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Irekia Eusko Jaurlaritza - Gobierno Vasco :: Official Basque Country Gazette regulation 201801264
Regulation 201801264
Gazette date: 2018-03-08 Published in gazette number: 2017048
ACUERDO del Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas de aprobación definitiva del Informe de fiscalización de las «Cuentas Anuales del Centro Internacional de Cultura Contemporánea, S.A. para el ejercicio 2015.», adoptado en sesión de 30 de noviembre de 2017.
Subjects: CUENTAS GENERALES; CONTROL FISCAL; CULTURA; APROBACION
Order number: 201801264
Aprobar con carácter definitivo el informe de las «Cuentas Anuales del Centro Internacional de Cultura Contemporánea, S.A. para el ejercicio 2015», que figura como anexo al presente Acuerdo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS CUENTAS ANUALES DEL CENTRO INTERNACIONAL DE CULTURA CONTEMPORÁNEA, SA EL EJERCICIO 2015
CICC: Centro Internacional de Cultura Contemporánea, SA.
TRLCSP: Real Decreto Ley 3/2011, de 14 de noviembre, Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
El Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1/1988, de 5 de febrero, y en el Plan de Trabajo aprobado por el Pleno del Tribunal, ha realizado la fiscalización de las Cuentas anuales de Centro Internacional de Cultura Contemporánea, S.A., (en adelante CICC) para el ejercicio 2015.
La Sociedad se constituyó el 28 de diciembre de 2001, con un capital social de 60.300 euros, suscrito y desembolsado, a partes iguales, por sus socios, el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, la DFG y la Administración General de la CAPV.
Conforme al artículo 2 de los estatutos, el objeto social de la Sociedad, que carecerá de ánimo de lucro, es la creación y el impulso de un proyecto cultural y de un proyecto arquitectónico para el establecimiento de un centro internacional de cultura contemporánea en Donostia-San Sebastián, así como la aprobación de su plan de financiación. Una vez concluidos tales proyectos, desarrollará la gestión de los edificios, instalaciones y equipamientos, el desarrollo del proyecto cultural y la gestión del mismo.
Hasta 2015 la principal actividad de la Sociedad, ha consistido en la renovación arquitectónica de la antigua fábrica de tabacos de San Sebastián (Tabakalera) y su conversión en centro de cultura contemporánea.
– Legalidad: revisión del cumplimiento de la normativa aplicable en materia de personal, contratación de obras, servicios y suministros, y gestión económico-financiera. Dicha revisión comprende el ejercicio de fiscalización, sin perjuicio de las comprobaciones relativas a otros ejercicios que se estimen necesarias por tener incidencia en el fiscalizado.
– Contabilidad: sometimiento de la documentación financiera presentada a los principios contables que resultan de aplicación. Nuestro trabajo ha consistido en revisar el informe de auditoría llevado a cabo por firma externa, realizando aquellas pruebas complementarias u otros procedimientos de auditoría que hemos considerado necesarios.
– El alcance del trabajo no ha incluido un análisis específico sobre la eficacia y eficiencia del gasto ni sobre los procedimientos de gestión. No obstante, las deficiencias detectadas se detallan en el epígrafe III de este Informe.
Teniendo en cuenta que las instalaciones fueron inauguradas el 11 de septiembre de 2015, hemos revisado las obras e instalaciones del proyecto así como la razonabilidad de la liquidación aprobada por el Consejo de Administración de la Sociedad el 28 de septiembre de 2016, por importe de 59,5 millones de euros.
1.– La documentación disponible, que soporta la formación de las bolsas de trabajo, elaboradas por dos empresas de selección de personal, utilizadas en 2015 para contratar a 15 trabajadores mediante contratos laborales de obra o servicio determinado, no permite verificar el cumplimiento de los principios de igualdad y mérito.
2.– La ejecución de dos contratos de obras y uno de servicios, adjudicados por un importe total de 4,6 millones de euros (expedientes 4, 7 y 8), ha sobrepasado en un 40%, aproximadamente, el importe adjudicado. Estos incrementos desnaturalizan el objeto de los contratos y su volumen económico, excediendo en más de un 20% las modificaciones previstas en los PCAP. Asimismo, en los dos contratos de obra no se han tramitado las correspondientes modificaciones del contrato, y en el contrato de servicios, aunque se aprobó una modificación de 350.288 euros, la ejecución final se ha incrementado en otros 421.044 euros, sin que se haya tramitado la correspondiente modificación del contrato.
3.– En el expediente que tiene por objeto la contratación de los servicios de seguridad en el edificio de Tabakalera (expediente 11), adjudicado por importe de 274.360 euros al año, no está justificado que la adjudicación haya recaído en la oferta más ventajosa, por lo que no podemos verificar el complimiento del principio de objetividad.
4.– El CICC ha adquirido un servicio y un suministro, por un importe de 239.001 euros, contratando cada uno de ellos directamente con un proveedor, incumpliéndose los principios de publicidad y concurrencia.
5.– La asistencia técnica en el proceso de renovación arquitectónica del edificio Tabakalera, se ha adjudicado anualmente desde 2011 hasta 2015 por procedimiento negociado sin publicidad cuando por el objeto del contrato debería haberse tramitado un único procedimiento abierto. El gasto total incurrido en este periodo ha sido 216.601 euros, de los cuales 45.084 euros corresponden a 2015.
