Source: http://www.bmg.legal/cos-wisi-w-powietrzu-czyli-kilka-slow-o-uchwale-an
Timestamp: 2018-06-18 20:41:53+00:00

Document:
CZYLI KILKA SŁÓW O UCHWALE ANTYSMOGOWEJ
Nowatorskim z punktu widzenia praktyki, choć od lat przewidzianym w przepisach środkiem służącym poprawie jakości powietrza jest tzw. „uchwała antysmogowa”, o której mowa w art. 96 POŚ.
Bazując na dotychczasowym unormowaniu zawartym w prawie polskim, pojęcie to – nieformalne i szeroko stosowane - można rozumieć jako akt prawa miejscowego służący minimalizacji negatywnego wpływu paliw lub instalacji na środowisko naturalne poprzez wprowadzenie ograniczeń lub zakazów w ich stosowaniu.
Podstawa prawna zawarta w art. 96 POŚ w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2007 r. przewidywała, że określenie dla terenu województwa bądź jego części rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku, następowało w drodze rozporządzenia wydanego przez Wojewodę. W dniu 1 stycznia 2008 r. kompetencje do wydania uchwały antysmogowej zyskał sejmik województwa. Pozostała treść art. 96 POŚ pozostała niezmienna.
To na podstawie przepisu w takim brzmieniu podjęta została w 2013 r. w Krakowie pierwsza w Polsce próba przyjęcia uchwały antysmogowej, zakończona ostatecznie w 2015 r. stwierdzeniem nieważności uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2015 r., II OSK 255/15, LEX nr 1931984; zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r., II SA/Kr 490/14, 1596259.)
Ocena konstrukcji Uchwały Nr XLIV/703/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2013 r., poz. 7564, dalej: „Uchwała z 2013 r.”) dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także – o czym później – analiza zmian w art. 96 POŚ i Uchwały Nr XVIII/243/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2016 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2016 r., poz. 812, dalej: „Uchwała z 2016 r.”) pozwoli na określenie odpowiednich elementów uchwały antysmogowej i jej właściwej treści.
1. Uchwała z 2013 r.
Uchwała z 2013 r. została podjęta na podstawie przepisu o następującej treści:
„Sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku.”
Przepis ten stanowił podstawę prawną wydania aktu prawa miejscowego, w granicach określonych w art. 94 Konstytucji, stosownie do którego organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Konstytucyjny przepis określający granice aktów prawa miejscowego różni się istotnie od tego, dotyczącego rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Różnice te polegają na tym, że w świetle art. 94 Konstytucji:
upoważnienie ustawowe wydane dla aktu prawa miejscowego ma charakter ogólny i „(…) nie zawiera wytycznych szczegółowo podmiotowych, przedmiotowych oraz treściowych. Niemniej jednak granice upoważnienia wyznacza - z jednej strony - terytorialny zakres działania organów wydających akty prawa miejscowego, a co za tym idzie - także ograniczony obszar ich obowiązywania, z drugiej zaś - wymóg zgodności tych aktów z prawem powszechnie obowiązującym (…).” (Haczkowska, Monika. Art. 94. [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2014);
akt prawa miejscowego nie ma charakteru wykonawczego do ustawy, na podstawie której został wydawany (Haczkowska, Monika. Art. 94. [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2014);
organy jednostek samorządu terytorialnego mają większą swobodę w wydawaniu aktów prawa miejscowego niż organy wydające rozporządzenia wykonawcze do ustawy (Haczkowska, Monika. Art. 94. [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2014).
Swoboda w wydawaniu aktów prawa miejscowego nie oznacza dowolności w ich wydawaniu, co w przypadku aktów prawa miejscowego oznacza przede wszystkim konieczność uszanowania terytorialnego zasięgu kompetencji do wydania danego aktu, jak i granic wyznaczonych przez akty prawa hierarchicznie wyższego, w szczególności Konstytucji.
Dodatkowo nadmienić w tym miejscu trzeba, że akt prawa miejscowego nie może powielać rozwiązań przyjętych w aktach prawa hierarchicznie wyższego (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 r. II SA/Wr 786/11, LEX nr 1114101).
Powyższe uwagi odnoszą się w całości do aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała antysmogowa. Co za tym idzie, uchwała podjęta na podstawie brzmienia art. 96 obowiązującego do dnia 11 listopada 2015 r., winna była określić:
zakres terytorialny jej obowiązywania, uwzględniając obszar województwa jako wyznaczający najszerszy możliwy zasięgu terytorialny takiej uchwały;
rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania;
sposób realizacji i kontroli tego obowiązku.
