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VI Rapporto su enti locali e terzo settore - PDF
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1 COORDINAMENTO Michele Mangano VI Rapporto su enti locali e terzo settore A cura di Francesco Montemurro, con la collaborazione di Giulio Mancini IRES Lucia Morosini
2 Roma, marzo
3 Indice 1. PREMESSA LA METODOLOGIA DELL INDAGINE RISULTATI PRINCIPALI IL DECLINO DEL PUBBLICO IMPIEGO LA RIDUZIONE DEGLI ORGANICI LE PROCEDURE DI ASSUNZIONE NEI COMUNI LE ASSUNZIONI NEI SERVIZI SOCIALI IL RAPPORTO TRA ENTI LOCALI E TERZO SETTORE: LE PROCEDURE DI GARA PER L'AFFIDAMENTO DEI SERVIZI SOCIALI L'INDAGINE SUL CAMPO IL RAPPORTO TRA ENTE LOCALE E ORGANIZZAZIONI DI VOLONTARIATO. PRIME CONSIDERAZIONI SUL CONVENZIONAMENTO
4 1. Premessa Un grande sforzo degli attori locali coinvolti, però con poche idee in comune, pochissime risorse e forti differenziazioni territoriali per quanto riguarda la garanzia dell accesso ai servizi. Questa è la rappresentazione del welfare locale che emerge dalla Sesta rilevazione nazionale sul rapporto fra Enti Locali e Terzo Settore promossa dall Auser. Mentre Stato e Regioni riducono progressivamente le risorse destinate alla gestione associata dei servizi sociali (Piani di zona), prosegue nei Comuni la tendenza all incremento degli affidamenti e delle esternalizzazioni, con forte coinvolgimento delle associazioni nell erogazione dei servizi alla persona. Il rapporto tra Enti locali e terzo settore è fortemente condizionato dall azione delle nuove regole del Patto di Stabilità Interno. Negli ultimi anni le amministrazioni pubbliche locali incontrano maggiori difficoltà nell esercizio delle loro funzioni più qualificate, con particolare riferimento all attivazione di politiche di sviluppo e alla qualificazione dei servizi collettivi. La finanza locale vive un periodo molto difficile, segnato soprattutto dall incertezza che sta caratterizzando i lavori di preparazione dei bilanci di previsione per il 2013, con particolare riferimento agli aspetti che riguardano i trasferimenti statali e le entrate tributarie, l applicazione del Federalismo municipale e la riorganizzazione dei piccoli comuni. I forti vincoli all azione comunale hanno finito per determinare un significativo aumento della pressione fiscale locale, cui non ha corrisposto un adeguamento della spesa corrente e del livello di copertura dei servizi alla persona. Inoltre, sollecitate dal Patto di stabilità le amministrazioni comunali hanno ormai intrapreso la strada del progressivo dimagrimento degli organici pubblici. Inoltre il quadro normativo sollecita ormai da alcuni anni i Comuni alla dismissione dei servizi in gestione diretta a favore dell affidamento a soggetti terzi. Ridimensionamento degli organici comunali a vantaggio degli affidamenti, aumento dei carichi di lavoro per gli addetti e forte coinvolgimento delle Associazioni nell erogazione dei servizi socioassistenziali (anziani, minori, adulti in difficoltà, ecc.). In base ai principali risultati che emergono dalla Sesta rilevazione nazionale sul rapporto fra Enti Locali e Terzo Settore promossa dall Auser, il nuovo welfare locale è sempre meno «comunale». Ormai si attesta al 43,6% (dati Ministero dell interno) la percentuale di interventi sociali (considerando il numero delle prestazioni) gestiti direttamente dai comuni, una quota che si riduce al 25,9 % nel Nord Ovest e si eleva invece fino al 53,8% nel Sud. I dati del dossier Auser descrivono invece il rilevante apporto che Associazioni e Imprese sociali forniscono alla gestione dei servizi sociali. Tuttavia, le amministrazioni pubbliche locali sono ancora inadempienti nella creazione di regole davvero efficienti e trasparenti per consentire al Terzo settore sia di erogare servizi di qualità alla cittadinanza, sia di svolgere un ruolo importante nella programmazione sociale e in termini di sussidiarietà orizzontale. Il rapporto tra enti locali e terzo settore è fortemente condizionato dall azione delle nuove regole che disciplinano il pubblico impiego. Il quadro normativo sollecita ormai da alcuni anni i Comuni alla dismissione dei servizi in gestione diretta a favore dell affidamento a soggetti terzi. In base alla rilevazione effettuata su bandi di concorso e capitolati d appalto pubblicati dai Comuni nel periodo settembre 2012 marzo 2013, sappiamo che in molti casi le prestazioni sociali vengono erogate attraverso contratti atipici, mentre il rapporto tra numero di operatori e numero di utenti è 4
5 destinato ad aumentare, specie per quanto riguarda i servizi per l infanzia e l assistenza domiciliare per gli anziani (Sad). Un altro punto interrogativo, inoltre, riguarda la qualità della partecipazione delle organizzazioni di volontariato alla programmazione sociale. Da sottolineare che negli ultimi due anni è cresciuto, a fronte dei forti limiti imposti alle assunzioni pubbliche, il ricorso alle selezioni finalizzate alla ricerca di personale per lo svolgimento di prestazioni occasionali, da retribuire anche mediante buoni lavoro (voucher) nella forma del lavoro accessorio (legge 23/12/2009, n. 191, che apporta modifiche all articolo 70 del d. lgs. 276/2003). Attraverso questa forma contrattuale spesso l amministrazione comunale potenzia il ricorso al lavoro accessorio, forma d intervento che in