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Timestamp: 2019-08-25 17:41:59+00:00

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Radiazioni ionizzanti in strutture sanitarie e responsabilità penali
(di Carlo M. Grillo)
Sommario: 1. Premessa. – 2. Protezione degli operatori sanitari. – 3. Protezione dei pazienti. – 4. Destinatari degli obblighi – 5. Reati speciali.
1. Premessa. – L`utilizzazione di radiazioni ionizzanti in campo medico, tanto in ambito diagnostico che terapeutico, tuttora notevolmente diffusa nonostante l`indubbio persistente rischio per la salute dei soggetti esposti, induce ad un approfondimento in ordine alle eventuali conseguenze di rilevanza penale cui va incontro chi, in qualsiasi misura, gestisce e adopera non correttamente tali risorse.
A parte i casi in cui si verifica un evento dannoso (lesioni personali o addirittura decesso) per effetto dell`esposizione alle radiazioni in questione, che rientrano nel campo dei delitti colposi, e quindi della riconducibilità dell`evento alla condotta di un soggetto e della relativa problematica generale, l`approfondimento che si propone è soprattutto diretto all`esame della specifica normativa contemplante, in tale materia, reati formali “di pericolo”, connessi cioè alla semplice violazione delle disposizioni che regolano l`utilizzazione di radiazioni ionizzanti.
Com`è noto, da qualche anno è stata finalmente sostituita la vecchia normativa di protezione dei lavoratori e della popolazione contro i pericoli di dette radiazioni derivanti dall`impiego pacifico dell`energia nucleare (D.P.R. 13 febbraio 1964, n. 185), che regolava la materia da oltre un trentennio, in modo peraltro soddisfacente con riferimento ai criteri di tutela della salute ed alle cognizioni tecnico-scientifiche del tempo.
Il D.L.vo 17 marzo 1995, n. 230, che ha espressamente abrogato il menzionato decreto presidenziale (art. 163), è stato emanato dal Governo a seguito di tre successive deleghe, conferite dal Parlamento nel corso di quattro anni (1990-1994), ed aventi ad oggetto l`attuazione di ben sei direttive Euratom (1).
Accostandosi ai due testi normativi, balza innanzi tutto evidente la maggiore portata del nuovo – quale delineata dall`art. 1 – che, oltre a comprendere, come l`altro, l`indicazione di specifiche e tassative attività correlate alle “materie radioattive” (produzione, importazione, esportazione, manipolazione, trattamento, impiego, ecc.), si estende – con una previsione generica “di chiusura” – a qualsiasi altra attività o situazione che comporti un rischio significativo derivante dalle radiazioni ionizzanti, ivi comprese le attività con macchine radiogene, sì da coprire ogni residuo spazio di possibile rischio specifico.
Anche i principi generali ispiratori della nuova disciplina, esplicitati nell`art. 2, rappresentano una evoluzione della precedente, in quanto viene ora posto l`accento sull`esigenza della preventiva “giustificazione” e della periodica “riconsiderazione” – alla luce dei benefici che ne derivano – delle attività che comportano esposizioni alle radiazioni ionizzanti, nonché sull`obbligo di mantenere dette esposizioni “al livello più basso ragionevolmente ottenibile, tenuto conto dei fattori economico e sociali”.
Dal raffronto tra le due discipline in esame, appare significativo il maggiore risalto, dato dalla nuova, alla protezione dei pazienti, cui dedica un`autonoma sezione (la II del capo IX “Protezione sanitaria della popolazione”), mentre il decreto abrogato riservava alla materia due soli articoli (98 e 99).
La protezione sanitaria dei lavoratori trova, invece, pari rilievo nei decreti del 1964 e del 1995, occupando la parte più consistente di essi.
Limitando l`esame del D.L.vo n. 230/1995 al settore sanitario, pur dando per scontato che il progresso tecnologico consente oggi di raggiungere i medesimi risultati con esposizioni notevolmente inferiori rispetto al passato, deve comunque rilevarsi che il fenomeno merita ancora grande attenzione per le conseguenze che l`utilizzo delle radiazioni in questione possono tuttora determinare nei confronti dei protagonisti dell`attività medica: operatori sanitari e pazienti.
Alla tutela della loro salute sono finalizzate, distintamente, le disposizioni del nuovo decreto, che comunque – come espressamente previsto, del resto, dallo stesso (2) – vanno coordinate con la normativa di carattere generale di cui al D.L.vo 19 settembre 1994, n. 626 e successive modifiche (3).
2. Protezione degli operatori sanitari. – Non v`è dubbio che i c.d. operatori sanitari rientrino nella categoria dei lavoratori subordinati, come definita dall`art. 60 D.L.vo n. 230/1995 (“ogni persona che presti il proprio lavoro alle dipendenze di un datore di lavoro”), anche perché l`art. 59, espressamente ricomprende, tra le attività disciplinate dal decreto, quelle “esercitate… dagli organi del servizio sanitario nazionale”.
Ai lavoratori subordinati devono considerarsi, poi, equiparati – agli effetti dell`applicazione della normativa in esame – gli utenti dei servizi di orientamento o di formazione scolastica, universitaria e professionale, nonché coloro che, a qualsiasi titolo, prestino la propria opera professionale presso la struttura sanitaria.
L`art. 61 elenca gli obblighi, in materia di utilizzo di radiazioni ionizzanti, gravanti – nell`ambito delle rispettive attribuzioni – su datori di lavoro, dirigenti e preposti, susseguenti comunque all`adempimento preliminare, imposto specificamente ai datori di lavoro, di munirsi di una relazione scritta – redatta da un “esperto qualificato” – contenente le valutazioni e le indicazioni di radioprotezione inerenti alle attività svolte.
Senza ripetere nel dettaglio l`elencazione contenuta nella menzionata norma, si ricorda soltanto che i detti obblighi, i cui oneri economici gravano ovviamente sul datore di lavoro, hanno ad oggetto:
– l`individuazione ed il controllo degli ambienti di lavoro “a rischio”;
– la classificazione, ai fini della radioprotezione, dei lavoratori interessati;
– la predisposizione e diffusione di norme interne di protezione e sicurezza;
– la fornitura ai lavoratori di dispositivi di controllo e di protezione individuale;
– l`adeguata formazione e informazione dei lavoratori;
– la sorveglianza sull`osservanza da parte degli stessi delle disposizioni di prevenzione.
La norma, inoltre, impone ai menzionati responsabili (datori di lavoro, dirigenti e preposti), nell`ottemperare ai surricordati obblighi, di avvalersi degli “esperti qualificati” e dei “medici”, di cui rispettivamente agli artt. 77 e 83 del decreto.
Tralasciando l`esame di altri specifici obblighi, posti dagli artt. 62, 63, 64, a carico di soggetti diversi – quali il datore di lavoro di imprese esterne, l`esercente di zone controllate che si avvale di lavoratori esterni, i lavoratori autonomi – in quanto figure non frequentemente ricorrenti nell`ambito delle strutture sanitarie, si deve evidenziare come il decreto legislativo in questione, in linea con l`orientamento normativo ormai consolidato in materia di igiene e sicurezza del lavoro, responsabilizzi direttamente anche i lavoratori, ormai sempre più protagonisti della loro sicurezza.
