Source: https://www.traple.pl/2019/03/01/kontrowersje-dotyczace-waznosci-oferty-zeskanowanej-do-pliku-i-podpisanej-podpisem-elektronicznym-stanowisko-w-sprawie/
Timestamp: 2020-08-07 01:23:11+00:00

Document:
Kontrowersje dotyczące ważności oferty zeskanowanej do pliku i podpisanej podpisem elektronicznym – stanowisko w sprawie — Blog Archive » Traple Konarski Podrecki i Wspólnicy | Kancelaria Prawna
W art. 3 pkt 2) Ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn.: U. z 2017 r, poz. 570 ze zm. – dalej jako „ustawa o informatyzacji”) dokument elektroniczny zdefiniowano jako:stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych.Dla stwierdzenia ważności oferty w świetle przepisów ustawy PZP, kluczowe jest ustalenie, kiedy mamy do czynienia z dokumentem elektronicznym. Zgodnie z przytoczoną definicją musi to być stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej. Odwołując się do tej definicji, należy uznać, że skan papierowego formularza oferty do pliku, który zostaje następnie podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym, spełnia jej wymagania. Wyjaśniamy, że każdy dokument zapisany w formacie takim jak PDF, JPG, DOCX itp. stanowi, jako zbiór danych, odrębną całość znaczeniową w określonej strukturze wewnętrznej i musi być zapisany na nośniku danych, aby można go było odczytać. Dzięki uporządkowaniu struktury wewnętrznej komputery są w stanie zinterpretować obraz, dźwięk, zapisy tekstowe. W szczególności skan posiada strukturę wewnętrzną pozwalającą na interpretację odpowiednich bitów zapisu jako obrazu zeskanowanego dokumentu. Innymi słowy, z technicznego i prawnego punktu widzenia podpisany elektronicznie skan formularza oferty przyjmuje postać elektroniczną w rozumieniu art. 10a ust. 5 ustawy PZP i jest dokumentem elektronicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji.
Warto wskazać, że Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (Dz. Urz. UE L 257 z 28.08.2014, s. 73 – dalej jako „rozporządzenie eIDAS”) również zawiera definicję dokumentu elektronicznego. Zgodnie z jego art. 3 pkt 35):„dokument elektroniczny” oznacza każdą treść przechowywaną w postaci elektronicznej, w szczególności tekst lub nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne.Należy stwierdzić, że definicja z rozporządzenia eIDAS nie tylko nie jest sprzeczna z definicją z ustawy o informatyzacji, lecz jest wręcz bardziej otwarta od niej, gdyż w jej świetle dokumentem elektronicznym jest każda treść przechowywana w postaci elektronicznej.
Ustawa o informatyzacji zawiera jeszcze dwie definicje istotne z perspektywy rozpatrywanego zagadnienia. Zgodnie z art. 3 pkt 24) i 25) tej ustawy:wzór dokumentu elektronicznego – zbiór danych określających zestaw,„sposób oznaczania oraz wymagalność elementów treści i metadanych dokumentu elektronicznego, a także mogących określać sposób zapisu danych dla wskazanych elementów oraz kolejność i sposób wyświetlania na ekranie lub drukowania poszczególnych elementów (wizualizacji);formularz elektroniczny – oprogramowanie służące do przygotowania i wygenerowania dokumentu elektronicznego zgodnego z odpowiadającym mu wzorem dokumentu elektronicznego, mogące stanowić część usługi udostępnionej na ePUAP lub w innym systemie teleinformatycznym.
