Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20091207/lois.html
Timestamp: 2018-12-10 01:12:12+00:00

Document:
Commission des lois : compte rendu de la semaine du 7 décembre 2009
Réforme de la représentation devant les cours d'appel - Audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés
Réforme de la représentation devant les cours d'appel - Examen du rapport et du texte proposé par la commission
Création d'un certificat successoral européen - Examen du rapport et du texte proposé par la commission
Application de l'article 13 de la Constitution - Examen du rapport et du texte proposé par la commission
Réforme des collectivités territoriales - Examen du rapport et du texte proposé par la commission
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a entendu Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, sur le projet de loi n° 16 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme de la représentation devant les cours d'appel.
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, a tout d'abord indiqué que le projet de loi s'inscrivait dans la poursuite du mouvement de simplification de la justice et visait à fusionner les professions d'avocat et d'avoué près les cours d'appel au 1er janvier 2011. Elle a souligné non seulement que les règles de représentation devant les cours d'appel paraissaient complexes et coûteuses aux yeux des justiciables, mais que les règles d'accès à la profession d'avoué étaient incompatibles avec la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Elle a ajouté que la fusion était d'autant plus facile à mettre en place que les avoués bénéficiaient des mêmes diplômes et des mêmes qualifications que les avocats.
Elle a déclaré que la réforme proposée par le Gouvernement modernisait la procédure d'appel en :
- recentrant la représentation sur l'avocat, ce qui permet au justiciable de s'adresser à un professionnel unique, habilité à le conseiller, à le représenter en justice et à plaider son dossier devant les deux degrés de juridiction ;
- réduisant les coûts du procès, le justiciable n'ayant plus à acquitter le tarif de la postulation devant la cour d'appel, tarif qui rémunère l'intervention des avoués ; d'une manière générale, elle a souhaité que la partie succombante supporte davantage les frais de justice engagés par l'autre partie, afin d'encourager à des solutions amiables ;
- prévoyant, dans un décret à paraître, l'obligation, sous peine d'irrecevabilité, d'introduire l'instance par voie électronique devant les juridictions d'appel, généralisant ainsi les expérimentations actuellement conduites. La réforme intervient en effet à un moment où les techniques de communication ouvrent la voie à la dématérialisation des actes de procédure, des expérimentations étant conduites à cet égard dans les cours d'appel de Versailles et de Douai. Elle a précisé que le projet de loi créait un interlocuteur unique des cours d'appel en la personne de l'un des bâtonniers du ressort de la cour, désigné parmi eux pour les représenter, afin de traiter des questions d'intérêt commun, en particulier la postulation et la communication électronique.
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés a ensuite souligné que le projet de loi, tel qu'amélioré par l'Assemblée nationale, comportait trois mesures principales d'accompagnement en faveur des offices d'avoués :
- en premier lieu, il favorise la reconversion professionnelle des avoués et de leurs salariés ; en effet, sauf renonciation de leur part, les avoués deviendront avocats du seul fait de la loi et pourront, s'ils le souhaitent, s'inscrire dans un autre barreau que celui dans le ressort duquel leur office est situé. De même, le projet de loi reconnaît aux avoués qui auraient renoncé à entrer dans la profession d'avocat ou à y rester la possibilité d'accéder à l'ensemble des professions juridiques et judiciaires libérales réglementées (notaire, avocat aux conseils, administrateur judiciaire, mandataire judiciaire, huissier de justice, commissaire-priseur judiciaire, greffier de tribunal de commerce) dans un délai de cinq ans, dans des conditions dérogatoires qui seront fixées par décret en Conseil d'État, s'engageant au passage sur la publication de ce décret, comme de l'ensemble des décrets d'application de la loi, dès la promulgation de cette dernière. De même, elle a souligné, d'une part, que des passerelles vers ces mêmes professions seraient également offertes aux collaborateurs juristes, non titulaires du diplôme d'avoué, d'autre part, que le projet de loi de finances pour 2010 prévoyait la création de 380 emplois dans les services judiciaires, destinés aux salariés des avoués. Elle a précisé que, afin de tenir compte des caractéristiques de cette population, souvent féminine, âgée et peu mobile, et de faciliter l'accès à ces 380 postes, ceux-ci étaient répartis dans les catégories A, B et C de la fonction publique ;
- en second lieu, le projet de loi prévoit l'indemnisation des avoués et de leurs collaborateurs. Elle s'est tout d'abord réjouie que l'examen par l'Assemblée nationale ait permis de porter l'indemnisation des avoués à hauteur de la totalité de la valeur de leur office, alors que le projet de loi initial limitait l'indemnisation aux deux tiers de cette valeur. Elle a également souligné qu'une attention toute particulière était accordée aux avoués titulaires d'un prêt contracté en vue de l'acquisition de leur office ou de parts de société. Pour leur éviter une situation financière délicate, l'État se substituera à eux dans le remboursement du capital restant dû et prendra en charge les frais du remboursement anticipé des emprunts. En outre, il est prévu qu'en toute hypothèse l'indemnisation soit au moins égale au montant de l'apport personnel consenti pour financer l'acquisition de l'office, le cas échéant majoré du montant du capital restant dû au titre des emprunts en cours et que les avoués puissent demander rapidement le versement d'un acompte équivalant à 50 % du montant de leur dernier chiffre d'affaires. Seront également prises en charge les indemnités de licenciement que les avoués auront à verser à leurs salariés au titre des licenciements qui seraient la conséquence directe de la loi. S'agissant de l'indemnisation des salariés, elle a précisé qu'une convention entre l'Etat et les représentants des avoués serait signée dès la promulgation de la loi et prévoirait des aides à la mobilité, y compris pour les salariés recrutés par le ministère de la justice, des allocations destinées à compenser les pertes des revenus ainsi que des actions de formation.
Après avoir précisé que les députés avaient opportunément décidé d'améliorer l'indemnisation des salariés en prévoyant une augmentation du taux d'indemnisation par tranche de cinq ans et sans plafonnement, elle a rappelé que les indemnités de licenciement n'étaient pas soumises à l'impôt sur le revenu ;
- enfin, elle a souligné que le projet de loi prévoyait une période transitoire jusqu'au 1er janvier 2011, période destinée en particulier à faciliter la reconversion des avoués. Elle a relayé les craintes de la profession d'avocat estimant que, pendant cette période, la possibilité pour les avoués de cumuler leur profession avec celle d'avocat créait une « concurrence déloyale ». Elle a toutefois jugé raisonnable la durée de la période transitoire envisagée, considérant qu'elle ne devait pas être limitée dans le temps afin de ne pas prolonger une période d'incertitude.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé les tentatives, en 1971 et 1991, de fusion entre les professions d'avocat et d'avoué près les cours d'appel et souligné qu'à l'époque les premiers présidents des cours d'appel avaient présenté l'intervention comme un gage de sécurité pour la procédure civile applicable devant les cours. Il a relevé que les premiers présidents n'avaient plus aujourd'hui une position aussi unanime.
M. Patrice Gélard, rapporteur, s'est déclaré peu convaincu que la réforme aboutisse à une réduction du coût de l'accès à la justice d'appel pour les justiciables, les avocats risquant d'augmenter leurs honoraires eu égard à leur charge nouvelle en matière de postulation devant les cours d'appel.
Concernant les exigences du droit communautaire, il a reconnu que la directive de 2006 relative aux services dans le marché intérieur (dite « directive Bolkestein ») ne permettait pas de maintenir en l'état le statut des avoués, titulaires d'un office, nommés par le garde des Sceaux et soumis à un tarif, les entraves à la libre prestation des services ne pouvant être justifiées que pour les activités participant à l'exercice de l'autorité publique. Il a toutefois déclaré que cette directive aurait pu conduire à une simple modernisation des règles de représentation devant les cours d'appel, et non à une suppression de la profession d'avoués, ajoutant que d'autres professions du droit, telles que les huissiers, les notaires et les avocats aux conseils, étaient soumises à un régime spécifique, dans le respect du droit communautaire.
Il a jugé que le texte adopté par les députés, en dépit d'améliorations, restait peu satisfaisant, pour les raisons suivantes :
- la date du 1er janvier 2011 pour la fusion entre avoués et avocats lui est apparue prématurée et de nature à perturber le fonctionnement de certaines cours d'appel, d'autant que la loi ne devrait pas être définitivement adoptée par le Parlement avant le printemps 2010. Il a estimé que la plupart des cours et des avocats ne seraient pas en mesure de mettre en oeuvre d'ici à un an la communication dématérialisée en matière d'appel ;
- les conditions selon lesquelles les caisses de retraite des avoués et des avocats assumeront leurs obligations à l'égard des anciens avoués sont imprécises et problématiques ;
- les salariés des avoués, actuellement bien rémunérés, sont moins bien traités que ne l'ont été par le passé ceux des commissaires-priseurs et des courtiers interprètes et conducteurs de navires. Soulignant que ces salariés, bénéficiant aujourd'hui d'une rémunération supérieure à celle qu'ils percevraient dans d'autres secteurs à qualifications égales, subiraient une perte de revenus, il a souhaité que leur indemnité soit portée à un mois de salaire par année d'ancienneté. Indiquant que, par rapport au dispositif demandé par les salariés, les améliorations apportées par l'Assemblée nationale ne bénéficiaient qu'à une vingtaine de salariés totalisant plus de 37 ans d'ancienneté, il a jugé indispensable de soutenir par une aide à la reconversion ceux qui feraient l'effort de trouver rapidement un nouvel emploi. Précisant que les avocats employaient cinq fois moins de collaborateurs que les avoués, il a estimé que les perspectives d'emploi des salariés d'avoués par des avocats étaient limitées ;
- la plus-value éventuellement réalisée par les avoués après perception de l'indemnisation est en soi imposable. Par ailleurs, l'indemnisation pourrait être soumise à des prélèvements supplémentaires dans la mesure où elle serait versée non pas directement aux avoués mais aux sociétés civiles professionnelles qu'ils ont généralement constituées ; enfin, l'indemnisation est très insuffisante pour la cinquantaine de jeunes avoués qui n'ont que quelques années d'ancienneté : en effet, elle ne couvre pas la réparation du préjudice né de la suppression de leur profession ;
- la suppression des offices d'avoués et de leur monopole constitue juridiquement une expropriation pour cause d'utilité publique ; cette suppression se distingue en effet de la suppression des avoués près les tribunaux de grande instance ou de celle du monopole des commissaires-priseurs en matière de ventes volontaires. Les avoués près les tribunaux de grande instance disposent en effet d'une clientèle, qu'ils aiguillent vers les avocats, alors que ce sont les avocats qui orientent leurs clients vers les avoués près les cours d'appel. Les avoués près les cours d'appel perdront par conséquent leur activité et leur clientèle. Seuls certains avoués possèdent une clientèle institutionnelle. M. Patrice Gélard, rapporteur, soulignant que les jeunes avoués ne détenant que des parts sociales en industrie au sein d'un office ne percevraient aucune indemnité, a estimé que cette situation ne paraissait pas conforme aux exigences du droit. Il a jugé que le régime d'indemnisation des avoués devait réparer un préjudice d'ordre patrimonial, fondé sur l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et non une rupture d'égalité devant les charges publiques fondée sur l'article 13 de cette déclaration. En conséquence, les dommages doivent faire l'objet d'une indemnisation intégrale.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a regretté que la question essentielle du financement de l'indemnisation soit abordée dans un texte distinct, le projet de loi de finances rectificatives pour 2009, qui relève, en outre, de la compétence de la commission des finances.
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, a présenté comme une solution équitable la prise en compte de l'ancienneté pour l'indemnisation des salariés et estimé que cette indemnisation devait s'appuyer sur une analyse de chaque situation individuelle.
Indiquant avoir rencontré certains avoués de la cour d'appel de Reims, M. Yves Détraigne a relayé les inquiétudes des avocats au sujet de la période transitoire, jugée trop longue mais a estimé nécessaire, au contraire, de prévoir une entrée en vigueur de la loi suffisamment lointaine pour permettre l'adaptation des avoués et de leurs salariés au nouveau contexte juridique. Il a considéré peu attractif pour les avoués l'accès à la profession d'avocat confrontée actuellement à des difficultés économiques et estimé insuffisantes les possibilités de reconversion pour les salariés. Il s'est demandé si les avocats étaient techniquement prêts à reprendre les fonctions procédurales des avoués, rappelant que la communication par voie électronique deviendrait bientôt une condition de recevabilité des recours en appel. Par ailleurs, il s'est déclaré, pour les mêmes raisons que le rapporteur, sceptique quant à la réduction escomptée du coût supporté par le justiciable en appel. En outre, il a jugé étonnant que le projet de loi prévoie le versement des indemnités de licenciement par les avoués eux-mêmes, et non par le fonds d'indemnisation créé par le texte. Enfin, il a mis en avant que, pour les jeunes avoués, la réforme ne faisait que rétablir leur situation matérielle antérieure à leur prise de fonctions, organisant ainsi une réparation insuffisante de leur préjudice.
M. Jean-Pierre Vial a salué les améliorations apportées par l'Assemblée nationale au texte initial du Gouvernement. A son tour, il a douté que la suppression des avoués aboutisse à un moindre coût de la justice d'appel, eu égard à l'augmentation probable des honoraires des avocats. A cet égard, il a espéré que les juridictions d'appel intègrent cette nouvelle donne dans leur appréciation des frais répétibles de l'article 700 du code de procédure civile. Il a également mis en avant la nécessité de prévoir une période transitoire suffisamment longue afin que les cours d'appel puissent se préparer dans les meilleures conditions au nouveau contexte juridique.
Sur la question de l'indemnisation, il a approuvé les propos du rapporteur et de M. Yves Détraigne concernant respectivement l'analyse sous l'angle de l'expropriation pour cause d'utilité publique et le versement des indemnités de licenciement par le fonds d'indemnisation et estimé que, au regard d'une évaluation faite dans le ressort de la cour d'appel de Chambéry, les améliorations apportées lors de la première lecture à l'Assemblée nationale paraissaient très limitées. Il a également mis en avant la nécessité de clarifier les conditions selon lesquelles les caisses de retraite des avoués et des avocats assumeront leurs obligations à l'égard des anciens avoués.
