Source: https://latam.lejister.com/articulos.php?Hash=e21616ac125d522371ee356c6a834d69&hash_t=f6391d5a7d3bea95a9c7aef99160b937
Timestamp: 2020-08-05 01:40:29+00:00

Document:
Bolivia, la Reelección Presidencial Ilimitada y el paradigma de la Seguridad Jurídica Constitucional
Título: Bolivia, la Reelección Presidencial Ilimitada y el paradigma de la Seguridad Jurídica Constitucional
Autor: Muñoz Chamorro, Carlos D.
Publicación: Revista de Derechos Humanos y Humanitario - Número 4 - Agosto 2019
Fecha: 01-08-2019 Cita: IJ-DCCLII-688
Muñoz Chamorro, Carlos D.
07-11-2018 - Estándares internacionales sobre la protección del derecho a la libertad de conciencia y de religión en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos
07-11-2018 - Eficacia directa y justiciabilidad de derechos en Colombia. Un análisis desde la Supremacía Constitucional
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) Artículo 23 - Artículo 29 - Artículo 32 ()
Declaración Universal de Derechos Humanos Artículo 21 ()
Elecciones Generales 2019 ¿Golpe de Estado o fraude electoral en Bolivia? (Ortuste Tellería, Betty C.)
La inaplicabilidad de la Constitución para habilitar la reelección indefinida (Rivera S., José A.)
Reelección indefinida y carácter vinculante del Referendum del 21 de febrero del 2016 (Ortuste Tellería, Betty C.)
Este texto propone realizar un análisis crítico de la Sentencia Nº 0084 de 2017, desentrañando los principales elementos argumentativos de la providencia, con el fin de estudiar la adecuación de sus postulados, frente a la doctrina y a los estándares diseñados en el derecho comparado y en el marco del Sistema Interamericano de protección de Derechos Humanos. Para llegar a la consecución del mencionado objetivo, la primera parte del documento presentará la exposición descriptiva de la sentencia en cuestión, identificando los antecedentes, el problema jurídico, la ratio decidendi, y la decisión; paso seguido, estudiará el sistema presidencial como forma de gobierno, incluyendo precisiones sobre sus bases y la aspiración reeleccionista; posteriormente, analizará la situación actual de los derechos políticos y su regulación, teniendo en cuenta el vínculo de la cláusula reeleccionista con la democracia, los electores, la igualdad y el pluralismo político. Finalmente, se presentarán algunas conclusiones sobre la correspondencia o no de la Sentencia proferida por el Tribunal boliviano, frente a los postulados del tratamiento jurídico de los derechos políticos, que aquí se analizan.
This text consist of a critical analysis of Judgement 0084 of 2017, unraveling the main argumentative elements of the document in order to study the adequacy of its postulates in comparisson with the doctrine and the standards designed in comparative law and in the framework of the System Inter-American Protection of Human Rights. To reach the aforementioned objective, the first part of the document will present the descriptive statement of the judgment in question, identifying its background, the legal problem, the ratio decidendi, and the decision; next, it will study the presidential system as a form of govern, including details of its structure and the reelectionist aspiration; later, it will analyze the current situation of political rights and their regulation taking into account the link of the reelection clause with democracy, voters, equality and political pluralism. Finally, some conclusions will be presented on the correspondence or not of the veredict issued by the Bolivian Court against the postulates of the legal treatment of political rights, which are analyzed here.
- Ir a Indice - I. IntroducciónII. El Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia y la sentencia Nº 0084 de 2017III. La forma de gobierno presidencialIV. Los derechos políticos y su regulaciónV. ConclusionesVI. ReferenciasNotas
II. El Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia y la sentencia Nº 0084 de 2017
III. La forma de gobierno presidencial
IV. Los derechos políticos y su regulación
Por Carlos Daniel Muñoz Chamorro [1]
A conocimiento del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia (en adelante, TCPB), llegó la causa contenciosa Nº 0084 de 2017, originada en una demanda de constitucionalidad abstracta, impulsada por una senadora y varios diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Con ponencia del Magistrado Relator, Dr. Macario Lahor Cortez Chávez, la sala plena de este cuerpo colegiado resolvió dos problemas jurídicos de interés regional y mundial: ¿los derechos políticos consagrados en la Constitución Plurinacional del Estado de Bolivia (en adelante, CPEB) y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, CADH), comprenden una garantía ilimitada de aspirar a la presidencia del Estado? Y en caso de ser así, en virtud del control de convencionalidad, ¿resulta legítima la inaplicación de disposiciones constitucionales orgánicas que expresamente prohíben la postulación a la reelección presidencial ilimitada?
En el caso concreto, se afirmó que los artículos de la Constitución orgánica que prohíben la reelección ilimitada, se contraponen a la protección fundamental de los derechos políticos, contenidos en el apartado dogmático del mismo texto y al art. 23 de la CADH. Según el Alto Tribunal, la restricción de la postulación presidencial constituye un hecho “discriminatorio para el goce efectivo de los derechos humanos, poniendo límite sin justificación alguna al goce de los derechos políticos, para que todos los ciudadanos puedan ser reelectos como autoridades de representación popular, mientras el soberano así lo desee” (TCPB, Sentencia Nº 0084 de 2017, pág. 5). Así las cosas, el Tribunal concluyó que deben inaplicarse las disposiciones constitucionales internas que imponga esta restricción, y que en consecuencia, debe existir una aplicación preferente de la interpretación que la misma Corte hizo sobre el art. 23 de la CADH, entendiendo que la aspiración de la reelección presidencial no puede estar sujeta a restricciones por ser el ejercicio fehaciente de los derechos políticos que protege el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
La absoluta relevancia política de la reelección presidencial irrestricta es un tema que, por sus efectos materiales, debe importar a todos los ciudadanos: este es un asunto que debe tocar la curiosidad, el criterio y el intelecto de todos los habitantes de la región. Los sistemas de gobierno y la estructura en que ellos se cimientan hacen un llamado a la academia, para que a través de esta, se adelanten estudios detallados sobre su fundamentación teórica, su metodología práctica y las consecuencias sociales que conllevan pronunciamientos que, como en Bolivia, generan un cambio en la estructura constitucional de elementos primordiales de un sistema democrático. La seguridad jurídica constitucional, en asuntos como el que se pretende analizar, es sólidamente cuestionada, pues sus resultados fácticos acarrean un cambio de paradigma que en otrora, se tenía sobre los rectores fundacionales del Estado Republicano moderno.
Siendo el tema un asunto coyuntural, este texto propone realizar un análisis crítico de la Sentencia Nº 0084 de 2017, desentrañando los principales elementos argumentativos de la providencia, con el fin de estudiar la adecuación de sus postulados frente a la doctrina y a los estándares diseñados en el derecho comparado y en el marco del Sistema Interamericano de protección de Derechos Humanos. Para llegar a la consecución del mencionado objetivo, la primera parte del documento presentará la exposición descriptiva de la sentencia en cuestión, identificando los antecedentes, el problema jurídico, la ratio decidendi, y la decisión; paso seguido, estudiará el sistema presidencial como forma de gobierno, incluyendo precisiones sobre sus bases y la aspiración reeleccionista; posteriormente, analizará la situación actual de los derechos políticos y su regulación, teniendo en cuenta el vínculo de la cláusula reeleccionista con la democracia, los electores, la igualdad y el pluralismo político. Finalmente, se presentarán algunas conclusiones sobre la correspondencia o no de la Sentencia proferida por el Tribunal boliviano frente a los postulados del tratamiento jurídico de los derechos políticos, que aquí se analizan.
