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EL BISTURÍ: POLÍTICAS DE DESARROLLO E INSTITUCIONALIZACIÓN EN EL MUNDO RURAL: PROBLEMÁTICA JURÍDICA
POLÍTICAS DE DESARROLLO E INSTITUCIONALIZACIÓN EN EL MUNDO RURAL: PROBLEMÁTICA JURÍDICA
Zamora, 5 de noviembre de 2004, publicado en la Revista de Estudios Locales (COSITAL) nº 84 (2005)
Ante todo, quiero advertir de lo singular que resulta que sea un jurista quien trate de estos asuntos, absolutamente dominados por otros profesionales como economistas, sociólogos y geógrafos fundamentalmente. Singular, pero no ilógico. Ya sabemos que cualquier realidad cotidiana está imbuida del Derecho, que “rodea” todo tipo de actividades, hasta las más comunes, de nuestra existencia (comprar una revista, vivir en un apartamento como inquilino, pagar con un cheque o una tarjeta de crédito, etc.). Todas esas actividades son de alguna u otra forma “jurídicas”, en tanto reguladas por el derecho. Y, con mayor razón, ésta, conformada por un contexto económico, social, político pero también, y de manera imprescindible, jurídico.
El objetivo de la ponencia será determinar los problemas de índole jurídica que–entendemos- encuentran las políticas de desarrollo para implementarse en el ámbito rural y proponer, o más bien reflexionar, sobre algunas soluciones o alternativas. Para ello, obligatoriamente tendremos que partir de un concepto de lo que conocemos o llamamos políticas de desarrollo, es decir, cuáles son, al menos grosso modo, esas políticas que venimos denominando y por qué de desarrollo, y singularmente aquellas que tienen su campo de acción en el mundo rural.
Ahora bien, nuestra intención es simplemente convenir en una definición o en un concepto genérico de lo que estamos hablando, y no relacionar cuáles son estas políticas y profundizar en ellas. Presupuesto teórico suficiente para luego reflexionar sobre los –a nuestro juicio- obstáculos y oportunidades que desde un punto de vista jurídico encuentra la institucionalización de estas políticas.
Para señalar las cuestiones jurídicas que de una u otra forma dificultan la implementación de las políticas de desarrollo, utilizaremos una metodología usual en este medio (y en el mundo empresarial y en la planificación estratégica) pero absolutamente desacostumbrada en el mundo del derecho, la metodología DAFO.
El análisis DAFO (regla mnemotécnica, en inglés SWOT) estudia las Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades de una situación concreta. Esta técnica, ideada por Kenneth Andrews y Roland Christensen hace más de veinte años, es una de las herramientas más antiguas para diseñar estrategias relativamente sencillas con poco margen de error. Requiere un análisis situacional, que parte de los siguientes factores, y luego un análisis de sus causas y consecuencias:
a) Debilidades: en nuestro trabajo las identificaremos con los obstáculos y limitaciones que impiden o dificultan la implementación de las políticas de desarrollo que son necesarias, y que resulta oportuno eliminar.
b) Amenazas: las identificaremos con aquellos sucesos externos a las entidades locales en el medio rural que, siendo previsibles, si ocurriesen también dificultarían el cumplimiento de las políticas que se fijen.
c) Fortalezas: se corresponderán con aspectos internos de las organizaciones locales y del mundo rural que constituyen sus puntos fuertes.
d) Oportunidades: se corresponderán con las posibilidades que en este contexto el mundo rural es capaz de aprovechar para sí, así como a aquellas otras a las que se puede acceder del exterior y obtener ventajas.
2. CONCEPTO DE POLÍTICAS DE DESARROLLO LOCAL/RURAL.
Desde un principio, debemos advertir de que nos referimos a una concreta política pública[1], que identificaremos como de desarrollo local, en un ámbito determinado, cual es el mundo rural. Ocurre, no obstante, que el concepto de desarrollo local es relativamente moderno, y aún hoy no se ha fijado uno que haya sido comúnmente aceptado. Por ello, tomaremos como muestra varias definiciones que, pese a todo, convergen –como es natural- en un mismo discurso y en un mismo objetivo, que no es otro que una mejora de la calidad de vida de la población.
El desarrollo local podemos definirlo, con el Comité Económico y Social de la Unión Europea (dictamen aprobado el 25 de octubre de 1995, sobre “El desarrollo local en la política regional comunitaria”), como “un proceso de cambio y de enriquecimiento de las estructuras económicas en un territorio homogéneo por sus características culturales, sociales y económicas” con la pretensión de conducir a una mejora del nivel y de la calidad de vida de la población.
De forma más descriptiva, denominamos desarrollo local a “aquel proceso reactivador de la economía y dinamizador de la sociedad local que mediante el aprovechamiento de los recursos endógenos existentes en una determinada zona o espacio físico es capaz de estimular y fomentar su crecimiento económico, crear empleo, renta y riqueza y, sobre todo, mejorar la calidad de vida y el bienestar social de la comunidad local” (Pérez Ramírez y Carrillo, 2000; 48).
En el mismo sentido, podemos conceptuarlo como aquel proceso de crecimiento económico y cambio social, fruto del esfuerzo de concertación y planificación del conjunto de actores locales, con el fin de revalorizar los recursos humanos y materiales y mejorar la calidad de vida de los habitantes de un territorio. Como ya advertimos se trata de todas aquellas políticas que persiguen mejorar la calidad de vida de la población que ocupa ese espacio.
Es más, hoy se entiende el desarrollo local como un proceso de intervención global en un territorio que recogiendo las diferentes iniciativas locales, procura movilizar los recursos disponibles a favor de un objetivo común de desarrollo integral y sostenible (Rodríguez Álvarez, 2001; 641), aunque su origen primigenio, conviene decirlo desde ahora, fuera exclusivamente la creación de empleo.
Por otro lado, tampoco existe una definición de lo que podemos considerar territorio “rural” unánime en el seno de la Unión Europea. Existen países, como Francia, España, Alemania, Italia e Irlanda, que utilizan como criterio la población, aunque disienten en su número. Otros, como Holanda, Dinamarca, Bélgica, Luxemburgo o Reino Unido, prefieren utilizar el criterio de desarrollo de un territorio, independientemente del número de habitantes. La OCDE, por ejemplo, considera “rural” los territorios con menos de 1.500 habitantes[2]. No encontramos, pues, un criterio aceptado por todos. Quizás sea más real y conveniente, entender el medio rural como aquel conjunto social no urbano marcado por la actividad económica tradicional, la agricultura, y con una cultura propia (Márquez Fernández, 2002; 88).
Desarrollo rural será, pues, el proceso de crecimiento económico y cambio estructural para mejorar las condiciones de vida de la población local que habita en un espacio rural (Márquez Fernández, 2002; 16). Ahora bien, es en la década de los 70 cuando el desarrollo rural aparece como una línea estratégica distinta del desarrollo económico: en sus vertientes de desarrollo rural endógeno, desarrollo rural integrado y desarrollo local.
ü Llamamos desarrollo rural endógeno[3] al que persigue aumentar el bienestar del espacio rural por medio del establecimiento de actividades económicas y socioculturales utilizando (valorizando) fundamentalmente sus propios recursos y materiales.
ü Por desarrollo rural integrado[4] queremos decir que se trata de un desarrollo que pretende integrar todas las formas potenciales de aprovechamiento de los recursos existentes en la zona. Se trata de una política global, que incluye aspectos de descentralización administrativa y de organización de la población.
ü Como desarrollo local es, además, un desarrollo resultado de un esfuerzo de concertación y planificación emprendido por el conjunto de actores locales con el fin de valorizar los recursos humanos y materiales de un territorio dado y mantener una negociación o diálogo con los centros de decisión económicos, sociales, culturales y políticos en donde se integran y de los que dependen.
En definitiva, el desarrollo rural no es otro que aquel desarrollo integral de un territorio que permita su recuperación económica y social, así como el mantenimiento de su población, cuyos ejes claves lo constituyen el asociacionismo y la participación ciudadana, la definición de estrategias y puesta en valor de los recursos endógenos, la creación de empleo y la diversificación económica (Pérez Ramírez y Carrillo, 2000; 532).
Apuntaremos, por último, que cuando la ruralización es extrema, el objetivo principal de las políticas de desarrollo local/rural se focaliza hacia la subsistencia de dichos pueblos y la fijación de su población; por ello, las políticas de empleo juegan un papel destacado. En general, las políticas de desarrollo local/rural se concretan en las iniciativas locales de empleo, apoyo a nuevas pymes, turismo rural, programas medioambientales y de desarrollo sostenible[5] (Agenda 21 Local), fomento e implementación de nuevas tecnologías, agricultura, artesanía, formación para el empleo, etc. El objetivo final, como decimos, es disminuir las diferencias con las zonas urbanas y periurbanas, en especial, se busca evitar el éxodo de la población en dirección a estas zonas. Y hoy se debe tener presente que el motivo principal de este abandono no es el bajo nivel de rentas, sino el déficit que el espacio rural arrastra en materia de cultura, ocio y relaciones sociales (Sánchez Comins, 2002; 82).
3. DEBILIDADES Y AMENAZAS.
1. El inframunicipalismo. Rodríguez Álvarez (2001; 31) nos recuerda que “la planificación estratégica exige actuar sobre territorios “coherentes” y con una masa crítica de territorio, población y de actividad económica suficiente para poder articular propuestas viables con virtualidad transformadora y renovadora. Pretender poner en práctica estos procesos en localidades muy pequeñas o carentes de recursos, donde ya es prácticamente imposible prestar todos los servicios públicos obligatorios, resulta sencillamente inviable”. Para que se produzca desarrollo endógeno es imprescindible la existencia de población local suficiente sobre la que asentarlo y con la que mantenerlo (es más, se ha de tratar de una población arraigada) (Sancho Comíns, 2002; 80). Los propios GAL (los Grupos de Acción Local promotores de los proyectos LEADER que luego desarrollaremos) han tenido problemas para articular su comarcalización por población insuficiente. Ítem más, las Corporaciones Locales, que han de jugar un papel decisivo en el desarrollo rural, interviniendo en la economía con una finalidad incentivadota y de liderazgo comunitario, tendrán muy difícil cumplir con esta función con recursos escasos tanto personales como materiales.
