Source: https://tc.vlex.es/vid/vulneracion-derecho-integridad-moral-788829305
Timestamp: 2019-08-17 20:36:25+00:00

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STC 56/2019, 6 de Mayo de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 788829305
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 16 de febrero de 2018, don Jaime Nicolás Muñiz, representado por la procuradora de los Tribunales doña María Esther Centoria Parrondo y asistido por el abogado don Miguel Ángel López González, interpone recurso de amparo frente al supuesto acoso laboral producido en la Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos de la Seguridad de Estado (en adelante, la Gerencia), organismo autónomo adscrito a la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, y las resoluciones judiciales que no lo habrían remediado, citadas en el encabezamiento.
Don Jaime Nicolás Muñiz, funcionario del cuerpo de administradores civiles del Estado, cesa el 24 de marzo de 2012 como director del gabinete del presidente del Consejo de Estado. Solicita de inmediato su reincorporación a la Secretaría de Estado de Seguridad, centro donde tenía derecho a una reserva de puesto de trabajo.
El Ministerio del Interior promueve la creación de un nuevo puesto de “vocal asesor” en la Gerencia a fin de que pueda ocuparlo el actual demandante de amparo. El secretario general de la entidad manifiesta que, como consecuencia de la crisis inmobiliaria, este organismo autónomo ha reducido su volumen de trabajo sin que sea necesario contar con un puesto adicional de “vocal asesor” (consta en las actuaciones el testimonio del secretario general). No obstante, se acuerda finalmente la creación del puesto sin definir sus funciones. De modo que, trascurridos casi dos meses desde la solicitud de reincorporación, se produce finalmente la asignación de destino.
Entre los meses de marzo de 2012 (reincorporación al servicio activo) y julio de 2013 (interposición de la denuncia de acoso laboral), el demandante de amparo no recibe información sobre las atribuciones de su puesto ni encargo de tarea alguna, más allá de una simple gestión informativa (llamada al registro del Consejo de Estado para averiguar si este órgano consultivo había emitido un dictamen que afectaba al organismo). Tampoco se le convoca a reuniones de trabajo, siendo el único funcionario de los destinados en la Gerencia en esta situación; los demás desarrollan tareas específicas y despachan individualmente con el secretario general.
El recurrente en amparo solicita sin éxito en múltiples ocasiones ante el secretario general de la Gerencia y el secretario de estado de Seguridad la asignación de responsabilidades o su traslado a otro destino (constan en las actuaciones varios escritos formales y correos electrónicos; también el testimonio de varios funcionarios sobre las constantes quejas del actor). Tras la jubilación de quien ocupaba la secretaría general de la Gerencia, el demandante pone en conocimiento del secretario general entrante la situación de marginación laboral en que se encuentra. Afirma que hay indicios de que la actitud del secretario general saliente responde a instrucciones del Ministerio del Interior de “no darle ni agua” y de hacerle la vida imposible. Se lamenta igualmente de que se han referido a él públicamente como “funcionario invitado”.
Desde mediados de julio de 2013, al persistir la situación de inactividad que venía padeciendo y al resultar infructuosos todos los intentos efectuados para que le fueran encomendadas tareas o para ser destinado a otro puesto, el demandante de amparo emprende varias actuaciones tendentes a remediar una situación que, a su entender, es de acoso laboral.
Por un lado, a los efectos del art. 115.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), presenta requerimiento formal de cese de la conducta de acoso laboral, con delimitación de las responsabilidades a que hubiere lugar, restablecimiento íntegro de los derechos fundamentales vulnerados y reparación de los daños morales y materiales ocasionados.
Ante la falta de satisfacción del requerimiento por parte del ministro de Interior, el recurrente formaliza demanda contencioso-administrativa, por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, que es desestimada por sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 5, de 19 de febrero de 2014. El juzgado considera que la inactividad profesional está acreditada y que esta situación carece de justificación. Sin embargo, valora que la postergación profesional producida no reúne la gravedad propia de la conducta de acoso laboral. No aprecia que la pasividad en asignar tareas a don Jaime obedeciera a una actitud de hostigamiento ni respondiera a fines oscuros, irregulares o torticeros. La sentencia concluye: “si bien se entiende que no estamos ante un supuesto de mobbing , no se justifican situaciones como la analizada, de destinar a puestos carentes de trabajo y funciones y con inevitables consecuencias en derecho al cargo y a la dignidad profesional. Falta de justificación inconcebible más aún en la actual situación de crisis económica. Se creó un puesto de trabajo de Vocal Asesor en la Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Seguridad del Estado (GIESE) de la Secretaría de Estado de Seguridad que hasta año y medio después no se le dio contenido”.
La citada sentencia es apelada tanto por el recurrente como por la administración. Mediante sentencia de 8 de octubre de 2014, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional estima el recurso de apelación de la administración. Considera que, en realidad, los hechos denunciados son constitutivos, no de una inactividad administrativa, sino de una vía de hecho: “si estamos hablando de mobbing , o situación de acoso […] no puede decirse que la conducta imputada a la administración sea una inactividad, sino precisamente un actuar positivo […]. El no darle trabajo durante un periodo de tiempo, puede ser uno de los medios para atentar contra la dignidad de la víctima, pero quien es objeto de un acoso de esta naturaleza o de ataques sistemáticos de actos contrarios a su dignidad, por definición exige un actuar positivo, como ocurre en el supuesto enjuiciado. Semejante conducta de acoso llevada a cabo por la administración en contra del Sr. Nicolás Muñiz, constituye una auténtica vía de hecho, que, según la doctrina científica y la jurisprudencia, constituye una actuación material de la administración llevada a cabo sin seguir el procedimiento establecido ni dictar resolución formal que la ampare”. Tratándose de una vía de hecho, el plazo de diez días para interponer el recurso empezó a correr trascurridos diez días desde la formulación infructuosa del requerimiento. Comoquiera que la tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales se ha solicitado al cabo de más tiempo, la Audiencia Nacional declara la inadmisibilidad, por extemporáneo, del recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Jaime Nicolás Muñiz.
