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Timestamp: 2017-10-21 03:11:28+00:00

Document:
Sentencia núm. 6/2016 Tribunal Constitucional Madrid () 21-01-2016
Marginal: RTC\2016\6
Recurso de Inconstitucionalidad núm. 6/2016
COSTAS Y PLAYAS: Bienes de dominio público marítimo-terrestre: fijación del límite interior de lazona marítimo-terrestre: criterio del «límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos»: se trata de un criterio que no puede tacharse de irracional o caprichoso, ni se aparta en nada de la noción genérica de zona marítimo-terrestre como zona en donde el mar entra en contacto con la tierra emergida, ni, por último, difiere sustancialmente de los empleados con anterioridad: constitucionalidad; Dunas: nueva regulación: no supone la incorporación de criterios de delimitación del dominio público natural que puedan poner en riesgo su integridad: constitucionalidad.
COSTAS Y PLAYAS: Utilización del dominio público marítimo-terrestre: prohibición de publicidad: excepción en la zona de servidumbre de protección, siempre que sea parte integrante o acompañe a las instalaciones o actividades permitidas y no sea incompatible con la finalidadd e la servidumbre de protección: constitucionalidad: norma básica para la protección del medio ambiente y regla jurídica general que forma parte integrante del régimen jurídico del dominio estatal sobre el que el Estado ostenta competencia legislativa plena: vulneración inexistente de las competencias autonómicas de Andalucía en materia de ordenación del territorio y urbanismo y publicidad; Autorizaciones: revocación por incompatibilidad con la normativa aprobada con posterioridad: supuesto en el que la normativa debe ser ejecutada por la Comunidad Autónoma: la resolución dictada por la Administración del Estado queda en cierto sentido vinculada por la resolución autonómica, dictada en el ejercicio de sus competencias ejecutivas sectoriales: constitucionalidad.
ADMINISTRACION LOCAL: Autonomía local: controles sobre la actividad local: costas y playas: suspensión por el Delegado del Gobierno de los acuerdos municipales que afecten a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o de la servidumbre de protección: suspensión prevista en norma con rango de ley, acotado su objeto con precisión suficiente e incide claramente en intereses supralocales de titularidad estatal: constitucionalidad.
El Tribunal Constitucional desestima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra diversos preceptos de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 4906-2013, promovido por el Consejo de Gobierno de Andalucía contra el art. 1, apartados 2, 11, 12, 18 y 38, y la disposición transitoria primera de la Ley 2/2013, de 29 de mayo (RCL 2013, 808) , de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio (RCL 1988, 1642) , de costas. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré, quien expresa el parecer del Tribunal.
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 1 de agosto de 2013, la Letrada de la Junta de Andalucía, en representación del Consejo de Gobierno, promueve recurso de inconstitucionalidad contra el art. 1, apartados 2, 11, 12, 18 y 38, y la disposición transitoria primera de la Ley 2/2013, de 29 de mayo (RCL 2013, 808) , de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio (RCL 1988, 1642) , de costas. La impugnación se fundamenta en los motivos que, resumidamente, se exponen a continuación:
a) De acuerdo con la doctrina recogida en la STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149) , la titularidad estatal sobre el dominio público marítimo-terrestre no habilita como título atributivo de competencias, si bien ex art. 132.2, en relación con el art. 149.1.1 y 8, la Constitución (RCL 1978, 2836) reconoce como competencia propia del Estado la de definir el dominio público estatal y establecer el régimen jurídico de los bienes que lo integran y, como parte del mismo, las medidas destinadas a su protección.
Igualmente, señala la STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149) que los citados preceptos no agotan las posibilidades de intervención del Estado en el litoral, sino que existen otras competencias sectoriales que legitiman la acción normativa e incluso ejecutiva del Estado en supuestos concretos, como las enunciadas en el art. 149.1 CE, apartados 4, 8, 13, 20, 21 o 24.
Desde la perspectiva autonómica, el título competencial que con mayor intensidad se proyecta sobre el litoral es precisamente el de ordenación del territorio y urbanismo, objeto de amplio análisis en las SSTC 61/1997, de 20 de marzo (RTC 1997, 61) , y 46/2007, de 1 de marzo (RTC 2007, 46) , teniendo en cuenta que para la jurisprudencia constitucional la ordenación del litoral no constituye una materia distinta, sino más bien una manifestación de la ordenación del territorio caracterizada por la singularidad del espacio sobre el que se proyecta. Junto a estas competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo, hay que señalar las competencias propias de la Comunidad Autónoma en materia de medio ambiente y, con un alcance menor, y por definición limitadas a porciones concretas del litoral, las relativas a espacios naturales protegidos, puertos de competencia de la Comunidad Autónoma o protección del patrimonio histórico-artístico, entre otras.
