Source: http://www.servat.unibe.ch/verfassungsrecht/bv110033.html
Timestamp: 2019-07-24 03:01:20+00:00

Document:
DFR - BVerfGE 110, 33 - Zollkriminalamt
Rang: 63 (344)
BVerfGE 114, 73 - Lebensversicherung mit Überschussbeteiligung
BVerfGE 104, 249 - Biblis A
BVerfGE 87, 152 - Wirtschaftskraft
BVerfGE 75, 329 - Verwaltungsakzessorietät im Umweltstrafrecht
BVerfGE 1, 396 - Deutschlandvertrag A.
1. Das Gesetz zur Änderung des Außenwirtschaftsgesetze ...
2. Das mit Zustimmung des Bundesrates verabschiedete Zollfahndung ...
1. Zur Rechtslage bis zum In-Kraft-Treten des Zollfahndungsneureg ...
2. Die Antragstellerin ist weiter der Meinung, § 39 Abs. ...
3. Zur ursprünglichen Fassung des § 41 Abs. 2 AWG ...
1. Für die Bundesregierung hat der Bundesminister für W ...
2. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz hat ausgef ...
1. Die in Art. 2 Nr. 1 ZFnrG, § 1 Nr. 3 FVG g ...
2. Das Bundesverfassungsgericht hätte die neu geschaffene Re ...
3. Das objektive Klarstellungsinteresse an der Verfassungsm ...
1. Die Antragstellerin hat § 41 Abs. 2 AWG nach der For ...
2. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist nicht der zwischen ...
3. Einer Erörterung der Frage, ob die ursprüngliche Beg ...
1. Die in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG vorausgesetzte Geset ...
2. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG enthält eine Kompetenz ...
3. Der Bund war nicht gehalten, statt einer Bundesoberbehörd ...
4. Auch die Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhal ...
1. Maßstab der verfassungsrechtlichen Prüfung ist Art. ...
2. § 39 Abs. 1 und 2 AWG entspricht diesen Grunds ...
1. a) In § 39 Abs. 1 AWG liegt zugleich die Ermäch ...
2. § 41 Abs. 2 AWG enthält keine dem Art. 10 ...
3. § 41 Abs. 2 AWG lässt sich auch nicht in vollem ...
2. Im Bereich der Straftatenverhütung unterliegen Ermächtigungen zum Eingriff in das Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG keinen geringeren rechts staatlichen Anforderungen an die Normenbestimmtheit und Normenklarheit als Ermächtigungen zu Maßnahmen der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung.
des Ersten Senats vom 3. März 2004
-- 1 BvF 3/92 --
in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung der §§ 39 Abs. 1 Satz 1, 39 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2, § 41 Abs. 2 des Außenwirtschaftsgesetzes, Antragstellerin: Die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz, vertreten durch das Ministerium der Justiz, Ernst-Ludwig-Straße 3, 55116 Mainz, -- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Christoph Gusy, Niederwall 32, 33602 Bielefeld.
Die §§ 39, 40 und 41 des Außenwirtschaftsgesetzes, zuletzt geändert durch das Zollfahndungsneuregelungsgesetz vom 16. August 2002 (Bundesgesetzblatt I Seite 3202), sind mit Artikel 10 des Grundgesetzes unvereinbar.
1. Das Gesetz zur Änderung des Außenwirtschaftsgesetzes, des Strafgesetzbuches und anderer Gesetze vom 28. Februar 1992 (BGBl. I S. 372) hat dem damaligen Zollkriminalinstitut Befugnisse zur Überwachung der dem Brief-, Post- oder Fernmeldegeheimnis unterliegenden Sendungen sowie des Fernmeldeverkehrs eingeräumt. Die maßgeblichen Vorschriften des Außenwirtschaftsgesetzes (im Folgenden: AWG) lauteten in der ursprünglichen Fassung:
1. Personen, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie Straftaten von erheblicher Bedeutung nach § 34 Abs. 1 bis 6, auch in Verbindung mit § 35, dieses Gesetzes oder § 19 Abs. 1 bis 3, § 20 Abs. 1 und 2, jeweils auch in Verbindung mit § 21, oder § 22 a Abs. 1 Nr. 4, 5 und 7 des Gesetzes über die Kontrolle von Kriegswaffen planen,
3. andere Personen, von denen aufgrund bestimmter Tatsachen anzunehmen ist, dass sie für eine in Nummer 1 bezeichnete Person bestimmte oder von ihr herrührende Mitteilungen entgegennehmen oder weitergeben oder dass eine solche Person ihren Anschluss benutzt.
Durch das Gesetz zur Änderung des Finanzverwaltungsgesetzes und anderer Gesetze vom 7. Juli 1992 (BGBl. I S. 1222) erhielt das Zollkriminalinstitut unter Änderung von § 1 Nr. 2 des Finanzverwaltungsgesetzes (FVG) den Rang einer Bundesoberbehörde und wurde gleichzeitig in "Zollkriminalamt" umbenannt. Die vorstehend wiedergegebenen Regelungen sind mehrfach geändert worden. Sie lauten nunmehr auszugsweise wie folgt:
2. Das mit Zustimmung des Bundesrates verabschiedete Zollfahndungsneuregelungsgesetz (ZFnrG) vom 16. August 2002 (BGBl. I S. 3202), durch das auch das Außenwirtschaftsgesetz geändert worden ist, enthält in Art. 1 das Gesetz über das Zollkriminalamt und die Zollfahndungsämter (Zollfahndungsdienstgesetz -- ZFdG). Art. 2 ZFnrG regelt durch Änderung des Finanzverwaltungsgesetzes die Rechtsstellung des Zollkriminalamts neu; nach § 1 Nr. 3 FVG ist das Zollkriminalamt nunmehr eine Mittelbehörde.
1. § 39 Abs. 1 Satz 1 des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG) in der Fassung vom 28. Februar 1992, BGBl. I S. 372, ist mit Art. 83, 87 GG unvereinbar und nichtig, soweit er die Zuständigkeit des Zollkriminalinstituts begründet.
2. Die Antragstellerin ist weiter der Meinung, § 39 Abs. 1 in Verbindung mit § 39 Abs. 2 AWG verletze das Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG, da er als Eingriffsermächtigung zu unbestimmt sei. Es fehle an normativen Hürden, die geeignet seien, den Eingriff in das Grundrecht als ultima ratio erscheinen zu lassen. Das widerspreche dem Gesetzesvorbehalt des Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG. Die zum Anlass der Ermittlungsmaßnahme genommene -- geplante oder versuchte -- Tat müsse so konkret festgelegt sein, dass der Eingriff im Vorhinein gesteuert und begrenzt werden könne.
b) § 39 AWG verletze das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis nicht. Auf Grund von § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 AWG könne mit hinreichender Bestimmtheit festgestellt werden, wann die in der Regelung vorgesehenen Maßnahmen angeordnet werden könnten. Wie sich aus § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, Nr. 3 und Satz 2 AWG klar ergebe, müssten "Tatsachen" oder "tatsächliche Anhaltspunkte" vorliegen, welche die Annahme rechtfertigten, dass Personen Straftaten von erheblicher Bedeutung nach dem Außenwirtschaftsgesetz oder dem Kriegswaffenkontrollgesetz (im Folgenden: KWKG) planen oder bestimmte Fernmeldeanschlüsse benutzen. Andernfalls könne das Verfahren nach den §§ 39 ff. AWG nicht eingeleitet werden. Dem Zollkriminalamt werde also nicht die Möglichkeit gegeben, sich solche tatsächlichen Anhaltspunkte erst durch die Überwachungsmaßnahmen zu verschaffen. Hinweise aus dem Ausland oder der Auslandsaufklärung des Bundesnachrichtendienstes enthielten in der Regel solche tatsächlichen Anhaltspunkte. Abhörmaßnahmen "ins Blaue hinein", also lediglich "auf Verdacht", seien nach dem Gesetz nicht zulässig. Eine richterliche Überprüfung der Einhaltung der Grenzen sei ohne weiteres möglich, zumal die verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe keine neuen Begriffsschöpfungen darstellten.
