Source: https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv079311.html
Timestamp: 2020-03-30 13:31:15+00:00

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DFR - BVerfGE 79, 311 - Staatsverschuldung
1. § 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Feststellung des Bu ...
2. Der Haushaltsentwurf der Bundesregierung, den der Bundesminist ...
3. Nach einem Grundsatzbeschluß vom 30. Juli 1981 faß ...
1. In ihrer Antragsschrift trugen sie im wesentlichen vor: ...
2. Die Antragsteller haben ihren Rechtsstandpunkt in der mün ...
1. Die Abgeordneten Dr. Langner und Dr. Grünewald treten der ...
2. Der Abgeordnete Dr. Emmerlich legt ein Gutachten der Professor ...
3. Der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen vert ...
1. § 2 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 1981 kann im Normenkontr ...
2. Der Antrag ist zwar nach dem Ende des Haushaltsjahres, fü ...
3. Der Antrag ist nicht dadurch unzulässig geworden, da&szli ...
4. Der Antrag ist auch nicht deshalb unzulässig geworden, we ...
1. Der Haushaltsplan, der nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG durch da ...
2. Wegen der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung einer Kreditaufnahm ...
3. Dem Regelungskonzept der Art. 109 Abs. 2 und 115 Abs. 1 Satz 2 ...
1. Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG erlaubt eine Überschre ...
2. Bei der Beurteilung, ob eine Störung des gesamtwirtschaft ...
3. Der Gesetzgeber hat in § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 1981 di ...
1. Wie sehr solche Regelungen und Entscheidungen notwendig sind, ...
2. Angesichts dessen ist die nähere Konkretisierung des Inve ...
3. In Zusammenhang mit dem Regelungsauftrag aus Art. 115 Abs. 1 S ...
4. Der Regelungsauftrag des Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG lä&szl ...
Bearbeitung, zuletzt am 15.03.2020, durch: A. Tschentscher, Rainer M. Christmann
1. Die Bindung aus Art. 109 Abs. 2 GG erstreckt sich auch auf die Kreditaufnahme nach Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG. Des zweiten Halbsatzes dieser Vorschrift bedarf es, damit den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auch in einer Störungslage genügt werden kann.
2. Der Investitionsbegriff des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG kann jedenfalls nicht weiter verstanden werden als in der bisherigen Staatspraxis, die "Baumaßnahmen" und "Sonstige Ausgaben für Investitionen und Investitionsmaßnahmen" gemäß den Nummern 7 und 8 des Gruppierungsplans nach § 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO als Investitionen ansieht.
3. Die Inanspruchnahme des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG ist erst dann gerechtfertigt, wenn das - stets labile - gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ernsthaft und nachhaltig gestört ist oder eine solche Störung unmittelbar droht.
4. Die nach Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG erhöhte Kreditaufnahme muß nach Umfang und Verwendung bestimmt und geeignet sein, die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren; hierzu müssen die Ursachen der Störung mit in Betracht gezogen werden. Weitere einschränkende Voraussetzungen, insbesondere eine Bindung der Kreditfinanzierung konsumtiver Ausgaben an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, ergeben sich weder aus Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG noch aus anderen Bestimmungen der Verfassung.
5. Bei der Beurteilung, ob eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorliegt oder unmittelbar droht, und bei der Einschätzung, ob eine erhöhte Kreditaufnahme zu ihrer Abwehr geeignet ist, steht dem Haushaltsgesetzgeber ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Nimmt er die Befugnis des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG in Anspruch, so trifft ihn im Gesetzgebungsverfahren eine Darlegungslast für die Erfüllung der Voraussetzungen dieser Vorschrift.
des Zweiten Senats vom 18. April 1989 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 17. Januar 1989
- 2 BvF 1/82 -
in dem Verfahren über den Antrag des Dr. Helmut Kohl, Mitglied des Deutschen Bundestages, Dr. Friedrich Zimmermann, Mitglied des Deutschen Bundestages, und 229 weiteren Mitgliedern des Deutschen Bundes tages, § 2 Absatz 1 des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 1981 (Haushaltsgesetz 1981) vom 13. Juli 1981 (BGBl. I S. 630) für nichtig zu erklären, - Bevollmächtigter: Prof. Dr. Josef Isensee, Meckenheimer Allee 150, Bonn -.
§ 2 Absatz 1 des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 1981 vom 13. Juli 1981 (Bundesgesetzbl. I S 630) ist mit dem Grundgesetz vereinbar gewesen.
Das Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob es mit dem Grundgesetz, insbesondere seinem Art. 115 Abs. 1 Satz 2, vereinbar gewesen ist, daß § 2 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 1981 den Bundesminister der Finanzen zu einer Kreditaufnahme ermächtigte, deren Höhe die im Bundeshaushalt 1981 unter Nrn. 7 und 8 ausgewiesenen Ausgaben für Investitionen überstieg.
1. § 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 1981 (Haushaltsgesetz 1981) vom 13. Juli 1981 (BGBl. I S. 630) ermächtigte den Bundesminister der Finanzen, zur Deckung von Ausgaben für das Haushaltsjahr 1981 Kredite bis zur Höhe von 33,775 Mrd. DM aufzunehmen.
Damit überschritt die Kreditermächtigung die Summe der in der Gruppierungsübersicht gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 1 a der Bundeshaushaltsordnung (BHO) dargestellten Ausgaben für Investitionen um 1,869 Mrd. DM. Der dieser Gruppierungsübersicht zugrundeliegende, als Verwaltungsvorschrift erlassene Gruppierungsplan (§ 13 Abs. 2 und 3 BHO) sieht unter Nr. 7 "Baumaßnahmen" und unter Nr. 8 "Sonstige Ausgaben für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen" vor (vgl. MinBlWF 1973, S. 618 [620]), die in der Staatspraxis als Investitionsausgaben behandelt werden. In der Gruppierungsübersicht zum Bundeshaushalt 1981 waren unter der Nr. 7 als Ausgaben für Baumaßnahmen 6,134 Mrd. DM und unter der Nr. 8 als sonstige Ausgaben für Investitionen und Investi tionsförderungsmaßnahmen 25,772 Mrd. DM, insgesamt also 31,906 Mrd. DM als Ausgaben für Investitionen dargestellt.
2. Der Haushaltsentwurf der Bundesregierung, den der Bundesminister der Finanzen am 23. Januar 1981 in den Deutschen Bundestag eingebracht hatte, hatte nur eine Netto-Kreditaufnahme von 27,440 Mrd. DM angesetzt. Während der parlamentarischen Beratungen verabschiedete die Bundesanstalt für Arbeit einen Nachtragshaushalt, der vor allem infolge der gestiegenen Arbeitslosenzahlen einen gegenüber dem Regierungsentwurf um 4,244 Mrd. DM höheren Bundeszuschuß vorsah. Die Beschlußempfehlung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages vom 27. Mai 1981, die Kreditermächtigung um 6,335 Mrd. DM zu erhöhen, ging daneben von einem höheren Bedarf für die Arbeitslosenhilfe, höheren Betriebsmittelkosten für die Bundeswehr infolge der anhaltenden Ölpreissteigerung, höheren Zinsaufwendungen aufgrund eines Förderungsprogramms für die mittelständische Wirtschaft sowie von zusätzlichen Ausgaben bei der Kriegsopferversorgung, beim Mutterschutz, beim Wohnungsbau und infolge der internationalen Umschuldung für die Volksrepublik Polen aus; diesen Mehrausgaben standen nach der Steuerschätzung vom 16./18. März 1981 um 809 Mio. DM geringere Steuereinnahmen als erwartet gegenüber (vgl. BTDrucks. 9/481, S. 11, 9/498, S. 2 und 9/514, S. 1 ff.). Das Haushaltsgesetz 1981 wurde vom Deutschen Bundestag auf der Grundlage dieser Beschlußempfehlung am 13. Juli 1981 verabschiedet.
3. Nach einem Grundsatzbeschluß vom 30. Juli 1981 faßte die Bundesregierung am 2./3. September 1981 Beschlüsse für den Bundeshaushalt 1982 (Bulletin des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung 1981, S. 661 ff.; vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 1981/82, S. 110). Diese sahen umfangreiche Kürzungen bei Leistungsgesetzen vor; sie führten u. a. zum Arbeitsförderungs- Konsolidierungsgesetz und zum 2. Haushaltsstrukturgesetz, beide vom 22. Dezember 1981 (BGBl. I S. 1497 und 1523).
Nachdem die CDU/CSU-Opposition bereits in den Haushaltsberatungen bezweifelt hatte, daß die beabsichtigte Neuverschuldung mit dem Grundgesetz vereinbar sei, stellten am 9. September 1982 231 Mitglieder des 9. Deutschen Bundestages - sämtlich Mitglieder der CDU/CSU-Bundestagsfraktion - beim Bundesverfassungsgericht den Antrag, § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 1981 wegen Verstoßes gegen Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG für nichtig zu erklären.
1. In ihrer Antragsschrift trugen sie im wesentlichen vor:
a) Der Antrag sei auch nach Ablauf des Jahres 1981 zulässig. Die in § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 1981 erteilte Kreditermächtigung wirke ebenso wie die Ausgabenansätze durch Vortrag in die nachfolgenden Haushaltsjahre hinein. Zudem bilde das Haushaltsgesetz den Maßstab für das Verfahren der Rechnungslegung, Rechnungsprüfung und Entlastung nach Art. 114 GG; da infolge des vom Bundesrat erklärten Vorbehalts Entlastung für das Haushaltsjahr 1981 bislang nicht erteilt sei, seien die Regelungen des Gesetzes noch von Bedeutung.
b) Der Antrag sei auch begründet. Die Kreditermächtigung in § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 1981 überschreite die in Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG gezogene Obergrenze; sie werde aber auch durch die Ausnahmevorschrift in Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG nicht gedeckt.
aa) Die Vorschrift des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG stelle ein materielles Junktim zwischen zukunftsbelastender Staatseinnahme und zukunftsbegünstigender Staatsausgabe her, indem sie bestimme, daß die Krediteinnahmen grundsätzlich die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten dürften. Dadurch werde die Möglichkeit des gegenwärtigen Gesetzgebers eingeschränkt, durch Kredite bloßen Konsum zu finanzieren und so finanzwirtschaftlich auf Kosten der Zukunft zu leben. Die zeitgleiche Wirksamkeit von Kreditlasten und Investitionserfolgen sichere die zukünftige Gestaltungsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers, die zukünftige Überprüfbarkeit und Verminderbarkeit der Steuerlasten, die Identität von Begünstigten und Bela steten finanzstaatlicher Handlungen, die Gleichheit aller vor dem Haushaltsgesetz in der Aufeinanderfolge von gegenwärtig und zukünftig Betroffenen und wahre - gemäß dem Demokratieprinzip - die periodische Verantwortlichkeit des Parlaments gegenüber dem jeweiligen Wähler.
Diesen herkömmlichen Sinn einer verfassungsrechtlichen Deckungsregel habe Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG auch nach der Verfassungsänderung von 1969 schon deshalb beibehalten, weil die Absicht der Verfassung, auch zukünftigen Generationen ein freies politisches Leben offenzuhalten, auch durch Verfassungsänderung nicht aufgehoben werden könne. Zwar sei die Finanzwissenschaft in den vergangenen 15 Jahren, gestützt auf Art. 109 Abs. 2 GG dafür eingetreten, den Staatskredit in den Dienst der Konjunkturpolitik zu stellen und die Höhe der Kreditaufnahme nach Maßgabe stabilitätspolitischer Erfordernisse zu bestimmen. In Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG werde jedoch durch diese konjunkturpolitische Funktion nicht die Obergrenze des Staatskredits festgelegt; es werde nur die grundsätzliche Deckungsregel durch eine situations- und damit konjunkturbezogene Ausnahmeregel modifiziert.
bb) Diese Obergrenze werde vielmehr durch die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen gezogen. Zwar habe der Gesetzgeber entgegen dem ausdrücklichen Verfassungsauftrag in Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG den Begriff der Investitionen bislang nicht näher konkretisiert; dies hindere jedoch die verfassungsgerichtliche Nachprüfung nicht. Hierfür seien schon wegen des Wortlauts von Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG, aber auch im Hinblick auf die unverzichtbare Einschätzungsprärogative des Haushaltsgesetzgebers, die von diesem selbst als Investitionen "veranschlagten" Ausgaben maßgebend. Nur wenn dessen Veranschlagung eine unvertretbare Ausfüllung des verfassungsrechtlichen Investitionsbegriffs darstelle, sei eine verfassungsgerichtliche Korrektur angezeigt, die freilich die veranschlagte Investitionssumme nur kürzen, nicht aber über den Willen des Gesetzgebers hinaus weitere Ausgaben als Investitionen ansehen dürfe. Den Gesetzgeber so an seine eigene Veranschla gung zu binden, mache eine Überschreitung der Kreditobergrenze sinnfällig und erfülle damit eine Warn- und Publizitätsfunktion.