Por otro lado, el demandante presenta una denuncia con arreglo al protocolo de actuación frente al acoso laboral en la administración general del Estado, aprobado por resolución de 5 de mayo de 2011 de la Secretaría de Estado para la Función Pública. Incoado el procedimiento, la subdirectora general de recursos humanos e inspección acuerda suspender la tramitación hasta que el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 resuelva la demanda presentada por el demandante en relación con los mismos hechos. Dictadas las precitadas sentencias del Juzgado Central y de la Audiencia Nacional, se acuerda la reanudación del procedimiento. Se realizan varias actuaciones, entre otras, entrevistas al denunciante, así como al secretario general y a otros funcionarios de la Gerencia.
La demanda de amparo afirma en su apartado de hechos que la administración pública ha postergado laboralmente sin causa legítima alguna al recurrente, manteniéndole completamente desocupado y sin información sobre las atribuciones propias de su puesto. La justificación esgrimida es la disminución del volumen de trabajo de la Gerencia, derivada de la crisis económica. Sin embargo, el nuevo puesto de vocal asesor fue creado cuando ya se conocía la reducción de actividad del organismo, sin que ello fuera un obstáculo. A su vez, la supuesta reducción de la carga de trabajo no impidió que los demás funcionarios disfrutaran de un ámbito de atribuciones, a diferencia del nuevo “vocal asesor”, que carecía por completo de funciones. No podría equipararse la total postergación laboral del recurrente en amparo con la simple reducción de trabajo de los funcionarios restantes. Ni el secretario de Estado de seguridad ni cargo alguno del ministerio adoptaron medidas para remediar la situación. La inactividad a la que se ha sometido al demandante de amparo no puede calificarse de un hecho casual o imprevisto; responde necesariamente a una actuación administrativa premeditada. Se lamenta igualmente de que se han referido a él públicamente como “funcionario invitado”.
El recurso razona asimismo que el mantenimiento de un funcionario, durante cerca de un año y medio, sin encomendarle la realización de actividad alguna, constituye una situación de postergación profesional vulneradora también del art. 15 CE, que tutela el derecho a la integridad moral, en relación con el art. 10.1 CE, que reconoce el derecho a la dignidad de la persona. Alega que la situación de olvido a la que fue sometido conlleva intrínsecamente una manifiesta violencia moral. Ha de rechazarse de forma terminante la producción de “comportamientos violentos” para considerar producida una situación de acoso laboral. Con entera abstracción de sus razones últimas, una situación objetiva de inactividad genera una postergación y marginación profesional contraria al art. 15 CE, en relación con el art. 10.1 CE. Cita el ATC 333/1997 , de 13 de octubre, FJ 5, y las SSTC 221/2002 , de 25 de noviembre, FJ 17, y 160/2007 , de 2 de julio, FJ 2, así como varias resoluciones de la justicia ordinaria.
Por providencia de 15 de octubre de 2018, la Sección Segunda del Tribunal Constitucional acuerda admitir a trámite la presente demanda, apreciando que reviste especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) por plantear un problema o afectar a la faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina constitucional [STC 155/2009 , de 25 de junio, FJ 2 a)]. También ordena que se dirija comunicación a las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Supremo y Superior de Justicia de Madrid, a fin de que remitan certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes a los recursos de casación núm. 3746-2017 y contencioso-administrativo núm. 559-2015, respectivamente. Interesa al tiempo el emplazamiento del abogado del Estado mediante la notificación de la presente resolución para que pueda comparecer.
Recibidos los testimonios de las actuaciones y comparecido el abogado del Estado, por diligencia de ordenación de 21 de noviembre de 2018, el secretario de justicia de la Sala Primera del Tribunal Constitucional da un plazo de veinte días de vista y audiencia al ministerio fiscal y a las partes personadas.
Mediante escrito registrado el 20 de diciembre de 2018, el demandante reitera las alegaciones expuestas en su recurso de amparo. Añade que la consideración de que su demanda reviste especial trascendencia constitucional evidencia la insuficiencia de la motivación de la inadmisión de su recurso de casación por ausencia de interés objetivo y la consecuente vulneración de derechos fundamentales susceptibles de amparo, lo que invalidaría la inadmisión del incidente de nulidad de actuaciones.
Mediante escrito registrado el 26 de diciembre de 2018, el abogado del Estado solicita la desestimación del recurso de amparo.
