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⭐LA DROGA EN AMÉRICA LATINA II: OPTIMIZAR LAS POLÍTICAS Y REDUCIR LOS DAÑOS. Informe sobre América Latina N de marzo de 2008
LA DROGA EN AMÉRICA LATINA II: OPTIMIZAR LAS POLÍTICAS Y REDUCIR LOS DAÑOS. Informe sobre América Latina N de marzo de 2008
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Paula Contreras Fernández
1 LA DROGA EN AMÉRICA LATINA II: OPTIMIZAR LAS POLÍTICAS Y REDUCIR LOS DAÑOS Informe sobre América Latina N de marzo de 20082 TABLA DE CONTENIDO RESUMEN EJECUTIVO Y RECOMENDACIONES...i I. INTRODUCCIÓN...1 II. POLITICAS ANTINARCOTICOS...2 A. ESTADOS UNIDOS Reducción de la oferta Reducción de la demanda...8 B. EUROPA Reducción de la oferta Reducción de la demanda...16 C. LA REGIÓN ANDINA Colombia Bolivia Perú Venezuela Ecuador...30 D. MÉXICO, CENTROAMÉRICA Y EL CARIBE México y Centroamérica Haití y la República Dominicana...35 E. BRASIL Y EL CONO SUR Brasil Argentina Chile...39 III. DAÑOS POLÍTICOS Y SOCIALES...40 A. DEBILITAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES Y LA DEMOCRACIA...40 B. FOMENTO DEL CONFLICTO ARMADO Y CIVIL...43 C. DEBILITAMIENTO DE LOS GOBIERNOS Y EL DESARROLLO LOCALES...44 D. OBSTRUCCIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL...45 IV. CONCLUSIÓN...46 ANEXOS A. TASAS DE PREVALENCIA DE CONSUMO DE COCAÍNA EN ESTADOS UNIDOS, EUROPA Y AMÉRICA LATINA...47 B. ACERCA DE INTERNATIONAL CRISIS GROUP...49 C. INFORMES Y BOLETINES INFORMATIVOS DE CRISIS GROUP SOBRE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE...50 D. CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DE CRISIS GROUP...513 Informe sobre América Latina N de marzo de 2008 LA DROGA EN AMÉRICA LATINA II: OPTIMIZAR LAS POLÍTICAS Y REDUCIR LOS DAÑOS RESUMEN EJECUTIVO Y RECOMENDACIONES Las políticas adoptadas desde hace un decenio o incluso más para detener el flujo de cocaína desde los países productores andinos Colombia, Perú y Bolivia hasta los dos principales mercados de consumidores Estados Unidos y Europa han sido insuficientes e ineficaces. La disponibilidad y demanda de cocaína han permanecido esencialmente estables en Estados Unidos y tienden a aumentar en Europa. El consumo en los países de tránsito en América Latina en particular Argentina, Brasil y Chile se ha incrementado. Las políticas antinarcóticos fallidas también están causando daños colaterales considerables en América Latina, pues han debilitado el apoyo a gobiernos democráticos en algunos países, afectado la gobernanza y distorsionado las prioridades sociales en otros, provocado frecuentes violaciones de los derechos humanos y alimentado conflictos armados y/o sociales en Colombia, Bolivia y Perú. Se requieren urgentemente una revaluación exhaustiva de las políticas compartidas y un nuevo consenso sobre el equilibrio entre los enfoques que enfatizan la aplicación coercitiva de la ley y los enfoques que hacen hincapié en el desarrollo alternativo y la reducción de daños. Las políticas antinarcóticos como el Plan Colombia de Estados Unidos y Colombia y la Estrategia contra la Droga de la Unión Europea (UE) no han encontrado una combinación efectiva de medidas tendiente a reducir la oferta y la demanda. Aunque en ambos lados del Atlántico el grueso del dinero destinado a combatir el narcotráfico se invierte en controlar el problema interno de la droga, ni la orientación de Washington, que se concentra en la aplicación coercitiva de la ley, ni la orientación de Bruselas, que se concentra en la salud pública (algo que no se comparte homogéneamente en toda la UE) han reducido notoriamente el consumo de cocaína. La coordinación de políticas entre Estados Unidos, Europa y América Latina se ve seriamente obstaculizada por las marcadas diferencias con respecto a cómo afrontar óptimamente el problema general de la droga en el mundo y cómo reducir la oferta de cocaína, así como por disputas políticas no relacionadas. Mientras Estados Unidos tiene grandes programas de reducción de la oferta en los países productores andinos, que buscan en especial erradicar los cultivos de coca mediante la fumigación aérea en Colombia pero también invertir sumas considerables en desarrollo alternativo, los europeos contribuyen en menor escala al establecimiento de modos de vida alternativos y al fortalecimiento de las instituciones. La interdicción de cargamentos de droga y la aplicación coercitiva de la ley en muchos de los países de tránsito son elementos relativamente importantes de la política estadounidense, mientras que Europa intenta proteger sus fronteras más cerca de su territorio y adolece de una cooperación inadecuada entre los organismos de seguridad en la UE. Ante la carencia de una mejor coordinación entre las autoridades antinarcóticos de los tres continentes, las organizaciones transnacionales de narcotráfico, altamente eficientes y sofisticadas, se adaptan con rapidez y siguen buscando formas de atender los mercados más lucrativos del mundo. El daño que causan se multiplica debido a sus relaciones simbióticas con grupos armados ilegales, y más espectacularmente con insurgentes y con los nuevos grupos que han surgido después del desarme de los paramilitares en Colombia. El estudio pormenorizado de Crisis Group se divide en dos informes complementarios que se publican simultáneamente. El primero, La droga en América Latina I: Perdiendo la lucha, examina principalmente los alcances del problema e incluye un examen detallado del cultivo y el tráfico. Este informe analiza las políticas y sus ramificaciones tanto políticas como sociales, y presenta recomendaciones en materia de políticas. RECOMENDACIONES Al gobierno de los Estados Unidos: 1. Vigorizar los esfuerzos de reducción de daños mediante:4 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página ii (a) (b) (c) (d) (e) ampliar la educación pública en materia de drogas y los programas de prevención en los colegios de secundaria y desarrollar programas de alto impacto que abarquen a otros consumidores de cocaína y de crack; aumentar el número de tribunales de droga y mejorar la remisión para tratamiento y los programas de tratamiento para consumidores crónicos; ofrecer un mayor número de programas más efectivos en las cárceles, de transición y de seguimiento; fortalecer el intercambio sistemático de información sobre prevención de uso de drogas, tratamiento, rehabilitación y aplicación coercitiva de la ley con autoridades europeas y otras autoridades en materia de droga; y desarrollar métodos de comunicación modernos para estigmatizar a los consumidores recreacionales de cocaína. 2. Reenfocar los esfuerzos de reducción de la oferta mediante: (a) incrementar masivamente los componentes de desarrollo alternativo y rural, fortalecimiento institucional y gobernanza local del Plan Colombia y la Iniciativa Andina contra la Droga (IAD); (b) (c) (d) (e) cambiar el programa de erradicación de coca en Colombia de la fumigación áerea a menudo indiscriminada a la erradicación manual, vinculada con incentivos económicos inmediatamente disponibles para los campesios, y restringir la erradicación forzada a último recurso tanto allí como en Bolivia y Perú; fortalecer el intercambio de información sobre reducción de la oferta con la UE y con los países productores de América Latina; restablecer las operaciones de interdicción con helicópteros de la Oficina Antinarcóticos (DEA) en Haití, con base en la exitosa operación de pilotos de 2007; concentrar mayores esfuerzos de interdicción más cerca de, y en, las fronteras de Estados Unidos, en especial la mexicana, en donde la pérdida de cocaína es más costosa y no tan fácil de reemplazar por los traficantes como en los países productores; (f) establecer una cooperación más fuerte con los organismos de seguridad y antinarcóticos de la UE y América Latina para mejorar la interdicción más cerca de las fronteras estadounidenses y europeas y lograr una mayor efectividad en el desmantelamiento de las organizaciones de traficantes; (g) combatir más efectivamente a los intermediarios y mayoristas de la cocaína en Estados Unidos e incrementar los esfuerzos para controlar y disolver las bandas callejeras y reintegrar a sus miembros a la vida civil; y (h) reforzar el enfoque de la Iniciativa Mérida en el fortalecimiento institucional y el incremento de la capacidad de aplicación coercitiva de la ley en México y Centroamérica, asignando prioridad a la lucha contra la corrupción. A la Unión Europea y sus estados miembros: 3. Vigorizar los esfuerzos de reducción de la demanda mediante: (a) (b) (c) (d) ampliar los programas de educación pública sobre drogas y los programas de prevención en los estados miembros, sobre todo en España, Italia y el Reino Unido, dirigiendo programas específicos en particular a los estudiantes de secundaria y a los grupos de ingresos medios/altos y altos; expandir los programas de tratamiento dirigidos específicamente a los consumidores de cocaína y de crack, en particular en España, Italia y el Reino Unido; evaluar rigurosamente el impacto de las medidas de reducción de daños y de aplicación coercitiva de la ley en la disminución de la demanda de cocaína y emprender acciones apropiadas para mejorar su desempeño; y reforzar el intercambio sistemático de información sobre prevención de consumo de drogas, tratamiento, rehabilitación y aplicación coercitiva de la ley con las autoridades de Estados Unidos y otras autoridades en materia de droga. 4. Vigorizar los esfuerzos de reducción de la oferta mediante: (a) expandir considerablemente el apoyo al desarrollo alternativo y rural, los programas de fortalecimiento institucional y de5 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página iii (b) (c) (d) gobernanza local en los países productores y de tránsito y mejorar la coordinación y armonización de programas entre la UE y los estados miembros; establecer un intercambio sistemático de información con Estados Unidos sobre las medidas de reducción en los países productores y de tránsito latinoamericanos; mejorar la coordinación europea en materia de organismos de seguridad para lograr una mayor interdicción de los cargamentos de cocaína más cerca de las fronteras europeas y dentro de la UE y para desmantelar más eficazmente a las organizaciones de traficantes; establecer una cooperación más sólida con los organismos de seguridad y antinarcóticos de Estados Unidos, América Latina y África occidental con el fin de aumentar la efectividad de la interdicción y el control de los precursores químicos; y (e) combatir más efectivamente a los intermediarios y mayoristas de la cocaína en la UE. A los gobiernos de la región andina: 5. Vigorizar los esfuerzos de reducción de la oferta mediante: (a) (b) (c) (d) (e) expandir masivamente los programas de desarrollo alternativo y rural, fortalecimiento institucional y gobernanza local con miras a solucionar la ausencia histórica de la presencia estatal, la exclusión de los indígenas y la pobreza rural e incluir estos temas de manera destacada en las agendas de cooperación internacional; cambiar el enfoque de la erradicación de cultivos de coca a los métodos manuales y, en donde las condiciones de seguridad lo permitan, la erradicación voluntaria, al tiempo que se van suspendiendo progresivamente la fumigación aérea y la erradicación manual forzada; establecer una cooperación más sólida con los organismos de seguridad de América Latina, Europa y Estados Unidos; fortalecer el control sobre los precursores químicos; y eliminar las lagunas en el sistema de control de la hoja de coca legal en Bolivia y Perú. 6. Vigorizar los esfuerzos de reducción de la demanda mediante: (a) (b) diseñar e implementar programas de educación pública y prevención y ofrecer tratamiento a los consumidores de droga; y establecer un intercambio sistemático de información sobre reducción de la demanda con otros países latinoamericanos, con Europa y con Estados Unidos. A los gobiernos de Brasil y del Cono Sur: 7. Vigorizar los esfuerzos de reducción de la demanda mediante: (a) (b) (c) actuar prontamente contra el consumo creciente de cocaína y paco / merla en Argentina, Brasil y Chile; mejorar y expandir notoriamente los programas de educación pública, prevención y tratamiento dirigidos a los consumidores de cocaína y paco / merla y concentrarse en los estudiantes de secundaria y los grupos de ingresos bajos, medios y medios-altos; y establecer un intercambio sistemático de información sobre reducción de la demanda con otros países latinoamericanos, con Europa y con Estados Unidos. 