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Timestamp: 2019-11-21 06:13:43+00:00

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BVerfG v. 20.03.2007 - 2 BvL 11/04 - NWB Urteile
BVerfG v. 20.03.2007 - 2 BvL 11/04
Gesetze: BeamtVG § 5 Abs. 3; BeamtVG § 5 Abs. 3 Satz 1; BBesG § 19 Abs. 2; GG Art. 33 Abs. 5
Instanzenzug: VG Greifswald 6 A 789/04 vom 11.10.2004
§ 5 BeamtVG in der Fassung des Versorgungsreformgesetzes vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666) und der Bekanntmachung vom 16. März 1999 (BGBl I S. 322) lautete - auszugsweise - wie folgt:
3. sonstige Dienstbezüge, die im Besoldungsrecht als ruhegehaltfähig bezeichnet sind, die dem Beamten in den Fällen der Nummern 1 und 3 zuletzt zugestanden haben oder in den Fällen der Nummer 2 nach dem Besoldungsrecht zustehen würden. [...]
(3) Ist ein Beamter aus einem Amt in den Ruhestand getreten, das nicht der Eingangsbesoldungsgruppe seiner Laufbahn oder das keiner Laufbahn angehört, und hat er die Dienstbezüge dieses oder eines mindestens gleichwertigen Amtes vor dem Eintritt in den Ruhestand nicht mindestens drei Jahre erhalten, so sind ruhegehaltfähig nur die Bezüge des vorher bekleideten Amtes. [...]
2. Die Versorgungsbezüge der Beamten wurden seit jeher auf Grundlage der Dienstbezüge ihres letzten Amtes festgesetzt (vgl. BVerfGE 11, 203 <210>; 61, 43 <58>). Entsprechende Regelungen enthielten bereits die beamtenrechtlichen Vorschriften des Deutschen Reichs (vgl. § 42 des Gesetzes betreffend die Rechtsverhältnisse der Reichsbeamten vom 31. März 1873 - RBG - RGBl S. 61) und Preußens (vgl. § 10 des Preußischen Gesetzes betreffend die Pensionierung der unmittelbaren Staatsbeamten vom 27. März 1872, GS S. 268) in der Zeit nach 1871.
In Sachsen (§ 38 des Civilstaatsdienergesetzes vom 7. März 1835 in der Fassung des Gesetzes vom 3. Juni 1876, GVBl S. 239) und Württemberg (Art. 45 des Staatsbeamtengesetzes vom 28. Juni 1876, RegBl S. 211) hingegen wurden der Festsetzung der Pension die Bezüge zugrunde gelegt, die dem Beamten innerhalb des letzten Jahres vor der Pensionierung zustanden. Eine Beförderung wirkte sich in diesen Ländern auf die Höhe des Ruhegehalts daher nur dann aus, wenn der Beamte nach seiner Ernennung noch ein Jahr im Dienst verblieb. Sachsen und Württemberg glichen allerdings später ihre Bestimmungen denen des Reichs und der anderen Länder an (Sachsen: § 20 des Gesetzes über die Besoldung der Staatsbeamten und Lehrer in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Februar 1924 , GBl S. 134; Württemberg: Art. 45 des Staatsbeamtengesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 1. August 1907 , RegBl S. 243).
Für das allgemeine Beamtenrecht bestimmte erst § 80 Abs. 2 des Deutschen Beamtengesetzes - DBG - vom 26. Januar 1937 (RGBl I S. 39), dass sich die Pension eines Beamten, der die Bezüge aus einem Beförderungsamt nicht mindestens ein Jahr erhalten hatte, aus dem Diensteinkommen des zuvor bekleideten Amtes berechnete.
b) Das Bundesbeamtengesetz - BBG - vom 14. Juli 1953 (BGBl I S. 551) übernahm die Regelung des § 80 Abs. 2 DBG in § 109 Abs. 1 BBG. Gegenüber § 80 Abs. 2 DBG enthielt § 109 Abs. 2 BBG eine Erweiterung dahingehend, dass die Wartefrist keine Anwendung auf den Beamten fand, der die Obliegenheiten des ihm übertragenen Amtes mindestens ein Jahr lang tatsächlich wahrgenommen hatte. Nach § 65 Abs. 1 Nr. 1 des Beamtenrechtsrahmengesetzes - BRRG - vom 1. Juli 1957 (BGBl I S. 667) zählte zu den ruhegehaltfähigen Dienstbezügen u.a. das Grundgehalt, das dem Beamten nach dem Besoldungsrecht zuletzt zugestanden hatte. Absatz 2 Satz 1 Nr. 2 der Vorschrift gab den Ländern die Möglichkeit, Ausnahmen in Fällen vorzusehen, in denen ein Beamter die Dienstbezüge eines nicht zur Eingangsbesoldungsgruppe seiner Laufbahn gehörigen Amtes bei Eintritt in den Ruhestand noch nicht ein Jahr erhalten und auch nicht die Obliegenheiten des Amtes mindestens ein Jahr lang tatsächlich wahrgenommen hatte.
