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Sentencia t-780/99
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DERECHO A LA EDUCACION-Presupuesto básico para la efectividad de otros derechos
LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U OFICIO-Definición y límites
LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Definición
LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U OFICIO Y LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Relación y acción del Estado para garantizar realización
IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EDUCATIVAS-Alcance
DERECHO A LA EDUCACION-Proyección en ámbitos de interés social
El derecho a la educación tiene una amplia proyección en ámbitos de interés social, pues comprende el desarrollo de principios y valores constitucionales, toda vez que se erige en canal de acceso a la formación ciudadana dentro de parámetros de participación en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, permite realizar los principios básicos de un Estado social de derecho, como el pluralismo, la tolerancia, el respeto a la dignidad humana y desarrollar una cultura alrededor de los valores que alimentan la democracia y, además, se instituye en un instrumento apto para formar a las colombianas y colombianos en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia, en la práctica del trabajo y la recreación.
La educación debe ser reconocida como elemento esencial del desarrollo humano, pues “su ejercicio es uno de los elementos indispensables para adquirir las herramientas que permitan al ser humano desempeñarse en el medio cultural que habita, recibir y racionalizar la información” y, como consecuencia de esto, representa un objetivo de especial atención del Estado, partiendo de su naturaleza de fundamental dentro del patrimonio de las personas y de su prestación como servicio público revestido de una función social.
DERECHO A LA EDUCACION-Atención preferencial
La educación debe constituir materia de una política pública integral y consistente, y propósito de la actuación concreta y positiva a cargo de los organismos del Estado, en virtud de lo cual, tanto el legislador como el gobierno están obligados a concederle una “atención preferencial para la satisfacción de las demandas de la población enderezadas a hacer efectivo el derecho a la educación”, ello es indispensable para dar una estructura presupuestal en la cual se oriente prioritariamente el gasto social, con el fin de superar las deficiencias en su prestación. La “atención preferencial” deberá satisfacer el núcleo esencial; en consecuencia, el Estado ha de suministrar las garantías y medios necesarios para que cada persona tenga derecho a acceder a un establecimiento educativo y, de no ser posible, por lo menos a un sistema que le permita una adecuada formación, así como a permanecer en el mismo. No se puede ignorar la existencia de condicionamientos a la satisfacción plena del derecho a la educación y que pueden estar sustentados, de un lado, en las condiciones materiales del Estado colombiano, como serían “las limitaciones que surgen de las propias posibilidades operativas y de cobertura de las instituciones que la ofrecen (limitación material)” y, de otro, “por los requerimientos académicos y administrativos (limitación técnica) que éstas reclaman de quienes pretenden acceder a sus aulas”, dado que el cumplimiento de las responsabilidades académicas que les caben a los educandos, son resultado de la condición de derecho-deber que tiene el derecho a la educación.
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Finalidad
El derecho a la sustitución pensional se orienta al propósito de satisfacer la necesidad de subsistencia económica que persiste para quien sustituye a la persona que disfrutaba de una pensión de jubilación o tenía derecho a su reconocimiento, una vez producido el fallecimiento de ésta y mientras dure la condición que le impide proveerse de propios ingresos, en razón a la desprotección que se genera por esa misma causa.
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL POR ESTUDIOS-Protección
La protección especial estatal predicable del derecho a la sustitución pensional por estudios, tiene su razón de ser en el estado de debilidad manifiesta que presenta la persona que hasta ahora ostenta la calidad de estudiante, por cuanto es indudable su estado de indefensión cuando apenas transita por el camino de la formación educativa, en aras de acceder a un conocimiento que le permita valerse por sí misma, a través de la capacitación para ejercer una profesión u oficio y alcanzar un desarrollo humano integral, con la posibilidad de desenvolverse autónomamente en el campo laboral, personal y social. El Estado frente a esas condiciones y a través de sus distintos órganos, debe realizar un acondicionamiento general de garantías respecto de la debilidad que muestra ese grupo de ciudadanos, para lo cual habrá de desechar las restricciones que impidan la realización del derecho a la educación y de los demás derechos que con la sustitución pensional se protegen y que, por el contrario, agraven la situación de inferioridad.
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL POR ESTUDIOS-Cambio de carrera o profesión por razones distintas de salud
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN SUSTITUCION PENSIONAL POR ESTUDIOS-Alcance de la limitación señalada como cambio de carrera o profesión por razones distintas de salud
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL POR ESTUDIOS-Intensidad de medida limitativa que restringe principios y derechos constitucionales
INAPLICACION DE DECRETO REGLAMENTARIO-Incompatibilidad con principios y derechos constitucionales
Referencia: Expediente T-226.658
Acción de tutela instaurada por Dolores Elena Acosta Parejo contra el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia
Santafé de Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
en el proceso de revisión del fallo adoptado por el Juez Catorce Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Dolores Elena Acosta Parejo contra el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
A la ciudadana Dolores Elena Acosta Parejo, la División de Prestaciones Económicas del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante Resolución No. 1566 del 8 de mayo de 1996, modificada por la Resolución No. 893 del 8 de mayo de 1997, le reconoce el derecho de sustitución pensional, con ocasión del fallecimiento de su padre, Orlando Acosta Melo, y por haber acreditado la condición de estudiante incapacitada para trabajar por razón de la misma.
Durante el primer semestre de 1997, la accionante cursa estudios de Análisis y Programación de Computadores, en el Centro de Estudios Técnicos UNITEC de la ciudad de Santa Marta y, posteriormente, en el segundo semestre de ese mismo año inicia los de Ingeniería de Sistemas, en la Corporación Unificada Nacional de Educación Superior, de esa misma ciudad.
