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Timestamp: 2019-09-20 13:46:50+00:00

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En torno a los ruidos de Barajas y a la ejecución de la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2008 - El Derecho - Administrativo
En torno a los ruidos de Barajas y a la ejecución de la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2008
Beltrán Gambier y Pablo Sprazzato
1. Introducción. El largo peregrinaje, todavía inconcluso, de unas víctimas de contaminación acústica
La situación planteada por la ampliación del Aeropuerto de Barajas está siendo tratada por la justicia española desde hace muchos años -en una suerte de ping pong entre el Tribunal Superior de Justicia de Madrid y el Tribunal Supremo- sin que hasta el presente haya una solución eficiente y definitiva para todos los interesados. Como nunca antes, el conflicto entre la seguridad en el tráfico aéreo y la defensa del medio ambiente se ha hecho presente debido a una deficiente planificación de las infraestructuras aeroportuarias la que, en esencia, no tuvo en cuenta adecuadamente el impacto ambiental que iba a producirse con el funcionamiento de la pista 18-R en configuración Sur.
El 13 de octubre de 2008 -EDJ 2008/185034-, el Tribunal Supremo español (en adelante TS) dictó una histórica sentencia condenando al Ministerio de Fomento (Dirección General de Aviación Civil) y a Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (en adelante AENA) a que se adopten las medidas precisas para que cese la causa de lesión consistente en la vulneración del derecho fundamental de los recurrentes a la intimidad domiciliaria. A su vez, se otorgó una indemnización pecuniaria a cinco vecinos (1).
Lamentablemente, pese a la claridad de los términos de la condena y al tiempo transcurrido, su ejecución aún está en trámite, luego de una cantidad de autos, recursos, dictámenes y dos nuevas sentencias del TS, ambas del 15 de abril de 2011 (números 2176 y 2179) -EDJ 2011/51475- -EDJ 2011/51476- , que anulan todos los autos del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (en adelante TSJM) y consideran que su sentencia de 2008 -EDJ 2008/185034-, arriba mencionada, no ha sido ejecutada, manteniéndose la lesión a los vecinos. En estos pronunciamientos del año 2011 se sienta un criterio orientador -un tanto abierto- para la solución del caso. En concreto se alude al Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre -EDL 2007/165986- (2). El TS resuelve que el mismo debe servir como criterio orientador, no determinante por sí solo de la solución al caso, y que habrá de concurrir junto con las directrices de la Organización Mundial de la Salud de abril de 1999 (en adelante OMS) ya reflejadas, años atrás, en la sentencia de 2008 -EDJ 2008/185034- que se pretende ejecutar.
En este punto –y en relación al referido Real Decreto- es imprescindible, a juicio de la Sala del TS (3), entender que “ha de tenerse presente que se trata de un reglamento dictado en desarrollo de la Ley 37/2003, cuyo objeto y finalidad, según lo anuncia el artículo 1 de esta última, son «prevenir, vigilar y reducir la contaminación acústica, para evitar y reducir los daños que de ésta pueden derivarse para la salud humana, los bienes o el medio ambiente». Es decir, se sitúa en un plano que no es exactamente el que se ha establecido en este proceso: una vez excluido por la sentencia de 13 de octubre de 2008 -EDJ 2008/185034- que estuviera afectada la salud de los recurrentes de manera que comprometiera sus derechos a la vida y a la integridad física y psíquica, el litigio ha discurrido en torno al derecho fundamental a la intimidad en el domicilio. Diferencia que no ha de pasarse por alto”.
La mencionada sentencia prosigue: “Por otro lado, el Real Decreto tiene por objeto, entre otras, las nuevas infraestructuras aeroportuarias, entre las que todos reconocen que no se cuenta el aeropuerto de Madrid/Barajas, y sus normas se inscriben en un contexto de programación de tal manera que, en su sistema, que es el establecido en la Ley 37/2003 -EDL 2003/120316-, la creación de nuevas infraestructuras responde a la previsión de su impacto en todos los órdenes y a la definición e imposición, cuando proceda, de servidumbres y limitaciones y de las medidas compensatorias que las acompañan, de manera que los límites y objetivos de calidad establecidos en los artículos 23 y 25 -EDL 2003/120316- y en las tablas de los anexos descansan en tales presupuestos. Sin embargo, aquí nos encontramos con que una zona sin afecciones de ningún tipo se ha visto sometida al ruido del que se viene hablando como consecuencia, no de que la urbanización se haya construido junto al aeropuerto, sino de que la ampliación de éste, anterior al Real Decreto, y a la manera en que se han definido sus operaciones cuando se encuentra en configuración Sur han llevado a miles de aviones a sobrevolar a baja altura la Ciudad Santo Domingo ubicada desde muchos años antes en un lugar tan apartado del aeropuerto como, por ejemplo, el centro de la ciudad de Madrid”.