Las relaciones entre la ordenación del territorio y las políticas sectoriales del Estado parten de la necesaria integración de las previsiones contenidas en los planeamientos sectoriales estatales en los instrumentos de planificación territorial, y del ejercicio por la Comunidad Autónoma de su competencia territorial de forma tal que no vulnere las competencias sectoriales. Ahora bien, ese título autonómico no se limita a la mera actividad de planificar, desde el punto de vista de su incidencia en el territorio, la actividad que por otros títulos haya de desarrollar la Administración sectorial competente, sino que condiciona materialmente la actuación de las demás Administraciones en el territorio ( STC 40/1998, de 19 de febrero (RTC 1998, 40) ). De ahí que, teniendo el Estado constitucionalmente atribuidas una pluralidad de competencias dotadas de una clara dimensión espacial, en tanto que proyectadas de forma inmediata sobre el espacio físico, la concurrencia de competencias exija el establecimiento de fórmulas de cooperación.
Volviendo al litoral, para que tal condicionamiento sea legítimo y no se transforme en usurpación ilegítima, es indispensable que el ejercicio de las competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarlas para proceder, bajo su cobertura, a la ordenación del territorio en el que han de ejercerse ( STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149) ). Lo que convierte en constitucionalmente legítimo el condicionamiento estatal a las competencias autonómicas es que su ejercicio ha de ir dirigido a garantizar la defensa y la protección integral de los bienes de dominio público.
Destaca expresamente dicha Sentencia que el legislador estatal no sólo está facultado, sino obligado a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos para servir a las funciones sociales contempladas en la Carta europea del litoral y que ampara el art. 45 CE. Ahora bien, aun cuando el título de la Ley 2/2013 (RCL 2013, 808) se refiere a la protección y el uso sostenible del litoral, esta norma como reconoce la propia exposición de motivos va realmente dirigida, en la gran mayoría de sus medidas, a proporcionar seguridad jurídica a los propietarios existentes en el litoral, sobre todo a partir del llamado «Informe Auken» (Informe del Parlamento Europeo, de 20 de febrero de 2009, sobre el impacto de la urbanización extensiva en España en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación del Derecho comunitario), olvidándose, de un lado, de la problemática del urbanismo masivo producido a raíz de la Ley del suelo de 1998 (RCL 1998, 959) (al que también hace referencia dicho informe) y, de otro, de la STEDH de 29 de marzo de 2010, Depalle vs. Francia, que señala que los derribos sin indemnización de viviendas al borde del mar, en terrenos de dominio público, no vulneran el derecho a la propiedad recogido en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (RCL 1999, 1190 y 1572) , al entender que estos derribos persiguen un fin de interés general, como es el de fomentar el libre acceso a la orilla. Interés que ocupa un lugar preeminente, especialmente ante la necesidad creciente de proteger la costa.
b) El art. 1.2 de la Ley 2/2013 modifica el art. 3.1, apartados a) y b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio (RCL 1988, 1642) , de costas (en adelante, LC).
Los títulos de intervención del Estado en el litoral se vinculan bien de manera directa e inmediata a su titularidad demanial en el dominio público marítimo-terrestre, bien a otros títulos competenciales, singularmente los establecidos en el art. 149.1.1 y 23 CE, cuando de lo que se trata es de establecer limitaciones en la zona de servidumbre de protección. La regulación contenida en el nuevo art. 25.4 LC no puede incardinarse en dichos títulos competenciales, pues, aunque pueda entenderse que la fijación de las limitaciones para la realización de publicidad dentro de la zona de servidumbre de protección se encuentre dentro de las competencias estatales recogidas en el artículo 149.1.1 CE, el establecimiento de las condiciones para autorizar la publicidad, tanto en relación con su contenido como con su ubicación dentro de la servidumbre de protección, corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía en virtud de sus competencias exclusivas en las materias de publicidad, en general (art. 70 EAAnd (RCL 2007, 548) y STC 146/1996, de 19 de septiembre (RTC 1996, 146) ), y de ordenación del territorio y urbanismo, en particular (arts. 148.1.3 CE y 56 EAAnd).
d) El art. 1.12 de la Ley 2/2013 (RCL 2013, 808) introduce un nuevo apartado 6 en el art. 33 LC que infringe las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo (arts. 148.1.3 CE y 56 EAAnd).