Mediante escrito registrado el 3 de enero de 2019, el ministerio fiscal solicita el reconocimiento de la vulneración del derecho al cargo (art. 23.2 CE) del demandante de amparo, la declaración de que constituyó una conducta de acoso laboral lesiva del indicado derecho fundamental el conjunto de la actividad administrativa desplegada: creación y adjudicación al recurrente de un puesto de trabajo carente de toda función, manteniendo en él al demandante durante cerca de año y medio sin actividad alguna, archivo de la denuncia formulada al amparo del protocolo de actuación frente al acoso laboral mediante las resoluciones del subsecretario del Interior de 10 de febrero y 27 de mayo de 2015). Asimismo solicita la anulación de las citadas resoluciones del subsecretario del Interior, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de 17 de abril de 2017 y de las providencias de 25 de octubre de 2017 y 10 de enero de 2018 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.
Corresponderá examinar en primer lugar las lesiones atribuidas a la actividad administrativa, de acuerdo con la debida prelación en el examen de las diversas quejas (STC 156/2009 , de 29 de junio, FJ 3). En consecuencia, habrá de valorarse primero si la administración, que procedió a la creación de un puesto de trabajo carente de toda competencia con la finalidad adjudicárselo al actual demandante y procedió después a mantener en él al funcionario durante cerca de un año y medio sin desempeñar actividad de clase alguna, para acabar archivando el procedimiento iniciado mediante la denuncia formulada por aquel con arreglo al protocolo citado, ha vulnerado el derecho al cargo (art. 23.2 CE) en su vertiente de derecho a la ocupación efectiva, y el derecho a la integridad moral (art. 15 CE) en relación con el reconocimiento constitucional de la dignidad de la persona (art. 10.1 CE).
Antes de entrar en el fondo, el ministerio fiscal realiza una serie de observaciones preliminares. En primer lugar, la vulneración del art. 23.2 CE ha de entenderse correctamente esgrimida en el recurso de casación, aunque no fuera formulada con este nomen iuris . El recurrente invocó el art. 14 b) LEEP, conforme al que los “empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio: …b) Al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional y de acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional”. El recurso enfatizó que este precepto reconoce el derecho al cargo del recurrente. Esta invocación, dado su preciso contenido y el contexto en que fue formulada, permite afirmar sin mayor dificultad la concurrencia de una invocación innominada de la lesión del derecho fundamental del art. 23.2 CE esgrimido en vía de amparo.
En tercer lugar, el ministerio fiscal razona que las diferencias entre este recurso y el resuelto por la STC 81/2018 , de 16 de julio, provocan que no pueda adoptarse en el primero la perspectiva adoptada por el fiscal y el propio Tribunal Constitucional en el segundo. La STC 82/2018 abordó el conflicto laboral suscitado por quien venía ocupando la plaza de inspector jefe de la policía local con el alcalde de una localidad. En consonancia con lo alegado en aquel proceso por el fiscal, la STC 81/2018 apreció que la queja relativa al art. 23.2 CE esgrimida por el demandante de amparo no guardaba relación alguna con el contenido del derecho a acceder y permanecer en cargo público; el supuesto se refería a las consecuencias de un pretendido acoso laboral que, en su caso, podría lesionar el art. 15 CE, sin que el recurrente hubiera cumplido la carga de argumentar la medida en que el acoso denunciado había afectado a las funciones de su puesto y si se había producido la retirada o pérdida de las que tenía asignadas como inspector jefe de policía local. La STC 81/2018 tampoco pudo examinar la queja relativa al art. 15 CE porque el recurso se dirigió exclusivamente a las resoluciones judiciales, sin impugnar la conducta administrativa a la que sería imputable. En el presente caso, la administración ha podido vulnerar el art. 23.2 CE, pero no, como en aquel caso, por impedir el ejercicio de funciones previamente atribuidas. La administración nunca pretendió que el puesto de trabajo adjudicado al demandante tuviera funciones o cometidos específicamente fijados y la falta de actividad laboral se consiguió mediante la mera adjudicación de ese puesto carente de funciones. A su vez, el presente recurso de amparo es mixto, por lo debe examinarse si la administración ha vulnerado los derechos consagrados en los arts. 15 y 23.2 CE.
Ello se trae a colación por dos razones: a) la garantía constitucional del art. 23.2 CE, además del acceso al cargo o función, incluye la permanencia en él y el ejercicio sin perturbaciones ilegítimas de las facultades que le son propias, de acuerdo con lo que señalen las leyes y b) el problema planteado no estriba tanto en la perturbación u obstaculización en el desarrollo de las competencias que el funcionario posee —como sucedía en el caso resuelto por la STC 81/2018 —, sino en la absoluta privación de las facultades o competencias propias del cargo, con la finalidad de hurtar al funcionario cualquier posible desarrollo funcionarial.
Por escrito de fecha 6 de mayo de 2019, el presidente del Tribunal Constitucional don Juan José González Rivas comunicó a los efectos oportunos que se abstenía de intervenir en el recurso de amparo, de conformidad con el art. 80 LOTC, por concurrir la causa de abstención prevista en el núm. 9 del art. 219 LOPJ. Por auto de la Sala Primera de la misma fecha se estimó justificada la causa de abstención formulada, apartándole definitivamente del conocimiento del referido recurso y de todas sus incidencias.
Por providencia de 30 de abril de 2019 se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 6 de mayo del mismo año.