En otros términos, las sentencias del TS del 2011 -EDJ 2011/51475- -EDJ 2011/51476- fulminan la idea de que el cumplimiento de lo establecido por el Real Decreto sirve para ejecutar plenamente la sentencia de 2008 -EDJ 2008/185034-. Ello se debe a: (1) que la urbanización de Santo Domingo es preexistente a la construcción del aeropuerto de Barajas y a sus sucesivas ampliaciones y a que (2) cuando el TS alude a que el litigio discurre en torno al derecho fundamental a la intimidad en el domicilio, la exigencia que plantea es mayor y, por lo tanto, no estrictamente vinculada al derecho a la salud de los recurrentes.
Cabe recordar que las directrices de la OMS expresadas en el fundamento de derecho undécimo de la sentencia de 2008 -EDJ 2008/185034-: “consideran una molestia severa la exposición a ruidos de 55 db por 16 horas en el exterior y moderada la exposición en ese tiempo a ruidos de 35 db en el interior de las viviendas y que la normativa sobre edificabilidad recomienda un máximo de 45 db dentro de las casas”.
En el pleito resultó probado ante los tribunales que, cuando el aeropuerto opera en configuración Sur, el paso de aviones a baja altura se produjo en intervalos de menos de tres minutos, varias horas al día durante 235 días, en dos años y medio, de los que en 31 de ellos se prolongaron por dieciséis horas, desde las 07:00 hasta las 23:00 horas. Y que además mientras se mantuvo esa configuración, cada tres minutos se produjeron unos picos de ruido que llegaron hasta 78.3 db coincidiendo con el paso de los aviones con alteraciones de 21.6 a 43.5 db.
Por consiguiente la orden judicial contenida en la sentencia de 2008 -EDJ 2008/185034- era la obtención de un resultado, sin que se indicara, naturalmente, como llegar al mismo. De allí la interminable discusión sobre cómo ha de entenderse el cumplimiento de la misma.
Así, para los vecinos de Ciudad Santo Domingo y para el Ministerio Fiscal, la sentencia está incumplida, mientras que para el Ministerio de Fomento y AENA está cumplida.
La doctrina ha considerado la cuestión. Especial mención cabe hacer del ponderado estudio de Antonio Fortes Martín, quien luego de pasar revista al inconcluso íter procesal, nombrándolo como “la cuadratura del círculo”, llega hasta la sentencia del TS de 15 de abril de 2011 -EDJ 2011/51475- y concluye señalando: “la gran dificultad que sin duda existe –en los términos que hemos podido comprobar a lo largo de este trabajo- para ejecutar totalmente el fallo del TS de 2008 -EDJ 2008/185034- convierte prácticamente esa obligación de ejecución en un imposible…” (4).
2. ¿Es de cumplimiento posible o imposible la sentencia del Tribunal Supremo del 13 de octubre de 2008 -EDJ 2008/185034-?
Para responder a esta compleja pregunta es necesario considerar primero si la sentencia del TS de 2008 -EDJ 2008/185034- puede suponer la total o parcial inactividad de la pista 18-R en configuración Sur, y si ello resulta asumible desde el punto de vista operativo. Ésta y otras cuestiones están nuevamente a consideración del TS con motivo de los recursos de casación interpuestos por los vecinos de Ciudad Santo Domingo contra los autos del TSJM de fecha 30 de noviembre de 2011 y 26 de abril de 2012 que, en lo esencial, daban por cumplida la sentencia del TS de 2008 -EDJ 2008/185034- por los demandados.