8. Vigorizar los esfuerzos de reducción de la oferta mediante: (a) (b) (c) (d) mejorar el control en los aeropuertos internacionales y en las fronteras con Bolivia, Paraguay, Perú y entre Brasil, Argentina y Chile; reforzar la capacidad de inteligencia de los organismos de seguridad en lo concerniente al crimen organizado y transnacional y ampliar la cooperación con organismos de seguridad en América Latina, Estados Unidos y Europa; fortalecer la aplicación coercitiva de la ley a las organizaciones de traficantes nacionales y transnacionales, enfocándose en sus estructuras organizacionales, sus activos financieros y de otro tipo y en las instalaciones para producción de droga; reforzar la lucha contra la corrupción en los organismos de seguridad y mejorar notoriamente las condiciones y el desempeño de los sistemas carcelarios;6 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página iv (e) (f) mejorar el control sobre los precursores químicos; y incrementar los esfuerzos para controlar y disolver a las bandas delictivas en las barriadas pobres de las grandes ciudades y reintegrar a sus miembros a la vida civil. A los gobiernos de México, Centroamérica y del Caribe: 9. Vigorizar los esfuerzos de reducción de la oferta mediante: (a) fortalecer la lucha contra la corrupción en los organismos de seguridad y en el estamento militar, lo cual incluye proceder rápidamente a crear nuevas fuerzas policiales o reformar las existentes; (b) (c) (d) reemplazar progresivamente a las entidades militares por organismos de seguridad policiales y civiles en la lucha contra el narcotráfico y emprender una pronta acción para mejorar el desempeño en materia de derechos humanos de los militares y los organismos de seguridad; combatir más eficazmente las estructuras de nivel superior y medio de las organizaciones mexicanas de traficanes y mejorar los esfuerzos por controlar y disolver a las bandas delictivas en las barriadas pobres de las grandes ciudades y reintegrar a sus miembros a la vida civil; y reforzar el enfoque de la Iniciativa Mérida en el fortalecimiento institucional y el aumento de la capacidad de aplicación coercitiva de la ley en México y Centroamérica. 10. Vigorizar los esfuerzos de reducción de la demanda mediante: (a) mejorar y expandir los programas de educación pública, prevención y tratamiento dirigidos a los consumidores de cocaína y de crack y concentrarse en los estudiantes de secundaria de los grupos de ingresos bajos, medios y medios-altos; y (b) establecer un intercambio sistemático de información sobre reducción de la demanda con otros países latinoamericanos, de Europa y con Estados Unidos. A las Naciones Unidas: 11. Realizar una evaluación rigurosa y transparente, con participación de la sociedad civil, del progreso alcanzado en la reducción de la oferta y la demanda de drogas en el mundo desde la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGASS) sobre el problema mundial de la droga de Promover el establecimiento de un nuevo consenso en torno a políticas, capaz de superar las actuales divisiones políticas, y fortalecer la cooperación y la coordinación de políticas entre Estados Unidos, Europa y los países productores, de tránsito y consumidores de América Latina, y buscar un equilibrio efectivo entre las medidas de reducción de la oferta y de la demanda. A la Organización de los Estados Americanos: 13. Seguir evaluando el progreso en la reducción de la oferta y la demanda de drogas en los estados miembros de la OEA y promover una cooperación más sólida entre América Latina, Estados Unidos y Europa. Bogotá/Bruselas, 14 de marzo de 20087 Informe sobre América Latina N de marzo de 2008 LA DROGA EN AMÉRICA LATINA II: OPTIMIZAR LAS POLÍTICAS Y REDUCIR LOS DAÑOS I. INTRODUCCIÓN En el último decenio, se han dedicado ingentes esfuerzos y recursos a reducir la producción y el flujo de cocaína desde los países andinos productores (Bolivia, Colombia y Perú) hacia los dos principales mercados de cocaína: Estados Unidos y Europa. Las políticas antinarcóticos, como el Plan Colombia de Estados Unidos y Colombia y la Estrategia Europea sobre Drogas de la Unión Europea (UE), han intentado (con prioridades diferentes) reducir la oferta mediante erradicación de cultivos, interdicción, desarrollo alternativo, fortalecimiento institucional y aplicación coercitiva de la ley, y disminuir la demanda mediante programas de prevención, tratamiento, rehabilitación y reducción de daños. Los resultados han sido deficientes. La demanda de cocaína en Estados Unidos ha permanecido bastante estable, pese a un incremento en los precios y a la disminución de la pureza en Es probable que en un futuro previsible el precio vuelva a bajar, o que por lo menos permanezca estable, pues la demanda creciente en varios países europeos (en especial España, Italia y el Reino Unido), abastecidos cada vez más por la cocaína colombiana que pasa por Venezuela es, por lo menos, tan responsable de la variación en 2007 como los pequeños éxitos obtenidos en la reducción de la oferta 1. Una tendencia preocupante es el creciente consumo de cocaína y de derivados de la cocaína, como el paco y la merla (producidos a partir de la pasta de coca en Argentina y Brasil), en los países de tránsito latinoamericanos. El estable mercado estadounidense y el consumo creciente en Europa, Argentina, Brasil, Chile y México indican que la oferta global de cocaína no ha disminuido. Además, los traficantes hacen gala de una gran habilidad cuando experimentan dificultades para abastecer un determinado 1 Jonathan M. Katz, U.S. Drug Czar: Cocaine Trafficking Broadens on Venezuelan-Caribbean Route, servicio noticioso de MSNBC, 26 de febrero de Los éxitos en la reducción de la oferta en 2007 sobre todo en materia de fortalecimiento de la interdicción de cocaína se han visto contrarrestados por una mayor producción de cocaína en la región andina. mercado, como sucedió en Estados Unidos en 2007, para trasladar las operaciones a otros lugares, incluidos los países de tránsito. Las debilidades en materia de cooperación y coordinación entre las autoridades antinarcóticos de Estados Unidos, Europa y la mayor parte de América Latina se explotan rápidamente. La expansión del consumo transnacional de drogas y de las redes delictivas y criminales que se benefician de dicha expansión en América Latina corre paralela con los resultados consistentemente débiles de las políticas contra la droga, que están afectando seriamente a las instituciones democráticas, los sistemas políticos y las sociedades en general en varios países latinoamericanos. Las instituciones estatales están siendo menoscabadas por la corrupción y los intereses criminales, se alimentan los conflictos armados y/o sociales en Colombia, Bolivia y Perú, y las respuestas policiales y militares en las grandes ciudades de América Latina se caracterizan con frecuencia por un uso excesivo de la fuerza, violaciones de los derechos humanos e insuficiente cumplimiento del debido proceso 2. 2 Para un examen amplio de la relación general entre la protección de los derechos humanos y las políticas antinarcóticos nacionales e internacionales, sobre todo en el sistema de las Naciones Unidas, véase Damon Barrett, Rick Lines, Rebecca Schleifer, Richard Elliott, Dave Bewley-Taylor, Recalibrating the Regime: The Need for a Human Rights-Based Approach to International Drug Policy, The Beckley Foundation Drug Policy Program, Informe 13, 10 de marzo de 2008, en8 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página 2 II. POLÍTICAS ANTINARCÓTICOS seguridad en los países productores, se presupuestaron en US$1.400 millones 7. A. ESTADOS UNIDOS Desde que el presidente Richard Nixon declaró la guerra contra la droga en 1971, la política antinarcóticos en Estados Unidos se ha enfocado en intervenciones internas y en el exterior para reducir el consumo, el tráfico y la producción de drogas ilícitas. Pese a la retórica de un enfoque equilibrado que se concentra equitativamente en reducir la oferta y la demanda, siempre se le ha dado prioridad a las medidas del lado de la oferta, entre ellas la aplicación coercitiva de la ley contra los traficantes y la erradicación de cultivos de coca y amapola 3. Internamente, hay dos políticas y paquetes de programas distintivos que, combinados, son mucho más amplios que los implementados en el exterior. En primer lugar, la imposición coercitiva de la ley penal, independiente de la interdicción, y el encarcelamiento de quienes venden o consumen drogas exigen grandes esfuerzos por parte de las autoridades locales, estatales y federales. Los costos estimados, sobre todo si se incluyen los costos de la violencia incitada por la competencia entre traficantes, son mucho más altos que los de cualquier otro aspecto de la política 4. El solo encarcelamiento federal, estatal y local de consumidores y traficantes se ha calculado en US$ millones anuales 5. En el año fiscal 2007, la aplicación coercitiva interna de la ley sumó otros US$3.700 millones. La segunda parte de la respusta interna reducción de la demanda mediante programas de educación, prevención y tratamiento se estimó en US$4.800 millones 6. A los programas implementados en el exterior, incluida la interdicción en países productores y de tránsito y en la frontera de Estados Unidos, se les asignó un presupuesto de US$3.400 millones; los programas antinarcóticos internacionales, incluidos la erradicación, el desarrollo alternativo y el apoyo a los organismos de 3 Entrevista de Crisis Group, funcionarios de la Oficina de Fiscalización del Gobierno (Government Accountability Office, GAO), Washington, D.C., 14 de enero de Los costos de los organismos de seguridad internos para el año fiscal (FY) 2007 se estimaron en US$3.600 millones. National Drug Control Strategy FY 2008 Budget Summary, ONDCP, febrero de 2007, p The Economic Costs of Drug Abuse in the United States: , ONDCP, cuadro C-5, en gov/publications/economic_costs/economic_costs.pdf. 6 Budget Summary, op. cit., p. 21; y entrevistas de Crisis Group, funcionarios de la GAO, Washington, D.C., 14 de enero de In Dubious Battle: Fumigation and the U.S. War on Drugs in Colombia, Oficina sobre América Latina en Washington, 1 de junio de 2006, en La política en los países productores y de tránsito se concentra en detener la producción, el tráfico y el transporte de cocaína en su mayor parte colombiana pero también peruana y boliviana hacia Estados Unidos. Estas políticas de reducción desde el lado de la oferta, que incluyen erradicación de cultivos, interdicción y educación pública, dominan gran parte del involucramiento de Estados Unidos en la región andina y en la actualidad se están expandiendo parcialmente a través de la Iniciativa Mérida para conformar un elemento importante en las relaciones con México y Centroamérica 8. El Plan Colombia, que se lanzó durante el gobierno del presidente Bill Clinton en 2000, y el plan sucesor en el gobierno de Bush, la Iniciativa Andina contra la Droga (Andean Counter-Drug Initiative, ACI), son las principales intervenciones en los