En opinión de este Tribunal, excepto por la limitación al alcance señalada en el párrafo 1 y los incumplimientos que se detallan en los párrafos 2 a 5, Centro Internacional de Cultura Contemporánea, S.A., ha cumplido razonablemente en el ejercicio 2015 la normativa legal que regula su actividad económico-financiera.
En opinión de este Tribunal, las cuentas anuales del ejercicio 2015 de Centro Internacional de Cultura Contemporánea, S.A., expresan, en todos los aspectos significativos, la imagen fiel del patrimonio y de la situación financiera a 31 de diciembre, así como de los resultados de sus operaciones correspondientes al ejercicio anual terminado en dicha fecha, de conformidad con el marco normativo de información financiera que resulta de aplicación y, en particular, con los principios y criterios contables contenidos en el mismo.
– El modelo 190 de retenciones e ingresos a cuenta del IRPF no incluye las retribuciones en especie en concepto de asistencia médica satisfechas por CICC, por importe de 5.578 euros, que si bien no están sujetas a retención, deben incluirse en dicha declaración.
III.2.– Contratación.
De la revisión de la contratación administrativa de CICC, además de los incumplimientos señalados en la opinión, destacamos los siguientes aspectos:
– En tres contratos de obras (expedientes 2, 3 y 4), adjudicados por 10,4 millones de euros, no consta la aprobación de los PCAP.
– En los anuncios en el DOUE correspondientes a siete contratos, adjudicados por 15,2 millones de euros, se han detectado errores en las publicaciones de los anuncios, relativos, fundamentalmente, a la falta de valor estimado y a su duración (expedientes 2 a 6, 9 y 10).
– Los PCAP de seis contratos de obra (expedientes 2 a 7), adjudicados por importe de 15,5 millones de euros, no detallan de forma clara, precisa e inequívoca las condiciones en que podría hacerse uso de las posibles modificaciones.
– En un expediente de obra, adjudicado por importe de 900.345 euros y en otros tres de servicios adjudicados por importe de 917.666 euros al año (expedientes 7, 9, 10 y 11), no constan en el expediente las actas de la Comisión de Evaluación referidas a la calificación previa de la documentación entregada, a la de apertura de las proposiciones técnicas, a la de proposiciones económicas, así como de la propuesta de adjudicación. Asimismo, en los expedientes de servicios anteriores, la valoración de los criterios no cuantificables mediante fórmulas, se limita a una asignación de puntos, sin justificación alguna de las distintas puntuaciones asignadas a cada licitador.
– La notificación de la adjudicación, remitida a los licitadores de 10 contratos analizados, (expedientes 2 a 7 y 9 a 12), adjudicados por importe de 16,5 millones de euros, no contiene la información necesaria que permita al licitador excluido o candidato descartado interponer recurso suficientemente fundado contra la decisión de adjudicación.
– Las garantías definitivas constituidas por los adjudicatarios de dos contratos de servicios, adjudicados por importe de 728.882 euros (expedientes 10 y 11), son inferiores a los importes establecidos en sus PCAP.
En el contrato que tiene por objeto la gestión y explotación de las actividades de restauración (lote 3 del expediente 12), dicha garantía no se ha constituido, y en ninguno de los lotes del citado expediente constan las pólizas de seguros por daños. Además, en el caso del adjudicatario del lote 2 no se ha acreditado el cumplimiento de obligaciones tributarias y de seguridad social.
– La documentación aportada por el adjudicatario del expediente que tiene por objeto la contratación de los servicios de mantenimiento de CICC (expediente 9), referida a la obligación de adscribir a la ejecución del contrato determinados medios humanos, no tiene el alcance establecido en la cláusula 12 de los PCAP.
– En la ejecución de tres contratos de obras (expedientes 1, 3, y 6), adjudicados por importe de 21,7 millones de euros, aunque los PCAP contemplan la posibilidad de tramitar modificados de entre un 15% y un 30% del precio de adjudicación, no consta documentación que soporte las modificaciones realizadas salvo en el expediente 1, por importe del 1,2%.
– Durante la ejecución de un contrato de obra (expediente 2), se ha tramitado una modificación que ha supuesto un incremento del 17,4% del precio del contrato cuando los PCAP solo preveían modificaciones hasta un límite del 15%, sin que se haya justificado la concurrencia de las circunstancias previstas en el artículo 107 del TRLCSP.
– En el expediente que tiene por objeto la ejecución de los trabajos de carpintería de madera (expediente 7), adjudicado por importe de 900.345 euros, se emite la primera certificación de obra por acopio de materiales sin que se haya constituido el aval correspondiente, tal y como establecen los PCAP.
– En seis expedientes de obra, (expedientes 1, 2, 3, 4, 6 y 7), adjudicados por importe de 29 millones de euros, se han producido retrasos en la ejecución (desde 2 a 20 meses) sin que se hayan aprobado ampliaciones de plazo.
