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Timestamp: 2019-08-19 02:05:10+00:00

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﻿ SENTENCIA C-27 DE FEBRERO 5 DE 1993
SENTENCIA C-27 DE 05 DE FEBRERO DE 1993
CONTENIDO:CONCORDATO CON LA SANTA SEDE. SE DECLARAN INEXEQUIBLES ALGUNOS ARTÍCULOS
TEMAS ESPECÍFICOS:CONCORDATO, SUJETOS DEL CONCORDATO, OBJETO DEL CONCORDATO, REQUISITOS DEL CONCORDATO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:256 DE ABRIL DE 1993, PÁG.318
Sentencia C-027 de febrero 5 de 1993
SE DECLARAN INEXEQUIBLES ALGUNOS ARTÍCULOS
EXTRACTOS: «La Carta Política de 1991 contempla los siguientes modos de control de constitucionalidad de tratados públicos y de sus leyes aprobatorias, a saber:
1. Control previo, completo y automático de constitucionalidad del proyecto de tratado y de su ley aprobatoria, por razones de mérito o de fondo y también de forma en cuanto a la ley aprobatoria (art. 24, num. 10).
2. Control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los tratados internacionales por vía de la acción pública, que tiene lugar en el interregno entre la sanción de la ley y su perfeccionamiento por motivos de contenido material y por razones de forma, mas en este último caso si se adelanta la acción dentro de un plazo máximo de un año a partir de la publicación de la ley (art. 241-4).
Este control halla respaldo en los artículos 4º y 9º de la Carta y los artículos 27 y 46 de la Convención de Viena sobre derecho de los tratados, aprobada por la Ley 32 de 1985.
Por otra parte, esta Corte destaca que, como ya lo ha puesto de presente, respecto de tratados y leyes aprobatorias existen múltiples fundamentos del control constitucional, por lo que no son aceptables frente a la nueva Carta las tesis que sobre la materia se sostuvieron frente a la regulación que traía la Constitución Nacional de 1886.
Por lo demás, juzga la Corporación necesario relievar que, dada la fundamentación múltiple que conforme al análisis anterior tiene el control de constitucionalidad de los tratados y sus leyes aprobatorias, la enumeración de las anteriores tres hipótesis no excluye la existencia de otras posibilidades de control, que se nutran de los mismos criterios y elementos.
III. Valores y principios en el orden nacional e internacional (II)
1. La idea de la soberanía nacional no puede ser entendida hoy bajo los estrictos y precisos límites imaginados por la teoría constitucional clásica. Así ha sido puesto en evidencia por hechos tan contundentes como la interconexión económica y cultural, el surgimiento de problemas nacionales cuya solución sólo es posible en el ámbito planetario y la consolidación de un catálogo axiológico ampliamente compartido por la comunidad internacional. En su lugar, se ha acogido una concepción más dinámica y flexible, de tal manera que se proteja lo esencial de la autonomía estatal, sin que de allí se derive un desconocimiento de principios y reglas de aceptación universal.
2. La Constitución de 1991, en concordancia con las nuevas exigencias de comunicación y relación interestatales adoptó una serie de normas encaminadas a fortalecer la participación colombiana en el proceso de internacionalización económica, cultural y axiológica liderada por el derecho internacional. En este sentido el constituyente no sólo dedicó un capítulo específico (el número VIII) al tema de las relaciones internacionales dentro del marco de acciones propias del ejecutivo, sino que también consagró normas relativas al derecho internacional convencional, dentro de las cuales se destacan las relativas a la celebración de los tratados (arts. 150-16, 189-2), al reconocimiento general del valor del derecho internacional, al reconocimiento específico de ciertas áreas de la normatividad internacional de especial importancia normativa por el hecho de estar vinculadas directamente con los principios del ‘’jus cogens”, tales como el derecho internacional humanitario (art. 93) y el derecho internacional de los derechos humanos (214-2), etc.
3. El énfasis puesto por la Constitución de 1991 en el derecho internacional y en especial en el acogimiento de sus principios, fines y valores, encuentra su complemento adecuado en los principios, valores y derechos establecidos en el texto mismo de la Constitución a partir de la adopción del postulado del Estado social de derecho.
Como ya ha sido explicado por esta Corte, los principios fundamentales del Estado son una pauta de interpretación ineludible. Son parte de la Constitución misma y están dotados de toda la fuerza normativa que les otorga el artículo 4º del texto fundamental. Si bien es cierto que no siempre son suficientes por sí solos para determinar la solución necesaria en un caso concreto, un principio constitucional jamás puede ser desconocido en beneficio de otra norma legal o constitucional o de otro principio no expresamente señalado en la Constitución, aunque puede, en ciertos casos, necesitar de otras normas constitucionales para poder fundamentar la decisión judicial.
Los valores, a diferencia de los principios, tienen una eficacia indirecta, es decir, sólo son aplicables a partir de una concretización casuística y adecuada de los principios constitucionales. De manera similar, la diferencia entre principios y reglas constitucionales no es de naturaleza normativa sino de grado, de eficacia. Las normas, como los conceptos, en la medida en que ganan generalidad aumentan su espacio de influencia pero pierden concreción y capacidad para iluminar el caso concreto.
4. Las normas constitucionales relativas a los valores y principios, así como las normas internacionales pertenecientes al llamado “jus cogens”, no son proclamaciones programáticas o meras aspiraciones que sólo poseen valor jurídico en la medida en que sean asumidas legalmente. Tales normas deben ser respetadas en toda aplicación del derecho; ninguna decisión jurídica puede desconocerlas. De esta manera, indirectamente, ellas invaden toda la aplicación jurídica hasta sus más específicos planos.
5. Por esta doble vía, acentuando, por un lado, la participación del país en la comunidad internacional, no sólo a través del aumento de relaciones comerciales y culturales, sino también de la compenetración axiológica entre las naciones, y consagrando, por el otro, un catálogo de derechos valores y principios acordes con los postulados fundamentales del derecho internacional, la Constitución de 1991 es clara en postular la coordinación y complementación entre ambos sistemas jurídicos por medio de los mecanismos internos y externos de control.
6. En una situación de tránsito constitucional como la que ha vivido el país en los últimos tiempos, y teniendo en cuenta lo dicho sobre el propósito de coordinación entre derecho interno y externo previsto por la Constitución de 1991, el control de la Corte debe estar encaminado a la adaptación de sus normas nacionales e internacionales a las nuevas exigencias constitucionales. Si se tiene en cuenta la identidad de propósitos de ambos sistemas, esta adaptación no puede ser más que conveniente. La Corte considera, entonces, que las incomidades propias de una denuncia del tratado resultan menos perjudiciales para las buenas relaciones internacionales que la permanencia de un tratado cuyos principios no respetan las exigencias jurídicas en materia de derechos humanos, principios y valores previstos en ambos sistemas.
VI. La coincidencia en valores y principios entre el derecho interno colombiano y el derecho internacional en materia de protección a los derechos humanos.
Sobre este aspecto destaca la Corte que el ejercicio del control jurisdiccional constitucional respecto de los tratados en que se predicare el supuesto hipotético que se examina, no rivaliza con los postulados del derecho internacional comoquiera que entre estos y los del derecho interno existe perfecta coincidencia y armonía.
Desde el ángulo de contenido tal coincidencia está determinada, por una parte, por la circunstancia —ya puesta de resalto— de incorporar la Carta colombiana de 1991 a sus postulados los contenidos normativos de derecho imperativo sobre derechos humanos y derecho internacional humanitario, integrantes del corpus conocido como jus cogens.
Por la otra, está dada por el hecho de que el propio derecho internacional sancione con la nulidad de pleno derecho a los tratados que sean contrarios a una norma de derecho imperativo, esto es, al jus cogens.
Por lo demás, en relación con la norma pacta sunt servanda ha de ponerse de presente que la tesis que se postula no la desconoce pues ha de repararse en que el propio derecho internacional contempla casos exceptivos a su aplicación, como los referidos, por ejemplo: al cambio fundamental en las circunstancias (i); a la violación de una norma fundamental de derecho interno relativa a la competencia para celebrar tratados (ii); a la imposibilidad subsiguiente de cumplimiento.
Ahora bien, en lo que atañe al procedimiento obsérvase que el control constitucional no pretende injerir en una órbita del resorte exclusivo del ejecutivo. Si bien esta Corte reconoce que a este órgano la Constitución Política le reserva la conducción y manejo de las relaciones internacionales, considera que un aspecto bien distinto es que, si en un caso dado llegare a prosperar el control y a preferirse una decisión de inexequilibidad, en virtud del respeto y observancia a la norma pacta sunt servanda, el órgano ejecutivo del Estado colombiano, estaría conminado a acudir a los conductos regulares, para, según un procedimiento de orden jurídico-internacional, desatar en ese ámbito el vínculo, procediendo a denunciar el tratado.
Téngase además en cuenta que el ordenamiento jurídico internacional no considera que los vínculos jurídicos consolidados en virtud de un tratado sean indesatables a perpetuidad.
Por el contrario, contempla una serie de mecanismos para que un Estado pueda manifestar su voluntad de dar por terminado un acuerdo en vigor. Así por ejemplo, en virtud de la manifestación de no poder o querer continuar obligándose por sus estipulaciones, que se hace mediante la denuncia, un tratado es desatable unilateralmente en el ámbito internacional.
De ahí que en el multicitado estudio, a propósito de la viabilidad del control de tratados perfeccionados, excepción hecha de los atinentes a derechos humanos, en la hipótesis prevista en los artículos 27 y 46 de la Convención de Viena se haya afirmado:
“... Si el derecho internacional permite aun la voluntaria terminación de un tratado, ¿por qué no ha de consentir en la posibilidad de que el Estado que se ha visto vulnerado en su derecho interno, suscite el conflicto en orden a su solución, por medio de un procedimiento jurídico internacional, cuando el propio derecho internacional contempla este caso como expresa excepción al principio general de obligatoriedad de los tratados, y cuando prevé mecanismos que en presencia del hecho exceptivo, permiten garantizar la estabilidad y la seguridad de las relaciones internacionales, cuyo presupuesto de base es precisamente la regularidad y validez del vínculo que las expresa? Salvo en tratándose de los tratados ratificados sobre derechos humanos, nuestra Carta no reconoce la supremacía de los tratados internacionales sobre la Constitución Política. Por tanto, salvo en el caso mencionado, el Estatuto Supremo no autoriza a su guardiana a abstenerse de pronunciar la inexequibilidad de un tratado que aun perfeccionado viola los postulados fundamentales que estructuran la organización jurídico-política e ideológica del Estado colombiano” (VII).
Así pues, un control integral e intemporal respecto de los tratados ya perfeccionados que eventualmente comporten presunto desconocimiento de una norma sobre derechos humanos o derecho internacional humanitario perteneciente al jus cogens, sirve, en lo fundamental y de manera simultánea, los intereses del derecho internacional y del derecho interno, como quiera que este se endereza a dar plena vigencia a los contenidos axiológicos integrantes del jus cogens y en razón a que, según ya se expresó, tanto la Carta de 1991 como el derecho internacional público se identifican en el propósito último de garantizar de manera concreta y efectiva el respeto y la protección a los derechos humanos.
Puesto que el control constitucional confiado por la Constitución a esta corporación apunta a ese fin, mal podría plantear una contradicción con los postulados del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario que lo fundamentan y constituyen su razón de ser.
Ahora bien, si lo ontológico es lo granítico, necesario es concluir que en esta materia el control constitucional, a más de integral y material debe ser intemporal. Así lo dicta la efectiva protección y garantía de los derechos fundamentales, la cual no puede limitarse a los tratados futuros —aunque, desde luego, no cabe duda que estos se sujetan al mismo—. Ciertamente, un convenio internacional ya perfeccionado es susceptible de comportar transgresión a dichos postulados.
Conclúyese de lo anterior que el contenido mismo de la materia sobre la que versa la presunta violación es la que determina la procedencia del control. No el hecho mismo de estar vertida en un tratado ya perfeccionado.
Por otra parte, la tesis que se viene sosteniendo satisface el propósito de reconciliación del país con la comunidad internacional, que el constituyente plasmó en el artículo 9º de la Carta cuando expresó que las relaciones exteriores del Estado se fundamentan entre otras, en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia.
Ciertamente, no se remite a duda que la estabilidad y seguridad de las relaciones internacionales está dada más por la regularidad, validez y conformidad de los contenidos que las expresan que por la intocabilidad de los vínculos estatales.
VII. Ha de avocarse ahora y teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, la cuestión relativa al control de constitucionalidad de la Ley 20 de 1974 y de su tratado y protocolo final a la luz de la Carta de 1991, que fueron perfeccionados con anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991.
No cabe duda a esta Corporación que dichos instrumentos no pueden sustraerse del control jurisdiccional de esta Corte Constitucional, por las siguientes razones:
1. La Constitución Política de un país consagra las reglas e instituciones jurídicas que conforman la organización política del Estado y su funcionamiento, establece los distintos órganos de gobierno en que este se distribuye, las relaciones de éstos entre sí y con los miembros de la comunidad, e imprime la orientación ideológica-filosófica-jurídica en que se funda y que inspira sus mandamientos.
Se erige así la Constitución en norma suprema, cuyos preceptos han de informar todo el ordenamiento jurídico del Estado, que por lo tanto ha de ajustarse a ella. De ahí que se pregone el carácter superior de ella (art. 4º C.N.), se establezcan órganos especiales para salvaguardar su integridad (C. Const.) y se prevean mecanismos legales para preservar su integridad, como son, las acciones populares de inconstitucionalidad, la excepción de inconstitucionalidad, el control de la Corte Constitucional de los tratados y de sus leyes aprobatorias y la decisión que ésta ha de tomar en relación con los proyectos de ley objetados como contrarios a la Carta por el Presidente de la República.
Ha de resaltarse, para los fines del presente asunto, las bases, principios, e instituciones en que descansa la nueva Constitución de 1991, y sobre los cuales la Asamblea Nacional Constituyente de ese año decidió que el pueblo colombiano habrá de gobernarse.
Previene el artículo 1º que Colombia es un Estado social de derecho, con lo cual se quiere significar que el objeto de la atención del Estado es la persona humana, por su característica trascendental de poseer una dignidad que habrá de reconocerse y respetarse. Es entonces con esta nueva óptica que el Estado debe ponerse al servicio del ser humano y no estar este al servicio y disposición de aquél. Se coloca así en pedestal especial a la persona y a partir de ello se instituyen expresamente a su favor derechos fundamentales que han de ser observados. El artículo 2º ibidem reafirma que los fines del Estado son: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. A las autoridades se les encomienda la tarea de velar por la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Reconoce el Estado, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad (art. 9º). Y en el artículo 42 considera a la familia como núcleo fundamental de la sociedad y entre otros aspectos, regula el matrimonio.
Según el artículo 3º la soberanía reside en el pueblo del cual emana el poder público y la cual este la ejerce directamente o a través de sus representantes en la forma establecida en la Carta.
Los artículos 113 a 121 ib., dentro del capítulo denominado “De la estructura del Estado”, dicen que las ramas del poder público son la legislativa, la ejecutiva y la judicial, determina como órganos de control al Ministerio Público y contempla la organización electoral al frente de la cual están el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil. La rama judicial a su vez está conformada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, la justicia penal militar y las jurisdicciones especiales de los pueblos indígenas y los jueces de paz (arts. 246 y 247). El artículo 228 confiere el carácter de función pública a la justicia y señala que sus decisiones son independientes.
El artículo 40 se refiere a los derechos políticas y los define como los que tiene todo ciudadano de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, derechos que se manifiestan en la facultad de elegir y ser elegido, tomar parte en elecciones, constituir partidos y movimientos políticos, revocar el mandato de los elegidos, tener iniciativa en las corporaciones públicas, ejercer acciones públicas en defensa de la Constitución, acceder al desempeño de funciones y cargos públicos.
Como derechos fundamentales de la persona se señalan explícitamente los siguientes: derecho a la vida, prohibición de tratos inhumanos y de trata de seres humanos, igualdad ante la ley, personalidad jurídica, intimidad, desarrollo de la personalidad, libertad de conciencia, libertad de cultos, libertad de expresión, honra, la paz (deber y derecho), derecho de petición, derecho de circulación, derecho al trabajo, libertad de profesión, libertad de cátedra, libertad personal, debido proceso, habeas corpus, doble instancia, libertad de declaración, penas prohibidas, prohibición de la extradición, derecho de reunión, derecho de asociación, asociación sindical, derechos políticos, instrucción constitucional y cívica (arts. 11 a 41). Ha considerado además esta Corte que el derecho a la educación aunque no está en el catálogo anterior es también un derecho fundamental.
Todo este engranaje de principios, valores, instituciones, consolidan a la Constitución como un todo armónico.
2. Normas del jus cogens o normas imperativas de derecho internacional.
Es definido este derecho como la norma imperativa aceptada y reconocida por la comunidad internacional de los Estados en su conjunto que no admite acuerdo en contrario y que solo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional que tenga el mismo carácter. La Convención de Viena le depara al precepto que esté en contradicción con el jus cogens al momento de celebrar el tratado la sanción de la nulidad (art. 53).
Se asimila el jus cogens al orden público internacional, significándose con ello que, a semejanza de las disposiciones de orden público interno de un Estado que están por encima de la voluntad de los miembros del mismo, las del jus cogens se imponen por encima de la voluntad de los Estados.
