Source: http://profipravo.cz/index.php?page=article&id_category=16&id_article=260691&csum=dbfb5c47
Timestamp: 2018-09-18 18:23:58+00:00

Document:
NSS: Zastavení stavebního řízení pro zjevnou bezpředmětnost
Zdroj: č. 3722/2018, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
Prejudikatura: č. 2176/2011 Sb. NSS a č. 2722/2012 Sb. NSS.
Věc: Mgr. Viktor K. proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti společnosti s ručením omezeným HMG, o umístění vodovodní a kanalizační přípojky na pozemku, o kasační stížnosti žalobce.
Toto rozhodnutí žalobce opět napadl žalobou u městského soudu, který ji zamítl rozsudkem ze dne 18. 1. 2017, čj. 9 A 55/2013-51, neboť shledal, že žalovaný nepochybil, jestliže dospěl k závěru, že se žádost stavebníka ze dne 20. 12. 2006 o vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení stala zjevně bezpředmětnou. Z názvu institutů „umístění stavby“ a „povolení stavby“ i ze znění § 39 a § 66 stavebního zákona z roku 1976 je zřejmé, že o umístění a povolení stavby může stavební úřad rozhodovat, pouze pokud stavba nebyla dosud dokončena. Pokud byla stavba dokončena v průběhu řízení o žádosti, stává se žádost o vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení, o které dosud nebylo rozhodnuto, zjevně bezpředmětnou. Není totiž naplněn předpoklad, že stavba dosud nebyla dokončena. Meritorní rozhodování stavebního úřadu o žádosti stavebníka o umístění stavby a její povolení v době, kdy stavba již byla dokončena, postrádá smysl.
Probíhala však také „paralelní“ linie sporu mezi účastníky, vycházející z posouzení zákonnosti rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 11. 2. 2009, kterým stavební úřad povolil osobě zúčastněné na řízení změnu předmětné stavby před dokončením. V uvedené věci žalovaný zamítl odvolání žalobce pro nepřípustnost. Městský soud následně zrušil rozhodnutí žalovaného o odvolání rozsudkem ze dne 22. 11. 2011, čj. 10 Ca 374/2009-71, s tím, že žalovaný nedostatečně odůvodnil závěr o absenci účastenství stěžovatele v řízení. Následně žalovaný vydal dne 22. 1. 2013 rozhodnutí, kterým zrušil rozhodnutí o změně stavby před dokončením a řízení zastavil, protože žádost se stala zjevně bezpředmětnou. O žalobě proti naposledy uvedenému rozhodnutí žalovaného rozhodl městský soud rozsudkem ze dne 23. 11. 2016, čj. 9 A 58/2013-43, kterým žalobu zamítl. Kasační stížnost žalobce pak byla usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2017, čj. 2 As 27/2017-11, odmítnuta pro opožděnost.
Proti rozsudku městského soudu čj. 9 A 55/2013-51 podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž nesouhlasil se závěrem městského soudu, že se stavební řízení stalo bezpředmětným. K bezpředmětnosti řízení se Nejvyšší správní soud již několikrát vyjádřil a v rozsudku ze dne 14. 10. 2010, čj. 5 As 62/2009-68, č. 2176/2011 Sb. NSS, dospěl k závěru, že „bezpředmětnost je nutno vnímat jako stav, kdy jakýmkoli rozhodnutím o žádosti, ať už kladným nebo záporným, nedojde k žádné změně v právním postavení žalobkyně“. Je nepodstatné, zda k tomuto závěru soud dospěl při přezkumu řízení stavebního či pobytového, neboť obsah obecných institutů správního řádu se v řízeních podle jednotlivých zvláštních předpisů nemění. Vydání stavebního povolení bezvýznamnou skutečností pro stavebníka rozhodně není. Pro další řešení situace je naopak zcela klíčové, jestli stavební úřad stavební povolení i přes názor městského soudu uvedený v rozsudku nakonec vydá, anebo zda bude žádost o jeho vydání zamítnuta. Prostá existence kolaudačního souhlasu a okolnost nezákonného dokončení stavby nemohou učinit stavební řízení bezpředmětným.