Para muestra un botón: la propia provincia de Zamora donde se desarrollan estas Jornadas. La provincia de Zamora tiene 249 municipios (como dato comparativo podemos confrontar a las Islas Canarias, que tienen “solo” 87 municipios, o algunos países de la UE ampliada como Polonia, 2.491 municipios, o Bulgaria, sólo 255), de los cuales sólo tres superan los 5.000 habitantes:
v Zamora, 65.639 habitantes;
v Benavente, 17.483 habitantes y
v Toro, 9.166 habitantes[6],
Esto es, el 98,8% de los municipios zamoranos no alcanzan los 5.000 habitantes, y sólo dos superan los 10.000 (en todo el país, un 86% de los municipios no alcanzan los 5.000 habitantes). En Canarias, por ejemplo, el número de municipios que superan los 10.000 habitantes, es de 38, lo que representa el 43,7% (poco más del 25% no alcanzan los 5.000 habitantes).[7]
1 – Municipios con más de 50.000 habitantes
2 – Municipios entre 20.000 y 50.000 habiantes
3 – Municipios entre 10.000 y 20000 habitantes
4 – Municipios entre 5.000 y 10.000 habitantes
5 – Municipios entre 2000 y 5.000 habiantes
6 – Municipios entre 1.000 y 2.000 habitantes
7 – Municipios de menos de 1.000 habitantes
No obstante, debemos precisar que la mayor parte de la población española vive en las ciudades, por lo que podemos decir, con Rodríguez Álvarez (2001; 41) que “España es un país demográficamente urbano en un territorio fuertemente ruralizado”. En general, constituyen las provincias más ruralizadas, buena parte de la Meseta y Extremadura, y las provincias de Zamora y León, Lugo, Huesca y Teruel, Huelva, Jaén y Almería. Un 35% de la población española puede considerarse como rural; y el 96,6% de las entidades de población tienen una morfología y funcionalidad netamente rural (donde vive apenas el 24,4% de la población)[8].
Tamaño medio de los municipios en algunos países de Europa
% municipios – 1.000 h
Reino Unido 123.000
Lituania 66.000
Bulgaria 35.000
Suecia 29.500
Holanda 20.500
Dinamarca 18.000
Polonia 16.000
Eslovenia 10.300
Finlandia 10.500
Noruega 9.000
Rumania 7.600
Italia 6.500
Estonia 5.700
España 5.000
Letonia 4.300
Hungría 3.300
Eslovaquia 1.900
República Checa 1.700
Francia 1.300
Fuente: GAPP nº 25, 2002
Tamaño medio de los municipios en las CCAA españolas
Madrid 28.000
Murcia 24.400
Canaria 18.500
Asturias 14.000
Baleare 11.300
Andalucía 9.400
Galicia 8.700
País Vasco 8.400
C. Valenciana 7.400
Cataluña 6.400
Cantabri 5.200
Extremadura 2.800
Navarr 1.900
Castilla-La Manch 1.900
Aragó 1.600
La Rioja 1.500
Fuente: Ruano de la Fuente (2002)
Todo ello implica, siendo conscientes del fracaso de las políticas de reducción de municipios (la mayor parte desaparecerán por leyes naturales)[9], que en el ámbito rural deben promoverse las entidades asociativas para conseguir los espacios precisos que faciliten la institucionalización de las políticas de desarrollo local, y estas son, entre otras, las mancomunidades de municipios (hasta hace poco tiempo sin el impulso necesario en España, cuando en otras países como Francia o Alemania eran entidades absolutamente consolidadas) y los consorcios[10], estos últimos, con la peculiaridad de poder mancomunar diferentes niveles de la Administración e incluso entidades privadas sin ánimo de lucro, pese a las lógicas amenazas que ralentizan este proceso, como ocurre con la pérdida de parcelas de poder, la concurrencia de distintas fuerzas políticas, la existencia de dos o más núcleos de población importantes, etc. Por consiguiente, resulta aconsejable una labor de mentalización en este sentido, es decir, de que los ciudadanos aprehendan que esta política de concentración permite aprovechar mejor los recursos públicos y facilita la prestación de determinados servicios imposibles de otra forma, transmitiendo la idea de que la realidad local es excesivamente reducida (Fernández Márquez, 2002; 99). En la propia provincia de Zamora hasta 207 municipios pertenecen a alguna Mancomunidad, esto es, más del 83% de la planta municipal (en general, el 84% de los municipios de Castilla y León forman parte de una de las 209 Mancomunidades existente)[11].
Especial importancia, por la misma razón, ha de tener la implicación de las Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos Insulares, que luego analizaremos como fortalezas en este contexto.
2. La falta de recursos financieros.
Esta debilidad entronca con las demandas históricas de los municipios españoles, origen de lo que se ha dado en llamar el “pacto local”, es decir, la insuficiencia de los mecanismos previstos en la LRHHLL (hoy Texto Refundido) para subvenir las necesidades de la Administración Local. Ante esta debilidad, proponemos, ab initio, la creación de un Fondo Regional de Financiación Municipal, donde el territorio, la estructura rural, la dispersión, etc., sean criterios preferentes a la hora del reparto del mismo, y que fomente la homogeneización de servicios y la cooperación en el seno de entidades asociativas.
El Fondo podría denominarse de Solidaridad Regional o de Desarrollo Local, y promovería, en definitiva, la reducción de las desigualdades del nivel de desarrollo de las zonas rurales respecto de las urbanas y periurbanas, con mecanismos actualizadores (PIB o IPC), y cuya dotación podrían plantearse sobre un porcentaje de los tributos de la CA, entre múltiples alternativas. Todo ello con base en el artículo 9.5 de la Carta Europea de la Autonomía Local (1985) que establece que “la protección de las Entidades Locales financieramente más débiles reclama la adopción de procedimientos de compensación financiera o de las medidas equivalentes destinadas a corregir los efectos del desigual reparto de las fuentes potenciales de financiación.”
La Comunidad de Castilla y León dispone de una Fondo de Cooperación Local (FCL), previsto en el artículo 26.4 del Estatuto de Autonomía (en adelante EACYL) y en el 109 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local[12], que tiene como misión la de instrumentar la cooperación y coordinación económica entre la Administración regional y las entidades locales para el establecimiento y prestación de los servicios de carácter municipal, con el fin de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos (una sección se destina a municipios menores de 20.000 habitantes, para infraestructuras y equipamientos, y otra a inversiones de entidades locales incluidas en zonas de acción especial, es decir, que precisan una intervención más intensa[13] y una parte al fomento de mancomunidades). Además, se dispone de otro Fondo, el llamado Fondo de Compensación Regional (previsto en el artículo 40.2 EACYL), que tiene como objetivo el de asegurar el equilibrio económico dentro del territorio de la Comunidad y la realización interna del principio de solidaridad (regulado por le Ley 7/1991, de 30 de abril), del que se benefician las provincias con mayores dificultades como la propia Zamora (las comarcas de Sanabria y Aliste, según el Decreto 174/2000, de 24 de julio), entre otras. Sus secciones más representativas se destinan a Fomento y a Agricultura y desarrollo rural[14].
3. La multiplicidad de estructuras públicas que actúan sobre el mismo espacio.
Algunos autores hablan de “geometría múltiple funcional”, esto es, en el mismo espacio interactúan Ayuntamiento, Diputación, Mancomunidad, Espacio Natural Protegido, Consorcio, etc. que, a su vez, se entrecruzan con la existencia de distintas comarcalizaciones (como, por ejemplo, las oficinas comarcales agrarias, OCAs, agencias de desarrollo, grupos de acción local) que también asumen funciones en materia de desarrollo rural (los Grupos de Desarrollo Rural). Esto produce disfunciones, solapamientos y duplicidad de competencias. Por ello, resulta deseable que los espacios sobre los que se ha de actuar no se separen en demasía, es decir, se identifiquen (Rodríguez Álvarez, 2001; 441-442; 447). Así resulta frecuente que no coincida el ámbito territorial de una Mancomunidad, con el de la OCA, ni con el del Grupo de Acción Local.
Como decíamos, un supuesto paradigmático son las OCA (Oficinas comarcales agrarias)[15], que abundan en el poliformismo competencial y en la yuxtaposición de espacios. No son más que un modo de gestión desconcentrada, que posibilita un servicio más cercano al agricultor, pero que, a su vez, genera una nueva división sobre el territorio. En la Comunidad de Castilla y León, encontramos asimismo la Agencia de Desarrollo Económico, con nueves Gerencias Provinciales y una Red de Agentes de Desarrollo y Dinamización con una comarcalización singular.
El resultado es una amalgama desigual y descoordinado de servicios y/o entes periféricos que utilizan criterios y módulos diferentes por lo que no ofrecen en ningún caso puntos de referencia unitarios, ni para los propios entes municipales, ni para los propios ciudadanos.
4. El déficit de expertos en desarrollo rural.
El campo necesita de expertos en este tipo de políticas, que manejen conocimientos de ecología, medio ambiente, turismo, artesanía, tecnologías, planificación, economía, sociología, derecho, etc… Es decir, demanda agentes con una formación multidisciplinar. El agente de empleo y desarrollo local (en adelante, AEDL), figura esencial regulada en la Orden de 15 de julio de 1999, tiene como misión principal colaborar en la promoción e implantación de las políticas activas de empleo relacionadas con la creación de actividad empresarial, con una serie de funciones que, en síntesis, son las siguientes:
- La prospección de recursos ociosos o infrautilizados.
- La difusión y estímulo para la creación de actividad entre desempleados, emprendedores e instituciones.
- El acompañamiento técnico en la iniciación de proyectos empresariales.
- El apoyo a promotores de las empresas, una vez constituidas, mediante la aplicación de técnicas de consultoría en gestión empresarial y procesos formativos.
