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Timestamp: 2018-11-17 19:22:07+00:00

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Las sanciones administrativas en sentido estricto
Por Gerónimo Rocha Pereyra
El propósito del presente trabajo es abordar el análisis
de un instituto de gran trascendencia para el Derecho Administrativo
que se encuentra vinculado con las potestades con las que cuenta la
Administración para hacer efectivo el acatamiento del ordenamiento
El cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente y el
respeto de las garantías individuales (1), resultan requisitos ineludibles
para asegurar el principio de seguridad jurídica (2) que requiere todo
Estado de Derecho (3) para hacer posible una armoniosa vida en sociedad y para lograr un satisfactorio desarrollo de actividades comerciales
e industriales por parte de los particulares.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que existen distintos medios de los que se puede valer la Administración para tales
Vid: CASSAGNE, Juan Carlos, Los principios generales del derecho en el Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1988.
JESCH, Dietrich, Ley y Administración, Madrid, 1978, págs. 210/212.
Sobre el Estado de Derecho nuestra Corte Suprema ha señalado que “La plenitud del Estado
de Derecho ... no se agota en la sola existencia de una adecuada y justa estructura normativa general, sino que exige esencialmente la vigencia real y segura del Derecho en el seno
de la comunidad y, por ende, la posibilidad de hacer efectiva la justiciabilidad plena de las
transgresiones a la ley. El verdadero valor del Derecho, dice R. von Ihering, descansa por
completo en el conocimiento de sus funciones, es decir, en la posibilidad de su realización
práctica...La función del Derecho, en general, es la de realizarse; lo que no es realizable,
nunca podrá ser Derecho” (Fallos 299:338; 300:1282; 305:504). Asimismo, ver COVIELLO,
Pedro José Jorge, La denominada ‘Zona de Reserva’ de la Administración y el Principio de la
Legalidad Administrativa, en “Derecho Administrativo”, Obra Colectiva en Homenaje al Profesor Miguel S. Marienhoff”, Buenos Aires, 1998, pág. 205, nota N° 48.
fines. Uno de ellos, y sobre el cual centraremos nuestro estudio, es precisamente el de la potestad sancionatoria.
La potestad sancionatoria puede ser ejercida por la
Administración de formas muy diversas, lo cual, como veremos, dependerá del grado de vinculación que exista con los particulares. En este
sentido, debe tenerse en cuenta que la Administración impone sanciones tanto a particulares que se encuentran vinculados de un modo directo (v.gr.: relaciones contractuales), o bien, de forma especial o general (v.gr.: relaciones regulatorias y generales).
A partir de ello, en líneas generales podemos establecer tres clases de relaciones que mantiene la Administración con los
particulares, en función de la mayor o menor vinculación en la regulación y control de sus actividades(4).
Esta clasificación, tal como veremos más adelante, se
proyecta directamente en el ejercicio de la potestad sancionatoria y
principalmente en la determinación de la naturaleza jurídica de las distintas sanciones. A saber:
(i) Relaciones Contractuales en las cuales las obligaciones de los particulares relativas a la ejecución del contrato como a
la posibilidad de la Administración de imponer sanciones se encuentran
reguladas y establecidas en los respectivos contratos y en la legislación
que resulta aplicable en cada caso (v.gr.: contratos de suministro, obra
pública, servicio público, empleo público, etc.).
(ii) Relaciones de Regulación Sectorial. Estas relaciones se manifiestan en aquellas actividades que representan un interés público y que se encuentran reguladas por el ordenamiento jurídicoadministrativo. Aquí no existe una vinculación contractual o convencional con la Administración (v.gr.: Prestadores Postales, Televisión por
Una clasificación similar a la que aquí postulamos propone BIANCHI. En efecto, este autor sostiene que
las actividades particulares pueden describir un crescendo en el interés que el Estado pone en ellas, que
está marcado en líneas generales por las tres fases siguientes: a) cuando una actividad privada adquiere
algún interés público, el Estado comienza a regularla; b) cuando la intensidad de esta regulación determine que tal actividad no podrá ser realizada sin una previa autorización especial, y c) cuando la autoridad estatal considera que esa actividad es esencial para la comunidad y entonces la califica especilamente, dándole el carácter de interés público (cfr. BIANCHI, Alberto B., La regulación económica, T° I,
Ed. Ábaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires, 2001, pág. 225).|
Cable, Taxis, Farmacias, etc.); a lo sumo el particular solicita una autorización o habilitación por parte de la autoridad competente.
(iii) Relaciones Generales o Abstractas que se caracterizan por ser actividades privadas que carecen de interés público,
en lo que a su regulación y control por parte de la Administración respecta, y que se encuentran regidas primordialmente por el derecho privado. En estos casos, y teniendo en cuenta que no habría una regulación jurídico-administrativa en los términos y con los alcances antes
expuestos, el poder reaccional de la Administración surge como consecuencia de una violación a las disposiciones que tutelan un orden público general y abstracto.
A partir de la clasificación tripartita que hemos adoptado para caracterizar los distintos tipos de relaciones que une a los
particulares con la Administración, es posible sostener que el Derecho
Administrativo Sancionador se encuentra conformado por los siguientes
Sanciones contractuales, que se imponen
a quienes se hallan relacionados contractualmente con la Administración,
Sanciones de regulación sectorial, que
se imponen a particulares cualificados que,
vinculados más estrechamente con la Administración, incumplen el ordenamiento jurídico que regula una determinada actividad
de índole sectorial o económico, que se encuentra bajo su regulación y control, y finalmente
Sanciones de policía general o de orden
público, que se imponen a ciudadanos que
contravienen disposiciones que tutelan un
orden público general y abstracto.
Como puede verse, la potestad sancionatoria de la
Administración se proyectará de modos muy diversos de acuerdo al
grado de vinculación, al interés público comprometido en cada caso y a
los medios coercitivos o aflictivos que se utilicen para tal fin (5).
Esta diferenciación determina, por ende, que no todas
las sanciones que impone la Administración tengan la misma naturaleza
jurídica y fundamento, lo que requiere un tratamiento singular de cada
A partir de ello, en primer término, se determinará la
naturaleza y los distintos tipos de sanciones administrativas que conforman el Derecho Administrativo Sancionador.
Después, desarrollaremos las características más salientes cada una de ellos. Y, finalmente, señalaremos las consecuencias
prácticas que derivan de nuestras conclusiones.
La naturaleza jurídica de las sanciones administrativas
(a) Criterio diferenciador para determinar la naturaleza jurídica de los distintos tipos de sanciones que conforman el Derecho Administrativo Sancionador
Un criterio análogo adopta PARADA. Sin embargo, este autor, en relación a la tercera categoría, señala que se tratan de relaciones de sujeción especial (al igual que gran parte de la
doctrina), advirtiendo que esa clasificación en modo alguno puede ser utilizada para abusar
en perjuicio de las garantías de los particulares (véase, Derecho Administrativo, Marcial
Pons, 1999, t. I, Parte General, pág. 533). Si bien consideramos adecuado utilizar un criterio diferenciador análogo al de este autor, no compartimos, como se verá, la aplicación y la
vigencia de la teoría de las “relaciones de especial sujeción”, entre otras razones, por los
conceptos históricamente abusivos que han caracterizado a la misma (en este sentido,
véase: GARCIA MACHO, R., Las relaciones de especial sujeción en Constitución española,
Tecnos, Madrid, 1992; LASAGABASTER HERRARTE, Iñaki, Las relaciones de sujeción especial, Editorial Civitas, Madrid, 1994; GALLEGO ANABITARTE, Alfredo, Las Relaciones especiales de sujeción y el principio de la legalidad de la administración (Contribución a la teoría
del Estado de derecho), Revista de la Administración Pública, N° 34, 1961, pág, 11, entre
La mayoría de las sanciones que se encuentran previstas en el ordenamiento jurídico entrañan aunque más no sea un
componente de carácter represivo. Esta circunstancia determinaría –
según el criterio de la doctrina mayoritaria– que se traten, en definitiva,
de verdaderas sanciones de naturaleza penal.
En efecto, muchos autores (6) sostienen, sobre la base
de esta línea argumental, que las sanciones que impone la administración, constituyen “penas” en sentido estricto y, por ende, le atribuyen
naturaleza penal (7).
A juicio de CASSAGNE (8) en el supuesto que las sanciones posean naturaleza represiva, por menos graves que fueran, las
infracciones tendrán una idéntica sustancia penal que los delitos, existiendo respecto de éstas simplemente una diferencia cuantitativa. Por
tal motivo, a su criterio en esta materia rigen los principios y las reglas
del Derecho Penal, sustentando su postura en la disposición expresa
contenida en el artículo 4° del Código Penal (9).
Por nuestra parte, en la línea del autor antes citado,
consideramos que una sanción tiene (o tendrá) naturaleza penal únicamente en el caso que su finalidad sea exclusiva o preponderantemente
SUAY RINCÓN, José, Sanciones Administrativas, Bolonia 1989; GARRIDO FALLA, Fernando,
Tratado de Derecho Administrativo, Parte General: Conclusión, Madrid, 1992, t. II; USLENGHI, Alejandro, Poder de policía y actividad de fomento, en El derecho administrativo argentino, hoy, Editorial Ciencias de la Administración, Buenos Aires, 1996; VILLARRUEL, María Susana, Algunas reflexiones acerca de la administración sancionadora y el procedimiento
administrativo, con motivo de un auspicioso dictamen de Procuración del Tesoro de la Nación, en Revista de Derecho Administrativo, Depalma, 1997, N° 24/26, pág. 359 y sigs.
En este sentido, se debe tener presente que MARIENHOFF ha llegado a sostener que incluso
las sanciones que impone la Administración a sus dependientes son de naturaleza penal
(véase, MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1995, t.
II, pág. 176 y sigs.; en el mismo sentido: FERNANDES DE OLIVEIRA, Régis, Infracciones y
sanciones administrativas, San Pablo, 1985).
CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, 6ª ed. Actualizada, Abeledo-Perrot, 1998,
t. II, pág. 567/568.
El artículo 4° del Código Penal prescribe que: “Las disposiciones generales del presente
código se aplicarán a todos los delitos previstos por leyes especiales, cuando éstas no dispusieran lo contrario”. En contra: GARCÍA PULLÉS, Fernando, La potestad sancionatoria de
la Administración Pública, publicado en Actualidad en el Derecho Público, AD-HOC, 1998, N°
8 y MATA, Ismael, La graduación de las multas administrativas, RAP N° 216, pág. 102 y
sigs. Por nuestra parte, coincidimos con la postura adoptada por CASSAGNE, principalmente
en relación a las sanciones penales administrativas, cuyo alcance y extensión desarrollaremos más adelante.
represiva o punitiva, ya que ésta es precisamente la finalidad del derecho penal.
En el marco de este razonamiento, es posible sostener que el hecho que una sanción tenga un componente represivo no
determina per se la naturaleza jurídica de la misma (penal, administrativa, civil, etc.), ya que las sanciones establecidas, por ejemplo, en el
derecho civil que tienen carácter represivo en modo alguno son de naturaleza penal (v.gr. pérdida de la patria potestad) (10).
Por ello, entendemos que el criterio válido que se debe tener en cuenta para determinar la naturaleza jurídica de las sanciones que impone la administración, se encuentra relacionado con su
elemento teleológico (11); esto es, la finalidad que se persigue con la
previsión y aplicación de una determinada sanción, lo cual se encuentra
caracterizado por la naturaleza jurídica del bien infringido (12).
De tratarse de una finalidad exclusiva o preponderantemente represiva la sanción tendrá una naturaleza penal, mientras que
en el supuesto que contenga sólo un componente represivo y su finalidad no se detenga en esta circunstancia, sino en un factor coercitivo
para el cumplimiento de un ordenamiento administrativo que se encuentre bajo el control y la regulación de la Administración, la sanción
será de naturaleza administrativa.
GOANE, René Mario, El poder disciplinario de la Administración Pública (Algunos aspectos
controvertidos en la doctrina nacional), publicado en Obra Colectiva en Homenaje al Profesor Miguel S. Marienhoff, Buenos Aires, 1998, pág. 1013 y sigs.
Véase la reseña de las posiciones de los autores italianos que sostuvieron ideas similares a
las que aquí exponemos que realiza José SUAY RINCON en Sanciones administrativas, Bolonia, 1989. Para este autor el elemento teleológico o la finalidad de una sanción administrativa, sea cual fuere, es de carácter represiva. Por nuestra parte, consideramos necesario
distinguir los distintos tipos de sanciones.
controvertidos en la doctrina nacional, publicado en Obra Colectiva en Homenaje al Profesor
Miguel S. Marienhoff, Buenos Aires, 1998, pág. 1013 y sigs.
Y esta diferenciación estará dada, naturalmente, en
función de la mayor o menor vinculación del particular con la Administración (13), de acuerdo a la clasificación tripartita que hemos adoptado.
En este mismo sentido, TRAVI ha señalado que “las
sanciones administrativas no divergen de las penales sólo por su contenido y efectos, sino también por criterios cualitativos y funcionales, estrechamente conectados con la calificación del ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administración como una función administrativa”
Como consecuencia de ello, si se sostuviera que la totalidad de las sanciones que impone la administración contienen un
componente de índole represivo y, con sustento en ello, se concluyera
en su naturaleza penal, estaríamos, en definitiva, imposibilitando una
regulación diferenciada de los distintos tipos de sanciones que impone
la administración, acorde con su verdadera naturaleza jurídica y con la
finalidad con la que han sido creadas.
En este orden de ideas, consideramos que resulta totalmente distinto la imposición de una sanción de multa por parte de la
Administración a una persona jurídica que no ha cumplido una obligación legal o reglamentaria –en el marco de una actividad controlada y
regulada por la propia administración– y en donde existe una especial
relación jurídico-administrativa (v.gr.: un prestador de servicios postales, una empresa de transporte no regular que no tiene en condiciones
una unidad, una entidad financiera, etc.), que a un ciudadano que, en
su mera condición de tal, es sancionado como consecuencia de la violación de una normativa que tiende a preservar un interés general y abstracto (v.gr.: daño al medio ambiente).
Como puede verse, existe una clara diferencia en la
intensidad de las relaciones de los particulares con la Administración
La relación del particular con la administración para definir los distintos tipos de sanciones a
sido utilizada por PARADA (véase: Derecho Administrativo, Marcial Pons, 1999, t. I, Parte
General, pág. 533). Sin embargo, el desarrollo de esta teoría y su resultado definitivo varía
sustancialmente del que se expondrá en el presente trabajo.
