Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-433-de-julio-12-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_04b9f4200851481aa4f2f8e5d94d59f6&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-21 10:19:47+00:00

Document:
SENTENCIA C-433 DE 12 DE JULIO DE 2017
CONTENIDO:CERTIFICACIÓN DE DESVINCULACIÓN DE MENORES EN CASO DE ACUERDOS DE PAZ. SE CONSIDERA QUE EL DECRETO LEY 671 DE 2017 NO CONTRAVIENE LA CONSTITUCIÓN, AL CONTRARIO, PROPENDE POR EL CUMPLIMIENTO DE SUS POSTULADOS ESENCIALES, ENTRE ESTOS, EL INTERÉS SUPERIOR DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES. EN EFECTO, CON LA EXPEDICIÓN DE LA LEY 1448 DE 2011 CONTENTIVA DE LA NORMA EXAMINADA, SE PRETENDIÓ INSTITUIR UNA POLÍTICA DE ESTADO EN FAVOR DE LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO QUE AQUEJA AL PAÍS, CON EL OBJETIVO DE REIVINDICAR SU DIGNIDAD Y CONTRIBUIR AL DESARROLLO DE UN MODELO DE VIDA. PARA ELLO, SE CONTEMPLARON MEDIDAS DE ASISTENCIA, ATENCIÓN, PREVENCIÓN, PROTECCIÓN, REPARACIÓN INTEGRAL CON ENFOQUE DIFERENCIAL, ACCESO A LA JUSTICIA Y CONOCIMIENTO DE LA VERDAD. SE DECIDE, ESTARSE A LO RESUELTO EN LA SENTENCIA C-069/16 EN CUANTO DECLARÓ EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN “SIEMPRE QUE CUENTEN CON LA CERTIFICACIÓN DE DESVINCULACIÓN DE UN GRUPO ARMADO ORGANIZADO AL MARGEN DE LA LEY EXPEDIDA POR EL COMITÉ OPERATIVO PARA LA DEJACIÓN DE LAS ARMAS”, CONTENIDA EN EL INCISO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 190 DE LA LEY 1448 DE 2011 Y DECLARAR EXEQUIBLE EL RESTO DEL DECRETO LEY 671 DEL 25 DE ABRIL DE 2017.
TEMAS ESPECÍFICOS:MENOR DE EDAD, CONTROL CONSTITUCIONAL, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, DERECHOS DEL MENOR DE EDAD, PROCESO DE PAZ
Sentencia C-433 de julio 12 de 2017
Exp.: RDL-010
Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto-Ley 671 de 2017, “Por el cual se modifica la Ley 1448 de 2011, en lo relacionado con la certificación de desvinculación de menores en caso de acuerdos de paz, y se dictan otras disposiciones”
Bogotá D.C., doce de julio de dos mil diecisiete
EXTRACTOS: «II. Texto del decreto-ley objeto de revisión(1)
El contenido del Decreto-Ley 671 de 2017 “por el cual se modifica la Ley 1448 de 2011, en lo relacionado con la certificación de desvinculación de menores en caso de acuerdos de paz, y se dictan otras disposiciones”, sometido a revisión de esta Corporación, publicado en el Diario Oficial 50.215 del 25 de abril de 2017, es el siguiente:
“Decreto-Ley 671 de 2017
‘Por el cual se modifica la Ley 1448 de 2011, en lo relacionado con la certificación de desvinculación de menores en caso de acuerdos de paz, y se dictan otras disposiciones’.
En ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, y
Que de conformidad con el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016, los representantes autorizados expresamente por el Gobierno nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, podrán, entre otras actividades, “adelantar diálogos, negociaciones y firmar acuerdos con los voceros o miembros representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley, dirigidos a obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva aplicación del derecho internacional humanitario, el respeto de los derechos humanos, el cese de hostilidades o su disminución, la reincorporación a la vida civil de los miembros de estas organizaciones o su tránsito a la legalidad”.
Que el parágrafo 5º del artículo 8º de la misma ley señala que “cuando se trate de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos con el Gobierno nacional, la calidad de miembro del grupo armado organizado al margen de la ley de que se trate, se acreditará mediante una lista suscrita por los voceros o miembros representantes designados por dicho grupo, en la que se reconozca expresamente tal calidad; lista que será recibida y aceptada por el Alto Comisionado para la Paz de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes”.
Que el parágrafo 2º del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 establece que son considerados víctimas los niños, niñas o adolescentes que hubieren sido desvinculados del grupo armado organizado al margen de la ley siendo menores de edad.
Que en dicho contexto el alcance de la ley de víctimas es el de que los menores desmovilizados en condición de tales son reconocidos per se como víctimas y que cuando la desmovilización es posterior a la mayoría de edad no se pierde la condición de víctima, derivada, en primer lugar, de la circunstancia del reclutamiento forzado, pero en ese caso se impone acreditar ese hecho para acceder a los programas especiales de desmovilización y de reinserción, en los cuales será preciso que se adelante una política diferencial que tenga en cuenta la situación de los menores y las limitaciones que tienen para abandonar los grupos al margen de la ley.
Que, de conformidad con lo previsto en el Acto Legislativo 1 de 2016, para asegurar la construcción de una paz estable y duradera es necesario adoptar un marco que ofrezca las condiciones de seguridad y estabilidad jurídica propias de una norma con fuerza de ley.
Que de conformidad con el numeral 3.2.2.5 del Acuerdo final de paz, los menores de edad que hayan salido de los campamentos de las FARC-EP desde el inicio de las conversaciones de paz, así como los que salgan hasta la finalización del proceso de dejación de armas, serán objeto de medidas de especial atención que incluirán los principios orientadores para garantizar la restitución de sus derechos con enfoque diferencial, priorizándose su acceso a la salud y a la educación.
Que es necesario garantizar que los menores de edad que participen en el proceso de tránsito fruto del acuerdo de paz accedan de forma inmediata al restablecimiento pleno de sus derechos, por lo que deben ser eliminadas las barreras que dificulten su ingreso a los programas de reincorporación ofrecidos por el Estado y para ello es necesario posibilitar que la certificación de desvinculación de un grupo armado organizado al margen de la ley pueda ser expedida por la oficina del Alto Comisionado para la Paz, en armonía con el artículo 8º de la Ley 418 de 1997.
Que por la naturaleza de derechos y sujetos involucrados se hace estrictamente necesario acudir a la vía más expedita y ágil para asegurar en el menor tiempo posible que los menores de edad pueda ingresar a los programas de reincorporación, por lo que no es constitucionalmente admisible dejar en suspenso sus derechos mientras se surte un proceso legislativo.
Que el listado que sea recibido y aceptado por el Alto Comisionado para la Paz representa la acreditación de vinculación del menor a la organización FARC-EP y por lo tanto habilita al menor para ingresar a los programas que se acuerden en el seno del Consejo Nacional de Reincorporación o en otras instancias del Acuerdo final;
‘ART. 1º—El artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, quedará así:
‘ART. 190.—Niños, niñas y adolescentes víctimas del reclutamiento ilícito. Todos los niños, niñas y adolescentes víctimas del reclutamiento, tendrán derecho a la reparación integral en los términos de la presente Ley. Los niños, niñas y adolescentes víctimas del delito de reclutamiento ilícito podrán reclamar la reparación del daño, de acuerdo con la prescripción del delito consagrada en el artículo 83 del Código Penal.
Para efectos de la certificación de la desvinculación en los casos de acuerdos de paz con grupos armados organizados al margen de la ley, la lista recibida y aceptada por el Alto Comisionado para la Paz, que podrá ser entregada por los miembros del grupo o por un organismo nacional o internacional, tendrá efectos equivalentes a los de la certificación del Comité operativo para la dejación de las armas (CODA) y permitirá a los menores acceder a los programas que se acuerden’.
‘ART. 2º—Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
Dado en Bogotá, D.C., a 25 de abril de 2017”
De conformidad con lo dispuesto en el inciso 3º del artículo transitorio de la Constitución sobre facultades presidenciales para la paz, incorporado mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la constitucionalidad del Decreto-Ley 671 de 2017, “por el cual se modifica la Ley 1448 de 2011, en lo relacionado con la certificación de desvinculación de menores en caso de acuerdos de paz, y se dictan otras disposiciones”, adoptado con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República mediante el precitado artículo transitorio.
2. Problema jurídico y metodología del fallo.
El Decreto-Ley 671 de 2017 consta de dos artículos. El primero modifica el artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, en relación con la competencia para la expedición del certificado de desvinculación colectiva de menores de edad de grupos armados organizados al margen de la ley, atribuyéndole dicha función al Alto Comisionado para la Paz en los casos de acuerdos de paz. Establece la mencionada disposición que, para efectos de dicha certificación, “la lista recibida y aceptada por el Alto Comisionado para la Paz, (….), tendrá efectos equivalentes a los de la certificación del Comité operativo para la dejación de las armas (CODA) y permitirá a los menores acceder a los programas que se acuerden”, además de los previstos por la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, para su reintegración social y económica.
El segundo artículo determina la vigencia de la norma a partir de su expedición.
Así pues, corresponde a la Corte resolver si:
¿El Decreto-Ley 671 de 2017, expedido mediante el uso de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, cumple con los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución?
A fin de analizar el asunto en comento, primero, se estudiarán los parámetros definidos por esta corporación para el control de constitucionalidad sobre los decretos leyes expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las mencionadas facultades extraordinarias y, segundo, se efectuará el correspondiente control de constitucionalidad del Decreto-Ley 671 de 2017.
3. Parámetros definidos para el control de constitucionalidad sobre los decretos leyes expedidos por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 1 de 2016. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. Antes de abordar el estudio del Decreto-Ley 671 de 2017, la Sala realizará una breve reseña de los requisitos que deben cumplir estas disposiciones de conformidad con la Constitución, en los términos de lo dispuesto en el artículo transitorio incorporado a la Constitución mediante el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, cuyo aparte pertinente es del siguiente tenor:
“ART. 2º—La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:
‘ART. TRANS.—Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltase al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos.
Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses siguientes a su expedición”.
De conformidad con dicha disposición, las facultades son temporales en cuanto se otorgan por 180 días; tienen por objeto facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera; no pueden ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas para su aprobación, ni para decretar impuestos; y su ejercicio se encuentra sometido a control de constitucionalidad automático y posterior a la entrada en vigencia de los decretos así expedidos.
Al realizar el control de constitucionalidad de la precitada disposición dijo la Corte en la Sentencia C-699 de (2016)(2), que los decretos ley expedidos en ejercicio de tales facultades debían guardar conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo final y que, además de las restricciones impuestas por la misma, el Presidente de la República también carecía de competencia para regular materias con reserva especial de ley aunque no hubieran sido expresamente mencionadas.
Tales reglas, según la Corte, se fundan en normas de la Constitución que buscan asegurar la transición hacia el fin del conflicto; no impiden los controles interorgánicos que preservan el equilibrio entre los poderes públicos y aseguran la supremacía constitucional; y garantizan la competencia principal del Congreso para legislar en las materias a que se refiere el Acuerdo final.
Por último, subrayó la Corte que debe efectuarse un control sobre la adecuación a la Constitución de las medidas contenidas en los decretos leyes expedidos en uso de las mencionadas facultades extraordinarias.
3.2. Los anteriores lineamientos fueron reiterados en la Sentencia C-160 de 2017(3), en la cual se precisó que los decretos leyes expedidos por el Presidente en ejercicio de las mencionadas facultades extraordinarias deben cumplir con requisitos (a) formales; (b) materiales; (c) no versar sobre asuntos expresamente excluidos; y (d) guardar respeto general por el ordenamiento constitucional(4).
En consecuencia, la Corte debe examinar:
a) Requisitos formales: Hacen referencia a que los decretos con fuerza de ley que implementen el Acuerdo final deben ser adoptados por el Presidente de la República, según las facultades extraordinarias otorgadas por el Acto Legislativo 1 de 2016, facultad que se debe mencionar con precisión a efectos de determinar su naturaleza jurídica. Además, estos decretos deben dar cumplimiento a lo previsto en el inciso tercero del artículo 115 de la Constitución, según el cual también deben estar suscritos por el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente.
Así mismo, según lo destacó la Sentencia C-174 de 2017(5), se debe dar cumplimiento a lo señalado por el artículo 169 Superior, en cuanto a que el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido.
En cuanto al período dentro del cual el Presidente puede hacer uso de la habilitación legislativa extraordinaria, esto es 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016(6), en la Sentencia C-160 de 2017 se puso de presente que el proceso de refrendación se cumplió a cabalidad, tal como también lo reconoció el artículo 1º de la Ley 1820 de 2016. En efecto, el proceso de refrendación culminó el 30 de noviembre de 2016, luego de que el Senado de la República aprobara, el 29 de noviembre de 2016, una proposición mediante la cual declaró cumplida la refrendación popular del Acuerdo final, y la Cámara de Representantes hiciera lo propio el día 30 de noviembre.
En la Sentencia C-331 de 2017(7) la Corte precisó que:
“[d]ebe entenderse que el término de 180 días de vigencia de las facultades legislativas para la paz comenzaron a contarse a partir del 1o de diciembre de 2016.
15. Ahora bien, para determinar la fecha en la que expiran dichas facultades y precisar si el presente Decreto-Ley fue expedido dentro de la oportunidad constitucional, es necesario identificar si este término previsto en días corresponde a días hábiles o a días calendario o corrientes. En este punto, la Sentencia C-174 de 2017 puso de presente que no existe, desde el punto de vista constitucional, una regla precisa para determinar si los términos de días que utiliza la Constitución se refieren a días hábiles o a días continuos o calendario, en efecto, la remisión al artículo 59 de la Ley 4 de 1913, Código de Régimen Político y Municipal, no es adecuada para la interpretación constitucional, en consideración de su carácter preconstitucional e infraconstitucional. Dicha sentencia resaltó que “la Constitución tiene un ámbito irreductible de sentido autónomo que no depende necesaria o totalmente de la ley, sino de su propio texto, de sus propósitos, de su historia y de las relaciones entre sus principios”.
Por esta razón, la Corte Constitucional ha interpretado que ciertos términos constitucionales relativos a días deben ser entendidos como calendario, mientras que otros se refieren a días hábiles. La decisión de cada uno de estos asuntos ha resultado de considerar si existe una razón válida para una u otra opción. Los términos de días que prevean la realización de una cierta actividad ante una entidad pública, es decir, que no dependan de la exclusiva voluntad del sujeto para quien corre dicho término, sino cuya realización sólo sea posible durante los períodos de funcionamiento ordinario de la entidad pública, deben ser interpretados como hábiles. Por el contrario, aquellos términos de días que se encuentren previstos para cierta actividad, cuya realización no dependa del período de funcionamiento ordinario de una entidad pública, sino que sean del exclusivo resorte del sujeto sobre quien recae la carga, han sido entendidos como días calendario.
La aplicación de este criterio de interpretación lógica y razonable del texto constitucional, lleva a esta Corte a concluir que el término de 180 días al que hace referencia el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 se refiere a días calendario. Efectivamente, la expedición de los decretos ley por parte del Presidente de la República, no depende del funcionamiento ordinario de otra entidad pública y, por consiguiente, el ejercicio de estas facultades legislativas puede ocurrir tanto en días hábiles, como no laborales y, en ese caso, ningún vicio de validez del decreto-ley podría predicarse por este solo hecho.
Asumir que se trata de días calendario también concuerda con una interpretación sistemática de los artículos 1º y 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. Estas disposiciones establecen que el procedimiento legislativo especial tendrá una vigencia inicial de seis meses prorrogables por seis meses más, mientras que las facultades legislativas para la paz rigen tan sólo durante 180 días no prorrogables.
