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Timestamp: 2016-10-25 10:27:46+00:00

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103 IA 369
103 Ia 36959. Auszug aus dem Urteil vom 25. Mai 1977 i.S. W�ffler und Mitbeteiligte gegen Kanton Basel-Stadt
Art. 4, art. 31 et art. 45 Cst., art. 2 Disp.trans. Cst., art. 85 let. a OJ; numerus clausus pour l'admission � l'Universit�. 1. Qualit� pour recourir (consid. 1). 2. Admissibilit� du numerus clausus: les limitations d'admission et de dur�e des �tudes, conditionn�es par la capacit� d'accueil limit�e d'une Universit�, ne constituent pas en soi une atteinte aux droits constitutionnels (consid. 2 et consid. 4). 3. Exigences relatives � l'admissibilit� de la d�l�gation l�gislative: a) admissibilit� et limites de la d�l�gation l�gislative en g�n�ral (�tat de la jurisprudence) (consid. 3). b) la r�serve de la loi et les exigences constitutionnelles relatives � l'admissibilit� de la d�l�gation l�gislative s'appliquent en principe aussi en mati�re de prestations �tatiques (modification de la jurisprudence); port�e de cette extension (consid. 5 et consid. 6). 4. Constitutionnalit� de l'art. 34a de la loi de B�le-Ville sur l'Universit�: a) la comp�tence conf�r�e au Conseil d'Etat d'�dicter les dispositions d'ex�cution en vue de limiter l'admission � l'Universit� de B�le, notamment pour fixer les crit�res de choix des futurs �tudiants, satisfait aux exigences constitutionnelles qu'il y a lieu de poser � l'admissibilit� de la d�l�gation de comp�tence en mati�re de prestations �tatiques (consid. 7). b) la disposition en cause ne viole pas le principe de la force d�rogatoire du droit f�d�ral (art. 2 Disp.trans. Cst.) (consid. 8). Faits � partir de page 370
BGE 103 Ia 369 S. 370
Am 13. Juni 1974 nahm der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt ein "Gesetz �ber die �nderung des Universit�tsgesetzes (UG) vom 14. Januar 1937 betreffend Zulassungsregelung � 34a)" an (in der Folge kurz als "UG-Novelle" bezeichnet).
BGE 103 Ia 369 S. 371
Der neue � 34a UG hat folgenden Wortlaut:
"Der Regierungsrat kann, soweit und solange dies mit R�cksicht auf ein ordnungsgem�sses Studium oder auf die durch die M�glichkeiten des Kantons bedingte Aufnahmef�higkeit der Universit�t erforderlich ist, f�r bestimmte Fakult�ten oder Lehrgebiete die Zulassung zur Immatrikulation sowie die Dauer derselben beschr�nken.
Voraussetzung f�r die Einf�hrung oder Aufhebung einer Zulassungsbeschr�nkung ist entweder die Anh�rung der Kuratel, des Rektorates und der betroffenen Fakult�t oder ein Antrag der Kuratel, der seinerseits auf Antrag oder nach Anh�rung des Rektorats und der betroffenen Fakult�t erfolgt ist. In beiden F�llen ist der Erziehungsrat vom Regierungsrat anzuh�ren.
Die Ausf�hrungsbestimmungen f�r eine Zulassungsbeschr�nkung, insbesondere �ber die Auswahl der weiterhin zuzulassenden Bewerber, werden unter Ber�cksichtigung der vom Kanton Basel-Stadt und von allf�lligen weiteren Kantonen erbrachten Leistungen, nach Anh�rung des Erziehungsrates, der Kuratel und des Rektorats, durch den Regierungsrat erlassen.
Dieses Gesetz ist zu publizieren; es unterliegt dem Referendum und erw�chst mit Eintritt der Rechtskraft in Wirksamkeit."
Nach Zustandekommen des Referendums wurde diese Gesetzesbestimmung in der Volksabstimmung vom 6./8. Dezember 1974 mit 33'588 JA gegen 15'602 NEIN angenommen. Gegen die UG-Novelle sind zwei staatsrechtliche Beschwerden an das Bundesgericht eingereicht worden, beide mit dem Antrag, � 34a UG aufzuheben. Stud. phil. Erdin macht eine Verletzung von Art. 4 BV geltend, der Medizinstudent W�ffler und der minderj�hrige Gymnasiast Boerlin eine Verletzung von Art. 4, 31 und 45 BV sowie der Grunds�tze der derogatorischen Kraft des Bundesrechts und der Gewaltentrennung (Art. 85 lit. a OG). Die Beschwerden werden abgewiesen mit den folgenden
Eintretensfragen:
1. Die vorliegenden Beschwerden richten sich unmittelbar gegen einen kantonalen Erlass im Sinne von Art. 84 Abs. 1 OG. Zur Anfechtung eines solchen Erlasses ist jeder legitimiert, auf den die als verfassungswidrig bezeichnete Vorschrift k�nftig einmal angewendet werden k�nnte (BGE 102 Ia 107 E. 1a, 281 E. 1; BGE 100 Ia 43 E. 1b, 99 E. 1a, 173 E. 1; BGE 99 Ia 396 E. 1). Ein virtuelles Betroffensein gen�gt, wobei allerdings BGE 103 Ia 369 S. 372eine gewisse minimale Wahrscheinlichkeit, einmal betroffen werden zu k�nnen, vorhanden sein muss (BGE 102 Ia 205 /7 E. 3).
Nach der Auffassung des Regierungsrates w�re indessen � 34a UG eine rein organisatorische Vorschrift. Als solche k�nnte sie mit einer staatsrechtlichen Beschwerde mangels Legitimation (Art. 88 OG) nicht angefochten werden. Dem kann nicht beigepflichtet werden. Freilich stellen rein organisatorische Vorschriften, die weder jemanden verbindlich und erzwingbar zu einem Tun, Unterlassen oder Dulden verpflichten noch sonstwie die Rechtsbeziehungen der B�rger zum Staate autoritativ festlegen, keine nach Art. 84 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 88 OG anfechtbaren Hoheitsakte dar (BGE 102 Ia 186 /87 E. 2 und die dort angegebene Literatur; BGE 98 Ia 510 E. I/1; BGE 82 I 99 E. 1 in fine; 72 I 11; BGE 46 I 474 /77). Indessen ersch�pft sich die angefochtene Bestimmung nicht in einer Verteilung von Kompetenzen oder in einer Weisung, �ber eine bestimmte Frage Rechtsnormen zu erlassen. Dem � 34a UG l�sst sich vielmehr entnehmen, die Einf�hrung von Zulassungsbeschr�nkungen sei an sich verfassungsm�ssig; weiter enth�lt die Bestimmung eine Delegation der gesetzgebenden Gewalt an die Exekutive zum Erlass einer Rechtsverordnung. Beides - sowohl die Verfassungsm�ssigkeit des Numerus-clausus an sich wie die Verfassungsm�ssigkeit der Delegation - wird von den Beschwerdef�hrern bestritten. Zu diesen R�gen sind sie nach Art. 88 OG zuzulassen, ohne dass der Erlass der Rechtsverordnung abgewartet werden m�sste. Dass die Beschwerdef�hrer zumindest virtuell von � 34a UG betroffen sind, sei es, dass die Bestimmung mit Aufnahme des Studiums (Boerlin), oder bei Wechsel der Studienrichtung (W�ffler und Erdin) auf sie angewandt werden k�nnte, wird an und f�r sich mit Recht nicht in Abrede gestellt; die Probleme, mit welchen sich das Bundesgericht in BGE 102 Ia 205 /7 auseinanderzusetzen hatte, stellen sich hier offensichtlich nicht, weil die Beschwerdef�hrer im Kanton Basel-Stadt niedergelassen sind. Der Beschwerdef�hrer W�ffler ruft nebst dem Grundsatz der Gewaltentrennung auch Art. 85 lit. a OG an und macht geltend, dass eine referendumspflichtige Materie auf Grund einer fehlerhaften Delegation der Volksabstimmung insk�nftig entzogen sein werde. Da er unbestrittenermassen Aktivb�rger im Kanton Basel-Stadt ist, muss ihm die BGE 103 Ia 369 S. 373Legitimation in dieser Hinsicht in Anwendung von Art. 85 lit. a OG, unabh�ngig von der Erf�llung der in Art. 88 OG aufgestellten Erfordernisse, zuerkannt werden (BGE 99 Ia 728 E. 1; BGE 98 Ia 108 E. 1b; BGE 89 I 258 ff., E. 4 und 5).