El demandante interpone recurso de amparo frente al acoso laboral que, a su entender, ha padecido en la Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos de la Seguridad de Estado, organismo autónomo adscrito a la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior. También impugna las resoluciones judiciales que no lo habrían remediado: la sentencia núm. 235/2017 de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de abril de 2017, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el archivo por falta de suficientes indicios de la denuncia de acoso laboral formulada ante la Administración General del Estado (resolución del subsecretario de Interior de 10 de febrero de 2015, confirmada en reposición por resolución de 27 de mayo del mismo año) y las providencias de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 2017 y 10 de enero de 2018 que inadmiten, respectivamente, el recurso de casación interpuesto contra la sentencia anterior y el ulterior incidente de nulidad de actuaciones.
De acuerdo con el apartado III de sus fundamentos jurídico-procesales, la demanda se entabla por la vía del art. 44.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) contra diversas resoluciones judiciales. Ahora bien, los fundamentos jurídico-materiales y el suplico también impugnan directamente la situación de postergación laboral que habría causado la administración al crear un puesto exclusivamente aparente, mantener al recurrente completamente desocupado y sin información sobre sus atribuciones durante cerca de año y medio, ignorar sus reiteradas peticiones de tareas o traslación de destino y archivar su denuncia de acoso laboral. En consecuencia, tal como señala el ministerio fiscal, se trata de un recurso de amparo “mixto”, que imputa a la administración vulneraciones de derechos fundamentales de carácter sustantivo y atribuye al mismo tiempo lesiones procesales a los tribunales que intervinieron después.
Para resolver las vulneraciones de derechos fundamentales planteadas, hemos de adoptar el criterio sistemático resultante de tomar en consideración, tanto “las exigencias de tutela subjetiva de la posición jurídica del actor” [arts. 53.2 y 161.1 b) CE y 41 LOTC], como “la función objetiva que, tras la reforma operada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, cumple el proceso constitucional de amparo” [art. 50.1 b) LOTC]. Así lo afirma la STC 152/2015 , de 6 de julio, FJ 3, que aplica la lógica de la “mayor retroacción” a fin de asegurar la “más amplia tutela de los derechos fundamentales”, pero analiza “en todo caso la lesión que otorga especial trascendencia constitucional al presente recurso de amparo”.
Bajo la consideración del recurso de amparo como remedio subjetivo (sin perjuicio de su dimensión objetiva), debe tener preferencia la pretensión impugnatoria del art. 43 LOTC, tal como indica el ministerio fiscal: “la comisión de una lesión constitucional en el transcurso del proceso judicial no impide que el acto administrativo siga siendo el verdadero objeto del proceso de amparo que finalmente deviene en mixto” (STC 5/2008 , de 21 de enero, FJ 3). En los recursos mixtos, “si se diera preferencia al enjuiciamiento de las lesiones del artículo 24 CE, su apreciación por este Tribunal —anulando la resolución judicial con retroacción de actuaciones al momento correspondiente— sólo tendría un ‘efecto retardatario’ respecto a la efectiva tutela de los derechos sustantivos” (STC 74/2018 , de 5 de julio, FJ 3). Esto “haría de peor condición a quien además de haber padecido una vulneración de sus derechos originada por la administración hubiera sufrido otra lesión añadida, causada por el órgano judicial, frente a quien sólo ha sufrido la primera, pues así como este obtendría una reparación inmediata en sede de amparo, aquel vería retrotraída la causa a la jurisdicción ordinaria para que allí se repare la lesión sufrida al intentar corregir la lesión administrativa originaria” (SSTC 5/2008 , FJ 3, y 74/2018 , FJ 3; en el mismo sentido, SSTC 307/2006 , de 23 de octubre, FJ 2, y 62/2007 , de 27 de marzo, FJ 2).
En un asunto como el presente, que planteaba la posible vulneración por parte de la administración del art. 15 CE y una serie de lesiones procesales adicionales, la STC 220/2005 , de 27 de septiembre, FJ 2, en consonancia con la doctrina expuesta, declaró: “El presente recurso de amparo […] constituye lo que hemos dado en llamar un ‘recurso de amparo mixto’ por cuanto denuncia tanto lesiones procesales imputables al órgano judicial que conoció de la vía judicial previa (art. 24.1 CE) como una lesión de un derecho sustantivo (art. 15 CE) imputable a la autoridad administrativa. La demanda, aunque se refiere a ambos tipos de lesiones, en su suplico sólo interesa la retroacción de lo actuado para que sea la jurisdicción ordinaria la que repare la lesión. Sin embargo, en la medida en que el objeto central del proceso judicial previo ha sido determinar si existía vulneración del derecho fundamental a la integridad física consagrado en el art. 15 CE, agotada la vía judicial previa, este Tribunal podría por sí mismo reparar la lesión denunciada en el caso de que se hubiera producido. La eventual existencia de las lesiones del art. 24 CE denunciadas e imputadas a la sentencia dictada en la vía judicial previa, y su apreciación por este Tribunal, sólo tendría un efecto retardatario para la efectiva tutela del derecho a la integridad física. Por tanto, y dado que las lesiones procesales denunciadas en este caso, aunque existieran, no impedirían el juicio de este Tribunal respecto de la lesión principal que, como se ha señalado, sería inicialmente imputable a la autoridad administrativa, procede entrar de lleno en dicho juicio, sin necesidad de pronunciarse sobre estas”.
