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BOE.es - Documento BOE-T-2001-14544
Documento BOE-T-2001-14544
«BOE» núm. 178, de 26 de julio de 2001, páginas 73 a 88 (16 págs.)
BOE-T-2001-14544
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2140/93, promovida por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña respecto de los arts. 15, 25.2 b), 47, 50 y 133 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el cual aprobó el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en esta Comunidad Autónoma en materia urbanística, así como, por estar relacionados con ellos, respecto de los arts. 91.2 y 218 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el cual se aprobó el texto refundido de la Ley sobre régimen de suelo y ordenación urbana (en adelante LS de 1976). Han intervenido el Abogado del Estado, el Fiscal General del Estado, el Parlamento de Cataluña y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Guillermo Jiménez Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El día 1 de julio de 1993 tuvo entrada en este Tribunal un escrito del Presidente de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña adjuntando las actuaciones del recurso contencioso-administrativo núm.
937/1990, en el que la Sala había dictado el Auto de 6 de abril de 1993 acordando plantear una cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 15, 25.2 b), 47, 50 y 133 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el cual aprobó el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña el texto refundido de los textos legales vigentes en esta Comunidad Autónoma en materia urbanística, así como, por estar relacionados con algunos de ellos, los arts. 91.2 y 218 del LS de 1976.
c) En tercer lugar la Sala achaca al art. 47 del Decreto Legislativo 1/1990 haberse excedido en relación con el precepto destinado a ser refundido, que era el art.
32 LS de 1976. Este precepto prevé que la aprobación por el Estado de un Plan de conjunto (que engloba a varios municipios) sólo pueda llevarse a cabo "en defecto de acuerdo entre las corporaciones afectadas", y en cambio el precepto refundidor omitió este inciso, permitiendo a la Administración de tutela, en este caso la Generalidad de Cataluña, aprobar dicho Plan aun cuando exista acuerdo, en un sentido o en otro, entre los municipios afectados. Además de haberse podido producir, a juicio de la Sala, un exceso en la refundición, tal exceso vulneraría la autonomía local en cuanto elimina competencias municipales en este tipo de planeamiento urbanístico: el precepto cuestionado permite que la Comunidad Autónoma imponga a los municipios un Plan de conjunto incluso sin o contra el consentimiento de éstos. La Sala consideró asimismo que no puede tenerse en cuenta, a efectos de disipar cualquier duda de constitucionalidad, una Resolución del Parlamento de Cataluña aprobada un año después de llevarse a cabo la refundición en la que se afirmaba que la referida omisión no era relevante y que en todo caso se debía interpretar que la aprobación del Plan de conjunto había de respetar la normativa urbanística estatal del año 1976.
4. Por providencia de 13 de julio de 1993 la Sección Segunda acordó admitir la cuestión planteada, que fue registrada con el número 2140/1993 ; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme dispone el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por conducto de sus respectivos Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, puedan personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimen pertinentes ; y publicar la admisión de la cuestión en el "Boletín Oficial del Estado".
6. El Abogado del Estado, en sus alegaciones de fecha 3 de septiembre de 1993, se pronunció en primer lugar sobre el art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990 y sobre el correspondiente precepto del LS de 1976.
En relación con la tutela urbanística sostuvo el representante del Estado, con base en la propia jurisprudencia constitucional, que no son incompatibles con la Constitución los controles de legalidad sobre los entes locales.
Siendo el caso un control de legalidad, y confluyendo intereses tanto generales o supralocales con intereses estrictamente locales, la subrogación urbanística está constitucionalmente justificada, máxime cuando sirve al principio de coordinación del art. 103.1 CE. El precepto cuestionado no sería pues inconstitucional. Por lo que se refiere al art. 25.2 b) del Decreto Legislativo 1/1990 consideró el Abogado del Estado que debe prevalecer la norma estatal, que a los sustantivos "parques y jardines" añade el calificativo "públicos", interpretada además conforme al LS de 1992, pues de lo contrario debería concluirse que el citado precepto legal contravino la norma habilitante.
En relación con otra omisión del Decreto Legislativo 1/1990 el Abogado del Estado mantuvo que tampoco debe aplicarse su art. 47, en el cual no se recoge la
frase "en defecto de acuerdo entre las corporaciones locales afectadas" para la formulación de Planes de conjunto, puesto que prevalece el art. 110 LS de 1992, precepto que, en línea con el LS de 1976, señalaba que las Comunidades Autónomas sólo pueden elaborar dichos Planes en defecto de acuerdo entre las entidades afectadas. Y de nuevo acudió al LS de 1992 para argumentar la inaplicación de otro de los preceptos cuestionados, en este caso el art. 50 del Decreto Legislativo 1/1990, relativo a la competencia de aprobación definitiva del llamado planeamiento derivado: a juicio de la representación estatal debe prevalecer, por motivos competenciales, la normativa estatal posterior a la normativa catalana. De manera que en Cataluña resulta de aplicación, no la normativa catalana de 1990, sino, por el contrario, el art. 118 LS de 1992 (que, recordémoslo, también refundía la materia urbanística), precepto que mantenía en los Ayuntamientos las competencias de aprobación definitiva de los Planes Parciales y Especiales.
Por último, en relación con el art. 133 del Decreto Legislativo 1/1990, sostuvo el Abogado del Estado que la no inclusión en él de la previsión del art. 92.1 LS de 1976 sobre las expropiaciones fuera del término municipal carece de la relevancia pretendida por la Sala:
al ser las autoridades supramunicipales quienes en última instancia autoricen estas expropiaciones, el precepto estatal resulta redundante respecto de la regulación general de las expropiaciones urbanísticas. Ello permite una interpretación del precepto acorde con la Constitución.
7. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña comenzó su escrito de alegaciones, registrado el día 3 de septiembre de 1993, recordando que la Ley de delegación 12/1990 no se limitó a autorizar la mera sistematización de los diversos textos legales, sino que incluía la facultad de "regularizar, aclarar y armonizar".
