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Timestamp: 2019-12-09 05:40:35+00:00

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BVerwG, 4 B 36.04: Aktenwidrige Feststellung, Gemeinde, Passiven, Genehmigung
Urteil des BVerwG vom 31.08.2004, 4 B 36.04
Aktenzeichen: 4 B 36.04
Aktenwidrige Feststellung, Gemeinde, Passiven, Genehmigung
BVerwG 4 B 36.04 VGH 2 A 1517/01
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 31. August 2004 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. R o j a h n und G a t z
Die Beschwerde der Klägerinnen gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Teilurteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 23. Dezember 2003 wird zurückgewiesen.
Die Klägerinnen tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu je einem Drittel.
hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Klägerinnen beimessen.
aa) Soweit geklärt werden soll, ob § 9 Abs. 3 LuftVG, der Beseitigungs- oder Änderungsansprüche gegenüber festgestellten Anlagen ausschließt, wenn der Plan
rechtskräftig festgestellt worden ist, auch Ansprüchen lärmbetroffener Dritter auf
(teilweise) Unterlassung der Benutzung von planfestgestellten Flughafenanlagen
entgegen steht, scheitert die Zulassung der Revision schon daran, dass die Klägerinnen einen Unterlassungsanspruch beim Verwaltungsgerichtshof nicht anhängig
gemacht haben. Denn sie haben nicht die Beigeladene, die insoweit allein als Passivlegitimierte in Betracht kommt, auf Reduzierung des Flugbetriebs, sondern den
Beklagten auf eine teilweise Aufhebung oder Änderung der luftverkehrsrechtlichen
Betriebsgenehmigung vom 20. Dezember 1957 (mit nachfolgenden Änderungen) in
Anspruch genommen. Sollte die Beschwerde geklärt wissen wollen, ob und in welchem Umfang § 9 Abs. 3 LuftVG Rechtsschutz gegen eine luftverkehrsrechtliche Betriebsgenehmigung "am Planfeststellungsbeschluss vorbei" (BVerwG, Urteil vom
21. Mai 1997 - BVerwG 11 C 1.96 - BVerwGE 105, 6 <14>) zulässt, geht ihre Frage
auch dann gilt, wenn die Planfeststellungsbehörde darauf verzichtet, Betriebsregelungen für einen Flughafen im Planfeststellungsbeschluss oder in einer nachträgli-
chen Entscheidung nach § 8 LuftVG zu treffen, und Betriebsregelungen ausschließlich in dem dem Planfeststellungsbeschluss nachfolgenden Genehmigungs- und
Genehmigungsänderungsverfahren nach § 6 bzw. § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG erfolgen.
Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 11 B 2.97 - Buchholz 442.40 § 9 LuftVG
Nr. 8; Beschluss vom 16. Dezember 2003 - BVerwG 4 B 75.03 - NVwZ 2004, 865).
Zu einer weitergehenden Erörterung von Fragen des Rechtsschutzes im Verhältnis
von Betriebsgenehmigung und Planfeststellung wäre im angestrebten Revisionsverfahren kein Anlass, weil sich der Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971
nach der vorinstanzlichen Auslegung nicht auf die Genehmigung zur Herstellung
baulicher Anlagen beschränkt, sondern auch die Nutzung dieser Anlagen für den
Flugbetrieb zulässt und den gesamten aktuellen Flugbetrieb deckt. An diese tatrichterliche Würdigung ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, weil die dagegen erhobenen Verfahrensrügen nicht durchgreifen. Dazu ist im Einzelnen auszuführen:
Bezugnahme auf seinen Beschluss vom 14. Oktober 2003 - 2 A 2796/01 begründet
hat. Das Bundesverwaltungsgericht lässt es zu, die leitend gewesenen Gründe durch
Verweisung auf eine andere Entscheidung darzulegen, die den Parteien bekannt ist
oder von der sie ohne Schwierigkeit, etwa durch Nutzung einer amtlichen Entscheidungssammlung oder verbreiteter Fachzeitschriften, Kenntnis nehmen können
(BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 1988 - BVerwG 9 CB 19.88 - Buchholz 402.25
§ 32 AsylVfG Nr. 6). Der Senat geht davon aus, dass die Klägerinnen mit dem Inhalt
der in Bezug genommenen Entscheidung vertraut sind. Mangels gegenteiliger An-
haltspunkte darf er nämlich unterstellen, dass der Prozessbevollmächtigte der Klägerinnen, dem - wie seine Ausführungen auf den Seiten 83 bis 85 der Beschwerdebegründung zeigen - die Entscheidung vom 14. Oktober 2003 im Volltext vorliegt, seine
anwaltliche Aufklärungs- und Beratungspflicht gewissenhaft erfüllt und die Klägerinnen über den Inhalt der Entscheidung informiert hat.