Mediante oficio DPE-0902 del 3 de abril de 1998, suscrito por la Jefe de la División de Prestaciones Económicas del Fondo accionado, se le suspende el pago de la sustitución pensional por haberse evidenciado un cambio de carrera, con fundamento en el artículo 16 del Decreto 1160 de 1989 que establece que “...el cambio de carrera o profesión por razones distintas a salud harán perder el derecho a la sustitución pensional”.
Con base en lo anterior, la actora al instaurar la acción de tutela contra el mencionado Fondo, por estimar vulnerado su derecho a la educación, manifiesta que la causal invocada no está configurada, pues el traslado de Análisis y Programación de Computadores a Ingeniería de Sistemas no representa un cambio de carrera o profesión, en la medida en que constituyen estudios afines dentro de una misma área, sólo que los primeros estudios son de nivel tecnológico y los segundos de nivel profesional, situación que, en su criterio, no debería dirimir la entidad accionada, como en efecto lo ha hecho a través de una interpretación aislada y contraria a la Constitución.
Por último, la demandante señala que se trata de una persona huérfana sin recursos económicos ni trabajo, que sólo cuenta con la ayuda de una tía pensionada con muy pocos medios de subsistencia; por lo tanto, solicita un amparo transitorio del derecho invocado como vulnerado, con la respectiva orden de reanudación de pago de las mesadas pensionales, así como de las dejadas de percibir para poder así culminar su carrera.
El Juez Catorce Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, mediante sentencia del 10 de mayo de 1999, deniega el amparo solicitado por la actora, por considerar que la protección del derecho amenazado o vulnerado por la revocatoria del derecho de sustitución pensional, es un asunto de la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral.
La Corte Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar la anterior providencia proferida por el juez de tutela, dentro del proceso de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del auto de fecha 12 de julio de 1999, expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Siete de esta Corporación.
Como se deduce de los hechos antes relatados, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia suspendió el pago de las mesadas pensionales que la actora venía devengando con ocasión de la sustitución pensional por estudios obtenida en virtud de la muerte de su padre, una vez comprobado, por el Fondo, que la accionante realizó un cambio de carrera o profesión, al igual que de entidad educativa.
La anterior decisión fue motivada por la jefe de la División de Prestaciones Económicas del referido Fondo, de la siguiente manera:
“Lo anterior obedece a que según certificación expedida por el Centro de Estudios Técnicos “UNITEC” usted cursaba en ese claustro estudiantil primer semestre de al carrera de Análisis y Programación de Computadores, en el año inmediatamente anterior.
Que de acuerdo a la constancia de estudio expedida por la Corporación Unificada Nacional de Educación Superior anexa a su nueva solicitud, se establece que usted se encuentra matriculado para el primer período de 1998 en la carrera de Ingeniería de Sistemas.
Que por las precedentes circunstancias y al tenor de lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto reglamentario 1160 de 1989 el cambio de carrera o profesión por razones distintas a salud, hará perder el derecho a la sustitución.
Por lo anterior sírvase aclararnos esta situación en el menor tiempo posible o de lo contrario el derecho se extinguirá.”.
Sobre el particular, la actora considera que se le ha aplicado una sanción sin estar incursa en la respectiva causal que la origina y en su defensa alega que no ha dado lugar a un cambio de carrera o profesión, sino un traslado entre niveles de estudios dentro de una misma área.
En consecuencia, la revisión del fallo de tutela que denegó el respectivo amparo por considerar que existe otro medio judicial de defensa para resolver sobre el derecho reclamado, debe detenerse a analizar los efectos que en el derecho a la educación de la actora se producen con la limitación impuesta al derecho prestacional por sustitución pensional del cual venía disfrutando, como resultado de la aplicación del Decreto 1160 de 1989, y si con ello se configura un desconocimiento de la garantía constitucional con que cuenta ese derecho fundamental y, eventualmente, un exceso que demande el ejercicio del respectivo control constitucional por la vía de la acción de tutela.
3. Naturaleza, alcances y condicionamientos del derecho a la educación, y su estrecha relación con la realización de otros derechos fundamentales como la libertad de escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad y la igualdad
Para el estudio que la Sala se propone adelantar, se hace necesario formular algunas consideraciones acerca de la naturaleza, alcances y condicionamientos del derecho a la educación bajo la actual perspectiva constitucional y, de conformidad, con el desarrollo jurisprudencial proferido al respecto.
En ese orden de ideas, se tiene que el derecho a la educación, como derecho esencial e inherente a los seres humanos y elemento dignificador de la persona humana, presenta carácter de fundamental en la Constitución Política de 1991 y constituye el medio a través del cual se garantiza el acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y los demás bienes y valores de la cultura. De este derecho son responsables el Estado, la comunidad y la familia, se presta en la forma de un servicio público con función social, bajo la inspección y vigilancia estatal, con el propósito de asegurar su calidad, fines, así como la más óptima formación moral, intelectual y física de los educandos hacia su desarrollo humano (C.P., art. 67).