diversi casi può nascondere l uso sostitutivo e non integrativo delle persone selezionate. Si tratta ormai della modalità di reclutamento del personale prevalente, a giudicare dall analisi svolta su un campione di bandi di concorso e selezioni pubbliche predisposte negli ultimi sei mesi dai comuni più grandi, con popolazione superiore ai 10 mila abitanti. Gli interventi sociali realizzati da Auser soddisfano una domanda sociale in forte crescita, in genere non coperta dalle istituzioni pubbliche locali preposte; si tratta di una domanda variegata, al cui interno si intrecciano le necessità collegate alla povertà (soprattutto nelle grandi città del Nord, dove emerge la fragilità economica e relazionale delle donne vedove, sole e molto anziane), bisogni sociosanitari collegati alle condizioni di non autosufficienza e di parziale non autosufficienza degli anziani, bisogni di compagnia, socialità e di «benessere», le necessità di spostamento nel territorio. In particolare, la richiesta di servizi di mobilità e collegati ai trasporti è ormai un fenomeno in forte crescita, collegato non solo alla necessità, da parte degli anziani, di raggiungere uffici pubblici e presidi ospedalieri e ambulatoriali, ma anche al desiderio, espresso da una quota rilevante di utenti ultrasettantacinquenni soli, di spostarsi nel territorio per svolgere attività sociali e in modo particolare relazionali, e sbrigare in modo autonomo pratiche d ufficio. In definitiva, le attività convenzionate svolte da Auser rispondono a una «nuova» domanda sociale espressa dagli anziani, che si indirizza verso l uso «attivo» del territorio; domanda che può essere soddisfatta sempre meno attraverso il ricorso alla istituzionalizzazione, al contrario, richiede il potenziamento del sistema dei servizi reali e la creazione di nuove opportunità (integrazione sociale, promozione del benessere, invecchiamento) nelle comunità locali. Auser è partner di una rete estesa di soggetti sociali. Essi svolgono, anche sollecitati dagli enti territoriali, importanti funzioni pubbliche nelle attività di contrasto alla povertà, di promozione della salute e della qualità della vita degli anziani. Le organizzazioni di volontariato intervengono non solo nella gestione di servizi e interventi sociali «per conto» degli enti locali, ma anche e soprattutto per promuovere e realizzare sul territorio spazi di auto-organizzazione (che in diversi casi si trasformano in veri e propri momenti di auto-governo), innescando politiche sociali più mirate all evoluzione socio-demografica e ai nuovi bisogni delle popolazione anziane. Tra i punti di criticità, la forte sollecitazione che gli enti territoriali esercitano nei confronti delle Associazioni per la gestione di «pezzi» di servizi sociali. Nel 2012 e nei primi mesi del 2013, le convenzioni sottoscritte da Comuni e Auser si caratterizzano per la presenza di un numero elevato di servizi e interventi integrativi richiesti al volontariato. A tale complessità dell intervento richiesto spesso non corrisponde però un adeguata regolazione nonché l attivazione di un processo di programmazione sociale condivisa. 5
6 2. La metodologia dell indagine L indagine è stata realizzata nel seguente modo: 1) Sono state esaminate le procedure di assunzione attivate dai Comuni nel periodo da settembre 2012 al febbraio 2013, allo scopo di esaminare le tipologie contrattuali principali individuate dagli enti, la durata di tali assunzioni e le funzioni comunali interessate. Per quanto riguarda gli organici comunali sono state analizzate le statistiche elaborate per il dal Ministero dell Interno. 2) Relativamente al periodo tra settembre 2012 e febbraio 2013 sono state esaminate le caratteristiche principali di un campione significativo di bandi di gara per l affidamento e per l affidamento e l aggiudicazione dei servizi socio-assistenziali, approvati e pubblicati sui siti web, dai Comuni con più 10 mila abitanti. Le caratteristiche esaminate riguardano: la durata dell appalto; l importo a base d asta, il criterio di aggiudicazione, i criteri di selezione dei partecipanti alla gara, i criteri di valutazione dell offerta; le caratteristiche del rapporto fra ente committente e soggetto aggiudicatario per quanto riguarda la programmazione dei servizi, le attività di controllo dell ente locale sulle attività svolte e la materia della tutela e della sicurezza del lavoro. 3) Si fa il punto sul rapporto tra enti locali e volontariato Auser attraverso l esame di circa convenzioni stipulate negli ultimi tre anni. 6
