétních fyzických a právnických osob (§ 2 s. ø. s.). Èinnost stì¾ovatele se takových práv nepochybnì dotýká. Neexistuje sice ¾ádné veøejné subjektivní právo na jmenování státním zástupcem, nicménì veøejná subjektivní práva, která v konkrétním pøípadì dotèena být mohou, jsou právo na rovné podmínky pøístupu k voleným a jiným funkcím (èl. 21 odst. 4 Listiny) a zákaz diskriminace (èl. 1 ve spojení s èl. 3 odst. 1 Listiny). Mezi veøejná subjektivní práva lze zaøadit také ochranu subjektù právní regulace èi adresátù èinnosti orgánù moci výkonné pøed nezákonným èi svévolným poèínáním tìchto orgánù, které by vyboèilo z limitù zákonnosti pøi uplatòování státní moci (èl. 2 odst. 2 Listiny). Krajský soud za takové právo pova¾oval i právo na informaèní sebeurèení. V demokratické spoleènosti je pro krajský soud nepøedstavitelné, ¾e by orgán v postavení vrchnostenském pøi výkonu státní správy shroma¾ïoval o osobì, ve vztahu k ní¾ státní správu vykonává, soubor informací, a tato osoba by nemohla vìdìt, o jaké informace se jedná, leda¾e by pøístup k nim byl pod zákonnou výlukou. Zákonem stanovená výluka v posuzované vìci není.
[11] Zalo¾il-li naproti tomu stì¾ovatel svùj závìr o nepøístupnosti spisu na pøesvìdèení, ¾e nemá povinnost jej zpøístupòovat, pak pouhá absence takového výslovného pravidla k faktickému nezpøístupnìní spisu nemù¾e postaèovat. Krajský soud pøipomnìl, ¾e domáhal-li se ¾alobce proti stì¾ovateli nahlédnutí do spisu v re¾imu soukromoprávním, pak stì¾ovatel tvrdil, ¾e jde o agendu administrativní spadající pod kognici soudù správních (vyjádøením stì¾ovatele z roku 2011 soud dokazoval ve vìci sp. zn. 62 A 188/2016), a domáhá-li se posléze ¾alobce tého¾ v re¾imu agendy administrativní, pak stì¾ovatel tvrdí, ¾e právo nahlédnout do spisu ¾alobce nemá vùbec. Postup stì¾ovatele se jeví jako trucovitost .
[12] Shora uvedené platí bez ohledu na to, ¾e ¾alobní legitimace ve správním soudnictví není nutnì svázána s existencí pøesnì specifikovaných veøejných subjektivních hmotných práv ¾alobce. Roz¹íøený senát v usnesení ze dne 23. 3. 2005, è. j. 6 A 25/2002-42, è. 906/2006 Sb. NSS, konstatoval, ¾e ke vzniku ¾alobní legitimace v kontextu øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu postaèuje, pokud je dotèena právní sféra ¾alobce. Tak tomu bude v¾dy, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní vìci a konkrétním adresátùm, závaznì a autoritativnì dotýká právní sféry ¾alobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu zalo¾il, zmìnil èi zru¹il práva a povinnosti ¾alobce, nýbr¾ o to, zda se dle tvrzení ¾alobce negativnì projevil v jeho právní sféøe. Není pochyb o tom, ¾e odmítání pøístupu k funkci státního zástupce se právní sféry ¾alobce podstatným zpùsobem dotýká, stejnì jako znepøístupnìní správního spisu, který se ke jmenování vztahuje. ®alobce tedy byl aktivnì legitimován k podání ¾aloby.
[13] ®aloba byla vèasná. Nahlí¾ení do spisu se ¾alobce domáhal dne 14. 9. 2016, a to na základì ¾ádosti ze dne 12. 9. 2016. ®aloba byla podána dne 18. 1. 2017, je tak zøejmé, ¾e zákonná lhùta jednoho roku byla dodr¾ena. Pøedchozí pokusy ¾alobce do spisu nahlédnout jsou pro posouzení vèasnosti ¾aloby nerozhodné. ®alobce se domáhal vydání rozhodnutí o ¾ádosti ze dne 12. 9. 2016. Tato situace je odli¹ná od situace øe¹ené Ústavním soudem v usnesení ze dne 8. 8. 2007, sp. zn. IV. ÚS 578/2006, nebo» správní vìcí je v pøípadì právì posuzovaném ka¾dá ¾ádost ¾alobce o nahlí¾ení do spisu.
[14] ®alobce podal stí¾nost na neèinnost stì¾ovatele dne 14. 11. 2016, která byla vyøízena jako nedùvodná pøípisem námìstka ministra spravedlnosti ze dne 26. 1. 2017 (tímto pøípisem dokazoval soud ve vìci sp. zn. 62 A 188/2016). V dobì podání ¾aloby je¹tì ¾alobce nedisponoval odpovìdí na jeho stí¾nost, nicménì od podání stí¾nosti uplynuly více ne¾ dva mìsíce, co¾ byla doba více ne¾ odpovídající k jejímu vyøízení. ®alobce bezvýslednì vyèerpal prostøedek, který procesní pøedpis platný pro øízení pøed správním orgánem k ochranì proti neèinnosti stanoví.
[15] S námitkou ¾alobce, ¾e zástupce stì¾ovatele nebyl oprávnìn jednat za stì¾ovatele pøi jednání dne 30. 3. 2017, se soud neztoto¾nil. Povìøení ze dne 27. 3. 2017 bylo dostateèným titulem pro to, aby mohl jménem stì¾ovatele vystupovat pøed soudem. Tato situace, kdy stì¾ovatel vystupuje jako ¾alovaný ve správním soudnictví, je zcela odli¹ná od situace øe¹ené Nejvy¹¹ím soudem v rozhodnutí ze dne 14. 9. 2011, sp. zn. 15 Tdo 354/2011, kde stì¾ovatel vystupoval v pozici osoby podávající dovolání dle § 265d odst. 1 písm. a) trestního øádu.
[16] Z hlediska vìcného posouzení dospìl soud k závìru, ¾e ¾aloba je dùvodná. Stì¾ovatel v re¾imu jmenování ¾alobce pùsobil nikoli jako zamìstnavatel ¾alobce, ale jako správní orgán, který vrchnostensky na základì zákona rozhoduje o tom, zda návrh na jmenování ¾alobce do funkce státního zástupce ministru spravedlnosti podá èi nikoli. Takový proces nemù¾e být ponechán na libovùli (èi dokonce svévoli) stì¾ovatele.
[17] By» to není ¾alobce, kdo by byl oprávnìn proces vedoucí k jeho jmenování iniciovat, jedná se o proces, v nìm¾ jsou dotèena jeho veøejná subjektivní práva. Spis, který stì¾ovatel o tomto procesu vede, se pak týká pøedev¹ím (a zøejmì výluènì) ¾alobce. Právì tento spis obsahuje, resp. má obsahovat podklady, o nì¾ stì¾ovatel opøel svùj závìr, zda návrh na jmenování do funkce podá èi nikoli. Pøesto¾e se nepochybnì nejedná o správní spis vedený ve správním øízení ve smyslu § 9 správního øádu, jedná se o spis dle § 17 správního øádu; jde o spis vedený ve vìci jmenování ¾alobce do funkce státního zástupce. Po¾ádal-li ¾alobce o nahlédnutí do spisu, bylo na stì¾ovateli, aby ve vztahu k této ¾ádosti a pøi jejím vyøizování postupoval dle správního øádu.
[18] Stì¾ovatel mìl ¾alobci umo¾nit nahlédnout do správního spisu èi postupovat dle § 38 odst. 5 správního øádu. To v¹ak neuèinil a z jeho jednání vyplynulo, ¾e tak uèinit nehodlá. Záznam ze dne 14. 9. 2016, je¾ provedl krajský soud jako dùkaz ve vìci sp. zn. 62 A 188/2016, nelze za takové usnesení pova¾ovat, nikoli proto, ¾e jej vyhotovil øadový státní zástupce nejvy¹¹ího státního zastupitelství, nýbr¾ proto, ¾e tento záznam nenaplòuje nejen formální, nýbr¾ ani materiální znaky usnesení podle § 38 odst. 5 správního øádu. Záznam popisuje náv¹tìvu ¾alobce v sídle stì¾ovatele, pøi ní¾ se domáhal nahlédnutí do spisu. To mu umo¾nìno nebylo s tím, ¾e spis nemá charakter správního spisu dle správního øádu, nýbr¾ se jedná o pracovnìprávní spis interní povahy. ®alobce nemohl oprávnìnì dovozovat, ¾e se jedná o usnesení o odepøení nahlí¾ení do spisu dle § 38 odst. 5 správního øádu. Závìrem se krajský soud vypoøádal s dùkazními návrhy úèastníkù øízení.
[19] Proti rozsudku krajského soudu podal stì¾ovatel kasaèní stí¾nost, její¾ dùvody podøazuje pod § 103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ø. s.
[20] Nepøezkoumatelnost rozsudku spatøuje v tom, ¾e krajský soud odkázal pro úèely vedení spisu na úpravu obsa¾enou v § 17 správního øádu, ale ji¾ nerozvedl, proè se na tento spis má tato právní úprava vztahovat. Krajský soud se nezabýval vyvrácením argumentace ve vyjádøení pokraèování k ¾alobì vztahující se k právní úpravì vedení spisu dle zákona è. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové slu¾bì a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní úèinném pro projednávanou vìc (dále jen zákon o archivnictví a spisové slu¾bì ) a kanceláøského øádu státního zastupitelství (pokyn obecné povahy è. 7/2004).