En línea con ello puso de manifiesto que la reducción de lo que en un principio se sometía al examen jurisdiccional es de por sí muy significativa, puesto que, ante la impugnación contencioso-administrativa de todo el Decreto Legislativo 1/1990, la Sala sólo elevó la cuestión respecto de cinco de sus preceptos. Entiende igualmente significativo, y que no puede dejar de tener proyección, siquiera indirecta, sobre la resolución de la cuestión, que la refundición operada recibiese la aprobación expresa del Parlamento catalán, el cual, mediante la Resolución 234/III de 9 de octubre de 1991, hizo uso de la posibilidad de control del ejercicio de la delegación prevista en el art. 3 de la Ley 12/1990.
Entrando en el análisis de los preceptos cuestionados, la representación del Gobierno catalán sostuvo que, en relación con la llamada tutela urbanística de los arts.
15 del Decreto Legislativo 1/1990 y 218 LS de 1976, la autonomía municipal no puede alcanzar un carácter absoluto (estando autorizadas intervenciones autonómicas de garantía de la legalidad), y que, en cualquier caso, las previsiones de los textos catalán y estatal, según las cuales la subrogación deben ser entendida "de acuerdo con la legislación de régimen local", permiten afirmar que ninguna de las normas de cuya constitucionalidad se duda son incompatibles con el art. 60 LBRL.
Asimismo, en relación con esto, afirmó que otras Comunidades Autónomas, como la Región de Murcia, habían reproducido el art. 218 del LS en su legislación urbanística.
El art. 25.2 b) del Decreto Legislativo 1/1990, cuestionado por contrario al art. 86 CE al haber omitido el calificativo "públicos", tampoco sería inconstitucional, porque la referencia a la reserva de terrenos para parques y jardines no puede referirse más que a los "parques y jardines públicos", de modo que no cabe otra interpretación del texto en dicho precepto que la de considerar que incluye necesaria y lógicamente a éstos. Se trata, en definitiva, de una simple cuestión de redacción, que no impide captar el sentido auténtico de la norma en el sentido expresado. En relación con el art. 47 del Decreto Legislativo 1/1990, de cuya constitucionalidad duda la Sala por exceso en la delegación y lesivo de la autonomía local, la representación del Ejecutivo catalán consideró que la omisión del requisito de la falta de acuerdo entre los municipios afectados para la elaboración por la Comunidad Autónoma de un Plan de conjunto no tiene la relevancia pretendida por la Sala.
En efecto, de nuevo la interpretación sistemática permite afirmar que las previsiones del propio Decreto Legislativo 1/1990 contemplan la posibilidad de que los Ayuntamientos afectados por el Plan se pongan de acuerdo para la formulación de éste y participen en su elaboración, aun cuando la iniciativa provenga de la Comunidad Autónoma. En tal sentido se pronunció expresamente la antes citada Resolución del Parlamento catalán, al afirmar que del conjunto de la normativa urbanística cabe deducir que, pese a que el art. 47 del Decreto Legislativo 1/1990 permite la intervención autonómica, debe en todo caso interpretarse que ello sólo puede tener lugar con arreglo al sentido del LS de 1976, esto es, en defecto de acuerdo de las corporaciones afectadas.
Y por lo que se refiere al último de los preceptos cuestionados (art. 133 del Decreto Legislativo 1/1990) el Gobierno catalán admite que, efectivamente, la refundición no incluyó la previsión de las expropiaciones fuera del término municipal (art. 91.2 LS de 1976), pero la razón de ello fue que se trataba de un precepto derogado por la Constitución al resultar incompatible con la autonomía local. Así pareció también entenderlo el Gobierno de la Nación cuando elaboró la LS de 1992, puesto que omitió toda referencia a tal posibilidad. Al no estar vigente el art. 91.2 LS de 1976, su no incorporación
a la norma refundidora no supuso un exceso en la delegación. Por todo ello el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña finaliza solicitando la desestimación de la cuestión en su totalidad.
Al tercero de los preceptos mencionados en el Auto de planteamiento (el art. 47 del Decreto Legislativo 1/1990), en la medida en que fue cuestionado por exceso en la delegación y también por vulnerar la autonomía local, no le es aplicable el mismo argumento. Es más:
el Ministerio Público considera, no sólo que este Tribunal puede y debe pronunciarse al respecto, sino que ha de estimar en este punto la cuestión. A su juicio la resolución del Parlamento catalán no es suficiente para suplir la omisión de la frase "en defecto de acuerdo entre las corporaciones afectadas" del art. 32 LS de 1976, y sin esta frase el texto cuestionado atribuye a la Administración autonómica unas potestades de elaboración y aprobación de los Planes de conjunto que, además de exceder del ámbito legítimo de la delegación, resultan lesivas de la autonomía local. En cuanto al art. 50 del texto catalán de nuevo el Fiscal se muestra de acuerdo con el Auto de planteamiento, al que se remite en todo:
privar a los municipios de más de 50.000 habitantes de la competencia de aprobación de su planeamiento de desarrollo, establecida en el Real Decreto-ley de 1981, atenta contra la ley de delegación y contra la autonomía municipal.
10. Con fecha 1 de febrero de 2001 el Pleno del Tribunal Constitucional acordó aceptar la abstención del conocimiento del presente asunto del Excmo. Sr.
Vicepresidente don Carles Viver Pi-Sunyer, solicitada mediante oficio de 1 de febrero de 2001 por entender que concurría en su caso la causa legal prevista en el art.
219.5 LOPJ.
1. En este proceso constitucional la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña cuestiona la constitucionalidad de diversos artículos del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, dictado por la Generalidad de Cataluña, que aprobó el texto refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística, por considerar, o bien que incurrieron en un exceso en relación con la ley de delegación (Ley del Parlamento de Cataluña 12/1990, de 5 de julio), o bien que vulneraron la autonomía local.
Se trata de los arts. 15, 25.2 b), 47, 50 y 133 de dicho Decreto Legislativo 1/1990. La duda de constitucionalidad alcanza asimismo a dos preceptos de uno de los textos legales que fueron objeto de la refundición en 1990, en concreto a los arts. 91.2 y 218 del texto refundido de la Ley del Suelo (LS de 1976). Así pues la presente cuestión tiene por objeto normas estatales y autonómicas y también normas preconstitucionales y postconstitucionales, lo cual impondrá la necesidad de realizar diversas precisiones en el curso de su enjuiciamiento.
En segundo lugar la Sala contempla, en relación con varios preceptos, la posibilidad de la existencia de una doble vulneración constitucional: exceso en el ejercicio de la delegación (art. 82 CE), vicio también denominado
ultra vires, y menoscabo de la autonomía local constitucionalmente garantizada (autonomía que se residen cia sólo en el art. 137 CE, sin mención alguna del art.
