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Timestamp: 2020-07-10 03:37:18+00:00

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VGH München, Urteil v. 22.10.2015 – 5 BV 14.1805 - Bürgerservice
VGH München, Urteil v. 22.10.2015 – 5 BV 14.1805
IFG §§ 1 I, 3 Nr. 1 Buchst. a, 3 Nr. 4
1. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge darf die Herausgabe von Dokumenten verweigern, die Informationen zu einzelnen Herkunftsländern in einer Art enthalten, dass sie von Asylbewerbern zur Täuschung über ihre Asylgründe genutzt werden könnten. Derartige Informationen können als Verschlusssache (VS-NfD) deklariert und damit nach § 3 Nr. 4 IFG einem Informationsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz entgegengehalten werden. (amtlicher Leitsatz)
2. Die Herausgabe von in diesen Dokumenten enthaltenen Beschreibungen und Bewertungen von Zuständen in einzelnen Herkunftsländern darf zudem nach § 3 Nr. 1 a) IFG verweigert werden, wenn deren Bekanntwerden geeignet ist, nachteilige Auswirkungen auf internationale Beziehungen zu erzeugen. Der Bundesregierung steht für die dafür notwendige Prognose ein weiter Beurteilungsspielraum zu. (amtlicher Leitsatz)
BayVBl 2016, 642
DVBl 2016, 62
LSK 2016, 030433
(VG Ansbach, Entscheidung vom 22. Januar 2008, Az.: AN 4 K 07.1333)
Sachgebietsschlüssel: 1730
Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG), Herkunftsländerleitsätze des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (HKL), Nachteilige Auswirkungen auf internationale Beziehungen, Information, die einer geregelten Geheimhaltungs- und Vertraulichkeitspflicht unterliegt
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, F-str. ..., N.,
als Vertreter des öffentlichen Interesses, L-str. ..., M.,
wegen Verfahren nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG); Herkunftsländerleitsätze für die Länder Afghanistan und Türkei;
hier: Berufung des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 22. Januar 2008,
erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 5. Senat, durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Kersten, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Greve-Decker, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Peitek aufgrund mündlicher Verhandlung vom 10. Dezember 2014 ohne weitere mündliche Verhandlung
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Der Kläger ist ein eingetragener Verein und verfolgt im vorliegenden Verfahren den Anspruch auf Zugang zu den Herkunftsländer-Leitsätzen (im Folgenden: HKL) betreffend die Länder Afghanistan und Türkei, die bei der Beklagten vorgehalten und stetig aktualisiert werden.
Mit Schreiben vom 23. Februar 2007 bat der Kläger das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (im Folgenden: Bundesamt) um Übersendung der HKL für alle von diesen Leitsätzen erfassten Länder. Das Bundesamt lehnte den Antrag auf Zugang zu den Dokumenten mit Bescheid vom 2. März 2007 ab. Die HKL seien nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen (VSA) als „Verschlusssachen - nur für den Dienstgebrauch“ (VS-NfD) eingestuft. Es bestehe daher nach § 3 Nr. 4 IFG kein Anspruch auf Informationszugang.
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren wies das Verwaltungsgericht Ansbach die Klage auf Zugang zu den beschriebenen Informationen mit Urteil vom 22. Januar 2008 ab. Der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 - 2. Alternative - IFG stehe dem Informationsanspruch entgegen. Es handle sich um als VS-NfD eingestufte Informationen. Dabei komme es nicht darauf an, ob die Einstufung formell und materiell zu Recht erfolgt sei. Die Einstufung sei jedoch auch materiell zu Recht erfolgt. Das Bundesamt mache hierzu geltend, die generelle Möglichkeit der Kenntnisnahme von konkreten Entscheidungsmaßstäben des Bundesamtes durch Asylbewerber könne einer an objektiven Kriterien orientierten sachgerechten Entscheidungspraxis entgegenstehen, weil es Asylbewerbern ermöglicht würde, ihr Aussageverhalten entsprechend anzupassen und sich Legenden zurechtzulegen, um einen für sie günstigeren Verfahrensausgang wahrscheinlicher zu machen. Allein schon dieser Gesichtspunkt erscheine dem Verwaltungsgericht einleuchtend und nachvollziehbar. Manipulationen des Asylvorbringens durch Asylbewerber würden den Vollzug des Asyl- und Aufenthaltsrechts zumindest erschweren und damit den Interessen der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Länder zuwiderlaufen. Das Bundesamt habe auch erstmals im gerichtlichen Verfahren den weiteren Ausschlussgrund nach § 3 Nr. 1a) IFG in Anspruch genommen, weil die HKL auf Einzelauskünften sachkundiger Stellen beruhten, in denen die Verhältnisse in den einzelnen Herkunftsländern geschildert und bewertet würden. Dabei komme es erfahrungsgemäß auch zu sehr kritischen Würdigungen der Verhältnisse in Herkunftsländern. Auch dieser Gesichtspunkt rechtfertige nach den vorstehend genannten Kriterien der Schlüssigkeit und Nachvollziehbarkeit aus der Sicht des erkennenden Gerichts die Einstufung der Leitsätze mit dem Geheimhaltungsgrad VS-NfD. Das Bundesamt weise diesbezüglich insbesondere darauf hin, dass die Bundesrepublik Deutschland mit ausländischen Staaten und Organisationen zahlreiche Kontakte diplomatischer Art oder auch Handelskontakte pflege, die zum Nachteil des Landes, aber auch zum Nachteil einzelner Bürger oder Unternehmen gestört werden könnten, wenn bekannt würde, dass das Bundesamt als selbstständige Bundesoberbehörde etwa die Menschenrechtslage in einem bestimmten Gebiet oder die allgemeine Sicherheitslage dort negativ einstufe. Damit sei auch eine Einstufung aller HKL als Verschlusssachen nicht zu beanstanden, weil die Zuordnung von Herkunftsländern zu bestimmten, aus asylrechtlicher Sicht relevanten bzw. weniger relevanten Kriterien eine Anpassung des Aussageverhaltens der Asylbewerber ermögliche, z. B. bei Angehörigen von Völkern und Volksgruppen, die in mehreren Staaten ansässig seien, wobei sich die inneren Verhältnisse dieser Staaten in asyl- und aufenthaltsrechtlich relevanter Weise unterscheiden könnten. Aus diesem Grund komme auch eine nur teilweise Zugänglichkeit der Leitsätze nicht in Betracht. Auch der Umstand, dass die den Leitsätzen zugrunde liegenden einzelnen Erkenntnisquellen ihrerseits nur teilweise als Verschlusssachen eingestuft seien, häufig jedoch frei zugänglich seien, stehe der Einstufung der HKL selbst als Verschlusssache nicht entgegen, weil die Gesamtauswertung sämtlicher zur Verfügung stehender Einzelerkenntnisquellen zu einem bestimmten Herkunftsland eine eigene, von den Einzelerkenntnisquellen getrennt zu sehende Qualität besitze.
