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Timestamp: 2017-05-27 12:54:23+00:00

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Revista juridica inyeccion- Universidad Privada Sergio Bernales by Roberto Mier y Terán - issuu
JURÍDICO SOCIAL“ADECUADA TIPIFICACIÓN Y ÓRGANO COMPETENTE
COMO REQUISITOS DEL DEBIDO
DE LOS TRABAJADORES DEL PODER JUDICIAL”VIVAS SIERRA, PAULO JORGE19 de Abril del 2012â&#x20AC;&#x153;En reconocimiento a los trabajadores
del Poder Judicial, por su silenciosa y
sacrificada labor cotidiana, muchas
veces no valorados por la ciudadanĂ­a,
ni por la propia judicaturaâ&#x20AC;?
El Tribunal Constitucional en uniforme y reiterada jurisprudencia estableció, que,
el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de
proceso o procedimiento, sea este judicial o administrativo o entre particulares. En este
marco abordamos el trabajo de investigación, “Adecuada Tipificación y órgano
competente como requisitos necesarios del debido procedimiento administrativo
disciplinario de los trabajadores del Poder Judicial”, con la convicción de que el
debido proceso debe observarse de manera estricta en el procedimiento
administrativo disciplinario sancionador de los trabajadores del Poder Judicial, cuando
incurran en faltas (infracción disciplinaria).
Abordamos la presente investigación específicamente desde las dimensiones
de órgano competente y adecuada tipificación del debido
administrativo disciplinario sancionador de los trabajadores del Poder Judicial (se
excluye a magistrados), pues normativamente tiene trato diferenciado el personal de
apoyo jurisdiccional (auxiliares judiciales) del personal administrativo (auxiliares
administrativos); sin embargo, en la práctica tal diferenciación no se aplica, o se
aplica muy limitadamente, tal es así que las ODECMAs y la OCMA, procesan y
sancionan, indistintamente tanto a personal (auxiliares) administrativos y
jurisdiccionales, situación que consideramos, vulnera el debido procedimiento
administrativo disciplinario sancionador en el Poder Judicial, en sus dimensiones de
órgano competente y debida tipificación. Sacando a la luz esta situación que afecta a
los 20,117 servidores judiciales (no incluye a magistrados), como se desprende del
trabajo de campo efectuado en la presente investigación; lo que se agrava, si se tiene
en cuenta que los servidores judiciales se encuentran bajo distintos regímenes
laborales (Régimen de la actividad privada, Decreto Legislativo N°728, Régimen de la
Carrera Pública, Decreto Legislativo N°276 y el Régimen CAS), es más, del material
bibliográfico acopiado para la presente investigación, no encontramos trabajos de
investigación sobre el régimen disciplinario de auxiliares administrativos y/o
Consideramos que la presente investigación, especialmente los resultados del
trabajo de campo, constituyen un aporte importante para la mejora de la función
contralora haciéndola efectiva y eficaz y por ende la mejora en la Administración de
Justicia en nuestro país, que indudablemente es anhelo de todos los peruanos.3VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALADECUADA TIPIFICACION Y ORGANO COMPETENTE
COMO REQUISITOS NECESARIOS DEL DEBIDO
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISICIPLINARIO DE
LOS TRABAJADORES DEL PODER JUDICIALI.- PROBLEMA
La complejidad y lentitud de los procedimientos administrativos disciplinarios
llevados a cabo en la Administración Pública para la aplicación de sanciones no sólo no
permite desincentivar la comisión de faltas administrativas o conductas corruptas sino
que también originan en la ciudadanía una sensación de impunidad. El Poder Judicial
no escapa a este problema, pues estudios serios, han advertido problemas de dilación
en tales procedimientos, lo cual refleja la escasa efectividad a la hora de dilucidar las
responsabilidades y aplicar sanciones dentro de los plazos establecidos en la
normativa correspondiente, situación que origina en algunos casos la prescripción de la
acción disciplinaria y por ende la impunidad de los infractores.
Por ello, las diferentes instancias de dirección y gobierno del Poder Judicial
deben adoptar las medidas necesarias para cumplir a cabalidad con esta tarea; en el
quehacer cotidiano del Órgano Desconcentrado de Control de la Magistratura del Poder
Judicial (ODECMA) hemos podido advertir algunas dificultades en la etapa de inicio e
instrucción del procedimiento administrativo disciplinario, así como algunos vacíos en
la normativa que regula el mismo que no permiten dotar de mayor eficacia al referido
procedimiento en el Poder Judicial. En esa medida, en el presente trabajo describimos
la problemática, enfocando especialmente en el tratamiento disciplinario diferenciado
entre los servidores judiciales que hacen función jurisdiccional y los servidores
judiciales que hacen función administrativa, que en el caso de incurrir en faltas, el
órgano competente para investigar y sancionar faltas jurisdiccionales es la Oficina de
Control de la Magistratura, en tanto que las faltas administrativas son investigadas y
sancionadas por los órganos de administración (administración de cada Corte Superior
y Gerencia General).
El Tema planteado trata de uno de los problemas cotidianos que se observan en las
Oficinas Desconcentradas de Control de la Magistratura del Poder Judicial (ODECMA),
que se hace más complejo si consideramos la variedad de regímenes laborales de los
trabajadores del Poder Judicial: Régimen Laboral Privado (decreto Legislativo N° 728),
4UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALRégimen laboral público (Decreto Legislativo N° 276) y últimamente régimendeContrato Administrativo de Servicios - CAS (Decreto Legislativo N° 1057). Además que
en el Poder Judicial se marcan y diferencian funciones : Función administrativa,
Función Jurisdiccional y Función de Control; existiendo trabajadores que hacen estas
funciones diferenciadas, bajo diferentes regímenes; empero la situación se complica
por el desorden (caos) que existe en el Poder Judicial respecto a la gestión o
administración de los recursos humanos, pues auxiliares jurisdiccionales hacen
funciones de auxiliar administrativa y viceversa, mientras que los trabajadores bajo el
régimen CAS realizan tanto funciones administrativas como jurisdiccionales; asi como
ejemplo puedo citar el caso de los notificadores que dependen de la dependencia
administrativa denominada “central de notificaciones”, que ante una falta disciplinaria le
correspondería ser investigado y sancionado por los órganos de administración de
cada Corte Superior de Justicia; sin embargo en la actualidad, la mayoría de las
ODECMAs vienen asumiendo la investigación y sanción de los notificadores, lo cual
consideramos vulneran el debido procedimiento administrativo disciplinario en su
dimensión de adecuada tipificación y órgano competente; tanto más si el Reglamento
de Régimen Disciplinario de los Auxiliares Jurisdiccionales del Poder Judicial en sus
artículo 19° y 20° diferencian los órganos competentes para investigar y sancionar
faltas jurisdiccionales y faltas administrativas.
La situación se agrava con la entrada en vigencia del nuevo modelo procesal penal
(vigente en cañete desde noviembre del 2009) en la que se implementa el módulo del
nuevo procesal penal, encabezado por un administrador de módulo que se dice realiza
labores netamente administrativas con su equipo de personal, donde ya no existirían
auxiliares jurisdiccionales, pues ya no existen plazas de secretario de juzgado, técnicos
judiciales entre otros; sino otros "cargos" o "plazas" con nombres y funciones diferentes;
sin embargo el Reglamento Disciplinario (artículos 19° y 20° del Reglamento
Disciplinario de los Auxiliares Jurisdiccionales) no contemplan tal situación; en la
práctica este personal del nuevo sistema procesal penal son investigados y
sancionados por las ODECMAs en la mayoría de los casos, cuando deberían ser
investigados y sancionados por los órganos de administración; debiendo agregar que la
Oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial – OCMA, tiene criterios
diferenciados (no unívoco), por lo que consideramos que ello debe ser definido o en
todo caso debe se materia de aclaración o modificación legislativa.1Reglamento de Régimen Disciplinario de los Auxiliares Jurisdiccionales del Poder Judicial, aprobado por Resolución
Administrativa N° 227-2009-CE-PJ, aprobado el 16 de julio del 2009, publicado en el Diario Oficial el Peruano, el 23 de julio del
2009.UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES5VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALII.- ANTECEDENTES
2.1. Migración al Régimen Laboral Privado
A mediados de la década de los noventa, dentro de un proceso de reforma del
Estado que quedó trunco, una serie de entidades e instituciones públicas comenzó a
migrar hacia el régimen laboral privado; entre ellas, algunas totalmente nuevas como
Indecopi, Osinerg, Conasev; otras reconstituidas, como la Contraloría General de la
República, Sunat y Aduanas; e incluso algunas instituciones paradigmáticamente
públicas como el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Tribunal de Garantías
Constitucionales hoy denominado Tribunal Constitucional.
En la actualidad coexisten en el Estado ambos regímenes laborales (Régimen
laboral público regulado por el Decreto Legislativo 276 y Régimen laboral privado
regulado por el Decreto Legislativo 728), situación que incluso se proyecta al interior de
las mismas instituciones, que deben manejar dos planillas, dos tipos de procedimientos
administrativos en su aplicación y hasta procedimientos administrativos disciplinarios
duales; es decir, a nivel institucional la entidad estatal debe administrar dos regímenes
laborarles diferentes ya que tienen consecuencias jurídicas diferentes, como sucede en
el Poder Judicial, específicamente con lo que es le tema de nuestra investigación (dos
regimenes disciplinarios diferenciados)2.2. Impacto de la migración
No se ha efectuado un examen o balance sobre el impacto que esta migración ha
tenido, ni su costo ni lo que significó en términos de ventajas e inconvenientes. El
régimen laboral privado en un inicio aportó, en teoría, una mayor flexibilidad en la
administración de los recursos humanos, a partir sobre todo de la posibilidad de fijar con
libertad las remuneraciones, establecer las categorías, determinar las funciones y
aplicar directamente sanciones; sin embargo, habiendo transcurrido más de diez años
de que se produjera la migración del régimen laboral público al régimen laboral privado,
los resultados no son nada halagadores, especialmente en lo que corresponden al
régimen de sanciones,pues subsisten procedimientos disciplinarios del régimensustituido, como desarrollamos en la presente investigación.6UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL2.3. Causas de la migración laboral de lo público al privado
El régimen público es, en este aspecto, más rígido y estratificado y sirve de
espejo al Régimen Pensionario del Decreto Ley N° 20530, que ha sido una de las
causas principales de esta migración y que impide que cualquier incremento
remunerativo que se haga al personal activo alcance al pensionista; lo que ha traído
consigo que al trabajador activo que se encuentra en el Régimen Laboral Público, se le
tenga que compensar sus desiguales ingresos, pese a desempeñar idénticas
funciones, con abonos mensuales por el CAFAE sin derecho a que éstos se le adicionen
a la base del cálculo de su beneficios sociales y pensionarios, generando una
incalificable, injusta e inadmisible situación diferencial en el otorgamiento de estos
derechos en uno y otro régimen laboral.
Basta poner como ejemplo el caso de la Compensación por Tiempo de Servicios
del funcionario comprendido en el Régimen Público (Decreto Legislativo N° 276) que se
encuentre en el máximo nivel de la Escala Remunerativa aprobada por el Decreto
Supremo N° 051-91-PCM. Su compensación se calcula sobre su Remuneración
Principal que es de es de S/. 48.00 (Magistrados del Poder Judicial, del Tribunal
Constitucional, del Jurado Nacional de Elecciones, Fiscales, Jefes de la ONPE y
RENIEC, entre otros); y con el máximo período compensable que es 30 años, entonces
aquel recibirá S/. 1,440.00 por CTS al cesar. Este mismo caso, pero de aquel que está
bajo el régimen laboral de la Actividad Privada con Escala Remunerativa propia (Jefes
de la SUNAD, SUNAT, OSINERG, entre otros), su compensación estará bordeando la
suma de los S/ 500,000, pues ésta se calcula a razón de un sueldo por cada año de
servicios y este sueldo en esas entidades está por encima de los S/. 16,000.00. Es decir,
una diferencia de 3,300 % entre uno y otro régimen. Exactamente en la misma
situación, está todo el personal de la Administración Pública comprendido en la Carrera
Administrativa normado por el Decreto Legislativo N° 276 (Directivos, Profesionales,
Técnicos y Auxiliares).2.4. Subsistencias del régimen sustituido
Sucede que, en muchas entidades estatales que hoy aplican la normatividad
privada en lo laboral, subsisten los métodos y sistemas heredados del régimen
sustituido (Decreto Legislativo 276); de modo que se ha creado una mixtura constituida
no con lo mejor de cada uno de dichos regímenes, sino con lo que más conviene a losUNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES7VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALintereses de los funcionarios y servidores. Hoy estos regímenes, en materia de
remuneraciones y beneficios, se mantienen estáticos y sujetos a las mismas
limitaciones y prohibiciones de antaño, lo que ha dado lugar a la dación de un nuevo
Estatuto del Empleo Público que entrara en vigencia en enero del 2005 y que pretendió
unificarla, volviendo a la unicidad del Régimen Legal de la Función Pública; la que se
complementó con la Ley de la Carrera del Servidor Público, la Ley de los Funcionarios
Públicos y Empleados de Confianza, la Ley del Sistema de Remuneraciones del
Empleo Público, la Ley de Gestión del Empleo Público y la Ley de Incompatibilidades y
Responsabilidades.2.5. Situación del Poder Judicial
Según información obtenida, al 30 de Diciembre del 2011, el Poder Judicial
cuenta con un total de 16,976 trabajadores (personal activo) como se desprende del
Cuadro siguiente:Los documentos sustentatorios se adjuntan como Anexo: 1-A)CUADRO: N° 01PERSONAL ACTIVO
1.-CATEGORÍANÚMERO PERSONASCarrera Judicial – Magistrados
2,6682.-Funcionarios y Directivos
1593.-Profesionales
6,8494.-Técnicos
5,2525.-Auxiliares
2,048Sub TotalCONTRATO ADMINISTRATIVO DE SERVICIOS:
1.-16,976CASCONCEPTOSNÚMERO PERSONASContrato Administrativo de Servicios5,809Sub Total:Total General:85,80922,785UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALDe los cuales 2,668 son Magistrados, 159 Funcionarios y Directivos, 6,849
Profesionales, 5,252 Técnicos y 2,048 Auxiliares; además que se tiene por Contrato
Administrativo de Servicio (CAS) a 5,809 personas; lo cual da como resultado que a
nivel nacional el Poder Judicial al mes de Diciembre del año próximo pasado contaba
con 22,782 servidores judiciales entre Funcionarios, Profesionales, técnicos y
Auxiliares sujetos a distintos Regímenes Laborales (Régimen Laboral de la actividad
Privada Decreto Legislativo N°728, Régimen Laboral de la actividad Pública Decreto
Legislativo N°276, y Régimen CAS); por lo que el Régimen Disciplinario del personal
que suman 22,785, es el universo del presente estudio; claro está que el Régimen
Disciplinario de los servidores judiciales bajo el Regimen de la actividad Privada difiere
del Régimen Disciplinario de los servidores judiciales sujetos al Régimen de la
El personal activo, y el Régimen Laboral diferenciado del Poder Judicial
porcentual a nivel nacional se presenta en el Cuadro siguiente:(El proceso de tabulación se adjunta como Anexo: 1-B)CUADRO: N°02PERSONAL ACTIVO DEL PODER JUDICIAL100%
CAS 05%
Magistrados 20%
Judiciales 75%UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES9VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALSe desprende del cuadro, que 20% del Personal activo del Poder Judicial
corresponde a Magistrados, y el 80 % a servidores judiciales (no magistrados),
diferenciándose entre: Funcionarios, Profesionales, Técnicos y Auxiliares, los mismos
que en caso de incurrir en inconducta funcional (falta), pueden ser procesados y
sancionados por la Gerencia del Poder Judicial, Administradores y Presidencia de
Corte, si se trata de personal administrativo; mientras que la OCMA y ODECMAs,
procesan y sancionan al personal de apoyojurisdiccional(AuxiliaresJurisdiccionales), en el marco de lo establecido por el “Reglamentode RégimenDisciplinario de los Auxiliares Jurisdiccionales del Poder Judicial” aprobado por
Resolución Administrativa N°227-2009-CE-PJ.
