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Timestamp: 2018-06-24 17:01:17+00:00

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Sentencia C-839 de 2003 Corte Constitucional
Ver la Sentencia de la Corte Constitucional C-1056 de 2003
La relación entre los principios de identidad y de consecutividad en la formación de la (sic) leyes. Violación del principio de consecutividad derivado de la renuncia de competencias por parte de las comisiones constitucionales
1. La jurisprudencia constitucional define el principio de identidad como la condición según la cual "para que un proyecto se convierta en ley de la república, es necesario que sea aprobado en cada uno de los debates (en nuestra Constitución son cuatro para el caso de las leyes), pero manteniendo siempre el mismo texto en el proyecto"1. Por lo tanto, debe conservarse la coherencia interna del contenido del proyecto durante el transcurso del debate parlamentario, según las etapas contempladas en el artículo 157 C.P.
2. Con todo, esta Corporación ha admitido que el principio de identidad, en contraposición a lo que sucedía en el régimen constitucional anterior2, debe entenderse de manera flexible con el objeto de preservar el principio democrático inescindible a la actividad legislativa, pues esta fue la intención del Constituyente al consagrar, en el inciso segundo del artículo 160 Superior, la posibilidad de que cada cámara, en segundo debate, pudiera introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Esta facultad, empero, no debe entenderse como la negación del principio de consecutividad (Art. 157 C.P.), que obliga a que todo proyecto, para convertirse en ley, deba ser aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara y en segundo por la plenaria tanto del Senado como de la Cámara de Representantes. (Regla de los cuatro debates)
3. Al comparar los principios en comento, podría argumentarse que la coexistencia de ambas disposiciones en la Carta Política – el principio de identidad relativa y de consecutividad – generaría, prima facie, una contradicción, habida cuenta que mientras se permite la introducción de modificaciones por parte de las plenarias sobre lo debatido y aprobado en las comisiones permanentes, se exige que todo proyecto surta los cuatro debates para que pueda ser sancionado como ley de la república. Sin embargo, la Corte ha advertido cómo la presunta incompatibilidad entre ambas disposiciones constitucionales es aparente, ello debido a la mayor ascendencia y legitimidad democrática que adquieren las plenarias respecto a las comisiones. Es evidente que una instancia legislativa que agrupa, no sólo a los parlamentarios que se ocuparon del primer debate, sino a los demás miembros de cada cámara, pueda realizar, válidamente, cambios al proyecto aprobado. Sostener lo contrario equivale a supeditar el trabajo legislativo del pleno de cada cámara a lo decidido por sólo una parte de sus miembros, lo que es totalmente contrario al principio de mayoría que inspira la formación de las leyes.3
4. La supremacía de lo decidido en el pleno de cada cámara, empero, encuentra límites en el principio de unidad de materia, puesto que no sería admisible que la plenaria incluyera temas nuevos que carecieran de conexidad alguna con lo debatido y aprobado en comisiones, so pena de restar racionalidad al trámite legislativo y hacer nugatorio el deber de publicidad que lo gobierna. Bajo el amparo de estos supuestos, la jurisprudencia de la Corte estima que para configurar un cargo de constitucionalidad por la violación de los principios de identidad y consecutividad "no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido"4.
6. Con base en lo expuesto, la Corte asumirá el estudio del cargo que sobre este particular expone el actor. Para el ciudadano Buitrago Galindo, el artículo 22 de la Ley 797 de 2003 viola el principio de consecutividad al constituirse en un tema nuevo, incluido en la plenaria de Senado, que no guarda ninguna relación con el núcleo temático discutido en comisiones conjuntas5.
Sobre el punto, la Sala Plena observa que el texto demandado fue incluido en la ponencia para segundo debate, elaborada por las comisiones séptimas de Senado y Cámara de Representantes, consignándose como uno de los "artículos nuevos que fueron dejados como constancia en la secretaría de la Comisión al momento de la discusión del articulado general", texto que a su vez está contenido en las "Modificaciones al título y al articulado aprobado en las sesiones conjuntas de las comisiones séptimas constitucionales de Senado y Cámara"6.
