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Timestamp: 2018-11-13 22:16:18+00:00

Document:
Acórdão do Tribunal Constitucional 280/2017, 2017-07-03 - DRE
Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 280/2017
Publicação: Diário da República n.º 126/2017, Série I de 2017-07-03
Páginas:3354 - 3357
ELI: https://data.dre.pt/eli/actconst/280/2017/07/03/p/dre/pt/html
Processo n.º 108/17
Acordam em Plenário do Tribunal Constitucional,
1 - O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional promoveu, em conformidade com o disposto no artigo 82.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro [doravante LTC]), a abertura de um processo de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade, com vista à apreciação e à declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade da norma que estabelece que a «reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito da totalidade do valor da nota», constante do n.º 2, do artigo 33.º da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março.
Por forma a legitimar o seu pedido, o requerente alega que o Acórdão n.º 189/2016, da 2.ª Secção, julgou inconstitucional a norma supra citada, juízo reafirmado pelo Acórdão n.º 653/2016, da 1.ª Secção, bem como pelas Decisões Sumárias n.º 806/2016, n.º 16/2017 e n.º 17/2017 - as três tiradas pela 1.ª Secção.
2 - No Acórdão n.º 189/2016, a 2.ª Secção do Tribunal Constitucional julgou «inconstitucional a norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, por violação da reserva de competência da Assembleia da República em matéria de direitos, liberdades e garantias, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), em conjugação com o artigo 20.º, n.º 1, ambos da CRP». Este entendimento foi renovado no Acórdão n.º 653/2016, da 1.ª Secção, que julgou inconstitucional «a norma que determina que a reclamação da nota justificativa da conta de custas de parte está sujeita ao depósito da totalidade do valor da nota, constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, por violação da reserva de competência da Assembleia da República em matéria de direitos, liberdades e garantias, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), em conjugação com o artigo 20.º, n.º 1, ambos da Constituição da República Portuguesa». Este juízo foi renovado nas Decisões Sumárias n.º 806/2016, n.º 16/2017 e n.º 17/2017.
Numa decisão anterior, a 2.ª Secção do Tribunal Constitucional tinha decidido não julgar materialmente inconstitucional a mesma norma (Acórdão n.º 678/2014).
3 - Notificado para se pronunciar sobre o pedido, nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da LTC, na qualidade de emissor da norma, o Ministério da Justiça veio referir que «com uma eventual declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral» não se prefigura «qualquer inoperacionalidade do sistema, dada a previsão de remissão do artigo 33.º n.º 4 da Portaria 419-A/2009 para o regime do art. 31.º do RCP», não havendo tão-pouco «qualquer impacto financeiro/orçamental previsível, dado que se trata tão só de um depósito que garante o pagamento ou é devolvido, de acordo com a decisão da reclamação que assegura». Conclui que, tendo em conta «que se trata (apenas) do reembolso de custas de parte [...] e de inconstitucionalidade orgânica [...], somos de parecer que não deverá ser apresentada qualquer pronúncia, por parte do Ministério da Justiça, na qualidade de emissor da norma cuja declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral se mostra requerida».
4 - Discutido o memorando, apresentado pelo Presidente do Tribunal, a que se refere o artigo 63.º, n.º 1, da LTC, cumpre elaborar o acórdão nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, em conformidade com o entendimento que prevaleceu.
5 - A fiscalização abstrata da inconstitucionalidade de uma norma pode ser requerida sempre que a mesma tiver sido julgada inconstitucional em três casos concretos pelo Tribunal Constitucional. Trata-se de um processo de generalização, com fundamento na repetição do julgado (artigo 281.º, n.º 3, da Constituição, e artigo 82.º da LTC).
No presente processo de fiscalização abstrata, verifica-se que a norma objeto do pedido foi, na realidade, julgada inconstitucional em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade, em mais do que três casos concretos (conforme referido no ponto 2), pelo que se considera preenchido o pressuposto previsto no artigo 281.º, n.º 3, da Constituição. O presente processo foi promovido pelo Ministério Público, que tem legitimidade para tal, nos termos do artigo 82.º da LTC.
6 - O pedido de declaração de inconstitucionalidade incide sobre a norma segundo a qual a «reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito da totalidade do valor da nota», constante do n.º 2, do artigo 33.º da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março.
