Source: http://kraken.slv.cz/Komp1/2008
Timestamp: 2018-08-14 16:04:08+00:00

Document:
Komp1/2008
Komp 1/2008-107
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Michala Mazance a soudcù JUDr. Marie ®i¹kové, JUDr. Zdeòka Kühna, JUDr. Petra Pøíhody, JUDr. Petra Prùchy, JUDr. Vojtìcha ©imíèka a JUDr. Jaroslava Vla¹ína v právní vìci ¾alobcù a) Jaroslav ©imek-BOHEMIA a b) ©imek Bohemia, s. r. o., obou se sídlem Ovèí Hájek 2165/28, 158 00 Praha 13, obou zastoupených advokátem JUDr. Petrem Fialou, se sídlem Mezníkova 273/13, 616 00 Brno, proti ¾alovaným 1) Ministerstvu financí, se sídlem Letenská 15, 110 00 Praha 1, a 2) Ministerstvu zemìdìlství, se sídlem Tì¹nov 17, 110 00 Praha 1, o urèení pravomoci mezi ústøedními
Kompetenèní ¾alobou ze dne 1. 2. 2008 se ¾alobci domáhají, aby Nejvy¹¹í správní soud urèil, který ze ¾alovaných je pøíslu¹ný k rozhodování o odvoláních ¾alobcù proti platebním výmìrùm Vinaøského fondu vydaným podle zákona è. 115/1995 Sb., o vinohradnictví a vinaøství a o zmìnì nìkterých souvisejících právních pøedpisù; oba ¾alovaní toti¾ takovou svou pravomoc popírají.
Jak ¾alobci vylíèili v ¾alobì a jak to vyplynulo i z pøipojených písemností, Vinaøský fond vydal vùèi ka¾dému ze ¾alobcù podle zákona è. 115/1995 Sb., o vinohradnictví a vinaøství, nìkolik platebních výmìrù k úhradì odvodù za víno uvedené poprvé do obìhu v období od roku 2002 do I. ètvrtletí roku 2004, jako¾ i k úhradì penále tvoøícího pøíslu¹enství tìchto odvodù. ®alobci napadli v¹echny tyto platební výmìry odvoláními; Vinaøský fond jim v¹ak sdìlil, ¾e zákon pro tyto pøípady neupravuje ¾ádný odvolací orgán, a ¾e tedy odvoláním se za stávajícího stavu nemá kdo zabývat. [Výjimkou byl jediný pøípad, v nìm¾ Vinaøský fond zamítl odvolání ¾alobce a) sám s tím, ¾e bylo podáno opo¾dìnì; na dal¹í odvolání, podané proti tomuto prvému rozhodnutí o odvolání, v¹ak reagoval podobnì.] ®alobci se proto u Krajského soudu v Brnì ¾alobami domáhali vyslovení nicotnosti platebních výmìrù.
Krajský soud nejprve odmítl dvì ¾aloby ¾alobce a) dvìma usneseními ze dne 30. 11. 2004, èj. 30 Ca 47/2004-50 a èj. 30 Ca 46/2004-37, s odùvodnìním, ¾e ¾alobce nevyèerpal øádné opravné prostøedky v øízení pøed správním orgánem. Ke kasaèní stí¾nosti ¾alobce a) Nejvy¹¹í správní soud tato usnesení zru¹il svými rozsudky ze dne 15. 12. 2005, èj. 7 As 18/2005-90 a èj. 7 As 30/2005-67, a ulo¾il krajskému soudu, aby ve svých nových rozhodnutích oznaèil orgán, na nìj¾ se ¾alobce mìl obrátit s odvoláním. Krajský soud nato v usneseních ze dne 23. 3. 2006, èj. 30 Ca 12/2006-14 a èj. 30 Ca 11/2006-13, jimi¾ odmítl ¾aloby z tého¾ dùvodu, vyslovil názor, ¾e odvolacím orgánem v tìchto vìcech je Ministerstvo financí.
