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﻿ SENTENCIA 2004-00267 DE FEBRERO 10 DE 2005
SENTENCIA 2004-00267 DE 10 DE FEBRERO DE 2005
CONTENIDO:RÉGIMEN DE INHABILIDADES. CONSTITUYE CAUSAL DE INHABILIDAD PARA ACCEDER A CARGOS PÚBLICOS LA CONDENA POR SENTENCIA JUDICIAL A PENA PRIVATIVA DE LA LIBERTAD OTORGADA ANTES O DESPUÉS DE LA INSCRIPCIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:PENA PRIVATIVA DE LA LIBERTAD, SENTENCIA CONDENATORIA, RÉGIMEN DE INHABILIDADES DEL SERVIDOR PÚBLICO
Sentencia 2004-00267 de febrero 10 de 2005
Rad.: 680012315000200400267 01
Bogotá, D.C., diez de febrero del dos mil cinco.
Actor: Rito Rincón Muñoz.
Decide la Sala el recurso de apelación que uno de los demandados interpuso contra la sentencia de 15 de abril de 2004 del Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto decreta la pérdida de su investidura de concejal de Piedecuesta.
La Sala es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, de una parte, en virtud del artículo 48, parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que instituye la segunda instancia para tales procesos y, de otra, atendiendo la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de enero 25 de 1995, en donde se establece que las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los tribunales administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.
2. Procedibilidad de la acción
Se encuentra acreditado que el demandado ostenta la condición de concejal de Piedecuesta, Santander, dentro del período 2004-2007, según copia de las actas de escrutinio respectivas, visibles a folios 60 a 76 del cuaderno principal, y acta de posesión en el cargo del 5 de enero de 2004, cuya copia auténtica milita en los folios 223 y 224.
3. Examen de la situación procesal
3.1. Se encuentra igualmente demostrado en el proceso que el ciudadano José Elías Sandoval Delgado fue condenado a la pena principal de dieciocho (18) meses de prisión como autor responsable del delito de falsedad material y particular en documento público y agravado por el uso, mediante sentencia de 15 de mayo de 1996, del Juzgado Primero Penal del Circuito de Bucaramanga, según copia auténtica de la misma visible a folios 30 a 40 del expediente, con constancia secretarial de ejecutoria el 30 de mayo de 1996.
3.2. Esta situación la encuadra la parte actora en el artículo 43, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, el cual dispone:
“ART. 40.—De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así.
1. Quien haya sido condenado por, sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas”.
3.3. El punto plantea dos problemas, a saber: Uno, relativo a la vigencia de dicha inhabilidad como causal de pérdida de investidura, esto es, legalidad de la conducta y su respectiva sanción, habida cuenta de la nueva regulación prevista en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, y otro que depende de lo resuelto en el anterior, concerniente a la aplicación en el tiempo de la causal relativa a las condenas penales descritas en la norma, habida consideración de que el acusado aduce la prescripción de las mismas, incluso para efectos de ser tenidas como causal de pérdida de investidura de concejales.
3.3.1. Sobre lo primero, la Sala Plena Contencioso Administrativa de esta corporación, al estudiar una situación similar en lo atinente al punto, decidió que el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no había derogado la causal de pérdida de investidura relativa a la violación del régimen de inhabilidades, razón por la cual esta conservaba su vigencia y por tanto era aplicable al caso sometido a su consideración (1) . Dijo la Sala Plena:
“... La Ley 136 de 1994 reguló pormenorizadamente diversos aspectos relacionados con la organización y funcionamiento de los municipios, incluido lo concerniente a los concejos municipales y a los concejales. Y respecto de estos últimos introdujo importantes precisiones atañaderas, entre otros tópicos, a las calidades para desempeñar el cargo, inhabilidades, ineligibilidades simultáneas, incompatibilidades, faltas absolutas y temporales, pérdida de investidura, consecuencias de la declaratoria de nulidad de la elección, causales de destitución y reconocimiento de derechos, todo ello, como puede verse, dentro de un contexto coherente y especializado.
Ahora, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, que entró a regir el 9 de octubre de dicho año, establece:
Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:
4. Por las demás causales expresamente previstas en la ley ...”.
No debe perderse de vista que el artículo 96 (2) de la Ley 617 de 2000 sobre “vigencia y derogatorias” no derogó expresamente el artículo 55, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994 como sí lo hizo respecto de otras de sus disposiciones que inclusive habían sido derogadas, a su vez, por normas posteriores como la Ley 177 de 1994, entre otras.