Justamente, determinar el órgano competente para procesar y sancionar a este
universo de 22,785 servidores judiciales (servidores que realizan función de apoyo
jurisdiccional – Auxiliares Jurisdiccionales y servidores que realizan funciones
administrativas – Auxiliares Administrativos), es materia de la presente investigación;
dado que subsiste el Régimen sustituido al que hicimos referencia en el numeral
precedente ( Migración del Régimen Laboral Público al régimen Laboral Privado), en
cuanto al Régimen Disciplinario, que finalmente lleva a la vulneración del debido
procedimiento disciplinario en su dimensión de órgano competente y tipificación
adecuada, que normativamente se encuentran diferenciados, cuando se trata de
personal administrativo y/ o personaljurisdiccional, como se tienedesarrolladoprecedentemente.10UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALIII.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE INFORMAN
El artículo 40º de la Constitución establece que la ley regula el ingreso a la
carrera administrativa, así como los derechos, deberes y responsabilidades de los
servidores públicos. En ese sentido, algunas leyes que desarrollan las diferentes
Carreras Públicas, no sólo regulan las responsabilidades de los servidores públicos
sino también las faltas y sanciones que se derivan del incumplimiento de tales
responsabilidades, además del procedimiento disciplinario para la aplicación de las
mismas, lo cual es expresión de la potestad disciplinaria de la Administración.
En efecto, la doctrina ha definido al procedimiento disciplinario como el poder de
la Administración Pública inherente a su organización que tiene por objeto castigar las
conductas de los funcionarios públicos constitutivas de una infracción a la relación del
servicio y que determinan una inadecuada satisfacción de los intereses públicos que la
Administración Pública, como organización, tiene encomendados.2 En ese sentido, el
procedimiento disciplinario se convierte en una potestad doméstica de la
Administración sobre sus empleados.3
Sin embargo, la Administración en el ejercicio de la potestad disciplinaria debe respetar
los principios que informan la potestad sancionatoria del Estado, pues tal como ha
señalado el Tribunal Constitucional, la aplicación de una sanción administrativa
constituye manifestación de dicha potestad, “por lo que su validez, en el contexto de un
Estado de derecho respetuoso de los derechos fundamentales, está condicionada al
respeto de la Constitución y de los principios en ésta consagrados; por ello la
Administración, en el desarrollo de los procedimientos disciplinarios, está vinculada al
irrestricto respeto de los derechos constitucionales procesales y a los principios
4constitucionales que la informan”, como son, “Los principios de legalidad, tipicidad,
5debido procedimiento, razonabilidad, presunción de licitud, entre otros”.2345LAFUENTE BENACHES, Mercedes, El régimen disciplinario de los funcionarios públicos de la Administración del Estado,
Valencia, Tirant lo Blanch, 1996, p. 15.
NIETO, Alejandro, Problemas capitales del derecho disciplinario, En: Revista de Administración Pública, Número 63,
Septiembre-Diciembre, 1970, Madrid, p. 66.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, Sentencia recaída en el Expediente Nº 06402-2007-PA/TC de fecha 10 de febrero de 2010, f. j.
Nº 5.UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES11VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALComo se puede advertir, los principios constitucionales que informan el
procedimiento disciplinario señalados por el Alto Tribunal no son otros que los
reconocidos en el artículo 230º de la Ley Nº 27444, el cual dispone que “La potestad
sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes
principios especiales:
Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la
potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias
administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado,
las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.Debido procedimiento.- Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al
procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso.Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta
sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas
infringidas o asumir la sanción; así como que la determinación de la sanción
considere criterios como la existencia o no de intencionalidad, el perjuicio
causado, las circunstancias de la comisión de la infracción y la repetición en la
comisión de infracción.Tipicidad.- Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las
infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su
tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar
aquéllas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin
constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los
casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria.Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el
momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las
posteriores le sean más favorables.Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más de
una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor
gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que
establezcan las leyes.Continuación de Infracciones.- Para imponer sanciones por infracciones en las
que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan
transcurrido por lo menos treinta (30) días desde la fecha de la imposición de la
última sanción y se acredite haber solicitado al administrado que demuestre
haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.12UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALCausalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta
omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han
actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en
contrario.Non bis in idem.- No se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y
una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la
identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Teniendo en cuenta lo dicho por el Tribunal Constitucional se puede sostener queen tanto derecho administrativo sancionador el derecho disciplinario goza de los
mismos principios, los cuales le son aplicables con los matices que resulten exigidos
6por su objeto específico. Por ello, consideramos que la disposición contenida en el
artículo 229.2° de la Ley N° 27444 que señala que “(…) La potestad sancionadora
disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la
materia”, debe interpretarse en el sentido de que si bien el legislador ha querido
respetar la especialidad del régimen disciplinario, ello no implica que se exceptúe a
dicho régimen de los principios constitucionales relativos a la materia sancionadora,
pues sólo así se podrá garantizar el respeto del derecho al debido proceso de los
servidores y funcionarios públicos.6MARINA JALVO, Belén, El Régimen disciplinario de los funcionarios públicos, 3ra ed., Madrid, Lex Nova, 2006, pp. 11-112.UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES13VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL3.1.- PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL
El principio de reserva de la Ley (también llamado de legalidad), consiste en que
la aprobación de determinadas normas jurídicas sea reservada a ciertos dispositivos
con rango de ley pata que no puedan ser dictadas por normas de rango inferior y, ni
siquiera, por ciertas normas de ley.
Dentro de las normas con rango de ley que determinan este principio de reserva
de la ley también están las Sentencias del Tribunal Constitucional. Una sentencia lo
ha establecido de manera expresa para el ámbito penal, pero, por la naturaleza de las
cosas, esta sentencia debe aplicarse también al ámbito administrativo.
[…] este Tribunal Constitucional debe señalar, en la noción de ley, a la cual se
refiere el principio de legalidad penal, para reservar la determinación de las hipótesis
del delito, incluso debe considerarse las sentencias del tribunal Constitucional que, por
su propia naturaleza, tienen valor de ley (PIZZORUSSO, Alessandro, “Las sentencias
“manipulativas” del Tribunal Constitucional Italiano”, en A.A. El Tribunal Constitucional,
Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1981, p. 292).
Como puede verse, el principio de reserva de la ley tiene estrecha conexión en
su misma definición con el principio de jerarquía de las normas(… ).
La reserva de la ley se aplica en diversos ámbitos del Derecho, pero, entre ellos,
los que tiene más relevancia desde el aspecto constitucional son el de las normas de
sanción y el del Derecho Tributario.
El Principio de reserva legal en materiapenal se hallaen lasiguientedisposición constitucional:
Constitución, artículo 2. Toda persona tiene derecho:
d.- Nadie puede ser procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo
de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e
inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con penal no prevista en la
[…]14UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALEn la relación con las normas de sanción penal, el tribunal Constitucional ha dicho lo
El principio de legalidad exige no sólo que por ley se establezcan los delitos,
sino también que las conductas prohibidas estén claramente delimitadas en la ley.
Esto es lo que se conoce como el mandato de determinación, que prohíbelapromulgación de leyes penales indeterminadas, y constituye una exigencia expresa en
nuestro texto constitucional al requerir el literal “d” del inciso 24) del artículo 2° de la
Constitución que la tipificación previa de la libertad penal sea “expresa e inequívoca”
(Lex certa). (Sentencia del TC Expediente N°0010-2002-AI/TC).
El principio de legalidad penal exige, en primer termino, que las conductas que
van a ser sancionadas estén previstas en la ley. No puede haber norma de rango
inferior que las establezca. Tampoco pueden estar poco delimitadas, pues el mandato
de determinación es exigible y consustancial al principio que ahora trabajamos. En el
Derecho Penal debe haber un criterio de interpretación estricta de los tipos delictivos y
ello debe haberse efectuado en el rango de la ley, no mediante norma de inferior rango,
como, por ejemplo, un Reglamento. El concepto de Reglamentación de delitos no
existe en el Derecho penal.
Sin embargo, puede admitirse algún grado de flexibilidad en la determinación
del tipo delictivo. Así lo establece el propio Tribunal en la siguiente sentencia:
“ En definitiva, la certeza de la ley es perfectamente compatible, en ocasiones,
con un cierto margen de indeterminación en la formulación de los tipos, y así, en efecto,
se ha entendido por la doctrina constitucional. (FERNANDEZ SEGADO, Francisco: El
sistemaconstitucionalespañol. Dykinson, Madrid, 1992, p. 257). El gradodeindeterminación será inadmisible, sin embargo, cuando ya no permita al ciudadano
conocer qué comportamientos éstan prohibidos y cuales están permitidos, (En este
sentido: BASIGALUPO, Enrique: Manual de Derecho Penal, parte General, Temis,
Bogotá, 1989, p. 35). Como lo ha sostenido este Tribunal en el caso “Encuesta a boca
de urna” (Exp. N°002-2001-AI/TC), citando el caso Conally vs. General Cons. De la
CorteSuprema Norteamericana, “una normaque prohíbe que se haga algo entérminos tan confusos que hombres de inteligencia normal tengan que averiguar el
significado y difieran respecto a su contenido, viola lo más esencial del principio de
legalidad” (Fundamento Jurídico N°6).UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES15VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALComo puede verse, el limite a la indeterminación consiste en que las personas
siempre deben saber cual es una conducta penada y cual no. De eso no debe quedar
duda. Si ella existe, se ha vulnerado el principio de reserva de la ley (y también el de
Ya hemos indicado en el punto referente al principio de legalidad en materia
sancionatoria que el Tribunal Constitucional diferencia claramente el principio de
tipicidad del de reserva legal. El primero consiste en que la conducta delictiva sea clara
y precisamente establecida en la ley (con el margen de indeterminación que hemos
señalado en la cita inmediatamente anterior), y el segundo consiste en que ello debe
ocurrir en la norma con rango de ley, pues no se puede aclarar una norma de rango de
ley de tipificación con normas de rango inferior.
Todo esto es aplicable no sólo en el ámbito del Derecho penal sino también en el
de las sanciones administrativas y, dentro de ellas, las castrenses. Lo ha dicho
expresamente el Tribunal Constitucional:
[…] es necesario precisar que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad,
entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no solo se
aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el derecho administrativo
sancionador, el cual incluye naturalmente, al ejercicio de potestades del ámbito
castrense. (Sentencia del T.C. N°2050-2002-AA/TC).
Sin embargo, el tribunal ha reconocido que el Reglamento puede colaborar en la
determinación de algunassanciones administrativas porque,en este ámbito, lareserva legal no es absoluta:16UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALTal precisión de lo considerado como antijurídico desde un punto de vista
administrativo, por tanto, no está sujeta a una reserva de ley absoluta, sino que puede
ser complementada a través de los reglamentos respectivos, como se infiere del
artículo 168° de la Constitución. La ausencia de una reserva de ley absoluta en esta
materia, como indica Alejandro Nieto (Derecho Administrativo sancionador. Editorial
Tecnos, Madrid, 1994, p. 260), “provoca , no la sustitución de la ley por el reglamento,
sino la colaboración del reglamento en las tareas reguladoras, donde actúa con
7subordinación a la ley y como mero complemento de ella”.
.La reserva legal tiene asiento legal constitucional en los artículos 29, 123, 124 y150, numeral 23, y su fundamento es político; es decir, se traduce en una clausula de
competencia exclusiva y excluyente que radica en el Congreso de la República
como depositario de la voluntad general, dentro del reparto de funciones que se
hace en la organización del Estado, la atribución de producir formalmente las normas
mediante las cuales se tipifican las conductasdisciplinarias, se señalanlasrespectivas sanciones, se establecen los procedimientos para efectivizarlas y las
autoridades competentes para imponerlas, al igual que las garantías debidas a sus
8destinatarios.Cuando la Constitución determina algunas materias - y solo algunas – han de
estar reguladas por ley, lo hace con la inequívoca intención de diferenciar su régimen
respecto de las restantes, las explicaciones que a tal respecto aporta Garrorena pueden
valer para algunos supuestos (…). En cualquier caso, la doctrina y la jurisprudencia se
han dejado arrastrar por esta simplificación y han aceptado incondicionalmente la figura
de la reserva legal, a la que se ha teorizado minuciosamente.
Lo que sucede, sin embargo, es que el legislador – respetuoso, de ordinario, con
el mandato de tipificación (que es el “contenido” de la normativa, mientras que la
reserva se refiere a la “forma”) – no lo es tanto con la reserva y, por ignorancia o
desidia, no se acuerda a veces de cumplir escrupulosamente los requisitos que precisa
el llamamiento a la colaboración reglamentaria. Y el ejecutivo por su parte, es más que
proclive a invadir las zonas reservadas aún sin haber sido correctamente llamado 9
7La interpretación de la Constitución según el Tribunal Constitucional, de Marcial Rubio Correa, Fondo Editorial Pontificia
Universidad Católica del Perú, Primera Edición, Lima - Perú 2005, páginas de 269 al 274.8Teoría General del Derecho Disciplinario, Aspectos históricos, sustanciales y procesales, de Carlos Mario Isaza Serrano,
Editorial Temis S.A., Segunda Edición, Bogota-Colombia-2009, página 91.9Derecho Administrativo Sancionador, de Alejandro Nieto. Editorial Tecnos (Grupo Anaya S.A.), Cuarta Edición, España2005, página 292UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES17VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL3.2.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Con respecto al Principio de Legalidad en materia sancionadora, el Tribunal
Constitucional ha colocado en lo que denomina principio de legalidad en materia
sancionadora varios elementos que son compartidos, en parte por la sanción penal y
por la administrativa y, en otra parte, son privativos del ámbito penal.
Corresponden a ambos ámbitos los siguientes elementos de este principio:
No se puede atribuir faltas ni aplicar sanciones que hayan sido previamente
determinadas por la ley. Este principio de legalidad que el Tribunal llama formal, y
consisteen el rangoque debe tener la norma que establece las conductassancionables. No se vincula con el principiode tipificación, que consiste en laenunciación o descripción precisa y detallada de las conductas que hay que sancionar
y que es materia de contenido, no de forma. El Tribunal Constitucional ha determinado
que es el rango de ley aquel que debe establecer las faltas sancionables, tanto en el
ámbito penal como en el administrativo, pero que, cuando se trata de las sanciones
administrativas, la reserva para el rango de la ley no es absoluta y, en consecuencia, se
puede aceptar la colaboración del Reglamento con la ley en la determinación de las
conductas sancionables. Sin embargo, colaboración es diferente que sustitución, lo
que equivale a decir que el Reglamento puede complementar y detallar a la norma de
tango de ley, pero sustituirla cuando se trata de atribuir faltas o de determinar sanciones
El tribunal también ha precisado las características que debe tener la norma con rango
de ley que establece las faltas y las sanciones.
En primer lugar, debe ser una norma cierta y existente, a la que califica como lex
scripta. No será una norma con estas características aquella que no este vigente o,
incluso, aquella de cuya vigencia no se tenga seguridad (por ejemplo, porque pueda
haber sido modificada o derogada tácitamente por norma posterior). En este último
caso se aplicaría el principio de que la duda favorece a quien va a ser sancionado,
que también tiene jerarquía constitucional por estar contenido en el artículo 139,
inciso 11, de la Carta.
En segundo lugar, la norma con rango de ley que determina faltas y sanciones
debe ser anterior al hecho sancionado (denominada por el Tribunal como lex previa),
pues este tipo de normas no puede aplicarse retroactivamente, salvo – como se
desprende del artículo 103° de la Constitución – en el caso de retroactividad penal
18UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALEn tercer lugar, la norma con rango de ley debe describir un supuesto de hecho
estrictamente determinado; es decir, expresarcon claridad y precisión tanto laconducta que debe sancionarse (principio de tipificación), como la sanción que debe
aplicarse (denominada por el Tribunal como lex certa). En este último caso – el de las
sanciones – su extensión y gravedad deben especificarse en la norma de que se trate.
Así, por ejemplo, no se puede decir “será sometido a suspensión de trabajo” sino que
deberá decir, además, el mínimo y máximo de días aplicable en cada caso especifico.
Todo esto se halla vinculado al principio de seguridad jurídica, porque el
Tribunal Constitucional considera que las personas que van a ser sancionadas
deben tener garantía de poder predecir las consecuencias de sus actos y, además, la
seguridadde que lapotestadde sanciónde la autoridad no sea ejercidaarbitrariamente.
En este sentido, la autoridad tiene límites constitucionales para ejercitar la
potestad de sanción – tanto penal como administrativa – y debe respetarlos porque, en
caso contrario, el sancionado se convierte en agraviado de una inconstitucionalidad,
con el efectode que la sanciónsea declarada inválida por los procedimientosconstitucionales correspondientes. En un Estado de Derecho – que contiene dentro de
si mismo el principio democrático – el ejercicio del poder debe ser temperado por las
normas y por la razonabilidad y proporcionalidad de las decisiones.
