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Timestamp: 2020-07-10 12:24:10+00:00

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Deber de Conservación y Utilización de Bienes Declarados de Interés Cultural e Inventariados - Diccionario Jurídico de la Cultura
Deber de Conservación y Utilización de Bienes Declarados de Interés Cultural e Inventariados
I. Deber de conservación.
Sujetos obligados. Responsabilidad de las Administraciones Públicas.
Límite al deber de conservación, mantenimiento y custodia, como consecuencia de la declaración de ruina.
II. Utilización conforme a los valores de conservación.
III. Incumplimiento de las obligaciones del propietario o titular.
El art. 36 LPHE establece la regulación general sobre el deber de conservación, mantenimiento y custodia de los bienes del patrimonio cultural o histórico. Este deber tiene su base en el de utilización, conservación, mejora y rehabilitación, determinado de manera genérica en la legislación urbanística respecto a la propiedad de terrenos, instalaciones, construcciones y edificaciones, en la actualidad, en el art. 9 de Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal (TRLS), si bien tanto la doctrina[1] como el legislador (Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español –LPHE- y legislación sobre patrimonio histórico o cultural de las Comunidades Autónomas –CCAA-), lo han especificado respecto a los bienes del patrimonio histórico.
En concreto, tal obligación corresponde de manera excluyente a sus propietarios o en su caso a los titulares de derechos reales o sus poseedores, de acuerdo con el art. 36. 1 LPHE[2].
Algunas resoluciones judiciales, con base en este precepto, han abordado las reclamaciones de responsabilidad patrimonial a las Administraciones por daños o lesiones sufridos por caída de piedras de murallas o castillos. Una extensiva jurisprudencia del Tribunal Supremo ha llevado a reconocer la responsabilidad de las Comunidades Autónomas con independencia de la titularidad o propiedad del bien, y ello con base en su competencia sobre protección del patrimonio histórico, y se resuelve sin entrar en la imputación de daños a la Administración -nexo causal requerido en el art. 106. 2 CE, art. 139. 1 LRJPAC y art. 140 LRJPAC-, en estos casos, a la Comunidad Autónoma[3]. En todo caso esas resoluciones excluyen la responsabilidad del Ayuntamiento, siguiendo la misma línea argumental, porque estos sólo tienen competencia de colaboración con la Comunidad.
El supuesto de responsabilidad concurrente de las Administraciones del art. 140 LRJPAC, en el que parecen enmarcarse las resoluciones judiciales comentadas, efectivamente se resuelve con base en el criterio de la competencia (apdo. 2, del art. 140 LRJPAC) a que expresamente aluden estas resoluciones, pero presupone necesariamente que la producción del daño sea imputable a las Administraciones públicas -con base en los preceptos referidos y expresamente en los dos apartados del art. 140 LRJPAC-, y eso es precisamente lo que no se argumenta ni se colige de los hechos recogidos en esas resoluciones judiciales, sino que incoherentemente sólo consideran la competencia (“concurrente”) de las Comunidades Autónomas, en lo que parece una confusión de supuestos.
Sin lugar a dudas la responsabilidad es prima facie del titular del bien con base en el art. 36 LPHE, y este precepto sólo establece, llegado el caso (lo que no se acredita en las resoluciones citadas), la obligación de la Administración de ordenar la ejecución subsidiaria, previos requerimientos al titular para que adopte medidas concretas en los plazos oportunos. Esa omisión (requerimientos y ejecución subsidiaria) es la que sí debe articularse con base en la distribución constitucional de competencias, tratándose tan sólo de un supuesto de inactividad para declarar en su caso la obligación de la Administración competente (Comunidad Autónoma salvo servicios gestionados por el Estado que hagan incompatible ambas competencias[4]) de adoptar las medidas previstas en la Ley[5]. En casos extremos, tras la inejecución subsidiaria, podría tal vez plantearse la responsabilidad de la Administración, lo que no ha sido discutido en esos casos de las resoluciones judiciales citadas.
El deber de conservar (art. 36. 1 LPHE) está incluido en el derecho de propiedad (función social de la propiedad conforme al art. 33. 2 CE), e impone que tras la declaración de ruina no se lleve a cabo la demolición[6]. Pero la legislación estatal de patrimonio histórico no precisa la extensión y límites del deber de conservar.