En efecto, respecto del aludido artículo 55 de la Ley 136 de 1994, expresamente, nada se precisa en la nueva ley sobre su íntegra o total insubsistencia, de ahí que la regulación posterior sobre el punto sólo derogaría lo que entraña incompatibilidad con la disposición precedente.
Así pues, en este caso se estaría, a lo sumo, frente al fenómeno de la derogatoria tácita prevista en el artículo 71 del Código Civil (3) y 3º (4) de la Ley 153 de 1887. Pero esta situación no podría ser alegada si se tiene en cuenta que ella requiere, de una parte, que la nueva ley contenga disposiciones que no puedan conciliarse con la ley anterior, lo cual no cabe predicarse del asunto examinado. Al efecto basta señalar que la nueva regulación no es incompatible con la anterior, sino, por el contrario, si se examinan de forma armónica y complementaria una de la otra, como evidentemente lo son, se advierte que la interpretación del tema resulta, en mayor grado, tanto apropiada como eficaz; y, de otro lado, como ya se expresó, la nueva ley no regula íntegramente la materia, pues expresamente se remite a lo que otras señalen sobre el asunto, omitiendo inclusive referirse a las causales de orden constitucional anotadas, las cuales por obvias razones también propician la comentada sanción.
Ahora bien, del examen de los documentos allegados al expediente en virtud del auto para mejor proveer de 27 de septiembre de 2001 (5) , se advierte que el texto original del Proyecto de Ley 199 de 1999 Senado, 46 de 1999, Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso año VIII, Nº 257 del 17 de agosto de 1999, visible a folios 29 a 66 del cuaderno principal, artículo 44, consagraba: “Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales, distritales y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales, distritales y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura por. 1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades o del régimen de conflicto de intereses ...” (fl. 38).
En la Gaceta 394 de 27 de octubre de 1999, contentiva de “Ponencias” Cámara de Representantes (fl. 57 cdno. de anexos núm. 1) aparece el mismo texto; además de que en la Gaceta 257 obra un cuadro comparativo de las inhabilidades propuestas para diputados, concejales, gobernadores y alcaldes (fls. 55 y ss.), tema este que concentró los debates relacionados con el capítulo V referente a “Reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital”, lo cual no permite evidenciar que la voluntad del legislador haya sido la de suprimir la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, pues de haber sido así, debieron producirse fundadas explicaciones justificativas del nuevo enfoque, como sí las hubo y en forma detallada, frente a la ampliación del régimen de inhabilidad e incompatibilidades.
Tal regulación reconoce de manera expresa la vigencia, y por ende, la obligatoriedad de lo que otras leyes señalan al respecto. Y es preciso tener en cuenta que la Ley 617 de 2000, como ya se advirtió, sólo introdujo cambios parciales al Código de Régimen Municipal, pues no se trató de una derogatoria total ni de una “sustitución en bloque”, aspecto en el que resulta muy ilustrativo su título o encabezamiento en el que se precisa su alcance así: “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994 ...”.
El condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, aún por delitos que supongan la grave afectación de dineros públicos (causal de inhabilidad prevista en la L. 136/94, art. 43, num. 1º) o quien previamente haya sido despojado de su investidura, por ejemplo (causal de inhabilidad previsto en el num. 8º, ibíd.), que resultare elegido concejal nunca podría ser sujeto de la sanción de pérdida de investidura cuyos drásticos efectos, como es sabido, trascienden o van más allá del período para el cual se produjo la elección, por lo que bien pueden considerarse como permanentes o definitivos, pues, según el enfoque que la parte demandada le atribuye al presente asunto, frente a una persona que se halle en las condiciones anotadas, lo único procedente sería la solicitud de declaratoria de nulidad de su elección, decisión que, de darse, sólo tendría incidencia o abarcaría el período respectivo, lo que no impediría que dicha persona aspire sucesivamente a nuevas elecciones esperando contar con la suerte de que en alguno de sus intentos exitosos precluya el término de 20 días para el ejercicio de la acción electoral, y ante esa eventualidad poder desempeñar la curul a sus anchas, sin ningún tipo de inconvenientes, posibilidad que podría ser mucho más real si el candidato inhabilitado por la aludida causal, o por cualquier otra, se “camufla” en lugares segundarios de la lista esperando ocupar la vacancia del elegido por el procedimiento del llamado, acto que, por su naturaleza, reviste una precaria difusión, lo cual, aunado al corto tiempo con que se cuenta para el ejercicio de la acción pública electoral, impediría que se verifique un efectivo control sobre la situación relativa a la hipótesis planteada, el que sólo sería posible por virtud del ejercicio, en cualquier momento, de la acción de pérdida de investidura. Conclusión esta que, a juicio de la Sala, a todas luces, resulta inobjetable. Más aún si se tiene en cuenta que las causales de inhabilidad citadas en el ejemplo podrían ser “sobrevinientes”, esto es, posteriores a la elección, caso en el cual la acción electoral no resultaría procedente pues, como se sabe, ésta, recae sobre los motivos o circunstancias que anteceden al citado acto.