Reto Boerlin war im massgebenden Zeitpunkt der Einreichung der Beschwerde minderj�hrig und noch nicht Aktivb�rger. Er kann sich deshalb nicht auf Art. 85 lit. a OG st�tzen. Im �brigen schadet ihm die Minderj�hrigkeit nicht, da er unbestrittenermassen urteilsf�hig ist und mit der Zustimmung des Inhabers der elterlichen Gewalt handelt (Art. 40 OG in Verbindung mit Art. 14 BZP und Art. 11-19 ZGB; BUCHER, Personenrecht, Vorbem. vor Art. 12/19 ZGB, N. 10-17). Die Frage, ob ihm die Beschwerdef�higkeit angesichts der besonderen Natur der angerufenen verfassungsm�ssigen Rechte auch bei Fehlen der Zustimmung des Gewaltinhabers zuzuerkennen w�re (MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 3. Aufl., N. 81 S. 56), braucht hier nicht entschieden zu werden. Materielle Beurteilung: I. Grunds�tzliche Vereinbarkeit von Zulassungsbeschr�nkungen mit Art. 4 BV
2. Der Beschwerdef�hrer Erdin behauptet, als verfassungsm�ssiges Zulassungskriterium zum Hochschulbesuch komme einzig dasjenige der Eignung in Betracht. Daraus leitet er die R�ge ab, dass ein Gesetz, welches - wie die bestrittene Norm - die M�glichkeit vorsieht, andere auf dem Verordnungswege noch zu bestimmende Auswahlkriterien heranzuziehen, den in Art. 4 BV enthaltenen Gleichheitssatz prinzipiell verletze. In dieser allgemeinen Formulierung ist die R�ge offensichtlich unbegr�ndet, selbst wenn man annimmt - was noch zu untersuchen bleibt -, dass geeignete Anw�rter einen eigentlichen Zulassungsanspruch haben. Der Beschwerdef�hrer �bersieht, dass die begrenzte Aufnahmef�higkeit einer Hochschule, unter Ber�cksichtigung der Unteilbarkeit der von der Anstalt den einzelnen Ben�tzern erbrachten Leistung, Zulassungs- und Studiendauerbeschr�nkungen aufdr�ngen k�nnte (vgl. SALADIN, Recht auf Bildung, ZSR NF Bd. 90 1971 I S. 139 f.) Ist dies der Fall und ist es deswegen notwendig, eine Auswahl unter mehreren, an sich geeigneten Studienbewerbern zu treffen, so erweist sich die Heranziehung BGE 103 Ia 369 S. 374von anderen oder weiteren Kriterien als derjenigen der Eignung als unumg�nglich. Dass bei der Auswahl und Anwendung solcher Kriterien der in Art. 4 BV enthaltene Gleichheitssatz im Rahmen des M�glichen zu wahren und eine. Versch�rfung oder Verschlimmerung der aus der Ersch�pfung der Aufnahmekapazit�t sich gezwungenermassen ergebenden Ungleichheiten zu vermeiden ist (vgl. BGE 100 Ia 51 E. 4e), versteht sich von selbst, �ndert aber an dieser Zwangslage nichts.
Im weiteren ist es dem Kanton weder unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 noch unter dem Gesichtspunkt von Art. 43 und 60 BV grunds�tzlich verwehrt, im Kanton niedergelassene Schweizerb�rger gegen�ber Einwohnern anderer Kantone hinsichtlich der Ben�tzung einer kantonalen Anstalt besserzustellen, vorausgesetzt, dass die ungleiche Regelung sich auf ernsthafte, sachlich mit den zu regelnden Umst�nden in Beziehung stehende Gr�nde st�tzen kann (BGE 100 Ia 291 E. 2 und 293 E. 3d; vgl. 99 Ia 632 E. 5; 95 I 500; 66 I 11 E. 6 mit Verweisungen; nicht publ. Entscheid vom 12. Juni 1974 i.S. Friedrich gegen Regierungsrat des Kantons Aargau E. 4).
Die R�ge, � 34a UG verletze grunds�tzlich Art. 4 BV, ist demnach unbegr�ndet. II. Verfassungsm�ssigkeit der Delegation der Gesetzgebungsgewalt A.- Zul�ssigkeit und Schranken der Delegation im allgemeinen; bisher in der Rechtsprechung entwickelte Grunds�tze und deren Anwendungsbereich
3. Hauptpunkt des Streites bildet die Frage, ob die in � 34a UG enthaltene Delegation der gesetzgebenden Gewalt an die Exekutive verfassungsm�ssig ist. W�hrend die Beschwerdef�hrer diese Frage verneinen, vertritt der Regierungsrat die entgegengesetzte These, es brauche zur Einf�hrung von Zulassungsbeschr�nkungen �berhaupt keine Erm�chtigung des Gesetzgebers.
a) Von jeher hat die Rechtsprechung des Bundesgerichts mit der herrschenden Lehre und gegen die Auffassung von Giacometti angenommen, dass die Delegation der gesetzgebenden Gewalt an die Exekutive grunds�tzlich zul�ssig ist, soweit sie durch eine Bestimmung der kantonalen Verfassung, die h�here Anforderungen stellen kann, nicht untersagt wird BGE 103 Ia 369 S. 375(BGE 88 I 33 mit Hinweisen, seither best�tigt u.a. in BGE 91 I 407; BGE 92 I 45 E. 1; BGE 96 I 712; BGE 98 Ia 109 E. 2). Mit dieser grunds�tzlichen Anerkennung sind indessen die staatsrechtlichen Probleme, die die Gesetzesdelegation aufwirft, nicht gel�st. Jede Delegation an die Exekutive stellt einen gewissen Einbruch in das Gewaltenteilungsprinzip dar, welches zwar weder im Bund noch in den Kantonen vollst�ndig konsequent durchgef�hrt ist (BGE 88 I 34), aber in allen Kantonen auch ohne ausdr�ckliche Erw�hnung in der Kantonsverfassung besteht (BGE 102 Ia 392 E. 8; BGE 93 I 43 /44 E. 3). Ferner k�nnen durch die Delegationsnorm Materien, die dem Referendum unterstehen, diesem insk�nftig entzogen werden. Obwohl die Bundesverfassung (Art. 6 Abs. 2 lit. b) die Kantone nicht dazu verpflichtet, die Aus�bung der politischen Rechte unbedingt nach demokratischen Formen zu sichern, ist die Referendumsdemokratie in fast allen Kantonsverfassungen verankert (BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischen BV, 3. Aufl., S. 66 f. zu Art. 6 Abs. 2). Endlich k�nnen durch die Gesetzesdelegation andere rechtsstaatliche Grunds�tze, namentlich die der Gesetzm�ssigkeit - des Gesetzesvorranges und des Gesetzesvorbehaltes - sowie der Grundsatz des Willk�rverbotes und die Garantie der Rechtsgleichheit in Frage gestellt oder gef�hrdet werden. Aus diesen Gr�nden ist, wie das Bundesgericht in BGE 101 Ib 75 E. 4b anerkannt hat, den Regeln, denen die Gesetzesdelegation zu unterstellen ist, selbst Verfassungsrang zuzuschreiben. Daraus folgt, dass dem Bundesgericht eine freie Pr�fungsbefugnis zusteht, soweit die Delegationsnorm unter dem Gesichtspunkt der verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen zu beurteilen ist (BGE 99 Ia 543 E. 4b in fine; vgl. BGE 98 Ia 118 E. 6a, 591 E. 3c).
Schon aus dem Grundsatz der Gewaltentrennung und - wo ein Referendumsrecht besteht - aus dem Prinzip der demokratischen Willensbildung folgt, dass sich die Gesetzesdelegation auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschr�nken muss. Auf die gleichen Grunds�tze ist das weitere Erfordernis zur�ckzuf�hren, wonach, soweit die zu regelnde Materie dem Referendum unterliegen w�rde, w�re sie im formellen Gesetz geregelt, die Delegationsnorm selbst in einem dem Referendum unterstellten Erlass enthalten sein muss. Was den materiellen Inhalt der Delegation anbelangt, hat die Rechtsprechung zun�chst auf dem Gebiet der �ffentlichen BGE 103 Ia 369 S. 376Abgaben, f�r welche unbestrittenermassen (mit Ausnahme der reinen Kanzleigeb�hren) seit jeher der Gesetzesvorbehalt gilt, den Grundsatz aufgestellt, dass das formelle Gesetz selbst mindestens die Voraussetzungen und das Mass der Besteuerung festlegen muss. Ausgehend von der Feststellung, dass das Prinzip der Gesetzm�ssigkeit der Steuer nichts anderes als einen Anwendungsfall des allgemeinen Grundsatzes des Gesetzesvorbehaltes darstellt (BGE 97 I 347 E. 2a), hat die neuere Rechtsprechung anerkannt, dass, wo der Gesetzesvorbehalt kraft (geschriebenen oder ungeschriebenen) Verfassungsrechts gilt (vgl. z.B. Art. 22ter Abs. 2 BV) und es um die Einschr�nkung von verfassungsm�ssig gew�hrleisteten Freiheitsrechten geht, f�r die Gesetzesdelegation �hnliche Regeln - mutatis mutandis - zur Anwendung kommen m�ssen, und die Delegationsnorm selbst zumindest die Grundz�ge der Regelung enthalten und Inhalt, Zweck und Ausmass der erteilten Erm�chtigung bestimmen muss (BGE 98 Ia 591 E. 3b, 592 E. 3d).
