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Timestamp: 2020-02-27 20:43:29+00:00

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La BCE entre indépendance et responsabilité - L'Union économique et monétaire: origine, fonctionnement et futur - CVCE Website
La BCE entre indépendance et responsabilité
Les mesures adoptées par l'Union européenne (UE) en réponse à la crise soulèvent, à propos du pilier monétaire, les mêmes interrogations que pour le pilier économique. Depuis 1999, la conduite de la politique monétaire des États de la zone euro est intégralement transférée au niveau européen et confiée au Système européen de banques centrales (SEBC), à la tête duquel est instituée la Banque centrale européenne (BCE)1. L'une des caractéristiques de cette institution est sa forte indépendance vis-à-vis de toute institution nationale ou communautaire2. La légitimité démocratique de la BCE ne saurait donc provenir ni d'un contrôle parlementaire trop serré, ni d'une légitimité par les urnes, mais repose sur un autre modèle3. Celui-ci est basé principalement sur les résultats obtenus et une obligation renforcée de rendre des comptes. Ce modèle se trouve toutefois remis en cause depuis le début de la crise des dettes souveraines, dès lors que la réponse à la crise entraîne un élargissement des missions de la BCE et le développement de nouveaux instruments.
L'indépendance de la Banque centrale européenne n’est pas l’isolement. La BCE est l’une des sept institutions de l’Union; à ce titre, elle est soumise au respect des valeurs et principes démocratiques tels que garantis dans les traités UE et FUE4. En cela, son indépendance n’exclut pas l’existence d’un contrôle parlementaire qui s'exerce, en premier lieu, au moment de la nomination des membres de son organe exécutif. Ainsi, le Parlement doit-il être consulté lors de la nomination, par le Conseil européen, des six membres du directoire de la BCE5. Chaque candidat recommandé par le Conseil est auditionné par la commission des Affaires économiques et monétaires du Parlement, qui transmet ensuite son avis au Conseil sur la candidature proposée6. Ce dernier reste toutefois libre de maintenir sa recommandation et de passer outre un éventuel avis négatif.
La large indépendance que les traités garantissent à la BCE et aux banques centrales nationales du SEBC dans l'exercice des missions qui leur sont assignées7 favorisent un régime de légitimité basé sur les résultats (output legitimacy)8. Élaborée en novembre 1998 puis affinée en mai 2003, la définition de la stabilité des prix est entendue par la BCE comme une progression sur un an de l’indice des prix à la consommation harmonisé inférieur à 2 % dans la zone euro, mais proche de ce pourcentage à moyen terme. De fait, l’inflation moyenne relevée sur les dix premières années d'existence de la BCE (1999-2009) s’établit à 1,97 %, une bonne performance que la BCE revendique9.
Cette responsabilité à l’égard des résultats obtenus, la BCE en rend compte devant les institutions politiques. L'accountability représente la principale contrepartie de l'indépendance de cette institution10.
À ce titre, la BCE est tenue de publier chaque année un rapport annuel que son président présente au Conseil et au Parlement11. La présentation peut donner lieu à un débat général et au vote d’une résolution non législative. Un vote négatif, comme en 2005, n'a toutefois aucun effet contraignant12. La BCE publie encore un bulletin mensuel sur les activités du SEBC et la situation financière consolidée du SEBC chaque semaine13.
Le traité FUE permet l’organisation d’un dialogue régulier entre la BCE et le Parlement européen. Le président de la BCE et les autres membres du directoire peuvent, à la demande du Parlement européen ou de leur propre initiative, être entendus par les commissions compétentes du Parlement européen14. Sur cette base, un «dialogue monétaire» s’est mis en place15: le président de la BCE est entendu quatre fois par année par la commission des Affaires économiques et monétaires. Au cours de ces entretiens, il rend compte de la politique monétaire de la BCE et de ses autres missions. Avant chaque réunion, le Parlement charge un panel d'experts de préparer des notes sur certaines questions spécifiques, qui sont ensuite publiées sur son site. Le président de la BCE intègre ces sujets dans sa présentation initiale, qui est suivie par une session de questions-réponses avec les députés16.