Der Haushaltsgesetzgeber 1981 habe aber zu Kreditaufnahmen ermächtigt, die die Summe der von ihm selbst veranschlagten Investitionen um rund 1,9 Mrd. DM überschritten. Zudem zeige eine kritische Prüfung der gesetzgeberischen Veranschlagung, daß die in ihr gelegene Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Investitionsbegriffs unvertretbar sei. Insbesondere weise der Haushaltsplan die Kreditaufnahme nur netto aus, veranschlage die Ausgaben für Investitionen jedoch brutto, also ohne sie um die in der gegenwärtigen Periode eingetretene Wertminderung des öffentlichen Kapitalstocks zu kürzen. Dies verletze nicht nur den Grundsatz der Vergleichbarkeit von Einnahme- und Ausgabeansätzen; eine am Sinn der Deckungsregel des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG orientierte Auslegung erlaube die Veranschlagung von Ausgaben als Investitionen nur insoweit, als diese tatsächlich zukunftswirksam seien, indem sie die Produktionsmittel der Volkswirtschaft erhielten, vermehrten oder verbesserten. Berücksichtige man die hierdurch und sonst sachlich gebotenen Korrekturen, die im einzelnen dargelegt und beziffert werden, so ergebe sich eine Überschreitung der verfassungsrechtlichen Kreditobergrenze um rund 11,5 Mrd. DM.
cc) Diese Überschreitung werde nicht durch Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG gedeckt, der Ausnahmen von der Regel des ersten Halbsatzes nur zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts erlaube. Zwar habe 1981 eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorgelegen. Es sei jedoch zu beachten, daß eine zur Erhaltung oder Wiederherstellung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gebotene Vermehrung der Staatsausgaben in aller Regel ihren stabilitätswirksamen Effekt am verläßlichsten gerade duch investive Ausgaben erreiche, während die konjunkturelle Wirksamkeit konsumtiver Ausgaben von den Spar- oder Konsumentscheidungen der Empfänger abhänge. Die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 109 Abs. 2 GG) geböten daher grundsätzlich eine Beachtung der Junktim-Klausel des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG auch bei der Abwehr einer Störung dieses Gleichgewichts. Die Ausnah mevorschrift des zweiten Halbsatzes dieser Vorschrift könne daher hier nur dann in Anspruch genommen werden, wenn die Störungsabwehr gerade eine nicht-investive Ausgabe erfordere.
Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG ermächtige zudem lediglich zu "Ausnahmen" von der Regel des 1. Halbsatzes, biete aber nicht die verfassungsrechtliche Grundlage für eine Dauerverschuldung. Seit 1969 habe der Bund seine Verschuldung jedoch nie zurückgeführt, sondern stets erheblich gesteigert. Die Netto-Neuverschuldung sei immer bis dicht an die Grenze der Deckungsregel des ersten Halbsatzes von Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG herangeführt worden, im Haushaltssoll der Jahre 1975, 1976, 1978, 1981 und erneut 1982 habe sie diese Grenze sogar überschritten. Der kontinuierliche und inzwischen wegen der zunehmenden Zinsverbindlichkeiten aus sich selbst heraus wachsende Schuldenbestand sei faktisch zur Regel geworden; er könne also nicht mehr als "Ausnahme" charakterisiert werden.
In dieser Dauerverschuldung des Bundes habe die wichtigste Ursache der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im Jahre 1981 gelegen. Zu deren Abwehr sei daher gerade keine Erhöhung der Bundesverschuldung, sondern umgekehrt deren Rückführung geboten gewesen. Nur eine dauerhafte Konsolidierung der öffentlichen Haushalte hätte verlorenes Vertrauen in die staatliche Wirtschafts- und Finanzpolitik zurückgewinnen und damit die Grundlage für eine Stabilisierung der Volkswirtschaft legen können.
Jedenfalls aber sei die Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nicht durch eine Erhöhung der nicht-investiven Ausgaben zu erreichen gewesen. Die Wirtschaftslage in der Bundesrepublik Deutschland habe sich im Zeitpunkt der Verabschiedung des Haushalts 1981 in einer Phase der Stagnation befunden, in der die Produktionskapazitäten nicht voll ausgelastet gewesen seien. Dem aber hätte der Staat durch eine kreditfinanzierte Ausweitung der öffentlichen Nachfrage nur dann wirksam begegnen können, wenn die gesamtwirtschaftliche Schwäche ihre Ursache in einem bloß vorübergehenden - konjunkturellen - Nachfragemangel gehabt hätte. Die gesamtwirtschaftliche Schwäche habe 1981 jedoch strukturelle Gründe gehabt. Eine kreditfinanzierte Ausweitung der öffentlichen Nachfrage in einer solchen Situation laste vorhandene Produktionskapazitäten allenfalls kurzfristig aus, steigere im übrigen aber Preise und Zinsniveau und erschwere dadurch die zur Überwindung der strukturellen Mißstände notwendigen Unternehmerinvestitionen und rege statt dessen die Anlage in hochverzinslichen staatlichen Titeln an. Auf diese Zusammenhänge hätten schon zu Beginn des Jahres 1981 der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und die Bundesbank hingewiesen. Auch in den Analysen und Prognosen des Bundesministers der Finanzen werde nicht behauptet, daß die Inanspruchnahme des Ausnahmetatbestandes der Wiedergewinnung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts diene.
Auch wenn eine andere Wirtschaftsprognose vertretbar gewesen sein sollte, so habe sie der Haushaltsgesetzgeber selbst doch ebensowenig geteilt wie die Bundesregierung. Vielmehr habe der Deutsche Bundestag schon 1978 eine Politik der Haushaltskonsolidierung verlangt, die Bundesregierung eine solche seit 1980 mittelfristig verfolgt. Damit hätten die an der Haushaltsgesetzgebung beteiligten Staatsorgane - für sich verbindlich - festgelegt, was nach ihrer Einschätzung zur Erhaltung oder Wiederherstellung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts geboten sei. Solange diese Einschätzung vertretbar sei, müßten sie sich daran festhalten lassen; für Abweichungen treffe sie eine prozessuale Darlegungslast. Da sie die Eignung und Erforderlichkeit einer kreditfinanzierten Ausweitung nicht-investiver Staatsausgaben für 1981 indes nicht dargelegt hätten, sei von deren Nichteignung und mithin schon deshalb von der Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 1981 auszugehen.
2. Die Antragsteller haben ihren Rechtsstandpunkt in der mündlichen Verhandlung weiter präzisiert.
a) Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG regele einen Haushaltsnotstand, der dem staatsrechtlichen Ausnahmezustand vergleichbar sei; seine Anwendung müsse von daher möglichst zurückgedrängt werden. Er dürfe nicht für jede Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts offenstehen, denn dieses sei immer prekär und in diesem Sinne störungsanfällig. Die Verfassung wolle den Haushaltsgesetzgeber an die Deckungsregel des ersten Halbsatzes von Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG binden, nicht aber beständig von ihr dispensieren. So spreche die Vermutung für das Bestehen der Normallage, die für eine Inanspruchnahme der Ausnahmevorschrift widerlegt werden müsse; zudem dürfe von dieser nur insoweit Gebrauch gemacht werden, als es zur Wiedergewinnung der Normallage geeignet, erforderlich und im engeren Sinn verhältnismäßig sei. Nicht schon das Vorliegen einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts rechtfertige die Inanspruchnahme des "Notkredits", sondern allein dessen Zweckbestimmung und Erforderlichkeit zur Abwehr dieser Störung; Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG sei in diesem Sinne nicht störungskausal, sondern störungsfinal konzipiert.
Die Verfassung gebiete, dieses dem Haushaltsnotstand vorbehaltene Mittel tunlichst zu schonen. Wachse durch dauernd überhöhte Kreditaufnahme ein erheblicher Schuldensockel an, so büße das Mittel der kreditfinanzierten Ausweitung der öffentlichen Ausgaben seine Eignung zur Wiedergewinnung wirtschaftlicher Stabilität ein. Sehe sich der Haushaltsgesetzgeber in einer Situation, in der die Voraussetzungen des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG nicht erfüllt seien, gleichwohl gezwungen, erhöhte Kredite aufzunehmen, weil die anderen zur Haushaltsdeckung zur Verfügung stehenden Mittel wie Ausgabenkürzungen oder Steuererhöhungen im Hinblick auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht noch schädlicher wären, liege ein völlig neuer "präterkonstitutioneller" Ausnahmefall vor, der jedenfalls durch Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG nicht erfaßt sei.
b) Die an der Haushaltsgesetzgebung beteiligten Staatsorgane treffe die Darlegungspflicht dafür, daß eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gegeben und die beabsichtigte Überschreitung der Kreditobergrenze des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG das zu ihrer Abwehr bestimmte, hierzu geeignete, schonendste und im engeren Sinne verhältnismäßige Mittel sei. Zwar komme es für die Überprüfung eines klassischen allgemeinen Gesetzes nur auf das Gesetz als solches und seine rationale Begründbarkeit an; die Entstehungsgeschichte sei hierfür nur Material, nicht verbindlicher Maßstab. Die Ermächtigung zur Aufnahme eines Notkredits nach Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG sei aber eine Maßnahme im Rahmen des Haushaltsgesetzes; wegen ihrer Situationsbezogenheit seien für ihre Rechtfertigung allein die im Gesetzgebungsverfahren vorgebrachten Gründe beachtlich. Da es an den hiernach erforderlichen Darlegungen fehle, sei § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 1981 schon formell verfassungswidrig.
Zu dem Antrag haben sich für den Deutschen Bundestag einerseits die Abgeordneten Dr. Langner und - später - Dr. Grünewald (beide CDU), andererseits der Abgeordnete Dr. Emmerlich (SPD) geäußert. Ferner hat für die Landesregierung Nordrhein-Westfalen der Ministerpräsident des Landes Stellung genommen.
1. Die Abgeordneten Dr. Langner und Dr. Grünewald treten der Auffassung der Antragsteller bei. Sie heben hervor, daß die Höherverschuldung nicht zu einer planvollen Bekämpfung der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, sondern nur zur allgemeinen Finanzierung des Haushalts erfolgt sei. Nach ihrer Auffassung trifft den Haushaltsgesetzgeber bei der Inanspruchnahme der Befugnis des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG über die Darlegungslast im Verfassungsrechtsstreit hinaus schon im Gesetzgebungsverfahren eine Darlegungspflicht. Zur gesamtwirtschaftlichen Situation des Jahres 1981 legen sie ein wirtschaftswissenschaftliches Gutachten von Prof. Dr. Pohmer vor.
Das Gutachten geht davon aus, daß 1980/81 das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht in allen vier Teilzielen nach § 1 Satz 2 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 582) - Stabilitätsgesetz (StWG) - erheblich gestört gewesen sei. Eine hohe Preissteigerungsrate sei mit einer Wachstumsschwäche einhergegangen ("Stagflation"), während die ansteigende Arbeitslosigkeit weniger konjunkturelle als demographische Gründe gehabt habe. Neben strukturellen Fehl entwicklungen, insbesondere dem Festhalten an veralteten Produktionen und Produktionsweisen, habe die eigentliche Ursache der "Stagflation" in der hohen Verschuldung der öffentlichen Haushalte und der hierdurch genährten Vertrauenskrise gelegen. Die Wiedergewinnung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sei nur durch eine nachhaltige Konsolidierung der öffentlichen Haushalte zu erreichen gewesen. So wie freilich die hohe öffentliche Verschuldung das Ergebnis einer jahrelangen überhöhten staatlichen Kreditaufnahme gewesen sei, habe auch die Haushaltskonsolidierung eine mittelfristige Aufgabe dargestellt, welche die Bundesregierung als solche erkannt und seit dem Haushaltsjahr 1982 in Angriff genommen habe. Gerade 1980/81 habe aber die Vertrauenskrise kulminiert und ihre Auswirkungen gezeigt; spätestens 1981 habe daher die Haushaltskonsolidierung einsetzen müssen.
Selbst wenn eine staatliche Nachfrageausweitung für 1981 als geeignet anzusehen gewesen sein sollte, das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht wiederzuerlangen, so hätte dies nach Auffassung des Gutachtens nur dann Aussicht auf nachhaltigen Erfolg haben können, wenn mit ihr eine Umstrukturierung der öffentlichen Ausgaben einhergegangen, der Anteil investiver Ausgaben also zu Lasten der konsumtiven Ausgaben deutlich erhöht worden wäre. Dies habe der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen mehrheitlich empfohlen; der Haushaltsgesetzgeber des Jahres 1981 sei dem jedoch nicht gefolgt.
2. Der Abgeordnete Dr. Emmerlich legt ein Gutachten der Professoren Dr. H.-P. Schneider und Dr. Littmann vor.
a) Das Gutachten hält den Normenkontrollantrag schon für unzulässig, nachdem der Bundesrat und der Deutsche Bundestag - dieser mit den Stimmen der Abgeordneten von CDU und CSU - der Bundesregierung Entlastung erteilt hätten. Da der Entlastungsbeschluß bedingungsfeindlich sei, müsse der vom Bundesrat und von den Bundestagsabgeordneten von CDU und CSU im Hinblick auf das vorliegende Normenkontrollverfahren angebrachte Vorbehalt als unbeachtlich angesehen werden.
b) Der Antrag sei aber jedenfalls unbegründet:
aa) Mit "Einnahmen aus Krediten", "veranschlagte Ausgaben für Investitionen", "gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht" und "nur zur Abwehr einer Störung" desselben enthalte Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG unbestimmte Verfassungsbegriffe, die für den Haushaltsgesetzgeber einen weiten Einschätzungs- und Prognosespielraum eröffneten. Dieser sei um so weiter, als die Verfassung für das Gebiet der Wirtschaftspolitik jenseits des Auftrags, eine aktive Konjunkturpolitik zu betreiben (Art. 109 Abs. 2 GG), keine Vorgaben enthalte. Das Bundesverfassungsgericht sei mithin auf die Prüfung beschränkt, ob die Einschätzungen und Prognosen des Gesetzgebers offensichtlich unvertretbar und seine Maßnahmen zur Störungsabwehr offensichtlich untauglich gewesen seien. Die Einschätzung des Haushaltsgesetzgebers, die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts 1981 habe vor allem konjunkturelle Ursachen gehabt, sei aber ebensowenig offensichtlich unvertretbar gewesen wie die Annahme, daß die mit einer erhöhten Kreditaufnahme verbundenen zusätzlichen Nachfrageanreize ein weiteres Absinken der Konjunktur verhindern könnten.
bb) Das Haushaltsgesetz 1981 halte jedoch auch einer intensiveren verfassungsgerichtlichen Nachprüfung stand. Jede staatliche Netto-Kreditaufnahme sei in erster Linie an Art. 109 Abs. 2 GG zu messen. Hierdurch sei dem Haushaltsgesetzgeber aufgegeben, eine aktive, also eine solche Konjunkturpolitik zu betreiben, die den zyklischen Schwankungen des Wirtschaftsgeschehens mäßigend und stabilisierend entgegenwirke. Damit aber sei das von den Antragstellern postulierte Gebot eines jährlich herzustellenden materiellen Haushaltsausgleiches unvereinbar; wolle man in rezessiven Phasen, in denen die staatlichen Einnahmen zurückgingen, entsprechend die staatlichen Ausgaben senken oder Steuern erhöhen, so verstärke dies die Rezession. Statt dessen gebiete Art. 109 Abs. 2 GG in derartigen Lagen gerade, der rezessiven Wirtschaftstendenz durch eine kreditfinanzierte Ausweitung der öffentlichen Nachfrage entgegenzuwirken.