Pues bien, en la actualidad para ejercer de AEDL se requiere únicamente la posesión de una diplomatura universitaria, y se han de seleccionar de entre trabajadores desempleados (lo que ya limita el mercado de potenciales seleccionados), “valorándose” (no siendo, por tanto, un requisito indispensable) otros conocimientos adquiridos en “cursos monográficos de desarrollo local o promoción de proyectos de empleo”. La Instrucción que desarrolla la Orden, de 7 de noviembre de 2001, considera que las titulaciones académicas que responden a las funciones descritas son: Ciencias Empresariales y Económicas, Administración y Dirección de Empresas, Derecho, Relaciones Laborales, Ingenieros Agrónomos, Ingenieros Técnicos Agrícolas y otras Ingenierías Industriales, además de Sociología, Geografía o similares. No obstante –advertimos, lo más importante en un AEDL, instrumento crucial –insistimos- en las institucionalización de las políticas de desarrollo, es la buena predisposición, el dinamismo, las buenas relaciones con la administración, el actuar como animador, la ética y la honestidad profesional, etc. (se subvenciona el 80% de su coste laboral, sin limitación de número, con un máximo de 4 años para el propio AEDL).
1. La desaparición de las ayudas para las entidades asociativas creadas.
La pregunta estriba en sí las comarcas serían capaces de perdurar si desaparecieran o se minoraran las ayudas, especialmente las europeas. Esto es, si las entidades institucionalizadas al socaire de las ayudas europeas y los Grupos de Acción Local (GAL) desaparecerían con otro escenario, más rácano en ayudas o subvenciones (el nuevo horizonte financiero 2007-2013). Probablemente. El hormigón con el que se están construyendo son los presupuestos comunitarios y, en general, son de estructura frágil. Téngase en cuenta que a partir del 2006, y con la ampliación de la UE, el escenario va a ser otro. Por tanto, hemos de hacer un esfuerzo considerable en la actualidad para aprovechar esta oportunidad que puede pasar muy pronto y conseguir el mayor desarrollo posible (probablemente Castilla y León, la Comunidad Valenciana y Canarias dejarán de ser regiones Objetivo 1 en el próximo horizonte financiero, con menos problemas para Canarias que podrá mantener un alto porcentaje de esas ayudas gracias a su consideración como región ultraperiférica). Lo que esta claro es que si el edificio está bien sustentado (para ello, los recursos humanos son claves, y hay que tenerlos formados lo mejor posible), la mayor parte de ellas caminarán solas cuando el sol (en forma de ayudas europeas) ya no caliente tanto. Por tanto, la inversión en formación y en mentalización es esencial.
2. La limitación temporal de los AEDL.
La limitación temporal (máximo 4 años) de la contratación del mismo AEDL, si se quiere seguir recibiendo la subvención para este fin, resulta extremamente disfuncional. Precisamente venimos manifestando la importancia capital de una buena formación de estos profesionales, de carácter multidisciplinar incluso, por tanto, parece absolutamente inconveniente que precisamente, cuando estos profesionales parecen perfectamente formados y con la suficiente experiencia, los Ayuntamientos (y demás entidades dependientes) tengan que seleccionar a otro para poder seguir disfrutando de la subvención. En este sentido, se ha creado un movimiento del propio colectivo de AEDL para cambiar esta normativa (determinadas CCAA con competencias en materia de empleo han creado su propia regulación en esta materia, como Galicia, Extremadura o Madrid, permitiendo la continuidad de los agentes de empleo y desarrollo local). En Canarias, la problemática ha llegado a sede parlamentaria, en forma de pregunta, reconociéndose por la Consejera de Empleo y Asuntos Sociales que el cumplimiento de esta norma supone que una vez que los agentes se han formado, que han adquirido experiencia y conocimiento del mercado laboral y de los sectores productivos de mayor actividad económica en el ámbito local, es cuando tienen que dar por terminada su relación laboral, siendo los más preparados para desempeñar ese puesto de trabajo. La Comunidad canaria ha solicitado el cambio de la normativa[16].
No obstante, las CCLL deben de ser conscientes de la relevancia de esta figura para su propio desarrollo económico (identificado con desarrollo local y/o rural), por lo que este profesional debe pasar a formar parte de la plantilla y de las relaciones o catálogos de puestos de trabajo de las entidades locales. Que es lo que, en la actualidad, debería subvencionarse. Por su naturaleza, las plazas creadas podrían tener carácter funcionarial y encuadrarse en la Escala de Administración Especial, Subescala de Servicios Especiales, Plazas para Cometidos Especiales, Categoría Titulado Medio, de conformidad con el artículo 172.2.c) TRRL o como personal laboral (con amparo en el artículo 15 LMRFP, al no existir Cuerpos o Escalas de Funcionarios que tengan la preparación específica necesaria). El sistema de selección podría ser el concurso (especialmente en la primera fase como personal interino) o el concurso-oposición.
4. FORTALEZAS Y OPORTUNIDADES.
1. La cultura de los Grupos de Acción Local (GAL) y las agencias de desarrollo local/rural.
Los GAL están regulados en el artículo 4 del Real Decreto 2/2002, de 11 de enero, por el que se regula la aplicación de la iniciativa comunitaria Leader Plus y los programas de desarrollo endógeno de grupos de acción local incluidos en los Programas Operativos Integrados y en los Programas de Desarrollo Rural (PRODER). Son los beneficiarios de las ayudas de las iniciativas LEADER y del programa PRODER, aunque los perceptores finales de las ayudas sean los titulares de los proyectos en este último caso. Los Grupos de Acción Local[17] son aquellas entidades asociativas responsables de la presentación de los programas comarcales y de la ejecución de aquellos que resulten seleccionados, debiendo reunir, al menos, los siguientes requisitos:
a) Estar constituidos por un conjunto equilibrado y representativo de interlocutores públicos y privados implantados a escala local (partenariado local) que definen una estrategia, informan y asesoran a la población rural, movilizan y estimulan a las comunidades en orden al desarrollo económico y social de su comarca y promueven la ejecución de proyectos de inversión que generen empleo o mejoren la calidad de vida;
Los miembros de los Grupos de Acción Local cuya naturaleza jurídica sea pública o administrativa no podrán ostentar más del 50 % de los votos en los órganos de decisión. Deberán tener una contabilidad independiente para las acciones Leader Plus que, salvo que por su forma jurídica estén obligados a un sistema contable determinado, se ajustará a lo dispuesto en el Real Decreto 776/1998, de 30 de abril, por el que se aprueban las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos y las normas de información presupuestaria de estas entidades, que a estos efectos son de obligada aceptación.
Cualquiera que sea su forma jurídica, carecerán estatutariamente de fines de lucro. A estos efectos, se considerará que carecen de fines de lucro aquellas entidades que, aunque desarrollen actividades de carácter mercantil, inviertan los beneficios resultantes de los mismos en su totalidad en el cumplimiento de sus fines institucionales no mercantiles. Los GAL estarán sometidos, además de a las normas estatales o regionales que les sean de aplicación, a las obligaciones administrativas, financieras y de información y de verificación y control derivadas de la normativa comunitaria y, en especial, del Reglamento 1260/1999, del Consejo, de 21 de junio, por el que se establecen disposiciones generales de los fondos estructurales, y del Reglamento 1257/1999, de 17 de mayo, sobre ayudas al desarrollo rural a cargo del FEOGA Orientación y Garantía.
Grupos de Acción Local y de Desarrollo Rural son la misma cosa. El CEDER (Centro de Desarrollo Rural) es el conjunto de recursos humanos y materiales de que dispone un GAL y que son utilizados para promover el desarrollo rural de forma participativa en una comarca rural específica.
La notable implicación de entidades públicas locales, comarcales y regionales, así como de la población y de los distintos agentes locales, en los proyectos de desarrollo local, ha supuesto el nacimiento de multitud de entes de naturaleza asociativa, que hoy –creemos sinceramente- constituye una auténtica fortaleza para las políticas de desarrollo en el mundo rural. Así, encontramos GAL que han adoptado diferentes formas jurídicas y que ha posibilitado un fomento inusitado de entidades de carácter asociativo: empresas mixtas, organismos autónomos, mancomunidades, consorcios, asociaciones privadas, asociaciones de entidades locales, etc.[18]
En Castilla y León existen 17 GAL beneficiarios de la iniciativa Leader + (que representan el 37% de la superficie y el 12% de la población, con una densidad de 8,7 hab. por km2 (además de 3 interautonómicos) y 27 GAL beneficiarios del programa PRODER (que representan el 58,5% de la superficie y el 30,6% de la población, con una densidad de 13,8 hab. por km2) En total los GAL abarcan el 95% del territorio y el 42,6% de la población (JUSTE Y FERNÁNDEZ, 2004).
Las Agencias de Desarrollo Local. Como servicio público contribuyen a implementar políticas de desarrollo, bien en el seno de los Ayuntamientos, bien en el de de las entidades supramunicipales. Existen en todos los países de Europa. Están reguladas en la Orden de 18 de julio de 1999. Son organizaciones horizontales de mediación entre las Administraciones Públicas, mercado y sociedad, con capacidad para recoger los impulsos de abajo/arriba y transformarlos en actuaciones que tiene en cuenta todos los condicionantes del entorno. Proporcionan a las iniciativas locales los servicios reales o financieros, tratando de satisfacer las necesidades de los emprendedores locales, prestan asesoramiento puntual a las empresas locales en su toma de decisiones, y frecuentemente, disponen de información elaborada y puesta al día sobre cuestiones relevantes del desarrollo local (SARAGOSSÁ SARAGOSSÁ, 2003; 63).
2. El marco jurídico-normativo vigente.
El marco normativo en vigor permite la intervención económica de las entidades locales en el mercado, con proyectos capaces de generar empleo en el espacio rural y, en general, de mejorar las condiciones de vida de la comunidad local, aunque hasta ahora no haya sido especialmente relevante la misma. Históricamente las entidades locales han permanecido al margen de esta intervención en el mercado, no obstante, resulta del todo posible, incluidas las políticas activas de empleo. Los Ayuntamientos como agentes económicos, con base en los artículos 38 (libertad de empresa) y 128.2 (iniciativa pública en la actividad económica)[19], ambos de la CE, no sólo pueden intervenir en aquellos sectores esenciales o cuando lo exigiere el interés general, sino en aquellos otros no declarados formalmente como servicios públicos. Así, en la normativa de régimen local, nos encontramos con los artículos 11 o 25.1 LBRL (“...puede promover toda clase de actividades o prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”), que no prevén limitación alguna, salvo el respeto a los ámbitos competenciales de otros niveles administrativos.
