Source: http://www.scielo.org.bo/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1815-02762015000100003
Timestamp: 2019-01-22 16:18:23+00:00

Document:
Algunas propuestas de lepe ferenda sobre la legislación sobre periodismo en Bolivia
Punto Cero vol.20 no.30 Cochabamba 2015
Some lege ferenda proposals on journalism legislation in Bolivia
Boliviano. Doctor en Comunicación, Derecho a la Información y Ética en España y América Latina por la Universidad Complutense de Madrid. Docente a Tiempo Completo de la Universidad Católica Boliviana San Pablo  Regional Cochabamba. El autor declara no tener conflicto de intereses con Punto Cero ni con ningún miembro de su Comité Editorial.
gomezal@ucbcba.edu.bo
GÓMEZ MALLEA, Antonio (2015). Algunas propuestas de lege ferenda sobre la legislación sobre periodismo en Bolivia. Punto Cero, Año 20  N° 30  1° Semestre 2015. Pp. 21-34. Universidad Católica Boliviana San Pablo. Cochabamba.
¿Cuál es el estado de la legislación sobre periodismo en Bolivia en lo que toca a su aplicación directa, su jurisprudencia y su análisis doctrinal? ¿Y qué propuestas de modificación y actualización de la misma se pueden inferir de la respuesta a las primeras interrogantes? A partir de estos cuestionamientos, el presente artículo resumen las principales conclusiones de la tesis doctoral que el autor publicará en breve.
Palabras clave: Libertad de expresión, legislación y periodismo, Bolivia.
Which is the status of journalism legislation in Bolivia regarding its direct application, jurisprudence and doctrinal analysis? In addition, what proposals for amending and updating it can be inferred from the answer to these questions? This article summarizes the main conclusions of the doctoral thesis that the author will publish soon.
Key words: Freedom of speech, journalism laws, Bolivia.
Quel est létat des lois sur le journalisme en Bolivie en ce qui concerne le droit positif, la jurisprudence et lanalyse doctrinale ? Et quelles sont les propositions de modification et dactualisation que lon peut en déduire à partir des réponses à ces questions ? Cet article résume les conclusions principales de la thèse doctorale que lauteur publiera prochainement à ce sujet.
Mots-clés: Liberté dexpression, législation et journalisme, Bolivie.
1. EL PROBLEMA Y EL DISEÑO METODOLÓGICO
En el presente punto fundamentaremos la elección del problema de investigación, la construcción del objeto de estudio y su abordaje metodológico.
1.1 La formulación del problema de investigación
El tránsito desde la libertad de expresión hasta el derecho de la información se considera como el camino usual tanto en el campo histórico como en el académico. José María Desantes (cf. DESANTES 1992) señala que el derecho de la información contiene al derecho a la libertad de expresión, pues el primero no sólo comprende la facultad de emitir información (libertad de expresión), sino también la de recibirla e investigarla.
Por ello, hoy podemos afirmar que, a diferencia de lo que ocurría hasta hace pocos años, la legislación que norma la actividad periodística ya no se basa simplemente en la regulación de la libertad de expresión, sino que ha pasado a estar dentro de la cobertura derecho de la información.
En Bolivia, como en la totalidad de países de occidente, se legisló con anterioridad la libertad de expresión, prácticamente, desde la primera Constitución Política del Estado en 1826; para después incluir, recién en la Carta Magna del año 2009, el derecho a la información.
Conviene acá diferenciar el derecho de la información como el área que estudia la regulación jurídica de los procesos de comunicación y que tiene su fundamento en un derecho que comprende las facultades de emitir, recibir e investigar información a las que algún autor añade la de producir o crear los mensajes- del derecho a la información, que es la facultad individual o colectiva a ejercer este derecho.
Así, lo que la legislación constitucional boliviana incluye el 2009 es el derecho a la información, hecho recibido, en un primer momento, por los periodistas como una conquista de la profesión y una consolidación del sistema democrático.
Sin embargo, al poco tiempo las dos asociaciones gremiales más importantes del país cuestionaron lo legislado en la nueva Constitución. Tanto el entonces presidente de la Asociación de Periodistas de La Paz (APLP), Pedro Glasinovic, así como el secretario ejecutivo de la Asociación Nacional de la Prensa (ANP), Juan Javier Zeballos (cf. JoRNADA.NET 2010), cuestionaron la nueva norma.
Los representantes gremiales señalaban que la nueva Constitución, a la par de introducir el derecho a la información, también incluía la obligación de promover los valores éticos, morales y cívicos de las diferentes culturas del país, así como el deber de respetar los principios veracidad y responsabilidad (BoLIVIA 2009: artículos 106 y 107). Los periodistas cuestionaron el que no se precisara explícitamente en la norma: ¿quién iría a definir qué valores éticos, morales y cívicos iban a ser los de obligatoria promoción? y ¿qué se iba a entender por veracidad y responsabilidad?
El gobierno del Movimiento al Socialismo (MAS) no dio una respuesta clara a las interrogantes de los periodistas y aplazó la definición de la cuestión hasta la promulgación de la legislación conexa a la Carta Magna, la misma que iría a constar de al menos 100 nuevas leyes y daría aplicación positiva al nuevo marco constitucional dentro del recién fundado Estado Plurinacional (cf. JoRNADA NET 2010).1
Ello significaba un ordenamiento del marco jurídico referido a la legislación periodística en Bolivia, algo que, como pude constatar en un trabajo anterior (cf. GÓMEZ 1999), no se había hecho nunca. En el trabajo acá mencionado, pude evidenciar que el corpus de la legislación sobre periodismo en Bolivia se fundamenta en la Ley de Imprenta de 1925, pero que la legislación conexa carece de unidad conceptual, jurídica y operativa, lo que no permite su aplicación plena, en adecuación a las necesidades de la sociedad boliviana contemporánea y en respeto a lo establecido internacionalmente en materia de derechos humanos.
