Source: https://2012-2017.nosdeputes.fr/14/seance/7584
Timestamp: 2020-07-11 20:38:26+00:00

Document:
Commission du développement durable et de l'aménagement du territoire : Réunion du 17 janvier 2017 à 10h45
Réunion du 17 janvier 2017 à 10h45
La Commission du développement durable et de l'aménagement du territoire a commencé l'examen, sur le rapport de M. Jean-Paul Chanteguet, de la proposition de loi portant adaptation du code minier au droit de l'environnement (n° 4251).
La Commission commence aujourd'hui l'examen de la proposition de loi portant adaptation du code minier au droit de l'environnement, déposée par MM. Bruno Le Roux, Jean-Paul Chanteguet et de nombreux collègues du groupe socialiste, écologiste et républicain.
Je rappelle que nous avions nommé, dans un premier temps, le 19 octobre, le président Jean-Paul Chanteguet, rapporteur sur la première version de la proposition de loi (n° 4043), puis que nous l'avons renommé, le 29 novembre dernier, sur la seconde version (n° 4251).
Je rappelle également que la Commission des affaires économiques s'est saisie pour avis, et j'ai le plaisir d'accueillir ici sa rapporteure, Mme Marie-Noëlle Battistel.
Ce texte est l'aboutissement de plusieurs années de travail de notre Commission, en particulier du groupe de travail que nous avions créé dès 2013, et qui a rendu son rapport le 20 mai 2015 afin de suivre la mission de modernisation du code minier confiée par le Gouvernement au conseiller d'État Thierry Tuot.
L'inscription à l'ordre du jour de notre Assemblée pour les mardi 24 et mercredi 25 janvier permettra que les travaux effectués et les concertations avec l'ensemble des acteurs concernés soient pris en compte avant la fin de la session.
A l'issue du délai de dépôt, le secrétariat de la Commission a enregistré 354 amendements. Au titre de l'article 40 de la Constitution, 11 amendements doivent être déclarés irrecevables.
Mes chers collègues, je me réjouis bien sûr de l'inscription de cette proposition de loi portant adaptation du code minier au droit de l'environnement à l'ordre du jour de notre Assemblée. Celle-ci sera en effet examinée dans l'hémicycle la semaine prochaine.
Tout d'abord, je souhaiterais indiquer que la proposition de loi a un objectif préalable de ratification d'ordonnance.
Un bref rappel historique s'impose. Le droit minier est régi par le code minier. Son fondement historique est la loi impériale de 1810, qui a établi les grands fondements restant en vigueur dans le code d'aujourd'hui. Entre 1810 et 1956, peu d'évolutions substantielles ont touché ce droit. Le décret du 16 août 1956 a regroupé les textes antérieurs en un code unique, adapté à la période de reconstruction d'après-guerre, où la valorisation des ressources minières était essentielle.
Conscient du retard dans la modernisation du droit minier, le Gouvernement a demandé, dans la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allégement des procédures, à établir les parties législatives du code minier. D'où l'ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 qui prévoit la recodification à droit constant de l'ancien code et de textes épars.
Le projet de loi de ratification déposé par le Gouvernement n'ayant toujours pas été examiné à ce jour, il nous a paru opportun, dès l'article 1er de notre proposition de loi, de procéder à la ratification de cette ordonnance, pour donner aux dispositions qu'elle contient une valeur législative, et permettre ainsi aux articles du présent texte de venir les compléter.
Nous vous proposons aussi de moderniser le code minier afin de prendre en compte les normes constitutionnelles de la Charte de l'environnement.
Dans ce domaine, des avancées ont déjà été réalisées ces dernières années, notamment en ce qui concerne le renforcement des modalités de participation du public ou la responsabilité en matière minière et la prévention des risques miniers après la fin de l'exploitation. Toutefois, les exigences de la Charte de l'environnement et les engagements internationaux de la France – en particulier la Convention d'Åarhus du 25 juin 1998 – imposent à l'autorité publique de faire en sorte que les citoyens prennent part aux décisions les concernant.
Or les carences de la législation française en la matière ont notamment été mises en lumière par la problématique des pétroles et gaz de schiste, ou encore par les interrogations relatives à l'activité minière aurifère et pétrolière en Guyane.
Face aux enjeux soulevés, notre Commission a joué un rôle déterminant. Je rappelle qu'un premier rapport d'information sur les gaz de schiste a été remis, le 8 juin 2011, par MM. Philippe Martin et François-Michel Gonnot. Le rapport conjoint de M. Michel Havard et de moi-même a contribué à l'adoption de la loi du 13 juillet 2011 visant à interdire l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique, et à abroger les permis exclusifs de recherches comportant des projets ayant recours à cette technique. La loi du 27 décembre 2012 a renforcé la participation du public dans la procédure d'octroi des titres miniers.
Tout au long de ces quatre dernières années, notre Commission a organisé plusieurs réunions et tables rondes et elle a créé un groupe de travail dont les membres ont mené un large programme d'auditions et rencontré l'ensemble des parties prenantes du secteur : élus locaux, services ministériels, associations de protection de l'environnement, associations ou fédérations professionnelles, instituts de recherche, personnalités qualifiées.
Dès le 22 avril 2011, la ministre de l'écologie, Nathalie Kosciusko-Morizet, commandait à l'avocat Arnaud Gossement un rapport sur la réforme du droit minier, qui a été remis le 12 octobre de la même année. Le 14 février 2013, M. Jean-Marc Ayrault, alors Premier ministre, confiait à M. Thierry Tuot, conseiller d'État, la mission de réformer le code minier : le groupe de travail constitué sous son égide a remis, le 9 décembre 2013, un rapport dont les conclusions ont conduit le Gouvernement à annoncer à plusieurs reprises son intention de déposer un projet de loi par la voix de MM. Philippe Martin et Arnaud Montebourg, d'abord, puis de Mme Ségolène Royal, enfin, il y a un an, M. Emmanuel Macron.
C'est un constat d'échec !
J'ai estimé qu'il serait regrettable qu'à l'approche de la clôture de la législature, le travail effectué n'aboutisse pas. C'est pourquoi il a été décidé de déposer cette proposition de loi, qui reprend une partie du dispositif issu des travaux menés par le Gouvernement et le groupe de M. Thierry Tuot.
Les articles 2 à 6 de cette proposition abordent ainsi cinq thèmes retenus dans la seconde version du texte qui nous est soumis : la procédure de délivrance des titres miniers et l'évaluation environnementale des demandes ; l'information et la participation du public ; la création d'un espace de débat national ; la sécurisation des procédures ; la rénovation des dispositifs relatifs à l'après-mine.
L'article 2 vise essentiellement à prendre en compte les enjeux environnementaux dans la délivrance des titres miniers. Certes, les grands principes de la Charte de l'environnement s'imposent déjà à toutes les décisions administratives et aux activités minières. Mais il est essentiel que l'ensemble des procédures de délivrance soit revu et encadré, afin de rappeler les principes qui régissent les activités minières ; désigner expressément les autorités administratives compétentes ; réaffirmer que les demandeurs de titres doivent posséder les capacités techniques et financières ; prévoir qu'un cahier des charges puisse limiter l'emploi de certaines techniques ou l'exploitation de certaines formations géologiques ; rendre plus explicite l'enchaînement des procédures, depuis la mise en concurrence, la première sélection des dossiers, la consultation des collectivités territoriales etc. ; introduire une véritable évaluation environnementale afin, notamment, de mieux prendre en compte les enjeux environnementaux dès l'octroi d'un titre minier ; prévoir la faculté de refuser un titre si les conditions ne sont pas remplies, en particulier si les objectifs de protection de l'environnement le justifient.
Nous reviendrons sur ces différents points à l'occasion de la discussion des amendements.
L'article 3 comporte l'une des principales innovations du texte.
Nous partageons tous le sentiment que la prise de décision des autorités publiques doit associer davantage nos concitoyens. Les craintes de la société civile sur les sujets miniers sont grandes, comme l'ont illustré ces dernières années la problématique des gaz de schiste ou les interrogations sur certaines activités minières. C'est pourquoi le titre II de la proposition de loi prévoit la possibilité de mettre en place un groupement participatif d'information et de concertation, qui organisera la consultation du public, pourra recourir à des expertises et formulera un avis sur la demande de titre.
Il ne faut pas pour autant fermer la porte à l'exploration et à l'exploitation des ressources minières françaises. Mais cette activité minière ne doit pas se faire de manière désordonnée, et il est impératif que l'État en pose les grandes orientations. C'est l'objectif de l'article 4 de la proposition de loi, qui institue trois instruments : le Haut conseil des mines qui deviendra un lieu de débat national, et dont je vous proposerai de renforcer les missions ; la politique nationale des ressources et des usages miniers qui identifiera les substances, décrira les techniques et déterminera de grandes orientations ; enfin, le registre national des décisions administratives qui accroîtra l'information du public et renforcera la transparence.