140 CE). Acerca de ello es importante poner de manifiesto, desde este mismo momento, que de la no siempre clara redacción del Auto de planteamiento parece deducirse que respecto de estos tres preceptos la Sala argumenta de manera distinta. Para uno de ellos, el art. 47 del Decreto Legislativo 1/1990, la lesión de la autonomía local estaría ligada al vicio de ultra vires ; para otro, el art. 50 del mismo texto legal, dicha lesión sería, al parecer, una vulneración constitucional independiente del
ultra vires ; y en relación con el tercero, el art. 133, siempre del citado Decreto Legislativo, ultra vires y lesión de la autonomía local estarían asimismo estrechamente relacionados, extendiéndose la duda de constitucionalidad a la norma de cuya refundición se trataba.
Este planteamiento no es del todo exacto. Dado que el Decreto Legislativo 1/1990 refunde la LS de 1976, no parece posible que aquél vulnere de forma independiente la autonomía local. En caso de existir alguna lesión de la autonomía local sería imputable, en primer lugar, al precepto refundido, no al precepto refundidor, que se limita a reproducir aquél y que no tiene en principio contenido sustantivo propio. De manera que es preciso comenzar, en todos los casos, por el análisis de la supuesta vulneración de la autonomía local por la LS de 1976.
Y como se trata de una norma preconstitucional, el resultado de este análisis será un juicio de vigencia (derogación por la Disposición derogatoria de la Constitución Española) y no de inconstitucionalidad, juicio del cual ya dijimos en la STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 1 (y luego en la STC 105/1988, de 8 de junio, FJ 1), que entra dentro de la competencia de la jurisdicción constitucional cuando los órganos jurisdiccionales optan por elevar la cuestión frente a normas preconstitucionales en lugar de resolver por sí mismos la vigencia de éstas aplicando la Disposición derogatoria CE.
"En este período, se ha puesto de manifiesto la conveniencia de agrupar en un texto único toda la legislación urbanística vigente en Cataluña. En este sentido, la Ley de Medidas de Adecuación del Ordenamiento Urbanístico de Cataluña ya estableció, en la Disposición Final Cuarta, la elaboración de un código urbanístico catalán, que fue aprobado el 7 de julio de 1987 y que, hasta ahora, ha constituido un instrumento eficaz en la aplicación del derecho urbanístico. Pese a ello, a lo largo del tiempo transcurrido desde que fue aprobado, se ha puesto de relieve la oportunidad de disponer de un texto legal articulado al servicio de los operadores jurídicos que, a su vez, incorpore las modificaciones producidas en dicho ámbito jurídico."
En virtud de esta autorización se dictó el Decreto Legislativo 1/1990, que incluye los preceptos objeto del presente proceso constitucional. Pero al cambiar posteriormente la normativa estatal, promulgándose el LS de 1992, surgió la duda de hasta dónde llegaban las competencias estatales y hasta dónde las autonómicas, plasmadas cada una de ellas en un texto distinto (respectivamente, la LS de 1992 y el Decreto Legislativo 1/1990). La duda fue resuelta, tanto para la Comunidad Autónoma de Cataluña como para todas las restantes Comunidades Autónomas, por la STC 61/1997, de 20
de marzo, que anuló gran parte del texto refundido de la Ley del Suelo de 1992 por invadir competencias autonómicas (Sentencia de la que se derivó, como consecuencia de la anulación del párrafo primero de la Disposición derogatoria única LS de 1992, la reviviscencia parcial del LS de 1976). De modo que, a los efectos que ahora interesan, cuando en 1990 dictó el Decreto Legislativo 1/1990 el Gobierno catalán ejercitó una competencia urbanística exclusiva plenamente reconocida en su Estatuto de Autonomía y en la Constitución, lo cual implica que no puedan ser atendidas algunas de las alegaciones del Abogado del Estado (formuladas en el año 1993, antes por tanto de dictarse la STC 61/1997, de 20 de marzo) que se sustentan en la consideración de que resulta procedente la aplicación de la LS de 1992 en lugar de la del Decreto Legislativo 1/1990.
De la amplitud con la que, como acabamos de ver, está redactado el encargo refundidor (amplitud, obviamente, querida por el legislador catalán) es en principio posible deducir que el texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 estaba incluido en "la legislación urbanística vigente en Cataluña" y que, por consiguiente, debía ser objeto de la refundición. En efecto, la Ley 12/1990 autorizó la refundición de tres normas o conjuntos de normas:
dos perfectamente identificados (las Leyes catalanas 9/1981 y 3/1984) y otro al que el legislador se refirió como "la legislación urbanística vigente en Cataluña".
De modo que, repetimos, del tenor literal de la ley de delegación cabe en principio interpretar que en el año 1990 el Gobierno catalán estaba obligado a incorporar a la refundición el texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, o por lo menos aquellos preceptos del mismo que considerase vigentes (al margen, claro está, del problema competencial, al que ya aludimos brevemente en el FJ 1).
A tal fin expondremos en primer lugar nuestra doctrina sobre el contenido constitucional de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) ; después precisaremos cuál es el canon constitucional de control de los excesos en el ejercicio de la delegación (art. 82 CE) ; y, finalmente, procederemos al enjuiciamiento de la corrección o incorrección, desde el prisma que nos es propio, de los distintos preceptos cuestionados. De este modo de proceder resultará, no sólo el orden de enjuiciamiento de la constitucionalidad de tales preceptos, sino también las modulaciones que nuestro fallo eventualmente pueda contener en relación con cada uno de ellos.
4. Sobre el concepto y el contenido de la autonomía local y el ámbito competencial que han de respetar, en relación con ella, los legisladores estatal y autonómicos,
tempranamente dijimos que la autonomía local "hace referencia a la distribución territorial del poder del Estado en el sentido amplio del término, y debe ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, constituyendo en todo caso un poder limitado que no puede oponerse al principio de unidad estatal" (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3, y 32/1981, de 28 de julio, FJ 3, doctrina posteriormente reiterada, entre otras, por las SSTC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 2, 170/1989, de 19 de octubre, FJ 9, o 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2).
