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Timestamp: 2019-08-25 22:03:34+00:00

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DPC | Le Sezioni Unite risolvono un contrasto... dottrinale sugli effetti ...
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1. Proprio così: la quarta sezione penale, con ordinanza del 1 dicembre 2014, aveva chiamato le Sezioni Unite a dirimere una questione sorta in seguito alla nota sentenza n. 32/2014 della Corte costituzionale in materia di stupefacenti, sulla quale le sezioni semplici della Cassazione ancora non si erano pronunciate, ma che aveva avuto risposte contrastanti presso la dottrina che se ne era occupata.
La questione concerneva la perdurante rilevanza penale delle condotte, compiute prima dell'entrata in vigore del d.l. 20 marzo 2014, n. 36 (conv. con modif. nella legge 16 maggio 2014, n. 79), aventi ad oggetto sostanze stupefacenti che erano state inserite per la prima volta nelle tabelle allegate alla legge 21 febbraio 2006, n. 49 (e cioè la legge c.d. Fini-Giovanardi, con la quale era staro converito il d.l. 30 dicembre 2005, n. 272), ovvero che - come nel caso del nandrolone, oggetto del caso di specie esaminato dalla Cassazione - erano state inserite nelle tabelle medesime per effetto di successivi decreti ministeriali di aggiornamento delle tabelle medesime.
2. Cerchiamo di ricapitolare, a beneficio del lettore, i termini essenziali di questa complessa vicenda.
L'art. 4 vicies ter della legge Fini-Giovanardi - nell'unificare il trattamento sanzionatorio previsto per le droghe 'pesanti' e quelle 'leggere' - aveva modificato gli artt. 13 e 14 del t.u., ristrutturando completamente il sistema delle tabelle così come originariamente previsto dal t.u. In particolare, la nuova disposizione aveva abrogato le sei tabelle previgenti (contenute in altrettanti decreti emanati di concerto dal Ministro della santità e dal Ministro di grazia e giustizia, e periodicamente aggiornati) e aveva introdotto due sole tabelle allegate allo stesso t.u., e pertanto dotate del rango di fonte primaria. Il novellato art. 13 del t.u. prevedeva, poi, che tali tabelle fossero periodicamente aggiornate da successivi decreti del Ministro della salute.
Dichiarando illegittimo il citato art. 4 vicies ter della legge Fini-Giovanardi, la sentenza n. 32/2014 della Corte costituzionale aveva altresì automaticamente caducato le nuove tabelle allegate al testo unico, così come i successivi decreti ministeriali emanati dopo il 2006 in forza dell'art. 13 del t.u., nella versione modificata dalla legge Fini-Giovanardi e venuta meno per effetto della sentenza della Corte costituzionale.
La dichiarazione di illegittimità delle modifiche apportate agli artt. 13 e 14 del t.u. dalla legge Fini-Giovanardi aveva così fatto rivivere le corrispondenti disposizioni previgenti, comprese le tabelle ministeriali previste dai 'vecchi' artt. 13 e 14, nello stato in cui tali tabelle si trovavano prima dell'entrata in vigore della legge Fini-Giovanardi.
Con il risultato che le sostanze stupefacenti o medicinali che non erano già presenti in quelle tabelle, e che erano state introdotte per la prima volta nelle tabelle allegate alla legge Fini-Giovanardi ovvero in forza dei decreti ministeriali successivi, si videro dall'oggi al domani private di ogni rilevanza penale in conseguenza della caducazione della rispettiva base normativa, ad opera della sentenza n. 32/2014.
3. A tale situazione il governo cercò, all'indomani della sentenza della Corte, di porre rimedio mediante l'emanazione del d.l. 20 marzo 2014, n. 36, con il quale veniva nuovamente modificato il testo degli artt. 13 e 14 del t.u., mediante l'introduzione di cinque nuove tabelle allegate al t.u. comprendenti, altresì, le sostanze introdotte nel 2006 o in epoca successiva.
L'art. 2 del decreto legge (nella sua versione originaria) inoltre disponeva: "A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto continuano a produrre effetti gli atti amministrativi adottati sino alla data di pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 32 del 12 febbraio 2014". Come chiariva il preambolo del decreto legge, la disposizione mirava ad "assicurare la continuità della sottoposizione al controllo del Ministero della salute delle sostanze" sottoposte a controllo in attuazione di convenzioni internazionali e di nuove acquisizioni scientifiche dall'entrata in vigore della legge 21 febbraio 2006, n. 49 in poi.
