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Timestamp: 2019-11-19 05:47:57+00:00

Document:
StGH Hessen, P.St. 1172: StGH Hessen: abstrakte normenkontrolle, wirtschaftlichkeit, gewährleistung, feststellung des sachverhaltes, hessen, verfassungskonforme auslegung, entlastung, finanzkontrolle, vogel, gestaltung
Urteil des StGH Hessen vom 27.04.1994, P.St. 1172
Aktenzeichen: P.St. 1172
StGH Hessen: abstrakte normenkontrolle, wirtschaftlichkeit, gewährleistung, feststellung des sachverhaltes, hessen, verfassungskonforme auslegung, entlastung, finanzkontrolle, vogel, gestaltung
1. Der Landesanwalt ist befugt, einen Normenkontrollantrag beim Staatsgerichtshof zu stellen. Der Ministerpräsident kann sich jedem Normenkontrollverfahren auch mit einem dem Antrag entgegengesetzten Ziel anschließen. Der Antrag ist auch mit dem Begehren auf Feststellung der Gültigkeit einer Norm zulässig (ständige Rechtsprechung).
2. Die Rechtskraft der früheren Normenkontrollentscheidung zum HPVG - P.St. 1023 - steht einem Normenkontrollantrag nicht entgegen, der die in dem damaligen Verfahren noch nicht geprüfte Anwendbarkeit der gleichen Normen auf Maßnahmen der Rechnungsprüfung zum Gegenstand hat.
3. Für einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle ist zwar kein besonderes Rechtsschutzbedürfnis erforderlich, es bedarf jedoch eines objektiven Klarstellungsinteresses. Ein solches Interesse setzt nachvollziehbare Bedenken gegen die Gültigkeit der zur Überprüfung gestellten Norm voraus. Es ist Aufgabe des Antragstellers, die zu überprüfenden Gesetzesbestimmungen zu bezeichnen. 4. § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG - Mitbestimmung bei der Festlegung von Verfahren und Methoden von Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen - meint Festlegungen, die durch die Dienststelle getroffen werden; Festlegungen durch den Rechnungshof im Rahmen der Rechnungsprüfung fallen offensichtlich nicht darunter.
5. Art. 144 HV enthält eine institutionelle Garantie für den Bestand des Rechnungshofs. Er gewährleistet auch die Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung durch den Rechnungshof. Dies folgt nicht nur aus dem Verständnis der Maßstäbe der Rechnungsprüfung, das den nach 1945 entstandenen Landesverfassungen und dem Grundgesetz zugrunde lag, sondern auch funktional aus dem Zusammenhang der Rechnungsprüfung mit der Entlastung der Landesregierung.
6. Art. 144 HV gebietet es nicht ohne weiteres, den Rechnungshof bei seiner Prüfungstätigkeit von den Wirkungen allgemeiner gesetzlicher Regelungen freizustellen. Die verfassungsrechtlich gewährleistete Prüfungstätigkeit des Rechnungshofs wird durch eine Mitbestimmungspflichtigkeit des Inhalts von Personalfragebogen nicht in verfassungswidriger Weise erschwert.
7. Es entspricht der Tenorierungspraxis des Staatsgerichtshofs, im abstrakten Normenkontrollverfahren unbegründete Anträge nicht abzuweisen, sondern die Vereinbarkeit der angegriffenen Norm mit der Hessischen Verfassung festzustellen. Bislang hat der Staatsgerichtshof in diesen Verfahren die Vereinbarkeit mit der Hessischen Verfassung insgesamt ausgesprochen. Dies ist jedoch nicht zwingend. Der Staatsgerichtshof ist befugt, ein zur Überprüfung gestelltes Gesetz lediglich an den nach den Umständen im Zeitpunkt seiner Entscheidung in Betracht zu ziehenden Verfassungsnormen zu messen und demgemäß auch nur dessen Vereinbarkeit mit den im einzelnen geprüften Verfassungsnormen festzustellen.
Der Normenkontrollantrag des Landesanwalts wird insoweit als unzulässig
Der Normenkontrollantrag des Landesanwalts wird insoweit als unzulässig zurückgewiesen, als er auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit und Nichtigkeit des § 71 Abs. 3 und 4 sowie des § 72 Abs. 3 und hilfsweise des § 81 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Personalvertretungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes vom 25. Februar 1992 (GVBl. I S. 77) - HPVG - gerichtet ist.
§ 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG ist mit Art. 144 der Verfassung des Landes Hessen vereinbar.
1Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist zunächst die vom Landesanwalt beim Staatsgerichtshof des Landes Hessen mit Schriftsatz vom 30. Juni 1992 zur Entscheidung gestellte Frage, ob § 71 Abs. 3 und 4 sowie § 72 Abs. 3 HPVG, die das Beteiligungsverfahren im Falle der Nichteinigung zwischen Dienststelle und Personalrat regeln, mit Art. 144 der Verfassung des Landes Hessen - kurz: Hessische Verfassung (HV) - unvereinbar und nichtig sind, soweit dadurch dem Hessischen Rechnungshof bei von ihm im Rahmen seiner Rechnungsprüfung veranlaßten Maßnahmen das Letztentscheidungsrecht über Form und Inhalt seiner Erhebungen entzogen ist. Der Landesanwalt hält diese Vorschriften insoweit für verfassungswidrig. Hilfsweise begehrt er die Feststellung, daß die Vorschriften des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG über die Mitbestimmungspflichtigkeit des Inhalts von Personalfragebogen und des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG über die Mitbestimmungspflichtigkeit der Festlegung von Verfahren und Methoden von Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen nichtig sind, soweit sie Maßnahmen des Rechnungshofs der Mitbestimmung durch den Personalrat unterwerfen.
2Die zur Überprüfung gestellten Normen haben folgenden Wortlaut:
3(3) Der Beschluß ist zu begründen, vom Vorsitzenden der Einigungsstelle zu unterzeichnen und den Beteiligten unverzüglich zuzustellen. Er bindet die Beteiligten, soweit er eine Entscheidung im Sinne des Abs. 2 enthält. Beschlüsse der Einigungsstelle führt der Dienststellenleiter durch, es sei denn, daß im Einzelfall etwas anderes bestimmt ist.
4(4) Abweichend von Abs. 3 können in der Landesverwaltung die oberste Dienstbehörde oder die zuständige Personalvertretung (Abs. 1), wenn sie sich nicht dem Beschluß der Einigungsstelle anschließen,
51. beim Erlaß einer Verwaltungsanordnung (§ 63 Abs. 1) für die personellen Angelegenheiten der Angestellten, die im hoheitlichen Bereich tätig und in die Vergütungsgruppe I bis V b des Bundesangestelltentarifvertrags eingruppiert sind oder eine außertarifliche Vergütung erhalten,
62. in Personalangelegenheiten der Beamten nach § 77,
73. in Personalangelegenheiten der Angestellten, die im hoheitlichen Bereich tätig und in die Vergütungsgruppe I bis V b des Bundesangestelltentarifvertrags eingruppiert sind oder eine außertarifliche Vergütung erhalten, mit Ausnahme der Fälle des § 77 Abs. 2 Nr. 1 und 2,
84. in Personalangelegenheiten der im hoheitlichen Bereich tätigen dienstordnungsmäßigen Angestellten, sofern sie eine Vergütung erhalten, die sich nach der Besoldung der Beamten in den Laufbahngruppen des gehobenen oder des höheren Dienstes richtet, mit Ausnahme der Fälle des § 77 Abs. 2 Nr. 1 und 2,
95. in den Fällen des § 81 Abs. 1 und 5 innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses der Einigungsstelle die Entscheidung der Landesregierung, für Beamte und Angestellte des Landtags die Entscheidung des Präsidenten des
Beamte und Angestellte des Landtags die Entscheidung des Präsidenten des Landtags im Benehmen mit dem Präsidium des Landtags und für Beamte und Angestellte des Rechnungshofs die Entscheidung des Präsidenten des Rechnungshofs im Benehmen mit dem Präsidium des Landtags beantragen. Diese Entscheidung ist endgültig. Bei Gemeinden, Gemeindeverbänden und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts kann in den Fällen des Satz 1 die oberste Dienstbehörde, wenn sie sich nicht dem Beschluß der Einigungsstelle anschließt, diesen aufheben und endgültig entscheiden.