“En efecto, el derecho a la educación debe entenderse como factor de desarrollo humano, su ejercicio es uno de los elementos indispensables para que el ser humano adquiera herramientas que le permitan en forma eficaz desempeñarse en el medio cultural que habita, recibir y racionalizar la información que existe a su alrededor y ampliar sus conocimientos a medida que se desarrolla como individuo; es por ello que la educación cumple una función social que hace que dicha garantía se considere como un derecho deber que genera para las partes del proceso educativo obligaciones recíprocas de las que no pueden sustraerse porque realizan su núcleo esencial." (Sentencia T-452 de 1997, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
Las anteriores características dan lugar a una connotación especial al derecho a la educación, de orden filosófico, que irradia la estructura normativa constitucional, de la manera que se destaca a continuación:
“Es por ello que si hay un derecho que ilumine todo el texto constitucional es el de la educación. En efecto, ya desde el propio preámbulo (sobre cuya eficacia ya se pronunció esta Corporación en Sentencia C-479 de agosto 13 de 1992 MP Alejandro Martínez Caballero y José Gregorio Hernández Galindo) se reconoce al “conocimiento” como uno de los fines del Estado. Asimismo si pasamos revista del cuerpo normativo, encontramos entre otras las siguientes disposiciones que se refieren al tema: el deber estatal de “promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente…”(CP art. 70); la educación como derecho prestacional (art. 67 Superior); el “prius” tratándose de los niños (art. 44 eiusdem), como una necesidad insatisfecha que merece especial atención por el Estado dentro su finalidad social (art. 366 ibídem) y la destinación constitucional del situado fiscal en primer lugar a la educación (art. 356 CP).
“Con fundamento en este marco normativo, que como ha dicho esta Corporación siguiendo al profesor italiano Alessandro Pizzorusso constituye lo que puede llamarse la “constitución cultural”, la jurisprudencia constitucional desde sus primeros fallos le reconoció a la educación su carácter de derecho fundamental1, cuyo núcleo esencial estriba no sólo en la garantía de acceso sino también en la permanencia."(Sentencia T-331 de 1998, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
En efecto, el derecho a la libertad de escoger profesión u oficio (C.P., art. 26), como lo ha manifestado esta Corporación, “consiste en esencia en la posibilidad de optar sin coacciones ni presiones por la actividad lícita, profesional o no, a la que habrá de dedicarse la persona teniendo en cuenta su vocación, capacidades, tendencias y perspectivas”2. El mismo presenta una naturaleza subjetiva y no tiene un carácter absoluto, ya que puede estar sujeto a ciertos requisitos legales3 acerca de “la obligación de competencia o habilitación requeridas de acuerdo con cada actividad".4
Su ejercicio guarda estrecha relación con el derecho al libre desarrollo de la personalidad (C.P., art. 16), el cual comprende “la autonomía de cada uno para realizarse según sus particulares valores, aspiraciones, aptitudes, expectativas, tendencias, gustos, ideas y criterios, trazando a su propia existencia en los variados aspectos de la misma las directrices que mejor le convengan y agraden en cuanto no choquen con los derechos de los demás ni perjudiquen el bienestar colectivo, ni se opongan al orden jurídico”5
“ La categoría jurídica de la libertad de escoger o elegir libremente la profesión, el arte, la ocupación o el oficio, que consagra el artículo 26 de la Constitución Nacional, emana de la libertad general de actuar y constituye una de las manifestaciones del derecho al libre desarrollo de la personalidad. Nadie puede imponer a una persona el ejercicio de una ocupación habitual, ni impedirle el desarrollo de la actividad laboral que corresponda a sus conocimientos o a sus dotes.(...) No obstante, es importante anotar que el derecho mencionado no existe ni subsiste por sí solo, sino que conlleva una obligación correlativa por parte del Estado, cual es la de crear los mecanismos y las condiciones que hagan factible el libre ejercicio del derecho, pues de nada valdría tener el derecho si no puede hacerse efectivo su goce y ejercicio. Por ello, el Estado debe desarrollar los medios que hagan realizable su práctica.” (Sentencia T-106 de 1993, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
En cuanto al derecho a la igualdad de las personas, la educación presenta una clara injerencia en su efectividad, pues en el sentido indicado por la doctrina constitucional, el acceso a similares posibilidades educativas se traducirá, necesariamente, en oportunidades comparables de evolución integral de tipo personal6, cuyos alcances a continuación se resaltan:
Explicada asi la naturaleza propia de la igualdad de oportunidades en el ámbito de la educación y comprometido como se halla el Estado colombiano a promover las condiciones para que ella sea real y efectiva, esta Corte rechaza en la forma más categórica prácticas cuyo efecto concreto -querido o no- sea la construcción de barreras que desde un comienzo hagan nugatoria dicha igualdad y la integración social, o propicien discriminaciones por razón de raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica o condición económica. Porque todas estas formas de discriminación vulneran abiertamente el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución de 1991". (Sentencia T-064 de 1993, M.P., Dr. Ciro Angarita Barón).
De otra parte, el derecho a la educación tiene una amplia proyección en ámbitos de interés social, pues comprende el desarrollo de principios y valores constitucionales, toda vez que se erige en canal de acceso a la formación ciudadana dentro de parámetros de participación en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, permite realizar los principios básicos de un Estado social de derecho, como el pluralismo, la tolerancia, el respeto a la dignidad humana y desarrollar una cultura alrededor de los valores que alimentan la democracia y, además, se instituye en un instrumento apto para formar a las colombianas y colombianos en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia, en la práctica del trabajo y la recreación (C.P., arts. 1o., 2o.y 67).7
Los anteriores presupuestos permiten aseverar que la educación debe ser reconocida como elemento esencial del desarrollo humano, pues “su ejercicio es uno de los elementos indispensables para adquirir las herramientas que permitan al ser humano desempeñarse en el medio cultural que habita, recibir y racionalizar la información”8 y, como consecuencia de esto, representa un objetivo de especial atención del Estado, partiendo de su naturaleza de fundamental dentro del patrimonio de las personas y de su prestación como servicio público revestido de una función social.
