Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/24330
Timestamp: 2020-04-08 22:47:01+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 27/2015
SENTENCIA 27/2015, de 19 de febrero
ECLI:ES:TC:2015:27
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6368-2013 interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra los arts. 7 y 8.cinco del Real Decreto-Ley 11/2013, de 2 de agosto, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez, quien expresa el parecer del Tribunal.
a) La Abogada de la Generalitat de Cataluña comienza señalando el heterogéneo contenido del Real Decreto-ley 11/2013, indicando que las cuestiones discutidas en el presente recurso se ubican en el capítulo III (arts. 6 a 8) que lleva por rúbrica “Modificaciones en materia de empleo y protección por desempleo”. La impugnación se limita a los arts. 7 y 8.5 del Real Decreto-ley 11/2013, que, respectivamente, han modificado el artículo 27.4 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo y el apartado 5 del art. 48 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto. Del art. 7 se impugna la redacción que ha dado al párrafo segundo, último inciso, del apartado 4 del artículo 27 de la Ley de empleo. Según dicho párrafo segundo los servicios públicos de empleo competentes verificarán el cumplimiento de la obligación de los beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo, de mantenerse inscritos como demandantes de empleo, debiendo comunicar los incumplimientos de esta obligación al Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), lo que le habilita para incoar el procedimiento destinado a la sanción consistente en “no cumplir el requisito, exigido para la conservación de la percepción de la prestación, de estar inscrito como demandante de empleo ...” tipificada en la letra b) del nuevo apartado 4 del artículo 24 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social. También se impugna la nueva redacción que el apartado cinco del art. 8 ha dado al art. 48.5 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, en cuanto que atribuye la competencia para sancionar las infracciones cometidas por solicitantes o beneficiarios de las prestaciones por desempleo al SEPE, con excepción de las tipificadas en los artículos 24.3 y 25.4 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, sin incluir en dicha excepción y, por tanto, atribuyendo a la competencia sancionadora del SEPE las infracciones tipificadas en las letras a) y b) del nuevo art. 24.4 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, consistentes en “no facilitar la información necesaria para garantizar la recepción de sus notificaciones y comunicaciones” y en “[n]o cumplir el requisito, exigido para la conservación de la percepción de la prestación, de estar inscrito como demandante de empleo en los términos establecidos en los artículos 209.1 y 215.4 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, salvo causa justificada”.
Las normas cuestionadas se encuadran en la materia “seguridad social”, en la medida que la doctrina constitucional ha afirmado con claridad que “las prestaciones de desempleo ... son prestaciones de Seguridad Social (art. 41 CE)”, y, por esta razón, el título competencial prevalente es el del artículo 149.1.17 CE, que reconoce la competencia exclusiva del Estado en materia de “legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas”. Respecto a la norma estatutaria, el artículo 165.1 a) y b) del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) atribuye a la Generalitat el desarrollo y la ejecución de la legislación estatal, salvo las normas que configuran el régimen económico, y la gestión del régimen económico de la Seguridad Social, respectivamente, de manera que la Generalitat tiene atribuidas con carácter general las competencias ejecutivas en la materia, lo que incluye también la potestad sancionadora.
b) Entrando ya en los concretos motivos de impugnación se alude, en primer lugar, al incumplimiento del presupuesto habilitante previsto en el art. 86.1 CE, por cuanto ni en el preámbulo de la norma ni en su debate de convalidación se habría acreditado la existencia de una necesidad extraordinaria y urgente. El preámbulo del Real Decreto-ley 11/2013 fundamenta la urgencia de modificar el régimen sancionador establecido en la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, en el hecho de haber configurado la inscripción como demandante de empleo y su mantenimiento, como requisitos para la percepción de las prestaciones por desempleo, lo que conlleva la necesidad de adaptar la tipificación de las infracciones a estos nuevos requisitos. Esta justificación carece, para la demanda, de toda virtualidad a los efectos del art. 86.1 CE, ya que es meramente descriptiva de las medidas legales que se adoptan, sin aludir siquiera a la situación de extraordinaria y urgente necesidad que trata de solventar. Tampoco aprecia que la regulación impugnada suponga novedad alguna puesto que los requisitos de inscripción como demandante de empleo y su renovación ya se hallaban previstos en la normativa anterior, cuyo incumplimiento se tipificaba como infracción administrativa, habiéndose limitado las modificaciones realizadas por el Real Decreto-ley 11/2013 a una reordenación sistemática del precedente