Gründe des Urteils vom 14. Oktober 2003 nur insoweit in das angefochtene Teilurteil
Die Entscheidungsgründe des umstrittenen Teilurteils werden durch die Inbezugnahme eines Teils der Gründe des Urteils vom 14. Oktober 2003 auch nicht widersprüchlich und verworren mit der Folge, dass das Teilurteil so zu behandeln sei, als
sei es nicht mit Gründen versehen. Entgegen der Darstellung der Beschwerde hat
der Verwaltungsgerichtshof zu der Frage, durch welche Komponenten die Kapazität
des Flughafen Frankfurt/Main bestimmt wird, im angegriffenen Teilurteil keine andere
Auffassung vertreten als in der Entscheidung vom 14. Oktober 2003. Die Aussage in
der letztgenannten Entscheidung, zur technischen Gesamtkapazität eines Flughafens trügen die Start- und Landebahnen, die Rollbahnen und die Vorfeldflächen als
Teilkapazitäten bei, ist genereller Natur und auf den Regelfall zugeschnitten. Der
Verwaltungsgerichtshof hat indessen klar gestellt, dass für die technische Gesamtkapazität des Flughafens Frankfurt Main ebenso wie für den Verkehrsflughafen
München allein das Start- und Landebahnsystem bestimmend ist. Diese Position wird
in dem angefochtenen Teilurteil wiederholt.
Jahr 1971 stammt, nicht wirklich zur Kenntnis genommen zu haben, kann nicht da-
rüber hinwegtäuschen, dass sie in Wahrheit nicht eine fehlerhafte Verwertung vorliegenden Tatsachenmaterials, sondern eine fehlerhafte Rechtsanwendung durch den
erhoben (vgl. Beschluss vom 2. November 1999 - BVerwG 4 BN 41.99 - UPR 2000,
226 <227>). Sie greift hier jedoch nicht durch, weil der Verwaltungsgerichtshof auf
dem Hintergrund seiner insoweit maßgeblichen Rechtsauffassung eine aktenwidrige
Feststellung nicht getroffen hat. Dabei kann offen bleiben, ob sich dem Bescheid des
26. April 2001 entnehmen lässt, der Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971
regele nicht den Flugbetrieb. Entscheidend ist, dass der Verwaltungsgerichtshof auf
den objektiven Erklärungsgehalt des Planfeststellungsbeschlusses einschließlich des
- ob ein Anspruch eines lärmbetroffenen Dritten auf Teilwiderruf einer Betriebsgenehmigung nach §§ 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG, § 48 Abs. 1 Satz 2 LuftVZO auch dann
Planfeststellungsbeschlusses einen Anspruch auf nachträgliche Festschreibung ei-
nes bestimmten, von dem Flughafen ausgehenden Lärmkontingents in Gestalt einer
würden sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen, weil sie an eine Voraussetzung geknüpft sind, von dessen Vorliegen das angefochtene Teilurteil nicht ausgeht.
Die behaupteten Ansprüche der Klägerinnen auf einen Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971, auf Anordnung von Maßnahmen des passiven
VwVfG ergangen ist. Ansprüche auf Gewährung passiven Schallschutzes und von
Entschädigungsleistungen hält der Verwaltungsgerichtshof für rechtlich möglich, hat
er die Entscheidung darüber doch dem Schlussurteil vorbehalten, weil er noch Aufklärungsbedarf sieht. Und die Versagung des Anspruchs auf einen Teilwiderruf des
Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971 hat er nicht damit begründet, dass
§ 49 HVwVfG unanwendbar sei, sondern damit, dass - erstens - kein Eingriff in ein
grundrechtsgleiches Recht vorliege und - zweitens - die Gewährung passiven Schallschutzes und, soweit passiver Schallschutz nicht möglich oder nicht tunlich sei, die
Festsetzung von Entschädigungen in Geld Vorrang hätten.
b) Die Revision ist auch nicht zur Klärung derjenigen Fragen zuzulassen, die der
Überschrift "Grundrechtsgleiche Rechtsposition der Klägerinnen" zugeordnet sind.