Eine Norm wird nur dann in ihrer Neufassung Gegenstand eines bereits eingeleiteten Normenkontrollverfahrens, wenn ihr Inhalt im Zuge der Gesetzesänderung im Wesentlichen gleich bleibt (vgl. BVerfGE 6, 104 [110]; 61, 291 [306]; 65, 237 [243 f.]). Daran fehlt es vorliegend. Art. 2 ZFnrG ändert den Status des Zollkriminalamts und stellt es auf eine neue verfassungsrechtliche Grundlage. Für die Bundeskompetenz wird Satz 2 von Art. 87 Abs. 3 GG statt bisher Satz 1 herangezogen (vgl. Gesetzesbegründung, BTDrucks 14/8007 [neu], S. 22, zu Ziff. 3.). Das Zollkriminalamt wird in eine bundesei gene Mittelbehörde umgewandelt. Damit bezieht § 39 Abs. 1 AWG sich nunmehr auf das Zollkriminalamt in dieser neuen Rechtsstellung.
2. Das Bundesverfassungsgericht hätte die neu geschaffene Rechtslage nur dann verfassungsrechtlich zu überprüfen, wenn sie durch einen Antrag der Antragstellerin in das Verfahren einbezogen worden wäre. Maßgeblich für die Festlegung des Antragsgegenstandes ist der im Antrag zum Ausdruck gebrachte Wille der Antragstellerin (vgl. BVerfGE 86, 148 [210 f.]; 93, 37 [65]; 97, 198 [213]). Ihrer Stellungnahme vom 28. Oktober 2002 ist zu entnehmen, dass nur die bisherige Rechtslage zur Überprüfung gestellt wird.
3. Das objektive Klarstellungsinteresse an der Verfassungsmäßigkeit der früheren Rechtslage besteht fort, da von ihr noch Rechtswirkungen ausgehen können (zu diesem Erfordernis vgl. BVerfGE 79, 311 [326 f.]; 88, 203 [334 ff.]; 100, 249 [257]). Da die Neuregelung erst am 24. August 2002 in Kraft getreten ist, sind Rechtswirkungen im Hinblick auf laufende Verfahren nicht unwahrscheinlich, in denen das Zollkriminalamt noch in seiner bisherigen Rechtsgestalt gehandelt hat. Dem steht nicht entgegen, dass § 39 Abs. 1 und 2 AWG auch aus materiellen Gründen mit Art. 10 GG unvereinbar sein kann. Die Prüfung des Zuständigkeitsmangels ist vorgreiflich, weil er nicht durch eine Gesetzesänderung behoben werden könnte.
2. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist nicht der zwischenzeitlich zurückgenommene Antrag, sondern die Prüfung der Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit dem Grundgesetz. Das durch einen zulässigen Antrag in Gang gesetzte Verfahren ist in seinem weiteren Verlauf der Verfügung des Antragstellers entzogen. Für die Gestaltung und Durchführung des Verfahrens sind nicht die Anträge und Anregungen, sondern ausschließlich Gesichtspunkte des öffentlichen Interesses maßgebend (vgl. BVerfGE 1, 396 [414 f.]; 68, 346 [350 f.]; 87, 152 [153]).
Ein solches Interesse liegt vor. Entscheidend ist der enge Zusam menhang zwischen den Normen über die Erhebung, insbesondere § 39 AWG, und denen über die Verwendung der Daten (insbesondere § 41 Abs. 2 AWG). Die Datenerhebung gewinnt durch die Weiterverwertung erst ihr volles Gewicht (vgl. BVerfGE 100, 313 [384]; 109, 279 [374 f.]). Ohne Blick auf die Verwertungsregeln ist daher nicht zu klären, wozu die Erhebung führen kann und ob sie im Hinblick auf den Erhebungszweck verhältnismäßig ist. Die im ursprünglichen Antrag angegriffenen Normen bilden mithin eine untrennbare Einheit, die nicht in einzelne Bestandteile zerlegt werden kann. Daher ist im Gesamtzusammenhang des Verfahrens ohne Rücksicht auf weitere Erwägungen, namentlich zu § 78 Satz 2 BVerfGG, auch die Sachentscheidung über § 41 Abs. 2 AWG geboten (vergleichbar BVerfGE 8, 274 [301]; 57, 295 [334]; 73, 118 [151]).
3. Einer Erörterung der Frage, ob die ursprüngliche Begrenzung der Regelung auf öffentliche Stellen nur des Bundes für sich gesehen mit dem Grundgesetz in Einklang stand, bedarf es demgegenüber nicht mehr. Denn ein objektives Klarstellungsinteresse ist angesichts der Zeit, die seit In-Kraft-Treten des Änderungsgesetzes vom 17. Dezember 1997 (BGBl. I S. 3108) und damit der Einbeziehung auch der Behörden der Bundesländer verstrichen ist, nicht erkennbar.
a) Gemäß Art. 73 Nr. 5 GG hat der Bund die Gesetzgebungskompetenz für den "Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Ausland". Davon wird schon dem Wortlaut nach der im Außenwirtschaftsgesetz geregelte Waren- und Kapitalverkehr erfasst. Wegen der Einheitlichkeit der Lebensvorgänge im Außenwirtschaftsverkehr ergibt sich auch für den Dienstleistungsverkehr (siehe §§ 18 ff. AWG) aus Art. 73 Nr. 5 GG eine Zuständigkeit des Bundes unter dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs. Ein solcher ist anzuerkennen, wenn eine dem Bund zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne dass zugleich eine andere Materie mit geregelt wird, wenn also das Übergreifen in einen an sich den Ländern übertragenen Kompetenzbereich für die Regelung der zugewiesenen Materie unerlässlich ist (vgl. BVerfGE 98, 265 [299]; stRspr). So liegt es hier. Der Waren-, der Dienstleistungs- und der Kapitalverkehr sind im Bereich der Außenwirtschaft so vielfältig miteinander verknüpft, dass eine getrennte Regelung zur Erfüllung solcher Ziele, wie sie das Außenwirtschaftsgesetz verfolgt, nicht sachgerecht wäre. Nach § 7 Abs. 1 AWG dienen die gesetzlich erlaubten Beschränkungen der Rechtsgeschäfte und Handlungen im Außenwirtschaftsverkehr insbesondere der Gewährleistung der Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland sowie der Verhütung einer Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker und der Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland. Darauf bezogene Maßnahmen können nicht ohne erheblichen Effektivitätsverlust nach unterschiedlichen Regelungen von unterschiedlichen Behörden einerseits für den Warenverkehr und andererseits für den Dienstleistungsverkehr vorgenommen werden.
