Source: http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2012/02/16/controles-aux-frontieres-linconciliable-position-du-legislateur-francais-avec-les-exigences-de-la-cjue-ca-de-toulouse-1er-fevrier-2012-x/
Timestamp: 2014-08-28 15:07:26+00:00

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Contrôles aux frontières: l’inconciliable position du législateur français avec les exigences de la CJUE (CA de Toulouse, 1er février 2012, X.)
Publié le 16 février 2012 par CPDH	La nouvelle rédaction de l'article 78-2 alinéa 4 du CPP ne dispense pas du respect des exigences légales et communautaires
par Benjamin Francos
Contrôle douanier au péage de Le Boulou (Pyrénées Orientales)
C'est dans un contexte où le droit des étrangers se trouve confronté à une très forte insécurité juridique que la Cour d'appel de Toulouse était appelée à se prononcer sur les conditions de validité des contrôles d'identité opérés sur le fondement de l'article 78-2 alinéa 4 du Code de procédure pénale. Avant d'en venir aux faits de l'espèce, il n'est sans doute pas inutile de rappeler les trois étapes qui ont précédé l'affaire dont avait à traiter la Cour d'appel.
Dans un premier temps, la Cour Justice de l’Union Européenne avait affirmé, à l'occasion d'un arrêt du 22 juin 2010 (CJUE, 22 juin 2010, C-188/10 et C-189/10, Melki et Abdeli – ADL du 22 juin 2010), que les exigences du droit communautaire « s'opposent à une législation nationale conférant aux autorités de police de l'État membre concerné la compétence de contrôler, uniquement dans une zone de 20 kilomètres à partir de la frontière terrestre de cet État avec les États parties à la Convention d'application des accords de Schengen, l'identité de toute personne, indépendamment du comportement de celle-ci et de circonstances particulières établissant un risque d'atteinte à l'ordre public ». A défaut de contenir les précisions et les limitations de la compétence accordée aux autorités de contrôle, « notamment relatives à l'intensité et à la fréquence des contrôles pouvant être effectués sur cette base juridique », ces contrôles présentent un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières prohibées par le Code frontière Schengen (v. ADL du 22 juin 2010 ; sur cette affaire, v. aussi Cass., QPC, 16 avril 2010, n° 10-40.002, Abdeli et Melki – ADL du 23 avril 2010).
Dans un deuxième temps, prenant acte de cette décision, la Cour de cassation intégrait in extenso les exigences de la Cour de Luxembourg dans l'examen de la validité des contrôles d'identité effectués sur le fondement de l'article 78-2 alinéa 4 du CPP (v. Cass. ass. plén., 29 juin 2010, n° 10-40.002 – ADL du 2 juillet 2010 ; Cass. civ. 1ère, 23 février 2011, n° 09-70.462 – ADL du 1er mars 2011 ; Civ. 1ère, 18 mai 2011, n°10-30776; v. également en ce sens CA Paris, 23 mars 2011, n°11/01406).
Dans un troisième temps enfin, la Loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure du 14 mars 2011 (LOPPSI 2) a modifié l'article 78-2 alinéa 4 du CPP pour le mettre en conformité avec la position luxembourgeoise (v. Cons. const., déc. n° 2011-625 DC du 10 mars 2011, loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure – ADL du 17 mars 2011).
Le nouvel article énonce désormais :
« Dans une zone comprise entre la frontière terrestre de la France avec les Etats parties à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990 et une ligne tracée à 20 kilomètres en deçà, (Dispositions déclarées non conformes à la Constitution par décision du Conseil constitutionnel n° 93-323 DC du 5 août 1993) ainsi que dans les zones accessibles au public des ports, aéroports et gares ferroviaires ou routières ouverts au trafic international et désignés par arrêté, pour la prévention et la recherche des infractions liées à la criminalité transfrontalière, (Dispositions déclarées non conformes à la Constitution par décision du Conseil constitutionnel n° 93-323 DC du 5 août 1993) l'identité de toute personne peut également être contrôlée, selon les modalités prévues au premier alinéa, en vue de vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des titres et documents prévues par la loi. (...). Lorsqu'il existe une section autoroutière démarrant dans la zone mentionnée à la première phrase du présent alinéa (1) et que le premier péage autoroutier se situe au-delà de la ligne des 20 kilomètres, le contrôle peut en outre avoir lieu jusqu'à ce premier péage sur les aires de stationnement ainsi que sur le lieu de ce péage et les aires de stationnement attenantes. Les péages concernés par cette disposition sont désignés par arrêté. Le fait que le contrôle d'identité révèle une infraction autre que celle de non-respect des obligations susvisées ne constitue pas une cause de nullité des procédures incidentes. Pour l'application du présent alinéa, le contrôle des obligations de détention, de port et de présentation des titres et documents prévus par la loi ne peut être pratiqué que pour une durée n'excédant pas six heures consécutives dans un même lieu et ne peut consister en un contrôle systématique des personnes présentes ou circulant dans les zones ou lieux mentionnés au même alinéa ».