Además, el artículo 86.1 LBRL prevé que “las entidades locales, mediante expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida, podrán ejercer la iniciativa pública para el ejercicio de actividades económicas, conforme al artículo 128.2 CE”. Asimismo este artículo especifica las modalidades de iniciativa pública local: bien en régimen de libre concurrencia, previo acuerdo del Pleno de la Corporación (artículos 86.2 LBRL y 97 TRRL) o en régimen de monopolio (las previstas en los artículos 26 y 86.3 LBRL), también previo acuerdo del Pleno Corporativo y del Gobierno de la CA. Las formas jurídicas que pueden adoptar estas iniciativas las encontramos en el artículo 85 LBRL y en la legislación de contratos y en todo el desarrollo doctrinal sobre los modos de gestión de los servicios públicos (directos e indirectos). Toda esta normativa entronca con la previsión del TRLHL sobre los recursos cuando se refiere (artículo 2.1) a los “demás ingresos de Derecho privado”, entre los que deben considerarse incluidos los ingresos obtenidos por cualquier actividad económica empresarial realizada en libre concurrencia por parte de la entidad local (la construcción de equipamientos e infraestructuras en el marco de políticas de desarrollo local: recintos feriales, viveros de empresas, parques industriales, cursos de formación, etc.) (SARAGOSSÁ SARAGOSSÁ, J.V., 2003; 16).
Sosa Wagner (2004; 231-232) desmenuza el procedimiento para poner en marcha una iniciativa de este tipo del modo siguiente:
1. Acuerdo inicial de la Corporación y designación de una Comisión integrada por corporativos y funcionarios que tendrá como cometido hacer una valoración previa de la iniciativa en su dimensión política y técnica.
2. Dicha Comisión deberá redactar una Memoria relativa a los aspectos sociales, jurídicos, técnicos y financieros de la actividad en la que se precisará la forma de gestión del servicio, los supuestos en los que debe cesar la prestación de la actividad y un proyecto de precios.
3. Toma de consideración de la Memoria por la Corporación.
4. Exposición pública de la misma para alegaciones de los particulares y las entidades.
5. Aprobación del proyecto por la entidad local.
En definitiva, el marco jurídico actual permite a las entidades locales españolas intervenir en un amplio abanico de actividades de carácter comercial o industrial en igualdad de condiciones que la iniciativa privada, incluidas las políticas de empleo, con el objeto de mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos.[20]
3. El modelo de Estado autonómico.
La existencia de las Comunidades Autónomas, con autonomía política y, por tanto, con potestad legislativa, permite crear las normativas precisas para el desarrollo de las distintas actividades de desarrollo local/rural (hecho que ha sido fundamental, por ejemplo, en el crecimiento del turismo rural en España), ya que la mayoría de las competencias relacionadas con este desarrollo están residenciadas en las CCAA (también pueden operar en la simplificación de la legislación[21]). En este sentido, las CCAA españolas tienen competencias exclusivas en materia de “ordenación del territorio”, “agricultura y ganadería”, “artesanía”, “patrimonio histórico”, “promoción del turismo y su ordenación”, “servicios sociales”, “fomento del desarrollo económico”, “industria” (para Castilla y León, artículo 32 EACYL, modificado por L.O. 4/1999), o competencias de desarrollo normativo y de ejecución en materia de Régimen Local (desarrollada por Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local).
Juste y Fernández (2004), no obstante, destacan que “la realización de tales funciones, sin embargo, no está exenta de dificultades. La escasa autonomía financiera, con respecto al Estado (particularmente en materia de ingresos), los problemas de coordinación con las autoridades locales y, sobre todo, con las nacionales (inherentes a la complejidad y diversidad del sistema de financiación autonómica) o la insuficiente descentralización a favor de las colectividades locales, a menudo conveniente, constituyen quizá los principales puntos débiles”.
4. Las Diputaciones Provinciales (Cabildos y Consejos Insulares).
En este contexto (y por su bagaje en Castilla y León, por ejemplo), las Diputaciones han de jugar un papel preponderante. En primer lugar, porque tienen la obligación de garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social (artículo 31.2 de la LRBRL); y, en segundo lugar, porque han de asumir la competencia de asistencia y cooperación jurídica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión (artículo 36.1.b LBRL); sin perjuicio de la competencia genérica de fomento y administración de los intereses peculiares de la provincia (o isla) (artículo 36.1.e). Resulta obvio, como nos apunta Rodríguez Álvarez (2001; 48), la relación que tienen las políticas de desarrollo local con la solidaridad y el equilibrio intermunicipal; que el desarrollo de tales políticas supone el fomento de los intereses peculiares de la provincia o de la isla; y que, entre los múltiples objetivos del asesoramiento a los municipios, se encuentran las actuaciones de desarrollo local.
Todo ello permite a las Diputaciones intervenir de forma significativa en las políticas de desarrollo, y en especial, de empleo. En especial, deben colaborar con los Ayuntamientos, llevando a cabo actuaciones de planificación, información, asesoramiento, formación, investigación y difusión, captando recursos externos y favoreciendo la cooperación entre los distintos territorios (Rodríguez Álvarez, 2001; 677). Hoy, la última y sustancial reforma de la LBRL (operada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre), ha impulsado el papel de la Diputación atribuyéndole como competencia propia “la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial” (artículo 36.1.d).[22]
1. Desarrollo del pacto local.
Un auténtico “pacto local”, como el que se viene hablando desde hace más de una década[23] (o la denominada “segunda descentralización”), supone una oportunidad para las políticas de desarrollo local en el ámbito rural. Se trata de un nuevo escenario que permitirá una mejor organización de las entidades locales, un mayor abanico de competencias y de medios financieros; todo ello posibilitará una mayor autonomía para ofrecer mejores servicios. Desarrollo local y pacto local caminan en la misma dirección: la descentralización (la descentralización administrativa es condición inexcusable para el desarrollo local) y el principio de subsidiariedad (entre otros principios como los de autonomía, modernización, eficacia, economía, etc.).
El “pacto local” aboga por que las propias CCAA traspasen competencias y recursos a las entidades locales, al menos todas aquellas en las que el “interés local” sea preponderante y sea allí donde en mejores condiciones se pueden prestar los servicios públicos[24]. Este pacto local, hasta ahora, se ha venido abordando desde el Estado por determinadas modificaciones legislativas (operadas en 1999 y 2003), sin que las mismas hayan supuesto una variación sustancial en la distribución del gasto público, al no abordar las fichas competencial y financiera, asuntos nucleares en las demandas del pacto local, hoy mayoritariamente residenciadas en las CCAA[25].
Como ha apuntado Rodríguez-Arana (2000), al hablar de estrategia bifásica del pacto local, “las exigencias de nuestro poder local se proyectan, en buena medida, sobre ámbitos competenciales de titularidad autonómica, con lo que las CCAA no abren un proceso subsiguiente de negociación con las Entidades Locales en su territorio, las expectativas que éstas han depositado en el proceso del “Pacto Local” se verán parcialmente defraudadas”. No obstante, Parada Vázquez (2002) ha señalado: “hablar de una nueva descentralización, pretender todavía mayor autonomía es un puro disparate. No se puede dar mayor potencial a la vida local si se mantiene todavía esta estructura básica. Cosa distinta sería llegar a una reducción del número de Ayuntamientos en términos muy sustanciosos”. Téngase presente que los artículos 2 LBRL y 67.3 TRRL exigen que los municipios receptores dispongan de la capacidad de gestión suficiente y/o de los medios técnicos y de gestión convenientes[26].
2. El principio de subsidiariedad.
Este principio no hace otra cosa que plantear cuál es la entidad más apropiada para garantizar la eficacia de cada acción o estrategia de desarrollo local (Rodríguez Álvarez, 2001; 402), que, en muchas ocasiones, será la más cercana a los ciudadanos (artículo 4.3 de la Carta Europea de la Autonomía Local y 2 LBRL). No debe obviarse que en los últimos años los conceptos de globalización y localización han caminado de la mano. El ejemplo paradigmático lo encontramos en los Grupos de Acción Local y su fundamentación expresa en la Declaración de Cork (1996)[27]:
“Punto 5. Dada la diversidad de las áreas rurales de la Unión, la política de desarrollo rural debe seguir el principio de subsidiariedad. Debe descentralizarse tanto como sea posible y basarse en la asociación y la cooperación entre todos los niveles afectados (local, regional, nacional y europeo). El énfasis debe ponerse en una participación y enfoque ascendente que potencien la creatividad y la solidaridad de las comunidades rurales. El desarrollo rural debe ser dirigido a escala local y comunitaria dentro de un marco europeo coherente.”
En el mismo sentido, se expresa la Agenda 2000[28], que configura uno de sus principios fundamentales la “flexibilización de las ayudas al desarrollo rural basándose en el principio de subsidiariedad para favorecer la descentralización de las decisiones,...”
Con base en este principio, se ha entendido que son las Corporaciones Locales las que mejor conocen los problemas concretos de cada zona, pueden mentalizar mejor a los ciudadanos sobre su aportación y son también las que mejor pueden ejecutar este tipo de políticas (Pérez Ramírez y Carrillo, 2000; 50). No fue así siempre. Esta tendencia empezó a tomar forma cuando las políticas de desarrollo (a finales de los años ochenta) comenzaron a ser más microeconómicas y menos macroeconómicas (diseñadas desde el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional o los Programas de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD). Las principales novedades de la nueva orientación (1990, en el PNUD) se establecieron en:
a. Pensar en global y actuar localmente (teniendo en cuenta las características singulares de cada comunidad local).
b. La participación de las comunidades locales en los planes de desarrollo. Los planes de desarrollo tienen que tener un enfoque abajo-arriba[29].
