Source: http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/imprimir/sinopsis_pr.jsp?art=134&tipo=2
Timestamp: 2017-10-16 22:18:59+00:00

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Los Presupuestos Generales del Estado son la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, puede reconocer el sector público y de las estimaciones de ingresos que se prevea liquidar durante el correspondiente ejercicio y, por ello, constituyen una pieza esencial en la ejecución anual del programa político del Gobierno. Así se explica que la Constitución les haya dedicado un artículo de cierta extensión que, a su vez, ha sido objeto de un intenso desarrollo, tanto legal como jurisprudencial y doctrinal.
2ª Posteriormente, el problema se centró en la determinación del contenido de la Ley General de Presupuestos y la afirmación de la imposibilidad de abordar cualesquiera materias, como hasta ese momento había venido sucediendo. Este problema fue despejado mediante la STC 76/1992, de 14 de mayo, en la que el Tribunal adopta una tesis restrictiva que limita los posibles contenidos materiales de la Ley. De esas limitaciones nacieron las denominadas Leyes de Medidas o de Acompañamiento a la Ley de Presupuestos Generales del Estado, lo que ha levantado una nueva polémica doctrinal resuelta por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 135/2011, de 13 de septiembre, que más adelante se analizará.
3ª Aún podría identificarse una última fase que ha venido dada por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y las Leyes de Estabilidad Presupuestaria, con la fijación del objetivo de déficit cero, etapa que se ha cerrado provisionalmente con la aprobación de la nueva Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y con la reforma del art. 135 C.E.
El Gobierno aparece, pues, como el único titular de la iniciativa legislativa cuando se trata de la Ley de Presupuestos, de modo que ello supone una modulación de lo dispuesto en el artículo 87 de la propia Constitución, el cual atribuye la iniciativa legislativa al Gobierno, al Congreso y al Senado, así como a las Comunidades Autónomas. Naturalmente, la Constitución no determina qué instancia dentro del Gobierno ostenta el protagonismo en la elaboración del Presupuesto, lo que se resuelve en la Ley General Presupuestaria de acuerdo con el tradicional sistema español que atribuye al Ministerio de Hacienda el papel central en la elaboración del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
La cuestión se resuelve hoy en los artículos 36 y 37 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en términos que otorgan la preponderancia al Ministerio de Hacienda, al cual corresponde fijar el procedimiento para la elaboración de los Presupuestos y las directrices, criterios, limitaciones y prioridades que han de observarse en su elaboración. Asimismo, los restantes Departamentos ministeriales han de remitir al de Hacienda sus propuestas de Presupuestos previamente para que el Ministerio de Hacienda configure el anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado que, finalmente, elevará al Consejo de Ministros para su conversión en Proyecto de Ley.
A su vez, las Cortes Generales deben examinar, enmendar y aprobar los Presupuestos presentados. La fórmula que utiliza la Constitución ("examinar, enmendar y aprobar") tiene su origen, como se ha dicho, en los precedentes históricos pero no atribuye a las Cámaras una competencia nueva y distinta de las que les corresponden en el curso del procedimiento legislativo ordinario. En efecto, tanto el Congreso como el Senado aplican las reglas que regulan ese procedimiento en los términos en que lo hacen cuando se trata de la aprobación de otras Leyes, sin más que añadir las especificaciones que los Reglamentos de ambas Cámaras introducen en el caso de la tramitación de los Presupuestos Generales del Estado.
Las especificaciones del procedimiento presupuestario nacen de los artículos 133, 134 y 135 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 148 a 151 del Reglamento del Senado, así como del artículo 75.3 de la Constitución. Tomando en cuenta esos preceptos, las especialidades más significativas del procedimiento presupuestario pueden cifrarse como sigue:
Además de las especialidades señaladas, el procedimiento de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado ha experimentado ciertas modificaciones a lo largo de los más de dos decenios que han seguido a la aprobación de la Constitución. En primer lugar, ha adquirido carta de naturaleza un trámite no previsto originalmente, nacido de una práctica reiterada y ya consolidada, con arreglo a la cual el procedimiento de aprobación de los Presupuestos se inicia con una ronda de comparecencias de los altos cargos de la Administración General del Estado con rango inferior al de Ministro, a fin de que expliquen los fundamentos y razones de las propuestas contenidas en el Proyecto de Ley, en lo que se refiere al presupuesto de las unidades a su cargo.
