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Timestamp: 2018-07-19 00:01:47+00:00

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BVerwG, 30.08.1985 - BVerwG 4 C 48.81 - Baurecht; Außenbereich; Landwirtschaft; Erschließung
Urt. v. 30.08.1985, Az.: BVerwG 4 C 48.81
Baurecht; Außenbereich; Landwirtschaft; Erschließung
Datum: 30.08.1985
Referenz: JurionRS 1985, 12610
Aktenzeichen: BVerwG 4 C 48.81
VG Schleswig - 21.08.1979 - AZ: 2 A 583/78
OVG Schleswig-Holstein - 27.04.1981 - AZ: 1 OVG A 415/79
§ 35 BBauG
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BBauG
§ 35 Abs. 3 BBauG
AgrarR 1986, 145-146
BauR 1985, 661-667
BBauBl. 1985, 811-812
BRS 44, 170-174
BWGZ 1986, 547
DokBer A 1985, 356-358
DVBl 1986, 186-187 (Volltext mit amtl. LS)
DVBl. 1986, 186-187
NJW 1986, 394 (amtl. Leitsatz)
NuR 1986, 199-200
NVwZ 1986, 38-39 (Volltext mit amtl. LS)
NVwZ 1986, 38-39
RdL 1986, 9-11
Städtetag 1986, 149-150
ZfBR 1985, 288-290
BVerwG, 30.08.1985 - BVerwG 4 C 48.81
Die Annahme eines hinreichend zuverlässigen Angebots eines Bauherrn, seinen landwirtschaftlichen Betrieb im Außenbereich selbst zu erschließen, kann der Gemeinde je nach den Umständen des Einzelfalls zugemutet werden.
Die Mindestanforderungen an die Sicherung einer ausreichenden Erschließung bestimmen sich jeweils nach dem zu errichtenden Vorhaben; an die Sicherung der Erschließung eines im Außenbereich liegenden landwirtschaftlichen Betriebs sind nur geringe Anforderungen zu stellen.
Der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat
auf die mündliche Verhandlung vom 30. August 1985
den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Oppenheimer und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Schlichter, Dr. Niehues, Dr. Kühling und Dr. Gaentzsch
Das Urteil des Oberverwaltunsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 27. April 1981 wird aufgehoben.
Der Kläger, der Ende 1977 ein am H. M. in der Gemeinde G. gelegenes Grundstück (Flurstück ... der Flur ... der Gemarkung G.) erworben hat, begehrt einen Vorbescheid für die Errichtung eines Baumschulbetriebes einschließlich eines Einfamilienwohnhauses, zweier Gewächshäuser, eines Heizungshauses und eines Packhauses. Er betreibt zur Zeit eine Baumschule in H..
Das Grundstück des Klägers ist reichlich 6 ha groß. Es liegt an einem öffentlichen landwirtschaftlichen Wirtschaftsweg, dem sog. "M". der in westlicher Richtung von der Bundesstraße ... abzweigt. Nach ca. 100 m Asphaltdecke sind die nächsten 750 m des Weges in einer Breite von 3 m schwach bituminös befestigt; die Fahrbahnränder weisen vertiefte Fahrspuren auf. Auf den anschließenden etwa 690 m beträgt die Fahrbahnbreite 2,50 m; in diesem Bereich ist lediglich eine Kiesbefestigung vorhanden. Die letzten 250 m bis zum Grundstück des Klägers bestehen aus einem gleichfalls 2,50 m breiten unbefestigten Sandweg. Der Weg hat Biegungen und ist neben dem Seitenstreifen einseitig von Knickbewuchs gesäumt. Das Gelände in der Umgebung des Grundstücks ist weithin unbebaut. Etwa 1.600 m östlich beginnt jenseits der B. ... die zusammenhängend bebaute Ortslage von G. Mit seiner West- und Südgrenze stößt das Grundstück an das H. M., das unter Naturschutz gestellt werden soll. Ein Flächennutzungsplan besteht nicht für das Gebiet.
Mit Schreiben vom 6. Juli 1977 stellte der Kläger eine Bauvoranfrage für das eingangs bezeichnete Vorhaben. Mit Bescheid vom 28. September 1977 lehnte der Beklagte den Antrag ab, weil die beigeladene Gemeinde das erforderliche Einvernehmen mit der Begründung versagt habe, die ausreichende Erschließung des Grundstücks sei nicht gesichert. Außerdem sei die Errichtung von baulichen Anlagen im Außenbereich als Eingriff in Natur und Landschaft anzusehen; es müsse eine Beeinträchtigung des H. M. befürchtet werden. Den Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 28. November 1978 zurück.
Der Kläger hat daraufhin Klage erhoben und im ersten und im zweiten Rechtszug vorgetragen: Die Erschließung sei gesichert; der Weg sei befahrbar und tragfähig. Er sei bereit, den noch nicht asphaltierten Teil des Weges mit einer Schwarzdecke zu versehen und auf 3,50 m zu verbreitern. Starkes Verkehrsaufkommen sei nicht zu erwarten. Da er beabsichtige, seine Waren nur an Wiederverkäufer zu veräußern, würden die Produkte nur einmal im Jahr umgeschlagen. Eine Beeinträchtigung des Moores sei nicht zu befürchten; der Baumschulbetrieb werde vielmehr einen zwanglosen Übergang zur Moorfläche darstellen.
Der Beklagte hat demgegenüber gemeint, die Erschließung sei nicht gesichert, weil der Weg einen sicheren Verkehr für Versorgungsfahrzeuge nicht zulasse.
Die Beigeladenen haben sich gegen das Vorhaben ausgesprochen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen und dies im wesentlichen wie folgt begründet: Das Grundstück liege im Außenbereich. Das Vorhaben des Klägers gehöre zwar zu den privilegierten Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 146 BBauG 1979, weil es dem Erwerbsgartenbau diene. Seine Zulassung setze jedoch u.a. voraus, daß eine ausreichende Erschließung gesichert sei. Der oben bezeichnete Weg stelle keine ausreichende Erschließung dar. Für die wegemäßige Erschließung seien auch im Außenbereich gewisse Mindestanforderungen zu erfüllen. Die erschlossenen Grundstücke müßten jederzeit mit Kraftfahrzeugen erreichbar sein, die imöffentlichen Interesse auf dem Grundstück tätig werden müßten (Fahrzeuge der Feuerwehr, der Polizei, Kranken- und Arztwagen). Auch müsse der vorhandene Weg den durch das Vorhaben verursachten zusätzlichen Verkehr aufnehmen können, ohne daß der übrige Verkehr behindert werde. Schließlich dürfe der auf das Baugrundstück bezogene Verkehr nicht den Straßenzustand verschlechtern. Diesen Anforderungen genüge der Weg zum Grundstück des Klägers nicht, weil er nicht breit genug sei und sich in einem schlechten Zustand befinde.
Etwas anderes ergebe sich auch nicht, wenn der Kläger den nicht asphaltierten Teil auf eigene Kosten asphaltiere. Die Erschließungsbereitschaft des Klägers genüge schon deswegen nicht, weil der Wegeteil, den er nicht ändern wolle, den Anforderungen an eine ausreichende Erschließung nicht genüge. Die beigeladene Gemeinde brauche nicht das Angebot des Klägers anzunehmen, sein Grundstück selbst zu erschließen; dahin sei die gemeindliche Erschließungspflicht hier nicht "verdichtet". Eine solche Verdichtung sei u.a. dann anzunehmen, wenn ein qualifizierter Bebauungsplan erlassen oder Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag erbracht worden seien. Daran fehle es hier. Bei eigener Erschließung müsse die Gemeinde unwirtschaftliche Aufwendungen befürchten. Übrigens erlaube die in§ 1 Abs. 2 Nr. 3 der - landesrechtliehen - Baudurchführungsverordnung - BauDVO - für Privatwege vorgeschriebene Mindestbreite von 3,20 m den Schluß, daß schmalere Wege den Mindestanforderungen für die Erschließung eines Vorhabens, das Verkehr nach sich ziehe, in der Regel nicht genügten. Einer Ausnahme nach§ 1 Abs. 3 BauDVO stünden die Länge des Weges und sein schlechter Zustand entgegen. - Ob § 12 des Landschaftspflegegesetzes ebenfalls dem Vorhaben entgegenstehe, könne offenbleiben.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat zugelassene Revision des Klägers, der die Verletzung formellen und materiellen Rechts rügt.
Der Oberbundesanwalt beteiligt sich nicht am Verfahren.
Die Revision hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des Berufungsurteils und der Zurückverweisung der Sache in die Vorinstanz Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Das Berufungsgericht hat an die Sicherung der Erschließung eines einzelnen landwirtschaftlichen Betriebes Anforderungen gestellt, die dem § 35 Abs. 1 Nr. 1 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) in der Fassung der Gesetze vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256) und vom 6. Juli 1979 (BGBl. I S. 949) - BBauG - nicht entsprechen. Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts erlauben dem Senat keine abschließende Sachentscheidung (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).
Nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BBauG ist im Außenbereich ein Vorhaben nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und wenn es einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dient und nur einen untergeordneten Teil der Betriebsfläche einnimmt.
Ohne Rechtsverstoß ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß ein Baumschulbetrieb der hier in Rede stehenden Art zu den landwirtschaftlichen Betrieben im Sinne dieser Vorschrift gehören kann (vgl. § 146 BBauG). Einen Anspruch des Klägers auf Erteilung eines positiven Bauvorbescheides für die Errichtung der der Baumschule dienenden Gebäude hat es jedoch mit der Begründung verneint, daß der ca. 1.790 m lange Weg zu dem Grundstück wegen seiner geringen Breite und seines zum Teil unbefestigten Zustandes als Erschließung nicht ausreiche. Die Annahme des Berufungsgerichts, die ausreichende Erschließung sei nur dann gesichert, wenn gewisse Mindestanforderungen erfüllt seien, entspricht im Grundsatz der Rechtsprechung des erkennenden Senats; richtig ist auch, daß sich nach den jeweiligen Gegebenheiten, u.a. der zu erwartenden Verkehrsbelastung entscheidet, welche Anforderungen über diese Mindestanforderungen hinaus an eine ausreichende (wegemäßige) Erschließung zu stellen sind (Urteil des Senats vom 13. Februar 1976 - BVerwG 4 C 53.74 - Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 52 = BRS 30 Nr. 40). Verkannt hat das Berufungsgericht aber, daß diese Mindestanforderungen vorhabenabhängig sind. Es gibt keine für alle denkbaren Sachverhalte einheitlichen Mindestanforderungen; vielmehr bedeutet die "Sicherung der Erschließung" die Erfüllung von Anforderungen, die sich in Art und Umfang nach dem konkreten Vorhaben richten. Die Mindestanforderungen, die für die Errichtung eines einzelnen landwirtschaftlichen Betriebes im Außenbereich gelten, der weitab von sonstiger Bebauung liegt, unterscheiden sich von den Mindestanforderungen, die etwa für die Errichtung einer größeren Anzahl von Gebäuden oder für einen größeren gewerblichen Betrieb im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 4 oder 5 BBauG mit starkem An- und Abfahrverkehr zu stellen sind. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:
Wenn das geltende Bundesrecht in seinen Vorschriften über die Regelung der baulichen Nutzung (§§ 29 ff. BBauG) die Sicherung einer ausreichenden Erschließung als Voraussetzung für die Zulässigkeit baulicher Anlagen aufstellt, will es einmal gewährleisten, daß die Grundstücke für Kraftfahrzeuge, besonders auch solche der Polizei, der Feuerwehr, des Rettungswesens und der Ver- und Entsorgung, erreichbar sind, und zum anderen, daß der Gemeinde nicht als Folge der Genehmigung von Vorhaben unangemessene Erschließungsaufgaben aufgedrängt werden. Im Außenbereich macht es einen wesentlichen Unterschied, ob mit häufigem, gelegentlichem oder nur seltenem Anfahren eines Grundstücks durch derartige dem Gemeindewohl dienende Fahrzeuge zu rechnen ist. Zugleich ist von Bedeutung, welcher sonstige Verkehr die Zuwegung erwartungsgemäß benutzen wird: Je geringer er ist, um so eher ist ein begegnungsfreier Verkehr zu erwarten.
Daß die Mindestanforderungen, die an die Sicherung der Erschließung zu stellen sind, von dem jeweiligen Vorhaben abhängig sind, folgt auch aus dem Sinn und Zweck der Privilegierung gerade der Vorhaben, die einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dienen. Der Außenbereich wird vorwiegend land- oder forstwirtschaftlich genutzt; dies entspricht seit alters her seiner eigentlichen Zweckbestimmung. Dem korrespondiert die bevorzugte Zulässigkeit der Bauten landwirtschaftlicher Betriebe im Außenbereich. Solche Betriebe reichen vom Großbetrieb bis zur landwirtschaftlichen Nebenerwerbsstelle (vgl. Urteil vom 27. Januar 1967 - BVerwG 4 C 41.65 - BVerwGE 26, 121); dabei besteht die überwiegende Zahl der landwirtschaftlichen Betriebe aus Kleinbetrieben. Zahlreiche Betriebe liegen weitab von jeder sonstigen Bebauung (Einödhöfe). Die Erschließung derartiger Betriebe erfolgt herkömmlicherweise über landwirtschaftliche Wirtschaftswege, auchüber Feld- oder Waldwege. Sie sind auch nicht generell auf betonierte oder asphaltierte Straßen angewiesen; je nach den örtlichen Gegebenheiten kann ein nur geschotterter Weg oder ein Feldweg als Erschließung ausreichen.
Wollte man generell für die Erschließung einzelner land- oder forstwirtschaftlicher Betriebe eine asphaltierte oder ähnlich befestigte Straße in einer Breite fordern, die - wie in innerörtlichen Bereichen - stets einen reibungslosen Gegenverkehr ermöglicht, so liefen derart hohe Mindestanforderungen an die Sicherung einer ausreichenden Erschließung im Ergebnis der vom Gesetzgeber bestimmten Privilegierung von Vorhaben zuwider, die einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dienen. Übrigens sind auch aus Gründen des Umweltschutzes, zur Schonung des Bodens nicht für jeden der Erschließung eines land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs dienenden Weg derart hohe Anforderungen an Breite und Befestigung zu stellen. Allerdings erhöhen sich die Anforderungen an die Sicherung einer ausreichenden Erschließung um so mehr, je stärker der von dem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb zu erwartende Ziel- und Quellverkehr sein wird. Auch insoweit können sich also bei der Prüfung der Mindestvoraussetzungen die Größe des Betriebes, seine spezielle Ausprägung, die Zugehörigkeit von Wohnnutzung und das hiernach zu erwartende Verkehrsaufkommen auswirken.
Die vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen reichen nicht aus für eine abschließende Entscheidung, was hier für die Sicherung einer ausreichenden Erschließung zu fordern ist. Das Berufungsgericht wird insoweit die nach dem Inhalt der Bauvoranfrage geplante Ausgestaltung des Baumschulbetriebes einschließlich der Art des Verkaufs sowie den sich daraus ergebenden Umfang des zu erwartenden Verkehrs näher aufklären müssen; es wird ferner nähere Feststellungen zur Tragfähigkeit des nur geschotterten Wegeteils sowie des Wegeteils zu treffen haben, der bisher nur ein Sandweg ist.
Die Ausführungen des Berufungsgerichts zur Verordnung zur Durchführung der Landesbauordnung für das Land Schleswig-Holstein vom 11. August 1975 (GVOSchl 225) - BauDVO - beruhen auf der Anwendung von gemäß §§ 137 Abs. 1, 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO irrevisiblem Landesrecht. Der Senat ist allerdings der Meinung, daß das Berufungsgericht seine Rechtsauffassung zur Ausnahmevorschrift für landwirtschaftliche Gebäudeüberprüfen und dabei die für die Sicherung einer ausreichenden Erschließung geltenden bundesrechtlichen Grundsätze beachten muß.
Das Berufungsurteil leidet noch an einem weiteren Verstoß gegen Bundesrecht: Das Gericht hat entschieden, daß es auf die Bereitschaft des Klägers, die notwendige Erschließung selbst vorzunehmen, nicht ankomme, weil es an einer Verdichtung der gemeindlichen Erschließungspflicht fehle; eine solche Verdichtung trete nur dann ein, wenn die Gemeinde einen qualifizierten Bebauungsplan erlassen oder Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag erhoben habe. Diese Sicht ist zu eng: Zwar trifft es zu, daß sich in derartigen Fällen die gemeindliche Erschließungspflicht verdichten kann (st. Rechtspr. seit den Urteilen vom 4. Oktober 1974 - BVerwG 4 C 59.72 - Buchholz§ 123 BBauG Nr. 11 = NJW 1975, 402 und vom 23. Mai 1975 - BVerwG 4 C 73.73 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 52 = NJW 1975, 2221). Infolge des Erlasses eines qualifizierten Bebauungsplanes oder der Heranziehung zu Vorausleistungen kann sich die Erschließungspflicht jedoch voraussetzungsgemäß nur im Planbereich oder im unbeplanten Innenbereich verdichten; für den Außenbereich scheidet eine Verdichtung der Erschließungspflicht infolge des Erlasses eines Bebauungsplanes oder der Heranziehung zu Vorausleistungen schlechterdings aus. Daraus folgt jedoch nicht, daß die Gemeinde das Angebot eines Land- oder Forstwirts, den zu seinem Betrieb führenden Weg in einer dem § 35 Abs. 1 Nr. 1 BBauG genügenden Weise auszubauen, grundsätzlich ablehnen darf: Ebenso wie eine Gemeinde das Angebot eines Dritten, die in einem qualifizierten Bebauungsplan vorgesehene Erschließung vorzunehmen, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur ablehenen darf, wenn ihr die Annahme des Angebots nicht zugemutet werden kann (Urteil vom 10. September 1976 - BVerwG 4 C 5.76 - Buchholz 406.11§ 14 BBauG Nr. 8 = NJW 1977, 405), hat die Gemeinde auch im Außenbereich ein zumutbares Angebot des Bauherrn anzunehmen, selbst sein Grundstück zu erschließen; denn der Gesetzgeber läßt - wenn nicht öffentliche Belange entgegenstehen und wenn eine ausreichende Erschließung gesichert ist - einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dienende Vorhaben gerade im Außenbereich bevorzugt zu. Um diesem Gesetzeszweck zu genügen, kann die Gemeinde verpflichtet sein, sich mit der Herstellung der Straße oder des Weges durch den Land- oder Forstwirt jedenfalls dann abzufinden, wenn der Gemeinde nach dem Ausbau des Weges keine weiteren unwirtschaftlichen Aufwendungen (vgl. § 35 Abs. 3 Spiegelstrich 3 BBauG) entstehen werden und ihr die Annahme des Angebots auch nicht aus sonstigen Gründen, z.B. weil der Wegeausbau als solcher gegen öffentliche Belange verstößt, unzumutbar ist. Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 22. März 1972 - BVerwG 4 C 121.68 - (Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 97 a = DÖV 1972, 827 unter Hinweis auf Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BBauG-Komm., § 35 Rn 90) angedeutet, auch für ein Außenbereichsgrundstück könne sich ein Bauherr zurÜbernahme der Erschließungsaufwendungen verpflichten mit der Folge, daß sich die Gemeinde, "wenn die Erfüllung dieser Verpflichtung gesichert" sei, in einem solchen Fall nicht darauf berufen könne, es seien unwirtschaftliche Aufwendungen zu befürchten (vgl. hierzu auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. März 1968, NJW 1968, 2026). Das ist dahin zu ergänzen, daß bei einem hinreichend zuverlässigen und auch sonst zumutbaren Angebot des Bauwerbers, die Erschließung selbst herzustellen, auch die Sicherung einer ausreichenden Erschließung im Sinne des § 35 Abs. 1 BBauG anerkannt werden muß; "gesichert" ist die Erschließung, wenn damit gerechnet werden kann, daß sie bis zur Herstellung des Bauwerks (spätestens bis zur Gebrauchsabnahme) funktionsfähig angelegt ist und wenn ferner damit zu rechnen ist, daß sie auf Dauer zur Verfügung stehen wird. Zumutbar ist der Gemeinde übrigens ein entsprechend zuverlässiges Erschließungsangebot in der Regel nur dann, wenn es auch dieÜbernahme des durch den Ausbau entstehenden Unterhaltungsaufwandes umfaßt; denn nur auf diese Weise kann die Gemeinde unwirtschaftliche Aufwendungen im Sinne des § 35 Abs. 3 Spiegelstrich 3 BBauG vermeiden.
Das Berufungsgericht wird hiernach auch zu prüfen haben, ob der Kläger der Gemeinde ein hinreichend zuverlässiges Angebot unterbreitet hat, den Weg - soweit erforderlich - auszubauen, und ob der Gemeinde auch sonst zugemutet werden kann, dieses Angebot anzunehmen. -
Das Berufungsurteil stellt sich nicht gemäß § 144 Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen als richtig dar. Das wäre der Fall, wenn dem Vorhaben Gründe des Landschaftsschutzes entgegenständen. Das Berufungsgericht hat jedoch ausdrücklich offengelassen, ob § 12 des Gesetzes für Naturschutz und Landschaftspflege (Landschaftspflegegesetz) vom 16. April 1973 (GVBl. Schl.-H. S. 122) dem Vorhaben entgegensteht. Da das Gericht diese dem irrevisiblen Landesrecht angehörende Vorschrift nicht ausgelegt und angewendet hat, wäre der erkennende Senat zwar zur Anwendung dieser Vorschrift berechtigt; mangels einschlägiger tatsächlicher Feststellungen kann der Senat jedoch eine Sachentscheidung insoweit nicht treffen. Ebensowenig erlauben die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts eine Entscheidung der Frage, ob dem Vorhaben sonstige Belange des Natur- oder Landschaftsschutzes entgegenstehen, ob das Landschaftsbild verunstaltet oder die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigt wird. Die Sache muß deswegen insgesamt in die Vorinstanz zurückverwiesen werden.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 20.000 DM festgesetzt.
Prof. Dr. Schlichter
Dr. Gaentzsch
Verkündet am 30. August 1985
Rechtsstand 19.07.2018 (aktuelle Fassung)

References: § 35

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§ 35
 § 35
 § 146
 § 12
 § 35
 § 35
 § 146
 § 34
 § 35
 § 562
 § 133
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 144
 § 12