In sede di primissimo commento al decreto legge, chi scrive ebbe modo di rilevare - tuttavia - che le nuove disposizioni valevano certamente ad assicurare per il futuro (ossia per i fatti commessi a partire dal 20 marzo 2014 in poi) la rilevanza penale dei fatti concernenti le sostanze introdotte per la prima volta nelle tabelle allegate al t.u. dalla stessa legge Fini-Giovanardi o dai decreti ministeriali successivi, e reintrodotte nelle nuove tabelle del 2014; ma erano palesemente inidonee ad "assicurare la continuità" della penale rilevanza dei fatti concernenti queste stesse sostanze commessi prima del 20 marzo 2014.
In effetti, la sentenza n. 32/2014, caducando gli artt. 13 e 14 del t.u. così come modificati dalla legge Fini-Giovanardi, aveva al tempo stesso caducato le tabelle introdotte dalla legge stessa e le loro successive modificazioni: con effetto, dunque, abolitivo rispetto a tutti i fatti commessi tra il febbraio 2006 e il marzo 2014 concernenti quelle sostanze. Né il nuovo decreto legge poteva pretendere di reintrodurre ex post la rilevanza penale di quei fatti, a tale effetto ostando il divieto di applicazione retroattiva della legge penale: principio di rango costituzionale (art. 25 co. 2 Cost.), evidentemente non derogabile da una (peraltro oscura) disposizione ordinaria come l'art. 2 del decreto (cfr. sul punto Viganò, Droga: il governo corre ai ripari con un d.l. sulle tabelle, ma la frittata è fatta (e nuovi guai si profilano all'orizzonte...), in questa Rivista, 24 marzo 2014).
Forse prendendo atto di tale evidenza, in sede di conversione la disposizione di cui all'art. 2 fu modificata, sostituendosi all'espressione "continuano a produrre effetto" la formula "riprendono a produrre effetto": modifica che a chi scrive parve sintomatica del riconoscimento, da parte del legislatore, dell'insanabilità della frattura normativa nel frattempo creatasi, rispetto alle sostanze in questione, per effetto della sentenza n. 32/2014 (Viganò, Convertito in legge il d.l. n. 36/2014 in materia di discipina degli stupefacenti, con nuove modifiche (tra l'altro) al quinto comma dell'art. 73, in questa Rivista, 19 maggio 2014).
4. Le conclusioni che precedono, condivise anche da autorevole dottrina (V. Manes, L. Romano, L'illegittimità costituzionale della legge c.d. "Fini-Giovanardi": gli orizzonti attuali della democrazia penale, in Dir. pen. cont. - Riv. trim., n. 1/2014, p. 231 s.) e dalla Procura della Repubblica di Busto Arsizio (la cui richiesta di revoca di una sentenza definitiva di condanna per un fatto avente ad oggetto una sostanza introdotta nelle tabelle dopo il 2006 era stata pure pubblicata dalla nostra Rivista), furono peraltro contrastate da un altro autore, a parere del quale l'art. 2 del decreto legge n. 36/2014 avrebbe inteso introdurre (anziché una inammissibile deroga al divieto di retroattività della norma penale) una deroga al principio di retroattività in bonam partem degli effetti delle sentenze della Corte costituzionale rispetto ai procedimenti pendenti e alle sentenze di condanna passate in giudicato, fondato sull'art. 30 co. 4 l. 87/1953. Una deroga che - ad avviso dell'autore in questione - doveva considerarsi legittima, mirando a tutelare altri controinteressi di rango costituzionale e prevalenti rispetto allo stesso principio di retroattività delle sentenze di illegittimità costituzionale (Gambardella, La sequenza "invalidità" e "reviviscenza" della legge all'origine del "nuovo" diritto penale degli stupefacenti, in Cass. pen., 2014, p. 1132 ss.).
Nel senso della continuità della rilevanza penale dei fatti concernenti le sostanze introdotte nelle tabelle dal febbraio 2006 al marzo 2014 si era d'altra parte espresso anche un documento redatto dalla Procura della Repubblica di Lanciano, in base alla considerazione che il procedimento di inserimento di nuove sostanze mediante decreti ministeriali non era stato "sostanzialmente" modificato dalla legge Fini-Giovanardi rispetto al quadro normativo previgente, sicché i decreti successivi al 2006 non avrebbero presupposto la vigenza delle norme incostituzionali, essendosi comunque basati su criteri di classificazione "sostanzialmente" coincidenti con quelli previgenti. In omaggio peraltro al criterio generale del favor rei, la Procura di Lanciano proponeva una classificazione tra la droghe 'leggere' di tutte le nuove sostanze.