A la misma conclusión se llega desde la perspectiva de las consecuencias de este asunto para el sistema constitucional. El presente recurso de amparo reviste especial trascendencia constitucional —y, en consecuencia, fue por ello admitido— precisamente porque brinda a este Tribunal la oportunidad de perfilar la doctrina constitucional relativa a los derechos fundamentales sustantivos invocados en asuntos de marginación laboral de empleados públicos [STC 155/2009 , de 14 de septiembre, FJ 2 a)]. Nada añadiría la presente sentencia a la doctrina constitucional si hubiera de limitarse a analizar las resoluciones judiciales desde la perspectiva del art. 24 CE, respecto del que nuestra jurisprudencia es amplia y consolidada y sobre el que ya nos hemos pronunciado en varios asuntos de posible acoso laboral (SSTC 74/2007 , de 16 de abril; 106/2011 , de 20 de junio, y 81/2018 , de 16 de julio). De modo que, también por esta razón, abordaremos en primer término las quejas relativas a los arts. 23.2 y 15 CE y, solo después, si fueran desestimadas, nos ocuparíamos de la denunciada vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas las garantías.
Al estar primariamente concernidos derechos fundamentales sustantivos, el control por parte de este Tribunal “no podrá limitarse a verificar el carácter razonable” de las actuaciones y resoluciones impugnadas, sino que “será preciso analizar si las mismas resultan o no lesivas del ejercicio del derecho fundamental sustantivo alegado” (entre otras muchas, SSTC 30/2000 , de 31 de enero, FJ 4; 173/2001 , de 26 de julio, FJ 4; 14/2002 , de 28 de enero, FJ 4; 92/2005 , de 18 de abril, FJ 5; 326/2005 , de 12 de diciembre, FJ 5, y 3/2007 , de 15 de enero, FJ 4). Debe tenerse en cuenta que, “en cuanto a la realidad de los hechos”, “cuando este Tribunal conoce de la presunta vulneración de un derecho fundamental por parte de una autoridad administrativa, en el cauce del art. 43 LOTC, no resultan de aplicación los límites que establece el art. 44.1 b) LOTC” (STC 93/1992 , de 11 de junio, FJ 4). Dicho de otro modo: en este asunto, en lo concerniente a las vulneraciones atribuidas a la administración, este Tribunal no está vinculado por las valoraciones fácticas realizadas en la jurisdicción ordinaria.
No está de más señalar que las resoluciones judiciales también tienen por demostrada la situación de marginación profesional prolongada a la que fue sometido el demandante de amparo. La sentencia de 17 de abril de 2017 de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestima las pretensiones del recurrente, no por considerar que la situación no se produjo verdaderamente, sino porque, a su entender, no quedó acreditado que fuera acompañada de actos violentos ni que respondiera a órdenes superiores del ministerio y porque la baja actividad afectó a toda la Gerencia como consecuencia de la crisis económica y la falta de actividad inmobiliaria. Del mismo modo, el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 5, en su sentencia de 19 de febrero de 2014, aunque también descarta el acoso laboral, considera que la inactividad profesional está acreditada y que carece de toda justificación: “si bien se entiende que no estamos ante un supuesto de mobbing , no se justifican situaciones como la analizada, de destinar a puestos carentes de trabajo y funciones y con inevitables consecuencias en derecho al cargo y a la dignidad profesional. Falta de justificación inconcebible más aún en la actual situación de crisis económica. Se creó un puesto de trabajo de vocal asesor en la Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Seguridad del Estado (GIESE) de la Secretaría de Estado de Seguridad que hasta año y medio después no se le dio contenido”.
El concepto de acoso laboral surgió en la psicología para abordar conjuntamente desde el punto de vista terapéutico situaciones o conductas muy diversas de estrés laboral que tienen de común que, por su reiteración en el tiempo, su carácter degradante de las condiciones del trabajo o la hostilidad que conllevan, tienen por finalidad o como resultado atentar o poner en peligro la integridad personal del empleado. Cuando tales situaciones o conductas son propiciadas por quienes ocupan una posición superior en el organigrama empresarial, que es lo más frecuente, suele hablarse de acoso “vertical descendente” o “institucional”. Los objetivos del acoso laboral pueden ser de lo más variado: represaliar a un trabajador poco sumiso, marginarle para evitar que deje en evidencia a sus superiores, infundirle miedo para promover el incremento de su productividad o satisfacer la personalidad manipulativa u hostigadora del acosador (el llamado acoso “perverso”), entre otros. Dentro de las organizaciones privadas el acoso laboral responde muchas veces al fin o resultado de que el trabajador hostigado abandone voluntariamente, ahorrando a la empresa la indemnización por despido improcedente, en las administraciones públicas, dadas las peculiaridades del régimen funcionarial, consiste a menudo en la marginación profesional del empleado por variados motivos (venganza personal, castigo encubierto, discriminación ideológica).
El recurrente afirma que la marginación laboral a la que fue sometido vulnera específicamente sus derechos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE) y a la integridad moral (art. 15 CE), en relación con el reconocimiento constitucional de la dignidad de la persona (art. 10.1 CE). Para dar respuesta a la impugnación, hemos de determinar primero si estos derechos fundamentales están verdaderamente en juego en el asunto enjuiciado. Si así fuera, corresponderá valorar en un segundo momento si el comportamiento administrativo controvertido se ha ajustado al contenido constitucional de esos derechos.
Una situación como la descrita en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia no afecta propiamente al derecho de los ciudadanos a “acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes” (art. 23.2 CE). La prolongada inactividad profesional del recurrente de amparo ha podido vulnerar, en su caso, derechos subjetivos que derivan, no del art. 23.2 CE, sino del Estatuto del empleado público, tales como el de “quienes se encuentren en situación de servicios especiales” a “reingresar al servicio activo” en las “condiciones” correspondientes a su “categoría, nivel o escalón de la carrera consolidados” (art. 87.3); y el de los “empleados públicos” al “desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional y de acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional” [art. 14 a)].