Demzufolge könne Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG nicht als objektbezogene Deckungsregel interpretiert werden. Der Versuch, der Vorschrift ein Junktim zwischen zukunftsbelastenden Staatseinnahmen und zukunftsbegünstigenden Staatsausgaben zu entnehmen, scheitere schon daran, daß nach dem aktuellen Stand der wirtschaftswissenschaftlichen Erkenntnis die Zuordnung eindeutiger Wirkungen zu bestimmten Einnahmearten (Steuern oder Kredit) einerseits und bestimmten Ausgabearten (Konsum oder Investition) andererseits ohne Berücksichtigung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nicht möglich sei. So stelle eine staatliche Kreditaufnahme keine oder nur eine geringe Zukunftsbelastung dar, wenn sich - ihretwegen oder aus anderen Gründen - das Wachstum der Gesamtwirtschaft beschleunige; auch die künftige Einnahmesituation im Bundeshaushalt verbessere sich dann. Umgekehrt bestehe kein grundsätzlicher Unterschied zwischen den Ausgaben für öffentliche Investitionen und jenen für öffentlichen Konsum; beides könne gleichermaßen die Nachfrage ausweiten und so zu Vollbeschäftigung und Wirtschaftswachstum beitragen. Im übrigen sei die Abgrenzung zwischen beiden Ausgabearten problematisch, sei es, daß man hierbei auf objektivierbare Merkmale wie die Nutzungsdauer der beschafften Güter abstelle, sei es, daß man vermutete Wirkungen der jeweiligen Ausgabe einbeziehe.
Nach Entstehungsgeschichte, systematischem Zusammenhang und Sinn und Zweck normiere Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG die staatliche Kreditaufnahme situationsbezogen, d.h. nach Maßgabe der jeweiligen Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Demnach stehe das Instrumentarium der Verschuldung in weitem Umfange zur Überwindung von wirtschaftlichen Fehlentwicklungen zur Verfügung. Die Vorschrift erlaube es daher etwa auch, daß sich der Staat zur Sicherung eines hohen Beschäftigungsstandes bei weitgehender Erfüllung der übrigen Teilziele des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts über längere Zeit hinweg relativ hoch verschulde. Eine Grenze ziehe sie erst dort, wo die Kreditaufnahme selbst das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht gefährde oder die Stabilität des Bundeshaushalts langfristig aushöhle.
Für Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG ergebe sich hieraus, daß dem Haushaltsgesetzgeber die Kreditfinanzierung von konsumtiven Staatsausgaben offenstehe, wenn und soweit eine Ausweitung der Neuverschuldung aus konjunkturellen Gründen überhaupt angezeigt erscheine. Die Kreditaufnahme zum Ausgleich für konjunk turbedingte Mindereinnahmen bilde stets ein Instrument zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Dabei sei gleichgültig, ob sie zur Wiederherstellung des Gleichgewichts führe; es reiche hin, daß sie jedenfalls zur Stabilisierung des Wirtschaftsablaufs beitrage.
cc) § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 1981 halte einer Überprüfung anhand dieser Maßstäbe stand. Zwar übersteige die Netto-Kreditaufnahme die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen; dies werde jedoch von Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG gedeckt.
Anfang 1981 habe sich eine erhebliche Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in bezug auf alle vier in § 1 Satz 2 StWG genannten Teilziele abgezeichnet, wobei besonders die erhebliche Zunahme der Arbeitslosenzahlen bedrohlich erschienen sei. Nach der Einschätzung der am Haushaltsgesetzgebungsverfahren beteiligten Staatsorgane habe diese Störung vornehmlich konjunkturelle Ursachen gehabt. Es sei geboten gewesen, die daraus entstandene Deckungslücke durch eine erhöhte Kreditaufnahme zu finanzieren und so dem Abschwung durch eine kurzzeitige Stützung der Nachfrage zu begegnen.
Diese Kreditaufnahme habe nicht ihrerseits das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht gefährdet. Zwar hätten der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und die Bundesbank seit 1980/81 vor den Auswirkungen der hohen strukturellen Verschuldung der öffentlichen Haushalte gewarnt und deren Rückführung empfohlen. Diese hohe Verschuldung habe ihre Ursache in einer Überschätzung des Wirtschaftswachstums und des Steueraufkommens und möglicherweise in einer zu geringen Schuldentilgung während der Wachstumsjahre 1976 bis 1979, vor allem jedoch in externen Ereignissen, insbesondere den beiden Ölpreisschüben der siebziger Jahre gehabt. Die Bundesregierung habe die Haushaltskonsolidierung sich zur mittelfristigen Aufgabe gesetzt und vor allem mit dem Begleitgesetz zum Haushaltsgesetz 1982 in die Wege geleitet. Der unerwartete Konjunkturrückgang 1981 habe jedoch erfordert, diese mittelfristige Politik im Wege einer Doppelstrategie kurzfristig zu suspendieren, um eine Ver schärfung des Abschwungs zu verhindern. Hernach habe die Bundesbank bescheinigt, daß hierdurch die strukturelle Verschuldung des Bundes nicht zugenommen habe, die mittelfristige Konsolidierung mithin lediglich aufgeschoben, nicht aber erschwert worden sei.
c) In der mündlichen Verhandlung hat der Abgeordnete Dr. Emmerlich darauf hingewiesen, daß der Gesetzgeber während der Beratungen zum Haushaltsgesetz 1981 mit erheblichen unvorhergesehenen Mehrausgaben konfrontiert worden sei. Der durch Art. 110 Abs. 1 GG gebotene Haushaltsausgleich habe in dieser Lage nur durch Steuererhöhungen oder erhöhte Kreditaufnahmen, kaum jedoch durch Ausgabenkürzungen hergestellt werden können. Da in einer rezessiven Phase Steuererhöhungen ebenso wie Ausgabenkürzungen rezessionsverschärfend wirkten, sei lediglich die Erhöhung der Kreditaufnahme als verfassungsgemäßes Mittel verblieben.
Weiter ist der Abgeordnete der Auffassung entgegengetreten, das Vorliegen einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und die Eignung der erhöhten Kreditaufnahme zu deren Abwehr müßten von Verfassungs wegen schon im Haushaltsgesetzgebungsverfahren dargelegt werden. Für eine solche Darlegungspflicht biete der Text der Verfassung keinen Anhalt; sie sei auch vor Beginn des jetzigen Verfahrens im rechtswissenschaftlichen Schrifttum nicht vertreten worden.
3. Der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen vertritt im wesentlichen dieselbe Auffassung wie der Abgeordnete Dr. Emmerlich. Dabei bringt er insbesondere vor:
Sinn und Zweck des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG könne in einer Bremsfunktion gesehen werden. Die Höhe der Verschuldung solle sich nicht allein nach den Ansichten und Zielen der Regierungspolitik zu Art. 109 Abs. 2 GG richten, sondern im Regelfall noch eine zusätzliche Grenze finden. Daraus könne das Verbot gefolgert werden, alle wachstumsfördernden Ausgaben ungeachtet wirtschaftswissenschaftlicher Kontroversen als Investitionen anzusehen. Gleichwohl sei der Investitionsbegriff noch von einer Weite, die seine Tauglichkeit zur Schuldenbegrenzung in Frage stelle. So erschienen etwa Ausgaben zur Beschaffung von Anlagen und lang lebigen Gütern im militärischen Bereich oder Investitionen in das sogenannte Humankapital durchaus als zukunftswirksam, würden jedoch herkömmlich nicht zu den Investitionen gerechnet.
Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG könne nicht lediglich als eng umschriebene Ausnahmevorschrift aufgefaßt werden. Die Vorschrift gestatte vielmehr eine erhöhte Kreditaufnahme immer dann, wenn dies zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts geeignet erscheine. Für die Richtigkeit der Auffassung der Antragsteller, die erhöhte Neuverschuldung müsse zur Störungsabwehr obendrein erforderlich sein, lasse sich aus der Verfassung nichts herleiten.
Der Richter Klein gehörte zu den Antragstellern, der Richter Kirchhof hat diese vor seiner Ernennung zum Richter des Bundesverfassungsgerichts als Bevollmächtigter vertreten. Beide Richter sind daher von der Ausübung ihres Richteramts nach § 18 Abs. 1 BVerfGG ausgeschlossen, der Richter Klein gemäß Nr. 1, der Richter Kirchhof gemäß Nr. 2 dieser Vorschrift.
1. § 2 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 1981 kann im Normenkontrollverfahren auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft werden, da er als Ermächtigungsvorschrift im organschaftlichen Rechtskreis Recht im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG darstellt (vgl. BVerfGE 20, 56 [89]).
2. Der Antrag ist zwar nach dem Ende des Haushaltsjahres, für welches das Haushaltsgesetz 1981 beschlossen wurde, aber zu einem Zeitpunkt, als von § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 1981 noch Rechtswirkungen ausgingen, und somit rechtzeitig gestellt worden.
a) Der Gesetzgeber hat den Antrag nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in § 76 BVerfGG nicht an eine Frist gebunden. Dies entspricht dem Zweck der abstrakten Normenkontrolle, durch Klärung der verfassungsrechtlichen Lage dem Rechtsfrieden zu dienen (vgl. BVerfGE 1, 396 [413]). Zur Erreichung dieses Zwecks kann eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts so lange erforderlich sein, als die betreffende Norm in Geltung steht oder darüber hinaus noch weiter Rechtswirkungen zu äußern vermag (vgl. BVerfGE 5, 25 [28]).
b) Das Haushaltsgesetz äußert seine Rechtswirkungen im organschaftlichen Rechtskreis; gegenüber Dritten werden durch den Haushaltsplan Rechte oder Verbindlichkeiten weder begründet noch aufgehoben (§ 3 BHO). Es kann dahingestellt bleiben, wie lange vom Haushaltsgesetz und von einzelnen Titeln des Haushaltsplans im allgemeinen solche Rechtswirkungen ausgehen können; für eine Ermächtigung des Haushaltsgesetzes zur Aufnahme von Krediten, die der Deckung von Ausgaben dienen, bestimmt § 18 Abs. 3 Satz 1 BHO, daß sie jedenfalls bis zum Ende des nächsten Haushaltsjahres gelten. Eben diese Kreditermächtigung des Haushaltsgesetzes 1981 haben die Antragsteller mit ihrem am 9. September 1982 eingegangenen Antrag zur Prüfung gestellt; der Antrag ist damit rechtzeitig erhoben worden.
3. Der Antrag ist nicht dadurch unzulässig geworden, daß der 9. Deutsche Bundestag inzwischen nicht mehr besteht. Die Diskontinuität des Deutschen Bundestages hat als solche keinen Einfluß auf das Fortbestehen wirksam vorgenommener Rechtshandlungen des Deutschen Bundestages selbst oder eines Teiles seiner Mitglieder. Die einmal gegebene Zulässigkeit eines Normenkontrollantrages eines Drittels seiner Mitglieder besteht auch unabhängig davon fort, daß Antragsteller ihre Stellung als Mitglieder des Deutschen Bundestages verlieren.
4. Der Antrag ist auch nicht deshalb unzulässig geworden, weil der Norm, auf die er sich bezieht, inzwischen eine eigene Rechtswirkung nicht mehr zukommt.
Die angegriffene Vorschrift des § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 1981 hat spätestens mit der Verkündung des Haushaltsgesetzes 1983 ihre Geltung eingebüßt und vermag - als nur organschaftliche Ermächtigungsnorm - auch nicht darüber hinaus Rechtswirkungen zu äußern. Auf die in Art. 114 Abs. 1 GG vorgeschriebene Rechnungslegung mit nachfolgenden Beschlüssen über die Entlastung kommt es hier nicht an. Rechnungslegung und Entlastung beziehen sich auf den Haushaltsvollzug; sie bezwecken die Kontrolle der Exekutive, nicht des Haushaltsgesetzgebers.
Ungeachtet dessen besteht für zulässig erhobene Normenkontrollanträge, die sich auf Bestimmungen eines Haushaltsgesetzes beziehen, im Hinblick auf den objektiven Charakter des Normenkontrollverfahrens (vgl. BVerfGE 1, 396 [407]) ein Entscheidungsinteresse über den Zeitraum von deren eigener rechtlicher Wirkung hinaus. Der begrenzten zeitlichen Geltung des Haushaltsgesetzes entspricht die jährliche Wiederkehr eines Gesetzes gleicher Art, die aus der Budgetpflicht des Parlaments (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG) folgt. Damit besteht die Möglichkeit, daß eine mit einem Normenkontrollantrag zur Prüfung gestellte verfassungsrechtlich zweifelhafte Normsetzung des Haushaltsgesetzgebers von Jahr zu Jahr wiederholt wird. Sie könnte, würde mit dem Ende der rechtlichen Wirkung der Regelungen des Haushaltsgesetzes auch die Entscheidungsmöglichkeit des Bundesverfassungsgerichts entfallen, kaum je überprüft werden. Das Haushaltsgesetz wäre damit einer verfassungsrechtlichen Kontrolle praktisch entzogen. Dies würde der normativen Intention des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG widersprechen.