7 3. Risultati principali 3.1 Il declino del pubblico impiego Il quadro normativo sollecita ormai da alcuni anni i Comuni alla dismissione dei servizi in gestione diretta a favore dell affidamento a soggetti terzi. A favorire tale esito sono in particolare le seguenti norme: l art. 14, co. 9 della legge 122/2010, in base al quale si può procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni dell anno precedente. Ciò significa che ogni dieci dipendenti cessati dal servizio solo due possono essere assunto di ruolo; l art. 36, co. 2 del decreto legislativo 165/2001, come modificato dall art. 17, co. 26, della legge 102/2009, in base al quale le pubbliche amministrazioni possano avvalersi delle forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego del personale solo per rispondere ad esigenze temporanee ed eccezionali. l art. 4, co. 102, lett. b) della legge 183/2011, che ha esteso agli enti locali e fino al 2013 le disposizioni contenute nella legge 122/2010, in base alle quali le amministrazioni statali hanno la possibilità di «avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell anno 2009». Analogo limite è introdotto per «la spesa per personale relativa a contratti di formazione lavoro, ad altri rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonché al lavoro accessorio». Obiettivo di questi provvedimenti non è solo la riduzione della spesa complessiva per il personale ma anche il progressivo ridimensionamento dei servizi pubblici locali. Inoltre, per il 2012 il concorso complessivo alla manovra è stato ridefinito dai decreti legge di manovra dell estate 2011 nelle seguenti misure: per le regioni a statuto ordinario: milioni di euro a decorrere dal 2012; per le regioni a statuto speciale e province autonome: milioni di euro a decorrere dal 2012; per le province: milioni di euro per il 2012 e a milioni a decorrere dal 2013; per i comuni (con popolazione superiore a abitanti): milioni di euro per il 2012 e a milioni a decorrere dal Numerose inoltre le novità introdotte in materia di personale dalla legge di stabilità (legge n. 228/2012). Il concorso dei dipendenti pubblici al raggiungimento degli obiettivi di contenimento della spesa appare tutto sommato assai limitato. Le manovre estive degli anni precedenti avevano già consentito, come riportato nel conto annuale del personale del 2011 e dal censimento del personale degli enti locali sempre del 2011, di raggiungere significativi risultati di contenimento della spesa per il personale delle Pubbliche Amministrazioni. Nel dettaglio, comunque, vengono introdotte dalla legge n. 228/2012 le seguenti norme: inserisce forti limitazioni alla possibilità di prorogare i contratti di collaborazione ed il divieto al loro rinnovo. Sii applicano agli incarichi di collaborazione, ivi compresi quelli coordinati e continuativi, e non solo a quelli di consulenza, studio e ricerca. Rimangono esclusi gli incarichi professionali. 7
8 introduce la possibilità per tutte le amministrazioni pubbliche, ivi compresi quindi gli enti locali e le regioni, di prorogare la durata dei contratti di assunzione a tempo determinato in essere alla data del 30 novembre consente la stabilizzazione dei lavoratori precari. Questa disposizione opera in via permanente per tutti i dipendenti che hanno raggiunto 36 mesi di anzianità presso la stessa Pubblica Amministrazione (non ha carattere vincolante ma introduce un opportunità). Considerando i possibili effetti sulle politiche di welfare, ai vincoli fissati dal Patto di Stabilità interno in materia di pubblico impiego si devono aggiungere i forti tagli inferti negli ultimi anni ai Fondi nazionali per gli interventi sociali, che hanno perduto circa il 75% delle risorse complessivamente stanziate dallo Stato. La decurtazione più significativa riguarda il Fondo nazionale per le politiche sociali (FNPS), istituito dalla legge 449/1997 e ridefinito con la legge 328/2000. Le risorse in capo a questo Fondo, che costituisce la principale fonte di finanziamento statale degli interventi di assistenza alle persone e alle famiglie, negli ultimi anni hanno contribuito in misura decisiva al finanziamento della rete integrata dei servizi sociali territoriali attraverso la quota del fondo ripartita tra le regioni (che a loro volta attribuiscono le risorse ai Comuni e ai Piani sociali di zona). Dal 2008 al 2012 la dotazione del Fondo è scesa da 929,3 milioni a 69,95 milioni. La manovra di bilancio per il 2011 ha poi cancellato ogni stanziamento per il Fondo per la non autosufficienza, dotato di 400 milioni nel Il Fondo per le politiche della famiglia, destinato a finanziare il Piano nazionale per la famiglia, il sostegno delle adozioni internazionali, le iniziative di conciliazione dei tempi di vita e di lavoro, il fondo di credito per i nuovi nati e alcuni interventi relativi ad attività di competenza regionale, ha oggi una dotazione finanziaria di 31,99 milioni, assai più contenuta rispetto ai 185,3 milioni del Il Fondo per le politiche giovanili ha visto diminuire gli stanziamenti da 94,1 a 8,18 milioni. Infine, i fondi statali destinati a politiche di carattere sociale, drasticamente ridotti con la Legge di stabilità 2011 e la Legge di stabilità 2012, sono stati in parte reintegrati con la Legge di stabilità 2013 (Legge 24 dicembre 2012, n. 228), che ha segnato una timida inversione di tendenza. Le risorse aggiuntive sono stanziate per il solo 2013 e concentrate sui fondi per le politiche sociali e per le non autosufficienze: Per gli anni successivi, però, il welfare sociale non potrà contare su alcuna certezza. Tab.1: Legge di stabilità FONDI STATALI DI CARATTERE SOCIALE (Bilancio di previsione dello Stato - milioni di euro) Fondo per le politiche della famiglia 346,5 186,6 185,3 51, ,8 21,2 21,4 Fondo pari opportunità 64,4 30 3,3 17,2 10,5 10,8 11,6 11,7 Fondo politiche giovanili 137,4 79,8 94,1 12,8 8,2 6,2 6,9 6,7 Fondo infanzia e adolescenza 43,9 43, , ,6 39,4 38,8 Fondo per le politiche sociali 929,3 583,9 435, ,9 43,3 Fondo non autosufficienza Fondo affitto 205,6 161,8 143,8 32, Fondo inclusione immigrati Fondo servizi infanzia Fondo servizio civile 299,6 171,4 170, ,8 71,2 76,3 77 TOTALE 2.526, , , Numero indice (2008=100) ,6 58,3 21,3 9,1 30,3 7,9 7,9 8