apartado 3 del artículo 24 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, y a la sustitución de la obligación de “renovación” de la inscripción como demandante de empleo, por la obligación de “mantenimiento” de dicha inscripción. Para la demanda se pone así de manifiesto que “el objetivo de la reforma del régimen sancionador del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social llevado a cabo por Real Decreto-ley 11/2013 no ha sido otro que el de neutralizar los efectos de la STC 104/2013 e impedir el ejercicio de las funciones ejecutivas de control y sancionadora de las Comunidades Autónomas en materia de prestaciones de la Seguridad Social reconocidas por dicha STC 104/2013, transmutando infracciones que antes de su reforma eran, según la STC 104/2013, sancionables por las Comunidades Autónomas, en infracciones en materia de gestión económica de la Seguridad Social, cuya sanción se atribuye ahora al SEPE”.
Tampoco en el debate parlamentario de convalidación se específica la situación de extraordinaria y urgente necesidad. Por ello la demanda concluye que “ni en el Preámbulo del Real Decreto-Ley 11/2013, ni en el debate de convalidación en el Congreso de los Diputados se ha justificado de forma razonada y motivada, la existencia de una situación de urgente y extraordinaria necesidad que exija la reforma inmediata de las infracciones imputables a los perceptores de las prestaciones por desempleo y el trasvase parcial de la competencia de las Comunidades Autónomas para sancionar dichas infracciones al SEPE”, lo que determina la infracción del art. 86.1 CE.
Recuerda al respecto que la doctrina constitucional ha procedido a discriminar entre las infracciones relacionadas con el régimen económico de la Seguridad Social y las que no afectan a dicho régimen económico, para atribuir la potestad sancionadora, en el primer caso, al Estado y, en el segundo, a las Comunidades Autónomas. Menciona que “la STC 104/2013 procedió a analizar si las conductas infractoras, cuya competencia sancionadora se cuestionaba, incidían directamente en la actividad económica de la Seguridad Social, supuesto en el que su sanción corresponde al Estado o si, por el contrario se referían a actos meramente instrumentales para la gestión económica de la Seguridad Social, o a ilícitos que no guardaban relación directa con la actividad económica de la Seguridad Social, en cuyo caso, la titularidad de la potestad sancionadora corresponde a la Generalidad de Cataluña, dada la competencia ejecutiva en materia de Seguridad Social que le atribuye el artículo 165.1 a) del EAC”. Como resultado de tal análisis la STC 104/2013 declaró que las conductas infractoras tipificadas en el artículo 24.3 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, antes de su modificación por el Real Decreto-ley 11/2013, no afectaban directamente a la actividad económica de la Seguridad Social y por ello su sanción no correspondía al SEPE, sino a la Generalitat de Cataluña. Entre dichas infracciones figuraban el incumplimiento de las obligaciones de renovar la demanda de empleo y de facilitar la información requerida para garantizar la recepción de las comunicaciones y notificaciones, tipificadas, respectivamente en las letras a), inciso segundo, y d) de dicho art. 24.3 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, que son análogas a las que el vigente art. 24.4 incluye en la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, las letras a) y b), y cuya sanción los artículos 27.4 de la Ley de empleo y 48.5 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, en la redacción dada por los arts. 7 y 8.5 del Real Decreto-ley 11/2013, atribuyen al SEPE.
La Letrada de la Generalitat argumenta que la reforma configura la inscripción como demandante de empleo y su mantenimiento como requisitos para la percepción de las prestaciones y subsidios por desempleo, pero que tal reforma no supone innovación alguna. En cuanto a la inscripción no supone ningún requisito ex novo, pues la regulación precedente, los arts. 209 y 215.1 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social ya imponían la inscripción como condición necesaria para la percepción de las prestaciones y subsidios por desempleo. Tampoco sería un nuevo requisito para la percepción de las prestaciones la condición de mantener la inscripción como demandante de empleo ya que dicha exigencia se hallaba establecida en el art. 231.1 d) del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social precepto que exigía y sigue imponiendo todavía a los solicitantes y beneficiarios de prestaciones de desempleo, la obligación de “renovar la demanda de empleo en la forma y fechas en que se determine en el documento de renovación de la demanda”, obligación cuyo incumplimiento constituía una infracción leve. La demanda concluye que no ha habido ninguna alteración sustantiva de los requisitos relativos a la inscripción como demandantes de empleo y a la renovación o mantenimiento de dicha inscripción, que permita negarles el carácter instrumental para la percepción de las prestaciones y subsidios por desempleo que les atribuyó la STC 104/2013, y “que habilite para sostener, como parece pretender el legislador estatal que, tratándose de requisitos para la percepción de dichas prestaciones y subsidios, forman parte de la gestión económica de la Seguridad Social, que corresponde a la competencia ejecutiva del Estado y a su potestad sancionadora”.