Schon in BGE 98 Ia 109 E. 2, wo es �brigens nicht um die Einschr�nkung von Freiheitsrechten ging, hatte das Bundesgericht ganz allgemein ausgef�hrt, die Delegationsnorm m�sse enthalten "des directives pr�cises portant sur l'essentiel lorsqu'il s'agit de toucher gravement � la situation juridique des administr�s". Diese allgemeinere Formel ist im neuesten Entscheid BGE 102 Ia 64 E. 2 ("und das Gesetz die Grundz�ge der Regelung selbst enth�lt, soweit sie die Rechtsstellung der B�rger schwerwiegend ber�hrt") �bernommen worden, immerhin mit Einschr�nkungen, die sich aus den �brigen Erw�gungen ergeben und von denen noch die Rede sein wird.
b) Es ist somit davon auszugehen, dass jedenfalls dann, wenn der Gesetzesvorbehalt gilt, erh�hte Anforderungen an die Delegationsnorm von Verfassungs wegen zu stellen sind: soll das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage einen Sinn behalten, so darf sich die Delegation nicht in einer blossen Erm�chtigung im Sinne der Schaffung einer Verordnungskompetenz ersch�pfen.
Nun gilt der Gesetzesvorbehalt nach dem heutigen Stand der bundesgerichtlichen Rechtsprechung f�r die Einschr�nkung von verfassungsm�ssig gew�hrleisteten Rechten und die Auferlegung von Pflichten, d.h. im Bereiche der sogenannten "Eingriffsverwaltung". Die Frage, ob dieser rechtsstaatliche BGE 103 Ia 369 S. 377Grundsatz gleichermassen f�r die "Leistungsverwaltung" zu gelten habe, wie ein Teil der neuern Lehre mit Nachdruck verlangt, ist bisher vom Bundesgericht nicht beantwortet worden (BGE 100 Ia 195 E. 4 und die dort angef�hrten Literaturhinweise; IMBODEN, Das Gesetz als Garantie rechtsstaatlicher Verwaltung, S. 18 ff.; IMBODEN/RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Bd. I Nr. 59 S. 354, Ziff. IIa; SALADIN, Grundrechte im Wandel, S. 371 f. mit Anm. 68; GRISEL, Droit administratif Suisse, S. 165 f.; P.R. M�LLER, Das �ffentliche Gemeinwesen als Subjekt des Privatrechts, Diss. St. Gallen 1970, S. 390 ff.; MALLMANN, Schranken nichthoheitlicher Verwaltung, Ver�ffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer, Heft 19, S. 174 ff.).
Es ist deswegen angebracht, zuerst zu untersuchen, ob die Einf�hrung des Numerus-clausus eine Eingriffsmassnahme, d.h. eine Einschr�nkung verfassungsm�ssiger Rechte darstellt, die eine gesetzliche Grundlage im Sinne der bisherigen Rechtsprechung und infolgedessen die Anwendung der Kriterien erfordert, welche f�r die Gesetzesdelegation in solchen F�llen aufgestellt worden sind (E. 4).
Ist die Frage zu verneinen, so bleibt noch zu pr�fen, ob und inwieweit der Grundsatz des Gesetzesvorbehaltes angesichts der Besonderheit der Materie �ber den bisherigen Rahmen der Eingriffsverwaltung hinaus auszudehnen sei und welche Auswirkungen dies auf die Anforderungen an die Gesetzesdelegation h�tte (E. 5 und 6). B.- Ein auf der begrenzten Aufnahmef�higkeit beruhender Numerus-clausus greift an sich nicht in verfassungsm�ssige Rechte ein.
4. a) Dass ein verfassungsm�ssiges ungeschriebenes Recht auf Bildung �ber den Primarunterricht (Art. 27 Abs. 2 BV; BURCKHARDT, a.a.O., zu Art. 27 BV; SALADIN, Recht auf Bildung, S. 140) hinaus bestehe, behaupten die Beschwerdef�hrer selbst nicht, und dies mit Recht. In der Volksabstimmung vom 4. M�rz 1973 ist die konstitutionelle Verankerung eines solchen Rechtes trotz knappem Volksmehr von den St�nden abgelehnt worden (vgl. BBl 1972 I 421 ff.; 1973 I 1730 f.; hierzu E. GRISEL, Les droits sociaux, ZSR, NF Bd. 92 1973 II S. 73 f.; J.-P. M�LLER, Soziale Grundrechte in der Verfassung? ibidem, S. 864 ff. und die dort angef�hrte Literatur, 872 ff.; H�RING, Grundrechte im Bereich BGE 103 Ia 369 S. 378der Bildung, Diss. Basel 1976, S. 76 ff.). Es kann schon deswegen keine Rede davon sein, ein solches Grundrecht in den Katalog der ungeschriebenen Verfassungsrechte auf dem (Um)weg der h�chstrichterlichen Rechtsprechung aufzunehmen, wie das Bundesgericht in BGE 100 Ia 194 E. 3c schon anget�nt und in BGE 102 Ia 324 /25 jedenfalls f�r den Zugang zum akademischen Studium implizite best�tigt hat. Im �brigen h�tte sich der geplante Bildungsartikel (Art. 27 Abs. 1 BV) darauf beschr�nkt, einen Anspruch auf Ausbildung im Rahmen des bestehenden Bildungssystems zu garantieren (BBl 1972 I S. 377, 423). Dar�ber hinaus st�nden der Konkretisierung eines solchen Grundrechts durch den Richter, ohne T�tigwerden des Bundes- und des kantonalen Gesetzgebers, kaum �berwindbare Schwierigkeiten entgegen (vgl. J.-P. M�LLER, a.a.O., S. 839 ff., 852).
Ein solches verfassungsm�ssiges Recht kann auch nicht aus der Handels- und Gewerbefreiheit abgeleitet werden, da sie - anders als die Berufsfreiheit des deutschen Grundgesetzes (Art. 12 Abs. 1 GG; MAUNZ/D�RIG, Kommentar zum GG, N. 108 ff. zu Art. 12) - keine Anspr�che auf staatliche Leistungen begr�ndet (BGE 102 Ia 396 E. 9 in fine mit Verweis). Dies selbst dann nicht, wenn man, wie die Beschwerdef�hrer das tun m�chten, � 12 KV heranzieht und in Beziehung zu Art. 31 BV setzt. � 12 KV stellt eine Programmbestimmung dar, aus welcher sich offensichtlich keine individuell-rechtlichen Anspr�che ableiten lassen und welcher deswegen nicht die Tragweite einer - Art. 20 Abs. 1 GG entsprechenden - sog. Sozialstaatsklausel in dem von den Beschwerdef�hrern bef�rworteten Sinne beigemessen werden kann.
b) Daraus, dass � 35 UG die Zulassungsvoraussetzungen regelte, l�sst sich wohl mit den Beschwerdef�hrern ableiten, dass eine �nderung dieser Regelung nur auf dem Wege der Gesetzes�nderung erfolgen durfte, ohne R�cksicht darauf, ob der im formellen Gesetz geregelten Materie auch materiell Gesetzesrang zukam oder nicht. Diesem Gebot, das sich aus dem rechtsstaatlichen Grundsatz des Vorranges des Gesetzes (Gebot der �bereinstimmung oder Stufenordnung der Formen - vgl. BGE 100 Ia 162; BGE 98 Ia 109 E. 2; BGE 94 I 36 E. 3a; BGE 50 I 233 /35 E. 3) ergibt, ist aber dadurch Gen�ge getan worden, dass die Novelle in Gesetzesform gekleidet und dem Volke BGE 103 Ia 369 S. 379unterbreitet worden ist. Mehr folgt aus dem Grundsatz der Stufenordnung nicht: insbesondere ist es weder dem Gesetzgeber verwehrt, eine fr�her im formellen Gesetz geregelte Materie der Verordnungsstufe zuzuweisen, noch kann dem Grundsatz entnommen werden, welchen Anforderungen die Delegation an den Verordnungsgeber zu unterstellen ist. Ebensowenig muss darin, dass der Grosse Rat die neue Bestimmung in das Gesetz aufgenommen hat, die (ausdr�ckliche oder stillschweigende) Anerkennung erblickt werden, dass die Zulassungsregelung einem Gesetz in formellem Sinne vorbehalten sein m�sse.
