Source: http://www.cidh.oas.org/countryrep/IndicadoresDESC08sp/Indicadores1.sp.htm
Timestamp: 2017-10-22 11:37:07+00:00

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I. OBSERVACIONES GENERALES SOBRE EL SISTEMA DE INFORMES DEL ARTÍCULO 19 DEL PROTOCOLO DE SAN SALVADOR
1. El artículo 19 del Protocolo de San Salvador establece que los Estados parte deberán presentar informes periódicos respecto de las medidas progresivas que hayan adoptado para asegurar el debido respeto de los derechos en él establecidos.
2. Las Normas para la confección de los informes periódicos previstos en el artículo 19 del protocolo de San Salvador, aprobadas por la Asamblea General de la OEA (Resolución AG/RES. 2074 XXXV-O/05); tienen como objetivo la elaboración de "pautas y criterios" para el diseño de los informes de acuerdo con un sistema de indicadores de progreso. Señalan que “se ha considerado especialmente el principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, entendiendo por ello la adopción de una política pública que considere a los derechos económicos, sociales y culturales como derechos humanos cuya realización completa, en general, no puede darse rápidamente y que por ello requieren de un proceso durante el cual cada país avanza con distintos tiempos hacia el logro de la meta. Este principio invalida las medidas regresivas, salvo casos extremos justificables, y descalifica la inacción”[6].
3. La inclusión específica de indicadores de progreso en las Normas implica una evolución en relación con el Protocolo, que no lo contemplaba específicamente. De acuerdo con el espíritu del propio Protocolo, los indicadores de progreso tienen que incorporar los avances en la realización de los derechos y no considerar los adelantos o retrocesos en términos de desarrollo (económico y social). Se debe entonces diferenciar entre progreso económico y social y cumplimiento del Protocolo de San Salvador[7].
4. Conviene recordar como punto de partida que el procedimiento de supervisión del Protocolo no apunta a examinar la calidad de las políticas públicas de los Estados, sino a fiscalizar el cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones jurídicas que fija el Protocolo. Este establece una amplia gama de obligaciones, tanto positivas como negativas, tanto inmediatas como progresivas. A fin de supervisar el cumplimiento de esas obligaciones, frecuentemente deberán observarse cuáles son las estrategias, acciones y políticas públicas implementadas por los Estados para hacer efectivos los derechos. Es evidente que los Estados pueden cumplir con sus obligaciones escogiendo entre un amplio espectro de cursos de acción y de políticas. No corresponde a la supervisión internacional juzgar entre las opciones que cada Estado, de manera soberana, haya elegido para realizar los derechos del Tratado. Sí corresponderá examinar si esas políticas públicas violan derechos del Protocolo. También corresponderá examinar si esas políticas consiguen o no garantizar el cumplimiento de las obligaciones positivas, inmediatas o progresivas, fijadas en el Protocolo. El examen de las políticas no será entonces el objetivo final del sistema de indicadores y señales de progreso. Sólo se examinarán las políticas, o aspectos de las políticas, o el impacto de determinadas políticas, como una vía para llegar a ciertas conclusiones sobre el grado de cumplimiento e implementación del Protocolo[8].
5. Los indicadores de progreso mencionados por las Normas no sólo servirán para llegar a conclusiones de índole general sobre progresos o retrocesos en el cumplimiento del Protocolo por los Estados. El principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales permite su aplicación tanto en el examen de situaciones generales, como respecto de situaciones particulares de eventual retroceso en relación con el ejercicio de ciertos derechos. De allí que el esquema de indicadores y señales de progreso debería contribuir no sólo a exponer los cambios del cuadro de situación general de un país en un período determinado, sino también, en la medida de lo posible, a identificar ciertas situaciones particulares graves de afectación de derechos del Protocolo, en especial problemas de alcance colectivo o que obedezcan a prácticas o patrones reiterados, o a factores de índole estructural que puedan afectar a ciertos sectores de la población, por ejemplo la negación del acceso a derechos sociales básicos de una comunidad étnica o de un grupo social determinado.
6. En virtud de la obligación de progresividad, en principio le está vedado al Estado adoptar políticas, medidas, y sancionar normas jurídicas, que sin una justificación adecuada, empeoren la situación de los derechos económicos, sociales y culturales de los que gozaba la población al momento de adoptado el Protocolo o bien con posterioridad a cada avance “progresivo”. Dado que el Estado se obliga a mejorar la situación de estos derechos, simultáneamente asume la prohibición de reducir los niveles de protección de los derechos vigentes, o, en su caso, de derogar los derechos ya existentes, sin una justificación suficiente. De esta forma, una primera instancia de evaluación de la progresividad en la implementación de los derechos sociales, consiste en comparar la extensión de la titularidad y del contenido de los derechos y de sus garantías concedidas a través de nuevas medidas normativas con la situación de reconocimiento, extensión y alcance previos. Tal como fue señalado, la precarización y empeoramiento de esos factores, sin debida justificación por parte del Estado, supondrá una regresión no autorizada por el Protocolo. La obligación de no regresividad se constituye, entonces, en uno de los parámetros de juicio de las medidas adoptadas por el Estado.
7. El sistema de indicadores de progreso y el procedimiento de informes periódicos del artículo 19 del Protocolo, debe servir no sólo para la supervisión internacional, sino también para la evaluación que los propios Estados y la sociedad civil realizan de la implementación doméstica del Protocolo. En este sentido, los lineamientos expuestos en este documento, buscan ser una herramienta que permita a los Estados mejorar la evaluación de sus propias acciones y estrategias para asegurar derechos. Las Normas incorporan el principio de devolución: "ya que el trabajo que supone el informe debe redituarle al Estado que lo presentó el beneficio de acotar la lista de las necesidades y definir con mayor precisión sus carencias"[9]. Para que esto ocurra, la CIDH considera relevante que los Estados definan a través de procesos abiertos y deliberativos con participación de la sociedad civil, estrategias nacionales para la realización de los derechos del Protocolo, y que esas estrategias incluyan metas de cumplimiento del Protocolo en un determinado período de tiempo. Estas metas contribuirán a mejorar el examen de los informes a través de la utilización de los indicadores de progreso, permitiendo medir los avances no sólo en relación con una situación dada, sino de manera prospectiva, con relación al grado de cercanía con los objetivos fijados por el propio Estado, en función de las obligaciones legales que ha asumido[10].
8. La CIDH considera indispensable que los Estados, tanto en el desarrollo e implementación de sus estrategias nacionales, como en los procedimientos de elaboración de los informes del Protocolo y eventualmente en el seguimiento de las recomendaciones del órgano de aplicación, favorezcan una amplia participación de la sociedad civil, bajo una rigurosa transparencia metodológica.
9. Las Normas no señalan en detalle los criterios en los que se debe basar la CIDH para proponer el modelo de indicadores de progreso. Al respecto, las Normas sólo señalan que el sistema de indicadores de progreso debe permitir "establecer, con un grado razonable de objetividad, las distancias entre la situación en la realidad y el estándar o meta deseada"[11]. Para este fin, se puede considerar "que el Protocolo de San Salvador expresa un parámetro frente al cual se puede comparar, de una parte, la recepción constitucional, el desarrollo legal e institucional y las prácticas de gobierno de los Estados; y de otra parte, el nivel de satisfacción de las aspiraciones de los diversos sectores de la sociedad expresadas, entre otras, a través de los partidos políticos y de las organizaciones de la sociedad civil"[12]. En cuanto a la presentación de la información, las normas establecen que “con cada uno de los derechos protegidos debe considerar los siguientes enfoques: equidad de género, grupos especiales de personas -niños, adultos mayores, personas con discapacidades-, diversidad étnica y cultural -en particular pueblos indígenas y afrodescendientes, y la incidencia de la sociedad civil en la formulación de avances legislativos y políticas públicas”.
10. Asimismo la Comisión considera que los indicadores cuantitativos deben ser complementados con señales de progreso cualitativas, que contribuyan a poner en contexto la información estadística y brinden elementos de análisis al órgano de supervisión. Tanto los indicadores cuantitativos como las señales de progreso cualitativas deben ser elaborados considerando los diversos enfoques sugeridos por las Normas. El esquema de indicadores y señales de progreso que se utilice debería contemplar un margen de flexibilidad para abordar problemas y características particulares de la situación de un determinado país al momento de ser examinado, al mismo tiempo de permitir registrar sus cambios y comparabilidad en el tiempo.
11. Los indicadores pueden materializarse en formas diversas -datos estadísticos contabilizados en un censo o en encuestas de hogares, preguntas en un cuestionario o en una entrevista abierta, presupuestos, gasto público social, todos ellos desagregados por sexo, raza, etnia e incorporando indicadores específicos de género- y de acuerdo a la técnica de obtención de información que cada Estado seleccione, bajo una rigurosa transparencia metodológica y respetando los acuerdos y estándares internacionales, se podrá “operacionalizar” el indicador seleccionado.[13] Debe quedar en claro que como todo proceso analítico se asumen márgenes de incertidumbre, esto es, la relación entre los indicadores y el concepto que tratan de medir, en este caso el grado de vigencia de un derecho social reconocido en el Protocolo, siempre será supuesta, nunca plenamente cierta, y por ello se consideran aproximaciones en términos de probabilidad[14]. Ello trae aparejado una limitación en la capacidad de cualquier órgano de supervisión de medir exclusivamente por la vía de indicadores la situación de los derechos en un determinado Estado. De allí que los indicadores no pueden ser la única herramienta de supervisión del cumplimiento del Protocolo[15].
12. Sin duda para la efectividad de los indicadores cuantitativos y de las señales de progreso cualitativas, será fundamental la posibilidad de acceder a fuentes confiables y seguras de información. Los indicadores y unidades de medida a utilizar en cada caso, deberán considerar, de manera realista, el tipo y la calidad de la información disponible en cada Estado. Ello sin perjuicio del deber de los Estados parte de garantizar la producción de este tipo de información, su publicidad y su accesibilidad, su rigurosidad y transparencia, como condición para asegurar la efectividad del mecanismo de seguimiento del Protocolo, y la activa participación de la sociedad civil en el proceso.
13. La Comisión destaca que el sistema de informes en el ámbito interamericano debe funcionar en forma complementaria respecto al procedimiento de presentación de informes ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas. El monitoreo del Protocolo de San Salvador no debe duplicar otros sistemas de seguimiento que se desarrollan en el sistema universal de protección. Ello solo es posible a través de una correcta selección de problemáticas específicas de cada región y de cada Estado, de tal forma que se alcance el mayor nivel de concreción en el principio de rendición de cuentas. Por eso los indicadores propuestos serán sólo indicativos y en modo alguno reemplazaran la necesidad de que los órganos de supervisión creados al efecto definan en cada caso una estrategia para el seguimiento de la situación de cumplimiento del Protocolo en cada Estado[16].
