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Timestamp: 2017-07-25 00:26:32+00:00

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[Sentencia C-400/11]Constitucional, artículo 100 de la Ley 1328 del 15 de julio de 2010-Requisitos para ser Corresponsales Cambiarios para los Intermediarios del Mercado Cambiario y para los Profesionales de compra y venta de divisas | laboralparatodos.com
[Sentencia C-400/11]Constitucional, artículo 100 de la Ley 1328 del 15 de julio de 2010-Requisitos para ser Corresponsales Cambiarios para los Intermediarios del Mercado Cambiario y para los Profesionales de compra y venta de divisas
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Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 100 de la Ley 1328 del 15 de julio de 2010.
Actor: Andrés Atahualpa Pérez.
Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez –quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Andrés Atahualpa Pérez demandó el artículo 100 de la Ley 1328 del 15 de julio de 2009 “por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”.
3	LA DEMANDA
2.1	NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 47.411, del 15 de julio de 2009:
“ARTÍCULO 100. CORRESPONSALES CAMBIARIOS. Podrán ser corresponsales Cambiarios para los Intermediarios del Mercado Cambiario y bajo su plena responsabilidad, los Profesionales de compra y venta de divisas y las Entidades idóneas que mediante Contrato de Mandato hagan uso de su red para la realización de las operaciones autorizadas, con excepción del envío o recepción de giros en moneda extranjera. El Gobierno reglamentará los servicios financieros prestados por los intermediarios del Mercado Cambiario, a través de sus corresponsales.
d) Poseer un nivel de sistematización (hardware y software), que permita un manejo oportuno, correcto y adecuado de la información, en tiempo real y en línea, de las diferentes operaciones que se lleven a cabo en desarrollo del Contrato de Mandato”
Para iniciar, el demandante sostiene que pese a que el numeral 3° del artículo 242 de la Constitución Política preceptúa que “las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año contado desde la publicación del respectivo acto”, recuerda que la Corte Constitucional reconoce que la violación al principio de consecutividad es un vicio sustancial y no formal, por cuanto en el trámite del procedimiento legislativo se materializa el principio democrático.
En segundo lugar, plantea que el artículo 100 de la Ley 1328 de 2009 fue aprobado en abierto desconocimiento de los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución Política que desarrollan el principio de consecutividad, teniendo en cuenta que para que un proyecto de ley se convierta en ley de la República se requiere que haya sido aprobado en cuatro debates, los cuales deben realizarse para que la ley aprobada esté amparada por el principio de validez. Al respecto, aduce que la Ley 1328 de 2009 “por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones” no contempló en su texto original la figura de los corresponsales cambiarios, como tampoco fue objeto de debate en las Comisiones Constitucionales Permanentes de Asuntos Económicos de la Cámara de Representantes ni del Senado de la República. Agregó, que en el Pliego de Modificaciones al proyecto de ley número 282 -Cámara- y 286 de 2008 -Senado- no se propuso la incorporación de la figura de “corresponsales cambiarios” como tampoco se hizo mención alguna en las ponencias presentadas para segundo debate al interior de las dos Cámaras.
Sin embargo, en los textos definitivos aprobados en sesiones plenarias tanto de la Cámara de Representantes como del Senado de la República se introdujo como “nuevo” el artículo 100 de la Ley 1328 de 2009 que contempla la figura de los corresponsales cambiarios.
Finalmente, indica que lo anterior constituye una grave violación a la Carta Fundamental, en especial del precepto superior que contempla el principio de consecutividad, al haberse aprobado con fuerza de ley una disposición que tan solo cumplió con el requisito de dos de los cuatro debates exigidos para que un proyecto de ley tenga la jerarquía de ley de la República. Refiere, que esta Corporación ha sido enfática en afirmar que las Comisiones Plenarias no pueden sustituir a las Comisiones Constitucionales Permanentes y que si no se surte el primer debate de un proyecto de ley al interior de la Comisión permanente respectiva, éste no puede convertirse en ley.