La regulación urbanística parece establecer precisamente esa distribución de costes: el art. 9 TRLS (en términos similares a la regulación urbanística tradicional[7]) determina que tal deber existirá hasta donde alcance el deber legal de conservación, que constituirá así, según determina el mismo precepto, el límite a las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios (cuando la Administración las ordene por motivos turísticos o culturales, corriendo a cargo de los fondos de esta las obras que lo rebasen para obtener mejoras de interés general). La legislación por tanto prevé el coste privado hasta el deber legal de conservación y a partir de ahí (en lo que lo rebasen) la aportación será pública.
La duda interpretativa con origen en una desacertada expresión judicial (la declaración de ruina supone el cese del deber legal de conservación del propietario), se plantea respecto a si la declaración de ruina supone literalmente el cese de cualquier coste privado o bien el reparto y colaboración pública en lo que lo rebase, como sugieren algunos autores[8].
La jurisprudencia tradicionalmente ha considerado con base en la legislación urbanística[9] que el límite al deber de conservación se encuentra en la declaración de ruina, a partir de la cual cesaría el deber del propietario, aunque hay gran imprecisión en tales resoluciones judiciales en cuanto al alcance de este término, que parece equívoco. Se discute sobre si literalmente implica un cargo exclusivo para las Administraciones públicas o una distribución de costes. En algunas sentencias del Tribunal Supremo se reconoce expresamente que tras la declaración de ruina se puede obligar a los propietarios a conservar y que en este supuesto tienen un derecho a obtener subvención o ayudas en lo que exceda ese deber, lo que sin duda supone el reparto de costes de las obras, esto es, el propietario aportará el coste de las obras ordenadas hasta el valor que alcanzaba su deber de conservación (en su caso hasta el 50 % del coste de reposición del inmueble o del valor del bien, según establezca el legislador, y ello con base en ese límite del deber “legal” de conservación) y la Administración el valor restante[10].
La declaración de ruina implicará entonces la obligación de las Administraciones públicas de colaborar con los particulares en el coste de las obras asumiéndolo en lo que excedan del coste imputable a estos en virtud de su deber legal de conservación. Esta interpretación resulta además más acorde con alguna legislación de las Comunidades Autónomas sobre patrimonio histórico y cultural que igualmente reparte los costes tras la declaración de ruina[11] e incluso determina el coste exclusivo del propietario en casos de ruina derivada de incumplimiento del deber de conservación[12].
El art. 9 TRLS obliga en primer lugar a dedicarlos a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística. De forma paralela, en el ámbito de los bienes de interés cultural (BIC) e inventariados (o en las diversas categorías de bienes culturales o del patrimonio histórico de la legislación de las Comunidades Autónomas), el art. 36. 2 LPHE establece la utilización de los bienes declarados de interés cultural (BIC) e inventariados (y demás categorías de bienes del patrimonio cultural o histórico de la legislación de las Comunidades) conforme a los valores que aconsejan su conservación, y la necesidad de que cualquier cambio de uso requiera autorización administrativa del órgano competente en materia de patrimonio histórico[13]. Esta amplia referencia a los valores que aconsejan su conservación (que en su caso podrán haberse individualizado en la correspondiente declaración o planes de protección) no se debe circunscribir a nuevos usos frente a usos tradicionales o consolidados ya que efectivamente la Ley permite autorizar nuevos usos (siempre, claro, conforme a los valores que aconsejen su conservación), sino que excluye todos los usos (sean consolidados o nuevos) contrarios a la conservación del bien o que supongan el deterioro de esos valores. Por tanto, también en el caso de un uso que menoscabe los valores de protección del bien aunque viniera llevándose a cabo, la Administración podrá determinar su prohibición exigiendo un uso alternativo acorde con esos valores.