El diseño metodológico planteado se aplica desde un paradigma cualitativo, con enfoque histórico hermenéutico y con la intención de adelantar una investigación jurídica aplicada, a partir del estudio de un caso concreto, en donde se acudió a fuentes de información doctrinal y jurisprudencial.
II. El Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia y la sentencia Nº 0084 de 2017 [arriba]
Con la expedición de la Sentencia Nº 0084, proferida por el Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia, el 28 de noviembre de 2017, se convirtió una fecha histórica en el desarrollo del actual constitucionalismo latinoamericano. La importancia de esta providencia es un ejemplo del desarrollo de los debates orgánicos estatales que ocurren en algunos países de Sur América, que por un lado, propenden por la mantención del Poder Ejecutivo en cabeza de una persona por más de un periodo consecutivo; mientras que por otro lado, se busca armonizar la reelección presidencial con interpretaciones propias de postulados constitucionales y convencionales.
Como se ha adelantado, la Sentencia Nº 0084 de 2017 ha resuelto en sede interna, a través del ejercicio del control concentrado y abstracto de constitucionalidad, el aducido conflicto entre los apartados orgánico y dogmático de la Norma Superior de Bolivia; y entre el ordenamiento constitucional doméstico y el sistema convencional supranacional. Desde el punto de vista orgánico constitucional, encontramos los arts. 156, 158, 285 y 288, que hacen referencia a la posibilidad de que el presidente, el vicepresidente, asambleístas, máximas autoridades ejecutivas de los gobiernos autónomos, concejos y asambleas de los gobiernos autónomos sean reelegidos por una sola vez de manera consecutiva, quedando proscrita la reelección ilimitada. Desde la perspectiva dogmática, el conflicto se centra en los siguientes artículos constitucionales: 26, que contiene derechos políticos; 28, que regula la suspensión de los derechos políticos; 256, que reconoce la interpretación y aplicación preferente de los tratados internacionales de derechos humanos en el orden interno; y 410, que acoge el Texto Constitucional como norma suprema. Asimismo, el fallo señala conflicto entre el citado texto constitucional orgánico que prohíbe la reelección presidencial ilimitada, con el apartado dogmático de la CADH, en los siguientes artículos: 1, sobre la obligación de los Estados de respetar los derechos; 23, acerca de los derechos políticos; y 24, que consagra la igualdad ante la ley.
Una vez definido el marco normativo, que fue objeto de análisis por parte de la Alta Corte, procederemos ahora a establecer el problema jurídico que dicho cuerpo colegiado pretendió resolver.
En el fallo estudiado, no existe rastro de la formulación de un problema jurídico expreso y detallado. Por lo tanto, se vuelve necesario que su elaboración parta del entendimiento académico y jurídico del autor, quien ha sintetizado las siguientes preguntas, con base en la estructura y argumentación de la providencia:
En ese orden de ideas, el primer problema jurídico es el siguiente: ¿los derechos políticos consagrados en la Constitución Política de Bolivia y en la CADH, suponen en su contenido el derecho a que una persona pueda postular su candidatura de manera ilimitada a la presidencia del Estado, contrariando así las disposiciones orgánicas del Texto Fundamental de Bolivia? En caso de que la respuesta sea afirmativa, entonces, se procederá a estudiar ¿si se deben inaplicar las disposiciones constitucionales orgánicas internas en ejercicio de la aplicación preferente, los derechos políticos que contiene la CADH, por ser este tratado internacional presuntamente más garantista, al no contener ninguna restricción expresa sobre la reelección presidencial?
En este apartado, se realizará la extracción objetiva de los principales argumentos con los que el Tribunal apoyó la postura jurídica de su decisión. En ese entendido, a continuación, se expondrán 4 subcapítulos que buscarán desarrollar en una apretada, pero completa síntesis, lo manifestado por el TCPB en su fallo de 18 de noviembre de 2017.
Naturaleza jurídica y alcances del control de constitucionalidad
El Tribunal recuerda que una de sus obligaciones constitucionales es fungir como guardián de la Constitución Política de Bolivia, de tal manera que debe ejercer el control abstracto de constitucionalidad, a través de las acciones públicas interpuestas por cualquier persona en contra de una norma jurídica contraria al Texto Fundamental.
Llama la atención que en esta sentencia, el Tribunal decide hacer un control de constitucionalidad de la misma Constitución. Manifiesta que existen antinomias que pueden producirse entre normas de un mismo texto constitucional. La norma que autoriza la reelección presidencial únicamente por un periodo consecutivo es de rango constitucional orgánico, mientras que la norma que consagra los derechos políticos es de origen constitucional dogmático. El Tribunal define estas antinomias como contradicciones que nacen del mismo texto constitucional, “surgiendo así una suerte de preceptos constitucionales inconstitucionales” (TCPB, Sentencia Nº 0084 de 2017, pág. 47), que en todo caso, dice la Corte, habrán de resolverse en favor del apartado constitucional dogmático, dada la primacía interpretativa absoluta de los principios sobre las demás normas de la Constitución.
Asimismo, la Corte aclara que si bien la atribución de ejercer control jurisdiccional sobre este tipo de asuntos no se encuentra inscrita expresamente en la Constitución, puede considerarse que el art. 196 Superior, que crea el TCPB, establece en su parágrafo 1º, los fines y funciones que le son inherentes, como los de velar por la supremacía de la constitución, ejercer el control de constitucionalidad y precautelar el respecto y vigencia de los derechos y las garantías constitucionales, labor que no solamente implica el control de las normas del ordenamiento infra constitucional y su compatibilidad con la Constitución, sino que además, debe velar por la armonía y coherencia de las normas que lo conforman, por lo que a partir de la disposición constitucional antes citada, el TCPB afirma que es posible asumir la existencia de una facultad extendida, para que dicho cuerpo colegiado realice el control de constitucionalidad de las propias normas constitucionales orgánicas.
Posteriormente, el TCPB hacer referencia a control de convencionalidad como legítima herramienta para implementar el derecho internacional en el derecho interno y que tiene origen en el bloque de constitucionalidad, incorporado en la Constitución de 2009[2], a cuyo través otorga una jerarquía constitucional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En el desarrollo de este tema, el Tribunal manifestó:
El reconocimiento de los tratados de derechos humanos dentro del bloque de constitucionalidad, como normas de rango constitucional, no solo implica su reconocimiento de su jerarquía constitucional, sino que existe un mandato imperativo que ordena que aquellos tratados tienen aplicación preferente cuando garanticen de mejor manera la vigencia de los derechos humanos. (TCPB, Sentencia Nº 0084 de 2017, pág. 17).
