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Beni Ambientali. Piano paesaggistico e zone umide
Beni Ambientali. Piano paesaggistico e zone umide	Beni Ambientali. Piano paesaggistico e zone umide	Stampa Email Dettagli	Categoria principale: Beni Ambientali	Categoria: Dottrina	Pubblicato: 01 Giugno 2012	Visite: 4565	Il piano paesaggistico regionale della Sardegna tutela legittimamente le zone umide anche nelle aree urbane.
Il piano paesaggistico regionale della Sardegna tutela legittimamente le zone umide anche nelle aree urbane.
Il Consiglio di Stato, poi, ricorda – sulla scorta della giurisprudenza costituzionale (vds. es. Corte cost., n. 51/2006) e della propria in tema – che “i piani paesaggistici regionali, lungi dall’assolvere una funzione meramente ricognitiva dei beni paesaggistici individuati ex lege, adempiono un ruolo autonomo di individuazione del beni stessi”. Infatti, “proprio in relazione all’art. 142 del codice” dei beni culturali e del paesaggio, “la Corte costituzionale ha nei giorni scorsi ribadito - con affermazione dettata per le Regioni a statuto ordinario, e quindi ancor più valida per quelle dotate di una specifica e differenziata competenza legislativa, garantita sul piano costituzionale - che la legislazione regionale può “fungere da strumento di ampliamento del livello della tutela del bene protetto”, cosicché quel che rimane inversamente precluso al legislatore regionale è solo l’introduzione di restrizioni all’ambito della tutela (sentenza 19 - 23 marzo 2012, n. 66; e ancor prima sentenza 18 – 29 maggio 2009, n. 164, relativa a una norma legislativa della Valle d’Aosta, ma con enunciazioni di portata generale)”. La normativa regionale (anche quella delle regioni a statuto speciale) può ben quindi assumere connotati di maggior efficacia sul piano della tutela ambientale e del paesaggio.
sul ricorso numero di registro generale 5045 del 2008, proposto da: Onali Alberto, rappresentato e difeso dall'avv. Mario Sanino, con domicilio eletto presso Mario Sanino in Roma, viale Parioli, 180; contro
Comune di Cagliari, Soprintentenza per i beni architettonici e per il paesaggio e per il patrimonio storico, artistico ed etnoantropologico per le province di Cagliari e Oristano, Azienda Usl n. 8 della Sardegna; Regione Autonoma della Sardegna, rappresentata e difesa dagli avv. Gian Piero Contu, Alessandra Camba, Sandra Trincas, con domicilio eletto presso Ufficio di Rappresentanza Regione Sardegna in Roma, via Lucullo, 24; nei confronti di
Progetto Casa Costruzioni S.r.l., rappresentato e difeso dall'avv. Massimiliano Marcialis, con domicilio eletto presso Nicola Giancaspro in Roma, via Postumia 1; per la riforma
della sentenza del T.A.R. SARDEGNA - CAGLIARI: SEZIONE II n. 00562/2008, resa tra le parti, concernente CONCESSIONE EDILIZIA RILASCIATA DAL COMUNE
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 febbraio 2012 il Cons. Giuseppe Castiglia e uditi per le parti gli avvocati Mario Sanino e Massimiliano Marcialis;
Con ricorso n. 742 del 2007 chiedeva l’annullamento della concessione edilizia rilasciata dal Comune di Cagliari in data 4 luglio 2007 in favore della Progetto Casa Costruzioni s.r.l., relativa alla realizzazione in un lotto confinante della medesima lottizzazione - previa demolizione del fabbricato esistente - di un edificio di sei piani (altre volte negli atti si parla di sette piani) per il complessivo volume di circa 3900 metri cubi. Il T.A.R. per la Sardegna, Sez. II, con sentenza 1° aprile 2008, n. 562, dichiarava il ricorso in parte inammissibile e in parte lo respingeva, dichiarando inammissibili i motivi aggiunti; dichiarava inoltre improcedibile il ricorso incidentale proposto dalla società contro interessata.
violazione della disciplina esecutiva dettata dal piano di lottizzazione convenzionato in data 3 marzo 1965. L’art. 14 del nuovo Piano urbanistico comunale (P.U.C.) distingue tra “zone confermate” (per le quali restano in vigore le disposizioni che hanno presieduto alla loro formazione) e “zone ridefinite” (per le quali vengono introdotte norme diversificate, incidenti anche sui parametri urbanistici); l’art. 17 inserisce la sottozona in questione - denominata B5 - tra quelle “confermate”. Rimarrebbero dunque in vigore le prescrizioni del piano di lottizzazione, anche perché il precedente strumento generale (il Piano dei servizi del 1980) avrebbe mantenuto fermi i vincoli derivanti dai piani attuativi già approvati. Non coglierebbe nel segno la sentenza là dove afferma che il nuovo strumento generale, per il grado di dettaglio raggiunto, non richiederebbe ulteriori disposizioni applicative;
a riproposizione dei motivi aggiunti, l’appellante in primo luogo contesta la dichiarazione di tardività fatta dal Giudice di primo grado. Nel merito si duole della mancata effettuazione di uno screening preliminare evocato dal Ministero dell’ambiente, alla luce della particolare importanza naturalistica e faunistica dello stagno di Molentargius, adiacente al lotto di riferimento del nuovo edificio: trattandosi di un sito di importanza comunitaria (S.I.C.), la direttiva n. 92/43/CEE e gli artt. 5 e 6 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 (che di quella direttiva reca attuazione) avrebbero imposto una valutazione di incidenza preliminare all’approvazione definitiva del piano o dell’intervento. La Progetto Casa Costruzioni s.r.l. si costituiva in giudizio per resistere al gravame, depositando appello incidentale subordinato. Oltre a contestare gli argomenti dell’appellante, chiedeva, in via incidentale subordinata, l’annullamento:
Quanto all’appello principale, insisteva particolarmente sull’art. 17, co. 3, lett. g) delle N.T.A. sottolineando come - tenuto conto della distinzione tra “zone umide” e “laghi naturali e invasi artificiali” - solo a questi ultimi andrebbe riferita la fascia di rispetto. Questa conclusione sarebbe confortata da motivazioni letterali (la fascia di rispetto deve essere individuata partendo “dalla linea della battigia”, che è normalmente assente nelle zone umide), dal raffronto con l’art. 142 del codice (nel quale le zone umide e i territori contermini ai laghi sono disciplinati da distinte disposizioni; solo per questi ultimi si parla di una fascia di rispetto), dalla relazione che accompagna il P.P.R. (secondo cui la perimetrazione delle zone umide avrebbe individuato direttamente sia la zona umida che la relativa fascia di rispetto).
l’art. 17, co. 3, lettera g), delle N.T.A. andrebbe letto - anche alle luce dell’art. 142 del codice - nel senso di riferire la fascia di rispetto di 300 metri non alle zone umide, ma solo ai laghi e agli invasi; d’altronde, se la zona è stata già perimetrata dalla Regione, non avrebbe senso prevedere una ulteriore fascia di rispetto;
Nella successiva memoria del 6 febbraio 2012, la società appellata sottolineava la conclusa edificazione del manufatto in contestazione, ribadendo come la relativa concessione fosse stata rilasciata previa nota del Direttore generale della pianificazione urbanistica della Regione, che escludeva la necessità dell’autorizzazione paesaggistica. Insisteva quindi sulle proprie argomentazioni e - in relazione all’assenza, evocata dall’appellante, di uno strumento attuativo - richiamava l’art 64 delle N.T.A. del P.U.C. di Cagliari che, per l’area di Su Siccu (che qui viene in questione), rinvia per la sottozona B5 alla disciplina prevista dall’art. 17, senza fare riferimento a un piano attuativo, diversamente da quanto dispone per altre sottozone. Contestava la ritenuta tardività e improcedibilità dell’appello incidentale e del ricorso incidentale di primo grado.