Esta noción es muy similar a la que luego fue acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 (ratificada por España en 1988), cuyo art. 3 ("Concepto de la autonomía local") establece que "por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes".
Asimismo ya desde la STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3, dijimos que los arts. 137, 140 y 141 CE contienen una garantía institucional de las autonomías provincial y municipal, en el sentido de que no prejuzgan "su configuración institucional concreta, que se defiere al legislador ordinario, al que no se fija más límite que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza". Ello significa que la Constitución no precisa cuáles sean esos intereses respectivos del art. 137 CE, ni tampoco cuál el haz mínimo de competencias que, para atender a su gestión, el legislador debe atribuir a los entes locales. De modo que (según hemos venido señalando, entre otras, en la STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2) "la garantía institucional de la autonomía local no asegura un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial, "sino la preservación de una institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar", de suerte que solamente podrá reputarse desconocida dicha garantía "cuando la institución es limitada, de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre" (STC 32/1981, FJ 3)".
Por ello, únicamente teniendo en cuenta esta doble función y este doble contenido de la LBRL alcanza su pleno sentido lo que hemos dicho en otras ocasiones:
que se trata de una ley que, por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el art. 137 CE, "tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico" (STC 259/1988, de 22 de diciembre, FJ 2), integrándose sin dificultad, en aquella parte que sea concreción de principios constitucionales, dentro del llamado "bloque de la constitucionalidad" (art. 28.1 LOTC), según dijimos, entre otras, en las SSTC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 5, y 109/1998, de 26 de mayo, FFJJ 5 y 12. Por consiguiente, sólo en estos términos, y partiendo de la dualidad de contenidos de la LBRL (de un lado, aspectos que se refieren a la autonomía local constitucionalmente garantizada y, de otro, aspectos de simple regulación legal de los entes locales), puede afirmarse que el encaje constitucional esencial de la LBRL se encuentra en los arts. 137, 140 y 141 CE, aunque por razones competenciales (que ahora, hemos de notar, no vienen al caso) también halle fundamento en el título competencial estatal del art. 149.1.18 CE, pues "en el esquema constitucional de la distribución territorial de competencias, una de las adjudicadas al Estado con carácter exclusivo tiene por objeto las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y, entre ellas, por tanto, de la local" (STC 385/1993, de 23 de diciembre, FJ 3, con referencia a la STC 214/1989, de 21 de diciembre).
Por otra parte debe advertirse que no es la primera vez que este Tribunal se ha pronunciado sobre normas urbanísticas de la Comunidad Autónoma de Cataluña, por lo que existe ya un cuerpo jurisprudencial consolidado que nos servirá de apoyo para resolver la cuestión ahora planteada, compuesto esencialmente de las SSTC 213/1988, de 11 de noviembre, 259/1988, de 22 de diciembre, 331/1993, de 12 de noviembre, o 109/1998, de 21 de mayo. De forma muy sintética, y sin perjuicio de lo que digamos más adelante, cabe desde este momento afirmar que la Administración territorial a la que el constituyente encomendó la compe tencia normativa en urbanismo (las Comunidades Autónomas, según el art. 148.1.3 CE, pero también el Estado, cuando resulte habilitado al efecto por otros títulos competenciales) está legitimada para regular de diversas maneras la actividad urbanística, y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los Municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada.
En relación con el control de los excesos que pueden producirse en el ejercicio de la potestad gubernamental de dictar Decretos Legislativos importa ahora recordar algunas afirmaciones realizadas por este Tribunal. Acerca específicamente de la fiscalización del ultra vires tenemos dicho, además de mantener, como no podía ser de otro modo, nuestra competencia para fiscalizar la constitucionalidad de cualquier norma con rango de ley y por cualquier motivo (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 2), que esa tarea puede corresponder "no sólo al Tribunal Constitucional, sino también a la jurisdicción ordinaria. La competencia de los Tribunales ordinarios para enjuiciar la adecuación de los Decretos Legislativos a las Leyes de delegación se deduce del art. 82.6 de la Constitución ; así lo ha entendido este Tribunal Constitucional en la Sentencia de 19 de julio de 1982 [STC 51/1982], y posteriormente en el Auto de 17 de febrero de 1983 [ATC 69/1983]" (STC 47/1984, de 4 de abril, FJ 3).
"Si algún Ayuntamiento incumpliese gravemente las obligaciones que se deriven de esta Ley o del planeamiento urbanístico vigente, o actuase en general con notoria negligencia, el Consejero de Gobernación, a propuesta del de Política Territorial y Obras Públicas, podrá designar un Gerente o transferir las necesarias atribuciones de la Corporación Municipal a la Comisión de Urbanismo, que lo ejercerá mediante una Comisión especial en la que tendrá representación el Ayuntamiento."
"Cuando una Entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la Ley de forma que tal incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si, transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la Entidad local."
Para abordar adecuadamente la cuestión y pronunciarnos acerca de si la norma cuestionada resulta o no compatible con la autonomía local hemos de determinar cuál es el canon de constitucionalidad con el que debe confrontarse el art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990.
A tal fin no es improcedente insistir, una vez más, en que es constitucionalmente posible que existan controles de legalidad sobre los entes locales llevados a cabo por el Estado o por las Comunidades Autónomas dentro de los requisitos y límites establecidos desde la STC 4/1981, de 4 de febrero, FJ 3, y reiterados, entre otras, en la STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 2, dado que "este Tribunal ha considerado que los controles administrativos de legalidad no afectan al núcleo esencial de la garantía institucional de la autonomía de las corporaciones locales" (STC 213/1988, de 11 de noviem bre, FJ 2). Mediante tales controles se pretende garantizar que el ejercicio por las corporaciones locales de sus competencias no vaya en detrimento de las del Estado o de las propias de las Comunidades Autónomas.
En este sentido el art. 60 LBRL, a diferencia del art.
15 del Decreto Legislativo 1/1990, no establece una sustitución o subrogación orgánica general, esta sí incompatible con la autonomía local, sino una sustitución o subrogación meramente funcional y limitada a la actuación de que se trate.
