Source: http://kraken.slv.cz/1As80/2008
Timestamp: 2018-06-20 06:09:20+00:00

Document:
1As80/2008
1 As 80/2008-68
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci ¾alobce: J. S. zastoupen JUDr. Karlem Sochorem, advokátem se sídlem Na Hradbách 2632/18, Ostrava, proti ¾alovanému: Krajský úøad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, za úèasti osoby zúèastnìné na øízení: HORNBACH Immobilien HK s. r. o., se sídlem Chlumecká 2398, Praha 9, Horní Poèernice, zastoupena JUDr. Martinem Kubánkem, advokátem se sídlem nám. Republiky 1079/1a, Praha 1, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 4. 10. 2007, è. j. KUOK/83674/2007-2/OSR/612, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravì ze dne 29. 5. 2008, è. j. 22 Ca 400/2007-24,
III. ®alovaný j e p o v i n e n zaplatit ¾alobci náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti ve vý¹i 2400 Kè do tøiceti dnù od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce ¾alobce.
I. [1] Spoleènost HORNBACH Immobilien HK s. r. o. (dále jen stavebník ) podala dne 14. 5. 2007 ¾ádost o dodateèné povolení stavby spoèívající v zakrytí venkovní manipulaèní a distribuèní plochy Obchodního centra prodejen nepotravináøského charakteru Olomouc-Rolsberská. Stavba obchodního centra byla provádìna na základì pravomocného stavebního povolení, av¹ak pokud jde o zakrytí venkovní manipulaèní a distribuèní plochy, odchýlil se stavebník od dokumentace ovìøené ve stavebním øízení. Z toho dùvodu bylo zahájeno øízení o odstranìní stavby, zároveò po¾ádal stavebník o dodateèné povolení stavby. Magistrát mìsta Olomouce (dále jen správní orgán I. stupnì ) vydal dne 29. 5. 2007 rozhodnutí è. j. SmOl/OPS/42/2347/2007/Ber, kterým tuto zmìnu oproti pùvodní stavební dokumentaci dodateènì povolil. Øízení o odstranìní stavby bylo následnì zastaveno.
[2] Dne 25. 7. 2007 podal ¾alobce odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupnì, Krajský úøad Olomouckého kraje (dále jen stì¾ovatel ) v¹ak toto odvolání zamítl a rozhodnutí orgánu I. stupnì potvrdil. Odvolání bylo zamítnuto jako nepøípustné proto, ¾e ¾alobce nebyl a ani nemù¾e být úèastníkem øízení o dodateèné povolení stavby. ®alobce napadl rozhodnutí stì¾ovatele ¾alobou u krajského soudu.
[3] Krajský soud v záhlaví oznaèeným rozsudkem rozhodnutí stì¾ovatele zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. Soud stì¾ovateli vytknul, ¾e se øádnì nevypoøádal s tvrzením ¾alobce, ¾e mù¾e být zmìnou stavby dotèen na svém právu (vlastnickém právu) ve smyslu § 27 odst. 2 správního øádu. Pokud ¾alobce namítal, ¾e zmìnou stavby dojde k zastínìní výhledu z jeho nemovitosti na historické centrum mìsta, jedná se o námitku, která je dle nového stavebního zákona v pùsobnosti stavebního úøadu a mù¾e o ní rozhodnout. Stì¾ovatel v¹ak k tomuto tvrzení ¾alobce uvedl pouze tolik, ¾e se jedná o obèanskoprávní námitku a odkázal ho na soud v obèanském soudním øízení. Takté¾ vyøízení námitky ¾alobce týkající se nárùstu hluku poukazem na skuteènost, ¾e otázka zasa¾ení hlukem byla pøedmìtem územního øízení, a stì¾ovatel k ní proto nemù¾e pøihlédnout, je nedostateèná. V projektové dokumentaci pøedlo¾ené v územním øízení toti¾ nebylo zastøe¹ení manipulaèní plochy. Vliv zastøe¹ení manipulaèní plochy na hladinu akustického tlaku v okolí tudí¾ nebyl pøedmìtem zkoumání v územním øízení. Soud uzavøel, ¾e rozhodnutí stì¾ovatele je z vý¹e uvedených dùvodù nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù.