Para el TCPB, los derechos fundamentales que consagra el orden constitucional, deben ser interpretados de acuerdo a lo que determinen los tratados internacionales, que en materia de derechos humanos hayan sido ratificados por Bolivia; instrumentos que son de preferente aplicación, inclusive respecto a la propia Constitución, en los casos que prevean normas más favorables para la vigencia y ejercicio de tales derechos.
De acuerdo a esta postura, se sostiene el control de constitucionalidad, implica la labor de verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las leyes, con las normas de la Constitución Política del Estado; y en caso de que no resulten conformes con las normas constitucionales, se determina su expulsión del ordenamiento jurídico. No sucede lo mismo respecto al control de convencionalidad; el fallo advierte que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no se expulsará la norma constitucional del sistema jurídico, más bien se ejercerá una aplicación preferente de la norma internacional sobre la nacional.
La Corte prosigue a analizar los derechos políticos, principalmente regulados en los arts. 26[3] del Texto Fundamental y 23[4] de la CADH, con la observancia del control de convencionalidad y de la eficacia directa de la Constitución. Afirma que los derechos políticos implican la facultad que tiene toda persona, sin distinción alguna, de elegir y ser elegido; y como resultado del proceso electoral, acceder a ejercer la función pública por decisión popular de los votantes.
En lo referente al art. 26 de la Constitución, el TCPB reconoce que los derechos básicos de participación política corresponden a los ciudadanos y ciudadanas del Estado de Bolivia. Por lo tanto, para ser sujeto de estos derechos, se exige ostentar la condición de ciudadano que, según el texto constitucional, corresponde a todos los bolivianos que hayan cumplido 18 años, sin existir ninguna otra restricción. Asimismo, el Tribunal recuerda que las facultades básicas y generales de los derechos de participación política son fundamentalmente tres: el derecho a participar en la formación de la voluntad política del Estado, el derecho a ejercer el poder político, y el derecho a controlar el ejercicio que del mismo realicen los poderes del Estado.
Por otra parte, el texto de la providencia trae a colación el hecho de que los derechos políticos en el ámbito Interamericano, se encuentran establecidos en el art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Aclara que “siendo los derechos políticos fundamentales y muy importantes para una sociedad democrática, los Estados tienen la obligación de establecer sistemas para hacer efectivo este derecho” (TCPB, Sentencia Nº 0084 de 2017, pág. 47), de conformidad con los estándares internacionales. Afirma que los derechos políticos se encuentran íntimamente vinculados con la Carta Democrática Interamericana, reconociéndose en ambos instrumentos, la facultad de ejercer, no solo la democracia, sino de participar en los asuntos públicos como representantes o directamente o libremente elegidos.
Sobre la igualdad y no discriminación
En relación con el derecho a la igualdad, el Tribunal hace un extenso recorrido doctrinal y jurisprudencial. Se destaca el uso de la definición teórica de igualdad, cuyo contenido no consiste en la ausencia de cualquier distinción respecto de situaciones diferentes, sino en el adecuado trato a los fenómenos que surgen en el seno de la sociedad, diferenciando las hipótesis que exigen una misma respuesta de la ley y de la autoridad, pues respecto de estas, la norma razonable no debe responder al igualitarismo ciego, sino primordialmente al equilibrio que impone un trato diferente para circunstancias no coincidentes, lo que significa que la igualdad no consiste en la identidad absoluta, sino en la proporcionalidad equivalente entre dos o más entes.
En el ámbito internacional, el fallo hace referencia al art. 24 de la CADH, que señala: "Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley" (Organización de los Estados Americanos [OEA], CADH, 1969). En este punto, cita a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso Yatama vs. Nicaragua, donde se ha manifestado que:
184. El principio de la protección igualitaria y efectiva de la ley y de la no discriminación constituye un dato sobresaliente en el sistema tutelar de los derechos humanos, consagrado en muchos instrumentos internacionales y desarrollado por la doctrina y jurisprudencia internacionales. En la actual etapa de la evolución del derecho internacional, el principio fundamental de igualdad y no discriminación ha ingresado en el dominio del jus cogens. Sobre él, descansa el andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional y permea todo el ordenamiento jurídico. (Corte Interamericana de Derechos Humanos [Corte IDH], Caso Yatama vs. Nicaragua, 2005, párr. 184º).
Finalmente, consagra que si bien la igualdad es un derecho inherente a los Estados democráticos actuales, no toda desigualdad constituye necesariamente, una discriminación. La igualdad solo se viola, si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación debe apreciarse según la finalidad y los efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.
3. Decisión adoptada
Después del análisis de los argumentos aquí sintetizados, el TCPB dio respuesta a la formulación de los problemas jurídicos presentados: la Corte concluyó que las normas constitucionales orgánicas -reglas-, que consagran una restricción de postulación a la reelección ilimitada, contradicen los derechos políticos, consagrados en el art. 26 de la Constitución, que a su vez, es una norma constitucional dogmática -principios-. Lo anterior, por cuanto los artículos en primer término señalados, imponen una limitación injustificada e irrazonada, en el goce y ejercicio de los derechos políticos, consagrados en los artículos en último término señalados, “que conforme se vio, protegen de manera más amplia los derechos de participación política" (TCPB, Sentencia Nº 0084 de 2017, pág. 63).
Respecto al ámbito internacional, el Tribunal también consideró que el art. 23 de la CADH, en relación con las normas constitucionales orgánicas señaladas, declara derechos más favorables, puesto que restringe en menor medida, los derechos de participación política; fundamentalmente, en cuanto a concurrir como elegible a la formación del poder público, ya que no establece ninguna exclusión, limitación, impedimento o prohibición y menos alguna que esté relacionada propiamente, con la posibilidad o imposibilidad de reelección del titular del derecho y la limitación del número de veces que podría hacerla.
Acerca del derecho a la igualdad y no discriminación, establece que la regulación del límite de la reelección presidencial, efectivamente constituye en sí misma una medida de exclusión, restricción y distinción de quienes en determinado momento, se encuentran ejerciendo los cargos antes señalados, frente a los que aspiran acceder a los mismos, en virtud a un proceso electoral a realizarse en dicho tiempo; puesto que en aplicación y observancia del precepto indicado, quienes ostenten esos cargos y si ya fueron reelegidos una vez, no podrán postularse nuevamente y menos participar de las elecciones donde se vote o renueve su cargo, otorgándose así un trato diferente, injustificado y preferente a los últimos en relación con los primeros.
Finalmente, la Corte Constitucional Plurinacional de Bolivia consideró que el derecho a aspirar a la reelección presidencial ilimitada hace parte del contenido esencial de los derechos políticos, y en consecuencia, decide declarar la aplicación preferente del art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (por ser la norma más favorable en relación con los derechos políticos), sobre los contenidos orgánicos de la Constitución Política del Estado (en los apartados que se limita la reelección presidencial), autorizando así que en lo sucesivo, se pueda practicar la postulación a la reelección presidencial de manera ilimitada.