Von der Gesetzgebungskompetenz nach Art. 73 Nr. 5 GG sind auch die auf den Außenwirtschaftsverkehr bezogenen präventivpolizeilichen Maßnahmen erfasst (vgl. BVerfGE 33, 52 [63 f.]; auch BVerfGE 8, 143 [149]; 97, 198 [222]) und damit auch die hier in Rede stehenden besonderen Regelungen zur Verhütung der in § 39 AWG in Bezug genommenen Straftaten. Die allgemeinen Befugnisse der Bundesländer namentlich im Polizeirecht und in der Strafrechtspflege bleiben von der Regelung unangetastet. Hinreichend Rechnung getragen ist auch dem Gebot, die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern durch die Auslegung einer Regelung zur ausschließlichen Bundeskompetenz nicht zu unterlaufen (vgl. BVerfGE 100, 313 [368]). Denn die durch § 39 Abs. 1 AWG begründete Zuständigkeit des Zollkriminalamts liegt in Bereichen, die den Vorgängen des Außenwirtschafts- und des Kriegswaffenkontrollrechts unmittelbar zugeordnet sind.
2. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG enthält eine Kompetenzregelung, die dem Bund eine zusätzliche Verwaltungskompetenz eröffnet, also im Sinne von Art. 83 GG etwas "anderes zulässt" (vgl. BVerfGE 14, 197 [210]; 104, 238 [247]). Das Zollkriminalamt durfte auf dieser Grundlage in seiner damaligen Rechtsgestalt als selbständige Oberbehörde des Bundes mit den sich aus § 39 Abs. 1 AWG ergebenden Aufgaben betraut werden.
§ 1 Nr. 2 FVG a.F. ordnete das Zollkriminalamt als selbständige Bundesoberbehörde in die Reihe der Bundesfinanzbehörden ein. Eine solche Behörde darf nur für Aufgaben errichtet werden, die der Sache nach für das ganze Bundesgebiet von einer Oberbehörde ohne Mittel- und Unterbau und ohne Inanspruchnahme von Verwaltungsbehörden der Länder -- außer für reine Amtshilfe -- wahrgenommen werden können. Damit zieht Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG der Begründung einer Verwaltungszuständigkeit durch den Bund auch insofern eine Grenze, als nur bestimmte Sachaufgaben zur zentralen Erledigung geeignet sind (vgl. BVerfGE 14, 197 [211]).
Das Zollkriminalamt ist nach § 5 a FVG a.F. zur Unterstützung der Zollfahndungsämter eingerichtet worden. Es sollte deren Ermittlungen koordinieren und lenken und hatte keine Einwirkungsmöglichkeiten auf die Tätigkeiten von Länderbehörden. Auch kommt die begrenzte Einräumung von Weisungsbefugnissen nicht der Schaffung eines Verwaltungsunterbaus oder der Errichtung von Außenstellen gleich. Das Recht zur fachlichen Weisung stand dem Zollkriminalamt nur zu, soweit die Zollfahndungsämter ihre Ermitt lungen nicht selbständig im Sinne des § 386 Abs. 2 der Abgabenordnung erfüllten. Ein Recht zur Dienstaufsicht bestand nicht. Eine faktische Eingliederung in den hierarchischen Aufbau der Bundesfinanzbehörden erfolgte durch die begrenzten Weisungsbefugnisse nicht. Weisungsbefugnisse als solche stehen der Charakterisierung einer Behörde als Bundesoberbehörde begrifflich nicht von vornherein entgegen. Die Weisungen waren für das Zollkriminalamt kein prägendes Merkmal seiner Tätigkeit, sondern lediglich Mittel zur Durchsetzung der ihm eingeräumten Befugnisse im Einzelfall. Die Gefahr einer Verdrängung von Länderkompetenzen oder der Umgehung der begrenzenden Wirkungen von Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG durch Schaffung eines faktischen Unterbaus bestand nicht.
b) Das Zollkriminalamt ist als Bundesoberbehörde durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes vom 7. Juli 1992 eingerichtet worden; das Gesetz zur Änderung des Außenwirtschaftsgesetzes, das dem damaligen Zollkriminalinstitut Befugnisse nach § 39 AWG einräumte, stammte allerdings schon vom 28. Februar 1992. An einer Klärung rechtlicher Probleme der für wenige Monate entstandenen Übergangssituation zwischen dem In-Kraft-Treten des § 39 Abs. 1 AWG und der Einrichtung des Zollkriminalamts als Bundesoberbehörde besteht kein rechtliches Interesse mehr.
Art. 87 GG soll wie die anderen Regelungen des VIII. Abschnitts des Grundgesetzes eine sachgerechte Ausführung der Bundesgesetze und den Aufbau einer leistungsfähigen Bundesverwaltung ermöglichen, soweit die Aufgaben nicht von den Ländern wahrgenommen werden. Art. 87 GG sichert nicht nur die Beachtung der Interessen der Länder am Schutz der eigenen Verwaltungskompetenz, sondern auch die des Bundes an einer leistungsfähigen Verwaltung, soweit er eigene Verwaltungskompetenzen hat oder sie begründen kann. Dementsprechend stellt Art. 87 GG unterschiedliche Möglichkeiten bereit, zwischen denen der Bund wählen darf, soweit die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der Einrichtung der jeweiligen Behörden erfüllt sind. Das Recht und die Pflicht zur Wahl einer sachgerechten Organisationsstruktur würden ohne hinrei chenden Grund eingeengt, wenn die von der Antragstellerin im Einklang mit einem Teil der Literatur (vgl. Dittmann, Die Bundesverwaltung, 1983, S. 252 f.; Hermes, in: Dreier, Grundgesetz, Band III, 2000, Art. 87 Rn. 72; Lerche, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 87 Rn. 170, 175, Stand: Dezember 1992; Sachs, in: ders., Grundgesetz, 3. Aufl., 2003, Art. 87 Rn. 78) behauptete Subsidiarität von Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG im Verhältnis zu Art. 87 Abs. 1 GG anzuerkennen wäre. Eine solche Einengung folgt auch nicht aus der Einleitung des Absatzes 3 durch das Wort "Außerdem" (so aber etwa Lerche, a.a.O., Rn. 170). Dieses Wort knüpft an die in den beiden ersten Absätzen des Art. 87 GG aufgeführten Fälle bundeseigener Verwaltung an (vgl. BVerfGE 14, 197 [210]). Damit wird nicht zum Ausdruck gebracht, dass der Bund von der Ermächtigung des Absatzes 3 nur Gebrauch machen darf, wenn er andere Möglichkeiten zur Einrichtung bundeseigener Behörden nicht hat. Zieht er im Interesse effektiver Aufgabenbewältigung die in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG ermöglichte Organisationsform der nach Art. 87 Abs. 1 GG eröffneten vor, so ist dies verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
4. Auch die Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhalten (vgl. BVerfGE 14, 197 [214 f.]; 104, 238 [247 f.]) stand der Vereinbarkeit von § 39 Abs. 1 AWG mit den kompetenzrechtlichen Vorschriften des Grundgesetzes nicht entgegen.
Der Bund unterliegt bei Ausübung seiner Sachkompetenz der Pflicht zur Rücksichtnahme auf die Länder. Gegen diese Pflicht verstößt er allerdings nicht schon dadurch, dass er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muss deren Inanspruchnahme missbräuchlich sein (vgl. BVerfGE 104, 249 [269 f.]; 106, 1 [27]). Da der Grundsatz länderfreundlichen Verhaltens akzessorischer Natur ist und lediglich innerhalb eines anderweitig begründeten Rechtsverhältnisses oder einer anderweitig begründeten Rechtspflicht Bedeutung gewinnen kann (vgl. BVerfGE 104, 238 [247 f.]), bedarf es der Feststellung einer den Ländern zukommenden Rechtsposition, damit aus dem Grundsatz der Bundestreue überhaupt Folgen hergeleitet werden können (vgl. BVerfGE 95, 250 [266]; 103, 81 [88]; 104, 238 [248]). Daran aber fehlt es hier.