A norma em análise integra-se na matéria de custas de parte. Nesse aspeto, refere o Acórdão n.º 653/2016, ponto 7:
«quanto à matéria das custas de parte, o Código de Processo Civil (CPC), aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de junho, dispõe que estas são abrangidas pelas custas processuais e compreendem "o que cada parte haja despendido com o processo e tenha direito a ser compensada em virtude da condenação da parte contrária, nos termos do Regulamento das Custas Processuais" (artigo 529.º, n.º 1 e 4, CPC). De acordo com o artigo 533.º, n.º 1, do CPC, "as custas da parte vencedora são suportadas pela parte vencida, na proporção do seu decaimento e nos termos previstos no Regulamento das Custas Processuais", estabelecendo o n.º 2 do mesmo preceito que as "custas de parte" abrangem, designadamente, as taxas de justiça pagas, os encargos efetivamente suportados pela parte, as remunerações pagas ao agente de execução e as despesas por este efetuadas, e os honorários do mandatário e as despesas por este efetuadas. Existe, assim, nesta matéria, uma remissão do CPC para o Regulamento das Custas Processuais (RCP), disciplinando este a matéria de custas de parte nos seus artigos 25.º e 26.º»
É nos artigos 25.º e 26.º do Regulamento de Custas Processuais (RCP) que se determinam os prazos de elaboração e de envio da nota justificativa a realizar pela parte que tem direito a custas de parte, os elementos que dela devem constar, bem como outros aspetos deste regime.
Analisando o regime aplicável à reclamação da conta de custas de parte, conclui o Acórdão n.º 189/2016, no seu ponto 5:
«no que se refere à reclamação da conta de custas de parte, nada se diz no RCP, nem sequer se chega a referir que tal matéria será regulamentada em portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça. De facto, tal matéria apenas se encontra abordada na Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, que "regula o modo de elaboração, contabilização, liquidação, pagamento, processamento e destino das custas processuais, multas e outras penalidades".
Concretamente, é o artigo 33.º da mencionada Portaria que prevê a "reclamação da nota justificativa", à luz do qual esta tem de ser apresentada no prazo de 10 (dez) dias, após notificada à contraparte, devendo posteriormente ser decidida pelo juiz em igual prazo". Caso o valor da nota seja superior a 50 UC, prevê-se o direito a recurso em um grau desta decisão. Além disso, nos termos do mesmo artigo, são ainda aplicáveis subsidiariamente as disposições relativas à reclamação da conta constantes do artigo 31.º do RCP.
É de notar que, na sua versão original, nos termos do n.º 2 do seu artigo 33.º da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, sujeitava-se a possibilidade de reclamação da nota justificativa ao depósito de apenas 50 % do valor da nota. Contudo, esta norma foi alterada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, passando a possibilidade de reclamação da nota justificativa a ficar sujeita ao depósito da totalidade do valor da nota.
Do exposto decorre que o legislador nada disse em sede legislativa - i.e., no RCP - acerca da possibilidade de reclamação da nota justificativa das custas de parte, tendo sujeitado regulamentarmente, através da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, a possibilidade de reclamação da nota justificativa ao depósito da totalidade do valor da nota, e é justamente acerca da norma que resulta desta modificação que o Tribunal é agora chamado a pronunciar-se.»
Assim, como conclui o Acórdão n.º 653/2016, ponto 7, «não resulta, com efeito, do RCP nenhuma norma que regule diretamente a questão da reclamação da conta de custas de parte, constando esta regulação da Portaria n.º 419-A/2009».
7 - Tratando-se, no caso, de uma norma consagrada num regulamento administrativo (uma portaria), a verificação da sua constitucionalidade orgânico-formal passa por se aferir se o seu conteúdo normativo pode assumir essa forma. Nesse contexto, é de verificar se a matéria em causa está incluída na reserva constitucional de ato legislativo decorrente, nomeadamente, dos artigos 164.º e 165.º da Constituição para saber se existe uma obrigação constitucionalmente imposta de regulação da matéria em causa por lei da Assembleia da República ou decreto-lei autorizado.
Quanto a estes aspetos, o Tribunal Constitucional já teve oportunidade de julgar inconstitucional a norma objeto do processo no Acórdão n.º 189/2016 e no Acórdão n.º 653/2016.
8 - Efetivamente, de acordo com a fundamentação do Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 189/2016, pontos 6 e 7:
«importa sublinhar que a específica imposição de condições à possibilidade de reclamação de questões atinentes a custas judiciais, como é o caso das custas de parte, afeta, sem dúvida, o direito fundamental de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º, n.º 1, da CRP, tendo sido configurada como uma restrição por este Tribunal nos acima referidos Acórdãos n.º 347/2009 e n.º 678/2014.
Com efeito, além do artigo 4.º, n.º 7, e do entretanto revogado artigo 22.º, n.os 5 e 10, ambos do RCP, o legislador apresenta como habilitação da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, o artigo 29.º, n.º 3, do RCP, de acordo com o qual "[a] elaboração e o processamento da conta são regulamentados por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça, podendo ser aprovadas outras formas de processamento e elaboração da mesma"; o artigo 30.º, n.º 3, do RCP, nos termos do qual "[a] conta é processada pela secretaria, através dos meios informáticos previstos e regulamentados por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça"; o artigo 32.º, n.º 8, do RCP, à luz do qual "[a]s formas de pagamento de custas judiciais são regulamentadas por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça"; e o artigo 39.º que estabelece que "[o] destino das custas processuais é fixado por portaria dos membros dos Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça".