[21] Krajský soud odkázal na rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 4 Aps 3/2005 a sp. zn. 4 Ans 9/2007 ve vìci L., ve kterých byl jako správní spis posouzen spis kanceláøe prezidenta republiky o jmenování soudcem, tedy spis o správním øízení zapoèatý návrhem ministra spravedlnosti na jmenování soudcem. Posuzovaný spis takovým spisem není. Krajský soud aplikoval judikaturu, která se týkala vìci odli¹né, ani¾ by odùvodnil, proè tak uèinil. U¾ití slov za pøinejmen¹ím inspirativní pova¾uje za nepøezkoumatelné, proto¾e není zøejmé, s jakými dùvody z citovaných rozsudkù se soud ztoto¾nil a proè tak uèinil. V posuzované vìci se o takový pøípad nejednalo, proto¾e proces jmenování nebyl zapoèat (návrh na jmenování státním zástupcem podán nebyl). Pokud chtìl krajský soud vztáhnout uvedenou judikaturu, která se týkala procesu od návrhu na jmenování soudcem do rozhodnutí o jmenování èi nejmenování, i na posuzovanou vìc, která se týkala èinnosti pøed podáním návrhu na jmenování státním zástupcem, mìl takovou úvahu podrobnì vysvìtlit, k èemu¾ nedo¹lo. V této èásti je napadený rozsudek nepøezkoumatelný.
[22] Nejedná se o vìc spadající do oblasti správního soudnictví, èím¾ je naplnìn kasaèní dùvod dle § 103 odst. 1 písm. c) s. ø. s.
[23] Krajský soud nesprávnì chápe posuzovaný spis jako spis o øízení o jmenování ¾alobce státním zástupcem, resp. spis, který se týká jmenování do funkce státního zástupce. V uvedeném spisu se nikdy ¾ádné øízení o jmenování ¾alobce státním zástupcem nevedlo ani vést nemohlo. Jak vyplývá z § 18 odst. 1 zákona o státním zastupitelství, stì¾ovatel nemá oprávnìní jmenovat státní zástupce, je navrhovatelem takového jmenování, vlastní jmenování je v kompetenci ministra spravedlnosti. Spis byl urèen toliko ke shromá¾dìní podkladù ke zvá¾ení tehdej¹í nejvy¹¹í státní zástupkynì, zda podá èi nepodá návrh ministru spravedlnosti na jmenování ¾alobce státním zástupcem, co¾ je diametrálnì odli¹né. Nesouhlasí s pøístupem krajského soudu, který stì¾ovatele pova¾uje za správní orgán.
[24] Posuzovaný spis nelze pova¾ovat za spis správní, resp. o správním øízení, na který by se vztahoval postup dle § 38 správního øádu. Z kanceláøského øádu státního zastupitelství è. 7/2004 a jeho døívìj¹í podoby-pokynu obecné povahy è. 6/1996 plyne, ¾e se do správního rejstøíku Spr zapisují vìci týkající se øízení, správy a hospodaøení. Vedení spisu v rejstøíku Spr neèiní ze spisu obsahovì spis správní. Jak budou oznaèovány spisy vedené u státního zastupitelství, resp. rejstøíky, ve kterých jsou jednotlivé spisy vedeny, je vìcí rozhodnutí stì¾ovatele, a to formou pokynu obecné povahy-interního normativního pøedpisu v soustavì státního zastupitelství, který je upraven v § 12 odst. 1 zákona o státním zastupitelství. Oznaèení spisu jako Spr nemù¾e být ani podpùrným argumentem pro úvahy, zda se jedná o spis, na nìho¾ se vztahuje § 38 správního øádu, jak chybnì uva¾oval krajský soud. Ve spisech vedených pod oznaèením Spr je vedena celá øada vìcí napø. organizace porad, semináøù poøádaných státními zastupitelstvími, nákup nìkterého zbo¾í a slu¾eb apod. Ji¾ z tohoto výètu je zøejmé, ¾e pouhý odkaz na to, ¾e vìc je vedena v rejstøíku Spr nedává naprosto ¾ádnou informaci, ¾e by byl daný spis veden o správním øízení, resp. nahlí¾ení do nìj by bylo podøízeno § 38 správního øádu.
[25] Krajský soud bez dal¹ího ztoto¾òuje státní správu státního zastupitelství a èinnost správních orgánù, pøièem¾ takové ztoto¾nìní je nesprávné.
[26] Povinnost vedení spisù vyplývá z § 3 odst. 1 a § 63 odst. 1 zákona o archivnictví a spisové slu¾bì. Podrobnosti výkonu spisové slu¾by jsou uvedeny ve vyhlá¹ce è. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové slu¾by, ve znìní úèinném pro projednávanou vìc, a dále v kanceláøském øádu státního zastupitelství. Nelze odkazovat na vedení spisu dle § 17 správního øádu, jak to bez dal¹ího odùvodnìní uèinil krajský soud, nebo» toto ustanovení se podle jeho systematického zaøazení do èásti druhé správního øádu vztahuje toliko na spis o správním øízení. Spis byl zalo¾en a vyøízen je¹tì pøed úèinností aktuálního správního øádu, a proto i zde uèinil krajský soud chybnou právní úvahu. Posuzovaný spis nelze pova¾ovat za spis, ve kterém by bylo vedeno správní øízení, nebo» se netýká vìci ve smyslu § 9 správního øádu, tj. vydání deklaratorního nebo konstitutivního rozhodnutí [obdobnì, jak bylo uvedeno v § 1 zákona è. 71/1967 Sb., o správním øízení (správní øád), dále jen správní øád z roku 1967 ].
[27] Zdùrazòuje, ¾e pracovní pomìr státních zástupcù se øídí zákoníkem práce. Z komentáøe KOUDELKA, Z. a kol.: Zákon o státním zastupitelství s komentáøem a judikaturou. Praha: Leges, 2010, str. 260, plyne, ¾e [r]ozhodnutí ministra spravedlnosti o jmenování státním zástupcem èi o jmenování vedoucím státním zástupcem a jeho odvolání nejsou akty správního úøadu pøezkoumatelné ve správním soudnictví, ale pracovnìprávní úkony osoby jednající za stát jako zamìstnavatele, jejich¾ zákonnost posuzuje soud v obèanskoprávním øízení. Podøazení re¾imu zákoníku práce lze vyèíst té¾ z komentáøe KOCOUREK, J., ZÁRUBA, J.: Zákon o soudech a soudcích; Zákon o státním zastupitelství. Komentáø. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, str. 532. Ne jinak tomu je i ohlednì návrhu stì¾ovatele ministru spravedlnosti na jmenování státním zástupcem a postupu shroma¾ïování podkladù pro úèely podání takového návrhu. Spis byl veden proto, aby byly shromá¾dìny dostateèné podklady pro tehdej¹í nejvy¹¹í státní zástupkyni ke zvá¾ení, zda podá èi nepodá návrh ministru spravedlnosti na jmenování ¾alobce státním zástupcem. K této otázce se vyjádøil ji¾ Ústavní soud v usnesení ze dne 2. 11. 2004, sp. zn. I. ÚS 30/03.
[28] Vyjádøení krajského soudu k tomuto usnesení pova¾uje za chybné, jeliko¾ ústavní stí¾nost ¾alobce byla podána dne 15. 1. 2003, pøièem¾ soudní øád správní nabyl úèinnosti dne 1. 1. 2003 a ustanovení o ochranì proti neèinnosti správního orgánu byla souèástí tohoto zákona od poèátku jeho úèinnosti. ®alobce mohl u¾ít tento zpùsob ochrany svých práv a v dobì úèinnosti soudního øádu správního rozhodoval i Ústavní soud. Krajský soud nevzal v úvahu zmiòované usnesení pouze z èasovì formálních dùvodù, nadto nesprávných a nevypoøádal se s jeho argumentací.
[29] Postup navrhování osoby právního èekatele ke jmenování státním zástupcem je z hlediska spisové slu¾by realizován následovnì. Osobní spis právního èekatele dle § 312 zákona è. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, je veden na krajském státním zastupitelství dle výkonu èekatelské praxe (je oznaèen zn. Spr a není pochyb o tom, ¾e není podøízen re¾imu § 38 správního øádu), v jeho rámci je zpracován návrh krajského státního zástupce na podání návrhu na jmenování èekatele státním zástupcem, který je poté spolu s pøílohami doruèen stì¾ovateli. Spis Nejvy¹¹ího státního zastupitelství v rejstøíku Spr , zalo¾ený návrhem pøíslu¹ného vedoucího státního zástupce na podání návrhu na jmenování urèité osoby státním zástupcem, je svou povahou spisem pracovnìprávním. Slou¾í ke shromá¾dìní podkladù k rozhodnutí o pracovnìprávním úkonu, a to podání èi nepodání návrhu na jmenování státního zástupce ministru spravedlnosti. Následnì je veden spis u ministra spravedlnosti, pøièem¾ k nìmu by bylo mo¾né shledat obdobu z rozsudkù Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 4 Aps 3/2005 a sp. zn. 4 Ans 9/2007 ve vìci L.
[30] V uvedených rozsudcích byl jako správní spis posouzen spis kanceláøe prezidenta republiky o jmenování soudcem, tedy spis o správním øízení zapoèatém návrhem ministra spravedlnosti na jmenování soudcem; posuzovaný spis takovým spisem není. Jak krajský soud uvedl: [P]odstata procesu jmenování je toti¾ obdobná. Urèitý orgán po splnìní zákonem stanovených podmínek navrhne jinému orgánu, aby konkrétní osobu, která splòuje zákonem urèené po¾adavky, jmenoval do konkrétní pokraèování funkce. V posuzované vìci se ale o takový pøípad nejednalo, ¾ádný návrh na jmenování uèinìn nebyl a ¾ádný proces jmenování tedy nebyl zapoèat a krajský soud zde pro dal¹í úvahy vycházel ze zcela chybného východiska.
[31] Skuteènost, ¾e se stì¾ovatel podílí na výkonu správy Nejvy¹¹ího státního zastupitelství (zejm. § 13c odst. 1 a § 13e zákona o státním zastupitelství) nelze zamìòovat s postavením správního orgánu. Je nutné odli¹ovat správu organizaèní, majetkovou a personální, kterou vykonává stì¾ovatel, od správního øízení. Ve vazbì na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 12. 6. 2012, è. j. 1 As 51/2012-242, tvrdí, ¾e nebyl v posuzované vìci správním orgánem, a proto se necítil být v øízení pøed krajským soudem pasivnì legitimován.
