Source: http://www.senat.fr/rap/l17-329/l17-3298.html
Timestamp: 2019-04-22 17:05:48+00:00

Document:
Objet : Cet article oblige les administrations de l'État à recourir à un numéro non surtaxé dans leurs relations avec le public à compter du 1er janvier 2021.
Alors que la plupart des services de l'État mettent à disposition du public un numéro d'appel fixe non surtaxé, consultable notamment sur le site « lannuaire.service-public.fr », certains services et établissements publics relevant de l'État utilisent un numéro surtaxé en vue de rendre un service de renseignement aux administrés, souvent en ayant recours à un prestataire extérieur.
Exemples de numéros surtaxés relevant des ministères et des établissements publics de l'État
Coût facturé à l'appelant par minute*
Objet du renseignement
Ministère ou service concerné
carte grise, permis de conduire, carte d'identité et passeport
renseignement administratif généraliste
Centres impôts services
(0 810 46 76 87)
Infos Douanes services
(0 811 20 44 44)
(0 810 29 29 29)
(0 820 00 7253)
gestion des comptes d'employeurs d'assistantes maternelles agréées
Sources : https://lannuaire.service-public.fr/centres-contact et http://www.infosva.org/
*coût s'ajoutant à celui de l'appel normal
Les numéros surtaxés et les services à valeur ajoutée
La numérotation est une ressource publique gérée au niveau national par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, à travers un plan national de numérotation (décision n° 05-1085 du 15 décembre 2005 fixant l'utilisation des catégories de numéros du plan national de numérotation), qui doit garantir un accès simple et égal des utilisateurs aux différents réseaux et services de communications électroniques et l'équivalence des formats de numérotation, conformément aux termes de l'article L. 44 du code des communications électroniques et des postes.
C'est dans ce cadre que l'Autorité identifie la liste des numéros ou blocs de numéros pouvant être surtaxés. Actuellement, il s'agit des numéros donnant accès :
- à des services à valeur ajoutée, tels que les numéros courts de type 3BPQ ou les numéros à dix chiffres en 081, 082 ou 089 - c'est le cas des numéros concernés par le présent article ;
- à des services de renseignements téléphoniques, de la forme 118QYZ ;
- aux services des opérateurs de réseau, de la forme 10YT.
Les numéros donnant accès à des services à valeur ajoutée ne sont, en revanche, pas tous surtaxés. Trois niveaux de tarification existent depuis la réforme de la tarification intervenue au 1er octobre 2015 :
- la tarification gratuite, qui ne fait l'objet d'aucune facturation ni d'aucun décompte des forfaits au départ des lignes fixes et mobiles (numéros à dix chiffres commençant par 0800 à 0805 et numéros courts à 4 chiffres commençant par 30PQ ou 31PQ) ;
- la tarification normale, ou banalisée, facturée comme l'appel d'un numéro fixe géographique (c'est-à-dire en 01 à 05), et donc incluse dans les forfaits illimités (numéros à dix chiffres commençant par 0806 à 0809 et certains numéros courts à 4 chiffres commençant par 1 ou 3) ;
- la tarification surtaxée, facturée en supplément de la tarification normale en raison du prix du service défini par l'éditeur du service (numéros à dix chiffres commençant par 081, 082, 0809 et certains numéros courts à 4 chiffres commençant par 1 ou 3). Le tarif des numéros surtaxés est disponible sur le site http://infosva.org. Ces numéros ne peuvent être utilisés par les professionnels pour recueillir l'appel d'un consommateur en vue d'obtenir la bonne exécution d'un contrat ou le traitement d'une réclamation (articles L. 121-16 et L. 224-38 du code de la consommation).
Source : https://www.telecom-infoconso.fr/les-numeros-08-et-les-numeros-courts
En commission spéciale, les députés ont adopté un amendement du groupe La République en marche ayant reçu un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement obligeant les services de l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics qui en dépendent à mettre à la disposition du public un numéro d'appel non géographique (c'est-à-dire qui ne débute pas par 01, 02, 03, 04 ou 05), fixe et non surtaxé.
En séance, l'article 15 A a été amendé à l'initiative :
- du Gouvernement, en vue de retirer les collectivités territoriales et leurs établissements publics du champ du dispositif ;
- de nos collègues députés Laure de la Raudière et Christophe Naegelen en vue de préciser que l'obligation pour les services de l'État et les établissements publics qui en dépendent devait être mise en oeuvre au plus tard au 1er janvier 2021. Cet amendement répondait au projet d'amendement du Gouvernement - qu'il a retiré - de n'imposer cette obligation qu'à compter de 2021 afin de ne pas rompre les contrats en cours tant avec les opérateurs téléphoniques qu'avec les prestataires de service, au risque de s'exposer à d'importantes pénalités financières.
En conséquence, le texte adopté par l'Assemblée nationale propose de contraindre les services de l'Etat et les établissements publics qui relèvent de ce dernier à mettre à la disposition du public un numéro d'appel non géographique, fixe et non surtaxé, au plus tard en 2021.
Il convient, à titre liminaire, de souligner que l'article 15 A, dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, ne pose pas de principe de gratuité. Il entend établir le principe d'un appel non surtaxé, autrement dit, d'un appel au tarif normal, c'est-à-dire au prix d'un appel vers un numéro fixe géographique.
Par ailleurs, si la mesure semble relever de l'organisation des administrations de l'État, votre rapporteur considère qu'il est loisible au législateur de poser un principe d'interdiction du recours au numéro surtaxé par ces administrations.
Un recensement exhaustif du coût de la mesure pour l'ensemble des administrations concernées n'a pu être effectué, à ce stade, ni par votre rapporteur ni par le Gouvernement. Mais il semble que les conséquences de la mesure apparaissent très diverses selon le service ou l'établissement concerné. S'agissant du 3939, mentionné lors des débats à l'Assemblée nationale, les recettes provenant de la surtaxe s'élevaient à 518 569,46 euros en 2017. La direction de l'information légale et administrative, qui assure ce service, estime que la suppression de la surtaxe aurait une incidence réelle mais sans enjeu majeur, notamment dans la mesure où les appels du 3939 sont en baisse. Quant à Infos douanes services, l'abandon de la surtaxe générerait un coût pour la direction générale des douanes et des droits indirects de l'ordre de 15 041 euros, évalué sur la base des appels en 2017. La direction considère donc que cette mesure n'aurait qu'un impact limité, tant en termes de coût qu'en termes d'organisation.
En revanche, pour la direction générale des finances publiques, le manque à gagner, sur la base du marché de prestations actuel, est de l'ordre de quatre millions d'euros. La direction a indiqué à votre rapporteur que le recours aux plateformes de contact à distance constitue un maillon essentiel de son dispositif d'accueil et qu'elle entend poursuivre cette stratégie, ce qui supposera des moyens financiers adaptés pour tenir compte du passage à la tarification normale.
Quant aux organismes de sécurité sociale, dont les têtes de réseau et l'agence centrale des organismes de sécurité sociale sont constitués sous la forme juridique d'établissements publics administratifs de l'État, l'ordre de grandeur est également significatif. Selon la direction de la sécurité sociale, les coûts annuels du passage d'une surtaxe à une tarification normale serait de l'ordre de 30 millions d'euros146(*). Alors que les services d'accueil et de renseignement téléphonique étaient auparavant financés par une surtaxe, ce qui permettait de recourir à des prestataires de qualité, ils devront dorénavant être directement financés par les organismes de sécurité sociale.
Votre rapporteur souligne que ce changement de modèle ne sera probablement pas négligeable pour l'avenir des services d'information téléphonique : il existe un risque que, dans un contexte budgétaire contraint, les administrations attributaires de ces numéros surtaxés ne choisissent de recourir à un prestataire de moindre qualité et, à terme, se passent de prestations d'accueil et de renseignement téléphonique. Il conviendra, dès lors, de s'assurer que la qualité de service restera la même.
Sollicité par votre rapporteur sur les modalités de mise en oeuvre de cet article envisagées par le Gouvernement, celui-ci a indiqué entendre l'appliquer à structure constante mais sans suppression ni dégradation du service d'accueil téléphonique et qu'il mènera une réflexion approfondie en vue de définir les modalités de la transition.
Néanmoins, le signal envoyé par le présent article apparaît positif et, dans les faits, le passage à la tarification normale permettra d'apaiser les relations entre les administrés et l'administration. C'est pourquoi votre rapporteur a proposé à votre commission un amendement COM-256 procédant à une nouvelle rédaction de l'article en vue d'en améliorer l'efficacité.
Cet amendement établit un principe d'interdiction du recours aux numéros surtaxés par les administrations de l'État, dans la mesure où la rédaction initiale, qui impose à chaque service de mettre à la disposition du public un numéro d'appel non surtaxé, n'empêcherait pas ce même service de recourir, par ailleurs, à un numéro surtaxé et obligerait les services ne disposant pas de numéro de téléphone à s'en doter.
Afin de sécuriser juridiquement le dispositif, l'amendement renvoie également à la définition des administrations de l'État au sens du 1° de l'article L. 100-3 du code des relations entre le public et l'administration, et à celle du public au sens du 2° de ce même article. Par conséquent, l'article ne s'appliquera pas aux établissements publics industriels et commerciaux, dans la mesure où des activités de nature industrielle et commerciale, telles que, par exemple, celles de la SNCF, n'ont pas vocation à être concernées.
Par ailleurs, la référence à un numéro « non géographique » est supprimée, car elle aurait entraîné la nécessité pour les services ayant déjà recours à un numéro à tarification normale, mais en 01 à 05, de changer de numéro, ce qui aurait engendré des coûts de transaction inutiles, pour un bénéfice pour les administrés qui reste à démontrer.
Enfin, l'amendement de votre rapporteur propose de supprimer le gage compensant la perte de recettes des collectivités territoriales dans la mesure où cet article ne leur est pas applicable, le Gouvernement devant, a priori, lever le gage en séance.
Objet : Cet article propose d'expérimenter la mise en place d'un référent unique traitant les demandes qui sont adressées à plusieurs services administratifs.
Des mesures de facilitation des relations des usagers vis-à-vis de l'administration, en particulier dans les démarches qu'ils ont à accomplir, ont déjà été mises en place par différents services publics, notamment au sein de l'État.
La création de « guichets uniques » en est une illustration. Parmi les guichets uniques actuels, l'étude d'impact cite plusieurs exemples, qui ne rendent probablement pas compte de tous les dispositifs mis en place, notamment dans les collectivités territoriales.
Ainsi, sont cités :
- les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte), définies comme le guichet unique des entreprises, tant en matière de concurrence, de consommation ou de répression des fraudes, que de questions relatives au droit du travail ou au développement économique ;
- le service d'accueil unique du justiciable (SAUJ), guichet unique en cours de déploiement sur l'ensemble du territoire dans 340 juridictions judiciaires, et visant à permettre à tout justiciable d'obtenir, depuis n'importe quel tribunal, des informations générales, des formulaires ou des précisions sur une procédure particulière ;
- et à l'étranger, les services de l'ambassadeur de France, qui constituent une forme de guichet unique pour les Français résidents ou de passage, ainsi que pour les partenaires étrangers de France.
Il s'agit donc de services de l'administration faisant office de point unique d'entrée pour l'usager sur un secteur ou un domaine en particulier, sans pour autant prendre en charge la coordination des démarches que l'usager aurait à accomplir pour des procédures déterminées.
Aucune mesure législative ne régit ces dispositifs.
Cet article expérimente pour une durée de quatre ans, au sein de l'administration de l'État, y compris dans ses établissements publics administratifs, et au sein des collectivités territoriales volontaires, la mise en place d'un référent unique, chargé de coordonner l'ensemble des démarches à accomplir par les usagers pour certaines procédures et certains dispositifs qui seraient déterminés par voie réglementaire147(*), de même que la liste des administrations concernées.
