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Timestamp: 2020-01-21 13:34:16+00:00

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Julgamento das Contas Municipais - Giovani & Advogados Associados
Posted on 12 de março de 2019 14 de agosto de 2019 by Gustavo
O desenvolvimento desta pesquisa monográfica conduz à certeza da necessidade de um maior conhecimento das normas constitucionais e infraconstitucionais que regem o JULGAMENTO DAS CONTAS MUNICIPAIS, assim como de aprofundar e alargar o seu estudo, a fim de dirimir questões intrincadas, cujas orientações seguem rumos dicotômicos que, por seu turno, se multiplicam consoante se aprofunda o questionamento.
O tema que ora se apresenta é de grande relevância na época atual, onde a prestação de contas do administrador municipal é sempre nebulosa e conflitante com a legislação vigente e, na grande maioria, está sistematicamente infringindo tais regramentos.
E o agravamento dessa situação se torna mais preocupante quando se verifica que a infração decorre de órgãos ou poderes que deveriam dar exemplo do compromisso com o orçamento e com as metas aprovadas pelo Poder Legislativo, cujos principais pontos fixam o limite das despesas.
Num primeiro momento, a matéria a ser desvendada diz respeito à prestação de contas, envolvendo a obrigatoriedade de sua prestação, por entender-se que o ente municipal é o fundamento de uma federação e que dele é que devem partir todas as iniciativas na busca de soluções para atender a todas as necessidades da população, direcionando-se a um verdadeiro Estado Democrático de Direito.
Já no item a seguir, será alcançado o âmago central da questão, ou seja, o julgamento das contas municipais, a começar pela sua natureza administrativa e os vários deslocamentos na busca de dados concretos para possibilitar colacionar os mais elucidativos, a fim de discorrer sobre as normas e princípios da Lei Maior e dos regramentos infraconstitucionais.
E, como não poderia deixar de ser, foi incluído um dos pontos cruciais do tema, qual seja o sistema de fiscalização das contas municipais que impõe uma efetiva fiscalização, não só pelo órgão técnico como também pelo político administrativo.
A competência para o julgamento das contas municipais é sem dúvidas, um ponto a ser debatido, inclusive para dirimir questões de extrema importância para o julgamento das contas municipais, por existirem ocasiões em que elas são desmembradas para se submeterem a julgamento por órgãos distintos.
O devido processo legal por se tratar de disposição constitucional, onde o Município deve demonstrar suas assertivas, com a produção de provas a confortar-lhe a pretensão, tem o intuito de ver as contas municipais julgadas com observância de todos os direitos assegurados nas garantias confortadas no devido processo legal e na ampla defesa. E, para finalizar, a abordagem focalizou o processo judicial em seus vários aspectos.
No decorrer de toda a pesquisa foram transcritos textos legais, decisões jurisprudenciais e orientações doutrinárias, no sentido de um maior aprofundamento ao tema.
– DA PRESTAÇÃO DE CONTAS
2.1.- Obrigatoriedade de prestar contas
Não se pode deixar de reverenciar a grande importância que o Município representa para a nossa Federação em face das atribuições que lhe são conferidas e por ele desempenhadas visando atender às necessidades de todos aqueles que convivem no âmbito de sua jurisdição.
Dessa interação é que exsurge a necessidade de melhor prover os Municípios de recursos e intensificar não apenas o aspecto fiscalizador da aplicação de suas receitas, mas, também, ampliar a orientação para a correta aplicação de suas receitas, em observância às normas pertinentes.
A obrigatoriedade de o administrador público prestar contas decorre de disposições expressas, tanto no nível constitucional como no infraconstitucional. Referida obrigação não é restrita apenas ao administrador, mas, estende-se a todos os demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da administratação, direta, autárquica, empresas públicas e sociedades de economia mista, assim como as fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, em qualquer nível, para o atendimento dos interesses de toda a população.
Na realidade, essa obrigatoriedade por parte do administrador público de prestar contas de sua gestão é, sem dúvidas uma obrigação, não apenas para atendimento de determinações legais específicas, como também advém de normas constitucionais contidas nos arts. 37 e 70 a 75 da Constituição Federal, principalmente no que diz respeito às regras de moralidade e de eficiência. Tratando-se de contas municipais, o art. 35 inc. II, da Constituição Federal prevê a intervenção no Município caso não forem prestadas as devidas contas, as quais deverão estar rigorosamente dentro dos parâmetos da lei.
O parágrafo único do art. 70 da Constituição é taxativo ao prescrever:
“Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos, ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.
Tais regras aplicam-se aos Municípios, em observância ao estatuído no art. 75 da mencionada Constituição, oportunizando, assim, o atendimento das necessidades locais e às exigências legais quanto à prestação das contas.
Sobre o assunto, na abalizada opinião de MEIRELLES[1]
“O dever de prestar contas é decorrência natural da administração como encargo de gestão de bens e interesses alheios. Se o administrador corresponde ao desempenho de um mandato de zelo e conservação de bens e interesses de outrem, manifesto é que quem o exerce deverá contas ao proprietário. No caso do administrador público, esse dever ainda mais se alteia, porque a gestão se refere aos bens e interesses da coletividade, e assume o caráter de um múnus público, isto é, de um encargo para com a comunidade. Daí o dever indeclinável de todo administrador público – agente público ou simples funcionário – prestar contas de sua gestão administrativa, e nesse sentido é a orientação de nossos tribunais”.
Desta forma, todos os atos advindos da administração, pressupõem o dever de prestação de contas, não apenas no que diz respeito a dinheiros públicos, como também à gestão financeira.
Consolidando o entendimento do mestre acima citado CASTRO[2] acrescenta:
“O dever de prestar contas é inerente a quem exerce poder. Quem exerce poder não o faz em nome próprio, mas de outrem. Tratando-se de autoridade administrativa, esta exercita poderes em nome da coletividade, que efetivamente os detém como seus. No só prestar contas, função do administrador, não está subsumida a satisfação de sua gestão, que só se exonerará de responsabilidade administrativa e político-administrativa com a deliberação, acolhendo-as como regulares”.
Desta forma, os administradores municipais devem ter sempre presente à preocupação com as prestações de contas, assim como as respectivas Câmaras, na adequada condução das atribuições que lhes forem conferidas, a fim de assegurarem administrações sérias, preocupadas com o bem comum e com a adequação na aplicação dos recursos financeiros municipais.
Esse acompanhamento é realizado através do controle interno a ser conduzido individualmente pelas entidades administrativas:
– seja revogando ou anulando os seus atos;
– seja pela fiscalização hierárquica;
– seja pela fiscalização financeira;
– seja pelo controle técnico de seus órgãos especializados.
2.2. – Prestação de contas da Administração Municipal
A Constituição Federal ao se referir às contas prestadas pelo Executivo (Presidente, Governador ou Prefeito), a serem prestadas anualmente, situa-os como representantes da pessoa jurídica de direito público interno, membro da Federação.
A prestação de contas não é, pos, de contas de responsabilidade do Poder Executivo, mas do Governo, com o que se apresenta de modo unitário e global com relação a todos os Poderes e órgãos administrativos. Isso porque a prestação de contas é o reverso do sistema orçamentário.
Prestam-se contas para que se verifique, antes de tudo, se houve cumprimento da Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei do Orçamento Anual, no que se refere à área municipal.
Na condição de agente político e Chefe do Executivo municipal, o Prefeito é responsável pelos atos que, no desempenho de suas funções, pratica, omite-se de praticar ou faz de modo inconveniente, do ponto de vista legal. E, a partir daí, vem a sua responsabilidade, de prestar contas.
A prestação de contas no âmbito municipal é feita à Câmara Municipal, que julgará depois de lançado o parecer prévio do Tribunal de Constas Estado ou dos Municípios ou dos Conselhos; segundo o estabelecido no § 1º, do art. 31 da Constituição Federal.
É oportuno que se esclareça que, somente os Municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro possuem Tribunais de Contas Municipais. A criação de outros se acha constitucionalmente vedada pelo § 4°, do referido art. 31.
A prestação de contas no Município é regida pelo art. 75 da Constituição Federal, que manda aplicar, no que couber, as normas estabelecidas nos arts. 70 a 74 do mesmo diploma legal, onde estão contidas as regras referentes à fiscalização contábil, financeira e orçamentária da União, donde deverá ser promovida a substituição dos termos “Presidente da República” e “Congresso Nacional”, por “Prefeito Municipal” e “Câmara Municipal”.
Numa congregação harmônica com as normas constitucionais, a matéria é igualmente regida por leis ordinárias, tanto federais como estaduais.
Entrou em vigência em 04 de maio de 2000, a Lei Complementar nº 101, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. No Estado de Minas Gerais, a disciplina fica por conta da Lei Complementar nº 33, de 28 de junho de 1994 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas), e a Constituição do Estado de Minas Gerais disciplina a fiscalização e controle por meio dos arts. 73 a 82.
Seguindo todos os preceitos constitucionais e normas infraconstitucionais, o administrador municipal não encontrará qualquer obstáculo para aprovação de suas contas. Ocorrendo qualquer dificuldade perante o Tribunal de Contas do Estado ou da Câmara Municipal, poderá efetuar os esclarecimentos necessários à sua defesa.
2.3.- Direito à ação de prestação de contas
A questão do direito de ação à prestação de contas tem dado motivo para grandes divergências, tanto doutrinárias como jurisprudenciais, como é o caso do Tribunal de Justiça[3] de Minas Gerais que sempre tem negado o exame das lides relativas à prestação de contas dos Prefeitos municipais, sob o argumento da impossibilidade jurídica do pedido. Para o Tribunal mineiro “não haveria em nosso ordenamento jurídico norma legal que autorize ao Prefeito ou Presidente da Câmara, e, assim, aos ordenadores de despesas promover, em juízo o controle de suas prestações de contas”.
Em outra decisão, provinda do Superior Tribunal de Justiça [4] que assentou: “conferir a ordem jurídica ao administrador público o direito de questionar judicialmente a “regularidade do processo de julgamento de contas e a existência dos motivos atinentes ao ato de rejeição”. A orientação adotada funda-se em que o ato de rejeição das contas, proferido pelas Câmaras de Vereadores, com apoio em parecer técnico dos Tribunais de Contas, é de natureza administrativa e, como tal, sujeita à apreciação do Judiciário como ocorre com os atos administrativos em geral, seja quanto aos seus aspectos formais, sejam no tocante à procedência da sua motivação.