Prawidłowość redakcji przepisu art. 96 POŚ w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 listopada 2015 r. i jego zgodność z Konstytucją budziły wątpliwości jeszcze przed przyjęciem Uchwały z 2013 r. Przykładowo, B. Rakoczy w komentarzu do tego artykułu w 2007 r. napisał: „Z punktu widzenia standardów ograniczania praw i wolności jednostki art. 96 jest sformułowany zbyt ogólnie. Ustawodawca nie wprowadza ograniczeń ani czasowych, ani merytorycznych dla wprowadzenia zakazu. Wystarczy, że wystąpi negatywne oddziaływanie na środowisko. Ustawodawca nie wprowadza także żadnych regulacji co do określenia sposobu realizacji, rodzaju i zakresu kontroli. Można mieć zatem wątpliwości co do jego zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.” (Rakoczy, Bartosz. Art. 96. [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2007.)
Sama lektura art. 96 POŚ w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 listopada 2015 r. – bez szczególnego wgłębiania się w zagadnienia natury konstytucyjnej czy celowościowej – pozwala na wniosek, że przepis ten został wadliwie skonstruowany. Wystarczy wskazać, że sposób realizacji i kontroli „tego obowiązku” odnosi się do obowiązku, który w ogóle nie został określony w treści przepisu. Wobec tego można jedynie przypuszczać, że chodziło o obowiązek powstrzymania się od stosowania paliw, które nie zostały dopuszczone do stosowania. Nie można jednak zaakceptować sytuacji, w której treść aktu prawa miejscowego konstruowana jest na podstawie przypuszczeń i domysłów, a moim zdaniem nie zachodzi tu przypadek, w którym normę można jednoznacznie zdekodować z całokształtu relewantnych unormowań zawartych w POŚ.
Pomimo istotnych zastrzeżeń do brzmienia art. 96 POŚ w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 listopada 2015 r., samorząd wojewódzki w Małopolsce, powodowany troską o zdrowie ludzkie, podjął próbę wprowadzenia uchwały odpowiadającej wymogom art. 96 POŚ w tym brzmieniu. Analiza orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala stwierdzić, że próba ta okazała się nieudana z następujących powodów:
Sejmik Województwa Małopolskiego wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego, określając:
cel, dla którego określone paliwa mogą zostać wykorzystane;
rodzaj instalacji dopuszczonych do użycia określonych paliw;
wyłączenia podmiotowe dla instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza;
Uchwała z 2013 r. nie ustaliła sposobu realizacji zakazu stosowania paliw stałych, jak i ograniczeń stosowania paliw pozostałych;
Uchwała z 2013 r. nie określiła sposobu kontroli wykonania obowiązków z niej wynikających.
Treść art. 96 POŚ w brzmieniu obowiązującym przed 12 listopada 2015 r. oraz Uchwały z 2013 r. nie pozostawia wątpliwości, że Sejmik Województwa Małopolskiego wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 96 POŚ. To naruszenie w mojej ocenie nie wynikało jednak z nadmiernego entuzjazmu uchwałodawcy, lecz było skutkiem szczątkowej treści art. 96 POŚ i jej całkowitej nieadekwatności dla podjęcia środka służącego poprawie jakości powietrza na określonym, lokalnym obszarze. Mówiąc inaczej, uchwała odpowiadająca treści art. 96 POŚ w brzmieniu przed 12 listopada 2015 r. i mieszcząca się w jego granicach równie dobrze mogłaby nie zostać podjęta, ponieważ nie przyczyniłaby się do poprawy jakości powietrza w Krakowie i też byłaby podatna na skuteczne jej zaskarżenie, biorąc pod uwagę wadliwość samego art. 96 POŚ. Tę konstatację potwierdza fakt, że w ocenie NSA sposób realizacji i sposób kontroli wykonania Uchwały z 2013 r. zostały w niej określone w sposób niezgodny z prawem. Niestety, z treści wyroku NSA oraz WSA w Krakowie nie można było wywnioskować, jak prawidłowo należało określić sposób realizacji Uchwały z 2013 r. oraz sposób kontroli jej wykonania. W mojej ocenie nie byłoby możliwe ujęcie tych dwóch zagadnień w uchwale w taki sposób, by nie narazić jej na stwierdzenie nieważności – te zagadnienia zostałyby ujęte albo zbyt szczegółowo, czyniąc uchwałę nieczytelną i ingerującą w materię zastrzeżoną dla ustawy, albo zostałyby ujęte zbyt ogólnie, w sposób pozwalający na znaczną swobodę interpretacyjną i podatny na zarzut naruszenia zasady prawidłowej legislacji.
2. Nowelizacja art. 96 POŚ
Mając na względzie wadliwość art. 96 POŚ w brzmieniu przed 12 listopada 2015 r. oraz konieczność podjęcia uchwały, która rzeczywiście może przyczynić się do poprawy jakości powietrza na danym obszarze, ustawodawca zdecydował się znowelizować art. 96 POŚ tak, aby usunąć wady wymienione w wyrokach sądów administracyjnych odnoszących się do art. 96 POŚ, nota bene jedynych wydanych do dnia 27 września 2016 r., kiedy to WSA w Krakowie oddalił skargi na Uchwałę z 2016 r.