III. La forma de gobierno presidencial [arriba]
La doctrina clásica de las formas de gobierno distingue entre gobierno presidencial, gobierno parlamentario y gobierno convencional o de directorio. En ocasiones, la doctrina politológica utiliza los términos presidencialismo y parlamentarismo para referirse a las formas extremas (o degeneradas) de los gobiernos presidencial o parlamentario, respectivamente. En lo que atañe al sistema de gobierno presidencial y al parlamentario, es cierto que para hacer un acercamiento a su definición, se puede empezar por hacer una exclusión mutua entre sus principales características opuestas; sin embargo, esta estrategia es imprecisa porque todos los sistemas, incluso los que se ufanan de tener la misma denominación (presidencial o parlamentario), difieren entre ellos, por lo que su nombre común podría resultar engañoso.
Si bien la dinámica en la formación de los sistemas de gobierno depende de las variables históricas y de los propios procesos constitucionales, es posible rescatar rasgos característicos comunes de una forma de gobierno presidencial. Según Douglas Verney (2000) y Giovanni Sartori (2016), se pueden rescatar las características comunes más sobresalientes de los sistemas presidenciales; para ello, se han diseñado 3 criterios; a saber:
El primer criterio definitorio de un sistema presidencial es la elección popular directa o casi directa del jefe de Estado por un tiempo determinado. El segundo criterio hace referencia a que en los sistemas presidenciales, el Poder Ejecutivo no es designado o depuesto por el voto parlamentario; tampoco el presidente puede disolver al parlamento. El tercer criterio tiene que ver con que el poder es unipersonal, lo cual implica que el jefe de gobierno es también jefe del Estado (en ese orden, porque lo que se elige es el jefe de gobierno). En otras palabras, se podría decir que el presidente es el que dirige al Ejecutivo; existe una clara línea de autoridad del presidente hacia abajo.
De manera que un sistema político es presidencial, si y solo si, el jefe de Estado: a) es electo popularmente; b) no puede ser despedido del cargo por una votación del parlamento o congreso durante su periodo preestablecido, y c) encabeza o dirige de alguna forma el gobierno que designa. Cuando se cumplen estas tres condiciones conjuntamente, tenemos sin duda un sistema presidencial puro (Sartori, 2016, pág. 115).
El citado autor Verney (2000) ha realizado un análisis acerca de las ventajas y desventajas de un sistema presidencial. Entre las ventajas, podemos rescatar que: (i) en cierta medida, son sistemas más estables, debido a que no se puede deponer a un presidente como sucede en un modelo de gobierno parlamentario; (ii) son sistemas más democráticos, toda vez que el Ejecutivo es elegido democráticamente por el demos, y no por el Legislativo. Aunque hay dos argumentos contra el carácter democrático del sistema presidencialista: la confusión electoral (el electorado no sabe bien quién ha tenido la culpa, si Ejecutivo o Legislativo, porque cada uno actúa por su cuenta y después, al electorado solo le llega el resultado global); en el presidencialismo, hay más concentración de poder (porque jefe de gobierno y jefe de Estado coinciden); (iii) el gobierno presidencial cuenta con una división más rígida de poderes que el parlamentarismo, por lo que el quantum total de poder es menor, está más limitado y por lo tanto, es un poder más liberal.
Ahora bien, respecto a las desventajas de un sistema presidencial, podemos mencionar: (i) Que el equilibrio de poderes puede llegar a convertirse (en su forma degenerada) en anulación de poderes: el enfrentamiento radical entre Ejecutivo y Legislativo carece, en el sistema presidencial, de cauces institucionales de conciliación y puede desembocar, por ello, en bloqueo institucional. (ii) Al existir un período fijo de mandato presidencial, no es posible acompasar los ciclos de renovación política, a las necesidades sobrevenidas del país. En otros términos, un presidente elegido en una determinada coyuntura puede resultar inadecuado, pero inamovible, para los nuevos acontecimientos. (iii) El automatismo con el que el vicepresidente pasa a ocupar la presidencia cuando falta el presidente. En la dinámica política ordinaria, los vicepresidentes no son seleccionados por sus virtudes de presidente suplente, por lo que un buen vicepresidente no necesariamente es un buen presidente. (iv) Finalmente, mencionamos el sistema de despojos (también, conocido como spoils system, winner takes all o sistema de suma cero): donde en el sistema presidencial, el candidato vencedor obtiene la totalidad del poder político en disputa, por lo que una victoria es necesariamente una victoria total, pero también una derrota constituye una derrota completa. Esta radicalización de la disputa política genera el riesgo de salirse del sistema político para llegar o mantenerse en el poder.
1. Bases de la forma de gobierno presidencial
Existen numerosos países que han adoptado una forma de gobierno presidencial; su estructura se basa principalmente en los conceptos de separación de poderes, alternancia, legitimación y gobierno. A continuación, sumariamente nos referiremos a cada uno de estos aspectos.
Separación de poderes. El Poder Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial aparecen consagrados constitucionalmente como poderes independientes. Se trata, desde luego, de una independencia orgánica. Sin embargo, existe colaboración armónica de estos, donde los frenos y contrapesos de los distintos poderes públicos juegan un papel muy importante, al momento de “condicionar y controlar a otro poder estatal, ya que el fin propio es proteger la libertad frente al poder mismo de los poderes públicos del Estado” (Rosero, 2015, pág. 53).
Legitimidad. El presidente goza de legitimidad democrática directa al ser elegido por el pueblo. En este punto, cabe resaltar la importancia concedida al carácter periódico y disputado de los comicios, junto con la temporalidad del jefe del Estado y la garantía del derecho político a concurrir a la justa electoral, con el fin de elegirlo en condiciones de igualdad. La forma de un gobierno republicano procura que el ejercicio temporal de la presidencia permita, cada cierto periodo, la postulación de varios ciudadanos con idéntica oportunidad, “así como la intervención del cuerpo electoral integrado por todos los ciudadanos que se encuentran dotados de igual derecho para escoger al candidato de su preferencia” (Verdu, 1983, pág. 228).
Alternancia. Los representantes populares ejercen sus competencias por el período señalado en la Constitución o la ley, es decir, no son elegidos por un plazo indefinido, sino que periódicamente, han de llevarse a cabo elecciones para proveer sus plazas con alternación del poder entre las diferentes fuerzas políticas de cada Estado. Frente a esto, la alternación cobra una doble dimensión: (i) se constituye como eje del esquema democrático y (ii) se erige como límite al poder político. La alternación puede presentarse entre personas, movimientos o partidos políticos; para garantizar el pluralismo, se debe establecer la posibilidad real de que distintos partidos o corrientes ideológicas accedan al ejercicio del poder.
Gobierno. El Presidente de la República es simultáneamente jefe de Estado y jefe de gobierno y de ahí, la inexistencia de un gabinete ministerial en sentido propio, y la existencia de simples secretarios de Estado, subordinados al presidente.
2. La reelección presidencial
Siguiendo la doctrina autorizada en la materia, se ha encontrado que en los regímenes presidenciales, a pesar de respetar la división de poderes, la realidad social demuestra que el Poder Ejecutivo ejerce un claro predominio y mando sobre los demás poderes públicos (Duverger, 1978, pág. 605). A raíz de esto, la consolidación de la mayoría de democracias con sistema presidencial han estatuido límites a las aspiraciones de continuidad de los líderes presidenciales, bien sea optando por periodos fijos y alternos de gobierno o prohibiendo del todo, la posibilidad de retornar a presidencia, “con el máximo fin democrático de evitar la concentración del poder en manos del ejecutivo” (Negretto, 2009, pág. 50).
