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Timestamp: 2020-07-12 00:11:34+00:00

Document:
kantone/ne_triadm_akt/NE-triadm-REC-2014-37-.html
Dossier: REC.2014.37 (SJEN.2015.111)
Date décision/avis: 19.01.2015
Titre: Confirmation d'un ordre de démonter des aménagements illégaux en zone non constructible. Reconsidération partielle d'une décision
Le DDTE a rendu une décision relative à des aménagements illicites sur un bien-fonds sis hors zone à bâtir. Il s'agit de la fermeture d'un hangar par des portes de garages et des lambris, ainsi que d'une pergola. Le hangar est considéré comme illicite mais ne peut plus être démoli en raison de la péremption. En revanche, les travaux de fermeture ne peuvent pas être autorisés et le DDTE a ordonné le rétablissement de l'état antérieur. Quant à la pergola, elle est aussi illégale mais le DDTE renonce à ordonner son démontage pour des motifs de confiance et de sécurité du droit. Les propriétaires recourent en ce qui concerne le hangar.
Après une vision locale, il est constaté que la pergola a été pratiquement refaite à neuf, de sorte qu'elle ne bénéficie plus du principe de la confiance et de la sécurité du droit. Le DDTE a donc reconsidéré partiellement sa décision sur ce point en ordonnant la démolition de la pergola. Il y a lieu de faire application de la pratique admettant occasionnellement un réexamen même après le dépôt des observations, pour des motifs d'économie de procédure, ce d'autant plus que les recourants ne s'y sont pas opposés et ont pu, dans leurs observations subséquentes à la vision locale, se déterminer et modifier les conclusions de leur recours.
Le hangar ne peut pas bénéficier de la situation acquise en vertu des articles 24c LAT et 41-42 OAT. L'ordre de remise en l'état antérieur du hangar est conforme au principe de la proportionnalité et au principe de la bonne foi. Il en est de même pour la pergola.
Par arrêt du 31 mars 2016 (Réf. : [CDP.2015.39-AMTC]), le Tribunal cantonal a admis le recours déposé contre la présente décision.
Par arrêt du 13 février 2017 (Réf. : 1C_196/2016]), le Tribunal fédéral a rejeté le recours déposé contre la décision du Tribunal cantonal.
Art. 24 LAT/1979
Art. 24c LAT/1979
Art. 46 LCONSTR
Art. 6 LPJA/1979
Art. 39 LPJA/1979
Art. 41 OAT
Art. 42 OAT
Arrêt du Tribunal cantonal
Arrêt du 31.03.2016 [CDP.2015.39-AMTC]
Arrêt du 13.02.2017 [1C_196/2016]
Le 6 mai 2012, Les époux X. et Y. (les requérants, respectivement les recourants) ont déposé une demande de permis de construire (mise en conformité) pour la fermeture d'une façade de hangar existant par deux portes de garage et des lambris en sapin, sur le bien-fonds [a] du cadastre de B.. Ce bien-fonds est compris dans le périmètre du plan spécial de A. de B., dans la zone des nouveaux jardins considérée comme hors zone à bâtir.
Le Conseil communal a transmis cette demande le 31 mai 2012 au service de l'aménagement du territoire (SAT), avec son préavis favorable et celui de la commission spéciale de A..
Le 18 juillet 2012, le SAT a informé le Conseil communal qu'il préavisait négativement le projet. Il a relevé que dans cette zone, toute nouvelle construction était interdite et que seuls un garage et une petite remise bénéficiaient d'une autorisation de construire. Tel n'était pas le cas du hangar objet de la demande à première vue, et de la pergola voisine, frappée d'un ordre de démolition. Le SAT a demandé au Conseil communal de fixer un délai aux requérants pour se déterminer sur la légalité du hangar et une éventuelle démolition de celui-ci.
Ce préavis a été transmis aux requérants, qui ont exercé leur droit d'être entendu le 13 décembre 2012. En préambule, ils ont relevé qu'ils avaient acquis le bien-fonds le 1er avril 2010 et pensaient que toutes les constructions étaient licites. Puis, se fondant sur l'historique des constructions sur cette parcelle, ils ont allégué que l'Etat et la commune connaissaient depuis 1977 l'existence du hangar prétendument illicite et que le droit des autorités à demander sa démolition était périmé. Quant aux portes dont ils demandaient la sanction, les requérants ont relevé qu'elles visaient à cacher le matériel disparate entreposé et donc à préserver l'esthétique du site; au demeurant, ces portes n'induisaient aucune extension du volume et de la surface du hangar ni n'impliquaient de nuisances supplémentaires. S'agissant enfin de la pergola, les requérants ont relevé que l'ordre de démolition de la pergola datait de 1994 mais que le département avait renoncé en 1995 à procéder à dite démolition pour des motifs de proportionnalité, tout en le cachant sciemment aux principaux intéressés et créant ainsi une insécurité juridique dont ils étaient aujourd'hui les victimes. Dès lors, ordonner la démolition de la pergola serait contraire au principe de la bonne foi.