A partir de la consideración de esa primera característica, es decir de su naturaleza de ius fundamental, el derecho a la educación cuenta con los medios necesarios para obtener una protección especial estatal; dentro de ellos la acción de tutela adquiere prevalencia para exigir en forma inmediata su garantía frente al Estado, al igual que ante los particulares que presten ese servicio público, con el propósito de “... neutralizar aquellas acciones y omisiones que comporten la negación de las prerrogativas en que consiste el derecho” .
Igual predicamento resulta aplicable en relación con los derechos que guardan estrecho vínculo con el derecho a la educación y que comparten su mismo status constitucional, como sucede con los derechos ya enunciados, reconocidos en los artículos 26, 16 y 13 superiores.
Así mismo, derivado de la segunda condición aludida del derecho a la educación, la prestación del mismo como servicio público, se debe evidenciar como una actividad con la cual se pretenda satisfacer de manera continua, permanente y en términos de igualdad, las necesidades educativas de la sociedad, de manera directa por el Estado o mediante el concurso de los particulares, con su vigilancia y control9.
Lo anterior implica que la educación deba constituir materia de una política pública integral y consistente, y propósito de la actuación concreta y positiva a cargo de los organismos del Estado, en virtud de lo cual, tanto el legislador como el gobierno están obligados a concederle una “atención preferencial para la satisfacción de las demandas de la población enderezadas a hacer efectivo el derecho a la educación”10, ello es indispensable para dar una estructura presupuestal en la cual se oriente prioritariamente el gasto social, con el fin de superar las deficiencias en su prestación (C.P., art. 366) .
Es del caso señalar que la “atención preferencial” deberá satisfacer el núcleo esencial; en consecuencia, el Estado ha de suministrar las garantías y medios necesarios para que cada persona tenga derecho a acceder a un establecimiento educativo y, de no ser posible, por lo menos a un sistema que le permita una adecuada formación11, así como a permanecer en el mismo.
Por último, no se puede ignorar la existencia de condicionamientos a la satisfacción plena del derecho a la educación y que pueden estar sustentados, de un lado, en las condiciones materiales del Estado colombiano, como serían “las limitaciones que surgen de las propias posibilidades operativas y de cobertura de las instituciones que la ofrecen (limitación material)” y, de otro, “por los requerimientos académicos y administrativos (limitación técnica) que éstas reclaman de quienes pretenden acceder a sus aulas”, dado que el cumplimiento de las responsabilidades académicas que les caben a los educandos, son resultado de la condición de derecho-deber que tiene el derecho a la educación.12
4. Garantía del derecho a la educación a través del régimen de sustitución pensional por estudios
El régimen de la sustitución pensional constituye una garantía del derecho a la educación y de otros derechos conexos a éste. Al respecto, es pertinente traer a colación según ha precisado esta Corporación algunos apartes de la sentencia T-190 de 199313, mediante la cual se definió el contenido y alcances de ese derecho prestacional:
La Corte ahondó en este asunto y estableció que el derecho a sustitución pensional es fundamental y configura un medio de garantía de otros derechos y valores con claro reconocimiento constitucional:
“Este derecho es cierto e indiscutible, irrenunciable; la transmisión en el sector privado fue reglada por la Ley 33 de 1973 artículo 1º. Teniendo como antecedentes el Código Sustantivo del Trabajo art. 275, Ley 171 de 1961 art. 12, Ley 5º de 1969 art. 1º, Decreto 435 de 1971 art. 15 y la Ley 10 de 1972 art. 10. En la Ley 100 de 1993 a esta situación se le da el calificativo de PENSION DE SOBREVIVIENTES (artículo 46 a 49). Se ratifica que a ella tiene derecho en forma vitalicia el cónyuge supérstite y se aclara que además son beneficiarios los hijos menores de 18 años y hasta los 25 siempre que estén incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante y mientras subsistan las condiciones de invalidez (art. 47-b)
Ese derecho, para los beneficiarios es derecho fundamental por estar contenido dentro de valores tutelables: el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, al trabajo. Es inalienable, inherente y esencial.(...) (Subraya la Sala de la Sentencia T-173 de 1994, M.P., Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Como corolario de lo antes reseñado, se tiene que el derecho a la sustitución pensional se orienta al propósito de satisfacer la necesidad de subsistencia económica que persiste para quien sustituye a la persona que disfrutaba de una pensión de jubilación o tenía derecho a su reconocimiento, una vez producido el fallecimiento de ésta y mientras dure la condición que le impide proveerse de propios ingresos, en razón a la desprotección que se genera por esa misma causa.