Mme Alliot-Marie, ministre d'État, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, s'est déclarée prête à demander à ses services des simulations afin d'évaluer le caractère suffisant ou non de l'indemnisation envisagée par le Gouvernement.
Après avoir rappelé que la réforme de 1971 n'avait supprimé que les avoués de première instance, M. Pierre Fauchon a mis en avant l'intérêt de la présente réforme, préférant le système concurrentiel propre aux professions libérales au maintien de situations protégées. A cet égard, il a estimé que la concurrence entre avocats devrait permettre de contenir une augmentation trop forte des honoraires, en particulier pour les clients les plus modestes. Sur la question de l'indemnisation, il a rejoint l'analyse du rapporteur sur l'expropriation et appelé à une réparation plus juste du préjudice subi par les avoués.
M. Jacques Mézard a déclaré que l'Assemblée nationale avait permis de passer d'une « spoliation totale » à une « spoliation partielle » des avoués. Il a jugé que la réforme de 1971 avait été une réussite mais celle de 1991 un échec. Il a mis en avant la compétence des avoués en matière de procédure civile ainsi que leur rôle de conseil, qui conduit parfois les parties à renoncer à interjeter appel. Il a estimé que la suppression des avoués risquait d'entraîner une augmentation du taux d'appel. Considérant que l'indemnisation des salariés devait leur permettre de recevoir un mois de salaire par année d'ancienneté, il a souligné que, compte tenu de l'impréparation des cours d'appel en matière de dématérialisation, la réforme risquait de provoquer un ralentissement de la justice d'appel. Il a déclaré partager l'analyse du rapporteur concernant l'expropriation et redouté que de nombreux avoués ne puissent être intégrés dans des cabinets d'avocat, notamment en province, faute de besoins suffisants. Enfin, il a demandé si le Gouvernement avait l'intention de revaloriser l'aide juridictionnelle.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a jugé faible le montant moyen des émoluments d'avoués en appel, à savoir 900 euros, annoncé par le ministère de la justice ; elle s'est demandé, en conséquence, si ce montant n'intégrait pas l'aide juridictionnelle, auquel cas il lui est apparu souhaitable que le Gouvernement fasse connaître le montant hors aide juridictionnelle.
Elle a par ailleurs souhaité que soit améliorée l'indemnisation des avoués mais a jugé inacceptable que, pendant la période transitoire, les avoués puissent poursuivre leur activité tout en exerçant les fonctions d'avocat.
Enfin elle a redouté les conséquences de la réforme sur le fonctionnement des cours d'appel.
M. Jean-René Lecerf a souhaité savoir si le Gouvernement avait l'intention de remettre en cause le statut des avocats aux conseils.
Après avoir rappelé que certains avoués jouent un rôle essentiel de conseil juridique, M. François Pillet a considéré excessives les craintes concernant les conséquences de la réforme sur le fonctionnement de la justice, rappelant que dans les matières où l'intervention des avoués n'est pas obligatoire, c'est-à-dire en matière sociale et pénale, les cours d'appel ne souffrent pas de l'absence de monopole des avoués. Il a estimé que les avocats pourraient assumer sans difficultés l'obligation d'assignation par voie électronique. Il a également appelé de ses voeux une indemnisation plus juste des avoués et de leurs salariés.
Relevant que l'obligation, sous peine d'irrecevabilité, de présenter les recours en appel constituerait une novation par voie électronique, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est demandé si cette condition de recevabilité était une première et si l'ensemble des avocats et des cours d'appel pourraient être prêts à cette nouvelle règle de procédure au 1er janvier 2011.
Mme Alliot-Marie, ministre d'État, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, a :
- jugé important de fixer une période transitoire pour permettre l'adaptation des avoués et de leurs salariés au nouveau contexte juridique ;
- maintenu que le système concurrentiel conduirait à une baisse du coût de la justice d'appel pour le justiciable ;
- reconnu que la directive relative aux services dans le marché intérieur n'imposait pas la suppression des avoués, mais que cette dernière était souhaitée par le Gouvernement à des fins de simplification ;
- convenu que la question de l'équilibre des caisses de retraite devrait être résolue ;
- jugé réaliste l'entrée en vigueur de la réforme au 1er janvier 2011, les cours d'appel et les avocats étant pleinement capables de faire face à la dématérialisation à cette date et les avoués se préparant déjà aujourd'hui aux conséquences du projet de loi, même si le texte ne sera pas définitivement adopté avant plusieurs mois. Elle a indiqué que le Conseil national des barreaux participait à la mise en oeuvre de la dématérialisation ;
- concernant les inquiétudes des avocats, elle a estimé souhaitable d'autoriser les avoués à cumuler leurs fonctions avec celles d'avocat pendant la période transitoire afin de les aider à se constituer une clientèle, ajoutant que les avoués ne représenteraient qu'environ 1 % du nombre d'avocats en France ;
- estimé que l'entrée en vigueur de la loi ne devait pas être différée, parce que les acteurs concernés s'y préparent depuis plusieurs mois ;
- insisté, sur la question de l'indemnisation, sur la nécessité de privilégier la reconversion professionnelle des avoués et de leurs salariés et fait valoir que les salariés disposant d'une très grande ancienneté seraient mieux traités que les salariés des commissaires priseurs et des courtiers maritimes. Elle a jugé que les avocats pourraient avoir un intérêt à recruter des salariés disposant d'une grande expérience de la procédure d'appel. Par ailleurs, s'agissant des jeunes avoués, elle a estimé que l'inscription d'office au barreau constituait une solution équitable ; enfin, elle a considéré que, conformément au code du travail, il revenait aux avoués, en tant qu'employeurs, d'engager la procédure de licenciement de leurs salariés mais qu'il pourrait, en effet, être envisagé que les indemnités de licenciement soient directement versées aux salariés par le fonds d'indemnisation.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a jugé souhaitable de reprendre, sur ce point, la procédure retenue pour les commissaires-priseurs. Il a souligné que la majorité des salariés avaient entre 11 et 30 ans d'ancienneté et devraient poursuivre une activité pendant plusieurs années avant d'atteindre l'âge de la retraite.
Sur la question de la fiscalité applicable aux indemnités versées aux avoués, Mme Alliot-Marie, ministre d'État, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, a signalé que seules trois sociétés civiles professionnelles étaient soumises à l'impôt sur les sociétés, les autres étant soumises à l'impôt sur le revenu, soulignant que le système retenu était le plus avantageux pour la plupart des avoués.
Enfin, concernant les avocats aux conseils, elle a indiqué qu'ils n'étaient pas soumis à la directive « services » mais à une directive spécifique ; elle ajouté que le Gouvernement n'avait pas l'intention de remettre en cause leur statut mais simplement d'en augmenter le nombre.
Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Patrice Gélard et a établi le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 16 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme de la représentation devant les cours d'appel.
M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué que plusieurs travaux de réflexion avaient conduit le Gouvernement à soumettre au Parlement une réforme organisant la disparition à compter du 1er janvier 2011 de la profession d'avoué près les cours d'appel, dont l'examen se révélait difficile, en raison des enjeux humains d'une telle entreprise. Il a indiqué que la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques avait supprimé la profession d'avoué près les tribunaux de grande instance, mais que le Parlement avait maintenu, lors de l'examen de ce texte, les avoués près les cours d'appel. Il a rappelé que le rapport de la commission pour la libération de la croissance française, présidée par M. Jacques Attali, proposait la suppression de la profession d'avoué près les cours d'appel et la possibilité pour les avoués de devenir avocats, et que le rapport de la commission sur les professions du droit, présidée par Me Jean-Michel Darrois, recommandait la fusion des professions d'avocat et d'avoué près la cour.
Il a indiqué que la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur affectait également la réglementation applicable aux avoués près les cours d'appel. En effet, la profession d'avoué ne peut être regardée comme participant à l'exercice de l'autorité publique conformément à l'article 45 du traité instituant la Communauté européenne, ce qui lui aurait permis d'échapper au champ d'application de la directive. Elle ne figure pas non plus au nombre des professions explicitement exclues de ce champ d'application, comme celles de notaire et d'huissier. En conséquence, la réglementation de la profession d'avoué n'est pas compatible avec les dispositions de la directive services sur la liberté d'établissement des prestataires.
Ainsi, le régime actuel d'autorisation n'est pas compatible avec les exigences de la directive, en particulier parce qu'il limite le nombre des offices. En vertu de l'article 93 de la loi du 27 ventôse an VIII, il est établi près de chaque cour d'appel un nombre fixe d'offices d'avoués. Toute création ou transfert d'office est prononcée par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice (articles 12-2 et suivants du décret du 19 décembre 1945). Par ailleurs, le système des offices aboutit à réserver la possibilité d'être autorisé à exercer l'activité d'avoué aux seuls professionnels qui sont présentés à l'agrément du garde des sceaux par les professionnels déjà autorisés, soit qu'ils souhaitent quitter la profession, soit qu'ils souhaitent céder un certain nombre de parts pour trouver un nouvel associé, et qui reversent à leur prédécesseur la valeur du droit de présentation. Un tel mécanisme est incompatible avec les exigences des articles 12 et 13 de la directive, relatifs à la sélection entre plusieurs candidats et aux procédures d'autorisation.
M. Patrice Gélard, rapporteur, a souligné que pour respecter les prescriptions de la directive services, la disparition de la profession d'avoué n'était pas la seule option envisageable, l'étude d'impact jointe au projet de loi déposé à l'Assemblée nationale évoquant même une option alternative, qui aurait consisté à créer des avocats spécialisés dans la procédure d'appel, sur le modèle en vigueur dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.
Il a expliqué que le Gouvernement avait retenu l'option de la disparition de la profession, afin de simplifier l'accès à la justice d'appel et parce que les avoués ne s'étaient pas suffisamment mobilisés en amont de la réforme pour promouvoir un système fondé sur des avocats spécialisés.
Estimant que l'idée selon laquelle la réforme permettrait de simplifier l'accès à la justice d'appel, en n'obligeant pas le justiciable à recourir à un auxiliaire de justice spécialisé, était fondée, il a jugé que les arguments avancés par le Gouvernement quant à la baisse du coût de la justice d'appel étaient beaucoup moins convaincants. Il a relevé que le financement de la réforme s'appuierait sur la création d'un droit de 330 euros, dû par tout appelant ne bénéficiant pas de l'aide juridictionnelle, dans les procédures avec représentation obligatoire. Précisant que ce droit devait être créé au sein du projet de loi de finances rectificative pour 2009 et que le coût moyen d'un appel avec recours à un avoué atteignait aujourd'hui 900 euros, il a estimé que le coût moyen d'une procédure d'appel serait au moins aussi élevé après la réforme. Si le barème des avoués conduit parfois le justiciable à payer des émoluments très élevés, déterminés en fonction de l'intérêt du litige, les avocats chercheront sans doute à percevoir des honoraires, en dehors de tout barème, pour les procédures d'appel qu'ils mettront en oeuvre.
Evoquant ensuite les conséquences de la réforme sur le fonctionnement des cours d'appel, M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué que les cours n'auraient plus pour interlocuteurs 434 avoués, mais plus de 50 000 avocats. Il a souligné que la réforme intervenait au moment où la Chancellerie s'apprêtait à publier un décret réformant la procédure d'appel et rendant irrecevables, à compter du 1er janvier 2011, les déclarations d'appel et les constitutions d'intimés qui ne seraient pas transmises à la cour par voie électronique, pour les appels formés à l'encontre des décisions rendues à compter de cette date. La sanction d'irrecevabilité suppose que les professionnels, avoués et avocats, ainsi que les cours d'appel, disposent des équipements informatiques nécessaires et soient en mesure de les utiliser dès le 1er janvier 2011.
Le rapporteur a fait savoir que les premiers présidents de cour d'appel et les conseillers de la mise en état qu'il avait entendus estimaient peu probable que les 28 cours d'appel et l'ensemble des avocats soient prêts à respecter dès cette date les nouvelles contraintes définies par le décret réformant la procédure civile. Les avocats devront en particulier s'équiper du matériel et des logiciels nécessaires. M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé que la réforme pourrait donc entraîner des dysfonctionnements dans les cours d'appel pendant quelques mois.
Rappelant que les avoués accéderaient automatiquement à la profession d'avocat, sauf s'ils préféraient rejoindre une autre des professions judiciaires et juridiques, telle que notaire, huissier, ou avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, ou encore exercer une autre profession en intégrant par exemple la magistrature, il a estimé que la situation du personnel des avoués était la plus préoccupante au regard de la réforme. La disparition de la profession d'avoué près les cours d'appel devrait entraîner le licenciement d'une part importante des 1 650 salariés des offices d'avoué, dont près de 70 % ont entre onze et trente ans d'ancienneté. Par ailleurs, la loi de finances pour 2010 prévoit la création de 190 emplois temps plein au milieu de l'année 2010, afin de permettre le recrutement, parmi les salariés des études d'avoué, de 380 personnes qui seront affectées aux greffes des juridictions. Environ 170 collaborateurs juristes, diplômés, bénéficieraient de passerelles vers d'autres professions et pourront en toute hypothèse, grâce à leurs qualifications, se reconvertir plus facilement. Toutefois, une majorité de salariés n'auront, au moment de leur licenciement, aucune perspective immédiate d'emploi.
M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué que la proportion de salariés qui resteront auprès de leur ancien employeur, devenu avocat ou accédant à une autre profession juridique, était difficile à évaluer, ces perspectives de recrutement apparaissant toutefois limitées, chaque avocat employant en moyenne moins d'un salarié, alors que chaque avoué en emploie 4 ou 5. Précisant que les améliorations adoptées par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, n'étaient pas aussi favorables que le dispositif demandé par les salariés, sauf à l'égard de ceux ayant au moins 37 ans d'ancienneté soit, selon les données fournies par la Chancellerie, 18 personnes, il a expliqué avoir demandé au Gouvernement de porter l'indemnité des salariés à un mois de salaire par année d'ancienneté, afin d'indemniser équitablement le plus grand nombre de salariés.