2. Mediante providencia de 19 de noviembre de 2013 el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Cataluña y, en su representación y defensa, por la Abogada del mismo, contra los arts. 7 y 8.5 del Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
Indica que, desde el punto de vista formal, se cumple con la obligación de exteriorizar las razones que llevan a la utilización de esta figura y la conexión de sentido existente en cuanto que las modificaciones se dirigen a mejorar la actuación de las Administraciones públicas en relación con el desempleo. Para el Abogado del Estado se trata de “optimizar la gestión de las prestaciones y, para ello, lo que hace el Real Decreto-Ley es adaptar el régimen jurídico de las infracciones en materia de desempleo a las nuevas exigencias reveladas por la práctica, como se expondrá más adelante, en relación con la obligación del mantenimiento de encontrarse inscrito en el desempleo, y de mejorar la seguridad jurídica. De esta manera el ordenamiento jurídico estatal se adapta a los criterios establecidos por el Tribunal en la STC 104/2013. Todo ello justifica la extraordinaria y urgente necesidad puesto que la gestión de este tipo de prestaciones por las necesidades a las que atiende y por el gasto público que supone requiere una actuación inmediata y urgente en continua adaptación a la realidad”. Argumenta al respecto que, al declararse nulo el art. 48.5 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, el SEPE dejó de imponer las sanciones por las infracciones leves o graves recogidas en los artículos 24.3 y 25.4 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, sin que tal competencia viniera legalmente atribuida a los órganos autonómicos. Por eso “motivos de seguridad jurídica exigían que con carácter de urgencia y necesidad, se procediera a establecer un régimen jurídico dotado de seguridad. Asimismo, en coherencia con lo anterior también se daba la extraordinaria y urgente necesidad de establecer las normas sobre la competencia sancionadora de las infracciones leves y graves previstas en los artículos 24.3 y 25.4 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, por exigencia del respeto a los principios de legalidad e igualdad”, atendiendo también al considerable volumen de las infracciones de las que se trataba y las necesidades derivadas del control del fraude para evitar repercusiones negativas sobre la actividad económica de la Seguridad Social. Por último, alega el Abogado del Estado que el contenido de la norma, en cuanto se limita a tipificar las nuevas obligaciones e infracciones en materia laboral, tiene la necesaria conexión de sentido con el presupuesto habilitante.
Tras aludir a la impugnación de los art. 7 y 8.5 del Real Decreto-ley 11/2013, indica que la misma se fundamentó en que la competencia que los nuevos arts. 27.4 de la Ley de empleo y 48.5 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social atribuían al SEPE para sancionar el incumplimiento de ciertas obligaciones impuestas a los beneficiarios de las prestaciones y subsidios de desempleo vulneraba la competencia sancionadora de la Generalitat de Cataluña sobre dicha materia, reconocida expresamente por la STC 104/2013, de 25 de abril. Menciona también la convalidación del Real Decreto-ley y su consiguiente tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia que ha culminado con la aprobación de la Ley 1/2014, de 28 de febrero, para protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social. Señala la Letrada de la Generalitat de Cataluña que, pese a que la disposición derogatoria de la Ley 1/2014, de 28 de febrero, no formula una derogación expresa del Real Decreto-ley 11/2013, dicha derogación debe entenderse incluida en la cláusula general establecida en la referida disposición derogatoria por la que se declaran derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo que en ella se dispone. Pese a tal derogación, la Abogada de la Generalitat de Cataluña destaca la identidad material existente entre los arts. 7 y 8.5 de la Ley 1/2014 y los homólogos del Real Decreto-ley 11/2013, pues únicamente cabe apreciar una leve diferencia no sustancial en la redacción que el artículo 7 de la Ley 1/2014, atribuye al artículo 27.4 de la Ley de empleo, consistente en incorporar al Instituto Social de la Marina como organismo con competencias análogas a las que el propio precepto confiere al Servicio público de Empleo Estatal. Dicha identidad material determina que los arts. 7 y 8.5 de la Ley 1/2014 se hallen incursos en los mismos vicios de vulneración competencial alegados en el presente proceso, de ahí que por congruencia, resultaría procedente que el Gobierno de la Generalitat promoviera su impugnación.
