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Timestamp: 2020-01-29 14:43:06+00:00

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EUR-Lex - 52014IE0926 - EN - EUR-Lex
EUR-Lex - 52014IE0926 - EN
Document 52014IE0926
OJ C 242, 23.7.2015, p. 15–23 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «El acaparamiento de tierras: llamada de alerta a Europa y amenaza para la agricultura familiar»
(2015/C 242/03)
El 20 de enero de 2014, de conformidad con el artículo 29, apartado 2, de su Reglamento interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema
El acaparamiento de tierras: llamada de alerta a Europa y amenaza para la agricultura familiar (dictamen de iniciativa).
La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 8 de enero de 2015.
En su 504o pleno de los días 21 y 22 de enero de 2015 (sesión del 21 de enero de 2015), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 209 votos a favor, 5 en contra y 9 abstenciones el presente dictamen.
El presente dictamen se ocupa del problema del acaparamiento de tierras agrícolas (incluida la concentración de tierras), que tiene lugar en la UE y en el resto del mundo y que constituye una amenaza para la agricultura familiar.
Las tierras agrícolas constituyen la base de la producción de alimentos y, por consiguiente, la condición previa para garantizar la seguridad alimentaria, de conformidad con el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas y con el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Los siguientes factores desencadenan el acaparamiento de tierras: un mundo cada vez más globalizado y los principios de la libre circulación de capitales que le son inherentes, el crecimiento de la población y la urbanización, la demanda de alimentos y bioenergía que aumenta constantemente, la creciente demanda de recursos naturales, las vertientes negativas de la política medioambiental y la política agrícola, y la oportunidad de especular con el incremento del valor de la tierra.
El Comité Económico y Social Europeo (CESE) es consciente de la grave amenaza que supone la alta concentración de tierras en manos tanto de grandes inversores no dedicados a la agricultura como de grandes explotaciones agrícolas, lo que también sucede en algunas partes de la Unión Europea. Esta situación es contraria al modelo europeo de una agricultura sostenible, multifuncional y caracterizada por explotaciones agrícolas familiares y pone en riesgo la aplicación de los objetivos formulados en los artículos 39 y 191 del TFUE. También es contraria al objetivo agroestructural de dispersar ampliamente la propiedad, produce daños irreversibles en las estructuras económicas de las zonas rurales y da lugar a una agricultura industrializada que la sociedad no desea.
Como consecuencia de la agricultura industrial se acentúan los riesgos asociados a la producción de alimentos y la degradación de la tierra, por lo que disminuye la seguridad alimentaria.
La explotación agrícola familiar, además de producir alimentos, desempeña otras muchas funciones importantes para la sociedad y desde el punto de vista de la ecología, algo que un modelo agrícola industrial dominado por las grandes empresas no puede ofrecer. Para que la agricultura familiar pueda constituir una alternativa viable a la agricultura industrial y al acaparamiento de tierras agrícolas, deben adoptarse medidas activas que protejan las explotaciones familiares.
La tierra no es una mercancía cualquiera que puede fabricarse en grandes cantidades. La tierra es un recurso limitado, por lo que no deberían aplicársele las habituales reglas del mercado. La propiedad de la tierra y la utilización de las superficies deben regularse más estrictamente que en el pasado. Habida cuenta de la reconocida evolución negativa, el CESE considera necesario que tanto los Estados miembros como la UE definan un modelo agroestructural claro del que puedan extraerse conclusiones en términos de utilización del suelo y de derecho fundiario.
El mercado de tierras agrícolas en los Estados miembros de la UE está regulado de formas muy distintas. Mientras que en algunos países existen restricciones, otros carecen de ellas, lo que da lugar a una desigualdad entre los Estados miembros.
Aunque la política del suelo es competencia de los Estados miembros, está sujeta a determinadas restricciones en virtud del principio de libre circulación de capitales y mercancías establecido en los Tratados. Por ello, el CESE pide al Parlamento Europeo y al Consejo que lleven a cabo conjuntamente una reflexión sobre si la libre circulación de capitales debe garantizarse igualmente en el caso de la enajenación y adquisición de tierras y explotaciones agrícolas, en particular en relación con terceros países, pero también dentro de la UE.
El CESE pide a los Estados miembros que orienten la utilización del suelo de modo que se aprovechen las posibilidades existentes, como los impuestos, las ayudas y los fondos de la PAC, para mantener el modelo basado en las explotaciones familiares en todo el territorio de la UE.
