Source: https://www.rechtslupe.de/verwaltungsrecht/konjunkturpaket-ii-teilweise-verfassungswidrig-322091
Timestamp: 2020-02-22 12:58:06+00:00

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Kon­junk­tur­pa­ket II teil­wei­se ver­fas­sungs­wid­rig | Rechtslupe ")}}return a.proceed()});scriptParent=document.getElementsByTagName("script")[0].parentNode;if(scriptParent.tagName.toLowerCase!=="head"){head=document.getElementsByTagName("head")[0];aop_around(head,"insertBefore");aop_around(head,"appendChild")}aop_around(scriptParent,"insertBefore");aop_around(scriptParent,"appendChild");var a2a_config=a2a_config||{};a2a_config.no_3p=1;var addthis_config={data_use_cookies:false};var _gaq=_gaq||[];_gaq.push(["_gat._anonymizeIp"])}
Die Rege­lung des im Rah­men der Umset­zung des "Kon­junk­tur­pa­ke­tes II" erlas­se­nen Zukunfts­in­ves­ti­ti­ons­ge­setz zur Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung des Bun­des bei der Gewäh­rung von Finanz­hil­fen an Kom­mu­nen und Län­der sind teil­wei­se ver­fas­sungs­wid­rig, ent­schied jetzt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt.
Das im Dezem­ber 2008 durch die Bun­des­re­gie­rung beschlos­se­ne Maß­nah­men­pa­ket „Pakt für Beschäf­ti­gung und Sta­bi­li­tät in Deutsch­land zur Siche­rung der Arbeits­plät­ze, Stär­kung der Wachs­tums­kräf­te und Moder­ni­sie­rung des Lan­des“ (Kon­junk­tur­pa­ket II) sah unter ande­rem vor, dass der Bund zusätz­li­che Inves­ti­tio­nen der Kom­mu­nen und der Län­der unter­stützt. Die Umset­zung des Maß­nah­men­pakts erfolg­te inso­weit durch das am 6. März 2009 in Kraft getre­te­nen Zukunfts­in­ves­ti­ti­ons­ge­setz (ZuInvG). Danach stellt der Bund die Finanz­hil­fen für die in den För­der­be­reich fal­len­den Inves­ti­ti­ons­maß­nah­men den Län­dern zur eige­nen Bewirt­schaf­tung zur Ver­fü­gung. In der zwi­schen Bund und Län­dern getrof­fe­nen Ver­wal­tungs­ver­ein­ba­rung zur Durch­füh­rung des Zukunfts­in­ves­ti­ti­ons­ge­set­zes sind Berichts- und Nach­weis­pflich­ten der Län­der fest­ge­legt. In § 7 Abs. 1 ZuInvG ist ein Rück­för­de­rungs­an­spruch des Bun­des bei Nicht­er­fül­lung der För­der­vor­aus­set­zun­gen bzw. zweck­wid­ri­ger Ver­wen­dung der Finan­zie­rungs­hil­fen gere­gelt.
Vor die­sem Hin­ter­grund bestimmt § 6a ZuInvG:
§ 6a Prü­fung durch den Bun­des­rech­nungs­hof
Der Bund kann in Ein­zel­fäl­len wei­ter­ge­hen­de Nach­wei­se ver­lan­gen und bei Län­dern und Kom­mu­nen Bücher, Bele­ge und sons­ti­ge Unter­la­gen ein­se­hen sowie ört­li­che Erhe­bun­gen durch­füh­ren. Ein unver­hält­nis­mä­ßi­ger Ver­wal­tungs­auf­wand ist zu ver­mei­den. Der Bun­des­rech­nungs­hof prüft gemein­sam mit dem jewei­li­gen Lan­des­rech­nungs­hof im Sin­ne von § 93 der Bun­des­haus­halts­ord­nung, ob die Finanz­hil­fen zweck­ent­spre­chend ver­wen­det wur­den. Dazu kann er auch Erhe­bun­gen bei Län­dern und Kom­mu­nen durch­füh­ren.
Die Regie­run­gen der Län­der Baden-Würt­tem­berg, Nord­rhein-West­fa­len, des Saar­lan­des, des Frei­staa­tes Bay­ern und des Frei­staa­tes Sach­sen sowie der Senat der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg hal­ten § 6a Satz 1, Satz 3 und 4 ZuInvG für ver­fas­sungs­wid­rig und haben im abs­trak­ten Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren die Fest­stel­lung der Nich­tig­keit der bean­stan­de­ten Vor­schrif­ten bean­tragt. Für die dem Bund danach zukom­men­den akti­ven ört­li­chen Kon­troll- und Erhe­bungs­rech­te feh­le es an einer grund­ge­setz­li­chen Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge. Sie ver­letz­ten daher den Grund­satz der Haus­halts­au­to­no­mie der Län­der. Zudem wür­den dem Bun­des­rech­nungs­hof neue eigen­stän­di­ge Prü­fungs­rech­te ein­ge­räumt, die sei­nen ver­fas­sungs­recht­lich bestimm­ten Prü­fungs­raum über­schrit­ten.
Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt befand nun, dass die Bestim­mun­gen des § 6a Satz 1 und 4 ZuInvG auf­grund feh­len­der Bun­des­kom­pe­tenz mit der Ver­fas­sung teil­wei­se unver­ein­bar sind, wäh­rend die eben­falls ange­grif­fe­ne Rege­lung des § 6a Satz 3 ZuInvG mit dem Grund­ge­setz im Ein­klang steht:
Für das Han­deln der Bun­des­ver­wal­tung nach § 6a Satz 1 ZuInvG besteht nur inso­weit eine Bun­des­kom­pe­tenz, als der Bund bei den Lan­des­ver­wal­tun­gen – ein­schließ­lich nach­ge­ord­ne­ter Stel­len und Kom­mu­nal­ver­wal­tun­gen – auch im Rah­men ört­li­cher Erhe­bun­gen Berich­te anfor­dern, Akten bei­zie­hen und Unter­la­gen ein­se­hen kann, wenn auf­grund kon­kre­ter Tat­sa­chen im Ein­zel­fall ein Anspruch nach § 7 Abs. 1 ZuInvG und Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halb­satz GG mög­lich erscheint.
Für das in § 6a Satz 1 ZuInvG vor­ge­se­he­ne Ver­wal­tungs­han­deln des Bun­des bedarf es eines grund­ge­setz­li­chen Kom­pe­tenz­ti­tels.
Die durch § 6a Satz 1 ZuInvG ein­ge­räum­ten Befug­nis­se berüh­ren den Grund­satz der Selb­stän­dig­keit und Unab­hän­gig­keit der Haus­halts­wirt­schaft von Bund und Län­dern gemäß Art. 109 Abs. 1 GG 1 und die Zuwei­sung der Erfül­lung der staat­li­chen Auf­ga­ben an die Län­der gemäß Art. 30 GG. Indem § 6a Satz 1 ZuInvG es dem Bund ermög­licht, eine Rechts­pflicht von Lan­des­be­hör­den zur Infor­ma­ti­on über aus­ga­ben­wirt­schaft­li­che Vor­gän­ge zu begrün­den, wird die grund­sätz­li­che Län­der­kom­pe­tenz beein­träch­tigt.
Der Rege­lung des § 6a Satz 1 ZuInvG steht aller­dings ent­ge­gen der Ansicht der Antrag­stel­ler nicht das Ver­bot einer soge­nann­ten Misch­ver­wal­tung ent­ge­gen. Zum einen hat allein die Zuord­nung zum Begriff der Misch­ver­wal­tung kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Kon­se­quen­zen, viel­mehr bedarf es der Betrach­tung der Kom­pe­tenz­vor­schrif­ten im Ein­zel­nen 2. Zum ande­ren kann die Bun­des­ver­wal­tung auf der Grund­la­ge des § 6a Satz 1 ZuInvG nur an Lan­des­be­hör­den her­an­tre­ten und für eige­ne Zwe­cke Infor­ma­tio­nen ver­lan­gen sowie bei ihnen Daten ermit­teln. Damit fehlt bereits das eine Misch­ver­wal­tung kenn­zeich­nen­de Ele­ment gemein­sa­mer Wahr­neh­mung von Ver­wal­tungs­auf­ga­ben. § 6a Satz 1 ZuInvG räumt der Bun­des­ver­wal­tung kei­nen Ein­fluss – sei es auch nur mit­tels bestimm­ter For­men des Zusam­men­wir­kens 3 – auf Ent­schei­dun­gen der Lan­des­be­hör­den ein.
Weder Art. 104b noch Art. 84 Abs. 3 GG bie­ten eine Grund­la­ge für das in § 6a Satz 1 ZuInvG vor­ge­se­he­ne Ver­wal­tungs­han­deln. Eine auf die Vor­be­rei­tung der Durch­set­zung von Haf­tungs­an­sprü­chen begrenz­te Ver­wal­tungs­kom­pe­tenz ergibt sich aber aus Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halb­satz GG.
Weder die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG noch die Über­prü­fungs­pflicht und das Unter­rich­tungs­recht aus Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz und Abs. 3 GG oder die mit Finanz­hil­fen gemäß Art. 104b GG ver­bun­de­nen Ein­wir­kungs­mög­lich­kei­ten des Bun­des gestat­ten Maß­nah­men im Sin­ne des § 6a Satz 1 ZuInvG.
Das Grund­ge­setz bestimmt in Art. 104b Abs. 1, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen der Bund den Län­dern und Gemein­den (Gemein­de­ver­bän­den) Finanz­hil­fen gewäh­ren kann. Gemäß Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG wird das Nähe­re, ins­be­son­de­re die Arten der zu för­dern­den Inves­ti­tio­nen, durch Bun­des­ge­setz, das der Zustim­mung des Bun­des­ra­tes bedarf, oder auf­grund des Bun­des­haus­halts­ge­set­zes durch Ver­wal­tungs­ver­ein­ba­rung gere­gelt. Die Mit­tel sind nach Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG befris­tet zu gewäh­ren und hin­sicht­lich ihrer Ver­wen­dung in regel­mä­ßi­gen Zeit­ab­stän­den zu über­prü­fen, nach Satz 3 sind die Finanz­hil­fen im Zeit­ab­lauf mit fal­len­den Jah­res­be­trä­gen zu gestal­ten. Art. 104b Abs. 3 GG sieht vor, dass Bun­des­tag, Bun­des­re­gie­rung und Bun­des­rat auf Ver­lan­gen über die Durch­füh­rung der Maß­nah­men und die erziel­ten Ver­bes­se­run­gen zu unter­rich­ten sind.
Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG ent­hält kei­ne Ermäch­ti­gung zu Rege­lun­gen, die der Bun­des­ver­wal­tung Ver­wal­tungs­be­fug­nis­se gegen­über den Län­dern ein­räu­men. Wenn das Grund­ge­setz wie in Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG dem Bund Rege­lungs­kom­pe­ten­zen zuspricht, kann die Aus­le­gung zwar erge­ben, dass damit in bestimm­tem Umfang Ver­wal­tungs­kom­pe­ten­zen des Bun­des ver­bun­den sein sol­len. Hier­auf kann aber nur bei hin­rei­chend deut­li­chen Anhalts­punk­ten geschlos­sen wer­den. Sol­che Anhalts­punk­te sind bei Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG nicht ersicht­lich. Die Vor­schrift lässt ins­be­son­de­re nicht erken­nen, wel­che Ver­wal­tungs­auf­ga­ben dem Bund zuge­ord­net wer­den könn­ten und wie des­sen Ver­wal­tungs­kom­pe­ten­zen im Übri­gen ein­zu­gren­zen wären. Im Gegen­teil spre­chen die in Art. 104b Abs. 2 und 3 GG im Ein­zel­nen behan­del­ten Gegen­stän­de und die Geset­zes­sys­te­ma­tik deut­lich dafür, dass die Aus­ge­stal­tungs­kom­pe­tenz des Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG ein Ver­wal­tungs­han­deln des Bun­des nicht umfasst.
Auf Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz und Abs. 3 GG kann die in § 6a Satz 1 ZuInvG vor­ge­se­he­ne Befug­nis des Bun­des, wei­ter­ge­hen­de Nach­wei­se zu ver­lan­gen und bei Län­dern und Kom­mu­nen Bücher, Bele­ge und sons­ti­ge Unter­la­gen ein­zu­se­hen sowie ört­li­che Erhe­bun­gen durch­zu­füh­ren, eben­falls nicht gestützt wer­den.
Die Pflicht zu regel­mä­ßi­ger Über­prü­fung der Ver­wen­dung der Mit­tel gemäß Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz GG und das Unter­rich­tungs­recht gemäß Art. 104b Abs. 3 GG zie­len vor­nehm­lich auf eine erneu­te und gege­be­nen­falls wie­der­hol­te Beschäf­ti­gung mit der Fra­ge, ob die ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen der jewei­li­gen Finanz­hil­fe noch vor­lie­gen und ob, auch wenn das der Fall ist, der poli­ti­sche Wil­le gebil­det wer­den kann, sie abzu­schaf­fen oder zu redu­zie­ren. In die­sem Zusam­men­hang kön­nen Fra­gen der gesamt­wirt­schaft­li­chen Effi­zi­enz sowie einer ziel­ge­nau­en Aus­wahl der För­der­be­rei­che von Inter­es­se sein. Dage­gen hat die Fra­ge der zweck­ge­mä­ßen Ver­aus­ga­bung von Mit­teln für kon­kre­te Ein­zel­pro­jek­te inso­weit eine unter­ge­ord­ne­te Bedeu­tung, die eine Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung durch Bun­des­be­hör­den wie die hier zu beur­tei­len­de nicht recht­fer­ti­gen kann 4.
Dass die Redu­zie­rung einer zuvor ein­ge­führ­ten Finanz­hil­fe der vor­ran­gi­ge Zweck der in Art. 104b GG vor­ge­se­he­nen Kon­troll­me­cha­nis­men ist, ergibt sich aus der Stel­lung der Vor­schrift in der Finanz­ver­fas­sung des Grund­ge­set­zes und ihrer Ein­bet­tung in die Ent­wick­lung der föde­ra­len Struk­tu­ren. Finanz­leis­tun­gen aus dem Bun­des­haus­halt an die Län­der für Lan­des­auf­ga­ben, zu denen auch die För­de­rung von Inves­ti­tio­nen der Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de gehört, schaf­fen die Gefahr von Abhän­gig­kei­ten der Län­der vom Bund. Sie gefähr­den damit die ver­fas­sungs­recht­lich garan­tier­te Eigen­stän­dig­keit der Län­der, denen das Grund­ge­setz die vol­le Sach- und Finanz­ver­ant­wor­tung für die ihnen oblie­gen­den Auf­ga­ben ein­ge­räumt hat. In einem Sys­tem, das dar­auf ange­legt ist, eine der Auf­ga­ben­ver­tei­lung gerecht wer­den­de Finanz­aus­stat­tung der Län­der zu errei­chen, dür­fen des­halb nach dem bun­des­staat­li­chen Grund­ver­hält­nis zwi­schen Bund und Län­dern Bun­des­zu­schüs­se in Form von Finanz­hil­fen für Lan­des­auf­ga­ben nur eine Aus­nah­me sein (BVerfGE 39, 96, 108).