7. Se impone pues el contraste entre el precepto cuestionado, en tanto que norma sectorial de control administrativo de legalidad, y el principio reflejado en el canon al que nos venimos refiriendo. De este contraste podría, en hipótesis, llegarse a cualquiera de estas dos conclusiones. La primera sería la que sostienen las partes personadas en el presente proceso constitucional: no existiría menoscabo de la autonomía local por ser respetuosa la subrogación prevista en el art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990 con los controles de legalidad sobre los entes locales y, por tanto, con la posición que la Constitución les reconoce y garantiza ; no habiendo objeción alguna que formular al precepto de cuya constitucionalidad se duda, debería desestimarse la cuestión suscitada. La segunda posible conclusión sería la de que, si de esta operación se dedujese que los principios constitucionales sobre autonomía local no ofrecen cobertura suficiente al art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990, debería estimarse, en este punto, la cuestión planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
A diferencia del art. 60 LBRL, que sólo se refiere al incumplimiento grave, el precepto cuestionado contempla un supuesto de hecho doble (el incumplimiento grave por la corporación local de sus obligaciones urbanísticas y su actuación notoriamente negligente), de manera que el art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990 permite a las autoridades autonómicas subrogarse en las competencias propias de los órganos locales en un caso no previsto en la LBRL. De esta forma el precepto consagra, en el aspecto concreto contemplado, una mayor posibilidad de intervención estatal o autonómica y una reducción del nivel mínimo de actuación de los órganos propios de los Municipios contemplados, por lo que resulta contrario a la autonomía local constitucionalmente garantizada al establecer, no una simple regla competencial, sino una sustitución o subrogación orgánica. De otro lado el referido art. 15 posibilita que el mecanismo de la subrogación se active directa e inmediatamente, esto es, sin un requerimiento previo, preceptivo, por el contrario, en la LBRL, y no cabe duda de que la no previsión del requerimiento es una diferencia muy notable que, al igual que la anterior, implica una menor autonomía local en la norma cuestionada. Y, finalmente, este mismo art. 15 no exige que el incumplimiento en que pueda incurrir el ente local afecte a competencias estatales o autonómicas, por lo que, conforme a lo en él dispuesto, cualquier incumplimiento o infracción grave de la legislación urbanística o del instrumento de planeamiento sería suficiente para desencadenar la activación del mecanismo subrogatorio, cuando el art.
60 LBRL exige expresamente un incumplimiento cualificado, habida cuenta de que debe afectar al ejercicio de competencias estatales o autonómicas.
A este respecto alguna de las partes personadas (señaladamente el Fiscal General del Estado) ha fundamentado su defensa de la constitucionalidad del precepto cuestionado en otro artículo del Decreto Legislativo 1/1990. En efecto, el art. 5.6 de éste contempla con carácter general la posición de la Administración autonómica en relación con los entes locales y se remite expresamente a la legislación de régimen local para ejercer la subrogación que venimos examinando: "La Generalidad fomentará la acción de las Entidades Locales, cooperará en el ejercicio de la competencia que le confiere su legislación y se subrogará cuando no la ejercieren adecuadamente, o su cometido exceda de sus posibilidades, de acuerdo con la legislación de régimen local".
De ello el Fiscal parece deducir que los requisitos y garantías omitidos por el art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990 vendrían exigidos indirectamente por la remisión implícita del art. 5.6 del mismo precepto legal a la LBRL, con lo que, se señala, ambos mecanismos de control no serían incompatibles sino complementarios.
En todo caso el resultado sería que las reglas del art.
60 LBRL (requerimiento, necesidad de lesión o interferencia competencial y único supuesto de hecho) se aplicarían al art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990, salvándose así su constitucionalidad.
Se trata de un argumento plausible, pero insuficiente para lograr los efectos pretendidos. En primer lugar, porque no está claro que la alusión a la legislación de régimen local sea a la LBRL (y en concreto a su art. 60), sino que podría también cabalmente entenderse que es a la legislación catalana de régimen local ; y, en segundo
lugar, y sobre todo, no parece que el dato de que la previsión genérica de que el fomento, la cooperación y la subrogación autonómica se lleven a cabo "de acuerdo con la legislación de régimen local" sea suficiente para interpretar que la dicción expresa del art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990 cede necesariamente ante las previsiones del art. 60 LBRL, en cuanto reflejo de la garantía constitucional de la autonomía local.
Debemos pues entender que el Gobierno catalán, al redactar el texto refundido en el que se incluye el precepto cuestionado, quiso que la subrogación autonómica en materia urbanística se llevase a cabo de acuerdo con lo previsto en el art. 15 del propio texto refundido, y no en los términos establecidos en el art. 60 LBRL, razón por la que la alegación del Fiscal, y de otras partes en idéntico sentido, no puede prosperar.
3. Los Ayuntamientos comprendidos en el Plan asumirán las obligaciones que de éste se derivaren."
En definitiva, a juicio del órgano jurisdiccional proponente, se habría producido un exceso en la refundición al eliminar el Gobierno catalán una previsión vinculante.
Este exceso en la refundición habría, además, menoscabado la autonomía local constitucionalmente garantizada por prescindir completamente del consentimiento o de la simple opinión de los Municipios afectados por el Plan de Conjunto.
"1. Los Planes Municipales serán formulados por los Ayuntamientos. No obstante, podrán éstos encargar
su formulación a la respectiva Comisión de Urbanismo o a otros Entes Locales.
2. En cualquier caso, la redacción podrá encargarse a los técnicos de la Corporación o Comisión o a los que se designaren, libremente o por concurso, entre facultativos competentes con título oficial reconocido."
Así, apoyándose en esa Resolución, el Parlamento catalán (y el también el Consejo de Gobierno de dicha Comunidad) manifestó en sus alegaciones que de este precepto se podrían extraer las facultades municipales que contemplaba el art. 32 LS de 1976, no habiendo
ultra vires ni, consecuentemente, menoscabo de la autonomía local.