10 (3) Entspricht die Dienststelle den Einwendungen des Personalrats nicht oder nicht in vollem Umfang, so teilt sie dem Personalrat ihre Entscheidung unter Angabe der Gründe innerhalb eines Monats schriftlich mit.
11 (2) Der Personalrat hat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluß von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen über
12 1. Inhalt von Personalfragebogen,
13 (1) Der Personalrat hat mitzubestimmen bei... Festlegung von Verfahren und Methoden von Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen...
14 Der Landesanwalt trägt vor, die angegriffenen Vorschriften schränkten die Prüfungstätigkeit des Landesrechnungshofs in verfassungswidriger Weise ein. Aus Art. 144 HV folge, daß der Hessische Rechnungshof bei der Prüfung und Feststellung der Rechnungen über den Haushaltsplan die Stellung eines unabhängigen Organs habe. Seine Prüfungstätigkeit regele der Rechnungshof eigenverantwortlich. Insbesondere nach dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. August 1989 (ZBR 1990, S. 52) zum Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg werde aber in bestimmten Prüfungsfällen von den zu prüfenden Dienststellen ein Beteiligungsverfahren nach dem Personalvertretungsgesetz für notwendig gehalten. Dies könne dazu führen, daß der Rechnungshof nicht alle Feststellungen, die er für notwendig halte, treffen könne. Hierzu werde auch ein konkretes Beispiel aus der hessischen Landesverwaltung vorgetragen: Der Hessische Rechnungshof habe 1990 im Rahmen der Prüfung der Staatlichen Rechnungsprüfungsämter Erhebungen mittels eines Fragebogens für erforderlich gehalten (nach dem dem Fragebogen beigefügten Merkblatt sollten "aus den insoweit gewonnenen Erkenntnissen und Vergleichsmöglichkeiten... Anregungen für eine zweckmäßigere Organisation und eine rationellere Gestaltung der Arbeitsweise und des Arbeitsablaufs gegeben werden"). Der Fragebogen sei als Personalfragebogen im Sinne von § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG angesehen worden, das Hessische Ministerium der Finanzen und dessen Hauptpersonalrat hätten ein Mitbestimmungsverfahren für erforderlich erachtet. Dieses habe mit einem Beschluß der Einigungsstelle geendet, die ihre Zustimmung zu einem Teil der vorgesehenen Fragen verweigert habe. Eine davon abweichende Entscheidung habe das Hessische Ministerium der Finanzen nicht getroffen. Der Hessische Rechnungshof habe demzufolge die nach seiner Auffassung notwendigen Feststellungen mittels des von ihm entworfenen Fragebogens nicht treffen können, er habe auf Einzelinterviews ausweichen müssen.
15 Es könne dahinstehen, ob der Rechnungshof sein Auskunftsbegehren stets nur an den Dienststellenleiter richten oder ob er die Auskünfte beim jeweiligen
den Dienststellenleiter richten oder ob er die Auskünfte beim jeweiligen Wissensträger direkt einholen könne. Es werde immer Auskunftsbegehren geben, die der Umsetzung durch den Dienststellenleiter bedürften. Insoweit habe der Dienststellenleiter aber lediglich die Durchführung der Prüfungsmaßnahme des Rechnungshofs zu besorgen, was eine Beteiligung der Personalvertretung ausschließe. Bei verfassungskonformer Auslegung der §§ 71 und 72 in Verbindung mit 69 HPVG habe in derartigen Fällen kein Mitbestimmungsverfahren stattzufinden. Hilfsweise werde daher eine solche verfassungsgemäße Auslegung der genannten Bestimmungen durch den Staatsgerichtshof angeregt. Sollte die Mitbestimmungsmöglichkeit in dem vom Bundesverwaltungsgericht beschriebenen Rahmen bejaht werden, könne der Rechnungshof seinem verfassungsrechtlichen Prüfungsauftrag nur gerecht werden, wenn das Mitbestimmungsverfahren so gestaltet werde, daß Änderungen des Auskunftsbegehrens nicht gegen den Willen des Rechnungshofes vereinbart oder festgelegt werden könnten. Die derzeitige Fassung der §§ 71 und 72 HPVG gewährleiste dies nicht. Als verfassungsrechtlich gebotenes Minimum müsse der Gesetzgeber festlegen, daß sowohl im Falle der Mitwirkung als auch im Falle der Mitbestimmung nicht gegen den Willen des Rechnungshofs die von ihm gewünschten Erhebungen abgeändert oder ganz verhindert werden könnten.
16 Der Landesanwalt beantragt zu erkennen:
17 § 71 Abs. 3 und 4 sowie § 72 Abs. 3 HPVG sind mit Art. 144 der Verfassung des Landes Hessen nicht vereinbar und deshalb nichtig, soweit dem Hessischen Rechnungshof bei von ihm im Rahmen seiner Rechnungsprüfung veranlaßten Maßnahmen das Letztentscheidungsrecht über Form und Inhalt seiner Erhebungen entzogen ist.
18 Hilfsweise beantragt der Landesanwalt, wie folgt zu erkennen:
19 § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG ist mit Art. 144 der Hessischen Verfassung nicht vereinbar und deshalb nichtig, soweit es sich um vom Rechnungshof festgelegte Personalfragebögen im Rahmen seiner Rechnungsprüfung handelt. § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG ist mit Art. 144 der Hessischen Verfassung nicht vereinbar und deshalb nichtig, soweit Verfahren und Methoden von Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen, die der Rechnungshof im Rahmen seiner Rechnungsprüfung festgelegt hat, der Mitbestimmung durch den Personalrat unterworfen werden.
20 Der Hessische Ministerpräsident wendet sich gegen den Antrag des Landesanwalts und beantragt seinerseits festzustellen:
21 § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG ist mit Art. 144 der Hessischen Verfassung vereinbar.
22 Er hält zunächst die Zulässigkeit des vom Landesanwalt gestellten Normenkontrollantrags für zweifelhaft. Der Zulässigkeit stehe nämlich das Urteil des Staatsgerichtshofs vom 30. April 1986 (P.St. 1023, StAnz. 1986, S. 1089 = PersV 1986, S. 227 = GVBl. 1986 I S. 207) entgegen. Dort habe der Staatsgerichtshof ausdrücklich die Verfassungsmäßigkeit des damaligen § 64 Abs. 2 Nr. 1 des Hessischen Personalvertretungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 6. März 1985 (GVBl. I S. 57) - im folgenden: HPVG 1985 - festgestellt; dasselbe gelte für § 60 b Abs. 4 Satz 2 HPVG 1985. Nach Art. 133 Abs. 1 Satz 3 HV sei die Entscheidung des Staatsgerichtshofs über die Verfassungsmäßigkeit von Rechtsvorschriften endgültig und habe Gesetzeskraft. Auf Grund dieser materiellen Rechtskraftwirkung sei das Gericht gehindert, über denselben Streitgegenstand erneut zu entscheiden. Zwar sei in der Entscheidung P.St. 1023 Art. 144 HV als Prüfungsmaßstab nicht genutzt worden. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens sei aber die von den Rechtsbehauptungen des Antragstellers unabhängige Frage, ob ein bestimmter Rechtssatz gültig oder ungültig ist. Prüfungsmaßstab der Vereinbarkeitserklärung sei nicht eine einzelne Verfassungsnorm, sondern die Verfassung in ihrer Gesamtheit. Die Feststellung, eine Norm sei mit der Verfassung vereinbar, lasse keinen Raum für die nachträgliche Geltendmachung bisher angeblich übersehener rechtlicher Gesichtspunkte.