La logique est ici quelque peu différente du droit existant. Il s'agit pour l'usager, non pas de s'adresser à un guichet unique qui serait en mesure de lui donner des informations ou de l'orienter vers un service compétent, mais de disposer d'un interlocuteur unique, en la personne d'un agent public, qui serait chargé de coordonner les différentes démarches à accomplir auprès des services compétents pour une procédure ou un dispositif donné. Aux termes de l'article 15, le référent unique est en effet expressément défini comme « à même de faire traiter des demandes qui lui sont adressées pour l'ensemble des services concernés ».
Plusieurs procédures ou dispositifs sont déjà identifiés par le Gouvernement afin d'expérimenter la mise en place du référent unique :
- le ministère des armées prévoit ainsi de faire des cellules d'aide aux blessés les seules interlocutrices des victimes et des familles, à charge pour ces cellules de faire le lien avec les différents services instructeurs concernés ;
- le ministère de l'agriculture envisage de mettre en place un référent unique au sein de la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt des Hauts-de-France et de la direction départementale des territoires du Puy-de-Dôme ;
- le ministère de l'éducation nationale va expérimenter, dans le ressort de l'académie de Clermont-Ferrand, la mise en place d'un référent unique à même de prendre en charge les demandes des usagers et d'en assurer le suivi dans l'ensemble du champ de l'éducation nationale (démarches liées à la scolarisation en école, collège, lycée, en établissement spécialisé ou à distance, demande de bourse, etc.) ;
- certains pôles d'action économique, implantés dans chaque région douanière, seront les référents uniques des entreprises, chargés à la fois de les orienter dans leurs demandes d'assistance réglementaire, de les conseiller à l'exportation ou encore de les aider dans l'identification du service douanier le plus proche ;
- au sein des directions régionales de l'action culturelle, un référent unique devrait être mis en place afin de délivrer des conseils aux pétitionnaires148(*) ;
- en matière sociale, l'entretien dit « rendez-vous des droits » en cours de déploiement dans les caisses d'allocations familiales (CAF) permettra à la caisse d'instruire les droits des intéressés aux prestations sociales servies par les CAF, mais aussi de leur apporter son concours dans leurs autres demandes de droits, en particulier en matière de santé et d'emploi. La CAF sera alors habilitée, avec l'accord des demandeurs, à transmettre la demande et les documents correspondants à l'organisme compétent en vue d'un examen simultané de leurs droits et prestations. De même, un bilan sera fait en vue de la généralisation du « référent parcours », qui est actuellement expérimenté dans quatre départements, et qui permet de coordonner les interventions sociales concernant une personne.
Dans la mesure où il s'agit d'une expérimentation, cette disposition n'est pas codifiée. Son entrée en vigueur est prévue dès la publication du décret d'application, le Gouvernement ayant pour objectif d'aboutir dans les six mois de la promulgation de la loi. L'expérimentation ferait l'objet d'une évaluation transmise au Parlement.
Six amendements ont été adoptés par la commission spéciale sur cet article. Outre trois amendements rédactionnels, ont été adoptés :
- à l'initiative de notre collègue député Mathieu Orphelin, un amendement étendant la mesure aux établissements publics industriels et commerciaux de l'État ;
- à l'initiative de notre collègue députée Véronique Louwagie, un amendement précisant que l'évaluation de l'expérimentation comprend l'étude de son impact sur les délais administratifs.
En séance publique, ont été adoptés : un amendement du Gouvernement étendant le champ de l'expérimentation aux établissements publics locaux, d'une part, et un amendement présenté par notre collègue député Gaël Le Bohec précisant dans la loi que le référent unique est joignable par tout moyen par les administrés au sein de l'agence où de l'antenne dont ils dépendent.
En premier lieu, votre commission a constaté que l'inscription de cette mesure dans la loi était justifiée en raison de l'inclusion des collectivités territoriales dans son champ d'application car, pour les services de l'État, il s'agit de mesures d'organisation pouvant être prises par voie réglementaire.
Les différentes parties prenantes entendues par votre rapporteur ont plutôt salué ce dispositif, tout en demeurant dans l'attente des conditions de sa mise en oeuvre. Votre commission a rejoint cette analyse dans la mesure où elle adhère, bien sûr, à l'objectif de simplification des démarches administratives pour l'usager. Mais elle note que certains dispositifs que le Gouvernement entend expérimenter semblent davantage relever du guichet unique que du référent unique. Or, les deux dispositifs sont différents, puisque le référent unique doit faire traiter les demandes qui lui sont adressées par l'usager, ce qui n'est pas, en principe, le cas des organisations de type « guichet unique ». Votre commission appelle donc à veiller à ce que la mise en oeuvre de l'expérimentation soit bien conforme à la lettre et à l'esprit de la loi.
Plusieurs de nos collègues députés ont par ailleurs regretté que ne soit pas reprise la suggestion du Conseil d'État, dans son avis sur le projet de loi, de conférer un pouvoir décisionnel au référent unique, sur délégation des autorités compétentes. Toutefois, dans la mesure où le référent unique pourrait, dans le dispositif proposé, être amené à traiter des procédures de différentes administrations, il est apparu plus raisonnable à votre commission de ne pas, à ce stade, lui conférer ce pouvoir de décision.
Votre rapporteur s'est en outre interrogé sur la pertinence de la mention ajoutée à l'Assemblée nationale relative aux modalités de communication des usagers avec le référent unique. Si l'objectif est louable, notamment eu égard à l'impératif de renforcer l'accès au droit et au service public des populations les plus vulnérables, comme l'a rappelé le Défenseur des droits, Jacques Toubon, lors de son audition par votre rapporteur, la disposition leur semblait de faible portée normative. Toutefois, dans la mesure où il s'agirait d'une obligation pesant non seulement sur l'État, mais aussi sur les collectivités territoriales, votre commission a conclu au maintien de cette disposition législative.
Enfin, dans l'objectif de conférer une portée plus large au dispositif, votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement COM-179 permettant, outre une précision rédactionnelle, d'inclure les organismes de sécurité sociale au dispositif. Plusieurs expérimentations étant prévues dans le domaine social, il lui a semblé opportun d'apporter cette modification.
Objet : Cet article propose une expérimentation du référent unique dans les maisons de services au public.
Créée par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, la « maison des services publics », devenue « maison de services au public » (MSAP) depuis la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, a « pour objet d'améliorer l'accessibilité et la qualité des services, en milieu rural et urbain, pour tous les publics ».
Elle peut réunir dans un même lieu des services publics relevant de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, d'organismes nationaux ou locaux chargés d'une mission de service public (dont les organismes de sécurité sociale) ainsi que des « services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population ».
Une telle structure est créée par voie de convention-cadre conclue entre les participants, et ne dispose pas de la personnalité morale. La convention définit les services rendus aux usagers, la zone dans laquelle la maison de services au public exerce son activité ainsi que les missions et prestations qu'elle assure. Elle doit se conformer aux prescriptions du schéma d'amélioration de l'accessibilité des services au public149(*). L'offre de services peut d'ailleurs être organisée de manière itinérante ou selon des modes d'accès dématérialisés.
La loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a permis à des personnes morales dont l'activité ne relève pas d'une mission de service public d'y participer.
Enfin, conformément à l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, la « création et [la] gestion » de maisons de services au public et la définition des obligations de service public correspondantes relèvent depuis le 1er janvier 2018 des neuf compétences optionnelles dont trois doivent être exercées par la communauté de communes en lieu et place de la commune.
À l'initiative de notre collègue député rapporteur, Stanislas Guerini, cet article introduit à titre expérimental, pour une période de trois ans, la mise en place d'un référent unique doté d'un pouvoir de décision au sein des maisons de services au public (MSAP).
Ce référent serait désigné par certains participants à la MSAP pour traiter, dans le cadre de procédures et de dispositifs déterminés, les demandes qui lui sont adressées et prendre, s'il y a lieu, les décisions correspondantes au nom de ces participants.
La convention-cadre définirait les décisions que le responsable de la maison de services au public peut prendre sur délégation des autorités compétentes et les modalités de désignation de celui-ci.
L'expérimentation ferait l'objet d'une évaluation transmise au Parlement.
Nombre d'acteurs locaux ou nationaux entendus par votre rapporteur lors de leurs auditions ont exprimé leur scepticisme, voire leurs inquiétudes, quant à la mise en oeuvre opérationnelle d'une telle mesure.
Les structures des maisons de services au public sont très diverses : elles n'ont pas la personnalité morale et les acteurs qui la composent diffèrent fortement d'une maison à l'autre. Leur pilotage repose, en outre, sur l'une des personnes morales principalement responsable du projet, signataire de la convention-cadre avec les autres administrations ou organismes participants.
Parmi les 1 200 MSAP actuellement recensées en France, près de 700 sont pilotées par les collectivités territoriales et 500 par le groupe La Poste, au sein de ses bureaux. Certaines MSAP sont même pilotées par des associations, ce qui poserait le même type de problématique. D'autres partenaires ne sont qu'hébergés physiquement dans la structure et n'ont pas d'autres liens contractuels avec le porteur de la MSAP.
Dans le cadre prévu par le présent article, une MSAP créée dans un bureau de poste ou portée par une collectivité territoriale pourrait être ainsi mise en situation de prendre une décision pour le compte de la caisse d'allocations familiales ou de la direction départementale des finances publiques.
Comment, dans ces conditions, définir un référent unique et lui conférer un pouvoir de décision ?
D'autant que rien n'empêche les partenaires de certaines MSAP, dont les conditions seraient réunies, d'inscrire dans la convention-cadre des modalités se rapprochant du dispositif du référent unique prévu à l'article 15 du projet de loi.
Ainsi, plutôt que de légiférer, même à titre expérimental, dans l'incertitude de l'adéquation du dispositif au besoin et de ses conséquences opérationnelles, votre commission a préféré, sur la proposition de votre rapporteur, adopter un amendement COM-180 supprimant cet article.
Objet : Cet article, introduit à l'Assemblée nationale, prévoit d'expérimenter, dans certains quartiers prioritaires de la politique de la ville, un dépôt unique dématérialisé des demandes de subventions, qui feront l'objet d'une instruction partagée et d'une décision collégiale dans le cadre de l'instance de pilotage du contrat de ville, ainsi qu'un référent unique pour le suivi de ces dossiers.
Introduit par un amendement du rapporteur en commission150(*), le présent article entend expérimenter, dans certains quartiers prioritaires de la politique de la ville définis par la loi du 21 février 2014 dite « loi Lamy »151(*), « un dépôt unique dématérialisé des demandes de concours financiers [que les porteurs de projets] adressent aux signataires des contrats de ville ». Il s'agit, selon le rapport de la commission, d'« alléger les procédures pour les associations concernées et d'accélérer la prise des décisions d'attribution de subventions ».
Les signataires des contrats de ville sont l'État et ses établissements publics, les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, les départements et les régions ; ces contrats peuvent aussi être signés par la Caisse des dépôts et consignations, les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM), les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion des logements sociaux, les organismes de protection sociale, les chambres consulaires et les autorités organisatrices de la mobilité152(*).
Une fois la demande déposée sur une plateforme numérique unique, à créer, elle devra faire l'objet d'une « instruction partagée » et d'une « décision collégiale » des signataires du contrat « dans le cadre de l'instance de pilotage » prévue par la loi153(*). Les signatures devront ensuite instituer « un référent unique chargé du suivi des demandes et de la coordination entre les différents services instructeurs ».
La liste des quartiers concernés par l'expérimentation, d'une durée de deux ans, est renvoyée à un décret. Elle devra faire l'objet d'une évaluation dont les résultats seront transmis au Parlement.
