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1 Professor Dr. iur. Dietrich Murswiek An das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - Postfach Karlsruhe vorab per Fax an: 0721/ In dem Verfassungsbeschwerdeverfahren 2 BvR 1390/12 Beschwerdeführer: Dr. Peter Gauweiler MdB stelle ich folgende zusätzliche Anträge: Das Gericht möge wie folgt entscheiden: 3. Die Europäische Zentralbank (EZB) überschreitet mit ihrem Beschluss über ein Programm zum Ankauf von Staatsanleihen vom 6. September 2012 das Outright Monetary Transactions (OMT) Programme und durch die fortgesetzten Ankäufe von Staatsanleihen auf der Basis dieses Programms und auf der Basis des vorangegangenen Programms für die Wertpapiermärkte / Securities Markets Programme (SMP), ihre Kompetenzen, verstößt damit gegen das Demokratieprinzip und verletzt das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 38 Abs. 1 und 2 GG; die Deutsche Bundesbank ist nicht berechtigt, sich an der Durchführung des OMT-Programms insbesondere durch Käufe von Staatsanleihen zu beteiligen. Hilfsweise: Die Bundesregierung verletzt das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 38 Abs. 1 und 2 GG, indem sie es unterlässt, die Europäische Zentralbank (EZB) wegen deren Beschlusses über ein Programm zum Ankauf von Staatsanleihen vom 6. September 2012 das Outright Monetary Transactions (OMT) Programme und wegen der Ankäufe von Staatsanleihen solcher Staaten, deren Zinsniveau im Rahmen der Euro-Krise angestiegen ist, beim Gerichtshof der Europäischen Union zu verklagen. Zur Beendigung der andauernden Grundrechtsverletzung ist die Bundesregierung ver-
2 Gauweiler Schriftsatz vom pflichtet, die Europäische Zentralbank beim Gerichtshof der Europäischen Union zu verklagen. 4. Die Bundesregierung verletzt das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 38 Abs. 1 und 2 GG, indem sie es unterlässt, darauf hinzuwirken, dass die rechtlichen Rahmenbedingungen des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) dergestalt geändert werden, dass das jetzt als Target2-System organisierte System des grenzüberschreitenden Zahlungsverkehrs so gestaltet werden muss, dass entstehende Salden begrenzt werden und regelmäßig ausgeglichen werden müssen, und dass die bereits aufgelaufenen Salden abgebaut werden müssen. Der in der Verfassungsbeschwerdeschrift vom mit Nr. 3 bezeichnete Antrag auf Erstattung der notwendigen Auslagen wird jetzt mit Nr. 5 bezeichnet. Die zusätzlichen Anträge begründe ich wie folgt: Mit den zusätzlichen Anträgen wird die Verfassungsbeschwerde auf weitere Beschwerdegegenstände erweitert. Die Erweiterung ist durch das Urteil des Senats vom sowie durch den Beschluss vom in der vorliegenden Sache veranlasst. Wir hatten die Problematik der EZB-Anleihenkäufe, mit denen die EZB das Ziel verfolgt, das Zinsniveau der Problemstaaten zu senken, bisher nicht als selbständigen Beschwerdegegenstand zum Gegenstand der Verfassungsbeschwerde gemacht, sondern als Vorfrage für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit des ESM-Vertrages. Diese Verknüpfung hat dem Senat nicht eingeleuchtet. Zugleich hat der Senat aber betont, dass er sich mit dem Thema Anleihenkäufe der EZB im Hauptsacheverfahren noch beschäftigen werde 1. Daher ist es sachdienlich, entsprechende Anträge im Rahmen des vorliegenden Verfahrens im Wege der Erweiterung der Verfassungsbeschwerde und nicht in einem separaten Verfahren zu stellen. Entsprechendes gilt für die Target-Problematik. Auch hier hat die von uns vorgenommene Verknüpfung zwischen Verfassungswidrigkeit eines Teilbereichs der Währungsunion mit dem ESM-Vertrag im Eilverfahren den Senat anscheinend nicht überzeugt; jedenfalls ist der Senat in seiner Urteilsbegründung hierauf nicht eingegangen und hat weder eine einstweilige Anordnung erlassen noch einen entsprechenden völkerrechtlichen Vorbehalt gefordert. Den Senat im Hauptsacheverfahren noch davon zu überzeugen, dass der ESM- Vertrag nicht hätte ratifiziert werden dürfen, bevor nicht der verfassungswidrige Haftungsautomatismus des Target-Systems beseitigt worden ist, käme jedenfalls faktisch zu spät, da der ESM-Vertrag jetzt bereits in Kraft ist. Somit ist es sachdienlich, diese Thematik hier als selbständigen Gegenstand mit einem besonderen Antrag aufzugreifen, damit sie unabhängig vom ESM-Vertrag geprüft werden kann. Eine Gliederung der näheren Begründung der hier gestellten Anträge findet sich im Anhang zu diesem Schriftsatz. 1 BVerfG, Urt. v BvR 1390/12 u.a., Abs.-Nr. 202.
3 Gauweiler Schriftsatz vom A. Sachverhalt I. Die Anleihenkäufe der EZB Am 6. September 2012 hat der EZB-Rat ein umfassendes Programm zum Ankauf von Staatsanleihen von Problemstaaten beschlossen. Diese Ankäufe werden als Outright Monetary Transactions (OMT) bezeichnet. Soweit ersichtlich, ist der Beschluss bisher nur in Form einer Presseerklärung veröffentlicht 2. Mit diesem Beschluss knüpft die EZB an frühere Beschlüsse über den Ankauf von Staatsanleihen solcher Länder an, deren Zinsniveau im Zuge der Euro-Krise gestiegen ist. Die Ankaufpolitik beginnt mit einem Beschluss des EZB-Rates vom 9. Mai 2010 ein Programm zum Ankauf von Staatsanleihen Griechenlands und anderer Problemstaaten einzuführen (Programm für die Wertpapiermärkte / Securities Markets Programme [SMP]) 3. Der Beschluss spricht freilich sehr abstrakt von Interventionen an den Märkten für öffentliche und private Schuldverschreibungen im Euro-Währungsgebiet. Dieser Beschluss wird durch den Beschluss des EZB-Rates vom 14. Mai 2010, mit dem dieses Programm näher ausformuliert wird, konkretisiert. Der Beschluss vom 14. Mai 2010 ermächtigt die Zentralbanken des Eurosystems, Staatsanleihen von Euro-Staaten auf dem Sekundärmarkt anzukaufen (Art. 1). Über den Umfang der Interventionen, die nach Erwägungsgrund (3) vorübergehend sein sollen, entscheidet nach Erwägungsgrund (4) der EZB-Rat. Seither haben die EZB beziehungsweise das ESZB Staatsanleihen von Problemstaaten im Umfang von 209 Mrd. Euro angekauft 4. Im Unterschied zu dem vorübergehenden ursprünglichen Ankaufprogramm, soll das neue OMT-Programm dauerhaft bestehen und der Höhe nach unbegrenzt sein 5. Beide Ankaufprogramme dienen unstreitig dazu, die aus Sicht der Politik zu hohen Zinsen, die der Markt für die Staatsanleihen der betreffenden Staaten verlangt, zu senken. Mit dem Antrag Nr. 3 wird in erster Linie das neue Ankaufprogramm angegriffen. Zugleich wird dieses in die Kontinuität mit der Ankaufpolitik seit dem 10. Mai 2010 gestellt. Der neue Beschluss und die vorangegangenen Beschlüsse einschließlich ihrer Umsetzung mit den durchgeführten Ankäufen bilden eine einheitliche, andauernde Praxis der EZB. 2 Press Release 6 September 2012 Technical features of Outright Monetary Transactions (abgerufen am ). 3 EZB, Pressemitteilung v : EZB beschließt Maßnahmen, um den starken Spannungen an den Finanzmärkten entgegenzuwirken, 0_massnahmen.pdf? blob=publicationfile (abgerufen am ); Press Release 10 May 2010 ECB decides on measures to address severe tensions in financial markets, (abgerufen am ). 4 Laut ifo-haftungspegel (Stand: ), (abgerufen am ). 5 FAZ v , S. 1.