Finanz­leis­tun­gen des Bun­des an die Län­der sind in zwei Reform­schrit­ten zurück­ge­drängt und ver­recht­licht wor­den. In der Staats­pra­xis hat­te sich nach 1949 ein „wild wuchern­des Zuschuss­we­sen“ 5 in Form der Fonds­wirt­schaft und ande­rer Misch­fi­nan­zie­run­gen ent­wi­ckelt. Die 1969 durch­ge­führ­te Finanz­re­form hat­te die Bezu­schus­sung von Lan­des­auf­ga­ben durch den Bund unter ande­rem in Art. 104a Abs. 4 GG a.F. ver­fas­sungs­recht­lich insti­tu­tio­na­li­siert, ver­recht­licht und in mehr­fa­cher Hin­sicht begrenzt. Die recht­li­che Aus­ge­stal­tung des Zusam­men­wir­kens von Bund und Län­dern in Art. 104a Abs. 4 GG a.F. hat­te zugleich die Grund­la­ge für recht­li­che Aus­ein­an­der­set­zun­gen im Kon­flikt­fall geschaf­fen, um eine mit der bun­des­staat­li­chen Ord­nung des Grund­ge­set­zes unver­ein­ba­re poli­ti­sche Abhän­gig­keit der Län­der, die auf die Finanz­hil­fen des Bun­des ange­wie­sen sind und ange­bo­te­ne Bun­des­mit­tel aus poli­ti­schen Grün­den prak­tisch nicht ableh­nen kön­nen, nach Mög­lich­keit zu ver­hin­dern 6. Im Rah­men der Föde­ra­lis­mus­re­form des Jah­res 2006 wur­den die Vor­aus­set­zun­gen für Finanz­hil­fen ver­schärft; die­ses Instru­ment soll­te auf sei­ne eigent­li­che Ziel­rich­tung, Bun­des­mit­tel gezielt und fle­xi­bel zur Behe­bung kon­kre­ter Pro­blem­la­gen ein­zu­set­zen, zurück­ge­führt wer­den 7. Soweit die Finan­zie­rungs­kom­pe­tenz durch Ein­fü­gung des Art. 104b Abs. 1 Satz 2 GG im August 2009 wie­der­um erwei­tert wor­den ist, betrifft das nur Fall­ge­stal­tun­gen, in denen der Bund bei Natur­ka­ta­stro­phen oder näher qua­li­fi­zier­ten außer­ge­wöhn­li­chen Not­si­tua­tio­nen unter erleich­ter­ten Vor­aus­set­zun­gen Finanz­hil­fen gewäh­ren kön­nen soll.
Der Ein­schrän­kung der Gewäh­rung von Finanz­hil­fen dient auch Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz und Abs. 3 GG. Die Über­prü­fungs­pflicht des Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz GG steht in sys­te­ma­ti­schem Zusam­men­hang mit den Pflich­ten zur Befris­tung gemäß Art. 104b Abs. 2 Satz 2 1. Halb­satz GG und zur Gestal­tung mit fal­len­den Jah­res­be­trä­gen gemäß Art. 104b Abs. 2 Satz 3 GG. Die­se Anfor­de­run­gen die­nen nicht einer Opti­mie­rung der Ver­wen­dung der Finanz­hil­fen im Ein­zel­fall, son­dern sol­len ihre Ver­fes­ti­gung ver­hin­dern. Nichts ande­res gilt für die Über­prü­fungs­pflicht. Sie ergänzt die Befris­tung und die degres­si­ve Staf­fe­lung, die bereits bei der Gewäh­rung der Finanz­hil­fe durch Gesetz oder Ver­wal­tungs­ver­ein­ba­rung vor­zu­se­hen sind, durch eine wäh­rend der Lauf­zeit der Finanz­hil­fe andau­ern­de Ver­pflich­tung, die fort­be­stehen­de ver­fas­sungs­recht­li­che und finanz­po­li­ti­sche Recht­fer­ti­gung des Finan­zie­rungs­in­stru­ments zu hin­ter­fra­gen. Die Über­prü­fung im Sin­ne des Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz GG erfolgt nicht kon­ti­nu­ier­lich – etwa in der Art einer wei­te­ren Kon­trol­le anhand von Ver­wen­dungs­nach­wei­se -, son­dern in regel­mä­ßi­gen Zeit­ab­stän­den. Damit wird unter­stri­chen, dass es bei die­ser Über­prü­fung in ers­ter Linie dar­um geht, die (makro­öko­no­mi­schen) Effek­te des Mit­tel­ein­sat­zes mit den Vor­aus­set­zun­gen der Gewäh­rung der Finanz­hil­fen nach Art. 104b Abs. 1 Satz 1 GG und den in die­sem Rah­men ver­folg­ten finanz­po­li­ti­schen Zie­len zu ver­glei­chen. Bereits die Zweck­set­zung der Über­prü­fungs­pflicht lässt also erken­nen, dass die Beschaf­fung von Infor­ma­tio­nen über die Durch­füh­rung der geför­der­ten Maß­nah­men im Rah­men des Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz GG ein allen­falls gerin­ges Gewicht besitzt.
Die­se Erwä­gung wird bestä­tigt durch die Sys­te­ma­tik des Art. 104b GG. Soweit die der Über­prü­fung vor­aus­ge­hen­de Unter­rich­tung über die Wir­kung der Finanz­hil­fen einer recht­li­chen Rege­lung bedarf, was nament­lich im Ver­hält­nis zu den Län­dern der Fall ist, ist die­se in Art. 104b Abs. 3 GG ent­hal­ten. Die­se Bestim­mung wäre über­flüs­sig, wenn bereits Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz GG dem Bund Befug­nis­se zur Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung ein­räu­men wür­de. Die Aus­le­gungs­al­ter­na­ti­ve, dass Art. 104b Abs. 3 GG ledig­lich Infor­ma­ti­ons­rech­te des Bun­des­ta­ges, der Bun­des­re­gie­rung und des Bun­des­ra­tes in Bezug auf Daten her­vor­he­ben und absi­chern will, die dem Bund auf­grund eige­ner und umfas­sen­der Erhe­bungs­be­fug­nis­se und ‑pflich­ten gemäß Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG ohne­hin zur Ver­fü­gung ste­hen, über­zeugt nicht, weil die Ver­fas­sungs­norm dann kei­ne eige­ne Bedeu­tung hät­te.
Die Ent­ste­hungs­ge­schich­te spricht eher für die durch Sinn und Zweck sowie die Geset­zes­sys­te­ma­tik nahe­ge­leg­te Deu­tung des Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz und Abs. 3 GG. Die Über­prü­fungs- und Unter­rich­tungs­pflich­ten sind im Zusam­men­hang mit den Zie­len der Föde­ra­lis­mus­re­form im Bereich der Finanz­ver­fas­sung zu sehen. Durch Art. 104b GG soll­ten die Vor­aus­set­zun­gen für Finanz­hil­fen ver­schärft wer­den 8. Im Vor­feld der Grund­ge­setz­än­de­rung hat­te die Bun­des­re­gie­rung die „Imple­men­tie­rung von Rege­lun­gen zur Eva­lu­ie­rung und Befris­tung“ gefor­dert 9. In den Bera­tun­gen der Bun­des­staats­kom­mis­si­on hat­te es gehei­ßen, zur Ver­mei­dung sche­ma­tisch ver­fes­tig­ter Dau­er­sub­ven­tio­nie­run­gen dürf­ten Finanz­hil­fen zukünf­tig nur noch befris­tet gewährt wer­den; zugleich wer­de in der Ver­fas­sung zum Aus­druck gebracht, dass die Ver­wen­dung der Finanz­hil­fen in regel­mä­ßi­gen Zeit­ab­stän­den zu über­prü­fen sei. Das Instru­ment wer­de dadurch auf sei­ne eigent­li­che Ziel­rich­tung zurück­ge­führt, Bun­des­mit­tel gezielt und fle­xi­bel zur Behe­bung kon­kre­ter Pro­blem­la­gen ein­zu­set­zen 10. Die Geset­zes­be­grün­dung führt aus, die vor­ge­schrie­be­ne Über­prü­fung der Ver­wen­dung der Finanz­hil­fen in regel­mä­ßi­gen Zeit­ab­stän­den sol­le sich neben der erfor­der­li­chen Fest­stel­lung der zweck­ent­spre­chen­den Inan­spruch­nah­me und Ver­wen­dung der Bun­des­mit­tel auch mit der Fra­ge der Errei­chung der mit der Finanz­hil­fen­ge­wäh­rung ange­streb­ten Zie­le befas­sen. Das für Bun­des­tag, Bun­des­re­gie­rung und Bun­des­rat vor­ge­se­he­ne Unter­rich­tungs­recht erstre­cke sich auf die Infor­ma­ti­on über Ein­zel­hei­ten der mit Finanz­hil­fen geför­der­ten Inves­ti­ti­ons­maß­nah­men sowie auf die mit der Finanz­hil­fen­ge­wäh­rung erziel­ten Ver­bes­se­run­gen. Die Rege­lung ermög­li­che es, eine an dem jewei­li­gen För­der­ziel ori­en­tier­te Erfolgs­kon­trol­le vor­zu­neh­men und einen fle­xi­ble­ren und effi­zi­en­te­ren Ein­satz des gesamt­staat­lich aus­ge­rich­te­ten Steue­rungs­in­stru­ments der Finanz­hil­fen zu errei­chen 11.
Die For­de­rung nach Wirk­sam­keits­kon­trol­len und Geset­zes­eva­lua­ti­on hat­te im Hin­blick auf die all­ge­mei­nen Zie­le der Föde­ra­lis­mus­re­form höhe­res Gewicht als die – eher als Rou­ti­ne­an­ge­le­gen­heit vor­aus­ge­setz­te – Fest­stel­lung der zweck­ent­spre­chen­den Ver­wen­dung der Bun­des­mit­tel. Die Föde­ra­lis­mus­re­form woll­te eine kla­re­re Zuord­nung der Finanz­ver­ant­wor­tung errei­chen. Sie ver­folg­te die Zie­le der Ent­flech­tung, Ver­ant­wor­tungs­klar­heit und Hand­lungs­au­to­no­mie. Die Ebe­nen des Bun­des und der Län­der soll­ten in ihren Zustän­dig­kei­ten und Finanz­ver­ant­wort­lich­kei­ten deut­li­cher abge­grenzt wer­den. Finanz­hil­fen soll­ten wegen der durch sie bewirk­ten Ver­schrän­kung von Auf­ga­ben- und Aus­ga­ben­zu­stän­dig­kei­ten und der Ver­en­gung der Spiel­räu­me für eigen­ver­ant­wort­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung die Aus­nah­me blei­ben. Ins­ge­samt soll­te die Reform demo­kra­tie- und effi­zi­enz­hin­der­li­che Ver­flech­tun­gen zwi­schen Bund und Län­dern abbau­en und wie­der kla­re­re Ver­ant­wort­lich­kei­ten schaf­fen 12. Dem­entspre­chend fin­det die die­ser Ziel­set­zung zuwi­der­lau­fen­de Annah­me, die Föde­ra­lis­mus­re­form habe die Vor­schrif­ten über Finanz­hil­fen ver­schärft, um den Bund mit Detail­fra­gen der Sub­ven­ti­ons­ver­wal­tung auf Lan­des- und Kom­mu­nal­ebe­ne zu befas­sen, kei­nen maß­geb­li­chen Rück­halt in den Mate­ria­li­en. Soweit der Bun­des­rech­nungs­hof auf die Stel­lung­nah­me eines von der Bun­des­staats­kom­mis­si­on bestell­ten Sach­ver­stän­di­gen ver­weist, der eine Erhö­hung des Bun­des­ein­flus­ses, um dem Selbst­be­die­nungs­drang der Län­der ent­ge­gen­zu­wir­ken, sowie eine stär­ke­re Kon­trol­le der Wir­kun­gen gefor­dert habe 13, ist den Äuße­run­gen der in den Pro­zess der Ver­fas­sungs­än­de­rung ein­ge­bun­de­nen Orga­ne nicht zu ent­neh­men, dass sie sich die­se Sicht­wei­se zu eigen gemacht und des­we­gen mit Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz und Abs. 3 GG die Vor­stel­lung wei­ter­ge­hen­der Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fungs­rech­te des Bun­des ver­bun­den hät­ten.
Die Annah­me, dass Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG kei­ne Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fungs­be­fug­nis­se des Bun­des regelt, führt Grund­sät­ze der bun­des­staat­li­chen Ord­nung kon­se­quent fort, wäh­rend die gegen­tei­li­ge Auf­fas­sung zu ihnen in Wider­spruch gerie­te. Dies zeigt die nähe­re Betrach­tung der in Art. 104b Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG fest­ge­leg­ten Vor­aus­set­zun­gen und Rechts­fol­gen.
Die Pflicht zur Über­prü­fung aus Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz GG trifft die­je­ni­gen Orga­ne, die über die Gewäh­rung der Finanz­hil­fe ent­schie­den haben. Das ist bei der Gewäh­rung von Finanz­hil­fen durch ein Leis­tungs­ge­setz – wie bei der Prü­fungs- und Anpas­sungs­pflicht in Bezug auf Son­der­ab­ga­ben 14 – der Gesetz­ge­ber. Im Fal­le einer Ver­wal­tungs­ver­ein­ba­rung ist jeden­falls die Bun­des­re­gie­rung zur Über­prü­fung ver­pflich­tet. Die Über­prü­fung rich­tet sich auf das Fort­be­stehen der ver­fas­sungs­recht­li­chen und finanz­po­li­ti­schen Recht­fer­ti­gung des Finan­zie­rungs­in­stru­ments und mün­det ein in eine – über­wie­gend von poli­ti­schen Wer­tun­gen gepräg­te – Ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers bezie­hungs­wei­se der Bun­des­re­gie­rung. Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz GG äußert sich nicht dazu, wie die der Über­prü­fung zugrun­de­lie­gen­den Tat­sa­chen beschafft wer­den. Dar­in liegt kein – durch Aus­le­gung des Begriffs „über­prü­fen“ aus­zu­fül­len­des – Rege­lungs­de­fi­zit, viel­mehr wird die Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung als ein der Prü­fung vor­an­ge­hen­der Schritt behan­delt. Die Über­prü­fung soll ihrer Ziel­set­zung gemäß auf alle vor­lie­gen­den, ins­be­son­de­re die auf der Grund­la­ge des Art. 104b Abs. 3 GG bei­gebrach­ten Infor­ma­tio­nen und sach­ver­stän­di­gen Bewer­tun­gen zugrei­fen.