Sobre los apartados 2 a 5 del art. 33 LC, la STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149) ya estableció claramente la distribución competencial en lo que concierne al régimen de utilización y ocupación de las playas, señalando que corresponde al Estado la fijación de máximos y mínimos, quedando para la Administración competente en materia de ordenación del territorio y del litoral la aprobación de los correspondientes instrumentos de ordenación territorial y urbanística, así como la fijación de los criterios a los que han de acomodarse las edificaciones e instalaciones. El nuevo art. 33.6 LC desborda lo constitucionalmente admisible al habilitar a la Administración del Estado para regular el régimen global de ocupación y uso de las playas, sin limitarse al establecimiento de tales mínimos y máximos.
La autonomía local goza de una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar, siendo un derecho de la comunidad a participar, a través de sus órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le competan. Dicha garantía opera tanto frente al Estado como frente a las Comunidades Autónomas, permitiéndose configuraciones diversas y válidas en cuanto respeten ese contenido institucional ( SSTC 84/1982, de 23 de diciembre (RTC 1982, 84) ; 170/1989, de 19 de octubre (RTC 1989, 170) , y 46/1992, de 2 de abril (RTC 1992, 46) ).
La posibilidad de suspensión de los actos de la Administración local introducida en el nuevo art. 119.2 LC vulnera claramente la autonomía local, puesto que se aparta de la doctrina constitucional expuesta en multitud de sentencias en relación con la excepcionalidad de una medida como ésta. Aunque la doctrina constitucional ( STC 4/1981, de 2 de febrero (RTC 1981, 4) , FJ 3, entre otras) ha considerado que, en principio, los controles administrativos de legalidad no afectan al núcleo central de la autonomía local, también ha expuesto que ello no obsta a que el legislador, en ejercicio de una legítima opción política, pueda ampliar el ámbito de la autonomía local y establecer con carácter general la desaparición de esos controles. Desde esta perspectiva, la STC 46/1992, de 2 de abril (RTC 1992, 46) , subraya que el legislador estatal ha desarrollado el art. 149.1.18 CE mediante la Ley 7/1985 (RCL 1985, 799 y 1372) , reguladora de las bases de régimen local (LBRL), cuyos arts. 65 y 66 regulan la impugnación de actos y acuerdos de las corporaciones locales, estableciendo que su suspensión es sólo potestad de los Tribunales, con la excepción, en favor del Delegado del Gobierno, recogida en el art. 67. Tal norma es básica en el sentido material ( STC 213/1988, de 11 de noviembre (RTC 1988, 213) ), habiendo sido puesto de manifiesto su carácter extraordinario y excepcional en las SSTC 214/1989, de 21 de diciembre (RTC 1989, 214) , y 148/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 148) .
En el nuevo art. 119.2 LC no queda justificada esta suspensión excepcional en una supuesta lesión grave a un interés general de España, sino en la circunstancia de que la actuación local afecte a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o de la servidumbre de protección, o que suponga una infracción manifiesta del art. 25 LC. Se margina así injustificadamente el control judicial, que solamente entraría en juego a posteriori. En este sentido, la STC 14/1981, de 29 de abril (RTC 1981, 14) , ya señalaba que «la suspensión gubernativa de acuerdos municipales sin otra razón que el control de legalidad en materia que corresponda al ámbito competencial exclusivo de las Entidades Locales no es compatible con la autonomía, que hoy proclama el artículo 137 de la Constitución, porque entraña una tutela sin otro fundamento que la defensa de la legalidad ejercitable por una vía excepcional».
El legislador estatal no tiene título alguno que le ampare para introducir la regulación que ahora se impugna, como se desprende de la doctrina de la STC 61/1997, de 20 de marzo (RTC 1997, 61) , en relación al art. 149.1.1 CE, y las anteriores SSTC 194/1994, de 23 de junio (RTC 1994, 194) , FJ 4, y 43/1996, de 14 de marzo (RTC 1996, 43) , FJ 2. En ellas el Tribunal ya afirmó que dicho precepto no habilitaba para efectuar una regulación uniforme de la propiedad privada ni su función social, pues no se trata de establecer una identidad de situaciones en cualquier zona del territorio nacional, ni para regular la política autonómica sectorial correspondiente, puesto que tal resultado supondría vaciar de todo contenido la competencia autonómica.
