Source: http://k6k.ee/keskkonnaseadustik/2-ptk/1-jagu/pg-11
Timestamp: 2017-06-26 20:53:41+00:00

Document:
(1) Keskkonnariski tuleb
kohaste ettevaatusmeetmete võtmisega võimalikult suurel määral vähendada. (2) Keskkonnariskiga
tegevuste suhtes otsuste tegemisel selgitatakse välja nende tegevuste mõju
keskkonnale. Seaduses sätestatud juhtudel ja korras tuleb läbi viia
keskkonnamõju hindamise menetlus.
1. Ettevaatuspõhimõtte eesmärgiks on keskkonnahäiringute mõistlikus ulatuses vähendamine keskkonnariski esinemise olukorras. 1.1. Ajalooliselt oli ettevaatuspõhimõtte esilekerkimise peamiseks põhjuseks pettumine nn keskkonna suure
assimileerimisvõime teoorias (assimilative capacity approach). Nimetatud
teooria toetus eeldusele, et juhul kui inimtegevusest lähtuv mõju keskkonnale
ei ületa „riskivaba” taset, ei põhjusta
see keskkonnale ka mingeid märkimisväärseid negatiivseid tagajärgi. Teiseks
teooria lähtepunktiks oli eeldus, et kaasaegne teadus on suutlik seda
„riskivaba” taset adekvaatselt prognoosima, määratlema keskkonnariskid ning
töötama välja tehnilised lahendused nende riskide elimineerimiseks. Praktika on
siiski näidanud, et teadus ei ole võimeline inimtegevuse tagajärgi üheselt
prognoosima. Klassikaline õiguslik lähenemine ei luba sellises ebakindlas
olukorras isikute õiguste ja vabaduste piiramiseks õiguslike meetmete võtmist.
Ettevaatuspõhimõte on toonud sellisesse lähenemisse olulise muutuse ja lubab (või
isegi nõuab) meetmete võtmist ka ebakindlusega varjatud keskkonnariskide
vähendamiseks. 1.2. Ettevaatuspõhimõttel on oluline koht ka rahvusvahelises keskkonnaõiguses.
Sellele on viidatud paljudes
rahvusvahelistes leebe regulatsiooni vahendites, näiteks 1992. aasta ÜRO Rio de
Janeiro keskkonna ja arengu deklaratsioonis (nn Rio deklaratsioon).
Ettevaatuspõhimõttele toetuvad ka mitmed rahvusvahelised keskkonnakonventsioonid,
nt ÜRO kliimamuutuste raamkonventsioon (1992),
(1992) või Läänemere piirkonna
merekeskkonna kaitse konventsioon (1994), mis on Eesti
jaoks eriti oluline. Ettevaatuspõhimõte,
täpsemalt selle tavaõiguslik iseloom, on olnud vaidluse esemeks ka
Rahvusvahelise Kohtu praktikas, ennekõike nn Gabčikovo-Nagymaros kaasuses (Gabčikovo-Nagymaros Project (Ungari vs. Slovakkia), ICJ Reports 1997, lk 7),
kus kohus tunnistas vajadust rakendada ettevaatusmeetmeid.
1.3. Ettevaatuspõhimõte on ka EL keskkonnaõiguse üks aluspõhimõtetest.
Ettevaatuspõhimõte lülitati selgesõnaliselt
EÜ asutamislepingusse Maastrichti lepinguga 1993. aastal. See on nüüd ELTL
artiklis 191 sätestatud kui üks EÜ keskkonnapoliitika põhialuseid. Tulenevalt
ELTL artiklis 11 sätestatud lõimimispõhimõttest on ettevaatuspõhimõte
rakendatav ka teiste poliitikate elluviimisel. Selliselt on ettevaatuspõhimõte
lülitatud EL konstitutsiooniliste eesmärkide hulka. EL institutsioonidel on
ühtlustamismeetmete võtmisel ning liikmesriikidel on EL õiguse ülevõtmisel ja
rakendamisel kohustus arvestada ettevaatuspõhimõttega. Suur osa, kui mitte
enamus EL teisese õiguse hulka kuuluvatest keskkonnavaldkonna
ühtlustamismeetmetest (direktiividest) toetub ettevaatuspõhimõttele. 1.3.1. EL õiguse
kontekstis tuleb tähele panna ettevaatuspõhimõtte kahesugust rakendusmustrit.