[19] Zastavení správního řízení pro bezpředmětnost podané žádosti je obecným institutem správního řízení. V průběhu správního řízení, popř. řízení odvolacího je třeba přihlížet k povaze žádosti, o které se řízení vede, a zvažovat, zda lze řízení nadále účelně vést, nebo zda to již možné není, neboť již nemůže být dosaženo účelu, pro který byla žádost podána. Nejvyšší správní soud v označeném rozhodnutí vyslovil s poukazem na dřívější judikaturu městského soudu (rozsudek ze dne 30. 3. 2009, čj. 10 Ca 15/2009-49), že „bezpředmětnost“ je nutno vnímat jako stav, kdy jakýmkoliv rozhodnutím o žádosti, ať už kladným nebo záporným, nedojde k žádné změně v právním postavení žadatele. Již v tom se nynější skutkové okolnosti liší. Nejen pro stěžovatele ale i pro stavebníka je nepochybně rozdíl, pokud je stavební povolení vydáno nebo zrušeno spolu se zastavením stavebního řízení a též oproti stavu, kdy došlo pouze ke zrušení rozhodnutí o odvolání soudem, avšak nikoli též ke zrušení stavebního povolení. Kritérium bezpředmětnosti má svůj původ ve změně objektivních okolností, které zapříčiňují, že je nadále zbytečné řízení vést, bez ohledu na jeho výsledek. Podmínky bezpředmětnosti vedení řízení je třeba posuzovat restriktivně. Žadatelem o stavební povolení nebyl stěžovatel, naopak jeho základní výhradou bylo právě to, že byl nesprávně opomenut jako účastník správního řízení.
[21] Právní názor zdůrazňující v mezidobí vydaný kolaudační souhlas jako důvod zastavení řízení pro bezpředmětnost není správný. Povaha kolaudačního souhlasu jako titulu pro další užívání stavby je rozdílná v závislosti na tom, zda nadále existuje pravomocné stavební povolení, v souladu s nímž byla stavba postavena, nebo zda bylo stavební povolení následně zrušeno. Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 14. 5. 2008, čj. 3 As 11/2007-92, zabýval tím, zda lze vést řízení o odstranění stavby podle § 88 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 ohledně stavby, jejíž užívání bylo povoleno kolaudačním rozhodnutím, a to bez ohledu na právní moc tohoto rozhodnutí. Zdůraznil, že „řízení o odstranění stavby je navázáno na stavební řízení, resp. stavební povolení, tudíž existence kolaudačního rozhodnutí je pro zjišťování splnění podmínek řízení dle § 88 odst. 1 písm. b) právně nevýznamná. […] Nelze souhlasit s názorem stěžovatele, že vydané kolaudační rozhodnutí nahrazuje soulad provedení stavby s platným stavebním povolením.“ Přestože Nejvyšší správní soud v uvedené věci posuzoval věcné nedostatky stavebního povolení a klasifikoval je jako důvod pro vedení řízení o odstranění stavby, je podstatné, že neshledal právní moc kolaudačního rozhodnutí překážkou pro vedení řízení o odstranění stavby, pokud byly nalezeny podstatné vady předchozího stavebního řízení. Sama okolnost, že byl následně vydán kolaudační souhlas k užívání stavby, proto nemůže být důvodem bezpředmětnosti dalšího vedení stavebního řízení.
[22] Městský soud konstatoval, že nezákonný postup stavebníka, který umístí a provede stavbu, a až poté žádá o umístění stavby a vydání stavebního povolení, je důvodem pro zahájení řízení o odstranění stavby, popř. řízení o jejím dodatečném povolení podle § 129 odst. 1 a 2 stavebního zákona z roku 2006. I Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 1. 2009, čj. 8 As 31/2007-165, č. 2722/2012 Sb. NSS, ve vztahu k dřívější právní úpravě zdůraznil, že „zrušení rozhodnutí v rámci výkonu dozorčí činnosti (v tomto případě dle § 65 správního řádu) nemůže být samoúčelné. Proto správní orgán musí vždy náležitě posoudit, zda v dalším řízení a v novém rozhodnutí může dojít v rámci možností (se zřetelem na příp. změněnou situaci) k nápravě, tedy k odstranění vytýkané nezákonnosti.“ Následně připustil za přípustného užití analogie postup podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976, tedy vedení řízení o odstranění stavby postavené bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním, s eventualitou následného dodatečného povolení stavby. Pokud by bylo zahájeno a vedeno takové řízení, bylo by lze uvažovat o účelnosti pokračování původního stavebního řízení, pokud by byly zjištěné okolnosti posouzeny v jiném řízení. Z rozhodnutí napadeného žalobou však nevyplývá, že žalovaný zavázal správní orgán I. stupně povinností takové řízení zahájit a vést. Účastníci rovněž nic takového netvrdili v řízení před městským soudem. Ani ze soudního či správního spisu neplyne, že po zrušení rozhodnutí o odvolání rozsudkem sp. zn. 9 A 122/2010-151 (který následně potvrdil Nejvyšší správní soud rozsudkem čj. 8 As 27/2012-113) bylo zahájeno a proběhlo řízení o odstranění stavby a že zjištěná pochybení (především absence jednoho z účastníků v řízení v souvislosti s problematikou dodržení odstupových vzdáleností) byla závazně posouzena a odstraněna tam. Dotaz Nejvyššího správního soudu správnímu orgánu I. stupně ze dne 26. 1. 2018 k těmto souvislostem zůstal ve stanovené lhůtě bez odezvy. Přestože správní soudy přisvědčily výhradám stěžovatele, že neměl být opomenut jako účastník řízení, a vyjádřily se rovněž k některým jeho věcným námitkám, stěžovatel dosud neměl faktickou procesní možnost své výhrady uplatnit.
