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Timestamp: 2018-11-15 19:21:32+00:00

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﻿ Sentencia 1997-04390 de agosto 31 de 2011
SENTENCIA 1997-04390 DE 31 DE AGOSTO DE 2011
CONTENIDO:PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO O FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL Y LAS CONSECUENCIAS DE SU RUPTURA. EL ROMPIMIENTO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL, CONLLEVA EL DEBER DE REPARAR O ATENUAR LOS DAÑOS PRODUCIDOS POR ACTOS O HECHOS EXTRAORDINARIOS E IMPREVISIBLES QUE SE PRESENTEN CON POSTERIORIDAD A SU NACIMIENTO, EN APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑOS ANTIJURÍDICOS, SOLIDARIDAD, IGUALDAD, RESPETO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y A LOS DERECHOS ADQUIRIDOS CON JUSTO TÍTULO, BUENA FE, EQUIDAD CONTRACTUAL Y BAJO EL ENTENDIDO DE QUE DICHA RELACIÓN NEGOCIAL SE FUNDAMENTA EN LA COLABORACIÓN RECÍPROCA Y DE AYUDA MUTUA PARA EL CUMPLIMIENTO DE LOS FINES PÚBLICOS Y EL INTERÉS GENERAL QUE CONSTITUYEN EL OBJETO DE AQUÉL, CON INDEPENDENCIA DE QUE LA CAUSA DE SU RUPTURA ECONÓMICA SEA O NO DESENCADENADA POR LA ADMINISTRACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO, RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO, CONTRATO DE OBRA PÚBLICA
Sentencia 1997-04390 de agosto 31 de 2011
Radicación: 25000-23-26-000-1997-04390-01(18080)
Actor: Pavicon Ltda.
Bogotá, D.C., treinta y uno de agosto de dos mil once.
La Sala confirmará la sentencia del a quo, para lo cual abordará el análisis de los siguientes aspectos: 1) la competencia; 2) el objeto de la acción y el motivo de la apelación; 3) el contrato de obra pública Nº SOP-211-93 celebrado por las partes y su régimen jurídico; 4) la ejecución del contrato de obra pública SOP-211-93 y la conducta asumida por las partes; 5) el principio del equilibrio económico del contrato y las consecuencias de su ruptura; y 6) la pretensión de reconocimiento de sobrecostos por mayor permanencia en obra.
La Sala destaca que es competente para conocer de la apelación dentro de este proceso suscitado mediante la interposición de la acción de controversias contractuales, idónea de acuerdo con la legislación vigente al momento de interponer la demanda y ejercida en término legal(1), competencia que tiene su fuente en lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado, contenido en el Acuerdo 58 de 1999 (modificado por el Ac. 55/2003, art. 1º), en el que se distribuyen los negocios por secciones.
Adicionalmente, precisa la Sala que le corresponde resolver el recurso de apelación en consideración a que la providencia apelada fue proferida en proceso de doble instancia, toda vez que la pretensión mayor asciende a la suma de $ 556,558.543,10 y la mayor cuantía para la fecha de presentación de la demanda —12 de junio de 1997— era de $ 13.460.000, lo cual comportaba que el proceso se tramitara en primera instancia ante los tribunales administrativos y en segunda instancia ante el Consejo de Estado, circunstancia que no había variado para la fecha de presentación del recurso de apelación el 12 de noviembre de 1999, época para la cual la mayor cuantía era de $ 18.850.000.
2. El objeto de la acción y el motivo de la apelación.
El demandante persigue la responsabilidad patrimonial del departamento de Cundinamarca con fundamento en el desequilibrio económico del contrato de obra pública SOP. 211-93, derivado de los sobrecostos de administración, personal y maquinaria, en los que afirma haber incurrido por la mayor permanencia en obra originada en hechos sobrevinientes que no le resultan imputables y que se presentaron por la falta de diseños y planos de la vía a construir (construcción del alcantarillado de aguas lluvias, imprevista realización de trabajos de protección de un poliducto, modificación a las redes de servicios públicos, construcción del colector final del alcantarillado y reparación de daños).
La entidad demandada, en esencia, se opuso pues consideró que el contrato se ejecutó según lo estipulado y de acuerdo con las modificaciones, suspensiones y reiniciaciones pactadas, cancelando las sumas causadas a propósito de su cumplimiento.
El tribunal a quo desestimó las súplicas porque, a su juicio, si bien el contrato se demoró injustificadamente, la entidad reconoció y pagó las mayores cantidades de obra y compensó la mayor permanencia de la contratista con las modificaciones en el valor del contrato.
El actor impugnó esta decisión, ya que, en su criterio, se interpretó en forma equivocada la demanda, lo que condujo a que no se fallara sobre el desequilibrio contractual que se generó por causas ajenas al contratista que lo afectaron en su patrimonio por motivo de la subutilización del equipo y del personal, valores que no fueron reconocidos por la demandada.
De acuerdo con lo anterior, el problema jurídico que ocupa la atención de la Sala estriba en establecer si se presentó una ruptura del equilibrio económico del contrato de obra pública SOP. 211-93 por hechos no atribuibles al contratista, sin que se adoptaran las medidas necesarias para su restablecimiento y, como consecuencia de este análisis, si surge para la entidad demandada el deber de reparar los daños que el demandante afirma se le causaron por el mayor tiempo que duró la obra.
En este contexto, procede la Sala a resolver el recurso de apelación, previa verificación de los hechos probados en el proceso y del marco jurídico que rige el contrato del sub examine, de conformidad con los aspectos arriba enunciados que serán materia de análisis.
3. El contrato de obra pública SOP-211-93 celebrado por las partes y su régimen jurídico.
Muestra el acervo probatorio del proceso que mediante Resolución 753 de 23 de noviembre de 1993, el Gobernador del departamento de Cundinamarca ordenó la apertura de la licitación pública SOP-30-93 (fls. 389, 400 y 401 cdno. 3, fls. 374 a 375, cdno. 5), para la construcción y pavimentación de la variante de Madrid, comprendiendo los trabajos a realizar la explanación con bulldozer, obras de drenaje, sub-base, base granular, base asfáltica B-1150-V y un puente (box coulvert). En Resolución 26 de 19 de enero de 1994 el Gobernador resolvió adjudicar la licitación a la sociedad Pavicon Ltda., previa recomendación de la Junta de Hacienda comunicada a ésta mediante oficio de 13 de enero de 1994 (fl. 419, cdno. 3, fl. 343, cdno. 5).
Por lo anterior, Pavicon Ltda. y el departamento de Cundinamarca celebraron el Contrato de Obra Pública SOP-211-93 en el año de 1994 (fls. 141 a 146, cdno. 3 y 385 a 389, cdno. 5), cuyo objeto de conformidad con la cláusula primera es la construcción y pavimentación de la variante de Madrid desde el km. 0+520 al km. 2+100, tomando el km 0+000 a la entrada de Madrid en la vía de Bogotá-Madrid, de acuerdo con los planos y especificaciones suministradas por la Secretaría de Obras Públicas de Cundinamarca, cantidades aproximadas y precios unitarios, en los términos de la contratación y la propuesta presentada por la contratista.
El objeto de la obra comprendía los ítems de excavaciones secas, excavaciones bajo agua, concreto ciclópeo de 2500 i, concreto simple de 2000 psi (Mops 32-5 y 6) para solados y sardineles, hierro de refuerzo, baranda en concreto reforzado, conformada y compactada, sub-base granular (Mops-10), base granular (Mops-12), imprimación (Mops 20-1), base asfáltica, rodadura asfáltica, excavación de cortes canales, sobrecarreo después de 100 metros, prolongación de pozos, tubería de cemento de 24” para aguas lluvias, suministro y construcción de aro y base de ferroconcreto, sumideros rectangulares, reparaciones domiciliarias de acueducto de 3/8” a 2” hasta 10 mts, reparaciones de alcantarillado de aguas negras, construcciones domiciliarias de aguas negras y puente box coulvert.
Así mismo, se señaló que las cantidades de obra consignadas en el contrato eran aproximadas y por tanto el departamento podría, a su juicio, por motivos de interés público introducir modificaciones a las mismas u ordenar la ejecución de las obras no previstas pero comprendidas dentro de su objeto, por el procedimiento establecido para la modificación de los contratos o suscribir contratos adicionales cuando la modificación implicara la variación al plazo o valor convenido (parágrafo cláusula primera). En todo caso, se indicó que los precios unitarios determinados en el contrato, incluían todos los costos directos e indirectos requeridos para la ejecución de la obra y por tanto el departamento no reconocería sumas diferentes, siempre y cuando no se tratara del reajuste de precios previsto (parágrafo cláusula tercera).
Según lo acordado, el valor del contrato se pactó (cláusula tercera) en la suma de $ 659.794.350,30 que corresponde a la obra a ejecutar y se tendría en cuenta la suma adicional de $ 65.979.435, equivalente al valor aproximado de los reajustes del caso para efectos del pago, para un total de $ 725.773.785.30. La forma de pago se convino (cláusula sexta) así: a) un anticipo equivalente al 50% sobre el valor básico del contrato, previa entrega de las garantías exigidas y b) el saldo mediante cuentas mensuales acompañadas de actas de recibo parcial de obra, previa amortización del porcentaje correspondiente al anticipo.
El plazo de vigencia se estipuló en ocho meses y el plazo de ejecución para la entrega de la obra en seis meses, contados a partir de la fecha del acta de iniciación, obligándose la contratista a iniciar la obra a más tardar el tercer día hábil siguiente al giro del cheque correspondiente al anticipo (cláusula cuarta).
Se advierte que la fecha de “3 de enero de 1994” que aparece como de suscripción del contrato no es la correcta, teniendo en cuenta que, como se señaló, la adjudicación ocurrió el 19 de enero de 1994; no obstante, se trataría de un yerro involuntario y no de alguna irregularidad sustancial, según se desprende del hecho de que los requisitos para su ejecución fueron observados por la contratista con posterioridad a esta última fecha, permitiendo deducir que se suscribió en el período comprendido entre el 19 de enero de 1994 y el 22 de marzo de ese año, día éste de iniciación del amparo cubierto por las pólizas de seguro correspondientes (fls. 372 y ss. cdno. 3). En efecto, con oficio recibido por la entidad contratante el 27 de abril de 1994, la contratista remitió a la entidad los documentos relacionados con la publicación del contrato, el pago de los derechos del impuesto de timbre correspondiente, así como las garantías exigidas, siendo aprobadas éstas el 3 de mayo de 1994 (fls. 344 a 360, ídem), dando así cumplimiento a los requisitos exigidos para su ejecución regular.
Ahora bien, de acuerdo con las anteriores fechas, observa la Sala que, aun cuando el proceso de licitación pública SOP-30-93 se realizó al amparo del Decreto-Ley 222 de 1983 y el régimen fiscal del departamento de Cundinamarca (art. 1º), como el contrato de obra pública objeto de este litigio fue suscrito en el año de 1994, su régimen jurídico sustancial es el previsto en la Ley 80 de 28 de octubre de 1993, estatuto general de contratación de la administración vigente al tiempo de su celebración(2), de conformidad con la regla establecida en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, que respetó el artículo 78 de dicho estatuto(3).
Así, es pertinente anotar que en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 se definió el contrato de obra como aquel que celebran las entidades estatales (art. 2º ibídem) para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago. Sobre este último elemento, interesa destacar que existen diferentes modalidades de pago del valor del contrato de obra: a precio global, a precios unitarios, por administración delegada reembolso de gastos y pago de honorarios y el otorgamiento de concesiones, sistemas de pago que señalaba el artículo 82 del Decreto 222 de 1983. Si bien estas modalidades no fueron previstas de manera expresa por la Ley 80 de 1993, no es óbice para que continúen constituyendo formas de pago en los contratos celebrados por la administración, en tanto en las condiciones generales de la contratación debe esta precisar las condiciones de costo, las obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto del contrato (art. 24, ordinal 5º, lit. c))(4).
Los contratos de obra por precio global son aquellos en los que el contratista, a cambio de las prestaciones a que se compromete, obtiene como remuneración una suma fija siendo el único responsable de la vinculación de personal, de la elaboración de subcontratos y de la obtención de materiales, mientras que en el contrato a precios unitarios la forma de pago es por unidades o cantidades de obra y el valor total corresponde al que resulta de multiplicar las cantidades de obras ejecutadas por el precio de cada una de ellas comprometiéndose el contratista a realizar las obras especificadas en el contrato(5).
Esta distinción resulta fundamental, porque, como lo ha señalado la jurisprudencia, en el contrato a precio global se incluyen todos los costos directos e indirectos en que incurrirá el contratista para la ejecución de la obra y, en principio, no origina el reconocimiento de obras adicionales o mayores cantidades de obra no previstas, en tanto en el contrato a precios unitarios, toda cantidad mayor o adicional ordenada y autorizada por la entidad contratante debe ser reconocida, aunque, de todos modos, en uno y otro caso, el contratista tiene el derecho a reclamar en oportunidad por las falencias atribuibles a la entidad sobre imprevistos en el proceso de selección o en el contrato, o por hechos que la administración debe conocer, que desequilibran la ecuación financiera y que están por fuera del control del contratista, cuando quiera que no se hayan adoptado las medidas encaminadas a restituir el contrato a sus condiciones económicas iniciales.
De acuerdo con lo expuesto, en el sub lite la forma de pago del contrato se pactó por el sistema de precios unitarios, definición que según la jurisprudencia implica que si para lograr el fin o el objeto contractual se requiere adelantar una serie de actividades complementarias no previstas en el contrato, éstas deben ser desarrolladas y remuneradas partiendo de los precios unitarios previamente determinados(6).