A abrangência do controle judiciário diz respeito, aos aspectos formais e substanciais do julgamento administrativo. Os aspectos formais se consubstanciam no princípio do devido processo legal, qual seja:
a) – o direito de defesa;
– o contraditório;
– a instrução probatória;
– as razões;
– a defesa verbal;
– o julgamento motivado.
Os aspectos substanciais são os pertinentes à regularidade ou não da prestação de contas. O Judiciário deverá examinar se houve ou não:
– dolo ou culpa do prestador de contas;
ou se, ao contrário, as contas foram devidas e corretamente prestadas.
A despeito do entendimento do Superior Tribunal de Justiça[5], repetiu-se a tese da impossibilidade jurídica do exame das contas pelo Judiciário. Nesse julgamento, foi destacado o ensinamento de Hely Lopes Meireles[6], que, todavia, defende posição oposta. Na mesma AC 52.933/9, também foi indicado José Nilo de Castro[7] como favorável à tese de controle exclusivo pela Câmara Municipal, pelo que estaria vedado ao Judiciário examinar a regularidade das contas ou da prestação de contas.
Orienta-se a interpretação constitucional no sentido de que o órgão competente para o julgamento das prestações de contas é o Tribunal de Contas, muito embora apenas emitem parecer prévio, de caráter opinativo, não vinculante como órgão, no caso, auxiliar do Congresso Nacional, da Assembléia Legislativa e da Câmara Municipal, na tarefa legislativa de fiscalização das contas de Governo.
Vale aqui esclarecer que a expressão “auxiliar” não significa hierarquizado ou subordinado. O Tribunal de Contas possui autonomia constitucional, o que se verifica, principalmente, pelas garantias constitucionais de independência e vitaliciedade conferida aos seus membros em igualdade com os Ministros do Superior Tribunal Federal.
Pela atual Constituição Federal, compete ao Poder Legislativo o julgamento das contas do Chefe do Executivo, considerado em três níveis:
– o federal;
– o estadual;
– o municipal
donde o Tribunal de Contas funciona como órgão auxiliar, atuando na esfera opinativa.
Detém o Poder Legislativo Municipal a função fundamental de fiscalização contábil, financeira, orçamentária operacional e patrimonial do Município. Assim reza o art. 31 da Constituição federal; “A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei” isto é, na forma da Lei Federal nº 4.320, de 17.04.64, cujos artigos 76 a 80 disciplinam o controle interno da Administração Municipal.
O controle externo, de competência da Câmara Municipal, será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos de Contas dos Municípios, onde houver (§ 1º, art. 31).
O parecer prévio, emitido pelo Tribunal de Contas, sobre as contas que o prefeito deve anualmente prestar, é condição sine qua non para que a Câmara Municipal exerça, na plenitude, o controle externo, parecer prévio esse que só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal (§2º, art.31).
Assim é que as contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Legislativo com o parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. Compete, exclusivamente à Câmara Municipal julgar as contas do Executivo Municipal, com base no parecer técnico prévio emitido pelo Tribunal de Contas.
As contas do Município compreendem:
a) – as do Executivo;
b) as da Mesa-Diretora da Câmara Municipal.
Ressaltando, porém, que a emissão do parecer prévio do Tribunal de Contas dar-se-á apenas sobre as contas do Prefeito. É que as contas do Prefeito na Câmara, após votação na forma regimental, serão julgadas através do julgamento político-administrativo, aprovando ou rejeitando o parecer prévio, materializando-se a deliberação em decreto legislativo.
O parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente sinaliza a conclusão da fase instrutória do processo de prestação de contas, dentro da sistemática constitucional do controle externo. Desta forma, o parecer prévio remanesce imodificável, no nível de assessoramento independente da Câmara, não havendo como substituí-lo por outro, como contestá-lo, no âmbito do Tribunal de Contas, depois de emitido, não obstante se possa rejeitá-lo por dois terços dos membros da Câmara Municipal.
Incumbe à Câmara Municipal, no prazo legal estabelecido na Lei Orgânica, julgar as contas do Prefeito com o parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente, Inadmissível, até mesmo inconstitucional, disposição de Lei Orgânica prescrevendo que, não julgadas as contas no prazo legal, consideram-se as mesmas aprovadas ou rejeitadas, consoante o parecer prévio. Isto porque não existe aprovação ou rejeição ficta.
O julgamento se impõe, e com motivação em qualquer das duas hipóteses: rejeição ou aprovação do parecer prévio, observando-se o princípio do contraditório e da ampla defesa.
Aprovadas as contas, o Prefeito está liberado da responsabilidade administrativa ou político-administrativa referente às mesmas contas, ficando, no entanto, responsável pelos ilícitos penais ou civis praticados naquele exercício financeiro.
Rejeitando as contas do Prefeito, a Câmara pode promover-lhe a responsabilização, no caso do Prefeito, pelas infrações político-administrativas e, ocorrendo ilícito penal e civil, sua responsabilização específica se fará mediante provocação do próprio Tribunal de Contas ou órgão equivalente, junto ao Ministério Público Estadual.
Segundo assevera CASTRO[8] “O julgamento é do Legislativo, porque o Parlamento pode acolher ou desprezar a opinião do Tribunal de Contas, porque fala em nome dos contribuintes e do povo, que são os donos do negócio”.
Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída por lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de conta de todos os responsáveis por bens ou valores públicos. .
– DO JULGAMENTO DAS CONTAS MUNICIPAIS
3.1.- Natureza do julgamento das contas municipais
A Câmara Municipal, além do desempenho de suas atribuições institucionais legislativa, exerce, também a de controle e fiscalização, de assessoramento do Executivo.
A função de controlar e fiscalizar as contas se desenvolve, através de um processo, donde já deverá se encontrar incluso o parecer prévio do Tribunal de Contas do Estado em que as contas do governo são submetidas a julgamento perante a Câmara Municipal. Como é óbvio, não se trata de processo judicial, uma vez que seu mérito refoge ao alcance do Poder Judiciário, podendo, inclusive, ser este chamado para verificar a obediência das formalidades intrínsecas do procedimento. Da mesma forma que não se enquadra no Poder Legislativo, uma vez que sua função especificar não é de elaboração legislativa. Voltar-se-á, portanto, para a função política-administrativa, pois é nesse o âmbito que deverá ser apreciado.
Reafirmando tal posicionamento, o grande mestre LOPES MEIRELLES[9] assim se manifesta:: “A função de controle e fiscalização da Câmara sobre a conduta do Executivo tem caráter policio-administrativo…”
É bem verdade que existem posicionamentos que não se coadunam com o entendimento anteriormente mencionado, como é o caso de Minas Gerais, onde os desembargadores José Fernandes Filho e Lúcio Urbano, dentre outros, entendem que o julgamento das contas municipais é ato essencialmente político.
Por seu lado, o desembargador José Fernandes Filho, corroborando com o entendimento acima citado, chega mesmo a afirmar que a Câmara não julga o Prefeito, contradizendo-se, assim, como se poderá constatar no contexto da ApCIV 37.900/8, donde foi relator, in verbis:
“O julgamento, de natureza política, se faz através de processo de votação nominal. O vereador, ao votar, pela aprovação ou pela rejeição das contas, não estará julgando o Prefeito. Se este julgasse, incidiriam as garantias do contraditório, da ampla defesa e do voto motivado”.
Se realmente considera que não existe julgamento, porque mencionou “O julgamento, de natureza política…” Não há como concordar com o ilustre desembargador, isto porque, efetivamente o Prefeito é julgado pela Câmara Municipal, posição essa que decorre não apenas da doutrina e da jurisprudência, como da própria lei e da inelegibilidade do administrador que tiver suas contas rejeitadas sob o fundamento de irregularidade insanável, além de encargos ou gravames quando forem julgadas regulares.
A Constituição Federal, por seu art. 31 e parágrafos, trata sobre o controle da administração municipal, que estabelece que a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante auxílio do Tribunal de Contas dos Estados, cujo parecer somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
Em observância os preceitos contidos no art. 75 da Constituição Federal, aplicam-se, no que couber, as contas dos Prefeitos municipais. O art. 72, ao fazer remissão ao § 1º, do art. 1166, do mesmo diploma legal, prevê a possibilidade da oitiva da autoridade governamental, fixando, também, o prazo para os esclarecimentos necessários.
O art. 166 acima citado contém matéria especificamente orçamentária, donde o inc. I do § 1º dispõe que caberá à comissão permanente examinar e emitir parecer sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República, cuja direcionamento se volta para o Prefeito, com obediência ao art. 75.
Do contexto do referido dispositivo, extrai-se que, além da obediência ao devido processo legal e à ampla defesa, deverá haver efetivo julgamento das do administrador pelo Legislativo, tal como assim o determina o art. 71, dando ensejo à decisão com conseqüências gravíssimas caso sejam reconhecidas irregularidade insanáveis.
A Constituição do Estado de Minas Gerais prevê em seu art. 180, que: “A Câmara Municipal julgará as contas do Prefeito, mediante parecer prévio do Tribunal de Contas…”
E, como complementação, a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, Lei Complementar nº 33, datada de 28 de junho de 1994, disciplina, através dos arts. 36 a 40, o julgamento das contas No art. 36 prescreve que: “Em todas as etapas do processo de julgamento de contas será assegurada ao responsável ou a interessado ampla defesa.
O Tribunal de Contas do Estado não julga as contas do Prefeito, emite apenas e unicamente um parecer técnico, donde o julgamento é atribuído à Câmara Municipal. Já os arts. 53 e 54 tratam especificamente sobre a fiscalização e o controle das contas dos Prefeitos municipais.
O art. 1º, inc. I letra “g”, da Lei Complementar nº 64/90, prevê expressamente uma penalidade ao administrador público que tiver suas contas, quando julgadas, rejeitadas por irregularidade insanável, tornando-o inelegível pelo prazo de cinco (05) anos, contados da data da decisão.
