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Timestamp: 2019-05-22 09:29:46+00:00

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﻿ SENTENCIA C-219 DE ABRIL 24 DE 1997
SENTENCIA C-219 DE 24 DE ABRIL DE 1997
CONTENIDO:DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 236 DE LA LEY 223 DE 1995
TEMAS ESPECÍFICOS:FONDO NACIONAL DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, OPERACIONES DE TESORERÍA, PAGO DE PASIVOS LABORALES
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:307 DE JULIO DE 1997, PÁG.938
Sentencia C-219 de abril 24 de 1997
Ref.: Expediente D-1444
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 236 de la Ley 223 de 1995, “por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones”.
ART. 236.—Destinación. Los departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá deberán destinar al servicio seccional de salud o al fondo de salud un porcentaje del producto de este impuesto no menor al porcentaje que destinaron en promedio durante los años 1992, 1993 y 1994. No obstante, tal destinación no podrá exceder el 30% del producto del impuesto.
Igualmente los departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá deberán destinar el 50% del producto del impuesto a los fondos territoriales de pensiones públicas con el fin de atender el pago del pasivo pensional.
PAR.—Los departamentos y el Distrito Capital, por intermedio de las tesorerías, girarán a los servicios seccionales de salud o a los fondos de salud, según el caso, y a los fondos territoriales el monto correspondiente del impuesto, dentro de la última semana de cada mes.
1. Por dirigirse la demanda contra preceptos que forman parte de una ley, compete a esta corporación decidir sobre su constitucionalidad, según el numeral 4º del artículo 241 de la Carta Política.
2. La norma demandada dispone que los departamentos y el Distrito Capital, deberán destinar un porcentaje del impuesto de registro, consagrado en el capítulo XII de la Ley 223 de 1995, al servicio seccional de salud y a los fondos territoriales de pensiones públicas.
Según el demandante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986, el impuesto de registro pertenece, al menos desde 1986, a las entidades departamentales. En consecuencia, tratándose de un tributo departamental, la disposición cuestionada de la Ley 223 de 1995, no puede definir su destinación, so pena de comprometer la protección constitucional de las rentas tributarias de las entidades territoriales (C.P. art. 362), así como la autonomía de que gozan los departamentos para el manejo de sus asuntos propios (C.P. arts. 287 y 298). Al respecto indica que “si la ley puede entrar a saco en el patrimonio departamental se corre el riesgo que las entidades territoriales queden sin facultades de disposición en materia patrimonial e inclusive de planeación”. De otra parte, el actor sostiene que el precepto impugnado compromete lo dispuesto en los artículos 294 y 356-3 de la Constitución. Sin embargo no aporta razones adicionales para fundamentar su aserto.
Para resolver la presente demanda, se requiere, en primer término, identificar la entidad a la cual pertenece el impuesto de registro. Si se tratare, como lo indica el actor, de un tributo de propiedad exclusiva del departamento, deberá la Corte definir si la determinación específica de un porcentaje de los recursos recaudados, afecta la protección constitucional de las rentas departamentales, contenida en el artículo 362 de la Carta, o compromete la autonomía de las entidades territoriales garantizada por la Constitución (C.P. arts. 1º, 2º y 287).
Resta a la Corte definir si el impuesto de registro consagrado en el capítulo XII de la Ley 223 de 1995, es una fuente tributaria de propiedad de la Nación, como lo afirma el procurador o si, por el contrario, se trata de un tributo departamental, como lo señala el demandante. De esta definición dependerá el análisis posterior respecto de la presunta violación de la protección constitucional a las rentas de las entidades territoriales (C.P. art. 362) y de la garantía institucional de la autonomía de los departamentos (C.P. arts. 287, 298, 300-2, 300-3, 305-4).
5. En primer lugar, resulta determinante precisar que al hablar de “propiedad” sobre una determinada especie tributaria, la Corte se refiere, en estricto sentido, a la propiedad sobre el recaudo de un impuesto, una tasa o una contribución. En efecto, el tributo, como institución jurídica que, en cada caso concreto, establece los presupuestos objetivos para que surja un crédito y una obligación tributaria correlativa, no es susceptible de dominio. Tampoco lo es la facultad fiscal que implica el poder de crear, modificar o extinguir los presupuestos objetivos de la obligación tributaria. En los términos de la Constitución, los órganos en los cuales reposa el poder tributario —original o derivado— (C.P. art. 338) gozan de una facultad impositiva y no de un derecho de propiedad.
En las condiciones expuestas, la Corte deberá limitarse a analizar, a qué entidad le corresponde el derecho a percibir y administrar, en su beneficio, los recursos que se recauden en virtud del impuesto de registro, en otras palabras, cuál es la entidad titular del mencionado impuesto.
6. El impuesto de registro y anotación perteneció originalmente a los estados soberanos (Cfr. Ley 25 de 1882 de la Asamblea legislativa del Estado Soberano de Cundinamarca). Una vez expedida la Carta de 1886, el impuesto de la referencia fue expresamente cedido por la ley a los nacientes departamentos. En este sentido, el artículo 3º de la Ley 48 de 1887, indicó que “el producto de la renta de registro, organizada por la ley, se cede a los respectivos departamentos”. Posteriormente, las leyes 39 de 1890 y 56 de 1904 modificaron parcialmente el régimen del mencionado tributo —especialmente en cuanto se refiere a las tarifas y a los hechos gravables—, sin afectar su destinación.
La Ley 1ª de 1908 dispuso que “las rentas y contribuciones de los extinguidos departamentos ingresarán al Tesoro Nacional”. Sin embargo, la Ley VIII de 1909 restableció el régimen anterior indicando que “son bienes de los departamentos los que les pertenecían antes de la vigencia de la Ley 1ª de 1908”. La mencionada Ley VIII de 1909 reiteró, expresamente, el carácter departamental del impuesto de registro y anotación. Al respecto, el artículo 1º indicó: “serán en lo sucesivo rentas departamentales, además de las que lo eran antes de la expedición de la Ley 1ª de 1908 y que no estén cedidas a los municipios, la de licores nacionales, degüello de ganado mayor, registro y anotación”.