TRAVI, A., Sanzioni amministrative e pubbliche amministraziones, Pádova, Cedam, 1983,
pág. 240. Para este autor, la función administrativa en general se califica justamente por su
conexión sustancial a funciones de administración activa y por el hecho de desarrollar una
finalidad de garantía de intereses que son imputados a esa misma Administración y en relación a los cuales se explican las funciones de la administración activa.
pública, y en la finalidad que ésta persigue con la imposición de una
determinada sanción (por un lado la tutela de un ordenamiento regulatorio, de evidente interés público (15) y, por otro, una protección abstracta del orden público general como consecuencia de nuestra vida en
sociedad), por lo que necesariamente debe existir una regulación de las
distintas sanciones, que contemple la problemática expuesta.
A partir de ello, y como una aproximación al tema, es
posible sostener que las sanciones “penales administrativas” tienen una
finalidad preponderantemente represora, tendiente a infligir un castigo
o pena a quien es responsable de una conducta ilegal (16).
En cambio, las sanciones administrativas en “sentido
estricto”, materializadas a través de medidas preventivas, resarcitorias
o coactivas, si bien traen causa de un incumplimiento previo de una
obligación, tratan de vencer ese incumplimiento, finalidad que –como
sostiene PARADA– no tienen las otras que parten de su existencia y que
consisten, pura y simplemente, en la penalidad que al culpable de la
situación creada le corresponde padecer (17).
Por ello, resulta necesario para abordar el análisis de
este punto y determinar el contenido del derecho administrativo sancionador, acudir a la clasificación tripartita que describe las diversas situaciones en las que se encuentran relacionados los particulares con la
Administración, de donde resultará la finalidad que ésta persigue con la
aplicación de las distintas sanciones previstas por el ordenamiento jurídico.
Una línea de razonamiento similar ha adoptado GARCIA DE ENTERRIA al distinguir las sanciones administrativas de autoprotección –que son aquellas mediante las cuales la Administración tutela su organización y orden internos, y entre las cuales se hallan las
Sobre esta cuestión, véase: SUAY RINCON, José, Sanciones administrativas, Bolonia, 1989,
pág. 82. Este autor señala que la conexión de las sanciones sobre la base de la existencia
de un interés público no puede ser mantenida a rajatabla por cuanto no habría otro remedio, en algunos casos, que incluir algunos delitos dentro del grupo de las infracciones administrativas.
SUAY RINCON, José, Derecho Administrativo Sancionador: perspectivas de reforma, en
Revista de Administración Pública, N° 109; mismo autor, Sanciones Administrativas, Bolonia, 1989.
PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, Marcial Pons, 1999, t. I, Parte General, pág. 532.
disciplinarias (18)–, de aquellas otras de protección del orden general –
que devienen los medios por los que se protege el orden público (19)–.
Para justificar esta distinción, este autor señala que
existe una diferencia de índole cualitativa, atento a que las primeras
resultan de una “potestad doméstica” que tienden a una protección de
carácter interno más que a otros fines sociales generales, con efectos
sólo respecto de quienes están directamente en relación con su organización y funcionamiento, y no contra los ciudadanos en abstracto (20).
De ello se sigue que las clases de sanciones que impone la Administración se diferencian respecto de los distintos grados
de vinculación de los particulares con ésta, ya que es precisamente allí
en donde se manifiestan las distintas finalidades de la Administración –
como también del Estado– en el aspecto sancionatorio.
En este sentido, corresponde advertir que no tiene la
misma finalidad –como tampoco la misma naturaleza jurídica– la sanción que se impone a un particular que desarrolla una actividad respecto de la cual ha requerido el otorgamiento de una autorización, un permiso, una licencia (21), o bien una entidad financiera que desarrolla una
Incluyendo, también, a las de policía dominial, las rescisorias de actos administrativos favorables y las tributarias. Esta clasificación es compartida por J.M. SERRANO ALBERCA, en
Comentario al artículo 25 de la Constitución, en Comentarios a la Constitución, obra dirigida
por GARRIDO FALLA, Madrid, 1980, pág. 322.
En realidad, la mayor parte de la doctrina no ha adoptado esta concepción de la sanciones
de autoprotección y sólo excluye del ámbito sancionatorio general a las sanciones disciplinarias (LOZANO, Blanca, La extinción de las sanciones administrativas y tributarias, Madrid,
1990, pág. 44).
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, El problema jurídico de las sanciones administrativas, en
REDA N° 10, pág. 400 y sigs.
La figura de la licencia no trasunta per se una vinculación contractual aunque se la asimila a
la concesión (CASSAGNE, Juan Carlos, La intervención administrativa, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1992, pág. 83; MURATORIO, Jorge, El carácter contractual o reglamentario de la
licencia administrativa, publicado en Contratos Administrativos, Editorial Ciencias de la Administración, 2000, pág. 500). En este mismo sentido, se ha sostenido que la gran flexibilidad de las licencias y la falta de resarcimiento por los daños que se ocasionen, ha llegado a
sostener que la relación Estado-licenciatario no es de índole contractual (véase, BUDASSI,
Iván Fernando, Licencias y concesiones. Un estudio comparativo entre los sistemas del
Reino Unido y la Argentina, Revista de Derecho Administrativo, Depalma, 1997, N° 24/26).
actividad bancaria (22) (todas estas actividades caracterizadas por la
presencia de un interés público y una marcada relación con la administración (23)), que aquella sanción que se impone a un particular que carece de vinculación con la administración –en el sentido que venimos
exponiendo– y que como ciudadano común contraviene una normativa
que tiene como objetivo proteger un orden general de carácter social.
Un claro ejemplo de ello lo podemos encontrar en la
sanción que pueda imponer la Administración a un particular –sin perjuicio de las penales que puedan corresponder– que desarrolló juegos
de azar en forma clandestina (evidentemente represiva), de aquella
sanción que se impone a un particular (persona física o jurídica) que
lleva a cabo una actividad de esta naturaleza, pero con expresa autorización por parte del Estado, y que incumple una obligación prevista en
la reglamentación pertinente a la que oportunamente adhirió.
En este último caso, advertimos la presencia de un
componente represivo, pero ello no implica que la sanción sea de naturaleza penal. Porque el elemento primordial o principal es el coercitivo,
en tanto la imposición de dicha sanción no está ligada a una finalidad
exclusivamente punitiva (como sería el caso del 1er. ejemplo) sino, más
bien, en el sucesivo cumplimiento de un ordenamiento jurídico administrativo y en el marco de una función administrativa de regulación y de
contralor de una determinada actividad.
Es que, en este tipo de relaciones existe, en definitiva, una especial relación jurídico-administrativa (24) –no nos referimos
en nuestro caso a las relaciones de sujeción especial, cuya crítica abordamos más adelante–, cuyo criterio diferenciador ha sido utilizado con
Véase, en este sentido: CNCont.Adm.Fed., Sala III, in re: “Edesur S.A. c/ENRE s/Resol
37/95”, del 2 de abril de 1996). MARIENHOFF, llega a considerar a la actividad bancaria
como un servicio público esencial dada la trascendencia social que dicha actividad representa (Ver, Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1993, t. II, pág.
En contra de estos fundamentos: LASAGABASTER HERRARTE, Iñaki, Las relaciones de sujeción especial, Editorial Civitas, Madrid, 1994, pág. 166 y sigs.
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Fundamentos de Derecho Administrativo, Madrid,
1991, t. I, pág. 867 y sigs.
distinta extensión por la doctrina (25) y la jurisprudencia
sido eje de numerosas críticas (27).
, aunque ha
En este tipo de actividades, en donde se evidencia
una mayor relación con la Administración, los particulares en cierto modo solicitan la incorporación a un régimen jurídico determinado en donde confluyen una serie de derechos y, fundamentalmente, obligaciones
que deben ser respetadas por éstos.
A este respecto, corresponde distinguir dos conceptos: el orden jurídico y el orden público. El primero, propio de los sectores de la Administración, constituye una situación jurídica estatutaria en
la que se encuentran los administrados y que regula el marco de actuación de éstos en el desarrollo de determinadas actividades. Este orden
jurídico administrativo no solo se protege preventivamente (como sería
el caso del otorgamiento de una autorización), sino que se extiende y
se proyecta durante su vigencia, procurando y observando que se produzcan infracciones y aplicando las sanciones que correspondan cuando
se han transgredido las normas administrativas (28).
El orden público, por el contrario, es un orden jurídico
general, destinado a mantener la seguridad, la salubridad y la moralidad en la vía pública con el fin de evitar que el ejercicio de ciertos dere-
Una clasificación similar a la que aquí exponemos es la teoría de las “relaciones de sujeción
especial”, a la cual, por nuestra parte, no adherimos, de acuerdo al razonamiento que más
adelante esgrimiremos. Véase a este respecto el lúcido trabajo de Alfredo GALLEGO ANABITARTE en donde habla de la extensión de este concepto (Las relaciones especiales de sujeción y el principio de la legalidad de la administración –contribución a la teoría del Estado de
derecho–, REDA N° 34, 1961).
Como ejemplos en nuestro país pueden citarse: CSJN, in re: “Gabrielli, Mario C. c/Estado
Nacional”, del 5 de julio de 1996; CNCont.Adm.Fed., Sala I, in re: “Ponchón, Jesús A.
c/Policía Federal Argentina”, del 18 de mayo de 1999, entre otras.
GARCÍA MACHO, Ricardo, Las relaciones de especial sujeción en la constitución española,
Madrid, 1992, pág. 227 y sigs.; LASAGABASTER HERRARTE, Iñaki, Las relaciones de sujeción especial, Editorial Civitas, Madrid, 1994. En realidad estos autores han criticado la teoría de la relaciones de sujeción especial, por cuanto consideran su tratamiento por demás
extenso y, esencialmente, porque constituyen la base para la reducción de las garantías
fundamentales de los particulares.
CARRETERO PEREZ, Adolfo y CARRETERO SANCHEZ, Adolfo, Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1992, pág. 79 y sigs.
chos fundamentales que puedan poner en peligro la tranquilidad de los
restantes ciudadanos (29).
La Administración tiene, pues, respecto de los ciudadanos en general, un poder o una supremacía general que debe ser
atribuida por ley formal del Congreso. Pero junto a esta, existe una supremacía de carácter sectorial, en donde los particulares, como consecuencia de las distintas actividades que realizan, se relacionan de un
modo más intenso con la Administración, debiendo atenerse a un régimen jurídico de derecho público (30).
Así, mientras a través del ejercicio del poder de policía general, el Estado trata que la actividad del particular no traspase su
esfera privada, evitando así una incidencia lesiva al derecho de otro
particular o al interés general, el control del Estado respecto de determinadas actividades sectoriales (que puede constituir actividades de
interés público y/o estar reguladas fundamentalmente por normas del
Derecho Público) tiende a impedir que la actividad de tales administrados desarrollada en la esfera del derecho público, dañe el interés público (31).
En cuanto a este último poder de control, se ha dicho
que no sólo descansa en la policía general, sino en la subordinación en
que los administrados se encuentran frente a la Administración (32), de
donde claramente se evidencia una distinta graduación caracterizada
por las diversas naturalezas de las actividades.
(b) Distintos tipos de sanciones que impone la
Ahora bien, a partir del criterio diferenciador expuesto
en el punto anterior, corresponde determinar –siguiendo la clasificación
tripartita propuesta- qué tipos de sanciones constituyen sanciones ad29
CARRETERO PEREZ, Adolfo y CARRETERO SANCHEZ, Adolfo, Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1992, pág. 7 y sigs.
MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
1993, t. II, pág. 46.
ARIÑO, Gaspar, Economía y Estado, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1993 (con prólogo de
Juan Carlos CASSAGNE).
ministrativas en sentido estricto y cuáles son sanciones penales administrativas, para después establecer las consecuencias jurídicas de tal
distinción y, consecuentemente, los principios que resultan de aplicación en cada caso.
A nuestro criterio, las sanciones contractuales y de
regulación sectorial constituyen sanciones administrativas en sentido
estricto (33), mientras que las sanciones de policía general (34) son típicas sanciones “penales administrativas”. La distinción viene dada, como
venimos sosteniendo, por la existencia de una relación más estrecha de
los particulares con la administración y por los distintos fines que se
persiguen con su previsión y aplicación (35).
Ahora bien, sin perjuicio de nuestro convencimiento
respecto de la existencia de distintos tipos de sanciones, no podemos
dejar de reconocer que resulta de extrema dificultad establecer una línea divisoria que nos permita distinguir con precisión entre lo que constituye el orden público en general y el orden jurídico sectorial, como
criterio diferenciador para determinar los distintos tipos de sanciones
. Pero, no por ello se desvanece nuestra convicción acerca de la evidente diferencia entre uno y otro, lo que, consecuentemente, requiere
una diversa consecuencia y regulación.
Al respecto, véase: TRAVI, A., Sanzioni amministrative e pubbliche amministraziones, Pádova, Cedam, 1983.
Un típico caso de sanciones penales administrativas o de policía general son las sanciones
previstas en la Ley de Estadísticas y Censos (Ley N° 17.622). En efecto, el artículo 15 establece la sanción de multa para los ciudadanos no suministren o falseen en forma maliciosa
las informaciones necesarias que se le requieran. Esta ley también prevé, diferenciándolas
las de las anteriores, la posibilidad de imponer sanciones penales para quienes no cumplan
con la carga pública de realizar las tareas estadísticas o para los funcionarios que revelen a
terceros (cfr. arts. 14 y 17 de la citada ley).
Se ha señalado, en contra de un criterio similar a éste, que no es posible hacer una contraposición entre la Administración y el orden jurídico general, porque también la Administración persigue fines jurídicos y se halla inserta por completo en el orden jurídico (CEREZO
MIR, J., Límites entre Derecho penal y administrativo, en “Anuario de Derecho penal”, 1975,
pág. 165). Consideramos que si bien es cierto lo que afirma este autor, en el caso en modo
alguno se pretende “contraponer” a la Administración con el orden general, sino simplemente evidenciar su mayor actividad y potestades en el ámbito de un orden sectorial.
Blanca LOZANO, ha criticado –si bien respecto de la teoría de la relación de sujeción especial– este criterio diferenciador de las distintas sanciones precisamente por la dificultad de
establecer nociones de mayor precisión (cfr. en: La extinción de las sanciones administrativas y tributarias”, Madrid, 1990, pág. 44).
Por otra parte, corresponde señalar que las distintas
categorías que, a nuestro criterio, conforman el Derecho Administrativo
Sancionador, en modo alguno constituyen compartimentos estancos. En
efecto, en muchos supuestos la Administración aplicará “sanciones penales administrativas” a particulares que se encuentran vinculados estrechamente a ella en el sentido que hemos expuesto.
Y esta consecuencia se produce, por cuanto no siempre la infracción que comete un particular vinculado estrechamente con
la Administración (v.gr.: entidad financiera) importará una violación al
ordenamiento jurídico que regula la actividad que precisamente genera
la existencia de esa especial relación jurídico-administrativo, ya que
podría tratarse de una contravención que altere una normativa de orden
general y abstracta.