En el contrato de gestión y explotación del servicio de alojamiento (lote 2 del expediente 12) se preveía el inicio de la actividad el 1 de febrero de 2016, sin que a 31 de diciembre de 2015 se hubiesen iniciado las obras, y sin que conste actuación ante dicho retraso. En septiembre de 2016 se modificó el contrato ampliando el plazo para la entrada en funcionamiento al 1 de abril de 2017. Además, el inicio de la actividad en la adjudicación del servicio de cafetería (lote 1) se produce con un retraso de 2,5 meses, respecto al plazo previsto de 1 de febrero de 2016, sin que se hubiese aprobado ampliación de plazo. Por último, en el servicio de restauración (lote 3) se había sobrepasado el plazo establecido de 1 de julio de 2016, hasta que en diciembre de 2016 se decidió resolver el contrato, con la imposición de penalidades.
– En los expedientes de contratación analizados se han efectuado pagos, por importe de 12,9 millones de euros (un 86% del total analizado), que superan el plazo de 60 días establecido en los PCAP.
Al epígrafe II.1. («Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad»).
– «La documentación disponible, que soporta la formación de las bolsas de trabajo, elaboradas por dos empresas de selección de personal, utilizadas en 2015 para contratar a 15 trabajadores mediante contratos laborales de obra o servicio determinado, no permite verificar el cumplimiento de los principios de igualdad y mérito».
Por su parte, el Anexo A.9, al que remite dicho epígrafe, dice (en sus dos párrafos finales):
«El 22 de diciembre de 2014, el Consejo de Administración aprobó un nuevo organigrama, para cuya cobertura, durante el ejercicio 2015 CICC ha realizado 11 contrataciones laborales temporales utilizando bolsas de trabajo del 2015, una de las cuales causó baja a 31 de diciembre de 2015 y 4 contrataciones utilizando bolsas de trabajo creadas en 2014, a través de empresas externas especializadas que dan publicidad a las convocatorias.
En la documentación soporte de la formación de las citadas bolsas no se deja constancia de los motivos por los que se descartan determinadas candidaturas ni queda justificado el orden establecido en la propuesta formulada por las empresas».
Frente a dicha opinión, deben realizarse las siguientes alegaciones:
– En primer lugar, en el informe no se señala que no se hayan cumplido los principios de igualdad y mérito, sino que advierte expresamente que de la «documentación disponible» no se puede verificar dicho cumplimiento.
Precisamente, el informe configura esta conclusión como una «limitación al alcance», como señala el propio párrafo último del Epígrafe II.1. Adviértase a este respecto de que la «limitación al alcance» supone que no se puede concluir en el concreto objetivo de la fiscalización, dado que no se han podido obtener evidencias suficientes que permiten emitir un juicio crítico sobre las actuaciones o procedimientos.
– Esto no obstante, el propio informe reconoce que los referidos procesos de selección se han realizado por «empresas externas especializadas que dan publicidad a las convocatorias». En este sentido, el recurso a empresas de selección de personal, externas y expertas, es un mecanismo doctrinal y jurisprudencialmente admitido en la contratación de personal laboral de las entidades de sector público y presunción de objetividad e imparcialidad de los correspondientes procesos de selección, lo que presume asimismo el cumplimiento de dichos principios de igualdad y mérito, sin que haya nada que lo desdiga.
– Siendo así, en ambos informes, tanto de la empresa de selección LKS (para diversos puestos), como en los informes individuales de la empresa de selección IETEAM, se describen los procesos llevados a cabo, con sus distintas fases (de reclutamiento de candidaturas mediante la publicación de anuncios; preselección por falta de cumplimiento de los requisitos solicitados; y evaluación posterior en función de su adecuación formativa, profesional, aptitudinal, personal y colectiva). De la lectura de dichos informes se concluye que las referidas empresas de selección, de reconocido prestigio en el sector, han observado dichos principios de igualdad y mérito, como por otra parte no puede ser de otra manera, a la vista de su pericia y obligado buen hacer.
– En definitiva, los referidos principios de igualdad y mérito han sido cumplidos, extremo que no ha puesto en cuestión el Tribunal, pese a que en la documentación proporcionada por las empresas de selección de personal referidas pueda haber defectos y/o carencias.
«Contratación».
2.– «La ejecución de dos contratos de obras y uno de servicios, adjudicados por un importe total de 4,6 millones de euros (expedientes 4, 7 y 8) ha sobrepasado en un 40% aproximadamente, el importe adjudicado. Estos incrementos desnaturalizan el objeto de los contratos y su volumen económico, excediendo en más de un 20% las modificaciones previstas en los PCAP».
Se ha verificado que los referidos expedientes 4, 7 y 8 corresponden, respectivamente, a los lotes de obra 10 («techo y albañilería seca»), 22 («carpintería de madera») y al contrato correspondiente al servicio de gestión integral de proyecto y construcción.
A este respecto, informar de que a la hora de acordar las modificaciones contractuales en cuestión, CICC consideró como límite máximo de dichas modificaciones el precio de licitación previsto en los Pliegos de Cláusulas Económico-Administrativas, no superándose en ningún caso dicho límite.
«Asimismo, en los dos contratos de obra no se han tramitado las correspondientes modificaciones del contrato».