II. LA ESPECIFICIDAD DE LOS INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS
14. Definir una metodología para dar cuenta del cumplimiento de los Estados partes de las obligaciones comprometidas en materia de derechos económicos, sociales y culturales, presenta, tal como se ha enunciado, una complejidad que es necesario considerar especialmente.
15. Si bien en la tradición de el SIDH se han utilizado indicadores de progreso, que a su vez están expresamente considerados en las Normas y resultan los más aptos para medir lo prescripto en el Protocolo, se debe diferenciar entre indicadores de derechos e indicadores sobre contexto económico y social. Los indicadores de progreso a los que hace alusión las Normas tienen como objetivo verificar el cumplimiento de obligaciones suscritas en un tratado internacional de derechos humanos. Por consiguiente, estos indicadores de derechos no se restringen a recaudar información sobre la situación económica y social de un Estado Parte, sino que apuntan a verificar el nivel de cumplimiento y efectividad de tales derechos.
16. El proceso de construcción de indicadores en derechos humanos busca utilizar los datos sobre la situación social y económica como referentes para el análisis de las obligaciones progresivas de los Estados frente a derechos sociales, pero no asigna a esta información un lugar excluyente, pues los complementa con otros datos referidos a los mecanismos institucionales y las políticas públicas que permiten garantizar progresivamente la efectividad de esos derechos, y a los recursos y capacidades con que cuenta la población para exigirlos con cierto grado creciente de efectividad. Esto es, procura medir la realización progresiva de los derechos, y no directamente el grado de desarrollo económico y social del país, aun cuando este grado de desarrollo pueda servir como un factor relevante en la determinación de algunas obligaciones estatales[17].
17. También se considera relevante la información sobre los factores estructurales que determinan la posibilidad de acceso efectivo a los derechos sociales. Así, por ejemplo, los indicadores de derechos asigna un lugar muy importante a la forma de reconocimiento constitucional y legal de los derechos en cada país, a los mecanismos de participación, de transparencia y de rendición de cuentas disponibles; al diseño institucional de las políticas, los programas y servicios sociales que organiza el Estado para realizar los derechos, a los problemas de accesibilidad, publicidad y pertinencia cultural de esos servicios, y al funcionamiento de los sistemas de justicia, entre otros aspectos.
18. También resulta relevante para un sistema de indicadores de derechos medir la capacidad de las personas de exigir los derechos de los que son titulares. Este punto es importante, pues más allá de las tendencias generales de avance en la realización de los derechos, corresponde al Estado garantizarlos a todas las personas en su territorio y no se excusa cuando los garantiza a muchos o a la mayoría. La información relevada debería servir para formar un diagnóstico acerca de la situación en la que se encuentran los potenciales titulares de derechos del Protocolo, para exigirlos con ciertas posibilidades de éxito. Esta posibilidad no depende sólo del reconocimiento normativo, ni de la posición legal de cada individuo, sino de la disponibilidad de una serie de recursos y capacidades. Podemos mencionar por ejemplo recursos materiales y financieros, capacidades intelectuales, sociales y culturales, facilidades de lenguaje, información y conocimiento, acceso a servicios de asesoramiento y patrocinio jurídico, y recursos económicos. En ocasiones la integración de las personas en redes sociales y su contacto con actores relevantes como organizaciones de la sociedad civil con capacidad de demandar derechos o movilizarse y negociar con las autoridades públicas.
19. Dada la desigual distribución de esos recursos y capacidades en nuestras sociedades, habrá sectores de la población que se encontrarán también en desventaja para exigir sus derechos sociales por carecer de algunos de estos recursos o capacidades. También pueden darse casos de personas que no integren un grupo o sector que pueda definirse como vulnerable para demandar sus derechos, pero que atraviesen circunstancias temporales que determinen dificultades de hacerlo, por ejemplo el desempleo sin cobertura social, o la ruptura de un vínculo familiar o social, o el caso de las personas apátridas, víctimas de desplazamiento interno, refugiados y solicitantes de asilo. No corresponde a un sistema de indicadores como también de señales de progreso cualitativas brindar información tan detallada como para examinar la situación de personas individuales, pero sí suministrar información adecuada para que un observador pueda formarse un juicio acerca de si existen condiciones favorables o limitaciones estructurales, para que una persona o un sector de la población, en un país determinado, pueda exigir al Estado sus derechos sociales.
20. La confusión entre indicadores de derechos e indicadores de desarrollo se suele presentar a partir del hecho de que el desarrollo de los países ha sido cuantificado por medio de la utilización de indicadores estadísticos y con la aplicación de metodologías específicas como la contenida en los Informes de Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En este caso en particular, se busca dar cuenta del desarrollo en tanto proceso, en especial la ampliación de oportunidades de vida de las personas, a partir de la remoción de las barreras que impiden la plena utilización de sus capacidades. La referencia a oportunidades de vida comprende una gama de actividades que incluyen el consumo de bienes básicos (alimentos, vestido); actividades culturales, condiciones de libertad humana y posibilidades de protagonismo político. Con el objetivo de superar las limitaciones de información y de la comparación para un grupo amplio de países se construyó el índice de Desarrollo Humano (Human Development Index) –en adelante IDH- que mide tres tipos de oportunidades básicas, como la posibilidad de que una persona pueda disfrutar de una vida prolongada y saludable, la posibilidad de adquirir conocimientos y la posibilidad de disponer de recursos materiales necesarios para un nivel de vida aceptable. Si bien el IDH se estructura como un índice de monitoreo mundial y así se diferencia de los indicadores sociales en general, se construye a partir de los tres indicadores: la esperanza de vida al nacer, una tasa combinada de asistencia a los tres niveles de educación y por último el producto interno bruto (PIB) per capita. Esta metodología se va modificando regularmente para incorporar en el IDH nuevas dimensiones de la disparidad[18].
21. En el año 2000, y en el marco de la adopción de la Declaración del Milenio[19], los Estados se comprometieron al cumplimiento de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), y promovieron la creación de un proceso de seguimiento a través de los órganos competentes de las Naciones Unidas, que busca estandarizar los indicadores de medición de desarrollo, y su vinculación con las mediciones de cumplimiento de derechos humanos. Este proceso ha promovido instancias a nivel nacional de evaluación de la situación de cada Estado, como también la elaboración de informes de progreso, lo cual ha generado mayor conciencia interna sobre el uso de indicadores y el tratamiento de fuentes de información. De esta forma, los Objetivos de Desarrollo del Milenio instalaron en las agendas políticas de los Estados una serie de problemas que requieren ser superados para alcanzar un desarrollo sostenible, poniendo como meta el año 2015. La Declaración del Milenio relacionó en términos prácticos y concretos desarrollo y derechos humanos y destacó el rol de la igualdad como vía efectiva para lograr un desarrollo sustentable. También definió a la igualdad de género y el fortalecimiento de la capacidad de ejercicio y reclamo de derechos de las mujeres.
22. En materia específica de indicadores de derechos humanos, la Declaración y el Programa de Acción de Viena[20] recomendaron el examen de un sistema de indicadores para medir los avances hacia la realización de los derechos enunciados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como parte esencial de los esfuerzos encaminados a fortalecer el goce de esos derechos. La integración de los derechos humanos, incluidos los derechos económicos, sociales y culturales, en el conjunto mundial de indicadores del sistema de evaluación común para los países, es un componente importante del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD).
23. De esta forma adquiere particular relevancia la tipología de indicadores que se expone en el “Informe sobre Indicadores para Vigilar el Cumplimiento de los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos”, aprobado por los presidentes de los órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos en el Sistema de Naciones Unidas[21]. Este documento constituye el más reciente esfuerzo por llegar a un acuerdo común sobre una metodología de monitoreo de derechos basada en indicadores[22], que busca ser impulsada, en forma homogénea, por todos los Comités del Sistema Universal. Este consenso toma como referencia la clasificación inicialmente impulsada por el Relator de Naciones Unidas para el derecho a la salud entre indicadores estructurales, indicadores de proceso e indicadores de resultado[23].
24. Precisamente los lineamientos desarrollados en este documento buscan contribuir a la elaboración de formas de medición y monitoreo de cumplimiento del Protocolo, que den cuenta de la realización progresiva de los derechos sociales, así como de las condiciones que favorecen o limitan la posibilidad de acceso efectivo a los derechos. Estos indicadores de derechos por su objetivo y alcance son diferentes de los tradicionales indicadores dedicados a medir variaciones en el grado de desarrollo. Sin embargo, es importante resaltar el hecho de que algunas normas del Protocolo y otras normas internacionales que establecen derechos sociales, contienen metas de política pública, y hasta orientan la tarea del Estado señalando medidas a adoptar para cumplir esas metas. En esos casos si será necesario acudir a indicadores que coinciden con indicadores de desarrollo. También se observará seguidamente que muchos indicadores de desarrollo pueden en ocasiones servir como base para la elaboración de indicadores de derechos.
25. La CIDH ha considerado importante tomar como punto de partida el mencionado modelo de indicadores de derechos elaborado en el ámbito de Naciones Unidas, el cual ha sido adaptado en función de algunos aspectos particulares que presenta el contexto social y político de aplicación del Protocolo.
III. UNA PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL SISTEMA DE MONITOREO
26. El monitoreo a efectuar a través del sistema de informes periódicos establecido en el artículo 19 del Protocolo de San Salvador debe dar cuenta de “las medidas progresivas que hayan (los Estados) adoptado para asegurar el debido respeto de los derechos consagrados en el mismo Protocolo”.
27. Más allá de cual sea la situación de realización de los derechos sociales se debe tomar como punto de partida el año de ratificación del Protocolo por parte del Estado, para desde allí medir los avances en la implementación de los derechos comprometidos.
28. Además de los indicadores cuantitativos la CIDH ha considerado importante agregar al examen dimensiones cualitativas que denominamos en el documento señales de progreso cualitativas[24]. En rigor, los indicadores sociales provienen de la aplicación de metodologías de investigación cuantitativas o cualitativas. Las diferencias entre ambas no se encuentran bien demarcadas, ya que en la mayoría de los casos se debe a divergencias de tipo empírico y no conceptual. Específicamente, los indicadores sociales cuantitativos derivan de métodos que recogen información principalmente en formato numérico o en categorías pre-codificadas, mientras que en el campo de la investigación cualitativa los procedimientos y técnicas de análisis están lejos de su estandarización. En lugar de ello el análisis de los datos es integral a la forma en que las preguntas son formuladas, se seleccionan los lugares y se recogen los datos[25]. Esto significa que se podrá aportar en el proceso de evaluación estas dimensiones menos visibles pero absolutamente necesarias a los efectos del monitoreo.
29. La CIDH ha definido tres tipos de indicadores, partiendo del modelo de indicadores propuestos en el ámbito de la ONU en el mencionado “Informe sobre Indicadores para Vigilar el Cumplimiento de los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos”, que son: i) estructurales; ii) de proceso y iii) de resultados.