Esiteks on EL seadusandja ja ka liikmesriigid korduvalt kasutanud
ettevaatuspõhimõtet ühtlustamismeetmete kehtestamise õigustusena, kui need on
ELTL artikli 263 või muul alusel vaidlustatud. Selliste juhtumite näiteks on
kohtuasjad Pfizer (Esimese Astme Kohtu
11.09.2002 otsus nr T–13/99,
Pfizer Animal Health SA vs. Euroopa
Ühenduse Nõukogu); Armand Mondiet (Euroopa
Kohtu 24.11.1993 otsus nr C–405/92
Établissements Armand Mondiet SA), ning Land
Oberösterreich (Euroopa Kohtu 13.09.2007 otsus nr C–439/05
ja C-454/05,
Land Oberösterreich ja Austria Liiduvabariik vs. Euroopa Komisjon). 1.3.2. Teisalt on ettevaatuspõhimõtet kasutatud ka
kaupade vaba liikumist takistavate liikmesriigi meetmete õigustamiseks
juhtumitel, kus liikmesriik on kehtestanud ühtlustamismeetmetest rangemad
nõuded. Selliste juhtumite näiteks on kohtuasjad C-473/98
(Euroopa Kohtu 11.07.2000 otsus nr 473/98, Kemikaleninspektionen); C-67/97
(Euroopa Kohtu 03.12.1998 otsus nr C-67/97, Ditlev Bluhme) ning C-219/07
(Euroopa Kohtu 19.06.2008 otsus nr C-219/07, Nationale Raad van Dierenkwekers en
Liebhebbers VZW ja Andibel VZW vs Belgia riik). 1.4. Klassikalisele ettevaatuspõhimõtte käsitusele, mis seostab põhimõtte
teadusliku määramatuse olukorraga, lisab KeÜS uue dimensiooni. Nimelt näeb KeÜS
ette, et ettevaatuspõhimõte rakendub mitte üksnes teadusliku ebakindluse
olukorras, vaid ka juhul, kui puudub kasvõi üks kahest keskkonnaohu tunnusest –
tõenäosuse piisavus või häiringu olulisus. Näiteks ka siis, kui häiringu tekkimine
on küll piisavalt tõenäoline (nagu keskkonnaohu puhul), kuid häiring ise ei ole
oluline. Ka sel juhul tuleb rakendada keskkonnahäiringu vähendamise meetmeid
mõistlikus ulatuses. 1.5. Ettevaatuspõhimõtte otseseks adressaadiks on haldusorganid, kes peavad
keskkonnariske arvesse võtma oma haldustegevuses, ennekõike haldusaktide
(keskkonnakaitselubade, planeeringute, arengu- ja tegevuskavade) andmisel ja
toimingute teostamisel, valima ja rakendama riskide vähendamiseks
proportsionaalsed meetmed ja seda valikut ka põhjendama. Ettevaatuspõhimõtte rakendamisel tuleb
langetada kaks otsust. Esiteks tuleb otsustada, kas on ületatud
ettevaatuspõhimõtte rakendamise künnis, ehk kas tegemist on vähendamist vajava keskkonnahäiringuga. Teiseks tuleb langetada otsus selle
kohta, millised on antud juhtumi puhul kohased keskkonnariskide vähendamise
2. Keskkonnariskide puhul ei seata
eesmärgiks nende täielikku vältimist, vaid vähendamist mõistlikus
ulatuses. 2.1. Seega ei ole
ettevaatuspõhimõte üldjuhul tegevuste täieliku keelamise aluseks. Tegevuste
läbiviimine on üldjuhul lubatud, kuid vaid siis, kui võetakse kohased
(proportsionaalsed) meetmed keskkonnahäiringute vähendamiseks võimalikult suures ulatuses. Tähele tuleb panna seda, et keskkonnaohu puhul kehtib põhimõte,
mille kohaselt ei pea ohtusid mitte vähendama, vaid vältima.