Si los 180 días fueran hábiles habría una contradicción con la intención del constituyente, ya que significaría que las facultades legislativas son temporalmente más amplias que el procedimiento legislativo especial para la paz. Esto quiere decir que las facultades legislativas para la paz sólo podrán ser ejercidas hasta el día 29 de mayo de 2017”.
b) La necesidad estricta también hace parte de los requisitos que según la Corte Constitucional se deben examinar, de acuerdo con los parámetros señalados en la Sentencia C-160 de 2017:
“92. El límite que se deriva del principio de separación de poderes y la vigencia del modelo constitucional democrático es el de necesidad estricta. (…) Esta condición de excepcionalidad exige entonces al Gobierno demostrar que el trámite legislativo ordinario, así como el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del decreto (…)”.
c) Requisitos materiales: Hacen alusión a la conexidad objetiva, estricta y suficiente, en el siguiente sentido:
“89. La conexidad objetiva refiere a la necesidad de que el Gobierno demuestre un vínculo cierto y verificable entre un contenido del Acuerdo final y la materia del decreto respectivo. (…) Ello quiere decir que son desarrollos del mismo, lo que implica que no pueden regular aspectos diferentes o que rebasen el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación. Sobre este último aspecto, se desconocerá la conexidad objetiva cuando la materia regulada, aunque en un primer momento se advierta que está vinculada con el Acuerdo final, termina por regular asuntos que exceden los propósitos de su implementación.
90. La conexidad estricta, que también puede verificarse mediante un juicio de finalidad, refiere a la carga argumentativa para el Gobierno, consistente en demostrar que el desarrollo normativo contenido en el decreto responde de manera precisa a un aspecto definido y concreto del acuerdo. (…)
Así, la valoración de la conexidad estricta supone una labor en dos niveles: primero, el Gobierno deberá identificar cuál es el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementación y segundo, demostrar que la medida respectiva está vinculada con dicho contenido.
91. A su vez, la conexidad suficiente está vinculada al deber del Gobierno de demostrar el grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación por parte del decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende implementar. (...)”.
d) Asuntos expresamente excluidos de la regulación mediante la habilitación legislativa extraordinaria. El fallo base de esta reiteración jurisprudencial indica al respecto que:
“[e]l artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 determina que dichas facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. (…)
En ese sentido, se está ante una premisa similar a la expuesta para el caso del requisito de necesidad estricta, consistente en que la definición de determinados asuntos, que por su importancia y pretensión de permanencia en el orden jurídico, requieren estar revestidos de la mayor deliberación democrática posible y, de suyo, no pueden ser sometidos a la regulación por parte de decretos extraordinarios, los cuales son excepcionales e intrínsecamente limitados en su ámbito material”.
e) Respeto general del ordenamiento constitucional, requisito estudiado en la Sentencia C-699 de 2016 y retomado en la Sentencia C-253 de 2017(8), resaltando que:
“La Corte advierte que además de los límites formales y materiales anotados, el decreto bajo examen está sometido a las demás normas constitucionales y, en particular, a aquellas vinculadas a la materia que es objeto de regulación. Por ende, como la previsión de las facultades extraordinarias supone la vigencia y vinculatoriedad de las disposiciones superiores, también debe determinarse la compatibilidad del decreto-ley frente a ese parámetro” (negrillas fuera del texto original).
4. Control de constitucionalidad del Decreto-Ley 671 de 2017.
4.1 Análisis formal.
4.1.1 La Sala verifica que, en efecto, el Decreto-Ley 671 de 2017, “por el cual se modifica la Ley 1448 de 2011, en lo relacionado con la certificación de desvinculación de menores en caso de acuerdos de paz, y se dictan otras disposiciones,” fue proferido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. A su vez, éste se encuentra suscrito por el Presidente, por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (E), en los términos del artículo 115 Superior.
4.1.2 Por tratarse de una norma con fuerza y rango de ley, resulta necesario el cumplimiento del mandato previsto en el artículo 169 de la Constitución, según el cual “El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. El Decreto-Ley 671 de 2017 se titula “Por el cual se modifica la Ley 1448 de 2011, en lo relacionado con la certificación de desvinculación de menores en caso de acuerdos de paz, y se dictan otras disposiciones.” De acuerdo con lo dispuesto por su artículo 1o, el título otorgado es adecuado, al ser suficientemente claro y tener relación directa con el contenido de la normativa. Por consiguiente, este requisito formal se encuentra cumplido.
4.2.3. (sic) El decreto debe precisar la norma que habilita al Presidente de la República para su expedición con el fin de determinar su naturaleza jurídica. En este caso, dicho requisito ha sido satisfecho, ya que la normativa precisa que ha sido expedida “En el ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016”.
4.1.4 El artículo 2º del Decreto-Ley 671 de 2017 establece que éste regirá a partir de su expedición. El decreto fue expedido el 25 de abril de 2017 y publicado en la misma fecha en el Diario Oficial 50.215. Entonces, la disposición fue adoptada dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, de conformidad con el acto de refrendación explicado en la Sentencia C-160 de 2017.
4.1.5 Del mismo modo, el decreto fue motivado por el Gobierno a través de trece considerandos, que serán objeto de referencia en el estudio material de la medida.
En consecuencia, la Sala concluye que el Decreto-Ley 671 de 2017 cumple con los criterios formales.
Ahora, se pasa a verificar los criterios del análisis material.
4.2. Análisis material.
4.2.1. Conexidad objetiva.
4.2.1.1 El Congreso de la República, el 26 de diciembre de 1997, expidió la Ley 418, “por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”. Tal como lo señala el artículo primero de dicho estatuto, las normas allí consagradas “tienen por objeto dotar al Estado colombiano de instrumentos eficaces para asegurar la vigencia del Estado social y democrático de derecho y garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Constitución Política y/o los tratados internacionales aprobados por Colombia”(9).
Puntualmente, dentro del título I denominado “instrumentos para la búsqueda de la convivencia” y el capítulo I “disposiciones para facilitar el diálogo y la suscripción de acuerdos con grupos armados organizados al margen de la ley para su desmovilización, reconciliación entre los colombianos y la convivencia pacífica”, el artículo 8º, modificado por el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016,(10) establece que:
“Los representantes autorizados expresamente por el Gobierno nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, podrán:
— Realizar todos los actos tendientes a entablar conversaciones y diálogos con grupos armados organizados al margen de la ley.
— Adelantardiálogos,negociacionesyfirmaracuerdosconlosvocerosomiembrosrepresentantesdelosgruposarmadosorganizadosalmargendelaley,dirigidosa:obtenersolucionesalconflictoarmado,lograrlaefectivaaplicacióndelderechointernacionalhumanitario,elrespetodelosderechoshumanos,elcesedehostilidadesosudisminución,lareincorporaciónalavidacivildelosmiembrosdeestasorganizacionesosutránsitoalalegalidadylacreacióndecondicionesquepropendanporunordenpolítico,socialyeconómicojusto.
‘PAR. 1º—De conformidad con las normas del Derecho Internacional Humanitario, y para los efectos de la presente ley, se entiende por grupo armado organizado al margen de la ley, aquel que bajo la dirección de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas.
Se entiende por miembro-representante, la persona que el grupo armado organizado al margen de la ley designe como representante suyo para participar en los diálogos, negociación o suscripción de acuerdos con el Gobierno nacional o sus delegados.
Se entiende por vocero persona de la sociedad civil que sin pertenecer al grupo armado organizado al margen de la ley, pero con el consentimiento expreso de este, participa en su nombre en los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos. No será admitida como vocero, la persona contra quien obre, previo al inicio de estos, resolución o escrito de acusación.
‘PAR. 5º—Cuando se trate de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos con el Gobierno nacional, lacalidaddemiembrodelgrupoarmadoorganizadoalmargendelaleydequesetrate,seacreditarámedianteunalistasuscritaporlosvocerosomiembrosrepresentantesdesignadospordichogrupo,enlaquesereconozcaexpresamentetalcalidad.
EstalistaserárecibidayaceptadaporelAltoComisionadoparalaPazdebuenafe,deconformidadconelprincipiodeconfianzalegítima,basedecualquieracuerdodepaz,sinperjuiciodelasverificacionescorrespondientes” (subrayado fuera del texto original).
4.2.1.2 Por su parte la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, dentro del título I de “disposiciones generales”, capítulo I sobre “objeto, ámbito y definición de víctima”, en el parágrafo 2º del artículo 3º, estableció que:
“Los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley no serán considerados víctimas, salvo en los casos en los que los niños, niñas o adolescentes hubieren sido desvinculados del grupo armado organizado al margen de la ley siendo menores de edad”.
La Corte Constitucional examinó esta norma mediante Sentencia C-253A de 2012, declarando la exequibilidad del mencionado parágrafo, en razón de los postulados del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, aplicable al conflicto armado interno colombiano, que obliga al Estado a proporcionar una especial protección a los niños, niñas y adolescentes frente a las graves violaciones de sus derechos fundamentales producto de la confrontación armada, y del constreñimiento al que se ven sometidos, entre otros. Sin embargo, encontró necesario precisar que cuando la desmovilización sea posterior a la mayoría de edad, no se pierde la condición de víctima, derivada de la circunstancia del reclutamiento forzado. No obstante, señaló que en este caso se impone acreditar ese hecho para acceder a los programas especiales de desmovilización y de reinserción.
El mismo cuerpo normativo, dentro del título VI, “protección integral a los niños, niñas y adolescentes víctimas”, estableció, entre otros particulares, el procedimiento de certificación en el artículo 190:
“Niños, niñas y adolescentes víctimas del reclutamiento ilícito. Todos los niños, niñas y adolescentes víctimas del reclutamiento, tendrán derecho a la reparación integral en los términos de la presente ley. Los niños, niñas y adolescentes víctimas del delito de reclutamiento ilícito podrán reclamar la reparación del daño, de acuerdo con la prescripción del delito consagrada en el artículo 83 del Código Penal.
La restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes estará a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Una vez los niños, niñas y adolescentes cumplan la mayoría de edad, podrán ingresar al proceso de reintegración social y económica que lidera la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, siemprequecuentenconlacertificacióndedesvinculacióndeungrupoarmadoorganizadoalmargendelaleyexpedidaporelComitéoperativoparaladejacióndelasarmas”(11) (Subrayado fuera del texto original).
El precepto subrayado fue objeto de acción pública de inconstitucionalidad. En conocimiento de esta, la Corte Constitucional profirió la Sentencia C-069 de 2016, declarando la exequibilidad de la expresión “[s]iempre que cuenten con la certificación de desvinculación de un grupo armado organizado al margen de la ley expedida por el Comité operativo de la dejación de las armas”. Sin embargo, realizó un condicionamiento “en el entendido de que la certificación de desvinculación que expide el Comité operativo de la dejación de las armas (CODA) se debe entregar a todas las víctimas de reclutamiento ilícito, en el contexto del conflicto armado, que cumplan la mayoría de edad, sin importar el grupo armado ilegal del que se hayan desvinculado”.
Lo anterior bajo el argumento de que:
“La jurisprudencia constitucional ha reconocido que la condición de víctima del conflicto armado tiene lugar cuando los hechos acaecidos guardan una relación de conexidad suficiente con este, sin que sea posible establecer límites al concepto de conflicto armado, entre otros factores, a partir de la calidad o condición específica del sujeto que cometió el hecho victimizante. La Corte ha dejado en claro que la acción de un determinado actor armado, independientemente de la condición o denominación que este tenga, no puede ser utilizado como criterio para definir cuándo tiene lugar una situación de conflicto armado. La denominación del sujeto o grupo, obedece, en realidad, a una mera calificación formal que en ningún caso cabe argüir como fundamento para definir si un hecho específico guarda o no una relación cercana y suficiente con el conflicto armado interno, de manera que haga parte del mismo. También se ha dejado claro que la confusión que pueda surgir entre las actuaciones de los actores armados reconocidos, las bandas criminales y grupos armados no identificados, no puede ser considerada para definir acerca de si ciertos hechos victimizantes tienen o no lugar en el contexto del conflicto armado interno (…).
Desde la perspectiva de los menores de edad víctimas del reclutamiento, y a partir del principio de igualdad, la diferencia que pueda existir entre estos grupos es irrelevante en punto a definir la ruta de acceso a los mecanismos de restitución, porque para ese menor de edad, lo relevante es haber sido reclutado de manera forzosa por un grupo armado u organización criminal que conserva ciertas características y que se desenvuelve en el ámbito del conflicto armado. Esto último tiene incidencia en la modalidad del reclutamiento, porque cuando hay presencia armada, un cierto control territorial, capacidad de acciones continuadas, el reclutamiento mediante el empleo de la fuerza o la mera intimidación derivada de la presencia armada, tales aspectos son determinantes en la configuración de la condición de víctima del referido delito y, por tanto, de los derechos a la reparación que surge de tal acción ilegal conforme con lo previsto en la Ley 1448 de 2011 (…).
El conflicto armado en Colombia no se limita a las acciones de los grupos guerrilleros y de los grupos de autodefensa, razón por la cual, ubicarlo solo en ese contexto, conlleva un desconocimiento de la realidad y del derecho a la igualdad de las víctimas de otros grupos armados al margen de la ley que, no obstante haber mutado en sus objetivos o haberse reconstituido con finalidades distintas de aquellas que caracterizan el conflicto, como es la aparente lucha por el poder y la oposición a dicho objetivo político, continúan actuando en condiciones que, desde la perspectiva de las víctimas, replican la de los grupos ilegales tradicionales, como pueden ser, entre otras, tener una estructura jerarquizada, mando único, cierto control territorial, presencia armada y capacidad disuasiva de efecto continuado (…)”.
4.2.1.3 En ese orden de ideas, también se hace necesario precisar algunos conceptos relacionados con el certificado expedido por el Comité operativo para la dejación de las armas (CODA).
El Decreto 128 del 22 de enero de 2003, modificado parcialmente por el Decreto 1059 de 2008, expedido por el Presidente de la República en uso de las atribuciones que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, “por el cual se reglamenta la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999 y la Ley 782 de 2002 en materia de reincorporación a la sociedad civil”(12), define el certificado expedido por el CODA(13) y determina la conformación y funciones de este(14), así:
“ART. 2º—Definiciones. Para efectos de la aplicación del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones: (…) Certificación del CODA. Es el documento que expide el Comité operativo para la dejación de las armas, CODA, dando cuenta de la pertenencia del desmovilizado a una organización armada al margen de la ley y de su voluntad de abandonarla. Esta certificación permite el ingreso del desmovilizado al proceso de reincorporación y el otorgamiento a su favor, de los beneficios jurídicos y socioeconómicos de que hablan la ley y este decreto”.
“ART. 11.—Comité operativo para la dejación de las armas, CODA. Estará conformado por:
3. Un funcionario del programa de reincorporación del Ministerio del Interior(15).
5. Un delegado del Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
6. Un delegado del Defensor del Pueblo”.
“ART. 12.—Funciones del Comité operativo para la dejación de las armas, CODA. El Comité operativo para la dejación de las armas, CODA, sesionará permanentemente y cumplirá las siguientes funciones:
1. Constatarlapertenenciadelsolicitantealaorganizaciónalmargendelaley,deconformidadconlasdisposicioneslegalesvigentes.
2. Realizarlavaloracióndelascircunstanciasdelabandonovoluntario.
3. Evaluarlavoluntaddereincorporarsealavidacivilquetengaeldesmovilizado.
4. Certificarlapertenenciadeldesmovilizadoaunaorganizaciónarmadaalmargendelaleyysuvoluntaddeabandonarla.
‘PAR. 1º—Para efectos de los beneficios de este decreto, el Ministerio de Defensa Nacional presentará al Comité operativo para la dejación de las armas, CODA, en cada una de sus reuniones, los casos de desmovilización de que tenga conocimiento.
‘PAR. 2º—Para el cumplimiento de sus funciones, el Comité operativo para la dejación de las armas, CODA, podrá solicitar a los organismos de seguridad del Estado, autoridades judiciales y demás instituciones competentes, la información que posean sobre la persona que desea reincorporarse a la vida civil. Estas solicitudes tendrán prioridad de tratamiento por las autoridades que las reciban.