Constatando-se, assim, a gravidade das conseqüências do julgamento efetuado pela Câmara Municipal com relação às contas do Prefeito.
O art. 81 da Lei nº 4.320/64, por seu turno, impõe ao Poder legislativo a obrigatoriedade de verificar a probidade da administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos, assim como o cumprimento da Lei Orçamentária. Tudo isso será efetivado através de um processo, donde a prestação de contas da municipalidade será remetida ao Tribunal de Contas do Estado, que deverá, após rigorosa análise técnica, emitir seu parecer técnico. Com o parecer técnico, o processo das contas do Município será encaminhado à Câmara Municipal para julgamento.
Diz-se que referido processo é político-administrativo porque contém não apenas aspecto administrativo da municipalidade, como também político, para verificação da conveniência e oportunidade dos atos praticados pela Administração Pública.
Sobre o tema, assim preleciona CASTRO[10]
“Não se trata de um processo meramente administrativo, mas constitucional-administrativo (julgamento das contas, aprovando ou rejeitando o parecer prévio do Tribunal de Contas), de gravíssimas conseqüências. É que, ocorrendo o julgamento pela rejeição das contas – como, v.g. negando-se antes vista das mesmas ao prestador -,m este resultado atrai sanção política, de que cogite o art. 1º, I, da Lei Complementar Federal 64/90”.
Tal como se poderá constatar, o processo que julga as contas municipais deverá obedecer não Apenas as regras políticas advindas da Câmara Municipal, como também as regras de Direito Administrativo, a que o mesmo deverá se sujeitar.
Em outra decisão proferida, tendo como relator do Desembargador Cláudio Costa, sobre o parecer prévio do Tribunal de Contas, assim se manifestou:
“Instara-se, em seguida, o processo legislativo de julgamento das contas, que a sentença, com remissão a Hely Lopes Meirelles, considera administrativo: Esse julgamento que o legislativo faz das contas prestadas pelo executivo, no âmbito municipal, há de ser feito no desdobrar de um processo administrativo. (…). No caso destes autos, o processo que se teme um processo de controle onde, realiza verificações e declara situação, direito ou conduta do servidor”.[11]
Donde se conclui que o ato de rejeição das contas proferido pelas Câmaras Municipais com observância do parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas é de natureza administrativa, sujeitando-se, pois, à apreciação do Poder Judiciário, tal como ocorre com os atos administrativos em geral.
3.2.- Aplicação dos direitos inerentes do Processo Administrativo
Em todo processo administrativo devem ser aplicadas duas normas constitucionais tais como:
– a obediência ao devido processo legal, cuja submissão advém do inc. LIV, do art. 5º da Constituição Federal, que reza: “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”.
– Pressupondo-se, assim que, a qualquer disposição à norma contida no inc. LV do dispositivo referido, ao prescrever que: “Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
O parágrafo 1º do mesmo artigo impõe aplicação imediata das regras definidoras dos direitos e garantias fundamentais. Os enunciados legais contidos nos incisos LIV e LV do art. 5º estão inscritos no Capítulo I, que se refere aos direitos e deveres individuais e coletivos. Evidenciando-se, assim, ser inquestionável a obediência ao regramento nele expresso, verificando-se, pois, a necessidade de aplicação, ao processo administrativo, dos institutos do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
Na época atual, é notório o avanço do reconhecimento dos direitos de toda pessoa humana, em todos os sentidos, surgindo uma gama imensa de direitos individuais protegidos pelas constituições, com lugar de destaque para a brasileira.
Em razão disso, as fases e o desenrolar do processo de contas municipais, tal como em todo o processo, seja administrativo ou não, há de se garantir o contraditório e a ampla defesa, sem contar as formas de sua instauração e desenvolvimento processadas pelas Casas Legislativas.
No entanto, de acordo com o art. 31 da Constituição Federal, a Câmara Municipal somente aprecia as contas do Chefe do Executivo municipal, deliberando e emitindo decreto de aprovação de contas, pois se trata de atribuição fiscalizadora e controle externo da execução orçamentária.
Referida norma foi inserida pela Constituição Federal para que fossem consolidados os direitos individuais, para permitir que em todas as fases do processo, o interessado seja cientificado de todos os atos, para oportunizar a produção de provas e para viabilizar, no caso de julgamento de contas municipais, a emissão do parecer técnico do Tribunal de Contas, possibilitando, assim, uma decisão correta e justa.
No tocante à tomada de contas dos ordenadores das despesas, prestações e contas das entidades da Administração direta e indireta, enfim, todos os atos administrativos que imponham grave ao administrador, dar-se-á sempre o direito ao contraditório, porque as decisões das Cortes de Contas são capazes de criar, extinguir ou modificar direitos ligados à liberdade ou ao patrimônio das pessoas.
3.3.- Julgamento pelos Tribunais de Contas
O inc. II, do art. 71, da Constituição Federal, ao estabelecer:
“Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedade instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao Erário Público”.
Como se percebe, a norma de destina aos:
– administradores da administração direta e indireta;
– demais responsáveis (da administração direta e indireta);
– fundações e sociedades mantidas pelo Poder Público Federal;
– aqueles que derem causa a perda, prejuízo ao Erário Público.
Desta forma, nenhuma interpretação gramatical, semântica, sistemática, lógica ou semiótica, poderá retirar do contexto do inc.II do ar. 71, da Constituição Federal a conclusão de que o mesmo tenha incluído o julgamento das contas do Poder Legislativo e do Poder Judiciário seja efetivado pelo Tribunal de Contas.
Assinale-se, no entanto que, os vocábulos apreciar (inc. I, do art. 71) e julgar (inc. II, do art. 71), não se prestam à mesma função dos Tribunais de Contas “emitir juízos ou opinamentos administrativos” A distinção mostra-se no plano formal, ao referir-se à competência, compartilhada e exclusiva.
Quando a Constituição se utiliza “julgar” o juízo administrativo dos Tribunais de Contas é exclusivo na esfera administrativa, tanto que se imputar “débito ou multa” terá eficácia executiva a sua decisão. Ao invés, quando aprecia não exaure as instâncias administrativas, cujo juízo final se defere a outro órgão do Poder, ou seja, o Legislativo no caso do parecer prévio.
Sobre o assunto, assinala MELLO[12]
“A doutrina atual aduz que o Tribunal de Contas “não julga pessoas nem dirime conflitos de interesse, mas apenas exerce julgamento técnico de contas. Em termos semânticos, julgar e apreciar podem ser reduzidos a formar opinião sobre, contando como sinônimos nos léxicos.”
Já em relação às contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedade instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e às contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo para o Erário Público, a atuação do Tribunal de Contas não se faz apenas no campo opinativo. Extravasa-se, para alcançar o julgamento. Isto está evidenciado não só pelo emprego, nos dois incisos, de verbetes dsitintos – apreciar e julgar – como também pelo desdobramento da matéria, explicitando-se que, quanto às contas do Presidente da República, (extensivo aos Prefeitos Municipais) que o exame se faz mediante parecer prévio, a ser emitido, como exsurge com clareza.
3.4.- Julgamento ficto
Não existe no ordenamento jurídico brasileiro o sistema de aprovação ficta, se houver omissão do Tribunal de Contas, não emitindo o parecer prévio dentro do prazo legal. [13] Da mesma forma que não se conforma com o texto constitucional, segundo o estabelecido no § 2º do art. 31, da Constituição Federal ou Carta Estadual ou de Lei Orgânica dos Municípios, prevendo que as Câmaras Municipais julgarão as contas indepentendemente do parecer prévio do Tribunal de Contas.
O Tribunal de Justiça de Minas Gerais [14] ementou na seguinte forma:
“Ação direta de inconstitucionalidade n. 12643/3, letra “b”, inc. VII, do art. 39 – 2º do art. 135, arts. 136 e 137 da Lei Orgânica do Municípios de Medeiros – Aprovação ou rejeição das contas por decurso de prazo – Impossibilidade – Ofensa aos arts. 62, XX, 165, § 1º e 180 da Carta Mineira.
“O Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas exerce a fiscalização orçamentária do Município. Porém, sua atuação limita-se aos contornos fixados pela própria Constituição e, entre estes, não está a possibilidade de aprovação ou rejeição de contas por decurso de prazo. Assim, são inconstitucionais as expressões encontradas na letra “b”, inciso VII, do ar. 39: no § 2º do art. 57: no § 1º do art. 135 e nos arts. 136 e 137, todos da Lei Orgânica do Município de Medeiros, porque ofendem o disposto nos arts, 62, inciso XX, 165, § 1º, e 180, da Carta mineira, naquilo que diz respeito à aprovação e à rejeição fictas das referidas contas, sendo defeso ao legislador municipal dispor sobre regras diferentes paro o processo legislativo orçamentário das traçadas pela Constituição Federal.
E, assim o sendo, não há julgamento ficto de contas, como também não há aprovação ficta. Se a Câmara Municipal que detém poder para julgar as contas do Prefeito, e não o fez no prazo, não significa tenha julgado. Impõe-se o julgamento material, efetivo e real, das contas pela Câmara, sendo, este, o único órgão constitucionalmente autorizado a julgar as contas do Poder Executivo Municipal, após a emissão do parecer prévio do Tribunal de Contas, que se consubstancia apenas um pronunciamento técnico, não deliberativo.
No entanto, o Tribunal Superior Eleitoral construiu jurisprudência segundo a qual não se examina incidentalmente a validade constitucional desse ato da Câmara, quando de julgamento de Recursos Eleitorais.
Havendo regra de Lei orgânica dispondo sobre a aprovação por decurso de prazo de contas municipais, a suscitação de inconstitucionalidade dessa regra deverá ser feita através da Justiça comum, quando da defesa na impugnação do registro pelo motivo da rejeição ficta das contas municipais.
A Constituição Federal exige ação do Poder Legislativo, aprovando ou rejeitando as contas, prevalecendo ou não o parecer prévio recomendando aprovação ou rejeição. Não é permitido, por omissão, à Câmara Municipal delegar ao Tribunal de Contas, isto porque, somente o julgamento da Câmara é que pode ser impugnado e não o mero parecer prévio do Tribunal de Contas.