1. Für die Bundesregierung hat sich das Bundesministerium des Innern geäußert. Es ist der Ansicht, der Gesetzgeber müsse im Rahmen seines Gestaltungsspielraums gerade beim langfristig angelegten Beamtenversorgungsrecht die Möglichkeit haben, geänderten wirtschaftlichen und gesellschaftspolitischen Rahmenbedingungen in geeigneter Weise Rechnung zu tragen. Der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt habe seit jeher nur mit der Einschränkung einer Wartefrist gegolten. Diese rechtfertige sich aus dem Leistungsprinzip. Mit ihm sei die Versorgung aus dem Beförderungsamt nur dann vereinbar, wenn der Beamte die dortigen Leistungen über einen hinreichend langen Zeitraum erbracht und die Besoldung aus diesem Amt daher seinen Lebenszuschnitt geprägt habe. Aufgrund des allgemeinen Anstiegs der Lebenserwartung profitiere der Beamte - in Gestalt der Versorgungsbezüge - über einen immer längeren Zeitraum hinweg von der im aktiven Dienst erbrachten Leistung. Die Verlängerung der Wartefrist stelle insoweit ein Korrektiv dar, mit dem die Leistung im Beförderungsamt und der längere Bezug des Ruhegehalts hieraus wieder in eine Balance gebracht würden, die den durchschnittlichen Lebenszyklus der Betroffenen stärker als bisher berücksichtige.
Wartezeiten als Voraussetzung einer Verfestigung indivi-dueller Ansprüche seien dem Beamtenrecht auch sonst nicht fremd. Beispielsweise bedürfe es zur Erlangung eines Anspruchs auf beamtenrechtliche Versorgung regelmäßig einer allgemeinen Wartefrist von fünf Jahren. Finanzielle Erwägungen stellten zwar in aller Regel keine ausreichende Legitimation für Kürzungen im Bereich der Beamtenversorgung dar. Dennoch dürfe sich der Gesetzgeber besonderen Belastungen der öffentlichen Haushalte aufgrund der Globalisierung, des demografischen Wandels und der Nachwirkungen der Wiedervereinigung nicht verschließen. Das Bundesverfassungsgericht habe zudem festgestellt, dass Änderungen in der gesetzlichen Rentenversicherung Anlass bieten könnten, sie in der Beamtenversorgung systemkonform nachzuführen. Das Versorgungsreformgesetz 1998 habe genau dies zum Ziel gehabt. Die Ausweitung der Wartefrist bedeute keine Abkehr vom Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt, sondern dessen moderate Anpassung an die Änderungen der gesellschafts- und finanzpolitischen Rahmenbedingungen.
b) Zu den hergebrachten Strukturprinzipien, die das Bild des Berufsbeamtentums maßgeblich prägen, gehört das Alimentationsprinzip (vgl. BVerfGE 8, 1 <14, 16 ff.>; 76, 256 <298>; 99, 300 <314>; stRspr). Es verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang - und damit auch nach Beendigung des aktiven Dienstes - angemessen zu alimentieren (vgl. BVerfGE 8, 1 <14>; 55, 372 <392>; 70, 69 <80>; 107, 218 <237>; stRspr). Die Besoldung des Beamten stellt kein Entgelt für bestimmte konkrete Dienstleistungen dar, sondern ist eine Gegenleistung des Dienstherrn dafür, dass sich der Beamte ihm mit seiner ganzen Persönlichkeit zur Verfügung stellt. Sie bildet die Voraussetzung dafür, dass sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und die ihm im Staatsleben zufallende Funktion, eine stabile Verwaltung zu sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatsleben gestaltenden politischen Kräften zu bilden, erfüllen kann (vgl. BVerfGE 7, 155 <163>; 21, 329 <345>; 39, 196 <200 f.>; 44, 249 <265>; 99, 300 <317>; 107, 218 <237>; stRspr). Die Sicherung eines angemessenen Lebensunterhalts - zu der auch die Versorgung des Beamten nach seinem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst zählt (vgl. BVerfGE 11, 203 <210>; 39, 196 <200 f.>; 44, 249 <265>) - ist deshalb ein besonders wesentlicher Grundsatz, zu dessen Beachtung der Gesetzgeber verpflichtet ist (vgl. BVerfGE 8, 1 <16>; 11, 203 <210>; 61, 43 <57 f.>; stRspr).