Sin perjuicio del expediente sancionador que se incoe por esta causa[14], y de cómo tal incumplimiento puede suponer la obligación de reponer el bien a costa exclusiva del particular incluso tras la declaración de ruina, como se ha visto[15], el art. 36, apdos. 3 y 4 LPHE dispone las medidas que adoptarán las Administraciones públicas, a partir de una discutible sistemática con base en el sujeto que ejecute las obras: subvención, ejecución subsidiaria a costa del particular o la Administración directamente a su costa. El primer y segundo supuestos se pueden dar acumuladamente o de manera independiente: posibilidad de que conforme a la disponibilidad presupuestaria pública se otorguen ayudas y subvenciones a la ejecución que lleve a cabo el particular, con carácter de anticipo reintegrable[16], que se inscribirán en el caso de inmuebles en el Registro de la Propiedad[17]; y ejecución subsidiaria a costa del obligado[18], previos requerimientos al propietario para que ejecute las obras de reparación y conservación necesarias, otorgando los plazos correspondientes. Esta ejecución subsidiaria, llegado el caso, puede ser considerada más que una potestad, una obligación de actuación de la Administración[19]. A continuación se enumera el supuesto en que se estime necesaria una actuación directa por la Administración con cargo a presupuestos públicos[20].
Finalmente, y ante el incumplimiento (parece que reiterado), las Administraciones podrán acordar el depósito obligado en centros públicos de los bienes muebles o la expropiación forzosa de los bienes declarados de interés cultural[21], que la doctrina califica como expropiación-sanción[22]. Todas estas medidas han sido complementadas con otras en la legislación de cada Comunidad Autónoma como la imposición de multas coercitivas en tanto no cumpla con los requerimientos de ejecución de obras necesarias; o enajenación forzosa.
[1] María del Rosario Alonso Ibáñez, El patrimonio histórico. Destino público y valor cultural, Madrid, 1992, pp. 271-272, estima que el deber de conservación del patrimonio histórico es más exigente que el de la legislación urbanística teniendo en cuenta que el interés público tutelado es especialmente intenso.
[2] En el caso resuelto en la STSJMAD de 30 de mayo (ROJ 7405/2001), en el caso de un castillo cuyo titular es el Estado pero su gestión está cedida mediante convenio a la Diputación Provincial de Castellón, el Tribunal considera que la responsabilidad es sólo del titular del servicio no del propietario, ya que en los apdos. 1.º y 3.º del art. 36 LPHE la imputación se hace de forma disyuntiva no acumulativa (o el titular o el propietario, no ambos).
[3] Sólo las primeras resoluciones (SSTS de 12 de diciembre -ROJ 7219/1989- y de 12 de diciembre -ROJ 14300/1989-) en las que parecen basarse las posteriores, se refieren lacónicamente a la imputación de responsabilidad a la Administración por culpa in vigilando. Las siguientes (STS de 17 de febrero -ROJ 549/2010-, y STSJ CLM de 14 de mayo -ROJ 1522/2001-) se fundan en la competencia general de las Comunidades Autónomas sobre patrimonio histórico y no abundan en una argumentación general sobre responsabilidad patrimonial, o a que los daños hayan sido ocasionados o sean imputables a las Administraciones públicas y se refieren a la “concurrencia” de esa responsabilidad de la Comunidad Autónoma, lo que aparentemente podría resultar de una confusión de supuestos (art. 140. 2 LRJPAC) sin atender a la premisa de la causación de daños por las Administraciones públicas.
[4] STS de 26 de junio de 2006 (ROJ 4099/2006), STS 8 de julio de 2008 (ROJ 3724/2008) y, en un caso en el que ambas competencias son compatibles, STS de 3 de diciembre (ROJ 6685/2008).
[5] En este sentido resuelve la STSJ MU de 29 de septiembre de 2000 (ROJ 2799/2000), si bien no era un supuesto de reclamación de daños, sino de inactividad, donde el Tribunal resuelve que se otorgue nuevo plazo al titular (Ministerio de Defensa, titular de baterías y muralla) y sólo posteriormente se podría ordenar judicialmente la ejecución subsidiaria por la Comunidad: “pues el artículo 36.3 de la Ley 16/1985 no faculta a la demandada [Comunidad Autónoma] a mantener indefinidamente una inactividad material ante la situación”.
[6] En los expresivos términos de la STS de 24 de junio de 2002 (ROJ 4662/2002), FD 5.º: “Además la declaración de ruina por sí misma tiene un alcance limitado legalmente, dado lo que disponen los artículos 36.1 y 37.1 de la Ley 16/1985 en relación con el artículo 24 de la misma Ley, ya que, aunque sea firme esa declaración de ruina, en ningún caso puede procederse a la demolición de un inmueble declarado bien de interés cultural sin autorización de la Administración competente en materia de patrimonio histórico. Esa Administración es la que, también correctamente, ha intervenido en este caso, en aplicación del citado artículo 24.1 de la Ley 16/1985, y ha denegado la posibilidad de demolición.”