Qu'il soit permis de noter d'emblée que l'article, revisité par la LOPPSI 2, fait l'impasse sur le comportement de la personne comme élément déclencheur du contrôle. A moins, et c'était en partie la question qui était posée à la Cour d'appel de Toulouse, que le renvoi fait à l'alinéa 1er soit une invitation à saisir l'article 78-2 du CPP dans sa globalité.
En l'espèce, une personne de nationalité dominicaine avait été interpellée le 24 janvier 2010 à 17h20 à la barrière de péage de l'autoroute A9, à Le Boulou (Pyrénées Orientales), alors qu'elle était passagère d'un véhicule circulant dans le sens France-Espagne. Le procès verbal d'interpellation indiquait, sans autre précision, qu'en application de l'article 78-2 alinéa 8 du CPP (i.e article 78-2 alinéa 4), et sur demande d'un OPJ, il avait été mis en place à 17h15 un dispositif de contrôle au niveau des cabines de péage aux fins de vérification des obligations de détention, port et présentation des titres et documents prévus par la loi. C'est dans ce cadre juridique qu'à 17h20 les policiers ont désigné « de manière aléatoire » le véhicule où l'intéressée était passagère.
Placée en garde à vue pour séjour irrégulier et pour faux et usage de faux documents administratifs, Mademoiselle X échappa à toute poursuite pénale et fut placée en rétention administrative. Saisi au terme des 5 premiers jours de rétention aux fins de prolongation de celle-ci, le Juge des libertés et de la détention (JLD) de Toulouse était appelé à se prononcer sur une demande de nullité de procédure soulevée par le conseil de Mademoiselle X.
La question qui se posait était en effet de savoir si le cadre du contrôle d'identité, tel qu'il était relaté dans le procès verbal d'interpellation, était suffisamment précis pour en assurer la légalité. En réalité, la question était double :
- Quelle est la portée exacte du renvoi fait par l'alinéa 4 de l'article 78-2 du CPP aux modalités de contrôle prévues à l'alinéa 1er du même article ? En d'autres termes, le comportement de la personne et les circonstances faisant présumer un risque de trouble à l'ordre public constituent-ils toujours, dans le silence de l'alinéa 4 de l'article 78-2 du CPP, des conditions de validité des contrôles d'identité effectués dans la bande de 20km aux frontières ? (1°)
- Les mentions figurant au procès verbal d'interpellation (lieu, heure, contrôle de l'OPJ et caractère aléatoire de la désignation du véhicule) étaient-elles de nature à assurer la conformité du contrôle aux critères de l'alinéa 4 de l'article 78-2 du CPP ? (2°)
1°/- Sur la nécessité de caractériser, chez la personne contrôlée sur le fondement de l'article 78-2 alinéa 4 du CPP, un comportement et des circonstances particulières laissant présumer un risque d'atteinte à l'ordre public
Par ordonnance du 30 janvier 2012, le JLD près le TGI de Toulouse accueillait l'exception de nullité soulevée par le conseil de Mademoiselle X en des termes clairs : « Attendu qu’en l’espèce, l’intéressée a été contrôlée à un péage auto-routier dans le délai de six heures visés au texte, de manière aléatoire mais sans qu’il soit précisé notamment les éléments de son comportement justifiant le contrôle conformément à l’alinéa 1 de l’article 78-2 du Code de procédure pénale ; Attendu en conséquence, qu’un tel contrôle d’identité est irrégulier et que la garde à vue et les actes subséquents de la procédure doivent être annulés »
Mécontent de cette interprétation, le parquet avait saisi la Cour d'appel afin qu'elle infirme l'ordonnance, valide la procédure et prolonge la rétention de Mademoiselle X. L'argumentation développée à l'audience par le parquet général était essentiellement sémantique : l'alinéa 4 de l'article 78-2 fait référence aux « modalités » du contrôle d'identité de l'alinéa 1er et non aux conditions de ce contrôle. Aussi, ce renvoi ne viserait que la portion de l'alinéa habilitant les OPJ et, sur leur ordre et sous leur responsabilité, les APJ et APJ adjoints à inviter toute personne à justifier de son identité, et ce par tout moyen. Au contraire, la portion de l'alinéa dressant la liste des situations de nature à justifier le contrôle d'identité relèverait des conditions de celui-ci et non de ses modalités. Par voie de conséquence, il n'y aurait aucune obligation de caractériser chez la personne contrôlée, sur le fondement de l'article 78-2 alinéa 4 du CPP, un comportement et des circonstances particulières laissant présumer un risque d'atteinte à l'ordre public.
