Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-948-de-diciembre-3-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_10a5d0b756420174e0530a0101510174&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-18 08:06:29+00:00

Document:
SENTENCIA C-948 DE 03 DE DICIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:INCONSTITUCIONALIDAD DE APARTES DE LA LEY DE HONORES A LA MADRE LAURA. SE DECLARA EXEQUIBLE LA LEY 1710 DEL 2014, SOBRE HONORES A LA MADRE LAURA MONTOYA, AL CONSIDERAR QUE SU CONTENIDO NO RESULTA CONTRARIO A LA IGUALDAD NI AL CARÁCTER LAICO PROPIO DEL ESTADO COLOMBIANO. SIN EMBARGO, DECLARÓ INCONSTITUCIONALES EL ARTÍCULO 3º, 4º, LA EXPRESIÓN “COMO LA CUNA MODERNA DE LA EVANGELIZACIÓN PARA LOS INDÍGENAS DE AMÉRICA Y EL MUNDO MODERNO” DEL ARTÍCULO 6º Y EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 8º, PORQUE AUTORIZAR AL GOBIERNO PARA CONSAGRARLA COMO PATRONA DEL MAGISTERIO ES UNA MEDIDA DE CARÁCTER CONFESIONAL. ASÍ MISMO, ORDENAR LA CONSTRUCCIÓN DE UN MAUSOLEO EN EL CONVENTO DE LA MADRE LAURA, EN MEDELLÍN, CONSTITUYE UNA INJERENCIA DEL LEGISLADOR EN ASUNTOS PRIVADOS DE ESA CONGREGACIÓN. SOBRE LA EXPRESIÓN, ADVIRTIÓ QUE ES INCOMPATIBLE CON EL RESPETO POR EL MULTICULTURALISMO. FINALMENTE, SEÑALÓ QUE ORDENAR AL MINISTERIO DE CULTURA PRESENTAR UN PLAN DE DESARROLLO TURÍSTICO PARA EL MUNICIPIO DE JERICÓ (ANTIOQUIA) Y SU ÁREA VECINA IMPLICA UNA INTROMISIÓN DEL LEGISLADOR EN POLÍTICAS PÚBLICAS QUE DEBE IMPLEMENTAR Y DESARROLLAR EL MINISTERIO.
TEMAS ESPECÍFICOS:UNIDAD DE MATERIA DEL PROYECTO DE LEY, DERECHO A LA LIBERTAD DE CULTO, VIOLACIÓN A LA LIBERTAD DE CULTO
Sentencia C-948 de diciembre 3 de 2014
Ref.: Expediente D-10226
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1710 de 2014, “Por la cual se rinde honores a la Santa Madre Laura Montoya Upegui, como ilustre santa colombiana”.
Demandantes: Miguel Ángel Garcés Villamil.
EXTRACTOS:« II. Texto de la norma demandada
A continuación se transcribe el texto integral de la Ley 1710 de 2014:
“Ley 1710 de 2014
Por la cual se rinde honores a la Santa Madre Laura Montoya Upegui, como ilustre santa colombiana.
“ART. 1º—Con motivo de su Santificación, la Nación rinde honores, exalta y enaltece la memoria, vida y obra de la Madre Laura Montoya Upegui, por toda una vida dedicada a la defensa y apoyo de los menos favorecidos en Colombia.
ART. 2º—El Gobierno Nacional y el Congreso de la República de Colombia deberán rendir honores a la obra y memoria de la Santa Madre Laura Montoya, en acto especial y protocolario, cuya fecha y hora será programada por la mesa directiva del honorable Congreso de la República, con invitación al señor Presidente de la República, en el municipio de Jericó, departamento de Antioquia.
ART. 3º—Autorícese al Gobierno Nacional para que la Santa Madre Laura Montoya sea consagrada como la patrona del magisterio de Colombia.
ART. 4º—En el convento Madre Laura del municipio de Medellín, donde reposan los despojos mortales de la Madre Laura, la Nación exaltará y honrará su memoria en forma permanente mediante la construcción de un mausoleo para la peregrinación de los fieles, cuya construcción el Ministerio de Cultura dispondrá de los recursos necesarios para la realización de esta obra.
ART. 5º—Emítase por única vez por parte del Banco de la República una moneda en honor a la Madre Laura.
ART. 6º—Constrúyase una escultura en su honor para ser ubicada en el municipio de Dabeiba, Antioquia, como la cuna moderna de la evangelización para los indígenas de América y el mundo católico.
ART. 7º—Dado el gran impacto turístico y religioso que para el municipio de Jericó y sus municipios vecinos representa esta efemérides, autorícese al Gobierno Nacional para que destinen las partidas presupuestales necesarias para la pavimentación de la vía Pueblo Rico-Jericó, en el departamento de Antioquia.
ART. 8º—Se declara al municipio de Jericó como de alto potencial para el desarrollo turístico, especial en los productos religiosos y culturales (museos y centros históricos), para lo cual el gobierno promoverá las inversiones en infraestructuras turísticas necesarias para alcanzar el objeto planeado en este artículo.
PAR.—En los seis (6) meses siguientes a la sanción y promulgación de esta ley, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, presentará un plan de desarrollo del turismo para el municipio de Jericó y su área vecina.
ART. 9º—La presente ley rige a partir de su promulgación”.
2. El Congreso de la República decidió rendir honores a la Madre Laura Montoya Upegui, con ocasión de su canonización y su reconocimiento como santa, por parte de las autoridades eclesiásticas de la Iglesia Católica romana. Con ese propósito dictó la Ley 1710 de 2014 en la que, además de exaltar su vida y obra, se adoptan una serie de medidas a las que se hará referencia al iniciar el análisis de fondo.
3. El ciudadano Miguel Ángel Garcés Villamil solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1710, en su integridad, considerando que viola los principios constitucionales de pluralismo, laicidad (o separación entre iglesias y Estado) y neutralidad religiosa, pues el Congreso de la República decidió hacer una conmemoración de un hecho de significado evidentemente religioso, y claramente asociado a la religión mayoritaria, debido a que la santidad es un concepto propio de ese culto y el título de la ley no deja dudas acerca de ese propósito.
4. Además, dirige cuestionamientos concretos hacia el artículo 3º, por el cual el Congreso autoriza al Gobierno Nacional para que consagre a la religiosa católica Laura Montoya Upegui como patrona del magisterio, considerando que es una medida propia de un Estado confesional; y los artículos 7º y 8º de la misma ley, por violación del principio de unidad de materia y de la prohibición de decretar auxilios y donaciones a favor de personas de derecho privado.
5. El Ministerio Público, en cabeza del Procurador General de la Nación, efectúa una extensa crítica a la forma en que la Corte Constitucional viene entendiendo el derecho fundamental de libertad de cultos, el pluralismo religioso y el principio de laicidad del Estado; posteriormente, cuestiona dos subreglasestablecidas por esta corporación en un caso en que se analizó una ley que rendía honores y cuya motivación se hallaba ligada la Iglesia católica (C-817 de 2011), afirmando que también debe cambiarse la jurisprudencia sentada por la corporación en esa decisión.
Finalmente, asume la defensa de la constitucionalidad de la Ley 1710 de 2014, argumentando que esta normativa no desconoce ningún principio constitucional; que la consagración de la Madre Laura Montoya Upegui como patrona del magisterio es una medida que se ajusta al pluralismo religioso; que la unidad de materia fue respetada por el legislador, pues cada una de las medidas contempladas en la Ley 1710 de 2014 guarda vínculos de conexidad temática, causal, teleológica y sistemática con el homenaje que se ha decidido rendir a la Madre Laura Montoya, y que los demás cargos carecen de aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo.
6. En ese marco, corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:
El primero, que concierne a la Ley 1710 de 2014 en su integridad, consiste en determinar si esta vulnera los principios de libertad religiosa, neutralidad del Estado ante las distintas iglesias, y pluralismo, al celebrar los logros de una ciudadana colombiana exclusivamente en razón de su reconocimiento como “santa” por la religión católica.
El segundo se concreta en establecer si la autorización dada al Congreso de la República para que consagre a Laura Montoya Upegui como “patrona del magisterio en Colombia” desconoce la libertad y diversidad religiosa y la separación entre Estado e iglesias, por tratarse de una medida propia de un Estado confesional.
El tercero supone determinar si el Legislador desconoció el principio de unidad de materia al incorporar decisiones relativas al gasto público y la construcción de obras públicas en una ley de honores, cargo que involucra principalmente a los artículos 7º y 8º de la Ley 1710 de 2014; y el cuarto cuestionamiento exige constatar si los artículos citados violan la prohibición de decretar auxilios o donaciones a favor de particulares.
6.1. Antes de continuar con el análisis de fondo, la Sala deberá determinar sí, como lo afirma el Procurador General de la Nación, el cuarto cargo carece de la fuerza argumentativa necesaria para generar un problema de constitucionalidad que deba ser abordado por este tribunal.
De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las normas acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las razones de la violación.
En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser“(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del texto superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”(3).
Bajo tales parámetros, la Sala observa que el cuarto cargo, tal como lo propone la vista fiscal, no se cumple el requisito de suficiencia, pues el actor se limita a afirmar que se presenta una violación del principio, sin hacer referencia a las características que la Constitución y la jurisprudencia constitucional delineado acerca de han la prohibición dirigida a los poderes públicos para decretar auxilios o donaciones a favor de particulares. En otros términos, el actor afirma que se violó esa prohibición, pero no aporta elementos de juicio para el inicio del debate constitucional, y para poner en duda la presunción de constitucionalidad de la ley.
7. Para resolver los problemas jurídicos mencionados, la Sala comenzará por reiterar su jurisprudencia sobre los principios de laicidad, pluralismo religioso y libertad religiosa y, en ese marco, analizará el ataque contra la integridad de la ley. En esta etapa de análisis también deberá pronunciarse sobre el segundo cargo pues como el actor considera que la consagración de la Madre Laura Montoya como patrona del magisterio es una medida confesional, resulta claro que su preocupación se basa en los mismos principios constitucionales en torno a los que gira su cuestionamiento general de la ley. Solo en caso de superar el primer análisis, la Sala pasará a (ii) verificar si el principio de unidad de materia es respetado en el ordenamiento normativo objeto de censura.
Alcance de los principios de libertad religiosa, pluralismo religioso y cultural y laicidad del Estado en relación con leyes de honores.
8. El constituyente de 1991 definió la estructura del Estado como social de derecho, y remplazó la mención de Dios como fuente suprema de toda autoridad y de la religión católica como oficial, por el reconocimiento del pluralismo (art. 2º), la libertad religiosa, la igualdad entre las distintas confesiones (C.P., art. 19) y el respeto por la igualdad en las diferencias (C.P., art. 7º).
9. El pluralismo previsto como norma fundante del ordenamiento defiende y protege la existencia de modos distintos de ver el mundo, y de maneras disímiles de concebir y desarrollar los principios de “vida buena” de cada persona; rechaza, por ese motivo, la exclusión de las perspectivas de grupos minoritarios, y mira con recelo la exaltación del modo de vida mayoritario, cuando ello significa una declaración oficial de prevalencia de esas opciones sobre las demás, o cuando ello comporta ventajas concretas para un culto determinado, carentes de una justificación razonable.
10. El pluralismo se proyecta en varias vertientes, como la cultural, la religiosa y la jurídica; y es, además, un elemento cardinal de los estados constitucionales, los cuales se caracterizan por la consagración de un conjunto de principios que, en ocasiones, plantean distintas exigencias normativas incompatibles entre sí, de manera que corresponde a los órganos del Estado y los operadores jurídicos asegurar la máxima eficacia de cada uno de ellos, armonizando los conflictos normativos que surjan en el momento de aplicación del derecho.
11. El citado principio (pluralismo) es consustancial a la defensa de las minorías sociales, pues propende por laconstrucción de una sociedad que permita la participación de todos en la definición de los asuntos públicos, satisfaciendo así las exigencias del principio de igualdad en medio de las diferencias. Por lo tanto, desarrolla también el principio de igual respeto por todas las culturas y las formas de ver el mundo.
12. En la Constitución Política de 1991 se consideró la importancia del fenómeno religioso desde distintas perspectivas. Primero, como derecho fundamental, se refiere a la libertad de escoger y profesar cualquier religión sin interferencias estatales, o de abstenerse de hacerlo, según las preferencias de la persona. Segundo, como manifestación de los principios de igualdad y respeto a la diversidad, prescribe que todas las religiones merecen la misma protección por parte del Estado.