II. [4] Stì¾ovatel ve své vèasné kasaèní stí¾nosti uvádí, ¾e ji podává z dùvodù dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Správní orgán I. stupnì dle stì¾ovatele zcela správnì stanovil okruh úèastníkù øízení dle § 27 odst. 1 správního øádu a nepochybil, pokud mezi úèastníky øízení nezahrnul ¾alobce na základì § 27 odst. 2 správního øádu, nebo» z prùbìhu øízení dostateènì vyplývá, ¾e práva ¾alobce nemohla být v tomto øízení dotèena. Pokud jde o otázku hluku, ta byla posouzena dostateènì v územním øízení. Dodateènì povolený pøístøe¹ek nemá charakter budovy. Hluènost z manipulaèní a distribuèní plochy nemù¾e být vy¹¹í, pouze stejná nebo ni¾¹í, právì v dùsledku zakrytí plochy pøístøe¹kem. Dodateènì povolená zmìna nemá vliv ani na náv¹tìvnost obchodního centra. Ohlednì námitky omezení výhledu na historické centrum stì¾ovatel uvádí, ¾e ¾alobce vidìl ze svého domu na parkovi¹tì, autobusové nádra¾í, prùmyslovou zónu a silnièní nadjezd (ulice Tovární). Z mapy mìsta je zøejmé, ¾e výhledu na historické centrum by mohla bránit budova Hornbachu, ale venkovní plocha, o její¾ zastøe¹ení se jedná, se nachází bokem. Je v¹ak obecnì známou skuteèností, ¾e mìsto Olomouc je rozlo¾eno v ní¾inì, èili ¾alobce nemù¾e ze své nemovitosti dohlédnout na historické panorama mìsta ji¾ asi 100 let. Není navíc úèelem stavebního øízení, aby poskytlo ochranu takovéhoto hypotetického výhledu. Stì¾ovatel ¾ádá, aby Nejvy¹¹í správní soud rozsudek krajského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
[5] ®alobce ve svém vyjádøení ze dne 11. 8. 2008 uvádí, ¾e øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodnì není tím øízením, kde by se mìla øe¹it otázka, zda mu nále¾í postavení úèastníka správního øízení. Jestli¾e je stì¾ovatel pøesvìdèen, ¾e ¾alobci postavení úèastníka øízení nenále¾í, mìl svoji argumentaci, uplatnìnou v kasaèní stí¾nosti, uvést ji¾ ve svém rozhodnutí. ®alobce navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl.
[7] Stì¾ovatel svými tvrzeními brojí proti závìru krajského soudu o nepøezkoumatelnosti svého správního rozhodnutí, jedná se tedy o námitku dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. týkající se posouzení právní otázky soudem v pøedchozím øízení.
[8] Nejvy¹¹í správní soud shrnuje, ¾e podstatou napadeného správního rozhodnutí je posouzení, zda byl ¾alobce úèastníkem øízení o dodateèné povolení stavby, a byl tedy oprávnìn podat odvolání. Nejvy¹¹í správní soud ze správního spisu ovìøil, ¾e správní orgán I. stupnì neoznámil ¾alobci zahájení øízení o dodateèné povolení stavby, ani jej pozdìji o probíhajícím øízení neinformoval. ®alobce po vydání prvostupòového rozhodnutí, které mu nebylo doruèeno osobnì ani veøejnou vyhlá¹kou, zjistil, ¾e bylo øízení vedeno a podal proti rozhodnutí odvolání. V nìm uvádí, ¾e nejsou známy dopady haly na venkovní manipulaèní a distribuèní plo¹e na ¾ivotní prostøedí. Doprava k této hale bude vedena kolem nemovitosti ve vlastnictví ¾alobce, pøièem¾ ji¾ nyní jsou pøekraèovány limity hluku a situace se tedy je¹tì zhor¹í. Dosud mìl ¾alobce výhled na historické panorama mìsta, av¹ak po realizaci stavby haly bude ze své nemovitosti vidìt pouze vrch komína teplárny a oran¾ovou halu stavebnin. Stavba ocelové konstrukce haly pøiná¹í vìt¹í hluk, ne¾ kdyby byla stavìna z jiného materiálu, navíc není ¾alobci známo, jakými zaøízeními bude hala vybavena, jaký bude jejich dopad na hlukovou zátì¾, nebo» mu správní orgán I. stupnì odepøel nahlédnutí do stavební dokumentace s poukazem, ¾e není úèastníkem øízení.
