Source: http://cedal.org.pe/2019/05/23/el-precedente-huatuco/
Timestamp: 2019-10-21 18:04:58+00:00

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El Precedente Huatuco, ¿encuentra… – CEDAL
admin_WEB19@2019-05-23T20:59:44+00:00
El 05 de junio 2015, el Tribunal Constitucional (en adelante TC) ha publicado en el Diario Oficial el Peruano una nueva sentencia que contiene cinco precedentes vinculantes, que modifican la línea jurisprudencial en materia de reposición de trabajadores del Estado sujetos al régimen laboral de la actividad privada , estableciendo que sólo procederá la readmisión de aquellos que hubieran ingresado por concurso público de méritos, para una plaza presupuestada vacante y que tenga duración indeterminada. En los demás casos el demandante que no ha ingresado a la Administración Pública, cumpliendo estos requisitos no procederá la readmisión. Si el proceso se encuentra en trámite el Juez Constitucional reconducirá el trámite al proceso laboral ordinario, para que de corresponder disponga el pago de una indemnización.
En buena cuenta elimina el derecho a la reposición de los trabajadores del Estado, cuya relación laboral se hubiera desnaturalizado para convertirse en uno de régimen 728, disponiendo sólo el pago de una indemnización y retrocede en los criterios sobre reposición que había desarrollado el TC desde el año 2002. A continuación un breve análisis sobre si es verdad que encuentra fundamento en el derecho a la igualdad.
1. SÍNTESIS DE LOS FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA.
La sentencia, obviando la uniforme jurisprudencia que disponía la reposición de trabajadores, cuando se verificaba simulación o fraude a la ley, deja de lado a la misma, asumiendo que en la comunidad jurídica, órganos jurisdiccionales del Poder Judicial e incluso en el Tribunal Constitucional existen divergencias en asuntos de relevancia constitucional relacionados con la interpretación de las disposiciones constitucionales sobre la función pública, y que a nivel legal se manifiestan en la interpretación de los artículos 4° y 77° del TUO del Decreto Legislativo N° 728, respecto de su aplicación a las instituciones y trabajadores de la actividad pública.
Expresa, existen dos posiciones respecto de si la desnaturalización del contrato temporal o civil genera: a) convertirlo automáticamente en un contrato de duración indeterminada, sin que sea necesario el requisito de «ingreso por concurso público»; o b) si tratándose del empleo público, se exige el requisito de «ingreso por concurso público», tal como lo prevé el artículo 5° de la Ley N° 28175, Marco del Empleo Público.
Resuelve la controversia optando por la segunda opción, argumentando que el capítulo IV, del Título I de la Constitución, sobre función Pública (artículos 39 al 42), establece cinco contenidos de relevancia constitucional, entre ellos que el aspecto relevante para identificar a un funcionario o servidor público es el desempeño de funciones en las entidades públicas del Estado; la carrera administrativa constituye un bien jurídico constitucional; existe prohibición de deformar el régimen de los funcionarios y servidores públicos; y el derecho de acceso a la función pública tiene como base el principio de mérito e igualdad en el acceso.
Partiendo de estos significados señala que la Ley N° 28175, Marco del Empleo Público, en su artículo 5° establece que el acceso al empleo público se realiza mediante concurso público y abierto, en base a los méritos y capacidad de las personas, concluyendo que existen suficientes y justificadas razones para asumir que el ingreso a la administración pública mediante un contrato a plazo indeterminado exige necesariamente “un previo concurso público de méritos para una plaza presupuestada y vacante de duración indeterminada” (Noveno Fundamento).
2. ERRORES DE APRECIACIÓN EN LA SENTENCIA.
2.1 TC ha preferido la aplicación de la Ley del Empleo Público en perjuicio de la Constitución.
Para justificar la sentencia el TC ha invocado como núcleo de su argumentación que el acceso al empleo público es por concurso en condiciones de igualdad, respetando el principio de mérito. Ha señalado que el sustento en cuanto al concurso se encuentra en los cuatro artículos del Capítulo IV, sobre la Función Pública de la Constitución y que respecto al acceso en condiciones de igualdad, no se encuentra reconocida en nuestro ordenamiento constitucional sino en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos de los que el Estado peruano es parte. (Letra e, numeral 8 del cuarto fundamento).
