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Timestamp: 2020-02-19 09:35:11+00:00

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Medios impugnatorios en Perú
LOS MEDIOS IMPUGNATORIOS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Alcances generales sobre la impugnación procesal
La decisión jurisdiccional
Medios impugnatorios en la Ley del proceso contencioso administrativo
2.1 El Código procesal civil y el Proceso contencioso administrativo
2.2 Requisitos generales
2.3 El recurso de reposición
2.4 El recurso de apelación
2.5 El recurso de casación
2.6 El recurso de queja
En el presente trabajo de investigación vamos a estudiar el tema de los medios impugnatorios en el proceso contencioso administrativo. Teniendo en cuenta que, en la legislación peruana, existe una identidad entre los medios impugnatorios que se cuentan tanto en el proceso contencioso administrativo como en el proceso civil, he recurrido a la doctrina del proceso civil, para explicar los medios impugnatorios en el proceso contencioso administrativo, sin perjuicio de hacer notar las diferencias que se presentan.
En el primer capítulo se tratará de un tema general, como es la impugnación procesal, dentro del cual se encuentra el tema de los medios impugnatorios, que es nuestro objeto de estudio.
En el segundo capítulo se estudiará cada uno de los medios impugnatorios con los que cuenta el administrado en el proceso contencioso administrativo peruano.
Finalmente, se debe señalar que el proceso contencioso administrativo y, específicamente, los medios impugnatorios que se pueden interponer dentro de éste, han sido estudiados por pocos autores peruanos, por lo que la bibliografía que se cuenta sobre el particular es bastante limitada.
El acto de juzgar, visto con sencillez, sólo es un acto humano y, por lo tanto, pasible de error. Siendo así, es necesario que tal acto pueda ser revisado por otros seres humanos, teóricamente, en mejor aptitud para apreciar la bondad de la decisión, ya sea para confirmarla o revocarla.
Por lo tanto, el error es el fundamento de la impugnación procesal, pues lo que se busca con este instituto es conceder a las partes la posibilidad de impugnar un acto procesal, denunciando un error, a fin que éste sea corregido.
En el fondo, lo que se pretende con los medios impugnatorios, es una aspiración de justicia, puesto que el principio de inmutabilidad de las resoluciones judiciales, (que es el fundamento de la cosa juzgada, derivado de la necesidad de certeza para la estabilidad de las relaciones jurídicas), deberá ceder ante la posibilidad de una resolución judicial injusta.
Los medios impugnatorios se conciben también como mecanismos de saneamiento procesal, pues tienen como misión evitar los errores y las arbitrariedades del juzgador en la sustanciación del proceso, permitiendo decisiones legales y justas.
La impugnación es el acto que consiste en objetar un acto jurídico procesal de cualquier naturaleza, que puede provenir de cualquier sujeto del proceso. Los medios impugnatorios representan manifestaciones de voluntad realizada por las partes (y aun por los terceros legitimados), dirigidas a denunciar vicios o errores que afectan a uno o más actos procesales, a fin que el órgano jurisdiccional revisor proceda a su revocación o anulación, para que con ello se eliminen los agravios inferidos al impugnante, derivados de la irregularidad de los cuestionados actos procesales.
El nuevo examen de la resolución judicial es el elemento central de los medios impugnatorios, su esencia, en definitiva. Finalmente los medios impugnatorios existen sólo porque es necesaria la realización de una nueva revisión o examen del acto procesal impugnado.
El órgano jurisdiccional revisor al resolver el recurso de impugnación puede anular o revocar, total o parcialmente, un acto procesal afectado por vicio o error.
LOS MEDIOS IMPUGNATORIOS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PERUANO
EL PROCESO CIVIL Y EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
La Primera Disposición Final de la Ley Nº 27584, (la Ley que regula el proceso contencioso administrativo), establece que el Código Procesal Civil (CPC) se aplica de manera supletoria al proceso contencioso administrativo en los casos no previstos por dicha ley.
En esencia, tanto la Ley Nº 27584 como el CPC regulan los mismos medios impugnatorios, a saber: los recursos de reposición, apelación, casación y queja; sin embargo, los medios impugnatorios regulados por la Ley Nº 27584 cuentan con algunas particularidades, que posteriormente se explicará.
Antes de iniciar el estudio central de este trabajo de investigación es necesario establecer algunas diferencias entre las normas que regulan el proceso civil y el proceso contencioso administrativo. Esas diferencias son:
PRIMERO: Mientras el proceso civil tiene los fines que señala el artículo III del Título Preliminar del CPC, el proceso contencioso administrativo tiene como fin el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados, según el artículo 1 de la Ley Nº 27584.
SEGUNDO: Para el proceso contencioso administrativo debe procederse necesariamente de un procedimiento administrativo que concluya con una resolución que cause estado; mientras que en el proceso civil, no existe un procedimiento previo, sólo para algunas materias existe la exigencia de la conciliación extrajudicial, como requisito previo a la interposición de la demanda.
TERCERO: El proceso civil contencioso cuenta con tres vías procedimentales, a saber: conocimiento, abreviado y sumarísimo; mientras que el proceso contencioso administrativo regula dos vías procedimentales, estos son: sumarísimo y especial.