Votre rapporteur observe tout d'abord que les modalités concrètes de dépôt et d'instruction des demandes de subventions que le présent article entend simplifier relèvent aujourd'hui d'un simple formulaire Cerfa.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur, la dématérialisation proposée est en outre, s'agissant des demandes de subventions adressées aux services de l'État, déjà effective pour 90 % d'entre elles et sera totale en 2018, tandis qu'un outil numérique d'instruction partagée par les différents co-financeurs des contrats de ville (services déconcentrés et services des opérateurs de l'État, services des collectivités territoriales) sera déployé à compter du 1er septembre 2018 et pourra traiter l'ensemble des demandes de subventions sur l'exercice 2019. Sur ce point, le présent article revient donc à entériner un projet déjà en cours de déploiement.
Quant à la désignation d'un référent unique, elle est déjà possible aujourd'hui si les signataires des contrats de ville la décident conjointement. Ce référent unique pourrait être le service de l'État en charge d'instruire le dossier de demande de subvention mais aussi le service homologue de l'intercommunalité154(*).
Sur ce point cependant, et bien que le Gouvernement ait indiqué à votre rapporteur que les collectivités territoriales concernées devraient, « en pratique », être volontaires pour participer à l'expérimentation, la rédaction actuelle de l'article aurait pour effet de rendre ce mode de dépôt et d'instruction partagée obligatoire pour les collectivités alors que :
- d'une part, ces modalités relèvent normalement de leurs compétences ;
- d'autre part, la mise en place de ces nouvelles modalités pourrait induire des coûts mis à leur charge sans qu'une compensation ne soit explicitement prévue.
Aussi, afin de s'assurer du volontariat des collectivités concernées, votre rapporteur a proposé à votre commission, qui l'a adopté, un amendement COM-181 prévoyant l'accord de l'ensemble des signataires des contrats de ville retenus dans le cadre de l'expérimentation pour la mettre en oeuvre. Sous réserve de cette précision, votre rapporteur n'est pas opposé à impulser, par la loi, la mise en place de référents uniques.
Votre commission a également adopté un amendement de votre rapporteur COM-235 pour porter de deux à trois ans la durée de l'expérimentation et prévoir que son évaluation est transmise au Parlement au plus tard six mois avant son terme.
Objet : Cet article instaure, à titre expérimental et pour quatre ans dans deux régions, une limitation de la durée cumulée des contrôles administratifs sur les petites et moyennes entreprises, fixée à neuf mois sur une période de trois ans, sauf exceptions.
A. Un état des lieux à nuancer : des contrôles critiqués davantage pour leurs modalités que pour leur fréquence et une complexité à rechercher du côté de la réglementation applicable
En 2014, le Gouvernement avait confié à quatre corps d'inspection155(*) la mission conjointe de recenser les contrôles administratifs pesant sur les entreprises industrielles et de formuler des recommandations pour en améliorer l'efficacité. À lire l'étude d'impact, ce sont ces travaux qui ont présidé à l'élaboration du présent article, qui prévoit de limiter, à titre expérimental, la durée cumulée des contrôles administratifs pesant sur les petites et moyennes entreprises (PME), pour la fixer, sauf exceptions, à neuf mois sur une période de trois ans.
Pour attester de la lourdeur des contrôles administratifs actuels, l'étude d'impact affirme donc s'appuyer sur les deux rapports produits en 2014156(*) mais n'en présente en réalité qu'une partie des constats et recommandations. Bien que distincts157(*), les deux rapports conduisent en effet à porter un jugement nuancé sur le poids supposé des contrôles pour les entreprises concernées158(*).
Sur le plan des constats, il ressort de ces rapports que :
- les entreprises sont soumises à « une multiplicité de contrôles tant au regard de la matière vérifiée (chiffre d'affaires, masse salariale, équipements techniques, conditions de travail, etc.) que des organismes qui les exercent (services de l'État, organismes privés chargés d'un service public, organismes accrédités » ;
- « cette multiplicité ne se traduit toutefois pas par une “pression” élevée. Pour la très grande majorité des entreprises petites et moyennes, entre 1,5 % et 15 % d'entre elles sont contrôlées une année donnée, soit une fréquence des contrôles équivalente comprise entre un tous les sept ans et un tous les soixante-dix ans »159(*) ;
- « la fréquence et par ce biais la “charge” des contrôles répond à une logique de taille et de risque », autrement dit, les programmes de contrôle sont ciblés sur les dossiers à forts enjeux financiers ou risques techniques160(*) ;
- les éléments de comparaison internationale « montrent que la France ne place pas les entreprises dans une situation différente de celles des autres pays » mais que « nos voisins européens, dont l'Italie et le Royaume-Uni, ont généralement mis en oeuvre une démarche plus globale visant, en premier lieu, à une simplification de la réglementation »161(*) ;
- s'agissant des contrôles des administrations162(*), « la première préoccupation des entreprises et de leurs fédérations est le mode de déroulement des contrôles, et la manière dont ils peuvent prendre du temps aux dirigeants de PMI, loin devant le montant absolu d'heures et d'argent qu'ils consomment »163(*) ; si les contrôles « mobilisent peu de temps de travail sur une année d'autant qu'ils sont épisodiques (...), il peut [en effet] s'agir, dans une [PME], du travail du chef d'entreprise peu préparé à l'exercice et pour lequel est perdu un temps précieux à la gestion directe de son affaire »164(*) ;
- les entreprises sondées « ne demandent que dans des cas particuliers “moins” de contrôles » mais « souhaitent qu'ils soient plus efficaces et moins générateurs d'aléas »165(*) ;
- « l'apport positif des contrôles » est reconnu par les entreprises contrôlées elles-mêmes, notamment « quand ils concourent au respect de l'égalité de traitement entre concurrents : conformité des produits importés, [respect] de normes, égalité devant les charges sociales, etc. »166(*) ; les inspections notent aussi que les contrôles répondent à « une demande sociétale d'accroissement des protections » et qu'ils contribuent à la protection de la santé publique, de l'environnement, des droits sociaux et des ressources publiques, ainsi qu'à la cohésion sociale167(*) ;
- « la question des contrôles apparaît ainsi nettement subordonnée à celle de la réglementation : ce sont souvent les obligations juridiques complexes, instables et croissantes qui n'ont pu être appropriées par les acteurs, qui rendent les contrôles longs, difficiles et litigieux »168(*).
D'où la première recommandation formulée dans les deux rapports : « les contrôles et la réglementation [étant] indissociables l'un de l'autre, simplifier la réglementation conduira également à simplifier les contrôles et à améliorer leur efficacité »169(*). Dans le cadre de ces travaux de simplification, il importerait en particulier d'« assurer un pilotage coordonné des politiques de contrôle »170(*).
S'agissant de la fréquence et des modalités elles-mêmes des contrôles, les corps d'inspection recommandaient en particulier de mieux « adapter les méthodes de contrôles aux PME171(*), fixer ces méthodes au début d'un contrôle dans une fiche méthodologique, allonger les intervalles entre les contrôles lorsque le comportement des entreprises le permet172(*) ou que le degré d'utilisation de leurs équipements est faible, étudier la suppression des temps morts au cours d'un même contrôle, organiser des points d'étape pour informer le chef d'entreprise, notifier plus rapidement les conclusions d'un contrôle »173(*).
B. Le droit proposé : un plafonnement de la durée cumulée des contrôles sur les PME expérimenté dans deux régions
Alors que les deux rapports évoqués par l'étude d'impact elle-même insistaient davantage sur la nécessité de simplifier la réglementation et d'améliorer les modalités de contrôle que sur celle d'en réduire arithmétiquement la durée cumulée, le présent article prévoit d'expérimenter un principe assorti de nombreuses exceptions :
· le principe : pour les entreprises de moins de 250 salariés dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 50 millions d'euros - soit le seuil retenu par le droit européen et par les statistiques nationales pour définir les PME - et pour un même établissement, limiter, dans les Hauts-de-France et dans la région Auvergne-Rhône-Alpes, la durée cumulée des contrôles administratifs à neuf mois sur une période de trois ans.
Seraient concernées près d'un cinquième des PME françaises174(*) et décomptés « l'ensemble des contrôles opérés par les administrations mentionnées à l'article L. 100-3 du code des relations entre le public et l'administration », soit les administrations de l'État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale.
· les exceptions, très nombreuses : cette limitation ne serait en effet pas applicable :
- « s'il existe des indices précis et concordants de manquement à une obligation légale ou réglementaire » ;
- en cas de contrôle réalisé à la demande de l'entreprise, en application du droit au contrôle créé à l'article 2 du présent projet ;
- aux contrôles destinés à s'assurer du respect du droit de l'Union européenne ;
- aux contrôles destinés à s'assurer du respect « des règles préservant la santé publique, la sécurité des personnes et des biens et l'environnement » ;
- et aux contrôles effectués par les autorités de régulation à l'égard des professionnels soumis à leurs contrôles.
Enfin, l'expérimentation ferait l'objet d'une évaluation dont les résultats seraient transmis au Parlement et ses modalités devraient être précisées par un décret en Conseil d'État.
En commission, nos collègues députés ont adopté, outre trois amendements rédactionnels du rapporteur :
- un amendement du rapporteur disposant que, dans le cadre de l'expérimentation, l'administration qui engage un contrôle sera tenue d'informer l'entreprise contrôlée de « la durée pressentie de ce contrôle » et qu'elle « justifie auprès de l'entreprise concernée tout dépassement de la durée initialement prévue » ;
- un amendement du rapporteur prévoyant qu'à l'issue d'un contrôle, l'administration « transmet à l'entreprise concernée les conclusions de ce contrôle et une attestation mentionnant le champ et la durée de celui-ci » ;
- un amendement de notre collègue députée Véronique Louwagie prévoyant que l'évaluation de l'expérimentation comportera un volet traitant de « son impact sur les délais administratifs », et un amendement de notre collègue députée Laure de La Raudière précisant que cette évaluation est remise au Parlement « au plus tard six mois avant [le] terme » de l'expérimentation.
En séance publique, ont été retenus :
- un amendement du Gouvernement supprimant l'obligation pour l'administration, introduite en commission, de motiver tout dépassement de la durée de contrôle initialement prévue, pour la remplacer par une simple information en cas de prolongation. Deux raisons ont été successivement avancées pour justifier cette position : d'une part, ne « pas compromettre la possibilité, pour l'administration, d'ouvrir une procédure [pénale] »175(*) si des éléments de nature à entraîner une telle procédure apparaissaient au cours du contrôle et, d'autre part, éviter que l'administration ne puisse être « tentée de fixer une durée plus longue que prévue afin d'échapper à cette obligation de motivation qui risque d'être source de contestation »176(*) ;
- un amendement du rapporteur limitant le champ de l'une des catégories de contrôles exclus du plafonnement aux contrôles des règles préservant « directement » la santé publique, la sécurité des personnes et des biens et l'environnement.
Comme bon nombre des dispositions du projet de loi, le dispositif prévu au présent article apparaît louable dans ses intentions mais difficile à décliner sur le plan opérationnel pour assurer sa pleine effectivité.
Sur le plan des principes, votre rapporteur regrette que le Gouvernement n'ait tiré des deux rapports de 2014 que la seule idée d'un plafonnement « arithmétique » de la durée cumulée des contrôles. Il ne s'agit pas, bien entendu, de contester la charge qu'un contrôle peut représenter pour une PME, en particulier en temps de « dirigeant » mobilisé comme souligné dans les deux rapports, mais l'ambition aurait sans doute pu être plus grande. En outre, votre rapporteur déplore, une nouvelle fois, que l'étude d'impact ne justifie pas le choix de la solution retenue et n'expose pas les autres options étudiées.
Il reste qu'une telle limitation aura au moins le mérite certain - mais qui renvoie en même temps à sa principale difficulté de mise en oeuvre - d'obliger les administrations à mieux coordonner leurs programmes de contrôles.