aa) Die Fragen,
- ob eine Verletzung der kommunalen Planungshoheit durch ein Fachplanungsvorhaben darin liegen kann, dass eine Gemeinde in Folge der von dem Fachplanungsvorhaben auf ihr Gebiet einwirkenden Lärmbelastung daran gehindert wird, ihre
durch Bebauungspläne verfestigten Planungsvorstellungen zu realisieren, weil die
ausgewiesenen Baugrundstücke wegen der Lärmbelastung nicht von Bauwilligen
erworben und bebaut werden,
- ob die vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Voraussetzungen für eine Verletzung der kommunalen Planungshoheit bei der abwägenden Entscheidung über
die Neuzulassung oder wesentliche Änderung eines Fachplanungsvorhabens auch
bei Ansprüchen einer Gemeinde auf nachträgliche Einschränkung des Betriebs eines bestandskräftig zugelassenen Fachplanungsvorhabens gelten,
- ob eine Gemeinde nachträgliche Betriebseinschränkungen eines bestandskräftig
zugelassenen Flughafens unter Berufung darauf verlangen kann, dass der Betrieb
des Flughafens die Umsetzung von Festsetzungen in Bebauungsplänen oder Darstellungen in einem von einem Planungsverband aufgestellten Flächennutzungsplan bzw. informellen Entwicklungsplan unmöglich macht oder wesentlich erschwert,
- ob sich eine Gemeinde unter Berufung auf die Verletzung ihrer Planungshoheit
auch dann unmittelbar gegen einen Flughafenbetrieb wehren kann, wenn dieser
dazu führt, dass in einem Raumordnungsplan ein Siedlungsbeschränkungsbereich
festgesetzt wird, der wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren
Ortsplanung entzieht,
- ob ein nachhaltiger Eingriff in die kommunale Planungshoheit vorliegt, wenn einer
Gemeinde in Folge einer vorhandenen und sich voraussichtlich noch steigernden
Fluglärmbelastung die Umsetzung von Festsetzungen in Bebauungsplänen unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert oder sie dazu gezwungen wird, bereits erlassene Bebauungspläne nachträglich um lärmschutzbezogene Festsetzungen zu
- ob die Zulassung eines Verkehrsflughafens dazu führt, dass sofort eine planerische
Vorbelastung zu Lasten umliegender Gemeinden in vollem Umfang der technisch
möglichen Kapazität eintritt mit der Folge, dass die betroffenen Gemeinden bei ihrer
Ortsplanung auch auf Fluglärm Rücksicht zu nehmen haben, die möglicherweise
erst Jahrzehnte später infolge der Ausschöpfung der Kapazität die Tauglichkeit
eines Gebiets als Wohnbaugebiet beeinflusst,
- ob Lärmbelastungen eines Flughafenbetriebs, die sich aus der vollen Ausschöpfung
der Kapazität der planfestgestellten Anlagen ergeben, auch in dem Ausmaß
"vorhersehbar" im Sinne des § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG sind, als sie auf einer
Überschreitung der dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegenden Verkehrsprognose beruhen,
- ob eine Gemeinde einer durch eine tatsächliche oder plangegebene Vorbelastung
ausgelösten, gesteigerten Rücksichtnahmepflicht auch dann unterliegt, wenn ihr
durch Ziele der Landes- oder Regionalplanung ausdrücklich ein Anspruch auf eine
über die Eigenentwicklung hinausgehende Siedlungstätigkeit eingeräumt wird oder
ob sie aufgrund dessen eine gesteigerte Rücksichtnahme auch auf ihre Ortsplanung verlangen kann, und
- ob Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG einer Gemeinde auch die Befugnis vermittelt, einen
Anspruch auf Teilwiderruf eines bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses auf
eine Beeinträchtigung kommunaler Grundstücke zu stützen, die mit Wohnraum
bebaut sind,
sind auf die Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs zugeschnitten, der umstrittene Anspruch auf einen Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971
sei ausgeschlossen, da die Klägerinnen nicht in einer grundrechtsgleichen Rechtsposition betroffen oder verletzt worden seien. Die Fragen sind sämtlich nicht entscheidungserheblich. Deshalb geht auch die Verfahrensrüge ins Leere, der Verwaltungsgerichtshof habe sich unter Verstoß gegen § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht mit
dem Klagevortrag zur Verletzung der kommunalen Planungshoheit auseinander gesetzt. Der Verwaltungsgerichtshof hat nämlich für den Fall, dass sich die Klägerinnen
doch auf eine grundrechtsähnliche Rechtsposition berufen könnten und darin infolge
des Fluglärms oder der Gesamtlärmbelastung verletzt würden, den Anspruch auf
einen Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses zusätzlich ("Darüber hinaus")
auch mit dem Vorrang der Gewährung passiven Lärmschutzes sowie der Festsetzung von Entschädigungen in Geld abgelehnt. Die Beschwerde hat dieses Begründungselement des Teilurteils nicht mit einem Grund für die Zulassung der Revision
zu erschüttern vermocht. Ist die Entscheidung der Vorinstanz auf mehrere selbstständig tragende Begründungen gestützt, so kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund
geltend gemacht wird und vorliegt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 1. Februar 1990
- BVerwG 7 B 19.90 - Buchholz 310 § 153 VwGO Nr. 22 und vom 9. Dezember 1994
ändert. Weder beruht deshalb das Urteil auf der hinwegdenkbaren Begründung noch
ist die Klärung mit ihr etwa zusammenhängender Fragen in einem Revisionsverfahren zu erwarten.