13. En su dimensión de derecho fundamental, la Corte ha destacado que la libertad religiosa protege la pluralidad de opciones que puede asumir la persona sobre las preguntas últimas de la existencia y el fundamento del buen vivir, sin ser objeto de injerencia alguna por parte del Estado, es decir, con independencia de si la persona las asume mediante la adhesión a una religión, o a través de una actitud agnóstica o abiertamente atea. Todas esas opciones se encuentran protegidas en igualdad de condiciones, como se indicó en la Sentencia C-088 de 1993(4), al analizar la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de libertad religiosa (Proyecto de Ley 209 (Senado) y 1 (Cámara), sobre la ley estatutaria de libertad de cultos.
14. En esa decisión, la Corte manifestó que el artículo 2º del Proyecto de ley que era objeto de estudio, según el cual el Estado no posee una religión oficial y —a la vez— no es ateo o insensible a los sentimientos religiosos de sus habitantes, sólo podía ser interpretada en el marco de la Constitución Política de 1991, como un reconocimiento de la importancia del fenómeno religioso y de la imparcialidad del Estado frente a las distintas confesiones, sin perjuicio de la posibilidad de establecer relaciones de cooperación con estas últimas:
“Por lo que corresponde alartículo segundose encuentra igualmente su conformidad con la Carta Política, ya que se trata del señalamiento de unas declaraciones de principios legales que reproducen valores superiores del ordenamiento jurídico, como son los del carácter pluralista de la sociedad, la igualdad, la libertad y la convivencia; en efecto, el legislador reitera que ninguna religión será oficial o estatal, pero advierte que el Estado no es ateo, agnóstico ni indiferente ante los sentimientos religiosos de los colombianos, lo que significa que en atención a los mencionados valores constitucionales de rango normativo superior dentro del ordenamiento jurídico, el Estado debe preocuparse por permitir que se atiendan las necesidades religiosas de los ‘colombianos’ y que en consecuencia este no puede descuidar las condiciones, cuando menos legales, que aseguren su vigencia y la primacía de los derechos inalienables de la persona (...).
En relación con el inciso que establece que el Estado no es ateo, agnóstico o indiferente ante los sentimientos religiosos de los colombianos,es preciso señalar que ello significa que el Estado no profesa ninguna religión, tal como lo consagra el inciso primero del artículo, y que su única interpretación válida es la de que todas las creencias de las personas son respetadas por el Estado, cualquiera sea el sentido en que se expresen o manifiesten,y que el hecho de que no sea indiferente ante los distintos sentimientos religiososse refiere a que pueden existir relaciones de cooperación con todas las iglesias y confesiones religiosas por la trascendencia inherentea ellas mismas, siempre que tales relaciones se desarrollen dentro de la igualdad garantizada por el estatuto superior.
En este orden de ideas cabe destacar, además, que el proyecto de ley se ocupa de señalar que los poderes públicos protegerán a todas las personas en sus creencias, iglesias y confesiones religiosas, y se preocuparán de mantener relaciones de armonía y común entendimiento con las religiones existentes en Colombia”.
15. La posibilidad de acoger un culto no se agota, sin embargo, en obligaciones de respeto por el Estado (es decir, en la no injerencia) pues, como ocurre con todos los derechos fundamentales, corresponde también a los órganos del poder público garantizar las condiciones para que esta libertad pueda realizarse de forma digna y adecuada, siempre en un plano de igualdad entre las distintas confesiones. Y es precisamente la necesidad de asegurar la igualdad entre los distintos cultos lo que da lugar a la neutralidad del Estado en materia religiosa, uno de los elementos centrales del principio de laicidad.
En ese orden de ideas, el pluralismo religioso, la libertad de cultos y la igualdad entre las confesiones religiosas sirven de marco a la concepción de laicidad del Estado incorporada a la Carta de 1991.
16. El principio de laicidad estatal ha sido explicado ampliamente por la Corte Constitucional. Una de las decisiones más importantes en la definición del marco conceptual y normativo de este principio se encuentra en la Sentencia C-350 de 1994(5) ,dictada con ocasión del control de una ley que celebraba la consagración del Estado al divino niño(6), y comprendía una serie de medidas adicionales para la celebración. A continuación, la Sala reiterará sus fundamentos para, posteriormente, hacer una reseña de sentencias recientes en las que se han aplicado estos principios al momento de analizar la constitucionalidad de leyes de honores con motivación religiosa.
17. La Corte Constitucional ha sostenido que en la historia han existido diversas formas de definir la relación entre el Estado y la Iglesia, según el nivel de injerencia que se permite entre uno y otra, y según la relevancia que se reconoce a la iglesia desde la institucionalidad estatal, precisando además que esa escala admite una cantidad de gradaciones intermedias. De acuerdo con la Sentencia C-350 de 1994:
“De un lado, encontramos los Estados confesionales sin tolerancia religiosa: en ellos no sólo se establece una religión oficial sino que, además, los contenidos de tal religión son jurídicamente obligatorios, de suerte que se prohiben las religiones diversas a la oficial, o al menos se las discrimina considerablemente. Estas formas políticas, que existieron por ejemplo en los Estados cristianos medioevales, en las monarquías absolutas o existen aún en algunos países musulmanes, son contrarias al constitucionalismo y al reconocimiento de los derechos humano, los cuales nacieron, en parte, con el fin de superar las crueldades de las guerras de religión. En efecto, uno de los momentos esenciales en el desarrollo del constitucionalismo y de la idea de los derechos humanos fue el reconocimiento de que las creencias religiosas eran un asunto que no debía de ser controlado por el poder público y que, por consiguiente, debería respetarse la libertad de concienca, de religión y de cultos(7).
De otro lado, encontramos los Estados confesionales con tolerancia o libertad religiosa, los cuales se caracterizan porque si bien consagran una determinada religión como la oficial, no por ello excluyen a las otras creencias religiosas y a los otros cultos. Esto significa que el reconocimiento de la religión oficial no implica la conversión automática de todos sus contenidos normativos en mandatos jurídicos obligatorios para todos los ciudadanos. Sin embargo, dentro de este modelo de relaciones cabe distinguir al menos dos variantes. En algunos casos, las religiones diversas a la oficial son simplemente toleradas, sin que exista una plena libertad en la materia (...) En cambio, en otros eventos, el carácter oficial de una religión se ha acompañado de una plena libertad religiosa y de la ausencia de cualquier discriminación por este factor. Por eso, ese último tipo de Estado no es incompatible con la idea de Estado de derecho ni de régimen constitucional (...).
En tercer término, y como una variante de los estados confesionales con libertad o tolerancia religiosa, existen lo que algunos autores denominan Estados de orientación confesional o de protección de una religión determinada, en los cuales si bien no se establece una religión oficial, el régimen jurídico acepta tomar en consideración el hecho social e histórico del carácter mayoritario de una o más confesiones religiosas, a las cuáles confiere una cierta preeminencia (...).
En cuarto término, encontramos los estados laicos con plena libertad religiosa, en los cuales existe una estricta separación entre el Estado y las iglesias, de suerte que, por la propia definición constitucional, no sólo no puede existir ninguna religión oficial sino que, además, el Estado no tiene doctrina oficial en materia religiosa y existe de pleno derecho una igualdad entre todas las confesiones religiosas. Los dos modelos clásicos de este tipo de Estado son los Estados Unidos y Francia (...) Por ello, al comentar este proceso de secularización, señala con razón Hannah Arendt: "La enorme significación para el ámbito político de la pérdida del establecimiento estatal de una región es comúnmente descuidada en la discusión de secularización moderna, porque el surgimiento del ámbito secular, que fue el resultado inevitable de la separación de la Iglesia y el Estado, de la emancipación de la política de la religión, parece tan obviamente haber tenido lugar a expensas de la religión; a través de la secularización, la Iglesia perdió muchas de sus propiedades terrenales y, lo que es más importante, la protección del poder secular. Pero, como cuestión de hecho, esta separación cortó, en ambos sentidos, y así como uno habla de la emancipación de lo secular respecto de lo religioso, también podría uno, tal vez aun con más derecho, hablar de la emancipación de la religión de las exigencias y cargas de lo secular" (negrillas de la Corte)(8).
Finalmente, encontramos los Estados oficialmente ateos, es decir aquellas organizaciones políticas que hacen del ateísmo una suerte de nueva religión oficial, y que presentan, algunos de ellos, diversos grados de hostilidad hacia el fenómeno religioso. Así, algunos de estos Estados toleran las prácticas religiosas pero no establecen verdaderamente una plena libertad de cultos. Otros regímenes llegan a desconocer toda libertad religiosa, a tal punto que devienen Estados anticlericales, como sucedía con la Constitución de la República Socialista de Albania de 1976, la cual en su artículo 54 prohibía la creación de organizaciones religiosas, y en su artículo 36 establecía que "el Estado no reconoce ninguna religión y fomentará y desarrollará la propaganda ateísta con el fin de infundir al pueblo la concepción materialista científica del mundo". Como es obvio, estos tipos de Estado que establecen el ateísmo como doctrina oficial y no respetan la plena libertad de creencias religiosas y de cultos de sus ciudadanos, también son contrarios a la idea de derechos humanos, de Estado de derecho y de régimen constitucional (...)”.
Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional, en pronunciamientos en los que se ha precisado que si bien la laicidad del Estado no fue incorporada como norma explícita de la Constitución Política, se trata de una norma adscrita al orden constitucional a partir de la interpretación sistemática y genealógica sobre las modificaciones que produjo la Constitución de 1991, en relación con la Constitución de 1886 y sus distintas reformas. El principio de laicidad comporta principalmente la neutralidad del Estado frente a las distintas religiones y la prohibición de favorecimiento a algunas de ellas.
18. En armonía con tales premisas, en la Sentencia 350 de 1994(9) la corporación concluyó que el Estado social de derecho tiene, entre sus componentes más importantes, los siguientes: (i) el pluralismo religioso; (ii) la prohibición de medidas que identifiquen al Estado con una confesión determinada (prohibición del confesionalismo); (iii) la libertad religiosa y (iv) la igualdad entre las distintas confesiones. Al respecto —precisó la Corte— (v) la “invocación a la protección de Dios, que se hace en el preámbulo, tiene un carácter general y no referido a una iglesia en particular”. Ese conjunto de principios implican la separación entre Iglesia y Estado, y (vi) la neutralidad en materia religiosa:
“La laicidad del Estado se desprende entonces del conjunto de valores, principios y derechos contenidos en la Constitución. En efecto, un Estado que se define como ontológicamente pluralista en materia religiosa y que además reconoce la igualdad entre todas las religiones (C.P., arts. 1º y 19) no puede al mismo tiempo consagrar una religión oficial o establecer la preeminencia jurídica de ciertos credos religiosos. Es por consiguiente un Estado laico (...). Por todo lo anterior, para la Corte Constitucional es claro que el Constituyente de 1991 abandonó el modelo de regulación de la Constitución de 1886 —que consagraba un Estado con libertad religiosa pero de orientación confesional por la protección preferente que otorgaba a la Iglesia Católica—, y estableció un Estado laico, con plena libertad religiosa, caracterizado por una estricta separación entre el Estado y las iglesias, y la igualdad de derecho de todas las confesiones religiosas frente al Estado y frente al ordenamiento jurídico”(10).
En sentencia posterior, la C-817 de 2011(11), la Corte Constitucional reiteró la importancia de la laicidad para la defensa de la autonomía de las confesiones religiosas en estos términos:
“13. Ahora bien, el principio de pluralismo religioso, aunque está estrechamente vinculado con el concepto de Estado laico, tiene un contenido y alcance concreto. De acuerdo con esa garantía constitucional, que se deriva del principio democrático pluralista, al igual que del derecho a la igualdad y del derecho a la libertad religiosa, las diferentes creencias religiosas tienen idéntico reconocimiento y protección por parte del Estado. Por ende, no resultan admisibles medidas legislativas o de otra índole que tiendan a desincentivar, y menos conferir consecuencias jurídicas desfavorables o de desventaja, contra las personas o comunidades que no comparten la práctica religiosa mayoritaria, bien porque ejercen otro credo, porque no comparten ninguno o, incluso, porque manifiestan su abierta oposición a toda dimensión trascendente. Cada una de estas categorías es aceptada por el Estado Constitucional el cual, en tanto tiene naturaleza laica y secular, reconoce y protege dichas legítimas opciones, todas ellas cobijadas por el derecho a la autonomía individual y a la dignidad humana.