[23] Žalovaný vydal žalobou napadené rozhodnutí dne 21. 1. 2013. Dne 1. 1. 2013 nabyla účinnosti tzv. „velká novela“ stavebního zákona provedená zákonem č. 350/2012 Sb. Podle § 129 odst. 1 písm. e) stavebního zákona z roku 2006 účinného v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí „[s]tavební úřad nařídí odstranění stavby vlastníku nebo stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené podle rozhodnutí nebo opatření vyžadovaného stavebním zákonem, které bylo pravomocně zrušeno v přezkumném řízení nebo rozhodnutím soudu a stavba nebyla povolena v opakovaném stavebním řízení“. U takové stavby vede stavební úřad opakované stavební řízení. Podle odstavce 5 tohoto ustanovení se za žádost pro tento účel považuje „žádost nebo podání, k nimž bylo dle stavebního zákona vydáno následně zrušené rozhodnutí nebo opatření. V opakovaném stavebním řízení postupuje stavební úřad podle § 109 až § 115; doplnění podkladů požaduje pouze v rozsahu nezbytném pro opakované projednání stavby. Lhůta pro vydání rozhodnutí začíná běžet dnem následujícím po nabytí právní moci zrušujícího rozhodnutí. Nebude-li v opakovaném stavebním řízení stavba povolena, stavební úřad bez předchozího řízení rozhodnutím nařídí odstranění stavby.“
[25] Postup podle ustanovení o opakovaném stavebním řízení rozhodně není prost procesních úskalí (v podrobnostech k tomu zejm. Černín, K. Opakované stavební řízení. Správní právo, 2017, č. 2, s. 57). Novela stavebního zákona provedená zákonem č. 350/2012 Sb. obsahuje v čl. II bodu 14 přechodné ustanovení, podle kterého „[s]právní řízení, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních právních předpisů“. Nevypovídá však podrobněji o tom, zda se ustanovení o opakovaném stavebním řízení vztahují též na stavby povolené podle předchozí právní úpravy, resp. na ty, jejichž stavební povolení bylo ještě před účinností novely zrušeno. Původní stavební řízení a opakované stavební řízení netvoří jeden celek. Nelze je společně považovat za jedno kontinuální stavební řízení. Pak by totiž původní stavební řízení navzdory právní moci rozhodnutí o odvolání nebylo možné považovat za ukončené v závislosti na nejistém předpokladu následného zrušení meritorního rozhodnutí a vedení opakovaného stavebního řízení. Tak tomu jistě není. Proto také zákonodárce nehovoří o stavebním řízení či původním stavebním řízení, které by bylo třeba provést znovu, ale o opakovaném stavebním řízení a určuje jeho základní pravidla specifikací návrhu a ustanovení, podle kterých bude opakované stavební řízení provedeno. Nelze tedy uvažovat tak, že původní sloučené územní a stavební řízení dosud nebylo ukončeno a stále probíhá, a proto se novelizovaná právní úprava nepoužije.
[28] Stěžovatel proti postupu stavebního úřadu a žalovaného permanentně brojil již od roku 2007 a z pravomocného rozsudku městského soudu ze dne 21. 9. 2011 zřetelně plyne, že měl být účastníkem stavebního řízení. Pokud mu správní orgány neumožnily realizaci jeho práv před účinností velké novely stavebního zákona, nelze mu tato práva upírat i nadále. Pokud by Nejvyšší správní soud přistoupil na dílčí argument městského soudu, že mělo být vedeno řízení o odstranění stavby, bylo by lze „inverzně“ oponovat, že takto již v důsledku nové právní úpravy postupovat nelze, neboť ta již pro tyto případy předpokládá jiný procesní postup. Rozhodným proto zůstává, že žalovaný rozhodl žalobou napadeným rozhodnutím již po účinnosti novely stavebního zákona, a proto nelze vzhledem k nové právní úpravě považovat jeho postup za zákonný.
