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El incumplimiento del Derecho Comunitario - PDF
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Milagros Cabrera Poblete
1 El incumplimiento del Derecho Comunitario Eduardo Barrachina Juan Magistrado por oposición de lo Contencioso-Administrativo. Tribunal Superior de Justicia de Catalunya A pesar de que el Tratado de la Unión Europea impone la obligación ineludible de cumplir las normas comunitarias por parte de los Estados miembros, son frecuentes los casos en que éstos aprueban normas jurídicas que son contrarias al Derecho Comunitario, o bien, inciden de forma directa en la eficacia directa de aquellas normas, que por aplicación del Derecho estatal, quedan sin observación. En estos casos, bien sea por denuncia de la Comisión o de otro Estado miembro, que puede quedar afectado por la normativa contraria a la Unión Europea, se interpuso recurso ante el Tribunal de Justicia, que después del correspondiente proceso, dictó sentencia pronunciándose precisamente sobre la incidencia que dicha norma jurídica tiene en el Derecho Comunitario. A este respecto procede recordar que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse siempre en función de la situación del Estado miembro tal y como se presentaba al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado, y que el Tribunal de Justicia no puede tomar en consideración los cambios que se hayan producido posteriormente. En el caso que se expondrá más adelante, el Estado miembro, en este caso, España, alegó que con el efecto restrictivo de la exigencia jurídica objeto de impugnación, está justificado en la imperiosa necesidad de un control fiscal eficaz y la lucha contra el fraude fiscal. Por lo tanto, corresponde a las autoridades nacionales, al adoptar una medida que supone una excepción a un principio reconocido por el Derecho de la Unión, probar, en cada caso, que se cumple dicha condición. OBLIGACIONES DE LAS AUTORIDADES NACIONALES Las justificaciones que pueda invocar un Estado miembro deben ir acompañadas de un examen de la idoneidad y de la proporcionalidad de la medida adoptada por dicho Estado, así como de datos precisos que respalden su argumentación. Para justificar los efectos restrictivos indicados en el apartado 41 supra, el Reino de España invoca la necesidad de un control fiscal eficaz y la lucha contra el fraude fiscal. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones que la lucha contra el fraude fiscal y la eficacia de los controles fiscales pueden invocarse para justificar restricciones al ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado. Asimismo, incluso se ha llegado a reconocer por parte del Tribunal de Justicia, que la necesidad de garantizar una recaudación eficaz del impuesto, invocada por la República Francesa en su escrito de formalización de la intervención, constituye igualmente una razón imperiosa de interés general que puede justificar una restricción a la libre prestación de servicios. Pero cuando el Estado miembro infractor alega, en defensa de la adaptación de una medida restrictiva
2 que contraviene el Derecho Comunitario, a efectos de un control fiscal eficaz y de lucha contra el fraude fiscal, procede recordar, por una parte, que el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 77/799 dispone que las autoridades de los Estados miembros intercambiarán todas las informaciones necesarias para la liquidación correcta de los impuestos sobre la renta, entre otros. En el mismo sentido y cuando se trata de garantizar la recaudación de los impuestos sobre la renta, el Tribunal de Justicia ha declarado que los mecanismos de cooperación entre las autoridades de los Estados miembros que existen en el ámbito de la Unión, como los que establece la Directiva 2008/55, son suficientes para permitir que el Estado miembro de que se trate recaude en otro Estado miembro el impuesto que se le adeuda (Sentencia nº 439/2012, C-269/09, apartado 68). CONFLICTO DE INTERESES El conflicto de intereses surgió porque la Comisión tuvo conocimiento de que la legislación española había impuesto la obligación de designar un representante fiscal con residencia en España, impuesta a los fondos de pensiones domiciliados en Estados miembros distintos de España y que ofrezcan planes de pensiones en este Estado miembro, así como a las entidades aseguradoras que operen en España en régimen de libre prestación de servicios. Ello se entendió que constituía una restricción a la libre prestación de servicios. En todas las sentencias consultadas y que constituyen una jurisprudencia consolidada, el Tribunal de Justicia aplica siempre un criterio restrictivo, con el fin de defender siempre