Sur le plan des modalités concrètes de la mesure, votre rapporteur fait les observations suivantes :
- à défaut de pouvoir l'étayer objectivement, la durée retenue pour le plafond, soit neuf mois sur trois ans, paraît malgré tout relativement équilibrée et de nature à réduire la charge pour les PME, en tous les cas pour les plus importantes, tout en n'obérant pas à l'excès la capacité de contrôle des administrations. Votre rapporteur juge toutefois indispensable de moduler la durée des contrôles en fonction de la taille de l'entreprise et propose en conséquence un plafond de six mois sur trois ans pour les très petites entreprises (TPE) de moins de dix salariés ;
- le périmètre retenu pour l'expérimentation est à la fois très significatif - près de 20 % des PME françaises - et pose par nature la question d'une rupture d'égalité entre les PME177(*) ;
- le plafonnement de la durée des contrôles admettra un très grand nombre d'exceptions qui risquent, en pratique, de le priver d'une grande partie de ses effets ; au-delà des contrôles explicitement ou implicitement exclus (droit européen et international, santé publique, sécurité des biens et des personnes, environnement, obligations contractuelles, contrôles des autorités de régulation, contrôles en cas d'indices précis et concordants ou contrôles sollicités par l'entreprise elle-même), on rappellera que sont aussi exclus les contrôles réalisés par les organismes accrédités ou agréés178(*), qui sont pourtant le premier poste de « charge » selon l'un des deux rapports d'inspection, ainsi que les demandes statistiques qui peuvent aussi s'avérer très chronophages ;
- le mode de calcul de la durée des contrôles, notamment s'agissant des contrôles « perlés » avec présence intermittente des contrôleurs dans les locaux de l'entreprise, impactera fortement la portée réelle du plafonnement. À ce stade de ses réflexions, le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que le contrôle pourrait débuter avec la réalisation du premier contrôle dans l'entreprise et s'achever avec la clôture du contrôle dûment notifiée et qu'une distinction entre les contrôles sur pièces et sur place pourrait être opérée179(*). De même, la façon dont la durée cumulée et la période de référence de trois ans seront calculées, en délais glissants ou non, ne sera pas neutre, l'ensemble de ces modalités étant renvoyé au décret d'application ;
- enfin et surtout, la mise en oeuvre d'un tel dispositif supposera un travail inédit et particulièrement complexe de coordination entre les différentes administrations, de tous types, sans que l'on sache aujourd'hui selon quelles modalités, et tout particulièrement avec quels moyens matériels (systèmes d'information) et humains cette coordination sera organisée. Sur ce point, le Gouvernement se borne à préciser que les moyens en question seront définis lors de la concertation interministérielle prévue pour l'élaboration du décret et que les services préfectoraux auront sans doute vocation à coordonner le travail de contrôle mené par chaque administration au plan local.
Votre commission a adopté, sur la proposition de votre rapporteur, un amendement COM-182 pour limiter la durée cumulée des contrôles à six mois sur une période de trois ans pour les TPE, ainsi qu'un amendement COM-183 supprimant une précision inutile.
Objet : Cet article institue une procédure de médiation entre les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf) et les employeurs.
Le recouvrement des cotisations et contributions de sécurité sociale dues par les employeurs au titre de leurs salariés est assuré en Métropole par le réseau des Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf), conformément aux dispositions de l'article L. 213-1 du code de la sécurité sociale (CSS). En Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, il est assuré par les caisses générales de sécurité sociale (CGSS), conformément aux dispositions de l'article L. 752-4180(*).
Le présent article vise à introduire une procédure de médiation pour le traitement des réclamations formulées par un employeur concernant ses relations avec une Urssaf ou une CGSS.
Il crée à cet effet une section 3 bis au sein du chapitre 3 du titre 4 du livre 2 du CSS, composée d'un unique article L. 243-6-9.
Aux termes de ce nouvel article, les réclamations formulées par un employeur qui concernent ses relations avec l'Urssaf ou la CGSS dont il relève et qui portent sur des cotisations ou contributions de sécurité sociale « peuvent être présentées » au médiateur de cet organisme. Il est précisé que la possibilité de saisir ce médiateur est sans préjudice des voies de recours existantes.
Le médiateur est désigné par le directeur de l'Urssaf ou de la CGSS et doit formuler des recommandations pour le traitement des réclamations qui lui sont adressées, dans le respect des dispositions législatives et règlementaires en vigueur, ce qui exclut toute possibilité pour le médiateur de proposer un règlement en opportunité s'éloignant de l'application stricte des textes.
Le II de l'article L. 243-6-9 proposé précise que la réclamation ne peut être traitée que si elle a été précédée d'une démarche de l'employeur auprès des services de l'organisme et si aucune autre procédure n'a été engagée. Les procédures mentionnées sont les recours relevant du contentieux de la sécurité sociale prévu par l'article L. 142-1 du CSS, la procédure de rescrit prévue à l'article L. 243-6-3, la transaction prévue à l'article L. 243-6-5 et la procédure de contrôle prévue à l'article L. 243-7. L'engagement d'une de ces procédures met fin à la médiation.
La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur ainsi qu'un amendement de notre collègue député Laurent Saint-Martin visant à ce que l'engagement de la procédure de médiation ait un effet suspensif sur les délais de recours et de prescription applicables aux différentes procédures amiables et contentieuses. Cet effet suspensif court à compter de la notification portant sur la recevabilité de la réclamation soumise au médiateur et jusqu'à ce que celui-ci ait communiqué ses recommandations aux deux parties.
En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue député Laurent Saint-Martin ajoutant un IV au présent article afin de prévoir un décret précisant les garanties encadrant l'exercice de la médiation. Ce décret doit notamment porter sur la formation préalable, les compétences requises, l'indépendance, l'impartialité et la confidentialité dans le traitement des réclamations et la formulation des recommandations du médiateur
En cas de contestation, un employeur peut en l'état actuel du droit adresser un recours gracieux aux services concernés puis engager, le cas échéant une procédure contentieuse. Le contentieux de la sécurité sociale connaît une organisation spécifique, conformément aux dispositions de l'article L. 142-1 du CSS. L'employeur peut dans un premier temps saisir la commission de recours amiable (CRA), prévue à l'article R. 142-1 puis, le cas échéant, saisir le tribunal des affaires de sécurité sociale (Tass) mentionné à l'article L. 142-2.
Le présent article vise à créer une alternative à la procédure précontentieuse et contentieuse en permettant le recours à un médiateur.
Le dispositif proposé généralise, en l'inscrivant dans le CSS, une expérimentation menée depuis 2016 par l'Urssaf d'Ile-de-France181(*). Selon les informations communiquées à votre rapporteur, 90 % des recommandations formulées par le médiateur ont été suivies.
En proposant une alternative au recours contentieux, la médiation est de nature à apporter, dans un certain nombre de cas, une solution à des difficultés réelles. Votre rapporteur y est donc favorable.
Il note toutefois que, alors que le médiateur de l'Urssaf d'Ile-de-France accepte dans certains cas des réclamations qui n'ont pas été précédées d'une démarche auprès des services, la rédaction proposée par le présent article l'exclut. Il note par ailleurs que le médiateur sera tenu, dans ses recommandations, au strict respect des textes en vigueur et ne pourra donc pas formuler de proposition de règlement en équité des différends.
Bien que relevant désormais des Urssaf, les travailleurs indépendants sont exclus du champ de la médiation prévu par le présent article qui ne mentionne que les employeurs. Toutefois, les articles L. 612-3 et L. 612-4 du CSS, dans leur rédaction issue de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, prévoient un système de médiation spécifique pour les travailleurs indépendants182(*). Dans le contexte de la suppression du régime social des indépendants (RSI), il semble pertinent de maintenir un dispositif de médiation spécifique.
La médiation constituera une pratique nouvelle pour toutes les Urssaf à l'exception de celle d'Ile-de-France. Pour que cette innovation fonctionne, il convient de laisser une certaine souplesse aux organismes locaux. À ce titre, le renvoi à un décret prévu par l'Assemblée nationale fait craindre que, en cherchant à définir ex ante et de manière uniforme son fonctionnement, le pouvoir règlementaire encadre de manière trop contraignante le développement de la médiation. En outre, prévoir un décret d'application retarde jusqu'à sa parution la mise en oeuvre des dispositions du présent article. Votre commission a donc adopté un amendement COM-70 de votre rapporteur supprimant le renvoi à un décret. Cet amendement précise au niveau législatif que l'exercice des missions du médiateur se fait en toute impartialité et dans le respect de la confidentialité des documents qui lui sont transmis par les employeurs.
Enfin, votre commission a souhaité compléter le dispositif prévu par le présent article en confiant au directeur de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) le rôle d'évaluer le fonctionnement de la médiation dans l'ensemble du réseau des Urssaf et de formuler dans un rapport annuel des propositions d'évolutions législatives ou règlementaires de nature à améliorer les relations entre les employeurs et les Urssaf. Elle a adopté un amendement COM-71 en ce sens de votre rapporteur.
Objet : Cet article propose l'inscription dans le code rural et de la pêche maritime du médiateur de la mutualité sociale agricole.
Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique par l'Assemblée nationale, inscrit l'existence d'un médiateur de la mutualité sociale agricole (MSA) dans un nouvel article L. 723-34-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM).
Aux termes de cet article, un médiateur est nommé pour une durée de trois ans, renouvelable une fois, par le conseil central d'administration de la MSA. Ce médiateur aura pour mission de rendre un avis sur les réclamations dont il sera saisi par tout assuré dont le recours a été rejeté par l'organisme de MSA auquel il est affilié. Il devra par ailleurs proposer des modifications de la règlementation et produire un rapport annuel présenté au conseil central d'administration de la MSA et transmis au Défenseur des droits.
Le régime agricole a créé, en dehors de toute obligation législative, son propre système de médiation dès l'an 2000.
Le médiateur de la MSA traitre plus de 400 saisines chaque année (441 en 2016), émanant pour 83 % d'entre elles des assurés eux-mêmes, dans 16 % des cas de tiers (dont le Défenseur des droits) et marginalement (1 %) des caisses. Une saisine de la commission de recours amiable (CRA) est un préalable à toute réclamation devant le médiateur.
Outre le traitement des réclamations, le médiateur de la MSA formule des propositions d'évolution de la règlementation et transmet un rapport annuel au conseil central d'administration de la CCMSA.
Le bilan de 17 années de médiation réalisé en mai 2017 par le médiateur est globalement positif même s'il est souligné qu'une meilleure information des assurés est souhaitable.
Le présent article, ajouté par l'Assemblée nationale, vise à inscrire dans la loi un dispositif qui existe déjà et qui semble bien fonctionner. Si on peut donc s'interroger sur le caractère indispensable de l'intervention du législateur, il convient en tout état de cause de veiller à ce que l'inscription dans la loi du médiateur de la MSA ne perturbe pas le bon fonctionnement du dispositif existant. À ce titre, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale semble satisfaisante dans la mesure où elle ne remet pas en cause la médiation telle qu'elle est pratiquée au sein du régime agricole depuis plus de quinze ans.
Il convient toutefois de préciser que l'engagement d'une procédure de médiation suspend les délais de recours devant le tribunal des affaires de sécurité sociale (Tass) et que l'introduction d'un tel recours met fin à la médiation. Votre commission a adopté un amendement COM-7 en ce sens de votre rapporteur.
Objet : Cet article propose la création d'un médiateur pour les branches famille et vieillesse des caisses d'allocations familiales et d'assurance vieillesse.
Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique par l'Assemblée nationale, vise à inscrire dans le code de la sécurité sociale (CSS) la création d'un médiateur national pour les branches famille et vieillesse.
Il crée à cet effet une section 4 bis au sein du chapitre VII du titre Ier du livre II du CSS, composée d'un unique article L. 217-7-1.
Aux termes de cet article, les réclamations concernant les relations entre les caisses d'allocations familiales (CAF) ou les caisses d'assurance retraite et de la santé au travail (Carsat) d'une part et leurs usagers d'autre part, portant sur le service des prestations versées par ces caisses peuvent être présentées devant le médiateur national de la branche concernée. Il est précisé que cette possibilité de saisir le médiateur est sans préjudice des voies de recours existantes mais que cette saisine doit avoir été précédée d'une « démarche auprès des services de l'organisme ».
