Source: http://www.assemblee-nationale.fr/encyclopedie/loi.asp
Timestamp: 2018-12-15 04:39:44+00:00

Document:
Connaissance de l'Assemblée - Le vote de la loi
Accueil > Connaissance de l'Assemblée nationale > L'Assemblée nationale en textes et en animations
4. L'Assemblée vote la loi
Présentation animée : "le vote de la loi"
1. " Qu’est-ce que la loi ? "
11. La loi est une source de droit
Fiche : Les différentes catégories de lois prévues par la Constitution
12. La loi n’est pas la seule source de droit
Fiche : le domaine de la loi et du règlement
Fiche : la hiérarchie des normes
2. La fabrication de la loi
21. La préparation de la loi
22. La discussion de la loi en séance publique
La discussion des articles.
Fiche : l’organisation de la discussion générale
Fiche : Présentation détaillée de la discussion des articles
23. L’adoption de la loi
Fiche : les trois procédures particulières d’adoption de la loi
24. La " navette " entre les assemblées
la navette classique
la commission mixte paritaire et la décision définitive de l’Assemblée nationale
25. La promulgation de la loi
La loi est toujours un texte écrit. Elle fixe des règles applicables à tous les citoyens, en tous lieux et en toutes circonstances. Elle organise le fonctionnement de la société dans une multitude de domaines et pour une durée généralement assez longue, jusqu'à ce qu'elle soit modifiée ou abrogée. Bien rédiger la loi est important; car des erreurs, même mineures, peuvent avoir des conséquences très lourdes. C’est pourquoi, entre le projet initial et le texte définitif, le Parlement suit une procédure précise et rigoureuse. Avant de prendre effet, la loi est successivement rédigée, analysée, débattue, amendée, adoptée, contrôlée, promulguée et publiée.
La loi s'inscrit dans un ensemble de dispositions juridiques très hiérarchisées. C'est l'une des sources du droit, après la Constitution et au dessus des très nombreux textes réglementaires pris par le Gouvernement. Examinée au sein des commission, puis en séance publique, la loi fait généralement l'objet de plusieurs lectures au sein des deux assemblées, avant d'être éventuellement soumise au Conseil constitutionnel et promulguée.
La loi votée par le Parlement est un acte juridique de portée générale et obligatoire. Devant respecter la Constitution et les grands principes républicains, la loi s’impose à tous et tous les autres actes juridiques doivent la respecter. L’article 34 de la Constitution distingue le domaine de la loi, votée par le Parlement, et celui du règlement, entièrement dans les mains du Gouvernement.
11 - La loi est une source de droit
Les lois votées par le Parlement définissent les règles de la vie en société.
12 - La loi n’est pas la seule source de droit.
La Constitution, les traités, les actes administratifs (décrets, arrêtés, etc..) sont d’autres sources du droit.
11 -La loi est une de source de droit
La vie en société n’est rendue possible que par l’application d’un ensemble de règles de droit qui l’organisent, dans un souci de sécurité et de justice. Son application et son respect sont obligatoires et sanctionnés par la contrainte, c’est-à-dire par une peine — pécuniaire ou même d'emprisonnement —en cas d’infraction et, si nécessaire, par l'annulation des actes faits en violation de la loi. La loi est obligatoire et générale dans son application. Dans un État démocratique, elle doit respecter les libertés des citoyens. Certaines lois sont votées directement par le peuple, par référendum. Mais, le plus souvent, les lois sont votées par le Parlement qui assure la représentation de la Nation. Selon Jean-Jacques Rousseau, la loi exprime " la volonté générale ".
La loi publiée au Journal officiel se présente sous la forme d’un texte, désigné par un numéro, une date et un titre.
L’exposé des motifs précédant initialement le texte du projet ou de la proposition de loi n’apparaît pas au Journal officiel : il fait partie de l’ensemble des travaux préparatoires de la loi.
Le dispositif, c'est-à-dire le texte même de la loi, est divisé en articles. Ceux-ci sont parfois regroupés, par exemple, en parties, en titres ou en chapitres ayant chacun un intitulé. Les articles, numérotés, sont subdivisés en alinéas. Certaines lois comprennent des annexes. La présentation du dispositif obéit à un ordre logique. Le texte de la loi doit être le plus précis et le plus clair possible, même quand il traite de questions techniques. Le législateur doit éviter toute ambiguïté sur le sens de la règle posée.
Toute nouvelle loi s’inscrit dans un ordre juridique existant. Elle peut poser des règles nouvelles ou abroger une ou plusieurs dispositions légales ou encore contenir des dispositions d’harmonisation ou d’adaptation en vue d’éviter des conflits entre plusieurs textes. Elle peut aussi contenir des dispositions transitoires. Applicables pendant une durée déterminée, ces dispositions permettant de passer d'une situation juridique existante à une situation nouvelle, sans rupture.
Dans le souci de rendre l’ordre juridique plus cohérent et plus clair, la législation est en partie regroupée en codes (code civil, code pénal, code général des impôts, code du travail, etc…)
Il existe plusieurs catégories de lois : par exemple, les lois constitutionnelles, les lois organiques, les lois ordinaires, les lois de finances et de financement de la sécurité sociale et les lois de programme.
Fiche n° 1 - Les différentes catégories de lois prévues par la Constitution
La loi est un texte adopté par le Parlement, promulgué par le Président de la République, le cas échéant après décision du Conseil constitutionnel, et fixant des règles et principes fondamentaux dans les matières énumérées à l'article 34 de la Constitution [Lien : Constitution]. La loi peut également être adoptée par référendum, selon les règles fixées à l'article 11 de la Constitution. Dans tous les cas, elle est l’expression de la volonté générale. L'initiative des lois appartient au Premier ministre et aux membres du Parlement.
Outre les lois dites "ordinaires", il existe d’autres catégories de lois prévues par la Constitution. Des règles et des procédures particulières s'appliquent à chacune de ces catégories.