REQUISITOS GENERALES DE LOS RECURSOS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Existencia de una resolución judicial previa
Los recursos únicamente proceden contra las resoluciones judiciales (conforme al artículo 356 del CPC), estando excluida su interposición respecto de otros actos procesales (para los cuales operan los remedios).
Por tanto, el recurso sólo es útil para solicitar el reexamen de decisiones judiciales contenidas en resoluciones; en otras palabras, a través de los recursos sólo se afectan resoluciones.
Que la resolución judicial no tenga la calidad de cosa juzgada
Los recursos (ordinarios o extraordinarios) no pueden ser planteados contra resoluciones que han adquirido la calidad de cosa juzgada, esto es, que son inmutables e irrevisables.
A propósito, los recursos se clasifican en:
Ordinarios (sus reglas no son tan rigurosas en cuanto a su proposición como en su admisión, y atribuye al órgano jurisdiccional revisor mayor ámbito de acción); y
Extraordinarios (se caracterizan por su rigurosidad formal, y el ámbito de acción del órgano jurisdiccional se ve reducido).
Que el recurrente integre la relación jurídica procesal
Se requiere para la interposición de un recurso que el sujeto proponente sea parte en el proceso o tenga la calidad de tercero legitimado (coadyuvante o excluyente).
En principio, los terceros no pueden interponer recursos en los procesos en que no intervengan, pero pueden hacerlo desde que se incorporan a la relación procesal, porque en ese momento asumen la calidad de partes.
La existencia de gravamen o perjuicio
Para que un recurso sea admisible debe la persona que lo formula contar con interés, el mismo que surge del gravamen impuesto en la resolución o del perjuicio total o parcial que ella supone para el recurrente.
Así como el interés es la medida de la acción, el agravio es la medida en el recurso, y por eso se concede a los que sufren un perjuicio como consecuencia de la resolución judicial.
Sin embargo, para la interposición del recurso no es necesario demostrar el perjuicio, es suficiente que el recurrente se considere perjudicado, y ello será apreciado por el juez precisamente al resolver el recurso.
La observancia del plazo para recurrir
Los recursos deben ser interpuestos dentro de los plazos que la ley procesal determina, caso contrario, serán rechazados por extemporáneos. En el caso que no sean interpuestos dentro del plazo fijado por ley, las resoluciones contra las que iban dirigidas adquieren la calidad de cosa juzgada.
La competencia del órgano que emitió la resolución cuestionada y la del revisor
El recurso debe interponerse ante el órgano jurisdiccional competente, es decir, ante el que expidió la resolución materia de cuestionamiento, el cual lo elevará al superior jerárquico (salvo en el caso del recurso de reposición). La excepción a esta regla es el recurso de queja, que es formulado directamente ante el órgano judicial superior.
El órgano revisor debe estar autorizado para conocer de la impugnación y pronunciarse al respecto, de acuerdo a las reglas sobre la competencia. Al respecto, el artículo 9 de la Ley Nº 27584, modificado por el Artículo Único de la Ley Nº 28531, publicada el 26 Mayo 2005, establece lo siguiente: “Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia el Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo. Cuando se trata de impugnación a resoluciones expedidas por el Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, Tribunal Fiscal, Tribunal del INDECOPI, Tribunal Administrativo, Directorio o Comisión de Protección al Accionista Minoritario de CONASEV, Tribunal de CONSUCODE, Consejo de Minería, Tribunal Registral y Tribunal de Organismos Reguladores, es competente en primera instancia la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva. En este caso, la Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en apelación y la Sala Constitucional y Social en casación, si fuera el caso. En los lugares donde no exista Juez o Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o la Sala Civil correspondiente.”
La adecuación del recurso
Se debe hacer uso del medio impugnatorio previsto en el ordenamiento procesal para atacar determinada resolución. No puede el interesado plantear un recurso distinto al dispuesto en la legislación adjetiva, sino que debe interponer el que corresponde de acuerdo a la naturaleza de la resolución cuestionada y a lo ordenado en la norma procesal.
La adecuación del recurso consiste en el deber que tiene el recurrente de interponer el recurso que corresponda atendiendo a la naturaleza de la resolución que está impugnando.
El interesado debe precisar el agravio y el vicio o error que lo motiva, así como consignar el respectivo sustento normativo y su interpretación, de ser el caso.
La ausencia o superficialidad de la sustentación puede determinar que el órgano superior no conceda el recurso, o que lo declare improcedente.
El pago de la tasa judicial correspondiente
Es requisito de admisibilidad en los recursos de apelación, casación y queja, el pago de una tasa judicial, debiendo ser declarado inadmisible aquel que no acompañe el recibo correspondiente.
El artículo 33 de la Ley Nº 27584 establece que en caso de que el recurrente no acompañase la tasa respectiva o la acompañase en un monto inferior, el Juez o la Sala deberán conceder un plazo no mayor de dos días para que subsane el defecto.
Que no se haya interpuesto otro recurso contra la resolución que se impugna
No se debe haber interpuesto otro recurso contra la misma resolución a la que está dirigido. El artículo 360 del CPC prescribe que está prohibido a una parte interponer dos recursos contra una misma resolución.
Que se cumpla con los requisitos de admisibilidad y procedencia
El artículo 33 de la Ley Nº 27584 señala que los recursos tienen los mismos requisitos de admisibilidad y procedencia regulados en el Código Procesal Civil; en consecuencia, son de aplicación al proceso contencioso administrativo lo dispuesto por los artículos 357 y 358 del CPC.
