Source: https://opinioiuris.de/entscheidung/762
Timestamp: 2019-01-17 19:44:13+00:00

Document:
BVerfG, 11.08.1954 - 2 BvK 2/54 | OpinioIuris
BVerfGE 4, 31; DÖV 1955, 62; DVBl 1955, 65; JZ 1954, 707; NJW 1954, 1601
2 BvK 2/54
des Zweiten Senates vom 11. August 1954
- 2 BvK 2/54 -
in dem Verfassungsrechtsstreit betreffend § 3 Abs. 1 des Wahlgesetzes für den Landtag von Schleswig-Holstein (Landeswahlgesetz) vom 22. Oktober 1951 (GVBl. S. 180) in der Fassung es Gesetzes vom 5. November 1952 (GVBl. S. 175). - Antragsteller: der Südschleswigsche Wählerverband in Schleswig, vertreten durch den geschäftsführenden Vorsitzenden Bibliothekar Friedrich Mommsen. - Antragsgegner: 1. die Landesregierung des Landes Schleswig-Holstein, vertreten durch den Ministerpräsidenten. 2. der Landtag des Landes Schleswig-Holstein, vertreten durch den Landtagspräsidenten. Entscheidungsformel:
Nach § 3 Abs. 1 des schleswig-holsteinischen Landeswahlgesetzes (LWG) in der Fassung vom 27. 2. 1950 (GVBl. S. 77) nahmen an dem Verhältnisausgleich nur die Parteien teil, für die in mindestens einem Wahlkreis ein Abgeordneter gewählt worden war oder die insgesamt 5 v. H. der im Lande abgegebenen gültigen Stimmen erzielt hatten. Durch § 3 Abs. 1 des Landeswahlgesetzes in der Fassung vom 22. 10. 1951 (GVBl. S. 180) war das Quorum von 5 v.H. auf 71/2 v.H. erhöht worden. Gegen diese Gesetzesänderung hatte der Südschleswigsche Wählerverband (SSW) damals das Bundesverfassungsgericht angerufen und unter anderem geltend gemacht, die neue Fassung verletze den Grundsatz der Gleichheit der Wahl.
Durch Urteil vom 5. April 1952 - 2 BvH 1/52 - (BVerfGE 1, 208 ff.) hat das Bundesverfassungsgericht daraufhin die Unvereinbarkeit des § 3 Abs. 1 des Wahlgesetzes für den Landtag von Schleswig-Holstein (Landeswahlgesetz) in der Fassung vom 22. Oktober 1951 (GVBl. S. 180) mit Art. 3 Abs. 1 der Landessatzung für Schleswig-Holstein festgestellt.
Auf dieses Urteil hin hat die Landesregierung im Landtag den Entwurf eines "Gesetzes zur Neufassung einiger Bestimmungen des Landeswahlgesetzes" eingebracht (Landtagsdrucksache Nr. 216 vom 29. Juli 1952). Der Landtag hat der Regierungsvorlage entsprochen und in seiner Sitzung vom 28. Oktober 1952 dem § 3 Abs. 1 des Landeswahlgesetzes die folgende Fassung gegeben:
Der SSW ist der Auffassung, auch der neue § 3 Abs. 1 des Landeswahlgesetzes verstoße gegen die Gleichheitsgrundsätze der Landessatzung für Schleswig-Holstein (LS) und des Grundgesetzes. Er hat durch Schriftsatz vom 4. Juni 1954 erneut einen Verfassungsrechtsstreit gegen Landesregierung und Landtag beim Bundesverfassungsgericht anhängig gemacht und den Antrag gestellt, zu erkennen:
1. § 3 Abs. 1 des Wahlgesetzes für den Landtag von Schleswig- Holstein (Landeswahlgesetz) vom 22. Oktober 1951 in der Fassung des Gesetzes vom 5. November 1952 (GVBl. S. 175) verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 der Landessatzung für Schleswig-Holstein und Art. 3 GG;
festzustellen, daß § 3 Abs. 1 LWG gegenüber Parteien nationaler Minderheiten nicht zur Anwendung gelangt.
1. a) den Antrag des SSW vom 4. 6. 1954 gemäß § 24 BVerfGG zu verwerfen;
Die Antragsgegner halten den Antrag des SSW für unzulässig, da die Voraussetzungen einer Verfassungsstreitigkeit nach Art. 37 Nr. 1 LS nicht gegeben seien und der Antrag gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG als verspätet anzusehen sei. Die Landesregierung bestreitet überdies ihre Passivlegitimation. Selbst wenn der Antrag aber zulässig sein sollte, müsse er als unbegründet zurückgewiesen werden, da § 3 Abs. 1 LWG weder das Grundgesetz noch die Landessatzung verletze.