[7] Citada infra nota 9.
[8] Mª Rosario Alonso Ibáñez, El patrimonio histórico. Destino público y valor cultural, Madrid, 1992, pp. 279 y 280, considera que la declaración de ruina no enerva el deber de conservación sino que modifica la delimitación de la financiación de las obras, que se reparte entre propietarios y Administración pública, porque no ha cesado el derecho de propiedad.; vid. doctrina en Concepción Barrero Rodríguez “El patrimonio inmobiliario” en Estudio sistemático de la Ley del Patrimonio Cultural Aragonés, Dir. Luis Pomed Sánchez, Zaragoza, 2001, pp. 86-88.
[9] Vid. arts. 182. 2 y 183 TRLS 1976, o arts. 21 y 245 a 247 TRLS 1992.
[10] Así, cronológicamente primero la STS 28 de marzo de 1988 (ROJ 2261/1988), alude al cese del deber de conservar y a partir de ahí anula unas resoluciones que imputaban los costes tras la declaración de ruina sólo al particular, mediante expresión que parece presuponer una colaboración entre propiedad y Administración: “… no sería justo que su carga económica sólo se produjera sobre una persona cual es el propietario del edificio, sino más bien debe ser compartida por todos los beneficiarios del mencionado acervo cultural del cual edificio en cuestión forma parte” (FD 4.º). Posteriormente la STS de 27 de julio de 1992 (ROJ 6569/1992) se refiere ya al derecho a obtener ayudas en lo que exceda del deber de conservación:”… la declaración de ruina no impone al ayuntamiento en su momento la obligación de otorgar la licencia de derribo, al tener que contar con la autorización de la Comisión del Patrimonio Histórico-Artístico. Limitación que tal vez sirva de título al propietario para hacer valer su derecho a que cuando el importe de las obras necesarias, exceda el tope legal pueda obtener subvenciones o ayudas, previstas en la Ley Especial 16/1985 (arts. 23, 24, 36 y 37)…” (FD 7.º). Y asimismo expresamente se reconoce que subsiste la carga de conservar para el propietario tras la declaración de ruina junto a la colaboración pública, la citada STS de 24 de junio de 2002 (ROJ 4662/2002) al confirmar la validez de una resolución de la Comunidad Autónoma que impide la demolición y obliga al propietario a conservar, aunque precisa que en estos supuestos está “justificada” la obtención de ayudas públicas en lo que exceda el deber de conservación, en supuesto y términos de gran valor: “La declaración de ruina puede servir, no obstante, de título al propietario para hacer valer el hecho jurídico de que las obras necesarias de consolidación a realizar excedan en su importe del tope legal y que por ello esté justificada la obtención de subvenciones o ayudas previstas en el artículo 36 de la Ley 16/1986 o las que ya contemplaba el artículo 182, 2 y 3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (sentencias de 17 de octubre de 1988, 27 de julio de 1992 o 20 de julio de 1995). Ayudas ajenas a lo discutido en este pleito pero que, sin embargo, también se han ofrecido a la parte recurrente en la resolución municipal impugnada” (FD 6.º).
[11] Así el art. 35. 3, Ley 4/2007, de Patrimonio Cultural de Murcia; art. 38. 2 Ley 3/1999 del Patrimonio Cultural Aragonés; art. 15. 2 de la Ley 14/2007 del Patrimonio Histórico de Andalucía, salvo que el propietario ofrezca a la Administración y ésta acepte la transmisión de su inmueble, en cuyo caso se detraerá del precio el coste imputable al particular; y de forma algo más imprecisa el art. 26. 1 Ley 10/1998 Patrimonio Histórico de Madrid; igualmente, aunque sin precisión en su Ley de patrimonio histórico, vid. art. 137. 2 Texto Refundido Ley Ordenación del Territorio de Castilla-La Mancha, Real Decreto Legislativo 1/2010, LOTAU.