Das Verfahren wurde daraufhin dem Bundesverwaltungsgericht (Fachsenat nach § 189 VwGO - Az. 20 F 7.11) vorgelegt. Mit Beschluss vom 18. April 2012 entschied das Bundesverwaltungsgericht auf Antrag des Klägers, dass die Verweigerung der Aktenvorlage durch das Bundesministerium des Innern rechtswidrig sei. Ob die vom Verwaltungsgerichtshof angeforderten Unterlagen wegen eines Nachteils für das Wohl des Bundes oder ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig sind und ihre Vorlage deshalb nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO habe verweigert werden dürfen, könne der Senat auf der Grundlage der abgegebenen Sperrerklärung nicht nachvollziehen. Diese genüge nicht den Anforderungen, die an die Darlegung eines Weigerungsgrundes zu stellen seien. Die oberste Aufsichtsbehörde müsse die Akten und Unterlagen aufbereiten und je nach Inhalt der Schriftstücke den behaupteten Weigerungsgrund nachvollziehbar darlegen. Erst dann sei eine effektive gerichtliche Überprüfung durch den Fachsenat möglich. Das Bundesministerium des Innern habe es versäumt, Geheimhaltungsgründe i. S. d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO hinreichend zu belegen und nachvollziehbar zuzuordnen. Die abgegebene Begründung enthalte keine Zuordnung der angegebenen Geheimhaltungsgründe zu den einzelnen Bestandteilen der jeweiligen HKL. Gerade wenn aber, wie vom Bundesinnenministerium vorgetragen, jeder Leitsatz inzwischen auf bis zu 12 bis 15 Seiten angewachsen sei, hätte es einer differenzierenden Aufbereitung der Unterlagen bedurft, um auf der Grundlage der Sperrerklärung unter Angabe von Blattzahlen, gegebenenfalls auch der Bezifferung von Absätzen oder der Gliederungspunkte eines Dokuments, den jeweiligen Geheimhaltungsgrund darzutun. Darüber hinaus sei die Sperrerklärung wegen mangelnder Ermessensausübung rechtswidrig. Die Feststellung des Senats, dass die Sperrerklärung rechtswidrig sei, hindere das Bundesministerium des Innern aber nicht, eine neue Sperrerklärung abzugeben und dabei die Gefahr für die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung des Bundesamtes näher zu substantiieren sowie dann bei der Einstufung als geheimhaltungsbedürftig oder bei der Ermessensausübung nach den hinreichend gekennzeichneten Passagen der jeweiligen Leitsätze zu differenzieren. Auf der Grundlage einer solchen Erklärung werde das Gericht der Hauptsache seinerseits erneut die Entscheidungserheblichkeit einer Vorlage zu beurteilen haben.
Mit Beschluss vom 6. Mai 2013 (Az. 20 F 12.12 - juris) lehnte der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO den Antrag des Klägers, die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung festzustellen, ab. Der Antrag sei derzeit unzulässig und deshalb abzulehnen. Er setze voraus, dass das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit der streitgegenständlichen Unterlagen ordnungsgemäß bejaht habe. Daran fehle es derzeit. Sei erst in der Sperrerklärung der Inhalt der angeforderten Unterlagen inhaltlich jedenfalls stichwortartig näher beschrieben, folge aus der durch § 99 VwGO vorgegebenen Aufgabenverteilung zwischen dem Fachsenat und dem Gericht der Hauptsache, dass zunächst das zur Sachentscheidung berufene Gericht der Hauptsache zu prüfen und förmlich darüber zu befinden habe, ob es die im Verfahren aufgeworfenen Rechtsfragen ohne Einsichtnahme in die angeforderten Unterlagen auf der Grundlage der abstrakten Umschreibung ihres Inhalts beantworten könne. Bei der abgegebenen Begründung zum Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 Alt. 2 IFG sei nicht von vornherein von der Hand zu weisen, dass bereits die stichwortartige Umschreibung des Inhalts eines Leitsatzes den Schluss auf das Vorliegen der fachgesetzlichen Ausschlussgründe des IFG zulasse, ohne dass es notwendig wäre, den betreffenden Leitsatz selbst einzusehen. Der Verwaltungsgerichtshof habe sich jedenfalls nicht dazu geäußert, wie er den fachgesetzlichen Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG auslege und wieso und in welchen Fällen von seinem Verständnis des Ausschlussgrundes aus zu dessen abschließender Beurteilung mehr als nur die jeweils gegebenen Hinweise auf den konkreten Inhalt der Leitsätze erforderlich sei. Gleiches gelte für die Frage, ob die inhaltliche Umschreibung geschwärzter Passagen in den Leitsätzen für die Feststellung ausreiche, dass ihre Bekanntgabe nachteilige Auswirkungen auf internationale Beziehungen haben könne und dadurch der fachgesetzliche Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1 Buchst. A) IFG erfüllt werde. Dies komme dann in Betracht, wenn der Bundesregierung zurechenbare negative Bewertungen von Entwicklungen und Verhältnissen in anderen Staaten nach der Einschätzung der Bundesregierung die Beziehungen zu diesen Staaten in einer unerwünschten Weise trüben könne. Nach den Erläuterungen in der Sperrerklärung hätten die geschwärzten Passagen vielfach solche Einschätzungen konkreter Verhältnisse und Entwicklungen in anderen Ländern zum Gegenstand, zu denen die Bundesrepublik Deutschland Beziehungen unterhalte. Damit sei wiederum nicht ausgeschlossen, dass diese Angaben in der Sperrerklärung für eine abschließende Beurteilung des fachgesetzlichen Ausschlussgrundes ausreichen könnten.