La loi constitutionnelle porte révision de la Constitution selon la procédure déterminée à l'article 89 de la Constitution [Lien : Constitution]. L'initiative d'une révision constitutionnelle appartient au Président de la République, sur proposition du Premier ministre, ainsi qu’ aux députés et sénateurs. Le projet ou la proposition de loi constitutionnelle doit être votée dans les mêmes termes par les deux assemblées. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum. Toutefois, lorsqu’il s’agit d’un projet de loi, le Président de la République peut décider de ne pas le soumettre à référendum, mais au Parlement convoqué en Congrès, l’approbation devant réunir la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. La procédure de révision ne peut porter atteinte à l’intégrité du territoire. De même, la forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision.
LA LOI DE FINANCES (OU BUDGET)
On distingue trois sortes de lois de finances. La loi de finances annuelle arrête les recettes, les dépenses et le montant du déficit -ou de l'excédent- budgétaire pour l'année suivante. La loi de finances rectificative a notamment pour objet d'ajuster les prévisions de recettes de l'année en cours ou de modifier les dépenses ou leur répartition. La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année civile. Le projet de loi de finances est d'abord soumis à l'Assemblée nationale. Le Parlement dispose d’un délai de 70 jours pour se prononcer (40 jours en première lecture à l'Assemblée nationale, 15 jours en première lecture au Sénat). Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans ce délai, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance. La loi de finances est votée en deux parties distinctes, d’abord celle relative aux les recettes et à l'équilibre général, puis celle relative aux les dépenses. Ainsi le projet de loi de finances est soumis à une seule lecture dans chaque assemblée, avant que le Gouvernement ne puisse provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
Catégorie de loi instituée par la révision constitutionnelle du 22 février 1996, la loi de financement de la sécurité sociale détermine les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de ses prévisions de recettes, fixe ses objectifs de dépenses. Elle fixe les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et prévoit, par catégorie, les recettes de l’ensemble des régimes obligatoires de base dont elle fixe, par branche, les objectifs de dépenses. Elle est examinée chaque année à l’automne, selon des règles de procédure inspirées de celles de la loi de finances. L’examen se déroule dans un délai de 50 jours ( 20 jours à l’Assemblée en première lecture, 15 jours au Sénat en première lecture). Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de 50 jours les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre par ordonnance. Des lois de financement rectificatives peuvent en cours d’année modifier les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale de l’année.
En application de l'article 38 de la Constitution [Lien : Constitution], le Gouvernement peut demander au Parlement l'autorisation de prendre par voie d'ordonnances des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. L’autorisation est accordée par une loi fixant le délai d’habilitation, la finalité et le domaine d’intervention des mesures que le Gouvernement entend prendre. Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres, après avis du Conseil d'État. Elles entrent en vigueur dès leur publication; mais elles deviennent caduques si un projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. A l'expiration du délai mentionné dans la loi d'habilitation votée par le Parlement, en ce qui concerne les matières relevant du domaine de la loi, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi.
La loi organique précise les modalités d’organisation et de fonctionnement des pouvoirs publics dans les cas prévus par la Constitution.
Cas d'application dans lesquels une loi organique
est prévue par différents articles de la Constitution
Art.6 et 7
Organisation d'un referendum d'initiative populaire
Incompatibilités des fonctions ministérielles
Pouvoirs de chaque assemblée, nombre de ses membres, indemnité, conditions d'éligibilité, régime des inéligibilités et des incompatibilités remplacement des députés ou des sénateurs en cas de vacance du siège.
Délégation du vote des députés et sénateurs
Art.34-1
Art.39 Présentation des projets de loi
Art.44 Exercice du droit d'amendement
Art.47 et 47-1
Art.57, 61-1 et 63
Art.68-2
Art.71-1
Art.72 Dérogation aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice des compétences des collectivités locales
Art.72-1 Référendums locaux
Art.72-2 Ressources propres des collectivités territoriales
Art.72-4 Changement de statut des collectivités d'outre-mer
Art.73 Habilitation des départements et régions d'outre-mer à fixer les règles applicables sur leur territoire
Statut des territoires d’outre-mer
Art.88-3
Vote des ressortissants de l'Union européenne aux élections municipales
Les projets et propositions de loi tendant à modifier une loi organique ou portant sur une matière à laquelle la Constitution confère un caractère organique doivent comporter dans leur intitulé la mention expresse de ce caractère. Elles ne peuvent contenir de dispositions d'une autre nature. Le projet ou la proposition de loi organique est soumis à une procédure particulière d’adoption : il ne peut être examiné par la première assemblée saisie qu'à l'expiration d'un délai de 15 jours après son dépôt. Il ne peut être présenté aucun amendement ou article additionnel tendant à introduire dans le projet ou la proposition des dispositions ne revêtant pas le caractère organique. En cas de désaccord entre les deux assemblées, la loi organique ne peut être adoptée en dernière lecture par l’Assemblée nationale qu’à la majorité absolue de ses membres. Les lois organiques relatives au Sénat doivent être adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées. Une loi organique ne peut être promulguée qu’après déclaration par le Conseil constitutionnel de sa conformité à la Constitution. Le Conseil est saisi par le Premier ministre.