3.5.- Retratação do julgamento
Tem sido comum as Câmaras Municipais, depois de terem julgado irregulares as contas do Prefeito, na mesma legislatura ou em outra, decidirem retratar-se e procederem a novo julgamento, favorecendo ou prejudicando o prestador de contas
Uma vez aprovadas as contas, não poderá haver retratamento, pois a estabilidade das relações jurídicas não admite sejam estas afetadas por novos atos. A autonomia deliberativa e julgadora se concretiza em sua essencialidade. O conceito de decisão definitiva pressupõe a da apreciação final e conclusiva do processo. Não há como se retroceder mais na esfera-político-administrativa. Somente através das vias judiciais é que se poderão rever tais decisões.
No entanto, levando em conta a necessidade de fundamentação para apreciação das contas municipais, e o julgamento não se apresentando com a respectiva fundamentação. Se ocorreu o vício na decisão, de forma essencial e, ou material, pode a Câmara Municipal rever seu ato ilegítimo, rejeitando ou aprovando as contas, desde que prevista na Lei Orgânica esta autorização de retratação.
A retratação, pelo fato da não fundamentação, pode revelar prática ou procedimento de perseguição ou favorecimento político a prestadores de contas municipais, sob pena de declaração judicial de sua nulidade.
FISCALIZAÇÃO, CONTROLE E COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO DAS CONTAS MUNICIPAIS
4.1. Sistema de fiscalização e controle das contas municipais
No exercício de suas funções, a Administração Pública Municipal se sujeita a controle, cuja finalidade se atém à própria natureza do Estado, que limita a sua atividade conforme o desenvolvimento e o exercitamento de suas ações.
Na cadeia de controles das funções municipais, destaca-se em primeiro lugar, o controle interno, para que a ação do Município possua eficiência diante da submissão aos princípios constitucionais da Administração Pública, e para que possa responder às questões contenciosas internas, e encontrar conciliação entre os interesses que lhes são próprios e os dos munícipes-administrados. É o chamado controle administrativo, exercitado por meio de recursos administrativos, mediante provocação e exercitamento do poder disciplinar da autoridade ex officio, de alto para baixo, na hierarquia funcional, enquanto os recurso se interpõem.
O sistema de fiscalização das contas municipais está consubstanciado na exegese dos artigos 70 e 71 e seus respectivos incisos da Seção IX, – Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária da Constituição Federal, donde emana o dever de controle das constas “da União” que é distinto do dever de controle das contas “das entidades da administração direta e indireta” cujo controle é exercido, na plenitude, pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Desta forma, ao Congresso Nacional, assim como às Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais é que confere a Constituição, respectivamente, a tarefa de julgamento das contas da União, dos Estados e dos Municípios, isto porque na Federação brasileira, os Chefes dos Executivos, nos três poderes possuem o mesmo status. O Presidente da República, os Governadores e os Prefeitos igualam-se como merecedores do status de Chefes de Poder. A amplitude maior ou menor das respectivas áreas de atuação não é de molde ao agasalho de qualquer distinção quanto ao órgão competente para julgar as contas que devem prestar.
O comando do sistema de controle externo e interno a nível municipal se encontra no art. 31 que, de modo expresso, se refere à “fiscalização do Município” e não das contas do Chefe do Executivo, que será exercida pelo Poder Legislativo. O Tribunal de Contas se encontra como órgão auxiliar do Legislativo Municipal em sua tarefa de controle externo, na conformidade com o § 1º, do artigo 31 da Constituição Federal.
O parecer prévio consta do § 2º do artigo 31, se refere aos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde os houver. O § 1º do artigo 31, igualmente faz referência às contas do Governo Municipal.
Assim o sendo, o controle externo, amplo, universal, unitário, compete ao Congresso Nacional sobre as contas de quaisquer dos Poderes.
Deve-se ressaltar, por oportuno que, no mesmo artigo 70, definidor do controle externo do Congresso, é preceituado o controle interno para cada Poder, como discriminado no artigo 74, quais sejam:
Em decorrência do controle universal, determinado no parágrafo único do artigo 70 a obrigatoriedade de prestar: “contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos, ou pelos quais a União responda, ou que em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.
Ao dispor sobre o sistema de controle interno é que, a Constituição revela o sentido, a finalidade, o conteúdo e o controle externo a ser realizado pelo Poder Legislativo, que se configura como sendo um controle preponderantemente político e não um controle apenas de legalidade estrita.
Os incisos I a IV do artigo 74 da Constituição Federal discrimina a finalidade do controle interno e, via de conseqüência, do controle externo, qual seja:
comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidade da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional”
Não resta a menor dúvida de que esse julgamento por parte do Congresso Nacional configura muito mais um controle político da Administração e das Finanças Públicas do país, que, rigorosamente, a verificação da legalidade, legitimidade e economicidade na aplicação e gerenciamento dos dinheiros, bens e valores públicos, já que o julgamento da regularidade das contas dos Administradores Públicos e demais responsáveis por órgãos e entidades dos três Poderes é realizado permanentemente pelo Tribunal de Contas da União, mediante tomada e prestações de contas dos ordenadores de despesas ou responsáveis por bens e valores públicos, processos de concessões, admissões, inspeções e auditorias, de modo a evidenciar a moralidade e a conformidade dos atos de gestão com as normas legais, com os planos e programas do Governo e com os princípios de Administração Contábil, Financeira e Orçamentária.
Consolida-se a interpretação do Supremo Tribunal Federal, em exame do controle externo que:
“O Poder Legislativo pode acolher ou desprezar a opinião do Tribunal de Contas, porque fala em nome dos contribuintes e do povo, os quais são donos do negócio. Podem as Câmaras responsabilizar o Executivo, ainda que o Tribunal de Contas tenha opinado pela aprovação das mesmas contas. Podem quitar o presidente ou governador, ainda que o parecer do Tribunal se incline para a desaprovação daquelas contas. O controle externo do Legislativo envolve as contas dos três Poderes, o que não impede que a Constituição sujeite ao exame e parecer do Tribunal as despesas do Legislativo, sem embargo de este as poder aprovar ou não aprovar, ao arrepio da opinião daquele órgão”
Sobre outro ângulo, o julgamento do Congresso Nacional é de natureza política, constituindo-se desta forma num processo de fiscalização financeira e orçamentária, em cada exercício financeiro, encerando, assim o ciclo orçamentário.
4.2. Responsabilidade do ordenador de despesas perante a Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal, introduzida pela Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, inseriu-se no ordenamento jurídico brasileiro, trazendo soluções e problemas, esclarecimentos e dúvidas, introduzindo conceitos inovadores no mundo jurídico, muitos considerados de difícil inteligibilidade. No entanto, traz ínsita uma premissa de mudança em face da Administração Pública brasileira, no sentido de expurgar e punir do nosso sistema político-administrativo os ordenadores de finanças públicas que, por irresponsabilidade e má-fé fazem uso indevido da máquina administrativa.
Este instrumento legal, muito embora esteja imbuído de bons propósitos, já nasceu eivado de inconstitucionalidade, uma vez que fere o princípio federativo, especialmente por implicar numa invasão de competência legislativa por parte da União sobre as demais esferas de governo, assim como, por não respeitar a autonomia e a independência dos Poderes estatuídos pelo artigo 2º da Constituição Federal. Mesmo assim, referida Lei se submeteu a todo o processo legislativo formal, tendo sido discutida, aprovada, sancionada e publicada, estando em vigor desde maio de 2000 e, assim o sendo, deve ser respeitada e cumprida.
Para que este novo diploma legal atinja seus objetivos é necessário que os administradores e demais responsáveis pelos dinheiros, bens e valores públicos ajustem suas condutas aos preceitos por ela trazidos e que sejam eficientes os sistemas de controle efetuados, quer pela própria autoridade administrativa, através do controle interno, pelo Poder Legislativo e pelos Tribunais de Contas, usando do controle externo.
A transparência é um dos instrumentos mais eficazes para o controle fiscal, daí ser fundamental à fiscalização exercida pelos Tribunais de Contas, dada a sua natureza de órgão autônomo e controlador das finanças públicas, não obstante o amplo rol de competências confiadas a este Tribunal pela Lei Maior, cujos desdobramentos se fazem sentir nas Constituições Estaduais e, conseqüentemente atingindo a esfera municipal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal disciplina a conduta dos administradores públicos de todo o país valendo para os três Poderes, nas esferas de governos federal, estadual e municipal, obrigando os governantes ao compromisso com o orçamento e com as normas aprovadas pelo Poder Legislativo, cujos principais pontos fixam o limite das despesas com pessoal e da dívida pública, os quais também foram definidos em percentuais vinculados à receita do ente público respectivo, obrigando-os a respeitar a relação entre a dívida e sua capacidade de pagamento. Caso o governante verifique que foi ultrapassado o limite de endividamento, deverá tomar providências para se enquadrar, dentro de prazo e percentuais expressamente definidos, segundo a capacidade do ente público para o reenquadramento.
Caso não seja observado tal disciplinamento, haverá restrições ao órgão público, penalizando-o e com reflexos na adminstração, podendo, igualmente, o administrador sofrer sanções penais. Os governantes poderão ser responsabilizados pessoalmente e punidos com sanções previstas na Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal, com a nova redação dada pela Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000, possibilitou a perda do cargo, proibição de exercer emprego público, pagamento de multas e até prisão. Essas penalidades alcançam todos os responsáveis, nos três poderes e nas três esferas de governo. Além dessas conseqüências, a Lei de Execução Fiscal contém restrições adicionais para controle das contas públicas em anos de eleição.
Além disso, cada governante terá de publicar, a cada dois meses, balanços simplificados das finanças por ele administradas. O público terá amplo acesso, inclusive pela Internet, cabendo à sociedade cobrar ações e providências do respectivo administrador.
3. Irregularidade insanável
Irregularidade insanável é aquela revestida de improbidade administrativa, sufragada tanto na doutrina como pela jurisprudência dos Tribunais.
É de se verificar que, as irregularidades meramente formais, não se equiparam aos comportamentos desonestos capazes de revelar prática de atos de improbidade administrativa.