c) Dass � 35 UG einen eigentlichen Zulassungsanspruch des Inhabers eines Maturit�tsausweises begr�nde, legen die Beschwerdef�hrer nicht dar und kann auch dem Gesetzestext nicht entnommen werden. Wie der Regierungsrat anf�hrt, steht dem Ben�tzer einer �ffentlichen Anstalt nach herrschender Lehre kein subjektives Recht auf Anstaltsben�tzung zu, sofern dies nicht ausdr�cklich oder in der Form der Statuierung eines Zulassungszwanges vorgesehen ist (FLEINER, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechtes, 8. Aufl., S. 335 f.; FORSTHOFF, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 10. Aufl., Bd. I, Allg. Teil, S. 415 und ff.; WOLFF/BACHOF, Verwaltungsrecht, Bd. II, 4. Aufl. S. 386 f.; abweichend: IMBODEN/RHINOW, a.a.O., Bd. II Nr. 140, S. 1041 f. Ziff. II; SALZWEDEL in ERICHSEN/MARTENS, Allg. Verwaltungsrecht, S. 300 und 305 f.). Das Bundesgericht hat sogar die Frage offen gelassen, ob dann, wenn ein Ben�tzungszwang vom Gemeinwesen eingef�hrt worden ist, ein entsprechendes Ben�tzungsrecht des B�rgers von Verfassungs wegen angenommen werden m�sse, wie in der Lehre bef�rwortet wird (BGE 92 I 510 /11b mit Hinweisen). Auch kann nicht angef�hrt werden, es bestehe im Kanton Basel-Stadt ein Gewohnheitsrecht, wonach das Maturit�tszeugnis einen eigentlichen Zulassungsanspruch zum Universit�tsstudium begr�nde. An die Voraussetzungen f�r die Entstehung von Gewohnheitsrecht (langanhaltende �bung und opinio necessitatis) werden im �ffentlichen Recht strenge Anforderungen gestellt (BGE 96 I 228 E. 6c; BGE 89 I 270; BGE 84 I 95 E. 4; 83 I 247 E. 2). Wenn auch angenommen werden k�nnte, dass die Inhaber eines Maturit�tszeugnisses seit vielen Jahren ausnahmslos und ununterbrochen zum Hochschulstudium zugelassen worden sind, so w�re noch darzutun, diese �bung sei BGE 103 Ia 369 S. 380von der Rechts�berzeugung sowohl der zulassenden Beh�rde wie der zugelassenen Anw�rter getragen worden, es geschehe dies in Erf�llung eines den Bewerbern zustehenden, durchsetzbaren Anspruches (BGE 96 V 51 E. 4). Dies ist von den Beschwerdef�hrern nicht dargetan worden und w�re auch kaum zu beweisen: solange Studienpl�tze in gen�gender Zahl vorhanden sind, stellt man sich eine solche Frage �berhaupt nicht. Die klare Annahme von � 34 a UG in der Volksabstimmung ist zudem ein Indiz, das gegen die Annahme einer entgegenstehenden Rechts�berzeugung der Bev�lkerung vor der Erg�nzung des Gesetzes spricht.
Die Frage, ob ein gesetzlicher oder gewohnheitsrechtlicher Anspruch auf Zulassung zum Universit�tsstudium besteht, k�nnte im �brigen offen bleiben. Denn die vom Bundesgericht aufgestellten Regeln �ber die Zul�ssigkeit der Gesetzesdelegation kommen nach herrschender Praxis nur bei der Einschr�nkung verfassungsm�ssig gew�hrleisteter Rechte zur Anwendung. Das Verfassungsrecht aber schliesst nach dem Gesagten nicht aus, dass ein Zulassungsanspruch verneint oder nachtr�glich beseitigt wird.
d) Es ist somit festzustellen, dass die Einf�hrung des Numerus-clausus keine Massnahme darstellt, die eine Einschr�nkung von verfassungsm�ssig gew�hrleisteten Rechten oder die Auferlegung von �ffentlich-rechtlichen Verpflichtungen bedingt. Nach dem heutigen Stand der Rechtsprechung g�lte deshalb der Gesetzesvorbehalt an sich nicht (BGE 100 Ia 195 E. 4). C.- Ausdehnung des Gesetzesvorbehaltes und ihre Folgen f�r die Verfassungsm�ssigkeit einer Delegation
5. Es ist zuzugeben, dass die Beschr�nkung des Gesetzesvorbehaltes auf das Gebiet der sogenannten "Eingriffsverwaltung" nach den Begriffen der aus dem 19. Jahrhundert stammenden deutschen Lehre den heutigen Bed�rfnissen und Auffassungen nicht mehr gerecht wird. Die �bernahme dieser Lehre erscheint im Lichte der schweizerischen demokratischen Staatsauffassung fragw�rdig und ist in der schweiz. Literatur seit jeher auf Kritik gestossen. Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat dazu auch gerade mit R�cksicht auf die Verankerung einer demokratisch-parlamentarischen Staatsauffassung im Grundgesetz diese Theorie neuestens verlassen (BVerGE Bd. 40 (1976), Nr. 22 S. 248 ff. E. 2a). A fortiori BGE 103 Ia 369 S. 381gilt dieses Argument im Hinblick auf die kantonale und die eidgen�ssische Referendumsdemokratie (IMBODEN, a.a.O. S. 42). Ferner hat die leistungsgew�hrende Verwaltung seit Jahrzehnten an Umfang und Intensit�t zugenommen, und Eingriffe und Leistungen stehen in einem solchen Korrelationsverh�ltnis, dass das Konzept des Eingriffes, je mehr sich die Intervention der �ffentlichen Gewalt in allen Gebieten des t�glichen Lebens aufdr�ngt, kein taugliches Unterscheidungsmerkmal mehr darstellt. Schliesslich bilden Massnahmen der leistungsgew�hrenden Verwaltung je l�nger je mehr die Voraussetzung f�r die tats�chliche Inanspruchnahme und die freie Entfaltung der in der Verfassung gew�hrleisteten Grundrechte (vgl. auch J. P. M�LLER, a.a.O. S. 818 ff.).
6. Wird grunds�tzlich anerkannt, dass der Gesetzesvorbehalt auszudehnen sei, so sind damit die Probleme, die sich in verfassungsrechtlicher Hinsicht f�r die Delegation stellen, noch l�ngst nicht gel�st. Sie gipfeln in der Frage, wieweit der Gesetzgeber die Regelung der Materie in der Delegationsnorm noch selbst vorzubestimmen hat, das heisst wie konkret und detailliert von Verfassungs wegen der Inhalt der Delegationsnorm umschrieben sein muss: eine Norm, die sich in einer einfachen, ja stillschweigenden Erm�chtigung ersch�pfen oder ausf�hrliche Bestimmungen bis zur eingehendsten Regelung der delegierten Befugnis enthalten kann.
Eine allgemein g�ltige Beantwortung dieser Frage ist nicht m�glich. Sie h�ngt nicht nur von der Natur der Materie ab, die Gegenstand der Delegation bildet, und ihrer Eignung, sie im voraus in generell-abstrakte Rechtsnormen zu fassen, sondern auch davon, welches Gewicht den Erfordernissen, die sich aus den verfassungsm�ssigen Grunds�tzen der Gewaltenteilung, der demokratischen Staatsform und der Rechtsstaatlichkeit ergeben, im betreffenden Gebiet beizumessen ist. Aber auch praktische Bed�rfnisse, wie das einwandfreie Funktionieren der staatlichen Institutionen, die F�rderung des Fortschritts und die M�glichkeit, bei Bedarf geeignete Verwaltungsmassnahmen sofort zu treffen und sie bei ver�nderter Situation anzupassen, sind zu ber�cksichtigen.
