Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20100405/soc.html
Timestamp: 2018-01-23 18:22:37+00:00

Document:
Commission des affaires sociales : compte rendu de la semaine du 5 avril 2010
Contrôle de l'action du Gouvernement et évaluation des politiques publiques - Demande de saisine - Nomination d'un rapporteur pour avis - Examen du rapport pour avis
Facilité d'accès aux stages des étudiants et élèves travailleurs sociaux - Examen du rapport - Examen des amendements - Adoption du texte de la commission
La commission a décidé de se saisir pour avis de la proposition de loi n° 235 (2009-2010), adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques, dont la commission des lois est saisie au fond.
Elle a nommé M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis de cette proposition de loi.
M. Alain Vasselle, rapporteur, a indiqué que la proposition, déposée à l'Assemblée nationale par le président Bernard Accoyer, vise à la fois à tirer certaines conséquences de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, notamment le fait que le Parlement a désormais pour mission non seulement le contrôle de l'action du Gouvernement mais également l'évaluation des politiques publiques, et à inscrire dans la loi, et non dans le seul règlement des assemblées, plusieurs modalités relatives au contrôle et à l'évaluation de ces politiques.
Elle vise en fait essentiellement à organiser les conditions de fonctionnement du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques - le CEC- mis en place à l'Assemblée nationale dans le cadre de la réforme de son règlement du 27 mai 2009.
La proposition de loi comporte trois articles. L'article premier permet aux instances d'évaluation permanentes créées au sein de l'une ou l'autre des assemblées de convoquer toute personne dont elles estiment l'audition nécessaire ; il confère également aux rapporteurs de ces instances des pouvoirs d'investigation semblables à ceux prévus pour les rapporteurs des commissions d'enquête. L'article 2 reprend une disposition qu'une résolution de l'Assemblée nationale avait voulu inscrire dans le règlement de cette assemblée et que le Conseil constitutionnel a censurée ; figureront donc dans la loi les modalités selon lesquelles les personnes entendues par une commission d'enquête peuvent être admises à prendre connaissance du compte rendu de leur audition et à faire part de leurs observations. L'article 3 permet aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, de leur propre initiative ou sur proposition d'une commission permanente dans son domaine de compétence ou de toute autre instance permanente, de saisir la Cour des comptes d'une demande d'évaluation d'une politique publique.
C'est ce dernier article qui intéresse la commission des affaires sociales, comme d'ailleurs la commission des finances qui s'est également saisie pour avis de la proposition de loi sur ce point.
En effet, par cette disposition, il s'agit de mettre en oeuvre l'article 47-2 de la Constitution, tel qu'issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui consacre la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement, dans le contrôle de l'action du Gouvernement, et, conjointement, au Parlement et au Gouvernement, dans le contrôle de l'exécution des lois de finances, de l'application des lois de financement de la sécurité sociale et de l'évaluation des politiques publiques.
Dans le cadre actuel, trois dispositions spécifiques servent de fondement aux demandes d'assistance au Parlement de la Cour des comptes :
- l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances qui prévoit que les commissions des finances des deux assemblées peuvent, d'une part, demander l'assistance de la Cour des comptes pour contrôler l'exécution des lois de finances, d'autre part, solliciter la Cour pour réaliser des enquêtes sur la gestion des services et organismes qu'elle contrôle ;
- l'article L.O. 132-3-1 du code des juridictions financières qui permet aux commissions des affaires sociales des deux assemblées de demander à la Cour des comptes, d'une part, de se saisir de toute question relative à l'application des lois de financement de la sécurité sociale, d'autre part, de procéder à des enquêtes sur des organismes soumis, dans ce domaine, à son contrôle ;
- l'article L. 132-4 du code des juridictions financières qui permet aux commissions d'enquête parlementaires de demander des enquêtes à la Cour des comptes.
La proposition de loi vise à compléter ces dispositions afin d'autoriser d'autres instances parlementaires à demander à la Cour des comptes d'effectuer un travail d'évaluation ou de contrôle des politiques publiques.
Toutefois, afin d'éviter un trop large afflux des demandes et un engorgement de la Cour des comptes, la proposition de loi instaure un filtre des demandes par les présidents de chacune des deux assemblées. Ainsi, l'article 3 prévoit que, sur proposition d'une commission permanente dans son domaine de compétence ou sur proposition de toute instance permanente créée au sein de l'une ou l'autre des assemblées, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat peuvent saisir la Cour des comptes d'une demande d'évaluation d'une politique publique. Ils peuvent également saisir la Cour de leur propre initiative.
L'assistance de la Cour prendra alors, comme pour les enquêtes demandées dans le cadre existant, la forme d'un rapport transmis à l'instance qui en a fait la demande, qui statuera sur sa publication. Le délai de remise du rapport sera établi en concertation avec le premier président de la Cour des comptes mais ne pourra dépasser douze mois.
Ce faisant, ce dispositif apporte des précisions nécessaires à la mise en oeuvre concrète de la mission d'assistance au Parlement de la Cour des comptes ; la commission ne peut qu'y être favorable.