23 Darüber hinaus sei zweifelhaft, ob über die Auslegung oder Anwendung der angegriffenen Normen überhaupt Meinungsverschiedenheiten oder Unsicherheiten bestünden. Die abstrakte Normenkontrolle sei zwar nicht von einem besonderen
bestünden. Die abstrakte Normenkontrolle sei zwar nicht von einem besonderen Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers abhängig, erfordere jedoch ein objektives Interesse an der Feststellung der Gültigkeit oder Ungültigkeit der Norm, welches voraussetze, daß an deren Verfassungsmäßigkeit überhaupt bislang Zweifel entstanden seien. Umfang und Grenzen der dem Rechnungshof zustehenden Befugnisse ließen sich zwar letztlich am Maßstab der Verfassung messen, die ihn als Institution ausdrücklich vorsehe. Prüfungsmaßstab für das Verhältnis zwischen den einfachgesetzlich konkretisierten Aufgaben und Befugnissen des Rechnungshofes und den personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsrechten sei aber zunächst das einfache Recht. Meinungsverschiedenheiten darüber, ob und in welchem Umfang der Rechnungshof zur Prüfung berechtigt sei, seien als öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art vor den Verwaltungsgerichten auszutragen. Es werde nirgends die Auffassung vertreten, die beteiligungsfreundliche Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei als Eingriff in die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Rechnungsprüfung bedenklich.
24 Der Normenkontrollantrag sei weiterhin deshalb unzulässig, weil mit ihm nicht die Verfassungswidrigkeit einer vorhandenen Norm, sondern ein gesetzgeberisches Unterlassen geltend gemacht werde. Der Landesanwalt rüge, daß der Gesetzgeber die Möglichkeit eines Konflikts zwischen uneingeschränkter Prüfungstätigkeit des Rechnungshofes und personalvertretungsrechtlicher Mitbestimmung nicht ausgeräumt habe. Gegenstand der angegriffenen Normen sei gerade nicht die Beeinträchtigung der Prüfungstätigkeit des Rechnungshofs, sie äußerten sich zu dieser Frage gar nicht. Den Auftrag aus Art. 144 HV habe der Gesetzgeber in § 95 der Hessischen Landeshaushaltsordnung vom 8. Oktober 1970 (GVBl. I S. 645), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Dezember 1993 (GVBl. I S. 712), - LHO - umgesetzt; im Hessischen Personalvertretungsgesetz habe er keine Anstalten getroffen, die Prüfungsbefugnisse des Rechnungshofes einzuschränken - er habe allenfalls die Möglichkeit einer entsprechenden Auslegung nicht ausgeschlossen. Wenn der Gesetzgeber es unterlasse, einzelne mögliche Konfliktfälle zu regeln, so könne allenfalls die Lücke, die sich aus der Diskrepanz zwischen dem tatsächlichen Normenbestand und der für wünschbar gehaltenen Regelungsdichte ergebe, beanstandet werden. Eine solche Regelungslücke könne aber nicht Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein.
25 Der Antrag müsse aber auch in der Sache erfolglos bleiben. Gegenstand der materiellen Prüfung könne nur die Frage sein, ob eine Interpretation des Hessischen Personalvertretungsgesetzes, die die Möglichkeit der Mitbestimmung des Personalrats bei einzelnen Prüfungsmaßnahmen des Rechnungshofs nicht ausschließe, mit Art. 144 HV zu vereinbaren sei. Ein Bezug des zur Nachprüfung gestellten § 72 Abs. 3 HPVG auf die Tätigkeit des Rechnungshofes sei dabei von vornherein nicht erkennbar. Die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 71 Abs. 3 und 4 HPVG werde nach der Begründung des Normenkontrollantrags nicht für den gesamten Katalog der Mitbestimmungstatbestände begehrt, sondern als möglicher Konfliktfall solle wohl nur der - durch den in der Hauptverhandlung gestellten Hilfsantrag des Landesanwalts um die Festlegung von Verfahren und Methoden von Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen nach § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG ergänzte - Tatbestand des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG einer Klärung zugeführt werden. Ein Verfassungsverstoß insoweit sei nicht erkennbar.
26 Die verfassungsrechtliche Stellung des Rechnungshofs gebiete es nicht, seine Prüfungsmaßnahmen ausnahmslos der Mitbestimmung des Personalrats und dem daran anknüpfenden Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle oder der obersten Dienstbehörde zu entziehen. Durch Art. 144 HV werde der Rechnungshof institutionell garantiert. Daraus ergebe sich die Pflicht des Landesgesetzgebers, einen Rechnungshof einzurichten, ihn zu unterhalten und ihm durch die Zuweisung entsprechender Kompetenzen die Rechnungsprüfung in ihrem von der Verfassung geforderten Umfang zu ermöglichen. Wenn die Landeshaushaltsordnung dem Rechnungshof über die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes hinaus auch Aufgaben der Beratung und Unterrichtung übertrage und bei einer Anzahl von Maßnahmen seine Anhörung vorsehe, so seien diese Zuweisungen durch die Garantie des Art. 144 HV nicht mehr abgesichert. Keinesfalls jede den Rechnungshof betreffende Regelung des einfachen Rechts sei aufgrund der institutionellen Garantie auch verfassungsrechtlich geschützt. Soweit sich die Rechtsprechung bisher mit dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei der Ausgabe von Personalfragebogen zur Ermittlung von Personalausfällen aus
Ausgabe von Personalfragebogen zur Ermittlung von Personalausfällen aus Krankheitsgründen und zur Analyse der Entwicklung des Krankenstandes befaßt habe, komme diese Prüfungstätigkeit als Gegenstand einer Gewährleistung durch Art. 144 HV von vornherein nicht in Betracht. Dasselbe gelte für den vom Landesanwalt herangezogenen Fall, in dem die Auswertung der Fragebogen zur Arbeitsplatzbeschreibung Anregungen für eine zweckmäßigere Organisation und eine rationellere Gestaltung der Arbeitsweise und des Arbeitsablaufs habe liefern sollen. Der Rechnungshof werde damit das Ziel verfolgt haben, über seinen gesetzlichen Prüfungsauftrag nach § 90 Nr. 4 LHO hinaus Material für die in § 88 Abs. 2 LHO vorgesehene Beratungstätigkeit zu gewinnen. Dann habe er sich aber nicht mehr auf einer verfassungsrechtlich abgesicherten Grundlage bewegt.
27 Auch innerhalb des verfassungsrechtlich umgrenzten Prüfungsbereichs der Rechnungsprüfung lasse sich Art. 144 HV kein Gebot entnehmen, das Prüfungsverfahren von Einwirkungsmöglichkeiten Dritter gänzlich freizuhalten und dem Rechnungshof die alleinige Gestaltungs- und Entscheidungsbefugnis zu gewährleisten. Gegenstand der institutionellen Garantie sei allein die Gewährleistung der typusbestimmenden Merkmale. Das Verfahren des Rechnungshofes, also Art und Ausmaß der Prüfung, werde verfassungsrechtlich nicht in seinen Einzelheiten determiniert. Wenn das Personalvertretungsgesetz die Möglichkeit eines Konflikts zwischen dem Auskunftsverlangen des Rechnungshofes und dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats nicht generell ausschließe, verletze dies die Gewährleistung der Rechnungsprüfung in ihrem Kernbestand nicht. Die Verfassung gewährleiste weder eine bestimmte Prüfungsmethode noch die prinzipielle Freiheit des Rechnungshofes, seine Vorgehensweise selbständig zu bestimmen. Ein Verfassungsverstoß könne nur dort in Betracht kommen, wo der Gesetzgeber den Rechnungshof auf Verfahrensweisen festlege, die eine sachgerechte Vorbereitung der parlamentarischen Entlastungsentscheidung nicht gewährleisteten. Im vorliegenden Fall sei dem Rechnungshof die Prüfung aber gerade nicht unmöglich gemacht worden. Denn er sei imstande gewesen, die Erhebung statt mit Personalfragebogen mit Einzelinterviews durchzuführen. Selbst wenn dem Rechnungshof einfachrechtlich aus Zweckmäßigkeitsgründen die Wahl des Prüfungsverfahrens allein überlassen bleibe, folge daraus keine verfassungsrechtliche Gewährleistung. Eine völlige Freistellung von Verfahrensregeln und Mitwirkungsbefugnissen Dritter entspreche auch nicht dem historischen Bild der Rechnungsprüfung. So habe die Reichshaushaltsordnung vom 31. Dezember 1922 (RGBl. 1923 II S. 17) - RHO - Beteiligungsrechte der Verwaltung bei der Rechnungsprüfung vorgesehen. Eine von Mitbestimmungstatbeständen freie Verfahrensautonomie könne auch deshalb nicht Gegenstand der Verfassungsgarantie sein, weil sie im Bereich der Rechnungsprüfung auch der Verwaltung und dem Parlament selbst nicht zustehe. Art. 144 HV enthalte keine weitergehende Kompetenzzuweisung an den Rechnungshof, sondern sehe den Zweck der Rechnungsprüfung darin, die Entscheidung des Landtags über die Entlastung der Landesregierung vorzubereiten. Erhebungen, die die Verwaltung selbst nur unter Mitwirkung des Personalrats durchführen könnte, würden nicht deshalb mitwirkungsfrei, weil sie statt dessen der Rechnungshof im Auftrag des Parlaments veranlasse. Die parlamentarische Rechnungsprüfung gebe dem Landtag keine zusätzlichen Befugnisse gegenüber der Landesregierung und erweitere deren Handlungsmöglichkeiten nicht.