Las citadas comparecencias se celebran en Comisión a petición de los distintos Grupos Parlamentarios, generalmente dentro de los primeros quince días posteriores a la presentación del Proyecto de Ley, por lo que se refiere al Congreso de los Diputados. El incremento del número de comparecencias solicitadas impide que la Comisión de Presupuestos, encargada de la tramitación del Proyecto, pueda celebrar todas las comparecencias solicitadas, de modo que se ha arbitrado una fórmula conforme a la cual la Mesa de la Comisión de Presupuestos, oídos los Portavoces de la misma, remite la celebración de las comparecencias solicitadas a las distintas Comisiones sectoriales, atendiendo a la naturaleza del cargo cuya comparecencia se solicite (así, por ejemplo, el Subsecretario del Ministerio de Agricultura comparecerá ante la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca) quedando para su comparecencia ante la Comisión de Presupuestos las autoridades de los Ministerios de Economía y Hacienda, entre otras.
En el Senado se repite un trámite similar cuando el Proyecto de Ley se presenta ante esa Cámara, si bien el número de comparecencias solicitadas se reduce considerablemente, lo que permite celebrarlas todas en la propia Comisión de Presupuestos de la Cámara Alta.
La segunda e importante transformación que ha sufrido el procedimiento presupuestario deriva de la aprobación de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, hoy derogada por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Estabilidad Presupuestaria. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 8º de la citada Ley, el debate presupuestario se abre ahora con un debate previo en el que se fija el objetivo de estabilidad presupuestaria para los tres ejercicios siguientes. Las Cámaras determinan, a propuesta del Gobierno, la cifra máxima de gasto que permita alcanzar ese objetivo y con arreglo a la cual habrán de aprobarse los Presupuestos correspondientes. Se trata de un debate nuevo, añadido al tradicional que tiene lugar en otoño de cada año, y que ha de resolverse en el primer cuatrimestre de cada ejercicio, de modo que el objetivo de estabilidad presupuestaria acordado pueda servir de referencia para iniciar el proceso presupuestario. En este punto es preciso tener en cuenta también lo dispuesto por el art. 135 C.E.
El principio de anualidad se hallaba recogido, naturalmente, en el artículo 49 de la Ley General Presupuestaria de 1988 y vuelve a ser reiterado en el artículo 34 de la nueva Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, de modo que los Presupuestos Generales del Estado han de ser elaborados anualmente y presentados con esa misma periodicidad para su aprobación por las Cámaras. Al mismo tiempo, los créditos aprobados limitan su vigencia también a un solo ejercicio, de modo que la parte no realizada de dichos créditos queda anulada (artículo 49 de la Ley 47/2003).
El carácter anual de los Presupuestos Generales del Estado ha de conciliarse ahora con las previsiones más amplias que nacen nacen del Real Decreto Legislativo 2/2007, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Estabilidad Presupuestaria. Esta Ley adopta un periodo temporal de tres años en lo que se refiere a la definición del objetivo de estabilidad presupuestaria (artículo 8º), de modo que los Presupuestos de cada ejercicio se enmarcan en una previsión u horizonte temporal más amplio, sin renuncia al principio de anualidad que obliga a la aprobación de una nueva Ley de Presupuestos Generales del Estado en cada ejercicio. En cumplimiento del articulo 8 de la citada Ley de Estabilidad Presupuestaria el Gobierno remitió a las Cortes el Acuerdo por el que se fijaba el objetivo de estabilidad presupuestaria del conjunto del sector público y de cada uno de los grupos de agentes que lo integran para el período 2004-2006 y el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado para 2004, resultando aprobado por los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado en sus sesiones de 27 de marzo y 8 de abril de 2004 respectivamente.
