Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/1361
Timestamp: 2019-04-21 08:20:10+00:00

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Séance en hémicycle du 5 mai 2011 à 22h15 : NosSénateurs.fr
Séance en hémicycle du 5 mai 2011 à 22h15
Régulation du système de distribution de la presse (voir le dossier)
La séance, suspendue à vingt heures dix, est reprise à vingt-deux heures quinze.
Régulation du système de distribution de la presse
loi relative à la régulation du système de distribution de la presse, présentée par M. Jacques Legendre (proposition n° 378, texte de la commission n° 475, rapport n° 474).
Dans la discussion générale, la parole est à M. Jacques Legendre, auteur de la proposition de loi.
Jacques Legendre, auteur de la proposition de loi
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la loi du 2 avril 1947, qui réglemente la distribution de la presse, appelée plus communément « loi Bichet », est l’une de ces grandes lois sacrées qui régissent le secteur de la presse, aux côtés de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ou encore de la loi du 10 janvier 1957 portant statut de l’Agence France-Presse. On ne doit donc s’en approcher qu’en tremblant.
Ce n’est pas un hasard si ces lois, icônes de la République, ont perduré jusqu’à nos jours, en ne subissant que quelques modifications marginales.
La loi Bichet constitue un héritage précieux de la Résistance qui a consacré un certain nombre de principes fondamentaux qu’il nous appartient de préserver dans un environnement de la diffusion de la presse profondément bouleversé par les mutations technologiques.
C’est pourquoi la proposition de loi que j’ai déposée se cantonne, dans le strict cadre du titre II de la loi Bichet, à rénover la gouvernance opérationnelle du système de distribution de la presse afin de garantir l’effectivité des principes suivants : la liberté de la diffusion de la presse, la maîtrise par les éditeurs de la distribution de leurs titres et l’égalité de traitement entre tous les titres, quel que soit leur poids économique, dans l’accès au système coopératif de distribution de la presse.
Dans ce texte, j’ai tenu compte des multiples réflexions qui ont été conduites sur la modernisation des mécanismes de régulation du secteur de la distribution de la presse.
Le Livre vert des états généraux de la presse écrite, remis au chef de l’État en janvier 2009, appelait au respect des principes fondamentaux de la loi Bichet, à la professionnalisation de la composition du Conseil supérieur des messageries de presse, le CSMP, ainsi qu’au renforcement de son pouvoir décisionnel, dans la logique d’une autorégulation plus efficace et proactive.
M. Bruno Lasserre, président de l’Autorité de la concurrence, proposait, lui, en revanche, dans son rapport, de transformer le CSMP en une autorité complètement indépendante de la profession, dont les membres ne seraient plus issus des entreprises ou des organisations professionnelles du secteur et dont le pouvoir de régulation serait considérablement renforcé. Dans ce schéma, le conseil rénové se serait appuyé, en amont, sur des commissions spécialisées associant à titre purement consultatif les acteurs de la distribution de la presse.
Enfin, dans un rapport consacré au redressement financier de l’entreprise Presstalis, M. Bruno Mettling recommandait une voie intermédiaire qui adosserait à un CSMP complètement professionnalisé une autorité indépendante chargée de contribuer au règlement des différends et de contrôler l’activité normative du Conseil afin de garantir l’effectivité des principes d’indépendance et d’impartialité de la distribution de la presse.
Nous nous sommes inscrits, en collaboration étroite avec notre collègue David Assouline, dans une démarche constructive de dialogue direct avec les différents représentants de la profession et de l’État, dans la mesure où ce dernier consent des sommes significatives à la distribution de la presse d’information politique et générale. En conséquence, le texte que j’ai déposé reprend le principe d’une régulation bicéphale, déjà esquissé dans le rapport de M. Mettling.
Nous accordons ainsi une place substantielle à l’autorégulation en confiant à un CSMP intégralement professionnalisé un pouvoir décisionnel renforcé afin de mettre en œuvre les réformes urgentes préconisées par les états généraux de la presse écrite. La proposition de loi vise à instituer également une procédure de conciliation des différends entre les acteurs de la distribution de la presse devant le CSMP, préalablement à tout recours contentieux.
Nous consacrons le rôle consultatif des commissions spécialisées qui devront permettre au CSMP d’appuyer ses décisions sur une expertise reconnue et diversifiée. En somme, nous institutionnalisons le rôle proactif que le CSMP avait cherché à développer sous l’impulsion de son président, M. Jean-Pierre Roger, en lui donnant désormais une base juridique solide.
Parallèlement au renforcement du CSMP, nous avons créé une nouvelle autorité de régulation de la distribution de la presse chargée de deux missions principales.
D’une part, en cas d’échec de la procédure de conciliation devant le CSMP, elle constituera un cadre efficace de règlement des différends entre les acteurs du secteur, conformément au souhait que vous avez exprimé, monsieur le ministre, lors de votre intervention au congrès annuel de l’Union nationale des diffuseurs de presse, en février 2011. À l’image de ce qui vaut déjà pour le CSMP, les frais de fonctionnement de cette structure seront pris en charge par la profession.
D’autre part, cette nouvelle autorité conférera un caractère exécutoire aux décisions normatives prises par le CSMP afin d’apporter des garanties d’indépendance et d’impartialité aux règles applicables à l’ensemble du secteur.
La commission de la culture a souhaité renforcer la légitimité de ce dispositif en clarifiant le contenu et l’articulation des responsabilités respectives du CSMP et de l’autorité de régulation.
Pour ce faire, elle a adopté les amendements proposés par le rapporteur avec mon soutien. Nous avons tenu compte, en particulier, de la nécessité de prévenir tout risque de conflit d’intérêts et d’entente tacite sur des questions aussi délicates que l’évolution des barèmes tarifaires des messageries de presse ou le contrôle de leur comptabilité.
Je voudrais rappeler que le principe d’une régulation bicéphale du secteur de la distribution de la presse a été voulu par le CSMP lui-même. J’entends cependant, ici et là, que la commission de la culture du Sénat placerait désormais le CSMP sous la tutelle d’une autorité extérieure à la profession. Ce n’est pas le cas, car nous avons toujours veillé, dans le texte de la commission, à préserver la prééminence du CSMP en matière de production normative.
Dans sa nouvelle composition, le CSMP est entièrement professionnalisé et il accorde une place très largement majoritaire aux éditeurs et aux messageries. C’est, du reste, justifié par le principe selon lequel les éditeurs doivent garder la maîtrise de la distribution de leurs titres, les messageries constituant leurs mandataires directs. C’est ce principe qui justifie la prééminence du CSMP dans l’élaboration des règles de la distribution de la presse.
Toutefois, il est nécessaire de s’assurer que son activité normative sera encadrée par une autorité qui en garantira la transparence, l’indépendance et l’impartialité. En somme, c’est la légitimité des décisions du CSMP que cette autorité s’emploiera à renforcer afin de prévenir un recours systématique à la voie contentieuse.
Je vous signale que, si cette autorité n’existait pas, ce serait un coup terrible porté à la confiance des petits distributeurs, dépositaires et diffuseurs de presse qui, minoritaires au sein du CSMP, remettraient alors en cause la légitimité d’un dispositif qui apparaîtrait concentré dans les seules mains des plus puissants, influencé par les conflits d’intérêts et exposé aux risques d’ententes systématiques.
Je pense que nous avons ainsi abouti à un texte équilibré offrant des bases juridiques solides à une gouvernance opérationnelle et proactive du secteur de la distribution de la presse. Je tiens à remercier notre collègue David Assouline, avec lequel j’ai eu le plaisir de travailler en concertation étroite depuis plusieurs mois, de son implication déterminée dans ce chantier législatif passionnant.
Mes chers collègues, je fais le vœu qu’un très large consensus se dégage au sein de notre assemblée, comme cela s’est produit dans notre commission, en faveur d’une modernisation ambitieuse et responsable des mécanismes de régulation institués par la loi Bichet.
En matière de gouvernance dans le secteur de la presse, la commission de la culture a su démontrer que les exigences de liberté, d’indépendance et de pluralisme de la presse devaient nous conduire à privilégier une concertation approfondie et un dialogue constructif qui nous permettent de dépasser les clivages partisans. Tel est l’esprit de la proposition de loi dont nous avons à débattre aujourd'hui et à laquelle, je l’espère, le Sénat donnera son approbation.
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP et de l ’ Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE. – M. le rapporteur applaudit également.
David Assouline, rapporteur de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je tiens, tout d’abord, à rendre hommage à la loi Bichet dont la pertinence ne s’est jamais démentie depuis l’après-guerre.
Il s’agit là d’un de ces joyaux législatifs de la Résistance, adoptés dans un climat consensuel et constructif, qui consacrent un certain nombre de principes fondamentaux indispensables à la vitalité du débat démocratique dans notre pays. Y figurent, en particulier, la liberté de la diffusion de la presse imprimée et l’égalité de traitement entre tous les titres, quel que soit leur poids économique, au sein du système coopératif de distribution de la presse.
C’est précisément cette exigence de climat consensuel sur le plan politique et de concertation étroite avec la profession qui a présidé au dialogue constructif que le président de la commission de la culture, Jacques Legendre, et moi-même avons conduit avec les acteurs du secteur et l’État. Je partage d’autant plus l’ambition de ce texte qu’il est également l’aboutissement législatif des préconisations que j’avais formulées dès 2011 dans mon rapport pour avis sur les crédits de la presse rendu dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances.
Dans cet esprit, nous avons avancé de façon responsable et ciblée, en nous focalisant sur la réforme de la gouvernance du secteur de la distribution de la presse et en ne modifiant pas le titre Ier de la loi Bichet, dont les principes fondamentaux gouvernent le système de distribution de la presse depuis l’après-guerre. Je souhaite vivement que les deux assemblées adoptent la même conduite et ne touchent pas au titre Ier de la loi Bichet. Nos travaux, sinon, seraient dénaturés.
L’ensemble des acteurs de la profession établissent un diagnostic partagé des difficultés qui affectent le secteur de la distribution de la presse et qui appellent une réforme urgente de sa gouvernance.
D’une part, le développement de la diffusion de la presse sur des supports numériques va sensiblement bouleverser le rapport du lecteur à l’acte physique d’achat d’un titre de presse et commence, d’ores et déjà, à exercer une pression importante sur la vente au numéro de la presse imprimée.
D’autre part, le secteur de la distribution de la presse est exposé à des déséquilibres industriels majeurs.
D’un côté, le niveau 3 du circuit de distribution, c'est-à-dire les diffuseurs de presse – marchands de journaux, petits kiosquiers, etc. –, constitue depuis trop longtemps le parent pauvre de la régulation du secteur et se retrouve tout en bas de la chaîne de valeur de la distribution. D’un autre côté, le niveau 1 des messageries de presse connaît lui aussi désormais des difficultés financières considérables, liées aux tensions qui pèsent sur les logiques de mutualisation des coûts et de solidarité coopérative devant exister entre les différentes catégories de presse.
Faute d’une légitimité solide inscrite dans la loi, le CSMP actuel ne peut adopter que des recommandations qui n’ont pas nécessairement valeur exécutoire. En parallèle, les contentieux se multiplient auprès de l’Autorité de la concurrence, en l’absence de structure de règlement des différends au sein du secteur de la distribution de la presse.