El párrafo en cuestión se está refiriendo, como se ha señalado anteriormente, a los lotes 10 («techo y albañilería seca») y 22 («carpintería de madera») de la obra.
Señalar en este momento que en la licitación de las obras por lotes se creó la figura del «gestor integral de proyecto y construcción», adjudicada, tras la correspondiente licitación, a la empresa EPTISA Servicios de Ingeniería, S.L., que asimismo asumía la Dirección de Ejecución de dichas obras. Precisamente entre las obligaciones resultantes de dicho contrato, contenidas expresamente en el Pliego de Prescripciones Técnicas de la licitación, se encontraba la correspondiente a la gestión de las modificaciones contractuales, concretamente:
«... elaborar y aplicar un sistema para la revisión y el tratamiento de las órdenes de cambio de los Proyectos (modificados). Asimismo, recomendar todos los cambios necesarios o deseables, revisar todas las peticiones de cambios, preparar estimados independientes de costes y ampliación de plazos a CICC, preparar las órdenes de cambio y apoyar a CICC en la negociación de las órdenes de cambio o modificados, debiendo someter la totalidad de las órdenes de cambio a CICC, para su aprobación y previamente a su ejecución».
Pues bien, en relación con las modificaciones en dichos lotes de obra, habiéndose puesto de manifiesto que el proyecto arquitectónico iba exigiendo la realización de numerosas modificaciones, a fin de evitar la paralización de las obras, el retraso en su plazo de finalización y el incremento de costes de las mismas, se decidió gestionar dichas modificaciones mediante reuniones de los distintos sujetos intervinientes en el proceso (Dirección Facultativa, Dirección de Ejecución, responsables técnicos del Ayuntamiento de San Sebastián y de la Diputación Foral de Gipuzkoa y contratistas), formalizándose todo ello en las correspondientes actas que contenían los referidos acuerdos, actas suscritas por los asistentes a dichas reuniones, dando así el debido carácter contractual formal a dichas modificaciones. De esta manera, entre la documentación de obra figuran más de 100 actas, todas ellas debidamente suscritas y firmadas y a las que ha tenido acceso este Tribunal, de cuya simple lectura se advierte lo anteriormente manifestado. Dichas actas se completaban, documentalmente (I) con los informes comprensivos de los cambios producidos y modificaciones del presupuesto, (II) con las certificaciones de obra y (III) con los documentos de liquidación. En definitiva, las modificaciones contractuales sí se tramitaron y, aún más, todas ellas tienen su reflejo documental y fueron debidamente firmadas, si bien no en todos los casos utilizando el modelo de orden de cambio previsto en los Pliegos.
A este respecto señala literalmente la empresa Eptisa Servicios de Ingeniería, S.L. (como se ha dicho, adjudicataria del contrato para la gestión integral de proyecto y construcción), en escrito remitido al efecto a CICC (que se adjunta como Anexo I)
« ... en evitación de paralizaciones de las obras que impidieran cumplir con los plazos previstos, los cambios se gestionaban de la siguiente forma:
– A través de continuas reuniones y comunicaciones entre los equipos en obra de CICC, el equipo de Dirección de Obra (UTE Tabakalera) y el equipo de Eptisa.
– A través de las reuniones que se producían con una periodicidad media de 15 días entre los equipos anteriores y los del Ayuntamiento de San Sebastián y de Diputación Foral de Gipuzkoa.
– A través de los informes mensuales y específicos donde se informaba de las obras realizadas en el período, los cambios producidos respecto a proyecto y las desviaciones producidas y previstas del presupuesto.
– A través de las certificaciones y la correspondiente liquidación, donde se reflejan todos los cambios de forma definitiva».
«En el contrato de servicios, aunque se aprobó una modificación de 350.288 euros, la ejecución final se ha incrementado en otros 421.044 euros, sin que se haya tramitado la correspondiente modificación del contrato».
El párrafo en cuestión se está refiriendo a lo que el informe identifica como expediente 8, correspondiente al servicio de gestión integral del proyecto y construcción.
El referido incremento en parte se justifica mediante la cesión parcial del contrato suscrito con la U.T.E. Tabakalera a Eptisa Servicios de Ingeniería, S.L., debidamente formalizada y autorizada con fecha 1 de diciembre de 2013 por CICC (tras la correspondiente solicitud en dicho sentido remitida por la cedente U.T.E. Tabakalera a la cesionaria Eptisa Servicios de Ingeniería, S.L. y suscrita por ambas), concretamente de los siguientes trabajos: asistencia técnica en obra civil y edificación y asistencia técnica en instalaciones, con detalle de los medios adicionales adscritos por Eptisa Servicios de Ingeniería, S.L. a dichos nuevos trabajos. Así resulta del documento de cesión suscrito que se adjunta como Anexo II.
En todo caso, el importe final abonado a la empresa adjudicataria del referido contrato de servicios (y del que resulta la señalada diferencia de aproximadamente 420M euros, a la que se refiere el Tribunal) es el resultado de multiplicar los costes mensuales del equipo técnico adscrito por ella por los meses en los que aumentó el plazo de ejecución de las obras (10 meses, pasando a ser de 54 meses). Se adjunta, como Anexo III, escrito de Eptisa Servicios de Ingeniería, S.L., comprensivo y justificativo del importe de sus honorarios finales y, en consecuencia, del incremento sufrido.
