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Timestamp: 2014-08-21 08:13:16+00:00

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Medios alternos de resolución de controversias Escrito por Eréndira Salgado Ledesma	MEDIOS ALTERNOS DE RESOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS, UNA OPCIÓN
PARA MODERNIZAR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Introducción. El propósito del presente trabajo es presentar la experiencia de la Conamed, como un caso que dé cuenta sobre la evolución que han tenido los medios alternos de resolución de controversias en el retador camino para modernizar la administración de justicia en nuestro país. La exposición abarca su fundamentación jurídica, su evolución histórica, sus riesgos, sus retos y la formulación de posibles escenarios en la materia.
Derecho a la jurisdicción. La Constitución vigente, en sus artículos 14 y 17 incorpora las garantías de audiencia previa y acceso a la jurisdicción. Por la primera se instituye que todo acto de privación de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos debe ser emitido por un tribunal previamente establecido y en juicio en el cual se sigan las formalidades esenciales del procedimiento. Por la segunda, de manera correlativa a la prohibición de hacerse justicia por propia mano, el Estado asume la función jurisdiccional obligándose a la creación y sostenimiento de tribunales a fin de administrar justicia, en forma pronta, completa, imparcial y gratuita.
En tanto, en el artículo 103 se atribuye competencia a los tribunales federales para resolver toda controversia suscitada por leyes o actos de autoridad violatorios de garantías individuales, leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de
los estados y leyes o actos de las autoridades de éstos que invadan la esfera de la autoridad federal. Bajo esta óptica, los asuntos de diversa índole quedan sujetos a la jurisdicción de los poderes judiciales locales; salvo la denominada “jurisdicción coincidente”, plasmada en
el artículo 104, fracción I, el cual plantea que cuando se trate de controversias del orden civil o criminal sobre cumplimiento y aplicación de leyes federales o tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, conocerán los tribunales federales o los jueces y tribunales del orden común de los estados y del Distrito Federal, a elección del actor, cuando afecten sólo intereses particulares. Sin embargo, el mismo numeral abre la posibilidad de que todas las sentencias dictadas en segunda instancia puedan ser revisadas por la Corte, con lo cual la generalidad de los juicios intentados en el país, hasta hace poco,
podían arribar a ésa para su conocimiento; un procedimiento de administración de justicia
poco asequible, como la historia del rezago jurisdiccional finalmente lo demostró.
Problemas para el logro de justicia pronta y expedita. A partir de 1928, diversas reformas introducidas al texto constitucional repercutieron sobre el Poder Judicial de la Federación. Todas tuvieron como fundamento sus grandes cargas de trabajo. Ante esta demanda, el artículo 107 sufre una primera modificación el 30 de diciembre de 1950 con la cual se reorganizó su competencia con el fin de abatir el rezago existente. Derivado de ella
se crean los tribunales colegiados de circuito —en 1951— para desahogar un sinnúmero de
asuntos; no obstante, el rezago más que disminuir se incrementó paulatinamente.
Las reformas posteriores ampliaron el ámbito de conocimiento del alto tribunal y varias de sus atribuciones originales fueron transferidas hacia otros órganos, con una tendencia hacia la especialización por materia. De igual manera, se le autorizó emitir acuerdos generales con la finalidad de lograr una adecuada distribución de los asuntos de su competencia entre sus salas, éstos fueron posteriormente derivados hacia los tribunales colegiados, donde finalmente quedó concentrado gran parte del rezago; es decir, más que terminarse, fue reubicado.
Por las razones expuestas, la orientación de las reformas planteadas a la actividad judicial se consideran en gran medida erradas, pretendieron atacar la problemática del rezago jurisdiccional mediante una lógica numérica y simplista: mayor número de órganos y de funcionarios jurisdiccionales igual a mayor número de asuntos despachados, lo que ha resultado desafortunado.ii Precisamente, ese razonamiento sostiene la exposición de
motivos de la reforma constitucional de 1994 cuando señala que el número de integrantes de la Suprema Corte a lo largo de la historia ha respondido a la necesidad de abatir los rezagos acumulados. A manera de ejemplo se cita que en 1928, tan solo en el alto tribunal,
era de casi 16,000 asuntos, en tanto los ministros se incrementaron de once a dieciséis; en 1934 el rezago se mantuvo constante, no obstante, el número de ministros aumentó a veintiuno; pero, ya en la década de los cincuenta, el rezago ascendía aproximadamente a
38,000 asuntos, a pesar de la creación de los tribunales colegiados de circuito y del aumento de cinco ministros en la Suprema Corte, hasta contar veintiséis.iii
Esta tendencia creciente persistió a lo largo del siglo XX, por esta razón, en el programa de trabajo del Poder Judicial de la Federación, formulado para el cuatrienio 1999- 2002 con la participación de los once ministros de la Corte, bajo el rubro: “Hacia el sistema de impartición de justicia del siglo XXI”, se establecen los puntos focales de la actividad judicial, y dentro de ellos destaca abatir el rezago mediante el impulso de reformas
constitucionales y legales encaminadas a seleccionar los casos para análisis, así como en la búsqueda de mecanismos necesarios para lograr atender un número mayor de asuntos en los órganos jurisdiccionales, y con ello lograr equilibrio entre oportunidad, celeridad y calidad.