Dentro de las condiciones establecidas legalmente para su reconocimiento, se exige la demostración de la calidad de estudiante; de este modo, el criterio definido en el sentido expuesto en la anterior cita jurisprudencial, permite señalar que el derecho a la educación configura, igualmente, un valor tutelable del derecho prestacional a la sustitución pensional, situación que parte del cumplimiento de un fin esencial del Estado, como es el de asegurar la vigencia de un orden justo (C.P. art. 2o.) y del principio de igualdad (C.P., art. 13) en el intento de favorecer a las personas que se encuentran en una situación de vulnerabilidad por la “involuntaria e insufrible necesidad o, que por circunstancias de debilidad manifiesta, de carácter económico, físico o mental, requieren un tratamiento diferencial positivo o protector, con el fin de recibir un trato digno e igualitario en la comunidad (inciso 2 y 3 del artículo 13 C.N.)."14
En este orden de ideas, la protección especial estatal predicable del derecho a la sustitución pensional por estudios, tiene su razón de ser en el estado de debilidad manifiesta que presenta la persona que hasta ahora ostenta la calidad de estudiante, por cuanto es indudable su estado de indefensión cuando apenas transita por el camino de la formación educativa, en aras de acceder a un conocimiento que le permita valerse por sí misma, a través de la capacitación para ejercer una profesión u oficio y alcanzar un desarrollo humano integral, con la posibilidad de desenvolverse autónomamente en el campo laboral, personal y social.
El Estado frente a esas condiciones y a través de sus distintos órganos, debe realizar un acondicionamiento general de garantías respecto de la debilidad que muestra ese grupo de ciudadanos, para lo cual habrá de desechar las restricciones que impidan la realización del derecho a la educación y de los demás derechos que con la sustitución pensional se protegen y que, por el contrario, agraven la situación de inferioridad.
Cabe anotar, que la exigencia de esa protección estatal al estudiante que ha obtenido una sustitución pensional se afianza, aún más, en la consideración de las características naturales del momento de la vida en la cual aquella es reconocida, es esto es dentro de una etapa que cobija la adolescencia y los comienzos de la edad adulta, pues ese derecho pensional es reconocido a los 18 años del beneficiario, edad en la cual el ambiente familiar, los valores sociales y culturales inciden en la estructuración de la personalidad, de una identidad propia y autónoma de la de los padres, y que naturalmente se refleja en la definición de sus metas de desarrollo integral futuros, especialmente en lo relacionado con su profesión u oficio.
Con el fin de establecer parámetros precisos para alcanzar la socialización del adolescente colombiano, el Constituyente de 1991 determinó que éste “tiene derecho a la protección y a la formación integral. El Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud” (C.P., art. 45).
De manera que, se le reconoce una obligación al Estado de proteger especialmente a estas personas dadas sus condiciones especiales y vulnerables de desarrollo humano.
Con base en las argumentaciones hasta aquí expuestas, entra la Sala a examinar el caso en estudio.
Como se ha venido señalando, la actora interrumpió sus estudios por la decisión de la entidad estatal demandada, al considerar ésta que aquella incumplió con las condiciones exigidas para el disfrute de la sustitución pensional. Si bien el cuestionamiento se centra en descartar un cambio de carrera o de profesión, insistiendo en una indebida aplicación de la causal de suspensión de la prestación social, el conflicto jurídico que genera ese acto no se limita, exclusivamente, a la discusión de un derecho en litigio de orden legal, como equivocadamente lo advirtió el juez de tutela, sino que el mismo tiene relevancia constitucional, pues la medida impuesta por el Fondo accionado afectó derechos con rango fundamental, así como principios constitucionales.
Sobre el particular, se tiene que la pensión que por sustitución se encontraba disfrutando la actora, fue reconocida bajo la vigencia de la Ley 71 de 198815, la cual introdujo algunas modificaciones al régimen de sustitución pensional. Esa ley fue reglamentada mediante el Decreto Reglamentario 1160 de 198916, el cual estableció los requisitos para acceder a dicha sustitución pensional.
El numeral 2o. del artículo 6o. del Decreto Ibidem señala como beneficiarios de ese derecho “a los hijos menores de 18 años, inválidos de cualquier edad y estudiantes de 18 años o más de edad, que dependan económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de minoría de edad, invalidez o estudios”. Y, el artículo 16 preceptúa que, para acreditar la calidad de estudiante, se deberá presentar una certificación de estudios expedida por el establecimiento docente reconocido por el Ministerio de Educación, en el cual se cursen los estudios, y fija una limitación para el ejercicio del derecho, cual es que “el cambio de carrera o profesión por razones distintas de salud, hará perder el derecho a la sustitución pensional” (Subraya la Sala).
El artículo 279 de la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones”, en su parágrafo 3 dispone que “las pensiones de que tratan las leyes 126 de 1985 adicionada por la ley 71 de 1988, continuarán vigentes en los términos y condiciones en ellas contemplados”, es decir, que constituyen una excepción al Sistema Integral de Seguridad Social establecido por esa Ley 100.