Es geht somit um eine Wertung, die darnach ausgerichtet sein muss, das Wesentliche vom weniger Wesentlichen zu unterscheiden, und die, unter Ber�cksichtigung aller Elemente und unter Ausgleich sich widerstreitender Interessen, zu einer BGE 103 Ia 369 S. 382gewissen Auswahl f�hren muss. Diese Wertung obliegt zun�chst den gesetzgebenden Organen - dem Parlament und dem Volk. Bei dieser Aufgabe hat ihnen der Verfassungsrichter - auch dort, wo er nicht durch Art. 113 BV in seiner �berpr�fungsbefugnis beschr�nkt ist - gerade im Hinblick auf das Gewaltentrennungsprinzip und die demokratische Staatsauffassung einen breiten Gestaltungsspielraum zu belassen. Richtlinien hief�r k�nnen nur in Form von allgemeinen Hinweisen aufgestellt werden.
a) Dass der Gesetzesvorbehalt �ber den Rahmen der Einschr�nkung von verfassungsm�ssig gew�hrleisteten Rechten und der Begr�ndung von �ffentlich-rechtlichen Verpflichtungen auszudehnen sei, bedeutet weder, dass er sich auf s�mtliche Gebiete des Verwaltungsrechtes erstrecken m�sse, noch, dass er in allen Bereichen mit gleicher Strenge zu handhaben sei.
b) Die Ausdehnung des Gesetzesvorbehaltes darf keine Abschw�chung seiner Geltung in bezug auf die verfassungsm�ssig gew�hrleisteten Rechte nach sich ziehen. Einerseits wird der Gesetzesvorbehalt in diesem Bereich - zum Teil ausdr�cklich - in der Verfassung selbst aufgestellt (vgl. z.B. Art. 22ter BV), andererseits hat der Verfassungsgeber dem Gesetzgeber nicht nur die Erm�chtigung erteilt, n�here Bestimmungen �ber den Umfang und die m�glichen Einschr�nkungen dieser Rechte zu erlassen, sondern er hat ihm auch den Verfassungsauftrag gegeben, diese Rechte in ihrem Grundgehalt zu wahren und sie vor einer Sinnentleerung zu sch�tzen.
c) Der Grundsatz des Gesetzesvorbehaltes muss seine Tragweite dort behalten, wo es um die Schaffung �ffentlichrechtlicher Pflichten der B�rger, insbesondere um die Erhebung von Abgaben geht. Eine eingeschr�nkte Anwendung kann ausnahmsweise nur unter der Voraussetzung zugelassen werden, dass der Verwaltungs- oder Verfassungsrichter andere verfassungsrechtliche Grunds�tze heranziehen kann, die ihm eine wirksame Kontrolle der erhobenen Abgaben erm�glichen, so zum Beispiel auf dem Gebiet einiger - aber nicht aller - Kausalabgaben, und u.U. von Abgaben, die nach vorwiegend technischen Gesichtspunkten zu berechnen und erheben sind (Tarife usw.) (vgl. hiezu BGE 97 I 204 E. 5 u. 348 E. a; 99 Ia 603 E. 5b, 699 ff.; 100 Ia 138 E. 6; 101 Ib 75/6 E. 4b).
BGE 103 Ia 369 S. 383
d) Die Grunds�tze der Gesetzm�ssigkeit und der Gewaltenteilung bezwecken einerseits, den B�rger vor der Willk�r eines staatlichen Organs, das zugleich zur Rechtsetzung und Rechtsanwendung befugt w�re, zu sch�tzen, andererseits die demokratische Staatsordnung, d.h. die politischen Mitbestimmungsrechte der B�rger zu garantieren. Soweit die Durchbrechung dieser Prinzipien im Hinblick auf den erstgenannten Zweck in Frage steht, ist sie im Verh�ltnis zu fr�her durch die Einf�hrung der Verwaltungsgerichtsbarkeit insofern teilweise weniger schwerwiegend geworden, als dem B�rger dadurch die M�glichkeit verliehen wurde, die Verfassungsm�ssigkeit und Gesetzm�ssigkeit der ihn betreffenden Massnahmen durch einen unabh�ngigen Richter �berpr�fen zu lassen. Dagegen leidet das demokratische Prinzip, wenn die Funktionen der gesetzgebenden Gewalt teilweise an die Exekutive �bergehen: der B�rger verliert die M�glichkeit, bei der Gestaltung der Gesetze direkt oder indirekt mitzuwirken. Bieten sich bei der Regelung einer Materie mehrere verfassungsm�ssige L�sungen an oder stehen nicht justiziable Fragen zur Diskussion, so hat der Gesetzgeber in der Regel in der Delegationsnorm zu pr�zisieren, zu welcher L�sung zu greifen ist und welche Grundz�ge sie aufzuweisen hat.
e) Der Getzesvorbehalt sollte in der Regel auf dem Gebiete der "Leistungsverwaltung" dann keine Abschw�chung erfahren, wenn die vom Staat zugesicherten Leistungen im engen und unabdingbaren Zusammenhang mit Verpflichtungen stehen, die dem B�rger auferlegt werden. Er ist auch in der Regel streng in Bezug auf die Regelung von staatlichen Leistungen zu beachten, welche die tats�chlichen Voraussetzungen f�r die Aus�bung und die Entfaltung der verfassungsm�ssig gew�hrleisteten Freiheitsrechte schaffen, besonders dann, wenn dem Staat auf diesem Gebiet eine Monopolstellung zukommt.
f) Das Prinzip des Gesetzesvorbehaltes braucht dann nicht im strengen Sinne befolgt zu werden, wenn zur Regelung einer Materie zwar verschiedene Wege offenstehen, aber nicht oder nur mit M�he vorausgesehen werden kann, welcher Weg einzuschlagen ist, um der konkreten Situation am besten zu entsprechen. Das gleiche gilt f�r den Fall, wo der Gesetzgeber sich gezwungen s�he, f�r die Wahl der geeigneten L�sung und f�r die Weisung an den Verordnungsgeber s�mtliche sich stellende Fragen in allen Einzelheiten abzukl�ren und zu BGE 103 Ia 369 S. 384beantworten, die Delegationsnorm entsprechend zu gestalten, und dadurch �berfordert w�re. Anderseits aber darf die Delegationsnorm auch nicht einfach deshalb inhaltlich unbestimmt sein, weil sich der Gesetzgeber nicht die M�he nehmen will, entsprechende Vorstellungen zu entwickeln, oder weil er f�rchtet, eine Pr�zisierung in bestimmter Richtung k�nnte deren Annahme durch das Volk in Frage stellen.
g) An den Gesetzesvorbehalt d�rfen im weiteren dann nicht zu hohe Anforderungen gestellt werden, wenn sich die tats�chlichen Verh�ltnisse, die der zu regelnden Materie zugrunde liegen, rasch �ndern k�nnten, was eine unverz�gliche und m�glicherweise h�ufige Anpassung der rechtlichen Ordnung notwendig machen w�rde; ebenso dann nicht, wenn damit zu rechnen ist, dass Beh�rden anderer Kantone auf dem gleichen Rechtsgebiet abweichende Ordnungen schaffen k�nnten und Bestrebungen zu einer w�nschenswert erscheinenden Vereinheitlichung oder Koordination unternommen werden m�ssten. D.- Pr�fung der in � 34a UG enthaltenen Delegation im Hinblick auf die aufgestellten Grunds�tze
7. Es ist somit zu pr�fen, ob � 34a UG die Anforderungen erf�llt, die an eine Delegationsnorm zu stellen sind.
a) Im ersten Absatz dieser Bestimmung wird der Regierungsrat erm�chtigt, die Zulassung zur Immatrikulation sowie die Dauer derselben zu beschr�nken. Die Voraussetzungen, die erf�llt sein m�ssen, um zu dieser Massnahme greifen zu k�nnen, und deren Umfang werden in sachlicher und zeitlicher Hinsicht genau umschrieben. Die Beschr�nkung darf nur so lange andauern und so weit gehen, als dies mit R�cksicht auf die Aufnahmef�higkeit der Universit�t notwendig ist. Nach welchen gesetzlichen Kriterien sich die Aufnahmekapazit�t bestimmt und wo sie ihre Grenzen findet, ist ebenfalls schon vorgezeichnet: sie ist einerseits von den finanziellen Mitteln des Kantons abh�ngig, andererseits bedingt durch das Erfordernis, den Zugelassenen die Durchf�hrung eines ordnungsgem�ssen Studiums garantieren zu k�nnen. Die Zulassungsbeschr�nkung darf ausserdem nicht allgemein angeordnet werden; sie darf sich nur auf jene Fakult�ten oder Lehrgebiete erstrecken, f�r welche die genannten Voraussetzungen gegeben sind, was im einzelnen noch zu pr�fen ist. Hinzu kommt, dass die Beschr�nkung mit R�cksicht auf "die durch BGE 103 Ia 369 S. 385die M�glichkeiten des Kantons bedingte" Aufnahmef�higkeit der Universit�t anzuordnen ist, was heisst, dass der Kanton gehalten ist, die ihm zur Verf�gung stehenden Mittel auszusch�pfen, um die Aufnahmef�higkeit der Hochschule m�glichst zu vergr�ssern, unter Wahrung der Qualit�t der erteilten Ausbildung.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer kann dem Gesetzgeber nicht vorgeworfen werden, es hinsichtlich dieser Bestimmung an der notwendigen Pr�zision fehlen zu lassen. Dass auch unbestimmte Rechtsbegriffe ("M�glichkeiten des Kantons", "ordnungsgem�sses Studium") verwendet werden, ist unumg�nglich und in verfassungsrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Der Geist, der der Norm zugrunde liegt und den die Verordnungsbeh�rde zu achten haben wird, tritt jedenfalls klar zu Tage: Der Numerus-clausus ist eine ultima ratio, die nur in Extremsituationen zum Zuge kommen soll, n�mlich dann, wenn s�mtliche anderen zur Verf�gung stehenden Mittel ersch�pft sind, und nur solange und in solchem Masse, als die Voraussetzungen f�r ein ordnungsgem�sses Studium nicht auf andern Wegen geschaffen werden k�nnen.
Mit der Behauptung der Beschwerdef�hrer, im heutigen Zeitpunkt seien noch nicht alle zur Verf�gung stehenden Mittel ausgesch�pft und es best�nde daher keine Notwendigkeit, den Numerus-clausus einzuf�hren, hat sich das Bundesgericht, da erst die Erm�chtigungsnorm, aber noch keine Verordnung erlassen worden ist, nicht zu befassen.
b) Im zweiten Absatz von � 34a UG wird das Vorbereitungsverfahren geregelt, das der Regierungsrat vor der Anordnung oder der Aufhebung einer Zulassungsbeschr�nkung zu befolgen hat. Anzuh�ren sind vom Regierungsrat die Kuratel, soweit diese nicht auf Antrag oder nach Anh�rung der weiteren Universit�tsgremien selbst Antrag gestellt hat, das Rektorat und die betroffene Fakult�t. In allen F�llen ist auch der Erziehungsrat anzuh�ren. Dass der definitive Entscheid dem Regierungsrat vorbehalten bleibt, ist entgegen der Ansicht der Beschwerdef�hrer durchaus korrekt, steht doch diesem als Spitze der Exekutive von seiner verfassungsm�ssigen Stellung her die Verordnungskompetenz zu. Die vom Gesetzgeber dem Verordnungsgeber ausdr�cklich auferlegte Verpflichtung, vor dem Entscheid alle Hochschulgremien und weitere Fachbeh�rden anzuh�ren, ist keine leere Formalit�t: sie bietet Gew�hr BGE 103 Ia 369 S. 386daf�r, dass der schwerwiegende Entschluss nicht voreilig oder unbegr�ndetermassen gefasst wird, werden sich doch diese Gremien, ihrer Natur und der ihnen obliegenden Verantwortung nach, gegen�ber dem Numerus-clausus eher ablehnend verhalten; ausserdem sind sie am besten in der Lage, dem Regierungsrat Mittel und Wege aufzuzeigen, um die Einf�hrung des Numerus-clausus durch Anordnung anderer, weniger einschneidender Massnahmen zu verhindern oder doch zeitlich hinauszuschieben.
c) Im dritten Absatz von � 34a UG wird dem Regierungsrat die Befugnis erteilt, die Ausf�hrungsbestimmungen f�r eine Zulassungsbeschr�nkung zu erlassen und insbesondere die Kriterien festzulegen, die bei der Auswahl der weiterhin zum Studium zuzulassenden Bewerber angewendet werden sollen.
Die Bestimmung enth�lt nur in zwei Richtungen eine Pr�zisierung:
aa) Einerseits wird in verfahrensrechtlicher Hinsicht vorgeschrieben, dass der Erziehungsrat, die Kuratel und das Rektorat anzuh�ren seien. Diese Vorschrift gibt aus den bereits in lit. b erw�hnten Gr�nden in verfassungsrechtlicher Hinsicht keinen Anlass zu Kritik.
bb) Andererseits wird vorgeschrieben, dass bei der Festlegung der Zulassungskriterien die vom Kanton Basel-Stadt und von allf�lligen weiteren Kantonen erbrachten Leistungen ber�cksichtigt werden m�ssen.
Es wird nicht bestritten, dass durch diese Vorschrift eine Vorzugsstellung der Kantonsbev�lkerung und der Einwohner von Kantonen, die Beitr�ge an die Universit�tskosten leisten, bezweckt wird. Wie schon in E. 2 in bezug auf die Beschwerde von Erdin angef�hrt worden ist, verletzt eine solche Bestimmung an sich die Verfassung nicht. Die Art. 43 und 60 BV verpflichten n�mlich die Kantone zu einer Gleichbehandlung ihrer Kantonseinwohner, nicht aber zu einer Gleichbehandlung dieser und der in anderen Kantonen Ans�ssigen (BGE 100 Ia 289 ff.; nicht publ. Entscheid vom 12. Juni 1974 i.S. Friedrich). Die Kantone sind demnach auch befugt, auf dem Gesetzes- oder Verordnungsweg Bestimmungen dar�ber aufzustellen, unter welchen Bedingungen Einwohner anderer Kantone gleich behandelt werden sollen wie die Kantonseinwohner (BGE 66 I 15 E. 7). So steht es ihnen frei, sich aufgrund von Vereinbarungen mit anderen Kantonen, die sich BGE 103 Ia 369 S. 387ihrerseits zu gewissen Leistungen bereit erkl�ren, zu verpflichten, Studienanw�rter aus diesen Kantonen wie die kantonseigenen Bewerber zu behandeln. Unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV ist es den Kantonen einzig untersagt, rechtliche Unterscheidungen zu treffen, die nicht auf tats�chlichen Verschiedenheiten bzw. sachlichen Gr�nden beruhen und die bezwecken, die Einwohner anderer Kantone in willk�rlicher Weise schlechter zu stellen (vgl. die zit. Entscheide, sowie BGE 101 Ia 184 E. 2 mit Hinweisen auf weitere Urteile). Ein solcher Vorwurf kann aber gegen�ber dem baselst�dtischen Gesetzgeber nicht erhoben werden, da eine Vorzugsbehandlung von Einwohnern jener Kantone, die finanzielle Beitr�ge an die Universit�tskosten leisten, sich grunds�tzlich mit sachlichen Gr�nden vertreten l�sst. Verfassungsrechtlich nicht unbedenklich w�re allerdings, allein auf die kantonalen Beitragsleistungen abzustellen. Es gilt unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV auch zu ber�cksichtigen, dass regelm�ssig ein bestimmter Anteil der Hochschulabsolventen nach Abschluss der Studien im Hochschulkanton wohnhaft bleibt und somit dort erwerbst�tig und steuerpflichtig wird, womit ein gewisser volkswirtschaftlicher Ausgleich der Aufwendungen f�r den Betrieb der Universit�t herbeigef�hrt wird. Allein aus � 34a Abs. 3 UG ergibt sich sinngem�ss, dass die H�he der kantonalen Beitr�ge nur ein unter anderen Gesichtspunkten f�r den Entscheid �ber die Zulassung zur Universit�t sein soll.
Die Verfassung wird demnach durch diese Regelung nicht verletzt.
Das gilt �brigens offensichtlich auch mit Bezug auf Art. 45 BV, der die Niederlassungsfreiheit gew�hrleistet.
Sollten die in der Verordnung zu erlassenden Ausf�hrungsbestimmungen in der genannten Richtung als verfassungswidrig erscheinen, so bleibt es den Beschwerdef�hrern unbenommen, gegen diese wiederum staatsrechtliche Beschwerde zu ergreifen.
Das gleiche gilt auch hinsichtlich einer eventuellen Verletzung von Art. 31 BV, die sich daraus ergeben w�rde, dass verfassungsrechtlich verp�nte wirtschaftspolitische Massnahmen in der Verordnung getroffen oder entsprechende �berlegungen ihr zugrunde gelegt w�rden.
d) Im Text von � 34a UG sind dagegen keine Pr�zisierungen dazu enthalten, nach welchen Kriterien die Auswahl der Bewerber nach Einf�hrung des Numerus-clausus vorzunehmen BGE 103 Ia 369 S. 388ist. Dem Ratschlag des Regierungsrates kann einzig entnommen werden, dass f�r die Zulassung oder Abweisung von Studienanw�rtern deren Leistung ausschlaggebend sein soll. Diese k�nne, wie der Regierungsrat ausf�hrt, rein theoretisch auf verschiedene Weise ermittelt werden, z.B. durch Aufnahme-Examina oder aufgrund bisheriger Qualifikationen (Matura). Keines dieser Systeme sei perfekt. Ebensowenig perfekt sei jedoch das heutige System, wo man einfach aufgrund der Matura zur Universit�t zugelassen werde und ein beachtlicher Teil der Studierenden das Studienziel nicht erreiche (Ratschlag zur �nderung des UG (� 34a) S. 10).