La norma de cuya refundición se trata (art. 32 LS de 1976) especifica expresamente que el Plan sólo puede elaborarse "en defecto de acuerdo entre las corporaciones afectadas" ; pero lo cierto es que el art. 47 del Decreto Legislativo 1/1990, sin prever esa cautela, tampoco la excluye frontalmente. Del tenor literal de dicho artículo no cabe concluir que queda vedada toda participación de los Municipios afectados en la iniciativa del proceso de elaboración y aprobación del Plan, ni tampoco que la posición que les asignaba el texto refundido de Ley del Suelo de 1976 se haya visto alterada o menoscabada. En efecto, el Decreto Legislativo 1/1990 deja abierta la posibilidad de que los Municipios (aquéllos cuyas necesidades urbanísticas requieren el Plan de Conjunto y los demás Municipios afectados) tengan en la refundición de 1990 la misma participación que bajo la LS de 1976: primero, porque el art. 47 del Decreto Legislativo 1/1990 no lo excluye, y, segundo, porque, en la línea con lo señalado por la Resolución del Parlamento catalán, del resto de las previsiones sobre la elaboración de Planes urbanísticos es posible extraer la posición subsidiaria de la Administración autonómica contemplada en la LS de 1976. El antes transcrito art.
46 del propio Decreto Legislativo 1/1990, en la medida en que establece que los planes municipales serán formulados por los Ayuntamientos, permite, sin demasiada dificultad, interpretar que el precepto que ahora se somete a nuestro enjuiciamiento se remite implícitamente a la iniciativa municipal para el acuerdo sobre los Planes de Conjunto, y que, por consiguiente, sólo a falta de dicha confluencia de voluntades de los entes locales afectados puede la Comunidad Autónoma activar la competencia que para este tipo de Planes le atribuye el art.
47 del Decreto Legislativo 1/1990. Es éste un dato de la máxima importancia, puesto que la iniciativa local o la primera elaboración del instrumento de planeamiento son actuaciones en principio cabalmente enraizables en la autonomía local.
11. El segundo precepto del bloque de tres al que se imputa una posible inconstitucionalidad por ultra vires y por vulneración de la autonomía local (si bien con las particularidades a que en seguida aludiremos) es el art. 50 del Decreto Legislativo 1/1990, que, a efectos de lo que aquí interesa, otorga a la Administración autonómica competencia para la aprobación definitiva del llamado planeamiento urbanístico derivado (planes parciales y especiales que elaboren los Ayuntamientos).
Aquí el precepto cuestionado es también por supuesto
ultra vires, pero no en relación con el texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, sino con el Real Decreto-ley 16/1981 sobre planes generales de ordenación urbana, que en este aspecto derogó parcialmente la LS de 1976 y cuyo art. 5 disponía, contrariamente al recién mencionado art. 50, la competencia municipal para la aprobación definitiva del planeamiento derivado.
Lo que sostiene el órgano jurisdiccional proponente es que en el art. 50 del Decreto Legislativo 1/1990 concurren dos motivos de inconstitucionalidad que, a primera vista, podrían considerarse aparentemente diferenciados e independientes entre sí. El primero referido al art. 82 CE (ultra vires) por exceder del contenido de la norma que debía ser refundida ; concretamente por no recoger lo previsto en el art. 5.1 del Decreto-ley 16/1981 sobre la competencia de ciertos Municipios para la aprobación definitiva de lo que se conoce como planeamiento derivado (es decir, Planes parciales y Pla nes especiales de desarrollo del Plan General de Ordenación Urbana), pues, a juicio de la Sala, dicha norma estaba vigente en Cataluña en 1990 y, por tanto, debía necesariamente ser incluida en la refundición. Así pues, que exista o no ultra vires depende de si era o no aplicable en la Comunidad Autónoma de Cataluña el Decreto-ley 16/1981.
Veamos, pues, en primer lugar la duda de constitucionalidad desde el prisma del exceso en la refundición (ultra vires). Resulta evidente que existe una discordancia entre el Decreto-ley 16/1981 y el Decreto Legislativo 1/1990: aquél atribuía a determinados Municipios la competencia general de aprobación definitiva de los Planes parciales y especiales, mientras que éste sólo deja tal competencia para los Planes parciales que desarrollen sectores de urbanización prioritaria, los estudios de detalle y los proyectos de urbanización. Donde según la LS de 1976 y el Decreto-ley de 1981 los grandes Municipios podían aprobar sus Planes parciales y especiales, de acuerdo con el Decreto Legislativo 1/1990 los Planes en general referidos a estos Municipios son aprobados por la Comunidad Autónoma (con la citada salvedad de ciertos Planes parciales). Hay pues una discordancia patente entre ambas normas que justifica el planteamiento del tema de si ello implica o no un exceso en la refundición.
12. Veamos a continuación la duda de constitucionalidad relativa a la supuesta vulneración de la autonomía local por el art. 50 del Decreto Legislativo 1/1990.
Se trata, como ya dijimos, de examinar la normativa catalana de los años 1978 y 1984 refundida por aquél, no ya para determinar, desde un punto de vista competencial, si estaba o no vigente a efectos de la refundición, sino al objeto de pronunciarnos sobre si la atribución a la Administración autonómica, en lugar de a los Ayuntamientos, de la competencia de aprobación definitiva del planeamiento derivado, vulnera o no la autonomía local. Esto es, se trata de contrastar los mismos preceptos no ya con el marco competencial, sino con la autonomía local. Y tampoco es ocioso recordar que dicha eventual vulneración de la autonomía local no sería imputable directamente al precepto cuestionado, sino a las normas de cuya refundición se trataba (y ello, repetimos, pese a que no hayan sido aludidas en el Auto de planteamiento).
A los efectos indicados, y en relación con la participación de los Municipios en la elaboración de los planes
de urbanismo, hemos de recordar que en la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 25, dijimos que "la regulación de los Planes de ordenación urbana se inserta con naturalidad en la competencia material sobre urbanismo y ésta es exclusiva de las Comunidades Autónomas", y que es plenamente constitucional que sean las Comunidades Autónomas quienes, en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, determinen el nivel de participación de los Municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento:
"Es cierto que el art. 25.2 d) LBRL establece que el Municipio ejercerá competencias en las materias de ordenación, gestión y disciplina urbanística. Y también lo es que, como tenemos declarado en nuestra interpretación del art. 2.2. de la misma Ley (STC 214/1989, FJ 3), "las leyes básicas deberán decir qué competencias corresponden en una materia compartida a las Entidades locales por ser ello necesario para garantizarles su autonomía (arts. 137 y 140 CE)". Pero no lo es menos, como afirmábamos seguidamente en aquella Sentencia, que ello no asegura por sí mismo que la ley básica estatal y sectorial -como en el presente caso- que tal cosa disponga, sea, sin más, constitucional, porque si excede de lo necesario para garantizar la autonomía local habrá invadido competencias autonómicas y será, por ello, inconstitucional (ibídem). Y, más en concreto, por lo que ahora interesa, hemos reiterado que es plenamente conforme con la Constitución el criterio básico adoptado por el art. 2 de aquella Ley de remitir tal determinación al legislador sectorialmente competente por razón de la materia (STC 214/1989, FJ 4). Como ya se ha visto, la competencia en materia de urbanismo pertenece sustancialmente a las Comunidades Autónomas (art.