4 Gauweiler Schriftsatz vom II. Das Target-System TARGET2 ist der Name des Zahlungssystems, mit dem innerhalb des Eurosystems grenzüberschreitende Zahlungen abgewickelt werden. TARGET2 ist die zweite Generation des Trans-European Automated Real-time Gross settlement Express Transfer system, des transeuropäischen automatisierten Echtzeit-Brutto-Express-Zahlungsverkehrssystems. Dieses System wird von der Europäischen Zentralbank (EZB) organisiert und vom Europäischen System der Zentralbanken (ESZB) also dem Verbund von EZB und den nationalen Zentralbanken der Eurozone (NZBen) betrieben. Über TARGET2 werden Zentralbankoperationen, Euro-Überweisungen aus Großbetragszahlungssystemen im Interbankenverkehr sowie andere Euro-Zahlungen verrechnet. Die Salden der NZBen und der EZB bilden die Nettokapitalbewegungen ab, die zwischen den Eurosystemgliedern über das Eurosystem organisiert wurden; sie können positiv oder negativ sein. Ein Target-Defizit einer NZB ist ein Nettoabfluss an Geld (ein Zahlungsbilanzdefizit). Ein Target-Überschuss ist ein Nettozufluss an Geld (ein Zahlungsbilanzüberschuss). Normalerweise halten sich Zuflüsse und Abflüsse von Geld die Waage. Die Target-Salden sollten etwa ausgeglichen sein. Dann besteht ein Zahlungsbilanzgleichgewicht. Hans-Werner Sinn hat in einer Reihe von Publikationen 6 den Nachweis geführt, dass es sich bei den Target-Salden um Kredite handelt, die im Target-System entstehen. Er hat nachdem er von dem ehemaligen Bundesbankpräsidenten Schlesinger auf den betreffenden Posten in der Bilanz der Bundesbank aufmerksam gemacht worden war die ökonomische Bedeutung der Target-Salden erkannt und analysiert, und er hat die Ursachen ihrer Entstehung beschrieben. In seiner Abhandlung Die Target-Kredite der Deutschen Bundesbank hat er die Ergebnisse seiner Forschungen zum Thema Target-Salden zusammengefasst. Diese Darstellung wird als Tatsachenbasis dieser Verfassungsbeschwerde zugrunde gelegt. Alle Aussagen dieser Verfassungsbeschwerde über die Funktionsweise des Target-Systems und die Target-Salden beziehungsweise Target-Kredite stützen sich, sofern nicht anders angegeben, auf die soeben genannte Abhandlung Sinns, die bereits mit der Verfassungsbeschwerdeschrift vom dem Gericht übergeben wurde und die ich vollinhaltlich zum Gegenstand meines Vortrags mache 7. 6 Hans-Werner Sinn, Neue Abgründe, Wirtschaftswoche Nr. 8 v , S. 35; ders., Tickende Zeitbombe, Süddeutsche Zeitung v , S. 24; ders., Die riskante Kreditersatzpolitik der EZB, FAZ v , S. 10; ders., Target-Salden, Außenhandel und Geldschöpfung, ifo Schnelldienst 9/2011, S. 23 ff.; ders., Die europäische Zahlungsbilanzkrise, ifo Schnelldienst 16/2011, S. 3 ff.; ausführlich und grundlegend Hans-Werner Sinn / Timo Wollmershäuser, Target-Kredite, Leistungsbilanzen und Kapitalverkehr: Der Rettungsschirm der EZB, ifo Schnelldienst, Sonderausgabe v ; gerade erschienen ist das Buch: Hans-Werner Sinn, Die Target-Falle, Hans-Werner Sinn, Die Target-Kredite der Deutschen Bundesbank, ifo Schnelldienst, Sonderausgabe v
5 Gauweiler Schriftsatz vom Danach waren die Target-Salden bis vor einigen Jahren im wesentlichen ausgeglichen. Seit 2007 sind jedoch Ungleichgewichte entstanden, die seither immer größer wurden. Inzwischen hat die Bundesbank im Target-System Forderungen in Höhe von rund 695 Mrd. Euro gegen das ESZB 8, während die GIPSIZ-Staaten (Griechenland, Irland, Portugal, Spanien, Italien, Zypern) dem ESZB bereits über 1 Billion (1.010 Mrd.) Euro schulden 9. Durch die Zahlungsströme im Target-System sind in der Bilanz der Bundesbank innerhalb kurzer Zeit somit Außenstände in Höhe von fast 700 Mrd. Euro aufgelaufen. Das ist so viel wie das Gesamtvolumen des ESM nur hat kein Parlament je dem Entstehen derart hoher Haushaltsrisiken zugestimmt. Target-Forderungen entstehen zunächst als Forderungen unmittelbar gegenüber den jeweils am Zahlungsverkehr beteiligten Staaten, im praktischen Ergebnis gegenüber den GIPSIZ- Staaten. Die Salden werden aber am Ende des Geschäftstages in Forderungen und Verbindlichkeiten gegenüber dem Eurosystem als Ganzem umgewandelt 10. Da sich die aufgelaufenen Verbindlichkeiten und Forderungen somit jeweils an das ESZB richten, entstehen der Bundesbank im Falle ihrer Uneinbringlichkeit Verluste nur in Höhe ihres Kapitalanteils an der EZB. Andererseits ist die Bundesbank mit ihrem Kapitalanteil auch an den Verlusten beteiligt, die andere NZBen im Eurosystem mit Target-Krediten machen. Das Risiko aus den Target-Salden für Deutschland beträgt somit nicht nur 27% von 695 Mrd. Euro, sondern mindestens 27% von Mrd. Euro, also aktuell rund 273 Mrd. Euro. Bei Zahlungsunfähigkeit einiger Eurostaaten erhöht sich freilich der deutsche Haftungsanteil. Fallen alle GIPSIZ-Staaten aus, haftet Deutschland für 43%; das Risiko aus den Target- Salden beträgt für Deutschland insofern rund 434 Mrd. Euro. Zerbricht der Euro, könnte freilich die gesamte Target-Forderung der Bundesbank, also 695 Mrd. Euro, an Deutschland hängen bleiben. Die rasante Entwicklung der Target-Salden innerhalb von vier Jahren von praktisch Null auf jetzt über 1 Billion Euro und der entsprechend rasante Anstieg des Risikos für den deutschen Staatshaushalt stellt eine dramatische Entwicklung dar. Die Bundesregierung hat sich bislang geweigert, dieser Entwicklung entgegenzutreten. Sie zeigt sich nicht bereit, sich für eine Beseitigung des bestehenden Haftungsautomatismus und für die systematische Begrenzung und Reduzierung der Target-Salden einzusetzen. 8 Stand: , et2_saldo.html (abgerufen am ). 9 Stand: Ende Juni, Italien und Zypern Ende August 2012, ifo Haftungspegel, (abgerufen am ). 10 Vgl. Deutsche Bundesbank, Die Entwicklung des Target2-Saldos der Bundesbank, Monatsbericht März 2011, S. 34; Sinn / Wollmershäuser (Fn. 6), S. 8.
6 Gauweiler Schriftsatz vom B. Zulässigkeit I. Antrag Nr. 3 Verfassungswidrigkeit der Anleihenkäufe der ESB 1. Der Beschluss der EZB über das Anleihenkaufprogramm und die fortgesetzten Anleihenkäufe der EZB als Akte der öffentlichen Gewalt und prinzipiell taugliche Beschwerdegegenstände Den Beschluss vom 6. September 2012 über ein umfassendes Programm zum Ankauf von Staatsanleihen ( Outright Monetary Transactions OMT ) hat der EZB-Rat in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben gefasst. Die EZB ist ein Organ der Europäischen Union, ihr Beschluss somit ein Akt der öffentlichen Gewalt, allerdings nicht der deutschen öffentlichen Gewalt, sondern der europäischen Unionsgewalt. Entsprechendes gilt für die fortgesetzten Anleihenkäufe der EZB beziehungsweise des ESZB seit Mai 2010 im Zusammenhang mit der Euro-Krise. Die Anleihenkäufe sind Rechtsgeschäfte eines EU-Organs; sie beruhen ihrerseits auf einem Beschluss des EZB- Rates. Dass Anleihenkäufe in der Form des Privatrechts vorgenommen werden, ändert nichts an dem Umstand, dass es sich um Ausübung öffentlicher Gewalt handelt. Denn die EZB nimmt bei diesen Käufen eine hoheitliche Kompetenz wahr. Die Frage, ob ein Akt der Unionsgewalt unmittelbarer Gegenstand eines Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht sein kann (ob im Rahmen einer Normenkontrolle oder einer Verfassungsbeschwerde ist insoweit gleichgültig), hat das Bundesverfassungsgericht im Maastricht-Urteil klar dahin entschieden, dass öffentliche Gewalt im Sinne der grundgesetzlichen und der verfassungsprozessualen Vorschriften nicht mehr nur die deutsche öffentliche Gewalt, sondern auch die europäische öffentliche Gewalt sei, soweit sie in Deutschland Rechtswirkungen entfaltet 11. Das Bundesverfassungsgericht hat im Maastricht-Urteil ausdrücklich gesagt, das Bundesverfassungsgericht gewährleiste durch seine Zuständigkeit, dass ein wirksamer Schutz der Grundrechte für die Einwohner Deutschlands auch gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften sichergestellt sei. Auch Akte der Europäischen Union, so das Bundesverfassungsgericht, betreffen die Grundrechtsberechtigten in Deutschland. Sie berühren damit die Gewährleistungen des Grundgesetzes und die Aufgaben des Bundesverfassungsgerichts, die den Grundrechtsschutz in Deutschland und insoweit nicht nur gegenüber deutschen Staatsorganen zum Gegenstand haben 12. Damit hat sich das Bundesverfassungsgericht im Maastricht-Urteil von der älteren Rechtsprechung abgewandt, die in der Tat angenommen hatte, nur Akte deutscher öffentlicher Gewalt könnten Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein mit der Folge dass ausbrechende Rechtsakte von EU-Organen nur implizit im Rahmen einer gegen einen deutschen Ausführungsakt gerichteten Verfassungsbeschwerde überprüft werden konnten. Das Bundesverfassungsgericht hat im Maa- 11 BVerfGE 89, 155 (175). 12 BVerfGE 89, 155 (175) mit dem Hinweis: Abweichung von BVerfGE 58, 1 (27).