Debe permitirse a los Estados miembros que fijen límites máximos para la adquisición de tierras agrícolas y que establezcan un sistema de derechos preferentes de compra para ayudar a los compradores interesados cuyas propiedades se sitúen por debajo de este límite.
El CESE pide a la Comisión Europea y al Parlamento que, sobre la base de un método uniforme, lleven a cabo un análisis exhaustivo de las consecuencias de las medidas políticas aplicadas en los diversos Estados miembros (ayudas y restricciones) en materia de concentración de tierras de cultivo y de producción agrícola. Al mismo tiempo, deberían analizarse los riesgos que la concentración de tierras entraña para la seguridad alimentaria, el empleo, el medio ambiente, la calidad del suelo y el desarrollo rural.
El CESE pide a todos los Estados miembros de la UE que apliquen las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia y que informen a la Comisión Europea y la FAO sobre el uso y aplicación de estas Directrices en sus políticas de gobernanza de la tierra.
Debe aplicarse una política que no conduzca a una concentración de las tierras sino a una transición desde las grandes explotaciones agrícolas que utilizan medios industriales hacia las pequeñas unidades de producción, mediante el refuerzo del modelo de agricultura familiar, lo que también garantizaría la autosuficiencia alimentaria.
En el futuro, el CESE continuará siguiendo atentamente la evolución de la concentración de las tierras, estudiando sus repercusiones y formulando propuestas para detenerla.
2. El acaparamiento de tierras a escala mundial: contexto general
Este dictamen se ocupa de los problemas que causan el acaparamiento y la concentración de tierras, cuyas consecuencias representan una amenaza para la existencia de la agricultura familiar.
No existe una definición unitaria y reconocida internacionalmente del concepto de «acaparamiento de tierras». De manera general, por acaparamiento de tierras se entiende el proceso de adquirir a gran escala tierras agrícolas, sin consultar previamente a la población local u obtener su consentimiento. Como consecuencia de ello, las posibilidades de que la población local pueda gestionar una explotación agraria de manera independiente y la seguridad alimentaria se verán menoscabadas. Asimismo, el derecho a la utilización de los recursos (tierra, agua, bosques) y a los beneficios de su uso reside en el propietario. Un posible efecto colateral es que pueda renunciarse a la utilización agrícola que se hacía hasta ahora en favor de otras actividades que no tienen que ver con la agricultura.
Las superficies agrícolas y el acceso al agua son la base de la producción de alimentos. El grado de autosuficiencia alimentaria de los países depende de varios factores, pero las condiciones fundamentales son la existencia de suficientes tierras agrícolas y el derecho de los Estados a regular la propiedad y utilización de esas superficies.
Por término medio, a cada habitante del planeta le corresponden 2 000 m2 de tierras agrícolas. Las superficies aptas para la agricultura están repartidas entre los habitantes de forma muy diferente según los países, por lo que algunos Estados intentan aumentar esa proporción de tierras mediante adquisiciones en otros países.
El acaparamiento de tierras se ve favorecido por una serie de factores:
un mundo cada vez más globalizado y los principios de la libre circulación de capitales que le son inherentes;
el crecimiento de la población y la urbanización;
el aumento sostenido de la demanda de alimentos;
la creciente demanda de bioenergía;
la creciente demanda de materias primas naturales (fibras textiles y otros productos de la madera);
las vertientes negativas de la política medioambiental y la política agrícola;
la oportunidad de poder especular con los productos alimenticios en el mercado internacional o al menos en el europeo;
la oportunidad de poder especular con el incremento del valor de las tierras agrícolas;
el deseo de los grandes inversores de invertir el capital liberado como consecuencia de la crisis financiera de 2008 en superficies agrícolas como una inversión más segura.
Este acaparamiento de tierras se concentra en gran medida en África, América del Sur y otras regiones, incluidas algunas zonas de Europa, en las que la tierra es relativamente barata en comparación con los países desarrollados y la media mundial.