[32] Namítá, ¾e úvahy krajského soudu jdou nad rámec ¾aloby. ®alobce se v jiných soudních øízeních domáhal ochrany ve vìci svého nejmenování státním zástupcem, resp. nepodání takového návrhu. V øízení pøed krajským soudem nebylo pøedmìtem ¾aloby poru¹ení práva ¾alobce na pøístup k voleným a jiným veøejným funkcím, poru¹ení zákazu diskriminace èi poru¹ení práva na projednání vìci bez zbyteèných prùtahù. ®alobce namítal tvrzenou neèinnost stì¾ovatele ve vìci jeho ¾ádosti o nahlédnutí do spisu. Krajský soud se mìl zabývat pouze pøedmìtem øízení a nerozvíjet dal¹í úvahy mimo rozsah ¾aloby.
[33] Z argumentace krajského soudu plyne nutnost podøadit nahlí¾ení do spisu § 38 správního øádu. Pokud by mìl být pøijat tento výklad, tak by takto musel stì¾ovatel postupovat i do budoucna ve v¹ech pøípadech ¾ádostí o nahlédnutí do tohoto spisu (a spisu obdobné povahy), nejenom ze strany ¾alobce, ale i dal¹ích osob, které by ¾ádaly o nahlí¾ení do spisu (i pokud by se jich netýkal). Není mo¾né, aby ve vztahu k ¾ádosti ¾alobce byl uvedený spis spisem o správním øízení s re¾imem nahlí¾ení dle § 38 správního øádu a vùèi jiným ¾adatelùm o nahlí¾ení by takový spis správním spisem nebyl a § 38 správního øádu by nemusel být dodr¾en. V tìchto pøípadech by argumentace krajského soudu neplatila a je z tohoto dùvodu tedy neakceptovatelná i obecnì.
[34] Krajský soud uvedl, ¾e [p]øi zohlednìní tìchto východisek a povinnosti správních soudù poskytovat ochranu základním právùm (èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) nelze ochranu tìchto ostatních práv ze soudního pøezkumu vylouèit. Jeliko¾ se ¾alobou ¾alobce nedomáhal poskytnutí ochrany práva na rovné podmínky v pøístupu k voleným a jiným veøejným funkcím, ani práva nebýt pøi výbìru diskriminován a ani práva na projednání vìci bez zbyteèných prùtahù (my¹leno jmenování státním zástupcem), ale pouze nahlédnutí do spisu, tak tato argumentace není pro vìc relevantní.
[35] Krajský soud nehovoøí o tom, ¾e se v posuzované vìci jedná o spis, ve kterém se vede øízení o jmenování státním zástupcem, ale o spis, který se týká jmenování státním zástupcem. Je otázkou, kam a¾ je krajský soud ochoten vést úvahy, zda se nìjaký spis týká nebo netýká jmenování státním zástupcem. ©iroké pojetí krajského soudu je nesprávné, nebo» by se mohlo týkat øady dal¹ích spisù. Pokládá si otázku, zda je spisem o správním øízení i spis, ve kterém se vede výbìrové øízení na uvolnìné místo státního zástupce. Odpovídá, ¾e zøejmì nikoliv, ale nepochybnì se týká té¾ jmenování do funkce státního zástupce.
[36] Krajský soud nesprávnì dovodil, ¾e se stì¾ovatel nachází ve fázi pøed podáním návrhu na jmenování státním zástupcem ve vztahu ke kandidátovi ve vrchnostenském postavení. V pøípadì zva¾ování podání návrhu na jmenování státním zástupcem se jedná o èinnost mající pracovnìprávní povahu, postavení stì¾ovatele atributy vrchnostenského pùsobení tudí¾ nemá. Vùèi kandidátovi neèiní ¾ádné úkony; výjimeènì si mù¾e od nìj vy¾ádat podklady èi je mo¾né uèinit pohovor (to se ale nedìje), pøièem¾ pokud kandidát neposkytne souèinnost, není mo¾né ho k ní donutit èi sankcionovat. Neèiní v této vìci ani ¾ádná rozhodnutí (buï podá návrh, nebo struènì vyrozumí vedoucího státního zástupce o nepodání takového návrhu, ani¾ by informoval kandidáta), nejedná se tak o vrchnostenské postavení vùèi kandidátovi na funkci státního zástupce. ®alobci byly v minulosti pøedány informace o osobních údajích shromá¾dìných o nìm ve spisu, co¾ bylo krajskému soudu sdìleno a ¾alobce to nerozporoval. Není tedy pravdou, ¾e by ¾alobce nemìl vùbec ¾ádný pøístup k údajùm, které jsou o nìm vedeny. Správní soudy nemohou nahrazovat pøípadnou absenci právní úpravy nahlí¾ení do spisu pro tento pøípad tím, ¾e dle své úvahy tuto úpravu zavedou a podøídí § 38 správního øádu.
[37] ®alobce nemohl brojit proti neèinnosti postupem dle § 79 a násl. s. ø. s., jeliko¾ dle tohoto ustanovení je mo¾né se domáhat ulo¾ení povinnosti správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve vìci samé èi osvìdèení. Tyto pøedpoklady nesplòuje rozhodnutí dle § 38 správního øádu. Odkazuje na rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, è. j. 1 Ans 5/2008-104 a ze dne 27. 3. 2014, è. j. 4 Aps 7/2013-25. S touto argumentací byl krajský soud seznámen ve vyjádøení k ¾alobì, ale nezabýval se jí. Pokud jsou v § 79 s. ø. s. stanoveny podmínky, za kterých se lze domáhat ochrany pøed neèinností správního orgánu, tak soud nemù¾e tyto podmínky nerespektovat. Poukazuje na vnitøní rozpornost rozsudku krajského soudu, který ve vymezených èástech odùvodnìní vypustil slova ve vìci samé ve vazbì na termín rozhodnutí dle § 79 s. ø. s.
[38] ®alobce nedodr¾el lhùtu k podání ¾aloby. První ¾ádost o nahlédnutí do spisu uèinil dne 17. 5. 2002, které nebylo vyhovìno. Od této události je tak tøeba odvíjet i úvahy o zachování èi zme¹kání lhùt stanovených soudním øádem správním. Tento zákon nabyl úèinnosti dne 1. 1. 2003, pøièem¾ nejpozdìji od tohoto data by tak bylo tøeba odvíjet poèátek lhùty dle § 80 s. ø. s. (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 12. 6. 2006, è. j. 8 Ans 3/2005-107, è. 931/2006 Sb. NSS). Nelze pøijmout názor krajského soudu, ¾e ka¾dá dal¹í ¾ádost o nahlí¾ení do spisu de facto posouvá mo¾nost domáhat se správní ¾alobou ochrany pøed neèinností nebo nezákonným zásahem a ¾e se lhùta pro podání ¾aloby odvíjí a¾ v poøadí od nìkolikáté ¾ádosti o nahlí¾ení do spisu. Takový názor by negoval smysl lhùty pro podání ¾aloby. Pokud by zájemce zme¹kal lhùtu pro podání ¾aloby, nic by to neznamenalo, staèilo by si po¾ádat o nahlédnutí do spisu znovu a mo¾nost správní ¾aloby by se opìtovnì otevøela. Usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 8. 2007, sp. zn. IV. ÚS 578/2006 je aplikovatelné i na nyní posuzovanou vìc. Ka¾dou jednotlivou ¾ádost o nahlédnutí do spisu nelze v posuzovaném pøípadì pova¾ovat za samostatnou správní vìc .
[39] ®alobci obecnì nejde o nahlí¾ení do spisu jako cíl jeho aktivit, ale jde mu o to, aby si vynutil i soudní cestou jmenování státním zástupcem, resp. podání takového návrhu, o co¾ se v minulosti opakovanì pokou¹el. Pokud by mìlo být shroma¾ïování podkladù pro podání návrhu na jmenování státním zástupcem pova¾ováno za správní øízení, s èím¾ stì¾ovatel nesouhlasí, tak toto by bylo onou správní vìcí (§ 9 správního øádu). Nahlí¾ení do spisu takovou povahu nemá. ®alobce vykazuje trvalou snahu nahlédnout do posuzovaného spisu, nejde o nìjaké pøíle¾itostné po¾adavky na nahlédnutí z rùzných aktuálnì vyvstalých dùvodù.
[40] ®alobce se ke kasaèní stí¾nosti nevyjádøil.
[41] Nejvy¹¹í správní soud posoudil formální nále¾itosti kasaèní stí¾nosti a shledal, ¾e kasaèní stí¾nost byla podána vèas, oprávnìnou osobou a jde o rozhodnutí, proti nìmu¾ je kasaèní stí¾nost pøípustná. Poté pøezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù; ovìøil, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.), a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná. pokraèování
[42] Soud se nejprve zabýval namítanou nepøezkoumatelností. Nepøezkoumatelnost rozhodnutí je vadou, ke které jsou správní soudy povinny pøihlí¾et i bez námitky, tedy z úøední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ø. s.). Vlastní pøezkum rozhodnutí soudu je mo¾ný pouze za pøedpokladu, ¾e napadené rozhodnutí splòuje kritéria pøezkoumatelnosti. Tedy, ¾e se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opøené o dostatek relevantních dùvodù, z nich¾ je zøejmé, proè krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[43] Stì¾ovatel tvrdí, ¾e napadený rozsudek je nepøezkoumatelný, proto¾e se krajský soud nevypoøádal s jeho argumentací ve vyjádøení k ¾alobì týkající se aplikace zákona o archivnictví a spisové slu¾bì a kanceláøského øádu státního zastupitelství. Nejvy¹¹í správní soud ji¾ napø. v rozsudku ze dne 12. 11. 2009, è. j. 1 As 64/2009-153, konstatoval, ¾e [n]ezohlednìní dùvodù uvedených ve vyjádøení ¾alovaného k ¾alobì nemù¾e být vadou ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s. Je to ¾alobce, kdo urèuje rozsah a meze pøezkumu napadeného rozhodnutí v podobì ¾alobních bodù (§ 75 odst. 2 s. ø. s.), a proto nevypoøádá-li se soud s argumentací ¾alovaného, pak tím mù¾e ovlivnit kvalitu a sílu svého právního názoru, nikoli v¹ak zatí¾it své rozhodnutí vadou spoèívající v nepøezkoumatelnosti. Argumentace stì¾ovatele tak v této èásti nemù¾e obstát. Závìry ohlednì aplikace § 17 správního øádu je navíc mo¾né nalézt na str. 8 napadeného rozsudku, kde je uvedeno: [P]øesto¾e se nepochybnì nejedná o správní spis vedený ve správním øízení ve smyslu § 9 správního øádu, jedná se o spis podle § 17 správního øádu; jde o spis vedený ve vìci jmenování ¾alobce do funkce státního zástupce. Na tìchto závìrech a pou¾ití § 17 správního øádu nelze shledat nic nepøezkoumatelného. Krajský soud v rozsudku citoval uvedené ustanovení, z nìho¾ plyne, ¾e v ka¾dé vìci se zakládá spis a dospìl k závìru, ¾e onou vìcí je proces pøedcházející podání návrhu na jmenování ¾alobce do funkce státního zástupce.
