Source: http://spravni.juristic.cz/615472/clanek/spravni2.html
Timestamp: 2018-06-21 04:08:23+00:00

Document:
J§ Správní právo :	Účely vyvlastnění
Účelem vyvlastnění je třeba rozumět právní důvody (tituly), pro které je při splnění dalších podmínek stanovených zákonem možno vyvlastnit. Účel vyvlastnění a cíl vyvlastnění nelze slučovat. Ačkoliv jsou si dané termíny poměrně blízké, existuje mezi nimi rozdíl. Účel vyvlastnění stanoví, čemu nebo pro co bude muset vlastnické právo vyvlastňovaného ustoupit. Je to „dílo“, k jehož uspokojení má v důsledku vyvlastnění dojít. Zatímco cílem vyvlastnění je zajištění potřebných práv pro toho, jenž realizuje „dílo“ (stavbu nebo opatření), popř. pro zajištění určité jiné činnosti (např. ochrany, využití léčivého zdroje) ve veřejném zájmu, a to přechodem, popřípadě omezením vlastnického práva vyvlastňovaného včetně zřízení věcného břemene či zrušení, popřípadě omezení práva odpovídajícího věcnému břemenu k pozemkům a (nemovitým) stavbám.
Vyvlastňuje se pro dosažení účelu stanoveného zákonem (pro futuro). Nelze proto provést dodatečné vyvlastnění, neboť vyvlastnění předchází uskutečnění staveb, opatření či jiné činnosti ve veřejném zájmu a je vedeno za účelem vytvoření podmínek pro jejich realizaci.
Od výše uvedeného dodatečného vyvlastnění, tedy napravení protiprávního stavu, je nutné odlišovat vyvlastnění za účelem vytvoření podmínek pro nezbytný přístup, řádné užívání a příjezd k pozemku a stavbě zejména v případě, kdy stavba v době povolení měla přístup z veřejné pozemní komunikace a později ho bez přičinění vlastníka stavby ztratila.1 Musí se tudíž jednat o stavbu povolenou a oprávněnou, u které však následně došlo k tomu, že ji vlastník nemůže řádně užívat.
Taktéž nelze připustit vyvlastnění v případě, kdy byla stavba zřízena na pozemku bez souhlasu vlastníka pozemku a tudíž se jedná o tzv. stavbu neoprávněnou. Na řešení této situace pamatuje ustanovení § 135c odst. 2 občanského zákoníku, jež se uplatní místo vyvlastnění (srov. § 3 odst. 1 poslední věta VyvlZ2 „získat jiným způsobem“). V souladu s judikaturou Ústavního soudu je nezbytné i v tomto případě se zabývat ústavněprávními aspekty nuceného omezení vlastnického práva, a tudíž je třeba zkoumat naplnění podmínek článku 11 odst. 4 Listiny.3
Věcné břemeno (spočívající v právu cesty přes přilehlý pozemek) lze též zřídit ve prospěch vlastníka stavby, není-li tento vlastník současně vlastníkem přilehlého pozemku a přístup vlastníka ke stavbě nelze zajistit jinak (srov. § 151o odst. 3 občanského zákoníku). V komentáři k zákonu o vyvlastnění se uvádí, že toto řešení by mělo přednost před vyvlastněním.4 Toto konstatování je příliš obecné a vztah mezi ustanovením § 151o odst. 3 občanského zákoníku a nově § 170 odst. 2 stavebního zákona není dostatečně jasný. Jednak lze poukázat na judikát citovaný výše a dále na skutečnost, že oba instituty (vyvlastnění a zřízení věcného břemene dle § 151o odst. 3 občanského zákoníku) jsou koncipovány jako subsidiární (srov. 3 odst. 1 VyvlZ: ... vyvlastnění není přípustné ... získat jiným způsobem. Srov. znění § 151o odst. 3 OZ: .... přístup vlastníka ke stavbě nelze zajistit jinak ...). Stejně tak pro oba platí podmínky stanovené v článku 11 odst. 4 Listiny.5 V každém konkrétním případě je proto nezbytné pečlivě zvažovat, zda je aplikovatelná úprava v občanském zákoníku či zda je přípustné vyvlastnění.
Ustanovení občanského zákoníku dopadá pouze na situace, kdy vlastník stavby nemá zajištěn k ní přístup přes přilehlý pozemek. Neřeší tedy otázku přístupu vlastníka pozemku k němu. Na tuto situaci dopadá účel vyvlastnění ve stavebním zákoně. Kromě toho stavební zákon umožňuje vyvlastnit nejenom za účelem zajištění nezbytného přístupu ke stavbě (tedy sleduje stejný cíl jako občanský zákoník v § 151o odst. 3), ale též k vytvoření podmínek pro řádné užívání stavby. Přitom řádné užívání stavby zřejmě bude obvykle zahrnovat též nezbytný přístup k ní. Stavební zákon navíc dovoluje vyvlastnit též za účelem příjezdu ke stavbě. Z občanského zákoníku není zřejmé, zda právo cesty zahrnuje pouze právo průchodu nebo též právo průjezdu umožňující příjezd ke stavbě.
Výčet účelů vyvlastnění není v zákoně o vyvlastnění uveden, účely se nacházejí v řadě zákonů. Je proto vždy třeba ze zvláštního zákona „vzít“ účel vyvlastnění, ale podmínky pro vyvlastnění, poskytnutí náhrady, postup při provádění vyvlastnění a další související otázky posuzovat dle zákona o vyvlastnění, pokud nestanoví zvláštní zákon jinak. V následujícím textu se budu věnovat nejdůležitějším z nich.
Úprava účelů vyvlastnění je to jediné, co z problematiky vyvlastnění zůstalo upraveno ve stavebním zákoně. Dle § 170 odst. 1 stavebního zákona práva k pozemkům a stavbám, potřebná pro uskutečnění staveb nebo jiných veřejně prospěšných opatření podle stavebního zákona, lze odejmout nebo omezit, jsou-li vymezeny ve vydané územně plánovací dokumentaci a jde-li o:
Je třeba poznamenat, že původní návrh stavebního zákona6 obsahoval širší vymezení účelů vyvlastnění, neboť stanovil, že je možné vyvlastnit pro veřejně prospěšnou stavbu vymezenou, včetně plochy nezbytné k zajištění její výstavby a řádného užívání pro stanovený účel a vyhlášení ochranného pásma nebo chráněného území. Při projednávání zákona však došlo k jejich vypuštění, resp. zúžení. Není proto možné vyvlastnit pro jakoukoliv veřejně prospěšnou stavbu, ale pouze pro veřejně prospěšnou stavbu dopravní a technické infrastruktury. Samostatný účel vyvlastnění pro vyhlášení ochranného pásma nebo chráněného území stavební zákon tudíž nezná.
V úvahu by mohlo připadat vyvlastnění pro získání plochy nezbytné k zajištění řádného užívání, (jež by sloužila jako ochranné pásmo), v souvislosti s výstavbou veřejně prospěšné stavby, neboť § 170 odst. 1 psím. a) stavebního zákona umožňuje vyvlastnit práva k pozemkům a stavbám včetně plochy nezbytné k zajištění řádného užívání veřejně prospěšné stavby dopravní a technické infrastruktury pro stanovený účel. Jak vyplývá např. z vymezení ochranného pásma v energetickém zákoně (např. § 46 odst. 1, § 68 odst. 1 zákona č. 458/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů), slouží ochranné pásmo k zajištění spolehlivého provozu zařízení a k ochraně života, zdraví a majetku osob. Vyvlastnění je však nutné provést předem a v souvislosti s uskutečněním veřejně prospěšné stavby, nikoliv samostatně. Lze též uvažovat o možnosti vztáhnout na určitý případ účel vyvlastnění dle ustanovení § 170 odst. 1 písm. b) stavebního zákona.
Formulace ustanovení o účelech vyvlastnění v zákoně č. 183/2006 Sb. vychází ze starého stavebního zákona (srov. § 108 zákona č. 50/1976 Sb.). Domnívám se však, že formulace prvního odstavce § 170 dostatečně nereaguje na skutečnost, že došlo k určité změně, když účely vyvlastnění jsou stanoveny ve zvláštním zákoně a obecná úprava vyvlastnění je v zákoně o vyvlastnění. Práva k pozemkům a stavbám, jež lze odejmou nebo omezit, v návaznosti na zákon o vyvlastnění jsou právo vlastnické a věcné břemeno (právo odpovídající věcnému břemenu).