Esto ha hecho que la Ley de Imprenta casi no se haya aplicado en los 188 años de vida de Bolivia. Por ejemplo, desde el retorno de la democracia en 1982, se concluyó sólo con un juicio de imprenta, en el año 2004, pero quedó sin efecto cuando el Tribunal Supremo de Justicia falló en casación anulando todo el caso por fallas procedimentales (cf. TRIBUNAL SUPREMo DE JUSTICIA 2009).2
Por ello, con el advenimiento el año 2006 de un gobierno que se proclamaba de un alto corte progresista como el del Movimiento al Socialismo (MAS), los periodistas esperaban que las libertades democráticas fueran a afianzarse. Sin embargo, nuestra investigación plantea que la situación no ha cambiado mucho con el nuevo marco constitucional, sino más bien se ha complicado en lo que se refiere a las garantías legales para el ejercicio del periodismo. Ello por las siguientes razones, que se mencionan a continuación.
· En primer lugar, si bien la Constitución Política del Estado de 2009 incluye en su capítulo quinto el derecho a la información y a la comunicación, este avance todavía no se ha traducido, en su aplicación positiva, en las leyes y otras normas posteriores que ha promulgado el Estado boliviano.
· En segundo término, en respuesta a la extrema polarización del conflicto político que se vive entre el Gobierno y los que se le oponen, el primero no ha vacilado en aprobar leyes y normas que no sólo no dan forma concreta al derecho a la información, sino que llegan a cuestionar las bases mismas del derecho a la libertad de expresión de los periodistas.
· Finalmente, los periodistas están ensayando formas de autorregulación (principio que la Constitución admite en su artículo 107, pero que no ha formalizado en leyes concretas), en ausencia de una legislación que les permita normar su trabajo de una manera efectiva y productiva.
Por todo ello, este trabajo plantea una hipótesis, deductiva, explicativa y general, porque parte de la comprensión teórica de ciertos conceptos para explicar la ocurrencia de ciertos hechos, todo ello a objeto de ordenar, sistematizar y englobar las relaciones de las categorías de nuestro objeto de estudio.
Nuestro razonamiento de partida señala que en la Bolivia de hoy el avance de la inclusión constitucional del derecho a la información y a la comunicación es esencialmente formal, lo que va en detrimento de las garantías legales para el ejercicio del periodismo. Esta situación produce, igualmente, un movimiento en sentido contrario: un reforzamiento legal del control Estatal de la libertad de expresión que aleja cada vez más a la ciudadanía y el periodismo del ejercicio pleno del derecho a la información.
Lo que se traduce en la siguiente hipótesis:
La interpretación objetiva del derecho  gramatical, sistemática y funcional permite establecer que la inclusión constitucional del derecho a la información y la comunicación, así como la legislación conexa que se ha promulgado desde el año 2009 a la fecha, garantizan un respeto de las prerrogativas del periodista como sujeto de derecho, que está por debajo de los estándares que el Sistema Interamericano de Derechos Humanos ha establecido para el objeto de derecho en materia de libertad de expresión.
· Variable independiente (VI) = inclusión constitucional del derecho de la información y la comunicación y la legislación conexa.
· Variable dependiente (VD) = adecuación de las prerrogativas del sujeto de derecho y el contenido del objeto de derecho en la legislación boliviana a los estándares interamericanos en materia de libertad de expresión y periodismo.
· → = entonces.
En tanto que la relación entre variables es la siguiente:
VI → VD
Hablamos de variables porque este término, por su difusión, permite comprender mejor la estructuración de la hipótesis, pero cuando hablemos del método jurídico, con propiedad, diremos categorías que es lo que corresponde a un enfoque cualitativo como el nuestro.
2. Objetivos de la investigación y el objeto de estudio
El objetivo general del presente trabajo de investigación es el siguiente:
· Comprender y establecer las condiciones de la aplicación positiva de la legislación referida al periodismo en Bolivia, así como de su jurisprudencia, a fin de establecer el grado de respeto de la norma respecto de los derechos de quienes participan en los procesos de comunicación social; para, en caso de ser necesario, hacer una propuesta de modificación (de lege ferenda) correctiva de la misma.
En el abordaje de estos aspectos entran tanto la legislación llamada de imprenta,3 la legislación ordinaria y la autorregulación, pues desde la actual Constitución Política del Estado (cf. BoLIVIA 2009) la tercera es parte del corpus jurídico boliviano, como ya habíamos mencionado.
En cuanto a los objetivos específicos, son tres cuya mención acompañamos de la descripción del respectivo objeto de estudio.
· PRIMER oBJETIVo. En cuanto a la legislación de imprenta y periodismo: establecer cuál es la aplicación directa de legislación referida al periodismo en Bolivia, que tiene como eje la Ley de Imprenta de 1925 pero también se compone de legislación conexa actualmente vigente.
Acá habrá de definirse, en primer lugar, objeto y sujeto de derecho. En cuanto al objeto, partiendo de la conceptualización de la actividad profesional periodística, se investigará cuáles son las normas que tienen alcance para regularla en Bolivia y en qué aspectos. Ello nos lleva al sujeto de derecho, para identificar a quiénes y en qué condiciones se aplican las anteriores normas.
Una vez hecho eso, se habrá de clarificar derechos y deberes de los periodistas, además de las sanciones y procedimientos procesales en materia de delitos y faltas en el ejercicio de su labor profesional. En esta última parte y en cuanto a jurisdicción y competencia, se definirá qué son los delitos y faltas en la labor periodística y quién tiene potestad para juzgarlos e imponerles, si es necesario, la pena respectiva.
· SEGUNDo oBJETIVo. En lo que se refiere a la jurisprudencia: establecer cuál es la jurisprudencia existente en materia de aplicación de la norma en lo referente al procesamiento de periodistas por delitos y faltas en el ejercicio de sus labores profesionales, tanto en materia de imprenta/información, penal o de autorregulación.
