Source: https://2012-2017.nosdeputes.fr/14/seance/6590
Timestamp: 2020-06-02 22:07:42+00:00

Document:
Commission des affaires étrangères : Réunion du 11 mai 2016 à 16h30
Réunion du 11 mai 2016 à 16h30
Examen, ouvert à la presse, du projet de loi autorisant la ratification de l'accord de Paris adopté par la Conférence des Parties à la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (n° 3719) – M. Pierre-Yves Le Borgn', rapporteur
Mes chers collègues, l'ordre du jour appelle maintenant le projet de loi visant à autoriser la ratification de l'accord de Paris.
Pierre-Yves Le Borgn', rapporteur
L'accord de Paris, adopté le 12 décembre dernier lors de la conférence Paris Climat 2015, la COP 21, est une étape marquante pour les relations internationales.
D'abord, il ouvre la perspective d'un pacte avec le futur, selon l'expression du secrétaire général des Nations unies, M. Ban Ki-moon, car il donne au monde les bases d'une maîtrise des émissions de gaz à effet de serre qui sont à l'origine directe des dérèglements climatiques que nous constatons tous et que nous vivons dans le monde.
Ensuite, le consensus inédit de décembre 2015, avec 195 pays qui sont d'accord pour agir face à cette menace pour l'avenir de l'humanité, vient d'être confirmé par les conditions dans lesquelles l'accord a été ouvert à la signature, à New York, le 22 avril dernier. 175 pays étaient représentés à cette cérémonie solennelle. 55 chefs d'États et de Gouvernement étaient présents. 15 pays dont les règles constitutionnelles le permettent ont déposé en même temps leur instrument de ratification. A titre de comparaison, c'est très au-delà de la signature de la convention de 1982 sur le droit de la mer, qui n'avait reçu « que » 119 signatures le premier jour. La prise de conscience est bien là au niveau mondial quant à la nécessité et à l'urgence à agir.
Les indicateurs climatiques nous le rappellent. Il s'agit d'abord de la concentration des gaz à effet de serre, qui est de l'ordre de 400 parties par million (ppm) pour le CO2, alors que qu'il faut la contenir à 450 ppm pour limiter à hausse des températures à 2° Celsius. Il s'agit aussi des températures moyennes, qui s'élèvent. Les années chaudes sont bien plus fréquentes dans les périodes les plus récentes. Interviennent également des événements préoccupants. Il est maintenant avéré que le rôle de l'Antarctique n'est pas neutre, que ses glaces fondent et qu'il faut par conséquent réévaluer l'ampleur de l'élévation du niveau des océans.
Les comportements changent. Les appels de la finance en faveur de l'action pour le climat reposent sur une analyse économique de fond. La transition énergétique et l'économie verte offrent des perspectives de croissance et d'emploi, et le très faible niveau des taux d'intérêts incite aux investissements massifs dans les énergies renouvelables. Les travaux du secteur de la finance conduisent à l'évaluation des risques climat et des contenus en carbone des produits financiers et des produits d'assurance, évaluation qui n'existait pas ou que peu auparavant.
De même, des Etats producteurs d'hydrocarbures tels que le Canada et même l'Arabie saoudite envisagent des mutations profondes de leur économie. La Chine réduit de manière significative son recours au charbon.
Dans le secteur commercial, une entreprise phare comme Total lance une OPA amicale sur SAFT, entreprise pionnière dans le domaine des batteries et présente dans le stockage de l'électricité, qui est la solution à terme au problème de l'intermittence de la production des éoliennes et des panneaux solaires.
Nous sommes donc bien, comme le remarque M. Hubert Védrine dans son dernier ouvrage, dans une transition vers une géo-écologie mondiale qui structure sur des bases différentes et plus collectives la société internationale, que ne le font la géopolitique et la géo-économie.
C'est donc par un succès de la diplomatie française unanimement salué dans le monde, un succès de M. Laurent Fabius et aussi de Mme Laurence Tubiana, ambassadrice chargée des négociations et maintenant championne pour le climat, auquel il faut associer M. Ban Ki-moon, que s'achève une mutation commencée avec le sommet de la Terre à Rio en 1992, et la convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques, la CNUCC.
Ce succès est aussi un succès de méthode, avec une préparation très en amont des conditions de l'accord et l'association fondée, efficace et pertinente, de la société civile, des entreprises, des collectivités territoriales et des villes, sur qui repose la réalisation concrète dans le cadre de l'Agenda de l'action, de l'Agenda des solutions, de la transition énergétique qui s'impose à nous sur les quelques décennies à venir.
L'accord de Paris représente donc la base nécessaire pour agir au niveau international, le seul niveau efficace, pour le climat et pour protéger la vie sur la planète.
C'est un texte de compromis assez long, à raison de 29 articles, et, en outre, il est accompagné, notamment sur la question du financement, des dispositions de la décision 1CP.21, qui sont essentielles à la compréhension de son détail.
C'est un texte ambitieux, car il réaffirme bien que l'objectif est de contenir l'élévation des températures terrestres nettement en dessous de 2°Celsius par rapport à l'ère préindustrielle, et si possible de le faire à 1,5°. Il préconise également le franchissement au niveau mondial du pic des émissions de gaz à effet de serre le plus tôt possible, « dans les meilleurs délais », et la neutralité des émissions au cours de la seconde moitié de notre siècle.
Des transferts solidaires au profit des pays du Sud sont prévus. La décision qui accompagne l'accord réaffirme bien l'objectif des 100 milliards de dollars par an jusqu'en 2025, avec, avant cette même année, la fixation d'un objectif plus ambitieux tenant compte des besoins et des priorités des pays en développement. De même, selon un mécanisme solidaire et non de responsabilité juridique, le rôle du mécanisme de Varsovie dit de pertes et dommages est renforcé.
L'accord de Paris est par ailleurs un accord universel et il prévoit, selon le principe de responsabilités communes mais différenciées, une reconnaissance des besoins et des spécificités de pays en développement. Plusieurs articles prévoient ainsi des modulations ou des dispositions spécifiques.