Pour favoriser le renouveau minier, il convient qu'une législation stable permette de sécuriser les investissements. C'est pourquoi l'article 5 de la proposition de loi prévoit la création d'un recours en validation de procédure qui pourra, par exemple, être engagé par le bénéficiaire d'un titre minier. Ce recours, présenté devant la cour administrative d'appel, sera l'occasion, pour le juge, d'examiner la régularité de la procédure suivie par l'administration et, le cas échéant, de prescrire des mesures qui permettront de purger cette procédure de ses vices.
Enfin, l'État doit prendre toutes ses responsabilités dans la gestion de l'après-mine, qui doit être une mission de solidarité nationale. L'article 6 prévoit d'avancer dans cette voie, en créant une mission d'indemnisation de l'après-mine. Le fonds général de garantie des assurances obligatoires de dommages doit en être un des pivots, et ses missions seront élargies ; j'ai d'ailleurs déposé un amendement en ce sens.
Vous le savez, la réforme du code minier est réclamée de longue date par l'ensemble des acteurs, institutionnels, environnementaux et économiques. Nous avons donc l'occasion, aujourd'hui, demain et la semaine prochaine, avec cette proposition de loi, de répondre à cette demande.
La Commission des affaires économiques a examiné ce texte la semaine dernière. Sur les 55 amendements déposés, 52 étaient recevables et nous en avons adopté 33 que je présenterai tout à l'heure.
La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui se propose donc de moderniser le code minier afin, notamment, de prendre en compte les principes constitutionnels de la Charte de l'environnement.
Enfin ! Il serait en effet regrettable qu'à l'approche de la clôture de la XIVe législature, le travail déjà effectué par nombre de personnes ne soit pas pris en compte ni présenté devant le Parlement.
Je salue la persévérance du président de la Commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, aujourd'hui rapporteur, M. Jean-Paul Chanteguet, sans qui l'examen de ce texte n'aurait pas été possible.
Je tiens également à saluer le rôle des lanceurs d'alerte, qui n'ont eu de cesse de mettre en exergue les carences, voire les incohérences de la législation française en la matière. Je prends l'exemple de l'Ardèche, celui que je connais le mieux, où, à partir de 2010, des permis exclusifs de recherche de forages de gaz de schiste ont été attribués sans concertation publique. Ce sont les citoyens et les collectifs, qui ont alors revendiqué la transparence et permis de prendre la bonne décision, à savoir une interdiction. Je veux leur rendre hommage, comme je l'ai fait en décembre 2012 lorsque j'étais rapporteure du projet de loi relatif à la mise en oeuvre du principe de participation du public, défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement. Et je sais pouvoir associer à cet hommage mon collègue gardois et voisin de circonscription, M. Fabrice Verdier, ici présent.
La vigilance citoyenne permet, dans bien des cas, de soulever des questions qui n'ont pas été décelées par les élus ou les experts. Il ne faut donc pas avoir peur de la participation du public ; nous devons même l'encourager.
Nous ne pouvons que souscrire à l'émergence de nouveaux droits, grâce auxquels l'administration s'approprie une culture de dialogue, loin des pratiques opaques au nom d'une expertise juridique ou technique dont elle n'a plus le monopole.
Nous devons aujourd'hui répondre à trois objectifs : encadrer, de manière durable et partagée, l'activité minière en France ; prendre en compte les enjeux environnementaux dans le code minier ; renforcer la participation du public. Le code minier doit s'inscrire dans une démocratie écologique. C'est notamment dans cette optique que j'ai déposé une proposition de loi relative au renforcement du dialogue environnemental et de la participation du public. En effet, si nous voulons arrêter la spirale dans laquelle toute décision administrative sur l'environnement donne inévitablement lieu à un recours judiciaire, il faut promouvoir la participation du public.
Le texte que nous étudions aujourd'hui doit trouver le meilleur équilibre possible, en conciliant ces trois objectifs. Il s'empare de plusieurs sujets : l'évaluation environnementale des titres miniers ; la création d'un groupement participatif d'information et de participation ; la création d'un espace de débat national qui reposera sur un Haut conseil des mines ; la création d'un système de rescrit ; la modernisation du dispositif national de l'après-mine, etc. Cependant, il ne doit pas être appréhendé comme un projet technique, mais bien comme un acte politique. Ce n'est pas une fin en soi, mais plutôt un point de départ, qu'il conviendra d'amender.
Au nom du groupe socialiste, je proposerai notamment de prévoir expressément que les activités minières soient subordonnées au respect de la Charte de l'environnement et des principes généraux du droit de l'environnement, et qu'ils soient en accord avec les objectifs de la loi de transition énergétique et l'Accord de Paris sur le climat.
Je proposerai également que tous les candidats à l'octroi d'un titre minier soient soumis à l'évaluation environnementale, et que celle-ci comprenne obligatoirement un rapport explicitant, en toute transparence et sans ambiguïté, la technique qu'utilisera l'opérateur.
Actuellement, la proposition de loi prévoit la possibilité, pour l'autorité administrative, de refuser l'octroi d'un titre minier si la protection de l'environnement le justifie. Je proposerai de transformer cette faculté en obligation.
Il sera également nécessaire d'améliorer l'information des populations, des élus et des territoires concernés, en amont de toute décision ou annonce de décision. C'est pourquoi je proposerai de rendre obligatoire la procédure renforcée d'information et de concertation du public pour l'instruction des demandes de permis miniers.
À propos de ce que l'on appelle communément le « droit de suite », je défendrai un amendement visant à supprimer la possibilité, pour le titulaire d'un permis de recherche, d'obtenir un droit automatique à exploiter les gisements qu'il découvre.
Je vous proposerai d'inscrire dans le code minier l'interdiction de toute exploration et exploitation des hydrocarbures non conventionnels, quelle que soit la technique d'extraction utilisée. Ce serait une sage décision, qui serait conforme à nos engagements internationaux. Ce serait enfin privilégier le long terme sur le court terme.
Tels sont, au nom du groupe socialiste, les enrichissements que nous voulons apporter à cette réforme, afin de jeter les bases d'un code minier alliant considérations économiques et écologiques, dans l'intérêt des populations.
Bien que la proposition de loi portant adaptation du code minier au droit de l'environnement introduise de nouvelles dispositions concernant, notamment, l'évaluation environnementale des titres miniers et le renforcement de l'information et de la concertation du public, elle ne révolutionne pas la procédure d'instruction et les conditions d'octroi des permis miniers.
Notre groupe Les Républicains est lui aussi conscient de la nécessité d'une évaluation environnementale. Rappelons que Jacques Chirac a été à l'origine de l'introduction de la Charte de l'environnement dans la Constitution. C'est notre majorité qui a voté la loi visant à interdire l'exploration et l'exploitation des hydrocarbures non conventionnels. Cette loi du 13 juillet 2011, dite « loi Jacob », a également permis l'abrogation des permis de recherche d'hydrocarbures non conventionnels qui utilisent la technique de la fracture hydraulique. Nous avons privilégié le principe de précaution dans l'attente d'avancées des connaissances scientifiques en la matière.
Ainsi l'article 2 de la « loi Jacob » a-t-il prévu, dans l'attente de ces avancées, la création d'une Commission nationale d'orientation, de suivi et d'évaluation des techniques d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures liquides et gazeux, dont l'objet était d'évaluer les risques environnementaux liés aux techniques de fracturation hydraulique ou aux techniques alternatives.
Instituée par le décret du 21 mars 2012, cette Commission devrait se réunir sur convocation de son président au moins deux fois par an. Or, les ministres de cette majorité qui se sont succédé au portefeuille de l'écologie n'ont jamais nommé cette Commission, faisant ainsi fi du décret et de la loi.
C'est la première critique que nous adressons à ce texte : il est nécessaire d'évaluer constamment les avancées techniques et scientifiques dans ce domaine pour donner au gouvernement des outils de décision sérieux. Tel était l'objectif de cette Commission, et cela aurait dû figurer dans la réforme du code minier. Il n'en est rien.
Cette proposition de loi ne propose pas non plus d'avancée pour débloquer les nombreux dossiers en suspens en matière d'attribution ou de renouvellement des permis ou des concessions en cours. Depuis trop longtemps, du fait d'annonces politiques, de décisions ou de silences, les blocages se sont accumulés et aggravés : 160 demandes seraient actuellement bloquées sur le territoire national !
Par ailleurs, certaines dispositions de cette proposition de loi, au lieu de simplifier le dispositif, le complexifient, allongent les procédures, introduisent des éléments juridiquement flous et multiplient les possibilités de contentieux, ce qui est dommageable pour l'image de notre pays, l'attractivité des investissements et la sécurité juridique des entreprises.