La cuestión relativa al contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado ha sido, sin duda, la que ha tenido un desarrollo más fecundo y a la que se ha dedicado una mayor atención como consecuencia de la jurisprudencia constitucional que ha delimitado ese contenido. Frente a los excesos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, en las que además de los gastos e ingresos del sector público se incluía todo tipo de modificaciones legales en el articulado de la Ley, el Tribunal Constitucional estableció un límite al contenido de las citadas Leyes, de modo que éstas han de circunscribirse ahora a la aprobación de ingresos y gastos y a las decisiones que contribuyen a hacer efectiva la política económica del Gobierno, quedando excluidas cualesquiera otras materias, so pena de inconstitucionalidad. La serie jurisprudencial es en este punto amplísima y se inicia con la STC 76/1992, de 14 de mayo, a la que han seguido las SSTC 237/1992, de 15 de diciembre, 83/1993, de 8 de marzo, 178/1994, de 16 de junio, 195/1994, de 28 de junio, 61/1997, de 20 de marzo, 174/1998, de 23 de julio, 203/1998, de 15 de octubre, 130/1999, de 1 de julio, 131/1999 de 1 de julio, 234/1999, de 16 de diciembre, 32/2000, de 3 de febrero, 180/2000, de 29 de junio, 274/2000, de 15 de noviembre, 109/2001, de 26 de abril y 202/2003, de 17 de noviembre.
Las restricciones que el Tribunal Constitucional ha impuesto a la Ley General de Presupuestos del Estado, con fundamento en el artículo 134.2 de la Constitución, han generado la aparición de las llamadas Leyes de Medidas o Acompañamiento, sobre las cuales también se ha pronunciado críticamente la doctrina, que denuncia la profusión de materias que las mismas abordan y el excesivo número de modificaciones legales que introducen anualmente, de un modo que, al decir de la doctrina, en nada contribuye a la realización del principio de seguridad jurídica.
En relación con las Leyes de Medidas se han interpuesto varios recursos de inconstitucionalidad que, a diferencia de los recursos habituales que impugnan preceptos concretos de una determinada Ley, se dirigen contra la Ley en su totalidad. Es decir, ponen en cuestión la Ley como tal, la existencia misma de una norma que anualmente introduce un número de modificaciones tan elevado, por entender que ello vulnera, entre otros, el principio de seguridad jurídica. En este sentido han sido recurridas las Leyes 50/1998, 55/1999 y 24/2001, todas ellas de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. el Tribunal Constitucional en su STC 136/2011, de 13 de septiembre, considera que estas leyes no son contrarias a la Constitución pues, aunque la opción elegida por el legislador pueda ser eventualmente criticable desde el punto de vista de la técnica jurídica, el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar normas multisectoriales, pues tampoco existe en la Constitución precepto alguno que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo. Además, el Tribunal Constitucional señala que estas leyes no están sujetas a las limitaciones procedimentales que son propias a los Presupuestos Generales del Estado. No obstante, desde el inicio de la VIII Legislatura (2004-2008) el Gobierno no ha tramitado proyectos de ley de Acompañamiento como tales, decayendo así el uso de aprobar leyes de acompañamiento al mismo tiempo que se aprobaban Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
En cuanto se refiere a la consignación de los beneficios fiscales en la Ley de Presupuestos, un sector de la doctrina ha reclamado la aprobación de un auténtico presupuesto de gastos fiscales, es decir, la expresión detallada y sistemática de las minoraciones que afectan a los ingresos como consecuencia del reconocimiento de los múltiples beneficios fiscales establecidos en el ordenamiento, por entender que la exigencia constitucional de consignación de esos beneficios así lo requiere. En la realidad, esa exigencia se ha concretado en la presentación de una memoria en la que se explican y justifican los beneficios fiscales reconocidos en relación con cada uno de los tributos estatales. La citada memoria se presenta como documentación anexa al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado desde 1995, puesto que así lo establecía la disposición adicional 24ª de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995. En la actualidad el artículo 37 de la 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria ratifica esa exigencia y menciona la memoria como uno de los documentos que han de adjuntarse con el Proyecto de Ley de Presupuestos.