En suma, el contrato de obra pública SOP-211-93 se rige por la Ley 80 de 1993 y será bajo este régimen y las estipulaciones contenidas en él que se estudiará el litigio que originó su ejecución.
4. La ejecución del contrato de obra pública SOP-211-93 y la conducta asumida por las partes.
Para determinar si le asiste razón a la actora, es relevante tener en cuenta lo sucedido en desarrollo del contrato y en particular establecer los motivos de la mayor duración del mismo y de los cuales hace depender los perjuicios reclamados.
Así las cosas, la Sala precisa que estudiadas en conjunto las pruebas susceptibles de valoración que obran en el expediente(7), en orden cronológico quedaron acreditadas las siguientes circunstancias particulares y relevantes de la ejecución del contrato sub iudice:
4.1. Que el 18 de mayo de 1994 se inició el plazo de ejecución del contrato SOP-211-93, mediante acta suscrita por las partes, en la que además se estableció como fecha de terminación el 14 de noviembre de 1994 (fls. 364-365, cdno. 3; fls. 338-339, cdno. 5)(8).
4.2. Que el 8 de junio de 1994, el interventor del contrato le solicitó a Pavicon Ltda. presentar una reprogramación de obra donde se incluyera la actividad no prevista inicialmente (fl. 34, ídem) de construcción del acueducto y alcantarillado de aguas lluvias (fl. 30, cdno. 2), petición que fue respondida por la contratista en comunicación de 23 de junio de 1994 enviando los precios para la instalación de tubería, acometidas domiciliarias y tubería para alcantarillado de aguas lluvias (fl. 31, cdno. 2).
4.3. Que el 14 de junio de 1994, la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, le solicitó por escrito a la Secretaría de Obras Públicas de Cundinamarca suspender la construcción de la variante de la carretera hasta que se realizaran las obras necesarias para la protección de la tubería del propanoducto que atravesaba la vía a construir, petición a la que le dio posterior alcance y seguimiento, según oficios de 22 y 29 de julio y 5 de septiembre de 1994, en los que envió a la contratante los diseños, presupuesto estimado, especificaciones técnicas y recomendaciones de la obra (fls. 44 a 66, cdno. 2).
4.4. Que el 29 de junio de 1994, Pavicon Ltda. le solicitó al ingeniero interventor la entrega de los diseños geométricos de la vía, diseños de alcantarillados y diseño del cruce de carretera del gasoducto de Ecopetrol, en atención a que la demora en entregarlos no le permitía adelantar la obra, pese a que el acta de iniciación se había firmado hacía más de un mes; además, advirtió que durante ese tiempo se puso a disposición la maquinaria —dos retroexcavadoras— y el equipo de transporte requeridos. Esta petición fue reiterada por la contratista el 25 de julio siguiente, agregando la necesidad de modificar la fecha de iniciación de los trabajos hasta el momento en que le fueran entregados los diseños (fls. 19 y 20, cdno. 2).
4.5. Que el contrato SOP-211-93 fue modificado por primera vez el 29 de julio de 1994 por el departamento de Cundinamarca en el sentido de disminuir varios ítems comprendidos inicialmente y adicionar otros sin alterar el valor total del contrato de acuerdo con los precios unitarios con reajustes y cantidades aproximadas pactadas, siendo aceptado expresamente por Pavicon Ltda., según se deduce de la suscripción por parte de éste de la respectiva acta (fls. 316 y 317, cdno. 3; fls. 291 a 292, cdno. 5). La modificación unilateral involucró un valor de $ 128.500.421,30 y comprendió la disminución de instalaciones de alcantarillado y domiciliarias de aguas negras, así como la adición de tubería para aguas lluvias para sumideros, tubería de acueducto gres y PVC e instalación.
4.6. Que en comunicación SI-598.94 de 6 de septiembre de 1994, el interventor le solicitó al contratista Pavicon Ltda. presentar los análisis de precios unitarios para la construcción del pozo de inspección, la instalación de las acometidas domiciliarias, válvulas de corte de red de acueducto, recubrimiento de tubería geotextil y “tee” de reducción en PVC; y así mismo, mediante oficio de 8 de septiembre siguiente relocalizar los postes de energía de acuerdo con el plano preparado por el proyectista de la comisión de topografía que estaba trabajando en la zona (fls. 24 y 25, cdno. 2).
4.7. Que el 14 de septiembre de 1994, las partes modificaron por segunda vez el contrato SOP-221-93, únicamente en lo que corresponde a las actividades señaladas en el punto precedente y con fundamento en el hecho de que para realizar la pavimentación era necesario reconstruir las redes de acueducto de la vía entre los puntos 3” y 6”, así como porque de acuerdo con los diseños de la estructura de pavimentos presentados por la firma consultora que realizó los estudios, era necesario poner a nivel sub-rasante un geotextil con el fin de controlar la humedad de la estructura y evitar la contaminación de las capas granulares. La modificación realizada mediante acta consistió en la disminución de varios ítems por valor de $ 36.524.742,08 (hierro refuerzo y puente box coulvert) y la adición de aquellos de la obra imprevista por valor $ 36.324.512,4, sin alterar el valor total del contrato, de acuerdo con los precios unitarios con reajustes y cantidades, así como los precios máximos aprobados en la cartilla de la Secretaría de Obras Públicas del departamento (fls. 70, 304, 305, cdno. 3 y 64, 65, 279 y 280, cdno. 5).
4.8. Que el 4 de octubre de 1994, mediante acta 1, las partes suspendieron el contrato desde esa fecha hasta el 17 de noviembre de 1994 (45 días), dada la necesidad de comenzar las excavaciones de caja, mover los postes de energía y teléfono, reemplazar postes que no habían sido aún entregados por la empresa de energía, poner en funcionamiento la red de acueducto y realizar la prueba hidráulica de la tubería sin contar todavía con las bombas requeridas; de común acuerdo fijaron como fecha de entrega o terminación de los trabajos el día 28 de de diciembre de 1994 e indicaron que los reajustes se liquidarían de acuerdo con el plan de inversión original (acta de suspensión a fls. 157, cdno. 3 y fl. 162, cdno. 5).
4.9. Que el 17 de noviembre de 1994, mediante acta 2, las partes suspendieron el contrato desde esa fecha hasta el 16 de diciembre de 1994 (30 días), porque el invierno impedía el normal desarrollo de la obra, lo que ocasionó inundaciones en la caja y la saturación del material de sub-base, no permitiendo extenderse y alcanzar la compactación requerida; por lo anterior, acordaron como fecha de entrega o terminación de trabajos el día 27 de enero de 1995 y señalaron que los reajustes se liquidarían de conformidad con el plan de inversión original (acta de suspensión a fl. 158, cdno. 3 y fl. 163, cdno. 5).
4.10. Que el 20 de diciembre de 1994, mediante acta 3, las partes suspendieron el contrato desde esa fecha hasta el 18 de enero de 1995 (30 días), dado que para continuar con la construcción de la caja y estructura del pavimento era necesario realizar algunas obras de infraestructura no previstas, que debían realizar entidades ajenas a las partes; convinieron como nueva fecha de entrega o terminación de trabajos el día 26 de febrero de 1995 y previeron que los reajustes se liquidarían de acuerdo con el plan de inversión original (acta de suspensión a fls. 159, cdno. 3 y fl. 164, cdno. 5).
4.11. Que el 6 de enero de 1995, el interventor, teniendo en cuenta que a esa fecha se habían superado las dificultades que se presentaron en el desarrollo de la obra, tales como la protección de la tubería del propanoducto de Ecopetrol, la modificación del diseño de la estructura del pavimento, solicitó al contratista reprogramar la obra, presentar los análisis de precios unitarios no previstos en el contrato para hacer la correspondiente acta de modificación, realizar una sobre-excavación recomendada en el estudio de la firma consultora del proyecto y los trabajos de red del servicio de energía de acuerdo con los materiales suministrados por la Empresa de Energía de Bogotá (fls. 39 y 40, cdno. 2).
4.12. Que el interventor del contrato, mediante comunicación SI-31-95 de fecha 12 de enero de 1995, envió a Pavicon Ltda. copia del informe elaborado por la firma consultora de ingenieros en relación con el problema generado por el relleno de la antigua acequia de aguas lluvias y le reiteró la solicitud de los análisis de precios unitarios de los ítems no previstos en el contrato con el fin de realizar la correspondiente modificación, así como la ampliación de la vigencia de las pólizas y la realización de los ensayos sobre materiales de la base granular, por cuanto las muestras tomadas no cumplían la norma técnica requerida (fl. 23, cdno. 2).
4.13. Que el contrato SOP-211-93 fue modificado por tercera vez el 27 de enero de 1995 por el departamento con la aceptación de la contratista, considerando que para continuar con la pavimentación era necesario terminar las obras de infraestructura de acueducto, así como el traslado de postes de energía y teléfonos. La modificación realizada mediante acta consistió en la disminución de varios ítems relacionados con la rodadura y base asfáltica por valor de $ 35.429.198,22, ampliando la cantidad de obras a construir por un valor de $ 35.429.441,19 con la inclusión del traslado de postes telefónicos y de energía, el tendido y tensionamiento de líneas de alta y baja tensión, la instalación de un transformador, la instalación de pantallas, la instalación de cables, retiro e instalación de acometidas, limpieza y recubrimiento de tubería de gasoducto, construcción de cámara para el cruce de gasoducto, la instalación y suministro de válvulas, acople con el acueducto municipal, suministro e instalación de uniones mecánicas, cruz de hf, tee y tapones, extendida de material de excavación, entre otros (fls. 186 y ss., cdno. 3, 184 y ss., cdno. 5).
4.14. Que la contratista solicitó el 30 de enero de 1995 a la administración la ampliación del plazo del contrato, dado que la Alcaldía de Madrid había demorado la decisión de construir el alcantarillado de aguas negras, los habitantes del municipio impidieron adelantar las actividades de excavación ya que los diseños no habían tenido en cuenta la existencia de una franja de material orgánico cuyo retiro se ordenó a comienzos de ese año y por causas no imputables el plazo contractual sólo se logró iniciar en su parte esencial el 6 de enero de 1995 (fl. 65, cdno. 2).
4.15. Que las partes, mediante acta 4, suspendieron la obra desde el 14 de febrero de 1995 hasta el 14 de abril del mismo año (60 días), debido a que se presentaron obras que no estaban previstas en el contrato original tales como el traslado de las redes de servicios públicos cuya decisión se demoró en tomar la Alcaldía de Madrid y que para poder ejecutar las obras se había consultado al Ministerio de Obras Públicas y se hicieron algunos cambios a los diseños que no estaban contemplados por la firma consultora, inconvenientes que fueron solucionados en enero de 1995; en consecuencia, de común acuerdo fijaron como fecha de entrega o terminación de los trabajos el día 28 de abril de 1995 (acta de suspensión a fls. 273, cdno. 3, fl 249, cdno. 5).
4.16. Que el personero de Madrid, en comunicación de fecha 15 de febrero de 1995, presentó un informe al alcalde de ese municipio de la reunión sostenida con la comunidad en la cual se advirtió la destrucción de las mangueras para el servicio de agua, el desorden en las obras con afectación del tránsito peatonal, las fisuras de los pozos recolectores de aguas, los daños de las redes telefónicas y la inadecuada reubicación de las redes eléctricas por parte de la contratista, entre otros aspectos (fls. 27 y 28, cdno. 2).
4.17. Que la contratista pidió a la administración el 3 de abril de 1995, una nueva prórroga arguyendo las demoras causadas por la ubicación de los servicios públicos, la tardanza en la decisión de construir el alcantarillado de aguas lluvias por parte de la Alcaldía de Madrid, las modificaciones del diseño geométrico y su entrega inoportuna y el adelantamiento de obras antes de iniciar el objeto como son las redes de acueducto, alcantarillado, eléctrica y telefónica (fls. 67 y 68, cdno. 2).
4.18. Que en oficio del 10 de abril de 1995, la contratista advirtió al interventor que la tardanza de la Alcaldía de Madrid en contratar el colector final para el alcantarillado de aguas lluvias, generaría grandes inconvenientes constructivos y para la terminación del contrato (fl. 35, cdno. 2).
4.19. Que las partes prorrogaron el contrato, el 27 de abril de 1995, ampliando su plazo de vigencia por el término de 45 días para la ejecución de las obras pendientes (acuerdo a fls. 150 y 151, cdno. 3 y 132, cdno. 5).
4.20. Que entre las partes se suscribió un acuerdo de variaciones al contrato SOP-211-93 en el mes de mayo de 1995 (entre el 16 y 24 de mayo dado que si bien la fecha resulta ilegible en la copia, su trámite ocurrió en ese lapso según documentos a fls. 256 y 259, cdno. 3), toda vez que “cuando se empezó a desarrollar el proyecto se encontró que el municipio de Madrid no tiene en el corredor de la variante las obras de infraestructura y complementarias necesarias para poder hacer la pavimentación, tales como acueductos, alcantarillados, protección de tuberías de (…) propanoductos, reubicación de servicios telefónicos, obras que deben anteceder a la pavimentación de la vía”, razón por la que la contratista debía ejecutar obras no previstas (red de acueducto, acometidas domiciliarias y construcción del pavimento) y por lo mismo era procedente modificar la cláusula primera del contrato donde se relaciona la obra así “Desde el KO+520 al K2+l00 redes de acueducto en PVC RDE 26 de diámetro 6 pulgadas y 3 pulgadas y acometidas domiciliarias, y del KO+520 al K1+480 las demás obras complementarias y construcción del pavimento, tomando KO+100 a la entrada en Madrid en la vía Bogotá/Madrid” (fls. 184 y 185, cdno. 3; fls. 182 a 183, cdno. 5).
