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Timestamp: 2016-10-27 19:02:02+00:00

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103 Ia 18234. Auszug aus dem Urteil vom 25. Mai 1977 i.S. Gemeinde Savognin und Erben Steier gegen Regierung des Kantons Graub�nden
Autonomie communale; approbation de plans de zones (Grisons). 1. Autonomie des communes grisonnes en mati�re d'�tablissement de plans de zones (consid. 2). 2. Conditions auxquelles il n'y a pas lieu de tenir compte d'un projet cantonal de construction d'une route lors de l'am�nagement communal de zones: - lorsque la commune met � la disposition du canton ses propres plans d'am�nagement idoines (question r�serv�e; consid. 3a); - lorsque la r�alisation du projet cantonal est trop incertaine (consid. 3b). 3. Manque de clart� de la d�cision d'approbation cantonale (consid. 3c). Faits � partir de page 183
Seit 1960 hat der Kanton Graub�nden zahlreiche Projekte f�r eine Neuanlage der Julierstrasse im Oberhalbstein ausgearbeitet. Keine der verschiedenen Varianten ist jedoch �ber das Stadium des generellen Projektes hinaus gediehen. Wann dar�ber jemals Beschluss gefasst werden wird, steht nicht fest. Am 9. Dezember 1970 stimmte die Gemeindeversammlung Savognin einem Zonenplan und einem Strassenplan (je 1:2000) zu. Auf beiden Pl�nen war das Trasse der vom Kanton geplanten Talumfahrungsstrasse (Teil der k�nftigen Julierstrasse) eingezeichnet - und zwar in der Linienf�hrung, wie sie damals vom Kanton bevorzugt worden war. Der Kleine Rat (Regierung) des Kantons Graub�nden genehmigte am 13. September 1971 den Zonenplan ohne Vorbehalte und den Strassenplan mit hier nicht in Betracht fallenden Vorbehalten.
Am 29. Dezember 1975 stimmte die Gemeindeversammlung Savognin einem - wegen �berdimensionierter Bauzonen - revidierten Zonenplan 1:2000 und einem neuen Baugesetz zu. Im Zonenplan war kein Trasse f�r die k�nftige Talumfahrungsstrasse mehr eingezeichnet. Die Gemeinde hatte darauf von sich aus verzichtet, da der Trasseverlauf immer noch nicht endg�ltig feststand. Wie die Regierung des Kantons Graub�nden im Genehmigungsverfahren feststellte, hatte die Gemeinde inzwischen auch die kommunale Sammelstrasse "Sandeilas-Gravas" projektiert, die indessen nicht auf das generelle Projekt des kant. Tiefbauamtes f�r die neue Julierstrasse vom M�rz/April 1973 abgestimmt war. Zur Wiederherstellung der �bereinstimmung ersuchte die Regierung am 21. Juni 1976 die Gemeinde, einen Strassenrichtplan nach den Art. 14 ff. des kantonalen Raumplanungsgesetzes vom 20. Mai 1973 (kurz RPG) zu erlassen. In diesem sei die n�tige Bodenfl�che f�r die k�nftige Umfahrungsstrasse samt Anschluss freizuhalten, wobei die Freihaltung vorl�ufig auf die Dauer von f�nf Jahren beschr�nkt werden k�nne.
"a) Die durch Deckpause markierten Bauzonen im Bereich der m�glichen Umfahrungsstrasse (Talumfahrung) werden nicht genehmigt.
b) Die Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen im Gebiet von "Barnagn" wird genehmigt. In dieser Zone sind aber im Sinne der BGE 103 Ia 182 S. 184Erw�gungen grunds�tzlich nur Sportanlagen und Fahrnisbauten, dagegen keine Hochbauten zul�ssig."
Der erste Vorbehalt (3a) wurde damit begr�ndet, dass der Zonenplan von 1975 im Gegensatz zu jenem von 1970 die m�gliche k�nftige Umfahrungsstrasse nicht mehr ber�cksichtige. Eine vorbehaltlose Genehmigung k�nnte deshalb jegliche sp�tere Neuanlage der Julierstrasse bei Savognin unverh�ltnism�ssig erschweren oder gar verunm�glichen. Die Gemeinde habe sich �brigens bereit erkl�rt, die n�tige Bodenfl�che f�r die k�nftige Umfahrungsstrasse vorl�ufig f�r f�nf Jahre in einem Strassenrichtplan freizuhalten.