‘PAR. 3º—El Comité operativo para la dejación de las armas,CODA,dispondrádeuntérminodeveinte(20)díascomunes,contadosdesdelafechaenlacualserecibeladocumentación,paracertificarynotificarantelasautoridadescompetenteslapertenenciadeldesmovilizadoaunaorganizaciónarmadaalmargendelaleyysuvoluntaddeabandonarla” (subrayado fuera del texto original)”.
4.2.1.4. A modo de colofón, la Ley 418 de 1997 en su artículo 8º determina que quienes sean representantes autorizados expresamente por el Gobierno nacional para promover la reconciliación, la convivencia pacífica y lograr la paz entre los colombianos, podrán adelantar diálogos, negociaciones y firmar acuerdos con los voceros o miembros representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley. Lo anterior, a fin de obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva aplicación del derecho internacional humanitario, el respeto de los derechos humanos, el cese de hostilidades o su disminución, la reincorporación a la vida civil de los miembros de estas organizaciones o su tránsito a la legalidad y la creación de condiciones que propendan por un orden político, social y económico justo.
El parágrafo 5º de la norma aludida dispone que en caso de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos con el Gobierno nacional, la calidad de miembro del grupo armado organizado al margen de la ley de que se trate, se acreditará mediante una lista suscrita por los voceros o miembros representantes designados por dicho grupo, en la que se reconozca expresamente tal calidad, la que será recibida y aceptada por el Alto Comisionado para la Paz, de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes.
De otra parte, los postulados del artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, respecto a la reparación integral de los niños, niñas y adolescentes víctimas de “reclutamiento ilícito”, contemplan que para su acceso —una vez cumplan la mayoría de edad—, al proceso de reintegración social y económica, liderado por la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, deberán contar con la certificación de desvinculación del grupo armado organizado al margen de la ley al que hayan pertenecido, documento que debe ser expedido por el Comité operativo para la dejación de las armas (CODA).
Según el Decreto 128 de 2003, este Comité está conformado por delegados del Ministerio de Justicia (presidencia) y del Derecho, Ministerio de Defensa Nacional (secretaría técnica), Agencia Colombiana para la Reintegración, Fiscalía General de la Nación, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y Defensoría del Pueblo.
A esta entidad le corresponde: (i) constatar la pertenencia del solicitante a la organización al margen de la ley; (ii) realizar la valoración de las circunstancias del abandono voluntario; (iii) evaluar la voluntad de reincorporarse a la vida civil que tenga el desmovilizado; y (iv) certificar la pertenencia del desmovilizado a una organización armada al margen de la ley y su voluntad de abandonarla, entre otras.
Con el fin de realizar estas funciones, el CODA puede solicitar información a los organismos de seguridad del Estado, autoridades judiciales y demás instituciones competentes. A partir de la recepción de la documentación solicitada tiene 20 días comunes para la expedición de la certificación. El certificado por su parte permite el ingreso del desmovilizado al proceso de reincorporación y el otorgamiento de beneficios jurídicos y socioeconómicos.
4.2.1.5. El Decreto-Ley 671 de 2017, que se revisa, modifica el artículo 190 de la Ley 1448 de 2011 en relación con la expedición del certificado de desvinculación de un grupo armado organizado al margen de la ley. Determina que esta función la puede realizar el Alto Comisionado para la Paz, en casos de acuerdos de paz con esos mismos grupos. Igualmente, precisa que se entenderá expedido con la recepción y aceptación de la lista, que podrá ser entregada por los miembros del grupo o por un organismo nacional o internacional. Este certificado tiene efectos equivalentes a los de la certificación del Comité operativo para la dejación de las armas (CODA) y permitirá a los menores de edad acceder a los programas que se acuerden, además de los previstos por la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, frente a su reintegración social y económica.
Conforme se observó anteriormente, en el estudio de constitucionalidad existe un juicio material el cual tiene como objetivo verificar que la norma cumple con el objetivo de implementar y desarrollar el Acuerdo final, precepto en el que se analiza si se cumple con la conexidad objetiva, estricta y suficiente:
Así pues, se advierte que el cambio que propone el decreto bajo análisis se encuentra objetivamente ligado con uno de los ejes centrales del “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, el 3.2.2.5 que se ocupa de la “reincorporación de los menores de edad que han salido de los campamentos de las FARC-EP”, así:
“Los menores de edad que hayan salido de los campamentos de las FARC-EP desde el inicio de las conversaciones de paz, así como los que salgan hasta la finalización del proceso de la dejación de armas, serán objeto de medidas de especial atención y protección que se discutirán en el Consejo Nacional de Reincorporación en el marco de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación del Acuerdo final (CSIVI) y que incluirán los principios orientadores que serán de aplicación a los menores de edad y los lineamientos para el diseño del Programa Especial conforme a lo establecido en el Comunicado Conjunto 70 de fecha 15 de mayo de 2016 para garantizar la restitución de sus derechos con enfoque diferencial, priorizándose su acceso a la salud y a la educación. A estos menores de edad se les reconocerán todos los derechos, beneficios y prestaciones establecidos para las víctimas del conflicto, así como los derivados de su proceso de reincorporación en los términos contemplados en este Acuerdo final y se priorizará su reagrupación familiar cuando ello sea posible, así como su ubicación definitiva en sus comunidades de origen o en otras de similares características, siempre teniendo en cuenta el interés superior del niño. El seguimiento a estos programas se efectuará por el Consejo Nacional de Reincorporación en articulación con las entidades del Estado competentes y con el apoyo de organizaciones sociales o especializadas encargadas de hacer la veeduría en los términos del Comunicado Conjunto 70. La elaboración del Programa Especial de Reincorporación para menores deberá realizarse por parte del Consejo Nacional de Reincorporación en un máximo de 15 días a partir de la firma del Acuerdo final, con base en la propuesta presentada por parte de la mesa técnica creada mediante Comunicado Conjunto 70. Una vez aprobado el Programa, el Gobierno nacional tramitará los ajustes normativos que sean necesarios para garantizar su implementación, siempre teniendo en cuenta el interés superior del niño y el Derecho Internacional Humanitario. El Programa deberá garantizar la reincorporación integral del menor y su acompañamiento psicosocial, con la veeduría de las organizaciones sociales o especializadas en los términos del Comunicado Conjunto 70, así como también su ubicación en lugares transitorios de acogida en municipios cercanos a las ZVTN, garantizando el derecho a la información de todos los participantes, en especial a los niños, niñas y adolescentes. (…) “(16).
En conclusión, la Sala encuentra que existe un vínculo cierto y verificable entre este contenido del Acuerdo final y la materia regulada por el Decreto 671 de 2017, es decir la reincorporación de los menores de edad. Por lo tanto, se cumple con el criterio de conexidad objetiva.
4.2.2. Conexidad estricta.
La referencia que hace el Gobierno al Acuerdo final tiene el nivel de precisión requerido, al reseñar a la reincorporación de los menores de edad como aspecto definido y concreto. Y, adicionalmente, se puede verificar el vínculo entre dicho tema y el contenido del Decreto-Ley 671 de 2017, modificatorio del artículo 190 de la Ley 1448 de 2011.
Lo anterior por cuanto el Decreto-Ley 671 de 2017 está dirigido a desarrollar lo establecido en el punto 3.2.2.5 del Acuerdo final, habida cuenta que la modificación al artículo 190 de la Ley 1448 de 2011 que se dispone, hace referencia a una certificación que expedirá el Alto Comisionado para la Paz, en casos de procesos de paz, que permitirá a los menores de edad acceder a los programas que contempla el Acuerdo final, como es el “Programa Especial de Reincorporación para Menores”, para cuya implementación el Gobierno nacional se comprometió a hacer los ajustes normativos necesarios y, una vez cumplan la mayoría de edad, también a los programas de reintegración social y económica que lidera la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas. De igual manera, les posibilitará ser destinatarios de las medidas de especial atención y protección que contempla el Acuerdo final, con un enfoque diferencial y priorizando su acceso a salud y educación, siempre teniendo de presente su interés superior.
4.2.3. Conexidad suficiente.
La motivación del Decreto-Ley 671 de 2017 sustenta el grado de estrecha proximidad que existe entre la materia que regula el decreto-ley y el contenido preciso del Acuerdo final que se pretende implementar, como quiera que allí se señala con claridad:
(i) Lo dispuesto por el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, frente a los diálogos, negociaciones y firma de acuerdos con grupos armados organizados al margen de la ley, a través de sus voceros o miembros representantes para obtener soluciones al conflicto armado y la reincorporación a la vida civil de los miembros de la organización o su tránsito a la legalidad, entre otros.
(ii) También que la calidad de miembro del grupo se acreditará mediante una lista suscrita por los voceros o representantes del mismo, que será recibida y aceptada por el Alto Comisionado para la Paz, como en el caso del Acuerdo suscrito el 24 de noviembre de 2016 con el grupo armado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército del Pueblo (FARC-EP), para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, acuerdo que fue refrendado por el Congreso de la República el día 30 de noviembre de 2016.
(iii) Luego, se hace referencia a lo dispuesto por el parágrafo 2º del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, para destacar que los “menores desmovilizados en condición de tales son reconocidos per se como víctimas y que cuando la desmovilización es posterior a la mayoría de edad no se pierde la condición de víctima, derivada, en primer lugar, de la circunstancia del reclutamiento forzado, pero en ese caso se impone acreditar ese hecho para acceder a los programas especiales de desmovilización y de reinserción (…)”.
(iv) Finalmente, se destaca la relación de lo expuesto con el numeral 3.2.2.5 del Acuerdo final que contempla entre otros aspectos los atinentes a:
a) Las medidas de especial atención y protección para los menores de edad que hayan salido de los campamentos de las FARC-EP desde el inicio de las conversaciones de paz, así como los que salgan hasta la finalización del proceso de dejación de armas;
b) Garantía de la restitución de sus derechos con enfoque diferencial, priorizando su acceso a la salud y a la educación;
c) Reconocimiento de todos los derechos, beneficios y prestaciones establecidos para las víctimas del conflicto armado y los derivados de su proceso de reincorporación;
d) Con observancia del interés superior de los menores y
e) El diseño e implementación de un programa especial de reincorporación, respecto del cual el Gobierno se comprometió a hacer los ajustes normativos necesarios.
En suma, en el decreto bajo examen se identifican plenamente las razones que explican, de forma convincente, por qué la modificación al artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, es un desarrollo propio del Acuerdo final y, en ese orden, se satisface el requisito de la conexidad suficiente.
4.2.4. Necesidad estricta.
Dentro de los considerandos del Decreto-Ley 671 de 2017 se establece, que el uso de la habilitación legislativa especial es imperioso para regular la reincorporación de los menores que han salido y saldrán de los campamentos de las FARC-EP, en virtud de las condiciones de urgencia que a continuación se exponen:
“Que en dicho contexto el alcance de la ley de víctimas es el de que los menores desmovilizados en condición de tales son reconocidos per se como víctimas y que cuando la desmovilización es posterior a la mayoría de edad no se pierde la condición de víctima, derivada, en primer lugar, de la circunstancia del reclutamiento forzado, pero en ese caso se impone acreditar ese hecho para acceder a los programas especiales de desmovilización y de reinserción, en los cuales será preciso que se adelante una política diferencial que tenga en cuenta la situación de los menores y las limitaciones que tienen para abandonar los grupos al margen de la ley.
Que el listado que sea recibido y aceptado por el Alto Comisionado para la Paz representa la acreditación de vinculación del menor a la organización FARC-EP y por lo tanto habilita al menor para ingresar a los programas que se acuerden en el seno del Consejo Nacional de Reincorporación o en otras instancias del Acuerdo final;(…)”.
La búsqueda de la confianza en el cumplimiento de la implementación del Acuerdo final, aunada al pacto expreso, hacen que las medidas normativas relacionadas con la desvinculación de menores, reparación y restablecimiento de sus derechos, se constituyan en necesarias si se entiende que la prioridad y la urgencia definida por las partes han de tomarse en serio.
Por todo lo anterior, para el Gobierno nacional no es objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos (ordinarios o especiales) que tiene el Congreso por su falta de idoneidad, en atención a la calidad de sujetos de especial protección constitucional de los niños, niñas y adolescentes, además en condición de víctimas de reclutamiento ilícito, que por la naturaleza de sus derechos debenaccederdeformainmediataalrestablecimientoplenodelosmismos, a salvo de trámites que puedan entorpecer su acceso a los programas que contempla el Acuerdo final, como parte del restablecimiento de sus derechos, con la oportunidad que ello demanda, por estar diseñados para atender casos individuales, —en donde se hace necesaria la verificación de la pertenencia al grupo armado organizado al margen de la ley, y con ese propósito se puede solicitar información a los organismos de seguridad del Estado, autoridades judiciales, entre otros, y transcurren 20 días, después de allegados tales soportes, para la expedición del certificado por parte del CODA—, no colectivos en procesos de paz, caso en el que mantener la confianza entre las partes, frente al cumplimiento de lo acordado, implica que se presuma la buena fe respecto del listado de los menores pertenecientes a ese grupo armado que éste entrega y, en esa medida, no se hace necesaria la verificación posterior de tal pertenencia; y, al cumplir los 18 años, participar de los programas que se encuentran a cargo de la Agencia Colombiana para la Reintegración.
Aunado a lo anterior, es importante destacar que la desvinculación de los niños, niñas y adolescentes reclutados de forma ilícita por las FARC-EP se acordó en mayo de 2016 y las primeras salidas tuvieron lugar en septiembre de 2016, además de otras que se realizaron anteriormente y que refiere el Comunicado 70.
Por lo que se demuestra la necesidad estricta para hacer uso de las facultades extraordinarias establecidas en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, al considerar dicha vía la más expedita y ágil, pues no se pueden dejar en suspenso los derechos de los niños, niñas y adolescentes víctimas de reclutamiento mientras se surte un proceso legislativo distinto, de acuerdo con lo dispuesto al efecto por la Corte Constitucional en su extensa línea jurisprudencial, en torno a la prevalencia del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, considerados un grupo poblacional en condición de debilidad manifiesta por su ausencia de madurez física e intelectual, la cual los hace indefensos y vulnerables y, en consecuencia, demandan protección y cuidados especiales a lo largo de su crecimiento, a fin de formarse como seres independientes. Consideraciones que se derivan del artículo 44 de la Constitución Política, en cuanto establece que “los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”(17).
Con mayor razón, la situación de especial protección en que se encuentran los menores de edad, resulta determinante en un escenario de conflicto armado por ser esta una situación que incrementa los riesgos de afectación de sus derechos, en particular cuando los menores son incorporados al conflicto como miembros de los distintos grupos armados. Para atender esta afectación, sin embargo, tanto el orden jurídico internacional como el nacional, han adoptado medidas destinadas a evitar, o, al menos, mitigar los efectos negativos que el conflicto puede causar sobre ellos(18).
Resulta necesario, entonces, un tratamiento especial de los menores que, no obstante la normatividad que lo prohíbe, han sido sometidos a tales condiciones, de manera que sea posible lograr su recuperación física y psicológica, y también su reintegración plena a la sociedad(19), como lo establece el artículo 190 de la Ley 1448 de 2011. Pues, de acuerdo con los tratados internacionales de derechos humanos que hacen parten del bloque de constitucionalidad, al Estado colombiano se le atribuyen especiales obligaciones en la promoción y protección de los derechos de las víctimas de reclutamiento ilícito, entre las cuales se cuenta la de reparar y restituir los derechos afectados con la victimización. Frente a esta obligación el derecho internacional ha señalado que los programas de desvinculación y reintegración social forman parte fundamental del aludido deber. Así lo reconocen tanto la Convención sobre los derechos del niño (art. 39) como el protocolo facultativo, el cual prevé, en el artículo 6-3, que los Estados deben adoptar todas las medidas posibles para garantizar que las víctimas de reclutamiento ilícito reciban, entre otras, ayuda para su reintegración social.