En definitiva, también en este caso se verifica que las referidas modificaciones se justificaron y documentaron.
«En el expediente que tiene por objeto la contratación de los servicios de seguridad en el edificio de Tabakalera (expediente 11), adjudicado por importe de 274.360 euros al año, no está justificado que la adjudicación haya recaído en la oferta más ventajosa, por lo que no podemos verificar el cumplimiento del principio de objetividad.»
En la licitación que tuvo como objeto la contratación de los servicios de seguridad, se realizaron los análisis de las ofertas recibidas, tanto de la documentación de aptitud como de la propuesta técnica, y se redactó informe de adjudicación al respecto, pudiendo ser que en los archivos documentales de CICC no figure toda la documentación comprensiva del expediente.
A este respecto, adviértase una vez más que en el Informe no se indica que se hayan incumplido los principios de contratación, sino más bien que no se puede verificar su cumplimiento («no podemos verificar el cumplimiento del principio de objetividad»).
«El CICC ha adquirido un servicio y un suministro, por un importe de 239.001 euros, contratando cada uno de ellos directamente con un proveedor, incumpliéndose los principios de publicidad y concurrencia».
A este respecto, en el Anexo A.11.2 «Otros gastos» se dice:
«CICC ha contratado directamente, durante el ejercicio 2015, el suministro de energía eléctrica, con una ejecución de 134.846 euros, sin tramitar el correspondiente procedimiento de contratación. De este importe, 73.315 euros, aproximadamente, se corresponden al gasto incurrido desde la adjudicación del Acuerdo Marco para el suministro de energía eléctrica (expediente 13), adjudicado en julio de 2015. Sin embargo, dicho gasto no se ha realizado al amparo de dicho expediente al no solicitarse ofertas al resto de adjudicatarios y contratarse directamente, en agosto de 2015, con el anterior proveedor, también incluido en el Acuerdo».
Según resulta del referido Anexo A.11.2 («Otros gastos») se refieren al concepto «promoción pequeñas iniciativas y definición proyecto Tabakalera a partir de espacios licitación, oportunidad y negociación con organizaciones», por importe de 104M euros y «suministro de energía eléctrica», por importe de 135M euros.
En relación con los contratos para la promoción de pequeñas iniciativas fueron tres contratos distintos, suscritos con tres empresas diferentes y que, por su importe, no exigían publicidad.
En relación con el suministro eléctrico, en el primer período no se solicitaron ofertas a los firmantes del Acuerdo Marco porque siendo el primer contrato y careciendo de histórico de datos de consumo, no se disponía de referencias sobre las cuales poder pedir precios ajustados a la realidad. Siendo así, obtenidos dichos datos tras el primer período, se procedió a desarrollar los siguientes procedimientos de contratación con pleno respeto a los términos del Acuerdo Marco.
«La asistencia técnica en el proceso de renovación arquitectónica del edificio Tabakalera, se ha adjudicado anualmente desde 2011 hasta 2015 por procedimiento negociado sin publicidad cuando por el objeto del contrato debería haberse tramitado un único procedimiento abierto. El gasto total incurrido en este período ha sido 216.601 euros, de los cuales 45.084 euros corresponden a 2015».
Debido a la complejidad de la obra y al gran número y trascendencia de las vicisitudes que la misma sufrió, incluida su suspensión y redimensionamiento (hasta en dos ocasiones), era imposible a priori determinar cuáles iban a ser las necesidades reales de la asistencia técnica. De hecho, la contratación del servicio fue anterior al inicio de las obras, y a medida que transcurrían las mismas, surgían necesidades añadidas no previstas que determinaban la necesidad de continuar con la contratación, lo que obligaba a la celebración de sucesivos contratos, con la misma persona, justificada en obvias razones técnicas. Incluso, durante la fase de suspensión de las obras, fue la única asistencia técnica con la que contó CICC, cuyo mantenimiento fue absolutamente necesario. Asimismo, el contrato se prolongó hasta principios del 2016, puesto que se determinó que, aunque habían finalizado las obras, era necesario el servicio. Siendo así, se fueron celebrando sucesivos contratos que, como se dice, quedaban justificados en su celebración con un único proveedor, por concurrencia de las razones técnicas referidas.
Sobre la necesidad de proceder a nuevas y sucesivas contrataciones en favor de una misma persona, física o jurídica, al sobrevenir nuevas necesidades, se invoca la conclusión del Informe 1/2010, de la Junta Consultiva de Contratación-Administrativa del Gobierno de Canarias:
«De esta forma, teniendo presente la causa contractual como uno de los elementos que delimitan cada contrato, podremos llegar a la conclusión de que no existirá fraccionamiento fraudulento del objeto del contrato cuando, tras haberse realizado un primer contrato, haya que volver a contratar con el mismo contratista la misma prestación debido a una necesidad nueva, no previsible en el momento de realizar el primer contrato, en tal caso, los sujetos y el objeto contractuales son los mismos, pero la causa (finalidad o circunstancias que motivan su necesidad) es distinta, y esto determina que se trate de dos contratos distintos».