El artículo 1º de la Ley 14 de 1982 modificó el artículo 8º de la Ley 24 de 1963 en el sentido de establecer que el aumento del impuesto de registro y anotación debería ser transferido a las entidades recaudadoras para ser destinado, en forma exclusiva, a los programas de asistencia social desarrollados por los servicios seccionales de salud. Más tarde, el Decreto 910 de 1982 desarrolló la Ley 14 de 1982, en punto a las entidades recaudadoras a nivel departamental (art. 1º) y local (art. 2º) y a la destinación de estos recursos por parte de los departamentos (art. 3º).
La Ley 44 de 1990 (vigente hasta antes de expedirse la Ley 223 de 1995) indicó que “el impuesto de registro y anotación cedido a las entidades departamentales adquirirá el carácter de renta de su propiedad exclusiva en la medida en que las asambleas, consejos intendenciales y comisariales, y el Concejo del Distrito Especial de Bogotá lo adopten dentro de los mismos términos y condiciones establecidos en las respectivas leyes” (art. 29).
Finalmente, la Ley 223 de 1995 reguló integralmente el impuesto de registro y derogó la legislación preexistente(1).
(1) El artículo 285 de la Ley 223 derogó expresamente, entre otras, la Ley 39 de 1890, la Ley 56 de 1904, el artículo 1º de la Ley 52 de 1920, el artículo 10 de la Ley 128 de 1941, los artículos 4º, 5º y 8º de la Ley 24 de 1963, el artículo 7º de la Ley 60 de 1968, el literal d) de la Ley 33 de 1968, el artículo 1º de la Ley 14 de 1982, el Decreto 910 de 1982, el artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986 y el artículo 118 de la Ley 9ª de 1989 y el artículo 29 de la Ley 44 de 1990. No aparece derogada la Ley VIII de 1909, que, de manera expresa, otorga al departamento la propiedad del tributo estudiado.
En la actualidad, para definir a qué entidad pertenece la mencionada renta, es necesario acudir al régimen legal vigente, contenido integralmente en la Ley 223 de 1995, dado que éste modificó el régimen anterior. En este sentido se manifestó el instituto de derecho tributario que, en concepto solicitado por el magistrado ponente, expresó:
“El impuesto de registro de que tratan los artículos 226 a 236 de la Ley 223 de 1995 es un nuevo impuesto?.
La nueva ley amplió no sólo los hechos generadores del impuesto, incluyendo los que de conformidad con las disposiciones legales deban registrarse en las Cámaras de Comercio, sino que señala las nuevas bases, los rangos para la fijación de las tarifas, los términos para el registro, el lugar de pago y la liquidación y recaudo del impuesto.
Estos hechos nos indican que estamos en presencia de un nuevo impuesto, pues del anterior toma únicamente el nombre o denominación y algunos hechos generadores”.
En efecto, el capítulo XII de la Ley 223 de 1995 estableció una nueva normatividad relativa al impuesto de registro que define todo lo relacionado con el hecho generador del impuesto (art. 226), sujetos pasivos (art. 227), causación (art. 228), base gravable (art. 229), tarifas (art. 230), términos para el registro (art. 231), lugar de pago (art. 232), liquidación y recaudo (art. 233), participación del Distrito Capital (art. 234), administración y control (art. 235), y destinación (art. 236).
7. Estudiadas la integridad de las disposiciones legales que establecen el régimen del impuesto en cuestión —arts. 226 a 236 de la Ley 223 de 1995—, resulta claro que el legislador no indicó, en forma expresa, la entidad pública titular del mismo. Según el procurador, el hecho de que el legislador no haya otorgado la propiedad del tributo a las entidades territoriales, conduce a afirmar que pertenece a la Nación.
No obstante, frente a una omisión del legislador que impida utilizar concluyentemente el criterio formal, opina la Corte que el intérprete debe acudir a otros criterios que le permitan, con mayor certeza, identificar a qué entidad pertenece un determinado tributo. En el presente caso, un criterio material, aporta suficientes razones para afirmar que el impuesto de registro es de carácter departamental y que, en consecuencia, es merecedor de la protección de que tratan los artículos 362 y 287 de la Carta. Efectivamente, por expresa disposición legal, la totalidad de los recursos captados en cada departamento por concepto del tributo, entran al presupuesto de la respectiva entidad, y se destinan a sufragar gastos propios del departamento. Adicionalmente, no sobra indicar que los elementos que lo configuran —v. gr. la base gravable (L. 223/95, art. 229), constituida por el valor incorporado en el documento que contiene el acto, contrato o negocio jurídico que se registra, por el valor del capital suscrito para aquellos contratos de constitución o reforma de sociedades anónimas o asimiladas y, por el valor del capital social cuando se trate de registro de contratos de constitución o reforma de sociedades de responsabilidad limitada o asimiladas—, carecen de la movilidad interjurisdiccional que permitiría afirmar que dicha fuente tributaria pertenece al nivel central.
Por último, resulta de especial relevancia advertir que para que se perfeccione el mencionado tributo, se requiere de la intervención de la Asamblea Departamental que, según el artículo 230 de la Ley 223 citada, es el órgano encargado de definir la tarifa dentro de unos límites —máximos y mínimos— fijados por la ley. La participación del órgano de representación popular del departamento al momento de definir los elementos objetivos de la obligación tributaria, constituye un elemento adicional para considerar que la renta obtenida pertenece a la entidad territorial dentro de la cual dicho órgano ejerce su jurisdicción.
9. El artículo 362 de la Constitución establece, entre otras cosas, que las rentas tributarias de las entidades territoriales gozarán de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares (C.P. art. 58) y prohíbe trasladar los impuestos de tales entidades a la Nación, salvo en el caso de guerra exterior.
Una primera interpretación de la norma constitucional mencionada, permitiría afirmar que el alegato del demandante resulta improcedente puesto que, como lo indica la representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “la misma Constitución en su artículo 58 garantiza la propiedad privada adquirida con arreglo a las leyes y establece que la propiedad es una función social que implica obligaciones, por lo cual el derecho de propiedad no se ejerce en forma absoluta e ilimitada sino que se sujeta a las previsiones de la ley”. A este respecto señala que el legislador desde sus orígenes, limitó el derecho de dominio sobre los recursos provenientes del impuesto de registro, para lo cual definió la destinación específica de un porcentaje del monto recaudado.