Andes. La reducción del lado de la oferta en América Latina cuesta bastante más de US$1.000 millones anuales 9. Pese a estos notables esfuerzos, prácticamente no ha habido ningún cambio en la cantidad de cocaína que ingresa al país. Estados Unidos sigue siendo el principal consumidor de drogas ilícitas en el hemisferio occidental, y el más grande mercado para la cocaína andina en el mundo. Más de seis millones de individuos mayores de doce años consumieron cocaína en 2005, en comparación con 5,5 millones en Aunque John Walters, director de la Oficina Antinarcóticos de la Casa Blanca (ONDCP), se refirió al aumento en los 7 Budget Summary, op. cit., p International Narcotics Control Strategy Report (INCSR), Departamento de Estado de los Estados Unidos, Washington, D.C., marzo de También Joy Olson, Addicted to Failure, Oficina sobre América Latina de Washington, 30 de marzo de 2006; Jonathan P. Caulkins, Peter Reuter, Reorienting U.S. Drug Policy, Issues on Line in Science and Technology; Drug Control: U.S. Assistance has helped Mexican Counternarcotics Efforts, but the Flow of Illicit Drugs into the United States Remains High ( Control de droga: la ayuda de Estados Unidos ha contribuido a los programas antinarcóticos mexicanos, pero el flujo de drogas ilícitas hacia Estados Unidos sigue siendo alto ), GAO, testimonio ante la Subcomisión para el Hemisferio Occidental, Comisión de Relaciones Exteriores, Cámara de Representantes, 25 de octubre de National Drug Control Strategy-FY 2008 Budget Summary, ONDCP, febrero de 2007, p. 12; Historical Drug Control Funding by Function FY 2001-FY 2008, cuadro 4, en et/08budget.pdf. Entrevistas de Crisis Group, funcionarios de la GAO, Washington, D.C., 14 de enero de National Survey on Drug Use and Health, Oficina de Abuso de Sustancias y Servicios de Salud Mental (Substance Abuse and Mental Health Services Administration, SAMHSA), Washington, D.C., septiembre de 2007.9 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página 3 precios de la cocaína y a la disminución de su pureza en muchos de los 38 principales mercados de droga de Estados Unidos entre enero y septiembre de 2007 como prueba de que las políticas de reducción del lado de la oferta en los Andes finalmente estaban teniendo resultado 11, los críticos, entre ellos funcionarios de la Oficina de Fiscalización del Gobierno (GAO), expertos independientes y, según se afirma, algunos agentes de organismos de seguridad locales, advirtieron que esta tendencia podría ser temporal 12 y que no había evidencia de que la disponibilidad general de cocaína se hubiera reducido 13. En diciembre de 2007, altos funcionarios de la Oficina Antinarcóticos (DEA) dijeron que era probable que estuviera saliendo más cocaína de la región andina de la que el gobierno admitía 14. El propio Walters reconoció en febrero de 2008 que el flujo de droga desde Suramérica había llegado a toneladas, un incremento del 40 por ciento en comparación con la cifra de toneladas que su oficina estimó para Los precios callejeros de la cocaína han sido más altos y la pureza más baja que en la actualidad en varias ocasiones en el pasado, sin que ello haya ejercido mayor impacto en la demanda 16. Con miles de millones de dólares invertidos sin resultados convincentes, el Congreso, controlado por el Partido Demócrata, ha inclinado el balance entre las medidas duras y blandas del Plan Colombia un poco a favor de las últimas 17. Pese al optimismo de Walters en lo que respecta al precio y la pureza, el gobierno de Bush manifiesta, en su último año, cierta fatiga en la política antinarcóticos frente a América Latina. Incluso partidarios otrora muy firmes del Plan Colombia admiten en privado que dicho plan no ha servido para disminuir notoriamente 11 National Drug Threat Assessment 2008, National Drug Intelligence Center, Washington, D. C., octubre de 2007, p Según una encuesta informal realizada por la Radio Nacional Pública en diciembre de Esta evaluación es compartida por el Centro Nacional de Inteligencia sobre Droga, que señaló en su informe de octubre de 2007, op. cit.: La reducción en la disponibilidad de cocaína continuó hasta el segundo semestre de 2007, pero informaciones recientes indican que los niveles de disponibilidad de cocaína podrían estar recuperando sus niveles normales en algunos mercados. 13 Entrevistas de Crisis Group, expertos en droga y funcionarios de la GAO, Washington, D.C., 10 y 14 de enero de Entrevistas de Crisis Group, altos funcionarios de la DEA, Washington, D.C., 9 de enero de Jonathan M. Katz, U.S. Drug Czar, op. cit. Las cifras de Walters fueron confirmadas por funcionarios de Estados Unidos en entrevistas telefónicas con Crisis Group. Washington, D.C., de febrero de Déjà Vu All Over Again? Precedents to an Unprecedented Cocaine Price Spike, Oficina para América Latina de Washington, comunicado de prensa, 12 de noviembre de Ley Pública , Ley de Gastos Consolidados de 2007 (H.R. 2764), firmada por el presidente Bush, 29 de diciembre de el ingreso de cocaína a Estados Unidos 18. Un alto funcionario del Departamento de Estado le dijo a Crisis Group que durante veinte años la política contra la droga ha consistido en medidas de emergencia que responden básicamente a las amenazas de seguridad que plantean los narcotraficantes y los grupos armados ilegales para los gobiernos elegidos de la región, en especial los de Colombia 19. Los formuladores de políticas estadounidenses creen que el Plan Colombia ha ayudado a estabilizar a Colombia y que el presidente Álvaro Uribe ha logrado un progreso importante en el fortalecimiento del Estado y el mejoramiento de la seguridad. Se tiende a percibir que este éxito compensa el fracaso de no haber alcanzado las metas establecidas de reducir los cultivos de coca en un 50 por ciento y disminuir sustancialmente el flujo de cocaína hacia Estados Unidos, así como la demanda en dicho país. Los funcionarios siguen poniendo énfasis en la reducción desde el lado de la oferta, y dicen poco acerca de la reducción de la demanda salvo que menos drogas significa menos demanda, y que Estados Unidos tiene una obligación moral de reducir la producción porque uno no puede decir que esté bien tener veinte millones de estadounidenses que consumen droga 20. Se va a dejar que el próximo gobierno evalúe la política y movilice apoyo para cualquier cambio. En contraste con la determinación de firmar un tratado de libre comercio (TLC) con Colombia, la política antinarcóticos con respecto a América Latina está en piloto automático 21. La excepción es la Iniciativa Mérida, que se inclina fuertemente hacia la interdicción. Tiene una solicitud pendiente ante el Congreso de US$550 millones para 2007 (US$50 millones para Centroamérica) y una petición pendiente de US$578 millones (US$100 millones para Centroamérica) en el presupuesto estimado para el año fiscal Reducción de la oferta Desde mediados de la década de 1990, el gobierno de Estados Unidos se ha referido a la lucha contra el narcotráfico, sobre todo en la región andina y en México, como un objetivo primordial de su política exterior. La prioridad que han asignado tanto el Ejecutivo como el Congreso a combatir la droga en el hemisferio queda 18 Entrevista de Crisis Group, experto en política de Estados Unidos con respecto a América Latina, Washington, D.C., 10 de enero de Entrevista de Crisis Group, alto funcionario del Departamento de Estado, Washington, D.C., 11 de enero de Entrevista de Crisis Group, alto funcionario del Consejo Nacional de Seguridad, Washington, D.C., 9 de enero de Entrevistas de Crisis Group, altos funcionarios del Departamento de Estado, Washington, D.C., de enero de FY 2009 State Department and Foreign Operations Budget, p. 78, en10 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página 4 subrayada por el hecho de que en los últimos años hasta el 50 por ciento del total de la ayuda extranjera estadounidense se ha destinado a frenar el tráfico de estupefacientes hacia Estados Unidos. Para acabar con el flujo de drogas ilícitas, Washington se concentra principalmente en las primeras tres etapas de la oferta: cultivo, procesamiento y tránsito 23. En los países productores andinos, busca desalentar la siembra de coca y obtener la cooperación de los gobiernos para convencer a las comunidades locales y en especial a los campesinos pobres de que erradiquen los cultivos. A través de dichos gobiernos ha ofrecido a veces dinero, cultivos alternativos y, recientemente, proyectos de infraestructura comunitaria y una serie más amplia de actividades generadoras de ingresos. La falta de cooperación lleva a la erradicación forzada: en Bolivia y Perú arrancando manualmente los arbustos o quitándolos de la tierra mediante el arado; en Colombia, sobre todo mediante la fumigación aérea. El Buró Internacional de Narcóticos y Ejecución de la Ley (Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs, INL) del Departamento de Estado sigue argumentando, en contra de la mayor parte de los análisis históricos, que el control de los cultivos es la manera más efectiva con relación al costo de reducir la demanda 24. Estados Unidos también trabaja con los gobiernos anfitriones en el fortalecimiento de la capacidad de los 23 Los principales factores del gobierno de Estados Unidos en la guerra contra la droga desde el lado de la oferta son lo militar, mediante el entrenamiento y el apoyo dados a los militares colombianos, peruanos y bolivianos y el apoyo activo a la interdicción, que incluye rastreos por radar; la Oficina Antinarcóticos (DEA), que participa activamente en la erradicación, interdicción y aplicación coercitiva de la ley; el Buró Internacional de Narcóticos y Ejecución de la Ley (INL) del Departamento de Estado, que tiene a cargo los programas de erradicación; el Departamento de Justicia, que trabaja con organismos de seguridad y de justicia, y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), responsable de los programas de desarrollo alternativo y reducción de la pobreza rural y de los gobiernos locales, y también de apoyo a las instituciones de justicia. 