No obstante, algunos sistemas presidenciales han traído consigo diversos tipos de reformas constitucionales que buscan modificar los límites de la reelección presidencial. Un detallado estudio sobre el estado de la reelección presidencial en Latinoamérica arrojó los siguientes resultados:
La reelección se hizo menos restrictiva en la reforma de 1994 en Argentina, la reforma de 1998 en Brasil, la reforma de 2005 en Colombia, la interpretación de la Corte Constitucional de Costa Rica en 2003, la reforma de 1995 en Ecuador, la Constitución de Nicaragua de 1987, la Constitución peruana de 1993, la reforma de 2002 en República Dominicana, y la Constitución venezolana de 1999. La reelección se hizo, en cambio, más restrictiva en la reforma de 1994 en República Dominicana, la Constitución colombiana de 1991, la reforma de 2000 en Perú, la Constitución ecuatoriana de 1979, la Constitución guatemalteca de 1985, la Constitución paraguaya de 1992, y la reforma de 1995 en Nicaragua (Negretto, 2009, pág. 51).
La reelección presidencial es una fórmula cuyo balance histórico muestra periodos de restricción y flexibilización. Que además, “el comportamiento en oleadas se produce a partir de un efecto de contagio” (Sánchez, 2013, pág. 61), que va inspirando las transformaciones institucionales en los distintos sistemas políticos que encuentran en estas coyunturas de cambio, una oportunidad para emprender la reforma. El efecto posible de las reglas de reelección presidencial depende de varios factores, como la voluntad soberana, las disposiciones judiciales de una Corte o Sala Constitucional, las reformas constitucionales, la rigidez de la Constitución, entre otros.
En el transcurso de la historia, la validación empírica de la reelección presidencial ha permitido diferenciar distintas variantes de la misma; entre ellos, destacamos las siguientes:
Variantes de los sistemas de reelección presidencial. 1. Reelección sin límites (reelección indefinida o ilimitada). 2. Reelección inmediata por una sola vez y abierta (con posibilidad de volver a ser candidato transcurrido cierto tiempo). 3. Reelección inmediata por una sola vez y cerrada (no puede volver a ser candidato). 4. Reelección no inmediata, abierta o cerrada (intervalo: mandato intermedio o término fijo en años). 5. Prohibición absoluta (nunca más la misma persona puede ser candidato) (Serrafero, 2011, pág. 229.)
McConnell (2010, pág. 74), de manera general, ha afirmado que la idea de reelección presidencial está asociada a los efectos negativos y la desestabilización de la democracia. La permanencia ilimitada de un presidente puede desencadenar un efecto conocido como continuismo, entendido como la tendencia de algunos presidentes a extender su tiempo en el cargo, a través de cambios constitucionales, fraude electoral o por la fuerza. Las tendencias continuistas derivadas de algunos procesos dictatoriales anteriores al sistema presidencial en América Latina, buscaron ser limitadas, a través de procesos de democratización constitucional, cuya fundamentación concurre al mismo tiempo, con los criterios de separación de poderes, alternancia y legitimidad, que estimulan la participación electoral de diferentes partidos en la contienda política y la distribución del poder.
Lo que exige un modelo presidencial es democracia de oposición, la cual puede ser entendida como un determinado arreglo institucional complejo que permita la efectiva alternancia en el poder. Un primer requisito es que este sistema electoral no expulse totalmente a la minoría de los órganos de representación, sino que garantice la permanencia de las diferentes opciones políticas. Por otra parte, es necesario, además, que el sistema garantice que la minoría de hoy pueda llegar a ser la mayoría del futuro. Así, el sistema democrático se pone a prueba a sí mismo, frente al partido que pierde.
Por este motivo, cuando un Estado a través de cualquier método, impulsa la reelección presidencial flexible, enciende las alarmas constitucionales de su misma estructura orgánica. Esta flexibilización supone un retroceso estructural de la concepción de la democracia y pone en peligro la estabilidad de los regímenes políticos. Frente a esto, Zelaya (Citada en Sánchez, 2013, pág. 63) ha manifestado que la no reelección es el fundamento de la política democrática en América Latina, tras los regímenes dictatoriales que ocurrieron desde finales del siglo XIX y hasta mediados del siglo XX. Para esta misma autora:
(…) la reelección presidencial en América Latina en el pasado, ha sido empleada para la permanencia en el poder de líderes que ejercieron el poder desde regímenes antidemocráticos, tales como: 1) regímenes autocráticos, basados en un supuesto cumplimiento de la normativa, pero mediante la celebración de elecciones no competitivas. 2) Regímenes dictatoriales, el líder del partido se hace sustituir mediante otros candidatos para ostentar el cargo como jefe del Ejecutivo. 3) Regímenes personalistas, donde el dictador continúa su mandato sin interrupciones en forma dictatorial (Citada en Sánchez, 2013, pág. 63).
Algunos autores como Negretto (2009, pág. 51) han hecho énfasis en que la reelección del presidente por una vez, sobre todo cuando el mandato es relativamente corto, puede premiar la eficiencia de una administración y consolidar una labor de gobierno en contextos de crisis. Pero sus efectos pueden ser opuestos cuando ocurre en contextos de debilidad institucional. En estas circunstancias, la reelección presidencial limita la alternancia en el poder, provee de incentivos a la corrupción e incrementa el personalismo en la política. En cualquier caso, es una tendencia contraria a la desconcentración del poder en manos del presidente.
De acuerdo a lo anterior, la adopción de la forma electoral de reelección ilimitada abre la discusión sobre el riesgo de retroceder en la consolidación democrática, además de reforzar una tendencia, ya de por sí, presente en los sistemas presidencialistas, de liderazgo personalista y hegemónico del Poder Ejecutivo (Sánchez, 2013, pág. 64). Aunado a lo anterior, las continuas reformas reeleccionistas de los sistemas de gobierno de los países de Latinoamérica es una evidencia de la ausencia de consenso sobre las reglas del juego (Došek, 2018, pág. 75) y la incapacidad institucional de abordar los problemas políticos y sociales más profundos que provocan el malestar en la sociedad.
IV. Los derechos políticos y su regulación [arriba]
Este espacio realizará un recorrido por la regulación de los derechos políticos desde la perspectiva supranacional. Esta contextualización servirá de apoyo para la adecuada interpretación de estos derechos, cuyos estándares de protección deben ser aplicados por los tribunales internos. Posteriormente, se analizará de manera específica, si dentro del contenido de los derechos políticos, se encuentra el derecho a la reelección ilimitada, a la luz de los principales postulados de la democracia, los electores, la igualdad y el pluralismo político.
Adentrándonos en el propósito de este capítulo, es menester en primera medida, citar la protección de los derechos políticos según el Sistema Universal de Derechos Humanos. Es así como el art. 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos consagra que:
3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto (Organización de Naciones Unidas [ONU], Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948).
Años más tarde, la Organización de Naciones Unidas también fue escenario para la expedición del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el art. 25 de este tratado declara que:
Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el art. 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:
(a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
(b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto, que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;
(c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país (ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966).[5]
Acercándonos a nuestro Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, encontramos que los derechos políticos se encuentran contenidos en el art. 23 de la CADH, en el siguiente tenor:
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto, que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a los que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal (OEA, CADH, 1948).