Tienen en este asunto clara aplicación los criterios que han sido establecidos en los acápites anteriores, en relación con la protección estatal efectiva de la cual deben ser objeto el derecho a la educación y los demás derechos vinculados a su ejercicio, como son la libertad de escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad y la igualdad de oportunidades educativas, así como respecto de la garantía constitucional de la que son destinatarios los adolescentes, en el ámbito del reconocimiento de una sustitución pensional por estudios, de la siguiente manera:
Sea lo primero precisar que el alcance de la medida limitativa de la sustitución pensional que presenta esa normatividad debe analizarse con base en un juicio de proporcionalidad, según el cual se evalúa si la restricción impuesta es adecuada y necesaria para alcanzar el fin deseado y si no se sacrifican valores y principios de mayor peso constitucional que los que se pretende proteger con esa disposición. Así lo ha establecido esta Corporación:
“(..) el llamado juicio de proporcionalidad, mediante el cual se estudia si los mecanismos y la restricción que se propone son adecuados para lograr el fin que se quiere alcanzar; si es necesaria la restricción porque no existen otros medios menos onerosos en términos de ponderación de principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido y, si es "proporcionada stricto sensu", lo que se refiere a que no se sacrifiquen valores y principios de un mayor peso constitucional que los que se pretende proteger.17 En otras palabras, lo que se busca es que la medida sea válida y realice objetivos constitucionalmente claros y fundamentales, que ponderados, legitimen la injerencia en un determinado derecho. (Sentencia T-124 de 1998, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Efectivamente, el propósito de la disposición cuya aplicación cuestiona la actora en su caso particular puede tener justificaciones que, en principio, aparecen razonables, si con ella se pretende lograr un gasto eficiente del presupuesto destinado a esta clase de pensiones, en beneficio de los derechos de otros usuarios del sistema de pensiones y, a la vez, si con ella se busca impedir que el beneficiario de la prestación social aludida efectúe un uso abusivo de la misma, por intentar convertirla en un ingreso económico permanente para su subsistencia material, a través de constantes cambios de carrera, desvirtuando el objetivo real para la cual fue establecida, como es el de suministrar temporalmente un apoyo económico mientras se alcanza una formación educativa, que permita un posterior desempeño laboral.
Sinembargo, si se analiza el mandamiento restrictivo que contiene el artículo 16 del Decreto 1160 de 1989, desde la perspectiva de la razonabilidad que debe existir entre una medida normativa limitativa y la finalidad esperada con su operancia, el mismo no supera el juicio de proporcionalidad que le es exigible, pues aun cuando los propósitos, en los términos ya señalados, puedan tener cierto grado de necesidad, por un interés general o la protección de derechos de otras personas con rango legal, el resultado efectivo de la restricción en derechos y principios constitucionales evidencia un sacrificio mayor de éstos, constitucionalmente inaceptable.
A la anterior conclusión se llega con base en los siguientes razonamientos:
5.1. No se da prevalencia al principio de la buena fe que debe regir las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas (C.P., art. 83), pues si se estima el cambio de carrera o de profesión como una forma de evitar que los estudiantes que se encuentren gozando de una sustitución pensional se trasladen sucesivamente, para obtener unos recursos económicos prolongadamente en el tiempo, dicha actuación no es observada como lo que realmente es: una decisión factible, inherente y coherente con la de selección de opciones a la cual se ve enfrentada una persona en una etapa temprana de la vida en la cual debe definir sobre su futuro personal y profesional, bien sea, en virtud del amplio abanico de posibilidades que existen en relación con la formación académica, o quizás por la carencia de elementos conceptuales suficientes para tomar una decisión acertada respecto de lo que el estudiante espera debe ser ese desarrollo intelectual y profesional para el resto de su vida.
Por lo tanto, la modificación en la escogencia inicial sobre los estudios superiores que se cursan al ser calificada de esa manera, genera una carga valorativa negativa en contra del estudiante que lo somete a una sanción de pérdida de la sustitución pensional, con desconocimiento la protección especial de la cual es destinatario el adolescente para asegurar su formación integral (C.P., art. 45), ya que si en gracia de discusión tal situación fuese cierta, la misma reglamentación que impone límites a la edad del estudiante para el reconocimiento de la sustitución pensional, configuraría una forma de contener una posible extralimitación de esta clase.
5.2. El alcance de la disposición restrictiva del artículo 16 del Decreto 1160 de 1989 produce una transgresión del principio constitucional a la solidaridad contenido en el artículo 1o. de la Constitución, entendido como un postulado básico para el cumplimiento de los fines esenciales estatales dentro de un Estado social de derecho y del comportamiento de todos los integrantes de la sociedad, como garantía de la existencia de un orden social justo.
Si, como lo ha señalado esta Corporación, con el principio de solidaridad se pretende realizar el valor de la justicia que “ en términos constitucionales representa el papel activo del Estado, comprometido a prestar el apoyo que requieran las personas para alcanzar la efectividad de sus derechos y para colmar las aspiraciones propias de la dignidad humana. Es, entonces, un concepto ligado íntimamente a la función del Estado Social de Derecho.”.18
Como puede deducirse, la efectividad del derecho a la educación de las personas que disfrutan de una sustitución pensional por estudios, reclama tanto de las autoridades como de los particulares que presten ese servicio acciones concretas y positivas para su protección, en virtud de la debilidad manifiesta de orden económico que presentan, en desarrollo del principio de la solidaridad.
5.3. También puede predicarse del contenido del artículo 16 del Decreto 1160 de 1989 una vulneración del derecho a la educación y a la libertad de escoger profesión u oficio de la actora.
En efecto, la aplicación que hizo la entidad accionada, a la accionante, de la restricción que trae el Decreto mencionado en su artículo 16, produjo una lesión excesiva en su posibilidad de acceso y permanencia en el sistema educativo, toda vez que la eliminación del beneficio prestacional impidió que la misma contara con un sustento económico para pagar sus estudios y, de esta manera, continuara con su formación profesional, en aras de su desarrollo integral de orden personal y profesional.
La dependencia de la accionante a ese ingreso económico es tal que, según lo afirma en uno de sus escritos, mientras se le reconocía la sustitución pensional tuvo que dejar los estudios de Análisis y Programación de Computadores, en el Centro de Estudios Técnicos UNITEC, para luego optar por otro programa de estudios en distinto centro educativo (Ingeniería de Sistemas en la Corporación Unificada Nacional de Educación Superior).
