Source: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0149:cs:NOT
Timestamp: 2014-03-07 14:16:54+00:00

Document:
EUR-Lex - 52011DC0149 - CS
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Konzulární ochrana občanů EU ve třetích zemích: aktuální stav a další vývoj
/* KOM(2011) 149 v konečném znění */
dokumentu: 23/03/2011
of transmission: 24/03/2011; Předáno Parlamentu
of transmission: 24/03/2011; Předáno Radě
kampaň na získání veřejnosti
19.40.00.00 Prostor svobody, bezpečnosti a práva / Programy
Spravedlnost a vnitřní záležitosti
V Bruselu dne 23.3.2011
KOM(2011) 149 v konečném znění
Konzulární ochrana občanů EU ve třetích zemích:aktuální stav a další vývoj
Každý občan Evropské unie, který cestuje nebo žije v zemi, jež není členským státem EU a v níž jeho země původu nemá diplomatické zastoupení, má podle smluv EU právo požívat ochrany diplomatických a konzulárních úřadů kteréhokoli členského státu za stejných podmínek jako státní příslušníci daného členského státu.
Právo na konzulární ochranu[1], kterou příslušný členský stát poskytuje ostatním občanům Evropské unie za stejných podmínek jako svým státním příslušníkům, je jedním ze zvláštních práv, která občanům EU přiznává Smlouva, a pojetí občanství Unie dodává vnější rozměr . Posiluje myšlenku evropské solidarity i identitu Unie ve třetích zemích.
Toto sdělení má zhodnotit příspěvek Evropské unie k účinné konzulární ochraně ve třetích zemích oznámený akčním plánem Komise pro období 2007–2009[2] a nastínit další vývoj, který se bude opírat o získané zkušenosti a obnovený institucionální rámec.
Tímto sdělením dostává Komise své povinnosti, kterou ji ukládá Smlouva, podávat každé tři roky zprávu o uplatňování článku 23 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) v souvislosti s konzulární ochranou, jak to Komise ohlásila ve své Zprávě podle článku 25 SFEU o pokroku na cestě ke skutečnému občanství EU v letech 2007–2010[3].
Předkládané sdělení je také příspěvkem k realizaci opatření č. 8 „Zprávy o občanství EU za rok 2010 – Odstranit překážky pro výkon práv občanů EU“ [4], strategické iniciativy Komise, která se zaměřuje na překážky, se kterými se občané stále potýkají, zejména pokud cestují do zahraničí, a představuje způsoby, jak je napravit.
Sdělení je také první odpovědí Evropské radě, která dne 2. prosince 2009 vyzvala ve Stockholmském programu Komisi, aby „zvážila vhodná opatření pro zahájení koordinace a spolupráce, jež jsou nezbytné k usnadnění konzulární ochrany podle článku 23 SFEU“[5].
1. Aktuální situace
Předpokládá se, že v příštích letech budou občané EU potřebovat konzulární ochranu ještě více než dnes. Podle statistik Eurostatu[6] vzrostl počet cest, které občané EU podnikli do třetích zemí, z 80 milionů v roce 2005 na 90 milionů v roce 2008 a očekává se, že občané budou cestovat ještě častěji[7]. Odhaduje se, že ve třetích zemích žije trvale více než 30 milionů občanů EU, avšak diplomatická zastoupení mají všechny členské státy pouze ve Spojených státech, Číně a Rusku. Nedávné závažné krize zasáhly značný počet občanů EU pobývajících ve třetích zemích (například v důsledku vlny demokratických protestů v Libyi, Egyptu a Bahrajnu na jaře 2011; v Japonsku po zemětřesení v březnu 2011; na Haiti po zemětřesení v lednu 2010; v důsledku šíření oblaku sopečného popela z Islandu na jaře 2010)[8] a ukázaly, že občanům EU musí být poskytnuta konzulární ochrana bez ohledu na jejich státní příslušnost. V těchto třetích zemích se v okamžiku propuknutí krizí zdržovalo více než 100 000 občanů EU. Za daných okolností se zdá, že je obzvláště důležité dále zlepšit podmínky uplatňování práva občanů EU na poskytnutí pomoci v třetích zemích, a to v případě nejrůznějších potřeb (např. pomoc ve formě praktické podpory, lékařského ošetření či poskytnutí dopravních prostředků). Vzhledem k napjatým veřejným rozpočtům je nutné, aby Evropská unie a její členské státy posílily vzájemnou spolupráci v zájmu optimalizace účinného využívání zdrojů.
Třebaže ne všechny členské státy poskytují stejnou úroveň konzulární ochrany, většina občanů EU[9] (62 %) očekává, že se jim od členských států dostane té samé pomoci bez ohledu na to, na které velvyslanectví se obrátí. Třetina občanů EU (28 %) očekává od každého členského státu alespoň minimální pomoc.
1.1. Nový právní rámec
Lisabonská smlouva má zvýšenou potřebu evropské dimenze konzulární ochrany na zřeteli. Smlouva posiluje a vysvětluje akceschopnost Unie. Právo diplomaticky nezastoupených občanů EU na konzulární a diplomatickou ochranu, kterou všechny členské státy poskytují za stejných podmínek jako svým státním příslušníkům, je zakotveno v čl. 20 odst. 2 písm. c) a článku 23 Smlouvy o fungování Evropské unie a článku 46 Listiny základních práv Evropské unie.
