Source: https://boletinjuridico.gtt.es/comentario-de-la-sentencia-del-tribunal-supremo-de-20-de-mayo-de-2016-tasa-municipal-a-las-operadoras-de-telefonia-movil-2/
Timestamp: 2018-10-16 17:17:17+00:00

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El Tribunal Supremo confirmó la legalidad de la nueva tasa, aunque planteó diversas cuestiones prejudiciales que fueron resueltas en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de julio de 2012, asunto Vodafone España (C-55/11, C-57/11 y C-58/11) en relación con el artículo 13 de la Directiva de Autorización 2002/20/CE (LCEur 2002, 1039).
De conformidad con la citada sentencia, el Ayuntamiento de Madrid3 modificó la tasa sobre la telefonía móvil modificando la Ordenanza con fecha 21 de diciembre de 2012, para adaptarla a lo señalado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en relación con el hecho imponible, sujetos pasivos y cuantificación de la cuota tributaria de la tasa. Tasa que convive con la tasa que grava la telefonía fija de conformidad con el artículo 24.1.c) de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, sin haberse adaptado al artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE.
II. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea dictó sentencia el 12 de julio de 2012, en los asuntos C-55/01, C-57/11 y C-58/11, resolviendo las cuestiones prejudiciales formuladas por el Tribunal Supremo, sobre la aplicación del artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE sobre autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (directiva de autorización) y su incidencia en la tasa por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las empresas de telefonía móvil, aprobada por varios ayuntamientos en España.
Esta tasa gravaba el uso que los operadores de telefonía móvil de las infraestructuras de telecomunicaciones que ocupan el dominio público local, incluso en el caso de que los citados operadores no sean titulares de las indicadas infraestructuras. Dicha tasa por la utilización privativa del dominio público se sustentaba en el artículo 24.1.a) de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, y se cuantificaba en el valor de mercado de la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento especial de bienes demaniales, valor de mercado tomado como si dichos los bienes no fueran de dominio público.
El Tribunal Supremo había confirmado en sentencia de 16 de febrero de 2009 (recurso 5082/2005) la legalidad de la ordenanza reguladora de la tasa de telefonía móvil del municipio de Badalona (Barcelona), sin embargo en posteriores recursos aceptó el planteamiento de las siguientes cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea:
1) ¿El artículo 13 de la Directiva [autorización] debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que permite exigir un canon por derechos de instalación de recursos sobre el dominio público municipal a las empresas operadoras que, sin ser titulares de la red, la usan para prestar servicios de telefonía móvil?.
3) ¿Cabe reconocer al repetido artículo 13 de la Directiva [autorización] efecto directo?.
La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de fecha 12 de julio de 2012, asumiendo las conclusiones de la Abogada General, señaló que el artículo 13 citado de la Directiva 2002/20/CE se oponía al cobro de un canon por derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada a los operadores que, sin ser propietarios de los recursos, los utilizan para prestar los servicios de telefonía móvil. Es decir, que los Estados miembros no pueden gravar a los operadores de telefonía móvil con un canon por el uso de recursos instalados en el dominio público y pertenecientes a otras empresas, sino solamente a los que ejecutan las infraestructuras (derecho de paso). Sentencia que tenía un gran importancia, dado que había más de 1.300 municipios en España que había aprobado la introducción de una tasa de ese tipo.
Por tanto, las ordenanzas fiscales no pueden gravar a los operadores de telefonía móvil con un canon por el uso de recursos instalados en el dominio público local y pertenecientes a otras empresas. Tasas que han de respetar los principios de objetividad, proporcionalidad y no discriminación que se establecen en artículo 13 de la Directiva de autorización, así como garantizar el uso óptimo de los recursos.
III. Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2016
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 7 de octubre de 2014, relativa al recurso n.º 248/2013, anuló el artículo 5 de la “modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por Utilización Privativa y Aprovechamientos Especiales constituidos en el Suelo, Subsuelo, o Vuelo de la Vía Pública a favor Empresas Explotadas de Servicios de Telefonía Móvil”, aprobada por el Ayuntamiento de Madrid el 21 de diciembre de 2012, al no considerar justificados diversos elementos establecidos para la cuantificación de la cuota tributaria.
