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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 111 del 30/05/2017
Dictamen : 111 del 30/05/2017
Consultante: Madrigal Cordero Patricia
Institución: Consejo Nacional de Áreas de Conservación
C-111-2017
Presidente del Consejo Nacional de Áreas de Conservación
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, me refiero a su oficio SINAC-DE-359 de fecha 7 de marzo de 2016 mediante el cual, en atención al acuerdo del Consejo Nacional de Áreas de Conservación tomado el sesión N° 12-2015 del 14 de diciembre de 2015, plantean las siguientes interrogantes:
A. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de las tarifas de ingresos a las áreas silvestres protegidas?
B. ¿A quién corresponde la competencia para la fijación de Tarifas de ingreso en Áreas Silvestres protegidas?
C. ¿Es posible exonerar el ingreso a las Áreas Silvestres Protegidas?
Se adjunta a la consulta presentada el oficio SINAC-AJ-CL-001-2016, en que se plasma el criterio jurídico de la Asesoría Legal, en que se concluye que:
“1.- La tarifa de ingreso a las Áreas Silvestres Protegidas tiene una naturaleza de precio público.
2.- La fijación del precio por el ingreso a las Áreas Silvestres Protegidas es una facultad conferida por Ley al SINAC a través del Consejo Nacional de Áreas de Conservación.
3.- La fijación de la tarifa como facultad impone la posibilidad de determinar el no cobro de tarifas de ingreso sea por exoneración una vez fijas y oficializadas en el Decreto Ejecutivo respectivo o bien determinar del todo su no cobro”.
A. Precisiones conceptuales de tasa y precio público:
La doctrina tributaria ha aceptado que la delimitación conceptual de la tasa y precio público se constituye en un problema no tanto por su estructura jurídica dogmática, sino porque el precio público se presenta como un artificio legal para dotar de fondos a determinados sujetos, sin embargo pese a las discusiones doctrinarias, tanto la tasa como el precio público se catalogan como ingresos de derecho público.
En nuestro ordenamiento jurídico tributario, el artículo 4° del Código de Normas y Procedimientos Tributarios la tasa se califica como un verdadero tributo, en tanto los precios públicos no aparecen regulados en dicha normativa, aun cuando éstos pueden ser conceptuados como la más genérica de las prestaciones patrimoniales de orden público, como contraprestaciones pecuniarias.
Debemos preguntarnos entonces si los precios públicos derivan directamente de negocios contractuales o bien, si son verdaderas obligaciones legales. Al respecto, se puede afirmar que los precios públicos nacen a la vida jurídica desde el momento en que se inicie la prestación de un servicio o la utilización del dominio público. Y es precisamente en este aspecto en que radica una de las principales diferencias con el instituto de la tasa, por cuanto el precio público se genera en relación con la prestación de un servicio o actividad efectuada en régimen de Derecho Público, siempre que no sean de solicitud obligatoria para los particulares y cuando se trate de servicios no inherentes al Estado, y si lo fueran que no puedan ser prestados por el sector privado.
Se ha discutido también, si el precio público debe sujetarse al principio de reserva de ley que cubre a la tasa. Si bien, parte de la doctrina se decanta porque al no ser los precios públicos ingresos tributarios, no deben ser establecidos con arreglo a la ley, sin embargo, para el tratadista José francisco Carrera Raya “Manual de Derecho Financiero”, Vol 1, pag. 208, los supuestos de hecho que generan los precios públicos deberían ser incluídos como tasas, es decir, como ingresos tributarios, entonces, debemos preguntarnos por qué extraer supuestos que normalmente deberían estar incluidos dentro del ámbito tributario; ante tal interrogante habría que responder que la razón es de orden económico y no jurídico.
