Source: http://ciudadanias.untref.edu.ar/n2_dossier_art5.php
Timestamp: 2018-12-14 18:08:27+00:00

Document:
De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario.
Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Doctora en Ciencias Sociales. Investigadora del Conicet, Instituto de Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires (UBA). Investigadora del Departamento de Cooperativismo del Centro Cultural de la Cooperación. Investigadora del Grupo de Trabajo Clacso “Esquemas de bienestar en siglo XXI”. Docente de la Carrera de Trabajo Social, Facultad de Ciencias Sociales, UBA.
Correo electrónico: malenahopp@yahoo.com.ar
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Los esquemas de protección y asistencia social en América Latina vienen incorporando crecientemente transferencias monetarias no contributivas destinadas a distintos grupos sociales (niños, niñas y adolescentes, adultos mayores, madres) o como complemento de los ingresos de aquellos hogares cuyos miembros se desempeñan en la economía informal o se encuentran desocupados, entre otros.
En Argentina, durante el período 2003-2015 se produjo un proceso de ampliación de las políticas sociales y la protección social orientado al mejoramiento de las condiciones de vida de las clases populares y a volver a darle centralidad al trabajo como vector de la integración social y económica. Esta transformación se dio, principalmente, mediante la incorporación de trabajadores informales y desocupados al Sistema de Seguridad Social. Desde la órbita del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDS), se optó por una estrategia de generación y fortalecimiento de formas de trabajo asociativas, cooperativas y autogestionadas (Hintze, 2007; Grassi, 2012; Hopp, 2013).
En la esfera de la seguridad social, las nuevas políticas abarcaron el ámbito de la previsión social con el Plan de Inclusión Previsional implementado por la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) en el año 2005, con una segunda etapa en 2014, cuyo objetivo fue facilitar el acceso a la jubilación a las personas que contaran con la edad requerida pero no con los años de aportes necesarios para jubilarse, a través de un plan de regularización, conocido como moratoria previsional. A esta moratoria se sumó una ampliación sin precedentes de la cobertura de las pensiones no contributivas (Lombardía y Rodríguez, 2015; Calvi y Cimillo, 2013).
Una de las políticas más novedosas del período fue la institución del reconocimiento del derecho a las asignaciones familiares para trabajadores desocupados, informales, por temporada, del servicio doméstico y monotributistas sociales, mediante la creación de la Asignación Universal por Hijo, en 2009 (Decreto 1602/2009).1
El alcance de estas medidas fue muy amplio y marcó un quiebre en la seguridad social argentina, ligada históricamente a la protección de trabajadores asalariados formales: más de 3,7 millones de nuevos jubilados por la moratoria previsional y 3,3 millones de niños, cubiertos por la Asignación Universal por Hijo (Anses, 2015).2
Como mencionamos, el MDS comenzó a desplegar una política destinada a fomentar formas de trabajo asociativas y cooperativas con el objetivo de promover la inclusión social de grupos en situación de vulnerabilidad social, pobreza o desocupación. En un primer momento mediante subsidios destinados a grupos familiares y asociativos para la compra de herramientas e insumos de trabajo, mediante el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social Manos a la Obra, con una fuerte presencia hasta el 2009. Otra de las líneas desarrolladas fue el Microcrédito, que tomó impulso y autonomía en la gestión a partir de la sanción de la Ley 26.117 de Promoción de Microcrédito y la constitución de la Comisión Nacional de Promoción del Microcrédito (Conami), encargada de ejecutar el Programa Nacional de Microcrédito Padre Carlos Cajade. En un segundo momento, de 2009 a 2015, el Plan Manos a la Obra se reconfiguró dándole centralidad a las transferencias monetarias directas mediante los Programas Ingreso Social con Trabajo Argentina Trabaja y su ampliación, en 2013, de la línea Ellas Hacen, destinada a mujeres con hijos en situación de alta vulnerabilidad social o víctimas de violencia de género.3 Esta modalidad se distinguió de los programas de transferencias condicionadas de empleo implementados desde mediados de la década de 1990 y del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados, lanzado en mayo de 2002, para hacer frente a la crisis socio-económica y política de diciembre de 2001,4 a partir de concebirlas como la retribución por el trabajo realizado en cooperativas. Estas nuevas organizaciones fueron creadas por los mismos programas y se destinaron a la realización de obras públicas de baja complejidad y otras tareas comunitarias de mejoramiento barrial, capacitación y fortalecimiento de lazos comunitarios.
El fomento del trabajo cooperativo, apoyado a través de transferencias monetarias directas, fue uno de los pilares centrales de la intervención del MDS en este período y tuvo antecedentes de programas de otros Ministerios como el Agua más Trabajo o Techo más Trabajo del Ministerio de Planificación, vinculados con la decisión estratégica de ejecutar parte de la obra pública a través de cooperativas de trabajo (MDS, 2010). Según la información que presenta el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (Inaes), en 2015 existían 7.781 cooperativas del Programa Argentina Trabaja, de las cuales 2.671 correspondían a Ellas Hacen y 5.110 al Programa Ingreso Social con Trabajo. En ambas líneas participaron más de 300.000 personas (MDS, 2015).5
Desde el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social también se instrumentaron programas de apoyo a cooperativas, empresas recuperadas y pequeños emprendimientos, entre ellos el Programa Trabajo Autogestionado, que cuenta con una línea de transferencias monetarias directas a integrantes de cooperativas de trabajo.6
La asunción de Mauricio Macri a la Presidencia de la Nación, en diciembre de 2015, marcó un quiebre en la orientación general de las políticas públicas que colocó la reducción del déficit fiscal como objetivo central. La profunda transformación de la política económica incluyó una fuerte devaluación de la moneda, apertura económica, eliminación de retenciones a la exportación de productos agrícolas, quita de subsidios a servicios públicos, entre otras medidas que favorecieron a los sectores agroexportador y financiero y a empresas de capital concentrado en desmedro de las Pymes, entre ellas las cooperativas de trabajo, empresas recuperadas y otras experiencias asociativas y autogestionadas (Ruggieri, 2016; Rebón,
2017; Hopp, 2017). Todo ello en un contexto de creciente inflación, acompañado del aumento del desempleo y la pérdida de poder adquisitivo de los salarios
(CESO, 2016).
Este cambio de rumbo económico estuvo acompañado de modificaciones en las políticas sociales y de seguridad social, entre ellas, el cierre de la Moratoria Previsional y la creación de una Pensión Universal para el Adulto Mayor de carácter no contributivo.7 En el caso de los programas del MDS, se realizaron modificaciones normativas, enfatizando la formación laboral y el fortalecimiento de la empleabilidad de los destinatarios de los Programas Argentina Trabaja y Ellas Hacen (Res. MDS 456/16, 592/16 y 2055/16). Además, la Ley 27.345 de Emergencia Social, sancionada en diciembre de 2016, explicita la paulatina reestructuración de los programas sociales existentes y la transferencia de recursos hacia la instrumentación de un Salario Social Complementario, destinado a los trabajadores de la economía popular inscriptos en un registro creado por la misma ley.
Las transformaciones en la orientación de las políticas públicas y el rol del Estado impulsados por la nueva gestión de gobierno respecto del período anterior son importantes. Sin embargo, no han puesto en cuestión las transferencias directas de ingresos como estrategia de intervención social. Por el contrario, estas se mantuvieron o se ampliaron con el fundamento de una pretendida búsqueda de igualdad de oportunidades y de la necesidad de ayudar a los que más lo necesitan.8 Estas transferencias se focalizan principalmente en las etapas de la niñez –con la ampliación de destinatarios de las asignaciones familiares– y en la población de adultos mayores –con la creación de la pensión universal–. Aunque también incluyeron a los trabajadores de la economía popular mediante la creación del mencionado Salario Social Complementario.9
En este contexto, adquiere nueva actualidad y relevancia la pregunta acerca de los fundamentos y sentidos de las transferencias monetarias estatales, en sus distintas modalidades, como estrategia de intervención del Estado frente a problemáticas de distinto tipo. El objetivo de este artículo es analizar una de estas formas: las transferencias otorgadas en el marco del desarrollo de una actividad laboral o productiva, mediante programas que tuvieron por objetivo la promoción del trabajo cooperativo, reorientados en la nueva gestión de gobierno hacia la formación laboral y el fomento de la “cultura del trabajo”, y aquellas que se plantean como un salario social que funcione como complemento de los ingresos del trabajo en la economía popular. Interesa explorar las continuidades y rupturas en los fundamentos normativos y contenidos de la estrategia de intervención social y los sentidos que se construyen en torno a las distintas modalidades de transferencias monetarias y las formas de ocupación que promueven.