En este punto nos tocará recopilar la jurisprudencia de los fallos emitidos por el Tribunal de Imprenta y tribunales de segunda y tercera instancia, los autos de instrucción que hubieran o no culminado en un proceso, así como las actuaciones de tribunales ordinarios referidos a la legislación periodística o consejos o tribunales de ética.
TERCER oBJETIVo. En lo que se refiere al análisis doctrinal: establecer el grado de adecuación de la norma periodística boliviana con los derechos de quienes participan en los procesos de comunicación de masas (de lege lata); para, en caso de ser necesario, hacer una propuesta de modificación (de lege ferenda) correctiva de la misma
Acá, para hablar de lo que se debe entender como derechos quienes participan en los procesos de comunicación social hemos recurrido al desarrollo jurídico más avanzado para el continente en la materia, es decir, a los estándares interamericanos en materia de libertad de expresión, que servirán de patrón de comparación con el derecho positivo y la jurisprudencia ya mencionados.
En cuanto a los alcances de los resultados del presente trabajo, y una vez definidos los objetivos y el objeto de estudio, queremos señalar que este último debe verse como una construcción teórica para la aproximación a la realidad. En ese sentido es individual y parcial, además de unilateral, pero a través de la racionalidad de su método y la contrastabilidad de sus resultados busca sumarse el proceso colectivo de producción de conocimiento científico.
En este sentido, objetividad científica significa romper las relaciones entre el conocimiento científico y los orígenes necesariamente personales del mismo (ZIMAN 2003: 158):
Eso no equivale a negar que los hechos y teorías científicas son producidos por seres humanos cuyas mentes no pueden estar completamente purificadas de intereses individuales. La ciencia académica lucha, por ello, por lograr objetividad por consenso fundiendo estos intereses en un proceso colectivo.
A comienzos del siglo XX, Max Weber planteó en un artículo hoy clásico que la objetividad científica significaba la formulación de proposiciones verificables sobre hechos sociales, en ausencia de la enunciación de criterios de valor (WEBER 1904: 489):
La objetividad del conocimiento científico-social depende, más bien, de que lo empíricamente dado vaya en verdad dirigido siempre a aquellas ideas de valor que no le proporcionan más que valor cognoscitivo, sólo mediante ellas comprendido en su significación, pero, sin embargo, nunca convertido en pedestal para la justificación empíricamente imposible de- su validez.
A nuestro juicio y sometemos nuestra propuesta a escrutinio, la lógica filosófica científica de Weber no ha sido superada, cuando planteaba (cf. WEBER 2008) que, además, la objetividad no era posible sino respecto de la cultura científica de la época; la que al decir de Thomas S. Kuhn (KUHN 2006: 271) estaría en relación con el paradigma: Un paradigma es lo que comparten los miembros de una comunidad científica y, a la inversa, una comunidad científica son las personas que comparten un paradigma.
Completando el racionalismo positivista de Weber, Karl Popper (cf. PoPPER 1994) habló de que la ciencia plantea tentativas de solución válidas en cierto momento de la historia, legitimadas -según Pierre Bourdieu- por el campo científico (BoURDIEU 1994: 131):
El campo científico, como sistema de relaciones objetivas entre posiciones adquiridas (en las luchas anteriores) es el lugar (es decir el espacio de juego) de una lucha competitiva que tiene por desafío específico el monopolio de la autoridad científica, inseparablemente definida como capacidad técnica y como poder social, o si se prefiere, el monopolio de la competencia científica que es socialmente reconocida a un agente determinado, entendida en el sentido de capacidad de hablar e intervenir legítimamente (es decir, de manera autorizada y con autoridad) en materia de ciencia.
En otras palabras, objetividad significa verificabilidad objetiva y contrastación intersubjetiva de las proposiciones, exentas de juicios de valor, que formula el investigador sobre la base de su trabajo (PRADA 2004: 269):4
[...] hoy aceptamos que no hay explicaciones últimas, no hay conocimiento sensible de las cosas, el sujeto cognoscente es limitado. De ahí que sea la comunidad científica quien deba decir la última palabra, después de aceptar provisionalmente unos resultados, consciente de que ellos podrán ser desmentidos en el proceso futuro de desarrollo del conocimiento.
Y como la comunidad científica es la que avala la validez de las proposiciones científicas, la objetividad y sus reglas se formalizan y legitiman históricamente en función del desarrollo de la ciencia y del campo científico, que brindarán autoridad y utilidad explicativa a los resultados de una investigación dada.
Por ello, planteamos no evaluar simplemente la objetividad lógico racional de nuestra investigación, sino también su objetividad en función de su utilidad explicativa científica que habrá de ser evaluada por nuestros lectores (PRADA 2004: 270):
La construcción de la objetividad exige todo un debate conceptual sobre experiencias de pensamiento confrontadas; quien quiere defender una teoría no lo hace sólo como investigador, sino también como participante comprometido. FranQois Jacques señala, en contra de Popper, que la metodología de la investigación sobre los fundamentos, o de la justificación racional, no puede ser extraña a la metodología de la discusión racional.
En síntesis, podemos concluir lo siguiente en esta parte:
· El abordaje epistemológico de nuestro objeto de estudio (metodología y método) será objetivo en función de su contrastabilidad objetiva e intersubjetiva de la propuesta y resultados del triple análisis planteado: Análisis de la aplicación directa, análisis jurisprudencial y análisis doctrinal de la Ley de Imprenta de 1925 y la legislación conexa vigente referida al periodismo en Bolivia.
· Nuestro análisis tomará sólo estos tres puntos pero a la vez no podrá obviar ninguno. Practicaremos una relación de ideas por abstracción a través de una acentuación unilateral, pero sometida a verificación colectiva.