Usneseními ze dne 23. 3. 2006, èj. 30 Ca 132/2005-24, a ze dne 2. 5. 2006, èj. 30 Ca 133/2005-30, vydanými ve vìci ¾alobce a), a usnesením ze dne 15. 5. 2006, èj. 30 Ca 131/2005-28, vydaným ve vìci ¾alobce b), krajský soud rovnì¾ ¾aloby odmítl a odkázal ¾alobce na Ministerstvo financí jako odvolací orgán.
Vinaøský fond vùèi ¾alobcùm vydal i nìkolik platebních výmìrù podle zákona è. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinaøství a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù (dále jen nový vinaøský zákon ), kterým byl s úèinností ke dni 28. 5. 2004 zru¹en døívìj¹í zákon o vinohradnictví a vinaøství (è. 115/1995 Sb.; dále jen døívìj¹í vinaøský zákon ). O odvoláních proti tìmto výmìrùm, které se týkaly penále na odvody za víno uvedené poprvé do obìhu v období od roku 2002 do II. ètvrtletí roku 2004, rozhodoval pøedseda Rady Vinaøského fondu a zamítl je. ®alobám proti rozhodnutím o odvolání pak Krajský soud v Brnì vyhovìl a rozsudky ze dne 27. 2. 2007, èj. 30 Ca 196/2005-36, a ze dne 28. 3. 2007, èj. 30 Ca 195/2005-35 a èj. 30 Ca 224/2005-38, vyslovil nicotnost rozhodnutí pøedsedy Rady Vinaøského fondu, nebo» byla vydána absolutnì nepøíslu¹ným správním orgánem.
®alobci se v mezidobí obrátili na Ministerstvo financí se ¾ádostí o zaujetí stanoviska k vìci. Ministerstvo financí v pøípisu ze dne 5. 6. 2006 ¾alobcùm sdìlilo, ¾e se nepova¾uje za orgán pøíslu¹ný k rozhodování o odvolání proti platebním výmìrùm Vinaøského fondu; takovým orgánem je podle nìj Ministerstvo zemìdìlství, v jeho¾ kompetenci je výkon státní správy v dané oblasti. I Ministerstvo zemìdìlství v¹ak v pøípisu ze dne 15. 1. 2008 popøelo svou pravomoc k rozhodování ve vìci a ztoto¾nilo se se závìry Krajského soudu v Brnì.
®alobci se proto domnívají, ¾e ve v¹ech shora uvedených vìcech vznikl záporný kompetenèní spor, ve kterém ústøední správní orgány popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí o tomté¾ právu nebo povinnosti tého¾ úèastníka øízení. Jeliko¾ ani jeden ústøední správní orgán nepodal kompetenèní ¾alobu, jsou oprávnìni tak uèinit ¾alobci. ®alobci sami se pøiklánìjí k pravomoci Ministerstva zemìdìlství. Odvod do Vinaøského fondu nelze zahrnout pod legislativní zkratku daò podle § 1 odst. 1 zákona è. 337/1992 Sb., o správì daní a poplatkù (dále jen daòový øád ); krom toho døívìj¹í vinaøský zákon patøil mezi zákony upravující úkoly a èinnosti resortu Ministerstva zemìdìlství pøi výkonu státní správy. Na tom nic nemìní skuteènost, ¾e øízení o opravných prostøedcích se má procesnì spravovat daòovým øádem. Ostatnì pøedkladatelem novely, kterou byl zøízen Vinaøský fond, bylo právì Ministerstvo zemìdìlství.
