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Timestamp: 2016-09-24 22:33:46+00:00

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Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik	15. Juni 2016 | Kanzlei und Beruf, VerwaltungsrechtGeschätzte Lesezeit: 32 Minuten	Bei der Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik ist ein systematischer Austausch der Auskunftspflichtigen in den jeweiligen Ziehungsschichten nur erforderlich, soweit dies stichprobenmethodisch vertretbar ist. Andernfalls ist die zuständige Behörde im Rahmen ihres Auswahlermessens nicht gehindert, Totalschichten ohne entsprechende Rotationsmöglichkeit zu bilden1.
§ 1 Abs. 2 DlStatG lässt im Regelfall nur eine auf den Zeitraum der Verwendbarkeit einer gezogenen Stichprobe begrenzte Heranziehung zur Auskunftserteilung zu. Dem muss die zuständige Behörde grundsätzlich durch eine entsprechende Befristung der Heranziehungsdauer bei Erlass des Heranziehungsbescheids Rechnung tragen.
Die Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Rechtsanwälte zur Dienstleistungsstatistik findet sich in §§ 5, 15 BStatG in Verbindung mit den Vorschriften des Dienstleistungsstatistikgesetzes (DlStatG) in der hier anzuwendenden Fassung vom 19.12.20002, zuletzt geändert durch Art. 5 des Gesetzes vom 17.03.20083. Hiernach sind die Rechtsanwälte zunächst grundsätzlich auskunftspflichtig. Denn nach § 5 Abs. 1 DlStatG besteht für die Erhebungen nach dem Dienstleistungsstatistikgesetz Auskunftspflicht für die Inhaber oder Leiter der Unternehmen, die in den in § 2 Abs. 1 DlStatG genannten Dienstleistungsbereichen tätig sind. Die Rechtsanwälte sind Gesellschafter der Rechtsanwaltssozietät zu 1, deren Unternehmen zum Erhebungsbereich Abschnitt M – Erbringung von freiberuflichen Dienstleistungen – im Sinn des § 2 Abs. 1 Nr. 4 DlStatG gehört4, und damit eines Unternehmens, auf welches sich die Erhebung erstreckt (sog. Erhebungseinheit). Nach § 1 Abs. 2 DlStatG werden die Erhebungen jährlich durchgeführt. Der durch Art. 13 Nr. 5 des Gesetzes vom 25.07.20135 eingefügte § 11a Abs. 2 BStatG sieht vor, dass die Auskunft zukünftig unter Nutzung des für die Datenübermittlung zur Verfügung gestellten elektronischen Verfahrens zu erteilen ist, sofern die zuständige Stelle nicht auf Antrag zur Vermeidung unbilliger Härten eine Ausnahme zugelassen hat.
Das Statistische Landesamt ist nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 LStatG für die Erhebung der Dienstleistungsstatistik zuständig. Die Pflicht zur Anhörung der Rechtsanwälte (§ 28 Abs. 1 LVwVfG) hat das Statistische Landesamt durch das Schreiben vom September 2012 erfüllt, mit dem die Rechtsanwälte davon in Kenntnis gesetzt wurden, dass sie für ihr Unternehmen auch nach der neuen Stichprobenziehung im Jahr 2011 auskunftspflichtig seien, weil aus methodischen Gründen keine vollständig Rotation aller Berichtspflichtigen möglich sei. Damit war für sie hinreichend erkennbar, wozu sie sich äußern können und mit welcher Entscheidung sie voraussichtlich zu rechnen haben, sollten sie die Auskunftserteilung verweigern. Dass dem Heranziehungsbescheid vom 15.03.2013 nach den Angaben der Rechtsanwälte kein Formblatt zur Unterrichtung nach § 17 BStatG beigefügt war, ist unschädlich. Datenschutzrechtliche Unterrichtungspflichten müssen nur vor der Datenerhebung erfüllt werden (vgl. zu § 4 Abs. 3 BDSG: Scholz/Sokol in: Simitis, BDSG, 8. Aufl., § 4 Rn. 56; Gola/Schomerus, BDSG, 12. Aufl., § 4 Rn. 29). Dies kann auch erst unmittelbar vor dem in Rede stehenden Datenbeschaffungsvorgang erfolgen6. Die vom Statistischen Landesamt im Widerspruchsverfahren nachgeholte Unterrichtung nach § 17 BStatG war danach rechtzeitig, weil die Rechtsanwälte bis zu diesem Zeitpunkt noch keine Auskunft erteilt hatten. Im Übrigen wäre eine (erneute) Unterrichtung der Rechtsanwälte entbehrlich gewesen, nachdem sie unstreitig bereits anlässlich ihrer Verpflichtung zur Auskunftserteilung während der Verwendbarkeitsdauer der im Jahr 2008 gezogenen Stichprobe nach § 17 BStatG unterrichtet worden waren und sich der Sachverhalt nach der Stichprobenneuziehung im Jahr 2011 im Wesentlichen unverändert darstellte (vgl. zu § 4 Abs. 3 BDSG: Scholz/Sokol, a.a.O. § 4 Rn. 40).
Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG erstrecken sich die Erhebungen auf höchstens 15 % aller Erhebungseinheiten. Diese Höchstgrenze bezieht sich auf die bundesweit zu berücksichtigenden Erhebungseinheiten7, wobei zur Festlegung der Auswahlgesamtheit aller Erhebungseinheiten das bei den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder geführte Unternehmensregister dient8. Dass die gesetzlich vorgegebene bundesweite Höchstgrenze eingehalten wurde, ist nach den Darlegungen des Statistischen Landesamtes nicht zweifelhaft. Danach waren zum Zeitpunkt der Auswahlplanung im August 2012 insgesamt 1.180.876 Unternehmen und Einrichtungen zur Ausübung einer freiberuflichen Tätigkeit im Unternehmensregister registriert, von denen 177.100, also weniger als 15 %, in die Stichprobenziehung einbezogen wurden9. Der Einwand der Rechtsanwälte, dass das Statistische Landesamt in seinem Zuständigkeitsbereich in der Schicht, der das Unternehmen der Rechtsanwälte zugeordnet wurde, 100 % aller Erhebungseinheiten zur Auskunftserteilung herangezogen habe, betrifft nicht die Begrenzung der Auswahlgesamtheit nach § 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG, sondern die nachfolgende Auswahl der Erhebungseinheiten (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG).
Zwingende Vorgaben, wer aus der Auswahlgesamtheit von bundesweit höchstens 15 % der Erhebungseinheiten heranzuziehen ist, enthält das Gesetz nicht. Diesem ist weder zu entnehmen, dass die Höchstgrenze darüber hinaus gesondert für jedes Land, und noch weniger, dass sie für jeden Wirtschaftszweig sowie jede Umsatzgrößenklasse innerhalb eines Wirtschaftszweigs eines Landes eingehalten werden muss10. Im Gegenteil gebietet § 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG die Auswahl der Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren und verlangt die Entwicklung eines Auswahlverfahrens und von Auswahlgrundsätzen durch die Behörde11. Dem sind die Statistikämter durch Definition der Kriterien, nach denen die Stichprobe gezogen wird, nachgekommen12. Dass sie dabei die Auswahlgesamtheit, der späteren Ergebnisdarstellung folgend, nicht nur nach Wirtschaftszweigen und Größenklassen (Umsatz- bzw. Beschäftigtengrößenklassen), sondern auch nach Bundesländern geschichtet haben, ist mit Blick auf § 1 Satz 4 BStatG nicht zu beanstanden. Denn danach werden durch die Ergebnisse der als Bundesstatistik durchgeführten statistischen Erhebungen im Dienstleistungsbereich (§ 1 Abs. 1 DlStatG) wirtschaftliche Zusammenhänge für Bund und Länder, einschließlich der Gemeinden und Gemeindeverbände, aufgeschlüsselt13.
In gleicher Weise hat das Statistische Landesamt die gesetzliche Festlegung in § 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG eingehalten, wonach die Erhebungen als Stichprobenerhebungen durchgeführt werden. Zwar wurden der baden-württembergische Wirtschaftszweig 6910 “Rechtsberatung” in Umsatzgrößenklassen untergliedert und von den so entstandenen Schichten unbestritten die drei Schichten mit den höchsten Umsätzen (Umsatzgrößenklassen 9 bis 11) als Totalschichten herangezogen. In der Ziehungsschicht des Unternehmens der Rechtsanwälte wurden von den 83 verfügbaren Unternehmen 83 gezogen. Dies ändert aber nichts daran, dass die Erhebung schicht- und länderübergreifend bundesweit insgesamt als Stichprobenerhebung durchgeführt wurde. Sie wird damit den gesetzlichen Vorgaben gerecht14.