Der Klägerbevollmächtigte äußerte sich mit Schriftsatz vom 25. April 2014 (beim VGH eingegangen am 5. Mai 2014). Soweit die HKL ungeschwärzt vorgelegt worden seien, habe sich das Klagebegehren teilweise erledigt. Allerdings sei aufgrund des Umfangs der Schwärzungen dem Klagebegehren bei weitem nicht Rechnung getragen. In großem Umfang fielen selbst Rechtsausführungen der Zensur zum Opfer, z. B. bei den HKL-übergreifenden Ausführungen zur Genitalverstümmelung, sowie Erläuterungen abstrakter Begriffe, wie etwa des Begriffs der relevanten Verfolgungshandlung, die jedem Kommentar zu entnehmen seien. In weitem Umfang seien auch allgemeine Ausführungen geschwärzt, für die weder der vorgebliche Geheimhaltungsgrund des angepassten Aussageverhaltens noch der der Gefahr nachteiliger Auswirkungen auf internationale Beziehungen eingreife.
Eine Durchsicht der vorgelegten Unterlagen habe ergeben, dass nicht sämtliche HKL übergeben worden seien, sondern es vielmehr noch weitere gebe. Da seien zum einen die Dienstanweisungen Asyl (DA-Asyl), die Gegenstand des abgetrennten Verfahrens beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach (AN 4 K 13.1606) seien. Daneben gebe es offenbar weitere generelle Regelungen für die Entscheidungsfindung, die weder im dortigen, noch im hiesigen Verfahren vorgelegt worden seien. Die Beklagte möge sich hierzu erklären, vor allem bleibe sie aufgefordert, sämtliche HKL - auch die „ausgegliederten“ - vorzulegen.
Die vorgelegten HKL und die zugehörige Sperrerklärung seien mittlerweile überholt. Es habe im Aufenthaltsgesetz und im Asylverfahrensgesetz eine Reihe von Änderungen gegeben, auf die sich die HKL einstellen müssten. Daraus sei nicht nur im Einzelfall eine materielle Unrichtigkeit entstanden, sondern vor allem die Folge, dass eine eindeutige Zuordenbarkeit und Durchschaubarkeit nicht mehr klar gegeben sei. Dies gelte vor allem für die HKL-übergreifenden Ausführungen. Angesichts des großen Umfangs der HKL und der Sperrerklärung erscheine daher eine detaillierte Auseinandersetzung mit jedem einzelnen Punkt und jeder einzelnen Schwärzung als tendenzielle Zeitverschwendung, weil die aktuelle Relevanz in Frage gestellt sei und eine Anwendung einzelner Passagen auf die aktuelle Rechtslage zwar in weiten Bereichen möglich, gleichwohl nie zweifelsfrei sei. Stets bleibe die Unsicherheit, ob eine diesseitige Transformation der Ausführungen auf die aktuelle Rechtslage auch vom Bundesamt so geteilt werde ober ob nicht einer anderweitigen Interpretation der Vorzug gegeben werde. Sollte eine Überarbeitung der HKL in naher Zukunft beabsichtigt sein, böte sich an, das Verfahren bis dahin ruhen zu lassen. Aus diesem Grund würden nachstehend nur generalisierende und den Rechtsstandpunkt des Klägers zusammenfassende Ausführungen gemacht:
Nach wie vor genüge die Sperrerklärung bezüglich § 3 Nr. 1a) IFG im Hinblick auf die verlangte Prognoseentscheidung zu den möglichen Auswirkungen eventueller Auslandsreaktionen nicht den Darlegungsanforderungen. Einerseits berufe sich die Beklagte darauf, dass schon eine kritische Einschätzung zu einer Verstimmung bei anderen Staaten führen könne, andererseits hebe es hervor, dass zwar einzelne kritische Textstellen bei isoliertem Bekanntwerden möglicherweise nicht geeignet wären, entsprechende Verstimmungen hervorzurufen, vielmehr jedoch das Gesamtbild entscheidend sei. Dabei verkenne die Beklagte, dass die HKL alles andere enthielten als nur negative Wertungen der jeweiligen Länder. Es gebe in großem Ausmaß auch positive Schilderungen und Bewertungen. Hinzu komme, dass die HKL keine offiziellen Dokumente der Bundesregierung seien. Die Bundesregierung sei weder Herausgeber noch Verfasser der HKL, so dass eine unmittelbare Zurechnung nicht erfolgen könne. Vielmehr seien die HKL ein internes Papier einer Fachdienststelle, deren Tätigkeitsfeld nicht das der auswärtigen Beziehungen sei. Dass das Bundesamt für seine Aufgabe der Durchführung von Asylverfahren Informationen über Herkunftsländer sammle, sei auch bei den Ländern, die Gegenstand der HKL seien, bekannt. Die HKL seien als Dokumente ohne beabsichtigte Außenwirkung im Gegensatz zu amtlichem Regierungshandeln etwa anlässlich von Staatsbesuchen nicht relevant. Den Regierungen anderer Staaten sei auch bekannt, dass die Erkenntnisse in den HKL nicht nur solche seien, die von der Deutschen Bundesregierung erholt worden oder dieser zuzurechnen seien (wie etwa Erkenntnisse aufgrund der Lageberichte des Auswärtigen Amtes), sondern sie auf einer Vielzahl sonstiger Informationen etwa von Menschenrechtsinstitutionen beruhten. So wie Deutschland den Dialog nicht abbreche, wenn auf der Gegenseite ein Diktator stehe, akzeptierten auch diktatorische Staaten die hiesige Rechtskultur. Zu dieser gehöre auch die Einbindung der relevanten Kräfte der Zivilgesellschaft in den öffentlichen Diskurs und nicht deren Ausschluss. Die Asylgewährung durch einen Staat an einen fremden Staatsangehörigen werde schon lange nicht mehr als feindlicher Akt angesehen, sondern als Akt des humanitären internationalen