Los requisitos de admisibilidad de un acto procesal están dados por los elementos formales que determinan la aptitud de éste para producir efectos al interior del proceso; en otras palabras, para que tenga eficacia. En cambio los requisitos de procedencia son los elementos intrínsecos o de fondo de un acto procesal, cuya presencia es esencial para que el acto tenga la calidad de tal; es decir, para que tenga validez.
El inciso 1 del artículo 32 de la Ley Nº 27584 prescribe que el recurso de reposición procede contra los decretos a fin de que el Juez los revoque.
El recurso de reposición es aquel medio impugnatorio dirigido contra una resolución de mero trámite (decreto), con el objeto de lograr que sea modificada o revocada por el mismo órgano jurisdiccional que conoce de la instancia.
Mediante los decretos se impulsa el desarrollo del proceso, disponiendo actos procesales de simple trámite; por tanto, se caracterizan por la simplicidad de su contenido y la carencia de motivación. Los decretos son expedidos por los auxiliares jurisdiccionales, y por el juez dentro de las audiencias.
Mediante el recurso de reposición se evitan las dilaciones y gastos de una segunda instancia tratándose de resoluciones expedidas en el curso del proceso para resolver cuestiones accesorias, y respecto de las cuales no se requieren mayores argumentos.
La finalidad del recurso de reposición es satisfacer el interés del impugnante (que se logra con el reexamen y corrección de la resolución recurrida), y favorecer la economía y celeridad procesales.
Órgano Jurisdiccional Competente
Por tratarse de un recurso horizontal, y atendiendo a su fundamento, el órgano jurisdiccional competente para resolver la reposición es el mismo ante quien se interpone el recurso.
El artículo 363 del CPC señala lo siguiente: “El plazo para interponerlo es de tres días, contado desde la notificación de la resolución. Si interpuesto el recurso el Juez advierte que el vicio o error es evidente o que el recurso es notoriamente inadmisible o improcedente, lo declarará así sin necesidad de trámite. De considerarlo necesario, el Juez conferirá traslado por tres días. Vencido el plazo, resolverá con su contestación o sin ella. Si la resolución impugnada se expidiera en una audiencia, el recurso debe ser interpuesto verbalmente y se resuelve de inmediato, previo traslado a la parte contraria o en su rebeldía. El auto que resuelve el recurso de reposición es inimpugnable.”
La ley procesal establece que el auto que resuelve el recurso de reposición es inimpugnable; por tanto, no podrá recurrirse la decisión judicial que confirma (declarando inadmisible o improcedente la reposición) o revoca (declarando procedente la reposición) el decreto materia de impugnación, la misma que surtirá desde su notificación plena eficacia”.
La apelación es aquel recurso ordinario y vertical o de alzada, que supone el examen de los resultados de la instancia, y no un nuevo juicio, mediante el cual el juez ad quem examina la corrección y regularidad de la resolución dictada por el juez a quo, según los motivos de agravio que aduzca el apelante.
El recurso de apelación es el medio que hace tangible el principio de la doble instancia (previsto en el artículo X del CPC). Con este recurso lo que se pretende es la eliminación de la resolución del juez inferior y su sustitución por otra que dicte el superior jerárquico.
El recurso de apelación se interpone para corregir los errores eventualmente cometidos en la primera decisión. El mismo nombre de apelación (de appellare, llamar) alude al hecho de dirigirse la parte a otro juez a fin de que juzgue mejor que el juez que ha juzgado en primer término.
El artículo 364 del CPC indica que el recurso de apelación tiene por objeto que el órgano jurisdiccional superior examine, a solicitud de parte o de tercero legitimado, la resolución que les produzca agravio, con el propósito de que sea anulada o revocada, total o parcialmente.
El artículo 382 del mencionado código adjetivo señala que el recurso de apelación contiene intrínsecamente el de nulidad, sólo en los casos que los vicios estén referidos a la formalidad de la resolución impugnada.
El inciso 2 del artículo 32 de la Ley Nº 27584 establece que el recurso de apelación procede contra las sentencias, excepto las impugnables con recurso de casación y las excluidas por convenio entre las partes; y contra los autos, excepto los excluidos por ley.
Competencia del Órgano Judicial Revisor
El órgano jurisdiccional superior, en primer término, debe examinar si la resolución apelada está o no afectada de algún vicio referido a la formalidad de la resolución impugnada. En caso de no estarlo, se pronunciará sobre el fondo de la resolución, pero sólo de la parte que ha sido impugnada.
La resolución del recurso de apelación no implica la renovación de todos los elementos introducidos en la primera instancia. El órgano judicial revisor se limita a lo expuesto en el recurso de apelación (o en la adhesión, si la hubiera) y a los concretos agravios en él consignados (y también en su absolución), sin perjuicio de que pueda hacer uso de los elementos del proceso necesarios para decidir la causa, especialmente aquellos que conforman el material probatorio.
Los límites de la impugnación son establecidos por iniciativa del apelante, el cual puede formular aquiescencia parcial a la decisión, impugnándola solamente en cuanto a la solución de algunas y no de otras cuestiones, aun cuando también estas últimas hayan sido resueltas en perjuicio suyo.