W kontekście analizowanego zagadnienia należy zwrócić uwagę na zapisy art. 10a ust. 5 ustawy PZP, § 5 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz udostępniania i przechowywania dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1320 ze zm. – dalej jako „rozporządzenie w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej”) oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia (Dz. U. z 2016 r., poz. 1126 ze zm. – dalej jako „rozporządzenie w sprawie rodzajów dokumentów”) oraz przepisy Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.).Zgodnie z art. 10a ust. 5 ustawy PZP:Oferty, wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 25a, w tym jednolity dokument, sporządza się, pod rygorem nieważności, w postaci elektronicznej i opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym.Zgodnie z art. 781 Kodeksu cywilnego:
w przypadku przekazywania przez wykonawcę elektronicznej kopii dokumentu lub oświadczenia, opatrzenie jej kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez wykonawcę albo odpowiednio przez podmiot, na którego zdolnościach lub sytuacji polega wykonawca na zasadach określonych w art. 22a ustawy PZP, albo przez podwykonawcę jest równoznaczne z poświadczeniem elektronicznej kopii dokumentu lub oświadczenia za zgodność z oryginałem.W naszej ocenie przepis rozporządzenia jest spójny zarówno z ustawą PZP (oraz aktami wykonawczymi do niej), jak i z przepisami Kodeksu cywilnego. Wynika z niego, że jeżeli dokument nie powstaje w postaci elektronicznej, tj. w pewnym momencie istnieje tylko na papierze, wykonawca może sporządzić (a następnie przekazać) jego elektroniczną kopię, skanując go do pliku i podpisując elektronicznie[2]. Co więcej, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej samo opatrzenie kopii kwalifikowanym podpisem elektronicznym jest równoznaczne z poświadczeniem za zgodność z oryginałem. Nie jest zatem potrzebne dodawanie adnotacji typu „potwierdzam za zgodność z oryginałem”.W celu ustalenia, czy dokument elektroniczny składany jest w oryginale, czy w kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem, koniecznie należy rozważyć kontekst wystawienia i złożenia danego dokumentu. Dokument elektroniczny różni się bowiem od tradycyjnego i nie zawsze można go oceniać w tych samych kategoriach co papierowy. W świecie elektronicznym nie występuje rozróżnienie między oryginałem i kopią. Dokument elektroniczny ma dowolną liczbę oryginałów. Można zatem uznać, że podpisany elektronicznie skan podpisanego odręcznie dokumentu papierowego stanowi jednocześnie potwierdzoną za zgodność kopię elektroniczną dokumentu papierowego i elektroniczny oryginał, spełniający definicję dokumentu elektronicznego, o tej samej treści.W odniesieniu do dokumentów elektronicznych powinno się zatem – w naszej ocenie – stosować prostą zasadę: jeżeli w treści dokumentu nie określono wprost, w jakim charakterze jest on podpisany elektronicznie (np. nie stwierdzono wprost, że jest on kopią poświadczoną za zgodność z oryginałem[3]), to nieodzownie należy przyjąć, że w przypadku dokumentów własnych (wykonawcy) prawidłowe podpisanie kwalifikowanym podpisem elektronicznym zawsze powoduje, iż mamy do czynienia z oryginałem. Nie ma przy tym znaczenia, czy osoba podpisana pod dokumentem odręcznie (osoba, której odręczny podpis widnieje w postaci skanu na dokumencie) jest tą samą osobą, która podpisuje się elektronicznie. Istotne jest jedynie, czy podpis elektroniczny jest prawidłowy z punktu widzenia zasad reprezentacji podmiotu. W ten sposób powstaje bowiem nowy oryginał, tym razem w postaci elektronicznej. Podpisy złożone odręcznie na dokumencie papierowym (później zeskanowanym i stworzonym niejako od nowa jako dokument elektroniczny o tej samej treści) nie mają żadnego znaczenia dla prawidłowości zachowania kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Podkreślamy, że – podobnie jak dokument papierowy – dokument elektroniczny umożliwia złożenie wielu podpisów elektronicznych, tj. podpisów różnych osób, nie tylko tych, które mogą reprezentować podmiot. Dla przykładu pod dokumentem może się znajdować pięć podpisów, z których tylko dwa stanowią reprezentację spółki. Taki dokument powinien być uznawany za podpisany zgodnie z reprezentacją, o ile wśród złożonych podpisów znajdują się takie, które złożono zgodnie z KRS lub udzielonym pełnomocnictwem. Widniejące na skanie dokumentu podpisy odręczne nie mają żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości podpisów elektronicznych. Jeżeli te ostatnie złożono prawidłowo, tj. zgodnie z umocowaniem wynikającym z KRS lub pełnomocnictwa, to dokument należy uznać za dokument elektroniczny złożony w oryginale.