[44] Nepøezkoumatelnost napadeného rozsudku je té¾ namítána z dùvodu neodùvodnìné aplikace rozsudkù sp. zn. 4 Aps 3/2005 a sp. zn. 4 Ans 9/2007 ve vìci L. Krajský soud výslovnì uvedl, ¾e tyto rozsudky byly pro jeho závìry pøinejmen¹ím inspirativní . Zdùraznil, ¾e podstata procesu jmenování do funkce soudce a do funkce státního zástupce je obdobná. Z jeho odùvodnìní je zøejmé, ¾e krajský soud musel hodnotit celou vìc komplexnì, zva¾ovat základní veøejná subjektivní práva ¾alobce, která mohou být pøípadnì dotèena. Z odùvodnìní rozsudku je také zcela zøejmé, v jakých èástech se krajský soud vý¹e uvedenými rozsudky inspiroval, pøièem¾ své závìry ve vztahu k posuzované vìci pøezkoumatelným zpùsobem odùvodnil. S jeho závìry následnì navíc polemizuje stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti, co¾ by v pøípadì nepøezkoumatelnosti nebylo mo¾né.
III. b) Posouzení otázky, zda projednávaná vìc spadá do správního soudnictví
[45] Stì¾ovatel se zejména dovolává usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2004, sp. zn. I. ÚS 30/03. Usnesení, kterým se odmítá ústavní stí¾nost jako zjevnì neopodstatnìná, nezavazuje ani Ústavní soud ani obecné soudy (srov. èl. 89 odst. 2 Ústavy a bod 88 nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05), proto jeho závìry nejsou ¾ádným zpùsobem závazné ani pro posouzení této vìci. Z obsahu usnesení plyne, ¾e se toto¾ný ¾alobce domáhal, aby Ústavní soud pøikázal tehdej¹í nejvy¹¹í státní zástupkyni podat návrh na jeho jmenování státním zástupcem a aby jí bylo ulo¾eno umo¾nit ¾alobci nahlédnout do spisu. Je zøejmé, ¾e se nejedná svou povahou o zcela toto¾né nároky, jeliko¾ v projednávané vìci se ¾alobce neèinnostní ¾alobou domáhal, aby stì¾ovateli byla ulo¾ena povinnost vydat usnesení o zamítnutí jeho ¾ádosti o nahlí¾ení do spisu. Se stì¾ovatelem lze souhlasit, ¾e ústavní stí¾nost byla podána dne 15. 1. 2003 (tedy v dobì úèinnosti soudního øádu správního), ale je té¾ nutné pøisvìdèit krajskému soudu, ¾e se posuzování nároku ¾alobce vztahovalo k právnímu stavu v r. 2002 (z ústavní stí¾nosti zalo¾ené ve správním spisu vyplývá, ¾e se jednalo o skutkový stav ke dni
31. 12. 2002). Také z tìchto dùvodù soud nepova¾uje závìry v usnesení Ústavního soudu aplikovatelné na nyní projednávanou vìc.
[46] Dle stì¾ovatele se krajský soud pøi posouzení ¾aloby ocitl mimo její rámec, kdy¾ odkázal na oprávnìní dovolávat se práva na rovné podmínky pøístupu k voleným a jiným veøejným funkcím, stejnì jako práva nebýt diskriminován pøi výbìru a práva na projednání vìci bez zbyteèných prùtahù.
[47] Povinností ¾alobce bylo v ¾alobì na ochranu proti neèinnosti správního orgánu vylíèit rozhodující skuteènosti svìdèící tvrzené neèinnosti stì¾ovatele; co¾ ¾alobce uèinil. Aby mohl krajský soud posoudit otázku neèinnosti ¾alovaného, musel se mj. zabývat otázkou, zda vìc spadá pod kognici správního soudnictví èi nikoliv. Proto bylo zcela nezbytné posoudit vìc právì i z hlediska existence konkrétních subjektivních veøejných práv ¾alobce a jejich pøípadného dotèení. Krajský soud musel vést svou úvahu i tímto smìrem a v tomto ohledu kasaèní soud neshledává ¾ádného pochybení.
[48] Ze spisového materiálu je zøejmé, ¾e v projednávané vìci byl zalo¾en spis, který se vztahoval k podání, resp. nepodání návrhu ke jmenování ¾alobce do funkce státního zástupce. V projednávané vìci tehdej¹í nejvy¹¹í státní zástupkynì obdr¾ela podnìt na jmenování ¾alobce do funkce státního zástupce od mìstského státního zástupce, av¹ak samotný návrh na jmenování ministru spravedlnosti nepodala. Je nutné zdùraznit, ¾e na jmenování do funkce státního zástupce, jako¾ i na podání takového návrhu ministru spravedlnosti právní nárok není. Uchazeè o funkci státního zástupce nemù¾e ani vlastním úkonem iniciovat podání návrhu na jeho jmenování do funkce.
[49] K zodpovìzení otázky, zda proces jmenování státních zástupcù má veøejnoprávní povahu, je nutné v podmínkách právního øádu Èeské republiky u¾ít komplexní úvahy, jak uvedl Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 24. 11. 2011, è. j. 7 As 66/2010-119, è. 2597/2012 Sb. NSS. Aèkoliv se tento rozsudek týkal nejmenování do funkce dìkana, jeho závìry jsou pøimìøenì aplikovatelné i na projednávanou vìc. Pøi posouzení této otázky lze podpùrnì vyjít i ze závìrù uvedených v rozsudcích Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 10. 2009, è. j. 9 As 94/2008-77 a ze dne 12. 11. 2009, è. j. 1 As 9/2009-86, které se týkaly odvolání vedoucích státních zástupcù ministrem spravedlnosti.
[50] Státní zastupitelství vykonává svou èinnost prostøednictvím státních zástupcù, jimi¾ provedené úkony jsou pova¾ovány za úkony státního zastupitelství (§ 23 odst. 1 zákona o státním zastupitelství). Jmenování urèité osoby státním zástupcem je rozhodnutím opravòujícím k výkonu takové funkce. Smyslem a úèelem této funkce je v první øadì výkon veøejné moci urèitou konkrétní fyzickou osobou ve veøejném zájmu (zejména podíl na výkonu pùsobnosti státního zastupitelství ve smyslu § 4 zákona o státním zastupitelství). Funkce státního zástupce je veøejnou funkcí chránìnou èl. 21 odst. 4 Listiny, podle nìho¾ mají obèané za rovných podmínek pøístup k voleným a jiným veøejným funkcím.
[51] V rozsudcích sp. zn. 9 As 94/2008 a sp. zn. 1 As 9/2009 Nejvy¹¹í správní soud podrobnì rozebral právní úpravu zákona o státním zastupitelství. Zákon o státním zastupitelství odli¹uje vztahy uvnitø soustavy státního zastupitelství a vztahy související se státní správou státního zastupitelství (viz èást ètvrtá zákona), pøièem¾ subordinaèní vztahy vznikají v obou tìchto rovinách. Výslovnì jsou rozli¹eny vztahy týkající se samotné pùsobnosti státního zastupitelství, pod èím¾ je nutno rozumìt ochranu veøejného zájmu pøi zastupování veøejné ¾aloby, a poté vztahy týkající se výkonu správy státního zastupitelství (tj. vytváøení podmínek pro výkon pùsobnosti a dále kontrola v zákonem stanovených mezích øádného plnìní úkolù státnímu zastupitelství svìøených). Tato struktura je vzhledem k zvlá¹tnímu postavení pokraèování státního zastupitelství a veøejnoprávnímu pøedmìtu jeho èinnosti jiná a slo¾itìj¹í, ne¾li u soukromoprávních osob.
[52] Ustanovení do funkce státního zástupce je upraveno v èásti ¹esté zákona o státním zastupitelství. Tato funkce vzniká jmenováním (viz § 18 odst. 1 zákona o státním zastupitelství), pøièem¾ státního zástupce jmenuje na návrh nejvy¹¹ího státního zástupce ministr spravedlnosti na dobu èasovì neomezenou (§ 18 odst. 2 uvedeného zákona). Dle § 18 odst. 4 zákona o státním zastupitelství se pracovní pomìr státního zástupce zakládá k Èeské republice jmenováním do funkce státního zástupce a po slo¾ení slibu podle odstavce 3 dnem, který je stanoven k nástupu výkonu funkce. Nestanoví-li tento zákon jinak, vykonává práva a povinnosti z pracovního pomìru státní zastupitelství, k nìmu¾ je státní zástupce pøidìlen k výkonu funkce. Pracovní pomìr státních zástupcù se øídí zákoníkem práce, pokud zákon o státním zastupitelství nestanoví jinak (§ 18 odst. 6 uvedeného zákona). Ústavní soud v nálezu ze dne 6. 4. 2006, sp. zn. I. ÚS 182/05, uvedl, ¾e [p]racovní pomìr státních zástupcù jako takový je na místì hodnotit jako pracovnìprávní vztah v jistém smyslu modifikovaný, se zastoupením vìt¹í míry prvkù veøejnoprávních. Nicménì se stále jedná o vztah pracovnìprávní.