Contra la citada sentencia, el Ayuntamiento de Madrid interpuso el recurso de casación n. º 3937/14 ante el Tribunal Supremo, alegando la conformidad a Derecho del citado artículo. El artículo 5 regula la cuota tributaria de la tasa, señalando que “El importe de la tasa, en función de los recursos útiles para la telefonía móvil instalados en este municipio y del valor de referencia del suelo municipal, se cuantificará individualizadamente para cada operador mediante la aplicación de la siguiente fórmula de cálculo:
CT= 67m2 básico x CPMx FCA x Sup x T x CV
b) CPM: Coeficiente de ponderación de los servicios móviles respecto a la totalidad de servicios de comunicaciones prestados por el obligado tributario. Se expresa en un porcentaje determinado para cada operador en función de su número de líneas móviles prepago y pospago sobre el total de sus líneas fijas y móviles activas en el municipio a fecha de devengo. El resultado de aplicar este coeficiente no podrá exceder de un valor de 68 6/m2.
e) T: Tiempo de duración de la utilización privativa o aprovechamiento especial expresado en la unidad correspondiente al año o, en su caso, fracción trimestral de éste (1, 0,25, 0,5 ó 0,75).
De 201 elementos en adelante: coeficiente 1,15”.
El Ayuntamiento de Madrid alegó la infracción de los artículos 14 y 31 de la Constitución Española, y de los artículos 24.1.a) y c) y 25 de la Ley de Haciendas Locales, así como del artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE de 7 de marzo, en la interpretación que del mismo ha realizado la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en sentencias de 10 de marzo de 2011 (TJCE 2011, 56) (asunto C-85/10 ) y de 12 de julio de 2012 (asuntos acumulados C-58/11, C- 57/11).
Así como por vulneración de la doctrina jurisprudencial establecida en SSTS de 9 de mayo, 10 de mayo y 21 de noviembre de 2005 (rec. de cas. 3133/2002, 4249/2002 y 5574/2002, respectivamente), de 16 de febrero de 2009 (rec. de cas.5082/2005) y 31 de octubre de 2013 (rec. de cas. 3060/2012).
A) JURISPRUDENCIA ANTERIOR DEL TRIBUNAL SUPREMO
A. Una primera etapa, que se corresponde a la anterior doctrina contenida, entre otras, en las sentencias de ese Tribunal Supremo de 16 de julio de 2007 (rec. de cas. en interés de ley 26/2006) y de 16 de febrero de 2009 (rec. de cas. 5082/2005), y que se puede resumir en los siguientes puntos:
a) Se distinguían, conforme al artículo 24 del Texto Refundido de las Haciendas Locales, una tasa general, referida a la utilización o aprovechamiento especial o exclusivo de bienes de dominio público local, cuantificable en función del valor que tendría en el mercado la utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público [ artículo 24.1.a) TRLHL ]; y otra especial, en la que la utilización privativa o aprovechamiento especial se refiere específicamente al suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o una parte muy importante del vecindario cuantificable en el 1,5% de los ingresos brutos procedentes de la facturación que se obtuvieran anualmente en el término municipal por las referidas empresas. Y de esta segunda clase de tasa quedaba excluida la telefonía móvil.
b) La realización del hecho imponible de la tasa no estaba vinculada exclusivamente a la titularidad de las redes o instalaciones en el dominio público local, sino que era suficiente la existencia de un aprovechamiento especial del mismo sirviéndose de las instalaciones o redes de otros operadores.
c) Sobre el método de cuantificación de la tasa, no existía un único criterio. En unas sentencias se confirmaba el método de cuantificación de las ordenanzas, derivado del correspondiente informe económico, siempre que permitiera definir el valor de mercado de la utilidad derivada, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trata. En otras, sin embargo, se declaró la nulidad del método utilizado en la correspondiente ordenanza.
B.Una segunda etapa, caracterizada por tener muy presente el marco normativo europeo como límite al establecimiento de la tasa por ocupación del dominio público por operadoras de telefonía, puede resumirse en los siguientes términos:
a) Se tiene en cuenta la armonización negativa o de segundo grado impuesta por el Derecho europeo, especialmente derivada de las cuatro directivas sobre telecomunicaciones: Directiva 2002/21, Marco Regulador común de redes y servicios de telecomunicaciones (Directiva marco); Directiva 2002/20, relativa a la autorización de redes y servicios de telecomunicaciones (Directiva autorización); Directiva 2002/19, de acceso a las redes de comunicación y recursos asociados a su interconexión (Directiva acceso); y Directiva 2002/22 sobre servicio universal y derecho de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva de servicio universal).
Estas normas no establecen una armonización, pero sí una serie de requisitos y limitaciones a las potestades tributarias de los Estados miembros con dos finalidades: garantizar el desarrollo de un sector que se considera prioritario para el desarrollo económico y asegurar la competencia dentro del mercado de las telecomunicaciones.