A irregularidade meramente formal tem sido invocada para a rejeição das contas por falta de empenho prévio, tal como assim o determina o artigo 60, da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, cuja finalidade é de verificar:
se as despesas realizadas foram pagas na data da emissão das notas de empenho;
se os respectivos empenhos não excederam o limite dos créditos concedidos;
se a extração da notas de empenho não se operou além da data do ato que autorizara os pagamentos.
No Estado de Minas Gerais, a Lei Complementar nº 38, de 13/02/1995, dispõe, em seu artigo 319 que: “É vedado a magistrado residir em imóvel locado por Município ou receber auxílio do Poder Público Municipal a qualquer título”. Esta é, pois, uma das irregularidades mais comuns, no âmbito do Município, tais como pagamento de aluguel residencial para:
delegados de polícia;
comandantes de destacamento de policia militar;
pagamento de almoço ou jantar para bancas examinadora do DETRAN, quando dos exames de habilitação na sede dos Municípios.
Até bem pouco tempo, essa prática tinha anuência de autoridades estaduais, o que sem dúvidas penaliza os Municípios e prestadores de contas, além de estabelecer um vínculo de dependência entre aqueles que usufruem desses benefícios com o próprio Município.
As irregularidades tidas por insanáveis são tipificadas como improbidade administrativa, tendo, inclusive opinião formada sobre o assunto nos Tribunais. No que tange à improbidade administrativa, esta é de eficácia limitada à norma contida no artigo 15, inciso V, da Carta da República, tendo em vista o disposto no § 4º, artigo 37 da mesma Carta·
4.4. Competência dos Tribunais de Contas para julgamento das contas municipais
Com a superveniência da nova Constituição Federal, ampliou-se, de modo extremamente significativo, a esfera de competência dos Tribunais de Contas, os quais foram investidos de poderes jurídicos mais amplos, em decorrência de uma consciente opção política feita pelo legislador constituinte, a revelar a inquestionável essencialidade dessa Instituição.
Assim é que, no atual regime constitucional, há regras expressas que determinam a competência do Tribunal de Contas do Estado ou do Município, ou o Conselho de Contas dos Municípios para emitir o parecer prévio sobre as contas do Prefeito.
A atuação dos Tribunais de Contas assume, por isso mesmo, importância fundamental no campo do controle externo, constituindo-se como natural decorrência do fortalecimento de sua ação institucional, cuja relevância é indiscutível.
O regramento dos Tribunais de Contas estaduais, a partir da Constituição Federal de 1988, muito embora a existência de domínio residual para sua autônoma formulação, decorre da nova fisionomia assumida pela Federação brasileira e, também, do necessário confronto jurídico-institucional com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que, construída ao longo de regime constitucional precedente, proclamava a inteira submissão dos Estados-Membros, no delineamento do seu sistema de controle externo, ao modelo jurídico plasmado na Constituição Federal.
A apreciação das contas anuais da Chefia do Executivo constitui uma das mais elevadas atribuições do Tribunal de Contas, a quem compete examiná-las de forma global, mediante parecer prévio, no que concerne aos seus aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade.
A análise do artigo 71, I, da Carta Federal, extensível aos Estados-Membros por força do artigo 75, permite, de logo, extrair duas conclusões:
a de que o Tribunal de Contas somente na hipótese específica de exame das contas anuais do Chefe do Executivo, emite pronunciamento técnico, sem conteúdo deliberativo, consubstanciando-se em parecer prévio, destinado a subsidiar o exercício das atribuições fiscalizadoras do Poder legislativo;
a de que essa manifestação meramente opinativa não vincula a instituição parlamentar quanto ao desempenho de sua competência decisória.
Desta forma, torna-se evidente que, em se tratando das contas anuais do Chefe do Poder Executivo, e destas somente, as funções do Tribunal de Contas assumem o caráter de mero pronunciamento opinativo.
No entanto, quando se trata das contas dos demais administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, quaisquer que sejam as unidades administrativas e os Poderes do Estado a que se vinculem, caberá ao Tribunal de Contas desempenhar função jurídica revestida de um maior relevo, que consiste no exercício de típica atribuição deliberativa.
O artigo 71, inciso II, da Carta Política, que se impõe, por norma de extensão (artigo 75), à observância dos Estados-Membros, confere ao Tribunal de Contas a prerrogativa de julgar, ainda que em sede administrativa, as contas prestadas pela Mesa-Diretora do órgão Legislativo.
Sobre o assunto é oportuna à manifestação de Meirelles[15] (1992) após destacar a significativa ampliação das atribuições institucionais dos Tribunais de Contas, asseverou que; “O poder de controle externo por eles exercido expressa-se, fundamentalmente, em funções de caráter técnico-opinativo e, também, de natureza jurisdicional-administrativa”.
Conseqüentemente, não somente as Mesas-Diretoras das Assembléias Legislativas, das Casas Legislativas do Congresso Nacional, das Câmaras Municipais, têm suas contas julgadas pelos Tribunais de Contas respectivos. Assim também, nas contas do Executivo, os delegatários seus, ordenadores de despesas, responderão pelos seus atos de gestão junto ao Tribunal de Contas.
Sobre o controle da Administração Pública pelo Tribunal de Contas, Medauar[16] (1990) esclarece que:
“O Governo Provisório lançou os fundamentos para a reforma radical com a criação de um Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediária à administração e à legislatura, que, colocado em posição autônoma, com atribuição de revisão e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaças, possa exercer as suas funções vitais do organismo constitucional”.
A Constituição Federal de 1988, tal como o fizeram as demais, inseriu o Tribunal de Contas no Capítulo dedicado ao Poder Legislativo, Seção IX, da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária.
O Tribunal de Contas não pertence ao Poder Judiciário, tal como assim se deduz do artigo 92, inciso I a VII da Constituição Federal, não possuindo, em razão disso poder judiciante, uma vez que suas decisões fazem coisa julgada apenas no sentido formal e material, podendo, inclusive, suas decisões, serem questionadas no Judiciário, na conformidade com o artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, uma vez que ausentes nestas decisões o caráter de definitividade ou imutabilidade dos efeitos inerentes aos atos jurisdicionais. Em razão disso, qualquer decisão do Tribunal de Contas, inclusive aquela relativa à apreciação de contas de administradores, pode ser levada ao exame do Judiciário, se o interessado se considerar lesado por ela.
Por outro lado, a própria Constituição Federal assegura ao Tribunal de Contas as mesmas garantias de independência do Judiciário, na conformidade com o artigo 73, § 3º, da Constituição Federal, muito embora não seja dependente ou subordinado ao Poder Legislativo ou inserido na estrutura deste. Sua natureza é meramente administrativa, cuja função é, pois de auxiliar o Poder Legislativo, como órgão independente, sem qualquer vinculação com a estrutura de qualquer dos Poderes. Quando o Tribunal de Contas acompanha e fiscaliza, diretamente a execução do orçamento ou quando julga as contas dos responsáveis por dinheiros ou outros bens públicos e as dos administradores dos entes autárquicos, está, única e exclusivamente auxiliando o Poder Legislativo.
Com o parecer prévio, tem-se, pois, o exaurimento, em sede administrativa, da competência privativa do Tribunal de Contas, com fundamento formal e material. O Tribunal de Contas julga os atos dos ordenadores de despesas e o Legislativo apenas aprecia, não julga o relatório das atividades do Tribunal de Contas, apreciação esta política, porque inexiste em nosso Direito Constitucional norma que vede o controle externo do Tribunal de Contas.
4.5. Competência do Poder Legislativo Municipal para o julgamento das contas do Município
A Constituição Federal no caput do artigo 31 estabelece que: “A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei”. Assim é que, a prestação de contas no âmbito do Município é feita pela Câmara Municipal, que julgará após lançado o parecer prévio do Tribunal de Contas do Estado ou do Município ou dos Conselhos, segundo estabelece o § 1º, do artigo 31, da Constituição Federal.
O controle externo exercido pelo Poder Legislativo Municipal é efetuado através da Câmara Municipal que tem caráter político-administrativo, processando-se através de:
alcançando apenas os atos e agentes que a Constituição Federal, em seus artigos 70 e 71, assim como a Lei Orgânica do Município, de forma expressa, submetem à sua apreciação, fiscalização e julgamento.
No regime municipal, o controle-político-administrativo da Câmara Municipal compreende:
a) a fiscalização contábil;
b) a fiscalização orçamentária;
c) a fiscalização operacional;
que se faz através do julgamento das contas do Prefeito e de suas infrações político-administrativas, as quais poderão ser sancionadas com a cassação do mandato do Prefeito.
DEVIDO PROCESSO LEGAL E AMPLA DEFESA
5.1. Devido processo legal
O devido processo legal está inserido no Capítulo “Dos direitos e deveres individuais e coletivos”, ou seja, no artigo. 5º, inciso LIV, da Constituição Federal que prescreve “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”. O poder de agir em juízo e o de defender-se de qualquer pretensão de outrem representa a garantia fundamental da pessoa para a defesa de seus direitos e competem a todos indistintamente, pessoa física e jurídica.
O direito à defesa é o direito principal a cujo serviço está predisposto o processo, como meio, técnica, instrumento e garantia constitucional especial: daí a nulidade que se deve cominar ao ato administrativo que suprime direitos do administrado sem assegurar-lhe defesa no processo regular, em tal hipótese, é o direito à defesa que se queda vulnerado, e não, propriamente, o direito desfeito pelo ato que a Administração editou a revelia do administrado.
O devido processo legal se consubstancia, também, numa garantia conferida pela Constituição Federal visando à consecução da tutela dos direitos nela denominados fundamentais e, por isso mesmo, tidos explicita ou implicitamente, como essenciais.
Daí a necessidade de serem observadas as formalidades do devido processo legal tanto pelo Tribunal de Contas, para atingir o seu escopo, que é emitir parecer prévio, quanto pelas Câmaras Municipais, para a realização do julgamento das contas do Município, contendo, assim, os requisitos necessários para viabilizar o cumprimento do seu decisum, principalmente quando do julgamento resultar na obrigação de sua execução.
Desta forma, evidencia-se a necessidade e a obrigatoriedade de serem obedecidos os princípios e normas que regem o devido processo legal, a ampla defesa o contraditório.