Chaque député peut également poser six questions avec demande de réponse écrite à la BCE. Les réponses sont ensuite publiées sur le site du Parlement. Si une question n'a pas reçu de réponse dans le délai requis, son auteur peut demander à l'inscrire à l'ordre du jour du prochain «dialogue monétaire»17.
Enfin, la BCE cherche également à dialoguer et à échanger avec son environnement. Par sa communication externe, la BCE entend ainsi répondre au souci «d’améliorer la compréhension de ses politiques et de ses décisions par le public»18. Son président et son vice-président tiennent une conférence de presse après chaque réunion du conseil des gouverneurs pour expliquer les décisions de politique monétaire prises.19 Depuis janvier 2015, la BCE publie également un compte-rendu des réunions du conseil des gouverneurs dédiées à la politique monétaire, sans toutefois rendre compte de l'identité des votants pour les prémunir d'éventuelles pressions de leur État membre d'origine.20 Enfin, les membres du conseil des gouverneurs interviennent régulièrement devant des communautés spécialisées ou dans la presse généraliste, autant de forums d'échange informels au cours desquels la BCE rend compte de ses actes.
Les missions spécifiques de la BCE en matière de contrôle prudentiel
Les réponses de l'UE à la crise entraînent également une évolution du pilier monétaire de l'UEM. Deux développements en particulier se traduisent par un élargissement du rôle de la BCE21, jusqu'alors principalement limité à la conduite de la politique monétaire: la communautarisation de la surveillance financière au sein de l'UE22, ainsi que l'adoption de mesures d'urgence non conventionnelles qui transforment de facto la BCE en prêteur de dernier ressort pour les banques et les États membres. La réactivité dont elle a su faire preuve pendant la crise, la contribution de ses mesures à la stabilisation du système financier de la zone euro et l’attribution de nouvelles missions spécifiques ont donné à la BCE une influence au sein de la gouvernance économique européenne qui n’a pas été compensé par une évolution symétrique de son modèle de légitimité démocratique.
En décembre 2010, conformément aux recommandations du rapport de Larosière23, le comité européen du risque systémique (CERS) est institué afin d'assurer la surveillance macroprudentielle du système financier de l'Union24. Les organes décisionnels de cette nouvelle structure se superposent en partie avec ceux de la BCE, qui assure le secrétariat du CERS.25 Les membres du conseil général de la BCE (président, vice-président de la BCE et les gouverneurs des banques centrales de tous les États membres) forment le cœur de l’organe décisionnel du CERS, le conseil général. Le président de la BCE exerce ex officio la présidence du CERS et du conseil général. Le CERS dispose de pouvoirs limités, principalement d'analyse et de recommandation. Sa création ne soulève pas de questions particulières relatives à sa légitimité démocratique26. Tout au plus, s'accompagne-t-elle de dispositions relatives à son obligation de rendre des comptes, consistant en la publication d'un rapport annuel, des auditions devant le Parlement européen et des réunions à huis-clos entre le président du CERS et le président et les vice-présidents de la Commission ECON27.
L'attribution à la BCE de missions de surveillance des établissements bancaires, en automne 2013, est plus controversée. La crainte de conflits entre les objectifs de politique monétaire de la BCE et son rôle de superviseur bancaire conduit à confier ce dernier à un conseil de surveillance prudentielle, interne à la BCE mais séparé de ses autres organes. De la même manière, les obligations du conseil de surveillance en matière d'accountability sont spécifiques et distinctes par rapport à celles qui s'appliquent à la BCE. D'un côté, c'est un contrôle renforcé qui s'exerce sur le conseil de surveillance, au regard des risques pour le système financier et l'économie dans son ensemble28. De l'autre, ce contrôle s'exerce à plusieurs niveaux, reflétant ainsi la structure originale du nouveau mécanisme de surveillance29. Au niveau européen, le MSU est responsable devant le Parlement et le Conseil; au niveau de la zone euro, il fait rapport à l'Eurogroupe, élargi aux représentants des États hors zone euro participant au MSU; enfin, le MSU est également tenu de rendre compte de ses actes devant les parlements nationaux30.