Em conclusão, a norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, com o sentido de que "[a] reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito da totalidade do valor da nota", é inconstitucional por violação do princípio da competência reservada da Assembleia da República constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), conjugado com o artigo 20.º, n.º 1, ambos da CRP.»
9 - No Acórdão n.º 653/2016, decidiu-se aderir à fundamentação do Acórdão n.º 189/2016, renovando o julgamento aí formulado.
Para além disso, em resposta às alegações do Ministério Público, no mesmo Acórdão desenvolveu-se o facto de a norma objeto de litígio, devido ao seu conteúdo, se encontrar abrangida pela reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, referindo-se, no ponto 10:
«O Tribunal Constitucional já decidiu que a específica imposição de condições à possibilidade de reclamação de questões atinentes a custas judiciais, como é o caso das custas de parte, afeta o direito fundamental de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º, n.º 1, da Constituição. Efetivamente, o Acórdão n.º 678/2014, ponto 10, afirma que é «pacífico o caráter restritivo que a norma em apreciação comportava face ao direito previsto no artigo 20.º da Constituição», tendo como ponto de partida o Acórdão n.º 347/2009, que apreciou a constitucionalidade do artigo 33.º-A do CCJ, que tinha um conteúdo "análogo" ao sob apreciação. O mesmo foi reiterado no Acórdão n.º 189/2016, ponto 6. De facto, o Tribunal Constitucional tem vindo a afirmar, desde o Acórdão n.º 307/90, no ponto IV 4., «A Constituição da República, em nenhum dos seus preceitos, ou princípios dela imanentes, aponta para a gratuitidade da administração da justiça. Mas, se isto é certo, menos não é que, se for exigido, sem mais, a quem recorra aos tribunais para a defesa dos seus direitos ou interesses legítimos, exorbitantes quantitativos monetários, obviamente que, por essa via de certo modo indireta, se restringe tal recurso, mormente se quem desejar dele lançar mão não desfrutar de meios económicos que, sem grande sacrifício, possam suportar aqueles quantitativos (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., p. 182, que assinalam que 'o reconhecimento do direito de recorrer aos tribunais seria meramente teórico se não garantisse que o direito a via judiciária não pode ser prejudicado pela insuficiência de meios económicos')».
A imposição, pela portaria, da necessidade de depósito da totalidade do valor da nota justificativa da conta de custas para que dela se possa reclamar, junto do tribunal, deve ser considerada, neste aspeto, um condicionamento restritivo inovatório do direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º, n.º 1, da Constituição. Não está em causa um mero aspeto regulatório de ato legislativo, mas a imposição de um ónus ao reclamante, sem base em norma legal prévia.
Ora, o direito fundamental de acesso ao direito e aos tribunais da República inclui uma posição subjetiva «de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias» (cf. Acórdão n.º 347/2009, ponto 8, cf. também o Acórdão n.º 189/2016, ponto 7), que está aqui em presença. Nesses termos, por força do artigo 17.º da Constituição, «é igualmente pacífico que o regime jurídico material e orgânico dos direitos, liberdades e garantias se deve aplicar ao direito de acesso à justiça» (cf. Acórdão n.º 189/2016, ponto 7), onde se inclui a reserva material de lei. Assim, acompanhamos a conclusão retirada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 189/2016, ponto 7, de que «tendo em conta que a matéria da reclamação das custas de parte é unicamente regulada por portaria e, mais concretamente, que se impôs o depósito da totalidade das custas de parte para se poder reclamar da nota justificativa apresentada, estando em causa uma restrição ao direito fundamental ao acesso ao direito e não existindo uma habilitação específica para o efeito no RCP nem em qualquer outra lei, a norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria padece de inconstitucionalidade orgânica, por violação do princípio da competência reservada da Assembleia da República, decorrente da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, em conjugação com o artigo 20.º, n.º 1, da CRP.»
10 - No Acórdão n.º 653/2016 o Tribunal Constitucional também teve de responder a uma outra alegação do Ministério Público - esta no sentido de que a solução contida no artigo 33.º, n.º 2, da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, não seria organicamente inconstitucional, por reproduzir o artigo 33.º-A, n.º 4, do Código das Custas Judiciais, entretanto revogado. Esta linha argumentativa é afastada pelo Tribunal Constitucional, no ponto 9 da referida decisão:
«Tem vindo a ser reconhecido que «como é jurisprudência constante deste Tribunal Constitucional, uma norma emitida sem autorização parlamentar só padece do vício de inconstitucionalidade orgânica quando estipula qualquer efeito de direito inovatório que devesse recair na competência reservada da Assembleia da República, não sendo possível imputar-lhe esse vício quando se limita a reproduzir o regime preexistente (cf., entre muitos outros, os Acórdãos n.os 211/2007, 310/2009 e 176/2010)» (cf. Acórdão n.º 311/2012, ponto 7). No Acórdão n.º 311/2012, bem como nos arestos citados, a questão colocada prendia-se com a possibilidade de regulação de uma matéria contida na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República por decreto-lei não precedido por autorização legislativa (o mesmo pode ser dito, entre outros, dos Acórdãos n.os 77/88, 299/92, 502/97, 589/99, 377/2002, 414/2002, 450/2002, 416/2003, 123/2004, 340/2005 e 114/2008).