En plena correspondencia con el derecho internacional, la jurisprudencia constitucional ha puesto de presente que al Estado colombiano se le atribuyen deberes especiales para con las víctimas de reclutamiento forzado, a los cuales se suma la obligación de asegurar una desmovilización resocializadora, rehabilitadora, educativa y protectora, lo cual se garantiza, entre otros, con los programas de reintegración social y económica(20).
Así las cosas, resulta claro que los programas de reintegración social y económica, en favor de los menores víctimas de reclutamiento ilícito, forman parte de su derecho a la reparación, que incluye a su vez el derecho a la restitución, los cuales deben ser garantizados por el Estado, en igualdad de condiciones, a través del procedimiento más expedito, sin poner en riesgo el restablecimiento de sus derechos.
4.3. Asuntos expresamente excluidos.
Es menester señalar que la modificación que hace el Decreto-Ley 671 de 2017 al artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, regula materias que no están excluidas expresamente del ámbito de competencia del Presidente de la República, de acuerdo con el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, pues no se trata de una modificación a la Constitución, ni de una ley estatutaria u orgánica o que necesite mayorías absolutas o calificadas para su aprobación, ni se expide una codificación, ni se decretan impuestos. Tampoco se limitan derechos fundamentales amparándose en la existencia de un estado de excepción.
Cabe citar en este punto el Decreto 1385 de 1994, “por el cual se expiden normas sobre concesión de beneficios a quienes abandonen voluntariamente las organizaciones subversivas”, modificado por el Decreto 128 de 2003, “por el cual se reglamenta la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999 y la Ley 782 de 2002 en materia de reincorporación a la sociedad civil”, para sustentar que el asunto regulado en el Decreto-Ley 671 de 2017, desde sus orígenes, nunca ha estado sujeto a reserva de ley.
4.4. Respeto general del ordenamiento constitucional.
En este aparte se realizará el examen de constitucionalidad del Decreto 671 de 2017, en específico de las normas vinculadas a la temática que se regula en el artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, modificado por el primero. Para ello, se estudiará, primero, si se configura cosa juzgada constitucional sobre la expresión “siempre que cuenten con la certificación de desvinculación de un grupo armado organizado al margen de la ley expedida por el Comité operativo para la dejación de las armas”, contenida en el artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, modificado por el Decreto-Ley 671 de 2017; segundo, la pertinencia de establecer que la competencia sobre la restitución de los derechos de los menores de edad víctimas del reclutamiento ilícito no le asiste de manera exclusiva al ICBF, sino que involucra a otras entidades; y, tercero, el acatamiento general de los parámetros constitucionales en el Decreto-Ley 671 de 2017.
4.4.1 Es importante poner de relieve, en primer lugar, que la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-069 de 2016 estudió la constitucionalidad del aparte “siempre que cuenten con la certificación de desvinculación de un grupo armado organizado al margen de la ley expedida por el Comité operativo para la dejación de las armas”, contenido en el inciso segundo del anterior Artículo 190 de la Ley 1448 de 2011 y que se reproduce en la nueva norma, es decir, el artículo 190 modificado por el Decreto 671 de 2017.
En ese sentido, esta Corporación ha explicado que los artículos 243 de la Constitución Política; 46 y 48 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), y 22 del Decreto 2067 de 1991 (régimen procedimental de los juicios de constitucionalidad), establecen que las sentencias que dicta la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, “una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas”(21).
La cosa juzgada constitucional, de acuerdo con la jurisprudencia, puede ser formal, cuando “se predica del mismo texto normativo que ha sido objeto de pronunciamiento anterior de la Corte”, o material, “cuando a pesar de que no se está ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido sustancial es igual”(22). Y destacó al efecto que “[d]esde el punto de vista lingüístico el aspecto determinante para establecer si hay o no cosa juzgada material no es la sintaxis o estructura gramatical del texto demandado, sino los cambios semánticos. Es decir, aquellos cambios que impliquen una alteración del sentido o significado del texto, cuando éste sea relevante desde el punto de vista de sus consecuencias jurídicas”(23).
Por otra parte, en la Sentencia C-532 de 2013, la Corte reiteró los requisitos para acreditar la cosa juzgada material, así: (i) Que exista una sentencia previa de constitucionalidad sobre una disposición con idéntico contenido normativo a la que es objeto de demanda, esto es, que los “efectos jurídicos de las normas sean exactamente los mismos”; (ii) que exista identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por esta Corporación y aquellos que sustentan la nueva solicitud; (iii) que la declaratoria de constitucionalidad se haya realizado por razones de fondo; (iv) que no se hayan producido reformas constitucionales frente a los preceptos que sirvieron de base para sustentar la decisión; y (v) que se esté ante el mismo contexto fáctico y normativo.
En ese orden de ideas, es claro para la Sala que (i) existe un pronunciamiento previo en el que la Corte se pronunció de fondo respecto del aparte “siempre que cuenten con la certificación de desvinculación de un grupo armado organizado al margen de la ley expedida por el Comité operativo para la dejación de las armas”, reproducido en el inciso segundo del artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, modificado por el Decreto 671 de 2017; (ii) el cambio que se introduce a la norma, es decir, que en caso de acuerdos de paz, sea el Alto Comisionado para la Paz quien expida el certificado de desvinculación de los menores de edad para que puedan acceder a los programas que contempla el Acuerdo final, así como los de la Agencia Colombiana para la Reintegración, al cumplir la mayoría de edad (expedición que se entenderá efectuada con la recepción y aceptación de la lista entregada por el grupo armado organizado al margen de la ley o un organismo nacional o internacional, con los mismo efectos que el certificado expedido por el CODA), no altera las consecuencias jurídicas planteadas en el artículo 190 original respecto del aparte referenciado; (iii) no se han dado reformas constitucionales frente a los preceptos que sirvieron de base para sustentar la decisión; (iv) la modificación no altera el contexto fáctico ni normativo en el que se dio la regulación de la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno; y (v) la finalidad de ambas disposiciones es la protección a los menores de edad víctimas del flagelo del reclutamiento, propendiendo por el restablecimiento de todos sus derechos y, en especial, por la garantía de los que se derivan de su calidad de víctimas del conflicto armado.
Por lo anterior, la Corte encuentra que mantienen vigencia las conclusiones a las que se llegó en la Sentencia C-069 de 2016, es decir que “[l]as condiciones o calidades particulares del agente perpetrador de la conducta no están llamadas a incidir válidamente en la calidad de víctima del reclutamiento ilícito y, por tanto, en los derechos y beneficios que se deriven de tal, siempre que ocurran en el marco del conflicto armado interno,” por lo cual decidió que la norma acusada sólo podía entenderse ajustada a la Constitución, “en el entendido que la certificación de desvinculación que expide el Comité operativo de la dejación de las armas (CODA) se debe entregar a todas las víctimas de reclutamiento ilícito, en el contexto del conflicto armado, que cumplan la mayoría de edad, sin importar el grupo armado ilegal del que se hayan desvinculado”(24), por lo que declaró su exequibilidad condicionada.
De otra parte, la Sentencia C-007 de 2016 sintetiza las reglas generales frente a la cosa juzgada: “(i) si la decisión previa fue de inexequibilidad y existe cosa juzgada formal la Corte deberá limitarse a estarse a lo resuelto; (ii) si la decisión previa fue de inexequibilidad y existe cosa juzgada material, la Corte deberá estarse a lo resuelto y declarar nuevamente la inexequibilidad de la disposición por desconocimiento del artículo 243 de la Constitución; (iii) si la decisión previa fue de exequibilidad y existe cosa juzgada formal la Corte deberá limitarse en su pronunciamiento a estarse a lo resuelto; y (iv)siladecisiónpreviafuedeexequibilidadyexistecosajuzgadamaterial,lasconsideracionesdelasentenciaseerigenenunprecedenterelevantequelaCortepuedeseguir,disponiendoestarsealoresueltoydeclarandoexequiblelanorma, o del que puede apartarse con el deber de exponer razones suficientes que puedan justificar una decisión de inexequibilidad” (subrayado fuera del texto original).
En ese sentido, la regla contenida en el artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, anterior(25), sigue siendo la misma pese a la modificación introducida por el Decreto-Ley 671 de 2017, aunque se trate de diferentes ámbitos de aplicación. Esto es, cuando se presentan desvinculaciones de menores de carácter individual, escenario en el que se hace necesario que el CODA solicite información a las entidades que crea pertinentes, con el fin de corroborar la pertenencia del menor a un grupo armado al margen de la ley. Es decir, el contenido sustancial de la regla y los efectos jurídicos son exactamente los mismos.
Por lo anterior, se procederá a estarse a lo resuelto en la Sentencia C-069 de 2016 que declaró exequible el aparte “siempre que cuenten con la certificación de desvinculación de un grupo armado organizado al margen de la ley expedida por el Comité operativo para la dejación de las armas”, en el entendido que la certificación de desvinculación que expide el Comité operativo de la dejación de las armas (CODA) se debe entregar a todas las víctimas de reclutamiento ilícito, en el contexto del conflicto armado, que cumplan la mayoría de edad, sin importar el grupo armado ilegal del que se hayan desvinculado(26).
4.4.2. Un segundo punto a tener en cuenta, gira en torno a la solicitud que hacen la Comisión Colombiana de Juristas y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) en sus intervenciones, sobre la importancia de precisar que la restitución de los derechos, la reincorporación e inclusión social de los niños, niñas y adolescentes no estará exclusivamente a cargo del ICBF, sino de las demás entidades que determine la ley, en especial el Programa Especial “Camino Diferencial de Vida”, aspecto respecto del cual el contenido de la norma desarrolla lo acordado con las FARC-EP, aunque la norma reconoce que, una vez cumplida la mayoría de edad, los menores podrán ingresar al proceso de reintegración social y económica que lidera la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y a otros programas que se acuerden en un proceso de paz.
Al efecto, el Comunicado 70, incorporado en el Acuerdo final, estableció principios, criterios orientadores y lineamientos(27) para el diseño de la propuesta del Plan transitorio y del programa especial para las niñas, niños y adolescentes desvinculados que contempla un marco más amplio y participativo del proceso de reincorporación. Ahora bien, el Consejo Nacional de la Reincorporación, en adelante CNR, creado mediante el Decreto 2027 del 20 de diciembre de 2017, tiene entre sus funciones: “8. Discutir las medidas especiales de atención y protección de los niños, niñas y adolescentes que hayan salido o salgan de los campamentos de las FARC-EP desde el inicio de las conversaciones de paz hasta la finalización del proceso de la dejación de armas; 9. Elaborar los lineamientos del Programa Integral Especial para la restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que salgan de las FARC-EP, con base en la propuesta presentada por parte de la mesa técnica creada por el Comunicado Conjunto 70. El Programa deberá ser adoptado por las autoridades competentes; 10. Realizar seguimiento al programa de reincorporación a la vida civil de los miembros de las FARC-EP y del Programa Integral Especial para la restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que salgan de las FARC-EP, en articulación con las entidades del Estado competentes”.
En desarrollo de tales facultades, el CNR ha definido los lineamientos del Programa Especial para los menores de edad que hicieron parte de las FARC-EP, denominado “Camino diferencial de vida: una estrategia integral para la atención y consolidación de los proyectos de vida de los niños, niñas y adolescentes que salen de las FARC-EP”, que contempla las fases de restablecimiento de derechos, reparación y reincorporación e inclusión social. Además, el CNR ha reiterado que la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos liderará la propuesta en marcha del Programa, atendiendo los lineamientos establecidos por dicho Consejo(28).
Así las cosas, debe tenerse en cuenta que el estudio que adelanta esta Corporación tiene como finalidad establecer si el artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, modificado por el Decreto-Ley 671 de 2017, está dentro de los parámetros establecidos por la Carta Política, velando por que no se transgreda su integridad y supremacía.
En consecuencia, como quiera que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es la entidad estatal que trabaja por la prevención y protección integral de la primera infancia, la niñez, la adolescencia, brindando atención especialmente a aquellos en condiciones de amenaza, inobservancia o vulneración de sus derechos, la Sala encuentra que el inciso segundo del artículo 190 de la Ley 1448, modificado por el Decreto que se revisa, al establecer que “la restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes estará a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”, no contraviene la Constitución, pues es consonante con lo establecido en el artículo 44 Superior(29).
De otra parte, la norma no excluye la participación de otras instituciones que deban concurrir a la restitución, reincorporación e inclusión de los derechos de los niños, niñas y adolescentes por ley, o, en casos como el que se analiza, según lo acordado con las FARC-EP, por ejemplo frente al Programa Especial para el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, “Camino diferencial de vida” (según lo dispuesto en el punto 3.2.2.5 del Acuerdo final y el Comunicado 70 del 15 de mayo de 2016). En todo caso, y en gracia de discusión, para la Sala la norma no contradice lo dispuesto en el Acuerdo final, tal como lo señalan los citados intervinientes, pues no admite interpretación en el sentido de que se anulan o eliminan las funciones asignadas a otras entidades que garantizan o protegen los derechos de los niños, niñas y adolescentes víctimas de reclutamiento, incluidas aquellas que han hecho parte de los procesos de reincorporación durante el proceso de paz y la implementación del Acuerdo final.
De acuerdo con lo anterior, no habrá lugar a ningún tipo de condicionamiento frente al punto expuesto.
4.4.3 Por último, la Sala considera que el Decreto-Ley 671 de 2017 no contraviene la Constitución, al contrario, propende por el cumplimiento de sus postulados esenciales, entre estos, el interés superior de los niños, niñas y adolescentes. En efecto, con la expedición de la Ley 1448 de 2011 contentiva de la norma examinada, se pretendió instituir una política de Estado en favor de las víctimas del conflicto armado interno que aqueja al país, con el objetivo de reivindicar su dignidad y contribuir al desarrollo de un modelo de vida. Para ello, se contemplaron medidas de asistencia, atención, prevención, protección, reparación integral con enfoque diferencial, acceso a la justicia y conocimiento de la verdad.
El artículo 190 sigue el mismo objetivo de la ley en que fue adoptado, debido a que propende porque los menores de edad logren, después de la certificación de que trata esa disposición, acceder a los programas ofrecidos por el Gobierno para su reintegración socioeconómica. Con la modificación realizada sobre este precepto no se cambia su finalidad, al contrario, se actualiza esta disposición de acuerdo con el marco que impone el proceso de paz.
En esa misma línea, el análisis efectuado permite evidenciar que el artículo 190 se modifica a la luz de los tratados internacionales de derechos humanos que hacen parten del bloque de constitucionalidad, ya que en relación con las víctimas de reclutamiento ilícito el Estado colombiano tiene, entre otros, el deber ineludible de reparar y restituir sus derechos en igualdad de condiciones, siendo los procesos de reintegración social y económica parte del mismo. Esta obligación del Estado frente a las víctimas del conflicto armado asume mayor relevancia tratándose de menores de edad, dada su condición de sujetos de especial protección constitucional y del carácter prevalente de sus derechos(30), como se explicó con mayor detalle en el aparte 4.2.4., respecto a la necesidad estricta.
El artículo 2º del Decreto 671 de 2017 no tiene ningún reparo de constitucionalidad, pues prevé que la vigencia del mismo se dará a partir de su expedición.
En la amplia jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha establecido que la habilitación legislativa al Presidente debe ser excepcional y que, por tanto, requiere control judicial y está sometida a restricciones materiales y temporales.
El artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, por su parte, dispone de una habilitación legislativa al Presidente para proferir decretos con fuerza de ley que debe pasar por un tamiz conformado por límites formales y otros materiales, ampliamente explicados en precedencia.
Así entonces, el Decreto 671 de 2017 que modifica el artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, referente a la certificación para efectos de reparación y restitución de los niños, niñas y adolescentes que han sido víctimas de reclutamiento ilícito, y a su ingreso a los programas de reincorporación social y económica, cumple con los requisitos formales, pues fue expedido por el Presidente y los Directores de los Departamentos Administrativos de la Presidencia y para la Prosperidad Social, el título corresponde a su contenido, en el decreto se precisa que ha sido emitido en ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, fue expedido dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016 y motivado a través de trece considerandos. Cumple igualmente con los requisitos materiales, pues se demostró que existe un vínculo cierto y verificable entre el contenido del Acuerdo final y la materia regulada; el decreto responde de forma precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo final; en su motivación aparecen las razones que sustentan que las normas allí contenidas son un desarrollo propio del Acuerdo final y se advierte el cumplimiento del requisito de estricta necesidad. Así mismo, no hace referencia a materias excluidas de regulación a través de la habilitación legislativa extraordinaria, ni trata de un asunto que requiera de una deliberación democrática cualificada.
De otra parte, el mencionado decreto se ajusta a los parámetros constitucionales aplicables en relación con el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, que además han sido víctimas de reclutamiento ilícito, frente a los cuales el Estado colombiano tiene el deber ineludible de reparar y restituir sus derechos, de acuerdo con los tratados internacionales de derechos humanos que hacen parten del bloque de constitucionalidad.
Sin embargo, en torno a la expresión “siempre que cuenten con la certificación de desvinculación de un grupo armado organizado al margen de la ley expedida por el Comité operativo para la dejación de las armas”, contenida en el inciso segundo del artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, modificado por el decreto escrutado, la Sala se estará a lo resuelto en la Sentencia C-069 de 2016, que la declaró exequible, bajo el entendido de que la certificación de desvinculación que expide el Comité operativo de la dejación de las armas (CODA) se debe entregar a todas las víctimas de reclutamiento ilícito, en el contexto del conflicto armado, que cumplan la mayoría de edad, sin importar el grupo armado ilegal del que se hayan desvinculado, al encontrar que se presenta la figura de la cosa juzgada material.
Por consiguiente, la Sala Plena de esta corporación declarará la exequibilidad del Decreto-Ley 671 del 25 de abril de 2017, “por el cual se modifica la Ley 1448 de 2011, en lo relacionado con la certificación de desvinculación de menores en caso de acuerdos de paz, y se dictan otras disposiciones” y procederá a estarse a lo resuelto en la Sentencia C-069 de 2016, frente a la expresión “siempre que cuenten con la certificación de desvinculación de un grupo armado organizado al margen de la ley expedida por el Comité operativo para la dejación de las armas”, que la declaró exequible, “en el entendido que la certificación de desvinculación que expide el Comité operativo de la dejación de las armas (CODA) se debe entregar a todas las víctimas de reclutamiento ilícito, en el contexto del conflicto armado, que cumplan la mayoría de edad, sin importar el grupo armado ilegal del que se hayan desvinculado”.
1. Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-069 de 2016 en cuanto declaró exequible la expresión “siempre que cuenten con la certificación de desvinculación de un grupo armado organizado al margen de la ley expedida por el Comité operativo para la dejación de las armas”, contenida en el inciso segundo del artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, “en el entendido que la certificación de desvinculación que expide el Comité operativo de la dejación de las armas (CODA) se debe entregar a todas las víctimas de reclutamiento ilícito, en el contexto del conflicto armado, que cumplan la mayoría de edad, sin importar el grupo armado ilegal del que se hayan desvinculado”.
2. Declarar EXEQUIBLE el resto del Decreto-Ley 671 del 25 de abril de 2017, “por el cual se modifica la Ley 1448 de 2011, en lo relacionado con la certificación de desvinculación de menores en caso de acuerdos de paz, y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente».
2 A través de la cual se estudió la constitucionalidad de los artículos 1º y 2º (parciales) del Acto Legislativo 1 de 2016, “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, M.P. María Victoria Calle Correa.
3 Mediante la cual se estudió la constitucionalidad del Decreto 2204 de 2016, que modifica la adscripción de la Agencia para la Renovación del Territorio del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, M.P., Gloria Stella Ortíz Delgado, párrafos 83 a 95.
4 Sentencias C-699 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa y C-253 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortíz. Delgado.
5 A través de la cual se llevó a cabo la revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto-Ley 121 de 2017 “por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”, M.P. María Victoria Calle Correa.
(sic) 298 del 23 de febrero de 2017, “Por el cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”, párrafo 35.
6 La Sentencia C-160 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado, al efecto, explica que: “84. Los decretos con fuerza de ley que implementen el Acuerdo deben ser adoptados por el Presidente de la República. Sobre el particular, se resalta (…) que los decretos extraordinarios deben dar cumplimiento a lo previsto en el inciso tercero del artículo 115 de la Constitución, según el cual el Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. 85. De la misma manera, el decreto respectivo debe haber sido expedido dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, de conformidad con lo dicho en esta sentencia a propósito de la verificación del requisito de refrendación de dicha enmienda constitucional”.
7 En la que se revisó la constitucionalidad del Decreto 298 de 2017, “por el cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.” M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado.
8 En este proyecto se estudió bajo el título “Cumplimiento de reglas constitucionales sustantivas”. Dentro del cual se revisó la constitucionalidad del Decreto-Ley 248 de 2017, “por el cual se dictan disposiciones sobre el Fondo Nacional de Regalías en Liquidación y se dispone de los saldos del mismo para financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,” M.P., Gloria Stella Ortiz Delgado.
9 “ART. 2º—En la aplicación de las atribuciones conferidas en la presente ley, se seguirán los criterios de proporcionalidad y necesariedad, mientras que para la determinación de su contenido y alcance, el intérprete deberá estarse al tenor literal según el sentido natural y obvio de las palabras, sin que so pretexto de desentrañar su espíritu, puedan usarse facultades no conferidas de manera expresa. En el ejercicio de las mismas facultades no podrá menoscabarse el núcleo esencial de los derechos fundamentales, ni alterar la distribución de competencias establecidas en la Constitución y las leyes y en su aplicación se tendrá siempre en cuenta el propósito del logro de la convivencia pacífica.// ART. 3º—El Estado propenderá por el establecimiento de un orden social justo que asegure la convivencia pacífica, la protección de los derechos y libertades de los individuos y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados, tendientes a lograr condiciones de igualdad real y a proveer a todos de las mismas oportunidades para su adecuado desenvolvimiento, el de su familia y su grupo social.// ART. 4º—Artículo modificado por el artículo 10 de la Ley 1421 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> Las autoridades procurarán que los particulares resuelvan sus diferencias de manera democrática y pacífica, facilitarán la participación de todos en las decisiones que los afectan y deberán resolver de manera pronta las solicitudes que los ciudadanos les presenten para la satisfacción de sus necesidades y la prevención y tratamiento de las perturbaciones a la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y el ambiente.// ART. 5º—Las autoridades garantizarán conforme a la Constitución Política y las leyes de la República, el libre desarrollo, expresión y actuación de los movimientos cívicos, sociales y de las protestas populares.// ART. 6º—En la parte general del plan nacional de desarrollo y en los que adopten las entidades territoriales se señalarán con precisión las metas, prioridades y políticas macroeconómicas dirigidas a lograr un desarrollo social equitativo y a integrar a las regiones de colonización, o tradicionalmente marginadas o en las que la presencia estatal resulta insuficiente para el cumplimiento de los fines previstos en el artículo 2º de la Constitución Política con el objeto de propender por el logro de la convivencia, dentro de un orden justo, democrático y pacífico.// ART. 7º—Artículo modificado por el artículo 4º de la Ley 1421 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> Las mesas directivas de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara conformarán una comisión en la que tendrán asiento todos los partidos y movimientos políticos representados en las respectivas Comisiones, encargada de efectuar el seguimiento de la aplicación de esta ley, recibir las quejas que se susciten en ocasión de la misma y revisar los informes que se soliciten al Gobierno nacional.//El Gobierno deberá presentar informes dentro de los primeros diez (10) días de cada período legislativo a las comisiones de que trata este artículo, referidos a la utilización de las atribuciones que se le confieren mediante la presente ley, así como sobre las medidas tendientes a mejorar las condiciones económicas de las zonas y grupos marginados de la población colombiana. Los informes presentados a las comisiones deberán mostrar articuladamente mediante indicadores el cumplimiento de los propósitos generales y específicos contenidos en la presente ley”.
10 Por medio de la cual se modifica el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014.
11 El Decreto 4138 de 2011, “por el cual se crea la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se establecen sus objetivos y estructura”, dispuso que todas las referencias que hagan las disposiciones legales y reglamentarias vigentes a la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, deben entenderse referidas a la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas.
12 Las consideraciones del Decreto 128 de 2003 establecen que: “Que la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999 y la Ley 782 de 2002, consagró unos instrumentos para asegurar la vigencia del Estado social y democrático de derecho y garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Constitución Política y en los Tratados Internacionales aprobados por Colombia; Que la norma anteriormente citada dispone que las personas desmovilizadas bajo el marco de acuerdos con las organizaciones armadas al margen de la ley o en forma individual podrán beneficiarse, en la medida que lo permita su situación jurídica, de los programas de reincorporación socioeconómica que para el efecto establezca el Gobierno nacional; Que el Gobierno nacional puede facilitar a los desmovilizados mecanismos que les permitan incorporarse a un proyecto de vida de manera segura y digna; Que dadas las circunstancias anteriores, es preciso fijar condiciones, que de manera precisa y clara, permitan establecer competencias, asignar funciones y desarrollar los procedimientos para acceder a los beneficios socioeconómicos, una vez iniciado el proceso de reincorporación a la vida civil como consecuencia de la desmovilización voluntaria”.
13 Capítulo 1, Generalidades.
14 Capítulo IV, Proceso de reincorporación a la vida civil y sus beneficios.
15 Expresión subrayada sustituida por la expresión “Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas”, mediante el artículo 9º, Decreto Nacional 1391 de 2011.
16 El Comunicado Conjunto 70, en torno al acuerdo sobre la salida de menores de 15 años de los campamentos de las FARC-EP, del 15 de mayo de 2016, dispone que: “Las delegaciones del Gobierno nacional y las FARC-EP hemos llegado a un “Acuerdo sobre la salida de menores de 15 años de los campamentos de las FARC-EP y compromiso con la elaboración de una hoja de ruta para la salida de todos los demás menores de edad y un programa integral especial para su atención”. En el marco del fin del conflicto, la protección integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes (en adelante menores de edad) vinculados al conflicto armado es un propósito compartido por el Gobierno nacional y las FARC-EP. Como una medida de construcción de confianza y con el fin de dar unos primeros pasos que contribuyan a la salida progresiva de los menores de edad de los campamentos de las FARC-EP, y a garantizar sus derechos económicos, sociales y culturales así como sus derechos civiles y ciudadanos, el Gobierno nacional y las FARC–EP, hemos logrado un acuerdo sobre la salida de los menores de 15 años de los campamentos de las FARC-EP y un compromiso con la elaboración de una hoja de ruta para la salida de todos los demás menores de edad y un programa integral especial para su atención, conforme a lo siguiente: 1.Principios orientadores que serán de aplicación a los menores de edad objeto de este acuerdo: a. Interés superior del niño, niña y adolescente.//b. Reconocimiento de derechos//c. Reconocimiento de los derechos ciudadanos a los menores de edad y su derecho a participar en las decisiones que los afectan//d. Reconocimiento de su condición de víctima del conflicto//e. Respeto a la dignidad y privacidad de los menores de edad//f. Garantías para la protección integral de los menores de edad, incluidas las garantías de seguridad//g. Participación de los menores de edad en la ejecución del programa diseñado para su atención y respeto a su punto de vista//h. Priorización de la reintegración familiar y comunitaria, en sus propias comunidades o en comunidades culturalmente similares, en la medida de lo posible y en el menor tiempo posible, siempre teniendo en cuenta los principios a y c//i. Enfoque diferencial, de género, étnico y etario, con especial atención a los derechos de las niñas//j. Carácter humanitario de las medidas de construcción de confianza: Las medidas y programas aquí contenidos tendrán un carácter estrictamente humanitario//2.Tratamiento legal: Los menores de 14 años en ningún caso pueden ser declarados penalmente responsables. A los menores de edad de 14 a 18 años que salgan de los campamentos de las FARC-EP en cumplimiento de estas medidas de construcción de confianza se les aplicará el beneficio del indulto por la rebelión y delitos conexos cuando no haya impedimento en las leyes colombianas. Respecto a los menores de edad que estuvieren procesados o condenados por la comisión de delitos no amnistiables o indultables, en una fase posterior se estudiará su situación.//Tras la firma del Acuerdo final, el Gobierno nacional se compromete a tramitar las medidas necesarias para que todos los menores de edad que hayan salido o vayan a salir de los campamentos de las FARC-EP y que se encuentren procesados o condenados por delitos no amnistiables o indultables, queden a disposición de la Jurisdicción Especial para la Paz para examinar sus responsabilidades.//Cualquier actuación ante las autoridades judiciales se realizará por intermedio de abogados de confianza y evitando la intervención directa de los menores de edad de que tratan estas medidas.//3. Compromisos: Las FARC-EP se comprometen a implementar completa y efectivamente las siguientes medidas: a. Continuar cumpliendo su decisión de poner fin al reclutamiento de menores de 18 años//b. Entregar la información disponible sobre los menores de 15 años que saldrán próximamente de los campamentos, en el marco de las medidas de construcción de confianza//c. Proceder a la salida de los menores de 15 años de los campamentos de las FARC-EP tan pronto se acuerde el protocolo y el plan transitorio de acogida, conforme a lo establecido en este acuerdo//d. Tomar las medidas a su alcance para garantizar la salida progresiva de todos los menores de edad que se encuentran en los campamentos de las FARC-EP para lo cual el Gobierno y las FARC-EP trabajarán una hoja de ruta//e. Contribuir a la identificación de todos los menores de edad en los campamentos de las FARC-EP, con el fin de que reciban el necesario apoyo y acompañamiento en el proceso de salida y participen en el programa especial de garantía de derechos que se acuerde para ellos//f. Informar sobre estas medidas a las unidades guerrilleras//El Gobierno nacional por su parte se compromete a:Conformar una mesa técnica liderada por la Defensoría del Pueblo y la Consejería de Derechos Humanos de la Presidencia de la República, que podrá pedir la presencia en calidad de invitados de otras entidades, y con la participación del CICR, UNICEF, OIM, y tres organizaciones sociales o especializadas escogidas por la Mesa, a fin de que: a. En los próximos 15 días elabore y presente a la Mesa de Conversaciones una propuesta de protocolo para la salida de los menores de 15 años de los campamentos de las FARC-EP, en el marco de las medidas de construcción de confianza, y un plan transitorio de acogida para la garantía de sus derechos, conforme a lo establecido en este acuerdo//b. Elabore y presente en los próximos 30 días una propuesta para su discusión y aprobación en la Mesa de Conversaciones de un programa integral especial para todos los menores de edad de que trata este acuerdo, con el fin de garantizar la restitución de sus derechos//c. Garantizar y proteger los derechos de los menores de edad objeto de este acuerdo//4. Lineamientos para el diseño del Plan transitorio y del programa especial: Para el diseño de la propuesta de Plan Transitorio y del Programa Especial, además de los principios enunciados se tendrán en cuenta los siguientes lineamientos: a. Priorización de la reintegración familiar y comunitaria, en sus propias comunidades o en comunidades culturalmente similares, en la medida de lo posible y en el menor tiempo posible, siempre teniendo en cuenta la opinión y el interés superior del menor de edad//b. Atención en salud//c. Educación para los menores de edad (básica, media, técnica y tecnológica, y becas y facilidades de acceso a educación universitaria para quienes alcancen y deseen acceder a dicho nivel académico)//d. Garantía de inclusión de sus familias en la oferta estatal y de cooperación internacional de proyectos productivos y de vivienda digna, para contribuir a su estabilización social //e. Participación activa de las comunidades en el Programa//f. En el Programa se incluirán todos los menores de 18 años que han salido o que salgan de los campamentos de las FARC-EP, incluyendo los que salieron en los últimos meses en cumplimiento de la decisión de las FARC-EP de 12 de febrero de 2015, los tres menores que se entregaron al CICR el 4 de mayo de 2014 y los dos menores indígenas entregados al CICR en el Cauca el 20 de febrero de 2015.(…)”.