Ad essi viene imposto (art. 68): di osservare puntualmente le disposizioni della dirigenza finalizzata alla loro protezione e sicurezza; di segnalare immediatamente eventuali disfunzioni dei dispositivi protettivi o nuove situazioni di rischio, e di non intervenire per ovviare ad esse, se non previa autorizzazione; di sottoporsi alla prescritta sorveglianza medica. Inoltre, se trattasi di lavoratrici gestanti, è fatto ad esse obbligo di notificare, non appena accertato, il proprio stato al datore di lavoro (art. 69).
3. Protezione dei pazienti. – Come si è accennato in premessa, il legislatore delegato del ’95 ha dedicato maggiore attenzione del precedente alla protezione dei pazienti sottoposti a prestazioni curative o ad indagini diagnostiche implicanti l`uso di radiazioni ionizzanti. Infatti, pur inquadrandola correttamente nell`ambito della protezione sanitaria della popolazione in genere, le ha dedicato una autonoma sezione del capo IX, prendendo atto della sempre crescente domanda di indagini radiodiagnostiche, quindi del notevole incremento della categoria “pazienti”.
I Ministri della sanità e dell`università e ricerca scientifica e tecnologica, poi, hanno finora adottato – quantunque in ritardo rispetto ai limiti temporali posti dall`art. 161 (31 dicembre 1995) – ben dieci decreti applicativi del D.L.vo n. 230/1995, con specifico riferimento alla radioprotezione dei pazienti (4).
La disciplina normativa è espressione di due fondamentali principi informatori: il primo, esplicitato nell`art. 109, che si potrebbe definire di “adeguatezza o congruenza”, stabilisce che l`utilizzazione delle radiazioni ionizzanti in campo medico deve comunque essere giustificato dai vantaggi che possono derivarne al paziente, fermo restando che le esposizioni devono essere mantenute al livello più basso ragionevolmente ottenibile compatibilmente con le esigenze diagnostiche e terapeutiche; il secondo, che si evince dall`art. 111, lo definiremmo di “indispensabilità”, in quanto esclude la possibilità di ricorrere alle radiazioni ionizzanti tutte le volte che siano praticabili tecniche sostitutive altrettanto efficaci, ma meno pericolose.
Come si vede, quindi, viene in primo luogo ribadito – a proposito della protezione dei pazienti – il riferimento al “livello più basso ragionevolmente ottenibile” delle esposizioni alle radiazioni, parametro già indicato dagli artt. 2, 72 e 99 del decreto, anche se questa volta risulta temperato dal riferimento non ai “fattori economici e sociali” o alle “norme specifiche di buona tecnica”, bensì alle specifiche e peculiari esigenze mediche.
Questo principio, definito dalla normativa in esame (art. 72) di “ottimizzazione della protezione”, e generalmente noto come “della massima sicurezza tecnologicamente possibile”, non è nuovo in materia antinfortunistica, in quanto già presente – sebbene embrionalmente – nella norma codicistica (art. 2087 c.c.) (5), successivamente ripreso dall`art. 24 D.P.R. 19 marzo 1956, n. 303, riguardante l`igiene del lavoro (6), indi ribadito dall`art. 41 D.L.vo 15 agosto 1991, n. 277, in materia di rischi derivanti da esposizione al rumore (7), infine confermato dall`art. 3 del D.L.vo 19 settembre 1994, n. 626, finalizzato al miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori sul luogo di lavoro (8).
L`espressione utilizzata dalla norma in esame fa, quindi, riferimento ad un criterio di valutazione non statico, ma dinamico, tendente ad aggiornare le misure e le cautele prevenzionali in relazione ai continui progressi tecnico-scientifici in materia radiologica, nonché alle mutevoli esigenze diagnostiche e terapeutiche.
La tutela dei pazienti viene perseguita, dal decreto legislativo n. 230/1995, attraverso tre direttrici:
– la qualificazione professionale degli “addetti ai lavori” (medici, paramedici e personale in genere);
– il controllo di qualità sulle attrezzature;
– le cautele dirette nell`impiego delle radiazioni ionizzanti con riferimento a ciascun soggetto.
Sotto il primo profilo, l`art. 110 riserva l`esercizio professionale specialistico della radiodiagnostica, della radioterapia e della medicina nucleare, tranne limitatissime eccezioni, a medici non solo muniti di specifico titolo di studio (specializzazione), ma anche appositamente preparati in radioprotezione.
Una particolare istruzione, adeguata alle mansioni in concreto svolte, si esige anche dal personale non specialista e non laureato che operi continuativamente nel settore di cui si discute.
Sotto il secondo profilo, gli artt. 112 e 113, prescrivono, innanzi tutto, l`inventario delle apparecchiature radiologiche e di medicina nucleare nonché da rigorosa sorveglianza di quelle funzionanti e, in secondo luogo, il controllo di qualità delle stesse, da parte del “fisico specialista” o dell`”esperto qualificato”, riservando al “medico specialista” il giudizio sulla qualità tecnica della prestazione diagnostica o terapeutica.
Sotto l`ultimo profilo, infine, gli artt. 111 e 114 disciplinano la condotta degli operatori in relazione al concreto impiego delle radiazioni in campo medico, prescrivendo, ad esempio, particolare cautela nell`attività diagnostica nei confronti di soggetti in età pediatrica ovvero di donne in età fertile o con gravidanza dichiarata o in periodo di allattamento, e vietando addirittura gli esami radioscopici diretti per fini medico-legali o assicurativi e di quelli “senza intensificazione di brillanza”, nonché le indagini schermografiche comunque utilizzate. E’ espressamente richiesto, poi, per una serie di indagini radiodiagnostiche il consenso informato, alla cui complessa problematica deve necessariamente farsi rinvio. Inoltre è imposta la registrazione – sempre a carico del medico specialista – delle indagini e trattamenti con radiazioni ionizzanti riguardanti ciascun paziente, da trasmettere periodicamente alla competente A.S.L., nonché l`annotazione di esse sul libretto radiologico personale di cui deve essere fornito gratuitamente il cittadino.
4. Destinatari degli obblighi. – Passando ora all`esame dei destinatari degli obblighi imposti dal D.L.vo n. 230/1995, i principali sono – come del resto per tutta la normativa in materia di igiene e sicurezza del lavoro – il datore di lavoro, i dirigenti, i preposti ed i lavoratori.
La loro individuazione deve essere effettuata sulla base dei criteri e delle definizioni fornite dal D.L.vo n. 626/1994, alle quali si farà di seguito riferimento, come espressamente stabilito – peraltro – dall`art. 3 del decreto in commento.
Altri destinatari di precetti specifici del decreto n. 230/1995, che in parte rientrano nelle categorie sopra indicate, sono: il responsabile delle apparecchiature, il medico specialista, il fisico specialista e l`esperto qualificato.