A este respecto, y para ilustrarnos con la perspectiva de los perjudicados por la contaminación acústica, cabe traer a colación lo que piden los recurrentes: el cese de los sobrevuelos cuestionados que tendría que ocurrir a través de la prohibición de la utilización de la maniobra de aproximación para el aterrizaje conocida como ILS (6) a la pista 18-R hasta que se haya sobrepasado la Ciudad Santo Domingo, o cualquier otra medida que garantice dicho fin. Una decisión extrema sería disponer la total inactividad de la pista 18-R en configuración Sur.
AENA, por su parte, y en una postura totalmente contraria, estima en lo esencial que además de estar cumplida la sentencia del TS de 2008 -EDJ 2008/185034-, la modalidad de maniobras sugeridas por los recurrentes son muy complejas y por ende impracticables (6).
En estas condiciones, le cabrá al TS en su próximo pronunciamiento decidir que:
(a) corresponde prohibir totalmente el uso de la pista 18-R en configuración Sur;
(b) corresponde adoptar la solución propuesta por los vecinos antes aludida;
(c) corresponde adoptar otra medida de carácter operativo que surja de los estudios técnicos ofrecidos por los recurrentes u otros que obren en la causa.
Evidentemente, la prohibición de usar la pista 18-R en configuración Sur implicaría inutilizar parcialmente una costosísima infraestructura aeroportuaria sin que sepamos qué porcentaje de utilización conllevaría la medida. Este dato, si bien ajeno a la litis, sería relevante para analizar la cuestión desde la perspectiva de la buena administración.
En relación a la solución contenida en la propuesta de los vecinos, cabe señalar que ella nos coloca ante el enfrentamiento de dos valores. Por un lado, la preservación del derecho a la intimidad domiciliaria –que no es otra cosa que un eufemismo para disfrazar al derecho al medio ambiente que la Constitución española de 1978 -EDL 1978/3879- no se atrevió a consagrar en la categoría de derecho fundamental-. Y, por otro, la seguridad del tráfico aéreo.
Si miramos la cuestión desde el punto de vista económico, estimamos que resultaría relevante que se tenga en cuenta hasta que punto el sobrecoste de la utilización de la maniobra ILS, tal como los recurrentes quieren que se utilice, puede ser la verdadera razón que se esconde tras las argumentaciones técnicas de AENA.
Podría haber, como la indicamos en el punto (c) otra solución que tenga en cuenta otras variables que resultan desconocidas.
La cuestión, como vemos, es bien compleja y se complica todavía más en tanto el TS tendrá que resolver si persiste la lesión generada por la contaminación acústica teniendo en cuenta para ello, el criterio establecido en su anteriores sentencias del 15 de abril de 2011 -EDJ 2011/51475- -EDJ 2011/51476- que resolvieron que el Real Decreto 1367/2007 de 19 de octubre -EDL 2007/165986-, debe servir como criterio orientador y armonizarse con las pautas ya indicadas por la OMS tenidos en cuenta en la sentencia del TS de 2008 -EDJ 2008/185034- (7).
Prueba de esta complejidad es lo que resulta de una de ellas cuyo fundamento de derecho décimo, entre otras cosas también relevantes, expresa: “…No obstante, a la hora de definir en qué se traduce el equilibrio querido por el legislador habrá que tener presentes todos los elementos en juego y, si son tan imperativas las exigencias que imponen el mantenimiento de los sobrevuelos sobre la Ciudad Santo Domingo e, incluso, su aumento sin que se hayan reducido los niveles de ruido soportables en los términos de la sentencia de 13 de octubre de 2008 -EDJ 2008/185034-, entonces habrá que considerar la medida en la que el sacrificio que se pide a los afectados requiere ser compensado en virtud de los mismos principios constitucionales en los que descansa esa idea del justo equilibrio. Y, encontrándonos en la ejecución de una sentencia anterior que ha reconocido derechos a los afectados -distinta, por lo demás, a la de 27 de abril de 2004 (casación 8362/1999) -EDJ 2004/31738- ya que en esta última se partió de que no estaba probada… la lesión de ninguno de los invocados- el camino a seguir habrá de ser el marcado en el artículo 105 de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323-” (8).
La situación de contaminación acústica que padecen los vecinos de Ciudad Santo Domingo sigue sin ser resuelta y constituye una violación permanente al derecho de intimidad domiciliaria.