Enfin, le calendrier choisi rend pour le moins perplexe. Votre majorité a eu cinq années pour mettre en oeuvre la réforme du code minier et de multiples occasions de le faire.
Nous n'avons rien vu et maintenant, à trois mois et demi de la présidentielle, vous présentez une proposition de loi qui n'aura aucune chance d'aller au bout de la procédure législative, même si l'urgence a été déclarée. Tout cela n'est pas très sérieux !
Les députés de l'opposition joueront leur rôle, sans se départir de leur volonté, qu'ils ont exprimée sans faille depuis cinq ans au sein de cette Commission, de concilier protection de l'environnement et développement économique, notamment dans les zones rurales, frappées de plein fouet par la désindustrialisation de notre pays.
À ce texte comme à d'autres, il manque un maillon essentiel : la confiance. Faire confiance aux acteurs économiques ne consiste pas à alourdir sans fin les conditions permettant aux entreprises de s'insérer dans le tissu économique, national et local.
Trouver l'équilibre entre transition énergétique et poursuite de l'exploration et de l'exploitation des hydrocarbures en France pour réduire nos importations et favoriser l'emploi et l'économie des territoires, dans le respect de l'environnement et au travers d'investissements significatifs : tel est l'enjeu de ce texte et tel sera, mes chers collègues, la ligne directrice du groupe Les Républicains tout au long de l'examen de cette proposition de loi.
Je tiens tout d'abord à saluer et à remercier M. le rapporteur Jean-Paul Chanteguet. C'est en effet grâce à sa ténacité que ce texte est aujourd'hui inscrit à l'ordre du jour.
Nous sommes tous d'accord quant à l'impérieuse nécessité de réformer le code minier, pour l'adapter aux nouvelles règles environnementales et économiques. Les carences de notre législation en la matière ont été mises en lumière à l'occasion des débats autour de l'exploration de pétrole et de gaz de schiste en France métropolitaine.
Cette réforme du code minier est néanmoins un des nombreux serpents de mer de cette législature. Lancée en 2011 sous la précédente, annoncée par plusieurs ministres successifs depuis 2012, reportée à de nombreuses reprises, nous regrettons qu'elle ne soit examinée qu'en toute fin de nos travaux.
Elle est pourtant indispensable, à l'heure où des débats ont lieu, en vue de relancer l'exploitation et l'exploration des mines dans notre pays. C'est donc avec une certaine bienveillance que le groupe UDI accueille cette proposition de loi. Les bénéfices économiques et stratégiques qui pourraient être tirés de l'exploitation minière ne doivent pas porter atteinte à l'environnement.
Ce texte comporte des mesures que nous soutenons et qui vont dans le bon sens, à l'instar du dispositif rénové, clarifié et renforcé, relatif à la responsabilité des titulaires de titres miniers. Il est en effet prévu à l'article 6 que la solidarité nationale intervienne en dernier recours, en cas de défaillance du responsable, afin d'indemniser les victimes de dégâts miniers.
Nous saluons également l'idée d'établir une « politique nationale des ressources et des usages miniers » dans les conditions prévues à l'article 4. L'État stratège se doit d'établir des orientations nationales de gestion et de valorisation des ressources connues ou considérées comme pouvant servir l'intérêt économique de nos territoires.
Nous sommes néanmoins plus interrogatifs sur la création d'une nouvelle structure appelée « groupement participatif ». S'il est évidemment nécessaire de renforcer l'information et la consultation des citoyens, cette nouvelle entité ne sera-t-elle pas synonyme de lourdeur, d'insécurité juridique, voire de frein à l'exploration ?
Nous nous interrogeons également sur la rédaction actuelle de l'article 2. L'alinéa 14 dispose que « seule la ou les demandes du ou des candidats retenus font l'objet de l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 113-1 », elle-même prévue à l'alinéa 4 du même article. Afin d'enclencher une démarche vertueuse de la part des candidats, ne vaudrait-il pas mieux prévoir une évaluation environnementale au moment du dépôt de leur candidature ? Tel est le sens d'un amendement porté par mon collègue Pancher.
Enfin, il nous apparaît essentiel d'inscrire dans le coeur même de ce texte l'objectif qu'il s'est fixé : soumettre l'exercice des activités minières au respect des principes généraux du droit de l'environnement.
Ainsi, si cette proposition de loi était attendue, elle arrive bien tard, alors que la législature est sur le point de s'achever.
Si le groupe UDI soutient la nécessité de réformer notre code minier et de l'adapter aux nouvelles règles environnementales, il considère que ce texte, rédigé dans la précipitation, est pourtant peu ambitieux. Mais je suis sûr que nos débats permettront de l'enrichir, et que nous pourrons déboucher sur une réforme solide et exhaustive prenant en considération à la fois les enjeux environnementaux actuels et le souci permanent du développement économique au service de l'emploi.
Mes chers collègues, la réforme du code minier n'est pas une idée neuve en France. Pourtant, bien que le sujet soit sensible, depuis 2013, nous attendions qu'un texte soit déposé. Cette fois-ci, nous y sommes. Mieux vaut tard que jamais !
Nous le devons à la détermination, à l'engagement et à la pugnacité de M. Jean-Paul Chanteguet, que je tiens à saluer aujourd'hui. Sans lui, nous n'aurions pas examiné ce texte, qui nous permet aussi, et c'est légitime, de faire droit au travail réalisé par les experts et les parlementaires.
Je souhaiterais que, sur un sujet aussi complexe, nos débats puissent rester sereins, dépassionnés. La loi qui en ressortira devra être, de notre point de vue, simple, lisible, directement applicable et porteuse de stabilité. Ce serait préférable pour tout le monde : les citoyens, l'administration, les industriels et les élus. Il serait regrettable que notre future législation soit le résultat d'un compromis boiteux qui ne satisfasse personne.
S'il s'agit simplement d'alourdir la procédure minière pour qu'aucun permis exclusif de recherche d'hydrocarbures non conventionnels ne soit délivré, nous n'aurons pas un droit de qualité.
Pour les explorations de gaz et huile de schiste – c'est un exemple, car la proposition de loi ne se résume pas à ce sujet – il me semble qu'il vaudrait bien mieux aboutir à une interdiction simple et définitive plutôt qu'à une solution bancale où l'on retire des permis délivrés la veille.
Cela dit, l'enjeu de la réforme et de la proposition de loi est de définir un équilibre entre la nécessaire protection de l'environnement et la sécurité juridique des industriels et d'améliorer la participation du public et des élus locaux, dans le sens d'une démocratie écologique renforcée.
Cette proposition de loi vise, entre autres, à une meilleure prise en compte du droit de l'environnement, notamment de la Charte de l'environnement, qui est un texte de rang constitutionnel depuis 2005, ainsi qu'à une meilleure concertation et à une plus grande transparence.
À ce titre, l'article 2 me semble particulièrement intéressant puisqu'il prévoit une évaluation environnementale systématique pour les titres d'exploration comme pour les titres d'exploitation, qu'il en précise le contenu et les exigences, instituant des « clauses de sauvegarde environnementales » et distinguant les situations dans lesquelles les titres peuvent être refusés s'ils posent des problèmes environnementaux.
Je suis totalement opposé, pour des raisons environnementales et économiques, aux gaz de schiste, dont l'exploitation serait totalement incohérente avec la loi sur la transition énergétique comme avec les objectifs de la COP21.
Dans mon département de l'Aisne, nous connaissons depuis plusieurs années une forte mobilisation contre les gaz de schiste : collectifs, citoyens et élus sont unanimes pour défendre notre patrimoine naturel, notamment agricole et viticole, classé à l'UNESCO.
Il serait impensable que l'on cède un jour aux industriels, alors même que nous sommes tous unis contre l'exploration et l'exploitation des gaz de schiste. Des déficiences du droit positif sont apparues au grand jour lorsque des permis d'exploration ont été délivrés sans aucune concertation. Il aura fallu une intense mobilisation pour les faire annuler.
Il me paraît primordial que ces situations de blocage et ces violentes oppositions, dont tout le monde sort perdant, ne puissent plus se renouveler. Comme disait Jean de La Fontaine dans la fable La chèvre et le chevreau : « Deux sûretés valent mieux qu'une, et le trop en cela ne fut jamais perdu ». Je pense que la réforme du code minier s'inscrit dans cette démarche.
Ainsi, à ce stade, nous sommes satisfaits du texte proposé, dans la mesure où il renforce notre modèle français du code minier. Les ressources naturelles sont un bien commun de la Nation. C'est aux citoyens et aux élus qu'il revient de décider ou non de leur exploitation, par des procédures démocratiques. Ce n'est pas aux multinationales d'en décider, dans le cadre de procédures opaques qui seront contestées par la suite.