Vyvlastnit lze pro stavby nebo jiná veřejně prospěšná opatření, jsou-li vymezeny ve vydané územně plánovací dokumentaci (tj. v zásadách územního rozvoje, územním plánu, regulačním plánu; územně plánovací dokumentace přitom musí být ve vzájemném souladu, srov. § 54 odst. 5, § 71 odst. 3, 4 StavZ), a to konkrétně pro veřejně prospěšnou stavbu dopravní a technické infrastruktury, včetně plochy nezbytné k zajištění její výstavby a řádného užívání pro stanovený účel (funkci).
K tomu, aby bylo možno určit, co se rozumí pod pojmem veřejně prospěšné stavby dopravní a technické infrastruktury, je nejdříve třeba zjisti obsah pojmu veřejně prospěšné stavby. Její definici lze nalézt pod písmenem l) v § 2 odst. 1 stavebního zákona. Je jí stavba pro veřejnou infrastrukturu určená k rozvoji nebo ochraně území obce, kraje nebo státu, vymezená ve vydané územně plánovací dokumentaci. Veřejnou infrastrukturou (§ 2 odst. 1 písm. k) StavZ) jsou pozemky, stavby a zařízení zřizované nebo užívané ve veřejném zájmu. Podle toho čemu slouží, stavební zákon rozlišuje dopravní a technickou infrastrukturu, občanské vybavení a veřejné prostranství.7
Dopravní infrastrukturou jsou například stavby pozemních komunikací, drah, vodních cest, letišť a s nimi souvisejících zařízení. Technickou infrastrukturou jsou vedení a stavby a s nimi provozně související zařízení technického vybavení, například vodovody, vodojemy, kanalizace, čistírny odpadních vod, stavby a zařízení pro nakládání s odpady, trafostanice, energetické vedení, komunikační vedení veřejné komunikační sítě a elektronické komunikační zařízení veřejné komunikační sítě, produktovody. V obou případech se jedná o demonstrativní výčet (arg. například), je tudíž třeba v každém případě posuzovat, zda určitý předmět lze pod danou kategorii zařadit, či nikoliv. Z výše uvedeného vyplývá, že pro účely vyvlastnění je rozsah pojmu veřejně prospěšné stavby zúžen, a to na stavbu pro dopravní a technickou infrastrukturu, vymezenou ve vydané územně plánovací dokumentaci. Není proto možné vyvlastnit pro občanské vybavení a veřejné prostranství. Zda bylo toto zúžení veřejně prospěšné stavby pro účely vyvlastnění správným krokem či nikoliv, ukáže až budoucí praxe.
Nezbytnost vyvlastnit též pro plochu potřebnou k zajištění výstavby veřejně prospěšné stavby dopravní a technické infrastruktury a jejího řádného užívání je třeba, aby vyvlastnitel prokázal.
Dále je vyvlastnění možné pro veřejně prospěšné opatření,8 a to snižování ohrožení v území povodněmi a jinými přírodními katastrofami, zvyšování retenčních schopností území, založení prvků územního systému ekologické stability a ochranu archeologického dědictví. I v tomto případě je vymezení účelu vyvlastnění užší, neboť pojem veřejně prospěšného opatření dle § 2 odst. 1 písm. m) stavebního zákona je v § 170 stavebního zákona zúžen.9
Zákon připouští také vyvlastnění pro stavby a opatření k zajišťování obrany a bezpečnosti státu. Důvodová zpráva k zákonu o vyvlastnění k tomu uvádí: Na možnost vyvlastnění pro stavby a opatření k zajištění obrany a bezpečnosti sátu v době míru pamatuje návrh nového stavebního zákona (nyní již účinného), a v případě vedení vyvlastňovacího řízení v míru pro uvedený účel, by se tento (stavební zákon) uplatnil. Za stavu ohrožení nebo za válečného stavu by se uplatnil zákon č. 222/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o zajišťování obrany ČR. Domnívám se však, že účel vyvlastnění uvedený ve stavebním zákoně (pro stavby a opatření k zajišťování obrany a bezpečnosti státu), by se mohl uplatnit i za stavu ohrožení, neboť dikce § 45 odst. 1 zákona č. 222/1999 Sb., ve znění pozdějších přepisů to nevylučuje: za stavu ohrožení státu nebo válečného stavu lze výjimečně vyvlastnit ve zkráceném řízení nezbytné nemovitosti a movité věci a práva k nim pro účely zajišťování obrany státu, nelze-li je získat jinak. V době míru je však třeba postupovat jedině dle stavebního zákona, zákona o vyvlastnění a správního řádu.
Opatření k zajišťování obrany a bezpečnosti zákon nevymezuje, zřejmě jde o opatření nestavební povahy sloužící k zajišťování obrany a bezpečnosti vymezené ve vydané územně plánovací dokumentaci.
Vyvlastnit je možné též za účelem provedení asanace (ozdravění) území. Co se rozumí asanací zákon nevymezuje, podpůrně (lépe řečeno spíše pro představu) lze nalistovat ve stavebním zákoně § 97 a násl. týkající se územního opatření o asanaci území. Ze všech stanovených účelů vyvlastnění působí tento nejméně legitimně.
Aby bylo vyvlastnění možné, musejí být stavby a jiná veřejně prospěšná opatření specifikovaná v § 170 odst. 1 stavebního zákona vymezena ve vydané územně plánovací dokumentaci. Pokud ve vydané územně plánovací dokumentace nejsou uvedeny nebo není vydána, vyvlastnění není možné. Co se týká veřejně prospěšných staveb a veřejně prospěšných opatření musí být takto (jako veřejně prospěšné) v územně plánovací dokumentaci již vymezeny (srov. § 36 odst. 1, § 43 odst. 1, § 61 odst. 1 StavZ).
Stanovením požadavku vymezení staveb a jiných (veřejně) prospěšných opatření ve vydané územně plánovací dokumentaci se zdůrazňuje jednak role veřejnosti a její kontrola, neboť projednávání územně plánovací dokumentace je veřejné10 a dále již v této fázi mají případní budoucí vyvlastňovaní možnost „zasáhnout do svého osudu“, neboť územně plánovací dokumentace je vydávána formou opatření obecné povahy (srov. § 36 odst. 4, § 43 odst. 4, § 62 odst. 1 StavZ) dle správního řádu (§ 172 a násl.). V rámci řízení o zásadách územního rozvoje může každý nejpozději při veřejném projednání návrhu zásad územního rozvoje uplatnit své připomínky k návrhu.
Uplatňuje se tzv. koncentrační zásada, tzn., že k později uplatněným připomínkám se nepřihlíží. V souladu s ustanovením § 172 odst. 4 správního řádu je krajský úřad povinen se připomínkami zabývat a vypořádat se s nimi v odůvodnění opatření obecné povahy. Stejné právo (tj. uplatnit připomínky) může každý uplatnit v rámci veřejného projednání konceptu územního plánu, pokud se zpracovává (§ 48 odst. 2 StavZ), a též v rámci veřejného projednání návrhu územního plánu (§ 52 odst. 3 StavZ). I v tomto případě se uplatňuje koncentrační zásada. Kromě toho k připomínkám ve věcech, o kterých již bylo rozhodnuto při vydání zásad územního rozvoje, se nepřihlíží.
Významnější je však oprávnění, jež náleží pouze vlastníkům pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb a veřejně prospěšných opatření, v rámci veřejného projednání konceptu územního plánu, pokud se zpracovává, a v rámci veřejného projednání návrhu územního plánu (§ 48 odst. 2, § 52 odst. 2 StavZ). Můžou totiž uplatňovat námitky proti konceptu územního plánu a návrhu územního plánu. Také pro námitky se uplatní koncentrační zásada. O námitkách je správní orgán povinen rozhodnout. Pořizovatel územního plánu proto ve spolupráci s určeným zastupitelem zpracují návrh rozhodnutí o námitkách uplatněných ke konceptu i k návrhu územního plánu. Rozhodnutí o námitkách pak tvoří součást odůvodnění územního plánu. Proti rozhodnutí se však nelze odvolat. Pokud dojde ke změně nebo zrušení rozhodnutí o námitkách, je obec povinna uvést územní plán do souladu s tímto rozhodnutím. V takovém případě do doby uvedení územního plánu do souladu s rozhodnutím o zrušení rozhodnutí o námitkách nelze rozhodovat a postupovat podle dotčené části územního plánu. Také v řízení o regulačním plánu lze nejpozději při veřejném projednání návrhu regulačního plánu uplatnit námitky a připomínky. Připomínky může podat každý, námitky jen osoby uvedené v § 85 odst. 1 a 2 stavebního zákona. Vzhledem k vymezení okruhu osob v § 85 odst. 1 a 2 stavebního zákona lze případného budoucího vyvlastňovaného považovat za osobu oprávněnou k vznesení námitky. Námitky a připomínky, jež byly uplatněny k věcem, o kterých bylo rozhodnuto v zásadách územního rozvoje nebo v územním plánu, se nepřihlíží.