Le 5 mars 2013, C., propriétaire du bien-fonds [b] voisin, a interpellé le Conseil communal au sujet des aménagements réalisés sur la parcelle des requérants, dont il lui avait déjà fait part au mois de mai 2012.
Le 13 juin 2013, par son mandataire nouvellement constitué, C. (ci-après: le voisin) s'est adressé au Conseil communal pour répéter qu'un certain nombre d'aménagements avaient été faits sur le bien-fonds des requérants, que ledit bien-fonds se situait dans une zone où toute construction était interdite, que les aménagements en cause n'avaient fait l'objet d'aucune mise à l'enquête et que dès lors, il s'y opposait. Le voisin a requis d'être informé de toute décision ultérieure, sa qualité lui en conférant de son point de vue le droit en vertu de l'article 32 LPJA.
Par décision spéciale du 2 octobre 2013, le Département du développement territorial et de l'environnement (DDTE) a
1. refusé d'accorder une dérogation au sens des articles 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979, pour la fermeture de la façade d'un hangar existant par deux portes de garage et des lambris en sapin (mise en conformité);
2. constaté que le hangar était illicite et ne pouvait être légalisé a posteriori mais que l'ordre de démolition était périmé;
3. ordonné la remise en état du hangar dans son état initial jusqu'au 31 décembre 2013 ou en cas de recours, dans les deux mois dès l'entrée en force de la décision;
4. constaté que la pergola était illicite et ne pouvait pas être légalisée a posteriori mais qu'il était renoncé à ordonner sa démolition;
5. indiqué que si l'ordre de remise en état n'était pas exécuté dans le délai imparti, il serait procédé à l'exécution par substitution aux frais des requérants;
6. rappelé la teneur des articles 292 du code pénal suisse et réservé l'article 55 de la loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996;
7. mis à la charge des requérants une taxe d'administration de Fr. 300.—.
En bref, le DDTE a retenu que le hangar avait été construit de manière illégale en 1978 mais qu'il était toléré depuis lors, de sorte que sa démolition ne pouvait plus être exigée. Toutefois, cette illicéité avait pour conséquence que ledit hangar ne pouvait faire l'objet d'aucune modification ni aucun entretien. Les articles 24a et 24c, alinéa 2 LAT ainsi que l'article 42 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT), du 28 juin 2000, n'étaient pas applicables. S'agissant de la pergola, celle-ci avait fait l'objet d'un ordre de démolition en 1994, décision que les précédents chefs du département n'avaient pas jugé pertinent de faire exécuter, préférant la tolérer provisoirement. Dès lors, il était contraire au principe de la confiance et de la sécurité du droit de revenir sur cette décision. En conséquence, la pergola n'avait pas à être démolie mais ne pouvait être ni entretenue ni réparée ni modifiée. Le département a encore précisé que sa décision devait être notifiée au voisin qui s'était manifesté pendant l'examen de la demande de permis de construire et ce malgré l'absence d'enquête publique due à la non-entrée en matière sur les dérogations requises.
Par décision du 12 décembre 2013, le Conseil communal a refusé d'accorder le permis de construire au vu de la décision spéciale du DDTE.
Par mémoire du 28 janvier 2014, les requérants ont recouru contre les décisions précitées, concluant à l'annulation des chiffres 1 à 3 et 5 à 7 du dispositif de la décision du DDTE, à l'annulation de la décision communale, à l'octroi du permis de construire, le tout avec suite de frais et dépens. En bref, ils ont contesté que le hangar fût illicite car la demande de sanction déposée en 1977 par les précédents propriétaires n'avait jamais fait l'objet d'une décision; au demeurant, le permis demandé à l'époque émanait d'un agriculteur et portait sur un abri pour machines agricoles, donc il pouvait être autorisé dans cette zone. Par conséquent, la légalité du hangar devait être reconnue sauf à violer le principe de la bonne foi.
Par ailleurs, les recourants ont contesté que les conditions des articles 24c, alinéa 2 LAT et 42 OAT ne fussent pas remplies, car pour eux le hangar avait été érigé légalement et sa fermeture par des portes et des lambris constituaient des améliorations esthétiques. Enfin, à titre subsidiaire, les recourants ont allégué que l'ordre de démolition des portes et lambris était contraire au principe de la proportionnalité.