7 Gauweiler Schriftsatz vom stricht-urteil ausdrücklich erklärt, dass es mit seiner Entscheidung von der früheren Rechtsprechung abweicht 13. Rechtsakte der Europäischen Union, die sich in Deutschland auswirken, können vom Bundesverfassungsgericht daher am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes überprüft werden, wenngleich nur im Rahmen des Kooperationsverhältnisses mit dem EuGH. Dies bedeutet nach dem Solange II -Kriterium, dass Grundrechtsverletzungen durch EU- Rechtsakte mit der Verfassungsbeschwerde nicht geltend gemacht werden können, solange nicht dargelegt wird, dass auf EU-Ebene generell kein dem Grundrechtsschutz des Grundgesetzes im wesentlichen vergleichbarer Grundrechtsschutz mehr besteht. Dies kann und soll hier nicht behauptet werden. Jedoch gilt das Solange II -Kriterium nicht für die Kontrolle ausbrechender Rechtsakte, die das Bundesverfassungsgericht sich im Maastricht- Urteil sowie erneut und verstärkt im Lissabon-Urteil vorbehalten hat. Die Ultra-vires- Kontrolle, die das Bundesverfassungsgericht dem Lissabon-Urteil zufolge ausübt 14, folgt ebenso wie die Identitätskontrolle anderen Gesichtspunkten als die Grundrechtskontrolle. Auch für die Ultra-vires-Kontrolle hat das Bundesverfassungsgericht einschränkende Voraussetzungen formuliert, nämlich im Honeywell-Beschluss. Ob die Voraussetzungen für eine Ultra-vires-Kontrolle oder für eine Identitätskontrolle im vorliegenden Fall gegeben sind, muss natürlich noch geprüft werden. Die einschränkenden Voraussetzungen, die das Bundesverfassungsgericht für eine Grundrechtsrüge gegen EU-Akte oder für eine Ultra-vires-Rüge formuliert hat (Solange II, Honeywell), betreffen aber nicht die Frage, ob Rechtsakte von EU-Organen überhaupt Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein können. Diese Frage hat das Bundesverfassungsgericht im Maastricht-Urteil eindeutig und dezidiert bejaht. Es hat auch seither an dieser Auffassung festgehalten. Insbesondere wäre das Lissabon-Urteil, das nicht nur die Ultravires-Kontrolle als wesentliches Element der Wahrung der Demokratie und der souveränen Staatlichkeit ins Zentrum stellt, sondern darüber hinaus dem Bundesverfassungsgericht die Kompetenz zu einer Identitätskontrolle einräumt 15, völlig unverständlich. Die Kompetenz des Bundesverfassungsgerichts für beide Arten der Kontrolle von Akten europäischer Organe ist nach dem Lissabon-Urteil sogar unerlässliche Voraussetzung dafür, dass Deutschland nach Art. 23 Abs. 1 GG Hoheitsrechte auf die Europäische Union übertragen darf. Wenn das Bundesverfassungsgericht für sich die Kompetenz in Anspruch nimmt, das Handeln von EU-Organen einer Ultra-vires-Kontrolle und einer Identitätskontrolle zu unterwerfen, dann heißt dies notwendigerweise, dass Maßnahmen von EU-Organen Gegenstand eines Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht sein können. Alle Einschränkungen dieser Kontrollkompetenz, die das Bundesverfassungsgericht daraus abgeleitet hat, dass es die Sicherung der Verfassung gegenüber der europäischen öffentlichen Gewalt in einem Kooperationsverhältnis mit dem Europäischen Gerichtshof wahrnimmt, berühren nicht die Zulässigkeit des Beschwerdegegenstandes, sondern andere Zulässigkeitsvoraussetzungen. 13 BVerfGE 89, 155 (175) mit der Formulierung Abweichung von BVerfGE 58, 1 (27). 14 BVerfG, Urt. v BvE 2/08 u.a., Abs.-Nr. 240 f. =BVerfGE 123, 267 (353 ff.). 15 BVerfG, Urt. v BvE 2/08 u.a., Abs.-Nr. 240 f. = BVerfGE 123, 267 (353 f.).
8 Gauweiler Schriftsatz vom Es gibt auch keinen Grund, verfassungsgerichtliche Verfahren gegen EU-Akte auf Normenkontrollverfahren zu beschränken. Ob Akte der Europäischen Union öffentliche Gewalt im Sinne des Grundgesetzes und des Verfassungsprozessrechts sind und ob das Bundesverfassungsgericht überhaupt eine Kompetenz hat, solche Akte zu überprüfen, lässt sich nur einheitlich für alle Verfahrensarten entscheiden. Dass das Bundesverfassungsgericht im Maastricht-Urteil davon ausgegangen ist, dass auch im Verfassungsbeschwerdeverfahren Maßnahmen von EU-Organen gerügt werden können, ergibt sich daraus, dass das Bundesverfassungsgericht von der Betroffenheit der Grundrechtsberechtigten in Deutschland durch die öffentliche Gewalt der Europäischen Union 16 ausgeht und für sich selbst die Kompetenz in Anspruch nimmt, durch seine Zuständigkeit sicherzustellen, dass ein wirksamer Schutz der Grundrechte für die Einwohner Deutschlands auch gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften wenngleich mit den sich aus der Solange II-Formel ergebenden Einschränkungen sichergestellt ist. Dies ist aber letztlich nur im Verfassungsbeschwerdeverfahren möglich. Demgemäß hat eine Kammer des Zweiten Senats noch kürzlich ausdrücklich festgestellt, dass mit der Verfassungsbeschwerde grundsätzlich auch Akte von EU-Organen angegriffen werden können 17. Die Kammer spricht sogar vom Grundsatz der Angreifbarkeit supranationaler Hoheitsakte mit der Verfassungsbeschwerde 18. Deshalb waren alle Experten verwundert 19, als der Senat in seinem Rettungsschirm - Urteil vom 7. September 2011 entsprechende Rügen als unzulässig zurückgewiesen hat, weil die angegriffenen Rechtsakte (es ging um eine Verordnung des Rates sowie auch damals schon um Staatsanleihenkäufe der EZB) keine Akte der deutschen öffentlichen Gewalt und deshalb keine tauglichen Beschwerdegegenstände seien 20. Diese Entscheidung wurde ohne jede Begründung getroffen. Daher erweckt sie den Eindruck, dass es sich eher um eine Flüchtigkeit handelt, die dem Senat in der Fülle der zur Entscheidung stehenden Fragen unter dem großen Zeitdruck der damals von der Politik verbreiteten Rettungshektik 16 Die Formulierung lautet: Auch Akte einer besonderen, von der Staatsgewalt der Mitgliedstaaten geschiedenen öffentlichen Gewalt einer supranationalen Organisation betreffen die Grundrechtsberechtigten in Deutschland., BVerfGE 89, 155 (175). 17 BVerfG, 2. Kammer des Zweiten Senats, Beschl. v BvR 1848/07, Abs.-Nr. 12 ff. 18 BVerfG, BvR 1848/07, Abs.-Nr Vgl. Daniel Thym, Anmerkung zum Urteil vom , JZ 2011, S. 1011; Matthias Ruffert, Die europäische Schuldenkrise vor dem Bundesverfassungsgericht Anmerkung zum Urteil vom 7. September 2011, EuR 2011, 842 (847). Auch die Prozessvertreter des Bundestages im vorliegenden Verfahren, Christoph Möllers und Martin Nettesheim, haben die Entscheidung im Rettungsschirm -Urteil in diesem Punkte kritisiert, vgl. Christoph Möllers, der die Auffassung vertritt, eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof wäre die saubere Lösung gewesen, Interview Verfassungsblog , (abgerufen am ); Martin Nettesheim, Euro-Rettung und Grundgesetz. Verfassungsrechtliche Vorgaben für den Umbau der Währungsunion, EuR 2011, S. 765 (769 f.). Im Verfahren um den vorläufigen Rettungsschirm hatten auch die damaligen Prozessvertreter der Bundesregierung und des Bundestages nicht in Abrede gestellt, dass Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde auch EU-Akte sein können. Der Prozessvertreter der Bundesregierung hatte dies sogar ausdrücklich bestätigt, vgl. seinen Schriftsatz vom im Verfahren 2 BvR 1099/10, S BVerfG, Urt. v BvR 987/10 u.a. Abs.-Nr. 116 = BVerfGE 129, 124 (175 f.).
