Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/volby-do-zastupitelstev-kraju-reprezentativni-mandat-clena-zastupitelstva-ochrana-zastupitele-pred-nezakonnym-zasahem-do-vykonu-mandatu.p2959.html
Timestamp: 2019-09-20 12:19:11+00:00

Document:
Volby do zastupitelstev krajů: reprezentativní mandát člena ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Volby do zastupitelstev krajů: reprezentativní mandát člena zastupitelstva; ochrana zastupitele před nezákonným zásahem do výkonu mandátu
k § 33 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákona č. 231/2002 Sb.
k § 48 odst. 2 písm. c) zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů
k § 60 odst. 7 soudního řádu správního
I. Z reprezentativního mandátu člena zastupitelstva kraje jednoznačně vyplývá zákaz přijímat pokyny a příkazy od jiných subjektů, jsou-li v rozporu s jeho svědomím (§ 33 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích).
II. Rezignace na
zastupitele je typickým příkladem jednostranného adresného právního úkonu, který činí zastupitel a který je adresován hejtmanovi. Teprve projevem vůle adresovaným (a doručeným) hejtmanovi dovrší zvolený zastupitel jednostranný právní úkon (rezignaci); samotný podpis rezignační listiny učiněný před volbami tímto projevem vůle a právním úkonem v pravém slova smyslu ještě není [§ 48 odst. 2 písm. c) zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů]. Jinak řečeno právně významným jednostranným úkonem se jednání odstupujícího nestává již podpisem, ale až do vnějšího světa manifestovaným oznámením o odstoupení. Takové oznámení nepředstavuje konvalidaci absolutně neplatného právního úkonu, neboť takový úkon tu, jakožto perfektní právní úkon, neexistoval až do okamžiku, kdy byl projeven navenek.
III. Projev vůle zastupitele rezignovat musí být učiněn tak, aby o jeho existenci a aktuálnosti nebyly žádné rozumné pochybnosti.
IV. Není-li rezignační prohlášení předáno osobně, musí hejtman jakožto adresát oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva ověřit, zda je toto prohlášení skutečně podepsáno odstupujícím zastupitelem. Dále musí ověřit, zda jde o aktuální, tedy k okamžiku odeslání existující projev vůle tohoto zastupitele rezignovat. Právě splněním těchto požadavků lze zabránit případným machinacím vedoucím k protiústavní změně volného mandátu na
vázaný.
V. Důvody zvláštního zřetele podle § 60 odst. 7 s. ř. s. jsou dány, jestliže se žalobce domáhá neplatnosti svého vlastního právního úkonu a žalovaný nemohl o neplatnosti právního úkonu vědět. V takovém případě náhrada nákladů řízení žalobci nenáleží.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2014, čj. 9 Aps 14/2013-72)
č. 226/2004 Sb. NSS, č. 2397/2011 Sb. NSS a č. 2696/2012 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 296/1995 Sb., č. 294/1996 Sb., č. 283/2005 Sb., č. 291/2008 Sb. a usnesení Ústavního soudu č. 48/1998 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 331/98); č. 7/2005 Sb. NS a č. 30/2005 Sb. NS.
Ing. Jan N. proti hejtmanovi Ústeckého kraje, za účasti Ing. Jiřího M., o nezákonný zásah do výkonu mandátu zastupitele, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení.
Žalobce byl dne 13. 10. 2012 ve volbách do zastupitelstva Ústeckého kraje zvolen členem zastupitelstva, a to za politické uskupení Severočeši.cz. Ještě před volbami podepsal pro uvedené uskupení nedatované oznámení o svém odstoupení z funkce člena zastupitelstva; podpis byl podmínkou pro jeho zařazení na kandidátní listinu. Po prvním hlasování zastupitelstva kraje toto politické uskupení (nespokojeno s hlasováním žalobce) doručilo dne 22. 11. 2012 žalovanému uvedené "
" oznámení o odstoupení žalobce z funkce člena zastupitelstva kraje. Následkem toho poté žalovaný vydal (dne 4. 12. 2012) osobě zúčastněné na řízení osvědčení, že se stala členem zastupitelstva kraje namísto žalobce.
Žalobce se před Krajským soudem v Ústí nad Labem domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím v zásahu do pokojného výkonu jeho mandátu zastupitele Ústeckého kraje. Namítal, že oznámení o odstoupení, které mělo "
sloužit k nátlaku politického hnutí Severočeši.cz, aby
hlasoval dle jeho pokynů
", bylo vyhotoveno a podepsáno ještě před volbami a nevyjadřovalo a nemohlo vyjadřovat jeho vůli vzdát se mandátu.
Krajský soud v rozsudku ze dne 14. 10. 2013, čj. 15 A 5/2013-108, dovodil, s ohledem na absenci bližší úpravy v § 48 odst. 2 písm. b) zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o volbách"), nezbytnost posoudit otázku platnosti právního úkonu - oznámení žalobce o odstoupení z funkce člena zastupitelstva kraje - dle občanského zákoníku z roku 1964.*) Krajský soud se zabýval charakterem mandátu zastupitele kraje a dospěl k názoru o reprezentativní povaze tohoto mandátu, z čehož vyvodil právní závěr o absolutní neplatnosti oznámení žalobce o odstoupení z funkce člena zastupitelstva kraje ve smyslu § 39 občanského zákoníku z roku 1964, a to pro rozpor účelu tohoto právního úkonu s krajským zřízením, resp. s principem volného mandátu. Dle krajského soudu byl účelem nedatovaného oznámení o odstoupení žalobce z funkce zastupitele kraje závazek politické straně, neboť úkon byl podepsán před zařazením žalobce na kandidátní listinu, jako podmínka tohoto zařazení a jako pojistka tzv. politického přeběhlictví. V důsledku nezákonného zániku mandátu žalobce rozhodl krajský soud i o nezákonnosti předání osvědčení člena zastupitelstva kraje osobě zúčastněné na řízení jako náhradníkovi.