V souladu s § 22 odst. 3 stavebního zákona se při veřejném projednání námitky a připomínky uplatňují písemně, musejí být opatřeny identifikačními údaji a konkretizovány. Pro úplnost ještě uveďme, že opatření obecné povahy je přezkoumatelné dle § 174 odst. 2 v přezkumném řízení a v řízení dle § 101a a násl. soudního řádu správního.
Zachován zůstává účel vyvlastnění, jímž se má umožnit přístup a užívání pozemku a stavby. Dle § 170 odst. 2 stavebního zákona je možné vyvlastnit právo k pozemku též za účelem vytvoření podmínek pro (i) nezbytný přístup, (ii) řádné užívání stavby nebo (iii) příjezd k pozemku nebo stavbě.
Z dikce ustanovení vyplývá, že předmětem vyvlastnění může být pouze právo k pozemku, neboť o stavbě v zmiňovaném ustanovení není zmínka a je třeba dát přednost této speciální úpravě před úpravou obecnou v zákoně o vyvlastnění. Většinou se v praxi bude jednat o zřízení věcného břemene cesty. Ve srovnání s konstrukcí tohoto účelu vyvlastnění ve starém stavebním zákoně, je současná formulace širší. Dle § 108 odst. 2 písm. d) zákona č. 50/1976 Sb. bylo možné vyvlastnit pro vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě. Zajištěním přístupu k pozemku či stavbě se sledoval cíl zajistit vlastníkovi podmínky, aby mohl vykonávat své vlastnické právo, tzn. realizovat jeho jednotlivé složky. Vzhledem k tomu, že ne vždy k tomu, aby vlastník mohl uskutečňovat jednotlivá oprávnění, jež mu příslušejí, stačí zajistit pouhý přístup, stanoví současný stavební zákon vedle účelu vyvlastnění pro vytvoření podmínek pro nezbytný přístup též možnost vyvlastnit za účelem vytvoření podmínek pro řádné užívání stavby.
Připouští se také vyvlastnění za účelem vytvoření podmínek pro příjezd k pozemku nebo stavbě. Je možné vyvlastnit pro všechny jednotlivé účely zmíněné v druhém odstavci § 170 stavebního zákona samostatně (arg. nebo). V porovnání se starým stavebním zákonem však již nelze vyvlastnit (zřízením věcného břemene cesty – průchodu zatížit) stavbu (budovu). Srov. dikci § 108 odst. 1, 2 starého stavebního zákona: Pozemky, stavby a práva k nim ... lze vyvlastnit nebo vlastnická práva omezit ... pro vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě. A znění § 170 odst. 2 nového stavebního zákona: Právo k pozemku lze odejmout nebo omezit ...
V otázkách týkajících se podmínek vyvlastnění a procesní úpravy odkazuje stavební zákon na zákon o vyvlastnění.
Účel vyvlastnění pro vytvoření podmínek pro umístění nebo řádný provoz zařízení státní pozorovací sítě, kterou se zjišťuje stav životního prostředí, jenž byl uveden v již zrušeném stavebním zákoně, platná právní úprava nezná. Ostatně byl to účel dosti pochybný a ani nebyl v praxi využíván, neboť uskutečnění tohoto účelu bylo obvykle možné dosáhnout jinak, zejména dohodu.
Vedle stavebního zákona stanoví další (tzv. specifický) účel vyvlastnění například horní zákon.11 Ustanovení § 31 odst. 4 písm. b) zmiňovaného zákona opravňuje organizaci (za níž se považují právnické a fyzické osoby, které v rámci podnikatelské činnosti vykonávají vyhledávání, průzkum nebo dobývání výhradních ložisek nebo jinou hornickou činnost, srov. § 5a zákona) pro účely dobývání výhradního ložiska nabývat pro plnění úkolů stanovených horním zákonem nemovitostí nebo práv k nemovitostem (zde myšleno zřejmě právo odpovídající věcnému břemenu) rozhodnutím o vyvlastnění. O vyvlastňovacím řízení platí zvláštní předpisy. Zákon nebyl dotčen novelizací, neboť zvláštním předpisem, na který norma odkazuje je stavební zákon a jeho § 108 až 116. Nyní již zrušený. Platí proto obecná úprava v zákoně o vyvlastnění.
Další účely vyvlastnění stanoví lázeňský zákon.12 Dle § 33 zmíněného zákona lze vlastnická práva k nemovitostem omezit nebo nemovitosti lze vyvlastnit pouze ve veřejném zájmu. Veřejným zájmem se pro tyto účely rozumí zájem na vyhledávání a využití zdroje k léčebným účelům a zájem na ochraně zdrojů v zájmu zachování jejich kvalitativních a kvantitativních vlastností a zdravotní nezávadnosti. Zdá se, že citované ustanovení poněkud spojuje dvě věci, a to účel vyvlastnění a veřejný zájem (viz Veřejným zájmem se pro tyto účely rozumí…, což spíš směřuje k vymezení veřejného zájmu, avšak veřejný zájem je neurčitý právní pojem a nelze jej stanovit v právní normě, neboť by tak ztratil svou neurčitost).13 V návaznosti na zákon o vyvlastnění je však třeba ustanovení vyložit tak, že vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva k nemovitostem je možné ve veřejném zájmu pro účely vyhledávání a využití zdroje k léčebným účelům a účely ochrany zdrojů v zájmu zachování jejich kvalitativních a kvantitativních vlastností a zdravotní nezávadnosti.
Omezení vlastnického práva k nemovitosti je možné, brání-li vlastník nemovitosti vyhledávání přírodního léčivého zdroje. Pokud brání vlastník nemovitosti využívání nebo ochraně přírodního léčivého zdroje a ochraně zdroje přírodní minerální vody, je možné omezení vlastnického práva nebo lze nemovitost vyvlastnit. Zde je třeba zvláště pečlivě zkoumat přiměřenost zásahu, zda k naplnění účelu postačí „pouhé“ omezení vlastnického práva, nebo bude třeba přistoupit k úplnému vyvlastnění. Omezením vlastnického práva k nemovitosti je třeba rozumět zejména zřízení věcného břemene.
Řízení o vyvlastnění provádí na základě žádosti ministerstva zdravotnictví příslušný vyvlastňovací úřad a postupuje při tom podle zákona o vyvlastnění. Vyvlastnitelem je ve všech výše uvedených případech tedy ministerstvo, resp. stát. Zákon celkem zbytečně uvádí, že vyvlastňovací úřad stanoví ve svém rozhodnutí náhradu za vyvlastnění. Tato obecná povinnost vyplývá ze zákona o vyvlastnění a není potřeba ji v jednotlivých zákonech obsahující účel vyvlastnění znovu uvádět.
Na vyvlastnění nemovité kulturní památky pamatuje zákon o státní památkové péči.14 Vyvlastnění řadí mezi tzv. opatření k zajištění péče o kulturní památky. Zanedbává-li vlastník nemovité kulturní památky (viz § 2 odst. 1 zákona), která není státním majetkem, trvale své povinnosti (zejména jde o povinnosti vyplývající z veřejnoprávních předpisů, např. zákona o státní památkové péči, stavebního zákona) a ohrožuje tím její zachování nebo užívá-li kulturní památku v rozporu s jejím kulturně politickým významem, památkovou hodnotou nebo technickým stavem, může se ve společenském zájmu (resp. veřejném zájmu), nedojde-li k dohodě s vlastníkem o jejím prodeji státu, výjimečně kulturní památka na návrh obecního úřadu obce s rozšířenou působností rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu vyvlastnit (tj. nucené odnětí vlastnického práva a jeho úplný přechod na vyvlastnitele).
Musí se jednat o nemovitou kulturní památku, tzn. pozemky či stavby spojené se zemí pevným základem (srov. § 119 odst. 2 občanského zákoníku). Kulturně politický význam a památková hodnota jsou neurčité právní pojmy a je na vyvlastňovacím úřadu, aby je v konkrétním případě vyložil. V případě vyvlastnění nemovité národní kulturní památky15 zahajuje řízení o vyvlastnění vyvlastňovací úřad na návrh krajského úřadu.
Zanedbávání musí být trvalé, tzn. dlouhodobé, kontinuální, a zároveň tím, že vlastník nekoná, hrozí nemovité kulturní památce, že nebude zachována (hrozí jí zničení). Dále musí jít o nemovitou kulturní památku, jež není státním majetkem. Uvedené se tedy vztahuje jenom na vlastníky, jimiž jsou fyzické a právnické osoby, nikoliv však stát. Společenským zájmem se v dnešní terminologii rozumí veřejný zájem. Vyvlastnění je koncipováno jako výjimečný zásah do práva vlastnického a teprve, nebude-li možná dohoda, tzn. zákon preferuje prodej zanedbávané kulturní památky státu, teprve pokud vlastník na toto nepřistoupí, lze provést vyvlastnění.
V podstatě jde o modifikovanou zásadu subsidiarity vyvlastnění. V porovnání se zákonem o vyvlastnění koncipuje zákon o státní památkové péči vyvlastnění jako zásah do práv k věci nemovité, a to věci nemovité určité kvality, tj. prohlášené za kulturní památku. Z dikce ustanovení „Jinak platí pro vyvlastnění obecné předpisy“ (srov. § 15 odst. 3 zákona) je třeba dospět k závěru, že odchylky od obecné úpravy v zákoně o vyvlastnění stanovené v zákoně o státní památkové péči se uplatní před obecnou úpravu, jinak (ve zbytku) pak platí obecná úprava v zákoně o vyvlastnění.
Zákon o státní památkové péči umožňuje také vyvlastnění pozemků nebo staveb potřebných k vytvoření ochranného pásma nemovité kulturní památky. Jedná se o specifický účel vyvlastnění. Předpokladem je, že nedojde k dohodě s vlastníkem, v ostatním odkazuje ustanovení na zákon o vyvlastnění jako na obecný předpis.
O vyvlastnění a omezení vlastnického práva hovoří, a to dokonce několikrát, také vodní zákon.16 Jako preventivní opatření v záplavovém území místo jiných opatření na ochranu před povodněmi může vodoprávní úřad pro účely zmírnění účinků povodní rozhodnutím vymezit území určená k rozlivům povodní. Záleží tedy na úvaze vodoprávního úřadu (arg. může), zda vymezí území určená k rozlivům povodní. Vodoprávní úřad může také učinit jiná opatření. V rozhodnutí omezí vodoprávní úřad po projednání s dotčenými úřady státní správy (§ 136 správního řádu) právo užívání pozemků a staveb v tomto území. Za toto omezení náleží vlastníkům náhrada.
V případě potřeby může vodoprávní úřad podat ve veřejném zájmu návrh na vyvlastnění dotčených pozemků a staveb, případně může podat stavebnímu úřadu návrh na vyhlášení stavební uzávěry, resp. nyní vydání územního opatření o stavební uzávěře jako opatření obecné povahy (srov. § 97 stavebního zákona). V § 68 vodního zákona je třeba rozlišovat jednak institutu nuceného omezení užívání pozemků a staveb v záplavovém území a institut vyvlastnění dotčených pozemků a staveb. Omezení práva užívání pozemků je tzv. nucené omezení na základě konstitutivního správního aktu.17 Omezení však nespočívá ve zřízení práva věcného břemene, ale v omezení užívacího oprávnění vlastníka.
Dle článku 11 odst. 4 Listiny je nucené omezení vlastnického práva možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Je otázkou, zda rozhodnutí o stanovení území určených k rozlivům povodní dle § 68 odst. 1 vodního zákona, jako zvláštní oprávnění vodoprávního úřadu, které vyplývá z vodního zákona, tyto podmínky splňuje, a to s ohledem na požadavek veřejného zájmu. Zákon totiž výslovně podmínku veřejného zájmu na omezení práva užívání pozemků a staveb v území určených k rozlivům povodní nepožaduje. S ohledem na nález Ústavního soudu Pl. ÚS 41/97, v němž je zastáván názor o přímé aplikovatelnosti článku 11 odst. 4 Listiny, jsem toho názoru, že při rozhodování o stanovení území určených k rozlivům povodní a v rámci něj omezení práva užívání pozemků a staveb (ius utendi), by se vodoprávní úřad měl zabývat existencí veřejného zájmu na daném řešení.
V případě potřeby umožňuje § 68 odst. 3 vodního zákona ve veřejném zájmu pozemky a stavby uvedené v rozhodnutí o stanovení území určených k rozlivům povodní vyvlastnit. Vyvlastnění je přípustné až jako druhý krok, nejdříve je nutné rozhodnutím stanovit území určená k rozlivům povodní, zároveň toto rozhodnutí obsahuje omezení užívacího práva k pozemkům a stavbám v tomto území. Teprve v případě potřeby a ve veřejném zájmu může, záleží tedy na jeho uvážení, vodoprávní úřad podat návrh na vyvlastnění dotčených pozemků a staveb.
Vyvlastňovací řízení provádí vyvlastňovací úřad. Zde je třeba poznamenat, že „v případě potřeby“ a „ve veřejném zájmu“ jsou neurčité právní pojmy, jež podléhají interpretaci. Jsem toho názoru, že formulace „účelu vyvlastnění“ v citovaném ustanovení není jasná, spíše se jedná o stanovení oprávnění vodoprávního úřadu podat návrh na vyvlastnění, popřípadě podat návrh na vyhlášení (vydání) stavební uzávěry (opatření o stavební uzávěře), a v úvahu by spíše připadal účel vyvlastnění dle § 170 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, který přímo povodně zmiňuje. Kromě toho v textu zákona ani není obsažen odkaz na zákon o vyvlastnění, tak jak je to obvyklé v jiných zákonech stanovících účel vyvlastnění.
Je-li povolené nakládání s vodami nezbytně třeba ve veřejném zájmu a oprávněný své povolení nevyužívá zcela nebo zčásti, může mu vodoprávní úřad uložit povinnost umožnit využití jeho vodního díla nebo zařízení k povolenému nakládání s vodami jinou, vodoprávním úřadem určenou fyzickou nebo právnickou osobou, na dobu nezbytně nutnou nebo do doby rozhodnutí o jeho vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva. Za to mu náleží přiměřená náhrada (§ 11 odst. 4 vodního zákona). Je otázkou, zda vůbec jde o stanovení účelu vyvlastnění a zda lze na základě tohoto ustanovení vyvlastnit vodní dílo či zařízení k povolenému nakládání s vodami, neboť jde spíš o stanovení oprávnění vodoprávnímu úřadu dočasně rozhodnout o využívání vodního díla nebo zařízení jinou osobou než je oprávněný, a to před tím než bude vydáno rozhodnutí o vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva. V textu zákona není ani obsažen odkaz na zákon o vyvlastnění, proto se domnívám, že toto ustanovení samo o sobě nedává zákonný podklad k vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva a „rozhodnutí“ je použito jako časová hranice, na jak dlouho může být uložena povinnost umožnit využití vodního díla či zařízení k povolenému nakládání s vodami vodoprávním úřadem určenou osobou.
Dále je vyvlastnění zmiňováno v § 115 odst. 15 vodního zákona. K žádosti o vydání povolení ke vzdouvání povrchových vod je žadatel povinen vodoprávnímu úřadu doložit, že má právo k pozemkům a stavbám vzdouváním vody dotčeným, popřípadě, že podal návrh na jejich vyvlastnění nebo že učinil opatření k objasnění nejasných vlastnických vztahů k těmto pozemkům a stavbám nebo ke zjištění pobytu jejich vlastníků, nejsou-li mu známi. V podstatě nejde o stanovení účelu vyvlastnění, ale o jednu z podmínek vodoprávního řízení o vydání povolení ke vzdouvání povrchových vod.
V souvislosti s přijetím nového stavebního zákona a zákona o vyvlastnění byl přijat i tzv. změnový zákon (č. 186/2006 Sb). Tímto změnovým zákonem byl novelizován mimo jiné zákon o pozemních komunikacích.18 Novelizací byla odstraněna problematická úprava zřizování věcného břemene v případech, kdy nebylo možné zahájit vyvlastňovací řízení nebo ukončit toto řízení z důvodů v zákoně stanovených.19
K realizaci staveb třech kategorií pozemních komunikací, a to konkrétně stavby dálnice, silnice nebo místní komunikace, lze vyvlastnit vlastnické právo ke stavbě, pozemku a zařízení. Vyvlastnění je tedy v zásadě možné, má-li se získáním potřebných práv ke stavbě, pozemku či zařízení uskutečnit stavba výše uvedených kategorií komunikací (tj. stanovený účel vyvlastnění). Pojem zařízení sice zákon opakovaně užívá, ale obecně v něm vymezen není (srov. např. § 2 odst. 1, 13, 14 odst. 2). Z uvedeného výčtu předmětů vyplývá, že zařízení zřejmě není pozemek ani stavba, ale další kategorie. Přestože se v § 3 odst. 2 stavebního zákona uvádí, že pouze „pro účely tohoto zákona“ se zařízením rozumí informační a reklamní panel, tabule, deska či jiná konstrukce a technické zařízení, pokud nejde o stavbu podle § 2 odst. 3, lze nejspíše připustit podpůrné použití této definici zařízení i pro účely zákona o pozemních komunikacích.
