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Timestamp: 2019-10-18 17:18:42+00:00

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﻿ Sentencia T-415 de julio 5 de 2013
SENTENCIA T-415 DE 05 DE JULIO DE 2013
CONTENIDO:PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA LA RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE LA POBLACIÓN VÍCTIMA DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO. LA ACCIÓN DE TUTELA ES UN MEDIO JURÍDICO IMPROCEDENTE CUANDO SE PRETENDA LA RESTITUCIÓN DE UN INMUEBLE PARA LA PROTECCIÓN DE DERECHOS DE ATENCIÓN, ASISTENCIA Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO. PUESTO QUE, ESTÁ PREVISTO COMO MEDIO IDÓNEO EL PROCESO DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS PREVISTO POR LA LEY 1448 DE 2011NO OBSTANTE, LA ACCIÓN DE TUTELA PROCEDERÁ SOLO SI AGOTÁNDOSE ESTA JURISDICCIÓN ESPECIAL, DERECHOS DE CARÁCTER FUNDAMENTAL CONTINÚAN SIENDO EVIDENTEMENTE VULNERADOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, DERECHOS FUNDAMENTALES, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA, PROCESO DE RESTITUCIÓN DE PREDIO RURAL, SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA, VÍCTIMA DE CONFLICTO ARMADO, RESTITUCIÓN DE TIERRAS, DERECHO A LA VERDAD, A LA JUSTICIA Y A LA REPARACIÓN, SOLICITUD DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS
Sentencia T-415 de julio 5 de 2013
Ref.: expediente T-3.749.119
Fallos de tutela objeto revisión: sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia del 14 de noviembre de 2012, que confirmó la sentencia de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio de 20 de septiembre de 2012, que negó el amparo deprecado por los accionantes.
Accionantes: Marvy Adriana Álvarez Téllez y Raúl Álvarez Riaños.
Accionados: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) - Dirección Territorial del Vichada y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Bogotá, D.C., Julio cinco de dos mil trece.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Tierra y el territorio, dignidad humana, debido proceso, mínimo vital, igualdad y protección especial por parte del Estado.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La Resolución 1733 de 17 de noviembre de 2011 expedida por el Incoder (Regional Vichada), por cuanto negó la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 268 de 6 de mayo de 2002 mediante la cual se adjudicó el predio “La Luna” a favor de unos terceros, desconociendo que los accionantes no habitaban el predio al momento de la adjudicación debido al desplazamiento forzado del que fueron víctimas.
1.1.3. Pretensión. Ordenar la protección y restablecimiento de los derechos vulnerados y el libre goce, disfrute y usufructo de los predios despojados. Asimismo, ordenar a las entidades accionadas que adopten las medidas necesarias para impedir un nuevo desplazamiento forzado.
1.2.1. Afirman los accionantes que son poseedores de una finca llamada “La Luna”, ubicada en la vereda San Teodoro del municipio de la Primavera, Departamento del Vichada. Este predio lo adquirieron el 15 de julio de 1994 mediante contrato privado celebrado con la señora Eloisa Trejos Yaguidua(2), a pesar que la vendedora no tenía resolución de adjudicación del inmueble expedida por el Incora. Por ello, señalan que si bien era un bien baldío, lo cierto es que la vendedora tenía plena capacidad para vender el predio, porque ejerció posesión sobre el bien inmueble dentro de los diez años anteriores a su venta.
1.2.2. Aducen que en el año 1999 fueron víctimas de desplazamiento forzado por las amenazas de los grupos paramilitares que operaban en el sector, circunstancia que los obligó a abandonar su finca, a la cual solo pudieron regresar en el año 2003. Relatan que a su regreso, encontraron la finca en estado de abandono, razón por la cual, procedieron a retomar sus labores de campo con el fin de hacerla habitable y ejercer su posesión de manera tranquila y pacífica.
1.2.3. Manifiestan que en el período en el que se encontraban desplazados, se presentaron solicitudes de adjudicación de terrenos baldíos ante el Incora (ahora Incoder), el cual, mediante Resolución 0268 de mayo 6 de 2002, adjudicó el predio “Los Chiriguares”, dentro del cual se encuentra ubicado el predio “La Luna”(3), a la señora Norma Alexandra Soto Macías y al señor Jorge Enrique Arévalo Rodríguez, personas que no son reconocidas por los vecinos del sector. Agregan los accionantes que en la inspección ocular realizada en el año 2002, no se efectuó ninguna notificación a los colindantes del predio que se iba adjudicar, por lo tanto, no hay claridad de cómo se adelantó la adjudicación y posterior titulación.
1.2.4. En el año 2007, los adjudicatarios mencionados, a través de escritura pública No.4933 del 19 de octubre de 2007, vendieron el predio “Los Chiriguares” al señor José Manuel Oliveros, en su calidad de representante legal de la menor Paula Sofía Oliveros Zambrano. Negocio que los accionantes consideran sospechoso en la medida que se pactó como precio un millón de pesos ($1.000.000), suma que es cuestionable, si se tiene en cuenta que la extensión del predio son 883 hectáreas.
1.2.5. En diciembre de 2009, los accionantes radicaron solicitud de adjudicación del predio baldío “La Luna” y otros predios más(4), ante el Incoder (Territorial Vichada), recibiendo por parte de la misma entidad visita ocular el día 24 de junio de 2010. Sin embargo, el señor Oliveros presentó oposición a la solicitud de adjudicación, para lo cual aportó como prueba la escritura pública que está a nombre de la menor Paula Sofía Oliveros, copia de la matrícula inmobiliaria y copia de la resolución que adjudicó el predio en el 2002. Así, una vez practicadas las pruebas correspondientes, el Incoder resolvió archivar las solicitudes de adjudicación de todos los predios, incluido “La Luna”.
1.2.6. De forma paralela a la solicitud de adjudicación, el 27 de diciembre de 2010 la señora Marvy Adriana Álvarez presentó ante el Incoder solicitud de revocatoria directa de la Resolución 0268 de mayo 6 de 2002, mediante la cual se había adjudicado el predio “La Luna”. No obstante, el Incoder mediante Resolución 1733 de 17 de noviembre de 2011(5) negó la revocatoria directa del acto administrativo, al considerar que esta situación jurídica afectaba los derechos adquiridos de terceros de buena fe, traicionaba el principio de la confianza legítima y tan solo se fundamentaba en una mera expectativa, si se tenía en cuenta que la solicitante alegaba que tenía la posesión sobre un bien baldío.
1.2.7. El 6 de octubre de 2010, el señor Oliveros presentó querella ante la Inspección de Policía del municipio de la Primavera (Vichada)(6), solicitando el lanzamiento por ocupación de hecho de los accionantes, porque estaban ocupando ilegalmente el predio de su propiedad “Los Chiriguares”; la diligencia de lanzamiento fue programada para el 25 de mayo de 2012. Como sustento para la defensa, la señora Álvarez Téllez y el señor Álvarez Riaños sostienen que el señor Oliveros fundamenta su propiedad sobre los predios en un título viciado de nulidad absoluta, por desconocer los derechos de las víctimas del despojo forzado.
1.2.8. En consecuencia, presentaron la acción de tutela como mecanismo de defensa transitorio para obtener la protección de sus derechos fundamentales. Asimismo, solicitaron al juez de tutela se ordene como medida provisional la suspensión de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho.
2.1. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder).
2.1.1. Señala que el predio objeto de esta tutela se encuentra ubicado conforme lo exponen los accionantes. Sin embargo, el nombre y el propietario no corresponden a la realidad, ya que al predio se le denomina “Los Chiriguares” y era un baldío, por lo cual su propiedad se establecía en cabeza de la Nación y en efecto era imprescriptible. Por lo tanto, el único modo de adquirir el dominio, era mediante un título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Incora (ahora Incoder), lo que quiere decir que los ocupantes de esas tierras no habrían podido tener la calidad de poseedores conforme al Código Civil y que, frente a la adjudicación, existía solo una mera expectativa.
2.1.2. Respecto de la legalidad del acto administrativo de fecha mayo 6 de 2002, indica que para la época de adjudicación se encontraba vigente el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, lo que quiere decir que los accionantes han tenido la oportunidad de solicitar la nulidad de la resolución de adjudicación, sin que así lo hubieran hecho. Por tanto, no se puede ahora atentar contra la seguridad jurídica y los derechos de los adjudicatarios a través de esta acción constitucional.