®alobci proto navrhli, aby soud rozhodl tak, ¾e pravomoc vydat rozhodnutí o odvoláních proti platebním výmìrùm Vinaøského fondu má Ministerstvo zemìdìlství.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve zkoumal podmínky øízení o ¾alobì. ®alobci jsou k podání ¾aloby aktivnì legitimováni, nebo» jsou tìmi, o jejich¾ právech nebo povinnostech bylo rozhodováno ve správním øízení [§ 98 odst. 1 písm. c) s. ø. s.]. Dále soud zva¾oval, zda ¾alobci oznaèené správní úøady jsou s to být stranami kompetenèního sporu ve smyslu § 97 odst. 1 s. ø. s. Jak Ministerstvo financí, tak Ministerstvo zemìdìlství jsou ústøedními orgány státní správy ve smyslu § 1 zákona ÈNR è. 2/1969 Sb., o zøízení ministerstev a jiných ústøedních orgánù státní správy Èeské socialistické republiky (srov. body 1 a 11 citovaného ustanovení). Ústøední orgán státní správy je pøitom pojmem obsahovì toto¾ným s pojmem ústøední správní úøad ; ¾alovaní tak spadají do okruhu osob, je¾ mohou být pasivnì legitimovány ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ø. s.
Koneènì se soud zabýval tím, zda tu skuteènì existuje záporný kompetenèní spor, jak ¾alobci tvrdí-tedy zda oba ¾alované správní úøady shodnì popírají svou pravomoc rozhodnout o odvoláních ¾alobcù proti platebním výmìrùm Vinaøského fondu. Tomuto tvrzení ¾alobcù v¹ak soud nepøisvìdèil; vedly jej k tomu následující úvahy.
Samotný Vinaøský fond, pøezkoumání jeho¾ rozhodnutí se ¾alobci domáhali, byl zøízen zákonem è. 50/2002 Sb., s úèinností k 10. 3. 2002 novelizujícím døívìj¹í vinaøský zákon. V novém § 18a døívìj¹ího vinaøského zákona byl Fond oznaèen jako právnická osoba, která hospodaøí s vlastním majetkem; v postavení orgánu veøejné moci pak Fond mìl rozhodovat jednak o odvodech výrobcù a dovozcù za víno uvádìné poprvé do obìhu a o odvodech pìstitelù za ka¾dý hektar vinice (§ 18f odst. 1 a 8 zákona), jednak o poskytnutí podpory na výsadbu a obnovu vinic a na výrobu a propagaci odbytu vín (§ 18g odst. 1, 2 a § 18h zákona). V novém § 18f zákona bylo konkrétnì stanoveno, v jaké vý¹i mají být fondu placeny odvody za víno uvádìné poprvé do obìhu [odst. 1 písm. a)] a v jakých lhùtách (odst. 2), jako¾ i to, kdo (odst. 3) a jakým formálním postupem (odst. 4) je povinen tak èinit. Fondu byla dále zalo¾ena oprávnìní pro úèely kontroly placení odvodù (odst. 7). Koneènì byl stanoven procesní re¾im øízení o odvodech: pøi správì odvodù mìl Fond postupovat podle zákona o správì daní a poplatkù, tj. daòového øádu (odst. 8).
Tímto pøehledem je ve¹kerá úprava odvodù do Vinaøského fondu a øízení o nich podle døívìj¹ího vinaøského zákona vyèerpána. ®alobci se mýlí, pokud z citovaného § 18f odst. 8 dovozují, ¾e v jejich vìci by mìlo probìhnout øízení o odvolání (proto¾e daòový øád takové øízení upravuje). Ustanovení § 18f odst. 8 je svou povahou procesní normou; tento druh normy stanoví pravidla pro postup, jím¾ mají být uplatòována práva èi ukládány povinnosti ve formálním øízení (zde jde zároveò o normu odkazující, která neformuluje vlastní konkrétní pravidlo, ale vyu¾ívá pravidel upravených v jiném právním pøedpisu). Tím se li¹í od norem hmotnìprávních, které upravují práva a povinnosti svých adresátù, a od norem kompetenèních, které stanoví pravomoc èi pùsobnost pøipadající buï konkrétnímu orgánu (pøíkladem z oblasti správy daní a poplatkù mù¾e být Ministerstvo financí), nebo jednomu z okruhu orgánù vymezených shodnými obecnými znaky (v daòovém øádu jde typicky o správce danì nebo odvolací orgán ).