Le 13 mars 2014, le Conseil communal a déposé son dossier sans formuler d'observations.
Le 27 mars 2014, le voisin a formulé ses observations sur le recours. Il a relevé que le formulaire de permis de construire était incomplet, que les recourants ne démontraient nullement qu'ils remplissaient les conditions pour bénéficier d'un statut spécifique à une affectation agricole, que la fermeture du hangar, esthétique ou non, changeait fondamentalement l'affectation de ce volume et donc l'indice d'utilisation de la parcelle, de sorte qu'il approuvait le chiffre 1 du dispositif de la décision du DDTE. Le voisin a ensuite déploré la présence de constructions non conformes au droit et rappelé la nécessité de rétablir la légalité de la situation.
Le DDTE a déposé son dossier et ses observations le 11 avril 2014. Il a indiqué que le hangar aurait probablement pu être autorisé en 1978, de sorte que sa démolition ne peut plus être ordonnée, mais la question de sa licéité n'était pas déterminante en l'espèce puisque même légal, ledit hangar ne pouvait pas être fermé par des portes de lambris de sapin. Cette fermeture ne pouvait pas constituer une amélioration esthétique au sens de l'article 24, alinéa 4 LAT, dans la mesure où elle changeait complètement l'aspect et l'identité du bâtiment en question. Enfin, l'ordre de démolition n'était pas disproportionné car il était aisé de démonter les portes en lambris.
Une vision locale a eu lieu le 25 juin 2014, faisant l'objet d'un procès-verbal du même jour adressé aux parties. Il en ressort que, contrairement aux informations dont disposait le DDTE, seuls les quatre piliers de pierre de la pergola étaient d'origine; les recourants avaient en effet remplacé le toit en tôle qui s'affaissait et les dalles au sol, lesquelles avaient été prolongées jusqu'au hangar litigieux. Pour le reste, il sera revenu en tant que besoin sur le contenu du procès-verbal dans les considérants en droit.
Le 16 juillet 2014, le DDTE s'est déterminé sur le fait nouveau que constituait le remplacement du toit de la pergola. Il a indiqué que ce type de travaux nécessitait un permis de construire et une autorisation hors zone à bâtir. Comme la construction n'avait pas été érigée légalement et n'était tolérée qu'à bien plaire, elle ne pouvait pas bénéficier des droits acquis et ne pouvait plus être rénovée au sens de l'article 24c, alinéa 2 LAT. Par conséquent, la pergola ne pouvait plus bénéficier du principe de la confiance et de la sécurité du droit, de sorte qu'elle devait être démolie.
En application des articles 6 et 39, alinéa 2 LPJA, le DDTE a donc modifié le chiffre 4 de sa décision du 2 octobre 2013 de la manière suivante:
4. La pergola sise sur l'article [a] du cadastre de B., construite sans autorisation et dont le toit a été rénové sans autorisation, est illicite et ne peut pas être légalisée a posteriori; elle doit donc être démolie au plus tard le 31 décembre 2013 ou, en cas de recours contre la présente décision, dans les deux mois dès son entrée en force.
Ce courrier a été soumis aux parties.
Le voisin a déposé ses observations sur le procès-verbal et le courrier précité du DDTE en date du 25 août 2014. Il a relevé qu'il était surprenant que des portes de garage électriques aient été posées car on voyait mal leur utilité si le hangar ne devait servir qu'à entreposer du matériel; en réalité il n'en était rien, comme le démontrait une photographie du dossier communal représentant un véhicule dans le hangar [dans son état antérieur]. S'agissant de la pergola, le voisin a souligné que le remplacement du toit et de la dalle ne pouvaient en aucun cas bénéficier du principe de la sécurité du droit et qu'il n'existait aucune circonstance justifiant qu'il soit renoncé à sa démolition.
Le 25 août 2014 toujours, les recourants se sont déterminés. Concernant le procès-verbal, ils ont demandé d'ajouter ce qu'ils avaient dit lors de la vision locale, à savoir qu'ils avaient déposé une demande d'autorisation pour la pose des portes électriques et qu'elle avait été acceptée par la commune. S'agissant de la modification de la décision du DDTE relative à la pergola, les recourants ont déploré que le département, en 1996, n'ait pas formalisé sous forme de décision sa renonciation à ordonner la démolition. Les recourants ont également déploré que les représentants du DDTE et des autorités communales ne partagent pas le même avis sur l'obligation ou non de demander une autorisation pour les travaux d'entretien, car ces dernières leur avaient donné leur accord.
Le 5 septembre 2014, le service juridique de l'Etat a transmis ces derniers échanges aux parties.