Datore di lavoro. – Tale figura, di cui per la prima volta il legislatore del ’94 ha fornito una definizione nell`ambito della normativa in tema di sicurezza del lavoro, ha sollevato, come è noto, i maggiori problemi – oltre che per la sua posizione apicale – per l`infelice dettato originario dell`art. 2, comma 1, lett. b), D.L.vo n. 626/1994. La sostituzione della menzionata disposizione, ad opera dell`art. 2 D.L.vo n. 242/1996, ha fugato però la maggior parte dei dubbi interpretativi, per cui si ritiene opportuno – senza ritornare sulle vecchie problematiche scaturite dal testo dell`originaria norma ed ormai superate – partire dalla nuova definizione di datore di lavoro fornita dal decreto del ’96: “il soggetto titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore o, comunque, il soggetto che, secondo il tipo e l`organizzazione dell`impresa, ha la responsabilità dell`impresa stessa ovvero dell`unità produttiva, quale definita ai sensi della lett. i) (stabilimento o struttura finalizzata alla produzione di beni o servizi, dotata di autonomia finanziaria e tecnico funzionale “n.d.a.”), in quanto titolare di poteri decisionali e di spesa.
Nelle pubbliche amministrazioni di cui all`art. 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest`ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale”.
Come appare evidente da tale definizione del datore di lavoro, questi ha connotati affatto peculiari “nelle pubbliche amministrazioni”, caratterizzate da una frammentazione delle competenze tra organi di indirizzo politico ed organi di gestione amministrativa, per cui un corretto approccio al tema specifico della sicurezza nelle strutture ospedaliere, e più in genere nelle unità sanitarie locali (9), deve prendere necessariamente l`abbrivio dalla collocazione o meno di esse nella categoria sopra indicata (“pubbliche amministrazioni”), anche dopo il 31 dicembre 1994, data di entrata in vigore dei cosiddetti decreti di riordino (10), che hanno determinato l`”aziendalizzazione” delle Usl e degli ospedali di rilievo nazionale e di alta specializzazione.
Ebbene la risposta al quesito che precede è addirittura di livello normativo e l`ha fornita lo stesso legislatore delegato col D.L.vo n. 29/1993 (11) che, al secondo comma dell`art. 1 – specificamente richiamato dal decreto correttivo del D.L.vo n. 626/1994 – indica espressamente, nell`elenco di quelle che devono intendersi per pubbliche amministrazioni, “le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale”.
Non v`è, quindi, alcun dubbio che il datore di lavoro in tali aziende ed enti sia il dirigente o il funzionario, individuati secondo i dettami dell`art. 2 sopra indicato.
Assolutamente opportuna, anzi ritengo indispensabile, è stata quindi la modifica apportata all`originario art. 2 del decreto n. 626/1994 dal successivo D.L.vo n. 242/1996, altrimenti sarebbe rimasta la ingiustificata ed insostenibile equiparazione tra le figure di datore di lavoro pubblico e privato, che invece hanno fisionomia del tutto differente. Viene così meno qualsiasi riferimento alla titolarità del rapporto di lavoro – utile ancora per l`individuazione dell`eventuale responsabile civile – concentrandosi la verifica invece, più che mai, sulla titolarità di poteri operativi e gestionali.
La nuova previsione legislativa, peraltro, costituisce un`applicazione puntuale dei principi contenuti nel menzionato decreto di riforma del pubblico impiego (n. 29/1993) che distingue (art. 3) nell`ambito delle pubbliche amministrazioni, gli organi di direzione politica (che definiscono gli obiettivi ed i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite) dai dirigenti (che sono responsabili della gestione e dei relativi risultati, ed a cui spetta la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane e strumentali e di controllo).
Si è voluto quindi privilegiare il requisito della titolarità di autonomi poteri di intervento, gestione ed amministrazione, tanto che – al di là di ogni investitura di carattere formale – può essere considerato datore di lavoro anche il funzionario, privo di qualifica dirigenziale, ma concretamente preposto ad un ufficio dotato di autonomia gestionale e dunque fornito di prerogative di intervento decisionale e finanziario.
Peraltro, ai sensi dell`art. 30 del citato D.L. vo n. 242/1996, sempre in applicazione della netta separazione tra organi di direzione politica (o, comunque, di vertice delle amministrazioni pubbliche) e dirigenti, grava sui primi l`obbligo della tempestiva individuazione del dirigente o funzionario cui attribuire nello specifico la qualifica di datore di lavoro ai fini della sicurezza, “tenendo conto dell`ubicazione e dell`ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l`attività”.
Nelle strutture sanitarie pubbliche, è pacifico che datore di lavoro sia il direttore generale dell`Azienda sanitaria locale e dell`Azienda ospedaliera, che ne è anche il legale rappresentante; questa figura manageriale, di nuova istituzione, è quindi pure responsabile dell`organizzazione per l`attuazione della prevenzione, dei cui risultati risponde personalmente.
La graduale evoluzione dell`unità sanitaria locale da semplice struttura operativa del comune o dei comuni associati ad azienda con personalità giuridica pubblica e con i propri organi di gestione, nel tempo spesso rimodellati, impone una sintetica premessa.
L`Asl, come anche l`Azienda ospedaliera dotata di personalità giuridica, preposta alla gestione di un pubblico servizio, la tutela della salute, fondamentale diritto dell`individuo e interesse della collettività, secondo la definizione costituzionale, è un ente strumentale della regione.
Il direttore generale è nominato dalla regione, da cui non dipende gerarchicamente, ma con la quale intrattiene un rapporto giuridico regolato da contratto di diritto privato, con assoluta autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile e tecnica. Ciò non esclude che la regione debba seguire nella scelta del predetto dirigente norme di diritto pubblico (c.d. di azione) mediante l`adozione di atti amministrativi soggetti al controllo di legittimità, secondo i principi dell`ordinamento giuridico vigente.
Così pure, disponendo di un finanziamento pubblico (una quota del Fondo sanitario nazionale), i risultati della gestione sono assoggettati al giudizio della Corte dei conti.
Sotto il profilo penale, quindi, il primo responsabile della sicurezza sul lavoro e vertice decisionale delle scelte che riguardano tale settore, è appunto – anche nella specifica materia che ci occupa – questa figura sui generis di datore di lavoro, per delineare la quale, però, occorre fare un passo indietro.
Nella prima formulazione il decreto n. 626/1994, dopo aver indicato – all`art. 4 – competenze ed attribuzioni di datore di lavoro, dirigenti e preposti, sanzionava penalmente la violazione della maggior parte dei nuovi precetti solo nei confronti del datore di lavoro (art. 89 comma 2), mentre per altri limitati obblighi prevedeva la punibilità indifferentemente del predetto e del dirigente (art. 89 comma 1) o del preposto (art.90); da ciò alcuni interpreti, anche autorevoli, della normativa in questione (12) avevano evinto l`impossibilità da parte del datore di lavoro di delegare tutti quegli obblighi sanzionati esclusivamente a suo carico, sostenendo sostanzialmente che ammettere in detti casi la delega poteva in concreto comportare l`impunità per i trasgressori, non potendosi estendere al dirigente o al preposto (quantunque delegati) la responsabilità in ordine a reati “propri” del datore di lavoro, in ragione del divieto di interpretazione analogica in malam partem della norma penale, né potendosi perseguire il delegante, a meno di voler recuperare nel nostro ordinamento altre ipotesi di responsabilità oggettiva.