Nach der bun­des­staat­li­chen Ord­nung des Grund­ge­set­zes wird der Infor­ma­ti­ons­fluss von den Län­dern zum Bund übli­cher­wei­se durch die obers­ten Lan­des­be­hör­den ver­mit­telt 15. Die ver­mit­teln­de Stel­lung der Lan­des­mi­nis­te­ri­en zeigt sich etwa in Art. 84 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 5 Satz 2 sowie in Art. 85 Abs. 3 Satz 2 GG. Art. 104b GG lässt nicht erken­nen, dass abwei­chend von die­sem Rege­lungs­mo­dell eine Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fungs­be­fug­nis des Bun­des bei nach­ge­ord­ne­ten Lan­des­stel­len zuge­las­sen wer­den soll­te. Damit folgt der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber dem Grund­an­lie­gen der Föde­ra­lis­mus­re­form 2006, die Zustän­dig­kei­ten von Bund und Län­dern deut­li­cher abzu­gren­zen.
Befug­nis­se des Bun­des zu akti­ver Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung über Art. 104b Abs. 3 GG hin­aus fol­gen auch nicht etwa dar­aus, dass ohne sie die Fra­ge, ob die Finanz­hil­fe die durch Art. 104b Abs. 1 Satz 1 GG fest­ge­leg­ten kon­junk­tur- und struk­tur­po­li­ti­schen Zwe­cke erfüllt, nicht sach­ge­recht beant­wor­tet wer­den könn­te. Es ist nicht ersicht­lich, dass die durch die obers­ten Lan­des­be­hör­den gemäß Art. 104b Abs. 3 GG ver­mit­tel­ten Infor­ma­tio­nen hier­für nicht aus­rei­chen.
Die Unter­rich­tung im Sin­ne des Art. 104b Abs. 3 GG besteht dar­in, dass der Ver­pflich­te­te Infor­ma­tio­nen zusam­men­stellt und berichts­mä­ßig zusam­men­fasst. Die Bun­des­or­ga­ne infor­mie­ren sich nicht durch Ermitt­lun­gen selbst, viel­mehr sind sie nach dem Wort­laut der Vor­schrift zu unter­rich­ten. In ihrem Unter­rich­tungs­ver­lan­gen geben sie den Gegen­stand der Unter­rich­tung an, nicht aber die Mit­tel der Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung im Ein­zel­nen. Adres­sat der Unter­rich­tungs­pflicht ist das jewei­li­ge Land (vgl. Mey­er, Die Föde­ra­lis­mus­re­form 2006, 2008, S. 279). Von der Bun­des­ver­wal­tung kön­nen sich die in Art. 104b Abs. 3 GG genann­ten Bun­des­or­ga­ne ohne­hin unter­rich­ten las­sen. In Art. 104b Abs. 3 GG gibt es kei­nen Anhalts­punkt dafür, dass den Bun­des­or­ga­nen in Abwei­chung von der übli­chen bun­des­staat­li­chen Ord­nung die Befug­nis ein­ge­räumt wer­den soll, unmit­tel­bar an nach­ge­ord­ne­te Lan­des­stel­len her­an­zu­tre­ten; Adres­sat der Rege­lung kön­nen daher weder nach­ge­ord­ne­te Stel­len der unmit­tel­ba­ren Lan­des­ver­wal­tung noch Gemein­den oder Gemein­de­ver­bän­de sein, son­dern nur die obers­ten Lan­des­be­hör­den 16.
Dar­über hin­aus­ge­hen­de Mit­tel der Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung kön­nen die Län­der dem Bund auch nicht durch Ver­wal­tungs­ver­ein­ba­rung ein­räu­men; dem steht die abschlie­ßen­de Rege­lung der Mate­rie in Art. 104b GG ent­ge­gen. Eine Ver­wal­tungs­ver­ein­ba­rung kann zwar abs­trakt-gene­rel­le Bestim­mun­gen über Art und Gegen­stand von Infor­ma­tio­nen ent­hal­ten, die die Län­der dem Bund zu über­mit­teln haben. Für eine unab­hän­gig von einer Rechts­pflicht vor­ge­nom­me­ne Unter­rich­tung des Bun­des durch ein Land bedarf es eben­falls kei­ner Kom­pe­tenz­grund­la­ge. Eine Ver­ein­ba­rung zwi­schen Bund und Län­dern, auf­grund deren die Bun­des­ver­wal­tung kon­kret-indi­vi­du­ell rechts­ver­bind­lich bestim­men könn­te, wel­che Lan­des­be­hör­den mit wel­chen Mit­teln Infor­ma­tio­nen bereit­zu­stel­len haben, oder die die Bun­des­ver­wal­tung zu eige­nen Ermitt­lun­gen ermäch­tig­te, wür­de aber eine unzu­läs­si­ge Kom­pe­tenz­ver­schie­bung bewir­ken 17.
Die in § 6a Satz 1 ZuInvG gere­gel­ten Befug­nis­se des Bun­des kön­nen danach nicht auf Art. 104b Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG gestützt wer­den.
Gemäß § 6a Satz 1 ZuInvG kann der Bund in Ein­zel­fäl­len wei­ter­ge­hen­de Nach­wei­se ver­lan­gen und bei Län­dern und Kom­mu­nen Bücher, Bele­ge und sons­ti­ge Unter­la­gen ein­se­hen sowie ört­li­che Erhe­bun­gen durch­füh­ren. Die Vor­schrift schafft eine Befug­nis der Bun­des­ver­wal­tung, nach ihrem Ermes­sen Nach­wei­se erstel­len und vor­le­gen zu las­sen, Unter­la­gen ein­zu­se­hen und am Sitz der betrof­fe­nen Stel­le Erhe­bun­gen durch­zu­füh­ren, bei denen außer der Vor­la­ge von Unter­la­gen auch die Ertei­lung von Aus­künf­ten gefor­dert wer­den darf. Soweit die Vor­schrift den Bund ermäch­tigt, sind, wie sich auch aus der Ent­ste­hungs­ge­schich­te ergibt, die Bun­des­res­sorts gemeint 18. Dies ent­spricht dem Sprach­ge­brauch in ande­ren Vor­schrif­ten des Zukunfts­in­ves­ti­ti­ons­ge­set­zes. Hier wird mit „Bund“ zwar auch der Bund all­ge­mein als das Rechts­sub­jekt, das die Mit­tel bereit­stellt, bezeich­net (z.B. § 1 Abs. 1, § 4 Abs. 1, § 6 ZuInvG); soweit aber das Ver­hal­ten von Bun­des­or­ga­nen gemeint ist, han­delt es sich um sol­che der Exe­ku­ti­ve (z.B. § 5 Satz 2, § 7 Abs. 1 ZuInvG). Die For­mu­lie­rung „bei Län­dern“ in § 6a Satz 1 ZuInvG erfasst auch einen Zugriff des Bun­des auf nach­ge­ord­ne­te Lan­des­be­hör­den. Dies zeigt sich dar­an, dass nach der­sel­ben Vor­schrift auch Erhe­bun­gen unmit­tel­bar bei Kom­mu­nen durch­ge­führt wer­den kön­nen. § 6a Satz 1 ZuInvG bezweckt danach ins­ge­samt, also auch im staat­li­chen Bereich, dass die Infor­ma­tio­nen ohne Ein­hal­tung der Behör­den­hier­ar­chie nach Wahl der Bun­des­ver­wal­tung bei jeder Stel­le ange­for­dert wer­den kön­nen. „Wei­ter­ge­hend“ sind Nach­wei­se, die über das hin­aus­ge­hen, was die Län­der auf­grund der Ver­wal­tungs­ver­ein­ba­rung von sich aus vor­zu­le­gen haben. Ört­li­che Erhe­bun­gen sind wie in § 94 Abs. 1 BHO Erhe­bun­gen vor Ort, ins­be­son­de­re in den Räum­lich­kei­ten der zur Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung her­an­ge­zo­ge­nen Stel­le 19.
Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz GG ver­leiht der Bun­des­ver­wal­tung kei­ne Kom­pe­tenz, der­ar­ti­ge Infor­ma­ti­ons­pflich­ten der Lan­des­ver­wal­tun­gen zu begrün­den. Das Unter­rich­tungs­recht des Art. 104b Abs. 3 GG schließt weder den Zugriff auf nach­ge­ord­ne­te Stel­len und Kom­mu­nen ein, noch wer­den dem Bund damit Infor­ma­ti­ons­be­fug­nis­se ein­ge­räumt, die über den Anspruch auf Unter­rich­tung zu einem von dem Berech­tig­ten bezeich­ne­ten Gegen­stand hin­aus­ge­hen 20. Weder die Ein­sicht in ein­zel­ne Unter­la­gen noch die Vor­la­ge von Nach­wei­sen ent­spre­chen der berichts­mä­ßi­gen Zusam­men­stel­lung von Tat­sa­chen, die in Art. 104b Abs. 3 GG vor­ge­se­hen ist.
Die durch § 6a Satz 1 ZuInvG in Anspruch genom­me­ne Ver­wal­tungs­kom­pe­tenz ergibt sich fer­ner nicht aus den Ein­wir­kungs­mög­lich­kei­ten des Bun­des, die bei der Gewäh­rung von Finanz­hil­fen in Betracht kom­men.
Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat sich unter der Gel­tung des Art. 104a Abs. 4 GG a.F. zu den Gren­zen des Bun­des­ein­flus­ses auf die Aus­wahl­ent­schei­dun­gen der Län­der im Rah­men von Pro­gram­men zur Inves­ti­ti­ons­för­de­rung geäu­ßert und ent­schie­den, dass die Bun­des­exe­ku­ti­ve nur dann ein­zel­ne Pro­jek­te von der För­de­rung aus­schlie­ßen kann, wenn sie ihrer Art nach nicht der im Bun­des­ge­setz fest­ge­leg­ten Zweck­bin­dung der Finanz­hil­fen ent­spre­chen oder gänz­lich unge­eig­net sind, zur Ver­wirk­li­chung der mit den Bun­des­zu­schüs­sen ange­streb­ten Zie­le des Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG a.F. bei­zu­tra­gen 21. Der Aus­schluss von Pro­jek­ten bei pro­gramm­wid­ri­ger Inan­spruch­nah­me von Bun­des­zu­schüs­sen setzt die Pflicht der Län­der vor­aus, dem Bund die dazu erfor­der­li­chen Infor­ma­tio­nen recht­zei­tig und voll­stän­dig zu lie­fern 22.
Unab­hän­gig davon, ob – wor­über hier nicht abschlie­ßend zu befin­den ist – die zur frü­he­ren Rechts­la­ge ent­wi­ckel­ten Grund­sät­ze unter der Gel­tung des Art. 104b GG wei­ter­hin zu beach­ten sind, las­sen sich aus ihnen die in § 6a Satz 1 ZuInvG vor­ge­se­he­nen Befug­nis­se nicht ablei­ten. Die Kom­pe­tenz zur Prü­fung von För­de­rungs­aus­schlüs­sen umfasst nach die­sen Grund­sät­zen nicht die Befug­nis, Infor­ma­tio­nen aktiv, ins­be­son­de­re vor Ort, zu erhe­ben; aus ihr lässt sich allein die Kom­pe­tenz ablei­ten, die obers­ten Lan­des­be­hör­den zur recht­zei­ti­gen Vor­la­ge der nöti­gen Infor­ma­tio­nen zu ver­pflich­ten. Die­se Ver­pflich­tung soll hier erfüllt wer­den durch die vier­tel­jähr­li­chen Berich­te gemäß § 3 Abs. 2 VV-ZuInvG, die För­der­lis­ten lau­fen­der Pro­jek­te, Kurz­be­schrei­bun­gen der ein­zel­nen Maß­nah­men sowie Anga­ben über die Höhe des Inves­ti­ti­ons­vo­lu­mens, den kom­mu­nal­be­zo­ge­nen Anteil und die Höhe der Betei­li­gung des Bun­des an der öffent­li­chen Finan­zie­rung ent­hal­ten. Es ist nicht ersicht­lich, inwie­fern die in § 6a Satz 1 ZuInvG vor­ge­se­he­nen dar­über hin­aus­ge­hen­den Maß­nah­men zur Wahr­neh­mung der dem Bund zukom­men­den Prü­fungs­be­fug­nis erfor­der­lich sein könn­ten. Die durch Ein­sicht in Unter­la­gen, ört­li­che Erhe­bun­gen oder wei­ter­ge­hen­de Nach­wei­se – also Nach­wei­se, die über das hin­aus­ge­hen, was die Län­der auf­grund der Ver­wal­tungs­ver­ein­ba­rung von sich aus vor­zu­le­gen haben – zu gewin­nen­den Erkennt­nis­se mögen einen sta­tis­ti­schen Abgleich oder eine detail­lier­te und ein­zel­fall­ori­en­tier­te Wür­di­gung ermög­li­chen, bei­des gehört aber gera­de nicht zu den dem Bund mit der Aus­rei­chung von Finanz­hil­fen an die Län­der ver­bun­de­nen Auf­ga­ben (zu Ver­wen­dungs­nach­wei­sen unten C. I. 2. d) aa), 2).
§ 6a Satz 1 ZuInvG kann nicht als Aus­prä­gung der Bun­des­auf­sicht gemäß Art. 84 Abs. 3 GG ver­stan­den wer­den.