Devant ce diagnostic partagé, l’ensemble de la profession s’est accordée sur la nécessité de mettre en place un CSMP professionnalisé qui garantisse la représentation de tous les acteurs de la profession. En contrepartie, elle a entériné le principe de l’adossement à cette instance d’autorégulation d’une autorité indépendante qui garantira la légitimité de ses décisions, en veillant au respect des principes d’indépendance et d’impartialité régissant la distribution de la presse. C’est ce mécanisme de régulation bicéphale, qui préserve la prééminence du CSMP en matière normative, que reprend la proposition de loi du président de notre commission, en cohérence avec les préconisations finales du rapport de M. Bruno Mettling.
Il nous est cependant apparu nécessaire, au stade de la discussion en commission, d’apporter des modifications à ce schéma afin de garantir, d’une part, sa fonctionnalité, et, d’autre part, sa légitimité aux yeux de tous les professionnels, y compris ceux qui sont minoritaires au sein du CSMP. Il nous a semblé, en effet, indispensable de préciser et d’élargir le contenu des responsabilités de l’autorité de régulation indépendante afin qu’elle ne soit pas une coquille vide. C’est ce que nous avons fait, en veillant toujours à ne jamais remettre en cause la force de décision et l’efficacité de gouvernance du CSMP. En renforçant la légitimité du dispositif, nous permettrons que diminue le recours intempestif à la voie contentieuse ; c’était bien le but visé au travers de cette proposition de loi.
Ainsi, les modifications adoptées par notre commission, en accord avec son président, ont visé deux objectifs fondamentaux.
D’une part, nous avons souhaité garantir la pérennité du système coopératif de distribution de la presse en précisant que le respect des principes de solidarité coopérative et des équilibres économiques du système collectif de distribution de la presse constitue une mission fondamentale et prioritaire des deux instances de régulation.
D’autre part, dans le respect de la prééminence normative du CSMP, nous avons pris soin de rééquilibrer les rapports entre ce dernier et l’autorité indépendante de régulation, afin de garantir l’effectivité des principes de transparence, d’indépendance et d’impartialité dans la régulation économique sectorielle.
Je veux le rappeler solennellement : l’un des objectifs fondamentaux de la régulation du secteur de la distribution de la presse réside dans la préservation de ses équilibres mutualistes et le respect des principes de solidarité coopérative. C’est pourquoi, en accord avec une jurisprudence ancienne, nous avons cherché à exclure, s’agissant des conditions de dérogation à l’exclusivité des contrats de groupage qu’encadrera le CSMP, l’hypothèse d’une situation où l’éditeur réserverait la part la moins rentable de sa distribution au système coopératif, tout en assurant à meilleur coût la distribution de la part la plus rentable.
Je rappelle que les états généraux de la presse écrite avaient déjà pris soin de cantonner les dérogations au principe d’exclusivité, sous des conditions strictes, à des cas bien précis, d’ores et déjà définis par voie contractuelle entre les messageries de presse et les éditeurs. Les précisions apportées par la commission de la culture visent, dans cette logique, à encore mieux prévenir tout risque de contournement systématique par les éditeurs des messageries de presse en vue d’assumer eux-mêmes les activités de distribution les plus rentables et, à terme, tout risque de remise en cause des équilibres économiques du système coopératif, fondé sur une nécessaire mutualisation des coûts.
Notre commission entend également prévenir de façon effective tout risque d’entente, de coordination des pratiques ou de conflits d’intérêts dans l’élaboration par le CSMP des règles de la distribution de la presse, compte tenu de sa nouvelle composition, intégralement professionnalisée.
En conséquence, nous avons pris soin de préciser que toutes les décisions de portée générale prises par le CSMP seront transmises à l’autorité de régulation, qui seule décidera de leur conférer un caractère exécutoire, que ces décisions interviennent dans le cadre de la mission générale du CSMP visant à assurer le bon fonctionnement du système coopératif de distribution de la presse et de son réseau ou dans le cadre de ses compétences énumérées au nouvel article 18-6 de la loi Bichet.
Dans le même ordre d’idées, nous avons introduit deux nouvelles compétences d’avis au profit de l’autorité de régulation, en ce qui concerne la qualité du contrôle comptable des messageries exercé par le CSMP et l’évolution des conditions tarifaires des messageries de presse.
En effet, la prédominance des éditeurs au sein du CSMP ainsi que la présence de représentants des messageries elles-mêmes risqueraient de susciter des soupçons d’ententes ou de pratiques concertées si cette compétence d’avis demeurait exclusivement entre les mains du CSMP. Bien entendu, les messageries de presse demeurent libres de fixer leurs tarifs comme elles l’entendent, dans le strict respect du droit du commerce et de la concurrence. C’est pourquoi l’autorité de régulation, et non plus le CSMP, ne formulera qu’un avis.
Lors de l’examen du texte en commission, j’ai pu relever, à la suite de l’adoption des amendements, un certain nombre d’interprétations parfois contradictoires.
D’un côté, certains redoutent que le CSMP ne soit trop encadré, voire empêché d’exercer une gouvernance efficace par une autorité indépendante exerçant un plus grand rôle. Je leur dis qu’instituer une autorité de régulation de pure façade limiterait la portée et la légitimité des décisions et de la mise en œuvre des règles de régulation. D’un autre côté, les petits distributeurs, dépositaires et diffuseurs de presse, en minorité au sein du CSMP, s’inquiètent d’une autorégulation largement dominée par les éditeurs et les messageries de presse et réclament que l’autorité de régulation indépendante ait des pouvoirs renforcés.
Face à ces positions divergentes, je rappelle que notre souci a justement été de mettre en place un dispositif équilibré qui, d’une part, conserve au CSMP toute sa réactivité et sa fonctionnalité afin de faciliter la mise en œuvre des réformes urgentes, et, d’autre part, repose sur des garanties de transparence, d’indépendance et d’impartialité de nature à rassurer les niveaux 2 et 3 de la distribution de la presse, dont la représentation est minoritaire au sein du CSMP.
Cet équilibre subtil, à la préservation duquel je suis attaché, nous l’avons atteint dans le texte de la commission, après avoir écouté tous les acteurs concernés.
Mes chers collègues, j’ai trouvé une très grande satisfaction à conduire, en accord avec le président de notre commission, un travail de concertation approfondi en vue d’améliorer les conditions de régulation d’un secteur qui a son originalité et sa particularité, un secteur très technique mais fondamental pour la vitalité de notre vie démocratique : celui de la distribution de la presse. C’est la preuve que, sur des sujets aussi délicats que la régulation sectorielle des médias, il est possible, avec de la bonne volonté et des principes d’indépendance, de liberté et de pluralisme de la presse chevillés au corps, d’établir une convergence de vues. Il faut continuer à travailler ensemble en ce sens.
Monsieur le président, monsieur le président de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, un kiosque ou un diffuseur de presse qui ouvre, c’est un acteur du lien social qui se crée ou qui renaît, c’est un lieu de sociabilité et de rencontres auquel on donne vie, c’est une chance supplémentaire pour l’exercice de la démocratie. Vous l’aurez compris, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui revêt à mes yeux une signification culturelle et politique très importante : dans l’ère de « l’entre soi » souvent mise en exergue dans les travaux des sociologues, dans la « société des écrans », c’est un signal très fort en faveur de la culture de l’écrit et de la relation sociale de proximité.
Vous examinez, mesdames, messieurs les sénateurs, une proposition de loi portant sur un sujet qui est au cœur des préoccupations des professionnels de la presse et des pouvoirs publics : l’amélioration du système de distribution de la presse écrite dans notre pays.
Malgré le développement récent de nouveaux modes de diffusion de l’information sur des supports numériques, la presse et ses lecteurs n’ont pas abandonné, loin de là, le support papier. Il demeure un moyen incontournable de diffusion des idées et des opinions auprès de chacun de nos concitoyens, notamment ceux qui n’ont pas encore accès à internet : je pense aux aînés, à ceux qui habitent les zones rurales, pas toujours couvertes par le haut débit.
La matérialité du papier pose la question de sa distribution. Vous le savez, celle-ci est encore en grande difficulté malgré les efforts conjugués de l’État et de la profession.
Le recul des ventes de la presse réalisées par les diffuseurs de presse qui a été constaté en 2010 est particulièrement préoccupant. Ainsi, la vente au numéro des quotidiens a enregistré une baisse en volume de 8, 2 % en 2010, contre 5, 3 % en 2009. Ce fort recul s’explique non seulement par la disparition de nombreux titres de presse, touchés de plein fouet par la crise – trente-sept ont disparu en 2010 –, mais aussi par la diminution à la fois du nombre et de l’activité des points de vente de la presse au numéro.
L’érosion du réseau des points de vente de la presse a en effet repris en 2010 après une stabilisation en 2009 : 455 points de vente – sur un total de plus de 30 000 – ont été supprimés en 2010. De plus, l’activité du réseau des points de vente est en diminution de 6, 1 %, toutes messageries confondues ; pour les quotidiens, le recul est de 7, 8 %, pour les magazines de 4, 4 %.
Comme j’ai souvent eu l’occasion de le rappeler à la profession, nous nous attachons à poursuivre une politique volontariste en faveur des diffuseurs de presse, dont le développement reste une des conditions prioritaires du redressement des ventes de la presse.
Je prendrai pour exemple de cette politique le soutien exceptionnel de l’État aux diffuseurs spécialisés, que mes services s’apprêtent à reconduire. Je citerai également le plan de développement des kiosques, commerces culturels de proximité par excellence, puissants outils de consolidation du lien social, qui a conduit à la signature, le 22 mars dernier, d’une convention entre le ministère de la culture et de la communication, le Conseil supérieur des messageries de presse et l’Association des maires de France. L’objectif est de créer en France 300 nouveaux kiosques en trois ans, soit une progression d’environ 40 %.
Mais il nous faut aller plus loin. Afin de favoriser le développement des kiosques à journaux, des projets de textes ont été élaborés après concertation avec les professionnels afin de clarifier et d’alléger les règles en vigueur pour leur installation sur le domaine public. Des dispositions législatives modifiant le code général des collectivités territoriales, complétées par des mesures réglementaires dans le code de l’urbanisme et, à la marge, quelques modifications du code général des impôts, devraient être reprises dans les mois qui viennent dans une proposition de loi portée par M. le député Jean-Luc Warsmann.
En effet, la revalorisation du métier de diffuseur reste l’objectif prioritaire du Gouvernement. Ce métier est au cœur de la relation que les éditeurs de presse entretiennent avec leurs lecteurs. Son rôle dans ce lien si singulier, dans ce véritable pacte de lecture entre la presse et ses lecteurs, ne peut être envisagé indépendamment de la question de la distribution de la presse dans son ensemble.
Comme vous l’avez dit, monsieur le rapporteur, la modernisation de la distribution de la presse vendue au numéro et son indispensable régulation s’inscrivent dans le cadre du système coopératif instauré par la loi Bichet du 2 avril 1947, dont on ne doit en effet, monsieur le président Legendre, s’approcher qu’en tremblant.
Ce fut l’un des grands chantiers des états généraux de la presse écrite qui se sont tenus fin 2008. En clôturant ces derniers le 23 janvier 2009, le Président de la République s’est prononcé en faveur d’une réforme ambitieuse de l’instance de régulation, qui devait trouver sa traduction dans la révision de sa composition et de ses compétences, ainsi que dans le renforcement de son indépendance. Il a alors demandé à M. Bruno Lasserre, président de l’Autorité de la concurrence, de lui remettre des propositions en ce sens.