9 Fonte: Fondi statali per le politiche sociali: una (parziale) inversione di tendenza, Antonio Misiani, 3.2 La riduzione degli organici La riduzione degli organici comunali non è però una novità degli ultimi anni; si tratta infatti di un processo avviato a partire dagli anni duemila, sollecitato dai vincoli del Patto di stabilità interno. Osservando le tabelle di seguito riportate, diminuisce mediamente del 6,0% il personale in servizio presso i comuni Italiani tra il 2009 ed il ; il trend , invece, sotto la spinta della prestazione positiva registrata nel Nord-Est Italia (+7,4%) e Nord-ovest ( +3,0%), mostra una timida risalita (+0,6%). Prosegue invece la riduzione degli organici nelle regioni del Centro Italia (-1,9% tra il 2010 ed il 2011) e del Sud e delle Isole (-2,8%). Se si osserva l andamento nel lungo periodo (2008/2011), inoltre, la flessione appare maggiormente marcata proprio nel Centro Italia (-11,1%) e nel meridione (-7,8%). Tra le regioni maggiormente interessate dal fenomeno sono la Toscana (-20,4% nel ), il Molise (-14,4%) e Basilicata (-12,7%). Nell ultimo biennio, invece, si sottolinea in particolare la contrazione dei soggetti in servizio presso i comuni del Molise (-5,0%), ed in quelli abruzzesi (-4,6%) e campani (-4,1%). Tab.2: Totale Personale in servizio presso i comuni (esclusa turnazione, reperibilità e formazione) /11 09/11 10/11 Abruzzo ,7-5,2-4,6 Basilicata ,7-10,0-6,2 Calabria ,6 7,9-2,6 Campania ,1-6,8-4,1 Emilia Romagna ,8-15,5 14,6 Friuli Venezia Giulia ,5 0,3 0,2 Lazio ,6-4,2-1,6 Liguria ,4-3,2 72,0 Lombardia ,4-4,8-3,1 Marche ,7-5,6 0,0 Molise ,4-10,9-5,0 Piemonte ,1-4,0-2,3 Puglia ,5-6,8-3,9 Sardegna ,7-0,8-0,9 Sicilia ,0-6,6-1,1 Toscana ,4-18,0-2,6 Trentino Alto Adige ,0 0,8 0,0 Umbria ,9-5,3-3,7 Valle d'aosta ,2 1,9-1,7 Veneto ,8-2,9 6,4 Nord-Est ,8-7,2 7,4 Nord-Ovest ,7-4,3 3,0 Centro ,1-8,8-1,9 Sud ,8-5,0-2,8 TOTALE ,9-6,0 0,6 Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell Interno 1 Questo è quanto emerge dall elaborazione dei dati forniti nel «Censimento generale del personale in servizio presso gli Enti Locali» redatto annualmente dal Ministero dell Interno. 9
11 Per quel che riguarda l incidenza del numero di dipendenti dei comuni ogni residenti nella stessa area geografica, si assiste di fatto tra il 2010 ed il 2011 ad una riduzione delle differenze territoriali. Nel Nord Italia, infatti, tale quota sale fino 6,9 (era circa il 6,6 nel 2010); contemporaneamente il dato relativo alle regioni del centro scende a 7,2 (-0,2 rispetto all anno precedente) e nel Sud e nelle Isole, pur rimanendo il più elevato rispetto alle altre aree, si attesta al 7,6 (-0,3). All interno di quest ultima area geografica, è la regione Sicilia (10,8) a mostrare l incidenza più elevata del personale in servizio nel 2011 nei comuni, assieme a Calabria (8,2) e Sardegna (7,9). Tab.3: Incidenza personale in servizio presso i comuni, ogni 1000 residenti nella stessa regione Abruzzo 6,7 6,9 6,8 6,5 Basilicata 8,6 8,3 8,0 7,5 Calabria 8,7 7,6 8,4 8,2 Campania 7,8 7,5 7,3 7,0 Emilia Romagna 7,5 8,2 6,0 6,8 Friuli Venezia Giulia 9,4 9,2 9,2 9,2 Lazio 8,4 8,1 7,8 7,6 Liguria 5,5 9,3 5,2 8,9 Lombardia 7,1 6,9 6,7 6,4 Marche 7,8 7,7 7,3 7,2 Molise 7,9 7,6 7,1 6,8 Piemonte 7,7 7,4 7,3 7,1 Puglia 5,2 5,1 4,9 4,7 Sardegna 8,2 7,9 7,9 7,9 Sicilia 11,7 11,6 11,0 10,8 Toscana 8,2 7,9 6,7 6,4 Trentino Alto Adige 10,4 10,3 10,3 10,2 Umbria 8,2 7,8 7,6 7,3 Valle d'aosta 12,5 12,3 12,7 12,5 Veneto 5,8 6,1 5,5 5,9 Nord-Est 7,3 7,6 6,5 6,9 Nord-Ovest 7,2 7,3 6,7 6,9 Centro 8,3 8,0 7,4 7,2 Sud 8,3 8,1 7,9 7,6 TOTALE 7,8 7,8 7,2 7,2 Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell Interno Le dinamiche degli organici assumono caratteristiche maggiormente delineate a seconda che si tratti di personale a tempo con contratto a tempo indeterminato oppure di dipendenti con contratti a termine (determinato, co.co co, etc ), in particolare a livello territoriale. Nel 2010/2011, il personale in servizio presso i comuni avente contratto a tempo indeterminato (full-time o part-time), dopo la flessione del 5,2% nel biennio 2009/2010, mostra invece un trend positivo pari allo 0,8%. Il dato nazionale, comunque, appare la risultante di due tendenze opposte: da un lato l ulteriore riduzione degli organici con contratto a tempo indeterminato nelle regioni del centro (-2,2%) e del sud (-3,3%), dall altro, al contrario, un aumento del personale con analogo tipo di contratto nel Nord- Ovest Italia (+3,9%) e soprattutto Nord-Est (+7,9%) dove risulta particolarmente in crescita il dato relativo alle donne (+10,2%). 11