Los apartados 5 y 6 del artículo 134 de la Constitución han de ser examinados también conjuntamente, en la medida en que ambos mantienen una estrecha vinculación. Esos apartados tratan de asegurar al mismo tiempo la modificabilidad del Presupuesto y su intangibilidad. Esta idea, aparentemente contradictoria, se comprende mejor si se aprecia que la modificabilidad del Presupuesto se reconoce cuando es el Gobierno, y solo el Gobierno, el autor de la iniciativa encaminada a la modificación; en tanto que la intangibilidad del Presupuesto aprobado se opone como un dique frente a las iniciativas del Parlamento.
Sin embargo, quizá el precedente más inmediato de los apartados que comentamos se halle de nuevo en la española Ley Orgánica del Estado de 1967, que en un solo precepto condensaba lo que actualmente son los apartados 5 y 6 del artículo 134 de la Constitución. En su artículo 54, la Ley Orgánica del Estado estableció que, una vez aprobados los Presupuestos Generales del Estado, "solo el Gobierno podrá presentar Proyectos de Ley que impliquen aumento de los gastos públicos o disminución de los ingresos", para afirmar a renglón seguido que "toda proposición o enmienda a un Proyecto o proposición de Ley que entrañe aumento de gastos o disminución de ingresos, necesitará la conformidad del Gobierno para su tramitación".
Así pues, con arreglo al apartado 5 del artículo 134 de la Constitución, el Gobierno puede ejercer la iniciativa legislativa para modificar los Presupuestos, bien incrementando los gastos, bien disminuyendo los ingresos. La hipótesis más frecuente ha sido la de los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito, previstos ambos en el artículo 64 de la Ley General Presupuestaria de 1988. Conforme a ese precepto, el Gobierno podría presentar ante las Cámaras proyectos de Ley que incrementasen el gasto, bien porque se hubiesen dado circunstancias excepcionales no conocidas en el momento de aprobarse los Presupuestos (créditos extraordinarios), bien porque los créditos aprobados resultasen insuficientes (suplementos de crédito).
Una alternativa a ese modo de actuar ha venido dada -con las consiguientes críticas doctrinales- por la aprobación de créditos extraordinarios y suplementarios a través de Decretos-Leyes, sin necesidad de solicitarlo de las Cámaras y sin perjuicio de la necesaria convalidación del Decreto-Ley por parte del Congreso de los Diputados, como exige el artículo 86 de la Constitución. El número de créditos extraordinarios y suplementarios aprobados mediante Decreto-Ley tras la promulgación de la Constitución es tan elevado que no podría transcribirse aquí sin ocupar excesivo espacio. Baste consultar la relación de normas con rango de ley aprobadas cada año para darse cuenta de que estamos ante una práctica consolidada.
A su vez, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, ha alterado ese escenario e introducido una nueva variante. Así, los créditos extraordinarios y suplementarios pueden ser aprobados ahora por el Consejo de Ministros, siempre que se financien con cargo al Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria, es decir, con cargo a una previsión que se cifra en el 2 por 100 del total de gastos previstos, destinada a hacer frente a necesidades inaplazables que se presenten durante el ejercicio presupuestario.
