Source: http://www.cilip.de/2008/02/17/unsere-visitenkarte-die-deutsche-und-europaeische-visapolitik/
Timestamp: 2019-03-23 15:11:38+00:00

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Unsere Visitenkarte – Die deutsche und europäische Visapolitik | CILIP Institut und Zeitschrift
Unsere Visitenkarte – Die deutsche und europäische Visapolitik
Im Zuge des so genannten Visa-Untersuchungsausschusses wurde zwar die Praxis der Visumvergabe, nicht jedoch das deutsche Visumsrecht verschärft. Kein Wunder, denn die Musik spielt auch hier vor allem in Brüssel.
Im Jahr 2007 haben die deutschen Auslandsvertretungen 1,95 Mio. Visumanträge bewilligt und 210.000 abgelehnt. Nur ein Bruchteil dieser Bewilligungen (136.000) – nämlich die für längerfristige Aufenthalte z.B. zum Familiennachzug oder zur Arbeitsaufnahme – richtete sich nach deutschem Recht. Dagegen erteilten die deutschen Konsulate über 1,8 Mio. so genannte Schengen-Visa mit einer Gültigkeit von drei Monaten, z.B. für Tourismus oder für Familienbesuche.[1] Ausschlaggebend hierfür ist das EU-Recht, genauer: das der EG, denn dieser Politikbereich ist durch Art. 62 Nr. 2 b EG-Vertrag „vergemeinschaftet“.
Die Voraussetzungen für die Erteilung eines Schengen-Visums sind in Art. 5 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex geregelt.[2] Danach muss man für ein Schengenvisum gültige Reisedokumente vorlegen, den Zweck des Aufenthalts und seine Um­stände belegen sowie ausreichende Mittel zum Lebensunterhalt während des Aufenthalts im Schengenraum und für die Rückreise nachweisen. Die AntragstellerInnen dürfen nicht im Schengener Informationssystem zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die internationalen Beziehungen darstellen.
Die deutschen Konsulate können die im Visumverfahren erhobenen Daten der AntragstellerIn (und gegebenenfalls eines Einladers) über das Auswärtige Amt (AA) an den Bundesnachrichtendienst, das Bundesamt für Verfassungsschutz, den Militärischen Abschirmdienst, das Bundeskriminalamt (BKA) und das Zollkriminalamt übermitteln. Diese prüfen dann, ob Versagungsgründe nach § 5 Abs. 4 des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) vorliegen. Etwaige Erkenntnisse werden über das AA wieder an das zuständige Konsulat zurückgemeldet (§ 73 Abs. 1 AufenthG) und führen zwingend zur Ablehnung des Visums. Nach Art. 17 Abs. 2 des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ) werden BürgerInnen einer Reihe von Staaten ausnahmslos diesem polizeilich-nachrich­tendienstlichen Konsultationsverfahren unterworfen. Die Liste dieser Staaten ist als „Verschlusssache“ klassifiziert und damit geheim.[3]
Rot-Grüne Visapolitik
Schengen-Visa werden ganz überwiegend aufgrund des lapidaren Hinweises einer fraglichen Rückkehrbereitschaft abgelehnt. Da dies für die Betroffenen schwerwiegende Folgen hat und in der Regel für sie nicht nachvollziehbar ist, sah der Visumserlass des damaligen grünen Staatsministers im AA, Ludger Volmer, vom 3. März 2000 vor, dass bei der Vergabe von Besuchsvisa humanitäre Erwägungen (z.B. ein Besuch bei der Kernfamilie) besonders zu berücksichtigen seien. Der Schutz von Ehe und Familie aus Art. 6 GG sollte sich ausdrücklich auch auf bi-nationale Ehen erstrecken.[4]
Die rot-grüne Bundesregierung hatte als Reaktion auf die Anschläge des 11. September 2001 und den „Visa-Missbrauch“ in Kiew (dem Anlass des Untersuchungsausschusses) jedoch auch restriktive Korrekturen an der deutschen Visavergabepraxis vorgenommen: Mit dem Zuwanderungsgesetz war eine „Sicherheitsbefragung“ im Rahmen des Visumantragsverfahrens eingeführt worden (§ 54 Nr. 3 AufenthG). AntragstellerInnen müssen seither Fragen beantworten, die der „Klärung von Bedenken gegen die Einreise oder den weiteren Aufenthalt“ dienen. Wer hierbei „frühere Aufenthalte in Deutschland oder anderen Staaten verheimlicht oder in wesentlichen Punkten falsche oder unvollständige Angaben über Verbindungen zu Personen oder Organisationen macht, die der Unterstützung des Terrorismus verdächtig sind“, soll ausgewiesen werden bzw. er/sie erhält erst gar kein Visum. „Zur Vereinfachung“ wird hierbei ein zwischen dem AA und dem Bundesinnenministerium (BMI) abgestimmter Fragenkatalog benutzt. Die Konsulate können die Antworten hierauf an die heimischen Sicherheitsbehörden übermitteln.