Nowelizacja art. 96 POŚ, która weszła w życie w dniu 12 listopada 2015 r., wprowadziła następujące zmiany w tym przepisie:
nowe brzmienie art. 96 POŚ pozwala przyjąć uchwałę ograniczającą lub zakazującą eksploatację instalacji, w których następuje spalanie paliw. Uchwała zatem pozwala na dalej idące unormowanie warunków eksploatacji instalacji niż tylko przez określenie paliw dopuszczonych do stosowania, jak to czyniło poprzednie brzmienie art. 96 POŚ;
doprecyzowane zostały elementy obligatoryjne i fakultatywne uchwały antysmogowej. Uchwała podjęta na podstawie nowego brzmienia art. 96 POŚ:
musi określać:
rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze wskazanym w uchwale, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze;
obowiązki podmiotów objętych uchwałą w zakresie niezbędnym do kontroli realizacji uchwały;
nowe brzmienie art. 96 POŚ określa wyłączenie podmiotowe, odnoszące się do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, albo dokonanie zgłoszenia;
nowe brzmienie art. 96 POŚ przewiduje szczegółowy tryb przyjęcia uchwały antysmogowej, wymagając zapewnienia udziału społeczeństwa w tym procesie.
Wprowadzając wyszczególnione wyżej zmiany do przepisu art. 96 POŚ, ustawodawca pozostawił lokalnemu prawodawcy decyzję co do zakresu unormowań zawartych w uchwale. Widać to w szczególności w tym, że to uchwałodawca, uwzględniając lokalne uwarunkowania, decyduje o tym, czy:
wprowadzić ograniczenie, czy zakaz w zakresie eksploatacji instalacji;
skupić się na rodzaju lub jakości paliw, parametrach technicznych instalacji, jej rozwiązaniach technicznych lub parametrach emisji, czy też na wszystkich tych czynnikach łącznie;
uwzględnić w treści uchwały elementy fakultatywne określone w art. 96 ust. 7 pkt 1 -3 POŚ.
Nadto, szeroki zakres udziału władz lokalnych i społeczeństwa w procesie podejmowania uchwały antysmogowej, przewidziany w art. 96 ust. 2 – 5 POŚ, podyktowany jest z jednej strony koniecznością uwzględnienia udziału społeczeństwa w procesie przyjmowania prawa mogącego istotnie wpłynąć na środowisko naturalne, z drugiej strony potrzebą precyzyjnego ustalenia i uwzględnienia lokalnych uwarunkowań i potrzeb w celu doboru odpowiedniego środka do rozwiązania lokalnie występujących problemów powodujących złą jakość powietrza.
Nowy przepis art. 96 POŚ otworzył pole dla przyjęcia skutecznej uchwały antysmogowej. Sejmik Województwa Małopolskiego jako pierwszy w kraju zdecydował się to pole zająć.
3. Uchwała z 2016 r.
1 lutego 2016 r. Sejmik Województwa Małopolskiego, działając już na podstawie nowego brzmienia art. 96 POŚ, przyjął nową uchwałę antysmogową dla Krakowa (tj. Uchwałę z 2016 r.), która odpowiada treści obecnego art. 96 POŚ, i przez to w istotny sposób różni się od Uchwały z 2013 r.
Uchwała z 2016 r. określiła:
rodzaje instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia w zakresie ich eksploatacji;
podmioty dla których wprowadza się ograniczenia w zakresie eksploatacji określonych instalacji;
rodzaje paliw dopuszczonych do stosowania w instalacjach określonych w Uchwale z 2016 r.;
Uchwała z 2016 r., podobnie jak Uchwała z 2013 r., została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 27 września 2016 r. oddalił wszystkie skargi na ten akt.
Zarzuty zawarte w skargach zostały różnie skonstruowane, lecz dotyczyły one tego samego zagadnienia, tj. naruszenia przez Uchwałę z 2016 r. Konstytucyjnych zasad proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji) oraz równości (art. 21 Konstytucji), a w konsekwencji wyjścia przez Uchwałę z 2016 r. poza granice upoważnienia zawartego w art. 96 POŚ.