Al epígrafe III («Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión»).
Adviértase de que las consideraciones contenidas en este apartado, como señala el propio informe, «no afectan de manera relevante al cumplimiento de los principios que rigen la actividad económico-financiera, como aspectos procedimentales que se ponen de manifiesto para la mejora de la gestión»).
Al epígrafe III.2 «Contratación».
"De la revisión de la contratación administrativa de CICC, además de los incumplimientos señalados en la opinión, destacamos los siguientes aspectos (ver A.11.1):
– «En tres contratos de obras (expedientes 2, 3 y 4), adjudicados por 10,4 millones de euros, no consta la aprobación de los PCAP».
Aunque por defectos de archivo documental de CICC «no conste» la aprobación de los pliegos, de lo que no hay duda y queda acreditado documentalmente de forma suficiente es que los referidos pliegos que rigieron las licitaciones en cuestión se publicaron en los boletines correspondientes (publicidad en el DOUE, BOE, etc.) y fueron los que rigieron los correspondientes procedimientos, hasta el punto de que tal publicidad y su adjudicación por los órganos correspondientes subsana cualquier deficiencia formal en su aprobación y proporciona constancia documental de la existencia y concreto contenido de dichos pliegos.
– «En los anuncios en el DOUE correspondientes a siete contratos, adjudicados por 15,2 millones de euros, se han detectado errores en las publicaciones de los anuncios relativos, fundamentalmente, a la falta de valor estimado y a su duración (expedientes 2 a 6, 9 y 10)»
Habiendo revisado los pliegos correspondientes a las licitaciones en cuestión (expediente 2 -lote 8: instalaciones mecánicas-, 3 -lote 9: instalaciones eléctricas-, 4 -lote 10: techos y albañilería seca-, 5 -lote 14: sistemas audiovisuales-, 6 -lote 16: acondicionamiento de los accesos del edificio-, 9 –mantenimiento- y 10 -biblioteca de creación), se ha verificado que los pliegos publicados sí contienen, en todos los casos, las correctas y correspondientes determinaciones en orden a su valor estimado y a su duración.
Siendo así, todo posible error en el anuncio, en cualquiera de ambas cuestiones, entendemos queda debidamente subsanado con la debida publicación del pliego que contiene ambos aspectos correctamente configurados.
– «Los PCAP de seis contratos de obra (expedientes 2 a 7), adjudicados por importe de 15,5 millones de euros, no detallan de forma clara, precisa e inequívoca las condiciones en que podría hacerse uso de las posibles modificaciones».
Habiéndose revisado los pliegos correspondientes a las licitaciones en cuestión (expediente 2 -lote 8: instalaciones mecánicas-, expediente 3 -lote 9: instalaciones eléctricas-, expediente 4 -lote 10: techos y albañilería seca-, expediente 5 -lote 14: sistemas audiovisuales-, expediente 6 -lote 16: acondicionamiento de los accesos del edificio- y expediente 7 -lote 22: carpintería de madera), advertimos que todos ellos contienen precisas determinaciones en relación con las condiciones en que pueden acordarse, así como del alcance y límites de las modificaciones –con indicación del porcentaje del precio del contrato al que como máximo puedan afectar- y del procedimiento que había de seguirse para ello, tal como exige el artículo 106 TRLCSP.
Así, en los pliegos correspondientes a los lotes 8, 9, 10, 14 y 22, se prevé (con alguna no reseñable diferencia en uno de ellos), que el supuesto de hecho que legitimaba dicha modificación era la «concurrencia de necesidades o imponderables, con respecto a la gestión de espacios del edificio, y fundamentalmente a su gestión comercial». Es más, no sólo se definía con claridad el supuesto de hecho que la legitimaba, sino que se restringía el contenido de las posibles alteraciones exclusivamente a las «modificaciones o ajustes de distribuciones y geometrías», además delimitadas exclusivamente como aumento o reducción de unidades de obra («el consiguiente aumento o disminución de la magnitud de las unidades de obra previstas»), no unidades nuevas.
Y la razón de ser de dichas previsiones responden al hecho de que durante la fase de construcción había importantes dudas en relación con la configuración final de los espacios e incluso de sus destinatarios, y ello no sólo en relación a los espacios destinados al ecosistema cultural propiamente dicho, sino con mayor razón a los espacios de oportunidad, debiendo preverse y siendo absolutamente razonable que tras la correspondiente gestión de venta de dichos espacios podían resultar procedentes reajustes y modificaciones de distribución. Para posibilitar dichas modificaciones (necesarias por imprevisibles) es por lo que se diseñó el referido régimen de modificación, que sí cumple los requisitos legales.