1. Maßstab der verfassungsrechtlichen Prüfung ist Art. 10 GG. Die Grundrechtsnorm schließt das Erfordernis der Normenbestimmtheit und Normenklarheit jeglicher Ermächtigung zu Überwachungseingriffen ein.
a) Art. 10 Abs. 1 GG begründet ein Abwehrrecht gegen die Öffnung von Briefen und die Einsichtnahme in sie (vgl. BVerfGE 67, 157 [171 f.]) sowie gegen das Abhören, die Kenntnisnahme und das Aufzeichnen des Inhalts der Telekommunikation, aber auch gegen die Erfassung ihrer Umstände, die Auswertung des Inhalts und die Verwendung gewonnener Daten (vgl. BVerfGE 100, 313 [358 ff.]; 106, 28 [37]). Im Ausmaß seines Schutzgehalts verdrängt Art. 10 Abs. 1 GG das allgemeine Grundrecht nach Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 67, 157 [171]; 100, 313 [358]).
Das Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG gewährleistet die freie Entfaltung der Persönlichkeit durch einen privaten, vor der Öffentlichkeit verborgenen Austausch von Kommunikation und schützt damit zugleich die Würde des Menschen (vgl. BVerfGE 67, 157 [171]). Durch die Kenntnisnahme des Inhalts von Briefen und das Abhören von Telefongesprächen wird auf intensive Weise in das Grundrecht eingegriffen. Die Schwere des Eingriffs wird auch dadurch geprägt, dass der Betroffene wegen der gebotenen Heimlichkeit nicht an dem Anordnungsverfahren beteiligt ist.
b) Ermächtigungen zu Eingriffen in das Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG bedürfen nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG einer gesetzlichen Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit zu entsprechen hat. Die Maßgaben, die das Bundesverfassungsgericht im Volkszählungsurteil insoweit aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG entwickelt hat (vgl. BVerfGE 65, 1 [44 ff., 54]), sind grundsätzlich auf die spezielle Garantie in Art. 10 GG übertragbar (vgl. BVerfGE 100, 313 [359]). Der Anlass, der Zweck und die Grenzen des Eingriffs müssen in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden (vgl. BVerfGE 100, 313 [359 f., 372]). Dies soll sicherstellen, dass der betroffene Bürger sich darauf einstellen kann (aa), dass die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet (bb) und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können (cc).
aa) Der Betroffene muss die Rechtslage anhand der gesetzlichen Regelung so erkennen können, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag. Die Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Norm erhöhen sich, wenn die Unsicherheit bei der Beurteilung der Gesetzeslage die Betätigung von Grundrechten erschwert. Soweit die praktische Bedeutung einer Regelung vom Zusammen spiel der Normen unterschiedlicher Regelungsbereiche abhängt, müssen die Klarheit des Normeninhalts und die Voraussehbarkeit der Ergebnisse der Normanwendung gerade auch im Hinblick auf dieses Zusammenwirken gesichert sein (vgl. BVerfG 108, 52 [75]).
Bei Ermächtigungen zu Überwachungsmaßnahmen verlangt das Bestimmtheitsgebot, dass die betroffene Person erkennen kann, bei welchen Anlässen und unter welchen Voraussetzungen ein Verhalten mit dem Risiko der Überwachung verbunden ist. Die Bestimmtheit der Handlungsvoraussetzungen des staatlichen Eingriffs -- und damit der begrenzenden Maßstäbe -- kommt aber auch Personen zugute, denen die konkreten Handlungsvoraussetzungen nicht bekannt sind. Für Dritte, die den Anlass nicht geschaffen haben und eher zufällig betroffen werden, reicht es, wenn die Rechtsordnung die Voraussetzungen der Überwachungsmaßnahme in grundsätzlich nachvollziehbarer Weise umschreibt.
bb) Die Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Norm dienen auch dazu, die Verwaltung zu binden und ihr Verhalten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß zu begrenzen (vgl. BVerfGE 56, 1 [12]; stRspr). Dazu gehört, dass hinreichend klare Maßstäbe für Abwägungsentscheidungen bereitgestellt werden. Die Entscheidung über die Grenzen der Freiheit des Bürgers darf nicht einseitig in das Ermessen der Verwaltung gestellt sein (vgl. BVerfGE 78, 214 [226]). Dem Gesetz kommt im Hinblick auf den Handlungsspielraum der Exekutive eine begrenzende Funktion zu, die rechtmäßiges Handeln des Staates sichern und dadurch auch die Freiheit der Bürger vor staatlichem Missbrauch schützen soll. Dieser Aspekt der Bindung der Verwaltung ist bei einer Überwachungsmaßnahme besonders wichtig, da der Betroffene von ihr keine Kenntnis hat. Dies gilt insbesondere für unbeteiligte Dritte, die mit einer staatlichen Überwachung nicht rechnen und sich deshalb vor einem Einblick in ihren Privatbereich nicht schützen können.
Allerdings findet der Gesetzgeber je nach der zu erfüllenden Aufgabe zur Rechtfertigung der Eingriffsvoraussetzungen und zu ihrer Umsetzung unterschiedliche Möglichkeiten vor. Bei der Strafverfolgung kann er an den Verdacht einer schon verwirklichten Straftat anknüpfen, bei der polizeilichen Gefahrenabwehr an eine Gefahr, also an Tatsachen, aus denen das Bevorstehen eines schädigenden Ereignisses abzuleiten ist. Solche Anknüpfungsmöglichkeiten entfallen, soweit der Gesetzgeber die Aufgabe verfolgt, Straftaten zu verhüten oder Vorsorge für die Verfolgung zukünftig eventuell begangener Straftaten zu treffen. Das allein hindert ihn allerdings nicht, in Wahrnehmung derartiger Aufgaben Eingriffe in das Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG zu ermöglichen. Der Bestimmtheits grundsatz verlangt jedoch, dass die jeweiligen Ermächtigungen handlungsbegrenzende Tatbestandselemente enthalten, die einen Standard an Vorhersehbarkeit und Kontrollierbarkeit vergleichbar dem schaffen, der für die überkommenen Aufgaben der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung rechtsstaatlich geboten ist.
Die rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen sind historisch gesehen insbesondere im Bereich der polizeilichen Gefahrenabwehr entwickelt und dort im Laufe der Zeit auf neue Erscheinungsformen gefahrenabwehrender Maßnahmen erstreckt worden. Zum Teil ist die Notwendigkeit einer gesetzlichen Ermächtigung anfangs zwar nicht gesehen worden. So haben die Ordnungsbehörden, insbesondere die Polizei, zunächst auch ohne besondere gesetzliche Ermächtigung Informationen im Vorfeld von Gefahren erhoben, um Rechtsgüter vorbeugend zu schützen oder die spätere Strafverfolgung zu erleichtern. Derartige Maßnahmen der Beobachtung und Informationsverarbeitung wurden lange Zeit nicht als Grundrechtseingriffe eingeordnet. Nachdem aber der Eingriffscharakter einer Vielzahl solcher Maßnahmen erkannt worden ist, steht fest, dass die Behörden hierfür eine Eingriffsermächtigung benötigen, die den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen genügt (vgl. BVerfGE 65, 1 [44 ff.]). Dies gilt umso mehr für Überwachungsmaßnahmen im Anwendungsbereich des Art. 10 GG. Sieht der Gesetzgeber solche Maßnahmen -- wie in den §§ 39 ff. AWG -- auf dem Gebiet der Straftatenverhütung vor, so hat er die den Anlass bildenden Straftaten sowie die Anforderungen an die Verdachtstatsachen so bestimmt zu umschreiben, dass das Risiko einer Fehlprognose in dem Rahmen verbleibt, der auch für Maßnahmen der Strafverfolgung und der Gefahrenbekämpfung als verfassungsrechtlich hinnehmbar erscheint.