Podle znění těchto tří ustanovení, mají občané EU „právo na diplomatickou a konzulární ochranu […] za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu“. To poskytuje občanovi[10] každého členského státu nesporný individuální nárok na stejné zacházení ze strany konzulárních úřadů jiného členského státu na území třetí země, ve které není jeho členský stát zastoupen. Status občana Unie je základním statusem státních příslušníků členských států[11] a právní předpisy Unie přiznávají individuální práva mimo jiné za účelem zaručení plného využití právních nároků občanů.
Právo na diplomatickou a konzulární ochranu, jak ho uvádí článek 23 SFEU, je předmětem soudního přezkumu . Ustanovení druhé části SFEU nyní celkově přezkoumává Evropský soudní dvůr. Národní soudy musí provádět článek 23 SFEU jako každé jiné ustanovení právních předpisů Unie. Právo na soudní přezkum je obecná právní zásada závazná pro členské státy a instituce při provádění právních předpisů Unie[12], jak je kodifikováno v článku 47 Listiny základních práv. Diplomaticky nezastoupení občané EU mají právo na to, aby jejich žádost o konzulární ochranu byla řádně zvážena, zamítavé rozhodnutí je předmětem soudního přezkumu a v souladu s ustálenou judikaturou týkající se odpovědnosti státu může být příslušný stát činěn zodpovědným za způsobenou újmu.
Podle dřívějšího právního režimu měly členské státy sjednat nezbytná pravidla mezi sebou[13]. Byla přijata dvě rozhodnutí zástupců vlád členských států (rozhodnutí č. 95/553/ES o ochraně občanů Evropské unie prostřednictvím diplomatických a konzulárních zastoupení[14] a rozhodnutí č. 96/409/SZBP o zavedení náhradního cestovního dokladu[15]). Lisabonská smlouva upouští od dřívější logiky mezivládního procesu rozhodování sui generis . Ustanovení čl. 23 odst. 2 SFEU dává Komisi[16] právo zahájit legislativní postup , tj. navrhovat směrnice o opatřeních v oblasti koordinace a spolupráce nezbytných pro usnadnění této ochrany. Po konzultaci Evropského parlamentu přijímá Rada tyto směrnice kvalifikovanou většinou[17].
Lisabonská smlouva rovněž stanovila vytvoření Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ)[18], která zahájila svou činnost dne 1. ledna 2011. Rozhodnutí Rady o organizaci a fungování Evropské služby pro vnější činnost[19] v čl. 5 odst. 10 stanoví, že na žádost členských států poskytují delegace Unie členským státům podporu v jejich diplomatických stycích a při poskytování konzulární ochrany občanům Unie ve třetích zemích, přičemž tato podpora je z hlediska zdrojů neutrální.
1.2. Konzulární ochrana občanů EU v současnosti
Občané nejsou v současnosti dostatečně informovaní o tom, že podle Smlouvy mají ohledně konzulární ochrany právo na rovné zacházení. Počet případů, kdy občané EU požádali jiný členský stát o konzulární ochranu, je nízký a ne všechny členské státy shromáždily příslušné údaje a statistiky. Dne 15. června 2010 uzavřela Komise veřejnou konzultaci o občanství Unie, která se mj. týkala také konzulární ochrany. Ve dnech 1. a 2. července 2010 se na stejné téma diskutovalo na konferenci o občanství, které se zúčastnily dotčené zúčastněné strany. Zástupci občanské společnosti a akademické obce zastávali názor, že by Komise měla v rámci nového institucionálního rámce intenzivněji usilovat o zlepšení účinnosti článku 23 SFEU. Evropský parlament také opakovaně vyzval Komisi a členské státy, aby zlepšily praktickou realizaci konzulární ochrany.[20]
Pro zlepšení účinnosti je podle mínění Komise zapotřebí dále intenzivněji usilovat o následující:
- více informovat občany EU o jejich právu obrátit se na velvyslanectví / konzulát jiného členského státu, o tom, jak tato zařízení najít, a o druhu pomoci, která jim může být nabídnuta,
- více informovat národní konzulární úředníky o tom, že konzulární ochrana má evropskou dimenzi,
- zlepšit právní jistotu ohledně oblasti působnosti, podmínek a postupů týkajících se konzulární ochrany,
- lépe sdílet zátěž a lépe využívat zdroje, a to i v dobách krize.
Evropské politiky musí usilovat o výsledky, ze kterých budou mít občané EU prospěch. Lisabonská smlouva nabízí pro další zlepšení konzulární ochrany diplomaticky nezastoupených občanů EU nové možnosti. Na akcích, které jsou navrženy ve třetí části tohoto sdělení, bude Komise úzce spolupracovat s Evropským parlamentem, Radou, členskými státy, Evropskou službou pro vnější činnost a jinými zúčastněnými stranami.
2. Vyhodnocení – Akční plán 2007–2009 a období poté
Ve svém akčním plánu 2007–2009 navrhla Komise soubor opatření, který měl zlepšit poskytování konzulární ochrany diplomatickými a konzulárními úřady. Opatření lze rozdělit do tří kategorií: 1) informační opatření, 2) zlepšení a vysvětlení ochrany, 3) zintenzivnění společného úsilí v dobách krize a ohledně společných zdrojů.
2.1. Informační opatření
2.1.1. Informování občanů EU
S cílem informovat občany EU přijala Komise dne 5. prosince 2007 doporučení, ve kterém vyzývá členské státy, aby v národních cestovních pasech vydaných po 1. červenci 2009 citovaly znění první věty článku 20 Smlouvy o ES (které odpovídá znění článku 23 SFEU). Většina členských států reagovala pozitivně a rozhodla se, že znění první věty článku 20 Smlouvy o ES nebo jeho parafrázovanou verzi ve svých nových pasech uvede[21]. Některé státy tak neučiní, nebo o této otázce ještě nerozhodly[22].