Aller­dings sind auch Geset­ze nach Art. 104b GG gemäß Art. 83 GG von den Län­dern als eige­ne Ange­le­gen­heit aus­zu­füh­ren. Dem Bund kommt dabei die Bun­des­auf­sicht nach Art. 84 GG zu. Er kann ins­be­son­de­re die Rech­te nach Art. 84 Abs. 3 und 4 GG wahr­neh­men 23. § 6a Satz 1 ZuInvG steht jedoch mit dem Zweck der durch Art. 84 GG ein­ge­räum­ten Bun­des­kom­pe­ten­zen in kei­nem Zusam­men­hang. Art. 84 GG ver­mit­telt zwi­schen der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des und der Ver­wal­tungs­kom­pe­tenz der Län­der, indem er dem Bund Ein­fluss­mög­lich­kei­ten auf die Anwen­dung des von ihm gesetz­ten Rechts ein­räumt. Der Bund soll die Mög­lich­keit haben, auf eine ein­heit­li­che Gel­tung der Rechts­vor­schrif­ten hin­zu­wir­ken 24. Der Gesichts­punkt der Wirk­sam­keit des Geset­zes­voll­zugs tritt hin­zu 25.
§ 6a Satz 1 ZuInvG ist hin­ge­gen nicht den all­ge­mei­nen Inge­renz­rech­ten beim Voll­zug der Bun­des­ge­set­ze in Lan­des­ei­gen­ver­wal­tung, son­dern der exter­nen Finanz­kon­trol­le zuzu­ord­nen. Die Vor­schrift bezweckt nicht die Rück­kopp­lung des Geset­zes­voll­zugs an die Absich­ten des Gesetz­ge­bers und ins­be­son­de­re nicht die grund­sätz­li­che Ein­heit­lich­keit des Geset­zes­voll­zugs, son­dern eine Kon­trol­le der finan­zi­el­len Aus­wir­kun­gen der gesetz­ge­be­ri­schen Ent­schei­dung. Die Vor­schrift hat nicht die inhalt­li­che Aus­fül­lung der Vor­schrif­ten des Zukunfts­in­ves­ti­ti­ons­ge­set­zes durch die Län­der im Auge, son­dern die Aus­ga­ben­pra­xis ihrer Ver­wal­tungs­be­hör­den. Die Bezug­nah­me der Para­gra­phen­über­schrift auf die Sät­ze 3 und 4 zeigt, dass die Rech­nungs­hof­kon­trol­le im Zen­trum der gesetz­ge­be­ri­schen Über­le­gun­gen stand. Das wird durch die Ent­ste­hungs­ge­schich­te bestä­tigt 26.
Die Amts­hil­fe­pflicht gemäß Art. 35 Abs. 1 GG kann zwar gewis­se kor­re­spon­die­ren­de Aus­kunfts- und Akten­ein­sichts­rech­te ein­schlie­ßen 27. Sie dient aber nicht einer all­ge­mei­nen oder bereichs­be­zo­ge­nen Kon­troll­tä­tig­keit des Bun­des gegen­über den Län­dern und bie­tet folg­lich eben­falls kei­ne Grund­la­ge für das in § 6a Satz 1 ZuInvG vor­ge­se­he­ne Han­deln der Bun­des­ver­wal­tung.
Eine auf die Vor­be­rei­tung der Durch­set­zung von Haf­tungs­an­sprü­chen begrenz­te Ver­wal­tungs­kom­pe­tenz ist Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halb­satz GG zu ent­neh­men. § 6a Satz 1 ZuInvG ist ver­fas­sungs­ge­mäß, soweit die dar­in vor­ge­se­he­nen Befug­nis­se der Wahr­neh­mung die­ser Kom­pe­tenz die­nen.
Art. 104a Abs. 5 GG ver­leiht dem Bund neben einer Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz zur Bestim­mung des Nähe­ren auch eine Ver­wal­tungs­kom­pe­tenz.
Die Haf­tung nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halb­satz GG setzt eine nicht ord­nungs­mä­ßi­ge Ver­wal­tungs­tä­tig­keit vor­aus, die außer bei einem Len­kungs­ver­sa­gen von Regie­rung oder Par­la­ment im Hin­blick auf die Ver­wal­tungs­tä­tig­keit auch dann vor­liegt, wenn ein­zel­ne Ver­wal­tungs­hand­lun­gen feh­ler­haft vor­ge­nom­men wer­den 28. Der Gesetz­ge­ber kann eine ver­schul­dens­un­ab­hän­gi­ge Haf­tung begrün­den 29. Eine Beschrän­kung auf evi­den­te oder gro­be Rechts­ver­stö­ße kann dem Gesetz­ge­bungs­auf­trag in Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG nicht ent­nom­men wer­den 30. Das Aus­füh­rungs­ge­setz nach Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG braucht kei­ne über­grei­fen­de Kodi­fi­zie­rung des Ver­wal­tungs­haf­tungs­rechts zu sein; mög­lich – und jeweils an Art. 104a Abs. 5 GG zu mes­sen – sind auch Teil­aus­füh­rungs­re­ge­lun­gen im Zusam­men­hang bereichs­spe­zi­fi­scher Sach­re­ge­lun­gen 31.
Art. 104a Abs. 5 GG eröff­net dem Bun­des­ge­setz­ge­ber jeden­falls die Mög­lich­keit, mit Zustim­mung des Bun­des­ra­tes der Bun­des­ver­wal­tung die Befug­nis ein­zu­räu­men, zum Zwe­cke der Fest­stel­lung des Vor­lie­gens der Vor­aus­set­zun­gen eines Haf­tungs­an­spruchs und unter der Vor­aus­set­zung, dass auf­grund kon­kre­ter Tat­sa­chen ein sol­cher Anspruch mög­lich erscheint, bei den Lan­des­ver­wal­tun­gen Berich­te anzu­for­dern, Akten bei­zu­zie­hen und Unter­la­gen ein­zu­se­hen; dazu kann die Bun­des­ver­wal­tung – wenn ent­spre­chen­de Hin­wei­se vor­lie­gen – sich unmit­tel­bar an nach­ge­ord­ne­te Behör­den auch der Län­der und Kom­mu­nal­ver­wal­tun­gen wen­den und ört­li­che Erhe­bun­gen durch­füh­ren.
Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halb­satz GG sieht eine Haf­tungs­re­ge­lung vor, die gera­de auf das Aus­ein­an­der­fal­len von Ver­wal­tungs- und Finan­zie­rungs­zu­stän­dig­keit zuge­schnit­ten ist 32. In die­ser Situa­ti­on kann der Bund häu­fig schon für die Erkennt­nis, dass in einem kon­kre­ten Fall über­haupt ein Haf­tungs­an­spruch nahe­liegt, auf die bei einem Land vor­lie­gen­den Infor­ma­tio­nen ange­wie­sen sein (vgl. BVerw­GE 128, 99, 116). Dass die Haf­tungs­vor­aus­set­zun­gen erfüllt sind, wird sich typi­scher­wei­se nur aus den bei der Lan­des­be­hör­de vor­lie­gen­den Unter­la­gen erge­ben, über die der mit­fi­nan­zie­ren­de Bund nicht ver­fügt. Nicht zuletzt im Hin­blick auf die engen Vor­aus­set­zun­gen, unter denen nach Art. 104b Abs. 1 GG Finanz­hil­fen gewährt wer­den dür­fen, ist aber eine wirk­sa­me Gel­tend­ma­chung von Rück­for­de­rungs­an­sprü­chen bei nicht zweck­ent­spre­chen­der Ver­wen­dung von Finanz­hil­fen gebo­ten. Dazu bedarf die Bun­des­ver­wal­tung nicht nur der – von den Län­dern aner­kann­ten und über­mit­tel­ten – Infor­ma­tio­nen mit­tels stan­dar­di­sier­ter Ver­wen­dungs­nach­wei­se 33, son­dern auch der Befug­nis, ins Ein­zel­ne gehen­de wei­te­re Infor­ma­tio­nen zu erlan­gen, soweit das für die Fest­stel­lung der Haf­tungs­vor­aus­set­zun­gen unum­gäng­lich ist, und zwar gege­be­nen­falls auch gegen den Wil­len der betrof­fe­nen obers­ten Lan­des­be­hör­de.
Es lässt sich nicht ein­wen­den, der Bund bedür­fe kei­ner akti­ven, mit recht­li­cher Bin­dungs­wir­kung aus­ge­stat­te­ten Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung, weil letzt­lich die Gerich­te über Haf­tungs­an­sprü­che zu ent­schei­den hät­ten, und des­halb sei es nicht ange­zeigt, Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halb­satz GG eine ent­spre­chen­de Ver­wal­tungs­kom­pe­tenz zu ent­neh­men. Bund und Land ste­hen sich ins­be­son­de­re im Vor­feld der gericht­li­chen Durch­set­zung strei­ti­ger Ansprü­che nicht wie Zivil­par­tei­en gegen­über. Ihr Ver­hält­nis ist durch das in Art. 104a Abs. 5 GG zum Aus­druck kom­men­de gesamt­staat­li­che Inter­es­se an der Rück­ab­wick­lung von mate­ri­ell der Finanz­ver­fas­sung zuwi­der­lau­fen­den Leis­tun­gen geprägt und mög­lichst streit­ver­mei­dend zu ver­ste­hen und aus­zu­ge­stal­ten. Dem die­nen – vor­nehm­lich gesetz­lich klar aus­ge­form­te – Infor­ma­ti­ons­an­sprü­che.
Auch in Tei­len der Lite­ra­tur ist aner­kannt, dass der Fest­le­gung eines Haf­tungs­an­spruchs im Bund-Län­der-Ver­hält­nis Ver­wal­tungs­kom­pe­ten­zen des mög­li­chen Gläu­bi­gers kor­re­spon­die­ren 34. Soweit aller­dings dar­aus gefol­gert wird, die mate­ri­el­len Vor­aus­set­zun­gen der Haf­tung müss­ten zur Ver­mei­dung zu weit gehen­der Bun­des­be­fug­nis­se ein­schrän­kend aus­ge­legt wer­den, ist dem nicht zu fol­gen. Viel­mehr ist der­ar­ti­gen Gefah­ren durch ver­fah­rens­recht­li­che Anfor­de­run­gen zu begeg­nen.
Füh­ren die Län­der Bun­des­ge­set­ze – wie im Fal­le von Finanz­hil­fen nach Art. 104b Abs. 1 GG – als eige­ne Ange­le­gen­heit aus (Art. 84 GG), sind die Eigen­stän­dig­keit der ver­wal­tungs­mä­ßi­gen Durch­füh­rung der Bun­des­ge­set­ze durch die Län­der auf der einen und die Wirk­sam­keit des Haf­tungs­rechts sowie die föde­ra­le Gleich­be­hand­lung bei der Behand­lung von Haf­tungs­fäl­len auf der ande­ren Sei­te zum Aus­gleich zu brin­gen. Ein ange­mes­se­ner Aus­gleich wird ins­be­son­de­re dadurch erreicht, dass die Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung des Bun­des sich auf die kon­kre­ten Ein­zel­fäl­le beschränkt, in denen das Infor­ma­ti­ons­be­dürf­nis des Bun­des beson­ders her­vor­tre­ten wird. Hier­durch unter­schei­det sich die­se Ver­wal­tungs­kom­pe­tenz schon im Ansatz von der anlass­un­ab­hän­gi­gen, auch auf die Beein­flus­sung des zukünf­ti­gen Geset­zes­voll­zugs zie­len­den Bun­des­auf­sicht. Auf­grund zurei­chen­der tat­säch­li­cher Anhalts­punk­te muss die Mög­lich­keit bestehen, dass ein Haf­tungs­an­spruch unmit­tel­bar aus Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halb­satz GG 35 oder nach einem auf­grund von Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG erlas­se­nen Gesetz besteht. Die tat­säch­li­chen Anhalts­punk­te kön­nen sich ins­be­son­de­re aus Mel­dun­gen erge­ben, die die Län­der von sich aus abzu­ge­ben haben, aber auch aus Bemer­kun­gen der Lan­des­rech­nungs­hö­fe und Erkennt­nis­sen der kom­mu­na­len Finanz­auf­sicht oder Medi­en­be­rich­ten. Lie­gen zurei­chen­de tat­säch­li­che Anhalts­punk­te vor, so kann der Bund Infor­ma­tio­nen und Unter­la­gen von den Lan­des­be­hör­den anfor­dern. Zu die­sem begrenz­ten Zweck kann der Gesetz­ge­ber aber auch die Sach­ver­halts­er­for­schung am Sitz der Lan­des­be­hör­de und bei nach­ge­ord­ne­ten Behör­den und Kom­mu­nen (ört­li­che Erhe­bun­gen) zulas­sen. Soweit es um Fra­gen des Ein­zel­fal­les geht und die Infor­ma­tio­nen gera­de vor Ort vor­lie­gen, spricht hier­für die Effek­ti­vi­tät des Infor­ma­ti­ons­zu­griffs. Zudem wiegt der Schutz des Bin­nen­be­reichs der Lan­des­ver­wal­tung vor Zugrif­fen des Bun­des weni­ger schwer, wenn es nur um die Fest­stel­lung von in der Ver­gan­gen­heit lie­gen­den Umstän­den im Hin­blick auf Haf­tungs­an­sprü­che in Ein­zel­fäl­len geht.
§ 7 Abs. 1 ZuInvG regelt die Rück­for­de­rung von Finanz­hil­fen. Es han­delt sich um eine gesetz­li­che Bestim­mung des Nähe­ren im Sin­ne des Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG für den Bereich der Finanz­hil­fen nach dem Zukunfts­in­ves­ti­ti­ons­ge­setz, in der die Fäl­le nicht ord­nungs­mä­ßi­ger Ver­wal­tung als Haf­tungs­vor­aus­set­zun­gen nor­miert sind (Sät­ze 1, 2 und 8) und der Haf­tungs­an­spruch wei­ter aus­ge­stal­tet ist (Sät­ze 3 bis 7). § 6a Satz 1 ZuInvG ermög­licht in die­sem Zusam­men­hang die Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung der Bun­des­ver­wal­tung im Vor­feld der Gel­tend­ma­chung die­ses Anspruchs. Für Auf­klä­rungs­maß­nah­men mit die­ser Zweck­set­zung besteht eine Bun­des­kom­pe­tenz gemäß Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halb­satz GG, soweit die in § 6a Satz 1 ZuInvG ein­ge­räum­te Befug­nis auf Ein­zel­fäl­le beschränkt bleibt, in denen auf­grund kon­kre­ter Tat­sa­chen ein Rück­for­de­rungs­an­spruch mög­lich erscheint.