28 Im übrigen gewährleiste die Hessische Verfassung nicht nur die Rechnungskontrolle, sondern in Art. 37 auch die Existenz und Wirkungsmöglichkeiten der Betriebsvertretungen. Zu einem auflösungsbedürftigen Spannungsverhältnis zwischen beiden institutionellen Garantien könne es nur dann kommen, wenn aus Art. 37 HV abgeleitete Mitwirkungstatbestände des einfachen Rechts mit Prüfungsbefugnissen des Rechnungshofs kollidierten, die ihrerseits ihre Grundlage in der einfachrechtlichen Umsetzung des Art. 144 HV haben. Im konkreten Fall halte sich der Gesetzgeber mit der Zielsetzung des Personalvertretungsgesetzes, die Mitbestimmung beim Einsatz von Personalfragebogen zu gewährleisten, innerhalb der verfassungsrechtlich angelegten Mitwirkungsrechte, ohne darüber die Aufgaben des Rechnungshofes zu vernachlässigen.
29 Dies gelte schon deshalb, weil der Rechnungshof auf diese mitbestimmungspflichtigen Erhebungsverfahren nicht angewiesen sei. Sollte - was bezweifelt werde - die Freiheit der Entscheidung des Rechnungshofes für ein bestimmtes Prüfungsverfahren unter den Schutz der Verfassung gestellt sein, wäre die im HPVG angelegte Entscheidung für den Vorrang der Mitbestimmung
wäre die im HPVG angelegte Entscheidung für den Vorrang der Mitbestimmung der Personalvertretung jedenfalls so lange verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, als dem Rechnungshof damit unbeschadet seiner allgemeinen Prüfungskompetenz lediglich einzelne Vorgehensweisen erschwert würden. Es müsse daher vom Staatsgerichtshof festgestellt werden, daß der Mitbestimmungstatbestand des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG mit Art. 144 HV vereinbar sei. Auch im übrigen sei der Hilfsantrag des Landesanwalts wie schon dessen Hauptantrag mindestens unbegründet.
30 Der Präsident des Hessischen Rechnungshofes hatte Gelegenheit zur Stellungnahme. Er unterstützt den Antrag des Landesanwalts und meint, die verfassungsrechtliche Garantie der Unabhängigkeit der Finanzkontrolle werde in ihrem Kernbereich durch die hier relevanten Vorschriften des HPVG betroffen. Das Recht des Rechnungshofes auf mitbestimmungsfreie Ausübung seiner Prüfungsrechte und -pflichten ergebe sich aus seiner Stellung als weisungsfreies, unabhängiges Finanzkontrollorgan. Der Rechnungshof müsse die Möglichkeit besitzen, stets völlig frei zu entscheiden, ob und wie er bestimmte Bereiche kontrolliere bzw. eine bestimmte Prüfung vornehme. Die Aufgabe, die Entlastung der Regierung vorzubereiten, sei mit einer Verfassungsgarantie ausgestattet, die nicht nur die formale Überprüfung des Rechenwerks, sondern auch die Beurteilung der in diesem Zahlenwerk zum Ausdruck kommenden Haushalts- und Wirtschaftsführung einschließe. Ohne eine lückenlose Auskunftspflicht ihm gegenüber könne der Rechnungshof seinen Verfassungsauftrag nicht erfüllen. Die Auffassung, daß der geprüften Stelle selbst ein Mitspracherecht bei der Durchführung der Prüfung zustehe, widerspreche dem verfassungsmäßigen Grundsatz der Unabhängigkeit der Finanzkontrolle. Im übrigen könne der Rechnungshof im Mitbestimmungsverfahren die Gründe für sein Vorgehen nicht selbst darlegen, weil er nicht an diesem Verfahren beteiligt sei. Der Rechnungshof habe die berechtigte Befürchtung, daß seine verfassungsrechtliche Stellung und die der Finanzkontrolle in Hessen durch die Anwendung der zitierten einfachgesetzlichen Vorschriften des HPVG beeinträchtigt werde.
31 In der Hauptverhandlung hat der Landesanwalt seinen Antrag weiter präzisiert und begründet. Er trägt noch vor, er wolle sich nicht auf einzelne Mitbestimmungstatbestände beschränken, sondern wolle mit seinem Hauptantrag die Stellung des Rechnungshofs bei allen Maßnahmen, die seine Arbeit beträfen und die der Mitbestimmung unterlägen, verfassungsrechtlich geklärt haben. Man könne sich abstrakt nicht alle möglichen Konfliktfälle vorstellen, deshalb habe er mit seinem Hauptantrag die Organisationsnormen angegriffen. Es fehle an einer Generalklausel, die Maßnahmen des Rechnungshofs von Mitwirkung oder Mitbestimmung des Personalrats freistelle.
32 Der Umfang der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Rechnungsprüfung dürfe nicht nach einem überkommenen Verständnis von Rechnungsprüfung bestimmt werden; vielmehr müsse ein gewandeltes Verfassungsverständnis unter Berücksichtigung zunehmender Komplexität des Haushaltswesens die Auslegung von Art. 144 HV bestimmen.
33 Der Normenkontrollantrag des Landesanwalts ist unzulässig, soweit er auf die Feststellung der Verfassungswidrigkeit und Nichtigkeit des § 71 Abs. 3 und 4 sowie des § 72 Abs. 3 und hilfsweise des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG gerichtet ist. Im übrigen sind die Anträge des Landesanwalts und des Ministerpräsidenten zulässig.
34 1. Der Landesanwalt ist befugt, einen Normenkontrollantrag nach Art. 131 Abs. 1 HV in Verbindung mit §§ 41 ff. des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - StGHG - beim Staatsgerichtshof des Landes Hessen zu stellen. Er gehört nach § 17 Abs. 2 Nr. 6 StGHG zum Kreis der Antragsberechtigten (vgl. StGH, Urteil vom 30.04.1986 - P.St. 1023 -, a.a.O.).
35 Der Ministerpräsident, der dem Antrag des Landesanwalts entgegentritt und seinerseits die Feststellung der Verfassungsmäßigkeit des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG beantragt, gehört zum Kreis derjenigen, die nach Art. 131 Abs. 2 HV von
beantragt, gehört zum Kreis derjenigen, die nach Art. 131 Abs. 2 HV von Verfassungs wegen antragsbefugt sind. Er hat nach § 41 Abs. 2 StGHG die Möglichkeit, sich jedem Normenkontrollverfahren anzuschließen. Die Anschließung ist auch mit einem dem Antrag des Antragstellers entgegengesetzten Ziel und dem Begehren auf Feststellung der Gültigkeit einer Norm zulässig (vgl. StGH, Urteil vom 30.04.1986 - P.St. 1023 -, a.a.O. m.w.N.).