Relevant que le projet de loi ne comportait aucun dispositif visant à inciter les salariés à se reconvertir par eux-mêmes, sans attendre le bénéfice de l'indemnité, il a jugé indispensable de mettre en place une indemnité de reconversion pour les salariés qui démissionneraient parce qu'ils ont trouvé un nouvel emploi, puisque tous devraient connaître une baisse de leurs revenus.
Expliquant que les avoués se trouvaient dans des situations très variables, il a estimé que les plus anciens, proches de l'âge de la retraite, seraient ceux pour lesquels la disparition des offices serait le moins préjudiciable. Il a déclaré que le projet de loi déposé à l'Assemblée nationale, qui prévoyait une indemnisation de chaque avoué à hauteur de 66 % de la valeur de son office, constituait néanmoins une spoliation, atténuée par des amendements du Gouvernement qui ont porté ce taux à 100 % de la valeur de l'office.
M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué que le versement de l'indemnité accordée aux avoués pourrait donner lieu à l'application d'un impôt sur les plus-values, quelques avoués exerçant au sein de sociétés étant en outre susceptibles de voir leur indemnité soumise à l'impôt sur les sociétés. Considérant que les jeunes avoués connaîtraient les situations les plus graves, il a souligné :
- qu'un jeune avoué endetté risquait de ne percevoir quasiment aucune indemnité, puisque celle-ci serait essentiellement utilisée à rembourser le capital restant dû pour l'achat de son office ;
- qu'un avoué détenant seulement des parts sociales en industrie au sein d'une société ne percevrait aucune indemnité et se retrouverait sans clientèle particulière dans le cadre de la nouvelle profession d'avocat, s'il choisissait de la rejoindre.
Indiquant que ces constats le conduisaient à être en désaccord avec les dispositions relatives à l'indemnisation figurant dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, il a regretté que le Gouvernement n'ait avancé aucune proposition d'amélioration.
Relevant que la réforme présentait en outre des difficultés pour l'équilibre des caisses de retraites concernées, la Caisse d'assurance vieillesse des officiers ministériels, la Caisse nationale des barreaux français et la Caisse de retraite du personnel des avocats, il a précisé que celle-ci gérait les régimes d'assurance maladie et décès et de retraite complémentaire des salariés d'avoués et des salariés d'avocats.
M. Patrice Gélard, rapporteur, a expliqué que le projet de loi prévoyait une période transitoire d'un an, du 1er janvier 2010 au 1er janvier 2011, au cours de laquelle les avoués pourraient exercer également la profession d'avocat, afin de se constituer une clientèle dans cette nouvelle profession. Estimant que cette période transitoire était nécessaire pour permettre aux avoués de se préparer à changer de profession, il a observé que les avocats y étaient opposés, parce qu'elle constituerait une distorsion de concurrence.
Il a indiqué que, dans un objectif de cohérence, il avait déposé des amendements tendant à supprimer le tarif de postulation devant le tribunal de grande instance et le monopole géographique de la postulation devant le tribunal de grande instance dans le ressort de chaque cour d'appel, ce qui permettrait aux avocats de postuler devant tous les tribunaux de grande instance dépendant de la cour d'appel dans le ressort de laquelle ils ont établi leur résidence professionnelle. Considérant que cette évolution s'inscrivait dans la logique de simplification de l'accès à la justice et paraissait s'imposer, puisque tous les avocats du ressort d'une cour d'appel pourraient désormais postuler devant cette cour, il a souligné qu'elle suscitait cependant une vive opposition de la profession d'avocat. Il a rappelé que la commission sur les professions du droit, présidée par Me Jean-Michel Darrois, préconisait la suppression du monopole territorial de la postulation des avocats à l'horizon du 31 décembre 2014.
M. Patrice Gélard, rapporteur, s'est dit prêt à retirer ses amendements visant à supprimer le monopole territorial de la postulation devant le tribunal de grande instance dans le ressort d'une cour d'appel, si la commission se prononçait pour le maintien d'une période transitoire pendant laquelle les avoués pourraient également exercer la profession d'avocat dans les mois précédant la disparition de leur profession.
M. Jean-Pierre Michel a souligné la qualité des travaux du rapporteur. Il a indiqué que le groupe socialiste, après avoir assisté à une partie des auditions du rapporteur et entendu lui-même un certain nombre de personnes, se ralliait aux arguments qui venaient d'être exposés. Il a fait valoir que son groupe avait décidé de ne pas déposer de motion de procédure (exception d'irrecevabilité) à l'occasion de l'examen du texte en séance publique mais que le Conseil constitutionnel serait saisi de la conformité à la Constitution de ce projet de loi, notamment de ses dispositions relatives à l'indemnisation des avoués et de leurs personnels, qui ne lui semblent pas conformes au principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques.
Il a considéré que ce projet de loi n'était pas prêt à être adopté en l'état. En effet, il a souligné que seules quelques cours d'appel disposaient des moyens nécessaires pour faire face à la généralisation de la dématérialisation et que l'entrée en vigueur au 1er janvier 2011 de l'obligation, sous peine d'irrecevabilité, de transmettre les actes de procédure à la cour d'appel par voie électronique entraînerait inévitablement une désorganisation qui se traduirait par des nullités de procédures d'appel dommageables pour le justiciable.
En ce qui concerne la suppression de la profession d'avoué, il a estimé que l'indemnisation offerte à ces derniers devait couvrir l'intégralité du préjudice subi, conformément à la jurisprudence administrative relative à la responsabilité du fait des lois.
S'agissant des solutions proposées aux personnels des offices d'avoués, il s'est étonné que des concours leur soient d'ores et déjà réservés alors que la profession d'avoué n'est pas encore supprimée, plaçant de fait ces personnels dans une situation d'incertitude. En outre, il a souligné que ces concours ouvraient droit, pour la plupart, à des postes de contractuels, regrettant qu'aucun emploi pérenne ne leur soit proposé. Enfin, il a considéré que les collaborateurs d'avoués devaient être indemnisés en totalité du préjudice causé par la disparition de leur emploi et que cette indemnisation devait également concerner les personnels qui décident de démissionner sans attendre l'entrée en vigueur de la réforme.
En outre, il a observé que les ressources nécessaires à la mise en oeuvre du projet de loi étaient définies dans le projet de loi de finances rectificative pour 2009 et s'est interrogé sur la conformité à la loi organique relative aux lois de finances de la nouvelle taxe destinée à alimenter le fonds d'indemnisation chargé du paiement des indemnités, estimant qu'une taxe nouvelle ne pouvait être créée qu'en cas de mission nouvelle et non en cas de suppression d'une profession. Il a conclu son propos en observant que les finalités du projet de loi n'apparaissaient pas clairement définies.
M. François Zocchetto a estimé que le projet de loi soulevait, en l'état, deux difficultés principales. En ce qui concerne la date d'entrée en vigueur de la réforme, il a fait savoir que les avocats ne seraient pas prêts à assumer, dans les délais impartis, l'ensemble des procédures d'appel, attirant l'attention notamment sur le fait que de nombreux cabinets n'étaient pas équipés des moyens informatiques nécessaires. Pour cette raison, il a approuvé la démarche du rapporteur tendant à maintenir une entrée en vigueur de la réforme en 2011, considérant qu'un tel délai aurait une vertu incitative. Par ailleurs, il a estimé qu'il n'était pas possible d'aborder la réforme de la procédure d'appel sans évoquer celle de la postulation devant les tribunaux de grande instance, considérant qu'il aurait été souhaitable d'examiner la réforme dans son ensemble. Il a indiqué qu'il voterait en faveur de la réforme portée par le projet de loi, qui lui paraît inéluctable. Il a fait valoir que les jeunes avoués, qui présentent souvent un haut niveau de qualification, feraient d'excellents avocats. En revanche, il a observé avec regret que les personnels des offices d'avoués, qui disposent d'une expérience précieuse et jouissent à l'heure actuelle de conditions de travail favorables, seraient inévitablement touchés par les effets de cette réforme.
M. Alain Anziani a remercié le rapporteur d'avoir renoncé à ses amendements tendant à réformer le monopole territorial de la postulation. Il a en effet observé que supprimer ce monopole dans le ressort de chaque cour d'appel créerait le risque de marginaliser les barreaux dépendant de tribunaux de grande instance « périphériques ». De façon plus générale, il a considéré qu'une réforme d'une telle ampleur nécessitait de s'interroger au préalable sur l'organisation territoriale de la justice. Il a relevé que la période de transition prévue par le projet de loi placerait les avocats en situation de concurrence avec les avoués. Observant que la plupart des personnels des offices d'avoués souhaitaient que cette période de transition soit la plus brève possible, il a estimé indispensable de définir au plus vite une date précise d'entrée en vigueur de la réforme. A ce sujet, il a considéré qu'il serait préférable de reporter l'entrée en vigueur de la loi plutôt que de prévoir une période de transition aux effets incertains. En outre, il a noté que ni les juridictions, ni les avocats ne disposaient des moyens informatiques nécessaires pour mettre en oeuvre dans les délais impartis la réforme relative à la dématérialisation des actes de procédure. Enfin, il a estimé intéressantes les propositions formulées par le rapporteur concernant l'indemnisation des avoués et de leur personnel.
M. René Garrec a souligné la qualité du travail accompli par le rapporteur concernant les collaborateurs d'avoués, qui se distinguent par leur expérience et leur compétence. Il s'est étonné des dispositions du projet de loi permettant à ces personnels d'accéder à des postes de contractuels de la fonction publique par le biais de concours, rappelant que, en droit public français, un concours ouvre l'accès au statut de fonctionnaire, et non de contractuel. En outre, il a observé que ces concours réservés ne seraient ouverts que pendant un an et il s'est interrogé sur le devenir des personnels d'avoués qui auraient échoué à ces concours ou ne s'y seraient pas présentés. De façon générale, il a estimé qu'il aurait été préférable de prévoir le recrutement de ces personnels par des avocats, rappelant que ces derniers sont à l'heure actuelle les principaux clients des études d'avoués. Enfin, il a estimé que la période transitoire d'environ six mois risquait d'être trop courte, considérant qu'il convenait d'instaurer une période d'expérimentation de la réforme d'une durée d'un an.
M. François Pillet a approuvé le rapporteur d'avoir renoncé à ses amendements relatifs à la postulation. Il a rappelé que celle-ci donnait droit à l'application d'un tarif, déterminé par l'Etat, qui entre dans les dépens, lesquels sont à la charge de la partie perdante. Il a considéré que la suppression du monopole territorial de la postulation au sein des cours d'appel aurait des conséquences importantes et se traduirait notamment par une concentration importante des cabinets d'avocats. Estimant, en outre, qu'une telle réforme impliquait de s'interroger sur l'imputation des frais de justice lorsque le justiciable est contraint de recourir à la justice pour faire valoir ses droits, il a souhaité que ces questions soient examinées dans le cadre d'une réflexion globale. Par ailleurs, il a salué le travail accompli par le rapporteur s'agissant de l'indemnisation des avoués et de leurs salariés. Il a observé que la réforme de 1971 avait été particulièrement favorable à ces derniers et que la réforme portée par le projet de loi, même améliorée des amendements du rapporteur, ne créerait pas d'effet d'aubaine.
M. Jean-Jacques Hyest, président, estimant que la réforme de la représentation devant les cours d'appel devait être guidée avant tout par l'intérêt général et par le souci des justiciables, a attiré l'attention sur le fait que la justice ne devait pas être considérée comme un marché. Il a en outre considéré qu'une partie du malaise suscité par cette réforme trouvait sa source dans la crise d'identité que traverse la profession d'avocat à l'heure actuelle. Il a affirmé qu'une bonne réforme ne devait être motivée que par des considérations d'intérêt général.
Examinant l'ensemble des amendements, la commission s'est ainsi prononcée :
Intégration des avoués à la profession d'avocat
Suppression de l'inscription dans la loi d'une spécialisation des avocats en procédure d'appel
Rappel de la compétence du conseil national des barreaux pour la définition des conditions d'obtention des spécialisations des avocats
Mme Des Esgaulx
Extension de l'activité des avocats à la postulation
devant les cours d'appel
M. Gélard, rapporteur
Suppression du monopole géographique de la postulation devant les tribunaux de grande instance dans le ressort de chaque cour d'appel
Coordination avec l'amendement n° 30
M. Patrice Gélard, rapporteur, rappelant que le projet de loi supprimait le tarif de la postulation en appel, a expliqué que l'amendement n° 18, présenté par M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues, tendait à maintenir ce tarif dans un objectif de protection de l'accès au droit, en limitant le coût de l'accès de la justice d'appel. Indiquant qu'il avait lui-même proposé la suppression du tarif de postulation devant le tribunal de grande instance, il a jugé que le maintien du tarif de postulation en appel ne paraissait pas constituer le moyen adéquat pour assurer un coût limité à la justice d'appel. M. Jacques Mézard, estimant que le tarif de postulation devant le tribunal de grande instance et le tarif de postulation en appel étaient très différents, a rappelé que le premier n'avait été réévalué qu'une fois depuis 1960, à hauteur de 20 % en 1973.
Limitation du tarif de postulation aux procédures
Suppression du tarif de postulation devant le tribunal de grande instance
MM. Détraigne et plusieurs de ses collègues
Désignation dans le ressort de chaque cour d'appel
d'un bâtonnier représentant les barreaux
pour traiter des questions d'intérêt commun
M. Détraigne et plusieurs de ses collègues
Désignation d'un ancien président de compagnie d'avoué pour traiter avec le bâtonnier délégué des questions intéressant la cour d'appel
Régimes de retraites de base et complémentaire
et régime invalidité-décès des avoués
Précision relative aux obligations des caisses de retraite des avoués et des avocats à l'égard des anciens avoués
Convention collective réglant les rapports
entre les anciens avoués et leur personnel
M. Michel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés
Renforcement des garanties offertes aux salariés des avoués concernant l'application de leur convention collective
Affiliation du personnel salarié de la nouvelle profession d'avocat à la caisse de retraite du personnel des avocats
Renforcement des garanties offertes aux salariés des avoués pour la conservation du bénéfice de leurs cotisations de retraite
M. Patrice Gélard, rapporteur, a expliqué que l'amendement n° 36 rectifié visait à confier au juge de l'expropriation la détermination du montant de l'indemnisation des avoués, retenant ainsi le principe selon lequel la suppression du droit de présentation, par les avoués, de leur successeur, la suppression de leurs offices et la suppression de leur monopole constituent une atteinte au droit de propriété.