Je voudrais évoquer quelques éléments de contexte. Premièrement, la densité démographique de notre pays et la présence d'eau en grande quantité et qualité dans son sous-sol nous a conduits à avoir une vision différente de celle d'autres grandes nations modernes, s'agissant de l'exploitation du sous-sol. Deuxièmement, nous sommes tous attachés à la propriété de notre sous-sol et des richesses dont celui-ci regorge ; je crois qu'aucun d'entre nous ne souhaite de changements en la matière. Troisièmement, je considère que la France doit rester un pays avant-gardiste en matière de protection du sous-sol.
Cela étant, je regrette bien évidemment que cette majorité n'ait pas été capable de rebondir à partir de la « loi Jacob ». Il faut savoir s'adapter : nous avions su gérer la situation, lorsque des permis nous étaient, en quelque sorte, « tombés du ciel ». À l'époque, le président Jacob avait fait preuve d'une très forte réactivité.
Cette absence de réactivité a tout de même laissé certains élus et certaines populations bien démunis. En Haute-Savoie, par exemple, avec nos collègues Lionel Tardy et Virginie Duby-Muller, nous avons dû nous battre contre la délivrance de permis d'exploitation de gaz de schiste, et de recherche en géothermie profonde – à 5 000 mètres de profondeur – utilisant la fracturation hydraulique, juste entre le lac d'Annecy et le lac Léman. Nous aurions bien eu besoin alors que le code minier fût réformé ! Je regrette donc ce retard, tout en saluant le travail du président Jean-Paul Chanteguet.
Mon cher Jean-Paul Chanteguet, je sais que la réforme du code minier est un sujet qui vous tient à coeur. Mais malgré votre ténacité, je suis obligé de regretter à mon tour que l'examen de cette proposition de loi arrive si tard.
Mes chers collègues, permettez-moi de prendre l'exemple de ma région. La Bretagne a un lourd passé minier. On peut même dire qu'elle a été un « champ de mines », notamment de mines d'uranium. Les conséquences sanitaires et environnementales en sont évidentes encore aujourd'hui. Certains en sont morts. Des dégâts environnementaux, qui se sont produits au cours de l'exploitation, ont été dénoncés. Et l'après-mine a été gérée de façon absolument lamentable.
Areva ramasse aujourd'hui, un peu partout en Bretagne, des terres polluées. Pendant des années, des sédiments ont servi à des constructions de toutes sortes : des allées de jardins, des jeux de boules, etc. Aujourd'hui, on accorde de nouveaux permis d'exploration sur des « terres rares », ce qui ne manque pas de poser de graves problèmes : des problèmes environnementaux, notamment parce que la Bretagne a un réseau hydrographique fermé – le centre-Bretagne, là où sont délivrés les permis miniers, pouvant être considéré comme le château d'eau de la Bretagne ; des problèmes sanitaires parce que, malgré ce qu'affirme M. Emmanuel Macron, il n'y a pas de mines propres.
Fin 2015, j'ai été amené à conduire une délégation d'élus au cabinet de M. Emmanuel Macron. On y niait le droit de suite, on y parlait de « consultation de la population », alors même que les élus concernés avaient été mis devant le fait accompli, et qu'ils n'avaient bénéficié que d'une information minimale et très tardive, totalement ignorée par la population.
Il est donc urgent de réformer ce code minier, aujourd'hui complètement obsolète, pour le mettre en conformité avec le code de l'environnement – sans parler de la COP21. J'espère que les amendements que nous allons discuter nous permettront d'y parvenir.
Notre collègue Martial Saddier a déposé un certain nombre d'amendements. Pour ma part, je voudrais témoigner de mon étonnement : cette proposition de loi traduit un manque de dialogue entre la majorité et le Gouvernement.
L'exposé des motifs est édifiant, puisqu'on y apprend que la mise à l'ordre du jour de cette réforme du code minier a été sans cesse repoussée au gré des changements de ministre. Elle s'est fait attendre davantage encore que la loi pour une République numérique ! C'est tout dire…
Mais j'ai surtout le sentiment que le Gouvernement avance à reculons. Pourquoi n'a-t-il pas déposé de projet de loi ? Quelle est sa position sur cette réforme ?
Toujours à partir de l'exposé des motifs, on comprend que, la fin de la législature approchant, le groupe socialiste, ne voyant rien venir, a décidé de déposer – enfin ! – une proposition de loi. Mais ce n'est qu'une solution par défaut, et les députés de la majorité sont obligés d'admettre que ce texte n'est que partiel, et qu'il faudra passer par des ordonnances.
Comme un certain nombre de mes collègues, je m'interroge sur cette stratégie. N'est-on pas face à un texte d'affichage, puisque l'on sait qu'il ne pourra pas aboutir d'ici à la fin de la législature ? Où est la réforme du code minier annoncée par le Gouvernement ? Et comment expliquer que la majorité soit obligée de produire la « version bêta » d'une telle réforme ?
Mes chers collègues, comme vous tous, je voudrais remercier le rapporteur, qui est aussi le président de la Commission du développement durable, pour son travail. Car depuis longtemps, cette Commission a pris à bras-le-corps, sous l'impulsion du président Chanteguet, les problématiques qui se posent à la Guyane.
Notre Commission a travaillé à la loi sur la biodiversité – la Guyane rassemble 80 % de la biodiversité française. Elle travaille maintenant à l'adaptation du code minier au droit de l'environnement.
J'observe, à ce propos, que l'orpaillage illégal gagne de plus en plus de terrain. Les derniers chiffres – de décembre 2016 – font état d'une augmentation de plus de 30 % des chantiers illégaux. Et, pendant ce temps, les chiffres du chômage ou de la déscolarisation de nos jeunes passent au rouge.
Tel est le paradoxe : la Guyane doit trouver un équilibre, ce qui n'est pas facile, entre d'une part l'exploitation de ses ressources – en faisant en sorte que celles-ci profitent, autant que possible, aux Guyanais –, d'autre part le respect du droit de l'environnement et la préservation de la nature sur laquelle cette exploitation risque d'avoir un impact. En effet, la puissance publique, c'est-à-dire nous-mêmes, doit se préoccuper des conséquences nuisibles de cette exploitation, et de la façon de les compenser et de les réduire.
Mes chers collègues, nous sommes tous, sur tous les bancs de cette Commission, soumis à ce paradoxe, mais je vous demande de comprendre que la réintroduction du titre « Outre-mer » dans ce texte est une nécessité et d'apprécier mes amendements, qui répondent au double objectif que je viens de tracer, à l'aune de la particularité de la Guyane.
C'est un serpent de mer que la réforme du code minier. Notre Commission a déjà tenu de nombreuses réunions à ce sujet, bien des ministres nous ont annoncé sa discussion prochaine, des rapports ont été rédigés, divers projets avancés, et voilà que l'on nous propose une version édulcorée et bien tardive. On ne peut en effet qu'être surpris par le calendrier choisi. Imposer une procédure accélérée sur un texte aussi important, en fin de mandat, alors que le projet de réforme a été engagé en 2011, est très cavalier. Une réforme du code minier est loin d'être un texte insignifiant puisque les dispositions adoptées auront un fort impact. Outre que la revalorisation de l'activité minière est une source importante de développement économique, de la rédaction de ce code dépendent en effet la place laissée aux exigences environnementales et sanitaires, l'encouragement possible des activités d'exploration et de production, la préservation des intérêts économiques et la place laissée à la participation et à l'information du public.
La proposition de loi qui nous est proposée, même si elle est incomplète, a un champ d'action, donc de conséquences, très large. Elle comporte des points positifs en ce qu'elle tend à la recherche de compromis. Elle vise ainsi à améliorer la participation du public aux procédures minières : l'objectif est louable, mais le risque est aussi de rendre plus complexes les procédures, ce à quoi aboutit ce texte. La proposition de loi est aussi source de grandes inquiétudes. Les délais, notamment, ne sont pas suffisamment définis, ce qui est très dommageable pour les entreprises. De plus, des termes trop flous sont facteurs d'instabilité juridique et de contentieux ; le summum est atteint avec l'utilisation de la notion de « doute sérieux ». On peut se préoccuper aussi de la préservation des informations qui relèvent du secret industriel. Enfin, les auteurs de ce texte incomplet évoquent la possibilité de recourir aux ordonnances pour les sujets non traités, ce qui ne peut également qu'inquiéter.
Ce texte répond à un besoin réel tant la réforme du code minier est attendue. Il a donc le mérite d'exister mais il suppose un examen approfondi permettant de limiter ses lacunes. Par ailleurs, la loi du 13 juillet 2011 prévoyait qu'une Commission nationale d'experts évalue les techniques d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures liquides et gazeux, les risques environnementaux liés aux techniques de fracturation hydraulique ou les techniques alternatives. Cette Commission n'ayant jamais été réunie, ce problème important est laissé en suspens ; c'est une autre faille du quinquennat finissant.