Surge de esta manera una verdadera integración jurídica entre el derecho interno de los países, en cuya cúpula se halla la Constitución Política, y el derecho internacional cuando está de presente su jus cogens, dado que este por representar valores superiores, inalienables e inenajenables del individuo como son los derechos humanos, se coloca por encima de la misma normación internacional que pudiera desconocerlos y al mismo jus cogens habrá de acomodarse la legislación interna de los países (C.N., art. 93). Dentro de esta concepción es que esta Corte habrá de juzgar el concordato, el cual por ello ofrece características de tratado sui generis.
VIII. La singularidad del concordato
1. El contenido espiritual inherente a toda manifestación religiosa, indisociable del hombre como sujeto autónomo, no permite conceder a ciertos asuntos regulados en el concordato el mismo tratamiento que se dispensa a las materias convencionales contenidas en los tratados internacionales (v. gr. tratado sobre límites). En estos últimos, las partes contratantes, por lo general, libremente disponen de su propia esfera jurídica soberana. En la ley aprobatoria del concordato, en cambio, se percibe que la base subyacente sobre la cual recaen algunas de sus normas, resulta ajena a la órbita de poder de quienes lo suscriben. La libertad de cultos, la libertad de conciencia y de expresión y el principio de igualdad, en su vertiente religiosa, se predican del hombre y de los grupos humanos como sujetos autonómos y representan un conjunto de íntimas experiencias y posibilidades individuales y colectivas, capaces de configurar un ámbito de vida cuyo respeto se plantea hacia el exterior en términos que pueden llegar a ser absolutos.
2. La fundamentalidad de este conjunto de derechos se ha elevado a canon de derecho internacional. Tanto la Declaración universal de derechos humanos (Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, Resolución 217A (III), diciembre 10 de 1948) como el Pacto internacional de derechos civiles y políticos (Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, Resolución 2200 (XXI), diciembre 16 de 1966, ratificada por Ley 74 de 1968), previenen y sancionan la inviolabilidad de los derechos y libertades asociados al fenómeno religioso y a su praxis individual y colectiva. La imperatividad de estas normas tiene la fuerza de jus cogens positivizado. Ningún tratado o instrumento internacional puede vulnerarlas. En ellas se recogen los principios de civilización que tienen vigencia universal más allá de los Estados y por encima de sus contingentes compromisos. Finalmente, es la persona humana en la justa y cabal dimensión de su dignidad la que ha inspirado dichas normas y es esa la consideración que todo miembro de la comunidad de las naciones debe privilegiar. En el plano internacional, las actuaciones de derecho y de hecho contrarias a tales normas, por violar el indicado principio de la dignidad del hombre —cuya universalidad y valor como suprema pauta de comportamiento no se discuten— carecen de validez.
3. La carta de derechos incorporada en la Constitución colombiana corresponde a la traducción interna de los mismos derechos y principios ya reconocidos con carácter universal en las anotadas declaraciones. Las disposiciones que los definen y garantizan, refuerzan su imperatividad al adicionar a su rango de jus cogens el de normas constitucionales, por consiguiente, condicionantes y subordinantes de toda legalidad.
El reconocimiento de la inalienabilidad de los derechos fundamentales (C.P., art 5º) y del valor interpretativo —además de normativo— de los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (C.P., art. 93), pone de presente que en esta materia, se opera una especialísima integración de las fuentes de derecho internacional e interna —fieles al mismo principio de dignidad y universalidad de la persona humana—, que no puede en modo alguno ignorar ni eludir el juez constitucional —ante todo custodio de los derechos de la persona—, en su tarea de confrontar las normas acusadas con el referente normativo superior, en este caso, inextricablemente unido en un bloque normativo integrado por elementos internacionales e internos que subordinan ante sí cualquier otra manifestación jurídica contraria.
Por todo lo dicho, el concordato y su protocolo final presentan aspectos de especial significación, cuales son los relativos a los derechos humanos de las personas residentes en Colombia, que deben ser salvaguardados a la luz del jus cogens del derecho internacional. Ha sido imperioso por lo tanto, para esta Corte asumir la competencia para revisar su constitucionalidad, por las razones que en esta providencia se dan.
Dentro de este orden de ideas y siendo sui generis esta clase de tratados, sólo a ellos se dirige el presente control constitucional.
IX. Conceptualizada en párrafos anteriores la Constitución con la connotación de ser el ordenamiento jurídico máximo y subordinante del Estado, se habrá de propugnar porque ella ocupe siempre ese lugar preeminente y superior, tanto en lo que hace al ámbito jurídico interno como en el externo. Y por ello, como se dijo, sabiamente se han ideado al efecto los controles judiciales que ejerce la Corte Constitucional y de que se ha dado cuenta antes.
Dentro de este contexto, ha de resaltarse el esquema de la acción pública de inconstitucionalidad y de la revisión automática que siempre habrá de hacer esta Corte de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias.
En cuanto a la acción pública, ella se confiere a los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
Nótese que la acción se dirige contra “las leyes”, sustantivo este último que se emplea en términos generales, esto es, que comprende a cualquier clase de ellas (ordinarias, estatutarias, orgánicas, etc.) sin que quepa hacer distinción alguna para decir que se excluyen las aprobatorias de tratados, por ser especiales, pues la Carta no la hace. Además es el ciudadano como titular de ese derecho político, a quien se le confía el ejercicio de tal acción; esto reviste especial importancia porque él como miembro que es de la comunidad colombiana, está autorizado para velar porque en el universo jurídico del país no existan preceptos contrarios a la normatividad constitucional (241-4).
Del mismo modo, así como el ordenamiento legal interno ha de estar sometido a la Constitución, con la misma lógica se sujeta a ella el ordenamiento exterior, esto es, el integrado por los tratados y convenios internacionales y sus leyes aprobatorias. Por tal razón se instituyó el control constitucional previo y automático de unos y otras, consistente en que el Gobierno, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley los enviará a la Corte Constitucional para que efectúe el condigno examen de constitucionalidada. Solo si la Corte los declara exequibles el Gobierno podrá proceder al canje de notas y si es el caso contrario no podrá haber ratificación (art. 241-10).
Este último control, tal como está concebido, comprende a los tratados y sus leyes aprobatorias en los cuales la sanción de estas últimas suceda con posterioridad a la entrada en vigencia de la nueva Constitución. Habrá entonces de preguntarse, qué sucede con la Ley 20 de 1974 aprobatoria del concordato y su protocolo final. ¿Por no estar contemplados éstos en el supuesto de la norma, se quedarían sin control? No lo cree así esta corporación y antes por el contrario afirma la existencia de dicho control. He aquí las razones: En primer lugar ha de resaltarse que es intención del constituyente, inequívoca, que no existan tratados internacionales inconstitucionales ni obviamente sus leyes aprobatorias y de ahí la reglamentación expresa que dispensó al efecto. Del mismo modo, como antes se advirtió, todo el sistema jurídico de leyes (y también los decretos leyes y decretos legislativos) está condicionado a control constitucional.
En el evento sub lite, si bien es cierto que la Ley 20 de 1974 y su tratado y protocolo final estaban perfeccionados al entrar a regir la nueva Constitución, ellos según se ha explicado ampliamente en párrafos anteriores, ofrecen la especial connotación de referirse al jus cogens de derecho internacional que ampara los derechos humanos y los coloca en la cima de la jerarquía normativa internacional. Por esta razón y teniendo en cuentea la integración que debe existir entre el ordenamiento interno de las naciones y el exterior de los Estados (C.N., art. 93), los actos acusados han de ser examinados a la luz de los tratados internacionales sobre derechos humanos con el fin de verificar si se ajustan o no a ellos.
Se pasa ahora a examinar el aspecto de constitucionalidad de la Ley 20 de 1974, aprobatoria del concordato (arts. I a XXXI) y el protoloco final suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973.
Artículos del concordato
‘‘Artículo I. El Estado, en atención al tradicional sentimiento católico de la Nación colombiana, considera la religión católica, apostólica y romana como elemento fundamental del bien común y del desarrollo de la comunidad nacional.
El Estado garantiza a la Iglesia Católica y quienes a ella pertenecen el pleno goce de sus derechos religiosos, sin perjuicio de la justa libertad religiosa de las demás confesiones y de sus miembros, lo mismo que de todo ciudadano”.
Tanto en los escritos de demanda como en los conceptos del señor procurador, se considera que el inciso primero de este artículo, es una muestra de la posición privilegiada de la Iglesia y una de las diversas preceptivas concordatarias que también vulneran la estructura del sistema constitucional colombiano y desconocen los principios fundamentales constitutivos de nuestra juridicidad.
En cuanto al inciso segundo se afirma de manera genérica que el eje principal en torno al cual gira la argumentación del sistema concordatario es la monopolización de lo religioso por una sola iglesia a la cual se le reconoce una variedad de privilegios exclusivos y excluyentes de las demás religiones y comunidades como son la autonomía e independencia plena y el sometimiento y respeto de las autoridades colombianas a lo pactado.
Al respecto observa la Corte:
La manifestación que se hace en el artículo I, inciso 1º del concordato relativo a considerar a la religión católica, apostólica y romana como elemento fundamental del bien común y del desarrollo de la comunidad nacional, y atendiendo ello a la tradicional afección del pueblo colombiano hacia dicha religión, no vulnera la Constitución, porque los propósitos así concebidos y reconocidos de ser ella instrumento del bienestar, adelanto y progreso de la comunidad, corresponden a los mismos fines del Estado plasmados en diversos textos de la Carta.
Da la circunstancia entonces que la religión católica, apostólica y romana es la que a través del concordato en cuestión, pone de presente al Estado cuáles son los principios teológicos de atención al bien de los asociados en que se inspira y que se los brinda a la Nación colombiana. Esta declaración no impide que otras confesiones religiosas, si así lo convinieren con el Estado colombiano, también manifiesten que se ponen al servicio de esta comunidad, como elemento dispensador de bienandanza, ventura y progreso.
Tampoco el inciso 2º del artículo I desconoce la Constitución, pues, es obligación del Estado garantizar el goce de los derechos religiosos a quienes pertenezcan a ella, como se reconoce en dicho texto también respecto de las demás confesiones. Es ello entonces una aceptación de las normas constitucionales referentes al fin de la Asamblea Nacional Constituyente de asegurar a los integrantes de la Nación la igualdad (Preámbulo), al designio del Estado de garantizar la vigencia de un orden justo (art. 2º), a la igualdad ante la ley de todas las personas sin discriminación por razones de religión (art. 13) y a la libertad de profesión religiosa y a difundirla en forma individual o colectiva (art. 19).
Es pues constitucional el artículo I.
‘‘Artículo II. La Iglesia Católica conservará su plena libertad e independencia de la potestad civil y por consiguiente podrá ejercer libremente toda su autoridad espiritual y su jurisdicción eclesiástica, conformándose en su gobierno y administración con sus propias leyes”.
‘‘Artículo III. La legislación canónica es independiente de la civil y no forma parte de esta, pero será respetada por las autoridades de la República”.
Se alega que el artículo II vulnera la soberanía al establecer la plena independencia y libertad de la Iglesia, a tal grado que puede ejercer su jurisdicción eclesiástica conformándose en su gobierno y administración con sus propias leyes, colocándose de esta manera por fuera del ordenamiento jurídico colombiano o al menos sustrayéndose del Estado de derecho diseñado por la Asamblea Constituyente. Se agrega que la estructura del Estado colombiano en materia de administración de justicia no reconoce ni puede reconocer la coexistencia de una jurisdicción eclesiástica, puesto que ello vulneraría entre otros, el principio de igualdad, de acceso a la jurisdicción y el reconocimiento expreso de la libertad ideológica religiosa.
Se aduce que el artículo III del concordato viola el principio de legalidad y publicidad, pues la legislación canónica para su validez formal y material no se sujeta a las reglas y procedimientos constitucionales exigidos para la adopción de toda la legislación, a la vez que no hay inserción en el Diario Oficial ni otro órgano de los actos que expida la autoridad eclesiástica para que los residentes en Colombia puedan conocer semejante ordenamiento extraterritorial.
Se ha dicho que el concordato es un tratado internacional entre dos personas, es decir, entre el Estado colombiano y la Santa Sede. Este tratado tiene sus particularidades especiales porque la grande mayoría de sus cláusulas van dirigidas para que se cumplan dentro del territorio colombiano, con unos sujetos específicos como son los habitantes en territorio colombiano que pertenecen a la iglesia católica, apostólica y romana, a los sacerdotes y jerarcas de esta Iglesia por un lado y por el otro, a las autoridades de la República. Vale decir, que el tratado tiene plena operatividad y vigencia práctica dentro de Colombia.
En este orden de ideas se ve cómo el artículo II de la Ley 20 de 1974, dice que la Iglesia conservará su plena libertad e independencia de la potestad civil y por consiguiente podrá ejercer libremente toda su autoridad espiritual y su jurisdicción eclesiástica, conformándose en su gobierno y administración con sus propias leyes, lo que equivale a decir que el Estado colombiano reconoce a la Iglesia Católica su órbita eclesiástica, diferente a la civil y política que es propia del Estado.
El pluralismo político y religioso instaurado en la Carta de 1991 permite la coexistencia de ordenamientos, entre ellos, unos religiosos, de las distintas confesiones, incluida la católica, y otros políticos (del Estado). Una manifestación entonces de la libertad religiosa (C.N., art. 19) es la de aceptar la independencia y autonomía de la autoridad eclesiástica de la Iglesia Católica, como una realidad viviente y hecho sociológico e indiscutible del pueblo colombiano, mas dentro del marco espiritual y pastoral que le es propio. Tan ello es así que la propia Carta asigna efectos civiles a los matrimonios de las distintas fes religiosas, lo mismo que a sus sentencias de nulidad (art. 42). Es decir reconoce la existencia de estas potestades religiosas. Del mismo modo la libertad de asociación (C.N., art. 38) hace posible que en la sociedad civil colombiana los fieles de una religión se agrupen en torno de ésta a través de organizaciones representativas de ellas, las cuales y para ejercer su magisterio moral adoptarán sus propias reglas, diferentes a las de la potestad civil.
Valga resaltar que en tratándose de actividades exclusiva y esencialmente dedicadas al ejercicio espiritual y culto de la religión, goza ésta de todas las prerrogativas sin que el Estado pueda entrometerse en ello. Es este el campo reservado a su dominio sagrado en que puede desenvolverse con toda amplitud y libertad (C.N., art. 19).
Se declararán exequibles de acuerdo con lo explicado, el artículo 1º de la Ley 20 de 1974 en lo que respecta a los artículos II y III del concordato.
“Artículo IV. El Estado reconoce verdadera y propia personería jurídica a la Iglesia Católica. Igualmente a las diócesis, comunidades religiosas y demás entidades eclesiásticas a las que la ley canónica otorga personería jurídica, representadas por su legítima autoridad.
Gozarán de igual reconocimiento las entidades eclesiásticas que hayan recibido personería jurídica por un acto de la legítima autoridad, de conformidad con las leyes canónicas.
Para que sea efectivo el reconocimiento civil de estas últimas basta que acrediten con certificación su existencia canónica”.
Se considera por los demandantes que esta norma es inconstitucional ya que a través del reconocimiento de personería jurídica a la Iglesia Católica y demás entidades eclesiásticas en términos que se sustraen de nuestra legislación, muestra la prevalencia de la legislación canónica.
Aunque el artículo al reconocer la aludida personalidad jurídica anuncia una ventaja o primacía para la Iglesia Católica, puesto que al apartar de la legislación nacional ordinaria, el otorgamiento de personerías jurídicas a las autoridades eclesiásticas católicas, establece una posible prevalencia, debe manifestarse que el hecho de que las demás iglesias puedan pactar mediante una ley con el Estado, el reconocimiento de una peculiar, auténtica y propia personería jurídica, no permite predicar un trato discriminatorio.
Con las excepciones que implican los artículos 39 y 108 de la Carta, debe decirse que no hay artículo constitucional alguno que se refiera al otorgamiento de las personerías jurídicas, derecho que se le reconoce como fundamental a la persona (art. 16). El artículo 39 hace alusión al reconocimiento jurídico de los sindicatos o asociaciones de trabajadores o empleadores y el artículo 108 trata sobre la misma figura pero respecto a los partidos o movimientos políticos; fuera de ellos, no existe en la Constitución Nacional norma que establezca requisitos y procedimientos constitucionales para reconocer personerías jurídicas. En consecuencia, tanto las circunstancias o condiciones necesarias para obtener la aludida personería, como el modo de tramitarla son objeto de reglamentación legal y en este sentido resulta constitucional, formal y materialmente, la Ley 20 de 1974, en el aparte acerca del reconocimiento de personerías jurídicas.
La concepción de este artículo IV encuadra dentro de la libertad religiosa de la Carta de 1991. La norma es lógica, no sólo en cuanto hace a la Iglesia Católica sino a las demás religiones, al predicar la autonomía de la autoridad eclesiástica y respetarla la autoridad civil, en tratándose de sus estatutos y organización interna, y consecuente concesión de la personería jurídica. Se permite entonces que la Iglesia Católica otorgue personería jurídica a sus distintas entidades, lo cual se hará por sus “legítimas autoridades”, es decir, por aquellas que de acuerdo con la reglamentación canónica han recibido la competencia para ello, todo lo cual constituye salvaguarda de seguridad jurídica para la colectividad. Al Estado de todas maneras habrá que demostrarle en el caso concreto la existencia de tal competencia.