148.1.3 CE), sin que en este supuesto pueda el Estado invocar título competencial alguno que le permita determinar qué instrumentos de planeamiento han de formular los Ayuntamientos".
Ni la norma autonómica directamente cuestionada (art. 50 del Decreto Legislativo 1/1889) ni tampoco los preceptos que refundió (singularmente la Ley 3/1984, por remisión al Decreto de 11 de octubre de 1978) atentan contra la autonomía local en la medida en que, respetando otras facultades municipales de intervención, no eliminan toda participación de los Ayuntamientos en el proceso de elaboración y aprobación del planeamiento derivado. Por ello, la cuestión, en lo que se refiere a la posible vulneración por el art. 50 del Decreto Legislativo 1/1990 de la autonomía local (art. 137 CE), ha de ser desestimada.
13. Dentro del bloque de preceptos cuestionados tanto por ultra vires como por vulneración de la autonomía local existe un tercer artículo, el 133 del Decreto Legislativo 1/1990, según el cual "Los Ayuntamientos que tuvieran reconocido un ámbito de planeamiento urbanístico singular, según el art. 47 de esta Ley, podrán extender su Patrimonio de suelo a los términos municipales que comprenda". El reproche que se formula a esta norma está en relación con el precepto refundido, que era el art. 91 LS de 1976, conforme a cuyo tenor:
"1. Los Ayuntamientos que tuvieren reconocido un perímetro de influencia para el planeamiento urbanístico podrán extender su patrimonio de suelo a los términos municipales que comprenda. 2. Para aplicar la expropiación forzosa a territorio ajeno al propio término municipal se precisará autorización del Ministerio de la Gobernación, previo informe del de la Vivienda".
Ya se señaló en el FJ 1 que la duda de constitucionalidad concierne esencialmente al recién transcrito párrafo 2 del art. 91 LS de 1976, que no fue refundido por el Gobierno catalán en 1990. La Sala promotora de la cuestión duda de que el mecanismo expropiatorio del párrafo 2 sea compatible con la autonomía local, pero en lugar de pronunciarse ella misma sobre su vigencia en el momento de la refundición, ha optado (fun damento de Derecho 5 del Auto de planteamiento) por trasladar la duda planteada al respecto a este Tribunal.
De lo que resulte de dicha compatibilidad derivará la vigencia o, por el contrario, la derogación de la expropiación prevista en el art. 91.2 LS de 1976, y, por consiguiente, derivará también la constatación de la existencia o no de exceso en la refundición. Por consiguiente, si el citado precepto preconstitucional no es contrario a la autonomía local, el Gobierno catalán, al no refundir una norma vigente, habría incurrido en ultra vires ; si, por el contrario, como sugiere la Sala, la norma indicada vulnera la autonomía local, entonces la refundición operada por el art. 133 del Decreto Legislativo 1/1990 sería constitucionalmente correcta (pues el Gobierno catalán, al no refundir una norma que no estaba vigente, se ciñó a la ley de delegación).
b) En cuanto a la afectación a la autonomía local, en el caso que ahora nos ocupa se trata esencialmente de una intervención expropiatoria de un Municipio en el término de un segundo Municipio, y el precepto cuestionado no prevé ni garantiza la participación de este último a la hora de tomar la decisión de expropiar. Sin dejar de reconocer que pueden a priori darse casos de desarrollo urbano que requieran de un instrumento de planeamiento que englobe a varios Municipios, y a través del cual, eventualmente, un Municipio pueda ejercitar su potestad expropiatoria en el territorio de otro, ello deberá en todo caso llevarse a cabo asegurando la participación en la decisión expropiatoria del Municipio en cuyo territorio se realiza la expropiación. En efecto, la norma debe necesariamente salvaguardar de alguna manera mecanismos o técnicas de participación en el procedimiento expropiatorio del o de los Municipios sobre cuyo territorio se lleva a cabo la expropiación.
Sólo así se podría satisfacer la exigencia constitucional de que los Entes locales "participen a través de órganos propios, en el gobierno y la administración de cuantos asuntos les atañen" (SSTC 4/1981, de 4 de febrero, FJ 3 y, más recientemente, 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2).
14. El último de los preceptos del que nos resta ocuparnos es el art. 25.2 b) del Decreto Legislativo 1/1990. Recuérdese lo expuesto en el FJ 1, en el sentido de que la Sala promotora de la cuestión duda de su constitucionalidad por incurrir en ultra vires o exceso en el ejercicio de la delegación legislativa (art. 82 CE), no habiendo pues ningún problema respecto de la vulneración por dicho precepto de la autonomía local. La versión en castellano de la disposición analizada (DOGC núm. 1317, de 13 de julio de 1990, pág. 3355) es aquélla sobre la que se ha planteado la cuestión, y reza como sigue: "Sin perjuicio de lo que dispone el art. 112 de esta Ley, los Planes Parciales de Ordenación contendrán estas determinaciones: ... b) De acuerdo con el número máximo de viviendas previstas, los Planes Parciales con fines residenciales han de reservar los suelos de cesión obligatoria y gratuita para atender los fines
y destinos siguientes: señalamiento de reservas de terrenos para parques y jardines, zonas deportivas y de entretenimiento públicas en proporción adecuada a las necesidades colectivas. La superficie destinada a la citada reserva será como mínimo de dieciocho metros cuadrados por habitante. Esta reserva no podrá ser inferior al diez por cien de la superficie total ordenada".