24 INCSR, op. cit. Esta estrategia no se limita a los Andes. En Afganistán, Estados Unidos apoya la erradicación de la amapola para privar a la insurgencia talibán de financiación. Sin embargo, de acuerdo con un informe del Centro de Cooperación Internacional, la erradicación de amapola no reduce la cantidad de dinero de droga disponible para financiar la insurgencia, el terrorismo y la corrupción. Por el contrario, la erradicación eleva el precio del opio, con lo cual hay más dinero disponible para la insurgencia, y se insta a los cultivos a migrar hacia áreas más remotas. Barnett R. Rubin y Jake Sherman, Counter-Narcotics to Stabilise Afghanistan: The False Promise of Crop Eradication, febrero de 2008, p. 5, en ternarcoticsfinal.pdf. organismos de seguridad para arrestar y judicializar localmente a los principales narcotraficantes, o extraditarlos para que sean llevados a juicio en Estados Unidos. Realiza grandes esfuerzos en la interdicción del tráfico, tanto en los países productores como en altamar, en el espacio aéreo internacional y en los países de tránsito 25. En 2007, no obstante la objeción del Ejecutivo, el Congreso incluyó en la legislación el requerimiento de que América Latina recibiera por lo menos la misma cantidad de dinero para actividades distintas de las antinarcóticos que en 2006, con el fin de evitar el recorte propuesto 26. La ley, firmada por el presidente George W. Bush como parte de un proyecto de ley ómnibus de gastos, estipula un incremento de casi el 50 por ciento en financiación para desarrollo alternativo en Colombia por encima de la petición del gobierno, así como una reducción proporcional en la financiación destinada a ayuda militar y una serie de condiciones adicionales para el uso de la erradicación aérea 27. Al mismo tiempo, cada vez se escuchan más críticas en el sentido de que Colombia tiene asignaciones presupuestales demasiado bajas en el rubro de reducción de la pobreza rural, incluidos la inversión en infraestructura y el desarrollo comunitario, sobre todo en las zonas de subsistencia en donde se encuentran muchos de los cultivos de coca 28. Los programas de desarrollo alternativo financiados por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) ofrecen oportunidades a los campesinos para que siembren cultivos legales y generen distintas formas de ingresos lícitos 29. También ponen mucho énfasis en infraestructura comunitaria, educación y salud, al tiempo que incluyen acuerdos voluntarios de 25 Para un examen pormenorizado de las rutas de tráfico, véase Crisis Group, Informe sobre América Latina N 25, La droga en América Latina I: Perdiendo la lucha, 14 de marzo de U.S. Foreign Operations Budget Justification, FY 2008, en 27 Ley Pública , op. cit. Foreign Operations and Related Programs FY 2008, informe presentado al Congreso por el Servicio de Investigaciones del Congreso, 10 de septiembre de 2007, en also CIPonline, 28 Beyond the City: the Rural Contribution to Development, World Bank, 2005, véanse también los informes de Crisis Group sobre América Latina N 8, Desmovilizar a los paramilitares en Colombia: Una meta viable?, 5 de agosto de 2004; Nº9, Las froneras de Colombia: el eslabón débil de la política de seguridad de Uribe, 23 de septiembre de 2004; N 11, Guerra y droga en Colombia, 27 de enero de 2005; N 14, Colombia: Política presidencial y perspectivas de paz, 16 de junio de 2005; N 17, La reelección de Uribe: Puede la UE ayudarle a Colombia a desarrollar una estrategia de paz más equilibrada?, 8 de junio de 2006; y N 20, Los nuevos grupos armados de Colombia, 10 de mayo de INCSR, op. cit., p. 16.11 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página 5 no sembrar coca y de erradicar los cultivos existentes. En el curso de los últimos siete años, se han invertido más de US$500 millones y se han logrado incrementos sustanciales en cultivos lícitos, infraestructura comunitaria y Estado de derecho 30. Sin embargo, en términos de prioridad y compromiso financiero, el auspicio al desarrollo alternativo se ha tratado como el aspecto menos importante de la estrategia, por lo menos hasta la intervención del Congreso a fines de Varios funcionarios admiten en privado que la política de desalentar a los campesinos bolivianos, colombianos y peruanos para que no cultiven coca no ha sido exitosa y no ha impedido que los narcotraficantes sostengan el flujo de cocaína hacia Estados Unidos Andean Regional Alternative and Institutional Development Results for the Fourth Quarter of FY 2007, cumulative amounts by country and in the Andean Region ( Resultados del desarrollo alternativo e institucional regional andino para el cuarto trimestre del año fiscal 2007, cantidades acumuladas por país y en la región andina ), informe de USAID al Congreso. Al divulgar el informe, un funcionario de USAID dijo que los programas de desarrollo alternativo han apoyado el desarrollo o la expansión de casi hectáreas de cultivos lícitos y han suministrado importante asistencia institucional, económica, técnica o social a más de 500 municipios. Las ventas de productos legales sumaron casi US$95 millones en el año fiscal Los proyectos crearon más de empleos en la región andina en 2007, reduciendo con ello presiones que podrían haber instado a la gente a involucrarse en el tráfico de droga. También ayudan a gobiernos nacionales y locales a mejorar el acceso a la justicia y le han ayudado al sector judicial a manejar más de seis millones de casos. El resultado ha sido el mejoramiento gradual de las oportunidades legales para los habitantes de regiones que producen cultivos de droga y el incremento gradual de la calidad de vida, que insta a las personas a trabajar con los gobiernos locales y nacionales y a apoyar los programas de erradicación de droga. También Testimony before the House Foreign Affairs Committee Subcommittee on the Western Hemisphere, embajadora Anne W. Patterson, subsecretaria (INL), Washington, D.C., 24 de abril de La asignación presupuestal bajo el Plan Colombia para actividades de desarrollo alternativo y justicia y derechos humanos constituye cerca del 56 por ciento de los fondos aprobados por el Congreso para el año fiscal Ley Pública , Ley de Gastos Consolidados de 2007 (H.R. 2764), firmada por el presidente Bush, 29 de diciembre de 2007, en 32 INCSR, op. cit. Véase también el Informe de la Comisión de Gastos de la Cámara de Representantes que acompaña el H.R. 2764: La Comisión observa que el resumen de presupuesto para el año fiscal 2008 del presidente para la Estrategia Nacional de Control de Drogas indica que la principal misión de (INL) es reducir el ingreso de drogas ilícitas a Estados Unidos, y sin embargo la Comisión observa con desilusión que desde el inicio del Plan Colombia en 2000 la cantidad de hectáreas de coca cultivada en Colombia ha aumentado, en vez de disminuir, y que el área relacionada con la producción de drogas ilícitas ha subido y no disminuido Los niveles globales de cultivo de coca y la producción estimada de cocaína en los tres países productores están lejos de la meta de reducción del 50 por ciento del Plan Colombia y la ACI. En 2006, después de seis años de intensos esfuerzos de erradicación, los cultivos se habían reducido a poco menos de hectáreas en Colombia, según estimaciones de UNODC, pero seguían aumentando en Bolivia y en Perú, por lo cual el total de cultivos combinados de los tres países sumaba hectáreas, apenas hectáreas por debajo de las estimaciones del año 2000 para la región andina. Las cifras de la ONDCP indican un aumento en comparación con el Pese a la inversión de más de US$5.000 millones en el Plan Colombia y la ACI, no se han cumplido las metas fundamentales 34. La interdicción a lo largo de los corredores de tránsito desde los Andes se ha ido convirtiendo cada vez más en un punto focal de Estados Unidos. La preocupación creciente por la permeabilidad de la frontera con México, por la que ingresa la mayor parte de la cocaína andina destinada al mercado estadounidense, y los indicios de desestabilización en Guatemala por las actividades de grupos de narcotraficantes y del crimen organizado, instaron al presidente Bush y al presidente mexicano Felipe Calderón a lanzar la Iniciativa Mérida en Es poco probable que las legislaturas de ambos países la aprueben sin modificaciones. Sin embargo, refleja las serias dificultades que afronta la política de interdicción de Estados Unidos. Según funcionarios de la GAO, una vez que los embarques llegan a México, es como si ya estuvieran en Estados Unidos 36. En 2006 sólo se incautaron 33 toneladas de cocaína en las zonas de ingreso a Estados Unidos, sobre todo a lo largo de la frontera, cifra que representa mucho menos del 10 por y el área involucrada en producción de drogas ilícitas ha crecido en más del 42 por ciento. Además, la Comisión observa que la Evaluación Nacional de Amenaza de Droga de 2007 del Departamento de Justicia señaló que no ha habido escasez sostenida de cocaína ni indicios de ofertas estiradas en Estados Unidos. Un análisis realizado para la (ONDCP) por la RAND Corporation afirma que la oferta y disponibilidad de cocaína sigue siendo abundante. Este hecho se ve reforzado por estimaciones del bajo precio minorista de la cocaína y del alto nivel de pureza del producto en Estados Unidos. A la Comisión le preocupa que la sempiterna meta de reducir el cultivo, procesamiento y distribución en Colombia para limitar la oferta lo suficiente como para subir los precios y disminuir la pureza no ha funcionado y la economía de la droga sigue creciendo, y debilitando aún más el tejido social colombiano. 33 Las estimaciones de la ONDCP pasaron de hectáreas en 2000 a entre y hectáreas en Véase Informe de Crisis Group, La droga en América Latina I, op. cit. 35 Véase ibid. 36 Entrevistas de Crisis Group, funcionarios de la GAO, Washington, D.C., 14 de enero de 2008.12 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página 6 ciento de la cocaína que entró al país. Según funcionarios estadounidenses, en 2007 los decomisos aumentaron a 48,5 toneladas pero siguen siendo una pequeña fracción del flujo total 37. Por consiguiente, la escasez y la menor pureza de la cocaína reportadas en Estados Unidos en 2007 no se pueden atribuir principalmente a la erradicación de los cultivos de coca en los países productores o a las incautaciones, como tampoco a las políticas más agresivas del gobierno de Calderón. Las peleas entre las organizaciones de traficantes mexicanos en , la extradición de algunos de sus líderes a Estados Unidos y el desvío de la cocaína hacia Europa debido a los precios más altos y al consumo creciente en esa región, así como la consolidación de Venezuela y varios países de África occidental como importantes puntos de transbordo de la droga con destino a Europa fueron todos factores que influyeron en lo que se considera un incremento temporal de los precios en el mercado de Estados Unidos. Los acuerdos bilaterales con países latinoamericanos le permiten a Estados Unidos apoyar a sus organismos de seguridad y obtener jurisdicción en algunos casos. En el año fiscal 2006, el gobierno solicitó US$721 millones para la ACI, incluida Colombia 38. El Congreso aprobó aproximadamente ese monto para el año fiscal En el año fiscal 2008 la petición de presupuesto se redujo en US$30 millones, y se propuso transferir US$192 millones al Fondo de Apoyo Económico (ESF) del Departamento de Estado para Colombia. En el año fiscal 2008, el Congreso recortó la financiación general de la ACI en US$60 millones, a US$327 millones, y trasladó casi US$100 millones al presupuesto del ESF para Perú, Bolivia y Ecuador para desarrollo alternativo y fortalecimiento institucional. Además, en lo que constituyó su principal cambio de política, cambió el balance de la financiación militar/no militar para Colombia de 80:20 a 56:44. También se pasaron unos US$196 millones del presupuesto de la ACI al ESF para Colombia con destino a desarrollo alternativo y reforma de la justicia, con el requerimiento de que USAID administre el dinero. Se asignaron US$40 millones adicionales de los fondos de la ACI específicamente para derechos humanos, el monitoreo por parte de la Organización de los Estados Americanos (OEA) de la desmovilización paramilitar y las investigaciones de la Fiscalía de Colombia sobre paramilitares en relación con la Ley de Justicia y Paz de 37 Véase Informe de Crisis Group, La droga en América Latina I, op. cit. 38 Raphael F. Perl, International Drug Trade and U.S. Foreign Policy, Servicio de Investigaciones del Congreso (CRS), Biblioteca del Congreso, noviembre de 2006, p. 13; también informe al Congreso, 10 de septiembre de 2007, op. cit. este país. Esto es ayuda directa a otro país y no incluye financiación a través del presupuesto del Departamento de Defensa, que en los últimos años ha fluctuado entre US$133 millones y US$155 millones para Colombia 39. En su petición presupuestal para el año fiscal 2009, el gobierno busca aumentar la financiación de la ACI (en su mayor parte en interdicción) a US$406 millones, incluidos US$329 millones para Colombia. Sin embargo, es prácticamente seguro que el Congreso la objetará, en gran parte porque el presupuesto de Bush también propuso recortar los fondos para desarrollo alternativo y fortalecimiento de la justicia en Colombia de US$196 millones a US$142 millones. El gobierno pretende trasladar la mayor parte de la financiación para desarrollo alternativo a Bolivia y el Perú, a la cuenta de asistencia para el desarrollo de