[53] Ze specifické úpravy pracovních vztahù státních zástupcù vyplývá, ¾e jsou zalo¾eny na vzájemném prolnutí soukromoprávních a veøejnoprávních prvkù. Nejvy¹¹í správní soud ji¾ v rozsudku sp. zn. 7 As 66/2010 uvedl, ¾e sama skuteènost, ¾e urèitá funkce je vykonávána v pracovním pomìru, automaticky neznamená, ¾e i pøedcházející proces jmenování do funkce tomuto re¾imu podléhá. Dle závìrù v tomto rozsudku uvedených je rozhodnutí rektora ve vìci návrhu na jmenování dìkana rozhodnutím ve vìci veøejného subjektivního práva kandidáta na dìkana, které podléhá kognici ve správním soudnictví, aèkoliv výsledná pozice dìkana je pracovním pomìrem.
[54] Zákon o státním zastupitelství upravuje v § 17 odst. 1 pøedpoklady pro to, aby urèitá osoba mohla být jmenována do funkce státního zástupce. Státním zástupcem mù¾e být jmenován pouze státní obèan Èeské republiky, který je zpùsobilý k právním úkonùm, bezúhonný, ke dni jmenování dosáhl vìku nejménì 25 let, získal vysoko¹kolské vzdìlání studiem magisterského studijního programu v oblasti práva na vysoké ¹kole v Èeské republice, úspì¹nì slo¾il závìreènou zkou¹ku (pøípadnì jinou zákonem na roveò postavenou zkou¹ku, srov. § 17 zákona o státním zastupitelství), jeho morální vlastnosti dávají záruku, ¾e bude funkci øádnì zastávat, a souhlasí se svým jmenováním do funkce státního zástupce a s pøidìlením k urèitému státnímu zastupitelství. Pokud ji¾ nìkdo byl do takové funkce jmenován, má následnì veøejné subjektivní právo na neru¹ený výkon této funkce za zákonných podmínek, je¾ jsou pro ni stanoveny. To v sobì samozøejmì zahrnuje i právo být této funkce zbaven jen za splnìní zákonem pøedepsaných podmínek.
[55] Zánik funkce státního zástupce je explicitnì upraven v § 21 zákona o státním zastupitelství, v nìm¾ jsou uvedeny nìkteré standardní dùvody zániku funkce (vznik funkce ve veøejné správì, pozbytí státního obèanství Èeské republiky, úmrtí apod.). Státní zástupce mù¾e být zbaven své funkce v pøípadì, kdy byl zbaven èi omezen zpùsobilosti k právním úkonùm (dnes omezen ve svéprávnosti); byl odsouzen pro trestný èin spáchaný úmyslnì èi odsouzen k nepodmínìnému trestu odnìtí svobody pro trestný èin spáchaný z nedbalosti. Dále funkce zaniká z dùvodu uvedeného § 26 odst. 1 zákona o státním zastupitelství, pokud je státní zástupce nezpùsobilý k výkonu funkce (rozhoduje kárný soud) èi pokud nebyl odbornì zpùsobilý vykonávat svou funkci (do 30. 6. 2003 byl tento dùvod zániku funkce upraven v zákonì o státním zastupitelství, kde o návrzích na posouzení odborné zpùsobilosti rozhodovala Rada pro odbornou zpùsobilost státních zástupcù). Nelze odhlédnout té¾ od toho, ¾e zákon o státním zastupitelství stanovil ve znìní úèinném pro projednávanou vìc zaji¹tìní urèité míry funkèní stability funkce státního zástupce také v tom, ¾e fyzické osobì vykonávající danou funkci bylo zákonem zaruèeno setrvání v ní po stanovenou dobu (funkce zanikla dnem 31. prosince kalendáøního roku, v nìm¾ státní zástupce dosáhl vìku 65 let; dle souèasného znìní zákona o státním zastupitelství vìku 70 let). Funkce státního zástupce zaniká té¾ ulo¾ením kárného opatøení odvolání z funkce státního zástupce, který je vázán na výrok kárného soudu uèinìný v øízení dle zákona è. 7/2002 Sb., o øízení ve vìcech soudcù, státních zástupcù a soudních exekutorù, ve znìní úèinném pro projednávanou vìc. Kárné øízení mù¾e iniciovat mimo jiné vedoucí státní zástupce, pøièem¾ podání takového návrhu je úkonem státu jako¾to úèastníka pracovnìprávních vztahù (srov. nález Ústavního soudu ze dne 6. 4. 2006, sp. zn. I. ÚS 182/05). Samotný výsledek kárného øízení je ji¾ v rukou kárného soudu a tento výsledek má nepochybnì veøejnoprávní charakter.
[56] Stát v pozici zamìstnavatele tedy nemù¾e pracovní pomìr státního zástupce zru¹it podle pøíslu¹ných ustanovení zákoníku práce, tj. z pozice klasického zamìstnavatele. Touto optikou je ostatnì nutno vidìt i celý jmenovací proces-podobnì jako u soudcù ten, kdo státního zástupce jmenuje do funkce, jej v¹ak nemù¾e z funkce odvolat, co¾ je naopak typické právì v pøípadì klasického pracovního pomìru. Odvolat státního zástupce z funkce lze jen ve zvlá¹tním procesu (kárné øízení apod.). Jestli¾e se zánik funkce státního zástupce neøídí zákoníkem práce, nemìl by ani proces jmenování do funkce státního zástupce spadat výluènì do oblasti pracovního práva.
[57] Samotný souhlas s výkonem funkce nemá za následek posílení pracovnìprávních prvkù. Samozøejmou souèástí ka¾dého vztahu mezi fyzickou osobou a veøejnoprávní korporací, jeho¾ hlavním obsahem je osobní výkon práce pro veøejnoprávní korporaci, je témìø v¾dy existence svobodné vùle na stranì fyzické osoby tuto práci vykonávat. Slu¾ební pomìr nebo jiný podobný pomìr, napø. soudce, stejnì jako pracovní pomìr s výraznými veøejnoprávními prvky (tj. pracovní pomìr státního zástupce), proto zpravidla nemù¾e vzniknout bez souhlasu fyzické osoby, která má být do nìho pøijata (viz § 17 odst. 1 zákona o státním zastupitelství). Opaèná situace, kdy mù¾e být zalo¾en slu¾ební èi obdobný pomìr bez souhlasu dotèené osoby, je zcela výjimeèná. Jedná se o ty výjimeèné pøípady, které nejsou s ohledem na výluku uvedenou v èl. 9 odst. 2 Listiny základních práv a svobod nucenými pracemi a slu¾bami, jim¾ jinak nesmí být dle èl. 9 odst. 1 nikdo podroben. Jedná se napø. o døívìj¹í výkon základní vojenské slu¾by zakládaný bez souhlasu odvedence povolávacím rozkazem dle § 23 zákona è. 218/1999 Sb., o rozsahu branné povinnosti a o vojenských správních úøadech (branný zákon), nyní jde napø. o mo¾nost zaøadit do aktivní zálohy bývalého vojáka z povolání dle § 5 odst. 4 zákona è. 585/2004 Sb., o branné povinnosti a jejím zaji¹»ování (branný zákon), ve znìní zákona è. 47/2016 Sb., nebo o ustanovení advokáta zástupcem èi opatrovníkem úèastníkovi øízení podle pøíslu¹ných procesních pøedpisù.
[58] Státní zastupitelství, je¾ má vzhledem ke svému poslání významnou ústavnì pøedvídanou úlohu (èl. 80 odst. 1 Ústavy), která je pro fungování justice nenahraditelná, je dùle¾itou souèástí mechanismu demokratického právního státu. Bez ohledu na skuteènost, ¾e se funkce státního zástupce vykonává v rámci pracovního pomìru, nese výkon této funkce i celou øadu veøejnoprávních prvkù. Státní zástupce, který je souèástí výkonné moci, má v systému justice pomìrnì silné nezávislé postavení, které z této funkce, spolu s øadu specifických oprávnìní v oblasti trestního øízení a dal¹ích øízení, dìlají dùle¾itý prvek systému justice jako celku.
[59] Jmenování státních zástupcù do funkce je významnou souèástí systému brzd a rovnovah v rámci státu, co¾ soud uvedl v rozsudku sp. zn. 7 As 66/2010. [V] rámci státu jako veøejnoprávní korporace toti¾ nìkteré jmenovací èi instalaèní procedury (napø. jmenování pøedsedy vlády prezidentem, jmenování státních zástupcù ministrem spravedlnosti, jmenování èlenù Rady pro rozhlasové a televizní vysílání pøedsedou vlády na návrh Poslanecké snìmovny, volba veøejného ochránce práv Poslaneckou snìmovnou) jsou nepochybnou souèástí systému brzd a rovnovah, jeho¾ smyslem a úèelem je rozlo¾ením státní moci mezi více navzájem si zèásti konkurujících a zèásti spolu kooperujících aktérù zabránit koncentraci moci v jednìch rukou, zabránit jejímu zneu¾ití, zajistit skuteènì úèinnou vládu na èas a dosáhnout oddìlení státu jako neosobní a s dlouhodobou pokraèování perspektivou existující entity od konkrétních fyzických osob jako nositelù veøejné moci v urèité konkrétní dobì. Mù¾e se tak dít mezi aktéry nále¾ejícími k rùzným státním mocím v rámci triády mocí zákonodárné, výkonné a soudní, stejnì jako mezi aktéry uvnitø jedné z tìchto mocí. Stejnì tak mù¾e systém dìlby moci fungovat mezi státem v úzkém slova smyslu a územní samosprávou èi jinými typy veøejnoprávní samosprávy zøízenými toliko bì¾nými zákony a samozøejmì i uvnitø institucionálního mechanismu územních, profesních èi akademických samosprávných korporací, které mají veøejnoprávní povahu.
[60] Tento systém brzd a rovnovah soud v projednávané vìci shledává v tom, ¾e ministr spravedlnosti jako jediný mù¾e jmenovat státní zástupce a stì¾ovatel je jediným, kdo je oprávnìn takové návrhy na jmenování podat (srov. § 18 odst. 2 zákona o státním zastupitelství). Bez návrhù na jmenování do funkce státního zástupce, jako¾ i bez samotného jmenování ze strany ministra spravedlnosti by nebylo mo¾né zajistit øádné fungování jednotlivých státních zastupitelství, co¾ by mìlo nepøíznivé dùsledky pro zastupování veøejné ¾aloby. Jmenování státních zástupcù je v rukou moci výkonné, konkrétnì ministra spravedlnosti. Uvedený zpùsob jmenování státních zástupcù pøedstavuje dle komentáøe RYCHETSKÝ, Pavel a kol. Ústava Èeské republiky. Zákon o bezpeènosti Èeské republiky. Komentáø. Praha: Wolters Kluwer ÈR, a. s., 2015, s. 771 jednu ze základních zásad, na kterých je postaven zákon o státním zastupitelství. Mimo jiné i z tìchto dùvodù proces jmenování státních zástupcù naplòuje významné veøejnoprávní prvky a tudí¾ podléhá pøezkumu ve správním soudnictví.
[61] Nepodání návrhu na jmenování státním zástupcem k rukám ministra spravedlnosti mù¾e zasáhnout veøejná subjektivní práva právního èekatele, a to právo na rovné podmínky pøístupu k voleným a jiným funkcím (èl. 21 odst. 4 Listiny); zákaz diskriminace (èl. 1 ve spojení s èl. 3 odst. 1 Listiny); ochranu adresáta èinnosti orgánù moci výkonné pøed nezákonným èi svévolným poèínám tìch orgánù vyboèující ze zákonnosti uplatòování státní moci (èl. 2 odst. 2 Listiny), projednání vìci bez zbyteèných prùtahù, je¾ je integrální souèástí práva na spravedlivý proces (èl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s èl. 38 odst. 2 Listiny). Jmenování do funkce státního zástupce je pøedpokladem øádného plnìní úlohy svìøené státnímu zastupitelství, tj. zastupování veøejné ¾aloby, a proto je souèástí správy vìci veøejných.
[62] Soud se plnì ztoto¾òuje se závìry krajského soudu, ¾e posuzovaná vìc spadá do správního soudnictví. Pro úplnost uvádí, ¾e je mu znám rozsudek Nejvy¹¹ího soudu ze dne 15. 3. 2016, sp. zn. 21 Cdo 2124/2015 a navazující usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2016, sp. zn. III. ÚS 1825/16. V uvedené vìci se toto¾ný ¾alobce domáhal civilní ¾alobou, aby ¾alované (tj. Èeské republice-Nejvy¹¹ímu státnímu zastupitelství) byla ulo¾ena povinnost podat do rukou ministra spravedlnosti návrh na jmenování ¾alobce státním zástupem s pøidìlením k Obvodnímu státnímu zastupitelství pro Prahu 1, jako¾ aby bylo urèeno, ¾e ¾alovaná úmyslnì neoprávnìnì zasáhla do práva ¾alobce na rovnost a rovné zacházení v øízení o pøijetí do zamìstnání na volné funkèní místo státního zástupce. Ostatní ¾alobní nároky byly øe¹eny v jiných vylouèených øízeních. Nejvy¹¹í soud uvedl: [V] projednávané vìci závisí napadený rozsudek odvolacího soudu mimo jiné na vyøe¹ení otázky hmotného práva, jakých nárokù a za jakých podmínek se mù¾e domáhat fyzická osoba, ve vztahu k ní¾ do¹lo pøed vznikem pracovního pomìru (pøi jednání o jejím pøijetí do zamìstnání) k poru¹ování práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení nebo k diskriminaci. Dospìl k závìru, ¾e na urèovací ¾alobì ¾alobce nemìl naléhavý právní zájem ve smyslu § 80 písm. c) zákona è. 99/1963 Sb., obèanského soudního øádu, ve znìní úèinném pro projednávanou vìc.
[63] Civilní soudy nevyhovìly ¾alobì ani v èásti, kterou se ¾alobce domáhal ulo¾ení povinnosti ¾alované podat návrh na jmenování ¾alobce státním zástupcem do rukou ministra spravedlnosti. Výslovnì uvedly, ¾e jeliko¾ se pøijetí do pracovního pomìru zamìstnanec nemù¾e úspì¹nì domáhat ani pøi zjevném poru¹ení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení nebo diskriminace, nebo» takové pøijetí není pøimìøeným zpùsobem, který by odstranil následky poru¹ování uvedených práv (pøimìøená je napø. omluva zamìstnanci), nemù¾e jím být ani podání návrhu na pøijetí zamìstnance do pracovního pomìru. Nejvy¹¹í soud se v¹ak otázkou, zda jmenování státních zástupcù, jako¾ i proces jemu pøedcházející, spadá výluènì do oblasti pracovního práva, tj. zda ve¹keré otázky související se jmenováním státních zástupcù spadají pod kognici civilního soudnictví, výslovnì nezabýval.
[64] Jakákoliv dvojkolejnost soudního rozhodování je ne¾ádoucí. Soud pøi posuzování kasaèní stí¾nosti proto zva¾oval, zda nezahájit øízení o kompetenèním sporu ve smyslu zákona è. 131/2002 Sb., o rozhodování nìkterých kompetenèních sporù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, ale dospìl k závìru, ¾e tak uèinit nemù¾e. Základní podmínkou pro to, aby se jednalo o kompetenèní spor, je, ¾e dvì èi více stran vedou øízení o toto¾né vìci. Za toto¾né vìci se pova¾ují takové vìci, kde je dána toto¾nost pøedmìtu øízení a toto¾nost úèastníkù øízení (srov. napø. usnesení zvlá¹tního senátu ze dne 11. 5. 2009, è. j. Konf 21/2008-89). V nyní projednávané vìci je pøedmìtem øízení otázka neèinnosti ¾alovaného související s nevydáním rozhodnutí o ¾ádosti ¾alobce o nahlí¾ení do spisu, tj. pøedmìtem øízení je zcela odli¹ná otázka, ne¾ ve vìci øe¹ené Nejvy¹¹ím soudem pod sp. zn. 21 Cdo 2124/2015.
III. c) Posouzení povahy spisu
[65] Závìr, dle kterého by aplikaci rozsudkù sp. zn. 4 Aps 3/2005 a sp. zn. 4 Ans 9/2007 ve vìci L. bylo mo¾né dovodit pouze u spisu vedeného u ministra spravedlnosti, není správný. Celý proces jmenování, vèetnì nepodání návrhu na jmenování ministru spravedlnosti, nemù¾e zùstat bez kontroly. Není ani mo¾né jej umìle rozdìlovat na jednotlivé podfáze, ve kterých by pøíslu¹ná osoba mìla zpøístupnìny toliko nìkteré fáze procesu jmenování a spisy s tou kterou fází související. Ze zákona o státním zastupitelství plyne výslovné oprávnìní stì¾ovatele k podání návrhu na jmenování státního zástupce ministru spravedlnosti, pøièem¾ nikdo jiný takový návrh podat nemù¾e. Stì¾ovatel má významnou spoluúèast na procesu jmenování státních zástupcù, resp. bez takové spoluúèasti by nebylo mo¾né státní zástupce jmenovat.
[66] Sám stì¾ovatel uvádí, ¾e ve vìci kandidáta na funkci státního zástupce jsou de facto zakládány tøi spisy. Prvním je pracovní (osobní) spis, o ten se nepochybnì v posuzované vìci nejedná. Osobní spis obsahuje písemnosti, které souvisí s pracovnìprávním vztahem pøíslu¹ného zamìstnance. Souèástí osobního spisu státního zástupce by byl napø. pracovní posudek, zápoètový list, doklad o zdravotním poji¹tìní, souhlas se jmenováním a s pøidìlením do místa výkonu funkce apod.
[67] Druhým je spis Nejvy¹¹ího státního zastupitelství v rejstøíku SPR-zakládaný návrhem pøíslu¹ného vedoucího státního zástupce o podání návrhu na jmenování urèité osoby státním zástupcem a tøetím je spis vedeným Ministerstvem spravedlnosti-zakládaný návrhem nejvy¹¹ího státního zástupce na jmenování urèité osoby státním zástupcem.
[68] První za¾urnalizovanou písemností v posuzovaném spisu je dopis oznaèený jako Vìc: Mgr. V. V., bývalý právní èekatel pro obvod Mìstského státního zastupitelství v Praze-pøedlo¾ení návrhu na jmenování do funkce státního zástupce a pøidìlení k Obvodnímu státnímu zastupitelství pro Prahu 1. Sporný spis není osobním pracovním spisem ¾alobce. Charakter první písemnosti zalo¾ené ve spisu napovídá tomu, ¾e se jedná o spis správní, který souvisí s otázkou, zda bude èi nebude podán návrh na jmenování ¾alobce do funkce státního zástupce ministru spravedlnosti, nejedná se tedy ji¾ o spis pracovnìprávní interní.
[69] K namítanému nesprávnì ¹irokému pojetí posuzovaného spisu (do takového pojetí by mohla spadat celá øada dal¹ích spisù napø. ve vìci výbìrového øízení na uvolnìnou funkci státního zástupce) Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e krajský soud se zabýval konkrétnì a velmi podrobnì projednávanou vìcí, pøièem¾ jeho závìry a jeho pojetí dotèeného spisu nejsou nijak ¹iroké tak, aby zahrnovaly i dal¹í spisy nad rozsah projednávané vìci. pokraèování
[70] Ze strany tehdej¹í nejvy¹¹í státní zástupkynì nebyl podán návrh na jmenování ¾alobce státním zástupcem ministru spravedlnosti. Za této situace lze pøisvìdèit stì¾ovateli, ¾e nedo¹lo k zahájení øízení o jmenování do této funkce. Samotné øízení by bylo zahájeno a¾ podáním návrhu na jmenování ministru spravedlnosti. Obsahem jakéhokoliv spisu v¹ak nemusí být nutnì jen podklady týkající se konkrétního øízení v urèité vìci. Je zcela bì¾nou praxí, ¾e správní orgány shroma¾ïují podklady a vedou spis, pøièem¾ k zahájení konkrétního øízení z rùzných dùvodù nedojde.