Néanmoins, en lien et en accord avec la commission des finances et son président Jean Arthuis, il paraît souhaitable de le compléter par deux précisions :
- la première vise à reprendre le principe posé par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juin 2009 sur le règlement de l'Assemblée nationale, à savoir que les demandes formulées par les instances visées par la proposition de loi ne peuvent porter sur le contrôle et l'évaluation des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, pour lesquelles les commissions des finances et des affaires sociales des deux assemblées sont seules compétentes ;
- la seconde a pour objet d'affirmer la prééminence des demandes d'assistance formulées par les commissions des finances et des affaires sociales qui ont été instaurées par des dispositions de nature organique et ont clairement fait leurs preuves. En effet, les moyens de la Cour ne sont pas extensibles à l'infini et celle-ci doit en outre, comme l'a clairement affirmé le Conseil constitutionnel, assurer un équilibre entre la réponse aux demandes provenant du Gouvernement et à celles qui lui sont transmises par le Parlement.
Mme Christiane Demontès a souhaité savoir pour quels motifs le Conseil constitutionnel a censuré, au mois de juin dernier, les dispositions inscrites à l'article 2 de la proposition de loi et comment se déroule, dans les conditions actuelles, la procédure de saisine de la Cour des comptes.
Mme Colette Giudicelli a demandé comment serait établie la priorité entre les demandes des commissions des affaires sociales et des finances et celles des autres instances parlementaires.
M. Claude Jeannerot a cité l'exemple récent de l'enquête demandée à la Cour des comptes par la commission des affaires sociales sur la politique de lutte contre le VIH/Sida et demandé des précisions sur les conditions dans lesquelles la Cour a été saisie de cette enquête.
M. Alain Vasselle, rapporteur, a d'abord expliqué les raisons pour lesquelles le Conseil constitutionnel a censuré en juin dernier les dispositions qui figurent à l'article 2 de la proposition de loi : il a jugé qu'elles n'étaient pas du domaine du règlement d'une assemblée mais bien de la loi.
Il a ensuite souligné que la nouvelle procédure de saisine de la Cour des comptes inscrite à l'article 3 de la proposition de loi ne se substitue pas, mais s'ajoute aux mécanismes existants, ce qui a pour effet de maintenir l'autonomie actuelle des commissions des affaires sociales et des finances dans leurs rapports avec la Cour des comptes. Ce sera donc toujours le président de la commission des affaires sociales qui saisira de lui-même le premier président de la Cour des comptes d'une demande d'enquête touchant à un sujet relevant de sa compétence.
Mme Muguette Dini, présidente, a confirmé que telle a bien été la procédure suivie pour l'enquête sur le VIH/Sida. Elle a ensuite indiqué que la communication d'Alain Vasselle constituera le rapport oral de la commission sur cette proposition de loi qui sera discutée en séance publique le 27 avril prochain.
La commission a ensuite adopté les deux amendements précédemment présentés par son rapporteur et s'est déclarée favorable à l'adoption de la proposition de loi ainsi modifiée.
La commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Sylvie Desmarescaux, des amendements et à l'élaboration de son texte pour la proposition de loi n° 190 (2009-2010), présentée par M. Nicolas About et Mme Sylvie Desmarescaux, tendant à faciliter l'accès aux stages des étudiants et élèves travailleurs sociaux.
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur, a indiqué que cette proposition de loi vise à remédier aux difficultés que rencontrent actuellement les étudiants en travail social pour trouver des structures d'accueil acceptant de les prendre en stage.
D'une manière générale, les stages permettent aux étudiants non seulement de mettre en oeuvre les connaissances qu'ils ont acquises dans le cadre des enseignements théoriques, mais aussi de leur donner une expérience du monde professionnel et de ses métiers. De leur côté, les structures d'accueil ont tout intérêt à faire découvrir aux étudiants leur secteur d'activité, d'autant que les stagiaires sont souvent en mesure de leur apporter un petit complément de main-d'oeuvre utile.
Par le passé, on a constaté que certains stages pouvaient être utilisés comme une modalité de pré-embauche, ou même correspondre à un véritable emploi mais sans contrat de travail. Ces abus ont conduit le législateur à encadrer le déroulement des stages. Ainsi, l'article 9 de la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, qui vise les stages en entreprise réalisés dans le cadre du cursus pédagogique des étudiants en formation initiale (hors apprentissage), prévoit :
- d'une part, la conclusion d'une convention de stage entre l'entreprise d'accueil, le stagiaire et son établissement d'enseignement, afin de prémunir les étudiants contre les pratiques abusives et de leur assurer de bonnes conditions de travail durant leur stage ;
- d'autre part, la gratification des étudiants lorsque la durée de leur stage est supérieure à trois mois consécutifs, en plus du remboursement des frais (transport, restauration...), afin de rétribuer leur participation à la vie de l'entreprise. Cette gratification n'a pas le caractère juridique d'un salaire.
Depuis lors, le dispositif a été amélioré sur trois points :
- en 2008, la mesure a été élargie, par décret, aux stages effectués au sein d'une association, d'une entreprise publique ou d'un établissement public à caractère industriel et commercial ;
- en 2009, un décret a prévu la même gratification pour les stagiaires accueillis dans les administrations et les établissements publics de l'Etat ;
- enfin, la loi du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie a ramené de trois à deux mois consécutifs la durée minimale du stage à compter de laquelle une gratification est due au stagiaire.
Force est de reconnaître que la mise en oeuvre de la gratification n'a pas eu que des effets positifs. L'expérience montre en effet qu'elle a entraîné, à l'usage, un effet contre-productif : celui de restreindre sensiblement l'offre de stages. Sont particulièrement concernés les secteurs sanitaire, social et médico-social, pour lesquels les stages de longue durée occupent une part importante de la formation des étudiants et dont la validation est indispensable à l'obtention des diplômes.