Además, qué sentido tiene sostener que, acorde con la causal primera de la nueva ley, sólo las incompatibilidades o la violación al régimen de conflicto de intereses pueden constituir causal de pérdida de investidura, siendo que si se comparan objetivamente con las causales de inhabilidad, bien puede afirmarse que algunas de estas generan situaciones de mayor trascendencia que aquéllas. Así por ejemplo, no admite discusión lógica ni jurídica la consideración según la cual resulta más gravosa la conducta constitutiva de inhabilidad consistente en haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad por delito doloso que la de ser apoderado ante las entidades públicas del respectivo municipio, prevista como incompatibilidad.
La circunstancia descrita permite calificar de regresiva la tesis que predica que la acción electoral es la única opción para contrarrestar la violación del régimen de inhabilidades pues, mediante tal enfoque se reduce significativamente, el control sobre prácticas ilegítimas que, por su gravedad, ameritan drástica y oportuna sanción, lo que se logra con mayor facilidad y eficacia mediante la acción (incaducable) de pérdida de investidura. De no ser así, habría que enfrentar irremediablemente, entre otras indeseables secuelas, la práctica deleznable del alargamiento en el trámite procesal que suelen propiciar la parte demandada y los intervinientes en procura de hacer coincidir su duración con el período de elección, con la idea de que si esto se logra de todas formas el litigio se gana, pues la decisión, aún cuando sea adversa no afectaría el desempeño del cargo.
La exégesis que plantea el demandado obra en contra vía de un referente interpretativo que exhibe mayúscula importancia, por lo que no estaría por demás tenerlo en cuenta, y es precisamente el que dispone que la Constitución, por ser norma de normas, debe orientar la actividad encaminada a definir el alcance y aplicación de la ley en asuntos que puedan ofrecer dificultad, máxime cuando lo que es materia de regulación legal también lo es de la Constitución, y es evidente que en este caso, se está en presencia de análogas situaciones fácticas y jurídicas de las que se predican de los congresistas, debido a que el propósito de que se depuren las prácticas políticas inmorales o prohibidas es tema que interesa a la Nación entera, independientemente de sus distintos niveles. De ahí que bien podría acogerse lo que la Carta regula sobre el punto en tratándose de aquéllos para hacerlo extensivo a los demás miembros de las corporaciones de elección popular, en lo que toca con el manejo dado a la violación del régimen de inhabilidades como casual de pérdida de investidura, figura esta que, como ha quedado visto, no es exclusivamente de regulación legal, pues es innegable que la Constitución la prevé, en términos generales, respecto de los servidores públicos a todo nivel, aspecto en que la univocidad en el manejo del tema se estima de la mayor conveniencia, atendiendo razones de coherencia y razonabilidad.
Como no existe razón meritoria que induzca a una consideración distinta, la Sala concluye que la violación al régimen de inhabilidades sigue siendo causal de pérdida de investidura para los concejales, exégesis que habrá de orientar la definición de esta litis ...”.
Síguese de lo trascrito que la inhabilidad invocada en el sub lite tiene vigencia como causal de pérdida de la investidura de concejal, por lo tanto se cumple el principio de legalidad que reclama el impugnante.
3.3.2. Respecto de la segunda cuestión planteada, se tiene que el demandado sustenta su defensa en el hecho de que la pena por razón de la conducta delictiva ya se había cumplido, incluso en relación con la inhabilidad, que tal inhabilidad se encuentra prescrita y que no hay penas imprescriptibles.