Las reflexiones que presentamos se basan en la investigación que tuvo como resultado la tesis doctoral (Hopp, 2013), el trabajo de campo realizado en el marco del Grupo de Estudios sobre Política Social y Condiciones de Trabajo del Instituto de Investigaciones Gino Germani, en el que se realizaron grupos focales con distintas categorías de trabajadores, entre ellos cooperativistas y destinatarios de los programas Argentina Trabaja y Ellas Hacen y el análisis de diversas fuentes documentales que nos permitieron dar cuenta de los fundamentos normativos de las intervenciones propuestas por las políticas sociales.
Políticas sociales: precisiones conceptuales
Tal como señalamos en la presentación, el objetivo de este artículo es analizar los fundamentos y contenidos que se construyen en torno a las transferencias monetarias otorgadas en el marco de políticas sociales destinadas a personas y grupos en situación de vulnerabilidad social, que apoyan y promueven el trabajo en experiencias cooperativas, asociativas y autogestionadas y en la economía popular. ¿Por qué se fomentó la creación y el fortalecimiento de organizaciones de trabajadores desde la política social en el período 2003-2015? ¿Qué objetivos se perseguían con la implementación de programas de apoyo y generación de cooperativas de trabajo y experiencias de trabajo asociativo? ¿Cuáles son los nuevos sentidos que construyen las transferencias de ingresos que se proponen desarrollar la empleabilidad de los destinatarios? ¿Qué modelos de política social y proyectos de sociedad suponen estas intervenciones? ¿Qué implicancias tiene el pasaje de la promoción del cooperativismo al Salario Social Complementario del trabajo en la economía popular? ¿Qué experiencias laborales se definen como parte de esta economía? Si las cooperativas de trabajo y los emprendimientos asociativos apoyados por la política social son parte de la economía popular, ¿la idea de salario no estaría negando la naturaleza y el horizonte político de transformación de las formas de producción y de trabajo de las que estas experiencias pueden ser portadoras?10 Estos interrogantes orientarán nuestras reflexiones sobre algunos aspectos del proceso de transformación de la política social del Estado argentino, a partir del cambio de gestión de gobierno iniciado en diciembre de 2015.
Entendemos la política social como la forma política o estatalizada de la cuestión social (Grassi, 2003). Esta constituye el modo en el que la sociedad capitalista desafía la tensión de la estructura entre el principio moderno de la libertad e igualdad de los individuos y las desigualdades sociales, económicas y políticas reales (Fitoussi y Rosavallon, 2003; Castel, 1997). La política social está inscrita como posibilidad y como necesidad en el interior del Estado capitalista y es el resultado del desarrollo histórico de las contradicciones entre capital y trabajo, mediadas por la intervención del Estado (Fleury, 1997).
Las políticas sociales son, entonces, constitutivas del régimen social de acumulación y operan en la distribución secundaria del ingreso, cumpliendo una función reguladora de las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo (Cortes y Marshall, 1991; Danani, 1996). Desde esta perspectiva, no las consideramos solamente “un intento de corregir o compensar la desigualdad que produce el mercado en la distribución de los recursos, sino también como una intervención generadora y moduladora de la propia desigualdad” (Adelantado et al., 1998: 141), que tiene un rol central en la regulación de las formas de integración y el mantenimiento del orden social (Soldano y Andrenacci, 2005).
Toda política social es portadora de una definición de trabajo y de las necesidades que implican diferentes formas de intervención (Danani, 2009). Además, cada configuración específica, es decir, cada modelo y cada política social concreta, contiene una pauta de sociabilidad que se encuentra políticamente constituida y es al mismo tiempo constituyente de un proyecto de sociedad. En palabras de la autora, “políticas y concepciones, entonces, dicen cómo queremos vivir. O, dicho con más precisión, dicen cuál es el proyecto de vida que se ha impuesto” (Danani, 2017: 81). De este modo, establecen el sujeto destinatario, cuya definición, valoración y reconocimiento se va construyendo y disputando, tanto en la delimitación del problema objeto de intervención que luego es plasmado en la formulación normativa11 como en los distintos momentos e instancias del proceso de implementación de la política.
Partiendo de la conceptualización presentada, consideramos las políticas sociales procesos de construcción/determinación que incluyen tanto el nivel estructural de los procesos político-sociales como el de los sujetos y sus prácticas. Consideramos sus distintas instancias momentos de la formación/realización de la política, que comprenden una multiplicidad de sucesos y situaciones en las que intervienen diversos agentes, prácticas y recursos (Minteguiaga, 2003). Esto remite a una idea de totalidad que reintegra la lógica histórico-temporal de la instrumentación de las políticas y las condiciones político-sociales de su producción. Así, la intervención social del Estado se encuentra necesariamente inscripta en procesos sociales más amplios que exceden el aparato estatal y las instituciones públicas. La idea de proceso permite observar el modo en el que los problemas se van definiendo y redefiniendo en la práctica, de acuerdo con la capacidad de movilización y representación de los agentes sociales intervinientes, sus recursos y los distintos intereses en juego (Minteguiaga, 2003).
Optamos, entonces, por un enfoque relacional que se sitúa en la interacción entre la institución estatal y la sociedad civil (Hintze y Deux, 2007) e integra el análisis normativo de los diferentes programas de transferencias monetarias, con la escala cotidiana de la política, considerando allí la mirada de los sujetos sobre el ingreso que perciben y la actividad laboral que realizan en el marco de la política social.
Este abordaje permite dar cuenta de los conflictos, las contradicciones y las tensiones en los fundamentos, las justificaciones, las valoraciones y las formas de reconocimiento social y cultural del sujeto de la política social, así como también de los modos en los que se (re)producen, transforman y disputan los sentidos del trabajo (en este caso, del trabajo cooperativo o en la economía popular) y de las transferencias estatales en distintos momentos (si se conciben como derechos de los trabajadores, como ayuda a los pobres, como incentivo para incrementar la empleabilidad, etc.).
Concretamente, el análisis que presentamos en este artículo se construyó a partir de la integración del análisis de diversos documentos (normativas, resoluciones ministeriales, decretos y leyes de regulación y promoción del trabajo asociativo, cooperativo y autogestionado, la Ley 27.345 de Emergencia Social y su reglamentación), los sitios web institucionales e información de prensa, con la información recabada en dos trabajos de campo cualitativos. El primero, de corte etnográfico, realizado entre los años 2009 y 2012, que incluyó la realización de entrevistas a emprendedores y cooperativistas destinatarios de los programas Manos a la Obra, Ingreso Social con Trabajo Argentina Trabaja y del Programa Trabajo Autogestionado, y observación participante en emprendimientos, cooperativas, organizaciones sociales e instituciones gubernamentales que participaban en la implementación de estos programas,12 en las que realizamos también entrevistas con trabajadores técnicos y territoriales de estas.
El segundo, en el marco del Grupo de Estudios sobre Política Social y Condiciones de Trabajo, en el que se realizaron grupos focales con distintas categorías de trabajadores y trabajadoras durante los meses de septiembre y octubre de 2016, entre ellos, cooperativistas y destinatarios de los programas Argentina Trabaja y Ellas Hacen. A partir del uso de esta técnica buscamos conocer las representaciones que construyen los sujetos acerca del Estado y las políticas sociales y los argumentos que esgrimen respecto de la legitimidad de distintas modalidades de intervención estatal.
Los grupos focales o de discusión construyen una situación de interacción social, bajo condiciones controladas, orientadas a captar la visión de un grupo respecto de ciertas cuestiones problemáticas propuestas por la coordinación. Esta herramienta permite captar las articulaciones entre el discurso social, el sentido común y la expresión individual, habilitando el análisis sobre una trama de discursos y prácticas, debates y controversias sobre los temas propuestos y otros emergentes de la discusión (Hopp y Lijterman, 2017). A su vez, la técnica posibilita captar estados de opinión pública y reacciones coyunturales que resultaron interesantes para explorar las transformaciones de los programas de promoción de cooperativas cuyos efectos comenzaban a hacerse visibles al momento en el que se desarrolló el trabajo de campo. Dado lo reciente de estos cambios en la estrategia de política social, la indagación sobre el funcionamiento de los programas y los efectos de los cambios normativos a medida que avanza su implementación requieren profundización.13
En total se realizaron once grupos focales de entre siete y nueve participantes, conformados del siguiente modo: dos grupos de trabajadores rutinarios del sector público y privado, tres de obreros formales y trabajadores informales, dos de profesionales y trabajadores independientes, dos de cooperativistas y destinatarios de los programas de Argentina Trabaja y Ellas Hacen, dos de trabajadores del servicio doméstico e informales. En los grupos incluimos personas que tuvieran otros familiares/dependientes a cargo (hijos, adultos mayores, etc.), de distinto sexo y edades. En este artículo consideramos la información de dos de estos grupos, llevados a cabo el 21 de octubre de 2016: el primero de ellos, conformado por dos varones y dos mujeres cooperativistas, una destinataria del Programa Argentina Trabaja y tres titulares de Ellas Hacen. El segundo, por tres varones y tres mujeres cooperativistas (principalmente del rubro de comunicación y gráfica), dos destinatarias de Argentina Trabaja y una del Ellas Hacen (en total, 8 y 9 participantes, respectivamente).