Il a souligné que la suppression de la profession d'avoué près les cours d'appel se distinguait de la suppression des avoués près les tribunaux de grande instance ou de la suppression du monopole des commissaires-priseurs en matière de ventes volontaires. Dans ces derniers cas, les avoués et les commissaires-priseurs avaient gardé leur activité et leur clientèle, dans un cadre devenu concurrentiel. Les avoués près les cours d'appel perdront en revanche leur activité propre et leur clientèle qui leur vient des avocats. Cette situation peut entraîner une nouvelle appréciation des fondements de l'indemnisation des avoués près les cours.
Rappelant que l'indemnisation des commissaires-priseurs se fondait sur l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, relatif à l'égalité devant les charges publiques, M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé que l'indemnisation des avoués près les cours pourrait se fonder sur l'article 17 de cette Déclaration, aux termes duquel « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ».
Il a considéré que le projet de loi pouvait donc prévoir le versement aux avoués d'une indemnité dont le montant doit être fixé par le juge de l'expropriation, en application des règles applicables en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.
Il a expliqué que, sur le fondement de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme faisant référence à l'article premier du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, cet amendement prévoyait que le juge déterminerait une indemnité spécifique allouée aux avoués détenant seulement des parts sociales en industrie.
Soulignant que cette jurisprudence faisait partie du droit existant, il a indiqué que la Cour européenne des droits de l'homme, dans son arrêt Lallement contre France du 12 juin 2003, avait consacré l'obligation pour l'Etat d'indemniser la perte de l'outil de travail et les préjudices matériels qui en résultent, et il a estimé que l'outil de travail des avoués était constitué par l'office qu'ils avaient acquis et duquel ils tiraient leurs revenus.
Relevant que la Cour européenne des droits de l'homme avait jugé que l'expropriation de l'outil de travail imposait une indemnisation spécifique de cette perte spécifique, il a indiqué que la Cour avait constaté que l'expropriation litigieuse avait eu pour effet d'empêcher le requérant de poursuivre de manière rentable son activité. L'intéressé ayant perdu son « outil de travail » sans indemnisation appropriée, la Cour a conclu à la violation de l'article premier du Protocole n° 1. Elle a en outre souligné que le préjudice causé spécifiquement par cette violation de la Convention était susceptible de justifier l'allocation d'une indemnité.
M. Patrice Gélard, rapporteur, observant que le projet de loi ne prévoyait aucune indemnisation pour les avoués détenant des parts sociales en industrie, a considéré indispensable, pour assurer le respect du droit, que le juge leur alloue une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de la loi.
Il a indiqué que l'adoption de cet amendement devrait entraîner des mesures de coordination, notamment à l'article 19 du projet de loi, qui seraient renvoyées à l'examen du texte en séance publique.
Modalités de calcul de l'indemnisation versée aux avoués
Compétence du juge de l'expropriation pour déterminer le montant de l'indemnité des avoués et allouer une indemnité aux avoués détenant des parts sociales en industrie
Majoration de 20 % au plus des indemnités versées aux avoués
Exonération des charges sociales patronales pour l'emploi par d'anciens avoués, dans le cadre de leur nouvelle activité, de salariés qu'ils employaient en tant qu'avoués
Exonération fiscale des plus-values réalisées dans le cadre du versement de l'indemnité accordée aux avoués
Exonération d'impôt, de prélèvements sociaux et de cotisations sociales des plus-values réalisées dans le cadre du versement de l'indemnité accordée aux avoués
Reconnaissance du caractère économique du licenciement
des salariés des avoués - Majoration des indemnités de licenciement
versées à cette occasion
Suppression de la limitation dans le temps de la période de prise en charge par l'Etat des indemnités majorées de licenciement de salariés d'avoués
Mme Des Esgaulx et M. Couderc
Attribution aux salariés d'avoués licenciés d'une indemnité s'élevant à 1 mois de salaire par année d'ancienneté dans la profession
Versement direct par le fonds d'indemnisation des indemnités de licenciement majorées
Versement aux salariés informés de leur probable licenciement et engageant leur propre reconversion, d'une indemnité exceptionnelle de reconversion
Exonération de charges sociales patronales pour les salariés des anciens avoués recrutés par d'autres professions judiciaires et juridiques
Remboursement aux intéressés
des sommes versées pour les licenciements
Versement direct par le fonds d'indemnisation des indemnités de licenciement
l'amendement n° 29 rectifié
Versement sans délai des indemnités de licenciement par l'employeur à son salarié
Paiement direct par le fonds d'indemnisation des indemnités dues aux salariés
chargée de statuer sur les demandes de versement
ou de remboursement d'indemnités
Suppression du délai dans lequel l'avoué doit former sa demande d'indemnisation
Possibilité d'obtenir le versement d'un acompte
ou le remboursement du capital restant dû
sur un prêt pendant la période transitoire
Précision rédactionnelle relative au dispositif de remboursement du capital restant dû par les avoués et garantie pour l'avoué de la possibilité de percevoir un acompte
effectuée au titre des articles 13, 15 et 17
Création, organisation et fonctionnement du fonds d'indemnisation chargé du paiement des sommes dues aux avoués
M. Patrice Gélard, rapporteur, rappelant que l'article 24 du projet de loi prévoyait qu'à partir du 1er janvier 2010 les avoués pourraient exercer simultanément, et jusqu'au 1er janvier 2011, leur profession et celle d'avocat, a indiqué que le calendrier d'examen du texte conduisait à penser qu'il ne serait pas définitivement adopté avant les premiers mois de l'année 2010. Soulignant que cette période transitoire visait à permettre aux avoués de se constituer une clientèle dans leur nouvelle profession et de gérer la liquidation de leur office, il a jugé que les conditions d'entrée en vigueur du dispositif leur permettant d'être également avocat devaient être adaptées. Il a estimé que cette période transitoire devrait par conséquent commencer à compter de la publication de la loi, ce qui ne lui donnerait qu'une durée de six à huit mois. M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que ce dispositif permettant aux avoués d'exercer pendant une courte durée leur profession et celle d'avocat était nécessaire pour assurer une transition convenable vers la nouvelle profession.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a considéré que ce dispositif entraînerait une rupture d'égalité défavorable aux avocats, qui seraient soumis à une concurrence déloyale, puisque les avoués seraient en mesure de conserver, dans leur nouvelle profession d'avocat, une part importante de leur clientèle institutionnelle.
M. Nicolas Alfonsi, estimant que le cumul des deux professions était susceptible de poser des problèmes de déontologie, a relevé qu'une solution alternative consisterait à reporter l'entrée en vigueur de la disparition des offices d'avoués. M. Patrice Gélard, rapporteur, rappelant que l'idée d'une période transitoire avait immédiatement suscité l'opposition des représentants de la profession d'avocat, a estimé que si les avoués devaient être en mesure de se préparer à la disparition de leur profession et à leur reconversion, les avocats se préparaient sans doute à exercer leur nouvelle activité en matière de procédure d'appel. Il a jugé qu'une période transitoire d'une durée raccourcie devait être maintenue afin de permettre une bonne application de la loi.
M. Elie Brun, faisant référence à un article de presse évoquant la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire, a indiqué que les avocats affectés par la suppression d'un tribunal de grande instance devraient recevoir une aide dont le montant maximum était bien inférieur au montant des indemnités allouées aux avoués. Il a estimé que si l'application de la loi était susceptible de présenter des difficultés et si la définition de sa date d'entrée en vigueur se révélait problématique, le Parlement n'était pas tenu d'adopter le texte.
Exercice simultané, pendant la période transitoire,
de la profession d'avocat par les avoués
Report au 1er janvier 2013 de la date à partir de laquelle les avoués peuvent également exercer la profession d'avocat
Report au 1er janvier 2012 de la date à partir de laquelle les avoués peuvent également exercer la profession d'avocat
Report au 1er janvier 2011 de la date à partir de laquelle les avoués peuvent également exercer la profession d'avocat
Report à la date de publication de la loi du départ du délai durant lequel les avoués peuvent également exercer la profession d'avocat
Possibilité pour la partie intéressée de renoncer à l'assistance de son avocat au profit de l'avoué devenu avocat
Conditions, pour les avoués, de leur renonciation à l'exercice
de la profession d'avocat ou de leur inscription à un barreau
autre que celui de leur cour d'appel d'origine
Possibilité pour les avoués quittant leur fonction avant la fin de la période transitoire préalable à la suppression des offices, de bénéficier du dispositif d'indemnisation
Sort des instances d'appel en cours
au moment de la disparition de la profession d'avoué
Possibilité pour l'avoué antérieurement constitué et devenu avocat de renoncer à représenter une partie après
Suppression de l'obligation pour l'avoué renonçant à devenir avocat, lorsqu'il exerce en société et qu'un de ses associés devient avocat, d'en aviser son client
Maintien jusqu'au 31 décembre 2014
de la chambre nationale des avoués près les cours d'appel
Suppression de la bourse commune des chambres
Election d'un ancien président de la chambre nationale des avoués parmi les membres du Conseil national des barreaux
Coordinations textuelles
Coordinations relatives aux références aux avoués près les tribunaux de grande instance et aux avoués près les cours d'appel
Suppression des références faites aux avoués
Abrogation des dispositions contraires au présent texte
Liste des dispositions abrogées
Entrée en vigueur différée de la suppression de la profession d'avoué
Report de trois ans de la suppression de la profession d'avoué
Report de deux ans de la suppression de la profession d'avoué
Report d'un an de la suppression de la profession d'avoué
La commission a ensuite procédé à l'examen, en application de l'article 73 quinquies du Règlement, de la proposition de résolution européenne n° 126 (2009-2010), présentée par M. Pierre Fauchon au nom de la commission des lois, sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la compétence, la loi applicable, la reconnaissance et l'exécution des décisions et des actes authentiques en matière de successions et à la création d'un certificat successoral européen (E 4863).
En application de l'article 73 quinquies du Règlement, M. Jean-Jacques Hyest, président, ayant constaté qu'aucun amendement n'avait été déposé sur le texte, la commission a adopté sans modification la proposition de résolution européenne.
La commission a enfin procédé à l'examen du rapport de M. Patrice Gélard et du texte proposé par la commission pour le projet de loi organique n° 640 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution et le projet de loi n° 641 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que l'examen de ces deux textes donnait lieu pour la première fois, devant la commission des lois, à l'application des dispositions du premier alinéa de l'article 18 du Règlement du Sénat, permettant aux membres du Gouvernement d' « assister aux votes destinés à arrêter le texte des projets et propositions de loi sur lequel portera la discussion en séance ».
M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué que, conformément aux dispositions issues de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le projet de loi organique avait pour objet de déterminer les emplois ou fonctions pour lesquels, « en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée ». Il a rappelé que le cinquième alinéa de l'article 13 précisait que « lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions », le Chef de l'Etat ne pouvait procéder à la nomination envisagée. Il a indiqué en outre que la dernière phrase de l'article 13 renvoyait à la loi ordinaire le soin de déterminer les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés.
Le rapporteur a noté que le Gouvernement avait proposé, dans l'annexe du projet de loi organique, une liste très complète d'emplois et de fonctions concernant 16 autorités administratives indépendantes et 25 entreprises ou établissements publics.
Evoquant les modifications introduites par l'Assemblée nationale, M. Patrice Gélard, rapporteur, a relevé que les députés avaient ajouté à cette liste quatre emplois ou fonctions (le président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, le président de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires, le président de l'Autorité des normes comptables et le directeur général de l'Office national des forêts). Il a indiqué qu'il proposerait à la commission de compléter également cette liste par la mention de trois nouvelles autorités.
Le rapporteur a observé que les députés avaient également prévu, sous la forme d'un article additionnel au projet de loi organique, d'exclure la possibilité de délégation lors d'un scrutin destiné à recueillir l'avis d'une commission sur un projet de nomination. Il a rappelé que, en l'état du droit, le Sénat, conformément aux dispositions de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote permettait aux sénateurs de déléguer leur droit de vote en séance publique ou en commission. Il a précisé que, à l'Assemblée nationale, les délégations de vote étaient également autorisées à l'exception de celles concernant les scrutins relatifs aux nominations personnelles. Il a noté que les députés avaient entendu consacrer cette interdiction dans le projet de loi organique pour les avis rendus en application de l'article 13.
M. Patrice Gélard, rapporteur, s'est déclaré très réservé sur cette initiative. Il a rappelé que la seule interdiction explicite des délégations de vote trouvait actuellement son fondement dans l'article 68 de la Constitution relatif à la procédure de destitution du Chef de l'Etat. Il s'est interrogé sur la constitutionnalité d'une référence à une nouvelle hypothèse d'interdiction de délégations de votes dans un texte à caractère organique. Il a en revanche invité la commission à donner son accord au principe, introduit par les députés dans le projet de loi ordinaire, d'un dépouillement simultané du scrutin relatif à l'avis dans les deux commissions de chaque assemblée. Il a relevé à cet égard que le vote ne suivant pas nécessairement l'audition de la personne pressentie, la délégation serait particulièrement utile pour les parlementaires qui, ayant entendu la personne, ne pourraient être présents au moment du scrutin.