Il s'avère que de nombreuses structures d'accueil se sont désengagées de la formation des étudiants, estimant ne pas disposer des moyens financiers suffisants pour assumer les dépenses de gratification. Faute de proposition, de plus en plus de jeunes se retrouvent donc dans l'incapacité de valider des stages longs et d'achever leur cursus pédagogique. A terme, c'est leur formation qui est menacée. Paradoxalement, cette situation a conduit certains étudiants à s'élever contre la gratification : lors de l'examen du projet de loi « HPST », les étudiants en orthophonie ont demandé que leurs stages en soient exemptés. Leur requête d'ailleurs a été prise en compte et étendue, au cours des débats, à l'ensemble des étudiants auxiliaires médicaux.
Désormais, le mouvement de contestation provient des étudiants travailleurs sociaux : ces deux dernières années, tous les centres de formation en travail social ont été affectés, à des degrés divers, par des mouvements de grève et de blocage des cours ; de nombreuses manifestations d'étudiants ont été organisées à Paris et en province, encore très récemment.
Ces étudiants travailleurs sociaux suivent une formation pour devenir assistants de service social, éducateurs spécialisés, éducateurs de jeunes enfants, conseillers en économie sociale et familiale, assistants familiaux, auxiliaires de vie sociale, etc. Leur cursus pédagogique fait alterner, à quasi-parité, enseignement théorique et formation pratique, dans laquelle les employeurs du secteur ont su prendre toute leur part pour favoriser l'insertion professionnelle rapide et durable des jeunes dans un secteur en plein essor.
Or, ce système est aujourd'hui menacé par la pénurie de stages, elle-même suscitée par l'obligation de gratification qui a créé trois séries de difficultés :
- l'inégalité public/privé : initialement, seuls les établissements et services sociaux et médico-sociaux de droit privé étaient tenus de rétribuer les stagiaires, les administrations et les établissements publics administratifs ne l'étaient pas. Il en a résulté une inégalité de traitement entre les étudiants selon leur lieu de stage. Depuis, ce problème a été en partie résolu puisque le champ d'application de l'obligation de gratification a été étendu en 2009 aux administrations et établissements publics de l'Etat. En revanche, cette obligation ne concerne toujours pas les administrations territoriales et les établissements publics qui leur sont rattachés ;
- l'appauvrissement quantitatif et qualitatif des lieux de stage : dès la mise en place des gratifications, les établissements et services sociaux et médico-sociaux ont fait savoir qu'ils auraient des difficultés à assumer cette nouvelle charge financière. La raréfaction de l'offre se traduit notamment par la diminution du nombre de stages longs au profit des stages courts, moins propices à l'acquisition de connaissances pratiques approfondies ;
- la remise en cause des projets personnels de formation : habituellement, il est demandé à chaque étudiant en travail social de s'engager dans un processus de formation personnalisée destiné à lui donner une vision d'ensemble des secteurs où il pourra être amené à intervenir à l'avenir. La contraction de l'offre de stage a fortement altéré cette démarche.
Il est clair que le principal obstacle à l'accueil des stagiaires est d'ordre financier : les établissements sociaux et médico-sociaux ne s'estiment pas en mesure de prendre en charge les dépenses de gratification. Aussi, pour répondre à leurs inquiétudes, la direction générale de l'action sociale (DGAS) a pris, en 2008, deux circulaires destinées à préciser les modalités de financement de la mesure. Celles-ci rappellent tout d'abord que la gratification doit être prise en charge par les budgets des établissements. Elles indiquent ensuite que, s'agissant des établissements et services médico-sociaux (ESMS) financés par l'Etat, il appartient aux Drass et aux Ddass de prendre en compte ces dépenses dans le cadre des financements qu'elles leur octroient. Pour ce qui concerne les ESMS tarifés par les conseils généraux, la DGAS se contente de rappeler que les dépenses afférentes aux gratifications sont imputables sur les budgets.
Malgré les recommandations des syndicats d'employeurs, les efforts des services de l'Etat et l'engagement d'un certain nombre de conseils généraux, les établissements de formation en travail social continuent de rencontrer de sérieuses difficultés pour garantir les temps de formation pratique. Ils dénoncent l'insuffisance des moyens alloués pour financer les gratifications et estiment que, sans accompagnement financier adéquat, celles-ci compromettent gravement le processus global de formation des travailleurs sociaux. L'association française des organismes de formation et de recherche en travail social (Aforts) considère ainsi que c'est à l'Etat, en tant que promoteur de cette mesure, d'assurer le financement des rétributions accordées aux stagiaires. De leur côté, certaines fédérations d'établissements, rappellent - sans pour autant en contester le principe - que la rémunération des stages risque de mettre en péril l'accueil en établissements de la branche sanitaire, sociale et médico-sociale si aucun financement compensateur n'est dégagé.
L'objectif de la proposition de loi est donc de permettre aux étudiants travailleurs sociaux d'achever leur cursus et d'obtenir leur diplôme au moment où le secteur social et médico-social connaît d'importants besoins de recrutement. Son dispositif s'inspire directement de la solution retenue pour les auxiliaires médicaux dans la loi « HPST » : exempter les stages intégrés à la formation des étudiants travailleurs sociaux de l'obligation de gratification, à l'exclusion des indemnités justifiées par les contraintes liées à ces stages. Pour autant, cette formule, la plus efficace à court terme, ne peut être que temporaire car il n'est pas question de remettre en cause le principe de gratification, ni les objectifs qui lui ont été assignés, en particulier l'amélioration des conditions de vie des étudiants.