O entendimento do Tribunal de Justiça de Minas Gerais é no sentido de que:
“Contas do Prefeito – Câmara Municipal – Manutenção da rejeição – Inobservância das formalidades legais – Nulidade. É de se declarar nulo o ato da Câmara Municipal, que manteve a rejeição das contas do Prefeito, se não foram observadas as devidas formalidades”[17]
Aliás, num regime democrático de direito, como o nosso, constitucionalmente garantido, impõe-se cada vez mais a fiscalização pelo Poder Judiciário, dentro de suas competências legalmente inscritas, como garantia da própria manutenção do regime que o povo brasileiro conquistou com tanto sacrifício.
5.2. Contraditório e ampla defesa
A importância da garantia do direito ao contraditório e a ampla defesa reside, essencialmente, na proteção conferida aos direitos fundamentais como expressão máxima do Estado de Direito, no sentido de que, nem o Estado e nem o particular poderão intervir na esfera jurídica da pessoa, sem que esta seja ouvida e que tenha a oportunidade de se defender, usando para tal, de todos os meios de prova em direito admitidas.
O contraditório e a ampla defesa são conquistas inerentes aos direitos individuais, ou seja, as liberdades dos seres humanos.A expressão “direitos fundamentais” adotada pelo texto constitucional se constituí numa forma expressa de valorizar a cidadania, pelo fato de que, em todas as civilizações, está sendo reconhecida como uma das grandes conquistas em prol do homem a ser cultivada, de modo profundo, no atual século.
A Constituição anterior remetia à lei a missão de assegurar aos acusados a ampla defesa. Tal proceder propiciou uma interpretação restritiva, no sentido de que a garantia da defesa dependia da lei e os meios e recursos da defesa seriam aqueles previstos em lei, o que levou a Suprema Corte Federal a considerar que “o exercício da ampla defesa, assegurado na Constituição, está submisso à disciplina da lei, desde que esta não o negue.”
A Constituição Federal de 1988 trouxe uma novidade importante: – eliminou a referência à lei, a qual estava expresso nas Cartas anteriores, para o exercício da ampla defesa, o que segundo Nery Júnior[18] (1997)
“Trata-se, agora, de norma auto-executável, que dispensa a intersositio legislatoris e, portanto, não autoriza uma negação do direito, tampouco, comporta a espera de normas regulamentadoras procedimentais para o exercício do direito.”
Outra grande novidade, diz respeito à amplitude do direito, ou seja, o seu campo de aplicação quanto aos sujeitos ou destinatários. O direito a defesa vem inscrito na Constituição de modo amplo, referindo-se tanto aos litigantes como aos acusados em geral.
Tucci[19] (1989) ao referir-se ao direito de defesa, fez a seguinte explanação:
“O direito de defesa não é mais restrito ao processo judicial em geral, mas, também, é aplicado ao processo administrativo em geral, alcunhado de processo administrativo inominado: – ao processo administrativo disciplinar e, ainda, a qualquer procedimento no âmbito particular estatutário ou contratual de que resulte uma instância decisória que venha, de qualquer modo, imiscuir-se na esfera jurídica da pessoa.”
No texto da Constituição Federal, quando esta se refere à garantia do contraditório, faz referência também à ampla defesa, pelo fato de existir uma relação inseparável entre o contraditório e a ampla defesa – e os direitos humanos de modo geral – e o regime democrático, dando, assim, origem ao Estado Democrático de Direito.
A constitucionalização do princípio da ampla defesa o colocou na categoria dos direitos e garantias fundamentais, consagrado no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal, tendo, pois, qualificação específica, não podendo ser modificado ao bel prazer do constituinte.
Bastos[20] (1989) examinando o assunto no que diz respeito à inalterabilidade do preceito constitucional, assim se manifesta:
“Garantias de primeiro grau vêm a ser aquelas que privam o legislador constituinte, ou seja, o titular do poder de reforma constitucional da faculdade de emendar a Constituição para alterar cláusulas que o texto da Lei Maior rodeou de uma proteção máxima de intangibilidade, não podendo a matéria ser objeto de deliberação da parte do poder constituinte derivado. Ou, com mais precisão: a garantia constitucional qualificada de 1º grau garante a inalterabilidade do preceito tanto por via legislativa como por via constituinte derivada; a regra constitucional é protegida simultaneamente contra a ação de dois legisladores: o legislador ordinário e o legislador constituinte – este último dotado de competência para emendar a Constituição. A garantia se apresenta tão rígida que não consente sequer seja objeto de deliberação a proposta de emenda sobre a matéria constante da cláusula constitucional de exclusão sobre a qual não incide assim o poder reforma.”
É por esse motivo, classificado como uma cláusula “pétrea”, sujeita aos ditames do artigo 60, § 4º, da Constituição Federal em vigor.
A Carta Magna de 1988 elevou o princípio da ampla defesa a um patamar dos mais elevados, haja vista que, no bojo de seu texto, a palavra “defesa” aparece várias vezes.
O princípio da ampla defesa é decorrente de um outro princípio condicionador da democracia: – o do devido processo legal, donde é exigida a plenitude da defesa no processo civil, sob pena de haver, pela infringência de qualquer uma das normas que a estrutura, a nulidade da relação jurídica formal instaurada.
Referindo-se ao assunto, Melo[21](1998) tece as seguintes considerações:
“O princípio da ampla defesa, por ser uma garantia processual oferecida ao cidadão, de natureza essencial, merece ser cultivado com todas as características que o compõem, evitando-se, em conseqüência, que a plenitude de sua extensão provoque demora na entrega da prestação jurisdicional e transborde para o condenável.”
A ampla defesa e o contraditório estão sempre sob o mesmo patamar, no entanto, eles se constituem de princípios diversos. A ampla defesa efetiva-se através da interferência do executado e com a produção dos embargos por ele interpostos. Já o princípio do contraditório, antes da previsão expressa na Constituição Federal, era tido como implícito no princípio da ação e da defesa. A ampla defesa se traduz, pois, em decorrência do contraditório.
A Constituição Federal, quando faz referência à garantia do contraditório, implicitamente está se referindo à ampla defesa. Apesar de o contraditório assegurar a participação e a possibilidade da defesa, fica a cargo da ampla defesa a garantia da utilização de todos os meios probatórios possíveis, ou seja, as partes podem produzir todas as provas em direito permitidas.
Para decidir com acerto, o juiz necessita conhecer bem os fatos, pois é sobre estes que ele vai aplicar o direito. A fase probatória deve ser mantida para ser alcançada a verdade e evitar erros futuros. As provas com objetivos protelatórios devem ser rejeitadas desde logo.
Desta forma, a ampla defesa está relacionada com os meios probatórios e com as formas de participação do pólo passivo no processo.
A Constituição Federal de 1988 ampliou o direito de defesa assegurado aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (artigo 5º, inciso LV, CF).
Ressalte-se, por oportuno que, a doutrina constitucional vem enfatizando que o direito de defesa não é resumido num simples direito de manifestação num processo. Na realidade, o que o constituinte pretendeu defender, foi uma pretensão à tutela jurídica.
Referida pretensão à tutela jurídica, mencionada no final do parágrafo anterior, envolve não apenas o direito de manifestação e o direito de informação sobre o objetivo do processo, como também, o direito de ver os seus argumentos contemplados pelo órgão incumbido de julgar.
Assim o sendo, afirma-se na época moderna que a referida pretensão à tutela jurídica, que corresponde à garantia consagrada na Carta Magna, significa que, pelo direito de informação o órgão julgador estará obrigado a informar à parte contrária dos atos praticados no processo e sobre os elementos dele constantes. Da mesma forma que o direito de manifestação garante a quem se defende a prerrogativa de se manifestar, via oral ou escrita, sobre os elementos de fato e de direito constante no bojo dos autos, direito de que os argumentos de quem se defende sejam considerados, que exige do órgão judicante capacidade e isenção para contemplar as razões apresentadas em juízo.
O dever constitucional da fundamentação das decisões judiciais advém da obrigação imposta aos julgadores de considerar as razões apresentadas pelas partes que se defendem em procedimento administrativos ou judiciais.
5.3. Aplicabilidade do devido processo legal e da ampla defesa aos julgamentos das contas municipais
A Câmara Municipal, no desempenho de suas atribuições institucionais, ao exercer a função de controle e fiscalização externa das contas da Administração Municipal deverá aplicar o devido processo legal e ampla defesa aos julgamentos das contas do Administrador Municipal, cujo processo, já deverá conter o parecer prévio do Tribunal de Contas do Estado.
Não se trata, como é óbvio, de processo judicial, já que o seu mérito refoge ao alcance do Poder Judiciário, podendo, ser a este chamado para verificar a obediência das formalidades intrínsecas ao procedimento, da mesma forma que, não estará sujeito ao procedimento de elaboração legislativa, isto porque sua apreciação se circunscreve ao âmbito político-administrativo. Tal como assim o entende Meirelles[22] (1997), “A função de controle e fiscalização da Câmara sobre a conduta do Executivo tem caráter político-administrativo”.
A Constituição Federal, no artigo 31 e parágrafo, trata sobre o controle da Administração Municipal, afirmando que a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal mediante auxílio do Tribunal de Contas dos Estados, cujo parecer somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
Em observância aos preceitos contidos no artigo 75 da Constituição Federal, aplicam-se no que couber, as regras acerca das contas do Presidente da República aos Prefeitos Municipais. E o artigo 72, fazendo remissão ao § 1º do artigo 166, por sua vez, prevê a possibilidade de oitiva da autoridade governamental, assim como a fixação de prazo para os esclarecimentos necessários. Assim o sendo, extrai-se que, além da obediência ao devido processo legal e à ampla defesa, haverá efetivo julgamento das contas do Administrador pelo Legislativo, tal como prevê o artigo 71, dando ensejo à decisão com conseqüências gravíssimas caso sejam reconhecidas irregularidades insanáveis..
A Constituição do Estado de Minas Gerais, no artigo 180, prescreve que: “A Câmara Municipal julgará as contas do Prefeito, mediante parecer prévio do Tribunal de Contas”.Já a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Minas Geral – Lei Complementar nº 33, de 28 de junho de 1994, disciplina, nos artigos 36 a 40, o julgamento das contas. Abrindo o título, o artigo 36 estabelece que: “Em todas as etapas do processo de julgamento de contas será assegurado ao responsável ou ao interessado ampla defesa”.
