Source: http://www.carm.es/chac/interleg/arti0005.htm
Timestamp: 2019-01-20 17:19:31+00:00

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Administración - Estudios - 2/1999 Función pública.
LA «MATERIA DE PERSONAL» EN LA LEY 29/1998, DE 13 DE JULIO, REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
por Manuel Martínez Bargueño Subdirector General de Gestión de Funcionarios Dirección General de la Función Pública.
Es objeto del presente comentario doctrinal el estudio del denominado "proceso en materia de personal" tal como ha quedado configurado, tras la aprobación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que ha vendrá a sustituir por derogación a la antigua Ley de 27 de diciembre de 1956, vigente en la actualidad.
Conviene aclarar, de entrada, que las excepciones "cuestiones de persona" o "materia de personal", utilizadas en el ordenamiento jurídico procesal, carecen de una definición legal precisa, razón por la cual el concepto ha tenido que ser construido jurisprudencialmente, a menudo de forma descriptiva y globalizadora: así la STC 35/1990, de 1 de marzo, declaró que "cuestiones de personal" comprende "todas aquellas incidencias y vicisitudes referidas a los funcionarios públicos respecto de la relación funcionarial, definición reiterada en el Auto del Tribunal Supremo resolviendo un recurso de queja de 29 de junio de 1993, o "abarca todo lo relacionado con el nacimiento, permanencia, desempeño o extinción de la relación estatutaria funcionarial, cualquiera que sea la situación del interesado, alcanzando incluso a las pruebas de acceso a tal función y condición(1).
Como es sabido, el denominado «procedimiento en materia de personal», es uno de los tres procedimientos especiales regulados en el Capítulo IV del Título IV de la Ley de 1956 (artículos 113 a 117), junto con los de "suspensión de acuerdos de las Corporaciones Locales por infracción manifiesta de Ley" y "sobre validez de elecciones y aptitud legal de los proclamados Concejales o Diputados provinciales"; pues bien, la primera objeción que salta a la vista del lector de la nueva Ley 29/1998, es la supresión del proceso especial de personal, suspensión que apenas merece un comentario de pasada, sin mayores justificaciones, en la Exposición de Motivos "de los recursos especiales se ha suprimido el de personal, aunque subsisten algunas especialidades relativas a esta materia a lo largo del articulado".
Sin embargo, pronto advertiremos que tal suspensión es más aparente que real. Las "especialidades" referidas a la materia aparecen de forma significativa, por ejemplo, en los artículos 23: posibilidad de los funcionarios públicos de comparecer y defenderse por sí mismos; 72.3 y 110, posibilidad -importante- de extensión de la sentencia de reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas en materia de personal, cuando concurran determinadas circunstancias; 86.2.a), exclusión del recurso de casación contra sentencias que se refieran a cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas (salvo que afecten al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera...) Como señala Rosado Pacheco:
"Aunque no exista [en la Ley] una denominación explícita se debe afirmar que a lo largo del articulado se encuentra regulado un verdadero procedimiento especial en materia de personal, hasta el punto de que la calificación como "cuestiones de personal" se erige [en la Ley] como criterio fundamental para fijar el reparto competencial de asuntos entre los diferentes órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos, o convirtiéndose en una regla de prevalencia "por razón de la materia" para la atribución de competencias a los distintos órganos jurisdiccionales"(2) .
Será precisamente el de la competencia, el primero de los puntos que examinemos en este breve repaso sobre como quedan las "cuestiones de personal" en la nueva Ley.
Como ha sido comentado (García de Enterría), dos son las principales novedades de la nueva Ley en lo que a organización y planta de la Jurisdicción Contencioso administrativa se refiere: la creación de los Juzgados de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo y "el problema de la competencia de la Audiencia Nacional", que dicho autor estima demasiado sobrecargada(3).
El art. 6 de la Ley 29/1998, ha integrado el orden jurisdiccional contencioso-administrativo por los siguientes órganos:
1. Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
4. Sala de lo Contencioso-Administrtivo de la Audiencia Nacional.
Limitándonos exclusivamente a la materia de personal las competencias de cada uno de estos órganos son los siguientes:
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (art.8).
Estos órganos tienen atribuida competencia para conocer de los recursos, en primera o única instancia, que se deduzcan, frente a los actos administrativos de:
--Las Entidades Locales, cuando tengan por objeto "cuestiones de personal", salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera.
--La Administración de las Comunidades Autónomas, cuando tengan por objeto "cuestiones de personal", salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios públicos de carrera.