§ 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 1981 ist mit dem Grundgesetz, insbesondere mit Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar gewesen.
Die Verfassungsbestimmung des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG darf nicht isoliert betrachtet und ausgelegt werden. Sie steht in engem Regelungszusammenhang mit den finanz- und insbesondere den haushaltsrechtlichen Vorschriften des Grundgesetzes und ist eingebettet in dessen demokratisch-parlamentarische, rechts- und sozialstaatliche Ordnung.
1. Der Haushaltsplan, der nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG durch das Haushaltsgesetz festgestellt wird, ist ein Wirtschaftsplan und zugleich ein staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform (BVerfGE 45, 1 [32]; 70, 324 [355]). Er ist als "staatliches Gesamtprogramm für die staatliche Wirtschaftsführung und damit zugleich für die Politik des Landes während der Etatperiode" bezeichnet worden (J. Heckel, Einrichtung und rechtliche Bedeutung des Reichshaushaltsgesetzes, in: Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. 2, 1932, S. 374 ff. [388 ff., 392]). Diese Umschreibung erfaßt zutreffend die Eigenart des Haushaltsplans, der - zeitlich begrenzt und ausgabenbezogen - ein Regierungsprogramm in Gesetzesform enthält und die Regierungspolitik in Zahlen widerspiegelt. Grundlage dafür ist die Kernbestimmung des Haushaltsverfassungsrechts, daß alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes in den Haushaltsplan einzustellen und dieser in Einnahme und Ausgabe auszugleichen ist (Art. 110 Abs. 1 GG); die Staatsaufgaben stellen sich im Haushaltsplan als Ausgaben dar, die durch Einnahmen gedeckt werden müssen. Damit hängen Umfang und Struktur des Haushalts von der Gesamtpolitik ab. Umgekehrt begrenzen die erzielbaren Einnahmen den Spielraum für die Erfüllung ausgabenwirksamer Staatsaufgaben. Das Ausgleichsgebot zwingt den Haushaltsgesetzgeber, auf jeden Fall Ausgaben und Einnahmen zur Deckung zu bringen.
Der Staatshaushalt ist wegen seines Umfangs ein gewichtiger Faktor für das Wirtschaftsleben und kann als konjunktursteuerndes Instrument eingesetzt werden. Er ist zudem im Sozialstaat wegen der Ausweitung der Staatsaufgaben und der Erfüllung eines Großteils dieser Aufgaben durch Geldleistungen zu einem bedeutenden politischen Gestaltungsmittel geworden. Durch die Entscheidung über die Prioritäten und durch die Verteilungsentscheidungen im einzelnen erhalten eine Regierung und die sie tragende parlamentarische Mehrheit ihr wirtschafts- und sozialpolitisches Profil. Andererseits ist der Gestaltungsspielraum für das einzelne Haushaltsgesetz dadurch beschränkt, daß der größte Teil der Ausgaben durch außerbudgetäre Gesetze und bei einer hohen Staatsverschuldung durch die Zins- und Tilgungslasten festgelegt ist. Zudem beruhen viele Haushaltsansätze auf Prognosen, die sich als unzutreffend erweisen können. Die Deutsche Bundesbank setzt mit ihrer Geldpolitik einen Rahmen, der der Disposition des Haushaltsgesetzgebers entzogen ist. Angesichts dessen kann das Haushaltsgesetz für sich allein nicht den Anforderungen gerecht werden, die sich aus seiner politischen Bedeutung ergeben. Es bedarf der Ergänzung durch eine Gesetzgebung, die die Ausgabenverpflichtungen des Staates seinem finanziellen Leistungsvermögen anpaßt, und der Einbettung in eine mittel- und längerfristige Politik, die für die Einsatzfähigkeit des haushaltspolitischen Instrumentariums sorgt.
Die Koordination der Haushaltsplanung und -gesetzgebung mit einer solchen sie flankierenden Gesetzgebung und längerfristigen Politik ist indes dadurch erschwert, daß der Haushaltsplan - den Grundsätzen der Vorherigkeit und Jährlichkeit entsprechend - jeweils ein kurzfristiges Ausgaben- und Finanzierungsprogramm darstellt, das für ein oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festzustellen ist (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG). Zwar kann die Gesetzgebung die Haushaltsplanung nur sinnvoll flankieren, wenn sie bei der Begründung und Aufrechterhaltung von Ausgabenverpflichtungen die Finanzierungsmöglichkeiten in kommenden Haushaltsjahren vorausschauend beurteilt. Gleichwohl ist in bestimmten Konstellationen, etwa bei einer nicht vorhersehbaren Änderung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, eine zur Erreichung des haushaltspolitischen Zieles erforderliche Anpassung von Leistungsgesetzen nicht vor oder zugleich mit dem Haushaltsgesetz möglich - das gilt nicht zuletzt angesichts des Erfordernisses eines geordneten Gesetzgebungsverfahrens und der politischen wie verfassungsrechtlichen Grenzen rückwirkender Kürzung gesetzlicher Leistungsansprüche. Insbesondere kann eine solche Situation dann eintreten, wenn sich die Notwendigkeit solcher Gesetzesänderungen erst bei der Aufstellung des Haushalts zeigt. Der einzelne Haushaltsplan kann so - gemessen an der längerfristigen Politik - einen fragmentarischen Charakter haben. In solchen Lagen erhält der in Frage stehende Haushaltsplan seinen Sinn als staatsleitender Hoheitsakt erst im Zusammenhang mit der über das Haushaltsjahr hinausreichenden, in eigenen Gesetzen verwirklichten politischen Konzeption.
2. Wegen der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung einer Kredit aufnahme des Bundes steht Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG in einem engen Sachzusammenhang mit Art. 109 Abs. 2 GG.
a) Beide Vorschriften haben ihre heute geltende Fassung im Zuge der Finanz- und Haushaltsreform der Jahre 1967 und 1969 erhalten. Ziel dieser Reform war es, die staatliche Haushaltswirtschaft und Haushaltspolitik sowie das Haushaltsrecht angesichts der erkannten gesamtwirtschaftlichen Bedeutung des Staatshaushalts zugleich in den Dienst einer konjunktursteuernden Wirtschafts- und Finanzpolitik zu stellen.
aa) Durch den 1967 eingefügten Art. 109 Abs. 2 GG sind Bund und Länder verpflichtet worden, bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Diese Verfassungsänderung wurde vom Erlaß des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 582) begleitet. Ihr lag die auf der ökonomischen Theorie von J.M. Keynes beruhende Auffassung zugrunde, der Ablauf der seit der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zu beobachtenden kontinuierlichen Konjunkturzyklen lasse sich durch fiskalpolitische Maßnahmen des Staates beeinflussen; daher sei es - zumal in den modernen Industriestaaten - ökonomisch angezeigt und politisch geboten, die staatliche Haushalts- und Finanzpolitik im Interesse der Konjunkturstabilisierung auf eine antizyklische Steuerung des Konjunkturablaufs auszurichten und ihr die dazu notwendigen rechtlichen Instrumentarien zu verschaffen. Da die Konjunkturpolitik immer stärker auf die Wirtschaftsentwicklung in mehrjährigen Zeiträumen Bedacht zu nehmen habe und das konjunkturpolitische Raffen und Strecken von Ausgaben in eine mittelfristige Wirtschaftspolitik einzuordnen sei, sollten die Jahreshaushalte als Teile einer mehrjährigen Finanzplanung konzipiert werden (vgl. zum Ganzen Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland - sog. Troeger-Gutachten -, 1966, S. 17 [Tz. 58], 127 - 145 [Tz. 473 - 528]; BTDrucks. V/890, S. 8 ff.).
Infolge dieser Verfassungsergänzung haben die öffentlichen Haushalte von Verfassungs wegen nicht mehr nur eine Bedarfsdeckungsfunktion. Dem Haushaltsgesetzgeber ist zugleich eine Ver antwortung für die Auswirkungen des Haushalts auf die Gesamtwirtschaft auferlegt worden; er hat in und bei seinen Bedarfsdeckungsentscheidungen den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen.
bb) Der verfassungsändernde Gesetzgeber des Jahres 1969 hat aus diesem Funktionswandel der öffentlichen Haushalte Konsequenzen für das Haushaltsrecht gezogen, indem er den Art. 109 Abs. 3, 110 und 112 bis 115 GG ihre gegenwärtig geltende Fassung gab.
Die Bundesregierung verband den Entwurf dieses Gesetzes mit Entwürfen eines Haushaltsgrundsätzegesetzes und einer Bundeshaushaltsordnung (BTDrucks. V/3040). Nach ihrer Begründung war eines der drei Ziele der neu eingeführten Haushaltssystematik, "den ökonomischen Gehalt des Haushalts und die Wirkungen der finanzpolitischen Entscheidungen auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung" auszuweisen. Diesem Ziel diente insbesondere die Gliederung des Haushaltsplans nach einem Gruppierungsplan. Für die nach Art. 109 Abs. 2 GG erforderliche Koordinierung der Finanzplanung von Bund, Ländern und Gemeinden wurde der Finanzplanungsrat gesetzlich verankert. Im Sinne des klassischen Prinzips der Budgeteinheit sollten die finanzwirtschaftlichen Entscheidungen im Rahmen des haushaltsmäßigen Gesamtzusammenhangs getroffen werden. Dies sollte den Zusammenhang des Haushaltsrechts mit der durch Art. 109 Abs. 2 GG gebotenen Abstimmung der finanz- und wirtschaftspolitischen Budgetfunktion verfahrensrechtlich sichern (a.a.O., S. 36, 38 f.).
Die dem Haushalt durch Art. 109 Abs. 2 GG zugewiesene wirtschaftspolitische Funktion erforderte insbesondere eine Änderung der Regelungen zur Staatsverschuldung. In Abkehr von dem objektbezogenen Deckungsgrundsatz des Art. 115 GG a.F. und der gesonderten Veranschlagung der durch Kredite gedeckten Ausgaben schlug die Bundesregierung als Satz 2 des neuen Art. 115 Abs. 1 GG vor:
Die Einnahmen aus Krediten dürfen in der Regel die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten.
Zur Begründung führte die Bundesregierung aus, eine Berück sichtigung gesamtwirtschaftlicher Erfordernisse bei der öffentlichen Haushaltswirtschaft habe eine Umorientierung der staatlichen Kreditwirtschaft zur Konsequenz. Der bislang geltende objektbezogene Deckungsgrundsatz führe zu erheblichen Schwierigkeiten bei der Verwirklichung einer Art. 109 Abs. 2 GG entsprechenden antizyklischen Finanzpolitik. In der Neufassung bezeichneten die Worte "in der Regel" eine gesamtwirtschaftliche "Normallage", bei deren Vorliegen der Umfang der Kreditaufnahme auf den Höchstbetrag der veranschlagten Ausgaben für Investitionen beschränkt sei. Demgegenüber dürfe diese Grenze etwa im Falle einer das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht gefährdenden Abschwächung der allgemeinen Wirtschaftstätigkeit überschritten werden.
In den parlamentarischen Beratungen waren sich der Haushaltsausschuß und der Rechtsausschuß mit der Bundesregierung darin einig, daß die bisherige Objektbezogenheit der Kreditaufnahme dem modernen Gesichtspunkt einer situationsbezogenen Kreditaufnahme weichen müsse. Deshalb sei künftig die Höhe der Einnahmen aus Krediten an der Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen und damit finanzwirtschaftlich orientiert zu begrenzen. Ausnahmen seien nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Dies ergebe sich aus dem Verfassungsgrundsatz des Art. 109 Abs. 2 GG und gebe Parlament und Regierung mit der Möglichkeit der Kreditaufnahme ein modernes Instrumentarium der staatlichen Finanzpolitik in die Hand (zu BTDrucks. V/3605, S. 13). Mit dieser Begründung wurde der zweite Halbsatz des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG als Ausnahmeregelung formuliert (BTDrucks. V/3605, S. 14).
b) Der normative Gehalt des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG und sein systematisches Verhältnis zu Art. 109 Abs. 2 GG sind danach wie folgt zu bestimmen:
Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG stellt die Verschuldung von der haushaltsrechtlich orientierten Bindung an einen außerordentlichen Bedarf und an werbende Zwecke frei. An die Stelle haushaltsrechtlicher Maßstäbe treten konjunkturpolitische Vorgaben im Sinne von Art. 109 Abs. 2 GG, der den Bund verpflichtet, bei seiner Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Diese Bindung erstreckt sich auch auf die Kreditaufnahme, da diese Bestandteil der Haushaltswirtschaft ist. Dementsprechend unterscheidet Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG zwischen einer gesamtwirtschaftlichen Normallage und einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.
aa) Für die Normallage wird die Kreditaufnahme nicht ausgeschlossen. Sie wird vielmehr grundsätzlich zugelassen, aber nach Maßgabe dessen eingeschränkt, was in Wahrung der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts geboten erscheint; diesen Erfordernissen ist Rechnung zu tragen. Hiernach kann beispielsweise die Kreditaufnahme gering zu halten oder eine im gesamtwirtschaftlichen Interesse eingegangene erhebliche Verschuldung zurückzuführen sein, falls ein solches Haushaltsgebaren im Hinblick auf eine an der Erhaltung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ausgerichtete mittelfristige Wirtschaftspolitik vonnöten erscheint. Im übrigen läßt die Verfassung Raum für die traditionelle Bedarfsdeckungsfunktion des Haushalts und damit für die Vielzahl ausgabenintensiver politischer Zwecke, denen die Bedarfsdeckung dient.