4	INTERVENCIONES DENTRO DEL PROCESO
3.1	Intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario
La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a través de su director de pregrado, Juan Jacobo Calderón Villegas, le solicitó a la Corte que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la demanda instaurada, teniendo en cuenta que acaeció el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad; petición que apoyó en las siguientes razones:
Sostiene el interviniente que los vicios de forma se encuentran constituidos por aquellos defectos que no se predican del contenido mismo de las normas ni de la competencia del órgano que las expide, pues éstos, se refieren al conjunto de irregularidades procedimentales o dificultades rituales cuya estructuración impide considerar que una norma ha sido expedida válidamente. Al respecto advierte, que el numeral 3° del artículo 242 de la Constitución establece que “Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”.
A la luz de este precepto, considera, que pese a que el actor afirma que el artículo atacado no surtió el proceso respectivo al interior de las Comisiones Constitucionales Permanentes de Asuntos Económicos de cada una de las Cámaras y, que en virtud de ello, se estructuró un vicio material y no formal, no tiene cabida; pues dicha disposición fue aprobada en las sesiones plenarias de cada una de las Cámaras del Congreso, es decir, durante el trámite legislativo. Para finalizar, reitera que entre la publicación de la Ley 1328 de 2009 y la presentación de la demanda de inconstitucionalidad, 5 de noviembre de 2010, transcurrió más de un año, lo cual da lugar a la aplicación de la figura jurídica de la caducidad. 3.2	Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
También en forma oportuna intervino dentro del proceso el ciudadano Luis Fernando León Granados, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien se opuso a las pretensiones de la demanda de la siguiente forma:
En primer lugar, solicita que la Corte Constitucional se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo en el presente caso, por cuanto operó la figura de la caducidad contemplada en el numeral 3° del artículo 242 de la Constitución Política. Aduce que cuando el actor fundamentó su demanda en la inobservancia del principio democrático (vulneración del principio de consecutividad) para afirmar que en el trámite de formación de la norma se incurrió en un vicio sustancial, realizó una interpretación de forma descontextualizada del trámite legislativo. Indica, que el demandante desconoció el alcance de la norma sobre la formación de la ley, así como la jurisprudencia constitucional sobre el principio de consecutividad acerca de la estructuración de los vicios formales en el trámite de la expedición de las leyes. Pues, aunque el principio democrático y de consecutividad se relacionan, de esta cercanía no puede derivarse la conclusión que presenta el actor en el sentido de otorgarle al principio de consecutividad la consecuencia, de que, ante su desconocimiento, en términos generales, se estructure un vicio sustancial, pues esta lectura es contraria al contenido del numeral 3° del artículo 242 de la Constitución Política. Agregó, que la jurisprudencia constitucional ha establecido que la inobservancia del principio de consecutividad se considera como un vicio de trámite que puede acarrear la inexequibilidad de una determinada norma.
En segundo lugar, para el interviniente, el ciudadano presentó una indebida formulación de los cargos respecto a la inconstitucionalidad del artículo 100 de la Ley 1328 de 2009 por violación de los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución. Explicó lo anterior con el incumplimiento del requisito de suficiencia para estructurar el cargo por violación del principio de consecutividad, pues el demandante no ahondó en los argumentos que lo llevaron a concluir que la ausencia de debate del artículo atacado quebrantó el principio de unidad temática con el texto general del proyecto, pues tan solo se limitó a afirmar que este artículo no fue objeto de debate en las comisiones y le otorga al artículo una autonomía o contenido propio sin justificar porqué hace parte de un tema autónomo. Para finalizar, defiende la constitucionalidad del artículo demandado aduciendo que el demandante no reconoció la posibilidad que existe de introducir artículos nuevos a los proyectos de ley durante su curso en el segundo debate parlamentario como ocurre en el presente caso, pues el artículo 160 de la Constitución Política y el artículo 178 de la ley 5ª de 1992 permiten que durante el segundo debate de los proyectos de ley, cada cámara le introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene. Esta facultad que se otorga a las plenarias permite que (sin desconocer el