Die zweite Auflage (3b) wurde gemacht, "weil derzeit noch eine Variante f�r einen m�glichen Anschluss (von Savognin) an die kant. Umfahrungsstrasse im Gebiet der Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen in "Barnagn" besteht, und das kant. Projekt f�r die Umfahrungsstrasse diese Zone tangiert."
Wiedererw�gungsgesuche der Gemeinde vom 20. und 27. August 1976 wurden am 13. September 1976 abschl�gig beschieden.
Gegen die beiden Vorbehalte in Ziffer 3 des Regierungsbeschlusses vom 12. Juli 1976 haben die politische Gemeinde Savognin wegen Verletzung ihrer Autonomie sowie von Art. 4 BV und die Erben Caspar Steier wegen Verletzung der Art. 4 und 22ter BV sowie sinngem�ss auch der Gemeindeautonomie staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Das Bundesgericht heisst beide Beschwerden gut aus folgenden
2. a) Ist eine Gemeinde nach dem massgebenden kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht in einem bestimmten Sachbereich zur Rechtsetzung erm�chtigt und steht ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu, so ist sie in diesem Sachbereich autonom. Das verfassungsm�ssige Recht der Gemeindeautonomie sch�tzt sie in diesem Falle davor, dass die kantonale Beh�rde bei der Genehmigung des autonomen Gemeinderechts eine ihr verwehrte Ermessenskontrolle vornimmt oder die ihr zustehende Rechts- oder Ermessenskontrolle willk�rlich aus�bt (BGE 101 Ia 261 E. 2).
"Baugesetz, Zonenplan, generelle Erschliessungs- und Gestaltungspl�ne wie auch �nderungen dieser Erlasse bed�rfen der Genehmigung durch die Regierung und treten mit dem Genehmigungsbeschluss in Kraft. Die Regierung erteilt die Genehmigung, wenn keine gesetzlichen Vorschriften verletzt und die �ffentlichen Interessen im Rahmen des pflichtgem�ssen Ermessens wahrgenommen worden sind. ..."
Die Regierung hat also im Genehmigungsverfahren die kommunalen Erlasse auf ihre Rechtm�ssigkeit zu pr�fen. Dazu kommt eine beschr�nkte Ermessenskontrolle: wie die Regierung in ihrer Vernehmlassung unter Hinweis auf die Materialien zum RPG �berzeugend darlegt, kann sie lediglich feststellen, "ob Ermessens�berschreitung oder Ermessensmissbrauch vorliegt, und dies nur hinsichtlich der Wahrnehmung �ffentlicher Interessen;" es liege "vor allem nicht in der Beurteilungskompetenz der Regierung, eine im Rahmen des pflichtgem�ssen Ermessens bewerkstelligte Ortsplanung als unzweckm�ssig abzulehnen". Allerdings ist bei der �berpr�fung der Zonenpl�ne eine klare Abgrenzung zwischen Rechts- und Ermessensfragen kaum m�glich (vgl. BGE 101 Ia 262). Obwohl im RPG nicht ausdr�cklich vermerkt, steht es der Regierung auch zu, eine Genehmigung nur mit Vorbehalten zu erteilen, wenn die Voraussetzungen nur f�r einen Teil der kommunalen Bestimmungen erf�llt sind (unver�ffentlichtes Urteil Gemeinde Mutten vom 15. September 1975 E. 3). Dass als �ffentliche Interessen, die im Sinne von Art. 37 Abs. 2 RPG wahrzunehmen sind, nicht nur jene der Gemeinde, BGE 103 Ia 182 S. 186sondern auch solche des Kantons gelten und dass die k�nftige Neuanlage der kantonalen Julierstrasse allgemein �ffentliche Interessen der Gemeinde und des Kantons ber�hrt, versteht sich von selbst und ist unbestritten.