Esta argumentación es avalada por la jurisprudencia constitucional, la cual es consistente en afirmar que “…el carácter más extendido de una determinada religión no implica que ésta pueda recibir un tratamiento privilegiado de parte del Estado, por cuanto la Constitución de 1991 ha conferido igual valor jurídico a todas las confesiones religiosas, independientemente de la cantidad de creyentes que éstas tengan. Se trata de una igualdad de derecho, o igualdad por nivelación o equiparación, con el fin de preservar el pluralismo y proteger a las minorías religiosas”(12).
14. La misma jurisprudencia ha enfatizado, en cuanto al deber de neutralidad, que el mismo conlleva la prohibición estatal de alentar u otorgar un trato más beneficioso o desfavorable, a un credo en específico, fundado en esa misma condición. Este deber, como lo ha explicado la jurisprudencia, no es incompatible con el reconocimiento jurídico y la garantía de la práctica religiosa, en tanto expresión de la libertad individual, sino que solo exige que la pertenencia de una persona o situación a un credo particular no sirva de fundamento para conferir un tratamiento más favorable —o perjudicial— que el que resultaría aplicable en caso que no concurriera la práctica de ese culto religioso específico. Del mismo modo, es contrario al deber de neutralidad que una actividad estatal se explique o fundamente en razón exclusiva de un credo particular o, en general, en la promoción de la práctica religiosa”(13).
19. Ese marco de principios y subreglas ha sido reiterado continuamente en las sentencias de la Corte Constitucional, y ha servido como fundamento para el análisis de constitucionalidad de regulaciones similares a la que ocupa actualmente a la Sala.
20. En la Sentencia C-766 de 2010(14) la Corte Constitucional recordó que el Congreso de la República tiene, entre sus facultades definidas expresamente por la Constitución de 1991, la de expedir leyes de honores, con base en el artículo 150, numeral 15, Superior. Estas leyes, según el texto literal de la disposición citada, tienen por objeto celebrar, exaltar o enaltecer a un ciudadano que haya prestado servicios a la patria. Sin embargo, este Tribunal ha explicado que, dada la facultad general del Congreso en el sentido de dictar las leyes y configurar el derecho, esta posibilidad no debe leerse de forma taxativa, y ha constatado que suelen presentarse al menos tres tipos de leyes de honores distintas: “(i)leyes que rinden homenaje a ciudadanos; (ii)leyes que celebran aniversarios de municipios colombianos; y(iii)leyes que se celebran aniversarios de instituciones educativas, de valor cultural, arquitectónico o, en general, otros aniversarios”.
21. En la decisión citada, la corporación reiteró que las leyes de honores carecen del carácter general y abstracto de la legislación ordinaria, y que se agotan en su expedición, de forma subjetiva y concreta, en relación con la persona, grupo de personas o situaciones que se desean resaltar. Agregó la Corte que las leyes de honores, a pesar de no moverse dentro del estricto margen de la exaltación de ciudadanos que prestaron servicios a la patria, deben ser dictadas dentro de criterios de prudencia, razonabilidad y proporcionalidad y no pueden utilizarse para desconocer la prohibición de decretar auxilios o donaciones a favor de particulares o las competencias estatales en materia de gasto público.
22. Además, explicó que estas celebraciones, conforme los principios que caracterizan el estado social de derecho, suelen tener una clara connotación social y cultural; y planteó, como regla de decisión, que aunque en algunas de ellas la exaltación evidencia también un contenido religioso, esta forma de ley de honores solo es válida si el componente laico prima sobre el religioso:
“En todas estas celebraciones es un valor predominante el aspecto cultural, histórico o social de los eventos, monumentos o ciudadanos exaltados, como es propio de un Estado fundado en el principio de la laicidad. Se resalta, sin embargo, que el carácter laico del Estado no ha sido óbice para que algunas de estas exaltaciones se realicen respecto de edificaciones(15), eventos(16) o personajes relacionados con alguna religión, específicamente la católica(17).
En el régimen constitucional colombiano es posible que coincidan el elemento cultural o histórico o social y el elemento religioso en una exaltación de este tipo. Sin embargo, en respeto de la separación que debe imperar entre los principios de decisión y actuación pública y los motivos basados en alguna creencia religiosa, en estos casos el fundamento religioso deberá ser meramente anecdótico o accidental en el telos de la exaltación. En otras palabras, el carácter principal y la causa protagonista debe ser la de naturaleza secular, pues resultaría contradictorio con los principios del Estado laico que alguna decisión pública tuviera como propósito principal –—y algunas veces exclusivo— promocionar, promover o exaltar valores propios de alguna religión.
Siendo este el principio de decisión que se deriva de disposiciones constitucionales como los artículos que consagran el principio democrático del Estado—art. 1º, de la Constitución—, la diversidad étnica y cultural —art. 7º de la Constitución— y la libertad de cultos —art. 19 de la Constitución—, es posible mencionar como ejemplos leyes que declaran patrimonio histórico y cultural a templos religiosos o edificaciones que sirven de sede a un seminario(18). Sin duda alguna son éstas edificaciones que tienen significación especial para la iglesia católica; pero no puede interpretarse que el Estado tenga como finalidad principal la promoción de un determinado credo, en este caso el católico; el fin primordial que puede extraerse de estas decisiones será exaltar la valoración que la población colombiana tiene respecto la significación cultural o histórica de dicha iglesia o edificación y, por tanto, el ámbito de configuración que tiene el legislador manifestado en la facultad para exaltar o no una iglesia o un edificio que sirva como sede de un seminario.
Es este el sentido que tienen las leyes de honores, homenaje o por las cuales el Estado se une a la celebración de aniversarios municipales o de otro tipo.
Contrario sensu, no podría ser un fin de naturaleza principal o exclusivamente religiosa el que animara este tipo de exaltaciones por parte del Congreso de la República. Esta hipótesis, además de contradecir el carácter laico del Estado, se alejaría de la finalidad que se puede interpretar para este tipo de leyes. En efecto, si bien la posibilidad de realizar exaltaciones por parte del Congreso no se limita a las posibilidades que menciona expresamente el numeral 15 del artículo 150 de la Constitución, su amplitud no puede ser óbice para el desconocimiento de principios incorporados en la Constitución del Estado colombiano.
Con base en las consideraciones antes mencionadas abordará la Corte, en su momento, el fundamento de la objeciones gubernamentales ahora estudiadas”.
23. Posteriormente, mediante la Sentencia C-817 de 2011(19), la Corporación analizó la constitucionalidad de una ley de honores, que asociaba a la Nación a la celebración de los 50 años de la Diócesis de El Espinal (Tolima) y declaraba monumento nacional a su Catedral. La Sala señaló entonces que la validez de este tipo de leyes, en las que se exalta un hecho religioso, o se presenta una motivación religiosa, depende de que exista o pueda discernirse en la ley otra finalidad, de carácter laico, y de que esta última sea de carácter protagónico o primordial.
En el estudio del caso concreto, afirmó la Corte que los propósitos de la ley eran evidentemente religiosos y que no era posible hallar otra finalidad a la norma que, además resultara de mayor importancia que aquella de carácter puramente religioso.
24. En ambas sentencias, la Corte Constitucional ha prestado especial atención a las palabras utilizadas por el Legislador para designar el objeto de la exaltación, y ha considerado que cuando estas carecen de referente en el derecho ordinario, pero en cambio son conceptos plenamente definidos por el derecho canónico, la finalidad perseguida por el Congreso de la República es, evidentemente, religiosa. En la sentencia a la que se hace referencia (C-817 de 2011), la Sala enfrentó también dos posibles objeciones a la subregla de decisión adoptada: la existencia de otros propósitos, concurrentes a la celebración religiosa, y la defensa de la medida, destacando el valor cultural de la celebración, en atención al carácter mayoritario de la religión católica:
21. Sin embargo, a esta conclusión preliminar pueden plantearse válidamente dos tipos de contra argumentos, que defenderían la posibilidad de hallar en la normatividad demandada un criterio secular que sustente su constitucionalidad. En primer término, podría plantearse que la exaltación de la diócesis de El Espinal radica, entre otras razones y como lo hace expreso la exposición de motivos, en el papel que ejerce esa institución en relación con “la formación de valores positivos para los fieles que integran su jurisdicción eclesiástica, sumado a los altruistas servicios prestados a la población más vulnerable.”Estos asuntos trascenderían el ámbito clerical, por lo que permitirían al legislador exaltar a dicha comunidad de fieles. En segundo lugar, tal carácter secular también podría evidenciarse por el hecho que la norma también apunta a proteger las expresiones culturales del municipio de El Espinal, como son la diócesis y la catedral ubicada en el mismo. Pasa la Corte a resolver estos interrogantes.
21.1. En el fundamento jurídico 18.4 se explicó cómo si bien resulta admisible prima facie que el Estado exalte manifestaciones sociales que tengan un referente religioso, para que esto resulte válido desde la perspectiva constitucional, se requiere que la normatividad o medida correspondiente tenga un factor secular, el cua (i) sea suficientemente identificable; y (ii) tenga carácter principal, y no solo simplemente accesorio o incidental. Por lo tanto, aquellas normas jurídicas mediante las cuales el Estado promueve una práctica religiosa específica que carezcan de ese factor o que, si bien existiendo, sea apenas marginal en tanto el fundamento de la disposición es la promoción de dicho credo, son contrarias al Estado laico, al pluralismo religioso y a la libertad de cultos.
21.2. En el primer escenario, se tiene que la referencia que hace la exposición de motivos a los“valores positivos”que presuntamente promueve la diócesis de El Espinal no son un argumento secular válido, pues el mismo legislador los vincula a su reconocimiento por la comunidad de fieles católicos del municipio y que integran esa “jurisdicción eclesiástica”. Se está entonces ante un criterio que en ningún modo puede considerarse como predicable de una sociedad democrática laica. De otro lado, aunque se hace referencia a que la mencionada diócesis adelanta labores a favor de la población vulnerable, lo que permitiría su exaltación estatal, no existe ninguna evidencia de esa actividad, o al menos una prueba indicativa de en qué consiste la misma. Por ende, no puede una referencia de naturaleza tangencial enervar la premisa verificada por la Corte, según la cual el motivo que llevó al Congreso a adoptar la norma acusada fue la promoción de la religión católica que ejercen muchos de los habitantes de El Espinal.
De otro lado, tampoco se encuentra que la referencia que hace el proyecto de ley a la catedral ubicada en el municipio de El Espinal, configure un criterio secular de naturaleza identificable y principal. Esto al menos por dos tipos de razones. La primera, puesto que el reconocimiento que hace el legislador de esa catedral está fundado en que la misma presta sus servicios a la diócesis, por lo que ese argumento sería objeto de idéntica crítica a la antes planteada frente a los“valores positivos” a los que refiere la exposición de motivos. La segunda porque, de manera similar al caso anterior, no existe evidencia ni prueba indicativa del valor histórico o arquitectónico del inmueble, el cual tuviese carácter secular al trascender el fenómeno religioso”.
25. En ese marco normativo y jurisprudencial, la Sala resolverá el primer problema jurídico planteado.
Análisis de la compatibilidad de la Ley 1790 de 2014 y los principios de pluralismo religioso, estado laico y neutral.
26. El primer cargo de la demanda se dirige contra la totalidad de la ley. En consecuencia, para su análisis, la Sala tomará como contexto la exposición de motivos del proyecto que dio origen a la ley cuestionada(20), y efectuará una breve descripción de su contenido normativo.
De la exposición de motivos
27. La exposición de motivos del proyecto que dio lugar la Ley 1710 de 2014 y que fue presentado a la Presidencia de la Cámara de Representantes el 20 de marzo de 2013, comienza con una referencia a la vida y obra de la Madre Laura Montoya Upegui, donde se destacan las dificultades a las que sobrevivió, su interés por la religión, y el desempeño de laboras asociadas al magisterio y las tareas de evangelización que emprendió “entre los más necesitados” y, especialmente, entre los indígenas de la región.