2.1.3. Indica que no está legitimado en la causa por pasiva, pues no es por decisión administrativa suya que se ha programado la diligencia de lanzamiento por ocupación que señala la accionante, sino que es una decisión de las autoridades de policía tomada a partir de la potestad que tienen los propietarios de los predios para proteger su derecho frente al bien; el Incoder no tiene dichas facultades y su competencia se agotó con su adjudicación en el año 2002. De esta forma, no existe un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela, en el entendido que, la persona que está promoviendo la acción policiva es el titular del derecho de dominio del predio.
2.2.1. El Ministerio accionado solicita ser desvinculado de la presente acción de tutela, porque no tiene competencia respecto de las solicitudes hechas por la accionante, en la medida que los hechos que dieron lugar a la presentación de esta acción se relacionan con las funciones asignadas a otra entidad del sector público, es decir, el Incoder, que es un sujeto jurídico autónomo e independiente. Por tanto, sus acciones u omisiones no son imputables al Ministerio accionado.
2.2.2. Señala que, a través de sus entidades adscritas, ofrece varios instrumentos para la protección de los derechos de la población rural, precisando los principales programas dirigidos a esta y algunos específicos para la población desplazada. En ese sentido, reitera que le corresponde al Incoder la titulación de baldíos a población desplazada y el fortalecimiento institucional a través de los centros de atención a la población desplazada (CAPD), además de llevar el registro único de protección de predios (RUPTA).
2.2.3. Informa que a partir de la Ley 1448 de 2011, se abrió la posibilidad para que las personas reclamen integralmente el daño sufrido por la violación a sus derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario (DIH) y la restitución de sus tierras despojadas u abandonadas en el marco del conflicto armado. En ese orden de ideas, citó en detalle el proceso de restitución que se puede adelantar ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas(7).
2.3.1. José Manuel Oliveros Torres, en representación de su hija menor Paula Sofía Oliveros Zambrano.
2.3.4.1. En primer lugar, alega que carece de legitimidad en la causa por pasiva, dado que no tiene la función de emitir las resoluciones que atacan los accionantes, no es funcionario público y tampoco los actores se encuentran en estado de indefensión.
2.3.4.2. En segundo lugar, considera que la acción de tutela es improcedente, por cuanto los accionantes no ejercieron los recursos o acciones ordinarias dentro del término de ley. Así, indica que mediante Resolución 268 del 6 de mayo de 2002, el Incoder adjudicó a Jorge Enrique Arévalo y Norma Alexandra Soto el predio denominado “Los Chiriguares”, sin que los hoy accionantes iniciaran la acción de nulidad del acto administrativo dentro del término dispuesto por la normatividad vigente.
2.3.4.3. En tercer lugar, aduce que los accionantes presentaron un acta de diligencia de inspección ocular que no corresponde a la diligencia adelantada por el Incora para la adjudicación del predio ‘Los Chiriguares’. Adujo que tampoco es cierto que los accionantes no se hubiesen enterado de la diligencia de adjudicación, puesto que la señora Miye Téllez fue enterada de la iniciación del procedimiento el 28 de enero de 2002, como habitante de la finca “Rancho Grande” o “Casa de Lata”, ubicado en las vecindades de “Los Chiriguares”.
2.3.4.4. En cuarto lugar, afirma que los accionantes no eran desplazados para el año 2003, pues el funcionario del Incoder los encontró como colindantes del predio objeto de adjudicación. Es así como la señora Eloísa Trejos se enteró del proceso de restitución el 28 de enero de 2002. Asimismo, manifiesta que el predio “La Luna”, al que se refiere la parte accionante, no es el mismo denominado “Los Chiriguares”.
2.3.4.5. En quinto lugar, indica que no existe el perjuicio irremediable que aducen los accionantes, toda vez que la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho se realizó el 2 de agosto de 2012, con observancia de las garantías fundamentales. Señala que el señor Raúl Álvarez Riaños presentó otra acción de tutela en contra de la Inspección de Policía del municipio la Primavera, la cual fue tramitada en el juzgado promiscuo municipal del mismo municipio, siendo denegada por improcedente.
2..3.4.6. Finalmente, hace un relato de los hechos ocurridos, durante el trámite administrativo realizado por el Incoder, para luego concluir que no existen irregularidades en el mismo, y destaca la improcedencia del amparo solicitado “cuando se pretende revivir términos procesales al no haberse interpuesto los recursos de ley; y cuando se ha tratado por todos los medios incluso ilegales; entorpecer, dilatar, utilizar maniobras fraudulentas, utilización de menores de edad, para tratar de inducir en error a los diferentes funcionarios públicos, y ahora a los jueces de tutela”(8). Por todo lo expuesto, solicitó que se niegue el amparo deprecado por los accionantes.
2.3.2. Janeth Eloísa Trejos Yaguida.
Manifestó que cedió los derechos posesorios sobre el bien inmueble “La Luna” al accionante en el año 1994, expuso que si la adjudicación se hubiere efectuado conforme a la ley, el Incoder le hubiese notificado de una inspección ocular, o por lo menos, ellos en calidad de vecinos se hubiesen dado cuenta, al notar la presencia de los funcionarios que la hubiesen realizado. Por tanto, no se verificó por la entidad accionada la verdadera posesión de los accionantes.
2.3.3. Luis Antonio Téllez.
El informe que rinde sobre los hechos que motivaron la presentación de esta acción de tutela, guarda relación directa con las versiones entregadas por los accionantes, por María Miye Téllez y por Eloísa Trejos. Agregó que el accionante Raúl Álvarez es el actual poseedor del predio conocido como “La Luna”, hoy denominado “Los Chiriguares”.
2.3.4. María Miye Téllez.
El relato coincide en su totalidad con los hechos narrados por el accionante. Refiere que la finca objeto de este proceso, está ubicada en el municipio de la Primavera, y que es de propiedad de quien fuera su esposo, el señor Raúl Álvarez (accionante), quien adquirió el predio a la señora Eloísa Trejo.
3. Decisiones de tutela objeto de revisión(9).
3.1. Sentencia de Primera Instancia de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio de 20 de septiembre de 2012.
Negó la acción de tutela promovida por los accionantes. En primer lugar, consideró que no satisface el requisito de inmediatez, porque dejaron transcurrir un término prologando e irrazonable entre el momento en que la Resolución 1733 de noviembre 17 de 2011 negó la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 268 del 8 de mayo de 2002, y la presentación de la acción de tutela. En segundo lugar, estimó que no supera el requisito de subsidiariedad, porque los accionantes que actúan en calidad de desplazados por la violencia, cuentan con otra vía para reclamar sus derechos como víctimas.
En ese sentido, resaltó que: “la Ley 1448 de 2011, (…) contempla la posibilidad que las víctimas del conflicto armando tengan derecho a la restitución de sus predios por hechos ocurridos a partir del año 1991, e involucra la posibilidad de restituir el derecho a la propiedad o la posesión según el caso, así mismo contempla la posibilidad, que cuando no sea posible restituir el predio original, o la víctima no pueda retornar al mismo, se le ofrezcan alternativas de compensación en especie para acceder a terrenos de similares características y condiciones en otro lugar”. Concluyó que la acción de tutela no era procedente, ni siquiera como mecanismo transitorio al no evidenciar la presencia de un perjuicio irremediable.
Los accionantes reiteran los hechos narrados en la demanda de tutela, para así, manifestar que la diligencia de lanzamientito(sic) por ocupación de hecho, que se viene por la negación de la solicitud de revocatoria directa sobre la resolución de adjudicación, constituye un perjuicio irremediable que hace procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. Respecto a lo considerado por el Tribunal sobre el requisito de inmediatez, los accionantes consideran que si bien, la acción de tutela se presentó después de varios años de haberse iniciado la adjudicación, es necesario tener en cuenta que solo tuvieron conocimiento de este hecho en 2009, razón por la cual acudieron a la revocatoria directa para dejar sin efectos dicha la resolución, es decir, agotaron otras vías jurídicas para obtener la protección de sus derechos, los cuales ahora deben ser protegidos mediante la acción de tutela, más aún, cuando se trata de sujetos de especial protección por tratarse de personas víctimas del desplazamiento forzado. En consecuencia, solicitan que se revoque el fallo de tutela del Tribunal, se conceda el amparo invocado y por consiguiente, se otorguen sus pretensiones.