Obsérvese que se agrega al reconocimiento de las entidades eclesiásticas del inciso 2º del artículo IV un reconocimiento civil, para lo cual deberán acreditar su existencia canónica.
Siendo entonces de carácter legal el reconocimiento de personerías jurídicas, como antes se dijo, es cabalmente la Ley 20 de 1974, la que acepta y reconoce la personería jurídica otorgada por ella a sus distintos estamentos y entidades, para el logro de sus fines espirituales y evangélicos. Ello no obsta para que una ley regule la materia respecto de todas las religiones, incluyendo a la Iglesia Católica, estatuto que de todos modos mantendrá la independencia de ellas en su forma de organización y funcionamiento internos. Se trataría de una ley estatutaria de las previstas en el artículo 152 literal a) de la Carta.
Se declarará exequible el artículo IV.
“Artículo V. La Iglesia, consciente de la misión que le compete de servir a la persona humana, continuará cooperando para el desarrollo de ésta y de la comunidad por medio de sus instituciones y servicios pastorales, en particular mediante la educación, la enseñanza, la promoción social y otras actividades de público beneficio”.
Los demandantes consideran que este artículo atenta contra los artículos 13, 16, 18, 19, 26, 27, 68, 69 y 70 de la Constitución, ya que la intervención de la Iglesia va en contravía de las normas aludidas.
El concepto del procurador de manera general afirma que el artículo desconoce la dimensión de la dignidad humana, habida cuenta de los privilegios y prerrogativas que concede a la Iglesia Católica.
El artículo V va referido en forma exclusiva a la misión que tiene la Iglesia en relación con la persona y expresa que con el ánimo de continuar colaborando en beneficio del recurso humano colombiano, la institución religiosa se compromete a prestar a través de todas sus entidades y dependencias los servicios que le sean propios, como los pastorales, la educación, la enseñanza, la promoción social y otras actividades de público beneficio.
Desde todo punto de vista, la norma es consecuente con el artículo 19 de la Constitución Nacional que preconiza la libertad de cultos y los artículos pertinentes del estatuto superior que desarrollan los preceptos educativos, concretamente el artículo 68, que le otorga a los particulares el derecho para fundar dichos establecimientos y cuando a través de la historia la Iglesia Católica ha demostrado una gran vocación pedagógica, actividad de la cual se ha beneficiado en grado sumo el pueblo colombiano.
Es exequible el artículo V
“Artículo VI. El Estado y la Iglesia colaborarán en la pronta y eficaz promoción de las condiciones humanas y sociales de los indígenas y de la población residente en zonas marginadas susceptibles de un régimen canónico especial.
Una comisión permanente integrada por funcionarios designados por el gobierno nacional y prelados elegidos por la Conferencia Episcopal, reglamentada de común acuerdo, programará y vigilará el desarrollo progresivo de los planes que se adopten. Las funciones de la comisión permanente serán ejercidas sin perjuicio de la autoridad propia de planeación del Estado y sin que la Iglesia tenga a su cargo actividades ajenas a su naturaleza y misión”.
Se demanda la inconstitucionalidad de esta norma en razón a que ella viola los derechos constitucionales de las personas pertenecientes a minorías étnicas y a sus comunidades, los cuales fueron reconocidos con la Constitución de 1991 y dentro de los que se encuentran el derecho a la autodeterminación, esto es, el derecho a la autonomía. Igualmente se alega que la norma en cuestión desconoce la diversidad étnico cultural y los derechos inherentes a las comunidades indígenas.
Digna es de la tarea tesonera, efectiva y los grandes y especiales esfuerzos que ha cumplido la Iglesia Católica en las regiones marginadas del país, entre las que se encuentra la población indígena, a las cuales en armonía con el Estado ha colaborado en los fines que a este le corresponden llevándoles cultura, educación, bienestar y desarrollo. Y todo ello inspirado en ‘’un régimen canónico especial”, como se dice en el artículo IV.
Es verdad de a puño y así ha de reconocerse en esta sentencia, que dicha Iglesia contribuyó eficazmente en el desarrollo social de las colectividades marginadas de Colombia, especialmente de la parte indígena, que por esta condición y por el hecho de vivir en las zonas más apartadas y de más difícil acceso en el territorio nacional, son las que más sufren las desigualdades sociales.
Mas sucede que la Constitución de 1991 ofrece nuevas concepciones sociopolíticas de la etnia colombiana que lleva a nuevos planteamientos sobre el tratamiento que a ella ha de darse, sustrayendo a los indígenas de la marginalidad legal y constitucional en que se encontraban, para reconocerles su identidad étnica, política, social, cultural y religiosa.
Se reconoce así en el estatuto máximo la evolución que han tenido, con signos de mejoramiento, las zonas marginadas del país, que de ser consideradas minusválidas en el pasado, se le abren las posibilidades de asumir la conciencia de su propia identidad y de ahí que expresamente se les conceda autodeterminación y autogobierno propios. Es así entonces que la nueva Carta Política contempla la conformación de entidades territoriales indígenas, la cual se hará con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de las comunidades indígenas. A los resguardos indígenas se les imprime el carácter de propiedad colectiva e inenajenable (art. 329).
De su parte los territorios indígenas serán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades, a los cuales se atribuyen varias funciones, entre las cuales están las de diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el plan nacional de desarrollo, promover las inversiones públicas, percibir y distribuir recursos, considerar los programas y proyectos promovidos por las diferenes comunidades de su territorio; y en cuanto hace a la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas, ella ha de realizarse “sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas”, debiendo el Gobierno en las decisiones que se adopten sobre dicha explotación, propiciar la participación de los representantes de las distintas comunidades (art. 330).
Los integrantes de los grupos étnicos, según mandato del artículo 68 ‘’Tendrán derecho a una formación que respete y desarrolle su propia identidad cultural”, a las autoridades de los pueblos indígenas se les permite ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarias a la Constitución y leyes de la República (art. 246).
Para integrar el Senado de la República, se crea un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas (art. 171).
Reconoce también el Estado y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana (art. 7º).
Reconoce la Constitución que el castellano es el idioma oficial de Colombia y que las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son también oficiales en su territorio. Del mismo modo la enseñanza que se imparta en las comunidades con tradiciones lingüísticas propias será bilingüe (art. 10).
Frente entonces a ordenamientos tan categóricos de la nueva Carta en pro de la etnia indígena, no se ajusta a esos postulados el artículo VI sub examine, el cual además, cuando prescribe que la misma sea susceptible de un régimen canónico especial, no se aviene al derecho a la libertad de cultos, que le permite a toda persona la profesión libre de su religión y coloca a todas las confesiones religiosas en pie de libertad ante la ley (art. 19).
No obsta lo anterior para que la Iglesia Católica y para la comunidad de sus feligreses, en igualdad de condiciones con las otras religiones, concierte obras que coadyuven al desarrollo y bienestar social de las mismas, y ello dentro de las potestades espirituales que informa su apostolado.
La parte última del artículo VI por la cual se integra una Comisión Permanente de Estado e Iglesia para desarrollar lo previsto en la primera parte, por ser instrumental también resulta inconstitucional.
Se decretará la inexequibilidad del artículo VI.
“Artículo VII. El Estado reconoce plenos efectos civiles al matrimonio celebrado de conformidad con las normas del derecho canónico. Para la efectividad de este reconocimiento la competente autoridad eclesiástica transmitirá copia auténtica del acta al correspondiente funcionario del Estado, quien deberá inscribirla en el registro civil”.
Se demanda la inconstitucionalidad de esta norma argumentando que ella es una muestra de la posición privilegiada de la Iglesia, en razón a que el reconocimiento de efectos civiles a los matrimonios celebrados conforme a las normas de derecho canónico indica el sometimiento de las autoridades de la República y de los residentes en el territorio nacional a la legislación canónica y a la jurisdicción eclesiástica.
Así las cosas, se tiene que respecto al matrimonio católico uno es el vínculo que surge del mismo y otro los efectos civiles que genera. Respecto al vínculo, precisamente por la independencia de las jurisdicciones, mas no de la plena autonomía de la eclesiástica, no le es dable al Estado entrar a regularlos cuando se trate de matrimonios religiosos, pero sí le es permitido en lo que hace a los efectos civiles del mismo.
1. Las obligaciones recíprocas entre los esposos a saber: la cohabitación, la fidelidad, el socorro y la ayuda (C.C., art. 113).
En cuanto hace concretamente al artículo VII del concordato, sub examine, han de hacerse las siguientes precisiones:
Primeramente que el mismo contempla los efectos civiles del matrimonio católico con arreglo a las normas de derecho canónico. Estas a su vez defieren a la potestad civil la regulación de tales efectos, cual lo dispone el artículo 1059 del Código de Derecho Canónico, así:
‘‘El matrimonio de los católicos, aunque sea católico uno solo de los contrayentes, se rige no sólo por el derecho divino, sino también por el canónico, sin perjuicio de la competencia de la potestad civil sobre los efectos meramente civiles del mismo matrimonio”.
La libertad de los miembros de la comunidad de contraer matrimonio según los ritos de sus religiones, encuentra respaldo en el artículo 19 de la Carta que garantiza a toda persona el derecho a profesar libremente su religión, y correlativamente a todas las confesiones religiosas de ejercer libremente su apostolado. Igualmente se le reconoce a la persona su nacimiento libre y la igualdad que debe existir entre ellas, sin ninguna discriminación por razones de religión, entre otros derechos fundamentales (art. 13).
Es así entonces que el artículo VII del concordato (L. 20/74, art. 1º) reconoce efectos civiles a los matrimonios católicos y esto halla sustento constitucional en el artículo 42 conforme al cual “los matrimonios religiosos tendrán efectos civiles en los términos que establezca la ley”. Lo propio hace la reciente Ley 25 de 1992 “Por la cual se desarrollan los incisos 9º, 10, 11, 12 y 13 del artículo 42 de la Constitución Política”, al prescribir que tendrán efectos jurídicos los matrimonios celebrados conforme a los cánones o reglas de cualquier confesión religiosa o iglesia (C.C., art. 1º que adiciona el art. 115) dentro de las cuales obviamente se halla la Iglesia Católica. A renglón seguido el artículo 2º de esta última ley previene que “las actas de matrimonio expedidas por las autoridades religiosas deberán inscribirse en la oficina de registro del estado civil correspondiente al lugar de su celebración”.
En consecuencia es constitucional el artículo VII.
‘‘Artículo VIII. Las causas relativas a la nulidad o la disolución del vínculo de los matrimonios canónicos, incluidas las que se refieren a la dispensa del matrimonio rato y no consumado, son de competencia exclusiva de los tribunales eclesiásticos y congregaciones de la Sede Apostólica.
Las decisiones y sentencias de estas, cuando sean firmes y ejecutivas, conforme al derecho canónico, serán transmitidas al tribunal superior del distrito judicial territorialmente competente, el cual decretará su ejecución en cuanto a efectos civiles y ordenará su inscripción en el registro civil”.
Se demanda la inexequibilidad de este artículo aduciendo que él contraría el querer de la Asamblea Nacional Constituyente, la cual defirió a las autoridades civiles la exclusiva competencia para reglamentar todo lo relacionado con las formas matrimoniales, rito, naturaleza, efectos, nulidad y disolución, haciendo abstracción de consideraciones religiosas. Así mismo, se alega la necesidad inaplazable de que el Estado retome su potestad soberana para regular las formas matrimoniales, sus efectos jurídicos, régimen de separación y disolución del vínculo, derechos y deberes de los cónyuges, en fin los efectos civiles de todos los matrimonios.
Se agrega además que al establecer la posibilidad de que los efectos civiles de los matrimonios religiosos, incluido el católico, puedan cesar por el divorcio con arreglo a la ley civil, no desconoce la validez del matrimonio, ni le impide a los creyentes que contraigan nupcias siguiendo los lineamientos que para cada caso prevean las normas que las regulan. Al respecto se anota que la mera coexistencia de pluralidad de regímenes jurídicos, civil y religioso, borra de tajo la discriminación entre matrimonios con y sin divorcio, pues para estos efectos el Estado ha asumido la exclusiva e indelegable competencia legislativa para uniformar la cesación de efectos civiles de todo matrimonio por divorcio con arreglo a la ley civil.
a) El inciso 1º del artículo 8º del Concordato trata dos aspectos plenamente diferentes: el de las causas relativas a la nulidad y el de las referentes a la disolución del vínculo, en ambos casos, de los matrimonios canónicos. Distinción que se hace puesto que independientemente a lo que pudiere considerar el derecho canónico, en el campo del derecho civil las expresiones “nulidad” y “disolución del vínculo” no tienen el mismo contenido y alcance. Ciertamente la utilización que de la disyuntiva hace el Código Canónico, cuando dice “las causas de nulidad o disolución del vínculo”, llevarían a pensar que para el derecho canónico esas instituciones corresponden a un solo concepto.
1. En lo que concierne a las nulidades deferidas al conocimiento de la potestad católica y que consisten en las sanciones legales que se hacen recaer a través de sentencias de los tribunales eclesiásticos y congregaciones de la sede apostólica, sobre el matrimonio celebrado con omisión de las exigencias de validez, esta Corporación encuentra que la norma se ajusta a la Constitución Nacional.
El inciso 12 del artículo 42 de la Constitución Nacional consagra que “también tendrán efectos civiles, las sentencias de nulidad de los matrimonios religiosos dictadas por las autoridades de la respectiva religión, en los términos que establezca la ley”. Significa que la norma concordataria que dispone la competencia para adelantar procesos de nulidad de matrimonios católicos ante tribunales eclesiásticos y congregaciones de la sede apostólica tiene el asentimiento de la norma de normas.
En efecto, al contemplarse que las sentencias de nulidad de cualquier iglesia o confesión religiosa tienen efectos civiles, se parte del supuesto de que se acepta que los litigios sobre nulidad de sus matrimonios sean de competencia de sus autoridades, quienes una vez concluidos los procesos y dictada la respectiva sentencia, ésta producirá los efectos civiles de que habla el texto constitucional.
Esto halla a su vez corroboración en el artículo 3º de la novísima Ley 25 de 1992 que desarrolla entre varios incisos, el inciso 12 del artículo 42 de la Carta, el cual reza así:
"El Estado reconoce la competencia propia de las autoridades religiosas para decidir mediante sentencia u otra providencia, de acuerdo con sus cánones y reglas, las controversias relativas a la nulidad de los matrimonios celebrados por la respectiva religión“.
Por las razones anotadas es exequible el artículo VIII del concordato en el aspecto examinado.
Respecto de los efectos civiles de las sentencias eclesiásticas en materia de nulidad del matrimonio católico, valga anotar que ellos se confían en el artículo VIII a la potestad civil, luego está de acuerdo con la Carta. Estos efectos civiles se reafirman adicionalmente en el protocolo final del concordato y de acuerdo con el cual en el acto de firma de este los plenipotenciarios de las altas partes contratantes hacen entre otras declaraciones, que forman parte integrante del concordato, la relativa a que, en cuanto hace al artículo VIII:
"Por lo que se refiere a los efectos civiles correspondientes se tendrá en cuenta lo dispuesto por la jurisprudencia y la legislación civil colombiana de manera que sean respetados tanto los derechos adquiridos por los cónyuges como los derechos de las personas legalmente amparadas en la sociedad conyugal“.
La mencionada Ley 25 de 1992 ratifica los efectos civiles de las sentencias religiosas de nulidad cuando previene que
"Las providencias de nulidad matrimonial proferidas por las autoridades de la respectiva religión, una vez ejecutoriadas, deberán comunicarse al juez de familia o promiscuo de familia del domicilio de los cónyuges, quien decretará su ejecución en cuanto a los efectos civiles y ordenará la inscripción en el registro civil. La nulidad del vínculo del matrimonio religioso surtirá efectos civiles a partir de la firmeza de la providencia del juez competente que ordene su ejecución (art 4º)“.
Es también por lo tanto y por este otro aspecto exequible el artículo VIII.
2. En cuanto hace a las causas de disolución del vínculo de matrimonios católicos, incluidas las que se refieren a la dispensa del matrimonio rato y no consumado, el artículo VIII del concordato defiere su competencia a los tribunales eclesiásticos y congregaciones de la sede apostólica.
Habrá pues de analizarse esta norma a la luz de la Constitución de 1991. Esta contiene las siguientes previsiones al respecto:
El artículo 42 que entrega a la ley civil “las formas del matrimonio, la edad y capacidad legal para contraerlo, los deberes y derechos de los cónyuges, su separación y la disolución del vínculo” (inc. 9º). El mismo artículo en su inciso 11 dispone que “los efectos civiles de todo matrimonio cesarán por divorcio con arreglo a la ley civil”.
Pues bien, el divorcio del matrimonio —a diferencia de la nulidad del mismo en que se cuestiona la validez del matrimonio por faltarle algún requisito esencial en su celebración— parte del supuesto de la validez del vínculo, mas surge con posterioridad de circunstancias que la ley consagra (causales de divorcio) como ameritadoras de su terminación.
