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Timestamp: 2019-10-20 13:46:22+00:00

Document:
1 D 166/17
OVG Saarlouis Beschluß vom 22.2.2017, 1 D 166/17
Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Anbringen von Plakaten mit politischer Aussage; Fortsetzungsfeststellungsklage; Prozesskostenhilfe
Unter teilweiser Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 17. Januar 2017 – 5 K 2483/16 – wird dem Antragsteller, soweit er mit seiner beabsichtigten Klage die Feststellung begehrt, dass der Bescheid der Beklagten vom 11.11.2016 rechtswidrig war, Prozesskostenhilfe für das erstinstanzliche Verfahren ohne Verpflichtung zur Ratenzahlung bewilligt und Rechtsanwalt Dipl.-Jur. P. B. beigeordnet.
Im Übrigen, das heißt hinsichtlich der begehrten Feststellung einer Rechtspflicht zur Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis, wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die gerichtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt der Antragsteller, wobei die Gebühr aus Nr. 5502 Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG auf die Hälfte ermäßigt wird; außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet.
zur entsprechenden Anwendung der Vorschrift auf den Fall des Eintritts einer Erledigung vor Klageerhebung und zur Gegenstandslosigkeit und damit Entbehrlichkeit eines Widerspruchs in diesen Fällen: Stuhlfauth in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl., § 113 Rdnr. 64, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 20.1.1989 – 8 C 30/87 –, BVerwGE 81, 226, juris; a.A.: Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, § 113 Rdnr. 127
vgl. BVerwG, Urteil vom 24.8.1994 – 11 C 57/92 –, juris; s. hierzu auch Stuhlfauth in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, a.a.O., § 113 Rdnr. 67 m. w. Nachw.
Bereits am 19.10.2016 richtete der Antragsteller eine E-Mail an das Ordnungsamt der Landeshauptstadt B-Stadt, in der er auf eine anlässlich des Besuchs der Bundeskanzlerin geplante Demonstration hinwies und des Weiteren mitteilte, er beantrage „die Plakatierung von 1000 Veranstaltungsplakaten ab dem 11. November 2016 im Stadtgebiet von B-Stadt“. Auf entsprechenden behördlichen Hinweis reichte der Antragsteller sodann einen ihm übermittelten Vordruck „Antrag auf Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Werbetafeln auf öffentlichen Verkehrsflächen der Stadt B-Stadt“ ausgefüllt und unterschrieben nach, wobei er die Stückzahl der „Werbetafeln“, deren Größe er mit DIN A 1 angab, dem behördlichen Hinweis entsprechend auf 200 begrenzte. In der vorgedruckten Zeile „Die Veranstaltung ist aus folgenden Gründen von herausragendem städtischem Interesse:“ gab der Kläger an, die geplante Kundgebung/Demonstration diene der Beteiligung an der politischen Willensbildung des Volkes. Das dem Ordnungsamt in Kopie vorgelegte Veranstaltungsplakat zeigt die Arme einer Person mit sich in Form einer „Raute“ berührenden Händen und trägt die Aufschrift „MERKEL MUSS WEG!“ – „Demonstration in B-Stadt“, „16. November um 18 Uhr“, „Kongresshalle“.
„Ihrem Antrag vom 10.11.2016 für eine Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Werbetafeln auf öffentlicher Verkehrsfläche der Stadt B-Stadt kann nicht stattgegeben werden.
Außerhalb eines Zeitraumes von sechs Wochen vor Wahlen gelten für Parteien und sonstige politische Veranstaltungen die Vorschriften der Sondernutzungssatzung der Landeshauptstadt B-Stadt.
Bei dem von Ihnen angemeldeten Demonstrationszug handelt es sich um keine politische Veranstaltung im Sinne der Sondernutzungssatzung der Landeshauptstadt B-Stadt.
Des Weiteren beschränkt die Sondernutzungssatzung der Landeshauptstadt B-Stadt genehmigungsfähige Plakatwerbung auf Werbung für Veranstaltungen auf dem städtischen Festplatz, Zirkusgastspiele und Veranstaltungen im Stadtgebiet mit einem besonders herausragenden städtischen Interesse.
Auszugehen ist von § 18 SStrG, wonach die Benutzung der Straßen (zum Begriff: § 2 Abs. 1, Abs. 2 Nrn. 1 bis 5 SStrG) über den Gemeingebrauch hinaus eine Sondernutzung ist, die grundsätzlich der Erlaubnis der Straßenbaubehörde bedarf. Straßenbaubehörde für Ortsdurchfahrten im Zuge von Landstraßen I. Ordnung und Landstraßen II. Ordnung in Gemeinden mit mehr als 80.000 Einwohnern und in Gemeinden, die nach § 47 Abs. 1a SStrG Träger der Straßenbaulast für diese Ortsdurchfahrten sind, sowie für Gemeindestraßen ist gemäß § 56 Abs. 2 Nr. 2 SStrG die zuständige Gemeinde, fallbezogen für die insoweit in Betracht kommenden öffentlichen Straßen mithin die Landeshauptstadt B-Stadt.