Soweit § 6a Satz 1 ZuInvG in dem dar­ge­stell­ten Rah­men ohne Ver­stoß gegen die föde­ra­le Kom­pe­tenz­ord­nung zu Erhe­bun­gen bei Kom­mu­nen ermäch­tigt, ver­letzt die Bestim­mung auch nicht die Garan­tie der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung. Dabei kann offen blei­ben, ob die Finanz­ho­heit der Gemein­den (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 1. Halb­satz GG) und Gemein­de­ver­bän­de (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 und 3 1. Halb­satz GG) auch beein­träch­tigt wird, wenn eine außen­ste­hen­de Stel­le über den Ein­satz der Finanz­mit­tel unter­rich­tet und ihr ins­be­son­de­re Ein­sicht in Bücher und sons­ti­ge Unter­la­gen gewährt wer­den muss. Jeden­falls schränkt § 6a Satz 1 ZuInvG die Finanz­ho­heit in zuläs­si­ger Wei­se ein. Ins­be­son­de­re im Hin­blick auf den engen Anwen­dungs­be­reich der Norm bestehen kei­ne Anhalts­punk­te für eine gene­rell unver­hält­nis­mä­ßi­ge Belas­tung der Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de, die gemäß § 6a Satz 2 ZuInVG auch im Ein­zel­fall zu ver­mei­den ist.
Die Ermäch­ti­gung des Bun­des­rech­nungs­hofs zu Erhe­bun­gen nach § 6a Satz 4 ZuInvG fin­det in Art. 114 Abs. 2 GG nur zum Teil die erfor­der­li­che ver­fas­sungs­recht­li­che Recht­fer­ti­gung. Die mit dem Nor­men­kon­troll­an­trag eben­falls ange­grif­fe­ne Vor­schrift des § 6a Satz 3 ZuInvG berührt hin­ge­gen nicht die Kom­pe­tenz der Län­der und ist nach Maß­ga­be der Grün­de ver­fas­sungs­ge­mäß.
Erhe­bun­gen des Bun­des­rech­nungs­hofs bei Län­dern und Kom­mu­nen gemäß § 6a Satz 4 ZuInvG berüh­ren – anders als Prü­fun­gen im Sin­ne des § 6a Satz 3 ZuInvG – die grund­sätz­li­che Zustän­dig­keit der Län­der und bedür­fen daher einer Ermäch­ti­gung im Grund­ge­setz.
Der Bun­des­rech­nungs­hof prüft nach § 6a Satz 3 ZuInvG gemein­sam mit dem jewei­li­gen Lan­des­rech­nungs­hof im Sin­ne von § 93 der Bun­des­haus­halts­ord­nung, ob die Finanz­hil­fen zweck­ent­spre­chend ver­wen­det wur­den. Dazu kann er auch Erhe­bun­gen bei Län­dern und Kom­mu­nen durch­füh­ren (§ 6a Satz 4 ZuInvG). Der Gesetz­ge­ber unter­schei­det zwi­schen der Prü­fung und der Erhe­bung. Prü­fen bedeu­tet dabei, dass ein kon­kre­ter Sach­ver­halt fest­ge­stellt und in sei­nen finanz­wirk­sa­men Aus­wir­kun­gen nach bestimm­ten Maß­stä­ben bewer­tet wird 36. Erhe­ben ist ein Teil die­ser Tätig­keit, näm­lich die Sach­ver­halts­fest­stel­lung durch das Ermit­teln ein­zel­ner Tat­sa­chen; die­sem Begriff kommt gegen­über dem der Prü­fung selb­stän­di­ge Bedeu­tung zu 37.
Die durch § 6a Satz 4 ZuInvG ein­ge­räum­te Befug­nis zu Erhe­bun­gen bei Län­dern und Kom­mu­nen beein­träch­tigt den Grund­satz der Haus­halts­au­to­no­mie gemäß Art. 109 Abs. 1 GG und die Zuwei­sung der Erfül­lung der staat­li­chen Auf­ga­ben an die Län­der gemäß Art. 30 GG. Die Daten­er­he­bung durch den Bun­des­rech­nungs­hof ist unter dem Aspekt föde­ra­ler Zustän­dig­keits­ver­tei­lung nicht anders zu beur­tei­len als die Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung sei­tens der Bun­des­ver­wal­tung gemäß § 6a Satz 1 ZuInvG.
Der Prü­fungs­auf­trag des § 6a Satz 3 ZuInvG berührt den Kom­pe­tenz­be­reich der Län­der dage­gen nicht. Nur Stel­len des Bun­des kön­nen Adres­sat der Prü­fung durch den Bun­des­rech­nungs­hof sein. Der Vor­schrift ist weder zu ent­neh­men, dass die Haus­halts- und Wirt­schafts­füh­rung der Län­der zum Prü­fungs­ge­gen­stand des Bun­des­rech­nungs­hofs gemacht wer­den soll, noch dass Tei­le der Prü­fungs­tä­tig­keit, ins­be­son­de­re Erhe­bun­gen, im Län­der­be­reich statt­zu­fin­den hät­ten. Wäre Letz­te­res bezweckt, so wäre § 6a Satz 4 ZuInvG über­flüs­sig. Dar­an ändert die Ein­be­zie­hung von § 93 BHO nichts. Nach dem hier in ers­ter Linie in Betracht zu zie­hen­den § 93 Abs. 1 Satz 1 BHO soll in Fäl­len, in denen sowohl der Bun­des­rech­nungs­hof als auch ein Lan­des­rech­nungs­hof für die Prü­fung zustän­dig ist, gemein­sam geprüft wer­den. Mit der gemein­sa­men Prü­fung, die ins­be­son­de­re der Ver­mei­dung von Dop­pel­prü­fun­gen dient, sind kei­ne Zustän­dig­keits­ver­la­ge­run­gen ver­bun­den, ins­be­son­de­re wird kei­ne Ver­pflich­tung des jeweils ande­ren Rech­nungs­hofs begrün­det, an der Prü­fung mit­zu­wir­ken. § 6a Satz 3 ZuInvG hält daher den Bun­des­rech­nungs­hof ledig­lich an, von die­ser koope­ra­ti­ven und Ver­wal­tungs­res­sour­cen scho­nen­den Vor­ge­hens­wei­se nach Mög­lich­keit Gebrauch zu machen. Wann die Vor­aus­set­zun­gen dafür vor­lie­gen, regelt § 6a Satz 3 ZuInvG nicht. Die Bezug­nah­me auf § 93 BHO stellt klar, dass die Vor­schrift die für die Prü­fungs­for­men des § 93 BHO erfor­der­li­che Zustim­mung des Lan­des­rech­nungs­hofs nicht ersetzt 38.
Soweit § 6a Satz 3 ZuInvG den Bun­des­rech­nungs­hof nur beauf­tragt zu prü­fen, ob die Finanz­hil­fen zweck­ent­spre­chend ver­wen­det wur­den, könn­te dies mit Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG unver­ein­bar sein, wonach der Bun­des­rech­nungs­hof die Rech­nung sowie die Wirt­schaft­lich­keit und Ord­nungs­ge­mäß­heit der Haus­halts- und Wirt­schafts­füh­rung prüft. § 6a Satz 3 ZuInvG ist jedoch nicht im Sin­ne einer Beschrän­kung der all­ge­mei­nen Prü­fungs­maß­stä­be des Bun­des­rech­nungs­hofs zu ver­ste­hen. Die Norm benennt viel­mehr, wie der Zusam­men­hang zeigt, zum Schutz der Län­der einen ein­ge­schränk­ten Erhe­bungs­um­fang im Blick auf § 6a Satz 4 ZuInvG und ent­fal­tet dar­über hin­aus kei­ne Rechts­wir­kun­gen.
Die in § 6a Satz 4 ZuInvG vor­ge­se­he­nen Erhe­bun­gen des Bun­des­rech­nungs­hofs kön­nen nicht auf Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz oder Abs. 3 GG und nur teil­wei­se auf Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG gestützt wer­den.
Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz GG ver­pflich­tet den Gesetz­ge­ber des Finanz­hil­fen gewäh­ren­den Geset­zes zu einer Über­prü­fung, die ihren Schwer­punkt bei der Fra­ge der ver­fas­sungs­recht­li­chen und finanz­po­li­ti­schen Recht­fer­ti­gung der Finanz­hil­fe hat. Soweit die Über­prü­fung nament­lich durch den Bun­des­tag der Vor­be­rei­tung bedarf, spricht zwar nichts dage­gen, hier­zu auch den Bun­des­rech­nungs­hof her­an­zu­zie­hen. Die­sem ste­hen aber eben­so wie den über­prü­fen­den Orga­nen selbst nur die all­ge­mein vor­lie­gen­den sowie die gemäß Art. 104b Abs. 3 GG durch die obers­ten Lan­des­be­hör­den bei­gebrach­ten Infor­ma­tio­nen zur Ver­fü­gung 39. Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halb­satz GG lässt sich kei­ne Ermäch­ti­gung dafür ent­neh­men, die der Über­prü­fung zugrun­de lie­gen­den Tat­sa­chen vor Ort selbst zu beschaf­fen. Eben­so wenig gibt es einen Anhalts­punkt dafür, dass die Vor­schrift dem Bun­des­rech­nungs­hof eine Befug­nis zur Sach­ver­halts­er­for­schung im Län­der­be­reich ein­räu­men könn­te. Art. 104b Abs. 3 GG nennt als Berech­tig­te aus­drück­lich nur Bun­des­tag, Bun­des­re­gie­rung und Bun­des­rat und kommt als Grund­la­ge einer durch den Bun­des­rech­nungs­hof wahr­zu­neh­men­den Kom­pe­tenz des Bun­des nicht in Betracht.
Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG recht­fer­tigt Erhe­bungs­be­fug­nis­se des Bun­des­rech­nungs­hofs bei Län­dern und Kom­mu­nen im Fal­le der Gewäh­rung von Finanz­hil­fen nur in dem Umfang, in dem dem Bund Ver­wal­tungs­kom­pe­ten­zen zukom­men. Dies folgt aus einer Aus­le­gung des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG, die die dem Bun­des­re­chungs­hof gestell­te Auf­ga­be mit der ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­ten Haus­halts­au­to­no­mie der Län­der (Art. 109 Abs. 1 GG) in Aus­gleich bringt. Nicht aus­schlag­ge­bend ist, ob der Bun­des­rech­nungs­hof als Teil der Bun­des­exe­ku­ti­ve anzu­se­hen ist 40.
Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG schließt Erhe­bun­gen des Bun­des­rech­nungs­hofs im Län­der­be­reich nicht grund­sätz­lich aus. Ange­sichts der Ver­flech­tung von Bun­des- und Län­der­fi­nan­zen in ver­schie­de­nen Teil­be­rei­chen der Finanz­ver­fas­sung, nament­lich bei den Gemein­schafts­auf­ga­ben und den Finanz­hil­fen, bedarf der Bun­des­rech­nungs­hof eines Instru­men­ta­ri­ums der Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung, um sei­ne Auf­ga­be der Prü­fung der Haus­halts- und Wirt­schafts­füh­rung des Bun­des zu erfül­len. Mit die­sem Inter­es­se des Bun­des muss jedoch die Haus­halts­au­to­no­mie der Län­der (Art. 109 Abs. 1 GG) in Aus­gleich gebracht wer­den 41. Die Gren­zen der Befug­nis­se des Bun­des­rech­nungs­hofs im Ver­hält­nis zu den Län­dern sind der Ver­fas­sung zu ent­neh­men und daher Gegen­stand der Aus­le­gung des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG. Der Gesetz­ge­ber kann im Rah­men von Rege­lun­gen nach Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG die­se Gren­zen ledig­lich nach­voll­zie­hen. Dies hat auch des­halb zu gel­ten, weil Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG – etwa im Gegen­satz zu Art. 104a Abs. 5 GG – kein Zustim­mungs­er­for­der­nis des Bun­des­ra­tes kennt, so dass eine insti­tu­tio­nel­le Siche­rung gegen eine Über­be­wer­tung der Bun­des­in­ter­es­sen fehlt.
Der Bun­des­rech­nungs­hof prüft gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG die Rech­nung (Rech­nungs­prü­fung) sowie die Wirt­schaft­lich­keit und Ord­nungs­mä­ßig­keit der Haus­halts- und Wirt­schafts­füh­rung (rech­nungs­un­ab­hän­gi­ge Prü­fung); im Übri­gen wer­den sei­ne Befug­nis­se durch Bun­des­ge­setz gere­gelt (Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG). Auch wenn sich die Finanz­kon­trol­le durch Rech­nungs­hö­fe in den letz­ten Jahr­zehn­ten gewan­delt hat, hat die Gegen­über­stel­lung des Inter­es­ses des Bun­des­rech­nungs­hofs an effek­ti­ver Auf­ga­ben­er­fül­lung mit dem Anlie­gen der Län­der an Wah­rung ihrer Haus­halts­au­to­no­mie von der seit 1969 unver­än­der­ten Auf­ga­ben­stel­lung in Art. 114 Abs. 2 GG aus­zu­ge­hen.
Jeden­falls für die Finanz­kon­trol­le hin­sicht­lich der Gewäh­rung von Finanz­hil­fen ist die Befug­nis des Bun­des­rech­nungs­hofs zu Erhe­bun­gen im Län­der­be­reich akzes­so­risch zur Kom­pe­tenz der Bun­des­ver­wal­tung zu bestim­men 42.
Der Bun­des­rech­nungs­hof ist zum ers­ten mit der Prü­fung der vom Bun­des­mi­nis­ter der Finan­zen gemäß Art. 114 Abs. 1 GG geleg­ten Rech­nung beauf­tragt. Unter den Maß­stä­ben der Finanz­kon­trol­le hat dabei die Ord­nungs­mä­ßig­keit beson­de­re Bedeu­tung 43. Die­se Auf­ga­be des Bun­des­rech­nungs­hofs ist nicht nur durch die Ver­fas­sung selbst fest­ge­legt, sie hat auch beson­de­res recht­li­ches Gewicht. Denn wäh­rend die Funk­ti­on des Haus­halts­kreis­laufs im Übri­gen von der Auf­ga­ben­er­fül­lung des Bun­des­rech­nungs­hofs prin­zi­pi­ell unab­hän­gig ist, ist die Rech­nungs­prü­fung Vor­aus­set­zung der Ent­las­tung der Bun­des­re­gie­rung durch Bun­des­tag und Bun­des­rat gemäß Art. 114 Abs. 1 GG.