A modo de ejemplo, podría darse el caso que una entidad financiera que, en principio, sea pasible de sanciones por la violación a la reglamentación administrativa que regula la propia actividad
que desarrolla (sanción administrativa en sentido estricto), o bien, de
una multa por violación las disposiciones previstas de la llamada ley de
“Lavado de Dinero” (37), en donde estamos en presencia de una típica
sanción penal administrativa.
A partir de ello, corresponde sostener que para distinguir una sanción administrativa en sentido estricto (y en particular una
sanción de regulación sectorial o especial) es necesario que confluya (i)
una especial vinculación jurídico-administrativo, en el sentido que venimos exponiendo y que (ii) la finalidad de la administración en la imposición de una determinada sanción (control de una determinada actividad o tutela del orden público), derive del poder de control y ordenación propio de la administración respecto de esa actividad.
Habiendo establecido el contenido del derecho administrativo sancionador, es preciso señalar que en el presente trabajo
centraremos nuestro análisis en los aspectos medulares del régimen
jurídico de las sanciones administrativas en sentido estricto y, en particular, de las sanciones de regulación sectorial.
Ley N° 25.246 (B.O. 5/11/2000), en especial su Capítulo IV.
En este sentido, analizaremos, en primer término, el
origen y el contenido de las sanciones penales administrativas, como así
también los principios que resultan de aplicación. Luego, determinaremos las diversas actividades que pueden ser objeto de un poder sancionatorio en el marco de una relación contractual o convencional. Por último, abordaremos el análisis de las sanciones sectoriales o de especial
regulación, estableciendo su alcance y sentido, como así también los
principios que deben ser respetados durante el procedimiento tendiente
a su imposición.
LAS SANCIONES PENALES ADMINISTRASTIVAS
El proceso de despenalización como característico de este
En un primer momento, y con motivo del nuevo orden
institucional instaurado por la Revolución francesa se produjo en la mayoría de los países –con excepción de Austria y Suiza (38)– un proceso
de jurisdiccionalización de la represión, que implicó adjudicar al juez
penal con carácter exclusivo la competencia para juzgar todos los ilícitos (39).
Así, existían dos sistemas bien diferenciados: (i) uno
sustentado en el proceso de jurisdiccionalización (adoptado por Alemania (40), Francia (41) e Italia (42)); (ii) y otro basado en el mantenimiento de su estructura jurídico política (casos de Austria y Suiza).
Estos países han mantenido, durante el siglo pasado y el presente, la competencia sancionadora de la Administración. Suiza, por ejemplo, debido a la tradicional autonomía de los
cantones, ha conservado numerosas competencias punitivas, lo que se encuentra reconocido explícitamente en el Código Penal y en la propia Constitución.
LOZANO, Blanca, Panorámica general de la potestad sancionadora de la administración en
Europa: despenalización y garantía, en Revista de la Administración Pública, N° 121, 1990,
El Código Penal del Reich (1871) incluyó los ilícitos administrativos.
A la Administración le quedó solamente la facultad disciplinaria.
Sin embargo, esta situación se va a modificar, entre
otras, por las razones que a continuación se exponen:
(a) la publificación que sufrió el Derecho,
en las relaciones de los ciudadanos, como
consecuencia de la concepción del Estado
liberal y la creciente intervención pública
que ello trae aparejado (43) y (44).
(c) la necesidad de una rígida planificación
económica como consecuencia de los efectos de la Segunda Guerra Mundial.
los particulares y que requirieron de un
control estatal más directo y eficaz (45).
Surgió, así, la necesidad de incurrir en un proceso
despenalizador de conductas delictivas de menor relevancia social, reservando al Poder Judicial la represión de los atentados contra los bienes jurídicos a los que hoy se otorga mayor relevancia (46).
De este proceso despenalizador que comentamos sucintamente derivaron las sanciones que hemos incluido en nuestra clasificación tripartita como sanciones “penales administrativas”, cuyas características principales básicamente son: (i) una finalidad preponde42
Ley N° 2.248, del 20 de marzo de 1865, que atribuyó a la jurisdicción ordinaria de castigo a
“todas las causas por contravenciones en las cuales pueda estar interesada la Administración” (artículo 2°), lo que fue complementado con las disposiciones del Código de procedimiento penal de 1930.
Así, mientras que en los países que conservaron tradicionalmente la potestad sancionatoria
de la Administración, sólo se produjo una extensión de dicha potestad a distintas actividades (bancaria, telecomunicaciones), en aquellos que respondían al “primer modelo” proliferó
un complejo legislativo adecuándose a la nueva concepción.
Véase, al respecto, PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, Marcial Pons, 1999, t. I, Parte
General, pág. 492 y sigs.
Sobre la evolución histórica, véase, asimismo, VILA, Antonio Domínguez, Constitución y
Derecho Sancionador Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 1997.
rantemente represiva y por (ii) la regulación de un orden público general y abstracto, dirigidos a todos los habitantes por su mera condición
Características principales. Finalidad de este tipo de sanciones
Este tipo de sanciones, por su propia esencia y naturaleza jurídica, integran lo que se ha dado en llamar el “derecho penal
especial”, no obstante que su aplicación haya sido atribuida a la Administración. Por ello, a nuestro criterio, respecto de este tipo de sanciones es posible sostener que resultan aplicables los principios del derecho penal común (47), sin perjuicio, claro está, de la debida subordinación a la Ley Fundamental y a los principios y garantías que la misma
contiene (48).
Por ello, y tal como lo sostiene GARCIA DE ENTERRIA,
este tipo de sanciones constituyen una manifestación de ius punendi del
Estado, en donde, a partir del proceso de despenalización operado en
nuestro Derecho, se le ha asignado a la Administración la protección del
orden general y la regulación del orden social en su conjunto (49).
Este tipo de sanciones, como se ha señalado anteriormente, son impuestas por la Administración como consecuencia de
un proceso de despenalización, cuyo principal objetivo fue el de lograr
una mayor eficacia y celeridad en la represión de ilícitos menores (50). A
partir de ello, esta sanción, dada su esencia y naturaleza penal, aparece
CASSAGNE, Juan Carlos, En torno a las sanciones administrativas y la aplicabilidad de los
principios del derecho penal, en E.D., t. 143-939. CSJN, Fallos 184:417; 202:293; 235:501;
287:76; 289:336.
CNCont.Adm.Fed., Sala IV, in re: "Galano, Adán y otro c/Prefectura Naval Argentina", del
23 de noviembre de 1995; in re: "Scorticati, Carlos H. v. Estado Nacional –Subsecretaría de
Regulación y Control", del 25 de junio de 1996; in re: "Franchi, Antonio Rafael
c/Administración Nacional de Aduanas", del 14 de mayo de 1998; in re: "Lufthansa Líneas
Aéreas Alemanas S.A. c/Dirección Nacional de Migraciones", del 23 de septiembre de 1997.
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, El problema jurídico de las sanciones administrativas,
REDA N° 10, pág. 10 y sigs.
Denominados por la doctrina europea como “ilícitos-bagatela”. Véase, LOZANO, Blanca,
Procedimientos abreviados para la represión de las infracciones administrativas: el pago voluntario en cuantía reducida, en REDA N° 66/90, nota 2.
cuando se han atacado previamente bienes jurídicos esenciales y superiores.
Se ha dicho que las sanciones penales administrativas
tienen –a diferencia de las sanciones administrativas en sentido estricto– una finalidad primordialmente represora (51), tendiente a infligir una
pena a quien es responsable de una conducta ilegal (52). Es que, en definitiva, debemos tener presente que el derecho penal constituye la
sanción a la infracción de la escala de valores sociales y morales (bien
jurídico protegido) (53).
A continuación nos referiremos brevemente –ya que
excede el propósito del presente trabajo– al contenido y a los alcances
de los principios más importantes que, a nuestro criterio, resultan de
aplicación a este tipo de sanciones.
Los principios que rigen o que debe ser tenidos en
cuenta al momento de imponer este tipo de sanciones, son los previstos
en la Constitución Nacional como así también, pero en forma supletoria
–salvo que una norma disponga lo contrario–, los derivados del Derecho
Penal, habida cuenta de la identidad cualitativa de estas sanciones con
las de carácter penal, como hemos analizado oportunamente (54).
En este sentido, pero con un criterio generalizador de
la totalidad de las sanciones que impone la administración, –postura
con la cual no coincidimos como quedará evidenciado–, tanto la doctri-
Criterio propiciado, como hemos visto, por CASSAGNE en Derecho Administrativo, AbeledoPerrot, 1998, t. II, pág. 567 y sigs.
Esta opinión, y como se verá más adelante, en modo alguno puede esgrimirse respecto de
las sanciones impuestas en el marco de una relación de regulación sectorial, dado su carácter estrictamente administrativo.
na (55) como la jurisprudencia (56) han postulado la aplicación de los
principios derivados del Derecho Penal, aunque siempre han existido las
posiciones intermedias que han considerado que sólo algunos de estos
principios pueden ser trasladados (57).
Así, la jurisprudencia de nuestros tribunales ha sostenido que las infracciones y sanciones administrativas integran el derecho penal especial, por lo que son supletoriamente aplicables al caso los
principios generales y normas del derecho penal común (58), sin perjuicio, claro está, de la debida subordinación a la Ley Fundamental, salvo
disposiciones expresas o implícitas en contrario.
Habiendo establecido el marco conceptual referido a
esta cuestión, seguidamente analizaremos brevemente las características principales que presentan estos principios con relación a las sanciones penales administrativas.
3.3.1. Principio de la legalidad
En nuestro país, este principio ha sido receptado expresamente por el artículo 18 de la Constitución Nacional que, al instituir la garantía de defensa, prescribe que toda “pena” debe fundarse en
ley. El citado principio se complementa con las disposiciones contenidas
USLENGHI, Alejandro, Poder de policía y actividad de fomento, en El derecho administrativo
argentino, hoy, Editorial Ciencias de la Administración, Buenos Aires, 1996, pág. 91; SUAY
RINCÓN, José, Sanciones Administrativas, Bolonia 1989, pág. 34; GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Parte General: Conclusión, Madrid, 1992, t. II-155;
IZU BELLOSO, Miguel José, Las garantías del procedimiento administrativo sancionador: reflexiones sobre los órganos instructores, en La protección jurídica del ciudadano (Procedimiento administrativo y garantía jurisdiccional), en Estudios en homenaje al profesor Jesús
González Pérez, t. I, pág. 869.
CSJN, Fallos 156:100; 184:162; 239:449; 267:457;287:76; 289:336; 290:202;
Aéreas Alemanas S.A. c/Dirección Nacional de Migraciones", del 23 de septiembre de 1997,
CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, 1998, t. II. NIETO, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, Tecnos, Madrid, 1994; GARCÍA PULLÉS, Fernando, La potestad sancionatoria de la Administración Pública, publicado en Actualidad en el
Derecho Público, AD-HOC, 1998, N° 8.
CSJN, Fallos 184:417; 202:293; 235:501; 287:76; 289:336.
en el artículo 19 que prescriben que nadie se encuentra obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohibe (59), lo
que se confirmó, e incluso expandió, por las normas establecidas en los
Pactos con jerarquía constitucional (60).
Estas prescripciones constitucionales, resultan de estricta aplicación a este tipo de sanciones, toda vez que, como hemos
visto oportunamente, su finalidad es represora por lo que se tratan de
“penas” en sentido estricto y deben fundarse necesariamente en una
ley formal previa.
En este sentido, cuadra advertir que por ley ha de entenderse aquí, en mérito a la naturaleza restrictiva que demanda la interpretación en esta materia, solamente a la ley material y formal. Es
decir, que las infracciones de naturaleza penal no pueden ser establecidas por reglamentos, pues las autoridades administrativas carecen de competencia constitucional para crearlas (61).
A partir de ello, se advierte que este principio encuadra una doble garantía: en primer término, y como requisito indispensable para el mantenimiento de la seguridad jurídica, resulta necesario
el establecimiento previo por parte de la normativa jurídica de las conductas infractoras y de sus correspondientes sanciones y, en segundo
lugar, la existencia de una ley en sentido formal (62), existiendo autores
que admiten, con ciertas limitaciones, la colaboración reglamentaria por
Al respecto, véase: CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, 1998,
t. II, pág. 575; GARCÍA PULLÉS, Fernando, La potestad sancionatoria de la Administración
Pública, publicado en Actualidad en el Derecho Público, AD-HOC, 1998, N° 8.
Véase, por ejemplo, artículo 9 del Pacto de San José de Costa Rica, con jerarquía constitucional con arreglo a lo dispuesto por el artículo 77, inc. 22 de la Constitución Nacional.
MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. IV, Buenos Aires, 1980, pág.
584 y sigs.; CASSAGNE, Juan Carlos, La Intervención Administrativa, 1992, pág. 223; GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, págs. 159-160; LOZANO, Blanca, La extinción de las sanciones administrativa y tributarias, pág. 36, Madrid, 1990; BACIGALUPO, Enrique, Sanciones administrativas (Derecho español y comunitario), Madrid, 1991, pág. 19.
STC, 61/1990, del 29 de marzo. Asimismo, ver LAMARCA PEREZ, C., Legalidad penal y
reserva en la ley de la Constitución española, REDC, N° 20, 1987.
y la de tipicidad (65).
. Estas garantías, son la de reserva legal
3.3.2. Principio de tipicidad. El mandato de la tipificación
El principio de tipicidad consiste en la exigencia de
que las conductas punibles se encuentren descriptas o delimitadas en
forma expresa por la ley. Este principio constituye una garantía que se
funda en el principio de la seguridad jurídica (66).
En este orden de ideas, el principio de tipicidad legal
requiere tanto la descripción de los hechos que definen cada infracción
como que se precisen las penas a aplicarse en cada supuesto típico ya
que, en materia penal, el silencio del legislador se considera que configura un ámbito de libertad (67).
Por esta causa, el principio de tipicidad es incompatible con las fórmulas genéricas y abiertas que se emplean en algunas
MESTRE DELGADO, Juan Francisco, Potestad reglamentaria y principio de legalidad: las
limitaciones constitucionales en materia sancionadora, REDA N° 57, 1988; ESTEVE PARDO,
José, Sanciones administrativas y potestad reglamentaria, REDA N° 49, 1986; BERMEJO
VERA, José, Potestad reglamentaria y sancionadora de la Administración, REDA N° 10,
1970, entre otros. Por nuestra parte, consideramos que, dado el carácter exclusivamente
represivo de este tipo de sanciones (“penas” en sentido estricto), la colaboración reglamentaria debe ser reducida a cuestiones técnicas y al máximo posible, por imperio de lo dispuesto en el artículo 18 de la Constitución Nacional.