Dans son rapport, M. Bruno Lasserre recommandait la création d’une autorité administrative indépendante, sous la forme d’un collège resserré de cinq membres, seul cadre adapté, selon lui, permettant d’exercer à la fois une mission de régulation sectorielle efficace et une mission de règlement des différends non contestable.
Dans le schéma préconisé par M. Lasserre, les membres du collège n’avaient aucun lien avec les intérêts du secteur. Les professionnels ne devaient intervenir qu’au sein de commissions consultatives statutaires et de groupes de travail pour préparer les décisions de l’instance collégiale.
Le choix d’une autorité administrative indépendante traduisait clairement un ancrage de la régulation dans la sphère publique, indépendante à la fois de l’État et des acteurs et entreprises concernés par la régulation.
Si ce choix représentait une réelle innovation pour le secteur de la distribution de la presse, il ne l’était pas au regard du mode de régulation adopté dans des secteurs aussi différents que l’audiovisuel, à travers le Conseil supérieur de l’audiovisuel, les télécommunications et les postes, avec l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, l’énergie, avec la Commission de régulation de l’énergie, ou les marchés financiers, à travers l’Autorité des marchés financiers.
La profession dans son ensemble a cependant exprimé des réticences à l’égard de ce mode de régulation. En effet, elle l’estimait susceptible de déstabiliser un secteur déjà fragilisé et le considérait comme un frein à la mise en œuvre des réformes importantes engagées par elle sous l’égide du Conseil supérieur des messageries de presse à l’issue des états généraux de la presse écrite.
Selon la profession, la régulation du secteur par une autorité administrative indépendante dans laquelle le pouvoir de décision et d’expertise échapperait aux éditeurs ne constituait pas la meilleure réponse face aux évolutions, qu’elle considérait cependant indispensables, du système coopératif de distribution de la presse et de son réseau.
Vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, la concertation s’est donc poursuivie entre les éditeurs et le CSMP, sous l’égide du ministère de la culture et de la communication, afin de définir une voie médiane, une position équilibrée, tenant compte à la fois des recommandations du Livre vert des états généraux de la presse écrite et des préconisations du rapport de M. Bruno Lasserre.
C’est cette voie médiane de régulation du secteur, la plus sage et la plus respectueuse des équilibres qui ont été, ces cinquante dernières années, à l’origine du développement de la presse, que propose d’emprunter la commission de la culture, de l’éducation et de la communication du Sénat au travers de la proposition de loi relative à la régulation du système de distribution de la presse présentée par M. Jacques Legendre, son président.
Elle associe étroitement une instance professionnelle – le CSMP rénové – et une autorité administrative indépendante, tout en donnant une définition précise des missions et des compétences de chacun.
Elle entend répondre au souhait de la profession de conserver son indispensable expertise en matière de régulation de la distribution de la presse, ainsi qu’à la nécessité d’instituer un contrôle objectif des décisions de l’instance professionnelle et un arbitrage des différends par une autorité indépendante.
Je tiens à rendre hommage à la commission de la culture, de l’éducation et de la communication du Sénat pour le travail remarquable qu’elle a accompli dans la recherche de cet équilibre. Elle a veillé à organiser une large concertation, qui a permis à l’ensemble des parties prenantes au processus de distribution de faire valoir leurs arguments. Je salue tout particulièrement le souci de la commission de proposer une organisation non seulement harmonieuse – cela va de soi –, mais aussi efficace et opérationnelle, une organisation qui permette de consolider le fonctionnement du secteur, dans le strict respect des principes fondateurs de la loi Bichet.
Mesdames, messieurs les sénateurs, vous l’aurez compris, j’apporte mon soutien à cette démarche en vue d’une meilleure régulation du système de distribution de la presse. J’y attache une importance toute particulière. À travers une régulation plus efficace de la vente au numéro, nous parviendrons à poser les bases d’une adaptation de la chaîne de distribution aux enjeux de la société numérique et de l’information en temps réel. Dans cette période de remise en cause des équilibres qui ont régi le secteur durant tant de décennies, l’ensemble des professionnels de la presse, des messageries jusqu’aux diffuseurs en passant par les dépositaires, ont besoin d’un outil de référence solide sur lequel s’appuyer. C’est le sens de la réforme que vous proposez, et je me félicite de ce que la Haute Assemblée ait appréhendé l’importance cruciale de cette question.
Je soutiens donc pour l’essentiel la proposition de loi déposée par la commission de la culture, de l’éducation et de la communication du Sénat. Je présenterai toutefois des amendements sur quelques points. Outre des modifications de caractère formel, je souhaite notamment revenir à la composition de l’Autorité de régulation de la distribution de la presse prévue dans la rédaction initiale de la proposition de loi, à savoir trois magistrats. Je souhaite par ailleurs que soit conservé un caractère facultatif à la consultation publique prévue par la commission pour les décisions importantes du CSMP.
Vous le voyez, mesdames, messieurs les sénateurs, dans le cadre de cette proposition de loi, c’est le « juste milieu », si cher à Aristote, que je vous invite à suivre et à considérer. À mes yeux, ce texte marque une avancée considérable, qui a pu se nourrir de la dynamique du consensus. Il ménage les grands héritages démocratiques issus de la Libération et facilitera considérablement le développement économique, autour d’une régulation dynamique indissociable de nouvelles ambitions pour la distribution de la presse, cet outil essentiel pour le débat et la démocratie dans notre pays.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis plusieurs années, l’activité de distribution de la presse se dégrade et connaît de nombreuses difficultés. En particulier, les finances sont structurellement déficitaires. Cette situation fait craindre le pire pour le respect de la diversité et de la liberté de la presse !
Le déficit financier est particulièrement important pour la presse quotidienne nationale, car il résulte essentiellement de coûts spécifiques liés au travail de nuit, au fait que les emplois relèvent de la convention collective des ouvriers du livre ou à la desserte de l’ensemble du territoire. Mais la filière de distribution des autres publications connaît, elle aussi, la crise.
La dramatique accélération de la baisse des ventes de presse contribue chaque année davantage à l’aggravation de cette situation. Dès lors, la distribution de la presse doit relever de nombreux défis.
Comme nous l’avons tous rappelé à l’occasion de la discussion des conclusions de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi relative au prix du livre numérique, que nous avons adoptées, la révolution numérique est un facteur aggravant qui touche non seulement l’image et la musique, mais aussi l’écrit.
L’essor exponentiel des abonnements à la presse en ligne, consultable sur tablettes digitales, modifie considérablement le rapport à l’acte d’achat. Dans les années à venir, c’est le défi principal auquel sera confronté le secteur de la presse.
Malgré toutes ces difficultés, le principe fondamental selon lequel chaque éditeur, quelles que soient sa taille et son influence, a l’assurance d’être distribué sur l’ensemble du territoire doit demeurer. Tous les titres, sans exception, bénéficient ainsi de garanties particulières contre le risque d’une distribution arbitraire.
Ce principe, unique au monde, a été gravé dans le marbre par le biais de l’adoption, en 1947, de la loi Bichet, dont l’esprit est de garantir le pluralisme de la presse, à travers l’impartialité de sa distribution. Cette loi constitue véritablement une « icône » de la République. Née dans un contexte particulièrement tourmenté, elle a donné lieu à des débats parlementaires très animés. Elle est devenue, depuis plus de soixante ans, le socle du dispositif organisant la distribution de la presse en France.
Le Conseil supérieur des messageries de presse, chargé d’assurer le respect de ces garanties, a vu ses missions s’élargir, au fil du temps, jusqu’à se voir attribuer le rôle d’organe de régulation pour l’ensemble des sujets se rattachant à la distribution de la presse.
Malheureusement, pour des raisons historiques tenant notamment à ses compétences et à sa composition, le CSMP ne bénéficiait plus d’une confiance suffisante des acteurs, et il était dès lors devenu indispensable de le faire évoluer.
M. Bruno Lasserre, président de l’Autorité de la concurrence, a, dans son rapport au Gouvernement de mai 2009 sur la réforme du CSMP, mis en exergue l’opacité de certaines procédures en matière de régulation du secteur de la distribution de la presse en France. Il a en conséquence proposé la création, par la loi, d’une autorité publique indépendante qui se substituerait à l’actuel CSMP.
Un autre choix a toutefois été fait : celui de faire confiance au CSMP et à l’autorégulation, tout en créant une autorité indépendante à laquelle il viendrait s’adosser, cette dernière n’intervenant qu’en dernier ressort.
Je tiens à remercier M. le président de la commission et M. le rapporteur pour la qualité de leur réflexion et pour les améliorations qu’ils ont apportées au texte en commission, en vue de le rendre encore plus consensuel. Je remercie particulièrement M. Legendre d’avoir pris l’initiative de présenter cette proposition de loi.
Désormais, la régulation sera bicéphale. D’un côté, le CSMP, doté de la personnalité morale, aura le caractère d’instance professionnelle ; ainsi, les professionnels seront directement associés à l’élaboration des règles et à la gouvernance du secteur. De l’autre, l’Autorité de régulation de la distribution de la presse se verra attribuer le pouvoir d’arbitrer les différends entre acteurs du secteur en cas d’échec du règlement amiable devant le CSMP. Elle aura également le pouvoir de conférer un caractère exécutoire aux décisions de portée générale prises par ce dernier. Le cas échéant, elle pourra adresser des recommandations sur les modifications à apporter à ces décisions.
L’ARDP se voit donc reconnaître, au-delà du règlement des différends, des prérogatives clarifiées, propres à lui permettre d’encadrer effectivement l’activité normative du CSMP.
La définition claire du rôle de ces deux organes de régulation permettra un meilleur respect des principes d’indépendance et d’impartialité. La proposition de loi prévoit de leur donner le rôle de « garants du respect des principes de solidarité coopérative et des équilibres économiques du système collectif de distribution de la presse ».
Ce texte est donc très important pour l’avenir du secteur, dont la gouvernance est obsolète. Les professionnels sont unanimes sur ce point, et les conclusions des travaux menés par les états généraux de la presse ou par M. Bruno Lasserre établissent le même constat. Les circuits sont trop lourds et le contentieux en pleine expansion. Ce texte, qui tend à réformer la loi sans toucher à ses principes fondamentaux, est donc très attendu ; nul doute qu’il sera bénéfique pour tout un secteur, celui du quatrième pouvoir, garant du bon fonctionnement de notre démocratie.
Dans ces conditions, l’ensemble des membres du groupe du RDSE voteront en faveur de l’adoption de cette proposition de loi.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la liberté d’expression et la liberté de la presse font partie des fondements de notre démocratie. Parce que les journaux ne sont pas des biens comme les autres, leur diffusion et leur distribution sont des éléments clés pour garantir un véritable pluralisme des titres. Leur réforme appelle donc la plus grande prudence, et il faut l’aborder en tremblant, comme l’ont dit M. le ministre et M. Legendre, paraphrasant Montesquieu.
La loi Bichet de 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques a instauré l’impartialité de la distribution de la presse, afin d’assurer le pluralisme de celle-ci. Elle a consacré des principes fondamentaux qui gardent toute leur valeur aujourd’hui encore, telle la liberté pour les éditeurs de diffuser leurs titres par leurs propres moyens, qui s’accompagne cependant de l’obligation de distribution groupée des titres de presse par des sociétés coopératives de messageries de presse. Ainsi, l’égalité de traitement, pour tous les titres de presse de tous les éditeurs, est assurée par ce système coopératif. Par ailleurs, la loi a créé le Conseil supérieur des messageries de presse, instance qui veille à sa bonne application et au respect du système coopératif.