Ka¾dý z tìchto druhù norem tak upravuje odli¹ný aspekt vìci-tedy kdo (kompetenèní norma), jak (procesní norma) a o èem (hmotnìprávní norma) má rozhodovat. Pro rozhodování urèitého orgánu v konkrétní vìci je zapotøebí v¹ech tøí tìchto norem. Je samozøejmì nesmyslné, aby byla stanovena kompetence a procesní postup orgánu, který ale po hmotnìprávní stránce nemá o èem rozhodovat; stejnì tak kompetentní orgán, kterému byly svìøeny urèité hmotnìprávní otázky, nemù¾e rozhodovat bez toho, ¾e by mu k tomu právo stanovilo pravidla postupu v øízení. Do tøetice-i pokud je upravena urèitá oblast hmotných práv a povinností, jako¾ i postup, kterým se o nich má rozhodovat, rozhodování není mo¾né, pokud zákon neoznaèuje orgán k rozhodování pøíslu¹ný.
To je právì pøípad rozhodování o odvolání ve vìci odvodù za víno uvedené poprvé do obìhu, jeho¾ se ¾alobci domáhají. Døívìj¹í vinaøský zákon ve své èásti ètvrté upravil povinnost tìch výrobcù a dovozcù vína, kteøí v kalendáøním roce uvedou do obìhu víno v mno¾ství vìt¹ím ne¾ 1000 litrù, zaplatit na úèet Fondu odvody ve vý¹i 1 Kè z ka¾dého litru v¹ech druhù vín uvedených poprvé do obìhu [§ 18f odst. 1 písm. a) zákona]. Pravomoc k rozhodování o odvodech svìøil zákon Vinaøskému fondu (§ 18a odst. 2 zákona), a ohlednì procesních pravidel pro rozhodování Fondu odkázal na daòový øád (§ 18f odst. 8 zákona). Jsou tu tedy pøítomny v¹echny tøi potøebné druhy norem; je zøejmé, kdo má rozhodovat, o èem i jak. V¹echny tøi normy v¹ak fungují jen ve vzájemné souvislosti a nemohou být pou¾ívány nezávisle na sobì; to, ¾e Fond (a právì jen Fond, a ¾ádný jiný orgán) postupuje pøi rozhodování o odvodech podle daòového øádu, neznamená, ¾e se tento pøedpis uplatní ve vìcech odvodù podle vinaøského zákona v celé své ¹íøi. Je to právì naopak: daòový øád poslou¾í jen pøi rozhodování Fondu a tam, kde je to pro Fond pøi jeho èinnosti zapotøebí. Fond rozhoduje o odvodech v první instanci; je to ale zároveò instance jediná. Skuteènost, ¾e fond postupuje podle daòového øádu, neuvádí v ¾ivot celý systém opravných prostøedkù zde upravený. Døívìj¹í vinaøský zákon nestanovil, kdo by mìl rozhodovat o pøípadných odvoláních proti platebním výmìrùm Fondu; chybí tu tedy kompetenèní norma, bez ní¾ ¾ádné rozhodování není mo¾né.