La cobertura geográfica de ambos trabajos de campo correspondió a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el conurbano bonaerense.
Transferencias monetarias y trabajo cooperativo
“como parte de la política pública nacional, apostamos a la Economía Social, porque ello significa aportar al conocimiento y actividades de nuestro país. Es aportar al trabajo social con el Estado acompañando, aportando capacitación, insumos y herramientas”. (Res MDS 3182/09, creación del Programa “Argentina Trabaja”).
Entre los años 2003 y 2015,14 se fue consolidando en Argentina un modelo de política social que puso en el centro el trabajo y se opuso a las políticas asistencialistas y focalizadas implementadas durante la década de hegemonía neoliberal.
En esta dirección se creó, en la órbita del MDS, el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social Manos a la Obra, cuyo propósito fue “constituirse como un sistema de apoyo a las iniciativas de desarrollo socioeconómico local, destinado particularmente a los sectores de bajos recursos” (Res. MDS 1375/04). Para ello se plantearon tres objetivos generales:
“1) Contribuir a la mejora del ingreso de la población en situación de vulnerabilidad social en todo el país. 2) Promover la Economía Social mediante el apoyo técnico y financiero a emprendimientos productivos de inclusión social generados en el marco de procesos de desarrollo local. 3) Fortalecer a organizaciones públicas y privadas, así como espacios asociativos y redes.” (Res. MDS 1375/04).
Como se observa en la normativa, la intervención propuesta buscó mejorar las condiciones de vida de la población en situación de vulnerabilidad mediante la participación en emprendimientos laborales y el fortalecimiento de redes, organizaciones de la sociedad civil y espacios multiactorales. Desde el discurso oficial se planteaba un enfoque que intentaba “transformar las necesidades en oportunidades de acción colectiva” (MDS, 2006), para lo cual se otorgaron créditos o subsidios para la producción en experiencias laborales asociativas y cooperativas. El desarrollo local, la inclusión social, el trabajo asociativo y la participación fueron elementos clave de su diseño y dan cuenta de los fundamentos de esta novedosa línea de política social que se desarrolló en el marco de un modelo social y económico que puso en el centro la mejora de las condiciones de trabajo.15
En 2009, luego de la crisis mundial y en un contexto de menor crecimiento económico al que se había dado hasta 2006, el gobierno nacional promovió un nuevo proceso de reorientación de las políticas socio-laborales, que profundizó la propuesta de generación de trabajo cooperativo a través de la política social y generalizó las transferencias directas de ingresos, mediante la puesta en marcha del Programa Ingreso Social con Trabajo Argentina Trabaja. El fundamento de la intervención estatal continuó puesto en promover la inclusión social, mediante la institución o ampliación de derechos, principalmente ligados al trabajo y a la figura del trabajador, que incluyó tanto a los asalariados formales, como a quienes se desempeñaban en la economía informal, a los trabajadores autogestionados y desocupados (la creación de la Asignación Universal por Hijo, el Plan de Inclusión Previsional y la ampliación del alcance de las pensiones no contributivas).
Concretamente, el Programa Ingreso Social con Trabajo promovió la conformación de cooperativas de trabajo regidas por la Resolución 3026/06 del Inaes, una normativa establecida para facilitar la conformación y el funcionamiento de cooperativas en el marco de programas sociales. Estas recibían la planificación de las actividades y proyectos de trabajo de las instancias ejecutivas de los distintos niveles gubernamentales, nacionales, provinciales y municipales. Luego de los mecanismos de inscripción individual implementados por el MDS, se integraba a las personas en cooperativas de aproximadamente 60 miembros (este número luego se redujo a la mitad), se nombraban las autoridades legales y se seleccionaban capataces que organizaban las tareas y desarrollaban las actividades con el conjunto de los destinatarios.16 Los integrantes de las cooperativas debían cumplir con una carga horaria de 40 horas semanales que no se consideraba un subsidio, sino un “adelanto en concepto de anticipo de excedente”. El ingreso que brindaba el programa era significativo al momento de su lanzamiento, pero posteriormente no tuvo incrementos significativos y su monto fue perdiendo peso respecto del valor del Salario Mínimo Vital y Móvil (en 2009 representaba alrededor del 90% y en el año 2012, solo el 50% de este). La cantidad de horas de trabajo que requería inicialmente el programa también se redujo: pasó de 8 a 4 horas diarias, sumadas a la capacitación que recibían los cooperativistas (Kasparian, 2017).
Asimismo, los destinatarios eran inscritos en el régimen del monotributo social, bajo la figura de efectores de la Economía Social, que les permitía acceder a una obra social con la posibilidad de adherir a su familia y contabilizar los aportes como años de antigüedad jubilatoria.
También, el Programa ofrecía capacitación en oficios,17 en organización cooperativa y en temáticas sociales, de salud y de prevención, así como la posibilidad de concluir los estudios primarios o secundarios mediante el Programa Argentina Trabaja, Enseña y Aprende.18
La generación de puestos de trabajo en las cooperativas creadas por los programas sociales era considerada un medio para alcanzar la inclusión social y la igualdad e incentivar la formación de organizaciones de trabajadores. Tal como muestra el epígrafe de este apartado, el rol del Estado era planteado como central en esta construcción y se vinculaba con el acompañamiento y el apoyo en todo el proceso de conformación de las cooperativas y en la ejecución de las tareas. Como un objetivo indirecto, se buscaba que el trabajo generado redundara “en el desarrollo e incremento de la calidad de vida de los sectores más vulnerables, a través del apoyo a las comunidades más desprotegidas” (Res. MDS 3182/09).
La puesta en marcha del Programa Ingreso Social con Trabajo y luego, en el año 2013, su ampliación con la línea Ellas Hacen, significó una fuerte apuesta institucional a la cooperativa como forma de organización del trabajo, considerando su dimensión colectiva y la potencialidad de fortalecimiento de lazos sociales y comunitarios. Estos valores, propios del cooperativismo, fueron considerados centrales en los procesos de integración social y económica de los grupos más vulnerables que fomentaron estos programas. Al mismo tiempo (y contradictoriamente), el propio diseño de Argentina Trabaja y sus modalidades de implementación, dependientes de la planificación y toma de decisiones de las instancias gubernamentales municipales y provinciales, que eran las entidades ejecutoras del programa, así como también de los recursos materiales –para la ejecución de las obras o tareas laborales– y económicos –para cubrir los ingresos de los cooperativistas que el propio MDS proveía– implicaron la incorporación de una estrategia de intervención y de transferencia de ingresos masiva, que puso en tensión ese objetivo de integración por el trabajo cooperativo propuesto, utilizándolo como un recurso de la asistencia social a la pobreza y al desempleo (Hopp, 2013 y 2015).
Desde la mirada de los agentes estatales del MDS, la primacía de un discurso que enfatizó el trabajo colectivo como fundamento del ingreso obtenido por los destinatarios y que se diferenció de los viejos planes de transferencia condicionadas, considerados meramente asistenciales, se confrontaba con una percepción más soslayada del uso de la cooperativa como un modo de formalizar esta nueva forma de trabajo que promovía el programa. Al respecto, registramos lo siguiente:
Para Analía (trabajadora social del Argentina Trabaja) la forma de cooperativa que se eligió para organizar el trabajo en el Programa es la forma que más autonomía da a los destinatarios, porque lo que hacen no es trabajo asalariado. Cuenta que a veces la gente cree que trabaja para el municipio (“somos empleados del municipio”, dicen) y eso no es así. Para ella la idea del programa es cortar la dependencia, tanto de los planes, como del Estado, poder generar otro esquema de relaciones sociales, políticas y culturales, por eso se pensó en crear cooperativas. Además “había que darle un marco legal a todo esto y la cooperativa es la forma que más se adapta a la idea que tenían desde el Estado de crear trabajo genuino”. (Registro de campo, 4/4/2011).
Su relato muestra la direccionalidad y los fundamentos de las transferencias de ingresos mediante la construcción de espacios colectivos de trabajo. Al mismo tiempo, expresa una tensión que atraviesa la escala cotidiana de la política social, en la que se despliegan las distintas experiencias asociativas que se encuentran entre el fortalecimiento del trabajo genuino en cooperativas y su uso como marco legal para la ejecución del Programa.
