Source: https://boe.es/buscar/doc.php?lang=es&id=BOE-T-2000-22614
Timestamp: 2019-12-07 17:49:02+00:00

Document:
BOE.es - Documento BOE-T-2000-22614
Documento BOE-T-2000-22614
Pleno. Sentencia 275/2000, de 16 de noviembre de 2000. Conflicto positivo de competencia 2.143/93. Promovido por el Gobierno Valenciano contra diversas disposiciones del Reglamento de Cooperativas de Crédito, aprobado por el Real Decreto 84/1993, de 22 de enero. Competencias sobre cooperativas de crédito (STC 155/1993).
«BOE» núm. 299, de 14 de diciembre de 2000, páginas 63 a 72 (10 págs.)
BOE-T-2000-22614
En el conflicto positivo de competencia 2143/93, promovido por el Gobierno Valenciano, representado por el Letrado de la Generalidad Valenciana, contra la Disposición final cuarta del Reglamento de Cooperativas
de Crédito, aprobado por el Real Decreto 84/1993, de 22 de enero, en cuanto declara básicos los arts. 1.1, 2.1 f), 5, 7, 9.1 c) y d), 10.2, 28 y 31.1. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas, quien expresa el parecer del Tribunal.
a) En primer lugar se hace referencia a la distribución de competencias en la materia. Así, tras consignarse que el Gobierno de la Nación fundó su rechazo parcial del requerimiento formulado el 5 de abril de 1993 en la competencia que le atribuye el art. 149.1.11 C.E. para la determinación de las "bases de la ordenación del crédito, banca y seguros" por estimar que las Cooperativas de Crédito son totalmente entidades de crédito, se afirma que la Generalidad Valenciana ostenta, conforme a lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado por la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, la competencia sobre cooperativas respetando la legislación mercantil (art. 31.21), añadiendo el art. 32 que en el marco de la legislación básica del Estado corresponde a la Generalidad Valenciana el desarrollo de la legislación y la ejecución, entre otras materias, de la relativa a la ordenación del crédito, banca y seguros (apartado 4) ; finalmente, el art. 34.1.6 le atribuye la competencia exclusiva, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, sobre instituciones de crédito cooperativo, público y territorial y Cajas de Ahorro.
Como premisa del hilo argumental seguido se hace mención de la doctrina de este Tribunal en torno a la incidencia de los actos administrativos autonómicos más allá del territorio de la Comunidad Autónoma contenida en las SSTC 37/1981, 44/1984, 165/1985 y, en especial, 66/1991, F.J. 3, donde se afirma que "la unidad política, jurídica, económica y social de España impide su división en compartimentos estancos y, en consecuencia, la privación a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencia más allá de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente de toda capacidad de actuación".
Abordando el fondo del asunto, se menciona el F.J. 1 de la STC 155/1993, según el cual, las Cooperativas de Crédito, aun siendo en principio englobables dentro del género común de las cooperativas, debido a la especialidad dimanante de su actividad crediticia se han asimilado y terminado por incorporar al género de las entidades y establecimientos de crédito. Numerosas disposiciones legales atestiguan esta evolución desde su inicial configuración, surgidas en muchos casos en el seno de cooperativas agrícolas con el fin de atender las necesidades de las mismas y de sus socios, hasta su actual consideración como entidades de crédito dentro del sistema financiero. En particular, se menciona su explícita caracterización como entidades de crédito en el art. 1 del Real Decreto Legislativo 1298/1986, de 28 de junio, en la redacción dada al mismo por el art. 39 de la Ley 26/1988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, donde se define a las entidades de crédito como "toda Empresa que tenga como actividad típica y habitual recibir fondos del público en forma de depósito, préstamo, cesión temporal de activos financieros u otras análogas que lleven aparejada la obligación de su restitución, aplicándolos por cuenta propia a la concesión de créditos u operaciones de análoga naturaleza". Posteriormente, la Ley 3/1987, de 2 de abril, General de Cooperativas, ha reafirmado la especialidad de las Cooperativas de Crédito (art. 116 y Disposición transitoria sexta), mientras que en la propia Ley 13/1989, de 26 de mayo, de Cooperativas de Crédito, se les atribuye sin ambages el carácter de entidades de crédito. A su vez, la Ley 11/1985, de 25 de octubre, de Cooperativas de la Comunidad Valenciana, somete a las Cooperativas de Crédito al cumplimiento de las normas dictadas por las autoridades económicas y, en particular, por la Generalidad Valenciana.