La loi de programme détermine les objectifs de l'action économique et sociale de l'État, dans un domaine déterminé (par exemple en ce qui concerne l’éducation nationale ou les dépenses militaires…), pour une durée de plusieurs années (souvent cinq ans), et les moyens financiers qu’il envisage d’y consacrer. Cependant, les crédits correspondants ne peuvent être ouverts que par une loi de finances votée pour chaque exercice budgétaire. La loi de programme n'a donc pas de valeur normative et obligatoire sur le plan financier. Néanmoins les plans approuvés par le Parlement, définissant des objectifs à long terme, peuvent donner lieu à des engagements financiers de l'État, dans les limites déterminées par des autorisations de programme votées dans les conditions fixées par loi loi organique relative aux lois de finances. Les autorisations de programme groupées dans les lois de programme constituent la limite supérieure des dépenses que les ministres sont autorisés à engager pour l'exécution des investissements prévus par la loi. Les crédits de paiement correspondants, votés chaque année dans le cadre de la loi de finances, constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être effectivement ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme votées.
LA LOI AUTORISANT LA RATIFICATION DES TRAITÉS
Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie. Les traités ou accords les plus importants, dont la liste est fournie par l’article 53 de la Constitution, ne peuvent être ratifiés par le Président de la République qu’après le vote d’une loi l'y autorisant ; il s’agit des traités de paix, traités de commerce, traités ou accords relatifs à l’organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l’État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire. Au cours de l'examen par les assemblées du projet de loi de ratification, il n'est pas voté sur les articles contenus dans les traités ou accords soumis à ratification. Aucun amendement ne peut être présenté. L’Assemblée ne peut conclure qu'à l'adoption, au rejet ou à l'ajournement. Si le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République, par le Premier Ministre, par le Président de l'une ou de l'autre assemblée ou par soixante députés ou soixante sénateurs, a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après la révision de la Constitution.
LA LOI RÉFÉRENDAIRE :
L'article 11 de la Constitution n'emploie pas le terme de loi référendaire. Mais il prévoit qu'un projet de loi portant peut être soumis au référendum -c'est à dire à l'ensemble des électeurs- par le Chef de l'État, sur proposition du Premier ministre pendant la durée des sessions parlementaires ou sur proposition conjointe des deux assemblées. Par ailleurs, un référendum peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, si la proposition de loi n’a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique.
Le texte soumis au référendum doit porter sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique ou sociale de la Nation, ou tendre à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. Adoptées au suffrage universel, les lois référendaires échappent au contrôle de constitutionnalité (décision du Conseil constitutionnel du 6 novembre 1962).
Les règles de droit applicables dans un État ne sont pas toutes des lois. Il existe d’autres sources de droit ; la Constitution, les traités internationaux, les décrets, les arrêtés fixent aussi des règles essentielles. Au même titre que la loi, ces textes sont des normes publiques que chaque citoyen est tenu de respecter. Par ailleurs, les personnes privées peuvent, par contrat, s’obliger envers une ou plusieurs autres personnes à donner, à faire ou à ne pas faire quelque chose. Mais ces obligations résultent d’un accord de volonté.
Il y a une hiérarchie des normes publiques. Ainsi la Constitution, au sommet de la hiérarchie, est supérieure aux lois, elles-mêmes supérieures aux actes administratifs (décrets et arrêtés) ; d’autre part, les traités doivent être compatibles avec la Constitution ; une fois ratifiés et entrés en vigueur, ils acquièrent une valeur supérieure aux lois. [fiche : le domaine de la loi et du règlement] Cette hiérarchie des normes a, dans la pratique, des conséquences importantes : elle signifie, par exemple, que le Parlement ne peut voter une loi qui ne respecterait pas la Constitution ; l’administration ne peut pas, au nom du principe de légalité, c’est-à-dire du respect de la Constitution et des lois par les actes administratifs, prendre une décision contraire à la loi. Le Conseil constitutionnel et les juridictions administratives sont respectivement chargés de faire respecter la constitutionnalité des lois et la légalité des actes administratifs ; ce qui constitue une garantie pour les citoyens. [fiche : La hiérarchie des normes]
Fiche n° 2 - Le domaine de la loi et du règlement
La tradition républicaine : la suprématie absolue de la loi
Sous la IIIe République, la loi se définissait de façon formelle : la loi était un acte adopté par le Parlement selon la procédure législative et promulgué par le Président de la République. Le domaine de la loi était sans borne. Une loi pouvait concerner n’importe quel sujet et même s’appliquer à un cas particulier. Un acte de forme législative pouvait seulement être modifié par un texte de même forme.
Le pouvoir réglementaire du Gouvernement était essentiellement un pouvoir d'application des lois. Il n’y avait pas de différence de fond entre la loi et le règlement, mais une différence de forme : la loi était un acte voté par le Parlement et le règlement émanait de l’exécutif. La suprématie absolue de la loi, expression de la volonté de la Nation, se traduisait par l’irrecevabilité d’un recours exercé contre celle-ci devant une juridiction.
Les constituants de la Ve République ont souhaité protéger le domaine propre de l’action du Gouvernement et soustraire du domaine de la loi de nombreuses questions relevant davantage de l'administration et de la gestion courante des affaires publiques.
Depuis 1958 : le domaine réservé de la loi et la compétence générale du règlement
La Constitution de la Ve République définit le domaine de la loi. L’article 34 énumère les matières dans lesquelles le Parlement a seul le droit de légiférer et, en conséquence, dans lesquelles le Gouvernement n’a pas le droit de prendre des actes réglementaires :
" les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ; les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ;
les nationalisations d’entreprises et les transferts de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé "
L’article 34 énumère également les matières dont la loi fixe " les principes fondamentaux :
de la libre administration des collectivités locales, de leur compétences et de leurs ressources ;
du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale. "
L’article 34 dispose en outre que " les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique " ; " les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses " ; enfin " des lois de programme déterminent les objectifs de l’action économique et sociale de l’État ".
L’article 37 en est le complément. Il définit le domaine réglementaire dans lequel le gouvernement peut prendre des décrets, c'est-à-dire tout ce qui n’est pas précisément compris dans le domaine de la loi.
La diversité des sujets relevant de la compétence du législateur, telle qu’elle figure à l’article 34 de la Constitution, est très large. Mais son champ d’intervention n’est plus illimité, comme il l’était sous les Républiques précédentes.
L’article 37 ouvre au pouvoir réglementaire un large champ de compétences, non seulement pour l’application de la loi mais aussi dans des matières a priori exclues du domaine de la loi. C’est pourquoi on distingue le pouvoir réglementaire pour l’application des lois et le pouvoir réglementaire " autonome ", défini par exclusion des éléments du domaine de la loi énumérés à. l’article 34.
Une pratique équilibrée reconnue par le Conseil constitutionnel
Le Conseil constitutionnel et les gouvernements successifs ont très nettement relativisé ce partage rigoureux entre le domaine de la loi et celui du règlement, parvenant ainsi à un nouvel équilibre entre loi et règlement. La jurisprudence du Conseil a été dans l’ensemble favorable à la compétence législative et les gouvernements ont accepté les interventions du législateur dans le domaine réglementaire. Le Conseil constitutionnel a considéré que sa saisine permettant au Gouvernement d’opposer l’irrecevabilité contre un empiètement d’une proposition de loi ou d’un amendement dans le domaine réglementaire (procédure de l’article 41 de la Constitution) avait bien pour objet d’assurer la protection de la compétence réglementaire. Mais, en pratique, jusqu'à aujourd'hui, les gouvernements ont très peu opposé cette irrecevabilité. D’autre part, dans une décision importante du 30 juillet 1982, le Conseil constitutionnel a estimé que la procédure de l’article 61, permettant de déférer devant lui les lois avant leur promulgation pour qu’il se prononce sur leur conformité à la Constitution, ne pouvait être utilisée par le gouvernement pour protéger sa compétence réglementaire. De surcroît, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a même invité le législateur à exercer la plénitude de sa compétence.
Fiche n° 3 - La notion de hiérarchie des normes juridiques
Les normes juridiques constituent entre elles un ordre cohérent : les plus détaillées viennent préciser les plus générales, mais ne peuvent les contredire. Cette organisation hiérarchisée, du sommet vers la base, permet de déterminer le niveau de détail adapté à chaque norme afin d’éviter de tout inscrire dans les normes supérieures. Ainsi, l’ensemble des règles est ordonné et permet d’assurer le respect des droits et libertés des citoyens. En effet, une norme ne peut méconnaître toutes celles qui lui sont supérieures. Ainsi, une décision administrative doit respecter les lois, les traités internationaux et la Constitution.
La Constitution et " le bloc de constitutionnalité "
Dans l’ordre juridique français actuel, la Constitution est la norme suprême. Aucune clause d’un traité ou d’un engagement international ne peut lui être contraire. C’est pourquoi, si la France signe un traité ou souscrit à un engagement international comportant un élément contraire à la Constitution, le traité ne pourra produire aucun effet, en droit interne, tant que la Constitution n’aura pas été révisée. Les lois doivent être conformes à la Constitution et le Conseil constitutionnel est chargé de le vérifier, pour chaque loi qui lui est déférée.
Les normes de référence du " bloc de constitutionnalité " ne sont pas limitées au texte même de la Constitution. Au fil de sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel les a étendue à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (décision du 27 décembre 1973), au Préambule de la Constitution de 1946, aux principes à valeur constitutionnelle et aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République solennellement réaffirmés par le Préambule de la Constitution de 1958 (décision du 16 juillet 1971).
La France a signé de nombreux traités et accords internationaux dont le plus grand nombre est soumis au Parlement en vue d’autoriser par voie législative leur ratification ou leur approbation. En outre, le droit communautaire tend de plus en plus à s’insérer dans l’ordre juridique national, notamment depuis l’entrée en vigueur, en 1987, de l’Acte unique européen achevant l'intégration du marché intérieur. Ainsi que le précise l’article 55 de la Constitution, les traités et accords ont, sous certaines conditions, une autorité supérieure à celle des lois.
Dans la hiérarchie des normes la place de la loi organique est située entre la Constitution et la loi ordinaire car la loi organique est une loi adoptée selon une procédure spécifique et précisant les modalités d’organisation et de fonctionnement des pouvoirs publics dans les cas spécialement prévus par la Constitution. Une loi ordinaire ne peut donc qualifier organique une loi qui n’a pas été prévue comme telle par la Constitution. La loi organique est une norme à laquelle le Conseil constitutionnel fait référence, par exemple, lorsque les règlements des assemblées lui sont soumis avant leur mise en application ; ainsi dans une décision du 8 juillet 1966, le Conseil vérifie la conformité de ces règlements " tant à la Constitution qu’aux lois organiques prévues par elle ". Le Conseil constitutionnel se réfère à des dispositions d’une loi organique pour vérifier la constitutionnalité d’une loi, par exemple celles de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dans la mesure où la Constitution rend obligatoire le respect par les lois de finances des dispositions organiques..