Je remercie M. Jean-Paul Chanteguet pour un exposé excellent, comme de coutume. Comme mes collègues, je juge dommage qu'il ait fallu attendre la fin de la législature pour étudier ce texte… mais mieux vaut tard que jamais. Qu'il faille contrôler les activités minières est certain, mais cela ne doit pas conduire à mettre en oeuvre des dispositions si complexes qu'elles auraient pour effet de rendre impossible toute activité minière raisonnée. En d'autres termes, il faut trouver un juste équilibre entre protection de l'environnement et activité économique.
Je me dois de préciser, pour répondre à certaines observations, que je fus, avec M. Michel Havard, membre de ce qui était à l'époque le groupe UMP, co-rapporteur de la proposition de loi de 2011 visant à interdire l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique. La première proposition de loi déposée à ce sujet n'est pas celle de M. Christian Jacob mais celle dont j'étais l'auteur au nom du groupe socialiste.
Article 1er : Ratification de l'ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier
La Commission examine, en discussion commune, l'amendement CD102 rectifié de M. le rapporteur, les amendements identiques CD81 de M. Bertrand Pancher, CD172 de M. Martial Saddier et CD221 de Mme Sabine Buis, les amendements CD124 de la Commission des affaires économiques, CD297 de Mme Laurence Abeille, CD308 de M. Fabrice Verdier et CD157 de M. Martial Saddier.
J'ai souhaité, par l'amendement CD102 rectifié, préciser d'une part que les substances minérales ou fossiles relevant du régime légal des mines n'appartiennent pas au propriétaire du sol et sont administrées par l'État, d'autre part que la gestion et la valorisation de ces substances minérales ou fossiles doivent prendre en compte l'intérêt des populations et qu'à cette fin, ces activités doivent s'exercer dans le respect les principes constitutionnels du droit de l'environnement ainsi que dans le respect des articles L. 110‑1 et L. 110‑1‑1 du code de l'environnement. Ainsi rédigé, l'amendement est de portée plus large que les autres amendements qui font l'objet de la discussion commune.
L'amendement CD221 a le même objet.
Il en va de même pour l'amendement CD124 de la Commission des affaires économiques.
L'amendement CD297, vise à ce que les activités relevant du code minier soient effectivement subordonnées au respect de la Charte de l'environnement, des principes généraux du droit de l'environnement, du respect de l'accord de Paris et de la loi relative à la transition énergétique.
C'est également l'objet de l'amendement CD308.
L'article L. 110-1 du code de l'environnement identifie précisément les principes généraux que chacun mentionne. Dans la nouvelle rédaction qui vous est proposée par l'amendement CD102 rectifié, le texte permet le respect de la Charte de l'environnement comme celui du principe de précaution, du principe dit « pollueur-payeur » et du principe de la participation du public ; il traduit les préoccupations de l'accord de Paris et de la loi sur la transition énergétique ; aussi peut-on s'abstenir des rappels souhaités par les auteurs des amendements.
Il est important, en revanche, de souligner que les activités sont d'intérêt général et que les substances minières et fossiles appartiennent au patrimoine de la nation. Je demande aux auteurs de tous les amendements de bien vouloir les retirer : ils sont satisfaits, singulièrement celui qu'a présenté Mme Valérie Lacroute. En effet, c'est en application de la Charte de l'environnement et du principe d'action préventive et de correction prévu à l'article L. 110-1 du code de l'environnement que l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux par des forages suivis de fracturation hydraulique de la roche ont été interdites sur le territoire national.
Je concède que mention est faite du code de l'environnement, mais puisqu'il est question de prendre en compte l'intérêt des populations, on aurait pu mentionner expressément la protection de l'environnement. Quoi qu'il en soit, je suis sensible au fait que le deuxième alinéa de l'amendement de notre rapporteur rappelle à juste titre que l'administration des substances minérales ou fossiles relevant du régime légal des mines ressortit à l'État et non aux propriétaires des sols.
Comme l'a indiqué justement notre président et rapporteur, inscrire dans le texte que la Charte de l'environnement doit être respectée serait tautologique. Si l'on ajoute à cela que, selon les dispositions même de la Charte, c'est la loi qui détermine comment s'exercent les principes de réparation, de précaution et d'information du public, une telle mention serait, juridiquement, dénuée de sens.
L'article L. 110-1 du code de l'environnement organise la transition vers une économie circulaire, un objectif fondamental alors que les ressources se raréfient, mais sans doute conviendra-t-il, en séance publique, de mentionner expressément dans le texte l'objectif de sortie des énergies fossiles adopté dans l'accord de Paris.
C'est la raison pour laquelle la Commission des affaires économiques souhaitait, par l'amendement CD124, mentionner que l'ensemble des activités minières sont soumises aux principes environnementaux définis à l'article L. 110–1–2 du code de l'environnement, qui tend à « promouvoir une consommation sobre et responsable des ressources ».
Le texte faisant référence à l'article L. 110-1 du même code, qui mentionne l'économie circulaire, cette mention me semble superfétatoire.
L'amendement CD124 est alors retiré.
L'amendement CD102 rectifié est adopté.
La Commission examine, en discussion commune, l'amendement CD31 du rapporteur et l'amendement CD125 de Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour avis de la Commission des affaires économiques.
L'amendement CD31 tend, d'une part, à rappeler qu'il faut disposer d'un titre minier pour explorer, exploiter ou utiliser un gisement minier, d'autre part, à définir les deux catégories de titres miniers et les principaux droits qui leur sont attachés.
Je retire l'amendement CD125 au bénéfice de celui du rapporteur.
L'amendement CD125 est retiré.
L'amendement CD31 est adopté.
La Commission est saisie de l'amendement CD32 du rapporteur.
L'amendement vise à désigner les autorités administratives compétentes pour prendre les décisions relatives, d'une part, à la délivrance et à la « vie » d'un titre minier – le ministre chargé des mines –, d'autre part aux installations, ouvrages, travaux et aménagements qui pourront être engagés dans le cadre d'un titre minier – le préfet qui a instruit ou serait compétent pour instruire la demande d'octroi de ce titre.
L'amendement CD32 est adopté.
La Commission examine l'amendement CD33 du rapporteur.
L'amendement est d'importance. Il rappelle le principe fondamental selon lequel l'obtention et la détention d'un titre d'exploration ou d'exploitation minière exigent que ceux qui les demandent aient les capacités techniques et financières permettant de mener à bien ces opérations dans le respect des intérêts et des obligations énumérés aux articles L. 161-1 et L. 163-1 à L. 163-9 du code minier. Leur vérification par le ministère est un préalable à l'instruction de la demande de titre ; si le demandeur ne justifie pas de capacités suffisantes, son dossier est refusé d'office.
J'approuve l'objectif. On connaît des sociétés qui sont de simples vitrines et qui déposent des demandes d'autorisations tous azimuts pour s'enrichir en les revendant. Ma circonscription de Haute-Savoie ayant failli être victime d'imposteurs de cette sorte, il me paraît judicieux de prévoir des garanties avant de délivrer une autorisation ; mais le ministère est-il en mesure de mener l'expertise nécessaire ?
La Commission des affaires économiques a adopté un amendement relatif aux garanties financières. Il est essentiel que l'État puisse refuser une autorisation pour ce motif. À cet égard, l'amendement mentionne des capacités techniques et financières « suffisantes » pour mener à bien les opérations d'exploration ou d'exploitation en question ; la formulation est-elle assez précise pour fonder le rejet d'une candidature ou ces capacités devront-elles être précisées par décret ? Est-il clairement établi, comme je crois le comprendre, que la disposition s'applique également en cas de mutation, si un permis délivré est revendu à une société dont les capacités ne sont pas ce qu'elles devraient être ?
Je rappelle aussi que, dans l'affaire Rexma, l'État a délivré un permis sur la base d'un faux document ; c'est aussi un risque contre lequel nous devons nous prémunir.
Dans un autre domaine, qu'advient-il du droit de suite ?
Je soutiens la proposition, mais j'aimerais savoir qui appréciera les capacités nécessaires et quelles seront les garanties d'impartialité.
Madame Delphine Batho, les mutations sont également concernées par le dispositif. Les modalités d'application de l'article L. 113-1 C feront effectivement l'objet d'un décret. Des amendements ultérieurs préciseront la question du droit de suite en reprenant les préconisations de M. Thierry Tuot. C'est le ministère, monsieur Guillaume Chevrollier, qui mesurera les capacités des demandeurs.
L'amendement CD33 est adopté.