Mesures non-conventionnelles et légitimité démocratique
Dès 2008, la BCE s’attache à pourvoir au besoin de financement des établissements de crédit de la zone euro, d’abord en baissant ses taux d’intérêt et, par la suite, grâce à l’utilisation de mesures dites «non-conventionnelles». En dernier recours, lorsqu’un établissement de crédit ne peut plus prétendre à des prêts de la BCE, la banque centrale nationale compétente peut encore lui octroyer de la liquidité d’urgence (Emergency Liquidity Assistance ou ELA). Ce procédé, auquel ont fait recours des banques irlandaises, grecques et chypriotes, doit être autorisé par la BCE, ce qui a conduit à voir dans l’institution de Francfort un «prêteur de dernier ressort» pour les banques de la zone euro.
Or, pour pouvoir bénéficier de la liquidité d’urgence, l’établissement emprunteur doit être à court de liquidité mais solvable, c’est-à-dire posséder certains actifs en garantie, telles que des obligations souveraines31. En toute logique, la valeur de ces obligations est liée à la situation économique et financière de l’État émetteur: si la BCE a des doutes sur la solvabilité d’un État, elle peut refuser d’accepter ses obligations comme garantie et interrompre l’octroi de liquidités d’urgence à un établissement de crédit. Cette possibilité lui donne, en pratique, un pouvoir d'influence considérable sur les gouvernements, étant donné l'impact d'une faillite bancaire sur l'économie d'un État membre.
La BCE fera usage de cette influence en conditionnant ces mesures à la mise en œuvre de réformes économiques, par exemple en demandant que le pays bénéficiaire fasse appel à un programme d'assistance financière. La question se pose dès lors si, ce faisant, la BCE ne dépasse pas le cadre de ses compétences. Le manque de transparence dont elle fait preuve à cette occasion, le caractère discrétionnaire de ses décisions, et surtout les pressions exercées à l'encontre des États membres lui valent en tous cas de violentes critiques32.
Le cas irlandais est emblématique. À la fin de l'année 2010, les banques irlandaises ne survivent que grâce à l'octroi de liquidités d'urgence. Le 19 novembre 2010, la BCE communique au gouvernement irlandais son incapacité de consentir à la poursuite de ce programme à moins que le gouvernement ne sollicite une assistance financière assortie d'engagements décisifs en matière de consolidation budgétaire et de réformes structurelles. Sans programme d’assistance, les obligations souveraines détenues par les banques irlandaises se dévalueraient et ne sauraient plus être considérées comme des garanties justifiant l’octroi de liquidités d’urgence. Deux jours plus tard, le gouvernement irlandais présente effectivement une demande d'assistance financière UE-FMI, qui sera approuvée en décembre. En 2014, l'échange de lettres entre le président de la BCE et le Vice-Premier ministre irlandais de l'époque est déclassifié et rendu public33. Comment s'étonner que la presse irlandaise y lise une «menace explicite» du président de la BCE à l'encontre de l'Irlande et dénonce le piétinement de la souveraineté nationale par l'ingérence d'une institution non élue34?
Lancés à partir de mai 2010, les programmes de rachat de dette souveraine (SMP puis OMT) par la BCE font l'objet de controverses similaires. Ici également, comme dans le cas des banques à court de liquidité, la BCE endosse le rôle de «prêteur de dernier ressort», cette fois vis-à-vis d'États membres incapables d'écouler leurs titres de dette souveraine sur les marchés. Le programme OMT, par exemple, prévoit le rachat d'obligations souveraines par la BCE en quantité illimitée, et son activation est réservée aux seuls États faisant l'objet d'un programme d’assistance financière du FESF ou du MES35. La question de la légitimité démocratique de ce programme se pose ici sous deux angles au moins.
D'un côté, ces rachat de dette souveraine exposeraient la BCE à des pertes en cas de défaut du pays débiteur. Celles-ci se répercuteraient sur les banques centrales nationales, détentrices du capital de la BCE, et au final sur les contribuables des pays créditeurs. C'est le sens du recours formé par des citoyens allemands et le groupe parlementaire de Die Linke devant la Cour constitutionnelle fédérale. Les plaignants estiment – et la Cour fédérale semble partager leur point de vue – que les éventuelles pertes essuyées par la Bundesbank, en cas de défaut de l'État bénéficiaire, équivaudraient à une redistribution de richesse entre États. Ceci configurerait une violation de la compétence du parlement allemand en matière budgétaire, étant donné que ce dernier n'a été associé en aucune manière à une telle décision36.