Por otro lado, ninguno de los restantes títulos competenciales del Estado susceptibles de afectar al urbanismo, como son los referidos a la legislación civil (art. 149.1.8 CE), bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, procedimiento administrativo común, legislación sobre expropiación forzosa y sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) o protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE) justifican la regulación de esta disposición, como ya señalaba la STC 159/2001, de 5 de julio (RTC 2001, 159) .
Por providencia de 8 de octubre de 2013, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso y, de conformidad con lo establecido en el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (RCL 1979, 2383) (LOTC), dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de personarse en el proceso y formular alegaciones en el plazo de quince días. Asimismo se ordenó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
Con fecha 18 de octubre de 2013, el Abogado del Estado se personó en el proceso en nombre del Gobierno, solicitando una prórroga en el plazo concedido para formular alegaciones, prórroga de ocho días en el plazo ordinario, que le fue concedida por providencia de 21 de octubre de 2013. En el escrito de alegaciones registrado con fecha 18 de noviembre de 2013, insta la desestimación íntegra del recurso en atención a la argumentación que se sintetiza seguidamente:
a) El recurso anticipa y se basa en una concepción constitucionalmente autosuficiente del dominio público marítimo-terrestre, en realidad, de las partes de éste que enumera el art. 132.2 CE (RCL 1978, 2836) , a saber: la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. Se trata del que comúnmente se conoce como dominio público marítimo-terrestre natural o necesario, por oposición al que el legislador puede designar con absoluta libertad, como principia este precepto constitucional.
La Ley de costas (RCL 1988, 1642) parte de esta diferencia. En su art. 3 se ocupa del demanio natural (incluyendo a la zona marítimo-terrestre y a las playas en una categoría ajena a la Constitución, como es «la ribera del mar y de las rías»), mientras que en el art. 4 se refiere a los bienes que son dominio público por pura determinación legal. Respecto de la primera categoría, la Ley de costas se encargó de concretar y determinar aquello que es zona marítimo-terrestre y playa. No puede compartirse el argumento, que tampoco avala la jurisprudencia constitucional, de que la ley en este terreno se limite a una mera constatación, sino que establece criterios detallados que dotan de contenido jurídico a aquellos conceptos ( STC 149/1991 (RTC 1991, 149) , FJ 2). Estos conceptos no pueden apartarse de su valor léxico, aunque son de advertir diferencias entre las definiciones del diccionario de la Real Academia Española y el concepto legal, y entre los utilizados por la Ley de costas de 1969 y los contenidos en la Ley de costas de 1988. Ello confirma que las menciones constitucionales a la zona marítimo-terrestre y a la playa no son suficientes para fijar sobre el terreno su extensión. La ley, sin separarse ni distorsionar lo que comúnmente se entiende por playa y zona marítimo-terrestre, concepto más técnico que común, debe concretar su alcance material.
La Ley 2/2013 (RCL 2013, 808) ha introducido un nuevo apartado en el que las definiciones de los accidentes geográficos dotan de contenido a los citados conceptos constitucionales. Debe descartarse la pretensión de amparar en la Constitución la petrificación de la extensión del dominio público marítimo-terrestre natural (de la ribera del mar).
La reforma no altera la definición de la zona marítimo-terrestre, sino que trata de establecer unas cautelas para que su plasmación en los deslindes responda a criterios uniformes. No se infringe la reserva de ley, porque el reglamento es un instrumento idóneo para fijar criterios técnicos, que por su complejidad no son materia propia de ley. De hecho, ya lo hace el art. 4 a) del Reglamento general para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RCL 1989, 2639 y RCL 1990, 119) (RC 1989), remisión reglamentaria avalada por la STC 198/1991, de 17 de octubre, FJ 1, que se remite a la STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149) , FJ 2.
Estas normas no afectan a la competencia material sobre publicidad, sino a la protección del dominio público marítimo-terrestre [ STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149) , FFJJ 3 y 4 B) h)]. El fundamento constitucional de la excepción no puede ser distinto al que da soporte a la regla general de prohibición. La regla impugnada alude al soporte o canal en el que se hace la publicidad y no a ésta, que con carácter general siempre estuvo prohibida en esta zona, por razones de protección medioambiental.
d) Para refutar las alegaciones relativas al nuevo art. 33.6 LC, introducido por el art. 1.12 de la Ley 2/2013 (RCL 2013, 808) , basta con dar por reproducida la STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149) , FJ 4, sobre la competencia estatal para establecer limitaciones en el demanio.