Proti rozsudku krajského soudu podala kasační stížnost osoba zúčastněná na řízení (stěžovatel). Dle stěžovatele
člena zastupitelstva zaniká dle § 48 odst. 2 písm. c) zákona o volbách doručením oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva kraje žalovanému, které nelze vzít zpět. Při zkoumání toho, zda
žalobce zanikl, je nezbytné zkoumat právě a jen tyto zákonné požadavky; o jejich splnění nebylo pochyb. Stěžovatel poukázal též na zásadu
(nikdo se nesmí dovolávat vlastní nepoctivosti) akcentovanou v řadě nálezů Ústavního soudu. Konečně stěžovatel připomenul, že krajský soud dovodil absolutní neplatnost oznámení o odstoupení z okolností, za nichž byl daný úkon učiněn. Nicméně nezohlednil, že žalobce poté, kdy mu již
vznikl, souhlasil, aby jeho oznámení o odstoupení bylo předáno žalovanému. Pokud žalobce souhlasil, aby jeho oznámení o odstoupení bylo doručeno žalovanému, není zřejmé, jaká část jednání žalobce byla dle krajského soudu neplatná; zda sepis oznámení o odstoupení nebo jeho předání jiné osobě či jeho souhlas s doručením žalovanému.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že mu dne 22. 11. 2012 bylo doručeno oznámení o odstoupení žalobce z funkce člena zastupitelstva kraje; nebyl důvod pochybovat o tom, že se jedná o odstoupení podané žalobcem a splňující všechny formální požadavky - bylo písemné, určité a srozumitelné, obsahovalo podpis žalobce, byl zde zřejmý projev vůle vzdát se mandátu a bylo řádně doručeno. Žalobce zpochybnil zánik svého mandátu až dopisem ze dne 6. 12. 2012. Dle § 48 odst. 2 písm. c) zákona o volbách přitom
zaniká okamžikem, kdy "
hejtman kraje obdrží písemné oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva kraje
". Žalovaný tedy není správním orgánem nadaným pravomocí rozhodovat o tom, zda odstoupení je či není platné; to nelze v souvislosti s patnáctidenní lhůtou pro vydání osvědčení předpokládat ani z časových důvodů. Žalovaný sdělil, že následně vydal dne 4. 12. 2012 podle § 49 odst. 2 zákona o volbách stěžovateli jako nastupujícímu náhradníkovi osvědčení. Dle žalovaného osvědčení není konstitutivním ani deklaratorním správním aktem, deklaruje se jím toliko skutečnost, že náhradník nastoupil za člena zastupitelstva. Dle žalovaného byl jeho postup v souladu se zákonem a s principy dobré správy.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti namítl, že odstoupení má natolik závažné důsledky, že není možno striktně trvat jen na zkoumání splnění požadavků vyplývajících z § 48 odst. 2 písm. c) zákona o volbách; je třeba zkoumat i důvody odstoupení, resp. důvody a způsob odstoupení z funkce a doručení oznámení o odstoupení hejtmanovi. Namítl rovněž, že oznámení o odstoupení bylo žalovanému doručeno bez jeho vědomí a proti jeho vůli. Byl donucen tuto listinu
podepsat, v opačném případě by nebyl zařazen na kandidátní listinu. K námitce o zásadě
kontroval, že byl k podpisu donucen; tento úkon byl jednou z podmínek zařazení na kandidátní listinu. Nejednalo se tedy o svobodné a vážné obcházení zákona, a žalobce byl tedy zcela oprávněn domáhat se ochrany proti praktikám, které "
činí z reprezentativního mandátu
". Poukázal na závěr krajského soudu, dle něhož absolutní neplatnost byla dána skutečností podpisu nedatovaného oznámení o odstoupení z funkce, jež byla v rozporu se zákonným principem reprezentativního mandátu. Žalobce vyjádřil souhlas s tvrzením žalovaného o nedostatku jeho
rozhodnout o neplatnosti oznámení o odstoupení, avšak zdůraznil, že žalovanému předložil všechny důkazy nasvědčující rozporu odstoupení se zákonem; teprve poté byl nucen domáhat se ochrany u soudu.
III.B Meritorní přezkum napadeného rozsudku krajského soudu
III.B.3 Princip zákazu dovolávat se vlastní nepoctivosti
[35] Stěžovatel uvedl, že ačkoliv dospěl krajský soud k závěru o absolutní neplatnosti oznámení o odstoupení, neměl k této přihlížet, a to pro aplikaci principu zákazu dovolávat se vlastní nepoctivosti. Takové námitce stěžovatele však nelze poskytnout oporu, a to z následujících důvodů.