M. Henri de Raincourt ministre chargé des relations avec le Parlement, a indiqué que le Gouvernement serait favorable aux propositions formulées par le rapporteur tendant à compléter la liste des emplois et fonctions soumis à la procédure du cinquième alinéa de l'article 13. Constatant les divergences entre le Sénat et l'Assemblée sur la question des délégations, il a souhaité que les deux assemblées puissent, à la faveur de la navette, parvenir à un accord afin de permettre l'application de l'article 13 de la Constitution. Il a estimé qu'il serait dommage que le Parlement ne se donne pas la possibilité d'aller rapidement au terme d'une réforme dont l'objectif est d'accroître ses prérogatives.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que la Constitution n'imposait pas qu'une procédure identique soit retenue dans les deux assemblées pour prononcer l'avis prévu par l'article 13 de la Constitution. Il a estimé que, au contraire, le constituant avait souhaité laisser aux règlements respectifs de l'Assemblée nationale et du Sénat la détermination de ces dispositions conformément au principe d'autonomie des assemblées.
M. Pierre Fauchon a jugé que la faculté reconnue aux assemblées par l'article 13 de la Constitution de donner un avis sur les nominations atténuait le caractère unilatéral du processus de nomination tout en garantissant sa transparence, ce qui, selon lui, permettrait d'écarter préventivement des candidats dont les compétences ne seraient pas à la hauteur de l'emploi auquel on les destinait. Il a estimé en outre, citant l'exemple du Sénat américain, que le passage devant une commission pourrait être une véritable mise à l'épreuve pour le candidat. Il a estimé que le système proposé par la Constitution était dans l'ensemble équilibré et permettrait de faire progresser la démocratie pluraliste. Il a formulé une seule réserve, craignant que le nouveau mécanisme de nomination ne conduise à favoriser des candidatures sans relief plus susceptibles de recueillir le consensus.
M. Jean-René Lecerf a regretté, s'agissant de l'Office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), que l'avis des commissions soit sollicité sur la nomination du directeur de cette autorité et non sur celle du président de son conseil d'administration pourtant principal titulaire de la responsabilité politique. Il a par ailleurs estimé souhaitable que le vote suive immédiatement l'audition de la personne proposée et craint que l'obligation de simultanéité de dépouillement du scrutin ne remette en cause cette nécessité.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que la disposition adoptée par les députés laissait en pratique à chaque commission la liberté d'organiser le déroulement de la procédure comme elle l'entendait sous la seule réserve que le scrutin fasse l'objet d'un dépouillement simultané.
M. Henri de Raincourt, ministre chargé des relations avec le Parlement, a précisé que l'avis devait porter par priorité sur la fonction exécutive au sein de l'établissement concerné. Il s'est déclaré ouvert à la proposition d'aménagement formulée par M. Jean-René Lecerf, sous réserve de vérifier, d'ici à l'examen du texte en séance publique, qu'une modification sur ce point n'entraîne pas de discordance avec les choix faits par le projet de loi organique pour d'autres organismes.
M. Bernard Frimat a remercié le ministre chargé des relations avec le Parlement d'avoir communiqué aux membres de la commission la liste des emplois et fonctions actuellement désignés par le Président de la République, ce qui permettra de mieux mesurer le champ des nominations susceptibles de relever de la procédure visée au cinquième alinéa de l'article 13. Il a rappelé que s'il était favorable au contrôle du Parlement sur le pouvoir de nomination, le groupe socialiste avait, lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, critiqué l'exigence d'une majorité des trois cinquièmes des voix pour s'opposer à une nomination.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a regretté également que le pouvoir du Parlement sur la procédure de nomination ait été rigoureusement limité.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que la procédure d'avis simple, sans possibilité de veto, déjà mise en oeuvre par le Parlement avant la révision de l'article 13 de la Constitution, avait dissuadé l'exécutif de présenter des candidats qui n'auraient pas recueilli l'assentiment des parlementaires et que, a fortiori, le nouveau cadre constitutionnel conforterait encore l'influence des assemblées.
M. Patrice Gélard, rapporteur, a souhaité attirer l'attention des membres de la commission sur la question particulière de la désignation du président du Conseil constitutionnel lorsque celui-ci est choisi comme tel a été le cas, en certaines occasions, parmi les membres nommés par le Président de l'une des deux assemblées. Il a constaté que la commission de l'autre assemblée n'aurait pas eu alors la possibilité d'émettre un avis sur la nomination de ce membre.
M. Hugues Portelli a rappelé que la présidence du Conseil constitutionnel n'était ni un emploi, ni une fonction et qu'elle n'entrait pas, en conséquence, dans le champ d'application de l'article 13. Il a estimé qu'elle relevait du pouvoir discrétionnaire du Président de la République.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé, à cet égard, que la rédaction de l'article 56 distinguait clairement la nomination des membres du Conseil constitutionnel, soumise au dernier alinéa de l'article 13, de la désignation du président de cette institution nommé par le Président de la République.
M. Jean-Pierre Michel s'est étonné que le Président de la République nomme des présidents de conseils d'administration qui devraient, en principe, être élus par ces conseils.
M. Henri de Raincourt, ministre chargé des relations avec le Parlement, a observé que, le plus souvent, le conseil d'administration d'une institution proposait un candidat, confirmé ensuite par le Président de la République.
Examinant le projet de loi organique, la commission a alors adopté, à l'article premier (liste des emplois et fonctions soumis à la procédure de nomination après avis des commissions compétentes des deux assemblées), trois amendements du rapporteur, visant à compléter l'annexe de ce texte afin de soumettre à la procédure du dernier alinéa de l'article 13 les présidents de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et de la Commission de la sécurité des consommateurs ainsi que le président du conseil d'administration de Voies navigables de France.
Liste des emplois et fonctions soumis à la procédure de nomination après avis des commissions compétentes des deux assemblées
Adjonction à la liste des emplois et fonctions soumis à la procédure du dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution du président de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires
Adjonction à la liste des emplois et fonctions soumis à la procédure du dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution du président de la Commission de sécurité des consommateurs
Adjonction à la liste des emplois et fonctions soumis à la procédure du dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution du président du conseil d'administration de Voies navigables de France
Elle a également adopté deux amendements identiques présentés, d'une part, par le rapporteur et, d'autre part, par M. Hugues Portelli, tendant à supprimer l'article 3 (interdiction de délégation de vote pour les scrutins organisés sur le fondement du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution).
M. Pierre Fauchon a estimé légitime de réserver aux parlementaires ayant entendu le candidat le droit de prendre part au vote sur l'avis que la commission était appelée à rendre. Il a cependant indiqué qu'il se ralliait à la position de la commission, estimant que la détermination des règles dans ce domaine devait rester de la compétence de chaque assemblée.
Interdiction de délégation de vote pour les scrutins organisés sur le fondement du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution
La commission a alors adopté le projet de loi organique ainsi rédigé.
Elle a ensuite examiné le projet de loi ordinaire
A l'article premier (commissions permanentes compétentes pour émettre l'avis sur la nomination), la commission a adopté trois amendements de coordination afin de déterminer dans l'annexe de ce texte, par coordination, les commissions compétentes pour se prononcer sur les trois nouvelles autorités qu'elle proposait d'inclure dans le projet de loi organique.
Commissions permanentes compétentes pour émettre l'avis sur la nomination
Désignation de la commission compétente en matière de transport pour l'avis sur la nomination du président de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires
Désignation de la commission compétente en matière de consommation pour l'avis sur la nomination du président de la Commission de sécurité des consommateurs
Désignation de la commission compétente en matière de transport pour l'avis sur la nomination du président du conseil d'administration de Voies navigables de France
En outre, elle a adopté deux amendements de M. Hugues Portelli, tendant à insérer des articles additionnels après l'article 2 afin de préciser que la commission compétente pour donner un avis sur la nomination du Défenseur des droits en application du quatrième alinéa de l'article 71-1 de la Constitution ainsi que sur la nomination des personnalités qualifiées, membres du Conseil supérieur de la magistrature sur le fondement du deuxième alinéa de l'article 65 de la Constitution, était la commission chargée des lois constitutionnelles.
M. Henri de Raincourt, ministre chargé des relations avec le Parlement, a estimé que la détermination de la commission compétente pour des nominations intéressant des autorités dont le statut relevait de la loi organique devait également être fixée par un texte de niveau organique. Il a noté que le projet de loi organique relatif au Conseil supérieur de la magistrature, actuellement en cours d'examen par le Parlement, prévoyait d'ailleurs de confier l'avis sur les nominations au Conseil supérieur de la magistrature à la « commission compétente en matière d'organisation judiciaire de chaque assemblée ».
M. Patrice Gélard a rappelé que la dernière phrase de l'article 13 de la Constitution rappelait, sans ambiguïté, que la détermination des commissions permanentes compétentes relevait de la loi ordinaire.
Désignation de la commission chargée des lois constitutionnelles pour donner un avis sur la nomination du Défenseur des droits
Désignation de la commission chargée des lois constitutionnelles pour donner un avis sur la nomination des personnalités qualifiées membres du Conseil supérieur de la magistrature
La commission a alors adopté le projet de loi ainsi rédigé.
La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Patrick Courtois et du texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a tout d'abord souligné que la réforme des collectivités territoriales, réforme ambitieuse et très attendue, visait à rendre l'architecture territoriale à la fois plus lisible pour les citoyens et plus efficiente pour les acteurs locaux.
Il a rappelé les travaux conduits par la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot qui a élaboré, sur le rapport de Mme Jacqueline Gourault et de M. Yves Krattinger, des propositions constructives, sur lesquelles l'ensemble du Sénat a eu l'occasion de prendre position lors de deux débats dédiés à l'organisation territoriale.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué avoir engagé une très large concertation au travers de l'audition par lui-même des principaux responsables des collectivités, de l'audition par la commission des lois ouverte à l'ensemble des sénateurs et à la presse, le 28 octobre 2009, des ministres, MM. Brice Hortefeux, Alain Marleix et Michel Mercier, puis de l'organisation, le 2 décembre, d'un débat d'orientation dans les mêmes conditions.
Il a déclaré avoir axé son travail et ses amendements autour de quatre principes : le pragmatisme, le respect des libertés locales, la souplesse et la simplification.
Il a ensuite rappelé les principales dispositions du projet de loi :
- l'institution de métropoles, dotées d'un bloc de compétences obligatoires rassemblant celles de la communauté urbaine, élargies notamment aux autorisations d'utilisation du sol, celles du département en matière de transports scolaires et de voirie ainsi qu'un minimum de compétences économiques du département et de la région. Ce socle pourrait être élargi, par la voie conventionnelle, aux autres compétences régionales et départementales. En outre, l'Etat pourrait transférer à la métropole, à sa demande, de grands équipements et infrastructures ;
- la création d'un nouvel outil : le pôle métropolitain destiné à porter des coopérations renforcées entre territoires urbains qui souhaitent y procéder ;
- la substitution à la loi Marcellin de 1971 d'un nouveau dispositif de fusion de communes qui se veut « plus simple, plus souple et plus incitatif » : celui des communes nouvelles ;
- l'achèvement, le renforcement et la rationalisation de la carte de l'intercommunalité ; la réalisation de ces objectifs passe par l'élaboration d'un schéma départemental, la simplification des procédures, l'amélioration de la représentativité des commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI) et le renforcement de leur rôle, l'attribution aux préfets de pouvoirs spéciaux, la démocratisation des instances intercommunales, au travers de la désignation des délégués des communes membres au suffrage universel direct, selon un système de « fléchage ». Dans ce cadre, un régime unique, applicable à tous les types d'EPCI à fiscalité propre, sera mis en place pour fixer le nombre et la répartition des sièges au sein des conseils communautaires : ces éléments ne seront plus déterminés par un accord amiable entre les conseils municipaux des communes membres, mais par un tableau qui figure à l'article 3 du projet de loi ;
- la création d'une procédure de regroupement de départements et d'une procédure de regroupement de régions ;
- l'abrogation des dispositions relatives aux pays et l'interdiction de conditionner l'octroi d'une subvention à l'appartenance à une structure de coopération territoriale donnée.
Présentant ses amendements, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'ils s'articulaient, pour l'essentiel, autour de onze objectifs :
1. Approuver la création des conseillers territoriaux : après avoir rappelé que le projet de loi procédait à la création des conseillers territoriaux, qui seront élus pour la première fois en mars 2014, il a souhaité répondre aux inquiétudes des élus départementaux comme régionaux, en soulignant que cette réforme permettrait d'améliorer la coordination entre le département et la région, sans remettre en cause les spécificités de chacune de ces deux collectivités, qui resteraient administrées par des assemblées délibérantes distinctes. Il a fait valoir que les conseillers territoriaux, piliers de la clarification des compétences des structures locales, bénéficieraient de missions et de responsabilités plus étendues que leurs prédécesseurs et qu'en conséquence leur création devait être comprise comme un acte de confiance envers les élus locaux. Pour l'ensemble de ces raisons, il a proposé d'approuver la création des conseillers territoriaux, sous réserve de quelques amendements rédactionnels.
2. Pour préserver la liberté des communes et garantir le maintien d'un bloc de compétences propres, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a tout d'abord jugé essentiel de donner une réelle liberté aux communes membres dans la fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des organes délibérants des EPCI. Or, le système proposé par le Gouvernement à l'article 3 du projet de loi, qui ne laisse aucune marge de manoeuvre aux communes, lui est apparu excessivement rigide pour les élus locaux. Il a donc souhaité, dans un souci de pragmatisme, permettre aux communes membres de se dispenser d'appliquer le tableau prévu à l'article 3, à condition de parvenir à un accord unanime et de respecter certaines règles fondamentales.
Dans le même esprit, il a proposé de prévoir que les dispositions relatives à la composition des conseils communautaires n'entreront en vigueur qu'en 2014, soit après le prochain renouvellement général des conseils municipaux, sauf pour les EPCI à fiscalité propre formés après la promulgation de la loi de réforme des collectivités territoriales.
Il a également appelé à conforter l'objectif du projet de loi de préserver les compétences communales tout en améliorant le fonctionnement du couple commune/EPCI, qui constitue l'axe de proximité de l'organisation territoriale ; à cette fin, il a proposé de substituer à la majorité simple, prévue par le projet de loi, une majorité qualifiée pour le transfert de compétences à l'EPCI et pour la détermination de l'intérêt communautaire.