En este nuevo enfoque, pues, las comunidades locales y, por ende, sus administraciones pasaron a ser las verdaderas protagonistas de las políticas de desarrollo. Se convino, no obstante, que la mejor manera de institucionalizar los distintos programas de desarrollo sería mediante el establecimiento de alianzas entre los distintos actores que participan en el modelo[30]. Por consiguiente, las CCLL son las encargadas de implementar las políticas de desarrollo, especialmente porque son las Administraciones más cercanas a los ciudadanos, dejando para los otros niveles de la Administración la fijación de estrategias globales, las grandes políticas de empleo, las grandes infraestructuras, la coordinación de políticas territoriales, la financiación de los programas y la fijación del marco normativo (Pérez Ramírez y Carrillo, 2000; 154).
3. El nuevo papel de los gobiernos locales.
Hoy no sólo se habla de gobierno local (en su concepción anglosajona), sino de un concepto más amplio de gobernanza local[31], como administraciones impulsoras y catalizadoras del desarrollo económico y social de su comunidad (Rodríguez Álvarez, 2001; 29. Canales Aliende, 1997). Hambleton (1998) define el cambio hacia la gobernanza local como un cambio de una perspectiva que considera al gobierno local simplemente como un vehículo que proporciona un abanico de servicios públicos importantes a una perspectiva que da un nuevo énfasis al liderazgo comunitario. La gobernanza implica procesos de influenciar y negociar con un amplio abanico de agentes del sector público y del sector privado para alcanzar los resultados queridos.
En definitiva, los gobiernos locales no pueden quedarse en el marco normativo exigido en la Ley de Bases de Régimen Local. Por el contrario, deben plantearse políticas de promoción económica, de fomento del empleo, en fin, de desarrollo. De no ser así, entre otras cosas, estarán perdiendo una oportunidad histórica, al no rentabilizar la financiación de la Unión Europea y no estarán preparando a sus municipios para converger con los territorios más desarrollados de la UE (Pérez Ramírez y Carrillo, 2000; 196-197).
Esta nueva orientación incluye políticas que potencien las infraestructuras de desarrollo como:
a) El establecimiento de infraestructuras de apoyo a la actividad económica; la creación de suelo industrial.
b) El fomento de la formación, la asistencia técnica o la información.
c) El diseño de itinerarios de empleo.
d) El apoyo a la constitución de empresas (yacimientos de empleo, fomento de emprendedores, estudios de viabilidad, etc.).
Hoy, en general, las entidades locales están dejando atrás un papel meramente pasivo, y se están convirtiendo en los grandes animadores del desarrollo local, en el elemento dinamizador de los municipios, donde la Corporación Local (en los pequeños municipios) normalmente es la primera empresa con gran diferencia. Para ello, tienen una serie de herramientas, como el asesoramiento y la divulgación de los instrumentos financieros existentes, algunas de carácter fiscal, como el IAE, exenciones o bonificaciones, las subvenciones con fin incentivador –que responden a su propia naturaleza-, la planificación urbanística (suelo industrial, ordenación urbanística, etc.), la implementación de la ventanilla única administrativa y empresarial, la simplificación de procedimientos o la propia iniciativa económica en sentido amplio.
4. La apuesta de la Unión Europea por el desarrollo rural.
Esta apuesta tiene su origen en el documento de la Comisión Europea “El futuro del mundo rural”, aprobado en 1988[32], que pone fin a un modelo agrarista meramente productivista y plantea la necesidad de dotar de un nuevo papel social al medio rural (Rodríguez Álvarez, 2001; 403), bajo tres principios:
a. El principio de la dinámica integrada: esto es, se han de entender a los elementos que conforman el medio rural en su conjunto y no de formal sectorial.
b. El principio de subsidiariedad: que impone un reparto equilibrado y proporcional de abajo a arriba.
c. El principio de coparticipación: que requiere de un diálogo y de una cooperación permanente entre las distintas instituciones.[33]
Desde ese momento, el mundo rural ha sido una constante preocupación para la Unión Europea, aunque dominada por nuevos conceptos, como los de potencial endógeno, protección del medio ambiente, atención a las cuestiones sociales o ámbito local. La propia PAC (Política Agrícola Comunitaria), en la Agenda 2000, considera el desarrollo rural como “el segundo pilar” de la misma. En especial, debemos destacar:
ü La iniciativa[34] LEADER (Liaison Entre Actions de Développement De l’Economie Rurale, Relación entre Acciones de Desarrollo de la Economía Rural) (Leader I, 1991-1995, con predominio del turismo rural; Leader II, 1995-2000 y actualmente Leader Plus, 2000-2006).
ü y el programa PRODER (Programa de Desarrollo y Diversificación Económica de Zonas Rurales), programa operativo[35] que de alguna forma ampliaba a otras zonas el Leader II (en zonas Objetivo 1 que no contaban con un proyecto Leader) y completaba el Leader + (también en zonas Objetivo 2), propuesto por el MAPA.
Se trata de los únicos programas de desarrollo rural endógeno que se han implementado en España. En territorios Leader vive más del 50% de la población rural europea. Los objetivos de estas iniciativas resumen de alguna forma las políticas de desarrollo rural-local: “impulsar el desarrollo endógeno, integrado y sostenible de las zonas rurales a través de la diversificación económica para frenar la regresión demográfica, elevando las rentas y bienestar social de sus habitantes y asegurando la conservación del espacio y de los recursos naturales”.
Asimismo, nos encontramos con Programas Operativos Integrados y Programas de Desarrollo Rural, que integran aspectos como:
Las Inversiones en Mejora de Explotaciones Agrarias
El relevo generacional y la incorporación de los jóvenes a la titularidad de las explotaciones agrarias
La Ayuda al Cese de la actividad agraria para los que así lo deseen
Las Indemnizaciones compensatorias
La Forestación de Tierras Agrarias
Las Medidas Agroambientales para la Agricultura[36]
Aunque también se han desarrollado proyectos en áreas rurales en el marco de iniciativas y programas de empleo y sociales como ADAPT y EMPLEO (YOUTHSTART, NOW, HORIZON, INTEGRA), hoy sustituidas por la iniciativa EQUAL para el período 2001-2006)[37], o INTERREG (I, II y actualmente III)[38]. En otros ámbitos (infraestructuras), encontramos los Programas Operativos, que suelen ir con cargo a los Marcos de Apoyo Comunitarios (MAC), como el Programa Operativo Local (POL), que desarrollan las Diputaciones, Cabildos y CCAA con los Ayuntamientos con menos de 50.000 habitantes, o el Programa Operativo de Incentivos Regionales (POIR), en relación con la instalación de empresas en zonas desfavorecidas.
Los principales instrumentos de que dispone la Unión Europea para hacer efectiva su Política de Desarrollo Rural son los Fondos Estructurales, en especial en las regiones menos desarrolladas (Objetivo 1)[39]:
v FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional), creado en 1975. Dirigido a promover la cohesión económica y social mediante la corrección de los principales desequilibrios regionales. Del FEDER participan iniciativas como INTERREG (de cooperación entre fronteras, transnacional y entre regiones) o URBAN (de regeneración económica y social de las ciudades para promover un desarrollo urbano sostenible). Este Fondo es coordinado en España por el Ministerio de Hacienda.
v FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria), en sus dos secciones: FEOGA-Garantía (financia la iniciativa PRODER, de carácter nacional, que se enmarca dentro de un programa operativo de cada región), no es un fondo estructural, y las medidas de desarrollo rural[40] y FEOGA-Orientación (apoya la iniciativa LEADER +). Este Fondo lo coordina en España el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA)[41].
v FSE (Fondo Social Europeo), creado en 1960. Dirigido, en especial, a apoyar medidas de prevención y lucha contra el desempleo. Este Fondo es coordinado en España por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y financia la iniciativa EQUAL.
También no dejan de contribuir al desarrollo rural, el Fondo de Cohesión, creado en 1993 (fondo complementario de los Estructurales)[42], en especial en España, aunque dirigido a municipios de más de 50.000 habitantes, o el IFOP, creado en 1994 (Instrumento Financiero de Orientación a la Pesca), gestionado en España por el MAPA (Secretaría General de Pesca) [43].
Se ha destacado los problemas que en ocasiones suponía hasta 1999 la multiplicidad de fondos que actuaban sobre el desarrollo rural, especialmente para las organizaciones y agentes que los gestionan. Así, dependiendo del proyecto, el promotor recibía fondos FEOGA, fondos del FSE o fondos FEDER. Desde el 2000 un solo fondo europeo financia los proyectos de desarrollo rural en cada comarca rural, simplificando considerablemente los procedimientos[44]. La propuesta que se baraja actualmente para el período 2007-2013 determina una Fondo único (Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, FEADER) de apoyo a la aplicación de las medidas de Desarrollo Rural.[45]
5. El desarrollo participativo.
Hoy se habla de una “nueva ruralidad”, entendida como un desarrollo que, dejando de lado las consideraciones de eficacia económica, hace más hincapié en los objetivos distributivos y ambientales y pone especial énfasis en la necesidad de construir el desarrollo de modo participativo, como un producto colectivo (Márquez Fernández, 2002; 23). La apuesta es por una democracia más participativa, y menos meramente representativa, con participación de todos los sectores. Esta filosofía ha logrado implicar a todos los sectores en los mismos objetivos y ha permitido una colaboración constantes entre los agentes locales. Es más, en ocasiones ha sido más importante el clima creado de confianza y de autoestima que los propios beneficios generados por los programas de desarrollo. Así, por ejemplo, en los Grupos de Acción Local se limita hasta un máximo del 50% los representantes de las Administraciones Públicas.
El Banco Mundial nos recuerda que entre los objetivos de las políticas de desarrollo sostenible se encuentra el de “crear mayor participación en la actividad pública”, y que estas políticas se traducen, entre otras cosas, en “incentivar la participación” (Sancho Comíns, 2002; 68). La participación se ha considerado factor clave en las políticas de desarrollo rural desde la década de los 70, aunque no ha sido hasta la segunda mitad de los ochenta cuando se ha considerado como presupuesto imprescindible para el éxito de los programas.
Para calibrar el cumplimiento de un nivel adecuado de participación deben concurrir al menos estos diez factores básicos (Sancho Comíns, 2002; 86).