Sauf dans le cas du référendum, la loi est votée par le Parlement. Mais, contrairement aux IIIe et IVe Républiques, la Constitution de 1958 limite le domaine de la loi à certaines matières. Le Parlement ne peut adopter des lois sur n’importe quel sujet de son choix. Il doit, en principe, respecter le domaine d’attribution fixé par la Constitution. La jurisprudence du Conseil constitutionnel et l’action des gouvernements ont en réalité relativisé cette stricte répartition du domaine de la loi et du règlement. [fiche : le domaine de la loi et du règlement]
L’acte administratif réglementaire
L’acte administratif réglementaire (décret, arrêté, …) est une règle générale, c’est-à-dire applicable à tous. Cette règle est édictée unilatéralement par le pouvoir exécutif, sans l’approbation du Parlement. Par ailleurs, les actes administratifs individuels concernent nommément une ou plusieurs personnes.
Le Gouvernement dispose non seulement d’un pouvoir réglementaire d’application de la loi mais encore d’un pouvoir réglementaire autonome dans toutes les matières qui ne sont pas attribuées à la loi par la Constitution.
Les règlements sont supérieurs aux actes individuels émanant de la même autorité administrative. En d’autres termes, un acte administratif pris en faveur ou à l’encontre d’un individu par une autorité administrative ne peut aller contredire un acte administratif réglementaire, même si ce dernier a été pris par la même autorité administrative.
Les juridictions administratives (Conseil d’État, cours administratives d’appel et tribunaux administratifs) sont chargées de faire respecter le principe de légalité, c’est-à-dire de veiller au respect des normes de référence supérieures par les actes administratifs.
2 - La fabrication de la loi
L’initiative des lois appartient au Premier ministre et aux membres du Parlement, députés et sénateurs. Mais si le Gouvernement le demande, c’est l’Assemblée nationale qui statue en dernier lieu, disposant ainsi du " dernier mot ".
21 - La préparation de la loi
22 - La discussion de la loi
Après un premier examen en commission, chaque texte de loi est discuté en séance publique en deux temps : discussion générale, puis discussion des articles.
23 - L’adoption de la loi
Une fois la discussion des articles achevée, le texte de loi est soumis au vote.
24 - La " navette " entre les assemblées
La loi doit être votée dans les mêmes termes par les deux assemblées. Toutefois, si le désaccord persiste, c’est l’Assemblée nationale qui statue en dernier ressort, à la demande du Gouvernement.
25 - La promulgation de la loi
Après son adoption définitive, après une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel, la loi doit être promulguée dans les quinze jours par le Président de la République.
L’initiative des lois.
L’initiative des lois appartient au Premier ministre et aux membres du Parlement. Les députés et le Premier ministre disposent également du droit d'amendement. Les projets de loi sont déposés par le Premier ministre et contresignés par les ministres compétents qui seront généralement chargés de les présenter et de les défendre devant le Parlement; Les propositions de loi sont déposées par un ou plusieurs parlementaires.
Le "dépôt" des projets et propositions de loi, au sens juridique du terme, prend la forme d’une annonce au Journal officiel. Les textes déposés sont enregistrés, numérotés puis imprimés et distribués. Ils sont également disponibles en ligne, sur le site Internet de l'Assemblée nationale.
Conformément à l’article 39 de la Constitution, tout projet de loi doit être délibéré en Conseil des ministres et donner lieu à un avis du Conseil d’État qui n’est pas rendu public. En application de l’article 39, alinéa 2 de la Constitution, le Gouvernement a la faculté de déposer les projets de loi devant l’Assemblée nationale ou le Sénat. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale doivent être soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale.
Les projets et les propositions de lois sont présentés sous la forme, d’une part, d’un texte général (" l’exposé des motifs ") présentant les objectifs de la loi et, d’autre part, d’un article unique ou de plusieurs articles (le " dispositif ") contenant les dispositions juridiques précises qu’il s’agit de faire voter par le Parlement. Ils sont accompagnés de documents rendant compte des travaux d'évaluation préalable réalisés et comportant notamment une estimation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des réformes engagées par le projet.
Le gouvernement et, d’autre part, les députés, à titre individuel ou à titre collectif, et les commissions disposent également du droit d’amendement ; ils peuvent proposer l’insertion d’articles nouveaux dans le texte du projet de loi ou des modifications s’appliquant au texte initial des articles du même texte.
Propositions et amendements formulés par les députés sont soumis à deux restrictions : l’irrecevabilité financière et l’irrecevabilité législative :
En application de l’article 40 de la Constitution, les initiatives parlementaires " ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ". Selon une procédure particulière, l’Assemblée s’assure de la recevabilité financière des propositions de loi et des amendements au moment de leur dépôt.
L’article 41 de la Constitution prévoit que " s’il apparaît, au cours de la procédure législative, qu’une proposition ou un amendement n’est pas du domaine de la loi (…) le Gouvernement peut opposer l’irrecevabilité ". En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l’assemblée intéressée, le Conseil constitutionnel se prononce dans un délai de huit jours.
Après leur dépôt et préalablement au débat en séance publique, les projets et propositions de loi sont transmis à l’examen d’une commission. Lorsqu’une commission est saisie d’une proposition de loi, elle rédige un nouveau texte sur lequel l’Assemblée sera appelée à délibérer. En revanche, lorsqu’il s’agit d’un projet de loi, la discussion dans l’hémicycle s’engage sur le texte présenté par le Gouvernement ; si elle entend le modifier, la commission doit alors déposer des amendements qui seront soumis à l’Assemblée.