Il est précisé que le médiateur est désigné pour chaque branche par le directeur de la caisse nationale après avis du président du conseil d'administration.
Il a pour mission de formuler auprès du directeur ou des services des caisses des recommandations pour le traitement des réclamations qui lui sont adressées, « notamment lorsqu'elles posent des difficultés particulières » et d'évaluer la médiation dans l'ensemble de la branche concernée, notamment par la réalisation d'un rapport annuel.
L'engagement de la procédure de médiation suspend, le cas échéant, à compter de la notification portant sur la recevabilité de la réclamation et jusqu'à ce que le médiateur ait communiqué ses recommandations aux deux parties, les délais de recours prévus pour les recours relevant du contentieux de la sécurité sociale relevant de l'article L. 142-1 du CSS. L'engagement d'une procédure relevant de ce contentieux, c'est à dire devant la commission de recours amiable (CRA) ou devant le tribunal des affaires de sécurité sociale (Tass) met fin à la médiation.
Le dernier alinéa précise que les dispositions du présent article s'appliquent, pour les prestations relevant de la branche vieillesse, aux caisses générales de sécurité sociale (CGSS), créées en application de l'article L. 752-4 du CSS dans les départements et collectivités de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de La Réunion, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.
La caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) a mis en place depuis 2013 un médiateur national, qui dispose de correspondants dans les Carsat. Ce médiateur a traité 2 771 saisines en 2016.
S'agissant de la branche famille, la convention d'objectifs et de gestion Etat-Cnaf pour 2005-2008 a généralisé l'existence d'un dispositif de médiation dans chaque Caf. En 2016, 17 400 demandes ont été traitées par les médiateurs des Caf, dont 31 % ont conduit à une modification de la position initiale de l'organisme. La médiation a conduit à accorder 6,7 millions d'euros de droit nouveaux et 1,4 million d'euros de remise partielle ou totale d'un indu, une somme équivalente ayant été recouvrée au titre d'indus repérés dans le cadre de la médiation. Ce dispositif est animé par une équipe de trois personnes au sein de la Cnaf, qui traite environ 900 demandes par an, adressées par les usagers mais également par le Défenseur des droits ou par des parlementaires.
En outre, l'article L. 162-15-4 du CSS prévoit un conciliateur par caisse primaire d'assurance maladie et l'article L. 5312-1 du code du travail prévoit un médiateur national de Pôle emploi.
La médiation existe donc d'ores et déjà dans les relations entre les caisses de sécurité sociale et les bénéficiaires des prestations qu'elles servent. Si tant est qu'elle soit réellement nécessaire et indispensable, il importe donc que l'intervention du législateur ne perturbe pas le bon fonctionnement des dispositifs existants. S'agissant de la branche famille, on peut notamment s'interroger sur l'articulation entre le médiateur national créé par le présent article et les médiateurs locaux mis en place au sein de chaque caisse. Si la médiation est un outil utile de prévention du contentieux, créer deux niveaux de médiation qui s'ajouteraient à la phase précontentieuse que constitue la saisine de la CRA pourrait complexifier plutôt que fluidifier les relations entre les caisses et les usagers.
Votre rapporteur s'interroge également sur l'articulation du dispositif prévu par le présent article avec l'expérimentation de la médiation préalable obligatoire (MPO) prévue par la loi de modernisation de la justice du XXIème siècle183(*). En effet, le décret du 16 février 2018184(*) confie au Défenseur des droits une mission de médiation en ce qui concerne les décisions des CAF relatives aux aides personnelles au logement (APL).
Votre commission a adopté plusieurs amendements de votre rapporteur visant à préciser la rédaction proposée.
L'amendement COM-236 a supprimé la notion de « difficultés particulières » qui, associée à l'adverbe « notamment », introduisait une ambiguïté quant aux réclamations qui seraient recevables. Cet amendement a par ailleurs confié au médiateur national la mission de formuler des recommandations de la règlementation et prévu que son rapport annuel est transmis au Défenseur des droits.
L'amendement COM-114 remplace les mentions de l'article L. 142-1, relatif au contentieux spécifique de la sécurité sociale par des mentions de l'article L. 142-2, relatif au tribunal des affaires de sécurité sociale. En effet, tant dans la branche famille que dans la branche vieillesse, le médiateur peut être saisi après une procédure précontentieuse devant la CRA. Il convient donc que l'inscription de la médiation dans la loi n'oblige pas à un bouleversement des pratiques existantes.
Objet : Cet article propose la création à titre expérimental d'un « dispositif de médiation » visant à résoudre les différends entre les entreprises et l'administration.
La médiation fait partie des modes alternatifs de règlement des litiges (MARL) qui se sont particulièrement développés ces dernières années. Reprenant la définition qu'avait proposée le Conseil d'État dans son étude réalisée en 2015, à la demande du Premier ministre, sur le développement de la médiation dans le cadre de l'Union européenne185(*), en vue de la transposition de la directive 2008/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale, il est ainsi possible de définir la médiation comme une « variation de conciliation, qui consiste également en un processus de résolution des litiges fondé sur la recherche d'un accord des parties, mais qui nécessite la participation d'un tiers, le médiateur »186(*). La médiation judiciaire est « engagée sur proposition du juge, à l'occasion d'une action en justice pendante devant lui », tandis que la médiation conventionnelle « se déroule sur le fondement du seul accord des parties, que celui-ci soit intervenu avant ou après la naissance du litige ».
La médiation se distingue donc de la conciliation, même si le Conseil d'État rappelle dans l'étude précitée que les notions n'ont pas de raison d'être distinguées en droit, hormis le fait qu'une conciliation peut avoir lieu sans tiers, les distinctions éventuelles entre les deux modes n'ayant d'effet que lorsque les textes attribuent à tel ou tel terme un régime juridique différent. La médiation se distingue également de la transaction187(*), contrat par lequel les parties mettent fin à un litige né ou à naître en se faisant des concessions réciproques188(*), ou encore de l'arbitrage, procédé par lequel un tiers règle le différend qui oppose plusieurs parties en exerçant la mission juridictionnelle qui lui a été confiée par celles-ci.
Le Conseil d'État, dans son état des lieux sur les processus de médiation existant en France, relevait une multitude de pratiques se réclamant de la médiation, sans que cette dénomination ait un fondement textuel, et couvrant par ailleurs des domaines ou des procédures très hétérogènes.
Plus récemment, l'inspection générale des services judiciaires, selon l'appellation de l'époque, confirmait cet état de fait en relevant que les institutions publiques avaient mis en place nombre de médiateurs sectoriels189(*).
Pour ce qui concerne les relations entre les entreprises et les administrations, les principaux dispositifs de médiation sont les suivants : les médiateurs sectoriels, la médiation en matière de justice administrative - qui peut d'ailleurs être judiciaire ou conventionnelle - et, enfin, le Défenseur des droits.
A. Les principaux médiateurs sectoriels intéressant les entreprises dans leurs différends avec l'administration
Les administrations ont institué des médiateurs sectoriels principalement dans les champs économique et social.
Peut être cité le médiateur du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, créé en 2002190(*), qui a compétence pour recevoir les réclamations individuelles concernant le fonctionnement de ses services dans leurs relations avec les usagers191(*). Correspondant du Défenseur des droits, il est nommé pour trois ans par arrêté du ministre de l'économie192(*). Toute réclamation qui lui est adressée doit avoir été précédée d'un recours gracieux auprès du service concerné, ayant fait l'objet d'un rejet total ou partiel. La médiation n'interrompt pas les délais de recours contentieux. Lorsque la réclamation lui paraît fondée, le médiateur adresse une recommandation au service concerné et est informé des suites données à cette dernière. Si le service saisi entend maintenir la position initialement portée à la connaissance de l'usager, le médiateur peut soumettre l'affaire à l'appréciation du ministre.
Dans son rapport public annuel sur son activité de l'année 2016193(*), le médiateur du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie indique que les demandes de médiation qui lui sont adressées relèvent « dans la majorité des cas, du domaine de compétence de la direction générale des finances publiques s'agissant de la fiscalité et de la gestion publique et, dans une moindre mesure, de la direction générale des douanes et droits indirects, de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de la direction générale du Trésor et également des URSSAF194(*), et du régime social des indépendants (RSI) ».
Ce médiateur n'intervient, en matière fiscale, qu'après la saisine du conciliateur fiscal départemental195(*), compétent pour apporter une solution amiable dans la résolution d'un différend avec l'administration fiscale ou le Trésor public. Ce différend peut porter sur le rejet ou l'admission partielle d'une réclamation, le rejet d'une demande gracieuse de remise de pénalités, ou encore sur la qualité de service.
Lorsqu'un litige survient dans l'application d'une clause d'un contrat ou le déroulement d'un marché public, le titulaire du marché ou la personne publique peuvent solliciter le médiateur des entreprises ou les comités consultatifs de règlement amiable des litiges (CCRA), conformément à l'article 142 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics. Les comités consultatifs de règlement amiable ont pour mission de rechercher des éléments de droit ou de fait en vue d'une solution amiable et équitable196(*). Le médiateur des entreprises agit comme tierce partie, sans pouvoir décisionnel, afin d'aider les parties qui en ont exprimé la volonté à trouver une solution mutuellement acceptable à leur différend. La saisine du comité consultatif de règlement amiable interrompt les différentes prescriptions et les délais de recours contentieux. Quant au médiateur des entreprises, seuls les délais de recours contentieux sont interrompus par sa saisine, suite à une décision du Conseil d'État ayant annulé la disposition réglementaire prévoyant qu'elle interrompait les différentes prescriptions197(*).
Le médiateur des entreprises, nommé pour trois ans par décret du Président de la République198(*), est placé auprès du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, et assure les fonctions précédemment exercées par le médiateur des relations inter-entreprises et par le médiateur des marchés publics199(*). Le champ de compétence du médiateur dépasse largement celui de la commande publique, puisque son champ de compétence principal est celui des litiges commerciaux entre entreprises (acteurs économiques privés) et, en particulier, les relations clients-fournisseur ou de sous-traitance. Le médiateur dispose d'un réseau de 60 médiateurs dans toute la France, dont 44 médiateurs régionaux au sein des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), services déconcentrés de l'État.
Dans son rapport annuel publié pour 2017200(*), le médiateur des entreprises fait état de la répartition des saisines qui lui sont adressées : 31,5 % sont liées à la commande publique, le reste concernant des litiges à l'égard d'une autre entreprise ou des litiges liés à l'innovation, notamment concernant l'obtention du crédit impôt recherche (CIR). Tous les secteurs d'activité sont représentés. Toujours selon le même rapport, la médiation aboutit dans 75 % des cas à un accord amiable entre les deux parties. La médiation proposée est gratuite et confidentielle et vise à aider les deux parties à trouver elles-mêmes une solution, le plus souvent formalisée par un protocole d'accord.
Les règles en matière de médiation appliquées par le médiateur des entreprises
Le médiateur n'est ni juge, ni expert, ni arbitre, ni conciliateur. Il s'engage à respecter les principes suivants :
· confidentialité : chacune des parties, y compris le médiateur, s'engage par écrit à ne divulguer aucune information relative à la médiation ;
· neutralité : le médiateur accompagne les médiés dans la recherche d'un compromis sans donner d'avis personnel ;
· indépendance : aucun lien objectif (personnel ou d'affaires) entre le médiateur et l'un des médiés ;
· impartialité : le médiateur ne prend pas parti, et ne privilégie aucun point de vue sur un autre.
Les médiateurs sont tous formés à la médiation - formation initiale, approfondie et continue - et entretiennent leur compétence par une pratique régulière de la médiation. Ils ont, en moyenne, deux à trois médiations en cours tout au long de l'année, soit une vingtaine de médiations par an et pour certains beaucoup plus.