El precepto impugnado diferencia entre tramos de playas urbanas y naturales a efectos de regular su ocupación, de modo que ésta responda a sus particularidades. Esta clasificación no afecta a las potestades autonómicas de ordenación del litoral y de urbanismo. Explica la exposición de motivos de la Ley 2/2013 que será la clasificación del suelo contiguo a las playas la que determinará la condición de éstas a efectos de la regulación de usos que se prevea en la normativa de costas. Sin valor normativo, pero con valor jurídico ( STC 31/2010, de 28 de junio (RTC 2010, 31) , FJ 7), ello tiene la virtualidad de descartar un comportamiento arbitrario e injustificado por parte del Estado.
Será en el desarrollo reglamentario, no en el momento actual, cuando se podrá analizar si el Estado ha invadido las competencias autonómicas de urbanismo, recordando el criterio de la STC 61/1997 (RTC 1997, 61) , FJ 16, a propósito de la relación entre las competencias en las materias de urbanismo y medio ambiente.
e) La nueva redacción del art. 55.1 LC, introducida por el art. 1.18 de la Ley 2/2013 (RCL 2013, 808) , es plenamente respetuosa con la STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149) , FJ 4 d). Lo único que hace es establecer un plazo de adaptación de las autorizaciones si ha habido cambios normativos sobrevenidos, de modo que no sean causa de revocación automática. No prejuzga de ningún modo la Administración que tiene competencia en el sector en el que el cambio normativo se haya producido, que no será necesariamente la autonómica.
La autonomía local protegida por la CE se traduce en una garantía institucional (por todas, STC 36/2013, de 14 de febrero (RTC 2013, 36) ), que no impide que existan controles sobre el ejercicio de las competencias, siempre que no sean genéricos o indeterminados, sino basados en la prevalencia de concretos intereses generales ( STC 134/2011, de 20 de julio (RTC 2011, 134) ). En realidad, el art. 119.2 LC se remite al art. 67 LBRL (RCL 1985, 799 y 1372) , habiendo considerado la STC 214/1989, de 21 de diciembre (RTC 1989, 214) , FJ 23, que este precepto no vulnera la autonomía local.
g) La disposición transitoria primera de la Ley 2/2013 es plenamente conforme con las SSTC 149/1991 (RTC 1991, 149) , FJ 8 c), y 198/1991 (RTC 1991, 198) , FJ 8 a), esta última especialmente significativa por cuanto se refiere a la disposición adicional novena RC 1989, que determinó la aplicación de la norma legal no solo a los terrenos declarados urbanos por la legislación urbanística y clasificados como tales en los instrumentos de planeamiento, sino también a las áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de servicios urbanísticos.
Existe un criterio jurisprudencial consolidado que entiende que el carácter urbano de un terreno es una cuestión de carácter fáctico, no jurídico (por todas, STS de 17 de noviembre de 2003 (RJ 2003, 8074) , FJ 2).
Por providencia de 19 de enero de 2016 se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 21 del mismo mes y año.
El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Consejo de Gobierno de Andalucía contra el art. 1, apartados 2, 11, 12, 18 y 38, y la disposición transitoria primera de la Ley 2/2013, de 29 de mayo (RCL 2013, 808) , de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. En lo sucesivo, las disposiciones afectadas se citarán como Ley 2/2013, LC 1988 (RCL 1988, 1642) (cuando hagamos referencia al texto anterior a la reforma) y LC (cuando se trate del texto vigente tras la reforma).
En los términos que han quedado detallados en los antecedentes, la Comunidad Autónoma recurrente alega vulneración del régimen constitucional del dominio público marítimo-terrestre (art. 132 en relación con el art. 45 CE (RCL 1978, 2836) ), de las competencias autonómicas en las materias de ordenación del territorio y urbanismo y publicidad [arts. 56 y 70 del Estatuto de Autonomía para Andalucía ( EAAnd (RCL 2007, 548) )], y del principio constitucional de autonomía local (arts. 137 y 140 CE). Por su parte, el Abogado del Estado solicita la íntegra desestimación de este recurso de inconstitucionalidad.