28. Posteriormente, resalta que en el año 1914, con cinco mujeres y su madre, emprendió una “gesta misionera” y fundaron una congregación religiosa para continuar su labor de evangelización. La exposición de motivos se refiere también al interés de la Madre Laura Montoya Upegui por llegar a los indígenas, que enfrentaban difíciles condiciones en la época, convencida de la predisposición de las mujeres para esta tarea.
29. Acto seguido, exalta su desempeño en la literatura, su condición de “mística” y misionera, así como su experiencia docente para, finalmente, pasar revista a los procesos de beatificación y canonización que llevaron a que el Papa de la Iglesia Católica Romana, Benedicto XVI a ordenar su canonización, y declararla Santa en el año 2013.
30. En desarrollo de lo expresado en la exposición de motivos, el Congreso de la República decidió adoptar una ley de honores, con el siguiente contenido: el título propone rendir honores a la “Santa Madre Laura Montoya Upegui, como ilustre santa colombiana”; el artículo 1º, exalta y enaltece su memoria, vida y obra, por su dedicación a “la defensa y apoyo de los menos favorecidos”; el artículo 2º prevé la celebración de un acto “especial y protocolario” para rendir honores “a la vida y memoria” de Laura Montoya, por parte del Gobierno Nacional y el Congreso de la República, a realizarse en el municipio de Jericó, en fecha y hora definida por la Mesa Directiva del Congreso y con invitación al Presidente de la República; el artículo 3º autoriza al Gobierno Nacional para consagrar a Laura Montoya como “patrona del magisterio en Colombia”; El artículo 4º ordena al Ministerio de Cultura disponer los recursos necesarios para la construcción de un mausoleo “para la peregrinación de los fieles” en el Convento de la Madre Laura ubicado en Medellín (Antioquia); el artículo 5º prescribe la emisión, por una sola vez, de una moneda en honor a la Madre Laura; el artículo 6º, la construcción de una escultura en su honor en el municipio de Dabeiba, como “cuna de la evangelización de los indígenas de América y el mundo católico”. El artículo 7º autoriza al Gobierno para destinar partidas para la pavimentación de la vía Pueblo Rico-Jericó (en Antioquia); el artículo 8º declara al mismo municipio como de alto impacto turístico, ordena la provisión de recursos para la adecuación de su infraestructura, acorde con tal declaración y prescribe la creación de un plan de desarrollo turístico, a cargo del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. El artículo 9º, finalmente, dispone las reglas de vigencia.
31. A continuación procede la Sala a evaluar si la Ley 1710 de 2014 y las medidas de honores que incorpora desconocen los principios de laicidad estatal, neutralidad religiosa, pluralismo y libertad de cultos.
32. Para comenzar el análisis, la Sala encuentra que existen dos precedentes recientes de especial relevancia para la solución del caso concreto, en la medida en que evaluaron la constitucionalidad de leyes de honores con un contenido religioso.
32.1. La Sentencia C-766 de 2010(21) en la que, a partir de unas objeciones gubernamentales, se cuestionó la constitucionalidad de un proyecto de ley destinado a “conmemorar los cincuenta años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella, Antioquia”.
Entre las medidas que el Congreso asoció a esa celebración se hallaba (i) la declaración del municipio de La Estrella como ciudad santuario; (ii) una orden al Ministerio de Cultura para declarar como bien de interés cultural y ciudad santuario al mismo municipio; (iii) una prescripción al mismo ministerio para contribuir “al fomento, divulgación, desarrollo de programas y proyectos que adelanta el municipio deLa Estrellay sus fuerzas vivas para exaltar este municipio como Ciudad Santuario”; (iv) una autorización al Gobierno Nacional para “apoyar al municipio deLa Estrellaen la publicación en los medios electrónicos de almacenamiento de información dela Naciónque se estimen más apropiados, la historia, la tradición cultural y los méritos que le hacen ser reconocida como Ciudad Santuario”, y (v) una orden al Senado de la República en el sentido de colocar una placa conmemorativa de dos (2) metros de alto por uno (1) de ancho enla Basílicade Nuestra Señora de Chiquinquirá, tallada en piedra, con una inscripción conmemorativa.
En la decisión C-766 de 2010 se plantearon algunos criterios básicos para evaluar la validez de estas leyes en un estado laico. Entre esos criterios, el que ha adquirido mayor relevancia en casos recientes es el que propone que estas se pueden dictar para celebrar eventos o personajes que tengan importancia desde el punto de vista de una religión determinada, incluyendo la religión mayoritaria, pero su validez constitucional depende de que sea posible evidenciar que el componente laico de la celebración tiene mayor peso que el religioso.
Al momento de abordar ese análisis, este tribunal ha utilizado, como elemento de juicio, un examen de los términos usados por el legislador para describir la exaltación que pretende adelantar. Esta metodología llevó a la Sala Plena a considerar que el proyecto de ley objetado en esa oportunidad, en tanto giraba en torno a la declaración de La Estrella como “ciudad santuario” no demostró la preeminencia de lo laico en la ley y, por lo tanto, violó la Constitución Política, razón por la que la ley estudiada fue declarada inexequible en su integridad.
Agregó la Corte que la norma implicaba una acción de promoción a un culto específico y el desarrollo de actividades que redundarían en su favor. También descartó el argumento según el cual otra religión, potencialmente, podría en el futuro disfrutar de un tratamiento semejante, pues resulta imposible que el Estado satisfaga esa pretensión.
La alusión al carácter mayoritario de la religión católica como criterio para considerar que la medida reflejaba un valor cultural antes que religioso fue rechazada por la Corte, considerando que tal afirmación resultaba incompatible con la igualdad de las confesiones, y que la decisión se enfrentaba al principio deneutralidad del estado.
Frente al argumento expuesto en la discusión previa a la expedición de la ley, en el seno del Congreso de la República, según la cual se celebraba un hecho cultural, explicó la Sala que no podía demostrarse que este fuera predominante en esa celebración:
“La Corte considera que en el presente caso no puede argüirse que la declaratoria de Ciudad Santuario, si bien algún sentido religioso tiene, adquiere un carácterpredominantementecultural, siendo, por tanto, una declaración en la que primaríauna naturaleza secular; o, incluso, que la declaración de Ciudad Santuario trasciende la significación religiosa y representa,simplemente, el reconocimiento a la tradición de una determinada población colombiana.
Para la Corte el argumento planteado por el Congreso de la República serviría para avalar la constitucionalidad de la ley, siempre y cuando se comprobara que en dicha declaratoriaprimael carácter cultural y que, por consiguiente, el elemento religioso es meramenteaccidentaloaccesorioa la declaratoria. En otras palabras, sería acorde a los preceptos constitucionales una ley por medio de la cual el Estado declara a un municipio Ciudad Santuario, si se demostrara que tal acción no tiene un significado primordialmente religioso, sino que, por el contrario, dicha declaración concreta una manifestación secular del ejercicio de funciones estatales”.
32.2. Por otra parte, en la Sentencia C-817 de 2011, proferida también en el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad de una ley de honores, la Sala Plena reiteró la posición asumida en la C-766 de 2010 y siguió, paso a paso, el método de revisión trazado en esta última. Así, constató el papel preponderante de la exaltación religiosa plasmado en la exposición de motivos; posteriormente, tal como lo hizo en la C-766 de 2010, analizó el objeto de conmemoración y su significado en el derecho ordinario frente a su significado religioso. Explicó que la palabra ‘diócesis’ es propia del culto católico, como se puede verificar en el Código de Derecho Canónico, lo que demostraba la naturaleza puramente religiosa de la ley objeto de control(22).
La Sala planteó dos posibles objeciones a esa conclusión. La primera, la existencia de un fundamento laico predominante, y la segunda, la naturaleza cultural de la celebración. Sin embargo, tal y como ocurrió en la C-766 de 2010, descartó esa posibilidad pues (i) la preponderancia de los aspectos religiosos resultaba evidente, y (ii) la definición de la exaltación como cultural no puede basarse en el carácter mayoritario de la Iglesia católica.
33. Así las cosas, a primera vista el caso objeto de estudio debe ser resuelto de forma similar a como se decidieron los asuntos analizados en las dos sentencias citadas. No cabe duda de que la Ley 1710 de 2014 es una ley de honores dictada para exaltar la vida y obra de un personaje relevante para los seguidores de la Iglesia Católica romana.
34. El título que llevó Laura Upegui Montoya, en vida, como “madre” es propio de las religiosas que siguen ese culto, y su posterior beatificación y canonización, así como la atribución del calificativo de santa, obedecen a procedimientos propios de las disposiciones internas de la religión católica. En esta oportunidad no hace falta, en concepto de la Sala, acudir a una indagación sobre el contenido semántico de esas expresiones, o dirigirse a las normas del derecho canónico para concluir que la celebración de la vida y obra de la Madre Laura Montoya se relaciona con asuntos propios de la religión católica, pues el Legislador no deja duda alguna al respecto en el título de la ley, al indicar que se trata de una “ilustre santa colombiana”, y en la exposición de motivos ya descrita, pone de presente, de forma constante e inequívoca, su condición de religiosa católica.
35. En ese orden de ideas, los criterios de interpretación literal, histórico y de contexto de la Ley 1710 de 2014 aportan información suficiente para concluir que la ley de honores pretende exaltar valores religiosos y católicos en esta oportunidad.
36. Siguiendo el esquema decisional definido en las sentencias C-766 de 2010 y C-817 de 2011 podría concluirse entonces que la decisión del problema jurídico está controlada por la posición uniforme que en esas decisiones ha sostenido la Sala Plena, y que ha llevado a declarar la inexequibilidad de dos leyes de honores en las que se pretendía enaltecer valores de la religión católica, no de forma accidental sino como finalidad inequívoca y sin que tal conmemoración evidenciara, a la vez, un propósito laico primordial.
37. Es evidente que el componente religioso de la Ley 1710 de 2014 no es tampoco accidental. Las referencias a su trabajo como evangelizadora, misionera, mística, beata y santa de la confesión católica romana no dejan duda alguna al respecto.
Así, la vida de la Madre Laura Montoya Upegui se destaca como la de una mujer que superó dificultades familiares, económicas y de acceso a la educación en su niñez, pero acto seguido se resalta su fe en Dios y su trabajo religioso; se hace alusión a su papel en la evangelización (católica) de los indígenas; se menciona la fundación de una congregación religiosa, y se toma en consideración su calidad de “mística”, de manera que no puede hablarse de accidentalidad en ninguna de esas motivaciones.
38. Es imprescindible, asimismo, recordar también que, según la jurisprudencia constitucional, no sería válido vincular la celebración de la vida y obra de la Madre Laura Montoya Upegui a su importancia cultural, derivada del carácter mayoritario de la religión católica, pues ello implica un tratamiento diferencial injustificado para quienes adhieren otros credos, o posiciones agnósticas y ateas.
Si bien en la exposición de motivos se exponen otras facetas de la vida de la Madre Laura Montoya, como la docencia y la escritura, que tienen un peso importante en la decisión legislativa de conmemorar su vida y obra, no podrían asumirse, en el contexto de la Ley 1710 de 2014, como la causa protagónica de la exaltación.
39. Sin embargo, es evidente a partir del análisis de los mismos insumos (es decir, los trabajos preparatorios de la ley y su resultado final) que en este caso existe otra motivación que, aunque tal vez no supera en importancia a la celebración de sus logros religiosos, sí parece ser un motivo particularmente relevante para el Legislador, y de una trascendencia al menos similar a la de su vida religiosa. Este aspecto se encuentra en las referencias insistentes al acercamiento o diálogo inter cultural que inició con indígenas de la región y, ocasionalmente, con comunidades negras.
Y no es posible asumir acá que el propósito del Legislador, al exaltar esta faceta de su vida, sea secundario, pues el trabajo de la Madre Laura Montoya Upegui, incluso desde su visión del mundo inmersa en los principios de la religión católica, tuvo como destinatarios a los pueblos indígenas que el legislador describe, en ese momento histórico, como “los más necesitados”.
40. La importancia de este propósito, es indiscutible pues, junto con las constantes referencias que hace el Legislador a su labor religiosa, también celebra su vida de misionera, la fundación de una congregación que tenía entre sus propósitos el trabajo con los pueblos originarios, y su capacidad para entablar un diálogo inter cultural consciente del valor por las diferencias culturales, en una época en la que la relación de la sociedad mayoritaria con los pueblos indígenas no evidenciaba respeto por las diferencias culturales.