De l'autre côté, vis-à-vis des États débiteurs, la BCE est en position de force: en conditionnant le rachat de dette à l'activation d'un programme d'assistance financière, et en faisant en même temps partie de l'organe chargé d'élaborer et d'évaluer la mise en œuvre de ce programme (la troïka), elle est en mesure d'influencer considérablement les politiques budgétaires et structurelles des États membres bénéficiaires.
Dans les deux cas, l'action de la BCE se situe à la frontière entre le rôle technique qu'une institution non élue devrait jouer et les décisions de nature politique que son influence lui permet d'adopter. Comme le remarque la Cour constitutionnelle allemande dans l'affaire OMT, c'est la limite entre politique monétaire et politique économique qui est en question, étant entendu que la compétence et la légitimité de mettre en œuvre la seconde incombe aux seuls États membres.
Ces arguments sont rejetés par l'arrêt du 16 juin 2015 de la Cour de justice de l'Union européenne37. Selon la Cour, le programme OMT relève de la politique monétaire, tant au vu des objectifs poursuivis que des moyens envisagés38. Qu'il soit éventuellement susceptible d'avoir des effets qui relèvent de la politique économique ne remet pas en cause cette analyse39. Quant au fait que le programme OMT soit subordonné à la mise en œuvre de programmes d'assistance financière, il peut certes renforcer l'incitation des États membres à respecter ces programmes mais ne constitue pas pour autant une mesure de politique économique. La BCE reste dans le cadre sa mission de soutien aux politiques économiques générales dans l'Union, conformément à l'art. 127, 1 TFUE40. Elle s’assure par ailleurs que sa politique monétaire n’offre pas aux États membres bénéficiaires du programme OMT des possibilités de financement qui leur permettraient de s’écarter des programmes d’ajustement auxquels ils ont souscrit. Elle évite ainsi que ses mesures de politique monétaire ne contreviennent à l’efficacité de la politique économique conduite par les États membres41.
1Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), art. 129, 1 et 282, 1-2.
2TFUE, art. 130.
3DYSON, Kenneth H. F et QUAGLIA, Lucia. European economic governance and policies. Oxford; New York: Oxford University Press, 2010.
4Arrêt de la Cour de justice du 10 juillet 2003, Commission contre Banque centrale européenne (arrêt «OLAF»), aff. C-11/00. Rec. 2003 I-7147, point 135.
5TFUE, art. 283, 2. Le même pouvoir est, par ailleurs, accordé au Conseil des gouverneurs. Au niveau national, la nomination des membres des organes décisionnels des banques centrales relève également, dans la majorité des cas, du pouvoir exécutif.
6PARLEMENT EUROPÉEN. Règlement intérieur. Strasbourg: Parlement européen, avril 2015, art. 122.
7Les traités confèrent au SEBC et à la BCE en particulier la responsabilité de la définition et de la conduite de la politique monétaire unique dans les États membres dont la monnaie unique est l’euro. Les objectifs devant les guider sont définis en termes généraux à l’art. 127, 1 TFUE : maintenir la stabilité des prix et, sans préjudice de celui-ci, apporter un soutien aux politiques économiques générales dans l’Union. Il appartient à la BCE de préciser sa stratégie de politique monétaire, y inclus la notion de stabilité des prix, les instruments utilisés à cet effet et les modalités d’exécution de sa politique.
8ISSING, Otmar. The Eurosystem: Transparent and Accountable or ‘Willem in Euroland’. In: Journal of Common Market Studies. Septembre 1999, vol. 37, n° 3, p. 503‑519.
9BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE. Bulletin mensuel. Francfort-sur-le-Main: BCE, mai 2008, numéro spécial 10e anniversaire.
10BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE. La responsabilité de la BCE. In: Bulletin mensuel. Francfort-sur-le-Main: BCE, novembre 2002, p. 46.