Depuis quelques années, la presse écrite française, notamment la presse quotidienne d’information générale et politique, connaît une crise sans précédent. La forte diminution des ventes, liée en partie à l’essor du numérique et des supports mobiles, remet en cause le modèle économique de la presse écrite : le système de péréquation des coopératives, fondement de la distribution en France, est mis à mal. Ainsi, Presstalis, qui assure la totalité de la distribution de la presse quotidienne nationale et 80 % de la distribution totale, est structurellement déficitaire depuis plusieurs années.
La lutte pour la répartition de la valeur entre les différents acteurs qui composent la chaîne de la distribution s’est faite d’autant plus forte que cette valeur s’est amenuisée. Des conflits importants opposent tous les niveaux de la chaîne : les éditeurs, les messageries de presse, les dépôts, les distributeurs et les diffuseurs peinent à s’accorder sur des réformes pourtant jugées nécessaires.
De même, les messageries de presse s’affrontent entre elles : les intérêts des Messageries lyonnaises de presse, indépendantes, ne coïncident pas avec ceux de Presstalis, qui est détenu par Hachette et se trouve en position hégémonique.
Le CSMP, tel que prévu par la loi Bichet, n’a pu élaborer de solutions pérennes, et pour cause : il ne possède pas de pouvoir contraignant. Petit à petit, son rôle s’est néanmoins renforcé, pour évoluer vers celui d’une instance de régulation du secteur de la distribution de la presse, au-delà même de ses compétences initiales, mais ses avis et propositions ne peuvent s’appliquer d’autorité. Dans ce contexte, une réforme des modes de régulation de la distribution de la presse semble indispensable. Les difficultés financières rencontrées peuvent s’avérer dramatiques pour tous les acteurs professionnels de ce secteur, qui expriment le souhait d’un renforcement des compétences du CSMP.
Mais cet apparent consensus cache une grande diversité d’approches.
La proposition de loi prévoit un CSMP rénové, constitué de vingt membres, exclusivement des représentants des professionnels de la distribution, composition reflétant les forces en présence. Le dispositif de régulation de la loi Bichet étant fondé sur les éditeurs, ceux-ci y occupant une place importante, au côté des messageries de presse.
Il est proposé de créer une nouvelle instance, l’Autorité de régulation de la distribution de la presse, l’ARDP, autorité administrative indépendante composée de trois membres issus du Conseil d’État, de la Cour de cassation et de l’Autorité de la concurrence.
Une telle organisation peut sembler pertinente ; la question centrale tient aux rôles respectifs des deux instances. Le CSMP est une instance représentative de la profession. Il constitue un des fondements et une des garanties de l’existence du système coopératif. Sans CSMP, c’en est fini de la loi Bichet ! Si l’autorité de régulation est présentée comme indépendante et impartiale, elle est surtout l’émanation de la volonté du pouvoir. Dès lors, on est en droit de se demander quelle légitimité elle aurait à édicter la réglementation de ce secteur professionnel.
Ainsi, il apparaît difficile d’approuver la philosophie du texte adopté par la commission : celui-ci accorde, à nos yeux, un pouvoir trop important à l’ARDP, qui a vocation à valider toutes les décisions du CSMP, ainsi qu’à arbitrer les conflits. Le CSMP est, en quelque sorte, complètement placé sous la tutelle d’une autorité dont l’indépendance et la neutralité peuvent s’avérer très théoriques… Ce faisant, la proposition de loi procède à une profonde remise en cause du CSMP et, partant, du système coopératif, qui seul garantit un équilibre propre à permettre d’atteindre l’objectif de pluralisme.
Le CSMP mérite peut-être d’être réformé, mais il doit rester l’instance principale de régulation de la distribution, veillant au respect de l’équilibre instauré par la loi Bichet. Ce n’est pas en amoindrissant son rôle que l’on améliorera la situation de la distribution de la presse française, car il est le dernier rempart contre la marchandisation. Si la presse ne doit pas être structurellement déficitaire, elle ne peut être considérée comme un secteur marchand ordinaire, sauf à porter gravement atteinte aux valeurs mêmes sur lesquelles repose notre système démocratique. Effacer le CSMP revient à introduire la concurrence dans le système coopératif, avec pour conséquence la disparition progressive des titres de petite ou de moyenne diffusion.
Il faut créer une instance de résolution des conflits qui soit complémentaire du CSMP : il lui reviendrait d’arbitrer les différends non résolus au sein de ce dernier et de donner force exécutoire à ses décisions. Si cette instance extérieure et non professionnelle détient tous les pouvoirs de décision, rien ne garantira qu’elle soit fidèle au principe de solidarité défendu par le CSMP, que l’on cherche de toute évidence à transformer en coquille vide.
J’en veux pour preuve la remise en cause du contrat d’exclusivité contenue dans cette proposition de loi qui porte en elle la fin du système coopératif. Le CSMP a désormais pour mission, selon l’alinéa 26 de l’article 4, de définir « les conditions de distribution non exclusive par une messagerie de presse », ainsi que « les conditions d’une distribution directe par le réseau de dépositaires centraux de presse sans adhésion à une coopérative de messageries de presse ».
Ainsi, l’éditeur d’une publication pourrait confier la part la moins rentable de sa distribution aux messageries, tandis qu’il assurerait l’activité de distribution rentable par ses propres moyens ou par le biais d’une société non coopérative.
Mes chers collègues, c’est là une atteinte grave au système coopératif : c’est la fin de la mutualisation des moyens et de la péréquation des coûts de distribution qui permettent pourtant l’égalité de traitement entre tous les éditeurs ! Remettre en cause ces principes revient à déstabiliser entièrement le modèle économique mis en place en 1947, qui permet d’échapper au jeu exclusif des règles de la concurrence, et ainsi d’assurer le pluralisme des opinions et des idées.
Avec la mise sous tutelle du CSMP, cette disposition met fin au système coopératif, alors que le texte tendait en apparence à le sauvegarder.
Conscient du fait que des évolutions sont indispensables, je suis favorable au texte initial de cette proposition de loi, d’autant que les représentants de la profession semblent l’approuver unanimement. Les amendements adoptés en commission ont changé sa nature. Ils sont contraires, à nos yeux, à l’esprit de la loi Bichet et démantèlent, de fait, le système coopératif. Les modifications apportées limitent et minorent le rôle et l’action du CSMP, et donc des éditeurs.
Au lieu d’un rôle d’arbitrage, l’autorité administrative se voit conférer une fonction exorbitante de contrôle : on entre dans un système de distribution administré par l’État. Pour parler franchement, je trouve que cela a un petit parfum d’Union soviétique, et je m’y connais, hélas !
Vous l’aurez compris, nous voterons contre la proposition de loi dans cette rédaction qui, au-delà d’un consensus apparent, comporte des dispositions dangereuses pour la liberté de la presse, remettant en cause la liberté de diffusion, que seul le système coopératif peut assurer.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la baisse de la diffusion, la hausse des coûts de fabrication, le déficit chronique d’un certain nombre de titres, le recul du nombre de points de vente sont autant de signes d’une crise profonde de la presse écrite en France. S’y ajoute un facteur structurel d’envergure : l’émergence de nouvelles technologies, en passe de bouleverser à la fois l’économie des médias et leur mode d’organisation.
Pour faire face à ces évolutions, la presse doit s’adapter. L’enjeu est d’une extrême importance, car il faut noter que la presse, nécessaire à la liberté d’expression et dont le rôle est déterminant dans la construction de l’opinion publique, n’est pas un produit comme un autre. Il y va autant de la sauvegarde d’un secteur économique que de la préservation d’un élément inhérent à la démocratie.
Les états généraux de la presse écrite, voulus par le Président de la République, ont réuni pour la première fois, en octobre 2008, l’ensemble des acteurs concernés. Organisés autour de plusieurs pôles de réflexion, ils ont permis de poser un diagnostic partagé et de formuler des recommandations pour favoriser l’adaptation de la presse à son nouvel environnement.
Le Livre vert issu des travaux des états généraux, ainsi que, par la suite, les rapports de MM. Lasserre et Mettling, ont traité des problèmes spécifiques à la distribution de la presse.
Le réseau de distribution joue un rôle stratégique pour les éditeurs français : assurant le lien entre l’imprimerie et le lecteur, il lui appartient d’acheminer et d’exposer dans les meilleures conditions un produit éminemment périssable. Il faut que tous les titres bénéficient de garanties particulières contre le risque d’une distribution arbitraire.
Le législateur de la période d’après-guerre a prévu que ces garanties seraient apportées par un organisme d’autorégulation, le Conseil supérieur des messageries de presse, créé par la loi Bichet, qui a énoncé les grands principes régissant aujourd’hui encore le système de distribution français.
Tous les acteurs sont attachés à la loi Bichet, mais ils s’accordent également pour dire que celle-ci a doté le CSMP de prérogatives insuffisantes. Certes, depuis quelques années, le CSMP fait preuve d’une plus grande activité de conciliation entre acteurs de la distribution. Il a établi des règles de bonne conduite et créé divers groupes de travail sur les enjeux majeurs pour le réseau de distribution. Cependant, ses moyens juridiques restent manifestement insuffisants pour régler les différends et remédier aux déséquilibres actuels du réseau : encombrement des linéaires, multiplication des invendus, rémunération insuffisante des diffuseurs de presse, réduction du nombre des points de vente.
De ce fait, l’Autorité de la concurrence est régulièrement saisie par de nombreux acteurs du système de la distribution de la presse, afin de trouver des solutions à des litiges dont les enjeux ne sont pas exclusivement concurrentiels. Cette situation n’est pas satisfaisante.
Je me réjouis donc que la présente proposition de loi tende à mettre en place une gouvernance nouvelle, associant les professionnels du secteur et des personnalités indépendantes au sein d’instances de régulation aux missions clairement définies. Comme l’a souligné M. le rapporteur en commission, il s’agit uniquement d’une réforme de la gouvernance, ne portant aucunement atteinte aux autres dispositions de la loi Bichet.
La proposition de loi a retenu un système bicéphale.
Il reviendra au CSMP, remanié dans sa composition pour intégrer les divers représentants de la profession, d’élaborer des normes. Il proposera également une solution amiable à tout différend.
Par ailleurs, est créée une deuxième instance, l’Autorité de régulation de la distribution de la presse, qui sera compétente en matière de règlement des différends lorsqu’aucune solution amiable n’aura été trouvée et qui validera les normes édictées par le CSMP. Pour que son fonctionnement soit efficace, cette instance sera soumise à des règles d’incompatibilité et sera réellement indépendante du CSMP.
En commission, nous avons souscrit aux propositions de M. le rapporteur en vue d’assurer un meilleur équilibre des prérogatives entre les deux instances. Il a été notamment précisé que toutes les décisions de portée générale prises par le CSMP seront obligatoirement transmises à l’ARDP, qui sera chargée de leur donner un caractère exécutoire. Cette autorité pourra adresser des recommandations au CSMP sur les modifications à apporter à ces décisions.
M. le rapporteur David Assouline, dont je souhaite souligner l’excellent travail, a par ailleurs complété les compétences d’avis de l’ARDP, ce qui permettra de garantir l’impartialité de ceux-ci. Tel sera notamment le cas en matière de contrôle comptable sur les conditions tarifaires des sociétés coopératives de messageries de presse.