El derecho al acceso al empleo público en igualdad de condiciones como bien lo señala no se encuentra en la Constitución, pues analizando los cuatro artículos de dicho capítulo no se advierte que el requisito de ingreso a la función pública de un trabajador sujeto a régimen 728, sea por concurso. El artículo 39 describe las jerarquías de los funcionarios y trabajadores públicos, el artículo 40 reserva a la ley, el ingreso a la función pública, el 41 la responsabilidad de los funcionarios y servidores y el artículo 42, los derechos de sindicación y huelga que se les reconoce.
Los requisitos a los que alude en cambio están claramente establecidos en el artículo 5° de la Ley Marco del Empleo Público, Ley 28175, en los siguientes términos: “El acceso al empleo público se realiza mediante concurso público y abierto, por grupo ocupacional, en base a los méritos y capacidad de las personas, en un régimen de igualdad de oportunidades”. Esta norma al expresar que el acceso al empleo público es mediante concurso público abierto por grupo ocupacional, indudablemente se refiere al ingreso a la carrera administrativa. Ello por cuanto el concepto grupo ocupacional, es utilizado en las leyes que regulan ascensos desde niveles bajos hasta más altos de las categorías de personal, conforme lo demuestra el artículo 8° del Decreto Legislativo 276, que señala “la Carrera Administrativa se estructura por grupos ocupacionales” agregando en su artículo 9° que estos están conformados por los grupos Profesional, Técnico y Auxiliar. En la misma lógica el artículo 2° de la Ley 30057 señala que los servidores civiles se clasifican en Funcionario, Directivo, Servidor Civil de Carrera y Servidor de Actividades Complementarias. Es decir se refiere a trabajadores que inician y siguen carrera dentro del Estado, distintos del régimen 728 o Contrato Administrativo de Servicios en donde no existe progresión.
De acuerdo a lo expuesto los presupuestos para el ingreso a la función pública en condiciones de igualdad no se encuentran en el Capítulo IV de la Constitución. El fundamento se encuentra en una norma con rango de ley: la Ley Marco de Empleo Público.
Ello significa que el TC ha interpretado, desde la Ley y no desde la Constitución en claro agravio del principio de supremacía normativa de la Constitución, por el cual la interpretación constitucional debe encontrarse orientada a relevar y respetar la naturaleza de la Constitución como norma jurídica, vinculante cuya vinculación alcanza a todo poder público (incluyendo, desde luego, al Tribunal) y a la sociedad en su conjunto .
De lo expuesto se infiere que el TC, ha forzado la interpretación para por la vía de vulnerar la Constitución, concluir que los requisitos de la carrera administrativa son aplicables a los trabajadores del régimen laboral de la actividad privada contratados por el Estado.
2.2	Artículo 40 de la Constitución distingue relación laboral de servidores públicos de relación laboral en la actividad privada.
De una lectura del artículo 40 de la Constitución se advierte que existe una clara vocación por diferenciar el régimen laboral aplicable a funcionarios y servidores públicos del régimen jurídico aplicable a la relación laboral en la actividad privada. Si la relación laboral en el Estado se regulara por normas de la relación laboral común ¿qué sentido tiene crear un capítulo específico para los servidores y funcionarios públicos?
Es evidente que el capítulo IV sobre la Función Pública tiene el objetivo de regular en un todo orgánico la relación laboral de los servidores públicos diferenciando de la relación laboral en la actividad privada. Congruente con ello el artículo 40 crea el marco para la regulación de la carrera administrativa infiriéndose que es la forma en que se expresa la función pública.
Por ello no es arbitrario que el constituyente haya instituido en un capítulo diferenciado a la carrera administrativa como instrumento indispensable para el funcionamiento de la administración pública. Es indudable que su objetivo es contar con un instrumento técnico permanente encargado de dotar a la gestión pública de un cuerpo de empleados públicos que den perdurabilidad a la gestión más allá de los vaivenes del gobierno de turno. Ello solo es posible a través de una carrera administrativa.
Si esta premisa es cierta no tiene ningún sustento aplicar los preceptos contenidos en los artículos 39 al 42 de la Constitución, a la interpretación de los artículos 4 y 77 del TUO del Decreto Legislativo 728. Este marco constitucional es aplicable a los regímenes de carrera como son el Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa o la Ley N° 30057, Ley de Servicio Civil.
2.3	¿El fundamento Constitucional se encuentra en el derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad?