Sein ihm nach Erfüllung dieser gesetzlichen Vorgaben für die Heranziehung der Erhebungseinheiten eingeräumtes Auswahlermessen hat das Statistische Landesamt fehlerfrei ausgeübt. Dieses Ermessen ergibt sich auch ohne ausdrückliche gesetzliche Bestimmung daraus, dass § 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG die zuständige Behörde zur Auswahl ermächtigt, ohne die Erhebungsmethode abschließend zu regeln. Begrenzt wird es von der in der Vorschrift geforderten Auswahl nach mathematisch-statistischen Verfahren und der gesetzlichen Verpflichtung aus § 1 Abs. 3 BStatG, wissenschaftliche Erkenntnisse zu verwenden und die jeweils sachgerechten Methoden und Informationstechniken einzusetzen. Innerhalb dieses Rahmens und des durch Auslegung zu ermittelnden Zwecks der Ermächtigung überlässt das Gesetz in zulässiger Weise die weitere Konkretisierung des Erhebungsverfahrens den zuständigen Statistikämtern15. Daran anknüpfend ist die Einbeziehung der Rechtsanwaltssozietät zu 1 in die Dienstleistungsstatistik während der Verwendbarkeitsdauer der im Jahr 2011 gezogenen Stichprobe ermessensfehlerfrei.
Nach den Darlegungen des Statistischen Landesamtes wird die Auswahlgesamtheit der Erhebungseinheiten im Dienstleistungsbereich im Rahmen des vom Statistischen Bundesamt entwickelten Auswahlverfahrens vor der Stichprobenziehung nach Bundesländern, Wirtschaftszweigen und Umsatzgrößenklassen geschichtet. In der (baden-württembergischen) Stichprobenschicht des Unternehmens der Rechtsanwälte (Umsatzgrößenklasse 9, Rechtsberatung) befanden sich zum Auswahlzeitpunkt 83 Unternehmen. In jeder dieser Schichten wird sodann eine separate Stichprobenziehung nach dem Zufallsprinzip durchgeführt. Nach der Stichprobenziehung im Jahr 2008 wurde für das Berichtsjahr 2011 eine neue Stichprobe gezogen. Die Zahl der aus jeder Schicht gezogenen Unternehmen wird nach mathematischen Gesichtspunkten unter Berücksichtigung von minimalen Stichprobenumfängen und branchenspezifischen Verhältnissen festgelegt. Je höher die Umsatzbedeutung einer Schicht und je heterogener eine Schicht ist, umso höher ist der Auswahlsatz einer Schicht, das heißt es müssen verhältnismäßig umso mehr Unternehmen in die Erhebung einbezogen werden, um belastbare Ergebnisse ermitteln zu können. Dabei spielen auch die Wechselwirkungen zwischen den Schichten eine Rolle. Das Programm zur Optimierung der Stichprobenumfänge sorgt dafür, dass diese dorthin fließen, wo sie – bezogen auf die zu erwartende Ergebnisqualität – am meisten benötigt werden16. Aufgrund des eingesetzten Optimierungsverfahrens entstehen neben Repräsentativschichten, bei denen die zugehörigen Unternehmen nur zum Teil herangezogen und im Zuge von Rotationen im Lauf der Jahre ausgetauscht werden, auch sogenannte Totalschichten; die darin befindlichen Unternehmen werden alle in die Erhebung einbezogen. Die Schichtbesetzung und die Möglichkeit eines Austauschs der Erhebungseinheiten werden einer jährlichen Überprüfung unterzogen, als deren Ergebnis entweder die Stichprobe fortgeschrieben oder eine neue Stichprobe gezogen wird. Ein Austausch der Erhebungseinheiten erfolgt frühestens anlässlich einer Stichprobenneuziehung. Während der Verwendbarkeitsdauer einer gezogenen Stichprobe findet eine Rotation nicht statt.
Zum Auswahlzeitpunkt für die Dienstleistungsstatistik 2011 gehörte die hier herangezogene Rechtsanwaltssozietät einer Totalschicht an. Ausweislich der vom Statistischen Landesamt vorgelegten Übersicht “SiD 2011 Stichprobenplan nach WZ und Größenklassen” wurden von den 7.671 im Unternehmensregister registrierten Unternehmen im baden-württembergischen Wirtschaftszweig 6910 insgesamt 954 Unternehmen gezogen (= 12, 4 %), davon in den Umsatzgrößenklassen 9 bis 11 in Totalschichten 83 von 83, 34 von 34 beziehungsweise 18 von 18 Unternehmen. Anhaltspunkte dafür, an der Richtigkeit dieser nachvollziehbaren Darlegungen zu zweifeln, bestehen nicht. Substantiierte Einwände haben die Rechtsanwälte insoweit nicht erhoben. Insbesondere verfängt das Vorbringen nicht, im Jahr 2011 sei in der Stichprobenschicht des Unternehmens der Rechtsanwälte keine Zufallsauswahl erfolgt, weil das Statistische Landesamt lediglich eine Stichprobenfortschreibung vorgenommen habe. Das Statistische Landesamt hat hierzu im Berufungsverfahren klargestellt, dass – entsprechend der Festlegung der Fachreferenten auf der Referentenbesprechung “Dienstleistungsstatistiken” vom 28./29.03.201217 – für das Berichtsjahr 2011 der Kreis der Auskunftspflichtigen durch eine neue Stichprobe gebildet wurde. Anders lässt sich auch nicht erklären, dass das Unternehmen der Rechtsanwälte ab dem Jahr 2011 der Umsatzgrößenklasse 9 (mehr als 2 Mio. € und weniger als 5 Mio. € Umsatz) und nicht mehr – wie bei der Stichprobenziehung im Jahr 2008 – der Umsatzgrößenklasse 11 (mehr als 10 Mio. € Umsatz) zugeordnet wurde.
Diese Vorgehensweise des Statistischen Landesamtes ist unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden und wird insbesondere dem Zweck der Ermessensermächtigung gerecht.
Hierzu hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit Urteil vom 16.12.201518 Folgendes ausgeführt: Die Dienstleistungsstatistik muss … einerseits, damit sie die Aufgaben erfüllen kann, die ihr als Bundesstatistik nach § 1 BStatG zugewiesen sind, aussagekräftige Ergebnisse liefern. Nach § 1 Satz 5 BStatG ist die Bundesstatistik Voraussetzung für eine am Sozialstaatsprinzip ausgerichtete Politik. Diese dürfe, so die Begründung zum Entwurf des Bundesstatistikgesetzes19 die ökonomische, soziale und ökologische Entwicklung nicht als unabänderliches Schicksal hinnehmen, sondern müsse sie als permanente Aufgabe verstehen. Unentbehrliche Handlungsgrundlage seien hierfür zuverlässige Informationen, die umfassend, differenziert, aktuell und vielseitig kombinierbar seien. Die Auswahlkriterien müssen daher maßgeblich daran ausgerichtet sein, zu belastbaren statistischen Ergebnissen zu gelangen. Dies folgt im Übrigen auch daraus, dass die von der Dienstleitungsstatistik erfassten typischerweise unternehmensbezogenen Dienstleistungsbereiche wesentlich zum technischen Fortschritt und zur Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft beitragen und als Katalysatoren die Ertragslage anderer Wirtschaftszweige beeinflussen20.
Andererseits ist aus Gründen der Verhältnismäßigkeit eine Begrenzung der Belastung der Auskunftspflichtigen mit Blick auf die mit der Heranziehung verbundene Preisgabe schützenswerter eigener Daten und den durch die Auskunftserteilung entstehenden Arbeitsaufwand geboten. Ausweislich der Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes – zu § 1 DlStatG –21 sieht das Auswahlverfahren daher einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vor. Diese Rotation diene – so die Begründung – dazu, die Belastung der Befragten, die durch eine jährlich wiederholte Beteiligung an der Erhebung entsteht, abzubauen und somit eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Auskunftsverpflichtung auf die Unternehmen zu erreichen. In Abhängigkeit vom Auswahlsatz in den einzelnen Stichprobenschichten komme dabei eine vollständige oder partielle Rotation der Stichprobeneinheiten in Frage. Dies bedeute, je geringer der Auswahlsatz einer bestimmten Stichprobenschicht sei (hier liege eine große Zahl vergleichbarer Unternehmen vor), desto eher könnten alle Auskunftspflichtigen dieser Schicht ausgetauscht werden. In der überwiegenden Zahl aller Stichprobenschichten werde die vollständige Rotation in regelmäßigen Abständen möglich sein. Allerdings werde es auch Schichten geben, die nur schwach besetzt seien. Hier könne dann nur eine partielle Rotation vorgenommen werden.