la preferencia del Derecho Comunitario, que en el ámbito fiscal, tiene una proyectada vocación uniformadora en la legislación de los demás Estados miembros, que deben respetarla, salvo que se produzca alguna circunstancia que incida directamente en el interés general de uno de los Estados miembros. Por una parte, tal obligación imponía una carga adicional a esos fondos de pensiones y entidades aseguradoras. Además, según razonó la Comisión, también constituía un obstáculo a la libre prestación de servicios por parte de las personas y empresas que residan en Estados miembros distintos de España y que deseasen ofrecer servicios de representación fiscal a entidades o personas físicas que operasen en España. La medida era tan restrictiva que España e incluso Francia, que actuó procesalmente en condición de coadyuvante, no llegaron nunca a negar el carácter restrictivo de las medidas controvertidas. No obstante, España consideró que la obligación de designar un representante fiscal con residencia en España, estaba justificada por la necesidad de un control fiscal eficaz y por la lucha contra el fraude fiscal. Alegó además que las medidas controvertidas no iban más allá de lo necesario para alcanzar estos objetivos de interés general. Al parecer, la justificación de tales medidas restrictivas en la libre prestación de servicios, estaría justificada en que, tratándose de contribuyentes no residentes, la intensidad del control y el grado de efectividad de las actuaciones de lucha contra el fraude fiscal son notoriamente superiores cuando existe un interlocutor inmediato, como un representante fiscal. En cambio, no se alcanzarían eficazmente esos objetivos, recurriendo a la asistencia mutua de las autoridades de los diferentes Estados miembros a efectos de intercambio de informaciones y de cobro de créditos, como la que se contempla en la Directiva 77/799/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1977, relativa a la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros en el ámbito de los impuestos directos y de los impuestos sobre las primas de seguros, en su versión modificada por la Directiva 2006/98/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, y en la Directiva 2008/55/CE del Consejo, de 26 de mayo de 2008, sobre la asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes a determinadas exacciones, derechos, impuestos y otras medidas.
3 EXIGENCIAS DE LA NORMATIVA TRIBUTARIA ESPAÑOLA De este modo, según la exigencia de la normativa nacional, los fondos de pensiones domiciliados en Estados miembros distintos del Reino de España y que ofreciesen planes de pensiones de empleo en este Estado miembro, así como las entidades aseguradoras que operasen en España en régimen de libre prestación de servicios, entre otras, estarían obligados a nombrar un representante fiscal con residencia en este Estado miembro. 1 Antes de seguir adelante conviene recordar lo que dispone el artículo 47 de la Ley General Tributaria, que dice lo siguiente: A los efectos de sus relaciones con la Administración tributaria, los obligados tributarios que no residan en España deberán designar un representante con domicilio en territorio español cuando operen en dicho territorio a través de un establecimiento permanente, cuando lo establezca expresamente la normativa tributaria o cuando, por las características de la operación o actividad realizada o por la cuantía de la renta obtenida, así lo requiera la Administración tributaria. 2 A su vez, el artículo 46 de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones establece: Los fondos de pensiones domiciliados en otros Estados miembros que pretendan desarrollar en España planes de pensiones de empleo sujetos a la legislación española vendrán obligados a designar un representante, persona física con residencia habitual en España o persona jurídica en ella establecida, con las siguientes facultades: c) Representar al fondo de pensiones a los efectos de las obligaciones tributarias que aquel deba cumplir por las actividades que realicen en territorio español. El representante deberá cumplir las obligaciones de practicar retención o ingreso a cuenta e ingresar el importe en el Tesoro en relación con los planes sujetos a la legislación española, en los términos previstos en la normativa del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, así como cumplimentar las obligaciones de información a la Administración tributaria establecidas por la normativa española para las entidades gestoras de fondos de pensiones. Y el artículo 99, apartado 2, de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio, establece: Los fondos de pensiones domiciliados en otro Estado miembro de la