La proporcionalidad no solo debe ser obedecida por la autoridad que aplica la
sanción, sino también por aquella que dicta la norma en la cual la sanción está
contenida. En otras palabras, la proporcionalidad de la sanción en relación con la
conducta de quien actúa mal y con el bien dañado por tal conducta debe cuidarse
tanto al dictar la norma que la contiene (por quien legisla) como al aplicar dicha norma
a un caso concreto ( por quien sanciona). En esto también se juega el Estado de
Derecho. En la citaque transcribimosa continuación , el tribunal diceque laproporcionalidad de la que aquí hablamos está contenida en el título preliminar del
Código Penal, pero,en verdad, él mismoha dichoque elprincipiodeproporcionalidad es esencialmente constitucional (véase el apartado 3.30 de este
mismo capítulo) y que debe aplicarse dentro de todo el sistema jurídico.1010La interpretación de la Constitución según el Tribunal Constitucional, de Marcial Rubio Correa, Fondo Editorial Pontificia
Universidad Católica del Perú, Primera Edición, Lima - Perú 2005, páginas de 195 al 199.UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES19INVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALVIVAS SIERRA, PAULO JORGETodas las actuaciones del órgano de control central o desconcentrado deberán
estar amparadas en la leyy sus reglamentos. Las quejase investigaciones yprocedimientos deberán estar fundamentados en norma preexistente.
En el artículo IV, numeral 1.1., refiriéndose al principio de legalidad señala que
las autoridades administrativas deben actuar con respecto a la Constitución, la ley y
al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines
para los que les fueron conferidas. Bartra Cavero, en torno al principio de legalidad
afirmaque este anunciaque la administración actuará siempre ciñéndoseestrictamente a la norma legal y al resto del ordenamiento jurídico.11
(…) Cuando tratamos de la función administrativa, señalamos que constituye una
función del Estado que se realiza bajo un orden jurídico.
Esta idea es expresada, dándole un carácter de mayor generalidad por el llamado
Principio de Legalidad, que consiste en que ningún órgano del Estado puede tomar
una decisión individual que no sea conforme a una disposición general anteriormente
El Principio de Legalidad se puede entender desde dos puntos de vista:
a).-Desde el punto de vista Material, en cuyo caso su alcance es el de que la
norma en la que se funda cualquier decisión individual tiene que ser una norma de
carácter abstracta e impersonal.
b).- Desde el punto de vista Formal, significándose entonces que además de
ser una ley desde el punto de vista material la norma que precede al acto individual,
debe tener también los caracteres de una ley desde el punto de vista formal, es decir,
que debe ser una disposición expedida por el Poder que conforme al régimen
constitucional este normalmente encargado de la formación de las leyes.
El principio de que ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales
que no estén previstos o autorizados por disposición general anterior, tiene en todos
los Estados modernos un carácter casi absoluto; pues salvo el caso de facultad
discrecional, en ningún otro caso y por ningún otro motivo es posible hacer excepción
a este principio fundamental.
11El Proceso Administrativo Disciplinario, Derechos y Deberes, Freddy Mory Príncipe, Editorial Rodhas, Tercera Edición,
Lima Perú -2005., página 324.20UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALEl principio de Legalidad es la columna vertebral de la actuación administrativa y
como ello puede concebírselo como externo al Derecho Administrativo –
Procedimiento, constituyendosimultáneamente la condición esencial para suexistencia.
La Legalidad es: La cualidad de lo que es conforme a ley; La Legalidad es la
conformidad al Derecho y es sinónimo de regularidad jurídica. 12
Artículo 230°.- Principios de la Potestad Sancionadora Administrativa:
La potestad sancionadora de todas las entidades esta regida adicionalmente n por los
siguientes principios especiales:
1.- Legalidad.- Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a la entidades la
potestadsancionadora y la consiguienteprevisión de las consecuenciasadministrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las
que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de la libertad.
(…) Con el objeto de identificar cuales eran los valores fundamentales que a
título de principios debían ser comúnmente respetados por el legislador al normar la
potestad sancionadora y por las entidades administrativas al momento de aplicarla
concretamente sobre los administrados, fueron aislados aquellos que consideramos
estrictamente indispensables para racionalizar su ejercicio, pero sin imposibilitar su
emprendimiento, en resguardodel interés público que titulariza la Administración.Nótese que en primer lugar, estos principios – por su basamento constitucional, son
exigibles a lafunción legislativa del Estado cuando configurasancionables, las sanciones a aplicar o la estructuralas conductasformal del procedimientosancionador. Solo a partir de ahí serán exigibles a la Administración para ejercitar la
voluntad sancionadora a los casos concretos.
En este sentido, fueron identificados como principios esenciales el de legalidad,
debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad de la norma y
retroactividad benigna, concurso de infracciones, causalidad, presunción de licitud, y
non bis in ídem. Todos ellos cumplen con respecto a la potestad sancionadora una
triple12función: la fundante (preceder a la existencia de las reglas mismas de laTeoría General del Procedimiento Administrativo, según Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N°27444, de
Marco Antonio Cabrera Vásquez y Rosa Quintana Vivanco, Editorial san Marcos, Lima Perú – 2005, páginas del 93 al
94.UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES21VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALla potestad sancionadora), la interpretativa (servir de criterio hermenéutico para
absolver cualquier duda sobre el sentido y alcance de las reglas de la potestad
sancionadora), y la integradora (servir de fuente de la integración para las lagunas
jurídicas que se puedan identificar en la aplicación de las normas sancionadoras).
Para esta labor de identificación no se partió – como se suele creer- de la
traslación al ordenamiento administrativo de algunos principios del Derecho Penal. Si
bien la mayoría mantienen denominaciones análogas a otros consagrados en el
Derecho Penal, su inclusiónno constituyó una mera transposición de reglas einstituciones, sino más bien un esfuerzo de racionalización a partir de una base común:
la seguridad jurídicay los derechos fundamentales constitucionales de losadministrados, reconocidos en tratados internacionales vigentes en el país y con el
desarrollo en la fuente constitucional. En este sentido, como bien estableció el Tribunal
Constitucional español sobre esta materia: “Se trata, en suma, de la aplicación de los
principios constitucionales inspiradores de las leyes procesales penales, pero no de las
normas de estas. No poseen la misma estructura, ni se halla configurado del mismo
modo, el proceso penal y el procedimiento administrativo sancionador. Los principios
del primero han de proyectarse de manera adecuada sobre el segundo. Es una
traslación con matices”.
Ahora bien una vez identificados estos valores quedó por articularlos, de un
lado, con los principios aplicables al procedimiento administrativo en general, y del
otro, con aquellos principios que pudieran ser necesarios incluir, cuando se trata de
ejercer la potestad sancionadora en alguna actividad especial. Respecto a la
primera relación, se optó por la decisión de dar un carácter complementario, por su
especialidad, a los principiosespecíficamente estipulados para la actividadsancionadora, de tal suerte que esta queda regulada por los principios generales de
todo procedimiento administrativo (celeridad, conducta procedimental, eficacia, verdad
material, etc.) y por los principios sancionadores ya mencionados. En cuanto a la
segunda relación, la opción no ha sido impedir la adición de nuevos principios en
función de la especialidad de los temas a sancionar por la Administración, sino
también habilitar al legislador a incluir otros principios, incluso adecuando aquellos
creados en manera general por este capítulo.22UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALPor ello, el artículo 229.2 de la Ley N°27444, declara que estos principios rigen
con carácter supletorio en aquellas areas que cuenten con leyes especiales de
regulación. Lo que sí debe advertirsees que estasupletoriedadno habilita allegislador a desnaturalizar o negar los principios ya declarados, en la medida de que
se trata de la a aplicación concreta de erechos y principios superiores que poseen
base constitucional. De suyo, la Administración estaría vinculada a ellos, aun si la
Ley hubiese silenciado esta materia. Como nuestro propio Tribunal Constitucional ha
establecido: “La aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación
del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración. Como toda potestad , no
obstante, en el contexto de un Estado de Derecho (art. 3 de la Constitución), esta
condicionada, en cuanto a su propia validez, al respecto de la Constitución, los
principios constitucionales y, en particular, de la observanciade los derechosfundamentales. Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de la Administración en
la prosecución de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto
del derecho al debido proceso y, en consecuencia , de los derechos fundamentales
procesalesy de los principios constitucionales (v.gr. legalidad, razonabilidad,proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo conforman.
Como se puede apreciar nos encontramos frente a una regla de reserva de
competencia para dos aspectos de la potestad sancionadora: para la atribución de la
competencia sancionadora a una entidad pública
sanciones aplicables a los administradosy para la identificación de laspor incurrir en ilícitos administrativos.Conforme a ella, ambos aspectos de la materia sancionadora solo pueden ser
abordados mediante “normas con rango de ley”, como pueden serlo, una ley formal,
una ley orgánica, un decreto legislativo, o un decreto ley. Queda absolutamente vedado
que una norma sublegal, de tipo reglamentaria, pretenda, a título de atribución directa,
de interpretación de una norma legal o de complemento indispensable, asignar a una
persona jurídica de Derecho Público la competencia sancionadora o señalar que
sanciones pueda aplicar sobre los administrados en sede administrativa.
En la primera reserva legal mencionada, ninguna autoridad – por importante que
la considerare para el cumplimiento de sus funciones de inspección, regulación o de
policía administrativa, podrá autoatribuirse competencia sancionadora sobre los
administrados, sino que debe obtener una norma expresa con rango de ley que así se
lo habilite. Como se pueden apreciar, la aplicación del principio de legalidad en materiaUNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES23VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALsancionadora, en este extremo, no resulta sino la ratificación del principio de
competencia legal que la misma ley prevé en su artículo 61° de la Ley N°27444
estableciendo como regla uniforme que la fuente de la competencia administrativa,
son solo la Constitución y la ley. 13
El Principio de Legalidad según la Constitución y la Ley N°27444, Ley del
El Principio de Legalidad Administrativa, en cuanto garantía constitucional tiene
normas específicas en la Constitución Política de 1993:
Inciso 24.- A la libertad y a la Seguridad Personales.
a).- Nadie esta obligado a hacer lo que la Ley no manda, ni impedido de hacer
lo que ella no prohíbe..”.
La Ley N°27444, Ley del Procedimiento Administrativo General señala:
Artículo IV.- Principios del Procedimiento Administrativo.
1.- El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del
1.1.- Principio de Legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar
con respecto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén
atribuidas y de acuerdo con los fines para los que fueron conferidas.
Artículo 10°.-Causales de nulidad
1.- La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.13Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, de Juan Carlos Morón Urbina, Octava Edición, Gaceta
Jurídica, Lima Perú-2009, página del 685 al 687.24UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALEs al lado del concepto de la ley, de la garantía y protección de los derechos
fundamentales y de la independencia de los tribunales, uno de los elementos que
condiciona la eficacia de nuestro estado Social de Derecho. Doctrinariamente se
concibe como la sumisión de la actividad estatal a la ley. Dicho principio “comporta
una de las conquistas más significativas del constitucionalismo democrático, en cuanto
actúa a la manera de una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos,
permitiéndoles conocer con anticipación las conductas reprochables y las sanciones
que le son aplicables. A partir del citado principio, no es posible adelantar válidamente
un proceso penal, disciplinario o de naturaleza sancionadora si el precepto praeceptum
legis y su correspondiente consecuencia jurídica sanctio legis no se encuentran
previamente definidos en la ley.
Por tanto en nuestro Estado de Derecho, al igual que en cualquiera otro que se
precise de moderno, las competencias en el ámbito del derecho disciplinario, le impone
al estado una doble vinculación, a saber: regular el tema en estudio mediante ley
formal y delimitar el ámbito de acción de los destinatarios de la ley disciplinaria. Para
que conociendoel alcancefuncional de su misión oficial, los deberesque laenmarcan, los derechos que les asisten y las prohibiciones existentes como límites a su
gestión, puedan ajustar su conducta a este conjunto de condicionamientos sabiendo
de antemano las consecuencias de su obrar contrario a estos.
Esta exigencia se plantea como garantía frente al estado, máxime si se toma
como punto de partida el carácter punitivo que es obligatorio atribuir al ejercicio de la
potestad disciplinaria, dado que toda sanción disciplinaria tiene un transfondo penal
intrínseco; lo cual se traduce también en la necesidad de proyectar respecto de dicho
ejercicio las garantías que un derecho más general, el penal, ha venido elaborando a
favor del procesado.
Precisamente, tanto en el caso del ejercicio de la potestad disciplinaria como de
las demás potestades, como poderes de actuación del estado frente a las demás
personas, hay que tener en cuenta que a pesar de que dicho ejercicio se concreta en
actos ordinarios de ejercicio del poder público, en ningún evento puede desarrollarse
de forma absoluta o ilimitada, sino dentro de los criterios que les fija el ordenamiento
Asimismo, esta garantía que se traduce en un límite para el ejercicio de la potestad
sancionadora termina por transformarse en un derecho subjetivo a favor de aquellos,
consistente en no padecer sanciones sino en los casos expresamente señalados en
la ley de mano de las autoridades instituidas para tal fin.
UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES25INVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALVIVAS SIERRA, PAULO JORGETanto una particularidad como la otra permiten esbozar frente al principio de
legalidad la construcción de una teoría del derecho disciplinario relacionada con el
tema objeto de estudio, en el siguiente sentido: definición de los actos que por acción u
omisión se consideran violatorios del ordenamiento disciplinario; demostración
probatoria inequívoca de los hechos materia de investigación y su perfecta
adecuación a la descripción legal, descartando de plano la posibilidad de sancionar por
supuestos diferentes de los previstos en las normas; presencia y evaluación de los
elementos subjetivos de culpabilidad admitidos en esta materia; individualización y
determinación precisa de la conducta, de manera que no deje lugar a dudas como
condición necesaria para la defensa del disciplinado; y de terminación legal de las
sanciones, proporcionalidad y correspondencia entre estas y las conductas que las
Además, se requiere que el cumplimiento de las exigencias de procedimiento se
verifique mediante la observancia del principio de investigación integral y la
proscripción de interpretaciones analógicas o extensivas en perjuicio del disciplinado.
No obstante, existe una diferencia importante en la aplicación del principio de
legalidad respecto de la determinación de las conductas en los tipos legales del
ordenamiento penal, por un lado, y en los del ordenamiento disciplinario, por el otro,
que ha señalado la jurisprudencia de esta corporación, así: “Con base en lo anterior,
es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la posibilidad de que
las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se encuadren en la forma de tipos
abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde la descripción de los hechos
punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de
valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad de
comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del régimen
disciplinario, por las razones que a continuación se señalan: la prohibición de la
conducta delictiva involucra en conjunto de patrones que establecen una precisión
tipológica en la que se describen de manera detallada los elementos conformantes
del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención, sujeto pasivo y
circunstancias llevan en el procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal
de las conductas; mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en
juego, elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a
contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de
evaluar con mayor flexibilidad y de acuerdo con criterios que permiten un más
amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio
Europeo de Derechos Humanos.26UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALEl principio de legalidad encuentra así parte importante de su desarrollo en los
tipos sancionatorios, los cuales constituyen formulaciones abstractas e hipotéticas
que hace el legislador de los comportamientos que por acción u omisión considera
lesivos de bienes jurídicos objeto de protección, y cuyo tratamiento se concreta en el
denominado principio de tipicidad.
Es decir, “el referido principio que prefigura la infracción y la sanción, tiene un
desarrollo especifico en la tipicidad. Al paso que aquel demanda imperativamente la
determinación normativa de las conductas que se consideran reprochables o ilícitas,
el principio de tipicidad exige la concreción de la correspondiente prescripción, en el
sentido de que exista la definición clara, precisa y suficiente acerca de la conducta o
del comportamiento ilícito, así como de los efectos que se derivan de estos, o sea las
14sanciones”.14Teoría General del Derecho Disciplinario, Aspectos históricos, sustanciales y procesales, de Carlos Mario Isaza Serrano,
Editorial Temis S.A., Segunda Edición, Bogota-Colombia-2009, páginas del 91 al 94.UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES27VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL3.3.- PRINCIPIO DE TIPICIDAD
El Tribunal Constitucional ha dado las características de este principio
constitucional, distinguiéndolo del de legalidad:
No debe identificarse el principio de legalidad con el principio de tipicidad. El
primero, garantizando por el ordinal “d” del inciso 24) del artículo 2° de la Constitución,
se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la
ley. El segundo, en cambio, constituye la precisa definición de la conducta que la ley
considera como falta. Tal precisión de lo considerado como antijurídico desde un punto
de vista administrativo, por tanto, no está sujeta a una reserva de ley absoluta, sino que
puede ser complementada a través de los reglamentos respectivos, como se infiere
del artículo 168° de la Constitución. La ausencia de una reserva de ley absoluta en
esta materia, como indica Alejandro Nieto (Derecho Administrativo sancionador.