En el mismo sentido y en relación con lo anterior, la Carta Democrática Interamericana en su art. 3, determina cuáles son elementos esenciales de la democracia representativa; entre ellos, destaca: el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos (OEA, Carta Democrática Interamericana, 2001).
En este contexto, puede afirmarse entonces, que los principales instrumentos universales y regionales sobre derechos humanos reconocen la importancia de los derechos políticos y de la democracia como valor y bien jurídico que determinan el adecuado ejercicio del poder soberano (Andén, 2013, pág. 392). Es menester resaltar que los derechos políticos son derechos humanos de importancia fundamental dentro del Sistema Interamericano, que se relacionan estrechamente con un conjunto de otros derechos que hacen posible el juego democrático (Corte IDH, Caso Castañeda Gutman vs. México, 2008). Esta interacción permite que en los derechos políticos, existan limitaciones legítimas, con el fin de salvaguardar valores superiores del ordenamiento democrático, máxime cuando la misma Carta Democrática Interamericana, siendo una fuente de interpretación auténtica de las previsiones contenidas en la CADH, caracteriza a la democracia y al sistema electoral periódico, libre y justo, como uno de los pilares fundamentales en los que se asienta la tutela y la protección de los derechos humanos.
Ahora bien, los derechos políticos y la democracia hacen parte de un orden constitucional y convencional, que converge en la necesidad de fortalecer la garantía de los derechos y la estabilidad de las instituciones de representación popular. Es por eso que la interpretación de los derechos políticos y la democracia deben ir de la mano del control de convencionalidad, entendido como la adecuación que las autoridades estatales deben realizar sobre sus actuaciones, para asegurarse el efectivo cumplimiento de la normatividad supranacional en materia de derechos humanos. En ese orden de ideas, el control de convencionalidad debe ir acompañado de tres criterios: (i) la implementación de las reglas de interpretación contenidas en el art. 29 de la CADH, verbigracia la prohibición de suprimir el ejercicio de los derechos humanos; (ii) el análisis de las limitaciones específicas que traiga consigo cada derecho, por ejemplo, las señaladas en el art. 23.2 de la CADH sobre los límites de los derechos políticos; y (iii), el control de convencionalidad debe aplicarse también en interpretación sistemática con el art. 32.2 de la CADH, que consagra a “las justas exigencias del bien común en una sociedad democrática” (OEA, CADH, 1969), como una limitación genérica para el ejercicio de los derechos en ella contenidos. Como se verá en los apartados siguientes, la restricción que impide la reelección ilimitada, en el marco de una democracia representativa con forma de gobierno presidencial, no son limitaciones al azar, sino que se fundan en reales concepciones sobre la correlatividad que existe entre la cláusulas reeleccionistas, la democracia, los electores, la igualdad y el pluralismo político.
1. La cláusula reeleccionista y la democracia
De acuerdo al art. 11 de la Constitución Plurinacional del Estado de Bolivia, el país adopta para su gobierno la forma democrática republicana, participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres. En este contexto, la contienda electoral es una herramienta esencial para permitir que las personas participen en el establecimiento de un gobierno y en la conducción de los asuntos públicos. Los derechos políticos sirven, en estos casos, para que las personas puedan elegir a los funcionarios públicos u ocupar ellas mismas cargos de dicha naturaleza. El derecho de sufragio y de ser elegido son elementos clave de los derechos políticos.
Por su parte, la reelección presidencial puede ser definida como la posibilidad de que un candidato sea elegido después de haber ocupado el cargo durante un período de gobierno. Existe una relación entre el derecho a postularse a reelección y el derecho de participación política. Sin embargo, esto plantea la pregunta de si la reelección es también un derecho fundamental o meramente un aspecto específico del funcionamiento de la institución democrática. La Comisión Europea para la Democracia ya ha dado respuesta a este cuestionamiento, explicando que las cláusulas de limitación a la reelección presidencial se plasman en el apartado orgánico de la Constitución y no en las declaraciones de derechos, lo que significa que se debe entender que una Constitución comprende no solamente derechos, sino también disposiciones sobre el funcionamiento de las instituciones democráticas, sin que ningún apartado llegue a predominar sobre el otro. “La constitución de los derechos forma parte esencial de una constitución en la tradición constitucional, pero también la constitución de los poderes o la estructura de gobierno” (Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho [Comisión de Venecia], Informe sobre los límites a la reelección parte I - Presidentes-, 2018, pág. 17).
Acertadamente, lo que explica la Comisión es que las reglas de juego de la democracia estatal hacen parte íntegra de la Constitución y por lo tanto, deben aplicarse de manera vinculante, máxime cuando es claro que la soberanía de una nación reside en el pueblo, razón por la cual nadie puede argumentar tener derecho de contender en una elección después de un mandato, si la Constitución dispone lo contrario. La restricción del derecho a ser elegido se deriva de una elección soberana del pueblo en busca de los objetivos legítimos de interés general, que prevalecen sobre el derecho del presidente en funciones. Con esta premisa, los criterios para esta restricción son, tanto objetivos, como razonables en una sociedad democrática, de conformidad con el art. 32 de la CADH.
Los instrumentos internacionales, arriba citados, reconocen el derecho de participar en los asuntos públicos, de votar, de ser elegido y de tener acceso al servicio público, en condiciones generales de igualdad. El derecho al voto activo y pasivo debe ejercerse a través de elecciones periódicas genuinas, mediante el sufragio universal y equitativo y mediante voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores. Una persona que se propone ser reelegida al cargo de presidente, ha ejercido ya su derecho de ser elegida, por lo que los límites a la reelección o incluso la prohibición de la reelección, no deben interpretarse a priori como una violación del derecho a la participación política (Comisión de Venecia, Informe sobre los límites a la reelección parte I -Presidentes-, 2018, pág. 18).
Lo anterior significa que los límites a la reelección se pueden justificar como un objetivo legítimo y razonable, pero sobre todo, como una necesidad imperante en una sociedad democrática. Se trata de reconocer que:
(…) siendo imposible la unanimidad, la configuración de una mayoría implica la existencia de las minorías que en un debate electoral no logran hacer triunfar sus respectivas opciones. Esas minorías tienen derecho a ofrecer sus opiniones y programas como alternativas con posibilidad real de concitar la adhesión ciudadana para transformarse en mayoría, lo que exige la previsión de reglas que encaucen la dinámica del proceso político y, claro está, el acatamiento de esas reglas, sobre todo, por aquellos que encarnan el ideal mayoritario. (Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C 141 de 2010, pág. 424).