Mientras que AENA y el Ministerio de Fomento luchan por dar por cumplida la sentencia del TS de 2008 -EDJ 2008/185034-, le cabe otra vez a ese tribunal intentar resolver la disputa.
No nos parece que, de momento, el caso haya llegado al punto de la imposibilidad de la ejecución material de esa sentencia.
Si la solución se terminara traduciendo en quantum indemnizatorio, la cuestión a resolver sería cómo se indemniza la disminución del valor real de las propiedades afectadas y cómo se indemniza una lesión permanente a la violación de la intimidad domiciliaria.
1) GAMBIER, Beltrán y PESCE, Clelia, "La contaminación acústica generada por el tráfico aéreo de Barajas en un polémico fallo del Tribunal Supremo", revista El Derecho, el 3 de mayo de 2010.
2) El Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre -EDL 2007/165986-, es un reglamento dictado en desarrollo y ejecución de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre del Ruido -EDL 2003/120316-. De su introducción se extrae que en él se (el subrayado es nuestro)…definen índices de ruido y de vibraciones, sus aplicaciones, efectos y molestias sobre la población y su repercusión en el medio ambiente; se delimitan los distintos tipos de áreas y servidumbres acústicas definidas en el artículo 10 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre -EDL 2003/120316-; se establecen los objetivos de calidad acústica para cada área, incluyéndose el espacio interior de determinadas edificaciones; se regulan los emisores acústicos fijándose valores límite de emisión o de inmisión así como los procedimientos y los métodos de evaluación de ruidos y vibraciones. Asimismo, se fijan en el anexo III los valores límite de inmisión de ruido aplicable a las infraestructuras nuevas viarias, ferroviarias y aeroportuarias, así como a las infraestructuras portuarias y a actividades. La disposición adicional segunda establece las actividades e infraestructuras que tienen la consideración de nuevas. De este modo, se pondera de forma equilibrada el tratamiento de las infraestructuras preexistentes y nuevas, pues aún cuando las obligaciones establecidas en las declaraciones de impacto ambiental de las infraestructuras preexistentes han supuesto un nivel de protección acústica adecuado, el progreso del conocimiento científico y del desarrollo tecnológico hace posible y razonable alcanzar un nivel más ambicioso de protección contra el ruido a la hora de proyectar y acometer la construcción de nuevas infraestructuras”.
3) Fundamento de derecho décimo de la sentencia del TS nº 2179 -EDJ 2011/51476-.
4) FORTES MARTÍN, Antonio, “La cuadratura del círculo o la imposible ejecución total de la sentencia del caso «Ciudad Santo Domingo-Aeropuerto de Madrid/Barajas» (Estudio de las Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de abril de 2011 -EDJ 2011/51475- -EDJ 2011/51476-)”, publicado en “Administración y Justicia: un análisis jurisprudencial”: liber amicorum Tomás-Ramón Fernández. Coordinado por Eduardo García de Enterría y Ricardo Alonso García, Vol. 1, 2012, págs. 1157-1192.
5) El Instrument Landing System es una maniobra aeronáutica de precisión.
6) Informe del 21 de julio de 2011 presentado ante el TSJM.
7) En dicha sentencia -EDJ 2008/185034-, el TS entendió que esta “situación no era totalmente inevitable desde el momento en que se reconoce que hay rutas de aproximación al aeropuerto cuando está en configuración Sur que no incluyen el sobrevuelo de la Ciudad Santo Domingo” (fundamento de derecho undécimo) y que además “…el ruido del sobrevuelo no se produce de forma continua sino a intervalos de entre dos minutos y medio y tres minutos, ruido que no es constante sino que aumenta progresivamente según se aproxima el avión, alcanza el pico más alto, con diferencias de entre 21.6 db y 43.5 db, y, a continuación, vuelve a disminuir paulatinamente conforme se aleja. Precisamente, por esas características del ruido emitido por los aviones, las directrices de la OMS, cuando se ocupan de la forma en que debe ser medido, dicen que los valores medios deben completarse con los máximos y con el indicado SEL” (sound exposure level) (también en el fundamento de derecho undécimo).
8) Sentencia del TS nº 2179, de fecha del 15 de abril de 2011 -EDJ 2011/51476-.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Urbanismo", el 1 de octubre de 2013.

References: Real Decreto 
 artículo 1
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 105
 Real Decreto 
 artículo 10