En estas condiciones, surgen dos problemas fundamentales que constituyen, a juicio de la corporación, el centro del debate constitucional planteado en el presente proceso. En primer lugar, resulta definitivo determinar el alcance del artículo 362 de la C.P., a fin de definir si el legislador tiene plena libertad para reformar o incluso derogar una disposición legal que consagre un tributo de propiedad de las entidades territoriales. En el evento de que la mencionada garantía constitucional abarque la disposición legal que crea o autoriza el tributo, deberá analizarse si la norma demandada, a través de la cual se limita el derecho de dominio sobre un porcentaje de las rentas tributarias de las entidades territoriales, viola derechos adquiridos de los departamentos.
11. El problema que surge al confrontar la disposición legal demandada con el artículo 362 de la C.P. reside, primariamente, en determinar el alcance de la expresión “rentas tributarias”.
Es indudable que al hablar de “rentas tributarias”, la Carta se está refiriendo, al menos, al producto de un determinado tributo, entendiendo por tributo el género que abarca tanto los impuestos, como las tasas y las contribuciones. Sin embargo, se trata de precisar si, adicionalmente, la garantía constitucional de que gozan las entidades territoriales respecto de sus rentas tributarias ampara la facultad tributaria que emana de una ley que autoriza o crea un impuesto territorial. En otras palabras, se busca definir si una vez la ley ha autorizado o creado un tributo departamental o municipal, el poder de imposición que surge de tal ley, entra a formar parte del patrimonio de la respectiva entidad y, por lo tanto, el Congreso no podrá derogarla, ni alterar los factores que configuran el régimen original. Si ello fuere así, sería necesario estudiar los antecedentes del impuesto de registro, a fin de establecer si la disposición demandada violó “derechos adquiridos” de los departamentos, al modificar el régimen legal preexistente estableciendo la destinación específica, de hasta un 80%, del recaudo del mencionado tributo.
12. La garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales para el manejo de sus propios asuntos, podría fundamentar una respuesta positiva al asunto planteado. La interpretación puramente autonomista de la expresión “rentas tributarias” contenida en el artículo 362 de la C.P., permitiría una interpretación amplia, en virtud de la cual, una vez expedida la norma legal que autoriza el impuesto, la facultad de establecer el respectivo tributo entra a formar parte del patrimonio de las entidades territoriales y da lugar a derechos adquiridos que merecen la misma garantía que la Carta otorga a la propiedad de los particulares. Esta interpretación, impediría que las finanzas de las entidades territoriales dependieran de decisiones políticas eventuales del legislador histórico. Adicionalmente, podría sostenerse que el resultado de una tal interpretación no sería otro que el de la construcción de fiscos departamentales y municipales sobre sistemas seguros y permanentes en el tiempo, que permitirían una mejor planeación y ejecución de sus propias políticas, así como el cumplimiento cabal de las responsabilidades que les asigna la ley y la Constitución. Ello, fortalecería el proceso de descentralización fiscal e impediría que sufriera reveses a raíz de cambios eventuales en la Ley.
No obstante, tal interpretación se opone a los mandatos que articulan el principio democrático (C.P. art. 1º, 2º, 3º, 40, 103, 133 y 150, entre otros) y, en particular, a la atribución que le compete al legislador de definir la política tributaria general, a fin de garantizar, entre otras cosas, la efectividad de las funciones de estabilización y redistribución de la hacienda pública.
14. Adicionalmente, las rentas tributarias a las que se refiere el artículo 362 de la C.P., deben corresponder a bienes o derechos susceptibles de ser objeto de dominio, pues de otra manera no se entendería la referencia a la propiedad de los particulares. En otras palabras, el artículo constitucional estudiado, protege sólo aquello respecto de lo cual puede predicarse un derecho de propiedad. En estos términos, como fue explicado en el fundamento 5 de esta sentencia, la acepción “rentas tributarias” debe entenderse referida al producto de un impuesto, una tasa o una contribución, pero de ninguna manera a la facultad de crear, modificar o extinguir el régimen de un determinado tributo, pues esta última no puede ser objeto de dominio.
15. Las consideraciones hasta aquí realizadas, conducen a reiterar, una vez más, la posición de la Corte en la materia que se estudia. En efecto, en oportunidades anteriores, esta corporación ha establecido que el nivel central de gobierno se encuentra limitado por el artículo 362 de la Carta, según el cual los bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales gozan de la misma protección que la propiedad de los particulares(2). No obstante, a juicio de esta corporación, las disposiciones del artículo 362 de la Constitución deben armonizarse con el contenido de los artículos 150-12, 300-4 y 313-4 del estatuto superior, en el sentido de afirmar que la garantía contenida en la primera de las normas mencionadas no es contraria a la facultad del Congreso de autorizar, modificar o derogar tributos de las entidades territoriales(3).
(2) SC-506/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
(3) SC-205/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
En suma, el poder tributario del legislador es pleno. Por esta razón, puede crear, modificar y eliminar impuestos, así como regular todo lo pertinente a sus elementos básicos, sin que con ello afecte lo dispuesto en el artículo 362 de la Carta(4). En este orden de ideas, el Congreso de la República puede modificar el régimen legal de un impuesto territorial, así ello disminuya el recaudo efectivo de recursos por ese concepto, y puede extinguirlo con base en consideraciones de conveniencia u oportunidad(5), como quiera que la supresión es una facultad implícita consustancial al ejercicio de la función legislativa en materia tributaria(6).
(4) SC-222/95 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); SC-486/96 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
(5) SC-486/96 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
(6) SC-222/95 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
De lo anterior se deriva con claridad que, la expresión “renta tributaria”, contenida en el artículo 362 de la Carta, se refiere a los recursos provenientes de tributos de propiedad de las entidades territoriales, que ya ingresaron a su patrimonio.