La Commission est saisie de l'amendement CD34 du rapporteur.
J'ai souhaité clarifier la rédaction initiale du texte en retenant l'ordre chronologique de l'instruction d'une demande de titre, ce qui m'a conduit à réécrire et à déplacer les alinéas 16 à 18 de la proposition.
L'amendement vise, en premier lieu, à rappeler qu'outre des conditions spécifiques pouvant encadrer la portée du titre minier sollicité, des conditions générales s'appliquent à la vie de tout titre minier ; elles forment un cahier des charges.
Il précise par ailleurs le moment où ces conditions, notamment les conditions spécifiques, sont portées à la connaissance du ou des demandeurs du titre. Les communiquer au moment de la mise en concurrence ou au début de la procédure d'instruction permet d'afficher explicitement les contraintes qui s'imposeront au futur titre dans le périmètre visé, d'écarter les candidats ne pouvant ou ne voulant se soumettre à ces conditions et de traiter à égalité les demandes concurrentes.
Néanmoins, l'instruction ultérieure pouvant faire apparaître de nouvelles données relatives à l'environnement, aux usages des sols et sous-sols ou à la nature des formations géologiques, l'amendement préserve la possibilité d'affiner le cahier des charges au regard de ces nouvelles informations. Enfin, il supprime la possibilité de limiter, voire d'interdire les opérations de mine sur certaines formations géologiques au seul stade de l'exploitation car certaines techniques peuvent être perturbantes pour des sous-sols fragiles dès la phase de recherche.
Je conçois qu'il puisse y avoir débat sur la formulation que j'ai retenue pour le début du deuxième alinéa de l'article L. 113-1 D, et je ne verrai pas d'objection à une rectification tendant à substituer le mot « doit » au mot « peut » dans la phrase : « Le cahier des charges peut, si la protection de l'environnement ou d'autres usages existants ou planifiés du sol ou du sous-sol le justifient, interdire le recours à certaines techniques d'exploration ou d'exploitation sur tout ou partie du périmètre du titre ».
Je comprends l'objectif qui sous-tend cette réécriture, mais l'interprétation qui peut être faite du dernier paragraphe de l'amendement ne laisse pas d'inquiéter. Il y a tout lieu de craindre que, le temps aidant, la jurisprudence n'ouvre la possibilité de modifier le cahier des charges après que la procédure d'instruction du dossier a commencé.
Aux conditions spécifiques initiales, l'autorité administrative est susceptible d'ajouter à l'issue de la procédure, notamment après l'évaluation environnementale, d'autres conditions spécifiques détaillées dans le cahier des charges annexé au titre minier qui sera accordé. Relisons l'alinéa 16 de l'article 2 : « Un cahier des charges précisant des conditions spécifiques à respecter par le demandeur peut être annexé à l'acte octroyant le titre minier. »
Nous sommes d'accord sur ce principe mais cette procédure soulève deux problèmes.
D'une part, peut-on laisser à une seule personne, le ministre ou le préfet, la possibilité d'arbitrer seule, compte tenu de l'importance des enjeux ?
D'autre part, quelle peut être l'ampleur des modifications ? Peuvent-elles aller jusqu'à un bouleversement profond ? Cela pose le problème des règles de la concurrence, comme le soulignait Valérie Lacroute. N'y aurait-il pas lieu, d'ici à l'examen en séance, de préciser que ces modifications ne peuvent revenir sur l'équilibre général du cahier des charges initial ? Pensons au droit de l'urbanisme et aux marges laissées pour la modification ou la révision du plan local d'urbanisme. Si les résultats du débat public ou les conclusions de l'évaluation environnementale remettent totalement en cause le cahier des charges initial, cela veut dire qu'il faut recommencer toute la procédure.
J'ai une question : ne faudrait-il pas, à l'alinéa 3 de l'amendement, ajouter après « la protection de l'environnement : « la santé publique » ?
Par ailleurs, je comprends parfaitement la logique de la proposition du rapporteur. S'il n'y a pas de possibilité de modifier le cahier des charges en intégrant de nouvelles conditions spécifiques, au vu des résultats de l'évaluation environnementale, de la procédure de participation du public, de l'instruction locale, le risque est grand de voir le titre minier refusé.
Mon amendement s'appuie sur des dispositions existantes, notamment l'article L. 132-2 du code minier qui précise que : « La concession est accordée par décret en Conseil d'État sous réserve de l'engagement pris par le demandeur de respecter des conditions générales complétées, le cas échéant, par des conditions spécifiques faisant l'objet d'un cahier des charges. » Il peut certes y avoir une confusion, madame Lacroute, mais il est clair qu'il s'agit d'un cahier des charges comportant des conditions spécifiques. Je vous laisse libre, bien sûr, de proposer une autre rédaction.
Si je comprends bien, vous souhaitez rectifier votre amendement à deux endroits pour substituer au mot : « peut », le mot : « doit ».
Effectivement. À l'alinéa 3, je propose la rectification suivante : remplacer le mot « peut » par le mot « doit ». La nouvelle rédaction serait ainsi celle-ci : « Le cahier des charges doit, si la protection de l'environnement ou d'autres usages existants ou planifiés du sol ou du sous-sol le justifient, interdire le recours à certaines techniques d'exploration ou d'exploitation sur tout ou partie du périmètre du titre. Il doit également, pour les mêmes motifs, limiter les formations géologiques auxquelles le titre s'applique. »
Elle est saisie de l'amendement CD35 rectifié du rapporteur.
L'amendement a pour objet la réécriture du dispositif de mise en concurrence des demandes de titres. Après dialogue avec le Gouvernement, nous avons supprimé la disposition qui excluait les demandes portant sur des substances non-énergétiques.
Vous êtes nombreux à avoir déposé des amendements à ce propos. Je me référerai en particulier à l'amendement CD189 de Chantal Berthelot dont l'exposé sommaire insiste sur la grande insécurité juridique qu'entraîne une telle exonération compte tenu de la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne.
Il est précisé dans l'amendement que « Le choix des candidats retenus ainsi que les motifs de ce choix sont notifiés à ces derniers et sont mis à disposition du public pendant une durée d'un mois ». Ce délai n'est-il pas trop court ?
Je pense que c'est la règle commune en matière d'information du public.
La distinction entre titre minier d'exploration et titre minier d'exploitation à laquelle nous avons procédé en adoptant l'amendement CD31 implique-t-elle la disparition du terme de « concession » de tout le code minier ? S'il y a bien toilettage, il faudrait retirer ce mot du présent amendement.
Par ailleurs, vous précisez que : « Chaque dossier non retenu donne lieu à une décision expresse et motivée notifiée au candidat concerné ». La règle du refus tacite me semble préférable. Nous risquons sinon d'ouvrir la boîte de Pandore et de faire naître de multiples recours contre l'État. Les multinationales, nous le savons, ont les moyens d'embaucher des avocats très spécialisés, pour certains extrêmement influents en haut lieu.
Madame Delphine Batho, le terme de concession est conservé dans le code minier.
Nous souhaitons le maintien de cette disposition précisément parce qu'elle permet de favoriser les recours : c'est un moyen – un peu machiavélique, je vous l'accorde – de purger la procédure et d'éviter d'allonger les délais.
Faut-il préciser que les candidats non retenus ont un délai pour formuler un recours ?
Il ne s'agit pas d'un marché public. Les procédures sont tout à fait différentes.
Les parties de billard à trois bandes n'ont pas toujours les effets escomptés. Le juge examinera attentivement le contenu des recours et il ne faudrait pas que ce choix se retourne contre l'objectif initial.
Mme Delphine Batho a rappelé l'ampleur des moyens dont disposent les grandes sociétés. Compte tenu des sommes en jeu dans l'obtention des titres – des dizaines voire des centaines de millions –, elles sont prêtes à mettre en oeuvre des procédures juridiques sur lesquelles ne peuvent s'aligner une préfecture, une direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ou même l'État.
L'intention est louable mais la solution n'est pas exempte de risques. Il me paraît préférable de recourir au refus tacite, principe qui s'applique pour les installations classées, toujours très conflictuelles au niveau local
L'article 5 va dans le même sens que cet amendement : en ouvrant la possibilité d'un recours centré sur la procédure, il vise à éviter les recours ultérieurs de manière à raccourcir les délais d'obtention des titres. Les industriels que nous avons rencontrés sont sensibles à ces dispositions.
Elle en vient à l'amendement CD36 du rapporteur.
Il s'agit de préciser que les demandes de titre soumises à l'évaluation environnementale concernent aussi bien l'octroi que l'extension.
Elle examine l'amendement CD163 de M. Martial Saddier.
Il importe, par souci de clarification, de préciser que la procédure renforcée d'information et de concertation ne vise que les demandes initiales de permis d'exploration ou de concession et non, par exemple, les demandes de prolongation ou de mutation de titre minier.