Por todo ello, concluye solicitando de este Tribunal que “teniendo por presentado este escrito se sirva admitirlo, tener por ratificada a esta parte en la reivindicación de la competencia de la Generalidad de Cataluña para sancionar las infracciones a las que se refieren los artículos 27.4 de la Ley de empleo y 48.5 del texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social en la redacción dada por los artículos 7 y 8.cinco del Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto y por puesto de manifiesto que los nuevos artículos 7 y 8.cinco de la Ley 1/2014, de 28 de febrero, para protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social, no alteran los términos de la controversia competencial respecto de los citados artículos 7 y 8.cinco del Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto, pendiente de la Sentencia que en su día dicte este Tribunal Constitucional, cuyos efectos generales habrán de proyectarse también sobre los mismos artículos 7 y 8.cinco de la Ley 1/2014, de 28 de febrero, de conformidad con lo previsto en el artículo 164.1 de la Constitución”.
‘4. Los beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo inscritos en los servicios públicos de empleo, una vez hayan suscrito el compromiso de actividad, deberán participar en las políticas activas de empleo que se determinen en el itinerario de inserción, sin perjuicio de lo dispuesto en el último párrafo del artículo 231.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Los servicios públicos de empleo competentes verificarán el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la suscripción del compromiso de actividad de los beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo, comunicando la sanción impuesta, en su caso, en el momento en que se imponga, al Servicio Público de Empleo Estatal para su ejecución por éste.
Los servicios públicos de empleo competentes verificarán, asimismo, el cumplimiento de la obligación de dichos beneficiarios de mantenerse inscritos como demandantes de empleo, debiendo comunicar los incumplimientos de esta obligación al Servicio Público de Empleo Estatal en el momento en que se produzcan o conozcan. Dicha comunicación podrá realizarse por medios electrónicos y será documento suficiente para que el Servicio Público de Empleo Estatal inicie el procedimiento sancionador que corresponda.’”
‘5. La imposición de sanciones por infracciones en materia de Seguridad Social a los trabajadores corresponde, a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, a la entidad gestora o servicio común de la Seguridad Social competente. En el caso de infracciones cometidas por solicitantes o beneficiarios de las prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial, la competencia corresponde a la entidad gestora de éstas, salvo en el supuesto de las infracciones contenidas en los artículos 24.3 y 25.4 de esta Ley, en el que la imposición de la sanción corresponderá al servicio público de empleo competente que comunicará la sanción, en el momento en que se imponga, a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo para su ejecución por ésta.’”
La Abogada de la Generalitat cuestiona específicamente el último inciso del párrafo segundo del nuevo art. 27.4 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo así como la atribución al Servicio Público de Empleo Estatal (en adelante, SEPE) de la competencia para sancionar las conductas tipificadas en el nuevo art. 24.4 a) y b) del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto que se deriva de lo dispuesto en el segundo inciso del reformado art. 48.5 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social. Como ya se ha dejado constancia en los antecedentes la demanda formula dos reproches a estos preceptos. El primero es el incumplimiento del presupuesto habilitante previsto en el art. 86.1 CE, por cuanto, ni en la exposición de motivos de la norma, ni en su debate de convalidación se habría acreditado la existencia de una necesidad extraordinaria y urgente que justifique la modificación introducida. El segundo motivo es competencial pues la demanda sostiene que esta nueva regulación vulnera el orden constitucional de distribución de competencias, en cuanto que atribuye al Servicio Público de Empleo Estatal la competencia para sancionar determinadas conductas, desconociendo la doctrina de la STC 104/2013, de 25 de abril, y desapoderando a la Generalitat de Cataluña de su competencia sancionadora en materia de seguridad social recogida en los artículos 165.1 a) y 170.1 h) del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
El Abogado del Estado ha negado ambas infracciones constitucionales. Por lo que respecta a la concurrencia del presupuesto habilitante del art. 86.1 CE ha sostenido que se trata de una reforma que persigue mejorar la actuación de las Administraciones públicas en relación con el desempleo, adaptando el régimen jurídico de determinadas infracciones con el objetivo de proporcionar mayor seguridad jurídica a los destinatarios de la regulación. Todo ello justificaría la extraordinaria y urgente necesidad puesto que “la gestión de este tipo de prestaciones por las necesidades a las que atiende y por el gasto público que supone requiere una actuación inmediata y urgente en continua adaptación a la realidad”. En cuanto a la contravención del sistema de distribución de competencias ha defendido que la nueva configuración de las infracciones en materia de desempleo no pretende desapoderar las competencias autonómicas sino llevar a cabo una reordenación de la potestad sancionadora de las distintas Administraciones públicas con competencias en la materia que es conforme con la doctrina constitucional de la STC 104/2013.