Schutzes. Hinsichtlich der von der Beklagten befürchteten „Verstimmungen“ bei anderen Staaten möge die Beklagte mitteilen, ob, wann und in welchem Umfang es in der Vergangenheit zu derartigen Verstimmungen gekommen sei. Denn die Gründe der stattgebenden Asylentscheidungen seien den betroffenen Staaten bekannt, wenn sie die Gründe denn wissen wollten. Sie seien seit Jahrzehnten in juristischen Fachzeitschriften, Publikationen des Klägers, der Landesflüchtlingsräte, der Wohlfahrtsverbände und Menschenrechtsgruppen veröffentlicht. Tatsächlich gebe es aber keine „verstimmte Reaktion“ der Staaten auf die deutschen Asylrechtsentscheidungen, weil die Staaten diese als Akt einer humanitären Aufenthaltsgewährung ansähen und nicht als Kritik am eigenen Verhalten. Auch sorge das Bundesamt schließlich selbst für eine Veröffentlichung seiner eigenen Publikationen. So seien auf der Homepage des Bundesamts eine ganze Reihe von Publikationen zugänglich, u. a. ein DACH-Bericht zur Sicherheitslage in Afghanistan. Dieser Bericht sei Ergebnis der Zusammenarbeit des Bundesamts mit dem Bundesasylamt der Republik Österreich und dem Asylamt der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Er sei allgemein zugänglich und nicht weniger detailliert als die HKL zu Afghanistan. Bereits gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht sei darauf hingewiesen worden, dass etwa die HKL des Jahres 2002 noch nicht als VS-NfD gekennzeichnet und damit öffentlich zugänglich waren. Wenn schon damals die öffentlich gemachten HKL nicht zu negativen Auslandsreaktionen geführt hätten, sei die Behauptung, das Bekanntwerden der jetzigen HKL würde zu solchen Reaktionen führen, aus der Luft gegriffen. Eine sachgerechte Prognose müsse sich auf Fakten und nicht nur auf Mutmaßungen stützen. Auch die Europäische Union habe sich durch die Schaffung des European Asylum Support Office - EASO - ein Informationszentrum geschaffen, das regelmäßige Länderberichte erstellen wolle. Bislang seien solche zum West-Balkan und zwei zu Afghanistan erschienen. Letztere seien detaillierter und umfassender als die HKL des Bundesamtes zu Afghanistan.
Der Geheimhaltungsgrund des § 3 Nr. 4 IFG liege nicht vor. Jede leistungsgewährende Behörde sei einer vergleichbaren Gefahr eines manipulativen Verhaltens der Antragsteller ausgesetzt. Dem müsse jede Verwaltung durch geeignete Maßnahmen entgegenwirken. Als Beispiel sei auf die insoweit öffentlich zugänglichen Dienstanweisungen der Bundesagentur für Arbeit zum SGB II verwiesen. In den Dienstanweisungen seien etwa nicht nur Art und Umfang der Ermittlungen zum Sozialleistungsmissbrauch geregelt, sondern auch die „Prüfanlässe“, die Observation, die Befragung Dritter, Hausbesuche einschließlich ihrer Ankündigung und des Verhaltens bei einer Zutrittsverweigerung usw. Die Kenntnis dessen ermögliche es zweifelsfrei, sich auf diese Maßnahmen vorzubereiten und ggf. angepasst zu reagieren. Die Kriterien einer „Angabe von ins konkrete gehenden erläuternden Beispielen oder von konkreten Vorgaben etwa in Form von Prüfungshinweisen oder Fragekatalogen“ könnten vielfach bejaht werden, ohne dass daraus generalisierend abgeleitet werde, dass die Integrität der Sozialhilfeverfahren gefährdet wäre. Es dürfe daher vorliegend nicht ein Sonderrecht zulasten von Asylbewerbern geschaffen werden. Der demokratische Rechtsstaat habe nichts zu verbergen. Die Gefahr der Anpassung des Aussageverhaltens einzelner Asylbewerber rechtfertige keinen Sperrvermerk. Es handle sich hierbei nur um eine rein abstrakte Gefahr die, im Gegensatz zu den Intentionen des Informationsfreiheitsgesetzes, stets und immer die Geheimhaltung rechtfertigen würde. In die Betrachtung müsse deshalb richtigerweise auch immer einbezogen werden, ob der betreffende Sachverhalt bereits anderweitig bekannt oder allgemein zugänglich sei, inwieweit die Kenntnis eines Sachverhalts auch objektiv geeignet sei, einen Nachahmererfolg auszulösen und inwieweit geeignete Vorkehrungsmaßnahmen zur Verhinderung eines solchen Verhaltens ergriffen werden könnten bzw. wie groß der Aufwand sei, derartiges angepasstes Verhalten aufzudecken. Im Asylverfahren sei die Entscheidung, die durch die HKL vorbereitet werde, stets eine Individualbeurteilung. Ein oder auch mehrere erfundene, scheinbar asylrelevante Kriterien seien nicht geeignet, eine falsche Entscheidung herbeizuführen. Durchgehend beschrieben die auf § 3 Nr. 4 IFG gestützten geschwärzten Textstellen auch einen schon anderweitig bekannten Inhalt. Wer beispielsweise als Muslim den Asylgrund der Konversion für sich reklamieren wolle, müsse hierzu nicht die HKL Iran, Afghanistan u. a. lesen, er wisse um die Relevanz und Folgen von Kindesbeinen an. Selbst bei Kenntnis einzelner Fragenkataloge oder Prüfungshinweise würde etwa die zutreffende Beantwortung einer kritischen Kontrollfrage noch lange nicht dazu führen, dass eine Täuschung unentdeckt bliebe und damit eine falsche Entscheidung erginge. Denn in der Praxis werde beim Bundesamt aufgrund des persönlichen Eindrucks und aufgrund einer ausführlichen Anhörung entschieden.