[36] Dle § 39 občanského zákoníku z roku 1964 je neplatným právní úkon, který svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází (jednání
či jednáni
). Pro takové právní úkony je charakteristické, že se ocitají v rozporu s výslovným imperativem (zákazem, příkazem) formulovaným v zákoně, popř. s imperativem obsahovým, tj. sice
neformulovaným, ale ze zákona přímo vyplývajícím. Uvedené vady právního úkonu mají za následek jeho neplatnost absolutní a nikoliv relativní. Absolutní neplatnost právního úkonu nastává ze zákona a je stanovena ve veřejném (obecném) zájmu. Právní účinky z absolutně neplatného právního úkonu vůbec nevzniknou (soudního výroku určujícího neplatnost právního úkonu není v podstatě třeba; tím není samozřejmě zpochybněn význam takového soudního výroku z hlediska právní jistoty). Soud je povinen k absolutní neplatnosti právního úkonu přihlížet z úřední povinnosti, bez ohledu na to, zda se jí někdo dovolal (samozřejmě za předpokladu zjištění skutečností, které jsou s absolutní neplatností právního úkonu spojeny). Absolutní neplatnosti se však může dovolávat každý, kdo má na tom právní zájem, resp. kdo je na právech dotčen, a nelze ani vyloučit, aby na absolutní neplatnost poukázal ten, kdo ji sám způsobil. Absolutní neplatnost právního úkonu nelze zhojit ratihabicí ani konvalidací a pravidelně nelze přihlédnout ani k následnému zrušení zákonného ustanovení, s nímž byl právní úkon v rozporu. Dle ustálené judikatury nemůže být důsledek absolutní neplatnosti odvrácen ani poukazem na princip dobrých mravů a není rozhodné, zda účastníci úkonu o důvodu absolutní neplatnosti věděli, a kdo ji způsobil (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 13. 3. 2003, sp. zn. 22 Cdo 505/2002, ze dne 20. 1. 2004, sp. zn. 31 Cdo 1895/2002, č. 7/2005 Sb. NS, ze dne 25. 11. 2010, sp. zn. 26 Cdo 3809/2009, ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. 22 Cdo 1411/2008, ze dne 15. 12. 2004, sp. zn. 20 Cdo 2662/2003, č. 30/2005 Sb. NS, nebo ze dne 27. 2. 2001, sp. zn. 26 Cdo 586/1999, č. 23/2002 Soudní judikatury, anebo usnesení ze dne 6. 12. 2012, sp. zn. 26 Cdo 1053/2011).
[37] Zásada zákazu dovolávat se vlastní nepoctivosti (
turpitudinem suam allegans
) je jednou ze stěžejních zásad občanského, resp. soukromého práva (obdobně jako zásada dodržování dobrých mravů). Jde o významný korektiv, jehož podstatou je v nejširším smyslu naplnit maximu spravedlnosti. Výslovnou její úpravu nalézáme např. v občanském zákoníku z roku 1964 v § 40a pro případy relativní neplatnosti právních úkonů (v občanském zákoníku z roku 2012 v § 6 jako základní zásadu a v § 579 odst. 1 jako všeobecné ustanovení k úpravě neplatnosti právních jednání). Tato zásada má místo všude tam, kde existuje zvláštní vztah důvěry, tedy kde lze hovořit o určitém legitimním očekávání (ohledně jednání či výkonu práv a povinností) subjektů navzájem, tedy zejména ve smluvním právu; aplikace tohoto principu přichází za účelem ochrany důvěry druhé smluvní strany. V případě jednostranného úkonu - oznámení o odstoupení z funkce zastupitele kraje - není uplatnění tohoto principu namístě. V daném případě nelze rozhodně hovořit o narušení důvěry a poctivosti mezi subjekty právního vztahu, resp. o zásahu do legitimního očekávání a důvěry stěžovatele. Stěžovatel neměl a nemohl mít legitimní očekávání zaručeného získání mandátu zastupitele kraje. Nabytí mandátu stěžovatele jako náhradníka nebylo důsledkem žádného předchozího ujednání stěžovatele se žalobcem, při němž a v rámci něhož by bylo možno poukázat na vzájemnou důvěru stran, ale bylo odvozeno od jednostranného právního úkonu žalobce jako stávajícího zastupitele kraje. Nejvyšší správní soud by navíc v případě přiznání ochrany stěžovateli prostřednictvím zásady zákazu dovolávat se vlastní nepoctivosti podpořil a legitimizoval jednání politického hnutí (za něž stěžovatel kandidoval) porušující zásadní princip volného mandátu; účelem principu zákazu dovolávat se vlastní nepoctivosti (jakož i principu dobré víry či dobrých mravů) zajisté není podpořit či legitimizovat jednání
osoby jiné. (...)
III.B.6 Námitka o rozsahu přezkumu platnosti oznámení o odstoupení
[43] Dle stěžovatele při zkoumání toho, zda
člena zastupitelstva kraje zanikl, je nezbytné zkoumat výlučně naplnění požadavků § 48 odst. 2 písm. c) zákona o volbách, a sice doručení oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva kraje hejtmanovi.
[44] Taková argumentace je lichá, přičemž navíc je možno uvést, že již v napadeném rozsudku lze na uvedenou námitku nalézt odpověď. Krajský soud posuzoval platnost právního úkonu oznámení o odstoupení dle občanského zákoníku z roku 1964 a odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 8. 2012, čj. 8 As 84/2011-208, č. 2696/2012 Sb. NSS a na nález Ústavního soudu ze dne 29. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 72/06, č. 291/2008 Sb. Z těchto rozhodnutí vyplývá imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, ať již se nacházejí v právu veřejném nebo soukromém. Nelze tedy přijmout výklad, podle kterého by u (jednostranného) soukromoprávního úkonu bylo možno zpochybnit jeho platnost (naplnění zákonných náležitostí), zatímco u veřejnoprávního (jednostranného) úkonu, jakým je oznámení o odstoupení z funkce, by to bylo vyloučené; takový výklad by nastolil zásadní nerovnost v možnosti domáhat se ochrany práv. Právě případ žalobce zřetelně ilustruje, jak nezbytná je i u veřejnoprávního úkonu, jakým je oznámení o odstoupení z funkce, potřeba zkoumání jeho platnosti; zde v souvislosti s nutností ochrany principu volného mandátu. Nelze tedy přistoupit na interpretaci stěžovatele, podle které se krajský soud měl a mohl zabývat pouze otázkou doručení oznámení o odstoupení žalovanému.