Si le raisonnement du parquet général ne manquait pas d'intérêt, la Cour d'appel de Toulouse ne pouvait s'abstraire des conditions posées par la jurisprudence en la matière. Par ordonnance en date du 1er février 2012, la Cour se borne donc à indiquer sèchement que « [l]a décision déférée est parfaitement motivée et, en conséquence, doit être confirmée ». Pour autant, il ne faut pas voir, dans cet attendu lapidaire, la confirmation d'un lien entre l'alinéa 4 et l'alinéa 1er de l'article 78-2 du CPP s'agissant de la nécessité d'identifier un comportement particulier chez la personne dont l'identité est contrôlée. La Cour d'appel semble au contraire se conformer strictement aux exigences de la CJUE et de la Cour de cassation qui, toutes deux, avaient expressément érigé la caractérisation d'un comportement et de circonstances particulières comme condition de légalité des contrôles d'identité opérés sur le fondement de l'article 78-2 alinéa 4 du CPP (v. à nouveau CJUE, 22 juin 2010, C-188/10 et C-189/10, Melki et Abdeli – ADL du 22 juin 2010 et Cass., QPC, 16 avril 2010, n° 10-40.002, Abdeli et Melki – ADL du 23 avril 2010).
Dans ces conditions, le fait que le législateur ait omis (sic) d'ajouter au nouvel article 78-2 alinéa 4 la condition tenant au comportement de la personne n'est pas sans soulever de sérieuse interrogations quant à la conventionnalité de ce dernier. Ainsi que l'avait très clairement mis en exergue le ministère public, le recours à la notion « d'économie générale » de l'article 78-2 du CPP prête le flanc à la critique. Dès lors, il est regrettable que l'adoption de la LOPPSI 2 n'ait pas été l'occasion de mettre les termes de la loi en parfaite conformité avec la position de la CJUE. Si la Cour d'appel de Toulouse ne s'y est pas trompée, il n'en demeure pas moins que la sécurité juridique gagnerait grandement à une réécriture de cette disposition tant sur cet aspect que sur l'objectif des contrôles opérés dans la bande de 20km aux frontières.
2°/- Sur l'insuffisante précision du cadre juridique du dispositif de contrôle mis en place
Le procès verbal d'interpellation se bornait à indiquer :
1. Que le dispositif mis en place l'avait été sur initiative d'un OPJ ;
2. L'heure de mise en place du dispositif ;
3. Le caractère aléatoire de la désignation du véhicule où Mademoiselle X était passagère.
Sur ce troisième point, il est acquis que l'absence de caractérisation d'un comportement spécifique chez Mademoiselle X, ou chez le conducteur, a entraîné l'irrégularité de la procédure d'interpellation. Partant, la précision tenant au caractère aléatoire de la désignation du véhicule ne pouvait suffire, seule, à assurer la légalité du contrôle d'identité. Mais, au-delà de cet élément, les autres informations fournies par les fonctionnaires de police étaient-elles suffisantes ?
Le conseil de Mademoiselle X soulevait d'abord que si un OPJ était à l'initiative de ce dispositif de contrôle, aucune pièce versée à la procédure ne permettait de vérifier que le dispositif mis en place correspondait effectivement aux indications de l'OPJ concerné. En effet, les instructions de celui-ci n'étaient pas jointes au dossier. Il était également avancé que l'heure de mise en place du dispositif, sans indication de l'heure de fin, ne permettait pas de s'assurer du respect de la durée maximum de 6h consécutives imposé par l'article 78-2 alinéa 4 du CPP. Enfin, et surtout, le conseil de Mademoiselle X demandait au JLD de constater l'irrégularité du dispositif de contrôle au regard de l'absence de précision quant à sa finalité. En effet, l'article 78-2 alinéa 4 du CPP exige que les contrôles opérés dans la bande de 20km aux frontières aient pour finalité « la prévention et la recherche des infractions liées à la criminalité transfrontalière ». Or, en l'espèce, rien n'indiquait que le dispositif mis en place n'ait eu cet objectif, pas plus que le contrôle d'identité de Mademoiselle X.