30. Los indicadores estructurales buscan medir qué medidas dispone el Estado para implementar los derechos del Protocolo. En otros términos, relevan información para evaluar cómo se organiza el aparato institucional y el sistema legal del Estado para cumplir las obligaciones del Protocolo. Si existen o se han adoptado medidas, normas jurídicas, estrategias, planes, programas o políticas, o se han creado agencias públicas, destinadas a implementar esos derechos. Si bien los indicadores estructurales indagan simplemente sobre la existencia o inexistencia de las medidas, podrían en ocasiones incluir información relevante para entender también algunas de sus características principales, por ejemplo si las normas son o no operativas, o cuál es la jerarquía de una agencia o institución pública o su competencia funcional[26].
31. Los indicadores de proceso buscan medir la calidad y magnitud de los esfuerzos del Estado para implementar los derechos[27], a través de la medición del alcance, la cobertura y el contenido de las estrategias, planes, programas, o políticas u otras actividades e intervenciones específicas encaminadas al logro de metas que corresponden a la realización de un determinado derecho. Estos indicadores ayudan a vigilar directamente la aplicación de las políticas públicas en términos de la realización progresiva de derechos. Los indicadores de proceso también pueden ofrecer información sobre la variación en los niveles de calidad o cobertura de programas o servicios sociales en un determinado período de tiempo. En tanto que el indicador estructural no necesita normalmente una base de referencia (por lo general permite sólo una respuesta afirmativa o negativa), los indicadores de proceso dependen de bases de referencia o metas que suelen consistir en cifras o porcentajes, por lo que tendrá un componente más dinámico y evolutivo que el indicador estructural[28].
32. Los indicadores de resultado buscan medir el impacto real de las estrategias, programas, intervenciones del Estado. En cierta manera constituyen un indicio de cómo impactan esas acciones públicas sobre aquellos aspectos que definen el grado de efectividad de un derecho del Protocolo. Así, proveen una medida cuantitativamente comprobable y comparable de la performance del Estado en materia de realización progresiva de los derechos. La mejora en los indicadores de resultado puede ser un indicio de la adecuación de las medidas adoptadas y de mejoras progresivas hacia la plena efectividad de los derechos. Sin embargo, para formarse un juicio definitivo al respecto, es necesario revisar concretamente las medidas adoptadas –el retroceso de los indicadores de resultados puede deberse a circunstancias no atribuibles a la acción del Estado, mientras que su mejora puede deberse a razones fortuitas. Esto requiere, entonces, poner énfasis en los indicadores de proceso.
33. Puesto que el tiempo consolida los efectos de diversos procesos subyacentes (que pueden ser medidos por uno o más indicadores de proceso), un indicador de resultados suele ser un indicador lento, menos sensible para reflejar los cambios momentáneos que un indicador de proceso.[29]
34. A fin de mejorar la posibilidad de análisis y organizar de manera más ajustada la información relevada en el proceso, se sugiere clasificarla en tres categorías[30]: i) recepción del derecho; ii) capacidades estatales; iii) contexto financiero y compromiso presupuestario.
35. Una primera categoría es la recepción del derecho en el sistema legal, en el aparato institucional y en las políticas públicas. Se procura alcanzar información relevante sobre la forma en que un derecho incluido en el Protocolo se encuentra incorporado en el sistema normativo doméstico y en las prácticas y políticas públicas. Por un lado, se busca relevar el nivel, las normas que lo reconocen, así como la operatividad y la jerarquía normativa. De este modo, el derecho puede ser reconocido en la Constitución, en las leyes, en la jurisprudencia o en los programas o prácticas de gobierno. También se procura relevar información sobre el alcance de ese reconocimiento, esto es el grado de precisión con que se definen las obligaciones básicas del Estado o los estándares mínimos exigibles, al mismo tiempo que se solicita la indicación de quiénes son los titulares individuales o colectivos de ese derecho. Las condiciones para su ejercicio, por ejemplo si se lo considera un derecho operativo y que puede ser exigido directamente a las autoridades públicas y en su caso ante los tribunales, o un derecho no directamente exigible. Por último, las garantías o vías de reclamo disponibles en caso de incumplimiento de las obligaciones respectivas.
36. Un aspecto que también resulta relevante de indagar es qué políticas o servicios sociales el Estado define como medidas de implementación o realización de los derechos del Protocolo. En ocasiones los programas o servicios crean beneficios de índole asistencial y no reconocen la existencia de derechos. Por ende, en qué medida el derecho es incorporado en la lógica y el sentido de las políticas públicas del Estado es un aspecto que suele ser medido a través de indicadores de proceso.
37. A modo de ejemplo un indicador estructural de recepción del derecho es si se ha incorporado el derecho a la Constitución; si es o no operativo. Un indicador de proceso sobre recepción del derecho es si existe jurisprudencia relevante sobre su exigibilidad; o el alcance y cobertura de las políticas públicas definidas como medidas de implementación de ese derecho.
38. Una segunda categoría refiere a las capacidades estatales. Esta categoría describe un aspecto técnico instrumental y de distribución de recursos de poder al interior del aparato estatal. Es decir, implica revisar de qué manera y bajo qué parámetros el Estado (y sus diversos poderes y reparticiones) resuelven el conjunto de cuestiones socialmente problematizadas. Particularmente cómo definen sus metas y estrategias de desarrollo; y bajo qué parámetros se inscribe el proceso de implementación de los derechos contenidos en el Protocolo. Implica analizar las reglas de juego al interior del aparato estatal, las relaciones interinstitucionales, la división de tareas, la capacidad financiera y las habilidades del recurso humano que tiene que llevar adelante las tareas definidas[31]. A modo de ejemplo, un indicador estructural de capacidad estatal es la existencia de agencias específicas dentro del Estado destinadas a la protección o implementación de un derecho social. También puede usar un indicador estructural para indagar sobre sus competencias y funciones. Un indicador de proceso de capacidad estatal, procura determinar el alcance y cobertura de los programas y servicios desarrollados por esas agencias. También podría medir un indicador de proceso sobre capacidad estatal la variación en la calidad y alcance de esas intervenciones en un período de tiempo.
39. La inclusión de las capacidades estatales, en tanto categoría en el conjunto de indicadores busca recuperar aspectos centrales que den cuenta de la materialización de la voluntad política de los Estados. También verificar si están dadas las condiciones efectivas para implementar a través de políticas públicas una perspectiva de derechos en el marco de la estructura estatal vigente. La introducción de esta categoría persigue además como objetivo evaluar con mayor complejidad los problemas que enfrenta el Estado para cumplir las obligaciones, facilitando en el examen la identificación de aquellos problemas que refieren a la toma de decisión política, y su diferenciación de los problemas relativos a la gestión pública.
40. Un aspecto relevante para medir las capacidades estatales es la existencia de organismos de control, monitoreo y evaluación de los programas y servicios sociales dentro de la estructura estatal, así como la capacidad del Estado de implementar políticas preventivas contra la corrupción y el uso clientelar de los recursos destinados al área social. También se busca captar información relativa a la accesibilidad de los servicios y programas sociales organizados por el Estado, considerando por ejemplo el acceso físico, la publicidad de los servicios y la pertinencia cultural[32].
41. Otro aspecto que se procura captar con los indicadores propuestos sobre capacidades estatales, se refiere a la fragmentación entre los distintos niveles de la administración del Estado y entre los diferentes servicios sociales organizados. La provisión de bienes y servicios vinculados a derechos sociales en general resulta implementada por diferentes niveles de gobierno. Los procesos de descentralización de las políticas y servicios sociales pueden permitir mayor flexibilidad y adaptación a las realidades regionales y a las necesidades locales, pero también conllevan en ocasiones numerosos problemas de coordinación. El problema se presenta entonces ante la falta de claridad en la definición y distribución de competencias y responsabilidades entre distintas instancias de gobierno y en ocasiones entre diferentes gobiernos, nacionales, regionales o provinciales y locales[33]. A ello se suma la habitual fragmentación entre los propios servicios sociales por deficiencias en la coordinación y falta de comunicación entre las agencias así como por la ausencia de políticas integrales y registros adecuados.
42. En similar dirección una categoría a incorporar en el proceso de medición y de evaluación es el contexto financiero básico, que alude a la disponibilidad efectiva de recursos del Estado para ejecutar el Gasto Público Social, y de qué manera se distribuye el mismo, ya sea medido de la manera usual (porcentaje del Producto Bruto Interno para cada sector social) o por algún otro mecanismo. En forma conexa se incorporan dentro de la misma categoría a los compromisos presupuestarios, en virtud de los cuales se puede evaluar la importancia que el propio Estado le está asignando al derecho en cuestión, y que además actúa en forma complementaria a la medición de capacidades estatales. La importancia de la medición de esta categoría radica en el hecho que si un Estado aplica una política de gasto público que implica la reducción de la infraestructura social (por ejemplo, en atención de la salud y el saneamiento) tienen como efecto, además de actuar como medida regresiva, la transferencia de los costos de esa atención directamente a las familias y dentro de las familias, a las mujeres.
43. Aunque fueran muchas las categorías que se consideren, y múltiples los aspectos conceptuales que pretendan desagregarse en su análisis, nunca podrán abarcarse todas las cuestiones atinentes al grado de efectividad de un derecho. Por esta razón resulta conveniente limitar el número de categorías a aquellas que sean más relevantes en el derecho considerado, y en función de las metas de cumplimiento establecidas. En tal sentido resulta conveniente revisar la disponibilidad de información para su medición. Este es un aspecto no menor, debido a las dificultades que se presentan en la región para el acceso a fuentes de información confiables.
44. En conclusión para cada derecho establecido en el Protocolo se ordenará la información requerida al Estado, sobre la base de un modelo compuesto por indicadores cuantitativos y señales de progreso cualitativas, organizado en función de tres tipos de indicadores (estructurales, de proceso y de resultados), que responderán a tres categorías conceptuales (recepción del derecho, capacidades estatales, y contexto financiero y compromiso presupuestario).
IV. INDICADORES SOBRE TEMAS TRANSVERSALES: IGUALDAD, ACCESO A LA JUSTICIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PARTICIPACIÓN
45. Las Normas establecen que respecto a cada derecho protegido debe considerarse los siguientes enfoques: equidad de género, grupos especiales de personas -niños, adultos mayores, personas con discapacidades-, diversidad étnica y cultural -en particular pueblos indígenas y afrodescendientes, y la incidencia de la sociedad civil en la formulación de avances legislativos y políticas públicas.