III.B.7 Otázka dodatečného souhlasu u absolutně neplatného právního úkonu
[45] Stěžovatel rovněž s poukazem na výpovědi svědků Ing. Jiřího Z. a Ing. Bronislava S. namítl, že žalobce v den doručení oznámení o odstoupení žalovanému s tímto doručením souhlasil (to již byl držitelem mandátu); neplatnost úkonu nezpůsobuje, pokud osoba sepíše právní úkon předem a později jej předá jiné osobě (např. poště) k doručení.
[46] Z napadeného rozsudku je zřejmý závěr krajského soudu, že oznámení o odstoupení žalobce z funkce zhodnotil jako absolutně neplatný právní úkon, který nebylo možno konvalidovat, pročež nebylo rozhodné, zda žalobce dal k jeho doručení později souhlas, či nikoliv. Z tohoto důvodu krajský soud nevyhověl ani návrhu na provedení důkazu záznamem z kamerových systémů Městského úřadu v Žatci, jenž měl vést k prokázání, zda se zde dne 22. 11. 2012 konala schůzka žalobce s oběma svědky ještě před doručením oznámení o odstoupení žalovanému. Tyto závěry krajského soudu považuje Nejvyšší správní soud za potřebné zčásti korigovat a upřesnit.
[47] Nelze souhlasit s krajským soudem, že žalobcem aktuálně jednoznačně projevená vůle odstoupit by byla (a to i při existenci již před volbami podepsané rezignace) bez dalšího a vždy irelevantní. V případě, že by zastupitel, jenž před volbami podepsal nedatované rezignační prohlášení, projevil -
kdykoliv po volbách
- skutečnou vůli vzdát se mandátu, nic by mu nebránilo použít k platnému vzdání se mandátu i dříve sepsanou rezignaci. Rezignace na
zastupitele je typickým příkladem jednostranného adresného právního úkonu, který činí zastupitel a který je adresován hejtmanovi. Teprve projevem vůle adresovaným (a doručeným) hejtmanovi dovršil by zvolený zastupitel jednostranný právní úkon (rezignaci); samotný podpis rezignační listiny učiněný před volbami tímto projevem vůle a právním úkonem v pravém slova smyslu ještě není. Jinak řečeno právně významným jednostranným úkonem se jednání odstupujícího nestává již podpisem, ale až do vnějšího světa manifestovaným oznámením o odstoupení. Takové oznámení nepředstavuje konvalidaci absolutně neplatného právního úkonu, neboť takový úkon tu, jakožto perfektní právní úkon, prozatím neexistoval až do okamžiku, kdy byl projeven navenek. Je ostatně patrné - jak správně dovodil již krajský soud - že rezignovat lze až na existující a nikoliv již na v budoucnu (možná) vzniklý
[48] V souzené věci bylo bez pochybností prokázáno, že žalobce podepsal ještě před volbami oznámení o odstoupení z funkce zastupitele kraje. To bylo samo o sobě v rozporu se zákonem, avšak v té chvíli ještě bez jakéhokoliv právního významu. Pro závěr o platnosti žalobcovy rezignace bylo proto nezbytné uvážit, zda předložení tohoto oznámení žalovanému (hejtmanovi kraje) se stalo v souladu s aktuální vůlí žalobce. Úkolem Nejvyššího správního soudu bylo ověřit, zda krajský soud provedl v tomto směru dokazování úplně, či nikoliv, tedy lze-li již na základě důkazů provedených krajským soudem bez pochybností zjistit, zda žalobcovou vůlí bylo či nebylo na
zastupitele kraje rezignovat.
[49] Stěžovatel s odkazem na výpovědi svědků Z. a S. tvrdil, že žalobce "
poté, co již držitelem mandátu byl
" (22. 11. 2012) souhlasil s předáním dříve sepsané listiny hejtmanovi. Stěžovatel vyjádřil názor, že v samotném sepsání listiny a jejím uschování nelze spatřovat nic se zákonem rozporného a položil otázku, jaké žalobcovo jednání bylo neplatné ("
Sepis listiny? Předání jiné osobě? Souhlas s doručením?
[50] Nejvyšší správní soud přisvědčuje stěžovateli potud, že samotný fakt podpisu rezignačního oznámení nezaložil neplatnost právního úkonu, to však jen proto, že žádný perfektní právní úkon, navenek projevený, v tomto okamžiku ještě neexistoval. O neplatnosti adresného jednostranného právního úkonu lze totiž uvažovat až v okamžiku, kdy tento dojde adresátovi a o neplatnosti neadresného jednostranného právního úkonu až v okamžiku jeho uveřejnění. Nejvyšší správní soud opakuje, že podpis rezignace se udál v rozporu se zákonem. Fakt podpisu rezignace v rozporu se zákonem by však byl důvodem neplatnosti jednostranného právního úkonu, pokud by byla rezignace navenek skutečně projevena. Stručně řečeno, o platnosti či neplatnosti rezignační listiny sepsané a podepsané již před volbami lze uvažovat až v situaci, kdy tato listina byla vskutku adresátovi předložena.