legittimamente potrebbe la Regione estendere la tutela delle zone umide oltre i confini previsti dal codice; l’art. 149 del codice (riprodotto nell’art. 4 delle legge regionale n. 8 del 2004) consentirebbe nelle zone A e B solo limitati interventi, tali da non alterare lo stato dei luoghi; questa sarebbe la sola attività edilizia consentita dall’art. 15 delle N.T.A.;
2. Il Collegio non condivide tale prospettazione. In tema di beni paesaggistici, l’art. 17 delle N.T.A. distingue due categorie: i beni tipizzati e individuati nella cartografia del P.P.R. (co. 3) e i beni che rientrano nell’assetto territoriale ambientale regionale a prescindere dalla specificazione cartografica (co. 4).
non la preesistenza nell’area di altri e più alti edifici, anche più vicini alla salina, perché - come anche altre volte ha avuto modo di rilevare il Consiglio di Stato (cfr. Sez. VI, 3 marzo 2011, n. 1366, par. 5 in fine) - le aggressioni all’ambiente già per avventura verificatesi non possono di per sé giustificare danni ulteriori, ma sollecitano semmai una tutela particolarmente attenta e puntuale, proprio ad evitare il rischio di deterioramento ulteriore di una situazione già compromessa;
E’ ben vero che le zone umide, come quelle che qui vengono discorso, possono porre in concreto problemi di effettiva determinazione delle relative fasce di rispetto, nella misura in cui non sono dotate di confini fissi e precisamente determinati. Ma a ben vedere - e a parte che “adducere inconveniens non est solvere argumentum” - problemi analoghi si pongono per qualunque area caratterizzata dalla presenza di acque: per le coste (in relazione alle alle quali la lettera a) rinvia appunto alla perimetrazione), per i laghi naturali e artificiali come pure i fiumi, torrenti e corsi d’acqua (per cui le lett. g) e h) adoperano il criterio della fascia di rispetto). Ciò dimostra dunque che, semmai, proprio l’impossibilità di una precisa delimitazione di tali aree giustifica il ricorso alla integrazione operata con la fascia di rispetto.
il Piano trova la sua base normativa della legge regionale n. 8 del 2004, che – all’art. 1, co. 1 – lo definisce “principale strumento della pianificazione territoriale ….. al fine di assicurare un'adeguata tutela e valorizzazione del paesaggio”;
l’art. 142, co. 1, del codice, nell’elencare le aree di interesse paesaggistico tutelate per legge, indica – alla lett. i) – “le zone umide incluse nell'elenco previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448”;
La questione va impostata in primo luogo con riferimento alle competenze in materia paesaggistica della Regione Sardegna, che devono considerarsi ormai compiutamente individuate dalla Corte costituzionale con la sentenza 6 - 10 febbraio 2006, n. 51.
A tale proposito, la Corte ha ritenuto che la Regione Sardegna dispone, nell'esercizio delle proprie competenze statutarie in tema di edilizia ed urbanistica, anche del potere di intervenire in relazione ai profili di tutela paesistico-ambientale. Ciò sia sul piano amministrativo che sul piano legislativo (in forza del cosiddetto “principio del parallelismo” di cui all'art. 6 dello statuto speciale), fatto salvo, in questo secondo caso, il rispetto dei limiti espressamente individuati nell'art. 3 del medesimo statuto in riferimento alle materie affidate alla potestà legislativa primaria della Regione (l'armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica).
E infine, proprio in relazione all’art. 142 del codice, la Corte costituzionale ha nei giorni scorsi ribadito - con affermazione dettata per le Regioni a statuto ordinario, e quindi ancor più valida per quelle dotate di una specifica e differenziata competenza legislativa, garantita sul piano costituzionale - che la legislazione regionale può “fungere da strumento di ampliamento del livello della tutela del bene protetto”, cosicché quel che rimane inversamente precluso al legislatore regionale è solo l’introduzione di restrizioni all’ambito della tutela (sentenza 19 - 23 marzo 2012, n. 66; e ancor prima sentenza 18 – 29 maggio 2009, n. 164, relativa a una norma legislativa della Valle d’Aosta, ma con enunciazioni di portata generale).
a) gli immobili e le aree indicati all'articolo 136, individuati ai sensi degli articoli da 138 a 141;
Tale disposizione fa sistema con quelle: dell’art. 135 che, in tema di pianificazione paesaggistica, prevede che “i piani paesaggistici, in base alle caratteristiche naturali e storiche, individuano ambiti definiti in relazione alla tipologia, rilevanza e integrità dei valori paesaggistici” (testo del 2006);
dell’art. 143 che, nel disciplinare le fasi di elaborazione del piano paesaggistico, prevede tra l’altro la “tipizzazione ed individuazione, ai sensi dell'articolo 134, comma 1, lettera c), di immobili o di aree, diversi da quelli indicati agli articoli 136 e 142, da sottoporre a specifica disciplina di salvaguardia e di utilizzazione” (lett. i; testo del 2006).
D’altronde, proprio in una controversia relativa alla Regione Sardegna, questo Giudice ha avuto modo di affermare che il piano paesaggistico può - ai sensi degli artt. 134, lett. c), e 143 del codice - direttamente qualificare come beni paesaggistici aree ulteriori rispetto a quelle dichiarate tali in via amministrativa o ex lege, purché con un valore specifico da tutelare (Cons. Stato, VI Sez., 3 marzo 2011, n. 1366). Né appaiono plausibili ragioni per discostarsi, in questa sede, da quel meditato e articolato precedente.
8. E’ quindi conforme a legge l’art. 17, co. 3, lett. g) delle N.T.A. al P.P.R. della Regione Sardegna anche se letto – come il Collegio ritiene si debba – nel senso di accordare la tutela paesaggistica alla fascia compresa nei trecento metri dal confine della zona umida. Così disponendo la Regione ha operato in maniera del tutto ragionevole, sull’evidente presupposto che le zone umide, al pari di altre aree caratterizzate dalla presenza di acque, meritino di essere tutelate anche con il riconoscimento di una fascia di rispetto. Neppure può valere in contrario quanto dispone l’art. 142, co. 2, del codice. Infatti è irrilevante la circostanza che l’area oggetto della concessione si trovi in zona B e quindi non sia compresa negli elenchi del precedente comma 1: ciò sia per la ricordata capacità espansiva del Piano, rispetto alle previsioni di legge, nell’individuare i beni paesaggistici oggetto di tutela; sia perché - ai sensi dell’art. 145 del codice - il piano paesaggistico è cogente e immediatamente prevalente sulla strumentazione della programmazione urbanistica degli enti locali (co. 3). Ferma dunque restando in linea principio la necessità dell’autorizzazione paesaggistica richiesta dall’art. 146 del codice per le trasformazioni da compiersi nelle aree in questione, ne rimangono escluse – per effetto dell’art. 18, co. 2, delle N.T.A. - le sole opere previste dall’art. 149 del codice stesso, nessuna delle quali ha però attinenza con la fattispecie in esame, nella quale – come più volte detto – si controverte di una concessione edilizia comportante la demolizione di un edificio preesistente e la costruzione di un edificio nuovo, con maggior numero di piani e maggiore volumetria. Non si tratta certo di interventi inerenti l’esercizio dell’attività agro-silvo-pastorale, né di taglio colturale o similia; ma neppure di “interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo” che, per essere tali ai fini della disposizione citata, non devono alterare “lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici”.
9. Non hanno poi fondamento le censure relative alla supposta illegittimità della procedura di adozione del Piano, perché i vizi denunciati rientrano nella fisiologia di vicende del genere (mancata coincidenza tra i contenuti della proposta e quelli del Piano definitivo) e non ha peso l’asserito ruolo minoritario dell’Assessorato alla pubblica istruzione (che peraltro – come ricorda lo stesso appellante incidentale - la delibera della Giunta regionale di approvazione del Piano, in data 5 settembre 2006, richiama in relazione all’avvenuto concerto).
definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla il provvedimento oggetto del ricorso di primo grado.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 28 febbraio e 27 marzo 2012 con l'intervento dei magistrati:
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