Může jít např. o dopravní zařízení, informační zařízení, světelná signalizační zařízení. Zákon stanoví, že lze vyvlastnit a odkazuje na zvláštní právní předpis, jímž je zákon o vyvlastnění. Ve smyslu tohoto zákona je také termín vyvlastnit třeba interpretovat (§ 2 písm. a), § 24 odst. 2 písm. a) VyvlZ). Dochází-li při vyvlastnění k omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, je obsahem tohoto břemene právo, jež opravňuje určitou osobu (stavebníka)20 ke zřízení požadované stavby na dotčeném pozemku (tj. pozemku, jehož vlastník bude zatížen věcným břemenem a bude povinen strpět postavení stavby na svém pozemku). Jde tedy o věcné břemeno práva stavby. Doklad prokazující oprávnění provést na určitém pozemku stavbu je náležitostí žádosti o vydání stavebního povolení (srov. § 110 odst. 2 stavebního zákona).
Ustanovení § 17 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích lze považovat ve vztahu k zákonu o vyvlastnění za poměrně dobře legislativně technicky zvládnuté, neboť se omezuje pouze na stanovení účelu vyvlastnění ve zvláštním zákoně (tj. jak již bylo uvedeno, uskutečnění stavby dálnice, silnice nebo místní komunikace) a v ostatním odkazuje na obecnou úpravu.
Na situaci, kdy již na pozemku stavba dálnice, silnice nebo místní komunikace je postavena, pamatuje § 17 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Podstatou tohoto ustanovení je, že vlastník stavby dálnice, silnice nebo místní komunikace je odlišný od vlastníka pozemku, na němž je tato stavba umístěna a vlastníku stavby se prokazatelně nepodařilo dosáhnout majetkoprávního vypořádání s vlastníkem pozemku. Tato podmínka musí být prokázána žadatelem. Za těchto podmínek je příslušný speciální stavební úřad (viz § 15 stavebního zákona, § 16, 40 zákona o pozemních komunikacích) oprávněn na návrh vlastníka stavby zřídit věcné břemeno, které je nezbytné pro výkon vlastnického práva ke stavbě, a to za jednorázovou náhradu ve výši, která náleží za vyvlastnění.
Ačkoliv se zákon o podmínce veřejného zájmu nezmiňuje, domnívám se, že v souladu s článkem 11 odst. 4 Listiny je třeba zkoumat v řízení i splnění podmínky veřejného zájmu. Obdobně se vyjádřil též Ústavní soud, a to v souvislosti se zřízením věcného břemene dle ustanovení § 135c odst. 3 občanského zákoníku. Ústavní soud zdůraznil, že i v tomto případě je třeba se zabývat ústavněprávními aspekty věci, zejména otázkou, kdy lze omezit vlastnické právo, např. zřízením věcného břemene, z hlediska základních práv a svobod fyzických a právnických osob.
V této souvislosti je nutno vycházet zejména z článku 11 odst. 4 Listiny, který stanoví, že vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné jen ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.21 Tím spíše (arg. a minori ad maius) je pak třeba zabývat se existencí veřejného zájmu na zřízení věcného břemen, k němuž má dojít na základě ustanovení § 17 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích jako veřejnoprávního předpisu.
Z povahy věci vyplývá, že v případě, že dojde ke splynutí vlastníka stavby dálnice, silnice nebo místní komunikace s vlastníkem pozemku, věcné břemeno zanikne, protože platí zásada nulli res sua servit.
Poněkud nadbytečně se v zákoně stanoví, že v obou výše uvedených případech je součástí rozhodnutí stanovení jednorázové náhrady. Současně zákon odkazuje na zákon o vyvlastnění. Toto ustanovení v zákoně vůbec nemuselo být, neboť povinnost poskytnout jednorázovou náhradu vyplývá z § 13 a rozhodnout o ni z § 24 odst. 2 písm. c) zákona o vyvlastnění.
Zmiňme ještě, že omezení vlastnického práva zřízením věcného břemen se v zákoně o pozemních komunikací dotýká též ustanovení § 35 odst. 3.
Další právní předpis, kterému se zde budu věnovat, je zákon o ochraně přírody a krajiny.22 Úprava vyvlastnění nebyla dotčena změnovým zákonem, a tak i nadále zákon odkazuje na již zrušený stavební zákon. Formulace již samy o sobě nejasné, nyní navíc odkazující na již zrušený zákon, způsobují výkladové problémy. Ustanovení § 60 totiž říká, že vyvlastnit nemovitost či práva k ní (zákon hovoří co do předmětu vyvlastnění o právech k nemovitosti) za účelem ochrany přírody a krajiny lze v případech stanovených zvláštním předpisem. Poznámka pod čarou odkazuje na § 108 odst. 2 starého stavebního zákona.
V následujícím odstavci se pak stanoví, že po procesní stránce se postupuje podle zvláštních předpisů o vyvlastnění, a to na návrh orgánu ochrany přírody. Poznámka pod čarou znovu odkazuje na stavební zákon, a to § 109 až 116. Zároveň § 90 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny stanoví, že tento zákon a předpisy vydané k jeho provedení jsou zvláštními předpisy (leges speciales) ve vztahu k předpisům o lesích, vodách, územním plánování a stavebním řádu, o ochraně nerostného bohatství, ochraně zemědělského půdního fondu, myslivosti a rybářství. Poznámka pod čarou pak odkazuje mimo jiné na opět na již zrušený stavební zákon. Pomiňme teď teoretické otázky týkající se normativnosti poznámek pod čarou a věnujme se výkladu problematických ustanovení.
Text § 60 zákona je třeba v současnosti vykládat tak, že vyvlastnění je v zásadě možné, avšak konkrétní účely musí stanovit zákon. Formulace „zvláštní předpis“ je tedy nepřesná. V úvahu připadá především účel vyvlastnění stanovený v ustanovení § 170 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, jež stanoví, že práva k pozemkům a stavbám lze vyvlastnit pro veřejně prospěšné opatření, konkrétně pro snižování ohrožení území povodněmi a jinými přírodními katastrofami, zvyšování retenčních schopností území a založení prvků územního systému ekologické stability.
Z uvedených účelů je ochraně přírody a krajiny nejbližší možnost vyvlastnit za účelem založení prvků územního systém ekologické stability.23 Ochrana územního systému ekologické stability je ústředním interesem ochrany životního prostředí vůbec. Zákon dokonce prohlašuje vytváření územního systému ekologické stability za veřejný zájem (srov. § 4 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). V úvahu by však mohl připadat i účel uvedený pod písmenem a) či d) citovaného ustanovení, a to vyvlastnění pro technickou infrastrukturu – čistírnu odpadních vod a asanaci území, neboť i tímto způsobem dochází k zlepšování stavu přírody a tím následně též její ochrany.
Zvláštní (od zákona o ochraně přírody a krajiny odlišný) zákon musí stanovit též zákonné předpoklady vyvlastnění. V současnosti tak obecně činí zákon o vyvlastnění. V něm se nalézá též procesní úprava. Lze tedy říci, že vyvlastnění je přípustné za splnění stejných podmínek jako v ostatních případech.
Síťové zákony
Celou řadu veřejnoprávních zákonných omezení vlastnického práva upravují energetický zákon24 (např. § 24 odst. 4 písm. g) provozovatel distribuční soustavy je oprávněn vstupovat a vjíždět na cizí nemovitosti v souvislost se zřizováním a provozováním zařízení distribuční soustavy, odstraňovat porosty) a zákon o elektronických komunikacích.25
Oba zákony zároveň stanoví účely, pro které je možné omezit vlastnické právo, a to zřízením věcného břemene. Zřízení věcného břemene na základě správního aktu (rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu) je přitom koncipováno jako subsidiární, neboť primárně je stanovena povinnost oprávněného subjektu dohodnout se na zřízení věcného břemene s vlastníkem nemovitosti (smluvní zřízení věcného břemene). Zákon výslovně ukládá oprávněnému subjektu, aby k realizaci určitých oprávnění, která mu ze zákona vyplývají a jimiž dochází k zásahu do vlastnického práva jiného subjektu, zřídil věcné břemeno smluvně. (Srov.: Příslušný provozovatel přenosové soustavy, distribuční soustavy, výrobce, provozovatel přepravní soustavy, provozovatel distribuční soustavy, provozovatel podzemního zásobníku plynu, držitel licence na rozvod tepelné energie je povinen zřídit věcné břemeno umožňující využití cizí nemovitosti nebo její části pro účely ..., a to smluvně s vlastníkem nemovitosti.)