Es difícil obtener datos fiables sobre las dimensiones del acaparamiento de tierras agrícolas, ya que no todas las operaciones de compraventa de tierras se registran y las transacciones de superficies entre personas jurídicas no suelen ser suficientemente transparentes, por ejemplo en el caso de las adquisiciones de tierras realizadas por empresas filiales y asociadas. Sin embargo, algunas organizaciones no gubernamentales e institutos de investigación han llevado a cabo estudios en este ámbito. Según estimaciones del Banco Mundial, el acaparamiento de tierras en el período 2008-2009, se cifra en 45 millones de hectáreas en todo el mundo. En un informe de Land Matrix (1) se describe cómo en 1 217 grandes operaciones en los países en desarrollo se transfirió un total de 83,2 millones de hectáreas de tierras agrícolas, es decir, el 1,7 % del total de las superficies de cultivo mundiales.
El acaparamiento de tierras fue más pronunciado en África (56,2 millones de hectáreas, es decir, el 4,8 % de las tierras agrícolas del continente), seguido de Asia (17,7 millones de hectáreas) y América Latina (7 millones de hectáreas). En todas las ocasiones las preferencias se inclinaron siempre por superficies bien situadas y accesibles, con suministro de agua, adecuadas para el cultivo de hortalizas y cereales y que ofrezcan un mayor rendimiento. Los inversores también están interesados en las zonas forestales. La mayoría de los inversores proceden de China, la India, Corea del Sur, Egipto, los Estados del Golfo, Brasil y Sudáfrica, aunque algunos de ellos también son originarios de los Estados Unidos y los Estados miembros de la UE. Los países en los que el nivel de precios de los terrenos es alto no interesan a los compradores. En esos países se va hacia una mayor concentración de la propiedad de la tierra cuando las grandes empresas compran las tierras de los pequeños productores.
Con arreglo al informe de la Fundación Madariaga (2) de 10 de julio de 2013, determinadas políticas de la UE tienen un impacto directo o indirecto en el acaparamiento de tierras agrícolas en la UE y a escala mundial, por ejemplo, la bioeconomía, la política comercial y la política agrícola. También la política liberal del suelo y el principio generalmente aceptado de la libre circulación de capitales y mercancías desempeñan un papel a este respecto.
En posición destacada se citan el objetivo establecido por la UE de aumentar la cuota de biocarburantes y la liberalización del comercio del azúcar —sin aranceles ni cuotas— que han sido los desencadenantes de algunos de los proyectos relacionados con el acaparamiento de tierras agrícolas en Asia y África.
3. Acaparamiento y concentración de tierras en Europa
Europa participa en los procesos globales y, por lo tanto, estos procesos también tienen lugar dentro de Europa, en algunas regiones a ojos vistas, mientras que en otras se llevan a cabo de manera más insidiosa. El acaparamiento de tierras agrícolas tiene lugar especialmente en los países de Europa Central y Oriental.
Aparte de las adquisiciones convencionales de tierras, está produciéndose una toma de control sobre las superficies de cultivo también mediante el expediente de comprar empresas que son propietarias de terrenos agrícolas o poseen los correspondientes contratos de arrendamiento, o mediante el intento de adquirir participaciones en ellas. Esto conduce a una creciente concentración de la propiedad de la tierra en manos de un número cada vez más pequeño de grandes empresas, y en algunos países de Europa Central y Oriental prevalece una agricultura de carácter industrial.
Mientras que las superficies agrarias se reducen en Europa, las grandes empresas poseen cada vez más terrenos de cultivo. El 1 % de las explotaciones agrícolas controla el 20 % de las tierras de cultivo de la Unión Europea. El 3 % de las explotaciones agrícolas controla el 50 % de las tierras de cultivo de la Unión Europea. Por el contrario, el 80 % de las explotaciones controla solo el 14,5 % de las tierras de labor.
En Europa existe una relación entre la disminución del número de unidades de producción agrícola y el menguante número de personas empleadas en la agricultura. Por ejemplo, entre 2005 y 2010 fue en los países de Europa oriental, en particular en los Estados bálticos (Estonia, Letonia y Lituania), donde el número de unidades de producción se redujo en mayor medida y, en paralelo con esta evolución, también fue en esta región donde más acusada fue la caída de la demanda de mano de obra en el sector (Bulgaria y Rumanía, 8,9 % al año, y los Estados bálticos, 8,3 % al año). Por el contrario, en Irlanda y Malta ha aumentado el número de explotaciones y, por tanto, también la demanda de mano de obra en el sector de la agricultura.
En relación con la adquisición de tierras y la concentración de la propiedad de la tierra, existen tres categorías principales de inversores: inversores de terceros países, de la UE y del propio país.
El informe Concentration, land grabbing and people’s struggles in Europe (3), publicado en abril de 2013 por Vía Campesina y la red Hands off the Land, ofrece la panorámica más detallada sobre la concentración de la propiedad de la tierra en el continente europeo, incluida la Unión Europea. Según este informe, en la actualidad en la Unión Europea se halla en marcha un proceso poco perceptible de acaparamiento y concentración de la propiedad de las tierras agrícolas, lo que tiene consecuencias sobre los derechos humanos, en particular, sobre el derecho a una alimentación adecuada. El acaparamiento de tierras agrícolas de mayores dimensiones se ha producido en Hungría y Rumanía. No obstante, este proceso se observa también en otros países de Europa Central y Oriental.
De acuerdo con informaciones procedentes de diversas fuentes, en Rumanía aproximadamente el 10 % de las tierras de cultivo está en manos de inversores de terceros países, y entre un 20 % y un 30 % suplementario está controlado por inversores de la UE. En Hungría un millón de hectáreas fue adquirido mediante contratos secretos con capital procedente, principalmente, de los Estados miembros de la UE. Aunque en Polonia los ciudadanos extranjeros no están autorizadas a comprar tierras hasta mayo de 2016, es sabido que empresas extranjeras, sobre todo de los países de la UE, ya han adquirido 2 00 000 hectáreas de tierras. En la región francesa de Burdeos compradores chinos han adquirido 100 bodegas de vinos. Tras la unificación de Alemania, en el territorio de la antigua RDA se disolvieron las cooperativas de producción agrícola y se crearon tanto explotaciones agrícolas de carácter familiar como personas jurídicas. Desde entonces, hay cada vez más indicios de que las personas jurídicas son especialmente vulnerables a las intervenciones de inversores que no tienen relación con la agricultura.
Los ejemplos que se citan a continuación permiten entrever la magnitud de esta concentración en manos de empresas: en Rumanía las mayores explotaciones agrícolas gestionan aproximadamente 65 000 hectáreas, mientras que en Alemania son 38 000 hectáreas. La mayor explotación lechera de Estonia tiene 2 200 vacas, y este número aumentará incluso hasta 3 300 cabezas.
Una razón de la concentración de tierras en Europa es el pago único por superficie en el marco del primer pilar de la PAC, ya que proporciona a los grandes productores una mayor capacidad económica y, por consiguiente, ventajas y más capital para seguir adquiriendo tierras. En la EU-15 se utiliza principalmente el pago único por explotación, mientras que en los Estados miembros de la EU-12 se aplica sobre todo el régimen de pago único por superficie. Al mismo tiempo, la concentración de la tierra en la EU-15 es significativamente más lenta que en la EU-12.
A su vez, la concentración de tierras agrícolas conduce a una concentración de las ayudas de la PAC. En 2009, el 2 % de las explotaciones familiares obtuvieron un 32 % de la financiación de la PAC. Existen diferencias entre los países de Europa occidental y los de Europa oriental. Por ejemplo, en 2009 las grandes explotaciones agrícolas en Bulgaria, que representan en total un 2,8 % de las explotaciones, recibieron el 66,6 % de las ayudas. En el caso de Estonia, las cifras correspondientes son 3 % y 53 %; en Dinamarca, por el contrario, se sitúan en 3 % y 25 % y en Austria en 5,5 % y 25 %.
4. Repercusiones del acaparamiento de tierras agrícolas
En aquellos países en que tienen lugar la concentración y las adquisiciones de tierras, el modelo europeo de agricultura multifuncional que se caracteriza por las explotaciones agrarias familiares sufre las presiones de una producción agrícola industrial a gran escala.
Las investigaciones realizadas hasta la fecha permiten concluir que los alimentos y los cultivos no alimentarios producidos en las tierras agrícolas compradas se exportan principalmente a los países de origen de las inversiones. Solo una pequeña parte de estos productos se destina a los mercados nacionales. Como consecuencia de ello, la seguridad alimentaria nacional resulta inversamente proporcional al grado de acaparamiento de tierras agrícolas.
El acaparamiento de tierras y la concentración de la propiedad de la tierra conducen a la expulsión de los agricultores que habían utilizado los terrenos hasta entonces, lo que da lugar a una pérdida de puestos de trabajo y a una reducción de las posibilidades de ganarse la vida en las zonas rurales. Por lo general, este proceso es irreversible, ya que para los pequeños productores o también para las nuevas explotaciones (y jóvenes agricultores) resulta sumamente difícil comprar tierra y consolidar su posición en este sector económico cuando no disponen de capital suficiente.