Dostrzegamy konieczność odrębnego omówienia kwestii składania tzw. paczek dokumentów elektronicznych (folderów w formacie ZIP, zawierających pliki poddane kompresji) i chcemy w tym kontekście przedstawić postulat dotyczący interpretacji § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej. W naszej ocenie umieszczenie w jednym skompresowanym pliku dokumentów własnych (np. oferty, JEDZ) i cudzych (np. referencji) oraz opatrzenie powstałej w ten sposób paczki jednym podpisem kwalifikowanym powinno – w świetle przedstawionej wyżej argumentacji – również być uznane za prawidłowe, w odniesieniu bowiem do dokumentów własnych wykonawcy celem złożenia podpisu będzie ich podpisanie, czyli złożenie oświadczenia woli w wymaganej (elektronicznej) formie w oryginale, a w odniesieniu do cudzych dokumentów celem złożenia tego podpisu będzie, zgodnie z tym rozporządzeniem, poświadczenie ich za zgodność z oryginałem. Co prawda § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej dotyczy przekazywania przez wykonawcę elektronicznej kopii dokumentu lub oświadczenia i nie zawiera wzmianki o oryginale, jednakże w naszej ocenie przyjęcie przedstawionej koncepcji nie jest z tym przepisem sprzeczne, lecz stanowi jego uprawnioną interpretację. Zgodnie z możliwościami technicznymi i powszechnie przyjętą praktyką podpis elektroniczny stosuje się zarówno do pojedynczych dokumentów elektronicznych, jak i do skompresowanych paczek dokumentów elektronicznych. W świetle definicji podpisu elektronicznego z rozporządzenia eIDAS we wszystkich tych przypadkach podpis rodzi takie same skutki prawne. Złożenie podpisu czy to pod paczką, czy to pod każdym dokumentem z osobna wywołuje ten sam efekt. Podpis elektroniczny dotyczy bowiem danych jako takich, a nie plików bądź dokumentów. Innymi słowy, niezależnie od tego, czy dojdzie do podpisania każdego pliku z osobna, czy wszystkich plików łącznie poprzez podpisanie pliku skompresowanego, należy uznać, że podpis złożony pod zestawem plików (w tym ZIP) obejmuje całość zawartych w nim danych.Podkreślamy, że w przypadku dokumentu JEDZ powyższe znajduje potwierdzenie wprost w treści Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2016/7 z dnia 5 stycznia 2016 r. ustanawiającego standardowy formularz jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia (Dz. Urz. UE L 3 z 06.01.2016, s. 16), gdzie ustawodawca wspólnotowy wskazał:Co się tyczy podpisu(-ów) na jednolitym europejskim dokumencie zamówienia, należy zauważyć, że podpis na tym dokumencie może nie być konieczny, jeżeli dokument ten jest przesyłany jako część zestawu dokumentów, których autentyczność i integralność jest zapewniona dzięki wymaganemu(-ym) podpisowi(-om) na środkach przekazu.Podsumowując, gdy składamy podpis elektroniczny pod skompresowanym w pliku ZIP pakietem dokumentów własnych, zawsze tworzymy oryginał, a w przypadku dokumentów cudzych – domyślnie tworzymy kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem. Nie ma znaczenia, czy dokumenty te są skompresowane razem czy osobno. Naszym zdaniem przepis rozporządzenia w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej nie jest z tym rozumowaniem sprzeczny.
Na koniec warto podkreślić, że celem dyrektyw wspólnotowych jest odformalizowanie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Jak stanowi art. 22 ust. 6 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy klasycznej (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE; Dz. Urz. UE L 94 z 28.03.2014, s. 65):jeżeli oferta jest podpisywana z wykorzystaniem kwalifikowanego certyfikatu, który jest umieszczony na zaufanej liście, instytucje zamawiające nie mogą stosować dodatkowych wymogów mogących utrudnić oferentom korzystanie z tych podpisów.W tym kontekście przedstawiony przez nas sposób interpretacji przepisów jest zgodny z dyrektywą. Przyjęcie argumentacji z wyroku KIO 2611/18 wywołuje naszym zdaniem efekt odwrotny, tworząc w sposób nieuzasadniony postawę do odrzucania ofert z powodu rzekomego niedotrzymania postaci elektronicznej, w sytuacji gdy de facto oferty te są złożone prawidłowo.Należy zatem krytycznie ocenić stwierdzenia Izby z wyroku KIO 2611/18. Izba wskazała w nim między innymi:

References: art. 3
 art. 10
 art. 3
 art. 3
 art. 10
 art. 10
 art. 25
 art. 781
 art. 22
 art. 22