Věcné břemeno lze zřídit pro účely zřizování a provozování na cizích nemovitostech zařízení přenosové soustavy, přetínání těchto nemovitostí vodiči a umisťování v nich vedení, zařízení distribuční soustavy, plynárenských zařízení, rozvodných tepelných zařízení, stavění podpěrných bodů a přetínání nemovitostí potrubními trasami, zajištění vstupování a vjíždění na nemovitosti v souvislosti se zřizováním a provozováním těžebních plynovodů nebo výrobny plynu a distribuční soustavy a plynovodních přípojek, odstraňování a oklešťování porostů.26 Přitom vždy určitý oprávněný může žádat o zřízení věcného břemen jen pro konkrétní pro něj stanovený účel, jenž má realizovat. Není-li možné, a to z důvodů, že vlastník nemovitosti (i) není znám, (ii) není určen, (iii) je prokazatelně nedosažitelný, (iv) je prokazatelně nečinný nebo (v) nedošlo k dohodě, uzavřít smlouvu o zřízení věcného břemene, rozhodne na návrh (resp. správně na žádost, srov. § 18 odst. 1 VyvlZ) oprávněného subjektu o zřízení věcného břemene umožňujícího využití nemovitosti pro stanovené účely vyvlastňovací úřad. (Ustanovení § 57 odst. 2 opomněl normotvůrce změnovým zákonem novelizovat, a tak i nadále se v něm hovoří o stavebním úřadu, ačkoliv správně má být vyvlastňovací úřad.)
Uvedené důvody lze v podstatě shrnout pod jediný, a to, že pokus uzavřít smlouvu o zřízení věcného břemene s vlastníkem nemovitosti byl neúspěšný a k dohodě tudíž nedošlo, ať už z důvodu, že vlastník nemovitosti není znám, určen, nedosažitelný (tzn., že mu nebylo možné doručit návrh na uzavření smlouvy) nebo nečinný (v čem by měl být vlastník nemovitosti činný? Spočívá-li jeho nečinnost v tom, že nereaguje na návrh (nepřijme ho), má to ty důsledky, že nedošlo k dohodě.) V případě, že vlastník nemovitosti není znám, není znám jeho pobyt, (tzn. je nedosažitelný, týká se fyzické osoby), nebo pokud se mu nepodařilo doručit na známou adresu v cizině, nepožaduje zákon o vyvlastnění splnění podmínky podle § 5 odst. 1.
V takovém případě je vyvlastnění přípustné a vyvlastňovací úřad mu ustanoví opatrovníka, jenž ho bude v řízení zastupovat (§ 17 odst. 4 VyvlZ). Jako problematický se jeví požadavek, aby vyvlastňovanému byl znám účelů vyvlastnění nejméně po dobu 6 měsíců v případech, kdy nedošlo k uzavření smlouvy o zřízení věcného břemene z důvodu odmítnutí či nečinnosti majitele nemovitosti (budoucího vyvlastňovaného). Uvedené lhůta je totiž nepoměrná a navíc znevýhodňuje oprávněný subjekt, neboť v případech, kdy vlastník není znám, určen nebo není znám jeho pobyt (je prokazatelně nedosažitelný) se tato podmínka nevyžaduje, zatímco v případě, kdy oprávněný subjekt a vlastník nemovitosti spolu jednali nebo snažili jednat, avšak bez úspěchu, by oprávněný subjekt měl čekat po dobu šesti měsíců, aby splnil podmínku informovanosti vyvlastňovaného.
Dle zákona o elektronických komunikacích se uzavírá smlouva o smlouvě budoucí o zřízení věcného břemene za účelem zajištění výkonu oprávnění uvedených v odstavci 1 a 2 zákona s tím, že následně po té, co je dokončena výstavba a zaměřena poloha vedení, uzavře podnikatel zajišťující veřejnou komunikační síť s vlastníkem dotčené nemovitosti smlouvu o zřízení věcného břemene. Pokud k uzavření smlouvy o smlouvě budoucí o zřízení věcného břemene nedojde, a to ze stejných důvodů jako v energetickém zákoně nebo ještě v případě, že je vlastnictví nemovitosti sporné nebo je vlastník v dispozici s ní omezen (tyto dva důvody jsou stanoveny pouze v zákoně o elektronických komunikacích), rozhodne o zřízení věcného břemene vyvlastňovací úřad.
Formulace v obou zákonech nejsou přesvědčivé a vzhledem k tomu, že oba zákony jsou z doby poměrně nedávné, očekával bych větší preciznost.
Účely vyvlastnění - závěry
Na základě výše uvedeného lze ohledně účelů vyvlastnění dospět k následujícím závěrům:
1. Legislativně-technicky lze právní úpravu vyvlastnění, včetně stanovení účelů vyvlastnění, vyřešit několika způsoby. Normotvůrce může zvolit variantu, kdy celá materie je obsažena v jednom právním předpise síly zákona. Jedná se o tzv. komplexní úpravu, jež stanoví nejen co lze vyvlastnit, za jakých podmínek, postup při zjišťování výše náhrady a její poskytnutí, ale též pro jaký účel je vyvlastnění možné. Aplikace jiného zákona je vyloučena. Další možný způsob úpravy vyvlastnění je, že obecné podmínky vyvlastnění jsou upraveny samostatným zákonem, účely vyvlastnění a případně další zvláštní podmínky vyvlastnění stanoví speciální zákony. Lze ji označit za kombinovanou úpravu. Za specifický druh kombinované úpravy je možné považovat způsob stanovení účelů vyvlastnění způsobem, jakým tak bylo učiněno ve zrušeném stavebním zákoně, kdy obecná úprava spolu s taxativním výčtem účelů vyvlastnění byla upravena v jednom (stavebním) zákoně, avšak současně zákon počítal s tzv. specifickými účely vyvlastnění stanovenými ve zvláštním zákoně (srov. § 108 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb.). Zvláštní zákony se často neomezovaly a ani v současné době neomezují na pouhé stanovení účelu vyvlastnění, ale též se dotýkají podmínek vyvlastnění. Konečně poslední možný způsob úpravy je, že existuje nespočet zákonů o vyvlastnění, každý pro jiný účel (ad hoc úprava).
V současné době zákon o vyvlastnění obsahuje obecnou úpravu podmínek vyvlastnění a poskytnutí náhrady za vyvlastnění, aniž by stanovil účely vyvlastnění (srov. § 1 odst. 1 zákona o vyvlastnění). Ty musí být vždy stanoveny zvláštním zákonem. Zároveň ale prohlašuje, že se nedotýká vyvlastnění upraveného ve zvláštních právních předpisech (zákonech). V současnosti jde o zákon č. 222/1999 Sb., v platném znění. Jelikož se však jedná o specifickou úpravu vyvlastnění, která je aplikovatelná jen za určité mimořádné situace, je možné hovořit o úpravě v zákoně o vyvlastnění jako o kombinované a úpravě v zákoně o zajišťování obrany jako o úpravě ad hoc.
Procesně lze rozlišovat, zda zákon obsahuje úpravu vyvlastňovacího řízení komplexní bez vazby na správní řád (resp. na úpravu správního řízení v něm – část druhá a třetí) nebo zda připouští subsidiární použití správního řádu jako obecného správního procesního předpisu. Vztah zákona o vyvlastnění ke správnímu řádu je založen na zásadě subsidiarity, současně je však vyloučeno ustanovení o doručování veřejnou vyhlášku v určitých případech (srov. § 29 zákona).
2. Formulace účelu vyvlastnění většinou odpovídá době, kdy byl zákon přijat, příp. kdy byla určitá formulace do zákonu včleněna. Jednotlivá ustanovení pak nestanoví pouze účel vyvlastnění, jak předpokládá zákon o vyvlastnění (srov. § 3 odst. 1), ale mnohdy opakují obecné podmínky vyvlastnění (srov. např. § 15 odst. 3 zákona č. 20/1987 Sb., ve znění pozdějších předpisů, § 33 odst. 1 lázeňského zákona). Jiné formulace snad ani skutečným účelem vyvlastnění nejsou (např. § 115 odst. 15 vodního zákona). Pokud je třeba stanovit určité specifické podmínky, je to samozřejmě možné, ale je nutné zachovat návaznost na zákon o vyvlastnění, tzn. stanovit to, co je specifické a nikoliv to, co je již jednou vyjádřeno v obecném zákoně.
De lege ferenda bude třeba harmonizovat zákony, jež stanoví účely vyvlastnění s obecným předpisem o vyvlastnění. Ostudou normotvůrce jsou opomenutí, jimiž zapomněl slovo „stavební“ zaměnit za „vyvlastňovací“ úřad (viz výše zmiňovaný § 57 odst. 2 energetického zákona). V některých případech je v ustanovení zaměněn veřejný zájem s účelem vyvlastnění (srov. § 33 odst. 1 lázeňského zákona: „Veřejným zájmem se pro tyto účely rozumí zájem na vyhledávání ...). Přitom danost účelu vyvlastnění a existence veřejného zájmu jsou dvě samostatné podmínky, jež musí být obě splněny a které nelze ztotožňovat či zaměňovat.27
3. Zákony nezachovávají jednotnou terminologii. Dle zákona o vyvlastnění se vyvlastněním rozumí odnětí nebo omezení vlastnického práva nebo práva odpovídajícího věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě (srov. § 2 písm. a). Zákon celkem nesmyslně stanoví, že tato definice platí pouze dovnitř, tzn. jen pro účely tohoto zákona. Přesně naopak, v nové právní úpravě měla být vytvořena univerzální definice vyvlastnění pro celý právní řád, nebo alespoň pro všechny zákony, jež stanoví účely vyvlastnění. Pak by např. lázeňský zákon nehovořil o vyvlastnění a omezení, ale správně buď o vyvlastnění, nebo o odejmutí vlastnického práva a omezení vlastnického práva. Zatímco nový stavební zákon správně mluví o odejmutí nebo omezení práv. Nejasné je také, ve prospěch koho se vyvlastňuje dle zákona o státní památkové péči, když návrh (resp. žádost) podává úřad (viz ... může se, nedojde-li k dohodě s vlastníkem o jejím prodeji státu, ... výjimečně kulturní památka na návrh obecního úřadu obce s rozšířenou působností rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu vyvlastnit. V případě vyvlastnění nemovité národní kulturní památky zahajuje řízení o vyvlastnění vyvlastňovací úřad na návrh krajského úřadu.)
4. Nejednotnost je také v tom, práva k jakému předmětu se vyvlastňují. Zákon o vyvlastnění, stavební zákon a zákon o pozemních komunikacích stanoví, že práva k pozemkům a stavbám lze vyvlastnit, zatímco jiné zákony (§ 15 odst. 3 zákona o státní památkové péči, § 60 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, § 31 odst. 4 písm. b) horního zákona, § 33 lázeňského zákona) mluví o právech k nemovitostem, někdy navíc formulací „vyvlastnit nemovitost či práva k ní“ (správně v souladu se zákonem o vyvlastnění by mělo být vyvlastnit práva k nemovitosti, čímž se pokryje jak odejmutí vlastnického práva tak jeho omezení a též případné zřízení věcného břemene či odnětí práva odpovídajícího věcnému břemenu).
5. Spornou otázkou zůstává, zda je na vyvlastnění právní nárok (zda se jedná o subjektivní právo vyvlastnitele). Za první republiky bylo judikováno, že splní-li vyvlastnitel zákonem stanovené podmínky, má nárok na vydání vyvlastňovacího nálezu.28 V teorii převládá názor, že při vyvlastnění (kromě určitých výjimek, zejména v případě zajištění nezbytného přístupu) nejde o subjektivní práva exprorpianta.29 Názor, že na vydání rozhodnutí o vyvlastnění, jímž by bylo navrhovateli vyhověno, není právní nárok podporovala i judikatura.30 V posledních letech se však rozhodovací praxe soudů začíná klonit k závěru, že při splnění zákonných předpokladů je na vydání kladného rozhodnutí o vyvlastnění právní nárok.31 Nicméně Nejvyšší správní soud ve svých rozhodnutích i nadále odkazuje na rozsudek Vrchního soudu ze dne 31.12.1993, č. j. 6 A 10/92-27, (i když nikoliv v souvislosti s řešením otázky, zda na vyvlastnění je právní nárok, či nikoliv, ale v souvislosti s vymezením, zda vyvlastnění je institutem veřejnoprávním, a tudíž zda byla založena pravomoc Nejvyššího správního soudu rozhodovat o žalobě proti rozhodnutí (tehdy) stavebního úřadu).32 Jasnou odpověď na tuto otázku nepřinesl ani nový zákon.
Pro posouzení, zda je na vyvlastnění právní nárok či nikoliv, je důležité, jak jsou formulovány zákonná ustanovení. Konkrétně, zda je možná správní diskrece (obvykle vyjádřená formulí „je možné, může“), nebo není. Rozhodné je především znění ustanovení § 3 odst. 1 zákona o vyvlastnění. Z něj vyplývá, že vyvlastnění je přípustné jen pro účel vyvlastnění stanovený zvláštním zákonem a jen jestliže veřejný zájem na dosažení tohoto účelu převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného. Stejná formulace je užita v ustanovení § 5 odst. 1 zákona. Z dikce „je přípustné“ v návaznosti na znění ustanovení § 24 odst. 2 citovaného zákona: dospěje-li vyvlastňovací úřad k závěru, že podmínky pro vyvlastnění byly splněny, rozhodne ... (písm. a, b), určí ... (písm. c, d, e, g), uloží ... (písm. f), je možné dojít k závěru, že při splnění podmínek vyvlastnění dle zákona o vyvlastnění je na pozitivní výrok v rozhodnutí právní nárok.
Ohledně účelů vyvlastnění však zákon odkazuje na zvláštní zákony. Při aplikaci zásady lex specialis derogat legi generali vedou formulace v těchto zákonech spíše k opačnému závěru. Srov. např. § 170 stavebního zákona: Práva k pozemkům a stavbám ... lze odejmou nebo omezit ..., § 17 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích: Pro uskutečnění stavby ... lze vlastnické právo k ... vyvlastnit ..., § 15 odst. 3 zákona o státní památkové péči: ... může se ve společenském zájmu ... vyvlastnit.
Problém je zřejmě v tom, že normotvůrce při formulování jednotlivých ustanovení se touto otázkou vůbec nezabýval. Zvláště je to patrné na vztahu formulací ve stavebním zákoně a v zákoně o vyvlastnění. Jestliže vztah zákona o vyvlastnění k ostatním zákonům, které stanoví účely vyvlastnění, trpí určitou neprovázaností způsobenou tím, že vznikly v různých časových obdobích, tak toto ve vztahu mezi stavebním zákonem a zákonem o vyvlastnění neplatí, neboť byly připravovány paralelně. Vyřešení této otázky tak bude záležet na případné rozhodovací praxi soudů, zda se přikloní k názoru, že při splnění zákonných podmínek má vyvlastnitel právní nárok na vydání pozitivního rozhodnutí, nebo zda budou zastávat stanovisko opačné.
1 Srov. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31.10.2000, sp. zn. 31 Ca 82/2000
2 Zákon č. 184/2006 Sb., zákon o vyvlastnění, dále též VyvlZ
3 Viz III. ÚS 455/03, I. ÚS 198/95. Veřejný zájem ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny nelze v obecné rovině spatřovat pouze v zájmu státu či státních institucí, ale rovněž v potřebě společnosti (spravedlivě) vymezit práva vlastníků při jejich vzájemné kolizi, jež nastává v případě tzv. neoprávněných staveb (§ 135c občanského zákoníku). Jedná se tedy o legitimní důvod pro eventuální zásah do práv jednotlivců, takže teoretickým východiskům obecných soudů ve vztahu k čl. 11 odst. 4 Listiny nelze v zásadě nic vytknout.
4 Srov. Doležal, J. a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi. 1. vydání. Praha: Linde, 2006, str. 333
5 Viz rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 20. července 2005, sp. zn. 22 Cdo 1897/2004
6 Viz http://www.mmr.cz/index.php?show=001025010007000 [11.02.2006]
7 Viz § 34 zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů
8 Veřejně prospěšné opatření je vymezeno v § 2 odst. 1 písm. m) StavZ jako opatření nestavební povahy sloužící ke snižování ohrožení území a k rozvoji anebo k ochraně přírodního, kulturního a archeologického dědictví, vymezené ve vydané územně plánovací dokumentaci
9 Termín veřejně prospěšné opatření je novinkou, právní úprava minulá ho neznala. Proto vyvlastnit pro tento účel bude možné až teprve bude-li veřejně prospěšné opatření vymezeno v nově vydané územně plánovací dokumentaci dle zákona č. 183/2006 Sb. Ohledně jiných účelů vyvlastnění provázaných s územně plánovací dokumentací je třeba postupovat do doby vydání územně plánovací dokumentace dle nového stavebního zákona v souladu s přechodnými (intertemporálními) ustanoveními, zejména § 189 odst. 2 v návaznosti na § 187 odst. 7 a § 187 odst. 1 a § 188 stavebního zákona.
10 Viz § 22, 39, 48, 52, 67 stavebního zákona
11 Zákon č. 44/1988 Sb., horní zákon, ve znění pozdějších předpisů
12 Zákon č. 164/2001 Sb., lázeňský zákon, ve znění pozdějších předpisů
13 Viz nález Pl. ÚS 24/04
14 Zákon č. 20/1987 Sb., ve znění pozdějších předpisů
15 Srov. § 4 zákon č. 20/1987 Sb., ve znění pozdějších předpisů: Kulturní památky, které tvoří nejvýznamnější součást kulturního bohatství národa, prohlašuje vláda České republiky nařízením za národní kulturní památky a stanoví podmínky jejich ochrany.
16 Zákon č. 254/2001 Sb., vodní zákon, ve znění pozdějších předpisů
17 Viz § 115 vodního zákona
18 Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů
19 Zřízení věcného břemene bylo před novelou koncipováno jako subsidiární institut ve vztahu k vyvlastnění (odnětí vlastnického práva), neboť podmínkou vydání rozhodnutí o zřízení věcného břemene bylo splnění podmínek pro vyvlastnění nezastavěného pozemku nezbytného pro stavbu dálnice, silnice nebo místní komunikace, avšak vyvlastňovací řízení nebylo možné zahájit nebo ukončit rozhodnutím o vyvlastnění, protože dotčený vlastník nebyl znám nebo určen nebo proto, že byl prokazatelně nedosažitelný nebo nečinný.
Zákon o pozemních komunikacích si tu fakticky stanovil zvláštní překážky vyvlastňovacího řízení, neboť nečinnost nebo nedosažitelnost není procesní překážkou vyvlastňovacího řízení. Za těchto podmínek mohl příslušný speciální stavební úřad na návrh stavebníka dálnice, silnice nebo místní komunikace vydat rozhodnutí o zřízení věcného břemene umožňující využití nezastavěného pozemku nezbytného pro stavbu výše uvedených pozemních komunikací, popřípadě jeho části. Předpoklady pro vyvlastnění se posuzovaly dle stavebního zákona, tzn. stavba musela být ve veřejném zájmu a jednalo se o veřejně prospěšnou stavbu podle schválené územně plánovací dokumentace dle § 108 odst. 2 písm. a) starého stavebního zákona. Muselo se jednat také o nezastavěný pozemek. Dále musela být splněna podmínka souladu vyvlastnění s cíli a záměry územního plánování, což se prokazovalo územním rozhodnutím. Jako problematická se jevila podmínka subsidiarity vyvlastnění. Podmínka subsidiarity znamená, že vyvlastnit lze, jen pokud není možné dosáhnout cíle vyvlastnění dohodou nebo jinak.
Pokus o dohodu musel být dle § 46 odst. 2 vyhlášky č. 132/1998 Sb. prokázán, a to prostřednictvím výzvy k uzavření dohody. Výzva se zasílala do vlastních rukou, avšak za situace, kdy vlastník nebyl znám nebo určen nebo proto, že byl prokazatelně nedosažitelný, vyvstávala otázka, komu a kam měla být výzva zaslána. Pakliže nebylo možné zaslat výzvu k uzavření dohody, nebylo možné podat návrh (žádost) bez nedostatků a nebylo také možné zjistit, zda by cíle vyvlastnění nebylo možné dosáhnout dohodou. V takovém případě správní orgán měl vyzvat žadatele k odstranění nedostatků a poskytnout mu k tomu přiměřenou lhůtu. Pokud žadatel vady návrhu ve lhůtě neodstranil, řízení se zastavilo. Podmínka přiměřenosti se uplatnila jen částečně, neboť situace byla de facto opačná – bylo možné plně vyvlastnit, ale právo se pouze omezovalo.
20 Budoucího vlastníka stavby.
21 I. ÚS 198/95
22 Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů
23 Územním systémem ekologické stability krajiny je dle § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 114/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, vzájemně propojený soubor přirozených i pozměněných, avšak přírodě blízkých ekosystémů, které udržují přírodní rovnováhu. Rozlišuje se místní, regionální a nadregionální systém ekologické stability.
24 Zákon č. 458/2000 Sb., energetický zákon, ve znění pozdějších předpisů
25 Zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ve znění pozdějších předpisů
26 Zajímavé je, že oprávnění odstraňovat a oklešťovat stromoví a jiné porosty, neučinil-li tak po předchozím upozornění vlastník, je v energetickém zákoně několikrát koncipováno jako oprávnění vyplývající přímo ze zákona bez nutnosti konstituovat ho smluvně nebo správním aktem (srov. § 24 odst. 3 písm. g), 25 odst. 4 písm. h), § 58 odst. 1 písm. f), § 59 odst. 1 písm. f), § 60 odst. 1 písm. d), § 76 odst. 5 písm. c), avšak v ustanovení § 57 odst. 2 je výrobci uloženo, aby založil toto oprávnění smlouvou o zřízení věcného břemene.
27 Srov. Pl. ÚS 24/04: Veřejný zájem v konkrétní věci je zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění rozhodnutí, jehož ústředním bodem je otázka existence veřejného zájmu, pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou soukromých, partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky např. o vyvlastňování) a nelze jej v konkrétní věci a priori stanovit. Z těchto důvodů je zjišťování veřejného zájmu v konkrétním případě typicky pravomocí moci výkonné a nikoliv zákonodárné.
28 Viz Hoetzel, J. in Slovník veřejného práva československého. Svazek V. Praha: Eurolex Bohemia, 2000, str. 496
29 Viz Staša, J. in Hendrych, D. a kolektiv. Správní právo. Obecná část. 5. rozšířené vydání. Praha: C.H.Beck, 2003, str. 281
30 Viz rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31.12.1993, č. j. 6 A 10/92-27: Z ustanovení žádného právního předpisu nelze dovodit subjektivní oprávnění na vyvlastnění cizího pozemku. Vyvlastnění k vytvoření podmínek nezbytných pro řádné užívání pozemku nebo stavby, po novele pro vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku nebo stavbě, nebylo shledáno vyvlastněním ve veřejnému, ale v zájmu ryze soukromém.
31 Viz např. rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 20.5.1998, sp. zn. 10 Ca 65/98 a rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 12.5.1999, sp. zn. 10 Ca 67/99
32 Srov. např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 20.12.2004, č. j. 4 As 47/2003-136

References: § 135
 § 3
 § 151
 § 151
 § 170
 § 151
 § 151
 § 151
 § 170
 § 170
 § 46
 § 68
 zákona č. 458
 § 170
 § 108
 zákona č. 50
 § 170
 § 54
 § 71
 § 2
 § 2
 § 170
 § 45
 zákona č. 222
 § 97
 § 170
 § 36
 § 43
 § 61
 § 36
 § 43
 § 62
 § 172
 § 52
 § 85
 § 85
 § 22
 § 174
 § 101
 § 170
 § 108
 zákona č. 50
 § 170
 § 108
 § 170
 § 31
 § 5
 § 108
 § 33
 § 2
 § 119
 § 15
 § 97
 § 68
 § 68
 § 68
 § 170
 § 115
 § 2
 § 3
 § 2
 § 24
 § 110
 § 17
 § 17
 § 15
 § 16
 § 135
 soud 
 § 17
 § 13
 § 24
 § 35
 § 60
 § 108
 § 109
 § 90
 § 60
 § 170
 § 4
 § 24
 § 18
 § 57
 § 5
 § 108
 zákona č. 50
 § 1
 § 29
 § 3
 § 15
 zákona č. 20
 § 33
 § 115
De lege ferenda
 § 57
 § 33
 § 2
 § 60
 § 31
 § 33
 soud 
 § 3
 § 5
 § 24
 § 170
 § 17
 § 15
 čl. 11
 čl. 11
 § 34
 zákona č. 128
 § 2
 zákona č. 183
 § 189
 § 187
 § 187
 § 188
 § 22
 § 4
 § 115
 § 108
 § 46
 § 3
 zákona č. 114
 § 24
 § 58
 § 59
 § 60
 § 76
 § 57