Editorial Tecnos, Madrid 1994, pp. 260), “provoca, no la sustitución de la ley por el
reglamento, sino la colaboración del reglamento en las tareas reguladoras, donde actúa
con subordinación a la ley y como mero complemento de ella”.
Establece aquí el Tribunal que el principio de tipicidad constituye la “precisa
definición de la conducta que la ley considera como falta” y en este caso se está
refiriendo al concepto de falta dentro del ámbito administrativo no penal. Esto nos
hace ver que este principio no se aplica exclusivamente al ámbito penal sino a todo el
Derecho sancionatorio.
Si bien el principio de legalidad penal establece que la tipificación debe
hacerse en una norma con rango de ley, en este caso, referido al ámbito de la Policía
Nacional, el tribunal reconoce que el tipo de la falta administrativa puede ser
completado por vía reglamentaria. Para ello recurre al articulo 168° de la Constitución
que precisamente autoriza tal cosa, pues su primer párrafo señala: “Las leyes y los
reglamentos respectivos determinan la organización, las funciones, las especialidades,
la preparación y el empleo; y norman la disciplina de las Fuerzas Armadas y de la
Policía Nacional”. El Tribunal
constitucional no existe,no ha dejadoen claro si cuando tal autorizaciónlas sanciones no pueden complementarse por víareglamentaria. Tal vez la respuesta a ello sea que, cuando la entidad tiene autonomía
constitucional sus reglamentos sí podrían hacerlo pero, cuando no la tenga, ello no
será posible. En nuestra opinión, el Tribunal debe aclarar jurisprudencialmente este
28UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALPor otro lado, la idea de que la tipicidad se aplica junto con otros principios
emergidos del Derecho Penal a otras regiones del Derecho sancionatorio ha sido
expresamente señalada por el Tribunal:
“ […] es necesario precisar que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad,
sancionador, el cual incluye, naturalmente, al ejercicio de potestades disciplinarias en el
ámbito castrense. Una de esas garantías es, sin lugar a dudas, que las faltas y
sanciones de orden disciplinario deban estar previamente tipificadas y señaladas en
El principio de tipicidad admite para el Tribunal Constitucional una formulación
abstracta, porque le es consustancial. Sin embargo, no admiteformulacionesimprecisas. Lo dice de esta manera:
La primera objeción de constitucionalidad que se hace a la norma en análisis
radica en que define el delito de terrorismo de manera “abstracta, general e imprecisa”.
Sobre este particular, debe tenerse presente que tanto las normas jurídicas, en
general, como los tipos penales, en especial, tienen por su propia naturaleza, un
carácter abstracto y general; por lo que tales características, per ser, no vulneran
norma constitucional alguna.
Diferente es el caso del carácter “impreciso” de la norma penal que también se
cuestiona; pues, como se ha indicado, el legislador por mandato constitucional, debe
tipificar los delitos de manera expresa e inequívoca, por lo que cabe analizar cada uno
de los conceptos cuestionados a fin de verificar si se ha observado esta garantía.
En esta caso se alude al Derecho Penal, pero la regla que de esta jurisprudencia
se deduce también es aplicable al Derecho sancionatorio de todo tipo (principalmente
al Administrativo), porque, como hemos visto, el principio de tipicidad corresponde a
todo el ámbito jurídico y no solo al penal.
Sin embargo, aún el carácter abstracto y generaldel tipo, debepoderdeterminarse por procedimientos adecuados de aplicación del Derecho. Si no fuera
así, entonces se estaría violentando el principio de tipicidad:UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES29VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL“El limite de lo admisible, desde el punto de vista constitucional, quedará
sobrepasadoen aquellos casosen que el tipo legal nocontenga el núcleofundamental de la materia de prohibición y, por lo tanto, la complementación ya no sea
cuantitativa, sino eminentemente cualitativa (BUSTOS R., Juan: IntroducciónalDerecho Penal, Temis, Bogotá, 1986, p. 62; VILLAVICENCIO TERREROS, Felipe:
lecciones de Derecho Penal. Parte General, Cultural Cuzco S.A., Editores, Lima , 1990,
p. 61). Nuevamente, en la jurisprudencia constitucional comparada se ha legitimado la
existencia de esta determinación típica en relación con los elementos o conceptos
normativos, que pueden tener “un cierto carácter de indeterminación (pues bajo el
termino “concepto jurídico indeterminado” se incluye multitud de supuestos), pero
debe tenerse en cuenta que no vulnere la exigencia de la lex certa […] la regulación de
tales supuestos ilícitos mediante conceptos jurídicos indeterminados, siempre que
su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos y de
experiencia, y permitan prever, por consiguiente, con suficienteseguridad, lanaturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la
infracción tipificada […] ( STC del 29 de setiembre de 1997- Exp. 0010-2002-AI-TC).
El concepto jurídico indeterminado es una idea que puede ser precisada por
el agente que aplica el Derecho a partir del Derecho mismo, es decir, a las otras
normas existentes y a los principios del sistema jurídico en sí mismo. Por ejemplo, es
un conceptojurídico indeterminado “causar terror”, por que no se puede medirexactamente cuanto terror se ha causado, y si fue efectivamente terror o solo un temor
de menor categoría. Sin embargo, el concepto terrorismo supone que se cause terror y
hay parámetros jurídicos que permiten determinar, con cierto criterio restrictivo, si
estamos o no ante un caso de terrorismo en virtud de que un determinado grupo
armado recurre a la violencia para lograr objetivos.15
Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las
infracciones previstas expresamente en normas con rango
tipificación como tales, sin admitir interpretación extensivade ley mediante su
o analogía. Lasdisposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley
permita tipificar por vía reglamentaria.15La interpretación de la Constitución según el Tribunal Constitucional, de Marcial Rubio Correa, Fondo Editorial Pontificia
Universidad Católica del Perú, Primera Edición, Lima - Perú 2005, páginas del 301 al 305.30UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALEl principio de tipicidad en materia sancionadora (comprensivo de las vertientes
penal y administrativa) ha sido constitucionalizado en el artículo 2 literal 24) de la
Constitución Política del Estado de 1993. Conforme a este precepto constitucional toda
persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales, en consecuencia,
“Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse
no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como
infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la Ley”.
(…) Un análisis de los alcances de este principio no conducirá a identificar los
siguientesaspectos: i) Contenido del principio de tipicidad exhaustiva; ii) Lasparticularidades de la tipicidad exhaustiva en materia administrativa; iii) La colaboración
reglamentaria en materia de tipificación.
El Contenido del principio
Este principio exige el cumplimiento de tres aspectos concurrentes: i) La reserva
de ley para la descripciónde aquellas conductaspasiblesde sanciónpor laAdministración; ii) La exigencia de certeza o exhaustiva suficiente en la descripción de
las conductas sancionables constitutivas de las infracciones administrativas; iii) la
interdicción de la analogía y la interpretación extensivaen la aplicación de lossupuestos descritos como ilícitos ( desde el punto de vista concreto, la tipificación es de
interpretación restrictiva y correcta).
Por el primer elemento, al norma establece la garantía formal de la reserva a
favor de las normas con rango de ley para que sean la únicas que puedan calificar
conductas sancionables administrativamente, de tal suerte que se impida que tal
funciónsea ocupadapor normas reglamentarias provenientesAdministración. Con esta reserva v de ley se buscagarantizarde la propia
legitimidaddemocrática al proceso de fijación de los ilícitos administrativos ( a través de su
aprobación por losrepresentantesdirectos de la ciudadanía, cumpliendo elprocedimiento público del debate parlamentario y respetando a las minorías de la
sociedad), pero a la vez, se intenta concretar a la Administración única y
exclusivamente a su rol de inspector de la actividad sujeta a fiscalización, y, en su
caso, instructor
evidenciarsede los procesosinfracciones. La únicasancionadores y aplicador
excepción,de sanciones dehistóricamente admitida, eslatipificación en materia sancionatoria municipal que se regula por ordenanzas, según lo
reconoce el artículo 46° de la Ley N°27972, Orgánica de Municipalidades.UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES31INVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALVIVAS SIERRA, PAULO JORGESin embargo, la última frase del inciso (“salvo los casos en que la ley permita
tipificar por vía reglamentaria”), debilita la fórmula del principio, al admitir que la ley
pueda habilitar la tipificación por vía reglamentaria. En este sentido, tenemos como
principio a la reserva de la ley, y como excepción, que la propialey pueda-porconsideraciones de conveniencia administrativa o técnica jurídica- autorizar a la propia
Administración para que por vía reglamento ejecutivo pueda realizar la tipificación de
los ilícitos respectivos. Como se puede advertir en este segundo supuesto no cabe
hablar de una reserva de ley, sino solo una simple cobertura legal previa para que el
reglamento tipifique. Lo importante es que en ambos casos, la fijación de los hechos
ilícitos corresponde al legislador y no a la autoridad administrativa automáticamente.
De este modo, la Administración permanece en su rol concreto de actividad inspectora
y sancionadora, más no creadora de aquello que es ilícito para el interés público.
No obstante, apreciamos que el segundo aspecto contendido en el principio,
esto es, la exigencia de exhaustividad en la formula de la tipificación, si resultará
aplicable a todas las posibilidades de tipificación de ilícitos administrativos. Conforme a
este aspecto, las Conductas sancionables administrativamente únicamente pueden ser
las infracciones previstas expresamente mediante la identificación cierta de aquello
que se considera ilícito para los fines públicos de cada sector estatal. En tal sentido, la
norma legal debe describir especifica y taxativamente todos los elementos de la
conducta sancionable, reduciendo m la vaguedad del enunciado sancionable de modo
que tanto el administrado como la Administración prevean con suficiente grado de
certeza (lex certa) lo que constituye el ilícito sancionable.
Más aún, la medida de esta suficiencia no estará en el criterio del legislador,
sino en la suficiencia que pueda tener el enunciado para un ciudadano con
formación básica, como ha sido esclarecido por nuestro Tribunal Constitucional. En
efecto, este tribunal ha considerado que: “ El subprincipio de tipicidad o taxatividad
constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad
respecto de los limites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos
de que las prohibiciones que definen sanciones, sean estas penales o administrativas,
estén redactadascon un nivel de precisión suficiente que permitaa cualquierciudadano de forma básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo
bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”.32UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALDicha exigencia se sustenta en la necesidad de preservar la autonomía de los
administrados, representada por la capacidad de elegir y ejecutar libremente sus
actividades sociales y económicas, con la garantía y seguridad de ser licitas y no ser
pasible de sanciones inadvertidas previamente. Con una tipificación exhaustiva no
sololos administrados tienen mejor la posibilidadde decidirsuficientementeinformados sobre la regularidad de su actuación, sino que también estarán menos
expuestosa autoridadesadministrativas con ampliadiscrecionalidadparadeterminar aquello que es ilícito o típico. Por el contrario, la ausencia de tipificación o
una tipificación no exhaustiva, conlleva inseguridad jurídica para el ciudadano y mayor
exposición a arbitrariedades administrativas.
Lamentablemente, al determinación de si una norma sancionadora describe
con suficiente grado de certeza la conducta sancionable, es un asunto que debe ser
resuelto de manera casuística, pero es importante tener en cuenta que la tipificación
es suficiente “cuando constaen la norma una predeterminación inteligible de lainfracción, sanción y de la correlación entre una y otra”. Por eso es necesario
recordar que el mandato de tipificación, que este principio conlleva, no solo se impone
al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando
instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una
conducta en los tipos legales existentes.
En este sentido, consideramos que para ser legalmente válida una tipificación de
infracción, la autoridad instructora debe subsumir la conducta en aquella falta que
contenga claramente descritos los elementos objetivos y subjetivos de la conducta.
Particularidades de la tipificación administrativa
En aspectos administrativos, no es aconsejable llevar a extremos el mandato
de tipificación, pues estaríamos frente a casuismos inconvenientes. Los riesgos
evidentes son dos extremos perniciosos: la sobre inclusión ( inclusión dentro de la
tipificación supuestos específicos que no participan de la necesidad de sanción), pero
en el otro extremo, tenemos la infra inclusión (exclusión de supuestos que si deberían
ser sancionables). Ambosriesgosse producenpor dos viciosextremosdellegislador al tipificar. Cuando m acude a formulas demasiado generales, por el
recelo a no incluir supuestos reprochables, se propicia la posibilidad de sobre incluir
conductasmenoreso simplemente que no deberíanser sancionables. Por elcontrario, cuando se acuden a formulas más especificas y detalladas , se asume elUNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES33VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALriesgo de reprochar menos supuestos de los debidos, por ser igualmente indebidos.
La solución adecuada parece estar en la línea, de lo sintetizado por Nieto, como la
necesidad de “permitir al operador jurídico un margen de actuación a la hora de
determinar la infracción y la sanción concretas, pero no tanto como para permitirle
que “cree” figuras de infracción supliendo las imprecisiones de la norma”.
Para aminorar estos problemas, en la tipificación administrativa se presentan
las siguientesparticularidades: i) el fenómeno de la admisión de la colaboraciónreglamentaria en la tipificación, sobre el cual retornaremos más adelante; ii) El empleo
de la tipificación indirecta; y iii) La tendencia a extender la exigencia de taxatividad a
las causales de eximencia de responsabilidad.
La aplicación de la tipificación indirecta fue advertida ya por Nieto, cuando daba
cuenta que la tipificación administrativaa diferenciade la penal,se concretageneralmente a través de tres preceptos: i) un primer elemento del tipo que establece
un mandato o una prohibición determinada para el administrado ( la que indica “Queda
prohibido X”); ii) Un segundo elemento del tipo que advierte que este incumplimiento
constituye una infracción sancionable (“constituye infracción el incumplimiento de “); y
finalmente un tercer elemento (la sanción aplicable al caso). Como estostreselementos por lo general, no se presentan en una misma norma, sino disgregadas en
normasdistintas,e inclusocuerposnormativos separados, hablamos de latipificación indirecta del ilícito administrativo, a diferencia del tipo legal penal, que es
Pero el camino más novedoso, a través del cual se pretende morigerar los
riesgos de sobre inclusión de ilícitos administrativos, consiste en comprender que la
exhaustividad en la descripción de la conducta alcance a los supuestos de eximencia o
atenuación de responsabilidades. Con ello, se lograría permitir un balance a la sobre
inclusión: el establecimiento cierto también de un umbral mínimo de conductas que si
bien se encuentran objetivamente dentro del tipo descrito, contenga algún elemento de
conducta o contexto que le hagan no sancionable. Por ello, consideramos que la ley
también deberá considerar que el principio de tipicidad también hace exigible a la
norma, contemplar supuestos objetivos y ciertos de eximencia de responsabilidad.34UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALColaboración reglamentaria en la labor de tipificación
La regla de la colaboración reglamentaria en la tipificación, consiste en que las
disposiciones de desarrollo (reglamentos ejecutivos) pueden especificar o graduar
previsiones legales previas con el fin de mejor identificar las conductas constitutivas
de ilícito, pero sin constituir nuevasconductassancionables a las previstaslegalmente.
Ahora bien,la propialey puede convocar la concurrencia o apoyo de laAdministración para concluir la labor de tipificación, habilitándole a regular solo lo
mínimo indispensable para concretar la tipificación. Los supuestos más comunes
Reglamento, desarrolla una tipificación por remisión de la ley. Se trata de una
suerte de delegación de tareas que el legislador hace en la Administración por
considerar que se abordan aspectos técnicos o muy dinámicos que no justifica
mantenerlos dentro de la reserva legal, pero siempre determinando lo esencial de la
conducta antijurídica. Consideramos necesario reiterar la necesidad que la remisión
de la leyal reglamento deba a su vez, determinar lo esencial de la conductaconstitutiva del ilícito. Pues tampoco sería admisible por imperfecta, una remisión en
blanco, al Poder Ejecutivo para determinar aquello que no lo sea, originariamente por
medio de un reglamento. En este sentido, se debe considerar que el legislador para
respetar los derechos constitucionales de los administrados está atribuido de la
facultad para remisiones a normas reglamentarias, pero no para autorizarlas a estas,
para crear los tipos ilícitos.
Reglamento, concreta como faltas supuestos que la ley considera en lo
esencial pero sin precisión pero atribuye al potestad sancionadora y estipula las
sanciones posibles (Ej. Conductasprohibidascalificadascomo ilícitosadministrativos).
Reglamento, organiza los supuestos distribuidos en varias disposiciones para
hacer un compendio de faltas administrativas en una misma materia. (Ej. Textos
únicos ordenados y similares).
Reglamentacionesautónomaso de entidadesconstitucionalmente autónomas,incluso el Poder Legislativo, donde su potestad reglamentaria es parte de su garantía
institucional.UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES35VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALPor regla general, el denominado “principio de tipicidad cumple con la función de
garantizar, por un lado, la libertad y seguridad individuales al establecer en forma
anticipada, clara e inequívoca que comportamientos son sancionados, y de otro,
proteger la seguridad jurídica. No obstante, creemos que en materia disciplinaria, ante
la ausencia de libertad individual, la tipicidad está llamada a cumplir básicamente la
función de seguridad jurídica, si se considera el hecho de que en el contexto funcional
la noción de libertad no existe o se encuentra interferida de forma tal, que apunta a la
realización de fines ajenos a los propios del gestor público.
Es decir, si se parte del hecho de que desde el deber funcional como centro de
imputación jurídica surgentodas las acciones que puedenllegaraafectarlo yrespecto de su ejercicio no opera ningún ámbito de libertad, se entiende que para
quien ejercefuncionespúblicas el límitees el deberfuncional mismo porconsiguiente, la tipicidad como garantía emerge en el proceso, en la medida en que
vincula a la administración con la obligación de confrontar correctamente la conducta
examinada con el tipo disciplinario que se estructura, de tal manera que de este
cotejo exacto se les permita a los procesados defender sus intereses.
En ese sentido, el juicio de adecuación típica tiene como presupuesto indefectible
una relación de contrariedad entre la acción y su descripción legal, partiendo de que
la conducta que se examina, con objeto de determinar si contravino o no el deber
funcional, no ha desconocido un límite externo sino interno a partir del cual se genera
la intervención disciplinaria. Es decir, el servidor público en principio no choca con un
prohibición legal sino con una exigencia laboral y por ende, la tipicidad es operativa y
solo tiene sentido como garantía tomando por un lado como extremo el contenido
material del deber función al y por el otro en contenido jurídico, que es lo que en últimas
nos permite sostener que en el derecho disciplinario no rige de manera íntegra, sino
atenuada, el principio estudiado.
En efecto, este principio actúa en la praxis disciplinaria con atenuado rigor, y
por ende, corresponde aplicarloflexiblemente, no obstante que una y otracircunstancia tiene como referencia el ejercicio del deber funcional, desde una
doble consideración: negativa o defectuosa.36UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALEste predicamento se condensa en cuanto atañe a la definición de falta
disciplinaria y a la determinación de la sanción, en lo razonado por la jurisprudencia en
lo que al derecho disciplinario, “cuya aplicación corresponde a las autoridades que
supervigilan la conducta oficial de los servidores públicos y a las autoridades
administrativas”, respecto del cual “la doctrina ha admitido la posibilidad de que
puedan existir faltas, a partir de la trasgresión de deberes o prohibiciones muy
generales que se establecen en los estatutos que rigen la función pública (…). De este
modo, se concede a dichas autoridades una racional y razonable facultad
discrecional para valorar si la conducta investigada es suceptible de sanción o no”, no
se debe perder de vista dicha valoración debe darse siempre sobre la base de todos y
cada uno de los elementos normativos y subjetivos que componen el deber legal o el
tipo disciplinario desconocido, para evitar así que el operador disciplinario se sitúe
para efectos punitivos por fuera de las fronteras que delinean el precepto prohibitivo.
Solo por excepción se sigue en la adecuación de las conductas un sistema de
tipos cerrados que enumera y describe taxativamente las faltas disciplinarias
gravísimas y la sanción que indefectiblemente corresponden aplicar. Es decir,
teniendo en cuenta que como mediante ley disciplinaria se pretende de buena
marcha de la administración pública asegurando que los servidores del Estado
cumplan fielmente con sus deberes oficiales, para lo cual se tipifican las conductas
constitutivas de falta disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de
valoración y apreciación en cabeza del fallador, el legislador, en ejercicio de su facultad
de configuración, también ha adoptado un sistema amplio y genérico de
incriminación que ha sido denominado numerus apertus, en virtud del cual nos e
señalan específicamente cuales comportamientos requieren para su tipificación ser
cometidos con culpa, como sí lo hace la ley penal. De modo que en principio a toda
modalidad dolosa de una falta disciplinaria le corresponderá una de carácter culposo,
salvo que sea imposible admitir que el hecho se cometió culposamente como cuando
en el tipo se utilizan expresiones como “a sabiendas”, “ de mala fe”, “ con la intención
de”, etc.. Por tal razón, el sistema de numerus apertus supone igualmente que le
fallador sea quien deba establecer cuales tipos disciplinarios admiten la modalidad
culposa partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado o del significado de la
Pero en la medida en que dicha frontera sea en mayor o menor grado
borrosa o vaga por la generalidad del lenguaje utilizado, se impone del operador
disciplinario un más severo tratamiento se este principio, mediante un análisis
racional determinado por los principios de seguridad jurídica y de legitimidad de la
configuración de los comportamientos ilícitos, que sustentan el principio de legalidad.UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES37INVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALVIVAS SIERRA, PAULO JORGEIV.- TIPIFICACION DE FALTAS DISCIPLINARIAS Y
ORGANO COMPETENTE EN EL PODER JUDICIALComo se ha desarrollado precedentemente, se concibe la responsabilidad
disciplinaria judicial como medio de tutela del ciudadano y del propio Estado contra las
desviaciones de la función pública en la administración de justicia en el plano de la
probidad y la eficiencia.
Sin embargo en el Perú, el sistema de control disciplinario judicial es complejo y
su elaboración normativa objetivamente deja mucho que desear, es por ello que gran
parte de sus deficiencias se explican por la pobreza de su desarrollo y su falta de
16orientación constitucional. Ciertamente no es un problema del Perú sino quizás su
tradición jurídica y cultural, muestra clara de ello la tenemos al constatar que el tipo de
conductas de las que se ocupa la regulación de la disciplina judicial en el Perú de hoy
corresponde con la que desde 1870 hasta 1985 rigió, por ejemplo, en la Ley Orgánica
del Poder judicial Española.17
El derecho administrativo disciplinario, tiene características propias como la
preservación de la organización y buen funcionamiento de las entidades y órganos del
Estado y del correcto comportamiento de los individuos encargados de la función
pública; en consecuencia desde el punto de vista de la Administración Pública este
derecho se aplica en el marco de las relaciones de subordinación entre el funcionario y
el Estado para exigir obediencia y disciplina en el ejercicio de la función administradora.16Espinoza Saldaña Eloy y Gonzales Mantilla Gorki: “Gobierno y Administración del Poder Judicial – Organización de la Función
Jurisdiccional y Sistema de Carrera Judicial”. Pontifica Universidad Católica del Perú. Fondo Editorial 2002. (pág. 274-275).
Estos autores señalan: “En materia disciplinaria, el panorama es confuso. La falta de adecuación de la Ley Orgánica del Poder
Judicial a la Constitución Política de 1993, y el reciente legado de la reforma judicial, determina que en la actualidad exista una
situación de dispersión normativa que se traduce, principalmente, en: i) La concurrencia de competencias, con la consecuente
dificultad de identificar con claridad qué órganos son los encargados de aplicar las medidas disciplinarias; ii) La imposibilidad de
identificar clara y precisa las causales de aplicación de las medidas disciplinarias, con el subsecuente peligro de la recurrencia a
la discrecionalidad de los órganos de control y disciplina; y como consecuencia de ambas; iii) La inexistencia de procedimientos
disciplinarios estructurados, lo que puede atentar contra el derecho de defensa y el debido proceso de los magistrados”.17Montero Aroca, refiriéndose a la LOPJ en España, señala que: «En la LOPJ de 1870, y en las reformas posteriores se tipificaba
como falta la irregularidad en la conducta moral, los vicios que hicieran desmerecer en el concepto público o comprometieran el
decoro del ministerio, la ejecución de actos no penables pero contrarios a la dignidad, y se consideran causas de destitución la
conducta viciosa y el comportamiento poco honroso. Todo esto desaparece en la LOPJ de 1985.» Montero Aroca, Juan.
Independencia y Responsabilidad del Juez, Civitas: Madrid 1990. 222 pp., p. 187. Como veremos más adelante este tipo de
faltas subsisten pacíficamente en la LOPJ peruana.38UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALCabe preguntarse entonces si es adecuado trasladar a la institución judicial las
categorías del derecho disciplinario concebido desde el punto de vista de la
Consideramos que esto no es posible dado que el Poder Judicial no es el poder
del Estado encargado de ejecutar acciones sino de proveer justicia; sin embargo, en el
Perú el derecho disciplinario judicial funciona tradicionalmente bajo esta concepción
abarcando en su accionar a todos los magistrados - y no sólo a aquellos que cumplen
funciones de gobierno o administración al interior de la institución ámbito en el que sería
aceptable -, constituyéndose de esta manera en un factor que afecta la independencia
judicial en todo el sistema.
La disciplina judicial debidamente entendida debe estar orientada a la protección
de la correcta prestación del servicio de justicia a los usuarios del sistema, dado que
desde una concepción democrática, las relaciones entre los órganos jurisdiccionales
son meramente de carácter funcional pero no de subordinación.
En este contexto, la tipificación de faltas disciplinarias y órgano competente para
efectuarlo en el Poder Judicial resulta trascendente para garantizar el debido
procedimiento disciplinario, pues como se ha mencionado en el Poder Judicial se
diferencia: Función Jurisdiccional, Función Administrativa y Función de Control.
En el caso de la Función Jurisdiccional, evidentemente lo ejercen los
Magistrados de todos los niveles del Poder Judicial, por lo que en el caso de incurrir en
faltas será legítimamente la OCMA y ODECMA el Órgano Competente para tipificar la
inconducta funcional, procesar y sancionar a los Jueces.
Surge el problema cuando se trata de Servidores Judiciales (no Magistrados), del
Poder Judicial, pues como ya se precisó, corresponde a la OCMA y ODECMA tipificar
las faltas, procesar y sancionar al personal (auxiliar) judicial; mientras que cuando se
trata de personal administrativo corresponderá a la Administración de cada Corte
(Presidencia de Corte) tipificar las faltas, procesar y sancionar; sin embargo,
tradicionalmente en las ODECMAs se vienen procesando y sancionando tanto a
auxiliares jurisdiccionales y auxiliares administrativos y auxiliares de control; así el
Personal de la Central de Notificaciones, de la Central de Distribución General-Mesa
de Partes, del Archivo, del Modulo del Nuevo Código Procesal Penal, entre otros, que
realizan función administrativa vienen siendo procesados y sancionados por OCMA y
ODECMAs vulnerando el debido procedimiento sancionador en su dimensión de
tipificación de la falta y órgano competente.
UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES39VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALEn el Cuadro adjunto (Cuadro N°03) se gráfico la Red de Procesos de
ODECMA-Cañete, que es similar a lo que sucede en otras ODECMAs del país, en la
que en casos muy limitados se derivan las Quejas y/o Investigaciones de oficio
relacionados al personal administrativo, al de los órganosde administración(Administrador y/o Presidencia de Corte).(Derivación de Quejas e Investigaciones de oficio cuando se tratan de personal administrativo)(*) Precisamos que en ODECMA-Cañete se trabaja de manera fusionada, conforma a la Cuarta Disposición Final del ROF-OCMA, aprobado por Resolución Administrativa
N° 122-2009-OB-P).40UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL4.1.-TIPICIDAD DE LAS FALTAS EN EL CASO DE LOS
MAGISTRADOSEn general, la responsabilidad disciplinaria siempre ha tenido “la finalidad
primordial de mantener los principio de disciplina, respeto y subordinación jerárquica
entre los miembros de la carrera judicial al mismo tiempo que vela por el prestigio en
18todos los órdenes de la administración de justicia”.Inicialmente la idea de la responsabilidad disciplinaria pretendía cautelar la
conducta del juez en términos de prestigio y decoro, con finalidades de policía que
busca garantizar el orden interno del aparato judicial. Así en el Perú como sucede en
todo Latinoamérica la responsabilidad del juez es una responsabilidad en situación: su
carácter de funcionario público y la noción de función pública resultan inseparables de
19la de responsabilidad. El juez por tanto, a partir del entendimiento de la justicia como
“administración”, está sometido a la potestad correctiva que tiene al estado respecto de
su status y función.
Una visión similar, desde el derecho penal especial, coloca a la responsabilidad
disciplinaria como aquella que permite establecer y mantener el orden jerárquico, de
servicio, profesional, o, en general, de sujeción de carácter público, cualquiera sea su
causa, autoriza al sujeto de esa facultad a reprimir las transgresiones del orden de
sujeción. Por lo tanto, “la finalidad que este derecho represivo persigue, consiste en
mantener la disciplina que el orden de la sujeción supone para que el organismo o la
institución se desenvuelva con arreglo a su propia estructura y fines. Los actos que
transgredan ese orden pueden ser todos aquellos que lesionen los distintos aspectos
de cada especie de relación de sujeción pública, a saber: la diligencia, fidelidad,
obediencia, respeto, decoro y moralidad en ella implicados y requeridos”.2018Berizonce Roberto y Felipe Fucito: Los Recursos Humanos en el Poder Judicial. Rubinzal Culzoni, Buenos Aires. 2000. Pág.
717.19. Berizonce Roberto y Felipe Fucito: Los Recursos Humanos en el Poder Judicial. Rubinzal Culzoni, Buenos Aires. 2000. Pág.
723.20Aftalión, Enrique. Tratado de Derecho Penal Especial. Buenos Aires: La Ley, 1971. Tomo V, p.113.UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES41INVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALVIVAS SIERRA, PAULO JORGEAsí, este tipo de responsabilidad implica colocar al juez en un estado de indefensión
interna, es decir, “a merced de los centros de poder intracorporativos”. Esta idea, propia
de un modelo de poder judicial burocratizado y militarizado como el que se organiza a
partir del imperio napoleónico, fundamenta la responsabilidad mucho más en la lesión
21real o potencial del prestigio que sobre la violación de un deber profesional. En este
contexto “bastará acudir al recurso técnico de unas tipificaciones sumamente elásticas
que pueden incluso dotarse de una amplia cláusula de cierre con objeto de que la
22autoridad jerárquica pueda «completar» la obra del legislador”, para lograr un dominio
total respecto del juez, posibilitando con ello el uso de la normativa disciplinaria para
regular cualquier comportamiento del juez, inclusive la vida particular del magistrado.
La gravedad del problema se hace mayor cuando “además la disciplina se ejerce
por quienes ocupan los niveles superiores en el sistema de instancias, y en un marco
procedimental tradicionalmente deficitario en el plano de las garantías”. Se sostiene
que la responsabilidad del juez así entendida, es una forma de control ideológico que
condiciona de alguna manera los contenidos jurisprudenciales y actividades de los
23jueces. En este marco es necesario concebir entonces la responsabilidad “como medio
de tutela del ciudadano contra las degeneraciones de la administración de la justicia en
el plano de la corrección y eficiencia”. Solo siendo entendible por tanto, solo aquellas
descripciones típicas en función “de bienes jurídicamente protegidos tales como la
independencia, la imparcialidad, la diligencia y el cuidado que exigen la adecuada
prestación del servicio judicial”.
Específicamente, en el Perú, el artículo 201º de la Ley Orgánica del Poder Judicial,
inscrito en el Capítulo denominado Responsabilidades describía, en diez incisos,
exclusivamente supuestos de hecho bajo los cuales existía responsabilidad
disciplinaria, sin señalar qué tipo de sanción corresponde a cada supuesto, lo cual
representaba ya un primer problema de técnica legislativa, dado21Aftalión, Enrique. Tratado de Derecho Penal Especial. Buenos Aires: La Ley, 1971. Tomo V, p.113.22Berizonce Roberto y Felipe Fucito: Los Recursos Humanos en el Poder Judicial. Rubinzal Culzoni, Buenos Aires. 2000. Pág.
737.23Berizonce Roberto y Felipe Fucito: Los Recursos Humanos en el Poder Judicial. Rubinzal Culzoni, Buenos Aires. 2000. Pág.
741.42UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALque el operador del sistema se veía en la necesidad de recurrir al siguiente Capítulo de
la Ley Orgánica del Poder Judicial para encontrar el catálogo de sanciones a partir del
cual debe completar el supuesto de hecho para recién configurar la norma
sancionadora. Sin embargo, no existía una previsión que permita establecer con
claridad la relación de correspondencia entre la gravedad de las conductas y las
sanciones o medidas disciplinarias que se les debe asignar.
Un segundo problema que se aprecia en la configuración de los supuestos de hecho
era la falta de una descripción objetiva de las conductas prohibidas. Por ejemplo, entre
los supuestos que generan responsabilidad encontramos los siguientes: «Cuando se
atente públicamente contra la respetabilidad del Poder Judicial o se instigue o aliente
reacciones públicas contra el mismo» (inc. 2); «injuriar a los superiores jerárquicos, sea
de palabra, por escrito o por medios de comunicación social» (inc. 3), «Cuando se
abusa de las facultades que la ley señala respecto a sus subalternos o las personas que
intervienen de cualquier manera en un proceso» (inc. 4); «Por notoria conducta
irregular, vicios y costumbres que menoscaban el decoro y respetabilidad del cargo »
(inc. 6); sin especificar qué es la «respetabilidad del Poder Judicial» o cuándo se afecta,
tampoco señala en qué consiste el aliento a «reacciones públicas contra el mismo», ni
cómo se justifica el supuesto de «injuria al superior jerárquico» en atención al principio
de igualdad, ni en qué se diferencia del delito de injuria previsto en el artículo 130° del
Código Penal; tampoco señalaba cómo distinguir el abuso de facultades del delito de
abuso de autoridad previsto en el artículo 376° del Código Penal; del mismo modo no se
determinaba cuáles son las conductas irregulares, las costumbres ni los vicios que
afectan los también imprecisos conceptos de «decoro y respetabilidad del cargo».
Con la entrada en vigencia de la Ley de la Carrera Judicial, Ley N°29277, en
mayo del año 2009, la regulación disciplinaria en cierta forma mejoro, aunque no
integralmente, pues sigue manteniendo algunos supuestos de hechos subjetivos (falta
una adecuada descripción objetiva de las conductas prohibidas); así los tipos de falta
disciplinarias se encuentran regulados en el Capitulo V (Régimen Disciplinario –
Subcapitulo I Faltas) diferenciando las faltas leves, de las faltas graves y de las faltas
muy graves; mientras que en el sub capitulo II del mismo Capitulo V, se regulan las
sanciones y medidas disciplinarias aplicables a los jueces; empero un supuesto de
hecho subjetivo que mantiene esta ley, es la consignada como numeral 12) del artículo
48° (falta muy grave): “Incurrir en acto u omisión que sin ser delito, vulnere gravemente
los deberes del cargo previsto en la ley”, asimismo falta una adecuada descripción
objetiva de la conducta prohibida la consignada como numeral 15) del artículo 47°UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES43INVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALVIVAS SIERRA, PAULO JORGE“Abusar de la condición de juez para obtener un trato favorable o injustificado”; asi la Ley
N° 29277, si bien introdujo importantes cambios en el régimen disciplinario de los
magistrados del Poder judicial, no resultan suficientes, permaneciendo el
favorecimiento del ejercicio subjetivo e inadecuadamente discrecional del control
Anteriormente, el artículo 206° de la Ley orgánica del Poder Judicial recogía, por
orden y gravedad, las sanciones y medidas disciplinarias, como apercibimiento, multa
no mayor del 10% de la remuneración mensual del magistrado, suspensión, separación
y destitución; actualmente la Ley de la carrera judicial – Ley N° 29277, en la misma
línea, en su artículo 50° regula las sanciones y medidas disciplinarias aplicables a los
jueces: amonestación, multa, suspensión y destitución; regulando en los artículos
subsiguientes cada una de ellas, aunque lo interesante de esta nueva ley es la
incorporación expresa del principio de proporcionalidad entre el tipo de faltas y
sanciones, contenida en el artículo 51°, además de la regulación del procedimiento
Disciplinario que van del artículo 57° a 64° de la ley de la carrera judicial.
Todas estas situaciones son problemas manifiestos en la precaria y confusa
regulación disciplinaria judicial de nuestro ordenamiento. Como es evidente, tales
supuestos punitivos afectan seriamente el principio de legalidad material en su faceta
de ley estricta o «principio de estricta legalidad» como lo denomina Ferrajoli, señalando
que: «sólo si las definiciones legislativas de las hipótesis de desviación vienen dotadas
de referencias empíricas y fácticas precisas, estarán en realidad en condiciones de
determinar su campo de aplicación de forma tendencialmente exclusiva y exhaustiva».
Por otro lado, no todos los supuestos de hecho que configuran la responsabilidad
disciplinaria judicial están previstos en estos capítulos. En el capítulo siguiente,
denominado «Sanciones Disciplinarias» se contemplan también algunos supuestos de
hecho que habilitan la imposición de sanciones o medidas, y que no necesariamente
corresponden con aquellos supuestos señalados expresamente, pero que conservan
su indeterminación, generado en la práctica judicial que el órgano de control tenga que
crear informalmente algunos supuestos de conductas bajo los cuales procura
especificar su actividad, como por ejemplo, «parcialización», «pérdida de
expedientes», «mutilación de expedientes y sustracciones» que no están
contemplados en ninguna norma legal.24Las sanciones previstas en el articulo anterior (sanciones y medidas disciplinarias) se impondrán según los siguientes
lineamientos: 1) Las faltas leves solo podrán sancionarse, en su primera comisión, con amonestación; y en su segunda
comisión, con multa; 2) Las faltas graves se sancionan con multa o suspensión , la suspensión tendrá una duración mínima de
quince días y una duración máxima de tres meses; 3) Las faltas muy graves se sancionan con suspensión, con una duración
mínima de cuatro meses y una duración máxima de seis meses, o con destitución.44UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL4.2. RESPONSABILIDAD E INDEPENDENCIA JUDICIAL
La relación entre responsabilidad e independencia judicial puede ser entendida
de dos modos: o bien, como ideas opuestas, con lo cual la responsabilidad se
convertiría en un límite para la independencia del juez; o bien como ideas
interdependientes. Al respecto, Montero Aroca señala que “en España la
responsabilidad [judicial] ha venido concibiéndose como la contrapartida de la
independencia, como la otra cara de la moneda, y con ello se establece como una
diferencia fundamental frente a otros países europeos en los que la responsabilidad se
entiende como límite a la independencia y, por lo tanto, como ideas contrapuestas, en el
sentido de que el incremento de la primera supone la disminución de la segunda”
En efecto, la responsabilidad no cuestiona la independencia judicial, sino que la
reafirma, pues ambas son interdependientes entre si. “La independencia de la
judicatura es una noción antológicamente social, [lo que] implica promover un juez
imparcial y justo preservándolo de presiones externas”.
Por todo ello, la responsabilidad del juez sirve para asegurar también su
independencia. Pero además, la independencia judicial de ningún modo puede
significar impunidad. Es por ello que el juez debe ser consciente de que su labor puede
ser controlada por un órgano distinto a él y que, independientemente de su origen
interno o externo al poder judicial, deberá buscar que el juez cumpla con las reglas del
debido proceso y la tutela judicial, aplique idóneamente la Constitución y las leyes, y
cumpla con los deberes genéricos propios de su labor.IV.3. TIPICIDAD DE LAS FALTAS EN EL CASO DE LOS
(JURISDICCIONALES Y
De acuerdo a la normatividad vigente, se da un tratamiento disciplinario
diferenciado entre los servidores judiciales que hacen función jurisdiccional y los
servidores judiciales que hacen función administrativa, así se desprende de los
artículos 19° y 20° del Reglamento que Regula el Régimen Disciplinario de los
Auxiliares Jurisdiccionales del Poder Judicial, aprobado por Resolución Administrativa
N° 227-2009-CE-PJ del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial del 09 de julio del 2009;
esto es que los trabajadores judiciales, en el caso de incurrir en faltas, el órgano
competente para investigar y sancionar faltas jurisdiccionales es la Oficina de Control
de la Magistratura, en tanto que las faltas administrativas son investigadas y
25Montero Aroca: “Derecho Jurisdiccional” Tomo III. Edc. 1997. Madrid España. Pág. 51426Montero Aroca: “Derecho Jurisdiccional” Tomo III. Edc. 1997. Madrid España. Pág. 523UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES45VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALSin embargo, en la práctica, las ODECMAs vienen asumiendo la investigación y
sanción tanto del personal jurisdiccional como del personal administrativo (personal de
la Central de Notificaciones, de la Central de Distribución General, del Módulo Procesal
Penal entre otros) invadiendo competencias disciplinarias de los órganos
administrativos (Administración y Presidencia de cada Corte Superior, Gerencia
General entre otros); situación cotidiana que se observan en las Oficinas
Desconcentradas de Control de la Magistratura del Poder Judicial (ODECMA), que se
hace más complejo si consideramos la variedad de regímenes laborales de los
Régimen laboral público (Decreto Legislativo N° 276) y últimamente régimendeContrato Administrativo de Servicios - CAS (Decreto Legislativo N° 1057). Además que
en el Poder Judicial se marcan y diferencian funciones: Función administrativa, Función
Jurisdiccional y Función de Control; existiendo trabajadores que hacen estas funciones
diferenciadas, bajo diferentes regímenes; empero la situación se complica por el
desorden (caos) que existe en el Poder Judicial respecto a la gestión o administración
de los recursos humanos, pues auxiliares jurisdiccionales hacen funciones de auxiliar
administrativa y viceversa, mientras que los trabajadores bajo el régimen CAS realizan
tanto funciones administrativas como jurisdiccionales; asi como ejemplo puedo citar el
caso de los notificadores que dependen de la dependencia administrativa denominada
“central de notificaciones”, que ante una falta disciplinaria le correspondería ser
investigado y sancionado por los órganos de administración de cada Corte Superior de
Justicia, empero en la actualidad, la mayoría de las ODECMAs vienen asumiendo la
investigación y sanción de los notificadores, lo cual consideramos vulneran el debido
procedimiento administrativo disciplinario en su dimensión de adecuada tipificación y
órgano competente; tanto más si el Reglamento de Régimen Disciplinario de los
27Auxiliares Jurisdiccionales del Poder Judicial en sus artículo 19° y 20° diferencian los
órganos competentes para investigar y sancionar faltas jurisdiccionales y faltas
administrativas.La situación se agrava con la entrada en vigencia del nuevo modelo procesal
penal (vigente en cañete desde noviembre del 2009) en la que se implementa el módulo
del nuevo procesal penal, encabezado por un administrador de módulo que se dice
realiza labores netamente administrativas con su equipo de personal, donde ya no27Reglamento de Régimen Disciplinario de los Auxiliares Jurisdiccionales del Poder Judicial, aprobado por Resolución
2009.46UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALexistirían auxiliares jurisdiccionales, pues ya no existen plazas de secretario de
juzgado, técnicos judiciales entre otros; sino otros "cargos" o "plazas" con nombres y
funciones diferentes; sin embargo el Reglamento Disciplinario (artículos 19° y 20° del
Reglamento Disciplinario de los Auxiliares Jurisdiccionales) no contemplan tal
situación; en la práctica este personal del nuevo sistema procesal penal
soninvestigados y sancionados por las ODECMAs en la mayoría de los casos, cuando
deberían ser investigados y sancionados por los órganos de administración; debiendo
agregar que la Oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial – OCMA, tiene
criterios diferenciados (no unívoco), por lo que consideramos que ello debe ser definido
o en todo caso debe se materia de aclaración o modificación normativa .A continuación presentamos de manera diferencial el Diagrama de Procesos en
el caso de Quejas e Investigaciones de oficio del personal (auxiliares) jurisdiccional y
personal administrativo, debiendo anotarse que cuando se trata de personal
administrativo se deriva a la Administración (Administración y Presidencia de Corte)
por considerar que ODECMA resulta incompetente para procesar y sancionar al
personal que realiza funciones administrativas. Adjuntos, Cuadro N°04 y Cuadro
N°05.UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES47INVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALVIVAS SIERRA, PAULO JORGEDIAGRAMA DE PROCESOS EN QUEJA EN LA ODECMA - CAÑETE
(Calificación, proceso y sanción del personal jurisdiccional diferenciado del personal administrativo) S A L I D AUSUARIOS DE LA
DE JUSTICIA48UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALDIAGRAMA DE PROCESOS EN INVESTIGACIÓN EN LA ODECMA - CAÑETE
DE JUSTICIAUNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES49VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL4.4.- TRABAJO DECAMPOSOBRETIPICIDAD EN EL CASO DEORGANOFALTASDECOMPETENTE
LOSYSERVIDORESJUDICIALES (JURISDICCIONALES Y ADMINISTRATIVOS)4.4.1.- ENCUESTA: A( El Proceso de Tabulación se adjunta como Anexo: 1 – C)CUADRO N°06De las 14 ODECMAs encuestadas, incluida la de Cañete, sobre el Órgano que tipifica
la falta, procesa y sanciona al personal administrativo, se tuvo como resultado:
-En el caso del personal de la Central deNotificaciones (Notificadores) 09ODECMAs los procesa y sanciona, mientras que 04 ODECMAs informa que el
proceso y sanción en estos casos los asume la Administración de Corte.
-En el caso del Personal de la Central de Distribución General – Mesa de Partes,
09 ODECMAs los procesa y sanciona, mientras que 02 ODECMAs informan
que en el proceso y sanción en estos casos lo asume la administración de Corte.-En el caso del Personal del Modulo del Nuevo Código Procesal Penal 12
ODECMAs los procesa y sanciona, mientras que 02 ODECMAs informan que
el proceso y sanción en estos casos lo asume la Administración de Corte.-En el caso de Personal de las ODECMAs, 09 los procesa y sanciona las
mismas ODECMAs.50UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALAsí, los resultados de la encuesta realizada a las ODECMAs son más que
preocupantes, pues la mayoría de ellas (hasta 80%) procesa y sanciona al personal
que realiza función administrativa, mientras que solo el 20% de las ODECMAs, no
asume la tramitación de procesos disciplinarios del personal administrativo, situación
que evidentemente vulnera el debido procedimiento administrativo sancionador, en
su dimensión del órgano competente y tipificación; pues, no corresponde a las
ODECMAs asumir procesos y sancionar al personal del Poder Judicial que realiza
función administrativa, como son los Notificadores, personal de CDG, Archivo, del
Modulo del Nuevo Código Procesal Penal, entre otros.
Esta situación llama poderosamente la atención, si consideramos que la carga
procesal de las ODECMAs, en un 80% corresponden al personal (servidores judiciales)
y solo 20% corresponde a procesos disciplinarios de Magistrados, como se evidencia
en el Cuadro siguiente (Cuadro N°07).
4.4.2.- ENCUESTA: BCUADRO: N°07De la carga total de las ODECMAs, se tiene que solo el 20% corresponde a
procesosdisciplinarios de Magistrados, el grueso 80% correspondea procesosdisciplinarios de Auxiliares (personal).UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES51VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL5.5.- MUESTREODERESOLUCIONES EMITIDAS POR OCMAEn el trabajo de investigación, también efectuamos muestreo de resoluciones
emitidas por la Jefatura Suprema de la Oficina de Control de la Magistratura del Poder
Judicial, en relación al procedimientoy sancióndel personal(jurisdiccional yadministrativo), que incurrieron en inconducta funcional – Falta, evidenciándose como
resultado del muestreo que indudablemente el personal administrativo y personal
jurisdiccional son sometidos a Procedimientos Administrativos disciplinarios por la
OCMA y las ODECMAs, vulnerándose el Debido Proceso en su dimensión del Órgano
Competente y tipificación, pues como hemos desarrollado en la presente Tesina, los
servidores judiciales que realizan función administrativa no deben ser procesados ni
sancionados por el Órgano deControl (OCMA y ODECMAs),sino por laAdministración de cada Corte, Gerencia del Poder Judicial o Presidencia de Corte,
como precisan los artículos 19° y 20° del Reglamento de Régimen Disciplinario de los
AuxiliaresJurisdiccionalesdel Poder Judicial, aprobado porResoluciónAdministrativa N°227-2009-CE-PJ.
De las Resoluciones de la Jefatura Suprema de la Oficina de Control de la
Magistratura delPoderJudicial, obtenidas de la pagina Webde la OCMA,relacionadas a los procesos y sanción del personal (Auxiliares Administrativos y
Auxiliares Jurisdiccionales), desde el año 2009 hasta la fecha (vigencia del Nuevo
del Poder Judicial OCMA, aprobado por Resolución Administrativa N°129-2009-CEPJ), se tiene:
4.5.1.- Investigación N°26-2009-Huaura
Resolución N°46, del 17 de Enero del 2012)
 La ODECMA de Huaura, procesa entre otros a la Servidora Judicial Flor de
María Huayaney Romero, en su actuación como encargada del Archivo de
los Juzgados de Ayón de la Corte superior de Justicia de Huaura.
 OCMA, impone la Medida Disciplinaria de Multa del 10% de su haber mensual de
la servidora judicial Flor de María Huayaney Romero.52UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL La encargatura del Archivo de los Juzgados, consideramos que función
eminentemente administrativa y no jurisdiccional; por lo que el órgano
competente para procesar y sancionar al personal del Archivo, es el
Administrador de la Corte ( Presidencia de Corte), y no el Organo de Control
(OCMA).
4.5.2.- Investigación Preliminar N°4453-2011-Trujillo:
(Resolución N°13 del 11 de Enero del 2012)
 La ODECMA de la Libertad, abre procedimiento administrativo disciplinario,
entre otros, a la servidora judicial Flor Cruzado Sánchez, Auxiliar adscrita al
Centro de Distribución General de Mesa de partes Unica de los Juzgados
 OCMA, dispone la remisión de lo actuado, porque los hechos revisten
gravedad, pues descubrió la manipulación del Sistema de expedientes de los
Juzgados Civiles de la Corte Superior de Justicia de la Libertad, mediante la
alteración del procedimiento de asignación aleatoria de los procesos,
aprovechándose los privilegios inherentes a las condiciones de los
servidores como Asistentes del Centro de Distribución General, que le
permiten efectuar modificaciones a los datos previamente ingresados en el
Sistema, en este caso para los fines no éticos, como designarlo a un
determinado Juzgado.
Los servidores del Centro de Distribución General de Mesa de Partes Única de
los Juzgados Civiles de Trujillo, consideramos que realizan funciones
meramente administrativos y no jurisdiccionales; por lo que el órgano
competente para procesar y sancionarlos sería la Administración de Corte (
Presidencia de Corte), y no el órgano de Control ( OCMA y ODECMAs).
4.5.3.- Investigación ODECMA N°0076-2011-Lima:
(Resolución N°36, del 09 de Setiembre del 2011)
 La ODECMA de Lima, propone se imponga la Medida Disciplinaria de
Suspensión de seis meses al servidor Emerson Martínez Bicharra, en su
actuación como Auxiliar Administrativo III, del Centro de Distribución General
del Edificio Alzamora Valdez de la citada Corte Superior; en razón a que de la
revisión de los videos se visualizó al indicado servidor, que labora en la
ventanilla N°13, que llama a los litigantes, recibiendo sobres, gaseosas y
otros en presencia de su Superior.
UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES53VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL OCMA, propone ante el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, se imponga la
Medida Disciplinaria de Destitución al investigado Emerson Martínez
Bicharra, en su actuación como Auxiliar Administrativo III del Centro de
Distribución General del Edificio Alzamora Valdez.
 Los Servidores del Centro de Distribución General, en el presente caso Auxiliar
Administrativo III, consideramos que realizan funciones
administrativas y no jurisdiccionales; por lo que el órgano competente para
procesarlo y sancionar sería la Administración de la Corte Superior
(Presidente de Corte) y no el órgano de Control (OCMA y ODECMA).
4.5.4.- Investigación N°355-2008-OCMA: (Anexo: 1 - H)
(Resolución N°20, del 05 de Julio del 2011)
 La OCMA, abrió investigación contra Luis Manuel Moron Oliva, en su actuación
como Asistente de la Gerencia Documentaria de la OCMA, imponiéndosele
mediante Resolución número 14del 27 demayo del 2010, la MedidaDisciplinaria de Amonestación; en razón de haber ocasionado la demora en la
tramitación de la Investigación N°93-2006-Puno, la que prescribió por haberse
encontrado traspapelado, Resolución sancionadora que fuera apelada por el
servidor aludido.
 La OCMA, Resuelve Revocar la resolución N°14 de fecha 27 de Mayo del
20120, en el extremo que impone la medida disciplinaria de amonestación al
servidor Luis Manuel Moron Oliva, en su actuación como Asistente de la
gerencia Documentaria de la Oficina de Control de la Magistratura del Poder
Judicial, y reformándola, en ese extremo, lo absuelve.
 Los Servidores como es el presente caso, Asistente de la Gerencia
Documentaria de la OCMA, y los Asistentes de las ODECMAs, consideramos
que realizan funciones netamente administrativas y no jurisdiccionales; por
lo que el órgano competente para procesarlo y sancionar sería la
Administración de la Corte Superior (Presidente de Corte) y no el órgano de
Control (OCMA y ODECMA).54UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL4.5.5.- Medida Cautelar N°0055-1011-Lambayeque:
Resolución N°08, del 22 de Junio del 2011 )
  La ODECMA de Lambayeque, propone se imponga la Medida Cautelar de
Suspensión Preventiva, a los servidoresjudiciales Manuel Iván CubasMorales, Cinthia Pamela Cuadra Garces y Edinson Martínez Peralta, por sus
actuaciones como personal de Mesa de Partes del Modulo Civil de Chiclayo de
la Corte Superior de Justicia de Lambayeque; en razón de haberse beneficiado
a algunos litigantes con la distribución de expedientes a los Juzgados Civiles y
que tales irregularidades se habrían realizado en los expedientes N°17402010 y N°864-2011 del segundo Juzgado Civil.
 OCMA, Resuelve Disponer la Medida Cautelar de Suspensión Preventiva
contra los servidores judiciales Manuel Iván Cubas Morales, Cinthia Pamela
Cuadra Garces y EdinsonMartínez Peralta, en sus actuaciones comopersonal de Mesa de Partes del Modulo Civil de Chiclayo de la Corte
Superior de Justicia de Lambayeque.
 Los Servidores del Centro de Distribución General, en el presente caso
personal de Mesa de Partes del Modulo Civil de Chiclayo, consideramos que
realizan funciones netamente administrativas y no jurisdiccionales; por lo
que el órgano competente para procesarlo y sancionar sería la Administración
de la Corte Superior (Presidente de Corte) y no el órgano de Control (OCMA y
ODECMA).
4.5.6.- Investigación N°117-2010-OCMA:
Resolución N°34del 02 de Agosto del 2011)
 La Unidad de Investigación y Anticorrupción de la OCMA, propone se
imponga la Medida Disciplinaria de de Destitución al servidor Martin Manuel
Fabián la Madrid Salas, en su actuación como Asistente Administrativo de
dicha Unidad; en razón de la denuncia presentada por el señor Pedro
Alfredo canales Altamirano (Notificador judicial de la OCMA), arguyendo
este que, con ocasión de la Investigación Preliminar N°3967-2010-LIMAEMV-UIA-OCMA/PJ, que se venía siguiendo a la Magistrada Dora
Carhuamaca Sánchez, en su actuación como Juez del segundo Juzgado
Civil del Callao, quien venía conociendo el proceso judicial N°2282-2009,
acercándose el investigado preguntándole por un oficio dirigido al Juzgado
en mención, refiriéndole que lo retenga y que le iba a entregar la mitad de lo
que le iban a dar.
UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES55VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL OCMA, Resuelve Proponer ante el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, se
imponga la Medida Disciplinaria de Destitución al investigado Martín Manuel
La Madrid Salas, por su actuación como Asistente Administrativo del la
Unidad de Investigación y Anticorrupción de la OCMA.
 Los Asistentes de las Unidades de la OCMA y las ODECMAs, en el presente
caso personal de la Unidad de Investigación y Anticorrupción de la OCMA,
consideramos que realizan funciones netamente administrativas y no
jurisdiccionales; por lo que el órgano competente para procesarlo y sancionar
sería la Administración de la Corte Superior (Presidente de Corte) y no el
órgano de Control (OCMA y ODECMA).
4.5.7.- Investigación ODECMA N°253-2010: JUNIN:
(Resolución N°63, del 29 de Setiembre del 2011)
 La ODECMA de Junin, propone se imponga la Medida Disciplinaria de de
Destitución a los servidores Nestor Salvador Matos Perez y Carmen Isabel
Tovar Torres, en sus actuaciones como Encargados de la Mesa de Partes
de la Primera Sala Penal de Huancayo de la Corte Superior de Justicia de
Junín; en razón de que ambos servidores habrían propiciadoque elExpediente N°1602-1982, seguido por del Delito de Trafico Ilícito de Drogas,
se extraviara, asimismo haber mutilado los Libros Toma Razón referentes al
mismo proceso y expediente, quien luego de su cambio de identidad sería el
empresario Cesar Ricardo Cataño Porras.
 OCMA, Resuelve Proponer ante el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, se
imponga la Medida Disciplinaria de Destitución a los investigados Néstor
Salvador Matos Pérez y Carmen Isabel Tovar Torres, en sus actuaciones
como Encargadas de laMesa de Partes de la Primera sala Penal deHuancayo de la Corte Superior de Justicia de Junín.
 Los servidores de la Central de Distribución general, en el presente caso
personal de la Mesa de Partes de la Primera Sala Penal de Huancayo,
consideramos que realizan funciones netamenteadministrativasy nojurisdiccionales; por lo que el órgano competente para procesarlo y sancionar
órgano de Control (OCMA y ODECMA).56UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL4.5.8.- Investigación N°526-2008: LIMA:
Resolución N°26, del 14 de Diciembre del 2010)
La Unidad de Investigación y Anticorrupción de la OCMA, propone se imponga
la Medida Disciplinaria de de Destitución al servidor Javier Lorenzo Martínez
Suarez, en su actuación como Auxiliar de la Mesa de Partes Única de los
Juzgados Penales de la Corte Superior de Justicia de Lima; en razón de haber
vulnerado el SistemaAleatorio, respecto del expediente N°2004-21822,N°2004-21106, en otros, y el Expediente N°2004-20877, las partes
inicialmente ingresadas fueron modificadas.
 OCMA, Resuelve Proponer ante el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, se
impongala Medida Disciplinariade Destitución al investigadoJavierLorenzo Martínez Suarez, en su actuación como Auxiliar de la Mesa de
Partes Única de los Juzgados Penales de la Corte Superior de Justicia de
 Los servidores de la Central de Distribución General, en el presente caso
personal Auxiliar de la Mesa de Partes Única de los Juzgados Penales de la
Corte Superior de Justicia de Lima, consideramos que realizan funciones
netamenteadministrativasy nojurisdiccionales; por lo que el órganocompetente para procesarlo y sancionar sería la Administración de la Corte
Superior (Presidente deCorte)y no el órgano de Control (OCMA yODECMA).
4.5.9.- Investigación ODECMA N°414-2007-LIMA:
(Resolución N°51, del 18 Noviembre del 2010 )
La Unidad de Investigación y Anticorrupción de la OCMA, propone se imponga
la Medida Disciplinaria de de Destitución a la servidora Irma Patricia
Castellanos Castro, en su Actuación como Jefa de Mesa de Partes de los
Juzgados Penales con Reos Libres de la Corte Superior de Justicia de Lima;
en razón de la presunta manipulación del sistema aleatorio en el registro de
las partes de los expedientes que ingresan a la Mesa de Partes Unica de los
JuzgadosPenalescon Reos Libres de Lima,en la modalidad dedireccionamiento, irregularidad que se habría incurrido en la tramitación del
expediente N°2005-09157, N°2005-09162, entre otros.UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES57VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALOCMA, Resuelve Proponer ante el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, se
imponga la Medida Disciplinaria de Destitución a la investigada Irma Patricia
Castellanos Castro, en su actuación como Jefa de la Mesa de Partes de los
Juzgados Penales con Reos Libres de la Corte Superior de Justicia de Lima.
personal Jefa de la Mesa de Partes de los Juzgados Penales con Reos
Libres de la Corte Superior de Justicia de Lima, consideramos que realizan
funciones netamente administrativas y no jurisdiccionales; por lo que el
órgano competente para procesarlo y sancionar sería la Administración de la
Corte Superior (Presidente de Corte) y no el órgano de Control (OCMA y
4.5.10.- Investigación Preliminar N°11313-2009-LIMA:
Resolución s/n, del 28 de diciembre del 2009 )
 La Unidad de Investigación y Anticorrupción de la OCMA, propone el inicio de
proceso Disciplinario en contra del servidor judicial Gerson Edu Alcántara
Zegarra, en su condición de Técnico del Archivo de la Corte Superior de
Justicia de Lima; por conducta irregular en razón de haber sido detenido por la
autoridad policial en circunstancias que comercializaba droga en el frontis de
su vivienda en el Rímac - Lima.
  OCMA, Resuelve IniciarProceso Disciplinariocontra el servidor judicialGerson Edu Alcántara Zegarra, en su actuación como Técnico del Archivo de
la Corte Superior de Justicia de Lima, asimismo, impone a dicho servidor
judicial la Medida Cautelar de Suspensión Preventiva en el cargo de Técnico
Los servidores del Archivo Central General, en el presente caso personal
del Archivo de la Corte Superior de Justicia de Lima, consideramos que
ODECMA).58UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL4.5.11.- Medida Cautelar N°007-2009-ICA:
Resolución N°02, del 03 de Marzo del 2009. )
La ODECMA, de Ica, propone se imponga la Medida Cautelar de Abstención, en
contra del servidor judicialJuan Felipe Anyarin Vega, en su calidad deencargado de la Mesa de Partes de los Juzgados de Nazca; en razón de que la
secretaria Diana Aparcana Rejas, da cuenta a la Juez que se apersonó ante
su secretaría el señor Ravi Wilson Cantoral palomino (demandado en el
proceso de alimentos seguido por doña Jessica Martínez Palomino Exp.
N°2000-208), quien le reclamó por una Medida Cautelar presentada ante la
Mesa de Partes del referido juzgado, mostrándole una copia de la solicitud con
el sello de recepción de la Mesa de Partes, a pesar que dicho escrito había
sido recepcionado recientemente por la mencionada Mesa de Partes.
  OCMA, Resuelve Disponer la Medida Cautelar de Abstención contra Juan
Felipe Anyarin Vega, en su actuación como encargado de la Mesa de Partes
de los Juzgados de Nazca de la Corte Superior de Justicia de Ica.
personal encargado de la Mesa de Partes de los Juzgados de Nazca de la
CorteSuperior de Justicia de Ica, consideramos que realizan funcionesnetamenteadministrativasy nojurisdiccionales; por lo que el órganocompetente para procesarlo y sancionar sería la Administración de la Corte
4.5.12.- Investigación N°288-2008: OCMA: (Anexo: 1 - Ñ)
Resolución N°14, del 30 de Abril del 2009. )
  La Unidad operativa Movil de la OCMA,propone se imponga la MedidaDisciplinaria de Suspensión al servidor judicial José Alejandro Solis Tena, en
su actuación como Auxiliar de la Mesa de Partes, y contra la servidora judicial
Angelita Rosario Alache Gonzales, en su actuación como Jefa de la Mesa de
Partes, ambos de la Sala Constitucional y Social Transitoria de la Corte
Suprema de la República; en razón de haber consignado información falsa en
los recibos por concepto de movilidad para obtener dinero del estado
reiteradamente en beneficio propio y con plena conciencia que no es correcto
UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES59VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL OCMA, Resuelve Disponer la Medida Cautelar de Abstención contra el servidor
judicial José Alejandro Solis Tena, en su actuación como Auxiliar de la Mesa
de Partes, y contra la servidora judicial Angelita Rosario Alache Gonzales,
en su actuación como Jefa de la Mesa de Partes, ambos de la Sala
Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de la República.
personal encargado de la Mesa de Partes de la Sala Constitucional y Social
Transitoria de la corte Suprema de Justicia de la República, consideramos que
que el órgano competente para procesarlo y sancionar sería la Gerencia del
Poder Judicial, la Administración de la Corte Superior (Presidente de Corte)
y no el órgano de Control (OCMA y ODECMA).
4.5.13.- Queja ODECMA N°00813-2009- La libertad: (Anexo: 1 - O)
(Resolución N°11, del 23 de setiembre del 2009. )
 La ODECMA de la Libertad, propone se imponga la Medida Disciplinaria de
Destitución respecto al servidor judicialRaúl AlegreCoveñas,en suactuación como notificador judicial del Juzgado Penal Liquidador de san
Pedro deLloc; en razón de haber adulterado la cedula de notificación,consignándole como fecha de notificación 09-11-2007, siendo lo correcto 1411-2007, provocando que al Querellante se le declare improcedenteelrecurso de apelación por extemporáneo, generando perjuicio en el proceso
penal 256-2006.
 OCMA, propone al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, imponga a Raul
Alegre Coveñas, la Medida Disciplinaria de Destitución, en su actuación como
notificador judicial del Juzgado Penal Liquidador de San Pedro de Lloc, de la
 Los servidores de la Central de Notificaciones, en el presente caso personal
notificador del Juzgado Penal Liquidador de San Pedro de Lloc, consideramos
que realizan funciones netamente administrativas y no jurisdiccionales; por lo
Poder Judicial, la Administración de la Corte Superior (Presidente de Corte) y
no el órgano de Control (OCMA y ODECMA).
60UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL4.5.14.- Investigación N°0094-2009-JUNIN:
Resolución N°01, del 29 de setiembre del 2009.)
 La ODECMA de Junín, propone se dicte la Medida Cautelar de Suspensión
Preventiva, respecto de los servidores judiciales Carmen Isabel Tovar Torres
y Néstor Salvador Matos Pérez, ambos servidores judiciales de la Corte
Superior de Junín (Mesa de Partes); en razón de haber perdido el Expediente
N°1602-82, sobre Trafico Ilícito de Drogas.
  OCMA, Dispone la Medida Cautelar de Suspensióncontra los servidoresjudiciales Carmen Isabel Tovar Torres y Néstor Salvador Matos Pérez,
ambos servidores judiciales de la Corte Superior de Junín (Mesa de Partes),
de la Corte Superior de Justicia de Junín.
personal de la Mesa de Partes, consideramos que realizan funciones
Superior (Presidente de Corte) y no el órgano de Control (OCMA y ODECMA).UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES61INVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALVIVAS SIERRA, PAULO JORGEDel muestreo de las resoluciones emitidas por la Oficina de Control de la
Magistratura del Poder Judicial (OCMA), respecto a procesos y sanciones del personal
administrativo (realizan funciones administrativas), se tiene que el 90 % pertenecen a
la Central de Distribución General CDG – Mesa de Partes; el 4% pertenecen al Archivo
Central; el 4% pertenecen al personal de OCMA –Unidades y ODECMAs; y el 2%
pertenecen al personal de la Central de Notificaciones4%4%2%90%62UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALV.- PROPUESTA DE MEJORAS PRODUCTO
DIFERENCIACION DE TRABAJADORESDELAEn las ODECMAs, es necesario el desarrollo de una cultura orientada a la
mejora continua, la sistematización de los procesos, la participación del personal, el
trabajo en equipo y la creatividad; por lo que el análisis y la mejora de los procesos no
es opcional, es imprescindible; así la diferenciación de funciones de los trabajadores
del Poder Judicial ( auxiliares jurisdiccionales y auxiliares administrativos) para los
efectos del proceso disciplinario resulta sustancial para ser eficiente y eficaz la función
contralora de las ODECMAs, en tanto, no sólo significan la estricta observancia del
debidoprocedimiento administrativo disciplinario en su dimensiónde adecuadatipificación y órgano competente; sino que también se logrará la descarga procesal
de lasODECMAsy de la OCMA de manera significativa, pues como hemosestablecido en los capítulos anteriores, la mayor carga procesal corresponde a
procedimientos disciplinarios de servidores o trabajadores judiciales (80%) en la que
se incluyen indistintamente a auxiliares jurisdiccionales y auxiliares administrativos.
La descarga procesal en cuestión significará la demanda de menores recursos
logísticos, económicos financieros y humanos, pues el solo procesar y sancionar a
auxiliaresjurisdiccionales (excluyendopermitirámejorar los resultadosde laauxiliares administrativos), evidentemente
función contralora (menos expedientesdisciplinarios), dado que los recursos asignados a la OCMA y las ODECMAs se
destinarán a menos cantidad de procesos disciplinarios, solo a las faltas en que
incurran los auxiliares jurisdiccionales, cumpliendo así con el mandato claro y
expreso de la Ley.
Debemos serclaros,en principio, laspropuestas de mejoras, son deresponsabilidad de los órganos de Dirección de la OCMA, aunque también de los
órganos del Dirección de las ODECMAs, dado la estructura descentralizada del
órgano de control del Poder Judicial, sin negar que un elemento clave es la filosofía de
trabajo, como cimientosobre el cual es posible construir una gestión de calidad ysolida, que atienda a todas las partes interesadas, es decir a los usuarios judiciales
(abogadosylitigantes), los magistrados y auxiliares jurisdiccionales del PoderJudicial y a todoel colectivosocial; por lo queUNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESserá necesario considerar:63VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALMejorar la función contralora, excluyendo a auxiliares administrativos de los
procesos disciplinarios a cargo de la OCMA y las ODECMAs.
 El intercambio de experiencia entre las ODECMAs de la diferenciación de
trabajadores (jurisdiccionales y administrativos) determinando que solo
tenemos competencia para procesar y sancionar a auxiliares jurisdiccionales.
La OCMA debe establecer Directivas claras y concretas, así como precedentes
(antecedentes jurisprudenciales) de falta de competencia de las ODECMAs y
de la propia OCMA, para procesar y sancionar a auxiliares administrativos.
Todos los magistrados y personal del Poder Judicial, deben conocer esta
diferenciación de trabajadores y las consecuencias disciplinarias en cuanto
al órgano competente y tipificación de faltas (auxiliares jurisdiccionales y
auxiliares administrativos); para que hagan bien su trabajo y se sientan
útiles participantes.
 La Gerencia General, la Inspectoria general del Poder Judicial, los
Administradores de Corte y Presidentes de
Administrativa), deben teneren claroCorte (órganosde Gestiónque les corresponde procesar ysancionar al personal administrativo del Poder Judicial.
Debe estructurarse y sistematizarse, con mayor claridad el procesamiento y
sanción detrabajadores administrativos, para lo cual debe considerarseinclusive, un cambio normativo.
El trabajo en equipo para la propuesta de mejora que se hace es fundamental,
para lo cual debe usarse las herramientas y estrategias y adecuarlas; así es
necesario realizar un mapeo general de los procesos a cargo de las
ODECMAs y la OCMA, lo que permitirá identificar claramente los procesos
principales; luego hay que inventarían todos los procesos siguiendo el orden
de mapeo realizado, lo cual definirá a los responsables, los equipos, las
prioridades; asimismo,será necesarioestablecerun cronograma contiempos de implementación y la gente involucrada en ella; lo cual todo ello
debe estar documentada en una matriz que debe ser seguida por el
responsable del proyecto de gestión de los procesos desde la OCMA.64UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALA continuación, identificamos acciones necesarias para mejorar la producción y
productividad de las ODECMAs basado en la diferenciación de los trabajadores del
Poder Judicial (auxiliares jurisdiccionales y auxiliares administrativos):OFICINA DESCONCENTRADA DE CONTROL DE LA MAGISTRATURA DE
ODECMA – CAÑETEMEJORA DE PROCESO
MEJORADESCRIPCIONIMPACTO EN LA MEJORA
LAS ODECMASExcluir a auxiliares
administrativos de los
cargo de las ODECMAs.La tipificación de las faltas,
proceso y sanción de
Administración y no a las
ODECMAs, por lo que deben
derivarse estos casos a los
órganos competentes.Reduce significativamente
la carga procesal de las
ODECMAs, mejorando por
ende la función contralora.Delimitar la competencia de
la ODECMA solo para
conocer procesos
disciplinarios de auxiliares
administrativos.Intercambiar experiencias
entre las ODECMAs de la
trabajadores (jurisdiccionales
determinando que solo tiene
competencia para procesar y
sancionar a auxiliares
jurisdiccionales.Se uniformizan y unifican
criterios a nivel nacional,
sobre la competencia de
las ODECMAs sólo sobre el
personal jurisdiccional.Observancia estricta del
en el Poder Judicial.La OCMA debe establecer
Directivas expresas y
precedentes uniformes
las ODECMAs para
procesar y sancionar sólo
jurisdiccionales (también
magistrados).L e g i t i m i d a d ,
respetabilidad de la
función contralora,
Constitución y a la Ley.UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES65INVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL66VIVAS SIERRA, PAULO JORGEUNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALVI.- CONCLUSIONESEl Principio de Tipicidad en materiasancionadora (comprensivo de lasvertientes penal y administrativa), ha sido constitucionalizado en el artículo 2°
literal 24) de la Constitución Política de 1993, y desarrollado por el Tribunal
Constitucional, estableciendo que el derecho al debido proceso también es de
aplicación en el procedimiento administrativo sancionador; sin embargo en el
Poder Judicial no se cumple, cuando se trata de procesar y sancionar a
trabajadores (auxiliares) administrativos y/o jurisdiccionales vulnerándose el
debido proceso en su dimensión de órgano competente y debida tipificación de
En el Poder Judicial se marcan y diferencian Funciones: Función Administrativa,
Función Jurisdiccional y Función de Control, existiendo trabajadores que hacen
estas funciones diferenciadas, bajo diferentes Regímenes, situación que se
complica por el desorden (caos) que existe en el Poder Judicial respecto a la
gestión de los recursos humanos, pues auxiliares jurisdiccionales hacen
funciones de auxiliaresadministrativosy viceversa, mientras que lostrabajadores del Régimen CAS realizan tanto funciones administrativas como
jurisdiccionales; sin embargo, cuando incurren en faltas, a todos se les aplica el
“Reglamento Disciplinario de los Auxiliares Jurisdiccionales del Poder Judicial”,
aprobado por Resolución Administrativa N°227-2009-CE-PJ, pese a que en los
artículos 19° y 20° diferencian faltas jurisdiccionales de faltas administrativas;
los resultados del trabajo de campo son ilustrativos pues el 80%
ODECMAsencuestadasprocesan y sancionan al personalde lasque realizafunción administrativa significando la mayor carga procesal de las ODECMAs.
En el caso del personal administrativo: Central de Notificaciones (notificadores),
Personal de la Central de Distribución General, Archivo, Modulo del Nuevo
Código Procesal Penal, entre otros, ante una falta disciplinaria le correspondería
ser investigados y sancionados por los órganos de administración en cada Corte
Superior de Justicia; sin embargo, en la actualidad, la mayoría de ODECMAs
vienen asumiendo lainvestigacióny sanción de los mismos, lo cualconsideramos vulneran el debido procedimiento administrativo disciplinario en
su dimensión de adecuada tipificación y órgano competente.UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES67VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALVII.- RECOMENDACIONES
Se capacite a los jefes de las ODECMAs, al equipo de magistrados contralores, y
personal sobre la normativa aplicable diferenciado del personal (auxiliares)
judiciales y administrativos, a efectos de tener la claridad necesariaparaprocesar y sancionar sólo a auxiliares jurisdiccionales, y cuando se trate de
faltas de auxiliares administrativos se deriven a los órganos de Administración
y gobierno de cada Corte.
La OCMA,debe establecer Directivasclaras y precedentes uniformesrespecto a las faltas administrativas y jurisdiccionales, de acuerdoa losartículos 19° y 20° del Reglamento Disciplinario de Auxiliares Jurisdiccionales
del Poder Judicial (Resolución Administrativa N°227-2009-CE-PJ).
Se trabaje una ley (Proyecto de Ley) sobre la “Ley de la Carrera del Servidor
Judicial”, que incluya un capitulo sobre Régimen Disciplinario (Faltas
Sanciones) que uniformice el tratamiento, tantode personal auxiliar comoadministrativo y de control.68yUNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALVIII.- BIBLIOGRAFIA
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N°06402-2007-PA/TC, de fecha 10 de febrero del 2010.UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES69VIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIAL9. Christian GuzmánNapurí, La Administración Pública y el ProcedimientoAdministrativo General, ARA Editores E.I.R.L., Lima Perú – 2004.
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20. -RicardoLuisLorenzetti, Rubinzal, Teoría de la Decisión Judicial,Fundamentos de Derecho, - Culzoni Editores, Buenos Aires - 2008.70UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALINDICE GENERAL
Presentación …………………………………………………………………………3I).-Problema …………………………………………………………………………4II).-Antecedentes ……………………………………………………………………6II.1.-Migración al Régimen Laboral Privado ……………………….………….6II.2.-Impacto de la Migración ……………………………………………………6II.3.-Causas de la migración laboral de lo público al privado……………...…7II.4.-Subsistema del Régimen ………………………………………….………7II.5.-Situación del Poder Judicial ………………………………………………8III).-Principios Constitucionales que informan la potestad disciplinaria
de la Administración Pública ……………………………………………….…..11III.1.-Principio de Reserva Legal ……………………………………………….14III.2.-Principio de Legalidad ………………………………………………….…18III.3.-Principio de Tipicidad ………………………………………………………28IV).-Tipificación de Faltas Disciplinarias y Órgano Competente en el
Poder Judicial …………………………………………………………………...38IV.1.-Tipicidad de las faltas en el caso de los Magistrados………..……..…41IV.2.-Responsabilidad e independencia Judicial ………..……………………45IV.3.-Tipicidad de las faltas en el caso de los Auxiliares Judiciales
( jurisdiccionales y administrativos) ……………………………..……...45IV.4.-Trabajo de campo sobre órgano competente y tipicidad en el
caso de faltas de los servidores judiciales (jurisdiccionales y
administrativos) ……………………………………………………………50IV.4.1.-Encuesta A ……………………………………………………..…50IV.4.2.-Encuesta B ………………………………………………….……514.4.3.-Muestreo de Resoluciones emitidas por la OCMA …………...…52UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES71INVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALVIVAS SIERRA, PAULO JORGEV).- Propuesta de Mejoras ………………………………………………...…………63VI).-Conclusiones …………………………………………………………….………67VI.- Recomendaciones ……………………………………………………....………68VII).-Bibliografía ………………………………………………………………...……69..
VII).-Índice General
IX.- Índice de cuadros72UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALESVIVAS SIERRA, PAULO JORGEINVESTIGACIÓN JURÍDICO SOCIALINDICE DE CUADROS
1.- Cuadro N°01, Documentos sustentatorios del Personal
Activo del Poder Judicial ………………………………………………………. 10
2.- Cuadro N°02, Tabulación del Personal Activo del Poder
Judicial ………………………………………………………..………………… 11
3.- Cuadro N°03, Red de Procesos ODECMA-Cañete, derivación
De Quejas e Investigaciones de oficio cuando se tratan de
Personal administrativo ……………………………………………….……….. 45
4.- Cuadro N°04,Diagrama deProcesoenQueja de laODECMA-Cañete, calificación, proceso y sanción de personal
Jurisdiccional diferenciado del personal administrativo ……………………… 54
5.-Cuadro N°05, Diagrama de Proceso en Investigación de la
ODECMA-Cañete, calificación, proceso y sanción de personal
Jurisdiccional diferenciado del personal administrativo ……………………… 55
6.-Cuadro N°06, Resultado de encuesta de procesos alasODECMAs, Personal Administrativo procesado y sancionado por
ODECMA o Administración ………………………………………………….…. 56
7.-Cuadro N°07, Encuesta de procesos a las ODECMA, carga
Procesal: Magistrados y Personal ……………………………………….…….. 57
8.-Cuadro N°08, Procedimientos administrativos disciplinarios
Tramitados y sancionados por OCMA (Personal Administrativo) ………... 68UNIVERSIDAD PRIVADA SERGIO BERNALES73Este libro se terminĂł de
imprimir en los Talleres GrĂĄficos de
Nedagraf eirl.
Cailloma 310 - Lima - PerĂş
en el mes de abril del 2011All pages:5789101112131415161718192021222324252627282930313233343536373839404142434445464748495053545556575859606162636465666768707172737476InfoSaveLikeShareDownloadMoreRevista juridica inyeccion- Universidad Privada Sergio Bernales Published on Jun 18, 2013 robersFollowRead moreRead moreSimilar toPopular nowJust for youGo explore

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