Le but n'est pas de démonter progressivement, secteur par secteur, l'obligation de gratification, mais de chercher les moyens d'en atténuer les effets contre-productifs et de faire en sorte que les structures d'accueil soient en mesure d'assurer leurs obligations légales. En décembre dernier, l'Igas a été chargée d'évaluer l'incidence de la réglementation des stages, ce qui suppose, au-delà de la question de la gratification, d'engager aussi une réflexion sur l'organisation du cursus pédagogique des étudiants travailleurs sociaux.
Pour ces motifs, Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur, a présenté un amendement visant d'une part, à limiter dans le temps - jusqu'au 31 décembre 2012 - cette dérogation au principe de gratification, d'autre part, à prévoir l'établissement d'un bilan de sa mise en oeuvre, que le Gouvernement transmettra au Parlement. Cette solution a non seulement le mérite d'apporter une réponse immédiate à la pénurie de l'offre de stages, mais aussi celui de laisser le temps d'étudier, notamment sur la base des conclusions de la mission de l'Igas, les pistes d'aménagement possibles de l'obligation de gratification dans le secteur social et médico-social.
Mme Françoise Henneron a confirmé la situation dramatique de nombreux étudiants, qui recherchent désespérément un stage et qui, faute de proposition, sont prêts à renoncer à la gratification. Trouver des structures d'accueil est devenu un véritable parcours du combattant. Des solutions doivent impérativement être proposées pour permettre à ces jeunes d'achever leur cursus de formation.
M. Gérard Dériot a estimé que la présente proposition de loi est une initiative importante qui a le mérite de mettre le doigt sur un véritable problème : celui du financement de la gratification des stages. Pour les établissements d'accueil, cette rétribution constitue une dépense supplémentaire qui doit être prise en charge par les budgets. Aussi, chaque autorité tarifaire du secteur social et médico-social, à savoir l'Etat et les conseils généraux, doit prendre ses responsabilités lorsqu'elle accorde des financements aux structures. Par ailleurs, l'accueil de stagiaires n'a pas que des conséquences financières, il peut aussi poser des problèmes organisationnels aux établissements : ceux-ci ne sont pas toujours en mesure, faute parfois de personnels suffisants, de les accompagner convenablement tout au long de leur période de stage. En tout état de cause, les stages constituent une expérience professionnelle indispensable au bon exercice futur d'un métier.
M. Jean-Pierre Godefroy a déclaré ne pas partager l'avis du rapporteur et rappelé avoir été l'auteur d'une proposition de loi, en 2006, visant à organiser le recours aux stages, texte qui a été rejeté par le Sénat. La même année, une proposition de loi avait d'ailleurs été déposée à l'Assemblée nationale par Valérie Pécresse pour encourager et moraliser le recours aux stages par les entreprises, et qui fixait la rétribution des stagiaires à 50 % du Smic. Toujours en 2006, des progrès en matière d'encadrement des stages ont été réalisés puisqu'à l'initiative de Gérard Larcher, alors ministre du travail, une charte des stages étudiants a été établie. Enfin, la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances a permis de franchir un pas supplémentaire, en posant le principe de gratification obligatoire des stagiaires. Le montant de cette rétribution est actuellement de l'ordre de 400 euros par mois, exonéré de charges, ce qui ne paraît pas excessif. Revenir sur ce principe constituerait une grave régression. Sachant qu'un million de jeunes sont concernés par la précarité, il n'est pas concevable de leur retirer l'aide financière qui leur octroyée en tant que stagiaires. La mesure prise dans le cadre de la loi « HPST » n'est pas un exemple à suivre : contrairement à ce qu'ils prétendent, les orthophonistes libéraux sont capables d'accueillir un stagiaire et de le rémunérer 400 euros par mois !
Il serait préférable de supprimer certaines niches fiscales et d'affecter les recettes correspondantes au financement de la gratification des stagiaires. Quelle que soit la solution choisie, il est clair que la priorité doit être l'amélioration des conditions de vie des jeunes. La mission d'information sur le mal-être au travail a pu constater, lors d'un déplacement sur le terrain, que l'entreprise Renault propose, certes, peu de stages, mais les rémunère très bien.
Ce n'est pas le moment de pénaliser la formation en travail social, alors que le secteur connaît de forts besoins de recrutement. Il faut, en outre, mener une réflexion sur la durée des stages. Une durée trop longue n'est pas forcément pertinente ; celle-ci ne devrait pas dépasser six mois. En conclusion, la proposition consistant à faire de cette dérogation au principe de gratification une mesure temporaire n'est pas acceptable car elle ne résout pas le problème du financement. Surtout, la mise en place d'une telle exception risque d'avoir un effet domino sur d'autres secteurs.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe a demandé des précisions sur le chiffre d'un million d'étudiants évoqué par le rapporteur et a souhaité savoir combien d'étudiants travailleurs sociaux sont concernés par la pénurie d'offre de stages. Par ailleurs, connaît-on le montant global des gratifications en cause ? Le principe de gratification est une bonne mesure, mais force est de reconnaître que sa mise en oeuvre pose des problèmes sur le terrain. Les associations, souvent gestionnaires des structures médico-sociales, ne disposent pas, en effet, des moyens de financement suffisants pour prendre en charge cette nouvelle dépense. Toutefois, l'exception prévue par la proposition de loi ne peut être que transitoire, au risque sinon de remettre durablement en cause le principe même de gratification.