Madame Valérie Lacroute, pour moi, il s'agit de la même chose.
Quant à l'amendement CD163, j'y suis défavorable car il est contraire à mon amendement CD37 qui vise à étendre l'exigence d'une évaluation environnementale aux demandes de prolongation des titres d'exploitation. Les titres d'exploitation sont accordés pour une durée allant jusqu'à cinquante ans et peuvent ensuite être prolongés pendant vingt-cinq ans. Nous considérons qu'une nouvelle évaluation doit être effectuée avant toute décision de prolongation.
Elle examine l'amendement CD37 du rapporteur.
Je viens de le présenter.
Elle est saisie de l'amendement CD38 du rapporteur.
Cet amendement précise que l'autorité administrative compétente doit prendre en compte l'évaluation environnementale pour la délivrance du titre.
Le problème que j'ai soulevé à l'article 1er est à nouveau posé. Je vous renvoie, chers collègues, à l'exposé sommaire : « Le ministre n'est pas lié par les avis exprimés, mais ces évaluations doivent lui permettre d'affiner son appréciation des capacités du demandeur ». Autrement dit, le ministre peut décider, seul dans son bureau, des conditions spécifiques contenues dans le cahier des charges alors que nulle mesure ne vient limiter l'ampleur des modifications qu'il est susceptible d'apporter. Quand on sait que les sociétés concernées font appel à des cabinets d'avocats influents jusqu'au plus haut niveau, on imagine sans peine la pression à laquelle peut être soumis un ministre de l'environnement, quelle que soit sa couleur politique.
Nous avons précisé par amendement que, s'agissant de l'octroi des titres, c'est le ministre chargé des mines qui décide, et le préfet pour ce qui est des travaux.
Merci de votre pirouette, monsieur le rapporteur, mais je n'ai jamais remis en cause le fait qu'il revenait au ministre compétent de décider. Le problème, comme je l'ai dit, réside dans l'exposé sommaire : le ministre n'est pas lié par les avis exprimés. Autrement dit, une procédure très lourde, s'inscrivant dans la Charte de l'environnement, est mise en oeuvre, qui comprend outre l'évaluation environnementale, la participation du public et l'instruction locale, et le ministre peut approuver un cahier des charges qui aura été totalement modifié.
Nous aurions aimé qu'il soit précisé que le cahier des charges ne peut être modifié substantiellement à l'issue de la procédure que j'évoquais car s'il est remis en cause, cela veut dire qu'il n'est pas bon.
Si le cahier des charges comporte des conditions spécifiques qui ne conviennent pas au demandeur, libre à lui de refuser le titre minier.
Que le ministre ne soit pas tenu de suivre les avis exprimés n'est pas en soi choquant. Nous avons rappelé dans les premiers articles que les substances minérales ou fossiles appartiennent au patrimoine de la nation, donc à l'État. Il revient donc à ses représentants de décider.
Le débat de fond est de savoir de quelle ampleur peuvent être les modifications qui interviennent à la fin de la procédure : si le ministre ou le préfet sont en mesure de modifier en profondeur le projet initial juste avant de donner leur autorisation, nous prenons un risque. J'ai pris l'exemple du droit de l'urbanisme où, une fois posé le cadre général, les modifications ne peuvent intervenir qu'à la marge, ce qui se comprend, sinon la consultation du public ne servirait à rien.
Je ne suis pas porte-parole du groupe sur cette proposition de loi, je tiens à le préciser, mais j'affiche très clairement mes convictions car j'ai eu l'expérience de telles situations dans l'autre château d'eau de la France qu'est ma région, celle des neiges éternelles du Mont-Blanc, avec des permis d'exploration du gaz de schiste et des permis de géothermie profonde.
Je donnerai mon point de vue sur cette dernière question. La délivrance des titres miniers, compte tenu de leurs impacts sur l'environnement, doit relever du ministre de l'écologie et le choix de la stratégie d'exploitation des ressources de la politique industrielle. Or aujourd'hui, la situation est inverse.
La décision d'accorder le permis Rexma en Guyane, sur la base de documents relatifs à l'impact environnemental qui se sont révélés faux, a été prise, indépendamment de l'avis du ministre de l'écologie, par Bercy, alors qu'Arnaud Montebourg était ministre. (Murmures) Il faut dire les choses telles qu'elles se sont passées.
Premier cas : l'autorité environnementale pointe des problèmes de biodiversité, l'impact de telle ou telle technique sur la ressource en eau, et alors les services de l'État demandent que la délivrance du titre soit assortie de conditions techniques spécifiques, en tenant compte des résultats de l'évaluation environnementale et de la procédure de participation du public.
Deuxième cas, qui n'est pris en compte ni par la présente proposition de loi, ni par l'ordonnance du 3 août 2016 sur le dialogue environnemental : si l'autorité environnementale, le Conseil national de la protection de la nature ou une Commission d'enquête publique aboutit à un avis défavorable – pensons au Center Parcs de Roybon dans l'Isère –, l'État peut décider de passer outre. Il serait préférable, d'un point de vue de sécurité juridique, qu'il ne puisse le faire. C'est un débat qui ne concerne pas seulement le code minier : nous devons viser une harmonisation avec le code de l'environnement dans son ensemble. Nous ouvrirons sinon la porte à des contentieux sans fin, qui sont en général perdus par l'État.
Dans l'amendement CD35 que nous avons adopté, il est précisé que « chaque dossier non retenu donne lieu à une décision expresse et motivée notifiée au candidat concerné ». Il me semble que l'autorité administrative compétente devrait également motiver son choix si elle décide d'accorder un titre sans tenir compte des recommandations émises par les instances consultées, comme c'est souvent le cas.
Nous avons déposé des amendements concernant ce point particulier, madame Sabine Buis. Si l'autorité administrative passe outre certaines recommandations émises au cours de la procédure de consultation du public, nous prévoyons une procédure d'information qui pourrait aller jusqu'à une explication publique dans le cadre d'une réunion.
J'en reviens aux conditions spécifiques, monsieur Saddier. L'évaluation environnementale est effectuée par le demandeur et elle est ensuite soumise à un avis du ministère de l'environnement. À l'issue de la procédure, après mise en concurrence, il peut être décidé d'interdire dans le cahier des charges l'exploration de telle couche géologique. Dans ce cas, le demandeur peut refuser le permis d'exploration. Le processus est transparent, me semble-t-il.
Enfin, madame Martine Lignières-Cassou, vous me demandez si la proposition de loi simplifie le processus de décision. J'avoue n'être pas capable de répondre nettement à cette question. Il me semble toutefois qu'il est difficile de faire pire que les procédures actuelles, étant donné leur extrême complexité. Il n'y a qu'une seule personne au ministre de l'environnement qui soit en mesure de les expliquer comme il n'y a qu'une seule personne à la direction des collectivités territoriales qui maîtrise la fiscalité locale.
Néanmoins, je serais assez favorable à ce que nous essayions, pour les titres d'exploitation comme d'exploration, de définir des délais maximaux dans la loi et non pas dans le règlement, comme c'est le cas aujourd'hui. Nous n'avons pas déposé d'amendements en ce sens mais ce serait un bon signal à adresser aux industriels. Nous pourrions toujours prévoir des délais plus longs pour certains cas particuliers. Rappelons que les délais d'obtention sont actuellement de deux ans pour les titres d'exploration et de trois ans pour les titres d'exploitation.
Elle adopte successivement l'amendement rédactionnel CD39 et l'amendement CD40 de cohérence rédactionnelle, tous deux du rapporteur.
Elle en vient à l'amendement CD235 de M. Philippe Noguès.
Cet amendement est satisfait par mon amendement CD63, plus large, qui permet de répondre à diverses préoccupations.
Modifiant l'alinéa 6 de l'article 2, il prévoit que le demandeur précise les techniques d'exploration ou d'exploitation envisagées. Dans le rapport d'évaluation, il devra identifier les « substances ou usages visés, le programme des travaux d'exploration ou d'exploitation envisagés » alors qu'aujourd'hui, il n'est même pas précisé quelle substance minérale ou fossile est recherchée.
L'amendement CD235 est retiré.
La Commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CD 1 de Mme Florence Delaunay et CD201 de Mme Sabine Buis, l'amendement CD63 du rapporteur, et les amendements identiques CD126 de la rapporteure pour avis et CD171 de M. Martial Saddier.
Le rapport environnemental demande à l'opérateur la manière dont il compte procéder à la recherche ou l'exploitation en présentant un choix sur les possibles techniques envisagées. Il ne vise donc pas explicitement la technique qu'utiliserait l'explorateur. Or il est important que la loi impose à l'opérateur de désigner clairement et en toute transparence la technique utilisée pour l'exploration ou l'exploitation.
