Source: http://asecominn.blogspot.com/2012/10/
Timestamp: 2018-10-19 20:45:13+00:00

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ASECOMINN, S.L.: octubre 2012
Ahora bien, numerosos pronunciamientos como la sentencia del TSJ Andalucía, Granada de 17 de junio de 2011 o la del TSJ C. Valenciana de 12 de abril de 2011 mantienen que no corresponde indemnizar en estos casos y la base de su argumentación es la sentencia del TS de 27 de mayo de 2002 que señala en su FJ duodécimo que
“(…) No puede producir preocupación jurídica equiparar la extinción de estos contratos con la de los interinos por vacante, porque la justificación de la existencia de unos y de otros responde a una misma causa y necesidad. Donde se sitúa la diferenciación de tratamiento legal entre el interino por vacante y el indefinido temporal es durante la vigencia y desarrollo del contrato, al negar cualquier consecuencia negativa que pudiera mermar los derechos laborales, sindicales y de Seguridad Social del trabajador, por una pretendida e inexistente temporalidad (…)”.
Sin embargo, consideramos que esta sentencia del TS está mal traída a debate puesto que resuelve acerca de una situación de hecho distinta de las que nos ocupan: la finalización de la relación laboral como consecuencia de la provisión del puesto de trabajo. Ello, si bien es una de las causas de finalización del contrato, no es lo mismo que la amortización de la plaza por parte de la administración. Así, partiendo de este pronunciamiento, las Sentencias de los TSJ que hemos traído a colación justifican la ausencia de indemnización en que la finalización del contrato no trae causa en los supuestos del art. 49.i en relación con el art. 51 ET sino en los previstos en el art. 49.b ET. Entienden de esta forma que se trata de la finalización por causa consignada en el contrato cuando no es así. Precisamente, el contrato indefinido en la administración es un contrato cuya naturaleza de indefinido proviene de una irregularidad o fraude de ley, al no corresponderse la figura contractual temporal utilizada con las tareas realizadas, o bien en sí mismas o en el tiempo.
De hecho la tan citada STS de 27 de mayo de 2002 tiene un voto particular que indica la desventaja que supone privar a estos trabajadores de una indemnización y situarlos en una situación incluso más desventajosa que los trabajadores que cesan en la administración por expiración del tiempo convenido. En concreto, señala en su FJ tercero que:
“(…) La inclusión en el art. 49.1.l) ET ( RCL 1995, 997) y concordantes del cese del trabajador al servicio de la Administración Pública contratado por tiempo indefinido por atribución de su plaza a otro trabajador tiene también a su favor una razón de equidad. Si nos encontramos por hipótesis ante trabajadores contratados por tiempo indefinido no parece coherente privarles de cualquier indemnización por fin de contrato, equiparando las consecuencias de su cese a las de los trabajadores interinos, y situándolos en una posición incluso más desventajosa que la de los trabajadores que cesan en la Administración por «expiración del tiempo convenido o realización de la obra o servicio objeto del contrato», los cuales tienen derecho por Ley a una indemnización «de cuantía equivalente a la parte proporcional de la cantidad que resultaría de abonar ocho días de salario por cada año de servicio» [art. 49.1.c).ET] (…)”.
Como venimos apuntando, no nos parece que esta doctrina sea correcta. Y ello porque consideramos que los empleados indefinidos no fijos son trabajadores laborales a todos los efectos, en consecuencia:
i) No cabe realizar una analogía que resulte perjudicial al trabajador.
ii) No es cierto que estén vinculados a una plaza; de ser así, su contrato sería de interinidad y no estaríamos en el caso que nos ocupa. En éste estamos ante situaciones que provienen de contratos de obra o servicio que, por su propia naturaleza, no tienen plaza vinculada. En este sentido, se pronuncia igualmente la sentencia del TSJ Castilla y León que hemos citado anteriormente:
“(…) La interinidad se refiere a un puesto de trabajo, que se cubre de tal modo por estar vacante, de modo que si se amortiza el mismo no cabe otra solución que el cese del interino, dada la vinculación de la relación laboral de interinidad con un concreto puesto de trabajo, a diferencia de los trabajadores con contrato indefinido o fijos, respecto a los que no existe esa vinculación a puesto de trabajo determinado (…)”.
Por comunidades autónomas esta cuestión se está abordando de manera dispar y diversa, existiendo pronunciamientos contradictorios. Así, creemos que esta cuestión no se verá resuelta definitivamente hasta que no tenga lugar una unificación de doctrina por parte del TS y se aborde la cuestión de estas amortizaciones, que no de las finalizaciones de contrato por provisión del puesto de trabajo que es lo que teníamos hasta ahora.
La creación del empleado indefinido no fijo fue jurisprudencial (STS (pleno) de 20 de enero de 1998) y vino motivada en beneficio de los trabajadores. Los Tribunales deberían ser coherentes con aquella construcción jurisprudencial y no dejar ahora en peor situación a un trabajador indefinido, aunque no fijo, que al trabajador temporal.
Extraña sobre manera que se haya permitido llegar a esta situación con el empleo laboral indefinido. ¿Qué ha pasado con la acción sindical?.
Para terminar, haremos una última observación que venimos viendo en las sentencias que se pronuncian en este tema. Se deja entrever una cierta carga moral o prejuicio, parece que “estos trabajadores en el pecado llevan la penitencia” dando por supuesto el juzgador que accedieron de una manera irregular a su trabajo. Dejando de un lado estas cuestiones, lo cierto es que los juicios de valor no pueden dar lugar a un pronunciamiento que claramente se aparta de los más elementales planteamientos a los que se debe el marco laboral.
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Vicisitudes del personal de las contratas municipales
Cautelas a adoptar en los Pliegos de Condiciones: ante la eventualidad de estas situaciones de retraso/impago a los trabajadores, y la consiguiente alteración en el normal funcionamiento del servicio público o, en cualquier caso, en la ejecución del contrato, se impone adoptar ciertas cautelas por parte de la Administración contratante con el fin de disponer después de mecanismos eficaces para solventar estas situaciones. Y, lógicamente, estas prevenciones han de adoptarse e incluirse expresamente en el Pliego de Condiciones administrativas, puesto que en otro caso.
Consecuencias en la práctica: como principio general, sólo si el Ayuntamiento pasa a prestar el servicio con sus propios medios personales y materiales, no habrá subrogación del personal de la contrata. En este sentido, resulta clarificadora la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2011, que partiendo del supuesto de reversión de la gestión del servicio al Ayuntamiento de Yunquera de Henares, Guadalajara, solventa la siguiente controversia: ¿quién debe soportar las consecuencias económicas del despido de la trabajadora de la contrata después de que el Ayuntamiento decida asumir la gestión directa del servicio?.
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Las modificaciones de los contratos de gestión de servicios públicos como consecuencia de los recortes presupuestarios: aspectos jurídicos-administrativos
Por esta razón abordamos el marco normativo y los límites impuestos a las dministraciones locales para llevar a cabo la modificación de los contratos que tienen actualmente suscritos, que hoy en muchos casos son inviables.
Pues bien, a diferencia del régimen que regula los contratos privados, en los contratos administrativos la Administración goza de la prerrogativa de poder introducir modificaciones de forma unilateral en los contratos suscritos, alterando así la regla de la inalterabilidad de los contratos por la sola voluntad de las partes –denominado principio pacta sunt servanda-.
Desde el punto de vista jurídico, la modificación por parte dela Administración de las condiciones del contrato se incardina dentro del llamado ius variandi de la Administración. Así, si bien es cierto que uno de los principios básicos que presiden las relaciones contractuales es el de la invariabilidad de lo pactado, la legislación en materia de contratación administrativa contempla la potestad de la Administración de modificar unilateralmente el objeto del contrato (artículo 210 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la ley de Contratos del Sector Público (en adelante, TRLCSP) y que como excepción al principio de invariabilidad está sometida a una serie de exigencias formales y materiales, que impiden que esta prerrogativa de modificación de contratos se convierta en una facultad absoluta de la Administración. Es más, como veremos más adelante, con la nueva legislación administrativa se ha intentado limitar aún más la facultad de la Administración de introducir modificaciones en los contratos.
De este modo, con carácter general, la modificación contractual es una prerrogativa de la Administración cuya naturaleza singular y privilegiada, como expuso el Consejo de Estado en su Dictamen número 42.179, de 17 de mayo, “exige que se produzca dentro de los límites que establece la ley”.
Por ello, la modificación de contratos administrativos ha estado sujeta a una serie de quisitos formales y materiales.
En primer lugar, se ha de tener en cuenta que el ius variandi de la Administración ha de ser interpretado de manera excepcional y limitada, como en reiteradas ocasiones ha señalado la Junta Consultiva de Contratación (Dictamenes número 1497/1993, de 28 de diciembre y 1375/1993, de 3 de diciembre).
Precisamente, el primer límite resulta de la necesidad de que la modificación del contrato esté “respaldada o legitimada por un interés público claro, patente e indubitado”(Dictamen de la JCC 1531/2003, de 24 de julio), dado que la única justificación del ius variandi de la Administración es alcanzar la satisfacción del interés general, supuesto ante el que se entiende que ha de ceder cualquier interés particular.
Además, la modificación del contrato debe hacerse para atender a causas imprevistas que no fueron tenidas en cuenta en el momento de formalizar la relación contractual, para evitar desvirtuar las garantías de concurrencia que han de presidir las licitaciones de contratos administrativos, ya que un uso indiscriminado de la potestad de modificación de los contratos podría suponer un “claro fraude de la ley” (Dictamen 47.126 del Consejo de Estado de 5 de diciembre de 1984).
Y por último, dado su carácter restrictivo, la prerrogativa de modificación de contratos no podrá afectar en ningún caso a las condiciones esenciales del mismo.
Sin embargo, además de los límites anteriores, ya recogidos en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público y en los anteriores regulaciones en materia de contratación, desde la entrada en vigor de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, se efectúa una alteración importante del régimen de modificaciones de los contratos administrativos como consecuencia de la jurisprudencia comunitaria sobre la modificación sobrevenida de los contratos administrativos, estableciendo límites más restrictivos al ius variandi dela Administración para aquellos contratos adjudicados con posterioridad al 6 de marzo de 2011.
Así, ahora el régimen de modificación de contratos distingue dos supuestos:
1.- Modificaciones previstas en la documentación que rige la licitación (artículo 106 del TRLCSP), supuesto bajo el que la ley permite que los contratos se modifiquen siempre que «en los pliegos o en el anuncio de licitación se haya advertido expresamente de esta posibilidad y se hayan detallado de forma clara, precisa e inequívoca las condiciones en que podrá hacerse uso de la misma, así como el alcance y límites de las modificaciones que pueden acordarse con expresa indicación del porcentaje del precio del contrato al que como máximo puedan afectar, y el procedimiento que haya de seguirse para ello». Llegando a afirmar que “los supuestos en que podrá modificarse el contrato deberán definirse con total concreción por referencia a circunstancias cuya concurrencia pueda verificarse de forma objetiva y las condiciones de la eventual modificación deberán precisarse con un detalle suficiente para permitir a los licitadores su valoración a efectos de formular su oferta y ser tomadas en cuenta en lo que se refiere a la exigencia de condiciones de aptitud a los licitadores y valoración de las ofertas”, para que los licitadores puedan conocer sobre qué y en qué medida puede modificarse el contrato, llegando a afirmar con rotundidad que en otros supuestos “si fuese necesario que la prestación se ejecutase en forma distinta a la pactada, inicialmente deberá procederse a la resolución del contrato en vigor y a la celebración de otro bajo las condiciones pertinentes” (artículo 105 TRLCSP), con las garantías de publicidad y concurrencia de todo nuevo procedimiento.
Puede decirse, por tanto, que en este primer supuesto la configuración de la potestad administrativa de modificación unilateral de los contratos suscritos se aparta claramente de las notas características de las prerrogativas administrativas, dado que ya no hay realmente imposición de la modificación al contratista sino una previsión expresa de la misma en el clausulado del contrato. Y no sólo se exige su previsión, sino que se condiciona igualmente el contenido material de su ejercicio (límites, umbral máximo de afección al precio, condiciones, etc.)
2.- Modificaciones no previstas en la documentación que rige la licitación (Artículo 107 del TRLCSP). En este caso, el ius variandi adquiere plena virtualidad y sentido como tradicionalmente se ha entendido en el supuesto de las modificaciones no previstas en la documentación del contrato. Pero eso sí, a diferencia de la legislación anterior, un ius variandi tasado y condicionado al cumplimiento de no alteración de las condiciones esenciales del contrato, que ahora viene definido expresamente los supuestos en que se produce, en el apartado 3 del artículo 107.
De este modo, se limita la facultad de modificar unilateralmente el contrato y la enumeración de los supuestos restringe lógicamente la discrecionalidad de la Administración para ejercer su ius variandi. Además, los supuestos tasados se limitan a situaciones de posible inadecuación de la prestación, en su configuración inicial, para la satisfacción plena del interés general objetivo perseguido con el contrato: insuficiencia de la prestación contratada por irregularidades u omisiones en el diseño contractual, inadecuación objetiva e inidoneidad fáctica (por circunstancias geológicas, ambientales, etc.) sobrevenidas, imprevisibles de acuerdo con una buena práctica profesional, fuerza mayor o caso fortuito con imposibilidad absoluta de materialización de la prestación inicialmente diseñada, adaptación racional al estado de la técnica y necesidad de ajustamiento de la prestación a especificaciones aprobadas con posterioridad a la adjudicación del contrato.