No significa ello, que el divorcio que se decrete dentro de un matrimonio canónico rompa el vínculo matrimonial. Ese divorcio civil no quebranta la observancia de la ley canónica ni interrumpe el vínculo eclesiástico, sino que termina con los efectos civiles del matrimonio, y es ello la razón de ser del inciso 11 del artículo 42 de la Constitución Nacional, el cual en principio resulta reiterativo porque en el inciso 9º de la misma norma se comprende la disolución y ésta abarca el divorcio y de otra parte, en el inciso 11 se habla de divorcio.
Los incisos 9º y 11 del artículo 42 de la Constitución Nacional, al hablar en forma genérica “del matrimonio” y “los matrimonios” y referir respecto a éstos “la disolución del vínculo” y la “cesación de efectos civiles” determinan que todo matrimonio queda regido por la ley civil en lo que atañe a la cesación de los efectos civiles.
No se trata —se repite— de consagrar el divorcio del matrimonio católico. De ninguna manera la Constitución se ha pronunciado así, tan solo remitió a la ley civil los efectos de todo matrimonio para indicar que cesarán los efectos civiles, mas no los sacramentales, por divorcio; es decir, que se respetan tanto el fuero de la Iglesia de estimar que ese divorcio para los fines sacramentales no opera, como el fuero interno de la conciencia del católico, más las consecuencias jurídicas del estado civil que el matrimonio y el divorcio generan sí se someten a la potestad del Estado.
De manera pues que, evidentemente el vínculo sacramental queda incólume, siendo un problema eminentemente de la potestad eclesiástica según sus propias leyes y reglamentaciones y de conciencia de los feligreses.
Nótese también que la Ley 25 de 1992 recogiendo todo lo anteriormente explicado, expresamente dice que “en materia del vínculo de los matrimonios religiosos regirán los cánones y normas del correspondiente ordenamiento religioso”.
Es que no podía ser de otra manera, toda vez que la competencia de la iglesia versa sobre asuntos de orden espiritual e intemporal y sacramental; en cambio, bajo la autoridad del Estado se ponen los efectos civiles de los matrimonios religiosos, y tales efectos —trátese de matrimonio religioso o no— cesan por el divorcio en los términos del ordenamiento civil.
b) En lo que toca al inciso 2º del artículo VIII del concordato, mediante el cual se establece que las decisiones y sentencias de los tribunales eclesiásticos y congregaciones de la sede apostólica, una vez en firme y ejecutoriadas conforme al derecho canónico, serán transmitidas al tribunal superior del distrito judicial territorialmente competente, el cual decretará su ejecución en cuanto a efectos civiles y ordenará su inscripción en el registro civil, debe anotarse que todo lo concerniente al divorcio de los matrimonios es del fuero del Estado, quien es el autorizado para distribuir la competencia. Serán entonces competentes en el presente caso los jueces que señale la ley. Por ello es inconstitucional la competencia acordada en el Tribunal Superior.
También debe anotarse que el “ejecutar” de que hablan tanto la norma concordataria como la Ley 25 de 1992 no significa que la función del juez civil sea simplemente la de ejecutar lo dispuesto por el tribunal eclesiástico. A este sólo le atañe decretar la cesación de los efectos civiles del matrimonio y es el juez civil quien decidirá sobre los efectos civiles u homologará lo que en un momento dado sobre efectos civiles hubiere decidido el tribunal eclesiástico y ello en razón de que de conformidad con el inciso 10 del artículo 42 de la Constitución Nacional todo lo referente a los efectos civiles de todos los matrimonios se rigen por la ley civil.
De conformidad entonces con lo precedentemente explicado, se declarará inconstitucional el artículo VIII del concordato aprobado por el artículo 1º de la Ley 20 de 1974 en la parte que dice: De su inciso 1º las expresiones: “...o a la disolución del vínculo...” e “incluidas las que se refieren a la dispensa del matrimonio rato y no consumado”. De su inciso 2º la remisión que se hace “al Tribunal Superior de Distrito Judicial territorialmente competente”. Serán competentes en este caso los jueces que determine la ley civil.
Del mismo modo se expresará en la sentencia que la cesación de los efectos civiles del matrimonio católico, en los términos del artículo 42 inciso 11 de la Constitución, no rompe el vínculo del matrimonio católico.
‘‘Artículo IX. Las altas partes contratantes convienen en que las causas de separación de cuerpos de los matrimonios sean tramitadas por los jueces del Estado, en primera instancia ante el tribunal superior respectivo y en segunda instancia ante la Corte Suprema de Justicia.
A solicitud de uno de los cónyuges la causa respectiva se suspenderá en primera instancia y por una sola vez, durante treinta días, para dar lugar a la acción conciliadora y pastoral de la Iglesia, salvo la competencia del tribunal para adoptar las medidas precautelativas que estime convenientes. Vencido el plazo, el respectivo tribunal reanudará el trámite correspondiente”.
En cuanto a esta norma se manifiesta por los demandantes que ella al igual que los artículos VII y VIII del concordato, desconocen los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 13 y 42. Ellos establecen un privilegio de los matrimonios de la religión católica frente a los matrimonios de la Iglesia Católica ortodoxa, evangélica, musulmana, judía, etc. Al aceptar que la Iglesia es la competente para dirimir los conflictos que de los matrimonios católicos se derive, dejando al Estado la obligación de ejecutar la sentencia que se decrete, impone al Estado colombiano el procedimiento, lo cual no debe ser así.
Al respecto considera la Corte:
Previene el artículo 42 inciso 9º de la Carta que las causas de separación de los matrimonios se rigen por la ley civil.
Del mismo modo el artículo IX del concordato previene que las contenciones sobre separación de cuerpos es de competencia de los jueces del Estado.
Comparados entonces uno y otro texto, se encuentra que proveen en igual forma y desde este punto de vista la norma concordataria no ofrecería reparos de inconstitucionalidad. Mas sí es inexequible la norma en cuanto la materia de separación de cuerpos es indisponible por parte del Estado, quien no puede pactarla, en el sentido que fuese —defiriéndola o no a la ley civil— con ningún Estado, ya que el Estatuto Máximo confía a este su tratamiento y reglamentación.
Quedando entonces la cuestión de la separación de cuerpos bajo el amparo del Estado, la competencia para conocer de ella se radica obviamente en los jueces señalados en la ley civil.
Del mismo modo y por las razones anotadas, el último inciso del artículo IX sobre la misión pastoral de conciliación, también es inconstitucional.
Se declarará inexequible el artículo IX
‘‘Artículo X. 1. El Estado garantiza a la Iglesia Católica la libertad, de fundar, organizar y dirigir bajo la dependencia de la autoridad eclesiástica centros de educación en cualquier nivel, especialidad y rama de la enseñanza, sin menoscabo del derecho de inspección y vigilancia que corresponde al Estado.
2. La Iglesia Católica conservará su autonomía para establecer, organizar y dirigir facultades, institutos de ciencias eclesiásticas, seminarios y casas de formación de religiosos. El reconocimiento por el Estado de los estudios y de los títulos otorgados por dichos centros será objeto de reglamentación posterior”.
En opinión de los demandantes y del procurador, esta norma se sustrae del sistema constitucional colombiano, pues consagra una libertad discriminatoria en cuanto no se reconoce a ninguna otra autoridad religiosa y por ende se vulnera el derecho a la igualdad al privilegiar a la Iglesia Católica frente a las demás iglesias, colocándola en una posición de superioridad, con un derecho preferencial ante las demás comunidades o asociaciones religiosas o laicas. Del mismo modo afirman que la Iglesia monopoliza su libertad de enseñar la religión católica en los centros de educación que funde, organice y dirija.
Se observa por la Corte:
Por lo comentado de esta norma se precisa que ella demuestra su conformidad con el artículo 68 constitucional, el cual determina que los particulares tienen la opción de fundar establecimientos de educación, claro está con la vigilancia y control que sobre esta materia tiene el Estado al tenor del artículo 67 inciso 5º de la Constitución Nacional, cuando señala: “Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por la calidad, por el cumplimiento de los fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo”, preceptos que en lo pertinente, están acordes con lo que al respecto señala el inciso final del artículo X del concordato.
Sobre la base del reconocimiento por parte del Estado, de los pénsumes académicos y los grados y títulos impartidos por la Iglesia Católica en el ejercicio de su función educativa y consagrado tal reconocimiento oficial en el inciso 2º del artículo X, esta Corporación considera que cuando el numeral 2º del inciso 1º de este artículo habla de autonomía para establecer y dirigir facultades e institutos de ciencias eclesiásticas, seminarios y casas de formación de religiosos, la autonomía se entiende referida en cuanto a la oportunidad que tienen las personas, naturales o jurídicas como la Iglesia para fundar establecimientos educativos, autonomía que no excluye al Estado para que este en ejercicio de su potestad soberana y porque la educación es un servicio público ejerza en toda su extensión la vigilancia y control que por mandato constitucional del artículo 67 inciso 5º, se le debe practicar a todos los centros docentes, sean ellos religiosos o no. Estas inspección y vigilancia se contemplan en el inciso 1º numeral 2º del artículo X.
Es pues exequible el artículo X.
‘‘Artículo XI. A fin de hacer más viable el derecho que tienen las familias de escoger libremente centros de educación para sus hijos, el Estado contribuirá equitativamente, con fondos del presupuesto nacional, al sostenimiento de planteles católicos”.
Se señala en los textos de demanda que al consagrarse la obligatoriedad para el Estado de contribuir con fondos del presupuesto nacional al sostenimiento de los planteles católicos, se declara la confesionalidad del Estado por un lado y de otro el establecimiento de una discriminación frente a colegios de otras religiones distintas a la católica.
Observa la Corte al respecto:
Constitucionalmente se prohibió el auxilio a las entidades de derecho privado, como son los centros educativos de la Iglesia Católica o de cualquier otra fe religiosa, prohibición que el Constituyente de 1991 determinó porque a través de esta modalidad de aportes estatales se estaba haciendo mal uso de los recursos destinados no sólo para la educación que era el rubro donde en realidad se veía mejor y más eficiente utilización, sino por el desgreño y las venas rotas que a través de esta modalidad, convirtió en una feria, las partidas del presupuesto nacional destinadas al pago de los famosos auxilios nacionales.
Es así entonces como los colegios pertenecientes a la religión católica o regentados por su jerarquía caen bajo la órbita de acción del derecho privado y bajo la prohibición del artículo 355 de la Carta de 1991 que en su inciso 1º dice: “Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”.
De otro lado, el artículo XI contempla un trato preferencial para los hijos de familias católicas, con lo cual se desconoce el principio de igualdad en que la Constitución coloca a todas religiones (art. 19, inc. 2º) y ello, no obstante se reconozca el hecho social religioso palmario de ser la Iglesia Católica la de la inmensa mayoría del pueblo colombiano.
Ha de decirse por último que la prohibición antes comentada que introdujo el artículo 355 inciso 1º constitucional no es óbice para que la religión católica en igualdad de condiciones con otras confesiones religiosas debidamente reconocidas como tales por el Estado colombiano, pueda celebrar con este, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, con recursos de los respectivos presupuestos, contratos “con fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo y según la reglamentación de la materia por el Gobierno Nacional” (art. 355 inc. 2º).
“Artículo XII. En desarrollo del derecho que tienen las familias católicas de que sus hijos reciban educación religiosa acorde con su fe, los planes educativos, en los niveles de primaria y secundaria, incluirán en los establecimientos oficiales enseñanza y formación religiosa según el magisterio de la Iglesia. Para la efectividad de este derecho, corresponde a la competente autoridad eclesiástica suministrar los programas, aprobar los textos de enseñanza religiosa y comprobar cómo se imparte dicha enseñanza. La autoridad civil tendrá en cuenta los certificados de idoneidad para enseñar la religión, expedidos por la competente autoridad eclesiástica.
El Estado propiciará en los niveles de educación superior la creación de institutos o departamentos de ciencias superiores religiosas, donde los estudiantes católicos tengan opción de perfeccionar su cultura en armonía con su fe”.
Se considera en el escrito de la demanda que ésta es una de las disposiciones concordatarias que más le otorga el monopolio de la educación religiosa a la Iglesia Católica ya que se impone en forma indiscriminada que los planteles educativos oficiales, incluyan la enseñanza religiosa según el magisterio de la iglesia. Se afirma que con esto la iglesia monopoliza su libertad de enseñar esta religión en los establecimientos oficiales. Es una renuncia del Estado, a determinar qué clase de enseñanza debe impartir sobre la base de libertad de conciencia y el libre ejercicio religioso.
Se establece en esta norma concordataria la obligación por parte del Estado de incluir en los pénsumes de educación primaria y secundaria de los establecimientos oficiales la enseñanza y formación religiosa según la trayectoria de la Iglesia y ello, teniendo en cuenta el derecho de la familia católica a que sus hijos reciban educación religiosa. A este efecto la actividad eclesiástica facilitará los programas, aprobará los textos de enseñanza y verificará la manera como se cumple en la práctica tal enseñanza.
Se compromete igualmente el Estado a colaborar en la creación de institutos de ciencias superiores religiosas, para darles a los estudiantes católicos la posibilidad de perfeccionar sus conocimientos “en armonía con la fe”.
Observa esta Corporación que frente a la Constitución de 1991 este artículo IX deviene inexequible. En efecto:
Se orientó el nuevo ordenamiento constitucional hacia la consagración específica de derechos fundamentales de las personas y como derecho superpuesto a todos ellos, se erigió el de la igualdad en todos los órdenes y es así como el artículo 13 es bien explícito al respecto:
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan“.
De su parte y en punto a la libertad religiosa el artículo 19 garantiza la libertad de cultos y en razón de ello toda persona tiene derecho a profesar libremente su religión y a defenderla en forma individual o colectiva. “Todas las confesiones religiosas e iglesias son igualmente libres ante la ley”. Acorde con el artículo 68 “los padres de familia tendrán derecho a escoger el tipo de educación para sus hijos menores. En los establecimientos del Estado ninguna persona podrá ser obligada a recibir educación religiosa”.
Si se coteja el artículo XII con la normación superior antes comentada, surge la contrariedad de aquel con esta última, pues, el estudiante de plantel oficial, sea católico o no, recibirá las enseñanzas de la Iglesia Católica, pues los planes educativos forzosamente deberán incluir tal enseñanza. Fuera de ello se discrimina en relación con las otras confesiones religiosas.
Ha de advertirse que con la declaratoria de inexequibilidad de esta norma concordataria, esta Corte no está afirmando que los hijos de familias católicas no reciban la educación religiosa que les corresponde como tales. Eso debe ser así y quién mejor que esa potestad eclesiástica es la indicada para contribuir con su magisterio en los respectivos programas docentes. Mas lo que se censura frente al nuevo estatuto constitucional, es que compulsivamente sea esa la única enseñanza que deba impartirse en los centros educativos del Estado, sin que se dé opción al alumnado de recibir la de su propia fe, o de no recibir ninguna. Dentro de la reglamentación legal que habrá de expedirse al efecto, a la Iglesia Católica habrá de dársele el espacio religioso en los establecimientos del Estado, lo mismo que a las demás religiones, dejando en todo caso en libertad a los estudiantes que no quieran recibir instrucción religiosa alguna, con lo cual se conseguiría colocar en el mismo plano de igualdad a todas las confesiones pues se satisfaría el interés religioso de los estudiantes según sus propias creencias y no se obligaría a nadie a recibir cátedra religiosa.
Sobre la libertad religiosa se lee en el documento pontificio Dignitatis humanae promulgado por el Papa Pablo VI el 7 de diciembre de 1965, lo siguiente:
‘‘Esta libertad consiste en que todos los hombres deben estar inmunes de coacción, tanto por parte de personas particulares como de grupos sociales y de cualquier potestad humana, y ello de tal manera, que en materia religiosa ni se obligue a nadie obrar contra su conciencia ni se le impida que actúe con otros, dentro de los límites debidos. Declara, además, que el derecho a la libertad religiosa se funda realmente en la dignidad misma de la persona humana, tal como se la conoce por la palabra revelada de Dios y por la misma razón. Este derecho de la persona humana a la libertad religiosa debe ser reconocido en el ordenamiento jurídico de la sociedad, de forma que se convierta en un derecho civil”.
Es inconstitucional el artículo XII.
‘‘Artículo XIII. Como servicio a la comunidad en las zonas marginadas, necesitadas temporalmente de un régimen canónico especial, la iglesia colaborará en el sector de la educación oficial mediante contratos que desarrollen programas oficiales respectivos y contemplen las circunstancias y exigencias específicas de cada lugar. Tales contratos celebrados con el gobierno nacional se ajustarán a criterios previamente acordados entre este y la Conferencia Episcopal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo VI”.
Respecto a esta norma y no obstante que se pide la declaratoria de su inexequibilidad, sólo se halla el argumento de que ella establece una potestad reglamentaria compartida entre el gobierno y la Iglesia Católica que vulnera la Constitución Nacional, en cuanto a que la función reglamentaria le corresponde únicamente a aquél.
Se prevé en este artículo concordatario la colaboración contractual de la Iglesia Católica en la educación oficial, impartiendo “un régimen canónico especial”, como servicio a la comunidad en las zonas marginadas. Y para ello se remite a lo pactado en el artículo VI.
Se advierte a simple vista la inconstitucionalidad de la norma porque estatuye un trato preferencial a la religión católica por parte del Estado para llevar su credo a las zonas paupérrimas, pues, como se ha hecho ver en párrafos precedentes, todas las confesiones religiosas han de estar en situación de igualdad frente al Estado, como lo pregona el ordenamiento superior. Se reitera en tratándose de las zonas marginadas de indígenas a las cuales se dirige fundamentalmente el artículo XIII, la identidad étnica, cultural, política y religiosa que les confiere la nueva Carta y que mereció especial análisis al examinar esta corporación el artículo IV.