Die Alimentation ist grundsätzlich amts-, nicht personenbezogen. Maßstab für die Überprüfung der Angemessenheit der Bezüge ist das vom Beamten ausgeübte oder - im Fall des Ruhestandsbeamten - zuletzt bekleidete Amt (vgl. BVerfGE 11, 203 <210, 212>; 14, 30 <31>; 61, 43 <Leitsatz 1, 58>; stRspr). Der Dienstherr ist verpflichtet, den Beamten nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Unterhalt zu gewähren (vgl. BVerfGE 8, 1 <14>; 21, 329 <345>; 39, 196 <200 f.>; 44, 249 <265 f.>; 70, 69 <80>; 107, 218 <237>; stRspr).
d) Dies ist zugleich Ausdruck des in Art. 33 Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatzes. Jede Beförderung ist auf Grundlage der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung des Beamten vorzunehmen. Mit einer solchen Beförderung werden diese dienstlichen Eigenschaften des Beamten förmlich anerkannt. Er wird Inhaber eines Amtes mit größerem Verantwortungsbereich und damit zugleich aus der Gruppe derjenigen Beamten herausgehoben, die vorher mit ihm das gleiche, geringer eingestufte Amt innehatten. Die Abstufung des angemessenen Lebensunterhalts nach Amt und Verantwortung wirkt in die Zeit des Ruhestands hinüber. Der Leistungsgrundsatz verlangt die Anerkennung ordnungsgemäßer Beförderungen auch im Versorgungsrecht. Es widerspricht diesem Prinzip, wenn der Beamte, der unter Beachtung der beamtenrechtlichen Vorschriften befördert wurde, bei seiner Versorgung Einbußen erleidet, weil seine Beförderungen nicht berücksichtigt werden dürfen (vgl. BVerfGE 11, 203 <216>; 76, 256 <324 f.>). Darüber hinaus gehört es zu den überkommenen Grundlagen des Berufsbeamtentums, dass mit einem höheren Amt in aller Regel auch höhere Dienstbezüge verbunden sind, weil sich die dem Beamten zustehende amtsangemessene Alimentation - und mit ihr auch die Versorgung - nach dem Inhalt des ihm übertragenen statusrechtlichen Amtes und der damit verbundenen Verantwortung richtet (vgl. BVerfGE 11, 203 <215>; 56, 146 <163 f.>; 61, 43 <57>).
a) Dieser Grundsatz gilt jedoch nicht uneingeschränkt. Einengungen kannte vielmehr bereits das Versorgungsrecht im traditionsbildenden Zeitraum. Danach war der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt zeitweise und für bestimmte Beamtengruppen an die Bedingung geknüpft, dass der Beamte die Dienstbezüge seines letzten Amtes zumindest ein Jahr lang erhalten hatte. Eine Mindestverweildauer im Beförderungsamt ist somit - ebenfalls hergebrachter, lediglich modifizierender - Bestandteil des Bemessungsprinzips der Versorgung aus dem letzten Amt (vgl. BVerfGE 11, 203 <211>; 61, 43 <60>).
a) Die Länge der Wartefrist betrug - und auch dies nur für einzelne Beamten- und Soldatengruppen - in dem für die Herausbildung des hergebrachten Grundsatzes maßgeblichen Zeitraum ein Jahr. Diese Einjahresfrist ist zwar keine verfassungsunmittelbar und verbindlich vorgegebene Schwelle für das zulässige Maß der Einschränkungen des Grundsatzes der Versorgung aus dem letzten Amt (vgl. BVerfGE 61, 43 <61>). Zu berücksichtigen ist jedoch, dass bereits die Verlängerung auf zwei Jahre eine Verdoppelung und die nunmehrige Erweiterung eine Verdreifachung des überkommenen Zeitraums bedeutet.