1. Representatividad socioeconómica comarcal en los órganos ejecutivos de las organizaciones (que la representación institucional no supere el 50%).
2. Representatividad de la población comarcal en la organización (un nivel adecuado de representación).
3. Implicación de los representantes socioeconómicos comarcales en las iniciativas (cuando asumen protagonismo directo en las iniciativas).
4. Eficacia de los mecanismos informativos y de consulta a los socios de la organización (adecuada comunicación interna).
5. Eficacia de los mecanismos de información y divulgación general (adecuada comunicación externa).
6. Programación del desarrollo de la comarca de abajo-arriba (si los programas surgen desde la base).
7. Creación de nuevos vínculos socioeconómicos comarcales por la labor desempeñada por la organización.
8. Dinamización de los agentes socioeconómicos comarcales (actividades formativas y no productivas).
9. Integración de los Centros de Desarrollo Rural dentro del tejido socioeconómico comarcal (se crean vínculos que exceden de la mera subvención).
10. Incremento del asociacionismo en los sectores económicos de la comarca.
De todas formas, debe advertirse de que un exagerado nivel de participación en comarcas sin experiencia previa en desarrollo rural participativo puede provocar violaciones de la legalidad y en toma de decisiones poco rigurosas, que al final deterioran y desequilibran el desarrollo de la zona y sólo crean desconfianza (Sancho Comíns, 2002; 94). Se tiende a potenciar organizaciones mixtas.
En la Carta der Aalborg (1994)[46], que supone el primer referente europeo (en el seno de la UE) en la aplicación local de los principios de sostenibilidad de la Cumbre de Río, encontramos también como eje el protagonismo de los ciudadanos y la participación de la comunidad y que se desarrolla a través de la implantación de la llamada Agenda 21 Local, que es el instrumento (plan) más avanzado de institucionalización de un modelo de desarrollo sostenible.
La Agenda 21 Local pretende proporcionar a las Corporaciones Locales la metodología y las herramientas que contribuyan a integrar las variables ambientales en la planificación, mediante el establecimiento de un preciso conocimiento de los valores ambientales de su territorio, la caracterización de los déficit ambientales y el uso eficaz de los mecanismos de gestión de servicios públicos de que disponen, capacitándolos para el ejercicio pleno de competencias que tienen asignadas y sentando las bases para unas políticas municipales con criterios de sostenibilidad y uso racional de los recursos, que favorezcan la creación de empleo y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. Participación y localización son fundamentos clave en la Agenda 21 Local.
Asimismo, la propia iniciativa comunitaria Leader Plus apuesta por crear formas originales de organización y de participación de la población local en el proceso de toma de decisiones para el desarrollo rural. Además, no podemos obviar que una de las debilidades del mundo rural (el inframunicipalismo, la escasa población) se convierte en una fortaleza para la institucionalización de programas de participación ciudadana, puesto que existe un consenso generalizado en afirmar que a medida que la escala es más reducida, mayores son las posibilidades de que los ciudadanos participen directamente en las labores de gobierno.
Entre las formas de institucionalización encontramos la aprobación de Reglamentos de Participación Ciudadana o Vecinal, hoy obligatorios en virtud de la LMGL, que permitirán viabilizar un auténtico “estatuto del vecino” que ya se encuentra presente en la normativa actual, aunque más virtual que real, con multitud de mecanismos (la propia LMGL incluye un nuevo instrumento con las denominadas “iniciativas populares”).
6. Fomento de la coordinación y de la cooperación.
Las actuaciones de desarrollo local/rural deben estar perfectamente coordinadas con el resto de intervenciones tanto regionales como estatales y comunitarias si se pretende que sean efectivas. En el mismo sentido, debe primar la más amplia cooperación entre los distintos agentes de desarrollo, tanto públicos como privados: entidades locales, asociaciones, universidades, entidades de crédito, cámaras de comercio, etc. En esta cooperación, el Ayuntamiento juega un papel básico para impulsar y aunar voluntades. El partenariado local no es más que un grupo de acción local y sus redes de relaciones, una cooperación establecida de forma contractual, temporal o permanente (Márquez Fernández, 2001; 164-165). Es más, los propios GAL son los elementos articuladores de la cooperación.
Ahora bien, en la actualidad se camina hacia una cooperación que rompa barreras y fronteras con otros territorios, así como hacia la cooperación vertical. La propia iniciativa Leader + establece como ejes prioritarios el apoyo a la “cooperación interterritorial” y la “integración en una red” (la Red Española de Desarrollo Rural –REDR-, verbigracia). La iniciativa comunitaria pretende contribuir a la creación de grupos de cooperación formados por distintos operadores, tanto dentro de los territorios rurales de una misma zona geográfica como entre territorios alejados dentro de un mismo Estado miembro o de diferentes Estados miembros de la UE, incluso, rebasando el marco comunitario.
En este escenario, ocupan un papel importante la Administración Central y en especial, la Autonómica, compensando las limitaciones financieras y competenciales de las Corporaciones Locales y actuando de intermediario con la Administración General del Estado. Y, especialmente, creando el marco normativo adecuado, debido a que tiene atribuidas la mayor parte de las competencias que se relacionan con el desarrollo local-rural. A las Administraciones Locales se les pide que fomenten, contribuyan e incentiven este asociacionismo, la constitución de Grupos de Acción Local, que coadyuven a articular y a dinamizar este movimiento. Es más, se espera de ellas que contribuyan a consolidar los Grupos de Acción Local más allá de la duración de los programas. Y como hemos reflejado su actuación directa sobre el territorio o la dotación de infraestructuras, o sobre la formación, que contribuya a que luego se asienten nuevas industrias sobre el territorio, y una apuesta constante de diversificación económica y de mejora de los servicios sociales y de las ofertas de ocio (Pérez Ramírez y Carrillo, 2000; 552). Como instrumento de coordinación podría promoverse una Conferencia Sectorial sobre Desarrollo Rural.
7. Los programas de empleo.
La creación y consolidación de empleo es uno de los fines primordiales del desarrollo local/rural, y así lo leemos en el Libro Blanco sobre “Crecimiento, competitividad y empleo, retos y pistas para entrar en el siglo XXI”, de la Comisión Europea, elaborado en 1993. Es más, se considera que son las políticas de desarrollo local, a través de las iniciativas locales, las más eficaces para generar empleo, dado el conocimiento exhaustivo de las necesidades reales del espacio, de su cultura y de su situación socioeconómica, a lo que contribuye el actual y potencial marco administrativo descentralizado (Rodríguez Álvarez, 2001; 676). Los primeros planes datan de 1983 (Plan de Empleo Rural para Andalucía y Extremadura). Como hemos visto, el marco jurídico actual (artículos 86 y 25.1 LBRL en relación con el artículo 128.2 CE.) permiten a las entidades locales españolas intervenir en una amplio abanico de actividades de carácter comercial o industrial en igualdad de condiciones que la iniciativa privada, incluidas las políticas de empleo, pese a la inexistencia de un título competencial expreso.
En el citado Libro Blanco de Delors, se detectaron hasta 17 ámbitos sectoriales en los que con más intensidad aparecen nuevos empleos, que, a su vez, se clasificaban en cuatros grandes apartados:
1. Servicios a domicilio (comidas a domicilio, acompañamiento y ayuda a personas mayores o enfermas, limpieza, etc.).
2. Cuidado de niños (canguro, educación, actividades deportivas,...).
3. Nuevas tecnologías de la información y de la comunicación (telemedicina, formación a distancia, teletrabajo, servicios web, etc).
4. Ayuda a jóvenes en dificultad y a su inserción (ayudas en los deberes escolares, centros de inserción, etc.).
Servicios de mejora del marco de vida.
5. Mejora de la vivienda (rehabilitación, reforma, etc.).
6. Seguridad: servicios de seguridad, instalación, parking, televigilancia, etc.
7. Transportes colectivos locales (servicios especializados para determinados colectivos, etc.).
8. Revalorización de los espacios públicos urbanos (rehabilitación, iniciativas económicas y comerciales en zonas antiguas, etc.).
9. Comercios de proximidad (comercios en zonas rurales, barrios periurbanos, multiservicios en zonas desfavorecidas, etc.).
10. Turismo (turismo rural y cultural, servicios turísticos telemáticos, servicios de guía y acogida, etc.).
11. Sector audiovisual (producción y distribución de películas y de emisiones televisivas, televisión interactiva, acceso a distancia a bibliotecas y museos, etc.).
12. Valorización del patrimonio cultural (creación y restauración de lugares de interés cultural, servicios de difusión de la cultura, etc.).
13. Desarrollo cultural local (actividades de valorización de los recursos y actividades culturales locales como música, folclore, teatro, gastronomía, artesanía, etc.).
14. Gestión de los residuos (recogida selectiva y tratamiento, investigación, nuevas técnicas, etc.).
15. Gestión del agua (gestión de infraestructuras, investigación, explotación turística y deportiva de las reservas hidráulicas, etc.).
16. Protección y mantenimiento de las zonas naturales (actividades propias, investigación, creación y gestión de parques y reservas naturales, etc.).
17. Normativa, control de la contaminación e instalaciones correspondientes (producción de bienes y servicios menos contaminantes, economía de la energía, sistemas control de la contaminación y el ruido, etc.).
Es más, la Comisión Europea también determinó la mayor o menor intensidad de los efectos sobre el empleo de los nuevos yacimientos, de la siguiente manera:
Sector audiovisual y
NN.TT.II.CC.
Protección y mantenimiento de zonas rurales
Ayuda a jóvenes en dificultad
No obstante, a estos yacimientos habrá que añadir en los últimos tiempos los derivados de otros sectores con futuro, como en el sector primario, la agricultura ecológica, la genética aplicada a semillas, la incorporación y aplicación de nuevas tecnologías o técnicas de mejora de los instrumentos y sistemas de riego; o en el sector secundario, nuevas técnicas y procedimientos de construcción, rehabilitación de mobiliario, diagnosis técnica y mecánica, verificaciones industriales y gestión y control de la calidad, diseño y manufactura asistida por ordenador, clonación y biotecnología aplicada a la industria alimentaria, robótica, etc.; o en el sector terciario, nuevos servicios a empresas (técnicas avanzadas de marketing y merchandising, servicios telemáticos, etc.), turismo rural y social (tercera edad, termalismo social, senderismo, etc.), servicios personalizados (pay per wiew, guarderías, etc.) (Pérez Ramírez y Carrillo, 2000; 255-265).