Como lo ha reconocido, este derecho no se encuentra en nuestra carta fundamental, en cambio se encontraría en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos de los que el Estado peruano es parte. El Tribunal no desarrolla cual sería esa norma. No obstante en la sentencia en Proceso de Inconstitucionalidad, sobre violación del derecho a la igualdad, al exigir llevar el curso del Programa de Formación de Aspirantes de la Academia de la Magistratura, para acceder a la magistratura señaló que se encuentra en los artículos 25, inciso c, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que establece:
“Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:(…)
“c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
Y la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el artículo 23, numeral 1, literal c), establece que:
(…) c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
Pero estas normas se refieren a derechos de participación política y no al derecho de acceso al empleo público, conforme así lo interpretó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos. Por ende tampoco serían aplicables.
Sin embargo el fundamento constitucional es posible encontrarlo en el principio y derecho a la igualdad, recogido en el artículo 2º de la Constitución, en su versión igualdad ante la ley desarrollada en diversas sentencias del TC, y que se expresaría en que se estaría violando el derecho de las personas que ingresan o aspiran acceder a la función pública por concurso público de méritos, en condiciones de igualdad, pues un grupo lo estaría haciendo sin previo proceso de selección vía sentencias judiciales amparado en una aplicación indiscriminada del principio de primacía de la realidad. Aunque no lo haya fundamentado así, este sería el argumento que finalmente le otorgue razonabilidad y legitimidad a la sentencia.
No obstante tal razonamiento sería válido si es que se cumpliera la premisa de que el ingreso al empleo público en el Perú, es principalmente a través de concurso de méritos, lo que -salvo excepciones- es inexistente en el Perú, pues desde 1990 en aplicación de procesos flexibilización de la regulación laboral, se incentivó el ingreso sin concurso, a través de formas de contratación distintas al regulado por el Decreto Legislativo 276: Servicios No Personales, contratos del régimen laboral de la actividad privada o a través de Organismos Internacionales como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Fondo de Apoyo Gerencial (FAG). Sendos informes de la propia Autoridad de Servicio Civil dan cuenta de ello . Y los procesos de selección que se registran desde el 2005, en aplicación de la Ley Marco del Empleo Público adolecen de criterios técnicos de mérito, y obedecen a consideraciones políticas o de conveniencia social.
Al estar demostrado que el parámetro de igualdad: concurso público, es imaginario, no tiene asidero afirmar que la interpretación que venía realizando el Poder Judicial y el Propio TC de los artículos 4 y 77 del TUO del 728 basado en el principio de primacía de la realidad, vulnera este derecho. Todo lo contrario al ser éste una de las columnas sobre las que se erigió el Derecho de Trabajo, es dicho derecho que se ha puesto en cuestión.
2.4	Derechos y Principios vulnerados por el TC.
En general nadie debería estar en contra de un servicio civil basado en principios de transparencia, eficacia y eficiencia, igualdad de oportunidades, rendición de cuentas, entre otros , pero de ello no se deduce que para su aplicación se tengan que vulnerar derechos fundamentales. Una reforma bajo dichos principios no se puede edificar sobre la base de trastocar derechos.
El ingreso de trabajadores a una plaza determinada después de un proceso judicial al régimen 728, según reiterada jurisprudencia se producía como consecuencia no solo de haberse verificado el fraude y simulación en la contratación conforme al artículo 77 del TUO del Decreto Legislativo 728 y de la aplicación de la primacía de la realidad contenida en el artículo 4, sino ante todo por haber vulnerado el principio de que todo despido debe fundarse en causa justa, contenido implícitamente en el Derecho al Trabajo regulado en el artículo 22 Constitucional y el derecho a la adecuada protección contra el despido arbitrario consagrado en el artículo 27. De esta forma todo despido basado en la sola voluntad del empleador es inconstitucional.
Pero no sólo ello, estos despidos, se encuentran proscritos por el artículo 7 inciso d del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos , en Materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales que en su artículo 7, inciso d, establece que los Estados garantizaran “la estabilidad de los trabajadores en sus empleos, de acuerdo con las características de las industrias y profesiones y con las causas de justa separación. En casos de despido injustificado, el trabajador tendrá derecho a una indemnización o a la readmisión en el empleo o a cualesquiera otra prestación prevista por la legislación nacional”.
A simple vista pareciera que al fundarse en el derecho y principio de igualdad se estaría haciendo prevalecer el mismo, sin embargo al no ser cierto que el ingreso al empleo público es previo proceso de selección carece de fundamento sostener que es dicho principio que lo ampara.
Al estar demostrado que la sentencia no tiene asidero en el Capítulo IV del Título I de la Constitución, ni en el derecho a la igualdad, y al haber interpretado los artículos 4 y 77 del TUO del Decreto Legislativo 728 desde el artículo 5° de la Ley Marco del Empleo Público, y no desde la Constitución, es evidente que ha vulnerado el deber de hacer primar la Constitución sobre normas de menor jerarquía. Al actuar de tal forma ha vulnerado principios y derechos fundamentales como primacía de la realidad , igualdad , predictibilidad y seguridad jurídica , además de desnaturalizar la institución del precedente vinculante , expresados con pedagógica claridad en su voto singular por el Magistrado Ernesto Blume Fortini.
2.5	¿Era necesario vulnerar derechos fundamentales?
En un acertado juicio de ponderación no se justificaba sacrificar estos derechos por cuanto existían otras fórmulas menos gravosas que permitan lograr la igualdad y merito en el ingreso al empleo público. Así, es necesario que se instituyan procesos transparentes e imparciales en los procesos de selección de personal, sobre los cuales si bien no tiene competencia el Tribunal, puede en cambio dictar reglas interpretativas de carácter general que permitan unificar criterios en los concursos públicos. En un análisis de costo beneficio es más dañino para la institucionalidad del país afectar derechos fundamentales y vulnerar la seguridad jurídica, que establecer mecanismos de control en la gestión pública.
El mismo que debe interpretarse en conjunto con la Constitución por haber sido aprobado por Resolución Legislativa N° 26448.
Que a decir del propio TC, en el exp. Nº 0015-2008-PA/TC es “un elemento implícito en el ordenamiento jurídico laboral peruano, impuesto por la propia naturaleza tuitiva de la Constitución.”
Ello al otorgar un trato desigual y discriminatorio a los trabajadores públicos respecto a los trabajadores del sector privado en cuanto a sus derechos al trabajo y a la protección contra el despido arbitrario.
Ello al modificar su línea jurisprudencial y coherente que consideraba inconstitucional los despidos inmotivados basados en la sola voluntad del empleador y aplicarlos incluso a los procesos que se encuentran en trámite.
Pues a decir del séptimo fundamento del voto en discordia del magistrado Ernesto Blume Fortini, “No es consecuencia de una praxis jurisdiccional continuada ni de un camino ya recorrido por el Tribunal Constitucional a través de sus fallos, en el que haya ido perfilando una regla que considere necesario establecer como de obligatorio y general cumplimiento en casos similares”
3.	PRECEDENTE HUATUCO SE ALINEA AL MARCO DE REFORMA DEL SERVICIO CIVIL.
Es verdad que el Perú viene atravesando por un proceso de reforma del servicio civil dirigido por SERVIR, organismo que teniendo como base la Ley Marco del Empleo Público, ha emprendido el proceso de implementación de la Ley de Servicio Civil. El objetivo de dicha norma es instaurar un solo régimen de servicio para los trabajadores del Estado, siendo evidente para que ello suceda, los trabajadores de los regímenes 276, 728 y 1057 ingresen al mismo. Estas normas señalan la regla general de que el acceso al empleo público se realiza mediante concurso público. Por ende si por la vía de un proceso constitucional u ordinario se ordena que un trabajador, que no ingresó por concurso de méritos, ingrese a una plaza permanente, es evidente que se atenta contra la reforma. Tal es el argumento esbozado por el Tribunal en su décimo primer fundamento.
Aunque el presente documento tiene por finalidad comentar los fundamentos y alcances del precedente, no podemos soslayar que esta se inscribe dentro del proceso de reforma del servicio civil que se viene llevando como parte de la reforma del Estado. Proceso que ha tenido una serie de cuestionamientos no tanto por su necesidad sino por que se ha venido realizando tomando como eje las necesidades de implementación del programa económico, sin tomar en cuenta a los actores sociales en especial a los trabajadores y sobre todo sin definir si su objetivo es hacer del Estado un regulador o prestador de servicios, o es un promotor del desarrollo e igualador de oportunidades sociales.
Como la han expresado investigadores como Efraín Gonzales de Olarte , la reforma del servicio civil, es una parte de la reforma administrativa y esta a su vez componente de la reforma del Estado, sin embargo se ha sobredimensionado su importancia obviando que la reforma administrativa sin participación ni capacitación de los trabajadores, con ausencia de mejora en procesos de gestión, y sin inversión en tecnologías de la información, carece de visión de conjunto.