Dass es sich bei dem Vorhaben des Antragstellers um eine Sondernutzung im Sinne des § 18 SStrG handelt, steht außer Zweifel und wird vom Antragsteller auch nicht in Abrede gestellt. Die Voraussetzungen, unter denen die Sondernutzungserlaubnis erteilt wird, sind im Gesetz nicht näher geregelt. Allgemein wird angenommen, dass die Behörde über den Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis unter Berücksichtigung des Zwecks der Erlaubnispflicht, der in dem öffentlich-rechtlichen Bedürfnis zu sehen ist, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer auszugleichen, nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hat.
OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.4.1994 – 2 W 18/94 –, ZfSch 1994, 271, zitiert nach juris; Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., § 18 Rdnr. 17; Stahlhut in Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl., S. 834, Rdnr. 14
OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.4.1994 – 2 W 18/94 –, a.a.O., juris-Rdnr. 2
Das ihr nach Maßgabe dieser Grundsätze eingeräumte Ermessen hat die Landeshauptstadt B-Stadt durch Erlass einer Satzung über Sondernutzungen an öffentlichen Verkehrsflächen vom 21.7.2015 sowie durch eine „Verwaltungsinterne Richtlinie zur Entscheidung bei Anträgen auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für Werbetafeln / Spann- und sonstige Transparente“ konkretisiert, was zur Folge hat, dass die Erwägungen, auf die eine Ermessensentscheidung über die Erteilung bzw. Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis gestützt wird, mit den selbst gesetzten Entscheidungsvorgaben in Einklang zu bringen sein müssen.
zur Ermessensbindung durch behördliche Praxis bzw. Verwaltungsvorschriften: Stuhlfauth in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl., § 114 Rdnrn. 14 ff., m. w. Nachw.
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.4.1994 – 2 W 18/94 –, a.a.O., juris-Rdnr. 2
Hiervon abgesehen bietet die Sondernutzungssatzung der Landeshauptstadt B-Stadt vom 21.7.2015 auch keinerlei Anhalt dafür, Plakathinweise auf Veranstaltungen nicht politischer Art seien von einer Sondernutzungserlaubnis ausgeschlossen.
Auch die als zusätzliche Begründung angeführte Erwägung, die Sondernutzungssatzung beschränke „genehmigungsfähige Plakatwerbung auf Werbung für Veranstaltungen auf dem städtischen Festplatz, Zirkusgastspiele und Veranstaltungen im Stadtgebiet mit einem besonders herausragenden städtischen Interesse“, ist nach der in Bezug genommenen Satzung kein Gesichtspunkt, der dem Erlaubnisbegehren des Antragstellers fallbezogen entgegengehalten werden kann. Die behauptete Beschränkung erlaubnisfähiger Plakatwerbung lässt sich der Satzung nicht entnehmen. Die nicht genehmigungsfähigen Sondernutzungen sind in § 5 Abs. 1 Nrn. 1 bis 9 und Abs. 2 der Satzung geregelt. Die Satzungsvorschrift des § 5 Abs. 1 Nr. 8, welche die Behörde konkret erstmals im gerichtlichen Prozesskostenhilfeverfahren als für ihre ablehnende Entscheidung maßgeblich angeführt hat, ist fallbezogen nicht einschlägig. Nicht genehmigungsfähig ist nach der zitierten Satzungsvorschrift „das Aufhängen von Werbeträgern im Luftraum über dem Straßenkörper – außer für Veranstaltungen von außerordentlichem Interesse für die Landeshauptstadt B-Stadt“. Mit Recht weist der Antragsteller in seiner Beschwerdebegründung insoweit aber darauf hin, dass fallbezogen das Aufhängen von Werbeträgern im Luftraum über dem Straßenkörper nicht beantragt war. Beantragt war vielmehr – zunächst formlos – die „Plakatierung“ von „Veranstaltungsplakaten“. Davon, dass Werbeträger im Luftraum über dem Straßenkörper hätten aufgehängt werden sollen, war zu keinem Zeitpunkt die Rede. Demgemäß hat der Antragsteller im Beschwerdeverfahren darauf hingewiesen, dass er weder das Aufstellen von Plakatsständern auf dem Boden noch das Anbringen von Plakaten im Luftraum über der Straße beabsichtigte, es ihm vielmehr um Plakate gegangen sei, welche an Laternenmasten hätten befestigt werden sollen und damit keine Behinderung des Straßenverkehrs dargestellt hätten.