4.21. Que el 25 de mayo de 1995, mediante acta 5, las partes suspendieron el contrato desde esa fecha hasta el 3 de julio de 1995 (40 días), porque para la construcción de los sumideros y para poder continuar con los sardineles y base granular era necesario que el municipio de Madrid construyera el emisario final del alcantarillado de aguas lluvias; fijaron como nueva fecha de entrega o terminación de trabajos el día 21 de julio de 1995 y previeron que los reajustes se liquidaran de acuerdo con el plan de inversión original (acta de suspensión a fls. 171, cdno. 3 y fl. 175, cdno. 5).
4.22. Que la contratista, mediante comunicación de 1 de junio de 1995, reclamó al interventor por la demora en la orden de construcción de los sumideros, dado que sólo fue dada el 30 de mayo de 1995, situación que, a su juicio, impidió continuar otras actividades y ocasionó sobrecostos por saturación de la base granular y subutilización de maquinaria, razones por las que solicitó una prórroga de 40 días al plazo de contrato (fl. 29, cdno. 2).
4.23. Que en respuesta a lo anterior, en comunicación de 2 de junio de 1995, el interventor le informó a la contratista que la construcción del emisario final del alcantarillado ya había sido contratada por la Alcaldía de Madrid, motivo por el cual le ratificaba la orden de construir los sumideros dada verbalmente el 26 de mayo anterior (fls. 36 y 37, cdno. 2).
4.24. Que el 13 de junio de 1995, la contratista advirtió a la entidad contratante sobre defectos en la construcción del colector de aguas lluvias ocasionando una filtración hacia la estructura del pavimento y comprometiendo la estabilidad de la obra, razón por la cual solicitó que se requiriera a la Alcaldía de Madrid para que cumpliera el compromiso de terminar satisfactoriamente esa obra (fl. 3, cdno. 2).
4.25. Que el 3 de julio de 1995, mediante acta suscrita por la entidad y por la contratista en señal de aceptación, se modificó el contrato por la necesidad de mejorar y nivelar el piso de la obra para la construcción de los andenes y sardineles. Esta modificación, como las demás, consistió en la disminución de varios ítems relacionados con la excavación en material común, sobreacarreo, rodadura y base asfáltica por valor de $ 18.248.767,20, ampliando la cantidad de obras a construir por un valor de $ 18.247.735,40 con la inclusión de relleno con material y construcción de pozos, sin modificar su valor total ni el objeto del contrato según los precios con reajustes y cantidades, aprobados de acuerdo con la cartilla de precios máximos de la Secretaría de Obras Públicas (fls. 132 y ss., cdno. 3, 139 y ss., cdno. 5).
4.26. Que el 21 de julio de 1995 terminó la ejecución del contrato SOP-211-93 según acta de recibo final (fls. 9 y ss., cdno. 2 y fls. 11 y ss., cdno. 5), arrojando, al incorporar las demás actas de entrega parcial de obra, el siguiente balance: (i) acta 1 de 16 de agosto de 1994, período del 18 de mayo a esa fecha, por valor de $ 79.615.831,83, relacionada con excavaciones y la construcción del acueducto; (ii) acta 2 de 3 de octubre de 1994, período de agosto a esa fecha, por valor de $ 90.279.732,89, relativa a la construcción del alcantarillado de aguas lluvias; (iii) acta 3 de 10 de abril de 1995, período de enero a esa fecha, por valor de $ 142.652.680,72, terminación de la construcción del alcantarillado de aguas lluvias, trabajo de postes de energía y teléfonos, entre otras actividades; (iv) acta 4 de 22 de mayo de 1995, período del 28 de abril hasta la aludida fecha de suscripción de la misma, por valor de $ 68.237,423,33, actividades atinentes a la sub-base y base granular del K0+520 al K1+300; (v) acta 5 de 13 de julio de 1995, período del 3 de junio al 13 de julio de ese año, por valor de $ 133.965.680,72, trabajos de pavimentación del K0+520 al K1+020; (vii) acta 6 de 21 de julio de 1995, período desde el 13 de julio de ese año hasta esa fecha, por valor de $ 85.443.122,15, dada la terminación trabajos de pavimentación del K0+520 al K1+480 y construcción de vía de dos calzadas con separador central; al pago esas actas fueron reajustadas y amortizado el valor correspondiente al anticipo entregado al contratista (fls. 7 a 68, cdno. 3; fls. 11 a 73, cdno. 5).
4.27. Que la contratista mediante oficios radicados el 13 de junio de 1995, 8 de agosto y el 11 de octubre de 1995, reclamó al departamento de Cundinamarca los mayores sobrecostos en que incurrió en el contrato, sobre la base de que le habían causado un desequilibrio económico por sub-utilización de equipo, pérdida de materiales y personal, por un valor total de $ 235.120.180 por los dos primeros conceptos y $ 18.384.666 por el último (fls. 2 y 4 a 8, cdno. 2).
Sobre los anteriores hechos rindió testimonio Bernardo Castañeda, ingeniero civil y empleado de Pavicon Ltda. quien señaló que se desempeñó como residente en la obra objeto del contrato del sub lite desde agosto de 1994, momento a partir del cual se percató de que se estaban ejecutando obras no contempladas como el traslado de redes eléctricas, construcción de acueductos, protección del propanoducto que cruzaba el lugar; que no se contaba con información sobre las condiciones de la vía y la existencia de redes antiguas, ni con planos o diseños, lo que propició problemas con la comunidad por daños a los tubos y también advirtió que se pagaban las actas con demora por parte de la gobernación, todo lo cual retrasó el desarrollo normal de la obra (fls. 112 a 116, cdno. 2).
Igualmente, Carmen Patricia Pardo López, topógrafa que laboró desde el mes de mayo de 1994 para Pavicon Ltda. en la ejecución del contrato, declaró en el proceso que a mediados de junio de ese año no se contaba con diseños de la vía variante contratada, lo que condujo a que se hicieran obras adicionales, como la reconstrucción de pozos, reparaciones domiciliarias de aguas negras, limpieza de pozos existentes, variaciones al alcantarillado de aguas de lluvias, intervención de redes de servicios públicos, trabajos que demoraron mucho tiempo y en los que ante la falta de información y de un estudio técnico más profundo de la vía se incurrió en daños que ocasionaron problemas con la comunidad, en particular en materia de servicios públicos. Además, mencionó otros problemas como la construcción tardía en el mes de mayo de 1995 del colector final de lluvias, lo que impidió construir los sumideros cuando comenzó la época de invierno originando daños en la estructura de la vía; los trabajos de protección del propanoducto; la existencia de una acequia con relleno de material orgánico o basuras; las variaciones del diseño geométrico y la construcción de un tramo de alcantarillado mixto (aguas negras y lluvias) contratado por el municipio de Madrid (fls. 117 a 122, cdno. 2).
5. El principio del equilibrio económico o financiero del contrato estatal y las consecuencias de su ruptura.
En el contexto fáctico anterior, la contratista reclama el reconocimiento y pago de los sobrecostos en que incurrió por la mayor permanencia en la obra que implicó las suspensiones y la prórroga de que fue objeto el contrato, originadas, a su juicio, en circunstancias ajenas a su voluntad e imputables a la entidad contratante al no cumplir con su obligación legal de elaborar adecuadamente los estudios previos y entregar al inicio los diseños geométricos de la obra (L. 80/93, art. 25, num. 12).
En el recurso de apelación acusa que “la ecuación contractual se alteró por la conducta de la entidad contratante con el hecho de haber variado el contrato, de haberlo modificado, de haber alterado el acuerdo de voluntades, de haber ejecutado de una manera distinta a la solicitada en la licitación y descrita en la oferta ganadora, al no haberla ejecutado en el tiempo convenido, pero inclusive se alteró por no haber pagado oportunamente al contratista Pavicon Ltda. la mayor permanencia ya que el contratista incurrió en la subutilización del equipo y el personal los cuales estuvieron todo el tiempo en el lugar de la obra, costos que no fueron materia de pago ni de reconocimiento por parte de la administración.”
En consecuencia, alega la sociedad demandante a su favor la teoría del equilibrio económico del contrato con fundamento en dos causas: el incumplimiento de las obligaciones contractuales y el ejercicio del ius variandi, cuyos lineamientos conceptuales procede la Sala a estudiar con el fin de abordar posteriormente su incidencia en el presente asunto de acuerdo con lo que resultó probado.
5.1. El objeto de los contratos que celebran las entidades públicas, persigue el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines(9). Por consiguiente, la causa del contrato es la satisfacción de las necesidades colectivas y de interés general a cuyo logro deben colaborar quienes contratan con la administración, no obstante que pretendan obtener con su ejecución un beneficio económico inicialmente calculado.
De acuerdo con esta orientación, los contratos estatales están poderosamente influidos por el fin que ellos involucran, cual es el interés público, lo que determina, por una parte, que no le es permitido a la administración desligarse de la forma como los particulares contratistas realizan la labor encomendada a través del contrato; y de otra, que el contratista ostente la posición de colaborador de la entidad(10).
Es decir, con el contrato se pretende la realización de un fin de interés general, pues es un medio que utiliza la administración pública para la consecución de los objetivos Estatales, el desarrollo de sus funciones y la misión que le ha sido confiada, con la colaboración o contribución de los particulares contratistas, los cuales concurren a su formación persiguiendo un interés particular, que consiste en un provecho económico o lucro que los mueve a contratar y que se traduce en un derecho a una remuneración previamente estipulada, razonable, proporcional y justa, como retribución por el cumplimiento del objeto contractual.
Es, entonces, la razonable contraprestación económica la que permite que exista un adecuado balance entre el interés público que anima al Estado a contratar y el interés individual que estimula a los particulares colaboradores a obligarse a suministrar los bienes y servicios objeto del contrato para contribuir con el cumplimiento de los fines de la contratación, el cual debe ser calculado y previsto al tiempo de proponer y contraer el vínculo contractual.
Así, al nacimiento del contrato, las partes conocen o saben el provecho que les reportará, sobre la base de una equivalencia de prestaciones; por un lado, la administración persigue la consecución de los fines del Estado y, por otro lado, el contratista un beneficio económico en su favor, de suerte que es en ese instante de asunción del vínculo en el que se regula la economía del acuerdo en forma simétrica, constituyéndose una ecuación financiera que deberá preservarse en su ejecución.
Por lo tanto, la preservación de la ecuación financiera existente a la fecha en que surge el contrato es un propósito cardinal en la contratación pública y obedece a varias razones, entre ellas, la conveniencia para el interés público, pues la administración y su actividad están al servicio de los intereses generales(11), y a la vez porque la remuneración razonable(12) del contratista está cimentada en criterios de justicia, equidad, garantía del patrimonio e igualdad de la ley ante las cargas públicas(13).
5.2. En virtud del principio de la ecuación financiera o equilibrio económico del contrato se persigue que la correlación existente al tiempo de su celebración entre las prestaciones que están a cargo de cada una de las partes del contrato, permanezca durante toda su vigencia, de tal manera que a la terminación de éste, cada una de ellas alcance la finalidad esperada con el contrato.
Y es la posición de colaboradores que tienen los cocontratantes del Estado la que ha fundamentado la inmutabilidad de las condiciones económicas iniciales determinadas al momento de ofertar o contratar, según el caso, para preservar el equilibrio económico o la ecuación financiera del contrato estatal, porque éstos al colaborar con las entidades estatales en el logro de sus cometidos cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones que exceden eventualmente los expresos términos del contrato y lo conducen a realizar ingentes esfuerzos para superar las dificultades que sobrevengan en su ejecución, en procura de cumplir con su objeto y el fin último de la contratación, lo que a su vez, con fundamento en el principio de solidaridad, genera que la administración deba ayudarlos y compensarles los mayores gastos o erogaciones a los que se vean sometidos por causa o factores no atribuibles a los mismos.
En efecto, este concepto o calificación de colaborador del cocontratante de la administración, como es conocido de arraigado origen francés, dio paso al principio del “equilibrio financiero del contrato” o a la “honesta equivalencia de prestaciones”(14), con el que se trata de privilegiar el carácter conmutativo o sinalagmático(15), que, por regla general, tiene el contrato estatal, en especial en aquellos de ejecución a mediano o largo plazo. Sencillamente este principio significa que las prestaciones (derechos y obligaciones) asumidas por una parte se entienden como equivalentes a las de la otra parte y obliga a la adopción de medidas tendientes a garantizar que esa igualdad existente en términos económicos al tiempo de su celebración se conserve y permanezca intacta durante su ejecución, y a que se restablezca esa equivalencia en caso de su ruptura por circunstancias o causas sobrevinientes, imprevisibles e imputables o no a ellas.
Este principio encuentra también sustento en la continuidad del servicio o el cabal cumplimiento del contrato Estatal, por cuanto lo que le interesa a la administración es lograr el objeto del contrato, o sea, la provisión de los bienes, la correcta ejecución de la obra o la buena prestación del servicio y evitar, ante todo, que el interés público se afecte como consecuencia del desabastecimiento de los bienes o la paralización de las obras o los servicios contratados, de manera que, en veces, es necesario adoptar las medidas tendientes a impedir que el contrato por alguna circunstancia sobreviniente y extraordinaria se dificulte o no pueda cumplirse por trastocar o alterar la economía del contrato o el equilibrio o igualdad de las prestaciones.
En otros términos, la reciprocidad en las prestaciones contractuales es un principio fundamental del contrato celebrado por la administración, que corresponde a su carácter sinalagmático, cuya aplicación en el campo del derecho público se originó inicialmente ante la necesidad de garantizar la estructura económica del contrato frente a las distintas variables que pudieran afectar su cumplimiento y ejecución material, en procura de armonizar el interés público con la garantía de los derechos del contratista.