Les outils sont aussi bien là avec, d'abord, la prise en compte des puits de carbone, dans le cadre de l'article 5, qui incite à leur préservation et le cas échéant à leur renforcement.
Est également prévu à l'article 6 un mécanisme de transfert international de quotas de carbone, lequel tend au développement et à l'interconnexion des marchés carbone.
L'article 7 donne une approche précise de l'adaptation aux impacts du changement climatique. L'article 10 concerne les technologies, l'article 11 les besoins en capacités des pays et l'article 12 décline une dimension citoyenne bienvenue avec l'éducation, la formation, et la participation du public notamment.
Enfin, l'accord prévoit des règles institutionnelles et de procédure précises.
Parmi elles, il faut mentionner surtout la clause d'entrée en vigueur avec deux fois 55 : 55 États ou 54 États et l'Union européenne, doivent avoir ratifié et ces États doivent représenter 55% des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Ces ratifications doivent être transmises au secrétaire général des Nations unies, dépositaire de l'accord.
Les dispositions les plus importantes, celles qui sont au coeur de l'accord, méritent davantage de développement, car elles portent sur les contributions climat, les contributions déterminées au niveau national (CDN).
L'accord est universel, car chaque pays doit en déposer une, et il doit accomplir cette obligation avant 2020, comme l'indique la décision qui accompagne l'accord. Un cadre de transparence et de contrôle destiné à assurer la confiance mutuelle est également prévu, avec notamment la publicité de ces contributions.
L'accord est aussi dynamique, car ces contributions font l'objet d'une clause de révision obligatoire tous les cinq ans et cette révision ne peut se faire que dans un seul sens, avec un mécanisme de cliquet, vers davantage d'ambition.
En outre, l'accord prévoit également, tous les cinq ans, un bilan mondial organisé deux ans avant la remise des contributions du cycle suivant. Le premier est prévu en 2023.
Sont ainsi mis en place tous les éléments d'un mécanisme de revue par les pairs, dont on a pu constater l'efficacité dans d'autres domaines au niveau international. Il est toujours difficile pour un pays de prendre le risque de s'isoler face à la communauté internationale. C'est pour cela que l'absence de sanction ne signifie pas l'absence d'efficacité. Le name and shame des anglo-saxons est efficace.
Ce mécanisme de revue par les pairs est même prévu pour commencer avant 2020.
Un premier exercice est prescrit pour 2018, sur la base des 190 contributions nationales déposées pour la conférence de Paris.
La décision qui accompagne l'accord prévoit, en effet, deux développements importants :
– il s'agit, d'une part, d'un « dialogue de facilitation pour faire le point (…) des efforts collectifs déployés par les Parties en vue d'atteindre l'objectif à long terme (…) et d'éclairer l'établissement des contributions déterminées au niveau national » pour 2020 ;
– il s'agit, d'autre part, d'un rapport du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) « sur les conséquences d'un réchauffement planétaire supérieur à 1,5 °C par rapport aux niveaux préindustriels et les profils connexes d'évolution des émissions mondiales de gaz à effet de serre ».
Cette dynamique doit permettre de déboucher sur la transition énergétique nécessaire pour décarboner substantiellement notre économie au niveau mondial.
L'accord de Paris ne règle cependant pas tout, et il reste beaucoup à faire d'ici 2020.
Il y a notamment trois grands enjeux d'ordre institutionnels.
D'abord, il faut que la ratification intervienne le plus vite possible.
En plus des 15 ratifications déjà intervenues, les États-Unis et la Chine ont indiqué y procéder dès cette année, avant le G20 de septembre pour la seconde.
Cette annonce des deux principaux émetteurs mondiaux de gaz à effet de serre met clairement en évidence le risque que l'Union européenne, qui a fait bien davantage en matière de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre, ne perde le leadership au niveau mondial si les vingt-sept ne suivent pas l'exemple de la France, d'une ratification rapide.
En l'état, il faut rester prudent sur le calendrier de nos partenaires, même si, compte tenu des émissions de chacun, une ratification par la Chine, le États-Unis et les Vingt-huit, qui représentent environ la moitié des émissions mondiales, et de quelques autres pays, ferait que la clause des deux fois 55 serait rapidement acquise.
Il serait dommageable que l'Europe ratifie après l'entrée en vigueur de l'accord car, sur tous les continents, la dynamique est déjà là et dans un nombre non négligeable de pays, y compris en Inde, des ratifications à assez brève échéance sont envisagées.
Le deuxième enjeu est de maintenir la dynamique de l'accord de Paris. Plusieurs rendez-vous internationaux importants sont prévus cette année, notamment ceux destinés à la société civile, aux entreprises et aux collectivités locales. Ce sont eux les acteurs qui mettent en oeuvre de manière concrète, dans le cadre de l'Agenda des solutions, les éléments de l'atténuation et de l'adaptation. Les entreprises, notamment, peuvent jouer un rôle décisif pour la mise en oeuvre de l'accord de Paris.
Le troisième enjeu est financier. Il est essentiel, car au coeur de la relation de confiance avec les pays du Sud, notamment les pays africains. Il faut clarifier le niveau, la composition et l'affectation de ces financements. Doté d'un peu moins de 10 milliards de dollars, le Fonds vert n'est qu'une partie de l'enveloppe de 100 milliards par an qui doit intervenir vers 2020 et doit ensuite encore s'accroître. Il y a encore un important travail à faire sur la répartition entre financements publics et privés, entre dons et prêts, entre atténuation et adaptation, et aussi sur la teneur de ce qui relève de l'adaptation dans le cadre de projets concrets. Se trouvent de même, en arrière-plan, les transferts de technologie.
La COP 22 se tiendra à Marrakech en novembre prochain. Elle est activement préparée par la présidence française, désormais exercée par Mme Ségolène Royal, et la future présidence marocaine. Son ordre du jour est chargé, mais tel sera aussi le cas pour les autres réunions qui suivront.
En effet, la période de l'avant 2020 est critique, car nous devons faire sur le plan énergétique des efforts rapides et importants pour franchir le pic des émissions mondiales le plus rapidement possible.
La logique de l'approche par le budget carbone, qui mesure les quantités de gaz à effet de serre que l'on peut encore rejeter dans l'atmosphère tout en restant dans la limite des 2° Celsius, est implacable. Le seul maintien au niveau actuel des émissions nous conduit à épuiser ce budget avant 2040.
Les 190 contributions nationales sur le climat déposées pour la COP nous conduisent à une élévation des températures aux alentours de 3°. C'est mieux que les 4° antérieurement prévu, mais c'est insuffisant.
C'est pourquoi il faut de nouveau insister sur l'importance d'une révision en 2018 de ces contributions pour que celles déposées en 2020 pour l'application de l'accord climat soient plus ambitieuses. En parallèle, il faut que les mesures prises au niveau national en matière de transition énergétique soient crédibles.
Ce rendez-vous de 2018 sera d'autant plus stratégique que c'est cette même année que seront définies les mesures de contrôle des émissions dite de MRV (mesure, reporting et vérification). Certes les progrès de la technique satellitaire permettraient de faire des contrôles du respect de leurs engagements par les États, mais il est préférable que chacun d'entre eux dispose de ses propres instruments.
Pour la transition énergétique mondiale, les grandes initiatives comme l'Alliance solaire internationale, dans laquelle l'Inde notamment est impliquée, la Mission innovation et surtout, l'initiative « Energies pour l'Afrique », portée par M. Jean-Louis Borloo, pour électrifier le continent comme l'exigent son développement et la stabilité des populations, sont essentielles.
Mais le principal enjeu est de déboucher rapidement sur la question du prix du carbone. C'est, en effet, l'élément moteur et la clef de la transition énergétique. Actuellement, seules 12 % des émissions mondiales sont couvertes par un mécanisme de prix du carbone, taxation ou mécanisme de marché avec échange de quotas comme le système européen d'échange des quotas d'émission (SEQE).
D'abord, il faut redonner l'avantage au gaz naturel, qui émet deux fois moins de CO2 que le charbon. Le simple remplacement du charbon par du gaz naturel permettrait en soit de réduire de 20 % les émissions mondiales de CO2.
Ensuite, c'est la clef de la rentabilité sans subvention des équipements de production d'énergie renouvelable.
Les circonstances s'y prêtent paradoxalement, car les cours des sources d'énergie fossiles sont bas. Cela permet de légitimer la mise en place d'un mécanisme de taxation, comme l'a fait d'ailleurs la France, ou un mécanisme de marché avec un prix plancher comme le propose le Président de la République, suivant ainsi l'exemple du Royaume-Uni, pour pallier les déficiences du SEQE, avec un cours très faible de l'ordre de 5 à 6 euros la tonne de CO2.
En outre, la baisse des cours des hydrocarbures depuis deux ans masque la baisse spectaculaire des coûts de fabrication que l'on constate sur les panneaux photovoltaïques.
Naturellement, cela ne signifie pas un prix unique pour l'ensemble des pays, mais la généralisation d'un signal prix qui soit incitatif pour le changement du mode de production d'énergie.
Enfin, il faut faire un effort massif de recherche dans deux domaines majeurs dont les résultats peuvent accélérer de manière très significative la transition vers une économie bas carbone.
Le premier concerne le stockage de l'électricité, dont l'accord entre Total et SAFT rappelle l'importance. C'est la solution à l'intermittence de la production des énergies renouvelables. Nous n'avons pas encore les batteries abordables et sans métaux rares qui permettront de passer à la production de masse d'équipement de stockage, et il nous les faut.
Le second concerne le captage et la séquestration du CO2, seule solution pour que l'abondance des ressources en charbon de certains pays ne soit plus une nuisance, mais devienne au contraire potentiellement un atout.
En conclusion, l'accord de Paris est un progrès fondateur, mais il reste beaucoup à faire pour sa mise en application et, surtout, pour que soit maintenue la dynamique de Paris, si nécessaire à l'accomplissement par l'homme, en quelques décennies, c'est-à-dire très peu de temps, d'une nécessaire transition énergétique pour laquelle l'histoire ne fournit aucun élément de comparaison.
C'est dans cette perspective qu'il faut comprendre la volonté du Gouvernement, notamment de Mme Ségolène Royal, de procéder à une ratification rapide.
C'est dans cette même perspective que je vous propose d'adopter d'une manière aussi claire que massive ce texte si nécessaire à la sérénité de notre futur, à l'avenir de notre planète et à la vie des générations de demain.
Avant le débat, je souhaite vous présenter un graphique animé établi par le Dr Ed Hawkins, climatogue à l'Université de Reading, au Royaume-Uni, et qui montre de manière très éclairante l'évolution des températures à partir des moyennes mensuelles depuis 1850. Il m'a été transmis par mon dernier interlocuteur, ce matin, M. Jean-Pascal Van Ypersele, ancien vice-président du GIEC, professeur à l'Université de Louvain (UCL).
Je remercie notre rapporteur qui dans un délai très court a su mener des auditions et rédiger un rapport très précis.
Le Gouvernement a souhaité une ratification dans des conditions particulièrement rapides, et il est fondé à le faire, pour trois raisons.
D'abord, la France s'est fortement engagée pour parvenir à cet accord dont elle est le premier signataire. Il convient qu'elle soit le premier pays à le ratifier, si l'on excepte les 15 pays dont les procédures constitutionnelles ont permis le dépôt de l'instrument de ratification le jour même où l'accord a été ouvert à la signature.
Ensuite, la clause d'entrée en vigueur de l'accord exige la ratification de 55 pays représentant 55% des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Si dès avant la fin de l'année, la Chine, les États-Unis, et les vingt-huit États membres de l'Union européenne, soit 31 signataires qui totalisent environ 50% des émissions mondiales, ratifient l'accord de Paris, son entrée en vigueur sera acquise. Il est très important que les plus gros émetteurs de carbone soient parmi les premiers à ratifier cet accord.
Enfin, l'urgence climatique recommande une ratification rapide. Il convient de faire sans délai le nécessaire pour que la transition énergétique avance au niveau mondial. Au rythme actuel des émissions de gaz à effet de serre, dans 25 ans, nous aurons dépassé l'objectif des 2 degrés de réchauffement.
Si l'accord entre en vigueur en 2020, il convient néanmoins de prendre d'ores et déjà des mesures pour avancer sur la voie de la décarbonation de notre économie bien avant cette échéance, et la ratification de l'accord est un test de la volonté politique des États à se montrer à la hauteur de l'enjeu.
Merci Madame la Présidente, et merci à notre collègue pour la qualité du rapport qu'il vient de présenter. Il faut évidemment ratifier cet accord. Je constate d'ailleurs que nous sommes quatre pour discuter d'un projet qui engage l'avenir de l'humanité, ce qui doit nous inquiéter sur la mobilisation des responsables politiques de par le monde pour parler d'engagements contraignants en matière de lutte contre le réchauffement climatique, dont nous connaissons les conséquences économiques, écologiques et sociales.
Pourquoi parler d'engagements contraignants ? Parce que cette COP21 n'a justement pas abouti à un engagement contraignant. Souvenons-nous des discussions sans fin sur « shall » et « should ». C'est « should » qui a été retenu, et non pas « shall ».
S'il n'y a pas d'accord contraignant, il faudra miser sur la volonté politique. Certains pays loin d'être démocratiques, comme la Chine, sont confrontés à des problèmes d'environnement tels qu'ils ne se posent plus aujourd'hui des questions d'environnement ou de santé publique, mais des questions d'ordre social, avec des soulèvements dans certaines parties du pays. Paradoxalement, les démocrates, qui réclament une transition par les voies de la démocratie, sont finalement beaucoup plus faibles que ceux qui ont aujourd'hui des régimes autoritaires pouvant appliquer une forme d'écototalitarisme. Nous avons vu, par exemple, comment nous avons évité des conséquences dramatiques de Tchernobyl, lorsque le régime soviétique a envoyé des milliers de mineurs pour cimenter le socle de cette centrale nucléaire, provoquant des milliers de morts qui se seraient bien dispensés d'être envoyés de force dans cet endroit.
Il n'y a rien dans la COP21 sur la question des énergies fossiles, principalement à la demande de l'Arabie saoudite et du Canada de Harper. On voit bien les conséquences de cette voracité de nos sociétés modernes ou qui se disent telles à Fort McMurray, dans l'Alberta, qui n'était qu'un petit poste dans la Taïga, dans la forêt boréale, qui est devenu la capitale des sables bitumineux, ce qui a entraîné une énorme consommation d'eau, la déforestation de la forêt boréale, la production d'énormément de déchets toxiques que l'on entrepose dans des lacs, sans même parler des conséquences pour les peuples premiers qui vivent à ces latitudes très élevées. Cet incendie majeur n'est ni un fait divers, ni un phénomène naturel. Il est lié à un type d'extraction d'énergie fossile dont on ne voudrait pas se passer. Fort McMurray sera le Prypiat du réchauffement climatique. La ville de Prypiat a été évacuée et plus personne n'y reviendra après la catastrophe de Tchernobyl. On peut dire qu'il se passera à peu près la même chose à Fort McMurray. Il faut aussi rappeler que la température moyenne dans l'Alberta au printemps 2016 était de 30 °, alors qu'elle est normalement de 15° en cette saison. C'est sans doute l'effet d'El Niño, mais c'est aussi l'effet du réchauffement climatique, puisque l'extraction des gaz de schiste et des sables bitumineux conduit au réchauffement climatique.
Pourquoi parler de la forêt boréale ? Parce que la question de l'Arctique et de l'Antarctique n'a pas été évoquée lors de la COP21. Nous avons beaucoup tardé en France à mettre en place ce que l'on appelle la feuille de route. Le rapport que nous avons rédigé avec mon collègue Hervé Gaymard sur les effets du réchauffement climatique sur l'Arctique et l'Antarctique montre que ce sont des régions extrêmement sensibles et que l'effet du réchauffement climatique y est multiplié par deux ou trois. C'est donc un excellent baromètre, si je puis m'exprimer ainsi, des effets du réchauffement climatique.
Je regrette, comme beaucoup, ou comme trop peu de gens, que l'on ait procédé à la prorogation de l'état d'urgence, qui a empêché que la société civile participe activement à la COP21. Or, nous savons qu'on ne changera pas le climat par le haut mais avec les peuples, et que les organisations non gouvernementales qui se mobilisent de par le monde – un effet positif de la mondialisation – n'ont finalement pas pu accéder à cette COP21 et y faire non pas des contre-propositions, mais des propositions alternatives telles que celles formulées en France par des organisations telles qu'Alternatiba, France Nature Environnement ou la Fondation Nicolas Hulot.
On peut sans doute se féliciter de ce que la France soit l'un des premiers pays à ratifier l'accord de la COP21. Nous avons enfin obtenu de Mme la Ministre de l'écologie hier, parce que nous lui avons posé la question, qu'EDF, que l'État détient à 82 %, cesse d'importer des gaz de schiste dans son gaz liquéfié. L'engagement a été pris devant la représentation nationale que ces 40 % de gaz de schistes seraient supprimés. Nous savons que le gaz de schiste est un acteur du réchauffement climatique. Lorsque la France se présente comme le pays de l'excellence écologique, il y a donc très loin de la coupe aux lèvres. La France est très en retard en ce qui concerne le développement des énergies renouvelables, pas simplement par rapport à l'Allemagne ou à l'Espagne, mais par rapport à des pays que l'on considère comme de mauvais élèves. La loi sur la transition énergétique n'est qu'un chiffon de papier depuis que le Gouvernement a décidé de reporter à 2019, c'est-à-dire aux gouvernements qui suivront, la question du nucléaire. Et quand on voit l'acharnement du ministre de l'Économie et d'EDF à vouloir continuer à exporter des centrales nucléaires dans des pays qui n'en veulent plus, comme par exemple la Chine, on se dit que tout cet argent dépensé serait mieux investi dans les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique.
Voilà pourquoi je doute de la sincérité de la France dans son engagement pour lutter contre les effets du réchauffement climatique. Je souhaitais formuler ces observations devant vous pour qu'elles soient notées au nom des Écologistes. Bien évidemment, nous accorderons le bénéfice de la bonne foi, plutôt que celui du doute, à ce gouvernement qui nous demande de ratifier cette COP21, car il faut le faire, et nous savons qu'il y a encore un long chemin à parcourir.
Merci cher collègue. Compte-tenu de votre engagement ancien et réitéré sur ce sujet, je vous ai laissé parler longtemps.
Merci Madame la présidente. Je voudrais avant toute chose féliciter le rapporteur. Ayant l'habitude de travailler avec lui ici, ainsi qu'à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, je ne suis pas surpris par la qualité de son propos. On ne peut être que sensible également à ceux tenus par Noël Mamère, qui a raison de dire que nous aimerions que cela aille plus vite. Mais il ne faut pas toujours regarder le verre comme à moitié vide quand il est aussi à moitié plein. Monsieur le rapporteur, vous avez parfaitement transmis l'idée que cet accord est une avancée, bien qu'elle en appelle bien sûr beaucoup d'autres.
Je voudrais ajouter un élément : les migrations de populations que nous connaissons aujourd'hui ne sont rien à côté des migrations climatiques qui nous attendent si la sagesse ne triomphe pas dans le monde.
La géopolitique mondiale change beaucoup : j'entends encore de mes propres oreilles Madame Merkel il y a dix ans s'opposer à l'énergie nucléaire et s'engager pour une réduction de la pollution, alors qu'elle soutient aujourd'hui l'exploitation du charbon et du gaz de schiste.
Il y a beaucoup de choses à faire et je suis sensible au fait que des engagements ont été pris par des pays tels que la Chine et les États-Unis. Mais vont-ils ratifier l'accord ? Je ne pourrai absolument le croire que lorsque j'aurai vu la signature. Dans tous les cas, je me félicite que cet accord soit signé. J'ai pu constater, notamment auprès des chefs d'États africains que j'ai vus, une grande émotion devant cette volonté commune. Monsieur le rapporteur, je pense qu'à l'unanimité nous serons derrière vous pour soutenir ce rapport d'une grande qualité.
Merci cher collègue. Je redis à quel point votre rapport était à la fois important, intéressant et percutant. J'espère qu'il recevra une approbation unanime de cette commission.
Merci, Madame la présidente et Monsieur le rapporteur. Je voudrais dire un mot pour situer la place particulière des collectivités régies par l'article 74 de la Constitution, ainsi que la Nouvelle-Calédonie par son Titre XIII dans le cadre de l'application de l'accord résultant de la COP 21. Plusieurs possibilités s'offrent à nous.
La première est d'être exclus du champ d'application de l'accord de Paris. C'est ce qui avait été fait concernant le protocole de Kyoto en 1997 : une déclaration interprétative avait été déposée à l'ONU de façon à exclure certaines collectivités ultramarines françaises, dont la Nouvelle-Calédonie.
La deuxième possibilité est d'accepter d'être dans le champ de l'accord de Paris. Dans cette hypothèse, deux démarches sont susceptibles d'être mises en oeuvre. La première est d'être intégrée dans la bulle européenne, ce qui nous soumettrait à l'ensemble des objectifs en termes de réduction qui ont été définis, mais qui n'apporterait pas aux collectivités concernées la flexibilité dont elles pourraient avoir besoin par rapport à leurs propres objectifs de réduction des émissions. La deuxième hypothèse, qui est à mon avis la plus probable et la plus pertinente, est que la France dépose une contribution spécifique pour la réduction des émissions des collectivités de l'article 74 et de la Nouvelle-Calédonie. Si tel est le cas, il faudrait d'ailleurs que la contribution s'applique à l'ensemble des collectivités et non à une seule, même si chacune d'entre elles pourra définir ses propres objectifs de réduction de ses émissions. Je crois que c'est le dispositif le plus pertinent, qui permet d'adapter l'esprit et les objectifs de l'accord de Paris à chacune des collectivités ultramarines. Le Congrès de Nouvelle-Calédonie, en ce qui me concerne, délibérera sur le sujet dans les prochains jours pour exprimer son avis sur la question. Sans préjuger de la décision finale, c'est en tout état de cause le chemin qu'il est susceptible de prendre pour faire en sorte que l'accord de Paris soit également applicable à notre île. Je rappelle que nos contraintes sont particulières : il y a en Nouvelle-Calédonie trois usines métallurgiques, lesquelles sont susceptibles de représenter une production de 180 000 tonnes de nickel, soit près de 10% de la production mondiale, qui sont alimentée par une centrale électrique pour la première, au charbon pour la deuxième, et au fuel lourd pour la troisième. En tant que gros contributeur de gaz à effet de serre à l'échelle de la planète et de la zone Pacifique en particulier, nous aurons des efforts particuliers à mener pour faire en sorte que dans les décennies à venir, notre position se rapproche des objectifs d'intérêt général qui ont été rappelés par le rapporteur et qui sont les objectifs fixés par l'accord de Paris. Merci Madame la présidente.
Odile Saugues, rapporteure
Je voudrais vous féliciter, monsieur le rapporteur, pour votre enthousiasme et votre optimisme. Dans ma famille politique, j'ai fait preuve d'un certain pessimisme concernant cette COP21. Malgré la différence de nos points de vue, due sans doute à notre différence d'âge, je voudrais cependant y croire et vous m'y encouragez. Je vous remercie. Vous avez la parole monsieur le rapporteur.
Je vous remercie madame la présidente. Je répondrai d'abord à Noël Mamère qui a été le premier à prendre la parole.
Vous dites que l'accord n'est pas contraignant, ce qui est vrai, pour une partie. Néanmoins, certains aspects peuvent l'être. Nous étions comme « dans une seringue » au Bourget, avec notamment un obstacle qui n'est pas sans rappeler les difficultés de Kyoto, qui est la question de la ratification américaine. En fonction de ce que l'on écrivait ou pas dans l'accord, on se retrouvait ou non dans le champ d'un executive order, lequel est le choix retenu par l'administration Obama pour ne pas passer par le cadre d'une ratification sénatoriale classique, dont le résultat serait malheureusement prévisible. Tout l'exercice des négociateurs et rédacteurs a consisté par conséquent à trouver mot par mot les éléments permettant au président des États-Unis de rendre possible une entrée en vigueur de l'accord sans passer par le Sénat et de traiter les points difficiles, c'est-à-dire les intérêts et conditions de tous les États. En ce sens, Laurent Fabius nous a rappelé récemment, devant notre commission, la discussion sur les termes « shall » et « should », un moment rédactionnel déterminant car l'un désigne l'obligation de résultats et l'autre obligation de moyens.
Je crois profondément que l'absence même de mécanisme de sanctions n'est pas si conséquente, dès lors que cet exercice a lieu au vu et au su de la communauté internationale et s'inscrit dans un exercice de transparence. La société civile, et notamment les ONG, ont une capacité de « rameuter » les peuples dans une pratique de name and shame, ce qui vaut toutes les sanctions.
Les énergies fossiles ne sont effectivement pas mentionnées sur demande de plusieurs pays comme l'Arabie saoudite et le Canada. Je précise que c'était le Canada de M. Harper et non pas de M. Trudeau. Laurent Fabius a rappelé qu'il est très difficile pour un certain nombre d'États, qui dépendent à 95% des hydrocarbures, de consentir des efforts sur ce sujet. Je ne défends bien évidemment pas ces États, mais je crois que chacun a fait un bout du chemin, y compris ces pays-là. Il faut en prendre acte et s'en réjouir. Néanmoins, ce qui se passe dans l'Alberta depuis une semaine est révélateur de tous les désastres que l'exploitation des gaz de schiste et des sables bitumineux peut provoquer. C'est un drame.
Il y a peu de choses sur les Pôles dans l'accord. Néanmoins, il y a de multiples références à l'Antarctique là où il est question de l'évolution du réchauffement de la planète. Longtemps, nous avons considéré que son rôle était neutre, en réalité tel n'est pas le cas. La fonte des glaciers en Antarctique est réelle et rapide, et alimente d'autant plus la remontée du niveau des mers.
Il est possible que l'état d'urgence ait limité la présence des ONG. J'ai veillé, lors des auditions que j'ai conduites, à rencontrer un grand nombre d'ONG et à m'inspirer de leur point de vue sur ce qui s'était passé au Bourget. Mais je les ai également sollicitées sur les relations qu'elles avaient pu avoir les unes avec les autres, notamment celles qui n'ont pas pu être présentes. J'ai eu un bon retour sur la conférence de la part de la Fondation Nicolas Hulot, de France Nature Environnement et du WWF, notamment en ce qui concerne l'application de l'accord, y compris dans notre propre pays.
Lors de la dernière audition, ce matin, M. Jean-Pascal van Ypersele, ancien vice-président du GIEC, pointait la pertinence d'un investissement dans l'efficacité énergétique, notamment en raison de l'écart qui existe entre l'investissement dans l'efficacité énergétique, d'une part, et celui dans les énergies renouvelables, d'autre part. Il serait utile de le faire revenir devant la commission pour présenter son point de vue, car il a pris part à toutes les COP depuis le Sommet de la Terre, pour partager avec nous son recul et ses analyses.
S'agissant de la question d'André Schneider, c'est vrai que nous avons l'habitude de travailler ensemble, notamment au Conseil de l'Europe. En effet, il y a des avancées majeures et c'est pour cela qu'il faut rapidement ratifier cet accord. J'ai relevé la phrase d'André Schneider sur le fait que les migrations climatiques qui nous attendent sont sans commune mesure avec les migrations auxquelles on fait face aujourd'hui. C'est parfaitement vrai. Hier, j'ai rencontré Jean-Louis Borloo, au titre de la fondation Énergie pour l'Afrique. L'un des éléments les plus marquants lors son intervention était le fait que l'électrification de l'Afrique permettrait de fixer les gens sur ce continent. Il est important aujourd'hui d'électrifier les villages, les lieux de vies comme les écoles, ou encore les lieux de soins. Je crois également que c'est l'un des thèmes majeurs de l'application vigilante de l'accord de Paris. J'espère que nous aurons l'occasion d'échanger encore avec Jean-Louis Borloo dans ce cadre.
Un thème que je n'ai pas abordé dans mon propos liminaire, est la position de l'Allemagne, et du reste de l'Europe. Il est évident que la ratification rapide, que nous mettons en place en France, devrait inciter les vingt-sept autres membres de l'Union européenne (UE). L'objectif étant que tous ces pays ratifient l'accord avant la COP22 à Marrakech et que nous déposions ensemble nos instruments de ratification pour associer l'UE. Dans l'accord, il y a des compétences qui relèvent de l'UE.
Que fera la Chine ? Je me tiens aux informations qui m'ont été transmises, selon lesquelles la Chine devrait ratifier l'accord avant le G20. Si la Chine y parvient, ce serait un grand signal politique, mais aussi économique.
Je remercie Philippe Gomes pour la question sur la Nouvelle-Calédonie. Il a rappelé le choix qui avait été fait pour ce territoire lors de la conférence de Kyoto, c'est-à-dire d'être en-dehors, et la possibilité aujourd'hui d'être dedans, ce que je préfère. Dans ce cas, elle peut être soit dans la « bulle » avec l'ensemble des objectifs et contraintes du cadre européen, soit dans un cadre sui generis avec une contribution spécifique, déposée par la France, pour les collectivités territoriales couvertes par l'article 74 et le Titre XIII de la Constitution. Si telle est la manière la plus aisée pour faire contribuer la Nouvelle-Calédonie à l'effort international, et en même temps qui fasse valoir la spécificité industrielle de ce territoire, je pense qu'il est nécessaire d'aller vers ce cadre. Je suivrai avec attention le débat et le vote du Congrès de la Nouvelle-Calédonie dans les prochains jours.
Enfin, si j'ai pu communiquer de l'enthousiasme, j'espère du moins que je n'en ai pas fait trop, car cela reste un sujet très sérieux et rempli d'incertitudes. Néanmoins, je suis heureux du vent d'optimisme que j'ai pu transmettre. Je crois qu'effectivement, au regard du résultat de la conférence de Paris, qu'une nouvelle méthode en matière de relations internationales est apparue. Celle-ci veut que les chefs d'États et de gouvernements viennent au début de la conférence et non pas à la fin, comme c'était le cas à Copenhague. Concrètement, il y a un message adressé pour l'ensemble des acteurs de la vie civile, les ONG notamment, qui ont joué un rôle majeur, et les industries, qui détiennent les clés pour réussir la transition énergétique. Derrière le combat pour la planète, il y aussi une volonté de développer une économie décarbonée, inclusive et qui crée des emplois, notamment là il y en a peu, comme en Afrique. Je vous remercie.
Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte à l'unanimité le projet de loi (n° 3719) sans modification.
Marylise Lebranchu, présidente
Enfin, nous terminons avec l'examen, sur le rapport de Mme Odile Saugues, du projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation des amendements de Manille à l'annexe de la convention internationale de 1978 sur les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille (convention STCW) et au code de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille (code STCW) (n° 2349).
Il me revient de vous présenter le projet de loi autorisant l'approbation des amendements de Manille à l'annexe de la convention internationale de 1978 sur les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille, dite « convention STCW » et au code de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille, dit « code STCW ».
La convention internationale sur les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille, dite « convention STCW » (Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers) a été adoptée le 7 juillet 1978 dans le cadre de l'Organisation maritime internationale (OMI). Elle est entrée en vigueur six ans plus tard, en 1984.
La convention STCW, qui visait à faire face aux problèmes engendrés par la diversification et l'internationalisation croissante des marines marchandes nationales, est le premier texte fixant au niveau international les normes minimales en matière de formation, de délivrance des brevets et de veille des marins du commerce, normes qui étaient auparavant fixées par chaque État de pavillon.
Depuis son entrée en vigueur, cette convention a subi des modifications à six reprises, la plus importante étant celle résultant des amendements adoptés à Londres en 1995. Ces derniers, qui visaient à permettre une plus grande mobilité des équipages entre navires de différents pavillons, ont apporté plusieurs modifications importantes :
- Ils mettaient en place l'exigence d'une formation en matière de gestion de crise et de comportement humain pour les gens de mer, ainsi que des dispositions concernant les certifications alternatives permettant aux États parties d'envisager des filières de formation polyvalentes.
- ils amélioraient le cadre d'intervention des inspecteurs de l'État du port ;
- ils imposaient aux parties la mise en place d'un système de contrôle de la qualité de leur dispositif de formation et de délivrance des titres ;
- ils imposaient aux États parties de communiquer à l'OMI des informations détaillées sur les mesures administratives prises pour la mise en oeuvre de la convention.
Les amendements de 1995 ont également réécrit la convention qui comporte désormais trois parties distinctes :
- les dix-sept articles de la convention proprement dite, qui contiennent les dispositions habituelles des conventions internationales ;
- l'annexe technique, composé de huit articles, qui fixe principalement les prescriptions minimales obligatoires concernant la formation et les qualifications des différentes catégories professionnelles des gens de mer ;
- le code STCW qui reprend l'ordre des chapitres de l'annexe et comprend une partie A (Obligations) qui détaille dans des tableaux les exigences techniques décrites dans l'annexe et une partie B (Recommandations) qui contient des recommandations visant à faciliter la mise en oeuvre de la convention.
Cette architecture n'est pas modifiée par les amendements de Manille qui sont soumis à votre approbation et qui portent exclusivement sur l'annexe technique et le code STCW.
Le 25 juin 2010, les participants à la Conférence des Parties à la convention, réunis à Manille, ont amendé la convention par l'adoption de deux résolutions. Les amendements, qui réécrivent intégralement l'annexe à la convention et le code STCW, visent principalement les trois objectifs suivants :
- la réduction des facteurs de risques humains, par l'amélioration de la communication au sein des équipage, la mise en place de formations au management ainsi que des normes sur la consommation d'alcool et les temps de repos ;
- la modernisation et l'adaptation de la réglementation aux nouvelles technologies ;
- le renforcement de l'efficacité de l'administration.
Des modifications sont ainsi apportées aux règles contenues dans chacun des huit chapitres de l'annexe et reprises en détails dans les parties A (Obligations) et B (Recommandations) du code SCTW, et consistent principalement à transférer des recommandations de l'ancienne partie B du code dans la nouvelle partie A, de manière à en faire des obligations.
Le chapitre I contient principalement des dispositions générales telles que la définition des termes, le format des titres de formation professionnelle maritime, leurs modalités de délivrance et de reconnaissance, les procédures de contrôle et les normes de qualité
Le chapitre II, consacré aux capitaines et au service pont, introduit de nouveaux référentiels de formation pour les officiers de pont afin d'y intégrer les nouvelles exigences de formation en matière de sécurité, de cartographie électronique, de management, de gestion des ressources humaines et de sensibilisation aux risques de pollution, ainsi qu'un nouveau certificat de « matelot qualifié de pont »
Le chapitre III contient des dispositions obligatoires pour les personnels navigant des services machine en matière de formation, avec notamment de nouvelles prescriptions obligatoires de formation à la sécurité, à l'utilisation des nouvelles technologies ainsi qu'au management, à la gestion des ressources humaines et aux risques de pollution.
Le chapitre IV contient les dispositions spécifiques concernant les fonctions de radiocommunication à bord.
Le chapitre V renforce certaines spécialisations spécifiques aux personnels servant sur les pétroliers, les chimiquiers et les gaziers. Le certificat spécifique aux rouliers est également fusionné avec le certificat « navire à passagers », tandis que de nouvelles recommandations sont créées pour la formation des capitaines et officiers sur les navires ravitailleurs au large, des personnels exploitant les systèmes de positionnement dynamiques et des capitaines et officiers servant sur les navires exploités dans les eaux polaires.
Dans le chapitre VI, de nouvelles formations sont créées dans le domaine de la sûreté, incluant notamment le signalement d'incidents tels que la piraterie, la connaissance des procédures et la participation aux mesures d'urgence liées à la sûreté. Ces formations sont dispensées par l'agent de sûreté du navire.
Dans le chapitre VII, les amendements introduisent des dispositions relatives au nouveau certificat de navigant qualifié pont et machines.
Enfin, le chapitre VIII traite de la veille à bord et contient des dispositions sur l'aptitude au service, la prévention de la fatigue et les addictions. En matière de temps de repos minimal, la convention STCW est harmonisée avec la convention internationale du travail maritime de l'Organisation internationale du Travail (OIT) de 2006.
En matière d'addictions, les amendements établissent un taux d'alcoolémie maximal de 0,05 % d'alcool dans le sang ou 0,25 milligrammes d'alcool dans le souffle pour le personnel lors de la veille et lors de l'exécution de tâches liées à la sûreté, la sécurité ou ayant des incidences sur l'environnement marin. Les dispositions concernant l'usage de stupéfiants figurent dans la partie B.
La plus grande partie des dispositions contenues le texte que nous examinons sont déjà en application puisque la directive 2008106CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 concernant le niveau de formation des gens de mer reprend les dispositions de l'annexe de la convention STCW, en les adaptant aux contraintes propres de l'Union européenne, et renvoie au code STCW pour ce qui concerne le contenu des formations. Cette directive a été modifiée par la directive 201235UE concernant le niveau minimal de formation des gens de mer de façon à tenir compte des amendements de Manille. Les modifications restant à introduire dans le droit français concernent donc principalement la révision du contenu de certaines formations et la création de nouvelles formations, ainsi que les nouvelles modalités de prévention des addictions, qui impliqueront une modification du code des transports. La liste des textes qui devront être modifiés figure dans le rapport.
Il reste cependant un point à préciser. D'après l'article 12 de la Convention, qui fixe les modalités d'acceptation et d'entrée en vigueur des amendements, les amendements de Manille sont considérés comme acceptés par les Parties le 1er juillet 2011, sauf objection communiquée avant cette date, tandis que leur entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2012, sous la même réserve. La France n'ayant pas émis d'objection, les amendements sont par conséquent entrés en vigueur le 1er janvier 2012.
Si nous sommes cependant appelés à nous prononcer sur ce texte, c'est parce que la convention de 1978 et les amendements ultérieurs, n'ont pas fait l'objet d'un examen par le parlement, la convention ayant fait l'objet d'une procédure d'adoption sans vote du parlement, et les amendements ultérieurs ayant été adoptés selon une procédure similaire à celle s'appliquant aux amendements de Manille.
Or, il a été estimé à l'occasion de l'élaboration du présent projet de loi que l'adoption de la convention de 1978 aurait justifié un examen par le Parlement. Ce dernier, en autorisant l'approbation des « amendements de Manille », sera cependant réputé avoir autorisé l'approbation de la convention initiale ainsi que des amendements ultérieurs en vertu de la jurisprudence du Conseil d'État Aggoun, du 5 mars 2003.
Votre rapporteure vous recommande par conséquent l'adoption du texte qui nous est soumis.
C'est un texte extrêmement important, ceux qui ont vécu certaines catastrophes maritimes le savent bien. Il conduit les armateurs de tous les pays à respecter des règles qu'ils n'ont pas mis beaucoup d'enthousiasme à appliquer jusqu'à ce jour. Après plusieurs accidents, dont l'un aux États-Unis dont vous vous souvenez sûrement, les États ont été encouragés à s'impliquer dans la conférence de Manille et à mettre en oeuvre en amont certaines règles, en les faisant passer du statut de recommandations au statut d'obligations. Lors d'un procès, des marins avaient témoigné ne pas avoir pu comprendre les ordres qui leur avaient été donnés ni trouver la porte de sortie qu'il fallait utiliser. Ce sont des situations qu'il faut absolument éviter. MARPOL a imposé de mettre des scrubbers sur un certain nombre de bateaux, et plusieurs pays, dont la France, étaient prêts à les y aider financièrement, y compris ceux qui ne battaient pas le pavillon qu'on aurait voulu. Encore fallait-il qu'ils sachent le faire. Je termine en remerciant Odile Saugues d'avoir fait ce travail sur un texte aussi complexe.
Ayant beaucoup travaillé sur les transports, je peux vous dire que les pavillons de complaisance nuisent beaucoup à la fois à la qualification des gens de mer mais aussi à leurs conditions de travail. Ils font un métier très dur, et il était important de suivre d'un peu plus près le problème des addictions. Nous voyons à quelles catastrophes écologiques cela a pu conduire. Il était donc nécessaire de faire le ménage dans ce milieu, et de lutter contre les pavillons de complaisance.
Suivant l'avis de la rapporteure, la commission adopte le projet de loi (n° 2349) sans modification.
Au cours de sa réunion du mercredi 11 mai à 16 heures 30, la commission des affaires étrangères a modifié la composition de la Mission d'information sur les acteurs bilatéraux et multilatéraux de l'aide au développement.
– M. André Schneider en assurera la présidence en remplacement de M. Patrice Martin-Lalande.
– Elle comportera deux autres nouveaux membres :
• M. Axel Poniatowski
• Mme Marilyse Lebranchu

References: l'article 5
 l'article 6

L'article 7
 L'article 10
 l'article 11
 l'article 12
 l'article 74
 l'article 74
sui generis
 l'article 74
 l'article 12