Ciertamente, la doctrina constitucional no ha limitado el derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE al acceso a los cargos públicos de representación política. Lo ha hecho extensible al acceso a los puestos funcionariales (entre otras, STC 38/2007 , de 15 de febrero, FJ 9), así como a la permanencia en ellos y al desarrollo de la carrera administrativa (STC 156/1998 , de 13 de julio, FJ 3). Sin embargo, este derecho fundamental es siempre una especificación del derecho de igualdad consagrado, con carácter general, en el art. 14 CE (STC 363/1993 , de 13 de diciembre, FJ 4). De modo que el derecho al desempeño efectivo de tareas correspondientes a la propia condición profesional [art. 14 a) LEEP] no forma parte del contenido del “derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos” (art. 23.2 CE). En suma, el derecho fundamental consagrado en el art. 23.2 CE es un derecho de igualdad que, en cuanto tal, carece de la vertiente de derecho a la ocupación efectiva a la que hacen referencia tanto el demandante de amparo como el ministerio fiscal. Precisamente por esta razón, la STC 81/2018 , de 16 de julio, FJ 2 a), rechazó que un posible acoso laboral pudiera relacionarse con el art. 23.2 CE.
El art. 15 CE reconoce el derecho de todos a la “integridad física y moral, sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a tortura” ni a “tratos inhumanos o degradantes”. Los conceptos constitucionales de “integridad moral” y “trato degradante” son lo suficientemente estrictos como para impedir la banalización del derecho fundamental reconocido y, al propio tiempo, lo suficientemente flexibles como para ajustarse a los problemas y condiciones de la vida actual (en este sentido, la STEDH de 28 de julio de 1999, asunto Selmouni c. Turquía , refiriéndose al art. 3 del Convenio europeo de derechos humanos), sin reducir la protección constitucionalmente garantizada a las relaciones con las fuerzas y cuerpos de seguridad y en las comisarías, las cárceles, los centros de acogida o las escuelas. Gracias, precisamente, a la relatividad histórica y carácter suficientemente abierto de estos conceptos, este Tribunal ha podido proyectar el art. 15 CE sobre el ámbito de las relaciones laborales, refiriéndose específicamente al problema del acoso laboral. Cabe citar a este respecto las SSTC 74/2007 , de 16 de abril; 106/2011 , de 20 de junio, y 81/2018 .
En lo que aquí importa, la STC 74/2007 , FFJJ 4 y 5, consideró, a la vista de los hechos probados, que la demandante de amparo había sufrido la vulneración de su derecho fundamental a la integridad física y moral (art. 15 CE).
En los últimos dos asuntos, este Tribunal apreció en suma que el comportamiento controvertido atañe al derecho a la integridad moral (art. 15 CE) del demandante de amparo, sin llegar a pronunciarse sobre si la vulneración se produjo efectivamente por razones procesales; limitó su análisis a la valoración de si las resoluciones judiciales incurrían en déficits de argumentación (art. 24.1 CE). Ahora bien, comoquiera que el asunto de fondo incumbía a la integridad moral del demandante de amparo, el art. 15 CE pudo funcionar como norma que eleva o refuerza las exigencias de motivación que el art. 24.1 CE impone a los jueces y tribunales. En términos de la STC 81/2018 , FJ 3: “lo que está en juego son los valores superiores del ordenamiento”, en este caso, “la integridad moral” (art. 15 CE), por lo que “la motivación exigible a cualquier resolución judicial no se reduce a la mera expresión de las razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión […]. Es exigible una argumentación axiológica respetuosa con los fines perseguidos con la regulación del acoso laboral o mobbing ”.
A la vista de estas sentencias, cabe apreciar en el presente asunto que la inactividad laboral prolongada a la que fue sometido el trabajador demandante de amparo involucra inequívocamente su derecho fundamental a la integridad moral y la prohibición de tratos degradantes (art. 15 CE). A su vez, según subraya el ministerio fiscal y como hemos razonado en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia, en este caso, a diferencia de lo ocurrido en la STC 81/2018 , no hay óbices procesales que impidan examinar autónomamente la queja de lesión del art. 15 CE imputada de modo directo a la administración, resultando obligado comenzar nuestro enjuiciamiento precisamente por ella. Debemos calibrar entonces si la afectación del derecho a la integridad moral (art. 15 CE) del recurrente es una simple injerencia o una vulneración propiamente dicha. A tal efecto, corresponde exponer la doctrina constitucional relativa a este derecho fundamental.
