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Timestamp: 2020-03-31 07:59:57+00:00

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ÉTAT D'URGENCE SANITAIRE : Un dispositif pérenne désormais instauré (L. n° 2020-290, 23 mars 2020, JO 24 mars, art. 2) - Cabinet Finalteri
ÉTAT D’URGENCE SANITAIRE : Un dispositif pérenne désormais instauré (L. n° 2020-290, 23 mars 2020, JO 24 mars, art. 2)
23 mars 2020 In Responsabilité médicale, Responsabilité administrative, Infections virales, Covid-19 By Christian Finalteri
La loi d’urgence pour faire face au Covid-19 a été publiée le 24 mars 2020 au Journal officiel. Elle instaure un état d’urgence sanitaire, cadre légal des différentes mesures prises depuis le 16 mars pour faire face à la propagation du virus.
Pour prévoir des mesures sanitaires en cas de crise sanitaire, deux fondements sont possibles :
– le pouvoir de police générale du Premier ministre ;
– l’article L. 3131 du Code de la santé publique qui encadre les menaces sanitaires graves.
Un encadrement non suffisant face à la pandémie du Covid-19 ou d’autres futures éventuelles.
C’est la raison pour laquelle un titre de la loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, publiée le 24 mars 2020 au Journal officiel (L. 2020-290, 23 mars 2020, JO 24 mars), est consacré précisément à la mise en place d’un dispositif pérenne d’état d’urgence sanitaire.
Un Premier ministre qui a souligné l’importance de ce dispositif dans l’exposé des motifs du projet de loi. Selon lui, il est nécessaire « d’instituer un état d’urgence sanitaire pour faire face aux crises d’une gravité et d’une ampleur exceptionnelles ». Inspiré de l’état d’urgence de droit commun, il s’en distingue tant au niveau de la menace, majeure pour la santé de la population, que de son régime.
La création d’un dispositif d’état d’urgence pérenne, mobilisable dans d’autres hypothèses d’urgence sanitaire
L’étude d’impact a mis en exergue cette exigence rappelant qu’« il s’agit de bâtir un cadre législatif à la mesure de ce type d’événements qui puisse offrir les outils nécessaires pour y répondre ».
Les objectifs retenus sont alors :
– de tirer les conséquences des difficultés que les pouvoirs publics rencontrent ;
– de renforcer les moyens à leur disposition pour faire face à la crise sanitaire ;
– de renforcer les moyens sur le long terme pour répondre aux crises futures dans le champ sanitaire ;
– de concilier les impératifs d’efficacité dans l’objectif de santé publique avec les droits et libertés.
Le Conseil d’État a de son côté jugé, dans son avis (CE, 18 mars 2020, n° 399873), que « l’existence d’une catastrophe sanitaire rend utile un régime particulier de l’état d’urgence pour disposer d’un cadre organisé et clair d’intervention ». Les Sages ont soumis plusieurs propositions qui ont été prises en compte, notamment la codification de ce nouveau dispositif dans un Chapitre Ier bis du Titre III du Code de la santé publique, précisant « de la sorte est créée une gradation en fonction de la gravité des crises ».
Ainsi, dans le Code de la santé publique, après le chapitre Ier du titre consacré aux « menaces et crises sanitaire graves », est créé un chapitre I bis « État d’urgence sanitaire ». Le chapitre s’applique dans l’hypothèse d’une « catastrophe sanitaire » et ne sera donc pas limité au virus covid-19. En effet, « l’intérêt de légiférer et de codifier des mesures qui n’auraient vocation à ne s’appliquer qu’à une épidémie spécifique est bien moindre à celui de prévoir des cas de figures plus généraux qui pourraient survenir à l’avenir, afin d’éviter la nécessité de légiférer à nouveau pour lutter contre une autre urgence sanitaire » (TA AN n° 2762, 2019-2020, amendement n° CL121).
Un encadrement précis l’état d’urgence sanitaire, dans le temps et dans l’espace
Le texte prévoit que l’état d’urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire « en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ». Le Syndicat de la Magistrature, dans son communiqué « Nos observations sur l’état d’urgence sanitaire » publié le 25 mars, relève l’imprécision de la définition : « il est d’emblée permis de constater que cette définition de l’état d’urgence sanitaire est floue et peut recouvrir des situations de bien moindre importance que l’actuelle pandémie ». Rappelant que le président de la CNCDH avait préconisé une définition plus restrictive dans son avis du 19 mars 2020.
La loi prévoit alors que « L’état d’urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. Ce décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l’intérieur desquelles il entre en vigueur et reçoit application » (L. n° 2020-290, 23 mars 2020, JO 24 mars, art. 2). Par souci de transparence, les données scientifiques motivant la décision doivent être rendues publiques.
« L’Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement au titre de l’état d’urgence sanitaire » et le Parlement peut requérir toute information complémentaire.
Étant précisé que « la prorogation de l’état d’urgence sanitaire au delà d’un mois ne peut être autorisée que par la loi » et ce, après avis du comité de scientifiques. Une loi qui fixera expressément la durée de cette prorogation.
Pour mettre fin à l’état d’urgence avant l’expiration du délai fixé, un décret en conseil des ministres devra être publié. En conséquence, « les mesures prises en application du présent chapitre cessent d’avoir effet en même temps que prend fin l’état d’urgence sanitaire » (L. n° 2020-290, 23 mars 2020, JO 24 mars, art. 2).
Des mesures limitant la liberté de chacun
Lorsque l’état d’urgence sanitaire est déclaré dans des circonscriptions territoriales, le Premier ministre peut prendre différentes mesures par décret qui doivent être « strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu » (L. n° 2020-290, 23 mars 2020, JO 24 mars, art. 2).
Il s’agit de mesures permettant de :
– restreindre ou interdire la circulation des personnes et véhicules dans les lieux et heures fixés par décret ;
– interdire aux personnes de sortir de leur domicile, sauf pour des déplacements justifiés par des besoins familiaux, professionnels ou santé impérieux ;
– ordonner des mesures qui ont pour objectif la mise en quarantaine des personnes susceptibles d’être affectées ;
– ordonner des mesures de placement et maintien en isolement à des personnes affectées, à leur domicile ou tout autre lieu d’hébergement ;
– ordonner la fermeture provisoire d’une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public, sauf les établissements fournissant des biens ou services essentiels aux besoins de la population ;
– limiter ou interdire les rassemblements et réunions de toute nature ;
– ordonner la réquisition de tous biens et services nécessaires à la lutte contre la catastrophe sanitaire mais également les personnes nécessaires au fonctionnement de ces services ou à l’usage de ces bien ;
– prendre des mesures temporaires de contrôle de prix de produits nécessaires pour prévenir ou corriger les tensions constatées sur le marché de certains produits ;
– prendre toute mesure permettant la mise à disposition des patients de médicaments appropriés pour éradiquera l’épidémie ;
– prendre tout autre mesure générale nécessaire, limitant la liberté d’aller et venir, la liberté d’entreprendre et la liberté de réunion.
Le Premier ministre, lors de la discussion générale portant sur le texte à l’Assemblée nationale, précisait que « le texte du Gouvernement conférait une portée assez large aux mesures susceptibles d’être prises par décret en cas de déclenchement de l’état d’urgence sanitaire ». Continuant ainsi :« Je comprends parfaitement les réticences que cela peut provoquer. Nous parlons là de restriction des libertés de circulation, d’entreprise et de réunion » (TA AN, n° 2762, 2019-2020).
La loi prévoit également que le ministre chargé de la Santé peut, là où l’état d’urgence sanitaire est déclaré, prendre par arrêté, toute mesure réglementaire relative à l’organisation et au fonctionnement du dispositif de santé pour mettre fin à la catastrophe sanitaire. Il peut également prescrire toute mesure individuelle nécessaire pour l’application de ces mesures, mesures qui doivent être nécessaires, proportionnées aux risques encourus et appropriées. Lorsqu’elles ne le seront plus, il y sera mis fin.
Précisions sur le représentant de l’État territorialement compétent habilité à prendre des mesures
Le Premier ministre ou le ministre chargé de la Santé, peut « habiliter le représentant de l’État territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d’application de ces dispositions ». Dans cette hypothèse, le procureur de la République devra être informé sans délai des mesures individuelles prises. Une disposition ajoutée par amendement lors de la séance publique au Sénat (TA Sénat, n° 382, 2019-2020, amendement n° 36 rect.). Les auteurs soulignant qu’il est « nécessaire de s’assurer de l’immédiateté de cette information indispensable au contrôle de l’action du représentant de l’État dans ce cadre juridique dérogatoire et d’exception ».
Le représentant de l’État peut aussi être habilité à décider lui-même de l’application des mesures restrictives initialement prises par le Premier ministre ou le ministre chargé de la Santé. Avec cette précision que : « Les décisions sont prises (…) après avis du directeur général de l’agence régionale de la santé » (L. n° 2020-290, 23 mars 2020, JO 24 mars, art. 2).
À noter néanmoins que « les mesures prises en application du présent chapitre peuvent faire l’objet, devant le juge administratif, des recours présentés, instruits et jugés selon les procédures prévues aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du Code de justice administrative ». Cet article a été ajouté après l’adoption d’un amendement déposé à l’Assemblée nationale, dont l’objectif est d’apporter « une garantie supplémentaire aux mesures individuelles prises dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, en les plaçant sous le contrôle renforcé du juge » (TA AN n° 2764, 2019-2020, amendement n° 201).
L’obligation de mettre en place un comité de scientifiques, mais seulement après la déclaration de l’état d’urgence sanitaire
Un comité de scientifiques doit être réuni sans délai en cas de déclaration de l’état d’urgence sanitaire. Il comprendra :
– un président nommé par décret du président de la République ;
– deux personnalités qualifiées nommées par le Président de l’Assemblée nationale et par celui du Sénat ;
– des personnalités qualifiées nommées par décret.
Les avis du comité sur les mesures prises devront être rendus publics périodiquement, avec « les connaissances scientifiques qui s’y rapportent et les mesures propres à y mettre un terme ainsi que sur la durée de leur application » (L. n° 2020-290, 23 mars 2020, JO 24 mars, art. 2).
Plusieurs amendements ont été déposés avec pour même objectif de conditionner la possibilité d’activation de l’état d’urgence sanitaire à la consultation préalable d’un comité de scientifiques (TA AN n° 2764, 2019-2020, amendement n° 31 ou encore TA AN n° 2764, 2019-2020, amendement n° 89). Amendements qui ont déclenché un débat important lors de la discussion du projet. François Pupponi soulignait notamment dans l’hémicycle que « L’exécutif et le législatif doivent être éclairés par une compétence scientifique pour décider, en toute connaissance de cause, des mesures difficiles devant être prises pour l’ensemble de nos concitoyens ».
Ces amendements ont pour autant été rejetés, la loi ne prévoyant la mise en place du comité qu’après le déclenchement de l’état d’urgence sanitaire. En revanche, il sera consulté en cas de prorogation. Le Syndicat de la Magistrature regrette néanmoins « que la décision de déclencher l’état d’urgence sanitaire ne soit soumise à aucun avis d’une instance extérieure et indépendante, surtout lorsque l’on sait que la confiance de la population est essentielle dans ce type de circonstances et qu’elle ne doit souffrir d’aucun doute quant aux risques d’arbitraire d’une telle décision ».
Des sanctions pénales sévères
Au cours des débats à l’Assemblée nationale sur la loi urgence, la garde des Sceaux rappelait que « le confinement est une obligation sanitaire » (TA AN n° 2764, 2019-2020). Des sanctions au confinement ont alors été décidées.
La loi Urgence (L. n° 2020-290, 23 mars 2020, JO 24 mars, art. 2) prévoit ainsi que la violation des interdictions sera punie de l’amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe, à savoir 135 euros (375 euros si elle n’est pas honorée).
En cas de récidive dans un délai de quinze jours, l’amende devient celle prévue pour les contraventions de la cinquième classe, soit 1 500 euros. Et en cas de violations constatées à plus de trois reprises dans un délai de trente jours, « les faits sont punis de six mois d’emprisonnement et de 3 750 € d’amende ainsi que de la peine complémentaire de travail d’intérêt général (…) et de la peine complémentaire de suspension, pour une durée de trois ans au plus, du permis de conduire concernant le véhicule utilisé pour commettre l’infraction ».
Le champ des personnes à même de constater ces infractions a été élargi : les gardes champêtres, les agents de la police municipale, les agents de la ville de Paris et les contrôleurs relevant du statut des administrations parisiennes « peuvent constater par procès verbaux les violations des interdictions ou obligations » lorsqu’elles sont commises « sur le territoire communal, sur le territoire pour lequel ils sont assermentés ou sur le territoire de la Ville de Paris et qu’elles ne nécessitent pas de leur part d’actes d’enquête ».
Habilitation du gouvernement à prendre par ordonnance les mesures d’adaptation
Le gouvernement pourra être habilité à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de deux mois, « les mesures d’adaptation destinées à adapter le dispositif de l’état d’urgence sanitaire dans les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution et en Nouvelle‑Calédonie, dans le respect des compétences de ces collectivités ».
Une loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.
Le Syndicat de la Magistrature, sur les futures ordonnances tient à préciser dans son communiqué que « l’étendue du champ des entorses possibles au droit commun ne peut qu’inquiéter, outre le fait que rien dans la loi ne vient circonscrire l’application dans le temps de ces mesures ».
Première application spécifique de l’état d’urgence sanitaire pour la pandémie du covid-19 pour deux mois
« Par dérogation aux dispositions de l’article L. 3131‑21 du Code de la santé publique, l’état d’urgence sanitaire est déclaré pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi » sur l’ensemble du territoire national (L. n° 2020-290, 23 mars 2020, JO 24 mars, art. 2). Un décret en conseil des ministres pourra toujours limiter l’application à certaines circonscriptions territoriales.
Cette disposition a été adoptée à la suite d’un amendement déposé lors de la discussion par la commission des lois au Sénat : « il apparaîtrait en effet inutilement complexe d’imposer au Gouvernement d’une part, de prendre un nouveau décret sur le fondement des nouvelles dispositions introduites par la loi et, d’autre part, dans l’hypothèse où la situation sanitaire le justifierait, de revenir devant le Parlement avant le délai maximal d’un mois, alors même que les conditions de sa convocation sont difficiles dans un tel contexte » (TA Sénat, n° 376, 2019-2020, amendement n° Com-31)
Rappelons que seule une loi peut proroger l’état d’urgence au-delà de la durée prévue. Et il peut être mis fin à cette situation exceptionnelle par décret en conseil des ministres avant l’échéance des deux mois.
https://www.christian-finalteri-avocat.fr/cabinet-avocat-competences/responsabilite-medicale/

References: art. 2
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