En particular se resalta que las operaciones pasivas que efectúan las Cooperativas de Crédito no tienen ninguna restricción legal, pudiendo realizarse perfectamente con quienes no ostentan la condición de socios. Por su parte, en la actualidad las operaciones activas con terceros no socios pueden alcanzar hasta la mitad de los recursos totales, sin que se computen a estos efectos las operaciones realizadas con los socios de las cooperativas asociadas, las colocaciones de los excesos de tesorería en el mercado interbancario ni la adquisición de valores y activos financieros de renta fija, todo lo cual revela un elevadísimo margen de maniobra para las Cooperativas de Crédito en sus relaciones extracooperativas. Al respecto se reseña la evolución habida respecto de las operaciones de activo, pues mientras que el régimen resultante del Real Decreto 2860/1978, de 3 de noviembre, únicamente permitía la realización de este tipo de operaciones con los socios o miembros singulares de las entidades asociadas, la Ley 3/1987 amplió considerablemente estas actividades hasta un máximo del 15 por 100 de los recursos totales de las Cooperativas de Crédito. Finalmente, tras la aprobación de la Ley 13/1989 las operaciones de activo con terceros no
socios pueden alcanzar hasta la mitad de los recursos totales.
Por ello entiende el Gobierno Valenciano que ya no resulta de aplicación el criterio delimitador del alcance territorial de las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de cooperativas, tempranamente señalado por las SSTC 72/1983 y 44/1984. Por el contrario, sostiene que resulta más adecuado el criterio delimitador de competencias basado en el estatuto personal que el Tribunal Constitucional ha utilizado respecto de las Cajas de Ahorro (STC 48/1988, F.J. 4). En esta resolución, y partiendo de un nivel competencial idéntico al ostentado por la Generalidad Valenciana en virtud de un precepto estatutario idéntico al art. 8 E.A.V., se concluye que las Cajas de Ahorro se regirán por su estatuto personal, determinado por el domicilio social, respecto de la capacidad, constitución, representación, funcionamiento, transformación, disolución y extinción, mientras que en relación con las actividades, fundamentalmente de naturaleza crediticia, será competente la Comunidad Autónoma con competencias en cuyo territorio se realicen. Se sigue así, como dice el propio Alto Tribunal, el criterio tradicional de nuestro Derecho recogido en el Código Civil (art. 9.1 en relación con el art. 16.1).
Para el Tribunal Constitucional no resulta aceptable como punto de conexión para la atribución de competencias la determinación del domicilio social de la entidad acumuladamente al territorio. No está de más recordar, como se hace en el F.J. 34 de la STC 49/1988, que el Estatuto de Autonomía, tras establecer el principio general de la eficacia territorial de las normas y disposiciones de la Generalidad de Cataluña, indica que ello es así sin perjuicio de las situaciones que hayan de regirse por el estatuto personal a otras normas de extraterritorialidad ; y entre estas situaciones hay que incluir la organización de las personas jurídicas con arreglo a las normas de conflicto aplicables en todo el Estado.
En este mismo sentido se expresa el F.J. 30 de la STC 49/1988 al considerar inconstitucional un precepto de la Ley de Órganos Rectores de las Cajas de Ahorro por cuanto confiere al Estado competencias sobre las actividades de las Cajas realizadas fuera del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma donde aquéllas tengan su domicilio social. Estas actividades estarán sometidas a la competencia de la Comunidad en que se realicen, conforme a las normas que en cada caso configuren esa competencia".
Podría pensarse que este sistema conduce a resultados perturbadores en la práctica. Es de advertir, como hace el F.J. 30 de la STC 49/1988, que el Estado puede dictar normas básicas que aseguren la buena ordenación del crédito en todo el territorio nacional, normas que deberán tener en cuenta el interés de las diversas Comunidades Autónomas en las que la entidad crediticia realice sus operaciones o cualquier otra circunstancia que salvaguarde adecuadamente el interés general. Pero en cualquier caso habrá de respetarse el orden competencial establecido en el bloque de la constitucionalidad.
En consecuencia, el Gobierno Valenciano entiende que la apertura de sucursales de una Cooperativa de Crédito fuera del territorio de la Comunidad Autónoma donde tenga su sede social no debe implicar la pérdida de competencias de dicha Comunidad Autónoma sobre la misma. Ello supone que el criterio de la sede social, que es el que resulta del estudio coherente del bloque de la constitucionalidad, es aplicable tanto a las Cajas de Ahorro como a las Cooperativas de Crédito a partir de la analogía entre ambas (en tal sentido, STC 134/1992, F.J. 2, y art. 34.1.6 E.A.V.). Por lo demás, esta solución redundaría en una mayor eficacia de los instrumentos de supervisión de estas instituciones, pues el órgano administrativo competente para el ejercicio de las potestades supervisoras no iría variando en función de la apertura o cierre de oficinas fuera de la Comunidad Autónoma donde la Cooperativa de Crédito tenga su domicilio social.
c) En un segundo bloque se agrupan las razones por las que se impugnan los arts. 1.1 y 5, relativos a la competencia del Ministro de Economía y Hacienda para autorizar la constitución de una Cooperativa de Crédito ; 9.1 c) y d), donde se atribuyen al Banco de España determinadas facultades en relación con las limitaciones temporales a la actividad de las nuevas Cooperativas de Crédito ; 10.2, que hace de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Hacienda la instancia competente para asegurar el cumplimiento de los límites fijados para la concentración de aportaciones de los socios, y 28, donde se regula el Registro de Altos Cargos del Banco de España, supeditando a él todos los demás registros oficiales.