Source : Site internet du médiateur des entreprises201(*)
En matière sociale202(*), le médiateur national du régime social des indépendants, compétent en matière de litiges relevant de ce régime spécial, dispose d'une centaine de correspondants locaux (médiateurs départementaux).
B. La médiation en matière administrative
La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, complétée par le décret n° 2017-566 du 18 avril 2017 relatif à la médiation dans les litiges relevant de la compétence du juge administratif203(*) a procédé à une réforme en profondeur du régime de la médiation en matière administrative, tant dans son champ d'application204(*), que dans ses modalités, en distinguant la médiation à l'initiative des parties et celle à l'initiative du juge.
La médiation est définie205(*) comme « tout processus structuré, quelle qu'en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l'aide d'un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord, par la juridiction ».
Elle est organisée, sans limitation de domaine, à l'initiative des parties, avec ou sans la coopération de la juridiction, d'une part, ou à l'initiative de la juridiction, avec l'accord des parties, d'autre part. Dans un cas comme dans l'autre, des garanties sont prévues : qualités exigées du médiateur, confidentialité et effet relatif de l'accord auquel parviennent les parties. Le législateur a également fixé des règles incitatives : possibilité de saisir la juridiction aux fins d'homologuer et de donner force exécutoire à l'accord issu de la médiation, possibilité de désigner un magistrat comme médiateur, interruption des délais de recours contentieux et suspension des prescriptions et prise en charge par l'État des frais incombant à une partie bénéficiaire de l'aide juridictionnelle.
Ce dispositif est complété par la possibilité de confier à un expert une mission de médiation ou de lui permettre de l'entreprendre avec l'accord des parties206(*).
Le Conseil d'État a d'ailleurs signé, le 13 décembre 2017, une convention avec le Conseil national des barreaux, formalisant les engagements réciproques des deux parties en faveur de différentes actions visant à créer les conditions nécessaires au développement de la médiation.
Le Défenseur des droits, autorité constitutionnelle207(*), est compétent lorsque des usagers, qui peuvent être des entreprises, s'estiment lésés dans leurs droits et libertés par le fonctionnement d'une administration.
En cas litige avec l'administration, le Défenseur des droits (ou son délégué) peut gratuitement être saisi par : un particulier, une association ou un groupement, ou bien une entreprise.
Toutes les administrations sont concernées : l'État, les collectivités territoriales, les organismes de sécurité sociale ou les hôpitaux, et ce pour différents types de litiges : mauvais fonctionnement du service public ou encore inexécution d'un jugement favorable à un administré.
La saisine du Défenseur des droits ne peut toutefois intervenir qu'après un recours gracieux auprès de l'administration en question. Enfin, la saisine du Défenseur des droits « n'interrompt ni ne suspend par elle-même les délais de prescription des actions en matière civile, administrative ou pénale, non plus que ceux relatifs à l'exercice de recours administratifs ou contentieux208(*)».
Introduit par la commission spéciale à l'initiative de son rapporteur, notre collègue député Stanislas Guerini, l'article 17 bis prévoit la création à titre expérimental d'un « dispositif de médiation » visant à résoudre les différends entre les entreprises et l'administration.
L'article renvoie au décret l'ensemble des modalités de l'expérimentation, qui n'est pas codifiée et dont les résultats seraient transmis au Parlement.
Outre un amendement rédactionnel, plusieurs amendements ont été adoptés en séance publique, à l'initiative de notre collègue députée Laure de La Raudière : un premier ramenant à trois ans au lieu de quatre la durée de l'expérimentation, un deuxième substituant un décret simple au décret en Conseil d'État initialement prévu et, enfin, un troisième modifiant le renvoi au code de justice administrative209(*) concernant les délais de recours et de prescription.
Par ailleurs, le projet de loi prévoit de créer plusieurs autres dispositifs de médiation en matière sociale : un médiateur pour les branches famille et vieillesse des caisses d'allocations familiales et d'assurance vieillesse210(*), un dispositif de recours à la médiation pour les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF)211(*), et l'inscription dans la loi du médiateur de la mutualité sociale agricole212(*).
Si le développement de la médiation constitue indéniablement une démarche à poursuivre en faveur des entreprises, encore faut-il qu'il s'opère de manière cohérente.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale renvoie à un décret l'ensemble des conditions de cette expérimentation d'une médiation entre administrations et entreprises. Rien n'est précisé : ni son organisation, ni la procédure, ni la qualité ou les modalités de nomination du ou des médiateurs.
Cette disposition court le risque être censurée par le Conseil constitutionnel au titre de sa jurisprudence sur l'incompétence négative du législateur. S'il est naturel de recourir au décret d'application pour préciser la mise en oeuvre concrète d'une mesure législative, la logique semble ici presque inversée puisqu'in fine, le périmètre et les modalités de l'expérimentation seraient renvoyés au décret.
Dans ces conditions, il est impossible de dire comment ce dispositif pourrait s'articuler avec les médiateurs sectoriels existants, souvent eux-mêmes structurés en réseau au niveau local et avec les autres dispositifs de médiation prévus par le projet de loi en matière sociale.
Quel serait le rôle de ce dispositif ? Une instance de coordination des médiateurs existants, une forme de voie d'appel en matière de médiation ?
L'élargissement des compétences du médiateur des entreprises, tel qu'évoqué lors des débats à l'Assemblée nationale, ne semble pas, à lui seul, de nature à résoudre le problème. Celui-ci dispose en effet déjà d'un champ de compétences propre, ceux des litiges entre les entreprises, d'une part, et des litiges relatifs à la commande publique, d'autre part. Élargir ses compétences aux litiges entre entreprises et administration impliquerait soit de fusionner certains dispositifs de médiation existants, soit d'en faire une instance de coordination voire d'appel, mais qui semble soulever davantage de difficultés qu'elle n'en résoudrait.
L'articulation de ce dispositif avec la médiation instaurée en matière administrative par la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle n'est pas non plus évidente, et ce alors que la juridiction administrative est en plein effort de mise en oeuvre concrète, sous l'égide du Conseil d'État.
Il est également permis de s'interroger sur le possible empiètement de ce dispositif de médiation générale sur les compétences du Défenseur des droits. Ce point a d'ailleurs été relevé à juste titre par Jacques Toubon lui-même lors de son audition par vos rapporteurs.
Enfin, le dispositif inclut les organismes de sécurité sociale tout en renvoyant au code de justice administrative, alors que ces organismes relèvent du tribunal des affaires de la sécurité sociale, conformément au code de la sécurité sociale.
Pour l'ensemble de ces raisons et à titre conservatoire, en adoptant les amendements de suppression COM-213 de son rapporteur et COM-163 de notre collègue Nathalie Delattre, votre commission a supprimé cet article.
Objet : Cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour modifier les modalités de recouvrement des indus des prestations sociales et des minima sociaux.
Le présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi visant d'une part à créer, pour les bénéficiaires de prestations sociales et de minima sociaux, un droit à rectification des informations les concernant dans le cadre d'une procédure de recouvrement d'indus et d'autre part à harmoniser les règles relatives à la notification d'indus.
Il est précisé que les mesures prises sur la base de cette habilitation ne peuvent faire obstacle à ce que, « après l'exercice du droit à rectification, les sommes indues soient ensuite recouvrées dans les délais et selon les procédures prévues par les dispositions en vigueur ».
L'habilitation est valable pour une durée de dix-huit mois à compter de la promulgation du présent projet de loi. Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la ratification de l'ordonnance.
À l'Assemblée nationale, au stade de l'examen par la commission spéciale, trois amendements rédactionnels du rapporteur ont été adoptés.
Votre rapporteur est favorable à ce que les règles relatives au recouvrement des indus soient clarifiées et harmonisées. Il approuve par ailleurs que les bénéficiaires bénéficient d'un droit à rectification des informations les concernant. Il considère toutefois que le délai de dix-huit mois qui est demandé pour la publication de l'ordonnance est excessif. Votre commission a donc adopté sur sa proposition un amendement COM-3 réduisant à douze mois la durée de l'habilitation et procédant à une correction rédactionnelle.
Objet : Cet article habilite le Gouvernement à prendre, par ordonnance et à titre expérimental, toute mesure en vue, d'une part, de confier aux chambres d'agriculture une nouvelle mission d'information sur la réglementation et les contrôles administratifs, d'appui au dépôt de demandes et d'assistance à la mise en conformité, d'autre part, de permettre des transferts de compétence et de personnel vers les chambres régionales d'agriculture.
Le Gouvernement souhaite procéder à deux types d'expérimentation par la même ordonnance, prise dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, en vue d'effectuer divers ajustements au régime des chambres d'agriculture.
A. Une nouvelle mission d'information, d'appui et d'assistance au bénéfice des agriculteurs
La première expérimentation entend confier de nouvelles missions aux chambres d'agriculture. Les missions du réseau des chambres d'agricultures sont évoquées à l'article L. 510-1 du code rural et de la pêche maritime, alors que celles des chambres départementales et régionales sont énumérées aux articles L. 511-3 et L. 512-2 du même code. Depuis leur création au début du XXème siècle, les chambres ont vocation à représenter les intérêts de l'agriculture auprès des pouvoirs publics. En outre, elles exercent des missions en matière de développement agricole, souvent de nature concurrentielle, comme la formation ou le conseil. Enfin, elles ont la tâche de gérer certaines missions dites de service public, telles que la gestion des centres de formalités des entreprises ou du registre de l'agriculture.
À travers le 1° de l'article 19 du présent projet de loi, le Gouvernement propose de procéder, par ordonnance et pour une durée de trois ans, à une expérimentation qui confierait aux chambres d'agricultures la tâche d'assurer « au bénéfice des exploitants agricoles, une mission d'information sur la réglementation nationale et européenne qui leur est applicable et sur les contrôles susceptibles d'être réalisés à ce titre, d'appui au dépôt des demandes d'aides par ces exploitants et d'assistance à leur mise en conformité avec la réglementation ».
Les chambres d'agriculture exercent déjà des missions de conseil aux agriculteurs, selon deux modalités différentes. Elles ont d'abord développé une offre payante de prestations de services. Depuis quelques années, certaines d'entre elles assurent également une mission de conseil, mais à titre gratuit, dans le cadre du règlement européen n° 1306/2013 du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi des politiques agricoles, qui oblige les Etats membres à mettre en place un système de conseil agricole (SCA).
À ce titre, et suite à une instruction ministérielle du 25 septembre 2015, cinq chambres d'agriculture ont été habilitées par les services déconcentrés du ministère chargé de l'agriculture en vue de participer au SCA. Celui-ci ne portant que sur les thématiques mentionnées au règlement n° 1306/2013213(*), la mission qu'il est proposé de confier aux chambres d'agriculture dans le cadre de la mesure d'expérimentation disposerait d'un champ d'application plus important.
B. Poursuivre la régionalisation du réseau
La seconde expérimentation porte sur la régionalisation des chambres d'agriculture. Le réseau comporte aujourd'hui 13 chambres régionales et 89 chambres départementales et interdépartementales, auxquelles s'ajoute l'assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA) au niveau national. À ce jour, les chambres régionales ont des compétences qui, bien que renforcées par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, restent relativement limitées, telles que la coordination des programmes régionaux de développement agricole et rural, l'harmonisation des conditions d'emploi des personnels des chambres relevant de leur ressort territorial, ou la coordination de l'action de ces mêmes chambres à travers l'adoption d'une stratégie régionale.
La régionalisation du réseau des chambres d'agriculture est une politique constante depuis la fin des années 2000, conduite parallèlement à celle du réseau des chambres de commerce et d'industrie et de celui des métiers et de l'artisanat.