La reelección presidencial consolida un inherente peligro de abuso de poder por parte de los mandatarios que se proponen prolongar su permanencia, “el mandato ilimitado conduce al peligro de tener un monarca republicano” (Comisión de Venecia, Democracy, limitation of mandates and incompatibility of political functions, 2012, pág. 13). Los regímenes presidenciales le dan al presidente una ventaja excesiva cuando se postulan para reelección; por lo tanto, los límites a la reelección “tienen el propósito de evitar que los mandatarios aprovechen sus posiciones para permanecer en el poder” (Cheibub, 2007, pág. 167) y garantizar a los otros candidatos un terreno de juego equitativo. Los Estados que han adoptado un sistema presidencial imponen limitaciones constitucionales sobre el número de períodos de mandato del presidente, a fin de preservar un sistema de controles, de alternancia de poder y de equilibrios constitucionales. Como resultado de esto, el ejercicio del poder sin término fijo y con la intención manifiesta de perpetuarse es incompatible con el ejercicio eficaz de la democracia (OEA, Acta final de la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, 1959).
2. La cláusula reeleccionista y los electores
La democracia como forma de decisión en la que el poder soberano reside en el conjunto total de ciudadanos libres, solo es concebible, si se celebran elecciones, de conformidad con los principios que le confieren su calidad democrática. Estos principios tienen dos acepciones; por una parte, encontramos: los principios medulares constitucionales del derecho electoral, como el sufragio universal, equitativo, libre, secreto y directo; y por otra parte, las elecciones verdaderamente democráticas solamente pueden llevarse a cabo, si se cumplen ciertas condiciones básicas de un sistema democrático basado en el Estado de Derecho, como los derechos fundamentales, la estabilidad del derecho electoral y la eficacia de las garantías procesales (Comisión de Venecia, Code of good practice in electoral matters, 2002, pág. 13).
En los regímenes presidenciales, los límites a la reelección se interpretan como una forma para controlar el poder político, puesto que operan como una eliminación integrada de los monopolios políticos, lo que produce cambios de gobierno y fortalece la competitividad electoral. Cabe destacar que el demos puede votar libremente, pero solo por aquellos candidatos que aparecen en el tarjetón. La capacidad de los ciudadanos de hacer responsables a quienes ocupan el poder siempre se ve limitada por condiciones legales, relacionadas con las reglas del sufragio, como la edad, la ciudadanía y la capacidad legal, entre otras, así como por los reglamentos que rigen el derecho de postularse y aparecer en el tarjetón, es decir, las normas de nominación (Comisión de Venecia, Informe sobre los límites a la reelección parte I -Presidentes-, 2018, pág. 23). Como consecuencia, la limitación del derecho de sufragio que imponen los límites a la reelección persigue fines legítimos; dicha restricción está estipulada en la Constitución orgánica y debe considerarse como una limitación implícita, objetiva y razonable, dentro del margen de apreciación de los Estados. De ello, resulta que los límites a la reelección no restringen indebidamente los derechos políticos de los electores; por el contrario, pueden contribuir a la promoción de los mismos, ya que impiden abusos de poder.
3. La cláusula reeleccionista, la igualdad y el pluralismo político
En temas de derecho electoral, la igualdad y el pluralismo político van de la mano con el ánimo de obtener, por una parte, igual capacidad electoral activa y pasiva; y por otra, igual capacidad de todos los sectores sociales y políticos para acceder a un cargo de elección popular. En este contexto, la implementación de una cláusula reeleccionista ilimitada implica que, durante el tiempo que el presidente reelecto se encuentre en el poder, otras opciones políticas verían restringidas la posibilidad de acceder al cargo por primera vez, lo que va en contra de la igualdad de oportunidades y el pluralismo jurídico, que caracteriza por definición a una sociedad democrática. Aún en un escenario hipotético, donde exista una contienda electoral, en la que haya un aspirante a ser reelecto y se ponga en marcha una compleja estructura jurídica para propender por la igualdad y el pluralismo político, incluso en esta hipótesis, persistiría el desequilibrio, precisamente porque después de varios años en el ejercicio del poder, quien pretende un período más “goza de un reconocimiento particular por parte del electorado que mengua sustancialmente las oportunidades de los restantes candidatos” (Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C 141 de 2010, pág. 450). En este sentido, se pronunció el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, afirmando que los derechos políticos no son absolutos, sino que incluyen limitaciones autoimpuestas por los Estados, tanto para asegurar la igualdad de los candidatos en la contienda (Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Case Gitonas y Others vs. Grecia, 1997), como para propender por la igualdad de oportunidades de las minorías políticas.
Como se observa, la reelección ilimitada afecta la igualdad en la contienda electoral, puesto que el incremento progresivo de períodos presidenciales puede conducir a que un candidato se autoperpetúe en el poder. Contrario a esto, el contenido del derecho a la igualdad y al pluralismo jurídico concurren en un conjunto de condiciones que han de ser observadas durante la campaña presidencial, esencialmente, cuando se pretende asegurar que todos los candidatos partan de un mismo punto y que en la competición, se atengan a sus propias capacidades para hacer llegar su mensaje a los electores, sin que haya ventajas indebidas (Ojesto, 2016, pág. 9), que ubiquen a alguno de ellos en una situación privilegiada o más favorable de la que corresponda al resto de los aspirantes (Sánchez, 2007).
El apartado analítico donde se estudia la correspondencia de la Sentencia proferida por el Tribunal boliviano, que admite la cláusula reeleccionista ilimitada, frente a los postulados del tratamiento jurídico de los derechos políticos, arroja los siguientes resultados:
La solución que la Corte provee al primer problema jurídico, sobre si el contenido de los derechos políticos consagrados en la CPEB y en la CADH, abarca también el derecho a que un asociado se pueda postular a la presidencia de la república de manera ilimitada, no se adecua a la estructura de una forma de gobierno presidencial, ni tampoco se acopla a la regulación supranacional de los derechos políticos en el ámbito normativo, jurisprudencial y doctrinal. Lo anterior, por cuanto el TCPB entendió que no se debía restringir la postulación a la reelección presidencial ilimitada, debido a que para la Corte, los derechos políticos no admiten más impedimentos que los relacionados con la edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente en proceso penal; sin embargo, no analizó ni siquiera de manera sumaria, las causas sustanciales del origen esta limitación, como lo son: el interpretar las disposiciones dogmáticas y orgánicas en el marco de un sistema de gobierno presidencial, cuya estructura exige que no exista reelección ilimitada, debido a la misma naturaleza de su funcionamiento, en cuanto a la separación y armonización de poderes, la alternancia, la legitimidad y el gobierno, bajo el entendido de que la concentración del poder implica eventualmente la tiranía y la opresión. Asimismo, el Tribunal también obvió la argumentación relacionada entre la cláusula reeleccionista y la democracia, los derechos de los electores, la igualdad y el pluralismo jurídico, que nos dan a entender que este es un mecanismo importante para atenuar la dinámica política del sistema de despojos y para mantener la aspiración de los partidos de oposición de llegar al poder en el futuro cercano.