17 Nuestra legislación reconoce el interés superior del niño, entre otros instrumentos, en la Ley 1098 de 2006, Código de Infancia y Adolescencia, en el cual se establece que: “ART. 8º—Interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes: Se entiende por interés superior del niño, niña y adolescente, el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes”. “ART. 9º—Prevalencia de los derechos: En todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán los derechos de estos, en especial si existe conflicto entre sus derechos fundamentales con los de cualquier otra persona.// En caso de conflicto entre dos o más disposiciones legales, administrativas o disciplinarias, se aplicará la norma más favorable al interés superior del niño, niña o adolescente”.
18 Así, las disposiciones internacionales que protegen a los menores contra toda forma de reclutamiento y participación en los conflictos armados, comparten el criterio general adoptado en la Constitución colombiana, en el sentido de que los menores deben ser protegidos por su condición de vulnerabilidad y proscribe que los niños, niñas y adolescentes sean reclutados e intervengan directamente en el conflicto como partícipes de los grupos armados en contienda, con independencia de si se trata de las fuerzas armadas del Estado o de cualquier otro grupo. De este modo, el interés superior del menor se manifiesta en el sentido de que, más allá de protegerle de las afectaciones naturales que un conflicto armado genera a la población en general y, para ellos, en su condición especial, no deben ser objeto de reclutamiento por cualquiera de los grupos participantes. La afectación de los derechos de los menores proviene del reclutamiento en sí mismo, con independencia del tipo de actuación o de las circunstancias particulares de contribución del menor en los grupos y escenarios de conflicto. De hecho, el ordenamiento internacional proscribe el reclutamiento de menores, incluso dentro de las fuerzas armadas del Estado.
19 Sobre este particular, la “Convención sobre los Derechos del Niño” es categórica al disponer en el artículo 39 que: “Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para promover la recuperación física y psicológica y la reintegración social de todo niño víctima de: cualquier forma de abandono, explotación o abuso; tortura u otra forma de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; o conflictos armados. Esa recuperación y reintegración se llevarán a cabo en un ambiente que fomente la salud, el respeto de sí mismo y la dignidad del niño”.
20 Sobre este particular, en la Sentencia C-203 de 2005, la Corte se refirió a los menores de edad que han sido reclutados por grupos armados ilegales al margen de la ley, destacando que son titulares de una protección especial reforzada en el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos, consagrada tanto en la Convención sobre los derechos del niño y su protocolo facultativo relativo a la participación de niños en los conflictos armados, como en los diferentes instrumentos y normas de derecho internacional que proscriben el reclutamiento de menores. Conforme con ello, se señaló en el aludido fallo que ese ámbito de protección especial reforzada se manifiesta, entre otras, en la obligación impuesta a los Estados de promover “la reintegración social, de los niños que hayan sido víctimas —entre otras— del conflicto armado”, constituyéndose tal hecho en un derecho del menor reclutado.
21 Sentencia C-397 de 1995, Auto 289A de 2001 y sentencias C-774 de 2001, C-394 de 2002, C-030 de 2003, C-181 de 2010 y C-014 de 2013, entre otras.
22 Sentencia C-914 de 2013.
23 Sentencia C-757 de 2014.
24 “En relación con esto último, resulta de la mayor importancia precisar que el certificado expedido por el CODA no solo se otorga a las víctimas de reclutamiento ilícito que hayan cumplido la mayoría de edad. Como se explicó en el apartado anterior, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 50 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 11 de la Ley 1421 de 2010, el certificado expedido por el CODA también se otorga a los niños, niñas y adolescentes víctimas de reclutamiento ilícito, como requisito para permitir su acceso a los beneficios y programas sociales, económicos y jurídicos que han sido especialmente diseñados y previstos en las respectivas leyes para lograr su reintegración a la vida civil”.
25 Es decir, que los niños, niñas y adolescentes víctimas de reclutamiento ilícito deben ser restituidos en sus derechos, restitución de la cual hacen parte los programas de reintegración social y económica, para cuyo acceso se hace necesario obtener una certificación de pertenencia a un grupo armado ilegal (en el caso de acuerdos de paz, un grupo organizado al margen de la ley).
26 “En relación con esto último, resulta de la mayor importancia precisar que el certificado expedido por el CODA no solo se otorga a las víctimas de reclutamiento ilícito que hayan cumplido la mayoría de edad. Como se explicó en el apartado anterior, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 50 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 11 de la Ley 1421 de 2010, el certificado expedido por el CODA también se otorga a los niños, niñas y adolescentes víctimas de reclutamiento ilícito, como requisito para permitir su acceso a los beneficios y programas sociales, económicos y jurídicos que han sido especialmente diseñados y previstos en las respectivas leyes para lograr su reintegración a la vida civil”.
27 Estos lineamientos incluyen: “a. Priorización de la reintegración familiar y comunitaria, en sus propias comunidades o en comunidades culturalmente similares, en la media de lo posible y en el menor tiempo posible, siempre teniendo en cuenta la opinión y el interés superior del menor de edad; b. Atención en salud; c. Educación para los menores de edad (básica, media, técnica y tecnológica, y becas y facilidades de acceso a educación universitaria para quienes alcancen y deseen acceder a dicho nivel académico); Garantía de inclusión de sus familias en la oferta estatal y de cooperación internacional de proyectos productivos y de vivienda digna, para contribuir a su estabilización social; e. Participación activa de las comunidades en el programa”.
28 Comunicado 3, del 3 de marzo de 2017.
29 “Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.//La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores.//Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás” (subrayado fuera del texto original).
30 Parte de los derechos de dicho grupo a la reparación y a la restitución encuentran claro fundamento en los artículos 1º, 13, 90 y 93 de la Constitución Política y en múltiples instrumentos sobre derechos humanos y derecho internacional humanitario, motivo por el cual los mismos deben ser garantizados por el Estado plenamente y en igualdad de condiciones para todas las víctimas de dicho flagelo, al efecto se puede revisar la Sentencia C-069 de 2016. También se pueden consultar las sentencias: C-172 de 2004, C-203 de 2005, A-251 de 2008, C-240 de 2009, T-367 de 2010, A-173 de 2012, T-595 de 2013, C-177 de 2014, A-009 de 2015, A-333 de 2015 y C-297 de 2016, entre otras.
Salvamento de voto parcial
En atención a la decisión adoptada por la Sala Plena el día 12 de julio de 2017, referida al Expediente RDL-010, me permito presentar Salvamento de Voto Parcial, en relación con el numeral segundo de la parte resolutiva, en el siguiente sentido y con fundamento en las siguientes consideraciones:
Discrepo de la decisión de la mayoría, consistente en “estarse a lo resuelto en la Sentencia C-069 de 2016, con relación a la expresión “siempre que cuenten con la certificación de desvinculación de un grupo armado organizado al margen de la ley expedido por el Comité operativo para la dejación de armas”, contenido en el inciso segundo del artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, modificado por el Decreto 671 de 2017, que la declaró exequible, “en el entendido que (sic) la certificación que expide el Comité Operativo de la Dejación de Armas (CODA) se debe entregar a todas las víctimas de reclutamiento ilícito, en el contexto del conflicto armado, que cumplan la mayoría de edad, sin importar el grupo armado ilegal del que se hayan desvinculado”.
La mayoría consideró que dada la identidad parcial existente entre el texto de la nueva disposición prevista por el Decreto-Ley 671 de 2017 para el artículo 190 de la Ley 1448 de 2011 y el texto anterior del mismo artículo, declarado exequible de manera condicionada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-069 de 2016, en este caso se había configurado una cosa juzgada constitucional.
En mi opinión, a pesar de dicha identidad parcial, las diferencias en el contexto, por una parte, de la expedición original de la Ley 1448 de 2011, y, por otra, del Decreto-Ley sub examine —el segundo se expide en el marco de la implementación del Acuerdo y por la vía de Decreto fast track, y en relación con una desvinculación masiva de niños, niñas y adolescentes víctimas del reclutamiento ilícito— no se configura una cosa juzgada.
Por ello, y dado que, como se fundamenta en la Sentencia, la nueva disposición no es incompatible con la Constitución Política, la Sala ha debido declarar la exequibilidad condicionada de la disposición sub examine. En razón del respeto al precedente contenido en la Sentencia C-069 de 2016, el condicionamiento ha debido ser el mismo que se previó en aquella sentencia, es decir, “en el entendido que (sic) la certificación que expide el Comité operativo de la dejación de armas (CODA) se debe entregar a todas las víctimas de reclutamiento ilícito, en el contexto del conflicto armado, que cumplan la mayoría de edad, sin importar el grupo armado ilegal del que se hayan desvinculado”.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, y pese a estar de acuerdo con la decisión tomada por la Sentencia C-433 de 2017, aclaro mi voto, por considerar que el requisito de “estricta necesidad”, tal como la Sala Plena de la Corporación lo exigió al Decreto-Ley 671 de 2017, carece de fundamento constitucional, en particular porque desnaturaliza las competencias del ejecutivo en el marco del Acto Legislativo 1 de 2016 y desatiende la importancia que tiene la rapidez en la implementación del Acuerdo final para la paz.
Expondré mi postura con base en las dos razones indicadas. En primer lugar, el alcance de las competencias del ejecutivo a partir del Acto Legislativo 1 de 2016, y en segundo lugar, la urgencia que requiere la implementación del Acuerdo y, finalmente, me referiré a la integralidad del proceso y al carácter inescindible de las medidas.
1. La Competencia Legislativa excepcional del Acto Legislativa 1 de 2016.
La Constitución Política, en virtud de la reforma surtida por el Acto Legislativo 1 de 2016, dotó al Presidente de la República de una competencia especial para dictar los decretos con fuerza de ley dirigidos a la implementación del Acuerdo final, en los siguientes términos:
“ART. 2º—La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así: ‘ART. TRANS.—Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses siguientes a su expedición”.
El artículo transitorio de la Carta consagra expresamente los límites de las facultades entregadas, en cuanto al tiempo (Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo), la conexidad con el acuerdo (cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera), las jerarquías y materias normativas (Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos) y, además, implementa un control automático de constitucionalidad para las normas que se profieran en el marco de estas competencias.
Sin embargo, ni el artículo que otorga constitucionalmente las facultades, ni ninguna otra disposición de la Carta Política, establecen que los decretos con fuerza de ley que se expiden en uso de dichas competencias deban ser “estrictamente necesarios”. Fue la Sentencia C-160 de 2017 la primera decisión de la Corte Constitucional en la que se fijó este límite. El argumento se sostuvo en lo decidido en la Sentencia C-699 de 2016, por la cual se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2016, y en donde la Corte manifestó que “en desarrollo de este control, la Corte deberá verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que respeten en general el ordenamiento constitucional. Esta redacción fue interpretada de la forma más radical posible en el examen de constitucionalidad del Decreto-Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”, llegando al extremo de exigir al Gobierno una carga argumentativa sobre la estricta necesidad para usar las facultades legislativas especiales y, por no encontrar dicha argumentación en la parte motiva de la norma, la sentencia decidió declararla inexequible. La exigencia del requisito se planteó en la Sentencia C-160 de 2016 con las siguientes palabras:
“la habilitación legislativa extraordinaria es limitada materialmente y tiene carácter excepcional, puesto que la regla general para la producción normativa en el Estado constitucional es la actividad ordinaria del Congreso, en tanto la misma cuenta con niveles suficientes de representatividad democrática, deliberación y protección de los derechos de participación, en particular de dichas minorías.
Esta condición de excepcionalidad exige entonces al Gobierno demostrar que el trámite legislativo ordinario, así como el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del decreto. Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios y especiales.
(…) [L]e corresponde al ejecutivo establecer, dentro de los considerandos de los decretos extraordinarios, cómo el uso de la habilitación legislativa especial es imperioso para regular la materia específica de que trata el decreto respectivo. De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante un abuso en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria, puesto que se actuaría en abierto desmedro del carácter general y preferente de la cláusula de competencia legislativa a favor del Congreso”.
Evidentemente la decisión excede aquello establecido por la Sentencia C-699 de 2016, donde lo único que se exigía, además de la conexidad, era que el uso de las competencias se dé “en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso.” Si la Corte aceptó que la reforma constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016 no constituía una sustitución a la Carta, fue porque consideró que las competencias excepcionales que surtían de la reforma se justificaban claramente en la búsqueda de un logro que constituye un fin esencial del Estado Colombiano y un derecho fundamental de los ciudadanos, la paz. Es porque existe una situación excepcional que potencialmente pone fin a más de cinco décadas de guerra fratricida, y que puede entrar en riesgo si se deja pasar mucho tiempo, que se hace necesario usar vías expeditas para generar los ajustes legales e institucionales requeridos en la implementación del Acuerdo final logrado con las FARC.
En otras palabras, la circunstancia excepcional que amerita acudir a las facultades para dictar decretos con fuerza de ley es el proceso de implementación del Acuerdo de Paz en el que se encuentra el país, que constituye la razón de ser del Acto Legislativo 1 de 2016 y de todas las normas conexas que se desarrollan en uso de sus facultades. La reforma constitucional que les sirve de fundamento se planteó para agilizar un proceso de formación normativa que en su trámite ordinario resultaría incompatible con las necesidades propias del Acuerdo final. Esa fue la decisión del legislador en su rol de constituyente derivado y así lo admitió esta Corporación en la Sentencia C-699 de 2016, aceptando que la transicionalidad hacia el logro de la paz justificaba la flexibilización incluso de los procesos de reforma.
Frente a los decretos ley, es evidente que el proceso de implementación de los acuerdos es, en sí mismo, una situación excepcional que amerita actuar de forma célere, pues como se verá más adelante, los retrasos son un grave riesgo para la efectividad del Acuerdo en cuanto al logro de la paz. Por eso, existiendo de antemano una situación excepcional que sirvió de base a la expedición del Acto Legislativo 1 de 2016, esto es, existiendo una norma constitucional que expresamente lo autoriza, además de desgastante institucionalmente y redundante argumentativamente, resulta ser un ejercicio inútil hacer un examen de necesidad estricta, si se ha examinado de antemano la conexidad con al Acuerdo final, puesto que si las normas están ligadas al proceso de paz, la excepcionalidad que la justifica es evidente.
2. La urgencia de la implementación.
Según las experiencias internacionales, el paso del tiempo es uno de los factores que mayores efectos negativos tiene frente a la eficacia de los acuerdos de paz.
Según indica el estudio de Standford University sobre implementación de procesos de paz,(1) la concepción del logro de la paz como un fenómeno lineal, que simplemente se consolida luego de un acuerdo, dejó de ser válido desde la década de los años 80, “cuando varias guerras civiles —Angola, Ruanda y Liberia— desafiaron esa visión y dejaron en claro la importancia que tienen las dificultades de las partes para cumplir sus compromisos. La etapa inmediatamente posterior a la firma de una Acuerdo, lejos de ser una época de reducción de conflictos, es un lapso cargado de riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en conflicto y los civiles que están en el medio”(2).
En efecto, el problema más importante a corto plazo, antes de la consolidación de una paz general y permanente, es cómo evitar que el conflicto entre las mismas partes que llegaron al acuerdo se renueve. Los resultados en la implementación de un proceso de paz no se miden, por lo tanto, a largo plazo, puesto que son diversos los fenómenos que intervienen en la consolidación de la estabilidad posterior,(3) sino que se analizan a corto plazo, en la mayor parte de los estudios dentro de los dos años siguientes, que es cuando, por regla general, se logran los pasos definitivos y se puede por lo tanto calificar el éxito o fracaso de un proceso de paz(4).
Según lo sostiene parte de la doctrina, la implementación urgente de los acuerdos de paz es una cuestión determinante, pues está demostrado por experiencias internacionales que la seriedad de la fase de implementación de los acuerdos es crucial para la estabilidad de la paz y para que no se reabran puntos de negociación que ya habrían sido superados(5).
Del análisis de los datos de la Peace Accord Matrix (PAM) de Notre Damme University - la matriz más importante de evaluación de acuerdos de paz en el mundo-, es posible extraer un parámetro común entre los casos de éxito y aquellos que han fracasado en la implementación de los acuerdos de paz. El éxito o el fracaso del resultado final de un proceso de paz parecen tener una relación directa con el grado de avance en la implementación que se logre en los meses subsiguientes a la firma de los acuerdos. Algunos de los casos, que prueban esta tesis como ejemplos de fracaso o éxito en la implementación temprana y en la consolidación final de la paz son los siguientes:(6)
a) India ha adelantado diversos acuerdos de paz. El primero de ellos, con el primer acuerdo de Bodo, es un ejemplo de fracaso producto de la inexistencia de un marco jurídico para implementar los compromisos. El acuerdo estipulaba la creación de un Consejo Autónomo de Bodo —democráticamente electo—. El consejo estaba específicamente obligado a salvaguardar las prácticas religiosas y sociales de los habitantes de esa región, y para ello tendría una serie de competencias. Sin embargo, no se logró adelantar el marco jurídico para ello y las elecciones para implementarlo jamás se realizaron(7). Al primer año sólo se logró implementar el 23,52% de los acuerdos y no se realizaron más avances(8). El resultado fue que en menos de dos años, el conflicto recrudeció y la región fue azotada por una ola de violencia étnica que duró casi una década, hasta que en el año 2003 se logró un nuevo acuerdo(9).
b) Angola, en cuyo primer acuerdo de paz (Protocolo de Lusaka, 1994), durante el primer año sólo se logró implementar el 1,85% de los compromisos. A los 5 años, tan sólo se había avanzado el 53,7%. La ONG Amnistía Internacional, evidenciando lo sucedido manifestó:
“El protocolo de Lusaka lo firmaron el gobierno angoleño y la Unión Nacional para la Independencia Total de Angola (UNITA) el 20 de noviembre de 1994 en Lusaka, Zambia. En virtud de este acuerdo, la ONU aceptó establecer una nueva operación de mantenimiento de la paz en Angola. UNAVEM III quedó establecida en virtud de la Resolución 976 del Consejo de Seguridad de la ONU del 8 de febrero de 1995. Al cumplirse el primer año de UNAVEM III, el Consejo de Seguridad decidió ampliar su mandato sólo tres meses, en lugar de los seis que recomendaba el Secretario General de la ONU. Esta decisión reflejaba la creciente impaciencia de la comunidad internacional ante los lentos progresos del proceso de paz. Existe el riesgo de que la ONU se retire de Angola si no se producen avances reales de aquí al 8 de mayo, fecha en que se revisará el mandato de UNAVEM III. Si eso ocurre, las perspectivas de restablecimiento de la paz y de respeto a los derechos humanos sufrirán un largo estancamiento”(10).
La falta de implementación del acuerdo generó en los años subsiguientes el recrudecimiento de la guerra, “[l]a reanudación de los combates provocó el desplazamiento de cientos de miles de angoleños y un auténtico desastre humanitario. Millares de soldados desmovilizados encontraron serias dificultades al retornar a sus aldeas de origen, ante las escasas perspectivas de empleo en los pueblos rurales pequeños y la lenta llegada de la ayuda económica.”(11) Esta situación siguió empeorando hasta que en el año 2002 se logró firmar un nuevo acuerdo, que gracias a las lecciones aprendidas se implementó de la forma más célere posible. “tan solo en el primer año se logró implementar el 68,42% lo que explica, en parte, su éxito”(12).
c) En el caso de Senegal, se firmó el primer acuerdo de paz en diciembre de 2004. Sin embargo, las dificultades y demoras en cumplir los compromisos y avanzar en la implementación hicieron que éste fracasara.(13) Según la matriz de la Universidad de Notre Damme, la implementación del acuerdo, no solo fue lenta sino que en el tercer año retrocedió, del 33 al 25%, de tal forma que cinco años después de la firma, no se había podido pasar del 30% en el avance. El fracaso del proceso hizo necesario realizar un nuevo acuerdo en el año 2012.
Ejemplos de éxito en la consolidación de la paz, que fueron considerados por esta Corte en la Sentencia C-699 de 2016(14) dan cuenta de la importancia de la implementación célere de los acuerdos, así: a) En el acuerdo de Bosnia y Herzegovina de 1995 el Estado logró implementar el 72% del acuerdo de paz tan solo en dentro del primer año siguiente a la firma. Los acuerdos implicaban llevar a cabo reformas legales y constitucionales para su implementación y el logro de la paz. En el primer año se adelantaron todas las reformas legislativas, y en el segundo se culminaron por completo las reformas constitucionales. Pese a las grandes dificultades que implicaron las reformas y los debates en torno a las complejidades del proceso, el acuerdo se implementó y desde entonces, pese a las grandes dificultades que tiene el Estado Bosnio por su conformación multiétnica, no ha habido nuevos enfrentamientos bélicos(15). b) En el Salvador, “además de ser un caso de éxito en la consolidación de la paz, es una muestra de la importancia de la agilidad en la implementación”(16). Al segundo año, ejecutó el 68,05% de los acuerdos a los que se llegó en el marco de las negociaciones(17). La implementación de los acuerdos del Salvador(18) requería de reformas constitucionales. Al primer año, más de la mitad de este punto se había cumplido y al segundo año se cumplió de forma completa. c) Irlanda del Norte es un ejemplo particularmente relevante, porque utilizó mecanismos de fast track para adelantar con prontitud las reformas constitucionales y legales pertinentes para la implementación del acuerdo. El éxito de la medida se evidencia en que en el primer año se realizaron todas las reformas normativas necesarias, llegando a este punto del acuerdo se cumplió por completo y actualmente es el uno de los países que más ha avanzado en el proceso general de implementación.
Las razones por las cuales la celeridad en el tiempo de implementación se convierte en un aspecto de vital importancia para el éxito del proceso de paz son diversas, pero en general, han sido identificados algunos factores que pueden clasificarse así:
a) Seguridad: el desarme, desmovilización y reintegración de los combatientes requiere agilidad para evitar los riesgos de seguridad, puesto que en la medida en que comienzan a desarmarse se crea una situación de tensión que incrementa los riesgos de volver al conflicto. “Cuantas menos armas tienen, más vulnerables se sienten. Cuanto más vulnerables se sienten, Más sensibles se muestran a las posibles violaciones y transgresiones, y cuento más sensibles son a las violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran a cumplir con su parte del acuerdo”(19).
b) La confianza generada por las instituciones y las normas: la implementación rápida de las normas pactadas sobre participación democrática y garantías de no violencia, genera en los actores desmovilizados una confianza razonable sobre su seguridad. “se trata, en suma, de la aplicación de una estrategia no coercitiva – de construcción de confianza- que ha ido ganando terreno en el manejo de los conflictos armados intraestatales”(20). Esta confianza alienta a continuar en el proceso, especialmente cuando las reformas permiten una participación democrática.
c) El efecto nocivo de los boicoteadores: el profesor Stedman hace énfasis en la importancia que pueden tener aquellos que aprovechan el proceso para lograr intereses oportunistas, “los ‘saboteadores’, entendidos como actores que quedan fuera de los acuerdos pactados o que se ven afectados por los mismos, buscan descomponer el incipiente sistema de implementación.” Esto tiene efectos en dos vías, una primera frente a aquellos que se oponen al proceso, para lo cual el lapso de tiempo que transcurre en la implementación es una oportunidad de frustrar el proceso. Otros que buscan sacar provecho de las medidas de implementación, desdibujando su naturaleza y generando efectos nocivos en la estabilización de los acuerdos. Para Stendman, “1) cualquier actor puede actuar de forma oportunista, no sólo los actores que fueron excluidos, y 2) el cumplimiento de los acuerdos requiere estrategias de diseño institucional y no sólo sobre el manejo específico de estos grupos”(21).
Esta situación es ampliamente reconocida y ha motivado que la comunidad internacional le manifieste al Gobierno colombiano la importancia de actuar con celeridad en la implementación del Acuerdo.
En su comunicado en diciembre de 2016, el entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki Moon, manifestó: “La ratificación del Acuerdo constituye un hito importante en el proceso de paz que reafirma las esperanzas de todos los colombianos por un futuro de paz y prosperidad después de décadas de conflicto. El Secretario General espera que todos los esfuerzos se dirijan rápidamente al arduo trabajo de implementación del acuerdo, con especial énfasis en poner fin a la violencia y traer los beneficios de la paz a las regiones y a las comunidades vulnerables más afectadas por el conflicto”(22).
En junio de 2017, el actual Secretario General de las Naciones Unidas ha seguido con atención el proceso de implementación, y recientemente se manifestó alentando a la continuidad de los esfuerzos en esa tarea. “El Secretario-General considera alentador el progreso realizado en la implementación del acuerdo de paz en Colombia, en particular con respecto a la finalización de la entrega ayer del primer 30 por ciento de las armas individuales de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP) a la Misión de Naciones Unidas. El Secretario-General exhorta ambas partes a continuar avanzando hacia mayores progresos en la implementación de sus respectivos compromisos plasmados en el acuerdo de paz y reitera la disposición de las Naciones Unidas para continuar apoyando el proceso de paz, según sea requerido”(23).
Por lo tanto, no cabe duda de que la celeridad en las medidas destinadas a la implementación del Acuerdo es una condición indispensable para lograr la consolidación de la paz. Todos los factores identificados por la doctrina entran en juego en el caso colombiano y generan riesgos que solo pueden ser superados si el Estado actúa de forma ágil, promoviendo seguridad, confianza y debilitando las posibilidades de que terceros afecten nocivamente las condiciones necesarias para lograr la paz. Esta celeridad no solo ha sido reconocida por la doctrina y por las instancias internacionales, sino que esta misma Corte ha dado cuenta de ello en sus pronunciamientos. Por lo tanto, exigir una argumentación sobre la necesidad de acudir a una vía expedita para proferir las normas destinadas a la implementación del Acuerdo, es una postura desprovista de sentido, que contradice la jurisprudencia y desconoce la evidencia.
3. La integralidad del proceso de paz.
Una posible vía argumentativa para sustentar que se hace necesario revisar la “estricta necesidad” de cada medida en que se haga uso de las competencias del Acto Legislativo 1 de 2016, es suponer que la diferencia en las materias de cada norma hace necesario analizar y valorar la urgencia de cada una de ellas de forma separada.
El problema de este argumento es que desconoce la naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia. La integralidad del proceso gira en torno a dos aspectos. El primero, en cuanto el proceso de paz en Colombia no se concentra en un solo asunto (como podría ser la amnistía), sino en todos los elementos necesarios para la consolidación de la paz, incluyendo reformas institucionales y reformas destinadas a generar los cambios indispensables para la sostenibilidad de los efectos. El segundo significa que todas las medidas conexas con los acuerdos, son igualmente esenciales para el logro de la paz. Por lo tanto el proceso es uno solo y las medidas son inescindibles, con lo cual se evita, justamente, la desarticulación del proceso y el incumplimiento de ciertos aspectos del Acuerdo. Esto genera confianza en las partes y evita que se desfigure lo pactado.
El proceso colombiano hace por lo tanto parte del enfoque integral de la justicia transicional, que ha alcanzado un considerable nivel de aceptación en los últimos años. En su informe del 2004 sobre el “Estado de Derecho y la Justicia de Transición en las Sociedades que sufren o han sufrido conflictos”, el Secretario General de las Naciones Unidas describe la justicia de transición como una “variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación” (párr. 8). En la introducción del escrito, señala el Secretario: “Justicia, paz y democracia no son objetivos mutuamente excluyentes sino más bien imperativos que se refuerzan uno al otro. Para avanzar hacia la consecución de los tres objetivos en las frágiles situaciones posteriores a los conflictos se requieren una planificación estratégica, una integración cuidadosa y una secuencia sensata de las actividades. De nada servirá centrarse exclusivamente en una determinada institución o desestimar a la sociedad civil o a las víctimas”. Sobre el asunto de la integralidad señala el informe que “23. Nuestra experiencia confirma que un planteamiento poco sistemático del Estado de derecho y la justicia de transición no arrojará resultados satisfactorios en una nación devastada por la guerra y marcada por las atrocidades. Las estrategias relativas al Estado de derecho y a la justicia, para ser eficaces, deben ser cabales y dar participación a todas las instituciones del sector de la justicia, tanto oficiales como no oficiales, en el desarrollo y la aplicación de un plan estratégico para el sector, controlado y dirigido desde el país.”. (24)
Según lo señaló el Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff, ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2012, “La justicia transicional implica la articulación de una serie de medidas, judiciales o extrajudiciales, y puede abarcar el enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la búsqueda de la verdad, la reforma institucional, la investigación de antecedentes, la remoción del cargo o combinaciones de todas las anteriores, tal como ha reconocido el propio Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas”.
Para el Relator, la práctica ha demostrado que las iniciativas aisladas y fragmentarias de procesos de paz, no logran resultados permanentes en la estabilidad de la transición. No basta con la justicia penal. “Si se desarrollan en forma aislada, ni siquiera los procesos más rigurosos de búsqueda de la verdad son equiparados a justicia, ya que la revelación de la verdad no satisface plenamente la necesidad de una reparación adecuada. La justicia no solo obliga a conocer los hechos sino que también requiere actuar sobre la verdad descubierta. Del mismo modo, las reparaciones sin enjuiciamiento, la búsqueda de la verdad o la reforma institucional son fácilmente interpretables como intentos de comprar la aquiescencia de las víctimas. Por último, las medidas de reforma de las instituciones, como la investigación de antecedentes y depuración del personal también resultarán insuficientes a falta de los demás mecanismos, tanto para hacer frente a las violaciones como para garantizar que no se repitan”(25).
En el mismo sentido se han pronunciado 5 de los 7 jueces de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quienes, firmando en conjunto el voto concurrente del Juez García Sayán a la Sentencia sobre las Masacres del Mozote Vs. El Salvador (2012), sostuvieron:
“21. A partir del derecho internacional de los derechos humanos y, particularmente, de la Convención Americana, se pueden delinear algunos criterios fundamentales en la perspectiva de procesar estas tensiones, que en el fondo es la tensión entre justicia y reconciliación. 22. Un primer y obvio punto de partida es que la situación anómala y excepcional de un conflicto armado no internacional genera que pueden contarse por millares los nombres de los victimarios y, especialmente, de las víctimas. Esa situación excepcional suele demandar mecanismos de respuesta también excepcionales. La clave está en construir el ejercicio de ponderación que procese de la mejor manera esa tensión entre justicia y terminación del conflicto para lo cual se debe considerar varios componentes, tanto judiciales como no judiciales. Que se orienten, simultáneamente, en la búsqueda de la verdad, justicia y la reparación. Esto se debe a que las demandas derivadas de masivas violaciones, las respuestas a las secuelas dejadas por el conflicto y la búsqueda de la paz duradera, demandan de los Estados y la sociedad en su conjunto la aplicación de medidas concurrentes que permitan el mayor grado de atención simultánea a esos tres derechos. 23. En este contexto, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, deben ser entendidos como interdependientes. Solo la aplicación integrada de medidas en favor de las víctimas en todos esos ámbitos puede conseguir resultados eficaces y concordantes con el ordenamiento interamericano de derechos humanos. Así, la simple aplicación de sanciones penales, sin que ellas impliquen un serio esfuerzo de encontrar y decir la verdad en su conjunto, podría convertirse en un proceso burocrático que no satisfaga la pretensión válida de las víctimas de llegar a la mayor verdad posible. Por otro lado, el otorgamiento de reparaciones sin que se sepa la verdad de las violaciones ocurridas, y sin sentar condiciones para una paz duradera, sólo produciría un aparente alivio en la situación de las víctimas, pero no una transformación de las condiciones que permiten la recurrencia de las violaciones”(26).
Por lo tanto, la fortaleza de un modelo de justicia transicional, está en la capacidad de dar respuesta a múltiples derechos y objetivos en juego, y ello solo se logra a partir de la integralidad del modelo y de la interdependencia de las diferentes medidas para lograrlo.
En el ámbito nacional, la Comisión Asesora de Política Criminal también se ha alineado con este enfoque al recomendar que “en el caso colombiano, habida cuenta de la magnitud y complejidad del problema por resolver después de casi cincuenta años de conflicto armado interno, así como de la ponderación necesaria entre los valores de la justicia y la paz, […] el modelo de justicia posconflicto que deberá acompañar eventuales negociaciones futuras entre el Estado y las guerrillas, deberá ser un modelo holístico que integre, entre otros, dispositivos de castigo, verdad y memoria, reparación integral y aun, reformas institucionales”(27).
En este sentido, como ya lo ha sostenido esta Corporación, existe una interrelación entre los diferentes elementos de la justicia transicional, que son fundamentales para lograr una paz verdadera:
“(i) la verdad será una condición para la paz si hace imposible denegar pasadas justicias; (ii) la verdad será una condición para la paz cívica mediante el screening de funcionarios y políticos que hayan colaborado con el régimen pre-transicional; (iii) la justicia transicional será una condición para la paz si satisface las demandas de retribución; (iv) la justicia distributiva será una condición de una paz duradera si determina las causas del conflicto; (v) justicia puede hacer evitar nuevos delitos pero hay que estimar si una paz a largo plazo justifica prolongar el conflicto. Por su parte, existen también múltiples relaciones entre los elementos de la justicia transicional: (i) La justicia sirve a la verdad, pues es un producto de los trabajos ordinarios de la justicia, (ii) La verdad también sirve a la justicia identificando a los perpetradores; (iii) la verdad también es un instrumento para dar justicia a las víctimas”(28).
La Corte Constitucional ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el carácter integral del modelo de justicia transicional adoptado en Colombia. Así, En la Sentencia C-579 de 2013 sostuvo la Corte: “Dentro del diseño integral de los instrumentos de justicia transicional derivados del marco jurídico para la paz, la ley estatutaria deberá determinar los criterios de selección y priorización, sin perjuicio de la competencia que la propia Constitución atribuye a la Fiscalía para fijar, en desarrollo de la política criminal del Estado, los criterios de priorización.” Y finalmente concluyó “9.1. la Corte encontró que: si bien la demanda se dirigía contra la expresiones “máximos”, “cometidos de manera sistemática” y “todos los”, contenidas en el inciso cuarto del artículo 1º, estas se encuentran estrechamente vinculadas a un sistema integral de justicia transicional, por lo cual era necesario pronunciarse sobre la totalidad del inciso”(29).
En la Sentencia C-577 de 2014, al evaluar el Acto Legislativo 1 de 2012 sobre participación política de los desmovilizados dijo la Corte: “parte de un proceso que tiene pretensiones de integralidad y, por tanto, resulta complemento de las medidas previstas para la investigación, sanción y juzgamiento de los máximos responsables en el artículo transitorio 66 de la Constitución, la participación en política es un elemento de naturaleza, condiciones y condicionamientos distintos de aquellos a los que se encuentra sometido el componente penal del marco transicional”(30).
La naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia tiene un efecto directo en la interdependencia de las diferentes medidas que lo componen, pues el proceso debe ser entendido como un todo armónico e inescindible, en el que cada medida está íntimamente relacionada con las demás y la afectación de una de ellas tiene consecuencias en todo el proceso. Esta premisa es fundamental a la hora de evaluar las medidas, porque la Corte no puede perder de vista que todas las herramientas destinadas al logro de la paz tienen un valor intrínseco por el aporte que hacen al proceso, pero también un valor extrínseco, por la relación que guardan con el sistema integral, de forma tal que su análisis no puede hacerse como si se tratara de medidas aisladas o independientes, porque se desnaturalizaría su verdadero sentido.
Por lo tanto, si la implementación del Acuerdo final debe realizarse con urgencia, y por ello fue reformada la Carta con el Acto Legislativo 1 de 2016, exigir un sustento sobre la estricta necesidad del uso de las competencias excepcionales, resulta totalmente redundante e inadecuado. El examen de conexidad de las medidas, con el que se establece la relación entre el Acuerdo y las normas proferidas no solo resulta pertinente y suficiente, sino que es además el que mejor se adapta al carácter integral del modelo de justicia transicional colombiano.
Por estas razones, no estoy de acuerdo con la realización de un examen de estricta necesidad a los decretos-ley dictados por el Presidente de la República en uso de las facultades conferidas por el Acto Legislativo 1 de 2016.
1 CISAC - Center For International Security And Cooperation Stanford University, el texto de Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers, explica en su prefacio. “Between late 1997 and early 2000, Stanford University’s Center for International Security and Cooperation (CISAC) and the International Peace Academy (IPA) engaged over two dozen scholars to undertake a systematic study of the determinants of successful peace implementation. The project examined every peace agreement between 1980 and 1997 where international actors were prominently involved. The sixteen cases studied covered the full range of outcomes: from failure, to partial success, to success, thereby permitting a more rigorous investigation of what makes implementation work. To strengthen the policy relevance of the research, practitioners contributed to the design of the project and participated in the workshops, conferences, and policy fora in which preliminary findings were presented and discussed. It is our hope that the results of this research will help improve the design and practice of peace implementation”.
2 CISAC- Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers. “There was also a tendency to conceive of conflict resolution in a linear fashion, where successful negotiation signaled an irreversible reduction in conflict. Successful cases in the 1980s—Zimbabwe, Namibia, and Nicaragua—reinforced these assumptions. Before long, however, several civil wars—Angola, Rwanda, and Liberia—defied the linear view of conflict - resolution and brought attention to the difficulties of getting parties to live up to their commitments to peace.2 Far from being a time of conflict reduction, the period immediately after the signing of a peace agreement seemed fraught with risk, uncertainty, and vulnerability for the warring parties and civilians caught in between”.
3 George Downs and Stephen John Stedman, Evaluating the International Implementation of Peace Agreements in Civil Wars. “The further away one gets in time from the conclusion of a peace mission, the more likely it is that any number of other extraneous factors (e.g. business cycles, famines, unusually good or bad w e a t h e r, the policies of a neighboring state, the behavior of the first elected leaders) are what is actually responsible for what has taken place rather than the technology of the peace mission itself. As the potential impact of such exogenous factors increases, the quality of our inferences about the contribution of the peace operation itself tends to diminish until the point where it breaks down completely”.
4 Bajo esta medida, para el Center For International Security And Cooperation -Cisac de Stanford University, los casos de Ruanda, Angola, Somalia, o Sri Lanka, se consideran fracasos. El caso de Bosnia, en que el proceso estaba en desarrollo pero no había posibilidad de retorno a la guerra, fue calificado como éxito parcial. En cambio en El Salvador, Mozambique, Guatemala, y Nicaragua, donde 2 años después de la firma del acuerdo la guerra había cesado y el proceso de implementación sumamente avanzado, la calificación es de éxito.
5 Acosta Juana Inés, intervención ante el Congreso de la República, en el debate del Acto Legislativo 1 de 2016.
6 Este análisis se basa en el documento elaborado y presentado por la profesora Juana Acosta, el 24 de septiembre de 2015, para la Comisión Primera del Senado, en la audiencia pública del actual Acto Legislativo 1 de 2016.
7 Harihar Bhattacharyya, India: los derechos del pueblo Bodo dan un paso hacia adelante. En: Revista Federaciones, Vol. 4 Nº 3 / marzo de 2005. “Después del Acuerdo, la Ley del Consejo Autónomo de Bodoland fue aprobada por la Asamblea Legislativa Assamesa en 1993. Sin embargo, como resultado de la considerable oposición de varias organizaciones Bodo, nunca se llevaron a cabo las elecciones para constituir ese organismo. La manzana de la discordia fueron las 515 aldeas adicionales que una sección de los Bodo había reclamado y el Gobierno de Assam se había negado a incluir en el área con el argumento de que los Bodo no constituían más del dos por ciento en esas aldeas.” pág. 17.
8 Acosta Juana, Intervención ante el Congreso de la República, con base en el índice de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, de cuya tabla se puede extraer la siguiente información: India, Memorandum of Settlement (Bodo Accord), Feb 20 1993. Implementation score 1993: 23,52941%, 1994: 23,52941%; 1995: 23,52941%.
9 Ibídem. “El movimiento Bodo se hizo cada vez más violento después de 1993, los Tigres de Liberación de Bodolandia tomaron el mando. En 2003 el Gobierno de India, el Estado de Assam y los Tigres de Liberación de Bodolandia —en representación de los Bodo— firmaron el segundo acuerdo para un Consejo Territorial Bodo autónomo con competencia similar a la del consejo original pero con una mayor autonomía bajo el Sexto Anexo de la Constitución de la India. (…) Las elecciones para formar el consejo se programarían para los primeros seis meses, contados a partir de marzo de 2003, cuando los Tigres de Liberación de Bodolandia se transformaran en un partido político para competir en las elecciones. (Cabe señalar que los Tigres entregaron las armas y el consejo provisional fue formado en diciembre de 2003.)” pág. 18.
10 Amnistia Internacional, ANGOLA El Protocolo de Lusaka El futuro de los derechos humanos, (AI: AFR 12/02/96/s) Consultado del sitio de internet: http://www.derechos.net/amnesty/doc/africa/angola1.html
11 Demurtas Barbara, Angola, futuro y libertad. P. 40. Consultado de: https://books.google.com.co/books?id=mOOP05-jN6MC&pg=PA39&lpg=PA39&dq=protocolo+de+paz+de+lusaka&source=bl&ots=d_5OVUqRQ8&sig=VkBYOsAeFAJR06yrFDFocf2kKLU&hl=es&sa=X&ved=0ahUKEwiykMGS_5LVAhVIbSYKHQAdBk4Q6AEIXTAI#v=onepage&q=protocolo%20de%20paz%20de%20lusaka&f=false
12 Acosta Juana, ídem.
13 Tomàs Jordi, ¿Nuevas estrategias para viejas esperanzas? Escepticismo y paciencia en el proceso de paz de Casamance. En: Análisis. P. 100. “En diciembre de 2007, el conflicto de Casamance, que opone a los independentistas casamanceses y el Gobierno senegalés, cumple 25 años. Han pasado tres años desde que, en diciembre de 2004, el presidente senegalés, Abdoulaye Wade, y el abbé Augustin Diamacoune, el líder histórico del MFDC (Mouvement des Forces Démocratiques de Casamance), firmaron un acuerdo de paz. Sin embargo, este acuerdo no fue suscrito por todos los independentistas y, de hecho, la violencia ha continuado en algunas zonas de la región, como muestran el asesinato, en enero de 2006, del subprefecto de Diouloulou o, a finales del mismo año, el del presidente del consejo regional de Ziguinchor, El Hadj Oumar Lamine Badji.” Consultado en: http://www.novaafrica.net/documentos/archivo_NA22/07NA22.Tomas99-116.pdf
14 Corte Constituiconal, Sentencia C-699 de 2016 “(v) los procedimientos de curso rápido (fast track) se han usado en otros países con fines de implementación de medidas para garantizar la paz, como ocurrió luego del proceso de desarme del IRA en Irlanda.”
15 Montiel Oliveros Alicia, Kleinschmidt Jochen. Los Acuerdos de Dayton y la disfunción del pos-conflicto en Bosnia y Herzegovina. En: EAFIT, Blogs, 17 de septiembre de 2015. “Aunque los Acuerdos de Dayton permitieron una estabilización rápida del conflicto militar – es decir, hasta hoy en día no hubo una reanudación del conflicto armado en Bosnia y Herzegovina – surgieron varios puntos problemáticos que tienden a deslegitimizar el Estado de Bosnia: Los acuerdos tácitamente legitimaron los resultados de la llamada ‘limpieza étnica’: Realmente no se trata de un Estado multicultural, pero de varias zonas monoculturales bajo un mismo sistema político. No están dadas las condiciones para construir una identidad multicultural.”. Consultado en: http://blogs.eafit.edu.co/gris/?p=450
16 Juana Acosta, ídem.
17 de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, “El Salvador Chapultepec Peace Agreement, Jan 16 1992 1992 56,94444%; 1993 68,05556%.”
18 Los Acuerdos de Paz de Chapultepec fueron un conjunto de acuerdos firmados el jueves 16 de enero de 1992 entre el Gobierno de El Salvador y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en el Castillo de Chapultepec, México, que pusieron fin a doce años de guerra civil en el país.
19 B Walter (1999), 134, Tomado de: Zamudio Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso del Salvador (1992 -1994).
20 Al respecto: Ottaway Mariane, think Again: National Building EN: Foreing Policy Magazine, Canegie Endowment for iInternational Peace. Consultado en: http:/www.ceip.org/gfiles/publications
21 S. Stedman y D. Rotchild, The Callenger o strategic coordination: Contaning opposition an susteining implementation of peace Agreements in Civil Wars, International Peace Academí, 1-28, citado en: Zamudio Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso del Salvador (1992 -1994). Pág. 25.
22 Declaración del portavoz del Secretario General de las Naciones Unidas sobre Colombia, Nueva York, 1 de diciembre de 2016. Resaltado fuera del original. Consultada de la página de internet: http://www.co.undp.org/content/colombia/es/home/presscenter/pressreleases/2016/12/01/declaraci-n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-de-naciones-unidas-sobre-colombia.html
23 Declaración del Portavoz del Secretario General sobre Colombia, Nueva York 8 de junio de 2017. Resaltado fuera del original. Consultado de: https://colombia.unmissions.org/declaraci%C3%B3n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-sobre-colombia-5
24 Organización de las Naciones Unidas, Consejo de Seguridad. 2004. El Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos, UN/DOC/S/2004/616.Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas.
25 Organización de las Naciones Unidas (ONU), Asamblea General. 2012. Informe del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff. Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas. párr. 23
26 Voto concurrente del juez Diego Garcia-Sayán sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos caso masacres del Mozote y lugares aledaños vs. El Salvador de 25 de octubre de 2012. Los Jueces y Juezas Leonardo A. Franco, Margarette May Macaulay, Rhadys Abreu Blondet y Alberto Pérez Pérez se adhirieron al Voto. Negrillas fuera del texto original.
27 Comisión Asesora de Política Criminal. 2012. Informe final. Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado colombiano. Bogotá: Comisión Asesora de Política Criminal. Párr. 231
28 Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) citando a ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace: en: WILLIAMS, Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York University Press, Nueva York, 2012, 83 y 84; CROCKER, David: El rol de la sociedad civil en la elaboración de la verdad, en : Justicia Transicional, en : MINOW, Martha / CROCKER, David / MANI, Rama : Justicia Transicional, Siglo del Hombre Editores; Universidad de los Andes; Pontificia Universidad Javeriana-Instituto Pensar, Bogotá, 2011, 124.
29 Corte Constitucional, Sentencia C-379 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Negrilla fuera del texto original.
30 Corte Constitucional, Sentencia C-577 de 2014 (MP Martha Victoria Sáchica Méndez).

References: ARTÍCULO 190
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 3
 artículo 8
 artículo 190
 artículo 83
 artículo 2
 artículo 190
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 115
 artículo 169
 artículo 1
 artículo 59
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 115
 artículo 169
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 1
 resolución 
 artículo 3
 artículo 190
 artículo 83
 artículo 189
 artículo 8
 artículo 190
 artículo 190
 artículo 190
 artículo 190
 artículo 8
 artículo 3
 artículo 190
 artículo 2
 artículo 44
 artículo 190
 artículo 6
 artículo 190
 artículo 2
 artículo 190
 artículo 190
 Artículo 190
 artículo 190
 artículo 190
 artículo 190
 artículo 243
 artículo 190
 artículo 190
 artículo 190
 artículo 44
 artículo 190
 artículo 190
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 190
 artículo 2
 artículo 190
 artículo 190
 artículo 92
 artículo 115
 artículo 92
 artículo 10
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 39
 artículo 50
 artículo 11
 artículo 50
 artículo 11
 artículo 190
 artículo 190
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 1