Die Bedeu­tung der Rech­nungs­prü­fung könn­te weit­rei­chen­de Ein­schrän­kun­gen der Haus­halts­au­to­no­mie der Län­der recht­fer­ti­gen. Indes ist nicht erkenn­bar, dass bei der Rech­nungs­prü­fung Erhe­bun­gen bei Län­dern und Kom­mu­nen nötig sein könn­ten, die über die­je­ni­gen Infor­ma­ti­ons­rech­te hin­aus­ge­hen, die auch der Exe­ku­ti­ve des Bun­des gegen­über den Län­dern zur Ver­fü­gung ste­hen. Bei der Rech­nungs­prü­fung geht es allein um die Feh­ler­frei­heit der Rech­nungs­le­gung. Wo die Bun­des­exe­ku­ti­ve kei­ne Befug­nis­se zur Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung im Län­der­be­reich hat­te, ist nicht zu erwar­ten, dass es zu Feh­lern der Bun­des­exe­ku­ti­ve hin­sicht­lich ihrer Rech­nungs­le­gung gekom­men ist.
Der eben­falls mit Ver­fas­sungs­rang aus­ge­stat­te­te Auf­trag des Bun­des­rech­nungs­hofs zur rech­nungs­un­ab­hän­gi­gen Prü­fung betrifft die Prü­fung der gesam­ten Haus­halts- und Wirt­schafts­füh­rung am Maß­stab der Wirt­schaft­lich­keit und Spar­sam­keit, die sich auch auf die der Mit­tel­be­wirt­schaf­tung vor­aus­ge­hen­den Ver­wal­tungs­ent­schei­dun­gen bezieht. Adres­sat ist die Bun­des­exe­ku­ti­ve. Nicht Prü­fungs­adres­sat der rech­nungs­un­ab­hän­gi­gen Prü­fung ist hin­ge­gen der Gesetz­ge­ber hin­sicht­lich des Inhalts der von ihm erlas­se­nen Geset­ze 44. Die Fest­le­gung des Geset­zes­in­halts ist nicht Teil der Haus­halts- und Wirt­schafts­füh­rung des Bun­des. Die Aus­wir­kun­gen gesetz­li­cher Rege­lun­gen kön­nen ledig­lich Inhalt von Bera­tun­gen nach § 88 Abs. 2 BHO sein 45. Daher bezieht sich ins­be­son­de­re die Wirt­schaft­lich­keits­kon­trol­le im Rah­men der rech­nungs­un­ab­hän­gi­gen Prü­fung auf die Ergeb­nis­se der Tätig­keit der Bun­des­ver­wal­tung und nicht auf die Wirt­schaft­lich­keit von Geset­zes­in­hal­ten.
Bei der rech­nungs­un­ab­hän­gi­gen Prü­fung sind zwar Erhe­bun­gen im Län­der­be­reich eher denk­bar als bei der Rech­nungs­prü­fung, jedoch kann ihnen kei­ne erheb­li­che Bedeu­tung bei­gemes­sen wer­den, so dass der Aus­gleich des Finanz­kon­troll­in­ter­es­ses des Bun­des mit der Haus­halts­au­to­no­mie der Län­der im Ergeb­nis ledig­lich ver­wal­tungs­ak­zes­so­ri­sche Befug­nis­se des Bun­des­rech­nungs­hofs recht­fer­tigt. Die rech­nungs­un­ab­hän­gi­ge Prü­fung ist in der Ver­fas­sung selbst vor­ge­se­hen und für eine demo­kra­tisch ver­ant­wor­te­te Haus­halts- und Wirt­schafts­füh­rung unab­ding­bar; sie hat daher hohes Gewicht. Ande­rer­seits ist die rech­nungs­un­ab­hän­gi­ge Prü­fung von vorn­her­ein offe­ner als die in den Haus­halts­kreis­lauf ein­ge­schal­te­te Rech­nungs­prü­fung und kann bereits aus Kapa­zi­täts- und Prak­ti­ka­bi­li­täts­grün­den nicht auf Voll­stän­dig­keit ange­legt sein, wes­halb für die Berück­sich­ti­gung von Län­der­in­ter­es­sen Raum ist, ohne dass auf Sei­ten des Bun­des schwer­wie­gen­de Ein­bu­ßen dro­hen.
Für die Ord­nungs­mä­ßig­keits­prü­fung genü­gen über­wie­gend Erhe­bun­gen des Bun­des­rech­nungs­hofs bei der Bun­des­ver­wal­tung. Es ist zwar denk­bar, dass Rechts­ver­stö­ße erst anhand von Unter­la­gen zuta­ge tre­ten, die bei Lan­des­be­hör­den vor­han­den sind. Die in ihnen ent­hal­te­nen Infor­ma­tio­nen wer­den aber in aller Regel der Bun­des­ver­wal­tung im Rah­men ihrer Auf­sichts­be­fug­nis­se, die zumin­dest die Rechts­auf­sicht nach Art. 84 Abs. 3 GG umfas­sen, zur Ver­fü­gung ste­hen. Der zusätz­lich zu erwar­ten­de Nut­zen, der durch den Zugriff auf wei­te­re Infor­ma­tio­nen und durch die unmit­tel­ba­re Erhe­bung bei nach­ge­ord­ne­ten Lan­des­be­hör­den und Kom­mu­nen zu erwar­ten ist, erscheint mar­gi­nal und recht­fer­tigt nicht, die dar­in lie­gen­den Ein­grif­fe in die Zustän­dig­keit der Län­der.
Nichts ande­res gilt im Ergeb­nis für die Prü­fung der Wirt­schaft­lich­keit der Ver­wal­tung auf Bun­des­ebe­ne ein­schließ­lich der Erfolgs­kon­trol­le. Auch inso­weit spricht nichts dafür, dass die auch der Bun­des­ver­wal­tung zur Ver­fü­gung ste­hen­den Mit­tel nicht aus­rei­chen, um Infor­ma­tio­nen zu beschaf­fen. Ins­be­son­de­re ist nicht ersicht­lich, dass die Finanz­kon­trol­le in nen­nens­wer­tem Umfang von Infor­ma­tio­nen abhän­gig sein könn­te, die bei den Län­dern vor­han­den sind und auf die die Bun­des­ver­wal­tung kei­nen Zugriff hat. Selbst wenn inso­weit Infor­ma­ti­ons­lü­cken ver­blei­ben soll­ten, ist jeden­falls das resul­tie­ren­de Prü­fungs­de­fi­zit zur Wah­rung der Haus­halts­au­to­no­mie der Län­der hin­zu­neh­men.
Gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG kann der Gesetz­ge­ber dem Bun­des­rech­nungs­hof wei­te­re Auf­ga­ben über­tra­gen. Dazu gehört ins­be­son­de­re die Bera­tung 46 des Par­la­ments, die vor dem Hin­ter­grund der 1969 ein­ge­führ­ten jähr­li­chen Berichts­pflicht gegen­über Bun­des­tag und Bun­des­rat gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 2 GG und der damit ver­bun­de­nen stär­ke­ren Ori­en­tie­rung des Bun­des­rech­nungs­hofs auf die gesetz­ge­ben­den Kör­per­schaf­ten hin zu sehen ist. Die Bera­tung kann die Wirt­schaft­lich­keit von Geset­zes­in­hal­ten zum Gegen­stand haben und damit einen bedeut­sa­men Bei­trag zur Geset­zes­fol­gen­ab­schät­zung leis­ten. Ein sol­cher Bei­trag kann vor allem ange­sichts des in den letz­ten Jahr­zehn­ten zu ver­zeich­nen­den Wan­dels der Rech­nungs­hof­kon­trol­le erwar­tet wer­den. Inso­weit wer­den als Ten­den­zen genannt: von der Beleg- und Spar­sam­keits­prü­fung zur rech­nungs­un­ab­hän­gi­gen Funk­ti­ons­prü­fung gan­zer Ver­wal­tungs­ab­läu­fe, Orga­ni­sa­ti­ons­for­men und Betriebs­struk­tu­ren; von der Voll­zugs­prü­fung zur Pro­gramm­prü­fung; von der Voll­zugs­kri­tik zur Staats­auf­ga­ben­kri­tik; von der prü­fen­den Kri­tik zur geziel­ten Bera­tung der Poli­tik; von der Ver­gan­gen­heits- zur Zukunfts­ori­en­tie­rung des Prü­fungs­auf­trags; von der punk­tu­el­len zur pro­zess­haf­ten Kri­tik; von der Erfolgs­kon­trol­le hin zum Insti­tu­tio­nen­de­sign 47. Auch wenn dem Bun­des­rech­nungs­hof damit die Erar­bei­tung und Ver­mitt­lung von The­men, die für eine gute Gesetz­ge­bung wesent­lich sind, oblie­gen, gilt es für die Beant­wor­tung der Fra­ge, ob dies eigen­stän­di­ge Inge­renz­rech­te gegen­über den Län­dern recht­fer­tigt, doch zu berück­sich­ti­gen, dass die Bera­tungs­auf­ga­be des Bun­des­rech­nungs­hofs, anders als die in Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG genann­ten Auf­ga­ben, nicht von der Ver­fas­sung vor­ge­ge­ben und damit von gerin­ge­rem Gewicht ist als die­se 48. Vor die­sem Hin­ter­grund schafft die Ver­wal­tungs­ak­zess­orie­tät der Bun­des­rech­nungs­hofs­kom­pe­tenz im Hin­blick auf Finanz­hil­fen einen ange­mes­se­nen Aus­gleich mit der Haus­halts­au­to­no­mie der Län­der.
Die Wirk­sam­keit der Finanz­hil­fen kann ohne­hin nicht allein oder auch nur in ers­ter Linie durch den Bun­des­rech­nungs­hof bewer­tet wer­den. Die Geset­zes­zie­le erge­ben sich auf einer ers­ten Ebe­ne aus Art. 104b Abs. 1 GG. Die Finanz­hil­fe dient der Abwehr einer Stö­rung des gesamt­wirt­schaft­li­chen Gleich­ge­wichts, dem Aus­gleich unter­schied­li­cher Wirt­schafts­kraft im Bun­des­ge­biet oder der För­de­rung des wirt­schaft­li­chen Wachs­tums; der Gesetz­ge­ber kon­kre­ti­siert die­se Zie­le im Hin­blick auf die ein­zel­nen Finanz­hil­fen. Eine dies­be­züg­li­che Erfolgs­kon­trol­le, ein Vor­her-Nach­her-Ver­gleich auf glo­ba­ler, regio­na­ler oder sek­to­ra­ler Ebe­ne, kann nur mit Metho­den der empi­ri­schen Wirt­schafts­for­schung und ange­wand­ten Öko­no­me­trie geleis­tet wer­den. Der Bun­des­rech­nungs­hof betreibt nach eige­ner Bekun­dung aber kei­ne empi­ri­sche Wirt­schafts­for­schung 49.
Auf einer zwei­ten Ebe­ne ist es zwar von nicht gerin­ger Bedeu­tung, ob die bei der Gewäh­rung der Finanz­hil­fen recht­lich ver­bind­lich fest­ge­leg­ten Ver­ga­be­kri­te­ri­en ein­ge­hal­ten wor­den sind. Erkennt­nis­se dar­über kön­nen etwa für die Struk­tur und nähe­re Aus­ge­stal­tung künf­ti­ger Finanz­hil­fen hilf­reich sein. Indes fehlt es an Anhalts­punk­ten dafür, dass die Infor­ma­tio­nen, die dem Bun­des­rech­nungs­hof für die Prü­fung der Wirt­schaft­lich­keit und Ord­nungs­mä­ßig­keit der Haus­halts- und Wirt­schafts­füh­rung zur Ver­fü­gung ste­hen, inso­weit nicht hin­rei­chend aus­sa­ge­kräf­tig sind. Selbst wenn aber dem Bund durch die Beschrän­kung der Erhe­bungs­be­fug­nis­se des Bun­des­rech­nungs­hofs bestimm­te Daten nicht zugäng­lich sein soll­ten, ist zu beden­ken, dass deren Berück­sich­ti­gung über die not­wen­di­ge Betei­li­gung der Län­der an der zukünf­ti­gen Gewäh­rung von Finanz­hil­fen (Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG) ermög­licht wird.
Kommt dem Bun­des­in­ter­es­se an einer Daten­er­he­bung des Bun­des­rech­nungs­hofs zur Über­prü­fung von Finanz­hil­fen im Inter­es­se künf­ti­ger Gesetz­ge­bung dem­nach kei­ne her­aus­ra­gen­de Bedeu­tung zu, stellt es einen ange­mes­se­nen Aus­gleich dar, wenn die Erhe­bungs­be­fug­nis­se des Bun­des­rech­nungs­hofs auch inso­weit auf den Umfang beschränkt wer­den, den die Infor­ma­ti­ons­rech­te der Bun­des­ver­wal­tung haben. Die Ver­wal­tungs­ak­zess­orie­tät fügt sich in den für die Rech­nungs­prü­fung und die rech­nungs­un­ab­hän­gi­ge Prü­fung gefun­de­nen Aus­gleich ein. Wirt­schaft­lich­keits- und Erfolgs­kon­trol­len sind grund­sätz­lich mög­lich. Die Infor­ma­ti­ons­rech­te, die die Bun­des­ver­wal­tung und der Bun­des­rech­nungs­hof haben, sind zwar nach Zweck und Mit­teln begrenzt, aber kei­nes­wegs bedeu­tungs­los. Ande­rer­seits bleibt die Eigen­staat­lich­keit der Län­der im Hin­blick auf die Pflicht zur Infor­ma­ti­on des Bun­des in prak­tisch bedeut­sa­mer Wei­se gewahrt.
Die für wei­ter­ge­hen­de Erhe­bungs­be­fug­nis­se des Bun­des­rech­nungs­hofs ange­führ­ten Grün­de grei­fen nicht durch.
Die Bestim­mung der Reich­wei­te der aus Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG abzu­lei­ten­den Befug­nis­se kann sich nicht allein von dem Ziel größt­mög­li­cher Effek­ti­vi­tät der Tätig­keit des Bun­des­rech­nungs­hofs lei­ten las­sen.