Les solutions proposées devraient donc permettre d’améliorer significativement la régulation du système de distribution, en accord avec tous les acteurs. Nous serons particulièrement attentifs à son évolution.
Je tiens enfin à remercier le président Jacques Legendre d’avoir engagé cette réforme pragmatique avec un grand sens de l’écoute. J’espère que cette proposition de loi pourra nous rassembler au-delà des clivages politiques. Comme vous l’avez très bien dit, monsieur le ministre, il s’agit ce soir d’adresser un signal fort en faveur de la culture de l’écrit !
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP et au banc de la commission.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la presse vit une crise de mutation, comme d’ailleurs tous les grands secteurs de l’information et de la culture. Le contexte de la distribution de la presse a fortement évolué ces dernières années, notamment en raison de la révolution numérique.
En effet, outre le phénomène des journaux gratuits, la révolution numérique a non seulement bouleversé le rapport à l’information, et donc les usages en la matière, mais aussi introduit de nouveaux outils : je pense aux nouveaux écrans, en particulier aux liseuses. Il faut aussi souligner le rôle grandissant d’internet.
L’information semble échapper aux journalistes, puisque tout le monde, désormais, « fait de l’information ». Chaque mois, de nouveaux sites internet ouvrent ; nos concitoyens naviguent de plus en plus sur Twitter, Facebook et autres réseaux sociaux, participant ainsi à la circulation de l’information, qu’elle soit d’ailleurs exacte ou non. Si le grand mérite de la « toile » est l’interactivité, l’immédiateté et une totale liberté d’expression, il faut admettre que quantité n’est pas forcément synonyme de fiabilité, tant s’en faut.
Pour la presse, la concurrence est donc rude, et elle doit fournir un effort considérable pour adapter son modèle au nouvel environnement numérique.
En 2011, ce sont près de 400 millions d’euros qui ont été affectés par l’État au soutien à la distribution et à la diffusion de la presse. Si ces aides se sont avérées précieuses et ont contribué à résorber les déficits du secteur, des réformes structurelles sont aujourd’hui nécessaires.
En effet, s’agissant maintenant de la distribution physique de la presse, que je qualifierai de « traditionnelle », régie depuis la Seconde Guerre mondiale par la loi Bichet, nous sommes tous d’accord pour dire qu’elle connaît aujourd’hui de grandes difficultés.
Une réflexion sur ce thème a donc été engagée voilà maintenant trois ans. Les états généraux de la presse écrite, tout comme le rapport de M. Bruno Lasserre, président de l’Autorité de la concurrence, ont analysé les faiblesses de notre modèle de distribution de la presse et ont proposé des solutions.
Parmi ces faiblesses, outre les éléments de contexte que je viens de rappeler, il y a naturellement les déséquilibres en matière de répartition de la valeur entre les différents échelons de la distribution : les messageries de presse, qui concentrent l’essentiel du revenu de la distribution, les quelques éditeurs-dépositaires de presse et, en bas de l’échelle, les diffuseurs, qui rassemblent les kiosquiers et les marchands de journaux.
Ce dernier échelon constitue le maillage de la distribution de la presse et permet à nos concitoyens d’accéder facilement à une presse diversifiée sur l’ensemble du territoire. Toutefois, ce réseau de diffusion n’est pas suffisamment performant, surtout comparé à celui qui existe dans les pays voisins, notamment au Royaume-Uni, où les titres sont beaucoup plus accessibles grâce aux kiosques, aux petits vendeurs ou à une livraison à domicile très tôt le matin.
Il est donc urgent et essentiel de prendre tous types de mesures utiles en vue de favoriser la pérennité et la rentabilité des points de vente, voire leur multiplication, et d’assouplir les règles qui les régissent. Leur rôle, en effet, va au-delà du simple accès à l’information, comme l’ont rappelé M. le ministre et M. Renar : ce sont des lieux d’accès à la démocratie.
Nous avons noté avec satisfaction la signature, en mars dernier, d’une convention entre les diffuseurs, le CSMP et l’Association des maires de France. En tant qu’élus des territoires, nous savons tous ici que les maisons de la presse et autres points de vente, implantés dans toutes les villes, petites, moyennes ou grandes, jouent, au-delà de la diffusion de l’information, un rôle d’animation et constituent des points d’accès à la culture en général, car on y trouve aussi bien souvent des livres. Il faut donc trouver les moyens propres sinon à les développer, du moins à les préserver. Dans cette perspective, nous serons extrêmement attentifs à la proposition de loi déposée par notre collègue député Jean-Luc Warsmann.
Dans ce contexte, et eu égard aux enjeux liés à la préservation d’une information diversifiée et accessible, des propositions ont résulté des travaux des différentes instances, notamment des états généraux de la presse écrite, et des expérimentations menées par le CSMP. Elles contribuent à une certaine maturité du débat, permettant de prendre des mesures législatives relatives à l’organisation de la distribution de la presse.
Je me réjouis donc à mon tour que nous examinions aujourd’hui cette proposition de loi visant à modifier le titre II de la loi Bichet, relatif à la gouvernance du système de distribution de la presse.
Avant d’évoquer les dispositions au fond, je tiens à saluer moi aussi le travail effectué par l’auteur de ce texte, le président Jacques Legendre, ainsi que par le rapporteur, M. David Assouline.
Comme je l’ai souligné tout à l’heure, il fallait réformer la gouvernance de la distribution de la presse, assurée jusqu’à présent par le Conseil supérieur des messageries de presse. Alors que le rapport de l’Autorité de la concurrence prévoyait de faire de cette instance une véritable autorité indépendante –sous-entendu des professionnels de la distribution –, la proposition de loi vise à mettre en place une régulation bicéphale, avec, d’un côté, le CSMP, instance professionnelle dotée enfin d’un statut juridique clairement défini, et, de l’autre, une autorité indépendante chargée de contrôler et rendre exécutoires les décisions du CSMP.
Si les professionnels étaient partisans d’une telle organisation, je crois savoir que le fait de donner in fine à l’autorité de régulation le pouvoir de rendre exécutoires les décisions du CSMP a suscité un certain mécontentement parmi les représentants des distributeurs.
En effet, l’autonomie du CSMP se trouvera considérablement amoindrie dès lors que ses décisions ne seront pas applicables automatiquement.
Cependant, étant donné l’organisation très peu concurrentielle des niveaux 1 et 2 de la distribution – il s’agit des messageries de presse et des dépositaires – et l’opacité de certaines procédures de régulation, mise en exergue par le rapport Lasserre, nous comprenons qu’il était indispensable de confier à une autorité indépendante et impartiale le soin de veiller à la régulation du système.
Cette autorité viendra donc encadrer à bon escient le pouvoir normatif du CSMP, en donnant aux décisions de celui-ci force exécutoire, et interviendra en matière de résolution de conflits. Cela nous semble pertinent et justifié.
Ce nouveau modèle bicéphale de régulation devra donc trouver, en pratique, un équilibre de fonctionnement, afin de pouvoir mener à bien trois chantiers d’importance en matière de distribution de la presse.
Le premier chantier a trait à la marge de manœuvre commerciale qu’il est nécessaire de donner aux diffuseurs pour adapter les modalités de commercialisation à la demande.
Le deuxième touche à la revalorisation du métier de diffuseur de presse, non seulement d’un point de vue financier, mais aussi sur le plan de la formation, afin de remédier au manque de points de vente.
Le troisième, enfin, et non le moindre, consistera à fournir un effort particulier pour régler de manière gracieuse, préalablement à toute action contentieuse, les conflits opposant les distributeurs.
Je me félicite donc du travail mené pour moderniser le titre II de la loi Bichet. L’ensemble des sénateurs du groupe de l’Union centriste soutiennent cette réforme urgente et équilibrée de la régulation du système de distribution de la presse. J’espère qu’elle sera la première pierre d’un édifice de modernisation d’un secteur contraint à des efforts d’adaptation constants, notamment de ses supports, qui permettra à nos concitoyens d’accéder facilement à une presse pluraliste, diversifiée et de qualité. Il s’agit là d’un enjeu essentiel pour notre démocratie.
Bien entendu, je défends les mêmes convictions, que je m’exprime en tant que rapporteur ou en tant que membre du groupe socialiste. Sans reprendre l’argumentation que j’ai déjà développée, je me contenterai donc maintenant de formuler quelques observations, inspirées par les propos des différents orateurs.
Chacun l’a dit, il ne s’agit pas de fragiliser les fondements de la loi Bichet, bien au contraire ! Nous entendons défendre le système équitable et coopératif de distribution de la presse qu’elle a mis en place voilà plusieurs décennies. Notre objectif est simplement de faire évoluer la gouvernance du dispositif, afin de l’adapter aux transformations considérables, d’ailleurs loin d’être achevées, qu’a connues depuis l’économie de ce secteur.
C’est seulement de cette façon que nous pourrons préserver les principes posés par la loi Bichet. En effet, si nous laissons les choses en l’état, cette loi sera contournée et finira sans doute par devenir caduque, faute d’être en phase avec l’économie actuelle.
Nous pourrions d’ailleurs adopter une méthode semblable dans d’autres domaines. Ainsi, la meilleure façon de défendre l’Agence France-Presse sera probablement d’adapter sa gouvernance aux conditions nouvelles, tout en s’appuyant sur les principes fondamentaux qui ont présidé à sa création.
Par conséquent, remanier le titre II de la loi Bichet revient à défendre la philosophie qui sous-tend ce texte. Dans cet esprit, je me réjouis que personne ici ne souhaite, par la même occasion, en modifier le titre Ier.
On ne saurait valablement soutenir que l’instauration d’un dispositif de régulation bicéphale associant un CSMP rénové et une autorité de régulation indépendante saperait les fondements du système coopératif. Lors de l’examen des amendements présentés par le groupe CRC-SPG, je reviendrai de manière plus approfondie sur certains propos outranciers qui ont pu être tenus sur ce sujet. Pour l’heure, je me bornerai à réaffirmer que la création d’une autorité de régulation indépendante ne remettra nullement en cause les fondements de la loi Bichet.
J’ajoute que nous devons être cohérents : si nous rénovons et renforçons le rôle du CSMP, comme nous le souhaitons tous ici, en en faisant une instance professionnalisée, cela nous impose de l’adosser à une autorité de régulation indépendante pour écarter tout risque d’entente ou de conflits d’intérêts. C’est une question de droit, et non d’opinion. Le CSMP aura une marge de manœuvre plus grande qu’aujourd’hui, et sera en mesure d’agir efficacement. L’intervention d’une instance de régulation indépendante pour rendre exécutoires ses décisions de portée générale accroîtra sa légitimité et son autorité. Si nous ne créons pas une autorité de régulation indépendante, les minoritaires au sein du CSMP continueront de considérer que les décisions leur sont imposées et d’engager, en conséquence, des procédures contentieuses. Nous retomberons alors dans les mêmes travers que nous constatons aujourd’hui, à savoir la judiciarisation des litiges, les blocages et les lenteurs.
Mon groupe apporte son complet soutien à la rédaction de cette proposition de loi issue des travaux de la commission. Il s’agit simplement, je le redis, d’améliorer la gouvernance du système de distribution de la presse et de renforcer la légitimité des décisions de la CSMP, par la création d’une autorité indépendante de régulation qui ne sera saisie que des seules décisions de portée générale. Confier de telles compétences à cette autorité ne me semble nullement excessif.