2. Expuestas las posiciones de las partes enfrentadas en el recurso y antes de comenzar a resolverlo debemos plantearnos la incidencia que sobre su objeto tenga el hecho de que el Real Decreto-ley 11/2013 haya sido sustituido por la Ley 1/2014, de 28 de febrero, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social. El Real Decreto-ley 11/2013, después de ser convalidado por el Congreso el 12 de septiembre de 2013 (“BOE” de 17 de septiembre), fue acordada su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia según permite el art. 86.3 CE (“Boletín Oficial de la Cortes Generales”, Congreso de los Diputados, núm. 324, de 18 de septiembre). Con posterioridad ha sido aprobada la Ley 1/2014, de 28 de febrero (“BOE” núm. 52, de 1 de marzo), para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social, cuyos arts. 7 y 8.5 reproducen, con leves matizaciones en el caso del primero, lo dispuesto en los preceptos que han sido impugnados en este proceso. Tal sustitución ya ha sido puesta de manifiesto por la Generalitat de Cataluña en el escrito del que se ha dejado constancia en el antecedente 6.
Resultará entonces de aplicación nuestra doctrina respecto a los procesos promovidos por causa de vulneración del orden constitucional de distribución de competencias, en la que hemos insistido, como excepción a la regla general sobre la carencia de sentido que tiene para el Tribunal pronunciarse en un recurso de inconstitucionalidad sobre normas que el legislador haya expulsado del ordenamiento mediante su derogación, en que “‘la función de preservar los ámbitos respectivos de competencias no puede quedar enervada por la sola derogación o modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio (SSTC 182/1988, FJ 1; 248/1988, FJ 2; y 167/1993, FJ 2; 329/1993, FJ 1; 165/1994, FJ 2; y 196/1993, FJ 2)’ (STC 109/2003, de 5 de junio, FJ 2)” [STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b)]. Por ello, si “‘la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto (SSTC 87/1993, 329/1993 y 155/1996) (STC 147/1998, fundamento jurídico 5)’ (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 4)” [STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b)].
“Este Tribunal tiene una doctrina consolidada sobre el presupuesto que según el art. 86.1 CE habilita al Gobierno a dictar decretos-leyes (inter alia, SSTC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3; y 96/2014, de 12 de junio, FJ 5). Esta doctrina, tras reconocer el peso que en la apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad ha de concederse ‘al juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección del Estado’, resalta que el concepto de extraordinaria y urgente necesidad que se contiene en la Constitución es un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes, cuyo respeto debe controlar el Tribunal (STC 68/2007, FJ 6).
En cuanto a la configuración de este cometido, hemos afirmado en dicha STC 68/2007, de un lado, ‘que el control que corresponde al Tribunal Constitucional en este punto es un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno’ (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3).”
Igualmente la STC 96/2014, de 12 de junio, FJ 5, con cita de otras, ha destacado que “la adecuada fiscalización del recurso al decreto-ley requiere, por consiguiente, que la definición por los órganos políticos de una situación ‘de extraordinaria y urgente necesidad’ sea ‘explícita y razonada’, del mismo modo que corresponde a este Tribunal constatar la existencia de ‘una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el decreto-ley se adoptan, de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar’. En cuanto a los instrumentos de los que puede valerse este Tribunal, se añade en ese mismo fundamento jurídico 4 de la STC 137/2011, que ‘el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la ‘extraordinaria y urgente necesidad’ siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación y en el propio expediente de elaboración de la misma, debiendo siempre tener presentes las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación del decreto-ley’ (STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4)”.
En primer lugar, la exposición de motivos del Real Decreto-ley 11/2013 señala, respecto a las medidas discutidas, que “el Capítulo III introduce una serie de modificaciones para otorgar una mayor seguridad jurídica a los perceptores de las prestaciones y subsidios por desempleo estableciendo que, para percibir y conservar la prestación y el subsidio por desempleo, los beneficiarios deben estar inscritos y mantener dicha inscripción a través de la renovación de la demanda de empleo”. En concreto, indica en un párrafo posterior que “el artículo 7 de este real decreto-ley modifica el artículo 27 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, para adaptar su contenido a las variaciones introducidas en la Ley General de la Seguridad Social, y el artículo 8 modifica los artículos 24 , 25 , 47 y 48 del texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, con el fin de adaptar el régimen de infracciones y sanciones a la novedad de que la inscripción como demandante de empleo y el mantenimiento de la misma pasan a ser requisitos necesarios para percibir y