USAID en vez de al ESF, pero asigna a ambos, junto con Ecuador, ligeros incrementos en comparación con los niveles del año fiscal Estados Unidos anuncia como parte de su política ayudar a los gobiernos a fortalecer sus instituciones de seguridad, judiciales y financieras con el fin de reducir el narcotráfico, y alentar reformas básicas en el sistema judicial, entre ellas la transparencia, eficiencia y mejores salarios para policías y jueces. Sin embargo, en contra de los objetivos más amplios de USAID y el Departamento de Justicia, gran parte de la ayuda del Departamento de Estado en estas áreas se concentra estrechamente en unidades de organismos colombianos directamente dedicadas a combatir la droga. Estados Unidos también busca golpear a las organizaciones de traficantes capturando a los líderes y facilitadores que colaboran en el lavado de activos o en el comercio de precursores químicos. Sin embargo, estos golpes por lo general tienen un efecto limitado, porque la disminución de la oferta de una operación es suplida por otras operaciones y porque nuevos jefes asumen el mando 41. Estados Unidos apoya, aunque con muchos menos recursos, programas de reducción de la demanda en el hemisferio similares a los que financia en su propio territorio, y que están diseñados para elevar la toma de 39 Informe de la Cámara de Representantes , en International Narcotics and Law Enforcement: FY 2008 Program and Budget Guide, Departamento de Estado, septiembre de 2007, resumen de presupuesto, en htm; FY 2008 D.O.D., previsión de gastos para interdicción y actividades contra la droga, ley pública , at thomas.loc.gov/cgi- bin/ query/f?c110:7:./temp/~c110qheck2:e Departamento de Estado año fiscal 2009, presupuesto de operaciones estatal y extranjero, pp , 73-74, 80, en /iab/fy INCSR, pp. 23, 21; entrevista de Crisis Group, funcionario de Estados Unidos, Cartagena, 19 de noviembre de 2007.13 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página 7 conciencia sobre los efectos nocivos de las drogas, desalentar el consumo por parte de poblaciones vulnerables y ofrecer programas de tratamiento para adictos. El Departamento de Estado ha financiado estudios científicos integrales de varios años sobre proyectos piloto y programas para aprender cómo estas iniciativas pueden ayudar en los programas de reducción de la demanda tanto en Estados Unidos como en el exterior 42. El Congreso ha exigido estudios sobre el impacto de la fumigación aérea en la salud y en el medio ambiente. Los grupos ambientales han criticado estos estudios y se han opuesto vigorosamente a la política de fumigaciones 43. Estados Unidos argumenta que el proceso de convertir la coca en pasta de coca, base de cocaína y cocaína, en el cual intervienen precursores químicos, constituye ya de por sí una gran amenaza ambiental, al igual que la deforestación que producen los cultivos de coca 44. Al gobierno se le exige por ley que monitoree e impida el desvío de químicos como el permanganato de potasio, esencial para la elaboración de la cocaína. Coopera en esto con los países europeos y los países productores, y con México, Brasil, Argentina, Canadá y la OEA. La entidad global a cargo del control del comercio de precursores químicos es el Consejo Internacional de Control de Estupefacientes (INCB). Estados Unidos hace aportes financieros importantes, sobre todo para su banco de datos. Dos proyectos fueron punto focal de sus programas de monitoreo en 2006: Cohesion, dirigido al permanganato de potasio y el anhídrido acético (otro químico esencial para la producción de cocaína), y Prism, orientado hacia otros químicos. Sin embargo, el control es difícil debido a los grandes volúmenes de químicos que se producen legalmente y a las cantidades relativamente pequeñas que se requieren para usos ilícitos INCSR, op. cit., p The Politics of Glyphosate. The CICAD Study on the Impacts of Glyphosate and the Crop Figures, The Transnational Institute, información sobre política antinarcóticos, 14 de junio de 2005, en 44 Drug Crop Eradication and Alternative Development in the Andes, GAO, 18 de noviembre de 2005, p Annual Report of the International Narcotics Control Board, ONU, 1 de marzo de 2007, en también INCSR, op. cit. El Consejo Internacional de Control de Estupefacientes (International Narcotics Control Board, INCB), que opera de conformidad con la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, es independiente de la ONU pero tiene un secretariado financiado por las Naciones Unidas. Se compone de trece miembros, diez nombrados por gobiernos y tres por la Organización Mundial de la Salud, que trabajan a título personal, no nacional. Monitorea y promueve el cumplimiento de los tratados sobre droga de 1961, 1971 y En lo que respecta al lavado de dinero, Estados Unidos depende sobre todo de su Departamento del Tesoro, la DEA y el Departamento de Estado (INL) para investigación, capacitación y apoyo en equipos, y (en parte por razones antiterroristas) ha fortalecido los programas de cooperación con los bancos. Lo que en sus inicios en 1989 fue un Grupo de Trabajo de Acción Financiera contra el Lavado de Activos (FATF) del G-7, conformado por los principales países industrializados, ahora cuenta con 31 participantes. Washington aporta inteligencia, capacitación y apoyo in situ con el fin de prevenir el lavado de dinero relacionado con el negocio de la droga 46. El Congreso le exige al gobierno incluir el lavado de activos en su informe anual sobre narcotráfico, e identificar a los países en donde constituye un problema importante 47. Aunque el entrenamiento y la cooperación han mejorado las capacidades de los organismos de seguridad en la región y han producido incautaciones de grandes volúmenes de dinero ilícito, el reto supera las capacidades bancarias y de imposición coercitiva de la ley. Su magnitud se puede medir por los US$80 millones en dólares, euros y oro incautados por la policía colombiana en enero de 2007 en una sola operación basada en inteligencia de la DEA 48. Se realiza suficiente lavado de dinero como para que los traficantes obtengan utilidades sustanciales. Existen diferencias sustanciales entre los programas antinarcóticos de Bolivia, Perú y Colombia, sobre todo en lo que respecta al tema de la erradicación 49. Los programas de interdicción son mucho más limitados en Perú y Bolivia, puesto que el grueso de la producción colombiana tiene como destino el mercado de Estados Unidos mientras que la producción boliviana y peruana se dirige cada vez más a los mercados europeos y latinoamericanos 50. Con la elección del presidente Evo Morales y su adopción de una política de cero cocaína, no cero hoja de coca, los programas antinarcóticos de Estados Unidos en Bolivia se han dificultado. Se ha evitado una ruptura tajante porque Bolivia ha erradicado las hectáreas prometidas y ha cooperado en incautaciones y en la aplicación coercitiva 46 INCSR, op. cit., vol. II, p Ley de Ayuda Extranjera de 1961 según enmendado, en 48 INCSR, op. cit., p. 4. Entrevistas de Crisis Group, funcionarios de la DEA, Washington DC, 9 de enero de Kathryn Ledebur y Coletta A. Youngers, Bolivian Drug Control Policy, Oficina sobre América Latina de Washington (WOLA), agosto de 2007, en AIN%20 Drug%20Policy%20Press%20Memo.pdf. 50 Entrevista de Crisis Group, funcionario del Departamento de Estado de los Estados Unidos, Washington DC, 29 de noviembre de 2007.14 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página 8 de la ley. El área neta de cultivos ha aumentado, pero Estados Unidos tiene pocas opciones distintas de continuar con la cooperación y esperar que no se produzca un divorcio definitivo. Las relaciones con el Perú de Alan García son mucho más estrechas, aunque las cifras de cultivos en ese país son aún más preocupantes Reducción de la demanda La Estrategia Nacional para el Control de Drogas (NDCS) que producen anualmente los gobiernos de Estados Unidos desde 1989 han puesto repetidamente el énfasis en que una política efectiva debe equilibrar las intervenciones del lado de la demanda y de la oferta tanto en ese país como en el exterior. Sin embargo, el análisis de los presupuestos federales para la droga, actual y anteriores, pone claramente de manifiesto que el compromiso con un enfoque balanceado es más que todo retórico. La reducción de la demanda se ha visto regularmente superada por las medidas tendientes a frenar la oferta. La brecha entre la financiación asignada para la reducción de la oferta y la demanda ha aumentado sustancialmente, pues ha pasado de US$600 millones (US$5.000 millones contra US$4.400 millones) en 2001, a US$3.700 millones (US$8.300 millones contra US$4.600 millones) en Los programas estadounidenses de reducción de la demanda se concentran en dos áreas generales de intervención: prevenir el consumo de droga antes de que empiece, y ofrecer tratamiento a los consumidores. El presupuesto del año fiscal 2008 destina US$1.600 millones para la realización de pruebas aleatorias de consumo de droga a los estudiantes de secundaria, la Campaña Nacional de Medios de Comunicación contra el Consumo Juvenil de Droga, el apoyo a los colegios y comunidades que han erradicado la droga y el trabajo de organismos educativos locales. El tratamiento recibe US$3.000 millones, e incluye programas como análisis, intervención breve y remisión (SBIRT), acceso a recuperación (ATR) y tribunales de droga 53. Pese al recorte de los fondos federales destinados a reducción de la demanda, funcionarios del área de la política de drogas y seguridad hablan de disminuir el tamaño del mercado de la droga en Estados Unidos y ponen énfasis en que el consumo es una enfermedad y un 51 Ibid. Véase también ONDCP Reports No Increase in Coca Cultivation in 2006, memorando de WOLA, 23 de mayo de National Drug Control Strategy FY 2008 Budget Summary, ONDCP, Washington DC, febrero de Los tribunales de droga existen desde 1989 y son parte del sistema de justicia penal. Se cuestiona si se les debe incluir como medida de reducción de la demana, aunque buscan inducir el tratamiento de los consumidores arrestados. reto para la salud pública. Sin embargo, la respuesta en materia de política y los recursos se siguen enfocando principalmente en la aplicación coercitiva de la ley, la interdicción y el encarcelamiento de consumidores y traficantes. No obstante, advierten que es difícil medir el éxito en prevención y tratamiento y tienden a ser demasiado optimistas con respecto a la reducción del consumo general entre los jóvenes, que se calcula en un 24 por ciento en todo tipo de drogas entre 2001 y Esta tendencia se ha visto impulsada sobre todo por la reducción en el consumo de cannabis, éxtasis, LSD, anfetaminas, metanfetaminas y esteroides, todos los cuales se producen en grandes cantidades en Estados Unidos, y no en el consumo de cocaína y heroína 55. La ONDCP declaró hace poco que hay más de veinte millones de consumidores de droga en Estados Unidos, de los cuales siete millones son consumidores problemáticos. Según datos de la Oficina de Abuso de Sustancias y Servicios de Salud Mental (SAMHSA), un organismo federal, 2,4 millones de estadounidenses mayores de 12 años consumieron cocaína en el mes anterior de 2006; cerca de 1,7 millones de los siete millones de consumidores problemáticos eran adictos a ella 56. Las Encuestas Nacionales sobre Consumo de Drogas y Salud (NSDUH) y las cifras del programa Monitoreo del Futuro (MTF) no indican progreso alguno en la reducción de la demanda entre 2002 y Los porcentajes bastante constantes en una población creciente indican un aumento en el número total de consumidores. La ONDCP calculó que 6,1 millones de estadounidenses mayores de 12 años consumieron cocaína por lo menos una vez en La falta de éxito en lo que respecta a reducir la demanda y el