Tale impostazione, certamente ancorata al dato testuale della norma, è stata da me sempre osteggiata (13) sia perché “anacronistica”, in quanto non tiene conto dell`attuale realtà di strutture aziendali particolarmente complesse nelle quali è concretamente impossibile ed impensabile che il datore di lavoro, persona fisica, faccia direttamente fronte a tutti i problemi, anche spiccioli, della sicurezza, sia soprattutto perché non considera che il decreto 626/1994, quando riconosce delle specifiche e peculiari attribuzioni e competenze a dirigenti e preposti, si limita a prevedere le funzioni normali (per così dire “naturali”) di costoro, omettendo di indicare quegli ulteriori obblighi eventualmente ad essi attribuibili attraverso l`esercizio (di regola possibile, anche se con qualche eccezione) del potere di delega, avente le caratteristiche formali e sostanziali richieste per la validità liberatoria nei confronti del delegante, e di cui si dirà appresso.
In altri termini occorre considerare che la responsabilità per l`espletamento degli adempimenti in materia di igiene e sicurezza del lavoro, oltre che a seguito della naturale ripartizione dei compiti e delle funzioni nell`ambito dell`organizzazione aziendale, può essere attribuita mediante lo strumento della delega, che consiste nell`esplicito trasferimento di competenze, e relative responsabilità, dal soggetto su cui gravano per legge (datore di lavoro o dirigente) ad altro specificamente individuato (dirigente o preposto).
Nonostante gli sforzi ermeneutici, però, è innegabile che l`originaria formulazione della legge creava non trascurabili problemi, ai quali ha posto rimedio il c.d. decreto 626 bis, che ha completamente modificato l`originaria disciplina sanzionatoria (art. 89), prevedendo ora – tranne poche e tassative eccezioni – la punibilità del datore di lavoro e del dirigente per tutte le rimanenti violazioni.
Fatte tali premesse, le attribuzioni non delegabili del datore di lavoro, secondo la disciplina generale del D.L.vo n. 626/1994 e succ. modif., sono espressamente indicate al comma 4 ter dell`art. 1 e si riferiscono ad ipotesi contenute solo nell`art. 4, riguardanti obblighi con caratteristiche analoghe, intimamente collegati, attinenti soprattutto alla valutazione (o rivalutazione) del rischio ed all`elaborazione del relativo documento.
Il D.L.vo n. 230/1995, coerentemente con detta disciplina generale, sembra limitare (art. 61, comma 2), almeno espressamente, la non delegabilità da parte del datore di lavoro all`obbligo di acquisire da un esperto qualificato – prima dell`inizio di attività implicanti l`utilizzazione di radiazioni ionizzanti – una relazione scritta contenente le valutazioni e le indicazioni di radioprotezione inerenti alle attività stesse.
Tutte le rimanenti attribuzioni parrebbero, quindi, delegabili a dirigenti e preposti, con efficacia liberatoria sotto il profilo della responsabilità penale, sempre che la delega abbia determinate caratteristiche, oggettive e soggettive, costantemente richiamate dalla Corte Suprema di Cassazione.
Innanzi tutto, deve essere specifica e con contenuto determinato; la selta del delegato, poi, deve risultare da atto formale (che nell`ambito della pubblica amministrazione assume la veste del provvedimento amministrativo), ed avere adeguata pubblicità; deve cadere su soggetto idoneo, e cioè esperto e competente, che sia fornito – inoltre – della necessaria autonomia (capacità di spesa) e dei poteri decisionali (adeguata discrezionalità) per la condotta dei relativi affari; deve rispondere ad effettive esigenze dell`azienda di decentrare compiti e responsabilità, per evitare escamotages del datore di lavoro finalizzati a scaricarsi della correlata responsabilità penale; deve risultare da precise ed ineludibili norme interne preventivamente fissate o disposizioni statutarie, sempre a condizione che il delegante si sia in concreto astenuto da qualsiasi ingerenza nell`esercizio della competenza delegata e che il delegato non ne abbia richiesto l`intervento.
Quindi, nell`ipotesi in cui il soggetto che ha la gestione dell`ufficio non ha il potere di effettuare quegli interventi necessari per il rispetto della normativa in materia di sicurezza, in quanto essi fanno capo ad altri uffici o amministrazioni, l`obbligo gravante sul delegato è limitato all`individuazione delle misure da adottare nonché alla segnalazione di esse all`amministrazione o al soggetto competente ad intervenire, che ovviamente risponderà di eventuali ritardi od omissioni.
Il dirigente-datore di lavoro pubblico (e ciò vale anche per l`eventuale delegato) dovrà, quindi, essere titolare – al pari di quello privato – di poteri di spesa, concreti ed effettivi, in difetto dei quali non potrà essere considerato destinatario degli obblighi previsti dalla legge, con conseguente esonero dalle relative responsabilità. Non basta, pertanto, una semplice designazione formale da parte dell`organo di direzione politica, ma occorre che al designato sia assegnato un budget, adeguato a supportare gli interventi per la sicurezza, da lui ritenuti necessari in sede di valutazione dei rischi e relativa programmazione delle misure prevenzionali, magari anche in contraddittorio con lo stesso organo politico.
Premesso che il dirigente o il preposto è in genere dotato di una professionalità specialistica e di una conoscenza dei mezzi e del personale a disposizione senz`altro superiore a quella del datore di lavoro, che può anche essere soltanto un abile manager, l`esercizio del potere di delega – certamente ammessa anche nell`ambito del lavoro pubblico – appare addirittura opportuno con riferimento a determinati obblighi.
Qualche problema interpretativo sulla delegabilità o meno di specifiche attribuzioni del datore di lavoro può nascere dai decreti applicativi del D.L.vo n. 230/1995, emessi dal Ministro della sanità il 14 febbraio 1997, in quanto letteralmente riconosciuto soltanto alla menzionata figura alcuni poteri-doveri in materia di controllo di qualità delle apparecchiature radiologiche e di medicina nucleare (14). Così quello di “individuare” il responsabile delle apparecchiature, a meno che non assuma in prima persona tale incombenza; di conferire “specifico incarico scritto” al fisico specialista e/o all`esperto qualificato della struttura per l`esecuzione del controllo suddetto; di limitare l`utilizzo di un`apparecchiatura o dichiararla obsoleta, informandone l`autorità sanitaria competente.
Il problema sorge perché in qualche caso, come ad esempio per l`obbligo di custodire il manuale di qualità delle apparecchiature per un quinquennio, espressamente il decreto ministeriale ammette la delegabilità, per cui – si sostiene – ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit.
A mio avviso, però, a parte gli obblighi che per loro stessa natura non possono che gravare sul datore di lavoro, come quello – previsto dal decreto ministeriale citato – di mettere a disposizione di ogni responsabilità delle apparecchiature i mezzi atti ad assicurare le condizioni necessarie per l`espletamento delle loro funzioni, tutti gli altri, che non trovano alcun limite di delegabilità nel decreto legislativo, devono ritenersi comunque delegabili, ovviamente entro i confini sopra tracciati.
Dirigenti. – Per quanto concerne in genere l`individuazione della figura del dirigente, quale destinatario dell`obbligo di sicurezza, occorre premettere che, a differenza di quella del datore di lavoro (ma anche del lavoratore ed altri), essa non è definita dal decreto n. 626/1994, per cui bisogna far riferimento – nell`ambito del lavoro pubblico – alle figure dirigenziali (dirigente generale e dirigente) disegnate dal menzionato decreto di riforma del pubblico impiego (D.L.vo n. 29/1993), che ha inteso valorizzare i dirigenti pubblici ed assimilabili il più possibile a quelli privati, riconoscendo loro maggiori poteri con correlative aumentate responsabilità.