Ahora bien, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en sentencia 01308-2003 de 21 de febrero de 2003, siendo conteste con la doctrina, ha dicho que la tarifa es un precio público, que surge como contraprestación por la prestación de un servicio voluntario y no inherente al Estado. Dice en lo que interesa la sentencia:
VI.- Precio público A grandes rasgos, se entiende por precios públicos los ingresos que los Estados obtienen por permitir el uso privativo del dominio público o como contrapartida a la prestación de un servicio no inherente al Estado. Por no tratarse de un tributo, la figura del precio público no responde al régimen jurídico de los tributos, se gestiona fuera de la Administración financiera y no se integra necesariamente al Presupuesto General del Estado. En sentencia No. 2003-01308, del 21 de febrero del 2003, la Sala se refirió en los siguientes términos a la figura del precio público:
«... la tarifa cobrada constituye un precio público, que corresponde a la contraprestación por la prestación de un servicio voluntario y no inherente al Estado, como sería la expedición de una constancia. Tarifa cuyo objetivo es procurar por la recuperación del costo del servicio prestado. Caso en que basta la autorización legal para prestar el servicio y cobrar por él, de conformidad al principio de legalidad que rige toda actividad administrativa»
Debido a que tanto en el caso de los tributos como en el de los precios públicos subyace el interés del Estado en obtener ingresos, el trazo de la línea que separa unos de otros no es, en todos los casos, tan nítida como idealmente habría de esperarse. Esta característica conduce a la Sala a aceptar que el legislador goza de algún margen para elegir la figura que considere más adecuada para procurar esos ingresos, siempre y cuando respete ciertos parámetros. Dentro de esos parámetros, es esencial, para que el legislador pueda optar por la figura del precio público, que el cobro del precio se genere con el uso real e individualizado del servicio o del bien público. En los impuestos y en las contribuciones especiales, en cambio, el beneficio individualizado no es esencial. Por su parte, el uso real e individualizado del servicio financiado con una tasa no es una condición necesaria -es decir, esencial- para cobrar el tributo. Es cierto que en muchas de las actividades financiadas con la figura de la tasa, el uso real del servicio genera el cobro, pero existe la posibilidad de crear tasas -como el cobro por el servicio de recolección de basura- en que el uso real no sea necesario. Valga aclarar Al contrario, todos los precios públicos presuponen el uso real del servicio. que no se trata del uso voluntario, sino del uso real, porque tratándose de un servicio que el Estado exija para cumplir con un trámite -por ejemplo-, la decisión del administrado de contratarlo no es del todo libre. Tampoco es totalmente libre la decisión de contratar un servicio que el Estado monopoliza; sin embargo, el monopolio no convierte el cobro del servicio en una tasa. Esta característica conduce a otro criterio de distinción que incide en el margen de libertad que tiene el legislador: No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado, como reza el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, arriba citado. Las razones expuestas, evidentemente no son exhaustivas -ni es necesario que lo sean para pronunciarse en este caso. Sin embargo, estas y otras consideraciones han servido a la Sala para distinguir, en acciones de inconstitucionalidad planteadas anteriormente, un tributo de un precio público, ya que esta no es la primera vez que este Tribunal debe pronunciarse sobre el punto.
VII.- Precedentes En efecto, en sentencia No. 4548-95, del 16 de agosto de 1995, la Sala considera que el cobro de tarifas por aparcamiento de vehículos en la vía pública no es de naturaleza tributaria. Al respecto la Sala dijo:
«... no se trata de una figura tributaria, fundamentalmente porque le es ajena la coercitividad, elemento característico de esta última. El ciudadano que aparca su vehículo en una zona de las indicadas por la ley que se examina, utiliza temporalmente parte de un bien demanial, una vía pública, y como contraprestación, entrega determinado precio a la administración, situación que es ajena a la materia tributaria.
«El pago de las tarifas por aparcamiento de vehículos [...] está sujeto a que el administrado efectivamente aparque su vehículo en una zona de las señaladas por la ley y obtenga el obvio beneficio de utilizar, por temporalmente que sea, un bien demanial, de forma que carece de rigor calificar la figura de impuesto.
Es elemento característico de las figuras tributarias el elemento de la coercitividad; se use o no un servicio, hay que pagarlo, y no es éste el caso, pues la tarifa es la contraprestación a un servicio que real, efectivamente, se reciba, y por lo demás, no se trata de un servicio inherente al Estado».
De igual manera, en sentencia No. 3923-96, del 31 de julio de 1996, la Sala estima que las tarifas portuarias y ferroviarias que cobra Japdeva no son materia tributaria. La Sala razonó que:
«Las tarifas que establece JAPDEVA con la aprobación del Poder Ejecutivo se asemejan, como señala esa Institución, a las tarifas eléctricas, telefónicas y de suministro de agua. Basta que la Asamblea Legislativa apodere al organismo encargado de fijar esos precios públicos.
Prestar servicios portuarios y ferroviarios no es inherente al Estado (aunque la titularidad de muelles y ferrocarriles sea de este último, como en nuestra Constitución Política, artículo 121 numeral 14, inciso c), y considerar que esas tarifas deben ser aprobadas por la Asamblea Legislativa, al modo de los tributos, tornaría operativamente imposible que fueran prestadas por instituciones estatales».
Basándose en esta resolución, la Sala recientemente dicta la sentencia No. 2003-01308, del 21 de febrero del 2003, en donde considera que el cobro por las constancias, expedidas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de que un vehículo no posee infracciones a la Ley de Tránsito no es un tributo, sino un precio público.