Por último, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán también en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones o actos de la Administración Periférica del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como contra los actos de los organismos, entes, entidades o corporaciones de derecho público cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela. Aunque en este tercer punto competencial no se contiene una referencia explícita a las "cuestiones de personal" la doctrina entiende que también incluye "disposiciones o actos" relativos a dicha materia(4).
Antes de pasar a examinar la competencia del siguiente órgano jurisdiccional, dejemos constancia de la oposición de un importante sector doctrinal en relación con la creación de estos Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, que García de Enterria considera, por su carácter unipersonal, incompatible con los principios de colegialidad y especialidad propios de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativa, "sustancia misma de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo en todo el mundo civilizado"(5).
Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo (art. 9).
Tienen competencia para conocer los recursos que se deduzcan contra actos administrativos:
--en primera o única instancia "en las materias de personal" cuando se trate de actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera o a determinadas materias relativas al personal militar (ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destinos).
--en primera o única instancia de los recursos contencioso-administrativos que se interpongan contra las disposiciones generales y contra los actos emanados de los organismos públicos con personalidad jurídica propia y entidades pertenecientes al sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional (sin perjuicio de la competencia atribuída en el art.10.1.i), a favor de las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia para conocimiento en única instancia de los recursos contra actos y resoluciones dictadas por órganos de la Administración General del Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en "materia de personal", entre otras).
Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (art. 10).
Conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con:
--los actos de las Entidades Locales y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, cuyo conocimiento no esté atribuído a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo.
--las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales.
--los actos y disposiciones "en materia de personal" de los órganos de gobierno de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo "en materia de personal", entre otras.
--los actos y resoluciones dictadas por órganos de la Administración General del Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado "en materia de personal", entre otras.
En segunda instancia, las Salas conocerán de las apelaciones promovidas contra Sentencias y autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso- administrativo y de los correspondientes recursos de queja.
También les corresponde el conocimiento de los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, de las cuestiones de competencia entre Juzgados con sede en la Comunidad Autónoma y de los recursos de casación para la unificación de doctrina y en interés de Ley.
Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.(art.11)
Conoce en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con:
--Las disposiciones generales y los actos de los Ministros y de los Secretarios de Estado en general y en "materia de personal" cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera (también de los recursos contra actos de cualquiera de los órganos centrales del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destinos).
--Los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando rectifiquen en vía de recurso o en procedimiento de fiscalización o tutela los dictados por órganos o entes distintos con competencia en todo el territorio nacional.
En segunda instancia, la Sala conocerá de las apelaciones contra sentencias y autos dictados por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo y de los correspondientes recursos de queja. Conocerá también de los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo así como de las cuestiones de competencia que se puedan plantear entre los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo.
Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (art. 11).
--los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
--los actos y disposiciones "en materia de personal", entre otros, adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo.
También conocerá de los recursos de casación de cualquier modalidad y de los correspondientes recursos de queja, así como de los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo.
El sentido de toda esta "racionalización" competencial no es otro que el de poder resolver los atrasos endémicos que sufre el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de asuntos pendientes de resolución. Literalmente, según la Exposición de Motivos, hacer frente al "grandísimo problema (causado) por la avalancha de recursos".
Dentro de esta nueva atribución de competencias, la "materia de personal" aparece, como puede observarse, diferenciada en dos grandes grupos: a) los recursos relacionados con el nacimiento y extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera que se residencian en la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y b) todas las restantes "cuestiones de personal" que se reparten entre los diversos órganos del nuevo orden jurisdiccional.
El segundo punto que comentamos dentro de este repaso al proceso en materia de personal es el de la postulación. El artículo 33 de la actual Ley impone la representación y defensa de las partes por Abogado y Procurador (éste opcional), pero permite a los funcionarios públicos que puedan comparecer por sí mismos en los procedimientos en materia de personal "que no impliquen la separación de empleados públicos inamovibles".
El artículo 23 de la nueva Ley conserva la regla general de defensa por Abogado y Procurador (opcional) en las actuaciones de las partes ante órganos unipersonales, declara la obligatoriedad de representación y defensa por Procurador y Abogado ante órganos colegiados y mantiene la normativa anterior referida a los funcionarios públicos, quienes, podrán seguir compareciendo por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles (art.23.3).