Auf Grundlage von § 69 Abs. 2 (heute Abs. 5) der Aufenthaltsverordnung (AufenthV) ist es den Auslandsvertretungen seit 2004 möglich, in ihren lokal geführten Visadateien so genannte Vieleinlader zu identifizieren und ihre Daten zu speichern (gemeint sind damit Personen bzw. Unternehmen, die „Verpflichtungserklärungen“ nach § 68 Abs. 1 AufenthG in „missbräuchlicher“ Weise abgegeben haben). Nach der Neufassung der Verordnung vom Februar 2008 können diese Daten nunmehr einzelfallbezogen unter den Konsulaten ausgetauscht werden.[5]
Maßnahmen des Auswärtigen Amtes
Seit dem Jahr 2000 waren die Visastellen im Personalplan des AA von Haushaltskürzungen verschont, zwei Jahre später wurden die entsprechenden Mittel sogar erhöht. Rund 1.500 Beschäftigte waren daher im Jahr 2006 in den Auslandsvertretungen mit Rechts- und Konsularangelegenheiten befasst – rund 800 davon mit Visaangelegenheiten.
Im November 2004 hob die Bundesregierung den o.g. Visumserlass Ludger Volmers auf und ersetzte ihn durch einen neuen aus der Feder seines Nachfolgers Jürgen Chrobog. Die neuen Bestimmungen enthielten nunmehr u.a. eine verschärfte Bonitätsprüfung der EinladerInnen. Zudem wurden Visumanträge zur Familienzusammenführung bzw. für Verwandtenbesuche erschwert. Und schließlich sollte jetzt wieder – wie vor Rot-Grün – praktisch jeder Zweifel an der Rückkehrbereitschaft die Ablehnung eines Besuchervisums rechtfertigen. Im November 2006 wurden schließlich sämtliche damals gültigen Runderlasse des AA zum Visumverfahren in einem neuen Visumhandbuch zusammengefasst.
Ein Ende 2004 eingerichtetes so genanntes Frühwarnsystem verpflichtet die ca. 55 Auslandsvertretungen, die sich in einem „für die ordnungsgemäße Visumerteilung besonders sensitiven Umfeld befinden“, zur regelmäßigen Problemanzeige an das AA. Die Definitionskriterien für ein solches Umfeld sind u.a.: „Sicherheitslage im Gastland (Terrorismusbekämpfung); stark verbreitete kriminelle/mafiöse Strukturen bzw. Verbreitung von Korruption im Gastland, deutlich erhöhte Gefahr der Visumerschleichung; hoher Migrationsdruck aufgrund fehlender wirtschaftlicher Perspektiven, großes Visa-Antragsvolumen; günstige verkehrstechnische Anbindung nach Deutschland; zahlenmäßig große, in Deutschland lebende Bevölkerungsgruppe von Staatsangehörigen des Gastlandes; unzureichende Zusammenarbeit der Schengen-Partner vor Ort.“
Im August 2005 richteten AA und BMI die „Task Force Visa“ ein. Sie tagt monatlich und beschäftigt sich beispielsweise mit der Fortentwicklung visumsrechtlicher Erlasse, der „Verbesserung“ des Konsultationsverfahrens, der Sicherheitsbefragung oder des Verfahrens zur Überprüfung von „Vieleinladern“. Zu den „Verbesserungen“ gehört es unter anderem, dass die Auslandsvertretungen ihre Überprüfungsbitten seit Dezember 2005 direkt an das BKA und die Bundespolizei (BPOL) richten. Diese stimmen ihre Prüfung untereinander (unter Einbeziehung der Länderpolizeien) ab. Das AA wird über das Einschalten von BKA und BPOL nur noch informiert. Überprüfungsergebnisse werden vom BKA jedoch an das AA (zur Weiterleitung an die jeweilige Auslandsvertretung) übermittelt. BKA und BPOL unterrichten ihrerseits das BMI unaufgefordert, sobald grundsätzliche Erkenntnisse über neue Phänomene vorliegen, die über den überprüften Einzelfall hinausgehen.