Los objetivos empiezan a alcanzarse de manera parcial mediante la reforma a los artículos 94, 97, 100 y 107 del texto fundamental, en diciembre de 1994, la cual responsabilizó a la Suprema Corte sólo de asuntos relevantes. Dado que ésta, por cuestiones técnicas y formales, se distrajo por mucho tiempo en cuestiones diversas al tema de constitucionalidad en detrimento de funciones de efectiva trascendencia e importancia, propiciándose con ello la concentración de asuntos en la capital de la República, los cuales podrían resolverse de manera pronta en los tribunales colegiados distribuidos en todo el territorio nacional.iv
Si bien las reformas tuvieron repercusiones favorables en razón de conferirle al tribunal especialización en asuntos de trascendencia para la vida nacional —como originalmente se propuso desde la Constitución de 1824—, descargándolo del rezago acumulado por décadas aunque con el inconveniente de su derivación hacia otros órganos, las mismas resultaron insuficientes, ya que la problemática de cargas excesivas de trabajo en toda la estructura jurisdiccional sigue retrasando la administración de justicia, pese a los esfuerzos realizados por los titulares de los diversos juzgados y tribunales tanto locales como federales.
Y es que de acuerdo con la información oficial en 1995 ingresaron a los tribunales 112,684 asuntos, contra 242,811 en 1999, es decir, en tan sólo cuatro años su número se elevó un 115% con tendencia anualmente creciente, y avances de resolución global por el orden del 80%, en el mejor de los casos.v Las cifras antes relacionadas, desde la perspectiva del propio poder, ponen de manifiesto tres hechos innegables: primero, que no cuentan con
funcionarios flojos; segundo, la amplia confianza de la población, y tercero, la necesidad de mantener una infraestructura adecuada en juzgados y tribunales para poder despachar el cúmulo de asuntos que se les plantean, así como para impartir justicia pronta y expedita como lo exige el artículo 17 constitucional. Sin embargo, desde otra óptica, también tienen varias lecturas adicionales.
En tanto, los ingresados al máximo órgano de justicia del país fueron 18 mil 524 asuntos, de los cuales se resolvieron 15 mil 866, quedando pendientes de sentencia 3 mil 524 casos; es decir, se atendió sólo el 85.65% de los expedientes, aun contando con mayor especialización.vi
De tal forma, con apoyo en los acuerdos números 5/1999 y 6/1999, del veintidós y veintitrés de junio de 1999, respectivamente, acorde al decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 11 del mismo mes y año que reformó nuevamente el texto constitucional, el tribunal pleno fija criterios mediante los cuales turna a otros órganos los casos que no revisten interés excepcional, reservando a su conocimiento sólo los inéditos, importantes y trascendentes.
Con la medida se esperaba un descenso en el ingreso de asuntos —de tres mil en promedio, sólo en la Corte—, dejando de recibir alrededor de mil al año, arguyéndose que el hecho de que los tribunales colegiados resolvieran un mayor número de casos no significaba un problema de rezago, al no ser excesivas las cargas adicionales, además de contar con la posibilidad de crear más órganos en todo el país, tal y como ocurrió. A pesar de todas las acciones desarrolladas, el actual Presidente de la Suprema Corte —breve tiempo después— admite que la problemática del rezago continúa.vii En forma paralela al reconocimiento del problema del rezago se toman medidas para enfrentarlo. Al efecto, fueron incrementadas las tareas de expansión del Poder. Tan solo en el curso de la época reciente se instalaron 34 tribunales colegiados, 6 tribunales unitarios de circuito y 22 juzgados de distrito, al advertir la necesidad, cada día mayor, de contar con nuevos órganos jurisdiccionales, amén de acercarlos a los justiciables. Complementariamente a la creación de más juzgados y tribunales federales, y a la reciente designación de 206 magistrados y 248 jueces, necesarios para acercar la justicia al gobernado, en el Poder Judicial de la Federación se han desarrollado tareas paralelas, tales como la consolidación de la carrera judicial con la finalidad de profesionalizar a los funcionarios encargados de la administración de justicia; la profundización en la vigilancia con objeto de evaluar permanentemente su desempeño, así como el desarrollo de proyectos para llevar la justicia a la población de escasos recursos.
