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Timestamp: 2019-01-16 12:44:13+00:00

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Vollzug einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung durch die unzuständige Behörde | Köhler & Klett
Vollzug einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung durch die unzuständige Behörde
Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) hat im Beschwerdeverfahren über die Frage entschieden, welche Umweltschutzbehörde sachlich für den Vollzug und die Vollstreckung einer Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) sachlich zuständig war (OVG NRW, Beschluss vom 27.05.2013 – 8 B 128/13). Streitentscheidende Normen waren die Vorschriften der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz NRW (ZustVU).
Die Antragstellerin betreibt auf ihrem Betriebsgrundstück in NRW eine Entsorgungsanlage. Mit Bescheid vom 23.03.2009 erteilte die Bezirksregierung als obere Umweltschutzbehörde der Antragstellerin eine Genehmigung nach § 4 i.V.m. § 6 BImSchG für die Errichtung und den Betrieb einer Anlage zur Lagerung und Behandlung von Abfällen. Genehmigt wurde eine Gesamtanlage, die aus Einzelanlagen im Sinne der 4. BImSchV (a.F.) nach Nr. 8.9 Spalte 2 b), Nr. 8.11 Spalte 2 b) bb), Nr. 8.12 Spalte 2 a), Nr. 8.12 Spalte 2 b), Nr. 8.15 Spalte 2 a) und Nr. 8.15 Spalte 2 b) besteht.
Im Rahmen einer anlagenbezogenen Überwachung des Betriebs kam die untere Umweltschutzbehörde im Jahr 2012 zu der Auffassung, dass Nebenbestimmungen der Genehmigung vom 23.03.2009 nicht eingehalten würden. Im Rahmen des sich anschließenden Verwaltungsverfahrens ordnete sie mit streitgegenständlichem Verwaltungsakt vom 26.10.2012 die Einhaltung der Nebenbestimmungen unter Androhung von Zwangsgeld an. Da es sich bei dem streitgegenständlichen Verwaltungsakt um eine Maßnahme einer Vollstreckungsbehörde handelte, hatte die hiergegen erhobene Klage nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 112 JustG NRW keine aufschiebende Wirkung. Die Antragstellerin beantragte daher einstweiligen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 S. 1, 1. Var. VwGO.
Das Verwaltungsgericht Köln ordnete mit Beschluss vom 16.01.2013 die aufschiebende Wirkung der Klage an. Dagegen richtete sich die Beschwerde der Antragsgegnerin.
Die Entscheidung des OVG NRW
Das OVG NRW hat die Beschwerde der Antragsgegnerin zurückgewiesen. Zur Begründung führt es aus, nicht die Antragsgegnerin als untere Umweltschutzbehörde, sondern die Bezirksregierung als obere Umweltschutzbehörde sei für den Vollzug des BImSchG betreffend die gesamte streitgegenständliche Anlage zuständig. Nach § 2 Abs. 1 ZustVU sei für den Vollzug des BImSchG (§ 1 Abs. 1 ZustVU i. V. m. Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung) die Bezirksregierung als obere Umweltschutzbehörde (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 ZustVU) zuständig, soweit es sich um Anforderungen an die Errichtung und den Betrieb von Anlagen nach Anhang I zur ZustVU handele und soweit in Anhang II zur ZustVU nichts anderes bestimmt sei. Gemäß § 2 Abs. 2 ZustVU erfasse diese Zuständigkeit alle weiteren Anlagen, die von demselben Betreiber in einem engen räumlichen Zusammenhang mit Anlagen nach Anhang I betrieben würden, soweit sie gewerblichen Zwecken dienten.
Das OVG NRW stellt bei seiner Beurteilung der Voraussetzungen der ZustVU auf den Genehmigungsantrag der Antragstellerin aus dem Jahr 2008 und auf die ihr durch die Bezirksregierung im Jahr 2009 erteilte Genehmigung ab. Die streitgegenständliche Anlage bestehe hiernach aus sechs Einzelanlagen gemäß Nr. 8.9 Spalte 2 b), 8.11 Spalte 2 b) bb), 8.12 Spalte 2 a), 8.12 Spalte 2 b), 8.15 Spalte 2 a) und 8.15 Spalte 2 b) der 4. BImSchV (a.F.). Da Anhang I, Satz 1 zweiter Spiegelstrich der ZustVU unter anderem Anlagen i. S. d. Nr. 8.12 der 4. BImSchV (a.F.) erfasse und in Anhang II der ZustVU für den konkreten Fall nichts Abweichendes geregelt sei, sei die obere Umweltschutzbehörde – die Bezirksregierung – ausschließlich sachlich zuständig.