Nótese también que este artículo XIII guarda relación con el artículo VI, al cual también se remite y que fue declarado inexequible. Habrá pues por las razones antes indicadas de correr igual suerte.
‘‘Artículo XIV. El derecho de nombrar arzobispos y obispos corresponde exclusivamente al Romano Pontífice. La Santa Sede, antes de proceder al nombramiento de un arzobispo u obispo residencial, o de un coadjutor con derecho a sucesión, que deberá recaer en ciudadano colombiano, comunicará al Presidente de la República el nombre de la persona escogida, a fin de saber si tiene objeciones de carácter civil o político. Se entenderá que ellas no existen si no las manifiesta dentro de treinta días. Estas gestiones se adelantarán por ambas partes con la mayor diligencia y reserva”.
Se demanda que este artículo, el cual hace parte de lo que en antaño se denominó como la normatividad del patronato, según la cual el Estado interviene en la designación de clérigos, atenta contra la libertad de escoger profesión u oficio.
Queda bien claro que el concordato es un convenio de derecho internacional, suscrito entre el Estado colombiano y la Santa Sede, dos personas jurídicas autónomas e independientes entre sí. Por lo tanto cuando el artículo citado manifiesta que el derecho de nombrar arzobispos y obispos corresponde exclusivamente al Romano Pontífice, se está haciendo uso de esa potestad intrínseca que tiene la Iglesia para darse su propia organización y por ende, nombrar a las personas que crean son las más capaces para representar con entereza y dignidad los postulados de la fe católica, apostólica y romana. Ello debe ser así, porque cualquiera otra manera de darse su organización y constituir su dirección y control interno con injerencia de personas extrañas a sus intereses, lejos de propiciar resultados óptimos en su función evangelizadora, traería malestar y fisuras dentro de la organización eclesiástica.
Es pues inexequible esta norma.
‘‘Artículo XV. La Santa Sede podrá erigir circunscripciones eclesiásticas y modificar los límites de las existentes, cuando lo creyere oportuno, para el mejor desempeño de la misión de la Iglesia. Con tal finalidad informará previamente al gobierno, acogiendo las indicaciones justas y convenientes que de él reciba”.
Se aduce que el artículo XV permite la hegemonía religiosa que discrimina a los colombianos con lo que se afecta la igualdad religiosa.
Como persona de derecho capaz, la Iglesia como se ha dicho, debe darse su propia organización, por lo que ella se fija su propia dirección, planifica su labor pastoral, tiene sus propios órganos de control y ejecuta sus planes en cumplimiento de las tareas que a cada dependencia se le ha asignado, todo ello sin interferir en las materias que por su naturaleza no son de su incumbencia.
Mas la inconstitucionalidad surge en la última parte del artículo XV que confiere al Gobierno la facultad de formular recomendaciones sobre la creación de las circunscripciones eclesiásticas, por las mismas razones señaladas al examinar el artículo XIV anterior.
Se decretará la inconstitucionalidad de la última parte del artículo XV.
‘‘Artículo XVI. La Santa Sede conviene en elevar con la mayor celeridad posible las jurisdicciones misionales a la categoría de diócesis, a medida que el desarrollo de las regiones resulta armónico con las exigencias pastorales diocesanas”.
Se demanda que al consagrarse la elevación de diócesis con el desarrollo económico de las regiones, se elevan también las cargas económicas a cargo del Estado, para lo cual debe consolidarse la erogación presupuestal de la Nación, violándose el artículo 355 de la Constitución Nacional.
En el examen de constitucionalidad que se hizo de los artículos VI y XIII del concordato, la Corporación los halló contrarios a la Carta. Por el primero se establecía la colaboración entre el Estado y la Iglesia para promover las condiciones humanas y sociales de los indígenas y de la población residente en zonas marginadas susceptibles de un régimen canónico especial. Y por el artículo XIII tal colaboración en dichas regiones se contraía a la educación oficial. Todo ello se cumplía a través de misiones que enviaba la Iglesia Católica a esas regiones hiposuficientes y que se radicaban en ella para cumplir sus tareas.
Entonces la declaratoria de inexequibilidad de los artículos VI y XIII entrañan a su vez la del artículo XVI, por sustracción de materia, puesto que este precisamente se refiere a las misiones, halladas contrarias a la Carta.
‘‘Artículo XVII. La atención espiritual y pastoral de los miembros de las Fuerzas Armadas se ejercerá por medio de la Vicaría Castrense, según normas y reglamentos dictados al efecto por la Santa Sede, de acuerdo con el gobierno”.
Se considera por los demandantes y por el Ministerio Público que esta norma además de ser una vulneración de las libertades de las personas que conforman las fuerzas armadas de la República, constituye un desconocimiento del fuero interno de quienes las integran, pues es una imposición que se hace. El Estado Colombiano conculca el derecho de los integrantes de esos cuerpos armados que por la disciplina militar y jerárquica deben aceptar y participar de los ritos y privilegios de la religión católica.
Las fuerzas armadas son el brazo armado del Estado de derecho. Pues, bien, dice este ordenamiento que “La atención espiritual y pastoral de los miembros de las fuerzas armadas se ejercerá por medio de la vicaría castrense según normas y reglamentos dictados para el efecto por la Santa Sede, de acuerdo con el Gobierno”; es decir, que hay en esta norma una doble imposición de la iglesia, para el Estado colombiano, así:
a) La religiosa, que se da en el campo mismo de los acontecimientos, es decir, en los batallones, ejércitos y demás guarniciones militares, a los militares en servicio activo a través de la vicaría castrense y porque los militares están sometidos a esta religión.
b) La reglamentaria, porque como lo expresa el artículo, los postulados, el ejercicio pastoral, las instrucciones y la educación religiosa y moral, se le impartirá a los militares, de conformidad con los criterios que al efecto determine la Santa Sede, de acuerdo con el Gobierno.
Por aquello de la disciplina militar, donde hay una verdadera jerarquía, grados y niveles de mando y coordinación, se entiende que de conformidad con esos grados, unos mandan y los demás obedecen, es rígida en grado sumo la institución castrense y por ello al subalterno frente a una orden, no le es dado escoger, simplemente, debe obedecer.
Es más, los sacerdotes que ofician como capellanes en cualquier destacamento militar, ostentan un grado de oficial en la jerarquía militar colombiana y por ello, con mayor razón, la tropa en general, les debe sumisión y obedecimiento.
La formación militar en tal sentido, deja huellas difíciles de borrar en toda la existencia de las personas, porque la disciplina allí recibida delimita la conducta de quienes han optado este grado de instrucción. Son muchos los ejemplos que abundan en la historia universal referente al comportamiento de los militares a quienes se les coloca como paradigma de la rectitud, buenos modales y cumplimiento del deber, todo ello, relacionado con sus experiencias de cuartel. Y qué decir del gran número de personas que conforman nuestras fuerzas armadas, las cuales por las condiciones anotadas representan el más grande factor multiplicador de fieles y servidores de la Iglesia. Bajo estas circunstancias, obligatoriamente los militares en servicio activo deben acceder a la fe católica, esto es, deben acogerse a los postulados de la iglesia católica, apostólica y romana.
Considera esta corporación que el concordato está limitando el derecho fundamental a la libertad de cultos y de religión que tienen los militares en servicio activo de las fuerzas armadas y de paso, está determinando una discriminación frente a las demás creencias e iglesias que existen en Colombia.
Es contradictorio que mientras el artículo 68 de la Carta en su inciso cuarto expresa que “En los establecimientos del Estado ninguna persona podrá ser obligada a recibir educación religiosa”, en el artículo comentado los militantes de las fuerzas armadas deben recibir la asistencia espiritual de la Iglesia Católica.
Lo anterior no obsta para que la Iglesia Católica por su propia cuenta y sin comprometer al Estado colombiano, cual se dispone en el artículo XVII, presente sus oficios religiosos y pastorales a la población castrense que voluntariamente quiera recibirlos, al igual de lo que podría hacer cualquiera otra confesión religiosa. O que el Estado en igualdad de condiciones se comprometa al respecto con todas las religiones.
Por las consideraciones anteriores la corporación hará el pronunciamiento de que el artículo XVII del Concordato, es inconstitucional, sin perjuicio de lo dicho en el párrafo precedente.
‘‘Artículo XVIII. Los clérigos y religiosos no podrán ser obligados a desempeñar cargos públicos incompatibles con su ministerio y profesión religiosa y estarán además exentos del servicio militar”.
La inconstitucionalidad que de este artículo se demanda, se sustenta en que a través de él se edifica el establecimiento de privilegios y discriminaciones que atentan contra los artículos 99 y 216 de la Carta Política.
En conexión con la no obligación que contrae el Estado a favor de clérigos y religiosos respecto del no ejercicio de cargos públicos incompatibles con su ministerio y profesión religiosa, encuentra esta corporación que es exequible, pues, en primer término los empleos públicos son de libre y no de forzosa aceptación y además la regulación de la función pública es de carácter legal (y en el presente caso es la Ley 20 de 1974) de acuerdo con lo que dispongan las normas constitucionales y en ninguna de éstas se constriñe en casos especiales a desempeñar una posición oficial, salvo el caso del servicio militar que se tratará enseguida.
Es cierto que la ley puede establecer exenciones, siempre y cuando no sean de las que constitucionalmente estén prohibidas. Aquí el legislador consagra una excepción, cuando expresa que los clérigos y religiosos estarán exentos del servicio militar. En Colombia el servicio militar tiene el carácter de obligatorio y las únicas personas exentas de este servicio a la patria, son aquellas que al tenor de este artículo, ostentan los títulos mencionados. En consecuencia la norma antes que violar el artículo 216 de la Constitución Nacional, encuentra en él su asidero, ya que su inciso 3º dispone que la ley determinará las condiciones que en todo tiempo eximen del servicio militar. En este caso, es la Ley 20 de 1974, la que determina la exención y las condiciones de la misma.
Este tratamiento especial y para preservar el principio de igualdad de las religiones, ha de extenderse a las demás confesiones religiosas organizadas respecto de sus ministros y clérigos, los cuales deberán acreditar debidamente su calidad de tales.
‘‘Artículo XIX. Continuarán deferidas a los tribunales del Estado las causas civiles de los clérigos y religiosos y las que se refieren a la propiedad y derechos temporales de las personas jurídicas eclesiásticas, como también los procesos penales contra aquellos por contravenciones y delitos ajenos al ministerio eclesiástico, sancionados por las leyes de la República. Se exceptúan, sin embargo, los procesos penales contra los obispos y quienes están asimilados a estos en el derecho eclesiástico, que son de competencia exclusiva de la Sede Apostólica”.
Se dice que esta norma está en abierta oposición con el Estado de derecho y su soberanía, en razón a que los obispos pese a ser colombianos y residentes en la Nación, son juzgados por autoridades foráneas y con una legislación ajena a nuestro ordenamiento legal, lo cual es un atentado a nuestra autodeterminación y a la igualdad jurídica y territorial e igualdad ante las autoridades y el sometimiento que debemos a nuestras normas y autoridades.
Al respecto es preciso manifestar que no se comparte las tesis del Ministerio Público ni la de la Iglesia Católica, las cuales señalan:
El procurador conceptúa que dicho artículo inconstitucionalmente sustrae del ordenamiento colombiano a los clérigos y religiosos para el juzgamiento de causas civiles y penales otorgándole competencia a la Iglesia Católica para conocer de los mismos, demostrándose así su posición privilegiada. La Iglesia afirma por el contrario que en ningún momento se sustrae del ordenamiento colombiano a los clérigos o religiosos para el juzgamiento por causas civiles y penales, pues simplemente el reconocimiento de la competencia exclusiva del romano, es para conocer de los procesos penales contra los obispos y similares, en virtud de sus delicadas funciones episcopales y como medida de protección a la libertad pastoral.
Esta Corte considera que el concepto del procurador generaliza la excepción de la norma, la cual es clara al establecer la competencia de la Iglesia Católica sólo para conocer de asuntos penales para obispos y similares, quedando consecuencialmente excluidos los asuntos civiles y demás miembros de la Iglesia, en ambos casos.
Sin embargo se observa que no existe fundamento constitucional que ampare esa especie de inmunidad en favor de los obispos y similares por asuntos penales, estableciéndose una competencia exclusiva a la cual entonces también tendrían derecho a acceder los altos miembros de las demás iglesias existentes en el país. Fuera de que quedarían sustraídas esas personas eclesiásticas de la jurisdicción del Estado, siendo que a ésta deben estar sometidos todos los residentes del país.
Con fundamento en lo anterior, esta corporación precisa que debe declararse inconstitucional la parte de este artículo que dice “Se exceptúan, sin embargo, los procesos penales contra los obispos y quienes están asimilados a éstos en el derecho eclesiástico, que son de competencia exclusiva de la Sede Apostólica”.
‘‘Artículo XX. En caso de procesos penales contra clérigos y religiosos, conocerán en primera instancia, sin intervención de jurado, los jueces superiores y quienes los reemplacen, y en segunda, los tribunales superiores.
Al iniciarse el proceso se comunicará el hecho al ordinario propio, el cual no pondrá obstáculo al procedimiento judicial. Los juicios no serán públicos. En la detención y arresto, antes y durante el proceso, no podrán aquellos ser recluidos en cárceles comunes, pero si fueren condenados en última instancia, se les aplicará el régimen ordinario sobre ejecución de las penas”.
Se censura de este artículo que consagra un fuero de juzgamiento y carcelario y se prohíbe la publicidad del proceso, respecto de determinados religiosos, con lo que se vulnera el artículo 29 de la Constitución Nacional.
El establecimiento de normas especiales de procedimiento penal para el juzgamiento de clérigos y religiosos instituye un tratamiento preferencial frente a los demás procesados. La Iglesia como institución social y pastoral, se sustrae así a la soberanía del Estado y por ello, es inconstitucional el texto concordatario.
No es de recibo el argumento de la Iglesia en el sentido que de aceptarse la tesis de que el establecimiento de formas especiales de procedimiento penal para el juzgamiento de clérigos y religiosos consagra un tratamiento privilegiado, tendría que concluirse que la Constitución viola la igualdad al establecer trámites especiales para el juzgamiento del Presidente de la República y altos funcionarios del Estado. Y no se acoge en atención a que el establecimiento de un fuero especial, debe ser de naturaleza constitucional y no legal, como es la índole del fuero eclesiástico de que se trata. Además de que es al Estado a quien corresponde en ejercicio de su potestad política establecer los sistemas procesales de juzgamiento y carcelario de las personas residentes en su territorio, lo mismo que los fueros para las personas que por sus condiciones especiales de investidura así lo ameriten.
‘‘Artículo XXI. Los funcionarios de las ramas jurisdiccional y ejecutiva del Estado, si fuere necesario, prestarán su colaboración en la ejecución de las providencias de los tribunales eclesiásticos, con el fin de proteger los derechos de las personas que podrían ser lesionadas por ejecución incompleta o fallida de tales providencias”.
Los demandantes repiten la injerencia y supremacía del Tribunal Eclesiástico ajeno a nuestro ordenamiento y convirtiendo a este en un mero auxiliar. De otra parte, a pesar de que el Ministerio Público solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de esta norma, no precisa las razones por las cuales hace esa consideración.
Como no se da el concepto de violación constitucional de la norma concordataria, no es dable a esta Corte tener punto de referencia para efectuar el examen de constitucionalidad correspondiente.
Con todo, es claro para esta corporación que la independencia entre la jurisdicción civil y eclesiástica, no excluye la colaboración armoniosa y respeto mutuo entre la Iglesia y el Estado, debiendo eso sí, precisarse que la colaboración pregonada en dicho artículo ha de referirse a la ejecución de los efectos civiles en los casos previstos en la Carta Política, esto es, los que tienen los matrimonios religiosos y las sentencias de nulidad de estos matrimonios (art. 42).
‘‘Artículo XXII. El ejercicio ilegítimo de jurisdicción o funciones eclesiásticas por quienes carecen de misión canónica para desempeñarlas, oficialmente comunicado por la autoridad eclesiástica al competente funcionario del Estado, será considerado por este como usurpación de funciones públicas”.
En la demanda se considera que esta norma es una muestra más de la posición privilegiada de la Iglesia Católica, por la cual se desconocen los principios fundamentales de la juridicidad colombiana, ya que regula asuntos relacionados con la punición del ejercicio ilegítimo de jurisdicción o funciones eclesiásticas.
Obseva la Corte:
En primer lugar no es de competencia de la Iglesia Católica tipificar e imponer penas o conductas no establecidas como tales por la ley penal colombiana y de otra parte pretender darle vigencia a la analogía en materia penal, contraviene abiertamente los principios que rigen la misma.
La Iglesia Católica, goza en Colombia de una identificación cultural, real y jurídica al reconocerle el Estado, personería jurídica en los términos en que lo señala el artículo IV de la norma concordataria, personería jurídica que también se hace extensiva a una serie de entidades que conforman el cuerpo material y espiritual de la organización eclesiástica.