Enfin, il a souhaité revenir sur le caractère automatique du transfert du pouvoir de police au président de l'EPCI dans certains domaines, ce pouvoir faisant partie du noyau des compétences du maire.
3. Afin de favoriser la libre-administration des collectivités territoriales, il a proposé de limiter les pouvoirs du préfet :
- en encadrant son intervention dans le processus de création d'une commune nouvelle lorsque toutes les collectivités concernées y sont favorables ;
- dans le cadre de l'intercommunalité, en supprimant son pouvoir d'appréciation pour mettre en oeuvre le schéma départemental de la coopération intercommunale et en lui imposant les différentes modifications adoptées par la CDCI à la majorité des deux tiers.
4. Souhaitant renforcer les outils dévolus aux collectivités et partageant l'objectif de souplesse et d'économie de fonctionnement promu par le projet de loi, il a proposé de faciliter encore les mises à disposition de services entre les collectivités, notamment entre la métropole et le département ou la région, de manière à adapter plus efficacement les moyens disponibles aux compétences transférées.
5. Il a proposé plusieurs mesures tendant à favoriser le bon fonctionnement des structures locales :
- prévoir l'accord de la commune-centre dans les procédures de création, de modification du périmètre, de fusion, de dissolution des EPCI ou des syndicats mixtes ;
- privilégier la liberté locale pour choisir l'EPCI de rattachement de la commune nouvelle et pour attribuer la qualité d'officier de police judiciaire et d'officier d'état civil aux maires délégués des communes nouvelles ;
- supprimer des orientations fixées au schéma départemental le seuil de 5 000 habitants pour la constitution d'un EPCI.
6. Il a jugé nécessaire de préciser le régime des métropoles :
- en prévoyant un critère de création fonctionnel en plus du seuil démographique afin de garantir aux métropoles un développement comparable aux agglomérations européennes métropolitaines ;
- en abaissant le seuil démographique de création des communautés urbaines de 500 000 à 450 000 habitants afin de conserver une cohérence à la déclinaison des EPCI au regard de leur degré d'intégration ;
- en conciliant les exigences de la réussite des métropoles avec la préservation des compétences du maire en matière d'autorisation d'utilisation du sol.
7. Il a souhaité apporter de nouvelles garanties aux procédures de regroupement des départements et des régions, afin de prévoir que, lorsqu'une consultation a été organisée, l'accord de la population soit recueilli dans chacun des territoires concernés, ce qui évitera qu'un territoire plus peuplé puisse forcer un autre à se regrouper avec lui, en dépit de l'opposition commune de son conseil et de sa population. En cas de désaccord, seule la loi pourrait alors prévoir le regroupement en cause.
Par ailleurs, il a suggéré la mise en place d'une nouvelle procédure permettant aux conseils généraux et au conseil régional qui le souhaitent de solliciter du législateur, avec l'accord de la population, la création d'une collectivité se substituant à la région et aux départements qui la composent.
8. Il s'est réjoui que le projet de loi mette fin à la pratique consistant à conditionner l'octroi d'une subvention à une collectivité à son adhésion à une structure de coopération ou d'organisation intercommunale, notamment un pays. Il a mis en avant la nécessité d'ajouter aux exclusions prévues par l'article 28 du projet de loi le cas des associations de collectivités territoriales derrière lesquelles pourraient se recréer les pays supprimés par l'article 25.
9. Il a suggéré de faciliter le recours, pour les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes, ouverts ou fermés, aux mécanismes de fusion, de substitution ou de dissolution.
10. Il a proposé de clarifier les principes qui régiront l'élaboration de la prochaine loi sur les compétences et de supprimer en partie une disposition trop imprécise sur les cofinancements.
11. Enfin, il a jugé opportun d'améliorer la qualité du projet de loi en le coordonnant avec d'autres textes en cours de discussion devant le Parlement, ou en garantissant sa conformité à la Constitution. Dans ce cadre, il a proposé de mettre en cohérence l'article 4 avec le processus du « Grenelle de l'environnement », et de supprimer l'article 40, qui habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances dans des termes contraires à l'article 38 de la Constitution.
Après avoir souligné que le projet de loi présenté par le Gouvernement s'écartait sensiblement des conclusions de la mission Belot, M. Pierre-Yves Collombat a douté que les modifications que le Sénat apporterait au texte soient significatives.
Il s'est ensuite interrogé sur l'articulation entre l'action économique des métropoles et celles des départements et des régions, notant que les conseillers territoriaux ne disposaient pas de compétences en matière économique.
Il s'est également demandé ce qu'il adviendrait en cas d'opposition du département au transfert de compétences à la métropole.
Enfin, il a regretté que le préfet puisse agir librement en matière d'intercommunalité si la CDCI ne se met pas d'accord à la majorité des deux tiers et s'est interrogé sur la représentativité de cette commission. D'une manière générale, il a estimé que la commune devait demeurer la cellule de base de la démocratie locale et les EPCI de simples organes de coopération.
M. Jean-Pierre Sueur s'est déclaré convaincu de la nécessité d'approfondir le processus de décentralisation, rappelant que la gauche l'avait initié en 1982 puis complété en 1992 au travers du renforcement de l'intercommunalité.
Il a regretté que le projet de loi n'ait pas proposé d'élire les structures intercommunales les plus importantes, telles que les communautés urbaines, au suffrage universel direct.
Il a noté que le projet avait souvent été perçu par les élus locaux comme une remise en cause de leur légitimité, de leur gestion et de leur dévouement.
En outre, il s'est étonné de la proposition de création des conseillers territoriaux, notant l'absence de précédent dans l'histoire administrative de la France ou à l'étranger.
Enfin, il a noté avec regrets que la métropole risquait d'entraver la liberté d'action des communes membres.
Après avoir approuvé l'objectif d'achever et de rationaliser la carte de l'intercommunalité, Mme Jacqueline Gourault a jugé difficile de se prononcer en faveur de la création des conseillers territoriaux dès lors que leur mode de désignation était prévu par un projet de loi distinct qui, selon elle, faisait disparaître la notion de région et portait atteinte aux principes de pluralisme et de parité.
Par ailleurs, elle s'est interrogée sur l'articulation entre, d'une part, la métropole, d'autre part, le département et la région.
M. Alain Anziani a salué deux propositions du rapporteur :
- concilier les exigences de la réussite des métropoles avec la préservation des compétences du maire en matière d'autorisation d'utilisation du sol.
En revanche, il s'est interrogé sur l'opportunité de confier à la métropole des compétences aussi étendues en matière d'équipements, de fiscalité, de voirie, de transports scolaires mais aussi dans le domaine économique. Sur ce dernier point, il a regretté que ce transfert à la métropole puisse conduire à retirer au département ses compétences en matière de tourisme et priver également la région de compétences essentielles.
Enfin, il s'est étonné que le projet de loi comporte un titre IV intitulé « clarification des compétences des collectivités territoriales » qui aurait dû figurer dans le prochain texte relatif aux compétences locales.
M. Jean-René Lecerf a invité la gauche à ne pas commettre la même erreur historique que la droite a commise en 1982 en refusant de voter la loi sur la décentralisation.
Il a fait valoir que, contrairement aux travaux du comité Balladur, la métropole n'avait pas pour vocation de se substituer aux départements.
Il a souligné l'importance des modifications proposées par le rapporteur, citant en particulier la limitation du pouvoir du préfet dans le processus de création d'une commune nouvelle.
Enfin, il a souhaité que les nouvelles règles en matière de fusion de communes ne soient pas utilisées pour éviter les alternances politiques au sein du futur conseil municipal.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a reconnu qu'une partie de la classe politique s'était opposée à la décentralisation, véritable « révolution institutionnelle » qui, pour certains à l'époque, pouvait faire craindre une dissolution de l'Etat.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, s'est déclaré favorable à une évolution de la composition des CDCI afin de renforcer la représentation des communes.
Concernant les compétences des métropoles, il a souligné que plusieurs amendements proposaient de réintroduire le volontariat dans certains secteurs dont celui du transfert des équipements communaux et que la convention entre les métropoles et la région permettrait, le cas échéant, de clarifier l'articulation entre ces structures. Sur la question du mode de scrutin des conseillers territoriaux, il s'est déclaré ouvert à des modifications du texte du Gouvernement lorsque ce dernier serait examiné par le Sénat.
Après une suspension de séance, la commission, examinant l'ensemble des amendements, s'est ainsi prononcée :
Création de conseillers territoriaux
M. Courtois, rapporteur
M. Jean-René Lecerf a expliqué que l'amendement n° 41 tendait à substituer à l'appellation de conseil général celle de « conseil départemental », mieux à même de refléter le territoire d'ancrage de cette assemblée.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'un tel changement de nom n'était pas opportun dans la mesure où les termes « conseil général » étaient bicentenaires et, en conséquence, bien connus par les citoyens.
M. Jean-Pierre Sueur a précisé que cet amendement était présenté depuis une vingtaine d'années et que, à chaque fois, lui était opposé le fait que le changement de dénomination du conseil général n'était intervenu que pendant le régime de Vichy. Il a estimé que cette circonstance n'empêchait pas, à elle seule, une évolution.
Transformation du conseil général en conseil départemental
Puis la commission a examiné l'amendement n° 65 de M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues tendant à réduire le nombre de conseillers municipaux.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il était favorable à cette mesure, qui devait néanmoins être discutée dans le cadre de l'examen du projet de loi n° 61 relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le dispositif proposé conduirait à une réduction des effectifs de l'ensemble des conseils municipaux, ce à quoi M. Pierre-Yves Collombat et Mme Catherine Troendle se sont déclarés défavorables.
Réduction du nombre des conseillers municipaux
Élection au suffrage universel direct des délégués des communes dans les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale
Amendement de coordination concernant les élections des délégués dans les syndicats de communes
Maintien de plein droit avec voix consultative des communes déléguées au sein des organes délibérants des syndicats de communes
A l'article 3, présentant son amendement n° 113, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que le dispositif proposé permettait aux communes membres d'un EPCI à fiscalité propre de fixer librement le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil communautaire en cas d'accord unanime de tous les conseils municipaux.
M. Pierre-Yves Collombat a souligné que, si cette disposition apparaissait intéressante, l'exigence d'unanimité ne simplifierait pas la situation actuelle. Il a estimé souhaitable de retenir une majorité qualifiée car l'unanimité permettrait à une commune préférant seule l'application du tableau prévu à l'article 3 d'empêcher une solution consensuelle.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, ayant jugé que le recours à la majorité qualifiée serait sans incidence, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité connaître la situation actuelle.
M. Pierre-Yves Collombat a indiqué qu'il y avait, la plupart du temps, accord sur la répartition. Il a estimé préférable de continuer à appliquer les statuts des intercommunalités sans imposer une solution autoritaire comme l'envisageait le projet de loi.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait remarquer que la situation actuelle ne permettait pas de prendre suffisamment en compte le facteur démographique.
M. Pierre-Yves Collombat a estimé que cette remarque montrait que la question centrale était celle de la nature de l'intercommunalité : s'agit-il d'une simple coopérative de communes ou de la préfiguration d'une future commune ?
Mme Jacqueline Gourault a estimé légitime de prendre davantage en compte la réalité démographique au sein des intercommunalités. Elle a jugé que le système proposé par le projet de loi n'était pas acceptable dans la mesure où il aurait pour effet d'écraser la représentation des communes moyennes, une commune de 5 000 habitants pouvant, par exemple, avoir le même nombre de délégués qu'une commune de moins de 500 habitants.
M. Bernard Frimat a fait valoir que l'identité d'objet des amendements n°s 113, 2, 68 et 30 rectifié justifiait leur discussion commune par la commission. Il en a ainsi été décidé.
Présentant son amendement n° 2, M. Gérard Collomb a souligné sa volonté de trouver une position équilibrée permettant de préserver la représentation des petites communes, tout en introduisant une règle de proportionnalité démographique. Il s'est dit susceptible de se rallier à l'amendement n° 68 de Mme Jacqueline Gourault dont il a constaté l'identité de vues.
Il a rappelé que, en vertu du système actuel, la répartition des sièges dans l'intercommunalité était opérée d'abord par l'attribution d'un siège à chaque commune puis, dans un second temps, par la répartition des sièges restants aux communes démographiquement les plus importantes.
Il a exposé que le système qu'il proposait visait à l'inverse, en premier lieu, à répartir les sièges au quotient en fonction du critère démographique puis, par la suite, à assurer une représentation de chaque commune. Il a souligné que les communes moyennes et les grosses communes seraient mieux représentées qu'aujourd'hui dans le cadre d'un système prenant en compte à la fois la réalité des territoires et leur poids démographique.
M. Jean-René Lecerf a fait valoir que son amendement n° 30 rectifié résultait d'échanges qu'il avait eus avec l'assemblée des communautés de France, dont il semblait que la position avait évolué pour se rapprocher du système proposé par les amendements n°s 2 et 68. Il a indiqué retirer son amendement.
M. Jean-Pierre Sueur a souligné qu'il était erroné de présenter l'intercommunalité comme une alternative limitée soit à un pur organe de coopération intercommunale, soit, à l'inverse, à une véritable communauté.
Il lui a semblé possible d'envisager une évolution de l'intercommunalité sans pour autant porter atteinte à l'existence des communes. Il a fait remarquer, pour le regretter, que le texte proposé par le Gouvernement aboutissait à la disparition des communes.
M. Pierre-Yves Collombat a affirmé que le projet de loi s'inscrivait dans une volonté de suppression des communes, mais que le Gouvernement ne le disait pas clairement.
Il a rappelé que la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales avait constaté que 75 % des présidents d'intercommunalités étaient issus de la commune-centre, ce qui montrait qu'il n'existait pas de menace de voir les petites communes prendre le contrôle de ces structures.
M. Bernard Frimat a indiqué que, malgré la difficulté des sujets abordés par le projet de loi, il était possible de rechercher des accords dès lors que l'examen des dispositifs se faisait de manière relativement objective, la prise en compte des situations locales particulières ne pouvant être un critère de décision déterminant.