… Das von dem Statistischen Bundesamt erarbeitete und von dem Statistischen Landesamt angewandte Auswahlverfahren trägt diesen Vorgaben Rechnung. Grundsätzlich unbedenklich ist zunächst die Bildung von Schichten mit unterschiedlichen Auswahlsätzen, weil sie eine hohe Qualität der Ergebnisse sichert. Sie wird daher in der zitierten Gesetzesbegründung als selbstverständlich vorausgesetzt22. Auch die vorgenommene Schichtung nach Ländern, Umsatzgrößenklassen und Wirtschaftszweiggruppen erweist sich ersichtlich als ermessensfehlerfrei, weil sachgerecht. Denn die Schichtung nach Ländern ermöglicht die Erstellung von regionalen Ergebnissen. Die weitere Untergliederung nach Wirtschaftszweigen führt in fachlicher Hinsicht zu zuverlässigen Ergebnissen, deren Präzision durch die Einrichtung von Umsatzgrößenklassen erhöht wird.
Des Weiteren sind aber auch die Bildung von Totalschichten und die Heranziehung des Unternehmens des Rechtsanwältes innerhalb einer Totalschicht zulässig.
Für die Heranziehung zur Handelsstatistik hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in seinem Urteil vom 12.03.2015 ausgeführt, dass der von der Begründung zum Entwurf des Handelsstatistikgesetzes – § 5 HdlStatG –23 geforderte grundsätzliche systematische Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen in größeren Zeitabständen die Möglichkeit der Bildung von Totalschichten bei der Ausübung des Auswahlermessens zwar begrenze. Die Gesetzesbegründung setze aber zum einen das Vorhandensein einer Schicht der Unternehmen mit den höchsten Umsätzen, für welche eine Rotation ausgeschlossen sei, voraus. Außerdem fordere sie auch im Übrigen den systematischen Austausch nur, soweit er stichprobenmethodisch vertretbar sei. Nur dann erfolge also eine vollständige oder partielle Rotation nach Maßgabe der sich anschließenden Erläuterungen. Sei hingegen ein systematischer Austausch stichprobenmethodisch nicht vertretbar, stehe die Gesetzesbegründung der Bildung von Totalschichten auch außerhalb der Schicht der Unternehmen mit den höchsten Umsätzen trotz der damit verbundenen Belastung für die herangezogenen Erhebungseinheiten nicht entgegen. Allerdings müsse sich die Statistikbehörde zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit ihres Vorgehens die Frage der stichprobenmethodischen Vertretbarkeit regelmäßig neu stellen.
Im Ergebnis nichts anderes gilt für die Heranziehung zu Dienstleistungsstatistik. Auch nach der Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes ist es dem Statistischen Landesamt nicht von vornherein verwehrt, im Rahmen seines Auswahlermessens Totalschichten zu bilden. Vielmehr führt die Auslegung der vorgenannten Begründung24 nach ihrem Wortlaut und unter Einbeziehung teleologischer Aspekte zu dem Ergebnis, dass das Statistische Landesamt damit die Grenzen des ihm eingeräumten Ermessensspielraums nicht überschreitet.
Eine eindeutige Entscheidung des Gesetzgebers zur Frage der Zulässigkeit von Totalschichten lässt sich dem Wortlaut der Begründung nicht entnehmen. Zwar enthält sie bei ansonsten im Hinblick auf die Modalitäten des Auswahlverfahrens in wesentlichen Teilen gleichem Wortlaut nach der Feststellung, dass das Auswahlverfahren einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vorsehe, nicht die Einschränkung in der Begründung zum Entwurf des Handelsstatistikgesetzes25 “soweit dies stichprobenmethodisch vertretbar ist”. Sie belässt es vielmehr bei der Aussage, dass in Abhängigkeit vom Auswahlsatz in den einzelnen Schichten eine vollständige oder partielle Rotation der Stichprobeneinheiten in Frage komme; zum Vorhandensein von Totalschichten äußert sie sich nicht. Hieraus folgt aber nicht deren Verbot.
Denn es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber die Zulässigkeit der Bildung von Totalschichten bei der Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik rechtlich anders behandeln wollte als bei der Heranziehung zur Handelsstatistik. Beide Statistiken sind Bundesstatistiken und haben ihre Rechtsgrundlage zunächst im Bundesstatistikgesetz, welches die allgemeinen Festlegungen für die Auswahl der Erhebungseinheiten enthält. Die sich hieran in den Spezialgesetzen anschließenden Regelungen des Auswahlverfahrens sind in Dienstleistungsstatistikgesetz und Handelsstatistikgesetz vergleichbar. Die Funktion beider Statistiken im Sozialstaat ist zudem dieselbe26, und auch hinsichtlich der Belastung der Auskunftspflichtigen beim Bedienen der Statistiken dürfte es keine wesentlichen Unterschiede geben.
Hiervon ausgehend kann aus dem fehlenden Hinweis auf den systematischen Austausch der Auskunftspflichtigen nur bei stichprobenmethodischer Vertretbarkeit in der Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes nicht geschlossen werden, dass dort eine Rotation zwingend geboten ist. Mit Blick auf die dargestellten Ähnlichkeiten beider Bundesstatistiken ist vielmehr davon auszugehen, dass der in der Begründung zum Entwurf des Handelsstatistikgesetz enthaltenen Einschränkung klarstellende Funktion nicht nur für die Handelsstatistik, sondern auch für die Dienstleistungsstatistik zukommt; dabei fällt insbesondere ins Gewicht, dass die Begründung zum Entwurf des Handelsstatistikgesetzes nur wenige Monate nach der Begründung zum Entwurf zum Dienstleistungsstatistikgesetz erfolgt ist (Dienstleistungsstatistikgesetz 7.09.2000, Handelsstatistikgesetz 15.04.2001) und daher dazu dienen konnte, in Zweifelsfragen eine Klärung herbeizuführen.
Dass der Gesetzgeber bei der Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik Totalschichten nicht von vornherein als unzulässig erachtet, erschließt sich darüber hinaus aus der Gesamtschau der Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes. In dieser wird nämlich, noch bevor sie sich mit der Frage der Rotation der Auskunftspflichtigen auseinandersetzt, ausgeführt: “Der Auswahlsatz kann aber in der räumlichen Gliederung nach Ländern und innerhalb der darzustellenden Dienstleistungszweige unterschiedlich hoch sein. Je stärker ein Dienstleistungsbereich besetzt ist und je homogener die einem solchen Dienstleistungszweig zugehörigen Einheiten sind, desto kleiner kann der Auswahlsatz zur Erreichung der gewünschten Ergebnisgenauigkeit sein. Hierüber lassen sich Aussagen erst nach entsprechenden Homogenitätsuntersuchungen machen; sie werden durchgeführt, sobald die Gesamtheit aller Einheiten bekannt ist.” Danach ist ein Auswahlsatz von 100 % nicht ausgeschlossen, wenn er für die Erreichung aussagekräftiger Ergebnisse erforderlich ist. Wenn nachfolgend ausgeführt wird, das Auswahlverfahren sehe im Übrigen einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vor, haben diese Darlegungen schon aufgrund ihrer Formulierung beschreibenden Charakter; ein gesetzgeberisches Verbot von Totalschichten enthalten sie hingegen nicht. Darüber hinaus haben sie nur die zuvor ausgeführte Untergliederung in Länder und Wirtschaftszweige im Blick, nicht aber die im Rahmen pflichtgemäßer Ermessensausübung erfolgte weitere Schichtung in Umsatzgrößenklassen, die naturgemäß eher die Bildung von Totalschichten erforderlich macht. Selbst wenn die Gesetzesbegründung daher im Sinne der Notwendigkeit einer (jedenfalls) partiellen Rotation auszulegen sein sollte, ist diese beschränkt auf die Rotation innerhalb der landesweiten Wirtschaftszweige; eine solche findet auch dann statt, wenn in einzelnen Umsatzgrößenklassen der verschiedenen Wirtschaftszweige Totalschichten gebildet werden.
Im Übrigen ist insoweit zu berücksichtigen, dass die Heranziehung im Rahmen einer partiellen Rotation den Auskunftspflichten unter Umständen nur unwesentlich weniger belastet als dies bei einer Heranziehung im Rahmen einer Totalschicht der Fall ist. Mit Blick darauf nämlich, dass die Stichproben nicht jährlich neu zu ziehen sind7 und der Auswahlsatz sehr hoch sein kann, ist es durchaus denkbar, dass der Auskunftspflichtige auch bei einer partiellen Rotation über einen sehr langen Zeitraum herangezogen wird.
Nach alledem lässt sich der Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes (wie auch der Begründung zum Entwurf des Handelsstatistikgesetzes) entnehmen, dass Totalschichten gebildet werden dürfen, sofern dies zur Erreichung aussagekräftiger Ergebnisse zwingend erforderlich ist.