Es oportuno recordar que el fundamento de la sustitución pensional es la dependencia económica de un menor o un estudiante a lo que ordinariamente suministran sus padres para su sustento vital; de manera que, la ausencia de éstos, como le ocurre a la actora, la coloca en un estado de debilidad manifiesta que el ordenamiento constitucional busca solventar, mediante una protección estatal especial.
Además, si bien el derecho a seleccionar una profesión u oficio como ya se dijo no es absoluto sino que puede estar sujeto a unos requisitos que aseguren la idoneidad de quien pretende ejercer una determinada profesión u oficio, desde un punto de vista académico y con fundamento normativo, como lo ha indicado la Corporación, el coartar su ejercicio configura una violación del mismo, como ocurre ante “la imposición oficial o familiar de seguir cierta carrera o en la prohibición de iniciarla o de continuarla, pese al querer del interesado”19, situaciones análogas a la de la actora, a quien, en su condición de estudiante beneficiaria de una sustitución pensional por estudios, se le impide un cambio de carrera o de profesión, so pena de perder ese derecho.
De esta manera, en la disposición cuya aplicación se cuestiona, no se evidencia realizado el deber en cabeza del Estado de brindar las condiciones necesarias que permitan hacer efectivo del ejercicio de estos derechos.
5.4. La violación en el presente caso del derecho a la educación también produce un desconocimiento del derecho al libre desarrollo de la personalidad y a la igualdad de oportunidades educativas. En efecto, la imposibilidad de continuar con su educación superior ha significado para la accionante un obstáculo en el desarrollo de su personalidad conforme a sus expectativas, aptitudes y aspiraciones de vida, en el campo económico, laboral, cultural, etc.; así mismo, con la pérdida del derecho a la pensión a la accionante se le impide gozar de igualdad de posibilidades de educación y de esta manera de oportunidades en la vida para realizarse como persona, sin discriminación alguna.
De manera que, no se observa una justificación razonable para que el acceso y permanencia en el sistema educativo y la posibilidad de realizar un desarrollo personal libre según sus aspiraciones y expectativas de vida, así como de obtener una formación en igualdad de oportunidades sea obstruido con una medida limitativa de esa naturaleza, como la de la pérdida de la sustitución pensional por el cambio de carrera o de profesión.
5.5. Con base en todo lo anterior, es forzoso concluir que la protección especial que se deriva del reconocimiento de una sustitución pensional, por razón de la debilidad manifiesta de quien es su beneficiario, en este caso la actora, y sus efectos en otros derechos fundamentales, no es tenida en cuenta en el mandato restrictivo del artículo 16 del Decreto 1160 de 1998.
Efectivamente, la limitación del derecho a la sustitución pensional requiere de un fundamento jurídico constitucional que haga soportable la carga que recae sobre la efectividad de los derechos fundamentales y principios superiores en juego, fundamento que no puede predicarse del deseo de proteger un interés general o los derechos de las personas de orden legal y, mucho menos, de la manifestación del Fondo accionado de estar cumpliendo con una norma jurídica vigente.
La intensidad de la medida limitativa adoptada en el artículo16 del Decreto 1160 de 1989 al asegurar los propósitos pretendidos con la misma, restringió excesivamente el derecho a la educación y las libertades de escoger profesión y oficio y desarrollo de la personalidad, así como al derecho a la igualdad de oportunidades educativas, y desconoció los principios tan caros al constitucionalismo colombiano como son la solidaridad y la buena fe, sin reparar en la necesidad de llevar a cabo una “ponderación valorativa” de los mismos con el fin de hacer respetar su jerarquía.
De manera que, la obligación del Estado, en este caso específico a cargo del gobierno nacional al expedir dicho decreto reglamentario, era la de garantizar la protección del derecho a la sustitución pensional por estudios, con su carácter de fundamental y como presupuesto de la efectividad de la educación como valor tutelable y de los demás derechos y principios fundamentales inherentes a su ejercicio, a través de una medida menos limitativa en relación con el sacrificio impuesto, el cual no resulta comparable con los propósitos que con la medida en cuestión se pretendían proteger.
6. Inaplicación del artículo 16 del Decreto 1160 de 1989 y alcances de la decisión
Por las razones antes expuestas, la Sala observa que el artículo 16 del Decreto 1160 de 1989, es constitucionalmente censurable en la parte que establece que “El cambio de carrera o profesión por razones distintas de salud, hará perder el derecho a la sustitución pensional”.
Como ha sido criterio reiterado de esta Corporación, es factible que durante el trámite de un proceso de tutela se deduzca la amenaza o vulneración de derechos fundamentales del accionante, por la aplicación de una norma jurídica, cualquiera que ella sea, esto es de orden legal o como concreción suya20, y en virtud de la incompatibilidad que pueda presentar con el ordenamiento superior. En este caso, el juez de la causa, en clara prevalencia y primacía del valor normativo superior de la Constitución, deberá inobservarla mediante la denominada excepción de inconstitucionalidad, a la cual están obligados tanto las autoridades judiciales como las administrativas, en cumplimiento del artículo 4o. de la Carta Política, el cual señala:
De suerte que, la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad no comporta un exceso en los límites materiales y personales del proceso en el cual ésta se verifica21, como tampoco el desconocimiento de la presunción de legalidad que acompaña los actos administrativos o el valor jerárquico normativo en que se estructura el ordenamiento jurídico, pues la primacía y vigencia directa de las normas constitucionales se impone en todo momento sobre el contenido de las leyes y demás normas jurídicas que las contradigan.
Lo anterior, adicionalmente, porque con la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad “no está de por medio la definición por vía general acerca del ajuste de un precepto a la Constitución -lo cual es propio de la providencia que adopte el tribunal competente al decidir sobre el proceso iniciado como consecuencia de acción pública- sino la aplicación de una norma legal o de otro orden a un caso singular”.22
Debe, igualmente, reiterarse que, el control constitucional que se ejerce a través de la acción de tutela no procede contra los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto (Decreto 2591/91, art. 6o., num. 5o.), sino frente a la materialización en un caso particular de la vulneración de los mandatos constitucionales que sus preceptos puedan producir; toda vez que, como lo ha señalado la Corporación: “en principio, la presunción de constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos únicamente puede desvirtuarse mediante la nulidad declarada por la correspondiente jurisdicción. No obstante, ellos pueden inaplicarse en el caso concreto si son incompatibles con la Constitución, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 4º de ésta” .
Dicha situación se evidencia en el caso que ocupa la atención de la Sala, pues, si bien el contenido normativo restrictivo que se le impuso al derecho a la sustitución pensional de la actora está regulado en un Decreto Reglamentario, el 1160 de 1989, el cuestionamiento en que se funda la demanda no se dirige contra el mismo, sino respecto de la decisión del Fondo accionado de dar aplicación a la limitación de la pérdida del derecho pensional por el cambio de carrera o profesión; es decir que se censura el desarrollo que dio esa autoridad de la regla restrictiva con amenaza de sus derechos fundamentales.
Como lo ha aceptado la Corporación en esta situación de amenaza de derechos fundamentales por un norma reglamentaria23, en las condiciones antes precisadas, tienen lugar coetáneamente tanto la llamada excepción de inconstitucionalidad, así como el amparo judicial por la vía de la acción de tutela, como debe establecerse en el presente caso.
En consecuencia, la intervención del juez constitucional, en el proceso de tutela de la referencia, era necesaria para velar por la supremacía e integridad del ordenamiento superior, y la efectividad de la vigencia de los derechos fundamentales de la actora, así como de los principios constitucionales analizados; por lo tanto, resulta cuestionable la decisión apresurada del Juez Catorce Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, en la cual se avizora un afán más bien por despachar el asunto sin mayores miramientos, cuando en sus deberes, como director del proceso, ha debido valorar otros aspectos que con base en la Constitución y la doctrina constitucional, le hubiesen permitido ordenar el amparo de tutela correspondiente.24
Por consiguiente, en la parte resolutiva de esta providencia se adoptarán las siguientes órdenes: 1) se revocará la sentencia proferida por el Juez Catorce Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá y en su lugar se concederá la tutela a Dolores Elena Acosta Parejo como protección de sus derechos fundamentales a la educación, libertad de escoger profesión u oficio, libre desarrollo de la personalidad e igualdad de oportunidades educativas; 2) se ordenará inaplicar la parte censurada del artículo 16 del decreto 1160 de 1989 que establece que “El cambio de carrera o profesión por razones distintas de salud, hará perder el derecho a la sustitución pensional” y 3) se ordenará a la jefatura de la División de Prestaciones Económicas del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia que proceda a reanudar, en favor de la accionante, el pago de las mesadas pensionales por la sustitución pensional que venía disfrutando por su condición de estudiante.
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juez Catorce Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, y en su lugar CONCEDER la tutela a Dolores Elena Acosta Parejo para la protección de sus derechos fundamentales a la educación, libertad de escoger profesión u oficio, libre desarrollo de la personalidad e igualdad de oportunidades educativas.
Segundo.- INAPLICAR, con base en el artículo 4o. de la Carta Política, la parte del artículo 16 del Decreto 1160 de 1989 que establece que “El cambio de carrera o profesión por razones distintas de salud, hará perder el derecho a la sustitución pensional”.
Tercero.- ORDENAR a la jefatura de la División de Prestaciones Económicas del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, que proceda a reanudar a la actora el pago de las mesadas pensionales que venía devengando en virtud de la sustitución pensional reconocida.
1 Corte Constitucional. Sentencias T 002, T 009, T 015, T 402 y T 420 de 1992, T 092 y T 467 de 1994 entre otras.
2 Sentencia T-624/95, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
3 Sentencia T-308/95, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
4 Sentencia T-610/92, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
5 Sentencia T-624/95,antes citada.
6 Ver las Sentencias T-002/92, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero y T-329/97, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
7 Ver la Sentencia T-672/98, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
8 Sentencia T-239/98, M.P. DR. Fabio Morón Díaz.
Sentencia T-329/97, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
9 Ver la Sentencia T-078/96, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
Ver la Sentencia T-236/94, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
11 Ver la Sentencia T-534/97, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía.
12 Ver las Sentencias T-186/93 y T-373/96.
13 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
14 Sentencia T-292/95, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
15 “Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones“
16 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 71 de 1988“
17 Sentencia C-309 de 1997. Magistrado Ponente. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
18 Sentencia T-067/94, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
19 Ver la Sentencia T-308/95, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
20 Ver la Sentencia T-067/98, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
22 Sentencia T-614/92, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Ver la Sentencia T-450 de 1994, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
24 Ver Sentencia SU-547/97, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 16
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 artículo 26
 artículo 13
 artículo 1
 artículo 13
 artículo 6
 artículo 16
 artículo 279
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 artículo 1
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 artículo 4
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