12 In effetti, comunque, l andamento registrato al nord risulta particolarmente condizionato dalla dinamica della regione Emilia Romagna (+16,2% tra il 2010 ed il 2011 per i contratti a tempo indeterminato) e della Liguria (+74,2), secondo quanto riportato nei dati del Ministero dell Interno. Osservando invece le caratteristiche anagrafiche del personale con contratto a tempo indeterminato si evince che mediamente, nel 2011, questo ha più di 45 anni (il 71,2% dei dipendenti), in particolare nelle regioni del sud Italia (oltre 84%), dove circa il 46% dei dipendenti con questo tipo di contratto ha più di 55 anni. Molto articolata risulta invece la dinamica dei soggetti in servizio presso i comuni con contratti di lavoro «flessibili» o di collaborazione coordinata e continuativa nel periodo in esame. Diminuiscono del 19,9% tra il 2008 ed il 2011 i contratti definiti «flessibili» (tempo determinato, formazione lavoro, lavoro interinale, Lsu e telelavoro), mentre sono in calo di oltre il 56% nel quadriennio (-7,8 % nell ultimo biennio 2010/2011) i contratti Co.co.co. Nello specifico, per quel che riguarda i contratti «flessibili» bisogna evidenziare come in quasi tutta la penisola, ad esclusione del Nord- Ovest, sussista un inversione di tendenza nel 2010/2011: il personale in servizio presso i comuni con questo tipo di contratti torna ad aumentare mediamente dello 0,5%. Complessivamente, comunque, il personale non a tempo indeterminato risulta in calo principalmente proprio nel Nord Ovest (-42,4% nel ) mentre la dinamica risulta meno marcata nelle regioni del Sud (-22,1%). Se si esclude il Friuli Venezia Giulia (+22,5%) in nessun altra regione risulta un aumento del personale a termine tra il 2008 ed il 2011, mentre se si osserva solamente il trend dell ultimo biennio si può rilevare un andamento positivo in diverse altre regioni, tra cui la Liguria (+30,1%), le Marche (+22,4%) e la Sardegna (+10,0%). Tra i contratti individuati dal Ministero dell Interno come lavoro flessibile, sono in particolare quelli di Formazione Lavoro a subire i tagli più consistenti: -79,2% nell intero periodo preso in esame, flessione che sfiora il 90% nelle regioni del centro Italia. In contrazione, comunque, anche il personale dei comuni con contratti a tempo indeterminato (- 15,9% nel ), il lavoro interinale (-32,5%) e l LSU (-23,5%) In questo contesto, nonostante l esiguo numero di casi complessivi (259 nel 2011), fa eccezione il Telelavoro, in aumento del 121,2% tra il 2008 ed il
13 Tab.4: Totale personale in servizio presso i comuni con contratto a tempo indeterminato, per sesso e regione. Maschi Femmine Totale /11 09/11 10/ /11 09/11 10/ /11 09/11 10/11 Abruzzo ,9-6,2-3, ,9-0,9-1, ,9-4,1-2,8 Basilicata ,6-4,5-3, ,9-1,8-0, ,1-3,6-2,3 Calabria ,2 5,1-4, ,6 16,9-2, ,8 8,3-3,9 Campania ,2-6,4-5, ,1 0,0-2, ,5-4,7-4,3 Emilia Romagna ,9-14,4 11, ,6-12,8 18, ,3-13,4 16,2 Friuli Venezia Giulia ,2-5,8-2, ,5-2,7-1, ,0-4,0-1,8 Lazio ,0-5,5-3, ,7-0,7-1, ,5-2,7-1,9 Liguria ,8-3,7 53, ,9-2,1 96, ,5-2,8 74,2 Lombardia ,7-4,0-2, ,1-2,2-2, ,1-2,9-2,4 Marche ,6-5,0-2, ,7-2,6-2, ,3-3,8-2,5 Molise ,6-6,5-3, ,4 1,9 0, ,8-3,8-2,1 Piemonte ,7-3,8-2, ,2-2,9-1, ,8-3,3-1,9 Puglia ,8-5,3-3, ,7-1,3-1, ,4-3,7-2,4 Sardegna ,1-3,9-3, ,9 2,8-1, ,3-1,0-2,9 Sicilia ,2-5,7-4, ,0 2,2-1, ,4-2,5-3,0 Toscana ,5-16,0-3, ,7-17,0-2, ,1-16,5-2,6 Trentino Alto Adige ,1-1,5-1, ,4 2,5 0, ,4 0,7-0,3 Umbria ,8-4,0-2, ,1-0,2-2, ,4-2,1-2,5 Valle d'aosta 614 1,0-0,6 0, ,0 8,1 0, ,4 4,2 0,5 Veneto ,6-5,2 3, ,7-0,9 9, ,6-2,7 6,7 Nord-Est ,4-8,0 4, ,5-6,2 10, ,7-6,9 7,9 Nord-Ovest ,8-3,9 3, ,5-2,3 4, ,4-2,9 3,9 Centro ,8-8,8-2, ,7-6,0-1, ,0-7,2-2,2 Sud ,1-4,7-4, ,3 1,9-1, ,6-2,4-3,3 TOTALE ,3-5,8-1, ,8-3,1 2, ,8-4,4 0,8 Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell Interno Graf.1: Totale personale in servizio presso i comuni con contratto a tempo indeterminato, per fascia di età e regione. Anno 2011 Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell Interno 13
14 Tab.5: Personale in servizio presso i comuni con contratto a tempo non indeterminato. Regione Totale contratti Lavoro Flessibile 2011 var.% 08/11 var.% 09/11 var.% 10/11 Contratti di collaborazione coordinata e continuativa 2010 var.% 08/11 var.% 09/11 var.% 10/11 Totale personale non a tempo indeterminato 2010 Var.% 08/11 var.% 09/11 var.% 10/11 Abruzzo ,7-8,5-15, ,0-14,0-3, ,7-10,0-12,5 Basilicata ,2-30,8-25, ,0-49,4-25, ,3-37,1-25,3 Calabria ,1 7,7 1, ,8-13,3-7, ,7 6,8 1,3 Campania ,8-19,8-3, ,3-16,2-4, ,3-19,3-3,2 Emilia Romagna ,9-29,1 5, ,0-58,6-31, ,4-37,6-4,0 Friuli Venezia Giulia ,8 51,8-2, ,3 49,4 125, ,5 51,1 17,6 Lazio ,1-15,5 3, ,5-23,4-10, ,8-16,5 1,2 Liguria ,7-15,3 13, ,6-5,3 115, ,7-12,9 30,1 Lombardia ,5-15,8-7, ,6-47,1-24, ,7-27,4-13,2 Marche ,9 4,9 57, ,2-80,9-73, ,3-16,9 22,4 Molise ,2-48,3-30, ,3-13,6 2, ,5-37,4-19,0 Piemonte ,4-18,6-12, ,8-10,3-4, ,3-16,1-9,7 Puglia ,8-26,8-17, ,2-41,4-20, ,1-30,2-18,0 Sardegna ,3 9,4 19, ,8-19,9-10, ,7 0,0 10,0 Sicilia ,8-14,6 5, ,6-58,5-27, ,6-16,2 4,6 Toscana ,2-23,5-12, ,8-50,3 27, ,5-34,3-3,5 Trentino Alto Adige ,3 7,0 1, ,8-7,4 1, ,3 1,7 1,4 Umbria ,2-44,3-42, ,2-6,6 37, ,8-27,3-13,2 Valle d'aosta 82-19,5-10,5-10, ,4-33,3-36, ,7-19,8-21,5 Veneto ,8 0,9 1, ,5-22,1 11, ,4-4,2 3,5 Nord-Est ,0-4,3 2, ,9-24,5 5, ,5-10,1 3,0 Nord-Ovest ,4-16,3-7, ,3-37,0-15, ,4-23,5-9,8 Centro ,9-15,6 3, ,2-41,2-4, ,9-21,9 1,9 Sud ,4-12,7 0, ,9-29,9-11, ,1-14,6-0,4 TOTALE ,9-12,5 0, ,0-32,9-7, ,6-16,3-0,8 Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell Interno 14