41. Este aspecto se torna entonces esencial al momento de determinar si la decisión legislativa que se cuestiona cumple las exigencias que la Constitución Política y las sentencias C-766 de 2010 y C-817 de 2011 han planteado en torno al análisis de constitucionalidad de leyes de honores, y que se centra dos aspectos: (i) que estas leyes no persigan únicamente un propósito religioso, sino que además de ello se dirijan a satisfacer finalidades de naturaleza laica; y (ii), que el propósito no religioso tenga carácter primordial o protagónico.
42. De lo expuesto, se infiere que la ley bajo control posee dos propósitos protagónicos: de una parte, la celebración de la canonización de la Madre Laura y sus logros religiosos y, de otra, la exaltación de un modo de acercamiento al diálogo inter cultural que el Congreso de la República estima valioso, en el contexto de la época en la que se desarrolló la vida y obra de la religiosa.
43. Con todo, este segundo propósito plantea la necesidad de adelantar nuevas consideraciones, dado que la relación entre los pueblos indígenas, las comunidades negras, raizales y rom y la sociedad mayoritaria es uno de los aspectos en los que más ha cambiado el orden constitucional desde la época de la Madre Laura Montoya hasta hoy.
44. Así las cosas, la Sala observa que la Ley 1710 de 2014 supera el estándar de evaluación de las leyes de honores de contenido religioso que ha definido este Tribunal, en tanto posee al menos dos propósitos plenamente relevantes y cruciales en la definición de la cuestión religiosa, y más específicamente de la relación entre los principios de estado laico, pluralismo y libertad de cultos.
Eventualmente, la segunda finalidad perseguida por el legislador (la que no es de naturaleza religiosa) podría dar lugar a una inquietud constitucional importante, en el sentido de que tal finalidad, no sería legítima desde el punto de vista constitucional, dado el cambio de concepción sobre los derechos de los pueblos indígenas, y las relaciones entre el grupo mayoritario y las minorías étnicas, en un estado participativo, pluralista, igualitario y respetuoso también de las diferencias y la dignidad de cada cultura.
45. Para clarificar esta inquietud, la Sala comienza por señalar que el trabajo de la Madre Laura Montoya Upegui se ubica, históricamente, entre dos paradigmas normativos acerca de la inter culturalidad incompatibles con la Constitución Política de 1991. El primero, marcado por la Ley 89 de 1889, concebía a los indígenas como personas atrasadas y perseguía su adecuación a la vida civilizada; el segundo, plasmado en el Convenio 107 de 1057, de la OIT, perseguía el mejoramiento de sus condiciones de vida, mediante la aplicación de estándares de desarrollo económico propios de la sociedad mayoritaria. Ninguno de ellos, como lo hacen la Constitución actual, el Convenio 169 de 1989 de la OIT y la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas preveía el respeto por la diferencia, la igualdad entre las culturas y la autonomía de los pueblos indígenas.
Tal vez el aspecto más interesante del trabajo de la Madre Laura Montoya en este escenario, según lo anotó el legislador recordando palabras de la religiosa frente a los pueblos aborígenes es que era consciente de la importancia por el respeto a los diferentes modos de ver el mundo, en una etapa de la historia en que esa conciencia no se había desarrollado, ni se había incorporado como principio normativo al orden constitucional(23).
46. Podría argumentarse entonces que no resulta válido a la luz de la Constitución Política de 1991 que el Legislador decida exaltar un modo de relación entre la sociedad mayoritaria y los pueblos indígenas que actualmente se considera superado, tanto en el marco del derecho internacional de los derechos humanos, como en el de las normas constitucionales. Sin embargo, desde la perspectiva opuesta, resulta claro que muchos personajes históricos vivieron en contextos sociales incompatibles con la Carta Política actual, o eventualmente, abrazaron ideales que contradicen normas superiores de la Constitución actual. Resultaría excesivo, desde esta segunda perspectiva, asumir que el Congreso no puede celebrar logros de esos personajes, dado el cambio de la sociedad, la cultura y el derecho.
47. Por ese motivo, la Sala considera que el Congreso de la República, en principio, puede celebrar el comportamiento y la percepción del Estado ínter cultural de un personaje público que, como Laura Montoya Upegui, vivió en otra época, bajo distintas normas constitucionales, y en un contexto histórico y social en el que la diversidad y el pluralismo no hacían parte de los mandatos superiores del orden social y jurídico. En consecuencia, la Sala declarará la exequibilidad de la ley, considerada en términos generales, sin perjuicio de la necesidad de excuir del ordenamiento jurídico algunos de sus enunciados normativos, a partir de un análisis específico de cada una de las disposiciones que la componen, estudio que se inicia en los párrafos siguientes.
47.1. En primer término, el título de la ley no refleja problema constitucional alguno. La incorporación de las expresiones “santa” y “madre” en el mismo no es incompatible con el principio de decisión planteado, es decir, con el hecho de que la Ley 1710 de 2014 incorpora, al menos, dos propósitos protagónicos, uno de carácter religioso, y otro de naturaleza laica. El uso de esas expresiones, si bien puede asociarse a la Iglesia católica obedece a la vocación que siguió la Madre Laura Montoya Upegui en vida y a la decisión adoptada por los jerarcas de su Iglesia en el sentido de canonizarla en el año 2013.
Tales expresiones, sin embargo, pueden coexistir con los dos propósitos esenciales de la ley: si bien demuestran que el Legislador dictó la ley cuestionada tomando en consideración una decisión interna de la religión católica, ello no permite concluir que ese fue su único propósito, pues tanto la exposición de motivos, como el contenido de los demás artículos desvirtúan esta visión.
47.2. El artículo 1º de la Ley 1710 de 2014 supera el estándar de constitucionalidad sentado por la Corte. Si bien se trata de una norma que abiertamente manifiesta su motivación religiosa, en tanto indica que la ley surge “con motivo de su santificación”, posteriormente destaca que se pretende hacer también un homenaje por su trabajo social, en “defensa y apoyo de los más necesitados, respetando así el parámetro de control ya descrito.
47.3. El artículo 2º prevé la realización de una ceremonia, en acto especial y protocolario, con invitación al Presidente de la República en el municipio de Jericó, para conmemorar la obra y vida de la Madre Laura Montoya Upegui.
En el caso objeto de estudio, la Sala debe señalar, en primer término, que el legislador no ha ordenado la presencia del Ejecutivo en el acto que se llevará a cabo para rendir honores a la obra y memoria de la Madre Laura Montoya. Explícitamente hace referencia a la remisión de una invitación al Presidente de la República, de donde se infiere que este último será quien decida si la acoge o la rechaza. Su asistencia entonces sería potestativa. Con estas precisiones, la Sala estima que el artículo 2º de la ley objeto de control no desconoce la Constitución Política ni une simbólica o materialmente al Estado a una confesión específica. Se insiste, siempre que la presencia del primer mandatario sea voluntaria y obedezca a su fueron interno y no consista, en cambio, en el cumplimiento de una orden perentoria dictada por el órgano legislativo.
47.4. El artículo 3º de la Ley 1710 de 2014, al autorizar al Presidente de la República a consagrar a Laura Montoya Upegui como “patrona” del Magisterio es abiertamente inconstitucional.
El concepto de patrona es un calificativo con clara connotación religiosa, y la designación de un personaje de un credo específico y determinado como patrona de todos los educadores supone la adhesión simbólica del Estado a esta religión en la prestación de un servicio público esencial que, además, afecta la libertad de cátedra, la autonomía de las instituciones educativas, y la formación pluralista para los niños, niñas y adolescentes. En consecuencia, este artículo será declarado inexequible.
47.5. El artículo 4º prevé la construcción de un mausoleo en el convento de la Madre Laura ubicado en el municipio de Medellín.
En concepto de este tribunal esta medida desconoce el principio de libertad religiosa, consagrado en el artículo 19 de la Carta Política y atenta, además, contra la privacidad y propiedad de esa comunidad. En efecto, el citado convento es una edificación de una congregación religiosa que pretende continuar la obra de la Madre Laura Montoya, así que tiene el derecho a decidir, de manera autónoma, el tipo de monumentos u objetos de culto que hacen parte del mismo o que allí se exhiben. Aún si el Congreso de la República estima que se trata de obras beneficiosas para este grupo religioso, no puede adoptar una decisión como está irrumpiendo el ámbito privado de la congregación.
Se trata de una comunidad de misioneras interesada en compartir las angustias de los pobres, que precisamente trabaja por la dignidad de los hombres, e impulsan las organizaciones indígenas para reivindicar los derechos humanos. Ese trabajo constante es llevado a cabo en un entorno de vida sencillo, humilde, abnegado y pobre, para el que pudiera resultar invasivo que se le construya un mausoleo en su interior para la peregrinación de los fieles.
47.6. En relación con la emisión de una moneda que rinda homenaje a la Madre Laura Montoya Upegui, ordenada en el artículo 5º de la Ley 1710 de 2014 la Sala estima que la medida no se opone a la Constitución Política. En primer término, observa que no existe una acusación concreta o específica contra esta norma, distinta a la eventual violación del principio de laicidad estatal y la consiguiente violación de la neutralidad del Estado entre las distintas iglesias. La Sala considera que la emisión de una moneda conmemorativa, en la que se plasme la efigie del personaje que se pretende exaltar, cuando, como ocurre en esta oportunidad, es una figura en la que se conjuga una celebración de la religión católica con una forma de diálogo cultural no viola en sí misma la Constitución Política.
También es relevante recordar que en la Sentencia C-432 de 1998(24), en la que se analizó la constitucionalidad de una ley por la que se rindieron honores a Jorge Eliécer Gaitán, este Tribunal consideró válida una medida semejante)(25), al evaluar si la prescripción dirigida al Banco de la República en el sentido de diseñar y emitir un billete con la efigie del personaje político, con el propósito de circular en todo el territorio, afectaba la autonomía y la independencia del banco central.
La corporación declaró exequible la norma bajo control, y aclaró que una medida de este tipo, que se limita a ordenar que se plasme la imagen de una persona en la moneda (o en papel moneda, según el caso) no constituye una intromisión en las funciones propias de la autoridad monetaria, pues no define ni el momento ni la cantidad de moneda a emitir(26).
47.7. Sobre el artículo 6º de la Ley 1710 de 2014, la Sala considera que la construcción de una estatua de la Madre Laura Montoya Upegui en el municipio de Dabeiba, Antioquia, es una medida en la que se funde el doble propósito de la celebración, pues fue en ese lugar donde la religiosa comenzó a desarrollar su modo de difusión del credo católico entre los pueblos indígenas de la región, como se expresa en la exposición de motivos que dio inició al trámite legislativo de este compendio normativo.
En el acápite denominado “fundadora”, expresaron los ponentes: “el 4 de mayo de 1914 apoyada por Monseñor Maximiliano Crespo, la maestra Laura sale de Medellín, con cinco compañeras y su madre, doña Dolores Upegui. Llegan a Dabeiba el 14 de mayo y empieza la gesta misionera liderada por mujeres, que dio origen a una congregación religiosa”. En la norma y en la definición del lugar en que se construirá la estatua se encuentran presentes las dos orientaciones de la ley. Por una parte, el trabajo como religiosa de la Madre Laura Montoya y, por otra, la manera en que asumió el diálogo intercultural, de una forma que el legislador considera avanzada para su época.
Pero si en el artículo 6º, como en el contexto general de la ley, la exaltación es válida, las palabras con las que termina el artículo son, actualmente, inaceptables en una ley de una República multicultural, pluralista y respetuosa de los derechos de los pueblos originarios y los demás colectivos que reclaman una identidad cultural y étnica diversa.
Así, en el enunciado final del artículo, el legislador abandona el interés específico por la persona de la Madre Laura, su vida y su forma de fundir en su trabajo religioso el respeto por los pueblos indígenas dentro de las limitaciones propias de los tiempos en que vivió, y se dirige a una exaltación general del proceso evangelizador “para los indígenas de América y el mundo católico”. Este enunciado no solo excede la finalidad de la ley que consiste en rendirle honores a la Madre Laura Montoya, sino que enaltece una forma de relación intercultural muy compleja desde el punto de vista histórico y constitucional y que, bajo los estándares actuales no resulta respetuosa de los pueblos indígenas, por ello esa frase será declarada inexequible.
47.8. Los artículos 7º y 8º serán analizados en capítulo aparte, en tanto existe un cargo específico por violación del principio de unidad de materia. Sobre el capítulo 9º, asociado a la vigencia de la ley no existe discusión constitucional.