5.4. Defesa técnica
Pela complexidade da matéria, além do contraditório e da ampla defesa, será de todo necessária a defesa técnica, que deverá ser realizada por profissional habilitado. Com a defesa técnica ter-se-á o equilíbrio entre as partes.
O contraditório e a ampla defesa constituem o núcleo de todos os processos judiciais, administrativos e político-administrativos. No entanto a Constituição Federal não se preocupou com o direito formal à defesa, mas apenas com o real e efetivo direito a ela. Daí o grande alcance a indisponibilidade da defesa técnica, de que cogita expressamente o artigo 7º, incisos XI, XII, XIII e XV, da Lei n.º 8.906, de 04 de julho de 1994. Havendo procurador constituído nos autos, a intimação de atos, feita apenas ao prestador de contas, não supre a do advogado defensor. È que, se o resultado do processo e de seus atos interessa, diretamente, ao prestador, as intimações desses mesmos atos e/ou para a sua prática não podem ser desconhecidas do procurador, a quem compete, com exclusividade, a defesa técnica. A preterição do advogado constituído, nessas intimações, representando prejuízo para a defesa, acarreta até a nulidade do processo.
Se a Câmara Municipal apenas comunica ao prestador de contas que recebera o parecer prévio do Tribunal de Contas e que tais contas estão à sua disposição na Câmara, com efeito, não será suficiente esta comunicação. As contas, por determinações constitucionais, contidas no § 3º do artigo 31, da Constituição Federal, estarão à disposição de qualquer contribuinte para exame e apreciação durante sessenta dias, anualmente.
No caso do prestador de contas, deverá ser o mesmo intimado, a fim de que, no prazo que ela determinar, possa prestar os esclarecimentos, além de produzir sua defesa. A notificação prévia, para a defesa, é princípio processual de garantia constitucional dos cidadãos, assegurando-lhe, através da defesa técnica, o direito de conhecer previamente o parecer ou as conclusões a que chegara da Comissão de Tomada de Contas da Câmara.
Serão apontadas as irregularidades detectadas pela Corte de Contas para o devido esclarecimento por parte da defesa técnica. A negativa de vista à defesa técnica implica cerceamento de defesa.
A rejeição do parecer prévio se dará pela decisão de 2/3 dos Vereadores, se únicas às irregularidades sanadas. Se a Câmara julga contrariamente às provas, tem-se deliberação nula, por faltar à motivação a produzir aquele resultado punitivo. Abre-se ao prestador a oportunidade de recorrer ao Judiciário, postulando a nulidade do julgamento da Câmara.
Ao impugnar o julgamento e não o parecer prévio do Tribunal de Contas, a teor do que dispõe o artigo 1º, I, “g”, da Lei Complementar n.º 64, de 18 de março de 1990, impõe-se que o interessado proponha a ação antes de qualquer impugnação e que ataque todos os fundamentos de conteúdo e de conformação formal ou material, que embasaram a rejeição.
Vale aqui ressaltar que o parecer prévio que recomendou a rejeição das contas do Prefeito ou de ex-Prefeito, por irregularidades, não é ato atacável pela ação judicial, o que deverá ser atacado é o julgamento prolatado pela Câmara Municipal.
6.1. Considerações gerais sobre procedimento judicial
Na conformidade com o que dispõe o artigo 31 da Constituição Federal, incumbe exclusivamente ao Poder Legislativo Municipal o julgamento das contas prestadas pelo Prefeito. No entanto, tal disposição deverá ser conjugada com o artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, segundo o qual “ A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
Dentro da atual sistemática constitucional, o exame pelo Judiciário está restrito aos aspectos formais ou procedimentais do julgamento, não constituindo invasão na competência do Legislativo, que, mesmo atuando como órgão julgador, deve respeitar as prescrições constitucionais relativas à garantia do contraditório, ampla defesa e fundamentação das decisões.
A jurisprudência de nossos Tribunais é assente no sentido de que:
“Ao Judiciário é sempre possível confrontar ato administrativo praticado, ainda que interna corporis, com as prescrições constitucionais legais e regimentais que estabelecem condições, forma ou rito para o seu cometimento”.[23]
Se tais questões se referirem ao mérito da prestação de contas, o Judiciário não poderá se pronunciar, sob pena de invadir a competência constitucionalmente atribuída ao Legislativo Municipal e ao Tribunal de Contas.
Sendo o administrador municipal atingido pelos efeitos do julgamento de suas contas, é inadmissível e insofismável a postergação do direito ao devido processo legal e à ampla defesa, quer perante o Tribunal de Contas do Estado quer perante a Câmara Municipal. Nestas circunstâncias, é imprescindível que a Câmara Municipal busque assessoria eficiente nas áreas jurídicas e técnica específicas, para dar suporte de validade aos seus julgamentos, para que possa obter nível de credibilidade, mesmo porque é sabido que os vereadores são oriundos de diversas áreas e profissões, onde muitos deles, principalmente nos pequenos Municípios, não possuem formação acadêmica que lhe possibilite um esclarecimento necessário ou tão abrangente para abordar tais situações.
Por outro lado, o entendimento majoritário e atual é no sentido de que o processo de julgamento das contas municipais pelas respectivas Câmaras é de natureza administrativa e, em razão disso, deve orientar-se pelas normas que regem e disciplinam o processo administrativo, com enfoque político, pela própria natureza do órgão julgador, assim como das atividades empreendidas pelo administrador municipal, por tratar-se de conduta político administrativa.
Não há como se confundir processo de julgamento das contas, que são atos de gestão da despesa pública, com o processo de julgamento por prática de infrações político-administrativas e com o processo judicial da Comissão Parlamentar de Inquérito, com o processo legislativo. São institutos e categorias jurídicas de índole constitucional diferente. Um traduz o exercício da competência fundamental de criar o direito local, o de exercício de julgar e de investigar.
6.2. Rejeição judicial das contas municipais
A letra “g” do inciso I, do artigo 1º da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990 assim prescreve:
“Artigo 1º – São inelegíveis”:
– para qualquer cargo:
“g”. –os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da data da decisão).
A jurisprudência brasileira em consonância com as normas contidas no dispositivo acima mencionado vem decidindo, no caso de irregularidade insanável, a permanência como inelegível do administrador pelo prazo de cinco anos.
Vale aqui ressaltar algumas ementas do Tribunal Superior Eleitoral[24], que atestam a assertiva:
“Inelegibilidade – Rejeição de contas – Art. 1º, I”,g” LC 64/90 – A irregularidade que enseja a inelegibilidade do art. 1º, I, “g” LC 64/90 é insanável, que tem a ver com a improbidade administrativa – Precedentes do TSE”.
“Inelegibilidade da letra “g” (LC 64/90, art. 1º, I) – Exercício de função pública (Presidente de Caixa de Aposentadoria e Previdência de Servidores Públicos Municipais) com contas julgadas pelo Tribunal de Contas – Irregularidades insanáveis – Impugnação acolhida – Falta de prequestionamento – Recurso Especial não acolhido”.
No mesmo sentido, decidiu a Quinta Câmara Civil do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais:
“Inelegibilidade – Rejeição de contas por vício insanável – Submissão ao Judiciário – Causa de pedir.
“No sentido da expressão “salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário”, contida na alínea “g” do inciso I, do artigo 1º, da Lei Complementar 64/90, tem-se a compreensão da causa de pedir relativa ao vício formal do processo administrativo encaminhado pelo Tribunal de Contas à Câmara Municipal.”[25]
Tal como se pode verificar as conseqüências são severas no que diz respeito à rejeição das contas do administrador municipal, pois estão estreitamente vinculadas ao interesse da comunidade, donde provém os recursos para custear toda a Administração Pública.
Todo administrador público tem o dever de prestar contas quanto à sua gestão financeira, cuja obrigação decorre não apenas de determinação legal específica, como as provenientes de normas constitucionais que se observam nas prescrições contidas nos artigos 37 e 70 a 75 da Constituição Federal, principalmente no que diz respeito à moralidade e a eficiência. No caso das contas municipais, o artigo 35, inciso II, da Carta Magna prevê a intervenção no Município se não forem prestadas as devidas contas, na forma da lei.
6.3. Revisão do julgamento das contas municipais pelo Poder Judiciário
Levando em conta que o julgamento das contas municipais é procedido de forma administrativa, conseqüentemente, estará sujeito à revisão judicial, com exclusão do mérito que compete ao Tribunal de Contas, através do parecer prévio, e à Câmara Municipal, donde se processará sua função fiscalizadora. Tal como assim o determina o inciso XXXV artigo 5º, da Constituição Federal que dispõe: “A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
O exame das contas municipais levará em consideração o seu aspecto formal, a existência efetiva dos motivos e seu fundamento, o que possibilitará a prolação da respectiva decisão.
O STF[26], ao analisar um Recurso Especial de Minas Gerais em que foi relator o Ministro Antonio de Pádua Ribeiro, concluiu no sentido do seguinte voto:
“Referindo-se às decisões administrativas-punitivas, segundo o qual cabe ao Judiciário exercer o controle quanto à regularidade do processo e à existência de motivos. O que o Judiciário não pode é valorar motivos, para considerar justa ou injusta a deliberação do Plenário, mas poderá e deverá, sempre que solicitado, examinar a regularidade formal do processo e verificar a real existência dos motivos e a exatidão do enquadramento no tipo descrito pela lei definidora da infração. Assim, decidindo, a Justiça não estará emitindo juízo de valor sobre a conduta político-administrativa do acusado, mas juízo de legalidade sobre o processo e sobre a realidade dos motivos determinantes da deliberação da Câmara”.
O voto acima mencionado resultou a ementa abaixo transcrita:
“Prestação de contas – Prefeito – Rejeição pela Câmara de Vereadores por falta de quorum – Ação Anulatória, prevista no art. 1º, inciso I, letra “g”, da Lei Complementar 64, de 1990 – Cabimento – Âmbito.