Komise dále zahájila informační kampaň . Ve spolupráci s Mezinárodní radou letišť (ACI) byly v březnu 2008 zaslány 35 největším letištím v EU plakáty, které uživatelsky vstřícným způsobem vysvětlují příslušné ustanovení Smlouvy týkající se konzulární ochrany. Ve spolupráci se Sdružením asociací cestovních kanceláří a touroperátorů v rámci EU (ECTAA) byl v červnu 2008 zaslán více než 10 000 cestovním kancelářím v 15 členských státech informační materiál.
2.1.2. Semináře pro konzulární úředníky
V návaznosti na svůj akční plán uspořádala Komise společně s předsednictvími EU několik seminářů s cílem diskutovat o společných problémech a usnadnit výměnu informací. Tyto semináře začaly během portugalského předsednictví v Lisabonu v listopadu 2007. Pokud jde o diplomaticky nezastoupené občany EU, společným tématem diskuzí byla skutečnost, že spolupráce na místě je do značné míry založena na dohodách ad hoc a neformálních kontaktech. Další semináře se konaly v Lublani (červen 2008), ve Štrasburku (říjen 2008), v Praze (duben 2009) a v Bruselu (září 2010). Semináře v Lublani, Praze a Bruselu se zaměřily na konzulární ochranu v krizových situacích, zatímco seminář ve Štrasburku pojednával o úloze konzulátů členských zemí uvnitř EU. Zmíněné semináře ukázaly možnosti další spolupráce, mezi které budou patřit vhodná školení a finanční náhrady v krizových situacích.
2.2. Určení oblasti působnosti konzulární ochrany občanů EU
2.2.1. Srovnávací rozbor pravidel a postupů
Jednotlivé členské státy poskytují odlišnou úroveň konzulární ochrany a tyto rozdíly mohou ztížit spolupráci konzulárních a diplomatických úřadů a jejich vzájemnou koordinaci. Komise vypracovala srovnávací rozbor rozsahu a povahy těchto rozdílů[23]. Vnitrostátní předpisy týkající se konzulární ochrany vykazují významné odlišnosti (např. pokud jde o výši poplatků), avšak mají také mnoho společných prvků a zohledňují několik osvědčených postupů (např. zkontaktování obětí násilných trestných činů s organizacemi pro pomoc obětem). Společné postupy se mj. týkají každodenních situací, za kterých konzuláty a mise všech členských států poskytují pomoc (např. úmrtí, vážná nehoda nebo onemocnění, zatčení nebo zadržení), a pomoci, která se v takových případech poskytuje (například v případě vážné nehody či onemocnění informují všechny členské státy rodinu dotčeného občana EU, poskytují informace o dostupné lékařské péči atd.). Byly zjištěny oblasti, ve kterých by se osvědčené postupy mohly sdílet (např. pomoc v případech týkajících se duševní poruchy).
2.2.2. Rozšíření oblasti působnosti a postupů
Rodinným příslušníkům občanů EU, kteří jsou státními příslušníky třetí země, se konzulární pomoc často neposkytuje. Zdá se, že pokud je jim pomoc poskytnuta, liší se kategorie dotčených rodinných příslušníků, jakož i okolnosti, za kterých se jim pomoci dostává. Rozhodnutí jsou patrně přijímána bez jasně stanovených kritérií v závislosti na jednotlivých případech, nicméně v dobách krize bývají pravidla týkající se rodinných příslušníků uplatňována ucelenějším způsobem.
Občané EU v nesnázích se mohou ocitnout v situaci bez finančních prostředků (např. poté co se stali obětí trestného činu). Komise přezkoumala postupy pro poskytování finančních záloh . Členské státy poskytují občanům finanční zálohy pouze ve výjimečných případech a za velmi přísných podmínek. Pokud jde o náhrady, formulář uvedený jako příloha k článku 6 rozhodnutí 95/553/ES se v současnosti nepoužívá. Pokud jde o identifikaci a repatriaci zesnulých osob, 16 členských států doposud ratifikovalo Úmluvu Rady Evropy o převozu těl zesnulých osob[24] z roku 1973. Úmluva prostřednictvím jednotného průkazu („laissez-passer“) zjednodušuje formality potřebné pro mezinárodní převoz zesnulých. V souladu se svým akčním plánem požádala Komise členské státy, aby k této úmluvě přistoupily. Ratifikace, která je předpokladem pro zahájení mnohostranných jednání v této oblasti, nicméně doposud příliš významně nepokročila.
Pokud konzulární ochranu poskytuje občanovi jiný než jeho vlastní stát, vyžaduje to podle mezinárodních předpisů souhlas daného přijímacího státu . Panuje názor, že jednostranné uvědomění třetí země by mělo v souladu s článkem 8 Vídeňské úmluvy o konzulárních stycích[25] dostačovat. To by však znamenalo, že třetí zemi musí jednostranně uvědomit všech 27 členských států. Komise také vyzývala členské státy, aby do budoucích dvoustranných dohod se třetími zeměmi začlenily doložku o souhlasu , tj. doložku, kterou se pro dohodu se třetí zemí stanoví, že konzulární a diplomatické úřady zastoupeného členského státu mohou poskytovat státním příslušníkům nezastoupených členských států ochranu za těch samých podmínek, jako poskytují svým vlastním státním příslušníkům. Komise navrhla začlenit doložku o souhlasu do smíšených dohod s určitými třetími zeměmi, přičemž řádně zohlednila specifičnost každého vyjednávání. Jednání stále probíhají.
2.3. Společné úsilí – v krizových situacích a na místě
2.3.1. Konzulární ochrana v dobách krize
Během nedávných krizí podporovala Komise členské státy při poskytování pomoci občanům EU různým způsobem. Delegace EU poskytly v konkrétních případech podporu na místě. Smlouva stanoví, že diplomatické a konzulární mise členských států a delegace EU přispívají k provádění práva občanů Unie na konzulární ochranu podle Smlouvy[26]. Delegace EU na vyžádání podporují členské státy, zejména v případě krize. Byla vytvořena zvláštní účelová rozpočtová položka s nevelkým množstvím finančních prostředků, která má delegacím EU umožnit poskytovat logistickou podporu, pokud o to bude požádáno. Tak se stalo v lednu 2009 během krize v pásmu Gazy, kdy bylo díky podpoře delegace EU v obrněných autobusech evakuováno asi 100 osob.
Od listopadu 2007 může být pro podporu konzulární pomoci občanům EU ve třetích zemích v souvislosti s činností civilní ochrany využit mechanismus civilní ochrany EU (dále jen „mechanismus“) , pokud o to požádají konzulární úřady členských států[27]. Pokud je mechanismus aktivován, monitorovací a informační středisko Evropské komise, které je operačním střediskem mechanismu, poskytne přístup k rozsáhlé síti zdrojů civilní ochrany, která je k dispozici ve 31 zemích účastnících se mechanismu (členské státy, země EHP a Chorvatsko) a která umožňuje slučování a mobilizaci zdrojů (např. dopravní prostředky, lékařská pomoc a evakuace, dočasné přístřeší atd.) a výměnu informací. Po teroristickém útoku v Bombaji v listopadu 2008 evakuovalo švédské letadlo Medevac šest zraněných Evropanů, tuto záchranou akci spolufinancovala Komise prostřednictvím monitorovacího a informačního střediska. Nedávno byl tento mechanismus v souvislosti s krizí v Libyi opět aktivován s cílem pomoci konzulárním úřadům při rychlé evakuaci občanů EU. Monitorovací a informační středisko podpořilo probíhající opatření členských států tím, že usnadnilo společné využití dopravy, pro účely evakuace identifikovalo dodatečné dopravní prostředky a v případě prostředků určitých členských států spolufinancovalo náklady na dopravu. Například Maďarsko poskytlo jedno letadlo, které bylo spolufinancováno prostřednictvím monitorovacího a informačního střediska a které umožnilo evakuovat z Tripolisu 29 Rumunů, 27 Maďarů, 20 Bulharů, 8 Němců, 6 Čechů a 6 jiných občanů EU a občanů států mimo EU. Úzká spolupráce s ozbrojenými silami zajistila, že monitorovací a informační středisko fungovalo jako informační centrála mezi poskytovateli dopravy a konzulárními úřady.
Během nedávných krizí (například krize v Libyi, Egyptu, na Haiti, krize způsobené oblakem sopečného popela z Islandu) bylo poskytování konzulární pomoci koordinováno prostřednictvím telekonferencí a zabezpečené internetové stránky EU určené ke sdílení informací konzulárními úřady EU („ konzulární on-line systém“) provozované Společným situačním střediskem EU. Tento koordinační nástroj se osvědčil při posuzování celkové situace na místě, konkrétně při posouzení přítomnosti občanů EU a dostupných kapacit členských států. O dalších opatřeních na posílení spolupráce a solidarity mezi konzuláty v krizových situacích – například v situacích, kdy je značně narušena mobilita občanů EU na mezinárodní úrovni a v rámci EU – se diskutuje v rámci příslušných fór (konzulární záležitosti, civilní ochrana, doprava atd.). Je důležité zajistit, aby byli včas evakuováni všichni občané EU, nikoli pouze občané členských států, které jsou v dotčené třetí zemi diplomaticky zastoupené. Současná krize v Libyi, během které členské státy evakuují občany jiných členských států, je dobrým příkladem evropské solidarity a dokládá přínos tohoto nástroje Unie. Žádný občan EU nesmí zůstat bez pomoci.
2.3.2. Pilotní projekt společných kanceláří
Akční plán Komise pro období 2007–2009 navrhl zřídit ve spolupráci s členskými státy jako pilotní projekt společnou kancelář . Společné kanceláře, tj. společně umístěná zastoupení, členských států a delegace EU v dané třetí zemi by mohly ušetřit náklady, posílit vzájemnou spolupráci zaměstnanců národních konzulátů a kompenzovat omezenou konzulární přítomnost ve třetích zemích. Společné kanceláře by měly být dostupné pro všechny občany EU. Prvním krokem tímto směrem je společné středisko pro žádosti o víza v Moldavské republice, třebaže plní řadu ještě jiných velmi rozdílných úkolů.
3. Další vývoj
Při potvrzování Stockholmského programu vyzvala Evropská rada Komisi, aby zvážila vhodná opatření pro koordinaci a spolupráci nezbytná k usnadnění konzulární ochrany[28].
Komise proto zvažuje opatření v oblasti konzulární ochrany občanů EU, které se budou opírat o tři pilíře :
- lepší informovanost díky cíleným komunikačním opatřením ,
- návrhy vypracované v souladu s novým právním rámcem Lisabonské smlouvy ,
- lepší sdílení zátěže a optimalizované využití zdrojů , a to i v dobách krize.
Při přípravě zmíněných návrhů bude Komise podrobně konzultovat Evropský parlament a Radu, přičemž plně zohlední zásadu neutrality zdrojů, pokud jde o úlohu delegací EU, tj. že delegace EU poskytují členským státům prostředky z neutrálních zdrojů.
3.1. Lepší informovanost díky cíleným komunikačním opatřením
3.1.1. Zvýšení informovanosti občanů EU
Evropská rada ve Stockholmském programu poznamenala, že konzulární ochrana není dostatečně propagována a pro zajištění její plné účinnosti je zapotřebí většího úsilí[29]. Komise tudíž pro občany spustila zvláštní internetové stránky [30] o konzulární ochraně . Tyto internetové stránky mají zvýšit informovanost občanů o tomto právu a vytvořením jediného kontaktního místa zlepšit přístup k informacím. Stránky budou informovat občany EU o adresách konzulárních či diplomatických misí v zemích mimo EU, na které se občané mohou obrátit se žádostí o ochranu. Občané na nich rovněž budou mít přístup k poradenským službám všech členských států poskytujícím informace o cestování. Tyto internetové stránky usnadní občanům přístup k jednotné telefonní lince „Europe Direct“, na které se občané mohou informovat o konzulární ochraně[31].
Komise a členské státy nesou za komunikační opatření, která občany EU informují o jejich právu na konzulární ochranu, které se jim má dostat za stejných podmínek platných pro státní příslušníky členského státu poskytujícího ochranu, společnou zodpovědnost . Občané mají být informováni o tom, co mohou a nemohou očekávat, např. že členské státy zpravidla nezasahují do právních sporů. Internetové stránky ministrů zahraničních věcí jednotlivých členských států by měly o tomto právu informovat a uvádět odkaz na příslušné internetové stránky Komise. Členské státy by mohly své občany o tomto právu informovat u příležitosti vydávání nových cestovních pasů. Komise a členské státy budou i nadále úzce spolupracovat na zvyšování informovanosti, přičemž prvním krokem bude zvláštní seminář pořádaný v červnu 2011 spolu s maďarským předsednictvím. Komise spolupracuje s asociacemi cestovních kanceláří, s krajanskými sdruženími, organizacemi zaměstnavatelů a nevládními organizacemi (neboť mnoho cestujících a rezidentů je ve třetích zemích z důvodu podnikání). Komise spolu s vydavateli posoudí, zda by prostřednictvím cestovních průvodců a internetu bylo možné informovat o konzulární ochraně a právech cestujících.
Informace by konzuláty a velvyslanectví členských států a delegace EU mohly šířit také ve třetích zemích přímo na místě (tj. poskytovat informace na místních internetových stránkách konzulátů či velvyslanectví nebo v jejich prostorách, kontaktovat místní zařízení, např. cestovní kluby, velké hotely nebo místní krajanská sdružení, jež by na informování také mohla podílet). Konzuláty a velvyslanectví členských států by mohly lépe informovat orgány třetích zemí a lépe jim vysvětlit danou problematiku, aby tyto orgány mohly následně předat příslušné informace svým místním orgánům (např. policejním služebnám).
Informováním o právu na konzulární ochranu ve formě opatření na zlepšení informovanosti Komise náležitě zohlední odlišné konzulární zákony jednotlivých členských států a různý rozsah poskytované konzulární ochrany.
3.1.2. Zvýšení informovanosti konzulárních úředníků
Někteří konzulární úředníci stále ještě neznají příslušná ustanovení Smlouvy týkající se konzulární ochrany. Komise bude podporovat cílenější školení. Jako první opatření vydávají útvary Komise společně s Evropskou službou pro vnější činnost školicí příručku pro pracovníky konzulárních úřadů jednotlivých členských států , která je zaměřena na „základní informace, které je třeba znát“ a kterou by členské státy měly používat při přípravném školení pracovníků vysílaných do zahraničí. Rada se dne 22. prosince 2010 dohodla na tom, že je nutné, aby členské státy a EU nabízely školení přímo zaměřené na tuto problematiku . Komise tyto závěry podporuje. Tato školení konaná po celé Evropě by mohla mít formu praktických seminářů a být pořádána hospodárným způsobem (např. využitím stávajících školicích zařízení). Zúčastnit by se jich měli i ti zaměstnanci konzulárních úřadů, kteří jsou odpovědni za další vzdělávání, aby mohli získané znalosti předávat dál („školení školitelů“). O vnitrostátních postupech, které budou určeny jako osvědčené postupy , by se mělo dále diskutovat a tyto postupy by měly být podporovány. Konzulární pracovníci budou navíc informováni o tom, jakou podporou mohou civilní ochrana a mechanismus civilní ochrany EU být v dobách krize. Dne 14. února 2011 se konala první burza nápadů na téma školení EU určených odborníkům na konzulární a civilní ochranu, která se zabývala otázkou poskytování konzulární a civilní ochrany v dobách krize. V rámci dalšího opatření Komise na základě získaných zkušeností zváží, zda bude podporovat průběžné školicí moduly.
3.2. Posílení právní jistoty na základě Lisabonské smlouvy
Rozhodnutí zástupců vlád členských států zasedajících v Radě č. 95/553/ES bylo přijato v roce 1995 a v platnost vstoupilo v roce 2000. Pět let po vstupu v platnost mělo být toto rozhodnutí v souladu se svým článkem 7 přezkoumáno členskými státy.
Právní předpisy členských států upravující konzulární záležitosti se liší. Rozsah nabízené ochrany se může lišit v závislosti na tom, na jaký členský stát se občan EU obrátí. Tyto rozdíly mohou ztížit spolupráci a koordinaci konzulárních a diplomatických úřadů. V první řadě by se občanům EU v zahraničí měla poskytnout právní jistota a předvídatelnost. Měly by být vyjasněny oblast působnosti konzulární ochrany a podmínky jejího poskytování diplomaticky nezastoupeným občanům EU a zjednodušeny vzájemné koordinační postupy konzulárních a diplomatických úřadů.
Současný systém finančních záloh vyžaduje rozsáhlou spolupráci. Členský stát, který poskytuje pomoc, musí požádat členský stát, ze kterého občan pochází, o předchozí schválení. Země původu občana pak musí státu poskytujícímu pomoc uhradit vzniklé náklady nebo může o úhradu nákladů požádat svého občana. Finanční zálohy, které členské státy poskytují, představují především malé částky (např. prostředky na let domů nebo pobyt v hotelu) a jsou poslední možností. V Unii, která je založena na vzájemné solidaritě, by spolupráce mohla být usnadněna.
Komise přezkoumá možnosti zlepšení spolupráce ohledně vytvoření dalších osvědčených postupů , jako je pomoc v případech týkajících se duševní poruchy, nezletilých osob bez doprovodu, vynucených sňatků, pomoc během období karantény a při ověřování dokladů.
S ohledem na výše uvedené hodlá Komise během příštích dvanácti měsíců předložit legislativní návrhy týkající se zavedení opatření v oblasti koordinace a spolupráce nezbytných pro usnadnění poskytování konzulární ochrany, jakož i řešení otázky finančních náhrad za poskytnutí konzulární ochrany v krizových situacích[32]. V této souvislosti Komise také posoudí ustanovení o poskytování konzulární pomoci rodinným příslušníkům občanů EU pocházejícím ze třetí země .
V souladu se směrnicí 96/409/SZBP vydávají konzulární a diplomatické úřady náhradní cestovní doklady diplomaticky nezastoupeným občanům, kteří ztratili cestovní pas či cestovní doklad nebo jim byl odcizen, byl zničen či není přechodně dostupný. Některé členské státy by rády náhradní cestovní doklady vybavily více bezpečnostními prvky a pro některé třetí země je problematické akceptovat současné náhradní cestovní doklady, které neobsahují biometrické prvky. Uvažovat se bude o možném novém formátu těchto dokladů. To by mělo být spojeno s důkladnou analýzou nákladů a přínosů.
S cílem zvýšit právní jistotu bude Komise dále podporovat zavedení doložek o souhlasu (viz výše uvedený bod 2.2.2.) do smíšených a dvoustranných dohod a zvažovat zavedení doložek týkajících se základních otázek konzulární ochrany, např. otázky přístupu k zadržovaným osobám. Komise bude s členskými státy rovněž diskutovat o tom, jak ve vztahu ke třetím zemím ještě více posílit dodržování článku 23 SFEU a zvýšit informovanost o něm.
3.3. Zlepšené sdílení zátěže a optimalizované využití zdrojů
3.3.1. V krizových situacích
Nedávné krize v severní Africe a Japonsku ukázaly rizika, kterým mohou být občané EU vystaveny[33]. Diplomaticky nezastoupení občané EU mají právo na ochranu ze strany diplomatických a konzulárních úřadů jakéhokoli členského státu za stejných podmínek jako jeho vlastní státní příslušníci. Tato povinnost se vztahuje i na krizové situace. Očekává se, že v příštích letech bude do zahraničí cestovat ještě více občanů EU, potřeba konzulární ochrany může tedy ještě vzrůst a pro členský stát poskytující pomoc může představovat značnou zátěž. Komise dokončuje studii zabývající se náhradou nákladů na konzulární ochranu poskytnutou v dobách krize, zejména pokud jde o evakuaci diplomaticky nezastoupených občanů EU. Jedním ze závěrů studie je zjištění, že současná pravidla týkající se náhrad se v praxi často neuplatňují. Během evakuace nabízí členské státy diplomaticky nezastoupeným občanům například volná místa v letadlech[34]. Komise v současnosti přezkoumává možnosti, jak ve větší míře usnadnit a zjednodušit postupy pro náhradu nákladů a jak podpořit synergie se stávajícími nástroji finanční podpory. Cílem je zajistit, aby se diplomaticky nezastoupeným občanům EU dostalo stejné pomoci jako diplomaticky zastoupeným občanům, a povzbudit členské státy k tomu, aby byly aktivnější i během krizí, které nepostihly jejich vlastní státní příslušníky.
Bylo by možné zvážit proveditelnost a přínos vytvoření týmů EU složených z konzulárních pracovníků jednotlivých členských států (podle potřeby v koordinaci s ESVČ a Komisí), které by pomáhaly v krizových situacích, aby se zlepšilo sdílení zátěže a koordinace. Tato možnost by měla být přezkoumána, zároveň je nutné zohlednit stávající nástroje, aby se zabránilo možnému překrývání stávajících struktur. Každá krize je jiná. Nicméně pro účinné řešení krizí se zdá být zásadní, aby všech 27 členských států na místě a ve svých hlavních městech prostřednictvím trvalého pohotovostního plánování předjímalo krizové scénáře, které by zohledňovaly také diplomaticky nezastoupené občany EU . Členské státy právě zavádějí mechanismy pro lokalizování a informování konzulárních zaměstnanců a mechanismy včasného varování občanů EU v krizových situacích (např. prostřednictvím textové zprávy SMS či e-mailu). Komise v současné době v této oblasti financuje výzkum. Tyto nástroje by mohly významně zvýšit bezpečnost občanů EU v zahraničí, zároveň je však zapotřebí plně respektovat jejich právo na soukromí a právní předpisy týkající se ochrany údajů.
Lepší využití dostupných prostředků civilní ochrany a nástrojů EU (např. mechanismu civilní ochrany EU) také přispěje k optimálnímu využití zdrojů a poskytování lepší pomoci občanům EU během krizí. Další opatřením EU týkajícím se reakce EU na katastrofy se zabývá sdělení Komise „Na cestě k důraznější evropské reakci na katastrofy: úloha civilní ochrany a humanitární pomoci“[35].
3.3.2. Na místě
Článek 35 Smlouvy o Evropské unii stanoví, že diplomatická a konzulární zastoupení členských států a delegace EU přispívají k provádění práva občanů EU na ochranu na území třetí země podle Smlouvy o SFEU .
V minulosti již delegace EU poskytly logistickou pomoc s cílem podpořit pomoc konzulární[36]. Rozhodnutí Rady o organizaci a fungování Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ)[37] v čl. 5 odst. 10 stanoví, že na žádost členských států poskytují delegace EU členským státům podporu v jejich diplomatických stycích a při poskytování konzulární ochrany občanům Unie ve třetích zemích, přičemž tato podpora je z hlediska zdrojů neutrální. Ustanovení čl. 13 odst. 2 stanoví, že Vysoký představitel předloží Evropskému parlamentu, Radě a Komisi do konce roku 2011 zprávu o fungování ESVČ. Mimo jiné se má tato zpráva zabývat také konzulární ochranou. Delegace EU by mohly více pomáhat při informování diplomaticky nezastoupených občanů EU ohledně ochrany poskytované konzulárními a diplomatickými misemi členských států.
4. Závěry
Vyhodnocení akčního plánu pro období 2007–2009 o konzulární ochraně ukázalo, že koordinaci a spolupráci v oblasti konzulární ochrany lze ještě zlepšit, zejména ve prospěch občanů, kteří se v zahraničí potýkají s problémy a nemohou se obrátit na své vlastní diplomatické a konzulární úřady. Občané by měli své právo znát. Komise zvýší informovanost občanů a zúčastněných subjektů pomocí cílených komunikačních opatření , která budou konkrétně určena případným příjemcům pomoci. V dobách krize by se občanům mělo dostat rychlé pomoci.
S ohledem na výše uvedené hodlá Komise během příštích dvanácti měsíců předložit legislativní návrhy týkající se zavedení opatření v oblasti koordinace a spolupráce nezbytných pro usnadnění poskytování konzulární ochrany diplomaticky nezastoupeným občanům EU, jakož i řešení otázky finančních náhrad za poskytnutí konzulární ochrany v krizových situacích.[38]. O navržených opatřeních bude Komise diskutovat s Evropským parlamentem, Radou, členskými státy, Evropskou službou pro vnější činnost a jinými zúčastněnými subjekty. V souladu s článkem 25 SFEU podá Komise v roce 2013 v rámci příští Zprávy o občanství EU zprávu o dosaženém pokroku. Právo diplomaticky nezastoupených občanů EU obrátit se na velvyslanectví či konzuláty jiných členských států se žádostí o poskytnutí konzulární ochrany za stejných podmínek jako jejich vlastní státní příslušníci jasně vyjadřuje princip Unie založené na vzájemné odpovědnosti a solidaritě. Lisabonská smlouva je platná a s ohledem na přijetí Stockholmského programu Evropskou radou[39] má nyní Unie mandát uplatnit toto právo v praxi ještě důrazněji.
[1] Konzulární ochrana má podpořit občany v zahraničí a pomoci jim. Poskytuje se vlastním státním příslušníkům nebo jiným státním příslušníkům, k jejichž podpoře se příslušný stát zavázal.
[2] KOM(2007) 767 v konečném znění.
[3] KOM(2010) 602 v konečném znění.
[4] KOM(2010) 603 v konečném znění.
[5] Úř. věst. 2010/C 115/01 – Stockholmský program – otevřená a bezpečná Evropa, která slouží svým občanům a chrání je, dokument Rady č. 17024/09 ze dne 2. prosince 2009, s. 11.
[6] Databáze o populaci, oddíl cestovní ruch. Údaje zahrnují turistické a pracovní cesty delší než jeden den.
[7] Další významný nárůst očekává Světová organizace cestovního ruchu v období 2010–2020.
[8] Libye (diplomatická zastoupení zde má osm členských států): na začátku krize zde pobývalo asi 6 000 občanů EU; dne 9. března 2011 zde bylo stále ještě přítomno 1 345 občanů EU; od té doby zkoumají členské státy možnost, jak evakuovat ještě nejméně 52 občanů EU. Egypt (diplomatická zastoupení zde mají 22 členských států): je zde přítomno nejméně 100 000 občanů EU (většinou turisté v oblasti Rudého moře). Bahrajn (diplomatická zastoupení zde mají čtyři členské státy): zde je přítomno nejméně 8 800 občanů EU. Japonsko (diplomatická zastoupení zde mají všechny členské státy s výjimkou Malty a Kypru): přítomno asi 37 000 občanů EU. Haiti (po zemětřesení v lednu 2010): přítomno asi 2 700 občanů EU. Krize v důsledku oblaku sopečného popela z Islandu (jaro 2010): bylo zrušeno více než 100 000 letů. Číselné údaje jsou odhady, které vychází ze zdrojů členských států a Komise.
[9] Výsledky průzkumu Eurobarometru z března 2010.
[10] Viz rozsudky ve věcech Lütticke, 57/65 a Van Gend & Loos, 26/62. Ustanovení čl. 23 odst. 2 SFEU již nenařizuje, že členské státy mají mezi sebou sjednat nezbytná pravidla. Ustanovení čl. 23 odst. 1 a 2 SFEU pouze umožňuje členských státům, aby přijaly nezbytná vnitřní ustanovení.
[11] Rozsudek ve věci Grzelczyk, C-184/99.
[12] Rozsudek ve věci Oleificio Borelli, C-97/91.
[13] Článek 20 Smlouvy o ES.
[14] Úř. věst. L 314, 28.12.1995, s. 73.
[15] Úř. věst. L 168, 16.7.1996, s. 4.
[16] Ustanovení čl. 17 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii.
[17] Ustanovení čl. 16 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii.
[18] Článek 27 Smlouvy o Evropské unii.
[19] Úř. věst. L 201, 3.8.2010, s. 30 (dokument Rady 2010/427/EU).
[20] Usnesení Evropského parlamentu ze dne 25. listopadu 2009 o sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě – prostor svobody, bezpečnosti a práva ve službách občanům – Stockholmský program (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2009-0090&format=XML&language=EN).
Usnesení Evropského parlamentu ze dne 11. prosince 2007 o zelené knize: Diplomatická a konzulární ochrana občanů Unie ve třetích zemích (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P6-TA-2007-0592&language=EN&ring=A6-2007-0454). V tomto usnesení Parlament mj. „navrhuje Komisi, aby (nad rámec své povinnosti vypracovat každé tři roky zprávu o občanství Unie podle článku 22 Smlouvy o ES) urychleně předložila Radě návrh vypracovat společnou koncepci a závazné hlavní zásady, které umožní přijmout společné standardy v oblasti konzulární ochrany; vyzývá Komisi, aby zvýšila své úsilí v oblasti komunikace a poskytování informací, zejména: zavedením jednotného evropského telefonního čísla nouzového volání, které bude společně s článkem 20 Smlouvy o ES uvedeno v cestovním pasu občanů Unie a které všem občanům Unie umožní spojení s informačním střediskem, kde v případě kritické situace, jež vyžaduje konzulární ochranu, získají všechny užitečné informace a zejména aktuální seznam kontaktů na velvyslanectví a konzuláty členských států, na něž mají právo se obrátit; pro toto číslo by mohla být ústředna v Bruselu; žádá Komisi, aby mu v okamžiku, kdy bude Lisabonská smlouva ratifikována, předložila návrh na změnu rozhodnutí 95/553/ES tak, aby rozhodnutí výslovně obsahovalo: diplomatickou ochranu, identifikaci a repatriaci tělesných ostatků, zjednodušení postupů týkajících se finančních záloh.“
[21] AT, BE, BG, CY, DE, EL, ES, FR, HU, IT, LT, LU, LV, MT, NL, PL, RO, SE, SI, UK.
[22] CZ, DK, EE, IE, FI, PT, SK.
[23] Srovnávací studie právních předpisů členských států a jejich postupů v oblasti konzulární ochrany.
[24] Dohoda o převozu těl zesnulých osob, Štrasburk, 26. 10. 1973.
[25] „Konzulární úřad vysílajícího státu může po příslušném uvědomění přijímajícího státu vykonávat, pokud přijímající stát nevznese námitky, konzulární funkce v přijímajícím státě za třetí stát.“
[26] Tyto činnosti jsou založeny na čl. 20 odst. 2 písm. c) a článku 23 Smlouvy o fungování EU o ochraně občanů EU, jejichž členský stát nemá ve třetí zemi zastoupení, a na článku 35 Smlouvy o EU, kterým se delegacím EU svěřuje úloha provádět čl. 20 odst. 2 písm. c) Smlouvy o fungování EU ve spolupráci s misemi členských států.
[27] Ustanovení čl. 2 odst. 10 rozhodnutí Rady 2007/779/ES ze dne 8. listopadu 2007.
[28] Úř. věst. 2010/C 115/01 – Stockholmský program – otevřená a bezpečná Evropa, která slouží svým občanům a chrání je, dokument Rady č. 17024/09 ze dne 2. prosince 2009, s. 11.
[29] Tamtéž .
[31] Odkudkoli z EU lze volat na bezplatné telefonní číslo: 00800 67891011; odkudkoli ze světa na bezplatné telefonní číslo: +32 22999696. Na tomto telefonním čísle je možné se informovat o právech EU. Nejedná se o linku s nepřetržitým provozem.
[32] Pracovní program Komise na rok 2011 (KOM(2010) 623 v konečném znění).
[33] Viz poznámka pod čarou č. 8.
[34] Například na Haiti byla poskytnuta pomoc 1 300 občanům EU, z nichž asi 250 nemělo na Haiti své diplomatické či konzulární úřady.
[35] KOM(2010) 600 v konečném znění.
[36] Viz bod 2.3.1 uvedený výše.
[37] Úř. věst. L 201, 3.8.2010, s. 30 (dokument Rady 2010/427/EU).
[38] Pracovní program Komise na rok 2011 (KOM(2010) 623 v konečném znění).
[39] Úř. věst. 2010/C 115/01 – Stockholmský program – otevřená a bezpečná Evropa, která slouží svým občanům a chrání je, dokument Rady č. 17024/09 ze dne 2. prosince 2009.

References: čl. 20
sui generis
 čl. 23
 čl. 5
 čl. 5
 čl. 13
 čl. 23
 čl. 23
 čl. 17
 čl. 16
 čl. 20
 čl. 20
 čl. 2