3. Die Regierung wirft der Gemeinde Savognin vor, den Ermessensspielraum �berschritten zu haben, indem sie in ihrem Zonenplan von 1975 das Trasse f�r die generell projektierte kantonale Umfahrungsstrasse weggelassen habe; damit werde die im �ffentlichen Interesse von Kanton und Gemeinde liegende, geplante Neuanlage der Julierstrasse bei Savognin unverh�ltnism�ssig erschwert oder gar verunm�glicht. Weil bereits der Zonenplan von 1970 die fragliche Umfahrungsstrasse enthalten habe und ihre Linienf�hrung nur im Abschnitt gegen Tinizong geringf�gig ge�ndert worden sei, habe die Regierung bei der Genehmigung des Zonenplanes von 1975 in Ziffer 3 entsprechende Vorbehalte anbringen m�ssen.
a) Ob der Zonenplan der Gemeinde Savognin von 1975 die Neuanlage der Julierstrasse wirklich unverh�ltnism�ssig erschwert oder gar verunm�glicht, scheint zumindest fraglich. Immerhin k�nnte sich der Kanton die n�tige Bodenfl�che f�r die k�nftige Umfahrungsstrasse, wenn er sich �ber deren konkrete Linienf�hrung im klaren w�re, mit eigenen Planungsmitteln in gen�gendem Masse freihalten. Wie die Beschwerdef�hrer zu Recht ausf�hren, kann nach Art. 47 RPG die Regierung in f�r die Grundeigent�mer verbindlichen kantonalen Nutzungs- und Erschliessungspl�nen freie Fl�chen f�r �ffentliche Werke von kantonaler und regionaler Bedeutung (lit. a) sowie regionale Verkehrsanlagen (lit. b) festlegen, allerdings nur als vorsorgliche Massnahme, wenn wichtige Interessen der kantonalen oder regionalen Planung gef�hrdet sind und diesen Eingriff als unumg�nglich erscheinen lassen (Art. 47 Abs. 2). Zur endg�ltigen Freihaltung des n�tigen Terrains k�nnte die Regierung gem�ss Art. 15 des B�ndner Strassengesetzes vom 3. M�rz 1957 (kurz StraG) f�r die projektierte Umfahrungsstrasse Bau- und Niveaulinien ziehen; diese sichernde Massnahme ist n�mlich auch f�r Strassenbauten zul�ssig, die erst sp�ter zur Ausf�hrung gelangen sollen (Art. 15 Abs. 2 Satz 2). Ob statt einer solchen positiven Sicherung des Trassegel�ndes der Kanton sich damit begn�gen durfte, die f�r sein Bauvorhaben erforderliche, in bisherigen BGE 103 Ia 182 S. 187Bauzonen liegende Bodenfl�che durch blosse Nichtgenehmigung des kommunalen Zonenplanes auf unbestimmte Zeit frei zu halten, ist zweifelhaft, da der Eingriff in die Gemeindeautonomie unter diesen Umst�nden unn�tig und darum ungerechtfertigt scheint. Zudem sind Strassen tats�chlich und rechtlich etwas anderes als Bauzonen; ihr Trasse soll daher kraft der f�r sie vorgesehenen Planungsmittel (vor allem des Strassengesetzes) und nicht mittelbar durch Nichtgenehmigung von Bauzonen freigehalten werden. Schliesslich scheint auch fragw�rdig, dass mit dem von der Regierung gew�hlten Vorgehen den betroffenen Grundeigent�mern der Rechtsweg verk�rzt wird: w�hrend diese sich gegen eine Sicherung des Strassentrasses nach den Art. 15 StraG oder 47 RPG schon mit Einsprache zur Wehr setzen k�nnen (vgl. Art. 8 Abs. 2 VV zum StraG und Art. 48 Abs. 2 RPG), steht ihnen gegen die hier zu beurteilende mittelbare Freihaltung des Trasses durch Nichtgenehmigung des Zonenplanes nur gerade die staatsrechtliche Beschwerde offen. - All diese Fragen brauchen hier indessen nicht entschieden zu werden, da die angefochtene Beschlussesziffer auch aus andern Gr�nden nicht vor der Bundesverfassung standh�lt.