Après avoir validé sans enthousiasme l'ordonnance du JLD, la Cour d'appel de Toulouse a tenu à préciser de façon lapidaire que « le contrôle d'identité dont s'agit était très insuffisamment encadré pour répondre aux exigences légales et communautaires, notamment parce que les instructions données aux agents de police judiciaire étaient totalement floues et générales, tant sur le lieu, que les heures et l'objet précis du contrôle ».
La Cour d'appel fait ici encore une application rigoureuse des critères prétoriens posés par la CJUE et réceptionnés en droit interne par la Cour de cassation. S'agissant de situations relevant de la procédure pénale et mettant en jeu la liberté individuelle, il est heureux que le juge d'appel ait sanctionné le caractère évasif de l'organisation du dispositif de contrôle et qu'il ait fait une interprétation stricte du cadre normatif régissant les contrôles aux frontières.
Pour satisfaisante qu'elle soit, l'ordonnance de la Cour d'appel de Toulouse ne peut cependant occulter la nécessité d'une réflexion plus large sur la rédaction de l'article 78-2 alinéa 4 du CPP. De fait, la position adoptée par la Commission européenne, à l’occasion de l’instruction des affaires Melki et Abdeli par la CJUE, remettait très nettement en cause la sincérité de la finalité assignée par l'article 78-2 alinéa 4 du CPP aux contrôles aux frontières :
« La Commission, sous réserve des vérifications qui relèvent de la compétence du juge national, considère que la seule catégorie de personnes plus susceptibles d’être décelées par des contrôles d’identité effectués à proximité de la frontière est composée précisément des personnes qui viennent de franchir la frontière de manière illicite. Partant, selon la Commission, les dispositions de l’article 78‑2, quatrième alinéa, du code de procédure pénale français ne constituent pas une simple vérification du respect de l’obligation de détenir des documents d’identité. Elles devraient, en revanche, être qualifiées de contrôles aux frontières dissimulés, interdits de prime abord par l’article 20 du règlement n° 562/2006. »
Cette opinion, dégagée à propos de l'ancienne rédaction de l'article 78-2 alinéa 4, reste pleinement d'actualité en dépit du délai maximum de 6h consécutives introduit par la LOPPSI 2. L'avocat général n'avait en effet pas manqué de préciser que, en ce qu'il permet de vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des titres et documents exigibles chez toute personne présente dans une zone géographique spécifique et prédéterminée par la loi, « l’article 78‑2, quatrième alinéa, du code de procédure pénale français élabore incontestablement un régime distinct et plus sévère pour des contrôles d’identité dans des zones frontalières que pour le reste du territoire français (§52) ». Par conséquent, « eu égard au champ d’application géographique des contrôles d’identité en question, au fait qu’ils sont aptes à être appliqués à chaque personne qui se trouve dans la zone géographique indiquée et à l’absence d’explication solide de l’objectif qu’ils poursuivent », l'avocat général avait invité la Cour à considérer que « les contrôles d’identité en question constituent des vérifications aux frontières dissimulées qui sont interdits par l’article 20 du règlement n° 562/2006 et qui ne rentrent pas dans les exceptions limitées prévues à l’article 21 de ce règlement » (§54).
A charge désormais pour le législateur de réformer, à nouveau, l'article 78-2 du CPP pour assurer sa conformité à la jurisprudence de la Cour de Luxembourg.
La Cour d'appel de Toulouse
Cour d’appel de Toulouse, 1er février 2012, n° AMP 29/2012 (scribd et en PDF) JLD Toulouse, 30 janvier 2012, n° de minute 12/00112 (scribd et en PDF)
- Actualités Droits-Libertés du 16 février 2012 [PDF] par Benjamin Francos
N.B. : L'auteur remercie Me TERCERO pour la communication de cette décision d’appel
* Benjamin Francos est un ancien étudiant du M2 Droit de l'homme et est actuellement élève-avocat
Pour citer ce document : Benjamin Francos, « Contrôles aux frontières : La nouvelle rédaction de l'article 78-2 alinéa 4 du CPP ne dispense pas du respect des exigences légales et communautaires » in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 16 février 2012.
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