5.3. El principio del equilibrio financiero del contrato, medular en el régimen jurídico de la contratación pública, consiste, entonces, en garantizar el mantenimiento de la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso, de manera que si se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán las medidas necesarias para su restablecimiento, so pena de incurrir en una responsabilidad contractual tendiente a restituir tal equilibrio(16).
Las partes, al celebrar un contrato estatal, estiman beneficios y asumen determinados riesgos financieros que forman su ecuación económica o financiera, la cual debe mantenerse durante su cumplimiento, sin que, en manera alguna, se trate de un equilibrio matemático, sino de una equivalencia razonable que preserve la intangibilidad de las prestaciones, no desconociendo, por supuesto, los riesgos contractuales que jurídicamente les incumba a ellas asumir, ni siendo indiferente la conducta asumida por las partes durante su ejecución.
De tiempo atrás la doctrina y la jurisprudencia, anteponiendo al principio pacta sunt servanda el principio rebus sic stantibus(17), ha manifestado que ante la ruptura del equilibrio económico del contrato, el contratista tiene derecho a exigir su restablecimiento, pues no obstante que debe asumir el riesgo normal y propio de cualquier negocio, ello no incluye el deber de soportar un comportamiento del contratante o circunstancias ajenas que lo priven de los ingresos y las ganancias razonables que podría haber obtenido, si la relación contractual se hubiese ejecutado en las condiciones inicialmente convenidas(18).
En otros términos, si bien el cocontratante debe soportar el riesgo normal propio de cualquier contrato, no tiene porqué asumir un riesgo anormal, que trastoque o altere de tal forma la economía del contrato ubicándolo a un punto de pérdida o incluso privándolo de las ganancias razonables que hubiera obtenido si la relación contractual hubiese podido cumplirse en las condiciones tenidas en cuenta y convenidas originalmente.
Ese rompimiento del equilibrio financiero del contrato estatal, conlleva el deber de reparar o atenuar los daños producidos por actos o hechos extraordinarios e imprevisibles que se presenten con posterioridad a su nacimiento, en aplicación de los principios de responsabilidad del Estado por daños antijurídicos, solidaridad, igualdad, respeto a la propiedad privada y a los derechos adquiridos con justo título, buena fe, equidad contractual(19) y bajo el entendido de que dicha relación negocial se fundamenta en la colaboración recíproca y de ayuda mutua para el cumplimiento de los fines públicos y el interés general que constituyen el objeto de aquél, con independencia de que la causa de su ruptura económica sea o no desencadenada por la administración.
Esta obligación del Estado de indemnizar al cocontratante es corolario del principio según el cual todo menoscabo patrimonial o individual ocasionado por razones de interés público o general, debe ser resarcido, como que se trata de la aplicación del principio de igualdad ante las cargas públicas que regenta la responsabilidad del Estado (C.P., arts. 13 y 90).
En esencia, el “equilibrio financiero del contrato” protege su aspecto económico, frente a las distintas variables que podrían afectarlo para garantizar al contratante y al contratista el recibo del beneficio pactado, de acuerdo con las condiciones que se tuvieron en cuenta al tiempo de su celebración.
5.3. Ahora bien, no cualquier trastorno o variación de las expectativas que tenía el contratista respecto de los resultados económicos del contrato, constituyen rompimiento del equilibrio económico del mismo, existiendo siempre unos riesgos inherentes a la misma actividad contractual, que deben ser asumidos por él. La ecuación económico financiera del contrato puede verse afectada o sufrir menoscabo, según explica Marienhoff por tres circunstancias fundamentales:
“a) Causas imputables a la administración en cuanto ésta no cumpla con las obligaciones específicas que el contrato pone a su cargo, sea ello por dejar de hacer lo que le corresponde o introduciendo ‘modificaciones’ al contrato, sean éstas abusivas o no.
b) Por causas imputables al ‘Estado’, inclusive, desde luego, a la administración pública, sea ésta o no la misma repartición que intervino en la celebración del contrato. Los efectos de estas causas inciden, o pueden incidir, por vía refleja en el contrato administrativo.
c) Por trastornos de la economía general del contrato, debidos a circunstancias externas, no imputables al Estado, y que inciden en el contrato por vía refleja.
En la primera hipótesis se estará en presencia de un supuesto de responsabilidad contractual del Estado; en la segunda hipótesis aparece el denominado ‘hecho del príncipe’ (fait du prince); en el tercer supuesto surge la llamada ‘teoría de la imprevisión”(20).
En reconocida jurisprudencia, el Consejo de Estado sobre el origen del rompimiento de la ecuación económica del contrato ilustró:
“[E]l equilibrio financiero puede resultar afectado por variadas causas, algunas atribuibles a la propia administración contratante, como sería el incumplimiento de sus obligaciones contractuales o la modificación en las condiciones de ejecución del contrato; otras, también imputables a la administración, pero provenientes del ejercicio de su función estatal; así mismo, la ecuación financiera puede sufrir menoscabo por factores ajenos y extraños a las partes involucradas en el negocio, en cuya ocurrencia se habla de la teoría de la imprevisión. (…)”(21).
En síntesis, el equilibrio económico del contrato puede verse alterado por:
a) Actos o hechos de la entidad administrativa contratante, como cuando no cumple con las obligaciones derivadas del contrato o introduce modificaciones al mismo —ius variandi—, sean éstas abusivas o no.
b) Actos generales de la administración como Estado, o “teoría del hecho del príncipe”, como cuando en ejercicio de sus potestades constitucionales y legales, cuya voluntad se manifiesta mediante leyes o actos administrativos de carácter general, afecta negativamente el contrato(22).
c) Factores exógenos a las partes del negocio, o “teoría de la imprevisión”, o “sujeciones materiales imprevistas”, que involucran circunstancias no imputables al Estado y externas al contrato pero con incidencia en él.
En todos estos eventos surge la obligación de la administración contratante de auxiliar al contratista colaborador asumiendo mediante una compensación —llevarlo hasta el punto de no pérdida— o nace el deber de indemnizarlo integralmente, según el caso y si se cumplen los requisitos señalados para cada figura.
5.4. Así las cosas, y aun cuando se discute que el incumplimiento del contrato sea una causa de ruptura de la equivalencia del contrato, puesto que se trata de la infracción de las estipulaciones contractuales por una de las partes, o sea que, estricto sensu, se refiere a una violación con culpa de la lex contractus y por tanto, es uno de los elementos que junto con la imputación configura la responsabilidad contractual, determinante de la indemnización plena de todos los perjuicios causados(23), lo cierto es que el inciso segundo del numeral 1º del artículo 5º de la Ley 80 de 1993 lo contempla como un evento de desequilibrio financiero(24).
Dicho de otro modo, según el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el incumplimiento del contrato obliga a restablecer la ecuación surgida al momento de contraer el vínculo, mediante la indemnización integral de los perjuicios ocasionados por el daño antijurídico causado, o sea, por la lesión del derecho de crédito del cocontratante.
Incumplimientos de la administración, tales como no pagar oportunamente el anticipo o las actas de entrega parcial de obra o el valor de la cuantía del contrato, o no entregar oportunamente los terrenos en los cuales debe ser construida la obra, o no suministrar oportunamente los planos y materiales con los cuales se debe ejecutar la obra, pueden alterar la ecuación financiera del contrato bajo la perspectiva de que usualmente dificultan el desarrollo de las prestaciones a la parte ofendida y generan mayores gastos y erogaciones para el contratista(25).
Lo cierto es, por tanto, que el incumplimiento de obligaciones o deberes por la entidad pública contratante que genera una mayor permanencia en obra o prolongación en el tiempo de la ejecución del contrato, aun cuando no impliquen mayores cantidades de obra u obras adicionales, puede llegar a traumatizar la economía del contrato en tanto afectan su precio debido, pues la ampliación o extensión del plazo termina aumentando los valores de la estructura de costos (administrativos, de personal, equipos, etc.) prevista inicialmente por el contratista para su cumplimiento, situación que da lugar a la reparación de los perjuicios que se le produzcan, siempre y cuando se acredite y estén debidamente demostrados y de la conducta de las partes no se derive lo contrario. En efecto, ante conductas transgresoras del contrato por parte de la entidad contratante, que desplazan temporalmente el contrato por un período más allá del inicialmente pactado, surge el deber jurídico de reparar por parte de la administración al contratista cumplido, en tanto se prueben los daños sufridos.
5.4. De otra parte, uno de los principios que rige los contratos de la administración es el de mutabilidad, en virtud del cual tiene ésta la posibilidad de modificar unilateralmente sus términos, afectando de ese modo su ejecución y variando las prestaciones debidas por el cocontratante particular(26). Pero, el ejercicio del ius variandi, según quedó visto, también puede ser causa de desequilibrio económico de los contratos estatales, que se configura cuando la administración en ejercicio de las potestades exorbitantes de interpretación, modificación y terminación unilaterales del contrato(27) altera las condiciones existentes al momento de contratar.
De acuerdo con el artículo 16 de la Ley 80 de 1993, si durante la ejecución del contrato y para evitar la paralización o la afectación grave del servicio público que se deba satisfacer con él, fuere necesario introducirle variaciones y previamente las partes no llegan al acuerdo respectivo, la entidad en acto administrativo debidamente motivado, lo modificará mediante la supresión o adición de obras, trabajos, suministros o servicios(28).
Este poder de modificación de la administración es limitado(29), dado que debe respetar, la sustancia del contrato celebrado, su esencia y la de su objeto, pues una alteración extrema significaría un contrato diferente, no querido por el cocontratante particular y respecto del cual no ha mediado consentimiento; y, además, en todo contrato al disponerse la modificación de la realidad contractual, debe mantenerse el equilibrio económico del contrato, debiendo indemnizar al contratista cuando esas modificaciones produzcan la ruptura de ese equilibrio, o efectuarse los reajustes que correspondan para evitar que obtenga indebidos beneficios(30).
En relación con la indemnización resultante a favor del contratista en estos eventos en los que el equilibrio de la ecuación contractual se ve afectado por el ejercicio de la facultad excepcional de modificación unilateral del contrato por parte de la administración, ha señalado esta Sección que “...el ejercicio del ius variandi hace nacer, en favor del contratista-colaborador de la administración, el derecho a que se mantenga en todo momento la ecuación financiera de la relación jurídica, pagándole el mayor trabajo realizado. Esto se explica no sólo a la luz de la ley sino también del Derecho, y de los supremos valores que lo informan, entre los cuales el de justicia lo explica todo”(31).
5.5. Sea lo que fuere, dentro de los requisitos necesarios para el reconocimiento de las causas anotadas de rompimiento del equilibrio financiero o económico del contrato, está el de la demostración o prueba de una pérdida real, grave y anormal en la economía del contrato.
Es decir, cualquiera que sea la causa que se invoque, se observa que el hecho mismo por sí solo no equivale a un rompimiento automático del equilibrio económico del contrato estatal, sino que deberá analizarse cada caso particular, para determinar la existencia de la afectación grave de las condiciones económicas del contrato. Bien ha sostenido esta corporación que no basta con probar que el Estado incumplió el contrato o lo modificó unilateralmente, sino que además, para que resulte admisible el restablecimiento del equilibrio económico del contrato, debe probar el contratista que representó un quebrantamiento grave de la ecuación contractual establecida ab initio, que se sale de toda previsión y una mayor onerosidad de la calculada que no está obligado a soportar, existiendo, como atrás se señaló, siempre unos riesgos inherentes a la misma actividad contractual, que deben ser asumidos por él(32) o que con su conducta contractual generó la legítima confianza de que fueron asumidos.
A este respecto, se observa que en cierto tipo de contratos, como son los de obra, el denominado factor que se incluye en las propuestas por los contratistas de administración-imprevistos-utilidad-, comúnmente llamado AIU, es determinante para la demostración del desequilibrio económico del contrato. En efecto, en los contratos de obra pública, ha manifestado el Consejo de Estado que “en los contratos en los que en la cláusula relativa a su valor se incluya un porcentaje de imprevistos, le corresponde al contratista, en su propósito de obtener el restablecimiento de la ecuación financiera, demostrar que a pesar de contarse con esa partida esa resultó insuficiente y superó los sobrecostos que se presentaron durante la ejecución del contrato”(33).
6. La pretensión de reconocimiento de sobrecostos por mayor permanencia en obra La pretensión de la actora no tiene vocación para prosperar, por lo siguiente:
6.1. La conducta constitutiva de incumplimiento y que generó el rompimiento del equilibrio financiero por el retardo en la ejecución de las obras contratadas, la concreta el actor en la omisión del departamento de Cundinamarca de entregar en forma oportuna y completa los correspondientes planos y diseños de la vía.
Esta obligación a cargo de la entidad pública consta en el contrato suscrito entre las partes, en el que se estipuló que la obra a ejecutar se haría de acuerdo con los planos y especificaciones suministradas por la Secretaría de Obras Públicas de Cundinamarca, en las cantidades aproximadas y precios unitarios (vid numeral 3), así como en los términos de la contratación y la propuesta presentada por la contratista, lo que no era obstáculo para que sufriera modificaciones (cláusula primera). En efecto, también se estipuló la facultad del departamento de introducir modificaciones por motivos de interés público u ordenar la ejecución de las obras no previstas pero comprendidas dentro de su objeto (parágrafo cláusula primera).