En date des 16 et 29 décembre 2014, les mandataires des parties ont déposé un état de leurs frais et honoraires.
Il convient de préciser que la présente décision est rendue simultanément avec la décision REC.2014.23, qui concerne un recours du voisin contre le chiffre 4 originel de la décision du DDTE au sujet de la pergola. Les objets du litige et les recourants n'étant, en tout cas au départ, pas les mêmes, le service juridique de l'Etat a renoncé à joindre les causes, même s'il a mené l'instruction des deux dossiers en parallèle.
S'agissant de la qualité de tiers intéressé du voisin, l'on relèvera ce qui suit. Au sens de l'article 37 LPJA, l'autorité saisie du recours le communique à l'autorité dont la décision est attaquée et, le cas échéant, aux autres parties et intéressés. Selon la doctrine et la jurisprudence, des personnes peuvent être intéressées à la procédure, soit parce qu'elles y ont participé devant l'instance inférieure, soit parce que l'autorité de recours leur reconnaît cette qualité d'office ou sur requête. Point n'est besoin qu'elles aient vocation pour recourir selon l'article 32 LPJA: il suffit qu'elles soient touchées par le sort du recours plus qu'un tiers quelconque. Dans un tel cas, elles ont la faculté de formuler des observations, d'invoquer des preuves et, cas échéant, de recevoir des dépens (R. Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, pp. 162-163).
En l'occurrence, le voisin est propriétaire du bien-fonds contigu et s'est vu notifier la décision du DDTE, de sorte qu'il peut se voir reconnaître la qualité de tiers intéressé dans la présente procédure.
Le bien-fonds [a] est compris dans le périmètre du plan spécial de A. de B., sanctionné le 13 août 1997, dans la zone "NJ", c'est-à-dire nouveaux jardins (ch. 7 du règlement du plan spécial). Dans cette zone, dont l'affectation est "jardins" (art. 7.2), toute construction est interdite (7.3) et les clôtures se font sous forme de haies (art. 7.4). Cette zone fait partie de la zone "Vignes et grèves".
Selon l'article 2, alinéa 1 du décret concernant la protection des sites naturels du canton, du 14 février 1966, les zones de crêtes et de forêts et les zones de vignes et de grèves sont soumises aux dispositions applicables aux zones situées hors de la zone d'urbanisation telles qu'elles sont prévues par la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), du 24 juin 1986 [actuellement: loi du 2 octobre 1991]. Au sens de l'article 62, alinéa 1 LCAT, tout projet de construction ou d'installation hors de la zone d'urbanisation est soumis à l'approbation du département, lequel se prononce sur la conformité du projet à l'affection de la zone.
Outre le principe général selon lequel les constructions hors zone à bâtir, non conformes à la zone, doivent être imposées par leur destination et ne contrevenir à aucun intérêt prépondérant (art. 24 LAT, repris par l'article 63, alinéa 1 LCAT), les articles 24ss LAT appréhendent une multitude de situations relatives aux constructions hors zone à bâtir; il y sera revenu en tant que besoin dans les considérants suivants.
Il convient tout d'abord d'examiner le cas du hangar. L'ancien propriétaire du bien-fonds litigieux avait déposé en novembre 1977 une demande de permis pour la reconstruction d'un abri pour machines agricoles, fortement endommagé par une tempête. Sans attendre la réponse, il avait entrepris les travaux et le Conseil communal lui avait ordonné de les interrompre dans l'attente de la détermination de l'Etat, puisque le bien-fonds était déjà soumis au décret sur la protection des sites naturels. L'ancien service de l'aménagement du territoire avait proposé une rencontre avec l'ancien service des monuments et sites mais le dossier archivé est muet sur la suite qui a été donnée à la demande de permis. L'on y trouve uniquement une note manuscrite ainsi libellée: "Selon l'intendance [des bâtiments] application de l'article 73 de L.C. soit ordonner la démolition". Par ailleurs, il ressort d'un courrier du 20 décembre 1995 du Conseil communal que les plans déposés a posteriori ne représentaient qu'approximativement le hangar existant, qui avait succédé à une baraque bien plus modeste et que depuis lors, aucune solution satisfaisante n'avait été trouvée, en raison notamment des craintes exprimées par le service des monuments et des sites eu égard à la proximité de A.. Ce hangar n'a donc jamais fait l'objet d'une sanction et il ne s'agissait pas d'un simple oubli administratif car sa reconstruction se heurtait à des questions de protection des sites, de sorte que l'on doit considérer qu'il est illicite.