En suma, el recurso de apelación hace que el órgano judicial revisor asuma la competencia respecto de las cuestiones objetadas, teniendo plena potestad para resolverlas, salvo en situaciones excepcionales y expresamente previstas en el ordenamiento jurídico en que dicha potestad sufre limitaciones, como aquella referida al impedimento del Juez ad quem de modificar la resolución recurrida en perjuicio del impugnante (a no ser que la otra parte hubiese también recurrido la resolución o formulado adhesión a la apelación).
Si se declara fundado el recurso de alzada, el superior jerárquico debe proceder a la reforma de la resolución reclamada guardando correspondencia con lo solicitado por el apelante, sin exceder aquello que fue expresamente peticionado por éste.
Motivación Del Recurso
Dice el artículo 366 del CPC, que el que interpone apelación debe fundamentarla, indicando el error de hecho o de derecho incurrido en la resolución, precisando la naturaleza del agravio y sustentando su pretensión impugnatoria.
La motivación del recurso de apelación exige un análisis crítico, exhaustivo y razonado, punto por punto, de los vicios o errores advertidos en la resolución judicial que se impugna, ya sea en la apreciación de los hechos, la interpretación del material probatorio o en la aplicación del derecho.
El artículo 373 del CPC, in fine, establece que, “En los procesos de conocimiento y abreviado, el superior conferirá traslado del escrito de apelación por un plazo de diez días. Al contestar el traslado, la otra parte podrá adherirse al recurso, fundamentando sus agravios, de los que se conferirá traslado al apelante por diez días. Con la absolución de la otra parte o del apelante si hubo adhesión, el proceso queda expedito para ser resuelto, con la declaración del Juez superior en tal sentido, señalando día y hora para la vista de la causa. El desistimiento de la apelación no afecta a la adhesión.”
La adhesión no se trata de otro recurso de apelación, porque:
El examen de segundo grado es iniciado por la apelación interpuesta y no por la adhesión del apelado.
No se produce dentro del plazo legal para apelar sino en momento posterior (dentro del plazo para absolver el traslado del recurso de apelación)
No se dirige al Juez a quo. El destinatario de la adhesión a la apelación es el Juez ad quem, pues es éste el que confiere traslado del recurso de apelación, luego del concesorio del mismo y elevación de los actuados correspondientes.
Según el artículo 373 del CPC, la apelación contra las sentencias se interpone dentro del plazo previsto en cada vía procedimental, contado desde el día siguiente a su notificación.
El artículo 376 del CPC establece que la apelación contra los autos a ser concedida con efecto suspensivo, se interpone dentro de los tres días si el auto es pronunciado fuera de audiencia; o en la misma audiencia, si el auto fuera expedido en ella, pero su fundamentación y demás requisitos serán cumplidos en el plazo de tres días.
Según el artículo 9 de la Ley Nº 27584, modificado por el Artículo Único de la Ley Nº 28531, publicada el 26 Mayo de 2005, cuando se trata de impugnación a resoluciones expedidas por el Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, Tribunal Fiscal, Tribunal del INDECOPI, Tribunal Administrativo, Directorio o Comisión de Protección al Accionista Minoritario de CONASEV, Tribunal de CONSUCODE, Consejo de Minería, Tribunal Registral y Tribunal de Organismos Reguladores, es competente en primera instancia la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva; y en este caso, la Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en apelación.
El escrito donde se interpone el recurso de apelación resulta ser la declaración expresa de voluntad de quien se siente perjudicado con alguna resolución. Dicho acto procesal de introducción del recurso, inicia el procedimiento de revisión de una resolución y se plantea ante el mismo órgano jurisdiccional que la expidió.
El artículo 367 del CPC, modificado por el Artículo 1 de la Ley N° 27703, publicado el 20-04-2002, señala lo siguiente: “La apelación se interpone dentro del plazo legal ante el Juez que expidió la resolución impugnada, acompañando el recibo de la tasa judicial respectiva cuando ésta fuera exigible.
La apelación o adhesión que no acompañen el recibo de la tasa, se interpongan fuera del plazo, que no tengan fundamento o no precisen el agravio, serán de plano declaradas inadmisibles o improcedentes, según sea el caso.
Para los fines a que se refiere el Artículo 357, se ordenará que el recurrente subsane en un plazo no mayor de cinco días, la omisión o defecto que se pudiera advertir en el recibo de pago de la tasa respectiva, en las cédulas de notificación, en la autorización del recurso por el Letrado Colegiado o en la firma del recurrente, si tiene domicilio en la ciudad sede del órgano jurisdiccional que conoce de la apelación. De no subsanarse la omisión o defecto, se rechazará el recurso y será declarado inadmisible.
Si el recurrente no tuviera domicilio procesal en la ciudad sede del órgano jurisdiccional que conoce de la apelación, tramitará la causa de manera regular y será el Juez quien ordene la correspondiente subsanación del error. El superior también puede declarar inadmisible o improcedente la apelación, si advierte que no se han cumplido los requisitos para su concesión. En este caso, además, declarará nulo el concesorio.”
Aunque el artículo antes citado es de aplicación supletoria al proceso contencioso administrativo, el segundo párrafo del artículo 33 de la Ley Nº 27584 señala que en caso de que el recurrente no acompañase la tasa respectiva o la acompañase en un monto inferior, el Juez o la Sala deberán conceder un plazo no mayor de dos días para que subsane el defecto. Por consiguiente, opino que, en un proceso contencioso administrativo, el Juez o la Sala ordenará que el recurrente subsane en un plazo no mayor de dos días, la omisión o defecto que se pudiera advertir en el recibo de pago de la tasa respectiva, en las cédulas de notificación, en la autorización del recurso por el Letrado Colegiado o en la firma del recurrente.