Prendendo atto di tali contrastanti ricostruzioni - nessuna delle quali, si noti, recepita da provvedimenti giurisdizionali -, la quarta sezione investiva dunque della questione le Sezioni Unite.
5. Perentoria, e prevedibile, la risposta del Supremo Collegio, che prende le mosse dalla constatazione che la necessità di emanare il d.l. n. 36/2014 era sorta proprio dalla consapevolezza, da parte del governo e del parlamento, dell'effetto di caducazione che la sentenza n. 32/2014 aveva prodotto non solo nei confronti degli artt. 13 e 14 del t.u. nella versione "Fini-Giovanardi", ma anche delle tabelle previste da tali disposizioni e poi periodicamente aggiornate dal Ministro della Sanità sulla base di tali disposizioni, dichiarate illegittime dalla Corte (p. 12).
La Corte ricorda in effetti come le tabelle costituiscano disposizioni integrative della legge penale, alle quali sono evidentemente applicabili i principi di cui all'art. 2 c.p., e in ispecie quello di irretroattività della legge penale (p. 13); con l'ulteriore conseguenza del carattere "inscindibile e biunivoco" del legame tra il decreto che integra le tabelle e la legge che ne costituisce il fondamento normativo: "l'atto amministrativo individua l'oggetto del reato in base al divenire delle conoscenze [...]; caduta la legge, ne segue con ineluttabile ed evidente necessità il venir meno dei provvedimenti ministeriali che di quella legge costituiscono attuazione" (p. 14). Una diversa soluzione d'impronta sostanzialistica, osservano le Sezioni Unite, determinerebbe la sicura violazione del principio di legalità (p. 14).
La Corte si concentra quindi sul quesito se i fatti concernenti il nandrolone - la specifica sostanza cui si riferiva il caso di specie, introdotta nelle tabelle da un decreto ministeriale del 2010 - siano oggi nuovamente dotati di rilevanza penale in seguito all'entrata in vigore del d.l. n. 36/2014, pervenendo - in esito a un complesso percorso argomentativo, per il quale rinviamo il lettore appassionato della materia alle pagg. 15-17 della sentenza - ad una risposta affermativa.
E si chiede quindi, conclusivamente, se tale rinnovata rilevanza penale possa esplicare efficacia retroattiva, rispetto ai fatti compiuti dal 2010 (data di introduzione delle sostanze nelle tabelle allegate alla "Fini-Giovanardi") alla data di entrata in vigore del d.l. n. 36/2014.
Anche in questo caso, la risposta negativa appare scontata al collegio: alla possibilità di un'applicazione retroattiva della nuova incriminazione dei fatti aventi ad oggetto il nandrolone (così come tutte le sostanze incluse nelle tabelle successivamente al febbraio 2006) osta irrimediabilmente l'art. 25 co. 2 Cost., che è l'unico principio pertinente nel caso di specie, qualunque cosa il legislatore abbia inteso introducendo l'art. 2 del d.l. n. 36/2015, nella sua versione originaria o in quella modificata dalla legge di conversione (p. 19). Né può condividersi il percorso argomentativo proposto dalla dottrina poc'anzi richiamata, che evocava un principio (quello della retroattività della lex mitior) irrilevante secondo le S.U. nel caso di specie, dal momento che la sentenza della Corte non ha semplicemente determinato la reviviscenza di una lex mitior alla cui stregua valutare il fatto, ma ha determinato la secca perdita di rilevanza penale di una serie di fatti aventi ad oggetto talune sostanze: un fenomeno, osserva la Corte, in tutto e per tutto equiparato nel nostro ordinamento a quello di un'abolitio criminis da parte del legislatore, come dimostra l'art. 673 c.p.p. (p. 18).
6. Morale: una volta abolita la norma incriminatrice (poco importa se per effetto di un ripensamento del legislatore o di una sentenza della Corte costituzionale), il legislatore resta libero di ripristinare la norma medesima (ovviamente purché al riparo dei vizi denunciati dalla Corte). Ma questa nuova norma potrà, secondo i principi generali, produrre effetto soltanto per il futuro, a una sua ipotetica efficacia retroattiva ostando l'inderogabile divieto di cui all'art. 25 co. 2 Cost.
Forse non ci sarebbe stato bisogno di scomodare le Sezioni Unite per giungere a questa piana conclusione, che a chi scrive era parsa ovvia all'indomani dell'entrata in vigore del d.l. n. 36/2015. Ma sentir ribadire autorevolmente, e in maniera così cristallina, principi di garanzia fondamentali, decisamente rassicura: col principio di legalità in materia penale da noi non si scherza, per fortuna.

References: sentenza 
 art. 13
 art. 4
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 Cass. 
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