I soggetti appartenenti alle qualifiche dirigenziali, pertanto, saranno tenuti – al pari dei preposti, come si vedrà in seguito – nell`ambito delle rispettive attribuzioni e competenze, ed a prescindere dall`esercizio di funzioni delegate dal datore di lavoro di cui si è detto, ad adottare le misure necessarie per garantire la salute e la sicurezza dei lavoratori, come si ricava dall`art. 1, comma 4 bis, del decreto n. 626.
Nelle strutture sanitarie pubbliche la figura del dirigente è facilmente identificabile, al livello più elevato, nei direttori sanitario ed amministrativo dell`azienda, direttamente scelti e nominati dal direttore generale, col quale costituiscono la c.d. Alta direzione, con funzioni eminentemente gestionali e strategiche, secondo le previsioni – a mio avviso ancora in parte mutuabili – del D.P.R. 27 marzo 1969, n. 128 (“Ordinamento interno dei servizi ospedalieri”) (15).
La differenziazione di base tra le dette direzioni è – giusta la menzionata normativa – che la prima cura l`organizzazione tecnico-sanitaria ed il buon andamento igienico-sanitario dei servizi ospedalieri, mentre la seconda provvede alla gestione dell`ente ospedaliero sotto i profili giuridico ed economico.
Per quanto concerne il dovere di prevenzione e protezione della salute dei lavoratori, anche ovviamente in ordine ai rischi derivanti da radiazioni ionizzanti, completa ed articolata è la responsabilità del direttore sanitario a cui sono demandati alcuni compiti che deve svolgere direttamente ed altri, soprattutto di coordinamento, per i quali può avvalersi di preposti.
Alla direzione sanitaria, infatti, viene affidato un ruolo centrale nella promozione di tutti gli interventi inerenti la prevenzione, nonché nella gestione e nel coordinamento di tutti gli accertamenti sanitari cui deve essere sottoposto il personale.
Comunque in linea generale il dirigente deve collaborare di propria iniziativa col datore di lavoro nell`organizzazione e direzione degli interventi finalizzati alla sicurezza del lavoro, evidenziando e segnalando, qualora non possa provvedervi direttamente, eventuali manchevolezze o la necessità di adeguare l`ambiente di lavoro in considerazione dei progressi tecnici raggiunti in materia.
Preposti. – Più semplice si presenta l`individuazione della figura de preposto, quantunque anch`essa non sia specificata dal decreto legislativo n. 626/1994.
In ambito privato è tale il dipendente con funzioni di sovrintendenza, e cioè di sorveglianza, controllo e coordinamento di più lavoratori (capo squadra, capo reparto, capo cantiere, capo officina). La mansione del preposto, nell`ambito della ripartizione dei compiti relativi alla sicurezza sul lavoro, riguarda quindi la vigilanza sull`esecuzione del lavoro, sulla base del programma che il dirigente ha determinato. Egli è sempre soggetto al controllo da parte del datore di lavoro o del dirigente, i quali sono anch`essi responsabili, ad esempio, di un infortunio imputabile a colpa del preposto, se erano a conoscenza dell`inadempimento di una prescrizione antinfortunistica alla quale è ricollegabile l`evento.
Lo stesso criterio vale anche nell`amministrazione pubblica, dove il preposto è il dipendente che, dotato di adeguate cognizioni tecniche (anche dunque in materia di sicurezza sul lavoro e di radioprotezione) sovrintende ad un settore, divisione o ufficio dell`ente pubblico, con funzioni di immediata supervisione del lavoro e di diretto controllo sulle modalità esecutive della prestazione, coordinando conseguentemente più lavoratori.
Nelle strutture sanitarie in trattazione, la figura del preposto è identificabile nel primario, il quale peraltro sotto certi aspetti esercita anche funzioni di dirigente (ad es., nella formazione e aggiornamento tecnico-professionale del personale, e nella scelta degli apparecchi e delle attrezzature di lavoro “d`intesa” con la direzione sanitaria), nel responsabile di una unità operativa, nel dirigente infermieristico, nel dirigente tecnico e, in taluni casi, nell`operatore professionale coordinatore.
Al primario, in particolare, compete come propria responsabilità la direzione e la vigilanza nell`attività lavorativa che gli attribuiscono l`art. 7 del D.P.R. n. 128/1969 e l`art. 63 del D.P.R. n. 761/1979, per il quale egli diviene depositario dell`obbligo di osservanza anche delle norme a tutela della sicurezza del lavoro.
La responsabilità dei preposti nella materia in questione attiene, in genere, soprattutto alla sorveglianza della corretta attuazione delle misure di prevenzione disposte dalla Alta direzione.
E’ opportuno, infine, ricordare che in materia antinfortunistica la responsabilità del dirigente o del preposto in genere non esclude quella del datore di lavoro, tranne in determinati casi di delega liberatoria, essendo stato ribadito il principio di corresponsabilità dal menzionato comma 4 bis dell`art. 1 D.L.vo n. 626/1994, che pone – a carico del datore di lavoro “sempre” e di dirigenti e preposti “nell`ambito delle rispettive attribuzioni e competenze” – l`obbligo di osservare le disposizioni del decreto (16).
Lavoratori. – Altro protagonista della sicurezza è il lavoratore, non più destinatario passivo di precetti da eseguire, ma soggetto attivo e responsabile della sicurezza propria ed altrui.
L`art. 5, comma 1, del decreto n. 626/1994 afferma il principio generale che “ciascun lavoratore deve prendersi cura della propria sicurezza e della propria salute e di quella delle altre persone presenti sul luogo di lavoro, su cui possono ricadere gli effetti delle sue azioni o omissioni”.
L`art. 68 del decreto n. 230/1995 pone a carico del lavoratore una serie di obblighi specifici, anche penalmente sanzionati come si vedrà in seguito, ai quali si è fatto cenno precedentemente. Ovviamente, oltre all`eventuale responsabilità penale, i dipendenti inottemperanti potranno comunque andare incontro a procedimento disciplinare, con irrogazione di sanzioni di crescente gravità, fino al licenziamento.
E’ evidente che occorre avere in considerazione le precipue capacità di ciascun dipendente e le funzioni da lui concretamente svolte – a prescindere dalla qualifica rivestita formalmente e dal teorico profilo professionale conferitogli – per correlarle agli obblighi gravanti sullo stesso in materia di sicurezza.
Responsabile delle apparecchiature. – Come stabilisce l`art. 2 del D.M. 14 febbraio 1997 (richiamato alla nota 12), il responsabile delle apparecchiature è un medico specialista in radiologia, radioterapia o medicina nucleare, individuato dal datore di lavoro (sempre che questi non decida di riservarsi tale compito) ed al quale lo stesso deve garantire ogni mezzo necessario per l`espletamento delle sue funzioni.