Diesen Vorschriften liegt erkennbar die Einschätzung zugrunde, dass auch eine Tätigkeit von weniger als drei Jahren vor dem Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze dem Beamten noch ausreichend Möglichkeit gibt, das höhere Amt und die damit verbundenen Aufgaben effektiv und zum Nutzen seines Dienstherrn wahrzunehmen. Aus der Sicht des betroffenen Be-amten muss es daher widersprüchlich erscheinen, wenn sein Dienstherr einerseits zwar laufbahnrechtlich davon ausgeht, schon eine zweijährige Dienstzeit ermögliche eine effektive Aufgabenwahrnehmung, andererseits aber diese Wertung durch § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG auf versorgungsrechtlicher Ebene nicht nachvollzogen und er mithin so behandelt wird, als habe die Beförderung nie stattgefunden.
der Richterin Osterloh und des Richters Gerhardt zum Beschluss des Zweiten Senats vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 -
Mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG ist der Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der Weimarer Reichsverfassung, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind (stRspr, zuletzt Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -, Internet, Rn. 41). Nicht jede Regelung des früheren Beamtenrechts, die sich als hergebracht erweist, wird von der institutionellen Garantie erfasst. Bezugspunkt des Art. 33 Abs. 5 GG ist nicht das gewachsene Berufsbeamtenrecht, sondern das Berufsbeamtentum. Geschützt sind daher nur diejenigen Regelungen, die das Bild des Beamtentums in seiner überkommenen Gestalt maßgeblich prägen, so dass ihre Beseitigung auch das Wesen des Beamtentums antasten würde (vgl. BVerfGE 43, 177 <185>; 114, 258 <286>). Dies ergibt sich bereits aus dem Sinn der Einrichtungsgarantie, der gerade darin liegt, den Kernbestand der Strukturprinzipien - also diejenigen Grundsätze, die nicht hinweggedacht werden können, ohne dass damit zugleich die Einrichtung selbst grundlegend verändert würde - dem gestaltenden Gesetzgeber verbindlich als Rahmen vorzugeben. Das Bundesverfassungsgericht hat dies mit der Formulierung zum Ausdruck gebracht, dass Art. 33 Abs. 5 GG bei diesen Grundsätzen nicht nur "Berücksichtigung", sondern auch "Beachtung" verlangt (vgl. BVerfGE 8, 1 <16 f.>; 11, 203 <210>; 61, 43 <57 f.>). Zu diesem Kernbestand von Strukturprinzipien gehören namentlich das Alimentationsprinzip (vgl. BVerfGE 106, 225 <232>) und der Leistungsgrundsatz (vgl. BVerfGE 62, 374 <383>; 64, 323 <351>; 70, 251 <266>; 71, 255 <268>).
Die Strukturentscheidung des Art. 33 Abs. 5 GG belässt daher ausreichend Raum, die geschichtlich gewachsene Institution in den Rahmen unseres heutigen Staatslebens einzufügen (vgl. BVerfGE 3, 58 <137>; 62, 374 <382>; stRspr; zuletzt Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -, Internet, Rn. 54) und den Funktionen anzupassen, die das Grundgesetz dem öffentlichen Dienst in der freiheitlichen, rechts- und sozialstaatlichen Demokratie zuschreibt (vgl. BVerfGE 7, 155 <162>; 8, 1 <16>; 9, 268 <286>). Diese Funktionen bilden zugleich, worauf auch die zurückhaltende Fassung des Wortlauts des Art. 33 Abs. 5 GG hindeutet, den verfassungsrechtlichen Rahmen für Pflichten zur "Beachtung" der hergebrachten Grundsätze. Veränderungen verstoßen daher nur dann gegen Art. 33 Abs. 5 GG, wenn sie nicht als Fortentwicklung des Beamtenrechts eingestuft werden können, sondern in einen Kernbestand von Strukturprinzipien eingreifen. Das Grundgesetz erlaubt damit eine stete Fortentwicklung, die das Beamtenrecht in seinen einzelnen Ausprägungen den veränderten Umständen anpasst (vgl. BVerfGE 43, 154 <168>; 67, 1 <14>); 97, 350 <376 f.>).