Para el Gobierno Valenciano, la autorización para la constitución de una Cooperativa de Crédito reviste el carácter de acto de mera ejecución de naturaleza reglada, por lo que no puede calificarse de básica la intervención del Ministerio de Economía y Hacienda (STC 48/1988, F.J. 10). El proceso de liberalización del negocio bancario habido en el curso de la última década ha eliminado la discrecionalidad en el otorgamiento de esta autorización (v. gr. Decretos 2246/1974, de 9 de agosto, para los Bancos privados y 1838/1975, de 3 de julio, para las Cajas de Ahorro). Esta liberalización se acentúa a partir de la Segunda Directiva de Coordinación Bancaria, de 15 de diciembre de 1989, de obligada observancia para los Estados miembros de la Comunidad Europea a partir del 1 de enero de 1993 y también con las normas de creación de bancos privados, Real Decreto 1144/1988, de 30 de septiembre.
Desde otra perspectiva se recuerda que, conforme a la doctrina de la STC 86/1989, F.J. 8 in fine, una competencia ejecutiva puede merecer la consideración de básica siempre que resulte trascendente en todo el territorio nacional y que su ejercicio sea susceptible de incidir sobre los fundamentos mismos del sistema normativo. En opinión del Gobierno Valenciano, ninguno de estos requisitos concurre en los arts. 1.1 y 5 del Reglamento de Cooperativas de Crédito, pues no cabe apreciar en ellos la concurrencia de ningún elemento discrecional, por lo que no es posible concluir que intervengan elementos valorativos susceptibles de conducir
a interpretaciones diferenciadas y disfuncionales producto de la diversidad de instancias administrativas concurrentes. A mayor abundamiento, se insiste en que el carácter reglado de la autorización es una exigencia derivada del Derecho comunitario europeo a partir de la Directiva 89/646/CEE, de 15 de diciembre de 1989, de Coordinación Bancaria.
d) Finalmente, se impugna el art. 2.1 f) que fija en cinco el número mínimo de miembros de los Consejos Rectores de las Cooperativas de Crédito, permitiendo que dos de ellos no ostenten la condición de socios.
Para el Gobierno Valenciano, se trata de una regulación de detalle incompatible con la finalidad de la competencia básica estatal.
De una parte, se destaca que no concurren los requisitos exigidos por la doctrina de este Tribunal para admitir la fijación de lo básico mediante norma reglamentaria.
Así, no puede afirmarse el carácter marcadamente técnico de la materia regulada, que tampoco presenta una naturaleza cambiante y coyuntural y, por último, no cabe apreciar la concurrencia de unos márgenes amplios de discrecionalidad que excepcionalmente legitime la atribución de la competencia a una instancia central.
Igualmente, se señala que el precepto no tiene encaje alguno en la Ley 13/1989, que no ha previsto la regulación contenida en el art. 2.1 f) del Reglamento de Cooperativas de Crédito.
a) Para el Abogado del Estado no puede decirse que los arts. 7 y 31.1 establezcan un criterio inidóneo para el reparto competencial. Dichos preceptos versan sobre unas competencias ejecutivas muy determinadas, como son las concernientes al Registro, con carácter constitutivo, y a la intervención administrativa en las fusiones y escisiones. Pues bien, en ambos casos la dimensión supracomunitaria del ámbito de actuación de las cooperativas afectadas justifica la atribución de competencias básicas de carácter ejecutivo al Estado de acuer do co n la do ctrina e stable cid a e n la STC 155/1993.
c) Finalmente, el Abogado del Estado sostiene que lo previsto en el art. 2.1 f) del Real Decreto impugnado ha de reputarse complemento necesario del art. 9.1 de la Ley, cuyo carácter básico fue confirmado por la STC 155/1993. Se trata de establecer un mínimo común normativo que permita reconocer el mismo órgano -el Consejo Rector- en todas las Cooperativas de Crédito, lo que precisa de un complemento regulador mínimo.
Al efecto, la técnica seguida por el precepto reglamentario es del todo conforme con la estructura de una norma básica que sólo establece un marco de referencia al señalar un mínimo de miembros del Consejo Rector y un máximo de los posibles no socios, lo que siempre es excepcional.
5. Por providencia de 29 de febrero de 2000, la Sección Tercera de este Tribunal acordó, en virtud de
lo dispuesto en el art. 84 LOTC, oír a las partes para que, en el plazo de diez días, expusieran lo que considerasen procedente acerca de la posible incidencia en el presente conflicto positivo de competencia de la doctrina constitucional contenida en las SSTC 96/1996 y 235/1999, así como de la innovación normativa producida por la Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas, especialmente en lo que se refiere a sus arts. 2, 33, 34 y 109 en relación con la Disposición final primera.