Die Ermessensausübung sei fehlerfrei erfolgt. Die gesellschaftliche Rolle, welche sich der Kläger selbst zumesse, sei allgemein bekannt. An keiner Stelle habe die Beklagte das Informationsinteresse des Klägers bestritten oder relativiert. Die Erfüllung des vom Kläger angeführten Informationsverlangens der demokratischen Bürgergesellschaft sei gerade das Ziel des IFG und daher ebenfalls bei der Ermessensausübung ausdrücklich berücksichtigt worden. Ebenso sei die Abwägung zum Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG fehlerfrei erfolgt. Der Kläger beschreibe auf seiner Homepage seine Arbeit dahingehend, dass neben Öffentlichkeitsarbeit u. a. auch „konkrete Einzelfallhilfe“ geleistet werde. Angesichts dessen dürfe die Beklagte sowohl eine Veröffentlichung der Dokumente als auch die Weitergabe der Unterlagen durch den Kläger in Einzelfällen für wahrscheinlich halten.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 6. Mai 2013 (Az. 20 F 12.12 - juris m. w. N.) betont, dass es für eine Sachentscheidung der Einsicht in zurückgehaltene Akten auch dann nicht immer zwingend bedürfe, wenn der Anspruch auf Informationszugang selbst Streitgegenstand des Verfahrens vor dem Gericht der Hauptsache sei. Solche Streitigkeiten führten nicht gleichsam automatisch zu einem Verfahren vor dem Fachsenat. Das Gericht der Hauptsache sei verpflichtet, die Entscheidungserheblichkeit aller oder einzelner Unterlagen nach Abgabe einer Sperrerklärung nochmals zu überprüfen. Schon die Auslegung des Ausschlussgrundes des § 3 Nr. 4 IFG durch das Verwaltungsgericht sei jedenfalls nicht offensichtlich fehlerhaft. Es sei nicht von vornherein von der Hand zu weisen, dass bereits die stichwortartige Umschreibung des Inhalts eines Herkunftsländer-Leitsatzes den Schluss auf das Vorliegen des fachgesetzlichen Ausschlussgrundes nach § 3 Nummer 4 IFG zulasse, ohne dass es notwendig wäre, den betreffenden Herkunftsländer-Leitsatz selbst einzusehen. Könne der Gebrauch offengelegter Teile der Leitsätze für die Entwicklung einer sogenannten Verfolgungslegende den fachgesetzlichen Ausschlussgrund erfüllen, liege die Verwendung von Hinweisen an die Entscheider zu typischen asylrechtsrelevanten Sachverhalten nebst Beispielen nicht fern, wie sie nach den Angaben des beigeladenen Bundesministeriums des Innern in den geschwärzten Teilen der Leitsätze nicht selten enthalten seien. Für die Frage des Vorliegens des Ausschlussgrundes des § 3 Nr. 1 a) IFG gelte mit Blick auf das Urteil vom 29. Oktober 2009 (7 C 22.08 - NVwZ 2010, 321) im Ergebnis nichts anderes. Nach den Erläuterungen in der Sperrerklärung hätten die geschwärzten Passagen vielfach Einschätzungen konkreter Verhältnisse und Entwicklungen in den jeweiligen Herkunftsländern zum Gegenstand, zu denen die Bundesrepublik Deutschland Beziehungen unterhalte. Damit sei wiederum nicht ausgeschlossen, dass diese Angaben in der Sperrerklärung für eine abschließende Beurteilung des fachgesetzlichen Ausschlussgrundes ausreichen könnten.
In Ansehung der Rechtsprechung des Fachsenats des Bundesverwaltungsgerichts hat der erkennende Senat im Schreiben vom 9. August 2013 die Beteiligten über seine Rechtsauffassung zu den fachgesetzlichen Ausschlussgründen informiert. Die vorliegende Sperrerklärung zu den HKL betreffend die Länder Afghanistan und Türkei genügt nunmehr den an sie zu stellenden Anforderungen. Die dort enthaltenen Umschreibungen und Beschreibungen von Art und Inhalt der geschwärzten Textpassagen ermöglichen dem Senat nach den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts im Beschluss vom 6. Mai 2013 eine Entscheidung auf dieser Grundlage. Die Beklagte hat den Inhalt der geschwärzten Texte durch die Beschreibungen in der Sperrerklärung durchgehend nachvollziehbar gemacht (vgl. BVerwG, U.v. 29.10.2009 - 7 C 21/08 - NVwZ 2010, 326 Rn. 28 zur Manipulationsmöglichkeit beim „Leitfaden Sprachnachweis“).