consumo de cocaína se debe no sólo al fracaso de los intentos de disminuir la oferta y a la insuficiencia de los fondos destinados a medidas desde el lado de la demanda, sino también a fallas en las políticas de reducción de la demanda. Aunque la cantidad de tribunales de droga, que imponen sanciones no penales a los consumidores y buscan inducir el tratamiento, ha aumentado de 500 (1999) a ligeramente menos de (2006), estos tribunales sólo manejan una pequeña parte de los cerca de 1,6 millones de arrestos anuales relacionados con droga. Funcionarios de la ONDCP reconocen que hacen falta programas en las cárceles y programas de transición 54 Entrevistas de Crisis Group, funcionarios de ONDCP y del Consejo Nacional de Seguridad, Washington, D.C., 9, 11 de enero de Current State of Drug Policy: Successes and Challenges, ONDCP, Washington, D.C., enero de 2008, p Ibid., pp. 5, Para las tasas de prevalencia de consumo entre jóvenes y adultos jóvenes, véase el Anexo A. 58 Facts & Figures Cocaine - Drug Facts, ONDCP, 2008, en15 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página 9 para los detenidos por cargos de droga y que las instalaciones para remisión de jóvenes son insuficientes. Así mismo, el seguimiento de los pacientes luego de haber sido dados de alta no es lo suficientemente estricto y hace falta un componente sustentado en la comunidad 59. Los funcionarios y otras personas también señalan el uso de los medios masivos de comunicación y la publicidad social para desalentar el cigarrillo, el consumo excesivo de alcohol en las universidades y el consumo de alcohol cuando se va a conducir, y plantean que dichos métodos se podrían utilizar más efectivamente para estigmatizar el consumo recreacional de cocaína entre los consumidores de mayor poder adquisitivo 60. No obstante, los funcionarios federales de Estados Unidos siguen oponiéndose férreamente a medidas de reducción de daños como el uso controlado y reglamentado de cannabis, recintos seguros para inyectarse y programas de intercambio de agujas. Con argumentos a menudo sustentados en la moralidad, tienden a rechazar las medidas y una revaluación estratégica argumentando que el concepto no está funcionando en Europa, a la que le preocupa menos la seguridad en sus calles 61, y que en Estados Unidos se ha observado un cambio cultural positivo; la juventud está rechazando la intoxicación 62. Pero otros funcionarios, como los alcaldes de las grandes ciudades, dijeron en 2007 que los programas actuales habían fracasado y pidieron un enfoque de salud pública y opciones más efectivas y generalizadas para reducir el consumo de drogas y prevenir las reincidencias 63. B. EUROPA Desde que se iniciaron el Diálogo Especializado de Alto Nivel en Materia de Drogas entre la UE y la Comunidad Andina de Naciones (CAN) 64 en 1995 y la reunión interministerial del Grupo de Río 65 y la UE en Cochabamba (Bolivia) en 1996, se ha hecho un esfuerzo por aumentar la coordinación y cooperación en materia de drogas y narcotráfico. Han sido avances importantes la adopción del Plan de Acción Integral en materia de drogas en Panamá en 1999, pocos meses después de la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGASS) sobre el problema mundial de la droga celebrada el año anterior, y las ocho declaraciones del Mecanismo de Coordinación y Cooperación en Materia de Drogas entre América Latina y el Caribe y la UE desde 1999, la última de las cuales se suscribió en Puerto España en mayo de Las metas de toda esta actividad reflejan las prioridades de la política antinarcóticos de la UE en lo que respecta tanto a la reducción de la demanda de droga en Europa y América Latina/el Caribe como a la disminución de la oferta de cocaína andina en Europa. Pese a la progresiva institucionalización de la cooperación en temas antinarcóticos en la UE y con los países productores y de tránsito en el curso del último decenio, la política europea interna y en el exterior parece menos un mosaico en el que varias iniciativas forman un cuadro coherente y se asemeja más a una colcha de retazos compuesta por muchos programas, a menudo divergentes. En privado, varios funcionarios del Consejo y de la Comisión Europea (CE) admiten tácitamente una falta de convergencia de políticas, pero subrayan que esto se debe al hecho de que a los estados miembros les compete la responsabilidad principal de tratar con las drogas ilícitas, y que la UE está trabajando para armonizar los diferentes enfoques 67. No obstante, Europa, que es el mercado de consumo de cocaína de crecimiento más rápido en el mundo 68, tiene que hacer una mayor contribución para controlar el problema global. 59 Entrevistas de Crisis Group, funcionarios de ONDCP, Washington, D.C., 11 de enero de Ibid. También C. Ott y C. Haertlein, Social norms marketing: a prevention strategy to decrease high-risk drinking among college students. Nursing Clinics of North America, vol. 37, no. 2, pp , en cxx.pdf; y Cornelia Peachmann, Ellen Thomas Reibling, Anti-smoking advertising campaigns targeting youth: cases studies from USA and Canada, en com/cgi/content/abstract/9/suppl_2/iil8. 61 Entrevista de Crisis Group, alto funcionario del Departamento de Estado, Washington, D.C., 10 de enero de Entrevista de Crisis Group, alto funcionario de ONDCP, Washington, D.C., 11 de enero de A new bottom line in reducing the harms of substance abuse, Conferencia de Alcaldes de Estados Unidos, resolución de junio de Los miembros de la CAN son Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Venezuela anunció su retiro el 19 de abril de El diálogo de alto nivel sobre la droga ha sido parte del diálogo político entre la UE y la Comunidad Andina desde mediados de la década de El Grupo de Río, de veinte miembros, se creó en 1986 como una alternativa a la Organización de los Estados Americanos (OEA), que en esa época muchos latinoamericanos percibían como dominada por Estados Unidos. 66 Las otras declaraciones se adoptaron en Lisboa (2000), Cochabamba (2001), Madrid (2002), Cartagena de Indias (2003), Dublín (2004), Lima (2005), Viena (2006) y Puerto España (2007). 67 Entrevistas de Crisis Group, funcionarios del Consejo Europeo y la Comisión Europea, Bruselas, 21 de septiembre, 3 de octubre y 9 de noviembre de Por lo menos 4,5 millones de europeos (de estados miembros de la UE y Noruega) consumieron cocaína por lo menos una vez en 2007; por lo menos 12 millones la han consumido alguna vez en su vida. Selected issue: Cocaine and crack cocaine: a growing public health issue, Centro Europeo de Monitoreo de Drogas y Drogadicción (EMCDDA), noviembre de 2007.16 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página 10 Las premisas básicas de la política de la UE están contenidas en la Estrategia Europea sobre Drogas ( ) 69 y en el plan de acción sobre drogas de la UE ( ), que busca coordinar las acciones de los 27 estados miembros y facilitar el diálogo internacional 70. Si bien los miembros individuales siguen siendo responsables de sus propias políticas antinarcóticos, la UE promueve la convergencia y el fortalecimiento de la cooperación intergubernamental, sobre todo en lo que respecta a la reducción de la oferta. La estrategia reconoce la parte de responsabilidad [de la UE] en el problema mundial de la droga, tanto en su condición de consumidor de estupefacientes y sustancias psicotrópicas producidos en otros países, como en su condición de productor y exportador de drogas sintéticas 71. Se concentra en dos grupos de medidas: la reducción desde el lado de la oferta en los países productores y de tránsito de cocaína, lo que incluye detener a los traficantes mediante la imposición coercitiva de la ley y la interdicción de cargamentos en países de tránsito, en las fronteras europeas y dentro de la UE, impedir el desvío de precursores químicos y combatir el aumento de los cultivos de coca mediante programas de desarrollo alternativo no condicionados a que los campesinos hayan erradicado primero los cultivos; y medidas de ejecución de la ley, prevención, tratamiento, rehabilitación y reducción de daños en sus propios países. En Europa, las políticas antinarcóticos que lidera Estados Unidos en América Latina a menudo se perciben como intentos de influir en la política doméstica de la región, y como tentativas contraproducentes para reducir la escala del problema de la droga concentrando los esfuerzos en combatir la oferta en los países productores y de tránsito. Algunos funcionarios de la UE subrayan que para que las estrategias sean efectivas tienen que enfocarse en reducir el impacto nocivo de las drogas en las sociedades y balancear las intervenciones en los países productores, de tránsito y consumidores 72. Esto refleja la postura general de Europa en el sentido de que las drogas son a la vez un problema de salud pública y un problema de orden público a escala mundial 73. Sin embargo, la UE sí asigna prioridad a la reducción de la oferta mediante interdicción y aplicación coercitiva de la ley, sobre todo en sus fronteras y dentro de la Unión, y a la reducción de la demanda en sus países mediante programas de prevención, tratamiento y rehabilitación. El apoyo a la creación de medios de vida alternativos en los países productores se vincula de manera un poco ambigua al tema más amplio y de más largo plazo de contribuir al desarrollo al introducir los temas de drogas en el diálogo común general de política exterior y seguridad, y la cooperación para el desarrollo 74. Mejorar la cooperación en materia de drogas es sobre todo cuestión de mejorar el trabajo entre los estados miembros y en la UE misma. La cooperación con los países productores y de tránsito, así como con Estados Unidos, reviste menor prioridad 75. Las realidades de la producción y el tráfico de droga en América Latina y el limitado progreso que se ha logrado en lo que respecta a la reducción de la demanda en Europa, sobre todo en España, Italia y el Reino Unido, ponen de relieve que la política de la UE y su vecindad inmediata no ha interrumpido sustancialmente el flujo de cocaína. Un funcionario de la Comisión Europea reconoció que, tan pronto se detectan rutas y métodos y se emprenden acciones en su contra, los traficantes se adaptan y encuentran nuevas maneras de abastecer el mercado europeo: Los traficantes son más inteligentes que nosotros y cambian sus rutas con rapidez 76. Los planes de aplicación coercitiva de la ley, prevención, tratamiento, rehabilitación y reducción de daños en Europa están produciendo algunos resultados en algunos países, pero no bastan para afrontar la demanda creciente. En los países productores andinos, el énfasis de la UE en desarrollo alternativo, fortalecimiento de las comunidades y programas de generación de ingresos como los Laboratorios de Paz en Colombia que se examinan más adelante es importante, pero en últimas no equivale a mucho más que una gota en el océano 77. En Bolivia, los esfuerzos sustanciales realizados tanto por la Comisión 69 EU Drugs Strategy ( ), Consejo de la Unión Europea, Bruselas, 22 de noviembre de Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on a EU Drugs Action Plan ( ), Bruselas, 14 de febrero de Las responsabilidades de la UE (a diferencia de los estados miembros) en lo que respecta a las políticas frente a la droga incluyen salud pública (información y prevención de daños), control de precursores químicos y prevención de lavado de dinero. 71 EU Drugs Strategy, op. cit., p Entrevistas de Crisis Group, funcionarios del Consejo Europeo y la Comisión Europea, Bruselas, 3 de octubre y 9 de noviembre de Entrevista de Crisis Group, funcionario de la Comisión Europea, Bruselas, 9 de noviembre de EU Drugs Strategy, op. cit., p El Grupo de Dublín fue establecido por Estados Unidos en 1990 como un foro informal para discutir y analizar el consumo y la producción de drogas ilícitas. Sus miembros incluyen a la UE (Comisión y estados miembros), Japón, Canadá, Australia y Noruega, y observadores de las Naciones Unidas. Se reúne cada seis meses en Bruselas. 