Obbligo precipuo della figura professionale in esame – secondo il disposto dell`art. 113 D.L.vo n. 230/1995 – è quello di effettuare i controlli di qualità sulle apparecchiature a disposizione della struttura sanitaria a mezzo del fisico specialista o dell`esperto qualificato, dai quali deve far predisporre il relativi protocolli di riferimento, sottoponendo poi le apparecchiature al giudizio, per quanto concerne la qualità tecnica della prestazione diagnostica o terapeutica, del medico specialista. Inoltre il predetto responsabile deve approntare, per singole apparecchiature o gruppi omogenei di esse o per sale, il manuale di qualità, di cui all`art. 7 del D.M. citato, che contiene i protocolli sopra indicati, i risultati delle prove di collaudo ed i giudizi sulla qualità espressi dal medico specialista. Infine deve segnalare al datore di lavoro lo stato delle apparecchiature che richiedano interventi particolari o siano da utilizzare limitatamente o da dichiararsi obsolete, art. 7 del D.M. citato, che contiene i protocolli sopra indicati, i risultati delle prove di collaudo ed i giudizi sulla qualità espressi dal medico specialista. Infine deve segnalare al datore di lavoro lo stato delle apparecchiature che richiedano interventi particolari o siano da utilizzare limitatamente o da dichiararsi obsolete.
Dalle funzioni sopra indicate è evidente che il responsabile delle apparecchiature, se non è lo stesso datore di lavoro, rientri quanto meno nella figura del preposto.
Medico specialista. – L`impiego delle radiazioni ionizzanti in campo medico è, di regola, consentito soltanto “a seguito di motivata richiesta medica”.
L`art. 110, comma 1, del decreto legislativo in esame riserva l`esercizio professionale della radiodiagnostica, della radioterapia e della medicina nucleare, a medici particolarmente qualificati (specializzazione + conoscenza approfondita della radioprotezione) (17). A questa figura professionale, denominata dal decreto “medico specialista”, sono attribuite rilevanti responsabilità nel settore della protezione del paziente, come stabilisce l`art. 111 del decreto stesso.
Innanzi tutto egli, sempre a seguito della richiesta medica di cui sopra, una volta assicuratosi di non potersi avvalere di esami diagnostici precedenti, deve valutare la possibilità di praticare tecniche alternative, altrettanto efficaci ma meno rischiose per la salute del paziente di quelle con radiazioni ionizzanti, in ossequio a quel “principio di indispensabilità” prima ricordato.
In secondo luogo, in applicazione del “principio di adeguatezza”, deve scegliere le metodologie da utilizzare sulla base del criterio costi (anche in termini di rischio)-benefici, riservando poi particolari cautele a categorie di pazienti maggiormente “sensibili” (bambini e donne in età fertile, gravide, in allattamento).
Il medico specialista, poi, assieme al fisico specialista o all`esperto qualificato, è direttamente coinvolto nel “controllo di qualità” delle apparecchiature radiologiche e di medicina nucleare funzionanti, a lui competendo il giudizio sulla qualità tecnica della prestazione diagnostica o terapeutica, da fornire al responsabile delle apparecchiature per l`emissione del parere di accettabilità delle stesse (18).
Altra importante incombenza del medico specialista è quella di provvedere alla dettagliata registrazione delle informazioni circa indagini e trattamenti con radiazioni ionizzanti relativi a ciascun paziente, come stabilito dall`art. 114 del decreto, in appositi registri da trasmettersi annualmente all`autorità sanitaria locale competente per territorio, nonché di annotare sul “libretto radiologico personale” del paziente ogni prestazione allo stesso effettuata.
Fisico specialista. – Anche a questa figura professionale il decreto in esame riserva importanti responsabilità nell`ambito della radioprotezione soprattutto, come si è detto, per quanto concerne la valutazione preventiva, la ottimizzazione e verifica delle dosi impartite ai pazienti, nonché il controllo di qualità su ogni tipo di apparecchiatura radiologica, attività per la quale può avvalersi di tecnici sanitari di radiologia medica o di personale con specifica preparazione professionale, come prevede il D.M. (Sanità) 14 febbraio 1997 (19). L`incarico per l`effettuazione dei controlli di qualità deve essere conferito dal datore di lavoro, al fisico specialista o all`esperto qualificato della struttura, per iscritto; quando viene affidato ad entrambi, occorre inoltre l`individuazione specifica dell`apparecchiatura oggetto dell`incarico.
Il fisico specialista, poi, deve operare in stretta collaborazione col medico specialista, il quale a sua volta è tenuto ad avvalersi della collaborazione del primo, ai fini della radioprotezione del paziente, in ogni caso di utilizzazione dei c.d. impianti complessi (20), relativamente alla messa in atto delle procedure fisiche, dosimetriche ed informatiche, ed entrambi sono responsabili dell`accettazione delle apparecchiature e delle sorgenti.
Esperto qualificato. – Le competenze dell`esperto qualificato sono correlate alle attribuzioni del responsabile delle apparecchiature in relazione alla esecuzione dei controlli di qualità ed alla predisposizione dei protocolli, specificamente indicati dal Ministero della sanità, in alternativa al fisico specialista, sempre che non si tratti di impianti complessi.
Per mezzo dell`esperto qualificato, poi – che non può essere né un dirigente né un preposto ed il cui nominativo con la formale accettazione dell`incarico deve essere comunicato all`Ispettorato provinciale del lavoro territorialmente competente – il datore di lavoro assicura la sorveglianza fisica della protezione dei lavoratori, attraverso le attribuzioni e gli obblighi specificamente previsti dagli artt. 79, 80, 81 del decreto legislativo.
5. Reati speciali. – Il D.L.vo n. 230/1995 dedica il capo XI (artt. 136-143) al sistema sanzionatorio.
La scelta del legislatore, giustificata dai notevoli potenziali rischi derivanti dall`utilizzazione e gestione di sostanze radioattive, è nel senso di considerare tutti i comportamenti vietati come illeciti penali, quantunque contravvenzionali, prevedendo generalmente la pena alternativa (arresto o ammenda) ma, in alcuni casi più gravi, quella cumulativa (arresto e ammenda). Queste ultime contravvenzioni non riguardano, però, tranne una (art. 140, comma 1), la problematica in esame, e cioè l`utilizzo di radiazioni ionizzanti nelle strutture ospedaliere (21).
Non figurano più, quindi, nel detto sistema sanzionatorio, contravvenzioni punite con la sola pena pecuniaria, contemplate invece dal precedente D.P.R. n. 185/1964, con le ovvie conseguenze in materia di estinzione delle stesse per prescrizione o oblazione.
L`art. 139 D.L.vo n. 230/1995, conservando lo schema del vecchio decreto, sanziona distintamente le violazioni – in materia di protezione sanitaria dei lavoratori – commesse dai datori di lavoro e dirigenti (comma 1), dai preposti (comma 2), dai lavoratori stessi (comma 3), dagli esperti qualificati e dai medici addetti alla sorveglianza medica (comma 4), nonché da chi svolga attività di servizio di dosimetria (comma 5).
L`art. 140 – nell`ambito della protezione sanitaria della popolazione, e quindi anche dei pazienti – sanziona invece “chiunque” violi i limiti di esposizione, le norme generali di protezione, nonché le disposizioni riguardanti la taratura dei mezzi di misura e gli apparecchi di misura individuali, il controllo di qualità; svolga indagini radiodiagnostiche con fini medico-legali o di assicurazione, senza porre particolari attenzione al processo di giustificazione; utilizzi – ai detti fini e per gli screening preventivi – la radioscopia diretta; effettui esami radioscopici diretti, senza intensificazione di brillanza, o indagini schermografiche comunque utilizzate. La norma in esame, come si è detto, stabilisce una sanzione più severa (arresto da sei mesi a tre anni e ammenda da venti ad ottanta milioni di lire) nei casi di grave o continuato superamento dei limiti di esposizione di cui all`art. 96.