Nichts anderes ergibt sich aus den allgemeinen Vorschriften, die das Bundesstatistikgesetz für die Vorbereitung und Ziehung von Stichproben enthält. Zwar ermächtigt § 13 Abs. 1 Nr. 1c BStatG dazu, Adressdateien zu führen, soweit dies zur Aufstellung von Rotationsplänen und zur Begrenzung der Belastung zu Befragender erforderlich ist. Die Ermächtigung regelt aber nur, unter welchen Voraussetzungen das Führen von Adressdateien zulässig ist, und verlangt nicht, dass bei allen Bundesstatistiken Rotationspläne aufgestellt werden müssen und zwingend zu rotieren ist7. Folglich ist diesbezüglich in der Begründung zum Entwurf des Bundesstatistikgesetzes auch nur von einem grundsätzlichen Austausch der in eine Stichprobe einbezogenen Befragten die Rede27.”
Diesen überzeugenden, die Einwände der Rechtsanwälte, das Dienstleistungsgesetz verpflichte das Statistische Landesamt zumindest zur partiellen Rotation und demzufolge zur Aufstellung eines Rotationsplans, der festlege, wann und gegen welche Einheiten zu rotieren sei, berücksichtigenden Ausführungen schließt sich das Gericht an und macht sie sich zu eigen28.
Hiervon ausgehend ist die Heranziehung des Unternehmens der Rechtsanwälte im Rahmen der gebildeten Totalschicht nicht zu beanstanden. Denn eine vollständige oder auch nur partielle Rotation innerhalb dieser Schicht wäre nach den schlüssigen Darlegungen des Statistischen Landesamtes stichprobenmethodisch nicht vertretbar.
Das Statistische Landesamt hat im Einklang mit den Vorgaben des § 1 BStatG ausgeführt, dass die vorgenommene Schichtenbildung auf der Grundlage des angewandten anerkannten Optimierungsverfahrens und der sich hieraus ergebenden Auswahlsätze in den einzelnen Schichten unter Einschluss der dadurch entstandenen Totalschichten zu einem in hohem Maße aussagekräftigen, belastbaren Ergebnis bei relativ geringer Gesamtbelastung aller Auskunftspflichtigen führt. Zur Begründung seiner Annahme, dass sich bei einem Verzicht auf Totalschichten ein deutlich erhöhter Gesamtstichprobenumfang ergeben würde, wollte man die Qualität des Ergebnisses beibehalten, hat er auf Proberechnungen verwiesen, die gezeigt hätten, dass die zu erwartende Qualität der hochgerechneten Ergebnisse sich dramatisch verschlechterte, wenn eine vollständige Rotation erzwungen würde29. Dies lässt sachfremde Erwägungen nicht erkennen. Anlass, an der Geeignetheit des mathematisch-statistischen Verfahrens zur Aufteilung des Gesamtstichprobenumfangs auf die einzelnen Stichprobenschichten oder an dessen ordnungsgemäßer Durchführung zu zweifeln, besteht nicht.
Die dagegen erhobenen Einwände der Rechtsanwälte sind nicht geeignet, die Einbeziehung ihres Unternehmens in einer Totalschicht in Frage zu stellen. Soweit sie geltend machen, dass Schätzungen in Schichten zu gleichen Ergebnissen gelangten wie Berechnungen aus Stichprobenziehungen, fehlt es an Darlegungen, die dieses Vorbringen plausibel erscheinen lassen. Der pauschale Hinweis auf “Literatur” beziehungsweise “wissenschaftliche Untersuchungen”, ohne dass diese konkret benannt oder deren Inhalt nachvollziehbar wiedergegeben wird, genügt hierfür nicht. Das Statistische Landesamt hat auch nicht die “Methodischen Grundlagen der Erstellung des Auswahlplans und der Ziehung der Stichprobe 2011” missachtet. Die darin enthaltene Passage, dass für alle Schichten ein Mindeststichprobenumfang von drei Stichprobenunternehmen festgelegt worden sei und diese Vorgabe in Schichten mit drei oder weniger Unternehmen in der Auswahlgesamtheit zur Einbeziehung aller Unternehmen in die Stichprobe führe, betrifft nicht den hier vorliegenden Fall, dass eine Totalschicht gebildet wurde, weil eine Rotation innerhalb der Schicht die Aussagekraft und Belastbarkeit der hochgerechneten Ergebnisse wesentlich beeinträchtigt hätte und deshalb stichprobenmethodisch nicht vertretbar wäre. Vielmehr geht es dort darum, möglichen Antwortausfällen – etwa wegen Verweigerung der Auskunft, Erlöschens von Erhebungseinheiten oder Tätigseins eines Unternehmens außerhalb der beobachteten Wirtschaftsabschnitte – entgegenzuwirken, die, sobald sie zahlreich auftreten, die Ergebnisqualität der Statistik ebenfalls nicht unerheblich beeinträchtigen und, weil sich ihr Auftreten nach Anzahl und Gewicht im Zeitpunkt der Auswahlplanung nicht vorhersehen lässt, nicht im Zuge der Berechnung des Auswahlplans schichtindividuell durch entsprechendes Anheben des Stichprobenumfangs ausgeglichen werden können. Allein deshalb wurde, um einen Mindestbesatz der Schichten mit noch existenten und antwortenden Erhebungseinheiten zu gewährleisten, für alle Schichten einheitlich ein Mindeststichprobenumfang von drei Stichprobenunternehmen festgelegt30. Die Bildung einer Totalschicht aus anderen zwingenden stichprobenmethodischen Gründen wird hierdurch nicht ausgeschlossen31.
Im Übrigen ist aufgrund des Vortrags des Statistischen Landesamtes ohne weiteres nachvollziehbar, dass die Schicht, der das Unternehmen der Rechtsanwälte aufgrund der Heterogenität der Schicht sowie der Umsatzbedeutung und der geringen Anzahl der ihr angehörenden Unternehmen zugeordnet ist, nach dem angewandten Optimierungsalgorithmus zur Totalschicht wird. Insbesondere der vom Statistischen Landesamt angeführte Gesichtspunkt einer erheblich größeren Umsatzspreizung in den höheren Umsatzgrößenklassen leuchtet dem Verwaltungsgerichtshof unmittelbar ein. Dies lässt sich veranschaulichen, wenn man die Ziehungsschicht des Unternehmens der Rechtsanwälte mit denjenigen der unteren Umsatzgrößenklassen vergleicht. Während erstere einen Bereich von 3 Mio. € abdeckt, sind es in den Umsatzgrößenklassen 3 bis 5 lediglich 32.500, 50.000 beziehungsweise 150.000 €. Zwar mag es stichprobenmethodisch eine absolute (zahlenmäßige) Obergrenze geben, ab der die Heranziehung von Unternehmen einer Ziehungsschicht nicht (mehr) gerechtfertigt ist, weil es für die Ermittlung belastbarer Ergebnisse weiterer Repräsentanten dieser Schicht nicht bedarf. Dass diese Obergrenze bei der Heranziehung von – wie in der Ziehungsschicht des Unternehmens der Rechtsanwälte – 83 Unternehmen überschritten worden wäre, vermag das Verwaltungsgerichtshof indes mit Blick darauf, dass im baden-württember-gische Wirtschaftszweig 6910 in den Schichten der mittleren Umsatzgrößenklassen jeweils eine erheblich größere Anzahl von Unternehmen gezogen wurde32, nicht zu erkennen. Ebenso wenig widerspricht die Bildung von Totalschichten in den höheren Umsatzgrößenklassen dem gesetzgeberischen Anliegen, dass grundsätzlich in regelmäßigen Abständen ein systematischer Austausch der Auskunftspflichtigen erreicht werden soll33. Wie sich aus der Übersicht “SiD 2011 Stichprobenplan nach WZ und Größenklassen” ergibt, wurden im baden-württembergischen Wirtschaftszweig 6910 insgesamt 136 Unternehmen in vier Totalschichten34 gezogen. Dies entspricht, bezogen auf die in die Stichprobe einbezogenen 954 Unternehmen sowie auf die Grundgesamtheit der im Unternehmensregister registrierten 7.671 Unternehmen, Anteilen von lediglich 14, 25 % beziehungsweise 1, 77 %. In den übrigen sechs Ziehungsschichten35, auf die 98, 23 % der registrierten und 85, 75 % der gezogenen Unternehmen entfallen, war hingegen eine – vollständige oder teilweise – Rotation der Erhebungseinheiten möglich. Die Vorstellung des Gesetzgebers, dass die Auskunftspflichtigen im Grundsatz einem systematischen Austausch unterliegen sollen, wird danach durch die Bildung einzelner Totalschichten nicht in Frage gestellt.
Die Rechtsanwälte durften auch über das Berichtsjahr 2011 hinaus für den Zeitraum der Verwendbarkeit der im Jahr 2011 gezogenen Stichprobe zur Auskunftserteilung herangezogen werden.