En un sentido similar, al poco tiempo de su lanzamiento, algunos referentes de cooperativas y empresas recuperadas también cuestionaron el uso de la figura de la cooperativa para denominar formas de trabajo que no surgían –en primera instancia– de la voluntad de asociación de sus miembros, sino de las políticas sociales. Desde el punto de vista de aquellos que conformaron su cooperativa a través de la asociación voluntaria o a partir del proceso de recuperación de una empresa quebrada y luego se apropiaron de esta forma de trabajo como un proyecto social y político colectivo y propio, la creación de estas nuevas cooperativas en el marco de los programas sociales fue cuestionada, porque afirmaban que, en los últimos años en la Argentina, se difundió la idea de que “si querés ganar un mango, tenés que formar una cooperativa” (Registro de campo 20/3/2010). En contraposición a esta idea, dos referentes de empresas recuperadas planteaban lo siguiente:
“Nosotros tenemos un fin más profundo” (Roberto). Otra cooperativista comenta que muchas veces se acercan para pedirles si los pueden afiliar a la cooperativa para cobrar un subsidio y dice enojada “¡nosotros estamos poniendo mucho para que las cooperativas sean creíbles!” (Roxana) (Registro de campo 20/3/2010).
Lo que se pone en cuestión en este diálogo es el modo en el que se define qué es una cooperativa desde esta nueva intervención del Estado; por eso se distinguen de aquellas que fueron creadas a partir de programas sociales, que tienen una duración limitada, las tareas que deben realizar son impuestas y muchas veces no están gestionadas por los propios trabajadores asociados.
En la misma dirección, otro cooperativista y referente político de una federación plantea que, si bien considera que el Programa es valioso porque atiende la necesidad de trabajo de los compañeros y tiene potencialidades vinculadas a la capacitación y el aprendizaje, las unidades laborales creadas por estos programas no son equivalentes al trabajo genuino, ni representan los principios y formas de organización propias de las cooperativas:
[…] el Argentina Trabaja se sacó para paliar la falta de laburo, que en realidad no es un laburo genuino, [Entrevistadora: ¿por qué no es un laburo genuino?] Esas cooperativas son bastante truchas, yo hice un lindo laburo con ellos, en Morón, por ejemplo, que eran 1.500 trabajadores, bueno fui a darles capacitación, charla, capacitación para esos compañeros […] (Entrevista realizada el 31/8/2015).
Desde el ámbito académico, también se problematizó el carácter inducido en la conformación de estas cooperativas de trabajo, distinguiéndolas del cooperativismo tradicional, de larga data en nuestro país (Vuotto, 2011). Sin embargo, a partir del estudio de caso de una cooperativa del Programa Argentina Trabaja que funciona en el marco de una organización social de trabajadores desocupados, Kasparian (2017) complejiza el análisis de la constitución de estas experiencias relativizando el carácter inducido de estas cooperativas, cuya conformación es resultado de la lucha de estos grupos de trabajadores organizados, tanto por acceder al programa como para gestionar de manera autónoma (principalmente del gobierno local) la cooperativa.
Distintas investigaciones indagaron en las potencialidades de estas políticas, en su capacidad de generación de trabajo e ingresos a grupos en situación de vulnerabilidad, y señalaron también sus límites respecto del valor del ingreso percibido y el estancamiento del monto de la transferencia de ingresos con la consiguiente pérdida de poder adquisitivo que implica frente al incremento del costo de vida. Del mismo modo, mostraron que, si bien el acceso al programa puede significar un aporte a la economía familiar, su capacidad de mejora de las condiciones de vida es limitada, puesto que depende de una multiplicidad de factores que no son abordados por el Programa. Además, la forma de protección social que ofrece mediante el monotributo social, si bien habilita el acceso a una cobertura de salud y garantiza años de aportes al sistema previsional, no en todos los casos el acceso a la obra social se efectiviza, sumado esto a que las prestaciones de la seguridad social y las condiciones de trabajo que ofrece resultan desiguales respecto de aquellas que garantiza el trabajo asalariado formal (Hopp y Frega, 2012; Hintze, 2014; Arcidiácono y Bermúdez, 2015; Arcidiácono et al.; Hopp, 2016; Castelao Caruana, 2016, Kasparian, 2017, entre otros).
A pesar de estas tensiones, a medida que los programas se fueron consolidando, se conformaron organizaciones que incluyeron a las cooperativas promovidas por programas sociales que, con sus particularidades, se integraron a un movimiento de trabajadores autogestionados más amplio, como la Confederación Nacional de Cooperativas de Trabajo (CNCT)19 o a organizaciones sindicales como la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA)20 o la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (Ctep).21
Experiencias asociativas y transferencias
de programas de promoción del trabajo cooperativo
Si toda política social es portadora de una definición del trabajo y de las necesidades y estas definiciones configuran distintos modos de intervención (Danani, 2009) y definen un sujeto que se va configurando en los distintos momentos del proceso de implementación, nos preguntamos qué formas de asociatividad se desplegaron en el marco de estos programas y a qué sentidos del trabajo se vincularon.
La diversidad de experiencias que se desplegaron en el marco de estos programas dan cuenta de la tensión entre el trabajo, la organización colectiva y la asistencia que planteamos en el apartado anterior. La vinculación entre transferencias estatales y trabajo cooperativo/asociativo puede producirse por efecto de la política social, cuando para acceder a un programa se conforma un emprendimiento o cooperativa, o separadamente, en los casos en los que la búsqueda de apoyo estatal se da una vez que la unidad productiva se encuentra en marcha.
En los distintos trabajos de campo realizados, encontramos casos en los que la participación de los destinatarios constituía una estrategia de acceso a la asistencia para la obtención de un ingreso; mientras que, en otros, la cooperativa se percibía como una oportunidad y un espacio de independencia, aprendizaje o consecución de logros propios (como construir su vivienda, comenzar o finalizar los estudios, ir a la universidad, no depender de otros económicamente, salir del espacio del hogar privado y del trabajo doméstico, vincularse a sus pares, etc.). Algunas organizaciones sociales también lucharon por gestionar de manera autónoma las cooperativas del Programa y así lograr un margen mayor de independencia de las directrices establecidas por el MDS o los gobiernos provinciales y municipales, entes ejecutores de las obras y actividades que se desarrollaban en el marco del Programa.
A partir de estas observaciones, construimos tres tipos de experiencia asociativa, que dan cuenta de los diferentes sentidos que adquiere el trabajo promovido por estos programas y del modo en el que los sujetos de la política social también se van constituyendo en dicho proceso.
La primera de estas experiencias es aquella que denominamos militancia cooperativista, entendida como una práctica orientada a la construcción de un proyecto político colectivo vinculado a los principios y valores del cooperativismo (solidaridad, cooperación, democracia en la gestión de la empresa, autonomía e independencia, compromiso con la comunidad, formación y aprendizaje, no explotación del trabajo). Desde esta experiencia se concibe la participación en la cooperativa como una herramienta para la transformación social y se percibe como una forma y un proyecto de vida, además de un trabajo. En cuanto al sujeto de la política social, podemos pensar que esta da lugar a la construcción de autonomía, al ejercicio de la capacidad de acción y transformación de los recursos que esta provee para la consecución de proyectos colectivos y objetivos propios.22
La segunda refiere a la experiencia en la cual, en un primer momento, la incorporación o la conformación de la cooperativa o el emprendimiento asociativo se dan por la necesidad de generar trabajo e ingresos, pero luego estos se consolidan y se asumen como un trabajo genuino y autogestionado.
Por último, las estrategias de vida, producto de las necesidades inmediatas, cuando la cooperativización o asociación se convierte en un recurso de acceso a la asistencia social, que podemos denominar la experiencia de asociatividad forzada. El adjetivo forzado en este caso refiere al carácter no espontáneo de la asociación.23 Seleccionamos el término forzada para caracterizar esta experiencia producida por la política social, porque se opone, justamente, a la naturaleza voluntaria de la asociatividad propia de la organización cooperativa y de los emprendimientos de Economía Social. Si buscamos los sinónimos de este adjetivo encontramos que forzado se relaciona, por ejemplo, con falso, fingido, artificial, impuesto, exigido.24 Estas palabras aluden al modo en el que los destinatarios de aquellas políticas que tienen como requisito de acceso la unión con otros o la conformación de una cooperativa dan inicio a su experiencia asociativa (más allá de la diversidad de formas que la asociatividad toma en el proceso de su desarrollo). Esta experiencia caracteriza los casos en los que los destinatarios se inscribieron individualmente en un programa y luego fueron incorporados por la agencia estatal que lo implementa a una cooperativa conformada, para viabilizar la ejecución, o aquellos en los que los asociados no conocen qué es una cooperativa ni cuáles son los principios que orientan esta forma de organización del trabajo, aunque participen en ella para poder permanecer en el programa. De esta experiencia hablaban también los referentes de empresas recuperadas, que se autodefinían trabajadores cooperativistas genuinos, distinguiéndose de aquellos que solo querían participar de la cooperativa para acceder a un programa.
Si pensamos la asociación desde la perspectiva de los sujetos destinatarios, podemos definir esta experiencia también como de asociatividad instrumental, dado que la participación en la cooperativa o en el emprendimiento puede interpretarse como parte de las estrategias de vida, en las que el acceso al programa social significa la garantía de regularidad de un ingreso que resulta fundamental para la subsistencia.
Estas formas de vivir la autogestión del trabajo, la cooperación y la asociatividad no son estáticas y varían según diversos factores coyunturales –vinculados tanto a situaciones generales del emprendimiento/cooperativa y del contexto socioeconómico como a cuestiones personales o familiares–. Entre los factores más importantes se encuentran los avatares del desempeño económico de la unidad productiva, las condiciones socioeconómicas de los sujetos, su situación familiar, la participación/articulación con organizaciones vinculadas a la Economía Social y popular, las condiciones de acceso a las políticas de promoción socio-productiva y la posibilidad de construir una identidad colectiva en tanto trabajadores autogestionados (Hopp, 2011).
Estas distintas experiencias dan cuenta también del carácter disputado de las políticas sociales, de las transferencias monetarias y del sentido y valoración del trabajo que estas promueven.
Transferencias sin trabajo cooperativo:
nuevos fundamentos de la intervención social
Al poco tiempo de iniciada la gestión del MDS a cargo de Carolina Stanley, se reorganizaron los programas de Economía Social y se modificó la orientación de aquellos destinados a la promoción del trabajo en cooperativas. El cambio plasmado en la nueva normativa regulatoria distingue Argentina Trabaja y Ellas Hacen de las líneas de Economía Social existentes25 y enfatiza la formación laboral para fomentar “la empleabilidad” y “la cultura del trabajo” de los destinatarios, mediante actividades de capacitación en prácticas socio-comunitarias y productivas, terminalidad educativa y participación en grupos asociativos autogestivos (Res. MDS 592/16 y 2055/16).
Esta modificación elimina la figura de la cooperativa como organizadora de las tareas realizadas en el marco de estos programas. En este sentido, la Resolución MDS 592/16 afirma que “La participación de Cooperativas en el Programa no ha logrado la consolidación de las mismas y su inserción en el mercado, con la correspondiente inclusión laboral de las personas físicas que las integran”. Por ello, advierte “la necesidad de reformular sus lineamientos básicos” (p. 2). Este cambio normativo implicó la puesta en marcha de operativos territoriales, destinados a regularizar la situación de las cooperativas respecto de los balances y otros trámites burocráticos requeridos por el Inaes, que desde la perspectiva de distintas organizaciones sociales ponen en riesgo la continuidad de las unidades productivas y están orientados a desarticular las organizaciones que se fueron conformando y fortaleciendo desde el año 2003, en el marco de los distintos programas de promoción de cooperativas.26
Desde la mirada de las destinatarias de Ellas Hacen que participaron en los grupos focales realizados, encontramos un acuerdo respecto del temor, la desconfianza e inseguridad que generaron estos cambios en relación con la continuidad del Programa y los proyectos que estaban llevando adelante. Una titular que había realizado una tecnicatura en Economía Social27 planteaba que no eran buenos tiempos para dedicarse a eso:
L [Destinataria de Ellas Hacen]: […] Yo no era cooperativista cuando salió el Programa y después me incluyeron. Y ahora veo que con este título [de técnica en Economía Social] yo no tengo salida laboral.
Entrevistadora: Dices hoy, ¿desde cuándo?
L: Desde el cambio de gobierno, veo que no hay un apoyo a las cooperativas. […]
Entrevistadora: Aja, y dónde lo ves esta falta de apoyo, me pones un ejemplo muy claro.
L: Sí, falta de comunicación que genera desconfianza dentro de las cooperativas, en si esto va a continuar o no, si nos vamos cada uno con nuestro incentivo, o no hacemos nada porque igual se va a ir a pique, es como que la falta de información genera esto, desconfianza.
(Grupo focal 9. Cooperativistas y destinatarios de los programas Argentina Trabaja y Ellas Hacen, 21/10/16).
Otra destinataria que con el Programa pudo capacitarse en albañilería y plomería y terminar de construir su vivienda asentía y compartía su experiencia con las representantes del MDS en su localidad, quienes le habían ofrecido la opción de renunciar a la cooperativa:
C. [Destinataria Ellas Hacen]: Supuestamente dicen que vienen desde el Ministerio... por ejemplo, son chicas que vienen de Ituzaingó o La Matanza… lo que es la parte de Ituzaingó lo manejan las chicas de La Universidad de la Matanza… entonces vienen chicas de allá... viene un equipo de allá donde ya bajan con la orden, ya del Ministerio [de Desarrollo Social] que dicen que esto es así... “o siguen en la cooperativa y empiezan a armar proyectos o tienen la posibilidad de renunciar”… que es lo que te están diciendo. Y… empiezan a implantar el miedo en la mayoría de los que estamos en programas como estos… que no se sabe si continúan o no continúan… están generalizando un miedo.
(Grupo focal 9. Cooperativistas y destinatarios de Argentina Trabaja y Ellas Hacen, 21/10/16).
Si bien los programas continuaron en funcionamiento, ambos relatos muestran el temor y la incertidumbre que sienten frente a la posibilidad de extinción de las cooperativas, que son tanto una fuente de ingresos como un espacio de aprendizajes y construcción de proyectos personales (como la oportunidad de capacitarse y tener una casa propia) y colectivos (vinculados a la Economía Social), en los que la incertidumbre también se expresa en la disyuntiva entre “irse con su incentivo” o continuar trabajando con otros si el programa se termina.28
Tal como planteamos al inicio, la modalidad de transferencias de ingresos a sectores vulnerables continúa siendo la principal estrategia de abordaje de los problemas de desempleo y pobreza. Sin embargo, la continuidad en la implementación de estos programas se despliega en un nuevo contexto socio-económico y político, en el cual el trabajo es considerado un factor de la producción cuyo costo debe ser reducido y el objetivo de la intervención estatal es la reducción del déficit fiscal. Desde esta perspectiva, las organizaciones de trabajadores y los derechos laborales adquiridos aparecen como un obstáculo a estos objetivos y la política social se concibe como una compensación, una forma de asistencia o una ayuda para los que más lo necesitan. En este contexto, los cambios en los programas de fomento de cooperativas que –aun con limitaciones– podían ser pensadas como intervenciones tendientes a fortalecer las experiencias laborales con miras a la construcción de un sector de Economía Social, donde se pretendió incorporar la autogestión, la asociatividad y la cooperación en el trabajo, a partir de valores de solidaridad e inclusión social (Hopp, 2016), dan indicios de una transformación profunda de los fundamentos, contenidos y valoraciones que se construyen en torno a estas transferencias monetarias, las formas de ocupación que promueven y el horizonte social y político que suponen.
La sanción de la Ley de Emergencia Social
En este contexto de cambios en los programas de cooperativas y de una conflictividad social que fue en aumento llegando al fin del primer año del nuevo gobierno, en diciembre de 2016, se sancionó la Ley 27.345, que prorroga la emergencia social hasta 2019 y tiene el “objeto [de] promover y defender los derechos de los trabajadores y trabajadoras que se desempeñan en la economía popular, en todo el territorio nacional, con miras a garantizarles alimentación adecuada, vivienda digna, educación, vestuario, cobertura médica, transporte y esparcimiento, vacaciones y protección previsional, con fundamento en las garantías otorgadas al trabajo en sus diversas formas [en la Constitución Nacional]”.
Asimismo, esta Ley crea, en la órbita del MDS, el Consejo de la Economía Popular y el Salario Social Complementario,29 que determinará los lineamientos para cumplir los objetivos planteados, y el Registro Nacional de la Economía Popular, para la inscripción de los trabajadores que serán alcanzados por las acciones establecidas en la Ley. La propuesta, acordada con distintos movimientos sociales –principalmente con la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP), el Movimiento Evita, Barrios de Pie y la Corriente Clasista y Combativa–, implica una progresiva transformación de los programas nacionales existentes en el Salario Social Complementario. Para ello, se faculta al Jefe de Gabinete a realizar las reestructuraciones presupuestarias necesarias para proveer los fondos adicionales requeridos en su implementación, hasta el monto de 25 mil millones de pesos.30
En el plano normativo, esta Ley marca un giro en la estrategia de intervención social del Estado sobre las situaciones de vulnerabilidad social, creando una nueva transferencia monetaria que se concibe como un complemento del trabajo en la economía popular. Para comprender algunas de las rupturas que los fundamentos de esta nueva política social plantea respecto de las transferencias que fomentaron el cooperativismo y la Economía Social, resulta útil comparar el Proyecto de Ley de Emergencia Social y de las organizaciones de la economía popular,31 aprobado por el Senado de la Nación, con la Ley que, luego de ser intensamente debatida en la Cámara de Diputados, logró su sanción.32
De esta comparación surgen dos cuestiones fundamentales que marcan diferencias en la concepción de la política social, el rol del Estado y la organización colectiva.
En primer lugar, el Proyecto de Ley retoma la perspectiva del programa de promoción de cooperativas Ingreso Social con Trabajo, puesto en marcha en agosto de 2009, y propone la creación desde el MDS de un millón de puestos de trabajo en el marco del Programa Solidario de Ingreso Social con Trabajo, en todo el territorio nacional. Esta modalidad de intervención propuesta fue reemplazada por la creación del Salario Social Complementario, una transferencia monetaria “sin cooperativas”. Los titulares de los programas Argentina Trabaja y Ellas Hacen se encuentran excluidos del cobro del Salario Social, que es incompatible con la percepción de “ayudas económicas provenientes de programas de empleo”, prestaciones contributivas por desempleo y prestaciones previsionales (Art. 4° Resolución MTESS 201-E/2017, creación Programa de Transición al Salario Social Complementario).
En cuanto a su denominación, la primera propuesta da cuenta de la continuidad de la perspectiva de la economía social, incorporando explícitamente la solidaridad como horizonte de sentido del trabajo que generaría el programa. A diferencia de ello, salario social complementario remite a una compensación individual destinada a aquellos trabajadores que se encuentran en una situación de informalidad y precariedad, percibiendo ingresos menores al salario mínimo vital y móvil, sin cobertura de la seguridad social. El horizonte de sentido se vincula con cierta forma de igualación (o más bien compensación) de situaciones de desigualdad generadas en el mercado de trabajo sin cuestionarlas ni plantear alternativas a las formas de explotación que este supone.
En segundo lugar, el proyecto explicitaba la garantía de cobertura de salud mediante una Obra Social de Trabajadores de la Economía Popular y la propuesta de creación del Consejo de la Economía Popular y el Registro Nacional de la Economía Popular se encontraban en la órbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. En la Ley 27.345 y su reglamentación (Decreto 159/2017), la referencia a la cobertura de salud es más difusa (“promover y defender los derechos de los trabajadores y trabajadoras que se desempeñan en la economía popular, en todo el territorio nacional, con miras a garantizarles […] cobertura médica, […]”). Tanto el Consejo como el Registro de la Economía Popular se crean, finalmente, en el marco del MDS.
De las diferencias que surgen del análisis de la normativa podemos inferir, por un lado, la opción por una transferencia individual fundada en la emergencia pública frente a la propuesta de creación de puestos de trabajo en cooperativas, es decir, en el marco de formas de organización colectiva de los trabajadores/as. En el mismo sentido, la denominación de esta transferencia como salario borra nuevamente la asociatividad y la autogestión del trabajo que los programas implementados desde el año 2003 buscaron promover y que son también parte del heterogéneo conjunto de estrategias de generación de trabajo e ingresos en la economía popular. En cuanto al Estado, su rol tiene que ver con igualar el piso de ingresos del trabajo en la economía popular al del empleo asalariado formal, mediante un ingreso mensual de $4400.
Por otro lado, si bien en su implementación participa el Ministerio de Trabajo y las demandas de las organizaciones de la economía popular pueden ser entendidas en términos de un avance hacia el reconocimiento de un nuevo sujeto del trabajo, que demanda por derechos laborales que lo equiparen a aquellos propios del trabajo asalariado (Maldován Bonelli, et al., 2017), la ubicación de estas nuevas instituciones de la economía popular –el Consejo y el Registro– en la órbita del MDS y el modo de implementación de esta nueva transferencia de ingresos –cuyos criterios de selección de los destinatarios, requisitos de acceso y permanencia y participación de las organizaciones sociales aún no son claros– reenvían a la intervención estatal a la esfera de la asistencia a la pobreza y reactualizan las tensiones entre la concepción del trabajo como un medio de integración social y su uso como un recurso de la asistencia (Hopp, 2013). Además, la falta de información oficial respecto de la implementación de la Ley de Emergencia Social, los reclamos por las demoras en su instrumentación y la opacidad de los requisitos y formas de acceso al cobro del Salario Social Complementario33 contradicen un discurso oficial que exalta la transparencia en la gestión pública y refuerzan la idea de uso discrecional de los recursos de las políticas sociales.34 Esta nueva estrategia de intervención social del Estado parece acercarse a la función de control del conflicto social de las políticas sociales más que a un reconocimiento social y cultural genuino de la economía popular y de los derechos de los trabajadores que la conforman.
Sentidos en disputa
El Estado no es quien termina haciendo las cooperativas, simplemente
nos da una oportunidad, mejor o peor, pero está en nosotros el generar
auténticas cooperativas en base a esos planes. (CNCT, 2009).
[…] es nuestra oportunidad... hay que demostrar que de verdad hubo
gente que utilizó ese tiempo para algo valioso, hay gente que se
recibieron, hay abuelas que terminaron la secundaria.
(Destinataria de Ellas Hacen. Grupo focal 9).
El objetivo del artículo fue analizar los sentidos de las transferencias monetarias otorgadas en el marco de programas que tuvieron como objetivo la promoción del trabajo asociativo y autogestionado. Para ello, indagamos los fundamentos de la inclusión de la participación en cooperativas como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, durante el período 2003-2015. En este punto, observamos una fuerte decisión institucional de fomentar la organización colectiva de grupos de trabajadores mediante la creación de cooperativas y la difusión de los valores y principios que las caracterizan.
A partir de una concepción de las políticas públicas que puso en el centro el trabajo, se instituyó una estrategia de política social, en la que los programas de apoyo y generación de trabajo asociativo y cooperativo tuvieron un amplio alcance. Junto con otras experiencias de autogestión del trabajo, como las empresas recuperadas y las cooperativas tradicionales, alcanzaron una valoración positiva y legitimidad fundada principalmente en la centralidad del trabajo como forma de reproducción material y simbólica en la sociedad argentina (Rebón et al., 2015; Rebón y Kasparian, 2015).35
Este proceso dio lugar a la construcción de distintas experiencias asociativas vinculadas, entre otros factores, a las trayectorias laborales y organizativas de los destinatarios, la condición socioeconómica, la situación familiar y el modo de acceso a los programas. Estas experiencias van desde la militancia cooperativista, que entiende el trabajo como parte de un proyecto de transformación social colectivo, hasta la experiencia que denominamos de asociatividad forzada o instrumental, cuando la cooperación se produce como forma de acceso a recursos de la política social.
Finalmente, exploramos las transformaciones en los fundamentos y sentidos de la intervención social destinada a personas y grupos en situación de vulnerabilidad social, desempleo o pobreza, a partir del cambio de gestión de gobierno. Aquí observamos que la modalidad de transferencias directas de ingresos se mantiene, pero se elimina la figura de la cooperativa como su organizadora. La nueva orientación enfatiza la formación laboral y la empleabilidad del individuo, por sobre la construcción de una experiencia de organización colectiva. Dado lo reciente de las transformaciones, impulsadas por la nueva gestión de gobierno, no pudimos avanzar en un análisis más profundo del proceso de implementación de estas políticas a partir del año 2016; sin embargo, el trabajo de campo realizado muestra cómo se vive esta transición y la incertidumbre que genera en los destinatarios por la continuidad de los proyectos de trabajo vinculados a la Economía Social que venían desarrollando, en donde el fomento de las cooperativas deja de ser el objetivo de los programas de transferencias de ingresos del MDS.
En esta dirección, la sanción de la Ley de Emergencia Social refuerza la nueva perspectiva oficial sobre la incapacidad de la participación en cooperativas de programas sociales para consolidar unidades laborales que puedan competir en el mercado y lograr la inclusión laboral de quienes las integran. Además, la creación de la nueva transferencia denominada salario social se contrapone al horizonte político de transformación de las formas de gestión del trabajo a partir de la autogestión vinculada a los principios y valores del cooperativismo. Todo ello en un contexto de deslegitimación y obstaculización del desarrollo del cooperativismo de trabajo más general y promovido por el propio Gobierno Nacional, junto con el corrimiento del trabajo como eje organizador de la política pública (Hopp, 2017).
El recorrido realizado intentó reconstruir las estrategias de política social del Estado argentino ligadas a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias laborales asociativas, cooperativas y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. Si bien el contexto socioeconómico y la orientación general de las políticas públicas dificultan el desarrollo y la sostenibilidad de estas formas de trabajo, los efectos de las transformaciones institucionales de las políticas del MDS y la implementación del Salario Social Complementario son aún una cuestión abierta. Del análisis realizado surge la pregunta acerca de cómo intervendrá la experiencia de trabajo asociativo y cooperativo de los destinatarios y organizaciones que participan de estos programas en los nuevos sentidos que abren los cambios institucionales en las políticas del MDS.
La potencialidad de las formas de asociatividad que se acerquen al sentido del trabajo y al sujeto de la política social que implican las experiencias de “militancia cooperativista”, entendida esta como “aquello que está en lo posible y aun incipientemente en acto”, y referida, al mismo tiempo, “al poder y a la fuerza que requiera su construcción” (Hintze, 2010: 16), no debe buscarse exclusivamente en su construcción estatal, porque esta depende en gran medida de las trayectorias laborales y organizativas y del compromiso colectivo que puedan construir los grupos que en ella participan cotidianamente, así como también de la articulación entre dichas experiencias y los recursos que proveen las políticas sociales. La capacidad organizativa, de movilización y de demanda de las organizaciones cooperativas y de la economía popular, que se fortalecieron a partir de los programas de promoción de cooperativas implementados en el período 2003-2016, serán un elemento fundamental en las formas concretas y los sentidos que tomen las nuevas políticas de transferencia de ingresos.
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1Agradecemos los respetuosos e inspiradores comentarios de Sandra Guimenez, Susana Hintze y Malena Hopp, que nos sirvieron para enriquecer la versión preliminar de este trabajo presentada en el marco del Taller “Las transferencias de ingresos en la Argentina: experiencias y transformaciones recientes. Abordajes, tensiones y debates”, que tuvo lugar el 18 de mayo de 2017 en Ceipsu-Untref. 2Bajo la gestión de Cristina Fernández, el programa se denominaba “Ingreso Social con Trabajo-Argentina trabaja”, esta última denominación era una especie de marca registrada de uso común a los programas que integraban el Plan Manos a la Obra (Resolución MDS N° 2476/2010). La leyenda “Argentina Trabaja” desapareció en las normativas que regulan el programa a partir de la nueva gestión, iniciada en diciembre de 2015, en línea con las nuevas orientaciones que se abordarán en este trabajo. 3Sobre las fuentes consultadas, cabe detallar que fueron revisadas las Cuentas de Inversiones del Ministerio de Economía y las Memorias detalladas de la Nación de la Jefatura de Gabinete de Ministros entre 2009 y 2016, y el informe de la Sindicatura General de la Nación sobre el Prist-AT de agosto 2012, entre otras fuentes visitadas. Por otro lado, ha sido fuente de consulta obligada una larga lista de informes del Ministerio de Desarrollo Social publicados en el sitio web oficial desde 2009 a 2015: “Políticas Sociales del Bicentenario, Tomo II”, (2010); “Informe de resultados del programa Ingreso Social con Trabajo en el primer semestre de 2011”, (2011), “Distribuidor Nacional del Programa Ingreso Social con Trabajo (2010)”, “Argentina Trabaja. Programa Ingreso Social con Trabajo como herramienta de la Política Social Actual (2013)”, “Programa Ingreso Social con Trabajo. Síntesis de Resultados e impactos después de cinco años de sus primeros pasos (2015)”, entre muchos otros. 4Realizados bajo el Decreto 1172/03 de Acceso a la Información Pública de marzo de 2014, septiembre de 2015, julio de 2016 y marzo de 2017. 5A lo largo de las diferentes gestiones del Ministerio encontramos frecuentes resistencias durante el trabajo de campo para brindar información pormenorizada sobre algunos aspectos o dimensiones del programa. 6DB era un dispositivo provincial de Buenos Aires que pasó a la órbita del MDS, aunque a la fecha el 99% de los receptores se concentran en esa provincia. En efecto, el programa Barrios Bonaerenses (Decreto provincial N°928/00) fue lanzado a partir de la Emergencia Laboral declarada por el Decreto 1862/97. Estaba dirigido a integrantes de familias (principalmente numerosas) sin ingresos ni acceso a prestaciones o programas sociales; comprendía proyectos de orientación productiva, de servicios, de capacitación y de obras menores, a propuesta de municipios, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales reconocidas. Los proyectos tenían un mínimo de diez y un máximo de treinta integrantes en tanto que la jornada laboral no excediera las cinco (5) horas diarias o veinticinco (25) horas semanales. A cada receptor se le transfería una suma no remunerativa que –según la normativa de creación– no podía exceder de trescientos cincuenta pesos ($350). 7Decreto 78/2017, Resolución MDS N° 1274-E/2017, Decisión Administrativa JGM N° 327/2017. 8Además, se incorporan otras dos coordinaciones “Hacemos Futuro Juntas”, para la línea Ellas Hacen, y una nueva coordinación de Programas Pilotos. 9Resolución MDS N° 1274-E/2017, Decisión Administrativa JGM N° 327/2017. 10El 90% de estas incorporaciones se realizó de septiembre de 2016 a mayo 2017. 11A junio de 2016, el monto se ubicó en $1.720 (Resolución SCyMI N° 951/2016), en tanto que a fines de agosto se actualizó a $2.030 (Resolución 1487-E-APN-SCYMI-MDS/2016). 12Respuesta del MDS a Pedidos de informes propios, 8 de junio de 2017. 13En varias normas se advierte la instrucción con carácter de urgente de los trámites para hacer operativo el programa, en particular las cooperativas. De hecho, muchas normas con criterios de selectividad inicial o normas operativas son dictadas varios meses más tarde del lanzamiento del programa (Resolución MDS N° 4300/09). 14Para profundizar en esos debates, se sugiere la lectura de Hintze (2010), Coraggio (2013), Guerra (2010), y Castelao Caruana y Srnec (2014). 15Por definición, estas organizaciones no son estatales, esto es, son esencialmente independientes del sector público y de otras entidades, aunque reciban ayuda del Estado o, incluso, autoridades estatales tengan representación como miembros asociados, en el marco de una estructura de gobernanza diversificada que involucra a trabajadores, usuarios, autoridades locales, etc. (Cicopa, 2004). 16Como el caso de empresas sociales o de producción social en Venezuela, entre otros. 17Cfr. Vuotto (2011). 18Documentación proporcionada por el Inaes en 2016. 19Si bien excede los objetivos de este trabajo, es importante mencionar que otros de perfil antropológico dieron cuenta de lo que sucede en la dinámica de las cooperativas y ofrecen otras miradas no normativas sobre esa figura que valoran y enmarcan el análisis de estas experiencias como otras formas de hacer cooperativas, donde el espacio de encuentro de receptores adquiere un valor altamente significativo en las trayectoria de vidas (Pacífico, 2016 a y b y Fernández Álvarez, 2015). 20No debe perderse de vista, además, que inicialmente estas cooperativas no presentarían movimientos económicos, por lo que teóricamente eran de elaboración simple y constituían una mera formalidad. 21Resoluciones Inaes N° 3374/2009; N° 1467/2010 y N° 1410/2011. 22Entrevista realizada a funcionario de Inaes el 17 de agosto de 2016. 23Cfr. http://www.lanacion.com.ar/2035725-marcelo-collomb-ha-habido-una-desnaturalizacion-del-cooperativismo. 24La noción de recursividad planteada por Adelantado, Noguera, Rambla y Sáez (1998) se alimenta de la teoría de la estructuración de Giddens, para plantear una interacción recurrente y de influencia recíproca entre la práctica asociada a la política social y la estructura social, identificando procesos y efectos de larga duración que se manifiestan de manera más episódica. 25De estas nuevas cooperativas, el 31,02% (85) se ubica en Buenos Aires; el 12,77% (35), en Santa Fe; el 8,03% (22), en Chaco; el 7,66% (21), en Santiago del Estero; el 7,30% (20), en Tucumán; el 6,93% (19), en Corrientes; el 5,11% (14), en Misiones; el 4,74% (13), en Córdoba; el 4,38% (12), en Rio Negro; el 4,01% (11), en Entre Ríos; el 3,65% (10), en Salta; el 1,82% (5), en Formosa; el 1,46% (4), en La Rioja y el 1,09%, en San Juan. En las provincias de Catamarca, Mendoza y San Luis y en la CABA no se crearon cooperativas. 26Decisión Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros N° 327-2017. 27Las capacitaciones en organización cooperativa se organizaban en conjunto desde el Inaes y la Subsecretaria de Organización y Capacitación Popular del MDS (y, posteriormente, desde la Dirección Nacional de Cooperativas Protegidas de la Unidad Ejecutora del programa), junto también con Universidades Nacionales, la Federación de Cooperativas de Trabajo (Fecootra) y la Confederación Nacional de Cooperativas de Trabajo (CNCT) (JGM,2015). 28Para un desarrollo sobre este punto, cfr. Arcidiácono y Bermúdez (2015). 29El contenido más consistente del programa para la enseñanza y aprendizaje cooperativo se observa en el marco de las diplomaturas y tecnicaturas universitarias en Operador Socioeducativo en Economía Social y Solidaria, junto con cursos como el de Extensión Universitaria de Pre-Grado para el Fortalecimiento de Experiencias Asociativas (junto con Unsam) y la Capacitación en Valores Cooperativos (UBA y Universidad de La Matanza), entre otros. Además, el programa ofreció sucesivamente otras diplomaturas y tecnicaturas (MDS, 2015). 30Lo mismo ocurrió con la elección de capataces. 31La figura de orientador fue pensada para la línea tradicional. Para el EH las diplomaturas tuvieron un sentido distinto y el énfasis de la conformación de grupo previo a la conformación de cooperativa fue mayor que en el caso de la línea tradicional. 32Para 2017, solo en la Universidad Nacional de La Plata (y los territorios que quedan bajo su jurisdicción) se prevé otorgar el título de Diplomatura a receptores que completen el tercer año de un curso iniciado bajo la gestión anterior. 33Esta opción se convirtió en obligatoria para los receptores del EH al momento de su lanzamiento en 2013, ya que la formación fue el núcleo de las actividades que se llevarán adelante desde esta línea. 34Por convenio, los entes debían implementar uno de los componentes de obra ofrecidos por el MDS; recibían fondos para financiar los materiales, herramientas, útiles y libros contables y gastos administrativos. Los entes, además, debían certificar las obras y llevar el control de funciones administrativas y contables. Las capacitaciones eran organizadas desde el Inaes y el MDS (a partir de 2014, desde el Dirección Nacional de Formación de Cooperativas Protegidas), a través de convenios con universidades. 35Estas direcciones tienen como objetivo facilitar y promover formaciones integrales para el desarrollo de habilidades socio emocionales, que empoderen y brinden herramientas para el trabajo en el sector de la Economía Social y Popular, con énfasis en sus dimensiones afectivas y cognoscitivas.
X1Agradecemos los respetuosos e inspiradores comentarios de Sandra Guimenez, Susana Hintze y Malena Hopp, que nos sirvieron para enriquecer la versión preliminar de este trabajo presentada en el marco del Taller “Las transferencias de ingresos en la Argentina: experiencias y transformaciones recientes. Abordajes (...) X2Bajo la gestión de Cristina Fernández, el programa se denominaba “Ingreso Social con Trabajo-Argentina trabaja”, esta última denominación era una especie de marca registrada de uso común a los programas que integraban el Plan Manos a la Obra (Resolución MDS N° 2476/2010). La leyenda “Argentina Trabaja” desapareció (...)
X3Sobre las fuentes consultadas, cabe detallar que fueron revisadas las Cuentas de Inversiones del Ministerio de Economía y las Memorias detalladas de la Nación de la Jefatura de Gabinete de Ministros entre 2009 y 2016, y el informe de la Sindicatura General de la Nación sobre el Prist-AT de agosto 2012, entre otras fuentes visitadas. Por (...) X4Realizados bajo el Decreto 1172/03 de Acceso a la Información Pública de marzo de 2014, septiembre de 2015, julio de 2016 y marzo de 2017. X5A lo largo de las diferentes gestiones del Ministerio encontramos frecuentes resistencias durante el trabajo de campo para brindar información pormenorizada sobre algunos aspectos o dimensiones del programa. X6DB era un dispositivo provincial de Buenos Aires que pasó a la órbita del MDS, aunque a la fecha el 99% de los receptores se concentran en esa provincia. En efecto, el programa Barrios Bonaerenses (Decreto provincial N°928/00) fue lanzado a partir de la Emergencia Laboral declarada por el Decreto 1862/97. Estaba dirigido a (...)
X7Decreto 78/2017, Resolución MDS N° 1274-E/2017, Decisión Administrativa JGM N° 327/2017. X8Además, se incorporan otras dos coordinaciones “Hacemos Futuro Juntas”, para la línea Ellas Hacen, y una nueva coordinación de Programas Pilotos. X9Resolución MDS N° 1274-E/2017, Decisión Administrativa JGM N° 327/2017.
X10El 90% de estas incorporaciones se realizó de septiembre de 2016 a mayo 2017.
X11A junio de 2016, el monto se ubicó en $1.720 (Resolución SCyMI N° 951/2016), en tanto que a fines de agosto se actualizó a $2.030 (Resolución 1487-E-APN-SCYMI-MDS/2016).
X12Respuesta del MDS a Pedidos de informes propios, 8 de junio de 2017.
X13En varias normas se advierte la instrucción con carácter de urgente de los trámites para hacer operativo el programa, en particular las cooperativas. De hecho, muchas normas con criterios de selectividad inicial o normas operativas son dictadas varios meses más tarde del lanzamiento del programa (Resolución MDS N° 4300/09).
X14Para profundizar en esos debates, se sugiere la lectura de Hintze (2010), Coraggio (2013), Guerra (2010), y Castelao Caruana y Srnec (2014).
X15Por definición, estas organizaciones no son estatales, esto es, son esencialmente independientes del sector público y de otras entidades, aunque reciban ayuda del Estado o, incluso, autoridades estatales tengan representación como miembros asociados, en el marco de una estructura de gobernanza diversificada que involucra a (...)
X16Como el caso de empresas sociales o de producción social en Venezuela, entre otros.
X17Cfr. Vuotto (2011).
X18Documentación proporcionada por el Inaes en 2016.
X19Si bien excede los objetivos de este trabajo, es importante mencionar que otros de perfil antropológico dieron cuenta de lo que sucede en la dinámica de las cooperativas y ofrecen otras miradas no normativas sobre esa figura que valoran y enmarcan el análisis de estas experiencias como otras formas de hacer cooperativas, donde el (...) X20No debe perderse de vista, además, que inicialmente estas cooperativas no presentarían movimientos económicos, por lo que teóricamente eran de elaboración simple y constituían una mera formalidad. X21Resoluciones Inaes N° 3374/2009; N° 1467/2010 y N° 1410/2011.
X22Entrevista realizada a funcionario de Inaes el 17 de agosto de 2016.
X23Cfr. http://www.lanacion.com.ar/2035725-marcelo-collomb-ha-habido-una-desnaturalizacion-del-cooperativismo.
X24La noción de recursividad planteada por Adelantado, Noguera, Rambla y Sáez (1998) se alimenta de la teoría de la estructuración de Giddens, para plantear una interacción recurrente y de influencia recíproca entre la práctica asociada a la política social y la estructura social, identificando procesos y efectos de larga duración que se (...)
X25De estas nuevas cooperativas, el 31,02% (85) se ubica en Buenos Aires; el 12,77% (35), en Santa Fe; el 8,03% (22), en Chaco; el 7,66% (21), en Santiago del Estero; el 7,30% (20), en Tucumán; el 6,93% (19), en Corrientes; el 5,11% (14), en Misiones; el 4,74% (13), en Córdoba; el 4,38% (12), en Rio Negro; el 4,01% (11), en Entre Ríos; el 3,65% (...)
X26Decisión Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros N° 327-2017.
X27Las capacitaciones en organización cooperativa se organizaban en conjunto desde el Inaes y la Subsecretaria de Organización y Capacitación Popular del MDS (y, posteriormente, desde la Dirección Nacional de Cooperativas Protegidas de la Unidad Ejecutora del programa), junto también con Universidades Nacionales, la (...)
X28Para un desarrollo sobre este punto, cfr. Arcidiácono y Bermúdez (2015).
X29El contenido más consistente del programa para la enseñanza y aprendizaje cooperativo se observa en el marco de las diplomaturas y tecnicaturas universitarias en Operador Socioeducativo en Economía Social y Solidaria, junto con cursos como el de Extensión Universitaria de Pre-Grado para el Fortalecimiento de Experiencias Asociativas (...) X30Lo mismo ocurrió con la elección de capataces. X31La figura de orientador fue pensada para la línea tradicional. Para el EH las diplomaturas tuvieron un sentido distinto y el énfasis de la conformación de grupo previo a la conformación de cooperativa fue mayor que en el caso de la línea tradicional. X32Para 2017, solo en la Universidad Nacional de La Plata (y los territorios que quedan bajo su jurisdicción) se prevé otorgar el título de Diplomatura a receptores que completen el tercer año de un curso iniciado bajo la gestión anterior.
X33Esta opción se convirtió en obligatoria para los receptores del EH al momento de su lanzamiento en 2013, ya que la formación fue el núcleo de las actividades que se llevarán adelante desde esta línea.
X34Por convenio, los entes debían implementar uno de los componentes de obra ofrecidos por el MDS; recibían fondos para financiar los materiales, herramientas, útiles y libros contables y gastos administrativos. Los entes, además, debían certificar las obras y llevar el control de funciones administrativas y contables. Las (...)
X35Estas direcciones tienen como objetivo facilitar y promover formaciones integrales para el desarrollo de habilidades socio emocionales, que empoderen y brinden herramientas para el trabajo en el sector de la Economía Social y Popular, con énfasis en sus dimensiones afectivas y cognoscitivas.

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