6. El día 17 de marzo de 2000 se registró escrito del Abogado del Estado en el que, evacuando el trámite conferido por el proveído antes mencionado, señala que, conforme al art. 104 de la Ley 27/1999, modificado por el art. 54 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, las Cooperativas de Crédito se rigen por su normativa específica, de tal modo que la legislación general de cooperativas sólo les resulta de aplicación con carácter supletorio. Por ello, las normas atinentes al ámbito de aplicación (art. 2 de la nueva Ley), composición y elección de miembros de los órganos rectores (arts. 33 y 34) e incripciones registrales (art. 109) deben ceder ante el régimen especial de las Cooperativas de Crédito. Por otra parte, destaca que este Tribunal, en sus Sentencias 155/1993 (FF. JJ. 6 y 7) y 96/1996 (F.J. 13), ha afirmado el carácter básico de las normas estatales sobre autorizaciones e inscripciones de este tipo de cooperativas y que en la STC 235/1999 se ha reconocido la competencia estatal para autorizar la apertura de oficinas fuera del territorio de la Comunidad Autónoma en la que la entidad tenga su domicilio social.
A su vez, la duda atinente a la exigencia de autorización del Banco de España prevista en el art. 9.1 d) ha quedado despejada por el fundamento jurídico 7 de la STC 235/1999, en relación con el art. 58 L.D.I.E.C.
en la redacción dada por el art. 2 de la Ley 3/1994, por entender que estas autorizaciones trascienden los intereses comunitarios e inciden en la estabilidad y buen funcionamiento del sistema financiero, cuyo garante es el Banco de España.
Como conclusión, la representación procesal del Gobierno Valenciano solicita se tengan por realizadas las manifiestaciones contenidas en el escrito, a tenor
de las cuales, en opinión de dicha representación, el conflicto debería ser mantenido en cuanto a la impugnación de los arts. 2.1 f), 7 y 31.1 del Real Decreto 84/1993, de 22 de enero, sin que parezca conveniente mantener el conflicto en cuanto a los arts. 1.1, 5, 9.1 c) y d), 10.2 y 28. Todo ello sin perjuicio del superior criterio de este Tribunal.
Conviene advertir que, si bien el objeto inmediato del conflicto es la Disposición final cuarta del Reglamento de Cooperativas de Crédito, el motivo de su impugnación, como se acaba de indicar, es la atribución de carácter básico a los preceptos antes referidos ; por ello, la solución pertinente de la censura de dicha Disposición final depende del análisis de dichos preceptos, que lógicamente ha de anteponerse al de la Disposición final.
Como ya se ha expuesto con mayor detalle en el antecedente primero de esta sentencia, el Ejecutivo autonómico promotor del conflicto cuestiona el criterio territorial empleado en los arts. 7 y 31.1 para determinar el Registro en el que han de inscribirse las Cooperativas de Crédito y la autoridad administrativa competente para autorizar fusiones o escisiones, defiende que las funciones ejecutivas previstas en los arts. 1.1, 5, 9.1 c) y d), 10.2 y 28 han de ser de su titularidad y denuncia que lo dispuesto en el art. 2.1 f) desconoce las competencias normativas que en la materia corresponden a la Comunidad Valenciana. En ese mismo antecedente se ha dejado constancia de que los títulos alegados, con carácter cumulativo, por el Gobierno Valenciano son los siguientes: el del art. 31.21 E.A.V., en virtud del cual la Generalidad Valenciana asume la competencia exclusiva sobre cooperativas respetando la legislación mercantil ; el del art. 32.4 E.A.V., en virtud del cual "en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la Generalidad Valenciana el desarrollo legislativo y la ejecución" en materia de "ordenación del crédito, Banca y seguros", y 34.1.6 EAV, por el que "de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, corresponde a la Generalidad Valenciana, en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131 y en los núms. 11 y 13 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución, la competencia exclusiva" en las materias "instituciones de crédito cooperativo, público y territorial y Cajas de Ahorro".
Por otro lado, y si bien el Abogado del Estado no ha invocado expresamente ningún título competencial, debemos señalar que la propia Disposición adicional cuarta del Reglamento de Cooperativas de Crédito aprobado por el Real Decreto 84/1993, de 22 de enero, se menciona como título de la competencia estatal el contenido en el art. 149.1.11 C.E., relativo a las bases de ordenación de crédito, banca y seguros.
Hecha esta advertencia, debemos convenir con el Letrado de la Generalidad Valenciana en la pérdida sobrevenida de objeto del conflicto en lo que respecta al art. 9.1 c), que establecía la preceptiva autorización del Banco de España para la apertura de más de tres oficinas por parte de las Cooperativas de Crédito de nueva creación. Este precepto ha sido expresamente derogado por la Disposición derogatoria única 1.b) del Real Decreto 1245/1995, de 14 de julio, de normas de creación de bancos, actividad transfronteriza y otras cuestiones relativas al régimen jurídico de las entidades de crédito.