Este tema también ha sido resuelto por el Consejo de Estado y es así como en sentencia de septiembre 13 de 2001, radicación 11001-03-24-000-2000-6389-01(6389), de esta sección, consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero, reiterada en sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la corporación, de 10 de septiembre de 2002, expediente IJ-0566, consejero ponente doctor Alberto Arango Mantilla, precisó:
De otra parte, la Corte Constitucional, en Sentencia C-952 de 2001 citada en el fallo de Sala Plena Contencioso Administrativa precitada, al examinar el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, cuyo texto es similar al del artículo 43, numeral 1º de la Ley 136 de 1994, precisó:
“... Estos criterios guían la premisa a partir de la cual se inicia el estudio del elemento de la intemporalidad de la causal de inelegibilidad acusada. En efecto, las calidades exigidas a los candidatos al cargo público de alcalde resultan importantes, no sólo por el efecto depurador que puedan generar en el proceso de selección para acceder al mismo, sino por el efecto moralizador que en virtud de las mismas se permite alcanzar la administración municipal y distrital, lo que facilita el cumplimiento de los cometidos y fines esenciales del Estado pretendidos con el ejercicio de ese cargo.
El anterior fundamento denota la necesidad de efectuar un análisis cualitativo de las personas aspirantes a la elección de alcalde y que la misma Corte Constitucional avala, puesto que la exigencia del legislador a los aspirantes al cargo de alcalde de lo que se podría denominar “una hoja de vida sin tacha”, especialmente desde la perspectiva penal, no puede mirarse como una sanción irredimible (6) , sino como lo que es, una garantía a la sociedad de que el comportamiento anterior al ejercicio del cargo fue adecuado y no perturbará el desempeño del mismo, así como que el interés general se verá protegido y podrá haber tranquilidad ciudadana acerca de la idoneidad, moralidad y probidad de quien ejercerá en propiedad el referido cargo ...”.
De esta forma la Sala Plena Contencioso Administrativa, en el aludido fallo concluyó que “La exigencia del legislador se contrajo únicamente a que el aspirante a concejal “... haya sido condenado, a la fecha de la inscripción por sentencia judicial...”. La redacción de la norma, sin duda, no exige que la condena sea posterior a la fecha de inscripción, todo lo contrario: basta que la condena exista en ese momento o haya existido antes y, precisamente, eso fue lo que sucedió en este caso. La norma no requiere complemento legal para comprenderla, concretarla o aplicarla”.
Síguese de lo expuesto que el demandado se encontraba incurso en inhabilidad para ser elegido concejal con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia condenatoria por el delito de falsedad de documento público, atendiendo el artículo 43, numeral 1º, de la Ley 136 de 1996, modificado en la forma ya trascrita, de allí que se configure la causal de pérdida de investidura respectiva, prevista en el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 617 de 2000. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada, que decreta la pérdida de investidura del concejal impugnante.
No está demás precisar que la inhabilidad en comento no torna en imprescriptible la pena de que se trate, sino que como toda inhabilidad no hace más que, por razones que interesan al interés común y diversos valores y principios que rigen la gestión pública, establecer situaciones jurídicas que impiden al afectado por ellas acceder a cargos públicos, sea de manera general o de manera específica, como ocurre en este caso respecto del cargo de concejal.
1. CONFÍRMASE la sentencia apelada, de 15 de abril de 2004 del Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto decreta la pérdida de la investidura de concejal de Piedecuesta que adquirió el señor José Elías Sandoval Delgado para el período 2004-2007.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala Plena en su sesión de 10 de febrero del 2005.
(2) “Vigencia y derogatorias. La presente rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la Ley 3ª de 1991; parágrafo 3º del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el inciso 2º del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993; la Ley 166 de 1994; artículos 1º, 3º, 5º, 6º, 8º y 11 de la Ley 77 de 1994; el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; los artículos 7º, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997; y las demás disposiciones que le sean contrarias. Se deroga lo establecido en el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y la expresión “quienes dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales, ni” (sic) del numeral 5º del artículo 44 de la Ley 200 de 1995”.
(6) Esta disposición reza: “Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”. Este mismo criterio fue establecido para el caso de los personeros municipales y ditritales en la Sentencia C-617 de 1997.

References: artículo 48
 artículo 43
 artículo 40
 artículo 43
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 96
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 71
 artículo 44
 artículo 37
 artículo 43
 artículo 43
 artículo 48
 artículo 11
 artículo 97
 artículo 68
 artículo 95
 artículo 44