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur, a précisé que ce chiffre d'un million ne correspond pas à celui des étudiants stagiaires, mais au nombre de jeunes dont les ressources sont inférieures au seuil de pauvreté.
M. Claude Jeannerot a estimé que le rapport dresse un bon état des lieux de la situation, mais a regretté qu'il conclue à la nécessité de déroger au principe de gratification obligatoire des stages. Il faut, dès à présent, étudier les solutions permettant de régler le problème du financement de cette mesure. Ne serait-il pas envisageable d'intégrer les gratifications dans le coût de la formation ? Au-delà de l'aspect financier, il est nécessaire d'insister sur la charge pédagogique que constituent les stages pour les structures d'accueil.
M. Jean Desessard a d'abord demandé si les animateurs sociaux font partie des travailleur sociaux. Puis il a estimé que la proposition consistant à supprimer la gratification n'est pas une bonne mesure ; n'entame-t-on pas là une « course vers le bas » ? Une autre solution consisterait à faire prendre en charge le coût des rétributions soit par l'Etat - idée qui avait été évoquée lors des travaux de la mission commune d'information sur la jeunesse, soit par les lieux de stage eux-mêmes.
M. Jean-Louis Lorrain a indiqué avoir été sensibilisé, en tant que président d'une école d'assistants de service social et d'éducateurs, au problème de la pénurie de stages des étudiants travailleurs sociaux. Au-delà de cette question, se pose aussi celle de la qualité des stages proposés. Pour que les périodes de stage soient réellement bénéfiques aux jeunes, il est indispensable de bien former les maîtres de stages.
En tant qu'employeurs, les conseils généraux passent des conventions de stage avec les jeunes et les établissements dont ils relèvent. Ils participent également au financement des gratifications via les crédits qu'ils octroient aux établissements sociaux et médico-sociaux relevant de leur compétence. Il est intolérable que certains d'entre eux se retrouvent aujourd'hui dans l'incapacité d'assumer la charge financière des gratifications. Sans doute les régions, en tant qu'interlocutrices privilégiées des structures d'accueil, doivent-elles aussi être sollicitées. Certains organismes de formation ont, pour leur part, proposé la création d'un fonds d'intervention spécifiquement dédié au financement des gratifications.
Par ailleurs, il faut souligner la grande diversité des stagiaires ; ceux-ci ont des statuts différents : élèves boursiers, adultes en formation, jeunes en apprentissage, etc. En conclusion, la présente proposition de loi est une initiative courageuse qui a le mérite de s'attaquer à un sujet complexe. En excluant de l'obligation de gratification les stages effectués par les étudiants en travail social, elle répond à une situation d'urgence. En revanche, il est indispensable que cette dérogation soit limitée dans le temps, comme le propose le rapporteur.
M. Marc Laménie a fait remarquer que la pénurie d'offre de stages est un problème qui, certes, concerne le secteur social et médico-social, mais aussi d'autres secteurs d'activité. L'accueil des stagiaires demande une implication très forte de la part des personnels qui sont chargés de l'accompagnement des jeunes. Il requiert également un partenariat approfondi entre l'éducation nationale et les structures d'accueil, notamment à propos des stages effectués par les collégiens de la classe de troisième.
M. Guy Fischer a exprimé son désaccord avec la conclusion du rapport tendant à créer une exception au principe de gratification. Pendant longtemps, les stagiaires ont été victimes d'abus de la part des employeurs. L'obligation de gratification introduite en 2006 est un acquis social, sur lequel il n'est pas question de revenir. La mise en oeuvre de cette mesure révèle avant tout les difficultés financières auxquelles est confronté l'ensemble du secteur social et médico-social (aide à la personne, maintien à domicile...). Celui-ci traverse une crise financière sans précédent, qui l'asphyxie peu à peu. Il faudra que la commission des affaires sociales se penche sur cette question. La présente proposition de loi est un très mauvais signal donné au secteur et va à l'encontre de ce que le législateur avait adopté en 2006. En suspendant la gratification, elle entérine la situation de précarité dans laquelle se trouvent de nombreux étudiants aujourd'hui. La proposition de loi de Jean-Pierre Godefroy tendant à organiser le recours aux stages allait, elle, dans le bon sens.
Mme Patricia Schillinger a estimé que le présent texte permet, certes, de faire le point sur la rémunération des stagiaires, mais qu'il n'est pas acceptable car il remet en cause le principe même de gratification. Il est étonnant de constater que l'on trouve les moyens de rétribuer les stages des étudiants en CAP ou en BEP et pas ceux des élèves en formation de travail social. Cette situation est d'autant moins acceptable que ces derniers sont amenés à effectuer des stages souvent éloignés de leur lieu de résidence, ce qui a un coût financier non négligeable. En outre, la gratification accordée aux stagiaires est, pour leurs parents, une aide financière bienvenue qui va alléger d'autant les frais liés à l'éducation de leur enfant. L'Alsace, en tant que région frontalière, a l'avantage de sa proximité avec la Suisse, qui conduit de nombreux jeunes à y faire leurs études, d'autant que dans ce pays, l'allocation familiale est versée jusqu'aux vingt-quatre ans de l'enfant (vingt ans en France). Il faut se donner les moyens de rétribuer tous les stagiaires, et non pas détricoter progressivement l'obligation de gratification.