e) Entsprechende Ermächtigungen dürfen für Zwecke der Straftatenverhütung an Tatsachen anknüpfen, die auf die Planung solcher Straftaten schließen lassen. Dem Gesetzgeber ist es nicht grundsätzlich verwehrt, zur Umschreibung des Anlasses und der weiteren Voraussetzungen der Straftatenverhütung unbestimmte Rechtsbegriffe zu benutzen. Die Auslegungsbedürftigkeit als solche steht dem Bestimmtheitserfordernis nicht entgegen, solange die Auslegung unter Nutzung der juristischen Methodik zu bewältigen ist (vgl. BVerfGE 31, 255 [264]; 83, 130 [145]; stRspr) und die im konkreten Anwendungsfall verbleibenden Ungewissheiten nicht so weit gehen, dass Vorhersehbarkeit und Justitiabilität des Verwaltungshandelns gefährdet sind (vgl. BVerfGE 21, 73 [79 f.]).
In einem einheitlichen Zusammenhang dürfen auch mehrere unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet werden, solange die Normen insgesamt den rechtsstaatlichen Grundsätzen der Normenklarheit und Justitiabilität entsprechen (vgl. BVerfGE 31, 255 [264]). Ist die Maßnahme auf mehrere Normen gestützt, die jeweils unbestimmte Rechtsbegriffe verwenden, darf die Schutzwirkung des Bestimmtheitsgebots durch das Zusammentreffen mehrerer solcher Begriffe nicht aufgeweicht werden.
Das durch § 39 AWG ermöglichte Abhören eines Telefongesprächs ist ein schwer wiegender gezielter personenbezogener Eingriff in das Grundrecht des Art. 10 Abs. 1 GG. Da er im Vorfeld einer strafbaren Handlung erfolgt, fehlt es an einem abgeschlossenen oder in Verwirklichung begriffenen strafbaren Handeln. Dies führt zu dem erheblichen Risiko, dass die Überwachungsmaßnahme an ein Verhalten anknüpft, das sich im Nachhinein als strafrechtlich irrelevant erweist. Die Ermächtigungsnorm des § 39 AWG wirkt diesem Risiko nicht in der rechtsstaatlich gebotenen Weise entgegen. Das Zusammenwirken der verschiedenen Tatbestandsmerkmale sowie eine große Zahl von Verweisungen auf andere Normen ergeben im Gesamtgefüge der vom Gesetzgeber gewählten Regelungstech nik Mängel an hinreichender Normenbestimmtheit und Normenklarheit, die durch die Beschränkung auf Straftaten von erheblicher Bedeutung nicht beseitigt werden.
a) Im vorliegenden Zusammenhang ist lediglich zu entscheiden, ob in der Situation der Vorfeldermittlung die Art der Bezugnahme auf die Straf- und Ordnungswidrigkeitentatbestände des Außenwirtschaftsrechts den Anforderungen der Normenbestimmtheit und Normenklarheit gerecht wird. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung sind demgegenüber nicht die einzelnen von § 39 AWG in Bezug genommenen Strafrechtsnormen. Bestimmtheitsbedenken gegen die Anknüpfung von Maßnahmen der Vorfeldermittlung an eine Norm oder einen Komplex unterschiedlicher Normen können unabhängig davon bestehen, ob die betreffenden Normen auch dann Bestimmtheitsbedenken unterliegen, wenn es -- anders als hier -- um die Beurteilung eines schon abgeschlossenen und durch Tatsachenaufklärung der normativen Bewertung zugänglichen Sachverhalts geht.
aa) Solche Einengungen sind für den Begriff des Planens im Tatbestand des § 39 Abs. 1 und 2 AWG nicht ausdrücklich enthalten. Sie können aber gegebenenfalls im Zuge der Auslegung insoweit gewonnen werden, als Anforderungen an die Sicherheit der Tatsachenbasis und an den geforderten Grad an Wahrscheinlichkeit gestellt werden, die der Intensität des Grundrechtseingriffs gerecht werden. Je gewichtiger das durch die geplante Tat betroffene Rechtsgut ist und je weiter gehend es beeinträchtigt würde, desto geringer darf die Wahrscheinlichkeit sein, mit der auf eine geplante Straftat geschlossen werden kann, und desto weniger fundierend dürfen gegebenenfalls die Tatsachen sein, die dem Verdacht zu Grunde liegen (vgl. BVerfGE 100, 313 [392]). Diesen Gesichtspunkt hat der Gesetzgeber in § 39 Abs. 3 Satz 1 AWG aufgegriffen und dahingehend geregelt, dass die Maßnahme nicht außer Verhältnis zur Bedeutung des aufzuklärenden Sachverhalts stehen darf. In dieser Bezugnahme auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sind allerdings weitere Einengungen unterblieben, so dass der Regelung keine zusätzlich begrenzende Wirkung zukommt.
cc) Nach § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AWG sind Maßnahmen auch gegen Personen oder Personenvereinigungen, für die die verdächtige Person tätig ist, zulässig, allerdings nur, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass die verdächtige Person an deren Postverkehr teilnimmt oder deren Telekommunikationsanschluss benutzt (§ 39 Abs. 2 Satz 2 AWG). Das Tatbestandsmerkmal der "tatsächlichen Anhaltspunkte" wird in der Rechtsprechung gelegentlich im Vergleich zu dem der "Tatsachen" als weniger streng bewertet (vgl. etwa SächsVerfGH, LKV 1996, S. 273 [284]). Eine solche unterschiedliche Deutung scheidet im vorliegenden Zusammenhang aus. Für die in § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 AWG vorgesehene Inanspruchnahme eines Dritten genügen Vermutungen oder wenig aussagekräftige tatsächliche Anhaltspunkte nicht. § 39 Abs. 2 Satz 2 AWG ist daher nur verfassungsgemäß, wenn auch insofern Tatsachen verlangt werden, die einen hinreichend sicheren Schluss auf die Teilnahme des Verdächtigen am Postverkehr des Dritten oder die Nutzung seines Telekommunikationsanschlusses ermöglichen. Diese Einengung ist durch Auslegung erreichbar, so dass Bestimmtheitsbedenken insoweit nicht durchgreifen.