principio de consecutividad, en virtud del cual se exigen los cuatro debates para la aprobación de cualquier proyecto de ley) el texto del proyecto de ley no tenga que contemplar exactamente el mismo tenor durante todo su decurso en el Congreso, ya que para ello se pueden conformar comisiones accidentales o comisiones de conciliación ante las divergencias que se presenten en el trámite legislativo. Por lo anterior, dice, las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos aún no considerados en la otra Cámara, sin que ello implique que por no haber surtido los cuatro debates reglamentarios, esas normas devengan en inconstitucionales. En otras palabras, la regla de los cuatro debates es exigida para el proyecto más no para todos y cada uno de los artículos. Para mayor claridad, sostiene que el tema cambiario en materia financiera no fue ajeno al trámite de la Ley 1328 de 2009, debido a que las operaciones de cambio y actividades cambiarias siempre hicieron parte de los temas objeto de regulación, es por esto, que la inclusión del artículo nuevo sobre “corresponsales cambiarios” en cuanto a su contenido material guarda conexidad temática directa con el contenido del proyecto. Por lo expuesto, solicitó a la Corte Constitucional inhibirse de proferir un fallo de fondo respecto a la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 100 de la Ley 1328 de 2009 por violación de los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución Política, al acaecer el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad, y en caso de que la Corte decida asumir el estudio de la misma, solicitó se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo por indebida formulación del cargo de inconstitucionalidad ante la ausencia del presupuesto de suficiencia. 4	CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia en el cual pidió a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre la norma demandada, teniendo en cuenta que las supuestas vulneraciones al orden constitucional que adujo el actor corresponden a vicios en el proceso de formación de la ley. Manifestó que respecto a los vicios de forma, el numeral 3° del artículo 242 Superior establece un término de caducidad de un año para presentar la correspondiente demanda. En este caso la Ley 1328 se promulgó el 15 de junio de 2009 y la demanda se presentó el 5 de noviembre de 2010. Por lo tanto, se configura el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. Indica, que el actor conociendo la anterior consecuencia jurídica pretende eludir la caducidad con el argumento de que los principios vulnerados no solamente son relevantes para la formación de la norma sino que también afectan su contenido material. Para desvirtuar el anterior planteamiento, el Ministerio Público presenta una defensa de la constitucionalidad de la norma atacada, para que esta Corporación la tenga en cuenta, en el hipotético caso de que considere que el precepto de la caducidad no es aplicable al caso en comento. En primer lugar explica, que a pesar de que en las Comisiones Terceras de ambas Cámaras no se discutió y votó el texto del artículo 100 de la Ley 1328 de 2009, sí lo hicieron las plenarias de ambas corporaciones al aprobar un texto nuevo introducido en el cuarto debate en el Senado de la República y conciliado por la comisión de senadores y representantes designados para dicho fin. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta, según el cual “(…) Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. Reitera que la correcta interpretación de la regla de los cuatro debates es que tal imposición se predica del proyecto y no de su articulado. Por lo expuesto, dijo, no existe vulneración de los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible. En segundo lugar refirió, que al revisar la ponencia contenida en la Gaceta 341 del 10 de junio de 2008, que se presentó y discutió en las Comisiones Terceras Constitucionales Permanentes, pudo constatar que en ésta se plasmó el tema de las Sociedades de Intermediación Cambiaria y de Giros Nacionales, que antes se denominaban casas de cambio, tanto para darles una nueva denominación como para asignarles la facultad de realizar pagos, recaudos y corresponsalía no bancaria. Además, dijo, tanto del título de la ley como del texto original del título en el proyecto, se puede deducir que el objetivo fundamental que se persigue es el de adecuar la normativa vigente en materia de seguros, del mercado de valores y divisas y complementar la legislación financiera en materia de habilitaciones y controles. Es por ello, que puede colegirse que existe conexidad temática entre el artículo demandado, aprobado por la plenaria del Senado de la República como artículo nuevo, y el título y contenido del proyecto inicial discutido a lo largo de los cuatro debates.