11TFUE, art. 284, 3 et PARLEMENT EUROPÉEN. Règlement intérieur. Strasbourg: Parlement européen, avril 2015, art. 126, 1-2. Les banques centrales nationales doivent également rendre compte aux organes parlementaires selon une périodicité variable. ORTIZ, Guillermo. Les enjeux de la gouvernance des banques centrales. Rapport établi par le Groupe de gouvernance des banques centrales. Bâle: Banque des règlements internationaux, mai 2009.
12ALLEMAND, Frédéric et MARTUCCI, Francesco. La légitimité démocratique de la gouvernance économique européenne : la mutation de la fonction parlementaire. In: Réformer l’Europe. Paris: OFCE, 2014, p. 115‑131. Débats et politiques, n° 134.
13Statuts du SEBC, art. 15, 1-15,2.
14Le dialogue peut s’établir non seulement avec la commission des Affaires économiques et monétaires mais aussi avec les commissions intéressées par l’impact social ou financier de la politique monétaire de la BCE.
15TFUE, art. 284, 3 et PARLEMENT EUROPÉEN. Règlement intérieur. Strasbourg: Parlement européen, avril 2015, art. 126, 3.
16Pour une critique du «dialogue monétaire» et des pistes d'amélioration, cf. CLAEYS, Grégory, HALLERBERG, Mark et TSCHEKASSIN, Olga. European Central Bank accountability: How the monetary dialogue could evolve. Bruegel Policy Contribution. Bruxelles: Bruegel, 2014, 2014/04.
17PARLEMENT EUROPÉEN. Règlement intérieur. Strasbourg: Parlement européen, avril 2015, art. 131.
18BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE. Rapport annuel 2013. Francfort-sur-le-Main: BCE, 2014, p. 177.
19Pour une critique, voir WHELAN, Karl. The monetary dialogue and accountability for the ECB. Note. Bruxelles: European Parliament, DG for Internal Policies, Policy Department A: Economic and Scientific Policy, 2014, p. 9.
20Sur l'insuffisance de cet exercice, cf. WYPLOSZ, Charles. ECB minutes: What they really tell us. In: VoxEU.org [en ligne]. 2 mars 2015 [consulté le 8 mai 2015]. Disponible à l’adresse: http://www.voxeu.org/article/ecb-minutes-what-they-really-tell-us
21Pour une analyse exhaustive des nouvelles fonctions de la BCE, voir DARVAS, Zsolt et MERLER, Silvia. The European Central Bank in the age of banking union. Bruegel Policy Contribution. Bruxelles: Bruegel, 2013, 2013/13.
22«L'union bancaire» se situe à la limite du marché unique et de l'UEM. D'une part, elle vise à renforcer le marché des services financiers, une composante du marché unique; de l'autre, un marché des services financiers opérant est indispensable à la transmission de la politique monétaire, d'où l'insertion de la base légale pour l'attribution à la BCE de missions de surveillance prudentielle dans le chapitre du traité concernant l'UEM (art. 127, 6 TFUE).
23The High Level Group on Financial Supervision in the EU. Report. 25 février 2009 [en ligne]. <https://www.esrb.europa.eu/shared/pdf/de_larosiere_report_fr.pdf?a67a2a4cf358bf061351dc49d78218a5> [consulté le 19 février 2015.
24Règlement (UE) n° 1092/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relatif à la surveillance macroprudentielle du système financier dans l’Union européenne et instituant un Comité européen du risque systémique (JO L 331 du 15 décembre 2010, p. 1–11) et Règlement (UE) n° 1096/2010 du Conseil du 17 novembre 2010 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques relatives au fonctionnement du Comité européen du risque systémique (JO L 331 du 15 décembre 2010, p. 162–164).
25Le président de la BCE est également président du CERS. Les gouverneurs des banques centrales nationales des États membres, qui forment le Conseil des gouverneurs de la BCE, sont membres du Conseil général du CERS, son organe décisionnel, au sein duquel ils disposent de la majorité des droits de vote.