Diese Verweisungstechnik erschwert das Erkennen der maßgeblichen Straftatbestände und die Zuordnung einer Tatsachenbeobach tung zu einem bestimmten Tatbestandsmerkmal. Dieser Mangel an Normenklarheit bewirkt bei Überwachungsmaßnahmen im Planungsstadium und dort insbesondere beim Handeln unter Zeitdruck ein hohes Risiko, dass sich die Handelnden keine Rechenschaft mehr darüber geben, ob sich die beobachteten Indizien auf konkrete Straftatbestände beziehen lassen. Besonders schwer zu erfassen sind die vorausgesetzten tatsächlichen Anhaltspunkte, wenn die Norm einen Verweis auf Ordnungswidrigkeitentatbestände genügen lässt, aber zusätzlich fordert, dass das Verhalten weitere Anforderungen erfüllt, die es zur Straftat werden lassen (§ 34 Abs. 2 AWG). Ein Mangel an Normenklarheit ist auch damit verbunden, dass auf weitere Rechtsgrundlagen verwiesen wird, deren maßgebender Inhalt nur mit Schwierigkeiten erfasst werden kann. Dies betrifft Verweise auf Anlagen sowie Genehmigungen und teilweise auch auf Verordnungen der Europäischen Gemeinschaften. So regelt -- um ein Beispiel herauszugreifen -- die EG-Verordnung Nr. 1081/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 (ABlEG Nr. L 122 S. 29), auf die in § 70 Abs. 5 e AWV verwiesen wird, Lieferungs- und Ausfuhrverbote in Bezug auf Birma. Sie ermächtigt ihrerseits in Art. 4 die Kommission, neben anderem den Anhang II der Verordnung zu ändern, in dem die Namen der Inhaber eingefrorener Konten aufgeführt sind. Die maßgebenden normativen Grundlagen können mithin von unterschiedlichen Normgebern verändert werden. Gleiches gilt, soweit auf UN-Resolutionen Bezug genommen wird (§ 34 Abs. 4 AWG). Als Beispiel sei § 69 g AWV mit der Bezugnahme auf die Resolutionen 1132 (1997) vom 8. Oktober 1997 und 1171 (1998) vom 4. Juni 1998 des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen aufgeführt.
Erreicht der Gesetzgeber die Festlegung des Normeninhalts aber -- wie hier -- nur mit Hilfe zum Teil langer, über mehrere Ebenen ge staffelter, unterschiedlich variabler Verweisungsketten, die bei gleichzeitiger Verzweigung in die Breite den Charakter von Kaskaden annehmen, leidet die praktische Erkennbarkeit der maßgebenden Rechtsgrundlage. Der Prüfvorgang wird dadurch fehleranfällig. Gerade in Eilfällen besteht eine gesteigerte Gefahr von Fehlentscheidungen der Verwaltung und der eingeschalteten Gerichte.
Deshalb wird in der Literatur zum Teil gefordert, der Betroffene müsse aus der Eingriffsnorm selbst entnehmen können, welche Eingriffe in sein informationelles Selbstbestimmungsrecht prinzipiell möglich sind (vgl. Bizer, Forschungsfreiheit und informationelle Selbstbestimmung, 1992, S. 174 f.; Denninger, in: Bäumler, Polizei und Datenschutz, 1999, S. 16 f.; Gusy, Polizeiarbeit zwischen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung, StV 1993, S. 269 [274]). Eine solch strikte Anforderung lässt sich der Verfassung zwar nicht entnehmen. Ist es auf Grund der Verweisungstechnik aber -- wie hier -- allenfalls Experten möglich, sämtliche Eingriffsvoraussetzungen mit vertretbarem Aufwand zu erkennen, spricht dies gegen die Beachtung des Grundsatzes der Klarheit einer Norm, die sich auch auf das Verhalten und die Rechte der Bürger auswirkt.
Die Abhängigkeit einer strafrechtlichen Sanktion von den Voraussetzungen einer behördlichen Genehmigung ist unter dem Gesichtspunkt des Bestimmtheitserfordernisses zwar dann nicht zu beanstanden, wenn die Voraussetzungen für ihre Erteilung im Gesetz oder in einer Verordnung hinreichend festgelegt sind (vgl. BVerfGE 75, 329 [343 ff.]; 78, 374 [383 ff., 387]). Bedenken wecken insoweit aber die hier vorgesehenen Beurteilungs- und Ermessensspielräume für die Erteilung einer Genehmigung, insbesondere nach § 3 Abs. 1 und 2 AWG. Das Zollkriminalamt wird häufig nicht wissen, ob eine Genehmigung vorliegt. Auf Grund der vielen Entscheidungsspielräume der Genehmigungsbehörde wird das Amt nur mit hoher Unsicherheit beurteilen können, ob ein Verhalten genehmigungsfähig ist und deshalb vermutlich auch genehmigt würde. Ein Sonderproblem stellen Fälle dar, in denen eine Ausfuhr genehmigungsfähig ist, eine Genehmigung aber -- gleich aus welchen Gründen -- nicht erteilt wurde. Herrschend ist die Auffassung, dass sich hieraus keine strafbefreiende Wirkung herleitet (vgl. John, in: Hohmann/John, a.a.O., § 34 AWG Rn. 144).
Das Merkmal der "Straftaten von erheblicher Bedeutung" ist -- bezogen auf seinen jeweiligen Kontext -- in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 107, 299 [321 f.]; BVerfG, 3. Kammer des Zweiten Senats, BVerfGE 103, 21 [33 f.]; NJW 2001, S. 2320 [2321]), des Sächsischen Verfassungsgerichtshofs (LKV 1996, S. 273 [283 f.], zu § 36 Abs. 1, § 39 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a SächsPolG) und des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg (LKV 1999, S. 450 [452], zu § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BbgPolG) für hinreichend bestimmt erachtet worden. Es ist Bestandteil einer Vielzahl polizeirechtlicher und strafverfahrensrechtlicher Regelungen (vgl. Lindemann, Die Straftat von erheblicher Bedeutung, KJ 2000, S. 86). In § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AWG wird das Tatbestandsmerkmal allerdings anders verwendet als üblicherweise im Polizei- und Strafverfahrensrecht. Dort wird es im Zusammenhang mit Regelbeispielen benannt (vgl. Art. 30 Abs. 5 BayPAG und § 8 Abs. 3 PolG NRW; Gleiches gilt für § 81 g Abs. 1 und § 100 g Abs. 1 Satz 1 StPO) oder es dient als Oberbegriff für enumerativ aufgezählte Straftatbestände (vgl. § 1 Abs. 4 des Hamburgischen Gesetzes über die Datenverarbeitung der Polizei). Demgegenüber ergänzt es in § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AWG einen geschlossenen Straftatenkatalog, ohne damit Regelbeispiele näher zu charakterisieren.
Außer einem Hinweis auf die Polizeigesetze der Länder enthält die Gesetzesbegründung (BTDrucks 12/1134, S. 10) keine Erwägungen dazu, wie das Merkmal zu verstehen ist; sie geht lediglich davon aus, dass die Erheblichkeit "tatbestandliche Voraussetzung der Überwachungsmaßnahme" sei. Das deutet auf eine selbständig eingrenzende Funktion hin. Die Kommentarliteratur nimmt dementsprechend eine eigenständige Bedeutung des Merkmals an (vgl. Hocke und andere, Außenwirtschaftsrecht, § 39 AWG Anm. 3, Stand: Mai 1998; Ricke, in: Bieneck, Handbuch des Außenwirtschaftsrechts, 1998, § 25 AWG Rn. 17; vgl. auch Hund, Überwachungsstaat auf dem Vormarsch -- Rechtsstaat auf dem Rückzug?, NJW 1992, S. 2118 [2121]). Insofern kann das Merkmal von der Warte des einfachen Rechts im Sinne einer eingriffsbegrenzenden eigenständigen Bedeutung gehandhabt werden.
Gleichwohl ist es zur Begrenzung von Eingriffsmaßnahmen im Stadium der Planung nur begrenzt geeignet, weil sich auf der eher schwachen Tatsachengrundlage des Ausgangssachverhalts die Schwere des konkret geplanten Delikts nicht stets verlässlich abschätzen lässt. Das Gesetz fordert auch insofern -- wie im Übrigen -- nur, dass Tatsachen eine entsprechende Annahme rechtfertigen. Es reichen also auch Indizien. Diese müssen auf die Erheblichkeit der konkreten Straftat hindeuten. Damit ist der Kreis der im konkreten Fall hinreichenden Anlasstaten eingeengt. Es fehlen aber Anhaltspunkte, welche Anforderungen an die Indizien zu stellen sind.