[51] To samozřejmě nevylučuje, aby zastupitel využil listinu o rezignaci sepsanou v minulosti k podání skutečné, aktuálně jím chtěné rezignace. S ohledem na nezákonnost podpisu rezignace, který zakládá též nezákonnost právního úkonu z toho eventuálně vzešlého, by však projev vůle zastupitele musel být učiněn tak, aby o jeho existenci a aktuálnosti nebyly žádné rozumné pochybnosti. Z tohoto plyne jediný možný závěr, totiž že zastupitel by musel takovýto projev vůle učinit navenek sám, tedy sám jej adresátovi odeslat, respektive předat. Varianta, kterou naznačuje stěžovatel, totiž možnost pozdějšího souhlasu s podáním rezignace třetí osobou, by vytvořila prostor pro obcházení zákazu vázaného mandátu, možné rozpory svědeckých výpovědí a naprostou nejistotu ohledně toho, jak se věci skutečně mají. Platnost žalobcovy rezignace proto nebude založena jen tím, že žalobce dal (údajně) třetí osobě dodatečně souhlas s použitím rezignace sepsané v rozporu se zákonem ještě před volbami.
[52] Z uvedeného dále vyplývá, že není-li rezignační prohlášení předáno osobně, musí hejtman jakožto adresát oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva ověřit, zda je toto prohlášení skutečně podepsáno odstupujícím zastupitelem. Dále musí ověřit, zda jde o aktuální, tedy k okamžiku odeslání existující projev vůle tohoto zastupitele rezignovat. Právě splněním těchto požadavků lze (do budoucna, v jiných případech) zabránit případným machinacím vedoucím k protiústavní změně volného mandátu na
vázaný. V projednávané věci Nejvyšší správní soud nevytýká žalovanému, že takto nepostupoval, neboť jeho zde výslovně formulované povinnosti jsou (teprve) výsledkem
zákona vyplývající z napadeného rozsudku i z rozsudku zdejšího soudu rozsudek krajského soudu přezkoumávajícího; tato
nalézá odraz i ve výroku o náhradě nákladů řízení (srov. dále bod [70]).
[53] Důkazy krajským soudem provedené i jím v zásadě správně hodnocené, závěr o vůli žalobce z mandátu odstoupit jednoznačně vylučují. Z obsahu spisu je zřejmé, že projev vůle rezignovat u žalobce dne 22. 11. 2012 evidentně absentoval. Žalobce od počátku kontinuálně tvrdil, že sice ještě před volbami podepsal "
" oznámení o odstoupení (stejnopis shodného oznámení o odstoupení pro svou potřebu pro jistotu rovněž podepsal a podpis nechal úředně ověřit dne 2. 8. 2012, aby bylo zřejmé, že k podpisu došlo ještě před volbami). Uvedl, že takto podepsané oznámení o odstoupení bylo dne 22. 11. 2012 použito bez jeho vědomí a souhlasu proti němu tak, že bylo (po doplnění úředně ověřených podpisů svědků Z. a S. s datem 22. 11. 2012; samotné oznámení o odstoupení však datováno nebylo) doručeno žalovanému. S žádným z obou uvedených svědků se dne 22. 11. 2012 žalobce neviděl, a tito tedy nemohli být daného dne ani svědky jeho podpisu či souhlasu s oznámením o odstoupení; o rezignaci se dozvěděl až dne 6. 12. 2012. Žalovaný k dané otázce netvrdil nic, co by bylo rozhodné, neboť skutkové okolnosti (kromě momentu doručení oznámení o odstoupení politickým uskupením) mu nebyly známy; dané doručení považoval za jedinou skutečnost
pro jeho následný postup dle zákona o volbách. Svědek Ing. Jiří Z. ve své výpovědi při ústním jednání u krajského soudu uvedl, že politické uskupení nebylo spokojeno s hlasováním žalobce (jako jejich kandidáta) a dne 21. 11. 2012 na své schůzi navrhlo ve vztahu k žalobci použít jím podepsané "
" oznámení o odstoupení. Svědek uvedl, že dne 22. 11. 2012 přijel se svědkem S. na Městský úřad v Žatci jednat se žalobcem o setrvání žalobce v zastupitelstvu, přičemž při krátkém setkání ve vestibulu se žalobce "
odmítal ve věci bavit a svědkovi a Ing. S. sdělil, ať odevzdají jeho blanketní rezignační listinu, když žalobce odmítl na místě podepsat novou rezignační listinu
"; dle svědka jednání nepřineslo žádný výsledek. Svědek dále uvedl, že "
blanketní rezignační listiny, které byly opatřeny podpisy před volbami má uloženy ve svém trezoru, aby se zamezilo jejich zneužití
". Shodně svědek Ing. Bronislav S. vypověděl, že dne 22. 11. 2012 přijel se svědkem Z. na Městský úřad v Žatci, kde při zhruba 20-30vteřinovém dialogu "
byl žalobce vyzván k podpisu nové rezignační listiny
", což "
žalobce důrazně odmítl
". Tento dialog měl skončit žalobcovým sdělením, že oba přítomní svědci mohou použít původní rezignační listinu. Vypověděl rovněž, že již předem byl jím a předsedou politického uskupení projednán postup o doplnění "
blanketního
" oznámení o odstoupení úředně ověřenými podpisy svědků Z. a S. před doručením žalovanému.