conservar el derecho a la prestación”. Por último, la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad se justifica en los términos siguientes “en cuanto a la extraordinaria y urgente necesidad de las modificaciones normativas realizadas en el capítulo III, debe ponerse de manifiesto que se trata de medidas en materia de empleo y Seguridad Social que, por un lado, vienen a reforzar la vinculación entre la protección por desempleo y la inserción laboral de las personas desempleadas, y por otro, responden al objetivo de otorgar una mayor seguridad jurídica a los empresarios y a los perceptores de las prestaciones y subsidios por desempleo. Se exige que, con carácter urgente, se adopten las medidas necesarias para configurar la inscripción como demandante de empleo y el mantenimiento de la misma como un requisito necesario para percibir y conservar el derecho a la prestación.”
Por su parte, en el debate de convalidación (“Diario de Sesiones del Congreso”, Pleno, núm. 136, de 12 de septiembre de 2013) la Sra. Ministra de Empleo y Seguridad Social afirmó que “en el ámbito de las políticas de empleo, en el real decreto (sic) que hoy sometemos a convalidación se establece un conjunto de mejoras técnicas de la normativa laboral que persiguen otorgar seguridad al operador jurídico. Estas mejoras pretenden, por un lado, reforzar la vinculación entre la protección por desempleo y la inserción laboral de las personas desempleadas y, por otro, otorgar mayor seguridad jurídica y certidumbre a trabajadores y empresarios y a sus representantes”, para, posteriormente, señalar que “se trata de un conjunto de medidas de índole social y económica que contribuyen a impulsar las reformas del Gobierno. Unas reformas —no lo olvidemos— orientadas a la recuperación del crecimiento económico y, con ello, a la creación de empleo, con el deseo, señorías, de que se produzca en el menor plazo posible. Nos enfrentamos, como saben muy bien sus señorías, a problemas estructurales de grandes dimensiones que han sido agravados por la crisis económica y que nos han obligado a actuar rápido desde todos los frentes”.
Por último, la memoria de análisis de impacto normativo, aportada por el Abogado del Estado, indica que las modificaciones cuestionadas responden “a los objetivos de otorgar una mayor seguridad jurídica a los empresarios y a los perceptores de las prestaciones y subsidios por desempleo, y de aclarar el marco competencial de la potestad sancionadora de los Servicios Públicos de Empleo”.
5. Para valorar la concurrencia de la situación de extraordinaria y urgente necesidad que, en los términos que se han expuesto, ha sido apreciada por el Gobierno, debemos partir de que los artículos 7 y 8.5 del Real Decreto-ley 11/2013 han modificado respectivamente los artículos 27.4 de la Ley de empleo y 48.5 de de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, atribuyendo al SEPE la competencia para sancionar las infracciones tipificadas en el nuevo apartado 4, letras a) y b), del artículo 24 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, en la redacción dada por el artículo 8.2 del Real Decreto-ley 11/2013; tales infracciones consisten, por un lado, en no facilitar la información necesaria a la entidad gestora de las prestaciones para garantizar la recepción de las notificaciones y comunicaciones [letra a)]; y, por otro, en no cumplir el requisito, exigido para conservar la percepción de la prestación, de estar inscrito como demandante de empleo, en los términos previstos en los artículos 209.1 y 215.4 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social [letra b)]. Así, el art. 7, primero de los preceptos impugnados, modifica el art. 27.4 de la Ley de empleo a fin de establecer la obligación de los beneficiarios de las prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial de mantenerse inscritos como demandantes de empleo, asignando la verificación de su cumplimiento a los servicios públicos de empleo competentes, que, en caso de incumplimiento, deberán comunicarlo al SEPE a fin de que incoe el correspondiente expediente sancionador. En concordancia con lo anterior, el art. 8.5 supone, a partir de la nueva definición de las conductas infractoras en las que pueden incurrir los solicitantes o beneficiarios de las prestaciones por desempleo, la atribución al SEPE de la competencia sancionadora.
La justificación general de la adopción de la norma, “la situación de crisis por la que está atravesando nuestro país [que] exige la adopción de reformas que contribuyan a la recuperación del crecimiento económico y la creación de empleo, en el plazo más corto posible”, adquiere pleno sentido en un contexto como el del conjunto del Real Decreto-ley 11/2013 que, en su heterogeneidad, comprende diversas materias que afectan a distintas iniciativas en otros campos diferentes de las modificaciones que se contienen en el ámbito de la protección social del trabajo a tiempo parcial, en el empleo y la protección por desempleo y en materia laboral pero esa justificación genérica, que habría que entender aplicable a la totalidad de las normas modificadas por el Real Decreto-ley 11/2013, no resulta suficiente a la hora de apreciar la concurrencia del presupuesto habilitante respecto de las dos normas impugnadas, pues nuestra doctrina ha exigido con reiteración (por todas, la STC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 5) que también lo sea de los preceptos concretamente impugnados. En este sentido, tampoco el Gobierno ha explicitado la concreta relación existente entre la situación de crisis y la modificación de los tipos infractores y, como consecuencia de esa modificación, de la Administración competente para sancionar su comisión.