Die auf das zweite Begründungselement gemünzten Fragen,
- ab welcher Höhe der Belastung durch Fluglärm oder Gesamtlärm davon auszugehen ist, dass Wohnbereiche oder kommunale Einrichtungen einer Gemeinde in einer Weise beeinträchtigt werden, dass eine konkrete Gefahr für die Gesundheit der
Bewohner besteht oder die Nutzung kommunaler Einrichtungen ausgeschlossen ist,
- ab welchem quantitativen oder qualitativen Ausmaß der Beeinträchtigung kommunaler Belange davon auszugehen ist, dass die nachträgliche Anordnung von Maßnahmen des passiven Schallschutzes nicht mehr ausreicht, um den gebotenen
Schutz zu gewährleisten, sodass ein Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses in
Betracht kommt;
rechtfertigen die Zulassung der Grundsatzrevision nicht, weil sie den erforderlichen
Konkretisierungsgrad nicht aufweisen. Sie sind so unbestimmt-offen gestellt, dass
der Senat sie nur dadurch beantworten könnte, dass er zu einer Vielzahl gedachter
Sachverhalte nach Art eines Lehrbuchs Stellung nimmt. Das ist nicht Sinn des Revisionsverfahrens. Im Übrigen hätte der Senat keinen Anlass, die Fragen zu klären.
Die Beschwerde stellt den Befund des Verwaltungsgerichtshofs, den Klägerinnen
könne mit passivem Schallschutz geholfen werden, nämlich nicht in Frage. Zwar
bemängelt sie, dass der Verwaltungsgerichtshof den Klägerinnen zu hohe Lärmwerte
zumute; sie behauptet jedoch selbst nicht, dass bei Zugrundelegung der von ihr für
maßgeblich gehaltenen niedrigeren Grenzwerte Maßnahmen des passiven Lärmschutzes nicht mehr ausreichend sein könnten. Die Grenze, bei deren Überschreitung die Gewährung passiven Lärmschutzes verlangt werden kann, ist nicht im vorliegenden, sondern in dem noch beim Verwaltungsgerichtshof anhängigen Teil des
Verfahrens zu ziehen.
c) Die Revision ist schließlich nicht zugunsten der Klägerin zu 2 wegen der Fragen
§ 9 Abs. 3 LuftVG erfasst werden, hat keine grundsätzliche Bedeutung. Beseitigungs-
und Änderungsansprüche gegenüber festgestellten Anlagen sind ausgeschlossen,
2. Die Rüge, der Verwaltungsgerichtshof sei von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts abgewichen, greift nicht durch. Der Revisionszulassungsgrund der Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegt vor, wenn die Vorinstanz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem ihre Entscheidung tragenden Rechtssatz zu einem
in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen
Rechtssatz in Widerspruch tritt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 1995
- BVerwG 6 B 35.95 - NVwZ-RR 1996, 712). Er ist hier nicht gegeben.