K urèení orgánu, který by mìl rozhodovat o odvoláních proti rozhodnutím Fondu, se nelze dobrat ani dùslednou aplikací daòového øádu, jí¾ se dovolává Krajský soud v Brnì ve svých usneseních. Krajský soud staví své závìry na tom, ¾e Fond pøi rozhodování o odvodech vystupuje jako správce danì, a proti rozhodnutí správce danì je pøípustné odvolání; o odvolání pak rozhoduje orgán nejblí¾e vy¹¹ího stupnì nadøízený správci danì, a tím je Ministerstvo financí jako¾to orgán s nejvy¹¹í kompetencí z hlediska ústøední státní správy v oblasti daní. Tato argumentace ov¹em neobstojí. Ministerstvu nemù¾e zalo¾it pøíslu¹nost k rozhodování pouhý fakt, ¾e Fond je orgánem s celorepublikovou pùsobností, a ¾ádný ní¾e postavený orgán ne¾ ministerstvo tedy nepøichází v úvahu. Krajský soud argumentuje i tím, ¾e døívìj¹í vinaøský zákon jako zvlá¹tní zákon nestanoví pøíslu¹nost k rozhodování o odvolání ¾ádnému z orgánù Fondu; proto se podle nìj uplatní obecná pøíslu¹nost plynoucí z daòového øádu jako zákona obecného. Daòový øád jako pøedpis pøevá¾nì procesního charakteru, a jmenovitì jeho § 50 odst. 1 ( ...odvolacím orgánem je orgán nejblí¾e vy¹¹ího stupnì nadøízený správci danì, který rozhodnutí vydal ), v¹ak nelze pou¾ít pro urèování pøíslu¹nosti tam, kde vùbec nejsou kompetenèními normami upraveny hierarchické stupnì a vztahy nadøízenosti a podøízenosti. To je právì pøípad Vinaøského fondu, který stojí stranou hierarchické sítì orgánù podléhajících nejrùznìj¹ím ústøedním orgánùm státní správy (v pøípadì správy daní jde typicky o soustavu územních finanèních orgánù s Ministerstvem financí na vrcholu).
Kromì toho døívìj¹í vinaøský zákon øíká výslovnì, ¾e podle daòového øádu má pøi rozhodování o odvodech postupovat Fond. Z toho plyne jednak to, ¾e procesní pravidla daòového øádu se pou¾ijí právì jen pro úèely rozhodování Fondu, a ta, která na rozhodování Fondu dopadat z povahy vìci nebudou, se neu¾ijí (typicky tedy ustanovení o øádných a mimoøádných opravných prostøedcích, která pøipadají v úvahu jen tam, kde jsou k dispozici alespoò dvì instance). Dále je z toho nutno usoudit, ¾e pravidla daòového øádu mají vytváøet rámec pro postup Fondu v øízení, nikoli v¹ak uèinit z nìj správce danì, jak to dovozuje krajský soud. Správcem danì je toti¾ orgán vìcnì pøíslu¹ný ke správì danì ve smyslu legislativní zkratky § 1 odst. 1 daòového øádu. Odvod podle døívìj¹ího vinaøského zákona do rozsahu tohoto pojmu nespadá, proto¾e není pøíjmem ani státního rozpoètu, ani rozpoètu nìkterého z územních samosprávných celkù, státních fondù nebo Národního fondu.
®alobcùm nelze vytýkat, ¾e pøesto napadli platební výmìry Fondu odvoláními, nebo» výmìry je k tomu pøímo nabádaly v pouèení. Tìchto pouèení se v¹ak nelze dovolávat, nebo» byla nesprávná a zavádìjící. Sám Vinaøský fond to svým postupem mlèky pøipustil: jakkoli toti¾ ¾alobcùm v pouèeních sdìlil, ¾e ve vìci mohou podat odvolání, na jejich odvolání reagoval pøípisem vysvìtlujícím, ¾e tu není ¾ádný odvolací orgán.
Domnìnka o pravomoci Ministerstva zemìdìlství, kterou zastávají sami ¾alobci, pak není podlo¾ena o nic více ne¾ závìry krajského soudu o pravomoci Ministerstva financí. Odvolacím orgánem se ústøední orgán státní správy nestává jen na základì pouhé skuteènosti, ¾e jiný orgán s celorepublikovou pùsobností, který v¹ak není orgánem ústøedním, vydal rozhodnutí v oblasti spadající do pùsobnosti onoho ústøedního orgánu, a postupoval pøitom podle procesního pøedpisu, který mj. upravuje odvolací øízení. I ve vztahu k Ministerstvu zemìdìlství chybí kompetenèní norma, která by mu zakládala povinnost rozhodovat o odvolání proti rozhodnutím Vinaøského fondu ve vìcech odvodù podle døívìj¹ího vinaøského zákona.