3.3. Sentencia de Segunda Instancia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia de 14 de noviembre de 2012.
Confirmó el fallo de tutela del juez de primera instancia. Consideró que el caso bajo estudio es ajeno a la competencia del juez constitucional, porque el ordenamiento jurídico establece los medios judiciales idóneos para controvertir la determinación adoptada por el Incoder, más aún, cuando no se encuentran probados los supuestos de hecho necesarios para inferir razonablemente la existencia de un perjuicio irremediable. Por último, resaltó que no se vulneró el derecho a la igualdad, pues en el expediente no existe otro suceso de referencia del que pueda inferirse que se realizó un trato discriminatorio.
4.1. Mediante Auto del veintidós (22) de mayo de 2013 y Auto del 31 de mayo del mismo año, el magistrado sustanciador solicitó las siguientes pruebas:
4.1.1. A los accionantes, que informaran al despacho si iniciaron alguno de los procedimientos previstos en la Ley 1448 de 2011 para lograr la restitución del inmueble al que se refiere su pretensión.
4.1.2. A la Inspección de Policía del municipio la Primavera (Vichada), para que remitiera a esta corporación, copia auténtica del Acta de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, realizada el 2 de agosto de 2012, dentro del proceso policivo iniciado por José Manuel Oliveros contra Raúl Álvarez Riaños.
4.1.3. A la unidad para la atención y reparación integral a las víctimas, para que informaran si los accionantes son víctimas de desplazamiento forzado.
4.1.4. Al juzgado único promiscuo municipal de la Primavera (Vichada), para que remitiera a esta Corporación copia auténtica de las sentencias proferidas dentro del proceso de tutela iniciado por el señor Raúl Álvarez Riaños contra la inspección de Policía y la alcaldía del municipio de la Primavera.
4.1.5. A la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que informaran si los accionantes han iniciado alguno de los procedimientos previstos en la Ley 1448 de 2011 para lograr la restitución de algún inmueble. En caso de ser afirmativa la respuesta, informe en que etapa se encuentra cada proceso.
4.1.6. A la oficina de instrumentos públicos de Puerto Carreño (Vichada), para que remitiera a esta corporación: a) copia auténtica del certificado de tradición y libertad del inmueble denominados “La Luna”, ubicado en el municipio de la Primavera, Vereda San Teodoro, del departamento del Vichada; b) copia auténtica del certificado de tradición y libertad del inmueble denominados “Los Chiriguares”, ubicado en el municipio de la Primavera, Vereda San Teodoro, del departamento del Vichada; c) cualquier otro certificado de tradición y libertad en el que aparezca como titular de la propiedad inmueble o posesión registrada, el señor José Manuel Oliveros; d) cualquier otro certificado de tradición y libertad en el que aparezca como titular de la propiedad inmueble o posesión registrada, el señor Raúl Álvarez Riaños; e) cualquier otro certificado de tradición y libertad en el que aparezca como titular de la propiedad inmueble o posesión registrada, la señora Marvy Adriana Álvarez Téllez.
4.1.6(sic). Al Incoder dirección territorial Vichada, para que, remitiera copia auténtica de las resoluciones 1235 del 31 de octubre de 1996, Resolución 0268 de 6 de mayo de 2002 y Resolución 1733 de 17 de noviembre de 2011. De igual forma, remita copia auténtica del acta de inspección ocular que se realizó el 25 de febrero de 2002, dentro del proceso de adjudicación del predio “Los Chiriguares” a Norma Alexandra Soto Macías y Jorge Enrique Rodríguez Arévalo. Por último, informe si se adjudicó, o está se encuentra en proceso de adjudicación, cualquier otro baldío a favor de José Manuel Oliveros, Raúl Álvarez Riaños y Marvy Adriana Álvarez Téllez.
4.1.7. Al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que expidiera el certificado catastral de los inmuebles que sean propiedad de: a) José Manuel Oliveros Torres, b) Raúl Álvarez Riaños; y c) Marvy Adriana Álvarez Téllez.
4.1.8. A la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para que informara: a) cuantos procesos de restitución de tierras han sido finalizados mediante sentencia, por los juzgados y los tribunales especializados, desde que entró en vigencia la Ley 1448 de 2011 y, b) En la práctica, cuál es el término promedio de duración de un proceso de restitución de tierras (L. 1448/2011), para que finalice por sentencia.
4.1.9. A la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que informara: a) cuantos procesos de restitución de tierras han sido finalizados mediante sentencia, por los juzgados y los tribunales especializados, desde que entró en vigencia la Ley 1448 de 2011 y, b) En la práctica, cuál es el término promedio de duración de un proceso de restitución de tierras (L. 1448/2011), para que finalice por sentencia.
4.2. Con ocasión de las pruebas solicitadas, la secretaría general de la Corte Constitucional remitió al despacho del magistrado sustanciador los documentos suscritos por las siguientes entidades:
4.2.1. La corporación jurídica Yira Castro, allegó escrito dando respuesta al requerimiento hecho por el magistrado sustanciador al señor Raúl Álvarez Riaño y a la señora Marvy Adriana Álvarez Téllez; la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas; la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas; el Instituto Geográfico Agustín Codazzi; y de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico de la Sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Cabe advertir que el contenido de las pruebas allegadas será expuesto en la parte considerativa de esta providencia para efectos prácticos.
4.2.2. Sin embargo, vencido el término probatorio, la secretaría general de esta corporación mediante oficio de junio 11 de 2013 informó que en relación a las pruebas solicitadas a la inspección de Policía del municipio de la Primavera (Vichada); al Juzgado Único Promiscuo Municipal de la Primavera; a la oficina de instrumentos públicos de Puerto Carreño; y al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), no se recibió comunicación alguna.
La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas, con base en la Constitución Política —arts. 86 y 241.9— y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 —arts. 31 a 36(10)—.
2.1. Alegación de afectación de derecho fundamental. Los accionantes alegan que las entidades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales a la tierra y el territorio, a la dignidad humana, debido proceso, mínimo vital, igualdad.
Advierte la Sala que, de acuerdo con los hechos y pretensiones expuestos por los accionantes, cuando estos hablan de derecho a la “tierra y el territorio”, se entiende que están haciendo referencia al derecho a la restitución, el cual ha sido definido como uno de los componentes de la reparación a la que tienen derecho las víctimas señaladas en la Ley 1448 de 2011, siendo titulares de este derecho aquellos que antes del despojo o el abandono tenían una relación particular con la tierra(12).
2.3. Legitimación activa. Los titulares de los derechos que fueron presuntamente vulnerados con la actuación de las entidades demandadas, presentaron la demanda de tutela de forma directa (C.P. art. 86º, D. 2591/91 art. 1º y art. 10).
2.3. Legitimación pasiva. Los accionantes presentan la solicitud de amparo en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El primero, es un establecimiento público de orden nacional, con personería jurídica, ejerce sus funciones de manera desconcentrada y es representada legalmente por su gerente, calidad que solo ostenta una persona a la cual le es propia el ejercicio de la personería jurídica de la entidad, es decir, una entidad de carácter público contra el cual procede la acción de tutela (C.P., art. 86; D. 2591/91, art. 5º).
Por su parte, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural es una entidad pública del orden nacional que tiene como objetivos primordiales la formulación, coordinación y adopción de las políticas, planes, programas y proyectos del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural (D. 2478/99, art. 2º). Por tanto, es una entidad de carácter público, contra la cual, también resulta procedente la acción de tutela.
2.4. Inmediatez. Es un requisito para la procedibilidad de la acción, el que esta sea interpuesta en forma oportuna, es decir que se realice dentro de un plazo razonable(13), toda vez que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales frente a su vulneración o amenaza.
En el caso bajo estudio, los accionantes consideran que la vulneración de sus derechos fundamentales fue ocasionada por el Incoder con la indebida adjudicación del predio “La Luna”, razón por la cual solicitaron la revocatoria directa de la resolución que adjudicó dicho predio. Sin embargo, mediante Resolución 1733 del 17 de noviembre de 2011, el Incoder negó la revocatoria de la resolución de adjudicación mencionada. Por consiguiente, los accionantes presentaron demanda de tutela el 30 de mayo de 2012, es decir, aproximadamente cuatro meses después de la última decisión de la entidad que negó la revocatoria directa, término que la Sala considera prudente y razonable para el ejercicio de la acción.