Por lo demás, en el proceso se probó que a la iniciación del contrato no fueron entregados la totalidad de los planos y que algunos diseños fueron modificados por razones técnicas y situaciones no previstas inicialmente que implicaban la realización de obras adicionales, lo que originó la solicitud de los mismos por la contratista, según se desprende de las comunicaciones del 29 de junio y 25 de julio de 1994 y 30 de enero de 1995 (cfr. nums. 4.4. y 4.14).
En efecto, está acreditado que el 8 de junio de 1994, la interventoría solicitó al contratista reprogramar la obra para incluir la construcción del acueducto y alcantarillado de aguas lluvias, actividad no prevista inicialmente, petición que fue aceptada por éste enviando el 23 de junio y 8 de agosto siguientes los precios de esa obra adicional (vid. num. 4.2 y 4.6). Igualmente, se demostró que ante la solicitud efectuada el 14 de junio de 1994 por Ecopetrol, fue necesario realizar obras para la protección de la tubería del propanoducto que atravesaba la vía a construir de acuerdo con los diseños enviados por esa entidad (vid. 4.3.); y además que se hicieron modificaciones y correcciones no previstas a las redes de servicios públicos (alcantarillado, eléctricas y telefónicas (vid. nums. 4.6., 4.11 y 4.13). Estas circunstancias habrían sido superadas el 6 de enero de 1995 (cfr. num. 4.11).
Así mismo, se probó que existieron dificultades para la construcción de los sumideros de la vía, toda vez que el adelantamiento de esta actividad dependía de la construcción por parte de un tercero, en este caso, la Alcaldía de Madrid, del colector final para el alcantarillado de aguas lluvias (cfr. numerales 422 a 4.24.).
Cabe mencionar que la falta de realización de los estudios, planos y proyectos por parte de la administración, repercute no sólo en la formación del contrato, sino también en su ejecución, por cuanto ocasiona graves problemas y obstáculos que pueden impedir el desarrollo de las obras o paralizarlas, además de que elevan su valor por las mayores cantidades y especificaciones técnicas a las inicialmente convenidas. Por eso, la inobservancia de esta obligación a cargo de las entidades del Estado infringe el deber de planeación cuyo cumplimiento les resulta imperativo en el desarrollo de la actividad contractual, además de los principios de buena fe y equivalencia de las prestaciones y por tanto, las hace caer en responsabilidad contractual por esa omisión, siempre y cuando se demuestren los daños y perjuicios derivados de dicho incumplimiento.
Desde esta perspectiva, resulta reprochable al departamento de Cundinamarca la omisión en que incurrió al no realizar o entregar oportuna y completamente los estudios, diseños y planos completos de la obra que permitieran determinar la totalidad de las actividades que se debían realizar, así como los problemas o inconvenientes que en su ejecución pudieron ser previstos o advertidos mediante su adecuada elaboración, obligación a la cual estaba sometida y cuyo fundamento legal se encontraba en el artículo 84 del Decreto-Ley 222 de 1983(34), vigente para la época en que el departamento adelantó el respectivo proceso de selección y actualmente contemplada en el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993(35).
6.2. No obstante, para la Sala aun cuando están demostradas las falencias en que incurrió la entidad demandada en materia de planeación, el tiempo mayor de duración del contrato por el desarrollo de las obras adicionales y demás circunstancias anotadas (que no el plazo de ejecución pactado en el contrato) la pretensión de la actora carece de sustento.
En efecto, si bien el departamento de Cundinamarca incurrió en una falta de planeación, que, según se explicó, constituye una obligación contractual y legal a su cargo, de manera que los inconvenientes descritos y que se presentaron en el transcurso de la obra se pudieron prever con unos adecuados estudios previos que hubieran dado lugar a la celebración del contrato en otras condiciones iniciales, no es menos cierto que conjuntamente y de mutuo acuerdo con la contratista hicieron los arreglos y tomaron las medidas que permitieron conjurarlos, superarlos y subsanar la situación por estos generada para el cabal desarrollo de la obra contratada, sin que al realizar las respectivas suspensiones, prórroga o modificaciones al contrato, la contratista hubiese reclamado en ellas los conceptos que ahora demanda como causantes de sobrecostos y de un desequilibrio económico del contrato. Esa es la intención común de las partes que se desprende de los antecedentes específicos de la ejecución del contrato, según se deduce de las siguientes actividades y acuerdos que sin repararos ni salvedades suscribieron para sobrellevar las dificultades acaecidas en el desarrollo de la relación negocial:
En primer término, está acreditado que se hicieron cuatro modificaciones al contrato SOP-211-93 (cfr. numerales 4.5., 4.7., 4.13, 4.20 y 4.25) con el fin de incluir los trabajos y las obras no previstas, así como los valores y precios por su ejecución: el 29 de julio de 1994 (alcantarillado de aguas lluvias), el 14 de septiembre de 1994 (redes de acueducto), el 27 de enero de 1995 (terminación acueducto y traslado de postes de energía y teléfonos); el 3 de julio de 1995 (mejorar y nivelar el piso de la obra para la construcción de los andenes y sardineles), mediante actas en las que se disminuyeron varios ítems iniciales y se adicionaron aquellos de la obra imprevista, sin alterar el valor total del contrato, de acuerdo con los precios unitarios con reajustes y cantidades, así como los precios máximos aprobados en la cartilla de la Secretaría de Obras Públicas del departamento, que fueron consentidas por la contratista sin que en las mismas se dejara constancia alguna en relación con mayores costos causados a la fecha de cada uno de esos actos. En cada una de estas modificaciones se anexan los documentos en los que se acredita que los precios que se pactaron por esas obras nuevas, incorporaron los costos de administración, imprevistos y utilidad (AIU).
Observa la Sala que contrario a lo sostenido por el actor y pese a que en las respectivas actas se hacía alusión a “modificaciones unilaterales” hechas por la administración, lo cierto es que las mismas fueron realizadas en forma bilateral, esto es, por mutuo acuerdo, toda vez que en ellas la contratista aceptaba expresamente en todas sus partes las modificaciones introducidas al contrato, de manera que no puede predicarse que realmente el departamento de Cundinamarca hiciera uso de su “potestas variandi” o de la facultad de modificación unilateral prevista en el artículo 16 de la Ley 80 de 1993, por cuanto uno de los requisitos para que ésta se entienda ejercida es precisamente que las partes no lleguen a un acuerdo en torno a las variaciones que, por interés público, deban hacerse al contrato para su cabal ejecución.
En segundo término, se demostró que las partes suscribieron un acuerdo de variaciones al contrato SOP-211-93 en el mes de mayo de 1995 (cfr. num. 4.20), precisamente porque “cuando se empezó a desarrollar el proyecto se encontró que el municipio de Madrid no tiene en el corredor de la variante las obras de infraestructura y complementarias necesarias para poder hacer la pavimentación, tales como acueductos, alcantarillados, protección de tuberías de gaseoducto, propanoductos, reubicación de servicios telefónicos, obras que deben anteceder a la pavimentación de la vía”, razón por la que modificaron la cláusula primera del contrato ratificando y contemplando la ejecución de las obras no previstas y complementarias (red de acueducto, acometidas domiciliarias y construcción del pavimento), sin que tampoco en este convenio mencionaran la alteración de los costos prestacionales.
En tercer término, también se demostró que las partes de común acuerdo, mediante actas, suspendieron en cinco ocasiones el plazo del contrato por un total de 205 días, así: (i) desde el 4 de octubre hasta el 17 de noviembre de 1994 (45 días), dada la necesidad de comenzar las excavaciones de caja, mover postes de los servicios de energía y teléfono, reemplazar postes que no habían sido aún entregados por la empresa de energía, poner en funcionamiento la red de acueducto y la imposibilidad de realizar la prueba hidráulica de la tubería por no contar todavía con las bombas requeridas; (ii) desde la última fecha hasta el 16 de diciembre de 1994 (30 días), por la temporada de invierno que ocasionó inundaciones en la caja y que el material de sub-base se saturara; (iii) desde el 20 de diciembre de 1994 hasta el 18 de enero de 1995 (30 días), por la necesidad de realizar algunas obras de infraestructura no previstas por entidades ajenas a las partes; (iv) desde el 14 de febrero de 1995 hasta el 14 de abril del mismo año (60 días), por obras que no estaban previstas, tales como el traslado de las redes de servicios públicos cuya decisión se demoró en tomar la Alcaldía de Madrid y las obras consultadas al Ministerio de Obras Públicas y algunos cambios a los diseños que no estaban contemplados por la firma consultora, inconvenientes que fueron solucionados en enero de 1995 (cfr. nums. 4.8, 4.9, 4.10, 4.15 y 4.21); en todas ellas se guardó silencio en torno a reclamaciones u observaciones por mayores valores por la contratista y por el contrario se dejó expresa constancia de que los reajustes se liquidarían de acuerdo con el plan de inversión original. Igualmente, a solicitud de la contratista, las partes prorrogaron el contrato, el 27 de abril de 1995, ampliando su plazo de vigencia por el término de 45 días para la ejecución de las obras pendientes por agentes externos (vid. 4.19).
Así las cosas, es menester puntualizar los efectos jurídicos que en relación con reclamaciones pendientes tienen los negocios jurídicos bilaterales de modificación, adición, prórroga y suspensiones suscritos por las partes en ejercicio de la autonomía de la voluntad para adaptar el contrato a las exigencias que sobrevengan o sobre el reconocimiento debido de las prestaciones cumplidas, en el sentido de que no proceden reclamaciones posteriores para obtener reconocimientos de prestaciones emanadas del contrato, cuando no aparecen o no se hicieron en dichos actos.
Esta Sección en sentencia de 23 de julio de 1992, rechazó una reclamación de la contratista después de finalizado el contrato por prolongaciones del plazo convenido, cuando estuvo de acuerdo con ellas, puesto que se entiende que mediante estas prórrogas las partes procuraron superar las dificultades que se presentaron para la debida ejecución del contrato(36):
“No encuentra la Sala razonable que el contratista después de finalizado el contrato, por entrega total de la obra, pretenda censurar a la administración por prolongaciones en el plazo convenido, cuando estuvo de acuerdo con las mismas y en parte fue causante de aquellas. En ningún momento el contratista impugnó tales prórrogas y, si lo hizo, de ello no hay demostración alguna en el proceso. En cambio, si se infiere que con las prórrogas y ampliaciones las partes procuraron superar las dificultades que se presentaron, todo con el ánimo de obtener la ejecución del objeto contractual y de cumplir a cabalidad las obligaciones contractualmente adquiridas. De estas apreciaciones concluye la Sala que no hay lugar a aceptar el cumplimiento respecto del término del contrato planteado por el actor…”.
Igualmente, en sentencia de 22 de noviembre de 2001, utilizando este criterio como adicional a la falta de prueba de los mayores sobrecostos, indicó que cuando se suscribe un contrato modificatorio que cambia el plazo original dejando las demás cláusulas del contrato incólumes (entre las mismas el precio), no pueden salir avante las pretensiones de la contratista(37):
“No se probó procesalmente que Benhur, dentro del término de ejecución del contrato incurrió en sobrecostos superiores a los reconocidos por Cedenar. Además la Sala destaca que Benhur en ejercicio de su autonomía de la voluntad suscribió contratos adicionales de plazo en los cuales luego de la modificación de la cláusula original de plazo, convino con Cedenar que las demás cláusulas del contrato, entre ellas el precio, permanecían incólumes” (resaltado de la sala).
No sólo no resulta jurídico sino que constituye una práctica malsana que violenta los deberes de corrección, claridad y lealtad negociales guardar silencio respecto de reclamaciones económicas que tengan las partes al momento de celebrar contratos modificatorios o adicionales cuyo propósito precisamente es el de ajustar el acuerdo a la realidad fáctica, financiera y jurídica al momento de su realización, sorprendiendo luego o al culminar el contrato a la otra parte con una reclamación de esa índole. Recuérdese que la aplicación de la buena fe en materia negocial implica para las partes la observancia de una conducta enmarcada dentro del contexto de los deberes de corrección, claridad y recíproca lealtad que se deben los contratantes, para permitir la realización de los efectos finales buscados con el contrato.
Ahora, en los contratos de obra suscritos a precios unitarios, la mayor cantidad de obra ejecutada consiste en que ella fue contratada pero que su estimativo inicial fue sobrepasado durante la ejecución del contrato, surgiendo así una prolongación de la prestación debida(38), sin que ello implique modificación alguna al objeto contractual(39). Por su parte, las obras adicionales o complementarias hacen referencia a ítems o actividades no contempladas o previstas dentro del contrato que requieren ser ejecutadas para la obtención y cumplimiento del objeto contractual y, por tal motivo, para su reconocimiento se requiere de la suscripción de un contrato adicional o modificatorio del contrato inicial. En este contexto, debe precisarse que ha sido criterio jurisprudencial consistente de la Corporación que para el reconocimiento de mayores cantidades de obra u obras adicionales o complementarias, las mismas deben haber sido previamente autorizadas y recibidas a satisfacción por la entidad contratante(40), aquiescencia que debe formalizarse en actas y contratos modificatorios o adicionales, según el caso.
Por eso, durante el desarrollo de un contrato como el de obra, en el que pueden sobrevenir una serie de situaciones, hechos y circunstancias que impliquen adecuarlo a las nuevas exigencias y necesidades en interés público que se presenten y que inciden en las condiciones iniciales o en su precio, originados en cambios en las especificaciones, incorporación de nuevos ítems de obra, obras adicionales o nuevas, mayores costos no atribuibles al contratista que deban ser reconocidos y revisión o reajuste de precios no previstos, entre otros, la oportunidad para presentar reclamaciones económicas con ocasión de las mismas y para ser reconocidas es al tiempo de suscribir o celebrar el contrato modificatorio o adicional. Igualmente, cuando las partes determinen suspender el contrato deben definir las contraprestaciones económicas que para ellas represente esa situación, con el fin de precaver reclamaciones y la negativa al reconocimiento por parte de la entidad contratante, dado que en silencio de las partes ha de entenderse que las mismas no existen o no se presentan en caso de que éstas no las manifiesten en esa oportunidad.