3.1 Die HKL Türkei und Afghanistan sind als Verschlusssache mit dem Schutzgrad VS-NfD ausgewiesen. Diese Einstufung ist materiell nicht zu beanstanden. Die Kenntnis der geschwärzten Inhalte begründet die hinreichend konkrete Gefahr der Anpassung des Aussageverhaltens hieran und leistet der Legendenbildung von Asylantragstellern Vorschub. Dies kann die Aufgabenerfüllung des Bundesamtes im Asylverfahren nicht nur unerheblich erschweren. Es entspricht dem Interesse der das Asylverfahren führenden Bundesrepublik Deutschland und der in der Folge möglicherweise finanziell belasteten Bundesländer, dass asylsuchende Personen nur bei tatsächlich vorliegendem Verfolgungsschicksal und nicht infolge von falschen Angaben Schutz und Bleiberecht erhalten. Die Integrität von Asylverfahren kann gefährdet werden, wenn es Asylsuchenden möglich wäre, ihr Aussageverhalten durch Kenntnis von erfolgversprechenden Verfolgungstatbeständen anzupassen und so eine Asylgewährung zu erreichen. Dies führte zu einem erheblichen Nachteil für die Interessen des Bundes und der Länder, der materiell gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 4 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes (SÜG) i. V. m. § 3 Nr. 4 der Verschlusssachenanweisung (VSA) (vgl. Schoch, IFG, § 3 Rn. 131 und 140) die Einstufung entsprechender Textpassagen als VS-NfD rechtfertigt. Dabei genügt es nach Auffassung des erkennenden Senats bereits, dass die Aufgabenerfüllung des Bundesamts durch entsprechend angepasstes Aussageverhalten von Asylbewerbern zumindest erschwert und der im Asylverfahren zu betreibende Aufwand erhöht und damit die Dauer der Asylverfahren verlängert werden kann (vgl. BVerwG, U.v. 27.11.2014 - 7 C 12/13 - NVwZ 2015, 675/676 Rn. 25 zur Möglichkeit der Beeinträchtigung gem. § 3 Nrn. 1 und 3 IFG).
Der Senat hält es vor diesem Hintergrund nicht für erforderlich, dass in der Sperrerklärung auch noch die jeweilige Tatsache der „Simulierbarkeit“ eines bestimmten Umstandes und die Wahrscheinlichkeit eines Täuschungserfolges dezidiert dargestellt werden müsste. Denn ein Täuschungserfolg kann auch schon darin liegen, die Dauer des jeweiligen Asylverfahrens zu verlängern und die damit verbundene Verfestigung des Aufenthaltes in Deutschland zu intensivieren. Eine Einstufung von Inhalten der HKL als VS-NfD ist demgemäß auch in den Fällen möglich, in denen die Aufklärungsmöglichkeiten des Bundesamtes (etwa durch Anfragen beim Auswärtigen Amt oder durch die Einholung von Gutachten) die Aufdeckung eines falschen Sachvortrages im Asylverfahren letztlich ermöglichen könnten - wobei nach Auffassung des Senats eine verlässliche Prognose insoweit ohnehin nicht möglich ist. Ganz abgesehen davon ist die Behauptung der Aufklärbarkeit jedweder Täuschungshandlung ihrerseits nur eine Spekulation der Klägerseite - es gibt naturgemäß keine Erkenntnisse darüber, in wie vielen Fällen eine Anerkennung im Asylverfahren aufgrund falschen Sachvortrags erfolgte.
3.3 Grundsätzliche Bedenken gegen § 3 Nr. 4 IFG bestehen nicht. § 3 Nr. 4 IFG genügt dem Vorbehalt des Gesetzes und enthält keine unzulässige dynamische Verweisung auf eine Verwaltungsvorschrift (vgl. BVerwG, U.v. 29.10.2009 - 7 C 21/08 - juris Rn. 20, 22). Ob die betreffende Verwaltung materiell zu Recht eine Information als VS-NfD eingestuft hat, ist durch die Gerichte zu überprüfen.
3.5 Der Meinung des Klägerbevollmächtigten, dass an den genannten Prüfungsvorgaben nichts Geheimzuhaltendes zu erkennen sei, weil man entsprechende Rechtsausführungen auch in anderen Veröffentlichungen lesen könne und damit die Inhalte bereits anderweitig bekannt oder gar allgemeinkundig seien, kann sich der erkennende Senat nicht anschließen. Wäre es so, wie vom Klägerbevollmächtigten beschrieben, hätte der hier geführte Rechtsstreit wenig Sinn. Zudem müsste man dann daran denken, die erstrebten Informationen größtenteils als allgemeinkundig anzusehen, was zur Folge hätte, dass eine Ablehnung des Anspruchs auf Informationszugang gemäß § 9 Abs. 3 IFG möglich wäre. Es geht dem Kläger aber vielmehr gerade darum, die - aktuelle - Auffassung der Beklagten und vor allem die allgemeinen, vom jeweiligen Einzelfall losgelösten Entscheidungsvorgaben, beispielhaften Aufzählungen und speziellen Prüfungshinweise für die Entscheider des Bundesamtes zu kennen. Speziell diese Aufzählungen, Vorgaben und Prüfungshinweise können es einem Asylbewerber auch ermöglichen, sich mit hinreichender Aussicht auf Erfolg bei der Anhörung vor dem Bundesamt als entscheidender Stelle für ein Asylbegehren mit einer entsprechenden Täuschungsabsicht zu behaupten oder das Verfahren durch die auftretende Notwendigkeit weiterer Sachverhaltsaufklärung in die Länge zu ziehen und zu erschweren.