[9] Úvodem soud pøedesílá, ¾e zákon è. 500/2004 Sb. (nový správní øád), který se na vìc podpùrnì aplikuje, je postaven na materiálním pojetí úèastenství. Jestli¾e tedy § 81 odst. 1 stanoví, ¾e odvolání mù¾e podat úèastník øízení, rozumí se jím i osoba, s kterou správní orgán jako s úèastníkem nejednal, av¹ak z materiálního hlediska splòuje podmínky úèastenství v øízení (viz Vedral, J. Správní øád. Komentáø. Praha, BOVA POLYGON, 2006, s. 220). Pro urèení lhùty k podání odvolání se na opomenutého úèastníka hledí jako na úèastníka, kterému nebylo oznámeno správní rozhodnutí (§ 84). Stejnì byla tato otázka øe¹ena i za úèinnosti zákona è. 71/1967 Sb. (starý správní øád), o èem¾ svìdèí konstantní judikatura zdej¹ího soudu (napø. rozsudek ze dne 19. 1. 2006, è. j. 2 As 20/2005-52, nebo usnesení ze dne 2. 12. 2003, è. j. 7 A 56/2002-54, v¹echna citovaná rozhodnutí NSS jsou pøístupná na www.nssoud.cz).
[10] Zákon è. 183/2006 Sb. (nový stavební zákon), který je tøeba na vìc aplikovat, nebo» jak øízení o odstranìní stavby, tak øízení o dodateèné povolení stavby bylo zahájeno ji¾ za úèinnosti tohoto zákona, neobsahuje ¾ádné ustanovení, kterým by se vymezoval okruh úèastníkù øízení o dodateèné povolení stavby. Stavební úøad v tomto øízení postupuje s ohledem na § 129 odst. 3 nového stavebního zákona dle ustanovení § 111 a¾ § 115, která v¹ak takté¾ nevymezují okruh úèastníkù øízení. S ohledem na subsidiární pou¾ití správního øádu (§ 192 nového stavebního zákona) je tedy nezbytné u¾ít definici úèastníkù øízení dle § 27 správního øádu. V pøípadì ¾alobce pøichází v úvahu úèastenství dle § 27 odst. 2 správního øádu, které je zalo¾eno na mo¾nosti pøímého dotèení na právech èi povinnostech v dùsledku vydaného rozhodnutí. Podmínka pøímého dotèení na právu je typickým neurèitým pojmem (srov. viz rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2008, è. j. 1 As 16/2008-48, è. 1641/2008 Sb. NSS).
[11] Nejvy¹¹í správní soud se zabýval otázkou pøezkumu aplikace neurèitých pojmù napø. v rozsudku ze dne 22. 3. 2007, è. j. 7 As 78/2005-62, èi rozsudku è. j. 1 As 16/2008-48 (cit. v bodì [10]), pøièem¾ pøinejmen¹ím poslednì uvedený rozsudek je stranám tohoto øízení zajisté dobøe znám, nebo» byly úèastníky pøedmìtného øízení o kasaèní stí¾nosti. Zdej¹í soud nevidí ¾ádný dùvod pro odklon od své konstantní judikatury v této otázce. Proto jen krátce shrnuje, ¾e soudní pøezkum aplikace neurèitých pojmù je omezen na zkoumání, zda správní orgán pro svùj závìr shromá¾dil dostatek podkladù, tyto podklady poskytují dostateènou oporu pro závìry správního orgánu a zda jeho zji¹tìní nejsou v logickém rozporu se shromá¾dìnými podklady. Jednotlivé dílèí závìry musí vzájemnì vytváøet logický kruh. V opaèném pøípadì je rozhodnutí nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù.