Si l'on peut regretter avec les recourants que les autorités de l'époque n'aient pas rendu de décisions de refus de dérogation, respectivement, de permis de construire en bonne et due forme, l'on doit cependant constater que le précédent propriétaire du bien-fonds n'était guère enclin à respecter les dispositions légales en matière de constructions; les recourants, qui lui succèdent en tant que nouveaux propriétaires doivent, malheureusement pour eux, se laisser imputer les conséquences de son comportement.
L'article 24c LAT garantit à certaines conditions la situation acquise aux constructions et installations existantes non conformes à l'affectation de la zone. Selon l'article 41, alinéa 1 OAT, l'article 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l’ancien droit). Dans le présent cas, l'on ignore si le premier abri à machines agricoles (endommagé par la tempête et démoli) a été érigé légalement et à quelle date. Toutefois, l'actuel hangar a été construit illégalement en 1977, soit après le 1er juillet 1972, date considérée comme déterminante et correspondant à l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398). Par conséquent, faute de remplir les conditions de l'article 41 OAT, le hangar ne peut pas se voir appliquer l'article 24c LAT.
En vertu de l'article 46, alinéa 1, lettre d LConstr., lorsqu'une construction ou une installation n'est pas conforme aux prescriptions de la présente loi ou aux autorisations délivrées, les instances compétentes peuvent ordonner notamment la remise en état, l'entretien, la modification, la suppression ou la démolition. Hors de la zone d'urbanisation, ces mesures sont de la compétence du département (art. 46a LConstr.). L'article 64 LCAT a une teneur semblable. Par conséquent, le département est bien légitimé à ordonner la remise en état.
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur. L'autorité doit renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (arrêt du TF 1A.78/2005 du 19 janvier 2006).
En l'espèce, s'agissant d'une construction remontant à plus de trente ans, sa démolition ne peut plus être exigée (cf. par exemple arrêt du TF 1C_564/2010 du 7 juillet 2011). Par conséquent, il n'est pas contesté que l'ordre de démolition du hangar est périmé.
Il n'en va pas de même pour sa récente fermeture par des lambris et des portes de garage électriques. Il faut donc examiner, en fonction de la jurisprudence susmentionnée, si l'ordre de remise en l'état antérieur peut être confirmé.
La séparation entre zone à bâtir et zones non constructibles est un principe essentiel d'aménagement qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40 in arrêt du TF 1C_170/2008 du 22 août 2008). Ce principe est d'autant plus important en l'occurrence que le bien-fonds se situe non seulement dans la zone de vignes et grèves du décret de 1966 (zone qui a ici pour but de dégager la silhouette caractéristique de A., cf. plan directeur de l'aménagement du territoire local de B., novembre 1992, p. 40), mais aussi dans le périmètre du plan spécial de A., dans une zone affectée aux jardins où toute construction est interdite. A. est, selon l'Inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS), un site bâti d'importance nationale (art. 2.1 du règlement du plan spécial). Il s'est vu attribuer l'objectif de sauvegarde de A., c'est-à-dire la sauvegarde de la substance intégrale de toutes les constructions et espaces libres, ainsi que la suppression de toutes les causes de perturbation (cf. plan directeur de l'aménagement du territoire local déjà cité, p. 55). Il y a donc en l'espèce un intérêt public très important au respect de l'interdiction de construire.
Au surplus, la dérogation à la règle n'apparaît pas mineure car le hangar, avant sa transformation, était en réalité un abri ouvert sur un côté, et il présente désormais toutes les caractéristiques d'un garage double, une cloison divisant l'espace en deux "box" garnis chacun d'une porte électrique. Or, même si les recourants, propriétaires actuels du bien-fonds, n'utilisent pas ces locaux comme garages, il n'est pas impossible qu'à futur, au gré d'éventuelles ventes ou locations des lieux, ce soit le cas; cela s'était d'ailleurs déjà produit avant la transformation du hangar (cf. photographie versée au dossier). Une telle affectation serait foncièrement contraire à l'affectation de la zone de nouveaux jardins, d'autant plus que la zone "PV" contiguë est précisément dévolue au parcage des véhicules. Par ailleurs, le coût de l'ouvrage, tel qu'il ressort de la demande de permis de construire, est de Fr. 2'800.—, de sorte que le préjudice financier qui résulterait de la remise en état ne paraît pas insoutenable. Par conséquent, l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit apparaît prépondérant par rapport à l'intérêt privé des recourants au maintien des lambris et des portes électriques de leur hangar. L'on notera encore que si la teneur de l'article 24c LAT a été modifiée avec effet au 1er novembre 2012, ses conditions d'application restent fondamentalement les mêmes et que ce changement n'a aucun effet sur la situation des recourants, qui n'ont dès lors pas de perspectives de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle.
S'agissant enfin de la bonne foi des recourants, il convient de relever ce qui suit. Selon la jurisprudence, la bonne foi peut être admise à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (arrêt de la Cour de droit public du 7 février 2013, réf. CDP.2012.11).
Lors de la vision locale, les recourants ont déclaré que la commune leur avait donné l'autorisation de poser les portes électriques. Il est possible que les recourants aient pu comprendre cela dans le cadre d'un entretien oral ou en ayant connaissance du préavis positif du 31 mai 2012 de la commune transmis au SAT. Toutefois, il n'est nulle trace au dossier d'une telle autorisation et de toute manière, le Conseil communal n'était pas seul compétent pour la délivrer étant donné qu'il s'agit d'une construction hors zone à bâtir, nécessitant l'approbation du DDTE. L'on relèvera également que les recourants avaient déjà procédé à la transformation litigieuse avant de déposer la demande de permis de construire du 6 mai 2012. Dans ces conditions, les recourants ne peuvent pas se prévaloir de leur bonne foi, telle que définie par la jurisprudence, pour faire obstacle à l'ordre de remise en état.
En conclusion, les chiffres 1-3, 5 et 6 du dispositif de la décision du DDTE sont confirmés.
À titre superfétatoire, si l'on avait dû admettre que l'article 24c LAT était applicable, il aurait fallu retenir ce qui suit. Selon l'article 24c, alinéa 4 LAT, les modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage. Selon l'article 42, alinéas 1 à 3 OAT, une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique (al. 1). Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible (al. 2). La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances (…) (al. 3).
Selon la jurisprudence, l'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement (arrêt du TF 1C_125/2012 et 1C_137/2012 du 30 octobre 2012). Le but du respect de l’identité du bâtiment, ou l’amélioration esthétique de ce dernier, ne tend pas à assurer une harmonie avec les constructions voisines mais se rapporte avant tout aux éléments d’architectures essentiels qui caractérisent l’ouvrage en cause (arrêt du TF 1C_335/2012 du 19 mars 2013).
En l'occurrence, comme il a été dit au considérant précédent, le mal nommé "hangar" était en réalité un abri ouvert sur un côté, qui a été transformé en garage double avec des portes électriques, même s'il est utilisé par les recourants à des fins de dépôt. Son apparence est donc changée de manière importante et il n'est pas impossible que dans le futur, il soit utilisé comme garage, ce qui entraînerait de nouveaux effets sur son environnement. Au surplus, si le souhait des recourants de dissimuler leur matériel et de préserver ainsi le site est tout à fait respectable, la transformation litigieuse ne vise pas l'amélioration des éléments architecturaux du hangar. Par conséquent, même si l'article 24c LAT s'appliquait au hangar, les conditions de l'article 42 OAT ne seraient pas remplies.
S'agissant de la pergola, il n'est pas contesté que celle-ci a été érigée illégalement en 1993. Interpellés à plusieurs reprises par les autorités communales, les propriétaires de l'époque ont fini par solliciter un permis de construire a posteriori en 1994, mais par décision du 10 octobre 1994, l'ancien Département de la gestion du territoire a refusé d'octroyer une dérogation et a ordonné la démolition de la pergola. Les anciens propriétaires ne se sont pas exécutés. Toutefois, le département, contre l'avis de la commune, a déclaré dans un courrier du 19 février 1996 qu'il renonçait à ordonner une démolition par substitution, mais qu'il ne fallait pas en informer les anciens propriétaires.
Dans la décision attaquée, l'actuel DDTE a tenu compte de cette situation, en renonçant à exiger la démolition de la pergola bien que sa construction remonte à moins de trente ans (chiffre 4 du dispositif). Cependant, dans le dossier connexe REC.2014.23, le voisin a attaqué ce point, en alléguant notamment que la pergola avait subi des transformations en 2011-2012. Lors de la vision locale du 25 juin 2014, les recourants ont relaté qu'après l'achat du bien-fonds, constatant l'affaissement du toit de la pergola, ils s'étaient approchés du responsable communal des constructions, qui leur avait indiqué qu'aucune autorisation n'était nécessaire pour de l'entretien. Considérant que le remplacement du toit de la pergola et du dallage en-dessous relevait de l'entretien, les recourants ont procédé aux travaux. Suite à cette vision locale, en date du 16 juillet 2014, le DDTE a annulé le chiffre 4 de sa décision et l'a remplacé par un nouveau ordonnant la démolition de la pergola illicite dont le toit avait été rénové sans autorisation.