Por su parte, el pliego del lote 16 («acondicionamiento de los accesos»), prevé la modificación con concreción de los supuestos de hecho que la hagan necesaria, exigiendo que se pongan «de manifiesto la existencia de circunstancias desconocidas en el momento de elaboración del proyecto que hicieran necesario realizar trabajos adicionales (derivadas p.ej. por diferencias en las estructuras de hormigón existentes, por diferencias respeto a la ubicación exacta y características de las distintas instalaciones enterradas y similares)». Es evidente que el supuesto de hecho se estaba definiendo, hasta el punto en que era posible tal definición; incluso previendo posibles ejemplos, que servían de claves interpretativas de toda otra posible situación imprevista. Adviértase que la definición de dicho supuesto se aproxima a los supuestos previstos legalmente, en el artículo 107 del TRLCSP, de modificación por inadecuación del proyecto por circunstancias sobrevenidas, que justifica dicha modificación incluso en el supuesto de que no esté prevista en los pliegos.
Por último, en todos los referidos casos, además de los supuestos de hecho en que proceden las modificaciones, se preveía al porcentaje máximo que las mismas podían alcanzar y, con sumo detalle, el procedimiento a seguir para ello, dando debido cumplimiento a los requisitos legales antedichos.
– «En un expediente de obra, adjudicado por importe de 900.345 euros y en otros tres de servicios adjudicados por importe de 917.666 euros al año (expedientes 7, 9, 10 y 11), no constan en el expediente las Actas de la Comisión de Evaluación referidas a la calificación previa de la documentación entregada, a la de apertura de las proposiciones técnicas, a la de proposiciones económicas, así como de la propuesta de adjudicación. Asimismo, en los expedientes de servicios anteriores, la valoración de los criterios no cuantificables mediante fórmulas, se limita a una asignación de puntos, sin justificación alguna de las distintas puntuaciones asignadas a cada licitador».
El párrafo en cuestión se está refiriendo a lo que el informe identifica como expedientes 7, 9, 10 y 11, correspondientes respectivamente al lote 22 (carpintería de madera) y a los servicios de mantenimiento, biblioteca de creación y seguridad.
A este respecto, pese a eventuales defectos en el archivo de la documentación, señalar que en todos los referidos supuestos se elaboró el correspondiente informe final de adjudicación, en el que se recogían las valoraciones, tanto técnicas como económicas, que subsanaron eventuales defectos formales en otros documentos que formalizaban trámites procedimentales previos (por ejemplo, ausencia de algunas actas), al comprender en su contenido la realización de los mismos.
Por su parte, la referencia a la asignación de puntos como plasmación de la valoración de la oferta, siempre que se haya realizado conforme a los criterios de adjudicación señalados en el pliego, es perfectamente válida.
– «La notificación de la adjudicación, remitida a los licitadores de 10 contratos analizados, (expedientes 2 a 7 y 9 a 12), adjudicados por importe de 16,5 millones de euros, no contiene la información necesaria que permita al licitador excluido o candidato descartado interponer recurso suficientemente fundado contra la decisión de adjudicación».
Frente a dicha afirmación, señalar que además de la notificación de la adjudicación, descriptiva de las puntuaciones obtenidas, se posibilitaba a los licitadores el acceso al expediente en su totalidad (excluida, por imperativo legal, la disposición declarada confidencial). De esta manera, cualquier eventual defecto en la notificación de la adjudicación quedaba subsanado por dicha puesta a disposición y posibilidad de acceso al expediente de contratación, informándose de dicho derecho, e incluso mediante la puesta a disposición del informe técnico.
Siendo así, se daba debido y suficiente cumplimiento al principio de información y acceso al expediente y así lo demuestra indirectamente la inexistencia de recurso alguno, administrativo o contencioso-administrativo, no ya sólo en relación con un eventual defecto de información, sino incluso sobre cualquier otro extremo en relación con los referidos lotes de obra.
– «La documentación aportada por el adjudicatario del expediente que tiene por objeto la contratación de los servicios de mantenimiento de CICC (expediente 9), referida a la obligación de adscribir a la ejecución del contrato determinados medios humanos, no tiene el alcance establecido en la cláusula 12 de los PCAP».
El referido expediente 9 se refiere a los servicios de mantenimiento contratados. En cláusula 12 del Pliego de Cláusulas Económico-Administrativas, invocado por el propio informe, se refiere exclusivamente a la presentación de un compromiso de adscribir a la ejecución del contrato determinados medios humanos mínimos. Si bien CICC ignora la razón de la referencia a la falta de «alcance» de dicho compromiso, advertir que en ese momento de presentación de la documentación no dejaba de ser un simple compromiso, que se juzgó suficiente por los técnicos que la valoraron y, lo que es más importante, en fase de ejecución se consideraron adecuados, no generando controversia alguna al respecto.
– «En la ejecución de tres contratos de obras (expedientes 1, 3 y 6), adjudicados por importe de 21,7 millones de euros, aunque los PCAP contemplan a posibilidad de tramitar modificados de entre un 15% y un 30% del precio de adjudicación, no consta documentación que soporte las modificaciones realizadas salvo en el expediente 1, por importe del 1,2%».
Nos remitimos en este momento a lo argumentado anteriormente en relación con la opinión sobre el cumplimiento de la legalidad sobre la operativa formal en materia de modificaciones de los contratos de obra.
– «Durante la ejecución de un contrato de obra (expediente 2), se ha tramitado una modificación que ha supuesto un incremento del 17,4% del precio del contrato cuando los PCEAP solo preveían modificaciones hasta un límite del 15%, sin que se haya justificado la concurrencia de las circunstancias previstas en el artículo 107 del TRLCSP».