15 Tab.6: Variazione del Personale in servizio presso i comuni con contratti di tipo «Flessibile» (escluse turnazione e reperibilità) Regione Tempo Determinato /11 Formazione Lavoro /11 Lavoro Interinale / LSU 08/11 Telelavoro /11 Abruzzo , , , ,4 0 - Basilicata , , ,7 1 0,0 Calabria ,1 1-65, , , ,7 Campania ,2 3 35, , , ,0 Emilia Romagna , , ,2 5-16, ,3 Friuli Venezia Giulia , , , , ,0 Lazio , , , ,9 4 0,0 Liguria ,4 7-65, ,4 3-74,1 1-50,0 Lombardia , , , , ,5 Marche ,5 1-94, , ,6 4 - Molise , ,0 2-98,5 0 - Piemonte , , , , ,0 Puglia ,1 7 1, , ,0 0 - Sardegna , , , ,3 0 - Sicilia , , , , ,0 Toscana ,1 3-96, , , ,2 Trentino Alto Adige ,1 7 93, , , ,4 Umbria , ,0 31-6, ,0 0 - Valle d'aosta 63-27, , ,0 Veneto , , , ,2 40 7,3 Nord-Est , , , , ,7 Nord-Ovest , , , , ,8 Centro , , , , ,5 Sud , , , , ,0 TOTALE , , , , ,2 Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell Interno A seguito della forte contrazione del personale a termine appare evidente come l incidenza dei dipendenti a contratto a tempo indeterminato sul totale del personale tenda ad aumentare tra il 2008 ed il 2011, passando mediamente dall 84,6% all 88,3%, nonostante nell ultimo biennio si assista ad un rallentamento nell aumento di tale quota. In particolare l incidenza più elevata di personale con contratto a tempo indeterminato viene rilevata nelle regioni del Nord-Ovest (fino al 94,6% nel 2011) e al Centro (91,2%) dove si registra, nonostante la contrazione nell ultimo biennio (-0,3%), il trend più accentuato nel 2008/2011 (+4,0%). Scende invece all 81,0% al Sud e nelle Isole il peso dei contratti non a termine, con i valori più bassi registrati in Sicilia (73,2% nel 2011; -1,5% nel ) e in Calabria (73,4%;-1,0%). Tra le regioni italiane con la più elevata incidenza di contratti, per il personale in servizio presso i comuni, a tempo indeterminato, troviamo la Liguria (96,3%), il Piemonte (95,2%) e la Lombardia (94,1%) al Nord, seguite dalla Toscana (93,6%) al Centro. 15
16 Tab.7: Incidenza contratti a tempo indeterminato sul totale del personale in servizio presso i comuni (valori %) var. 08/11 var. 09/11 var. 10/11 Abruzzo 78,7 81,4 80,8 82,3 3,7 0,9 1,6 Basilicata 76,5 80,8 83,2 86,6 10,1 5,8 3,4 Calabria 71,3 73,1 74,4 73,4 2,2 0,3-1,0 Campania 85,2 85,8 87,8 87,7 2,5 1,9-0,1 Emilia Romagna 87,3 91,0 92,1 93,4 6,1 2,3 1,3 Friuli Venezia Giulia 90,5 92,2 90,0 88,2-2,3-4,0-1,7 Lazio 86,2 89,4 91,1 90,8 4,6 1,4-0,3 Liguria 91,2 95,9 95,1 96,3 5,1 0,4 1,2 Lombardia 89,9 92,2 93,4 94,1 4,2 1,8 0,7 Marche 85,8 86,4 90,2 88,1 2,2 1,6-2,2 Molise 75,7 78,7 82,5 85,1 9,4 6,3 2,6 Piemonte 92,9 94,5 94,8 95,2 2,3 0,7 0,4 Puglia 87,5 88,6 90,0 91,5 4,0 2,9 1,5 Sardegna 80,0 83,1 84,6 82,9 2,9-0,1-1,7 Sicilia 69,0 70,1 74,6 73,2 4,2 3,1-1,5 Toscana 89,8 92,0 93,5 93,6 3,7 1,6 0,1 Trentino Alto Adige 82,3 84,4 84,5 84,3 2,0-0,1-0,2 Umbria 84,1 87,0 88,9 90,0 5,9 3,0 1,1 Valle d'aosta 89,4 90,1 90,3 92,2 2,8 2,1 2,0 Veneto 89,4 91,7 91,6 91,8 2,4 0,1 0,2 Nord-Est 87,8 90,6 90,5 90,9 3,1 0,3 0,4 Nord-Ovest 90,9 93,3 93,9 94,6 3,8 1,3 0,8 Centro 87,1 89,7 91,5 91,2 4,0 1,5-0,3 Sud 77,4 78,8 81,4 81,0 3,5 2,1-0,5 TOTALE 84,6 86,8 88,1 88,3 3,7 1,4 0,2 Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell Interno Graf.2: Incidenza contratti a tempo indeterminato sul totale del personale in servizio presso i comuni, anno 2011 Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell Interno 16
17 3.3 Le procedure di assunzione nei Comuni La legge di stabilità del 2011 ha introdotto per gli enti locali stringenti vincoli in merito al regime delle assunzioni. Accanto alle misure già citate sopra, occorre inoltre ricordare che dal 1 gennaio 2011 ha trovato applicazione l art.14 comma 9 del D.L. 78/2010, nel quale si fa esplicito divieto, agli enti nei quali l incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti, di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell anno precedente. Secondo i dati riportati dal Ministero dell Interno nel censimento generale del personale in servizio presso gli enti locali, nel 2011, le procedure di assunzione nei Comuni, sulla base di nomine da concorso, risultano essere complessivamente (relativamente a tutti i settori d intervento) a livello nazionale solamente Erano nel 2010, una contrazione quindi di quasi il 65% dei casi in soli 12 mesi. Tab.8: Procedure di assunzione nei comuni. Anno 2011 e Regione Nomina da Concorso 2011 var.% 10/11 Stab. da contr. a tempo det var.% 10/ Stab.to da LSU var.% 10/11 Abruzzo 92-52,3% ,3% 5 - Basilicata 28-31,7% 6-45,5% 0-100,0% Calabria 57-59,9% 12 20,0% 28-50,0% Campania ,5% 28-26,3% 48-84,4% Emilia Romagna ,2% 16 14,3% 0 - Friuli Venezia Giulia 62-7,5% 1-50,0% 0 - Lazio ,3% 9-86,6% ,8% Liguria 92-44,9% 1-93,8% 0 - Lombardia ,4% 34 0,0% 8 700,0% Marche 2-99,2% 0-100,0% 0-100,0% Molise 19-9,5% 1-83,3% 2-81,8% Piemonte ,0% 14-33,3% 1 - Puglia ,5% 20-66,7% 2-97,7% Sardegna ,7% 6-88,0% 0-100,0% Sicilia ,7% ,8% 89-77,4% Toscana 95-88,4% 3-88,0% 0 - Trentino Alto Adige ,3% 4-80,0% 5 - Umbria 58-79,7% 5-70,6% 0 - Valle d'aosta 41 46,4% 0-100,0% 0-100,0% Veneto ,5% 4-55,6% 0 - Nord-Est ,7% 25-44,4% 5 - Nord-Ovest ,7% 49-34,7% 9 28,6% Centro ,3% 17-86,3% ,3% Sud ,9% ,3% ,5% TOTALE ,7% ,5% ,3% Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell Interno Seppur in presenza degli storici divari territoriali, il fenomeno appare diffuso in tutte le regioni della penisola, ed in particolare nell area del Centro Italia, dove la contrazione raggiunge il 72,3%. Umbria (-88,4%), Toscana (-88,4%) e Marche (-99,2%) risultano infatti le regioni dove si riducono maggiormente nei comuni le nomine da concorso. Anche le stabilizzazioni da contratto a tempo determinato scendono da a 442 (-72,5%), ridotte prossime allo zero nella maggior parte delle regioni del centro-nord.