2.2. Eesti õigusesse on ettevaatuspõhimõte
enamikul juhtudest üle võetud EL õigusest. Konkreetsel juhul rakendamisele
kuuluvad ettevaatusmeetmed on sageli sätestatud juba õigustloova akti tasandil.
Näiteks keskkonnamõju hindamise alases regulatsioonis sätestatakse tegevuste loetelu, mille puhul on
keskkonnamõju hindamine (kui ettevaatusmeede) kohustuslik. Näitena saab siinkohal
tuua ka jäätmeõiguse, milles sätestatakse
tootja kohustused jäätmetekke vältimisel ja tekkivate jäätmete kogumisel.
Viimasel juhul on kohustuse otseseks adressaadiks küll tootja, kuid nende
kohustuste täitmine allub ka haldusorgani kontrollile. Välisõhu alane regulatsioon sätestab
lenduvaid orgaanilisi ühendeid sisaldavate värvide, lakkide ning sõidukite
taasviimistlusmaterjalide käitlemise erinõuded. Need nõuded on mõeldud mitte
üksnes otseste ohtude tõrjumiseks, vaid ka sellistest ühenditest lähtuvate
riskide vähendamiseks. Analoogilisi ettevaatusmeetmeid on keskkonnaõiguses ohtralt, kuna kaasaegne teaduslik-tehniline areng toob väga tihti kaasa uusi keskkonnariske, mille ilmnemise korral ei ole põhjust tegevusi keelata, küll aga tuleks püüda riske võmalikult suures ulatuses vähendada. 2.3. Õigustloovad aktid ei sätesta aga ettevaatusmeetmete täielikku
kataloogi. Ettevaatuspõhimõtte kui
keskkonnaõiguse üldpõhimõtte rakendamine peab toimuma ka juhtumipõhiselt, ja seda eelkõige
siis, kui haldusorganil on kaalutlusõigus.
Sellise olukorra näiteks on LKS § 33, mis käsitleb hoiuala teatise
menetlust ja sätestab, et hoiualal kavandatavale tegevusele võib seada
tingimusi selleks, et vältida ohtu ja vähendada hoiuala ebasoodsalt mõjutamise
riski. Kaalutlusõigusele allutatud ettevaatuspõhimõtte rakendamise näiteks on
ka keskkonnanõuete sätestamine keskkonnamõju hindamise alases regulatsioonis. Ka nende nõuete eesmärgiks on keskkonnariskide vähendamine. Juhtumipõhise ettevaatuspõhimõtte rakendamise näiteks sobiks ka KeÜS § 4 kommentaaris 3.1 toodud näide jäärajasõidu häirivast mõjust elanike heaolule. Antud näite puhul ei ole võistluste ebaregulaarset toimumislaadi arvestades ja müranormide mitteületamise tõttu ilmselt põhjust sellise tegevuse keelamiseks. Proportsionaalseks ettevaatusmeetmeks ja erinevate huvide tasakaalustamise vahendiks võiks aga näiteks olla võistluste alguse kellaaja viimine lõunasele ajale, et tagada elanikele talvistel nädalavahetustel võimalus hommikuseks puhkuseks. Teiseks näiteks võib olla juhtum, kus asula lähedal tegutseb mitu kruusakarjääri. Ettevõtja K soovib rajada uue kruusakarjääri. Sellega kaasnevad tolm, müra jms tegurid jäävad eelduslikult normide piiresse, ent on kohalike elanike jaoks häirivad, eriti arvestades piirkonnas juba toimuvat tegevust. Kohalik MTÜ soovib, et tolmuhäiringu vähendamiseks oleks piiratud karjääri väljaveoteel masinate liikumiskiirus ning mürahäiringu vähendamiseks ka karjääri tööaeg. Ilmselt tuleb neid väljapakutud lahendusi pidada proportsionaalseteks ettevaatusmeetmeteks, kui nende rakendus jääb mõõdukatesse piiridesse.
2.5. Ettevaatusmeetmete valikul tuleb arvestada
proportsionaalsuse põhimõttega ja hoolitseda selle eest, et ettevaatusmeetmed
oleksid sobivad, vajalikud ja mõõdukad kitsamas mõttes. Mida olulisemat
õigushüve ebasoodsalt mõjutatakse, ja mida tõenäolisem see mõju on, seda
majanduslikus ja sotsiaalses mõttes koormavamad võivad olla mõju vähendamise
2.6. Ettevaatuspõhimõtte rakendamisega kaasneb üldjuhul küll üksnes keskkonnariskide
vähendamine, kuid kui selleks on olemas proportsionaalsed, ja seega mitte
liigselt koormavad meetmed, võib ettevaatuspõhimõtte rakendamine kaasa tuua ka
keskkonnariski täieliku vältimise ehk redutseerimise nullini. Asjakohaseks
näiteks sobib siinkohal olukord, kus keskkonnamõju hindamise käigus selgub, et
kavandatava uue maanteelõigu rajamise tagajärjel lisanduv transpordist lähtuv
müra võib teataval määral häirida maanteest 500 meetri kaugusel asuval
metsajärvel pesitsevate lindude kolooniat. Keskkonnamõju hindamise aruande
alusel kehtestatud keskkonnanõuded näevad ette maanteetrassi nihutamise 1
kilomeetri kaugusele, mis tooks ilmselt kaasa eelnimetatud keskkonnariski
täieliku kadumise.
2.7. Tähele tuleb
panna sedagi, et ettevaatuspõhimõte ei välista siiski ka tegevuste keelamist, ja
seda ennekõike siis, kui keskkonnahäiringu mõju vähendamiseks ei ole muid
proportsionaalseid meetmeid kui keeld. EL Kohtu praktikas on sellisteks
esmatähtsateks õigushüvedeks näiteks inimtervis või Natura 2000 võrgustiku
üleeuroopalise tähtsusega ohustatud loodusväärtused.
2.8. Ettevaatuspõhimõtet on rakendatud ka Eesti kohtupraktikas. Üheks
näiteks sobib Riigikohtu lahend, milles on öeldud, et „keskkonnaküsimuste
otsustamisel tuleb lähtuda ettevaatusprintsiibist ning vajalik on arvestada
suurt hulka erinevaid huvisid, pürgides nende tasakaalustamise poole, et leida
konkreetsel juhtumil säästva arengu ning keskkonnakaitse vajadusi arvestav
sobivaim lahendus” (RKHKo 28.02.2007, 3-3-1-86-06, p
22). Tõsi, antud asjas kohus küll viitab ettevaatuspõhimõttele, kuid ei too
esile selle sisulisi aspekte. 2.9. Ettevaatuspõhimõttele omane lähenemine on kajastatud ka KeÜS käitaja
kohustusi sätestavas peatükis (3. ptk), kus pannakse käitajale kohustus
omandada teadmised käitise tegevusega seotud keskkonnariskide kohta, neid riske
hinnata ja võtta asjaoludele vastavaid kohaseid ettevaatusmeetmeid (vt KeÜS §-de 16
20 kommentaare).
3. KeÜS § 11 teine lõige käsitleb ühte levinumat ettevaatusmeetmete liiki – inimese poolt keskkonnale avaldatava mõju
hindamist –, mis tagab mitte ainult
keskkonnaohtude, vaid ka keskkonnariskide arvessevõtmise õiguslike otsuste
langetamisel erinevates keskkonda mõjutada võivates eluvaldkondades. 3.1. Keskkonnamõju tuleks otsuste tegemisel alati arvesse võtta. See
kohustus tuleneb ennekõike lõimimispõhimõttest ja ka keskkonna kõrgetasemelise
kaitse põhimõttest. Keskkonnale tõenäoliselt avalduvat mõju tuleb arvesse võtta
haldusorganite poolt täidesaatva riigivõimu teostamise kõige erinevamates
vormides. Keskkonnamõju väljaselgitamine ja selle arvessevõtmine tuleneb ka
üldisest kaalutlusõiguse doktriinist, mis nõuab kaalutlusotsuste langetamisel kõikide
oluliste asjaolude kaalumist ja arvessevõtmist. Seega on ilmselge keskkonnamõju
kui olulise asjaolu kaalumisel kõrvalejätmine käsitatav veana kaalutlusõiguse
3.2. Ka käitaja peab oma üldiste keskkonnaalaste kohustuste täitmiseks
omandama KeÜS § 16 lg 2 kohased teadmised ja tegema seda omaalgatuslikult, mitte
üksnes formaliseeritud keskkonnamõju hindamise menetluses. Mõistlikus ulatuses
teabe omamine on vajalik mitte üksnes keskkonnaohu vältimiseks, vaid ennekõike
just ebakindlusega varjatud keskkonnariskide vähendamiseks.
3.3. KeÜS § 11 lg 2 teine lause näeb ette, et seaduses sätestatud juhtudel tuleb
õiguslike otsuste langetamisel keskkonnamõju mitte lihtsalt arvesse võtta, vaid
selle hindamiseks tuleb läbi viia formaliseeritud õiguslik menetlus.
Keskkonnamõju hindamise menetlusi on keskkonnaõiguses mitmeid. Lisaks
klassikalisele kavandatava tegevuse keskkonnamõju hindamisele (KMH) tuntakse ka
strateegiliste planeerimisdokumentide keskkonnamõju hindamist (keskkonnamõju
strateegiline hindamine, KSH), geneetiliselt muundatud organismide keskkonda
viimise loa väljaandmisele eelnevat riskide hindamist ning kemikaalidega seotud
riskide hindamist ja klassifitseerimist. Lisaks eelnimetatutele tuleb keskkonnale
avaldatava mõju hindamise eriliigiks lugeda ka üleeuroopalisse kaitsealade
võrgustikku Natura 2000 kuuluvat ala mõjutada võivate kavade ja projektide
hindamist (nn Natura hindamist). Selle erisustele on viidatud ka Riigikohtu
lahendis 3-3-1-56-12,
kus Riigikohus märkis, et KMH on kohustuslik kahel alternatiivsel juhul: esiteks, kui tegevus, mille jaoks luba taotletakse, toob eeldatavalt kaasa
olulise keskkonnamõju ning teiseks, kui kavandatakse tegevust, mis võib üksi
või koostoimes teiste tegevustega eeldatavalt oluliselt mõjutada Natura 2000
võrgustiku ala. Olulise mõju avaldamine Natura 2000 võrgustiku alale on KMH
kohustuslikkuse iseseisvaks aluseks. Seetõttu ei saa selle hindamisel lähtuda
samadest kriteeriumitest kui üldise olulise keskkonnamõju esinemise võimaluse
väljaselgitamisel. Kohus viitas asjakohasele EL kohtupraktikale ja tõi esile
selle, et nn Natura hindamise puhul on mõju hindamise künnis madalam –
hindamine tuleb algatada siis, kui oluline mõju ei ole välistatud (RKHKo
06.12.2012, 3-3-1-56-12).

References: kohus 
 § 33
 § 4
 kohus 
 § 11
 § 16
 § 11
 Riigikohus 
 Kohus