Para el desarrollo de todos estos yacimientos de empleo, las Administraciones Públicas pueden coadyuvar, siguiendo a la propia Comisión Europea, del siguiente modo:
Creando un contexto favorable a las iniciativas de desarrollo y de empleo por medio, especialmente, del avance de la descentralización, el apoyo al cambio de mentalidades y la creación de nuevos agentes locales.
Introduciendo nuevos instrumentos financieros válidos para el desarrollo local, como son los cheques de servicios (generalizados en Bélgica, por ejemplo), los llamados fondos de inversión locales u otros mecanismos.
Estructurando profesionalmente estos ámbitos, mejorando la formación y los títulos para consolidar los nuevos oficios.
Adaptando el marco jurídico.
Existen políticas de ayuda al empleo relacionadas con el desarrollo local, en parte subvencionadas por el FSE, de carácter estatal (“medidas transversales”). De entre estas, destaca el programa de Colaboración con las Corporaciones Locales para la contratación de trabajadores desempleados en la realización de obras y servicios de interés general y social (regulado por la Orden del MTAS de 26 de octubre de 1998 y desarrollado por Resolución del INEM de 30 de marzo de 1999). Esta programa incluía el famoso y problemático “contrato de inserción” (artículo 15.1.a ET, modificado por la Ley 62/2003), aunque las CCLL pueden pactar retribuciones mayores (se subvenciona los costes laborales totales), y en el mismo se priman los yacimientos de empleo apuntados más arriba. Así como, el programa para la contratación de AEDL (se subvenciona hasta el 80% del coste), aunque también hay dos programas más, uno para estudios de mercado y campañas de promoción local (se subvenciona hasta el 70% del coste) y otro para el impulso de los proyectos y empresas calificadas como I+D (regulados ambos por Orden de 15 de julio de 1999). O con relación al empleo agrario, debemos citar el programa estatal de fomento al empleo agrario, que incentiva la contratación preferentemente de eventuales agrarios (regulado en el Real Decreto 939/1997, de 20 de junio, modificado por el RD 426/2003), y dirigido especialmente a las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura, pero que también recoge otras zonas rurales deprimidas, entre otras, cuatro provincias de Castilla y León (Ávila, Salamanca, Valladolid y Zamora) y las dos provincias canarias.
Por otro lado, también existen, al amparo de su competencia en materia de desarrollo económico regional y de ejecución de la legislación laboral, Planes de carácter autonómico, algunos específicos como el que convoca la propia Junta de Castilla y León para la incorporación de la sociedad de la información a las PYME del medio rural (para municipios de menos de 3.000 habitantes).
Y, finalmente, no pueden obviarse los programas de empleo/formación, como los Talleres de Empleo (RD 282/1999 y OM de 14.11.2001), dirigidos a desempleados de 25 años o más, y las Escuelas-Taller y Casas de Oficio (OM de 14.11.2001), dirigido a desempleados menores de 25 años, con la finalidad de facilitar su inserción laboral.
Debemos apuntar, por último, que los promotores de estos programas no son sólo las Entidades Locales territoriales, sino también las Mancomunidades y aquellos Consorcios y Asociaciones sin ánimo de lucro, Sociedades mercantiles y Fundaciones en las que los municipios tengan una participación mayoritaria[47].
Como conclusión, diremos que si no somos capaces de coordinar estrategias, esfuerzos y recursos de cada una de las Instituciones con responsabilidades políticas en el terreno del Desarrollo Local/Rural, así como con unos recursos humanos “preparados y animados” en poner en marcha pequeñas iniciativas en el territorio, es, y será cada vez más difícil, dar respuesta “integral” a los problemas endémicos que sufre el medio rural en su conjunto.
Es cierto que tenemos muchas oportunidades, y algunas fortalezas, como las que hemos desarrollado en esta ponencia, pero es fundamental recuperar ciertas tasas de población en muchas de nuestras comunidades rurales, iniciando así un proceso simultáneo de desmasificación de las grandes urbes, lo que lleva implícito crear medios para facilitar la vida en los pueblos y su dinamización.
La realidad es que la implementación de políticas de desarrollo rural se ha hecho a ritmo vertiginoso, con mucha improvisación. No obstante, el resultando no ha sido para nada negativo (Sancho Comíns, 2002; 179). Proceso que, dicho sea de paso, permitirá un más fácil desarrollo de lo que ha venido denominándose “pacto local” o “segunda descentralización”.
En definitiva, hasta ahora, las políticas de desarrollo han favorecido la descentralización, interrelacionan ésta con el medio ambiente, el territorio y las tecnologías, dan prioridad al aprovechamiento de los recursos endógenos y de las ventajas comparativas y competitivas de cada ámbito espacial, apuestan con decisión por los pequeños y medianos proyectos empresariales y potencian el papel de los entes locales en la promoción pública de lo económico. Es más, la puesta en marcha de un amplio número de programas de actuación, en el marco de lo que se ha llamado estrategias de desarrollo local, se han hecho desde una visión abierta y basada en el diálogo, donde la participación ciudadana, la concertación entre los agentes sociales y la coordinación interadministrativa ocupan una posición central (Pérez Ramírez y Carrillo, 2000; 57). En resumen, un auténtico Pacto Local.
Todo ello, pone de manifiesto la importancia de la formación de los agentes de empleo y desarrollo local (AEDL), para aumentar sus capacidades competenciales, con el fin de que sean capaces de dirigir las políticas de desarrollo local en un municipio rural con eficacia (funcionando también como “animadores”), por lo que han que tener una preparación multidisciplinar o, al menos, las agencias de desarrollo habrán de serlo (donde habrá de haber siempre un experto jurista); pero la formación ha de alcanzar también a los políticos locales, que son los estrategas a corto y medio plazo de la política municipal, y a los propios funcionarios municipales, que han de estar necesariamente implicados en estas políticas.
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-----------------------------------------[1] “Las Políticas Públicas son cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad” (C.M. Cantó, 1995).[2] La Comisión Europea, en la Comunicación realizada al Consejo y al Parlamento Europeo el 29 de julio de 1988, denominada “El futuro del mundo rural”, ha establecido que “el mundo rural no solo es una delimitación geográfica, sino un todo socioeconómico que abarca un conjunto de actividades muy diversas que cumplen una serie de funciones vitales para el conjunto de la sociedad.”[3] Modelo que surge en el seno de la UNESCO en el mismo período.[4] Concepto que tiene su origen en la conferencia del Banco Mundial celebrada en Nairobi en 1973.[5] Definido por Brundtland en torno a la idea de la satisfacción de la generación presente sin comprometer la de las generaciones futuras, respetando criterios de racionalidad en el uso de los recursos del entorno.[6] Fuente: INE 2004. Salamanca aparece con una estructura similar: 362 municipios, y sólo tres de ellos superan las 10.000 habitantes (la capital, Béjar y Ciudad Rodrigo).[7] La propia Exposición de Motivos de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla-León se hace eco de esta grave situación, explicitando que se manifiesta, fundamentalmente, “a través del gran número de municipios existentes, su dispersión geográfica, y, demográficamente, de escaso tamaño, así como en clara regresión económica y administrativa”.[8] Hechos y cifras del Sector Agroalimentario y del Medio Rural Español, 1998.[9] No obstante, en Castilla y León el Plan de Desarrollo Regional 2000-2006 plantea como actuación la fusión e incorporación del Municipios de menos de 1.000 habitantes, al objeto de facilitar la prestación de servicios municipales por parte de la entidad resultante. Esta medida se recoge en la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local (artículo 18), pero en el propio Preámbulo se reconoce que no parece que esta política sea posible a corto plazo, entre otros motivos, por la distancia existentes entre los núcleos, por la falta de conciencia de las propias comunidades municipales y por la voluntad remisa, cuando no opuesta, a desaparecer como Administraciones Públicas.[10] En cuanto a las mancomunidades, la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, mejora la regulación de sus potestades y establece la posibilidad de que puedan crearse entre municipios de distintas CCAA. Artículo 48 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León.[11] Dirección General de Administración Local (MAP), 2002. Las Mancomunidades en Castilla y León se fomentan a través del Fondo de Cooperación Local. Las Mancomunidades de la provincia de Zamora son las de Valle del Tera, Orbigo-Eria, Valle del Esla, Valverde, Tierra de Campos-Pan-Lampreana, Norte-Duero, Tierra de Campos, Sayagua, Tierra del Pan, Tierra del Vino y Sanabria-Carballeda, Guareña y Tábara. Fuente: Diputación de Zamora.[12] Y desarrollado por el Decreto 53/2002, de 4 de abril, regulador del Fondo de Cooperación Local de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. El artículo 2.2 de la Ley 1/1998 establece que la Junta de Castilla y León garantizará que los municipios dispongan de los medios adecuados y suficientes para el cumplimiento eficaz de sus fines.[13] En la concesión de ayudas se tendrá en cuenta las carencias que presenten los servicios municipales en relación con el nivel medio regional, la situación geográfica, el grado de dispersión de la población, así como aquellas actuaciones que contribuyan a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos (artículo 24 del Decreto 53/2002).[14] No se pretende con este instrumento la mera instalación de servicios mínimos locales, tarea en cuya realización confluyen diversas acciones, sino proporcionar el impulso necesario para favorecer el desarrollo de áreas, espacialmente homogéneas y geográficamente continuas que presenten carencias de servicios públicos, de dotación de infraestructuras productivas, deficiencias estructurales o menores niveles de renta y riqueza en relación con los promedios.[15] Han venido a sustituir en las diferentes CCAA a las antiguas Agencias de Extensión Agraria. La Agencias de Extensión Agraria se mantienen en la Comunidad Autónoma de Canarias transferidas a los Cabildos Insulares (1989).