Selon l'article 6, alinéa 1 LPJA, l'autorité qui a pris la décision peut la reconsidérer ou la réviser, d'office ou sur requête, lorsque des faits nouveaux se sont produits ou ont été découverts (let. a); des connaissances scientifiques ont été modifiées (let. b); la loi a été changée (let. c); une erreur, dont la correction revêt une importance appréciable, a été commise par l'administration (let. d). En vertu de l'article 39, alinéa 2 LPJA, l'autorité dont la réponse est attaquée peut, jusqu'au dépôt de sa réponse, reconsidérer ou réviser sa décision. La pratique admet occasionnellement un tel réexamen même après le dépôt des observations, pour des motifs d'économie de procédure. La faculté de reconsidérer une décision, au sens et aux conditions de l'article 6 LPJA, est réservée à la juridiction primaire (R. Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 166).
En l'occurrence, dans ses observations du 11 avril 2014 sur le recours du voisin (dossier connexe REC.2014.23), le DDTE a indiqué qu'il se réservait le droit de revoir le chiffre 4 du dispositif de sa décision relative à la pergola après l'organisation d'une vision locale, puisque le voisin alléguait que, contrairement à ce qui était retenu dans dite décision, la pergola avait été refaite à neuf. Suite à cette vision locale, il a reconsidéré sa décision sur ce point en date du 16 juillet 2014. L'autorité de céans estime qu'il convient de faire application ici de la pratique relatée ci-dessus et d'admettre, par économie de procédure, la reconsidération partielle de la décision du DDTE. Cette solution s'impose d'autant plus que les recourants ne s'y sont pas opposés et ont pu, dans leurs observations du 25 août 2014, se déterminer et modifier les conclusions de leur recours en requérant l'annulation du nouveau chiffre 4 de la décision du DDTE.
Reste à déterminer si l'ordre de démolition de la pergola rénovée, contenu dans le nouveau chiffre 4 du dispositif de la décision du DDTE, est conforme aux principes développés par la jurisprudence en la matière, exposée au considérant 4.3 ci-dessus.
À titre préliminaire, l'on retiendra que l'article 24c LAT n'est pas applicable à cette pergola, puisque sa construction est très clairement illégale et a eu lieu bien après l'entrée en vigueur du principe de la séparation des zones à bâtir des zones non constructibles.
Comme il a été dit dans le cas du hangar, le principe de la séparation entre zone à bâtir et zones non constructibles est essentiel en aménagement du territoire et doit être strictement appliqué, d'autant plus lorsque le bien-fonds concerné est soumis au décret de 1966 et se site à l'intérieur d'un périmètre régi par un plan spécial qui a pour but de préserver un ensemble inscrit à l'ISOS, plus particulièrement dans une zone affectée aux jardins où toute construction est interdite. Ces considérations peuvent être reprises sans restriction pour la pergola. Il y a donc un intérêt public très important, qui doit être mis en balance avec celui des recourants à conserver la pergola. Cet ouvrage, qui a été construit illégalement par l'ancien propriétaire, a fait l'objet d'un ordre de démolition qui n'a jamais été exécuté et pouvait donc uniquement subsister en l'état pour tenir compte du fait que les recourants ignoraient tout de cette illégalité. Or, le fait de rénover entièrement cette pergola (à l'exception des piliers en pierre) pérennise une situation qui contrevient aux normes applicables à la zone. Malgré les frais occasionnés et l'agrément que représente cet ouvrage pour les recourants, sa démolition doit être considérée comme proportionnée au vu de l'intérêt public prépondérant qui a été décrit plus haut.
S'agissant enfin de la bonne foi, telle que définie dans les considérants précédents, il y a lieu de retenir ce qui suit. Lors de la vision locale, les recourants ont déclaré qu'ils s'étaient approchés du responsable communal des constructions au sujet de l'affaissement du toit de la pergola et que ce dernier leur avait dit qu'ils n'avaient pas besoin de permis de construire pour de l'entretien. Les recourants, estimant que le remplacement du toit (et du dallage) constituait de l'entretien, ont ainsi procédé aux travaux. Le représentant de la commune a regretté qu'il y ait pu avoir un malentendu et indiqué qu'il était très difficile de renseigner les particuliers.
Il n'est pas aisé pour l'autorité chargée de statuer de se baser sur des déclarations orales antérieures à sa saisine. Cela étant, les recourants paraissent avoir eu une compréhension très large de la notion d'entretien, soit l'"action de tenir une chose en bon état" (Le Petit Larousse), alors que leurs travaux relèvent d'une rénovation, soit d'une "remise à neuf" (réf. ibidem). Une certaine prudence aurait été de mise vu qu'ils savaient, par de précédents dépôts de plans (cf. par exemple dans le dossier communal le plan sanctionné le 16 octobre 2012 pour le bâtiment sis D.), qu'ils se situaient dans le périmètre du plan spécial de A.. Ceci d'autant plus qu'à la même époque, ils avaient dû déposer une demande de permis de construire pour la fermeture du hangar. Dans ces conditions, la bonne foi telle que définie par la jurisprudence ne peut pas être retenue ici pour faire obstacle à l'ordre de démolition de la pergola.