Z pisemnego uzasadnienia wyroku oraz ustnych jego motywów, które autor niniejszego opracowania, będąc pełnomocnikiem uczestnika postępowania, miał możliwość osobiście wysłuchać, wynika, że:
uchwała z 2016 r. zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 96 POŚ w brzmieniu obowiązującym od 12 listopada 2015 r. i w żadnym stopniu nie wychodzi poza zakres upoważnienia zawartego w tym przepisie;
w szczególności, art. 96 POŚ upoważnia sejmik województwa do wprowadzenia zakazu w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, jednocześnie wymagając, by w takiej uchwale określony został rodzaj podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy;
stan jakości powietrza w Krakowie, udokumentowany wynikami badań przeprowadzonych na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat, uzasadnia wprowadzenie daleko idących ograniczeń i zakazów w eksploatacji instalacji wymienionych w Uchwale z 2016 r., przy czym ograniczenia i zakazy te nie naruszają istoty prawa własności i nie ograniczają możliwości prowadzenia działalności gospodarczej;
wyniki konsultacji społecznych przeprowadzonych w trakcie podejmowania Uchwały z 2016 r. nie pozostawiają wątpliwości, że akt ten odpowiada na palące zapotrzebowanie społeczne, które wymaga podjęcia zdecydowanych kroków, co z kolei prowadzi do wniosku, że uchwałodawca odpowiednio wyważył interes społeczny i prywatny;
akt ten nie zawiera wyłączeń innych niż te, które przewiduje sam art. 96 POŚ, i nie różnicuje adresatów norm zawartych w uchwale, przez co nie narusza on zasady równości zdekodowanej z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Na szczególne uwzględnienie zasługuje fakt, że brak określenia parametrów technicznych instalacji, w których następuje spalanie paliw, przy jednoczesnym określeniu paliw dopuszczonych do użycia w nich (i w rezultacie, a contrario, paliw, których stosowanie w takich instalacjach jest zakazane) nie skutkuje brakiem zgodności uchwały z prawem. Jest to o tyle istotne, że posłużenie się tylko jednym z elementów zawartych w art. 96 ust. ust. 6 POŚ czyni szerokim zakres unormowania zawartego w uchwale antysmogowej, jednak nadal mieszczącym się w granicach prawa, o ile jest to uzasadnione lokalnymi uwarunkowaniami. Jest to doskonały przykład tego, że obecne brzmienie art. 96 POŚ ma na celu umożliwienie lokalnemu prawodawcy dostosowanie środków do specyfiki problemu, który wymaga rozwiązania. W Krakowie, który od lat zmaga się z problemem niskiej emisji i szczególnie niekorzystnego ukształtowania geograficznego, przeprowadzono odpowiednie badania i analizy, których wyniki posłużyły za podstawę merytoryczną Uchwały z 2016 r.
Można zatem powiedzieć, że zgodność z prawem Uchwały z 2016 r. jest wynikiem dwóch zbieżnych czynników: (i) uszanowania granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 96 POŚ oraz (ii) doboru środków odpowiednich dla konkretnego problemu, w granicach określonych art. 96 POŚ.
Podsumowując powyższe można powiedzieć, że nie jest możliwe skonstruowanie wzorcowej uchwały antysmogowej, bowiem różne są przyczyny, dla których na poszczególnych obszarach w Polsce występuje powietrze niespełniające norm jakości. Co za tym idzie, uchwała antysmogowa, by była zgodna z prawem, musi mieć treść adekwatną do rodzaju i skali problemu toczącego obszar, którego uchwała dotyczy.
W konsekwencji uchwała antysmogowa:
musi ściśle mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 96 POŚ, tj. w szczególności uchwała taka musi:
odnosić się do całości lub części danego województwa;
dotyczyć tylko instalacji, w których następuje spalanie paliw;
zawierać tylko te wyłączenia podmiotowe, które zostały określone w art. 96 POŚ;
nie powinna powielać unormowań ustawowych, chyba że ma to jedynie na celu uczynienie uchwały bardziej klarowną;
powinna unikać określenia elementów fakultatywnych, o których mowa w art. 96 ust. 7 POŚ, chyba że jest to należycie uzasadnione względami merytorycznymi i konieczne dla rozwiązania problemu, dla którego uchwała ma zostać przyjęta;
powinna mieć bardzo dobrze rozbudowane uzasadnienie merytoryczne, na które składają się:
opis stanu faktycznego (tj. opis m. in. stanu jakości powietrza na danym obszarze oraz czynników wpływających na ten stan);
analizy naukowe środków, które mogą zostać podjęte celem redukcji zanieczyszczenia powietrza, oraz dane ukazujące konieczność podjęcia uchwały antysmogowej o proponowanym kształcie;
precyzyjnie zbadane i ocenione stanowisko społeczeństwa biorącego udział w opracowaniu uchwały antysmogowej;
powinna zostać przewidziana w programie ochrony powietrza jako środek konieczny dla poprawy jakości powietrza na danym obszarze.

References: art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 94
 art. 94
 Art. 94
 Art. 94
 Art. 94
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 31
 Art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 32
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96