[12] Vid. art. 36. 5 Ley 7/1990 del Patrimonio Cultural del País Vasco; art. 41. 3 Ley 8/1995 del Patrimonio Cultural de Galicia; art. 57, apdos. 2 y 3 de la Ley 11/1998 del Patrimonio Cultural de Cantabria, apdo. éste último que excluye las ayudas públicas para los propietarios incumplidores del deber de conservación que derivó en la declaración de ruina del bien; art. 58. 4 Ley 4/1999 del Patrimonio Histórico de Canarias; art. 40. 1, párrafo 2.º de la Ley 4/1998 del Patrimonio Cultural de Valencia; art. 35. 4 Ley 2/1999 del Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura; en términos más imprecisos art. 34. 3, in fine, Ley 1/2001 del Patrimonio Cultural de Asturias; art. 40. 2 Ley 12/2002 del Patrimonio Cultural de Castilla y León; art. 45. 3 Ley 7/2004 del Patrimonio Cultural, Histórico y Artístico de La Rioja; y art. 31. 4 de la Ley 14/2005 del Patrimonio Cultural de Navarra.
[13] De acuerdo con Antonio Pau, Cuatro ensayos sobre el patrimonio cultural español, Madrid, 2005, pp. 36-37, en virtud del art. 7 del Reglamento Hipotecario, el título que pretenda modificar el uso, si no va acompañado de la referida autorización, no podrá acceder al Registro.
[14] La STS de 11 de octubre de 2000 (ROJ 7296/2000), anula una sanción impuesta a un particular que había incumplido el deber de conservar por ausencia de negligencia fundada en la creencia derivada de la buena fe, ya que el Ayuntamiento había hecho creer al propietario que había desaparecido su obligación de conservar el edificio al reconocer que el particular carecía de medios para su reparación.
[15] Supra, apdo. I. 2, de este comentario.
[16] Vid. art. 91. 2 de la Ley 4/1998 del Patrimonio Cultural de Valencia que prevé la inscripción en el caso de ayudas a inmuebles cuando tengan aprovechamiento económico o aporten plusvalía.
[17] Vid. Antonio Pau, Cuatro ensayos sobre el patrimonio cultural español, Madrid, 2005, pp. 26-27.
[18] No hay duda de la repercusión al particular de los costes de la ejecución subsidiaria, como se resuelve en las SSTSJCyL de 10 de julio de 2007 (ROJ 3710/2007) y de 9 de febrero de 2010 (798/2010), con base en la STS de 7 de junio de 2000 (ROJ 3918/2004), que sistematiza los supuestos del art. 36. 3 LPHE.
[19] De acuerdo con las citada STSJ MU de 29 de septiembre de 2000 (ROJ 2799/2000), que ante la falta de actuación del Ministerio de Defensa, se estima que tras nuevos requerimientos al propietario, la Comunidad Autónoma deberá, llegado el caso, llevar a cabo la ejecución subsidiaria.
[20] STS de 7 de junio de 2000 (ROJ 3918/2004), sin que sea admisible la reclamación que lleva a cabo el propietario por los daños ocasionados a un inmueble derivados de la falta de conservación del propietario, en el que había intervenido directamente la Administración con anterioridad (FD 11.º).
[21] La STS de 25 de noviembre de 2009 (ROJ 7506/2009), anula el acuerdo que declara la urgente ocupación de un castillo por falta de motivación suficiente de la urgencia. Asímismo, la STSJEXT de 30 de noviembre de 2001 (ROJ 2595/2001), considera que la expropiación, en la medida más lesiva debe justificarse y en los requerimientos previos al menos concretar los peligros del incumplimiento (FFDD 3.º y 4.º); además, estima la incompetencia del Pleno del Ayuntamiento para declaración singular que exige la Ley de Expropiación Forzosa del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, cuya petición omitió el Ayuntamiento (FD 5.º).
[22] Concepción Barrero Rodríguez, La ordenación jurídica del patrimonio histórico, Madrid, 1990, p. 498; Juan Manuel Alegre Ávila, Evolución y régimen jurídico del patrimonio histórico, Madrid 1994, vol. II, p. 109.
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References: Real Decreto 
 artículo 36
 artículo 24
 artículo 24
 resolución 
 artículo 36
 artículo 182
 resolución 
 Real Decreto 
in fine