Al margen del tema de la posible existencia de una errata en el texto castellano (que traduce el término catalán "habitatge" por "habitante" y no por "vivienda"), el órgano jurisdiccional promotor de la cuestión afirma que el Gobierno catalán se excedió en el uso de la delegación porque la norma que debía ser refundida [art. 13.2 b) LS de 1976], si bien era muy similar al precepto ahora cuestionado, se refería expresamente a los "parques y jardines públicos". Dicho artículo señalaba que: "Sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 75, los Planes Parciales de Ordenación contendrán estas determinaciones: ...
b) Señalamiento de reservas de terrenos para parques y jardines públicos, zonas deportivas públicas y de recreo y expansión, en proporción adecuada a las necesidades colectivas. La superficie destinada a dichas reservas será como mínimo de 18 metros cuadrados de edificación residencial si no se hubiera fijado expresamente el número de viviendas que se pudieran construir. Esta reserva no podrá ser inferior al 10 por 100 de la total superficie ordenada, cualquiera que sea el uso a que se destinen los terrenos y la edificación, y habrá de establecerse con independencia de las superficies destinadas en el Plan General a espacios libres o zonas verdes para parques urbanos públicos".
Y es que la eventual inclusión en el supuesto de hecho de los parques y jardines privados podría tener gran relevancia jurídica y económica. Si, conforme a la norma que debía ser refundida, en el sector ordenado por el Plan Parcial debe haber, como mínimo, 18 m2 de suelo por habitante (o en realidad por "habitatge", es decir, por vivienda) destinados a los fines señalados para atender a las necesidades colectivas (parques y jardines), no es ni mucho menos irrelevante que se hable sólo de "parques y jardines públicos" o por el contrario de "parques y jardines en general", incluyendo por tanto
a priori los privados. Lo que pretendió el texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 fue garantizar que la ordenación de zonas residenciales, mediante el instrumento adecuado (Planes Parciales), incluyese necesariamente un mínimo de suelo que era obligatorio destinar, en una proporción determinada, a necesidades colectivas (zonas deportivas, de entretenimiento públicas y parques y jardines públicos). De manera que se trataba de una previsión de racionalización del crecimiento urbano, generalmente utilizada para la ordenación de nuevos barrios o para la ampliación de asentamientos ya existentes, que exigía a las Administraciones competentes en materia de Planes Parciales unos mínimos equipamientos colectivos abiertos al conjunto de los ciudadanos y, sin duda alguna, a los residentes en el nuevo barrio en formación.
No resulta aventurado afirmar que, del sentido general del Decreto Legislativo 1/1990 y del conjunto de las previsiones generales sobre suelo, cabe concluir que la cesión a que concretamente alude su art. 25.2 b) no puede sino referirse a los parques y jardines públicos.
Y es que existen en dicha norma preceptos relativos a las cesiones y reservas obligatorias de suelo en virtud de los cuales, y sin perjuicio de las diferencias a que en seguida se aludirá, todo el suelo que se cede tiene como destino dotaciones, espacios y equipamientos públicos (esto es, y sin pretensión de exhaustividad, viales, estacionamientos, parques y jardines, zonas deportivas o de esparcimiento, centros culturales o docentes y otros servicios públicos): por ejemplo los arts. 121.3 (cesión de suelo urbanizable programado), 122.2 y 123.2 (cesión de suelo urbanizable en planes parciales), 124.3 (cesión del 10 por 100 del suelo edificable, que remite al art. 122) y 215.3 a) (cesión de suelo como
obligación de los adjudicatarios en los programas de actuación urbanística).
De ello resulta que el sentido ordinario de las cesiones urbanísticas no puede ser otro que el de crear suelo dotacional público o de uso público ; de modo que la alusión del art. 25.2 b) del Decreto Legislativo 1/1990 a las reservas de terrenos para parques y jardines como destino del suelo que se debe ceder dentro del contenido necesario de los planes parciales con fines residenciales no puede entenderse sino como comprensiva sólo de los parques y jardines públicos, con exclusión, por tanto, de los privados.
En sentido similar se manifestó el Abogado del Estado, pero acudiendo a un argumento distinto. El texto refundido de la Ley del Suelo de 1992, anulado por razones competenciales en la STC 61/1997, de 21 de marzo, establecía en su art. 83.2 c) una previsión prácticamente idéntica a la del art. 13.2 b) LS de 1976, puesto que también lo refundía. Y dicho precepto refundidor tampoco contenía el calificativo "públicos", lo cual no fue obstáculo para considerar que los espacios en él comprendidos eran parques y jardines públicos, no parques y jardines privados. Bien es cierto que en el caso del art. 83.2 c) LS de 1992 la conclusión a la que debía conducir la interpretación sistemática del precepto en él contenido era evidente, dado que al final del párrafo objeto de consideración se señalaba expresamente que "las superficies mínimas señaladas en este apartado deberán ser de dominio y uso público" ; pero no es menos cierto que ello refuerza la conclusión antes alcanzada en idéntico sentido.
1.o Declarar inconstitucional y, consiguientemente, nulo, el art. 15 del Decreto Legislativo de la Generalidad de Cataluña 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprobó el texto refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística.
2.o Declarar inconstitucional y derogado por la Constitución el art. 218 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el cual se aprobó el texto refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana.
3.o Declarar que el art. 47 del Decreto Legislativo de la Generalidad de Cataluña 1/1990, de 12 de julio, sólo es constitucional si se interpreta en el sentido de que la facultad de la Comunidad Autónoma de Cataluña de formular Planes de Conjunto únicamente puede llevarse a cabo "en defecto de acuerdo entre las Corporaciones Locales afectadas".
4.o Declarar inconstitucional y derogado por la Constitución el art. 91.2 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el cual se aprobó el texto refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana.
5.o Desestimar la cuestión en todo lo demás.
-Pedro Cruz Villalón.-Rafael de Mendizábal Allende.-Julio Diego González Campos.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Tomás S. Vives Antón.-Pablo García Manzano.-Pablo García Manzano.-Pablo Cachón Villar.
-Fernando Garrido Falla.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Guillermo Jiménez Sánchez.-María Emilia Casas Baamonde.-Firmado y rubricado.
DICTADA en la CUESTION 2140/1993 (Ref. BOE-A-1993-19260).
Inconstitucional y DEROGADOS los arts. 91.2 y 218 de la Ley sobre Regimen del Suelo y Ordenación Urbana, texto refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (Ref. BOE-A-1976-11506).
Inconstitucional y nulo el art. 15, y que el art. 47 es constitucional según se indica del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio (Ref. DOGC-f-1990-90002).

References: Real Decreto 
 Resolución 
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