b) Gem�ss st�ndiger Praxis des Bundesgerichts kann das �ffentliche Interesse f�r eine Eigentumsbeschr�nkung und insbesondere f�r ein Bauverbot - auf das die teilweise Nichtgenehmigung bisheriger Bauzonen wohl hinausl�uft - auch in einem zuk�nftigen Bed�rfnis des Gemeinwesens bestehen, doch muss es sich dabei um ein Bed�rfnis handeln, das vom Gemeinwesen genau anzugeben ist und dessen Eintritt mit einiger Sicherheit zu erwarten ist (BGE 102 Ia 369 E. 3, BGE 94 I 136 E. 7b und BGE 88 I 295 f.). Dieser Grundsatz, der im Hinblick auf die Eigentumsgarantie f�r das Verh�ltnis von Gemeinde und Grundeigent�mer gepr�gt worden ist, muss sinngem�ss auch im Hinblick auf die Gemeindeautonomie f�r das Verh�ltnis von Kanton und Gemeinde gelten.
aa) Bez�glich der geplanten Talumfahrungsstrasse steht nicht fest, ob und wann sie gebaut werden wird, welche Linienf�hrung die endg�ltige sein wird, welches Verfahren eingeschlagen wird und ob die erforderlichen Kredite zur Verf�gung stehen werden. Die verschiedenen generellen Projekte des kantonalen Tiefbauamtes f�r die Umfahrung von Savognin tragen nicht einmal einen Genehmigungsvermerk BGE 103 Ia 182 S. 188des Kleinen Rates; die j�ngsten Situationspl�ne 1:1000 "(Abstimmung der Linienf�hrung auf das Bauprojekt vom Dezember 1975 f�r die Gemeindestrasse Sandeilas-Gravas)" und 1:5000 ("1. �berarbeitung") stammen vom Mai bis Juli 1976. In den vom Kanton eingereichten umfangreichen Akten findet sich nur ein Plan mit einem Genehmigungsvermerk, n�mlich der Situationsplan Julierroute 1:1000 von 1960 (genehmigt am 30. April 1963), der jedoch nur eine Umfahrungsstrasse oberhalb Savognins enth�lt. F�r die Ortsdurchfahrtsstrasse besteht immerhin ein Auflageprojekt 1:500 vom April 1975; nach den vom Kanton nicht bestrittenen Angaben in der Beschwerde der Erben Steier soll der Kanton f�r das definitive kantonale "Ortsdurchfahrtsstrassen-Verbreiterungsprojekt" in allern�chster Zeit den Landerwerb betreiben.
Ob, wann und wie daneben noch eine Talumfahrungsstrasse verwirklicht werden kann und soll, erkl�rt die Regierung weder im Beschluss vom 12. Juli 1976 noch in der Vernehmlassung. Es scheint somit wenig wahrscheinlich, dass diese Strasse in absehbarer Zeit gebaut wird, und das Bed�rfnis, hief�r Land freizuhalten, erscheint als reichlich unbestimmt und entfernt. Das �ffentliche Interesse - vor allem des Kantons - an der Freihaltung der nicht mehr genehmigten (angefochtene Ziffer 3a) oder mit einem Hochbautenverbot belegten (Ziffer 3b) Zonen und Zonenteile kann unter diesen Umst�nden nicht stark ins Gewicht fallen - auch wenn man ber�cksichtigt, dass jeder Planung Ungewissheitsmomente anhaften.
bb) Demgegen�ber hat die Gemeinde in ihrer Zonenplanung 1975 durchaus achtenswerte eigene �ffentliche Interessen ber�cksichtigt: Sie weist darauf hin, dass die durch Ziffer 3a nicht mehr genehmigten Zonenteile (in der Kernzone und Wohnzone W I) erschlossen und zur �berbauung geeignet sind, was von der Regierung nicht bestritten wird. Die Regierung stellt auch nicht in Abrede, dass die in "Barnagn" ausgeschiedene Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen, die im Zonenplan von 1970 noch Reservebaugebiet war, im �ffentlichen Interesse der Gemeinde liegt; sie hat in Ziffer 3b ihres Beschlusses diese Zone nur deshalb mit einem Hochbautenverbot belegt, weil dort "derzeit noch eine Variante f�r einen m�glichen Anschluss (von Savognin) an die kantonale Umfahrungsstrasse" best�nde.