Entendida la Iglesia como una persona jurídica, con independencia plena de otras instituciones, ella debe darse su propia organización. Y así sucede porque esta respetable entidad religiosa, a través de sus largos años de historia, ha demostrado su solidez institucional, con una organización jerarquizada, sus cuerpos directivos, niveles asesores y sus dependencias de control.
Todo el proceso administrativo de gestión para el cabal cumplimiento de sus funciones lo cumple la Iglesia dentro de los parámetros de su fuero interno, el cual es regentado por su propia reglamentación y codificación canónica. Tiene sus representantes, entre ellos los cardenales, obispos, sacerdotes y otros que ostentan la calidad de religiosos, que previos los requisitos que demanden los cánones eclesiásticos, llevan la vocería y representan los intereses de la iglesia católica, apostólica y romana.
Por esta razón cualquier persona que no tenga las condiciones para el ejercicio de la función eclesiástica o sacerdotal y se desempeñe así, simplemente está usurpando las funciones clericales. Nadie sino aquel que ha recibido el ministerio de la fe, está en condiciones de ejercerlo, por lo que cualquier persona que arbitrariamente desempeñe estas atribuciones que no se le han otorgado, está obrando en contra de los intereses católicos y está frente a una usurpación de funciones religiosas.
La norma en comento habla de una “usurpación de funciones públicas” expresión con la que no está de acuerdo esta corporación, porque la función pública, la ejercen los funcionarios públicos o servidores públicos de conformidad con lo establecido en el artículo 122 de la Constitución Nacional y el 123 del mismo Estatuto que al respecto dice: “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas; los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”, lo que equivale a decir que el ministerio sacerdotal o eclesiástico, no está comprendido dentro del régimen constitucional colombiano como función pública.
Se declarará inconstitucional el artículo XXII.
‘‘Artículo XXIII. La Iglesia Católica y las demás personas jurídicas de que trata el artículo IV del presente Concordato tienen la facultad de adquirir, poseer, enajenar y administrar libremente bienes muebles e inmuebles en la forma establecida por la legislación colombiana para todos los ciudadanos, y sus propiedades, fundaciones y derechos serán no menos inviolables que los pertenecientes a las demás personas naturales y jurídicas”.
En cuanto al artículo XXIII, como también en relación con el artículo XXIV, las demandas simplemente señalan que ellos ratifican una serie de privilegios a favor de la Iglesia Católica.
El artículo XXIII, establece el libre manejo de la propiedad de bienes muebles e inmuebles por parte de la Iglesia Católica y esto debe ser así porque como persona jurídica, es sujeto con capacidad plena para adquirir derechos y contraer obligaciones, actuaciones que al tenor del artículo comentado, deben sujetarse en toda su extensión a los parámetros existentes sobre la materia en la legislación colombiana.
Este precepto remite al artículo IV del concordato, norma que señala además de la Iglesia Católica, cuáles son las entidades que pertenecen a esta religión, e independientemente de ella, ostentan personería jurídica. Se dice, entonces, que tienen personería jurídica las diócesis con asiento en territorio colombiano, las comunidades religiosas que ejercen su labor pastoral ante la comunidad colombiana y otras entidades eclesiásticas a las cuales la ley canónica les haya otorgado personería jurídica. El artículo IV citado, dice que también son sujetos de adquirir derechos y contraer obligaciones las entidades eclesiásticas que hayan recibido su personería jurídica por un acto de legítima autoridad, siempre y cuando el procedimiento para su obtención esté conforme con los ordenamientos que al respecto establecen las leyes canónicas.
Se obseva como lo dice el artículo XXIII que la Iglesia y las demás personas jurídicas tienen la facultad de adquirir, poseer, enajenar y administrar libremente bienes muebles e inmuebles, ordenamiento que está en todo conforme con el artículo 73 del Código Civil el cual señala que “Las personas son naturales o jurídicas”, especie dentro del cual se encuentran tanto la Iglesia Católica y todas las entidades a las cuales se refiere el artículo IV del concordato y que define el artículo 633 de la siguiente manera: “Se llama persona jurídica, una persona ficticia capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles y de ser representada judicial y extrajudicialmente”; luego hay que concluir que el artículo XXIII está en un todo de acuerdo con las normas que rigen la materia en Colombia, especialmente con los preceptos constitucionales y los artículos pertinentes del Código Civil ya comentados. Es por lo tanto constitucional la norma XXIII del Concordato.
‘‘Artículo XXIV. Las propiedades eclesiásticas podrán ser gravadas en la misma forma y extensión que las de los particulares. Sin embargo, en consideración a su peculiar finalidad se exceptúan los edificios destinados al culto, las curias diocesanas, las casas episcopales y curales y los seminarios.
Los bienes de utilidad común sin ánimo de lucro, pertenecientes a la Iglesia y a las demás personas jurídicas de que trata el artículo IV del presente Concordato, tales como los destinados a obras de culto, de educación o beneficencia, se regirán en materia tributaria por las disposiciones legales establecidas para las demás instituciones de la misma naturaleza”.
Se demanda que este artículo al establecer un privilegio fiscal para los edificios de las curias, las casas episcopales y los seminarios, vulnera el artículo 19 de la Constitución Nacional.
Observa esta Corte:
Mucho se ha hablado del derecho de la igualdad enfocándolo desde el punto de vista real, formal, político, filosófico, ideal y sustancial. La Corte ha sido pródiga al tratar este interesante tema y haciendo acopio de todo el esfuerzo mental de sus integrantes, ha habido hasta la fecha una cosecha grande sobre las diferentes teorías que se predican del derecho a la igualdad. Quizás escudriñando la voluntad del constituyente cuando dijo que “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva ...” en contraposición de la discriminación o marginamiento a que desafortunadamente se ven sometidas ciertas personas por su condición económica, física o mental, esta Corte ha optado por buscar una fórmula filosófico-política que lleve a determinar una real y efectiva igualdad en todos los órdenes a los colombianos.
Esta situación ha llevado a afirmar que la igualdad se predica entre los iguales y la desigualdad entre la clase y personas desiguales.
PRINCIPIOS DEL DERECHO TRIBUTARIODERECHO TRIBUTARIO De conformidad con el inciso primero del artículo 363 de la Constitución Nacional, el cual dispone que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, se puede sostener que el régimen tributario aplicado a las personas en Colombia, no tiene que ser necesariamente idéntico. Además de tener en cuenta el criterio que tiene que ver con la potencia de acción constante y de creciente identidad y desarrollo, es decir, la eficiencia y la progresividad, difiere según juicios de equidad, como acaece en el caso de la Iglesia Católica, la cual en unión con el Estado y para justificar la exención tributaria a los edificios destinados al culto, las curias diocesanas, las casas episcopales y curales y los seminarios, argumenta que esas propiedades han sido construidas y se conservan con aportes de los fieles, los mismos que tributan al Estado, por consiguiente, si hubiera impuestos por esos inmuebles los fieles tributarían más de una vez, una por su patrimonio y otra para cubrir el impuesto para sus templos y demás bienes referidos, lo que es contrario a la equidad.
Se debe anotar que el artículo comentado no dice exactamente de cuáles tributos quedan exentos los bienes inmuebles en él citados, lo que conduce a pensar que si se tratare de gravámenes de propiedad de los departamentos, distritos, municipios, territorios indígenas, regiones y provincias, no operaría el régimen de exención de que trata el artículo XXIV. Al tenor del artículo 294 de la Constitución Nacional, a través de una ley no se puede conceder este tipo de beneficios cuando los tributos corresponden a las entidades territoriales. Esta última norma en su parte pertinente dice: “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con tributos de propiedad de las entidades territoriales...”.
Ha de estimarse que al lado de esta norma constitucional existe otra prevalente de la misma índole y que ha de aplicarse preferentemente, cual es la que consagra la libertad religiosa que otorga el derecho de los fieles de las distintas religiones a recibir los ministerios y ritos de ellas (C.N., art. 19), lo cual se hará en los edificios dedicados al culto. Obsérvese también que mientras el artículo 294 se desenvuelve en un plano local, el 19 es de alcance nacional. La exención se extiende también a las distintas entidades y congregaciones destinadas también a fines de orden espiritual y pastoral. Estos inmuebles en cuanto respecta a la Iglesia Católica tendrán derecho a la exención tributaria en los términos del artículo XXIV concordatario, mas con el propósito de mantener la igualdad entre los distintos credos religiosos, ha de entenderse extendido tal beneficio fiscal a estos últimos, siempre que reúnan los requisitos antes indicados.
Es pues constitucional el artículo XXIV.
‘‘Artículo XXV. El Estado reconoce el derecho de la Iglesia a recabar libremente de los fieles contribuciones para el culto divino, la sustentación de sus ministros y otros fines propios de su misión.
Este artículo en el cual se expresa que el Estado reconoce el derecho de la Iglesia para que sus fieles aporten contribuciones al culto divino, es constitucional en atención a que al decir de la norma, el aporte es libre y voluntario lo cual encaja perfectamente dentro del criterio de liberalidad incorporado dentro del Estatuto Constitucional. Lo anterior lo reafirma el hecho de que en ninguna de las tres demandas que originaron los procesos que ahora se resuelven, se hubiere sustentado la inconstitucionalidad del artículo.
En relación con este artículo del concordato esta corporación estima pertinente hacer ciertas precisiones. El Preámbulo de la Constitución después de ratificar el poder soberano del pueblo e invocar la protección de Dios, dice expresamente que “con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el reconocimiento, la libertad y la paz ...”, principio de libertad que reitera, no como tal, sino como derecho fundamental en las sigiuentes normas constitucionales: artículo 13 cuando expresa que “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley”, artículo 16 que prescribe el libre desarrollo de la personalidad, artículo 18 que garantiza la libertad de conciencia, artículo 19 que garantiza la libertad de cultos, la libertad de expresión y difusión del pensamiento que prescribe el artículo 20 del mismo estatuto constitucional, la libertad de circulación en el territorio nacional al cual hace referencia el artículo 24, la libertad para escogencia de profesión y oficio, que señala el artículo 26, la libertad de enseñanza y aprendizaje que garantiza el artículo 27, el derecho a la libre asociación a términos del artículo 38 y la libertad para el cabal ejercicio de los derechos ciudadanos en la forma en que lo señala el artículo 40. Es pues la Constitución colombiana, una verdadera carta de derechos y garantías expresas, respecto de la libertad en todos los niveles, donde lo más importante es el poder y la voluntad de cada ciudadano.
Las contribuciones que establece la disposición XXV de la norma concordataria, en ningún momento son obligatorias para los feligreses o seguidores de la Iglesia Católica, sino todo lo contrario, ellas se caracterizan por su voluntariedad y de conformidad con el poder de disposición que al respecto quiera hacer cada persona en particular. Cada fiel en su fuero interno, es libre para adoptar la decisión de aportar o dar contribuciones a la Iglesia, para el sostenimiento del culto divino y si no lo hace, no hay lugar a constreñimiento ni castigo porque esta norma en ningún momento es coercitiva, sino como se dijo anteriormente, amplia y liberal en el sentido gramatical y filosófico de la palabra. Con fundamento en lo anterior, considera la Corte que esta norma se ajusta en un todo no sólo a la Constitución, sino también a la legislación civil colombiana.
‘‘Artículo XXVI. Las altas partes contratantes unifican las obligaciones financieras adquiridas por el Estado en virtud del Concordato de 1887 y de la Convención sobre Misiones de 1953. En consecuencia, reglamentarán su cuantía en forma que permita atender debidamente aquellas obligaciones. Será también reglamentada la contribución del Estado para la creación de nuevas diócesis y para el sostenimiento de las que funcionen en los anteriormente llamados territorios de misiones. El Estado concederá a las entidades eclesiásticas que reciben la llamada renta nominal la posibilidad de redimirla”.
Se demanda la norma con el argumento de que ella es la plena demostración de los privilegios de la Iglesia Católica y del sometimiento del Gobierno Nacional, el cual se obligó a cubrir o asignar a perpetuidad una suma que se aumentará equivalentemente cuando mejore la situación del tesoro.
Las obligaciones financieras de que da cuenta la norma y contraídas por el Estado en razón del concordato de 1887, se remontan a la desamortizaciones de los bienes de la Iglesia decretada por el general Tomás Cipriano de Mosquera mediante Decreto de 8 de septiembre de 1861. La Iglesia era dueña de cantidades de tierras que generalmente eran donadas por sus feligreses con el fin de obtener a cambio plegarias a favor del donante. Era costumbre también destinar los réditos de las propiedades a obras de bienestar común y a la propagación de la fe.
Tales bienes de manos muertas fueron puestos nuevamente en el comercio y expropiados a favor de la Nación, con el argumento de que ésta los necesitaba para atender necesidades económicas urgentes del país. Se reconoció así en el concordato de 1887 el capital y sus réditos, como compensación por los bienes desamortizados.
El Convenio de misiones de 1953 fue suscrito entre la Nunciatura Apostólica en Colombia y el Gobierno de Colombia y sustituyó la Convención de Misiones de 1928. A cambio de la tarea de evangelización de los indígenas, el Gobierno se compromete a reconocer a ellas auxilios fiscales. Dicho Convenio fue dejado sin efecto en virtud de la Ley 20 de 1974.
Este precepto en relación con las obligaciones contractuales adquiridas en virtud del Concordato de 1887 y de la Convención sobre Misiones de 1953, estima esta Corporación, es constitucional porque lo allí consignado se adecúa a lo ordenado en el artículo 58 de la Constitución Nacional cuando expresa: “Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores....”. Existiendo entonces títulos contractuales internacionales que respaldan tales obligaciones, es de rigor reconocerlas.
La parte pertinente del artículo XXVI que dice: “Será reglamentada la contribución del Estado para la creación de nuevas diócesis y para el sostenimiento de las que funcionen en los anteriormente llamados territorios de misiones”, es inconstitucional porque fue hallada opuesta a la Carta Política la institución de las misiones en las zonas indígenas y marginadas, según lo explicado precedentemente.
‘‘Artículo XXVII. El Estado garantiza a la Iglesia el derecho de poseer y administrar sus propios cementerios, que estarán sometidos a la vigilancia oficial en lo referente a higiene y orden público.
En los cementerios dependientes de la autoridad civil la Iglesia podrá ejercer su ministerio en la inhumación de los católicos”.
En cuanto a este artículo se demanda el que ellos se han constituido en quebrantadores de la paz religiosa por la prohibición de enterrar cadáveres de personas de distinta fe a la católica, no obstante, aquí sin cumplir una función pública de profilaxis, con lo cual también se permite la discriminación y la obligatoriedad de aceptar una confesión que pugna con la conciencia de las personas por el patrocinio del Estado a la fe católica romana. Además, máxime cuando la inhumación es un servicio público, en el cual no puede existir discriminación para su prestación.
El Estado garantiza a la Iglesia el derecho de poseer y administrar sus propios cementerios, que estarán sometidos a la vigilancia oficial en lo referente a higiene y orden público.
En los cementerios dependientes de la autoridad civil la Iglesia podrá ejercer su ministerio en la inhumación de los católicos. Esta norma consagra la propiedad privada sobre los cementerios y faculta a la Iglesia para poseerlos y administrarlos por su propia cuenta, con el control del Estado, en lo referente a la higiene y el orden público.
Por otro lado, el mismo artículo dice que si los cementerios dependen de la autoridad civil, la Iglesia puede también ejercer su ministerio en la inhumación de los católicos. De lo anterior se colige, que respecto de los cementerios de propiedad de la Iglesia Católica, ellos los poseen y administran y en relación con los otros que no les pertenecen, están autorizados para utilizarlos y es deber del Estado, brindarles su colaboración en este sentido.
Sobre el particular hace la Corte las siguientes precisiones:
La Carta Política de 1991 en su artículo 49 previene que “La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado”. Quiere esto decir que los cementerios por más que pertenezcan a dueños particulares —que pueden ser la Iglesia Católica o cualquier otra religión— por la función que cumplen prestan un servicio público y por ello han de estar al acceso de la comunidad, sin distinciones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, obviamente sufragando los deudos los derechos correspondientes. Aceptar lo contrario, sería además, atentar contra la dignidad humana—prolíficamente protegida en la Constitución— porque habiendo llegado la persona al final de su vida, aspira como mínimo a un entierro digno, que lo tiene en los sitios reservados a tal fin, como son los cementerios. Piénsese en un lugar apartado del país en el que exista un solo cementerio y se le niegue a alguien su inhumación en él.
Se declarará constitucional el artículo XXVII, con las anteriores precisiones.
‘‘Artículo XXVIII. En defensa y promoción del patrimonio cultural colombiano, la Iglesia y el Estado colaborarán en el inventario del arte religioso nacional, que incluirá monumentos, objetos de culto, archivos, bibliotecas y otros que por su valor histórico o estético sean dignos de conjunta atención para conservarse, restaurarse y exponerse con fines de educación social”.
En el escrito y concepto de los demandantes y el Procurador respectivamente, no se observa expresión alguna que indique que esta norma es inconstitucional.
Como en otros artículos concordatarios este precepto va referido a la colaboración que debe existir entre el Estado y la Iglesia para llevar a feliz término la realización de un inventario nacional, de los bienes que conforman el arte religioso, los monumentos, los objetos y utensilios que hacen parte de las ritualidades eclesiásticas, los documentos históricos sobre la materia, las bibliotecas y otros bienes de contenido religioso que por su valor histórico y cultural, interesan al pueblo como su verdadero patrimonio. Prevé la norma también el sentimiento de solidaridad y el espíritu de colaboración que debe existir entre las partes contratantes, respecto a la conservación y restauración de los bienes y monumentos dedicados al culto de la religión.