Maßnahmen der Bundespolizei
Die Bundespolizei hatte 2006 insgesamt 14 DokumentenberaterInnen an deutschen Auslandsvertretungen eingesetzt. Diese schulen und beraten u.a. die dortigen Visastellen. Allein im Jahr 2005 sollen mit deren Hilfe über 8.500 Personen an der unerlaubten Einreise nach Deutschland gehindert worden sein. Darunter seien über 5.000 Personen, die ge- oder verfälschte Dokumente vorlegten. Zusätzlich dazu hatte die BPOL im Jahr 2006 insgesamt 19 grenzpolizeiliche VerbindungsbeamtInnen an deutschen Botschaften stationiert[6] und dies nicht nur in Drittstaaten (in der Ukraine, Russland, Georgien sowie Serbien und Mon­tenegro), sondern auch innerhalb der EU (in Italien, Spanien, Frankreich, Polen, Tschechien, Österreich, Ungarn, Bulgarien, Griechenland, Rumänien, Slowakei, Slowenien sowie zusätzlich bei Europol).
Die Große Koalition will das Arbeitsgebiet dieser beiden Gruppen „erweitern“ und ihren Einsatz als künftige BeraterInnen für Sicherheitsfragen im Visumverfahren „besser verzahnen“. Sie sollen demnach direkt in die Visastellen der Auslandsvertretungen „integriert“ werden und dort als Ansprechpartner nicht nur für die dort tätigen MitarbeiterInnen, sondern auch für die Leitung der Auslandsvertretungen fungieren. Zudem sollen sie die „Prüfung von Visumanträgen“ unmittelbar „unterstützen“, etwa indem sie Erkenntnisse der „Sicherheitsbehörden“ zusammenziehen oder „Profile problematischer Personengruppen“ er­stellen.
Europäische Visumpolitik
Im Haager Programm vom Dezember 2004, dem „Fünfjahresplan“ ihrer Innen- und Rechtspolitik, hatte sich die EU dazu bekannt, die Visumpolitik zu einem Bestandteil einer europäischen Migrationspolitik weiterzuentwickeln.[7] Auf den Aufbau des Visa-Informationssystems (VIS) hatte sich der Rat bereits im Juni 2004 geeinigt. Kurzfristig wollte man zudem gemeinsame Antragsbearbeitungsstellen, mittelfristig gemeinsame Visastellen und langfristig sogar einen Europäischen Auswärtigen Dienst einrichten. Die EU-Kommission präsentierte im Mai 2006 einen Verordnungsvorschlag für solche gemeinsamen Antragsbearbeitungsstellen.[8] AA und BMI begrüßten diese Idee grundsätzlich, hielten es aber – ähnlich wie der Bundesrat – für „unentbehrlich“, Fragen der Sicherheit und des Datenschutzes in der Verantwortung jedes einzelnen Mitgliedstaates zu belassen.
Durch ihre Visumpolitik will die EU jedoch nicht nur die illegale Einwanderung und Sicherheitsrisiken „effektiver bekämpfen“, sondern auch „legales Reisen erleichtern“. Tatsächlich hat sie im letzten Jahr mit Russland ein Abkommen über die erleichterte Erteilung von Schengenvisa beschlossen[9] – allerdings im Gegenzug mit einem Rückübernahmeabkommen! Das Visumabkommen sieht Erleichterungen beim Nach­weis des Reisezwecks bzw. beim Umfang der erforderlichen Dokumente vor. Die Gebühren werden von 60 auf 35 Euro reduziert (was bei den dortigen Einkommensverhältnissen aber immer noch sehr hoch ist). Bei RentnerInnen und für Studienreisen entfällt die Gebühr immerhin. Inhaltsgleiche Visumabkommen treten derzeit mit Albanien, Bosnien-Herze­go­wi­na, Mazedonien, Moldawien, Montenegro, Serbien und der Ukraine in Kraft.