Zugleich wird der Haushaltsgesetzgeber in Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG daran gebunden, nicht mehr an Krediten aufzunehmen, als für Investitionen ausgegeben wird. Hierdurch wird an einem Grundelement der alten Deckungsregel festgehalten. Der haushaltswirtschaftliche Vorgriff auf zukünftige Einnahmen soll jedenfalls dadurch begrenzt werden, daß der Kredit nur im Umfang der Ausgaben mit zukunftsbegünstigendem Charakter in Anspruch genommen werden darf. Entscheidend für den Inhalt und die Wirksamkeit dieser Begrenzung wird somit der Begriff der Investition, den die Verfassung allerdings undefiniert läßt.
bb) Bei einer Störungslage des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts läßt der zweite Halbsatz des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG eine Ausnahme von dieser Begrenzung der Kreditaufnahme zu. Dieser Vorschrift bedarf es, damit - auf der Grundlage des Ausgleichsgebots des Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG - den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auch und gerade in einer Störungslage, insbesondere bei einem Konjunkturabschwung, genügt wer den kann und Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG nicht mit Art. 109 Abs. 2 GG in Widerspruch gerät. Es trifft daher nicht zu, daß diese Regelung den extremen Fall eines sogenannten Haushaltsnotstandes, vergleichbar mit dem staatsrechtlichen Ausnahmezustand, zum Gegenstand hat; sie steht innerhalb der systematischen Verbindung von Art. 109 Abs. 2 und Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG und betrifft die - allerdings von einschränkenden Voraussetzungen abhängige - Ausnahme vom Regelfall.
Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht erhält dabei eine zweifache Bedeutung. Zum einen ist seine - eingetretene oder unmittelbar bevorstehende - Störung die tatbestandliche Voraussetzung für die mögliche Überschreitung der Kreditgrenzen des ersten Halbsatzes, zum anderen ist seine Wiederherstellung Ziel und Zweck für die Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung: Die Überschreitung der Kreditobergrenze wird nur zugelassen, um die Störung abzuwehren. Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ist mithin nicht nur eine Bezugsgröße, der Rechnung zu tragen ist, sondern Ziel und Zweck des Handelns.
3. Dem Regelungskonzept der Art. 109 Abs. 2 und 115 Abs. 1 Satz 2 GG liegt damit ersichtlich die Vorstellung zugrunde, daß eine an der Nachfrage ansetzende Beeinflussung der wirtschaftlichen Konjunktur durch die staatliche Haushaltspolitik möglich und geboten erscheint. Dieses Konzept sah sich alsbald einer Kritik ausgesetzt; sie vermißte teils in Art. 115 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 109 Abs. 2 GG die klare Entscheidung zwischen einer situationsbezogenen Verschuldungspolitik, die allein auf die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ausgerichtet ist, und einer noch objektbezogenen und dadurch begrenzten Verschuldungspolitik, teils hielt sie es für schwer umsetzbar, wenn nicht gar für ungeeignet, die erstrebte Begrenzung des Umfangs der staatlichen Kreditaufnahme durch deren Bindung an die Ausgaben für Investitionen zu erreichen (vgl. dazu einerseits etwa: Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Stellungnahme zur Haushaltsreform ..., Schriftenreihe des BMF, Heft 11, 1969, S. 26; W. Dreißig, Zur Neuregelung der Kreditfinanzierung im Haushaltsrecht der BRD, FA 29 [1970], S. 499 [501 ff.]; weitere Nachweise bei Brenner/Haury/Lipp, Staatsverschuldung und Verfassung, FA 38 [1980], S. 236 [241]; andererseits etwa: Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Gutachten zum Begriff der öffentlichen Investitionen, Schriftenreihe des BMF, Heft 29, 1980; Fischer-Menshausen in: v. Münch [Hrsg.], GG-Kommentar, 3. Aufl., 1983, Rdnr. 18 zu Art. 115; W. Ehrlicher, Grenzen der Staatsverschuldung, in: Festschrift für Haller, 1979, S. 27 ff.; ders., Aspekte der Staatsverschuldung, in: Der Staat 24 [1985], S. 31 - 49 [49]). Die Kritik verstärkte sich angesichts der beobachteten Funktionsschwäche des fiskalpolitischen Instrumentariums bei der Rückführung zuvor entstandener Verschuldung sowie im Gefolge des in den Wirtschaftswissenschaften vordringenden Monetarismus, der unter Ablehnung fiskalpolitischer Eingriffe in den Marktmechanismus das Konzept einer an der Investitionsbereitschaft der Unternehmen ansetzenden "Angebotspolitik" entwickelt hat (zum Diskussionsstand vgl. O. Gandenberger, Theorie der öffentlichen Verschuldung, in: HdbFinWiss, 3. Aufl., Bd. 3, 1981, S. 6 ff. [27 - 42]; W. Heun, Staatsverschuldung und Grundgesetz, in: Die Verwaltung, 1985, S. 1 - 28; v. Arnim/Weinberg, Staatsverschuldung in der Bundesrepublik Deutschland, 1986, S. 35 - 54, 58 - 72; D. Kath, Artikel "Monetarismus", in: Staatslexikon der Görres- Gesellschaft, 7. Aufl., Bd. 3, 1987, Sp. 1212 - 1215).
Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat diese Kritik bislang nicht zum Anlaß für eine erneute Änderung des Grundgesetzes genommen; zudem ist der Auftrag an den Gesetzgeber in Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG, ein die weithin unbestimmten verfassungsrechtlichen Vorgaben konkretisierendes Gesetz zu erlassen, insbesondere hinsichtlich der wichtigen näheren Festlegung des Investitionsbegriffs unausgeführt geblieben. Angesichts dessen hat die verfassungsrechtliche Überprüfung eines Haushaltsgesetzes von dem vorfindlichen Regelungsgehalt der Art. 109 Abs. 2, 115 Abs. 1 Satz 2 GG auszugehen. Darin liegende Unbestimmtheiten aufzulösen und die Instrumentarien der Haushalts- und Finanzpolitik im Hinblick auf etwaige neue wissenschaftliche Erkenntnisse zu verändern, ist Aufgabe des Gesetzgebers; das Bundesverfassungsgericht ist hierzu nicht berufen. Das schließt allerdings nicht aus, daß bei einer An wendung der Art. 109 Abs. 2, 115 Abs. 1 Satz 2 GG auf konkrete Sachverhalte Veränderungen der wirtschaftlichen Gegebenheiten, die diese Sachverhalte prägen, und die wirtschaftswissenschaftlichen Erkenntnisse hierzu nicht unerheblich sind; dies ist vom Bundesverfassungsgericht zu beachten.
Die Höhe der Kredite, zu deren Aufnahme § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 1981 den Bundesminister der Finanzen ermächtigte, hat die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen und damit die Grenze des ersten Halbsatzes des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG überschritten.
§ 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 1981 ermächtigte den Bundesminister der Finanzen zur Aufnahme von Krediten in Höhe von 33,775 Mrd. DM. Schon nach der Staatspraxis, die - ohne gesetzlichen Festlegung - die im Gruppierungsplan gemäß § 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO veranschlagten Ausgaben für Baumaßnahmen und Sonstigen Ausgaben für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen als Ausgaben für Investitionen ansieht, war damit die durch Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG festgelegte Regelgrenze für die Verschuldung des Bundes deutlich überschritten. Für diese Ausgaben war im Bundeshaushaltsplan für 1981 ein um 1,869 Mrd. DM geringerer Betrag veranschlagt.
Der Investitionsbegriff des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG kann nicht weiter verstanden werden als in der bisherigen Staatspraxis. Für seine Ausweitung - etwa im Hinblick auf Ausgaben für Ausbildung ("human capital") oder investive Verteidigungsausgaben - ergibt sich weder aus der Entstehungsgeschichte noch aus Sinn und Zweck der Vorschrift ein Anhaltspunkt; sie würde der normativen Intention dieser Bestimmung, die Staatsverschuldung zu begrenzen, geradewegs zuwiderlaufen. Daher kann dahinstehen, ob aus Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG, der auf die "veranschlagten" Ausgaben für Investitionen abstellt, zu schließen ist, daß nur die vom Haushaltsgesetzgeber als solche ausgewiesenen Ausgaben für Investitionen berücksichtigt werden dürfen. Es bedarf auch keiner Entscheidung der Frage, ob der Investitionsbegriff enger als in der Staatspraxis zu fassen ist; in diesem Fall würde die hier gegebene Überschreitung der Regelgrenze des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG nur höher ausfallen.
Die Überschreitung der Regelgrenze des ersten Halbsatzes des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG ist von dem zweiten Halbsatz dieser Bestimmung gedeckt gewesen, weil sie in Verbindung mit weiteren haushalts- und finanzpolitischen Maßnahmen vom Haushaltsgesetzgeber zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts für geeignet gehalten werden konnte.
1. Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG erlaubt eine Überschreitung der Regelgrenze des ersten Halbsatzes der Vorschrift nur zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.
a) Der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, der auch in Art. 104a Abs. 4 und Art. 109 Abs. 4 GG verwendet wird, ist in der Verfassung nicht näher definiert. Aus der Entstehungsgeschichte des Art. 109 Abs. 2 GG geht hervor, daß der verfassungsändernde Gesetzgeber in der gleichzeitig entstandenen Vorschrift des § 1 Satz 2 StWG eine zutreffende Umschreibung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sah, daß er aber die dortigen vier wirtschaftspolitischen Teilziele (Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum) nicht im Grundgesetz festschreiben wollte, um dieses für künftige Fortentwicklungen der wirtschaftswissenschaftlichen Erkenntnis offenzuhalten (5. Deutscher Bundestag, Beratungen des Rechtsausschusses, 17. Sitzung am 22. September 1966, StenProt., S. 13 ff., 38 ff.; 49 ff.; vgl. auch zu BTDrucks. V/1686, S. 3). Demnach stellt der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts einen unbestimmten Verfassungsbegriff dar, der einen in die Zeit hinein offenen Vorbehalt für die Aufnahme neuer, gesicherter Erkenntnisse der Wirtschaftswissenschaften als zuständiger Fachdisziplin enthält. Da indessen nach deren gegenwärtigem Kenntnisstand gesi cherte abweichende Erkenntnisse nicht vorliegen, kann zur Konkretisierung dieses Begriffs weiterhin auf die Teilziele des § 1 Abs. 2 StWG zurückgegriffen werden (vgl. auch Fischer-Menshausen, a.a.O., Rdnr. 10 zu Art. 109 GG m.w.N.).
b) Der Haushaltsgesetzgeber darf von der Ausnahmevorschrift des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG nur Gebrauch machen, wenn eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorliegt oder unmittelbar droht. Hierbei ist zu beachten, daß das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht dynamisch zu verstehen ist (vgl. 5. Deutscher Bundestag, Beratungen des Rechtsausschusses, a.a.O.). Es meint nicht die volle und nachhaltige Erreichung aller Teilziele zugleich, sondern eine relativ-optimale Gleichgewichtslage in der Realisierung der Teilziele, die untereinander in einem Spannungsverhältnis stehen können und oftmals nicht ohne wechselseitige Abstriche realisierbar sind. Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht unterliegt damit ständigen Schwankungen und erscheint demgemäß stets als prekär. Diese Labilität allein rechtfertigt aber noch nicht die Annahme einer Störungslage. Die Inanspruchnahme der Ausnahmevorschrift ist vielmehr erst dann gerechtfertigt, wenn das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ernsthaft und nachhaltig gestört ist oder eine solche Störung unmittelbar droht; für die Annahme einer solchen Störungslage kommt es weniger auf die zu einzelnen Komponenten gegebenen Daten als auf die darin erkennbare Entwicklungstendenz an.
c) Die erhöhte Kreditaufnahme muß schließlich nach Umfang und Verwendung geeignet sein, die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren. Es reicht nicht aus, daß eine erhöhte Kreditaufnahme durch eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts veranlaßt ist, sie muß darüber hinaus auch final auf die Abwehr dieser Störung bezogen sein.
Hierzu müssen die Ursachen der Störung mit in Betracht gezogen werden. Liegen sie etwa ganz oder überwiegend in fehlender Anpassung der Wirtschaftsstruktur an neue Gegebenheiten oder in einer schon bestehenden hohen Staatsverschuldung, so werden sie schwerlich durch eine bloße Nachfrageausweitung bzw. Verhinderung eines Nachfrageabfalls ausgeräumt werden können. Je nach den gegebenen Ursachen mag auch der Umstand, daß bei Ausgleich eines vorhandenen Haushaltsdefizits im Wege der Ausgabenkürzung oder Steuererhöhung ein weiterer Abschwung droht, eine erhöhte Kreditaufnahme allein nicht zu rechtfertigen; ohne daß andere haushalts- und finanzpolitische Maßnahmen hinzutreten, könnte sich die Situation in den folgenden Jahren wiederholen und gegebenenfalls - etwa durch Anwachsen des Schuldensockels - noch verschärfen. Allerdings kann und muß der Haushaltsgesetzgeber jeweils von den konkret für ihn gegebenen Bedingungen ausgehen und sein Handeln danach einrichten. Gibt es Versäumnisse früherer Haushaltsgesetzgeber, muß er mit deren Folgen leben; sie können aber seine Handlungsmöglichkeiten nicht zusätzlich, also über das hinaus einschränken, was ohnehin aus seiner Bindung an die Eignung der zu treffenden Maßnahme zur Abwehr der Störung folgt.