El art. 15 CE excluye las intromisiones del poder público en la integridad personal y prohíbe en todo caso, sin excepción o ponderación posible, determinadas modalidades: la tortura, los tratos inhumanos y los tratos degradantes, que “son, en su significado jurídico, nociones graduadas de una misma escala que, en todos sus tramos”, “denotan la causación” de “padecimientos físicos o psíquicos ilícitos e infligidos de modo vejatorio para quien los sufre y con esa propia intención de vejar” [SSTC 120/1990 , de 27 de julio, FJ 9, 137/1990 , de 19 de julio, FJ 7, 215/1994 , de 14 de julio, FJ 5 A), 196/2006 , de 3 de julio, FJ 4]. Estas concretas intromisiones constituyen un atentado “frontal y radical” a la dignidad humana, “bien porque cosifican al individuo, rebajándolo a un nivel material o animal, bien porque lo mediatizan o instrumentalizan, olvidándose de que toda persona es un fin en sí mismo” (STC 181/2004 , de 2 de noviembre, FJ 13). Por eso están sujetas a una “prohibición absoluta” (STC 207/1996 , de 16 de diciembre, FJ 4), “sean cuales fueren los fines” (STC 120/1990 , FJ 9), es decir, “en modo alguno puede ser determinante la mayor o menor bondad o legitimidad de la finalidad pretendida” (ATC 333/1997 , de 13 de octubre, FJ 5).
La intromisión contraria al art. 15 CE consiste siempre en la causación deliberada y no consentida de padecimientos físicos, psíquicos o morales o en el sometimiento al “riesgo relevante” de sufrirlos, esto es, a un “peligro grave y cierto” para la integridad personal. Respecto de la intencionalidad, hay que tener en cuenta que, con carácter general, la protección constitucional de los derechos fundamentales no puede quedar supeditada a “la indagación de factores psicológicos y subjetivos de arduo control”, pudiendo bastar “la presencia de un nexo de causalidad adecuado entre el comportamiento antijurídico y el resultado lesivo prohibido por la norma” (SSTC 11/1998 , de 13 de enero, FJ 6; 124/1998 , de 15 de junio, FJ 2; 126/1998 , de 15 de junio, FJ 2; 225/2001 , de 26 de noviembre, FJ 4; 66/2002 , de 21 de marzo, FJ 3, y 80/2005 , de 4 de abril, FJ 5; y 12/2019 , de 28 de enero, FJ 5). En cuanto al menoscabo, no es preciso “que la lesión de la integridad moral se haya consumado, sino que a efectos de que el derecho invocado se estime lesionado basta con que exista un riesgo relevante de que la lesión pueda llegar a producirse” (STC 221/2002 , de 25 de noviembre, FJ 4; en el mismo sentido: SSTC 35/1996 , de 11 de marzo, FJ 3, 220/2005 , FJ 4). En cualquier caso, “no todo supuesto de riesgo o daño para la salud implica una vulneración del derecho fundamental a la integridad física y moral, sino tan sólo aquél que genere un peligro grave y cierto para la misma” (STC 220/2005 , FJ 4).
Para que el trato sea “degradante” debe, además, “ocasionar también al interesado —ante los demás o ante sí mismo— una humillación o un envilecimiento que alcance un mínimo de gravedad” (ATC 333/1997 , FJ 5, citando las SSTEDH de 25 de febrero de 1982, § 28; y 25 de marzo de 1993, Costello-Roberts c. el Reino Unido , § 30). Se trata de acciones que pueden provocar en la víctima “sentimientos de temor, angustia e inferioridad susceptibles de humillarla, envilecerla y, eventualmente, de quebrantar su resistencia física o moral”, superando “un umbral mínimo de severidad; mínimo cuya apreciación es, por naturaleza, relativa, por lo que depende en última instancia de las circunstancias concurrentes en el caso concreto” (ATC 333/1997 , FJ 5, citando las SSTEDH de 18 de enero de 1978, Irlanda c. el Reino Unido , § 167; 7 de julio de 1989, Soering , § 100, y 27 de agosto de 1992, Tomasi c. Francia , § 112).
Si falta la vejación o humillación como objetivo o resultado de la conducta enjuiciada, el trato no podrá reputarse “degradante”. Quedará entonces sustraído a la “prohibición absoluta” y a la consecuente falta de relevancia de la “mayor o menor bondad o legitimidad de la finalidad pretendida” (ATC 333/1997 , FJ 5). Para descartar la lesión de la integridad moral (art. 15 CE), será preciso, en consecuencia, que la medida limitativa “esté prevista en la Ley” y “sea idónea, necesaria y proporcionada en relación con un fin constitucionalmente legítimo”. Así lo declaró la STC 207/1996 . Rechazó en el caso que determinada “intervención corporal” (extracción de cabellos de la cabeza y de todo el pelo de las axilas para su posterior análisis) “suponga, ni por su finalidad ni por la manera de llevarse a la práctica, un trato inhumano o degradante”, pues no conlleva padecimientos “infligidos de modo vejatorio” (FJ 5). No estando en juego la “prohibición absoluta” de tratos degradantes, la STC 207/1996 , FFJJ 4 y 6, sometió la intervención corporal examinada al canon de proporcionalidad. Declaró la vulneración del art. 15 CE, por cuanto que la medida carecía de apoyo legal, incumplía “la exigencia de ‘necesidad’ requerida por la regla constitucional de proporcionalidad de los sacrificios, que debe presidir la adopción de medidas limitativas de derechos fundamentales”, e incurría en una “notoria desproporción” (fundamento jurídico 6).