De ello se infiere que la norma demandada fue propuesta, más no debatida ni aprobada, en el seno de las comisiones conjuntas, las que delegaron esa labor a las plenarias de ambas cámaras legislativas, razón por la cual incluyeron el texto demandado en la ponencia destinada a segundo debate. Aunque, de conformidad con lo consignado el acta de la plenaria del 20 de febrero de 20027, el pleno de la Cámara de Representantes no discutió la norma acusada, ello sí sucedió en la plenaria del Senado de la República, según consta en el acta de la misma fecha.8 Esta circunstancia se estimó dentro del trámite legislativo como una discrepancia susceptible de ser dilucidada a través de comisión accidental de conciliación9 en los términos del artículo 161 Superior10, lo que efectivamente se llevó a cabo11, aprobándose el texto unificado por cada una de las cámaras, articulado que incluyó la disposición atacada.
8. Para la Corte, las circunstancias en que se aprobó el texto demandado violan el principio de consecutividad12, puesto que resulta evidente que las comisiones séptimas constitucionales conjuntas renunciaron a su competencia de aprobar, negar o rechazar el artículo nuevo propuesto dentro del primer debate y optaron por delegar su discusión a las plenarias de cada cámara. Esta situación, según el precedente jurisprudencial expuesto, es suficiente para que la Corte estime fundado el cargo de inconstitucionalidad del artículo 22 de la Ley 797 de 2003, por violación del artículo 157 de la Constitución Política.
1. Corte Constitucional, Sentencia C-198/01 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
2. Cfr. Artículo 81 de la Constitución de 1886.
3. Esta relación de jerarquía entre comisiones y plenaria es, además, la que sustenta lo regulado en el artículo 177 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso, cuando estima que las modificaciones, adiciones o supresiones introducidas durante el debate en plenaria puedan resolverse sin que el proyecto deba regresar a las respectiva comisión permanente.
4. Corte Constitucional, Sentencia C-992/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
5. El Proyecto de Ley 056/02 Senado, 055/02 Cámara, que concluyó en la Ley 793 de 2003, siguiendo el procedimiento consagrado en el artículo 163 C.P., con base en el mensaje de urgencia del 15 de noviembre de 2002, suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de Trabajo y Seguridad Social encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Salud. La sesión conjunta de las comisiones séptimas constitucionales de ambas cámaras fue autorizada a través de la Resolución No. MD-2101 del 26 de noviembre de 2002, emitida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes. (Cfr. Folios 42 a 44 del expediente).
6. Gaceta del Congreso No. 617 del 18 de diciembre de 2002 (Folios 198 a 209 del expediente).
7. Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de febrero de 2003 (Folios 226 a 313 del expediente).
8. Gaceta del Congreso No. 53 del 7 de febrero de 2003, p. 54 (Folio 406 del cuaderno de pruebas).
9. La jurisprudencia constitucional, con base en el análisis del artículo 161 C.P. estima que cuando un texto normativo ha sido debatido en la plenaria de una corporación y no la otra, el mecanismo idóneo para resolver la discrepancia es la conciliación en la comisión accidental, a condición que el texto base de la controversia conserve unidad de materia con el tema debatido en cada corporación legislativa. Sobre este particular, pueden consultarse las Sentencias C-282/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-702/99 M.P. Fabio Morón Díaz, C-1488/00 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y C-198/01 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
10. El artículo 161 de la Constitución Política fue reformado por el artículo 9 del Acto Legislativo No. 01 del 3 de julio de 2003.
11. Cfr. Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de febrero de 2003, p. 50 (Folio 275 del expediente), para el caso de la aprobación por la plenaria del Cámara de Representantes y Gaceta del Congreso No. 53 del 7 de febrero de 2003, p. 61 (Folio 413 del cuaderno de pruebas) respecto a la aprobación por la Plenaria del Senado de la República.
12. Los presupuestos de hecho que fundan la inconstitucionalidad de la norma acusada son muy similares a los que estudió la Corte en la Sentencia C-801/03 respecto al trámite de aprobación de los artículos 47y 48 de la Ley 789 de 2002, que también fueron declarados inexequibles por esta Corporación con base en idénticos motivos a los expuestos en el presente fallo. En la citada Sentencia la Sala Plena señaló:

References: artículo 157
 artículo 160
e contrario
 artículo 22
 artículo 161
 artículo 22
 artículo 157
 Artículo 81
 artículo 177
 artículo 163
 Resolución 
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 9