[71] Obsahem posuzovaného spisu je shromá¾dìní nezbytných podkladù pro rozhodnutí tehdej¹í nejvy¹¹í státní zástupkynì, zda podá èi nepodá ministru spravedlnosti návrh na jmenování ¾alobce do funkce státního zástupce. I kdy¾ se jednalo o shroma¾ïování podkladù, které byly spojeny do spisu, a nebylo zahájeno ¾ádné øízení, neznamená to samo o sobì nemo¾nost do spisu nahlédnout. Shroma¾ïování podkladù pro rozhodnutí, zda bude podán návrh na jmenování kandidáta do funkce státního zástupce ministru spravedlnosti èi nikoliv, nezbytnì souvisí s procesem jmenování. Bez takto shromá¾dìných podkladù by nebylo mo¾né dospìt k rozhodnutí, zda bude èi nebude podán návrh na jmenování konkrétní osoby do funkce státního zástupce. Proces pøed zahájením øízení o jmenování nemù¾e zùstat bez kontroly. V tomto procesu vystupuje stì¾ovatel vrchnostensky, by» s velmi ¹irokým správním uvá¾ením, proto¾e rozhoduje o podání èi nepodání návrhu na jmenování konkrétní osoby do veøejné funkce.
[72] Shroma¾ïování podkladù je mo¾né pøipodobnit napø. k situaci, kdy je podán podnìt k zahájení øízení z moci úøední a urèitý správní orgán shroma¾ïuje podklady za úèelem posouzení, zda øízení zahájí èi nikoliv. Pokud øízení nezahájí, je¹tì to neznamená, ¾e do shromá¾dìných podkladù nemá ten, kdo proká¾e právní zájem, právo nahlí¾et. Obdobnou otázkou se Nejvy¹¹í správní soud zabýval v rozsudku ze dne 29. 7. 2011, è. j. 8 As 81/2010-63, kde posuzoval pøípad, v nìm¾ se ¾alobce domáhal nahlédnutí do spisu za situace, kdy ¾ádné pøestupkové øízení nebylo zahájeno. ®alobce se svého práva domáhal z titulu úèastenství v pøestupkovém øízení (postavení po¹kozeného a navrhovatele v jedné osobì), a to na základì § 38 odst. 1 správního øádu. Soud k tomu uvedl, ¾e nebyl-li ¾alobce úèastníkem øízení ani jeho zástupcem, jeliko¾ nebylo ¾ádné pøestupkové øízení zahájeno, musel pro pøiznání práva na nahlí¾ení do spisu prokázat právní zájem èi vá¾ný dùvod dle § 38 odst. 2 správního øádu. Následnì by musel správní orgán zkoumat, zda nahlédnutím do spisu nedojde k poru¹ení práva nìkterého z úèastníkù, popø. dal¹ích dotèených osob anebo veøejného zájmu. Z uvedeného rozsudku je mo¾né dospìt k závìru, ¾e i za situace, kdy není øízení zahájeno, je mo¾né nahlí¾et do spisu dle § 38 správního øádu, pøièem¾ takový závìr je nutno aplikovat i na nyní posuzovanou vìc.
[73] S tvrzením stì¾ovatele (viz bod 33 tohoto rozsudku), ¾e závìry krajského soudu jsou obecnì neakceptovatelné, nebo» nejsou aplikovatelné pro nahlí¾ení do spisu ze strany jiných osob (odli¹ných od ¾alobce), se soud neztoto¾òuje. Závìry napadeného rozsudku jsou pøimìøenì aplikovatelné na obdobné pøípady, tj. osoby, které budou v obdobném postavení jako ¾alobce a za obdobné situace.
[74] Povinnost vedení spisù vyplývá ze zákona o archivnictví a spisové slu¾bì. Podrobnosti výkonu spisové slu¾by jsou uvedeny v související vyhlá¹ce a v kanceláøském øádu státního zastupitelství, krajský soud tak uèinil chybnou úvahu, kdy¾ aplikoval § 17 správního øádu. Toto pochybení v¹ak nemá za následek nezákonnost napadeného rozsudku. Správní øád ponechává právní úpravu spisové slu¾by zákonu o archivnictví a spisové slu¾bì a souvisejícím pøedpisùm, pøièem¾ v § 17 správního øádu jsou upraveny pouze nìkteré vybrané aspekty vedení spisu. Obecná povinnost vést spis tak skuteènì vyplývá ze zákona o archivnictví a spisové slu¾bì.
[75] S tvrzením, ¾e spis byl evidenènì ukonèen (slovy stì¾ovatele vyøízen ) je¹tì pøed úèinností správního øádu, v¹ak souhlasit nelze. Ve spisu jsou zalo¾eny mimo jiné i listiny z roku 2011, 2013 a 2014. V dobì zalo¾ení spisu byl úèinný zákon è. 97/1974 Sb., o archivnictví a správní øád z roku 1967. Aèkoliv oba uvedené pøedpisy explicitnì nestanovily, ¾e se v¹echny dokumenty týkající se té¾e vìci spojí ve spis, bylo i z pøedchozí právní úpravy patrné, ¾e taková povinnost tu nepochybnì byla. Ustanovení § 23 výslovnì upravovalo nahlí¾ení do spisu. Není rozhodné, dle jakého ustanovení mìl být spis veden, ale rozhodné je, ¾e v projednávané vìci spis veden byl (ostatnì Nejvy¹¹í správní soud jej má k dispozici), pøièem¾ sám stì¾ovatel odkazuje na kanceláøské øády státního zastupitelství, dle nich¾ je spis veden v rejstøíku Spr . Argumentaci stì¾ovatele v této èásti shledává soud ryze úèelovou.
[76] Nad rámec shora uvedeného soud doplòuje, ¾e pokud stì¾ovatel odkazuje na aktuální zákon o archivnictví a spisové slu¾bì, je vhodné poukázat na § 65 odst. 1 a § 68 odst. 2 cit. zákona. Z § 65 odst. 1, vìty první, zákona o archivnictví a spisové slu¾by vyplývá, ¾e pøi vyøizování dokumentù se v¹echny dokumenty týkající se té¾e vìci spojí ve spis. I kdy¾ to správní øád výslovnì nepøedpokládá, vedou správní orgány spisy i v souvislosti s jinými postupy upravenými správním øádem, napø. v rámci postupù pøed zahájením øízení nebo pøi postupech podle èásti ètvrté, co¾ dokládá mimo jiné právì § 65 odst. 1 zákona o archivnictví a spisové slu¾bì [obdobnì srov. komentáø ke správnímu øádu (2. vydání, Praha: BOVA POLYGON, 2012, str. 431-432)]. Dle § 68 odst. 2 tého¾ zákona pro nahlí¾ení do dokumentù ulo¾ených ve spisovnì nebo ve správním archivu správního orgánu nebo soudu platí obecná ustanovení o nahlí¾ení do spisù v øízení pøed správním orgánem nebo soudem; to neplatí, jestli¾e dokumenty pøed ulo¾ením ve spisovnì nebo ve správním archivu byly veøejnì pøístupné. Nahlí¾ení do dokumentù obsahujících utajované informace, poskytování jejich opisù, výpisù a kopií se øídí zvlá¹tním právním pøedpisem. Uvedené ustanovení v podstatì odkazuje na nahlí¾ení do spisu dle § 38 správního øádu, ani¾ by odli¹ovalo mo¾nost nahlí¾ení do spisu jak za situace, kdy øízení bylo zahájeno, tak i v pøípadì, kdy zahájeno (doposud) nebylo.
[77] Stì¾ovateli lze pøisvìdèit, ¾e tvrzení soudu, dle kterého je i formálnì posuzovaný spis v souladu s kanceláøským øádem oznaèen znaèkou Spr (spis patøící do agendy státní správy), samo o sobì nemù¾e mít vypovídací hodnotu o jeho povaze. Na druhé stranì v¹ak nelze pøehlédnout, ¾e tento argument nebyl argumentem jediným, na jeho¾ základì krajský soud dospìl k úvaze, ¾e se jedná o spis správní, naopak soud výslovnì uvedl, ¾e jde o argument podpùrný.
[78] Odmítavý pøístup stì¾ovatele k mo¾nosti ¾alobce do spisu nahlédnout se soudu jeví jako úèelový, a to ve vazbì zejména na jeho vyjádøení z roku 2011. V nìm stì¾ovatel výslovnì uvedl, ¾e jmenování do funkce státního zástupce je aktem podléhajícím pøezkumu soudù správních a nikoliv soudù obèanskoprávních. Stì¾ovatel tak zøejmì upravuje svou argumentaci pro potøeby jednotlivých øízení a nehodlá obecnì umo¾nit ¾alobci nahlédnout do spisu, který obsahuje informace, je¾ se jej nepochybnì týkají.
III. d) Pøípustnost ¾aloby na ochranu proti neèinnosti správního orgánu
[79] Stì¾ovatel tvrdí, ¾e se necítil být pasivnì legitimován v této vìci. Z usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 8. 4. 2003, è. j. Na 249/2003-9, plyne, ¾e pasivní legitimace je v øízení o ¾alobì proti neèinnosti správního orgánu urèena tvrzením ¾alobce v ¾alobì. Vlastní existencí povinnosti ¾alovaného vydat rozhodnutí ve vìci samé nebo osvìdèení se vìcnì a místnì pøíslu¹ný soud zabývá a¾ pøi vìcném posuzování ¾aloby. Nejde proto o otázku procesní èi splnìní podmínek øízení, nýbr¾ o otázku meritorní, která pøedurèuje rozhodnutí ve vìci samé. Judikatura dále dovodila (napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 4. 11. 2004, è. j. 3 Ans 2/2004-60), ¾e oznaèí-li ¾alobce v ¾alobì jako ¾alovaného nesprávnì ten správní orgán, který podle zákona nemá pravomoc vydat rozhodnutí ve vìci samé èi osvìdèení, soud pokraèování
¾alobu zamítne. Soud nemá povinnost zkoumat, který správní orgán má k takovému úkonu pravomoc a pøíslu¹nost, nebo» procesní postavení ¾alovaného je dáno ¾alobním tvrzením. ®alobce oznaèil jako ¾alovaného stì¾ovatele a krajský soud dospìl k závìru, ¾e stì¾ovatel má povinnost vydat rozhodnutí o ¾ádosti ¾alobce. S tìmito závìry se soud plnì ztoto¾òuje.