Die von Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG geforderte Eignung zur Störungsabwehr bezieht sich dabei auf die mit der erhöhten Kreditaufnahme finanzierten Zwecke insgesamt, nicht auf verschiedene Einzelposten des Haushalts. Jeder Haushaltsplan enthält ein differenziertes Gefüge von Einnahmen- und Ausgabeposten, das sich aufgrund bestimmter Prioritätssetzungen und Abwägungsentscheidungen als das Ergebnis einer politischen Gesamtentscheidung darstellt; auch hierin erweist sich der Charakter des Haushaltsplans als eines ausgabenbezogenen Regierungsprogramms in Gesetzesform (s. oben DI 1). Es kann nicht Aufgabe der Eignungsprüfung sein, einzelne Ausgabenansätze aus diesem Gefüge herauszubrechen und isoliert auf ihre Eignung, auf gegebene Einsparungsmöglichkeiten o. ä. zu untersuchen. Umgekehrt folgt aus dem Charakter des Haushaltsplans als eines mit der Gesamtpolitik unaufhebbar verschränkten, unter dem Gebot des formellen Haushaltsausgleichs stehenden Hoheitsaktes (s. oben DI 1), daß sich die Eignung einer erhöhten Kreditaufnahme im Haushaltsgesetz gegebenenfalls erst im Zusammenhang mit begleitenden, möglicherweise erst danach wirksamen Maßnahmen, die auf Störungsabwehr oder Haushaltskonsolidierung zielen, beurteilen läßt.
d) Über diese Eignung hinaus sieht Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG weitere einschränkende Erfordernisse nicht vor; sie ergeben sich auch nicht aus anderen Bestimmungen der Verfassung.
aa) Aus dem ersten Halbsatz des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG läßt sich nicht eine Grundentscheidung zugunsten der Kreditfinanzierung nur investiver Ausgaben herleiten, so daß auch bei einer Störungslage des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zunächst nur (weitere) Investitionsausgaben über Kredite finanziert werden dürften und eine Finanzierung konsumtiver Ausgaben nur als letztes Mittel in Betracht käme, wenn zuvor alle anderen verfassungsrechtlich zulässigen Möglichkeiten wie Steuererhöhung oder Ausgabenkürzung ausgeschöpft worden wären. Eine solche Interpretation ist mit dem Wortlaut und dem logischen Verhältnis von Halbsatz 1 und Halbsatz 2 des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbar, nach dem zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gerade eine Überschreitung der Kreditobergrenze, also die Aufnahme eines die Investitionssumme überschreitenden und damit ausschließlich konsumtiven Zwecken dienenden Kredits, zugelassen wird. Sie steht auch dem Grundgedanken der Finanzreform der Jahre 1967 und 1969 konträr entgegen. Der Sinn der Ausnahmeregelung des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG war nicht zuletzt der, daß der Staat jedenfalls nicht dazu verpflichtet sein sollte, aus konjunkturellem Abschwung resultierende Mindereinnahmen und Mehrausgaben statt durch Kreditaufnahmen durch weitere Ausgabenkürzungen oder Steuererhöhungen auszugleichen (sog. Parallelpolitik).
bb) Der Vorschrift des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG kann auch nicht entnommen werden, daß eine Kreditfinanzierung konsumtiver Ausgaben nur unter Bindung an das Verhältnismäßigkeitsprinzip erfolgen dürfe. Dafür fehlt es an einer entsprechenden Konstellation. Die Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und die Begrenzung der Kreditaufnahme auf Investitionsausgaben stehen sich nicht wie eingreifende Maßnahme oder Gesetzesregelung und davon betroffener Rechts- oder Freiheitsbereich gegenüber, in den nur verhältnismäßig eingegriffen werden darf. Kreditbegrenzung auf die Summe der Investitionsausgaben und Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts stellen beide gewichtige öffentliche Interessen und verbindliche Orientierungen im Sinne der Erreichung des Gemeinwohls dar. Hat der Verfassungsgesetzgeber für den Fall einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu deren Abwehr Ausnahmen von der Kreditbegrenzungsvorschrift eröffnet, steht diese Handlungsmöglichkeit neben derjenigen der Einhaltung der Kreditobergrenze. Zu welchen von mehreren geeigneten Mitteln zur Störungsabwehr der Gesetzgeber greift, ist eine Abwägungsfrage. Sie ist offen für die Berücksichtigung anderer öffentlicher Interessen, insbesondere jener, die sich aus weltwirtschaftlichen Verflechtungen und Abhängigkeiten der Bundesrepublik Deutschland ergeben, sowie für Erwägungen allgemein- oder sozialpolitischer Art.
Diese Abwägung vorzunehmen, ist eine politische Aufgabe des Haushaltsgesetzgebers, die er auch politisch zu verantworten hat. Bei der Änderung des Art. 115 GG im Zuge der Haushalts- und Finanzreform wurde es als entscheidend angesehen, "daß es dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben muß, über die Höhe der Kreditaufnahme zu befinden und damit die Kreditaufnahme des Bundes zu steuern" (Schriftlicher Bericht des Rechtsausschusses, zu BTDrucks. V/3605, S. 13). Auch die Befugnis zur ausnahmsweisen Überschreitung der Kreditobergrenze des ersten Halbsatzes von Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht der Exekutive übertragen worden. Die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hierauf würde die Befugnis des Haushaltsgesetzgebers insoweit auf die Ermessensausübung einer Verwaltungsbehörde reduzieren. Die Verfassung räumt jedoch dem Gesetzgeber, soweit es sich nicht um Eingriffe in Rechts- oder Freiheitsbereiche handelt, einen Gestaltungsfreiraum für politisches Handeln ein, dem sie nur, aber auch einen Rahmen setzt (vgl. auch BVerfGE 72, 330 [388 ff.]). Innerhalb dieses Rahmens ist der Gesetzgeber befugt, politische Entscheidungen zu treffen. Die Eigenart des Haushaltsplans als zeitlich begrenztes Regierungsprogramm in Gesetzesform steht dem nicht entgegen, bestätigt dies vielmehr. Das bedeutet im vorliegenden Zusammenhang, daß die Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers, eine bevorstehende oder eingetretene Störung des gesamtwirtschaftli chen Gleichgewichts durch eine Kreditfinanzierung konsumtiver Ausgaben zu bekämpfen, zwar hierzu geeignet sein muß, daß unter mehreren geeigneten Mitteln jedoch keine Abstufung im Sinne einer Erforderlichkeit oder einer Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne zu treffen ist.
cc) Ein Vorrang der Kreditfinanzierung von Investitionsausgaben vor konsumtiven Ausgaben läßt sich auch nicht aus dem Demokratieprinzip ableiten. Zwar entspricht der Demokratie der Gedanke der Herrschaft auf Zeit und die Achtung der Entscheidungsfreiheit auch künftiger Generationen. Es gehört aber ebenso zu den Aufgaben des demokratischen Gesetzgebers, über die Amtsperioden hinauszusehen, Vorsorge für die dauerhafte Befriedigung von Gemeinschaftsinteressen zu treffen und damit auch die Entscheidungsgrundlagen nachfolgender Amtsträger inhaltlich vorauszubestimmen. Wie weit ihm dabei - im Interesse künftiger Generationen - Grenzen gezogen sind, hat das Grundgesetz in Art. 115 Abs. 1 Satz 2 und mit dem Regelungsauftrag des Satzes 3 der Vorschrift selbst festgelegt und damit das Demokratieprinzip insoweit verfassungskräftig konkretisiert. Diesem sind darüber hinausgehende Begrenzungen verfassungsrechtlich nicht zu entnehmen.
2. Bei der Beurteilung, ob eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorliegt oder unmittelbar droht, und bei der Einschätzung, ob eine erhöhte Kreditaufnahme zu ihrer Abwehr geeignet ist, steht dem Haushaltsgesetzgeber ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Nimmt er die Befugnis des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG in Anspruch, so trifft ihn im Gesetzgebungsverfahren eine Darlegungslast für die Erfüllung der Voraussetzungen dieser Vorschrift. Dem Bundesverfassungsgericht obliegt im Streitfall die Prüfung, ob die Beurteilung und Einschätzung des Gesetzgebers nachvollziehbar und vertretbar ist.
a) Der Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers folgt aus der Unbestimmtheit der Begriffe "Störung" des "gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" und den möglichen Ungewißheiten über die tatsächlichen Voraussetzungen für die Eignung einer erhöhten Kreditaufnahme zur Störungsabwehr. Allerdings kommt es maßgeblich auf die eigene Beurteilung und Einschätzung des Haushaltsgesetzgebers an. Auch dies entspricht dem Charakter des Haushaltsplans als einem konkreten Regierungsprogramm in Gesetzesform. Daher kann es für die Inanspruchnahme der Befugnis nach Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG nicht schon genügen, daß in der fachwissenschaftlichen oder in der politischen Diskussion unterschiedliche Auffassungen über das Vorliegen ihrer tatsächlichen Voraussetzungen oder über die Wirkungen einer erhöhten Kreditaufnahme bestehen. Der Haushaltsgesetzgeber muß vielmehr eine eigene Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Lage vornehmen und die Eignung einer erhöhten Kreditaufnahme zur Störungsabwehr selbst einschätzen; er muß sich dies als Grundlage seines Handelns zurechnen lassen.
Beurteilung und Einschätzung müssen nicht nur frei von Willkür sein; sie müssen aufgrund der vorliegenden wirtschaftlichen Daten und vor dem Hintergrund der Aussagen der gesetzlich verankerten Organe der finanz- und wirtschaftspolitischen Meinungs- und Willensbildung (Finanzplanungsrat, Konjunkturrat, Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Deutsche Bundesbank) und der Auffassungen in Volkswirtschaftslehre und Finanzwissenschaft nachvollziehbar und vertretbar erscheinen.
b) Dem Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum entspricht für den Haushaltsgesetzgeber in formeller Hinsicht die Darlegungslast im Gesetzgebungsverfahren, daß, aus welchen Gründen und in welcher Weise er von der Befugnis des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG Gebrauch macht. Diese Obliegenheit hat im Hinblick auf den Ausnahmecharakter dieser Befugnis eine normative Grundlage in der Publizitätspflicht für den Haushalt, die verfassungsrechtlich gewährleistet ist (vgl. BVerfGE 70, 324 [359]) und die Kontroll- und Legitimationsfunktion von Haushaltsberatung und -verabschiedung erst erfüllbar macht. Sie trägt dazu bei, die Inanspruchnahme der Ausnahmebefugnis zu erhöhter Kreditaufnahme aus Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG - trotz des Fehlens eindeutiger materiell-rechtlicher Vorgaben - auf Ausnahmefälle zu beschränken und so ihren Ausnahmecharakter zu sichern; die Unbestimmtheit des materiellen Maßstabs findet damit ein Stück weit ihren Ausgleich in formell-verfahrensmäßigen Anforderungen (vgl. auch BVerfGE 33, 303 [341]; 41, 251 [265]; 49, 168 [181 ff.]; 61, 210 [252]).
Im Gesetzgebungsverfahren darzulegen sind die Diagnose, daß das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ernsthaft und nachhaltig gestört ist, die Absicht, durch die erhöhte Kreditaufnahme diese Störung abzuwehren, und die begründete Prognose, daß und wie durch die erhöhte Kreditaufnahme dieses Ziel erreicht werden kann, sie also zur Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts geeignet erscheint; dabei wird gegebenenfalls die Koordination der Haushaltsplanung mit flankierenden gesetzgeberischen Maßnahmen und der längerfristigen Politik darzulegen sein. Falls der Haushaltsgesetzgeber entgegen der bisherigen Finanzplanung handelt, hat er dies zu begründen. Er hat zu erkennen zu geben, ob er mit der Beurteilung der bereits genannten gesetzlich verankerten Organe der finanz- und wirtschaftspolitischen Meinungs- und Willensbildung übereinstimmt oder aus welchen Gründen er abweicht.
Für diese Darlegungen ist von Verfassungs wegen keine bestimmte Form vorgeschrieben. Sie können - solange keine gesetzliche Regelung erfolgt - durch jegliche Stellungnahmen und Erklärungen der an der Haushaltsgesetzgebung beteiligten Organe im Gesetzgebungsverfahren, auch in den Plenarsitzungen des Deutschen Bundestages und des Bundesrates erfolgen. Die Darlegungen müssen allerdings erkennbar machen, daß die parlamentarische Mehrheit mit der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes die Verantwortung auch für die Begründung der erhöhten Kreditaufnahme übernimmt.
c) Beim Haushaltsgesetz 1981 können an eine etwa nicht oder nicht hinreichend gegebene Erfüllung der Darlegungslast noch keine nachteiligen Folgen geknüpft werden. Soweit das wirtschafts- und haushaltspolitische Konzept des Gesetzgebers nicht den Materialien zum Haushaltsgesetz zu entnehmen ist, kann es hier noch hingenommen werden, daß es sich aus den - auch unmittelbar anschließend - betätigten Absichten des Gesetzgebers erschließen läßt.
Erst in dem vorliegenden Verfahren ist deutlich geworden, daß der dem Gesetzgeber bei Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG eingeräumte Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum der Ergänzung durch eine förmliche Darlegungslast im Gesetzgebungsverfahren bedarf. Dies ist auch vorher in der Literatur nicht vertreten worden. Die weitergehende Auffassung, den Gesetzgeber treffe bei Überschreitung der Investitionssumme eine besondere verfassungsrechtliche Darlegungspflicht, ist ebenfalls erst nach 1981 vertreten worden (D. Birk, Die finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben und Begrenzungen der Staatsverschuldung, DVBl. 1984, S. 745).