Die Senatsmehrheit lässt auch hier unberücksichtigt, dass sich die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse seit der Entscheidung des Senats vom 7. Juli 1982 zur Wartefrist von zwei Jahren wesentlich geändert haben. Der Gesetzgeber hat dem Umstand, dass in den frühen Berufsjahren des Beamten der persönliche Bedarf an finanziellen Mitteln für den Aufbau einer eigenen Existenz und gegebenenfalls einer Familie am höchsten ist, dadurch Rechnung getragen, dass die eingeführte spätere Verlangsamung und Verminderung des Besoldungsanstiegs durch anfängliche Beschleunigung und Erhöhung der Besoldungszuwächse weitgehend kompensiert werden sollten (vgl. BVerfGE 110, 353 <366 f.>). Mit dem Dienstrechtsreformgesetz 1997 wurde der bisherige zweijährige Zeitraum für das Vorrücken in den Dienstaltersstufen nur für die frühen Berufsjahre beibehalten; danach gilt die Stufe zunächst für drei und schließlich für vier Jahre. Ferner wird eine erst kurz vor Eintritt in den Ruhestand ausgesprochene Beförderung nach aller Lebenserfahrung nicht zu einem wesentlich veränderten Lebensstil des Beamten führen. Der Beamte hat sich typischerweise bereits in dem davor liegenden Zeitraum seinem bisherigen Status entsprechend am gesellschaftlichen Leben beteiligt und eingerichtet. Nur wenn noch während der aktiven Dienstzeit infolge einer Beförderung eine gewisse Verfestigung der persönlichen Lebensverhältnisse eingetreten sein sollte, mag es im Hinblick auf die Amtsangemessenheit der Versorgung geboten sein, dies in der Höhe der Versorgungsbezüge zu berücksichtigen. Welcher Zeitraum indes für eine solche Prägung des Lebenszuschnitts maßgebend ist, lässt sich nicht nur nicht aus der Verfassung ableiten. Es fehlt insoweit auch an überzeugenden Kriterien dafür, wann eine - nicht evident überzogene - Wartefrist den Grundsatz amtsangemessener Versorgung aus dem letzten Amt aushöhlt. Dies gilt um so mehr, als es nicht möglich ist und sich auch verbietet, den Besoldungsgruppen jeweils ein Standardmodell der Lebensführung zuzuordnen, ein Gedanke, von dem sich der Senat auch im Urteil vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 - zur Frage hat leiten lassen, ob von Verfassungs wegen ein Ortszuschlag zum Ausgleich höherer Lebenshaltungskosten in Ballungsräumen gewährt werden muss.
BVerwG 4.7.2019 - 2 C 34/18
BVerwG 15.4.2019 - 2 B 51/18
BVerwG 30.10.2018 - 2 C 32/17
BVerwG 30.10.2018 - 2 C 34/17
BVerwG 22.9.2017 - 2 C 7/17
BVerwG 22.9.2017 - 2 C 5/17
BVerwG 22.9.2017 - 2 C 8/17
BVerwG 22.9.2017 - 2 C 6/17
BVerwG 22.9.2017 - 2 C 4/17
BVerwG 22.9.2017 - 2 C 56/16, 2 C 57/16, 2 C 58/16, 2 C 56/16, 2 C 57/16, 2 C 58/16
BVerwG 8.9.2016 - 2 C 10.16 (2 C 2.15)
BVerwG 17.3.2016 - 2 C 2/15
BVerwG 17.3.2016 - 2 C 8/15
BVerwG 23.2.2012 - 2 C 85.10
BVerwG 23.2.2012 - 2 C 81.10
BVerwG 23.2.2012 - 2 C 79.10
BVerwG 23.2.2012 - 2 C 83.10
BVerwG 23.2.2012 - 2 C 76.10
BVerwG 23.2.2012 - 2 C 78.10
BVerwG 23.2.2012 - 2 C 77.10
BVerwG 23.2.2012 - 2 C 5.11
BVerwG 21.10.2010 - 1 WB 18.10
BVerwG 13.8.2008 - 2 C 41.07
BVerwG 27.9.2007 - 2 C 29.07
BVerwG 27.9.2007 - 2 C 21.06
BVerwG 27.9.2007 - 2 C 26.06
BVerfG 24.9.2007 - 2 BvR 1673/03, 2 BvR 2267/03, 2 BvR 1046/04, 2 BvR 584/07, 2 BvR 585/07, 2 BvR 586/07
BVerfG 19.9.2007 - 2 BvF 3/02
MAAAC-42675
BVerfG v. 20.03.2007 - 2 BvL 11/04 ablegen in?

References: § 5
 § 5
 § 19
 Art. 33

§ 5
 § 42
 § 10
 § 20
 Art. 45
 § 80
 § 80
 § 109
 § 80
 § 109
 § 65
 Art. 33
 § 5
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33