M. André Lardeux a remercié les auteurs du texte pour la solution pragmatique qu'ils proposent. Il va de soi que la gratification est un principe important qui ne doit pas être remis en cause car il est normal que les jeunes stagiaires soient rétribués pour leur participation au fonctionnement des structures d'accueil. Ce moratoire n'est qu'une réponse provisoire qui offre, par ailleurs, l'occasion de dresser deux constats. Le premier est que le système français n'est plus capable de financer certaines dépenses, dont la rémunération des stages. Le second porte sur la rémunération de la formation dont la situation est ubuesque : d'un côté, les élèves de certaines grandes écoles (Polytechnique, par exemple) sont très bien rémunérés pendant leurs études, alors qu'ils n'en ont pas forcément besoin, de l'autre, les étudiants de certaines filières - comme c'est le cas en médecine - perçoivent une rémunération très faible (un externe en médecine reçoit une centaine d'euros par mois). Il serait également souhaitable de réfléchir au mode de financement et d'attribution des bourses. Certes, il est logique que celles-ci soient d'abord attribuées sur critères sociaux, mais il faudrait ensuite ne tenir compte que de critères universitaires et il serait courageux d'admettre que les étudiants qui ne mènent pas leurs études avec sérieux ne peuvent continuer à recevoir une bourse. S'agissant des travailleurs sociaux, lancer une réflexion sur l'organisation de leur cursus pédagogique semble nécessaire, notamment pour s'interroger sur la place accordée aux stages au cours de la formation initiale.
Mme Raymonde Le Texier a dit partager le constat d'André Lardeux sur les incohérences du système de rémunération des jeunes en formation. Si des moyens financiers sont dégagés pour rémunérer les élèves de Polytechnique ou de l'école nationale de la magistrature (ENM), pourquoi n'en serait-il pas de même pour les étudiants de la filière sociale et médico-sociale ? En tant que législateur, il est impensable de vouloir supprimer la gratification pour ces jeunes, alors que la précarité étudiante est une réalité alarmante. Une véritable solution au problème du financement de cette mesure doit être trouvée ; il faut y travailler dès à présent. En aucun cas les stagiaires travailleurs sociaux ne sauraient être moins bien traités que les autres, d'autant qu'ils sont souvent chargés d'interventions éprouvantes auprès de familles en difficulté.
Mme Colette Giudicelli a dit comprendre le rapporteur, dont la démarche consiste à apporter une solution d'urgence à la pénurie d'offre de stages. En revanche, attendre 2012 pour réfléchir aux moyens permettant de financer la gratification dans le secteur social et médico-social constitue sans doute un délai trop long. Par ailleurs, il serait souhaitable que les régions, qui ont une compétence en matière de formation et d'emploi, prennent aussi leurs responsabilités sur cette question et acceptent de fournir des efforts financiers.
M. Jacky Le Menn a estimé que le rapport met l'accent sur un problème très délicat : celui du financement de l'obligation de gratification des stages. Sur le principe, tout le monde soutient cette mesure, mais lorsqu'il s'agit d'aborder la question des moyens financiers, les divisions apparaissent. Sachant qu'il est du ressort de l'Etat de prendre en charge le coût de la formation initiale, la dépense entraînée par les rétributions des stagiaires doit logiquement lui revenir ; celle-ci fait partie du coût global de la formation. Pourquoi ne pas créer, par exemple, un fonds national destiné à financer la formation ? Il n'y a pas de raison pour que les étudiants des grandes écoles d'ingénieurs soient rémunérés et que les étudiants en travail social ne le soient pas. Une telle situation serait profondément inéquitable. Cette proposition de loi apporte une mauvaise réponse à un vrai problème.
Après avoir fait remarquer que le travail du rapporteur a le mérite de faire avancer la discussion, M. Nicolas About a, d'une part, rappelé son attachement au principe de gratification des stages effectués lors de la formation initiale - compte tenu des abus constatés par le passé -, d'autre part, souligné la nécessité toute particulière de rétribuer les stages d'expérience, réalisés à l'issue de la formation. Concernant la question du financement, il faut être vigilant à ne pas créer une confusion entre les difficultés générales rencontrées par le secteur social et médico-social et celles soulevées spécifiquement par l'obligation de gratification des stagiaires travailleurs sociaux. Il s'agit de deux problématiques distinctes. Il est vrai que les établissements sociaux et médico-sociaux font face à un problème de financement, principalement lié à leur tarification tripartite (forfait soins, forfait hébergement, forfait dépendance). En aucun cas, la rétribution des stages n'a à avoir avec ces trois sections tarifaires. Dès lors, de qui pourrait relever son financement ? Assurément, les conseils régionaux ont un rôle à jouer puisqu'ils sont en charge de la formation médico-sociale. Une solution consisterait à faire courir jusqu'au 31 décembre 2010 l'exception au principe de gratification, puis à prévoir, qu'à compter du 1er janvier 2011, les conseils régionaux remboursent les rétributions dues aux stagiaires au titre de la période de dérogation.
M. Guy Fischer a, une nouvelle fois, insisté sur le fait qu'il existe un véritablement problème de financement de l'ensemble du secteur social et médico-social, qui ne peut être sous-estimé.
M. Jean-Pierre Godefroy a rappelé que le cursus de formation n'est pas fixé par la région, mais par l'Etat. En tant que promoteur de la gratification des stages, c'est à lui d'assumer son financement. Il est inacceptable de vouloir faire supporter la charge de cette mesure par les régions. Si tel devait être le cas, encore faudrait-il que celles-ci disposent des moyens financiers adéquats.