Si el recurso de apelación reúne los requisitos de admisibilidad y procedencia exigidos por el ordenamiento jurídico procesal, el juez a quo expedirá el auto que lo concede precisando su efecto. El juez concederá o denegará el recurso, según corresponda, sin conferir vista o traslado a la parte contraria.
El artículo 368 del CPC prescribe que el recurso de apelación se concede mediante dos modalidades:
Con efecto suspensivo, por lo que la eficacia de la resolución recurrida queda suspendida hasta la notificación de la que ordena se cumpla lo dispuesto por el superior.
Sin efecto suspensivo, por lo que la eficacia de la resolución impugnada se mantiene, incluso para el cumplimiento de ésta. Puede tener la calidad de diferida.
Respecto a la apelación con la calidad de diferida, el artículo 369 del CPC establece lo siguiente: “Además de los casos en que este Código lo disponga, de oficio o a pedido de parte, el Juez puede ordenar que se reserve el trámite de una apelación sin efecto suspensivo, a fin de que sea resuelta por el superior conjuntamente con la sentencia u otra resolución que el Juez señale. La decisión motivada del Juez es inimpugnable. La falta de apelación de la sentencia o de la resolución señalada por el Juez determina la ineficacia de la apelación diferida.”
El artículo 371 del CPC indica que procede la apelación con efecto suspensivo contra las sentencias y autos que dan por concluido el proceso o impiden su continuación, y en los demás casos previstos en ese Código. El artículo 372 del CPC prescribe lo siguiente: “Las apelaciones sin efecto suspensivo proceden en los casos expresamente establecidos en la ley y en aquellos en que no procede apelación con efecto suspensivo. Cuando este Código no haga referencia al efecto o a la calidad en que es apelable una resolución, esta es sin efecto suspensivo y sin la calidad de diferida.”
La apelación con efecto suspensivo impide la ejecución o cumplimiento de la resolución recurrida, quedando así suspendida su eficacia hasta tanto no quede firme la decisión del juez ad quem; mientras que la apelación sin efecto suspensivo implica la ejecución provisional de la resolución recurrida, sin perjuicio de lo que el superior jerárquico resuelva al final.
Tratándose de la apelación sin efecto suspensivo y con la calidad de diferida no se forma cuaderno distinto al principal; diferente a lo que ocurre cuando se trata de la apelación sin efecto suspensivo, en la que el recurso es conocido por el superior basándose en copias certificadas (en este caso sí se forma el cuaderno de apelación).
Procedimiento en segunda instancia
El órgano judicial superior también puede declarar inadmisible o improcedente la apelación, si advierte que no se han cumplido los requisitos para su concesión; en ese caso, además, declarará nulo el concesorio.
D.1	La prueba en segunda instancia
Respecto a los medios probatorios en la apelación de sentencias, opino que el artículo 374 del CPC es inaplicable al proceso contencioso administrativo, porque en dicho proceso no existen las vías procedimentales de conocimiento y abreviado; pero, sobre todo, porque el artículo 28 de la Ley Nº 27584 establece que los medios probatorios deben ser ofrecidos por las partes en los actos postulatorios, debiendo acompañarse todos los documentos y pliegos interrogatorios en los escritos de demanda y contestación. Sin embargo, este último dispositivo no impide que, cuando los medios probatorios ofrecidos por las partes sean insuficientes para formar convicción, el Juez en decisión motivada e inimpugnable, pueda ordenar la actuación de los medios probatorios adicionales que considere convenientes; según lo dispone el artículo 29 de la Ley Nº 27584.
D.2	La decisión de segunda instancia
El artículo 370 del CPC prescribe que el Juez superior no puede modificar la resolución impugnada en perjuicio del apelante, salvo que la otra parte también haya apelado o se haya adherido.
Según la prohibición de la “reformatio in peius”, no debe modificarse la resolución recurrida en perjuicio del único apelante. Este principio se basa en una presunción: quien no impugna una resolución está consintiendo no sólo lo favorable sino también lo desfavorable. Si se infringiese este principio se estaría introduciendo indebidamente un punto no invocado en la instancia y, lo que es peor, se concedería irregularmente un extremo de la resolución apelada sobre el cual consintieron los litigantes.
El recurso de casación (del latín cassare, quebrar) es aquel medio impugnatorio vertical y extraordinario procedente en supuestos determinados por la ley. Es de carácter extraordinario, porque se estima que los intereses de las partes están suficientemente garantidos en las instancias inferiores por las leyes procesales.
El artículo 384 del CPC señala que el recurso de casación tiene por fines esenciales la correcta aplicación e interpretación del derecho objetivo y la unificación de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia.
La uniformidad en la aplicación de la ley es una consecuencia necesaria de la unidad de legislación. Al corresponder a los órganos jurisdiccionales la apreciación de los hechos y la aplicación del derecho, pueden éstos, por la interpretación que hagan de los preceptos legales, llegar a conclusiones contradictorias, haciéndose indispensable, en consecuencia, la institución de la Corte Suprema de Justicia encargada de mantener la unidad de la jurisprudencia nacional.