Come si evince dalla lettura del testo normativo, i reati previsti dagli artt. 139 e 140, commi 2 e 3, possono essere commessi soltanto da un soggetto determinato, mentre quelli di cui all`art. 140, commi 1 e 4, da una più ampia categoria di persone, sebbene aventi specifiche mansioni e responsabilità nell`ambito della struttura sanitaria. Ovviamente, anche in caso di reato c.d. “proprio”, è sempre ipotizzabile il concorso dell`extraneus.
Sotto il profilo intenzionale, trattandosi di contravvenzioni, si risponde anche solo a titolo di colpa, e cioè quando l`evento, non voluto dall`agente, si verifichi a causa di negligenza, imprudenza, imperizia, inosservanza di leggi, regolamenti, ordini o discipline (art. 43 c.p.).
Si rileva, inoltre, come la maggior parte delle contravvenzioni in esame abbia natura permanente, il che è frequente per i reati in materia antinfortunistica, e ciò – influendo sul termine prescrizionale – amplia notevolmente in concreto la possibilità di perseguire gli autori di essi.
E’ pacifico, poi, che i reati suddetti siano ipotizzabili anche nei confronti di coloro che violano i dettami dei decreti ministeriali, cui il decreto legislativo demanda la propria attuazione. Infatti, in applicazione di una costante giurisprudenza della Corte Suprema di Cassazione in materia di rapporti tra norma primaria e decreti di attuazione (22), il principio della riserva di legge, stabilito dall`art. 25 Cost., si intende rispettato quando la legge dello Stato abbia indicato con sufficiente chiarezza i presupposti, i caratteri ed il contenuto del precetto penale, ed al decreto ministeriale sia demandata la mera funzione integrativa di dettagli tecnici che il legislatore non può prevedere in via generale. Ne consegue, ovviamente, che l`inosservanza di disposizioni contenute nei decreti attuativi, che non costituiscono il logico e naturale corollario delle precise direttrici fondamentali poste dalla legge, non possono integrare le contravvenzioni in questione.
Per espressa previsione del decreto de quo (art. 143), alle contravvenzioni in materia di protezione sanitaria dei lavoratori, “si applica l`istituto della prescrizione di cui agli articoli da 19 a 25 del decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758” (23). Detto istituto non si estende, pertanto, alle altre violazioni, come ad esempio quelle in materia di protezione della popolazione, e quindi dei pazienti.
Come si ricorda, quest`ultimo menzionato decreto (24) – oltre a decriminalizzare molte violazioni, ad introdurre una diversa competenza in ordine alle violazioni depenalizzate, a sanzionare nuovi obblighi, ad inasprire le sanzioni delle contravvenzioni in materia di igiene e sicurezza del lavoro, già aggravate rispetto alla previgente normativa dal D.L.vo n. 626/1994 – ha innovato profondamente le procedure di ispezione e di accertamento, per rendere il sistema sanzionatorio più adeguato ed efficiente, e, sostituendo la vecchia “facoltà di diffida” con l`”obbligo di prescrizione” (25), ha introdotto una nuova causa di estinzione delle contravvenzioni suddette.
In definitiva e per sommi capi, l`organo di vigilanza con funzioni di P.G., constatata la sussistenza di una violazione della specifica normativa antinfortunistica (nel nostro caso, di radioprotezione), impartisce al contravventore una formale “prescrizione”, fissandogli un termine per la regolarizzazione, e riferisce nel contempo la notizia di reato al pubblico ministero, ex art. 347 c.p.p., che, iscrittala nell`apposito registro, sospende il procedimento penale, in attesa di ulteriori comunicazioni dall`organo di vigilanza.
Adempiuta tempestivamente e correttamente la prescrizione, il contravventore viene quindi ammesso alla c.d. oblazione amministrativa, versata la quale, il reato si estingue. L`azione penale prosegue, invece, nel caso non venga, per qualsiasi motivo, percorso l`iter procedurale sopra descritto.
Questa possibilità di estinguere il reato, non è applicabile, come si è detto, alle contravvenzioni in materia di radioprotezione dei pazienti, per le quali rimane però percorribile la strada codicistica – prevista dall`art. 162 bis c.p. – della c.d. oblazione “speciale”, che è sempre rimessa alla discrezionalità del giudice e non è consentita “quando permangono conseguenze dannose o pericolose del reato eliminabili da parte del contravventore”. In altri termini, nel caso di reati permanenti, tutte le volte che non sia cessata la permanenza.
I reati previsti dal decreto legislativo in esame possono, inoltre, concorrere con i delitti di omicidio colposo o lesioni colpose (artt. 589 e 590 c.p.), tutte le volte che alla violazione della normativa radioprotettiva in questione sia collegabile uno di tali eventi dannosi.
Resta, poi, fuori dalla problematica in esame quella, molto ampia, riguardante la c.d. colpa medica (responsabilità professionale del sanitario), che può concretizzarsi, ovviamente, anche nella violazione di specifiche disposizioni del decreto legislativo n. 230/1995.
(1) Con legge 30 luglio 1990, n. 212 (art. 4), è stata concessa delega per l`attuazione delle direttive 80/836, 84/466 e 84/467, in materia di tutela delle radiazioni ionizzanti per i lavoratori, la popolazione e le persone sottoposte ad esami e interventi medici; con legge 19 febbraio 1992, n. 142 (art. 41), la delega è stata ampliata alla direttiva 89/618, in materia di informazione della popolazione per i casi di emergenza radiologica; con legge 22 febbraio 1994, n. 146 (art. 6), sono state incluse nella delega le direttive 90/641 e 92/3, in materia, rispettivamente, di protezione operativa dei lavoratori esterni dai rischi di radiazioni ionizzanti e di sorveglianza e controllo delle spedizioni transfrontaliere di residui radioattivi.
(2) L`art. 3 di detto decreto rinvia – per quanto concerne le definizioni utili all`applicazione dello stesso – anche a “quelle di cui all`art. 2 del decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626”; il successivo art. 59, comma 4, riguardante la protezione sanitaria dei lavoratori, ricorda inoltre: “Il rispetto delle norme del presente capo non esaurisce gli obblighi cui sono tenuti i datori di lavoro, i dirigenti, i preposti, i lavoratori e i medici competenti, ai sensi del decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, per il quale restano altresì ferme le attribuzioni in ordine alle funzioni di vigilanza stabilite ai sensi dello stesso decreto”.
(3) Modifiche apportate con D.L.vo 19 marzo 1996, n. 242.
(4) Quattro di questi decreti ministeriali portano la data del 14 febbraio 1997 e danno attuazione agli artt. 111, commi 10 e 11, 112, comma 3, e 113, comma 2, D.L.vo n. 230/1995; tre sono del 21 febbraio 1997; due del 29 dicembre 1997, e l`ultimo del 15 luglio 1998.
(5) Art. 2087 c.c.: “L`imprenditore è tenuto ad adottare nell`esercizio dell`impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l`esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l`integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro”.
(6) “Art. 24 (Rapporti o scuotimenti). Nelle lavorazioni che producono scuotimenti, vibrazioni o rumori dannosi ai lavoratori, devono adottarsi i provvedimenti consigliati dalla tecnica per diminuirne l`intensità”.