A pesar de que el Banco Mundial se ha esforzado por mostrar los aspectos positivos del acaparamiento de tierras agrícolas, por ejemplo la mayor eficiencia, la innovación y el desarrollo, numerosas organizaciones de la sociedad civil y otros movimientos son muy críticos con este fenómeno. A su juicio, provoca daños medioambientales, degrada el suelo y causa un retroceso de las posibilidades de ganarse la vida en las zonas rurales, y, en lugar de una agricultura sostenible, se desarrolla una agroindustria de proporciones gigantescas basada en los monocultivos.
El acaparamiento de tierras tiene un impacto negativo en el desarrollo de las comunidades rurales. El aspecto negativo de los grandes cultivos es el aumento del desempleo en las zonas rurales, lo que conlleva costes sociales.
Willis Peterson, investigador de la Universidad de Minnesota, argumenta incluso que las pequeñas explotaciones familiares son al menos tan eficientes como las grandes empresas agrarias. La afirmación de que la concentración de las superficies de cultivo obtiene mayores rendimientos no se corresponde con los hechos (4). Los datos de la FAO demuestran lo contrario, ya que más del 90 % de las explotaciones agrícolas mundiales son empresas familiares, que gestionan un 75 % de las tierras agrícolas y producen un 80 % de los alimentos en todo el mundo.
Un ejemplo significativo de las consecuencias de las adquisiciones de tierras es Escocia, donde hace 200 años un área del tamaño de los Países Bajos se dividió en unidades de entre 8 000 y 20 000 hectáreas, que se vendieron a inversores. En este territorio residían entre 1,5 y 2 millones de personas. Hasta el día de hoy, este terreno está despoblado a causa de la agricultura industrial. El Parlamento escocés trabaja actualmente en un proyecto para repoblar la zona, pero esto es considerablemente más costoso que si el modelo de agricultura basado en las pequeñas explotaciones se hubiera mantenido.
5. Relevancia de las explotaciones agrícolas familiares para la sociedad y la seguridad alimentaria
El CESE observa con satisfacción que las Naciones Unidas declararon el año 2014 como Año Internacional de la Agricultura Familiar. En diversas ocasiones el CESE ha contribuido a destacar la importancia estratégica de la agricultura familiar para la seguridad alimentaria y el desarrollo de las áreas rurales y a integrarla en mayor grado en el debate social.
Puesto que hasta ahora no existe en la Unión Europea ni a escala internacional una definición admitida generalmente de explotación agrícola familiar, el CESE pide a la Comisión, al Parlamento y al Consejo que definan este concepto. El CESE propone una serie de características que una explotación debería cumplir para poder ser considerada una explotación familiar:
las decisiones empresariales son tomadas por los miembros de la familia;
la parte fundamental de los trabajos de la explotación agrícola es realizada por miembros de la familia;
tanto la propiedad como la mayor parte del capital pertenecen a la familia o la tierra está en manos de una comunidad local;
asimismo, el control de la gestión de la explotación se halla en manos de la familia;
la explotación se ha transmitido dentro de la familia de generación en generación, y
la familia vive en terrenos que forman parte de la explotación o en sus proximidades.
La vida y las labores en el campo y en la agricultura están basadas en la explotación agrícola familiar, son adecuadas desde el punto de vista social y medioambiental y se corresponden en la mayoría de las regiones del mundo con una tradición milenaria. Allí donde existe seguridad jurídica y política, en todo el mundo las explotaciones familiares han demostrado ser tan estables como otros sistemas agrícolas o incluso superiores.
La explotación agrícola familiar, además de producir alimentos, desempeña otras muchas funciones útiles para la sociedad, algo que un modelo agrícola industrial dominado por las grandes empresas y que depende de mano de obra contratada no puede ofrecer.
Las explotaciones agrícolas familiares y las cooperativas agrícolas desempeñan un papel activo en las estructuras económicas de las zonas rurales. Para su estabilidad y flexibilidad, es sumamente importante que se adhieran a organizaciones cooperativas y profesionales. Las explotaciones agrícolas desempeñan un papel activo en las estructuras económicas de las zonas rurales, ya que mantienen el patrimonio cultural y la vida rural, intensifican la vida social del entorno rural, generan productos de alto valor, utilizan los recursos naturales de forma sostenible y son los garantes de una amplia dispersión de la propiedad en las áreas rurales.