Con mayor razón legal se genera este efecto jurídico, tratándose de posibles reclamos en materia de desequilibrios económicos del contrato al momento de convenir las condiciones del contrato modificatorio o adicional, en tanto el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, preceptúa que si la igualdad o equivalencia financiera se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, “…las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento”, suscribiendo para tales efectos “los acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimientos de costos financieros e intereses, si a ello hubiere lugar…”.
Por consiguiente, la omisión o silencio en torno a las reclamaciones, reconocimientos, observaciones o salvedades por incumplimientos previos a la fecha de celebración de un contrato modificatorio, adicional o una suspensión tiene por efecto el finiquito de los asuntos pendientes para las partes, no siendo posible discutir posteriormente hechos anteriores (excepto por vicios en el consentimiento), toda vez que no es lícito a las partes venir contra sus propios actos, o sea “venire contra factum propium non valet”, que se sustenta en la buena fe que debe imperar en las relaciones jurídicas.
En este orden de ideas, en relación con los sobrecostos reclamados por una mayor permanencia de obra, considera la Sala que no pueden prosperar las pretensiones de la actora, dado que, como ya se observó, las suspensiones y ampliación del plazo, así como los motivos y causas que originaron el mayor tiempo del contrato quedaron consignados en actas y documentos que suscribió la contratista sin protesta alguna, esto es, en negocios jurídicos que concretaron las postergaciones de las cuales pretende ahora percibir beneficios indemnizatorios y de los que sólo vino a dar cuenta luego de su perfeccionamiento y a cuantificar una vez finalizado el plazo de ejecución del contrato.
Adicionalmente, cabe anotar que tan contradictoria y confusa resulta la conducta de la sociedad actora que no entiende la Sala cómo, por un lado, en la demanda afirmó que “[l]as actas de suspensión riñen con la verdad de la ejecución del contrato, la obra nunca fue suspendida en la práctica, pero mi representada las suscribió para no recibir mayores perjuicios a los que ya se le causaban” (cfr. hecho 22 fl. 14, cdno. ppal.); y por otro lado, desconociendo su propio acto, invoca también las suspensiones como unas de las causas de los daños cuyo reconocimiento pretende (sobrecostos por maquinaria, equipos y personal en la obra).
6.3. De todos modos, también es pertinente señalar que a propósito del reconocimiento de perjuicios por la mayor permanencia en la obra resultado de realizar obras adicionales o mayor cantidad de obra, esta Sección ha señalado:
“Cuando la mayor permanencia de la obra se produce por la necesidad de ejecutar ítems de obra adicional o mayores cantidades de la obra contratada, es procedente incrementar el valor del contrato para pagarlos. Para ello es necesario cuantificar el valor de la obra adicional, incorporando en el precio el porcentaje correspondiente a los costos, imprevistos y utilidad. En tratándose de la mayor cantidad de obra, se toma el valor unitario ofrecido originalmente, que debe comprender esos mismos componentes (AIU) y se multiplica por el número de unidades de obra ejecutadas en exceso.
De esta manera se está pagando al contratista los costos en que incurrió por ese incremento en la ejecución de la obra contratada, dentro de los cuales se entienden comprendidos los relativos a los equipos, personal, materiales etc., que utilizó para cubrir esa obligación negocial. (…).
Ahora bien, cuando la mayor permanencia en la obra se produce por otras causas no imputables al contratista, procede, en principio, el reajuste de los precios, con el objeto de reparar los perjuicios derivados del transcurso del tiempo, en consideración a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda o a la desuetud de los mismos.
Lo anterior no obsta para que el contratista demuestre la existencia de perjuicios adicionales, no cubiertos con el pago de mayores cantidades de obra u obras adicionales, ni con el reajuste de precios.
Para acreditar esos perjuicios resulta indispensable probar los sobrecostos reales en los que incurrió, toda vez que no es dable suponerlos como lo hicieron los peritos, mediante el cálculo del costo día de ejecución del contrato, con fundamento en el valor del mismo, deducido del porcentaje correspondiente al A, del AIU de la propuesta, toda vez que frente a contratos celebrados y ejecutados, estos factores pierden utilidad porque ya existe una realidad contractual que se impone y debe analizarse”(41) (subraya la Sala).
En el sub lite, la mayor permanencia en la obra se produjo por la necesidad de ejecutar obras adicionales, eventos estos en los que el acuerdo para el incremento del valor del contrato y el reajuste de precios, como indica la citada sentencia, en principio, cumplen la función de salvar los efectos derivados del incremento del plazo contractual, sin perjuicio de que, como lo alega la sociedad demandante, puedan presentarse sobrecostos no cubiertos mediante las dos figuras, caso en el cual le incumbe demostrarlos, carga que como se explicará no se cumplió.
Por lo pronto, el criterio jurisprudencial permite igualmente colegir que cuando en las actas de suspensión del contrato de obra las partes dejaron expresa constancia respecto de que los reajustes —se entiende que surgieran por el tiempo de la suspensión— se liquidarían de acuerdo con el plan de inversión original, tal y como ocurrió en las actas de recibo parcial y final de obra (cfr. num. 4.26), evitaron los perjuicios derivados del transcurso del tiempo con ocasión de esas obras adicionales, por lo que dicho sea de paso tampoco por este aspecto habría unos costos por reconocer.
De ahí que el juez a quo, al verificar los antecedentes en la ejecución del contrato haya concluido que, como la mayor permanencia en obra tuvo su razón de ser final en el aumento desproporcionado de la obra a construir, y que esta última fue reconocida y pagada, incluyendo así en el contrato las actividades no previstas que dieron lugar a una mayor permanencia en el lugar de la contratista, ésta habría sido oportunamente compensada con las modificaciones del contrato.
6.4. Por último, aún si en gracia de discusión se llegase a aceptar que el hecho de que la contratista hubiese suscrito las actas de suspensión y modificación de mutuo acuerdo con la entidad contratante, no lo priva de la posibilidad de reclamar los perjuicios que dicha suspensión le ocasionó, lo cierto es que no se probaron los sobrecostos reclamados, esto es, que sufrió efectivamente los perjuicios a que alude en los hechos y pretensiones de su demanda, carga de la prueba que le corresponde según lo previsto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil.
El demandante sostuvo que el hecho de permanecer más tiempo en la obra, le ocasionó perjuicios consistentes en asumir mayores costos durante el lapso adicional, concretamente los correspondientes a la maquinaria utilizada, materiales y el personal destinado a la ejecución de la obra, y solicitó la práctica de un dictamen para que mediante peritos contadores y con fundamento en su contabilidad y en los restantes medios probatorios establecieran la disminución patrimonial y la ganancia dejada de percibir, esto es, los daños y perjuicios materia de las pretensiones.
Los peritos, basados en la contabilidad de la sociedad demandante (libros oficiales, comprobantes, asientos, análisis de estados financieros, libro auxiliar del contrato etc.) y documentos entregados por las partes rindieron su dictamen sobre la base de una auditoría contable y financiera el 10 de diciembre de 1998 (fls 127 y ss., cdno. 2), el cual fue aclarado a solicitud de la demandada (fls. 439 y ss., cdno. 3), concluyendo lo siguiente: (i) por concepto de daño emergente por sobrecostos: $ 347.859.636,01; (ii) por concepto de lucro cesante: $ 470.580.627.13; por concepto de paralización de excavación y pérdida de materia base contaminada: $ 114.640.271.78; (iv) lucro cesante por concepto de subutilización de equipo del mantenimiento de materiales $ 36.711.119.57; lucro cesante por depreciación de maquinaria proporcional al contrato: $ 60.234.074.71; lucro cesante por concepto de excedente de A.I.U. pendiente de cancelación: $ 159.473.080.76; total de indemnización de perjuicios: $ 1.189.498.809.56.
Sin embargo, para la Sala el dictamen pericial presentado no tiene el mérito ni resulta idóneo para acreditar los aspectos que se sometieron a concepto de los peritos, pues, según manifiestan los propios peritos el informe tiene origen en la información suministrada por las partes, pero dejan constancia de que no pudieron consultar la propuesta u oferta presentada por la contratista y los pliegos de la licitación en la correspondiente licitación pública al no encontrarse en los archivos de la entidad demandada, ni ser entregados por la demandante, documentos éstos que resultan fundamentales para comprobar la veracidad de la información, los cálculos y operaciones realizados en los mismos, dado que en ellos se encuentran descritos la maquinaria, equipos, mano de obra y personal mínimos exigidos (o en general los costos directos o indirectos), conceptos éstos cuyos mayores valores en que afirma haber incurrido el demandante son los que precisamente se reclaman y que, por tanto, son necesarios para demostrar los sobrecostos cuyo reconocimiento pretende. Así simplemente los expertos se atuvieron a lo consignado en el libro auxiliar abierto por la actora para el contrato y su cruce con los libros oficiales en donde se encuentra el movimiento general de todos las actividades de la sociedad, sin reparar que el punto de partida y verificación y cruce fundamental (por ejemplo los gastos o egresos) para tener certeza sobre la materia objeto del dictamen (sobrecostos por maquinaria, equipos, material y personal) era precisamente la información que se echa de menos.
Adicionalmente, la Sala advierte que el dictamen adolece de otras falencias e inconsistencias, como en la forma de calcular el lucro cesante, en el cual los peritos liquidan bajo este rubro el A.I.U. pendiente de cancelación sobre el supuesto de una mayor permanencia injustificada en la obra desconociendo la noción de este concepto. El denominado concepto de Administración, Imprevistos y Utilidad —AIU— que se introduce en el valor total de la oferta y de frecuente utilización en los contratos de tracto sucesivo y ejecución periódica, como en los de obra corresponde a: i) los costos de administración o costos indirectos para la operación del contrato, tales como los gastos de disponibilidad de la organización del contratista, esto es: “A”; ii) los imprevistos, que es el porcentaje destinado a cubrir los gastos con los que no se contaba y que se presenten durante la ejecución del contrato, esto es: “I”; iii) la utilidad o el beneficio económico que pretende percibir el contratista por la ejecución del contrato, esto es: “U”. A partir de esta discriminación, reiteradamente ha dicho esta corporación que frente a la utilidad esperada —lucro cesante—, esta se limita precisamente sólo a la utilidad y no a los demás conceptos que conforman el AIU del valor total de la oferta, como lo son la administración y los imprevistos, pues en realidad los mismos no hacen parte de la ganancia o remuneración o utilidad que por sus servicios percibe el contratista(42).
En este marco, constituye un yerro inadmisible la determinación realizada por los peritos, pues parten de la base de que en forma individual e independiente sobre el concepto de AIU puede calcularse un lucro cesante, cuando quiera que solamente uno de los componentes, esto es la utilidad propiamente dicha (U), es el que de por sí constituye y sirve de parámetro para liquidar este tipo de perjuicios en los contratos de obra.
Igualmente, los peritos calcularon los perjuicios por lucro cesante tomando los conceptos de tiempo de maquinaria, excavación paralizada, material de base perdido y personal —incluyen además el porcentaje de AIU—, de que tratan las reclamaciones realizadas por la sociedad actora a la entidad contratante en carta de 4 de agosto de 1995 (fls. 137 y ss., cdno. 2), tomando las cantidades, valores y tiempos consignados en la misma, con lo cual se vislumbra que se fundamentaron exclusivamente en información producida por la contratista sobre la determinación del perjuicio que dice haber sufrido, suponiendo la existencia de los mismos a partir de esa documentación.
De ahí que las cuestiones resueltas por los peritos generan incertidumbre para el fallador; por lo que en criterio de la Sala la experticia carece de eficacia probatoria y no resulta entonces idónea para demostrar los hechos en que se soportaron las pretensiones de la demanda en materias de daños o cuantificación de los mismos(43).
Ahora bien, cabe recordar que con el fin de probar en el proceso que la contratista incurrió en costos extras por maquinaria, equipos, materiales y personal por la prolongación en el tiempo del vínculo contractual porque estuvieron inutilizados, se requiere el análisis en materia probatoria, como se indicó, de la oferta, los pliegos de la licitación, los movimientos contables sobre los pagos realizados de más; establecer si la maquinaria estuvo paralizada y por cuánto tiempo, o si fue retirada de la zona y regresó nuevamente cuando pudo trabajar, pues si se hacían modificaciones para incluir obras adicionales era necesario conocer si se reprogramaba o no la obra y por tanto la maquinaria, equipo y personal destinado a la misma; si se hicieron pagos en exceso por concepto de administración, entre otros conceptos e ítems, los cuales era necesario verificar que efectivamente se hubieran afectado(44); estudiar si la fórmula de ajuste del contrato no resultó suficiente ni adecuada para mantener su equilibrio económico o si el componente de imprevistos no fue suficiente para cubrir los sobrecostos que se presentaron durante la ejecución del contrato, y con fundamento en ese análisis, efectuar la revisión de su economía y cuantificar el perjuicio. A este respecto, es pertinente traer a colación el siguiente criterio de esta sección que resulta aplicable al caso concreto(45):
“Lo cierto es que del dictamen pericial no puede deducirse que realmente el contratista incurrió en mayores costos originados en el empleo de maquinaria y mano de obra durante la extensión del plazo contractual; en consecuencia, la prueba así obtenida no resulta suficiente, ni ofrece la certeza necesaria para comprobar que el contratista se vio afectado patrimonialmente con el pago de salarios y prestaciones sociales a sus trabajadores y costos de equipos o maquinaria como consecuencia de las cuatro prórrogas que tuvo el contrato, sencillamente porque no se hizo ningún tipo de análisis para determinar si estos costos eran reales, sino que, a partir de los costos de la propuesta, se hicieron los respectivos cálculos matemáticos, teniendo como único factor el tiempo de ejecución del contrato, sin tomar en cuenta que la finalidad de este medio probatorio es la de obtener la opinión de profesionales expertos en la materia para que demuestren si los costos que reclama el demandante efectivamente se causaron en la proporción pretendida o si son menores o mayores a los previstos en el contrato inicial, todo ello con suficientes elementos de juicio que ofrezcan convicción y certeza”.
De otro lado, al revisar la Sala las demás piezas del acervo probatorio encuentra que para demostrar los anteriores hechos y los perjuicios objeto de la demanda, la sociedad actora:
(i) Aportó una serie de documentos por fuera de las oportunidades correspondientes para solicitar pruebas en la segunda instancia relacionados con la oferta presentada en la Licitación SOP-30-93 y la bitácora del desarrollo del contrato SOP 211-93, con fundamento en que no pudieron ser allegados en la primera instancia porque se encontraban extraviados en los archivos de la sociedad actora y la demandada tampoco los aportó. Es claro que estos documentos no pueden ser valorados como prueba, toda vez que no cumplen con los requisitos legales, dado que de conformidad con el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo la oportunidad para pedir pruebas por las partes en la segunda instancia es dentro del término de ejecutoria del auto que admita el recurso, las que sólo se decretarán en los casos previstos en el artículo 214 ibídem(46), y en este evento se solicitó la prueba en esta instancia durante la etapa de traslado para alegatos de conclusión.
(ii) Indicó en el recurso de apelación que en el expediente reposaban los folios de la licitación pública en los que se describe el equipo mínimo y el personal requerido, pero resulta que lo único que aparece en dichos folios (fls. 404 y ss., cdno. 3) es el documento en tres páginas relacionado con la información general de la licitación pública SOP-30-93 pero no el pliego de condiciones de la misma, sin que a partir de ese primer documento se pueda tener certeza sobre lo finalmente exigido en el proceso de selección.
(iii) Solicitó la práctica de testimonios de Bernardo Castañeda y Carmen Patricia Pardo López. El primero sobre este punto afirmó que durante la ejecución del contrato sólo se suspendió la obra para la época de fin de año en 1994, semana santa en 1995 y un período por temporada de lluvias, que durante todo ese tiempo se contó en el lugar con la maquinaria, equipos y el personal necesario para el proyecto y que se programó conjuntamente con los contratistas de la alcaldía para evitar el receso de actividades (fls. 112 a 116, cdno. 2). Y la segunda también afirmó que en ningún momento se pararon los trabajos en la vía, excepto con la construcción del alcantarillado mixto, pero enfatizó que siempre estuvo la maquinaria y el personal requeridos en el lugar de la obra (fls. 117 a 122, cdno. 2).
No obstante, sucede que estas personas estaban vinculadas o eran dependientes de la sociedad actora para el tiempo del contrato, de manera que sus declaraciones aunque no deban desestimarse en forma absoluta y de inmediato por esa vinculación con la demandante, es menester analizarlas en los términos del inciso final del artículo 218 del Código de Procedimiento Civil, según el cual corresponde al fallador apreciar los testimonios sospechosos con mayor rigurosidad, “de acuerdo con las circunstancias de cada caso”, pues su declaración por sí sola no produce la certeza requerida respecto de los hechos que se pretenden demostrar(47), excepto que estuviesen respaldados por otras pruebas dentro del informativo, lo cual aquí no sucede en relación con el punto analizado, dado que la prueba documental omitida (oferta y pliego de condiciones) no permiten corroborar lo manifestado por ellos en relación con la maquinaria, equipos y personal en la obra, ni tampoco se encuentra con otras pruebas sobre el particular.
Incluso respecto de la continuidad y suspensiones de la obra resultan contradictorios los testimonios con los demás elementos de prueba y entre ellos mismos, pues, mientras las actas 1 a 5 demuestran suspensiones al contrato en fechas precisas los testigos señalan épocas diferentes: Bernardo Castañeda dice que sucedió en el fin del año de 1994, semana santa en 1995 y un período por temporada de lluvias sin precisar fecha, y Carmen Patricia Pardo López sólo en el período de construcción del alcantarillado mixto, en el que el primero testigo señala que se programó conjuntamente con los contratistas de la alcaldía para evitar el receso de actividades.
Así las cosas, el dictamen pericial no aporta elementos de juicio para que pueda tenerse certeza de que el contrato haya presentado un desfase por el monto que reportan los peritos por concepto de mano de obra, equipos y maquinaria durante el plazo de extensión del contrato y tampoco los otros elementos probatorios en el proceso permiten demostrar los perjuicios que afirmó la actora haber soportado por este concepto.
En conclusión, aun cuando se presentaron hechos no imputables al contratista que dieron lugar a una mayor duración del vínculo contractual, no se demostró una ruptura del equilibrio económico del contrato de obra pública SOP. 211-93 ni daños con ocasión de esa situación y, al contrario, si se probó la adopción conjunta y de mutuo acuerdo de las medidas necesarias para superar las dificultades que se presentaron con el fin de obtener la ejecución del objeto contractual. Por consiguiente, la sentencia apelada en cuanto no encontró probado el rompimiento del equilibrio financiero del contrato, derivado de sobrecostos por concepto de personal, maquinaria y equipo por mayor permanencia en la obra, será confirmada.
PRIMERO: Confírmase la sentencia apelada, esto es, la proferida el 28 de octubre de 1999, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
(1) El término para intentar la acción de controversias contractuales en este caso estaba previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo —en su versión del Decreto 2304 de 1989—, esto es, dos años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento. La jurisprudencia de la Corporación había definido que en los contratos de ejecución sucesiva, como es el de obra pública, el término para demandar con ocasión de cualquiera de las incidencias que se presentaran en la relación negocial, apenas empezaba a computarse desde la liquidación del contrato. Vid. Sección Tercera, auto 8 de junio de 1995, expediente 10.684 y sentencia de 22 de junio de 1995, expediente 9.965, C.P. Daniel Suarez Hernández. Igualmente, la jurisprudencia en lo atinente a la oportunidad para la realización de la liquidación de un contrato de la administración, señaló que si bien el Decreto-Ley 222 de 1983 no precisó tiempo alguno dentro del cual debía agotarse dicha etapa, las partes tenían cuatro (4) meses para hacerla de mutuo acuerdo a partir del vencimiento del plazo de ejecución del contrato o dentro del término por ellas acordado (Sección Tercera, sent. ene. 29/88, exp. 3615, C.P. Carlos Betancur Jaramillo) y, luego de transcurrido ese término la administración debía proceder a liquidarlo unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes (sent. dic. 11/89, exp. 5334, C.P. Gustavo de Greiff Restrepo). En este caso, como no se encuentra probado que el contrato de obra pública SOP-211 de 1993 celebrado por las partes se haya liquidado, en aplicación de la jurisprudencia, se tiene que la fecha de terminación del mismo fue el 21 de julio de 1995, luego la oportunidad para hacer la liquidación (4 meses en forma bilateral más los 2 meses unilateralmente) vencía el 21 de enero de 1996, fecha desde la cual comenzaba el cómputo legal para el ejercicio oportuno de la acción y que permite colegir que al tiempo de la interposición de la demanda el 12 de junio de 1997, no había transcurrido la totalidad del plazo legal mencionado para presentarla.
(2) A este respecto, conviene recordar lo prescrito en el inciso segundo de su artículo 81, en virtud del cual, a partir de su promulgación, la cual tuvo lugar el 28 de octubre de 1993 en el Diario Oficial Nº 41.094, entraron a regir varias de sus normas relacionadas —entre otras materias— con el contrato de concesión, la fiducia pública, el encargo fiduciario y los servicios y actividades relacionadas con telecomunicaciones; pero, a su vez, el inciso tercero de esta última norma, estableció que las demás disposiciones de la Ley 80 de 1993, entrarían a regir el 1º de enero de 1994, salvo las disposiciones relativas a registro, clasificación y calificación de proponentes, cuya vigencia se iniciaría un año después de la promulgación de esta ley.
(3) Según el cual “los contratos, los procedimientos de selección y los procesos judiciales en curso a la fecha en que entre a regir la presente ley, continuarán sujetos a las normas vigentes en el momento de su celebración o iniciación”. De acuerdo con jurisprudencia de la Sección “el legislador quiso, indudablemente según el artículo 78 y el inciso 3º del artículo 81, que todos los contratos celebrados después del inicio de la Ley 80 se rigieran por ésta y no por la anterior”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 19 de febrero de 1998, expediente 9825, C.P. Luis Fernando Olarte Olarte. En similar sentido: sentencias de 29 de agosto de 2007, expediente 15469, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; y de 19 de junio de 1998, expediente 10217, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de octubre 1999, exp. 10.929, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
(5) Algunos autores “la llaman contratos por ´'precio unitario”; otros le denominan contratos por “series de precios”. Pero es de advertir que este sistema comprende dos sub-tipos: unidad simple; unidad en el conjunto. En la “unidad de medida simple” el cocontratante se obliga a ir ejecutando partes, unidades o piezas de obra por un precio unitario determinado, sin que se haya establecido el número de partes, unidades o piezas que realizará. En virtud de ello, cada parte, unidad o pieza constituye una obra independiente o separada. (…) El cocontratante cumple su obligación entregando cualquier cantidad de unidades, piezas o partes cuyo precio unitario se convino, pero dentro de cada trabajo, unidad, parte o pieza a efectuar (terraplenamiento, mampostería, asfaltado, etc.), debe entregar el trabajo, parte o pieza, completo, y no sólo parte o porción del mismo (así: todo el terraplén, toda la mampostería, todo el asfaltado, etc.): si se convino la construcción de un determinado camino a tanto por metro, debe entregar el camino completo —desde el punto inicial convenido al terminal—, cuyo costo luego le será pagado a tanto por metro./ En el sub-tipo “unidad en el conjunto”, cada unidad no se considera como una obra independiente; si se tiene en cuenta el conjunto total de la construcción, que resultará integrado por la suma de unidades o partes. Cada una de éstas tiene fijado su precio. El precio de toda la obra es el que resulte de la suma de todas las unidades, piezas o partes, realizadas. Como consecuencia de este tipo de contratación, el cocontratante debe entregar una obra completa, y no una o varias unidades, piezas o partes, de ésta, independientes, como ocurre en el tipo de unidad simple”. Marienhoff, Miguel Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, edit. Abeledo-Perrot, 1983, Tercera edición, Tomo III -B, Contratos Administrativos, págs. 543 y 544.
(6) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de octubre de 1999, expediente 10.929, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
(7) El acervo probatorio está constituido por prueba documental aportada dentro de las respectivas oportunidades procesales por el actor, por la accionada y como anexos al dictamen pericial en los cuadernos 2, 3, 4 y 5, advirtiendo que los documentos de los cuadernos 3 —fls. 7 a 438— allegados por la demandante y los contenidos en el cuaderno 5 allegados por la entidad demandada —fls. 2 a 413— coinciden en su mayoría, por cuanto versan sobre el expediente administrativo del contrato objeto del sub lite que reposa en los archivos de la oficina de control documental del departamento de Cundinamarca (fls. 1 a 6, cdno. 3, fl. 1, cdno. 5), de manera que en el análisis probatorio se hará referencia indistintamente al contenido de uno y otro cuaderno a propósito de la ejecución de aquél. Igualmente, obran varios testimonios y un dictamen pericial cuyo mérito será también evaluado más adelante de acuerdo con las normas procesales correspondientes.
(8) Teniendo en cuenta el plazo de duración y el cumplimiento de los requisitos exigidos, así como el pago del anticipo el 15 de mayo de 1994 según aceptación de este hecho en la demanda a fl. 7, cdno. 1.
(9) Como se reconoce en el artículo 3º de la Ley 80 de 1993, Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública.
(10) “La actividad del cocontratante debe tender a facilitar el cumplimiento de esos fines por parte del Estado; pero no es necesario que el cocontratante cumpla, ejecute o realice, personal o directamente dichos fines; basta con que contribuya a que ello sea posible. No se trata de una substitución del Estado por el Administrado para el cumplimiento de las funciones o fines a cargo de aquél, sino de una mera colaboración del Administrado con el Estado para que éste cumpla dichas funciones” (se subraya). Cfr. Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III- A, Tercera Edición, Abeledo Perrot, 1983, pág. 58.
(11) Artículo 2º Constitución Política.
(12) La remuneración razonable es una noción comprensiva tanto del costo de un bien, servicio u obra, como de la utilidad, término que significa el beneficio, ganancia, fruto, interés, lucro o provecho que se saca de una cosa o se produce en el desarrollo de una actividad, siguiendo las acepciones que respecto de éste trae el Diccionario de la Lengua Española, y que para el contratista representa el resultado económico de la diferencia entre los costos para su producción, realización o construcción, según el caso, y el valor que recibe por el suministro y la prestación de los mismos. Será la consulta de los precios del mercado del bien, servicios u obra junto con el análisis de la utilidad habitual en transacciones y negocios de igual, equivalente, semejante o similar naturaleza, la que posibilita, en principio, verificar la razonabilidad o desproporción del precio y de la utilidad a percibir u obtenida por el contratista.
(13) Artículos 230, 58 y 13 Constitución Política.
(14) El “equivalente honrado”, expresión acuñada por el Consejo de Estado francés.