Este Tribunal ya ha tenido ocasión de abordar en profundidad las distintas facetas del régimen constitucional del dominio público marítimo-terrestre. En su dimensión sustantiva, la doctrina está recogida tanto en la STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149) , de 4 de julio, que enjuició la LC 1988, como en la muy reciente STC 233/2015, de 5 de noviembre (RTC 2015, 233) , que se ha ocupado precisamente de la Ley 2/2013 (RCL 2013, 808) . En su dimensión competencial, el encuadramiento general de la controversia se abordó con todo detalle en la STC 149/1991, FJ 1.
Las tachas de constitucionalidad basadas en la vulneración del art. 132 CE (RCL 1978, 2836) , en relación con el art. 45, se dirigen al art. 1.2 de la Ley 2/2013 (RCL 2013, 808) , en cuanto modifica los apartados a) y b) del art. 3 LC (RCL 1988, 1642) . Ambas han quedado desestimadas en la STC 233/2015 (RTC 2015, 233) .
La impugnación de los apartados 11, 12, 18, 38 del art. 1 y de la disposición transitoria primera de la Ley 2/2013 (RCL 2013, 808) tiene en común la denuncia de la vulneración de las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo, lo que permite su examen conjunto, que se completará cuando sea el caso con el análisis de los restantes motivos de inconstitucionalidad que alega la demanda.
a) El art. 1.11 de la Ley 2/2013 incorpora un nuevo apartado 4 en el art. 25 LC (RCL 1988, 1642) , a fin de introducir una excepción a la prohibición general de publicidad en la zona de servidumbre de protección. El precepto impugnado remite al reglamento el establecimiento de las condiciones en las que se podrá autorizar la publicidad, «siempre que sea parte integrante o acompañe a instalaciones o actividades permitidas y no sea incompatible con la finalidad de la servidumbre de protección».
El precepto no vulnera las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo, debiendo descartarse esta tacha en atención a las mismas razones recogidas en la STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149) , FJ 3 D) c). Las prohibiciones referidas a la zona de servidumbre de protección, que tienen la finalidad de proteger los valores naturales y paisajísticos del demanio (entre ellas, la relativa a la publicidad), son normas de legislación básica de protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE (RCL 1978, 2836) ). Sobre el complemento de esta norma, consistente en las indicaciones que describen «en términos muy genéricos, las obras, instalaciones o actividades que, con carácter ordinario, podrán permitirse en esta zona de protección», ya señalamos en su momento que «[t]ales indicaciones son, de una parte, sin duda, criterios de ordenación que las Comunidades Autónomas deberán acoger en los correspondientes instrumentos, de la otra e inmediatamente, norma básica de protección del medio ambiente, cuya naturaleza de tal legitima el condicionamiento que impone a la competencia de las Comunidades Autónomas para la ordenación del territorio».
Precisamos asimismo que «[l]a doctrina constitucional sobre la legislación básica no impide en modo alguno que la propia ley se remita al reglamento cuando tal remisión sea necesaria para garantizar el fin a que responde la competencia estatal para la legislación básica. Como es obvio, la legitimidad constitucional de la norma reglamentaria así producida dependerá del uso que de la habilitación legal se haya hecho», que no es objeto de este proceso constitucional.
Tampoco cabe encuadrar esta regulación en la competencia autonómica en materia de publicidad. Como advertimos en la STC 146/1996, de 19 de septiembre (RTC 1996, 146) , que invoca la recurrente, «en la ordenación jurídica de un sector como el publicitario, pueden resultar involucradas las reglas definidoras de las competencias estatales y autonómicas en otros ámbitos materiales, en los que pudiera resultar comprendida la regulación de algunos aspectos o manifestaciones concretas de la actividad publicitaria, de modo que en la reglamentación de aquel sector es posible que, junto a la regla competencial específica en materia de publicidad, puedan concurrir otros títulos competenciales distintos, debiendo examinarse, en tales casos, cuál de las reglas concurrentes es prevalente y, por tanto, aplicable» (FJ 4). El precepto que examinamos no tiene la finalidad de regular el sector publicitario, sino de introducir una limitada modulación a la prohibición general de publicidad en la zona de servidumbre de protección, prohibición que responde a finalidades medioambientales, como ya ha quedado expuesto.
b) El art. 1.12 de la Ley 2/2013 (RCL 2013, 808) añade un apartado 6 al art. 33 LC (RCL 1988, 1642) , a fin de regular el régimen de ocupación y uso de las playas, a desarrollar por vía reglamentaria, «atendiendo a su naturaleza». Se reprocha al precepto que desborde lo constitucionalmente admisible al habilitar al Estado para regular el régimen global de ocupación y uso de las playas, sin limitarse al establecimiento de máximos y mínimos, tal y como determinó la STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149) .