Im Juli 2006 legte die EU-Kommission einen Verordnungsvorschlag über einen „Visakodex“ vor, der den derzeit über verschiedene Rechtsquellen verstreuten visumsrechtlichen Gemeinschafts-Acquis zusammenfassen, konsolidieren sowie in Teilbereichen inhaltlich ergänzen soll: Gemäß dem Vorschlag soll z.B. die Liste der konsultationspflichtigen Staaten nicht länger geheim sein. Zudem sollen Ablehnungen von Visumanträgen künftig begründet werden – beides Punkte, die zumindest der Bundesrat ablehnt.[10]
Das Visa-Informationssystem
Hauptsächlicher Zweck des VIS soll es sein, das so genannte Visum-Shopping und den „Visummissbrauch“ zu verhindern sowie Kontrollen an den EU-Außengrenzen und im Inland der Mitgliedstaaten zu erleichtern. Dafür sah bereits der Verordnungsvorschlag der Kommission von Ende 2004 zwei Datenkategorien vor:[11] Zum einen geht es um alphanumerische Angaben über die VisumantragstellerIn und gegebenenfalls die EinladerIn (Name, Geburtsdaten etc.), über den aktuellen Visumantrag (wann gestellt, erteilt, verlängert, zurückgenommen bzw. verweigert – einschließlich der Ablehnungsgründe) sowie über frühere Visumanträge und Aufenthalte in der EU. Zum andern sollen biometrische Daten – nämlich Fotos und Fingerabdrücke – erhoben werden, die es u.a. ermöglichen, einer Person Informationen über frühere Anträge zuzuordnen, auch wenn sie diese unter einem anderen Namen gestellt hat.
Ferner will die Verordnung den Austausch dieser Daten zwischen den Visabehörden sowie den Zugang der Einwanderungs- und Asylbehörden und der für Kontrollen an den Grenzen und im Inland zuständigen Polizeien der Mitgliedstaaten regeln.
Die EU-Kommission hat in einer Machbarkeitsstudie geschätzt, dass dass das VIS bei jährlich rund 20 Mio. Anträgen für Schengen-Visa und einer fünfjährigen Aufbewahrungszeit schließlich Datensätze von ca. 100 Mio. Personen enthalten würde – ein Informationspool, für den sich auch die „für die innere Sicherheit zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten“ und Europol interessieren. Deren Zugang „zum Zwecke der Verhütung, Aufklärung oder Ermittlung terroristischer oder sonstiger schwerer Straftaten“ soll ein separater Ratsbeschluss regeln, für den die Kommission im November 2005 einen Vorschlag präsentierte.[12]
Im Sommer 2007 erzielten Rat und Europäisches Parlament (EP) einen Kompromiss.[13] Die fertigen Texte der Verordnung und des Beschlusses sind aber noch nicht verabschiedet, weil das EP – offensichtlich erfolgreich – ein Junktim zwischen den Rechtsgrundlagen des VIS und den noch nicht abgeschlossenen Verhandlungen über die so genannte Rückführungsrichtlinie und den Rahmenbeschluss zum Datenschutz bei der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit hergestellt hat.[14]
Die langen Verhandlungen, so lässt sich heute festhalten, haben an dem grundsätzlichen Konzept des VIS nichts geändert. Das gilt insbesondere für die biometrischen Daten. Für Kontrollen an der Grenze, aber auch im Inland können nach Art. 18-20 der Verordnung statt der Personalien die Fingerabdrücke als Abfragekriterium des VIS genutzt werden. Mit dem Akzeptieren dieser Regelungen ließ das Parlament zugleich zu, dass biometrische Verfahren in nicht allzu ferner Zukunft auch in den Alltag der polizeilichen Tätigkeit – nicht nur an der Grenze – eindringen werden.
Die Bundesregierung, die sich seit Herbst 2001 für den Aufbau des VIS eingesetzt hat, ist allerdings mit einigen ihrer Anliegen gescheitert. Zum einen ist das VIS keine so genannte Warndatei geworden: Das VIS ist keine Datenbank zur Recherche über lediglich verdächtige VisumantragstellerInnen oder EinladerInnen. VIS-Daten werden – zweitens – auch nicht zehn, sondern nur fünf Jahre lang gespeichert (Art. 23 VIS-Verordnung). Nach Art. 3 Abs. 1 des VIS-Beschlusses können die Mitgliedstaaten selbst bestimmen, welchen Staatsschutzbehörden und Geheimdiensten sie den Zugang zum VIS gewähren wollen. Dieser soll aber nicht, wie von Deutschland gefordert, online möglich sein, sondern über nationale Zentralstellen (Art. 3 Abs. 2 VIS-Verordnung).
VIS-Daten dürfen (z.B. zum Zwecke einer Abschiebung) auch an Dritt­staaten übermittelt werden. Art. 31 VIS-Verordnung umfasst keine Länderliste, sondern regelt nur, dass Daten wie Name, Geburtsdaten, Wohnort nur dann an solche Länder übermittelt werden dürfen, wenn erstens in dem betreffenden Land ein angemessenes Datenschutzniveau herrscht oder ein Rückübernahmeabkommen besteht, zweitens der Mitgliedstaat, der die Daten in das VIS eingegeben hat, der Übermittlung zustimmt und drittens der Empfängerstaat die Zweckbindung der übermittelten VIS-Daten akzeptiert.
Deutschland bereitet sich seit Jahren intensiv auf die Errichtung des VIS und die Aufnahme biometrischer Merkmale im Visumverfahren vor. Eine zentrale Rolle kommt hierbei dem Bundesverwaltungsamt (BVA) zu. Dessen Visareferat fungiert bereits seit längerem als nationale Kommu­nikationsschnittstelle zwischen den Visastellen der Auslandsvertretungen und den inländischen Behörden. Die Daten sämtlicher VisumantragstellerInnen werden dabei im BVA automatisch überprüft. Das BVA wurde vom BMI auch als zentrale Behörde berufen, um für sämtliche deutschen Dienststellen die Dateninfrastruktur für das VIS aufzubauen. Hierzu installierte man beim BVA bereits ab 2004 die Nachfolgesoftware von „Visa plus“. Die Visadatei des Amtes wurde zudem von einer antragsbezogenen auf die antragstellerbezogene Speicherung umstrukturiert.
Für die Einführung biometrischer Daten ins Visumverfahren sah der Bundeshaushalt 2007 allein im Einzeletat des Auswärtigen Amtes 35 neue Stellen und 11 Mio. Euro Investitionsmittel vor. Deutschland – so meldete das Handelsblatt am 10. März 2008 – prescht nun mit sieben anderen Mitgliedstaaten vor und will ab Sommer 2008 Schengenvisa nur noch nach Speicherung biometrischer Merkmale ausgeben. An den deutschen Botschaften in Damaskus und Ulan Bator sowie an den Flughäfen Berlin-Tegel und Berlin-Schönefeld würden bereits biometrische Merkmale erfasst bzw. geprüft. Ab 2009 will man den AntragstellerInnen dann die Abdrücke aller zehn Finger sowie eine Gesichtsaufnahme abverlangen.
[1] Zahlen s. www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/WillkommeninD/EinreiseUndAufenthalt/ Visabestimmungen.html
[2] Amtsblatt der Europäischen Union (ABl. EU) L 105 v. 13.4.2006
[3] Anlage 5b der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion (GKI) der EU bzw. Verwaltungsvorschrift zu § 73 Abs. 4 AufenthG
[4] Quelle im Folgenden, soweit nicht anders vermerkt: AA, Bundesministerium des Innern (BMI): Maßnahmen zur weiteren Verbesserung des Visavergabeverfahrens. Bericht an den Bundestag v. 29.9.2006, www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/WillkommeninD/Ein reiseUndAufenthalt/Download/Bericht Bundestag. pdf
[5] vgl. Bundesgesetzblatt Teil I (BGBl. I) 2004, S. 2945 und BGBl. I 2008, S. 252
[6] vgl. Holzberger, M.: Vorverlagerte Migrationskontrolle. Polizeiliche Verbindungsbeamte im Ausland, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 75 (2/2003), S. 57-65
[7] Ratsdok. 16054/04 v. 13.12.2004
[8] KOM(2006) 269 endg. v. 31.5.2006
[9] ABl. EU L 129 v. 17.5.2007 und L 173 v. 3.7.2007
[10] KOM(2006) 403 endg. v. 19.7.2006; BR-Drs. 536/06 v. 22.9.2006
[11] KOM(2004) 835 endg. v. 28.12.2004
[12] KOM(2005) 600 endg. v. 24.11.2005
[13] VIS-Verordnung: Ratsdok. PE-CONS 3630/07 v. 26.9.2007 und VIS-Beschluss: Ratsdok. 11077/1/07 v. 11.10.2007
[14] Entwurf des Rahmenbeschlusses: KOM(2005) 475 endg. v. 4.10.2005 und der Richtlinie KOM(2005) 391 endg. v. 1.9.2005
BundesinnenministeriumDatenbankenSchengener GrenzkodexVisa
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References: Art. 62
 Art. 5
 § 5
 Art. 17
 Art. 6
 § 69
 § 68
 Art. 18
 Art. 3
 Art. 31
 § 73