46. La Comisión considera que una forma posible de incorporar este mandato en su propuesta de indicadores, es a través de la formulación de indicadores cuantitativos y señales de progreso cualitativas sobre temas transversales a todos los derechos del Protocolo, que procuren medir aspectos vinculados con las condiciones que determinan la posibilidad real de acceder a los derechos sociales en cada uno de los Estados a través del libre juego de las instituciones y los procesos democráticos y deliberativos. Esto es, aquellos aspectos vinculados con las garantías institucionales y sociales de esos derechos y con las capacidades y recursos con que cuenta la población para poder demandarlos y ejercerlos. Para ello la CIDH entiende adecuado poner énfasis en algunos mecanismos y políticas que debe disponer el Estado para asegurar protección y un adecuado nivel de información, participación, transparencia y rendición de cuentas. También a los recursos y capacidades con que deben contar las personas y en especial los sectores sociales que se encuentran en situación de desventaja o desigualdad, para involucrarse en la adopción de las políticas de gobierno; poder exigir a las autoridades públicas el cumplimiento de sus obligaciones, para fiscalizarlas y recurrir a sistemas de responsabilidad en casos o situaciones de incumplimiento de esas obligaciones.
47. Con ese objetivo la CIDH sugiere incorporar en el proceso de evaluación algunos indicadores y señales sobre tres temas transversales: i) igualdad; ii) acceso a la justicia; iii) acceso a la información y participación.
48. La primera obligación de “efecto inmediato” derivada de los derechos económicos, sociales y culturales consiste en garantizar que se ejercerán en condiciones de igualdad y sin discriminación, esto es impedir las diferencias de trato basadas en factores expresamente prohibidos en el Protocolo.[34] Ello requiere que los Estados reconozcan y garanticen los derechos del Protocolo de igual modo para toda la población, utilizando criterios de distinción objetivos y razonables, y evitando diferencias de trato arbitrarias. En especial diferencias de trato basados en factores expresamente vedados como la raza, la religión o el origen social. Pero requiere también que los Estados reconozcan que existen sectores que se encuentran en desventaja en el ejercicio de los derechos sociales y adopten políticas y acciones positivas para garantizar sus derechos.
49. El sistema de indicadores debería ser útil para relevar información sobre la situación de los sectores sociales que padecen problemas graves de desigualdad estructural e inequidad, y verificar la efectividad de las políticas que se encuentre implementando el Estado para garantizar a estos sectores el acceso a sus derechos sociales. También debería brindar información que permita identificar los recursos sociales e institucionales que en cada Estado se encuentran disponibles, para que una persona individual pueda remediar problemas específicos de discriminación en el ejercicio de los derechos sociales.
50. De esta forma, resulta fundamental constatar los avances de cada Estado en el efectivo cumplimiento y dotación de derechos sociales a todas las personas, en especial las acciones que han implementado para el reconocimiento y extensión de tales derechos a aquellas personas pertenecientes a sectores históricamente discriminados.
51. A manera de ejemplo, la discriminación histórica que afecta a los pueblos indígenas de América se sustenta en construcciones ideológicas de dominación, que asumen como “naturales” las desigualdades entre los grupos y no refieren a que estas consitituyen una consecuencia de una estructuración social dada[35]. Los pueblos indígenas por sus características se sitúan entre los grupos históricamente discriminados, marcados por una supuesta inferioridad que ha contribuido a profundizar la desigualdad y la discriminación en el tiempo[36].
52. La discriminación étnico-racial no puede ser entendida sin los factores estructurales e históricos de su conformación. Así la dominación colonial y la esclavitud de la que fueron objeto los pueblos indígenas y afrodescendientes, son antecedentes que contribuyen a entender en perspectiva histórica los procesos actuales de exclusión económica, política y social[37].
53. Por ende, se debe tomar como punto de partida la situación de desigualdad estructural en que viven vastos sectores sociales en América, tales como los mencionados en las Normas, a saber: mujeres, indígenas, afroamericanos, inmigrantes en situación irregular y considerar en relación con cada Estado los grupos y sectores que pueden padecer situaciones graves de desigualdad, que condicionen o limiten la posibilidad de ejercer sus derechos sociales.
54. El empleo de la noción de igualdad material supone una herramienta de enorme potencialidad para examinar las normas que reconocen derechos, pero también la orientación de las políticas públicas que pueden servir para garantizarlos o en ocasiones que tienen el potencial de afectarlos. Así, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU ha establecido que el Estado tiene la obligación de sancionar normas que protejan a personas que integran grupos que resultan vulnerables o susceptibles de ser discriminados en sus derechos económicos, sociales y culturales, para que los protejan contra esa discriminación y que cada Estado adopte medidas especiales que incluyan políticas activas de protección y no meras acciones compensatorias[38]. Se sugiere en consecuencia establecer políticas igualitarias que consideren las especificidades de los grupos más desaventajados.
55. Por lo demás, la Comisión considera adecuado que los Estados determinen cuáles son los grupos que requieren atención prioritaria o especial en un determinado momento histórico en el ejercicio de los derechos sociales y adopten medidas concretas de protección de esos grupos o sectores en sus planes de acción. Así lo ha establecido por ejemplo el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU respecto a varios derechos, en especial sobre el derecho a la vivienda[39] y a la salud pública[40]. De manera que además de la identificación de los sectores tradicionalmente discriminados en el acceso a determinados derechos, es necesario que el Estado defina con carácter previo a la formulación de sus planes o políticas en el área social, cuales son los sectores que requieren una atención prioritaria (por ejemplo los habitantes de determinada área geográfica del país, o las personas de determinado grupo etario) y fije medidas especiales o diferenciadas para afirmar y garantizar sus derechos en la implementación de sus políticas y servicios sociales.
56. El campo que hasta la fecha ha adoptado mayor cantidad de acciones positivas y políticas activas de protección y promoción de la igualdad lo constituyen aquellas situaciones de discriminación por razón de género. Si bien se han logrado importantes avances en toda la región, especialmente en materia de igualdad formal entre varones y mujeres, aun resulta necesario que los Estados impulsen nuevas y diversas acciones de promoción de la igualdad, específicamente en materia de derechos sociales.
57. Para ello resulta central el concepto de autonomía y de empoderamiento (empowerment), que no pueden estar ausentes en la agenda de la disminución de las desigualdades de género como también sociales. La autonomía es un requisito básico para alcanzar la igualdad entre varones y mujeres. De esta forma este concepto es transversal a todas las problemáticas planteadas en materia de cumplimiento de derechos económicos, sociales y culturales[41].
58. La obligación del Estado de adoptar medidas positivas para resguardar el ejercicio de derechos sociales tiene importantes derivaciones, por ejemplo, en cuanto al tipo de información estadística que el Estado debe producir. La producción de información debidamente desagregada a efectos de determinar estos sectores desaventajados o postergados en el ejercicio de derechos, desde esta perspectiva, no es sólo un medio para garantizar la efectividad de una política pública, sino una obligación indispensable para que el Estado pueda cumplir con su deber de brindar a estos sectores atención especial y prioritaria. A modo de ejemplo, la desagregación de los datos por sexo, raza o etnia constituye una herramienta imprescindible para iluminar problemas de desigualdad[42].
59. La producción de información relativa a las desigualdades de género ha tenido una importante promoción y avance, que ha superado la desagregación de datos. Se ha impulsado en los sistemas estadísticos nacionales el uso de indicadores de género, que constituyen herramientas para medir cambios y transformaciones en las relaciones de género, lo que significa que el cálculo de estos indicadores se hace tanto para varones como para mujeres. A su vez, la situación de la mujer en cada país puede tener como referencia a los varones del mismo país o a otras mujeres de grupos étnicos o sociales distintos, buscando dar cuenta del valor que alcanzaría el indicador en una situación de equidad socialmente considerada, de manera que al obtenerlo se pueda apreciar cuan cerca o cuan lejos se encuentra de la norma[43].
60. En otros campos, continúan siendo preocupantes las fuertes limitaciones que tienen las fuentes estadísticas disponibles para capturar en sus registros la enorme diversidad étnica y cultural que caracteriza a cada uno de los países de la región[44].
61. De acuerdo a lo expresado por la CEPAL, el problema de los datos afecta a la mayor parte de los grupos definidos como víctimas del racismo y la discriminación. La pregunta sobre la cuantía, el tamaño y las características de la población indígena y afrodescendiente en la región es un problema antiguo que aún no ha logrado ser resuelto del todo. Se ha reconocido que un primer problema para el análisis del racismo, la discriminación y la xenofobia en América está en la falta o insuficiencia de datos que permitan construir indicadores claros. Para los Estados y Gobiernos el manejo de las cifras se ha vinculado muchas veces con la negación del racismo, la discriminación y la xenofobia. No obstante, en los últimos años la mayoría de los países de la región han incorporado en sus censos y encuestas de hogares preguntas sobre identificación, pertenencia o lenguas, lo que es un gran avance respecto de décadas anteriores.[45]
62. Se puede observar que no existen indicadores adecuados que midan la diversidad y la especificidad de los pueblos indígenas y que consideren los especiales contextos en los que habitan. Entonces, se requiere de un marco conceptual de indicadores basado en los derechos indígenas, debe considerar en especial la identidad cultural, la especial relación de los pueblos indígenas con sus territorios indígenas y la autonomía y participación en las decisiones que los afectan.
63. No menos importante es la necesidad de incorporar indicadores sobre inclusión-exclusión, que evidencien situaciones de pobreza estructural, o patrones de intolerancia y estigmatización de sectores sociales, entre otros componentes para evaluar contextos de inequidad. Estos ámbitos deben cruzarse con información sobre el acceso a recursos productivos o el acceso al mercado de trabajo, e indicadores sobre la distribución de los recursos públicos, presupuestarios y extra presupuestarios.
64. El principio de igualdad y no discriminación puede tener también derivaciones en cuanto a los criterios con los que deberían distribuirse los presupuestos y el gasto social en el territorio del Estado. La discriminación en el acceso a derechos puede provenir, por ejemplo, de la fuerte disparidad entre regiones geográficas postergadas. Los indicadores debieran servir también para identificar no sólo los grupos o sectores sociales discriminados, sino también las zonas geográficas desaventajadas. Diversos factores pueden provocar este tipo de asimetrías regionales, tales como la distribución de la infraestructura de servicios, la ausencia de empleos, problemas sociales y ambientales, condiciones climáticas, distancia de centros de mayor desarrollo y problemas de transporte público.[46] También como fuera dicho, procesos de descentralización administrativa sin los suficientes recursos –económicos y humanos- líneas de políticas y una buena articulación entre niveles de gobierno, pueden crear situaciones de inequidad en el acceso a servicios públicos de calidad equiparable entre los habitantes de diferentes regiones geográficas.
65. En lo que sigue, se presentan ejemplos de la forma en que se pueden triangular indicadores de tipo cuantitativo con señales de progreso cualitativas en materia de respeto a la igualdad y no discriminación en el goce de derechos sociales[47].
- Inclusión del principio de igualdad en la Constitución Política del Estado. Alcance.
- Inclusión del principio de no discriminación en la Constitución Política. Alcance
- Inclusión del principio de igualdad real y/o de oportunidades en la Constitución. Alcance
- Inclusión del principio de igualdad política en la Constitución. Alcance
-Inclusión del principio de igualdad en los derechos de la familia en la Constitución. Alcance.