(15) El artículo 1498 del Código Civil señala “[q]ue el contrato oneroso es conmutativo, cuando cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez…”.
(16) El artículo 27 de la Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración, preceptúa: “ART. 27.—De la ecuación contractual. En los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento./“Para tales efectos, las partes suscribirán los acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimientos de costos financieros e intereses, si a ello hubiere lugar, ajustando la cancelación a las disponibilidades de la apropiación de que trata el numeral 14 del artículo 25. En todo caso, las entidades deberán adoptar las medidas necesarias que aseguren la efectividad de estos pagos y reconocimientos al contratista en la misma o en la siguiente vigencia de que se trate.” Igualmente, en el artículo 5º numeral 1º, bajo el título de los derechos y deberes de los contratistas e inspirado en la debida realización de los fines de la contratación pública prevista en esa ley (art. 3º ídem), determinó que los contratistas tienen derecho a recibir oportunamente la remuneración pactada y a que el valor intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del contrato. Y, para garantizar la inalterabilidad e intangibilidad de la equivalencia financiera de las prestaciones del contrato, la citada ley otorgó a las partes el derecho, previa solicitud, a que la administración les restablezca el equilibrio de la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables a los contratistas; y si dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad estatal contratante, tendrá que restablecerse la ecuación surgida al momento del nacimiento del contrato. Así mismo, vid. arts. 3º, inc. 2º, 4 Nº 3-8- 9; 5-1, 14-1, 23, 25-14 y 28 ibídem.
(17) «Contractus qui habent tractum succesivum et dependiam de futuro rebus sic stantibus inteliguntur»: los contratos de tracto sucesivo celebrados y que dependan de resultados en el futuro, deben ser entendidos con la condición de que las circunstancias continúen siendo las mismas o se mantengan. Esta cláusula —sin detenernos en sus orígenes— surgió para morigerar el rigorismo de la cláusula pacta sunt servanda (los contratos se celebran para cumplirse), en aquellos casos en que aplicar esta última al amparo del derecho positivo daba lugar a soluciones injustas, abusivas y usureras, de suerte que para preservar la equidad contractual y bajo la buena fe y la moral se hacía imperiosa la revisión del negocio jurídico.
(18) Vid. Marienhoff, Miguel S, ob. cit. págs. 469 y ss. Escola, Héctor Jorge, Tratado Integral de los Contratos Administrativos, Volumen I, 1979, Editorial De Palma, Buenos Aires, Argentina.
(19) Dentro del contexto legal vigente gravita este deber en los artículos 4º, 5-1, 14-1, 25 y 27 de la Ley 80 de 1993, como aquellos de la Constitución Política previstos en los artículos 2º, 13, 58, 83 y 90. Vale anotar que el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, que modificó el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, relacionado con las derogatorias que se surten en virtud de la misma, eliminó a partir de su vigencia la expresión “además de la obtención de las utilidades cuya protección garantiza el Estado” del inciso segundo del artículo 3º de la Ley 80 de 1993”, norma esta última que define al contratista como colaborador del Estado. Según parece la reforma realizada por la Ley 1150 de 2007 al estatuto de contratación pretende armonizar esta eliminación con la asignación de riesgos en el proceso de contratación que se ordena en su artículo 4º y, como corolario, generar efectos en la aplicación del equilibrio financiero del contrato, en el entendido de que dicha disposición o expresión había amparado reclamaciones de los contratistas por este concepto y bajo la égida de aquel principio. Sin embargo, lo cierto es que el equilibrio o equivalencia económica del contrato tiene como finalidad garantizar en equidad que durante su ejecución se conserven las mismas condiciones económicas que las partes tuvieron en cuenta al momento de presentar oferta o contratar, según la modalidad de contratación, figura que no debe entenderse que desaparece en virtud de la reforma, pues, aunque el artículo 3 de la Ley 80 de 1993 fue modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, dicha ley no suprimió el concepto del contratista colaborador de la administración para el logro de los fines estatales, sobre el cual descansa el fundamento jurídico del restablecimiento del equilibrio financiero del contrato, como tampoco los artículos 4º, 5-1, 14-1, 25 y 27 de la Ley 80 de 1993, que permiten aplicar este principio ante todas aquellas situaciones que puedan romper la ecuación contractual.
(20) Cfr. Marienhoff, Miguel S. Ob. cit. págs. 473 y 474.
(21) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de mayo de 1996, expediente 10.151, reiterada en sentencias de 29 de abril y 21 de julio de 1999, expediente 14.885 y expediente 14.943, C.P. Daniel Suárez Hernández.
(22) Es de anotar que la Sección en providencia de 29 de mayo de 2003 (exp. 14.577), luego de acoger los planteamientos que sobre el tema ha hecho la doctrina y la jurisprudencia —en especial la francesa—, fijó su posición actual adoptando un criterio estricto de la figura, según el cual “sólo resulta aplicable la teoría del hecho del príncipe cuando la norma general que tiene incidencia en el contrato es proferida por la entidad contratante”, porque “cuando la misma proviene de otra autoridad se estaría frente a un evento externo a las partes que encuadraría mejor en la teoría de la imprevisión”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de mayo de 2003, expediente 14.577, y sentencia de 11 de diciembre de 2003, expediente 16433, C.P. Ricardo Hoyos Duque. La tesis anterior, fue reiterada en providencia de 18 de septiembre de 2003 (exp. 15119), aún cuando se atemperó su rigidez en el sentido de que debe tenerse en cuenta que en algunas ocasiones, esa persona jurídica contratante actúa a través de distintos representantes, sin que por ello pierda su unidad e identidad, por lo cual, será procedente alegar dicha teoría cuando la actuación de uno de éstos, incide en el contrato suscrito por el otro, a nombre de la persona jurídica pública a la que pertenecen (Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de septiembre de 2003, expediente 15119, C.P. Ramiro Saavedra Becerra). Sin embargo, esta tesis no ha sido unánime en la Sección, pues según aclaración de voto de la C.E. Ruth Stella Correa Palacio a la sentencia de 7 de diciembre de 2005, expediente 15.003, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, y el salvamento de voto a la Sentencia de 7 de marzo de 2007, expediente 15.799, C.P. Enrique Gil Botero, el hecho del príncipe como fuente indemnizatoria ante el desequilibrio de un contrato, puede ser el resultado de un acto emanado o expedido por cualquier autoridad u órgano del Estado, criterio que fundamentó en que el poder público es uno solo, la responsabilidad patrimonial del Estado se cimienta en el daño antijurídico y la lesión patrimonial ocasionada por un acto general que constituye un “álea administrativa” debe ser resuelta en igual forma para quienes se encuentren en idénticas circunstancias de hecho frente al mismo y no frente a la autoridad que lo expide, so pena de violar el principio de igualdad de las cargas públicas.
(23) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2005, expediente 28.616, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.
(24) El inciso segundo del numeral 1º del artículo 5º de la Ley 80 de 1993, establece que “[s]i dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad estatal contratante, tendrá que restablecerse la ecuación surgida al momento del nacimiento del contrato”.
(25) Sin embargo, es importante distinguir los fenómenos en cada caso concreto, porque, por ejemplo, sobre la falta de entrega de los estudios, planos y proyectos por parte de la administración, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado en el sentido de que la misma constituye un incumplimiento del contrato que se enmarca en un régimen de responsabilidad subjetiva por culpa, que excluye por ende la responsabilidad sin falta y objetiva de la teoría del equilibrio financiero del contrato por sujeciones imprevistas y con incidencia, por tanto, en la indemnización integral o solo compensación que se deba reconocer., según el caso. Ha manifestado la corporación a este respecto lo siguiente: “(…) situación que reviste una connotación diferente es cuando la administración la entidad pública omite realizar o entregar los estudios de suelos o del terreno en donde se realizará la obra, siendo su obligación contractual, pues allí compromete su responsabilidad a título de culpa por incumplimiento o infracción del contrato, en el evento en que se presenten problemas o inconvenientes en su ejecución derivados de situaciones materiales que pudieron ser previstas o advertidas mediante su elaboración salvo que se trate de un riesgo asumido en el negocio jurídico por el constructor o de contratos cuyo objeto sea la construcción o fabricación exclusivamente con estudios y diseños de los proponentes. En este evento, el hecho imputable a la administración tiene su origen en el desconocimiento de los compromisos adquiridos en el contrato, de manera que no le resulta ajeno, lo que por tanto descarta una responsabilidad sin falta y objetiva como la denominada teoría de las sujeciones imprevistas. (…) Por eso la inobservancia de esta obligación por parte de la administración infringe el principio de buena fe y la equivalencia de las prestaciones y, por tanto, hace incurrir en responsabilidad contractual por omisión”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2008, expediente 17.031, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(26) “Quien contrata con la administración debe saber, pues, que ésta goza de poderes exorbitantes, de cuyo alcance debe tener la cabal comprensión, pues la contratación administrativa no se deja manejar siempre con la filosofía que informa la civil, comercial, etc.”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de enero de 1991, expediente 4739, C.P. Julio César Uribe Acosta.
(27) No procede en los casos del ejercicio de la potestad de caducar el contrato, porque en este evento se fundamenta en la culpa del contratista, lo cual, por supuesto, no da lugar a restablecer el equilibrio económico del contrato.
(28) En el artículo 16 de la Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, además se dispone que las modificaciones serán obligatorias para el contratista si no alteran el valor del contrato en un veinte por ciento (20%) o más del valor inicial, pues, en caso contrario, esto es, si supera este porcentaje, estará en libertad de renunciar al contrato, evento que de presentarse da lugar a la liquidación del mismo y a la adopción de las medidas que fueren necesarias para la terminación de su objeto.
(29) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de enero de 1991, expediente 4739, C.P. Julio César Uribe Acosta.
(30) El artículo 14 de la Ley 80 de 1993 preceptúa que en el caso del ejercicio de las potestades exorbitantes, la entidad estatal deberá proceder al reconocimiento y orden de pago de las compensaciones e indemnizaciones a que tengan derecho las personas objeto de tales medidas y se aplicarán los mecanismos de ajuste de las condiciones y términos contractuales a que haya lugar, todo, con el fin de mantener la ecuación o equilibrio inicial.
(31) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de septiembre de 1995, expediente 7.625, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.
(32) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 18 de septiembre de 2003, expediente 15.119, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
(33) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de diciembre de 2003, exp. 16.433, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
(34) Norma a cuyo tenor: “No podrá licitarse ni contratarse la ejecución de una obra sin que previamente se hayan elaborado los planos, proyectos y presupuesto respectivos y determinado las demás especificaciones necesarias para su identificación”.
(35) En el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, que desarrolla el principio de economía, se señala: “12. Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones o términos de referencia”. Y en el inciso 2º del numeral 1º del artículo 30 ibídem: “De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 25 de esta ley, la resolución de apertura debe estar precedida de un estudio realizado por la entidad respectiva en el cual se analice la conveniencia y oportunidad del contrato y su adecuación a los planes de inversión, de adquisición o compras, presupuesto y ley de apropiaciones, según el caso. Cuando sea necesario, el estudio deberá estar acompañado, además, de los diseños, planos y evaluaciones de prefactibilidad o factibilidad”.
(36) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de julio de 1992, expediente 6032, C.P. Daniel Suárez Hernández.
(37) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, expediente 13356, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
(38) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 1999, expediente 12.849.
(39) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de agosto de 1987, expediente 3886, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.
(40) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de mayo de 1996, expediente 10.151, C.P. Daniel Suárez Hernández. Igualmente, en sentencia de 29 de agosto de 2007, expediente 15.469, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, se enunciaron estos mismos criterios de necesidad de la autorización y recibo a satisfacción respecto de obras adicionales no amparadas en el contrato, pero que resultaban esenciales para la obra, como presupuesto para que proceda algún reconocimiento.
(41) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 29 de enero 2004, expediente 10779, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
(42) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2003, expediente 17.554, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. En similar sentido, sentencia de 11 de diciembre de 2003, expediente 16433, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
(43) Sobre la facultad del juez para desestimar los dictámenes periciales en circunstancia similares. Vid. Consejo de Estado, sentencias de 16 de marzo de 2000, expediente 11515, C.P. María Elena Giraldo Gómez; 23 de agosto de 2008, expediente 16.491, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, 14 de abril de 2010, expediente 16.432; C.P. Mauricio Fajardo Gómez; 27 de abril de 2011, expediente 18.293, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(44) Ver en este sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 5 de marzo de 2008, expediente 15.600, C.P. Enrique Gil Botero.
(45) Consejo de Estado, Sección tercera, sentencia de agosto 29 de 2007, expediente 14.854, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(46) “ART. 214.—Pruebas en segunda instancia. Cuando se trate de apelación de sentencia, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1. Cuando decretadas en la primera instancia, se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió, pero sólo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 2. Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 3. Cuando se trate de documentos que no pudieron aducirse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 4. Cuando con ellas se trate de desvirtuar los documentos de que trata el numeral anterior”.
(47) Corte Suprema de Justicia, sentencia de 12 de febrero de 1980, M.P. José María Esguerra Samper.

References: artículo 129
 artículo 13
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 38
 artículo 78
 artículo 32
 artículo 82
 artículo 5
 artículo 16
 artículo 84
 artículo 25
e contrario
 artículo 16
 artículo 27
 artículo 177
 artículo 212
 artículo 214
 artículo 218
 artículo 136
 artículo 81
 artículo 78
 artículo 81
 artículo 3
 Artículo 2
 artículo 1498
 artículo 27
 artículo 25
 artículo 5
 artículo 32
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 32
 artículo 5
 artículo 16
 artículo 14
 artículo 25
 artículo 30
 artículo 25
 resolución