A la vista de esta doctrina, para valorar si la administración ha vulnerado el derecho fundamental a la integridad moral de un empleado público (art. 15 CE), hay que determinar, atendiendo a las circunstancias del caso, si la conducta enjuiciada es deliberada o, al menos, está adecuadamente conectada al resultado lesivo (elemento intención ); si ha causado a la víctima un padecimiento físico, psíquico o moral o, al menos, encerraba la potencialidad de hacerlo (elemento menoscabo ) y si respondió al fin de vejar, humillar o envilecer o era objetivamente idónea para producir o produjo efectivamente ese resultado (elemento vejación ). Faltando este último elemento, no habrá trato “degradante”, pero solo podrá descartarse la vulneración del art. 15 CE si la conducta enjuiciada halla cobertura legal ( legalidad ), responde a un fin constitucionalmente legítimo ( adecuación ), constituye la alternativa menos restrictiva ( necesidad ) y produce más beneficios sobre otros bienes o valores que perjuicios en el derecho fundamental a la integridad moral ( proporcionalidad en sentido estricto ).
Procedemos ya a valorar, atendiendo a las circunstancias del caso y conforme a la doctrina constitucional expuesta, si la postergación laboral denunciada constituye una vulneración del derecho fundamental a la integridad moral (art. 15 CE) del funcionario demandante de amparo por comportar una conducta deliberada o adecuada para producir un resultado lesivo que ha causado un padecimiento físico, psíquico o moral o que, al menos, encerraba la potencialidad de hacerlo y que respondió al fin de vejar, humillar o envilecer o era objetivamente idónea para producir ese resultado. Si faltase este último elemento, no habrá trato “degradante”, pero solo podrá descartarse la lesión de la integridad moral si el comportamiento administrativo enjuiciado cuenta con cobertura legal, responde a un fin constitucionalmente legítimo, constituye la alternativa menos restrictiva y produce más beneficios sobre otros bienes o valores que perjuicios en el derecho fundamental (art. 15 CE).
En suma, hay un amplio panorama indiciario inequívocamente revelador del carácter intencional, no casual, de la prolongada inactividad profesional padecida por el recurrente. En cualquier caso, estando en juego un derecho fundamental sustantivo, para que llegáramos a la conclusión contraria el abogado del Estado habría debido contrarrestar esos elementos de juicio, probando fehacientemente la ausencia de intencionalidad en el comportamiento administrativo (en general, STC 104/2014 , de 23 de junio, FJ 7, y las que allí se citan; refiriéndose a un problema de acoso sexual en el trabajo, STC 224/1999 , FJ 4). Sin embargo, nada ha alegado a este respecto. Antes bien, ha dado por cierta la situación de postergación laboral sin aportar argumentos para justificarla. Por lo demás, no puede perderse de vista que, con carácter general, la protección de los derechos fundamentales sustantivos no puede quedar supeditada a “la indagación de factores psicológicos y subjetivos de arduo control” (STC 11/1998 , FJ 6) y que, en el caso, el comportamiento administrativo era objetivamente adecuado para producir la lesión de la integridad personal del demandante de amparo; extremo sobre el que volveremos después.
Es igualmente verdad que de las actuaciones no resultan los motivos a los que obedeció el comportamiento de la administración. No podemos saber si la inactividad laboral prolongada del demandante de amparo constituye un hostigamiento perverso, un castigo encubierto o una represalia en el contexto de una mala relación con algún superior. Ahora bien, sí sabemos que la administración ha sido incapaz de esgrimir una mínima justificación racional para esa situación. Corresponde insistir, nuevamente, en que correspondía “a la parte demandada la carga de probar que su actuación tuvo causas reales absolutamente extrañas a la pretendida vulneración” (STC 104/2014 , FJ 7).
En particular, en el presente proceso, el abogado del Estado ha admitido la situación de inactividad laboral prolongada del demandante de amparo sin tratar siquiera de justificarla, según hemos visto. No pueden aceptarse lógicamente los únicos dos argumentos aducidos por la administración durante la tramitación de la denuncia de acoso y en el procedimiento judicial a quo : la dificultad de asignar destino a los funcionarios que, tras las elecciones generales, solicitan su reincorporación al servicio activo al cesar en los puestos que ocupaban en situación de servicios especiales y la disminución de la carga de trabajo de la Gerencia derivada de la crisis económica.
Al no concurrir un motivo legítimo, el trato dispensado por la administración al trabajador demandante de amparo incurrió en abuso de poder o arbitrariedad (art. 9.3 CE). Bajo la óptica del concepto constitucional de “trato degradante”, ello es una circunstancia del caso que debemos tomar en consideración, sin perjuicio de que, conforme a la doctrina constitucional, un trato puede ser degradante “sean cuales fueren [sus] fines” (STC 120/1990 , FJ 9), es decir, a pesar de la “bondad o legitimidad de la finalidad pretendida con la medida objeto de control” (ATC 333/1997 , FJ 5).
En virtud de todo lo expuesto, cumple declarar que la administración ha lesionado el derecho a la integridad moral (art. 15 CE) del demandante de amparo por marginarle laboralmente durante un periodo largo de tiempo, así como anular las resoluciones administrativas y judiciales que han incurrido en la vulneración o no la han remediado.
Al apreciarse la vulneración del derecho fundamental a la integridad moral (art. 15 CE), no procede examinar la lesión denunciada de los derechos a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), según hemos razonado en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia.
Declarar que ha sido vulnerado su derecho fundamental a la integridad moral (art. 15 CE).
Restablecerle en su derecho y, en consecuencia, declarar la nulidad de las resoluciones del subsecretario de Interior de 10 de febrero y 27 de mayo de 2015, respectivamente; de la sentencia núm. 235/2017 de la Sección Séptima de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de abril de 2017 y de las providencias de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 2017 y 10 de enero de 2018, respectivamente.

References: resolución 
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 artículo 24
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