Auch der Umstand, dass die den Leitsätzen zugrunde liegenden einzelnen Erkenntnisquellen ihrerseits nur teilweise als Verschlusssachen eingestuft, manchmal jedoch frei zugänglich sind, steht, worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, der Einstufung der HKL-übergreifenden Ausführungen selbst als Verschlusssache nicht entgegen, weil gerade die Gesamtauswertung sämtlicher zur Verfügung stehender Einzelerkenntnisquellen und die - stets aktuell gehaltene - Zusammenfassung in Form von konkreten Prüfungshinweisen für die Entscheider eine eigene, von den Einzelerkenntnisquellen getrennt zu sehende Qualität besitzt. Dementsprechend steht es der Verschlusssacheneinstufung auch nicht entgegen, wenn das Bundesamt in ständiger Praxis zur Gewährung rechtlichen Gehörs im konkreten Asylverfahren auf entsprechenden Antrag hin auch solche Einzelerkenntnisquellen den anwaltlichen Bevollmächtigten der einzelnen Asylbewerber zugänglich macht, die als VS-NfD eingestuft sind, zumal Rechtsanwälte als Organe der Rechtspflege im Rahmen ihrer anwaltlichen Berufspflichten ihrerseits besonderen Sorgfalts- und Verschwiegenheitspflichten im Umgang mit ihnen überlassenen Akten unterliegen.
Die klägerseits geäußerte Auffassung, manche Strichaufzählung etwa von besonders gefährdeten Personengruppen oder Religionsgruppen sei ohnehin jedem Asylbewerber aus dem jeweiligen Herkunftsland bekannt, ist lediglich eine unsubstantiierte Spekulation zum Kenntnisstand der Schutzsuchenden. Dass auch bei nicht zur Bildungselite des entsprechenden Landes gehörenden Schutzsuchenden stets genaue Kenntnisse zu Erfolg versprechenden Verfolgungseinzelheiten - die noch dazu in verschiedenen Landesteilen variieren können - und dazu noch deren Einordnung in das deutsche Asyl- und Flüchtlingsrecht vorhanden sein sollen, ist abwegig.
3.7 Soweit der Klägerbevollmächtigte darauf hinweist, dass jede leistungsgewährende Behörde einer vergleichbaren Gefahr eines manipulativen Verhaltens der Antragsteller ausgesetzt sei, vermag auch dies dem Informationszugangsbegehren nicht zum Erfolg zu verhelfen. Es ist zwar richtig, dass jede Verwaltung durch geeignete Maßnahmen Täuschungsversuchen entgegenwirken muss. Die vom Kläger benannten Dienstanweisungen der Bundesagentur für Arbeit zum SGB II, in denen nicht nur Art und Umfang der Ermittlungen zum Sozialleistungsmissbrauch geregelt, sondern etwa auch die Prüfanlässe, die Observation, die Befragung Dritter, die Hausbesuche einschließlich ihrer Ankündigung und das Verhalten bei einer Zutrittsverweigerung ausgeführt seien, können nach ihrem Gegenstand nicht mit der Problematik von Asylverfahren verglichen werden. Eine Sozialleistungsbehörde kann von Antragstellern Belege vor allem zur Vermögenssituation einfordern. Nachprüfungen und Beobachtungen sind vor Ort im Zuständigkeitsbereich der jeweiligen Behörde auch unter Zuhilfenahme anderer deutscher Behörden möglich. Demgegenüber sind die Nachprüfungs- und Handlungsmöglichkeiten des Bundesamtes in den jeweiligen Herkunftsländern von Asylbewerbern naturgemäß äußerst beschränkt und begegnen erheblichen Schwierigkeiten. Deshalb kommt den Angaben der Asylbewerber und ihrer Glaubwürdigkeit mit Blick auf die vom Bundesamt geführten Verfahren eine ganz andere Bedeutung zu. Es wird also vorliegend nicht etwa ein Sonderrecht zulasten von Asylbewerbern geschaffen, sondern nur die Besonderheit und Sensibilität des Asylverfahrens berücksichtigt.