Esta garantía ha sido “matizada” de acuerdo a las distintas situaciones en que debió ser
aplicada (véase, SUAY RINCON, José, El Derecho Administrativo Sancionador: perspectivas
de reforma, RAP N° 109, 1986; QUINTANA LÓPEZ, Tomás, Espectáculos taurinos y sanciones gubernativas, REDA N° 74, 1992). No obstante ello, consideramos que respecto de este
tipo de sanciones el principio de reserva legal debe ser respetado e interpretado en sentido
estricto, dada la proximidad e identidad con las sanciones penales. La matización resulta
procedente, como se verá más adelante, en materia de sanciones administrativas de regulación sectorial –y naturalmente en el caso de las contractuales– en donde consideramos
que sólo resulta necesario la existencia de una “cobertura legal”. La reserva legal sólo será
necesaria en lo que respecta a la regulación de la actividad y al establecimiento de las distintas obligaciones (artículo 14 de la Constitución Nacional).
Sobre el contenido y el alcance del principio de legalidad, resulta interesante analizar las
diez proposiciones efectuadas por Alejandro NIETO, Derecho Administrativo Sancionador,
Tecnos, Madrid, 1994, pág. 216, las cuales compartimos expresamente respecto de las
“sanciones penales administrativas”.
COBO OLVERA, Tomás, El procedimiento Administrativo Sancionador Tipo, Ed. Bosch, Barcelona, 1999, pág. 21 y sigs.
FONTÁN BALESTRA, Carlos, Tratado de Derecho Penal, t. II, pág. 26, Buenos Aires, 1990.
oportunidades para calificar la infracción penal, llamadas también leyes
penales en blanco (68).
Sobre esta cuestión, cabe hacer referencia a la Sentencia del STC del 18 de noviembre de 1993 que declaró la inconstitucionalidad de un inciso de la L. O. de Protección a la Seguridad Ciudadana, en tanto calificaba como infracción leve a “todas aquellas que, no
estando como graves o muy graves, constituyan incumplimiento de las
obligaciones o vulneración de las prohibiciones establecidas en la presente ley o en las leyes especiales relativas a la Seguridad Ciudadana,
en las reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas
en ejecución de las mismas”.
Para así decidir, se sostuvo que la redacción de la
norma transcripta constituye una “cláusula general de remisión en blanco que no permite saber qué tipo de conducta será objeto de sanción”
3.3.3. La aplicación del principio non bis in idem
El principio non bis in idem postula que “nadie puede
ser sancionado dos veces por el mismo hecho” (70).
La aplicación de este principio importa, por un lado, la
imposibilidad que una persona pueda ser sancionada dos veces por la
misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento y, por otra, que un mismo hecho no puede ser objeto de dos procesos diferentes (71).
CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, t. I, pág. 576; SOLER, Sebastián, Derecho
Penal argentino, t. I, pág. 133, Buenos Aires, 1945, respectivamente; LOZANO, Blanca, op.
cit., pág. 37. Respecto del alcance y del sentido de las leyes penales en blanco, véase NIETO, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, Tecnos, Madrid, 1994.
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, La problemática puesta en aplicación de la LRJ-PAC: el
caso del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Nulidad radical del Reglamento y desintegración general
del nuevo sistema legal, REDA N° 80, 1993.
NIETO, Alejandro, El principio non bis in idem, RVAP, N° 28.
VERA JURADO, Diego J., El principio non bis in idem y su aplicación a las relaciones de sujeción especial de la policía gubernativa (STC 234/1991, de 10 de diciembre de 1991), REDA
N° 79, 1993.
Ahora bien, respecto de este tipo de sanciones administrativas, al tener la misma finalidad y fundamento que las sanciones
penales, resulta de estricta aplicación el principio non bis in idem.
3.3.4. Principio de presunción de inocencia
La presunción de inocencia supone que para condenar
hace falta la certeza de culpabilidad, obtenida de la valoración de las
pruebas realizada con las debidas garantías del proceso, valoración que
es de exclusiva incumbencia del juzgador (72).
Este principio, por ende, determina que sea la Administración la responsable de la carga de la prueba, debiendo acreditar
fehacientemente la existencia de la conducta infractora para poder luego imponer la correspondiente sanción (73).
Esta circunstancia, trae aparejado, naturalmente, la
anulación de aquellos actos sancionadores en que no se haya probado
materialmente los hechos que se pretenden imputar al particular (74).
3.3.5. Principio de culpabilidad en las infracciones
Una consecuencia derivada de la aplicación de las reglas prescriptas en el Código Penal, es la vigencia del principio nulla
poena sine culpa que resulta de aplicación en materia de infracciones
administrativas (75).
Este principio supone que no hay responsabilidad para
el autor de un hecho ilícito sino lo ha realizado con dolo o culpa y como
En este sentido, véase Sentencia del TC 55/1982, del 26 de junio; 66/1982, del 15 de octubre; 44/1987, del 9 de abril; 94/1990, del 23 de mayo, entre otras.
COBO OLVERA, Tomás, El procedimiento administrativo sancionador tipo, Barcelona, 1999,
PARADA VAZQUEZ, R., Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 1993, pág. 405.
DE PALMA DEL TESO, Ángeles, El principio de culpabilidad en el derecho administrativo
sancionador, Madrid, 1996.
consecuencia de una acción u omisión imputable a su autor por malicia
imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable (76).
Pero, en materia de infracciones, las leyes especiales
pueden legitimar un sistema de responsabilidad objetiva. Esta responsabilidad tiene un carácter excepcional y debe instrumentarse bajo ciertas cautelas, particularmente las que hacen a la observancia de la garantía constitucional de la razonabilidad de las leyes (artículo 28 de la
Constitución Nacional) (77).
3.3.6. Principio de irretroactividad. La aplicación de la ley
El principio de la irretroactividad se encuentra consagrado en el citado artículo 18 de la Constitución Nacional que prescribe
que ninguna persona pueda ser penada sin juicio previo fundado en ley
anterior al hecho del proceso.
Asimismo, este principio encuentra reparo en lo establecido por el artículo 19 de la Carta Fundamental en el sentido de que
todo lo que no se encuentra prohibido por las leyes se considera permitido. Por ello, se dice que se trata de una vertiente del principio de la
legalidad (78).
Este principio resulta de estricta aplicación en materia
de sanciones penales administrativas. Sin embargo, y con relación a la
irretroactividad, debemos señalar que en realidad se trata de un principio general del derecho.
Ahora bien, en relación a la aplicación de la ley más
benigna es dable aclarar que se requiere que la aplicación de la nueva
ley se haga en “bloque” no siendo posible efectuar una “selección” de la
MAYOR MENÉNDEZ, Pablo, Sobre la responsabilidad conjunta de las personas jurídicas y sus
administradores en el Derecho Administrativo Sancionador (especial referencia al Mercado
de Valores), REDA N° 87, 1995.
CASSAGNE, Juan Carlos, La Intervención Administrativa, 1992, págs. 226-227.
Sobre esta cuestión, véase: LOZANO, Blanca, La extinción de las sanciones administrativas
y tributarias, Madrid, 1990, pág. 37.
normativa adoptando las cuestiones más favorables (79), ya que ello
importaría arrogarse funciones de carácter legislativas, lo cual se encuentra expresamente vedado (80).
3.3.7. Principio de proporcionalidad
La sanción penal administrativa debe respetar el principio de proporcionalidad entre la pena prevista en la norma y la conducta infractora, sobre la base de la razonabilidad (81). Este vicio traduce una nulidad absoluta y, al afectar la proporcionalidad inherente al
objeto del acto que impone la sanción, vulnera la garantía innominada
de razonabilidad, prevista en los artículo 28 y 33 de la Constitución Nacional (82).
El principio de proporcionalidad constituye un principio
normativo que se impone como un precepto más a la Administración y
que reduce el ámbito de sus potestades sancionadoras, pues la actividad jurisdiccional corresponde no tan sólo la calificación para subsumir
la conducta en el tipo legal, sino también el adecuar la sanción al hecho
cometido (83).
HUERTA TOCILDO, Susana, Principio de legalidad y normas sancionadoras, publicado en El
principio de legalidad (Actas de las V Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal
Constitucional, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, pág. 11 y sigtes.;
VALENCIA MARTIN, Germán, Derecho Administrativo Sancionador y Principio de legalidad,
publicado en El principio de legalidad (Actas de las V Jornadas de la Asociación de Letrados
del Tribunal Constitucional, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, pág. 11
Sobre esta cuestión se refiere la Sentencia del TC, de fecha 24 de julio de 1984, citada por
Antonio CANO MATA en Nuevo entorno de las infracciones y sanciones administrativas tras
la entrada en vigor de la Constitución, REDA N° 56, 1987.
LINARES, Juan Francisco, Razonabilidad de las leyes, pág. 160 y sigs., Buenos Aires, 1970.
MARIENHOFF, Miguel S., El exceso de punición como vicio del acto jurídico de Derecho Público, La Ley, t. 1989-E, pág. 963 y sigs.; ver además COMADIRA, Julio Rodolfo, El exceso
de punición y su incidencia sobre la validez del acto administrativo, en Revista de Derecho
Administrativo, N° 4, pág. 273 y sigs., Buenos Aires, 1990; en el mismo sentido, GARCÍA
DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo.,
pág. 179, Madrid, 1993.
Tribunal Superior Español, resoluciones fechadas el 9 de mayo y 30 de octubre de 1990; 11
y 29 de junio de 1992; 2 de noviembre de 1994 y 2 de febrero de 1995, citadas por QUIRÓS LOBO, María José, en Principios de Derecho Sancionador, pág. 43, Granada, 1996,
véase además: GARBERÍ LLOBREGAT, José, La aplicación de los derechos y garantías constitucionales a la potestad y al procedimiento administrativo sancionador, pág. 93, Madrid,
Se trata, en realidad, de un principio general del derecho
que obliga a adecuar, una vez tipificado el hecho, la sanción
que más se corresponda con la infracción cometida.
SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN SENTIDO ESTRICTO
Tal como fuera expuesto oportunamente, tanto las
sanciones que se imponen en el marco de una relación de regulación
sectorial o especial, como aquellas previstas en el marco de una vinculación contractual, constituyen, en principio, sanciones administrativas
Claro está, que el principio expuesto no constituye un
compartimento estanco ya que, tal como lo sostuvimos anteriormente,
la Administración también impone “sanciones penales administrativas” a
quienes mantienen con ella una relación jurídica-administrativa especial.
Relación contractual o convencional
Esta clasificación comprende a las personas físicas o
jurídicas que celebran un contrato administrativo con la Administración.
En este sentido, consideramos que tanto los funcionarios públicos como
los contratistas del Estado, en el desarrollo puntual de dichas actividades, son colaboradores de la administración y sus derechos y obligaciones derivan de un vínculo contractual o convencional.
En esta categoría quedan comprendidas las sanciones
que derivan de las potestades consideradas disciplinarias (85) o de auto-
Sobre esta cuestión, véase: TORNOS, Joaquín, Infracción y sanción administrativa: el tema
de la proporcionalidad y la jurisprudencia contencioso-administrativa, REDA N° 7, 1975.
GAMBIER, Beltrán, La potestad sancionatoria de la Administración en materia disciplinaria:
actividad reglada o discrecional?; lo atinente a la oportunidad, mérito o conveniencia del
dictado del acto (a propósito de una doctrina de la Procuración del Tesoro de la Nación), en
Revista de Derecho Administrativo, N° 15/16, pág. 219 y sigs.
protección (86), como aquellas previstas en el marco de una relación
4.1.1. Relación de empleo público
El Poder Ejecutivo, en su carácter de administrador
general del país, tiene como facultad privativa la de nombrar y remover
a los empleados públicos como así también la de otorgarle ascensos,
ubicarlos en el correspondiente escalafón y establecer sus funciones
Para algunos autores, el fundamento del poder disciplinario de la Administración Pública es la preeminencia del orden o
unión que configura a aquélla como una organización, respecto de toda
actividad que la complemente y por la supremacía del bien al que se
ordena la organización administrativa (88), mientras que otros consideran que deriva de la potestad imperativa o de mando (89).
Sin embargo, y si bien entendemos que el ejercicio de
una potestad “disciplinaria” en el caso es necesaria para la correcta organización administrativa, a nuestro criterio, y tal como lo sostiene
GORDILLO, la Administración no tiene en ningún caso características
suprajurídicas de soberanía o imperio, sino que son simplemente atri-
La Corte Suprema consideró que, no obstante la estabilidad del empleado público prevista
en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, el ejercicio de estas funciones parte del Poder Ejecutivo Nacional es un requisito indispensable para la salvaguarda de las atribuciones
conferidos por el entonces artículo 86, incs. 1 y 10 (actual artículo 99, incs. 1 y 7) de la
Constitución Nacional (CSJN, in re: "Barraco Aguirre, Rodolfo c/Universidad Nacional de
Córdoba", 1980, Fallos 302:1503; véase, en este mismo sentido, CNCont.Adm.Fed., Sala I,
in re: "Orsini, Salvador c/Estado Nacional", de 28 de abril de 1987, J.A. 1988-IV-333).
En este sentido, véase GOANE, El poder disciplinario de la Administración Pública (Algunos
aspectos controvertidos en la doctrina nacional), en Obra Colectiva en Homenaje al Profesor
Miguel S. Marienhoff, Buenos Aires, 1998, pág. 1021.
VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, Derecho Administrativo, t. II, ap. 104 y sigs.; DIEZ,
Manuel María, Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1965, t. II, pág. 18.
buciones o derechos reconocidos por el orden jurídico y carentes de toda peculiaridad extraña o superior al derecho (90).
Como consecuencia de ello, y siguiendo el razonamiento expuesto, el poder disciplinario o la potestad sancionatoria de la
Administración en el ámbito del empleo público es una consecuencia
emergente de la propia naturaleza contractual (91) de la que está impregnada esta relación, en donde deben quedar establecidos expresamente los derechos y las obligaciones, como así también, las diversas
consecuencias en el caso de incumplimiento (92).
En efecto, la potestad disciplinaria de la Administración constituye el poder que a ésta le atribuye el ordenamiento jurídico
de reprimir, mediante la imposición de sanciones, las conductas antijurídicas que realizan las personas que trabajan para ella, esto es, los
funcionarios públicos, siempre que tales conductas tengan lugar en el
marco de la relación contractual que une a éstos con aquélla (93).
En este mismo sentido, parte de la doctrina (94)y de la
han señalado en reiteradas oportunidades, el carácter contractual de la relación de empleo público (96).
GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, t. I, III-30. Ver, asimismo, LICHT,
Miguel Nathan, El efecto contaminante del “solve et repete” sobre pautas propias del derecho administrativo sancionador, publicado en L.L., t. 2000-C, pág. 97.
En contra: GOANE, René Mario, El poder disciplinario de la Administración Pública (Algunos
Miguel S. Marienhoff”, Buenos Aires, 1998, pág. 1013 y sigs.
En lo que a este aspecto se refiere, la tesis que postula el carácter reglamentario de la relación de empleo público –a la cual no adherimos totalmente– garantizaría, en principio, lo
que venimos sosteniendo.
SUAY RINCON, José, Potestad disciplinaria, publicada en "Libro homenaje al profesor José
Luis Villar Palasí", Civitas, Madrid, 1989, pág. 1311 y sigs. Sobre la potestad disciplinaria de
la Administración véase también: NIETO, Alejandro, Problemas capitales del Derecho disciplinario, Revista de Administración Pública, N° 63, pág. 39 y sigs.
Véase: MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. III-B.
Fallos 315:2561; 318:500, entre muchos otros.
Particularmente, resulta de interés hacer referencia a
las consideraciones esgrimidas por la Corte Suprema en un fallo reciente (97). Allí, el Alto Tribunal sostuvo (98), en lo que al caso importa, que
“...en el marco de la relación de empleo público el Poder ejecutivo goza
de prerrogativas exorbitantes propias del régimen ius administrativo
que le permiten, a fin de satisfacer en la mejor forma el interés público,
introducir modificaciones en el contrato, inclusive en lo concerniente a
las funciones que han sido encomendadas al agente, siempre que sean
razonables y que no signifiquen una alteración sustancial de sus condiciones”.
Sin perjuicio de no coincidir con la argumentación
como tampoco con la decisión de fondo resuelta por la Corte Suprema
en este precedente –cuestión que no abordaremos por cuanto excede el
propósito del presente trabajo–, compartimos plenamente el fundamento central de la postura adoptada, en el sentido de considerar a la relación de empleo público como de naturaleza contractual (99).
La interpretación contraria a la postura que aquí propiciamos, esto es, que dicha potestad deriva directamente de la relación
de jerarquía y de mando, derivaría en la posibilidad de imponer sanciones que no se encuentren previstas en marco normativo alguno, lo cual
resulta inaceptable en nuestro esquema Constitucional.
Ahora bien, como consecuencia de todo lo expuesto,
corresponde concluir que las sanciones que imponga la Administración
El carácter contractual de la relación de empleo público ha sido reconocido también normativamente. En efecto, el Reglamento para la adquisición, enajenación y contratación de bienes y servicios del Estado Nacional, aprobado por Decreto N° 436/00 (B.O. 5/6/00), expresamente establece en su artículo 3° que se encuentran excluidos de sus disposiciones, entre
otros, los contratos de empleo público (ver inc. a.). Por su parte, este criterio fue mantenido por el Decreto N° 1023/01, dictado recientemente por el Poder Ejecutivo en uso de
facultades delegadas por la Ley 25.414 (cfr. art. 5° que excluye del régimen previsto en el
mismo a los contratos de “empleo público”).
CSJN, in re: “Guida, Liliana c/Poder Ejecutivo Nacional”, de fecha 2 de junio de 2000.
Este caso versaba sobre la constitucionalidad o no del Decreto de necesidad y urgencia N°
290/95, mediante el cual el Poder Ejecutivo dispuso una reducción salarial generalizada a
las remuneraciones de los empleados públicos.
Tampoco coincidimos con la teoría ensayada consistente en el ius variandi en materia de
contratos administrativos para justificar la reducción salarial, toda vez que es un principio
rector en esta materia, reconocido por la propia Corte Suprema, que el ius variandi no puede significar una alteración a la ecuación económico-financiera del contrato en cuestión
(Véase, sobre este punto, CASSAGNE, Juan Carlos, El Contrato Administrativo, AbeledoPerrot, 1999, pág. 73 y sigs.).
en el marco de la relación de empleo público son de carácter contractual y constituyen sanciones administrativas en sentido estricto.
4.1.2. Contratos administrativos
A la misma conclusión llegamos en materia de contratos administrativos (100) y, en particular, respecto de la concesión de
servicios públicos y de la concesión de uso del dominio público, ambos
caracterizados por su continuidad y duración en el tiempo.
En este sentido se ha señalado, con relación a la posibilidad de que un ente regulador imponga una sanción a un concesionario, que la vinculación que existe es de base contractual, más que una
potestad sancionatoria sui generis de dicho ente, por lo que corresponde referirla a la potestad “correctiva” nacida de la concesión y de ostensible contenido convencional (101).
Como fundamento de ello, se ha sostenido que en la
especie concurren dos tipos de responsabilidades (contractual y extracontractual), por lo que los principios rectores de ambas no resultan
necesariamente intercambiables. En tal sentido, se ha expresado que el
principio de legalidad no muestra la rigidez específica de la potestad
sancionatoria en general, por cuanto estrictamente no se contempla
aquí una infracción administrativa en el sentido clásico de la categoría,
sino el cumplimiento de una obligación contractual voluntariamente
aceptada dentro del marco que impone la debida prestación del servicio
Si bien coincidimos con las soluciones jurisprudenciales citadas, consideramos que las sanciones administrativas que impone
un ente regulador a un concesionario de servicios públicos son típicas
sanciones contractuales, siendo dicho vínculo su única justificación.
Al respecto, ver BOTASSI, Carlos, La potestad sancionatoria en la contratación administrativa, publicado en Contratos Administrativos (Jornadas organizadas por la Universidad Austral
–Facultad de Derecho), Buenos Aires, 1999, pág. 211.
CNCont.Adm.Fed., Sala V, in re: “Edesur S.A. c/ENRE s/Resol 18/95”, del 16 de agosto de
CNCont.Adm.Fed., Sala III, in re: “Edesur S.A. c/ENRE s/Resol 37/95”, del 2 de abril de
1996; Sala II, in re: “Edesur S.A. c/ENRE”, del 3 de febrero de 1996.
Es decir, a nuestro criterio, la facultad de imponer
sanciones no deriva de una “potestad sancionatoria” de la Administración. Tampoco podría afirmarme la existencia de una “relación de especial sujeción” para justificar la procedencia de esta facultad, ya que,
más allá de la crítica que este instituto nos merece para ser aplicado en
nuestro derecho, la esencia de la relación que vincula a los concesionarios con la Administración y que, consecuentemente, determina la posibilidad de aplicar sanciones es precisamente contractual (103).
El carácter contractual de la relación, entonces, determina que las sanciones que allí se prevean no requieran necesariamente la existencia de una ley formal previa, habida cuenta que el particular suscribe voluntariamente las obligaciones .
Sobre este punto, debe tenerse en cuenta que recientemente el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 1023/01 mediante el cual,
entre otras cosas, estableció un régimen de penalidades y sanciones
con carácter general tanto para los oferentes como para los cocontratantes (104).
Este decreto fue dictado en uso de las facultades delegadas por el Congreso nacional, por lo que se trata de una ley en sentido material. Sin perjuicio de ello, consideramos, por los mismos fundamentos que venimos sosteniendo en este trabajo, que el Poder Ejecutivo tiene facultades para establecer un régimen sancionatorio con carácter general por vía reglamentaria, máxime si se tiene en cuenta que
se trata de una materia contractual y cuya vigencia será efectiva respecto de las situaciones futuras.
En cambio, BIANCHI sostiene que no encuentra inconvenientes serios en admitir que un concesionario
de servicios públicos esté comprendido en una relación de especial sujeción. Sin embargo, inmediatamente aclara que este tipo de relaciones se da, sin dudas, respecto de quienes están sometidos a una
verdadera relación jerárquica con la Administración (cfr. BIANCHI, Alberto B., La regulación económica,
T° I, Ed. Ábaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires, 2001, pág. 225).
El artículo 29 del dictado decreto estableció los siguiente: PENALIDADES Y SANCIONES. Los oferentes o cocontratantes podrán ser pasibles de las siguientes penalidades y sanciones: a) PENALIDADES. 1) Pérdida de la garantía de mantenimiento de
la oferta o de cumplimiento del contrato. 2. Multa por mora en el cumplimiento de
sus obligaciones. 3. Rescisión por su culpa. b) SANCIONES. Sin perjuicio de las correspondientes penalidades los oferentes o cocontratantes podrán ser pasibles de
las siguientes sanciones, en los supuestos de incumplimiento de sus obligaciones:
1.Apercibimiento. 2. Suspensión. 3. Inhabilitación.
Otra cuestión que queda por analizar, es la relativa a
la naturaleza jurídica de las decisiones de los entes reguladores que
imponen sanciones a los concesionarios. Sobre esta cuestión, parte de
la doctrina nacional ha sostenido que se trata del ejercicio de una facultad jurisdiccional (105).
Por nuestra parte, consideramos que se trata del ejercicio de una actividad administrativa, ya que en tales casos no se está
dirimiendo una controversia con un tercero sino simplemente ejerciendo
el control de las obligaciones del concesionario en el marco del respectivo contrato. Y ello así, atento a que más allá que la sanción corresponda a una conducta del concesionario que fue oportunamente “juzgada”
en el marco de una controversia con un tercero, la sanción que eventualmente corresponda aplicar constituye una facultad privativa en el
ámbito de la relación entre Administración y el concesionario.
4.1.3. El principio de legalidad administrativa, la tipificación y la potestad sancionatoria en materia contractual
La cuestión atinente a la posibilidad de que la Administración imponga, en el marco de un contrato administrativo, sanciones que no se encuentran contempladas carece de legitimidad.
Como ha sido reconocido por la doctrina clásica, no
pueden configurarse sanciones implícitas, no tipificadas legalmente
, debiendo entenderse por ley en materia de contratos administrativos, las mismas disposiciones contractuales.
Es que “la Administración tiene el deber de no alterar
–con el poder sancionatorio– sobre todo el que se configura a posteriori
de la celebración del contrato administrativo, el equilibrio contractual y
las garantías constitucionales que protegen el derecho de propiedad
artículo 17, Constitución Nacional) y prescriben la igualdad ante las car105
BIANCHI, Alberto B., Qué son los entes reguladores? (Apuntes en torno a la coherencia interna de su
régimen jurídico), ED, 186-675 y sigtes.; FLEITAS ORTIZ DE ROZAS, Abel, “Funciones jurisdicciones
del Ente Único Regulador de los servicios públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, La Ley del
18 de julio de 2001.
Conf. CASSAGNE, Juan Carlos, El contrato administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
1999, página 85, con cita de MARIENHOFF, quien a su vez menciona a RIVERO y DE LAUBADÈRE.
gas públicas (artículo 16, Constitución Nacional)”
Sin perjuicio de ello, debemos admitir que durante la
ejecución de un contrato administrativo, la Administración, con sustento
en su poder de control y dirección, indefectiblemente establecerá “conductas típicas” –que posiblemente no se encontraban contempladas originariamente–, y que, en el caso de no ser acatadas las directivas que
imparta la Administración, el contratista podría ser pasible de la sanción
Relación de regulación sectorial
Esta categoría, como hemos visto, se encuentra comprendida por aquellos particulares que, como consecuencia de realizar
diversas actividades sujetas al estricto control y a la posibilidad de regulación por parte de la Administración (generalmente por el interés
público que representan), mantienen con ésta una relación más estrecha que el resto de los ciudadanos pero sin llegar al extremo de la relación de aquellos que colaboran con ella en la realización de sus fines
(v.gr.: concesionario de un servicio público, empleado público, etc.).
Ahora bien, previo a abordar el análisis de esta categoría y las consecuencias prácticas que de ella derivan, nos referiremos
brevemente a la teoría de la relación de “sujeción especial” o de “especial sujeción”, y analizaremos si la misma se mantiene vigente en la
actualidad como asimismo si es posible extrapolar sus conceptos a
4.2.1.Relación de sujeción especial. Crítica
La teoría de las “relaciones de sujeción especial” (108)
tuvo un importante desarrollo doctrinario en Alemania, lugar de origen
CASSAGNE, Juan Carlos, El contrato administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1999,
de esta institución, expandiéndose rápidamente a distintos Estados Europeos, aunque con diversos matices en su regulación y aplicación.
Tradicional e históricamente, se han elaborado distintas definiciones de esta teoría, cuyo objetivo primordial estaba representado en el debilitamiento de los derechos de determinados ciudadanos -o de los sistemas institucionalmente previstos para su garantía-,
esgrimiendo como sustento para ello, la existencia de una relación
“cualificada” de éstos con los poderes públicos.
Así, MAYER, que si bien no fue el creador de esta institución
, fue quien influyó decididamente en una aceptación rápida
y generalizada de la misma en el Derecho Administrativo, estableció el
siguiente concepto: “Se designa como relación de sujeción la dependencia jurídica, en su sentido más amplio, en la que se encuentra el
súbdito frente al Estado”, señalando que “cuando se habla de relación
especial de sujeción, se hace referencia a esa acentuada dependencia
que se establece, a favor de un determinado fin de la Administración
Pública, para todos aquellos que entren en esa prevista estructura especial. A su criterio, esta circunstancia determina “un estado de libertad
restringida, en el cual el afectado se tiene que ajustar a lo que le exija
el fin de la Administración Pública” (110).
Pero, no deben perderse de vista las circunstancias
históricas y políticas en las que se desarrolló mayormente esta teoría.
Así, durante el siglo XIX, tanto en Alemania como en el resto de los paí108
El Alemania, el término relaciones de sujeción especial fue históricamente definido como
relaciones de poder especial (Besonderes Gewaltverhältnis). Sin embargo, la doctrina, en
general, no ha acogido una traducción literal del término, precisamente para evitar la existencia del vocablo “poder” que genera un rechazo generalizado por su carácter terminante
(en este sentido, véase: CARRETERO PEREZ, Adolfo y CARRETERO SANCHEZ, Adolfo, Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1992, pág.
81 y sigs.; GARCIA MACHO, R., Las relaciones de especial sujeción en Constitución española, Tecnos, Madrid, 1992; LASAGABASTER HERRARTE, Iñaki, Las relaciones de sujeción especial, Editorial Civitas, Madrid, 1994, entre muchos otros. En contra: Fernando GARRIDO
FALLA que utiliza la expresión “relaciones especiales de poder” (cfr. Tratado de Derecho
Administrativo, 10ª edic., Tecnos, Madrid, 1987, t. II, pág. 121).
Tal como lo sostiene Alfredo GALLEGO ANABITARTE en Las relaciones especiales de sujeción
y el principio de la legalidad en la Administración, Revista de la Administración Pública, N°
34, Madrid, 1964.
MAYER, Otto, Deutsches Verwaltungsrecht, 3ª edic., 1924, citado por GALLEGO ANABITARTE, Alfredo, Las relaciones especiales de sujeción y el principio de la legalidad en la Administración, Revista de la Administración Pública, N° 34, Madrid, 1964, pág. 14. Véase en este trabajo los distintos conceptos y alcances atribuidos a esta teoría por la doctrina alemana, como también sus consecuencias.
ses de Europa, se debatía en torno a la confrontación de dos sistemas
políticos: el monárquico y el democrático, lo que explica naturalmente
la concepción “limitativa” de esta teoría.
En nuestro país, esta teoría no ha tenido mucho tratamiento doctrinario (111) pero sí ha sido receptada tímidamente por la
jurisprudencia. De todos modos no podemos desconocer que se trata de
la mera aplicación dogmática de una institución nacida en países y ordenamientos jurídicos muy diversos al nuestro (112).
Actualmente, y si bien se han matizado los efectos
excesivamente limitativos de esta teoría, la inclusión de una determinada actividad en esta categoría jurídica posibilitaría el debilitamiento de
algunas garantías tanto adjetivas como subjetivas (113).
Sin embargo, el concepto de relación de especial sujeción no puede valer para justificar, a priori y de forma general, una
relajación de los principios generales que deben regir en el marco del
derecho administrativo sancionador, pues las restricciones a los mismos, si existen, vendrán determinadas por las peculiaridades de cada
status especial (114).
Ahora bien, dejando de lado los efectos absolutamente restrictivos que se intentaron justificar a partir de la aplicación de
esta teoría, justo es señalar que con el avance del Estado de derecho,
esta teoría solamente fue (y es) utilizada con el propósito de justificar
algunas potestades a la administración en el marco de las relaciones
que debe regular y/o controlar, no obstante lo cual no deja de resultar
riesgosa su aplicación, habida cuenta de los términos en los que fuera
originalmente concebida.
Ver al respecto la opinión de Miguel Nathan LICTH (La potestad sancionatoria de la Administración y su control judicial de cara a la realidad normativa, ED 193, pág. 702 y sigtes.).
SALOMONI, Jorge Luis, Problemática de la Administración Contemporánea, Ed. Ad-Hoc,
Instituto de Derecho Administrativo de la Universidad Notarial Argentina, 1997, pág. 153.
En relación a la limitación de derechos cuestión véase la detallada enumeración efectuada
por Iñaki LASAGABASTER HERRARTE en Las relaciones de sujeción especial, Editorial Civitas, Madrid, 1994, esp. pág. 119 y sigs.
LOZANO, Blanca, La extinción de las sanciones administrativas y tributarias, Madrid, 1990,
Por este motivo, esta teoría resulta de sumo interés
en lo que respecta al establecimiento de un criterio diferenciador entre
las distintas relaciones que tienen los particulares con la Administración,
pero tal circunstancia en modo alguno puede incidir en una limitación
tajante de los derechos y garantías previstos en la Constitución Nacional.
Como proyección de todo lo expuesto, y teniendo en
cuenta las diversas interpretaciones y los conflictos que podrían suscitarse, sumado a la falta de identidad con nuestra cultura jurídica, y lo
que es peor aún, a las consecuencias que podrían generarse en el supuesto de utilizarse esta teoría como ha sido concebida originariamente,
sin la correspondiente concepción garantística de los derechos de los
particulares, consideramos conveniente evitar su utilización y simplemente aprehender su concepto en lo que respecta al establecimiento de
un criterio diferenciador entre las distintas relaciones de los particulares
4.2.2. Contenido y alcance de la categoría
Para abordar el análisis relativo al contenido y a la extensión de la situación de sujeción especial, debemos establecer previamente el sistema adoptado por nuestra Constitución Nacional, en lo
que respecta al desarrollo por parte de los particulares de distintas actividades.
En este sentido, debemos tener en cuenta que la
Constitución Nacional, en su artículo 14, consagra el principio de libertad de ejercer toda industria lícita, que consiste en la posibilidad de que
los particulares desarrollen distintas actividades, con el lógico propósito
de lucro (industrial, comercial, etc.), pero siempre sujetos a la reglamentación que la ley establezca.
A partir de ello, y teniendo en consideración el grado
de interés general que las mismas presentan, a nuestro criterio, estas
actividades pueden clasificarse, en las siguientes categorías: (i) actividades indispensables para la satisfacción del interés general (servicios
públicos), (ii) actividades, que sin haber sido declaradas servicios públicos, representan un interés público y se encuentran reguladas por el
Derecho Público, administrativo en la especie, y por último (iii) actividades privadas que carecen de interés público, en lo que a su regula-
ción y control por parte de la Administración respecta, y que se encuentran regidas fundamentalmente por el derecho privado.
En la categoría bajo análisis (relación de regulación
sectorial) quedan excluidas tanto las actividades indispensables para la
satisfacción del interés general (declaradas y/o consideradas servicios
públicos) como las actividades privadas que ejercen los ciudadanos o
los habitantes en general que no satisfacen una finalidad inmediata de
interés público, en los términos antes señalados.
En relación a las primeras, el fundamento de su exclusión no se sustenta en la falta o innecesariedad de regulación de esa
actividad, sino porque su regulación se ejerce, en nuestro país, en el
ámbito propio de los marcos regulatorios (115) y de los contratos de concesión celebrados por la Administración, que se encuentran comprendidos en el marco de las relaciones contractuales o convencionales.
Por su parte, la exclusión de las actividades individualizadas en el punto (iii), obedece precisamente a la falta de interés público que las mismas representan –en los términos a los que nos venimos refiriendo–, lo cual, en principio, determina una regulación del derecho común, atenuada del Estado, limitada a aspectos meramente
formales (v.gr.: la mera inscripción en un registro) y en donde no existe
(o no se requiere) una regulación administrativa o de derecho público
específica y primordial para dicha actividad.
Ahora bien, aclarado el aspecto medular de nuestro
análisis, se observa que la categoría de relaciones de regulación sectorial se refiere exclusivamente a aquellas actividades que, no consideradas servicios públicos en sentido estricto, representan un interés público, requieren en muchos casos la autorización por parte del Estado (o
bien la voluntad unilateral del particular de someterse o de quedar
comprendido en un régimen jurídico determinado previamente), se encuentran sujetas a una reglamentación administrativa y, consecuentemente, a un poder de control y de regulación de la Administración.
En este tipo de relación, el Estado no celebra con el
particular un contrato para que éste desarrolle una determinada actividad, pero el interés público que representa el ejercicio de la misma,
conlleva necesariamente a una mayor regulación y poder de contralor
por parte del Estado lo cual debe materializarse a través de su órgano.
Por ende, en esta clasificación quedan comprendidos
aquellos servicios o actividades que por entrañar un especial interés
público se encuentran estrictamente reglamentadas y/o disciplinadas.
Entre las distintas actividades que podemos mencionar como ejemplo
de esta clasificación se encuentran las farmacias (116), el servicio de taxis, los servicios de transporte no regulares, la telefonía celular, los canales de televisión abierta y por cable, la actividad de las entidades financieras o de seguros, las estaciones de servicio, los remises, prestadores postales, entre otras (117).
Sobre el punto, y en una línea semejante, se ha sostenido la configuración de la categoría del servicio público “impropio”
, el cual constituye una actividad privada situada entre la actividad
pública y el comercio privado puro y simple, lo cual le atribuye caracteres singulares que justifican un correlativo tratamiento jurídico, admitiendo una mayor regulación por parte de la Administración (119).
Así, se ha dicho (120)que estas actividades se encuentran comprendidas en el ámbito del Derecho Público y teñidas de una
relación de “subordinación” de donde deriva la licitud o juridicidad de
una serie de limitaciones que la Administración puede y debe establecer
a quienes realicen estas actividades (v.gr.: control de calidad de la cosa
MARTIN RETORTILLO, S., Acción administrativa sanitaria: la autorización para la apertura
de farmacias, en RAP N° 24.
ARIÑO, Gaspar, Economía y Estado, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1993, pág. 373 (con
prólogo de Juan Carlos CASSAGNE). Respecto de algunas de estas actividades el Prof. MARIENHOFF ha llegado a sostener incluso que el particular es una especie de colaborador de
la Administración (Tratado de Derecho Administrativo, t. II, Buenos Aires, 1993, pág. 194).
Consideramos que los conceptos referidos por este autor en relación a los servicios públicos
impropios son aplicables a las actividades comprendidas en esta categoría, aún cuando se
entienda que no todas ellas constituyen servicios públicos impropios –categoría por lo demás bastante ambigua–.
MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. II, Buenos Aires, 1993, pág.
26, y especialmente pág. 125.
MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. II, Buenos Aires, 1993.
vendida (121) o de la actividad desarrollada, cumplimiento de obligaciones formales en relación a las normas de habilitación, etc.).
Por ello, se sostiene que se trata de una actividad privada que es prestada de acuerdo a las disposiciones reglamentarias
establecidas por la Administración Pública, cuyo incumplimiento
puede (y debe) derivar en la imposición de sanciones (122).
En este sentido, se debe tener presente que las relaciones jurídicas dentro de ese margen se desenvuelven en un ámbito
específico y esa situación particular es diversa a la que vincula a todos
los habitantes del Estado con la Administración, ya que se tratan de actividades reguladas estrictamente por el derecho administrativo (123).
A partir de lo expuesto, en este tipo de relaciones la
Administración impone sanciones que si bien pueden contener algún
componente de carácter represivo, su esencia está representada por su
coercibilidad y su finalidad reparadora (y no simplemente punitiva (124),
como sería el caso de las sanciones penales administrativas) tendiente
al cumplimiento de las condiciones previstas por el ordenamiento jurídico administrativo para el desarrollo de distintas actividades (125).
Véase la crítica de Joaquín TORNOS MAS respecto de la potestad de la administración para
imponer este tipo de sanciones en Las sanciones en materia de mercado, REDA N° 13,
26. No obstante estar de acuerdo con este autor en la fundamentación y los alcances que
otorga a esta clasificación, no compartimos la extensión o la totalidad de las actividad que
incluye en la misma.
Véase en este sentido: Fallos: 308:594; 310:203.
En este sentido: Blanca LOZANO hace una diferenciación entre sanciones coercitivas y represivas, aún cuando –corresponde aclarar– no comparte la tesis que venimos propiciando
(La extinción de las sanciones administrativa y tributarias, pág. 36, Madrid, 1990).
Sobre esta cuestión, el Superior Tribunal de la Provincia de Tucumán en reiteradas oportunidades se expidió respecto a la naturaleza administrativa de este tipo de sanciones sosteniendo que “El fin de estas es el buen orden administrativo a través del deber jurídico de
colaboración de los particulares; el incumplimiento de éstos configura contravención que
deben estar expresamente previstas, como asimismo, sus sanciones, en virtud del principio
contenido en el artículo 19 de la Constitución Nacional” (CSJT, del 6 de mayo de 1996, L.L.,
1998-C-939. El caso versaba respecto de la naturaleza jurídica de la sanción impuesta por
la violación a las obligaciones establecidas en la Ley de Juego de esa provincia).
DERIVADAS DE LA CLASIFICACIÓN TRIPARTITA
(especial referencia a las sanciones de regulación sectorial)
La clasificación tripartita desarrollada a lo largo del
presente trabajo, a simple vista parecería no acarrear consecuencias
sustanciales en la regulación de las sanciones administrativas. Sin embargo, se debe tener en cuenta que al concluir que este tipo de sanciones (sanciones de regulación sectorial) son de naturaleza administrativa
-y no de carácter penal-, se produce entonces un “quiebre” en dos
cuestiones de gran importancia: (i) la autoridad competente para crear
este tipo de sanciones y (ii) los principios que deben respetarse para su
Autoridad competente para establecer este tipo de sanciones. El principio de legalidad administrativa (principio
de juridicidad). La “cobertura legal”. Supuestos
Habiendo señalado las facultades de la Administración
Pública en la regulación de distintas actividades que, por el interés público que representan, se encuentran vinculadas más estrechamente a
ella, necesariamente debemos concluir que también la Administración
tiene la facultad-potestad de establecer bajo ciertas condiciones el correspondiente régimen sancionatorio. Y ello es así, ya que la mera existencia de una potestad –en este caso regulatoria y/o de contralor– requiere como lógica consecuencia un poder de coerción adecuado que
garantice el estricto cumplimiento de la normativa.
A continuación veremos la extensión y el alcance de la
afirmación precedentemente efectuada.
5.1.1. Poder de regulación y control de la Administración
En el esquema constitucional adoptado por nuestros
constituyentes, y conforme a la libertas natural del hombre rige, en re-
lación al ejercicio de derechos en general y en los de índole económico
en particular, el principio de libertad o de permisión. Sin embargo, estos
derechos no son absolutos sino que pueden ser delimitados o condicionados de acuerdo a las leyes que reglamenten su ejercicio y que el Estado considere convenientes para la ordenación de la sociedad (126).
Ahora bien, en ese marco conceptual, es necesario
dejar sentado, previo a continuar con nuestro análisis, que la limitación
o delimitación de derechos solo puede hacerse a través de una ley en
sentido formal, lo que incluye también, en principio, la previsión de un
Sin embargo, en el caso de las sanciones de regulación sectorial se advierte, como hemos visto, una facultad propia por
parte de la Administración de regular y controlar, por la presencia de
normas de derecho público.
A esta circunstancia, debemos agregar que la Administración Pública es la responsable de la administración general del
país y la encargada de ejecutar y velar por el cumplimiento de las Leyes
emitidas por el Congreso –en lo que a este aspecto de las actividades
se refiere–, por lo que los particulares (127) (tanto las personas físicas
como jurídicas) deben "relacionarse" con la Administración para el ejercicio de determinadas actividades.
Así, pues, esa persona jurídica o particular se colocará
en una posición jurídica distinta frente a la Administración y quedará
sometido a las condiciones establecidas por la respectiva ley y por los
distintos reglamentos que regulen la actividad en cuestión.
El ejercicio del poder de policía, en el sentido y con el
alcance expuesto, lleva aparejada la facultad de reprimir infracciones
. En efecto, resulta inadmisible sostener que la Administración no
En este tipo de "relaciones" la Administración es la que, con sustento en una norma de
carácter legal, permite el ejercicio de tales actividades, regula su desarrollo y controla durante la vigencia de esa "relación" el estricto cumplimiento de la normativa prevista, como
un presupuesto inexcusable para la satisfacción del interés público.
CSJN, Fallos 5:455.
pueda sancionar y/o establecer previamente las distintas sanciones que
correspondan a quienes violen la normativa (129).
En este sentido, MARIENHOFF, al referirse al ejercicio
de estas actividades por parte de los particulares y su relación con la
Administración, sostiene que como requisito ineludible para garantizar
la seguridad jurídica es aconsejable que la Administración Pública no
permita la iniciación de actividades que constituyan “servicios públicos
impropios” si quienes las realizarán no se comprometen a respetar las
respectivas obligaciones (de carácter administrativo), con la advertencia
de que sino cumplen serán pasibles de tales o cuales sanciones
A contrario sensu, entonces, es posible sostener que
la Administración Pública tiene un poder regulatorio respecto de estas
actividades –lo cual es aceptado lisa y llanamente por este autor– y, al
propio tiempo, y como una derivación lógica, debe tener la facultad de
establecer –y, naturalmente, imponer– las sanciones correspondientes
en caso de incumplimiento de dichas obligaciones.