Das Gesetz schreibt nicht vor, dass die zu treffende Auswahl jährlich zu erneuern wäre. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG umfasst die Statistik zwar jährliche Erhebungen. Die damit angeordnete Jährlichkeit legt aber die Periodizität der Erhebungen selbst fest (vgl. auch § 7 Nr. 1 DlStatG) und besagt nichts über die näheren Modalitäten, nach denen die Stichproben auszuwählen sind, insbesondere nichts über deren Verwendungshäufigkeit. Auch dem Gebot, die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen, und den allgemeinen Vorschriften, die das Bundestatistikgesetz für die Vorbereitung und Ziehung von Stichproben enthält – insbesondere § 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c BStatG, lässt sich zur Verwendungshäufigkeit einer Stichprobe nichts entnehmen. Deren Bestimmung obliegt daher ebenfalls dem Ermessen der zuständigen Behörde36.
Nach den Darlegungen des Statistischen Landesamtes wird die Verwendbarkeitsdauer einer Stichprobe für die Dienstleistungsstatistik in jährlichen gemeinsamen Konferenzen der zuständigen Referenten des Statistischen Bundesamtes und der Statistischen Landesämter bundeseinheitlich festgelegt und beträgt zwischen drei und maximal fünf Jahren. Die konkrete Verwendbarkeitsdauer wird nach dem Maß der schwindenden Validität der Stichprobe, gemessen an der Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung, von Jahr zu Jahr aktuell beurteilt. Ausschlaggebend hierfür ist, dass einerseits eine jährliche Erfassung der Erhebungsmerkmale aufgrund einer jeweils neu gezogenen Stichprobe eine höhere Fehleranfälligkeit birgt, weil sich bei mehrfacher Verwendung derselben Stichprobe die unvermeidlichen Stichprobenfehler neutralisieren, andererseits der Kreis der in eine Stichprobe einbezogenen Erhebungseinheiten infolge sogenannter unechter Antwortausfälle – etwa wegen Erlöschens von Erhebungseinheiten oder Tätigseins eines Unternehmens außerhalb der beobachteten Wirtschaftsabschnitte – sukzessive abnimmt und schließlich so klein werden kann, dass die verbleibenden Erhebungseinheiten keine qualitätsgerechten Erhebungseinheiten mehr zulassen. Dementsprechend unterbreitet das Statistische Bundesamt den Teilnehmern der Referentenbesprechungen jeweils einen Beschlussvorschlag, der – unter Gegenüberstellung der fachlichen Argumente für und gegen eine Stichprobenneuziehung – entweder eine Stichprobenfortschreibung (ggf. mit Neuzugangsstichprobe) oder eine Stichprobenneuziehung vorsieht und von den Referenten mit Zweidrittelmehrheit angenommen werden muss. Dieses Verfahren ist vom Bundesverwaltungsgericht37 ausdrücklich gebilligt worden. Es trägt insbesondere der Vorstellung des Gesetzgebers, dass in regelmäßigen – nicht zwangsläufig jährlichen – Abständen ein systematischer Austausch der Auskunftspflichtigen erreicht werden soll, soweit dies stichprobenmethodisch vertretbar ist, hinreichend Rechnung.
Ausgehend hiervon hat das Statistische Landesamt zur Begründung der mehrjährigen Heranziehung des Unternehmens der Rechtsanwälte geltend gemacht, dass die Verwendbarkeitsdauer der einmal gezogenen Stichprobe nicht von vornherein abschätzbar sei, sondern davon abhänge, wie lange die Stichprobe im Hinblick auf die Repräsentativität für die Hochrechnung von Jahr zu Jahr beibehalten werden könne. Dies lässt sachfremde Erwägungen nicht erkennen und trägt die Verpflichtung der Rechtsanwälte zur Auskunftserteilung für den Zeitraum der Verwendbarkeit der im Jahr 2011 gezogenen Stichprobe38.
Ist nach alledem die Heranziehung des Unternehmens der Rechtsanwälte im Rahmen der gebildeten Totalschicht während der Verwendbarkeitsdauer der im Jahr 2011 gezogenen Stichprobe sachlich erforderlich, wird dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit jedenfalls derzeit ausreichend durch das Ziehen neuer Stichproben in mehrjährigem Abstand und die Überprüfung der Schichtenbildung anlässlich der Stichprobenneuziehung Rechnung getragen. Dies gilt ungeachtet dessen, ob – worauf das Ergebnis der Stichprobenneuziehung im Jahr 2015 hindeutet – das Unternehmen der Rechtsanwälte faktisch auf längere Sicht in einer Totalschicht bleiben wird oder ob es durch ein anderes Unternehmen ausgetauscht werden kann. Auch wenn die Rechtsanwälte bereits seit dem Jahr 2008 zur Dienstleistungsstatistik herangezogen werden, ist die streitgegenständliche Heranziehung während der Verwendbarkeitsdauer der im Jahr 2011 gezogenen Stichprobe nicht unzumutbar. Soweit die Rechtsanwälte pauschal auf den mit dem sorgfältigen und richtigen Ausfüllen der Auskunftsbogen verbundenen “enormen Arbeitsaufwand” verweisen, lässt sich dies anhand des Erhebungsvordrucks für die Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich 2011 und der Erläuterungen des Statistischen Landesamtes nicht nachvollziehen. Neben den allgemeinen Unternehmensangaben muss hiernach Auskunft zu etwa 40 Fragen gegeben werden. Nach der auf Verbandsbefragungen beruhenden Einschätzung des Gesetzgebers ist hierfür ein durchschnittlicher Zeitbedarf von höchstens einer Stunde anzusetzen39. Diese Einschätzung haben die Rechtsanwälte für ihren konkreten Fall nicht in Frage gestellt. Da die Heranziehung zudem erst zu einem Zeitpunkt erfolgt, zu dem sich die Fragen in der Regel aus bereits vorliegenden, insbesondere für steuerliche Mitteilungspflichten erarbeiteten Unterlagen beantworten lassen, ist nicht ersichtlich, dass die Rechtsanwälte trotz der nur geringen Anzahl der bei der Rechtsanwaltskanzlei Beschäftigten durch die Auskunftspflicht – welcher sie nur einmal jährlich nachkommen müssen – in unzumutbarer Weise belastet werden40.
Dies gilt auch mit Blick auf die Regelung in § 6 Abs. 4 Satz 1 BStatG. Danach soll ein Unternehmen mit weniger als 50 Beschäftigten im Kalenderjahr in höchstens drei Stichprobenerhebungen für Bundesstatistiken mit Auskunftspflicht einbezogen werden. Anhaltspunkte für eine Verletzung dieser Vorgabe bestehen nicht. Die Rechtsanwälte haben bereits nicht dargetan, dass ihr Unternehmen im Jahr 2011 und in den Folgejahren neben der Dienstleistungsstatistik in andere Bundestatistiken einbezogenen worden wäre.
Das Grundrecht der Rechtsanwälte auf informationelle Selbstbestimmung, auf das sich auch die Rechtsanwaltssozietät zu 1 als – im verfassungsrechtlichen Sinn des Art.19 Abs. 3 GG41 – juristische Person des Privatrechts berufen kann, soweit es auf Art. 2 Abs. 1 GG gestützt ist42, wird durch die Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik nicht verletzt.
Die vom Statistischen Landesamt praktizierte Art der Datenerhebung und -speicherung beruht nicht auf bindenden Vorgaben des Unionsrechts, so dass der Anwendungsbereich der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh) nach deren Art. 51 nicht eröffnet ist43. Die Verordnung (EG) Nr. 177/2008 verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Errichtung und Führung von Unternehmensregistern und schreibt vor, welche Angaben in diesen Registern zu speichern sind. Hinsichtlich der Art der Datenerhebung und der Speicherung weiterer Daten, wie sie hier nach § 3 DlStatG erhoben werden, macht diese Verordnung keine Vorgaben. Auch die Verordnung (EG) Nr. 295/2008 über die strukturelle Unternehmensstatistik enthält keine Vorgaben zur Speicherung von Daten in der vom Statistischen Landesamt praktizierten Weise. Prüfungsmaßstab ist daher nicht Art. 8 GRCh, sondern das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung44.
Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung schützt das Recht der Rechtsanwälte, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung ihrer persönlichen Daten zu bestimmen45. In dieses Recht wird eingegriffen, wenn von ihnen Auskünfte über die in §§ 3 und 4 DlStatG genannten Erhebungsmerkmale (wie Rechtsform und Sitz, Beschäftigte, Umsätze, Investitionen) und Hilfsmerkmale (wie Name und Anschrift) verlangt und diese Angaben gespeichert werden46.