Sirve entonces el recurso de casación, no para cautelar simplemente intereses particulares y específicos de las partes, sino principalmente para velar por la correcta aplicación e interpretación del derecho objetivo y la integridad del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia nacional vinculante, cumpliendo así una función protectora del interés público.
Son fines de la casación el reexamen y la modificación o anulación de determinadas resoluciones (previstas por la ley procesal), que contengan vicios in iudicando o in procedendo.
Se produciría un error in procedendo, cuando en el procedimiento seguido se hubiera incurrido en anomalías que determinen la nulidad de la decisión misma o del procedimiento, donde por nulidad del procedimiento se entiende nulidad de un acto, de la cual derive la nulidad de todos los actos sucesivos.
El error in iudicando se produce cuando el error se refiere a las premisas de derecho o a la ilación del silogismo jurídico con el cual se resuelve la decisión.
Haciendo la distinción entre vicio y error, el primero sería un error in procedendo, mientras que el segundo un error in iudicando. Así, debemos comprender dentro del vicio a aquellos defectos producidos por una aplicación indebida o inaplicación de una norma procesal que conducen a una afectación de un debido proceso. En cambio el error está referido a la aplicación indebida, inaplicación o interpretación errónea de una norma de derecho material.
Resoluciones Objeto de Casación
El inciso 3 del artículo 32 de la Ley N° 27584 establece que el recurso de casación procede contra las sentencias expedidas en revisión por las Cortes Superiores; o, los autos expedidos por las Cortes Superiores que, en revisión, ponen fin al proceso.
Causales de Casación
El artículo 386 del CPC prescribe lo siguiente: “Son causales para interponer recurso de casación:
2. La inaplicación de una norma de derecho material o de la doctrina jurisprudencial; o,
3. La contravención de las normas que garantizan el derecho a un debido proceso, o la infracción de las formas esenciales para la eficacia y validez de los actos procesales. Está incluida en el inciso 1 la causal de aplicación indebida del Artículo 236 de la Constitución.”
Este último dispositivo hace referencia a la Constitución Política de 1979; sin embargo, tal norma ha sido recogida por el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución Política de 1993, que regula el control difuso.
Las situaciones contempladas en los incisos 1) y 2) del artículo antes citado constituyen errores in iudicando; en cambio, las hipótesis previstas en el inciso 3) de dicho numeral representan errores in procedendo.
De acuerdo con el artículo 387 del CPC, el recurso de casación se interpone:
1. Contra las resoluciones enumeradas en el Artículo 385;
2. Dentro del plazo de diez días, contado desde el día siguiente de notificada la resolución que se impugna, acompañando el recibo de pago de la tasa respectiva; y,
3. Ante el órgano jurisdiccional que expidió la resolución impugnada.
Conforme al artículo 388 del CPC, son requisitos de fondo del recurso de casación:
1. Que el recurrente no hubiera consentido previamente la resolución adversa de primera instancia, cuando ésta fuere confirmada por la resolución objeto del recurso;
2. Que se fundamente con claridad y precisión, expresando en cuál de las causales descritas en el Artículo 386 se sustenta y, según sea el caso:
2.1. Cómo debe ser la debida aplicación o cuál la interpretación correcta de la norma de derecho material;
2.2. Cuál debe ser la norma de derecho material aplicable al caso; o
2.3. En que ha consistido la afectación del derecho al debido proceso o cuál ha sido la formalidad procesal incumplida.
Conforme al segundo párrafo del inciso 3 del artículo 32 de la Ley Nº 27584, el recurso de casación procede siempre y cuando la cuantía del acto impugnado sea superior al equivalente de 70 Unidades de Referencia Procesal (U.R.P) y cuando dicho acto impugnado provenga de autoridad de competencia provincial, regional o nacional; y, por excepción, los actos administrativos dictados por autoridad administrativa distrital, cuando la cuantía sea superior a 70 Unidades de Referencia Procesal (U.R.P).
Efecto de la interposición del recurso
La concesión del recurso suspende la ejecución de la sentencia, o de los autos expedidos por las Cortes Superiores que, en revisión, ponen fin al proceso.
Según el artículo 390 del CPC, el órgano jurisdiccional ante el cual se interpone el recurso, apreciará la observancia de los requisitos establecidos en el Artículo 387; el incumplimiento de alguno de ellos dará lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso.
El artículo 391 del CPC, modificado por el Artículo 2 de la Ley N° 27703, publicada el 20-04-2002, indica que antes de la vista de la causa, la Sala de Casación respectiva anulará la resolución que admite el recurso, si considera que no se ha cumplido con alguno de los requisitos de forma; sin embargo, el órgano jurisdicción que corresponda ordenará que subsane en un plazo no mayor de cinco días, la omisión o defecto que se pudiera advertir en el recibo de pago de la tasa respectiva, en las cédulas de notificación, en la autorización del recurso por Letrado Colegiado o en la firma del recurrente.
No obstante estar facultado el órgano judicial que expidió la resolución impugnada para declarar la admisibilidad del recurso de casación, si así lo hizo, puede la Sala de la Corte de Casación reexaminar los requisitos de forma del indicado medio impugnativo y anular el concesorio en caso de apreciar alguna irregularidad. Sin embargo, sólo la Sala de la Corte Suprema puede examinar si se han observado o no los requisitos de fondo del recurso de casación, y es la única que se pronuncia acerca de la procedencia o improcedencia del referido medio de impugnación.