“Es claro para la Corte Constitucional que la garantía de la propiedad privada que ampara los bienes y rentas fiscales de las entidades territoriales, no tiene el alcance de negar la facultad del Congreso de establecer los tributos que aquellas están autorizadas para imponer y cobrar, así como las características y elementos esenciales que los conforman. Entendida de otra manera esta garantía, quedaría sin explicación el papel de la ley cuando la Constitución apela a ella al consagrar en cabeza de las asambleas y concejos municipales un poder impositivo residual y condicionado (C.P. arts. 300-4, 313-4 y 338). El Congreso, por su parte, debe hacer uso razonable de esta función, si pretende que sus preceptos sean constitucionales, pues, en el marco de la autonomía de las entidades territoriales, resulta fundamental que éstas puedan “administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones” (C.P. art. 287-3)(7)”.
Para resolver el caso que se debate, es pertinente destacar que una de las reglas mínimas a las que se hace alusión, es la consagrada en el artículo 287 de la Carta, en virtud del cual se dota al principio de autonomía territorial de un contenido básico e indisponible. La citada norma establece lo que la doctrina constitucional ha denominado el reducto mínimo, o el núcleo esencial de la autonomía territorial. Según tal disposición, le corresponde al legislador diseñar el mapa competencial del poder público a nivel territorial, pero debe procurar promover la capacidad de las entidades territoriales para gestionar sus intereses propios. Con el objeto de proteger dicha potestad de autogestión, el constituyente consagró, a favor de las entidades territoriales, los derechos a gobernarse por autoridades propias, establecer los tributos para el cumplimiento de sus tareas, administrar los recursos para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales (C.P., art. 287).
20. Uno de los derechos mínimos de las entidades territoriales, es el derecho a establecer y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (C.P. art. 287-3). A través de esta atribución, la Constitución reconoce a las entidades territoriales una potestad fundamental en materia presupuestal, que consiste en el poder de diseñar su propio sistema de ingresos y de gastos. Esta atribución se encuentra íntimamente relacionada con la capacidad de autogestión política, que es consustancial a las entidades autónomas. En efecto, mal puede hablarse de autonomía si la entidad no cuenta con la posibilidad de disponer libremente de recursos financieros para ejecutar sus propias decisiones. En este sentido, el derecho al que se refiere el numeral 3º del artículo 287 citado, no hace otra cosa que garantizar la eficacia de las normas constitucionales que autorizan a las entidades territoriales la elaboración de un plan de desarrollo que, naturalmente, incluye un programa de gastos fundado en la selección autónoma de sus propias prioridades.
No obstante, como fue mencionado, la facultad de que gozan las entidades territoriales para establecerel sistema de ingresos y de gastos, se encuentra constitucionalmente limitada.
21. En materia de ingresos tributarios, la Carta opta por dar primacía al principio unitario y otorga a legislador la atribución de diseñar la política tributaria del Estado. En consecuencia, debe afirmarse que en estos términos, la facultad impositiva de las entidades territoriales es residual, pues sólo puede ser ejercida plenamente una vez el respectivo tributo ha sido autorizado por el legislador. Sin embargo, lo anterior no implica que el sistema de ingresos de las entidades territoriales dependa por entero de la ley. De una parte, dichas entidades tienen derecho a percibir las rentas de los bienes de los cuales son propietarias, y de los bienes y servicios que presten de manera autónoma. De otro lado, tienen derecho constitucional a participar en las rentas nacionales.
Adicionalmente, en tratándose de impuestos cuya creación es autorizada por la ley, la Corte ha manifestado que es potestativo de las entidades territoriales hacer obligatorios esos tributos en el ámbito de su jurisdicción(8).
(8) SC-413/96 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
De este modo, se reconoce la autonomía financiera de las entidades territoriales para decidir sobre el establecimiento o supresión de tributos territoriales autorizados por la ley. En este sentido, cabe indicar que la ley que regula la potestad tributaria de los departamentos y municipios (C.P., arts. 300-4 y 313-4), debe dejar a estas entidades territoriales un margen de disposición lo suficientemente importante, que les permita adecuar los tributos a sus necesidades, a la realización de sus fines y a la afirmación de su autonomía(9).
(9) SC-413/96 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Si bien el asunto central del presente proceso hace referencia a la autonomía financiera de las entidades territoriales, no se enmarca en la capacidad de éstas para establecer su sistema de ingresos, sino en la facultad de definir, autónomamente, el presupuesto de gastos e inversiones. Se trata de averiguar hasta dónde está constitucionalmente habilitado el legislador para intervenir en el derecho de las entidades territoriales para administrar sus propios recursos —facultades de gasto—, o lo que es lo mismo, en la selección de los objetivos económicos, sociales o políticos a los cuales deban estar destinados los recursos públicos de propiedad de las entidades territoriales. En cualquier caso, no sobra indicar que cualquiera sea la autorización constitucional a este respecto, lo cierto es que para que se mantenga vigente la garantía de la autonomía territorial, se requiere que, al menos una porción razonable de los recursos de las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente. De otra forma, sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garantía institucional.
22. Las entidades territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento —recursos de crédito—, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata, en este caso, de fuentes exógenas de financiación que, como será estudiado, admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno.
En primer lugar, el artículo 356 de la Carta establece, de manera expresa, las áreas de inversión social a las cuales deben ser destinados los recursos que provengan del porcentaje de los ingresos corrientes de la nación, cedido a los departamentos, al Distrito Capital y a los distritos especiales de Santa Marta y Cartagena, en virtud del denominado “situado fiscal”.
En lo que respecta a la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, la Corte ha entendido que los artículos 288 y 357 de la Constitución autorizan al legislador para fijar las áreas sociales a las cuales deben destinarse las respectivas transferencias. En criterio de la Corporación, la fijación de unos porcentajes mínimos de inversión (que incluye tanto gastos de inversión como de funcionamiento en el sector social)(10), para cada uno de los sectores sociales de que trata la Constitución, constituye la única manera de dar prioridad efectiva a aquellos gastos que el estatuto superior considera como inversión social (educación, salud, agua potable y saneamiento básico, educación física, recreación, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre). A este respecto, la Corte señaló que la destinación legal de las transferencias, en los términos indicados, responde a la necesidad de asegurar los objetivos sociales consagrados en la propia Constitución. Por estas razones, la jurisprudencia ha determinado que los recursos municipales provenientes de la transferencia contemplada en el artículo 357 de la Constitución Política, sólo pueden ser destinados a inversión social y que el legislador está habilitado para determinar los porcentajes mínimos de inversión en cada área(11).