I – A ação anulatória, referida no citado preceito legal complementar, é cabível contra decisão da Câmara de Vereadores, incluindo-se, no seu âmbito, as questões relativas à regularidade do processo e à existência dos motivos atinentes ao ato de rejeição das contas.
II – Recurso especial conhecido e provido” [27]
Em outra decisão a ementa confirmou a sentença de primeiro grau, onde foi assentado que houve negação do direito de defesa quando do julgamento das contas do ex-prefeito, rejeitadas pela Câmara Municipal.
“Contas do Prefeito – Câmara Municipal – Manutenção da Rejeição – Inobservância das formalidades legais – Nulidade.“É de se declarar nulo o ato da Câmara Municipal, que manteve a rejeição das contas do Prefeito, se não foram observadas as devidas formalidade legais”[28]
“No sentido da expressão “salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário”, contida na alínea “g” do inciso I, do artigo 1º, da Lei Complementar 64/90, tem-se a compreensão da causa de pedir relativa ao vício formal do processo administrativo encaminhado pelo Tribunal de Contas à Câmara Municipal.”[29]
De acordo com o artigo 31 da Constituição Federal, a Câmara Municipal somente aprecia as contas do Chefe do Executivo, deliberando e emitindo decreto de aprovação ou de rejeição de contas, pois se trata de atribuição fiscalizadora e controle externo de execução orçamentária; não há julgamento do Prefeito, mas deliberação legislativa sobre a exata ou inexata execução orçamentária.
Em conseqüência da rejeição, desdobramentos podem surgir, tais como, responsabilização civil, criminal, administrativa ou política do Prefeito. Se instaurado processo de responsabilidade, em qualquer das áreas antes mencionadas, haverá aí, e somente aí, assegurado o amplo direito de defesa. A garantia da defesa surge, nos termos do artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal, pois, onde houver acusação, pela prática de ato condenável, civil, penal ou administrativo, haverá sempre o direito de defesa.
No entanto, se um Prefeito, ajuizar uma ação tendo por objetivo desconstituir ato da Câmara Municipal, não haverá qualquer tipo de cerceamento de defesa se tiver havido julgamento antecipado da lide, desde que na produção da prova técnica e da prova pericial foi evidenciado que as contas estão corretas, não haverá qualquer ilegalidade, isto porque ao Poder Judiciário é permitido apenas e unicamente examinar o aspecto formal da sessão convocada para a aprovação das contas do Prefeito Municipal, não podendo, desta forma, sobrepor-se ao Poder Legislativo, em caráter sucessivo, e examinar o mérito da decisão tomada pelo órgão incumbido do controle externo do Executivo.
O exame jurisdicional, no caso acima mencionado, deverá restringir-se à reclamação por ter sido o processo julgado antecipadamente e a parte desejar produzir provas, inclusive periciais, cujas atividades deveriam ter sido realizadas perante o Tribunal de Contas do Estado e perante a Câmara Municipal.
A doutrina e a jurisprudência são uníssonas ao afirmarem que o controle de tais situações pelo Poder Judiciário está expresso no artigo 1º, inciso I letra “g”, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990 que prescreve a inelegibilidade pela rejeição das contas por irregularidade insanável, prevê, também, que essa inelegibilidade não poderá se operar quando o caso estiver submetido à apreciação do Poder Judiciário.
Por tudo o que foi exaustivamente perquirido sobre o tema, verifica-se a grande relevância que o mesmo apresenta no contexto da Administração Pública, isto porque em determinados Municípios, por desconhecimento, as Câmaras Municipais procedem ao julgamento das contas do administrador municipal sem que sejam estudadas pela Comissão de Finanças, Orçamento e Tomada de Contas e, conseqüentemente, sem o necessário parecer para ser apreciado em Plenário.
Simplesmente vota-se o parecer técnico do Tribunal de Contas do Estado sem, muitas vezes, captar-se o âmbito da questão.
Em outras oportunidades, a Câmara Municipal encaminha o processo de prestação de contas à referida Comissão, esta emite o seu parecer e se procede ao julgamento pelo Plenário da Câmara sem que seja dada ciência de qualquer ato ao administrador. É bem verdade que existem também, os julgamentos que obedecem a todas as etapas e chegam ao seu termo sem qualquer nulidade.
De outra feita, a Comissão oportuniza ao administrador a ciência dos atos, inclusive de defesa, e, por completa falta de conhecimentos específicos na área, não dão a devida atenção às alegações escritas, às provas e às alegações orais, que passam a ser julgadas sem qualquer atenção a esses elementos, simplesmente ignorando-os. E, assim, procedendo, transgridem-se constantemente as normas e princípios constitucionais e infraconstitucionais – não por má-fé – mas simplesmente por ignorância.
Não resta dúvidas sobre a gravidade de tais fatos, inadmitindo-se comportamento dessa estirpe em um Estado Democrático de Direito, donde não se justifica o desprezo pelos princípios que regem nosso sistema político.
Essa gravidade se acentua, quando o administrador municipal tem suas contas rejeitadas por irregularidades insanáveis que o tornam inelegível pelo prazo de cinco anos, conforme prescreve a letra “g”, do inciso I, do artigo 1º, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990.
Ocorre, igualmente, em outros julgamentos, quando se conclui pela existência de irregularidades sanáveis, sendo parcialmente aprovadas as contas do administrador municipal que ficará sujeito à execução fiscal ou inscrição na dívida ativa, conforme a circunstância ou penalidade aplicável.
Quaisquer dessas circunstâncias produzem no administrador municipal efeitos mais ou menos graves, que implicam uma imperiosa participação em todos os atos do processo para confirmar sua validade.
À vista de tais fatos, é imprescindível que as Câmaras Municipais procurem orientação técnica especializada, que lhes possam prestar melhores esclarecimentos.
Agora, com a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, o administrador municipal deve ficar atento aos seus dispositivos para não sofrer as sanções que lhes serão impostas. A Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal n.º 1.079/50 e o Decreto – Lei nº 201/67 foram alterados pela Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000.
Ressalte-se, porém que, as responsabilidades pessoais do Prefeito não se confundem com as responsabilidades institucionais do Município.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional, São Paulo: Saraiva, 1989.
MEDAUAR, Odete, Revista de Informação Legislativa, Senado Federal, n. 108, 1990.
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 15. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999.
MELO, Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 10. ed. São Paulo: Malheiros, 1998.
NERY JÚNIOR, Nelson, Princípios do Processo Civil na Constituição Federal, 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997.
TUCCI, Rogério Lauria e TUCCI, José Rogério Cruz, Constituição de 1988 e Processo e Garantias Constitucionais do Processo, São Paulo: Saraiva, 1989.
[1] – MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 15ª ed. Revista dos Tribunais, São Paulo, 1999, p. 88.
[2] – CASTRO, Nilo de, Julgamento das Contas Municipais, ed. Del Rey, Belo Horizonte, 1995, p. 15.
[3] – TJMG – Ac n} 10.720 / 1 e 4.627 / 7, rel. Isalino Lisboa, DJ 11.06.1999.
[4] -STJ – Resp. nº 80.419-MG, (95.0061730-0 j. 25.04.96.
[5] – AC nº 52.933 / 9, rel. Bady Curi,
[6] – MEIRELES, Hely, Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 15{ ed. Revista dos Tribunais, São Paulo, 1990, p. 116.
[7] – CASTRO, José Nilo, Direito Municipal, eª ed. Del rey, Belo Horizonte, 1992, p. 89.
[8]– CASTRO, José Nilo de, Julgamento de Contas Municipais, Del rey, Belo Horizonte, 1995, p. 98.
[9] – LOPES MEIRELLES, Hely, Direito Municipal Brasileiro, Malheiros Editores, 1997, p. 431.
[10] – CASTRO, José Nilo de, Julgamento das Contas Municipais, 1ª ed. ed. Del Rey, Belo Horizonte, 1995, p. 37.
[11] – TJ – ApCiv 100.271 / 6
[12] – Acórdão do MS 23.576 – DF, rel. Min. Celso de Mello, Informativo STF, do Supremo Tribunal Federal, Brasília, período de 1º a 4 de fevereiro de 2000, nº 176.
[13] – STF, Adin nº 215-5-PB, DJU 03.08.90.
14- TJ – Adin n.12643/3 , in Rev. Jurisprudência Mineira n. n. 126/127, p. 25
[15] -MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, São Paulo, 17ª ed. 1992, p. 602.
[16] – MEDAUAR, Odete, Revista de Informação Legislativa, Senado Federal, n. 108, 1990, p. 114.
[17] – TJMG, ApCiv. 100.269/0, Primeira Câmara Cível, 2002. Revista de Jurisprudência Mineira. V.132/133, abr/set.,1995. p.165-171.
[18] – NERY JÚNIOR, Nelson, Princípios do Processo Civil na Constituição Federal, 4ª ed. Revista dos Tribunais, São Paulo, 1997, p. 132
[19] – TUCCI, Rogério Lauria e TUCCI, José Rogério Cruz, Constituição de 1988 e Processo e Garantias Constitucionais do Processo, Saraiva, São Paulo, 1989, p. 375.
[20] – BASTOS, Celso Ribeiro, Curso de Direito Constitucional, Saraiva, São Paulo, 1989, 206..
[21] – MELO, BANDEIRA DE “Curso de Direito Administrativo” ed. Malheiros, 10ª ed. editores Malheiros, São Paulo, 1998. p. 230.
[22] – MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Municipal brasileiro, 9ª ed. Malheiros Editores, 1997, p. 431.
[23] – TJ, Quarta Câmara Cível, Ap. Cível 44.430/7, rel. Des. Alves de Melo.
[24] – Ementário das Decisões do TSE, Eleições de 1996.Acórdão 14.778. Recurso Eleitoral 14.778/PR- Decisão unânime.
[25]– TSE.MG, Quinta Câmara Cível, Rec. 12.024 – MG.
[26]– STJ, Recurso Especial 80.419-MG, rel. min. Antonio de Pádua Ribeiro.
[27] – STJ – REsp. 80.419-MG, Segunda Turma, j. 25.04.1996. fl. 597.
[28] -TJMG, Primeira Câmara Cível , ApCiv 100.269/0
[29]– TSE.MG, Quinta Câmara Cível, Rec. 12.024 – MG.
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