[54] Ani z výpovědí svědků Z. a S. tvrdících, že se dne 22. 11. 2012 setkali se žalobcem (což byla věc sporná), není zřejmé, z čeho stěžovatel dovodil projev žalobcovy vůle rezignovat, neboť takový projev vůle nejen že není z těchto výpovědí zřejmý, ale naopak je těmito výpověďmi vylučován. Oba svědci jednoznačně potvrdili, že žalobce se s nimi nechtěl o otázce rezignace vůbec bavit a výslovně odmítl podepsat jimi předložené (nové) oznámení o odstoupení. Za situace, kdy žalobce jednoznačně odmítl jakkoliv o své rezignaci jednat, nelze ani jeho (svědky tvrzený) souhlas s použitím původního rezignačního oznámení považovat za projev jeho skutečné vůle z mandátu zastupitele odstoupit. Jinak řečeno i při důvěře v úplnou pravdivost výpovědí svědků Z. a S.(budiž zde jen na okraj připomenuto, že žalobce schůzku s nimi popíral) vyplývá z jejich výpovědi jednoznačně, že žalobce dne 22. 11. 2012 žádnou vůli odstoupit z mandátu zastupitele neměl a neprojevoval; výpovědi svědků tedy jen potvrzují závěry krajského soudu o neplatnosti žalobcovy rezignace. (...)
III.B.8 Námitka nezákonnosti závěru krajského soudu o absolutní neplatnosti oznámení o odstoupení žalobce z funkce
[56] Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel (celkově, v obecnosti) brojí i proti závěru krajského soudu o absolutní neplatnosti oznámení o odstoupení dle § 39 občanského zákoníku z roku 1964. Ačkoliv bližší argumentaci proti tomuto - pro rozhodnutí krajského soudu stěžejnímu závěru - kasační stížnost neobsahuje, považuje Nejvyšší správní soud za vhodné k uvedenému alespoň ve stručnosti dodat následující.
[57] Krajský soud v napadeném rozsudku poukázal na výslovné ústavní a zákonné zakotvení reprezentativního charakteru mandátu poslance, senátora a obecního zastupitele [čl. 26 Ústavy, § 69 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení], a na absenci odpovídající obdobné výslovné úpravy volného mandátu zastupitelů kraje v krajském zřízení. Tato absence vznikla přijetím zákona č. 231/2002 Sb., kterým se mění krajské zřízení. Krajský soud však dovodil, že dle důvodové zprávy (bod 55 až 58) k návrhu uvedeného zákona zákonodárce nezamýšlel zrušením výslovné úpravy v § 33 odst. 4 krajského zřízení změnit právě (a jen) u zastupitelů kraje charakter mandátu z volného na vázaný. Závěr o reprezentativním charakteru mandátu zastupitelů kraje podpořil krajský soud i argumentem o znění slibu jimi skládaného (§ 33 odst. 2 krajského zřízení), jež svou podstatou a smyslem koresponduje se zněním slibu poslanců, senátorů a zastupitelů obcí (čl. 23 odst. 3 Ústavy a § 69 odst. 2 obecního zřízení), a dále úpravou povinností zastupitele kraje v § 34 odst. 2 krajského zřízení. Poukázal rovněž na principy moderního konstitucionalismu, na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2011, čj. 1 Ao 2/2010-185, č. 2397/2011 Sb. NSS a ze dne 21. 8. 2003, čj. 5 A 159/2002-49, č. 226/2004 Sb. NSS a na usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2012, sp. zn. I. ÚS 1856/12.
[58] Nejvyšší správní soud závěry krajského soudu o (přetrvávajícím) reprezentativním charakteru mandátu zastupitele kraje plně akceptuje a k důvodům krajským soudem již uvedeným dodává následující.
[59] Dle čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 Ústavy je Česká republika demokratickým právním státem, kde lid je zdrojem veškeré státní moci, kterou vykonává prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Jedním ze základních způsobů, jak uspokojit různorodé zájmy a potřeby ve společnosti a institucionalizovat tak vůli lidu, je konstituování politických stran. Ty jsou efektivním prostředkem k zapojování občanů do správy věcí veřejných. Politické strany mají v parlamentní formě vlády mimořádný význam, nicméně "
nepředstavují ani nemohou představovat orgán veřejné moci
Pouze v totalitním státu se děje to, že politické strany, či spíše vedoucí politická strana, není oddělena od státu, takže v něm je obvyklým jevem, že např. parlament či vláda pouze reprodukují již přijatá rozhodnutí nejvyššího stranického orgánu. O takový stav však v našem státě a společnosti nejde.
" (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 8. 1998, sp. zn. IV. ÚS 331/98, č. 48/1998 Sb. ÚS nebo nález ze dne 18. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 26/94, č. 296/1995 Sb.). Dle článku 5 Ústavy je politický systém v České republice "
". Respekt k základním demokratickým principům je přitom třeba chápat nejen jako chování politických stran vně, ale rovněž v podobě vnitrostranické demokracie. Nelze reálně očekávat, že strany, které nedokážou demokratické principy respektovat ve své vnitřní organizaci, se budou demokraticky chovat navenek.
[60] S ohledem na historickou zkušenost z první československé republiky, spočívající v praktikách tzv. reversů fakticky znamenajících přeměnu volného mandátu na vázaný, Ústava v článku 26 zakotvuje tzv. volný
členů Parlamentu, který spočívá v jeho svobodném výkonu, kdy poslanci ani senátoři nejsou vázáni žádnými příkazy (ani příkazy politické strany, jejímiž jsou členy) a rozhodují se a jednají podle své svobodné vůle. Dle slibu zakotveného v článku 23 Ústavy členové Parlamentu slibují věrnost České republice, slibují zachovávání její Ústavy a zákonů a slibují rovněž výkon svého mandátu v zájmu všeho lidu a dle svého nejlepšího vědomí a svědomí. Výkon osobního mandátu je tak, jakkoliv to může být pro politickou stranu (přirozeně usilující o dosažení vlivu a zajištění stranické disciplíny) nevítané, nezávislý na jakékoliv zájmové skupině, včetně politických stran. Další pojistku proti tzv. imperativnímu mandátu představuje i přísná úprava formy vzdání se mandátu poslance či senátora dle článku 24 Ústavy.