La nueva Ley establece nuevas normas para la fijación de la cuantía del recurso contencioso-administrativo, en las que ahora no podemos detenernos; sólamente señalaremos que "se reputarán de cuantía indeterminada", entre otros, los recursos "que se refieran a los funcionarios públicos cuando no versen sobre derechos o sanciones susceptibles de valoración económica" (art.42.2).
Previas estas puntualizaciones, nos adentramos en el comentario de las cuestiones estrictamente de procedimiento, resaltando, en primer lugar, el carácter continuista de la nueva regulación en relación con su precedente.
Con todo, las principales novedades que es preciso señalar y que más pueden afectar al proceso de personal son las siguientes:
--Se unifica, para todo tipo de procesos, el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo, en dos meses, contados "desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expresa. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto" (art.46.1).
--La "novedad de mayor enjundia" (Conde Martín de Hijas)(6) es la introducción de la posibilidad de iniciar el recurso contra disposiciones generales directamente mediante demanda, en que se concretará la disposición, acto o conducta impugnados y se razonará su disconformidad a Derecho, acompañado de los documentos procedentes (art.45.5).
En tales casos, no será necesario aportar el expediente de la disposición impugnada -salvo que se trate de un supuesto de impugnación por vicios de procedimiento de elaboración- pues los problemas que se suscitan son exclusivamente de carácter estrictamente jurídico, fundados en pretendidas vulneraciones de normas de rango superior y para cuyo conocimiento y resolución "la aportación del expediente administrativo suele ser inoperante", según expresa el citado autor.
Es precisamente, el nuevo régimen de la reclamación del expediente administrativo, una de las cuestiones que más pueden interesar al administrador público.
Dice Conde Martín de Hijas que "es una realidad constatable en el día a día de los actuales recursos contencioso administrativos, la del bloqueo efectivo de su tramitación por los retrasos en la remisión de los expedientes administrativos, bloqueo debido en la mayor parte de las ocasiones a simples negligencias de los funcionarios o autoridades, obligados a dicha remisión y también en otras a auténtica voluntad retardataria"."Al propio tiempo los expedientes remitidos suelen adolecer"-dice el citado Magistrado del Tribunal Supremo- de un excesivo desorden, hasta el punto de que la calificación de "expediente" no se corresponde con lo que en muchas ocasiones se limita a ser un conjunto informe de papeles"(7)
La severidad de estos juicios, de los que resultan "chivos expiatorios", una vez más, en buena parte, los meros funcionarios, se refleja en las nuevas disposiciones sobre régimen de reclamación del expediente administrativo que sintetizamos y comentamos de la forma siguiente:
--Mayor precisión en la determinación del órgano al que se reclama el expediente. Donde la actual Ley dice "Administración que hubiera dictado el acto o disposición" (art.61.1), la nueva Ley se refiere concretamente al "órgano autor de la disposición o acto impugnado o a aquel al que se impute la inactividad o vía de hecho".(art.48.1)
--Mayor control del plazo de remisión del expediente. Aunque éste permanezca invariable -veinte días, improrrogable- el término "a quo" se data "desde que la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano requerido" (art.48.3), debiendo ponerse dicha entrada en conocimiento del órgano jurisdiccional.
Si, como suele ser habitual, la reclamación de los expedientes administrativos se efectúa por el órgano jurisdiccional al Servicio Central de Recursos del Departamento en cuestión el cual a su vez lo remite al "órgano autor de la disposición o acto impugnado" para su efectivo cumplimiento, no resultará extraño, que, cuando éste reciba la comunicación del órgano jurisdiccional haya trascurrido ya una buena parte del plazo fijado.
--Multas coercitivas. Aunque el sistema de multas coercitivas era ya conocido (aunque suponemos, poco usado) en la actual Ley (art.61.3 y 4), ahora, en la nueva Ley, se establece con mayor rigor, si cabe. Las multas pueden llegar hasta las 200.000 pesetas a "la autoridad o empleado responsable" una vez trascurrido el plazo de remisión del expediente sin haberse recibido completo y previa reiteración de la reclamación. Si no se cumple con lo requerido -el envío del expediente completo- la multa será reiterada cada veinte días hasta el cumplimiento de lo requerido.
Si las multas no se satisfacen voluntariamente, se harán efectivas por vía judicial o de apremio. Eso sí, el rigor de la imposición de tales multas se compensa con la previsión de una audiencia en justicia del sancionado (art.48.8), si es que éste puede ser individualizado. Veremos si este rigor encuentra su verificación en la aplicación práctica de la norma.