En la agricultura familiar no escasean los puestos de trabajo: los crea y está abierta a la innovación.
Las granjas ofrecen a los niños un entorno ideal, en el que pueden transmitirse los conocimientos y las competencias necesarios de generación en generación, lo que garantiza la continuidad de estas explotaciones.
La producción agrícola en explotaciones agrícolas familiares se caracteriza por ser diversificada y descentralizada, lo que garantiza la competencia en el mercado y reduce los riesgos que se derivan de la concentración de tierras.
Desde la perspectiva de la supervivencia de la humanidad, el gran número de explotaciones agrícolas representa un valor en sí mismo, ya que proporciona competencias y conocimientos en materia de producción alimentaria a una gran cantidad de personas y, por lo tanto, crea las condiciones básicas para que esas competencias y conocimientos, necesarios para la supervivencia, estén disponibles también en tiempos de crisis. Para que la agricultura familiar pueda constituir una alternativa viable a la agricultura industrial y al acaparamiento de tierras agrícolas, deben adoptarse medidas activas que la protejan, por ejemplo, apoyo a las organizaciones de productores y medidas contra las prácticas comerciales desleales. Las medidas políticas a escala europea y nacional pueden contribuir a hacer la agricultura familiar más sostenible y resistente (5).
6. Posibilidades de regulación del mercado de las superficies agrícolas y de evitar el acaparamiento y la concentración de tierras
La tierra constituye la base de la producción de alimentos. El artículo 11 del Pacto Internacional de las Naciones Unidas de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) (6), junto con el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (7) obliga a los Estados Partes a reconocer el derecho de toda persona que resida en su territorio a una alimentación segura y suficiente, lo que está directamente vinculado con el acceso a la tierra.
El hecho de que en la UE haya poco gas y petróleo constituye una amenaza para la seguridad alimentaria. Por ello, deben mantenerse la agricultura sostenible y la agricultura familiar.
La tierra no es una mercancía cualquiera que puede fabricarse en grandes cantidades. La tierra es un recurso limitado, por lo que no deberían aplicársele las habituales reglas del mercado. El CESE está convencido de la necesidad de mantener en los Estados miembros y la UE un profundo debate sobre la adopción de un modelo agroestructural claro. Solo sobre esta base se pueden y deben sacar conclusiones en términos de políticas y medidas que adoptar. Un ejemplo a este respecto es la evaluación jurídica de la adquisición de cuotas de sociedades agrícolas (las llamadas «share deals»). La propiedad de la tierra y la utilización de las superficies deben regularse más estrictamente que en el pasado.
Varias organizaciones de distintas sensibilidades políticas han abordado la regulación de la propiedad de la tierra y la elaboración de las correspondientes medidas políticas, y han señalado que la buena gobernanza es imprescindible en este ámbito. La FAO ha redactado unas directrices voluntarias sobre este tema, «Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional» (8). El objetivo de estas directrices es regular y asegurar los derechos de uso, que deben garantizar un acceso equitativo a los recursos (tierra, zonas de pesca, bosques), para erradicar el hambre y la pobreza, promover el desarrollo sostenible y proteger el medio ambiente. La UNCTAD, la FAO, el FIDA y el Banco Mundial han desarrollado conjuntamente unos Principios para una inversión responsable en la agricultura (9), en los que se reconocen los derechos, los medios de subsistencia y los recursos. La OCDE ha publicado un marco político para la inversión en la agricultura (Policy Framework for Investment in Agriculture, PFIA) (10). Su objetivo consiste en proporcionar orientación a los Estados en la elaboración de medidas políticas destinadas a fomentar las inversiones agrícolas privadas.
El CESE considera que las directrices de las Naciones Unidas/FAO sobre los derechos de uso de la tierra para los agricultores representan un hito y pide su aplicación decidida y estricta en todos los Estados miembros. Los derechos de propiedad poco claros son una indicación de «mala gobernanza» y, a la inversa, un incentivo para el acaparamiento de tierras.
En el documento publicado por Factor Markets en 2012 (11) se analizan las disposiciones legales relativas a la venta de tierras en los Estados miembros de la UE y en los países candidatos. De este análisis se desprende que varios Estados miembros disponen de legislación nacional propia para impedir la concentración forzosa de las tierras y las adquisiciones de terrenos por parte de extranjeros, por ejemplo mediante la concesión de derechos preferentes de compra. En algunos países, todas las compras de superficies agrícolas requieren una autorización oficial, independientemente del país de origen del comprador. Este es el caso, por ejemplo, de Francia, Alemania y Suecia. Al mismo tiempo, hay países como Hungría y Lituania en los que se han fijado límites máximos para las superficies agrícolas que pueden obrar en poder de un único propietario.