La première vague de réforme du réseau, intitulée « projet Terres d'avenir » (2009-2012), a été pilotée par l'APCA mais, comme l'indiquait le rapport d'information des députées Monique Rabin et Catherine Vautrin relatif aux chambres consulaires, sa mise en oeuvre a été « globalement décevante et inégale selon les territoires »214(*). La Cour des comptes considère que cette réforme « a globalement échoué »215(*).
Une deuxième vague de réforme, lancée en 2014 et intitulée « Colonne vertébrale », vise une réduction du nombre d'établissements et la mutualisation des fonctions support. Selon la Cour, « la réalisation de cet objectif a été considérablement accélérée par la mise en place d'une nouvelle carte des régions, qui a conduit au regroupement des plus petites chambres régionales, et surtout par le décret du 13 mai 2016, pris pour l'application de la loi d'avenir pour l'agriculture d'octobre 2014, qui impose à toutes les chambres la régionalisation des fonctions support d'ici mai 2017216(*). Le caractère contraignant donné à cette réforme était indispensable ». Ce décret de 2016 applique les dispositions introduites par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.
Avec le 2° de l'article 19 du présent projet de loi, le Gouvernement propose d'expérimenter, par ordonnance, et pour une durée de trois ans, le fait de permettre aux chambres régionales d'agriculture d'exercer, « à titre exclusif, en lieu et place des autres établissements du réseau de leur circonscription, tout ou partie des missions attribuées à ceux-ci » et de se voir transférer ou mettre à disposition des personnels employés par d'autres établissements du réseau de leur ressort territorial. En d'autres termes, il s'agit d'établir un cadre juridique permettant de poursuivre la régionalisation du réseau des chambres d'agriculture. L'étude d'impact précise que certains territoires déjà bien engagés dans la régionalisation, tels que la Bretagne ou les Pays de la Loire, entendent se saisir de ce futur cadre normatif.
En séance publique, les députés ont adopté, à l'initiative de Véronique Louwagie, Jeanine Dubié et Fabrice Brun, un amendement tendant à faire reposer l'expérimentation relative au transfert de compétences au niveau régional sur le volontariat des chambres régionales. Lors du vote de cet amendement, le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée, alors que la commission a émis un avis favorable.
Enfin, l'article 19 prévoit le dépôt d'un projet de loi de ratification dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.
Le Gouvernement justifie le recours à une ordonnance par le souhait de déterminer le champ d'action et les conditions de mise en oeuvre des mesures expérimentales en pleine concertation avec le réseau des chambres d'agriculture, et notamment sa tête de réseau, l'APCA. Il serait préférable de mener les concertations nécessaires en amont afin de proposer au Parlement le texte qui en serait issu, plutôt que de recourir à une ordonnance.
Certains articles du projet de loi comportent un alinéa exigeant du Gouvernement la production d'une évaluation de l'expérimentation, mais ce n'est pas le cas de l'article 19. Interrogé à ce sujet par votre rapporteur, le Gouvernement confirme qu'il entend procéder à une évaluation des deux dispositifs envisagés à l'issue de la phase expérimentale. S'agissant de la régionalisation, et contrairement aux craintes exprimées en séance publique à l'Assemblée nationale, le Gouvernement entend pouvoir tirer des conclusions dans les deux sens : si l'expérimentation sur la régionalisation est jugée non pertinente, un nouveau transfert de missions et du personnel associé de la chambre régionale vers les chambres départementales ou inter-départementales de la région devrait pouvoir s'opérer. A l'inverse, si l'expérimentation est jugée pertinente, il conviendra de pérenniser les modifications effectuées.
Dans son rapport relatif aux normes agricoles, notre collègue Daniel Dubois proposait de mettre en place « un accompagnement lors de la mise en place des nouvelles normes, en orientant les personnels des services déconcentrés de l'État et des chambres d'agriculture vers ces missions »217(*). La première expérimentation prévue par l'article 19 contribue à la réalisation de cette recommandation, ce dont votre rapporteur ne peut que se réjouir.
Elle soulève néanmoins la question de son périmètre géographique et de la négociation de ses conditions de financement, qui devront être tranchées dans le cadre de la négociation de l'ordonnance. Le Gouvernement a, en effet, confirmé à votre rapporteur son intention de rédiger cette ordonnance « en pleine concertation avec le réseau des chambres d'agriculture ».
L'article d'habilitation se veut délibérément flou sur la question de la définition du périmètre géographique des deux expérimentations. L'alinéa 5 dispose qu'elles pourront être restreintes à certaines régions ou à certains départements. Les modifications apportées à l'Assemblée nationale sur le volontariat en ce qui concerne la seconde expérimentation n'apportent pas plus d'éléments sur le périmètre géographique de la première ni sur les modalités selon lesquelles les établissements qui y participeront seront désignés. Le Gouvernement considère que les modalités de choix des établissements amenés à participer à l'expérimentation devront être abordées dans le cadre de la négociation de l'ordonnance.
Par ailleurs, la question de la définition des modalités de financement de l'expérimentation par l'ordonnance avait motivé le dépôt, à l'Assemblée, de plusieurs amendements tendant à en préciser que les conditions « organisationnelles et financières ». Lors de l'examen des articles en commission spéciale à l'Assemblée nationale, le secrétaire d'État Olivier Dussopt avait considéré ces amendements comme satisfaits : « dès lors que le texte d'habilitation prévoit qu'elles définissent les conditions générales de l'expérimentation, ils sont satisfaits, car il est évident que ces deux aspects seront abordés soit dans la loi d'habilitation, soit dans les textes d'application réglementaires ».
Votre rapporteur estime que les conditions financières et organisationnelles devront nécessairement être abordées dans le cadre de la rédaction de l'ordonnance, en concertation avec les chambres d'agriculture. Dans la mesure où les débats à l'Assemblée sur cette question ne lèvent pas totalement le doute sur ce point, votre rapporteur a émis un avis favorable à trois amendements identiques COM-14, COM-72 et COM-146, qui ont été adoptés par votre commission, et qui précisent dans l'article d'habilitation que ces sujets devront être abordés dans l'ordonnance.
Quant à l'expérimentation portant sur la régionalisation, votre rapporteur considère que le point d'équilibre trouvé à l'Assemblée nationale offre la garantie qu'elle se déroulera dans les meilleures conditions. Si toutes les chambres n'entendent pas s'engager sur la voie de la régionalisation accrue, d'autres, en revanche, ont besoin d'un cadre normatif clair pour réaliser leurs projets. Interrogée par votre rapporteur à ce sujet, l'APCA considère que, dans les faits, il serait difficilement concevable que les chambres régionales s'engagent dans une telle expérimentation sans recueillir au préalable l'accord des chambres départementales concernées. C'est, du reste, afin de s'assurer qu'aucun transfert de compétence n'ait lieu sans l'accord de la chambre départementale concernée que votre rapporteur a émis un avis favorable à un amendement COM-64 rectifié, que la commission a adopté.
Par ailleurs, face à l'inquiétude de certains syndicats professionnels sur l'expression du pluralisme syndical qui pourrait résulter d'une régionalisation approfondie du réseau, le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur réfléchir aux moyens d'assurer cette expression au sein du réseau en vue du prochain renouvellement des chambres départementales et régionales en 2019.
En conséquence, votre rapporteur a seulement proposé un amendement rédactionnel COM-184.
Objet : Cet article prévoit la transmission systématique, sauf instruction contraire du procureur de la République, d'une copie du procès-verbal constatant une infraction au code de l'environnement ou au code forestier au contrevenant.
I - Le droit existant
Les articles L. 172-16 du code de l'environnement et L. 161-12 du code forestier prévoient que les infractions aux dispositions de ces codes, constatées par les agents habilités au stade d'une enquête préliminaire ou en cas de flagrance, font l'objet de procès-verbaux.
Les procès-verbaux des infractions au code de l'environnement sont adressés, dans les cinq jours qui suivent leur clôture, au procureur de la République. Une copie est transmise, dans le même délai, à l'autorité administrative compétente.
Les procès-verbaux des infractions forestières sont, quant à eux, adressés au procureur de la République lorsque l'infraction est constitutive d'un délit et au directeur régional de l'administration chargée des forêts lorsqu'elle est constitutive d'une contravention. Une copie est adressée simultanément à l'autorité qui n'est pas destinataire de l'original.
En revanche, le contrevenant n'est pas destinataire d'une copie du procès-verbal d'infraction.
Sur la base du procès-verbal, le procureur de la République peut décider d'engager des poursuites à l'encontre du contrevenant.
L'article 20 du projet de loi prévoit une transmission systématique aux contrevenants, lorsqu'ils sont connus, d'une copie des procès-verbaux de constatation des infractions qu'ils ont commises aux dispositions des codes de l'environnement et forestier, sauf instruction contraire du procureur de la République, dans un délai fixé par décret en Conseil d'État.
Il s'agit d'une dérogation par rapport au code de procédure pénale, qui prévoit que la procédure au cours de l'enquête et de l'instruction est secrète, sauf dans le cas où la loi en dispose autrement218(*).
Comme le rappelle l'étude d'impact annexée au projet de loi, une telle transmission systématique est déjà la règle pour certaines infractions aux dispositions du code rural et de la pêche maritime relatives à l'alimentation, à la santé publique vétérinaire et à la protection des végétaux, pour les infractions douanières ou encore pour les infractions en matière de formation professionnelle continue.
Par ailleurs, cet article prévoit une mesure de coordination à l'article L. 521-16 du code de l'environnement, et abroge l'article L. 521-20 du même code qui dispose que « les décisions de l'autorité administrative peuvent faire l'objet de recours en pleine juridiction », puisqu'il s'agit d'une règle générale du droit administratif.
L'Assemblée nationale a, en commission, adopté quatre amendements rédactionnels du rapporteur Stanislas Guerini.
La transmission de copies des procès-verbaux permettra aux personnes mises en cause d'être informées, au stade de l'enquête préliminaire, des infractions qu'elles ont commises.
Les personnes concernées n'étant pas toujours au courant des normes environnementales ou forestières qu'elles enfreignent, du fait de leur nombre et de leur complexité, il est utile de les en informer le plus en amont possible, au moment où ces infractions sont constatées.
Une telle mesure sera particulièrement utile pour les infractions relevées en flagrance par les inspecteurs, sans que le contrevenant ne soit présent et tenu au courant.
La transmission des procès-verbaux de constatation des infractions permettra aux contrevenants de prendre les mesures nécessaires pour se mettre en conformité, avant que le procureur de la République ne décide, le cas échéant, d'engager des poursuites judiciaires.
Par ailleurs, le procureur pourra s'opposer à une telle transmission s'il estime qu'elle pourrait porter atteinte aux besoins de l'enquête.
Pour toutes ces raisons, votre commission est favorable à l'adoption de cet article.
* 146 10 millions d'euros pour la CNAM, entre 8 et 10 millions d'euros pour la CNAF, 5 millions d'euros pour l'ACOSS, et 1,6 millions d'euros pour la CNAV.
* 147 Décret simple.
* 148 En matière de procédures de recours à l'encontre des avis émis dans les espaces protégés au titre du code du patrimoine, le pétitionnaire peut contester le visa conforme de l'architecte des bâtiments de France.
* 149 Voir article 26 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 150 Et seulement modifié par un amendement rédactionnel du même rapporteur en séance.
* 151 Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, art. 5.
* 152 Art. 6 de la loi n° 2014-173 précitée.
* 153 « Une instance de pilotage est instituée en vue de l'élaboration, de la mise en oeuvre et de l'évaluation du contrat de ville. Son organisation et son fonctionnement sont précisés par les signataires du contrat de ville », art. 6 de la loi n° 2014-173 précitée.
* 154 Dès lors que l'article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine prévoit que « la politique de la ville est mise en oeuvre par des contrats de ville conclus à l'échelle intercommunale entre, d'une part, l'État et ses établissements publics, et d'autre part, les communes et établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés. »
* 155 Inspection générale des finances (IGF), Inspection générale des affaires sociales (IGAS), Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET) et Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD).