cc) Da die Verwirklichung der kantonalen Talumfahrungsstrasse zu ungewiss ist und das Bed�rfnis nach einer Freihaltung der erforderlichen Bodenfl�che zu entfernt scheint, kann jedenfalls nicht angenommen werden, die Gemeinde habe bei der Abw�gung der �ffentlichen Interessen das ihr zustehende Ermessen geradezu missbraucht oder �berschritten, indem sie in ihrem Zonenplan von 1975 die m�gliche k�nftige Umfahrungsstrasse nicht mehr eingezeichnet hat; dabei kann offen bleiben, welche rechtliche Bedeutung der blossen Einzeichnung des Trasses im Zonenplan 1970 �berhaupt zukommen konnte. Die Regierung hat daher mit ihren zwei Vorbehalten in der angefochtenen Ziffer 3 des Beschlusses vom 12. Juli 1976 zu Unrecht in die Autonomie der Gemeinde Savognin eingegriffen und zudem mittelbar ohne gen�gendes �ffentliches Interesse die Beschwerdef�hrer Erben Steier in ihrer Eigentumsgarantie verletzt, sofern diese Grundeigent�mer infolge der angefochtenen Ziffer 3a wirklich nicht mehr bauen d�rfen (vgl. nachfolgende lit. c).
c) �berdies schuf die Regierung mit Ziffer 3a eine unklare Rechtslage, denn die Tragweite der Nicht(mehr)genehmigung bestimmter Zonenteile, die seit 1963 als Bauzone ausgeschieden waren, ist zweifelhaft; die Regierung gibt dar�ber weder im Beschluss vom 12. Juli 1976 noch in ihrer Vernehmlassung gen�gend Aufschluss.
aa) W�rde f�r die nicht mehr genehmigten Zonenteile immer noch der alte Zonenplan 1970 gelten, so gen�gte die blosse Nichtgenehmigung nicht, um das Gebiet f�r die k�nftige Umfahrungsstrasse freizuhalten. Auch der seitens der Regierung von der Gemeinde abverlangte Strassenrichtplan (Art. 14 ff. RPG) n�tzte nichts, da solche Richtpl�ne zwar f�r die Planungsorgane der Gemeinde, nicht aber f�r die betroffenen Grundeigent�mer verbindlich sind (Art. 17 Abs. 1 RPG).
bb) Bedeutete die Nichtgenehmigung jedoch, dass die fraglichen Gebietsteile nun nicht eingezont sind, so w�rde sie - obschon das die Regierung entschieden in Abrede stellt - doch auf eine der Gemeinde und den betroffenen Grundeigent�mern vom Kanton aufgezwungene R�ckzonung zugunsten eines kantonalen Projektes hinauslaufen; in diesem Falle h�tte �brigens der Kanton - und nicht die Gemeinde - den betroffenen Grundeigent�mern, die nun nicht mehr bauen k�nnen, allenfalls eine Entsch�digung wegen materieller BGE 103 Ia 182 S. 190Enteignung zu leisten. Dass die Gemeinde - wie die Regierung in der Vernehmlassung weiter ausf�hrt - ja immer noch den Zonenplan ganz oder auf die fraglichen Zonenteile bezogen �berpr�fen k�nne, �ndert jedenfalls nichts daran und bedeutet f�r die Gemeinde keinerlei Verminderung des Eingriffs des Kantons in ihre Autonomie. Was schliesslich hier der von der Regierung verlangte Strassenrichtplan noch bezwecken k�nnte, ist nicht ersichtlich; er �nderte ja nichts daran, dass im von der Genehmigung ausgenommenen Gebiet ohnehin nicht mehr gebaut werden d�rfte.