Die Erhebung und Speicherung dieser Daten ist zulässig, wenn sie auf der Grundlage eines förmlichen Gesetzes erfolgt, das den Verwendungszweck der betroffenen Information hinreichend präzise umgrenzt47, wenn sie weiter den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt und wenn das Gesetz schließlich organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen trifft, die der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken48. Diese Voraussetzungen sind bei der Datenerhebung und -speicherung nach dem Dienstleistungsstatistikgesetz grundsätzlich erfüllt. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt49:
“Die Dienstleistungsstatistik beruht auf einem förmlichen Gesetz, das in § 1 Abs. 1 DlStatG i.V.m. §§ 1, 15 BStatG den Zweck der Erhebung klar umgrenzt und sowohl die erhebungsberechtigte Stelle als auch den Kreis der Auskunftspflichtigen festlegt. Sie dient legitimen Zwecken des gemeinen Wohls, weil die Ergebnisse der Dienstleistungsstatistik u.a. als Liefermerkmale der Bundesrepublik Deutschland zur Erfüllung der Strukturverordnung der Europäischen Gemeinschaft sowie zu den Berechnungen im Rahmen volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen benötigt werden, und ist nicht unverhältnismäßig. Namentlich belastet sie die Rechtsanwaltssozietät nicht übermäßig. Zwar werden mit den Zahlen zu Beschäftigten und Löhnen, zu Umsätzen und Investitionen Angaben verlangt, die für ein Unternehmen sensibel sind. Sie dienen jedoch allein statistischen Zwecken, werden also nur losgelöst von den Personaldaten in anonymisierter Form verarbeitet. Das ist kein gravierender Eingriff in ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung und ihr ohne weiteres zuzumuten.
Das Gesetz stellt durch organisatorische und verfahrensrechtliche Regelungen hinlänglich sicher, dass die Angaben der Rechtsanwaltssozietät nicht auch zu anderen Zwecken ge- oder missbraucht werden, etwa Konkurrenten der Rechtsanwaltssozietät zugänglich sein könnten. Das Berufungsgericht verweist insofern mit Recht auf § 16 BStatG, der umfangreiche Vorkehrungen zur Geheimhaltung der erhobenen Daten trifft. Ebenso wenig ist die von der Rechtsanwaltssozietät im Verfahren geäußerte Sorge begründet, ihre Daten könnten rückverfolgt, sie könnte damit reidentifiziert werden. Nach §§ 21, 22 BStatG ist die Reidentifikation bei Strafe verboten.
Der Einwand der Rechtsanwälte, für die dauerhafte Speicherung von Name und Anschrift der Erhebungseinheiten und des Schwerpunkts ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit zusammen mit dem Umsatz und der Identnummer im Unternehmensregister, wie es das Statistische Landesamt ausweislich seiner Unterrichtung nach § 17 BStatG praktiziere, gebe es keine rechtliche Grundlage, greift nicht durch.
Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 BStatG dürfen in Ausnahme vom grundsätzlich geltenden Trennungs- und Löschungsgebot für Hilfsmerkmale nach § 12 BStatG Hilfs- und Erhebungsmerkmale aus Wirtschaftsstatistiken zur Führung von Adressdateien verwendet werden. Auch das aufgrund der Verordnung (EG) Nr. 177/2008 geführte Unternehmensregister stellt eine Adressdatei in diesem Sinn dar50. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgt nichts anderes daraus, dass das Unternehmensregister über die in § 13 Abs. 2 BStatG genannten Merkmale hinaus weitere Angaben enthält. Die Aufzählung in § 13 Abs. 2 BStatG ist nur insoweit abschließend, als es um die Regelungen des Bundesgesetzgebers geht. Weitergehende Registerangaben, die sich unmittelbar aus dem Unionsrecht ergeben, sind dadurch nicht ausgeschlossen. Hier beruht etwa die Angabe des Umsatzes im Unternehmensregister auf dem – ohne Umsetzungsakt – unmittelbar geltenden Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 177/2008 in Verbindung mit dem Anhang zu dieser Verordnung51.
Außerdem dürfen nach § 13 Abs. 2 Satz 2 BStatG Kennnummern vergeben werden. § 13 Abs. 4 BStatG, der die Löschung der Hilfs- und Erhebungsmerkmale und der Kennnummern regelt, lässt deren Speicherung sowie die Speicherung der Kennnummern in den Datensätzen mit den Erhebungsmerkmalen der Erhebungseinheiten zu, bis die in § 13 Abs. 1 BStatG genannten Zwecke erfüllt sind. Zwecke nach § 13 Abs. 1 BStatG sind die Vorbereitung, die Erhebung und die Aufbereitung von Bundesstatistiken, wobei letztere die Überprüfung der Ergebnisse auf ihre Richtigkeit (Nr. 3 Buchst. a), statistische Zuordnungen und Auswertungen (Nr. 3 Buchst. b) sowie Hochrechnungen bei Stichproben (Nr. 3 Buchst. c) umfasst.
Danach ist die Speicherung von Name und Anschrift gemeinsam mit der Kennnummer im Unternehmensregister jedenfalls so lange zulässig, bis die von der Erhebungseinheit übermittelten Daten auf ihre Plausibilität überprüft worden sind46. Diese Überprüfung schließt nach anerkannten statistischen Standards den Vergleich mit früheren Angaben der jeweiligen Erhebungseinheit aus vergangenen Berichtsjahren (sog. Vorjahresvergleich) mit ein. Dieser Vergleich stellt nach den ohne weiteres nachvollziehbaren Darlegungen des Statistischen Landesamtes ein essentielles Mittel der (Selbst-)Kontrolle der ermittelten Ergebnisse dar und ist deshalb im Rahmen der Plausibilitätsprüfung unverzichtbar52. So kann eine Ergebnisverzerrung durch bewusste oder unbewusste Falschangaben in den Erhebungsmedien verursacht werden, etwa indem ein Unternehmen versehentlich über mehrere Berichtsjahre hinweg kumulierte Umsatzwerte meldet. Durch den Einsatz von Plausibilitätskontrollen, die im Verlauf der Datenaufbereitung die jeweiligen Angaben sowohl mit den übrigen Angaben des Unternehmens als auch mit den entsprechenden Vorjahreswerten vergleichen, können diese Falschangaben weitgehend erkannt und korrigiert werden53. § 13 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a BStatG gestattet daher auch eine längerfristige Speicherung der Kennnummern in den Datensätzen mit den Erhebungsmerkmalen. Als maßgeblicher Löschungszeitpunkt kommt insoweit der Zeitpunkt in Betracht, zu dem die statistischen Ämter erfahren, dass eine einmal gezogene Stichprobe nicht mehr verwendet und stattdessen eine neue Stichprobe gezogen werden soll. Dies zugrunde gelegt, ist die Datenspeicherung im Fall der Rechtsanwälte jedenfalls während der Verwendbarkeitsdauer der im Jahr 2011 gezogenen Stichprobe nicht zu beanstanden.
Ob § 13 Abs. 4 BStatG auch eine über diesen Zeitpunkt hinausgehende Speicherung von Name und Anschrift gemeinsam mit der Kennnummer im Unternehmensregister zulässt, etwa weil – wie das Statistische Landesamt geltend macht – einheitliche Kennnummern für statistische Zuordnungen und Auswertungen nach § 13 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b BStatG oder für Datenzusammenführungen nach § 13a BStatG unverzichtbar sind54, bedarf keiner Entscheidung. Denn sollten die Daten des Unternehmens der Rechtsanwälte in einem über § 13 Abs. 4 BStatG hinausgehenden Umfang gespeichert werden, ergäbe sich daraus ein gesondert zu verfolgender Löschungsanspruch. Die Rechtmäßigkeit der Auskunftspflicht zur Dienstleistungsstatistik bliebe davon unberührt55.
Das Statistische Landesamt durfte die Rechtsanwälte auch auffordern, den Erhebungsvordruck für das Jahr 2011 binnen zwei Wochen auszufüllen und zu übersenden. Die Rechtsgrundlage hierfür findet sich in § 15 Abs. 3 Satz 1 BStatG. Danach ist die Antwort wahrheitsgemäß, vollständig und innerhalb der von den statistischen Ämtern des Bundes und der Länder gesetzten Fristen zu erteilen. Anhaltspunkte dafür, dass das Statistische Landesamt die Frist mit Blick auf die zu beantwortenden Fragen zu kurz bemessen hätte, sind weder von den Rechtsanwälten vorgetragen worden noch sonst ersichtlich.
Hingegen erweist sich der angefochtene Bescheid als rechtswidrig und verletzt die Rechtsanwälte in ihren Rechten, soweit sie damit über den Zeitraum der Verwendbarkeit der im Jahr 2011 gezogenen Stichprobe hinaus “zukünftig bis auf Widerruf” zur Auskunftserteilung nach dem Dienstleistungsstatistikgesetz verpflichtet werden.