--Mayores garantías en la formalización del expediente. El expediente debe ser remitido "completo, foliado y, en su caso, autentificado, acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga". La Administración ha de conservar siempre el original o una copia autentificada de los expedientes que envíe. Si el expediente fuera reclamado por diversos Juzgados o Tribunales, la Administración enviará copias autentificadas del original o de la copia que conserve (art.48.4). (aconsejamos al órgano responsable, la conservación del original y el envío de copias autentificadas, tantas cuantas sean necesarias). Una novedad importante es la obligación consignada en el número 1 del artículo 48 y que parece estar referida a los órganos administrativos de hacer siempre "una copia autentificada de los expedientes tramitados en grados o fases anteriores, antes de devolverlos a su oficina de procedencia", lo que de cumplirse a rajatabla, obligaría, a nuestro juicio con poco acierto, a una extensa e intensa labor de fotocopia residenciada ,"en el órgano autor de la disposición o acto impugnado" que es al que se solicita formalmente la remisión del expediente.
Por último y, en consonancia con la posibilidad de recurrir las disposiciones generales mediante demanda (art.48.5) se prevé la no necesariedad de solicitar el expediente de elaboración en estos casos, el cual, sin embargo, podrá ser recabado "de oficio o a petición del actor".
Otra de las principales novedades de la nueva Ley es la de que el actor pueda "pedir por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de prueba ni tampoco de vista o conclusiones" (art.57). Si la parte demandada no se opone, el pleito queda concluso sin mas trámites, para sentencia, una vez estudiada la demanda, salvo que el Juez tenga a bien acordar de oficio la práctica de pruebas.
Por tanto, el trámite de vista o conclusiones, que en la actual Ley tiene carácter necesario, en régimen alternativo, queda a voluntad de las partes, que pueden optar por pedir que se alegue o que se declare concluso el pleito sin más trámites, quedando vinculado el Tribunal a la petición concurrente de las partes (artículos 62.1 y 3). No obstante, si las partes no hubieran formulado solicitud alguna a el Juez o Tribunal, con carácter excepcional, atendida la índole del asunto, podrá acordar la celebración de vista o la formulación de conclusiones escritas (art.62.4).
Este precepto ha sido acogido muy favorablemente por la doctrina, pues son muchos casos de recurso, cuyo contenido puede quedar totalmente agotado en la demanda y contestación, y en los que no existe razón para dilatar su solución con la carga de trámites perfectamente prescindibles(8).
Juicio muy favorable merece también la preferencia que el artículo 66 da a los recursos directos contra disposiciones generales y que se concreta en su anteposición a cualquier otro recurso contencioso-administrativo para su votación y fallo, sea cual sea su instancia o grado, salvo el proceso especial de protección de los derechos fundamentales. Dice Conde Martín de Hijas que esta preferencia legal "puede contribuir a limitar posibles recursos de impugnación indirecta contra actos aplicativos, y puede ser una medida adecuada para disminuir la abrumadora carga de asuntos que gravita sobre la jurisdicción contencioso-administrativa"(9).
En lo relativo a la Sentencia, la nueva Ley ha introducido importantes modificaciones, precisamente para materias de personal "que, en buena medida son el resultado de valientes aportaciones jurisprudenciales" (Rosado). La más comentable es la que se refiere a los efectos de las sentencias, según los casos (inadmisibilidad, estimación o desestimación), regulados en el artículo 72, que introduce las siguientes novedades:
a) la prevista publicación en los periodicos oficiales de los fallos de las sentencias firmes que anulen una disposición general o un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas para garantizar su eficacia "erga omnes" (art. 72.2).
b) la determinación de los límites de la eficacia de las sentencias anulatorias de las disposiciones generales. En este sentido, el artículo 73 de la Ley establece que "Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente".
c) Se regulan los efectos de la sentencia estimatoria de reconocimiento o establecimiento de una actuación jurídica individualizada (art.72.3) que "sólo producirá efectos entre las partes". Ahora bien, este principio general presenta algunas excepciones, precisamente, entre otras, "en materia de personal" al servicio de la Administración Pública (art.110), precepto, que, por su importancia, debemos transcribir íntegramente:
"1. En materia tributaria y de personal al servicio de la Administración pública, los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada en favor de una o varias personas podrán extenderse a otras, en ejecución de la sentencia, cuando concurran las siguientes circunstancias:
c) Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso. Si se hubiera interpuesto recurso en interés de la ley o de revisión, este plazo se contará desde la última notificación de la resolución que ponga fin a éste.