En conclusion, le groupe socialiste se félicite de participer, au travers de cette œuvre de modernisation, à la défense et à la préservation, pour les décennies à venir, des principes posés par une loi issue de la Résistance.
Nous passons à la discussion des articles du texte élaboré par la commission.
L’intitulé du titre II de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques est ainsi rédigé : « Conseil supérieur des messageries de presse et Autorité de régulation de la distribution de la presse »
L'amendement n° 1, présenté par M. Renar, Mmes Labarre et Gonthier-Maurin, MM. Ralite, Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Cet amendement n’a rien d’outrancier… Il ne vise pas à contester le principe d’une réforme du CSMP que, bien au contraire, nous jugeons utile et nécessaire, tant du point de vue de sa composition que de celui de ses compétences, qui doivent être renforcées.
Nous ne sommes pas davantage opposés à la mise en place d’une autorité indépendante de régulation de la distribution de la presse qui aurait vocation à régler les différends. Cependant, nous n’acceptons pas que le CSMP soit en quelque sorte placé sous la tutelle de l’ARDP, comme le prévoit cette proposition de loi. C’est bien des compétences respectives de chacune de ces deux instances qu’il s’agit ici.
Le CSMP est le garant du respect de l’esprit de la loi Bichet, fondée sur la liberté des éditeurs, assurée au travers d’un système coopératif reposant sur la péréquation. Il garantit que la presse ne soit pas considérée comme une marchandise ordinaire et que ses spécificités soient bien prises en compte, notamment la nécessité de préserver sa liberté et son pluralisme.
Le législateur de 1947 a confié aux éditeurs la maîtrise du réseau de distribution, partant du principe que la liberté de la presse devait être assurée par la liberté de sa distribution.
Institution professionnelle, le CSMP se verrait soumis, aux termes de la proposition de loi, à la tutelle et au contrôle d’une autorité administrative indépendante, l’ARDP, constituée de trois membres et chargée de rendre exécutoires toutes les décisions du CSMP.
Nous pensons que la mise en place d’une telle « distribution administrée » serait gravement préjudiciable à l’ensemble du secteur professionnel de la distribution. C’est une attaque qui ne dit pas son nom – j’ai le droit de le penser –contre les principes de la loi Bichet, qui seuls ont permis d’assurer la régulation de ce secteur selon des règles ne relevant pas de la sphère marchande.
Nous sommes donc opposés à la définition des compétences respectives des deux instances prévue à cet article.
Notre analyse n’est nullement outrancière. D’ailleurs, je crois que l’avenir nous donnera raison.
J’ajoute que la version initiale de la proposition de loi, qui réservait le pouvoir décisionnel au CSMP et les fonctions d’arbitrage des conflits et de mise en exécution des décisions à l’ARDP, nous semblait plus conforme aux intérêts de la profession, de la presse, et par conséquent de la société tout entière, que celle qui résulte des travaux de la commission.
Ce qui est outrancier, c’est de prétendre que la mise en œuvre du dispositif de cette proposition de loi mettrait à bas le système coopératif et ruinerait les fondements de la loi Bichet. Je n’ai pas dit autre chose.
Comment pouvez-vous être favorable au principe de la mise en place d’une autorité de régulation indépendante et proposer la suppression de l’article qui la crée ?
Contrairement à ce que vous affirmez, il ne s’agit nullement d’instituer une tutelle de cette autorité de régulation indépendante sur le CSMP. À cet égard, je ne comprends pas non plus comment vous pouvez préférer la rédaction initiale de la proposition de loi au texte de la commission. Nous entendons instaurer une collaboration harmonieuse entre les deux organismes. L’ARDP n’aura aucun pouvoir de blocage ; son intervention renforcera la légitimité des décisions du CSMP.
Dès lors que seuls des professionnels siégeront désormais au sein du CSMP, cela nous impose d’aménager des garanties en vue de prévenir tout risque d’entente, de pratiques concertées ou de conflits d’intérêts. La création d’une autorité de régulation indépendante, appelée notamment à valider les décisions du CSMP, permet précisément d’assurer l’effectivité des principes de transparence, d’indépendance et d’impartialité dans la régulation sectorielle.
En tout état de cause, le CSMP demeurera le seul détenteur du pouvoir normatif, puisque c’est à lui qu’il reviendra d’élaborer les règles applicables à l’ensemble du secteur.
Nous avons voulu mettre en place un dispositif équilibré, en conservant d’une part toute sa réactivité et sa fonctionnalité, afin de permettre la mise en œuvre de réformes urgentes, et en prévoyant d’autre part des garanties de transparence, d’indépendance et d’impartialité propres à rassurer les niveaux 2 et 3 de la distribution de la presse, dont les représentant sont minoritaires au sein du CSMP.
Très sincèrement, monsieur Renar, le dispositif de la proposition de loi ne recèle pas les dangers que vous dénoncez. J’espère que la suite du débat permettra de rapprocher les points de vue. Quoi qu’il en soit, je pense que l’avenir nous donnera raison.
En conclusion, l’avis de la commission est défavorable.
Monsieur le sénateur Ivan Renar, le Gouvernement est défavorable à votre amendement.
En effet, la suppression de l’article créant l’Autorité de régulation de la distribution de la presse conduirait à rompre l’équilibre instauré par le nouveau dispositif, qui résulte d’une très large concertation entre tous les acteurs de la distribution de la presse.
La mise en place d’une procédure de régulation reposant sur deux instances complémentaires n’est pas de nature à porter atteinte à l’esprit de la loi Bichet, ni aux grands principes d’égalité et de solidarité qui la fondent.
En conséquence, je souhaite le retrait de cet amendement.
M. Ivan Renar. Oui, monsieur le président, car cet amendement, dans son imperfection, vise à sonner l’alarme. Il faut y voir le soupir de la créature accablée
Tout en reconnaissant le travail accompli par la commission, notamment par le rapporteur et par le président Legendre, j’estime que la navette me donnera raison.
« Les attributions, la composition et les modalités de fonctionnement de ces commissions spécialisées sont fixées par le règlement intérieur du Conseil supérieur des messageries de presse. » –
« Art. 18-1. – L’Autorité de régulation de la distribution de la presse exerce les missions définies aux articles 18-10, 18-11, 18-12, 18-13, 18-13 bis et 18-13 ter. Elle comprend trois membres, nommés par arrêté du ministre chargé de la communication :
« 3° Une personnalité indépendante désignée par le président de l’Autorité de la concurrence à raison de sa compétence en matière de droit de la concurrence.
« En cas de vacance d’un siège de membre de l’autorité pour quelque cause que ce soit, il est procédé à son remplacement pour la durée du mandat restant à courir. Un mandat exercé pendant une durée inférieure à deux ans n’est pas pris en compte pour l’application de la règle de non renouvellement du mandat.
« Les fonctions de membre de l’Autorité de régulation de la distribution de la presse sont incompatibles avec celles de membre du Conseil supérieur des messageries de presse et avec l’exercice de fonctions ou la détention d’un mandat ou d’intérêts dans une entreprise du secteur de la presse. Le non respect de cette règle entraîne la cessation d’office des fonctions de membre de l’autorité, par décision des deux autres membres de l’autorité.
« 6° Décide, selon des critères objectifs et non discriminatoires définis dans un cahier des charges, de l’implantation des points de vente de presse, des nominations et des mutations de dépositaires centraux de presse avec ou sans modification de la zone de chalandise. À ce titre, il pourra s’appuyer sur les travaux et les propositions d’une commission spécialisée composée d’éditeurs ;
« 10° Exerce le contrôle comptable des sociétés coopératives de messageries de presse, conformément aux dispositions de l’article 16. Il s’assure, en particulier, que les sociétés coopératives de messageries de presse bénéficiant d’aides publiques au titre de la distribution de la presse quotidienne d’information politique et générale opèrent une distinction claire, le cas échéant dans le cadre d’une comptabilité par branche, entre la distribution des quotidiens et celle des magazines. Tous les documents utiles à cette fin lui sont adressés sans délai après leur approbation par leur assemblée générale. Il peut également demander communication, en tant que de besoin, des comptes prévisionnels des sociétés coopératives de messageries de presse ;
« 11° Dispose d’un droit d’opposition sur les décisions des sociétés coopératives de messageries de presse susceptibles d’altérer leur caractère coopératif ou de compromettre leur équilibre financier, ainsi que sur celles des entreprises commerciales mentionnées à l’article 4 dans lesquelles les coopératives de messageries de presse auraient une participation majoritaire, qui auraient pour conséquence d’altérer le caractère coopératif de ces dernières ou de compromettre leur équilibre financier. Ce droit d’opposition est exercé auprès des sociétés coopératives de messageries de presse ou des entreprises commerciales mentionnées à l’article 4, à l’initiative du Conseil supérieur des messageries de presse, par le commissaire du Gouvernement mentionné à l’article 18-4 ;
« 12°
« Art. 18-6 bis
« L’Autorité de la concurrence communique à l’Autorité de régulation de la distribution de la presse toute saisine entrant dans le champ des compétences de celle-ci. Elle peut également saisir le Conseil supérieur des messageries de presse et l’Autorité de régulation de la distribution de la presse, pour avis, de toute question relative au secteur de la distribution de la presse.
« Art. 18-10. – Tout différend relatif au fonctionnement des sociétés coopératives et commerciales de messageries de presse, à l’organisation et au fonctionnement du réseau de distribution de la presse et à l’exécution des contrats des agents de la vente de presse est soumis par l’une des parties, avant tout recours contentieux, à une procédure de conciliation, transparente, impartiale et contradictoire, devant le Conseil supérieur des messageries de presse, selon des modalités prévues par son règlement intérieur.
« Art. 18-12. – Les décisions de portée générale prises par le Conseil supérieur des messageries de presse dans le cadre de sa mission générale visant à assurer le bon fonctionnement du système coopératif de distribution de la presse et de son réseau ou en application des 1° à 5°, 8°, 9° et 13° de l’article 18-6 sont transmises avec un rapport de présentation au président de l’Autorité de régulation de la distribution de la presse.
« Art. 18-13 bis §(nouveau). – L’Autorité de régulation de distribution de la presse formule, avant la fin du premier semestre de chaque année, un avis sur l’exécution par le Conseil supérieur des messageries de presse des missions qui lui sont confiées par l’article 16 et les 10° et 11° de l’article 18-6. Elle peut demander au Conseil supérieur des messageries de presse, aux sociétés coopératives de messageries de presse et aux entreprises commerciales mentionnées à l’article 4 que lui soient adressés sans délai tous les documents utiles à cette fin. Elle peut entendre toute personne dont l’audition lui paraît susceptible de contribuer utilement à son information.
« Art. 18-13 ter §(nouveau). – Après consultation du Conseil supérieur des messageries de presse, l’Autorité de régulation de la distribution de la presse formule, avant la fin du premier semestre de chaque année, un avis sur l’évolution des conditions tarifaires des sociétés coopératives de messageries de presse. À cette fin, elle peut entendre toute personne dont l’audition lui paraît susceptible de contribuer utilement à son information. »
L'amendement n° 2, présenté par M. Renar, Mmes Labarre et Gonthier-Maurin, MM. Ralite, Voguet et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Il s’agit là encore de faire échec à la mise sous tutelle du CSMP par l’ARDP, telle qu’elle est prévue à l’article 4.
Nous ne souscrivons pas à l’instauration d’une « régulation bicéphale », mesure qui contribuera à déséquilibrer le secteur en mettant à mal le système coopératif au travers de l’institution qui en est la garante, et même l’émanation.