Pues bien, este Tribunal ha señalado en numerosas ocasiones que sólo está llamado a pronunciarse sobre la titularidad de una competencia "en la medida en que se trate de una competencia controvertida o de que la disputa esté todavía viva" (por todas, STC 196/1997, de 13 de noviembre, F.J. 2), lo que no sucede en el presente caso, toda vez que el precepto sobre el que se trabó el conflicto ha sido derogado y no simplemente sustituido por otra normativa que plantee los mismos problemas competenciales suscitados en relación con el art. 9.1 c) del Reglamento de Cooperativas de Crédito.
Por ello, resulta de todo punto improcedente un pronunciamiento por parte de este Tribunal acerca de la instancia competente para otorgar una autorización
administrativa que ha sido suprimida habida cuenta de que el conflicto positivo de competencia presupone la existencia de una controversia actual y concreta acerca de la titularidad de una competencia ejercida por el Estado o una Comunidad Autónoma (ATC 14/1991, de 15 de enero, F.J. 1).
Sostiene el Gobierno Valenciano que los criterios territoriales utilizados en los preceptos ahora analizados para proceder a la atribución de competencias ejecutivas no se compadecen con la evolución más reciente del régimen jurídico de las Cooperativas de Crédito, particularmente en lo que atañe a la regulación de sus relaciones con terceros no socios. Frente al criterio seguido en este punto por el Reglamento de Cooperativas de Crédito se propugna la aplicación estricta a estas entidades crediticias de la regla del estatuto personal, como ya ha sucedido respecto de las Cajas de Ahorro en la STC 48/1988, de 22 de marzo, F.J. 4, tanto más cuanto que la solución arbitrada por los preceptos impugnados no sólo se apartaría de la sustancial equiparación entre Cooperativas de Crédito y Cajas de Ahorro, presente en la jurisprudencia constitucional, sino que también supondría un detrimento de la eficacia de los mecanismos de supervisión de estas instituciones, pues el órgano administrativo competente para el ejercicio de las potestades supervisoras podría ir variando en función de un dato tan contingente como es la apertura o cierre de oficinas fuera de la Comunidad Autónoma donde la Cooperativa de Crédito tenga su domicilio social.
4. Antes de dar respuesta a la pretensión ejercitada por el Gobierno Valenciano en relación con las funciones ejecutivas atribuidas a órganos estatales en estos dos preceptos del Reglamento de Cooperativas de Crédito, resulta oportuno advertir que, aun cuando la identificación de los títulos competenciales aducidos por la representación procesal del Gobierno Valenciano en su concreta relación con los preceptos cuestionados no es totalmente precisa, ello no es óbice para que recordemos que la competencia exclusiva que la Generalidad Valenciana ostenta ex art. 34.1.6 E.A.V. sobre las Cooperativas de Crédito, que es aquella que específicamente debemos entender ahora invocada, ha de conjugarse con la competencia del Estado para fijar las bases de la ordenación del crédito (STC 204/1993, de 17 de junio, F.J. 3). Sin perjuicio de remitirnos a la sistematización que de la doctrina constitucional acerca del alcance de esta competencia estatal que se contiene en la STC 235/1999, de 16 de diciembre, F.J. 3, interesa en todo caso subrayar que, de acuerdo con la misma "cuando la Constitución utiliza el término bases (así en el artículo 149.1.11, 13 y 18) está comprendiendo funciones normativas que aseguren, en lo que es menester, un común uniforme, unas reglas a partir de las cuales las Comunidades Autónomas que tengan asumidas competencias en la materia puedan ejercerlas, pero estas competencias no se agotan con las propias legislativas, pues cuando la preservación de un tratamiento uniforme reclame el complemento reglamentario, y aun el ejecutivo, se justifica la reserva de estas competencias en la medida indispensable".
Por lo que hace a la impugnación del art. 7 del Reglamento de Cooperativas de Crédito, debemos recordar una vez más que en el régimen jurídico de estos intermediarios financieros confluyen aspectos crediticios y cooperativos, en los que, a su vez, inciden componentes laborales y mercantiles (SSTC 134/1992, de 5 de octubre, F.J. 2, y 155/1993, de 3 de mayo, F.J. 3). Así, de conformidad con lo dispuesto en el art. 5 de la Ley 13/1989, de 26 de mayo, de Cooperativas de Crédito, en la constitución de este tipo de sociedades cabe identificar dos requisitos, cuales son la autorización concedida por el Ministerio de Economía y Hacienda y la inscripción de la entidad en los registros correspondientes. Más concretamente, según el apartado segundo del indicado precepto legal, la Cooperativa de Crédito en constitución, una vez que haya obtenido la autorización administrativa antes indicada, deberá inscribirse en el Registro correspondiente del Banco de España, en el Registro Mercantil y en el de Cooperativas, "en cuyo momento adquirirán personalidad jurídica".