M. Claude Jeannerot a jugé cohérente l'idée consistant à attribuer un rôle aux régions dans le financement de la gratification des stages. En revanche, cela supposerait de leur attribuer les ressources correspondantes. A tout transfert de compétence doit correspondre un transfert de moyens.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe a indiqué qu'il pourrait être envisagé de transférer aux régions, qui ont une compétence en matière de formation, le financement des stages effectués dans le secteur public, actuellement pris en charge par l'Etat.
En réponse à Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux a d'abord indiqué que les animateurs sociaux ne font partie des travailleurs sociaux, avant de lui rappeler que, lors de la discussion du projet de loi « HPST », il avait dit comprendre la démarche visant à exclure de l'obligation de gratification les stages effectués par les étudiants auxiliaires médicaux. Par ailleurs, affirmer que les orthophonistes libéraux, et les autres auxiliaires médicaux d'ailleurs, peuvent facilement assumer une charge supplémentaire de 400 euros par mois pour l'accueil d'un stagiaire est révélateur d'une méconnaissance du terrain. Cette somme n'est pas négligeable, surtout pour les professionnels débutants.
S'agissant de la proposition de loi, son objectif n'est pas de supprimer le principe de gratification, mais de répondre au cri d'alarme des étudiants travailleurs sociaux. Faute de stages, ceux-ci ne pourront pas valider leur diplôme. Il est donc indispensable de leur apporter rapidement une solution. Par ailleurs, une réflexion doit être menée sur l'organisation de leur cursus pédagogique, ce qui nécessite un peu de temps. La formation des maîtres de stages est également un enjeu important, puisqu'il en va de la qualité des stages proposés aux étudiants.
Actuellement, aucune statistique n'est disponible sur le nombre d'étudiants affectés par la contraction de l'offre de stages. Le rapport de l'Igas, qui sera rendu public dans les prochains mois, devrait permettre de mesurer l'ampleur du phénomène. En tout état de cause, un véritable problème de financement existe que les auteurs de la présente proposition de loi ne sous-estiment pas. Toutefois, dans l'attente de solutions pérennes, ils estiment indispensable de donner aux étudiants la possibilité d'achever leur formation : faciliter l'accès aux stages est la première des priorités.
Puis, pour tenir compte du débat, Mme Sylvie Desmarescaux a proposé de rectifier son amendement afin de préciser que le bilan de la mise en oeuvre de la dérogation, que le Gouvernement devra transmettre au Parlement avant le 31 décembre 2012, déterminera les conditions dans lesquelles les conseils régionaux prennent en charge le remboursement de la gratification des stagiaires.
Après avoir jugé cette nouvelle rédaction inacceptable, M. Jean-Pierre Godefroy a déploré que le débat en séance publique sur ce texte, qui se tiendra le 29 avril prochain, ait lieu alors qu'aucune donnée statistique sur l'ampleur de la pénurie de stages ne sera encore disponible. En outre, il faut rappeler que les acteurs du secteur social et médico-social, en particulier les organismes de formation et les fédérations d'établissements, ne remettent pas en cause le principe de gratification, mais demandent les moyens financiers correspondants.
M. Nicolas About a soutenu la proposition du rapporteur en considérant qu'elle n'a pas pour objet de transférer la charge de la gratification des stages aux conseils régionaux, mais de permettre d'étudier les conditions dans lesquelles ceux-ci pourraient être amenés à rembourser la gratification due aux stagiaires, au terme des deux années de dérogation.
Mme Muguette Dini, présidente, a rappelé les termes de l'amendement proposé : limiter la période de non-gratification des stages des étudiants travailleurs sociaux au 31 décembre 2012 et demander au Gouvernement le bilan de cette mesure en incluant l'étude des conditions dans lesquelles les conseils régionaux pourraient ensuite prendre en charge le remboursement de la gratification des stagiaires.
M. Jean Desessard a fait remarquer que les formations permettant d'accéder à un diplôme en travail social ne relèvent pas toutes de la compétence des régions.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe a estimé trop éloignée la date du 31 décembre 2012 qu'il serait préférable d'avancer d'un an.
Mme Raymonde Le Texier a fait observer que la proposition du rapporteur pose plus de problèmes qu'elle n'en résout. Les associations « Sauvegarde de l'enfance » ou le service social de l'enfance, structures accueillant fréquemment des stagiaires travailleurs sociaux, négocient leur prix de journée avec le ministère de la justice et les conseils généraux : pourquoi la région devrait-elle subitement intervenir dans ce processus ?
Mme Annie David a jugé l'amendement inacceptable et s'est dite opposée à la levée, même temporaire, de l'obligation de gratification des stages effectués par les étudiants en travail social. C'est un très mauvais signal envoyé aussi bien à ces jeunes, qu'au secteur médico-social dans son ensemble.
Mme Françoise Henneron a regretté que certains collègues ne mesurent pas à quel point le désarroi des étudiants est grand face à la diminution du nombre de terrains de stage.
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur, a, une nouvelle fois, rappelé que la proposition de loi est une réponse à une demande de terrain, émanant des étudiants eux-mêmes. Il ne s'agit pas de supprimer définitivement la gratification, mais de la suspendre pendant une période déterminée afin que les jeunes puissent accéder à des stages longs.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe a proposé un sous-amendement à l'amendement du rapporteur visant à ramener au 31 décembre 2011 la date à laquelle la dérogation prendra fin.