En Bélgica, Italia y Francia los arrendatarios de superficies agrícolas ostentan un derecho preferente en caso de enajenación de los terrenos.
Como muestra el resumen anterior, la regulación del mercado de las superficies agrícolas varía considerablemente de un Estado miembro de la UE a otro. Mientras que en algunos países existen restricciones, otros carecen de ellas, lo que da lugar a una desigualdad entre los Estados miembros. Así cabe entender también la decisión del Parlamento búlgaro de prorrogar una moratoria sobre la adquisición de tierras de labor que expiraba el 22 de octubre de 2013; pese a las advertencias de la UE, la ha ampliado hasta 2020, ya que reconoció el peligro inminente que se cernía sobre las superficies agrícolas nacionales, puesto que en Bulgaria el precio de las tierras, pero también el poder adquisitivo de los agricultores, son mucho más bajos que en los países más prósperos.
En el análisis de Factor Markets de 2012 (12) se determinaba que la posición dominante de las grandes empresas agrícolas en el mercado de las tierras de labor también afecta al normal funcionamiento de este mercado. Las grandes empresas que practican el acaparamiento de tierras utilizan su poder en los mercados de superficies agrícolas tanto locales como regionales, para influir en los precios de los terrenos y en las condiciones de los contratos de arrendamiento.
La política del suelo es competencia de los Estados miembros, que pueden imponer restricciones a las transacciones cuando esté en juego la seguridad energética o alimentaria nacional o cuando exista un interés público superior que justifique las restricciones. Se permiten las restricciones para evitar la especulación, conservar las tradiciones locales y garantizar una adecuada utilización de la tierra. Al mismo tiempo, estas restricciones limitan el principio establecido por los Tratados de la libre circulación de mercancías y capitales. Por ello, el CESE pide al Parlamento Europeo y al Consejo que debata sobre si la libre circulación de capitales siempre debe estar garantizada en el caso de la enajenación y adquisición de tierras y explotaciones agrícolas, en particular en relación con terceros países, pero también dentro de la UE. A este respecto, cabe señalar que los precios de las tierras agrícolas y las rentas de los ciudadanos de los Estados miembros son muy diferentes. Es necesario dar una respuesta a la cuestión de si la libre circulación de capitales y el libre mercado ofrecen las mismas oportunidades a todos los ciudadanos y personas jurídicas a la hora de adquirir tierras.
A juicio del CESE, deberían concederse a los Estados miembros más posibilidades de regular sus mercados de superficies agrícolas y establecer restricciones para ello, así como conseguir otros objetivos legítimos, con la vista puesta en una seguridad alimentaria basada en un modelo agrícola sostenible. Al mismo tiempo, el CESE pide a todos los Estados miembros de la UE que aprovechen todas las oportunidades que se les presenten para elaborar legislación. Es evidente que algunos países no se han impuesto objetivos políticos claros o sus objetivos adolecen de planteamientos discriminatorios.
Si el Parlamento Europeo y el Consejo llegan a la conclusión de que las restricciones a la circulación de capitales están justificadas por la seguridad alimentaria, este asunto también debe ser objeto de debate a escala internacional, ya que la libre circulación de capitales está garantizada en una serie de convenios internacionales.
Las actuales posibilidades jurídicas y políticas de la UE y los Estados miembros permiten influir en el uso del suelo mediante subvenciones o impuestos. Una utilización adecuada de los instrumentos de la PAC y una política del suelo pueden garantizar que la producción siga siendo viable y económicamente rentable para las explotaciones agrícolas de pequeño tamaño, lo que a su vez impediría la concentración de la tierra.
En el marco de la reforma de la PAC, no hay duda de que sería posible fijar límites máximos y ajustar los pagos directos de manera que la ponderación fuera mayor para las primeras hectáreas. Asimismo, podrían simplificarse el pago de las ayudas a la inversión y los pagos directos para las pequeñas explotaciones. No obstante, el CESE duda de que las restricciones actuales tengan gran influencia a la hora de evitar la concentración de tierras y de que los Estados miembros en los que las diferencias estructurales entre las explotaciones agrarias y el nivel de concentración predial es más elevado recurran en grado suficiente a esta opción. El CESE recomienda a los Estados miembros que aprovechen plenamente esas posibilidades y pide a las instituciones de la Unión Europea que introduzcan un mecanismo más sólido para la redistribución de las ayudas.
La tierra es un recurso natural limitado, por lo que el acaparamiento de tierras pone en riesgo la aplicación de los objetivos formulados en los artículos 39 y 191 del TFUE. Por ello, el CESE pide a la Comisión Europea y al Parlamento Europeo que se ocupen activamente de la regulación del uso (gobernanza) de la tierra.
El CESE recomienda que en todos los Estados miembros de la UE se introduzca un límite máximo de adquisición de terrenos agrícolas para las personas tanto físicas como jurídicas. Quien esté por debajo de este límite, debería disponer de derechos preferentes. Las autoridades competentes pueden ejercer el derecho preferente sobre la adquisición solo para los agricultores que no hayan superado ese límite.
Las comunidades locales deberían participar en los procesos de toma de decisiones en relación con el uso de las tierras, lo que al mismo tiempo equivaldría a concederles más derechos y oportunidades.
En lo que respecta al uso de las superficies agrícolas, la producción de alimentos debería tener prioridad sobre los biocarburantes
Debe aplicarse una política que no conduzca a una concentración de las tierras, sino a una transición de la producción industrial a las pequeñas unidades de producción, lo que también reforzaría la autosuficiencia alimentaria. Los Estados miembros de la UE deberían disponer de una institución estatal que gozara de una visión de conjunto sobre la situación de la propiedad y el uso de las superficies agrícolas. A tal fin, deberían elaborarse bases de datos públicas a escala nacional que incluyan información no solo sobre los propietarios sino también sobre los usuarios. Estos datos podrían permitir efectuar las investigaciones necesarias y reaccionar ante los cambios.
El CESE insta a la Comisión y al Parlamento Europeo a que, sobre la base de un procedimiento uniforme, lleven a cabo estudios en profundidad sobre qué efectos podrían tener las medidas políticas y las restricciones en los diferentes Estados miembros sobre la concentración de tierras. Al mismo tiempo, deberán analizarse los riesgos que la concentración de tierras entraña para la seguridad alimentaria, el empleo, el medio ambiente y el desarrollo rural.
El CESE pide a todos los Estados miembros de la UE que informen a la Comisión Europea y la FAO sobre el uso y aplicación de las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia (aprobadas por la FAO en 2012) en sus políticas de gobernanza de la tierra. Estas Directrices incluyen a Europa en su ámbito de aplicación (artículo 2.4) e instan a los Estados a crear plataformas multilaterales con participación de los más afectados a fin de hacer un seguimiento de la aplicación de las Directrices y adaptar sus políticas a ellas (13).
En el futuro, el CESE continuará siguiendo atentamente la evolución de la concentración de tierras, estudiando sus repercusiones y formulando propuestas para detenerla. Además, el FMAT (Foro Mundial sobre el Acceso a la Tierra y a los Recursos Naturales) también favorece la iniciativa y pide a la Comisión Europea y al Parlamento Europeo que apoyen esta actividad.
(1) http://www.landmatrix.org/en
(2) www.madariaga.org
(3) http://www.eurovia.org/IMG/pdf/Land_in_Europe.pdf
(4) http://familyfarmingahap.weebly.com/family-vs-corporate-farming.html
(5) http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/note/join/2014/529047/IPOL-AGRI_NT(2014)529047_EN.pdf
(6) http://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/cescr.aspx
(7) http://www.un.org/es/documents/udhr/index.shtml#a25
(8) http://www.fao.org/docrep/016/i2801e/i2801e.pdf
(9) http://unctad.org/en/Pages/DIAE/G-20/PRAI.aspx
(10) http://www.oecd.org/daf/inv/investment-policy/PFIA_April2013.pdf
(11) http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/120249/2/FM_WP14 CEPS on Sales Market Regulations_D15.1_Final.pdf
(12) http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/120249/2/FM_WP14 CEPS on Sales Market Regulations_D15.1_Final.pdf
(13) Véase el artículo 26.2 de las Directrices: http://www.fao.org/docrep/016/i2801e/i2801e.pdf

References: artículo 29
 artículo 11
 artículo 25
 artículo 11
 artículo 25
 artículo 26