[12] Ve správních øízeních vedených dle stavebního zákona je nezbytné, aby úèastník ve svých námitkách uvedl jednak skuteènosti, na jejich¾ základì se domáhá úèastenství v øízení, jednak samotné dùvody podání námitek, tj. co vytýká zámìru, o nìm¾ se vede správní øízení (srovnej § 89 odst. 3 nového stavebního zákona ve vztahu k územnímu øízení). Pokud zákon neklade ¾ádné po¾adavky na formální rozli¹ení tìchto dvou skupin tvrzení, je tomu tak dozajista i proto, ¾e mohou být obsahovì shodná. Stavební úøad je proto povinen vyhodnotit skuteènosti obsa¾ené v námitkách úèastníka øízení z toho pohledu, zda zakládají postavení této osoby coby úèastníka øízení. Teprve je-li tato podmínka splnìna, je stavební úøad povinen ve druhé fázi námitky projednat a rozhodnout o nich (po meritorní stránce). Z rozhodnutí stì¾ovatele je v¹ak zjevné, ¾e tuto dvojakou povahu námitek úèastníka øízení nerozli¹oval, proto¾e nìkteré z nich (viz dále) vypoøádal (nutno ov¹em øíci jen velmi obecnì a rámcovì) po materiální stránce, pøièem¾ na tomto podkladì dospìl k závìru, ¾e nejsou splnìny podmínky pro pøiznání postavení úèastníka øízení ¾alobci. Úvaha stì¾ovatele se v¹ak mìla ubírat pøesnì opaèným smìrem. Podmínkou úèastenství v øízení toti¾ není a ani nemù¾e být vyhovìní vìcným námitkám uplatnìným úèastníkem. To vyplývá pøedev¹ím ze skuteènosti, ¾e námitky se upínají ke dvìma rozdílným otázkám (úèastenství v øízení a vedle toho vìcné námitky proti zámìru) a ¾e pro úspì¹nost námitky vztahující se k úèastenství postaèuje potence dotèení práva, kde¾to pro úspì¹nost vìcné námitky je rozhodující reálnost zásahu do práv úèastníka.
[13] Stì¾ovatel v odùvodnìní svého rozhodnutí uvádí, ¾e otázka hluku z dopravy a posouzení vlivù stavby na ¾ivotní prostøedí byla pøedmìtem územního øízení, a proto se touto námitkou nezabýval s ohledem na § 114 odst. 1 nového stavebního zákona. Stì¾ovatel v¹ak ji¾ nijak nevyhodnotil, zda ¾alobce mù¾e být dotèen na svých právech hlukem z dopravy související s dodateènì povolovanou stavbou. I kdyby snad následnì dospìl stì¾ovatel k závìru, ¾e z hlediska døívìj¹ího materiálního projednání námitky se k této námitce nepøihlí¾í, nemù¾e toto vést k odepøení úèastenství v øízení ¾alobci. Úèastenství tedy obstojí samo o sobì, bez toho, aby následnì muselo vést k rozhodnutí pro úèastníka pøíznivému. S postavením osoby jako¾to úèastníka øízení jsou toti¾ spojena významná procesní práva, v prvé øadì právo nahlí¾et do spisu, vyjadøovat se k vìci, èinit dùkazní návrhy, být pøítomen ústnímu jednání. Úèastník pøitom nemusí svých práv vyu¾ít, není povinen se vyjádøit (zde napø. podat vìcnou námitku). Pokud je v¹ak úèastníkovi úèastenství na øízení odepøeno, má tento postup za následek zkrácení na jeho právech. Toto zkrácení nemusí být jen formální, ale mù¾e se projevit ve velmi praktické rovinì, toti¾ nemo¾ností efektivní ochrany právní sféry úèastníka. S ohledem na nemo¾nost vyu¾ití shora uvedených procesních práv tak tomu mù¾e kupøíkladu v dùsledku neschopnosti úèastníka uplatnit vùèi správnímu orgánu nìkteré argumenty, které jsou zjistitelné toliko ze správního spisu, pøípadnì neschopnosti zjistit relevantní dùvody, které by eventuálnì mohly vést k úspìchu v jeho vìci, a které by jinak byly bývaly v dispozici úèastníka díky vyu¾ití jeho procesních práv.