Der Antrag des SSW ist gemäß Art. 99 des Grundgesetzes (= § 13 Nr. 10 BVerfGG) in Verbindung mit Art. 37 Nr. 1 der Landessatzung für Schleswig-Holstein zulässig.
1. Es handelt sich um einen Organstreit der gleichen Art wie der im Urteil vom 5. April 1952 entschiedene. In jenem Urteil ist des näheren ausgeführt, daß auch der Erlaß eines Gesetzes eine "Maßnahme" sein kann, die durch Nichtbeachtung einer höheren Norm Rechte eines "Beteiligten" verletzen und daher Gegenstand einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit im Sinne der Art. 99 GG, 37 Nr. 1 LS werden kann, und daß politische Parteien als Faktoren im inneren Bereich des Verfassungslebens eine Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status durch ein Wahlgesetz als "Beteiligte" im Organstreit geltend machen können (vgl. BVerfGE 1, 218 ff.). Der Senat hält an dieser Rechtsauffassung fest. Er sah sich allerdings zunächst daran gehindert, den politischen Parteien weiterhin diese Befugnis zuzugestehen, weil der Erste Senat seit dem Urteil vom 5. April 1952 in mehreren Fällen den politischen Parteien zur Verfolgung derartiger Rechte den Weg der Verfassungsbeschwerde eröffnet hatte (vgl. Urteil vom 1. 8. 1953 - 1 BvR 281/53 - BVerfGE 3, 19 ff. und Urteil vom 3. 6. 1954 - 1 BvR 183/54). Der Zweite Senat hielt es nämlich nach dem bestehenden System der Verfassungsgerichtsbarkeit nicht für möglich, daß politische Parteien wegen Verletzung ihrer Rechtsstellung im Wahlverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht als "Beteiligte" "Rechte auf Teilhabe am Verfassungsleben" geltend machen und außerdem als "Jedermann" "Grundrechte" gegen die öffentliche Gewalt verfolgen könnten. Er hat daher diese Rechtsfrage gemäß § 16 Abs. 1 BVerfGG dem Plenum des Bundesverfassungsgerichts zur Entscheidung vorgelegt. Das Plenum hat am 20. Juli 1954 beschlossen:
Das Bundesverfassungsgerichtsgesetz hat im neunten Abschnitt für die Verfahren nach § 13 Nr. 10 weder unmittelbar eine Antragsfrist bestimmt noch zur entsprechenden Anwendung auf Vorschriften verwiesen, die Fristbestimmungen enthalten. Das Land Schleswig-Holstein hat auch nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, durch Landesrecht die Bestimmungen des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes insoweit zu ergänzen und eine Frist für Anträge gemäß Art. 37 Nr. 1 LS einzuführen.
Es ist nicht zulässig, § 64 Abs. 3 BVerfGG entsprechend anzuwenden. Zwar trifft es zu, daß die durch Art. 37 Abs. 1 LS der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts unterstellten Organstreitigkeiten im Lande Schleswig-Holstein den Verfassungsstreitigkeiten zwischen Bundesorganen (§ 13 Nr. 5 BVerfGG) entsprechen, in denen gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG der Antrag binnen sechs Monaten gestellt werden muß, nachdem die beanstandete Maßnahme dem Antragsteller bekanntgeworden ist. Es ist auch richtig, daß das Bundesverfassungsgericht je nach der Besonderheit der einzelnen unter § 13 Nr. 10 BVerfGG fallenden Verfahren besondere Rechtsgrundsätze entwickeln und für verwandte Verfahren ausdrücklich gegebene Vorschriften entsprechend anwenden kann. Denn wenn dem Gericht eine Aufgabe übertragen ist, muß es dafür auch ein Verfahren geben, und soweit dieses Verfahren nicht gesetzlich geordnet ist, muß das Gericht selbst diejenigen Rechtsgrundsätze finden, die für eine recht- und ordnungsmäßige Prozeßführung notwendig sind, ohne die für das Verfahren nicht auszukommen ist. Darüber hinaus darf das Gericht aber das Gesetz nicht durch Verfahrensregeln ergänzen. Die Festsetzung einer bestimmten Antragsfrist ist für den Organstreit aber weder begrifflich noch tatsächlich notwendig, mag sie auch zweckmäßig erscheinen. Wenn das Gesetz eine besondere Frist nicht ausdrücklich bestimmt, bleibt keine "Lücke" offen, sondern die Antragstellung ist unbefristet.