De este modo, para valorar la concurrencia del presupuesto habilitante en la atribución de la competencia sancionadora al SEPE, consecuencia directa de la modificación de las obligaciones que han de cumplir los beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo y del régimen de infracciones y sanciones al que se encuentran sometidos, resulta preciso acudir a la justificación de carácter específico en torno a ambos extremos. Así, la nueva definición de las conductas infractoras supone aparentemente un refuerzo de “la vinculación entre la protección por desempleo y la inserción laboral de las personas desempleadas”, y responde “al objetivo de otorgar una mayor seguridad jurídica a los empresarios y a los perceptores de las prestaciones y subsidios por desempleo”. Se trata de la misma posición sostenida por el Gobierno en el debate parlamentario sobre la convalidación del Real Decreto-ley por el Congreso de los Diputados. Respecto a la necesidad de implantar estas reformas utilizando la legislación de urgencia lo que se afirma es que “se exige que, con carácter urgente, se adopten las medidas necesarias para configurar la inscripción como demandante de empleo y el mantenimiento de la misma como un requisito necesario para percibir y conservar el derecho a la prestación”.
Todo lo anterior permite deducir que las razones justificativas de las modificaciones introducidas por los impugnados arts. 7 y 8.5 del Real Decreto-ley 11/2013 se encuentran expresadas, tanto en la exposición de motivos de la norma que, como ya se ha dicho, alude a “las variaciones introducidas en la Ley General de Seguridad Social” y muy especialmente al hecho de que la inscripción como demandante de empleo y el mantenimiento de la misma pasen a ser “requisitos necesarios para percibir y conservar el derecho a la prestación”, como en la memoria de análisis de impacto normativo aportada por el Abogado del Estado, en la que se precisa que la modificación no sólo persigue alcanzar un mayor grado de certidumbre y seguridad jurídica sino también “aclarar el marco competencial de la potestad sancionadora de los Servicios Públicos de Empleo”. Con todo, tal objetivo de iniciativa política podría haber sido encauzado a través del procedimiento legislativo y en sede parlamentaria, porque no se ha justificado que la utilización del Real Decreto-ley obedeciera en este caso a las razones de “extraordinaria y urgente necesidad” que exige el art. 86.1 CE.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 6368-2013
Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos del Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social.
Se cuestionan diversos preceptos del Real Decreto-ley 11/2013, que modifican el régimen jurídico de las infracciones en materia de desempleo, en lo atinente a la autoridad competente para iniciar el procedimiento sancionador en caso de incumplimiento de las obligaciones de inscripción y de mantenimiento de la inscripción como demandantes de empleo, a cargo de los propios demandantes de empleo a los efectos de ser beneficiarios de las prestaciones y subsidios. Se reprocha que el Gobierno ha legislado en esta materia a través de un real-decreto ley, sin respetar el límite del presupuesto habilitante del art. 86.1 CE.
Se estima el recurso y se declara la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos cuestionados por ausencia del presupuesto habilitante de la situación de extraordinaria y urgente necesidad. La Sentencia establece que la justificación genérica ofrecida por el Gobierno -en la exposición de motivos, en el debate parlamentario de convalidación y en la memoria de análisis de impacto normativo-, relativa a la coyuntura de crisis económica, no satisface la obligación de acreditación explícita y razonada de la situación de extraordinaria y urgente necesidad que debe concurrir para legislar por medio de un decreto-ley; tampoco la justificación específica referida al propósito de dotar de seguridad jurídica a la normativa sobre disciplina infractora en materia de prestaciones y subsidios por desempleo, supera el umbral de argumentación exigido. Además, la Sentencia constata que el cambio normativo es mínimo, en tanto se circunscribe a desapoderar a la administración autonómica en favor del Servicio Público de Empleo Estatal a los efectos de iniciación del procedimiento sancionador, circunstancia que refuerza la consideración de que no concurre una situación extraordinaria que requiera acudir a la legislación de urgencia en lugar de seguir los trámites del procedimiento legislativo ordinario.
La inobservancia de los presupuestos habilitantes, por ausencia de la situación de urgente y extraordinaria necesidad, determina la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos impugnados del Real Decreto-ley 11/2013 por vulneración del art. 86.1 CE [FJ 7].
Doctrina sobre el examen de la concurrencia de la situación de extraordinaria y urgente necesidad y la conexión de sentido entre dicha situación y las medidas adoptadas como presupuesto habilitante para la utilización de la figura normativa del Decreto-ley (SSTC 182/1997, 96/2014) [FJ 3].
La justificación genérica de hallarnos en situación de crisis económica no resulta elemento suficiente para apreciar la concurrencia del presupuesto habilitante respecto de las dos normas impugnadas, que introducen modificaciones en el régimen de sanciones por incumplimiento de las obligaciones que pesan sobre los beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo; como tampoco se aprecia la relación entre la situación de crisis y la modificación de los tipos de infracción [FJ 5].
El Gobierno no ha argumentado suficientemente sobre la prontitud que requería la atribución al Servicio Público de Empleo Estatal de la competencia para sancionar determinados tipos infractores imputables a los beneficiarios de las prestaciones y subsidios por desempleo, así como tampoco se ha alegado sobre la necesidad de una acción normativa inmediata como la llevada a cabo a través de los preceptos impugnados, en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de las leyes [FJ 5].
La aparente proximidad de las conductas típicas, por incumplimiento de las obligaciones a cargo de los beneficiarios de las prestaciones y subsidios por desempleo, es contradictoria con la urgente necesidad de introducir mayor seguridad jurídica, que ha sido invocada en la exposición de motivos como presupuesto de hecho habilitante [FJ 6].
La iniciativa política de introducción de las modificaciones incorporadas por los impugnados artículos, relativas al régimen de sanciones en materia de prestaciones y subsidios por desempleo, podría haber sido encauzada a través del procedimiento legislativo y en sede parlamentaria, dado que no se ha justificado que la utilización del Real-Decreto ley obedeciera en este caso a las razones de “extraordinaria y urgente necesidad” que exige el art. 86.1 CE [FJ 6].
El análisis comparativo entre la regulación establecida en la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social y la introducida por los preceptos impugnados del Real-Decreto ley 11/2013, pone de manifiesto su proximidad material respecto a las conductas tipificadas, lo que refuerza aún más la idea de la ausencia del elemento de urgente necesidad, siendo también digno de consideración que no se justificaron los eventuales perjuicios u obstáculos que se hayan evitado con la utilización del Real-Decreto ley en lugar del procedimiento legislativo parlamentario [FJ 7].
Procede limitar los efectos de la nulidad ínsita en la declaración de inconstitucionalidad de manera que no queden afectadas las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes (SSTC 27/2012, 206/2013) [FJ 7].
Artículo 48.5 (redactado por el Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto), f. 1 (anula)
Artículo 27.4 párrafo 2 inciso in fine (redactado por el Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto) (anula)
Artículo 24 (redactado por el Real Decreto-ley 11/2003, de 2 de agosto), f. 4
Artículo 24.3 a), f. 6
Artículo 24.3 d), f. 6
Artículo 24.4 a), ff. 1, 5, 6
Artículo 24.4 b), ff. 1, 5, 6
Artículo 25 (redactado por el Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto), f. 4
Artículo 47 (redactado por el Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto), f. 4
Artículo 47.1 a), f. 6
Artículo 48 (redactado por el Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto), f. 4
Artículo 48.5 (redactado por el Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto), ff. 1, 5
Artículo 209.1, f. 5
Artículo 215.4, f. 5
Artículo 27.4 (redactado por el Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto), ff. 1, 5
Artículo 27.4 párrafo 2 inciso in fine (redactado por el Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto), f. 7
Artículo 165.1 a), f. 1
Artículo 170.1 h), f. 1
Artículo 8.5, ff. 1, 2, 5, 6
Carácter excepcional de los decretos-leyesCarácter excepcional de los decretos-leyes, ff. 3, 5
Infracciones en materia de empleoInfracciones en materia de empleo, ff. 1, 4 a 7
Inscripción en la Oficina de EmpleoInscripción en la Oficina de Empleo, ff. 4, 6
Motivación de la extraordinaria y urgente necesidadMotivación de la extraordinaria y urgente necesidad, ff. 4, 5
Prestaciones por desempleoPrestaciones por desempleo, ff. 1, 4 a 6
Presupuesto habilitantePresupuesto habilitante, ff. 3, 5, 7
Situación de extraordinaria y urgente necesidadSituación de extraordinaria y urgente necesidad, ff. 3 a 7
Subsidio de desempleoSubsidio de desempleo, ff. 4, 5
Servicio Público de Empleo EstatalServicio Público de Empleo Estatal, f. 6

References: artículo 27
 Real Decreto 
 artículo 27
 artículo 24
 artículo 149
 artículo 165
 artículo 24
 artículo 165
 artículo 24
 artículo 34
 artículo 7
 artículo 27
 artículo 164
 artículo 231
 Real Decreto 
 artículo 7
 artículo 27
 artículo 8
 Real Decreto 
 real decreto 
 artículo 24
 artículo 8

Artículo 48

Artículo 27
in fine

Artículo 24

Artículo 24

Artículo 24

Artículo 24

Artículo 24

Artículo 25

Artículo 47

Artículo 47

Artículo 48

Artículo 48

Artículo 209

Artículo 215

Artículo 27

Artículo 27
in fine

Artículo 165

Artículo 170

Artículo 8