La admisión de que el Estado pueda «disciplinar estas cuestiones en el caso de que la Administración directamente competente no lo haga» ha de considerarse matizada, y en buena medida superada, por la doctrina posterior de este Tribunal sobre la supletoriedad del Derecho estatal [por todas, STC 61/1997, de 20 de marzo (RTC 1997, 61) , FJ 12 c)]. Pero ello no significa en modo alguno que el Estado quede desapoderado de toda competencia normativa en lo que concierne al régimen de uso y ocupación de las playas, dado que, en virtud de los arts. 45 y 132.2 CE (RCL 1978, 2836) , está obligado a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos. Así lo hemos reiterado en varios pasajes de la STC 233/2015 (RTC 2015, 233) , y especialmente en el fundamento jurídico 6 en cuanto se refiere a este mismo precepto legal.
Teniendo en cuenta la doctrina expuesta, es de advertir que la Comunidad recurrente no aporta argumento alguno que proporcione a este Tribunal razones para cuestionar el contenido sustantivo del art. 33.6 LC. Por su carácter marcadamente preventivo, no podemos acoger el reproche de inconstitucionalidad fundado únicamente en la habilitación legal para su desarrollo reglamentario, ya que es doctrina consolidada que tal habilitación no puede ser calificada per se como vulneradora de las competencias autonómicas, en este caso en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Resta añadir que, no siendo tal desarrollo reglamentario el objeto de este proceso, «[n]ada impide que, si el Gobierno, al dictar las correspondientes normas reglamentarias en virtud de esa remisión, extendiera su regulación a aspectos no básicos, pudiera plantearse el oportuno conflicto de competencias a fin de examinar si se hubiera producido o no la extralimitación en el ámbito competencial estatal» ( STC 161/2014, de 7 de octubre (RTC 2014, 161) , FJ 9).
Al examinar la redacción original de este precepto, concluimos en la STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149) , FJ 4 E) c) a'), que «[l]a revocación de una autorización por resultar incompatible con la normativa aprobada con posterioridad es, en sí, una previsión legal que se limita a establecer el régimen de las autorizaciones demaniales, cuya aprobación no se ha discutido al legislador estatal. Ahora bien, si la normativa cuya aprobación da lugar a la revocación de la autorización debe ser ejecutada por la Comunidad Autónoma, al margen de que venga establecido por leyes estatales o autonómicas, será ésta la que habrá de resolver si se debe o no impedir que continúe la utilización autorizada en su día, de manera que la resolución dictada por la Administración del Estado queda en cierto sentido vinculada por la resolución autonómica dictada en el ejercicio de sus competencias ejecutivas sectoriales».
No debería pues ofrecer dudas adicionales el sentido en el que debe interpretarse y aplicarse el precepto una vez modificado, ni cabe solicitar de este Tribunal una sentencia interpretativa, que no puede ser objeto de una pretensión de los recurrentes, como señala el Abogado del Estado (por todas, STC 16/1996, de 1 de febrero (RTC 1996, 16) , FJ 6).
d) El art. 1.38 de la Ley 2/2013 (RCL 2013, 808) introduce un nuevo apartado 2 en el art. 119 LC, en cuya virtud, y en aplicación del procedimiento previsto en el art. 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (RCL 1985, 799 y 1372) , de bases del régimen local (LBRL), el Delegado del Gobierno podrá suspender los actos y acuerdos adoptados por las Entidades locales que, bien afecten a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o de la servidumbre de protección, bien supongan una infracción manifiesta de lo dispuesto en el art. 25 LC, que regula el régimen de las actividades prohibidas y permitidas en dicha zona de servidumbre.