4.1 Der informationspflichtigen Stelle kommt ein Beurteilungsspielraum bei der Einschätzung zu, was nachteilige Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen sind. Für die Regelung der auswärtigen Beziehungen räumt das Grundgesetz der Bundesregierung einen grundsätzlich weit bemessenen Spielraum eigener Gestaltung ein (vgl. BVerwG, U.v. 29.10.2009 - 7 C 22/08 - NVwZ 2010, 321 Rn. 15). Innerhalb dieses Spielraums bestimmt die Bundesregierung die außenpolitischen Ziele und die zu ihrer Erreichung verfolgte Strategie. Welche Ziele die Bundesregierung mithilfe welcher Strategie verfolgen will, entzieht sich mangels hierfür bestehender rechtlicher Kriterien weithin einer gerichtlichen Kontrolle. Ob ein Nachteil für die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu einem auswärtigen Staat eintreten kann, hängt wiederum davon ab, welche außenpolitischen Ziele die Bundesrepublik Deutschland im Verhältnis zu diesem Staat verfolgt. Deshalb kann nur mit Blick auf diese Ziele die Frage beantwortet werden, ob sich die Bekanntgabe von Informationen auf die auswärtigen Belange nachteilig auswirken kann. Wann eine Auswirkung auf die Beziehungen zu einem ausländischen Staat ein solches Gewicht hat, dass sie in diesem Sinne als Nachteil anzusehen ist, hängt ebenfalls von der Einschätzung der Bundesregierung ab. Nur die Bundesregierung kann bestimmen, ob eine von ihr erwartete oder befürchtete Einwirkung auf die auswärtigen Beziehungen mit Blick auf die insoweit verfolgten Ziele hingenommen werden kann oder vermieden werden soll. Dabei liegt es auch im außenpolitischen Gestaltungsspielraum der Bundesregierung, wie sie etwa auf völkerrechtswidriges Tun anderer Staaten reagieren will. Um als wichtig eingestufter außenpolitischer Ziele willen kann sie eine (öffentliche) eigene Kritik daran zurückstellen. Sie darf alles unterlassen, was der Kritik anderer, etwa der Presse, Vorschub leistet (vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 17). Die Vorschrift des § 3 Nr. 1 a) IFG lässt dabei die Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen ausreichen. Der mögliche Eintritt von derartigen Nachteilen kann nur Gegenstand einer plausiblen und nachvollziehbaren Prognose sein, die ihrerseits nur in engen Grenzen verwaltungsgerichtlich überprüfbar ist und notwendig mit einem gewissen Maß an Unsicherheit verbunden ist. Die Gerichte können insoweit nur prüfen, ob die Behörde von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ihre Prognose einleuchtend begründet hat und keine offensichtlich fehlerhafte, insbesondere in sich widersprüchliche Einschätzung getroffen hat (vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 19, 20). Besteht dabei der mögliche Nachteil für die internationalen Beziehungen in der erwarteten oder befürchteten Reaktion eines auswärtigen Staates auf das Bekanntwerden einer Information, geht es wiederum um Einschätzungen und Erwartungen, deren tatsächliche Grundlage sich regelmäßig einer gerichtlichen Beweisaufnahme entzieht. Ob ein einzelner Staat nämlich das Bekanntwerden einer Information gelassen hinnehmen oder hierauf verstimmt reagieren wird, kann auch die Bundesregierung regelmäßig nicht auf der Grundlage einzelner konkreter Tatsachen prognostizieren und belegen. Der Einschätzung wird in solchen Fällen eine unbestimmte Vielzahl nicht benannter und benennbarer Einzeleindrücke und Beobachtungen zugrunde liegen, die die Bundesregierung im diplomatischen Verkehr mit dem auswärtigen Staat in der zurückliegenden Zeit gewonnen hat. Würde von der Behörde verlangt, sie müsse wenigstens beispielhaft einzelne Vorgänge oder Beobachtungen benennen, welche ihre Einschätzungen stützen könnten, gewönnen diese Einzelumstände in ihrer Isolation nachträglich eine Bedeutung, die ihnen in Wahrheit nicht zukommt. Insoweit ist es möglich und nicht zu beanstanden, dass die Prognose ihrerseits nur wieder auf andere Einschätzungen zurückgeführt werden kann, die die Bundesregierung kraft ihrer Erfahrung im Umgang mit auswärtigen Staaten gewonnen hat. Es kann deshalb letztlich an einer im strengen Sinne beweisbaren Grundlage für ihre Prognose fehlen, ohne dass diese dadurch fehlerhaft würde (vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 28; zur Einschätzungsprärogative der Bundesregierung vgl. auch BVerwG, B.v. 14.6.2012 - 20 F 10/11 - juris Rn. 10; B.v. 7.8.2013 - 20 F 13/12 - juris Rn. 11).
§ 3 Nr. 1a) IFG sei aber auch dann anwendbar, wenn die internationalen Beziehungen nicht dadurch gestört werden könnten, dass bestimmte Daten bekannt seien, sondern wenn die internationalen Beziehungen in erster Linie dadurch gestört werden könnten, dass gerade die Bundesregierung als informationspflichtige Stelle die Daten gleichsam offiziell bekannt mache. Für die Angaben in den HKL gelte dies in besonderer Weise, weil diese über eine bloße Beschreibung der Lage in den betreffenden Staaten hinausgingen und vielmehr konkrete Hinweise darauf gäben, wie die Bundesrepublik Deutschland auf diese Lage reagieren könne. Die öffentliche Bekanntgabe der Gründe für eine Asylentscheidung berge sehr viel mehr Belastungspotenzial für zwischenstaatliche Beziehungen, als das bloße Ergebnis einer Prüfung oder - bei einer Mehrzahl von Personen - die bloßen statistischen Angaben hierzu.
Die Beklagte hat die konkret befürchteten Nachteile in der Sperrerklärung unter Wahrung des in Anspruch genommenen Geheimnisschutzes nachvollziehbar dargelegt. Dabei kann nach Auffassung des Senats nicht ein noch kleinteiligerer Nachweis bisheriger Vorkommnisse oder gar bereits erfolgter einzelner Verstimmungen verlangt werden. Denn der Einschätzung liegt nach den Ausführungen in der Sperrerklärung die bisherige Erfahrung, also eine unbestimmte Vielzahl nicht benannter und benennbarer Einzeleindrücke und -beobachtungen zugrunde, die die Bundesregierung im diplomatischen Verkehr mit dem jeweiligen auswärtigen Staat in der zurückliegenden Zeit gewonnen hat. Würde von der Behörde verlangt, sie müsse wenigstens beispielhaft einzelne Vorgänge oder Beobachtungen benennen, welche ihre Einschätzungen stützen könnten, gewönnen diese Einzelumstände in ihrer Isolation nachträglich eine Bedeutung, die ihnen in Wahrheit nicht zukommt. Insoweit ist es, wie oben ausgeführt, möglich und nicht zu beanstanden, dass die Prognose ihrerseits nur wieder auf andere Einschätzungen zurückgeführt werden kann, die die Bundesregierung kraft ihrer Erfahrung im Umgang mit auswärtigen Staaten gewonnen hat. Es fehlt deshalb letztlich an einer im strengen Sinne beweisbaren Grundlage für die Prognose, ohne dass diese dadurch als fehlerhaft angesehen werden könnte.
7. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

References: § 3
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 § 189
 § 99
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 § 4
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 § 154
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 § 708
 § 711