Nichts anderes ergibt sich aus der verwaltungsinternen Richtlinie der Landeshauptstadt B-Stadt. Auch diese unterscheidet zwischen Werbetafeln, Plakaten, Transparenten und Spanntransparenten und regelt hierfür differenzierte Voraussetzungen. Abgesehen davon, dass eine „Verwaltungsinterne Richtlinie“ keine nach außen hin wirksame Rechtsnormqualität entfaltet, vielmehr lediglich der Auslegung und gleichmäßigen Handhabung von Rechtsnormen dient, ohne deren Regelungsgehalt erweitern oder beschränken zu können, ergibt sich entgegen dem behördlichen Vortrag im verwaltungsgerichtlichen Prozesskostenhilfeverfahren auch aus der zitierten Richtlinie kein Verbot einer Plakatwerbung für Veranstaltungen der vom Antragsteller angemeldeten Art. Die Genehmigungsausschlüsse in Nr. 1 Buchstaben a. bis c. der Richtlinie sind fallbezogen offensichtlich nicht einschlägig. Nr. 2 der Richtlinie regelt ebenso wie Nr. 3 die mögliche Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für das Bewerben besonderer Veranstaltungen durch Transparente. Nach Nr. 4 der Richtlinie dürfen Plakate an bestimmten Örtlichkeiten im Innenstadtbereich generell nicht angebracht werden. Ein absolutes Plakatierungsverbot zur Bewerbung von Kundgebungen politischer Meinungsäußerungen (auch außerhalb eines Wahlkampfs) ergibt sich auch aus dieser Bestimmung nicht.
Ist demgemäß der Ablehnungsbescheid vom 11.11.2016 auf eine Satzungsbestimmung gestützt, die fallbezogen – ohne dass es insoweit darauf ankommt, ob (was allerdings fraglich erscheint) die vom Antragsteller angemeldete Veranstaltung im Sinne dieser Satzungsbestimmung „von außerordentlichem Interesse für die Landeshauptstadt B-Stadt“ war – nicht einschlägig ist, so hat die Behörde bei der ihr obliegenden pflichtgemäßen Ermessensausübung einen für die zu treffende Entscheidung wesentlichen Gesichtspunkt verkannt. Indem sie selbst in ihrer Satzung das Aufhängen von Werbeträgern im Luftraum über dem Straßenkörper lediglich in Ausnahmefällen, nämlich für Veranstaltungen von außerordentlichem Interesse für die Landeshauptstadt B-Stadt, zulässt, macht sie deutlich, dass sie hinsichtlich der Bewerbung von Veranstaltungen dem Ort und der Art und Weise der Anbringung von Werbeträgern eine für die von ihr nach § 18 SStrG zu treffende Ermessensentscheidung wesentliche Bedeutung beimisst.
Wie bereits dargelegt standen die eigenen ermessenslenkenden Bestimmungen der Landeshauptstadt B-Stadt (Sondernutzungssatzung, Verwaltungsinterne Richtlinien) einer Erlaubniserteilung nicht zwingend entgegen. Auch außerhalb dieser Sonderregelungen hat der Umstand, dass die Erlaubnisbehörde außerhalb der sogenannten heißen Phase des Wahlkampfs durch das Grundrecht des einzelnen bzw. einer politischen Partei auf freie Meinungsäußerung in der Regel nicht gehindert ist, eine Sondernutzungserlaubnis für das Aufhängen oder Aufstellen von Plakaten bzw. Plakattafeln zu versagen,
Keine hinreichenden Erfolgsaussichten hat die beabsichtigte Klage jedoch, soweit der Antragsteller darüber hinaus die Feststellung begehrt, dass ihm die begehrte Sondernutzungserlaubnis zu erteilen war. Eine entsprechende Rechtspflicht der Landeshauptstadt B-Stadt nicht lediglich zur ermessensfehlerfreien Entscheidung, sondern darüber hinaus zur Erteilung der beantragten Sondernutzungserlaubnis setzt eine Ermessensreduzierung auf Null in dem Sinne voraus, dass nach Abwägung aller widerstreitenden Belange allein die antragsgemäße Erlaubniserteilung als rechtmäßige Ermessensentscheidung angesehen werden könnte.
Dass hiervon ausgehend im Sinne einer Ermessensreduzierung auf Null eine Verpflichtung der Landeshauptstadt B-Stadt bestanden hätte, die vom Antragsteller begehrte Sondernutzungserlaubnis zu erteilen, ist weder vom Antragsteller dargelegt, noch sonst für den Senat erkennbar.
vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9.11.2016 – OVG 9 M 33.15 –, juris, Rdnr. 21; Bayerischer VGH, Beschluss vom 26.10.2016 – 19 C 15.2217 –, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.6.2014 – 5 B 446/14, 5 E 451/14 –, juris

References: § 3
 § 113
 § 113
 § 113
 § 18
 § 2
 § 47
 § 56
 § 18
 § 18
 § 114
 § 5
 § 5
 § 18