2.5. Subsidiariedad. El articulo 86 superior establece la acción de tutela como un procedimiento constitucional, destinado a la protección de los derechos fundamentales, caracterizada por su carácter residual y subsidiario, esto significa que, solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable(14).
2.5.1. La jurisprudencia constitucional ha determinado que “el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela responde al carácter expansivo de la protección de los derechos fundamentales respecto de las instituciones que conforman el aparato estatal y, de manera particular, las instancias que ejercen la función pública de administración de justicia. En efecto, la exigencia de este requisito, lejos de disminuir el ámbito de exigibilidad judicial de dichos derechos, presupone que los procedimientos judiciales ordinarios son los escenarios que, por excelencia, están diseñados para garantizar su efectividad, a través de órdenes con contenido coactivo”(15).
2.5.1.1. En este contexto se comprende la decisión del Constituyente de 1991, de introducir al ordenamiento constitucional la acción de tutela (C.P., art. 86) como un mecanismo reservado a la protección de los derechos constitucionales fundamentales, siempre y cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, evento en el cual adquiere el carácter de mecanismo principal, o ante la presencia de un perjuicio irremediable, caso en el que a pesar de la existencia del otro medio de defensa judicial, la acción de tutela será procedente para evitar la consumación de un daño irreparable.
2.5.2. En el presente caso, los accionantes presentaron demanda de tutela en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales, con ocasión de la indebida adjudicación del predio “La Luna”, que tuvo lugar en el año 2002, precisamente cuando los accionantes no se encontraban habitándolo, a causa del abandono forzado del que fueron víctimas por los ataques masivos de los grupos armados ilegales que operaban en la región.
2.5.2.1. De los hechos y las pruebas allegadas, se tiene que el predio “La Luna”(16), que se encuentra ubicado dentro del predio “Los Chiriguares”, era antes del 2002 un terreno baldío localizado en la vereda San Teodoro, municipio la Primavera del departamento del Vichada, sobre el cual la señora Eloísa Trejos tenía la posesión, pero no la respectiva resolución de adjudicación del Incora (ahora Incoder) que le adjudicara el dominio. Por esta razón, el 15 de julio de 1994 mediante contrato privado, vendió los derechos de mejoras y posesión de este predio al señor Raúl Álvarez(17).
2.5.2.2. Posteriormente, en el año de 1999, el señor Raúl Álvarez y su núcleo familiar, fueron desplazados de sus tierras, entre ellas el predio “La Luna”, por ataques de grupos paramilitares. Según se manifestó en la acción de tutela, solo les fue posible regresar a las mismas hasta el año 2003. A partir de esta fecha, sostienen que asumieron la posesión y la explotación económica del predio de forma continua e ininterrumpida(18).
2.5.2.3. En diciembre de 2009, el actor y sus hijas, presentaron ante el Incoder solicitud de adjudicación del predio “La Luna” y de tres predios más(19). Por ello, el Incoder procedió a realizar el 24 de junio de 2010 inspección ocular y así dar inicio al proceso de adjudicación. Sin embargo, en el curso de este proceso, el señor José Manuel Oliveros, actuando en representación de la menor Paula Sofía Oliveros, se opuso a la adjudicación de tales predios, presentando como sustento, la escritura pública de compraventa 4933 de 19 de octubre de 2007, mediante la cual la señora Norma Alexandra Soto Macías y el señor Jorge Enrique Arévalo Rodríguez (adjudicatarios primigenios) le vendieron los derechos de propiedad del predio “Los Chiriguares”.
2.5.2.4. Una vez surtido el incidente de oposición, el Incoder, mediante auto del 25 de agosto de 2011, consideró como motivos suficientes para aceptar la oposición y archivar la solicitud de adjudicación de todos los predios: i) el título de propiedad aportado por el señor Oliveros y; ii) el resultado de la inspección ocular al predio objeto de adjudicación, el cual certificó que el predio “La Luna” y los otros predios, se encuentran ubicados dentro del área del predio “Los Chiriguares”, es decir, que constituyen propiedad privada; esta circunstancia impidió la continuación del trámite de adjudicación.
2.5.2.5. De manera simultánea, mientras el Incoder resolvía el incidente de oposición, la señora Marvy Adriana Álvarez Téllez solicitó al Incoder Territorial Vichada, el 27 de diciembre de 2010, la revocatoria directa de la Resolución 0268 de 6 de mayo de 2002, por la cual se había adjudicado el predio “Los Chiriguares”. Una vez surtido el trámite correspondiente, el Incoder mediante Resolución 1733 de 17 de noviembre de 2011, negó la solicitud de revocatoria del acto administrativo de adjudicación, al considerar que esta situación jurídica afectaba los derechos adquiridos de terceros de buena fe, traicionaba el principio de la confianza legítima y tan solo se fundamentaba en una mera expectativa, si se tenía en cuenta que la solicitante alegaba que había adquirido la posesión sobre un bien baldío.
2.5.2.6. Como consecuencia de todo lo anterior, los accionantes solicitaron a través de la acción de tutela que les garantizaran el derecho a la propiedad y la posesión sobre el predio “La Luna”. No obstante, el fallo de tutela de primera instancia, que fue confirmado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en segunda instancia, negó el amparo deprecado en el entendido que esta acción constitucional no satisfacía el requisito de subsidiariedad, porque la Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, dispone de medios de defensa judicial idóneos, para solucionar los reclamos que involucren la restitución de tierras.
2.5.3. En las circunstancias planteadas, la Sala estima necesario determinar si en este caso se cumple con el requisito de subsidiariedad y, si el mecanismo de defensa judicial previsto en la Ley 1448 de 2011 puede considerarse como un medio idóneo de protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.
2.5.3.1. Pues bien, frente a la problemática que envuelve el conflicto armado, el Estado colombiano ha realizado esfuerzos importantes para contrarrestar los fenómenos que se derivan del mismo, como lo son el despojo, el abandono y la acumulación forzada de tierras por parte de ciertos actores, entre muchos otros. Muestra de ello, es la creación de la Ley 1448 de 2011, “Ley de víctimas y Restitución de tierras”, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
2.5.3.1.1. Esta ley se inserta en el marco de la justicia transicional y establece un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, destinadas a reducir las injusticias y la desigualdad social que padecen las víctimas del conflicto armado interno, con el objeto de posibilitar el goce efectivo de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la materialización de sus derechos constitucionales(20).
2.5.3.1.2. Por la importancia que reviste el objeto de esta ley, se dispuso que la aplicación de sus normas debe hacerse a la luz de los principios de rango constitucional y legal, que se identifican con la situación especial de las víctimas, entre estos se encuentran: dignidad, buena fe, igualdad, garantía del debido proceso, justicia transicional, coherencia externa e interna, enfoque diferencial, participación conjunta, respeto mutuo, progresividad, gradualidad, sostenibilidad, verdad, justicia, reparación integral, publicidad, entre otros(21).
2.5.3.1.3. Respecto a los destinatarios de esta ley, el artículo 3º establece quienes ostentan la calidad de víctimas, en los siguientes términos: “Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. (…)”.
2.5.3.1.4. Por ello, la Ley 1448 de 2011, “Ley de víctimas y restitución de tierras”, ha implementado mecanismos de defensa especializados en resolver el fenómeno del despojo de tierras, con el fin de restaurar el daño causado a las víctimas a través de la restitución(22) de sus derechos sobre los inmuebles despojados.
2.5.3.1.5. Así, este marco normativo confiere a los despojados(23) acciones que tienen por finalidad, garantizar la restitución jurídica y material “de las tierras”, exceptuando los casos donde no sea posible la restitución, en los cuales, se determinara y reconocerá la compensación correspondiente. Así, el artículo 72 de la ley bajo estudio, señala que los despojados cuentan con las siguientes acciones de reparación: “la restitución jurídica y material del inmueble despojado. En subsidio, procederá, en su orden, la restitución por equivalente o el reconocimiento de una compensación”.
2.5.3.1.6. Cabe hacer énfasis, dados las particularidades del caso concreto, en que el legislador integró al ámbito de protección de esta norma, el caso de los bienes baldíos, en los cuales, se procederá con la adjudicación del derecho de propiedad del baldío a favor de la persona que venía ejerciendo su explotación económica si durante el despojo o abandono se cumplieron las condiciones para la adjudicación.
Sobre el particular, el artículo 74 de la Ley 1448 de 2011, establece que:
“Si el despojo o el desplazamiento forzado perturbaron la explotación económica de un baldío, para la adjudicación de su derecho de dominio a favor del despojado no se tendrá en cuenta la duración de dicha explotación. En estos casos el magistrado deberá acoger el criterio sobre la unidad agrícola familiar como extensión máxima a titular y será ineficaz cualquier adjudicación que exceda de esta extensión.
El propietario o poseedor de tierras o explotador económico de un baldío, informará del hecho del desplazamiento a cualquiera de las siguientes entidades: la Personería Municipal, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría Agraria, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas o a la Procuraduría General de la Nación, a fin de que se adelanten las acciones a que haya lugar”.
2.5.3.1.7. En todo caso, el mismo artículo 72 de esta ley dispone que, la restitución jurídica del inmueble despojado se realizará con el restablecimiento de los derechos de propiedad o posesión, según el caso. El restablecimiento del derecho de propiedad exigirá el registro de la medida en el folio de matrícula inmobiliaria. En el caso del derecho de posesión, su restablecimiento podrá acompañarse con la declaración de pertenencia, en los términos señalados en la ley. Empero, en los casos en los cuales la restitución jurídica y material del inmueble despojado sea imposible o cuando el despojado no pueda retornar al mismo, por razones de riesgo para su vida e integridad personal, se le ofrecerán alternativas de restitución por equivalente para acceder a terrenos de similares características y condiciones en otra ubicación, previa consulta con el afectado. La compensación en dinero solo procederá en el evento en que no sea posible ninguna de las formas de restitución.
2.5.3.1.8. Unido a lo anterior, con el objeto de optimizar los procedimientos de restitución de tierras, la Ley 1448 de 2011 creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, que tiene como objetivo fundamental servir de órgano administrativo del Gobierno Nacional para la restitución de tierras de los despojados(24).
2.5.3.2. En ese orden, se diseñó un procedimiento mixto para la restitución de tierras, que se compone de una etapa administrativa (inscripción en el registro de tierras despojadas) y de un recurso judicial (acción de restitución). En forma concreta, al igual que lo expuso el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la contestación de esta acción de tutela, el procedimiento se puede resumir así:
1. Realizar la solicitud de inscripción del predio despojado o abandonado en el registro de tierras ante la Unidad Administrativa Especial de Restitución de tierras.
2. En 60 días (prorrogables por 30 días más) la unidad de restitución decidirá sobre la inclusión o no del predio en el registro.
3. Una vez incluido e inscrito el predio en el registro, la unidad (o la víctima a través de un abogado) presenta solicitud de restitución ante el juez civil del circuito, especializado en restitución de tierras, del lugar donde esté ubicado el bien.
4. EL juez (civil del circuito) admitirá la solicitud, y si se reúnen los requisitos se adelantará el proceso judicial. Si no hay personas que se opongan a la reclamación del juez dictará sentencia.
5. Si se presentan, dentro del proceso, personas que se oponen a la solicitud de restitución, éstos tendrán la oportunidad de presentar pruebas. En este caso el Juez no decidirá sino que tramitará el proceso y lo remitirá al magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial, Sala Civil, especializado en restitución de tierras para que éste dicte la sentencia.
6. El juez o el tribunal, según corresponda, dictará sentencia judicial dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la presentación de la solicitud.
7. Cuando el fallo sea definitivo, dentro de los tres (3) días siguientes se hará la entrega material del predio a la persona restituida.
8. Si hay terceros en el predio, el juez o magistrado realizará la diligencia de desalojo en un término de cinco (5) días.
9. Si la sentencia dictada por el Juez de Circuito no es favorable al demandante despojado se consultará ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Civil.
10. La sentencia podrá ser objeto del recurso de revisión ante la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia(25).
2.5.3.3. Es importante resaltar, que en virtud del artículo 91 de esta ley, la sentencia del proceso de restitución se pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda y decretará las compensaciones a que hubiera lugar, a favor de los opositores que probaron buena fe exenta de culpa dentro del proceso. Lo que en otras palabras significa que, la sentencia constituye título de propiedad suficiente.
2.5.4. Ahora bien, los accionantes pretenden a través de la acción de tutela: “la protección y restablecimiento de [sus] derechos y el libre goce, disfrute y usufructo de [sus] predios (…)”. Asimismo, que “se ordene a las entidades correspondientes se sirvan adoptar los correctivos precisos, eficaces y efectivos, de manera coordinada entre las entidades aquí accionadas con el fin de garantizar de manera integral una especial protección a [su] familia con el fin de impedir nuevamente el desplazamiento forzado”.
2.5.4.1. Al respecto, la Ley 1448 de 2011, que fue diseñada especialmente para atender las problemáticas de la población víctima del conflicto armado interno, establece en forma concreta, los procedimientos y las autoridades competentes, para satisfacer las pretensiones que plantean los peticionarios a través de esta acción constitucional.
2.5.4.1.1. Primero, el artículo 69 de la mencionada ley dispone que las víctimas tendrán derecho a obtener las medidas de reparación que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica. Lo que se traduce en otras palabras que, dicho contenido normativo busca garantizar el restablecimiento de los derechos invocados por los accionantes, como lo es, el derecho a la restitución de la tierra.
2.5.4.1.2. De igual manera ocurre con la segunda pretensión, relacionada con la solicitud de impedir nuevos despojos, puesto que este marco normativo, además de estar regido por la garantía de no repetición, incluye en el artículo 101, la protección a la restitución, que prohíbe la transferencia del derecho a la restitución por acto entre vivos, durante los siguientes dos años contados a partir de la entrega del predio, salvo que se trate de un acto entre el despojado y el Estado. Esta medida blinda el proceso de restitución de tierras de las posibles defraudaciones y engaños, que puedan cometer actores que sean extraños al proceso, en contra de las víctimas beneficiadas con la restitución de sus predios.
2.5.4.2. Asimismo, teniendo en cuenta que: i) los mismos accionantes reconocieron que el predio objeto de esta acción constitucional “La Luna”, es un baldío que “adquirieron” mediante contrato privado celebrado en el año 1994 con la señora Eloísa Trejos; ii) que el mismo predio fue adjudicado en el año 2002 por el Incora (ahora Incoder) a unos particulares siguiendo los requerimientos normativos para titular un predio baldío; y iii) que el Incoder sostiene, sin que exista prueba en contrario, que el predio “Los Chiriguares” era un predio baldío que fue adjudicado a unos terceros; la Sala considera que la acción de restitución es un medio idóneo para dirimir el conflicto que exponen los accionantes, bajo el entendido que esta acción procede en el caso de despojo de bienes baldíos. Evento en el cual, se procede con la adjudicación del derecho de propiedad del baldío a favor de la persona que venía ejerciendo su explotación económica si durante el despojo o abandono se cumplieron las condiciones para la adjudicación(26).
2.5.4.3. Unido a lo anterior, observa la Sala que sobre el predio objeto de esta acción de tutela, se han celebrado algunos negocios jurídicos y expedido ciertos actos administrativos, que pueden ser controvertidos en el marco del proceso de restitución de tierras, en el evento que los accionantes demuestren la propiedad, posesión u ocupación, y el posterior despojo del bien inmueble. Para este fin, la “Ley de víctimas y de Restitución de tierras” asignó al juez o magistrado especializado la facultad de decretar la nulidad de los actos que hayan legalizado una situación jurídica contraria a los derechos de la victimas(sic)(27). La misma norma dispone que la nulidad de dichos actos produzca el decaimiento de todos los actos administrativos posteriores y la nulidad de todos los actos y negocios jurídicos privados que recaigan sobre la totalidad del bien o sobre parte del mismo. Por lo tanto, se colige que le corresponde a los accionantes acudir a dicho proceso especial de restitución, con las pruebas pertinentes, para conseguir la titularidad del predio y en consecuencia dejar sin efectos, todos los actos que se hayan surtido con desconocimiento de sus derechos.
En virtud de lo anterior y luego del repaso por los elementos esenciales del proceso de restitución de tierras contemplado en la Ley 1448 de 2011, la Sala concluye que existe un recurso judicial, diferente a la acción de tutela, para dar trámite a las pretensiones expuestas por los accionantes. Por lo tanto, resulta razonable y necesario que en los casos de despojo de tierras o abandono forzado, la víctima de este acto ilícito, acuda de inmediato a las instituciones facultadas por la ley, para que sean ellas, a través de las acciones correspondientes, las que realicen las actuaciones encaminadas a lograr la restauración de los derechos vulnerados, mediante la restitución del predio que ha sido despojado, o la compensación que estime el juez o magistrado correspondiente.
2.6. De esta forma, una vez probada la existencia de otro mecanismo judicial de defensa que, de acuerdo con su objeto y estructura, permite satisfacer las pretensiones elevadas por los accionantes; la Sala estima que el proceso de restitución es un mecanismo idóneo para la protección de los derechos invocados por las víctimas del despojo, si se tiene en cuenta, primero, que los términos establecidos para dar trámite al procedimiento de restitución son relativamente cortos de cara a la complejidad de las circunstancias que deben ser evaluadas por la unidad de restitución de tierras, en la etapa administrativa, y por las autoridades judiciales, en la etapa del proceso judicial. Cabe recordar que la problemática del despojo involucra la participación no solo de la víctima que busca la restitución, sino también de terceros de buena fe, que han celebrado negocios jurídicos sobre los predios a restituir, y además, del Estado que, en algunos casos pudo haber intervenido en la titulación de predios baldíos.
2.6.1. En ese orden, la Ley 1448 de 2011 otorga a la Unidad de Restitución de Tierras, un término de sesenta (60) días, contados a partir del momento en que acometa el estudio de la solicitud de inscripción del predio en el “registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente”, para decidir sobre la inclusión. Según la norma, este término podrá ser prorrogado hasta por treinta (30) días, cuando existan o sobrevengan circunstancias que lo justifiquen(28). Cumplido este término y luego de incluido el predio en el registro, la “Ley de víctimas y restitución de tierras”, establece que los jueces especializados contaran con un plazo de cuatro (4) meses para adoptar la decisión o proferir sentencia(29).
2.6.2. Los anteriores términos legales, a la luz de la realidad que enfrenta nuestro país en materia de restitución de tierras y al volumen de solicitudes presentadas desde la entrada en vigencia de este marco normativo, permiten colegir que este mecanismo judicial se constituye en un medio idóneo que atiende, por regla general, en forma oportuna las necesidades de la población víctima del despojo. Muestra de ello, es el número de procesos de restitución de tierras que han finalizado por sentencia desde que entró en vigencia hace dos años esta institucionalidad. Al respecto, la unidad de desarrollo y análisis estadístico de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (CSJ), indicó que en el año 2012 se produjeron seis 6 sentencias de restitución de tierras. Empero, la unidad de restitución de tierras mediante un informe más completo, señaló que con corte a 31 de mayo de 2013, 93 sentencias de restitución de tierras que cubren 351 casos inscritos en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, han sido proferidas por los juzgados y tribunales especializados en tal materia.
2.6.3. Estos resultados no hubieran podido ser posibles, si el trabajo en conjunto de la unidad de restitución de tierras y de los 39 jueces y 15 magistrados especializados, no buscara la máxima sujeción a los términos establecidos en la ley. Así lo señaló la propia unidad de restitución(30), al advertir que si bien este proceso está dotado de complejidades propias que dependen de las condiciones sociales, políticas y culturales que se vayan presentando en el país, tales como: la situación de seguridad y de conflicto; levantamientos de información cartográfica y catastral en un marco de informalidad de derechos sobre la tierra y de gran intensidad de la situación de abandono forzado; y la restitución de tierras cuando se trata de zonas de reserva forestal; lo cierto es que la actuación de la unidad de restitución de tierras propende hacia la máxima sujeción a los términos expeditos previstos en la Ley 1448 de 2011 y su normatividad reglamentaria.
En ese sentido, indicó que prueba de ello, es que desde la entrada en funcionamiento de esta Unidad(31) y hasta la actualidad, al interior de las macrozonas existentes, se han definido 86 microzonas en las que se adelantaron o se adelantan los trámites de solicitudes de restitución que exige la Ley 1448 de 2011, al punto que más de 1.996 casos, equivalentes a 1519 predios, correspondientes a 163.269 hectáreas, han sido incluidos en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente.
2.6.4. Como refuerzo de la posición expuesta, que se encamina a demostrar la efectividad e idoneidad del proceso de restitución de tierras por el término de duración del proceso, la unidad de desarrollo y análisis estadístico de la Sala Administrativa del CSJ allegó a este proceso de tutela, el resultado de una consultoría realizada por la agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) sobre el modelo de gestión y el mapa del proceso de restitución de tierras, que además incluye un “simulador versión 1”, que permite determinar los tiempos procesales para fallar una demanda de restitución de tierras(32).
2.6.4.1. De esta forma, señaló que existen variables internas y externas que pueden afectar el tiempo para resolver un proceso de restitución de tierras. Dado lo anterior, se hace necesario explicar que el funcionamiento del simulador contempla: (8) escenarios posibles que hacen que el tiempo procesal cambie significativamente, (17) variables que incluyen demoras por posibles imprevistos, el análisis de la probabilidad de ocurrencia de los escenarios y las variables, y, el número de las demandas simultaneas que lleguen a un despacho:
— Escenarios a contemplar en cualquier proceso de restitución:
1. Con oposición. 5. Con presentación de terceros determinados.
2. Sin oposición. 6. Sin presentación de terceros determinados.
3. Con acumulación procesal. 7. Efectuando pruebas adicional.
4. Sin acumulación procesal. 8. Sin efectuar pruebas adicional.
— Variables que se requieren analizar a fin de determinar el tiempo procesal son:
1. Número de solicitudes en la demanda (casos). 8. Parámetros de la solicitud.
9. Análisis de la solicitud.
2. Admite solicitud. 10. Vacíos jurídicos.
3. Tiempo publicación. 11. Vacíos procedimentales.
4. Acumulación procesal. 12. Gestión.
5. Oposición. 13. Interacción institucional.
6. Decreta pruebas juez. 14. Complejidad.
7. Decreta pruebas magistrado. 15. Dilaciones al proceso.
2.6.4.2. Como parte de la construcción de la consultoría, la USAID identificó la probabilidad de ocurrencia de los parámetros e imprevistos —fallas—, una vez analizados los casos presentados en los despachos de restitución del Carmen de Bolívar y Sincelejo hasta diciembre 11 de 2012:
Parámetros del proceso Actual Parámetros del proceso Actual
Solicitudes con 1 a 5 casos. 10% Decretar medidas cautelares adicionales. 10%
Solicitudes con 6 a 15 casos. 40% Acumulación procesal. 5%
Solicitudes con más de 15 casos. 50% Oposición. 70%
Publicación x la unidad menor a 14 días. 10% Oposición por particulares. 85%
Publicación x la unidad de 15 a 20 días. 40% Pertinencia de la oposición. 95%
Publicación x la unidad de 21 a 30 días. 50% Inadmitir oposición. 98%
Terceros determinados. 70% Decretar pruebas juez. 60%
Nombrar representante judicial. 10% Decretar pruebas magistrado. 10%
Decretar medidas cautelares de ley. 90%
Posibles fallas ocurridas durante la etapa judicial Probabilidad ocurrencia Días de retraso promedio Posibles fallas ocurridas durante la etapa judicial Probabilidad ocurrencia Días de retraso promedio
Manejo documental. 20% 10 Gestión. 2% 30
Parámetros de la solicitud. 35% 6 Interacción institucional. 5% 30
Análisis de la solicitud. 35% 7 Complejidad. 6% 15
Vacíos jurídicos. 15% 8 Dilaciones al proceso. 1% 20
Vacío procedimental. 8% 20 Riesgos de seguridad. 2% 60
2.6.4.3. De lo expuesto, la unidad de desarrollo y análisis estadístico concluyó que los resultados arrojados por el simulador permiten inferir que el tiempo mínimo para resolver una demanda bajo las variables analizadas puede estar como mínimo entre 45,3 días hábiles y un máximo de 4 meses, término que se ciñe al plazo estimado en el parágrafo 2 del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011.
2.7. En conclusión, teniendo en cuenta de un lado, el concepto jurídico de la unidad de restitución de tierras, y del otro, el estudio técnico aportado por la unidad de desarrollo y análisis estadístico de la sala administrativa del CSJ, esta Sala considera que la protección de los derechos invocados por los accionantes, eventualmente conculcados por las presuntas irregularidades que se cometieron en el trámite de la adjudicación del predio “La Luna”, pueden plantearse y solucionarse de manera eficaz a través del proceso de restitución previsto en la Ley 1448 de 2011, pues como quedó demostrado, los términos previstos para este proceso en la ley son cortos y por regla general, salvo imprevistos, finalizan dentro del término. Así, el mecanismo judicial para la restitución de tierras es idóneo para conceder la pretensión que el actor plantea en sede de tutela, debido a su especificidad y a que a pesar de las complejidades que implica la restitución, queda demostrado que los jueces dan trámite al proceso, dentro del término prudente y razonable, que establece la ley.
2.7.1. Además, la Sala observa de las pruebas allegadas por la unidad de restitución de tierras(33) y de la corporación jurídica Yira Castro(34), que el actor Raúl Álvarez presentó, el 6 de marzo de 2013, solicitud de inscripción en el registro único de predios y territorios Abandonados por los desplazados por la violencia (RUPTA) ante la Unidad de Restitución de Tierras Dirección Territorial Meta. Al mismo tiempo que, elevó petición ante el Incoder denunciando ser víctima del despojo de tierras por actores armados, en el municipio de la Primavera, Vereda San Teodoro del departamento del Vichada, solicitud que fue remitida el 3 de enero de 2013 por el Incoder a la unidad de restitución de tierras, sede central, la cual redireccionó la solicitud al director territorial meta de la unidad de restitución de tierras, para que le imprimiera el trámite correspondiente.
2.7.2. De lo anterior, se puede colegir que el actor luego de haber presentado esta acción de tutela, presentó la solicitud de inscripción del predio en el Rupta, para agotar el requisito de procedibilidad que establece la Ley 1448 de 2011, y así dar inició a la etapa del proceso judicial de restitución de tierras ante los jueces y tribunales especializados. Circunstancia que consagra a este mecanismo judicial de defensa como un medio más idóneo y eficaz para el caso del actor, en el entendido que el tiempo de espera para solucionar su petición de restitución va ser menor si se tiene en cuenta que el proceso ya se encuentra en curso.
2.7.3. Por las razones expuestas, considera la Sala que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, en la medida que los accionantes tienen a su disposición la acción de restitución, regulada por la Ley 1448 de 2011, la cual permite resolver las controversias que se hayan originado por el desalojo de un predio y sobre el cual, terceros de buena fe hayan realizado negocios jurídicos con el fin de obtener su titularidad, como ocurre en el caso concreto. Asimismo, resulta improcedente la solicitud de amparo, porque se encuentra en curso el procedimiento de restitución de tierras que fue iniciado por el actor luego de presentada esta acción de tutela, situación que impide el ejercicio de esta acción constitucional como un medio judicial de protección paralelo o alternativo, más aún, cuando quedo demostrado que el proceso de la acción de restitución es idóneo y eficaz para satisfacer la pretensión del accionante.
2.8 Acerca del posible perjuicio irremediable.
2.8.1. Por último, antes concluir el análisis del requisito de subsidiariedad y en consecuencia declarar la improcedencia de la presente acción, la Sala considera indispensable determinar si la accionante se encuentra frente a la ocurrencia de un perjuicio irremediable, que habilite excepcionalmente la procedencia de la acción constitucional.
2.8.2. En relación a la presunta configuración de un perjuicio irremediable que, justifique la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para la protección de los derechos invocados, los accionantes manifestaron en el escrito de tutela lo siguiente:
“Para el caso presente, en efecto, no existe medio de defensa judicial efectivo para la protección de nuestros derechos fundaméntales, toda vez que ya hemos acudido a las instancias de las entidades accionadas poniendo en conocimiento esta situación, así mismo, somos víctimas del desplazamiento forzado y que una vez, que retornamos a nuestro predio, luego de haber sufrido vulneraciones a nuestros derechos fundamentales, nos damos cuenta que fue adjudicado a personas desconocidas en la región y que esta actuación administrativa no tuvo en cuenta la situación en la cual nos encontrábamos, siendo este un hecho notorio.
En estos términos, aunada la ausencia de otro medio de defensa judicial eficaz, presentamos esta acción constitucional, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”.
2.8.2.1. Asimismo, alegaron que el perjuicio irremediable al que están expuestos, se deriva de la Resolución 1733 de 2011, expedida por el Incoder (regional Vichada), que negó la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 0268 de 2002, lo que en efecto llevó a que se programara la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho del predio “La Luna”, el cual se encuentra ubicado dentro del predio de mayor extensión denominado “Los Chiriguares”, para el 25 de mayo de 2012 por la inspección de Policía del municipio de la Primavera.
2.8.3. Sobre el particular, en reiteradas oportunidades, la jurisprudencia de la Corte Constitucional a(sic) señalado que se entiende que un perjuicio es irremediable, siempre y cuando cumpla con las siguientes características: i) cierto e inminente; ii) grave; y iii) de urgente atención. Unido a ello, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en los que se alega la existencia de un perjuicio irremediable, no basta con las simples afirmaciones que haga el tutelante, sino que le incumbe a la parte que lo alega aportar las pruebas que permita su acreditación en sede de tutela. Al respecto, la Corte se ha pronunciado en varias ocasiones(35), entre la que se encuentra la Sentencia T-278 de 1995, en la cual expresó:
“En relación con el perjuicio irremediable, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de expresar que, para que éste se configure no basta la sola afirmación del accionante, sino que aquél debe estar plenamente acreditado en el proceso, y que además se adopte como mecanismo transitorio mientras se resuelve el derecho por parte del juez competente para decidir la situación en forma definitiva”.
2.8.3.1. Así las cosas, a la luz de la jurisprudencia constitucional sobre la materia y con fundamento en las pruebas que reposan en el expediente, la Sala concluye que el presente caso no se encuentra demostrada la ocurrencia de un perjuicio irremediable que ponga en peligro los derechos de los accionantes, como que se comprometa su mínimo vital o el de su familia, como tampoco se puede afirmar que se ponga en peligro su dignidad humana con la decisión que adoptó la entidad accionada.
2.8.4. Sobre la inminencia del perjuicio alegado, la Sala considera que las declaraciones tanto de los accionantes, como del señor José Manuel Oliveros, sumadas a la participación activa que tuvieron mediante apoderado el señor Raúl Álvarez y su hija Marvy Adriana, en todo el curso del proceso policivo que inició el 6 de octubre de 2010, dejan sin fundamento que el perjuicio invocado sea inminente e intempestivo. En relación a este punto, el señor Oliveros demostró en el escrito de contestación de esta acción de tutela que, el mismo 7 de octubre de 2010 mientras se realizaba la inspección ocular, las partes involucradas acordaron no adelantar trabajos en el predio hasta tanto el Incoder resolviera la solicitud de revocatoria directa del acto administrativo que adjudicó el predio. Lo que demuestra que, la diligencia de lanzamiento no era sorpresiva, ni tomaba desprevenido al actor, dado que éste pudo haber solicitado la protección de su predio ante la unidad de restitución de tierras, para así, iniciar el procedimiento encaminado a obtener la titularidad del mismo.
2.8.5. Ahora bien, respecto a la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, que los accionantes señalaron como causa del perjuicio irremediable, la Sala advierte que el señor Raúl Álvarez presentó el 3 de septiembre de 2012 otra acción de tutela contra el municipio la Primavera y la Inspección de Policía Municipal(36), alegando que su derecho fundamental al debido proceso había sido vulnerado en el trámite de la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho que en un principio había sido fijada para el 25 de mayo de 2012, pero que a solicitud del comandante de policía fue aplazada para el 2 y 3 de agosto del mismo año. De esta forma, el juzgado promiscuo del circuito de Puerto Carreño mediante sentencia del 27 de noviembre de 2012 concedió en segunda instancia el amparo invocado por el actor, y en consecuencia ordenó declarar la nulidad de todo lo actuado dentro de la querella mencionada, dejó sin efectos la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho realizada el 2 de agosto de 2012 y ordenó al Alcalde del municipio la Primavera para que adelante de nuevo la querella de acuerdo a lo previsto en el Decreto 747 de 1992.
2.8.5.1. Asimismo, se observa que en cumplimiento del fallo de tutela mencionado, la Alcaldía Municipal realizó inspección ocular el 11 de abril de 2013, diligencia contra la cual, el actor presentó otra acción de tutela el 19 de abril del año en curso ante el Juzgado Promiscuo Municipal de la Primavera, el cual concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso y declaró la nulidad de lo actuado dentro de la querella policiva de lanzamiento interpuesta por el señor Oliveros(37). Por lo anterior, y en cumplimiento de un incidente de desacato, la inspección de Policía de la Primavera hizo la entrega formal, real y material del predio “Los Chiriguares” al señor Raúl Álvarez el 24 de mayo de 2013(38).