Procedimiento casatorio
De acuerdo con el artículo 392 del CPC, antes de la vista de la causa, la Sala aprecia el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Artículo 388; el incumplimiento de alguno de ellos da lugar a la declaración de improcedencia debidamente fundamentada.
El artículo 393 del CPC establece lo siguiente: “La interposición del recurso suspende la ejecución de la sentencia. Declarado admisible el recurso, la Sala tiene veinte días para apreciar y decidir su procedibilidad. La resolución que declara procedente el recurso, fija el día y la hora para la vista del caso. La fecha fijada no será antes de los quince días de notificada la resolución con que se informa a los interesados.”
El artículo 394 del CPC dispone lo siguiente: “Durante la tramitación del recurso, la actividad procesal de las partes se limita a la facultad de presentar informes escritos y un sólo informe oral durante la vista de la causa. El único medio de prueba procedente es el de documentos que acrediten la existencia de doctrina jurisprudencial; o de la ley extranjera y su sentido, en los procesos sobre derecho internacional privado. Si se nombra o cambia representante procesal, debe acreditarse tal situación.”
De acuerdo con el artículo 9 de la Ley Nº 27584, modificado por el Artículo Único de la Ley Nº 28531, publicada el 26 Mayo de 2005, cuando se trata de impugnación a resoluciones expedidas por el Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, Tribunal Fiscal, Tribunal del INDECOPI, Tribunal Administrativo, Directorio o Comisión de Protección al Accionista Minoritario de CONASEV, Tribunal de CONSUCODE, Consejo de Minería, Tribunal Registral y Tribunal de Organismos Reguladores, es competente en primera instancia la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva; y en este caso, la Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en apelación y la Sala Constitucional y Social en casación, si fuera el caso.
El artículo 397 prescribe lo siguiente: “La sentencia debe motivar los fundamentos por los que declara infundado el recurso cuando no se hayan presentado ninguna de las causales previstas en el Artículo 386. La Sala no casará la sentencia por el sólo hecho de estar erróneamente motivada, si su parte resolutiva se ajusta a derecho. Sin embargo, debe hacer la correspondiente rectificación.”
Sentencia estimatoria
El artículo 396 del CPC dispone lo siguiente: Si la sentencia declara fundado el recurso, además de declararse la nulidad de la sentencia impugnada, la Sala debe completar la decisión de la siguiente manera:
1. Si se trata de las causales precisadas en los puntos 1. y 2. del Artículo 386, resuelve además según corresponda a la naturaleza del conflicto de intereses, sin devolver el proceso a la instancia inferior.
2. Si se trata de la causal precisada en el inciso 3. del Artículo 386, según sea el caso:
2.1. Ordena que el órgano jurisdiccional inferior expida un nuevo fallo.
2.2. Declara insubsistente lo actuado hasta el folio en que se cometió el vicio que determinó la sentencia casatoria.
2.3. Declara insubsistente la sentencia apelada y que el Juez que la expidió lo haga nuevamente.
2.4. Declara insubsistente la sentencia apelada y nulo lo actuado hasta el folio en que se cometió el vicio que determinó la sentencia casatoria.
2.5. Declara insubsistente la sentencia apelada, nulo lo actuado e inadmisible o improcedente la demanda.
En cualquiera de estos casos, la sentencia casatoria tendrá fuerza obligatoria para el órgano jurisdiccional inferior.
La doctrina jurisprudencial en materia contencioso administrativa
El artículo 34 de la Ley Nº 27584 señala lo siguiente: “Las decisiones adoptadas en casación por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República constituirán doctrina jurisprudencial en materia contencioso administrativa. Los órganos jurisdiccionales inferiores podrán apartarse de lo establecido por la doctrina jurisprudencial, siempre que se presenten circunstancias particulares en el caso que conocen y que motiven debidamente las razones por las cuales se apartan de la doctrina jurisprudencial. El texto íntegro de todas las sentencias expedidas por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República se publicarán en el Diario Oficial El Peruano. La publicación se hace dentro de los sesenta días de expedidas, bajo responsabilidad.”
En el proceso contencioso administrativo, la doctrina jurisprudencial está conformada por las decisiones adoptadas en casación por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República, cuyas líneas directrices son de estricto cumplimiento para todos los órganos judiciales inferiores, siempre que se ajusten al caso particular que se esté ventilando en el proceso, vale decir, que la doctrina jurisprudencial verse sobre la materia controvertida o se adecue perfectamente a ella.
Según el artículo 401 del CPC, el recurso de queja tiene por objeto el reexamen de la resolución que declara inadmisible o improcedente un recurso de apelación o de casación. También procede contra la resolución que concede apelación en efecto distinto al solicitado.
La queja se basa en la necesidad de contar con un instrumento procesal que impida que una resolución no pueda ser impugnada debido al designio de quien la dictó, adquiriendo irregularmente la calidad de cosa juzgada.
El inciso 4 del artículo 32 de la Ley Nro. 27584 establece que el recurso de queja contra las resoluciones que declaran inadmisible e improcedente el recurso de apelación o casación; también procede contra la resolución que concede el recurso de apelación con un efecto distinto al solicitado.