Dass im Gesetzestext kein einziges Kriterium f�r die Auswahl der Studienanw�rter festgelegt wird, ist in verfassungsrechtlicher Hinsicht bedenklich, und es kann sehr wohl verstanden werden, dass die Beschwerdef�hrer ihre Kritik vor allem auf diesen Punkt richten.
aa) Auch wenn man davon ausgeht, dass ein eigentliches Recht auf Zulassung zum Hochschulstudium nicht besteht, ist doch zuzugeben, dass traditionsgem�ss das Hochschulstudium immer allen geeigneten Kandidaten offenstand und der Numerus-clausus zu einer eingreifenden �nderung der bisherigen offenen Zulassungspolitik und damit des ganzen Hochschullebens f�hrt. Der Regierungsrat anerkennt im Ratschlag selbst, dass bis anhin das eidgen�ssische oder kantonale Maturit�tszeugnis als gen�gender Tauglichkeitsausweis f�r die Zulassung zum Hochschulstudium betrachtet wurde und dass es sich bei der eventuell notwendigen Abweisung von Studienbewerbern "um eine Z�sur gegen�ber der bisherigen Praxis" handle (S. 12). Tats�chlich wird dann, wenn im Fall �usserster Bedr�ngnis zum Numerus-clausus gegriffen werden muss, eine Anzahl von Bewerbern vom Hochschulstudium ausgeschlossen werden, obschon sie an sich hochschulreif sind. Damit wird eine Ungleichheit statuiert, die, wenn sie auch auf einem Sachzwang beruht, als h�chst unbefriedigend empfunden wird.
bb) Zwar ist - entgegen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum deutschen Grundgesetz (vgl. BVerfGE Bd. 33 Nr. 22, S. 303 ff.) - f�r das schweizerische Recht weder die Existenz eines Rechts auf Bildung zu bejahen, noch k�nnen Teilhaberechte, die den Zutritt zu den Ausbildungseinrichtungen gew�hrleisten w�rden, aus der Handels- und Gewerbefreiheit abgeleitet werden (oben E. 4a). Hingegen BGE 103 Ia 369 S. 389ist es klar, dass die M�glichkeit, sich eine Hochschulbildung anzueignen, eine Grundvoraussetzung f�r die Verwirklichung von verfassungsm�ssig gew�hrleisteten Rechten und f�r eine freie und harmonische Entwicklung der Pers�nlichkeit bildet. Wird diese M�glichkeit eingeschr�nkt, so wirken sich die dadurch entstehenden Nachteile vor allem aus drei Gr�nden besonders schwer aus: wegen der Unteilbarkeit der von der Ausbildungsanstalt erbrachten Leistung bekommt der Zugelassene alles, der Abgewiesene geht vollst�ndig leer aus. Sodann schliesst die faktische Monopolstellung des Staates auf dem Gebiet des Hochschulwesens es aus, dass sich der Abgewiesene anderswo das verschaffen k�nnte, was ihm der Staat verweigert hat. Und schliesslich erweist sich auch der Besuch der Mittelschule praktisch als zwecklos, da dieser zu keinem Ausbildungsabschluss f�hrt, sondern seiner Zweckbestimmung nach der Vorbereitung des Hochschulstudiums dient.
Da hier nicht ein Anwendungsfall des Numerus-clausus zu beurteilen ist, braucht nicht abschliessend gepr�ft zu werden, unter welchen Voraussetzungen von einem Eingriff in den Kernbereich der Pers�nlichkeitsentfaltung gesprochen werden k�nnte (vgl. GRISEL, La libert� personnelle et les limites du pouvoir judiciaire, in: Revue internationale de droit compar�, 1975 S. 569 f.). In BGE 102 Ia 324 f. E. 3a ist das Bundesgericht zum Schluss gekommen, die Nichtzulassung zum Studium an einer bestimmten Universit�t f�r die Dauer eines Jahres ber�hre den Schutzbereich der pers�nlichen Freiheit nicht. Anders zu entscheiden w�re wohl bei einem dauernden Ausschluss vom Studium an allen in Frage kommenden Universit�ten des Landes.
cc) Tats�chlich sind, wie die in anderen L�ndern, vor allem in der deutschen Bundesrepublik gemachten Erfahrungen zeigen, f�r die Vornahme der Ausscheidung von zuzulassenden und nicht zuzulassenden Studienanw�rtern verschiedene Methoden denkbar. Es ergeben sich dabei etwa folgende Fragen und L�sungsvarianten:
Die Zulassung kann nur von der Leistung des Kandidaten oder auch von andern Faktoren, z.B. der Wartezeit, abh�ngig gemacht werden. F�r die Beurteilung der Eignung kann einzig auf das Maturit�tszeugnis, oder zus�tzlich auf weitere Abkl�rungen wie z.B. eine Aufnahmepr�fung abgestellt werden.BGE 103 Ia 369 S. 390
Wird der Beurteilung das Maturit�tszeugnis zugrundegelegt, so k�nnen der Durchschnitt aller Noten, oder die Noten der F�cher, die mit dem vom Bewerber angestrebten Studium in Zusammenhang stehen, massgebend sein. Dabei stellt sich die Frage, ob alle Maturit�tszeugnisse, unabh�ngig davon, in welchem Kanton und von welcher Schule sie ausgestellt wurden, gleich zu bewerten sind. Sind kantonale Kontingente auszuscheiden, so ist zu bestimmen, nach welchen Gesichtspunkten - Einwohnerzahl, Zahl der Maturanden, Verh�ltnis der Universit�tskantone zu den �brigen - sie zu berechnen sind. Es w�re zu entscheiden, ob ein Ausgleich zwischen Bewerbern aus geburtsreichen und jenen aus geburtsschwachen Jahren vorzunehmen sei, ob Kandidaten aus sozial schw�cheren Schichten im Interesse der Chancengleichheit zu bevorzugen seien, wie weit ein w�hrend der Nichtzulassung begonnenes Studium in einer freien Fakult�t oder eine andere Berufsausbildung zu ber�cksichtigen seien, usw. (vgl. hierzu das Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts vom 8. Februar 1977, in: EuGRZ 4. Jg. 1977 S. 66 ff.).
dd) Zieht man in Betracht, welche Bedeutung diesen Fragen zukommt und welche einschneidenden Konsequenzen sich je nach ihrer Beantwortung f�r eine erhebliche Anzahl von Studienanw�rtem ergeben k�nnen, so kann man durchaus zur Auffassung neigen, dass im formellen Gesetz zumindest die Richtlinien der Zulassungsordnung festgelegt werden sollten. Gewiss stehen den Betroffenen gegen�ber der vom Regierungsrat zu erlassenden Verordnung und den gest�tzt darauf ergangenen Verf�gungen alle jene Rechtsmittel auch zu, mit denen sie sich gegen eine im formellen Gesetz getroffene Regelung zur Wehr setzen k�nnten: die M�glichkeit zur Kontrolle von Recht- und Verfassungsm�ssigkeit besteht im einen wie im anderen Falle. Dagegen werden durch die Regelung auf Verordnungsstufe jene politischen Garantien gr�sstenteils ausgeschlossen, die sich daraus ergeben, dass im Parlament und in der �ffentlichkeit eine breitere Diskussion stattfinden und schliesslich das Volk in einer eventuellen Abstimmung zur gew�hlten L�sung Stellung nehmen kann.
Andererseits d�rfen die Anforderungen, die sich aus dem demokratischen Prinzip ergeben, nicht �berspannt werden, gerade im Hinblick darauf, dass den Organen der Gesetzgebung bei der Regelung einer Materie ein breiter Gestaltungsspielraum BGE 103 Ia 369 S. 391zustehen muss. Nicht jeder - vern�nftige - Verzicht auf eine parlamentarische Diskussion und auf die M�glichkeit, das Referendum insk�nftig zu ergreifen, kann als verfassungswidrig betrachtet werden; dies umso weniger, wenn das Volk, wie hier, diesem Verzicht nicht nur stillschweigend, sondern ausdr�cklich zugestimmt hat. Hinzu kommt, dass die Delegationsnorm vom Grossen Rat oder auf dem Wege der Initiative vom Volk (� 28 KV) jederzeit ge�ndert oder widerrufen werden kann (BGE 99 Ia 545 E. 4c, BGE 88 I 157 f. E. 4d).
ee) Auch wenn man die gesetzliche Verankerung der Auswahlkriterien in ihren wesentlichen Z�gen aus verfassungstheoretischer Sicht als w�nschbare L�sung betrachtet, so k�nnen doch die praktischen Hindernisse, die einer solchen L�sung entgegenstehen, nicht �bersehen werden.