Es mag zutref­fen, dass eine inten­si­ve­re Über­wa­chung der nach­ge­ord­ne­ten Ver­wal­tungs­stel­len die Anzahl der Ver­stö­ße gegen die gesetz­li­che Zweck­be­stim­mung noch wei­ter ver­rin­gert, als bei Aus­nut­zung der zu den Ver­wal­tungs­kom­pe­ten­zen des Bun­des akzes­so­ri­schen Befug­nis­se erreicht wer­den kann. Eine Daten­er­he­bung nach ein­heit­li­chen, vom Bun­des­rech­nungs­hof gesetz­ten und prak­ti­zier­ten Maß­stä­ben dürf­te es auch erleich­tern, ein Gesamt­bild von der Art und Wei­se des Geset­zes­voll­zu­ges zu gewin­nen. Fer­ner wird eine frü­he­re Bera­tung des Bun­des­ta­ges durch den Bun­des­rech­nungs­hof rea­li­sier­bar sein, wenn die­ser die Prü­fungs­ab­läu­fe selbst fest­legt. Dass die Lan­des­rech­nungs­hö­fe die bun­des­po­li­tisch moti­vier­ten Prüf­in­ter­es­sen nicht befrie­dig­ten und kein Inter­es­se dar­an hät­ten, durch Prü­fun­gen das Risi­ko einer Rück­for­de­rung der Finanz­mit­tel zu begrün­den, erscheint zwar mög­lich, ist aber vor allem wegen des Eigen­an­teils der Län­der an der Finan­zie­rung nicht ohne Wei­te­res plau­si­bel 50. Es kann dahin­ge­stellt blei­ben, in wel­chem Umfang die­se Annah­men zutref­fen – der Gesetz­ge­ber des Zukunfts­in­ves­ti­ti­ons­ge­set­zes hat sich jeden­falls von ihnen nicht lei­ten las­sen, son­dern in § 6a Satz 3 ZuInvG die gemein­sa­me Prü­fung mit dem jewei­li­gen Lan­des­rech­nungs­hof vor­ge­se­hen -, denn es kommt nicht auf eine iso­lier­te Wür­di­gung von Effek­ti­vi­täts­stei­ge­run­gen bei der Prü­fung durch den Bun­des­rech­nungs­hof an.
Bei der Aus­le­gung des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG ist, wie dar­ge­legt, ein Aus­gleich der Bun­des­in­ter­es­sen mit der Haus­halts­au­to­no­mie der Län­der her­bei­zu­füh­ren. Das ver­bie­tet es, allein auf das Bun­des­in­ter­es­se abzu­stel­len und ein­sei­tig die Effek­ti­vi­tät der Bun­des­rech­nungs­hofs­tä­tig­keit zu maxi­mie­ren. In der bun­des­staat­li­chen Kom­pe­tenz­ord­nung kön­nen Effek­ti­vi­täts­ge­sichts­punk­te nur dann aus­schlag­ge­bend sein, wenn die aus­zu­le­gen­de Kom­pe­tenz­vor­schrift und ihr Zusam­men­hang mit wei­te­ren Vor­schrif­ten hier­für aus­rei­chen­de Anhalts­punk­te bie­ten. Das ist bei Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG nicht der Fall. Den Auf­ga­ben des Bun­des­rech­nungs­hofs steht die ver­fas­sungs­recht­li­che Absi­che­rung gegen­läu­fi­ger Län­der­in­ter­es­sen durch Art. 109 Abs. 1 GG gegen­über, ohne dass den Vor­schrif­ten eine Vor­rang­re­gel ent­nom­men wer­den könn­te. Der „Gene­ral­auf­trag“ für eine effek­ti­ve Finanz­kon­trol­le, den das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG ent­nimmt 51, bezeich­net daher nur eine der bei­den zum Aus­gleich zu brin­gen­den Posi­tio­nen. Aus die­ser Qua­li­fi­zie­rung folgt noch nicht, wie der Aus­gleich zu erfol­gen hat. Er kann daher bei den Finanz­hil­fen anders als bei der Bun­des­auf­trags­ver­wal­tung aus­fal­len, bei der zudem eine wei­ter­rei­chen­de Ver­wal­tungs­kom­pe­tenz des Bun­des besteht 52.
Fer­ner ist es nicht mög­lich, bei der Bestim­mung der Zustän­dig­kei­ten des Bun­des­rech­nungs­hofs im Sin­ne ihrer Effek­tu­ie­rung „groß­zü­gig“ zu ver­fah­ren, weil die­ser kei­ne Ent­schei­dungs­be­fug­nis­se habe und das Aus­schließ­lich­keits­prin­zip des Kom­pe­tenz­rechts unein­ge­schränkt nur für staat­li­ches Han­deln mit Ent­schei­dungs­cha­rak­ter gel­te 53. Die­ser Ansatz ver­fehlt bereits Sinn und Zweck der Tren­nung der Ver­wal­tungs­räu­me von Bund und Län­dern und die in Art. 109 Abs. 1 GG ver­an­ker­te Selb­stän­dig­keit und Unab­hän­gig­keit ihrer Haus­halts­wirt­schaft. Jeden­falls greift er im Fal­le gesetz­li­cher Rege­lun­gen nicht, nach denen der Bun­des­rech­nungs­hof befugt ist, Rechts­pflich­ten der Lan­des­be­hör­den und Kom­mu­nen zur Infor­ma­ti­ons­her­aus­ga­be und zur Dul­dung von Erhe­bun­gen durch Ver­wal­tungs­akt 54 zu begrün­den, also ver­bind­lich zu ent­schei­den.
Zu ande­ren Ergeb­nis­sen kann auch nicht die Ansicht füh­ren, dass die Kom­pe­ten­zen des Bun­des­rech­nungs­hofs nicht von der Verwaltungs‑, son­dern von der Finan­zie­rungs­kom­pe­tenz des Bun­des her defi­niert wer­den müss­ten. Nach die­ser Auf­fas­sung wird im Abschnitt X des Grund­ge­set­zes ein gan­zer Sach­be­reich mit Gesetz­ge­bung, Ver­wal­tung, Recht­spre­chung, Haus­halts­mi­nis­ter und Finanz­kon­trol­le gere­gelt, der zusam­men­ge­fasst als Finanz­ge­walt zu ver­ste­hen ist. Die­se neh­me Tei­le der drei her­kömm­li­chen staat­li­chen Funk­tio­nen auf, gehe aber auch über sie hin­aus, wie sich vor allem an der Insti­tu­ti­on des Bun­des­rech­nungs­hofs zei­ge. Wo die Finan­zie­rungs­kom­pe­tenz des Bun­des, wie bei den Finanz­hil­fen, über sei­ne Ver­wal­tungs­kom­pe­ten­zen hin­aus­ge­he, müs­se die Erhe­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des­rech­nungs­hofs dem fol­gen 55.
Dem ist ent­ge­gen­zu­hal­ten, dass es nicht ent­schei­dend auf die Zuord­nung der Tätig­keit des Bun­des­rech­nungs­hofs zu den her­kömm­li­chen Staats­funk­tio­nen oder zu einer Finanz­ge­walt ankommt. Grund­la­ge der Tätig­keit des Bun­des­rech­nungs­hofs ist unab­hän­gig davon Art. 114 Abs. 2 GG 56. Für die Bestim­mung der Reich­wei­te sei­ner Befug­nis­se gibt die Annah­me einer Finanz­ge­walt nichts her. Ins­be­son­de­re ergibt sich dar­aus nicht, dass der Bund Erhe­bungs­be­fug­nis­se im Hin­blick auf die Gesamt­heit der föde­ra­len Finanz­strö­me haben müss­te 57. Die Behaup­tung des Bestehens einer eigen­stän­di­gen und geson­dert zu wür­di­gen­den Finanz­ge­walt ist erkenn­bar von dem Anlie­gen getra­gen, die Kom­pe­ten­zen des Bun­des­rech­nungs­hofs mög­lichst effek­tiv zu gestal­ten. Im Hin­blick auf die Effek­ti­vi­tät der Rech­nungs­hofs­tä­tig­keit gilt aber, dass deren ver­fas­sungs­recht­li­che Gren­ze unter Berück­sich­ti­gung des Infor­ma­ti­ons­in­ter­es­ses der Bun­des­or­ga­ne einer­seits und der Län­der­au­to­no­mie ande­rer­seits sach­an­ge­mes­sen und aus­ge­wo­gen gezo­gen wer­den muss.
Die Kom­pe­tenz des Bun­des, durch sei­nen Rech­nungs­hof Erhe­bun­gen im Län­der­be­reich durch­zu­füh­ren, folgt im Hin­blick auf Finanz­hil­fen nach Art. 104b GG dem­nach den Ver­wal­tungs­kom­pe­ten­zen des Bun­des gemäß Art. 84 Abs. 3 und Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halb­satz GG. Da die Ver­wal­tungs­ak­zess­orie­tät als abs­trak­tes Kri­te­ri­um der Kom­pe­tenz­be­gren­zung dient, kön­nen dem Bun­des­rech­nungs­hof dem­entspre­chen­de Befug­nis­se unab­hän­gig davon ein­ge­räumt wer­den, wel­che kon­kre­ten Hand­lungs­mög­lich­kei­ten das Gesetz den Bun­des­be­hör­den eröff­net und ob die­se hier­von Gebrauch machen.
Der Bun­des­rech­nungs­hof hat zunächst – akzes­so­risch zu Art. 84 Abs. 3 GG – die Befug­nis, zum Zwe­cke der Fest­stel­lung von Rechts­ver­let­zun­gen sei­tens der Lan­des­be­hör­den bei den obers­ten Lan­des­be­hör­den – nur mit deren Zustim­mung oder Zustim­mung des Bun­des­ra­tes auch bei nach­ge­ord­ne­ten Behör­den – Erhe­bun­gen durch­zu­füh­ren und Berich­te anzu­for­dern. Er kann sich von die­sen Behör­den Akten über­sen­den las­sen, wenn kon­kre­te Anhalts­punk­te für einen Rechts­ver­stoß vor­lie­gen. Die­se Erhe­bun­gen müs­sen die Prü­fung der Haus­halts- und Wirt­schafts­füh­rung des Bun­des oder die Bera­tung des Bun­des­ge­setz­ge­bers bezwe­cken.
Zur Auf­sichts­kom­pe­tenz der Bun­des­ver­wal­tung gemäß Art. 84 Abs. 3 GG gehört ins­be­son­de­re die Mög­lich­keit der Akten­an­for­de­rung. Die­se ist aller­dings auf Fäl­le beschränkt, in denen es Anhalts­punk­te für einen Rechts­ver­stoß gibt. Anders als Art. 85 Abs. 4 Satz 2 GG regelt Art. 84 Abs. 3 GG die Akten­vor­la­ge nicht aus­drück­lich. Zur Ver­mei­dung eines mit der Aus­füh­rung der Bun­des­ge­set­ze durch die Län­der als eige­ne Ange­le­gen­heit (Art. 83 GG) unver­ein­ba­ren rou­ti­ne­mä­ßi­gen Akten­vor­la­ge­we­sens bedarf es der Ein­gren­zung des Rechts auf Akten­an­for­de­rung auf kon­kre­te Ver­dachts­fäl­le 58. Es hat damit nicht den glei­chen Umfang wie bei der Bun­des­auf­trags­ver­wal­tung 59, ist aber auch bei der Lan­des­ei­gen­ver­wal­tung Teil der unge­schrie­be­nen Infor­ma­ti­ons­rech­te zur Män­gel­fest­stel­lung 60. Die Akten­ein­sicht vor Ort durch den gemäß Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG ent­sand­ten Beauf­trag­ten bleibt hier­von unbe­rührt.
Ent­spre­chend der Ver­wal­tungs­kom­pe­tenz, die aus Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halb­satz GG abzu­lei­ten ist, kann der Bun­des­rech­nungs­hof außer­dem zum Zwe­cke der Fest­stel­lung des Vor­lie­gens der Vor­aus­set­zun­gen eines in einem Gesetz nach Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG bestimm­ten Haf­tungs­an­spruchs und unter der Bedin­gung, dass auf­grund von Tat­sa­chen ein sol­cher Anspruch mög­lich erscheint, bei den Lan­des­ver­wal­tun­gen Berich­te anfor­dern, Akten bei­zie­hen und Unter­la­gen ein­se­hen; dazu kann er sich unmit­tel­bar an nach­ge­ord­ne­te Behör­den und Kom­mu­nal­ver­wal­tun­gen wen­den und ört­li­che Erhe­bun­gen durch­füh­ren.
Aus den all­ge­mei­nen Ein­wir­kungs­mög­lich­kei­ten der Bun­des­ver­wal­tung bei der Gewäh­rung von Finanz­hil­fen erge­ben sich kei­ne hier­über hin­aus­ge­hen­den Erhe­bungs­rech­te. Die Anwend­bar­keit der zu Art. 104a GG a.F. ent­wi­ckel­ten Grund­sät­ze unter­stellt, gilt inso­weit, dass die Lan­des­be­hör­den beim admi­nis­tra­ti­ven Voll­zug der Bun­des­för­de­rung der par­la­men­ta­ri­schen Kon­trol­le und der Kon­trol­le des Rech­nungs­hofs des Lan­des unter­lie­gen, wäh­rend die par­la­men­ta­ri­sche Kon­trol­le des Bun­des­ta­ges und die des Bun­des­rech­nungs­hofs nur bis zur Hin­ga­be der Finanz­hil­fen der Län­der reicht. Prü­fungs­zu­stän­dig­kei­ten des Bun­des, die sich auf Pla­nung, Durch­füh­rung und Aus­wir­kun­gen des ein­zel­nen Pro­jek­tes bezie­hen, erge­ben sich dar­aus nicht 61.
Soweit die in § 6a Satz 4 ZuInvG vor­ge­se­he­nen Erhe­bun­gen den Rah­men der Bun­des­kom­pe­tenz über­schrei­ten, ist die Norm ver­fas­sungs­wid­rig.
Kom­pe­tenz­recht­lich unbe­denk­lich ist es aller­dings, dass Erhe­bun­gen, wie der Zusam­men­hang mit § 6a Satz 3 ZuInvG ergibt, zur Prü­fung der zweck­ent­spre­chen­den Ver­wen­dung der Finanz­hil­fen durch­zu­füh­ren sind. Der Gesetz­ge­ber hat dabei nicht auf all­ge­mei­ne Zweck­mä­ßig­keits­as­pek­te abge­stellt. Der Zweck der Finanz­hil­fen nach dem Zukunfts­in­ves­ti­ti­ons­ge­setz ergibt sich viel­mehr aus den Kri­te­ri­en der Mit­tel­ver­ga­be, ins­be­son­de­re aus den För­der­be­rei­chen gemäß § 3 Abs. 1 ZuInvG. Die zweck­ent­spre­chen­de Ver­wen­dung betrifft also einen Aus­schnitt der Recht­mä­ßig­keit des Mit­tel­ein­sat­zes. Dies­be­züg­li­che Erhe­bun­gen sind akzes­so­risch zur Rechts­auf­sicht des Bun­des, kön­nen aber auch mit einem Rück­for­de­rungs­an­spruch in Zusam­men­hang ste­hen. Aller­dings müs­sen sie mit die­ser Ziel­set­zung vor­ge­nom­men wer­den.