Sin embargo, todas las acciones anteriores no han proveído una solución de fondo al problema del rezago, como se reconoce en algunos textos que documentan la carrera permanente sostenida entre la instalación de tribunales y su inmediata saturación, propiciada tanto por el creciente número de asuntos —principalmente amparos—, como por
el uso excesivo y a veces injustificado de recursos legales para prolongar artificialmente algunos juicios.viii Adicionalmente a los imponderables que dificultan la eficiente ctuación
jurisdiccional, ya comentados, puede añadirse el insuficiente respaldo presupuestal con que se cuenta. Visto lo persistente del problema, con objeto de encontrar opciones para solucionarlo, se plantea al foro nacional la redacción de una nueva Ley de Amparo en la cual los efectos de las sentencias se hagan extensivos, al tiempo que se restrinja el acceso al juicio, medida con la cual, más que lograr su satisfacción se limitará el derecho a la jurisdicción, sin duda un grave retroceso y que, por otra parte, aparentemente contradice la postura sostenida por la Suprema Corte en la época reciente de abrir —vía jurisprudencial— la procedencia del juicio de amparo en innumerables casos no contemplados por la ley de la materia, al considerar que cada vez deben quedar menos
supuestos al margen del control constitucional.
La creación de instancias alternas de resolución de controversias. La demora en la resolución de asuntos a cargo de los tribunales, la especificidad y dificultades técnicas de los juicios, y su alto costo, limitan enormemente la posibilidad de los gobernados de ejercitar plenamente sus derechos. Asimismo, en la medida en que la sociedad conoce mejor sus prerrogativas es más demandante de ellas, por tales motivos, fueron creadas
algunas instituciones especializadas en la protección y defensa ciudadana, como las procuradurías federales del Consumidor, Agraria, de Protección al Ambiente y de la Defensa del Trabajo; las procuradurías Social del Distrito Federal y de la Defensa del Menor, así como otras más de resolución de controversias sin facultades coercitivas, caso de las comisiones nacionales de Derechos Humanos, de Arbitraje Médico y para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.ix Pero, a esta enorme lista de instancias procuradoras, o administradoras de justicia paralelas a los tribunales judiciales, también deben adicionarse los tribunales administrativos, tanto del ámbito federal como de las diversas entidades del país, surgidos a partir de 1917 y en proceso de expansión continua hasta la década pasada, creados con el fin de coadyuvar en tareas inherentes a la administración de justicia. Dentro de ellos destacan las juntas de Conciliación y Arbitraje y los tribunales federales de Justicia Fiscal y Administrativa, Electoral —en sus inicios— y el Agrario.
Si bien la Constitución otorga de manera original a los órganos jurisdiccionales dependientes del Poder Judicial la facultad de conocer y decidir tanto las controversias suscitadas entre los gobernados, como las generadas entre éstos y los integrantes del ente estatal, en la legislación mexicana se encuentran previstas otras instancias y procedimientos para su conocimiento y resolución:
_ El heterocompositivo ante tribunales administrativos, ajenos al Poder Judicial.
_ El heterocompositivo por medio de un árbitro: en amigable composición y de estricto derecho.
_ La mediación (solución con la intervención de un tercero sin carácter de juez o árbitro).
_ La autocomposición (solución sin la intervención de un tercero).
Lo ideal es el conocimiento por parte del Poder Judicial de los conflictos planteados entre particulares, y entre éstos y los órganos estaduales —mediante sus órganos especializados—, pero, en cuanto tal circunstancia no sea posible por las restricciones quela dificultan —mismas que fueron analizadas de manera no exhaustiva—, es trascendente la función complementaria desarrollada por los tribunales administrativos y las instancias de administración de justicia incidentales, unos y otras especializados por materia, porque compartimos la postura que expresa que, por ser el derecho a la justicia pronta y cumplida un valor supremo de la sociedad, su tutela, vigilanc

References: resolución 
 resolución 
 RESOLUCIÓN 
 resolución 
 artículo 103
 artículo 104
 artículo 107
 resolución 
 artículo 17
 resolución 
 resolución 
 resolución