· Aún de ser aceptados nuestros resultados, los mismos no pretenden establecer generalizaciones aplicables a otras parcelaciones de la realidad. Su valor será local y temporal, así como bajo el riesgo de ser superados por investigaciones futuras.
Finalmente, en la parte de recomendaciones del presente trabajo, expondremos nuestras consideraciones acerca de cómo eventualmente se podría tratar una revisión de la legislación sobre periodismo en Bolivia, que no sólo la haga coherente con el corpus jurídico sino que la convierta en una garantía para el respeto de los derechos de todos los que participan de los procesos de información y comunicación.
1.3 El método científico como abordaje epistemológico
Lo primero que mencionaremos del método científico es la distinción entre método propiamente dicho y metodología. Al respecto, nuestro trabajo concibe el método como un abordaje epistemológico del objeto de estudio, mientras que la metodología son los pasos procedimentales que llevan de la investigación científica al conocimiento científico:
Entendemos por método un orden epistemológico, a partir de la lógica del pensamiento que surge de la teoría, teoría y método van siempre juntos, mientras que la metodología es la parte instrumental de la investigación, y como tal lleva al objeto. (TAMAYo Y TAMAYo 2005: 30).
En segundo lugar, indicaremos que la producción del conocimiento científico a través del método y la metodología tiene límites, como ya lo señaló Karl Popper cuando propuso a la falsación como criterio de demarcación del mismo (cf. PoPPER 1994). Es decir, Popper propuso concebir el conocimiento científico como concreto, parcial y temporal, como un ensayo de respuestas, válidas en tanto otras futuras no las conviertan en falsas. Así, el conocimiento científico producido por el presente trabajo será resultado de su método y metodología, concreto y parcial, mientras futuras investigaciones no lo falseen.
En tercer lugar, ello no significa que método y metodología no tengan reglas de aplicación., pues ambos plantean un conjunto concertado de operaciones, puestas en práctica para alcanzar uno o varios objetivos; es decir, un cuerpo de principios que preside toda investigación organizada, un conjunto de normas que permite seleccionar y coordinar las técnicas. En forma más o menos abstracta, un plan de trabajo en función de un objetivo. Por ello, el método sólo puede ser juzgado sobre la base de los objetivos a los que nos permite llegar, así como sobre su coherencia interna.
Este conjunto de operaciones puede resumirse en cinco etapas básicas (cf. RoDRÍGUEZ 2005: 27): percepción de un problema, identificación y definición del problema, soluciones propuestas o hipótesis, deducción de las consecuencias de la hipótesis y verificación de la hipótesis. Estas etapas son las que han guiado la estructuración de nuestro trabajo de investigación.
En cuanto a la aplicación práctica, emplearemos un método cualitativo y comparativo como herramienta explicativa de la causalidad tanto externa como interna de nuestro objeto de estudio, porque en la tradición jurídica y en particular en la historiografía del derecho, la posibilidad de establecer comparaciones entre instituciones ha sido una tradición (GoNZÁLEZ 2002: 39).
Así, el método comparativo no dispone de una técnica particular y es utilizado por todas las ciencias sociales, a objeto de establecer un valor relativo de los hechos:
Por método comparativo bastará con entender el recurso a la comparación sistemática de fenómenos de diferente tiempo o ámbito espacial, para así obtener una visión más rica y libre del fenómeno perteneciente al ámbito o época del investigador. (PERELLÓ 2011: 46)
En cuanto a su desarrollo, este método cuenta con tres niveles de la investigación: Descripción, clasificación y explicación. En este último nivel pueden surgir ciertas dificultades al establecer las relaciones causa-efecto, lo que genera una validez limitada de la explicación. Por supuesto, estos límites pueden deberse al poco rigor de la definición del método.
En consecuencia, el rigor debe entrar en la definición de qué es lo que se va a comparar, estableciendo categorías válidas. A esta necesidad se debe el amplio desarrollo que se ha hecho del marco teórico y el marco conceptual, así como de la historiografía de los jurados de imprenta en Bolivia.
1.4 El método de interpretación de la ley
Una vez definido el método general y su aplicación práctica, tenemos que rendirnos a la evidencia de que trabajaremos en el análisis de documentos jurídicos, lo que precisa también de un método jurídico específico. A éste y para la aprehensión del objeto de estudio distinguiremos dos tipos de documentos, desde un enfoque histórico-sociológico: los que proporcionan datos sobre unos hechos, y los que constituyen hechos en sí mismos (DE LA PEÑA & ToLEDo LAGUARDIA 2010: 96 y 97):
Dentro de los métodos de análisis no existe uno que sea propio de la sociología, por lo general se utilizan procedimientos análogos a los del análisis histórico. Es preciso, sin embargo, distinguir dos clases de documentos: los que proporcionan datos sobre los hechos y los que constituyen hechos en sí mismos.
Se trata de una sencilla definición que nos clarificará el panorama, puesto que en el caso del análisis jurídico el tema es de por si complejo. Así, la Ley de Imprenta de 1925 y la legislación conexa son hechos, objetos de estudio en sí mismos, como lo es también la jurisprudencia.
Sin embargo, la doctrina no es un hecho jurídico, sino un análisis a partir de los hechos jurídicos, donde dado el valor de los expertos que la crean puede servir de fuente indirecta para la modificación del derecho, como sucede con las sistematizaciones del Marco Jurídico Interamericano sobre la Libertad de Expresión.