Verfassungsrechtlich problematisch ist jedenfalls die Verwendung des Merkmals der erheblichen Gefährdung der auswärtigen Beziehungen. Es hat sprachlich einen weiten Inhalt und umfasst diejenigen Sachverhalte, die für das Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten oder zwischenstaatlichen Einrichtungen, insbesondere für die Gestaltung der Außenpolitik, Bedeutung haben (vgl. BVerfGE 100, 313 [368], zu Art. 73 Nr. 1 GG). Nach allgemeinem sprachlichen Verständnis können hierzu im konkreten Regelungszusammenhang auch Kontakte politischer, wirtschaftlicher und kultureller Art gehören (vgl. Hocke und andere, a.a.O., § 7 AWG Anm. 11, Stand: Oktober 2002). Trotz der damit gegebenen Konzentration auf die staatliche Ebene erstreckt sich das Merkmal im Rahmen des § 34 Abs. 2 Nr. 3 AWG daher auf eine praktisch nicht überschaubare Vielfalt von Beziehungen. Damit aber drohen die möglichen Anlässe einer Überwachungsmaßnahme uferlos zu werden.
i) Die Bestimmtheitsdefizite können durch die verfahrensmäßigen Absicherungen in § 39 Abs. 4, § 40 AWG nicht aufgefangen werden. Ausfüllungsbedürftige materielle Normen können zwar unter bestimmten Voraussetzungen rechtsstaatlich eher tragbar sein, wenn durch ein formalisiertes, gerichtlich kontrollierbares und kontrollier tes Verfahren dafür gesorgt wird, dass die wesentlichen Entscheidungsfaktoren geprüft und auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe angemessen angewandt werden (vgl. BVerfGE 33, 303 [341]). Verfahrensgarantien, insbesondere gerichtlicher Rechtsschutz, vermögen aber nicht einer insgesamt unbestimmten Norm zur Bestimmtheit zu verhelfen. Es ist nicht erkennbar, wie die vom Gesetzgeber vorgesehenen Verfahrensgarantien im vorliegenden Fall einen Ausgleich für Mängel der Vorhersehbarkeit und Justitiabilität schaffen sollten.
Der Schutz des Art. 10 GG erstreckt sich auf die Weitergabe der durch Überwachung gewonnenen Daten an andere Stellen sowie auf die Verarbeitung durch diese. Zweckänderungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Sie müssen durch Allgemeinbelange gerechtfertigt sein, die die grundrechtlich geschützten Interessen überwiegen. Der neue Verwendungszweck muss sich auf die Aufgaben und Befugnisse der Behörde beziehen, der die Daten übermittelt werden, und hinreichend normenklar geregelt sein. Ferner dürfen der Verwendungszweck, zu dem die Erhebung erfolgt ist, und der veränderte Verwendungszweck nicht miteinander unvereinbar sein (vgl. BVerfGE 65, 1 [46 ff., 61 f.]; 100, 313 [360]; 109, 279 [375 f.]). Diesen Anforderungen wird § 41 Abs. 2 AWG nicht gerecht.
§ 41 Abs. 2 AWG erlaubt die Übermittlung von Daten an alle öffentlichen Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1 und 2 BDSG. Die Streichung der ursprünglich in der Norm enthaltenen Begrenzung auf öffentliche Stellen "des Bundes" (vgl. Art. 2 Abs. 23 Nr. 3 Buchstabe a des Gesetzes vom 17. Dezember 1997, BGBl. I S. 3108 [3115]) wurde schwerpunktmäßig damit begründet, dass eine Übermittlung der erhobenen Daten auch an Landesbehörden ermöglicht werden solle (vgl. BTDrucks 13/8453, S. 9, 15). Von einer Anwendung der Norm in diesem Sinne geht auch die Kommentarliteratur aus (vgl. Fehn, a.a.O., § 41 AWG Rn. 6). Das ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
aa) Da der Eingriff in das Grundrecht aus Art. 10 GG durch die Weitergabe der erhobenen Daten und deren weitere Auswertung ein zusätzliches Gewicht erhält (vgl. BVerfGE 100, 313 [360, 384]), beziehen sich die Anforderungen der Grundrechtsnorm auch auf die Weitergabe der Daten, die unter Aufhebung des Brief- und Fernmeldegeheimnisses erlangt worden sind (vgl. BVerfGE 100, 313 [359 f.]). Die zum Schutz der betroffenen Grundrechte entwickelten Vorkehrungen, namentlich das Erfordernis einer normenklaren, bereichsspezifischen Regelung des Eingriffszwecks, die Wahrung des Übermaßverbots und die verfahrensmäßigen Sicherungen, gelten demnach auch hier (vgl. BVerfGE 65, 1 [46]; 100, 313 [359 f., 389]). Insbesondere muss sich der Umfang der Beschränkung in Bezug auf die Datenverarbeitung aus dem Gesetz eindeutig ergeben, damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entsprochen ist. Es bedarf gesetzlicher Regelungen, aus denen eindeutig zu erkennen ist, zu welchen Zwecken die Daten verwertet werden können. Das gilt umso mehr, als diese nicht nur beim Verdächtigen, sondern auch bei Dritten erhoben werden durften, die selbst keine Straftaten planten. Letztlich muss der Betroffene in der Lage sein, die Auswirkungen einer Datenerhebung zu überblicken (vgl. BVerfGE 65, 1 [44, 62 f., 65]).
Durch die Übermittlung der nach § 39 Abs. 1 AWG erhobenen Daten an eine andere Behörde erhöht sich die Intensität des Eingriffs in erheblichem Maße. Die Kompetenzzuweisung an das Zollkriminalamt gründet sich auf die Bundeskompetenz für das Außenwirtschaftsrecht nach Art. 73 Nr. 5 GG und hierauf aufbauend auf die in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG enthaltene Kompetenz zur Errichtung des Zollkriminalamts als Bundesoberbehörde und zur Zuweisung der Aufgaben nach den §§ 39 ff. AWG. Der Aufgabenbereich des Zollkriminalamts wird mithin durch das Grundgesetz in Bezug auf den Ausschnitt des Wirtschaftslebens, in dem Eingriffe stattfinden können, eng eingegrenzt (zur parallelen Bewertung der Aufgaben des Bundesnachrichtendienstes im Rahmen der Bundeskompetenz aus Art. 73 Nr. 1 GG vgl. BVerfGE 100, 313 [383]). Für die als Empfänger in Betracht kommenden öffentlichen Stellen des Bundes und der Länder gilt diese Einengung nicht; auch ist der Kreis der öffentlichen Stellen nicht überschaubar.
aa) Der Wortlaut von § 41 Abs. 2 AWG trägt die Annahme, dass als Voraussetzung für einen Eingriff nach dieser Vorschrift an Strafnormen und Straftatenkataloge aus dem Artikel 10-Gesetz angeknüpft werden soll. § 7 Abs. 1 G 10 enthält indes keine strafrechtliche Regelung, sondern eine sich an die Berichtspflicht des Bundesnachrichtendienstes nach § 12 BND-Gesetz anschließende Bezug nahme auf die in § 5 Abs. 1 Satz 3 G 10 genannten Gefahren. Auf diese Gefahren beziehen sich zwar auch einschlägige Straftatbestände, die jedoch in dem betreffenden Zusammenhang nicht benannt werden. Ähnlich liegen die Dinge in § 7 Abs. 2 G 10; dort werden Tatsachenfelder umschrieben, ohne die entsprechenden Straftaten anzuführen. Bei der in § 7 Abs. 2 Nr. 1 G 10 enthaltenen Weiterverweisung auf § 3 Abs. 1 Nr. 1, 3 und 4 BVerfSchG stehen Straftaten ebenfalls nur im Hintergrund. § 7 Abs. 3 G 10 verweist in Nr. 1 auf ordnungsrechtliche Aspekte des Außenwirtschaftsverkehrs. In Nr. 2 wird auf Voraussetzungen der ausfuhrrechtlichen Genehmigung Bezug genommen. Auch in dieser Hinsicht mögen bei Verstößen gegen gesetzliche Vorschriften oder gegen die Außenwirtschaftsverordnung -- insoweit über § 34 Abs. 2 AWG -- Straftaten in Rede stehen; es fehlt jedoch an einer inhaltlich eindeutigen Bezugnahme.