B. Marco jurídico referente a las tarifas de ingreso a las Áreas Silvestres protegidas:
La Ley N° 7788 ( Ley de Biodiversidad), en los artículos 1° y 2° establece el objeto de la ley y la soberanía del Estado completa y exclusiva de los elementos de la biodiversidad. Dice en lo que interesa el artículo 1°:
El Estado ejercerá la soberanía completa y exclusiva sobre los elementos de la biodiversidad”
Es importante también reseñar el artículo 35 de la Ley de Biodiversidad, por cuanto dentro de los mecanismos de financiamiento se señalan las tarifas generadas por el ingresos a las áreas protegidas y la venta de servicios ambientales. Dice en lo que interesa el artículo:
Financiamiento El Sistema Nacional de Áreas de Conservación deberá diseñar mecanismos de financiamiento que le permitan ejercer sus mandatos con agilidad y eficiencia. Dichos mecanismos incluirán transferencias de los presupuestos de la República, o de cualquier persona física o jurídica, así como los fondos propios que generen las áreas protegidas, incluyendo las tarifas de ingreso, el pago de servicios ambientales, los canjes de deuda, los cánones establecidos por ley, el pago por las actividades realizadas dentro de las áreas protegidas y las donaciones.”
Por su parte el artículo 38 viene a deslindar el destino de los ingresos que perciba el Sistema Nacional de Areas de Conservación. Dice el artículo:
Autofinanciamiento El Sistema utilizará en las Áreas de Conservación, para su funcionamiento, la totalidad de los fondos que generen sus actividades, tales como las tarifas de ingreso a las áreas protegidas o las concesiones de servicios no esenciales. Estos serán administrados por medio del Fideicomiso de áreas protegidas. Los fondos que generen las áreas protegidas serán exclusivamente para su protección y desarrollo, en ese orden de prioridad. El Consejo Nacional de las Áreas de Conservación será el órgano que definirá los presupuestos anuales, de manera que el Sistema se fortalezca en su integridad”.
Este artículo 38 también lo complementa el artículo 41, toda vez que los fondos recaudados por concepto de tarifas, no solo se enfoncan en la atención del Sistema Nacional de Areas de Conservación, sino que también van dirigidos a atender los fines y objetivos que deriven de la Ley N° 7317, Ley N° 7575, Ley 6084, Ley N° 7554. Al respecto dice el artículo 41:
Fondos y recursos existentes Además, para el fiel cumplimiento de los fines y objetivos de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317, de 30 de octubre de 1992; la Ley Forestal, No. 7575, de 13 de febrero de 1976; la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977, y la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995, atender los gastos que deriven de ellas, el Sistema contará con los aportes de los presupuestos de la República y los recursos de los fondos ya existentes en el Sistema, los cuales podrán administrarse bajo la figura de un fideicomiso o con los instrumentos financieros que se definan”.
Finalmente, este marco jurídico en lo que interesa lo completa el artículo 42 de la Ley N° 7788, por cuanto es precisamente esta norma mediante la cual el legislador autoriza al Sistema Nacional de Areas de Conservación a cobrar tarifas a los usuarios de los parques, y por la prestación de servicios en las áreas, y se le otorga la competencia para que cobre tarifas diferenciadas a residentes y no residentes en el país por concepto de ingreso a áreas protegidas estatales así como por la prestación de servicios en las áreas. Es importante destacar, que para efectos de la fijación de la tarifas de los servicios deben considerarse los costos de operación, que genere cada zona protegida. Dice en lo que interesa el artículo 42:
“ARTÍCULO 42.-
Tarifas Autorízase al Sistema para cobrar precios diferentes a residentes y no residentes en el país, por concepto de tarifas de ingreso a todas las áreas protegidas estatales, así como por la prestación de servicios en las áreas. Asimismo, se le autoriza para cobrar tarifas diferenciadas, según el área protegida y los servicios que brinde. El Sistema fijará las tarifas conforme a los costos de operación de cada zona protegida y los costos de los servicios prestados. Igualmente, las revisará cada año, a fin de ajustarlas de acuerdo con el índice de precios al consumidor”.
Si armonizamos el marco jurídico expuesto con la conceptualización de precio público que se ha esbozado tanto a nível de doctrina como de nuestra jurisprudencia, podemos concluir entonces que en el caso que se analiza, la tarifa establecida en el artículo 42 de la Ley N° 7788 califica jurídicamente como un precio público. Como bien lo ha resuelto la Sala Constitucional al analizar el concepto de tarifa, el cobro que realiza el Sistema Nacional de Áreas de Conservación no es una figura tributaria como lo sería una tasa, en tanto falta un elemento propio de tales figuras, cual es el la coercitividad. En el caso que se analiza los residentes nacionales o extranjeros ingresan o no como acto voluntario a las áreas estatales protegidas y autorizadas, es decir el uso del bien demanial es temporal y voluntario, y por ese uso surge como contraprestación a favor de la administración el pago de una tarifa o precio, no solo por el uso de áreas protegidas sino también por los servicios que implemente la administración para el disfrute de las áreas protegidas. En cuanto a los servicios debe aclararse que de conformidad con el artículo 38 de la Ley, también se dan otro tipo de servicios no esenciales concesionados, sin embargo se trate de servicios que implemente la administración para el disfrute de las áreas protegidas, como de los servicios no esenciales concesionados, la tarifa debe como mínimo cubrir el costo necesario para su prestación.
En cuanto a la interrogante de quién es el competente para establecer las tarifas de ingreso a las áreas protegidas, valga indicar que si bien a nivel de doctrina existe duda en cuanto a si respecto de los precios públicos rige el principio de legalidad, por esa línea de distinción tal delgada entre tasa como figura tributaria y precio público, la Sala Constitucional ha sido suficientemente clara al decir que basta con que el legislador autorice el cobro de la tarifa, para que esta sea aplicada. En el caso de estudio la autorización deriva del artículo 42 de la Ley N° 7788, siendo el Sistema Nacional de Areas de Conservación -en tanto órgano desconcentrado y participativo ( artículo 22 de la Ley 7788)- la entidad autorizada para la fijación de tarifas fijas o diferenciadas tanto para el ingreso a las áreas protegidas como por la prestación de servicios relacionados. Debemos preguntarnos entonces, a quién – dentro de la estructura del Sistema Nacional de Áreas de Conservación- corresponde implementar el sistema tarifario. Sobre este punto, valga indicar que el artículo 23 de la Ley N° 7788 establece la organización administrativa del Sistema de Áreas de Conservación, y destaca dentro de esa estructura el “Consejo Nacional de Áreas de Conservación”, conformado según el artículo 24 por el Ministro del Ambiente y Energía, quien lo presidirá, el Director Ejecutivo del Sistema, que actuará como secretario del consejo, el Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la Comisión, los directores de cada Área de Conservación, y un representante de cada Consejo Ragional de las Areas de Conservación. Si bien el artículo 25 de la ley define las funciones del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, no incluye de modo expreso la implementación del pago de tarifas por el ingreso a las áreas protegidas ni por los servicios que se presenten, sin embargo si partimos de la competencia genérica que se le otorga para realizar otras funciones necesarias para cumplir con los objetivos que impone la ley, podemos afirmar entonces que la implementación de las tarifas autorizadas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, recae sobre el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, competencia genérica que se complementa con lo dispuesto en los incisos m) y t) del artículo 12 del Reglamento. No está por demás advertir que la implementación tarifaria debe hacerse mediante decreto ejecutivo, y los fondos recaudados deben ser canalizados en la protección y desarrollo de las áreas protegidas.
Podemos concluir entonces que mediante ley se autoriza al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para la fijación de tarifas de ingreso a las áreas protegidas y para el cobro de servicios relacionados, y la implementación del sistema de tarifas corresponde al Consejo Nacional de Areas de Conservación, ello con fundamento en el artículo 42 de la Ley N° 7788 y 12 inciso m) y t) del reglamento, mediante Decreto Ejecutivo.
Finalmente en cuanto a la interrogante de si es posible exceptuar el pago de la tarifa para el ingreso a las áreas silvestres protegidas y por los servicios, podemos decir que si el artículo 42 de la Ley N° 7788 le otorga al Sistema Nacional de Áreas de Conservación una autorización para fijar tarifas para el ingreso a las áreas protegidas y por la prestación de servicios, así como establecer tarifas diferenciadas, es lo cierto que también esa autorización encierra en sí la competencia para no fijar o para exonerar tarifas ya establecidas, siempre y cuando ello se haga mediante Decreto Ejecutivo y se justifique el no cobro de la tarifa para el ingreso a zonas protegidas, tal y como se dispone en el Decreto Ejecutivo N° 38295.
Con fundamento en lo expuesto es criterio de la Procuraduría General que:
1- Las tarifas fijas o diferenciadas que se establezcan para el ingreso a zonas protegidas y por el uso de servicios derivados, tanto para residentes como no residentes, constituyen precios públicos y no ingresos tributarios, y las mismas deben ser establecidas mediante Decreto Ejecutivo.
2- La competencia para la fijación e implementación de las tarifas para el ingreso a zonas protegidas y por el pago de servicios derivados corresponde al Consejo Nacional de Áreas de Conservación.
3- El Consejo Nacional de Áreas de Conservación puede disponer e implementar el no cobro de tarifas así como el procedimiento para ello, siempre y cuando se haga mediante Decreto Ejecutivo.
CODIGO N° 3667-2016

References: artículo 4
 artículo 121
 artículo 1
 artículo 35
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 41
 artículo 41
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 38
 artículo 42
 artículo 22
 artículo 23
 artículo 24
 artículo 25
 artículo 12
 artículo 42
 artículo 42