L’ARDP se verrait confier des missions qui relevaient à l’origine du CSMP, sur des sujets aussi techniques et importants que l’évolution des tarifs des messageries de presse.
Les barèmes de distribution à des coûts accessibles à tous permettent pourtant d’assurer le fonctionnement du système coopératif issu de la loi Bichet. Ils rendent possible, par la mutualisation des moyens, la péréquation des charges.
Il convient de rééquilibrer les compétences entre le CSMP et l’ARDP.
Pour les mêmes raisons que précédemment, je demande le retrait de l’amendement, faute de quoi l’avis de la commission sera défavorable.
Il est nécessaire de maintenir cet article, précisément pour défendre le système coopératif de distribution de la presse. Notre objectif est bien de maintenir l’équité et le pluralisme.
Même motif, même peine : le Gouvernement est défavorable à cet amendement.
Monsieur Renar, l'amendement n° 2 est-il maintenu ?
Dans sa rédaction initiale, la proposition de loi prévoyait que l’Autorité de régulation de la distribution de la presse soit composée d’un conseiller d’État, d’un magistrat à la Cour de cassation et d’un magistrat à la Cour des comptes. Par le biais de l’adoption en commission d’un amendement du rapporteur, ce dernier membre a été remplacé par « une personnalité indépendante désignée par le président de l’Autorité de la concurrence à raison de sa compétence en matière de droit de la concurrence ».
Je comprends que les enjeux concurrentiels que devra prendre en compte l’Autorité de régulation de la distribution de la presse aient pu conduire la commission à modifier sa composition, pour y intégrer un spécialiste des questions de concurrence.
Il m’apparaît cependant qu’une telle substitution aurait pour conséquence d’introduire de l’hétérogénéité dans la composition de l’autorité, au sein de laquelle siégeront par ailleurs des magistrats des hautes juridictions.
De plus, il peut paraître délicat qu’un membre d’une autorité indépendante soit désigné par le président d’une autre autorité indépendante.
Enfin, il semble tout à fait pertinent de prévoir qu’un magistrat de la Cour des comptes siège au sein de l’ARDP, qui aura notamment à connaître de questions financières.
Pour tous ces motifs, il me paraît préférable de revenir à la composition initialement prévue pour l’Autorité de régulation de la distribution de la presse.
Lors de son audition par la commission, M. Lasserre avait souhaité qu’un membre de l’ARDP soit nommé par le président de l’Autorité de la concurrence, considérant qu’un magistrat de la Cour des comptes n’aurait pas forcément la même expertise. Dans la mesure où une telle requête, exclusivement motivée par un souci d’efficacité, ne déséquilibrait pas le dispositif, nous y avions fait droit.
Cela étant, je pense que la composition à laquelle vous proposez de revenir, monsieur le ministre, est plus cohérente. Une telle homogénéité accroîtra le crédit de l’ARDP, et l’on peut certainement trouver, à la Cour des comptes, un magistrat disposant d’une fine connaissance de ce secteur.
Par conséquent, j’émets un avis favorable sur cet amendement.
Compte tenu de l'harmonie qui règne en ce début de soirée, et puisque cette question ne semble pas essentielle, nous avons conseillé à M. le rapporteur d'émettre un avis favorable sur l’amendement du Gouvernement.
L'amendement n° 3, présenté par M. Renar, Mmes Labarre et Gonthier-Maurin, MM. Ralite, Voguet et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Nous demandons la suppression de l’alinéa 26 de l’article 3, car il remet en cause le contrat d’exclusivité et, partant, le système coopératif.
Le CSMP, dont les décisions devront impérativement être validées par l’ARDP, aura désormais pour mission de définir les conditions de distribution non exclusive par une messagerie de presse, ainsi que les conditions d’une distribution directe par le réseau des dépositaires de presse sans adhésion à une coopérative.
Comme je l’ai expliqué lors de la discussion générale, l’éditeur d’une publication pourrait ainsi confier aux messageries la distribution dans des zones où elle est coûteuse, par exemple dans des secteurs ruraux et peu accessibles, cependant qu’il assurerait par ses propres moyens ou en faisant appel à une société non coopérative la distribution dans les grandes villes, où elle est nettement moins onéreuse.
Or l’équilibre financier des coopératives repose sur une péréquation entre activités de distribution rentables et moins rentables. Quand on connaît la gravité de la situation financière des messageries de presse, y compris Presstalis, on ne peut, dès lors, que douter de leur survie dans de telles conditions, et donc de celle du système coopératif.
Encore une fois, il s’agit d’une atteinte à la loi Bichet, d’une mise en concurrence pure et simple, d’une destruction de l’esprit de coopération, lequel permet pourtant la mutualisation des moyens et l’égalité de traitement entre tous les éditeurs.
Il importe donc de supprimer cet alinéa.
Là encore, mon cher collègue, on ne saurait prétendre que notre objectif est de mettre à bas les principes de la loi Bichet, laquelle permet déjà, d’ailleurs, des dérogations.
J’ajoute que la rédaction initiale de la proposition de loi, dont vous êtes un partisan, faisait pourtant référence à « une distribution non exclusive par une messagerie de presse » et à « une distribution directe par le réseau des dépositaires centraux de presse sans adhésion à une société coopérative de messagerie de presse ».
C’est à la suite de certaines auditions auxquelles nous avons procédé que nous avons voulu bien encadrer les choses, en précisant que toute dérogation à l'exclusivité du groupage au bénéfice d'une messagerie de presse ne pourra être aménagée que « dans le respect des principes de solidarité coopérative et des équilibres économiques des sociétés coopératives de messageries de presse ». Il s’agissait ainsi de protéger le système coopératif, ce qui va tout à fait dans le sens que vous souhaitez.
Par conséquent, je ne comprends pas votre proposition de supprimer l’alinéa 26, car elle va à l’encontre de cet objectif d’encadrer autant que faire se peut les dérogations, lesquelles, je le répète, existent déjà dans le dispositif actuel de la loi Bichet.
Je me rallie à la position de M. le rapporteur.
La définition des conditions d'une distribution non exclusive par une messagerie de presse et d'une distribution directe par le réseau des dépositaires sans faire appel à une société coopérative sera l’une des compétences du CSMP.
Ainsi, loin de remettre en cause les contrats d'exclusivité dans la distribution, ainsi que le redoutent les auteurs de cet amendement, cette compétence s'exercera « dans le respect des principes de solidarité coopérative et des équilibres économiques des sociétés coopératives de messageries de presse ».
Il est en effet indispensable d'accompagner les évolutions du système de distribution de la presse vers plus d'efficacité et de permettre la mise en place de nouvelles organisations de la distribution qui soient compatibles avec les contrats d'exclusivité et qui demeurent conformes aux principes fondateurs de la distribution de la presse.
Je souhaite donc le retrait de cet amendement ; à défaut, le Gouvernement émettra un avis défavorable.
Monsieur Renar, l'amendement n° 3 est-il maintenu ?
Effectivement, monsieur le rapporteur, nous ne nous comprenons pas… Nous échangeons des pétitions de principe, mais vous ne répondez pas à mes questions et vous n'apaisez pas mes inquiétudes. Cela étant, la discussion ne s’achèvera pas ce soir.
Il s’agit d’un débat difficile, car les questions techniques masquent parfois des enjeux politiques de fond, qui mériteraient un meilleur éclairage.
Mais comme le dirait M. le président de la commission, qui fut maire de la cité de Fénelon, « tout est dans tout, et le reste dans Télémaque » !
L'amendement n° 9, présenté par M. Assouline, au nom de la commission, est ainsi libellé :
1° Remplacer le mot : « Décide » par les mots : « Délègue, dans des conditions fixées par son règlement intérieur, à une commission spécialisée composée d’éditeurs le soin de décider » ;
2° Supprimer la seconde phrase.
Il convient de clarifier, dans la loi, les responsabilités de l’actuelle commission du réseau du CSMP, dont les décisions, qui doivent être suffisamment en phase avec l’évolution du réseau, n’obéissent pas au même rythme que l’assemblée générale du Conseil.
L'amendement n° 10, présenté par M. Assouline, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Alinéa 33, deuxième phrase
Il s’assure en particulier que les sociétés coopératives de messageries de presse et les entreprises commerciales mentionnées à l’article 4 qui distribuent des quotidiens d’information politique et générale opèrent une distinction claire, le cas échéant dans le cadre d’une comptabilité par branche, entre la distribution de ces quotidiens et celle des autres publications.
La formulation proposée permet de viser l’entreprise Presstalis, entreprise commerciale au sens de l’article 4 de la loi Bichet, de tenir compte du fait que les aides publiques à la distribution des quotidiens sont versées aux entreprises éditrices, et non aux messageries, et de remplacer le terme « magazine », notion non définie juridiquement.
Ce droit d'opposition ne s'exerce pas si le commissaire du Gouvernement mentionné à l'article 18–4 émet un avis défavorable.
Le droit d'opposition prévu par l'article 21 de la loi du 2 avril 1947 est exercé par le représentant de l'État ayant qualité de commissaire, après avis du CSMP. Ce commissaire veille ainsi au respect des principes consacrés par la loi.
Aux termes de la présente proposition de loi, cette compétence relèvera désormais du CSMP, instance professionnelle qui veille, comme le rappelle l'article 17, au « respect des principes de solidarité coopérative et des équilibres économiques du système collectif de distribution de la presse ».
Je trouve cette nouvelle orientation tout à fait pertinente ; elle va dans le sens de la responsabilisation de la profession.
Il est apparu nécessaire à la commission de confier au commissaire du Gouvernement le soin d'exercer effectivement le droit d'opposition du CSMP. Je comprends cette démarche. Toutefois, dans la rédaction proposée par la commission, le commissaire du Gouvernement apparaît comme l'instrument juridique du CSMP, au nom duquel il serait donc dans l'obligation d'exercer son droit d'opposition lorsque ce dernier le lui demanderait.
Retenir cette solution placerait le commissaire du Gouvernement dans une position délicate, ne lui permettant pas de jouer, dans des cas qui resteront très exceptionnels, son rôle d'ultime garant du respect des principes fondamentaux de la loi.
Aussi me paraît-il préférable de placer le commissaire du Gouvernement en situation de pouvoir émettre un avis défavorable, lorsqu'il l'estime fondé, sur l'exercice du droit d'opposition du CSMP.
Cette rédaction est bienvenue, car elle apporte une garantie supplémentaire en s'appuyant sur la vigilance du commissaire du Gouvernement s’agissant de la bonne mise en œuvre, par le CSMP, de sa mission de contrôle comptable et de préservation des équilibres coopératifs et financiers des sociétés de messageries de presse.
L’exercice de cette mission de contrôle comptable a fait l'objet d'un débat en commission. Nous avons voulu que ce soit le CSMP, et non l'autorité de régulation, qui l’exerce, afin d’éviter toute forme de tutelle de celle-ci sur celui-là. Cela étant, il convient que le commissaire du Gouvernement puisse jouer pleinement son rôle et ne soit pas réduit à être l'instrument juridique du CSMP en la matière.
L'amendement n° 4 rectifié, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéas 38 et 39
On comprend parfaitement la démarche qui a conduit le rapporteur à introduire, par voie d’amendement en commission, cet article 18-6 bis, qui prévoit que le CSMP organise une consultation publique avant de prendre toute mesure « ayant une incidence importante sur le marché de la distribution de la presse ». Je partage sa préoccupation de permettre à l’ensemble des acteurs concernés de s’exprimer avant toute décision du CSMP susceptible d’avoir un impact important sur la filière.