[14] Stì¾ovatel proto pochybil, pokud se námitkou ¾alobce nezabýval z toho pohledu, zda mù¾e být ¾alobce pøímo dotèen na svých právech.
[15] Jde-li o materiální posouzení námitky ¾alobce týkající se zhor¹ení hluku a jiných slo¾ek ¾ivotního prostøedí stì¾ovatelem v územním øízení, pak takovéto tvrzení stì¾ovatele nemá oporu ve spise. Jak Nejvy¹¹í správní soud ovìøil ze správního spisu vedeného k øízení o umístìní stavby obchodního centra, který má soud k dispozici v souvislosti s projednáváním kasaèní stí¾nosti týkající se samotného územního rozhodnutí (sp. zn. 1 As 68/2008), nebylo souèástí dokumentace pro územní øízení zastøe¹ení manipulaèní a distribuèní plochy. Pro dodateènì povolenou stavbu (zastøe¹ení) nebylo vydáno ani ¾ádné jiné územní rozhodnutí.
[16] Stì¾ovatel dále ve svém rozhodnutí uvádí, ¾e otázka výhledu na panorama mìsta jde nad rámec stavebního øízení, a proto odkázal ¾alobce bez dal¹ího na obèanskoprávní soud. Krajský soud správnì posoudil otázku výhledu na historické panorama jako námitku obèanskoprávní povahy. Takté¾ správnì poukázal na znìní § 114 odst. 3 vìty druhé nového stavebního zákona, dle ní¾ je stavební úøad oprávnìn uèinit si o takové námitce úsudek sám, nedo¹lo-li k dohodì mezi úèastníky øízení, a rozhodnout ve vìci. Dokonce i za úèinnosti starého stavebního zákona by byla situace obdobná-stavební úøad by sice musel odkázat úèastníky øízení k øe¹ení obèanskoprávní námitky na soud v obèanském soudním øízení, av¹ak pokud by nebyla podána ve stanovené lhùtì ¾aloba, vracela by se pravomoc rozhodnout o námitce obèanskoprávní povahy zpìt na stavební úøad (podrobnì viz rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2008, è. j. 9 As 61/2007-52, è. 1602/2008 Sb. NSS). Posouzení, zda je o námitce oprávnìn rozhodnout stavební úøad, je v¹ak zcela nerozhodné, pokud se jedná o vyhodnocení, zda je námitka zpùsobilá zalo¾it úèastenství ve správním øízení. I kdyby úèastník øízení vznesl za úèinnosti starého stavebního zákona pouze obèanskoprávní námitku, kterou by posléze vyøe¹il soud v obèanském soudním øízení, tedy nikoliv stavební úøad, který vede správní øízení, pøesto by mu nále¾elo postavení úèastníka správního øízení. Vyøe¹ení obèanskoprávní námitky je nezbytným pøedpokladem pro vydání správního rozhodnutí. O tom svìdèí i skuteènost, ¾e v pøípadì podání ¾aloby u soudu v obèanském soudním øízení ohlednì obèanskoprávní námitky by byl stavební úøad povinen správní øízení pøeru¹it (§ 137 odst. 2 starého stavebního zákona).