Nach Klarstellung der Rechtslage durch diese Entscheidung wird in den Fällen, in denen die Eignung zweifelhaft erscheint, die Eignungsprüfung des Bundesverfassungsgerichts im Hinblick auf den Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers maßgeblich darauf abstellen, ob er in dem für eine Überprüfung erforderlichen Umfang seine Einschätzungen und Beurteilungen dargelegt hat (vgl. in anderem Zusammenhang BVerfGE 34, 9 [26]).
3. Der Gesetzgeber hat in § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 1981 die Investitionsgrenze des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG angesichts einer von ihm verfassungsrechtlich unbedenklich angenommenen Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts mit dem Ziel überschritten, diese Störung abzuwehren. Die erhöhte Kreditaufnahme konnte im Zusammenhang mit seiner mittelfristigen Konsolidierungspolitik zur Abwehr der Störung als geeignet angesehen werden.
a) Zur Zeit der Beratung und Verabschiedung des Haushaltsgesetzes war das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht in allen vier Komponenten erheblich gestört. Dies ist die übereinstimmende Auffassung der beiden in diesem Verfahren vorgelegten Gutachten; es ergibt sich auch aus den seinerzeit vorliegenden Daten und Beurteilungen der Konjunkturlage.
Vor allem infolge des zweiten Ölpreisschubs war es in den westlichen Industrieländern - teilweise durch eine rigorose Stabilitätspolitik verstärkt - zu einem Konjunkturabschwung gekommen, der im Frühjahr 1980 auch die Bundesrepublik Deutschland erfaßte. In der Bundesrepublik verdreifachte sich ein aufgrund der Ölverteuerung 1979 entstandenes Leistungsbilanzdefizit 1980 auf 28 Mrd. DM; 1981 ging es seit dem zweiten Quartal zurück. Das Bruttosozialprodukt schrumpfte im vierten Quartal 1980 gegenüber dem vorangegangenen Vierteljahr und gegenüber dem Vorjahr um real ein halbes Prozent und stagnierte dann. Die Produktionskapazitäten waren im Frühjahr 1981 um ca. 5% geringer ausgelastet als im Vorjahr. Die Zahl der registrierten Arbeitslosen überschritt an der Jahreswende eine Million und nahm sogar in dem saisonal günstigen Frühjahr weiter zu. Ende März waren bei den Arbeitsämtern 1,21 Millionen Arbeitslose gemeldet, 335 000 mehr als ein Jahr zuvor. Die saisonbereinigte Arbeitslosenquote betrug Ende Januar 3,9% aller bzw. 4,4% der abhängig beschäftigten Erwerbspersonen, Ende Mai 4,7% bzw. 5,3%. Die Zahl der Beschäftigten ging bereits im vierten Quartal 1980 um rund 50 000 und im folgenden Vierteljahr um weitere rund 70 000 Personen zurück. Die Zahl der Kurzarbeiter erhöhte sich 1981 in den ersten fünf Monaten auf rund 375 000 und betrug damit ca. 250 000 mehr als im Vorjahr. Die Verbraucherpreise stiegen im Winter 1980/81 im Vergleich zum Vorjahr um 5+% und saisonbedingt im ersten Halbjahr 1981 um 6% an (vgl. Jahreswirtschaftsbericht 1981 der Bundesregierung vom 29. Januar 1981, BTDrucks. 9/125; Monatsberichte der Deutschen Bundesbank vom Februar, März und Juni 1981; Frühjahrsgutachten der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e.V., Wirtschaftskonjunktur 1981, Heft 4; Jahresgutachten des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Lage 1981/82).
b) Die Überschreitung der Summe der veranschlagten Investitionen durch die Kreditaufnahme, zu der § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 1981 ermächtigte, war zur Abwehr dieser Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts bestimmt. Durch die erhöhte Kreditaufnahme wollte der Haushaltsgesetzgeber konjunkturbedingte Mehrausgaben und Mindereinnahmen ausgleichen, um nicht eine prozyklische Politik betreiben und das nach seiner Wertung sachlich ausgewogene Ausgabengerüst des Bundeshaushalts zerstören zu müssen.
aa) Der Haushaltsentwurf sah einen Zuwachs der Gesamtausgaben des Bundes gegenüber dem erwarteten Ist von 1980 um 4,3% vor (Finanzbericht 1981, S. 41). Damit wurde die im Finanzplanungsrat vereinbarte Zuwachsrate von 4% (a.a.O., S. 104) nur geringfügig überschritten. Der Begrenzung des Ausgabenzuwachses diente vor allem das Subventionsabbaugesetz, dessen Entwurf (BTDrucks. 9/92) zusammen mit dem Haushaltsentwurf in den Bundestag eingebracht wurde (Deutscher Bundestag, 9. WP, Sten. Ber. 15. Sitzung). Der Haushaltsentwurf enthielt auch keine Stellenvermehrungen und -anhebungen (vgl. Bericht des Haushaltsausschusses, BTDrucks. 9/514, S. 2).
In seiner Einbringungsrede vom 23. Januar 1981 legte der Bundesminister der Finanzen unter Hinweis auf die Ölverteuerung, die weltweite Stagnation und das Leistungsbilanzdefizit der Bundesrepublik in Höhe von 28 Mrd. DM dar, die Bundesrepublik habe es nicht nur mit zyklischen Schwankungen zu tun, die durch eine globale antizyklische Geld-, Kredit- und Finanzpolitik ausgeglichen werden könnten, sondern stehe vor der Notwendigkeit tiefgreifender struktureller Anpassungen. Hierfür seien nicht staatliche Ausgaben, sondern private Investitionen entscheidend. Die Wirtschafts- und Finanzpolitik müsse die Voraussetzungen dafür schaffen, daß die Deutsche Bundesbank die Zinsen senken könne (Deutscher Bundestag, 9. WP, Sten. Ber. 15. Sitzung, S. 501 - 512). Insoweit hatte sich die Bundesregierung die von der Mehrheit des Sachverständigenrats in seinem Jahresgutachten 1980/81 vertretene angebotspolitisch geprägte Konzeption zu eigen gemacht.
Zugleich lehnte der Bundesfinanzminister eine prozyklische Haushaltspolitik ab. Unter diesem Gesichtspunkt verwies er auf die veranschlagte Höhe der Netto-Neuverschuldung und 1981 in Kraft getretene Steuererleichterungen. Falls sich die Konjunktur gegenüber den dem Haushaltsentwurf zugrunde liegenden Annahmen verschlechtern sollte, würde sich das Defizit auch ohne weitere zusätzliche Maßnahmen erhöhen. Die Bundesregierung halte es 1981 nicht für zweckmäßig, Einnahmeausfälle durch Ausgabenkürzungen aufzufangen. Einen etwaigen durch eine Zunahme der Zahl der Arbeitslosen oder Kurzarbeiter verursachten höheren Zuschußbedarf der Bundesanstalt für Arbeit werde der Bund durch eine Erhöhung der Kreditaufnahme finanzieren (a.a.O., S. 505 f.; siehe auch 19. Sitzung, S. 854 A). Insoweit hielt die Bundesregierung also an dem Konzept einer antizyklischen Haushaltspolitik fest.
bb) Nachdem sich während der Haushaltsberatungen herausgestellt hatte, daß die Ausgaben höher und - in geringerem Umfang - die Steuereinnahmen niedriger ausfallen würden als veranschlagt, nahme der Haushaltsausschuß des Deutschen Bundestages nochmals Ausgabenkürzungen in Höhe von 850 Mio. DM vor (vgl. Abgeordneter Westphal [SPD], Deutscher Bundestag, 9. WP, Sten. Ber. 43. Sitzung, S. 2466 A). Drastischere Einsparungen waren nach seinem Bekunden auf der Grundlage des geltenden Rechts nicht durchzusetzen (BTDrucks. 9/514, S. 2). Zur Deckung der verbliebenen Lücke schlug der Haushaltsausschuß eine Erhöhung der Kreditaufnahme um 6,335 Mrd. DM auf 33,775 Mrd. DM vor. Damit lag die Netto-Kreditaufnahme um 1,869 Mrd. DM über der veranschlagten Summe der Investitionen (BTDrucks. 9/514, S. 3). Insgesamt sollte eine Verstärkung des konjunkturellen Abschwungs durch die Haushaltspolitik des Bundes vermieden werden. Eine solche Zielsetzung wird vom Tatbestand der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts umfaßt (vgl. Maunz in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Art. 115 [Lieferung von 1981] Rdnr. 49; Fischer-Menshausen, a.a.O., Art. 115 Rdnr. 14 a; v. Arnim/Weinberg, a.a.O., S. 126).
c) Die erhöhte Kreditaufnahme konnte im Zusammenhang mit der bereits eingeleiteten - und sodann fortgeführten - mittelfristigen Konsolidierungspolitik als geeignet zur Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts angesehen werden.
Zwar sah die Bundesregierung die Ursachen der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts weniger in der zu geringen Auslastung der Kapazitäten als in strukturellen Anpassungsproblemen, zu deren Lösung es zuvörderst privater Investitionen bedürfe. Sie schloß sich dementsprechend der Auffassung der Mehrheit des Sachverständigenrates an, derzufolge die Wirtschaftspolitik die angebotspolitischen Rahmenbedingungen weiter zu stärken und die Finanzpolitik mittelfristig die Kreditaufnahme zu begrenzen hatte (Jahreswirtschaftsbericht vom 29. Januar 1981, a.a.O., S. 21).
Nachdem aber nach der Einbringung des Haushaltsentwurfs eine planwidrige Deckungslücke entstanden war, die geschlossen werden mußte (Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG), konnte der Gesetzgeber in dieser Situation eine erhöhte Kreditaufnahme für geeignet halten, eine Verstärkung der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu vermeiden; er bewahrte sich damit den Handlungsspielraum für die Fortsetzung seiner Konsolidierungspolitik. Die Alternative wären weitere Ausgabenkürzungen oder Steuererhöhungen gewesen. Durch eine Erhöhung der Ausgaben für Investitionen hätte sich nichts an der Deckungslücke geändert. Weitere Ausgabenkürzungen oder Steuererhöhungen schätzte der Gesetzgeber jedoch als prozyklisch, unausgewogen und damit störungsverschärfend ein (vgl. Abgeordneter Walther [SPD, Berichterstatter des Haushaltsausschusses] und den Bundesfinanzminister, Deutscher Bundestag, 9. WP, Sten. Ber. 40. Sitzung, S. 2124, 2135). Insofern befand er sich in Übereinstimmung mit den Empfehlungen sachverständiger Stellen.
Am deutlichsten hat die Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute, der fünf führende Institute der Bundesrepublik Deutschland angehören, in ihrem Frühjahrsgutachten 1981 davor gewarnt, bei der Abkehr von antizyklischer Nachfragesteuerung in eine prozyklische Politik zu verfallen. Haushaltskonsolidierung habe zu viele schädliche Nebenwirkungen, wenn sie nicht mit einer Umstrukturierung von staatlichen Ausgaben und Einnahmen verbunden sei, die die Leistungsbereitschaft von Arbeitnehmern und Unternehmern anrege und das Wachstum fördere (a.a.O., S. A 14). Auch der Sachverständigenrat hat von kurzatmigen Gewaltakten bei der Haushaltskonsolidierung abgeraten (Sondergutachten vom 4. Juli 1981, Tz. 18, in: Jahresgutachten 1981/82, S. 206 [211]). Angesichts dessen lag es zum einen nicht fern, die konjunkturell schädlichen Wirkungen einer abrupten Verringerung der Nachfrage zu vermeiden. Zum anderen hätte es einer strukturpolitisch sinnvollen Kürzung und Umschichtung der Staatsausgaben widersprochen, unter dem bloßen Zwang zum Haushaltsausgleich Eingriffe in das Haushaltsgerüst gerade und nur dort vor zunehmen, wo es Gesetzesänderungen, für die die Zeit nicht mehr reichte, nicht bedurfte.
Daß die in ihrer Zielsetzung auf eine kurzfristige Überbrückung zugeschnittene Kreditaufnahme keine Abkehr von der mittelfristigen Konsolidierungspolitik bedeutete, sondern daß der Gesetzgeber im Gegenteil durch die Erfahrung dieser Zwangslage in seiner Konsolidierungsabsicht bestärkt wurde, zeigt sich an den Gesetzesänderungen im Zusammenhang mit dem folgenden Haushalt. Während der zweiten und dritten Lesung des Haushaltsgesetzes 1981 setzte sich auf seiten der Koalition die Überzeugung durch, daß für das Haushaltsgesetz 1982 tiefe Einschnitte in Leistungsgesetze, insbesondere auch in dem 1981 noch verschonten Sozialleistungsbereich, notwendig sein würden (vgl. Deutscher Bundestag, 9. WP, Sten. Ber., Bundeskanzler Schmidt, 41. Sitzung S. 2270 f., Abgeordneter Hoppe [F.D.P.], 40. Sitzung S. 2130 C, 41. Sitzung S. 2248 D f., 43. Sitzung 2468 A-B, Abgeordneter Westphal [SPD], 43. Sitzung S. 2466). Demgemäß legte die Bundesregierung dem Deutschen Bundestag am 28. September 1981 u. a. Entwürfe eines Zweiten Gesetzes zur Verbesserung der Haushaltsstruktur (BTDrucks. 9/842), eines Gesetzes zur Änderung von Verbrauchssteuergesetzen (BTDrucks. 9/844) und eines Gesetzes zur Konsolidierung der Arbeitsförderung (BTDrucks. 9/846) vor. Durch diese Gesetze wurden mit dem Ziel einer Begrenzung der Dynamik der Staatsausgaben und der Rückführung der Neuverschuldung der öffentlichen Haushalte vor allem staatliche Leistungen nicht unerheblich eingeschränkt. Damit wurde die 1981 mit dem Subventionsabbaugesetz begonnene, mittelfristig konzipierte Konsolidierungspolitik fortgesetzt.