[61] Nezastupitelnou složku rozvoje demokracie představuje též místní samospráva. Pro stabilitu demokracie je tak důležitý nejen způsob voleb do komor Parlamentu a charakter mandátu poslance a senátora, ale rovněž tyto jevy na úrovni obecní a krajské samosprávy. Ústavní záruku práva na územní samosprávu garantuje článek 8 Ústavy, přičemž v čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy jsou zakotveny také základní znaky územních samosprávných celků. Občané obce či kraje vykonávají samostatné spravování obce či kraje prostřednictvím zastupitelstev - čl. 101 odst. 1 a 2 Ústavy (srov. nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 1/96, č. 294/1996 Sb. nebo ze dne 22. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 13/05, č. 283/2005 Sb.). Posléze citovaný nález Ústavního soudu přitom výslovně zdůraznil, že"[p]
ro stabilitu demokracie není důležité jen to, jak jsou voleny komory Parlamentu, ale i jak volí občané své zástupce na úrovni územní samosprávy; nelze dovodit na úrovni ústavní, že by - vzdor jinému rozsahu pravomoci Parlamentu a územních samospráv - pro udržení a rozvoj demokracie byly parlamentní volby důležitější než volby do samosprávných zastupitelstev obcí a krajů. Demokracie, má-li být skutečnou vládou suverénního lidu, lidem a pro lid, nemůže být, byť nepřímo, distribuována z parlamentu směrem dolů, ale naopak musí vyrůstat jako produkt občanské společnosti zdola až k nejvyšším orgánům státní moci, moc zákonodárnou a ústavodárnou v ně přirozeně počítaje.
" I z pohledu ochrany demokratických principů tvořících základ ústavního uspořádání České republiky je (a nejen proto) důvodné považovat jakýkoliv pokus o reálnou změnu reprezentativního mandátu na
vázaný za počin rozporný netoliko s výslovným textem Ústavy (vázaný
nepředpokládající), ale především s hodnotovými východisky, na nichž je ústavní uspořádání státních i územně samosprávných poměrů vybudováno. Absolutní neplatnost právního úkonu tuto změnu charakteru mandátu realizující právem krajský soud rozpoznal a svým rozsudkem odmítl aprobovat.
[62] Jak již uvedl krajský soud, obecní zřízení v § 69 odst. 4 výslovně (a obsahem obdobně jako je tomu v článku 26 Ústavy u členů Parlamentu) zakotvuje reprezentativní
zastupitele obce. S tím koresponduje také znění slibu zastupitele obce v § 69 odst. 2 uvedeného zákona. Je možno doplnit, že závazek zastupitele obce vykonávat funkci svědomitě a v zájmu obce a jejích občanů (nikoliv tedy v zájmu politické strany a se závazkem k ní), je projeven také např. v úpravě jeho povinností v § 83 odst. 1 stejného zákona.
[63] Shodně s krajským soudem je třeba v této souvislosti poukázat dále na skutečnost, že do 31. 12. 2002 byl výslovně a obsahem obdobně jako je tomu v článku 26 Ústavy zakotven reprezentativní
zastupitelů rovněž v krajském zřízení, a sice v jeho § 33 odst. 4. S tím korespondovalo také znění slibu zastupitele kraje v § 33 odst. 2 krajského zřízení a např. i úprava povinnosti zastupitele kraje hájit zájmy občanů kraje (nikoliv tedy zájmy politické strany) v § 34 odst. 2 uvedeného zákona. Novelou - zákonem č. 231/2002 Sb. - však byl odstavec 4 § 33 zrušen, zatímco § 33 odst. 2 a § 34 odst. 2 krajského zřízení zůstaly novelou nedotčeny. Ve vládním návrhu zákona, po přijetí publikovaného pod č. 231/2002 Sb., jenž byl Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky předložen dne 15. 11. 2001 (sněmovní tisk 1157/0, III. volební období), bylo ke zrušení odstavce 4 v § 33 krajského zřízení v důvodové zprávě uvedeno: "
Ustanovení § 33 odst. 4 se prakticky jen přesouvá ze systematických důvodů.
" Návrh zákona prošel třemi čteními a byl po navržených změnách schválen dne 26. 3. 2002; návrh na zrušení § 33 odst. 4 nebyl připomínkován a nebyl blíže diskutován v Poslanecké sněmovně. K žádnému přesunu "
ze systematických důvodů
" však nedošlo. Dne 16. 4. 2002 byl návrh zákona postoupen Senátu, který jej projednal na 17. schůzi svého III. funkčního období dne 10. 5. 2002. Dle stenografického záznamu schůze senátor František Kroupa v rozpravě poukázal na význam volného mandátu zakotveného v § 33 odst. 4 a učinil dotaz stran důvodu zrušení a případného přemístění tohoto ustanovení. Ministrem vnitra Stanislavem Grossem bylo odpovězeno, že "
ustanovení bylo vtěleno do zákona o volbách do krajů. Takže v našem právním pořádku zůstává; pouze se z
přesunulo do zákona o volbách
." Po projednání v Senátu byl přijatý zákon podepsán prezidentem republiky a předsedou vlády a byl vyhlášen dne 4. 6. 2002 ve Sbírce zákonů v částce 87 pod č. 231/2002 Sb.; bodem 59 zákona byl § 33 odst. 4 zrušen. Z textu celého zákona č. 231/2002 Sb. je zřejmé, že zrušené ustanovení o volném mandátu nebylo přemístěno do žádného z ostatních ustanovení krajského zřízení. Ze zákona o volbách je současně patrno, že tento nezakotvuje výslovnou úpravu tzv. volného mandátu zastupitele kraje, a k "
" znění § 33 odst. 4 krajského zřízení do zákona o volbách (jak tvrdil v senátní rozpravě ministr vnitra) tedy nedošlo. Zakotvení tzv. volného mandátu do zákona o volbách ani nebylo navrženo. Ani žádný jiný zákon původní text § 33 odst. 4 krajského zřízení neobsahuje. Uvedený text byl tedy zrušen bez náhrady. Vypuštění § 33 odst. 4 krajského zřízení však evidentně nemělo přivodit zákonnou změnu reprezentativního mandátu zastupitele kraje na
vázaný. K takové změně pouhým zrušením daného ustanovení ani dojít nemohlo, a to s ohledem na přetrvávající ústavněprávní a zákonnou úpravu, z níž princip volného mandátu zastupitele kraje vyplývá i po zrušení § 33 odst. 4 zákona o krajích.