3. La petición al órgano jurisdiccional se formulará en escrito razonado al que debera acompañarse el documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones, sustanciándose por los trámites establecidos para los incidentes, pero sin que haya lugar a la celebración de la vista.
4. Antes de resolver, el Juez o Tribunal de la ejecución recabará de la Administración las actuaciones referentes al incidente planteado y, si se recibieran en los veinte días siguientes, ordenará que se pongan de manifiesto a las partes por plazo común de tres días. En otro caso, resolverá sin más por medio de auto, en el que no podrá reconocerse una situación jurídica distinta a la definida por la sentencia firme de que se trate.
5. El incidente se desestimará, en todo caso, cuando existiera cosa juzgada, o cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia en el recurso a que se refiere el artículo 99. Si se encuentra pendiente un recurso de revisión o un recurso de casación en interés de la ley, quedará en suspenso la decisión del incidente hasta que se resuelva el citado recurso".
El precepto aquí transcrito reviste una enorme importancia práctica para la "materia de personal", (procesos selectivos, reconocimiento de antigüedad, integraciones, etc.). Así por ejemplo, en lo referente a oposiciones el Tribunal Constitucional en Sentencias 10/1998, 23, 24, 25, 26, 28 y 28/1998 y 85/1998 ha estimado demandas de amparo presentadas por opositores excluídos de procesos selectivos debido a errores en la calificación, que no presentaron recurso contra la exclusión, lo que sí hicieron otros opositores, afirmando "que si un opositor es excluído del proceso selectivo en virtud de la aplicación de un erróneo criterio de calificación, cuando éste es corregido en virtud de un recurso de terceros, la Administración, en este segundo acto, está objetivamente obligada a dispensar a todos un trato igual en virtud del art. 23.2 CE y que al no hacerlo esta segunda actuación produce un vicio autónomo y distinto que genera el derecho a la reparación".
No obstante, ante esta previsión legal de extensión a terceros de los fallos "en materia de personal" se oyen algunas voces. Así dice Cancer Lalanne, Magistrado del Tribunal Supremo ,"la previsión legal posiblemente iniciará una práctica nociva, bastante frecuente en materia de personal y en la laboral, los llamados recursos sondas en múltiples Salas de diferentes Tribunales Superiores, para una vez obtenida alguna sentencia favorable, presentar reclamaciones expansivas sobre el asunto"(10).
En materia de recursos, la Ley trata de adoptar el sistema clásico de recursos al nuevo orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Los recursos que se regulan en el Capítulo III son el ordinario de apelación (artículos 81 a 85), el de casación (artículos 86 a 95), con las especialidades de "casación para la unificación de doctrina" (artículos 96 a 99) y "en interés de Ley" (artículos 100 y 101) y de revisión (artículo 102).
Lo más importante de consignar, desde el punto de vista de "la materia de personal", es que siempre cabe recurso de apelación contra las sentencias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso y los Juzgados Centrales de lo Contencioso, salvo que excepcionalmente, se fije la cuantía sin exceder las 500.000 pesetas y no se tramite el litigio por los trámites del procedimiento especial de los derechos fundamentales. Ello implica -dice Rosado- "que se instaura, de hecho, el sistema de doble instancia para las cuestiones de personal, lo que no parece desacertado"(11).
En lo que se refiere al recurso de casación, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, la principal novedad en lo que afecta a la materia de personal es que se exceptúan del recurso "las sentencias que se refieran a cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, salvo que afecten al nacimiento o a la extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera" (art.86.2.a).
Por su parte, la regulación que afecta al denominado recurso de casación para la unificación de doctrina, determina que "en ningún caso serán recurribles las sentencias a que se refiere el artículo 86.2.a)", es decir aquellas relativas a cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas y que no afecten al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera.
Resta por comentar brevemente la regulación de la nueva Ley en materia de ejecución de sentencias, problema "de la máxima relevancia en el mundo del Derecho", como así lo indica Cancer Lalanne(12).
A diferencia del sistema anterior, en el que la ejecución de sentencias correspondía "al órgano que hubiese dictado el acto o la disposición objeto del recurso" (art.103 de la LJCA de 27 de diciembre de 1956), precepto de dudosa constitucionalidad(13), o, al menos, incongruente con el dictado del art.117.3 CE,la nueva Ley atribuye a esta actividad carácter y naturaleza jurisdiccional: "La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional y su ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera o única instancia" (art.103.1). Con ello, la Administración pasa a ser de titular de una potestad a la de mera obligada al cumplimiento de lo decidido en sentencias y resoluciones firmes.