Die­sen Vor­ga­ben ent­spre­chen­de ört­li­che Erhe­bun­gen sind bei den obers­ten Lan­des­be­hör­den unein­ge­schränkt zuläs­sig (vgl. Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG). § 6a Satz 4 ZuInvG beschränkt sich aller­dings nicht auf der­ar­ti­ge Erhe­bun­gen, son­dern ermäch­tigt schlecht­hin zu Erhe­bun­gen. Die damit grund­sätz­lich ermög­lich­te Akten­an­for­de­rung über­schrei­tet die Bun­des­kom­pe­tenz, soweit sie ohne kon­kre­te Anhalts­punk­te für einen Rechts­ver­stoß erfol­gen kann und auch nicht auf tat­säch­li­che Anhalts­punk­te für einen Rück­for­de­rungs­an­spruch gestützt ist.
Erhe­bun­gen unmit­tel­bar bei nach­ge­ord­ne­ten Lan­des­be­hör­den und Kom­mu­nen kön­nen dem Bun­des­rech­nungs­hof von Ver­fas­sungs wegen nur dann gestat­tet wer­den, wenn ent­we­der die Zustim­mung der obers­ten Lan­des­be­hör­de vor­liegt bezie­hungs­wei­se durch den Bun­des­rat ersetzt wur­de (vgl. Art. 84 Abs. 3 Satz 2 2. Halb­satz GG) oder wenn auf­grund kon­kre­ter Tat­sa­chen das Bestehen eines Anspruchs im Sin­ne des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halb­satz GG mög­lich erscheint. Soweit § 6a Satz 4 ZuInvG auch ohne das Vor­lie­gen einer die­ser Vor­aus­set­zun­gen zu Erhe­bun­gen ermäch­tigt, fehlt die erfor­der­li­che Bun­des­kom­pe­tenz.
Aus Art. 28 Abs. 2 GG ergibt sich kei­ne wei­ter­ge­hen­de Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des § 6a Satz 4 ZuInvG. Soweit die Vor­schrift ver­fas­sungs­ge­mäß ist, stellt sie kei­ne unver­hält­nis­mä­ßi­ge Beschrän­kung des Rechts auf kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung dar.
Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 7. Sep­tem­ber 2010 – 2 BvF 1/​09
vgl. Meyer/​Freese, NVwZ 2009, S. 609, 613; vgl. auch BVerfGE 1, 117, 133; 86, 148, 264[↩]
vgl. BVerfGE 63, 1, 38; 119, 331, 364 ff.[↩]
vgl. BVerfGE 119, 331, 367 ff.[↩]
vgl. Meyer/​Freese, NVwZ 2009, S. 609, 613; wohl auch von Arnim, in: Isensee/​Kirchhof, HStR VI, 3. Aufl. 2008, § 138 Rn. 57[↩]
Heun, in: Drei­er, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 104b Rn. 1[↩]
vgl. BVerfGE 39, 96, 110[↩]
vgl. BT-Drs. 16/​813, S. 10, 19[↩]
vgl. BT-Drs. 16/​813, S. 10[↩]
Moder­ni­sie­rung der bun­des­staat­li­chen Ord­nung – Posi­ti­on der Bun­des­re­gie­rung vom 9. April 2003, S. 6, in: Deut­scher Bun­des­tag/​Bundesrat Öffent­lich­keits­ar­beit, Doku­men­ta­ti­on der Kom­mis­si­on von Bun­des­tag und Bun­des­rat zur Moder­ni­sie­rung der bun­des­staat­li­chen Ord­nung, Zur Sache 1/​2005, CD-ROM-Bei­la­ge[↩]
Kröning/​Runde, Vor­schlag zur Neu­re­ge­lung der Misch­fi­nan­zie­rungs­tat­be­stän­de der Art. 91a und 91b sowie Art. 104a Abs. 4 GG mit Erläu­te­run­gen vom 2. Juli 2004, Kom-Drs. 57 ‑neu‑, S. 1, 4; Kröning/​Runde, Erläu­te­run­gen zu Kom-Drs. 57 vom 17. Juni 2004, PAU‑6/​2, S. 1, 4; bei­de in: Deut­scher Bundestag/​Bundesrat Öffent­lich­keits­ar­beit, a.a.O.[↩]
BT-Drs. 16/​813, S. 19 f.[↩]
BT-Drs. 16/​813, S. 7 ff.[↩]
vgl. H.-P. Schnei­der, Stel­lung­nah­me zur öffent­li­chen Anhö­rung „Finanz­be­zie­hun­gen“ am 11. März 2004, Kom-Drs. 32, S. 15 f., in: Deut­scher Bundestag/​Bundesrat Öffent­lich­keits­ar­beit, a.a.O.[↩]
vgl. BVerfGE 82, 159, 181; 110, 370, 392; stRspr[↩]
vgl. auch Hel­ler­mann, in: Starck, Föde­ra­lis­mus­re­form, 2007, Rn. 362[↩]
vgl. But­zer, in: Kluth, Föde­ra­lis­mus­re­form­ge­setz, 2007, Art. 104b Rn. 29; Hel­ler­mann, in: Starck, Föde­ra­lis­mus­re­form, 2007, Rn. 362; Hen­ne­ke, in: Schmidt-Bleib­treu/Klein/Hof­man­n/Hopf­auf, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 104b Rn. 33; Heun, in: Drei­er, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 104b Rn. 25[↩]
vgl. BVerfGE 119, 331, 364 f. m.w.N.[↩]
vgl. das Schrei­ben des Bun­des­rech­nungs­hofs an den Vor­sit­zen­den des Haus­halts­aus­schus­ses des Deut­schen Bun­des­ta­ges vom 6. Febru­ar 2009, S. 3, das im Haus­halts­aus­schuss des Bun­des­ta­ges rezi­piert wur­de, vgl. Deut­scher Bun­des­tag, Haus­halts­aus­schuss, Kurz­pro­to­koll Nr. 16/​93 vom 11. Febru­ar 2009, S. 73 f.[↩]
vgl. auch Deut­scher Bun­des­tag, Haus­halts­aus­schuss, Kurz­pro­to­koll Nr. 16/​93 vom 11. Febru­ar 2009, S. 74 f.[↩]
vgl. auch Meyer/​Freese, NVwZ 2009, S. 609, 613[↩]
vgl. BVerfGE 39, 96, 115, 118[↩]
vgl. BVerfGE 41, 291, 313[↩]
vgl. BVerfGE 39, 96, 109[↩]
vgl. BVerfGE 11, 6, 18[↩]
vgl. BVerfGE 22, 180, 210[↩]
vgl. Deut­scher Bun­des­tag, Haus­halts­aus­schuss, Kurz­pro­to­koll Nr. 16/​93 vom 11. Febru­ar 2009, S. 73 f.; BT-Drs. 16/​11825, S. 7[↩]
vgl. BVerfGE 10, 20, 49[↩]
vgl. BVerfGE 116, 271, 319 ff.; BVerw­GE 96, 45, 57; 128, 99, 104; BT-Drs. V/​2861, S. 52; Pro­kisch, in: Bon­ner Kom­men­tar, Art. 104a Rn. 335, Mai 2003; a.A. Stel­kens, Ver­wal­tungs­haf­tungs­recht, 1998, S. 307 ff.[↩]
vgl. BVerfGE 116, 271, 322; BVerw­GE 96, 45, 57 f.; 104, 29, 33; 128, 99, 106[↩]
vgl. BVerfGE 116, 271, 315 f., 319 f.; Rudi­si­le, DÖV 1985, S. 909, 911; a.A. Pro­kisch, a.a.O., Rn. 335 ff.[↩]
vgl. Pro­kisch, a.a.O., Rn. 313 f.[↩]
BVerfGE 116, 271, 312[↩]
vgl. im vor­lie­gen­den Zusam­men­hang § 4 VV-ZuInvG[↩]
vgl. Heitsch, Die Aus­füh­rung der Bun­des­ge­set­ze durch die Län­der, 2001, S. 404 ff.; Pro­kisch, a.a.O., Rn. 329; Schul­ze, DÖV 1972, S. 409, 414; Stel­kens, Ver­wal­tungs­haf­tungs­recht, 1998, S. 303 ff.[↩]
vgl. BVerfGE 116, 271, 302 ff.[↩]
vgl. Ditt­rich, BHO, § 88 Anm. 9.2, Febru­ar 2006[↩]
vgl. BVerw­GE 116, 92, 95[↩]
vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Juli 2010 – 7 VR 5/​10 -, Rn. 12[↩]
vgl. Meyer/​Freese, NVwZ 2009, S. 609, 613; so wohl auch Mey­er, Die Föde­ra­lis­mus­re­form 2006, 2008, S. 278[↩]
vgl. zum Streit­stand Groß, Ver­wArch 95, 2004, S. 194, 200 ff. m.w.N.[↩]
vgl. Kube, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 114 Rn. 85, Okto­ber 2008; Schwarz, Nds­VBl 2010, S. 7, 8[↩]
vgl. Bla­si­us, DÖV 1992, S. 18, 22 f.; Brock­mey­er, in: Schmidt-Bleib­treu/Klein/Hof­man­n/Hopf­auf, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 114 Rn. 12d; Ditt­rich, BHO, § 91 Anm. 5, Janu­ar 2007; Egge­ling, Finanz­kon­trol­le im Bun­des­staat, 1986, S. 85 f., 100; Kube, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 114 Rn. 88, 92, Okto­ber 2008; von Mutius/​Nawrath, in: Heuer/​Engels/​Eibelshäuser, Kom­men­tar zum Haus­halts­recht, Art. 114 GG Rn. 31, Juni 1999; Nebel, in: Piduch, Bun­des­haus­halts­recht, Art. 114 GG Rn. 23, August 2003; Reger, DÖH 9, 1967/​1968, S. 129, 141 ff.; Ruge, DÖV 1977, S. 523, 524; Schwarz, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 114 Rn. 57 f.; Schwarz, Nds­VBl 2010, S. 7, 8[↩]
vgl. Kube, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 114 Rn. 65, Okto­ber 2008; Schwarz, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 114 Rn. 81 ff.; Siek­mann, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 114 Rn. 11[↩]
vgl. Ditt­rich, BHO, § 88 Anm. 9.1, Febru­ar 2006; Lan­ge, in: Böning/​von Muti­us, Finanz­kon­trol­le im reprä­sen­ta­tiv-demo­kra­ti­schen Sys­tem, 1990, S. 83, 85 ff.; Reus/​Mühlhausen, VR 2010, S. 1, 5; S. Tie­mann, Die staats­recht­li­che Stel­lung der Finanz­kon­trol­le des Bun­des, 1974, S. 112; a.A. von Arnim, Wirt­schaft­lich­keit als Rechts­prin­zip, 1988, S. 82 ff.; Degen­hardt, VVDStRL 55, 1996, S. 190, 205 f.; Schul­ze-Fie­litz, VVDStRL 55, 1996, S. 231, 246; alle m.w.N.[↩]
vgl. Kube, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 114 Rn. 98, Okto­ber 2008; Nebel, in: Piduch, Bun­des­haus­halts­recht, § 88 BHO Rn. 5, Janu­ar 1986[↩]
§ 88 Abs. 2 BHO[↩]
vgl. Hoff­mann-Riem, in: Schmidt-Aßman­n/Hoff­mann-Riem, Ver­wal­tungs­kon­trol­le, 2001, S. 73, 74 f.; Schul­ze-Fie­litz, VVDStRL 55, 1996, S. 231, 245 ff.[↩]
vgl. Stern, Staats­recht, Bd. 2, 1980, § 34 III. 1., S. 427[↩]
Bun­des­rech­nungs­hof, Leit­li­ni­en für die Prü­fung der Maß­nah­men der Kon­junk­tur­pa­ke­te I und II, S. 3; Bun­des­rech­nungs­hof, Basis­kon­zept Flä­chen­er­he­bung – Kom­mu­na­le Inves­to­ren­ebe­ne -, Stand 25. Juni 2009, S. 5[↩]
zu Effek­ti­vi­täts­ge­sichts­punk­ten s. auch BVerwG, Beschluss vom 5. Juli 2010 – 7 VR 5/​10 -, Rn. 14; Heu­er, in: Zavel­berg, Die Kon­trol­le der Staats­fi­nan­zen, 1989, S. 181, 186; Kam­mer, in: Heuer/​Engels/​Eibelshäuser, Kom­men­tar zum Haus­halts­recht, § 91 BHO Rn. 7, Juni 1999; Kam­mer, DVBl 1990, S. 555, 557; Schä­fer, in: Gedächt­nis­schrift für Fried­rich Klein, 1977, S. 450, 459[↩]
vgl. BVerw­GE 116, 92, 98[↩]
vgl. Mäh­ring, DÖV 2006, S. 195, 202[↩]
vgl. Heint­zen, in: von Münch/​Kunig, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2003, Art. 114 Rn. 9[↩]
vgl. zu § 6a Satz 4 ZuInvG BVerwG, Beschluss vom 05.07.2010 – 7 VR 5/​10, Rn. 11[↩]
vgl. Kam­mer, DVBl 1990, S. 555, 558 f.; Mäh­ring, DÖV 2006, S. 195, 203[↩]
vgl. auch Brock­mey­er, in: Schmidt-Bleib­treu/Klein/Hof­man­n/Hopf­auf, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 114 Rn. 12[↩]
vgl. Egge­ling, Finanz­kon­trol­le im Bun­des­staat, 1986, S. 86; Ruge, DÖV 1977, S. 523, 524[↩]
vgl. Her­mes, in: Drei­er, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 84 Rn. 98; Pieroth, in: Jarass/​Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009, Art. 84 Rn. 19[↩]
a.A. wohl Ditt­mann, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 84 Rn. 37[↩]
a.A. Groß, in: Friauf/​Höfling, Ber­li­ner Kom­men­tar zum GG, Art. 84 Rn. 45, April 2007; Ler­che, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 84 Rn. 164, Janu­ar 1985; Tru­te, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 84 Rn. 50[↩]
BVerfGE 39, 96, 127[↩]
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References: § 7
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 § 93
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 § 138
 Art. 104
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