[30] Nejvyšší správní soud proto neshledal překážky, které by bránily aplikaci ustanovení o opakovaném stavebním řízení i na situace, kdy stavební povolení bylo vydáno a zrušeno ještě před účinností velké novely stavebního zákona. Obdobně uzavírá komentářová literatura, podle které „lze zřejmě § 129 odst. 1 písm. e) aplikovat i na stavby provedené před účinností novely č. 350/2012 Sb.” (Potěšil, L.; Roztočil, A.; Hrůšová, K.; Lachmann, M. Stavební zákon - komentář, 5. vyd., Praha : C. H. Beck, 2016).
[31] Byť soudní judikatura tuto otázku dosud výslovně neřešila, lze připomenout, že v rozsudku ze dne 21. 12. 2016, čj. 6 As 97/2016-24, Nejvyšší správní soud věcně rozhodl o kasační stížnosti za situace, kdy původní stavební povolení vydané před účinností novely (v roce 2011) bylo následně zrušeno v přezkumném řízení také před účinností novely a poté nařídil stavební úřad v červenci 2013 opakované stavební řízení. Neshledal přitom při přezkumu rozhodnutí krajského soudu závažnou vadu v postupu správních orgánů, spočívající v aplikaci nesprávné právní úpravy.
[33] Stavební zákon podrobněji nevysvětluje, co rozumí „rozhodnutím nebo opatřením vyžadovaným stavebním zákonem, které bylo pravomocně zrušeno v přezkumném řízení nebo rozhodnutím soudu“. Městský soud rozsudkem ze dne 18. 11. 2011, čj. 9 A 122/2010-159, nezrušil stavební povolení, ale „pouze“ rozhodnutí, které bylo z materiálního hlediska posouzeno jako rozhodnutí o odvolání stěžovatele. Věcné výhrady městského soudu týkající se především účastenství stěžovatele a odstupových vzdáleností tak nevedly přímo ke zrušení rozhodnutí I. stupně. Žalovaný pak žalobou napadeným rozhodnutím sice rozhodnutí I. stupně zrušil, avšak současně řízení zastavil pro bezpředmětnost žádosti.
[36] Nejvyšší správní soud tedy přisvědčil základní kasační námitce stěžovatele, že nebyly splněny podmínky pro zastavení stavebního řízení v této věci pro jeho bezpředmětnost. Podle § 90 odst. 4 správního řádu „[j]estliže odvolací správní orgán zjistí, že nastala skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení, bez dalšího zruší napadené rozhodnutí a řízení zastaví, ledaže jiné rozhodnutí o odvolání může mít význam pro náhradu škody nebo pro právní nástupce účastníků“. Správní soudy nejsou povolány rozhodovat o žalobách uplatněných podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). K postupu podle § 90 odst. 4 správního řádu lze proto se zřetelem k uplatněným kasačním námitkám ještě poznamenat, že význam pro náhradu škody či pro právní nástupce účastníků je třeba zkoumat teprve tehdy, pokud nastanou v řízení skutečnosti odůvodňující zastavení řízení. Jinými slovy, pokud správní orgán zjistí, že nastala skutečnost, pro kterou je třeba správní řízení zastavit, nemůže tak učinit bez dalšího, ale teprve po zjištění, že takový postup nekoliduje s případným nárokem na náhradu škody, popř. s významem pro právní nástupce účastníků. Existence důvodů pro zastavení řízení je předpokladem pro úvahy o potenciální náhradě škody coby překážce zrušení rozhodnutí I. stupně a zastavení řízení. Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro zastavení stavebního řízení pro bezpředmětnost. Nebylo proto třeba vypořádat kasační námitky o významu stavebního řízení pro náhradu škody s poukazem na § 90 odst. 4 správního řádu. Jejich posouzení by nic nezměnilo na tom, že je třeba rozsudek městského soudu zrušit s tím, že správní orgány měly postupovat v této věci jinak. Stěžovatel sám formuloval další kasační námitky tak, že mají místo teprve, pokud soud nepřisvědčí názoru o nepřípustnosti zastavení stavebního řízení.

References: § 39
 § 66
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 88
 § 88
 soud 
 soud 
 § 129
 soud 
 § 65
 § 88
 soud 
 § 129
 § 109
 § 115
 soud 
 soud 
 § 129
 soud 
 soud 
 soud 
 § 90
 zákona č. 82
 § 90
 soud 
 § 90
 soud