26Voir toutefois FERRAN, Eilis et ALEXANDER, Kern. Can Soft Law Bodies be Effective? Soft Systemic Risk Oversight Bodies and the Special Case of the European Systemic Risk Board [en ligne]. University of Cambridge Faculty of Law Research Paper. University of Cambridge Faculty of Law, 2011, n° 36/2011 [consulté le 17 février 2015]. Disponible à l’adresse: http://papers.ssrn.com/abstract=1676140
27Règlement (UE) n° 1092/2010, précité, art. 19.
28TEIXEIRA, Pedro Gustavo. Europeanising prudential banking supervision. Legal foundations and implications for European integration. In: The European Union in crises or the European Union as crises? [en ligne]. Oslo: ARENA Centre for European Studies, 2014, ARENA Report, n° 2/14, p. 527‑583 [consulté le 12 février 2015]. Disponible à l’adresse: http://www.sv.uio.no/arena/english/research/publications/arena-publications/reports/2014/arena-report-2-14.html
29Ibidem, p. 575-576.
30Règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO L 287 du 29.10.2013, p. 63–89), art. 20 et 21; Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen et la Banque centrale européenne sur les modalités pratiques de l’exercice de la responsabilité démocratique et du suivi de l’accomplissement, par la BCE, des missions qui lui sont confiées dans le cadre du mécanisme de supervision unique (2013/694/UE) (JO L 320, 30 novembre 2013, p. 1-6), titre I; Memorandum of Understanding between the Council of the European Union and the ECB on the cooperation on procedures related to the Single Supervisory Mechanism (SSM), art. 1-3.
31BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE. Procédures relatives à la fourniture de liquidité d'urgence. Disponible à l'adresse: http://www.ecb.europa.eu
32Voir par exemple RICARD, Philippe. La BCE menace d'étrangler Chypre. In: Le Monde. 21 mars 2013; TAYLOR, Cliff. Trichet letter revealed: ECB threatened to stop emergency funding unless Ireland took bailout. In: The Irish Times. 6 novembre 2014 ; PEREZ, Benito. Menace de putsch en Grèce. In: Le Courrier. 6 février 2015. Voir également l'audition du président de la BCE Mario Draghi devant la commission des Affaires économiques et monétaires du Parlement européen, 23 mars 2015.
33L'échange de lettres entre le président de la BCE Jean-Claude Trichet et le Vice-Premier ministre irlandais Brian Lenihan est maintenant consultable à l'adresse https://www.ecb.europa.eu/press/shared/pdf/2010-11-19_Letter_ECB_President_to%20IE_FinMin.pdf?83824135ba733b6091e930d3a25314c9. Voir également, à ce sujet, WHELAN, Karl. The ECB's Secret Letter to Ireland : Some Questions. In: Forbes. 17 août 2012. Les mêmes questions se posent dans le cas des banques grecques et chypriotes. Cf. WHELAN, Karl. The monetary dialogue and accountability for the ECB, précité, p. 6-7.
34HOSFORD, Paul. “Take a bailout or we’ll cut emergency funding” – ECB to Ireland in 2010. In: TheJournal.ie. 6 novembre 2014 ; O'DONOVAN, Donal. The Trichet letter forced, and shaped, the Irish bailout. In: Irish Independent. 18 avril 2015. Noter que la BCE se défend d'avoir jamais exercé de pressions sur l'Irlande, cf. BEESLEY, Arthur et LYNCH, Suzanne. Mario Draghi insists ECB did not force Ireland into a bailout in 2010. In: The Irish Times. 7 novembre 2014.
35BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE. Press release: Technical features of Outright Monetary Transactions. 6 septembre 2012. Disponible à l'adresse http://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2012/html/pr120906_1.en.html
36Bundesverfassungsgericht. OMT-renvoi préjudiciel. 2 BvR 2728/13, 14 janvier 2014, § 5 et 102.
37Arrêt de la Cour de justice du 16 juin 2015. Gauweiler e.a. (arrêt «OMT»), aff. C-62/14.
38Ibidem, § 46-56.
39Ibidem, § 51-52.
40Ibidem, § 57-59.
41Ibidem, § 60.

References: art. 129
 art. 130
 art. 283
 art. 122
 art. 284
 art. 126
 art. 15
 art. 284
 art. 126
 art. 131
 art. 19
 art. 20
 art. 1
 § 5
 § 46
 § 51
 § 57
 § 60