De acuerdo con el artículo 402 del CPC, “Al escrito que contiene el recurso se acompaña, además del recibo que acredita el pago de la tasa correspondiente, copia simple con el sello y la firma del Abogado del recurrente en cada una, y bajo responsabilidad de su autenticidad, de los siguientes actuados:
1. Escrito que motivó la resolución recurrida y, en su caso, los referentes a su tramitación.
2. Resolución recurrida.
3. Escrito en que se recurre.
4. Resolución denegatoria.
El escrito en que se interpone la queja debe contener los fundamentos para la concesión del recurso denegado. Asimismo, precisará las fechas en que se notificó la resolución recurrida, se interpuso el recurso y quedó notificada la denegatoria de éste.”
El artículo 403 del CPC señala que la queja se interpone ante el superior que denegó la apelación o la concedió en efecto distinto al pedido, o ante la Corte de Casación en el caso respectivo; el plazo para interponerla es de tres días contado desde el día siguiente a la notificación de la resolución que deniega el recurso o de la que lo concede en efecto distinto al solicitado.
El recurso de queja tiene por finalidad que el órgano jurisdiccional superior en grado a aquel que expidió el acto procesal cuestionado (y ante el cual se interpone directamente el recurso) lo examine y lo revoque (en el supuesto que declare fundada la queja), concediendo, además, el recurso denegado en un principio por el inferior jerárquico o la apelación con el efecto correspondiente.
El artículo 404 dispone lo siguiente: “Interpuesto el recurso, el Juez superior puede rechazarlo si se omite algún requisito de admisibilidad o de procedencia. De lo contrario, procederá a resolverlo sin trámite. Sin embargo, puede solicitar al Juez inferior, copia, por facsímil u otro medio, de los actuados que estime necesarios, pero en ningún caso el envío de los autos principales. Las copias serán remitidas por el mismo medio.
Si se declara fundada la queja, el superior concede el recurso y precisa el efecto si se trata de la apelación, comunicando al inferior su decisión para que envíe el expediente o ejecute lo que corresponda. Esta comunicación se realiza sin perjuicio de la notificación a las partes.
El cuaderno de queja se mantendrá en el archivo del Juez superior, agregándose el original de la resolución que resuelve la queja con la constancia de la fecha del envío.
Si se declara infundada, se comunicará al Juez inferior y se notificará a las partes en la forma prevista en el párrafo anterior. Adicionalmente se condenará al recurrente al pago de las costas y costos del recurso y al pago de una multa no menor de tres ni mayor de cinco Unidades de Referencia Procesal.”
El artículo 405 prescribe lo siguiente: “La interposición del recurso no suspende la tramitación del principal, ni la eficacia de la resolución denegatoria.
Excepcionalmente, a pedido de parte y previa prestación de contracautela fijada prudencialmente, el Juez de la demanda puede suspender el proceso principal, a través de resolución fundamentada e irrecurrible.”
Puesto que el acto de emitir una resolución judicial sólo es un acto humano, es pasible de error; siendo así, se hace necesario e imprescindible que tal acto pueda ser revisado por otros seres humanos, teóricamente en mejor aptitud para apreciar la bondad de la decisión, sea para confirmarla o revocarla.
El error es el fundamento de la impugnación procesal, pues lo que se busca con este instituto es conceder a las partes del proceso la posibilidad de impugnar un acto procesal, denunciando un error que le causa perjuicio, a fin que esta irregularidad sea corregida.
Los medios impugnatorios representan manifestaciones de voluntad realizada por las partes y por los terceros legitimados, dirigidas a denunciar vicios o errores que afectan a uno o más actos procesales, a fin que el órgano jurisdiccional revisor proceda a su revocación o anulación, para que con ello se eliminen los agravios inferidos al impugnante, derivados de la irregularidad de los cuestionados actos procesales.
El tratamiento legislativo del instituto de los medios impugnatorios en el proceso contencioso administrativo, debe tener en cuenta las diferencias existentes entre el proceso civil y las normas que rigen el proceso contencioso administrativo. Sobre todo, en lo concerniente a la economía procesal, que debe tener preponderancia en el proceso contencioso administrativo, pues se trata, prácticamente, de la continuación de un procedimiento administrativo, muchas veces demasiado largo e infructuoso para el administrado.
ALSINA, Hugo. Juicio ordinario, Serie clásicos del procedimiento civiles, t. 1, México, Jurídica universitaria, 2002.
CARNELUTTI, Francesco. Derecho procesal civil y penal, Biblioteca clásicos del derecho procesal, vol. 2, México, Harla, 1997.
CARRIÓN LUGO, Jorge. Tratado de Derecho Procesal Civil, vol. 2, Lima, Grijley, 2004.
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MONROY GÁLVEZ, Juan. La formación del proceso civil peruano. Escritos reunidos, Lima, Palestra, 2004.
PRIORI POSADA, Giovanni F. Comentarios a la Ley del proceso contencioso administrativo, Lima,Ara, 2002.
SAGASTEGUI URTEAGA, Pedro. El proceso contencioso administrativo, Lima, Gaceta Jurídica, 2000.
DIRECCIONES DE INTERNET.-
Código Procesal Civil (actualizado):
http://www.minjus.gob.pe/spij/
Ley Nº 27584:
http://www.tc.gob.pe/legconperu/leyorganicatc.html
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