La lógica de la reforma del empleo público es la misma que opera en las relaciones labores del sector privado: sólo es posible mejorar la productividad bajo la formula de la reducción de costos laborales. La Ley de Servicio Civil tiene esa misma perspectiva pues sus artículos 42, 43 y 44 limitan la negociación a condiciones de trabajo eliminando la materia de remuneraciones además de trasgredir el derecho a la igualdad pues su Segunda Disposición Complementaria Transitoria prohíbe cualquier forma de ascenso e incremento salarial para los servidores sujetos a los Decretos Legislativos 276 y 728.
El precedente recientemente dictado se inscribe en esa dinámica pues considera que por la vía de recortar de derechos se hará viable la tan ansiada reforma del empleo en el Estado. Olvida que sin definir el rol del Estado, sin participación de la sociedad civil organizada, y sin reformas en la gestión, será difícil arribar al objetivo deseado.
4.	EL ESCENARIO POST PRECEDENTE.
Planteado un escenario donde el TC, abandona su obligación de hacer primar la Constitución y hacer vigente los derechos fundamentales, optando por defender los intereses del Estado, corresponderá a las partes interesadas acudir a las instancias internacionales para evitar se consume el carácter de consentida.
En el plano nacional será importante tener en cuenta que el fundamento N° 21 señala que el precedente será “de aplicación inmediata a partir del día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, incluso a los procesos de amparo que se encuentren en trámite ante el Poder Judicial o el Tribunal Constitucional”. En tal sentido el dilema para los justiciables será plantear a los jueces, que entre la opción de aplicar mecánicamente los enunciados normativos derivados de la precedente o en uso de la independencia judicial desvincularse del mismo con la finalidad de otorgar una mayor protección al derecho fundamental vulnerado, deberá optar por la segunda amparado en las siguientes razones:
– El precedente vinculante de acuerdo al artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional tiene efecto erga omnes, cuyo verdadero alcance, es igual al de una Ley que emite el Congreso. Por ende le son aplicables las reglas sobre aplicación de las normas establecidas en la Constitución, entre ellas que los efectos de una norma no pueden ser retroactivos, pues la Constitución no lo permite respeto de las leyes. En consecuencia aun cuando el mandato sostenga que “debe ser de aplicación inmediata”, se deberá interpretar en el marco del artículo 103 de la Constitución, que prohíbe la irretroactividad de las leyes.
– El Juez debe tener en cuenta que cuando un precedente es dejado sin efecto o variado en sus alcances, lo adecuado es que por seguridad jurídica, no se aplique a los procesos que se hayan iniciado en base del precedente que se deja sin efecto o se varía.
– Es evidente que el Precedente en la forma en que ha sido dictada en la sentencia bajo comentario afecta la independencia de los jueces, pues al imponerles que sigan los criterios prefijados por el máximo tribunal se convertirían en meros aplicadores de lo que otros han decidido. Si los jueces están sometidos sólo a la Constitución y a la ley, no es acorde a este marco constitucional el que se le someta a un “intermediario” de la ley, como es el Tribunal Constitucional.
El Precedente Huatuco no encuentra sustento en el derecho a la igualdad en el acceso a la función pública reconocida en normas internacionales porque esta se refiere a derechos de participación política.
Tampoco tiene sustento en el derecho principio a la igualdad contenido en el artículo 2 de la Constitución, porque el parámetro ingreso por concurso público es inexistente en el Perú desde 1,990, en donde producto de la reforma laboral en el Estado se fomentó el ingreso sin concurso y los concursos existentes desde 2005 adolecen de transparencia.
El Precedente Huatuco, vulnera el principio de primacía de la realidad incorporado implícitamente a nuestra Constitución, al hacerlo cuestiona una de las bases en los que se funda el Derecho del Trabajo: el principio de primacía de la realidad.
El TC se alinea a la reforma del Servicio, anteponiendo los intereses económicos del Estado en contra de su finalidad que es defender la supremacía de la Constitución y defender los derechos fundamentales de las personas.
Los jueces ante el dilema de aplicar mecánicamente los enunciados normativos derivados del precedente o en uso de la independencia judicial desvincularse del mismo con la finalidad de otorgar una mayor protección al derecho fundamental vulnerado, deberían optar por lo segundo.
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