Pues bien, el art. 7 del Reglamento de Cooperativas de Crédito ahora cuestionado desarrolla la previsión legal en punto a la inscripción de estas sociedades en el Registro de Cooperativas, estableciendo como criterio de determinación de la competencia territorial el relativo
al ámbito espacial de desarrollo de la actividad de la sociedad en constitución. Frente a lo sostenido por el Gobierno Valenciano, debemos afirmar la plena conformidad de dicho criterio con el sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias, según resulta de la doctrina establecida en la STC 44/1984, F.J. 3. En aquella ocasión, tras apuntar que el criterio del domicilio social para la determinación de la titularidad de la competencia no hallaba apoyo en la Ley General de Cooperativas entonces vigente, ni en las normas que la desarrollaban, indicamos que "en todo caso corresponderían al Estado las competencias relativas al Registro de aquellas cooperativas cuyo ámbito de actuación rebase los límites territoriales de la Comunidad Autónoma".
Así centrada la impugnación del art. 31.1, debemos llegar a idéntica conclusión que la alcanzada en el análisis del art. 7, en lo que se refiere a la competencia del otorgamiento de la autorización administrativa para las escisiones y fusiones de este tipo de sociedades, quedando extramuros del presente conflicto positivo de competencia la exigencia del informe preceptivo del Banco de España. Conforme a la doctrina constitucional en la materia, contenida en las SSTC 72/1983, de 29 de julio, F.J. 4 ; 44/1984, de 27 de marzo, F.J. 2, y 165/1985, de 5 de diciembre, FF. JJ. 2 y 3, hemos de convenir en que corresponde al Estado la emisión de dicha autorización administrativa cuando la Comunidad Valenciana carezca de competencias sobre todas las entidades afectadas, el ámbito operativo de las sociedades resultantes sobrepase el territorio autonómico, o el proceso afecte también a entidades radicadas en otras Comunidades Autónomas, pues en tales supuestos no se trata de una actividad instrumental que se realice con terceros radicados fuera del territorio de la Comunidad Autónoma (al respecto, STC 165/1985, F.J. 3), sino, por el contrario, de una operación conducente a modificar la estructura o dimensiones de las sociedades implicadas en el proceso de escisión o fusión, lo que pone de manifiesto el carácter supracomunitario que reviste esta decisión y, en consecuencia, el interés público que justifica la competencia estatal (STC 44/1984, F.J. 2).
Finalmente hemos de señalar que la defensa esgrimida por el Gobierno Valenciano del criterio alternativo del estatuto personal para la determinación de la instancia territorial competente para el ejercicio de las competencias recogidas en estos preceptos reglamentarios no reviste entidad suficiente para modificar las conclusiones ahora alcanzadas. En efecto, como hemos tenido ocasión de recordar recientemente, este Tribunal no efectúa un juicio de oportunidad o de idoneidad de las normas impugnadas, puesto que no le corresponde determinar cuál es el sistema de articulación de competencias estatales y autonómicas más adecuado, por ser ésta una decisión que, dentro de la Constitución, corresponde adoptar a los poderes públicos habilitados para ello, habiendo de ceñirse nuestra función exclusivamente a determinar si las concretas disposiciones impugnadas exceden o no el marco de lo constitucionalmente admisible (STC 192/2000, de 13 de julio, F.J. 10, y las resoluciones allí citadas). Exceso que en esta ocasión, por las razones ya expuestas, no es posible apreciar.
6. En un segundo bloque agrupa el Gobierno Valenciano aquellos preceptos del Reglamento de Cooperativas de Crédito impugnados por vulnerar sus potestades ejecutivas sobre estas entidades crediticias. De acuerdo con la delimitación del objeto del presente conflicto llevada a cabo en el F.J. 2, es el caso de los arts. 1.1 y 5, relativos a la competencia del Ministro de Economía y Hacienda para autorizar la constitución de una Cooperativa de Crédito ; 9.1 d), donde se condicionan los cambios significativos en las aportaciones societarias a la previa autorización del Banco de España ; 10.2, que hace de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Hacienda la instancia competente para asegurar el cumplimiento de los límites fijados para la concentración de aportaciones de los socios y 28, donde se regula el Registro de Altos Cargos del Banco de España, supeditando a él todos los demás registros oficiales.
En relación con estos preceptos debemos señalar que la representación letrada del Gobierno Valenciano, si bien en el escrito de planteamiento del conflicto afirma que estas actuaciones ejecutivas revestirían un carácter exclusivamente reglado, lo que impediría que fueran calificadas de básicas y atribuido su ejercicio a las instancias centrales del Estado, en el escrito de alegaciones presentado al evacuar el trámite conferido por providencia de la Sección Tercera de 29 de febrero de 2000, de cuyo contenido se da cuenta en el antecedente séptimo de esta Sentencia, advierte de que la doctrina constitucional recogida en las SSTC 96/1996, de 30 de mayo, y 235/1999, de 16 de diciembre, aconseja no mantener el conflicto en relación con los meritados preceptos.
Como asimismo se ha dejado constancia, con la única excepción del art. 9.1 c), ello no ha supuesto la extinción del conflicto al no haber mediado el desistimiento del Gobierno Valenciano.
Ello no es obstáculo para que, apreciada la sustancial coincidencia de las partes acerca de la constitucionalidad de estos preceptos reglamentarios, expongamos ahora de manera muy sucinta las razones por las que procede la desestimación del conflicto en cuanto tiene por objeto los artículos antes mencionados. Así, en cuanto a los arts. 1.1 y 5, baste recordar una vez más que "la constitución de nuevas entidades crediticias, por su incidencia en la política financiera en todo el territorio nacional, necesariamente queda reservada a las autoridades estatales en la materia" (STC 135/1993, de 19 de abril, F.J. 6 ; SSTC 96/1996, de 30 de mayo, F.J. 25, y 235/1999, de 20 de diciembre, F.J. 10). Por lo que hace al art. 9.1 d), y toda vez que el propósito perseguido en dicho precepto es el aseguramiento de la solvencia de las Cooperativas de Crédito, debemos reiterar que es ésta un fin que trasciende los intereses comunitarios y las situaciones concretas, incidiendo de manera inmediata en la estabilidad y buen funcionamiento del sistema financiero en su conjunto, cuyo garante es el Banco de España (STC 235/1999, F.J. 7), por lo que ninguna duda cabe albergar en torno al carácter básico de la función ejecutiva asignada a esta institución en dicho precepto.
Por ello mismo, debemos rechazar igualmente el conflicto en lo que se refiere al art. 10.2, que atribuye a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, previo informe del Banco de España, la resolución de los expedientes para el cumplimiento de los límites de concentración de aportaciones societarios fijados en el art. 7.3 de la Ley 13/1989. Finalmente, respecto del art. 28, en cuanto se limita a desarrollar lo dispuesto en el art. 9.9 de la Ley 13/1989 acerca de la inscripción en el Registro correspondiente del Banco de España de
los altos cargos de las Cooperativas de Crédito, ha de recordarse el carácter básico de dicha inscripción ( STC 155/1993, F.J. 7 in fine).
7. Impugna por último el Gobierno Valenciano el art. 2.1 f) en cuanto incluye entre las condiciones para obtener y conservar la autorización para la constitución de una Cooperativa de Crédito el contar con un Consejo Rector formado, al menos, por cinco miembros, dos de los cuales podrán no ostentar la condición de socios.
Ante todo se debe advertir que en el escrito de planteamiento del conflicto se solicita respecto de este precepto una declaración general de su carácter no básico, siendo así que las alegaciones versan sobre su primera frase, aquella en que se establece, como requisito para obtener y conservar la autorización administrativa como Cooperativa de Crédito, el de "contar con un Consejo Rector formado, al menos por cinco miembros, dos de los cuales podrán ser no socios", sin que se haga en ningún momento referencia a las exigencias de reconocida honorabilidad comercial y profesional y de conocimientos y experiencias adecuados para el ejercicio de sus funciones, que habrán de reunir estas personas.
Consecuentemente, ha de quedar excluido de nuestro examen el establecimiento normativo de estas exigencias, en contra de cuyo carácter básico nada se ha aducido por la representación procesal del Gobierno Valenciano.
La queja formulada por el Gobierno Valenciano respecto al art. 2.1 f) del Reglamento de Cooperativas de Crédito tiene una doble vertiente, material y formal, presentándose la segunda en la argumentación de la parte como derivación inmediata de la primera. Se dice en cuanto a la que hemos calificado de vertiente material que "en primer lugar, nos encontraríamos ante una especificación de detalle incompatible con la finalidad de la competencia básica estatal", y que "debe entenderse que excede de la `básico' toda ordenación que por su minuciosidad y detalle no deje espacio suficiente a la competencia autonómica de desarrollo legislativo, cuando ésta exista, como es el caso que nos ocupa".
Lo que hemos calificado como vertiente formal se presenta por la Comunidad Valenciana como garantía de la material, diciendo al respecto que "para evitar tal consecuencia [la de que no se deje espacio para el desarrollo legislativo] siempre que sea posible, las bases se deben definir a través de normas emanadas del poder legislativo del Estado -el llamado principio de preferencia de la Ley-, refiriéndose a continuación a los condicionantes de una posible regulación reglamentaria de las bases.
9. Sobre el alcance posible de la definición de las bases hemos dicho recientemente (STC 50/1999, de 6 de abril, F.J. 3) que "como hemos declarado en múltiples resoluciones, el Estado al establecer el común denominador normativo que encierran las bases, y a partir del cual cada Comunidad Autónoma con competencias de desarrollo legislativo puede regular la materia con arreglo a sus peculiaridades e intereses (por todas, SSTC 49/1988, F.J. 3 ; 225/1993, F.J. 3, y 197/1996, F.J. 5), no puede hacerlo con un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo.