* 156 « Les contrôles administratifs sur les entreprises industrielles », CGEIET/CGEDD, juillet 2014, et « Mission d'évaluation portant sur les contrôles administratifs exercés sur les entreprises industrielles », IGF/IGAS, septembre 2014.
* 157 Selon le site de l'IGAS, « la mission [n'a] pu converger sur la rédaction d'un rapport unique », sans que les divergences de vues ne soient explicitées.
* 158 On observera par ailleurs que les deux rapports concèdent que, par manque de temps, de données ou à raison de la grande diversité des contrôles, leurs constats ne sauraient être extrapolés à l'ensemble des PME, ni permettre des jugements globaux et définitifs : « [la méthode] ne constituait pas, de loin, une représentation statistique de la diversité des industries françaises », « [les constats faits] ne peuvent qu'encore plus difficilement conduire à une extrapolation chiffrée à l'ensemble des entreprises françaises » (CGEIET/CGEDD, p. 3), « la mission s'est (...) heurtée à la très grande hétérogénéité des méthodes, pratiques, instruments et suites données aux contrôles, qui limite les tentatives d'analyses synthétiques et transversales » et « rendent délicate l'identification de points critiques ou d'enjeux systémiques » (IGF/IGAS, p. 1 de l'introduction), etc.
* 159 IGF/IGAS, p. 1 de la synthèse.
* 160 CGEIET/CGEDD, pp. 3 et 9.
* 161 IGF/IGAS, p. 1 de la synthèse.
* 162 Dont il faut relever qu'ils ne sont pas les premiers cités par les entreprises : « les contrôles réalisés par les organismes agréés apparaissent (...) comme le premier poste de “charge” (en équivalent financier) au sein de l'ensemble des contrôles » et « le temps consommé par les enquêtes et déclarations obligatoires (INSEE, Environnement, etc.) est spontanément mentionné (...) comme une charge pénalisante et (...) inutile », CGEIET/CGEDD, pp. 3, 4 et 5.
* 163 CGEIET/CGEDD, p. 3.
* 164 IGF/IGAS, p. 2 de la synthèse.
* 165 CGEIET/CGEDD, p. 3.
* 166 IGF/IGAS, p. 2 de la synthèse ; de même, CGEIET/CGEDD, p. 24 : « les entreprises et les fédérations professionnelles rencontrées partagent la finalité de la règlementation et sont d'autant plus convaincues de l'utilité des contrôles que ces contrôles contribuent à rendre équitable la concurrence ».
* 167 IGF/IGAS, pp. 38 à 43.
* 168 IGF/IGAS, p. 2 de la synthèse.
* 169 CGEIET/CGEDD, p. 24.
* 170 IGF/IGAS, p. 46.
* 171 En décalant par exemple les contrôles sur place pour tenir compte de la disponibilité des équipes.
* 172 C'est-à-dire lorsque les résultats des contrôles précédents se sont révélés satisfaisants.
* 173 IGF/IGAS, p. 3 de la synthèse.
* 174 Source : étude d'impact, soit « près de 830 000 entreprises (270 657 pour la région des Hauts-de-France et 549 980 pour la région Auvergne-Rhône-Alpes) » sur les 4 384 415 PME françaises recensées au 31 décembre 2015.
* 175 Intervention du ministre en commission lors de la discussion de l'amendement du rapporteur.
* 176 Exposé des motifs de l'amendement adopté en séance.
* 177 On observera au passage qu'une PME qui aurait deux établissements ou plus, l'un situé dans l'une des deux régions concernées par l'expérimentation, et le ou les autres hors de ces régions, se verra appliquer des règles différentes le temps de l'expérimentation.
* 178 Laboratoires, organismes d'inspection ou de certification.
* 179 L'exemple de la limitation à trois mois des contrôles de l'Urssaf sur les TPE ou les travailleurs indépendants a été cité (art. L. 243-13 du code de la sécurité sociale). Cette durée est appréciée entre le début effectif du contrôle, correspondant à la première visite de l'inspecteur en cas de contrôle sur place et à la date de début des vérifications indiqué sur l'avis en cas de contrôle sur pièces, et la lettre d'observations.
* 180 À Mayotte, le recouvrement est assuré par la caisse de sécurité sociale de Mayotte instituée par l'article 22 de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique, à l'assurance maladie, maternité, invalidité et décès, au financement de la sécurité sociale à Mayotte et à la caisse de sécurité sociale de Mayotte.
* 181 Cette mesure fait notamment écho à une des propositions (n° 36) du rapport rédigé par MM. Bernard Gérard et Marc Goua, alors députés en mission, publié en 2015.
* 182 Loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.
* 183 Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, article 5.
* 184 Décret n° 2018-101 du 16 février 2018 portant expérimentation d'une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux.
* 185 Développer la médiation dans le cadre de l'Union européenne, étude du Conseil d'État remise au Premier ministre le 30 juillet 2010 à sa demande, p. 83 et 84. Ce document est consultable à l'adresse suivante : http://www.conseil-etat.fr/Decisions-Avis-Publications/Etudes-Publications/Rapports-Etudes/Developper-la-mediation-dans-le-cadre-de-l-Union-europeenne
* 186 L'étude cite également une autre définition de Jean-Pierre Bonafé-Schmitt, selon lequel la médiation est un « processus le plus souvent formel par lequel un tiers neutre tente à travers l'organisation d'échanges entre les parties de permettre à celles-ci de conforter leurs points de vue et de rechercher avec son aide une solution au conflit qui les oppose ». La médiation, une autre justice, éditions Syros-Alternatives, collection Alternatives sociales, 1992.
* 187 Voir commentaire de l'article 13.
* 188 Articles 2044 et suivants du code civil.
* 189 Rapport sur le développement des modes amiables de règlement des différends, inspection générale des services judiciaires, avril 2015, n° 22-15. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.justice.gouv.fr/publication/2015_THEM_Rapport_definitif_reglement_conflits.pdf
* 190 Décret n° 2002-612 du 26 avril 2002 instituant un médiateur du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. L'intitulé du décret n'a pas évolué au gré des différents changements de dénomination des ministères.
* 191 Personnes physiques ou personnes morales. Le médiateur n'est en revanche pas habilité à se prononcer sur les demandes collectives émanant d'organisations professionnelles ou syndicales.
* 192 Il dispose toutefois d'un service et de moyens qui lui sont propres et ne dépendent d'aucune autre administration de Bercy.
* 193 Rapport 2016, Le médiateur du ministère de l'économie et des finances. Ce document est consultable à l'adresse suivante : https://www.economie.gouv.fr/files/directions_services/mediateur/ra-mediateur2016.pdf
* 194 Sauf l'URSSAF Ile-de-France qui a son propre médiateur interne.
* 195 Toute saisine du conciliateur portant sur des différends concernant l'impôt exige une démarche préalable obligatoire auprès du service des impôts.
* 196 Les comités consultatifs de règlement amiable des litiges (CCRA) émettent un avis non contraignant au sujet de dossiers dont ils sont saisis.
* 197 Le Conseil d'État statuant au contentieux a annulé le quatrième alinéa de l'article 142 du décret du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics précité en tant qu'il prévoyait que la saisine du médiateur des entreprises dans ce cadre, interrompait le cours des différentes prescriptions (décisions n°s 403768 et 403817 du 17 mars 2017). N'étant pas saisi de la même question concernant les comités consultatifs de règlement des litiges, ceux-ci continuent d'agir selon les mêmes modalités qu'auparavant.
* 198 La dernière nomination date du 14 janvier 2016.
* 199 Le seul texte qui régit le médiateur des entreprises, avec l'article 147 du décret relatif aux marchés publics précédemment cité, est cette décision individuelle, consultable à l'adresse suivante : https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000031844854
* 200 Bilan 2017 - Perspectives 2018, Renforcer la confiance entre les acteurs économiques, le médiateur des entreprises. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.economie.gouv.fr/files/files/PDF/2017/RA2017_Mediateur_Entreprises.pdf
* 201 Ce site est consultable à l'adresse suivante : https://www.economie.gouv.fr/mediateur-des-entreprises
* 202 Champ dans lequel il existe, par ailleurs, une procédure pré-contentieuse obligatoire, préalablement à la saisine du tribunal des affaires de sécurité sociale, via la saisine d'une commission de recours amiable (CRA), compétente pour les litiges survenant entre les assurés et un organisme de sécurité sociale et ceux portant sur des décisions administratives relatives à l'assujettissement, l'affiliation, les cotisations et les prestations. Tous les usagers des organismes de sécurité sociale peuvent saisir la CRA, y compris donc, des entreprises. Voir articles L. 142-1 et suivants du code de la sécurité sociale.
* 203 Le décret n° 2018-101 du 16 février 2018 portant expérimentation d'une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux a également complété la loi, mais ces procédures ne concernent pas, à ce stade, les entreprises.
* 204 Auparavant, la médiation était prévue uniquement pour les litiges transfrontaliers n'impliquant pas l'usage de prérogatives de puissance publique, conformément à la directive 2008/52/CE dont la transposition a justifié la création des articles L. 771-3 et suivants du code de justice administrative (ordonnance n° 2011-1540 du 16 novembre 2011 portant transposition de la directive 2008/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale).
* 205 Articles L. 213-1 et suivants du code de justice administrative.
* 206 Article R. 621-1 du code de justice administrative.
* 207 Article 71-1 de la Constitution, loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 et loi n° 2011-334 du 29 mars 2011.
* 208 Article 6 de la loi organique citée supra.
* 209 « Les délais de recours contentieux sont interrompus et les prescriptions sont suspendues à compter du jour où, après la survenance d'un différend, les parties conviennent de recourir à la médiation ou, à défaut d'écrit, à compter du jour de la première réunion de médiation. Ils recommencent à courir à compter de la date à laquelle soit l'une des parties ou les deux, soit le médiateur déclarent que la médiation est terminée. Les délais de prescription recommencent à courir pour une durée qui ne peut être inférieure à six mois. »
* 210 Voir commentaire de l'article 17 bis B.
* 211 Via une extension du dispositif de médiation de l'URSSAF Ile-de-France déjà évoqué. Voir commentaire de l'article 17.
* 212 Voir commentaire de l'article 17 bis A.
* 213 Selon le règlement, cinq thèmes doivent obligatoirement être traités : la conditionnalité, le verdissement des pratiques agricoles, la modernisation des exploitations, les exigences relatives à la directive cadre sur l'eau et au règlement régissant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. La France a également intégré deux des thèmes optionnels dans un objectif de contribution du SCA à la mise en oeuvre du projet agro-écologique.
* 214 Rapport d'information n° 3064 déposé par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée nationale en conclusion des travaux de la mission d'évaluation et de contrôle sur les chambres consulaires, leurs missions et leurs financements, 16 septembre 2015.
* 215 Cour des comptes, rapport public annuel, 2017.
* 216 Sur la requête, entre autres, de la Coordination rurale, une disposition de ce décret a été annulée par le Conseil d'Etat, dans une décision du 9 février 2018, le pouvoir réglementaire ne pouvant confier aux chambres régionales l'exercice de certaines missions confiées par la loi aux chambres départementales.
* 217 « Normes agricoles : retrouver le chemin du bon sens », Rapport d'information n° 733 (2015-2016) de M. Daniel DUBOIS, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 29 juin 2016
* 218 Article 11 du code de procédure pénale.

References: l'article 15
 l'article 15
 l'article 15
 l'article 15
 l'article 2
 l'article 142
 l'article 17
in fine
 l'article 19
 l'article 19
 l'article 19
 l'article 19
 l'article 19

L'article 20
 art. 5
 Art. 6
 art. 6
 l'article 6
 l'article 22
 l'article 13
 l'article 142
 l'article 147
 l'article 17
 l'article 17
 l'article 17