Der Heranziehungsbescheid enthält keine ausdrückliche zeitliche Begrenzung der Heranziehungsdauer. Eine solche ergibt sich entgegen der Auffassung des Statistischen Landesamtes auch nicht im Wege der Auslegung des Verwaltungsakts entsprechend §§ 133, 157 BGB56. Dem steht bereits der Wortlaut der Wendung “zukünftig bis auf Widerruf” entgegen, durch den eindeutig zum Ausdruck gebracht wird, dass die Pflicht zur Auskunftserteilung unbefristet so lange fortbestehen soll, bis eine erneute Verwaltungsentscheidung ergeht. Im Übrigen sah die Verwaltungspraxis des Statistischen Landesamtes zum Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheids vor, dass ein Widerruf der Heranziehungsbescheide nur dann erfolgte, wenn nach einer Stichprobenneuziehung ein Austausch der Erhebungseinheiten möglich war. Dies hat das Statistische Landesamt auf Anfrage des Verwaltungsgerichtshofs mit Schriftsatz vom 01.04.2016 ausdrücklich klargestellt. Eine Auslegung des Heranziehungsbescheids dergestalt, dass sich eine zeitliche Begrenzung der Heranziehungsdauer jedenfalls aus der Verwendbarkeitsdauer der Stichprobe (etwa drei bis fünf Jahre) ergibt, ist daher ungeachtet dessen, dass eine entsprechende Widerrufspraxis für die Rechtsanwälte weder aus dem Bescheid selbst noch sonst erkennbar war, ebenfalls nicht möglich.
Für die Auferlegung einer zeitlich unbegrenzten Auskunftsverpflichtung fehlt es im Dienstleistungsstatistikgesetz und im Bundesstatistikgesetz an einer Rechtsgrundlage. Im Gegenteil lässt § 1 Abs. 2 DlStatG im Regelfall nur eine auf den Zeitraum der Verwendbarkeit der im Jahr 2011 gezogenen Stichprobe begrenzte Heranziehung der Rechtsanwälte zur Dienstleistungsstatistik zu.
Wie bereits dargelegt, ging der Gesetzgeber davon aus, dass das Auswahlverfahren nach § 1 Abs. 2 DlStatG einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vorsieht, soweit dies stichprobenmethodisch vertretbar ist. Die Vorschrift verlangt daher regelmäßige Überprüfungen des Kreises der Unternehmen und Einrichtungen zur Ausübung einer freiberuflichen Tätigkeit, die zur Auskunftserteilung herangezogen werden. Diese Überprüfungen erfolgen nicht nur aus statistischen Gründen. Sie sollen vielmehr nach Sinn und Zweck des Gesetzes, welches die Zahl der tatsächlich Auskunftspflichtigen auf höchstens 15 % aller Erhebungseinheiten begrenzt, auch einer möglichst gleichmäßigen Belastung der potentiell Auskunftspflichtigen dienen. Dem sind die statistischen Ämter nachgekommen, indem sie festgelegt haben, dass spätestens alle fünf Jahre eine neue Stichprobe gezogen wird. Bei der neuen Ziehung werden zunächst nur diejenigen Erhebungseinheiten berücksichtigt, die bislang noch nicht befragt wurden; nur wenn deren Zahl nicht ausreicht, wird auch auf bereits Befragte zurückgegriffen, vorrangig auf solche, deren Befragung schon länger zurückliegt57. Die Bildung von Totalschichten ist nur zulässig, soweit die Überprüfung ergibt, dass eine vollständige oder auch nur partielle Rotation stichprobenmethodisch nicht vertretbar ist.
Daraus folgt, dass § 1 Abs. 2 DlStatG der Dauer der Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik im Regelfall eine zeitliche Grenze setzt, die durch den Ablauf der Verwendbarkeitsdauer einer einmal gezogenen Stichprobe markiert wird. Eine erneute Berücksichtigung von Erhebungseinheiten nach diesem Zeitpunkt – sei es infolge einer nur partiellen Rotation in schwach besetzten Schichten, sei es im Rahmen von gebildeten Totalschichten – setzt zwingend eine neue Auswahlentscheidung voraus, die sich an der Zielsetzung des Gesetzgebers zu orientieren hat, einen Austausch der Auskunftspflichtigen zu erreichen, soweit dies stichprobenmethodisch vertretbar ist. Der Bescheid, mit dem Auskunftspflichtige nach §§ 5, 15 BStatG in Verbindung mit § 5 Abs. 1 DlStG zur Auskunftserteilung herangezogen werden, ist mithin nach seinem Sinn und Zweck und dem einschlägigen materiellen Recht in seinen Wirkungen wesensgemäß nur auf eine zeitlich begrenzte Dauer angelegt58. Dieser von vornherein beschränkten Dauerwirkung der Auskunftsverpflichtung muss die zuständige Behörde grundsätzlich dadurch Rechnung tragen, dass sie bei Erlass des Bescheids die Heranziehungsdauer befristet, und zwar äußerstenfalls auf den Zeitraum der Verwendbarkeit der jeweiligen Stichprobe.
Ob für Erhebungseinheiten, die wegen ihrer Umsatzbedeutung oder Beschäftigtenzahl voraussichtlich dauerhaft in einer Totalschicht verbleiben, etwas anderes gilt, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Unternehmen der Rechtsanwälte stellt keine solche Erhebungseinheit dar. Bei der Stichprobenziehung im Jahr 2011 wurde es der untersten der drei gebildeten Totalschichten in den höheren Umsatzgrößenklassen im baden-württembergischen Wirtschaftszweig 6910 zugeordnet. Über eine Beschäftigtenzahl, aufgrund derer es umsatzunabhängig einer dieser Größenklassen zuzuordnen gewesen wäre, verfügte es weder zum damaligen Auswahlzeitpunkt noch tut es dies heute. Es war und ist deshalb nicht vorhersehbar, ob das Unternehmen der Rechtsanwälte bei künftigen Stichprobenziehungen erneut im Rahmen einer gebildeten Totalschicht ausgewählt werden wird. Dem entspricht es, dass das Statistische Landesamt während der Verwendbarkeitsdauer der im Jahr 2011 gezogenen Stichprobe keine eindeutige Aussage dazu treffen konnte, ob das Unternehmen der Rechtsanwälte anlässlich einer Stichprobenneuziehung wieder in die Erhebung einbezogen werden wird, sondern im Gegenteil noch in der Berufungsbegründungsschrift vom 06.04.2014 prognostizierte, dass bei gleichbleibenden Umständen von dessen Nichtberücksichtigung auszugehen sei.
Soweit dem Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 17.12.201459 über die grundsätzliche Verpflichtung zur zeitlichen Begrenzung der Heranziehungsdauer auf den Zeitraum der Verwendbarkeit der jeweiligen Stichprobe hinaus eine Pflicht zum Erlass von auf das Erhebungsjahr bezogenen Heranziehungsbescheiden zu entnehmen sein sollte, hält das Verwaltungsgerichtshof hieran nach nochmaliger Überprüfung der Sach- und Rechtslage nicht mehr fest, weil dann für die Dauer der Heranziehung nicht mehr statistische Erwägungen entscheidend wären, sondern allein der zeitlich vorgegebene Rahmen. Der auch bei Verwaltungsakten mit zeitlich begrenzter Dauerwirkung bestehenden Pflicht zur Überwachung auf fortbestehende Rechtmäßigkeit60 genügen die Statistikämter dadurch, dass sie die Verwendbarkeitsdauer einer gezogenen Stichprobe jährlich überprüfen.
Die unverhältnismäßige Belastung der Rechtsanwälte durch die unbefristete Inanspruchnahme zur Auskunftserteilung über den Zeitraum der Verwendbarkeit der im Jahr 2011 gezogenen Stichprobe hinaus wird auch nicht dadurch ausgeräumt, dass bei Änderungen der Sach- oder Rechtslage – zu denen die Stichprobenneuziehung im Jahr 2015 zählt – ein Widerruf des Heranziehungsbescheides möglich oder sogar geboten ist. Denn die zunächst unbefristete Heranziehung hat zur Folge, dass die Rechtsanwälte darauf verwiesen werden, den Widerruf beantragen und sich unter Umständen erst in einem Gerichtsverfahren erstreiten zu müssen46. Dieses Vorgehen ist für die Rechtsanwälte im Vergleich zu einer vorherigen Befristung der Heranziehungsdauer und dem Erlass eines neuen Heranziehungsbescheids mit erheblichen Rechtsschutzeinbußen verbunden, zumal da für sie mangels behördlicher Informationen über den Anlass, den Auswahlzeitpunkt, den Ablauf und die Ergebnisse der Stichprobenneuziehung nicht erkennbar ist, weshalb ihr Unternehmen erneut in die Erhebung einbezogen wurde. Das Schreiben des Statistischen Landesamtes vom 19.11.2015 teilt hierzu lediglich pauschal mit, dass das Unternehmen “nach einem bundeseinheitlich vorgegebenen mathematisch-statistischen Zufallsverfahren aus der Gesamtheit der im bundesweiten Unternehmensregister geführten Unternehmen des Dienstleistungsbereichs ausgewählt” worden sei. Der Umstand, dass nach der gegenwärtigen Verwaltungspraxis des Statistischen Landesamtes mit Ablauf der Verwendbarkeitsdauer einer gezogenen Stichprobe sämtliche Heranziehungsbescheide widerrufen werden, ändert an der Unverhältnismäßigkeit der zunächst unbefristeten Heranziehung nichts46.
Soweit das Statistische Landesamt demgegenüber auf die Aussage des Verwaltungsgerichtshofs im Beschluss vom 05.11.200761 verweist, wonach es dem Betroffenen unbenommen bleibe, einen Antrag auf Widerruf der Heranziehung zur Handelsstatistik zu stellen, falls der für die nächste Neuauswahl der Stichprobe für den Bereich des Handels ins Auge gefasste Zeitraum von sieben bis zehn Jahren überschritten werden sollte, hält das Verwaltungsgerichtshof hieran jedenfalls für den Bereich der Dienstleistungsstatistik nicht mehr fest.
Die unbefristete Heranziehung zur Auskunftserteilung über den Zeitraum der Verwendbarkeit der im Jahr 2011 gezogenen Stichprobe hinaus lässt sich schließlich nicht mit Gründen der Verwaltungspraktikabilität rechtfertigen. Wie sich aus der Auskunft vom 01.04.2016 zur derzeitigen Verwaltungspraxis ergibt, ist dem Statistischen Landesamt der Erlass von Heranziehungsbescheiden, mit denen die in eine Stichprobe einbezogenen Unternehmen nur noch zur Auskunftserteilung für die laufende Erhebung verpflichtet werden, ohne weiteres möglich. Ein nennenswerter zusätzlicher Verwaltungsaufwand im Vergleich zum Erlass unbefristeter Heranziehungsbescheide ist nicht erkennbar, zumal die Erhebungsvordrucke nebst Anschreiben ohnehin jährlich versandt werden. Zudem entfiele bei einer von vornherein befristeten Heranziehung der Verwaltungsaufwand für den Erlass von Widerrufsbescheiden46.
Verwaltungsgerichtshof Baden -Württemberg, Urteil vom 21. April 2016 – 1 S 665/14
wie OVG RP, Urteil vom 16.12.2015 – 10 A 10746/15, DVBl 2016, 438↩
BGBl. I S. 1765↩
BGBl. I S. 399↩
vgl. Anhang I zur Verordnung (EG) Nr. 1893/2006, Abschnitt M 69.1↩
BGBl. I S. 2749, 2757↩
vgl. BAG, Urteil vom 12.02.2015 – 6 AZR 845/13, NZA 2015, 741 m.w.N.↩
vgl. BVerwG, Urteil vom 29.06.2011, a.a.O.↩↩↩
vgl. Statistisches Bundesamt, Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich, Methodenbeschreibung – Berichtsjahr 2011, S. 3↩
vgl. Statistisches Bundesamt, Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich 2011, Methodische Grundlagen der Erstellung des Auswahlplans und der Ziehung der Stichprobe 2011, S. 2↩
ebenso OVG RP, Urteil vom 16.12.2015 – 10 A 10746/15, DVBl 2016, 438↩
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 29.06.2011, a.a.O.↩
vgl. Statistisches Bundesamt, Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich 2011, Methodische Grundlagen der Erstellung des Auswahlplans und der Ziehung der Stichprobe 2011, S. 2 ff.↩
vgl. BVerwG, Urteil vom 29.06.2011, a.a.O.; vgl. auch BT-Drs. 14/4049 S. 14, wonach das Ziel der Dienstleistungsstatistik sei, repräsentative Ergebnisse sowohl in fachlicher als auch in regionaler Gliederung nachzuweisen↩
vgl. OVG RP, Urteil vom 16.12.2015, a.a.O.↩
vgl. BVerwG, Urteil vom 29.06.2011, a.a.O.; OVG RP, Urteil vom 16.12.2015, a.a.O.↩
vgl. zum Ganzen Statistisches Bundesamt, Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich 2011, Methodische Grundlagen der Erstellung des Auswahlplans und der Ziehung der Stichprobe 2011, S. 2 ff.↩
vgl. Statistisches Bundesamt, Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich 2011, Methodische Grundlagen der Erstellung des Auswahlplans und der Ziehung der Stichprobe 2011, S. 1↩
OVG Rheinland-Pfalz, a.a.O.↩
BT-Drs. 10/5345, S. 139↩
vgl. die Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes – zu § 1 DlStatG, BT-Drs. 14/4049, S. 14↩
BT-Drs. 14/4049, S. 14↩
vgl. auch BVerwG, Urteil vom 29.06.2011, a.a.O.↩
BT-Drs. 14/5813, S. 11↩
zu § 1 DlStatG: BT-Drs. 14/5813, S. 14↩
zu § 5 HdlStatG, a.a.O., 11↩
vgl. die Begründungen zu den Entwürfen des Bundesstatistikgesetzes – a.a.O., S. 139, des Dienstleistungsstatistikgesetzes – a.a.O., S. 14 – sowie zum Entwurf des Handelsstatistikgesetzes – a.a.O., S. 8↩
vgl. BT-Drs. 10/5345, S.19↩
a.A. SächsOVG, Urteil vom 03.03.2016 – 3 A 547/13↩
vgl. ausf. VG Potsdam, Urteil vom 16.04.2014 – 9 K 287/12↩
vgl. Statistisches Bundesamt, Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich 2011, Methodische Grundlagen der Erstellung des Auswahlplans und der Ziehung der Stichprobe 2011, S. 5↩
vgl. VG Potsdam, Urteil vom 16.04.2014, a.a.O.↩
Größenklasse 5: 229, Größenklasse 6: 160, Größenklasse 7: 165, Größenklasse 8: 147↩
so aber SächsOVG, Urteil vom 03.03.2016, a.a.O.↩
Größenklassen 2, 9, 10 und 11↩
Größenklassen 3 bis 8↩
vgl. BVerwG, Urteil vom 29.06.2011, a.a.O.20 ff.>; vgl. auch OVG Bln.-Bbg., Beschluss vom 06.05.2009 – 12 S 35.09↩
Urteil vom 29.06.2011, a.a.O. 24 f.>↩
vgl. OVG Bln.-Bbg., Beschluss vom 06.05.2009, a.a.O.; vgl. auch SächsOVG, Urteil vom 15.01.2010 – 3 B 45/07 37 ff.↩
vgl. BT-Drs. 14/4049 S. 12 f.↩
vgl. auch OVG RP, Urteil vom 16.12.2015, a.a.O.↩
vgl. hierzu BVerfG , Beschluss vom 02.09.2002 – 1 BvR 1103/02, NJW 2002, 3533↩
vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007 – 1 BvR 1550/03 u.a., BVerfGE 118, 168↩
vgl. dazu EuGH. Urteil vom 26.02.2013 – C-617/10 [Åkerberg Fransson], NJW 2013, 1415↩
vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.12.2014 – 1 S 2341/13, DVBl 2015, 369↩
vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 24.11.2010 – 1 BvF 2/05, BVerfGE 128, 1 156 ff.>; grundlegend BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a., , BVerfGE 65, 1↩
vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.12.2014, a.a.O.↩↩↩↩↩
BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007, a.a.O.↩
BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, a.a.O.↩
Urteil vom 29.06.2011, a.a.O. 30 f.>↩
so die Intention des Gesetzgebers, vgl. BT-Drs. 13/9696 S. 11; a.A. VG Sigmaringen, Urteil vom 30.11.2011 – 1 K 2307/10↩
vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.12.2014, a.a.O.; ebenso OVG Bln.-Bbg., Beschluss vom 12.04.2013 – 12 S 19.13; OVG RP, Urteil vom 16.12.2015, a.a.O.↩
ebenso VG Saarland, Beschluss vom 24.06.2015 – 1 L 132/15↩
vgl. Statistisches Bundesamt, Konjunkturstatistik im Dienstleistungsbereich – Berichtsjahr 2014, S. 6 f.↩
vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.12.2014, a.a.O. einerseits; OVG Bln.-Bbg., Beschluss vom 12.04.2013, a.a.O. andererseits↩
vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.12.2014, a.a.O.; OVG RP, Urteil vom 16.12.2015, a.a.O.↩
vgl. zur Anwendung dieser Auslegungsregeln auf öffentlich-rechtliche Erklärungen: BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 – 8 C 46.12, BVerwGE 147, 81 m.w.N.↩
vgl. BVerwG, Urteil vom 29.06.2011, a.a.O. 25>↩
vgl. bereits VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.12.2014, a.a.O.↩
VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.12.2014, a.a.O.↩
vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.10.2014, a.a.O.↩
VGH Baden-Würtemberg, Beschluss vom 05.11.2007 – 1 S 1082/06↩
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