De la regulación europea no puede desprenderse cuál ha de ser el contenido concreto de las tasas municipales sobre instalaciones en el dominio público local de las que se sirven los operadores de telefonía, pero lo que sí establecen las normas europeas son unos límites, generales y específicos, que no pueden ser sobrepasados, en el ejercicio de sus potestades tributarias, por las autoridades de los Estados miembros.
Límites que no siempre se enuncian con claridad sino que se deducen de los objetivos de las Directivas y de la interpretación que de dichas normas hace el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).
b) Planteamiento de cuestiones prejudiciales por el TS ante el TJUE que dio lugar a la sentencia de 12 de julio de 2012. Ante la alegación de que las ordenanzas examinadas infringían los artículos 12 y 13 de la Directiva autorización, este Tribunal planteó las siguientes cuestiones prejudiciales:
1.º) Si el artículo 13 de la Directiva autorización permitía el establecimiento de un canon por derechos de instalación de recursos en el dominio público municipal a las empresas operadoras que, sin ser titulares de la red, la usan para prestar servicios de telefonía.
2.º) Si permitía las condiciones en que el canon o tasa se cuantificaba en las correspondientes ordenanzas.
3.º) Si el mencionado artículo 13 reunía las características necesarias para que, de acuerdo con la jurisprudencia europea, gozase de efecto directo.
Ese Tribunal Supremo formuló la segunda cuestión, relativa a la determinación de la cuantía de la tasa de forma subsidiaria para el caso de que, en respuesta a la primera, el TJUE concluyera que era compatible con el artículo 13 de la Directiva un sistema que exigía el canon también a las compañías de telefonía que no eran titulares de la red que usaban para prestar el servicio.
En las conclusiones de la Abogada General, de 14 de marzo de 2012 se respondió a las tres cuestiones:
El artículo 13 de la Directiva era de aplicación directa; no autorizaba a los Estados miembros a imponer a los operadores de telefonía un canon por el uso de los recursos instalados en el dominio público local que sean propiedad de otras empresas; y que el canon contemplado no satisfacía los requisitos de justificación objetiva, proporcionalidad y no discriminación, ni la garantía del uso óptimo de los recursos de que se trata, en cuanto se basaba en los ingresos o en la cuota de mercado de una empresa o en otros parámetros que no guardaban relación alguna con la disponibilidad del acceso a un recurso escaso resultante del uso efectivo que hiciera la empresa de dichos recursos.
La STJUE de 12 de julio de 2012 respondió en sentido afirmativo sobre la eficacia directa del artículo 13 de la Directiva, que debe ser entendido en el sentido de que se opone a la aplicación a un canon por derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma, a los operadores que, sin ser propietarios de dichos recursos, los utilizan para prestar el servicio de telefonía. Y, a la vista de la respuesta dada esta cuestión, resultaba innecesario responder a la suscitada sobre la cuantificación de la tasa.
B) DOCTRINA ACTUAL DEL TRIBUNAL SUPREMO
Desde dicha sentencia del TJUE, la doctrina del Tribunal Supremo es la siguiente:
1.º) En relación con el hecho imponible se permite exclusivamente la imposición de cánones o tasas por los derechos de uso de radiofrecuencias (tasa por espectro electrónico); derechos de uso de numeración (tasas por numeración); y derechos de instalación de recursos en propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma (tasa por ocupación o aprovechamiento especial del dominio público local).
2.º) En cuanto a la trascendencia de la titularidad de la red o recursos instalados en el dominio público local, siguiendo en este punto la doctrina del TJUE:
– El artículo 13 de la Directiva autorización no permite incluir en los cánones o tasas a los operadores que, sin ser propietarios de los recursos instalados en el dominio público, utilicen los recursos instalados de otras operadoras.
– La Directiva no define: el concepto de instalación, los recursos en una propiedad pública o privada o por encima o por debajo de la misma, y el obligado al pago del canon devengado por los derechos correspondientes a la instalación. Sin embargo, del artículo 11.1 de la Directiva marco puede deducirse que se refiere a la empresa u operadora habilitada para instalar los recursos necesarios en el suelo, subsuelo o el espacio situado por encima del suelo; y los términos recursos e instalaciones remiten a las infraestructuras físicas que permiten la comunicación electrónica y a su colocación física en la propiedad pública o privada.