En conclusion, le chiffre 4 du dispositif de la décision du DDTE, modifié le 16 juillet 2014, doit être confirmé.
Vu tout ce qui précède, le recours est rejeté.
Vu le sort de la cause, les recourants, qui succombent, supporteront le paiement des frais de procédure (art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les débours. En application du décret fixant le tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et les autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas Fr. 6'000.—, (art. 44, al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10 % de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1).
En l'espèce, la cause a occasionné deux tours d'écritures ainsi qu'une vision locale mais revêt une importance relative quant à son objet. Tout bien considéré, les frais de procédure sont fixés à Fr. 880.—, somme compensée par l'avance de frais du même montant versée le 11 février 2014.
Vu l'issue du recours, le voisin, tiers intéressé, a droit à des dépens (art. 48, al. 1 LPJA). Le montant doit être déterminé en application du décret du 6 novembre 2012 précité, selon lequel les honoraires sont fixés en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant (art. 60, al. 2 et 69 TFrais). Les frais de ports, de copies et de téléphone sont calculés selon les frais effectifs ou forfaitairement à raison de 10% des honoraires (art. 65 TFrais).
Le mandataire du voisin a déposé le 29 décembre 2014 un mémoire de frais et honoraires de Fr. 810.—, en précisant qu'il s'agit d'un mémoire intermédiaire au 14 juin 2013 et qu'il a demandé une provision de Fr. 2'160.— à son mandant pour des activités du 29 juillet 2013 au 16 janvier 2014. L'activité du mandataire pour la présente procédure doit être prise en compte depuis le dépôt du recours; en effet, le voisin n'allègue pas que les difficultés de la cause ont nécessité des travaux préparatoire d'une ampleur inhabituelle (R. Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 191). Il convient donc de prendre en compte, en particulier, la rédaction des observations sur recours du 27 mars 2014, la participation à la vision locale et la rédaction des observations du 25 août 2014. Toutefois, le voisin a déjà reçu des dépens dans le cadre du dossier REC.2014.23 comprenant les deux dernières activités citées. Il convient donc uniquement de prendre en compte, ici, les observations du 27 mars 2014. Etant donné que celles-ci sont succinctes et que le mandataire avait déjà une connaissance approfondie du dossier en raison du recours qu'il avait déposé précédemment, une indemnité de dépens de Fr. 500.— TVA incluse est allouée au voisin, à la charge des recourants.
Par ces motifs, le Conseil d'Etat
1. Il est pris acte de la modification, en date du 16 juillet 2014, par le Département du développement territorial et de l'environnement, du chiffre 4 du dispositif de sa décision du 2 octobre 2013, dont la teneur est désormais la suivante:
4. La pergola sise sur l'article [a] du cadastre de B., construite sans autorisation et dont le toit a été rénové sans autorisation, est illicite et ne peut pas être légalisée a posteriori; elle doit donc être démolie au plus tard le 31 décembre 2013 ou, en cas de recours contre la présente décision, dans les 2 mois dès son entrée en force.
2. Le recours de Les époux X. et Y. contre la décision du Département du développement territorial et de l'environnement du 2 octobre 2013, modifiée le 16 juillet 2014, et contre la décision du Conseil communal de B. du 12 décembre 2013 est rejeté.
3. Les frais de la procédure, comprenant un émolument de Fr. 800. — et les frais de Fr. 80. —, soit au total Fr. 880. —-,sont mis à la charge des recourants et sont compensés par l'avance de frais du même montant versée le 11 février 2014.
4. Une indemnité de dépens de Fr. 500. —, TVA comprise, est accordée à C., à la charge des recourants.
Neuchâtel, le 19 janvier 2015
La vice-présidente, La chancelière,
M. Maire-Hefti S. Despland

References: Art. 24

Art. 24

Art. 46

Art. 6

Art. 39

Art. 41

Art. 42
 l'article 32
 l'article 55
 l'article 42
 l'article 24
 l'article 24
 l'article 37
 l'article 32
 l'article 2
 l'article 62
 l'article 63
 l'article 73

L'article 24
 l'article 41
 l'article 24
 l'article 41
 l'article 24
 l'article 46
 L'article 64
 l'article 24
 l'article 24
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 l'article 42
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