Pero es que, además, como hemos señalado, ahora el artículo 107.3 del TRLCSP limita en que supuestos se está alterando las condiciones esenciales del contrato, entre los que se introduce modificaciones que superen el 10% del precio de adjudicación, cuando de acuerdo con la normativa anterior sólo cuando se superase el 20% del precio del contrato la modificación del contrato podría considerarse causa de resolución del contrato en caso de que el contratista no estuviese de acuerdo con la misma y sólo para el caso de contratos de obras o prestación de servicios. Mientras que para los contratos de gestión de servicios públicos adjudicados con anterioridad al 4 de marzo de 2011 y que se rigen por la anterior normativa, el límite del 20% sólo suponía la necesidad de solicitar dictamen al Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma siempre y cuando el precio del contrato excediese la cantidad de seis millones de euros.
Por tanto, ahora con la legislación vigente, en aquellas contrataciones en que inicialmente por las circunstancias del propio contrato sea previsible la necesidad de introducir modificaciones en el contrato y en un porcentaje superior al 10%, será necesario recogerlo expresamente en el pliego de condiciones así como precisar en la medida de lo posible las condiciones, para evitar tener que tramitar la modificación por la vía del 107 del TRLCSP.
En consecuencia, teniendo en cuenta lo expuesto, con la normativa vigente en materia de contratación administrativa puede resultar más difícil el reequilibrio del contrato como consecuencia de la actual crisis económica, aunque sí constituye un supuesto legitimador de la resolución del contrato suscrito.
Por último, y fuera ya de los supuestos de modificación de contratos conforme al TRLCSP, en el caso de los contratos de gestión de servicios públicos, el Reglamento de Servicios aprobado por el Decreto de 17 de junio de 1955, recoge la posibilidad de modificar los contratos cuando concurra un riesgo imprevisible, previniendo el artículo 127.2, apartado 2b), “cuando concurran circunstancias sobrevenidas e imprevisibles que determinen en cualquier sentido la ruptura de la economía de la concesión”.
En primer lugar, de la lectura del anterior apartado, se ha de tener en cuenta que el citado artículo recoge expresamente la posibilidad de modificar el contrato y restablecer el equilibrio del contrato “en cualquier sentido”, o lo que es lo mismo, restablecer el equilibrio del contrato tanto en beneficio del contratista como de la Administración, cuando por circunstancias sobrevenidas impidan la continuación de la prestación del contrato en los términos inicialmente perfeccionados.
Para poder incardinar la posibilidad de introducir modificaciones en el régimen económico de contratos ya perfeccionados como consecuencia de la crisis económica y los recortes presupuestarios será necesario que concurran los requisitos exigidos en la norma para aplicar el supuesto del artículo 127.2, apartado b; como son:
1) Que la modificación del contrato se haya producido por circunstancias ajenas a cualquiera de las partes, hecho este que estaría justificado en el caso de la crisis económica actual.
2) Que se trate de un supuesto sobrevenido, para lo que será determinante la fecha en la que se publicó el anuncio de licitación del contrato a modificar, ya que es el momento en que se fijaron las condiciones de prestación del servicio.
3) Que sea imprevisible y excepcional, notas que si atendemos al preámbulo de la Ley de Presupuestos de 2010, claramente encajaría dentro de este supuesto.
4) Que haya supuesto la subversión de la economía del contrato. En este caso la merma de los ingresos de las Administraciones en general que ha supuesto los recortes presupuestarios, claramente, incide directamente en la posibilidad de la Administraciones de hacer frente al pago del precio de contratos que se establecieron en circunstancias de crecimiento económico muy distintas a las que tenemos actualmente.
De manera que en aquellos supuestos en que concurran los anteriores requisitos, las Administraciones podrán modificar los contratos de gestión de servicios públicos suscritos como consecuencia de la crisis económica en que vivimos, habiendo ya pronunciamientos jurisprudenciales a favor de la modificación del contrato y del reequilibrio a favor de una parte, si bien en las sentencias que señalamos a continuación se refiere al concesionario tambien son perfectamente aplicable a la Administración como hemos visto. (STS de 19 de enero de 1988 y de 17 de enero de 2001).
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References: Real Decreto 
 resolución 
 artículo 107
 artículo 107
 resolución 
 resolución 
 artículo 127
 artículo 127