3.º) En cuanto a la cuantificación de la tasa, ese Tribunal, de manera reiterada y en aplicación de la doctrina contenida en las mencionadas conclusiones de la Abogada General, viene exigiendo los siguientes requisitos:
– Transparencia, a cuyo efecto ese Tribunal Supremo señala que las Ordenanzas reguladoras cumplen con este requisito si resulta adecuado y con las garantías suficientes el procedimiento normativo de aprobación y de publicidad.
– Objetividad o justificación objetiva, exigencia que no se da cuando el importe del canon o la tasa no guarda relación con la intensidad del uso del recurso escaso y el valor presente y futuro de dicho uso. Y este requisito no se cumple cuando la cuantía de la tasa viene determinada por los ingresos brutos obtenidos por una compañía o por su volumen de negocio.
– Proporcionalidad, requisito que no concurre en la cuantificación que utiliza parámetros que arrojan un montante que va más allá de lo necesario para garantizar el uso óptimo de recursos escasos. Esto es, la cuantía debe guardar una relación de proporcionalidad con los usos o utilización del dominio público por los operadores de telefonía.
– No discriminación, exigencia que se infringe cuando el gravamen resulta superior para un operador con respecto a otro u otros si el uso o utilización del dominio público por uno y otros es equiparable.
C) LEGALIDAD DE LA TASA MUNICIPAL DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID
Por otra parte, para el Alto Tribunal la Ley Reguladora de las Haciendas Locales no impone un determinado método para el cálculo del importe de la tasa, sino que las corporaciones locales pueden establecer diferentes fórmulas siempre que se respeten los límites derivados de los artículos 24 y 25 de la citada Ley. En ese sentido, el Tribunal Supremo considera que han de tenerse en cuenta siguientes requisitos:
1.º) que no resulta aplicable el régimen especial de cuantificación del artículo 24.1.c) a los servicios telefonía móvil; 2.º) que ha de atenderse a la regla general del artículo 24.1.a) que impone que se tome como valor de referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados fuesen de dominio público -“a tal fin, las ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada”-; 3.º) que para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas; y 4.º) que los respectivos acuerdos de establecimientos de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público deben adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto dicho valor de mercado -informes que se incorporarán al expediente de adopción del correspondiente acuerdo- (Cfr. SSTS de 16 de febrero de 2009, rec. de cas. 5082/2005 y de 31 de octubre de 2013, rec. cas. 3060/2012).
Para el Tribunal Supremo, de acuerdo con los límites establecidos por el Derecho Comunitario y la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, deben considerarse conforme a Derecho los cuatro parámetros utilizados por el artículo 5 de la “modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por Utilización Privativa y Aprovechamientos Especiales constituidos en el Suelo, Subsuelo, o Vuelo de la Vía Pública a favor Empresas Explotadas de Servicios de Telefonía Móvil”.
Parámetro €/m2: En efecto, no puede sostenerse que la ocupación del dominio público local por las empresas de telefonía móvil debe ser gratuita con la vulneración de los principios constitucionales de justicia tributaria de igualdad tributaria y generalidad, sino que la cuantía de la tasa ha de determinarse en base al valor de mercado del terreno en función del aprovechamiento o utilidad gravada. Es decir, a los efectos del aprovechamiento o beneficios derivados de la ocupación de la vía pública para la prestación del servicio de telefonía, no resulta relevante la calificación urbanística del suelo que se ocupa, sino que las empresas de telefonía despliegan por el subsuelo de las vías públicas municipales el cable o fibra óptica que permite conectar sus distintos elementos de red de modo que resulten aptos para prestar los citados servicios de comunicaciones, por lo que la utilidad derivada del uso de los recursos cedidos no resulta ajena al beneficio o rentabilidad que obtiene el titular del derecho de ocupación, ya que para el Tribual Supremo existe una íntima vinculación entre el beneficio económico y el valor de la utilidad que debe reflejar el gravamen.
Coeficiente de ponderación de servicios móviles : La determinación del valor de mercado derivada del aprovechamiento del dominio público local no puede efectuarse en términos matemáticos para el Tribunal Supremo, absolutamente precisos, sino que basta en términos estimativos o ponderativos, por lo que dicho Tribunal consideró suficiente este coeficiente. Coeficiente que parte del valor unitario por metro cuadrado, que se modula a efectos de concretar la utilidad específica que perciben los servicios móviles en relación con la totalidad de los servicios prestados a través del mismo elemento. Un método indiciario admisible ya que la exclusión del régimen especial del artículo 24.1.c) de la Ley de Haciendas Locales afecta a los servicios de móviles y no a los operadores que los prestan, valorándose la utilidad derivada de las ocupaciones por servicios de telecomunicaciones, distinguiendo entre la telefonía móvil y la fija, cuantificando la móvil a través del método general previsto en el artículo 24.1.a) de dicha Ley.
Factor CV: Recargo que pondera el uso del vuelo que efectúan los operadores mediante la instalación de elementos tales como microceldas, repetidores u otras similares. Que revela con mayor intensidad el uso del dominio público local a través de dicha tecnología, y que es necesario tener en consideración para cuantificar la tasa.
Ancho medio utilizado para la instalación de redes de telecomunicaciones de 0,65 m2 por cada metro lineal. Ancho para las comunicaciones por cable previsto en la Ordenanza de Diseño y Gestión de Obras en la vía Pública de 31 de mayo de 2006, que constituye una reserva que comporta la indisponibilidad del recurso real y obligada.
En base a lo señalado el Tribunal Supremo consideró en sentencia de 20 de mayo de 2016 que los criterios de cuantificación de la tasa municipal del Ayuntamiento de Madrid se ajustaban a los artículos 24 y 25 de la Ley de Haciendas Locales, lo que puede ser un aliciente para que otros municipios creen tasas similares. Tasa en la que se tuvieron en cuenta como parámetros: Parámetro 83,51 €/m2 para calcular el valor del suelo urbano ocupado por las instalaciones de telefonía; b) Coeficiente de ponderación de servicios de móvil; c) Factor de corrección aplicable a los operadores cuyo número de líneas no supere los 100.000 euros; d) Superficie ocupada por el operador; e) Tiempo de duración de la ocupación; f) Recargo que pondera tanto el uso del vuelo como la mayor intensidad del tráfico.
1.El artículo 13 de la Directiva de autorización (Directiva 2002/20/CE (LCEur 2002, 1039) del Parlamento y del Consejo de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas), permite la imposición de gravámenes por los derechos de instalación de recursos en una propiedad pública y privada, o por encima o debajo de la misma, que reflejen la necesidad de garantizar el uso óptimo de estos recursos.
No obstante, los Estado pueden imponer únicamente, o bien tasas administrativas destinadas a cubrir los gastos administrativos ocasionados por la gestión del régimen de autorización general, o bien cánones por los derechos de uso de radiofrecuencias, o derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encina o debajo de la misma, de acuerdo a los artículos 12 y 13 de la Directiva de autorización.
2.Derechos de instalación de recursos que recaen sobre el titular de los derechos, es decir, el propietario de los recursos, y no deber ser abonados por los no propietarios que utilizan dichos recursos para la prestación de los servicios
3.Para el Tribunal Supremo, las tasas municipales sobre los operadores de telefonía móvil deben calcularse de acuerdo con los principios de Objetividad (o justificación objetiva), Proporcionalidad, y No Discriminación.
La Ley Reguladora de las Haciendas Locales no establece un determinado método de cálculo sobre la tasa de telefonía móvil, siempre que se respeten los límites derivados de los artículos 24.1.a) y 25 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que señalan las reglas de cuantificación, de acuerdo a la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento de los bienes de dominio público, explicitados en los informes técnico-económicos.
Cuantía en la que puede tenerse en cuenta el valor de mercado del terreno en función del aprovechamiento o utilidad gravada, dado que para los servicios de comunicaciones móviles, la mayor utilidad consiste en poder desplegar por el subsuelo de las vías públicas municipales el cable o fibra óptica que permita conectar sus distintos elementos de red, de modo que resulten aptos para prestar los servicios de comunicaciones.
En segundo lugar, para el Tribunal Supremo la determinación del valor de mercado de la utilidad derivada del aprovechamiento del dominio público local puede realizarse estimativamente, diferenciando la utilidad derivada de las ocupaciones de las telefonías móvil y fija.
Por último, el Tribunal Supremo resalta la mayor intensidad de uso del dominio público local a través de la nueva tecnología de la telefonía móvil, susceptible de ser tenida en consideración al cuantificar la tasa por cuanto repercute en el aumento del valor de mercado de la utilidad percibida por los operadores de dicha telefonía.
4.La jurisprudencia anterior del T.S. puede ser un aliciente para que otros municipios creen tasas similares.
Jesús Félix García de Pablos. Doctor en Derecho. Profesor de la Escuela de Práctica Jurídica de la Universidad Complutense de Madrid. Profesor-tutor de la UNED
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