[64] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje skutkové závěry krajského soudu, dle nichž žalobce podepsal ještě před volbami "
" oznámení o odstoupení z funkce zastupitele kraje, jehož účelem bylo zajistit pro politické hnutí, za něž žalobce v krajských volbách kandidoval, dodržování stranické linie a zabránit tzv. politickému přeběhlictví. Takové závěry zcela jednoznačně z provedeného dokazování vyplývají a účastníci je ostatně ani nevyvraceli. Nutným důsledkem byl proto následný a správný závěr krajského soudu, že takto a za takových okolností učiněný právní úkon - oznámení o odstoupení z funkce zastupitele kraje odporuje principu volného mandátu. (...)
(...) [69] Při úvaze o povinnosti k náhradě nákladů řízení vycházel Nejvyšší správní soud z premisy, že v dané věci účastníky kasačního řízení nejsou pouze žalobce a žalovaný, kteří jimi jsou vždy (srov. § 105 odst. 1 s. ř. s.), ale i stěžovatel jako osoba zúčastněná na řízení a podávající kasační stížnost. Z tohoto důvodu proto bylo nutno i v případě stěžovatele rozhodnout o nákladech řízení o kasační stížnosti podle obecného principu procesní úspěšnosti ve smyslu § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Ve vztahu k žalobci a žalovanému je nutno uvážit, čí pozici kasační stížnost stěžovatele fakticky podporovala (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2011, čj. 6 As 8/2011-145). Kasační stížností se stěžovatel domáhal zrušení rozsudku krajského soudu (jeho výroků I., II. a III.), kterým bylo vyhověno žalobci. Nelze proto dospět k jinému závěru, než že v řízení o kasační stížnosti stěžovatel podporoval žalovaného proti žalobci. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto mu právo na náhradu nákladů řízení nenáleží, naopak v zásadě by byl povinen nahradit náklady řízení žalobci. Taktéž žalovaný nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení, a pravidelně by měl být povinen nahradit náklady řízení žalobci.
[70] Nejvyšší správní soud však obdobně jako krajský soud shledává v projednávaném případě důvody opodstatňující aplikaci moderačního ustanovení § 60 odst. 7 s. ř. s. Žalobci, jenž měl v řízení o kasační stížnosti plný úspěch, náhradu nákladů řízení vůči žalovanému a stěžovateli nepřiznal, neboť to byl právě žalobce, kdo v rozporu se zákonem podepsal ještě před volbami oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva kraje; jeho problematičnosti si byl vědom. Žalobce tak stál na počátku vzniku tohoto sporu. Žalovaný naproti tomu toliko plnil své časově limitované povinnosti dle zákona o volbách a daný spor nezapříčinil. Stěžovateli nelze klást (formalisticky) uložením povinnosti k náhradě nákladů řízení k tíži, že podal kasační stížnost, jíž se domáhal ochrany výkonu svého mandátu jako nastoupivšího náhradníka. Učinil tak totiž za specifických podmínek, za situace, kdy právě rozsudkem krajského soudu bylo zrušeno - a to v důsledku jednání žalobce - jemu vydané osvědčení člena zastupitelstva kraje. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že i v řízení o kasační stížnosti přetrvával v daném případě důvod přihlédnutí k zásadě dobrých mravů promítající se jako důvod zvláštního zřetele hodný pro postup ústící ve výrok III. tohoto rozsudku (žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává).
S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským oníkem.

References: § 33
 zákona č. 129
 zákona č. 231
 § 48
 zákona č. 130
 § 60
 zákona č. 129
 zákona č. 130
 § 60
 soud 
 § 48
 zákona č. 130
 soud 
 § 39
 soud 
 § 48
 soud 
 § 48
 § 49
 § 48
 soud 
 § 39
 Soud 
 § 40
 § 6
 § 579
 soud 
 § 48
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 39
 soud 
 soud 
 § 69
 zákona č. 128
 zákona č. 231
 soud 
 § 33
 soud 
 § 69
 § 34
 soud 
 čl. 1
 čl. 2
 čl. 100
 čl. 101
 čl. 101
 soud 
 § 69
 § 69
 § 83
 § 33
 § 33
 § 34
 § 33
 § 33
 § 34
 § 33
 § 33
 § 33
 § 33
 § 33
 zákona č. 231
 § 33
 § 33
 § 33
 § 33
 soud 
 soud 
 § 105
 § 60
 § 120
 soud 
 soud 
 § 60
 soud