[17] Z uvedeného plyne, ¾e je potøeba rozli¹ovat mezi zpùsobilostí vznesené námitky zalo¾it úèastenství ve správním øízení (§ 27 odst. 2 správního øádu-mo¾nost pøímého dotèení na právech) a pùsobností stavebního úøadu o námitce rozhodnout (§ 114 odst. 3 nového stavebního zákona). Jak vyplývá z vý¹e uvedeného, je stavební úøad za úèinnosti nového stavebního zákona oprávnìn uèinit si úsudek o otázce výhledu na panorama mìsta, zároveò je tato námitka zpùsobilá zalo¾it úèastenství ¾alobce v øízení o dodateèné povolení stavby. Stì¾ovatel pochybil hned dvakrát, jednak kdy¾ uvedl, ¾e meritorní posouzení této námitky je zále¾itostí soudu, jednak kdy¾ se touto námitkou nezabýval z toho pohledu, zda mù¾e zalo¾it úèastenství ¾alobce v øízení, co¾ je rozhodné pro pøedmìtné øízení o kasaèní stí¾nosti.
[18] Stì¾ovatel se k námitkám ¾alobce, které mohou zalo¾it jeho úèastenství v øízení o dodateèné povolení stavby, nikterak nevyjádøil, a proto je jeho rozhodnutí o nepøípustnosti podaného odvolání nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù (shodnì rozsudek NSS ze dne 16. 11. 2007, è. j. 5 As 33/2007-69).
[19] Stì¾ovatel upøesnil nìkteré dùvody svého rozhodnutí ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti. Pøedmìtem soudního pøezkumu je v¹ak samotné správní rozhodnutí, pøièem¾ nedostatky jeho odùvodnìní nemohou být sanovány cestou podávání vyjádøení v soudním øízení (viz rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2004, è. j. 3 As 51/2003-58). Nejvy¹¹í správní soud dùraznì upozornil stì¾ovatele na tuto skuteènost ji¾ ve svém rozsudku è. j. 1 As 16/2008-48 (cit. v bodì [10]), pøesto v¹ak stì¾ovatel evidentnì na tento právní názor soudu nereflektuje.
[21] O nákladech øízení rozhodl Nejvy¹¹í správní soud podle § 60 odst. 1 a 2 s. ø. s. ve spojení s § 120 s. ø. s. Stì¾ovatel nebyl v øízení úspì¹ný, proto mu náhrada nákladù øízení nenále¾í. Stì¾ovatel je povinen zaplatit úspì¹nému ¾alobci náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti ve vý¹i 2400 Kè do tøiceti dnù od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce. Tato èástka pøedstavuje odmìnu za jeden úkon právní slu¾by (vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti) ve vý¹i 2100 Kè a náhradu hotových výdajù ve vý¹i 300 Kè v souladu s § 7 ve spojení s § 9 odst. 3 písm. f) a § 13 vyhlá¹ky è. 177/1996 Sb., o odmìnách advokátù a náhradách advokátù za poskytování právních slu¾eb (advokátního tarifu), v platném znìní. Dle § 60 odst. 5 s. ø. s. má osoba zúèastnìná na øízení právo na náhradu jen tìch nákladù øízení, které jí vznikly v souvislosti s plnìním povinností ulo¾ených soudem. Soud v¹ak osobì zúèastnìné na øízení ¾ádné povinnosti neulo¾il, a proto rozhodl, jak je uvedeno ve výroku IV.

References: soud 
 soud 
 Soud 
 § 27
 soud 
 Soud 
 § 103
 § 27
 § 27
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 § 81
 § 129
 § 111
 § 115
 § 27
 § 27
 soud 
 soud 
 § 89
 § 114
 soud 
 soud 
 soud 
 § 114
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 60
 § 120
 § 7
 § 9
 § 13
 § 60
 Soud