(7) “Art. 41 (Misure tecniche, organizzative, procedurali). Il datore di lavoro riduce al minimo, in relazione alle conoscenze acquisite in base al progresso tecnico, i rischi derivanti dall`esposizione al rumore mediante misure tecniche, organizzative e procedurali, concretamente attuabili, privilegiando gli interventi alla fonte”.
(8) Detta norma, tra le misure generali di tutela dei lavoratori, al comma 1 lett. b), indica la “eliminazione dei rischi in relazione alle conoscenze acquisite in base al progresso tecnico e, ove ciò non è possibile, loro riduzione al minimo”.
(9) La complessa problematica è stata recentemente affrontata in termini pressoché analoghi (v. C.M. GRILLO, Strutture sanitarie pubbliche: sicurezza sul lavoro e responsabilità penali, in Giust. pen. 1998, II, 602).
(10) D.L.vo 30 dicembre 1992, n. 502, modificato ed integrato dal D.L.vo 7 dicembre 1993, n. 517.
(11) D.L.vo 3 febbraio 1993, n. 29 – Razionalizzazione dell`organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego.
(12) Così R. GUARINIELLO, Commento al D.L.vo n. 626/94.
(13) C.M. GRILLO, Sicurezza ed igiene del lavoro: nuovo apparato sanzionatorio e primi problemi, in Cass. Pen. 1995, pp. 2720-2731.
(14) Così il D.M. (Sanità) 14 febbraio 1997 “Determinazione del tipo, modalità e periodicità del controllo di qualità da parte del fisico specialista o dell`esperto qualificato delle apparecchiature radiologiche e di medicina nucleare, ai sensi dell`art. 113, comma 2, del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 230”.
(15) In effetti tale decreto deve ritenersi ormai superato, a seguito dell`emanazione dei c.d. decreti di riordino dei servizi sanitari, richiamati alla nota 10.
(16) Interessante in proposito è la sentenza della Corte Suprema (sez. III, 31 luglio 1997, n. 7726, Medulla ed altri), adottata in un procedimento penale che vedeva imputati l`amministratore straordinario di una Usl, ed il vice commissario straordinario a lui succeduto, per violazioni dei D.P.R. nn. 303/1956 e 185/1964. In essa, ribadita la possibilità della delega da parte del “datore di lavoro”, si afferma che la stessa “non estromette in modo illimitato ed incondizionato il delegante da ogni responsabilità connessa all`esercizio di funzioni o di compiti inscindibili dalla sua posizione soggettiva”. Pertanto la Corte riteneva definitivo il trasferimento al delegato dei compiti e della connessa responsabilità di natura strettamente gestionale, inerente all`espletamento di attività tecniche, ma giungeva ad opposte conclusioni con riferimento all`esercizio di poteri generali di organizzazione implicanti competenze decisionali, “in concreto non esercitabili dal delegato, ovvero esercitabili in modo condizionato, sulla base cioè di ulteriore intervento del delegante”. Nella specie, tra l`altro, non veniva riconosciuta efficacia liberatoria alla delega al primario di radiologia dei poteri decisionali in ordine all`approntamento di ambienti idonei per lo sviluppo di lastre radiografiche, giacché l`iniziativa comportava un impegno di spesa da parte dell`ente, e dunque spettava al rappresentante legale dello stesso il compito di predisporre le strutture idonee al corretto espletamento del servizio. Si ricorda, solo per riepilogare alcune importanti tappe giurisprudenziali, che in passato, dopo molti contrasti, le sezioni unite della Corte di cassazione (14 ottobre 1992, n. 9874, Giuliani) hanno affermato che “i soggetti penalmente responsabili debbono essere individuati in relazione sia alle mansioni da ciascuno effettivamente esercitate, sia all`oggettività delle carenze rilevate, e, quindi, le deficienze strutturali debbono essere addebitate al presidente dell`unità sanitaria locale, mentre le deficienze occasionali inerenti all`ordinario buon funzionamento delle strutture vanno riferite ai titolari dei servizi tecnici”. Successivamente la Corte Suprema (sez. III, 30 dicembre 1996, Antonacci) ha individuato i compiti del presidente o amministratore e del direttore sanitario: “al direttore sanitario spetta la vigilanza e l`organizzazione tecnico-sanitaria, mentre al presidente compete il controllo su tutta l`organizzazione amministrativa e gestionale”. Ha poi puntualizzato (sez. III, 30 giugno 1997, n. 5181) che l`individuazione dei destinatari della normativa sulla sicurezza del lavoro “nell`ambito di enti ad organizzazione complessa e differenziata (quale la Usl), deve avere come parametro di riferimento non la qualifica rivestita, ma la ripartizione interna ed istituzionale delle specifiche competenze”.
(17) Vedasi in proposito il D.M. (Sanità e Università e ricerca scientifica e tecnologica) 21 febbraio 1997 “Titoli di studio e qualificazioni professionali richieste per l`esercizio professionale della radiodiagnostica, della radioterapia e della medicina nucleare nonché per le attività diagnostiche complementari all`esercizio clinico e per quelle di competenza del fisico specialista”.
(18) Così dispone l`art. 113 D.L.vo n. 230/1995; vedasi anche il decreto ministeriale indicato alla nota 14.
(19) Vedi nota 14.
(20) D.M. (Sanità) 14 febbraio 1997 “Individuazione degli impianti complessi di radioterapia e di medicina nucleare, ai sensi dell`art. 111, comma 11, del D.L.vo 17 marzo 1995, n. 230”.
(21) E’ comminata la pena cumulativa solo per cinque contravvenzioni, previste dagli artt. 137, comma 4 (raccolta e traffico di rifiuti radioattivi senza autorizzazione ministeriale), 137, comma 5 (installazione di deposito o di smaltimento di rifiuti radioattivi senza nulla osta ministeriale preventivo o non osservando le specifiche prescrizioni dello stesso), 138, comma 1 (esercizio di impianti nucleari senza licenza), 140, comma 1 sec. per. (superamento grave o continuato dei limiti di esposizione) e 141 (omissione di adempimenti in caso di attuazione del piano di emergenza esterna o di trasporto di materie radioattive).
(22) Tra le altre: sez. III, 27 maggio 1993, Porcelli; sez. IV, 18 settembre 1992, n. 10718.
(23) Tale decreto (“Modificazioni alla disciplina sanzionatoria in materia di lavoro”) è stato emanato sulla base della legge 6 dicembre 1993, n. 499, recante delega al Governo per la riforma dell`apparato sanzionatorio suddetto.
(24) Vedasi in proposito op. cit. sub nota 13, par. 2 e 3.
(25) Per una approfondita disamina dei poteri (d`accesso, di disposizione e di diffida) riconosciuti dalla vecchia normativa, prima agli ispettori del lavoro e poi agi ispettori delle Usl, vedasi: C.M. GRILLO, Unità sanitaria locale e tutela della salute nei luoghi di lavoro: i “superpoteri” dell`ufficiale di polizia giudiziaria, in Giur. mer. 1992, pp. 1029-1042.

References: art. 2
sui generis
 art. 7
 art. 347
 art. 59
 Art. 2087
 Cass. 
 sentenza