An der sich aus § 2 Abs. 1 ZustVU ergebenden Zuständigkeit der Bezirksregierung ändere sich – so das OVG NRW – auch nichts unter Berücksichtigung des Erlasses des MUNLV vom 04.12.2008. Hiernach soll die staatliche Zuständigkeit – hier der Bezirksregierung – nach § 2 Abs. 1 ZustVU dann nicht „greifen“, wenn die Anlage nach Anhang I ZustVU „üblicher und integraler Bestandteil einer anderen genehmigungsbedürftigen, der kommunalen Zuständigkeit unterliegenden Anlage sei und keine hiervon unabhängige Funktion erfülle.“ Diese Auslegung verkehre die in § 2 Abs. 2 ZustVU vorgesehene Rechtsfolge, dass die Zuständigkeit für „gemischte“ Anlagen (d.h. Anlagen, die wie im zu entscheidenden Fall aus Einzelanlagen bestehen, die bei isolierter Betrachtung teilweise in kommunale und staatliche Zuständigkeit fallen) bei der Bezirksregierung liege, in ihr Gegenteil, ohne dass die ZustVU einen Ansatzpunkt für eine Auslegung in diesem Sinne biete. Vielmehr heiße es auch in der Begründung zum Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts vom 06.09.2007, dass sich aufgrund des Störfallrechts oder des Zaunprinzips im Einzelfall eine Verlagerung in die staatliche Zuständigkeit bei im Grundsatz in kommunale Zuständigkeiten fallende Anlagen ergeben könne. Von einer ausnahmsweisen Verlagerung von der staatlichen in die kommunale Zuständigkeit sei dort nicht die Rede. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin könne der Erlass des MUNLV vom 04.12.2008 als Verwaltungsvorschrift die maßgeblichen Vorgaben der ZustVU nicht ändern.
Da der Fehler nicht die örtliche, sondern die sachliche Zuständigkeit betreffe, falle er nicht unter § 46 VwVfG NRW, und sei daher beachtlich. Infolgedessen führe dieser beachtliche Verstoß gegen die sachliche Zuständigkeit zur Rechtswidrigkeit des streitgegenständlichen Bescheides insgesamt.
Soweit die Vollstreckung betroffen sei, ergebe sich aus § 56 VwVG NRW nichts Abweichendes. Die Antragsgegnerin sei schon deswegen nicht gemäß § 56 Abs. 1 VwVG NRW für den Erlass des angefochtenen Bescheids zuständig, weil sie weder den Ausgangsbescheid erlassen habe noch für seinen Erlass zuständig war.
Die Entscheidung des OVG NRW ist zu begrüßen. Sie beendet eine Verwaltungspraxis in NRW, die gegen die Normenhierarchie und somit gegen die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verstoßen hat. Die in § 2 Abs. 2 ZustVU vorgesehene Rechtsfolge, dass die Zuständigkeit für „gemischte“ Anlagen bei der Bezirksregierung liegt, kann nicht durch norminterpretierende Verwaltungsvorschriften – wie dem streitgegenständlichen Erlass des MUNVL vom 04.12.2008 – eine Verordnung des Landes NRW in ihr Gegenteil verkehren. Denn die ZustVU bietet keinen Ansatzpunkt für eine Auslegung, wie sie das MUNVL in dem Erlass vom 04.12.2008 vorgesehen hat.
Für den Vollzug des BImSchG nach der ZustVU ist somit festzuhalten: Wenn die maßgeblichen Leistungsgrößen oder Anlagengrößen der 4. BImSchV überschritten sind, diese Anlagen unter Anhang I der ZustVU fallen und nichts Abweichendes in Anhang II der ZustVU geregelt ist, ist die obere Umweltschutzbehörde für den Vollzug des BImSchG auch für diejenigen Anlagenbereiche zuständig, die bei isolierter Betrachtung in die kommunale Zuständigkeit fallen. Die obere Umweltschutzbehörde ist dann u.a. für die Erteilung von Genehmigungen (nach §§ 4, 6, 16 BImSchG), die Überwachung (nach § 52 BImSchG) und die Anordnung von (nachträglichen) Maßnahmen (nach §§ 17, 20 und 21 BImSchG) ausschließlich sachlich zuständig. Unter die sachliche Zuständigkeit für den Vollzug des BImSchG nach der ZustVU fällt desweitern auch die Vollstreckung nach dem VwVG NRW. Die in § 56 Abs. 1 VwVG NRW angeordnete Zuständigkeit der Vollstreckungsbehörde erstreckt sich uneingeschränkt auf den Vollzug aller Zwangsmittel, wie die Androhung, Festsetzung und Anwendung von Zwangsmitteln.
Für die aktuelle Verwaltungspraxis der Umweltschutzbehörden in NRW hat die prägnante Entscheidung des OVG NRW weitreichende Folgen. Der Erlass des MUNVL vom 04.12.2008 ist für die Verwaltung unbeachtlich, soweit er die Regelungen in § 1 Abs. 1 und 2 ZustVU im Fall „gemischter“ Anlagen fehlinterpretiert hat. In jedem nicht bestandskräftig abgeschlossenen Verfahren zum Vollzug des BImSchG ist zu überprüfen, ob die bisher tätige untere Umweltschutzbehörde überhaupt sachlich zuständig war. Dies gilt insbesondere, wenn die untere Umweltschutzbehörde bereits Maßnahmen gegen einen Anlagenbetreiber ergriffen hat. Die Entscheidung macht deutlich, dass eine Überprüfung nicht erst im gerichtlichen Verfahren erfolgen sollte. Gerade vor dem Hintergrund, dass ein Verstoß gegen die sachliche Zuständigkeit beachtlich ist und – unabhängig von etwaigen Verstößen gegen das materielle Recht – zu einer Rechtswidrigkeit und Aufhebung des behördlichen Verwaltungsaktes führt, ist der Prüfung der Zuständigkeit besondere Beachtung zu schenken.

References: § 4
 § 6
 § 80
 § 112
 § 80
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 46
 § 56
 § 56
 § 2
 § 52
 § 56
 § 1