La commission saisie d’un texte est soit la commission permanente compétente, soit une commission spéciale créée pour la circonstance. Parallèlement à l’examen opéré par la commission saisie sur le fond du texte, une autre commission peut décider de se saisir pour avis. La commission saisie nomme parmi ses membres un député en qualité de rapporteur du texte. Celui-ci est chargé de présenter, en son nom, un rapport comportant une analyse complète du projet ou de la proposition de loi qui est déposé, imprimé et publié avant la discussion en séance publique. Comme les projets ou les propositions de loi, les rapports parlementaires sont également diffusés sur Internet.
22 - La discussion de la loi en séance publique.
Après le travail préparatoire en commission, la projet ou la proposition de la loi est inscrit à l’ordre du jour par la Conférence des Présidents. La discussion en séance publique comporte plusieurs étapes.
La discussion générale.
Cette première phase a pour objectif de présenter le texte dans son ensemble. Le président de séance donne la parole au Gouvernement puis au député désigné en qualité de rapporteur par la commission saisie au fond et, le cas échéant, au(x) rapporteur(s) des commissions saisie(s) pour avis. Les autres députés interviennent ensuite dans la " discussion générale ", selon les règles préalablement fixées par la Conférence des Présidents. Les différents orateurs s’expriment depuis la tribune. Si l’Assemblée n’est saisie d’aucune "motion de procédure", le président de séance invite le Gouvernement à répondre aux différents intervenants, prononce la clôture de la discussion générale et ouvre l’examen détaillé des articles. [fiche : l’organisation de la discussion générale].
L’Assemblée examine le texte qui lui est soumis, article après article. Les orateurs s’expriment cette fois-ci depuis leur banc. Le rapporteur de la commission saisie au fond peut éventuellement indiquer la position –favorable ou non- prise par la commission sur l'article venant en discussion. Tout député qui le souhaite peut intervenir, pour une durée limitée à cinq minutes. L’Assemblée examine ensuite les différents amendements formulés pour modifier la rédaction ou le sens de l’article en discussion. Le président de séance donne la parole à l’auteur ou l’un des auteurs de l’amendement, demande l’avis du rapporteur et celui du Gouvernement puis, sauf si l’amendement est retiré, le met aux voix. Le plus souvent, sauf s'il est demandé de procéder au vote par scrutin public, le vote a lieu à main levée, le président de séance comptabilisant très rapidement les vote " pour ", " contre " et les abstentions. Lorsque le dernier amendement présenté a été examiné, l’Assemblée vote sur l’article (adoption ou rejet), puis passe à l’article suivant. [fiche : l’organisation de la discussion des articles ]
Fiche n°4 - Présentation détaillée de l’organisation de la discussion générale
Déroulement chronologique d’une discussion générale
La discussion générale d’un projet de loi commence par une intervention du Gouvernement généralement représenté par un seul de ses membres. Le Gouvernement disposant d’un droit de parole inconditionnel, tout ministre est entendu quand il le demande et sans limitation de durée. Dans le cas d’une proposition de loi, c’est traditionnellement le rapporteur de la commission saisie au fond qui ouvre le débat.
Dans la discussion des projets de loi, le rapporteur intervient après le Gouvernement pour exposer la position de la commission qu’il représente. Il ne donne pas lecture du rapport qu’il a rédigé – rapport dont l’ensemble des députés a pu prendre connaissance préalablement– mais en rappelle les grandes lignes.
L’article 69, alinéa 2, de la Constitution donne au Conseil économique et social la possibilité de désigner l'un de ses membres pour présenter devant le Parlement l’avis du Conseil sur les projets et propositions de loi qui lui ont été soumis par le Gouvernement. Cependant, cette possibilité est très rarement utilisée ; elle ne donne lieu à aucun débat.
Le cas échéant, s’engage aussitôt un débat sur l’exception d’irrecevabilité ou sur la question préalable (voir ci-dessous) ;
Les députés interviennent dans la discussion générale dans les conditions fixées par la Conférence des Présidents, ceci pour assurer un meilleur déroulement des débats et ne pas les allonger à l’excès. La Conférence fixe une durée globale de discussion et détermine les temps de parole impartis aux groupes politiques et aux députés non-inscrits en fonction de leur importance numérique. L'inscription des députés souhaitant prendre la parole est faite par les présidents des groupes qui indiquent au Président de l’Assemblée l’ordre de leurs orateurs et la durée de leurs interventions. Le Président détermine l’ordre de passage en s’efforçant de respecter une alternance entre les groupes.
Avant de constater la clôture de la discussion générale, le Président donne habituellement la parole au gouvernement qui répond à l’ensemble des intervenants.
Le cas échéant, un débat sur une motion de renvoi en commission peut alors s’engager (voir ci-dessous).
Les motions de procédure : motion de rejet préalable et motion de renvoi en commission
L’Assemblée discute les éventuelles motions de procédure déposées par des députés, après les exposés des ministres et des rapporteurs (motion de rejet préalable) ou après la clôture de la discussion générale (motion de renvoi en commission). Leur adoption a pour effet d’entraîner le rejet du texte ou la suspension du débat avant que s’engage l’examen détaillé des dispositions en discussion. Bien qu’ayant des objets différents, ces motions sont un moyen pour les groupes politiques de marquer plus nettement leur opposition à l’adoption d’un projet ou d’une proposition de loi. Ils permettent aux groupes de s'exprimer plus longuement et plus complètement sur le texte. Les motions de procédure peuvent être déposées par un seul député ; mais, en pratique, ce sont les groupes politiques qui sont à l'origine de ces motions, manifestant ainsi une position politique d’ensemble.
La motion de rejet préalable
La motion de rejet préalable a pour "objet de faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles ou de faire décider qu’il n’y a pas lieu à délibérer". Si elle est adoptée, elle entraîne le rejet du texte. C’est pourquoi cette motion de rejet préalable est débattue avant que ne s’engage la discussion générale sur le fond.
La motion de renvoi en commission
La motion de renvoi en commission a pour objet de faire reprendre les travaux de la commission compétente, afin de compléter l’information de l’Assemblée. Cette motion de procédure est débattue après la clôture de la discussion générale. Si elle est adoptée, le texte n’est pas rejeté comme dans les deux cas précédents, mais son adoption est simplement suspendue. La commission doit présenter un nouveau rapport. Le projet de texte est à nouveau inscrit à l’ordre du jour. Lorsque l’Assemblée reprend l’examen du texte, elle entend à nouveau le rapporteur puis aborde la discussion des articles. Cette procédure de renvoi en commission ralentit considérablement le travail législatif. C’est pourquoi, souvent déposées, les motions de renvoi en commission sont rarement adoptées (une quinzaine seulement depuis 1958).
Fiche n°5 - Présentation détaillée de la discussion des articles
Un amendement est une proposition de modification des dispositions d’un projet ou d’une proposition de loi présentée par un député, par le Gouvernement ou par un rapporteur, au nom d’une commission. Dans sa présentation, il doit être écrit et signé par au moins l’un de ses auteurs ; il est déposé sur le bureau de l’Assemblée, au plus tard, quatre jours après la distribution du rapport de la commission. Passé ce délai, seuls les amendements déposés par le Gouvernement ou par les commissions saisies au fond sont recevables.
L’ordre d’appel des amendements
Les amendements sont examinés dans un ordre précis, allant des dispositions les plus éloignées du texte initial du projet ou de la proposition de loi, vers les moins éloignées. En effet, si un amendement supprimant un article est adopté, l’amendement qui en modifie légèrement la rédaction n’a plus lieu d’être discuté. Cet ordre d’appel qui se fonde sur des critères logiques est très important pour le déroulement des débats : l’adoption d’une solution entraîne toujours l’élimination de solutions alternatives.
Les députés, les commissions ou le Gouvernement ont la possibilité de formuler des sous-amendements aux amendements présentés. Les sous-amendements sont discutés dans les mêmes conditions et selon les mêmes règles que les amendements.
La réserve de la discussion de certains articles
" La réserve " consiste à modifier l’ordre de discussion des articles. Exception au principe selon lequel les articles sont examinés dans l’ordre de leur numérotation, la réserve se justifie notamment lorsque l’Assemblée estime manquer d’éléments pour se prononcer sur un article. La réserve est de droit à la demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond. Le président de séance peut également l’accorder après avoir, éventuellement, recueilli l’avis de la commission saisie au fond.
La possibilité d’une seconde délibération
La seconde délibération permet de revenir sur les votes émis au cours de l’examen des articles à la demande du Gouvernement ou du rapporteur de la commission saisie au fond, ainsi que d’un député. Cette seconde délibération est de droit si le Gouvernement ou la commission la demandent ou si, à la demande d'un député, la commission l'accepte.
Une fois la discussion générale et celle des articles achevées, l’Assemblée doit se prononcer par un vote d’ensemble afin de clore ce qu’on appelle une " lecture ". Deux procédures de vote existent.
La procédure normale de vote
Avant de mettre aux voix l’ensemble du texte amendé, le président peut autoriser des explications de vote, accordées à raison d’un orateur par groupe pour un durée de cinq minutes. Les députés votent normalement à main levée depuis leur banc. Cependant, à la demande du Gouvernement, du président de séance ou de la commission saisie au fond, il peut être procédé à un scrutin public [lien]. En outre, depuis la réforme du Règlement de janvier 1994, la Conférence des Présidents peut décider que certains textes seront adoptés de façon plus solennelle, éventuellement plusieurs jours après le terme des débats en séance publique, sous forme d'un scrutin public dont elle fixe la date. Les scrutins solennels sont très souvent organisés le mardi après-midi ou le mercredi après-midi, aussitôt après la séance des questions au gouvernement.
Les procédures particulières de vote
Le Gouvernement peut décider de recourir à des procédures particulières afin d’accélérer l’examen et l’adoption d’un texte. Il en existe trois:
la procédure d’examen simplifiée qui permet de réduire la durée des délibérations,
le " vote bloqué " qui vise à contraindre les députés à prendre position sur l’ensemble du texte sans pouvoir l’amender,
l’engagement de la responsabilité du gouvernement qui oblige les députés à choisir entre l’adoption du texte ou la censure du gouvernement.
Fiche n° 6 - Les trois procédures particulières d’adoption de la loi
La procédure d’ examen simplifiée
L'examen du texte soumis à la procédure d'examen simplifiée débute par une intervention du rapporteur de la commission saisie au fond, pour une durée qui ne peut excéder dix minutes, suivie, le cas échéant, par une intervention du rapporteur des commissions saisies pour avis, pour une durée qui ne peut excéder cinq minutes chacune. Une discussion générale s'engage alors au cours de laquelle un représentant de chaque groupe peut s'exprimer, chacun pour une durée de cinq minutes au plus.
Lorsqu'un texte soumis à la procédure d'examen simplifiée ne fait l'objet d'aucun amendement, le Président met aux voix l'ensemble du texte après la discussion générale.
A défaut, la discussion des articles s'engage. Elle est très abrégée : ceux sur lesquels il n’est pas présenté d’amendements ne sont ni appelés, ni mis aux voix ; seuls sont discutés les amendements et les articles auxquels ils se rapportent. En outre, les interventions sont limitées en nombre et en durée.
Lorsque l'Assemblée est saisie d'un projet de loi autorisant la ratification d'un traité ou l'approbation d'un accord international non soumis à ratification, le Président met directement aux voix l'ensemble du texte, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents.
La procédure d’examen simplifiée, décidée en Conférence des Présidents, s’applique à des textes présentant un intérêt plus technique que politique, souvent pour l’examen de conventions ou d’accords internationaux. Elle n’est engagée que si aucune opposition ne s’est manifestée, à la demande du Président de l’Assemblée nationale, du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou d'un président de groupe.
Le " vote bloqué " ou vote unique
L’article 44 de la Constitution permet au Gouvernement de demander à l’Assemblée de " se prononcer sur un seul vote sur tout ou partie d’un texte en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par (lui.) "
Le Gouvernement est libre de choisir le moment où il va faire usage du vote bloqué. Mais, à l'exception du vote lui-même, la discussion a lieu dans les conditions normales.
Contrairement à la procédure d’examen simplifiée qui préserve le droit d’amendement des députés, le vote bloqué réduit fortement la possibilité pour les parlementaires de modifier un texte en discussion, le Gouvernement décidant des amendements qu’il retient.
Le vote bloqué – dit aussi vote unique – peut ne pas concerner l’intégralité du texte, mais simplement un article ou un groupe d’articles.
L’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d’un texte
Cette technique est aussi connue sous l’appellation de " 49.3 ". L’article 49, alinéa 3, de la Constitution permet au Premier ministre d’engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte. Ce texte est considéré comme adopté sauf si une motion de censure, déposée dans le délai de vingt-quatre heures, est adoptée à la majorité des membres composant l’Assemblée.
Lorsque le Premier ministre déclare engager la responsabilité du Gouvernement, la procédure législative est immédiatement interrompue. Il n’y a plus lieu en effet de se prononcer sur les articles du projet de loi. Le débat politique porte, en définitive, sur le maintien ou la censure du Gouvernement. Les députés disposent d’un délai de vingt-quatre heures pour déposer une motion de censure. Celle-ci n’est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée. Le vote de la motion de censure a lieu quarante huit heures au moins après la date de son dépôt, par un scrutin public à la tribune. Les députes sont appelés nominalement : seuls montent à la tribune ceux qui sont favorables à la motion de censure. La motion de censure n’est adoptée que si elle recueille la majorité des voix des membres composant l’Assemblée. Si aucune motion de censure n’est déposée dans ce délai ou si la motion n’est pas adoptée, le texte sur lequel le Gouvernement s'est engagé est considéré comme adopté. Si la motion de censure est adoptée, le Premier ministre doit remettre la démission de son gouvernement.
24 - La navette entre les assemblées
L’adoption définitive d’un texte nécessite son vote dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat. Les deux assemblées vont examiner le texte tour à tour, chaque examen s’appelant une " lecture ". On appelle navette cette phase d’allers et retours entre les deux assemblées. Chaque texte adopté par une assemblée et aussitôt transmis à l’autre assemblée prend le nom de " petite loi ".
La procédure normale consiste à laisser se poursuivre la navette entre les assemblées, jusqu’à ce que l’une adopte sans modification le texte précédemment adopté par l’autre. C'est d'ailleurs ce qui se produit le plus souvent, environ deux tiers des lois étant adoptées de cette façon.
La commission mixte paritaire et la décision définitive de l’Assemblée nationale.
Dans le cas d'un désaccord entre les deux assemblées, après deux lectures du texte par chacune d'entre elles (ou une seule lecture par chaque assemblée si le Gouvernement a préalablement engagé la procédure accélérée), le Premier ministre peut demander aux présidents des assemblées la réunion d’une commission mixte paritaire. Celle-ci, composée de sept députés et sept sénateurs, est chargée d’élaborer un texte de compromis. La loi est définitivement adoptée si les deux assemblées adoptent ce texte. Si la commission mixte paritaire ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l'Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat. Cette procédure aboutissant à lui donner le " dernier mot " marque nettement la prééminence de l’Assemblée nationale, élue au suffrage universel direct, sur le Sénat, élu au suffrage universel indirect. Si le Gouvernement ne demande pas à l'Assemblée de statuer définitivement, la "navette" parlementaire se poursuit jusqu'à ce que les deux assemblées parviennent -le cas échéant- à l'adoption d'un texte identique.
Des dispositions particulières régissent les procédures d'examen des projets de loi de finances et des projets de lois de financement de la sécurité sociale, ainsi qu'aux lois auxquelles la Constitution confère le caractère de lois organiques.
Le texte définitif adopté à l’issue de la " navette " constitue la future loi. Le Président de la République dispose de quinze jours pour la promulguer. La promulgation se matérialise par la signature de la loi par le Président de la République, le Premier ministre et les ministres plus particulièrement chargés de son application, puis par sa publication au Journal officiel de la République française. La promulgation d’une loi peut cependant être retardée ou empêchée dans deux cas : la demande de nouvelle délibération par le Président de la République et le contrôle de constitutionnalité.
La nouvelle délibération.
L’article 10 de la Constitution permet au Chef de l’État de demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette prérogative, utilisée deux fois depuis 1958, oblige à reprendre l’intégralité de la procédure législative, sur l'ensemble du texte ou sur les articles en cause.
Dans le délai de promulgation, les autorités qui en ont le pouvoir peuvent saisir le Conseil constitutionnel (lien avec fiche Conseil constitutionnel). S’il déclare la loi conforme à la Constitution, celle-ci peut être promulguée. Dans le cas contraire, deux situations peuvent se présenter : si la loi est déclarée intégralement inconstitutionnelle, la procédure législative qui a conduit à son adoption se trouve anéantie et il n’y a d’autre solution que de la reprendre dès l’origine. Si, en revanche, le Conseil constitutionnel décide que la loi est en partie conforme à la Constitution, elle peut être promulguée à l’exception de ses articles déclarés contraires à la Constitution.
Schéma de la procédure parlementaire
Statistiques de l'activité législative sous la XIe législature - Statistiques de l'activité législative sous la XIIe législature

References: l'article 34
 l'article 11
 l'article 89
 l'article 38

Art.6

Art.34

Art.39

Art.44

Art.47

Art.57

Art.68

Art.71

Art.72

Art.72

Art.72

Art.72

Art.73

Art.88

L'article 11