- Inclusión del principio de la igualdad en la nacionalidad y la ciudadanía. Alcance.
- Inclusión del principio de igualdad en la educación. Alcance.
- Ratificación del Estado de los siguientes Tratados internacionales (SI/NO). Consignar fecha
a) CEDAW. Protocolo Facultativo
b) PIDESC. Protocolo de San Salvador
c) Convención de los Derechos del Niño
d)Convención Interamericana contra la corrupción
e)Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo
f) Convención sobre el Estatuto de los refugiados de 1951 y su protocolo de 1967
g) convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1964
h) Convención para reducir los casos de apatridia de 1961
i) Convenio 138 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la edad mínima de admisión al empleo
j) Convenio 182 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación
k) Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad.
- Normas que contemplen el principio de igualdad y no discriminación en otros ámbitos y para otros sectores de la población. Alcance en relación con la ampliación o restricción de lo establecido en el PIDESC y en el Protocolo.
- Existencia y alcance de Planes Nacionales de Igualdad de oportunidades entre varones y mujeres en materia de DESC
- Existencia y competencias de todas o algunas de las siguientes áreas gubernamentales específicas para la promoción de la igualdad y no discriminación en el país:
a) Oficinas para el adelanto de la mujer;
b) oficinas contra la discriminación,
c) defensorías de pueblo o similares
d) oficinas para asuntos migratorios
e) oficinas sobre asuntos indígenas
f) oficina para asuntos de refugiados
- Implementación de acciones positivas para sectores poblacionales en situación de vulnerabilidad que contengan el ejercicio de derechos sociales. Alcance e indicadores de desempeño.
- Existencia de políticas o programas de inserción o regularización del empleo para migrantes y refugiados y para el acceso a otros derechos sociales. Alcance e indicadores de desempeño.
- Existencia de políticas o programas de inserción o regularización del empleo para trabajadores rurales y campesinos y para el acceso a otros derechos sociales. Alcance e indicadores de desempeño.
- Existencia de acciones positivas para personas con discapacidad para su incorporación en el mundo del trabajo. Alcance e indicadores de desempeño.
- Existencia de denuncias sobre discriminación en materia de DESC recibidas, investigadas y resueltas por la jurisdicción constitucional o su homóloga y por las instituciones pertinentes. Si se dispone de estadísticas consignarlas.
- Número de demandas de la población o de organizaciones de la sociedad civil en relación a las situaciones de discriminación por género u otro tipo de discriminaciones.
- Existencia y alcance de acciones desarrolladas por la sociedad civil para peticionar por normativa favorable a grupos desaventajados.
- Brechas de las tasas de actividad, empleo y desempleo por grupo de edad, etnia, nacionalidad, condición jurídica (estatuto de refugiado o apátrida) nivel educativo e ingreso.
- Brechas salariales que tengan en cuenta el nivel educativo, etnia, calificación ocupacional y categoría ocupacional.
- Brechas por sector de ocupación (formal, informal).
- Índice de feminidad de pobreza e indigencia.
- Brechas en la cobertura de la seguridad social de asalariados.
- Porcentaje de personas discapacitadas insertas en el mercado de empleo por sexo y nacionalidad.
- Documentación individual de refugiados, solicitantes de asilo y apátridas.
- Tipo y formas de asignación de prioridades nacionales, tanto en términos de recursos, políticas, áreas destinadas para garantizar la igualdad y no discriminación en relación con la cobertura de derechos sociales.
- Diagnósticos y evaluaciones de las medidas de acción positiva adoptadas por tipo de acción (cuota, mundo del trabajo, discapacitados). En caso que existan, consignar los principales resultados.
- Diagnósticos de las condiciones de vida y de inserción laboral y social de los migrantes. En caso que existan, consignar los principales resultados.
- Diagnósticos de las condiciones de vida y de inserción laboral y social de los indígenas y afrodescendientes. En caso que existan, consignar los principales resultados.
- Diagnósticos de las condiciones de vida y de inserción laboral y social de grupos desplazados por conflictos armados, refugiados, solicitantes de asilo, desplazados internos y apátridas. En caso que existan, consignar los principales resultados.
- Diagnóstico del trabajo infantil.
- Composición del presupuesto. Ítems y desagregaciones.
- Existencia de presupuesto por género. Fecha de su incorporación e ítems incorporados.
- Existencia de presupuestos desagregado de gasto social para pueblos indígenas y afrodescendientes.
- Existencia de presupuestos desagregado de gasto social para refugiados, solicitantes de asilo, desplazados internos y apátridas.
- Composición del Gasto total como porcentaje del ingreso.
- Reconocimiento del trabajo doméstico no remunerado (trabajo reproductivo). Citar instrumentos legales y administrativos.
- Previsión de recursos para solventar la regularización de los trabajadores migrantes. Cuantía y áreas de cobertura.
- Ingreso per cápita mensual y anual, por sexo, nivel educativo y condición de actividad.
- Participación del PIB agrícola en el PIB total.
- Evolución del PIB agrícola y la producción de alimentos.
- Porcentaje del Gasto Público Social (GPS) en relación con el PIB.
- Gasto Público Social per cápita. Evolución. Por zonas geográficas del país
- Porcentaje de gasto total destinado a organismos específicos
- Composición del Gasto por hogares
- Relación de inequidad (Relación entre el decil más rico y el más pobre de la población).
- Coeficiente de desigualdad de Gini por regiones según ingresos.
- Salario mínimo y PIB por habitante.
- Porcentaje de la población adulta sin ingresos propios por sexo.
- Brecha salarial entre varones y mujeres; entre migrantes y nacionales, entre indígenas y afrodescendientes
- Porcentaje de personas con acceso a servicios básicos (infraestructura) por regiones o zonas geográficas.
- Existencia de prioridades en la asignación de recursos a los sectores en condiciones de pobreza, de vulnerabilidad y por zonas o regiones geográficas deprimidas.
- Instrumentos y políticas que den cuenta de las anteriores prioridades
- Existencia de organismos de control, seguimiento y evaluación de la implementación de DESC. Consignar por jurisdicción, competencias, cobertura y presupuesto.
- Existencia de instancias de coordinación efectiva de políticas y servicios sociales entre niveles nacionales, provinciales y locales. Alcance, competencias y evaluaciones.
- Existencia de un organismo específico de control anticorrupción. Competencias, alcance jurisdiccional, presupuesto.
- Facultades de los organismos anticorrupción para tomar denuncias, tramitarlas, resolverlas y/o derivarlas.
- Existencia de medidas y acciones en las políticas sociales para erradicar el clientelismo. Alcance, jurisdicción, competencia y resultados.
- Existencia de diagnósticos estatales sobre los principales problemas de cumplimiento de las obligaciones comprometidas en el Protocolo.
- Cantidad de informes presentados por el país a los órganos de supervisión de los tratados que regulen temas de igualdad, discriminación y derechos sociales.
- Cantidad de contrainformes presentados por la sociedad civil a los órganos de supervisión de los tratados que regulan temas de igualdad, discriminación y derechos sociales.
- Cantidad y formas de resolución de acciones e intervenciones de auditorías internas para la verificación de cumplimiento de derechos sociales.
- Cantidad de denuncias recibidas y resueltas por corrupción en materia de acceso a programas y planes sociales
- Estudios de evaluación sobre la Implementación y tipo de acciones de combate al clientelismo político en materia de políticas sociales.
B. Acceso a la justicia
66. Un segundo tema transversal para los indicadores de progreso se concentra en el acceso a la justicia respecto de los derechos sociales establecidos en el Protocolo. En este documento utilizamos un concepto amplio de acceso a la justicia, que comprende el examen sobre la posibilidad legal y fáctica de acceso a mecanismos de reclamo y protección administrativos y judiciales[48].
67. Como lo ha señalado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, dimensiones significativas de los derechos sociales son exigibles inmediatamente ante los tribunales internos. Por consiguiente, afirma el Comité, la adopción de una clasificación rígida de los derechos económicos, sociales y culturales que los sitúe, por definición, fuera del ámbito de los tribunales sería, por lo tanto, arbitraria e incompatible con el principio de que todos los derechos humanos son indivisibles e interdependientes. También se reduciría drásticamente la capacidad de los tribunales para proteger los derechos de los sectores más vulnerables y desfavorecidos de la sociedad[49]. En orden a implementar un monitoreo sobre las garantías de acceso a la justicia en derechos sociales, el Consejo de Europa ha propuesto algunas preguntas e indicadores que pueden ser ilustrativos de la tarea a desarrollar en el marco interamericano[50] que la Comisión ha considerado al elaborar los indicadores.
68. El derecho de los derechos humanos ha desarrollado estándares sobre el derecho a contar con recursos judiciales y de otra índole que resulten idóneos y efectivos para reclamar por la vulneración de los derechos fundamentales. En tal sentido, la obligación de los Estados no es sólo negativa, de no impedir el acceso a esos recursos, sino fundamentalmente positiva, de organizar el aparato institucional de modo que todos los individuos puedan acceder a esos recursos, para lo cual los Estados deben remover los obstáculos normativos, sociales o económicos que impiden o limitan la posibilidad de acceso a la justicia. En los últimos años, el SIDH ha reconocido la necesidad de comenzar a delinear principios y estándares sobre los alcances de los derechos al debido proceso judicial y a la tutela judicial efectiva, en casos que involucran la vulneración de derechos económicos, sociales y culturales.
69. En este orden de ideas, se han considerado los estándares del SIDH sobre cuatro temas: i) La obligación de remover obstáculos económicos para garantizar el acceso a los tribunales; ii) los componentes del debido proceso en los procedimientos administrativos relativos a derechos sociales; iii) los componentes del debido proceso en los procedimientos judiciales relativos a derechos sociales y; iv) los componentes del derecho a la tutela judicial efectiva de derechos sociales, individuales y colectivos[51].
70. Estos estándares pueden contribuir a mejorar la institucionalidad de las políticas y servicios sociales en los países americanos, fortalecimiento de los sistemas de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas, así como los mecanismos de participación y vigilancia social de las políticas públicas en esta materia.
71. Los indicadores elaborados sobre acceso a la justicia en este documento, parten fundamentalmente de los estándares del SIDH y procuran recabar información de los Estados, cuantitativa y cualitativa, sobre los principales temas considerados en el referido estudio.
72. La primera cuestión considerada es la posibilidad de acceder a recursos legales para la protección de derechos sociales, y las políticas públicas implementadas para remover los obstáculos financieros, materiales y culturales que impiden acceder a los tribunales y a los recursos de protección disponibles. El tema es sumamente vasto y complejo, pero nos concentramos en algunos puntos relevantes que permiten visualizar situaciones extremas de falta de acceso a la justicia.