Dos son las posibilidades de ejecución de las sentencias conforme al nuevo sistema: de la Ley 13/1998 cumplimiento voluntario de la sentencia dentro del plazo de dos meses a partir de su comunicación al órgano administrativo o ejecución forzosa con cargo a la Administración condenada, transcurrido dicho plazo, a instancia de cualquiera de las partes y personas afectadas (art.104.2).
Cuando la Administración fuera condenada al pago de una cantidad líquida, el plazo para pedir la ejecución forzosa será, en cambio, de tres meses -para dar tiempo a la Administración a que concluya el procedimiento de modificación presupuestaria en su caso- devengando dicha cantidad el interés legal del dinero que podría incluso incrementarse en dos puntos, si la autoridad judicial, oído el órgano encargado de hcer efectiva la sentencia firme, aprecia falta de diligencia en la ejecución forzosa en el pago de cantidad líquida. Parece un poco duro ese efecto para la Administración, si no se acredita algo más que la falta de diligencia, anota Cancer Lalanne(14).
Transcurridos los plazos señalados para el total cumplimiento del fallo, el Juez o Tribunal, previa audiencia de las partes y previo apercibimiento, puede imponer multas coercitivas de 25.000 a 250.000 ptas. a las autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o de la Sala, así como deducir testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal a que hubiera lugar (art.112).
Por último, el artículo 107 establece una posibilidad de ejecución directamente por el Juez o Tribunal, por sustitución de la actividad del órgano encargado de su cumplimiento, en aquellos casos de anulación total o parcial de una disposición general o acto administrativo, en los que el órgano judicial puede, entre otras posibilidades: a) inscribir el fallo en los registros públicos a que tuviese acceso el acto anulado; b) publicar el fallo en períodicos oficiales o privados, a costa de la parte ejectada; c) publicar en el diario oficial la sentencia anulatoria (fallo y preceptos que resulten anulados) de una disposición general o acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas (art. 107.1 y 2), si bien hay que tener en cuenta que en estos casos "Los órganos jurisdiccionales no podrían determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que se anulen, ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados", por imperativo de lo dispuesto en el art. 71.2.
Hasta aquí, un brevísimo apunte de lo más sobresaliente que esta nueva Ley 29/1998, de 13 de julio, contiene en lo que afecta principalmente a la "materia de personal". Con el transcurrir del tiempo, a partir del 14 de diciembre de 1998, fecha de la entrada en vigor, podremos ver cuales serán los aciertos y errores de la nueva regulación.
1..Las citas jurisprudenciales están tomadas de la monografía "El proceso de personal en la jurisdicción contencioso-administrativa, de Santiago Rosado Pacheco, editorial Marcial Pons 1997, pág. 30.
2. Rosado Pacheco, S. op. cit pág. 134.
3. García de Enterría, E., Organización de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Sistemas de recursos. Tribuna sobre la Reforma de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. 1997, págs. 19 a 24.
4. Rosado Pacheco, S., op. cit. pág. 136.
5. García de Enterría, E., op. cit. pág. 21.
6.. Conde Martín de Hijas, V., El procedimiento contencioso-administrativo. Tribuna sobre la reforma de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 1997, pág. 65.
7. Conde Martín de Hijas, V., op. cit. pág. 67-68.
8. Conde Martín de Hijas, V., op. cit. pág. 77.
9. Conde Martín de Hijas, V., op. cit. pág. 82.
10. Cancer Lalanne, E., La ejecución de sentencias. Tribuna sobre la reforma de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, Real Academia de Ciencias Morales, Políticas, pág. 201.
11. Rosado Pacheco, S., op. cit. pág. 147.
12. Cancer Lalanne, E., op. cit. pág. 179.
13. El Tribunal Constitucional en Sentencias 32/1982, 62/1984 y 67/1984 se pronunció en favor del sistema de ejecución de la Ley de 1956, pero interpretado en clave constitucional. La STC 67/1984, afirma que "... la interpretación de los arts. 103 a 112 LJCA, debe hacerse en relación con las demás Leyes, de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental de tutela judicial efectiva del art. 24 CE".
14. Cancer Lalanne, E., op. cit. pág. 201.

References: artículo 33
 artículo 23
 resolución 
 artículo 48
 artículo 66
 artículo 72
 artículo 73
 resolución 
 artículo 99
 artículo 86
 artículo 107