36 2. Die Anträge sind nicht fristgebunden (vgl. StGH, Urteil vom 30.04.1986 - P.St. 1023 -, a.a.O.), so daß es nicht darauf ankommt, daß die zur Überprüfung gestellten Bestimmungen teilweise nicht erst durch die Novelle vom 25. Februar 1992 eingeführt oder verändert wurden, sondern schon in früheren Fassungen des Hessischen Personalvertretungsgesetzes enthalten waren.
37 3. Der Zulässigkeit der Anträge steht die Rechts- und Gesetzeskraft des Urteils des Staatsgerichtshofs vom 30. April 1986 - P.St. 1023 -, mit dem über die Verfassungsmäßigkeit von Vorschriften des Hessischen Personalvertretungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 6. März 1985 entschieden worden ist, nicht entgegen.
38 Der Landesanwalt begehrt mit seinem Hauptantrag die Überprüfung der Vorschriften des § 71 Abs. 3 und 4 sowie des § 72 Abs. 3 HPVG. § 71 Abs. 3 HPVG gleicht in seiner wesentlichen und vom Landesanwalt angegriffenen Aussage (Bindung der Beteiligten an den Beschluß der Einigungsstelle) § 60 b Abs. 4 Satz 2 HPVG 1985; § 71 Abs. 4 HPVG regelt in modifizierter und erweiterter Form ebenso wie § 60 b Abs. 5 HPVG 1985 Fälle, in denen nach Beschluß der Einigungsstelle der Letztentscheid der Landesregierung oder bestimmter anderer Organe herbeigeführt werden kann. § 72 Abs. 3 HPVG stimmt wörtlich mit § 60 c Abs. 3 HPVG 1985 überein. Die mit dem Hilfsantrag zur Überprüfung gestellten Regelungen des § 77 Abs. 2 Nr. 1 und des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG entsprechen denen des § 64 Abs. 2 Nr. 1 und des § 66 Abs. 1 HPVG 1985.
39 In seinem Urteil vom 30. April 1986 hat der Staatsgerichtshof festgestellt, daß § 60 b Abs. 4 Satz 2 HPVG 1985, der die Bindung der Beteiligten an den Beschluß der Einigungsstelle vorsah, für sich genommen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei, wohl aber in Verbindung mit einer Reihe von Gesetzestatbeständen verfassungswidrig werde, nämlich in den Fällen, in denen durch die Letztentscheidung der Einigungsstelle die Verantwortung der Landesregierung gegenüber dem Landtag und dessen Verantwortung wiederum dem Wahlvolk gegenüber sowie die entsprechende Verantwortung anderer Vertretungsorgane beseitigt werde. Jedenfalls bei Angestellten, die im hoheitlichen Bereich tätig und in die Vergütungsgruppen I bis V b BAT eingruppiert seien, müsse ein Letztentscheidungsrecht der Landesregierung bzw. des verfassungsmäßigen Vertretungsorgans der sonstigen öffentlichrechtlichen Körperschaften usw. und damit deren Verantwortung gewährleistet sein. § 66 Abs. 1 in Verbindung mit § 60 b Abs. 4 Satz 2 HPVG 1985 sei mit den Artikeln 70, 71, 102, 137 und 138 HV unvereinbar, soweit nur eine endgültige Entscheidung der Einigungsstelle vorgesehen sei. In den Fällen, in denen nach dem Spruch der Einigungsstelle die Möglichkeit besteht, den Letztentscheid des Kabinetts oder des verfassungsmäßigen Vertretungsorgans der öffentlichrechtlichen Körperschaft herbeizuführen (§ 60 b Abs. 5 HPVG 1985; jetzt: § 71 Abs. 4 HPVG), hielt der Staatsgerichtshof die Ausgestaltung des Mitbestimmungsverfahrens im Hinblick auf die Verfassungsgebote der Artikel 70, 71, 102, 137 und 138 HV für verfassungskonform. In diesem Zusammenhang hat der Staatsgerichtshof weiterhin § 60 b Abs. 4 Satz 2 HPVG 1985 hinsichtlich des Tatbestandes des § 64 Abs. 2 Nr. 1 HPVG 1985 für mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar erklärt und festgestellt, daß bei der Gestaltung von Personalfragebogen die uneingeschränkte Mitbestimmung unter dem Gesichtspunkt der Sicherung der Volkssouveränität, des Demokratiegebots, des Selbstverwaltungsrechts und der Verantwortlichkeit der Regierung bzw. des Vertretungsorgans der jeweiligen Körperschaft verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei.
40 Soweit der Landesanwalt § 72 Abs. 3 HPVG zur Überprüfung stellt, steht dem die Rechts- und Gesetzeskraft der genannten früheren Entscheidung des Staatsgerichtshofs schon deshalb nicht entgegen, weil der gleichlautende § 60 c Abs. 3 HPVG 1985 im Verfahren P.St. 1023 überhaupt nicht überprüft wurde.
41 Normen, die den anderen nunmehr zur Überprüfung gestellten Bestimmungen inhaltlich im wesentlichen entsprachen, waren zwar bereits Gegenstand des genannten Normenkontrollverfahrens. Der Staatsgerichtshof hat sich in dessen
genannten Normenkontrollverfahrens. Der Staatsgerichtshof hat sich in dessen Rahmen aber nicht mit ihrer Anwendbarkeit auf Maßnahmen der Rechnungsprüfung befaßt. Hierzu hatte er keine Veranlassung. Auf Maßnahmen der Rechnungsprüfung sind die Normen des Hessischen Personalvertretungsgesetzes nicht ohne weiteres anwendbar, sondern allenfalls auf Grund eines Verständnisses der §§ 88 ff. LHO, das für eine Anwendung der personalvertretungsrechtlichen Regelungen Raum läßt. Eine höchstrichterliche Entscheidung, in der das Verhältnis zwischen entsprechenden haushaltsrechtlichen und personalvertretungsrechtlichen Normen im Sinne einer Anwendbarkeit des Personalvertretungsrechts auf Maßnahmen der Rechnungsprüfung beurteilt worden ist, ist auch erst mit dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. August 1989 (ZBR 1990, S. 52) ergangen, in dem in Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts (vgl. BAG, Urteil vom 12.01.1988, NZA 1988, S. 621) ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats der geprüften Behörde jedenfalls dann bejaht wird, wenn der Rechnungshof bei seinen Erhebungen Personalfragebogen verwendet. Da das Urteil des Staatsgerichtshofs vom 30. April 1986 die Anwendbarkeit der Mitbestimmungsnormen auf Prüfungsmaßnahmen des Rechnungshofs nicht zum Gegenstand hatte, ist über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer möglichen Beschränkung dieser Prüfungstätigkeit durch die bisher getroffene Feststellung des Staatsgerichtshofs, in welchem Umfang Mitbestimmungsvorschriften für sich genommen mit der Verfassung vereinbar sind, nicht entschieden worden (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12.12.1967, BVerfGE 22, 387 [405 f.], und 15.01.1985, BVerfGE 69, 92 [103 f.]).
42 Der Antrag des Ministerpräsidenten kann in Anbetracht des ihm zugrunde liegenden Vortrags nur so verstanden werden, daß er auf die Feststellung der Vereinbarkeit des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG mit Art. 144 HV insoweit gerichtet ist, als § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG auf Personalfragebogen zu beziehen ist, die der Rechnungshof im Rahmen einer Rechnungsprüfung festgelegt hat. Insofern steht auch seiner Zulässigkeit die Rechts- und Gesetzeskraft des Urteils des Staatsgerichtshofs vom 30. April 1986 aus den zuvor genannten Gründen nicht entgegen.
43 4. Das Begehren des Landesanwalts ist ferner nicht deshalb unzulässig, weil damit ein bloßes Untätigbleiben des Gesetzgebers gerügt würde. Unzweifelhaft können Regelungslücken, die durch ein Unterlassen des Normgebers entstehen, nicht Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein, weil ein solches Verfahren eine bestehende Norm voraussetzt (vgl. Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, 3. Aufl. 1991, § 8 Rdnr. 10, § 20 Rdnr. 114). Hier bestehen aber gerade Normen, die nach Auffassung des Landesanwalts die Grenzen des verfassungsrechtlich Zulässigen überschreiten. Der Normenkontrollantrag richtet sich also nicht gegen ein bloßes gesetzgeberisches Unterlassen, sondern vielmehr gegen das Ergebnis gesetzgeberischer Tätigkeit.
44 5. a) Der Hauptantrag des Landesanwalts ist jedoch mangels Klarstellungsinteresses unzulässig. Für einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle ist zwar kein besonderes Rechtsschutzbedürfnis erforderlich. Es bedarf jedoch eines objektiven Interesses an der Klarstellung der Gültigkeit der Norm (vgl. StGH, Urteil vom 03.12.1969 - P.St. 569 -, StAnz. 1970, S. 53, 58 = ESVGH 20, 218 [223]); Urteil vom 07.04.1976 - PSt. 798 -, StAnz. 1976, S. 815 [818] = ESVGH 26, 22 [23 f.] = GVBl. 1976 I S. 226; Gehb, Verfassung, Zuständigkeiten und Verfahren des Hessischen Staatsgerichtshofs, 1987, S. 123; Pestalozza, a.a.O., § 8 Rdnr. 14, § 27 Rdnr. 14). Ein solches Interesse setzt voraus, daß nachvollziehbare Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der zur Überprüfung gestellten Norm überhaupt in Betracht kommen. Das ist hinsichtlich des Hauptantrags des Landesanwalts nicht der Fall.
45 Die Bedenken des Landesanwalts beziehen sich offenbar darauf, daß nach § 71 Abs. 3 HPVG durch den bindenden Beschluß der Einigungsstelle, nach § 71 Abs. 4 HPVG durch den Letztentscheid der Landesregierung oder eines der anderen in dieser Norm genannten Organe und nach § 72 Abs. 3 HPVG durch die Entscheidung der Dienststelle Regelungen getroffen werden können, welche Prüfungsentscheidungen des Rechnungshofs blockieren. Es ist aber von vornherein ausgeschlossen, daß eine solche Blockade allein durch die genannten Verfahrensvorschriften herbeigeführt werden könnte. Eine Verletzung des Art. 144 HV kann vielmehr allenfalls durch Normen wie die im Hilfsantrag aufgeführte Bestimmung des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG in Betracht kommen, welche - in Verbindung mit einem entsprechenden Verständnis der §§ 88 ff. -LHO - diese
Verbindung mit einem entsprechenden Verständnis der §§ 88 ff. -LHO - diese Verfahrensregeln auf bestimmte für die Rechnungsprüfung relevante Entscheidungen für anwendbar erklären.
46 Dem läßt sich nicht entgegenhalten, daß der Landesanwalt mit seinem Hauptantrag die Stellung des Rechnungshofs bei allen Maßnahmen, die dessen Arbeit betreffen und der Mitbestimmung unterliegen, einer verfassungsrechtlichen Klärung habe zuführen wollen, sich aber außerstande gesehen habe, abstrakt alle möglichen Konfliktfälle zu benennen. Es ist nach § 41 Abs. 3 StGHG nicht Aufgabe des Staatsgerichtshofs, sondern des Antragstellers, die zu überprüfenden Gesetzesbestimmungen zu bezeichnen. Eine Entscheidung des Staatsgerichtshofs aber, die allein die Verfahrensvorschriften im Hinblick auf unbestimmte Anwendungsfälle ohne Bezeichnung der diese begründenden Normen für verfassungswidrig erklären würde, ginge gerade an den Regelungen vorbei, die einen verfassungswidrigen Zustand erst herbeigeführt haben könnten, und ließe damit im Unklaren, ob es Normen, die eine verfassungswidrige Anwendung der Verfahrensvorschriften anordnen, überhaupt gibt und, wenn ja, um welche es sich handelt. Ein Interesse an einer Feststellung der Verfassungswidrigkeit lediglich denkbarer, aber unbekannter Normen, die bestimmte Verfahrensregeln für anwendbar erklären könnten, genügt den Anforderungen an das Klarstellungsinteresse als Zulässigkeitsvoraussetzung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nicht.
47 Hinsichtlich des mit dem Hauptantrag des Landesanwalts zur Überprüfung gestellten § 72 Abs. 3 HPVG ist von vornherein nicht erkennbar, daß die Rechtsordnung auch nur einen einzigen Anwendungsfall dieser Norm vorsähe, der die Prüfungsmöglichkeiten des Rechnungshofs einzuschränken geeignet wäre. § 72 HPVG betrifft das Mitwirkungsverfahren. Es ist nicht ersichtlich, daß es im Zusammenhang mit Prüfungsmaßnahmen des Rechnungshofs überhaupt zur Einleitung eines solchen Mitwirkungsverfahrens kommen kann. Diese Form der Beteiligung ist nur in wenigen Fällen vorgesehen. Die Mitwirkungsregelungen gelten für die Übernahme einer Nebentätigkeit (§ 78 HPVG), bei organisatorischen Maßnahmen (§ 81 Abs. 2 HPVG), für die Geltendmachung von Ersatzansprüchen gegen Beschäftigte (§ 75 Abs. 2 HPVG), in Personalangelegenheiten der Professoren an bestimmten Institutionen (§ 101 HPVG) und der künstlerisch Beschäftigten an öffentlichen Theatern und Orchestern (§ 104 Abs. 3 HPVG) (vgl. Maneck/Schirrmacher [Hrsg.], Hessisches Bedienstetenrecht, Teil I: Personalvertretungsrecht, Stand Januar 1994, § 72 HPVG Rdnr. 1). Alle diese Maßnahmen mögen der Kontrolle durch den Rechnungshof unterliegen, sie sind aber offenkundig nicht geeignet, dessen Prüfungstätigkeit einzuschränken und deshalb mit Art. 144 HV zu kollidieren.
48 b) Der Hilfsantrag des Landesanwalts ist ebenfalls mangels Klarstellungsinteresses unzulässig, soweit mit ihm die Feststellung der Verfassungswidrigkeit und Nichtigkeit des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG begehrt wird. Denn es ist nicht ersichtlich, daß die in dieser Norm vorgesehene Mitbestimmung bei der Festlegung von Verfahren und Methoden von Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen auf Festlegungen Anwendung finden könnte, die der Rechnungshof im Rahmen einer Rechnungsprüfung getroffen hat. Das aber wäre Voraussetzung dafür, daß der vom Landesanwalt gerügte Verstoß des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG gegen Art. 144 HV überhaupt denkbar wäre.
49 Mit der in § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG bezeichneten Festlegung von Verfahren und Methoden von Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen sind Festlegungen gemeint, die durch die Dienststelle bzw. deren Leiter getroffen werden. Festlegungen durch den Rechnungshof im Rahmen der Rechnungsprüfung fallen offensichtlich nicht darunter, und zwar auch dann nicht, wenn sie von der Dienststelle umgesetzt werden. Andernfalls wäre die vom Rechnungshof vorgenommene Prüfung einer Dienststelle im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit ihrer Haushaltsführung im Regelfall mitbestimmungspflichtig. Denn jede Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung durch den Rechnungshof setzt voraus, daß der Rechnungshof Verfahren und Methode der Wirtschaftlichkeitsprüfung festlegt, und regelmäßig werden solche Festlegungen von der Dienststelle durch die Vorlage von Unterlagen und die Erteilung von Auskünften an den Rechnungshof umgesetzt, was im äußeren Erscheinungsbild durchaus der Verfahrensweise bei einer Wirtschaftlichkeitsprüfung durch ein von der Dienststelle beauftragtes Unternehmen entsprechen kann. Daß § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG ohne ausdrücklichen Bezug auf die Rechnungsprüfung in seinem Wortlaut und seiner Entstehungsgeschichte die Wirtschaftlichkeitsprüfung durch den Rechnungshof im
Entstehungsgeschichte die Wirtschaftlichkeitsprüfung durch den Rechnungshof im Regelfall hätte mitbestimmungspflichtig machen wollen, kann nicht angenommen werden. Eine solche Interpretation des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG wäre von dem sich anbietenden Verständnis dieser Norm dermaßen weit entfernt, daß sie jedenfalls so lange nicht in Betracht gezogen werden kann, wie nicht höchstrichterliche Entscheidungen in dieser Richtung ergangen sind. Der Landesanwalt hat sich nicht auf derartige Entscheidungen berufen. Es ist auch sonst nicht ersichtlich, daß die von ihm vorgetragene Auslegung des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG in der Rechtsprechung oder im Schrifttum vertreten würde. Soweit Erhebungen der Rechnungshöfe in der Weise geschehen, daß die Dienststelle selbst aus den ihr zur Verfügung stehenden Unterlagen die erforderlichen Daten zusammenstellt und diese an den Rechnungshof weiterleitet, hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof ein Mitbestimmungsrecht vielmehr ausdrücklich verneint, ohne eine Anwendung des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG auch nur in Erwägung zu ziehen (Hess. VGH, Beschluß vom 14.11.1990, HessVGRspr. 1991, S. 70 [71]). Daß in § 80 Abs. 2 Nr. 4 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Rheinland-Pfalz vom 8. Dezember 1992 (GVBl. S. 333), worauf der Landesanwalt in der Hauptverhandlung Bezug genommen hat, Prüfungen durch den Rechnungshof ausdrücklich von der Mitbestimmungspflichtigkeit der Festlegung von Verfahren und Methoden von Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen ausgenommen worden sind, gibt keinen Anlaß zu der Annahme, daß Wirtschaftlichkeitsprüfungen durch den Rechnungshof ohne eine solche Bestimmung mitbestimmungspflichtig sein sollten, sondern bestätigt dadurch, daß einem solchen Mißverständnis explizit vorgebeugt wird, nur die Unanwendbarkeit der Mitbestimmungsregeln in diesem Bereich.
50 c) Im übrigen bestehen hinsichtlich des Hilfsantrags des Landesanwalts gegen das erforderliche Klarstellungsinteresse keine Bedenken. Es ist nicht von vornherein auszuschließen, daß eine Anwendung des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG auf Personalfragebogen, die der Rechnungshof im Rahmen seiner Rechnungsprüfung festgelegt hat, gegen Art. 144 HV verstößt. Auch muß mit der Anwendung der genannten personalvertretungsrechtlichen Norm auf Prüfungsentscheidungen des Rechnungshofs bei Zugrundelegung der Rechtsprechung, derzufolge Prüfungsmaßnahmen der Rechnungshöfe der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung nicht entzogen sind (vgl. BVerwG, ZBR 1990, S. 52; ebenso Hess. VGH, HessVGRspr. 1991, S. 70 [71 f.]), durchaus gerechnet werden. Darauf, ob die zitierte Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zu überzeugen vermag oder nicht vielmehr die speziellen gesetzlichen Bestimmungen über die Finanzkontrolle eine den Mitbestimmungsnormen, und zwar gerade hinsichtlich der vom Landesanwalt herangezogenen Personalfragebogen nach dem ausdrücklichen Vorbehalt des § 77 Abs. 2 HPVG zugunsten besonderer gesetzlicher Vorschriften, vorgehende gesetzliche Regelung darstellen, kommt es insoweit nicht an. Die in Bezug genommene Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte läßt es jedenfalls möglich erscheinen, daß § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG, indem er in Verbindung mit §§ 88 ff. LHO vom Rechnungshof festgelegte Prüfungsmaßnahmen den mitbestimmungsrechtlichen Regelungen der §§ 69 ff. HPVG unterwirft, dem Rechnungshof das Letztentscheidungsrecht über Form und Inhalt seiner Erhebungen entzieht. Die vom Landesanwalt geäußerten Bedenken gegen die Vereinbarkeit solcher Regelungen mit Art. 144 HV genügen dem erforderlichen Klarstellungsinteresse.
51 d) Aus den vorstehenden Erwägungen folgt zugleich das Klarstellungsinteresse für den Antrag des Ministerpräsidenten.
52 6. Schließlich handelt es sich bei der beantragten Normenkontrolle, soweit sie danach zulässig ist, auch um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit, für die die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs gegeben ist (Art. 131 Abs. 1 HV). Sowohl mit dem zulässigen Teil des Hilfsantrags des Landesanwalts als auch mit dem Antrag des Ministerpräsidenten wird die einfachgesetzliche Norm des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG zur Überprüfung am Maßstab der Hessischen Verfassung gestellt. Zwar sind auch die Fachgerichte gehalten, bei der Anwendung von Normen deren Verfassungsmäßigkeit zu prüfen. Das Normenkontrollverfahren ist aber unabhängig von einem konkreten Rechtsstreit ein Verfahren zur objektiven Rechtsfeststellung, in dem das Recht selbst zum Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung gemacht wird, nicht erst seine Anwendung auf einen bestimmten Fall (so Benda/Klein, Lehrbuch des Verfassungsprozeßrechts, 1991, Rdnrn. 641, 643). Eine dem § 48 Abs. 3 Satz 1 StGHG vergleichbare Subsidiaritätsvorschrift gibt es im Normenkontrollverfahren nicht. Ob sich die Problematik, auf welche die Normenkontrollanträge sich beziehen, einfachrechtlich
Problematik, auf welche die Normenkontrollanträge sich beziehen, einfachrechtlich oder gegebenenfalls durch verfassungskonforme Auslegung lösen läßt, ist nicht für die Zulässigkeit der Anträge erheblich, sondern für die Frage, ob sie begründet sind.
53 Die zulässigerweise zur Überprüfung des Staatsgerichtshofs gestellte Vorschrift des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG ist mit Art. 144 HV vereinbar, soweit sie auf Personalfragebogen zu beziehen ist, die der Rechnungshof im Rahmen einer Rechnungsprüfung festgelegt hat.
54 1. a) Beide Antragsteller nehmen auf Art. 144 HV als Maßstab für die verfassungsrechtliche Beurteilung der von ihnen angegriffenen bzw. verteidigten Norm Bezug. Ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die genannte Norm des HPVG mit dieser Verfassungsvorschrift kollidiert, richtet sich nach dem durch die Verfassung gesicherten Ausmaß der Gewährleistung des Art. 144 HV.
55 Art. 144 HV weist dem Rechnungshof die Aufgabe der Prüfung und Feststellung der "Rechnungen über den Haushaltsplan" zu, um das parlamentarische Verfahren zur Entlastung der Landesregierung vorzubereiten. Damit enthält Art. 144 HV ebenso wie Art. 114 GG eine institutionelle Garantie für den Bestand des Rechnungshofs. Diese institutionelle Garantie verpflichtet Legislative und Exekutive dazu sicherzustellen, daß der Rechnungshof die ihm von der Verfassung übertragenen Aufgaben erfüllen kann (vgl. Kisker in: Isensee/Kirchhof [Hrsg.], Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. IV, 1990, § 89 Rdnr. 123). Dazu bedarf der Rechnungshof eines Mindestmaßes an eigener Organisation und eigener Kompetenz (vgl. Vogel/Kirchhof in: Bonner Kommentar, Art. 114 GG [Zweitbearbeitung März 1973] Rdnr. 167), es müssen die personelle und sächliche Ausstattung und ausreichende Befugnisse sichergestellt sein (so v. Zezschwitz in: Zinn/Stein [Hrsg.], HV, Stand September 1984, Art. 144 Erl. V 1). Damit ist aber nicht jede einzelne Regelung des derzeitigen auf den Rechnungshof bezogenen Normenkomplexes von Verfassungs wegen geschützt. Vielmehr fallen nur diejenigen Regelungen darunter, die den Wesens- oder Kerngehalt der Institution betreffen, der seinerseits unantastbar bleiben muß (vgl. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, S. 422; von Zezschwitz, a.a.O.). Die verfassungsrechtliche Garantie wird als Minimalgarantie verstanden (so Vogel, Verfassungsrechtliche Grenzen der öffentlichen Finanzkontrolle, DVBl. 1970, S. 193); auch eine einschränkende Konkretisierung der Tätigkeit des Rechnungshofes durch Gesetz ist zulässig, soweit diese nicht den typusbestimmenden Kern der Kontrolltätigkeit berührt (vgl. Stern, Bundesrechnungshof und Finanzkontrolle aus verfassungsrechtlicher Sicht, DÖV 1990, S. 261 [263]).