Toutefois, il convient de rappeler que le CSMP est composé de professionnels qui ne peuvent se réunir trop fréquemment. Or l’organisation d’une consultation publique imposée par la loi, et donc soumise à un certain formalisme, supposerait, pour chacune des décisions concernées, que le CSMP se réunisse deux fois, avant et après la consultation publique. Cela ne pourrait que ralentir les travaux du CSMP, qui doit pourtant conserver une certaine réactivité.
De plus, nous devons avoir à l'esprit que la notion d’« incidence importante » risque de susciter des difficultés d’interprétation et d’entraîner du contentieux.
Donner un caractère obligatoire à cette consultation publique m’apparaît donc devoir être source de difficultés. Le CSMP consulte très fréquemment la profession, y compris les organisations professionnelles qui n'y siègent pas. Il me semble donc préférable de faire confiance au CSMP pour organiser les concertations appropriées, sans l’y contraindre par la loi.
C'est pourquoi je vous propose, mesdames, messieurs les sénateurs, de supprimer cette consultation obligatoire.
Cette fois-ci, monsieur le ministre, je ne vous suivrai pas.
Dans la mesure où cela ne perturbait pas l’équilibre délicat obtenu, la commission a souhaité prendre en compte les observations de chacun des acteurs du secteur de la distribution de la presse.
Dans cet esprit, nous avons été amenés à écarter de nombreuses demandes dont la satisfaction aurait à nos yeux déséquilibré le dispositif. La suppression des alinéas en question en fait partie. La rédaction que nous avons adoptée, qui ne vise que les mesures « ayant une incidence importante sur le marché de la distribution de la presse », nous semble suffisamment restrictive pour éviter que le fonctionnement du CSMP ne soit entravé, d’autant que la durée de la consultation publique ne pourra excéder un mois.
La procédure prévue permettra en revanche de renforcer la transparence et d’améliorer la concertation. Nous jugeons donc souhaitable de maintenir en l’état le texte de la commission. Nous nous sommes inspirés de la procédure de consultation publique mise en œuvre par l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, qui a fait la preuve de son efficacité.
Concrètement, l’assemblée générale du CSMP déterminera les cas dans lesquels le recours à une consultation publique est justifié au regard de la loi. Dans l’hypothèse où il n’aurait pas été procédé à une telle consultation alors que l’importance de la mesure prise l’exigeait, il reviendra à l’Autorité de régulation de la distribution de la presse, au cours de son examen des décisions du CSMP, de demander à ce dernier une nouvelle délibération, assortie de la mise en œuvre d’une consultation publique. Le cas sera probablement très rare. En tout état de cause, grâce au mécanisme que nous avons mis en place, il n’y a pas de risque de contentieux.
Monsieur le ministre, je vous prie instamment de vous rendre aux arguments de la commission et de retirer votre amendement. Nous nous sommes montrés ouverts à vos suggestions, mais, en l’occurrence, les motifs que vous invoquez ne sont pas suffisants pour que nous fassions machine arrière.
Monsieur le ministre, je joins ma voix à celle du rapporteur pour vous demander de bien vouloir retirer votre amendement.
Le CSMP, auquel nous attachons une grande importance, a un rôle essentiel à jouer dans le processus de production normative, qui ne saurait être entaché d’un quelconque manque de clarté. La plus grande transparence s’impose, c’est pourquoi nous souhaitons le maintien de ces alinéas.
Monsieur le ministre, l'amendement n° 4 rectifié est-il maintenu ?
Dans un souci d’apaisement et de maintien du consensus qui préside, pour l’essentiel, à notre discussion, je retire cet amendement.
L'amendement n° 4 rectifié est retiré.
L'amendement n° 8, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 41, première phrase
Cet amendement d’ordre formel vise à clarifier les relations entre l’Autorité de la concurrence et l’Autorité de régulation de la distribution de la presse.
En effet, il paraît important de préciser dans la loi que lorsque l’Autorité de la concurrence communiquera à l’Autorité de régulation de la distribution de la presse les saisines intervenant dans le secteur de la distribution de la presse, cette communication devra donner lieu à un avis de l’ARDP. Il ne s’agit d’une simple communication pour information.
Cet amendement de précision permet d’indiquer expressément que lorsque l’Autorité de la concurrence communiquera des saisines à l’Autorité de régulation de la distribution de la presse, cette dernière émettra un avis sur ces dernières.
Cette précision est bienvenue, eu égard au rôle que nous entendons confier à l’Autorité de régulation de la distribution de la presse. La commission émet donc un avis favorable sur cet amendement.
Le titre III de la même loi est abrogé. –
L’article 11 de la loi n° 87-39 du 27 janvier 1987 portant diverses mesures d’ordre social est abrogé à compter de l’entrée en vigueur de la première décision prise par le Conseil supérieur des messageries de presse en application du 9° de l’article 18-6 de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 précitée.
et au plus tard dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi
L’article 11 de la loi du 27 janvier 1987 fait reposer la rémunération des agents de la vente sur la valeur des publications vendues.
Ce mode de rémunération est contesté par la profession, qui souhaite voir davantage pris en compte les coûts de distribution, de stockage et de manutention. Ce serait également un élément de valorisation de la profession de diffuseurs de presse d’une importance capitale pour redynamiser cette profession, aujourd’hui quelque peu sinistrée. C’est pourquoi il me paraît important que ce système soit assez rapidement réexaminé par le CSMP dans le cadre de ses nouvelles compétences.
L’amendement présenté vise à fixer une limite de temps pour l’abrogation des dispositions de l’article 11 de la loi du 27 janvier 1987, afin d’éviter que ne perdure au-delà de cette échéance le système de rémunération ad valorem des agents de la vente de publications. Le CSMP sera ainsi conduit à adopter de façon prioritaire les nouvelles dispositions relatives à la rémunération des agents de la vente, en application de sa compétence prévue au 9° de l'article 18-6.
Cet amendement a le mérite de mettre en exergue une volonté unanime de faire un geste significatif en faveur du niveau 3, parent pauvre de la chaîne de distribution de la presse.
Fixer, comme le propose le Gouvernement, un délai de six mois au maximum pour modifier le mode de rémunération des agents de la vente constitue un signal supplémentaire adressé à ces acteurs. La commission émet donc un avis favorable sur cet amendement.
Cet amendement vise tout simplement à lever le gage prévu par la proposition de loi.
La commission n’a pas à statuer sur un tel amendement.
En conséquence, l'article 7 est supprimé.
Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Serge Lagauche, pour explication de vote.
Au sein de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication, le dialogue entre l’opposition et la majorité a toujours été très constructif. Après le travail effectué sur la loi HADOPI, sur le cinéma numérique, sur le livre numérique ou sur la télévision publique, le présent débat nous en offre une nouvelle illustration. La volonté de parvenir à un consensus a été constante.
C’est bien dans cet esprit de dialogue entre la majorité, l’opposition et le Gouvernement que M. David Assouline a exercé ses fonctions de rapporteur du présent texte. Le résultat nous paraît satisfaisant et conforme à l’intérêt du pays.
On peut faire preuve d’esprit constructif sans approuver pour autant un texte. Cette proposition de loi, qui a donné lieu à un travail intéressant, amène à franchir une étape importante. Cela étant, une réforme était nécessaire, mais pas celle-là.
La navette va maintenant se poursuivre. Je ne doute pas que le texte évoluera encore ; peut-être serons-nous alors en mesure de le voter.
Quoi qu’il en soit, je salue l’effort de concertation consenti afin de progresser vers un véritable consensus. Mais, sur un sujet à aussi fort enjeu, il est parfois du devoir de l’opposition de marquer son désaccord, toujours dans un esprit constructif. Pour l’heure, ce n’est qu’un au revoir, mes chers collègues !
Il est des jours intéressants : peu avant le dîner, nous avons adopté les conclusions d’une commission mixte paritaire sur un texte essentiel, à savoir la proposition de loi relative au prix du livre numérique. C’est sans doute là une première mondiale, qui manifeste notre volonté de ne pas nous laisser dépasser par les évolutions technologiques. Cette volonté a été commune aux deux assemblées, à la majorité et à l’opposition, parce qu’il fallait donner un signal fort.
Nous en donnons un second ce soir : même si le consensus n’est pas total, le travail effectué a permis une convergence entre les principales forces de la majorité et de l’opposition à propos d’une actualisation de la loi Bichet.
Pourquoi une telle convergence n’est-elle pas surprenante ? Peut-être parce que nous voulons tous rester dans la ligne de la loi Bichet, l’une des lois issues des travaux du Conseil national de la Résistance. J’ai qualifié tout à l’heure cette loi d’« icône » : nous nous en sommes approchés, les uns et les autres, en tremblant, et nous avons essayé de maintenir des équilibres.
Je ne suis pas du tout choqué que notre collègue Ivan Renar, au nom du groupe CRC-SPG, marque une divergence, mais en tout cas nous souhaitons tous conserver l’esprit de la loi Bichet. Or, pour y parvenir, il faut parfois savoir la moderniser et la faire évoluer en en respectant les grands équilibres.
C’est ce que nous avons fait ce soir. Une large majorité se dégage pour approuver le travail effectué. Il appartiendra à l’Assemblée nationale de le poursuivre. Pour l’heure, je me réjouis profondément que nous ayons accompli notre mission d’élus républicains.
Cette proposition de loi, bien que technique, est un texte important. Nous le verrons dans les mois à venir, elle donnera au secteur de la distribution de la presse les moyens de mieux faire face à une situation objectivement très difficile, en lui offrant des outils supplémentaires pour sauver un système coopératif malmené par les évolutions économiques.
À mon humble place de rapporteur, j’ai eu le sentiment qu’il nous fallait, en tant que législateurs, à la fois défendre l’intérêt général, donc les fondements de la loi Bichet, et être à l’écoute de l’ensemble des acteurs du secteur, afin que chacun d’entre eux puisse se sentir pris en compte dans notre réflexion. C’est ce que nous nous sommes efforcés de faire.
Monsieur Renar, la navette nous laisse effectivement encore le temps de rapprocher nos points de vue. Pour l’heure, je ne comprends pas votre opposition à ce texte, d’autant que nous avons le même objectif. Cette proposition de loi me semble aller dans le sens que vous souhaitez.
Quoi qu’il en soit, notre effort de concertation a porté ses fruits, dans la mesure où tous les principaux acteurs ont émis un jugement positif sur la philosophie globale de ce texte ; aucun n’a exprimé une opposition irréductible.
J’espère que l’Assemblée nationale inscrira rapidement l’examen de notre proposition de loi à son ordre du jour et que le Gouvernement se fera auprès d’elle le relais du souhait que j’exprime ici, car il y a urgence. En tout cas, je forme des vœux pour que la prochaine lecture au Sénat nous permette d’affiner encore le texte et d’aboutir au consensus.
Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 10 mai 2011 :
2. Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, relatif aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge (n° 361, 2010-2011).
Rapport de Mme Muguette Dini, fait au nom de la commission des affaires sociales (n° 487, 2010-2011).
Avis de M. Jean-René Lecerf, fait au nom de la commission des lois (n° 477, 2010-2011).
La séance est levée le vendredi 6 mai 2011, à zéro heure vingt.

References: in fine
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 18
 l'article 18
 l'article 21
 l'article 17
 l'article 18
 l'article 7