Una vez dicho esto, al tratamiento de estos dos tipos de documentos (hechos y registros de hechos), se aplicará el método cualitativo comparativo, para el análisis de la aplicación positiva y la jurisprudencia de la Ley de Imprenta de 1925 y la legislación conexa referida a la regulación de la actividad profesional periodística en Bolivia. Es decir, un trabajo de interpretación de la ley y la jurisprudencia. En cuanto a la metodología de interpretación de la ley, de su sentido final, existen varias escuelas que hoy en día se complementan en lugar de oponerse, como ser: la gramatical, genética, lógica-sistemática, histórica, de uso alternativo del derecho, y analógica o extensiva, entre otras (cf. PACHECo 2012, PÉREZ ESCÓBAR 1999, ANCHoNDo 2012). Para decidirnos por una de ellas, hemos partido del objetivo central de nuestro trabajo, que puede desglosarse como sigue.
· Comprender qué normas referidas a la actividad profesional del periodismo se encuentra vigentes en la actualidad, cuáles son sus verdaderos significados y alcance.
· Qué elementos esenciales de su aplicación/jurisprudencia se puede rescatar desde 1925 hasta la actualidad (febrero de 2015).
· Y analizar cuál es el grado de adecuación entre el derecho positivo y la jurisprudencia antes mencionados con los estándares interamericanos en la materia.
Así, utilizaremos un triple análisis, gramatical, sistemático y funcional, porque el primero no sólo establece el sentido semántico del texto, sino también su significado social; mientras que el segundo lo ubica dentro de la coherencia requerida al sistema jurídico al cual pertenece; en tanto que únicamente la función que ha cumplido la jurisprudencia permite evaluar el logro de los fines de la norma.
Para exponer los resultados y las conclusiones, recordemos que el objetivo general de nuestro trabajo es el siguiente: Comprender y establecer las condiciones de la aplicación positiva de la legislación referida al periodismo en Bolivia, así como de su jurisprudencia, a fin de establecer el grado de respeto de la norma respecto de los derechos quienes participan en los procesos de comunicación. Y para la realización del trabajo de investigación, el objetivo general fue desglosado en tres objetivos específicos:
· Definir cuál es la aplicación directa de legislación referida al periodismo en Bolivia, que tiene como eje la Ley de Imprenta de 1925 pero también se compone de legislación conexa actualmente vigente.
· Establecer cuál es la jurisprudencia existente en materia de aplicación de la norma en lo referente al procesamiento de periodistas por delitos y faltas en el ejercicio de sus labores profesionales, tanto en materia de imprenta/información, penal o de autorregulación.
· Hacer un balance sobre el grado de adecuación de la norma periodística boliviana con los derechos de quienes participan en los procesos de comunicación, para proponer, si es el caso, una propuesta de modificación para mejorar la legislación existente, en función de los estándares interamericanos.
Una vez mencionados los objetivos específicos, pasaremos a detallar las conclusiones por objetivo específico, primero respecto de la aplicación positiva de la legislación referida al periodismo en Bolivia:
· Actualmente, se encuentran vigentes veintiséis normas referidas a la legislación periodística en Bolivia: una de carácter primario, seis tratados internacionales, una ley especial, ocho leyes, nueve decretos supremos y un reglamento administrativo.
· Este ordenamiento jurídico mantiene su coherencia sistémica y jerárquica con la excepción de tres disposiciones contenidas en el Código Penal Boliviano, la Ley contra el Racismo y toda forma de Discriminación y el Reglamento Administrativo de Régimen Especial de Propaganda para el Proceso de Elección de Autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, respectivamente
· En cuanto a su objeto, la legislación boliviana legisla sobre tres puntos fundamentales: el derecho a la información y la comunicación, la autorregulación de periodistas y medios de comunicación, y una concepción social de la comunicación.
En cuanto al sujeto de derecho de la legislación, el mismo es el periodista profesional, que tiene cuatro derechos fundamentales: a la libertad de expresión y de información, a la reserva de fuentes, al bienestar económico y social, y a la protección contra ciertas restricciones indirectas a su libertad de expresión. En tanto sus obligaciones son dos: admisión de responsabilidad ulterior a la publicación en caso de supuestos delitos o faltas, y obligación de regirse por conductas éticas.
Las conclusiones respecto de la jurisprudencia de la legislación referida al periodismo en Bolivia son las siguientes:
· Desde su puesta en vigencia por la Ley de Imprenta de 1925 a la fecha, los tribunales de imprenta han tenido muy pocas actuaciones. Una docena en el período que llega hasta 1952, en tanto que a partir del retorno a la democracia en 1982 sólo se ha llegado a la conclusión de un caso, el mismo que ha sido anulado por el Tribunal Supremo de Justicia debido a fallas procedimentales.
· En la vía penal, también se tiene un caso concluido con sentencia el año 2015 en la ciudad de Sucre en virtud de la aplicación de la Ley 045 contra toda forma de Racismo y Discriminación. Este caso ha sido denunciado por los gremios periodísticos como violatorio de la jurisdicción de la Ley de Imprenta.
· Existe, por otro lado, jurisprudencia de la Ley de Imprenta del Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), que en el período que va de 2000 a 2012 ha emitido once resoluciones sobre recursos de amparo constitucional, habeas data y acción de libertad.
· En todos ellos, el TCP ha confirmado inequívocamente la jurisdicción y competencia de la Ley de Imprenta en el procesamiento de periodistas por denuncias de hechos de funcionarios públicos cometidos en el ejercicio de sus funciones, así como en el derecho a la rectificación de particulares, pagando media tarifa en el medio de que se trate. El TCP ha sentado jurisprudencia en la materia señalando que el amparo constitucional no puede asimilarse como medida sustitutiva de lo establecido por la Ley de Imprenta.
· Igualmente, la Ley de Imprenta se ha aplicado en la elección de jurados de imprenta en las principales capitales del país, los mismos que han tenido actuaciones inconclusas como tribunales de imprenta, hecho que, sin embargo, muestra que cuando ha funcionado la jurisdicción de imprenta, los periodistas han podido defenderse frente a querellas penales por sus denuncias por actos de corrupción, mientras que cuando se impuso la jurisdicción ordinaria han sido condenados penalmente.