Il a jugé que cette recherche ne pourrait aboutir que si l'examen des amendements n°s 113, 2 et 68 était réservé, afin que des simulations puissent être conduites pour mieux appréhender les effets réels des dispositifs proposés, soulignant l'indigence de l'étude d'impact fournie par le Gouvernement sur la question.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur ayant fait remarquer que les amendements présentés n'étaient pas nécessairement incompatibles, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a dit soutenir la proposition de M. Bernard Frimat tendant à réserver l'examen des amendements.
M. Hugues Portelli a fait valoir que la question de la représentation au sein des intercommunalités devait nécessairement conduire à examiner celle de leurs compétences, très variables selon les territoires, et l'existence ou l'absence d'une ville-centre, comme c'était le cas, en particulier, en région parisienne. Il a souligné que, si les grandes intercommunalités se contentaient souvent de gérer des flux et laissaient aux communes membres des compétences de proximité, il n'en allait pas de même des petites intercommunalités, dans lesquelles des compétences importantes, proches de celles des communes, étaient souvent transférées. Il a estimé qu'il ne fallait pas se placer sous un seul angle arithmétique.
M. Alain Anziani a ajouté qu'il convenait de sortir des seuls rapports électoraux pour prendre en compte les situations où la création d'une intercommunalité n'obéissait pas à une volonté de fusion mais au souci d'assurer une simple coopération de communes.
M. Jean-René Lecerf a souligné que les amendements n°s 2 et 68 présentaient l'avantage d'assurer une représentation plus équitable des communes moyennes et de l'opposition. En revanche, il a indiqué qu'ils auraient pour incidence d'augmenter le nombre des délégués communautaires, alors même qu'il est nécessaire d'éviter les assemblées pléthoriques.
M. Gérard Collomb a fait observer que ces amendements tendaient à éviter l'accroissement du nombre des délégués dans la mesure où le tableau de répartition prévu par le projet de loi ne s'appliquerait qu'à défaut d'accord.
Il lui a semblé possible de créer des intercommunalités équilibrées en réservant, en particulier aux communes, le produit des taxes ainsi que les recettes. Il a souligné que, si les communes devaient être évidemment représentées, cette représentation devait être juste, c'est-à-dire fonction de leur population. Il a rappelé que le poids de la ville-centre était, en tout état de cause, limité à 50 % dans le cadre de l'intercommunalité.
M. Jean-Jacques Hyest, président, ayant souligné que les amendements en discussion n'étaient pas contradictoires, a mis en doute la possibilité de bénéficier de simulations d'ici à la prochaine réunion de commission. Il a fait remarquer que si elle n'adoptait pas de texte sur ce point, la commission donnerait l'impression d'être favorable au dispositif envisagé par le Gouvernement, alors que celui-ci suscitait beaucoup d'émoi. Elle devrait donc, en tout état de cause, établir une rédaction pour l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales avant d'adopter l'ensemble du texte le 16 ou le 17 décembre.
M. Charles Gautier a souligné que des simulations avaient déjà été faites et qu'il suffisait qu'elles soient communiquées à la commission.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que des simulations existaient pour les seules communautés urbaines et montraient que le dispositif envisagé par M. Gérard Collomb et Mme Jacqueline Gourault fonctionnait. Il a jugé qu'il faudrait sans doute plus d'une semaine afin de disposer de simulations pour les autres intercommunalités.
M. Gérard Collomb a estimé que la commission devrait adopter un texte pour cet article.
M. Bernard Frimat a jugé indispensable que la décision sur la représentation des communes au sein de l'intercommunalité soit décidée avant l'élection municipale. M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que cette question était réglée par les amendements n°s 2 et 68.
Sur la proposition de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission a décidé de réserver l'examen des amendements n°s 113, 2 et 68 jusqu'à sa réunion du 16 décembre, un nouveau délai-limite pour le dépôt des amendements sur l'article L. 5211-6-1 en commission étant ouvert à cet effet jusqu'au lundi 14 décembre 2009, à 12 heures.
Modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges
au sein des conseils communautaires
Possibilité de fixer, par accord unanime, le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil communautaire
Répartition des sièges au sein du conseil communautaire
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues
MM. Braye et Lecerf
La commission a ensuite adopté l'amendement n° 117 du rapporteur tendant à rappeler explicitement que, même en cas de création d'une commune nouvelle, la règle selon laquelle une commune ne doit pas disposer de plus de la moitié des sièges au sein du conseil communautaire et ne doit pas se voir attribuer un nombre de sièges supérieur au nombre de ses conseillers municipaux s'applique. Cet amendement tend également à mieux tenir compte de la composition du conseil municipal de la commune nouvelle, en prévoyant que les délégués de la commune nouvelle sont désignés « dans l'ordre du tableau » de cette dernière, ce qui permet de garantir la représentation de toutes les communes préexistantes dans le conseil communautaire de l'EPCI.
M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur la finalité de l'institution de ces communes nouvelles, observant que, s'il s'agissait de créer de nouvelles communes, il aurait été logique de leur appliquer les règles de droit commun applicables à ces dernières.
Rappel de la règle selon laquelle une commune ne doit pas disposer de plus de la moitié des sièges au sein du conseil communautaire et ne doit pas se voir attribuer un nombre de sièges supérieur au nombre de ses conseillers municipaux, et meilleure prise en compte de la composition du conseil municipal de la commune nouvelle.
La commission n'a pas adopté les amendements identiques n°s 3, 66 et 69 de MM. Gérard Collomb, Jean-René Lecerf, Dominique Braye, de Mme Jacqueline Gourault et de plusieurs de ses collègues tendant à prévoir que tous les EPCI pourront disposer de quinze vice-présidents et que, par dérogation, ils pourront porter ce plafond à 20% de l'effectif communautaire.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que de tels amendements allaient à l'encontre des objectifs poursuivis par le projet de loi.
M. Gérard Collomb a fait valoir que la règle limitant à quinze le nombre de vice-présidents des EPCI pouvait s'avérer pénalisante dans les grosses structures intercommunales et a souhaité qu'une certaine souplesse soit introduite sur ce point.
M. Pierre-Yves Collombat a observé que le nombre de vice-présidents constituait l'un des aspects du consensus intercommunal et il s'est prononcé contre sa limitation. Il a concédé que des abus avaient pu être constatés mais qu'il n'était pas utile d'accroître davantage la complexité du dispositif. Il a appelé, en cette matière, à prendre exemple sur les dispositions relatives aux communes disposant de communes déléguées.
M. Jean-René Lecerf a fait valoir que la non-limitation du nombre de vice-présidents avait certes conduit à des abus, mais que dans certaines petites structures intercommunales, le statut de vice-président correspondait à un statut social pour des élus qui exercent souvent ces fonctions de façon bénévole et qui apportent un soutien indispensable au président dans l'exercice quotidien de ses fonctions. Pour cette raison, il a appelé de ses voeux l'introduction d'un critère alternatif permettant d'offrir davantage de souplesse.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que le nombre de vice-présidents était limité dans les conseils généraux et dans les conseils régionaux.
Mme Jacqueline Gourault a considéré que le bon fonctionnement quotidien des structures intercommunales dépendait moins du nombre de vice-présidents que de la façon dont les exécutifs de l'EPCI associent les représentants des communes-membres. Elle a indiqué qu'elle pourrait ne pas être défavorable à une limitation du nombre de vice-présidents, considérant qu'il s'agissait avant tout de mieux associer les maires à la gestion de l'institution intercommunale.
M. Jean-René Lecerf a observé que le nombre de vice-présidents dont peut disposer un conseil général était récemment passé de dix à quinze. Il a proposé d'introduire un élément de souplesse en prévoyant que ce nombre peut être égal à 20% de l'effectif total de l'organe dirigeant sans excéder vingt-cinq.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a observé que les conseils régionaux, dont le nombre de vice-présidents est limité, fonctionnaient de façon satisfaisante et il a estimé qu'il en serait sans aucun doute de même pour les EPCI. Il s'est déclaré favorable à l'introduction d'éléments de souplesse tout en considérant qu'il fallait empêcher la réitération d'abus préjudiciables à l'image des élus locaux.
M. Gérard Collomb a proposé de présenter une version modifiée de son amendement à l'occasion de l'examen du texte en séance publique.
Possibilité de déroger à la limitation à quinze du nombre de vice-présidents des EPCI en portant ce nombre à 20% de l'effectif du conseil communautaire
MM. Lecerf et Braye
Amendement de cohérence avec les amendements n°s 113, 2 et 68 précédemment réservés
A l'article 4 (transformation des conseils économiques et sociaux régionaux en conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux), la commission a adopté l'amendement n° 123 du rapporteur tendant à prévoir, conformément aux conclusions du « Grenelle de l'environnement », la saisine obligatoire des conseils économiques et sociaux régionaux sur les orientations générales retenues par le conseil régional dans le domaine de l'environnement, et l'amendement n° 124 de coordination du même auteur.
(transformation des conseils économiques et sociaux régionaux en conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux)
Saisine obligatoire des conseils économiques et sociaux régionaux sur les orientations générales retenues par le conseil régional dans le domaine de l'environnement
La commission n'a pas adopté l'amendement n° 39 de M. Dominique Braye tendant à insérer un article additionnel après l'article 4 afin de rendre la création de « conseils de développement » et l'élaboration d'un « projet d'agglomération » obligatoires dans les communes nouvelles de plus de 50 000 habitants et dans les métropoles.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir, d'une part, que les communes nouvelles formaient une collectivité territoriale unique et n'avaient de ce fait pas besoin d'outils de coordination ou de concertation spécifiques, et, d'autre part, que les métropoles disposaient déjà de compétences et d'outils suffisants en matière de développement durable, de développement économique et d'aménagement du territoire.
M. Gérard Collomb a estimé qu'il était souhaitable d'encourager les conseils de développement dans les métropoles.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que l'intervention du législateur n'était pas nécessaire pour favoriser de telles initiatives.
Rendre la création de « conseils de développement » et l'élaboration d'un « projet d'agglomération » obligatoires dans les communes nouvelles de plus de 50 000 habitants et dans les métropoles.
La commission est ensuite passée à l'examen des amendements tendant à modifier l'article 5 (organisation de la métropole).
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a précisé que ses amendements avaient pour objet :
- de compléter le critère démographique de création d'une métropole par un critère fonctionnel afin de distinguer l'aire métropolitaine par la présence d'équipements, d'infrastructures, de centres universitaires et de recherches, d'un tissu industriel la qualifiant pour l'ériger en collectivité apte à rivaliser avec ses homologues européennes ;
- de concilier les exigences de la réussite des métropoles avec la proximité en maintenant dans les pouvoirs du maire, sa compétence en matière d'autorisations d'urbanisme ;
- de préserver la cohérence entre les différentes catégories d'EPCI en abaissant le seuil démographique de création des communautés urbaines au niveau de celui exigé pour les métropoles, soit 450 000 habitants ;
- de préciser la situation des personnels transférés par suite des transferts de compétences ;
- de préciser le contenu des conventions et les modalités de transfert des services et de permettre leur mutualisation.
La commission a tout d'abord examiné l'amendement n° 134 du rapporteur tendant à ajouter au critère démographique un critère fonctionnel pour déterminer la métropole.
M. Pierre-Yves Collombat a salué cette proposition du rapporteur tout en estimant la définition retenue trop large car elle pourrait concerner la plupart des villes françaises de plus de 200 000 habitants.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'est interrogée sur les objectifs poursuivis par cet amendement.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que le seul critère quantitatif de 450 000 habitants était insuffisant pour caractériser l'existence d'une métropole.
M. Alain Anziani a observé qu'il n'existait à l'heure actuelle que huit villes françaises de plus de 450 000 habitants et il s'est interrogé sur l'autorité qui serait compétente pour apprécier un tel critère qualitatif.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que l'introduction d'un critère supplémentaire pourrait conduire à refuser l'accès au statut de métropole de l'une ou plusieurs des huit agglomérations qui peuvent aujourd'hui y prétendre.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a retiré son amendement.
Article 5 (organisation de la métropole)
Ajout d'un critère fonctionnel pour définir la métropole
La commission n'a pas adopté l'amendement n° 70 de Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues tendant à faire passer le seuil de création des métropoles de 450 000 à 700 000 habitants.
Mme Jacqueline Gourault, se référant aux grandes métropoles européennes que sont Turin, Francfort ou Manchester par exemple, a jugé trop faible le seuil de 450 000 habitants. Elle a en revanche considéré qu'un seuil de 700 000 habitants permettrait de réserver le statut de métropole aux plus grandes agglomérations régionales, qui disposent d'une capacité d'action significative pour entrer en compétition avec les agglomérations européennes.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, s'est déclaré défavorable à cet amendement. Il a rappelé sa préférence pour un seuil de 450 000 habitants assorti de critères fonctionnels.
M. Gérard Collomb a observé que certaines villes françaises ont aujourd'hui un rayonnement européen sans pour autant remplir le critère démographique retenu par le projet de loi. Il a cité l'exemple de la ville de Grenoble, qui dispose notamment d'un pôle technologique et scientifique reconnu. Dans ces conditions, il a estimé que le critère démographique ne permettait pas de rendre compte de façon pertinente du fait métropolitain.
M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur la finalité des métropoles. Il a souhaité savoir s'il s'agissait de créer une nouvelle collectivité territoriale dotée d'un nombre important de compétences, ou s'il s'agissait uniquement de créer un organe de mise en cohérence de politiques publiques sur un territoire pouvant, le cas échéant, être discontinu. Il a relevé que, en devenant de quasi-départements, les métropoles créées par le projet de loi comportaient un risque de démembrement du territoire. Dès lors, il a estimé nécessaire de limiter l'existence de ces métropoles aux quelques grosses agglomérations françaises.
M. Simon Sutour a observé que l'appréhension de la notion de métropole comportait une part de subjectivité variable en fonction des régions, citant les exemples de Montpellier et de Strasbourg considérées par beaucoup comme des métropoles.
M. Yves Détraigne a noté que, en raison de son statut européen, il était légitime que Strasbourg accède au rang de métropole. Il a néanmoins relevé que huit agglomérations françaises pourraient prétendre à ce statut, observant que ce nombre était peut-être excessif au regard du nombre de métropoles que comportent la plupart des pays européens. Il a estimé que si Grenoble se caractérisait par un rayonnement scientifique incontestable, elle ne remplissait néanmoins pas les critères démographiques pour prétendre à devenir une métropole. Il a conclu son propos en s'interrogeant sur l'opportunité de renvoyer à une loi spécifique la désignation des métropoles, considérant que ce statut ne pouvait se réduire au seul critère démographique.
M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est interrogé sur l'apport du projet de loi, dans le cas où l'amendement relevant le seuil de création des métropoles à 700 000 habitants serait adopté, au regard des dispositions existantes relatives à Paris, Lyon et Marseille.
M. Yves Détraigne a estimé que le seul critère démographique était insuffisant pour caractériser une métropole.
Mme Jacqueline Gourault a relevé que le projet de loi soulevait le problème de l'équilibre, difficile à définir, entre les nouvelles métropoles et les conseils généraux.
M. Jean-René Lecerf a observé que les métropoles ne seraient pas créées de plein droit, et que, dans ces conditions, la fixation d'un seuil n'entraînerait pas l'accession obligatoire à ce statut des agglomérations de plus de 450 000 habitants.
Relèvement du seuil de création des métropoles à 700.000 habitants
La commission a adopté, après avis favorable du rapporteur et après les avoir gagés pour assurer leur conformité à l'article 40 de la Constitution, deux amendements identiques n°s 4 et 71 de M. Gérard Collomb et de Mme Jacqueline Gourault et de plusieurs de ses collègues tendant à faciliter la transformation-extension d'une communauté urbaine en métropole et à permettre l'intégration de communes membres d'une communauté de communes levant la taxe professionnelle unique et éligible à la DGF bonifiée.
Amendement tendant à faciliter la transformation-extension d'une communauté urbaine en métropole et permettre l'intégration de communes membres d'une communauté de communes levant la taxe professionnelle unique et éligible à la DGF bonifiée
Adoptés sous réserve de gage
La commission a adopté, après avis favorable du rapporteur, deux amendements identiques n° s 5 et 72 de M. Gérard Collomb et de Mme Jacqueline Gourault et de plusieurs de ses collègues tendant à introduire l'intérêt communautaire pour le transfert à la métropole des équipements culturels, socioculturels, socioéducatifs et sportifs, dans le souci de maintenir la compétence des communes pour ce qui relève de la proximité.
Mme Jacqueline Gourault a fait valoir qu'il était essentiel d'introduire la notion d'intérêt communautaire dans les dispositions relatives aux métropoles.
M. Gérard Collomb a observé que la rédaction retenue dans le projet de loi initial conduisait à transférer à la métropole l'ensemble des compétences des communes. Il a fait valoir que l'amendement tendait à limiter ces transferts de compétences aux seuls équipements présentant un intérêt communautaire.
M. Alain Anziani a considéré que les dispositions actuelles faisaient déjà référence à cette notion d'intérêt communautaire.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé utile de clarifier les compétences de chacun.
M. Jean-René Lecerf a craint que ces dispositions n'entraînent les grosses communes à faire financer leurs équipements par la métropole, tandis que les communes de taille inférieure continueraient à financer sur leur budget leurs équipements de moindre dimension. Il a estimé qu'un tel équilibre financier ne serait pas satisfaisant et a fait état de ses réserves concernant ces deux amendements.
M. Gérard Collomb a fait valoir qu'il appartiendrait au conseil de la métropole de définir à la majorité qualifiée la notion d'intérêt communautaire et les équipements qu'elle souhaite se voir confiés.
Mme Jacqueline Gourault a observé que cette notion d'intérêt communautaire figurait déjà dans les dispositions relatives aux communautés d'agglomération.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé qu'il était utile d'aligner, sur ce point, les dispositions relatives aux métropoles sur celles qui régissent d'ores et déjà le fonctionnement des communautés de communes, des communautés urbaines et des communautés d'agglomération.
Introduction de l'intérêt communautaire pour le transfert à la métropole des équipements culturels, socioculturels, socioéducatifs et sportifs
Suppression du transfert à la métropole de la compétence relative à la délivrance des autorisations et actes relatifs à l'occupation ou à l'utilisation du sol
Amendement identique au n° 136
Ajout à la compétence de la métropole en matière d'amélioration du parc immobilier bâti, de la réhabilitation et de la résorption de l'habitat insalubre
M. Pierre-Yves Collombat a apporté son soutien à l'amendement n° 43, présenté par M. Jean-Pierre Chevènement et Mme Anne-Marie Escoffier, tendant à supprimer le transfert de plein droit à la métropole de certaines compétences du département. Il a souligné le problème que posait la captation par la métropole de compétences départementales peu susceptibles d'améliorer sa capacité de rayonnement. Considérant que l'on pouvait envisager la métropole de deux manières différentes, comme un niveau territorial supplémentaire ou comme une structure permettant d'organiser certaines compétences stratégiques, il s'est déclaré en faveur de la seconde solution.
M. Nicolas Alfonsi a jugé incertain le bénéfice que les métropoles tireront du dispositif prévu par le Gouvernement, quand la perte subie, de ce fait, par les départements sera, elle, certaine.
M. Yves Détraigne s'est interrogé sur l'utilité d'une métropole qui ne disposerait pas de compétences différentes de celles de la communauté urbaine.
Se prononçant en faveur de l'amendement, dont elle a estimé qu'il mettait en cause la logique implicite du texte qui consiste à opposer le département et la métropole, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a considéré qu'il n'y avait aucun intérêt à ce que la métropole prenne en charge la vocation sociale du département.
Prenant l'exemple de Lyon, M. Gérard Collomb a fait valoir que les métropoles concernent des territoires très spécifiques dans le périmètre desquels le département n'a pas la même réalité ni la même visibilité qu'ailleurs.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a jugé que la question soulevée par l'amendement pourrait aussi se poser vis-à-vis des régions dans le cas, par exemple, de la compétence économique partagée.
M. Bernard Frimat s'est prononcé en faveur de l'amendement, les compétences du département ne lui apparaissant pas de nature à favoriser le rayonnement de la métropole. Il a souligné par ailleurs la confusion que crée le texte en mettant en place des conseillers territoriaux qui siègeront au sein des conseils généraux de départements, vidés de leurs compétences au profit des métropoles.
Mme Jacqueline Gourault s'est interrogée sur la pertinence de désigner des conseillers territoriaux dans le cadre du territoire métropolitain, en dépit du peu de consistance du département au sein de la métropole.
M. Chevènement et Mme Escoffier
Suppression du transfert de plein droit à la métropole de certaines compétences du département
Précisions apportées à la procédure de transfert des services correspondant aux compétences du département transférées à la métropole et création d'une possibilité de mutualisation de ces services
Situation des personnels concernés par les transferts de compétences
Création d'une procédure de transfert de plein droit à la métropole de la compétence du département en matière de développement économique, en cas d'échec du transfert conventionnel
M. Chevènement et plusieurs de ses collègues
Suppression de la possibilité, pour la métropole, d'exercer par convention certaines compétences de la région
Précisions apportées à la procédure de transfert des services correspondant aux compétences de la région exercées par la métropole et création d'une possibilité de mutualisation de ces services
Précision adoptée à la procédure de transfert de plein droit à la métropole de la compétence en matière de développement économique de la région en cas d'échec de la procédure conventionnelle
Election en son sein du président de la commission chargée de procéder au transfert définitif de propriété des biens et droits utilisés pour l'exercice des compétences transférées
avec les amendements 43 et 44
Limitation des transferts de plein droit de services du département à la métropole aux seules compétences transférées de plein droit
Fixation par la loi de la date du transfert définitif de chaque service - Mutualisation des services en cas de compétences partagées
avec les amendements 148, 149 et 150
Coordination avec l'amendement 149 Rédactionnel
Suppression par coordination avec les amendements 43 et 44 des possibilités de transferts de services pour les compétences transférées
Renvoi au décret pour la création et l'extension du périmètre de la métropole
Amendement identique au n° 6
Suppression des dispositions financières prévues pour les transferts de compétences du département ou de la région à la métropole
Sur les amendements identiques n° 7 présenté par M. Gérard Collomb et n° 5 présenté par Mme Jacqueline Gourault, tendant à rétablir l'autonomie fiscale des communes dans le cadre de la métropole, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que la métropole représentant le degré le plus poussé de l'intégration intercommunale, il est donc normal que des dispositions spécifiques soient prévues pour cet EPCI qui traduisent au plan fiscal cette intégration.
M. Jean-Claude Peyronnet a considéré que, dans la mesure où l'amendement tendant à restituer certaines compétences aux communes incluses dans une métropole avait été adopté, il était logique de leur permettre de percevoir des ressources propres. A défaut, ceci reviendrait à créer une tutelle de la métropole sur les communes membres.
M. Alain Anziani a appelé à être cohérent et à faire suivre la suppression du transfert de la gestion de certains équipements de la suppression du transfert des ressources initialement envisagé.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a jugé que l'incohérence soulignée par les deux précédents intervenants était le reflet de l'incohérence propre du texte, le Gouvernement jouant sur les mots, puisqu'il prétend maintenir dans leurs prérogatives les départements et les communes alors qu'il organise en réalité leur disparition.
M. Jean-René Lecerf a fait valoir que si la recommandation formulée initialement par le comité présidé par M. Edouard Balladur était cohérente en ce qu'elle visait à diminuer les prérogatives des communes au profit de la métropole et qu'elle prévoyait en conséquence de transférer à cette dernière la compétence fiscale, il n'y avait plus, compte tenu du choix opéré par la commission de préserver les communes au sein de la métropole, de justification à maintenir le dispositif proposé par le Gouvernement, consistant à priver ces dernières de tout pouvoir fiscal. Pour cette raison, il a marqué son soutien aux amendements.
M. Gérard Collomb a considéré que les métropoles ne pourront être acceptées par les communes que si le texte qui les institue parvient à un équilibre entre les prérogatives reconnues à chacune de ces structures qui soit proche de celui sur lequel repose toute l'intercommunalité. Cet équilibre impose de garantir l'autonomie fiscale des communes tout en conservant pour les métropoles le système fiscal auquel obéissent actuellement les communautés urbaines.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a souligné que le système proposé par le Gouvernement tend à permettre à la métropole de percevoir l'impôt pour le reverser ensuite aux communes alors que le système proposé par les amendements vise à réserver la perception des impôts aux communes, la métropole ne recueillant que la DGF, ce qui ne garantit le fonctionnement de cette structure que si la part d'impôt qu'elle reçoit par ailleurs en propre et la dotation globale de fonctionnement représentent une somme suffisante pour lui permettre d'exercer l'ensemble de ses compétences.
Observant que le seul cas où la loi a imposé la création de collectivités nouvelles était celui des villes nouvelles dont le bilan était mitigé, M. Jean-Jacques Hyest, président, a marqué son accord avec le raisonnement présenté par M. Jean-René Lecerf.
Rétablissement de l'autonomie fiscale des communes membres d'une métropole
Amendement identique au n° 7
Délibération de l'organe délibérant de la métropole et des conseils municipaux pour transférer la dotation forfaitaire communale à la métropole
Amendement identique au n° 8
Modalités de désignation des représentants des communes membres de la métropole au sein de la CLEC
Coordinations avec la création des métropoles
Amendement identique au n° 9
Suppression de la mention de l'avis des maires de communes appartenant à la métropole sur les actes relatifs à l'occupation des sols en conséquence du maintien aux maires de cette compétence
Abaissement à 450 000 habitants du seuil démographique requis pour la création d'une communauté urbaine
Création des pôles métropolitains
Concernant l'amendement n° 11 présenté par M. Gérard Collomb et visant à clarifier les champs d'intervention du pôle métropolitain, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que les dispositions du projet de loi recoupaient celles du présent amendement et étaient rédigées en des termes plus simples et plus lisibles : il s'est donc opposé à la réécriture proposée par l'amendement. Toutefois, s'étant déclaré sensible aux préoccupations exposées par M. Gérard Collomb, il a jugé opportun de prévoir explicitement que les pôles métropolitains seraient compétents pour mener des actions de développement universitaire. La commission a adopté l'amendement n° 233 du rapporteur procédant à cette modification à l'article 5731-1 du code général des collectivités territoriales.
Compétence des pôles métropolitains en matière de développement universitaire
Champs d'intervention du pôle métropolitain
Même amendement que le n° 11
Suppression du pouvoir d'appréciation du préfet pour la création d'un pôle métropolitain
Même amendement que le n° 10
La commission a ensuite examiné l'amendement n° 12 présenté par M. Gérard Collomb et prévoyant que les sièges de l'assemblée délibérante du pôle métropolitain seraient répartis entre les EPCI membres en fonction de leur poids démographique et du montant de leur contribution.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a souligné que cet amendement aurait pour effet de favoriser excessivement l'« EPCI-centre », qui bénéficierait à la fois de son poids démographique et de son poids économique et fiscal, et qui serait donc surreprésenté au sein de l'assemblée délibérante. Il a également émis des doutes sur la légitimité d'une représentation fondée sur des critères financiers et estimé que l'importance respective de chacun des membres du pôle au sein de l'assemblée délibérante devait être essentiellement fondée sur des considérations démographiques.
En conséquence, M. Gérard Collomb a rectifié l'amendement n° 12 et y a intégré les remarques du rapporteur en supprimant les termes : « et du montant de la contribution de chacun ».
Modalités de répartition des sièges au sein de l'assemblée délibérante du pôle métropolitain

References: l'article 13
 l'article 17
 l'article 13
 l'article 700
 l'article 45
 l'article 93
 l'article 13
 l'article 17
 l'article 19
 l'article 24
 l'article 73
 l'article 73
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 18
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 68
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 56
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 3
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 2
 l'article 71
 l'article 65
 l'article 13
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 28
 l'article 25
 l'article 4
 l'article 40
 l'article 38
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 5
 l'article 40
 l'article 5731