Solución al tercer problema jurídico. Violación al principio de unidad de materia.
Jurisprudencia constitucional sobre el principio de unidad de materia(27).
48. La Corte Constitucional, con respecto al principio de unidad de materia, ha trazado desde el inicio de su jurisprudencia una posición que ha sido reiterada(28), se ha mantenido continua(29) y es prolífica(30).
49. Desde un inicio se ha resaltado que el principio de unidad de materia se enmarca en el propósito constitucional de ‘racionalizar y tecnificar’ el proceso de deliberación y creación legislativa(31). Mediante este principio, “(...) el constituyente pretendió evitar: La proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión de la democracia(32)” Así, una de las principales funciones del principio de unidad de materia es evitar que a las leyes se les introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está regulando. En otras palabras, que a los proyectos de ley que tramita el Congreso se les inserten normas ajenas a la cuestión tratada, lo cual ha dado lugar a la popular metáfora de los ‘micos legislativos’(33).
50. La jurisprudencia ha precisado que la aplicación del principio de unidad de materia no puede ser extrema, por cuanto ello permitiría limitar ilegítimamente la competencia legislativa del Congreso de la República. Su objetivo no es obstaculizar, dificultar o entorpecer la labor legislativa. El principio democrático demanda deferencia de parte del juez constitucional con el diseño y organización que se haya elegido mediante el proceso político legislativo(34).
51. En tal medida, por ejemplo se ha advertido que la noción de ‘materia’ que usa la Constitución es amplia, por lo cual permite que una misma materia esté comprendida por variados asuntos, relacionados entre sí por la unidad temática(35). Por tanto, se planteó desde un inicio de la jurisprudencia que para la “(…) ruptura de la unidad de materia se requiere que la norma impugnada no tenga relación razonable y objetiva con el tema y la materia dominante del cuerpo legal al cual ella está integrada”(36). En tal sentido, ha advertido que entre una norma legal y la materia de la cual trata la ley de la cual forma parte existe un vínculo razonable y objetivo cuando “(...) sea posible establecer una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática ni (iv) sistémica con la materia dominante de la misma(37).”
52. Se insiste, “(...) una norma desconoce el principio de unidad de materia (C.N., art. 158 ), sólo ‘cuando existe absoluta falta de conexión’ entre el asunto tratado por ésta, con el tema objeto de la ley en la que se encuentre consignada(38).” Es decir, no se exige un tipo de conexidad estrecha o directa, lo que se prohíbe es que tal relación no exista(39). Los casos en los cuales la Corte Constitucional ha considerado violado el principio de unidad de materia demuestran la deferencia con el legislador en su aplicación. En efecto, sólo en casos en los cuales la norma claramente carece de relación con la materia de la ley se ha declarado su inconstitucionalidad. En tal sentido, por ejemplo, se ha sostenido que el legislador vulnera el principio de unidad de materia cuando se introduce una norma que deroga una Ley que provee la financiación de las centrales eléctricas del Cauca, en una ley dedicada a las zonas francas(40) o una norma que se ocupa de establecer un proceso judicial para recuperar el lucro cesante establecido por la contralorías en los juicios de responsabilidad fiscal, en una ley que regula la acción de repetición(41). En este tipo de situaciones, ha reiterado la Corte, “(...) si bien no puede establecerse un control en extremo rígido de dicho principio, la Constitución no permite que el juez constitucional al realizar el examen correspondiente, flexibilice la interpretación a tal punto que quede el principio de unidad de materia desprovisto de contenido(42)”.
53. Las leyes de honores tienen como propósito exaltar la vida u obra de ciudadanos ilustres; celebrar aniversarios representativos desde un punto de vista cultural en los distintos niveles territoriales, o bien, destacar la importancia de un lugar, obra o monumento, sin que este listado sea taxativo, pues el desarrollo de este tipo de normas hace parte de la facultad de configuración del derecho, que corresponde al Congreso de la República.
54. La Ley 1017 de 2014 se dictó con el fin de destacar los logros de la religiosa católica Laura Montoya Upegui, quien, en concepto del Legislador, se destacó también en las letras, la pedagogía y el inicio de una forma de diálogo ínter cultural respetuosa de las diferencias, en una época en la que ese concepto no se había desarrollado, como ocurre en la Constitución Política actual, basada en el pluralismo, la participación y el respeto por la diversidad.
55. En el caso de las leyes de honores, el respeto por el principio de unidad de materia depende analizarse en relación con las calidades de la persona o la naturaleza del evento que se desea exaltar. Además, en atención a las condiciones de transparencia y racionalidad que deben caracterizar la deliberación democrática y que son objeto de protección por medio del principio de unidad de materia, en este tipo de leyes el respeto por la unidad temática prohíbe que sean utilizadas para desconocer las competencias de otras ramas del poder público o para afectar los principios y reglas generales sobre la definición del gasto público.
56. La demanda eleva el cargo por violación al principio de unidad de materia, de forma específica, contra los artículos 7º y 8º de la Ley 1710 de 2014, en los cuales se autoriza al gobierno para que destine las partidas necesarias para la construcción de una carretera entre los municipios de Pueblo Rico y Jericó (Antioquia) (art. 7º), se declara al municipio de Jericó como de alto impacto turístico y se ordena al Gobierno promover las inversiones de infraestructura necesarias para alcanzar ese objetivo.
57. En lo concerniente a la incorporación de medidas que impliquen o puedan generar gastos del erario en leyes de honores, la Corporación tiene plenamente definida una regla de decisión, según la cual el Congreso de la República no puede incorporar en ellas apropiaciones o partidas no previstas en las normas de presupuesto, pero sí puede autorizar gastos, en el ejercicio de su potestad de configuración del derecho, pues, según lo ha precisado esta corporación, tales gastos podrán ser efectuados o no por el Gobierno Nacional, quien determinará si define las partidas y apropiaciones necesarias al momento de ejercer su iniciativa en materia de gasto público.
58. Estas subreglas fueron recientemente reiteradas por la Sala Plena de la corporación en la Sentencia C-755 de 2014, en la que se hallaron infundadas unas objeciones presidenciales contra un proyecto de ley que pretendía declarar el festival de Riosucio (Caldas) como patrimonio artístico y cultural de la nación, y autorizaba al Gobierno para efectuar una apropiación con ese propósito. Así, la Corte expresó:
“11. De lo anterior se desprende, por una parte, que la Constitución no requiere iniciativa gubernamental para todas las leyes que decreten gasto. Por otra parte, que los gastos se materializan año a año cuando se incorporan las respectivas partidas a la ley de apropiaciones. En esa medida, tal y como lo sostuvieron en sus respectivos informes el Senado y la Cámara, y lo dijo el Procurador en su concepto, la Constitución distingue entre dos momentos legislativos diferentes. En un primer momento, se expiden diversas leyes que autorizan o decretan gastos, cumpliendo con el principio de legalidad de los mismos. En un segundo momento, el Congreso aprueba o desaprueba las partidas presupuestales en la ley de apropiaciones. El requisito constitucional establecido en el artículo 154 de la Carta exige que haya iniciativa gubernamental única y exclusivamente en el segundo momento, es decir, en el proceso de creación de la ley de apropiaciones. La Sentencia C-409 de 1994, antes citada, dice al respecto: “Podría sostenerse que la función del Congreso de "establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración" (C.P., art. 15-11), referida a una materia de iniciativa gubernamental, comprende toda suerte de leyes que decreten gasto público. No obstante, este punto de vista ignora la naturaleza especial de la ley general de presupuesto —a la cual se remite el citado literal—, cuya función se contrae a estimar para el respectivo período fiscal los ingresos y establecer los gastos a los que se aplicarán, todo lo cual presupone la previa existencia de leyes distintas, unas que hayan arbitrado rentas y otras que hayan decretado gastos.\\ Las excepciones son de interpretación restrictiva, máxime si ellas suspenden o limitan el principio democrático de la libre iniciativa legislativa, que como tal tiene el carácter de regla general. En este orden de ideas, la interpretación del gobierno no se compagina con el tenor de la función constitucional contenida en el numeral 11 del artículo 150 de la Carta, que sólo contempla la ley general de presupuesto, mas no así las leyes impositivas y las que decretan gasto público, las cuales sin embargo sirven de base para que se puedan establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración. Por lo expuesto, la reserva que existe en materia presupuestal no puede analógicamente extenderse a otras materias, aunque las mismas le sirvan de fundamento.” (resaltado fuera de texto original)”(43).
59. En el marco de las subreglas asociadas al principio de unidad de materia, la Sala emprenderá el análisis de constitucionalidad de los artículos 7º y 8º de la Ley 1710 de 2014 (de honores a la Madre Laura Montoya).
60. El artículo 7º de la Ley 1710 de 2014 autoriza al Gobierno para que destine las partidas presupuestales necesaria para pavimentar la vía “Pueblo Rico – Jericó”, en Antioquia. La razón de esta autorización se encuentra en que el Congreso de la República considera previsible un crecimiento en el número de visitantes al municipio de Jericó, derivado de la celebración a la Madre Laura Montoya, por tratarse del lugar de su nacimiento, lo que explica su interés por asegurar que las vías que van del citado municipio, o conducen a él desde poblaciones aledañas, se encuentran en un estado adecuado para el tránsito de vehículos.
Así pues, en ejercicio de las facultades que la Constitución le confiere para evaluar la conveniencia y oportunidad de una determinada regulación legal, el Congreso de la República ha considerado que entre esas vías es necesario priorizar la pavimentación de la carretera Pueblo Rico – Jericó, en Antioquia. Esa decisión posee entonces una valoración política que escapa al ámbito del control que corresponde ejercer a este Tribunal, siempre que guarde una conexidad temática, causal, teleológica o sistemática con la motivación y contenido prevalentes en el resto de la ley.
Como se explicó en la línea jurisprudencial sobre el principio de unidad de materia, este no exige una conexión estrecha, sino que únicamente excluye del niega validez constitucional a las normas que no guarden siquiera un vínculo remoto con el objeto o los objetos dominantes de la regulación general de la ley que la contiene objeto de análisis.
La conexión que existe entre el artículo 7º de la Ley 1710 de 2014 y el objeto general de la regulación (rendir honores a la Madre Laura Montoya) es clara pues, tomando en consideración el lugar de nacimiento de la persona a la que el Congreso ha decidido rendir honores, se prevé que los distintos homenajes definidos por la Ley 1710 de 2014 tendrán una incidencia en la cantidad de interesados en conocer el municipio de Jericó, Antioquia. Así las cosas, la Sala evidencia una conexión teleológica (la finalidad de los homenajes va ligada a la finalidad de facilitar la movilidad entre Jericó y otros municipios de la región) y sistemática entre este artículo y la ley que lo contiene: el legislador entiende que los homenajes previstos en cada una de las normas precedentes tendrán un efecto turístico en Jericó y ello involucra, entre otras necesidades, la de pavimentar una vía que conduce al municipio de nacimiento de la persona cuya vida y obra se exalta.
Es importante resaltar, además, que en este artículo, el verbo usado en la disposición jurídica permite concluir, con plena seguridad, que no se ha producido un desplazamiento a la iniciativa gubernamental en materia de gasto público. De acuerdo con el citado artículo, se trata de una autorización y no de una orden perentoria de incluir una partida presupuestal, bajo determinadas condiciones, como la definición del monto, o algún otro elemento que pudiera llevar a considerar la norma como una orden perentoria. Siguiendo el precedente definido en la materia, ante una autorización como esa, el Gobierno Nacional deberá decidir, finalmente, y en el margen de su autonomía, la inclusión de las partidas necesarias para esa obra pública.
En ese orden de ideas, el artículo 7º será declarado exequible por el cargo de presunta violación al principio de unidad de materia.
61. En cuanto al artículo 8º, es preciso señalar que de esta disposición se desprenden —al menos— dos contenidos normativos distintos. El primero consiste en un acto declarativo del Congreso, por el cual se califica al municipio de Jericó como de alto impacto turístico, tomando en consideración su potencial para la venta de artículos religiosos y el desarrollo de iniciativas culturales, como museos y “centros históricos”, y se prevé que el gobierno promueva las inversiones en infraestructura que sean necesarias para ese efecto.
El parágrafo, por otra parte, es un enunciado con un contenido normativo propio, en el cual se ordena al Ministerio de Comercia, Industria y Turismo la presentación de un plan de turismo para Jericó y su “área vecina”, a los seis meses de promulgación y sanción de la Ley 1710 de 2014.
La Sala estima que el primer inciso no viola el principio de unidad de materia, pues obedece a un razonamiento del Congreso de la República acerca de la incidencia que tendrán las demás órdenes dictadas en la Ley 1710 de 2014, así como las que se desprenden de la exaltación religiosa de la Madre Laura Montoya por parte de las autoridades eclesiásticas competentes, en cuanto al flujo de turistas o visitantes al citado municipio.
De nuevo, recuerda la Sala que el respeto por el cumplimiento del principio de unidad de materia no exige una conexión estrecha entre la norma estudiada y la ley que la contiene, sino que únicamente excluye del ámbito de validez constitucional aquellas normas que no guarden siquiera un vínculo remoto con el objeto o los objetos dominantes de la regulación objeto de análisis.
La conexión del artículo 8º (inc. 1º) con la materia dominante de la Ley 1710 de 2014 (es decir, con la decisión legislativa de rendir honores a la Madre Laura Montoya Upeguí) es clara. Tomando en consideración el lugar de nacimiento de la persona a la que el Congreso ha decidido rendir honores, se prevé que la exaltación de la Madre Laura Montoya llevará a que un número elevado de personas desee acercarse a conocer o a visitar el municipio de su nacimiento, lo que explica que se declare como un lugar de alto impacto turístico.
Así las cosas, la Sala evidencia una conexión teleológica y sistemática, pues la disposición obedece al efecto que, en concepto del Legislador, plausiblemente traerá cada uno de los homenajes previstos para la religiosa, en cada uno de los artículos que preceden al octavo, ahora bajo control constitucional.
Si la evaluación legislativa es acertada (asunto que no corresponde juzgar a este tribunal), el municipio mencionado atraerá el interés de un amplio número de visitantes. Por lo tanto, se observa que el artículo 8º (inciso 1º) no pretende introducir a la ley de honores un asunto por completo ajeno a la conmemoración que en ella se prevé y, por lo tanto, no desconoce el principio de unidad de materia.
Aclara la Corte, sin embargo, que la expresión “promoverá”, a pesar de hallarse en un modo verbal imperativo, debe entenderse en el contexto de la ley, en el que no se establecen condiciones específicas al gobierno en cuanto a la definición de tales partidas. En consecuencia, se trata de una autorización que el ejecutivo adelantará según su evaluación autónoma de conveniencia y oportunidad políticas.
62. Ahora bien, no ocurre lo mismo con el parágrafo del artículo 8º, objeto de análisis, pues en él se introduce una orden perentoria al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que defina un plan de desarrollo turístico, en el término perentorio de seis meses contados desde la promulgación de la ley.
Este parágrafo sí es incompatible con el principio de unidad de materia, pues el Congreso se involucra directamente y de forma ilegítima en competencias de otras ramas del poder público y sin consultar los intereses locales. El rompimiento del principio de unidad de materia se produce, entonces, porque utilizando la ley de honores, el legislador dicta órdenes que se involucran directamente en el ámbito funcional del ejecutivo y que atentan contra el principio de autonomía territorial.
De acuerdo con las consideraciones precedentes, el artículo 8º será declarado exequible, a excepción de su parágrafo.
1. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1710 de 2014, “por la cual se rinde honores a la Santa Madre Laura Montoya Upegui, como ilustre santa colombiana”, por los cargos analizados en esta providencia, con excepción de las expresiones o enunciados que en los siguientes numerales, se declaran inexequibles.
2. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 3º de la Ley 1710 de 2014.
3. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 4º de la Ley 1710 de 2014.
4. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “como la cuna moderna de la evangelización para los indígenas de América y el mundo moderno”, contenida en el artículo 6º de la Ley 1710 de 2014.
5. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 8º de la Ley 1710 de 2014.
(1) Doctora Laura Victoria Bechara.
(2) Laura Carolina Galeano Ariza, Camila Andrea Torres Mafiol y Sergio Alejandro Fernández Parra.
(3) Se sigue de cerca la exposición de la reciente Sentencia C-330 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y, desde entonces, han sido reiteradas de manera constante por este Tribunal
(4) MP. Ciro Angarita Barón.
(5) MP. Alejandro Martínez Caballero. SV. Vladimiro Naranjo Mesa, Hernando Herrera Vergara y José Gregorio Hernández Galindo.
(6) "Ley 33 DE 1927, Por la cual se asocia la Nación a un homenaje y se ordena la terminación de un monumento. El Congreso de Colombia. DECRETA:
ART. 1º—La Nación se asocia al público homenaje que va a rendirse a Jesucristo en el presente año, con motivo del voto que hizo el Gobierno hace veinticinco años, en guarda de la paz pública, de cooperar a la pronta edificación del Templo del Voto Nacional, que en esta ciudad se está acabando de levantar al Sagrado Corazón de Jesús.
ART. 2º—Con el fin de obtener la pronta terminación de este monumento, el Tesoro Nacional contribuirá con dos mil pesos ($2.000) mensuales hasta levantar la cúpula y perfeccionar las demás obras de arte comenzadas. Las sumas correspondientes se incluirán en la Ley de Apropiaciones de las vigencias próximas, y serán entregadas mensualmente al Superior de la comunidad a cuyo cargo está la obra, mediante cuentas de cobro debidamente arregladas.
ART. 3º—Declárase de utilidad pública, para todos los efectos legales, el citado monumento del Templo Del Voto Nacional.
ART. 4º—La presente ley regirá desde su sanción".
"LEY 1aDE 1952. Por la cual se conmemora el cincuentenario de la consagración oficial de la República de Colombia al Sagrado Corazón de Jesús y se declara una fiesta nacional.
Considerando: 1. Que el día 22 de junio de 1952 se conmemora el cincuentenario de la consagración oficial de la República al Sagrado Corazón de Jesucristo; 2. Que desde ese día la Nación colombiana ha recibido grandes beneficios y extraordinarias muestras de la providencial protección del Salvador del mundo; y 3. Que tanto el hecho solemne de la consagración oficial como los singulares beneficios divinos concedidos a Colombia merecen ser encomendados a la perpetua memoria de los colombianos,
ART. 1º—Renuévase la consagración oficial de la República de Colombia al Sagrado Corazón de Jesús por intermedio del Excelentísimo señor Presidente de la República o un representante suyo, ceremonia que se verificará el día en que la Iglesia Católica celebra esa festividad religiosa en el próximo año de 1952, de acuerdo con su Liturgia.
ART. 2º—Cada año se renovará la consagración oficial de la República en análoga forma y en el día, en que se celebra la fiesta del Sagrado Corazón de Jesús, la que será nacional a partir del año venidero, y se denominará de "Acción de Gracias".
ART. 3º—En reconocimiento a los grandes beneficios que la Providencia ha dispensado a la República, autorízase al Gobierno para que realice una obra social benéfica que haga perdurable entre los colombianos la fecha que se conmemora por medio de esta Ley.
ART. 4.—En el Salón Elíptico del Capitolio Nacional y en el sitio que el gobierno determine, se colocará una lápida en que se inscriba el texto de la presente ley.
ART. 5º—Esta ley regirá desde su sanción".
(7) Así, al consagrarse tales libertades, se desplazó la cuestión de la verdad religiosa a la vida privada de las personas y se comenzaron a establecer límites al poder de intervención del Estado. En muchos aspectos, estas libertades religiosas constituyeron el punto de partida del posterior desarrollo de los derechos fundamentales ya que, el reconocimiento de la existencia de una pluralidad de concepciones religiosas del mundo igualmente válidas y consistentes, se tradujo posteriormente por una creciente tolerancia entre las distintas creencias en otros campos de la vida social. Jorge Jellinek, por ejemplo, ha mostrado que desde mediados del Siglo XVII, varias de las colonias norteamericanas (Rhode Island, Carolina del Norte, New Jersey, New York, etc) habían consagrado la tolerancia religiosa como un derecho esencial de las personas, lo cual sirvió de base para el posterior reconocimiento de los otros derechos fundamentales[1]. Y esa tolerancia religiosa permitió también la paz constitucional, ya que la autoridad política abandonó su pretensión de encarnar la verdad religiosa y, a la inversa, para los ciudadanos acatar una decisión gubernamental no implicó ya aceptarla como la verdad de las cosas.
(8) Hannah Arendt. The origins of totalitarianism, citado por Carlos Santiago Nino. Fundamentos de derecho constitucional. Buenos Aires: Astrea, 1992, p 282.
(9) MP. Alejandro Martínez Caballero. SV. Vladimiro Naranjo Mesa, Hernando Herrera Vergara y José Gregorio Hernández Galindo.
(10) Ver también, las sentencias T-403 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), C-568 de 1993 (MP Fabio Morón Díaz) y C-088 de 1994 (MP Fabio Morón Díaz. AV y SPV José Gregorio Hernández Galindo y Hernando Herrera Vergara. SV Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero).
(11) MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Mauricio González Cuervo y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. María Victoria Calle Correa.
(12) Corte Constitucional, Sentencia C-350/94.
(13) Sentencia C-817 de 2011.
(14) MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SPV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y María Victoria Calle Correa.
(15) Leyes que ordenan declarar monumento nacional templos católicos como la Ley 74 de 1993, la Ley 153 de 1994, Ley 260 de 1998, la ley 503 de 1999, la ley 667 de 2001, entre otras.
(16) Como la Ley 806 de 2003 que conmemoró los 100 años de la consagración de Colombia a Jesucristo y su Sagrado Corazón.
(17) Como las leyes 444 de 1998, por la cual se rinde homenaje a Monseñor Julio Álvarez Restrepo y 959 de 2005, por la cual se rinde homenaje a la obra evangelizadora, social y pedagógica de la Beata Madre Laura de Santa Catalina de Sena y su congregación.
(18) Verbigracia, la ley 74 de 1993, que ordenó declarar monumento nacional la Parroquia del Calvario que cumplió 50 años de haber sido erigida; la Ley 153 de 1994, que ordenó declarar monumento nacional la Iglesia Catedral de Nuestra Señora del Rosario del Palmar —ciudad de Palmira—; Ley 260 de 1996, que ordenó declarar monumento nacional el Templo de San Roque; la Ley 503 de 1999, que ordenó declarar monumento nacional el Templo Parroquial de San Sebastián; la ley 532 de 1999, que ordenó declarar monumento nacional el Templo de San Antonio de Papua; la Ley 667 de 2001, que ordenó declarar monumento nacional y patrimonio histórico el Templo Parroquial de Nuestra Señora de Chiquiquirá; Ley 862 de 2003, que ordenó declarar patrimonio cultural e histórico los edificios Bifi La Salle y San José; y Ley 1129 de 2007, que ordenó declarar patrimonio histórico y cultural el Seminario Conciliar María Inmaculada.
(19) Corte Constitucional, Sentencia C-817 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, SPV. María Victoria Calle Correa, SV. Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
(20) Vale la pena destacar que, salvo la corrección de una fecha, el contenido del proyecto de ley permaneció intacto durante su trámite, en el Congreso de la República.
(21) MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SPV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y María Victoria Calle Correa.
(22) 20.En ese orden de ideas, se tiene que el proyecto se vincula a la conmemoración de una congregación que solo tiene sentido jurídico al interior de la práctica católica. En efecto, el concepto “diócesis” es propio y exclusivo de la organización institucional de ese credo, según lo dispone el Código de Derecho Canónico. Al respecto, dentro del aparte particular de esanormativa religiosa, destinada a la definición delas Iglesias particulares y der la autoridad constituida en ellas, identifica como una de esasIglesias particulares, a la diócesis. Conforme al canon 369, la diócesis es“una porción del pueblo de Dios, cuyo cuidado pastoral se encomienda al obispo con la cooperación del presbítero, de manera que, unida a su pastor y congregada por él en el Espíritu Santo mediante el evangelio y la eucaristía, constituya una Iglesia particular, en la cual verdaderamente está presente y actúa la Iglesia de Cristo, una, santa, católica y apostólica.”.Se trata, conforme a los comentaristas canónicos, de una división institucional del pueblo católico. Así, se considera que, de acuerdo con el mencionado concepto, los elementos constitutivos esenciales de la diócesis,“… desde un punto de vista jurídico son: a) una porción del Pueblo de Dios o comunidad de fieles; b) gobernada por un obispo con la cooperación del presbiterio. Las palabras del[canon],en las que se encuentran todas las características correspondientes a una definición, no hacen referencia al elemento territorial: el acento recae sobre la comunidad de fieles, más que sobre el criterio en virtud del cual quedan circunscritos. Sin embargo, en el[canon] 372 se exige de hecho que las Iglesias particulares y aquellas otras estructuras que se les asimilan estén siempre delimitadas dentro de un territorio”.