· La autorregulación en Bolivia, si bien ha sido constitucionalizada el 2009, ha tenido experiencias sectoriales que han tenido relativo éxito, pero o no han continuado en el tiempo o todavía les falta camino para convertirse en verdaderamente nacionales y representativas.
Las conclusiones respecto del grado de adecuación de la norma periodística boliviana con los derechos quienes participan en los procesos de comunicación social son las siguientes:
· En cuanto a las libertades fundamentales y derechos civiles y políticos, la legislación periodística boliviana mantiene un alto grado de adecuación con lo establecido por el Sistema Jurídico Interamericano en la materia, lo que garantiza los derechos de quienes participan en los procesos de comunicación.
· Sin embargo, en cuanto a los derechos económicos y sociales de los periodistas, la adecuación de la legislación boliviana al Sistema Interamericano ha avanzado en los últimos años, pero lo ha hecho sobre todo de manera formal, pues algunas nuevas disposiciones todavía deben reglamentarse y cumplirse.
· Respecto de los llamados derechos de la tercera generación (paz, desarrollo y solidaridad social), la adecuación de la legislación boliviana al Sistema
Interamericano está más alejada en lo que se refiere a la protección contra restricciones indirectas a la libertad de expresión, así como contra la protección especial de la libertad de expresión sobre todos los asuntos de interés público.
· Finalmente, ante la inexistencia de una ley específica para la autorregulación, los periodistas ha empezado a autorregularse de facto a través de diferentes asociaciones y gremios, lo cual ha constituido un avance pero también ha debilitado el proceso por la dispersión y variedad de la normativa aplicada.
Sobre la base de las conclusiones respecto del grado de adecuación de la norma boliviana que acabamos de mencionar, hemos concluido igualmente en la necesidad de proponer una propuesta de modificación (de lege ferenda) que mejore las condiciones del respeto de los derechos de los que participan en los procesos informativos.
Algunas propuestas de lege ferenda sobre la legislación sobre periodismo en Bolivia
Este trabajo no estaría completo con sólo la descripción de un marco normativo y su integración en el anterior análisis, señalando los problemas que se plantean entre las mismas. Es decir, sin un apartado crítico que salga de la descripción de la realidad estudiada a objeto de proponer mejoras a la misma.
Esta propuesta de lege ferenda es tanto más oportuna cuando el Gobierno parece haber reactivado el proyecto de Ley de Medios Carlos Palenque Avilés que si estaría siendo trabajado en comisiones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como lo ha denunciado la diputada de la oposición Norma Piérola, el pasado el 17 de marzo de 2014 (cf. EA.BoLIVIA.CoM 2014).
Así, a continuación, planteamos la propuesta de mejoras a la legislación sobre periodismo en Bolivia, haciendo el recorrido de las leyes de mayor a menor jerarquía.
A nivel de la Constitución Política del Estado Plurinacional:
· SUJETO DE DERECHO DE LA LIBERTAD FUNDAMENTAL DE EXPRESIÓN.- Debe modificarse el artículo 21 de la Constitución que establece la garantía de derechos para bolivianos y bolivianas, pues en contra de toda la legislación internacional priva de derechos fundamentales, como la libertad de expresión y de información, a sujetos que no son nacionales. Se debe poner simplemente: Todas las personas tiene los siguientes derechos en el territorio nacional.
· JERARQUÍA DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES.- Debe modificarse el artículo 410.II. de la Constitución (cf. BoLIVIA 2009) por el cual se subordina jerárquicamente los tratados internacionales a la Carta Magna boliviana.
En el contexto internacional, países como Argentina y México ponen los tratados internacionales al mismo nivel que la Constitución, mientras que Perú y Venezuela todavía los subordinan a la misma (cf. UNIVERSIDAD DE BUENoS AIRES 2014). Debe seguirse el ejemplo de Europa de una normativa nacional adecuada a los compromisos y tratados internacionales, como garantía del respecto de los derechos humanos (CoNSEJo DE EURoPA 2014):
LOS VALoRES DE LA UNIÓN
La Unión está fundada sobre los valores de respeto a la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto a los derechos humanos, incluidos los de las minorías. Esos valores, que se enuncian en el artículo I-2, son comunes a los Estados miembros.
Este cambio pondrá a Bolivia en consonancia con la legislación continental en la materia y evitará posibles sanciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
· LIBERTAD DE EXPRESIÓN FRENTE A VALORES ÉTICOS, MORALES y CÍVICOS.- Debe modificarse o
derogarse el artículo 107.I y II. de la Constitución, que señala que los medios de comunicación social deberán contribuir a la promoción de los valores éticos, morales y cívicos de las diferentes culturas del país, así como que la información y las opiniones emitidas a través de los medios de comunicación social deben respetar los principios de veracidad y responsabilidad.
Ello no sólo porque este artículo entra en contradicción con el artículo 106 de la misma Constitución, que garantiza la libertad de expresión irrestricta a los periodistas y sin censura previa, sino porque es un contrasentido pedirle veracidad a la opinión, ya que ésta (VIVANCo 1992: 3):
a) Es un juicio de valor: por tanto, es una creación subjetiva, en la que el individuo combina valores, principios, sentimientos e imprecisiones y que puede ser acertado o erróneo, ya que depende de su capacidad razonadora y de acercamiento a la verdad; Además, una sujeción constitucional a la promoción periodística de ciertos valores éticos, morales y cívicos le quita al periodista todo espiritu crítico frente a los mismos, sabiendo que éstos, al ser parte de diferentes culturas (como dice la Constitución) con relativos, como lo afirman los pensadores que trabajan este tema (SCHELER 2001: 164):
La mutua conexión fundamental de esencias entre acto y objeto trae consigo el que no podamos suponer tampoco ninguna existencia objetiva de valores o clases de valor (prescindiendo por completo de los bienes reales, depositarios de valores de esa clase) en que no se hallen los actosy funciones correspondientes para vivir esa clase de valor. El valor de lo agradable no existe para un ser que, por ejemplo, no tenga sentimientos sensibles.
Así, estos valores podrían llegar a ser contradictorios entre dos culturas, erróneos en sí mismos e incluso faltar el respeto a los derechos humanos, por lo que al periodista sólo se le puede pedir sujeción a la ley y no faltar al respecto de los derechos de los que participan del proceso informativo.
· RECURSO DE HABEAS DATA.- Debe reponerse constitucionalmente el recurso de habeas data, incluido anteriormente en la Carta Magna por la reforma de 2004, como se vio, porque constituye una garantía fundamental para el derecho a la intimidad con la protección de los datos personales.
Actualmente, el habeas data está legislado únicamente por el Decreto Supremo 28168 de 2005 sobre Acceso a la Información Pública, como se explicó anteriormente, con lo que cualquier norma legal superior que se apruebe podría vulnerar su respeto.
En lo que respecta a la futura ley marco sobre periodismo o Ley de Medios Carlos Palenque Avilés, que actualmente se está trabajando en comisiones de la Asamblea Plurinacional, se debiera incluir lo siguiente:
· INCLUSIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA NUEVA LEy MARCO.- La ley marco debe para la regulación de la actividad periodística y de los medios de comunicación debe incluir los cuatro derechos y obligaciones fundamentales del periodista contemplados en el Marco Jurídico Interamericano: derecho a la protección especial de la libertad de expresión sobre todos los asuntos de interés público, derecho a la protección contra restricciones indirectas de cualquier índole, la obligación de regirse por conductas éticas en el desarrollo de su labor informativa, y derecho de acceso a la información pública, como parte de los derechos ciudadanos pero también como resultado de la delegación tácita que la sociedad hace al periodista para que cumpla su labor informativa.
Al respecto, queremos resaltar la parte de protección de la libertad de expresión de los periodistas contra restricciones indirectas de cualquier índole, no sólo políticas, sino sobre todo económicas, como es el caso de la concentración de medios en monopolios u oligopolios de medios. La nueva ley no puede ignorar este aspecto fundamental si se busca garantizar el respeto a la libertad de expresión, pues como varios países Bolivia ha pasado, entre el periodo que va de 1984 a la fecha, del monopolio estatal de medios de comunicación a la liberalización del mercado que hoy ha desembocado en la conformación de oligopolios (PÉREZ GÓMEZ 2002: 5):
La «guerra digital» que enfrentó desde finales de los noventa a varios medios de comunicación españoles sirvió para poner de manifiesto que la concentración de medios de comunicación es un problema de la máxima importancia política, económica y social, ante el que no puede quedar indiferente el Derecho. Las implicaciones de las concentraciones en este sector son más relevantes que en ningún otro, pues no sólo afecta a las condiciones de competencia entre las empresas y a la calidad y a la variedad de los servicios que reciben los consumidores, sino que tienen una incidencia directa en la vida democrática de la colectividad.
En este extenso estudio de Pérez Gómez sobre la legislación europea y española sobre la concentración de medios, se llega a la conclusión de que los poderes públicos debieran garantizar dos hechos (cf. PÉREZ GÓMEZ 2002: 392):
· La existencia de una opinión pública libre dentro del respeto al pluralismo de medios de comunicación.
· Condiciones reales y efectivas para facilitar la participación de todos en la vida política, económica, cultural y social, a través precisamente de este pluralismo de medios de comunicación, que brinde a los ciudadanos la información necesaria para la toma de sus decisiones.
Si bien se está de acuerdo en cuanto a los principios generales, la dificultad en América Latina y en el mundo viene de la dificultad de encontrar consensos en cuanto al grado de intervención que tiene que manejar el Estado, como señala este conocido comunicador que realizó un estudio sobre el tema en Chile (SUNKEL 2001: 13):
Jexiste consenso en el sentido que los as ados tienen la obligación de implementar políticas públicas y un marco legal que promueva el principio del pluralismo. Sin embargo, las medidas concretas para asegurar el ejercicio del pluralismo democrático generan opiniones encontradas. Una de las cuestiones más complejas de la discusión se traduce en determinar en qué medida y grado una intervención particular en las condiciones de funcionamiento de los medios de comunicación social puede profundizar la obligación de pluralismo a que se encuentran sometidas las sociedades democráticas.
Al respecto, la Constitución boliviana es muy escueta porque sólo señala en su artículo 107.III: Los medios de comunicación social no podrán conformar, de manera directa o indirecta, monopolios u oligopolios, lo cual deberá legislarse concretamente en la Ley de Medios, algo que vemos difícil en un país donde el actual gobierno detiene el principal oligopolio de medios, que incluye: dos cotidianos, una red de radios, tres redes de televisión, una agencia digital de noticias, cuya titularidad legal no está clara, como señala una investigación de próxima publicación en el medio.5
· ACTUALIZACIÓN DE LA LEY DE IMPRENTA.- La Ley de Medios deberá actualizar lo legislado por la Ley de Imprenta de 1925 en lo que se refiere las características actuales de la actividad periodística que hoy incluye los llamados medios tradicionales de información (radio, prensa, televisión, cine), además de los nuevos medios digitales
· DEFINICIÓN DEL PERIODISTA COMO SUJETO DE DERECHO.- La Ley de Medios deberá definir legalmente como sujeto de derecho al periodista profesional y a la empresa periodística, con lo cual se superará la definición imprecisa que tiene actualmente la Ley de Imprenta de 1925 (todo hombre). El reconocimiento a la profesión debe venir, como sucede con las otras profesiones, del Estado y no de un ente privado, como el colegio profesional reconocido legalmente.
Esto implicará que la nueva Ley no cubrirá, como ocurre ahora, cronistas eventuales o autores de libros, pues la legislación periodística no debe cubrir el conjunto de la actividad de impresión. La legislación periodística debe cubrir a los periodistas profesionales que participan de manera indefinida y como primera ocupación en el servicio social de proveer información a la sociedad.
Al respecto, el ejercicio profesional del periodista está reglamentado por el decreto supremo de Estatuto orgánico del Periodista (artículos 27 a 33). La modificación deberá elevar a rango de Ley la profesión, pues no es posible una legislación específica si no existe una formalización legal del estatuto profesional des periodista.
· CONSERVACIÓN DE LOS TRIBUNALES DE IMPRENTA.- La nueva Ley debe mantener los Tribunales de Imprenta, como fuero obligatorio para el procesamiento de los periodistas por delitos contra el Estado y la sociedad, pero incluyendo aquellos de los funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, así como los de personas que manejan recursos del Estado. Sin embargo, debe mantenerse la facultad potestativa de los particulares (incluyendo funcionarios públicos) de querellarse también ante los Tribunales ordinarios en caso de delitos de calumnia, injuria o difamación. Así lo establece la Ley de Imprenta y la tradición jurídica boliviana de más de 189 años de despenalizar los delitos que los periodistas pueden cometer contra en el ejercicio de su trabajo.
Sin embargo, corresponde restituir a tuición del Poder Judicial a los Tribunales de Imprenta, actualmente, bajo responsabilidad de los municipios, lo que rompe con el principio de la independencia de poderes del Estado.
Además, la futura legislación sobre periodismo deberá actualizar la tipificación de los delitos (contra el Estado, la sociedad y los particulares) y faltas en la profesión periodística, estas últimas, como contravenciones menores en el ejercicio de la profesión.
· REGLAMENTACIÓN DE LA AUTORREGULACIÓN.- En consonancia con lo anteriormente dicho y en cumplimiento por lo dispuesto por la Constitución, la nueva Ley deberá normar la autorregulación periodística que deberá tratar faltas de los periodistas, pasibles de reconvenciones desde una llamada de atención hasta la obligación de rectificación, donde el hecho denunciado puede ser tipificado como no culposo.
· MANTENIMIENTO Y ACTUALIZACIóN DEL SECRETO DE FUENTE.- En la actualidad, la Ley de Imprenta de 1925 establece el secreto de imprenta en materia periodística. Sin embargo, la Ley Tamayo de 1944 norma la obligatoriedad para los periodistas de firmar sus escritos.
Debe actualizarse el secreto de imprenta como derecho a la reserva de fuentes, pero debe mantenerse la obligatoriedad de firmar los escritos, pues la responsabilidad del periodista no es mancomunada, sino personal y, en su caso, sucesiva. Así, la futura legislación, en consonancia con el Marco Jurídico Interamericano y la Constitución, debe proteger a los periodistas, estableciendo sanciones concretas contra los particulares o funcionarios públicos que presionen al periodista para que revele sus fuentes o información no publicada, en ausencia de un mandamiento de judicial.
· LIBERTAD DE ACCESO A LA INFORMACIóN PÚBLICA.- La nueva Ley de Medios debe ser concordante con la futura Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, garantizando el libre acceso de ciudadanos y periodistas a la información estatal, para lo cual se tendrá que precisar muy claramente las limitaciones sobre la base de lo establecido para ello por el Marco Jurídico Interamericano.
Por último, la nueva Ley de Medios deberá derogar explícitamente las siguientes disposiciones, como garantía del respeto del derecho de los periodistas:
· La figura del desacato en el Código Penal Boliviano.
· Los artículos de la Ley del Régimen Electoral que limitan la libertad de expresión de los candidatos en las elecciones de autoridades judiciales y la cobertura periodística a este proceso.
· Los artículos de la Ley contra el Racismo y toda forma de Discriminación que establecen un régimen punitivo con sanciones económicas y pérdida de licencia de funcionamiento para los medios de comunicación en caso de delitos de racismo. En todo caso debe inculparse al responsable y no a la empresa de medios como tal.
· Los artículos del reglamento administrativo de Régimen Especial de Propaganda para el Proceso de Elección de Autoridades del órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional que establecen censura previa y control a priori para la cobertura de información y entrevistas a los candidatos a estas elecciones.
· La colegiatura obligatoria de los periodistas, dispuesta por la Ley de Profesionalización del Periodista y el Decreto Supremo de Estatuto Orgánico del Periodista Boliviano, en el entendido
Finalmente, cabe decir que la discusión de los contenidos de la futura Ley de Medios deberá ser parte de un proceso participativo y no de una imposición gubernamental, pues es el espíritu mismo del periodismo, la libertad de expresión y la transparencia en una sociedad democrática.
1 Bolivia cambió de república a Estado Plurinacional con la constitución de 2009, como parte del proyecto del MAS de incluir a las 36 nacionalidades, esencialmente indígenas, que se identificó como habitantes del territorio nacional.
2 Desde la nueva Constitución Política de 2009, la Corte Suprema de Justicia ha pasado a denominarse Tribunal Supremo de Justicia (cf. BoLIVIA 2009).
3 Es decir, la Ley de Imprenta de 1925 y la legislación conexa.
4 Algo similar a la veracidad en el sentido subjetivo que hoy leyes y códigos deontológicos le exigen al periodista: que haya llegado a las conclusiones que expone en su trabajo después de una actividad indagatoria profesional contrastada con la práctica.
5 El 19 de marzo de 2014, el ex director del cotidiano Página Siete, Raúl Peñaranda, anunció la próxima aparición de su libro con una investigación que revela la concentración de medios legales y para estatales en manos del Estado boliviano, estos últimos que figuran a nombre de terceros pero que serían controlados por el Gobierno. El Vicepresidente García Linera desmintió a Peñaranda en una conferencia de prensa.
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Recepción: 1 de marzo de 2015.
Aprobación: 20 de abril de 2015.

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