18 3.4 Le assunzioni nei servizi sociali In base alla nostra 6 indagine sul campo, nel periodo tra settembre 2012 e febbraio 2013 è stato rilevato come le procedure di assunzioni attivate dai Comuni più grandi (con popolazione superiore ai 10 mila abitanti) 2 per l erogazione di servizi socio-assistenziali, abbiano privilegiato, a fronte dei forti vincoli posti al lavoro a tempo indeterminato, il reclutamento di dipendenti con contratti a termine o «flessibili» e soprattutto il ricorso al lavoro accessorio e agli inserimenti socio-lavorativi. Sulla base di un campione di 196 procedure di assunzione esaminate (riguardanti il settore dei Servizi sociali), si è visto come esclusivamente in 28 casi (14,3%) siano state previste assunzioni a tempo indeterminato; 53 (27,0%) invece i contratti a tempo determinato e 76 (38,8%) i contratti di collaborazione occasionale con erogazione di voucher proposti (nell ambito di assunzioni di figure accessorie nei servizi sociali). Risultano inoltre complessivamente 39 (19,9%) le collaborazioni a progetto, le coordinate continuative e altre forme contrattuali. Graf.3: Procedure d assunzione (Sett.2012 febbraio 2013) Fonte: Indagine campionaria Auser, 2013 Nello specifico va evidenziato come in 39 casi, i contratti a termine posti in essere dalle Amministrazioni comunali abbiano riguardato figure professionali basilari o «indispensabili» ai fini dell erogazione delle prestazioni sociali, quali: assistente sociale (19 ), educatore (11), psicologo (9). Tab.9: Forme contrattuali prevalenti per la gestione dei servizi socio-assistenziali, cui fanno ricorso i comuni distinti per area geografica Area geografica Nord Ovest Nord Est Centro Sud Forme contrattuali Prestazioni occasionali lavoro accessorio voucher, tempo indeterminato Tempo determinato, tempo indeterminato Tempo determinato, tempo indeterminato Lavoro accessorio, inserimento socio-lavorativo 2 L indagine è stata condotta mediante consultazione dei siti web dei Comuni, della Gazzetta Ufficiale, e dei Bollettini Ufficiali Regionali. 18
19 3.5 Il rapporto tra Enti locali e Terzo settore: le procedure di gara per l affidamento dei servizi sociali L analisi dei dati riportati nella tabella seguente mette in evidenza come mediamente in Italia, anche nel 2011, la più elevata percentuale di interventi sociali (considerando il numero delle prestazioni) venga gestita direttamente dai comuni (43,6%). Tale quota si riduce al 25,9% nel Nord-Ovest (in aumento dell 1,7% rispetto al 2010) e si eleva invece fino al 53,8% al Sud, confermando di fatto il dato dell anno precedente. Le modalità di gestione alternative a quella in economia premiano soprattutto Consorzi e Convenzioni (21,5%) e gli Appalti (11,8%). Ancora poco utilizzate, la gestione tramite Unione dei comuni (3,0%) e la Concessione a terzi (4,0%). Tab.10: Modalità di gestione servizi assistenziali da parte dei comuni. Composizione % anno Economia Diretta Consorzi e Convenzioni Appalti Concessioni a terzi Istituzioni Unione Comuni Altro (*) Abruzzo 36,8 11,4 5,1 5,2 11,1 6,2 24,3 Basilicata 58,6 11,8 12,2 3,9 1,0 1,8 10,7 Calabria 76,8 5,8 6,8 5,0 0,4 1,0 4,3 Campania 44,6 20,0 9,5 4,9 4,1 2,5 14,4 Emilia Romagna 31,8 15,2 10,4 2,1 1,6 12,6 26,3 Friuli Venezia Giulia 61,0 12,7 9,5 2,7 0,8 1,5 11,8 Lazio 54,7 10,8 12,5 3,9 2,5 3,2 12,4 Liguria 33,3 40,9 12,6 1,2 4,3 0,5 7,3 Lombardia 42,1 14,2 18,0 2,4 0,9 4,3 18,2 Marche 47,1 14,8 15,9 5,1 4,7 3,5 9,0 Molise 35,0 9,5 16,3 9,4 4,5 0,8 24,5 Piemonte 13,2 71,8 2,5 3,3 1,4 1,0 6,9 Puglia 59,5 14,7 13,6 1,6 1,1 0,5 9,0 Sardegna 55,7 4,4 31,3 1,5 0,1 1,2 5,9 Sicilia 63,6 7,8 15,9 6,1 0,6 0,7 5,3 Toscana 30,6 44,2 8,6 1,9 1,7 3,1 10,0 Trentino Alto Adige 23,2 18,4 1,3 6,5 