76 Entrevista de Crisis Group, funcionario de la Comisión Europea, Bruselas, 3 de octubre de Entrevistas de Crisis Group, funcionarios del Consejo Europeo y la Comisión Europea, Bruselas, 21 de septiembre y 3 de octubre de 2007.17 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página 11 Europea como por algunos estados miembros para fomentar el desarrollo socioeconómico y contribuir al manejo de los cultivos de coca lícitos tradicionales se enfrentan con el gran desafío a largo plazo de inducir el desarrollo en el país más pobre de Suramérica, así como con la resistencia del gobierno de Morales y los grupos sociales vinculados con la industria de la coca. Esta resistencia política y social, que también se siente en Perú, se ve exacerbada por la adhesión de la UE a la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, que incluye la hoja de coca como sustancia ilegal y, por consiguiente, prohíbe a los países fomentar una mayor producción de coca que podría redundar en tráfico ilícito 78. Las siguientes secciones, aunque no exhaustivas, presentan un panorama general de las medidas europeas contra las drogas, sobre todo con respecto a la cocaína andina. 1. Reducción de la oferta Los programas europeos de reducción de la oferta de cocaína enfatizan el rastreo, el desmantelamiento y la judicialización de redes de transporte y distribución de droga en el continente. La UE ha asignado 600 millones para combatir el crimen organizado en Europol es un cuerpo que comparte efectivamente información e inteligencia, especialmente en lo que respecta a la recolección de datos sobre cargamentos de droga incautados y organizaciones de narcotraficantes, y apoya investigaciones. En 2005, las autoridades españolas incautaron 48,4 toneladas de cocaína (45,1 por ciento del total de incautaciones europeas); Portugal decomisó 18,1 toneladas (16,8 por ciento), los Países Bajos, 14,6 toneladas (13,6 por ciento), Bélgica, 9,3 toneladas (8,6 por ciento) y Francia 5,2 toneladas (4,8 por ciento) 80. Como en Europa la mayor parte de la cocaína ingresa por España, las autoridades españolas han diseñado un Plan Nacional de Acción sobre Drogas que incluye mejoramiento en la interdicción mediante la reorganización de unidades investigativas de las fuerzas de seguridad como la Unidad de Drogas y Crimen Organizado (UDYCO) y el Equipo de Delincuencia Organizada y Antidroga (EDOA). Se estableció un servicio marítimo bajo la guardia civil, y el Centro de Inteligencia contra el Crimen Organizado, creado en 2006 como parte del 78 Véanse los artículos 26 (sobre la creación de organismos gubernamentales para controlar la producción de coca en países que permiten el cultivo de coca y la destrucción de los arbustos de coca ilícitos) y 27 (sobre la exportación de hoja de coca únicamente para la preparación de un agente saborizante que no contiene alcaloides) de la Convención Única sobre Estupefacientes. 79 The EU policy in the drugs field: present priorities, Comisión Europea, Memo/06/249, 26 de junio de World Drug Report 2007, UNODC, junio de 2007, p. 75. Ministerio del Interior y de Justicia, tiene ahora la responsabilidad de coordinar las políticas y acciones de todos los organismos de seguridad contra las organizaciones de narcotraficantes 81. El plan de acción de la UE identifica como objetivo clave la prevención del desvío de precursores químicos 82, y la Comisión Europea y los estados miembros individuales han utilizado diversas medidas para controlar y hacer seguimiento a los que se emplean para producir cocaína. El comercio de precursores entre los estados miembros y con otros países está reglamentado a nivel de la UE, con pocas posibilidades de variación nacional. Todos los embarques y exportaciones de precursores de droga que figuran en el Anexo de la Convención de la ONU de 1988 se deben documentar y rotular claramente 83. En el mercado interno de la UE, a las autoridades nacionales se les exige vigilar la concesión de licencias, la rotulación y la documentación de precursores de droga 84. La Comisión pertenece al Sistema Internacional de Notificación Previa a la Exportación (PEN) desarrollado por UNODC, que exige el registro de todas las sustancias en la lista antes de ser embarcadas. La Unidad Conjunta sobre Precursores en La Haya tiene la responsabilidad de mejorar la cooperación e intercambiar información sobre el control de químicos entre los Países Bajos, Austria, Bélgica, Francia, Alemania y el Reino Unido. Las actividades individuales de los estados miembros incluyen la Unidad Conjunta de Precursores Químicos de la Oficina de Investigaciones Criminales (BKA) de Alemania, que averigua el desvío de precursores, que desde la promulgación de la Ley de Control de Precursores de 1994 es una actividad penalizada 85. Otros ejemplos son el mayor control sobre precursores en Bulgaria a través del Comité Interdepartamental para el Control de Precursores y la creación de la Oficina Nacional Antinarcóticos en Rumania 86. Varios estados miembros, incluidos los que tienen grandes industrias químicas o comercian muchos químicos como Alemania y los Países Bajos, cooperan en el Proyecto Cohesion con Estados 81 Estrategia Nacional Sobre Drogas: Plan de Acción , Ministerio de Sanidad y Consumo, España, p EU Drugs Action Plan, op. cit. 83 Reglamento (CE) no. 111/2005 del Consejo, sobre las reglas para monitorear el comercio de precursores de drogas con otros países, 22 de diciembre de Reglamento (CE) no. 273/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre precursores de drogas, 11 de febrero de Action Plan on Drugs and Addiction, Alemania, 2003; en La Aduana Federal también desempeña un papel importante. 86 National Anti-Drug Strategy of the Republic of Bulgaria , p. 17, en Oficina Nacional Antinarcóticos de Rumania, en18 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página 12 Unidos y los estados latinoamericanos para monitorear el desvío de permanganato de potasio 87. Las relaciones con la Comunidad Andina para la prevención de desvíos de precursores implican mecanismos no obligatorios de coordinación e información compartida. Tanto el Diálogo Especializado de Alto Nivel en Materia de Drogas como el Mecanismo de Coordinación y Cooperación en Materia de Drogas tienen como fin mejorar dicha cooperación 88. La Comisión Europea ha suscrito acuerdos bilaterales sobre precursores con Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela diseñados para fortalecer la cooperación administrativa con el fin de limitar el desvío 89. Las reuniones del Grupo Conjunto de Seguimiento discuten los desarrollos anualmente e intercambian información sobre legislación y programas de implementación 90. La Comisión está invirtiendo 1,6 millones para mejorar el intercambio de información y la capacidad local en el Proyecto Regional para la Prevención del Desvío de Precursores Químicos Utilizados para la Producción de Drogas Ilícitas en los Países Andinos (PRECAN) 91. Para mejorar la interdicción de cargamentos de cocaína cerca de las costas europeas, Italia, España, Portugal, Francia, el Reino Unido, los Países Bajos e Irlanda 87 International Narcotics Control Strategy Report 2006, INL, marzo de Véanse, por ejemplo, las Conclusiones de la IX Reunión de Alto Nivel del Mecanismo de Coordinación y Cooperación en Materia de Drogas entre América Latina y el Caribe y la Unión Europea de 2007, Declaración de Puerto España, 5 de junio de Acuerdo entre la Comunidad Europea y la República de Colombia relativo a los precursores y sustancias químicas utilizados con frecuencia en la fabricación ilícita de estupefacientes o de sustancias psicotrópicas, 30 de diciembre de 1995, en También se firmaron acuerdos similares con Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela. 90 Acta de la VI reunión del grupo conjunto de seguimiento sobre precursores entre los Países Andinos y la Comunidad Europea, Lima, 30 de mayo de V Reunión entre la Comunidad Europea y la Comunidad Andina sobre el Acuerdo relativo a los precursores y sustancias químicas utilizados con frecuencia en la fabricación ilícita de estupefacientes o de sustancias psicotrópicas, Bruselas, 20 de abril de 2004, p. 4. Sólo dos de las cinco páginas web locales establecidas por el PRECAN para rastrear precursores químicos han funcionado sin interrupción: Perú y Colombia. Las de Bolivia y Ecuador se han suspendido debido a cambios de personal y a la falta generalizada de apoyo político. Venezuela ha colaborado con el programa pero ha afrontado dificultades técnicas. Los productores de químicos venezolanos han sido los más proactivos, y han creado una red química en un intento de establecer nuevas normas. Una comisión de la UE está estudiando la expansión del programa. Entrevista de Crisis Group, experto en precursores químicos, Bogotá, 17 de enero de establecieron el Centro de Análisis y Operaciones contra el Narcotráfico por Vía Marítima (Maritime Analysis and Operational Centre on Narcotics, MAOC-N) en septiembre de Desde Lisboa, coordina la inteligencia, los equipos navales y los aviones de los estados miembros que operan entre Suráfrica y Noruega. Su personal incluye enlaces de cada país y observadores de Europol y de la Fuerza de Tarea Conjunta Interinstitucional de Estados Unidos (U.S Joint Inter Agency Task Force, JIATF) 93. Se espera que todos los estados europeos, incluida Rusia, terminen participando de alguna forma 94. Sin embargo, teniendo en cuenta la debilidad de los organismos de seguridad africanos y la extensa superficie marítima que cubre el MAOC-N, queda por ver qué tan efectivo será como factor de disuación 95. Varios estados miembros cooperan con las autoridades latinoamericanas en materia de imposición coercitiva de la ley e interdicción de cargamentos de cocaína mediante funcionarios antinarcóticos de enlace en las embajadas y ayudan a fortalecer las capacidades de inteligencia 96. El más activo es el Reino Unido, con especial énfasis en Colombia, Venezuela y Brasil 97. En Colombia, el Ministerio de Defensa británico entrena fuerzas antinarcóticos, provee asistencia en derechos humanos y en desactivación de minas y especifica que este apoyo depende de que las fuerzas no cometan abusos 98. Los Países Bajos, aunque menos prominentes, también cooperan con los organismos de seguridad colombianos. Otros países realizan actividades y operaciones específicas. Por ejemplo, el Ministerio del Interior español ha financiado 30 seminarios sobre cooperación bilateral técnica en Colombia, Bolivia, Cuba, Ecuador, Guatemala, la República Dominicana, Costa Rica y Argentina, así como en Marruecos Naval centre to combat cocaine, BBC, 29 de septiembre de European centre to tackle cocaine smuggling, EurActiv.com, 1 de octubre de Entrevista de Crisis Group, investigador de EMCDDA, Lisboa, 16 de noviembre de Entrevista de Crisis Group, agente extranjero de oficina antinarcóticos, Bogotá, 14 de enero de Entrevista de Crisis Group, alto funcionario, Comisión Europea, Bruselas, 9 de noviembre de Entrevista de Crisis Group, funcionario extranjero de oficina antinarcóticos, Bogotá, 14 de enero de El Reino Unido duda en transferir tecnología de vigilancia a Venezuela. A Londres le preocupa la posibilidad de que el gobierno de Chávez la use para espiar a opositores políticos; también sabe que a Estados Unidos no le gustaría una transferencia de tecnología británica de este tipo a Venezuela. Entrevista de Crisis Group, Londres 22 de febrero de Respuestas del secretario de Estado del Reino Unido Des Browne, 23 de noviembre de 2006, en 99 Estrategia Nacional Sobre Drogas, op. cit., p. 73; 775 especialistas han participado en los seminarios.19 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página 13 El Reino Unido, Francia y los Países Bajos contribuyen con barcos, aviones y funcionarios de enlace a las operaciones del centro de la JIATF en Cayo Hueso (Florida), que monitorea una red de radares para detectar vuelos y barcos en el Caribe y en la costa suramericana 100. La fuerza naval del Reino Unido tiene presencia en el Caribe durante gran parte del año, y trabaja en combinación con los holandeses y los estadounidenses para patrullar las principales rutas del narcotráfico; participó en la interceptación de diecisiete toneladas de cocaína en La fuerza naval de los Países Bajos mantiene una operación permanente en los alrededores de las Antillas holandesas y Aruba. La fuerza naval belga ha desempeñado un papel más limitado en la interceptación de cocaína en la región 101. Desde diciembre de 2003, los Países Bajos han implementado una política de control del 100 por ciento en algunos vuelos comerciales procedentes de las Antillas holandesas, Aruba, Suriname y Venezuela. Desde el 1 de enero de 2006, todas las mulas son arrestadas independientemente del tipo de droga que lleven o de la cantidad. Esto ha ocasionado una reducción en el número de mulas detectadas, de más de 450 en el segundo trimestre de 2004 a menos de veinte en el segundo trimestre de De las personas señaladas para requisa entre el 1 de enero de 2004 y el 1 de abril de 2006, dos tercios tenían en su posesión drogas ilegales, en especial cocaína 103. Según parece la República Dominicana se está utilizando cada vez más como lugar de tránsito 104, lo cual pone aún más en evidencia la necesidad de contar 100 La JIATF, creada en 1994, incluye diversos organismos estatales de Estados Unidos (Defensa, Guardia Costera, Aduana, DEA, FBI, Oficina de Inteligencia para Defensa, Servicio Naval de Investigaciones Criminales y el NSA). Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Perú nombran funcionarios de enlace. Entrevista de Crisis Group, alto funcionario de la Comisión Europea, Bruselas, 9 de noviembre de Royal Navy, North Atlantic, 14 de diciembre de 2007; respuestas del secretario de Estado del Reino Unido, op. cit.; The Royal Navy of The Netherlands, Ministerio de Relaciones Exteriores de Holanda, 14 de diciembre de 2007; y Belgium Seeks Buyer for Frigate, Defensenews, 12 de septiembre de Crime, Violence, and Development: Trends, Costs, and Policy Options in the Caribbean, Banco Mundial y UNODC, marzo de Correspondencia por correo electrónico de Crisis Group, funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores de Holanda, Bogotá, 23 de enero de per cent-controles op Schiphol, 2006/230, De Nationale Ombudsman, 27 de junio de La política no ha carecido de controversia; en 2006 el ombudsman investigó quejas, entre ellas el comportamiento deficiente de funcionarios de seguridad y la falta de información sobre y durante el proceso de investigación. 104 INCSR, op. cit. con una política europea integral y coordinada para que los traficantes no evadan controles unilaterales. En noviembre de 2007, el director de UNODC, Antonio Maria Costa, describió a Guinea-Bissau como atacada por corredores de cocaína y pidió ayuda internacional 105. Los países europeos están empezando a reaccionar ante la importancia cada vez mayor de la región de África occidental en general como ruta de tránsito de cocaína. En 2006 las fuerzas navales del Reino Unido y España incautaron casi diez toneladas de cocaína en barcos procedentes de África occidental 106, y los estados miembros de la UE están colaborando con las autoridades de dicha región para fortalecer la interdicción de drogas 107. Italia tiene un plan de acción para 2008, que prevé más cooperación con Marruecos, así como con los países de África occidental. Funcionarios de sus organismos de seguridad trabajan como agregados en varias capitales, entre ellas Dakar, y entrenan a policías antinarcóticos en el centro y norte de África 108. En el segundo semestre de 2007, la presidencia portuguesa de la UE dio prioridad al fortalecimiento de la cooperación con África occidental, sobre todo con ex colonias como Guinea-Bissau, contra los traficantes latinoamericanos en aguas internacionales 109. En noviembre de 2007 la UE suscribió un acuerdo de asociación con Cabo Verde, dirigido en parte a impedir el flujo de drogas ilegales 110. Como regla general, la Comisión Europea y los estados miembros de la UE no apoyan la erradicación forzada de cultivos de coca en los países productores, sino más bien se concentran en desarrollo alternativo 111. En 2006, el Consejo Europeo especificó los principios del enfoque europeo, que incluye concentración especial en generar estilos de vida alternativos y poner fin a la marginación de las áreas de cultivos, así como un énfasis en la erradicación 105 Guinea-Bissau under attack by drug cartels -U.N., Reuters, 27 de noviembre de Cocaine Trafficking in West Africa: the threat to stability and development, UNODC, octubre de En asocio con agentes antinarcóticos de Ghana, las autoridades aduaneras del Reino Unido lanzaron la Operación Westbridge en 2006; el Reino Unido aportó entrenamiento y equipos para ayudar a frenar el flujo de cocaína. En noviembre de 2007 una corte de Ghana condenó a dos muchachas británicas por intentar introducir al Reino Unido 6 kilos de cocaína. Schoolgirls, 16, held in Ghana with cocaine worth 300,000, The Times, 13 de julio de Italia también ha dado perros antinarcóticos a Brasil. Entrevista de Crisis Group, funcionario del Ministerio del Interior, Roma, 28 de septiembre de Entrevista de Crisis Group, investigador de EMCDDA, Lisboa, 16 de noviembre de EU-Cape Verde deal boosts anti-drug efforts, Reuters, 20 de noviembre de Entrevista de Crisis Group, funcionario de la Comisión Europea, Bruselas, 3 de octubre de 2007.20 Crisis Group, Informe sobre América Latina N 26, 14 de marzo de 2008 Página 14 voluntaria 112. La Comisión aportó a los países andinos 406 millones en y destinó 713 millones para , incluidos 234 millones para Bolivia, 160 millones para Colombia y 132 millones para el Perú 113. Se tienen previstos 50 millones adicionales para programas regionales tendientes a apoyar la cooperación andina en materia de integración económica, desarrollo social y la lucha contra las drogas ilícitas 114. De los 160 millones presupuestados para Colombia, el 70 por ciento se invertirá ampliamente en promover la paz y la estabilidad, lo cual incluye desarrollo alternativo y un tercer laboratorio de paz. El 30 por ciento restante se dividirá entre programas de derechos humanos, justicia y fortalecimiento del Estado de derecho (20 por ciento), y productividad, competitividad e iniciativas comerciales (10 por ciento) 115. Los laboratorios de paz son la iniciativa más importante de la Comisión en Colombia, y se les han destinado más de 100 millones desde 2002: 68 millones financiaron los primeros dos laboratorios y se aprobaron 30,2 millones para los próximos cinco años, de los cuales Colombia contribuirá con 6 millones 116. El primer laboratorio de paz, que se estableció en 2002, abarcó 30 municipios en la región del Magdalena Medio; el segundo, que se aprobó a fines de 2003, incluyó 62 municipios en el departamento de Norte de Santander, la región oriental del departamento de Antioquia y la región suroccidental del Macizo Colombiano-Alto Patía; el tercero, que se aprobó en marzo de 2006, debe incluir 33 municipios en el departamento del Meta, en el centro del país, y la región de Montes de María al norte 117. Los laboratorios de paz apoyan en términos generales el respeto local por los derechos humanos, el desarrollo económico y las iniciativas de reconciliación 118. Buscan fomentar el desarrollo alternativo y la reducción de los cultivos de coca y fortalecer la capacidad institucional a nivel local mediante el involucramiento de las comunidades y el trabajo estrecho con entidades locales como la Iglesia católica, asociaciones gremiales y universidades 119. Aunque algunos funcionarios europeos manifiestan preocupación por su efectividad 120, el programa ha evolucionado en la medida en que se han aprendido sus lecciones. La evolución de los esfuerzos del programa de desarrollo alternativo de la UE se refleja, por ejemplo, en el tercer laboratorio, que incluye áreas con una alta incidencia de cultivos de coca. Sin embargo, pese a esta evolución positiva, los tres laboratorios cubren tan sólo 125 de los municipios de Colombia y no incluyen a muchos de los 23 departamentos en donde se cultiva coca en la actualidad. Aunque la UE no ha participado directamente en los programas de erradicación de coca en Colombia, algunos estados miembros han apoyado los proyectos que promueven cultivos alternativos para garantizar la seguridad alimentaria en comunidades rurales y campesinas. España, Italia, los Países Bajos y el Reino Unido están financiando siete proyectos de desarrollo alternativo con un costo superior a los US$8 millones en colaboración con el Programa contra los Cultivos Ilícitos del gobierno 121. Por ser el país más pobre de Suramérica, Bolivia ha recibido más ayuda para el desarrollo de la UE 122. En 112 The EU Approach on Alternative Development, Consejo de la Unión Europea, 18 de mayo de Se han asignado 137 millones a Ecuador, que tiene pocos cultivos de coca, aunque nada de eso está destinado a programas de desarrollo alternativo específicos. El Documento de Estrategia País (Country Strategy Paper) incluye la posibilidad de financiar desarrollo alternativo, si se requiere, como parte del fomento de oportunidades económicas y medios de vida sostenibles en áreas de riesgo de cultivos de coca e incursiones desde Perú y Colombia. Ecuador Country Strategy Paper: , Comisión Europea, abril de La UE va a entablar negociaciones para celebrar un Acuerdo de Asociación con la Comunidad Andina. La dotación de ayuda a la región asciende a 713 millones de euros, Delegación de la Comisión Europea en Bolivia, comunicado de prensa, 24 de abril de Ferrero-Waldner visits Colombia and announces 160 million aid package, Comisión Europea, comunicado de prensa, 16 de abril de Véase Informe de Crisis Group, La reelección de Uribe, op. cit., p El tercer laboratorio de paz se aprobó hasta el 31 de diciembre de Laboratorios de Paz, Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, en Al programa le ha ido lo suficientemente bien como para que Colombia esté creando otros con ayuda del Banco Mundial, Dos laboratorios de paz tendrá el Meta para el 2009, Semana, 19 de noviembre de Colombia Country Strategy Paper: , Comisión Europea, marzo de 2007; y entrevista de Crisis Group, investigador de EMCDDA, Lisboa, 16 de noviembre de Colombia Country Strategy Paper, op. cit. Para mayor información, véase Informe de Crisis Group, La reelección de Uribe, op. cit., p Entrevistas de Crisis Group, funcionarios de estados miembros de la UE, 11, 24 de enero de Esto no incluye ayuda a través de UNODC, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) o la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). España apoya un proyecto con una subvención de US$ ; los Países Bajos, cuatro con US$7,3 millones; el Reino Unido, uno con US$60.000; e Italia uno con US$ Proyectos en Ejecución: Tema Cooperantes, Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, en accionsocial.gov.co/acci/web_acci/nuevomapa/bienvenida.html. 122 La UE ha cooperado con Bolivia durante varios años en iniciativas de reducción de pobreza, modernización del Estado, desarrollo del sector privado e integración regional, y es el principal donante del país, responsable del 57 por ciento (cerca de US$300 millones anuales) de su ayuda exterior, Mostrar más
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