Eine ausdehnende Anwendung der für verwandte Verfahren geltenden Fristvorschriften auf die Verfahren des § 13 Nr. 10 BVerfGG oder die Annahme eines allgemeinen Verfahrensgrundsatzes, daß Anträge im Verfassungsstreitverfahren binnen sechs Monaten gestellt werden müssen, widerspräche überdies dem Wesen der Fristvorschriften als formaler Ordnungsvorschriften, die als jus strictum allein der Rechtssicherheit dienen. Fristen müssen aus dem Gesetzestext sofort, eindeutig und klar erkennbar sein. Sie können nicht erst aus Sinn und Zusammenhang der Gesetze durch ausdehnende und vielleicht sogar überraschende Auslegung gefunden werden (vgl. dazu Boehmer, Grundlagen der bürgerlichen Rechtsordnung, II, 2, 1952, S. 72 ff. und Urteile des Schweizerischen Bundesgerichts BGE 49 I 293 ff., 56 I 440 ff.).
Diese Feststellungen dürfen allerdings nicht dahin mißdeutet werden, als ob im Organstreit des § 13 Nr. 10 BVerfGG Anträge nach Belieben hinausgezögert werden dürften. Wenn solche Anträge ohne ausreichenden Grund so spät gestellt werden sollten, daß das rechtliche Gehör der Beteiligten, die sorgfältige Prüfung der Rechts- und Sachlage oder die rechtzeitige Entscheidung nicht mehr möglich sind, wenn z. B. ein Wahlrechtsstreit so kurz vor den Wahlen anhängig gemacht wird, daß sich bis zum Wahltermin ein geordnetes Verfahren nicht mehr durchführen läßt, wird zu prüfen sein, ob die Anträge wegen Rechtsmißbrauchs als unzulässig abzuweisen sind.
Im gegenwärtigen Rechtsstreit kann diese Frage dahingestellt bleiben, da ein Rechtsmißbrauch der angedeuteten Art nicht anzunehmen ist. Wie der Vorsitzende der Landtagsfraktion des SSW, Landtagsabgeordneter Münchow, in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, wurde der Antrag deshalb erst einundeinhalb Jahre nach der angefochtenen Maßnahme, dem Gesetz vom 5. November 1952, und kurz vor der Neuwahl des Landtags gestellt, weil der SSW, durch § 9 Abs. 5 des Bundeswahlgesetzes (BWG) vom 8. Juli 1953 ermutigt, zunächst durch Antrag vom 9. April 1954 vergeblich eine Änderung des Landeswahlgesetzes durch Anpassung an § 9 Abs. 5 BWG zu erreichen suchte (Sten. Bericht über die Verhandlungen des Landtags am 27. April 1954, S. 1531 ff.; Landtagsdrucksache Nr. 573).
Die bindende Wirkung gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG muß deutlich unterschieden werden von der Rechtskraftwirkung, die den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts gleich denen anderer Gerichte zukommt.
Wenn auch wesentliche Rechtsfragen des neuen Verfassungsrechtsstreits die gleichen sind wie in dem durch das Urteil vom 5. April 1952 beendigten, handelt es sich doch nicht um denselben Gegenstand. Die "Maßnahme", die der Antragsteller damals als eine Verletzung seiner Rechte ansah, war die Erhöhung der Sperrklausel von 5% auf 7,5% im § 3 Abs. 1 LWG durch das Gesetz vom 22. Oktober 1951. Im gegenwärtigen Rechtsstreit wird die Festlegung der Sperrklausel auf 5% durch das Gesetz vom 5. November 1952 angefochten. Der gegenwärtige Rechtsstreit hat also einen anderen Gegenstand als der durch das Urteil vom 5. April 1952 entschiedene. Der Senat ist durch jenes Urteil in der freien Entscheidung des jetzigen Rechtsstreits nicht beschränkt.
2. Das Gesetz vom 5. November 1952 ist entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht deshalb ungültig, weil es dem § 3 Abs. 1 LWG eine "Neufassung" gegeben hat. Der Gesetzgeber hat nicht den vom Bundesverfassungsgericht für nichtig erklärten alten § 3 Abs. 1 LWG geändert, sondern in aller Form eine vollständige neue Vorschrift an Stelle der für nichtig erklärten geschaffen. Das gesetzgeberische Verfahren ist also nicht zu beanstanden, und es fragt sich nur, ob der neue § 3 Abs. 1 LWG mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit im Einklang steht.