En consecuencia, solicitó que la Corte Constitucional se declare inhibida para realizar un pronunciamiento de fondo frente a los cargos formulados contra el artículo 100 de la Ley 1328 de 2009 por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción por vicios de forma; y en el remoto evento en el que la Corte decida pronunciarse de fondo sobre la norma acusada, pide se declare exequible conforme a los argumentos expuestos. 5	CONSIDERACIONES DE LA CORTE Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
De conformidad con lo prescrito por el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de la norma demandada, por tratarse de una ley de la República. 5.2	Lo que se debate
El actor presenta como único cargo contra el artículo 100 de la Ley 1238 de 2009 el quebrantamiento del principio de consecutividad (artículos 157, 160 y 161 de la Constitución Política). Sostiene, que dicho artículo fue introducido en el texto definitivo aprobado en las sesiones plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes, sin haberse discutido ni aprobado en las Comisiones Constitucionales Permanentes de Asuntos Económicos de las dos Cámaras. Para el ciudadano, dicha omisión no estructura un vicio formal si no sustancial y, en consecuencia, no opera la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el numeral 3° del artículo 242 de la Constitución Política.
Frente a lo anterior, la Corte Constitucional reiterará la jurisprudencia acerca de la estructuración de los vicios de forma y su diferencia con los vicios de fondo, y con base en lo anterior, determinará si operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad. 5.3	Breve referencia a los vicios de forma, y su diferencia con los vicios materiales o de fondo En la sentencia C- 501 del 15 de mayo de 2001 , esta Corporación recordó que los vicios de forma se referían a “aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el constituyente. Ello es así por cuanto la forma es el modo de proceder de una cosa, la manera como se hace (…) Por ello, los vicios en la formación de la ley se circunscriben a la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales. No se analiza, en este caso, la regla de derecho contenida en la disposición acusada, pues el examen que debe efectuar este Tribunal consiste sólo en verificar si se cumplieron en debida forma todas las etapas del proceso legislativo. En ese sentido, esta Corporación ha identificado como vicios en la formación de la ley el no habérsele dado primer debate a una disposición , la iniciación del trámite legislativo en una Comisión Permanente de una Cámara distinta a aquella a la que le correspondía y la no conformación de la Comisión de Conciliación en casos de divergencia en los debates surtidos en las Cámaras , entre otros.” (Subraya fuera de texto) Así mismo, en esta sentencia, se definieron los vicios sustanciales como aquellas irregularidades que se predican del contenido mismo de la ley, de una o varias de sus disposiciones, que son contrarias a las disposiciones del texto constitucional, en otras palabras, transgreden su contenido material. En esa oportunidad, esta Corporación afirmó:
“Una ley incurre en vicios materiales cuando entre el contenido de las disposiciones en ella contempladas y la Carta surge una relación de contradicción, esto es, cuando los ámbitos de ejercicio de la capacidad configuradora del Congreso vulneran la materialidad del Texto Fundamental (…)
En ese sentido, por ejemplo, constituyen vicios materiales la violación del principio de unidad de materia, el desconocimiento de la reserva de ley estatutaria u orgánica o los problemas de competencia en cuanto ésta constituye un presupuesto esencial para acceder a las formas legales .” Así las cosas, por ejemplo, la vulneración del principio de consecutividad, es una irregularidad que constituye un vicio de forma, en cuanto su infracción está circunscrita al proceso de formación de la ley (discusión, aprobación y promulgación). La competencia para examinar este tipo de vicios se limita a un lapso determinado por el mismo constituyente en los siguientes términos “Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del mismo acto” (Subraya fuera de texto) Este término de caducidad, a la vez, permite la realización de otro principio de gran valor constitucional como lo es, el de la seguridad jurídica, pues se reitera, aunque este tipo de vicios afectan el proceso legislativo, están llamados a sanearse con el paso del tiempo, característica que los diferencia de los vicios sustanciales o de fondo, los cuales no tienen término de caducidad, pues es deber de la Corte Constitucional hacer consonante el ordenamiento jurídico con los postulados de la Carta Superior. Al respecto, la sentencia C-1177 del 24 de noviembre de 2004 , dijo lo siguiente:
“Ciertamente, en oposición a los vicios materiales o de fondo, que se predican de la esencia del acto jurídico y que sí afectan su contenido, los vicios de forma se limitan a desconocer aspectos rituales que, aunque fundamentales al proceso legislativo, están circunscritos al ámbito del debate, aprobación y promulgación de las leyes y no a su contenido propiamente dicho, por lo que se reputan defectos menores que por su naturaleza y por razones de seguridad jurídica pueden sanearse con el transcurso del tiempo.”