73. La segunda cuestión se relaciona con las garantías y recursos con que cuentan las personas en los procedimientos administrativos en los que se determinan sus derechos sociales. En este punto, si bien consideramos fundamentalmente algunos estándares del SIDH sobre la aplicación de normas de debido proceso en estas instancias, también procuramos observar aspectos relativos al diseño institucional de los programas y servicios sociales. En particular la existencia de criterios claros y objetivos para el otorgamiento de beneficios asistenciales y servicios, que pueden contribuir a limitar los márgenes de discrecionalidad y arbitrariedad de las autoridades públicas. Las cuestiones referentes a la accesibilidad de los servicios y programas sociales y la existencia de sistemas adecuados de monitoreo de los mismos, son temas a considerar dentro de la categoría de capacidad estatal en relación a los indicadores de cada derecho. Incluimos en este punto como indicadores de acceso a la justicia, la información relativa a los mecanismos de queja o reclamo ante la denegación de derechos por la administración. Inclusive la denegación de beneficios considerados de otorgamiento discrecional en un Estado deben brindar mecanismos de debido proceso adecuados[52].
74. El tercer aspecto examinado es el de las garantías procesales en los procedimientos judiciales de índole social. Por ejemplo en materia laboral o de seguridad social. Aquí se siguen los principales estándares fijados por el SIDH, no sólo en lo relativo a los procesos sino también en cuanto a la posibilidad de ejecutar sentencias o decisiones judiciales. Se consideran indicadores generales sobre garantías judiciales para todos los derechos, sin perjuicio de que respecto de algunos derechos del Protocolo puedan incorporarse algunas garantías judiciales específicas. Por ejemplo el derecho a la vivienda comprende la prohibición de desalojos forzosos sin debido proceso, de modo que sería importante pensar indicadores específicos sobre esta cuestión.
75. El cuarto aspecto es el acceso a recursos judiciales para la tutela efectiva de los derechos sociales del Protocolo. Partiendo de los estándares del SIDH, el sistema de indicadores procura relevar información sobre acciones que puedan ser empleadas en situación de urgencia y que funcionen como recursos sencillos y rápidos para reparar violaciones en estas circunstancias extraordinarias. También procura obtener información sobre remedios cautelares o preventivos, como por ejemplo evitar el desalojo masivos, o para el acceso a tratamientos médicos urgentes, o evitar el despido de un delegado sindical. Se procura examinar también algunos temas procesales relevantes para determinar la idoneidad y efectividad de los recursos judiciales disponibles para la protección de los derechos sociales, tales como los obstáculos o facilidades para la legitimación o standing de grupos o sujetos colectivos, o de organizaciones no gubernamentales, procedimientos, reformas judiciales y políticas públicas que favorecen el denominado “litigio de interés público”.
[2] Originalmente el Protocolo establecía que los informes deberán ser presentados ante el Consejo Interamericano Económico y Social y al Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura. Dichos Consejos fueron unificados en el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral, en 1996, a través de una enmienda a la Carta de la OEA.
[3] El proceso para la presentación y evaluación de informes es el siguiente: los Estados deben presentar sus informes de progreso cada tres años. Dentro de los sesenta días de la recepción de cada uno de los informes, se iniciará el proceso de análisis de los mismos con la participación de los órganos a que hace referencia el artículo 19 del Protocolo de San Salvador. Los informes escritos del CIDI, de la CIDH y restantes órganos serán remitidos al Grupo de Trabajo encargado de analizar los informes con la suficiente antelación a efectos de que los considere en su tarea. El Grupo de Trabajo presentará sus conclusiones preliminares a cada Estado Parte. Cada Estado podrá efectuar comentarios adicionales a dichas conclusiones preliminares dentro del término de 60 días. El Grupo de Trabajo adoptará por consenso las conclusiones finales respecto de los informes objeto de análisis. Ellas se notificarán al Estado Parte a través de una comunicación escrita y en una reunión con el Representante Permanente acreditado ante la Organización de los Estados Americanos.
[4] Ibidem, Norma 5.2.
[5] La temática en la que se concentró el seminario resulta de gran interés para los usuarios y actores del Sistema Interamericano, ya que se presentaron algunas ideas sobre medición, a nivel internacional, del cumplimiento progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales. Estas ideas pueden ser aprovechadas por la Comisión, los Estados y otros organismos nacionales e internacionales, así como por la sociedad civil, para la creación de un sistema de monitoreo y evaluación, que incluye diversos indicadores, entre ellos los de progreso, en materia de cumplimiento de derechos sociales. En particular, se insistió en la necesidad de impulsar un procedimiento que responda a las necesidades específicas de la región.
[6] Resolución AG/RES. 2074 (XXXV-O/05) del 7 de junio de 2005. Anexo, Contexto de la Propuesta.
[7] Cabe señalar que en los últimos años los esfuerzos en términos de definición de indicadores sociales y señales de progreso cualitativas se han concentrado en superar los índices y promedios, buscando avanzar en incorporar la perspectiva de derechos humanos conjuntamente con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), permitiendo analizar la situación de grupos sociales específicos y utilizar instrumentos de medición y seguimiento más adecuados a las distintas realidades nacionales. Al respecto véase Simone Cecchini (2007) “Indicadores ODM y derechos humanos en América Latina: ¿Tan lejos, tan cerca?” CEPAL; Santiago de Chile, disponible en: http://www.eclac.cl/dds/noticias/paginas/6/28106/IndODMDDDHH.pdf
[8] Los Estados pueden implementar una política eficiente en la realización de sus propios objetivos, pero discriminatoria y por lo tanto incompatible con el Protocolo. También pueden implementar una política que satisfaga las obligaciones mínimas del Protocolo, y esto será suficiente para la supervisión internacional, aún cuando algún observador pueda afirmar que existen otras políticas más convenientes o que podrían producir mejores resultados que las implementadas. Ver al respecto nota 18.
[9] Ibidem, Anexo, Contexto de la Propuesta.
[10] Toda evaluación debe realizarse sobre la base de evidencia empírica, diferenciando entre los objetivos, que son aquellos fines que se desean alcanzar y se expresan en términos cualitativos (“reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años”); las metas, que son los niveles cuantitativos que se desean alcanzar en un período determinado (“reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de los niños menores de 5 años”) y por último los indicadores que son variables usadas en las metas para medir el progreso hacia los objetivos (“tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años”) (Cecchini, 2007 op. cit). Asimismo se incorporan específicamente las señales de progreso, que representan dimensiones cualitativas que reflejan la progresión en los cambios hasta el alcance deseado ideal (objetivo). Si éste ha sido establecido en consideración a posibilidades reales, las señales de progreso podrían interpretarse mejor en niveles de plazos o períodos secuenciales de tiempo: corto, medio y largo plazo, aunque este no es un requisito excluyente. Precisamente, el propósito de las señales de progreso consiste en hacer un seguimiento de los logros que contribuyen a obtener el objetivo deseado, Sarah Earl, Fred Carden, Terry Smutylo (2002) Mapeo de alcances. Incorporando aprendizaje y reflexión en programas de desarrollo, CIID_IDRC, Ottawa, Canadá.
[11] Ibidem, Norma 5.2.
[12] Ibidem, Norma 5.2.
[13] En el proceso de operacionalización se deben diferenciar dos nociones fundamentales: la conceptualización y la medición. La conceptualización refiere al proceso teórico mediante el que se clarifica el contenido y los estándares de derechos sociales, tanto en términos de obligaciones positivas como negativas. Esta clarificación ha de hacerse de manera que la definición del derecho comprenda el significado que se le suele asignar. De allí que es importante referenciar cada indicador en función de lo normado en el Protocolo de San Salvador. En segundo lugar, la medición connota el proceso general de vincular conceptos a indicadores empíricos. Comprende consideraciones teóricas y empíricas. Desde el punto de vista teórico, el interés se halla en el concepto. Desde el punto de vista empírico, la respuesta observable constituye el centro del proceso.
[14] Un ejemplo claro de desencuentro entre indicadores y concepto a medir se encuentra en la verificación de cumplimiento del derecho a la salud. En general desde la mirada de la salud pública el enfoque que se utiliza se concentra en el análisis poblacional o colectivo de los "problemas de salud pública" considerando como tales a los de mayor magnitud y gravedad. A su vez, desde una perspectiva de derechos humanos, el objeto de medición es el grado de cumplimiento o de vulneración del derecho a la salud, buscando a partir de allí, establecer patrones de comportamiento del Estado tomando como referencia los casos individuales. De esta forma, las presiones sobre las autoridades sanitarias para que modifiquen determinados comportamientos administrativos se producen desde la perspectiva de la salud pública, a partir de datos y del análisis del comportamiento respecto a la salud de las poblaciones; por lo tanto, los efectos en los individuos suelen perderse si, en términos mayoritarios, la actuación es beneficiosa. En el caso de los derechos humanos, bastará que se vulneren los derechos de las personas para exigirle al Estado la modificación de su comportamiento. Conjugar ambos enfoques es precisamente el desafío que busca adoptar la presente metodología, buscando triangular indicadores con señales de progreso en un continum de verificación de cumplimiento de obligaciones estatales. Al respecto véase Consorcio de Investigación Económica y Social (2004) Vínculo entre la Salud Pública y los Derechos Humanos. Lima, Perú.
[15] Hunt señala que no hay alternativa a los indicadores pero su función no se debe exagerar, expresando que “por muy complejos que sean, los indicadores nunca ofrecerán un cuadro completo del disfrute del derecho a la salud en una jurisdicción determinada”, Comisión de Derechos Humanos, Informe del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, Sr. Paul Hunt, Doc E/CN. 4/2006/48 del 3 de marzo de 2006, párrs. 29-33.
[16] Tal como señala el aporte realizado a este Documento por parte de la CEPAL, “ir más allá de los promedios es fundamental para incorporar la perspectiva de derechos humanos”, ya que estos no logran ser medidos en forma integral sólo por medio de las estadísticas. Para ello es fundamental la desagregación de indicadores sociales por sexo, raza, etnia, área de residencia, clase social, categoría laboral, género, entre otros a fin de visibilizar, entre otros fenómenos, la desigualdad. Por su parte los indicadores de DDHH prestan especial atención a las políticas y prácticas de las entidades jurídicas y administrativas y a la conducta de los funcionarios, lo cual combinados con los indicadores estructurales de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) permiten una aproximación general a la política de desarrollo y a la realización progresiva en materia de DESC.
[17] Por ejemplo para medir la utilización del máximo de recursos disponibles. Además algunas normas del Protocolo y del PIDESC fijan directamente algunos objetivos de políticas públicas y metas de desarrollo, como el logro del pleno empleo, la erradicación de las enfermedades infecciosas y/o endémicas, la erradicación de la desnutrición.
[18] En los últimos años se definió el Indice de Desarrollo relativo al Género (IDG), el Indice de Potenciación de Género (IPG) o el Indice de Pobreza Humana (IPH). Se establecen diferentes rankings en relación con el logro de cada índice, por lo que un país puede subir de un año a otro en el ranking de desempeño, pero esto no quiere decir necesariamente que adoptó mejores medidas, pues podría ser que los países que le precedían desmejoraron el suyo. Además cada año los informes enfatizan una problemática a destacar en el logro del desarrollo humano y en el año 2000, el informe estuvo dedicado a la interrelación entre derechos humanos y desarrollo humano. Entre uno y otro, las diferencias se encuentran dadas por el hecho que los indicadores de desarrollo humano evalúan la ampliación de las capacidades de las personas y los indicadores de los derechos humanos evalúan si las personas viven con dignidad y libertad, así como el grado en que los actores fundamentales han cumplido sus obligaciones de crear y mantener mecanismos sociales justos que garanticen lo anterior. En segundo lugar, los indicadores de desarrollo humano se centran fundamentalmente en los resultados y hacen hincapié en disparidades y sufrimientos inaceptables, mientras que los indicadores de derechos humanos también se centran en esos resultados pero prestan especial atención a las políticas y prácticas de las entidades jurídicas y administrativas y la conducta de los funcionarios públicos. Para mayor información sobre indicadores sociales, véase S. Cecchini (2005), Indicadores sociales en América Latina, Serie estudios estadísticos y prospectivos 34, CEPAL: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/0/23000/lcl2383e.pdf ; S. Cecchini (2005), Propuesta para un compendio latinoamericano de indicadores sociales Serie estudios estadísticos y prospectivos 41, CEPAL: http://www.eclac.cl/deype/publicaciones/xml/0/27910/LCL2471e.pdf ; y J.C. Feres y C. Vergara (2007), Hacia un sistema de indicadores de cohesión social en América Latina; en Sojo y Uthoff (eds), Cohesión social en América Latina: una revisión perentoria de alguna de sus dimensiones: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/8/28198/CohesionSocial_ALC.pdf.
[19] Resolución 55/2 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, adoptada por Jefes de Estado y de Gobierno.
[20] Aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, 25 de junio de 1993, Viena.
[21] UN Doc. HRI/MC/2006/7 del 11 de mayo de 2006.
[22] Cabe anotar que continúa abierto el debate en torno a la medición del cumplimiento de los derechos sociales, como lo muestran recientes foros en la materia. Ver por ejemplo las ponencias presentadas en la Conferencia "Economic Rights: Conceptual, Measurement and Policy Issues", organizada por el Instituto de Derechos Humanos de la Universidad de Connecticut entre el 27 y el 29 de octubre de 2005, en particular, David L. Cingranelli y David L. Richards, Measuring Economic and Social Human Rights: Government effort and achievement y Clair Apodaca, Measuring the Progressive Realization of Economic, Social and Cultural Rights. Ver además, Areli Sandoval, "Progresividad y creación de indicadores para medir el cumplimiento de los Desc en México. Indicadores de desarrollo e indicadores de Derechos Humanos", en Memorias del Seminario Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, México, Programa de Cooperación sobre Derechos Humanos México – Comisión Europea, 2005.
[23] Comisión de Derechos Humanos, Informe provisional del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud, Prof. Paul Hunt, presentado de conformidad con la resolución 2003/45 A/58/427, párr. 6-35.
[24] Si bien se toma en consideración el concepto desarrollado por Earl, Carden y Smutylo (2002) op. cit. se ha redefinido el alcance de las señales de progreso como variable analítica. En primer lugar, las dimensiones cualitativas se incorporan en el modelo propuesto por razones de descripción y de interpretación. A diferencia de un indicador cuantitativo, las señales de progreso cualitativas se caracterizan porque no parten de una categoría preestablecida, como tampoco de una escala de medición ya dada (estadística) sino que captan la definición de la situación que efectúa el propio actor social y el significado que éste le da al fenómeno evaluado, lo que resulta clave para poder interpretar los hechos.
[25] Cechini (2005, op. cit. págs 13-14). A su vez, cuando un indicador trata de manifestar la percepción que tienen los grupos e individuos que integran una sociedad acerca de una condición objetiva (por ejemplo, el nivel de satisfacción de una comunidad con sus hospitales), la información que entrega es de carácter perceptivo. Cecchini (op. cit.) señala que no hay razón para suponer que los indicadores de hechos y de percepciones que se refieren al mismo fenómeno variarán necesariamente en la misma dirección y magnitud porque las preferencias, actitudes y normas pueden cambiar o estar en pugna independientemente de la condición objetiva de un fenómeno. Por ejemplo, el nivel de satisfacción con los hospitales puede disminuir a mayor exigencia, independientemente del aumento en las calificaciones del profesional de salud responsable. Por último, y debido a que los indicadores por más objetivos que sean, siempre son aproximaciones a la realidad y, por lo tanto no son neutros, ni ideológicamente como tampoco en términos de género.
[26] UN Doc. HRI/MC/2006/7 del 11 de mayo de 2006, párr. 17; Comisión de Derechos Humanos, Informe del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, Sr. Paul Hunt, Doc. E/CN.4/2006/48 del 3 de marzo de 2006, párr. 54.
[27] UN Doc. HRI/MC/2006/7 del 11 de mayo de 2006.
[28] En los cuadros de indicadores y señales de progreso, en algunas ocasiones, para simplificar el cuadro, se ha fusionado un indicador estructural con uno de proceso. Por ejemplo, se interroga sobre la existencia de un programa (indicador estructural) y sobre su cobertura y alcance (indicador de proceso).
[29] El Relator de Naciones Unidas para el Derecho a la Salud precisa que los indicadores de resultados miden las repercusiones de los programas, las actividades y las intervenciones sobre la situación sanitaria y cuestiones conexas. A modo de ejemplo señala que los indicadores de resultados incluyen la mortalidad derivada de la maternidad, la mortalidad infantil, las tasas de prevalencia del VIH y el porcentaje de mujeres que conocen los métodos anticonceptivos. Destaca asimismo que resulta posible “establecer vínculos plausibles entre un indicador estructural (¿Existe una estrategia y un plan de acción para reducir las defunciones maternas?), un indicador de proceso (la proporción de nacimientos asistidos por personal sanitario cualificado) y un indicador de resultados (mortalidad derivada de la maternidad). Sin embargo, los indicadores de resultados con frecuencia reflejan muchos factores complejos relacionados entre sí. Frecuentemente resultará difícil establecer vínculos causales entre los indicadores estructurales, de proceso y de resultados, es decir, entre una política, una intervención y un resultado sobre el estado de salud. Como ya ha destacado el Relator Especial, es equivocado esperar demasiado de los indicadores. Por ejemplo, en el caso de un indicador estructural: ¿Incluye el Estado en la Constitución el derecho a la salud?, si la respuesta es "sí", es un dato útil. Pero si el derecho constitucional a la salud no genera debates que se coronaron con éxito ni se tiene en cuenta en la formulación de políticas nacionales, esta disposición constitucional particular tiene un valor limitado. En consecuencia, el Relator Especial sugiere que la respuesta a cualquier indicador se pueda complementar con una breve nota u observación (una "descripción"). Por ejemplo, en el mencionado ejemplo la respuesta podría ser: "Sí, pero todavía queda por incorporar el derecho en la formulación de políticas en materia de salud". Naturalmente, una breve nota de este tipo no disipa las múltiples limitaciones de los indicadores. Aun así, puede ayudar a proporcionar un cuadro más completo del derecho a la salud en el Estado correspondiente que una breve respuesta de sí/no o numérica”. Ver UN. Doc. E/CN.4/2006/48 del 3 de marzo de 2006, párrs. 59-60.
[30] Las categorías son los niveles donde serán caracterizadas las unidades de análisis, que en general se derivan del marco teórico y de una profunda evaluación de la situación, al respecto véase Hernández Sampieri, R.; Fernández Collado, C. y Baptista Lucio, P. (1998) Metodología de la investigación. México, McGraw-Hill ed.
[31] Los principales aspectos del concepto de capacidades estatales fueron tomados de Burijovich, Jacinta y Pautassi, Laura (2006) “Capacidades institucionales para una mayor equidad en el empleo” En María Nieves Rico y Flavia Marco (coordinadoras) Mujer y Empleo. La reforma de la salud y la salud de la reforma en Argentina. Buenos Aires, Siglo XXI editores y CEPAL, págs. 301-338 y de Repetto, Fabián (2003), “Capacidad estatal: requisito necesario para una mejor política social en América Latina”, VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, 28 a 31 de octubre, Panamá.
[32] La falta de adecuación del servicio a la concepción cultural de los usuarios suele actuar como un obstáculo para su acceso. En Guatemala la población Maya tiene una concepción de la salud-enfermedad diferente a la de la población no indígena, al respecto ver PNUD (2005) “Diversidad Etnico-Cultural: la ciudadanía en un estado plural”. y CEPAL (2006a) Panorama Social de América Latina, Santiago de Chile, UN diciembre 2006, cap. iii.
[33] En el estudio sobre acceso a derechos sociales, adoptado por el Comité para la Cohesión en Europa se identifican algunos de los principales problemas de “fragmentación” en relación con la salud y otros campos de derechos sociales: i) falta de coordinación entre las diferentes esferas políticas; ii) insuficiente información acerca de las responsabilidades y de las funciones de los niveles federal, regional y local. Este es el caso de los servicios sociales y asistenciales y puede también ocurrir con relación a salud, empleo y servicios de vivienda; iii) insuficiente autonomía permitida a los niveles locales en el uso de recursos, pero también en relación a participación en los procesos de decisión, implementación y movilización de recursos; iv) insuficiente monitoreo e implementación de políticas por el nivel nacional con el fin de asegurar equidad en la provisión en todo el país; Ver. Comité para la Cohesión Social en Europa, “Acceso a derechos sociales en Europa”, Estrasburgo, mayo 2002.
[34] Art. 2.2, PIDESC, Observación General (OG) Nro. 3, Punto 1 y art. 3, Protocolo de San Salvador (“Los Estados Partes en el presente Protocolo se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en el se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. En este sentido, el Comité DESC en su OG Nro. 13 “El derecho a la educación” ha expresado un principio general que debe entenderse extendido a la totalidad de los derechos económicos, sociales y culturales: “la prohibición de discriminación no está supeditada ni a una implementación gradual ni a la disponibilidad de recursos y se aplica plena e inmediatamente a todos los aspectos de la educación y abarca todos los motivos de discriminación rechazados internacionalmente” (OG Nro.13, punto 31).
[35] En su concepción inicial el racismo estuvo basado en la diferencia e inferioridad biológica; en la actualidad esa interiorización está basada, predominantemente, en los rasgos culturales. Esto significa que, hoy en día, el racismo propone que hay grupos étnicos que son “atrasados” y por ello constituyen un obstáculo para el desarrollo, en contraste con otros grupos, cuyas características valores y logros representan la modernidad a alcanzar. De nuevo suponen la naturalización de esas diferencias, de una forma que puede aparecer aparentemente contradictoria. Esta es la forma en que normalmente se acostumbra a pensar en el racismo: cuando es la base de una discriminación, de un comportamiento diferenciado según el origen de la persona con la que se está tratando. Al respecto ver: PNUD (2005) Informe Nacional de Desarrollo Humano. Diversidad étnico-cultural: La Ciudadanía en un Estado Plural, PNUD, Guatemala, 2005, página 14
[36] Martín Hopenhayn, Álvaro Bello y Francisca Miranda (2006) Los pueblos indígenas y afrodescendientes ante el nuevo milenio”. Serie Políticas Sociales N° 118, CEPAL, Santiago de Chile, página 18.
[37] El origen más remoto de la exclusión y la segregación étnica y racial se encuentra en la instauración del régimen de conquista y colonización. El dominio de territorios, la apropiación de la riqueza natural del continente, la hegemonía política y cultural, el sometimiento o la evangelización, y la incorporación masiva de mano de obra a las faenas agrícolas y mineras, fueron eslabones del sometimiento y la discriminación de grupos indígenas y poblaciones afrodescendientes, mediante el denominado “servicio personal” o “encomienda”, y en la esclavitud o trabajo forzado. Al respecto ver Hopenhayn, Álvaro Bello y Francisca Miranda (2006) op. cit., página 20.
[38] La adopción de medidas especiales, incluso legislativas, y de políticas activas en resguardo de grupos vulnerables en relación a los derechos económicos, sociales y culturales surge de diferentes instrumentos. La obligación de proteger a los grupos más vulnerables y menos protegidos en períodos de ajuste económico surge de las OG Nro. 2, punto 9, y OG Nro. 3, puntos 12 y 13 y, en relación a las personas con discapacidad y ancianos, de las OG Nro. 5, punto 9 y OG Nro. 6 punto 17, respectivamente. La OG Nro. 4, punto 8 e) establece que debería garantizarse cierto grado de prioridad en relación al acceso a la vivienda a grupos desfavorecidos, como ancianos, niños e incapacitados físicos, enfermos terminales, pacientes VIH positivos, personas con problemas médicos persistentes, enfermos mentales, víctimas de desastres naturales o personas que viven en zonas riesgosas, así como el acceso a la tierra a los grupos desprovistos o empobrecidos. En igual sentido, el Comité señala que las mujeres, los niños, los ancianos y los pueblos indígenas y las minorías étnicas se ven afectados de manera desproporcionada por los desalojos forzosos, de modo que requiere adoptar medidas de protección apropiada, OG Nro. 7, punto 10. En la OG Nro.5, punto 18 se establece que las medidas que se adopten para eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad no serán consideradas discriminatorias en el sentido del art. 2.2. del Pacto, mientras tengan fundamento en el principio de igualdad y se utilicen únicamente en la medida necesaria para conseguir dicho objetivo. Las medidas de protección especial de grupos o personas vulnerables se consideran en los Principios de Limburgo (Principios 14
y 39).
[39] OG Nro.4, punto13.
[40] OG Nro.14, puntos 43 f y 53.
[41] A modo de ejemplo, analizando las desigualdades de género, se constata que la falta de autonomía económica aumenta la vulnerabilidad de las mujeres para ingresar y permanecer en el mercado de trabajo, especialmente quienes se encuentran en situación de pobreza; a su vez, la autonomía para tomar decisiones sobre el propio cuerpo requiere el reconocimiento de los derechos reproductivos y sexuales de varones y mujeres, y su consideración genera condiciones adecuadas para reducir la mortalidad materna y las tasas de fecundidad deseada, metas vinculadas a la disminución de la pobreza y la mejora de la salud materna y la disminución de riesgos de riesgos de mortalidad infantil. Al respecto, en la región, la Unidad Mujer y Desarrollo de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) mantiene un sistema de indicadores de género, tanto en relación con los Objetivos de Desarrollo del Milenio como en general, que representa una importante fuente de consulta y de actualización para los países de la región. Véase www.cepal.org/mujer/indicadores, como también la Guía de Asistencia técnica para la producción y el uso de indicadores de género, Unidad Mujer y Desarrollo CEPAL, Agosto de 2006 con apoyo de UNIFEM y UNFPA que constituye un importante material para ser utilizado por los Estados.
[42] En palabras del Relator Especial para el Derecho a la Salud, los indicadores desagregados revelan si se está discriminando de hecho a algunos particulares o grupos desaventajados, Hunt (2006) op. cit. También puede consultarse el reciente informe de la CIDH (2007) Acceso a la justicia para las mujeres víctimas de violencia en las Américas. Washington, OEA, Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
[43] CEPAL (2006b) op. cit. Se enfatiza que la construcción de un buen indicador tiene que partir de una pregunta clara y precisa y que considere que los factores basados en diferencias de género afectan en forma diferenciada a mujeres y a varones.
[44] En el caso específico de Guatemala y producto de situaciones históricamente discriminatorias que utilizan dicotomías para la clasificación de las personas pertenecientes a comunidades indígenas (como indígena/ladino) la situación excluye a importantes sectores que no se identifican con estas categorías excluyentes. De esta forma la autoadscripción étnica se sigue restringiendo a las categorías “indígena /no indígena”, con el agravante de que los datos luego tienden a ser interpretados como aplicados a las categorías “indígena/ladino”, o es cada vez mas frecuentes que personas no se identifiquen con ninguna de estas categorías. Por caso, aquellas personas que a partir de la construcción política de una identidad “maya” comienzan a denominarse como tales, o de aquellos que se auto-definen a sí mismos como “mestizos” y, por consiguiente, no se reconocen a sí mismos como “ladinos” o “no indígenas”. PNUD (2005) Informe Nacional de Desarrollo Humano. Diversidad Étnico-Cultural: La Ciudadanía en un Estado Plural, PNUD, Guatemala, 2005.
[45] Martín Hopenhayn, Álvaro Bello y Francisca Miranda (2006) op. cit. pág. 25.
[46] En las diversas evaluaciones realizadas por la CEPAL en la región en materia de procesos de descentralización territorial de servicios sociales se advierten que la experiencia fue exitosa solo en algunos aspectos, como en el hecho de haber logrado consenso en la necesidad de implementar la descentralización de servicios, en crear canales de participación más eficaces en contextos en los cuales la democratización es un objetivo relevante. Sin embargo, las evaluaciones también ponen en evidencia la escasa autonomía real de algunas funciones en las instancias menores –como la gestión de recursos humanos-; los marcos reguladores escasamente desarrollados para la correcta implementación de diversas fórmulas de asignación y supervisión de los sistemas de provisión, la falta de autonomía de las unidades productoras de servicios, la falta de sistemas actualizados de información y los esfuerzos de capacitación insuficientes para las nuevas exigencias de provisión. Por último y no menor, la falta de eficiencia y equidad constatada de las reformas se evidencia aún más en los escasos avances en la eficiencia social en la provisión y en la productividad del gasto, así como también una divergencia notable en indicadores de calidad, Di Gropello, E. y Cominetti, R. (comp.) (1998) La descentralización de la educación y la salud: Un análisis comparativo de la experiencia Latinoamericana. Santiago de Chile, CEPAL.
[47] Una aclaración metodológica: entre los indicadores de resultado en materia de igualdad y no discriminación, se consignan brechas, las que de acuerdo con el caso, buscan cuantificar la desigualdad existente relacionando el valor de los indicadores en cada grupo (valor indicador mujer/valor indicador varón*100), donde 100 muestra igualdad, valores inferiores a 100 muestran la desigualdad para mujeres (u otro grupo discriminado). Originariamente el concepto de brecha se utilizaba para calcular la distancia existente entre la situación promedio de los varones y la situación promedio de las mujeres. La brecha establece la diferencia proporcional entre indicadores –tasas o porcentajes- correspondientes a mujeres y varones en determinada categoría. En términos cuantitativos se calcula como la diferencia entre el monto del indicador correspondiente a los hombres y el correspondiente a las mujeres. Cuando la brecha tiene signo positivo, evidencia que los valores promedios de los hombres son superiores a los correspondientes a las mujeres, en este caso el valor de la brecha se puede leer como la distancia cuantitativa que deben recorrer las mujeres para alcanzar la situación de los hombres. Cuando el valor es igual a uno, la proporción de varones y mujeres en determinada situación es similar, es decir, hay paridad. Esto es especialmente aplicable en las áreas relacionadas con el acceso a los recursos materiales y sociales, con la participación en las instancias de poder donde se toman las decisiones estratégicas en los campos políticos, sociales, económicos, culturales y con los derechos. También se calcula la denominada brecha social, que es la diferencia proporcional entre indicadores correspondientes a mujeres pobres y no pobres, o mujeres con alto o bajo nivel educativo, indicador que puede utilizarse también para sectores poblacionales (discapacitados, migrantes, afrodescendientes, indígenas). La medición de la desigualdad estaría dada por la brecha entre los grupos que sufren discriminación y el valor promedio nacional, contemplando en todos los casos la transversalidad de la equidad (o inequidad) de género, Giacometti, C. (2005) “Las metas del Milenio y la igualdad de género. El caso de Argentina”. Serie Mujer y Desarrollo N°72. (Santiago de Chile, CEPAL, UNIFEM, 2005). En aras de economía de proceso, sería conveniente a los efectos del presente monitoreo se presenten los indicadores del Milenio (ODM) como brecha, incorporando raza, etnia, ámbito rural, bajo una perspectiva de género.
[48] En tal sentido se adopta un concepto amplio de acceso a la justicia que la CIDH ya utilizó en sus informes temáticos, ver CIDH Acceso a la Justicia para las mujeres víctimas de violencia en las Américas, 2006, párrs. 5 y 6.
[49] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General 9 sobre la aplicación interna del Pacto, UN Doc. E/C.12/1998/24 del 3 de diciembre de 1998.
[50] “Guidelines for improving to social protection and explanatory memorandum”, elaborado por el Group of Specialists on Access to Social Protection. También puede consultarse: European Committee For Social Cohesión (CDCS), Group of Specialists on User Involvement in Social Services and Integrated Social Services Delivery: ”User Involvement in Social Services”, Final Report 2003/2004, Strasbourg, 30 de septiembre de 2004. Ver también el documento: ”Access to Social Rights in Europe”, Report by Mary Daly, Queen´s Univesity, Belfast, adoptado por European Committee for Social Cohesion (CDCS), Strasbourg, 28-30 de mayo de 2002.
[51] Para ello seguimos aquí el orden utilizado por la CIDH en su reciente estudio sobre estándares interamericanos sobre acceso a la justicia y derechos económicos, sociales y culturales. Ver CIDH, El Acceso a la Justicia como Garantía de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Estudio de los estándares fijados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, 2007.
[52] Ver informe Acceso a derechos sociales en Europa, punto 3.2.2. referente a la jurisprudencia sobre el artículo 13 de la Carta Social Europea y la inexistencia de apelación respecto a la denegación de beneficios discrecionales.

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