Esta jurisprudência incide, pois, sobre a relação entre a competência legislativa (reservada) da Assembleia da República e a competência legislativa do Governo. Ora, a questão colocada no presente processo não se inscreve nesse âmbito, mas antes no domínio da distinção entre o exercício da função legislativa e da função administrativa. Efetivamente, no presente processo, estamos perante a regulação por portaria da reclamação da conta de custas de parte, de forma inovatória face ao ato legislativo (ao RCP), que é invocada como sua base habilitante. O objeto de análise é, assim, o da constitucionalidade do exercício da função administrativa, através de um ato regulamentar, para emitir a norma questionada, face à reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República e, consequentemente, à reserva de lei em sentido material (ou de função legislativa). De facto, se concluirmos que a matéria em questão está abrangida pela reserva decorrente do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição, logicamente ela estará subtraída à função administrativa, de onde decorreria a desconformidade constitucional da norma objeto do presente processo.
Sobre esse aspeto, no entanto, não podem ser retiradas consequências da citada jurisprudência. A orientação jurisprudencial referida não habilita a emissão de um ato regulamentar da função administrativa - no caso, uma portaria - inovatório face ao quadro legal vigente, em matéria abrangida por reserva de lei, só porque reproduz norma legal anterior à sua emissão e, entretanto, revogada. Assim, a eventual inconstitucionalidade orgânica da norma em causa não é afastada por esta alegadamente reproduzir o artigo 33.º-A, n.º 4, do CCJ. A questão prende-se, isso sim, com a eventual violação da reserva material de lei, matéria que será analisada no ponto seguinte.»
11 - Acompanha-se a fundamentação dos Acórdão n.º 189/2016 e Acórdão n.º 653/2016.
Não resulta, com efeito, do RCP nenhuma norma que regule diretamente a questão da reclamação da conta de custas de parte, constando esta regulação, e mais concretamente, a imposição do depósito da totalidade das custas de parte para que se possa reclamar da nota justificativa apresentada, exclusivamente da Portaria n.º 419-A/2009. Impondo a Constituição que esta matéria seja disciplinada, pelo menos em termos inovatórios, através do exercício da função legislativa (por lei da Assembleia da República ou por decreto-lei autorizado do Governo), não se pode admitir que tal seja feito através de ato normativo emitido no exercício da função administrativa (por um regulamento administrativo do Governo, no caso, por uma portaria).
Nesses termos, estando em causa a regulação apenas por portaria da reclamação da conta de custas de parte, terá de se concluir pela inconstitucionalidade do exercício da função administrativa por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição) em conjugação com o direito fundamental de acesso ao direito e aos tribunais da República.
Resta, portanto, declarar a sua inconstitucionalidade com força obrigatória geral
Pelo exposto, decide-se declarar inconstitucional, com força obrigatória geral, a norma que determina que a «reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito da totalidade do valor da nota», constante do n.º 2, do artigo 33.º da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), em conjugação com o n.º 1 do artigo 20.º, ambos da Constituição da República Portuguesa.
Lisboa, 6 de junho de 2017. - Maria de Fátima Mata-Mouros - Joana Fernandes Costa - Catarina Sarmento e Castro - Pedro Machete - João Pedro Caupers - Lino Rodrigues Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Maria Clara Sottomayor - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Claudio Monteiro - José Teles Pereira - Manuel da Costa Andrade.

References: artigo 82
 artigo 33
 artigo 33
 artigo 165
 artigo 20
 artigo 33
 artigo 165
 artigo 20
 artigo 33
 artigo 63
 artigo 82
 artigo 281
 artigo 82
 artigo 33
 artigo 533
 artigo 33
 artigo 31
 artigo 33
 artigo 20
 artigo 4
 artigo 22
 artigo 29
 artigo 30
 artigo 32
 artigo 39
 artigo 33
 artigo 165
 artigo 20
 artigo 20
 artigo 20
 artigo 33
 artigo 20
 artigo 17
 artigo 33
 artigo 165
 artigo 20
 artigo 33
 artigo 33
 artigo 165
 artigo 33
 artigo 33
 artigo 165
 artigo 20