En la doctrina, se ha llegado a admitir la posibilidad
que el Poder Ejecutivo cree un servicio público y lo regule en su desarrollo(131). La misma posición adopta respecto de los servicios públicos
impropios (132), por lo que teniendo en cuenta que el poder de policía
debe necesariamente comprender la posibilidad de establecer el correspondiente régimen de sanciones contra las violaciones del ordenamiento
jurídico respecto del cual ese poder se encuentra encargado de tutelar,
parece razonable, entonces, que sea la misma autoridad la que establezca las sanciones que se han de imponer.
Por nuestra parte, no llegamos al extremo de sostener
que este tipo de actividades pueden ser “creadas” o “establecidas” por
Véanse las distintas justificaciones que se han esgrimido para habilitar la potestad sancionadora de la administración en: CARRETERO PEREZ, Adolfo y CARRETERO SANCHEZ, Adolfo, Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1992,
pág. 69 y sigs.
MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. II, Buenos Aires, 1993,
págs. 40/41.
Lo cual en la actualidad, y a partir de la reforma constitucional de 1994, sería más dificultoso, por imperio de las disposiciones contenidas en el artículo 41 de la Constitución Nacional.
págs. 103 y 109.
vía reglamentaria, sino que es indispensable la existencia de una “cobertura legal” que reglamente en una primera aproximación dicha actividad, ya que indefectiblemente habrá una limitación de derechos que
sólo puede ser establecida por ley (artículo 14 de la Constitución Nacional). Pero, a partir de ese esquema, la facultad reglamentaria de la
Administración cobra toda su virtualidad, siempre respetando las disposiciones del artículo 41 de la Constitución Nacional, en el caso que se
trate de servicios públicos.
El establecimiento (e imposición) de un régimen sancionatorio por parte de la Administración, con el sentido y el alcance
que le hemos otorgado en el presente trabajo, responde a la necesidad
de tutelar el ordenamiento jurídico frente a la conculcación de sus disposiciones, establecida por las mismas fuentes creadoras del mandato,
como único medio de hacer eficaz el Derecho.
En efecto, a la Administración le está asignada la misión de hacer cumplir el cumplimiento de la ley. Esta cuestión, no significa que la función de la Administración se encuentre limitada a ejecutar
la ley, sino que su abarca un concepto más amplio que comprende al de
administración, lo cual supone un poder de iniciativa que excede el
marco de la mera ejecución de la norma (133).
En este sentido, se ha dicho que en el caso de limitar
la función de la Administración a una pasiva ejecución de la ley “significaría otorgarle a ésta una situación subalterna ya que estaría servilmente sujeta a una función mecánica: la pura ejecución de la ley material, y, por consiguiente, no entrañaría ningún poder de iniciativa o de
apreciación” (134), a lo que podría agregarse de regulación y ordenamiento.
5.1.2. La necesaria cobertura legal
El marco jurídico descripto (ley formal con bases genéricas que reflejen la política legislativa) es lo que podría denominarse
el principio de “cobertura legal”, que supone la existencia de una ley
1995, t. I, pág. 91.
VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1950, t. II, pág.
que reglamente originariamente una determinada actividad estableciendo las bases, los principios y los parámetros en los que la misma podrá
ser desarrollada. Esta actividad es fundamental, y corresponde que sea
realizada por el Congreso Nacional (artículo 14 de la CONSTITUCIÓN
En ese marco o cobertura legal, el poder reglamentario de la Administración adquiere como dijimos toda su virtualidad,
quedando ésta facultada a establecer regulaciones –manteniendo el espíritu y la política diseñada por el legislador– respecto de todas aquellas
cuestiones que requieran una pormenorizada reglamentación, y que sea
necesaria a juicio de la Administración para el correcto ejercicio de dicha actividad y para facilitar su adecuado control.
A partir de ello, podría darse el supuesto que la ley no
establezca un régimen sancionatorio al momento de regular una determinada actividad, en cuyo caso es posible que lo haga la Administración
al momento de reglamentar la norma legal (135).
O bien, podría darse el caso que la ley establezca los
principios básicos y generales para el ejercicio de una determinada actividad, y la Administración, sin que sea necesario recurrir a la figura de
la delegación, dicte un reglamento regulando la actividad sobre la base
del criterio legislativo, en el cual lógicamente podría –o mejor dicho–
debería incluir un capítulo que verse sobre el régimen sancionatorio, a
los efectos de garantizar el cumplimiento de las disposiciones que se
Este esquema que proponemos no podría ser considerado como atentatorio de nuestro sistema constitucional, por cuanto en
primer lugar habría una regulación legal que delimitaría el ejercicio de
estas actividades (art. 14, 19 y 28 de la CN) y luego la Administración
regularía los aspectos necesarios para poner en ejecución el esquema
legislativo asignado a dicha actividad.
Como puede verse, en este esquema, la Administración podría, en el supuesto que la respectiva ley “marco” no lo hubiere
previsto, establecer el correspondiente régimen sancionatorio, describiendo los distintos tipos de sanciones que resultan de aplicación en
CSJN, in re: “Tele Cable Color S.A. c/Comité Federal de Radiodifusión”, del 19 de mayo de
1997, JA 1998-II-480.
caso de incumplimiento de las obligaciones que allí se prevean (v.gr.:
apercibimiento, multa, inhabilitación, etc.), como así también de la regulación que posteriormente se dicte.
En este supuesto, naturalmente, se deberá determinar el procedimiento administrativo a seguirse en cada caso, asegurando al particular un adecuado derecho de defensa en donde se le permita
ofrecer y producir todas las pruebas que éste estime necesario para hacer valer su derecho y alegar a su respecto en cualquier oportunidad del
procedimiento, en resguardo del informalismo de debe imperar (136).
Asimismo, es necesario que la decisión definitiva sea
precedida por los dictámenes de las áreas correspondientes y contenga
una adecuada fundamentación que permitirá al particular determinar
las razones que se tuvieron en consideración para la imposición de la
sanción. Esto último debe complementarse con la posibilidad cierta de
una posterior revisión judicial (137) y (138).
De otro lado, y en el caso que la ley “marco” hubiera
determinado los tipos de sanciones a aplicar, la Administración de todos
modos, al reglamentar y regular los aspectos operativos de dicha actividad, inevitablemente describirá conductas típicas (obligaciones) que,
en caso de no ser cumplidas por los particulares serán pasibles del tipo
de sanción que corresponda, de acuerdo a lo haya establecido la ley
Ver al respecto, GAMBIER, Beltrán, El principio del informalismo en el procedimiento administrativo, publicado La protección jurídica del ciudadano (Procedimiento administrativo y
garantía jurisdiccional). Estudios en homenaje al Profesor Jesús González Pérez, Madrid, Civitas, 1993.
Ver LICTH, Miguel Nathan, La potestad sancionatoria de la Administración y su control judicial de cara a la realidad normativa, ED 193, pág. 702 y sigtes.
El procedimiento administrativo podría ser establecido en la propia norma. En tal caso, se
aplicarían supletoriamente las disposiciones de la LNPA y de su decreto reglamentario, en lo
que respecta a las cuestiones meramente procedimentales, mientras que respecto de las
sustanciales (v.gr.: las normas contenidas en el Título IV) serán de aplicación directa las
disposiciones de la citada ley. En el supuesto que no se hubiere establecido procedimiento
alguno resultará de aplicación directa la LNPA. Y ello es así, habida cuenta que, en definitiva, se trata de un procedimiento administrativo que se encuentra alcanzado por la ley
19.549 (ver sobre esta cuestión: GAMBIER, Beltrán y ROSSI, Alejandro, Derecho Administrativo Penitenciario (Análisis crítico del régimen legal. Apéndice normativo y documentación), Abeledo Perrot, 2000, pág. 61 y sigtes.).
5.1.3. La potestad reglamentaria de la Administración y
su vinculación con la facultad de establecer conductas típicas
La potestad reglamentaria, también, puede ser considerada como un elemento atributivo de competencia en lo que respecta
a la previsión y establecimiento de sanciones (tal como lo es el poder
regulatorio y de control de la Administración).
En efecto, se debe tener presente que la Constitución
Nacional faculta al Poder Ejecutivo a expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para asegurar o facilitar la aplicación o
la ejecución de las leyes de la Nación (139). Así, se le confiere un poder
de dictar normas generales (140)y una potestad de instrucción y de reglamentación, para la ejecución de las leyes de la Nación (141).
A partir ello, debe concluirse que la potestad reglamentaria es inherente a la función administrativa y, por consiguiente, a
la propia administración pública (142).
Ahora bien, la atribución de reglamentar las leyes
conferida expresamente por la Constitución Nacional al Poder Ejecutivo
Sin embargo, la doctrina ha señalado que esas instrucciones y reglamentos sólo podrán ser
emitidos respecto de aquellas leyes cuya aplicación y control corresponda al Poder Ejecutivo.
Nos referimos, claro está, a los reglamentos autónomos o ejecutivos que dicta el Poder
Ejecutivo y, en general, la Administración sobre materias que pertenecen a su zona de reserva. En estos casos no se trata de aplicar o reglamentar una ley sino directamente de interpretar y aplicar la Constitución sobre materias propias que han sido atribuidas a la Administración (MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot,
1965, t. I, pág. 241; CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot,
1998, t. I, pág. 144 y 145).
En este sentido se debe tener presente que el artículo 99, inc. 2 de la Constitución Nacional
faculta al Poder Ejecutivo a expedir las instrucciones y reglamentos.
EKMEKDJIAN, Miguel Angel, Tratado de Derecho Constitucional, Buenos Aires, 1999, t. V,
, como se dijo, en modo alguno puede ser considerada o limitada
simplemente a establecer reglamentaciones de carácter meramente
En efecto, el órgano dotado de potestad reglamentaria esta habilitado para establecer condiciones, requisitos, limitaciones o
distinciones que considere razonablemente necesarias para lograr la
finalidad esencial que la ley persigue, siempre que se respete el espíritu
de la misma y no se rebase el ámbito en que la interpretación es opinable y posible la elección entre varias soluciones (144).
Más aún, esas condiciones, requisitos y limitaciones
pueden –y, obviamente de ser necesarias, "deben"– ser impuestas aun
cuando no hayan sido previstas por el Poder Legislativo (145), y tiendan,
naturalmente al cumplimiento del espíritu y la finalidad que el legislador
persigue (146), tal como lo venimos sosteniendo.
Es que, en este contexto, la misión principal del Poder
Ejecutivo es la de velar por el estricto cumplimiento, por parte de los
particulares en el ejercicio de sus distintas actividades, de las previsiones y el espíritu de la legislación, ya que en definitiva es el encargado –
conjuntamente con los restantes órganos que conforman la administración– de ejecutar y de aplicar las disposiciones contenidas en la ley
5.1.4. El principio de legalidad administrativa
Si bien es cierto que la potestad reglamentaria le corresponde originariamente al Poder
Ejecutivo, nada impide que un organismo dependiente, encargado de ejecutar la ley en el
marco de su competencia, sea el que ejercite dicha potestad; ergo, es posible también que
el propio Legislador determine en la propia norma organismo de la Administración, por un
criterio de idoneidad o especialidad, deberá reglamentar la misma (CNCont.Adm.Fed., Sala
I, in re: "Distribuidora de Calzado", del 23 de diciembre de 1982, JA 1983-II; Sala III, in re:
"Tecsel S.A. c/Entel, Empresa Nacional de Telecomunicaciones", del 25 de septiembre de
1984). Sin embargo, en cuanto a este último punto, a nuestro criterio y no obstante la expresa disposición del Legislador, subsiste la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, por
cuanto la misma constituye una atribución expresa asignada por la Constitución Nacional.
CSJN, in re: "Juárez, Rubén F. y otro c/Ministerio de Trabajo y Seguridad Social/Dirección
Nacional de Asociaciones Sindicales", del 10 de abril de 1990.
CSJN, in re: "Lucangioli, Jorge A. c/Junta Electoral de Educación Media", del 7 de octubre de
CSJN, Fallos 242:384.
CNCont.Adm.Fed., Sala III, in re: "Tecsel S.A. c/Entel, Empresa Nacional de Telecomunicaciones", del 25 de septiembre de 1984.
La cuestión relativa a la autoridad competente para la
creación de un régimen sancionatorio ha tenido un amplio desarrollo
por parte de la doctrina y la jurisprudencia.
Sobre esta cuestión, se debe tener presente que la
mayoría de los autores nacionales y extranjeros, sostienen que en materia de sanciones administrativas rige en forma estricta el principio de
legalidad, que consiste en que las mismas no pueden ser establecidas
por reglamentos sino que resulta ineludible el dictado de una ley formal
del Congreso, habida cuenta la naturaleza represiva que las mismas
responden a la calificación de penas en sentido estricto (148).
En nuestro país, se ha sostenido la vigencia de este
principio sobre la base de lo dispuesto en dos normas constitucionales.
En primer término, en lo dispuesto por el artículo 18 que prescribe que
toda pena debe fundarse en ley (artículo de la Constitución Nacional).
En segundo lugar en lo establecido por el artículo 19, según el cual nadie se encuentra obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de
lo que ella no prohibe (149).
En cuanto a lo prescripto por el artículo 18 de la
Constitución Nacional consideramos que no resulta de directa aplicación
respecto de las sanciones administrativas, toda vez que, como hemos
sostenido oportunamente, este tipo de sanciones (por lo menos las administrativas en sentido estricto) no son penas en sentido estricto sino
que son medidas coercitivas que tienden al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el ordenamiento jurídico y constituyen el ejercicio
propio de la función administrativa.
584 y sigs.; CASSAGNE, Juan Carlos, La Intervención..., cit., pág. 223; GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, op. cit., págs. 159-160; LOZANO, Blanca, La
extinción de las sanciones administrativa y tributarias, pág. 36, Madrid, 1990; BACIGALUPO, Enrique, Sanciones administrativas (Derecho español y comunitario), pág. 19, Madrid,
1991; HUERTA TOCILDO, Susana, Principio de legalidad y normas sancionadoras, publicado
en El principio de legalidad (Actas de las V Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, pág. 11 y sigtes.
Criterio que también adopta el artículo 9 del Pacto de San José de Costa Rica, con jerarquía
constitucional con arreglo a lo dispuesto por el artículo 77, inc. 22 de la Constitución Nacional.
En este sentido, se ha dicho que la garantía custodiada por este precepto fue concebida explícita y específicamente para el
caso de la aplicación de la ley penal (150).