L'opérateur doit savoir, lors du dépôt de sa demande, quelles techniques sont envisagées. Dans le cas contraire, on pourrait légitimement s'interroger sur ses capacités techniques à mener à bien son exploration ou exploitation.
L'amendement CD201 est défendu.
L'amendement CD126 est également défendu.
L'amendement CD171 va dans le sens de l'amendement CD63 et des discussions que nous avons eues ce matin. Il prévoit d'obliger le demandeur, dès le début de la procédure, à être beaucoup plus précis, à la fois en ce qui concerne la technique envisagée et les substances visées.
Je demande le retrait des amendements CD1, CD201, CD126 et CD171 car ils sont satisfaits par l'amendement CD63 que j'ai présenté tout à l'heure et qui va un peu plus loin en ce qui concerne le rapport d'évaluation. Il évoque en effet les substances ou usages visés et le programme des travaux.
Je retire l'amendement CD1.
Je retire l'amendement CD201.
Je retire l'amendement CD126.
Je retire l'amendement CD171.
La Commission adopte l'amendement CD63.
Puis elle examine, en discussion commune, des amendements CD64 du rapporteur, CD181 de Mme Chantal Berthelotet CD219deMme Sabine Buis.
Je retire mon amendement au profit de celui de Mme Berthelot.
L'amendement CD64 est retiré.
Je remercie le rapporteur qui trouve la rédaction de mon amendement plus souple. L'exploration doit être soumise à l'évaluation environnementale.
Comme le rapporteur, je retire mon amendement au profit de celui de Mme Berthelot.
L'amendement CD219 est retiré.
Je suis favorable à l'amendement CD181.
Pour ma part, j'ai eu affaire à des demandes de permis pour de la géothermie profonde. La demande initiale concernait deux forages d'essais à 5 000 mètres de profondeur. Il est donc extrêmement important que les forages d'essais soient concernés, comme les forages définitifs.
La Commission adopte l'amendement CD181.
Puis elle en vient à l'amendement CD179 de Mme Chantal Berthelot.
C'est un amendement de précision. L'ajout des autorisations et des déclarations d'ouverture de travaux miniers permet de mieux définir le cadre du rapport sur les incidences environnementales.
Cet amendement vise à préciser les travaux à suivre grâce aux indicateurs. Cette précision pourrait être utile, mais elle est mal positionnée dans la phrase. Je demande donc le retrait de l'amendement.
La Commission adopte l'amendement de précision CD65 du rapporteur.
Puis elle examine l'amendement CD158 de M. Martial Saddier.
Dans le code de l'environnement, l'absence d'observation de l'autorité environnementale n'est pas un obstacle à la poursuite de l'instruction d'un projet. Néanmoins, fixer un délai unique de deux mois pour considérer que l'avis est émis apparaît inapproprié à la complexité de certains projets. Il serait préférable de laisser au décret en Conseil d'État le soin définir ces modalités.
Puis elle est saisie de l'amendement CD180 de Mme Chantal Berthelot.
En cas de demande conjointe d'un titre d'exploitation et d'une autorisation d'ouverture de travaux miniers impliquant une étude d'impact, je propose que l'évaluation environnementale soit limitée au périmètre non couvert par l'étude d'impact. Cela évite de superposer les deux choses.
L'étude d'impact et l'évaluation environnementale ne sont pas de même nature puisque l'étude d'impact concerne une demande d'autorisation de travaux alors que l'évaluation environnementale concerne un titre minier. Si l'on fait une évaluation environnementale, on ne peut pas extraire du périmètre le périmètre concerné par l'étude d'impact, donc par les travaux. Je demande le retrait de cet amendement.
J'entends l'explication du rapporteur, mais mon idée était la suivante : lorsque votre autorisation d'exploiter concerne une zone de vingt-cinq hectares par exemple, vous pouvez demander une autorisation de travaux sur un endroit bien précis, ce qui permet d'avoir une étude d'impact beaucoup plus poussée.
L'évaluation environnementale est un chapeau : elle couvre l'ensemble du périmètre concerné. Retirer le territoire concerné par les travaux revient à se priver d'informations, au bénéfice de l'évaluation environnementale.
Je vois bien l'intérêt de la disposition que vous proposez pour le demandeur, mais je pense que cela pénalise la prise en compte des objectifs environnementaux et que cela fragilise l'évaluation environnementale.
Je souhaitais appeler votre attention sur le fait qu'en Guyane, il n'y a pas que de grandes mines industrielles mais beaucoup d'artisans miniers. Les demandes de titres miniers peuvent concerner de grandes surfaces mais les travaux ne porter que sur des zones précises.
Mais, je retire l'amendement.
Peut-être cela pourrait-il être précisé dans les dispositions spécifiques relatives à la Guyane.
Je vous informe que l'adoption de l'amendement CD35 rectifié fait tomber les amendements CD236 et CD237 de M. Philippe Noguès, CD189 de Mme Chantal Berthelot, CD238 de M. Philippe Noguès, CD328 de Mme Marie-Lou Marcel, CD159 et CD160 de M. Martial Saddier, CD84 de M. Bertrand Pancher, CD329 de Mme Marie-Lou Marcel, CD127 de la rapporteure pour avis, CD218 de Mme Sabine Buis et CD298 de Mme Laurence Abeille.
La Commission adopte l'amendement de précision juridique CD66 du rapporteur.
Le texte prévoit une procédure de participation du public. Or, il semble important de prévoir que cette participation se déroule dans le cadre d'une enquête publique.
Les avantages d'une enquête publique sont nombreux : les contributions sous forme d'écrits peuvent être consultées dans les mairies ; le commissaire peut organiser des réunions publiques ; le dossier de l'enquête publique comprend le bilan de la concertation ; l'enquête publique suscite une dynamique de participation et de mobilisation de la population.
L'amendement CD199 est défendu.
Ces amendements imposent l'organisation d'une enquête publique pour toutes les demandes de titres. Or ce principe est déjà prévu pour l'octroi initial et l'extension d'une concession. Si le code de l'environnement ne prévoit qu'une consultation électronique pour la délivrance initiale des permis exclusifs de recherches, étant donné la moindre complexité de ces dossiers, il ne serait pas justifié d'organiser systématiquement une enquête publique, a fortiori quand il sera possible d'engager une procédure renforcée de consultation en cas de difficulté particulière.
Mes amendements CD68 et CD69 visent à rappeler qu'une enquête publique s'impose, même aux demandes de concession présentées par les titulaires de permis exclusifs de recherches, et à étendre cette exigence aux demandes de prolongation des concessions.
Je maintiens mon amendement, car je tiens à ce qu'il soit bien précisé, dans l'alinéa 15 de l'article 2, que la participation du public se déroule dans le cadre d'une enquête publique.
Je maintiens également mon amendement.
En Commission des affaires économiques, j'ai demandé s'il était possible que les services de la Commission saisie pour avis et ceux de la Commission saisie au fond nous présentent un tableau récapitulatif, afin d'y voir clair dans les procédures de droit commun de participation du public telles qu'elles résultent de l'ordonnance du mois d'août dernier. J'espère que ce n'est pas aussi compliqué que pour les règles d'instruction des titres miniers qu'a évoquées le rapporteur tout à l'heure...
Comme le dialogue environnemental vient de donner lieu à un certain nombre de modifications, plus on est dans les règles du droit commun, mieux c'est. Ce tableau nous permettrait de légiférer en séance publique en toute clarté, car la complexité est telle que l'on s'y perd un peu.
Nous avons la possibilité de communiquer quelques informations à nos collègues sur ce sujet.
Je vous informe que l'adoption de l'amendement CD34 rectifié fait tomber les amendements CD161 de M. Martial Saddier, CD128 de la rapporteure pour avis, CD299 de Mme Laurence Abeille, CD215 de Mme Sabine Buis, CD239 de M. Philippe Noguès, CD231 rectifié de Mme Chantal Berthelot, CD240 de M. Philippe Noguès, CD82 de M. Bertrand Pancher, CD129 de la rapporteure pour avis, CD217 et CD 216 de Mme Sabine Buis, et CD307 de Mme Laurence Abeille.
Je maintiens que la possibilité de modifier au dernier moment et de manière substantielle le cahier des charges sera à l'origine de contentieux très importants.
Notre amendement CD161 visait à border juridiquement les choses pour que le demandeur qui se voit imposer, au dernier moment, des modifications extrêmement importantes, n'ait pas la possibilité de faire des recours.

References: l'article 40
 l'article 1

L'article 2

L'article 3
 l'article 4
 l'article 5
 L'article 6
 l'article 7
 l'article 2
 l'article 6
 l'article 4
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 2

L'article 5
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 2