Para finalizar, en la sentencia que se viene mencionando se recoge la posición que ha asumido esta Corporación frente al estudio de los vicios de forma en los siguientes términos “(…) los vicios derivados del incumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible son directamente imputables a las ritualidades propias del proceso legislativo en cabeza del Congreso de la República y, por tanto, constituyen vicios de forma sometidos al término de caducidad de que trata el artículo 242 de la Carta Política” En definitiva, el Constituyente fijó el término de un año para que los ciudadanos aleguen todas las inconformidades atinentes al proceso de formación de la ley (discusión, aprobación y promulgación), lapso al cual se supedita la competencia de la Corte Constitucional para asumir el estudio de la vulneración del principio de consecutividad por vicios de forma.
5.4	La acción pública de inconstitucionalidad por vicios de forma contra el artículo 100 de la Ley 1328 de 2009 ya caducó. La Corte debe inhibirse en cuanto la vulneración del principio de consecutividad es un vicio de forma. Teniendo en cuenta que el actor demandó la inconstitucionalidad del artículo 100 de la Ley 1328 de 2009 que contempla la figura de los “corresponsales cambiarios” aduciendo que esta disposición no fue objeto de discusión ni de debate alguno en las Comisiones Constitucionales Permanentes de Asuntos Económicos, y que dicho artículo fue incluido y aprobado en las sesiones plenarias de cada Cámara sin surtir los cuatro debates exigidos por el Constituyente, puede concluirse que el ciudadano está atacando la disposición por un vicio en su procedimiento como lo es la violación del principio de consecutividad, y en consecuencia, dicha demanda está sometida al término de caducidad de que trata el artículo 242-3 de la Constitución. Por lo tanto, esta Corporación debe verificar el cumplimiento de dicho requisito, para determinar si es competente para analizar el vicio de forma demandado. Antes que nada debe aclararse que el precedente citado por el ciudadano en la presente demanda de inconstitucionalidad (sentencia C-702 de 1999) para explicar que en este caso no es procedente la aplicación del término de caducidad de la acción por tratarse de vicios de fondo, se refiere a supuestos fácticos sustancialmente diferentes, pues en dicha ocasión la Corte analizó la inclusión de un artículo nuevo por parte de la Comisión Accidental sin que éste hubiere surtido primer debate como tampoco que se hubiera discutido en las plenarias, lo que conllevó una sustitución del órgano soberano de representación popular (argumentos expuestos más ampliamente en la sentencia C-501 de 2001), situación disímil de la que se presentó en este caso, pues lo que se evidencia es que el actor cuestiona que la figura “corresponsales cambiaros” no surtió primer debate en ninguna de las Cámaras, que no fue objeto de las modificaciones presentadas en las plenarias del Senado y de la Cámara, y que en las ponencias para segundo debate en cada una de las Cámaras no hicieron referencia a la figura que finalmente fue aprobada en las plenarias respectivas como parte integrante del texto definitivo de la Ley 1328 de 2009, lo que se traduce exclusivamente en la presentación de la supuesta violación del principio de consecutividad que en sí mismo, por naturaleza, es meramente formal. Es decir, que en el caso sub-lite lo que demanda el actor es la ausencia de discusión de un artículo que fue discutido y aprobado en las plenarias de cada una de las Cámaras como texto definitivo pero cuyo texto no surtió el primer debate al interior de las Comisiones Constitucionales Permanentes de Asuntos Económicos. En consecuencia, se trata de un vicio en la formación de la ley, cuyo cargo está sometido al cumplimiento del término previsto en el artículo 242-3 de la Constitución.
En el presente caso, se observa que la Ley 1328 de 2009 fue publicada el 15 de julio de 2009 (Diario Oficial No. 47.411) y que la demanda de inconstitucionalidad fue radicada el 5 de noviembre de 2010, cuando ya había transcurrido algo más de un año para solicitar el estudio del vicio de procedimiento señalado por el actor. En consecuencia, ha operado el fenómeno de la caducidad de la acción y la Corte se declarará inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo acerca del vicio de procedimiento señalado por el actor. DECISIÓN
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 100 de la Ley 1328 de 2009, por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad.

References: artículo 100
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