(23) Así, en la exposición de motivos se tomaron apartes escritos directamente por Laura Montoya Upegui sobre su relación con los pueblos indígenas, del siguiente tenor: “No falta quienes piensen que la catequización debe principiar por hacer que los indios boten laparumapara vestirse de pantalón, que olviden su lengua primitiva para remplazarla por la castellana, que destruyan sus bohíos y que se alojen en casa. Esto sobre imposible es cruel”. “Nuestra lengua nos distanciaba horriblemente de modo que ellos no comprendían lo que les decíamos, ni nosotras tampoco les entendíamos, por eso les dije a mis compañeras: nuestra ventaja no está en enseñarles sino en pasar el mayor tiempo posible con ellos (…) tenemos que hacer lo posible por aprender su lengua”.
(25) El enunciado normativo sobre el que se pronunció la Corte en esa oportunidad, establecía: “d) El Banco de la República diseñará y emitirá un billete con la efigie de Jorge Eliécer Gaitán, que circulará en todo el territorio nacional a partir del 9 de abril de 1998;..."
(26) En el presente caso, es cabalmente el adecuado entendimiento de la norma legal, interpretada dentro de su contexto y a partir deltelosbuscado por el legislador al expedirla, lo que lleva a la Corte a sostener, por las razones que adelante se expresan, su plena sujeción a la Carta Política, ya que, en criterio de esta Corporación, en su genuino alcance el precepto deja plenamente a salvo la autonomía del Banco de emisión.
No podría el Congreso, ni siquiera en virtud de una ley de honores, señalar a la autoridad monetaria la fecha en la cual deba efectuarse una emisión monetaria ni tampoco el día exacto en que deba principiar la circulación de billetes, y menos todavía definir cuál habrá de ser su cantidad, ni la denominación del numerario objeto de aquélla.
Lo que sí está dentro de las atribuciones legislativas, sin que signifique invasión de las estrictamente monetarias —propias, intransferibles e inalienables del Banco de la República— es señalar los diversos modos tangibles de expresión de un homenaje público. Uno de ellos puede consistir en la extraordinaria inclusión gráfica, con carácter honorífico, de una efigie, un mapa, un nombre, una pintura o una fotografía, entre otros objetos, en la moneda que el Banco de la República emita en ejercicio de sus competencias.
Así, la disposición ahora acusada tiene un alcance exacto e incontrovertible, que nadie podría entender como la decisión deemitir, en el sentido económico del término.
De los antecedentes del precepto, de su origen y de su mismo texto se deduce sin dificultad que constituye apenas una de las varias manifestaciones legislativas de un homenaje institucional que se agota en lo simbólico y que en modo alguno trasciende al campo del ejercicio de la autoridad monetaria. Lo que pretendió el Congreso fue, nada más, exaltar la memoria del ilustre ciudadano Jorge Eliécer Gaitán y plasmar su figura como modelo de conducta para las generaciones futuras. Y un buen medio para ello está constituido por la impresión de la imagen física del homenajeado en algunos de los billetes que la entidad competente ponga en circulación.
(27) En este acápite se reitera lo expuesto en la Sentencia C-006 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa).
(28) La posición fijada por la Corte ha sido seguida en casos posteriores que plantean el mismo problema jurídico.
(29) La posición de la Corte en la materia no ha tenido variaciones significativas o trascendentales.
(30) Han sido muchas las ocasiones en que la jurisprudencia constitucional se ha manifestado sobre la cuestión. Aunque se han presentado discrepancias, estas no han versado sobre cuáles son los criterios para establecer si se violó el principio de unidad de materia, sino sobre el grado de intensidad con el que se debían aplicar tales criterios en el caso concreto, o sobre el marco teórico y conceptual en el que se enmarca dicho principio constitucional.
(31) Corte Constitucional, Sentencia C-025 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En este caso se decidió, entre otras cosas, que el Reglamento del Congreso era inconstitucional al establecer la posibilidad de que existieran proyectos de ley que se ocuparan de diferentes materias.
(32) Corte Constitucional, Sentencia C-995 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En este caso se reiteró la jurisprudencia constitucional fijada en sentencias tales como la C-531 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero, SV Jorge Arango Mejía, AV Hernando Herrera Vergara) y C-501 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araújo Rentería y Rodrigo Escobar Gil).
(33) Esta expresión ya había sido usada en el pasado; en la Sentencia C-523 de 1995 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) se dijo que la intención del artículo 158 “(...) es la de racionalizar o tecnificar el proceso de formación de la ley por parte del Congreso y erradicar de la práctica legislativa colombiana, lo que se ha conocido en el lenguaje vulgar como ‘micos’, término éste que busca significar, como ya se dijo, el hecho de introducir en los proyectos de ley preceptos que resultan contrarios o ajenos a la materia que se trata de regular.” En la Sentencia C-198 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas; SV Marco Gerardo Monroy Cabra, Alvaro Tafur Galvis y Rodrigo Escobar Gil), por ejemplo, se dijo respecto a la aprobación de una norma lo siguiente: “(...) no se incurrió en ningún vicio de procedimiento, por cuanto si bien la comisión de conciliación propuso un texto nuevo que hoy corresponde al del parágrafo del artículo 124 del Código Penal, dicho texto no resultó novedoso ni ajeno a la temática sobre la cual se debía conciliar y por ello el parágrafo en cuestión no constituye uno de aquellos denominados ‘mico legislativo’, por lo que con la aprobación de dicho artículo no se vio “afectada materialmente la función legislativa” ni se desconoció ‘el principio de consecutividad temporal y lógica de los proyectos de ley” ni “el principio democrático’, tal como se afirma en la demanda, por lo que la Corte decidirá declararlo ajustado al Estatuto Superior.”
(34) En la Sentencia C-025 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), se dijo al respecto: “La interpretación del principio de unidad de materiano puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano”.
(35) En la Sentencia C-025 de 1993 se dijo al respecto: “Anótase que el término ‘materia’, para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente.”
(36) Corte Constitucional, Sentencia C-407 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En este caso se decidió, entre otras cosas, que incluir el régimen de concesiones y licencias de los servicios postales (art. 37) dentro de Estatuto General de Contratación Pública (L. 80/93) no viola el principio de unidad de materia, “(...) por cuanto las normas impugnadas regulan formas de contratación administrativa, que es el tema general de la Ley 80 de 1993”.
(37) Corte Constitucional, Sentencia C-025 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Esta posición ha sido reiterada en múltiples ocasiones, entre ellas las sentencias C-407 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-006 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
(38) Así lo señaló la Sentencia C-1025 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), caso en el que se estudió el cargo por unidad de materia en el contexto de una legislación portuaria. En esa oportunidad la Corte reiteró, entre otras, la Sentencia C-352 de 1998 (M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra; SV Eduardo Cifuentes y Antonio Barrera Carbonell), caso en que se decidió que no violaba el principio de unidad de materia una ley que se ocupaba de la creación de Ecogas, Empresa Comercial e Industrial del Estado, al incorporar materias relacionadas con la creación del Consejo Nacional de Operación de Gas Natural, del Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare, del Viceministerio de Hidrocarburos, del Centro de Coordinación de Transporte de Gas Natural, del Fondo Especial para la promoción y financiación de proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso de gas natural y con el establecimiento de un impuesto para financiar el Fondo mencionado.
(39) Corte Constitucional, Sentencia C-1025 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Al respecto se dijo lo siguiente: “(...)para respetar el amplio margen de configuración legislativa del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que ‘no se relacionen’ los temas de un artículo y la materia de la ley (C.N., art. 158) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. (...)”.
(40) Corte Constitucional, Sentencia C-214 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis, AV Humberto Antonio Sierra Porto). En este caso la Corte consideró lo siguiente: “Ahora bien en el presente caso la Corte constata que la derogatoria de la Ley 178 de 1959 ‘por la cual se provee a la financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca, Cedelca,y se dictan otras disposiciones’-que tenía por objeto, como se ha visto, establecer un impuesto sobre las propiedades inmuebles en el Departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los avalúos catastrales-, difícilmente puede entenderse relacionada con una estrategia de reforma del régimen de zonas francas y de algunas disposiciones tributarias encaminadas a estimular la inversión en el territorio nacional. Estrategia motivada como se señaló por la necesidad de hacer más competitivas las zonas francas y por el cumplimiento de compromisos adquiridos por Colombia en el marco de la OMC-dentro de los cuales, por lo demás, no figura la modificación de la tributación en relación con el departamento del Cauca. Evidentemente la relación que pudiera establecerse es en extremo lejana como para poder entender respetado en este caso el principio de unidad de materia.” La Ley 1004 de 2005, por la cual se modifica un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones, se ocupa de definir las zonas francas (art.1º), establecer su finalidad (art. 2º), sus usuarios (art. 3º), las condiciones para la reglamentación gubernamental (art. 4º) y una serie de cuestiones tributarias de tales zonas (arts. 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11 y 12). El último artículo (13), se dedica a vigencias y derogaciones. El texto declarado inexequible aparecía así: “Artículo 13. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación salvo lo dispuesto en los artículos 5°, 9°, y 10, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias en especial la Ley 178 de 1959, la Ley 109 de 1985, el artículo 6º de la Ley 7ª de 1991, el inciso primero del numeral 1º del literal A del artículo 16 de la Ley 677 de 2001 y el artículo 45 de la Ley 768 de 2002”.
(41) Corte Constitucional, Sentencia C-309 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Se dijo al respecto “(...) al contrastar la norma demandada con el núcleo temático de la Ley 678, se aprecia que en efecto aquella constituye un cuerpo extraño a la materia desarrollada en esta ley pues la sola circunstancia de corresponder a dos modalidades del ius puniendi del Estado, no son suficientes para superar válidamente el condicionamiento de unidad de materia legislativa fijado por la Carta Política. || Existen fundadas razones para llegar a esta conclusión. En primer lugar, son diferentes las modalidades de responsabilidad a que hacen referencia los artículos 90 y 268 numeral 5º de la Constitución Política. En un caso se trata de la responsabilidad patrimonial del Estado y de la acción de repetición en contra del agente que genera el daño antijurídico, y en el otro de la responsabilidad que se deduce de la gestión fiscal. (...) el Estado se ubica en posiciones diferentes en cada caso: en el primero, el Estado es el que responde patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, con la oportunidad para repetir contra el agente que éste haya actuado con dolo o culpa grave en la producción del daño, y en el segundo, el patrimonio del Estado es el que resulta afectado en ejercicio de la gestión fiscal a cargo de servidores públicos o de particulares. || En segundo lugar, la determinación de cada modalidad de responsabilidad se lleva a cabo a través de procesos de diferente naturaleza: uno judicial y otro administrativo. (...) || En tercer lugar, no hay conexidad teleológica, sistemática ni material entre la norma acusada y la ley en la cual está circunscrita. En efecto, la finalidad de la Ley 678 es reglamentar la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición, lo cual es un asunto distinto de la responsabilidad por la gestión fiscal y del proceso de responsabilidad fiscal. Además, el contenido de la Ley 678 corresponde a su título, es decir a la acción de repetición y al llamamiento en garantía con fines de repetición, razón que convierte a la norma demandada en un asunto extraño al tema desarrollado en la Ley 678. Tampoco hay conexidad temática del aparte demandado con el contenido del artículo 2º y del parágrafo 1º en el cual se inserta, pues mientras éstos últimos se refieren a la naturaleza, los destinatarios y la procedencia de la acción de repetición, aquel alude al procedimiento que se empleará para recuperar el lucro cesante determinado por los contralores en los fallos con responsabilidad fiscal. || Finalmente, el proyecto de ley fue estructurado, discutido y aprobado desde la óptica de la acción de repetición y no desde la perspectiva de la regulación de la gestión fiscal ni del proceso de responsabilidad fiscal”.
(42) Corte Constitucional, Sentencia C-214 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis, A.V. Humberto Antonio Sierra Porto).
(43) C-755 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

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