[80] Vý¹e uvedené závìry byly ve prospìch ¾alobcù modifikovány roz¹íøeným senátem v usnesení ze dne 9. 12. 2014, è. j. Nad 224/2014-53, který se týkal oznaèení ¾alovaného v øízení na ochranu pøed nezákonným zásahem a ve kterém bylo konstatováno, ¾e [v] øízení o ochranì pøed nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ø. s.) je tøeba vykládat § 83 s. ø. s. tak, ¾e soud na základì tvrzení ¾alobce, eventuelnì doplnìného na výzvu soudu, a s pøihlédnutím k dal¹ím informacím, které má soud pøípadnì k dispozici, po právní stránce posoudí, kterému správnímu orgánu je s ohledem na tato tvrzení pøièitatelné jednání, je¾ má být podle ¾alobce nezákonným zásahem. Li¹í-li se tento závìr soudu od projevu vùle ¾alobce oznaèujícího ¾alovaného, upozorní soud ¾alobce na svùj závìr a vyzve jej, aby pøípadnì reagoval úpravou oznaèení ¾alovaného. Pokud ¾alobce i poté, co byl soudem upozornìn na jiný právní závìr soudu ohlednì otázky, kdo má být v dané vìci ¾alovaným, setrvá na svém pùvodním náhledu na tuto otázku a neuzpùsobí patøiènì oznaèení ¾alovaného a návrh výroku rozhodnutí soudu [§ 84 odst. 3 písm. d) s. ø. s.], nemù¾e být jeho ¾alobì vyhovìno.
[81] Tyto závìry lze nepochybnì vztáhnout i na øízení o ochranì proti neèinnosti správního orgánu a stále platí, ¾e nesprávné oznaèení ¾alovaného správního orgánu vede k vìcnému zamítnutí ¾aloby.
[82] ®alobce se správnì domáhal ¾alobou vydání rozhodnutí ve vìci samé dle § 79 odst. 1 s. ø. s. Soud v této souvislosti odkazuje na závìry rozsudku ze dne 31. 3. 2010, è. j. 5 Afs 33/2009-43, è. 2232/2011 Sb. NSS. Skutkovì ¹lo o to, ¾e daòový subjekt ¾ádal o nahlí¾ení do spisu v dobì, kdy ¾ádné daòové øízení neprobíhalo. Rozhodnutí odvolacího orgánu ve vìci nahlí¾ení do daòových spisù v dobì, kdy ¾ádné daòové øízení neprobíhá, podléhá soudnímu pøezkumu na základì ¾aloby dle § 65 a násl. s. ø. s., a proto je nepøípustná zásahová ¾aloba dle § 82 a násl. s. ø. s., která je svou povahou subsidiární vùèi ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu. Pouze v pøípadì probíhajícího øízení, ve kterém by úèastník ¾ádal o nahlí¾ení do spisu, by se jednalo o úkon správního orgánu, kterým by se upravovalo vedení øízení ve smyslu § 70 písm. c) s. ø. s. (srov. obdobnì rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 4. 6. 2010, è. j. 5 As 75/2009-78).
[83] Je-li rozhodnutí ve vìci nahlí¾ení do spisu (lhostejno zda jde o spis daòový èi správní) v dobì, kdy ¾ádné øízení neprobíhá, rozhodnutím pøezkoumatelným dle § 65 odst. 1 s. ø. s., je nutné dospìt k závìru, ¾e jde o rozhodnutí, které má správní orgán povinnost vydat a jeho¾ vydání se lze domáhat neèinnostní ¾alobou. ®ádost o nahlí¾ení do spisu v posuzované vìci byla podána v dobì, kdy ¾ádné øízení o jmenování do funkce státního zástupce neprobíhalo. O takové ¾ádosti se musí rozhodovat v samostatném správním øízení, jeho¾ pøedmìtem je právì nahlí¾ení do spisu, na nìj¾ se vztahuje správní øád. Ustanovení § 38 správního øádu je mimo jiné zákonným provedením ústavnì zaruèených práv jednotlivce na informace (èl. 17 Listiny), pøíp. na ochranu soukromí a osobních údajù (èl. 10 Listiny).
[84] Stì¾ovatel pova¾uje ¾alobu za opo¾dìnou, dovolává se závìrù uvedených v usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 8. 2007, sp. zn. IV. ÚS 578/2006 a odkazuje na rozsudek ze dne 12. 6. 2006, è. j. 8 Ans 3/2005-107, è. 931/2006 Sb. NSS. Z rozsudku plyne, ¾e posledním úkonem pro úèely posuzování vèasnosti neèinnostní ¾aloby dle § 80 odst. 1 s. ø. s. je nutno rozumìt procesní úkon úèastníka øízení nebo správního orgánu ve správním øízení. Takovým úkonem není samotná urgence vyøízení èi sdìlení správního orgánu, ¾e má za to, ¾e nejsou dány dùvody, aby ve vìci dále rozhodoval. Zmiòované usnesení Ústavního soudu se týká právì rozsudku sp. zn. 8 Ans 3/2005, pøièem¾ obì rozhodnutí je nutné vykládat ve vzájemné souvislosti a nikoliv izolovanì. Ústavní soud uvedl v bodu 11 usnesení: [A]ni¾ by bylo tøeba vývody ve shora uvedeném rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu stran charakteru a poèítání lhùty stanovené v ustanovení § 80 odst. 1 s. ø. s. pro podání ¾aloby proti neèinnosti správního orgánu opakovat a pro struènost proto na nì Ústavní soud pouze odkazuje, pøipomíná nicménì Ústavní soud v tomto ohledu, ¾e lhùta podle § 80 odst. 1 s. ø. s. je lhùtou objektivní, její¾ poèátek nemù¾e být do té míry v dispozici ¾alobce, jemu¾ by lhùta poèala bì¾et v¾dy znovu s ka¾dým dal¹ím jeho podáním smìøujícím k vyøízení správní vìci, by» doplnìným o nìkteré dal¹í skuteènosti. Poslední procesní úkon ¾aloby uèinìný vùèi správnímu orgánu, který má na mysli ustanovení § 80 odst. 1 s. ø. s., je tak tøeba výklad z úèelu a smyslu citovaného zákona, kdy zme¹kání této lhùty nelze prominout (§ 80 odst. 2 s. ø. s.). Aèkoliv Ústavní soud u¾il pomìrnì obecného termínu podání , není mo¾né chápat jeho závìr tak, ¾e by se vztahoval na jakékoliv podání bez ohledu na jeho obsah, ale naopak je nutné jej vázat právì na závìry, ¾e mimoprocesní úkony nemohou prodlou¾it lhùtu pro podání neèinnostní ¾aloby. Pokud by za poslední úkon ve smyslu § 80 odst. 1 s. ø. s. byla pova¾ována pouhá urgence èi zmínìné sdìlení správního orgánu, znamenalo by to, ¾e i v pøípadech, kdy ji¾ od pøedchozího úkonu uplynula lhùta k podání ¾aloby, poèala by takovýmto mimoprocesním úkonem bì¾et lhùta nová, co¾ by ve svém dùsledku negovalo smysl této zákonné lhùty. Lhùtu pro podání ¾aloby v projednávané vìci není mo¾né odvíjet od historicky první ¾ádosti o nahlí¾ení do spisu, jeliko¾ ¾ádost o nahlí¾ení do spisu ze dne 12. 9. 2016, o které mìlo být dle ¾alobního tvrzení rozhodnuto, nemá charakter urgence èi jiného mimoprocesního úkonu.
[85] Krajský soud otázku vèasnosti ¾aloby posoudil správnì.
[86] Z vý¹e uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud v souladu s § 110 odst. 1 s. ø. s. podanou kasaèní stí¾nost zamítl. O vìci rozhodl bez jednání postupem podle § 109 odst. 2 s. ø. s., dle kterého o kasaèní stí¾nosti rozhoduje Nejvy¹¹í správní soud zpravidla bez jednání.
[87] Výrok o náhradì nákladù øízení se opírá o § 60 odst. 1, vìtu první, s. ø. s., ve spojení s § 120 s. ø. s., dle kterých nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il, proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Stì¾ovatel v soudním øízení úspìch nemìl, proto nemá právo na náhradu nákladù øízení. ®alobce, který mìl ve vìci úspìch, ¾ádné dùvodnì vynalo¾ené náklady øízení neuplatnil ani taková skuteènost nevyplynula ze spisu, proto mu soud náhradu nákladù nepøiznal.

References: soud 
 soud 
 soud 
 § 81
 soud 
 § 17
 § 18
 § 17
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 265
 soud 
 § 9
 § 17
 § 38
 soud 
 § 38
 § 38
 soud 
 § 103
 soud 
 § 17
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 § 18
 § 38
 § 12
 § 38
 § 38
 soud 
 § 3
 § 63
 § 17
 soud 
 § 9
 § 1
 soud 
 soud 
 soud 
 § 312
 § 38
 soud 
 soud 
 § 13
 § 13
 soud 
 § 38
 § 38
 § 38
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 38
 § 79
 § 38
 soud 
 § 79
 soud 
 § 79
 § 80
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 § 17
 § 9
 § 17
 § 17
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 4
 soud 
 § 18
 § 18
 soud 
 soud 
 § 17
 § 17
 § 21
 § 26
 § 17
 § 23
 § 5
 soud 
 soud 
 § 18
 Soud 
 soud 
 § 80
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 38
 Soud 
 § 38
 § 38
 soud 
 soud 
 § 17
 § 17
 § 23
 soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 § 68
 § 65
 § 65
 § 68
 § 38
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 § 83
 soud 
 soud 
 soud 
 § 79
 Soud 
 § 65
 § 82
 § 70
 § 65
 § 38
 § 80
 soud 
 § 80
 soud 
 soud 
 § 80
 § 80
 soud 
 § 80
 soud 
 soud 
 § 110
 § 109
 soud 
 § 60
 § 120
 soud