9 Gauweiler Schriftsatz vom (vor der Urteilsverkündung liefen bereits die Verhandlungen über die sehr weitreichende Ausweitung der EFSF sowohl hinsichtlich ihres Volumens als auch hinsichtlich ihrer Funktionen) unterlaufen ist, zumal das Urteil die kryptische Formulierung enthält, die Untauglichkeit der Beschwerdegegenstände werde unbeschadet anderweitiger Überprüfungsmöglichkeiten auf ihre Anwendbarkeit in Deutschland hin festgestellt. Für diese anderweitigen Überprüfungsmöglichkeiten zitiert der Senat das Maastricht-Urteil und den Honeywell-Beschluss 21, also zwei Entscheidungen, aus denen sich ergibt, dass EU- Akte sehr wohl taugliche Gegenstände einer Verfassungsbeschwerde sein können 22. Das wurde für das Maastricht-Urteil oben schon gezeigt. Für den Honeywell-Beschluss gilt dasselbe. Auch wenn dort die einschränkenden Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Ultra-vires-Rüge im Vordergrund stehen, geht doch der Senat auch in dieser Entscheidung in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung seit dem Maastricht-Urteil davon aus, dass das Bundesverfassungsgericht nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet ist, substantiierten Rügen eines Ultra-vires-Handelns der europäischen Organe und Einrichtungen nachzugehen 23. Ein Ultra-vires-Handeln von EU-Organen kann also mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden und ist somit im Ansatz tauglicher Beschwerdegegenstand. Ob die einschränkenden Voraussetzungen, die das Bundesverfassungsgericht für die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden gegen Akte von EU-Organen formuliert hat für die klassischen Grundrechtsrügen die Solange II-Kriterien, für Ultra-vires-Rügen die Honeywell-Kriterien dogmatisch als zusätzliche Kriterien des tauglichen Beschwerdegegenstandes oder, was ich für richtig halte, als vom Beschwerdegegenstand zu unterscheidende besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen einzustufen ist, spielt im Ergebnis keine Rolle. Entscheidend ist in unserem Zusammenhang, dass allein der Umstand, dass es sich nicht um Akte deutscher öffentlicher Gewalt handelt, Handlungen von EU-Organen nicht die Eignung nimmt, tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde zu sein. Wäre eine bewusste Abkehr vom Maastricht-Urteil gewollt gewesen, hätte der Senat sich im Rettungsschirm -Urteil mit der Argumentation der Maastricht-Entscheidung auseinandergesetzt und den neuerlichen grundlegenden Richtungswechsel eingehend begründet, zumal die Abkehr vom Maastricht-Urteil zugleich auch eine Abkehr von dem ja noch nicht lange zurückliegenden Lissabon-Urteil bedeutet hätte. Denn im Lissabon-Urteil hat der Senat hervorgehoben, dass er künftig sowohl eine Ultra-vires-Kontrolle als auch eine Identitätskontrolle für sich in Anspruch nehmen werde. Diese Kontrollen sind gegenüber solchen Maßnahmen von EU-Organen, die in Deutschland keines selbständig angreifbaren Ausführungsakts bedürfen, nur möglich, wenn sie unmittelbar nicht lediglich implizit Gegenstand eines Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht sein können. 21 BVerfGE 89, 155 (175) und 126, 286 (302 ff.). 22 Thym (Fn. 19) bemerkt dazu, hier sei es dem Bf. doch gerade um die anderweitigen Überprüfungsmöglichkeiten aufgrund einer Ultra-vires-Kontrolle gegangen. Gründe für deren Zurückweisung suche man vergebens. 23 BVerfGE 126, 286 (302).
10 Gauweiler Schriftsatz vom Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten: Nicht nur Akte deutscher öffentlicher Gewalt, sondern auch Akte von EU-Organen, also europäischer öffentlicher Gewalt, können Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein. Das gilt auch für Maßnahmen der EZB. 2. Einschränkende Zulässigkeitsvoraussetzungen für die verfassungsgerichtliche Überprüfung des Handelns von EU-Organen im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle und der Identitätskontrolle Nicht jede Vertragsverletzung eines EU-Organs kann mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden. Im Fall der Ultra-vires-Kontrolle muss sich die Rüge auf einen ausbrechenden Rechtsakt, also auf eine Kompetenzüberschreitung, beziehen auf eine Handlung, die keine Grundlage mehr in den Verträgen hat. Im Falle der Identitätsrüge muss geltend gemacht werden, dass das angegriffene Verhalten eines EU-Organs zur Beeinträchtigung der Verfassungsidentität im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG führt. Die Staatsanleihenkäufe der EZB und die zugrundeliegenden programmatischen Beschlüsse überschreiten zum einen die Kompetenzen der EZB und verletzen zum anderen das Demokratieprinzip, wie unten im Rahmen der Ausführungen zur Begründetheit dargelegt wird. a) Besondere Voraussetzungen der Ultra-vires-Kontrolle Wie bereits erwähnt, finden die einschränkenden Kriterien, die sich für die Zulässigkeit von Grundrechtsrügen aus der Solange II-Rechtsprechung ergeben, auf Ultra-vires-Rügen keine Anwendung. Es muss unterschieden werden, ob die Verfassungsbeschwerde sich gegen einen EU-Akt richtet, der ihm Rahmen der EU-Kompetenzen vorgenommen wurde und der angeblich grundrechtswidrig ist, oder ob sie sich gegen einen EU-Akt richtet, für den EU keine Kompetenz hat ( ausbrechender Rechtsakt ). Nur für den ersten Fall das kompetenzgemäße, aber grundrechtswidrige EU-Handeln gilt die Solange II- Rechtsprechung. Auf ausbrechende Rechtsakte beziehungsweise auf Maßnahmen ohne Rechtsgrundlage in den Verträgen können die Solange II-Kriterien ihrem Sinngehalt nach keine Anwendung finden. Denn die Solange-Rechtsprechung befasst sich mit der Problematik, dass das Bundesverfassungsgericht unter bestimmten Voraussetzungen die Grundrechtskontrolle für sich in Anspruch nimmt, obwohl die EU im Rahmen ihrer Kompetenzen handelt und obwohl für die Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Handelns der EU- Organe nach den Verträgen der Europäische Gerichtshof zuständig ist. Die Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht ist hier eine besonders begründungsbedürftige Ausnahme, denn das Bundesverfassungsgericht greift in den Jurisdiktionsbereich des Europäischen Gerichtshofs ein, wenn es diese Kontrolle tatsächlich durchführt. Bei ausbrechenden Rechtsakten ist dies anders. Handelt die EU ohne Kompetenzgrundlage, dann nimmt das Bundesverfassungsgericht nicht etwas in Anspruch, was nach den Verträgen dem EuGH vorbehalten ist, sondern dann greift die EU in Kompetenzbereiche über, die den Mitgliedstaaten zustehen. In diesen Bereichen gibt es keine Zuständigkeit des EuGH. Auch die Jurisdiktion des EuGH geht nicht weiter als die begrenzten Einzelermächtigungen, die den
11 Gauweiler Schriftsatz vom EU-Organen Kompetenzen zuweisen 24. Von der Kontrolle, ob auf EU-Ebene ein den Grundrechten des Grundgesetzes im wesentlichen vergleichbarer Grundrechtsstandard vorhanden ist, muss demnach die Ultra-vires-Kontrolle systematisch streng unterschieden werden. Diese hat einen völlig anderen Rechtsgrund und auch ein anderes Prüfungsprogramm. Freilich hat das Bundesverfassungsgericht im Honeywell-Beschluss auch die Ultra-vires- Kontrolle von einschränkenden Voraussetzungen abhängig gemacht. Die Notwendigkeit einschränkender Voraussetzungen ergibt sich aus zwei Umständen: Zum einen ist es in vielen Fällen eine schwierige Auslegungsfrage, ob eine Kompetenzüberschreitung vorliegt. In diesem Zusammenhang gibt es Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen bloßen Rechtsverstößen und spezifischen Kompetenzverletzungen. Nur letztere können gerügt werden. Zum anderen muss das Bundesverfassungsgericht die primäre Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs für die Auslegung des Unionsrechts respektieren. Der Honeywell-Beschluss stellt in materieller Hinsicht folgende Voraussetzungen für die Ultra-vires-Kontrolle auf 25 : Der Verstoß gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung müsse spezifisch, d.h. der Kompetenzverstoß hinreichend qualifiziert sein. Dies bedeute: 1. Das kompetenzwidrige Handeln der Unionsgewalt muss offensichtlich sein. 2. Der angegriffene Akt muss im Kompetenzgefüge zwischen Mitgliedstaaten und Union im Hinblick auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die rechtsstaatliche Gesetzesbindung erheblich ins Gewicht fallen. Neben diesen materiellen formuliert das Bundesverfassungsgericht eine formelle Voraussetzung: Vor einer Ultra-vires-Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht muss der Gerichtshof der EU im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens Gelegenheit zur Vertragsauslegung gehabt haben 26. Darauf ist später (Abschnitt b) näher einzugehen. Im Hinblick darauf, dass das Bundesverfassungsgericht mit einer Ultra-vires-Kontrolle regelmäßig erst konfrontiert wird, wenn zuvor der Europäische Gerichtshof aufgrund einer Vorlage die Vereinbarkeit des angegriffenen EU-Akts mit den Verträgen bejaht hat und somit das Bundesverfassungsgericht im Rahmen einer Ultra-vires-Rüge auch die entsprechende Entscheidung des Gerichtshofs zu kontrollieren hat, formuliert der Senat weitere 24 Diese Feststellung wird durch das primäre Unionsrecht in Art. 4 Abs. 1 und 2 EUV bestätigt, vgl. jüngst dazu Ulrich Hufeld, Anwendung des europäischen Rechts in Grenzen des Verfassungsrechts, in: HStR X, 3. Aufl. 2012, 215 Rn BVerfG, Beschl. v BvR 2661/06 Abs.-Nr. 61 = BVerfGE 126, 286 (304). 26 BVerfG, Beschl. v BvR 2661/06 Abs.-Nr. 60 = BVerfGE 126, 286 (304).
12 Gauweiler Schriftsatz vom einschränkende Kriterien, mit denen er sicherstellen will, dass Aufgabe und Stellung der unabhängigen überstaatlichen Rechtsprechung gewahrt werden 27 : 1. Das Bundesverfassungsgericht respektiert die unionseigenen Methoden der Rechtsfindung. 2. Das Bundesverfassungsgericht räumt dem Gerichtshof der EU einen Anspruch auf Fehlertoleranz ein. Damit meint der Senat: a) Daher ist es nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, bei Auslegungsfragen des Unionsrechts, die bei methodischer Gesetzesauslegung im üblichen rechtswissenschaftlichen Diskussionsrahmen zu verschiedenen Ergebnissen führen können, seine Auslegung an die Stelle derjenigen des Gerichtshofs zu setzen. b) Hinzunehmen sind auch Interpretationen der vertraglichen Grundlagen, die sich ohne gewichtige Verschiebung im Kompetenzgefüge auf Einzelfälle beschränken und belastende Wirkungen auf Grundrechte entweder nicht entstehen lassen oder einem innerstaatlichen Ausgleich solcher Belastungen nicht entgegenstehen. Trotz einiger insoweit interpretationsbedürftiger Formulierungen kann man die für die Kontrolle von Entscheidungen des EuGH durch das Bundesverfassungsgericht formulierten Kriterien nicht als Zusatzvoraussetzungen verstehen, die zusätzlich zu den zuvor allgemein für die Ultra-vires-Kontrolle formulierten Kriterien zu erfüllen sind. Vielmehr handelt es sich nach dem Duktus der Honeywell-Entscheidung um rechtsprechungsspezifische Konkretisierungen der zuvor allgemein formulierten Kriterien, nämlich des Offensichtlichkeits- und des Erheblichkeitskriteriums. Eine Überschreitung der Kompetenzgrundlagen ist dann offensichtlich, wenn die Interpretation der betreffenden Vertragsnormen durch den Gerichtshof den üblichen rechtswissenschaftlichen Diskussionsrahmen überschreitet und zu methodisch nicht mehr vertretbaren Ergebnissen kommt. Und sie fällt im Kompetenzgefüge zwischen Union und Mitgliedstaaten dann erheblich ins Gewicht, wenn sie sich dauerhaft auf das Kompetenzgefüge auswirkt, also die Wirkungen nicht auf den konkreten Einzelfall beschränkt bleiben, oder wenn sie sich belastend auf Grundrechte auswirkt und ein innerstaatlicher Ausgleich dieser Belastung rechtlich oder tatsächlich nicht möglich ist. b) Die Ultra-vires-Rüge im Falle fehlender Möglichkeiten, vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs herbeizuführen Im Honeywell-Verfahren hatte das Bundesverfassungsgericht eine für Verfassungsbeschwerden typische prozessuale Konstellation vor Augen: Der Beschwerdeführer wendet sich gegen ein Urteil eines deutschen Fachgerichts, für dessen Entscheidung eine Vorschrift des sekundären Europarechts beziehungsweise ein vom Gerichtshof der Europäischen Union als existierend behaupteter europäischer Rechtsgrundsatz maßgeblich ist. Der 27 BVerfG, Beschl. v BvR 2661/06 Abs.-Nr. 66 = BVerfGE 126, 286 (307).
13 Gauweiler Schriftsatz vom Beschwerdeführer macht geltend, die betreffende EU-Vorschrift habe in den Verträgen keine Kompetenzgrundlage beziehungsweise der EuGH habe mit seiner Rechtsprechung die Grenzen seiner Rechtsprechungskompetenz überschritten. Im Fall Honeywell sah sich das Bundesarbeitsgericht an eine Entscheidung des EuGH gebunden, die dieser zuvor im Fall Mangold getroffen hatte. Der Beschwerdeführer machte in Übereinstimmung mit einer verbreiteten Literaturmeinung geltend, dass es sich bei der Mangold-Entscheidung des EuGH um einen Ultra-vires-Akt handele, der in Deutschland keine Rechtswirkung entfalten könne. In einer solchen Konstellation hat der Europäische Gerichtshof bereits entschieden und das Unionsrecht ausgelegt. Die mit der Verfassungsbeschwerde erhobene Ultra-vires-Rüge richtet sich somit inhaltlich gegen den EuGH. Für solche Konstellationen hat das Bundesverfassungsgericht die oben referierten Honeywell-Kriterien entwickelt, die eine grundsätzliche Respektierung der EuGH-Rechtsprechung postulieren und dem Bundesverfassungsgericht nur für Extremfälle Korrekturmöglichkeiten eröffnen. Da die letztinstanzlichen deutschen Fachgerichte zur Vorlage an den EuGH verpflichtet sind, wenn geltend gemacht wird, dass eine Norm des sekundären EU-Rechts nicht kompetenzgemäß erlassen wurde, wird das Bundesverfassungsgericht mit Ultra-vires-Rügen regelmäßig nur konfrontiert werden, nachdem der EuGH zuvor die Frage entschieden hat. Im Hinblick hierauf hat das Bundesverfassungsgericht die einschränkenden Kriterien der Zulässigkeit einer Ultra-vires-Rüge formuliert. Diese sollen dem besonderen Verhältnis zwischen Bundesverfassungsgericht und Gerichtshof der Europäischen Union Rechnung tragen; sie sind Ausdruck des europarechtsfreundlichen Respekts vor der primären Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Auslegung des Unionsrechts. Ausdruck dieses Respekts ist auch das formelle Kriterium, welches das Bundesverfassungsgericht formuliert hat: Vor einer Ultra-vires-Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht muss der Gerichtshof der Europäischen Union bereits Gelegenheit zur Vertragsauslegung gehabt haben 28. Was aber, wenn das Bundesverfassungsgericht mit einer Ultra-vires-Rüge konfrontiert wird, ohne dass der EuGH Gelegenheit hatte, über die strittige Frage zu entscheiden? Dann gibt es drei Möglichkeiten: 1. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig, weil der Beschwerdeführer die Möglichkeit gehabt hätte, selbst beim EuGH Klage gegen den Ultravires-Akt zu erheben, und dies versäumt hat. 2. Das zuständige Fachgericht hat es versäumt, eine Vorabentscheidung des EuGH herbeizuführen. Dann ist die Verfassungsbeschwerde begründet, sofern die Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter geltend gemacht wird, während die Ultra-vires-Rüge unzulässig ist. Die begründete Verfassungsbeschwerde führt zur Aufhebung des fachgerichtlichen Urteils. Das Fachgericht muss die Sache dem EuGH vorlegen. 3. Der Beschwerdeführer wendet sich gegen einen Ultra-vires- Akt, gegen den er nicht beim EuGH klagen kann und der in Deutschland keiner Vollziehung bedarf, so dass auch nicht vor deutschen Fachgerichten gegen deutsche Vollzugsakte geklagt werden kann. Dann ist die Verfassungsbeschwerde der einzige in Betracht kom- 28 BVerfG, Beschl. v BvR 2661/06 Abs.-Nr. 60 = BVerfGE 126, 286 (304).
14 Gauweiler Schriftsatz vom mende Rechtsbehelf. In solchen Fällen kann nur das Bundesverfassungsgericht selbst eine Vorabentscheidung des EuGH herbeiführen. Mit dieser dritten, eher untypischen Konstellation haben wir es im vorliegenden Fall zu tun. Individualklagen beim Gerichtshof der EU gegen die in Rede stehenden Maßnahmen der EZB sind nicht zulässig 29. Die in Rede stehenden Maßnahmen bedürfen auch nicht zwingend einer Ausführung durch deutsche Staatsorgane. Soweit sich die Deutsche Bundesbank an der Ausführung der Anleihenkaufprogramme beteiligt, ist eine individuelle Grundrechtsbetroffenheit durch die einzelnen Käufe von denen der Einzelne im übrigen gar nichts erfährt nicht gegeben, denn die mit dieser Verfassungsbeschwerde geltend gemachte Verletzung des Demokratieprinzips und des Grundrechts aus Art. 38 Abs. 1 GG ergibt sich nicht aus einzelnen Ankaufhandlungen, sondern aus der Ankaufpolitik im ganzen. Nicht eine einzelne Kauforder einer nationalen Zentralbank begründet eine verbotene Staatsfinanzierung, sondern der systematische Ankauf von Staatsanleihen bestimmter Staaten über eine gewisse Zeit in einer fiskalpolitisch relevanten Größenordnung. Somit hat der Beschwerdeführer weder die Möglichkeit, die EZB beim EuGH zu verklagen, noch Klage vor einem deutschen Fachgericht gegen die Deutsche Bundesbank wegen ihrer Beteiligung an der Ausführung des Anleihenkaufprogramms zu erheben. Die Verfassungsbeschwerde ist der einzige Rechtsbehelf, mit dem der Verstoß gegen Art. 38 Abs. 1 GG geltend gemacht werden kann. Das formelle Kriterium für die Ultra-vires-Kontrolle, welches das Bundesverfassungsgericht im Honeywell-Beschluss formuliert hat, passt auch für diese Fallkonstellation: Bevor das Bundesverfassungsgericht darüber entscheidet, ob ein EU-Organ hier die EZB ultra vires gehandelt hat, muss im Vorabentscheidungsverfahren dem EuGH Gelegenheit zur Entscheidung gegeben werden. Das Bundesverfassungsgericht muss also das Verfahren zunächst aussetzen und die Sache dem EuGH vorlegen. Hinsichtlich der Frage, ob das Bundesverfassungsgericht diese Vorlageentscheidung trifft, können demgegenüber die materiellen Kriterien des Honeywell-Beschlusses keine Anwendung finden. Das ergibt sich aus dem Umstand, dass diese Kriterien gerade im Hinblick darauf formuliert worden sind, den Kompetenzbereich des Gerichtshofs der Europäischen Union zu respektieren also Selbstbeschränkung des Bundesverfassungsgerichts aus Rücksicht auf den EuGH. Eine solche Zurückhaltung und Selbstbeschränkung ist aber nur dann notwendig, wenn es darum geht, ob das Bundesverfassungsgericht ein Ultra-vires-Handeln eines EU-Organs feststellt, nachdem der EuGH dies bereits verneint hat, oder wenn es darum geht, ob der EuGH selbst ultra vires gehandelt hat. Nicht notwendig und geradezu widersinnig wäre eine solche Zurückhaltung und Selbstbeschränkung, wenn es nicht darum geht, den EuGH zu korrigieren, sondern ihm mit einem Vorlagebeschluss eine Entscheidung darüber zu ermöglichen, ob ein EU-Organ seine Kompetenzen überschritten hat. 29 Vgl. EuG, Beschl. v Rs. T-259/10 Ax (Zurückweisung einer gegen die ESFM-Verordnung gerichteten Nichtigkeitsklage als unzulässig mangels unmittelbarer individueller Betroffenheit).
15 Gauweiler Schriftsatz vom Würde das Bundesverfassungsgericht bereits für die Entscheidung, ob es aufgrund einer Ultra-vires-Rüge eine Sache dem EuGH vorlegt, die materiellen Honeywell-Kriterien anwenden, dann wäre das formelle Honeywell-Kriterium die notwendige Vorabentscheidung des EuGH seines Sinnes entleert. Denn warum sollte das Bundesverfassungsgericht eine Sache noch dem EuGH vorlegen, nachdem es schon festgestellt hat, dass eine schwerwiegende und evidente Kompetenzüberschreitung vorliegt und bei methodischer Gesetzesauslegung im üblichen rechtswissenschaftlichen Diskussionsrahmen ein anderes Ergebnis nicht möglich ist? Ein so begründeter Vorlagebeschluss müsste sowohl den EuGH als auch das Bundesverfassungsgericht selbst in eine völlig unangemessene Situation bringen: Das Bundesverfassungsgericht hätte damit dem EuGH signalisiert, dass er gar nicht anders entscheiden könne, als die gerügte Kompetenzüberschreitung festzustellen, weil diese ja nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts offensichtlich ist und weil jede andere Entscheidung grobes methodisches Unverständnis offenbaren würde. Und ließe sich der EuGH davon nicht beeindrucken und käme trotz dieser Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts zu einem anderen Ergebnis, so bliebe dem Bundesverfassungsgericht anschließend keine andere Möglichkeit, als den EuGH zu korrigieren. Denn wenn die Kompetenzüberschreitung offensichtlich ist und ein anderes Ergebnis methodisch nicht begründbar ist, kann kein Argument des EuGH die zuvor getroffene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erschüttern. Die Vorlage wäre dann eine sinnlose Formalie gewesen, die nicht Ausdruck des Respekts vor dem EuGH und alles andere als europarechtsfreundlich wäre. Die Honeywell-Entscheidung muss also so verstanden werden, dass in jedem Fall einer Ultra-vires-Rüge zunächst dem EuGH Gelegenheit zur Entscheidung gegeben werden muss. Die übrigen einschränkenden Voraussetzungen für die Feststellung des Ultra-vires- Handelns eines EU-Organs durch das Bundesverfassungsgericht finden demgegenüber erst dann Anwendung, wenn der EuGH bereits entschieden hat. Die Entscheidung, die Sache dem EuGH im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens vorzulegen, setzt demgemäß nicht voraus, dass der Kompetenzverstoß evident ist und dass methodisch ein anderes Ergebnis nicht begründet werden kann. Die Zuständigkeit des EuGH wird in keiner Weise missachtet, sondern im Gegenteil: sie wird respektiert, wenn in dieser Verfahrenssituation die Sache dem EuGH vorgelegt wird, auch wenn das Bundesverfassungsgericht noch nicht davon überzeugt ist, dass die Kompetenzüberschreitung völlig evident ist. Da in erster Linie der EuGH für die Auslegung des Unionsrechts zuständig ist, kann man sich ein Urteil darüber, ob eine evidente Kompetenzüberschreitung vorliegt oder ob sie in methodisch vertretbarer Weise verneint werden kann, erst bilden, nachdem man die Entscheidung des EuGH und ihre Gründe kennt. c) Besondere Voraussetzungen der Identitätskontrolle Im Honeywell-Verfahren hatte das Bundesverfassungsgericht es mit einer Ultra-vires-Rüge zu tun. Die einschränkenden Voraussetzungen, die es in diesem Beschluss formuliert hat, beziehen sich auf die Ultra-vires-Kontrolle. Soweit ersichtlich, hatte das Bundesverfassungsgericht bisher noch keinen Anlass, darüber zu entscheiden, unter welchen Voraussetzungen die Identitätskontrolle vorgenommen werden kann. Es ist aber davon auszugehen, dass die Gesichtspunkte, die zur Formulierung der Honeywell-Kriterien geführt haben, hier
16 Gauweiler Schriftsatz vom im wesentlichen entsprechend gelten. Auch bei der Identitätskontrolle gibt es unter Umständen schwierige Auslegungsprobleme und Fälle, die nicht eindeutig zu entscheiden sind, und auch hier ist der Zuständigkeitsbereich des EuGH zu respektieren. Geht man also davon aus, dass die oben zur Ultra-vires-Kontrolle gemachten Ausführungen für die Identitätskontrolle entsprechend gelten, dann gilt auch hier: Das Bundesverfassungsgericht darf die Unvereinbarkeit eines EU-Akts mit der Verfassungsidentität und seine Unanwendbarkeit in Deutschland nicht feststellen, bevor nicht der EuGH Gelegenheit zur Entscheidung gehabt hat. Die Vorlage an den EuGH zur Vorabentscheidung setzt nicht voraus, dass die Unvereinbarkeit mit der Verfassungsidentität evident ist. Vielmehr können Evidenz und methodische Vertretbarkeit auch hier erst dann eine Rolle spielen, wenn der EuGH bereits entschieden hat und dann das Bundesverfassungsgericht die EuGH- Entscheidung kontrolliert. d) Erfüllung der Voraussetzungen im vorliegenden Fall Die Staatsanleihenkäufe der EZB beziehungsweise des ESZB sind Akte öffentlicher Gewalt. Im Rahmen der Ausführungen zur Begründetheit wird gezeigt, dass die EZB mit den betreffenden Beschlüssen und ihrer Durchführung ihre Kompetenzgrundlagen auf eine Weise überschreitet, die nicht als einmalige oder sporadische Vertragsverletzung qualifiziert werden kann, sondern Ausdruck einer dauerhaften Inanspruchnahme einer Kompetenz ist, die ihr erstens nach dem Vertrag nicht zusteht sich also als Ultra-vires-Handeln darstellt und für die sie zweitens keine demokratische Legitimation besitzt, so dass auch das Demokratieprinzip als die Verfassungsidentität prägendes Fundamentalprinzip dauerhaft verletzt wird. Sowohl die Überschreitung der Kompetenzgrenzen als auch die Verletzung des Demokratieprinzips sind äußerst schwerwiegend. Dies ergibt sich einerseits aus der Dauer des vertragswidrigen Handelns, andererseits aus seinem Umfang. Die EZB hat schon jetzt durch den Ankauf von Staatsanleihen ohne Kompetenzgrundlage Risiken in Höhe von über 200 Mrd. Euro in ihrer Bilanz angehäuft, und sie hat mit ihrem Beschluss vom 6. September 2012 unbegrenzte weitere Ankäufe angekündigt. Daraus können sich sehr schnell Haushaltsrisiken für die Mitgliedstaaten in Höhe von mehren Billionen Euro ergeben, ohne dass je ein Parlament um seine Zustimmung gefragt worden ist. Mit ihrem Handeln beeinträchtigt die EZB die Kompetenzverteilung zwischen den Mitgliedstaaten und der EZB auf dauerhafte und strukturelle Weise. Und auch die Verfassungsidentität wird dauerhaft und schwerwiegend beschädigt. Ob die hier gerügten Verstöße evident sind und ob man methodengerecht zu einem anderen Auslegungsergebnis kommen kann, ist wie oben dargelegt in diesem Verfahrensstadium unerheblich. Hilfsweise wird aber auch geltend gemacht, dass die Verstöße evident sind und dass man nur unter Verstoß gegen methodische Grundsätze zu einem anderen Ergebnis kommen kann. Auch dies ergibt sich aus den Ausführungen zur Begründetheit.
17 Gauweiler Schriftsatz vom Beschwerdebefugnis Der Beschwerdeführer macht geltend, durch die gerügten Maßnahmen der EZB und des ESZB in seinem Grundrecht aus Art. 38 Abs. 1 und 2 GG i.v.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG verletzt zu sein. Die Verletzung dieses Grundrechts erscheint auch als möglich. Aus Art. 38 GG ergibt sich nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein umfassendes Recht auf Teilhabe an der demokratischen Legitimation der Staatsgewalt. Mit umfasst von dem Grundrecht des Art. 38 GG ist der grundlegende demokratische Gehalt des Wahlrechts, mithin die Gewährleistung wirksamer Volksherrschaft. Art. 38 GG schützt die wahlberechtigten Bürger insoweit vor einem Substanzverlust ihrer im verfassungsstaatlichen Gefüge maßgeblichen Herrschaftsgewalt durch weitreichende oder gar umfassende Übertragungen von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages, vor allem auf supranationale Einrichtungen. 30 Gerügt werden kann mit der Verfassungsbeschwerde unter Berufung auf Art. 38 Abs. 1 und 2 GG insbesondere die Entleerung des Budgetrechts des Parlaments infolge der Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages auf eine internationale oder supranationale Organisation 31. Eine solche Rügemöglichkeit besteht zwar nicht schon bei jeder Kompetenzüberschreitung durch ein EU-Organ. Sie besteht jedoch dann, wenn es zu Strukturveränderungen im staatsorganisatorischen Gefüge kommt, wie sie etwa bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäischen Union eintreten können 32. Die Rügemöglichkeit ist also nicht nur im Rahmen der Kontrolle einer Übertragung neuer Hoheitsrechte auf die Europäische Union gegeben. Die Übertragung von Hoheitsrechten ist lediglich der typische Anwendungsfall für diese Rügemöglichkeit. Denn für die Frage, ob das Budgetrecht des Bundestages und somit auch das Recht auf Teilhabe an der demokratischen Legitimation der Staatsgewalt entleert wird, kommt es nicht darauf an, ob die Entleerung dadurch stattfindet, dass der Bundestag einer Übertragung entsprechender Hoheitsrechte zustimmt, oder ob sie dadurch stattfindet, dass ein EU-Organ sich Rechte anmaßt, die Deutschland nicht auf die Europäische Union übertragen hat und auch nicht übertragen dürfte. Wenn der Einzelne die Befugnis hat, eine die Entleerung des Budgetrechts bewirkende Übertragung von Hoheitsrechten zu rügen, der der Bundestag zugestimmt hat, dann muss es erst recht möglich sein, eine Anmaßung solcher Hoheitsrechte durch ein EU- Organ zu rügen, der der Bundestag nicht zugestimmt hat. Hier ist der Mangel an demokratischer Legitimation noch gravierender. Und gerade für solche Fälle hat das Bundesverfassungsgericht die Ultra-vires-Kontrolle und die Identitätskontrolle für sich in Anspruch genommen. Ein Fall einer Entleerung des Budgetrechts, der mit der Verfassungsbeschwerde unter Berufung auf Art. 38 Abs. 1 und 2 GG gerügt werden kann, liegt nach dem Rettungsschirm -Urteil des Bundesverfassungsgerichts insbesondere dann vor, wenn der Bundestag 30 BVerfG, Urt. v BvR 987/10 u.a. Abs.-Nr. 98 Rettungsschirm, m. Hinw. auf BVerfGE 89, 155 (172); 123, 267 (330). 31 BVerfG, Urt. v BvR 987/10 u.a. Abs.-Nr. 100, 102 ff. 32 BVerfG, Urt. v BvR 987/10 u.a. Abs.-Nr. 100.
18 Gauweiler Schriftsatz vom finanzwirksamen Mechanismen ausgeliefert wird, die zu nicht überschaubaren haushaltsbedeutsamen Belastungen ohne vorherige konstitutive Zustimmung führen können 33. Genau dies ist bei der hier gerügten Ankaufpolitik der EZB der Fall. Die EZB trifft hier ohne Kompetenzgrundlage Maßnahmen, die letztlich die nationalen Haushalte mit immensen Milliardenrisiken belasten, ohne dass der Bundestag zugestimmt hat. Und dabei handelt es sich nicht um einen Einzelfall, sondern um ein Programm, dass auf Dauer angelegt und in seinem Umfang unbegrenzt ist. Somit ist die Beschwerdebefugnis gegeben. 4. Rechtswegerschöpfung, Subsidiarität Einen Rechtsweg oder einen anderen Rechtsbehelf gegen die gerügten Maßnahmen der EZB und des ESZB gibt es nicht. Das wurde bereits oben (B.I.2.b) dargelegt. Insbesondere hat der Beschwerdeführer keine Möglichkeit, wegen der gerügten Maßnahmen der EZB den EuGH anzurufen. Auf europäischer Ebene gibt es keine Möglichkeit, in der Weise, wie das Bundesverfassungsgericht es über Art. 38 Abs. 1 und 2 GG ermöglicht, als Individuum die Verletzung des Demokratieprinzips zu rügen Frist Bei den gerügten Maßnahmen der EZB handelt es sich um Hoheitsakte, gegen die ein Rechtsweg nicht offensteht. Daher beträgt die Verfassungsbeschwerdefrist gemäß 93 Abs. 3 BVerfGG ein Jahr. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen den Beschluss des EZB-Rats vom 6. September 2012 richtet, ist die Frist ohne weiteres gewahrt. Soweit die Verfassungsbeschwerde auch die Staatsanleihenkäufe seit Mai 2010 einbezieht, ist bei der Berechnung der Frist auf das andauernd kompetenzwidrige Handeln der EZB abzustellen. Die EZB hat aufgrund des im Mai 2010 beschlossenen Securities Markets Programme (SMP) noch bis in das Jahr 2012 hinein Staatsanleihenkäufe vorgenommen 35. Seit Beendigung der Ankäufe auf der Basis des SMP, das jetzt durch das am 6. September 2012 beschlossene OMT-Programme ersetzt wird, ist noch nicht ein Jahr verstrichen. Auch insoweit ist also die Frist gewahrt. 33 BVerfG, Urt. v BvR 987/10 u.a. Abs.-Nr Vgl. EuG, Beschl. v Rs. T-259/10 Ax, Abs.-Nr Vgl. z.b. EZB, Konsolidierter Ausweis des Eurosystems zum 6. Januar 2012, (abgerufen am ).
19 Gauweiler Schriftsatz vom Ergebnis Der Antrag ist zulässig. II. Hilfsantrag zu Antrag Nr. 3 Unterlassen der Bundesregierung, die EZB zu verklagen Für den Fall, dass das Bundesverfassungsgericht den Antrag Nr. 3 für unzulässig halten sollte, insbesondere für den Fall, dass das Bundesverfassungsgericht die gerügten Maßnahmen der EZB nicht als taugliche Beschwerdegegenstände ansehen sollte, wird geltend gemacht, die Bundesregierung verletze das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. Art. 38 Abs. 1 und 2 GG, indem sie es unterlässt, die Europäische Zentralbank (EZB) wegen deren Beschluss über ein Programm zum Ankauf von Staatsanleihen vom 6. September 2012 das Outright Monetary Transactions (OMT) Programme und wegen der fortgesetzten Ankäufe von Staatsanleihen solcher Staaten, deren Zinsniveau im Rahmen der Euro-Krise angestiegen ist, beim Gerichtshof der Europäischen Union zu verklagen. 1. Beschwerdegegenstand Das Verhalten der Bundesregierung ist ein Verhalten der deutschen öffentlichen Gewalt. Hier wird ein Unterlassen der Bundesregierung gerügt. Das Unterlassen eines Staatsorgans ist zumindest dann ein tauglicher Gegenstand der Verfassungsbeschwerde, wenn der Beschwerdeführer geltend macht, dass ihm gegenüber eine Pflicht zum Handeln besteht. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Bundesregierung verpflichtet ist, die EZB zu verklagen, und dass die Verletzung dieser Pflicht ihn in seinem Grundrecht aus Art. 38 Abs. 1 und 2 GG verletzt. Das gerügte Unterlassen der Bundesregierung ist somit ein tauglicher Beschwerdegegenstand. 2. Beschwerdebefugnis Die gerügte Grundrechtsverletzung erscheint auch als möglich. Ich verweise insoweit auf die Ausführungen zur Begründetheit. Der Beschwerdeführer ist auch selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen. Bei Verletzung des Rechts auf Teilhabe an der demokratischen Legitimation der Staatsgewalt im Sinne von Art. 38 Abs. 1 und 2 GG ist jeder Bürger selbst betroffen. Die Unmittelbarkeit steht außer Frage. Gegenwärtig ist die Betroffenheit, weil die Pflichtverletzung sich dadurch aktualisiert hat, dass die Bundesregierung öffentlich zu erkennen gegeben hat, sie
20 Gauweiler Schriftsatz vom wolle nicht gegen die gerügten Maßnahmen der EZB klagen. Obwohl mehrere Bundestagsabgeordne die Bundesregierung aufgefordert haben, die EZB zu verklagen, hat die Bundesregierung darauf nicht positiv reagiert, sondern vielmehr zu erkennen gegeben, dass sie der Auffassung sei, die EZB handele im Rahmen ihres Mandats 36. Somit ist die Beschwerdebefugnis gegeben. 3. Rechtswegerschöpfung, Subsidiarität Einen Rechtsweg gegen das gerügte Unterlassen der Bundesregierung gibt es nicht. Es gibt auch keinen anderen Rechtsbehelf als die Verfassungsbeschwerde. 4. Frist Bei dem gerügten Unterlassen der Bundesregierung handelt es sich um eine hoheitliche Maßnahme, gegen die ein Rechtsweg nicht offensteht. Daher beträgt die Verfassungsbeschwerdefrist gemäß 93 Abs. 3 BVerfGG ein Jahr. 5. Ergebnis Auch der Hilfsantrag zu Antrag Nr. 3 ist zulässig. III. Antrag Nr. 4 Unterlassen der Bundesregierung bezüglich des Target-Systems 1. Beschwerdegegenstand Das Verhalten der Bundesregierung ist ein Verhalten der deutschen öffentlichen Gewalt. Hier wird ein Unterlassen der Bundesregierung gerügt. Das Unterlassen eines Staatsorgans ist zumindest dann ein tauglicher Gegenstand der Verfassungsbeschwerde, wenn der Beschwerdeführer geltend macht, dass ihm gegenüber eine Pflicht zum Handeln besteht. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Bundesregierung verpflichtet ist, darauf hinzuwirken, dass die rechtlichen Rahmenbedingungen des Europäischen Systems der Zentralbanken dergestalt geändert werden, dass die Europäische Zentralbank (EZB) ihr jetzt als Target2-System organisiertes System des grenzüberschreitenden Zahlungsverkehrs so regeln muss, dass entstehende Salden begrenzt werden und regelmäßig ausgeglichen werden müssen, und dass die bereits aufgelaufenen Salden abgebaut werden müssen. Er 36 Vgl. FAZ v , S. 1.
EZB, EuGH, Demokratie und das Bundesverfassungsgericht
Dietrich Murswiek* EZB, EuGH, Demokratie und das Bundesverfassungsgericht Anmerkungen zum Vorlagebeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14.1.2014 I. Einführende Bemerkungen...1 II. Eurokrise, selektive
Professor Dr. iur. Dietrich Murswiek An das Bundesverfassungsgericht Schloßbezirk 3 76131 Karlsruhe 22.10.2015 Verfassungsbeschwerde Beschwerdeführer: Dr. Peter Gauweiler Promenadeplatz 9, 80333 München
Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zum OMT-Programm der EZB Das Bundesverfassungsgericht hat im Februar 2014 seine Entscheidung zum Beschluss der Europäischen Zentralbank zum OMT-Programm vom

References: Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 23
 Art. 79
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 4
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
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 EuGH 
 EuGH 
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 EuGH 
 EuGH 
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 Art. 38
 EuGH 
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 EuGH 
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 Art. 20
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