3. Wie schon im Urteil vom 5. April 1952 ausgeführt wurde, ist der Satz von der Wahlrechtsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 LS) ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitsprinzips (BVerfGE 1, 242). Während Differenzierungen beim Zählwert der Stimmen immer ausgeschlossen sind, können in der Verhältniswahl beim Erfolgswert der Stimmen im Rahmen des allgemeinen Gleichheitssatzes aus vernünftigem Grund begrenzte Differenzierungen gerechtfertigt sein. Dabei handelt es sich um Ausnahmen von der absoluten formalen Gleichheit des Erfolgswertes, die durch den allgemeinen Gleichheitssatz gedeckt sind. Die Gefahr einer die Bildung arbeitsfähiger Parlamente und Regierungen erschwerenden Parteizersplitterung ist ein zureichender Grund dafür, daß in der Verhältniswahl die Zuteilung von Mandaten an die Erzielung eines angemessenen Mindesthundertsatzes der Stimmen im ganzen Land (Quorum) gebunden wird. Ob und wie differenziert werden soll, was also grundsätzlich als eine wegen geringer Stimmenzahl auszuschaltende Partei angesehen wird, das unterliegt der Entscheidung des Gesetzgebers. Aufgabe des Verfassungsgerichts ist es lediglich, unter Berücksichtigung aller tatsächlichen Gegebenheiten zu prüfen, ob die Grenzen des gesetzgeberischen Ermessens überschritten worden sind. Der Senat hat im Urteil vom 5. April 1952 ausgeführt, daß nach der aus den Wahlgesetzen abzulesenden allgemeinen Rechtsüberzeugung Wahlgesetze mit einem Quorum bis zu 5% in der Regel nicht verworfen werden können. Besondere Umstände, die das in § 3 Abs. 1 des schleswig-holsteinischen Wahlgesetzes vorgesehene Quorum von 5% unzulässig machen würden, sind nicht ersichtlich.
9. Zu Unrecht beruft sich der Antragsteller zur Stützung seines Begehrens auf § 9 Abs. 5 des Wahlgesetzes zum zweiten Bundestag vom 8. Juli 1953 (BGBl. I S. 470), der die von nationalen Minderheiten eingereichten Listen von der Sperrklausel des § 9 Abs. 4 ausnimmt. Im Rahmen des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Länder grundsätzlich frei bei der Gestaltung des Landeswahlrechts. Der Senat hat zwar in dem Urteil vom 5. 4. 1952 (BVerfGE 1, 255) ausgeführt, im Bundesstaat spreche viel dafür, daß bei Annahme der gleichen Grundprinzipien für das Wahlrecht die nähere Ausgestaltung des Landeswahlrechts der des Bundeswahlrechts angeglichen werde. Eine die Freiheit des Landesgesetzgebers einengende Wirkung könnte aber höchstens solchen Bestimmungen des Bundeswahlgesetzes zukommen, die rechtsgrundsätzlichen Charakter tragen, in deren Bereich also entscheidende Abweichungen des Landeswahlrechts zu Unstimmigkeiten führen müßten, die im bundesstaatlichen Gefüge schwer ertragen werden könnten. Eine solche Bedeutung für die Auslegung der Wahlrechtsgleichheit kann aber dem § 9 Abs. 5 BWG als einer isolierten Ausnahmevorschrift nicht beigelegt werden.
10. Nach alledem ergibt sich, daß § 3 Abs. 1 des Wahlgesetzes für den Landtag von Schleswig-Holstein vom 22. Oktober 1951 (GVBl. S. 180) in der Fassung des Gesetzes vom 5. November 1952 (GVBl. S. 175) nicht gegen den in Art. 3 Abs. 1 der Landessatzung für Schleswig-Holstein festgelegten Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit verstößt. Die Anträge des SSW waren daher als unbegründet abzuweisen.
Nach § 34 Abs. 3 BVerfGG kann das Gericht volle oder teilweise Erstattung der einem Beteiligten erwachsenen Auslagen anordnen. Zu einer derartigen nur als Ausnahme vorgesehenen Anordnung sah das Gericht nach der Prozeßlage keinen Anlaß. Der Kostenantrag der Landesregierung des Landes Schleswig-Holstein war daher abzuweisen.
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 Art. 3
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 § 24
 Art. 37
 § 64
 § 3
 Art. 99
 § 13
 Art. 37
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 § 16
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 Art. 37
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 § 9
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 § 31
 § 3
 § 3
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 Art. 3
 § 34