Por otra parte, y en relación a las disposiciones contenidas en el artículo 19, a nuestro criterio no existe una relación directa con el tema bajo análisis ya que aquí no se pretende una regulación
de las distintas actividades por vía reglamentaria, ya que como hemos
dicho se trata de una materia que forma parte de la reserva de ley, sino
más bien de la previsión de una regulación pormenorizada, que respete
las bases establecidas en la ley.
En definitiva, el principio de “legalidad” que rige en
materia de “sanciones administrativas en sentido estricto” es, en realidad, el principio de legalidad administrativa, ya que las conductas deberán estar descriptas, tipificadas y establecida la correspondiente sanción
en el “ordenamiento jurídico-administrativo”, no siendo necesario exigir
la existencia de una ley en sentido formal, sino una mera “cobertura
legal” en los términos antes señalados.
En definitiva, y sin perjuicio de la posición que se
adopte en relación a la posibilidad de establecer sanciones administrativas en sentido estricto por vía de reglamentos, consideramos que esa
discusión es de carácter formal siendo lo sustancial el respeto de las
garantías y derechos previstos en la Constitución Nacional y que seguidamente desarrollaremos.
Principios aplicables a este tipo de sanciones
Justificación de la exclusión de los principios del Derecho Penal
Tal como venimos sosteniendo a lo largo del presente
trabajo, existen diferentes tipos de sanciones que impone la administración, por lo que la regulación no podría resultar idéntica en todos los
casos resultando inadecuado, a nuestro criterio, pretender proyectar los
GARCÍA PULLÉS, Fernando, La potestad sancionatoria de la Administración Pública, publicado en Actualidad en el Derecho Público, AD-HOC, 1998, N° 8, pág. 137.
principios del Derecho Penal a las sanciones administrativas en sentido
estricto, dado su evidente naturaleza administrativa –y no penal–, aun
cuando contengan un componente de carácter represivo.
A nuestro criterio, entonces, no resultan de aplicación
los principios derivados del Derecho Penal –como sucede en el caso de
las sanciones penales administrativas– sino más bien los contenidos en
la Constitución Nacional, los previstos en los diversos tratados constitucionales que, a partir de la reforma constitucional de 1994, han adquirido jerarquía constitucional (151).
Asimismo, y por tratarse de una función propia de la
administración, en el ejercicio de su potestad de control de diversas actividades –como hemos visto–, la imposición de este tipo de sanciones
debe estar precedida por el respecto de los principios del procedimiento
Por lo demás, la aplicación de determinados principios
del Derecho Penal a este tipo de sanciones, en muchos casos, resulta
incompatible con su carácter y naturaleza, ya que la gran mayoría de
estas sanciones son de carácter formal y se configuran con el solo hecho de su comisión (con independencia de su intención o culpabilidad),
sin perjuicio que pueda preverse un sistema subjetivo, pero complementario, a los efectos de la graduación de la sanción.
Más aún, por nuestra parte consideramos que gran
parte del fundamento de pretender aplicar los principios del Derecho
penal a las sanciones que impone la Administración, deriva de las mayores garantías que éste trae aparejado al procedimiento.
Los principios de mayor relevancia que
resultan de aplicación
Sin embargo, lo que aquí proponemos, en modo alguno implica una disminución en las garantías de los particulares. En
efecto, los principios del procedimiento administrativo complementados
con los principios y garantías constitucionales, a nuestro criterio, resguardan adecuadamente las garantías adjetivas de los particulares, en
Artículo 75, inc. 22 Constitución Nacional.
lo que respecta a la imposición de sanciones administrativas en sentido
estricto (de regulación sectorial y contractuales).
En este sentido, el derecho al debido proceso adjetivo, la proporcionalidad (152), la razonabilidad –como principio general
del derecho–, el ejercicio del derecho de defensa (153), la garantía de
tutela judicial efectiva (154), la verdad material objetiva (155), entre
En este sentido, se ha sostenido que “si bien como principio la graduación de la sanción es
resorte primario del órgano administrativo, en el caso la sanción establecida parece revelar,
en atención a las especiales circunstancias del caso (debe aquí señalarse que la ganancia o
beneficio de la entidad con relación al aumento de la cuota no parece guardar relación con
el monto de la multa), un exceso en la punición que el Tribunal debe declarar y correlativamente la autoridad administrativa interviniente corregir (CNCont.Adm.Fed., Sala V, in re:
“Medicus Sociedad Anónima de Asistencia Médica y Científica c/Secretaría de Comercio e
Inversiones s/Disp. DNCI. 767/97”, del 23 de febrero de 1998).
Este principio rector, derivado de la garantía de la defensa consagrada por el artículo 18 de
la Constitución Nacional, se denomina debido proceso adjetivo, que comprende la facultad
de ser oído, de ofrecer y producir prueba y de obtener una decisión fundada por parte de la
Administración. En tal sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación reiteradamente ha
señalado, aún sin ley que así lo establezca, la necesidad de oír al administrado (Fallos
247:724; 252:120), entre otros, correspondiendo dejar sin efecto los actos dictados en sede administrativa con violación del debido proceso adjetivo (Fallos 297:360). De tal modo,
la inviolabilidad de la defensa requiere que se acuerde el derecho a ser oído y que se dé
ocasión de hacer valer los medios con que cuenta en defensa de sus derechos (Fallos
297:134, 193:408 y 274:281 y 307; en igual sentido Fallos 290:293 y 304:708). Sobre esta cuestión, la Procuración del Tesoro de la Nación ha señalado, reafirmando la importancia
de este principio, el carácter excepcional del desplazamiento del derecho inalienable de defensa a una etapa posterior a la resolución del caso (Dictámenes 123:308; 177:141;
190:163; 205:113), siendo menester la defensa de los derechos durante la tramitación del
procedimiento administrativo en cuestión.
El reconocimiento de una potestad sancionadora en la Administración en modo alguno resulta alterada por la circunstancia de permitirse la revisión judicial posterior a la aplicación de
sanción, toda vez que ello es un postulado genérico que no diferenciaría al ejercicio de la
potestad sancionatoria de otras formas de actuación de la Administración Pública, las cuales
también se encuentran sometidas a una estricto control jurisdiccional (GARCÍA PULLÉS,
Fernando, La potestad sancionatoria de la Administración Pública, publicado en Actualidad
en el Derecho Público, AD-HOC, 1998, N° 8, pág. 135). En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que la validez de los procedimientos administrativos se encuentra supeditada,
como principio, a que las leyes dejen abierta la posibilidad de una revisión judicial ulterior
(Fallos 247:646) pues solo así quedan debidamente a salvo pautas esenciales de la constitución.
El principio de la verdad material o verdad jurídica objetiva supone que la administración
dirija e impulse el procedimiento administrativo ajustando su actuación a la verdad objetiva,
con prescindencia o no de lo alegado y probado por los administrados (CASSAGNE, Juan
Carlos, Derecho Administrativo, pág. 319). En esta línea de pensamiento se ha pronunciado
la Procuración del Tesoro de la Nación en uniforme y reiterada doctrina, sosteniendo que
"En el procedimiento administrativo deben imperar como principios fundamentales, el de la
legalidad y el de la verdad material, sobre la verdad formal, correspondiendo a la administración esclarecer los hechos, circunstancias y condiciones, tratando por todos los medios
admisibles, de precisarlos en su real configuración, para luego sobre ellos, poder fundar su
efectiva decisión” (Dictámenes PTN 203:47; 204:61; 207:212; 114:180; 194:160;
195:184, entre muchos otros).
otros, de ser respetados por un sistema o régimen sancionatorio tutelarán adecuadamente las garantías adjetivas de los particulares.
Por último, a nuestro entender, el hecho que sea la
Administración la que, en el marco de la cobertura legal que hemos señalado, describa la conducta sancionable y aplique la correspondiente
sanción, determinará que los jueces analicen con mayor detenimiento
las eventuales arbitrariedades que pudieran configurarse en el procedimiento administrativo sancionatorio.
(a) Aclaración preliminar
Durante el desarrollo del presente trabajo haremos
nos referiremos en reiteradas oportunidades tanto a la doctrina como a
la jurisprudencia españolas, en atención a la innegable profundidad de
los estudios que se han realizado sobre esta materia.
Sin embargo, es preciso aclarar que los conceptos y
opiniones que se han venido desarrollando a lo largo de estos años se
encuentran en gran parte influenciadas, en lo que respecta a la naturaleza y principios aplicables a las sanciones administrativas, por los términos de su recepción constitucional en 1978.
En este sentido, debe tenerse en cuenta que el artículo 25.1. de la Constitución española prescribe que “nadie podrá ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no
constituyan delitos, falta o infracción administrativa, según la legislación
Sobre la base de la claridad de la cláusula constitucional, se acepta en la actualidad la imperatividad del principio de legali-
dad formal en materia de sanciones administrativas, su carácter represivo y, por ende, la aplicación de los principios del derecho penal, aunque debemos reconocer que una parte minoritaria (156) ha matizado la
rigidez de estos principios (157).
Así, CARRETERO PEREZ y CARRETERO SANCHEZ han
sostenido que la disposición constitucional aludida deber ser interpretada en el sentido que la Administración no puede por medio de disposiciones administrativas establecer penas en cuya reserva de la Ley ha de
incluirse las sanciones administrativas, ya que su finalidad es evitar la
para-penalidad que supondría dejar a la Administración en amplia libertad de crear sanciones (158).
Por su parte, la jurisprudencia (159) ha señalado la
existencia de una doble garantía en esta materia: la primera, de orden
Véase, por ejemplo, Alejandro NIETO al referirse a la potestad reglamentaria de la administración y su vinculación con la configuración de sanciones administrativas (Derecho Administrativo Sancionador, Tecnos, Madrid, 1994). Asimismo, PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, Marcial Pons, 1999, t. I, Parte General, págs. 523/524.
Se ha atribuido la matización de este principio, entre otras cosas, a los avatares sufridos en
la aprobación de este precepto. En su primera redacción por el Congreso el artículo 25 empleó la expresión “ordenamiento jurídico”, lo que implicaba la cobertura jurídica de las sanciones administrativas por simples reglamentos. Esta expresión fue sustituida en el Senado
a instancia del Senador Lorenzo Martín Retortillo por la rigurosa de “ley”; pero esa misma
expresión fue rechazada en último lugar por el Congreso, que volvió a utilizar el término
más genérico e impreciso de “legislación” (análogo al inicial de ordenamiento jurídico), lo
que sin duda se hizo para evitar que una aplicación rigurosa del principio de legalidad llevase al desarme sancionador de la Administración, que tradicionalmente encuentra en los reglamentos una legitimación primaria o complementaria de indudable importancia para las
sanciones de índole menor (véase: MARTIN-RETORTILLO, Lorenzo, Materiales para una
Constitución, Madrid, 1984; sobre el particular, y otorgándole una importancia interpretativa, se refiere Ramón PARADA en Derecho Administrativo, Marcial Pons, 1999, t. I, Parte
General, págs. 523/524). Para sustentar la matización de este principio, NIETO ha sostenido
que el artículo 25.1. sólo consagra el principio de la irretroactividad y no el de legalidad, por
lo que critican a los autores que postulan una interpretación contraria con los siguientes
términos: “He aquí, en suma, un ejemplo paradigmático de la forma de proceder de algunos
juristas: allí donde encuentran un elemento (aunque sea el único) de una figura jurídica (la
irretroactividad suele ser considerada como una manifestación del principio de la legalidad)
la reconstruyen en su integridad como hacía Cuvier con los animales antidiluvianos a la vista de un único hueso. Pero ni que decir tiene que esto es puro voluntarismo: no están buscando el Derecho sino creándolo a su gusto...” NIETO, Alejando, Derecho Administrativo
Sancionador, Tecnos, Madrid, 1994, pág. 207).
CARRETERO PEREZ, Adolfo y CARRETERO SANCHEZ, Adolfo, Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1992, pág. 161.
Sentencia del TC, del 29 de marzo de 1990, por Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA en La problemática puesta en aplicación de la LRJ-PAC: el caso del Real Decreto 1398/1993, de 4 de
agosto, que aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Nulidad
radical del Reglamento y desintegración general del nuevo sistema legal, REDA N° 80,
material y alcance absoluto, tanto referido al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de
las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir
la existencia de preceptos jurídicos que permitan predecir (lex previa)
con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa
qué atenerse en cuanto a la eventual sanción; la segunda, de carácter
formal, relativa a la exigencia de una norma de adecuado rango y que
se ha identificado como ley en sentido formal (160).
Como puede verse, en materia de sanciones administrativas, la mayor parte de los juristas españoles consagran el principio
de legalidad formal en esta materia, asimilan a las sanciones administrativas con las penales y consagran la aplicación de los principios del
derecho penal, lo que no podría ser de otra manera teniendo en cuenta
los términos de la norma constitucional analizada.
Sin embargo, y tal como veremos más adelante, en
nuestro derecho constitucional no existe una norma similar que expresamente imponga la aplicación de estos principios, por lo que nuestra
labor consistirá en determinar, en el contexto antes señalado, la verdadera naturaleza jurídica de los distintos tipos de sanciones que impone
No obstante la contundencia de estas expresiones, el mismo TC, en su Sentencia del 21 de
marzo de 1990, había sentado este principio rígidamente sosteniendo que “siempre deberá
ser aplicable en el campo sancionador (...) el cumplimiento de los requisitos de legalidad
formal y tipicidad como parte de la seguridad jurídica del ciudadano” para luego flexibilizar
este concepto permitiendo una adaptación –aunque no supresión– a los casos e hipótesis de
relaciones Administración-administrado y en concordancia con la intensidad de la relación,
lo que se acerca bastante a la postura que venimos propiciando.
reglamento sala de lectura
Proporcionalidad • irrectroactividad y garantía. Infracciones y sanciones • tipicidad • Culpabilidad
capitulo i “marco general” - Escuela Superior de Servicio Social
Actualmente nos encontramos ante recientes cierres de rotativos tan
Información libre • Infracciones • Periodismo • Periódicos • Ley Fraga
reglamento de laboratorio de robotica
LEY Nº 27815 - Gobierno Regional de Lima
15 la responsabilidad del estado, las instituciones y los profesionales

References: artículo 4
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 artículo 25
 artículo 15
 artículo 18
 artículo 19
 artículo 9
 artículo 77
 artículo 18
 Real Decreto 
 artículo 18
 artículo 19
 artículo 28
 artículo 14
 artículo 86
 artículo 99
 artículo 3
sui generis
 artículo 29

artículo 17
 artículo 14
 artículo 19
 artículo 41
 artículo 41
 artículo 99
 artículo 18
 artículo 19
 artículo 18
 artículo 9
 artículo 77
 artículo 19

Artículo 75
 artículo 18
 resolución 
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
 Real Decreto