a) Die angefochtene Entscheidung weicht mit der Ansicht, ein Planfeststellungsbeschluss könne nicht nur die Errichtung, sondern auch die Nutzung von Flughafenan-
lagen zulassen, nicht von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. März
1974 - BVerwG 4 C 42.73 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 6 ab. Die darin unter
Bezugnahme auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Oktober
1968 - BVerwG 4 C 55.66 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 1 wiederholte Aussage,
bei der Genehmigung nach § 6 LuftVG handele es sich um einen gestaltenden Verwaltungsakt, durch den nicht nur die Anlage des Flugplatzes, sondern auch sein Betrieb erlaubt werde, mit dem das etwa nachfolgende Planfeststellungsverfahren unmittelbar nichts mehr zu tun habe, verhält sich entgegen der Darstellung der Beschwerde nicht zu dem zulässigen Regelungsgehalt eines luftverkehrsrechtlichen
Planfeststellungsbeschlusses, sondern zum Umfang des verwaltungsgerichtlichen
Rechtsschutzes. Sie steht im Kontext zu dem höchstrichterlichen Befund, der Regelungsgehalt der Genehmigung lasse sich nicht auf den Unternehmer begrenzen, so
dass nicht davon gesprochen werden könne, diesem gegenüber liege ein Verwaltungsakt vor, nicht jedoch gegenüber anderen Personen. Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht die Zulässigkeit betrieblicher Regelungen im Planfeststellungsbeschluss wiederholt bejaht (vgl. Urteil vom 30. Mai 1984 - BVerwG 4 C 58.81 -
BVerwGE 69, 256 <277>; Urteil vom 5. Dezember 1986 - BVerwG 4 C 13.85 -
BVerwGE 75, 214 <243>; Urteil vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 -
BVerwGE 87, 332 <344>).
b) Der Verwaltungsgerichtshof hat mit dem Rechtssatz, die Planungshoheit gewährleiste die Kompetenz zu planen, verleihe den Kommunen aber keinen Anspruch darauf, dass die mit ihren Planungen - z.B. der Ausweisung eines Baugebiets - verfolgten wirtschaftlichen Ziele auch erreicht würden, auch keinem Rechtssatz die Gefolgschaft verweigert, den das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 30. Mai 1984
(a.a.O.) formuliert hat. Die seinerzeit getroffene Aussage (a.a.O. S. 261), eine
rechtswidrige Verletzung der kommunalen Planungshoheit komme in Betracht, wenn
eine bereits in Bauleitplänen zum Ausdruck kommende Planung nicht mehr verwirklicht werden könnte oder infolge der unterlassenen Schutzanlagen nachträglich geändert werden müsste, ist auf die Situation zugeschnitten, dass die Verwirklichung
eines Fachplanungsvorhabens Lärmeinwirkungen für die betroffene Umgebung mit
sich bringt, die oberhalb der Zumutbarkeitsschwelle liegen. Die fehlende Möglichkeit
des Vollzuges eines Bauleitplans oder die Notwendigkeit zu dessen Änderung ist
mithin dann gegeben, wenn die maßgeblichen Lärmwerte für den im Bauleitplan vor-
gesehenen Gebietstyp nicht eingehalten werden. Dem ist nicht der Fall gleichzusetzen, dass die uneingeschränkte Umsetzung eines Bebauungsplans zwar rechtlich
zulässig ist, tatsächlich aber deshalb scheitert, weil Bauwillige die überplanten
Grundstücke wegen des Geräuschpegels nicht für attraktiv halten und von einer Bebauung Abstand nehmen.
3. Zu Unrecht sieht die Beschwerde darin einen Verfahrensfehler, dass der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 110 VwGO durch Teilurteil entschieden hat. Nach der
Rechtsprechung des Senats ist es, wenn der Kläger mit einem Haupt- und einem
Hilfsantrag unterschiedliche Ziele verfolgt, zulässig, den Hauptantrag durch Teilurteil
abzuweisen und die Entscheidung über den Hilfsantrag dem Schlussurteil vorzubehalten (BVerwG, Beschluss vom 10. November 1981 - BVerwG 4 B 88.81 - Buchholz
310 § 110 VwGO Nr. 4). Da die Klägerinnen den Beklagten in erster Linie auf Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes und erst nachrangig auf Maßnahmen des passiven Lärmschutzes sowie die Festsetzung von Entschädigungen in Geld in Anspruch
nehmen und die Klageanträge auf verschiedene Ziele gerichtet sind, war es dem
Verwaltungsgerichtshof von Rechts wegen gestattet, die in den Vordergrund gerückten Anträge auf Gewährung aktiven Lärmschutzes durch Teilurteil abschlägig zu bescheiden.
Abs. 2 ZPO, § 162 Abs. 3 VwGO und die Streitwertentscheidung auf § 72 Nr. 1 GKG
4 B 36.04
Aktenwidrige Feststellung, Gemeinde, Passiven, Genehmigung, Flughafen, Start, Ortsplanung, Konzentration, Rüge, Rechtsschutz

References: § 9
 § 9
 § 8
 § 6
 § 6
 § 9
 § 137

§ 32
 § 48

§ 49
 § 75
 Art. 28
 § 108
 § 153

§ 9
 § 6
 § 6
 § 6
 § 110
 § 110
 § 162
 § 72