Verfassungsmäßig ist die Weiterverwendung von Daten nur für Zwecke, die auch als Rechtfertigung für die ursprüngliche Erhebung ausgereicht hätten (vgl. BVerfGE 100, 313 [360, 389]; 109, 279 [375 f.]). Die in § 41 Abs. 2 AWG für die Weiterverwertung festgelegten Zwecke sind mit dem Zweck der Datenerhebung insoweit nicht vereinbar, als der Straftatenkatalog insgesamt nachhaltig ausgeweitet worden ist (vgl. auch BVerfGE 100, 313 [360]). Damit wird außer Acht gelassen, dass die weit im Vorfeld ansetzenden Ermittlungen des Zollkriminalamts nur auf Grund der besonderen Gegebenheiten des Außenwirtschaftsverkehrs sachlich zu rechtfertigen sind. In der vollen Breite der in § 41 Abs. 2 AWG ohne nähere Eingrenzung in Bezug genommenen Straftaten nach dem Außenwirtschaftsgesetz, dem Kriegswaffenkontrollgesetz und dem Artikel 10-Gesetz ist eine personenbezogene Datenerhebung auf der Tatsachenbasis des § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AWG und unter Einbeziehung des in § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 AWG erfassten Adressatenkreises nicht zulässig.
3. § 41 Abs. 2 AWG lässt sich auch nicht in vollem Umfang mit dem Übermaßverbot vereinbaren. Die diesbezüglichen Vorgaben des G 10-Urteils (BVerfGE 100, 313 [390 ff.]) sind vom Gesetzgeber trotz mehrfacher Verlängerung der Geltungsdauer im Außenwirtschaftsgesetz noch nicht umgesetzt worden.
Es fehlt insoweit bereits auf der Gesetzesebene jegliche Regelung dahin, dass eigene Maßnahmen des Zollkriminalamts insoweit Vorrang haben. Gerade bei der Verhütung von Straftaten kann das Zollkriminalamt in dem hier maßgeblichen Rahmen des Außenwirtschaftsverkehrs nach § 3 Abs. 5, § 4 ZFdG Einfluss auf die Tätigkeit der Zollfahndungsämter nehmen und selbständig ermitteln. Solche Maßnahmen wären das mildere Mittel, da sie eine Ausweitung des Kreises derer, die von den betreffenden Daten Kenntnis erlangen, verhindern. Die fehlende Begrenzung der Datenübermittlung auf den Aufgabenbereich der Empfangsbehörden lässt darüber hinaus eine Prüfung, wie weit der Kreis der Empfänger gezogen werden soll und ob in dieser Hinsicht jeweils mildere Mittel zur Verfügung stehen, nicht zu. Diesem Gesichtspunkt hat das Bundesverfassungsgericht bereits tragende Bedeutung beigemessen, indem auf die Begrenzung der Weitergabe in einen bestimmten Aufgaben bereich der Empfangsbehörde abgestellt wurde (vgl. BVerfGE 100, 313 [391]).
b) Unter Angemessenheits- und Zumutbarkeitsaspekten ist die Regelung ebenfalls mangelhaft. Es fehlt auch insoweit an der Umsetzung der Vorgaben des G 10-Urteils (BVerfGE 100, 313 [391 ff.]).
c) In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist eine Pflicht zur Kennzeichnung der an eine andere öffentliche Stelle übermittelten Daten nicht vorgesehen (hierzu vgl. BVerfGE 100, 313 [360 f.]). Auch fehlt es an einer Regelung, die sicherstellt, dass der Übermittlungsvorgang protokolliert wird (hierzu vgl. BVerfGE 100, 313 [395 f.]). Eine Niederschrift ist lediglich für die Vernichtung vorgesehen (§ 41 Abs. 3 Satz 2 AWG). Dies erlaubt aber keine Kontrolle der Datenübermittlung durch die dafür bestimmten Gremien oder auch im Wege des Gerichtsschutzes. Die rechtsstaatlich gebotene Kontrolle kann mithin nicht in dem erforderlichen Umfang stattfinden.
Auch die weiteren, nicht ausdrücklich vom Normenkontrollantrag erfassten Regelungen in den §§ 39 bis 41 AWG sind mit dem Grundgesetz unvereinbar. Das Gleiche gilt für die in dem Antrag nicht erwähnte Bestimmung des § 40 AWG. Diese Regelungen bilden mit den beanstandeten Vorschriften ein untrennbares Ganzes und haben für sich allein keine selbständige Bedeutung. Die §§ 39 bis 41 AWG können daher in ihrer Gesamtheit keinen Bestand haben (zu vergleichbaren Fällen BVerfGE 8, 274 [301]; 57, 295 [334]; 73, 118 [151]).
Der Gesetzgeber wird unter Nutzung seines Gestaltungsspielraums zu entscheiden haben, auf welche Weise er den verfassungswidrigen Zustand beseitigt. Entscheidet er sich für Überwachungsmaßnahmen zur Straftatenverhütung im Außenwirtschaftsverkehr auf neuer Rechtsgrundlage, wird er bei einer Neuregelung außerdem die Grundsätze zu beachten haben, die der Senat in seinen Urteilen vom 14. Juli 1999 (BVerfGE 100, 313) und vom 3. März 2004 (BVerfGE 109, 1) niedergelegt hat. Zu sichern ist insbesondere ein hinreichender Rechtsschutz für sämtliche Betroffenen gegenüber der Datenerhebung und Weiterverwertung, aber auch bei der Vernichtung nicht mehr benötigter oder rechtswidrig erhobener Daten, ferner die Kennzeichnung der erhobenen Daten bei der Verwendung zu weiteren Zwecken.

References: § 39
 § 41
 Art. 2
 § 1
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 Art. 87
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 § 39
 § 39
 § 41
 Art. 10
 § 41
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 § 34
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 § 19
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 § 21
 § 22
 § 1
 Art. 1
 Art. 2
 § 1
 § 39
 Art. 83
 § 39
 § 39
 Art. 10
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 § 39
 § 39
 Art. 2
 Art. 87
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 § 39
 Art. 10
 § 39
 § 41
 § 78
 § 41
 Art. 73
 Art. 73
 § 7
 Art. 73
 § 39
 § 39
 Art. 87
 Art. 83
 § 39

§ 1
 Art. 87
 § 5
 § 386
 Art. 87
 Art. 1
 § 39
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Art. 87
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 Art. 87
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 Art. 10
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 Art. 2
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 § 70
 Art. 4
 § 69
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 § 33
 § 39
 Art. 30
 § 8
 § 81
 § 100
 § 1
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 § 39
 § 25
 Art. 73
 § 7
 § 34
 § 39
 § 40
 Art. 10
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 § 2
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 Art. 87
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 § 7
 § 3
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 § 4
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