Die angefochtene Beschlussesziffer 3a und ihre Begr�ndung scheinen Unklarheiten und Widerspr�che zu enthalten, die auch im Lichte von Art. 4 BV Bedenken aufkommen lassen (vgl. BGE 97 I 327 und BGE 94 I 12). Zumindest werden dadurch die Zweifel an der Bestimmtheit der Absichten und Pl�ne des Kantons noch gen�hrt.
d) Die Regierung macht geltend, bez�glich Ziffer 3b ihres Beschlusses sei die Beschwerde der Gemeinde Savognin hinf�llig geworden. Die Gemeinde habe die Regierung mit Eingabe vom 20. August 1976 ersucht, die fragliche Auflage so abzu�ndern, dass das Hochbautenverbot auf den s�dlichen Teil der Zone beschr�nkt werde. Diese Frage sei dann in einer Aussprache vom 2. September 1976 zwischen Vertretern der Gemeinde und des Kantons er�rtert worden. Die Regierung habe dabei eine Korrektur im Sinne des Begehrens der Gemeinde nicht f�r ausgeschlossen gehalten, aber verlangt, dass zuerst der Strassenplan vom 13. September 1971 entsprechend revidiert werde. In der Besprechung sei vereinbart worden, dass die Gemeinde den Strassenplan �berarbeite und dabei vorl�ufig zwei Varianten des Anschlusses von Savognin an die k�nftige Talumfahrung ber�cksichtige; der so bereinigte Strassenplan sei der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung und dann der Regierung zur Genehmigung vorzulegen. Eine teilweise Freigabe von Hochbauten in der fraglichen Zone komme erst danach in Frage.
In der Tat fanden am 2. September 1976 Verhandlungen �ber eine gewisse Einschr�nkung der Auflage von Ziffer 3b statt. Die Verhandlungen und das weitere Vorgehen haben indessen noch zu keinem konkreten Ergebnis gef�hrt, sodass die Beschwerde diesbez�glich nicht als hinf�llig geworden angesehen werden kann. Die Gemeinde hat denn auch in ihrer BGE 103 Ia 182 S. 191nach den genannten Verhandlungen eingereichten Beschwerde die Aufhebung der gesamten Ziffer 3 beantragt, wobei sie bez�glich Ziffer 3b neben der Verletzung der Gemeindeautonomie auch eine Verletzung des Verh�ltnism�ssigkeitsprinzips r�gte. Die letztgenannte R�ge braucht indessen nicht mehr gepr�ft zu werden, da jedenfalls die Gemeinde Savognin ihr Ermessen weder missbrauchte noch �berschritt, wenn sie in der Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen in "Barnagn" "eine Variante f�r einen m�glichen Anschluss (von Savognin) an die kantonale Umfahrungsstrasse" (Beschluss der Regierung vom 12. Juli 1976, S. 9) nicht ber�cksichtigte. Wie vorne unter lit. b ausgef�hrt, ist die Verwirklichung der Talumfahrungsstrasse und damit auch ihrer Anschl�sse zu ungewiss, als dass daf�r in starkem Masse in die Gemeindeautonomie eingegriffen werden d�rfte, indem der Gemeinde Savognin ein Hochbautenverbot f�r die gesamte betr�chtliche Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen in "Barnagn" auferlegt wird. Ziffer 3b ist daher ebenfalls aufzuheben.
Es w�re allerdings w�nschenswert, wenn sich Gemeinde und Kanton �ber die Freihaltung von Bodenfl�chen f�r die allf�llige k�nftige Kantonsstrasse in Verhandlungen, wie sie am 2. September 1976 eingeleitet wurden, verst�ndigen k�nnten; sie sollen ja ihre Planungsaufgaben nach Art. 2 RPG "im gegenseitigen Einvernehmen erf�llen".
100 IA 204,
101 IA 262,
102 IA 369 suite... ,
94 I 136,
88 I 295,
94 I 12
Art. 37 Abs. 2 RPG,
Art. 1 RPG suite... ,
Art. 47 RPG,
Art. 48 Abs. 2 RPG,
Art. 17 Abs. 1 RPG,
Art. 2 RPG

References: Art. 14
 BGE 
 Art. 4
 Art. 4
 BGE 
 Art. 37
 BGE 
 Art. 47
 Art. 15
 BGE 
 Art. 15
 Art. 8
 Art. 48
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 4
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 2

Art. 37

Art. 1

Art. 47

Art. 48

Art. 17

Art. 2