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur, a objecté que cette période lui semble trop courte non seulement pour étudier, sur la base du rapport de l'Igas, les moyens d'atténuer les effets contre-productifs de la gratification dans le secteur social et médico-social, mais aussi pour réfléchir à une réorganisation du cursus pédagogique des étudiants travailleurs sociaux.
La commission a alors rejeté le sous-amendement de Jean-Marie Vanlerenberghe, puis a adopté l'amendement du rapporteur.
Elle a ensuite adopté le texte de la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.
La commission a désigné M. Jean-Marie Vanlerenberghe rapporteur de la proposition de loi n° 504 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à garantir de justes conditions de rémunération aux salariés concernés par une procédure de reclassement.
Enfin la commission a demandé à être saisie pour avis de la proposition de loi n° 340 (2009-2010), adoptée par l'Assemblée nationale, renforçant la protection des victimes et la prévention et la répression des violences faites aux femmes et a désigné Mme Muguette Dini, rapporteure pour avis.
Mme Muguette Dini, présidente, a rendu compte à la commission de la réunion de son bureau tenue le 31 mars dernier.
Le bureau a fixé les dates de la mission qui sera organisée au Québec sur le thème de la politique familiale et de la protection de l'enfance. Celle-ci aura lieu du 6 au 14 septembre 2010 et, conformément à la répartition précédemment arrêtée, sera composée de trois sénateurs UMP, deux membres du groupe socialiste, un CRC-SPG et un UC, soit six sénateurs et le président de la délégation selon le schéma adopté par le Bureau du Sénat. Les commissaires peuvent donc indiquer à leurs groupes respectifs s'ils souhaitent participer à cette mission.
Le bureau a ensuite pris connaissance de l'état d'avancement des différents travaux en cours :
- le groupe de travail « fin de vie », présidé par Nicolas About, arrive au terme de sa réflexion. Quelques auditions restent à faire d'ici la fin du mois d'avril et le rapport devrait être remis courant mai ;
- la mission mal-être au travail continue de procéder à de très nombreuses auditions et devrait présenter son rapport avant l'été ;
- les travaux de la Mecss sur les retraites se poursuivent au moment où l'Assemblée nationale commence les siens sous la forme d'une structure de réflexion des groupes UMP - Nouveau Centre. Une quarantaine d'auditions a déjà été organisée et la réflexion de la Mecss devrait aboutir en mai, avant le dépôt du projet de loi gouvernemental, annoncé pour septembre. En conséquence, il a été demandé en conférence des Présidents la tenue d'un débat prospectif en séance publique lors de la semaine de contrôle de juin ;
- les rencontres de la bioéthique ont donné lieu à trois réunions, consacrées respectivement à la procréation médicalement assistée, au don d'organe et à la médecine prédictive, qui ont rencontré un vif succès. La dernière échéance aura lieu le mercredi 26 mai, sur le thème, essentiel, des recherches sur cellules-souches embryonnaires.
Pour ce qui concerne le programme de travail attendu d'ici à la fin de session ordinaire, il n'y a pas, à ce stade, de projet de loi annoncé relevant de l'examen au fond de la commission. En revanche, on constate le dépôt d'un flux régulier de propositions de loi. On peut, en particulier, évoquer celle déposée par Alain Houpert, sur la rupture du CDD à l'initiative du salarié qui, si elle est inscrite à l'ordre du jour, justifierait l'application du protocole de concertation avec les partenaires sociaux, que le Bureau du Sénat vient de valider.
Par ailleurs, le bureau de la commission a donné son accord pour qu'elle demande, en conférence des Présidents, l'inscription à l'ordre du jour de deux propositions de loi :
- celle de Marie-Thérèse Hermange et plusieurs de ses collègues sur le sang de cordon, qui fait suite au rapport d'information précédemment adopté par la commission sur ce thème ;
- celle de Dominique Leclerc, Alain Milon et plusieurs de leurs collègues sur la responsabilité médicale, question sensible déjà évoquée notamment lors de l'examen de la loi HPST et de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010.
Enfin, il a été confié à Annie Jarraud-Vergnolle et André Lardeux l'établissement d'un rapport d'information sur la question des services sociaux financés par les collectivités territoriales et de leur compatibilité avec le régime communautaire des aides d'Etat, en liaison avec la commission des affaires européennes.
A Mme Annie David qui souhaitait évoquer les travaux de la commission d'enquête en cours sur la grippe A, Mme Muguette Dini, présidente, a répondu que ce point n'avait pas été discuté par le bureau dès lors qu'il s'agit d'une structure indépendante.
M. René Teulade ayant signalé que le conseil d'orientation des retraites présentera, le 14 avril prochain, un nouveau rapport, Mme Muguette Dini, présidente, a indiqué qu'une audition sera précisément organisée par la Mecss à cette occasion, à laquelle seront invités tous les commissaires ainsi que les membres de la commission des finances.
M. Guy Fischer a contesté la brièveté des délais d'examen du rapport de la Mecss sur les retraites : il est en effet prévu qu'il soit présenté en commission le jour même de son adoption, sans laisser aux groupes le temps d'en prendre connaissance.
Mme Muguette Dini, présidente, a fait observer que l'établissement de ce rapport sera précédé d'une réunion d'orientation qui permettra aux membres de la Mecss, dont fait partie Guy Fischer, d'être parfaitement informés de l'évolution de la réflexion. Il paraît assez légitime que la commission des affaires sociales soit la première à savoir quelles sont les préconisations de sa Mecss.
M. Dominique Leclerc a confirmé le déroulement du calendrier ainsi précisé.

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