El artículo del concordato encuentra pleno respaldo en el artículo 7º de la Constitución Nacional cuando expresa que “El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural colombiana” y el artículo 8º del mismo estatuto cuando prescribe que “Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación” y el artículo 72, cuando precisa que “El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado”. Luego, en este orden de ideas, ha de manifestarse que bienvenida sea la colaboración de la Iglesia y ello de conformidad con los preceptos constitucionales que se han expresado.
Es constitucional la norma.
‘‘Artículo XXIX. En la ejecución de las disposiciones contenidas en este concordato como en sus reglamentaciones y para resolver amistosamente eventuales dificultades relativas a su interpretación y aplicación, las altas partes contratantes procederán de común acuerdo”.
Se considera por los demandantes que el artículo vulnera el numeral 2º del artículo 189 de la Constitución Nacional, pues corresponde al Presidente como representante de un Estado soberano y a los tribunales, velar por la aplicación del tratado internacional, y no en los términos que se señalan, los cuales vulneran el artículo 93 de la Constitución.
Nota esta Corporación que este artículo es abierto, porque en su texto se dice que “en la ejecución de las disposiciones contenidas en este concordato, como en sus reglamentaciones” quiere significar este precepto que el convenio no se ha agotado en cuanto a la producción de normas, y que por tanto, éstas se pueden ir expidiendo de conformidad con la voluntad de las partes contratantes.
Nada obsta entonces, para que las partes de común acuerdo y en cuanto respecta a la ejecución del concordato, faciliten las medidas que lo hagan expedito en su cumplimiento. Obviamente que las determinaciones que llegaren a tomar en virtud de ello, habrán de ajustarse también a la Constitución y así ha de considerarse que suceda.
De ninguna manera puede concebirse que la participación del Presidente de la República en desarrollo del mutuo acuerdo mencionado equivalga al ejercicio de la potestad administrativa reglamentaria (art. 189-11 C. N.) , ya que en el mismo actúa como parte contratante del tratado y se repite, su actividad se reduce a posibilitar la ejecución del mismo.
Ha de declararse exequible esta norma.
‘‘Artículo XXX. El presente Concordato, salvo lo acordado en el artículo XXVI, deja sin vigor y efecto el que las altas partes contratantes firmaron en Roma el 31 de diciembre de 1887, aprobado por la Ley 35 de 1888, y los siguientes acuerdos: la convención adicional al concordato, firmada en Roma el 20 de julio de 1892, aprobada por la Ley 34 de 1892; los acuerdos derivados del canje de notas Número 27643 del 27 de febrero de 1924, dirigida por el Secretario de Estado de su Santidad al ministro extraordinario y plenipotenciario de Colombia ante la Santa Sede y la respuesta de este del 10 de junio de 1924, que dieron origen a la Ley 54 de 1924, y la convención sobre misiones, firmada en Bogotá el 29 de enero de 1953.
Así mismo, quedan derogadas todas las disposiciones de las leyes y decretos que en cualquier modo se opusieran a este concordato”.
Se aduce que el artículo es inconstitucional, pues es la prueba del sostenimiento económico del Estado la actividad de la religión católica y romana, y la prueba de la discriminación, puesto que viola el numeral 2º del artículo 28 de la Constitución (sic).
‘‘Artículo XXXI. El presente concordato se firma en doble ejemplar y en lenguas española e italiana, cuyos textos serán igualmente auténticos y harán fe”.
Supone el texto que el tratado se ha firmado en dos ejemplares y en lenguas española e italiana.
No encuentra esta Corte ninguna objeción constitucional sobre el particular.
‘‘Artículo XXXII. Este concordato entrará en vigor en la fecha del canje de las respectivas ratificaciones de las altas partes contratantes.
En consecuencia, se advierte de esta norma que no existe inconstitucionalidad alguna.
Se abstiene por último esta corporación de examinar la constitucionalidad del artículo 2º y 3º de la Ley 20 de 1974, porque no han sido demandados.
Habrá esta corporación de examinar el protocolo final del concordato, en que se regulan los artículos VII, VIII y IX de este y por integrar uno y otro una unidad normativa. Y ello a pesar de que no fueron demandados dichos textos.
‘‘Artículo VII. 1. De acuerdo con la legislación vigente en el Estado colombiano, la inscripción de un matrimonio canónico que no haya sido anotado en el registro civil al tiempo de su celebración, podrá siempre efectuarse a requerimiento de cualquiera de los cónyuges o de quien tenga un interés legítimo en dicho matrimonio. Con tal fin será suficiente la presentación de una copia auténtica de la respectiva partida eclesiástica. La muerte de uno o de ambos cónyuges no será obstáculo para efectuar dicha inscripción.
Observa esta Corte que estas previsiones no ofrecen reparo de constitucionalidad y todavía más, cuando la disposición correspondiente fue declarada exequible.
‘‘Artículo VIII. La República de Colombia reconoce la competencia exclusiva de la autoridad eclesiástica en cuanto se refiere a los aspectos canónicos del privilegio de la fe ...”.
Habiéndose decretado la inexequibilidad del artículo XIII del concordato, en cuanto a atribuir la competencia de las causas de disolución de los matrimonios canónicos a la potestad católica, habrá también la correspondiente norma del protocolo seguir la misma suerte de inconstitucionalidad.
‘‘Artículo IX. La determinación que hace este artículo de que las causas de separación del matrimonio canónico serán dirimidas ante el Tribunal Superior y la Corte Suprema de Justicia de Colombia, no impedirá que, en el futuro, el Estado colombiano pueda establecer una instancia especial para examinar y juzgar las causas relativas al derecho de familia y que tenga un nivel equivalente al de aquellas entidades ...”.
Se observa que los artículos 2º y 3º de la Ley 20 de 1974 no fueron demandados.
1. Declarar EXEQUIBLES los siguientes artículos del artículo 1º de la Ley 20 de 1974 “Por la cual se aprueba el Concordato y Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973: I, II, III, IV, V, VII, X, XVIII, XXI, XXIII, XXIV, XXV, XXVII, XXVIII, XXIX, XXX, XXXI y XXXII.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo VIII del artículo 1º de la Ley 20 de 1974, salvo en el aparte de su inciso 1º que dice “...o la disolución del vínculo ... incluidas las que se refieren a la dispensa del matrimonio rato y no consumado” y además el aparte del inciso 2º que dice ... al Tribunal Superior del Distrito Judicial territorialmente competente”. Lo anterior, precisando que la cesación de los efectos civiles del matrimonio católico por divorcio, en los términos del artículo 42 de la Constitución, no rompe el vínculo matrimonial eclesiástico.
3. Declarar EXEQUIBLE el artículo XIV del artículo 1º de la Ley 20 de 1974, salvo en el aparte que dice “... La Santa Sede, antes de proceder al nombramiento de un arzobispo u obispo residencial, o de un coadjutor con derecho a sucesión, que deberá recaer en ciudadano colombiano, comunicará al Presidente de la República el nombre de la persona escogida, a fin de saber si tiene objeciones de carácter civil o político. Se entenderá que ellas no existen, si no las manifiesta dentro de treinta días. Estas gestiones se adelantarán por ambas partes con la mayor diligencia y reserva”.
4. Declarar EXEQUIBLE el artículo XV del artículo 1º de la Ley 20 de 1974, salvo el aparte que dice “... Con tal finalidad informará previamente al Gobierno, acogiendo las indicaciones justas y convenientes que de él reciba”.
5. Declarar EXEQUIBLE el artículo XIX del artículo 1º de la Ley 20 de 1974, salvo el aparte que dice “... se exceptúan, sin embargo, los procesos penales contra los obispos y quienes están asimilados a éstos en el derecho eclesiástico, que son de competencia exclusiva de la Sede Apostólica”.
6. Declarar EXEQUIBLE el artículo XXVI del artículo 1º de la Ley 20 de 1974, salvo el aparte que dice “... Será también reglamentada la contribución del Estado para la creación de nuevas diócesis y para el sostenimiento de las que funcionen en los anteriormente llamados territorios de misiones”.
7. Declarar INEXEQUIBLES los artículos VI, IX, XI, XII, XIII, XVI, XVII, XX y XXII del artículo 1º de la Ley 20 de 1974.
8. Declarar EXEQUIBLE el Protocolo Final del Concordato en relación con el artículo VII del artículo 1º de la Ley 20 de 1974.
9. Declarar INEXEQUIBLE el Protocolo Final del Concordato en relación con los artículos VIII y IX del artículo 1º de la Ley 20 de 1974.
Cópiese, publíquese, notifíquese e insértese en la Gaceta Constitucional».
(Sentencia C-027 de febrero 5 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Simón Rodríguez Rodríguez).
EXTRACTOS: «6. En el caso de la Ley 20 de 1974, mediante la cual se aprobó el concordato de 1973, objeto de esta sentencia, no solamente se tiene que es muy anterior a la Carta Política vigente sino que ya, respecto del tratado, se produjo desde el 2 de julio de 1975 el canje de ratificaciones.
En efecto, aunque el numeral 4º del artículo 241 de la Carta ordena a la Corporación “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”, no puede afirmarse, como erróneamente lo ha hecho la sentencia aprobada por la mayoría, que esta forma de control le permita asumir el conocimiento de leyes aprobatorias de tratados públicos, pues en cuanto a éstas atañe, una norma especial y posterior en el texto —el numeral 10— las ha sustraído de esa regla general con el objeto de preservar la seguridad jurídica del Estado colombiano y de los Estados y entidades de Derecho Internacional que con él han celebrado convenios respecto de los cuales debe aplicarse —una vez establecido el vínculo de obligatoriedad que se desprende de la ratificación— el principio pacta sunt servanda.
7. No puede entenderse el sentido de la actual competencia, exclusivamente previa, de la Corte Constitucional para decidir sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueban, sin hacer referencia a los antecedentes jurisprudenciales acerca de la interpretación del artículo 214 de la anterior Carta Política.
La controversia doctrinal y jurisprudencial sobre el verdadero alcance de la enunciada disposición fluctuó entre la concepción de absoluta incompetencia, sostenida tradicionalmente por la Corte Suprema de Justicia y la tesis de competencia plena e intemporal, nunca acogida por la Corte aunque sostenida por respetables autores, pasando por la posición intermedia o temporal, plasmada en sentencia del 6 de junio de 1985, y por la de una competencia intemporal pero circunscrita a la confrontación de los aspectos formales de la ley aprobatoria del tratado, consignada en las sentencias del 12 de diciembre de 1986 y el 12 de febrero de 1987, la primera sobre inexequibilidad de la Ley 27 de 1980, aprobatoria del tratado de extradición celebrado entre Colombia y los Estados Unidos, y la segunda, mediante la cual se declaró precisamente la exequibilidad de la Ley 20 de 1974, que ahora de nuevo nos ocupa.
La tesis de la absoluta incompetencia se sustentó en diferentes argumentos, entre los cuales cabe destacar el de la imposibilidad de separar la ley que aprueba un tratado del texto del convenio, sobre cuya constitucionalidad no existía competencia expresa, de tal modo que, estimaba la Corte Suprema, al pronunciarse ella sobre la exequibilidad de la ley conocería también sobre el tratado mismo, invadiendo así la órbita constitucional propia del Presidente de la República, encargado de dirigir las relaciones internacionales y diplomáticas de Colombia; el de intangibilidad de los pactos internacionales, apoyado en el principio pacta sunt servanda, que resultaría vulnerado si la jurisdicción interna, al asumir la función de declararlos inexequibles, aceptara que los tratados se puedan romper unilateralmente; el de la naturaleza apenas formal de la ley aprobatoria, entendida tan solo como un requisito más para la entrada en vigor del tratado público; el de la improcedencia del control jurídico en cabeza de la Corte Suprema cuando la Constitución no lo establecía expresamente y, en cambio, plasmaba una forma de control político a cargo del Congreso de la República, cuyo acto de aprobación significaba entre otras cosas, de acuerdo con esta tesis, que no se había hallado incompatibilidad entre el contenido del tratado y la Constitución Política.
Por el contrario, la línea doctrinaria que prohijaba la plena e intemporal competencia de la Corte Suprema partía de una interpretación amplia sobre la función misma del control de constitucionalidad y de la expresa atribución prevista en el artículo 214 para fallar sobre la exequibilidad de todas las leyes, sin lugar a distinciones entre ellas, así como de la necesidad de hacer prevalecer la soberanía nacional. Según este criterio, no era de recibo la confusión entre el control político confiado al Congreso y el jurídico, atribuido por la propia Constitución a la Corte Suprema, ya que el objeto de aquel no incluía, por definición, el estudio sobre si las cláusulas del tratado se ajustaban o no a las prescripciones de la Carta. Por otra parte, en caso de establecerse la inconstitucionalidad, no resultaba cierto que la Corte invadiera la esfera de competencia del Ejecutivo, pues el ámbito de la decisión judicial no era el de la conveniencia u oportunidad del pacto de Derecho Internacional sino el de la confrontación de su contenido con el de la Carta.
La tesis intermedia o temporal, acogida por la Corte Suprema en 1985 (sentencia de junio 6, con Ponencia del H. Magistrado Carlos Medellín Forero), tomaba elementos de una y otra posición y argumentaba que, no habiendo distinguido entre las leyes para excluir del control constitucional las aprobatorias de tratados internacionales, el artículo 214 de la Constitución le confería competencia para fallar sobre su exequibilidad, siempre y cuando no se hubiera producido aún el canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos respectivos, ya que en esta hipótesis, habiendo adquirido forma y validez el compromiso internacional (pacto sinalagmático), la seguridad jurídica depende de la estabilidad, honor y fe nacionales en que la Corte Suprema había venido apoyando sus decisiones inhibitorias. Antes de la vigencia de los tratados, sostuvo la tesis, estos son “actos jurídicos imperfectos que, por ende, aún no producen efectos internacionales, convenios en vía de formación, pactos que apenas se hallan en proceso, lo cual significa que las leyes aprobatorias de ellos si bien no alcanzan aún, en ese período, a producir efectos entre los Estados celebrantes, sí ostentan el carácter común de normas de derecho público interno, hasta ese momento iguales a las demás que expide el Congreso, y sujetas, por tanto, como éstas, al juicio de constitucionalidad que compete a la Corte, sin que ello implique agravio alguno al compromiso internacional, sencillamente porque él aún no existe en razón de que el acto que lo contiene y lo produce todavía no está perfeccionado”.
Esta tesis reviste especialísima importancia cuando se trata de arrojar luz sobre las normas actuales, por cuanto —como se verá— fue precisamente ese sentido de conciliación entre la intangibilidad de los principios constitucionales y el acatamiento de Colombia a las obligaciones emanadas de los actos ya perfeccionados ante el derecho internacional el que finalmente se impuso en la Asamblea Nacional Constituyente.
El criterio de distinción que entonces prevaleció fue cabalmente el del momento en el cual tenía lugar el control de constitucionalidad. Con buen juicio entendió la Corte Suprema de Justicia que ese momento no podía ser posterior al perfeccionamiento del pacto por cuanto, de ser así, ya se habrían producido los efectos internacionales del mismo y la sola posibilidad de juicio constitucional crearía incertidumbre sobre la relación bilateral ya establecida.
En consecuencia, manifestaba la Corte:
“Cuando éstas (las leyes) aprueban tratados y los incluyen en sí mismas con ese objeto, unas y otros, mientras no agoten el proceso de perfeccionamiento de esos pactos internacionales, permanecen en el ámbito del derecho público interno, y sólo después de haber experimentado las demás secuencias constitucionales y legales que pertenecen a él, incluido el control determinado por el artículo 214 de la Carta, llegarán a hacerse perfectas y lo trascenderán para producir las consecuencias previstas por el derecho que rige las relaciones interestatales”. (he subrayado)
De allí que en aquel momento la Corte Suprema se hubiese negado a fallar sobre la ley acusada, por cuanto ya se había producido el canje de ratificaciones.
“... no sólo pertenece al derecho público interno, sino que lo ha trascendido para producir sus consecuencias en el derecho público internacional. De acuerdo con lo expuesto (...) dicha ley habría sido revisable por la Corte, para verificar su constitucionalidad, mediante acción que se hubiera ejercitado antes del perfeccionamiento del tratado. La Corte, de acuerdo con lo esencial de sus jurisprudencias sobre esta materia, debe reiterar ahora que el objeto del presente proceso ya se encuentra más allá de su jurisdicción y, por ende, de su competencia “
El Magistrado Manuel Gaona Cruz había expresado en brillante aclaración de voto desde 1983, en apoyo a esta misma tesis:
“... las acciones contra leyes aprobatorias de tratados internacionales son atendibles y provocan fallo de mérito cuando aquellas se ejercen con antelación al perfeccionamiento o configuración ontológica del tratado-ley pero no después de tal evento.
(...) la competencia nacional de juzgamiento se pierde después de perfeccionado el tratado-ley: a partir de ese momento el acto se sale del mero ámbito del derecho interno, se desnacionaliza, cambia de juez, se convierte en sello jurídico complejo y completo del compromiso estatal frente a los demás Estados o a instituciones internacionales, trasciende al derecho internacional y se torna indesatable por la jurisdicción nacional, así ésta sea de constitucionalidad” (Cfr. Foro Colombiano 173. nov./83. Págs. 404-423).