Como se afirma, entre otras, en la STC 147/1991 `la definición de las bases, en el ámbito de la legislación compartida, tiene por objeto crear un marco normativo unitario, de aplicación a todo el territorio nacional, dentro del cual las Comunidades Autónomas dispongan de un margen de actuación que les permita, mediante la competencia de desarrollo legislativo, establecer los ordenamientos complementarios que satisfagan sus peculiares intereses, por ello, en principio, debe entenderse que excede de lo básico toda aquella ordenación que, por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonómica de desarrollo legislativo, produciéndose en tal caso, por regla general, un resultado de vulneración competencial que priva a lo presentado como básico de su condición de tal (F.J. 5)".
En la STC 155/1993, F.J. 8, al resolver el recurso interpuesto contra la Ley de la que el Real Decreto ahora impugnado trae causa, y en concreto el art. 9.1 de la misma, desarrollado por el art. 2.1 f) del Reglamento, justificamos la constitucionalidad del precepto de la Ley y su carácter básico, porque "establece aspectos orgánicos y de funcionamiento esenciales de las cooperativas de crédito, como es la determinación de los órganos sociales de las cooperativas que supone unas exigencias mínimas que se imponen con el carácter de bases de la ordenación del crédito (Disposición final segunda) dejando amplio margen de desarrollo normativo a la Generalidad de Cataluña, lo que se justifica constitucionalmente por ser un elemento configurador de dichas
Cooperativas respecto de las demás entidades crediticias, siendo en este extremo reproducible sin más la doctrina de las SSTC 48/1988, F.J. 3 e) y 49/1988, FF.JJ 2 y 26".
La minuciosidad de la regulación reglamentaria que nos ocupa se pone de manifiesto por simple contraste con la actual Ley de Cooperativas, Ley 27/1999, de 16 de julio, cuyo artículo 33 confía la regulación de la composición del Consejo Rector de las Cooperativas a los Estatutos de la entidad, lo que evidencia que desde el plano de la Ley, que es el que ordinariamente corresponde a la regulación de las bases (entre otras muchas, SSTC 227/1998, de 29 de noviembre, F.J. 32 ; 131/1996, de 11 de julio, F.J. 2 ; 213/1994, de 14 de julio, F.J. 10 ; 133/1997, de 16 de julio, F.J. 6; 66/1998, de 18 de marzo, F.J. 2, y 128/1999, de 1 de julio, F.J. 15), no se ha considerado necesario avanzar más en la regulación de dicho órgano rector.
Esta conclusión, según se advirtió en su momento, reduce en este caso la transcendencia de la vertiente formal, lo que hace innecesaria una argumentación de mayor detalle al respecto. Baste, en todo caso, con la simple referencia global a nuestra reiterada doctrina sobre la correspondencia entre la dimensión formal de lo básico y el principio de ley formal (SSTC ya citadas antes, 227/1998, de 29 de noviembre, F.J. 32 ; 131/1996, de 11 de julio, F.J. 2 ; 213/1994, de 14 de julio, F.J. 10 ; 133/1997, de 16 de julio, F.J. 6; 66/1998, de 18 de marzo, F.J. 2, y 128/1999, de 1 de julio, F.J. 15) y sobre las condiciones exigibles para la posible utilización de normas de rango reglamentario en la regulación de bases (SSTC 220/1992, de 11 de diciembre, F.J. 4 ; 131/1996, de 11 de julio, F.J. 2; 197/1996, de 28 de noviembre, F.J. 5 ; 128/1999, de 1 de julio, F.J. 15 ; 242/1999, de 21 de diciembre, F.J. 8; 227/1988, de 29 de noviembre, F.J. 32, y 118/1998, de 4 de junio, F.J. 16), condiciones que en este caso no se cumplen, por lo que también desde la vertiente formal el precepto reglamentario impugnado vulnera las competencias de la Comunidad Valenciana.
1.o Declarar la pérdida sobrevenida de objeto del conflicto positivo de competencia núm. 2143/93, promovido por el Gobierno Valenciano contra el Reglamento de Cooperativas de Crédito, aprobado por Real Decreto 84/1993, de 22 de enero, en cuanto a su art. 9.1 c).
2.o Estimar parcialmente el conflicto y, en su consecuencia, declarar que la Disposición final cuarta de dicho Reglamento vulnera las competencias de la Generalidad Valenciana en cuanto atribuye carácter básico en el inciso primero del art. 2.1 f).
3.o Desestimarlo en todo lo demás.
DICTADA en el CONFLICTO 2143/1993 (Ref. BOE-A-1993-19258).
DECLARA en relación con el Reglamento aprobado por Real Decreto 84/1993 de 22 de enero, que la disposición final 4 vulnera las competencias de la Generalidad Valenciana y la desaparición sobrevenida de objeto respecto al art. 9.1.c) (Ref. BOE-A-1993-4684).

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
in fine
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 149
 resolución 
in fine
 Real Decreto 
 artículo 33
 Real Decreto 
 Real Decreto