Unión Europea que desarrollen en España planes de pensiones de empleo sujetos a la legislación española, conforme a lo previsto en la Directiva 2003/41/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de junio de 2003, relativa a las actividades y la supervisión de fondos de pensiones de empleo, estarán obligados a designar un representante con residencia fiscal en España para que les represente a efectos de las obligaciones tributarias. Este representante deberá practicar retención e ingreso a cuenta en relación con las operaciones que se realicen en España. APOYO FRANCÉS Asimismo, en apoyo de los argumentos jurídicos de España, la República Francesa alegó que la normativa controvertida aparecía justificada por la necesidad de garantizar una recaudación eficaz del impuesto, lo que constituye una razón imperiosa de interés general, como ha reconocido el Tribunal de Jus-
4 ticia. Dicha normativa resulta adecuada para alcanzar este objetivo, al hacer más simples y más rápidos el cobro y la recaudación del impuesto. Como los representantes fiscales están sometidos al control de la Administración tributaria española, esta última puede proceder a la recaudación ejecutiva del impuesto. Además, según la República Francesa, el Tribunal de Justicia ha reconocido, en sus sentencias, nº 630/2004 y nº 635/2012 (498/109), que el procedimiento de retención en la fuente y el régimen de responsabilidad que le acompaña constituyen un medio legítimo y adecuado para asegurar la sujeción fiscal de una persona establecida fuera del Estado de imposición. Por lo tanto, el incumplimiento aparente no es prima facie, una arbitrariedad, sino que, en atención a las alegaciones presentadas por estos dos Estados miembros, la exigencia de que el representante tuviese residencia en el Estado miembro correspondiente, bien podía ser justificada en la exigencia de lucha contra el fraude fiscal. En el mismo sentido y en lo que respecta al carácter proporcionado de la obligación que establece la normativa controvertida, también se alegó que otras soluciones posibles no presentaban menos inconvenientes que la obligación de designar un representante fiscal con residencia en España. Así, en primer lugar, obligar a los clientes residentes de los fondos de pensiones y entidades aseguradoras no residentes en España a abonar ellos mismos la retención en la fuente implicaría una carga administrativa adicional y ciertos riesgos en materia de responsabilidad, lo que haría que los servicios transfronterizos fueran menos interesantes que los servicios de los prestadores de servicios residentes. A lo anterior se puede añadir que, el cobro del impuesto al prestador de servicios no residente entrañaría una considerable carga para ese prestador de servicios, que podría disuadirlo de suministrar el servicio en el Estado miembro de que se trate. A este respecto, la carga de trabajo de los empleados de dicho prestador de servicios resultaría especialmente compleja, ya que les correspondería cumplir obligaciones tributarias establecidas por la normativa de otro Estado miembro y deberían presentar para ello declaraciones fiscales en una lengua extranjera. CASO BELGA En las alegaciones y argumentaciones jurídicas, se tuvo en cuenta que en otra ocasión, el Tribunal de Justicia resolvió una incumplimiento similar protagonizado por Bélgica, en el que se dictó sentencia 405/2007 (522/2004) en la que se consideraron la presencia de tres motivos lo que llevó al Tribunal de Justicia a considerar que la obligación de designar un representante fiscal residente en ese Estado miembro iba más allá de lo necesario para garantizar el pago del tributo anual sobre los contratos de seguro que allí se examinaba. El Tribunal de Justicia puso de relieve, en particular, que, con arreglo al Derecho belga, el asegurado está personalmente obligado al pago de ese tributo, cuando el contrato de que se trata se haya suscrito con una aseguradora que no esté establecida en Bélgica. Ahora bien, a juicio de la República Francesa, en este proceso no concurría ese motivo, ya que la legislación española establece que sólo el representante fiscal residente está obligado al pago de los impuestos que deban abonar los fondos de pensiones no residentes y las entidades aseguradoras que operen en España en régimen de libre prestación de servicios. No obstante, el artículo 56 TFUE (Tratado de Funcionamiento UE) se opone a la aplicación de toda normativa nacional que haga la prestación de servicios, en el sentido del artículo 57 TFUE, entre los Estados miembros, más difícil que la prestación de servicios puramente interna en un Estado miembro. Además, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 56 TFUE se opone también