56 Nach dem Wortlaut des Art. 144 HV ist der Rechnungshof auf die reine - nachträgliche - Prüfung der ordnungsmäßigen Haushaltsführung in rechnungstechnischer Hinsicht beschränkt.
57 Das Grundgesetz, dessen Art. 114 Abs. 2 in seiner ursprünglichen Fassung ebenfalls nur vorsah, daß "die Rechnung durch einen Rechnungshof, dessen Mitglieder richterliche Unabhängigkeit besitzen, geprüft" wird, weist dem Bundesrechnungshof in der durch die Haushaltsreform von 1969 geänderten und erweiterten Fassung des Art. 114 Abs. 2 demgegenüber ausdrücklich auch die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushaltsführung zu. Fast gleichlautend mit Art. 144 HV bestimmte Art. 86 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Juni 1950 (GVBl. S. 127): "Die Rechnungen über den Haushaltsplan werden vom Landesrechnungshof geprüft und festgestellt". Ähnlich - und fast gleichlautend mit Art. 114 Abs. 2 GG a.F. - legten Art. 83 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg vom 19. November 1953 (GBl. S. 173), Art. 53 Abs. 2 Satz 1 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung vom 13. April 1951 (GBl. S. 103) und Art. 120 der Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947 (VOBl. S. 209) lediglich fest, daß die Rechnung durch einen mit richterlicher Unabhängigkeit ausgestatteten Rechnungshof geprüft würde. Art. 109 Abs. 2 der Verfassung des Saarlandes vom 15. Dezember 1947 (ABl. S. 1077) beschränkte sich auf die Formulierung, daß die Rechnungsprüfung durch besonderes Gesetz zu regeln sei. Art. 83 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg bestimmt inzwischen, daß "die Rechnung sowie die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes" durch den Rechnungshof geprüft werde. In den gegenwärtig geltenden Fassungen aller übrigen genannten Landesverfassungen ist ausdrücklich klargestellt, daß der
aller übrigen genannten Landesverfassungen ist ausdrücklich klargestellt, daß der Rechnungshof auch die Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsund Wirtschaftsführung prüft (Art. 70 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Verfassung vom 19. Mai 1993 [GVBl. S. 107]); Art. 86 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen; Art. 120 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz; Art. 106 Abs. 2 Satz 3 der Verfassung des Saarlandes).
58 Für die verfassungsrechtliche Beurteilung der zur Überprüfung gestellten Norm ist es von Bedeutung, ob die Gewährleistung der Rechnungsprüfung in Art. 144 HV auch ohne deren ausdrückliche Erwähnung ebenfalls die Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung umfaßt. Denn nur für den Fall, daß es dem Rechnungshof von Verfassungs wegen obliegt, neben der reinen Rechnungslegung auch die Verwaltungspraxis bei der Mittelverwendung zu überprüfen, kann die inhaltliche Gestaltung von Personalfragebogen, die das Hessische Personalvertretungsgesetz grundsätzlich für mitbestimmungspflichtig erklärt, überhaupt in den Bereich der verfassungsrechtlich gewährleisteten Befugnisse des Rechnungshofs fallen. Dies kommt besonders dann in Betracht, wenn zu der verfassungsrechtlich garantierten Rechnungsprüfung auch die Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung gehört.
59 Art. 144 HV ist so zu verstehen, daß er auch die Wirtschaftlichkeitsprüfung durch den Rechnungshof gewährleistet. Die Materialien zur Hessischen Verfassung geben hierüber zwar keinen unmittelbaren Aufschluß. Aber es entsprach der zur Zeit der Entstehung der Hessischen Verfassung herrschenden Auffassung, daß dem Rechnungshof auch die Wirtschaftlichkeitsprüfung oblag. § 96 Abs. 1 Nr. 3 der noch über das Inkrafttreten der Hessischen Verfassung hinaus geltenden Reichshaushaltsordnung vom 31. Dezember 1922 bestimmte: "Die Prüfung der Rechnungen durch den Rechnungshof hat sich darauf zu erstrecken,... ob bei der Gewinnung und Erhebung von Einnahmen sowie bei der Verwendung und Verausgabung von Reichsmitteln, ferner bei der Erwerbung, Benutzung und Veräußerung von Reichseigentum nach den bestehenden Gesetzen und Vorschriften unter Beachtung der maßgebenden Verwaltungsgrundsätze und unter Beobachtung der gebotenen Wirtschaftlichkeit verfahren worden ist". Dementsprechend wurde im Schrifttum noch zu Art. 114 GG a.F. darauf hingewiesen, daß die Rechnungsprüfung "nach deutschen Vorstellungen eine Ordnungs- und Wirtschaftlichkeitsprüfung", "also eine... Kontrolle der haushaltsmäßigen Rechtmäßigkeit der Finanzgebarung auf dem Einnahme- und Ausgabegebiet, sowie ihrer Zweckmäßigkeit (Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit)" sei (so Vialon, Haushaltsrecht, 2. Aufl. 1959, Art. 114 GG Anm. 7 [S. 230 f.]; in diesem Sinne auch Hamann/Lenz, GG, 3. Aufl. 1970, Art. 114 Anm. B.2.; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 433; Vogel/Kirchhof, a.a.O., Rdnr. 84; Bernd-Peter Lange, Verfassungsrechtliche Probleme im Zusammenhang mit Rechnungsprüfung und Rechnungshof. Rechtswiss. Diss. Bonn 1967, S. 159 f.; Pfennig, Organisations- und Wirtschaftlichkeitsprüfungen als Aufgabe der Rechnungshöfe, DVB1. 1966, S. 841. Vgl. zur Bedeutung der Wirtschaftlichkeitsprüfung im Rahmen der Kontrolle durch die Rechnungshöfe auch Heinig, Das Budget. Erster Band: Die Budgetkontrolle, 1949, S. 156 ff., insbes. S. 157; Härtig, Entwicklung und Grundfragen der Haushaltskontrolle, DVB1. 1951, S. 393 [395]; Karehnke, Zur Neufassung des Artikels 114 des Grundgesetzes, DÖV 1972, S. 145 [147 f.]; Zavelberg, 275 Jahre staatliche Rechnungsprüfung in Deutschland, in: ders. [Hrsg.], Die Kontrolle der Staatsfinanzen, 1989, S. 43 [48 f.]). Auch Autoren, die ein eher zurückhaltendes Verständnis der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Rechnungsprüfung vertraten, zogen die

References: § 81
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 § 71
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 § 64
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 Art. 37
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 Art. 144
 § 81
 § 81
 Art. 144
 § 81
 § 81
 § 81
 § 81
 § 81
 § 80
 § 77
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 § 77
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 § 77
 § 48
 § 77
 Art. 144
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 Art. 114
 § 89
 Art. 114
 Art. 144
 Art. 144
 Art. 114
 Art. 114
 Art. 144
 Art. 86
 Art. 114
 Art. 83
 Art. 53
 Art. 120
 Art. 109
 Art. 83
 Art. 86
 Art. 120
 Art. 106
 Art. 144
 Art. 144
 § 96
 Art. 114
 Art. 114
 Art. 114