Así las cosas, la Sala concluye que el perjuicio derivado de la realización de la diligencia de lanzamiento señalada por el actor, fue amparada por otras acciones de tutela posteriores a la que nos ocupa en esta oportunidad, quedando sin fundamento el argumento en torno a la ocurrencia del prejuicio que invocó el actor para justificar la procedencia de esta acción de tutela como medio transitorio de amparo.
2.8.6. Finalmente, resta advertir que si bien los accionantes alegaron la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, basado en que los predios de su propiedad fueron adjudicados por el Incoder con el desconocimiento de su condición especial de víctimas del abandono forzado ocurrido en 1999, los accionantes solo se concentraron en reiterar su desacuerdo con la adjudicación del predio que presuntamente es de su propiedad, sin demostrar, ni siquiera en forma sumaria, por qué, el perjuicio que alegan no puede repararse ante los jueces especializados en los procesos de restitución de tierras, el cual fue diseñado especialmente para que las víctimas del despojo irregular en el marco del conflicto obtengan la protección de sus derechos. Cabe recordar que la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que corresponde a la persona que alega un perjuicio irremediable, demostrar la existencia del mismo, ya que la mera afirmación no es suficiente para que el juez constitucional tenga por cierto la ocurrencia del perjuicio.
Por todo lo anterior, la Sala revocará la sentencia proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la sentencia de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, que a su vez negó la tutela solicitada por los accionantes, para en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.
En el caso bajo estudio, la acción de tutela es improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, toda vez que de las pruebas allegadas y los hechos comprobados, se colige que los accionantes pretenden que en sede de tutela se restablezca el derecho a la propiedad y se dejen sin efectos los actos administrativos y negocios jurídicos celebrados por terceros, sin agotar con anterioridad el mecanismo ordinario de defensa judicial previsto en la Ley 1448 de 2011, que resulta ser el medio idóneo y eficaz para garantizar el restablecimiento del derecho que ha sido presuntamente vulnerado, máxime, cuando queda demostrado que no media un perjuicio irremediable que torne procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio de amparo.
3.2. Regla de la decisión.
El proceso de restitución de tierras establecido en la Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, es el medio idóneo y eficaz para restablecer los derechos de la población víctima del despojo o abandono forzado de tierras. En consecuencia, cuando el actor no agote previamente este recurso ordinario de defensa judicial, la acción de tutela deberá ser declarada improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad.
1. REVOCAR la sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia del 14 de noviembre de 2012, que confirmó la sentencia de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio de 20 de septiembre de 2012, que a su vez negó el amparo deprecado por los accionantes, para en su lugar DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela por las razones expuestas en esta providencia.
Mauricio González Cuervo—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, con aclaración de voto.
(1) Demanda presentada en mayo 30 de 2012. Folio 78. En adelante siempre que se cite un folio se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.
(2) Copia del contrato celebrado el 25 de julio de 1992 entre Raúl Álvarez y Eloísa Trejos. Folio 25.
(3) Así lo señala la copia del auto que acepta la oposición del señor José Oliveros contra el procedimiento de adjudicación de un predio baldío, expedido el 25 de agosto de 2011 por el Incoder. Folios 138 a 139.
(4) Copia del formato de solicitud de adjudicación de baldíos por Raúl Álvarez Riaño. Folios 136 a 137.
(5) Copia de la Resolución 1733 de 17 de noviembre de 2011, expedida por el Incoder. Folios 65 a 70.
(6) Copia de la querella policiva presentada por el señor José Manuel Oliveros Torres, en representación de la menor Paula Sofía Oliveros Zambrano. Folios 49 a 50.
(7) Folios 157 a 162.
(8) Folio 326.
(9) Advierte la Sala que las decisiones objeto de revisión tienen una fecha distante de la acción de tutela presentada el 30 de mayo de 2012, porque, inicialmente la sentencia de primera instancia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio proferida el 13 de junio de 2012, fue declarada nula por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante providencia de 8 de agosto de 2012, por considerar que no se integró en debida forma el contradictorio, al omitir la vinculación del señor José Manuel Oliveros, al trámite de esta acción de tutela. Por estas razones, el juez de tutela de primera instancia tuvo que rehacer la actuación. Folios 4 a 7 del cuaderno 3.
(10) En auto del doce (12) de marzo de 2013 de la Sala de Selección de tutela 3 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de las providencias en cuestión y se procedió a su reparto.
(12) El artículo 28 de la Ley 1448 de 2011, que consagra los derechos de las víctimas, en su numeral 9º establece: “Derecho a la restitución de la tierra si hubiere sido despojado de ella, en los términos establecidos en la presente ley.”
(13) De conformidad con la Sentencia SU-961 de 1999: “la razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’. (...) Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción”.
(14) De acuerdo con el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, “[l]a acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será aplicada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
(15) Corte Constitucional Sentencia T-192 de 2009.
(16) Los accionantes afirman en el numeral 3º de la acción de tutela: La señora Eloísa Trejos Yaguidua, sobre este terreno baldío tenía dominio (…)”. Afirmación que coincide con la expuesto en la contestación de la acción de tutela por el Incoder y con la anotación del certificado de tradición y libertad del predio los Chiriguares, expedido por la oficina de instrumentos públicos de Puerto Carreño. Folio 194 del cuaderno de pruebas.
(17) Folio 25.
(18) Esta afirmación se encuentra respaldada en la demanda de tutela con las declaraciones de los colindantes del predio, la oficina de asistencia técnica agropecuaria y el inspector de Policía de Santeadoro municipio de la Primavera (Vichada). Folios 71 a 75.
(19) Obra en el expediente las solicitudes de adjudicación presentadas ante el Incoder, por María Miye Téllez Bustos sobre el predio “El Potrillo”; por Nidia Genito Álvarez Téllez sobre el predio “La Dorada”; por Sonia Maribel Álvarez Téllez sobre el predio “El Puerto”. Folios 230 a 251.
(20) Ley 1448 de 2011, artículo 1º.
(21) Ley 1448 de 2011, título I, capítulo II, artículos 4 a 34.
(22) El artículo 71 de la Ley 1448 de 2011, entiende por restitución, la realización de medidas para el restablecimiento de la situación anterior a las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente Ley.
(23) El artículo 74 de la Ley 1448 de 2011, define el despojo como “la acción por medio de la cual, aprovechándose de la situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo, sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados a la situación de violencia”; mientras que el abandono forzado es entendido como “la situación temporal o permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento durante el periodo establecido en el artículo”.
(24) Ley 1448 de 2011, artículo 76.
(25) Escrito de contestación de la acción de tutela del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Folios 160 a 161.
(26) Ley 1448 de 2011, artículo 72.
(27) Ley 1448 de 2011, artículo 77, numeral 3º.
(28) Ley 1448 de 2011, artículo 76.
(29) Ley 1448 de 2011, artículo 91, parágrafo 2º.
(30) Folios 292 a 294 del cuaderno de pruebas.
(31) Entrada en vigencia 1º de enero de 2012.
(32) Folios 288 a 289 del cuaderno de pruebas.
(33) Folios 166 a 168 del cuaderno de pruebas.
(34) Folio 28 del cuaderno de pruebas.
(35) La Corte Constitucional acerca de la necesidad de demostrar la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo a través de la acción de tutela a(sic) reiterado su posición en las sentencias T-1584 de 2000, T-1205 de 2001, SU-1070 de 2003, T-1085 de 2003, T-628 de 2005 y T-644 de 2005.
(36) El día 3 de septiembre de 2012 el Juzgado Promiscuo Municipal de la Primavera (Vichada) recibió la acción de tutela presentada por el señor Raúl Álvarez en contra del municipio de la Primavera y la inspección de Policía municipal. Folios 199 a 235 del cuaderno de pruebas.
(37) Copia de la sentencia de 17 de mayo de 2013 del juzgado promiscuo municipal la Primavera (Vichada).Folios 123 a 140 del cuaderno de pruebas.
(38) Copia de la diligencia de entrega del 24 de mayo de 2013. Folio 147 a 150 del cuaderno de pruebas.

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 artículo 72
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