De lo dispuesto en los artículos 50 y 55 de la citada Ley se deduce que las necesidades surgidas han de relacionarse con operaciones no financieras para que puedan ser atendidas con cargo al Fondo de Contingencia, en cuyo caso corresponde al Consejo de Ministros autorizar el crédito extraordinario o el suplemento de crédito. En los demás supuestos en los que resulte necesario aprobar suplementos de crédito o créditos extraordinarios (especialmente cuando se trate de atender obligaciones de ejercicios anteriores o cuando afecten a operaciones financieras), se remitirá a las Cortes Generales un Proyecto de Ley para la aprobación del correspondiente crédito. La posibilidad de utilizar el Decreto Ley no queda excluida, pero sí parece disminuida en la medida en que el Gobierno dispone ahora de un Fondo para hacer frente a imprevistos que antes requerían también de una norma con rango de Ley.
Al tiempo que las facultades del Gobierno se han interpretado expansivamente, la limitación que pesa sobre las Cámaras se ha entendido en un sentido que ha restringido las facultades de éstas, incluso yendo más allá de lo que, en opinión de algunos autores, exigía el texto constitucional. En efecto, quienes se han ocupado de esta cuestión han coincidido en señalar, mayoritariamente, que la limitación para la presentación de enmiendas y proposiciones que impliquen incremento de gasto o disminución de ingresos ha de referirse a la tramitación de normas posteriores y distintas de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, pero no a ésta.
En primer lugar, el Reglamento del Congreso de los Diputados establece una limitación que afecta a las enmiendas presentadas al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, de modo que las mismas no podrán proponer aumento de créditos si no proponen al mismo tiempo una baja de igual cuantía en la misma Sección (artículo 133). Al objeto de dar cumplimiento a lo dispuesto en ese artículo, la Mesa de la Comisión de Presupuestos examina las enmiendas presentadas a fin de comprobar que los incrementos de crédito se corresponden con una baja en la misma Sección o en la Sección 31 (Gastos generales), declarando la inadmisibilidad de las enmiendas que no reúnan esos requisitos, sin perjuicio de dar al enmendante la posibilidad de subsanar el defecto observado.
Al mismo tiempo, las enmiendas al articulado que impliquen mayores gastos o menores ingresos son objeto de traslado al Gobierno para que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 111 del citado Reglamento, éste pueda manifestar su conformidad u oposición a la tramitación de esas enmiendas. En este punto debe hacerse constar que los Gobiernos han hecho un uso desigual de esta facultad, y aunque inicialmente rara vez han ejercicio las facultades que en este sentido les otorga el Reglamento de la Cámara, oponiéndose a la tramitación de enmiendas, ni en relación con la Ley de Presupuestos ni a propósito de ninguna otra Ley, en la IX Legislatura la oposición del Gobierno a la tramitación de estas enmiendas ha sido más frecuente
Por último, debe hacerse notar que la jurisprudencia constitucional que nace de la STC 76/1992, de 14 de mayo, que limita el contenido de la Ley de Presupuestos a las materias propias de la misma, obliga a ejercer un control adicional sobre las enmiendas presentadas, de modo que las mismas no introduzcan materias ajenas a la Ley de Presupuestos, en la interpretación que el Tribunal Constitucional ha dado a ese problema. Debe hacerse constar que el Reglamento del Senado contiene similares limitaciones en su artículo 149, dentro del Capítulo dedicado al procedimiento presupuestario.
Como quiera que las Leyes de Presupuestos no renunciaron a modificar los tributos, se planteó un recurso de inconstitucionalidad con fundamento en el artículo 134.7 de la Constitución, ya contra la Ley de Presupuestos para 1981. En el citado recurso, el Tribunal Constitucional sentó jurisprudencia (STC 27/1981 de 20 de julio, fundamentos jurídicos 2º y 3º) que, aunque discutida por la doctrina, estableció los términos en que debía entenderse el apartado 7 del artículo 134 de la Constitución. En esa sentencia, el Tribunal distingue entre:

References: artículo 87
 artículo 75
 Real Decreto 
 artículo 8
 artículo 49
 artículo 34
 Real Decreto 
 artículo 134
 artículo 37
 artículo 134
 artículo 134
 artículo 54
 artículo 134
 artículo 64
 artículo 86
 artículo 111
 artículo 149
 artículo 134
 artículo 134