No puede prosperar la primera tacha de inconstitucionalidad dirigida a este precepto, fundada en la vulneración del principio de autonomía local. Toda vez que «la legislación básica sobre régimen local no se integra en el 'bloque de la constitucionalidad' ni constituye canon de validez respecto de otras leyes estatales» ( STC 95/2014, de 12 de junio (RTC 2014, 95) , FJ 5, y las allí citadas), en este caso nuestro análisis debe ceñirse a los límites que la Constitución (RCL 1978, 2836) impone directamente a los controles sobre la actividad local. En su concreta proyección sobre tales controles, el significado del principio de autonomía local (arts. 137, 140 y 141.2 CE) quedó perfilado a partir de la STC 4/1981, de 2 de febrero (RTC 1981, 4) , como recuerda la reciente STC 154/2015, de 9 de julio (RTC 2015, 154) : «[s]egún razona su fundamento jurídico 3, los controles administrativos sobre la actividad local deben estar previstos en normas legales; ser concretos y precisos, no 'genéricos e indeterminados que sitúen a las Entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras Entidades territoriales'; y tener por objeto actos en los que incidan intereses supralocales, velando por la legalidad de la actuación local; el control de oportunidad de las decisiones correspondientes a la gestión de los intereses locales es incompatible con la autonomía local, salvo que concurra una justificación constitucional, de otro modo la toma de decisión vendría a compartirse con una Administración no directamente relacionada con los intereses locales involucrados. En esta línea, la posterior STC 14/1981, de 29 de abril, FJ 6, aclaró que la suspensión de actos locales como método de control administrativo es constitucionalmente admisible respecto de los que vulneren competencias de otra Administración; no cabe si responde a la defensa genérica de la legalidad en el ámbito estricto de las competencias locales.» [FJ 6 b)].
La respuesta a la segunda tacha de inconstitucionalidad, basada en la vulneración de las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo, requiere partir de la doctrina previa de este Tribunal, que puede resumirse en una doble premisa. En primer lugar, al examinar el art. 67 LBRL, al que el precepto ahora impugnado se remite, la STC 214/1989, de 21 de diciembre (RTC 1989, 214) , apreció que «[e]l carácter cautelar, el supuesto extraordinario y la necesidad de residenciar ante la jurisdicción en el máximo de diez días la cuestión suscitada, conduce a desestimar la impugnación del precepto, que en estas condiciones, no invade competencia alguna al adoptar que tales medidas se lleven a cabo por el Delegado del Gobierno, dado que dicho órgano ostenta su representación en el territorio de la Comunidad Autónoma» [FJ 23 b)].
En segundo lugar, «la titularidad estatal del dominio público y la competencia para determinar las categorías de bienes que lo integran no son, en sí mismos, criterios de delimitación competencial por lo que, en consecuencia, la naturaleza demanial de un bien no lo aísla de su entorno ni lo sustrae de las competencias que correspondan a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad'. Sin perjuicio de que, como reconocimos en la STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149) , de 4 de julio, la titularidad estatal del demanio pueda habilitar legítimamente para incidir sobre la competencia que para la ordenación del territorio ostentan las Comunidades Autónomas costeras [FJ 1 d)]» ( STC 162/2012, de 20 de septiembre (RTC 2012, 162) , FJ 7, y las allí citadas). Esta concurrencia explica que, en los espacios sobre los que se proyecta el art. 119.2 LC (esto es, la zona de dominio público marítimo-terrestre y la zona de servidumbre de protección), se produzca un complejo entramado de competencias estatales y autonómicas, que fue abordado con detalle por la STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149) .
Trasladando estas consideraciones al análisis del art. 119.2 LC, ha de concluirse que resulta constitucionalmente legítima la intervención de un órgano estatal a través de un mecanismo cautelar y extraordinario, cuando el acto local afectado por la medida de suspensión pueda comprometer la integridad del demanio, la preservación de sus características naturales o su libre utilización pública y gratuita, y que en última instancia queda sometido al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Estamos en definitiva ante una potestad, con la connotación de excepcionalidad que deriva del art. 67 LBRL, que no cuestiona, sustituye o altera las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas sobre el litoral, sino que responde, como las que ya fueron objeto de enjuiciamiento en la STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149) , no tanto a la facultad como a la obligación estatal de impedir que la naturaleza de estos bienes y sus características sean destruidas o alteradas [ STC 233/2015 (RTC 2015, 233) , FJ 2 a), con cita de la STC 149/1991, FJ 1 c)].
La STC 233/2015, FJ 16, ya ha descartado que lo previsto en esta disposición suponga la vulneración de las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo, reiterando el criterio de la STC 149/1991 (RTC 1991, 149) , FJ 8 d), a la que a su vez se remiten las SSTC 198/1991, de 17 de octubre (RTC 1991, 198) , 87/2012, de 18 de abril, 137/2012, de 19 de junio (RTC 2012, 137) , 34/2014, de 27 de febrero, y 5/2015, de 22 de enero (RTC 2015, 5) .

References: resolución 
 resolución 
 artículo 149
 artículo 137
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución