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Timestamp: 2020-08-05 10:52:00+00:00

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Das europäische Vergaberecht und seine Auswirkungen auf den - GRIN
von Björn Glock (Autor)
I. Einleitendes Vorwort
Ungeschriebenes Gemeinschaftsrecht
II. Entwicklung der deutschen Vergabegesetzgebung
II.I. Vom Haushaltsgrundsätzegesetz zur GWB Novelle
III. Die EG - Rechtswidrigkeit des neuen Vergaberechtsänderungsgesetzes
III.I. Das Alcatel Urteil des EuGH
III.I.I. Zur Rechtssache C 81/98,
III.II. Die Kernaussagen des EuGH Urteils zu europarechtskonformen Zuschlagssystemen sind:
IV. Definitionen zum Verständnis:
IV.I. Zweistufigkeit des Vergaberechts und Berechnung der Schwellenwerte, Schwellenwerte und ihre Berechnung:
IV.II. Offenes und freihändiges Vergabeverfahren
V. Zur nationalen Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge
VI. Für den Bereich Sozialwesen relevante Bestimmungen der Richtlinie 92/50 EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge
VII. Schaubild zum GWB - Verfahren
VIII. Bezug zum sozialen Sektor
VIII.I. Vorbemerkung zu den folgenden Ausführungen über die Ausschreibungen innerhalb des sozialen Sektors
VIII.II. Der Sonderfall des sozialrechtlichen Dreiecks (z.B. §93 BSHG)
VIII.III. Überlegung einer Ausschreibungsmöglichkeit von beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen, deren Durchführung freien Bildungsträgern überlassen werden soll
IX. EU – konforme Vergabe
X. Zur Praxis
XI. Die freien Wohlfahrtsverbände
XII. Resumee
Erster Abschnitt: Vergabeverfahren
Zweiter Abschnitt: Nachprüfungsverfahren
- Sonstige Regelungen –
- Abschnitt 1 – Allgemeine Vorschriften
- Abschnitt 2: Zweistufige Anwendung
- Abschnitt 3: Wahl der Vergabeverfahren und Durchführung von Wettbewerben
- Abschnitt 4 - gemeinsame technische Vorschriften
- Abschnitt 5: Gemeinsame Bekanntmachungsvorschriftem
- Abschnitt 6; Kapitel 1 – gemeinsame Teilnahmebestimmungen
Kapitel 2: Eignungskriterien
Kapitel 3: Zuschlagskriterien
Abschnitt VII --> Schlussbestimmungen
Diese Hausarbeit zum Thema „Das europäische Vergaberecht und seine Auswirkungen auf den sozialen Sektor der Bundesrepublik Deutschland“ beginnt mit der Entwicklung des Vergaberechts in Deutschland nach Erscheinen der Richtlinie 92/50 EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge (im Folgenden Rl. 92/50 EWG). Die Umsetzung und Anwendung dieser Richtlinie mit dem Ziel den europäischen Binnenmarkt sukzessive zu verwirklichen, fällt in der Bundesrep. Deutschland nicht ganz leicht, da sich die Vorschriften zur Vergabe öffentlicher Dienstleitungsaufträge kaskadenartig durch Kartell- und Haushaltsgesetze sowie durch die Verdingungsordnungen ziehen. Ferner trifft man oft die Vermutung an, dass die Dienstleistungen, welche im Kinder-, Jugend-, und Altenhilfebereich der Kommunen ausgeschrieben werden, nicht den internationalen Bestimmungen über die Ausschreibung öffentlicher Dienstleistungsaufträge unterliegen. Dies ist natürlich falsch, denn auch die Kommunen sind öffentliche Auftraggeber im Sinne der Rl 92/50 EWG Artikel 1 Buchstabe b[1]. Ein weiteres Problem des deutschen Vergaberechts ist nach Einführung der neuen Gesetzgebungen die Zweiteilung des Vergaberechts. So gibt es einerseits die nationalen Ausschreibungen nach § 55 BHO (Öffentliche Ausschreibung) und andererseits bei Auftragsvolumina im Dienstleistungsbereich von 200.000 Euro und mehr[2] die Vorschriften des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (folgend GWB). In meinen Ausführungen werde ich auf diese Voraussetzungen eingehen. Weiterhin werde ich das Vergabeverfahren nach dem GWB mit seinen Variablen versuchen graphisch aufzubereiten. Den Bezug des Themas zum sozialen Sektor werde ich Anschließend in Stellungnahmen herstellen. Die Stellungnahmen sollen als objektive Anwendung der bestehenden Gesetzgebung betrachtet werden. Bezüge zu den Verbänden der freien Wohlfahrt sind keineswegs eine inhaltliche Kritik ihrer Arbeit, sondern die Analyse der bestehenden Rechtsprechung.
Hans Björn Glock
Der Begriff Europarecht umfasst zunächst einmal den Vertrag über die Europäische Union (EUV), das „Unionsrecht“. Innerhalb des EUVs findet sich die Basis des Europäischen Gemeinschaftsrechts („EG-Recht“). Es besteht im wesentlichen aus dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV, früher EWG-Vertrag), dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EAGV - EURATOM) und dem Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKSV – Montanunion).
Diese drei Verträge stellen das Primäre Gemeinschaftsrecht („EG-Verfassung“) dar. Die durch die Organisationsorgane auf der Grundlage des primären Gemeinschaftsrechts erlassenen Verordnungen, Richtlinien etc. bilden das Sekundäre Gemeinschaftsrecht („Europäisches Gesetz“).
Das Sekundärrecht ist beschrieben in Art. 249 EGV, es gliedert sich in:
Sie stellt unmittelbar anzuwendendes Recht dar und genießt, bei anderslautendem nationalen Recht, Anwendungsvorrang (von Amts wegen).
Sie ist, bis auf wenige Ausnahmen, nicht unmittelbar anzuwenden, sondern muss von den Mitgliedsstaaten, welche in diesem Falle die Adressaten sind, in nationales Recht umgesetzt werden (Transformationsgesetz).
Eine unmittelbare Anwendung der Richtlinie kann erfolgen, wenn:
a) die Umsetzungsfrist abgelaufen ist,
b) sie hinreichend bestimmt ist, und sie somit Gesetzesqualität besitzt,
c) der Einzelne dadurch eine rechtliche Besserstellung erfährt[3]
Sie ist für den Adressaten unmittelbar verbindlich
„Es gibt im EGV keinen Grundrechtskatalog. Der EuGH hat aber im Wege wertender Rechtsvergleichung (Art.F II EUV – jetzt Art.7 EUV) Grundsätze ermittelt, die einem Grundrechtsschutz nahe kommen (Eigentum, Beruf, Gleichheit etc.). Diese Grundsätze sind von der Gemeinschaft beim Erlass von Verordnungen und Richtlinien zu beachten.“[4]
Das EG-Recht ist eine
„[...]eigenständige („europäische“) Rechtsordnung zwischen den nationalen Rechten der einzelnen Mitgliedsstaaten und dem weltweit geltendem Völkerrecht.“[5]
Es gilt im Bereich seiner Mitgliedsstaaten einheitlich. Sowohl Verordnungen, als auch unmittelbar anzuwendende Richtlinien und Primärrecht, genießen einen Anwendungsvorrang gegenüber nationalem Recht, auch gegenüber Verfassungsrecht.[6]
Somit gelten die Urteile des EuGH, welche den EGV auslegen, auch gegenüber den obersten Bundesgerichten.
Behörden und Gerichte sind also zur Anwendung des EG – Rechts verpflichtet. Gerichte haben in Zweifelsfällen die Möglichkeit, den EuGH anzurufen um offene Fragen zu klären (Art.234 EGV [Vorabentscheidung]), wohingegen eine Behörde Verordnungen, auch bei Zweifel an ihrer Rechtmäßigkeit, anzuwenden hat.
Gemäß Artikel 10 EGV sind die Mitgliedsstaaten verpflichtet, dem Gemeinschaftsrecht praktische Wirksamkeit zu verschaffen. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, die von ihm erlassenen Gesetze an das geltende Gemeinschaftsrecht anzupassen. Judikative und Exekutive müssen geltendes Recht „gemeinschaftsrechtskonform“ anwenden.
Die der Gemeinschaft eingeräumten Betätigungsfelder und ihre Kompetenzen gehen aus dem EGV hervor, dabei ist das in Art.5 EGV beschriebene „Subsidiaritätsprinzip“ zu beachten.
Wird bei der Anwendung von Gemeinschaftsrecht, ein aus dem GG hervorgehender Anspruch auf grobe Weise unterbunden bzw. vernichtet, so kann als ultima ratio das BVerfG angerufen werden (NJW 97, 1256[7]). Den übrigen Schutz der Grundrechte gewährt der EuGH (NJW 87, 577 „Solange II“[8]).
Nicht verbindliche Rechtsakte kommen bei einer Kompetenzüberschreitung durch die Gemeinschaft zustande, wie z.B. ein Eingriff in nationales Polizeirecht.
„Die Rechtsprechung des BVerfG und des EuGH stehen in deutlichem Widerspruch zueinander. Nach den Urteilen des EuGH geht das Europäische Gemeinschaftsrecht ohne Ausnahme selbst den Regeln des nationalen Verfassungsrechts vor. Der zweite >>Solange<< -Beschluss des BVerfG und das Maastricht Urteil halten dagegen am Vorrang der deutschen Verfassung vor dem Europäischen Gemeinschaftsrecht in vollem Umfang fest. Das BVerfG hat aber – völlig zu Recht – nunmehr anerkannt, dass seine Kontrollkompetenzen zurücktreten, wenn dem Rechtsstaatsprinzip durch die Kontrolle des EuGH und entsprechende europäische Grundrechte hinreichend genügt werde.“[9]
An dieser Stelle möchte ich noch einmal auf die in Nizza beschlossene Grundrechtscharta eingehen und ihre Inhalte angeben.
Die Charta beinhaltet sieben Kapitel:
1. Würde des Menschen (z.B. Recht auf Leben, Recht auf Unversehrtheit, Verbot der Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung, Verbot der Sklaverei sowie Würde des Menschen per se)
2. Freiheiten (z.B. Recht auf Freiheit und Sicherheit, Achtung des Privat und Familienlebens, Freiheit von Kunst und Wissenschaft, Berufsfreiheit und Recht zu arbeiten, Asylrecht, Schutz personenbezogener Daten, Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit, Versammlungsfreiheit, Freiheit der Meinungsäußerung, Recht auf Bildung, Eigentumsrecht ...)
3. Gleichheit (z.B. Gleichheit vor dem Gesetz, Gleichheit von Männern und Frauen, Nichtdiskriminierung, Rechte des Kindes, Rechte älterer Menschen, Integration von Menschen mit Behinderung ...)
4. Solidarität (z.B. Recht auf Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Unternehmen, Soziale Sicherheit und soziale Unterstützung, Schutz bei ungerechtfertigter Entlassung, Gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen, Verbot der Kinderarbeit und Schutz der Jugendlichen am Arbeitsplatz, Gesundheitsschutz, Umweltschutz, Verbraucherschutz, usw.)
5. Bürgerrechte (z.B. Aktives und passives Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament, Recht auf eine gute Verwaltung, Petitionsrecht, Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit, Diplomatischer und Konsularischer Schutz etc.)
6. Justizielle Rechte (e.g. Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht, Recht, wegen derselben Straftat nicht zweimal strafrechtlich verfolgt oder bestraft zu werden, Grundsätze der Gesetzmäßigkeit und der Verhältnismäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen etc.)
7. Allgemeine Bestimmungen (Anwendungsbereich, Schutzniveau etc.)
mit insgesamt 54 Artikeln. Ich halte die Charta an dieser Stelle für äußerst relevant, da in den Artikeln viele Parallelen zum deutschen
Grundgesetz zu sehen sind. Die sich hieraus ergebende Konsequenz in Bezug auf die „Solange“ Rechtsprechung ist, dass je mehr die europäischen Grundrechte den deutschen Gleichen, desto mehr Einflussmöglichkeit des Bundesverfassungsgerichtes, gegen Entscheidungen der EU auf nationaler Ebene vorzugehen, verschwindet. Es gibt eine sukzessive Verantwortungsverlagerung vom BVerfG zum EuGH.
Das Vergaberechtsänderungsgesetz in seiner Form vom 28. August 1998 trat zum 01. Januar 1999 als Ablösung der sogenannten „haushaltsrechtlichen Lösung“ in Form des Haushaltsgrundsätzeänderungsgesetzes in Kraft. Es wurde als vierter Teil in das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen[10] integriert. Der Grund für die Neufassung der Vergabegesetzgebung war die Tatsache, dass das Haushaltsgrundsätzeänderungsgesetz gegen das geltende Gemeinschaftsrecht verstieß.
Das GWB regelt sowohl Fragen der nationalen- als auch der europaweiten Vergabe von Aufträgen der öffentlichen Hand an private Dienstleistungserbringer[11] sowie deren Ausschreibungsbedingungen.
Das GWB liegt also an der Schnittstelle zwischen öffentlichem und privatem Recht und regelt die Geschäftsbeziehungen zwischen den beiden.
Um die europäischen Richtlinien bezüglich der Vergabe öffentlicher Aufträge umzusetzen, wurden 1993 die §§57 a bis c HGrG geschaffen. Diese sogenannte „haushaltsrechtliche Lösung“ war die Folge der gemeinsamen Überlegungen von Gesetzgeber und Verdingungsausschuss, kein eigenständiges Vergabegesetz zu schaffen.
Die Einzelheiten der Vergabe öffentlicher Aufträge fanden sich also weiterhin in den Verdingungsordnungen (VOB/A, VOL/A und VOF).
Problematisch bei dieser Lösung war sowohl ihre Unübersichtlichkeit, als auch die Tatsache, dass die Regelungen teilweise gegen das Gemeinschaftsrecht verstießen.
Dieser Verstoß manifestiert sich darin, dass man es entgegen der europäischen Forderungen bewusst vermieden hatte, dem Bieter einen subjektiven Rechtsanspruch einzuräumen, da die Verdingungsordnungen zum damaligen Zeitpunkt als interne Dienstanweisungen verstanden wurden und somit keine Außenwirkung hatten, den Teilnehmern am Vergabeverfahren keine Rechtsschutz- und somit keine Klagemöglichkeit einräumten.
Das Urteil des EuGH vom 11.08.1995[12], welches den vorhergehenden Umsetzungsversuch der europäischen Vergaberichtlinien, nämlich die Umsetzung in den Verdingungsordnungen VOL/A und VOL/B für rechtswidrig erklärte, da dem Bieter keine gerichtlich durchsetzbaren subjektiven Rechte gewährt würden, ließ sich auch auf die bestehende Rechtslage übertragen.
Forciert wurde die Erkenntnis des Bedarfs einer Neuregelung, als die Kommission der EG 1995 ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die „haushaltsrechtliche Lösung“ der Bundesrepublik Deutschland anstrengte.
Eine Entscheidung durch den EuGH wurde jedoch hinfällig, da das Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen für die Vergabe öffentlicher Aufträge (Vergaberechtsänderungsgesetz – VgRÄG), welches am 26. August 1998 verkündet wurde, zum 01. Januar 1999 in Kraft trat.
Dieses als Novelle in das GWB[13] integrierte Gesetz
„führte zu einer deutlichen Stärkung der Bieterrechte, weil den Bietern einerseits subjektive Rechte eingeräumt werden und andererseits ein effektives Rechtsschutzsystem, einschließlich Möglichkeiten des einstweiligen Rechtsschutzes geschaffen worden sind.“[14] Auf diese Möglichkeiten wie z.B. das in § 97 (7) GWB subjektive Recht des Bieters auf die Einhaltung der vergaberechtlichen Bestimmungen werde ich später noch eingehen.
Angriffspunkt des Gesetzes war nun die nach h.M. mangelhafte Umsetzung der EG – Richtlinie im Bereich des Primärrechtsschutzes. Die Möglichkeit des Primärrechtsschutzes bleibt dem Bieter bei einem einstufigen Vergabeverfahrensmodell verwehrt, da ihm die Entscheidung über den Zuschlag erst zu dem Zeitpunkt des Vertragsabschlusses bekannt wird und diese beiden Schritte somit aus seiner Sicht auf einen Punkt fallen. Ein Anfechten der Zuschlagsentscheidung im Rahmen eines Primärrechtsschutzes ist ihm also nicht möglich, da zu dem Zeitpunkt der Bekanntmachung auch der Vertrag schon „geschlossen“[15] ist. Die Entscheidung über den Zuschlag per se ist jedoch kein Verwaltungsakt, hat daher keine Außenwirkung und kann somit ohnehin nicht angefochten werden. Das heißt: ist der Vertrag geschlossen, so kann er nicht mehr aufgehoben werden, es bleibt dem übergangenem Bieter hier, auch bei unrechtmäßiger Durchführung des Verfahrens, nur die Möglichkeit der Forderung nach Schadenersatz. Es wird ihm also wie oben erwähnt ein subjektives Recht auf fehlerfreie Durchführung des Vergabeverfahrens zugestanden, er kann es jedoch nicht zu gegebener Zeit geltend machen.[16]
Im Urteil vom 28.10.1999 C 81/98 (Alcatel Austria gegen das österreichische Ministerium für Wissenschaft und Verkehr) hat der EuGH festgestellt, dass die Rechtsmittelrichtlinie verlangt, dass „die dem Vertragsabschluss vorangehende Entscheidung über den Zuschlag einem Nachprüfungsverfahren zugänglich zu machen ist, in dem der Bieter die Aufhebung der Entscheidung verlangen kann.“[17]
Da auch in Deutschland eine isolierte Überprüfung der Zuschlagsentscheidung faktisch unmöglich ist, ist auch die Bundesrepublik Deutschland aufgerufen, ihr Vergaberecht entsprechend zu ändern.
Weiterhin hat der EuGH entschieden, dass in bisherigen Fällen auch bei rechtswidrigem Handeln des öffentlichen Auftraggebers eine unmittelbare Anwendung der Richtlinie noch nicht in Betracht kommt. Somit bleibt die Tatsache, dass ein erteilter, auch ein rechtswidrig erteilter Zuschlag vorerst nicht rückwirkend aufgehoben werden kann.
das Urteil des EuGH vom 28.10.99 im Verfahren Alcatel Austria AG gegen das österreichische Bundesministerium für Verkehr und Wissenschaft
Die Bedeutung dieses Urteils ist auf Grund der Tatsache, dass das deutsche und das österreichische Vergaberecht sich stark ähneln, sehr hoch.
Eine Verurteilung Österreichs im Bereich des Vergaberechts kommt also der Deutschlands gleich. Ein Urteil gegen die österreichische Auslegung der EU- Richtlinie in Belangen des Zuschlagssystems betrifft insoweit auch Deutschland, als dass in beiden Ländern ein „zivilrechtliches Zuschlagssystem“ besteht und somit dieser im österreichischen Vergaberecht als rechtswidrig festgestellte Teil auf Deutschland übertragbar ist.
das Urteil des EuGH in dieser Sache stärkt enorm die Stellung des Bieters im Vergabeverfahren[18].
Das „zivilrechtliche Zuschlagssystem“ ist dadurch gekennzeichnet, dass der Zuschlag und der Vertragsschluss auf einen Zeitpunkt zusammenfallen[19] und es sich nicht wie im „öffentlich – rechtlichen“ oder „französischen Modell“ um zwei voneinander auch zeitlich getrennte Akte handelt.
- Vorteilhaft für den Bieter ist das zweistufige „öffentlich – rechtliche“ oder „französische Modell“ eben auf Grund der klaren zeitlichen Trennung zwischen Zuschlag und Vertragsschluss[20], welche es dem übergangenem Bieter ermöglicht, den Zuschlag als einzelnen Akt anzufechten, bevor ein Vertrag geschlossen wurde der unter Umständen nicht mehr rückgängig zu machen ist. Dem zu Unrecht übergangenem Bieter bliebe nur die Forderung des Schadenersatzes.
Ist der übergangene Bieter jedoch über die Zuschlagsentscheidung vor Vertragsschluss informiert, so hat er eine Chance, den Rechtsweg zu beschreiten. Eine angemessene Frist für den übergangenen Bieter und die Information über die Zuschlagsentscheidung vor Vertragsabschluss ermöglicht und sichert dessen Primärrechtsschutz.
[1] „gelten als öffentliche Auftraggeber [...] der Staat, Gebietskörperschaften, Einrichtungen des öffentlichen Rechts ...“ (Richtlinie 92/50 EWG des Rates, Artikel 1 Buchstabe b)
[2] Artikel 7 (1) Rl. 92/50 EWG
[3] ähnlich: Dr. Uwe Schlömer: Juristisches Repetitorium Hemmer, Jahr der Veröffentlichung und genauer Titel unbekannt, S.2
[4] Schlömer, ebd. S.s
[5] Thomas Oppermann: Europarecht, 2.Auflage, München 1999, S.L
[6] Die Grundlagen hierfür bilden: EuGH: Eigenschaft des EG – Rechts als autonome Rechtsordnung (NVwZ 90.649) BVerfG: Deutschland hat durch seinen Rechtsanwendungsbefehl (Art.23 GG) diesen Anwendungsvorrang gebilligt (NJW,88, 1459)
[7] Fundstelle nicht näher benannt, Schlömer in Juristisches Repetitorium Hemmer, S.2
[8] wie Fußnote 18
[9] Bleckmann: Europarecht: Das Recht der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaften, 6.Auflage, München 1997, S.399
[10] als kartellrechtliche Lösung
[11] im hier aufgeführten Fall an Dienstleistungserbringer im sozialen Sektor
[12] EuGH, NVwZ 1996, S.367
[13] §§ 97 ff. GWB
[14] Vergaberecht Kommentar, O. Reidt, T. Stickler, H.Glahs, S.4f, Köln 2000
[15] siehe im Folgenden
[16] im Abschnitt „zur Praxis“ gehe ich auf diesen Punkt genauer ein
[17] Vergaberecht Kommentar, Reidt u.A., S.6, Köln 2000
[18] vgl. Artikel Kus, NJW 2000, Heft 8, S.544 ff.
[19] „Der Vertrag wird durch die Annahme des Bieterangebots geschlossen, wobei die Annahme sich nicht in dem Akt der Zuschlagsentscheidung als solcher erschöpft, sondern diese Zuschlagentscheidung als eine empfangsbedürftige Willenserklärung dem Bieter auch zugehen muss ...(Kus, NJW 2000 Heft 8, S.544)
[20] wobei der Akt des Zuschlags öffentlich – rechtlich ist und bekannt gemacht werden muss
9783638130202
europa vergaberecht sozialer sektor gwb
Björn Glock (Autor)

References: EuGH

 EuGH 
 §93
 § 55
 Art. 249
 EuGH 
 Art.7
 EuGH 
 Art.5
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 § 97
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH