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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 037 del 07/02/2014
Dictamen : 037 del 07/02/2014
Consultante: Álvarez Rodríguez Flory
C-037-2014
MSc. Flory Álvarez Rodríguez
Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio número SCM 2552-2013, de fecha 08 de octubre de 2013 -recibido en este despacho el día 10 del mismo mes y año-, por medio del cual, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), nos solicita emitir criterio sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo del Concejo municipal de Heredia, artículo II, punto 2, adoptado en la sesión ordinaria 174-2008, de 24 de marzo de 2008, en lo concerniente al reconocimiento de anualidades al señor xxx, ex alcalde municipal, y a la señora xxx, ex vicealcaldesa.
Se adjunta certificación del expediente administrativo, conformado por un total de 130 folios debidamente numerados, emitida por la Secretaría del Concejo municipal.
Lamentablemente, debemos indicarle que no podemos acceder a su petición, pues según lo dispone el ordinal 173 de la LGAP, para declarar la nulidad de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que además, ésta debe ser evidente y manifiesta; es decir, no es cualquier grado de invalidez o nulidad la que autoriza decretar la anulación oficiosa o de pleno derecho de un acto administrativo declaratorio de derechos, dado que el ordenamiento jurídico exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. Y con vista de los antecedes del expediente conformado al efecto, y luego de un exhaustivo análisis, consideramos que en el presente caso no se aprecia la existencia de una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.
Del legajo documental que conforma el expediente administrativo que se aportó al efecto, se desprenden los siguientes hechos como antecedentes de interés para la resolución de este asunto:
1.- En sesión ordinaria 174-2008, de 24 de marzo de 2008, artículo II, punto 2, el Concejo municipal de Heredia conoció el reclamo administrativo interpuesto por xxx, ex alcalde municipal, y la señora xxx, ex vicealcaldesa, a fin de que se les reconociera el pago de anualidades en el ejercicio de dichos cargos de elección popular. Y al respecto resolvió:
“Acoger reclamo administrativo interpuesto por el señor xxx, Ex Alcalde municipal, y en cuanto a los montos y antigüedad deben ser calculados por la oficina de Recursos Humanos, como corresponde en estos casos, asimismo debe revisarse la interrupción del período laboral, si es que la hubo, dado que este elemento afecta el cálculo de dicho monto.
Con respecto a la solicitud de la señora xxx, Ex vicealcaldesa, se aprueba el reconocimiento de anualidades al período comprendido del 18 de diciembre de 2006 al 31 de enero de 2007, y se rechazan los demás derechos laborales de los demás períodos, dado que evidentemente se encuentran prescritos.
Instruir a la Administración para que la Oficina de Recursos Humanos revise y valore el tema con respecto a las vacaciones, aparentemente no canceladas, para lo cual debe tener presente este informe emitido por la Dirección de Asuntos Jurídicos.
Rechazar los montos reclamados por salario escolar, en virtud del régimen especial de remuneración regulado en el Código Municipal.” (Folios del 31 al 45 del expediente administrativo).
2.- Según hace constar el Departamento de Gestión del Talento Humano de la Municipalidad de Heredia, al señor xxx, ex alcalde municipal, y a la señora xxx, ex vicealcaldesa, no se les ha cancelado monto alguno por concepto de anualidades (Folio 130 Ibíd.); es decir, el acuerdo aludido no ha agotado sus efectos, los cuales perduran a la fecha.
3.- Por resolución Nº 187-2012-VI de las 16:15 hrs. del 13 de setiembre de 2012, el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, declara con lugar la demanda interpuesta por la Contraloría General de la República contra la Municipalidad de Heredia, y entre otras cosas, anula por vicio de nulidad absoluta (arts. 158 y 166 de la LGAP) el inciso 2) del artículo IV, adoptado en la sesión ordinaria 165-2008 celebrada por el Concejo municipal, el 11 de febrero de 2008, mediante el cual se acogió la solicitud planteada por el Alcalde municipal a fin de que le reconocieran el pago de anualidades, pues interpreta que el beneficio económico a que hace referencia el artículo 12 inciso d) de la Ley Nº 6835 no le resulta aplicable al Alcalde municipal, quien tiene legalmente previsto un régimen retributivo especial (art. 20 del Código Municipal), y por tanto, mientras ocupe aquel puesto de elección popular no puede obtener el reconocimiento del tiempo servido que esa norma propone.
4.- Por oficio DAJ-1105-2012, de 9 de noviembre de 2012, basándose en la sentencia Nº 187-2012-VI aludida, la Dirección de Asuntos Jurídicos institucional recomienda al Concejo municipal de Heredia ordenar la apertura de un procedimiento administrativo ordinario a la luz de las disposiciones del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-, a fin de anular el acuerdo municipal adoptado en sesión ordinaria 174-2008, de 24 de marzo de 2008, artículo II, punto 2, en cuanto reconoció el pago de anualidades al señor xxx, ex alcalde municipal, y a la señora xxx, ex vicealcaldesa (Folios del 19 al 21 vuelto Ibídem.).
5.- En sesión ordinaria Nº 210-2012, celebrada el 12 de noviembre de 2012, artículo IV, punto 1, el Concejo municipal de Heredia acuerda instruir a la Administración incoar el procedimiento administrativo anulatorio recomendado (Folios del 23 al 24 vuelto Ibídem.).
6.- En sesión Extraordinaria Nº 212-2012, celebrada el 22 de noviembre de 2012, el Concejo municipal corrige el acuerdo adoptado en la sesión Nº 210-2012, ordenando el inicio de un procedimiento administrativo de nulidad del acuerdo municipal adoptado en la sesión en sesión ordinaria 174-2008, de 24 de marzo de 2008, artículo II, punto 2, en cuanto reconoció el pago de anualidades al señor xxx, ex alcalde municipal, y a la señora xxx, ex vicealcaldesa y designa como órgano director al Lic. Verny Arias Esquivel (Folios del 25 al 30 Ibíd.).
7.- Por resolución de las 07:00 hrs. del 14 de febrero de 2013, el órgano director hace el auto de apertura del procedimiento administrativo ordinario anulatorio encomendado, para lo cual hace una relación precisa y circunstanciada de los hechos endilgados, así como del objeto y fines del procedimiento. Convoca además a comparecencia oral y privada a las 08:00 hrs. del 27 de marzo de 2013 (Folios del 60 al 62 vuelto Ibídem.).
8.- Dicho auto es notificado a los interesados los días 18 y 19 de febrero de 2013 (constancias visibles a folios 63 y 64 Ibíd.).
9.- Dándose por notificados, ambos interesados suscriben un documento con recibo de 13 de marzo de 2013, en el que piden reprogramar la audiencia oral y privada (Folio 65 Ibíd.).
10.- El órgano director reprograma la celebración de la audiencia oral y privada para las 08:00 hrs. del 12 de abril de 2013 y así lo comunica a las partes el 22 de marzo de 2013 (Folios del 66 al 68 Ibídem.).
11.- La audiencia oral y pública se celebra a la hora y fecha señalada y se cuenta con la presencia del señor xxx y de la señora xxx, quienes se refirieron ampliamente a lo investigado y ofrecieron prueba (constancia visible a folios del 88 al 110 Ibíd.).
12.- El órgano director del procedimiento rinde su informe final al Concejo municipal, órgano colegiado que por acuerdo tomado en sesión ordinaria Nº 280-2013, celebrada el 30 de setiembre de 2013, en su artículo IV dispone remitir el asunto a la Procuraduría General de la República para la emisión del dictamen correspondiente.
No puede negarse que cuando el Concejo municipal de Heredia adoptó el acuerdo contenido en el artículo II, punto 2, adoptado en la sesión ordinaria 174-2008, de 24 de marzo de 2008, concerniente al reconocimiento de anualidades al señor xxx, ex alcalde municipal, y a la señora xxx, ex vicealcaldesa, existía jurisprudencia de la Sala Segunda que admitía el reconocimiento de anualidades para el cargo de ejecutivo municipal -hoy acalde- (Resoluciones Nºs 2007-000676 de las 10:30 hrs. del 14 de setiembre de 2007, 1999-00397 de las 10:10 hrs. del 23 de diciembre de 1999 y 1996-284 de las 15:30 hrs. del 30 de setiembre de 1996).
No obstante, por circunstancias sobrevinientes, derivadas de la posterior interpretación de normas legales aplicables en la materia, se ha establecido que dentro del sistema salarial de las municipalidades existe un régimen salarial diferenciado y especial propio del alcalde municipal y mutatis mutandis del vicealcalde (art. 20 Ibidem); régimen que es “independiente de los regímenes salariales dispuestos para el resto de los servidores públicos. Por ello, no es posible combinarlos para aplicar al primero los rubros salariales no previstos expresamente en el artículo 20 del Código Municipal” (pronunciamiento OJ- 090-2003 y dictámenes C-174-99 y C-235-2007), como puede ser el reconocimiento de anualidades [1] (dictamen C-087-2006).
Y ha sido igualmente de la exégesis posterior, hecha en fallos reiterados y concordantes del orden judicial de lo laboral, que surge en la actualidad una posición que propugna la improcedencia de reconocer y pagar anualidades a los alcaldes municipales mientras se encuentren ejerciendo ese cargo; esto en razón de ser aquel un puesto de elección popular con un régimen remunerativo concreto y especial, que no contempla aquel emolumento (Véanse entre otras muchas las resoluciones Nºs 2010-000698 de las 14:48 hrs. del 20 de mayo de 2010, 2010-000884 de las 08:55 hrs. del 18 de junio de 2010, 2010-000885 de las 09:00 hrs. del 18 de junio de 2010, 2010-000942 de las 11:00 hrs. del 30 de junio de 2010, 2010-001107 de las 11:18 hrs. del 6 de agosto de 2010, 2010-001421 de las 10:50 hrs. del 27 de octubre de 2010 y 2011-000401 de las 08:35 hrs. del 12 de mayo de 2011, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia); posición que coincide plenamente con la interpretación contenida en nuestra jurisprudencia administrativa [2] sobre la materia y mutatis mutandis a los vicealcaldes (A partir del dictamen C-026-1996 de 14 de febrero 1996 se establece que es improcedente el pago de las anualidades y quinquenios al entonces ejecutivo municipal. Ya en el dictamen C- 276-98 del 12 de diciembre de 1998, se había advertido que los alcaldes se encuentran en condiciones distintas de las que les son propias al común de los servidores públicos; negándosele en el dictamen C-174-99 de 31 de agosto de 1999 el pago de anualidades. Posición que fuera reiterada en dictámenes, C-087-2006 del 2 de marzo del 2006, C-070-2008 de 7 de marzo de 2008, C-092-2009 del 30 de marzo del 2009, C-022-2011 de 31 de enero de 2011, C-152-2011 de 7 de julio de 2011 y C-025-2012 de 26 de enero de 2012, así como en el pronunciamiento OJ-090-2003 del 13 de junio del 2003), y que ahora hace suya el Tribunal Contencioso Administrativo (Resolución Nº 186-2012-VI de las 16:15 hrs. del 13 de setiembre de 2012).
Todo ello en el contexto propio del sub-litem, lejos de acreditar la existencia de un vicio grave y grosero, de fácil constatación o comprobación, implica el necesario desarrollo de un complejo proceso exegético para su verificación que conlleva la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad jurídica que no es propio del ejercicio de la potestad anulatoria en sede administrativa.
Véase que en el presente caso al momento en que el Concejo municipal de Heredia adoptó el acuerdo contenido en el artículo II, punto 2, adoptado en la sesión ordinaria 174-2008, de 24 de marzo de 2008, concerniente al reconocimiento de anualidades al señor xxx, ex alcalde municipal, y a la señora xxx, ex vicealcaldesa, existía jurisprudencia de la Sala Segunda que admitía el reconocimiento de anualidades para el cargo de ejecutivo municipal -hoy acalde- (Resoluciones Nºs 2007-000676, 1999-00397 Y 1996-284); posteriormente, aquella norma no escrita derivada de la jurisprudencia judicial cambió en oposición, estableciéndose la improcedencia de reconocer y pagar anualidad a los Alcaldes o Vicealcaldes mientras ocupen dichos cargos. Todo lo cual nos adentra incluso en un diferendo en cuanto a la existencia o no de un derecho subjetivo a favor de tales administrados. Y en ese contexto, es innegable que la posible nulidad del Acuerdo municipal contenido en el artículo II, punto 2, adoptado en la sesión ordinaria 174-2008, de 24 de marzo de 2008, debe someterse a un proceso interpretativo que resulta incompatible con el carácter “evidente y manifiesto” que exige el artículo 173 de la LGAP.
A manera de síntesis, debemos concluir que no estimamos que los vicios acusados, sean de tal magnitud que dé motivos para afirmar la existencia de nulidades susceptibles de ser catalogadas como absolutas, evidentes y manifiestas, porque dichos presuntos vicios no resultan patentes, notorios ni ostensibles por la mera confrontación del acto administrativo acusado de inválido con la normativa vigente al momento de su adopción. Al contrario, para verificarlos es necesario desarrollar todo un proceso interpretativo o exegético integrativo, tanto de la normativa legal y reglamentaria vigente y que ha sido plasmada tanto en sentencias judiciales, como en dictámenes nuestros; lo cual conlleva a la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad jurídica, que si bien no se infiere del informe final del órgano director, esta Procuraduría General, como contralor de legalidad, si lo estima así.
Lo anterior, por cuanto se observa que el expediente administrativo remitido al efecto no se encuentra ordenado estrictamente en orden cronológico y porque falta en él incluir el informe final del órgano director; documento que nos fuera remitido mediante oficio SCM 2508-2013, de fecha 3 de octubre de 2013.
De conformidad con lo expuesto, este Despacho se encuentra jurídicamente imposibilitado para rendir el dictamen favorable al que hace referencia del artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que no se aprecia la existencia de una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.
En caso de que la Administración activa, luego de valorar adecuadamente el asunto de marras, mantenga su voluntad de revertir aquél acto, podría optar por acudir al proceso contencioso de lesividad, (arts. 183.3 LGAP, 10.5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508); trámite que no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad por parte del Concejo municipal como órgano superior supremo de la jerarquía administrativa (dictamen C-321-2011 de 19 de diciembre de 2011); todo esto en el entendido de que con base en lo dispuesto por el artículo 34.1 del CPCA, la posibilidad de pretender su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se mantiene, siempre y cuando, en primer lugar, el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículos 166 y 167 de la LGAP (tal y como lo previó la sentencia Nº 187-2012-VI del Tribunal Contencioso); y en segundo término, mientras sus efectos perduren; máxime que según constancia visible a folio 130 del expediente administrativo, se indica que aquel acuerdo no ha sido ejecutado, y por tanto, es fácil colegir que sus efectos perduran a la fecha.
Se devuelve la certificación del expediente administrativo remitido al efecto, que consta de 130 folios.
LGBH/
[1] “El complemento salarial denominado ‘anualidad’, es un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.” (Dictámenes C -242-2005 del 1 de julio de 2005 y C-307-2007 de 7 de agosto de 2007).
[2] Sobre el concepto de jurisprudencia administrativa véanse el art. 2 de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y la resolución Nº 2009-14016 de las 14:34 hrs. del 1º de setiembre de 2009, Sala Constitucional.

References: resolución 
 resolución 
 artículo 12
 artículo 173
 resolución 
 artículo 20
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 34
 resolución