Nach alledem war die Auffassung vertretbar, daß die erhöhte Kreditaufnahme zunächst einmal der Erhaltung der Voraussetzungen für die Fortsetzung der Konsolidierungspolitik diente und damit ein geeignetes Element zur Abwehr der konkret eingetretenen Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sei.
Das normative Regelungskonzept des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG zielt in beiden Halbsätzen im Rahmen der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 109 Abs. 2 GG) auf eine Begrenzung zulässiger Staatsverschuldung. Zu seiner vollen Realisierung ist es, wie dargelegt (siehe oben I 3,S. 335 ff.), an die in Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG vorgesehene ausführende Gesetzgebung gebunden. Ohne eine solche bleibt es, trotz seiner fundamentalen Bedeutung für die Sicherung und Handlungsfähigkeit des modernen Leistungs- und Sozialstaates, unvollständig und teilweise wirkungslos. Das vorliegende Verfahren gibt Anlaß, den Gesetzgeber an die vollständige Erfüllung dieses Gesetzgebungsauftrags, der - anders als etwa in Art. 112 Satz 3 GG - nicht als bloße Ermächtigung formuliert ist, zu erinnern. Dazu gehört - neben einer möglichen Regelung von Einzelheiten im Hinblick auf die Darlegungsobliegenheit bei Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG - vor allem eine nähere Präzisierung des Investitionsbegriffs im Sinne des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG. Im Zusammenhang hiermit wird auch zu prüfen sein, ob die Vorgaben, die Art. 109 Abs. 2 GG im Rahmen des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG entfaltet, näher zu konkretisieren und damit handhabbar zu machen sind.
1. Wie sehr solche Regelungen und Entscheidungen notwendig sind, zeigt bereits ein Blick auf die Verfassungstradition der Regelung der Staatsverschuldung und die sie begleitende finanzwissenschaftliche Diskussion.
Nach Art. 115 Satz 1 a.F. GG durften im Wege des Kredits "Geldmittel nur bei außerordentlichem Bedarf und in der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken und nur aufgrund eines Bundesgesetzes beschafft werden". Diese Regelung knüpfte an Art. 87 der Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919 an, die ihrerseits auf ältere verfassungsrechtliche Vorbilder zurückgriff. So enthielt bereits die bayerische Verfassung von 1818 neben der allgemeinen Bestimmung, daß jede Vermehrung der Staatsschuld grundsätzlich der Zustimmung der Volksvertretung bedarf, eine Vorschrift, die die Erhöhung der Staatsschuld auf bestimmte dringende und außerordentliche Staatsbedürfnisse beschränkte (Art. VII §§ 11 Abs. 2, 12 der Verfassungsurkunde für das Königreich Bayern vom 26. Mai 1818; vgl. Huber, Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte, Bd. 1, 1961, S. 152). Nach § 51 der Verfassung des Deutschen Reichs vom 28. März 1849 wurde die Reichsgewalt nur "in außerordentlichen Fällen" zur Staatsverschuldung für befugt erklärt, und Art. 73 der Verfassung des Deutschen Reichs von 1871 machte die Kreditaufnahme von einem "außerordentlichen Bedürfnis" abhängig.
Hinter all diesen Regelungen stand die - in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts vor allem von Lorenz v. Stein und Adolph Wagner vertretene - Maxime, daß nicht schon jede die Zukunft begünstigende Ausgabe einer Kreditfinanzierung zugänglich sei. Ausgaben für Investitionen, die durch den gegenwärtigen Bereich der Staatstätigkeit und das bestehende Verwaltungssystem laufend anfielen, gehörten zum ordentlichen Finanzbedarf und seien durch Steuern zu finanzieren. Nur einmalige und besondere Aufwendungen, worunter hauptsächlich Investitionen in staatliche Erwerbsunternehmen, die einen Ertrag erwarten ließen, gezählt wurden, sollten einer Kreditfinanzierung zugänglich sein, allerdings keineswegs notwendig in vollem Umfang (vgl. etwa L. v. Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, Bd. 1, 5. Aufl., 1885, S. 230 ff.; A. Wagner, Finanzwissenschaft, 1. Theil, 3. Aufl., 1883, S. 135 - 139).
Die praktische Handhabung der Regelungen, nicht zuletzt des Art. 87 WRV und des Art. 115 a.F. GG, ließ jedoch dieses normative Konzept der Begrenzung der Staatsverschuldung in den Hintergrund treten, indem die Begriffe "außerordentlicher Bedarf" und "werbende Zwecke" weit ausgelegt wurden, so daß in der Praxis zunehmend auch laufende Investitionsausgaben und solche Investitionen, die keinen eigenen finanziellen Ertrag erwarten ließen, kreditfinanziert werden konnten. Die Haushaltsreform des Jahres 1969 ließ dann im Übergang zur konjunkturorientierten staatlichen Finanzpolitik diese ältere, durch die Praxis weithin ausgehöhlte Begrenzung der Kreditaufnahme fallen; die Kreditaufnahme wurde zu einem nicht mehr von einem außerordentlichen Bedarf abhängi gen Finanzierungsinstrument gemacht, und sie wurde dabei bis zur Höhe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für jegliche, nicht nur für besonders geartete Investitionen zugelassen. Die Begrenzung dieser Verschuldung sollte darin liegen, daß im Rahmen der zulässigen Höchstgrenze des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG die Kreditaufnahme nicht ohne weiteres freigegeben, sondern an den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nach Art. 109 Abs. 2 GG auszurichten ist. Diese normative Vorgabe hat sich allerdings in der Praxis als zu unbestimmt erwiesen, um aus sich heraus vollziehbar zu sein.
2. Angesichts dessen ist die nähere Konkretisierung des Investitionsbegriffs in Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG gemäß dem normativen Regelungsziel dieser Bestimmung dringlich. Wird nämlich unter den dargelegten Bedingungen für Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG ein allgemeiner volkswirtschaftlicher Investitionsbegriff zugrunde gelegt, nach dem Investitionen öffentliche Ausgaben für Maßnahmen darstellen, "die bei makro-ökonomischer Betrachtung die Produktionsmittel der Volkswirtschaft erhalten, vermehren oder verbessern" (Regierungsbegründung zur Neufassung des Art. 115 GG, BTDrucks. V/3040, Rdnr. 134 [S. 47]), so bedeutet das eine sehr weite Ausdehnung zulässiger Kreditaufnahmen. Ein solcher Begriff der Investition hält zwar die Zukunftswirksamkeit als notwendiges Merkmal fest; nicht mehr enthalten ist in ihm aber der die ältere Staatsverschuldungsdiskussion beherrschende Gedanke, daß jede Generation die Ausgaben für laufende Investitionen selbst zu tragen habe, weil ihr ein breiter Fundus nutzbarer Güter ("Kapitalstock") von den vorhergehenden Generationen überkommen sei, den sie - ohne eigene Zins- und Tilgungsleistungen - für ihre Bedürfnisse verwende.
Solche Bandbreite des Investitionsbegriffs ist aber von der Verfassung keineswegs festgeschrieben. Vielmehr soll der Gesetzgeber - dies ist der Sinn und normative Gehalt des ihm erteilten Regelungsauftrags - anhand und unter Berücksichtigung der bislang gewonnenen Erfahrungen den Investitionsbegriff so präzisieren, daß er seiner Funktion möglichst gerecht werden kann, einer Staatsverschuldung vorzubeugen, die den Bundeshaushalt für die Zu kunft zu stark belastet und den notwendigen Entscheidungsspielraum künftiger Haushaltsgesetzgeber, dessen diese zur Lösung der dann vordringlichen Probleme bedürfen, über Gebühr beschneidet. Dieser Aufgabe kann der Gesetzgeber sich nicht entziehen, indem er - ohne eine eigene Regelung zu treffen - auf eine Staatspraxis zurückgreift, die auf einer im Verwaltungswege getroffenen Abrede zwischen den Regierungen von Bund und Ländern beruht und einen weiten Investitionsbegriff zugrunde legt, wie er in den Nummern 7 und 8 des Gruppierungsplans Ausdruck findet. Eine damit bewirkte - durch die Verfassung nicht vorgesehene - interne Bund- Länder-Bindung mag es dem Bundesgesetzgeber zwar erschwert haben, dem Regelungsauftrag der Verfassung nachzukommen (vgl. Vorwort des Gutachtens zum Begriff der öffentlichen Investitionen des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen, 1980), es befreit ihn aber nicht von seiner Verantwortung gemäß Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG. Er wird bei der ihm aufgetragenen eigenen Regelung vor allem zu prüfen und zu entscheiden haben, wie weit der derzeit in der Staatspraxis verwendete Investitionsbegriff - auch und gerade im Hinblick auf die bislang gewonnenen Erfahrungen - der normativen Intention der Art. 109 Abs. 2 und Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG (noch) angemessen ist. Das schließt nicht aus, daß der Bundesgesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren die nach dem Haushaltsgrundsätzegesetz naheliegende Abstimmung mit den Ländern über einen einheitlich zu verwendenden Begriff der Investition sucht.
3. In Zusammenhang mit dem Regelungsauftrag aus Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG wird auch zu prüfen sein, wie weit eine nähere gesetzliche Konkretisierung der Vorgaben des Art. 109 Abs. 2 GG im Hinblick auf deren Beachtung im Rahmen des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG geboten ist. Von Art. 109 Abs. 2 GG soll für die staatliche Kreditaufnahme schon vor und außerhalb der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts eine Regulierungsfunktion ausgehen. Sie soll u.a. verhindern, daß sich - jeweils unterhalb der Höchstgrenze des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG - ein stetig wachsender Schuldensockel bildet, der schließlich die Fähigkeit des Staatshaushalts, auf die Probleme der Gegenwart und der Zukunft zu reagieren, in Frage stellt. Diese Regulierungsfunktion gewinnt um so mehr an Gewicht, je weiter der die Höchstgrenze staatlicher Kreditaufnahme außerhalb einer gesamtwirtschaftlichen Störungslage ausweisende Investitionsbegriff des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG gefaßt wird. Sie kann sich indes praktisch nicht entfalten, solange eine Regelung fehlt, die handhabbare Orientierungen dafür festlegt, ob und in welchem Umfang in einer gesamtwirtschaftlichen Normallage unter den Gesichtspunkten des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts eine staatliche Kreditaufnahme als unbedenklich angesehen werden kann, einer besonderen Rechtfertigung bedarf oder ausgeschlossen sein muß; hierbei ist auch die Verwendung des sogenannten Bundesbankgewinns zur Ausgabenfinanzierung - in der Wirkung einer Kreditaufnahme bei der Notenbank ohne Zins- und Tilgungsverpflichtung gleichkommend - zu bedenken. Es mag sein, daß eine solche gesetzliche Regelung angesichts der Unbestimmtheit und der dynamischen Komponente des Begriffs gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht sowie der begrenzten Vorhersehbarkeit wirtschaftlicher Konstellationen einer in die Weltwirtschaft verflochtenen nationalen Volkswirtschaft in bestimmtem Umfang über verfahrensmäßige Vorkehrungen einschließlich der Festlegung von Begründungspflichten nicht wird hinausgehen können. Auch dann ist sie aber als Mittel und Weg zur Begrenzung der Staatsverschuldung nicht wirkungslos; sie hält den Haushaltsgesetzgeber zur Rechenschaft vor sich selbst an, und zwar im Zusammenhang einer öffentlichen Meinungs- und Willensbildung.
4. Der Regelungsauftrag des Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG läßt sich schließlich nicht mit dem Argument relativieren, vom Gesetzgeber könne eine solche Selbstbegrenzung seines politischen Entscheidungsspielraums nicht erwartet werden. Gibt die Verfassung dem parlamentarischen Gesetzgeber den Auftrag, ein verfassungsrechtliches Regelungskonzept, das ihn selbst - als Haushaltsgesetzgeber - betrifft, im Blick auf veränderliche Gegebenheiten und Erkenntnisse näher zu konkretisieren und damit erst zu vervollständigen, kann er sich dieser Aufgabe nicht entziehen; Anstrengungen repräsentativen Handelns, die damit verbunden sein mögen, darf gerade der parlamentarische Gesetzgeber im Interesse der demokratischen Ordnung des politischen Gemeinwesens nicht ausweichen.
Mahrenholz, Träger, Böckenförde, Graßhof, Kruis, Franßen

References: § 2
 § 2
 Art. 110
 Art. 109
 Art. 115
 § 2
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 109
 Art. 115
 Art. 115
 § 13
 Art. 115
 Art. 115
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 Art. 114
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 Art. 109
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 Art. 115
 Art. 115
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 Art. 115
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 Art. 115
 § 1
 Art. 115
 Art. 109
 Art. 109
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 § 2
 Art. 115
 § 1
 Art. 110
 Art. 115
 Art. 109

Art. 115
 § 18
 § 2
 Art. 93
 § 76
 § 2
 Art. 93
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 § 18
 § 2
 Art. 114
 Art. 93

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 Art. 115
 Art. 115
 Art. 110
 Art. 115
 Art. 109
 Art. 109
 Art. 109
 Art. 109
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 Art. 115
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 Art. 115
 Art. 109

Art. 115
 Art. 109
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 Art. 115
 Art. 109
 Art. 109
 § 2
 Art. 115

§ 2
 § 13
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 104
 Art. 109
 Art. 109
 § 1
 § 1
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 Art. 115
 Art. 115
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 Art. 115
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 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
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 Art. 115
 § 2
 Art. 115
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 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 112
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 109
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 87
 § 51
 Art. 73
 Art. 87
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 109
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
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 Art. 109
 Art. 115
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 Art. 109
 Art. 115
 Art. 109
 Art. 115
 Art. 115
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