Die schliesslich zu treffende L�sung h�ngt von einer Vielzahl tats�chlicher Umst�nde ab, die im heutigen Zeitpunkt noch nicht, jedenfalls noch nicht gen�gend, abgekl�rt sind. Ausserdem kann es notwendig werden, wie auch die ausl�ndischen Beispiele zeigen, die zuerst getroffene L�sung, sei es anhand der damit gemachten Erfahrungen, sei es infolge einer nicht voraussehbaren oder unvorhergesehenen Ver�nderung der Verh�ltnisse, anders zu gestalten oder zu verbessern. Schliesslich ist festzuhalten, dass den Universit�tskantonen - unabh�ngig von rechtlichen oder faktischen Verpflichtungen, die sich aus dem heutigen oder dem zuk�nftigen, zur Zeit in Beratung stehenden Hochschulf�rderungsgesetz (vgl. hiezu Botschaft des Bundesrates vom 4. Oktober 1976, BBl 1976 III S. 885 ff., insbes. A Ziff. 111.2/3/5; 112.2/3; 113.1/2; 114; 115; 122; 124; 125; 131.2/3/4; 14; 211.6; 212 zu Art. 1, 4, 14, 15, 16, 37, 66; und Berichterstattung gem�ss Art. 21 des Hochschulf�rderungsgesetzes, ibidem, B S. 983 ff.) ergeben k�nnen - zumindest eine moralische Pflicht zur Zusammenarbeit und zur Vereinheitlichung der verschiedenen Bestrebungen im Hochschulwesen obliegt, um auf Landesebene eine Aufgabe, der nationale Bedeutung zukommt und die die Kr�fte der einzelnen Kantone �bersteigt, mit Hilfe des Bundes und der Nichtuniversit�tskantone bestm�glich bew�ltigen zu k�nnen. Dieses Ziel kann durch interkantonale konkordats�hnliche Vereinbarungen oder durch Verankerung von sog. Parallelbestimmungen in den Rechtsordnungen der Universit�tskantone BGE 103 Ia 369 S. 392angestrebt und erreicht werden. Es leuchtet ein, dass ein solches Ziel durch Verhandlungen auf Regierungsebene leichter erreicht werden kann als auf dem Wege des viel mehr Zeit beanspruchenden, schwerf�lligen Gesetzgebungsverfahrens, umso mehr, als Koordinationsstellen auf Bundesebene schon vorhanden sind.
Die Schaffung einer weiten, in bezug auf die Auswahlkriterien unbestimmten Delegationsnorm l�sst sich somit nicht nur im kantonalen Rahmen vertreten: sie erscheint vielmehr im Hinblick auf die gesamtschweizerischen Bed�rfnisse und zur F�rderung und Erleichterung der interkantonalen Koordination und Zusammenarbeit geradezu w�nschenswert. Die weitgehende Gestaltungsfreiheit, die die Delegation der Verordnungsbeh�rde einr�umt, scheint am besten geeignet, die Voraussetzungen zu schaffen, um dem Numerus-clausus weiterhin auszuweichen oder wenigstens seine Einf�hrung zeitlich hinauszuschieben und auf Extremsituationen zu beschr�nken, was von den Beschwerdef�hrern gerade verlangt wird und auch im Interesse der Hochschulen, der Studierenden und des gesamten Schweizervolkes liegt.
Es ergibt sich demnach, dass die in � 34a UG enthaltene Gesetzesdelegation, auch wenn der Gesetzesvorbehalt �ber den bisher in der Rechtsprechung aufgestellten Rahmen der Eingriffsverwaltung hinaus ausgedehnt wird, vor der Verfassung standh�lt. III. � 34a UG verletzt Bundesrecht nicht (Art. 2 �bBest.BV)
8. a) Aus zum Teil bereits genannten Gr�nden sind die R�gen der Verletzung von Art. 2 �bBest. BV hinsichtlich des Hochschulf�rderungsgesetzes und des Verstosses gegen das Prinzip der Bundestreue abzuweisen. Das gegenw�rtig noch geltende BG �ber die Hochschulf�rderung (vom 28. Juni 1968, SR 414.20) ist ein reines Subventionsgesetz, das den Hochschulkantonen keine Pflichten oder Verhaltensvorschriften in bezug auf die Zulassung von Studienbewerbern auferlegt. Art. 19 bis Abs. 2 (in der Fassung vom 17. Dezember 1971, AS 1972 S. 779) bestimmt in dieser Hinsicht lediglich, der Bund f�rdere alle Massnahmen, die dazu beitragen, dass jeder Schweizer oder niedergelassene Ausl�nder, der die Voraussetzungen f�r eine Immatrikulation erf�lle, das Studium seiner Wahl ohne Behinderung durch rechtliche oder tats�chliche Zulassungsbeschr�nkungen an einer schweizerischen BGE 103 Ia 369 S. 393Hochschule beginnen und abschliessen k�nne. Das geplante neue, in Beratung der eidgen�ssischen R�te befindliche BG �ber die F�rderung der Hochschulen und die Forschung (HFG, Entwurf des Bundesrates, BBl 1976 III S. 997 ff.) ordnet in Art. 5 Abs. 2 an, Bund und Kantone sicherten die Gleichbehandlung aller Schweizer, der B�rger des F�rstentums Liechtenstein, der niedergelassenen Ausl�nder und Fl�chtlinge bei der Zulassung zu den Hochschulen; in Art. 14 bis 16 sind Massnahmen zur Sicherung der Studienpl�tze niedergelegt.
Da der Bund aber im Hochschulbereich �ber Massnahmen finanzieller F�rderung hinaus keine Kompetenzen hat, muss er sich damit begn�gen, das Ausmass der Unterst�tzung von der Einhaltung des Gleichbehandlungsprinzips durch die Hochschulkantone abh�ngig zu machen. Es kann aber auch nach Inkrafttreten des neuen Gesetzes keine Rede davon sein, dass abweichende kantonale Bestimmungen (im vorliegenden Fall Art. 34a Abs. 3 UG) bundesrechtswidrig w�ren (vgl. BBl 1976 III S. 893 f., 919 f. 933 f., 938 f. zu Art. 5 des Entwurfes, 953 f. zu Art. 37, 968 f. zu Art. 66).
b) Gleichfalls unbegr�ndet ist die Behauptung, das Bundesrecht sei insofern verletzt, als es die Universit�tskantone verpflichtet, das eidgen�ssisch anerkannte Maturit�tszeugnis als gen�genden Ausweis f�r die Zulassung zu den Medizinalpr�fungen (und infolgedessen zum Medizinstudium) gelten zu lassen (Art. 16 des Reglementes f�r die eidgen�ssischen Medizinalpr�fungen vom 22. Dezember 1964, SR 811.112.1). Der Bund kann aufgrund von Art. 33 Abs. 2 BV sowie des ausf�hrenden Bundesgesetzes (vom 19. Dezember 1877, SR 811.11) nur festlegen, �ber welche Allgemeinbildung der schweizerische Studienanw�rter an den medizinischen Hochschulfakult�ten verf�gen muss (BBl 1976 III 893), auch wenn die Verordnung des Bundesrates vom 22. Mai 1968 �ber die Anerkennung von Maturit�tsausweisen (MAV) - auf die in Art. 16 Abs. 2 des Reglementes verwiesen wird - eine wesentlich weitergehende Bedeutung f�r das Hochschulstudium erlangt hat. Die Kantone k�nnen dadurch weder gehindert werden, bei Studienplatzmangel Zulassungsbeschr�nkungen einzuf�hren, noch dazu verpflichtet werden, die von den Universit�ten erbrachten Leistungen auszubauen.
Aufgrund all dieser Ausf�hrungen sind die Beschwerden vollumf�nglich abzuweisen.
98 IA 109,
102 IA 205,
101 IB 75,
100 IA 195 suite... ,
102 IA 324,
102 IA 107,
102 IA 186,
98 IA 510,
82 I 99,
99 IA 728,
89 I 258,
100 IA 51,
100 IA 291,
95 I 500,
88 I 33,
91 I 407,
92 I 45,
96 I 712,
88 I 34,
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102 IA 64,
100 IA 194,
102 IA 396,
100 IA 162,
94 I 36,
92 I 510,
96 I 228,
89 I 270,
84 I 95,
83 I 247,
96 V 51,
97 I 204,
99 IA 603,
100 IA 138,
100 IA 289,
101 IA 184,
99 IA 545,
88 I 157
Art. 4, art. 31 et art. 45 Cst.,
Art. 4, 31 und 45 BV suite... ,
Art. 43 und 60 BV,
Art. 14 BZP,
Art. 11-19 ZGB,
Art. 22ter Abs. 2 BV,
Art. 27 BV,
Art. 27 Abs. 1 BV,
Art. 113 BV,
Art. 33 Abs. 2 BV

References: Art. 4
 art. 31
 art. 45
 art. 2
 art. 85

BGE 

BGE 
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 84
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