[16] BOPC nº 125, de 9 de agosto de 2004.[17] La iniciativa LEADER II los define como “el conjunto de interlocutores válidos públicos y privados que definen en común una estrategia y medidas innovadoras para el desarrollo de un territorio rural de dimensión local.”[18] En Castilla y León encontramos también otro tipo de entidad asociativa como es la Comarca, singularizada en El Bierzo (artículo 25.5 EACL), aunque esta comarca como tal no ha constituido un GAL. La creación de la Comarca del Bierzo, al noroeste de León, se produce por Ley 1/1991, de 14 de marzo (37 municipios).[19] El artículo 128.2 CE establece una habilitación genérica al sector público para intervenir en la actividad económica con plena igualdad con la iniciativa privada, que se realiza sobre cualquier ente público de naturaleza territorial o institucional.[20] Aunque no todos opinan así; Juste y Fernández (2004) citando a Vázquez Barquero, recogen que la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local pasó por alto la oportunidad de conceder mayores competencias a los municipios en materia económica y añaden “aunque en los últimos años se ha avanzado algo en este sentido (al flexibilizar los modos de gestión de los servicios municipales), la estrechez legislativa, aun no habiendo cerrado totalmente el camino a los entes locales en la dirección de su propio proceso de desarrollo, constituye una considerable traba limitativa de las posibilidades de intervención de los ayuntamientos”.[21] Punto 6 de la Declaración de Cork.[22] En Castilla y León, por ejemplo, desde los orígenes del Estatuto castellano-leonés[22], siempre se pretendió que las Diputaciones ejercieran un poder elevado dentro del sistema administrativo autonómico, en especial por los grupos popular y centrista (el propio José Mª Aznar defendió que se convirtieran en los órganos de la Comunidad en su respectivo ámbito). Esta previsión se ha desarrollado por Ley 6/1986, de 6 de junio, reguladora de las Relaciones entre la Comunidad de Castilla y León y las Entidades Locales, hoy integrada en la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, que se inspira en el principio de descentralización y desconcentración. La previsión la encontramos en el artículo 26 del EACYL, con base en los principios de coordinación, solidaridad y descentralización y en la posibilidad de transferir y delegar facultades y servicios desde la CA a las Diputaciones provinciales y a los Ayuntamientos superiores a 20.000 habitantes, con respeto al principio económico de suficiencia financiera.[23] Su origen lo podemos ubicar en 1993, durante la celebración de una Asamblea extraordinaria de la FEMP en La Coruña, en el que se propuso para solucionar un doble déficit de las Corporaciones Locales españolas: competencial y financiero, pese a los mecanismos arbitrados en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.[24] La Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León prevé la posibilidad de transferir o delegar funciones y competencias a las Entidades Locales en la que sea preferente el interés de la comunidad local o cuando se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana (artículo 83), aunque sólo podrá realizarse a favor de las Diputaciones Provinciales, los municipios con población superior a 5.000 habitantes, determinados municipios especiales, las comarcas, las mancomunidades y otras entidades asociativas.[25] Las CCLL apenas gestionan el 15,68% del gasto público cuando el objetivo se encuentra entre el 25 y el 30%. Sin embargo, disponen de más del 23% de los empleados públicos.[26] Así y todo, el Pacto Local sigue siendo un gran desconocido para el común. En febrero de 2002 (CIS) casi un 60% de la población no había oído hablar de él.[27] Aunque en la construcción europea, la idea de la subsidiariedad fue mencionada por primera vez en el informe de la comisión sobre la Unión Europea de 1975, su primera formulación se produce en 1984, con ocasión del célebre “Proyecto Spinellí”, el primer antecedente directo de la actual Constitución Europea, en el que se definía como un principio que tiende a conferir al nivel institucional más próximo al problema, los poderes y competencias oportunas para que pueda acometerse una acción más eficaz. La incorporación definitiva al derecho comunitario originario se produciría en 1987, con el Acta Única Europea, asumiéndose ya, no sólo como un instrumento político, sino como un criterio de reparto de competencias. Más tarde, lo recogería el Tratado constitutivo de la Unión Europea de Maastricht (artículo 3.B) que lo colocó en lugar preeminente. Principio que, como ha resaltado Rodríguez-Arana, hunde sus raíces en la Doctrina Social de la Iglesia y en la llamada Ética Social (Rerum Novarum de León XIII).[28] La Agenda 2000 es un programa de acción que fue aprobado por la Comisión Europea el 15 de julio de 1997. En ese documento se abordan todas las cuestiones que se le plantearían a la Unión Europea a principios del siglo XXI.[29] “Informe sobre el Desarrollo Humano de 1990”. ONU.[30] “Informe sobre el Desarrollo Humano de 1998”. ONU.[31] También se habla de “nueva gobernabilidad” (Canales Aliende, 1997).[32] No obstante, los precedentes habrá que buscarlos en los programas ILE-OCDE y en el Proyecto de Gestión Pública Rural desarrollados en la década de los ochenta.[33] Luego vendría, entre otras, la Declaración de Cork, fruto de la Conferencia celebrada en 1996 (9 de noviembre) en dicha ciudad irlandesa sobre Desarrollo Rural. Esta Declaración plantea una política integral, multisectorial y participativa, que abra un futuro que sea capaz de enfrentarse a la presión de la sociedad ante la sensibilidad ambiental, creando calidad de vida y modernización, innovación y creación de empleo, políticas que permitan el desarrollo del mundo rural basándose en sus cualidades específicas con una mejor aplicación de los fondos y programas estructurales europeos. Ante la que respondió el Comité de las Regiones, aprobando un Dictamen sobre “Una política de Desarrollo Rural”, en enero de 1997, en el que se manifiesta por una política que “debe tener en cuenta los diversos hechos regionales y respetar el principio de subsidiariedad, debe ser descentralizada en lo posible y basarse en la colaboración y cooperación entre los niveles afectados, ya que cada región rural tiene un perfil propio que debe servir de base para los planes de desarrollo de cada zona.” La Declaración se basaba en 10 puntos: prioridad para el desarrollo rural; enfoque integrado; diversificación; sostenibilidad; subsidiariedad; simplificación; programación; financiación; gestión; y evaluación y análisis.[34] Una iniciativa comunitaria es un instrumento de la Comisión que le permite acometer programas específicos de actuación en temas de particular interés para la UE y que se gestiona con fondos estructurales.[35] El programa operativo es un documento aprobado por la Comisión que desarrolla un marco comunitario de apoyo, formado por ejes prioritarios y medidas de aplicación a lo largo de diversos años.[36] Debe tenerse presente la modificación de diversos aspectos relacionados con el Desarrollo Rural con ocasión de la reforma de la PAC acordada el 26 de junio de 2003 por el Consejo de Ministros de Agricultura de la UE.[37] El diseño y la ejecución de los proyectos en el marco de la iniciativa EQUAL son realizados por una nueva entidad asociativa denominada Agrupación de Desarrollo (AD), similar al GAL.[38] Las iniciativas comunitarias han quedado reducidas a cuatro para el período 2000-2006: Interreg III, Leader +, Equal y Urban.[39] Las regiones dentro del objetivo 1 son aquellas que están en alguna de las siguientes circunstancias: a) estar clasificadas como NUT2 y tener el PIB per cápita inferior al 75% de la media comunitaria; b) ser región ultraperiférica: departamentos franceses de ultramar, las Azores, Madeira y Canarias (todas por debajo del 75% de la media comunitaria en el PIB per cápita; o c) estar incluida en las zonas objetivo nº 6 durante el periodo 1995-1999 de acuerdo con el Protocolo nº 6 del Acta de Adhesión de 1994).[40] Cese anticipado de la actividad agraria, medidas agroambientales, selvicultura, apoyo a zonas desfavorecidas y a las zonas de restricciones ambientales específicas y otras medidas.[41] Regulado en varios Reglamentos (CE): nº 1257/1999, del Consejo de 17 de mayo de 1999, nº 1750/1999, de la Comisión de 23 de julio de 1999, nº 2603/1999, de la Comisión de 9 de diciembre de 1999, nº 1258/1999, del Consejo de 17 de mayo de 1999.[42] Reglamento (CE) nº 1164/1994, del Consejo, de 16 de mayo de 1994.[43] Reglamento (CE) nº 1263/1999, del Consejo de 21 de junio de 1999.[44] Las disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales se establecen en el Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999. En este sentido, INTERREG III se financiará con fondos FEDER, LEADER + con FEOGA-O, EQUAL con FSE y URBAN con FEDER.[45] Conviene mencionar, por último, a los CARREFOURS, que son centros europeos de información rural; esto es, lugares de encuentro, puntos de enlace europeos cuyo objetivo es hacer llegar la información comunitaria a las comunidades rurales para promover la realización de medidas que fomenten el desarrollo de la región y la participación de la sociedad rural en la construcción europea. En España existen 17 centros (En Castilla y León encontramos el CECLIR, Colectivo para el Desarrollo Rural en Tierra de Campos, en Medina del Rioseco (Valladolid)[46] En cuanto a la participación ciudadana en los procesos decisorios en el ámbito municipal, encontramos como primer precedente en Europa la Recomendación número R (1981) del Comité de Ministros del Consejo de Europa, que estimaba “necesario reforzar la democracia representativa a nivel local acercando a los ciudadanos lo más posible a los procesos de decisión y haciendo más efectiva su participación en la gestión de los asuntos locales, a la vez que salvaguarda la eficacia de la gestión de los asuntos locales”.[47] Las Entidades dependientes o vinculadas a las CCLL, la Abogacía del Estado ha entendido que son aquellas en las que los municipios tengan una participación mayoritaria y que pueden adoptar la forma jurídica de sociedades mercantiles, asociaciones sin ánimo de lucro, consorcios o fundaciones.

References: artículo 9
 artículo 26
 artículo 40
 artículo 172
 artículo 15
 artículo 4
 Real Decreto 
 Real Decreto 
in fine
 artículo 86
 artículo 128
 artículo 85
 artículo 32
 artículo 128
 Resolución 
 Real Decreto 
 Artículo 48
 artículo 2
 artículo 128
 artículo 26