(10) SC-151/95 (M.P. Fabio Morón Díaz).
(11) SC-520/94 (M.P. Hernando Herrera Vergara).
Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha establecido que las regalías pertenecen al Estado, toda vez que este es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables (C.P., arts. 101 y 332). En este sentido, el derecho de las entidades territoriales sobre las regalías consiste simplemente en participar de las mismas, conforme lo indican los artículos 360 y 361 de la C.P.(12). Según la Corte, la Constitución autoriza al legislador para establecer la destinación que se debe dar a los recursos que se transfieran a los municipios a título de participación por concepto de regalías(13). A juicio de esta Corporación, el tratamiento que debe otorgarse a la destinación de las regalías es similar al que la Ley 60 de 1993 asigna al situado fiscal y a las transferencias municipales, toda vez que las regalías se inscriben dentro de la política general de gasto público social y de planeación económica (C.P., art. 339)(14).
(12) SC-075/93 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); SC-567/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); SC-036/96 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
(13) SC-567/95 (M.P. Fabio Morón Díaz).
(14) SC-567/95 (M.P. Fabio Morón Díaz).
Igualmente, la jurisprudencia tiene establecido que el ejecutivo, en uso de los poderes que le confiere el estado de conmoción interior, puede determinar que las entidades territoriales destinen un porcentaje de los recursos que reciban por concepto de regalías a la solución de las causas que dieron origen a la perturbación(15). Así mismo, la Corte ha convalidado el anticipo de recursos a las entidades territoriales, por concepto de regalías, a través de convenios en los cuales aquellas se comprometen a invertir dichos recursos en gastos dirigidos a fortalecer el aparato militar y a financiar la inversión social en zonas afectadas por la violencia. Lo anterior con base en los principios de concurrencia y coordinación que, entre otros, determinan que la solución de los problemas que perturban el orden público sea una tarea que compromete a la Nación y a las entidades territoriales, sin que ello afecte la autonomía de estas últimas(16).
(15) SC-075/93 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
16) SC-098/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
De otra parte, la Corte ha señalado que las rentas que la Nación cede anticipadamente a las entidades territoriales no constituyen rentas nacionales, y que no viola la Constitución la norma legal que les fija una destinación específica(17).
(17) SC-036/96 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Por último, está claro que los recursos del presupuesto nacional que se transfieren a las entidades territoriales a través de los fondos de cofinanciación tienen, ab initio, una destinación específica (D.L. 2132/92)
24. Aquellos que en estricto sentido se denominan “recursos propios” de las entidades territoriales constituyen, generalmente, un porcentaje menor de los ingresos de los fiscos locales y departamentales. En efecto, en las circunstancias actuales, el sistema de financiación de tales entidades está sustentado fundamentalmente en fuentes exógenas que, como el situado fiscal o las transferencias, superan ampliamente los recursos propios.
Puede afirmarse que, en sentido estricto, los llamados recursos propios de las entidades territoriales son, fundamentalmente, de dos tipos. En primer lugar, están constituidos por las rentas que provienen de la explotación de bienes que son de su propiedad exclusiva. En segundo término, los que se obtienen como recaudo de tributos —impuestos, tasas y contribuciones— cuya fuente puede ser calificada como una fuente endógena de financiación.
Como será estudiado, la respuesta a este interrogante es de fundamental importancia para resolver problemas que emergen de las relaciones fiscales intergubernamentales en un modelo de Estado unitario con autonomía de sus entidades territoriales. En efecto, el alcance de la actuación del poder nacional en las finanzas de las entidades territoriales, dependerá, en buena medida, de la definición previa sobre la procedencia de los recursos que se intervienen. Así, la injerencia del poder central en la configuración, el manejo o la destinación de fuentes de financiación que no pertenecen a la entidad territorial o de sus frutos —verbigracia, recursos nacionales transferidos o cedidos— podrá ser más intensa que la que se pretenda realizar sobre fuentes de financiación o recursos propios de tales entidades.
25. En los términos de la Constitución Política, corresponde al legislador definir en qué casos un determinado tributo constituye una fuente exógena o endógena de financiación de una entidad territorial (C.P., arts. 150-12, 287, 300-4 y 313-4). En estas condiciones, el intérprete debe acudir, necesariamente, al texto de las normas que integran el régimen de cada renta, a fin de conocer la voluntad objetiva del legislador.
El criterio orgánico es de suma utilidad a la hora de determinar si un tributo constituye una fuente de recursos propios de las entidades territoriales o, si por el contrario, se trata de una fuente tributaria exógena. En este caso, basta con identificar si, para el perfeccionamiento del respectivo régimen tributario, es suficiente la intervención del legislador o, si adicionalmente, es necesaria la participación de alguna de las corporaciones locales, departamentales o distritales de elección popular habilitadas constitucionalmente para adoptar decisiones en materia tributaria (C.P., art. 338). En la medida en que una entidad territorial participa en la definición de un tributo, a través de una decisión política que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo régimen y que, en consecuencia, habilita a la administración para proceder al cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad. Sin embargo, la regla no es similar en el caso inverso. Efectivamente, no resulta posible afirmar que en todos los eventos en los cuales el legislador defina integralmente los elementos del tributo, este constituirá una fuente exógena de financiación de las entidades territoriales.
Existen casos en los que el legislador ha establecido integralmente el régimen de un tributo y, no obstante, este es la fuente directa de recursos propios de las entidades territoriales y no, simplemente, de recursos nacionales que se transfieren a éstas. Esta conclusión se alcanza fácilmente si se apela a un criterio material o sustantivo. En efecto, el criterio material, permite afirmar que, en principio, una fuente tributaria constituye una fuente endógena de financiación cuando el producto recaudado dentro de la jurisdicción de la respectiva entidad entra integralmente al presupuesto de la misma —y no al presupuesto general de la Nación—, y se utiliza para sufragar gastos propios de la entidad territorial, sin que pueda verificarse ningún factor sustantivo —como, por ejemplo, la movilidad interjurisdiccional de alguno de sus elementos— que permita suponer que se trata de un tributo nacional.
Por último, puede ocurrir que el legislador establezca que una determinada fuente tributaria pertenece a la Nación y, sin embargo, la regule de manera tal que, materialmente, dé lugar a recursos propios del departamento o del municipio.
Respecto a la virtual contradicción entre una definición formal y el contenido material del régimen legal de un tributo, no sobra indicar que, en atención a lo dispuesto en el artículo 228 de la Carta —predominio del derecho sustancial— si éste se cobra, previa autorización legal, en virtud de una decisión política de la asamblea departamental o del concejo municipal —criterio orgánico — en la jurisdicción propia del órgano de representación de que se trate y, además, el recaudo, dentro de esa jurisdicción, entra integralmente al presupuesto de la respectiva entidad, sin que existan elementos sustantivos que permitan afirmar que se trata de una renta nacional, deberá concluirse que se está frente a una fuente endógena de financiación, así la propia ley diga lo contrario.
26. Resulta claro que las razones que, a juicio de la Corporación, justifican la intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos nacionales que se transfieren a las entidades territoriales, no son útiles para explicar la injerencia de la ley en la destinación de los recursos que se obtienen en virtud de fuentes endógenas de financiación de tales entidades. En efecto, aquella facultad se justifica en disposiciones constitucionales que, de manera específica, se refieren a cada una de las fuentes exógenas de financiación —situado fiscal, transferencias, regalías— así como en la potestad del legislador para definir el destino último de las rentas nacionales (C.P., arts. 150-11 y 339).
27. Podría eventualmente afirmarse, como lo hacen algunos de los intervinientes, que la autonomía de las entidades territoriales está sometida a la Constitución y a la ley (C.P., art. 287) y, consecuentemente, que el legislador está autorizado para intervenir en la gestión de los intereses propios de estas entidades cuando lo considere oportuno. Sin embargo, a la luz de lo expuesto en los fundamentos 18 y 19 de esta sentencia, resulta claro que esta tesis es inadmisible. El legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía, constituido, entre otras cosas, por el derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos propios. En consecuencia, una intervención del legislador, en la facultad de ordenación del gasto que la Carta asigna a las entidades territoriales, requiere de una justificación objetiva y suficiente, en los términos antes señalados.
28. Podría aducirse que el mandato constitucional que impone a las entidades territoriales la obligación de concertar, entre ellas y con el Gobierno Nacional, su plan de desarrollo, a fin de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el cumplimiento adecuado de sus funciones (C.P., art. 339), autoriza al nivel central a intervenir para fijar la destinación de los recursos propios de tales entidades. Sin embargo, dicha interpretación no se ajusta ni a la letra, ni al espíritu del citado artículo 339. En efecto, lo que la norma constitucional señala es la necesidad de concertar las políticas locales y departamentales con las políticas nacionales de desarrollo, pero no autoriza a los órganos nacionales a imponer a las entidades departamentales su plan de gastos e inversiones. Si así fuera, se estaría convirtiendo a las autoridades locales, distritales y departamentales, en meras ejecutoras de decisiones políticas adoptadas integralmente en el nivel central de gobierno, lo que a todas luces resulta incompatible con la garantía institucional de la autonomía territorial.
29. En estas condiciones, no encuentra la Corte que exista una justificación constitucional que avale, de manera general, la intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos que, strictu sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo contrario se privaría completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales, definidos según sus propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad, resulta inequívocamente lesionada la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional de la autonomía territorial se vería comprometida en su misma esencia. La autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquélla desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones, considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación —o recursos propios strictu sensu— deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador.
Sólo una interpretación como la realizada se ajusta a los valores y principios que la autonomía busca proteger. En este sentido, no sobra recordar que la garantía institucional de la autonomía territorial se justifica, entre otros, en el principio democrático (C.P., arts. 1º, 2º, 3º), así como en los principios de eficacia, eficiencia, economía y celeridad (C.P., arts. 1º, 2º, 209), como quiera que las autoridades territoriales son las que mejor conocen las necesidades de la población sometida a su jurisdicción.
“La fuerza de la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el autointerés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada departamento o municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la “gestión de sus intereses”. Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado (C.P., art. 311)(18)”.
(18) SC-478/92 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Esta última tesis ha sido sostenida por la Corporación al considerar que la ley puede imponer una destinación específica a las rentas de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en aquellos casos en que, con tal destinación, se busque preservar la estabilidad macroeconómica a nivel nacional y proteger recursos nacionales seriamente amenazados. Dentro de este esquema, la Corporación declaró la exequibilidad de la norma legal que fijaba una destinación específica a la sobretasa a la gasolina, con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos a dichos entes(19).
(19) SC-004/93 (M.P. Ciro Angarita Barón); SC-070/94 (M.P. Hernando Herrera Vergara).
31. En el caso que ocupa la atención de la Corte, el legislador prescribió que los departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá deberán destinar al servicio seccional de salud o al fondo de salud un porcentaje del producto del impuesto de registro de que trata el capítulo XII de la Ley 223 de 1995, no menor al porcentaje que destinaron en promedio durante los años 1992, 1993 y 1994 y no superior al 30% del producto del impuesto. Adicionalmente, señaló que los departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá deberán destinar el 50% del producto del impuesto a los fondos territoriales de pensiones públicas con el fin de atender el pago del pasivo pensional.
32. La finalidad perseguida por el legislador no sólo no viola la Constitución, sino que, además, constituye desarrollo directo de los postulados constitucionales que ordenan al poder público garantizar a todos los habitantes el derecho a la salud (C.P., art. 49). De otro lado, pretende asegurar a las personas de la tercera edad el acceso a la seguridad social y, especialmente, a una pensión que asegure una vejez digna (C.P., arts. 46 y 48). No puede entonces esta Corte reprochar la intención de la ley. Sin embargo, para que la intervención del legislador, en el proceso de asignación del gasto de los recursos propios de las entidades territoriales, resulte legítima, no es suficiente la búsqueda de una finalidad amparada por la Constitución. Para ello, se exige, como quedó visto, que la injerencia legislativa esté directamente encaminada a resguardar la estabilidad económica de la Nación, o a evitar una lesión injustificada del fisco nacional.
No obstante, constata la Corte que la medida que se estudia y que constituye una clara y directa limitación de la autonomía financiera —de gasto— de las entidades territoriales, se contrae a asegurar que las autoridades de dichas entidades cumplan con sus funciones y, de ninguna manera, a proteger bienes o derechos que pertenezcan a la Nación y cuya amenaza arriesgue la estabilidad macroeconómica del Estado.
Lo anterior no implica que las autoridades locales y departamentales queden relevadas del cumplimiento de las tareas a las que se refiere la disposición estudiada. Simplemente, son ellas y no el legislador las encargadas de definir los recursos financieros propios que habrán de ser destinados para tales efectos, sin que ello obste para que se ejerzan los controles interorgánicos —fiscales, disciplinarios e incluso penales— que el ordenamiento establece y, por supuesto, el control político de la población.
La Corte, en esta precisa materia, debe subrayar que la autonomía que puede predicarse respecto del manejo de sus propios recursos, en modo alguno significa que los pasivos pensionales o de cualquier otra naturaleza, como obligaciones radicadas en cabeza de las entidades territoriales, puedan ser desconocidas por éstas. Por el contrario, la autonomía se encuentra indisolublemente ligada al concepto de responsabilidad. Los entes territoriales, además de honrar sus obligaciones, están inexorablemente ligados a todos y cada uno de los fines, valores y principios constitucionales. La vinculación de los departamentos y municipios a la Constitución Política constituye un presupuesto de la autonomía hasta el punto de que ésta se supedita a su estricta sujeción, sin necesidad de que la ley lo disponga. Sobra por ello insistir que la inobservancia de los compromisos adquiridos por parte de las entidades territoriales, constituye una violación de la Constitución y de la ley y, adicionalmente, de la misma autonomía, la cual no se sirve dejando de cumplir las obligaciones contraídas.
De otro lado, siendo la responsabilidad el presupuesto de la autonomía y el parámetro al cual se recurre para detectar su abuso, no puede sin más la ley asumir como condición normal de los entes territoriales su irresponsabilidad o minoridad, a fin de socavar el núcleo irreductible de su autonomía. Si la Constitución Política parte de la premisa de la responsabilidad —puesto que de lo contrario no resultaría concebible que se reconociera la autonomía—, mal puede el legislador inspirarse en la premisa opuesta de la irresponsabilidad, la que de presentarse deberá, en todo caso, sancionarse con la mayor severidad.
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 236 de la Ley 223 de 1995.
REF: Expediente D-1444.
Norma acusada: artículo 236 de la Ley 223 de 1995.
En efecto, después de la expedición de la Constitución de 1886, que reconstituyó la Nación colombiana en República Unitaria y restableció las divisiones territoriales departamentales, se expidieron las leyes 39 de 1890 y 56 de 1904, que crearon un impuesto denominado “derecho de registro” el cual se cobraba por los documentos que se registraran conforme a la ley.
A pesar de que estas leyes no definieron quién era el titular del impuesto, debe concluirse que pertenecía a la Nación ya que, posteriormente, la Ley VIII del 7 de abril de 1909 cedió su renta a los departamentos en los siguientes términos:
“ART. 1º—Serán en lo sucesivo rentas departamentales, además de las que lo eran antes de la expedición de la Ley 1ª de 1908 y que no estén cedidas a los municipios, las de licores nacionales, degüello de ganado, registro y anotación”.
Más adelante, en relación con este impuesto se expidió la Ley 128 de 1941 que estableció una sobretasa del 10% “que los particulares debían pagar por concepto de impuesto predial y de impuesto de registro y anotación”. Luego, la Ley 33 de 1968 en su artículo 1º dispuso que: “A partir del 1º de enero de 1969, serán propiedad exclusiva de los departamentos, intendencias y comisarías, los siguientes impuestos que se causen en sus respectivas jurisdicciones:
“d) El gravamen o recargo nacional del 10% sobre el impuesto de registro y anotación, de que trata el artículo 10 de la Ley 128 de 1941”.
El Código de Régimen Departamental (D. 1222/86), confirmó la propiedad de los departamentos sobre la sobretasa al disponer en el artículo 166: “Es propiedad exclusiva de los departamentos, intendencias y comisarías, el gravamen o recargo nacional del diez por ciento (10%) sobre el impuesto de registro y anotación, de que trata el artículo 10 de la ley 128 de 1941”. Dicho ordenamiento, a pesar de que en el título VI “de los bienes y rentas departamentales” hace una minuciosa relación de los impuestos de propiedad de los departamentos y de aquellos que les han sido cedidos (capítulo II), no menciona el impuesto de registro y anotación.
Posteriormente, las leyes 24 de 1963 y 14 de 1982 y el Decreto 910 de 1982, aumentaron el valor del impuesto, definieron las entidades recaudadores a nivel departamental y local y determinaron la destinación de los recursos a los programas de asistencia social desarrollados por los servicios seccionales de salud.
Así entonces, hasta la expedición de estas últimas normas, el impuesto de anotación y registro era del orden nacional y sólo su producto o renta se encontraba cedido a los departamentos (L. VIII/09). Lo que por mandato expreso de la ley se constituía en propiedad exclusiva de los departamentos, era la sobretasa del 10% que se pagaba por concepto del impuesto de registro.
Sobre el particular, señaló el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, ICDT, en concepto rendido a esta Corporación, lo siguiente:
“El impuesto creado por el artículo 10 de la Ley 128 de 1941 y que el artículo 166 del Decreto 1222 de 1986 dice que es de propiedad exclusiva de los departamentos, intendencias y comisarías, no es impuesto de registro, sino un recargo del impuesto de registro, creado por la ley mencionada “para atender los gastos que demanda el funcionamiento de las oficinas seccionales y el levantamiento catastral y de la carta militar y agrícola (...)”” (negrillas fuera de texto).
Obsérvese que la propiedad del impuesto de anotación y registro en cabeza de la Nación y la cesión de sus beneficios a los departamentos, está confirma por el artículo 29 de la Ley 44 de 1990 que dispuso: “El impuesto de registro y anotación cedido a las entidades departamentales adquirirá el carácter de renta de su propiedad exclusiva en la medida en que las asambleas, concejos intendenciales y comisariales y el Concejo del Distrito Especial de Bogotá lo adopten dentro de los mismos términos y condiciones establecidos en las respectivas leyes. “Así, sólo a partir de la entrada en vigencia de la Ley 44, el impuesto de registro y anotación sería propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en los términos del artículo 25 de dicha ley.
En este orden de ideas, la afirmación hecha en la sentencia según la cual, el artículo 1º de la Ley VIII de 1909 “otorgó expresamente a los departamentos la propiedad del impuesto”, no corresponde a la interpretación lógica del texto de la ley y de las demás disposiciones citadas. Como se demostró, lo que el artículo 1º de la Ley VIII cedió a los departamentos fue la “renta” o beneficios del impuesto y no su titularidad.
La palabra “renta”, según el diccionario de la lengua española, vigésima primera edición, se define como la “Utilidad o beneficio que rinde anualmente una cosa, o lo que de ella se cobra”. Para el caso del impuesto de registro, es precisamente su utilidad lo que la ley le transfiere a los departamentos pero no la propiedad, que, de conformidad con la obra antes citada, es el “derecho o facultad de poseer alguien una cosa y poder disponer de ella dentro de los límites legales”. Es claro que, en relación con el tributo mencionado, la ley no otorgó a los departamentos ese poder de disposición requerido para deducir su titularidad; incluso, dentro del contexto de la cesión de rentas ordenada por el artículo 1º de la Ley VIII de 1909 y que incluye la de registro, el artículo 14 del mismo ordenamiento dispuso: “Las rentas de los territorios nacionales continuarán administrándose por la Nación como lo están actualmente”.
Ahora bien, la Ley 223 de 1995 en su artículo 285, derogó expresamente, entre otras normas: (1) las leyes 39 de 1890 y 56 de 1904, que crearon el impuesto de registro, (2) el artículo 10 de la Ley 128 de 1941, que creó la sobretasa y le dio la propiedad de la misma a los departamentos y (3) el artículo 29 de la Ley 44 de 1990, que confirmaba la cesión del impuesto a las entidades territoriales y, a su vez, les entregaba la propiedad exclusiva, previo el cumplimiento de ciertos requisitos.
Si el legislador hubiese querido que dichas entidades fueran propietarias del impuesto de registro regulado en la Ley 223 de 1995; o bien lo habría manifestado expresamente, o bien no habría derogado el artículo 29 de la Ley 44 de 1990 que, fuera de confirmar la cesión de los beneficios a favor de los departamentos y el Distrito Capital, les otorgaba la propiedad sobre impuesto.
En cuanto a la fijación de las tarifas por parte de las asambleas departamentales, es de anotar que dicha facultad debe desarrollarse dentro de los parámetros señalados en el artículo 230 de la Ley 223 de 1995 que le impone a esas corporaciones unos topes —máximos y mínimos— dentro de los cuales puede oscilar la tarifa, con lo cual se descarta que la ley haya otorgado a esas entidades territoriales absoluta autonomía para fijar ese elemento del tributo. Además, tal como lo ha reconocido esta Corporación en diferentes pronunciamientos, si en cumplimiento del principio de legalidad del impuesto es necesario que el establecimiento del mismo implique la determinación de los elementos de la obligación tributaria (C.P., art. 338), ello no exige que la ley, las ordenanzas o los acuerdos a la hora de crearlo, necesariamente deban señalar los valores exactos sobre los cuales ha de liquidarse el impuesto o fijarse la tarifa. Circunstancias técnicas, e incluso de orden administrativo, que tienen que ver particularmente con la variación de los valores de los diferentes activos patrimoniales, descartan esa interpretación extrema del principio de legalidad del tributo (véanse Sents. C-467/93, C-253/95 y C-583/96). En lo que hace relación a las tarifas, incluso, el artículo 338 de la Constitución dispone que: La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; ...”. Por esto, delegar en un organismo la facultad de fijar la base gravable o la tarifa de un impuesto, no constituye indicio necesario del que pueda deducirse su propiedad.
Vladimiro Naranjo Mesa. Magistrado.
Ref. Expediente D-1444.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 236 de la Ley 223 de 1995.
Aunque estoy de acuerdo con la calificación de la naturaleza del citado impuesto que se hace en la referida providencia y con la autonomía que en principio tienen las entidades territoriales para administrar sus propios recursos, como claramente se deduce del artículo 287 de la Carta Fundamental, cabe advertir que como lo señala el mismo precepto, dicha autonomía debe ejercerse “dentro de los límites de la Constitución y la ley”, lo que permite deducir que de acuerdo al criterio orgánico, pueden existir razones constitucionales que justifiquen la restricción de la autonomía y dé lugar, por consiguiente, a la intervención del legislador en la definición sobre la destinación de los recursos propios de las entidades territoriales.
Si bien es cierto que el legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía dentro de cuyo ámbito se encuentra el derecho de las entidades territoriales a administrar sus propios recursos, como se expresa en la sentencia mencionada, ello no es óbice para que no se pueda entender que el legislador sí está autorizado para intervenir en la gestión de los intereses propios de esas entidades, como en aquellas situaciones inherentes a la finalidad social del Estado, que versan sobre el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Hernando Herrera Vergara. Magistrado.

References: ARTÍCULO 236
 artículo 236
 artículo 241
 artículo 166
 artículo 362
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 285
 artículo 1
 artículo 10
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 166
 artículo 118
 artículo 29
 artículo 230
 artículo 362
 artículo 58
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 287
 artículo 287
 artículo 356
 artículo 357
 artículo 228
 artículo 339
 artículo 287
 artículo 236
 artículo 236
 artículo 1
 artículo 10
 artículo 166
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 166
 artículo 29
 artículo 25
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 14
 artículo 285
 artículo 10
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 230
 artículo 338
 artículo 236
 artículo 287