El referido expediente 2 se refiere al lote 8: instalaciones mecánicas. Frente a la referencia al exceso del 17,4% del incremento real del precio respecto al 15% previsto en el Pliego de Cláusulas Económico-Administrativas, cabe recordar que la normativa de contratos del sector público admiten las siguientes modificaciones, que pueden operar aunque no estén previstas en los pliegos y adicionalmente a las que estén previstas en el pliego:
– Las que se justifiquen en determinadas causas tasadas (errores u omisiones del proyecto o inadecuación del mismo, fuerza mayor o caso fortuito, etc.), siempre que no se alteren las condiciones esenciales de la licitación y que con dichas modificaciones no se supere el límite del 10% del precio de adjudicación del contrato.
– Adicionalmente, en relación con los contratos de obra (como es el caso), las que consistan en la alteración en el número de unidades realmente ejecutadas sobre las previstas en las mediciones del proyecto (por simples errores de medición del proyecto), asimismo con el límite el 10% del precio del contrato.
Como puede observarse el exceso del 17,4% del precio del contrato tiene cabida en el referido porcentaje del 15% incrementado en sendos posibles 10% referidos en el párrafo anterior.
– «En el expediente que tiene por objeto la ejecución de los trabajos de carpintería de madera (expediente 7), adjudicado por importe de 900.345 euros, se emite la primera certificación de obra por acopio de materiales sin que se haya constituido el aval correspondiente, tal y como establecen los PCAP».
El referido expediente 7 se refiere al lote 22: carpintería de madera. Respecto a la referida ausencia de aval por el anticipo, debido a la brevedad del plazo de ejecución de las obras correspondientes a dicho lote, no se consideró necesaria la imposición de una garantía adicional a la ya prestada a la firma del contrato, y que también garantizaba el reembolso de dicho anticipo en caso de incumplimiento contractual.
– «En seis expedientes de obra (expedientes 1, 2, 3, 4, 6 y 7), adjudicados por importe de 29 millones de euros, se han producido retrasos en la ejecución (desde 2 a 20 meses) sin que se hayan aprobado ampliaciones de plazo».
En relación a la falta de formalización de las ampliaciones de plazo, señalar que en aquellos supuestos en que el tiempo de retraso no era sustancial, la amenaza de que la tramitación del correspondiente modificado supusiese una indeseada suspensión hizo desistir de tal tramitación.
Por su parte, la ampliación en el plazo de 20 meses invocado en el informe se refiere exclusivamente al lote de obra civil. A este respecto, recordar que fue el lote principal de la obra, cuyo contrato se suscribió al comienzo del total proceso constructivo y que sufrió las convulsiones del momento inicial, y entre ellas la suspensión de la misma. Adicionalmente, la operativa descrita en relación con la formalización de las modificaciones en dicho contrato (actas de reuniones, informes y liquidación final), es de aplicación a dichas ampliaciones de plazo (que no son sino otro supuesto de modificación contractual).
«En el contrato de gestión y explotación del servicio de alojamiento (lote 2 del expediente 12) se preveía el inicio de la actividad el 1 de febrero de 2016, sin que a 31 de diciembre de 2015 se hubiesen iniciado las obras, y sin que conste actuación ante dicho retraso. En septiembre de 2016 se modificó el contrato ampliando el plazo para la entrada en funcionamiento al 1 de abril de 2017. Además, el inicio de la actividad en la adjudicación del servicio de cafetería (lote 1) se produce con un retraso de 2,5 meses, respecto al plazo previsto de 1 de febrero de 2016, sin que se hubiese aprobado ampliación de plazo. Por último, en el servicio de restauración (lote 3) se había sobrepasado el plazo establecido de 1 de julio de 2016, hasta que en diciembre de 2016 se decidió resolver el contrato, con la imposición de penalidades».
En relación con el contrato de gestión y explotación del servicio de alojamiento, la ausencia de formalización previa quedó plenamente convalidada con la modificación formalizada en septiembre de 2016 a que se refiere el informe, en la que, entre otras cuestiones, se modificaban expresamente los plazos.
En relación con el contrato de gestión y explotación del servicio de cafetería, el referido retraso de 2,5 meses se consideró, por su brevedad, que no requería de modificación expresa con ampliación del plazo, cuya negociación pudiera haber supuesto precisamente mayores demoras en dicho inicio de la actividad.
En relación con el contrato de gestión y explotación del servicio de restauración, no hay duda de que la resolución expresa del contrato, con la imposición de las correspondientes penalidades, acordada por el órgano de contratación, como reconoce el propio informe, ha sido una actuación absolutamente regular desde el punto de vista jurídico.
– «En los expedientes de contratación analizados se han efectuado pagos, por importe de 12,9 millones de euros (un 86% del total analizado), que superan el plazo de 60 días establecido en los PCAP».
Los referidos aplazamientos fueron, en todos los casos, consensuados con los contratistas (la mejora muestra de ello es la ausencia de cualquier reclamación, incluso extrajudicial, por dicho motivo).

References: Real Decreto 
 artículo 2
 artículo 107
 artículo 106
 artículo 107
 artículo 107
 resolución