La expedición de la Carta Política de 1991, al hacer expreso el control e indicar cuándo habría de llevarse a cabo, buscó poner fin a la polémica. El suscrito magistrado piensa que lo logró pero infortunadamente la Corte Constitucional ha desfigurado el sentido y el telos de la norma vigente.
8. A quien haya seguido con atención el desenvolvimiento del proceso constituyente en esta materia no escapará que fue la tesis intermedia acabada de exponer la que acogió la nueva Carta en torno al juzgamiento de las leyes aprobatorias de tratados internacionales y, más aún, el de éstos considerados en sí mismos, pues se pasó de un texto en el que, si bien se facultaba el control de manera genérica sobre todas las leyes, no se mencionaban expresamente esta clase de actos, a una norma —la del actual artículo 241, numeral 10— que contempla precisamente la función jurisdiccional de “decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben” dentro del lapso comprendido entre la sanción de la ley y la ratificación del tratado.
Sobre el particular fue definida desde un comienzo la tendencia en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente.
En el Informe-Ponencia presentado a la subcomisión correspondiente por los delegatarios Arturo Mejía Borda, Guillermo Plazas Alcid, Miguel Santamaría Dávila, Alfredo Vásquez Carrizosa y Fabio de Jesús Villa R., sobre las distintas propuestas llevadas a la Asamblea en materia de relaciones internacionales (Gaceta Constitucional Nº 68, 6 de marzo de 1991; página 9), puede leerse lo siguiente bajo el subtítulo “Relaciones exteriores y régimen de los tratados públicos”.
‘‘Señalan los señores constituyentes María Teresa Garcés Lloreda y José María Velasco, en la ponencia sobre control de constitucionalidad en relación con los tratados: “Decidir sobre la constitucionalidad de los tratados y de las leyes que los aprueban”. Esta atribución la proponen los proyectos Nº 2 del Gobierno, Nº 6 del Constituyente Diego Uribe Vargas, Nº 7 del constituyente Antonio Navarro Wolff y otros, Nº 9 de los constituyentes Juan Gómez Martínez y Hernando Londoño, Nº 27 de la constituyente María Teresa Garcés, Nº 56 de la Corte Suprema de Justicia, Nº 58 del Consejo de Estado, Nº 67 del constituyente Misael Pastrana y otros, Nº 113 del constituyente Alfredo Vásquez Carrizosa, Nº 124 del constituyente Hernando Herrera Vergara, y Nº 126 del constituyente Antonio Galán Sarmiento.
En este punto se presentan diferencias de criterio únicamente en relación con el momento en que deba realizarse el control: unos dicen que dicho control debe efectuarse una vez el tratado o convenio haya sido aprobado por la ley antes del canje de notas; y otros, que tal control debe realizarse antes de haber sido sometido a aprobación por ley del Congreso”. (Obsérvese que, de todas maneras, se hablaba únicamente de control previo).
‘‘Consideramos que el control debe tener lugar tanto sobre el contenido del tratado como sobre la ley aprobatoria del mismo, una vez ésta haya sido sancionada, sobre el fondo y la forma, pero que, a su vez evitaría duplicidad en la función de este control y por tanto dilaciones en la obtención de una seguridad jurídica. La declaratoria de inconstitucionalidad, ya sea del tratado o de la ley, por parte de la Corte, impediría la ratificación o el canje de notas (subrayo).
Sobre este particular todos los miembros de la subcomisión estuvieron de acuerdo en que es conveniente establecer el control de constitucionalidad sobre los tratados públicos y sus leyes aprobatorias, de manera expresa antes de que se proceda a ratificarlos; pero hubo discrepancias en cuanto a la etapa del proceso interno, en que dicho control debe ser ejercido, y en cuanto a si este debe ser automático o solamente cuando se haga uso por cualquier ciudadano, de la acción de inconstitucionalidad” (subrayo).
En lo que se acaba de transcribir se observa que se discutía el mecanismo idóneo para poner en funcionamiento la competencia de la Corte (el control automático, finalmente adoptado, o la acción pública, que fue excluida), pero el consenso no era propiamente sobre un control intemporal como ahora lo sostiene la Corte Constitucional.
8. Dice la sentencia de la cual disiento que, además del “control previo, completo y automático de constitucionalidad del proyecto de tratado y de su ley aprobatoria, por razones de mérito o de fondo y también de forma en cuanto a la ley aprobatoria (art. 241, num. 10)”, existen otros dos fundamentos del control constitucional de tratados públicos y de las leyes que los aprueban, a saber:
1. “Control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los tratados internacionales por vía de la acción pública, que tiene lugar en el interregno entre la sanción de la ley y su perfeccionamiento por motivos de contenido material y por razones de forma, mas en este último caso si se adelanta la acción dentro de un plazo máximo de un año a partir de la publicación de la ley (art. 241-4)”.
A este respecto agrega el fallo:
“Se refiere el presente control a las leyes que se hubieren sancionado antes de entrar en vigencia el nuevo estatuto superior”.
2. “Control posterior contra los tratados que ya están perfeccionados y ello mediante el uso de la acción ciudadana, siempre y cuando que exista un vicio de competencia manifiesto para celebrarlos, del órgano interno del país”.
La primera de estas dos hipótesis carece de sentido para las leyes aprobatorias de tratados públicos que se aprueben en el futuro, por cuanto el control previo y automático (art. 241-10 C. N.) cubre tanto los aspectos formales como los materiales, haciendo innecesaria e improcedente toda posibilidad de demanda. Y no tiene ninguna aplicación práctica —aunque se la admitiera en gracia de discusión— en lo referente a leyes anteriores a la Carta de 1991 pues el 7 de julio de 1992 se cumplió ya el año dentro del cual, según la Corte, sería pertinente esta forma de control.
En lo que concierne al segundo supuesto, no tiene sustento alguno en el derecho internacional ni en la Constitución Política, pues ya se ha dicho que, perfeccionado el pacto internacional, escapa a la jurisdicción de los órganos internos del Estado, y porque, siguiendo las más elementales reglas de hermenéutica, la vía general del artículo 241-4 (control sobre leyes por virtud de acción ciudadana) no puede hacerse valer respecto de leyes aprobatorias de tratados internacionales, pues éstas tienen regulación especial, que por lo tanto se prefiere, en el numeral 10 del mismo canon constitucional.
Pero, además, así se admitiera que caben demandas sobre leyes aprobatorias de tratados internacionales ya perfeccionados —repito que ello no es admisible— la propia sentencia circunscribe esa posibilidad a la siguiente condición: “... siempre y cuando que exista un vicio de competencia manifiesto para celebrarlos, del órgano interno del país”.
Sobre el punto caben por lo menos tres glosas que ponen de manifiesto la posición en extremo frágil —diríase que insostenible— de la mayoría:
a) Nada dispone la Constitución en ese sentido y, por tanto, la Corte Constitucional toma para sí una competencia que no le ha dado el Constituyente y alega un motivo no previsto en ninguna de sus normas. Esto riñe con el concepto mismo de Estado de derecho.
b) El vicio de competencia manifiesto, que recae sobre la celebración del tratado, está en efecto previsto en la Convención de Viena (artículo 46) pero como causa de nulidad del tratado. La definición sobre ella no puede corresponder de ningún modo a un tribunal interno, sino que está reservada en forma exclusiva a los tribunales internacionales.
c) En relación con la Ley 20 de 1974 y con el Concordato celebrado entre Colombia y la Santa Sede, ésta mal invocada razón de competencia no cabría. En la sentencia no se habla, ni podría hablarse, de una posible falta de competencia para la celebración de dicho tratado ni para la aprobación de la ley, entre otras razones porque habría sido preciso que la violación hubiese sido manifiesta en los términos del artículo 46-2 de la Convención de Viena, es decir que resultase “objetivamente evidente para cualquier Estado que proceda en la materia conforme a la práctica usual y de buena fe”, lo cual, a todas luces, no acontece tratándose del concordato.
Entonces, ningún sentido tiene la referencia y, aún más, queda demostrada palmariamente la incompetencia de esta Corporación para fallar sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
Adicionalmente, ningún principio de derecho autoriza a una de las partes dentro de cualquier relación jurídica —en este caso un tratado— para declarar la nulidad unilateralmente.
En lo que concierne al régimen previsto por la Convención de Viena, debe aplicarse en materia de nulidades o terminación de tratados lo previsto en la Sección Cuarta de la misma.
9. La sentencia expresa más adelante:
“... La enumeración de las anteriores tres hipótesis no excluye la existencia de otras posibilidades de control, que se nutran de los mismos criterios y elementos".
Se trata, a mi juicio, de una afirmación inaceptable y peligrosa desde el punto de vista jurídico, pues equivale a sostener que las competencias no están predeterminadas taxativamente por la Constitución o por la ley sino que se adquieren por analogía o por extensión, según agrade al juez.
La Corte Constitucional persiste en tan grave error cuando declara:
"Ha sido imperioso por lo tanto, para esta Corte asumir la competencia para revisar su constitucionalidad (la del concordato), por las razones que en esta providencia se dan” (He subrayado).
Las competencias, en especial las de los jueces, no se asumen, es decir, no “se toman” sino que son atribuidas por la normatividad, que debe haberlas fijado precisa y previamente.
10. Dentro de un criterio que no se sabe si es ingenuo o atrevido, la sentencia en cuestión pretende supeditar a la Constitución colombiana todo el orden internacional cuando señala:
‘‘Conceptualizada en párrafos anteriores la Constitución con la connotación de ser el ordenamiento jurídico máximo y subordinante del Estado, se habrá de propugnar porque ella ocupe siempre ese lugar preeminente y superior, tanto en lo que hace al ámbito jurídico interno como en el externo” (He subrayado).
Respetuosamente me aparto de esta concepción extrema, la cual no consulta el mandato del artículo 9º de la Carta, que exige al Estado “el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia”.
Desde luego, no es de extrañar la posición así fijada por la Corte si se tiene en cuenta el peculiar concepto que, al tenor del fallo, ha predominado sobre reglas del derecho internacional como el principio pacta sunt servanda y la cláusula rebus sic stantibus.
En efecto, ha señalado la sentencia:
"Por lo demás, en relación con la norma pacta sunt servanda ha de ponerse de presente que la tesis que se postula (competencia para fallar sobre el concordato) no la desconoce pues ha de repararse en que el propio derecho internacional contempla casos exceptivos a su aplicación, como los referidos por ejemplo: al cambio fundamental en las circunstancias (i); a la violación de una norma fundamental de derecho interno relativa a la competencia para celebrar tratados (ii); a la imposibilidad subsiguiente de cumplimiento".
Sobre lo transcrito ha de observarse por una parte que, como ya se dijo, la violación de una norma fundamental de derecho interno en lo referente a competencia para celebrar tratados es causal de nulidad, sobre la cual deben resolver los tribunales internacionales, y en modo alguno excusa para el incumplimiento de uno de los Estados contratantes, y, por otra, que el cambio fundamental en las circunstancias no puede ser provocado por una de las partes, de modo que no cabría apelar a semejante pretexto para fundamentar en la expedición de la nueva Carta el incumplimiento del concordato.
Pero, aunque así fuera, la Convención de Viena contempla el cambio de circunstancias como causal de terminación —no de incumplimiento— del Tratado y sobre la base de que ellas hubieren sido base esencial del consentimiento.
Dice así el artículo 62 de la Convención de Viena:
‘‘62. Cambio fundamental en las circunstancias. 1. Un cambio fundamental en las circunstancias ocurrido con respecto a las existentes en el momento de la celebración de un tratado y que no fue previsto por las partes no podrá alegarse como causa para dar por terminado el tratado o retirarse de él, a menos que:
3. Cuando, con arreglo a lo dispuesto en los párrafos precedentes, una de las partes pueda alegar un cambio fundamental en las circunstancias como causa para dar por terminado un tratado o para retirarse de él, podrá también alegar ese cambio como causa para suspender la aplicación del tratado‘‘. (Subrayo).
Según el artículo 26 de la Convención de Viena, “todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”.
De conformidad con el artículo 27, “una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado”.
Inclusive, autores como Andrés Holguín, quien siempre propugnó por la abolición del concordato, hablaban del cambio fundamental de circunstancias como motivo para la denuncia del Tratado, mas no para dejar de observar la norma pacta sunt servanda. Refiriéndose a los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena, escribió el citado comentarista:
“Son dos cláusulas de mucha trascendencia. Son —nada menos— las que garantizan la estabilidad de los tratados públicos. Las relaciones entre Estados no podrían quedar sujetas a cambios repentinos, o a los vaivenes propios de la política o de la legislación internas.
Sin embargo, existe el otro principio internacional aludido: rebus sic stantibus. Porque es claro, también, que si un tratado (sobre todo de aquellos celebrados a término indefinido) se ha celebrado en determinadas circunstancias, que constituyen la base esencial para pactar, y ellas cambian fundamentalmente más tarde, ese cambio puede dar lugar a denunciar el convenio internacional.
No basta el solo cambio de régimen interno, como dice el citado artículo 27. Se requiere, además, la denuncia formal del tratado, para darlo por terminado, y que el Estado se desvincule así jurídicamente de él”. (HOLGUIN Andrés, Análisis del Nuevo Concordato, Bogotá. 1973, pp. 53 y ss.).
La denuncia y aún la suspensión de aplicación de un tratado, como consecuencia del cambio de circunstancias, son figuras completamente distintas del incumplimiento del tratado. De allí que no pueda aceptarse la justificación que, para propiciar ese incumplimiento en este caso, aduce la sentencia, ni tampoco la confusión en que ella incurre cuando equipara la denuncia a la ruptura unilateral del pacto por “no querer cumplirlo”, tal como aparece en el siguiente párrafo:
‘‘Téngase además en cuenta que el ordenamiento jurídico internacional no considera que los vínculos jurídicos consolidados en virtud de un tratado sean indesatables a perpetuidad.
Por el contrario (el derecho internacional), contempla una serie de mecanismos para que un Estado pueda manifestar su voluntad de dar por terminado un acuerdo en vigor. Así por ejemplo, en virtud de la manifestación de no poder o querer continuar obligándose por sus estipulaciones, que se hace mediante la denuncia, un tratado es desatable unilateralmente en el ámbito internacional” (subrayo).
En otros términos, según la sentencia, no hay derecho internacional. Ningún tratado obliga. La cláusula pacta sunt servanda no tiene razón de ser.
11. No puedo pasar por alto el argumento de fondo que aduce la Corte Constitucional para inferir su competencia en lo tocante a la constitucionalidad del concordato.
Sobre una artificiosa comparación entre las materias reguladas por el tratado en cuestión y el jus cogens, la Corporación concluye que el concordato es “un tratado sui generis”, sin explicar cuáles son las características que permiten calificarlo de tal y sin mostrar de manera científica cuáles serían los elementos que lo diferencian de los demás tratados.
“Conclúyese de lo anterior que el contenido mismo de la materia sobre la que versa la presunta violación es la que determina (sic) la procedencia del control. No el hecho mismo de estar vertido en un tratado ya perfeccionado”. (he subrayado).
Con arreglo a este criterio, que no tiene asidero en la Constitución, la competencia de un juez o tribunal no sería —como es— un elemento previo indispensable para entrar a resolver sobre determinada materia, sino que, por el contrario, sería ésta la que prefiguraría aquella. Así se explica el motivo por el cual en el presente caso se ha sindicado primero al concordato de violar los derechos humanos y después, sobre ese supuesto no demostrado, se ha entrado a resolver acerca de la constitucionalidad de cada uno de sus artículos.
Ahora bien, si de lo que se trata es de aprehender la competencia para resolver sobre la constitucionalidad del concordato por una anticipada conclusión sobre supuesta violación de normas interpretativas del derecho internacional general (jus cogens), como parece surgir de esta sentencia, la solución jurídica no es la declaratoria de su inexequibilidad por un órgano interno, reservada únicamente para ese ámbito, sino la nulidad, con arreglo a los principios del derecho internacional, al tenor de lo dispuesto por el artículo 53 de la Convención de Viena.
15. Finalmente, la decisión de la Corte, por fuera de sus competencias, implica que un organismo perteneciente a la Rama Judicial asume en la práctica el ejercicio de atribuciones constitucionales que son propias del Presidente de la República en cuanto al manejo de las relaciones exteriores (artículo 189, numeral 2º de la Constitución Política).
En síntesis, una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales en vigor y de los principios del derecho internacional ha debido conducir a un fallo inhibitorio de esta Corte por carecer de competencia para resolver acerca de las demandas incoadas».

References: artículo 4
 artículo 9
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 42
 artículo 3
 artículo 228
 artículo 40
sui generis
 Resolución 
 Resolución 
sui generis
 artículo 1
 artículo 39
 artículo 108
 artículo 152
 artículo 19
 artículo 68
 artículo 68
 artículo 1059
 artículo 19
 artículo 42
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 artículo 2
 artículo 8
 artículo 42
 artículo 3
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 42
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 artículo 1
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 artículo 67
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 artículo 355
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 artículo 19
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 artículo 294
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 artículo 7
 artículo 8
 artículo 72
 artículo 189
 artículo 93
 artículo 28
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 42
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
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 artículo 241
 artículo 214
 artículo 214
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 artículo 26
 artículo 27
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