12,7 1,2 36,7 Umbria 44,0 23,9 12,8 4,7 1,8 1,6 11,3 Valle d'aosta 15,0 62,3 4,4 4,8 2,3 4,8 6,4 Veneto 46,4 15,5 16,2 3,5 2,4 7,3 8,8 Nord-Est 40,6 15,4 9,4 3,7 4,4 5,6 20,9 Nord-Ovest 25,9 47,3 9,4 2,9 2,2 2,7 9,7 Centro 44,1 23,4 12,4 3,9 2,6 2,8 10,7 Sud 53,8 10,7 13,8 4,7 2,9 1,8 12,3 TOTALE 43,6 21,5 11,8 4,0 3,0 3,0 13,2 Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell Interno (*) compresi accordi programma, enti autonomi, aziende speciali municipalizzate, società partecipate, co.co.co e patrocini. Osservando nella tabella che segue l andamento rispetto al 2010, appare evidente come di fatto esista una radicata tendenza nel mantenere invariate anche per il 2011 le modalità di gestione dei servizi assistenziali da parte dei comuni. Esulano da questo schema i dati di Emilia Romagna e Puglia che riducono rispettivamente del 4,4% e del 5,2% il peso della gestione in economia diretta, mentre 19
20 in Lombardia si nota di contro un marcato aumento (+6,4%) di questa quota gestita direttamente dai comuni. Tab.11: Modalità di gestione servizi assistenziali da parte dei comuni. Composizione % var. 2009/2011 e 2010/2011. Economia Diretta Consorzi e Convenzioni Appalti Concessioni a terzi Istituzioni Unione Comuni Altro (*) 09/11 10/11 09/11 10/11 09/11 10/11 09/11 10/11 09/11 10/11 09/11 10/11 09/11 10/11 Abruzzo 0,3 0,0-1,2-0,3 0,9 0,4 0,4 0,5-4,0-0,7-0,4-0,4 4,1 0,4 Basilicata 1,0 0,2 1,1 0,4-1,3-0,1 1,9-0,9-0,1 0,5-1,2-0,6-1,5 0,5 Calabria 3,7 2,8 1,3-0,1-1,4-0,2-1,5-0,4-0,4 0,0 0,0 0,1-1,8-2,1 Campania -1,8 0,3 1,2-0,2-1,7-2,3 0,2 0,7 0,5-0,1 0,1 0,7 1,5 1,0 Emilia Romagna -9,2-4,4-0,9-0,5-3,1-3,1-0,2-0,1-0,1 0,1 5,2 3,4 8,3 4,5 Friuli Venezia Giulia -1,4-0,2 0,8 2,2-0,5-0,2 0,5 0,0 0,9-0,4 0,3-0,7-0,5-0,7 Lazio 0,4 2,4 0,9 0,1-0,4-0,4-0,9-1,3 0,4-0,4-0,3-0,5-0,1 0,0 Liguria -4,5-1,9 4,5 1,9 0,7 0,5-0,1 0,1 1,0 0,5 0,0 0,0-1,6-1,0 Lombardia 5,2 6,4-6,3-5,9 3,2 2,9-0,5-0,2-1,0-0,9-2,1-2,5 1,6 0,3 Marche -1,9-0,9 1,0 0,8 0,9 0,5 0,4 0,1 1,1 0,5-0,8 0,0-0,6-0,9 Molise 0,1-0,4-1,0-0,6-2,0 0,0 0,5-0,1 1,7 0,2 0,6-0,7 0,1 1,6 Piemonte -1,7-0,9 0,8 0,4 0,1-0,1-0,4 0,0-0,3-0,3 0,4 0,2 1,2 0,6 Puglia -7,3-5,2 3,5 3,8 4,4 5,1-0,9-2,4-1,0-0,9 0,1-0,3 1,3-0,2 Sardegna 0,7 0,3 1,1 0,9-0,7-2,0-0,5-0,3-0,1-0,1 0,5 0,4-1,2 0,7 Sicilia 0,3 0,7-0,5-1,1 0,6 0,4-1,0-0,4-0,3-0,2 0,4 0,3 0,4 0,4 Toscana -3,3-0,4 6,6 1,7-0,3-0,7-1,1-0,3-0,9 0,2 0,8 0,7-1,9-1,1 Trentino Alto Adige 0,2-1,6-2,4-1,1 0,8 0,1 1,9-0,3 2,1 1,7-3,1-0,9 0,4 2,0 Umbria 0,6 0,2 1,7 0,4-0,4 0,8 0,2 0,3-2,5-0,8 0,1 0,1 0,3-1,0 Valle d'aosta 6,1 3,1-1,7 7,5 2,7 1,2 1,2-1,3-3,4-2,9-0,6-0,3-4,3-7,2 Veneto -2,4-1,4 0,4 0,1 1,2 1,1 0,4 0,3 0,1 0,0 0,0 0,0 0,3-0,1 Nord-Est -3,2-1,9-0,5 0,2-0,4-0,5 0,6 0,0 0,7 0,4 0,6 0,4 2,2 1,4 Nord-Ovest 1,3 1,7-0,7 1,0 1,7 1,1 0,0-0,4-0,9-0,9-0,6-0,7-0,8-1,8 Centro -1,0 0,3 2,6 0,7-0,1 0,0-0,3-0,3-0,5-0,1-0,1 0,1-0,6-0,7 Sud -0,4-0,2 0,7 0,3-0,1 0,2-0,1-0,4-0,4-0,2 0,0-0,1 0,3 0,3 TOTALE -0,7 0,0 0,5 0,5 0,2 0,2 0,0-0,3-0,3-0,2 0,0-0,1 0,3-0,1 Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell Interno (*) compresi accordi programma, enti autonomi, aziende speciali municipalizzate, società partecipate, co.co.co e patrocini. 20
COORDINAMENTO Michele Mangano Sintesi V Rapporto su enti locali e terzo settore A cura di Francesco Montemurro, con la collaborazione di Giulio Mancini IRES Lucia Morosini Roma, aprile 2012 Indice MICHELE
Coordinamento: Michele Mangano (Presidente Auser Nazionale)
IV Rapporto su Enti Locali e Terzo Settore Coordinamento: Michele Mangano (Presidente Auser Nazionale) a cura di: Francesco Montemurro (Direttore Ires Lucia Morosini) con la collaborazione di: Giulio Mancini

References: articolo 70
 art. 14
 art. 36
 art. 17
 art. 4
 art.14