5 a toda normativa de un Estado miembro que pueda prohibir u obstaculizar en mayor medida las actividades de un prestador de servicios establecido en otro Estado miembro, en el que presta legalmente servicios análogos, como ya se declaró en la última sentencia citada en la que se condenó a Bélgica, por una práctica restrictiva similar. 3 Pero según puso de manifiesto la Comisión, la obligación de nombrar un representante fiscal en España podía suponer costes adicionales para los fondos de pensiones domiciliados en Estados miembros distintos de España y que ofreciesen planes de pensiones de empleo en este Estado miembro, así como para las entidades aseguradoras que operasen en España en régimen de libre prestación de servicios. Por consiguiente, esta medida provocaba que la prestación de servicios por parte de tales entidades a personas residentes en España, fuese más difícil y menos atractiva que la prestación de servicios similares a esas mismas personas por parte de entidades domiciliadas en España, que no estuviesen sujetas a esta obligación. Además, el hecho de que ese representante tuviese que residir en España obstaculizaba la libre prestación de servicios por parte de personas y empresas domiciliadas en Estados miembros distintos del Reino de España y que deseasen proponer servicios de representación fiscal a entidades o personas físicas que operen en España. Sin embargo, según jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia, las medidas nacionales que pueden obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE son, no obstante, admisibles a condición de que persigan un objetivo de interés general, sean adecuadas para garantizar la obtención de éste y no vayan más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo que persiguen (sentencia 269/2014, (326/12). DERECHO FRENTE A TRABAS ADMINISTRATIVAS En efecto, el Reino de España consiguió desvirtuar los razonamientos jurídicos de la Comisión, de una forma que atendiese los requisitos de que las obligaciones de información y de retención y de ingreso a cuenta del impuesto no puedan ser cumplidas, en las circunstancias que aquí se examinan, utilizando medios menos opuestos al artículo 56 TFUE que la designación de un representante fiscal con residencia en España. En particular, no se presentaron argumentos que permitiesen rebatir la afirmación de la Comisión, de que tales obligaciones podrían ser asumidas por los propios fondos de pensiones y entidades aseguradoras no residentes, como hacen los fondos de pensiones y las entidades aseguradoras domiciliados en España, sin que esas entidades no residentes se vieran obligadas a soportar el coste que supone la designación de un representante fiscal con residencia en España. En consecuencia, el Tribunal de Justicia consideró en su sentencia de 11 de noviembre de 2014 (678/11), que la mera afirmación de que el requisito de residencia garantiza mejor el cumplimiento eficaz de las obligaciones fiscales que pesan sobre el representante fiscal carecía de pertinencia. Es cierto que el control del representante puede resultar más difícil para las autoridades tributarias cuando éste reside en otro Estado miembro. Sin embargo, se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que las dificultades administrativas no constituyen una razón que pueda justificar una traba a una libertad fundamental garantizada por el Derecho de la Unión (sentencias 129/2004, (334/ 2002), apartado 29 y 659/2008 (418/07), apartado 54. N O T A S 1 España alegó en el curso del proceso, que como consecuencia directa del procedimiento de incumplimiento abierto en su contra, le ha llevado a suprimir, mediante la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, el requisito de residencia en España del representante fiscal que establecía el artículo 86, apartado 1, de la Ley de ordenación y super-
6 visión de los seguros privados, a pesar de que, a su juicio, ese requisito garantizaba mejor el cumplimiento efectivo de las obligaciones tributarias. 2 Dicha designación deberá comunicarse a la Administración tributaria en los términos que la normativa del tributo señale. 3 En el presente asunto, el Reino de España no niega que la normativa nacional controvertida constituye una restricción a la libre prestación de servicios, en principio contraria al artículo 56 TFUE.
creado específicamente para satisfacer necesidades de interés general, que no tenga carácter industrial o mercantil,
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References: artículo 1
 artículo 47
 artículo 46
 artículo 99
 artículo 56
 artículo 57
 artículo 56
 artículo 56
 artículo 86
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