Pravomoc k rozhodnutí o odvolání podle døívìj¹ího vinaøského zákona tak nemá ani Ministerstvo financí, ani Ministerstvo zemìdìlství, a ani ¾ádný jiný orgán, proto¾e tu není potøebná kompetenèní norma. Rozhodování ve dvou stupních správního øízení, a nikoli ve stupni jediném, je pøevládajícím jevem; neexistuje v¹ak, jak to ve svých usneseních naznaèuje krajský soud, jakési právo na dvoustupòový správní proces , jeho¾ by se ¾alobci s úspìchem mohli dovolávat (srov. è. 1409/2007 Sb. NSS). Slu¹í se dodat, ¾e nový vinaøský zákon ji¾ povìøil úkoly odvolacího orgánu pro øízení o odvodech do Vinaøského fondu pøedstavitele jednoho z orgánù Fondu, a sice pøedsedu Rady Fondu (§ 31 odst. 6 zákona). V øízeních o odvodové povinnosti vzniklé do dne úèinnosti tohoto nového zákona, tj. do 28. 5. 2004, je v¹ak tøeba postupovat podle dosavadní úpravy (§ 43 odst. 6 zákona), tj. podle døívìj¹ího vinaøského zákona; ten potøebné ustanovení postrádal.
®alobci v kompetenèní ¾alobì naznaèují, ¾e se spí¹e pøiklánìjí k pravomoci Ministerstva zemìdìlství; aèkoli v¹ak Krajský soud v Brnì oznaèil jako orgán pøíslu¹ný k rozhodnutí o odvolání Ministerstvo financí, ¾alobci se ani nepokusili tento závìr zpochybnit kasaèní stí¾ností u Nejvy¹¹ího správního soudu. Projednání takové kasaèní stí¾nosti by pøitom nic nebránilo, i kdy¾ krajský soud rozhodoval poté, co ji¾ Nejvy¹¹í správní soud jeho usnesení zru¹il, a respektoval závazný právní názor vyslovený ve zru¹ujících rozsudcích. Nejvy¹¹í správní soud zru¹il usnesení krajského soudu pro nepøezkoumatelnost spoèívající v nedostatku dùvodù; vytkl krajskému soudu, ¾e sice odmítl ¾aloby pro nevyèerpání opravných prostøedkù ve správním øízení, ov¹em neuvedl, kdo by mìl být odvolacím orgánem v této vìci, a nereagoval ani na tvrzení ¾alovaného Vinaøského fondu, podle nìj¾ takový orgán neexistuje. Nejvy¹¹í správní soud se proto v rozsudcích ze dne 15. 12. 2005 nevyjádøil (ani se vyjádøit nemohl) k otázce, kdo je odvolacím orgánem, ani k tomu, zda nemìla být ¾aloba smìøující proti rozhodnutím Fondu vìcnì projednána, proto¾e odvolací orgán neexistuje. Právì tyto otázky by Nejvy¹¹í správní soud mohl posuzovat v øízení o kasaèních stí¾nostech, které ¾alobci nepodali. ®alobci se-poté, co jim Vinaøský fond sdìlil, ¾e jejich odvolání nemá komu postoupit-správnì obrátili pøímo na správní soud, ov¹em jeho nesprávný názor nenapadli kasaèní stí¾ností, a svou pøi tak ztratili.
Jeliko¾ pravomoc k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutím Vinaøského fondu podle døívìj¹ího vinaøského zákona nenále¾í ¾ádnému orgánu, není ani mo¾né, aby ve vìci existoval kompetenèní spor; proto Nejvy¹¹í správní soud odmítl ¾alobu jako nepøípustnou [§ 99 písm. a) s. ø. s.]. O náhradì nákladù øízení rozhodl soud v souladu s § 101 s. ø. s., podle nìj¾ nemá ¾ádný z úèastníkù právo na náhradu nákladù øízení.

References: soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 1
 soud 
 soud 
 soud 
 § 97
 § 1
 § 97
 soud 
 soud 
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 soud 
 soud 
 soud 
 § 50
 § 1
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101