Por otra parte, para analizar la decisión que adopta el TCPB en el segundo problema jurídico, referente a si se deben inaplicar las disposiciones constitucionales orgánicas internas en ejercicio de la aplicación preferente de los derechos políticos que contiene la CADH, por ser este tratado internacional más garantista, al no contener ninguna restricción expresa sobre la reelección presidencial, se debe empezar por lo siguiente: para aplicar un control de convencionalidad genuino y acorde a estándares internacionales, la interpretación del asunto a tratar debe provenir directamente de los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Esto no ocurre en el caso en concreto. No existe pronunciamiento alguno por parte de este sistema regional que aborde directamente el problema de los límites de la reelección presidencial; en consecuencia, no hay una interpretación legítima que pueda ser usada por el TCPB. La sentencia aquí estudiada revela una interpretación propia, interna y subjetiva de los derechos políticos contenidos en CADH. Si bien el Tribunal afirma que la Convención no contiene cláusulas limitantes para la reelección presidencial, y ese es el principal argumento del fallo; se debe analizar que es obvio y natural que la CADH no tenga este tipo de disposiciones orgánicas, puesto que dicho tratado se encarga de proteger los derechos humanos dogmáticos y no de ordenar la implementación y regulación de una determinada forma de gobierno a todos los Estados Parte, ya que esto supondría una injerencia ilegítima en la soberanía estatal.
Esta lógica ausencia de regulación sobre las formas de gobierno y sus límites no es óbice, para que un Tribunal doméstico interprete la reelección presidencial como un derecho absoluto, toda vez que desconocería disposiciones que se desprenden de la Constitución orgánica adoptada por el constituyente primario y de la Cara Democrática Interamericana. Para que la interpretación que el Tribunal interno realiza sobre la CADH no tenga sesgos caprichosos, no debe perder de vista que la prohibición de la reelección ilimitada surge de los pilares de una democracia representativa y de un sistema republicano presidencial, los cuales constituyen un límite para los derechos contenidos en la CADH, “por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común” (OEA, CADH, 1969, art. 32). En consecuencia, la supuesta aplicación preferente de la CADH sobre la Constitución orgánica y el llamado control de convencionalidad que pretende aplicar, no se adecuan a los estándares de regulación de los derechos políticos, ya que dicha interpretación es propia, interna y subjetiva del TPCB y no está acorde con la estructura y respeto de la democracia.
De haber tenido en cuenta estos criterios a la hora de fallar, el TCPB no habría tolerado la sobreposición de la Constitución de derechos sobre la Constitución de la organización del poder, sino que intentaría una interpretación integrada entre ellas, con el fin de respetar la voluntad del soberano primario, los pilares de la democracia, el derecho constitucional y del derecho internacional. Las evidentes falacias de la lógica jurídica, en las que incurre el Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia, supone un riesgo para la estabilidad y la seguridad jurídica constitucional del Estado. Por ello, se hace necesario que se replanteen de manera objetiva, los postulados que usaron de fundamento para dicha decisión, teniendo en cuenta que es deber del mismo Estado y de sus instituciones velar por el íntegro cumplimiento de la Carta Fundamental, en armonía con una interpretación justificada y razonada de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y de la Carta Democrática Interamericana.
VI. Referencias [arriba]
Andén, Cristina (2013). Artículo 23. Derechos Políticos. En Alonso, Enrique (Dir.), La Convención Americana sobre Derechos Humanos y su proyección en el derecho argentino. Argentina: La Ley, págs. 389-412.
Bolivia, Tribunal Constitucional Plurinacional (2017). Sentencia Nº 0084 de 28 de noviembre de 2017.
Cheibub, José (2007). Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy. Estados Unidos: Cambridge University Press.
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C 141 de 2010, 26 de febrero de 2010.
Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho [Comisión de Venecia]. (2018).Informe sobre los límites a la reelección parte I -Presidentes-. CDL-AD (2018) 010.
Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho [Comisión de Venecia] (2012). Democracy, limitation of mandates and incompatibility of political functions. CDL-AD (2012), 27 rev.
Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho [Comisión de Venecia] (2002). Code of good practice in electoral matters. CDL-AD (2002), 23 rev.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castañeda Gutman vs. México, Sentencia de excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas de 6 de agosto de 2008, Serie C 184.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Yatama vs. Nicaragua, Sentencia de excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas de 23 de junio de 2005, Serie C 127.
Declaración de Santiago de Chile, adoptada con motivo de la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, Chile, 1959, Acta Final, Doc. OEA/Ser.C/II.5.
Došek, Tomáš (2018). Reformas de reelección presidencial en América Latina en 2015: Estrategias e intereses electorales de las élites políticas. Revista Derecho Electoral, México, Nº 25, págs. 57-82.
Duverger, Maurice (1978). Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. España: Ariel.
Mcconnell, Shelley (2010). The return of continuism? Current History, Nº 724, vol. 109, págs. 74-80.
Negretto, Gabriel (2009). Paradojas de la reforma constitucional en América Latina. Journal of Democracy (Spanish Version), México, Nº 1, vol. 1, págs. 38-54.
Ojesto, Fernando (2016). Derechos políticos, equidad e igualdad en la contienda electoral. Revista de Derecho Electoral, Costa Rica, Nº 22, 2016, págs. 4-19.
Organización de los Estados Americanos [OEA] (2001). Carta Democrática Interamericana. Perú.
Organización de los Estados Americanos [OEA] (1969). Declaración Americana sobre Derechos Humanos. Resolución B32, Costa Rica.
Organización de Naciones Unidas [OEA] (1948). Declaración Universal de Derechos Humanos. Resolución Nº 217 A (III), Francia.
Organización de Naciones Unidas [OEA] (1966). Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Resolución Nº 2200 A (XXI), Estados Unidos.
Rosero, Dairo (2015). ¿Qué significa o cómo afecta la reelección presidencial en Colombia, desde la separación de poderes, en la Constitución Política de 1991? Diálogos de Derecho y Política, Colombia, Nº 16, año 7, págs. 50-68.
Sánchez, Ilca Treminio (2013). Las reformas a la reelección presidencial en América Latina. Estudios Sociológicos XXXI, México, Nº 91, págs. 59-86.
Sánchez, Oscar (2007). La igualdad de oportunidades en las competencias electorales. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Sartori, Giovanni (2016). Ingeniería Constitucional Comparada. Estados Unidos: New York University Press.
Serrafero, Mario (2011). La reelección presidencial indefinida en América Latina. Revista de Instituciones, Ideas y Mercados, Argentina, Nº 54, 2011, págs. 225-259.
Tribunal Europeo de Derechos Humanos (1997). Caso Gitonas y Others vs. Grecia, 1 de julio de 1997.
Verdu, Pablo (1983). Curso de derecho político.España: Tecnos.
Verney, Douglas (2000). The analysis of political systems. Estados Unidos: Routledge.
[1] Abogado de la Universidad de Nariño; especialista en Derecho Constitucional de la Universidad Nacional de Colombia; maestrante de Derecho Constitucional en la Universidad de Valencia, España. Docente de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del programa de Derecho de la Universidad de Nariño. Código ORCID 0000-0003-1507-6414. Teléfono celular: +57 3152600836. Correo electrónico cdmunoz@udenar.edu.co.
[2] El art. 256.II de la Constitución Política de Bolivia establece que los derechos reconocidos en la Constitucional se interpretarán de acuerdo a los tratados internacionales sobre derechos humanos cuando estos prevean normas más favorables.
[3] El art. 26 de la Constitución Política de Bolivia reza: “I. Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres (…)”.
[4] El art. 23 de la CADH reza: “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.

References: Artículo 23
 Artículo 29
 Artículo 32
 Artículo 21
 Artículo 23
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución