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Timestamp: 2020-02-19 11:05:36+00:00

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1.- ETIMOLOGIA.
La palabra Administrar viene de las voces latinas ad a, y ministrare: servir.
Administrar es gobernar, regir, dirigir, cuidar, manejar los negocios públicos o privados. Farol decía que administrar es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar.
Otra definición dice que la Administración consiste en conseguir que se hagan las cosas mediante la gente.
3.- CIENCIA DE LA ADMINISTRACION.
Es pues, el conjunto de principios, métodos y técnicas empleadas para administrar; o, en otras palabras, es el estudio de la acción y del objetivo de la Administración.
Una ciencia es un cuerpo organizado de conocimientos por medios de los cuales es posible establecer una relación de causa y efecto.
También es el conocimiento racional, sistemático, exacto y verificable de la realidad.
La Administración es precisamente un conjunto de conocimientos ordenados sistemáticamente, sobre una realidad verificable, puesto que se aplica a las más diversas actividades de la vida real, económica, social, cultural.
4.- IMPORTANCIA Y CAMPO DE ACCION.
Dicen Koonts y O`Donnell, Pues la tarea del administrador consiste en crear y conservar un ambiente adecuado para que grupos de personas puedan trabajar eficiente y eficazmente en el logro de objetivos comunes
La Administración desempeña en el gobierno de todos los negocios grandes o pequeños, públicos o privados, industriales, comerciales, políticos, religiosos o de cualquier otra naturaleza un papel muy importante.
De la Administración depende la existencia o el fracaso de cualquier actividad.
5.- LA ADMINISTRACION Y EL DESARROLLO ECONOMICO.
El desarrollo económico es el tema de nuestros tiempos, un tema de frecuente discusión y de frustraciones en los países atrasados. El subdesarrollo es un círculo vicioso del que no pueden escapar estos últimos.
6.- DERECHO ADMINISTRATIVO Y CIENCIA ADMINISTRATIVA.
La ciencia administrativa abarca los principios técnicos y conocimientos relativos a la administración pública y privada, mientras que el derecho administrativo se refiere a las normas jurídicas aplicables dentro de la administración pública solamente.
7.- DIFERENCIAS ENTRE DERECHO ADMINISTRATIVO Y CIENCIA DE LA ADMINISTRACION:
Materia: Ciencia de la Administración.
Contenido: Principios, sistemas, métodos y técnicas para administrar.
Campo de aplicación: Administración publica y privada en general.
Contenido: Normas de derecho público, positivo.
Campo de aplicación: Administración publica solamente. Interno (legislado).
Todas las funciones administrativas caen dentro de los dos grandes campos en que se divide la actividad humana: La Administración Publica y Privada
I.- ADMINISTRACION PÚBLICA
Es el sistema que tiene por fin dirigir y coordinar la actividad del Estado hacia los objetivos que se ha propuesto para el beneficio del país
La administración pública tiene como objeto “utilizar eficazmente los recursos del pueblo, puesto a su disposición; eliminar los despilfarros; reducir los gastos directos e indirectos, mantener la eficiencia; conservar y utilizar con criterios a hombres, maquinas y edificios, y proteger el bienestar y el interés de los empleados.
3.- ADMINISTRACION PÚBLICA Y LA POLITICA:
El aparato de la administración pública es político porque sirve de instrumento al estado para la realización de sus fines que son fines políticos necesariamente.
Hay que distinguir, sin embargo, entre la acción política que da contenido a la administración pública, y el politiqueo que suele desviarla, perjudicándola.
4.- LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN LOS PAISES EN DESARROLLO:
La administración es el principal instrumento del desarrollo económico de los pueblos.
El atraso de la administración pública es particularmente agudo en los países que están en vía de desarrollo debido a problemas de desorganización, carencia de recursos, inestabilidad política, falta de comunicaciones, etc.
Un problema típico de la administración subdesarrollada, que frena su dinamismo restándole eficacia, es la excesiva centralización.
5.- CARRERA ADMINISTRATIVA:
La carrera administrativa o servicio civil de carrera tiende a formar empleados profesionales especializados en sus respectivas competencias, cuyo trabajo garantice eficiencia, continuidad y responsabilidad en la administración pública.
En contrapartida por la seguridad y protección que le brinda el estado en el curso de su carrera, el empleado y el funcionario público deben ofrecer lo siguiente:
Competencia técnica, profesional y/o administrativa;
cumplimiento y asiduidad en el desempeño de sus tareas;
responsabilidad administrativa, civil y/o penal de acuerdo a las leyes;
6.- ASISTENCIA TECNICA:
El problema de asistencia técnica de las naciones unidas en administración pública se refiere a las funciones auxiliares, o sea aquellas que sirven a apoyo a las funciones primarias de los gobiernos.
II.- ADMINISTRACION PRIVADA:
Se ocupa del manejo de todas las actividades que no están a cargo del estado, y tiene por objeto la provisión de bienes de capital, de uso y consumo, así como la prestación de servicios a la población, para satisfacer las necesidades sociales en las mejores condiciones posibles.
III.- IMPORTANCIA DE AMBAS ADMINISTRACIONES:
Es lógico que tanto la administración pública como la privada tengan importancia, se complementan y se coordinan en beneficio del interés social.
IV.- PUNTOS DE CONTACTO:
Los que caracteriza a las administraciones es que ambas tienen como objetivo fundamental la prestación de servicios o la provisión de bienes en las condiciones más ventajosas posibles para la comunidad.
Dichas normas, de carácter general, son aplicables en realidad tanto a la administración pública como a la privada en nuestros días:
Conocer bien el país y eliminar las fuentes de dificultades;
Adoptar fallos y decisiones objetivos e imparciales;
Promover el bienestar económico del pueblo;
Dedicar todo esfuerzo a los negocios del estado;
Ser honestos, desinteresados y capaces.
V.- DIFERENCIAS:
Las diferencias arrancan principalmente del tamaño de ambas administraciones, que a veces no permiten, por ejemplo, coordinar y controlar la administración pública con la eficiencia que la privada.
Se ha señalado también que una de las diferencias mas visibles radica en el carácter tutelar de la administración publica sobre la privada, que se manifiesta en distintos grados de país a país.
Rafael Bielsa lo define Como “El conjunto de normas positivas y de principios de derecho publico de aplicación concreta a la institución y funcionamiento de los servicios públicos y al consiguiente controlar jurisdiccional de la administración pública”
También se a definido como “la rama del derecho que persigue la organización y funcionamiento de los servicios públicos”
2.- ANTECEDENTES HISTORICOS:
2.1.- En General: Teniendo en cuenta que la administración es inseparable del estado, y que este ha existido en diversas formas desde la mas remota antigüedad, es lógico pensar que siempre ha habido un conjunto de normas que, aunque embrionarias, pueden considerarse como antecedentes de moderno Derecho Administrativo.
El Derecho Administrativo, como tal, nació en Francia poco después de la Revolución, de un principio y de un decreto.
El primer acto de la jurisdicción administrativa en Francia tuvo lugar con el famoso arret blanco.
2.2.- En Bolivia: La enseñanza de esa materia se inicio en 1874. Hasta entonces formaba parte del estudio del Derecho Publico, y con posterioridad a ese año fue unida al Derecho Constitucional, como ocurría en la Facultad de Derecho de Cochabamba hasta 1948, año en que comenzó su enseñanza como materia independiente.
3.- FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
Las fuentes son las mismas que las del Derecho en general.
3.1.- La Ley.- Debe tomarse como fuente del Derecho Administrativo la ley substancial y no solamente la formal. Quiere decir que además de las normas sancionadas por el órgano legislativo, deben considerarse las que emite el órgano ejecutivo.
3.2.- La Costumbre.- La costumbre es una fuente del derecho publico cuando no contraria el orden público, lo moral ni el principio ante la ley. Es fuente del derecho administrativo cuando se refiere a instituciones del estado y se subordina a la voluntad de sus órganos.
Hay que distinguir entre la costumbre jurídica y la práctica o rutina burocrática. La primera es “el derecho que vive en la conciencia jurídica del pueblo, mientras que la segunda “es la manera como entienden o interpretan las leyes y los reglamentos administrativos los funcionarios públicos”.
3.3.- La Jurisprudencia.- Consiste en la resoluciones, instituciones, circulares y ordenes mediante las cuales interpretan la ley administrativa los tribunales que la aplican y las autoridades competentes.
3.4.- La Doctrina.- Esta formada por la obra de los tratadistas, los jurisconsultos y los profesores que se proponen enseñar, guiar, formar e ilustrar.
3.5.- Los principios generales del derecho: Son reglas de orden superior que siempre se suponen, aunque no estén reducidas a formulas oficiales de ley ni pasen por las solemnidades de una publicación que nadie necesita para conocerlos
4.- LA CODIFICACION DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
La controversia que en torno a la codificación de las leyes surgió en el siglo XIX, cuando la escuela histórica de savigny sostenía la inconveniencia de la misma, es ya una cuestión del pasado, prácticamente olvidada.
Sin embargo, en cuanto corriente al derecho administrativo, que es una ciencia relativamente nueva, no ha habido unanimidad de criterios, y pude observarse 3 corrientes:
Los que sostienen que pueden y deben codificarse.
Los que creen que pueden codificarse solo parcialmente.
Quienes afirman que no deben o no pueden codificarse.
Finalmente, algunos autores como Rafael Bielsa sostienen que esta codificación es necesaria por lo menos en parte, ya que algunas materias de Derecho Administrativo no cambian con tanta frecuencia como otras.
PERSONALIDAD DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACION
1.- CONCEPTO DE PERSONA:
La palabra persona proviene de una voz latina que designaba la mascara que empleaban los actores, luego al propio actor y al personaje presentado, y finalmente al hombre, protagonista de la vida.
Sabido es que en derecho las personas son de 2 clases: Naturales o Individuales y Jurídicas o Colectivas. Las primeras son los seres humanos susceptibles de adquirir derecho y de asumir obligaciones. Las segundas son entidades o instituciones que igualmente son sujetos de derechos y obligaciones. Las personas jurídicas son llamadas así “para mostrar que ellas no existen sino con un fin jurídico” (1).
Savigny subdivide a las personas jurídicas en 2 categorías, incorporadas en la mayoría de las legislaciones: las de Existencia Necesaria y las de Existencia Posible. Entre las primeras están el estado, los municipios, los departamentos, las universidades, la iglesia católica “y demás entidades publicas con personalidad jurídica reconocida por la constitución política y las leyes”. Entre las segundas están las asociaciones, corporaciones y fundaciones cuya existencia ha sido autorizada por ley.
2.- LA PERSONALIDAD DE LA ADMINISTRACION.
Hemos visto que el estado es una persona colectiva de existencia necesaria, porque, siendo la nación jurídica y políticamente organizada, los fines que la sociedad persigue en su propio beneficio solo pueden alcanzarse en y a través del estado, cuya expresión e la materia que nos ocupa es la administración pública. Por esto el código civil boliviano reconoce al estado y por ente a la administración publica como persona colectiva.
Según Ihering, citado por Morales en su Código Civil Boliviano, la persona colectiva e una ficción destinada a facilitar un concepto jurídico, opinión extendida en Francia como una “construcción jurídica” o “un procedimiento de técnica jurídica”. Los juristas alemanes, según Morales, no admiten la teoría de la ficción, sino la de la realidad técnica, que conforme a la naturaleza de las cosas sostiene que las personas colectivas pueden ejercer derechos y contraer obligaciones, ya que es imposible concebir al estado y a las asociaciones sin derechos propios.
Partiendo del principio de que “el derecho es un interés jurídicamente protegido”, Michoud y Saleilles juzgan que el primer sujeto de protección es la persona humana dotada de voluntad para asumir y defender sus derechos. Pero como esta persona no puede vivir aislada, sino en sociedad, el derecho es también una protección a esta, ya que el interés de las asociaciones o comunidades trascienden el de los individuos, lo que explica la existencia de todos los conglomerados humanos y modernamente de las naciones.
3.- LA DOBLE PERSONALIDAD DEL ESTADO.
La acción del estado se manifiesta en 2 planos: Públicos y Privados. De aquí deriva la teoría de la doble personalidad del estado: una de derecho público y otra de derecho privado.
Contemporáneamente la mayoría de los autores sostienen que los aspectos públicos y privado de la administración no son 2 personalidades distintas del estado, sino expresiones de la personalidad única del mismo, que no puede dividirse en 2. Se trata de una personalidad única con doble “capacidad”, es decir, con aptitud para actuar en el ámbito del derecho público y en el del derecho privado, según la naturaleza de sus funciones y relaciones.
La Personalidad Jurídica es necesariamente una sola en todos los casos, y ello es también valido para el estado (2)
4.- LA PERSONALIDAD PÚBLICA DEL ESTADO.
La personalidad pública de la administración se manifiesta en 2 áreas: en el poder que tiene para organizarse, fijando el número, clases y jerarquías de sus funcionarios, y adoptando los estatutos o reglamentos autónomos de las distintas reparticiones públicas; y en el poder para ejercitar sus atribuciones, que incluye las siguientes potestades.
4.1 Potestad imperativa o de mando: Consiste en impartir ordenes y hacerlas cumplir, recurriendo a la fuerza publica y aplicando sanciones en caso necesario. Cuando estas sanciones recaen sobre los contribuyentes o ciudadanos en general, se llaman correctivas; y cuando recaen sobre los funcionarios públicos, son disciplinarias.
La administración puede ejercer esta potestad de mando por propia iniciativa (de oficio) o a requerimiento ajeno (a petición de parte interesada).
4.2.- La Potestad ejecutiva: Esta potestad se expresa a través de la decisión que es una acto administrativo que declara lo que es de derecho en un caso concreto; y de la ejecución que es el acto material encaminado a aplicar lo que se ha decidido.
4.3.- La Potestad Reglamentaria: Es una consecuencia de la potestad ejecutiva. Según Marcel Waline, la potestad reglamentaria se fundamenta políticamente en el hecho de que el legislador no tiene tiempo ni competencia técnica para ocuparse de todas las cuestiones de detalle relativas a la materia que legisla; y jurídicamente, esta potestad se basa en la potestad ejecutiva que, como hemos visto, esta expresamente señalada como la primera atribución constitucional del presidente de la republica. Los límites de la potestad reglamentaria derivan del principio de la separación o distinción de poderes.
5.- LA PERSONALIDAD PRIVADA DEL ESTADO.
Esta personalidad equipara a la administración con un sujeto de derecho privado, es decir con un particular. Tal cosa ocurre cuando aquella adquiere o transfiere bienes, contrata, acepta legados o donaciones, etc.
6.- LA PERSONALIDAD DEL ESTADO EN LA LEGISLACION BOLIVIANA.
La personalidad del estado en el orden publico y en el privado esta reconocida por la legislación boliviana que, empezando por la constitución política del estado. En consecuencia, el estado arranca su personalidad de la fuente originaria de la soberanía, que es el pueblo.
7.- LA PERSONALIDAD DEL ESTADO EN EL DERECHO INTERNACIONAL.
La personalidad del estado es reconocida tanto por el derecho internacional público como por el privado.
Siendo el Derecho Internacional agrega un conjunto de normas destinadas a regir principalmente las relaciones entre estados, estos son personas internaciones por excelencia (3).
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACION
En el campo administrativo se define la responsabilidad como una obligación que asumimos cuando aceptamos ejercer una función general o especifica. Si no asumimos esa obligación, no podemos ejercer la función. Esa obligación es la de “reparar y satisfacer por uno mismo o, en ocasiones especiales, por toro, la perdida causada, el mal inferido o el daño causado”.
La responsabilidad es inherente a la autoridad; es su corolario indispensable, su consecuencia natural. No hay autoridad sin responsabilidad.
Mas tarde aparece la responsabilidad civil, por la que los bienes del deudor quedan afectados expresa o tácitamente al cumplimiento de la obligación.
En el derecho publico, la responsabilidad del estado o de los gobernantes era prácticamente desconocida hasta la Revolución Francesa.
2.- CLASES DE RESPONSABILIDAD.
La responsabilidad jurídica, que deriva de las disposiciones de las leyes, es civil, penal y administrativa. La Ley SAFCO dispone que todo servidor público tenga responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal.
La responsabilidad civil emerge del principio universal de derecho de que todo aquel que causa un daño a otro, esta obligado a repararlo.
Cuando un funcionario o empleado cometen delitos tipificados en el Código Penal, son penalmente responsables y, en tal caso, pueden ser condenados a sufrir las penas corporales, pecuniarias y otras previstas en dicho código.
La responsabilidad administrativa procede contra los empleados y funcionarios que incumplan sus deberes como tales.
3.- LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO.
Duguit niega la responsabilidad del Estado, basándose en que este crea el derecho porque es soberano, y soberanía y responsabilidad son 2 nociones que se excluyen.
Algunos autores como Barthelemy y Teissier, sostienen que el estado es responsable cuando actúa como persona de derecho privado, pues cuando perjudican a un particular por acción u omisión de su administración, esta obligado a indemnizar para que aquel no quede colocado en desventajas a otros particulares que no ha sufrido perjuicio similar.
Esta es la teoría dualista, que reconoce la responsabilidad por actos de gestión del estado, y no así por actos de imperio del mismo. La doctrina del riesgo integral, por el contrario, acepta esa responsabilidad por toda clase de actos de la Administración, sin tomar en cuanta la culpa o la imputabilidad como requisitos de la misma.
No existe en la Constitución ninguna disposición que establezca, de manera expresa, la responsabilidad del estado o de la administración.
Las constituciones de otros países establecen dichas responsabilidades para el estado, como por ejemplo:
CONSTITUCION DEL ECUADOR DE 1998: Las instituciones antes mencionadas tendrán derecho de repetición y harán efectiva la responsabilidad de los funcionarios o empleados que por dolo o culpa grave judicialmente declarada, hayan causado los perjuicios.
CONSTITUCION DE URUGUAY DE 1967: Art. 24. “El estado, los gobiernos departamentales, los entes autónomos, los servicios descentralizados y, en general, todo órgano del estado, serán civilmente responsables del daño causado a terceros en la ejecución de los servicios públicos confiados a su gestión o dirección.
CONSTITUCION DE CHILE DE 1980, Art. 38-2: Agrega que “Los órganos de la administración serán responsables del daño que causen por falta de servicio”.
En Alemania: La Constitución de Weimar de 1919 estableció que “La responsabilidad exclusiva de la entidad en la que servia el funcionario autor del daño, con derecho a repetir contra este funcionario.
En España: Como en la mayoría de los países, la responsabilidad extra-contractual del estado no estaba legislada, pues primaba el concepto de su irresponsabilidad derivado de la soberanía.
4.- RESPONSABILIDAD POR LAS LEYES.
Hasta 1938 se aceptaba en Francia la irresponsabilidad del estado por actos legislativos, basándose en que el legislador es soberano y solo la ley podía acordar indemnizaciones por este concepto. Los principales autores sostenían que el silencio de la ley significaba una negativa a reconocer tal responsabilidad. El ultimo de los nombrados hacia notar que el consejo de estado rehusaba ejercer el control de las leyes porque se consideraban incompetente para ello.
Sin embargo, Georges Vedel anota que la responsabilidad del estado por el hecho de la ley plantea un conflicto entre 2 tendencias contradictorias del derecho público francés: por una parte, la ausencia de todo control sobre la regularidad de la ley promulgada, “no contestabe y no reprochable”, tiende a mantener la idea de que no hay responsabilidad por el hecho de la ley.
En criterio de Vedel, la materia debe seguir este principio: “En todas las hipótesis en que la regularidad del comportamiento del poder publico no puede ser impugnada ante el juez de constitucionalidad o de legalidad stricto sensu (Ley, acto de gobierno, decisión jurisdiccional definitiva), el principio de igualdad ante las cargas publicas debe permitir la reparación de perjuicios especiales que sobrepasan cierto nivel de gravedad, cuando el acto mismo no prohíbe la reparación”
5.- RESPONSABILIDAD POR LOS ACTO JUDICIALES.
Hasta la década de 1950 no se reconocía en Francia esta responsabilidad, debido, principalmente, al carácter irremisible de la cosa juzgada. El arret Giry admitió la responsabilidad del personal del servicio judicial en actos u operaciones no jurisdiccionales.
6.- ACTOS POLITICOS O DE GOBIERNO.
Los llamados actos políticos o de gobierno están exonerados de la responsabilidad del Estado, aunque varios autores cuestionan con razón la validez de esta doctrina, iniciada por el Consejo de Estado en Francia durante la restauración borbónica, cuando se negaba a conocer reclamaciones surgidas de problemas políticos a que daba lugar la caída del régimen napoleónico.
Mas adelante, el mismo autor concluye:
“La doctrina del acto político, según lo expuesto, es hoy inútil; en su aceptación histórica genuina esta hoy superada y aun contradicha por la constitución”
Por su parte el profesor Argentino Agustín A. Gordillo consideraba que “se trata como es evidente, de un circulo vicioso y de una jurisprudencia carente de toda fundamentacion legal o constitucional”
7.- EVOLUCION DEL CONCEPTO DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACION.
Este concepto ha seguido la siguiente evolución en el transcurso del tiempo:
Se consideraba que el estado y sus agentes eran irresponsables, porque aquel es soberano y ambos conceptos (responsabilidad y soberanía) eran inconciliables. Al ser irresponsables el estado, lo eran también sus agentes que dependían de aquel.
Esta teoría prevaleció durante la antigüedad y la Edad Media, cuando el autócrata (emperador, rey, señor feudal) era el titular de la soberanía y concentraba en sus personas todos los poderes.
Con la Revolución Francesa aparece la responsabilidad de los agentes de la administración; pero el estado liberal individualista seguía siendo irresponsable, como estado.
Mas tarde aparece la responsabilidad del estado por actos de sus agentes y por el funcionamiento de los servicios públicos.
Actualmente cobra cuerpo una corriente según la cual responde tanto el estado como sus agentes; o sea que se establece la acumulación de responsabilidades, en el sentido de que el agraviado, ofendido o perjudicado puede demandar la responsabilidad tanto al estado como a sus agentes o a ambos, según los casos y a su elección.
El estado, por su parte, después de cumplir con la responsabilidad que le corresponde, puede repetir contra sus agentes que sean personalmente imputables por los delitos, faltas, acciones u omisiones causantes de la responsabilidad.
8.- REQUISITOS PARA LA RESPONSABILIDAD.
Para determinar la responsabilidad de la administración y/o de sus agentes, los siguientes requisitos deben cumplirse:
Que haya un perjuicio manifiesto y objetivo, es decir comprobable y evaluable, físico, patrimonial o moral a la persona o a las instituciones, publicas o privadas. No hay responsabilidad sin perjuicio.
Que el perjuicio derive de un hecho humano o de las cosas dependientes de la administración, o de un acto administrativo legitimo o ilegitimo. Es decir, que el perjuicio sea imputable directa o indirectamente a la administración y/o sus agentes.
Que haya una relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el perjuicio que se alega.
9.- LA RESPONSABILIDAD DE LOS AGENTES DE LA ADMINISTRACION.
En consecuencia, todos los agentes administrativos, desde el presidente y los ministros de estado hasta los empleados más modestos, son administrativa y judicialmente responsables por los resultados de sus actos u omisiones.
La jerarquía administrativa impone que los agentes responden no solo por si mismo, sino también por los actos u omisiones de sus subordinados, a quienes deben dirigir y supervisar.
Esta responsabilidad recae plenamente sobre el superior con descargo del inferior, cuando aquel aprueba expresamente el hecho errado o lesivo, salvo que este configure claramente un delito o una violación constitucional.
10.- LA RESPONSABILIDAD EN LA LEGISLACION BOLIVIANA.
La dividiremos de acuerdo a los órganos de gobierno o de administración:
Responsabilidad constitucional: De una manera general, la responsabilidad de los funcionarios públicos y agentes de la administración esta claramente prescrita en diferentes capítulos y artículos de la constitución, que trazan un marco principista complementado por leyes secundarias.
Responsabilidad de los miembros del Poder Ejecutivo: Según los Art. 68-11 y 118-5 de la C.P.E. corresponde al congreso y a la corte suprema de justicia conocer los juicios de responsabilidad contra el presidente y vicepresidente de la republica, ministros de estados y prefectos, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. Dichos juicios se tramitan de conformidad a las leyes de 31 de octubre de 1884 y 29 de octubre de 1944.
Responsabilidad de los agentes de la administración: El Art. 28 de la Ley Nº 1178, de 2 de julio de 1990 (llamada Ley SAFCO) dispone que “todo servidor publico tiene responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal por e desempeño de sus funciones; entendiéndose por servidor publico.
El Art. 3 dispone que los servidores públicos respondan, en el ejercicio de sus funciones, ante sus superiores jerárquicos, hasta el máximo ejecutivo, por conducto regular.
El Poder Legislativo, los concejos municipales o la máxima representación universitaria; y todos ellos ante la sociedad. Los Art. 13 al 33 reglamentan la responsabilidad administrativa; los Art. 34 a 49 reglamentan la responsabilidad ejecutiva; del 50 al 59 la responsabilidad civil, y del 60 al 62 la responsabilidad penal.
El Capitulo VI, Art. 41 a 46 de la Ley SAFCO regula el funcionamiento de la Contraloría general de la republica, que “ejercerá el control externo posterior con autonomía operativa, técnica y administrativa... podrá examinar en cualquier momento los registros y operaciones realizados por las entidades sujetas al control gubernamental... cuyos dictámenes, informes y documentos... constituirán prueba preconstituida...”
Responsabilidad de los funcionarios del ramo judicial: El Art. 76 de la L.S.N.R.A. dispone que los vocales, jueces y los funcionarios subalternos son responsables por los daños que causaren a las partes litigantes por la comisión de delitos, culpas y errores inexcusables en la aplicación de la ley, por lo que responderán penal y/o civilmente.
Según el Art. 123-3 de la C.P.E., corresponde al consejo de la judicatura “ejercer poder disciplinario sobre los vocales, jueces y funcionarios judiciales, conforme a ley”.
Según Farol, la organización viene en segundo lugar, también dice que es dotar a una empresa de todos los medios necesarios para ponerla en funcionamiento: Personal, Maquinarias, Equipo, Materias primas, Capital, etc.
Para Manuel Maria Diez la organización es “una ordenación de los elementos necesarios para perseguir determinados objetivos o fines
Para Koontz y O`Donnell, “organizar es agrupar las actividades necesarias para alcanzar ciertos objetivos; asignar a cada grupo un administrador con la autoridad necesaria para supervisarlo y coordinar tanto en sentido vertical como horizontal toda la estructura de la empresa”
Organizar significa ordenar, formar un todo con parte separadas que se vuelven interdependientes mediante la coordinación de las funciones que realiza cada parte. Estas funciones son autónomas y diferentes; pero se realizaran de tal manera que llegan a formar un conjunto orgánico, organizado.
Dos procesos tienen lugar en una organización: uno de análisis, que permite identificar y delimitar las funciones de cada unidad; y otro de síntesis, que las pone en relación para que se desenvuelvan como un todo.
Estos dos procesos se desdoblan en los siguientes pasos que forman una secuencia lógica:
Enunciación de los objetivos primarios, que han sido determinados en la función previa de planificar;
Enunciación de los objetivos secundarios, colaterales, políticas y procedimientos;
Identificación y clasificación de las actividades necesarias para alcanzar esos objetivos;
Agrupación de estas actividades según los recursos humanos y materiales disponibles y de acuerdo a su mejor utilización;
Delegación en el jefe de cada grupo de la autoridad necesaria para realizar esas actividades; y
Coordinación de estos grupos en sentido vertical y horizontal por medio de relaciones de autoridad y sistemas de información.
2.- FUNCIONES ADMINISTRATIVAS:
El Estado debe realizar una actividad continua “dice Bielsa”, previniendo, ordenando, manteniendo, en suma, el orden jurídico y social, y esta es la actividad que ejerce la Administración
3.- ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA:
El estado requiere de un conjunto de órganos cuya estructura y coordinación constituye lo que se llama la organización administrativa.
4.- ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y TERRITORIO:
Se ha dicho que la primera condición para una buena administración pública es una división apropiada del territorio, que consulte las características del mismo, y una distribución territorial de los órganos administrativos que permita a estos proveer bienes, obras y servicios públicos con la mayor eficiencia en cuanto a oportunidad y costo.
Los tratadistas consideran que una correcta organización administrativa en base a la división territorial debe reunir los siguientes requisitos:
Uniformidad.- El sistema administrativo que se adopte debe ser aplicable y debe aplicarse en todo el territorio del estado, para facilitar la ejecución de las funciones y la prestación de los servicios públicos.
Igualdad y proporción.- Los distritos resultantes de la división territorial deben ser iguales y proporcionados, lo cual no quiere decir que todos tengan exactamente la misma superficie; porque estos es materialmente imposible. Pues en el primer caso se retardaría la acción administrativa en los departamentos o provincias muy dilatados y, en el segundo resultaría engorrosa y cara.
Confines.- Los límites de los distritos territoriales deben consultar las características y necesidades de cada región. Esos límites no han de ser arbitrarios ni antinaturales, sino que han de adaptarse a la realidad geográfica, económica y social.
Capitales.- Las capitales de departamento y de provincia, donde residen los principales órganos administrativos de cada distrito, han de fijarse en las poblaciones de mayor actividad económica y social, lo cual no siempre coincide con el centro geográfico del distrito.
Factores en la división territorial.- Son 3 los factores que debe tenerse en cuanta para una apropiada división territorial con miras a una eficiente organización administrativa. Estos factores son la superficie, la población y la riqueza, que deben ser considerados conjuntamente y no por separado.
Es necesario tener presente, sin embargo, que estos 3 factores dependen de las condiciones naturales. La superficie esta sujeta a la geografía: una zona montañosa como la occidental de Bolivia no guarda.
La densidad de población puede variar por obra de la migración interna y externa.
La riqueza depende de los recursos naturales afincados en el suelo: mientras el occidente del país es rico en minerales, el oriente posee petróleo, gas natural, madera, algodón, azúcar, arroz, etc.
Autosuficiencia e Interdependencia.- Para fines administrativos seria una que asegurara a autosuficiencia económica de cada distrito, pues así se alcanzaría la uniformidad, igualdad y proporcionalidad que son requisitos básico de una adecuada división territorial.
La integración de los distritos en base a la complementación de sus economías y culturas, produce la uniformidad de todo el territorio, que es básica para que la organización administrativa pueda desarrollar sus actividades y cumplir sus fines con eficiencia y oportunidad.
5.- REGIMEN LEGAL BOLIVIANO:
Según el Art. 59, atribución 18 de la Constitución Política del Estado, solo el órgano Legislativo puede “crear nuevos departamentos, provincias, secciones de provincias y cantones, así como fijar sus limites, habilitar puertos mayores y establecer aduanas”.
De acuerdo a la Ley de 17 de Septiembre de 1890, toda nueva delimitacion territorial de cantones, provincias y departamentos debe hacerse previo un proceso administrativo con conocimiento de las municipalidades interesadas, “en que se haga constar la necesidad absoluta de la reforma”.
El titulo de ciudad se otorgara previo un proceso administrativo “por el que se justifiquen las condiciones prescritas... mediante informe del Prefecto del Departamento, del Concejo Municipal, de la Corte y Fiscal de Distrito”.
Finalmente, el Decreto Supremo Nº 1158 de 6de mayo de 1948, elevado a Ley el 21 de Diciembre del mismo año, y reglamentada por Decreto Supremo Nº 2282 de 5 de Diciembre de 1950, encomienda al Instituto Geográfico Militar las delimitaciones que correspondan hacer en el territorio nacional con motivo de la creación de nuevos departamentos, provincias, secciones y cantones.
LA COMPETENCIA Y LA JERARQUIA ADMINISTRATIVAS
Entre los principales generales de Administración desarrollados por Farol a comienzos del siglo XX figuran la autoridad, la disciplina, la unidad de mando, la unidad de dirección, la subordinación, el orden y la jerarquía, todos los cuales son imprescindibles para que la organización administrativa se constituya y funcione coordinadamente
La administración publica es una organización todavía mas compleja sobre cuyas funciones recae la suprema responsabilidad de proveer bienes y servicios para el progreso y bienestar de la nación.
La actividad administrativa del estado se desarrolla sobre un determinado territorio, en el que actúan los órganos centrales, regionales y locales, dando esto lugar al concepto de competencia. Por otra parte, esa actividad deber ser uniforme en sus líneas maestras, o sea que debe responder a principios de unidad de mando y de dirección, de disciplina y subordinación, lo que involucra el concepto de jerarquía.
2.- LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA:
Según el Art. 26 de la Ley de Organización Judicial expresa que “Es la facultad que tiene un tribunal o juez para ejercer la jurisdicción en un determinado asunto”.
La competencia en razón de materia obedece a la clase de actividad que desempeña cada órgano. Cada ministerio del Órgano Ejecutivo tiene su propia competencia por razón de materia, y esta se subdivide en deliberante consultiva, de contralor y de ejecución, según la actividad que desarrolle los departamentos, divisiones o secciones de cada ministerio.
La competencia Territorial se delimita por el espacio físico en el que un órgano tiene autoridad.
La competencia de Grado surge del nivel en que se encuentra un órgano o autoridad, con referencia a otros. Esta competencia de grado supone una relación de subordinación y dependencia entre los órganos que realizan la misma que constituye lo que se llama Jerarquía.
2.1.- Conflictos de competencia: En algunas ocasiones surgen discrepancias entre 2 órganos sobre cual de ellos tiene o no tiene competencia para conocer determinados asuntos.
Este conflicto es positivo si ambos órganos se atribuyen competencia para conocer; y negativo cuando ninguno de los 2 se considera competente para ello.
3.- LA JERARQUIA ADMINISTRATIVA:
Es la relación de supremacía de los órganos superiores en que se encuentran los órganos inferiores respecto de los superiores”, explica BIELSA “Es la ordenación gradual y vertical de las competencias”.
3.1.- Clases de Jerarquías: Admite las siguientes divisiones:
Es Expresa cuando esta determinada por ley. Art.6 de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo dice: “Los ministros tienen las siguientes estructuras jerárquicas: Ministro, Viceministro, Director General”.
Es Virtual o Implícita cuando resulta de la escala de puestos consignados en al estructura organizada (organigrama) y en el presupuesto de cada organización.
Es Común cuando concierne a la administración pública general.
Y es Especial si se refiere a una actividad especializada: la jerarquía militar, diplomática o eclesiástica.
3.2.- Líneas y grados.- La estructura de la organización se expresa gráficamente en los organigramas que constan de 3 líneas (horizontales) y de grados o niveles (verticales). Por eso se dice que la organización es vertical y horizontal.
3.3.- Elementos esenciales de la jerarquía.- Estos son 3:
El primer deber que tiene el agente es obedecer a su superior. Sin esta obediencia, inherente a la subordinación, no habría orden jerárquico en la organización.
Esta obediencia se traduce a las siguientes facultades que tiene el superior con sus subordinados:
Les ordena el cumplimiento de sus obligaciones, supervisándoles en el desempeño de las mimas;
Les delega autoridad, en los casos en que estos es posible y aconsejables; y
Examina constantemente la legalidad y oportunidad de sus actos y decisiones revocándolo o modificándolos de oficio o a petición de parte, cuando la ley no se opone a ello.
Ley Nº 2027.- ESTATUTO DEL FUNCIONARIO PÚBLICO.-
El deber de correspondencia como elemento esencial de la jerarquía consiste en que, para dirigirse a los jefes principales del Ministro, Secretaria, Subsecretaria, Dirección, Departamento o División en que trabajan los agentes debe hacerlo a través de sus jefes inmediatos. Este elemento responde al principio de orden regular que debe existir en las tareas administrativas.
La facultad de suspender y revocar los actos del inferior que no se conformen a ley o sean perjudicarles al interés colectivo.
4.- SUPLENCIA, DELEGACION, EVOCACION, PRORROGA Y SUSTITUCION:
Seguidamente nos referiremos a 4 acciones administrativas que se desprenden del concepto de jerarquía:
4.1.- Suplencia: En todos los casos debe haber suplente, que por derecho propio es el inmediato inferior en la escala jerárquica, que este listo a reemplazar a su superior en grado en caso de impedimento temporal por ausencia, accidente, enfermedad, vacación, etc.
La suplencia tiene por objeto asegurar el desarrollo normal de las actividades administrativas.
4.2.- Delegación: Se la define como: El acto bilateral mediante el cual un superior jerárquico confiere deberes y responsabilidades a un subalterno y le da la autoridad que necesita para desempeñar tales funciones.
La delegación sirve para organizar mejor el trabajo, mejora la capacidad y el rendimiento de los subordinados.
El acto de delegar no revela a la autoridad de su propia responsabilidad. El delegante responde siempre por las actividades de su unidad.
Hay algunos obstáculos de orden psicológico que el buen administrador debe superar para delegar su autoridad como se:
En Primer Lugar, toda delegación supone un riesgo: los resultados del trabajo delgado.
En Segundo Lugar, no hay que esperar resultados inmediatos.
Finalmente, algunos temen que los subalternos los superen en el manejo de los asuntos delegados, dejándolos en incomoda situación. Este es el obstáculo más difícil de salvar.
4.3.- Avocación: Es un acto por el que un órgano superior en jerarquía asume de oficio conocimiento, sin mediar ningún recurso, de un asunto que debe ser resuelto por el órgano inferior.
La avocación procede cuando la norma pertinente la autoriza. A falta de disposición expresa, la avocación procede cuando el inferior no tiene competencia especifica en esa materia, y cuando no este instituido en recursos ante el superior sobre lo que debe resolver el inferior.
4.4.- Prorroga: Ocurre cuando un agente debe seguir ejerciendo su cargo durante algún tiempo adicional, pese a haber renunciado o haber concluido su contrato, por no existir en ese momento un sustituto adecuado para el, y a fin de no interrumpir el normal desempeño de sus labores.
4.5.- Sustitución: Se produce cuando un agente es reemplazado indefinidamente por toro por haber cesado en sus funciones debido a renuncia, conclusión de su contrato de trabajo, despido o impedimento definitivo por viaje, enfermedad o muerte.
ADMINISTRACION CENTRALIZADA Y DESCENTRALIZADA
Para comenzar, digamos que ambos conceptos se aplican en los campos políticos y administrativos, o sea que hay centralización y descentralización políticas y administrativas.
Hay Centralización Política: Cuando el gobierno central asume toda la autoridad para regir la actividad interna de la nación, a través de un ordenamiento legal que se extiende a todo el territorio y mediante una sola organización administrativa (jerarquía única para todos los funcionarios). Esto ocurre, por ejemplo, en las republicas unitarias como la nuestra.
Hay Centralización Administrativa: Cuando el órgano central se reserva el derecho de nombrar a los titulares de los otros órganos (nacionales, regionales y locales).
“La centralización administrativa existe cuando los órganos se agrupan colocándose unos respectos de otros en una situación de dependencia tal que entre todos ellos existe un vinculo que, partiendo del órgano situado en el mas alto grado de ese orden, los vaya ligando hasta el órgano en ínfima categoría, a través de diversos grados...”
La descentralización política reconoce a las instituciones territoriales el derecho a administrarse (servicios públicos locales), a legislarse y a organizar sus tribunales, bajo la tutela administrativa del órgano central.
Marcel Waline dice que la descentralización administrativa “consiste en disminuir los poderes de decisión del gobierno central o de sus agentes, en determinadas materias, para trasladarlos a los representantes de los intereses locales o especiales”.
La Ley Nº 1654, de 28 de julio de 1995, llamada de Descentralización Administrativa, dice que esta “consiste en la transferencia y delegación de atribuciones de carácter técnico-administrativo no privadas del Poder Ejecutivo a nivel nacional”.
2.- LA CENTRALIZACION ADMINISTRATIVA:
Existe centralización administrativa cuando concurren los 3 elementos siguientes:
Concentración del Poder Publico: El órgano central (Ejecutivo) cualquiera sea la forma de gobierno asume la totalidad del poder publico y no lo comparte con ningún otro órgano.
Concentración en la designación de los agentes: El orégano central se reserva el derecho a nombrar a todos los agentes de la administración pública, lo que no pueden hacer los órganos regionales ni locales.
Concentración del poder de decisión: Corresponde al órgano central y a sus dependencias tomar las decisiones definitivas de todo orden. Los demás órganos se ocupan de realizar los actos preparatorios hasta el estado de resolución.
3.- VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LA CENTRALIZACION:
En el orden administrativo, la centralización facilita las labores de dirección, el control en todos los niveles. En el orden político, afirma el poder del estado y a las condiciones para la defensa nacional.
Pero las desventajas son mayores que las ventajas. Debido al excesivo centralismo la acción administrativa se vuelve pesada, lenta, ineficaz, costosa y compleja, porque careciendo los órganos regionales y locales de la facultad de decisión, todo se resuelve en el órgano central, que resulta sobrecargado de tareas y responsabilidades. Por otra parte, la acumulación de facultades administrativas en un solo órgano conduce a la acumulación de poder político en el mismo, que se corrompe fácilmente por ese hecho.
En los hechos, resulta difícil aplicar un sistema totalmente centralizado o descentralizado. Kelsen observa que esto es totalmente ideal, pues no se da nunca en el ámbito del derecho positivo, sino solamente en teoría. La administración científica es una combinación racional de ambos principios, aparentemente contradictorios, con la incorporación de los mejores elementos de ambos, pero dando énfasis a las ventajas de la descentralización.
Una conocida formula en esta materia preconiza la centralización de las políticas y la descentralización administrativas.
4.- CLASES DE DESCENTRALIZACION:
Hay dos clases de descentralización administrativas: Una Territorial y la otra Institucional.
La descentralización territorial tiene una base geográfica. La entidad que opera en y representa a un distrito o circunscripción tiene personalidad jurídica reconocida por Ley o por la Constitución. Por ejemplo, los municipios.
La descentralización institucional o por servicios se basa en un servicio al que se le otorga autonomía de gestión e independencia, bajo la tutela del Estado. Por ejemplo: la Universidad.
5.- LA DESCONCENTRACION:
Así llamada por los tratadistas franceses y alemanes, no es más que una descentralización burocrática, como la llaman los tratadistas italianos, y consiste en que el órgano central atribuye competencia y facultades de decisión limitada a órganos ubicados en otros distritos territoriales, cuyos titulares son nombrados por y depende directamente de aquel.
La descentralización burocrática difiere en el fondo y en la forma de la descentralización administrativa. La primera se hace solamente por esencia misma a la administración.
Se administran de manera independiente
No se administran independientemente
Toman decisiones de fondo y de forma
Solo toman decisiones operativas
Nombran a sus titulares y Agentes.
Sus agentes son nombrados por el órgano central
Están ubicados en cualquier parte del territorio nacional
Están ubicados fuera del centro administrativo
6.- AUTONOMIA Y AUTARQUIA:
En el lenguaje común suele confundirse estos dos términos, que tienen significado diferente.
Etimológicamente autonomía es “darse leyes a si mismo”, y autarquía es “administración propia”.
Un concepto propio es “legislar” y el otro es “administrar”. La autarquía supone administración propia, la autonomía es el derecho de legislarse conferido por la constitución. Este es un concepto político, propio del Derecho Constitucional, y aquel lo es administrativo, concerniente a la administración.
La autonomía se refiere a los estados o provincias componentes de una federación; la soberanía es una atributo del Estado nacional independiente, cuyo titilar es el pueblo, base del poder constituyente.
Autonomía es la facultad de gobernarse, de darse sus propias instituciones con referencia a ciertas normas establecidas de antemano por el poder constituyente, expresión de la soberanía popular.
Aunque la autarquía significa administración propia, esta no es una derecho absoluto, pues esta sometido al contralor superior del órgano central que es requisito de toda descentralización administrativa. Por eso es que las Universidades y las comunas no son autónomas, stricto sensu, sino autarquías.
Algunos autores no encuentran una diferencia esencial entre autonomía y autarquía, términos que “significan mas o menos lo mismo y pueden usarse indistintamente, como sinónimos”
6.1.- Elementos de la Autarquía.- Dos clases de elementos constituyen y tipifican una autarquía: unos conciernen a su esencia y otros a sus relaciones con el estado. Los primeros son los siguientes:
Personalidad jurídica, que es de derecho público interno por la cual la autarquía decide y ejecuta sus decisiones.
El fin que persigue y las funciones que realizan son de orden público; provee obras y servicios propios de la administración.
Un patrimonio constituido por recursos de derecho público y de derecho privado.
Entre los segundos elementos tenemos la creación de la autarquía por el Estado en la Constitución o en las leyes, y el contralor directo que ejerce sobre aquella el órgano central. Una autarquía solo puede ser creada por ley.
6.2.- El contralor sobre las entidades autarquicas: Los entes autónomos no someten sus actos a la aprobación de otro poder; en los autárquicos, por el contrario, existe una tutela administrativa o contralor que ejerce el órgano central como condición inseparable de sus existencia.
En el curso de Derecho Constitucional, al hablar del control de Presupuesto Nacional mencionamos las 3 clases de contralor establecidas en nuestra legislación:
El Contralor Administrativo.
El Contralor Jurisdiccional.
El Contralor Legislativo.
Las 3 clases de contralor tienen por objeto determinar la legitimidad y oportunidad de la acción administrativa.
Tratándose del Contralor Administrativo, (que corresponde ejercitar a todos los responsables jerárquicamente en la administración pública), el control es permanente e ilimitado; el superior esta llamado a examinar diariamente la legitimidad y oportunidad de los actos de sus subordinados.
Lo mismo pude decir del Contralor Jurisdiccional, confiado a las autoridades jerárquicas y tribunales administrativos, a la Contraloría General de la Republica y a sus unidades de apoyo y de asesoramiento.
El Contralor Legislativo, es más de legitimidad que de oportunidad, pues las cámaras no pueden controlar diariamente la actividad administrativa, sino por excepción y en los puntos estratégicos de la misma.
El contralor de legitimidad y el de oportunidad pueden hacerse simultáneamente en algunos casos, como cuando el órgano central, primero, y el Legislativo, después, aprueben el presupuesto de las entidades autarquías.
CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVAS EN BOLIVIA
1.-SISTEMA DE GOBIERNO Y DIVISIÓN TERRITORIAL:
La organización administrativa de un país se basa, en primer lugar, en su sistema de gobierno y en su división territorial, la Constitución Política del Estado comienza declarando que Bolivia es una republica unitaria por un gobierno democrático representativo.
El sistema unitario, implica como su nombre lo indica, la unidad del ordenamiento jurídico y de la organización administrativa en escala nacional. Esta unidad cobra su mayor expresión en la centralización política y administrativa, los elementos esenciales de la centralización administrativa son la concentración del poder público, la concentración en la designación de los agentes y en el poder de decisión.
Siendo estos 3 puntos característicos del régimen unitario.
En consecuencia, unitarismo y centralización administrativa son, en principio, conceptos que marcan parejos, aunque es posible introducir en el sistema unitario una descentralización mayor o menor, según las necesidades.
El término boliviano se halla dividido, como sabemos, en 9 departamentos, estos en provincias, estas en secciones y estas en cantones, según el Art. 108 de la Constitución. El Art. 109 agrega que en cada Departamento el Poder Ejecutivo esta a cargo y es administrada por un Prefecto, designado por el Presidente de la Republica, quien tiene bajo su dependencia a los subprefectos en las provincias y a los corregidores en los cantones. Estos artículos concuerdan con los Art. 4. 7 y ss... de la Ley Nº 1654 sobre “Descentralización Administrativa”.
2.- LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN BOLIVIA:
El tema es antiguo en nuestro país, y como se vera, aun no ha sido resuelto adecuadamente:
2.1.- Antecedentes: Desde el nacimiento de la republica, el unitarismo fue sinónimo de centralismo político y administrativo en Bolivia; de ahí que algunos propusieran cambiar el sistema unitario por el federal para librar al país de la rémora del centralismo exagerado. Esa fue la bandera de la revolución federal enarbolada por Andrés Ibáñez en Santa Cruz en el siglo XIX y el tema de los debates entre unitarios y federales en la Conversión de 1871 en La Paz, encabezado por Evaristo Valle y Lucas Mendoza de la Tapia.
2.2.- El Referéndum: Este referéndum aprobó un conjunto de de reformas institucionales como el “Habeas coros”, la autonomía universitaria y la descentralización administrativa, basada esta en un proyecto de ley presentado a la Conversión de 1920 por le diputado Daniel Salamanca. La Ley Orgánica de Administración Departamental aprobada por el Congreso el 17de noviembre de 1932 fue vetada por el Presidente Salamanca el 26 del mismo mes y año, porque contenía “algunas contradicciones con los preceptos constitucionales que reglamenta” y porque la creación de las asambleas de productores.... requiere que previamente hayan sido votados los recursos presupuestados.
Pero el principal motivo del veto era la guerra con el Paraguay, “que impone al pueblo y a las autoridades una consagración completa, fundada sobre el pleno ejercicio del poder central”.
La descentralización administrativa, pues disponía que los miembros de el asamblea departamental fuesen elegidos por la capital y provincias, y que el prefecto seria designado por el presidente de la republica, “según lista propuesta por la asamblea departamental” (1).
2.3.- Ley Nº 1654 de 28 de Julio de 1995: Algunas observaciones al articulado de esta ley, que no establece una real descentralización administrativa.
El Art. 1º habla de transferencia y delegación de atribuciones de carácter técnico-administrativo, confundiendo conceptos que no son equivalentes. La misma confusión se observa en la atribución G) del Art. 5º, que dice que el prefecto debe “Administrar, supervisar y controlar, por delegación del gobierno nacional...” y en el W) del mismo articulo, que habla de otras atribuciones “que sean delegadas mediante decreto supremo” es decir, decreto del gobierno central.
El Art. 10 dice que “El Consejo Departamental es un órgano colegiado de consulta, control y fiscalización... de los actos administrativos del prefecto”, y el Art. 11 dispone que dicho consejo será presidido por el prefecto, cuyos actos, sin embargo, debe fiscalizar.
La misma incoherencia se observa en el Art. 15, que dispone que el prefecto deba consultar obligatoriamente al Consejo en determinadas materias, cuyo “dictamen”, sin embargo, no es obligatorio para prefectos. ¿Para que, entonces, la obligatoriedad de la consulta? Y aunque el mismo articulo prescribe que “el Consejo podrá representar esta decisión (el no acatamiento prefectural al dictamen de la conserjería), ante el Presidente de la Republica”, este, como es natural, podrá apoyar al prefecto, que es su hombre de confianza, quedando la decisión final en manos del gobierno central.
En consecuencia, no hay descentralización. Igual desideratum queda reservado al gobierno central en casos en que el prefecto, habiendo sido censurado por dos tercios de votos del Consejo Departamental, renuncie, renuncia que “podrá ser aceptada o rechazada por el Presidente de la Republica”.
Las potestades de los entes descentralizados esta la de nombrar a sus titulares y otros agentes. Si el prefecto departamental y el secretario general son nombrados por el Presidente de la Republica, o previa consulta con este, como lo manda el Art. 67 del D.S. Nº 24206, sobre “Organización del Poder Ejecutivo a nivel departamental”, es claro que falta uno de los caracteres de a descentralización. Por otra parte, según el Art. 85 de la C.P.E., “el poder ejecutivo se ejerce por el presidente de la republica conjuntamente con los Ministros de Estado”. Si esto es así por precepto constitucional, no puede haber otro “Poder Ejecutivo” a “Nivel departamental”, expresión esta incongruente y sin sentido.
ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN BOLIVIA
1.- ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA:
La organización administrativa boliviana, en sus 3 niveles, CENTRAL, DEPARTAMENTAL y LOCAL ha sufrido modificaciones, sin salir del marco del sistema unitario, con motivo de la promulgación de las siguientes disposiciones legales:
Ley Nº 1788, de 16 de Septiembre de 1997, sobre Organización del Poder Ejecutivo.
Decreto Supremo Nº 24855, de 23 de Septiembre de 1997, que reglamenta la ley anterior.
Ley Nº 1654, de 12 de Julio de 1995, sobre Descentralización Administrativa.
Decreto Supremo Nº 24833, de 2 de Septiembre de 1997, que modifica la estructura de las prefecturas de Departamento.
Ley Nº 1551, de 20 de abril de 1994, sobre Participación Popular.
El Art. 7 de la Ley SAFCO dispone que:
“El sistema de Organización Administrativa se definirá y ajustara en función de l a programación de operadores. Evitara la duplicidad de objetivos y atribuciones mediante la adecuación, fusión o supresión de las entidades”.
2.- NORMATIVA BASICA DEL SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA:
Estas normas fueron aprobadas por Resolución Suprema Nº 217055, de 20 de mayo de 1997: contienen 4 títulos y 35 artículos.
El Art. 4 dispone que “la presente normas son de aplicación obligatoria para todas las entidades del sector publico”.
El Titulo IV se refiere a la implantación del diseño organizacional a través de las siguientes etapas:
Difusión del Manual de Organización y Función, Manual de Procesos y otro material.
Orientación, adiestramiento y/o capacitación de los funcionarios involucrados.
Aplicación del plan de acuerdo con la estrategia aprobada.
Seguimiento para realizar los ajustes necesarios.
3.- LA ADMINISTRACION CENTRAL:
Es el conjunto de órganos que en un sistema unitario de gobierno tiene a su cargo el estudio, trámite y resolución de asuntos de competencia nacional por razón de territorio.
La administración central esta formada por la presidencia de la republica, los ministros de estado y todos los órganos que dependen de estos.
3.1.- La Ley Nº 1788.- Esta ley repite el error de leyes anteriores al considerar a la administración departamental como parte del Poder Ejecutivo, que según el Art. 85 de la C.P.E. esta limitado al órgano central, o sea “el presidente de la republica conjuntamente con los ministros de estado”.
3.2.- Ministro de Estado: El Art. 4-1 de esta ley enumera los siguientes 14 ministros:
De la Presidencia de Gobierno.
De Salud y Previsión Social.
De Trabajo y Micro-empresa.
De Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural.
De Desarrollo Sostenible y Planificación.
De Comercio Exterior e Inversión.
De Vivienda y Servicios básicos.
El parágrafo III de este Art. faculta al Presidente a nombrar Ministros sin cartera, “cuya competencia se fijara mediante decreto presidencial, y se hallara referida a fines específicos o para agrupar funciones gubernamentales”.
El Cáp. III. Art. 6 al 9 señala la estructura jerárquica de los ministros compuesta por: Ministro, Vice-Ministro y Director General. El Art. 5 del Decreto Supremo Nº 248855, que reglamenta la Ley Nº 1788, dice que los Ministros “son los encargados de formular las políticas, planes y normas para los sectores y áreas de su competencia”. El Art. 6-1 dice que los Vice-Ministros “son responsables de la conducción ejecutiva y administrativa de su sector o área...”. El Art. 7-1. Expresa que los Directores Generales “son responsables de dirigir, supervisar y coordinar las actividades técnicas, operativas y administrativas de su área especifica”.
4.- LA ADMINISTRACION DEPARTAMENTAL:
El Art. 17 de la Ley 1788 dispone que esta administración se rija por la Ley Nº 1654. “con las modificaciones establecidas en la presente norma”.
4.1.- Prefecturas de Departamento: El Art. 3 de este decreto establece los siguientes niveles jerárquicos bajo la dependencia del prefecto:
Director General Departamental;
Directores departamentales y de Servicios Departamentales;
El Art. 4 señala los siguientes niveles de organización institucional:
Nivel político-decisional, a cargo del prefecto.
Nivel consultivo y de fiscalización, a cargo de Consejo Departamental.
Nivel de coordinación, formado por el consejo técnico.
Nivel de apoyo, por asesorias.
Nivel ejecutivo, por las direcciones generales.
Nivel operativo, por los jefes de unidad.
Nivel descentralizado, por el servicio departamental.
Nivel desconcentrado, por las subprefecturas y corregimiento.
4.2.- Subprefectos y Corregidores: El Art. 109-II de la C.P.E. dispone que el prefecto designa y tiene bajo su dependencia a los subprefectos en las provincias y a los corregidores en los cantones. Art. 7 de la ley 1654 dice que “los subprefectos y corregidores son representantes del prefecto y tendrán a su cargo la administración de las provincias y cantones”.
Los Art. 21 y 22 del Decreto Supremo Nº 24833 enumeran las funciones de subprefectos y corregidores.
4.3.- Consejo Departamental: Lo preside el prefecto y sus miembros son designados en la forma y con los requisitos señalados en los Art. 11, 12 y 13 de la Ley 1654. Sus atribuciones sn enumeradas en los Art. 14, 15 y 16 de la misma ley.
5.- LA ADMINISTRACION LOCAL:
Reside en los municipios, regidos por la Constitución Política del Estado, la Ley de Municipalidades y la Ley de Participación Popular
5.1.- RADIO URBANO: El Art. 203 de la Constitución Política del Estado, conc. Art. 6 Ley de Municipalidades dispone que la jurisdicción territorial de cada municipio sea fijada por ley. La Ley de Participación Popular determina que esta jurisdicción es la sección de provincias.
5.2.- PATRIMONIO MUNICIPAL: Los Art. 84 y siguientes de la Ley de Municipalidades determina que el patrimonio municipal esta formado por bienes muebles e inmuebles, por títulos, valores, acciones y bonos.
5.3.- FUNCIONES MUNICIPALES: Se clasifican en 2 grandes áreas: de Policía y de Servicios Públicos. Las primeras tienen por objeto precautelar la moral pública, las buenas costumbres, la higiene y salud pública; controlar los precios y reprimir la especulación; ejecutar las normas sobre urbanismo y las ordenanzas municipales.
El Capitulo II del Titulo I de la Ley de Municipalidades, detalla las funciones municipales, clasificándolas en materias de desarrollo humano sostenible, de infraestructura, administración y financiera, de defensa de consumidor, de servicios y otras. Las de servicio pueden prestarse directamente, por concesión o a través de empresas municipales, que pueden ser publicas o sociedades anónimas mixtas.
5.4.- LEY DE PARTICIPACIÓN POPULAR: El Titulo II, capitulo único de esta ley delimita la jurisdicción territorial de los municipios, amplia sus competencias e incrementa sus recursos, transfiriéndoles a títulos gratuitos la infraestructura física de los servicios de educación, salud, cultura, deporte, caminos vecinales, micro-riesgo, con la obligación de administrarla, mantenerla y renovarla.
1.- DEFINICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO:
“Es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en el ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes, e intereses, de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas” Rafael Bielsa.
2.- ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO:
Es el que produce o emite el acto administrativo, es siempre la administración pública, a través de cualquiera de sus órganos.
Todo acto administrativo emana de un órgano de la administración pública, dependiente del Estado, de un municipio u otra entidad publica. un reglamento de una ordenanza, etc.
Son el objeto, la causa y el fin.
- El objeto comprende, las materias que necesariamente forman parte del acto y sirven para individualizarlo. En cuanto a sus requisitos, el objeto debe ser licito, cierto, posible y determinado.
- El objeto no debe ser prohibido por orden normativo.
El fin es su propósito general. El fin es siempre de interés público, por que tiende a la satisfacción de necesidades sociales que son requerimientos más o menos urgentes de una comunidad determinada.
c. Elemento formales
Es un elemento de la legalidad externo o formal del acto administrativo. El procedimiento constitutivo del acto administrativo es el conjunto de tramites requisitos y modalidades para la elaboración del mismo, la forma complementaria son los tramites posteriores a la declaración o decisión de la autoridad administrativa.
Los actos administrativos deben cumplir ciento requisitos esenciales para surtir efectos. Estos requisitos esenciales son:
Las notificaciones se pueden hacer indistintamente, de la siguiente manera:
Acceso directo del interesado al expediente, dejando constancia expresa de ello.
Recepción de copias.
Prestación espontánea del interesado de la que resulta estar en conocimiento fehaciente del acto respectivo.
Es admisible la notificación verbal cuando el acto no este documentado por escrito. Para concluir señalamos que la notificación de un acto administrativo supone necesariamente el otorgamiento, implícito de la vista de las actuaciones en que dicho acto a sido producido y los dictámenes, informes, etc., han dado lugar a el.
3.- CARACTERESISTICAS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:
Los elementos de los actos administrativos son de 3 clases: SUBEJTIVOS, OBJETIVOS Y FORMALES.
b. Impugnabilidad
4.- CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
a. Según el ámbito de aplicación
b. Según la naturaleza de la decisión
c. Según las voluntades que interviene
1. La concesión
2. La autorización, licencia o permiso
3. La dispensa
4. Las ordenes
5.- EL SILENCIO ADMINISTRATIVO:
La teoría del silencio administrativo apareció en Francia en la Ley de 17 de julio de 1900, según la cual, pasado un lapso sin que la administración se pronuncie, la ley presume que la pretensión del particular ha sido denegad, y le franquea determinados recursos contra esa denegación.
“El silencio negativo es una ficción legal de efectos exclusivamente procesales”
El silencio positivo tiene las características de un verdadero acto porque transcurrido el plazo durante el cual la Administración no responde a una solicitud de autorización o de aprobación, la ley presume su aceptación.
El Art. 95 de la Ley de Procedimiento Administrativo de España dispone:
“El silencio se entenderá positivo sin denuncia de mora, cuando así se establezca por disposición expresa o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de sus funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores. Si las disposiciones legales no previeran para el silencio positivo un plazo especial, este será de 3 meses a contar desde la apelación”.
6.- JERARQUÍA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:
Los elementos esenciales de la jerarquía administrativa son el deber de obediencia, el deber de correspondencia y a la facultad de suspender y revocar los actos del inferior.
Circulares, instrucciones y memorándums
EXISTENCIA, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1.- EXISTENCIA:
Con referencia a una materia de la importancia de los Actos Administrativos corresponde distinguir entre su existencia, su validez y su eficacia.
Un Acto Administrativo existe cuando se dan los elementos esenciales de los mismos, que son subjetivos, objetivos y formales.
2.- VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:
La validez del acto administrativo depende de la concurrencia de requisitos de orden subjetivo y objetivo. Entre los primeros, es fundamental la capacidad del sujeto, que en Derecho Publico se llama competencia; y entre los segundos tenemos la legalidad y la forma. Examinaremos casa uno de estos requisitos:
2.1.-Competencia: No basta que un acto administrativo emane de un órgano de la administración para serlo; se requiere que dicho órgano tenga aptitud legal o competencia para realizarlo. Cuando un órgano realiza actos que por ley corresponden a otro, existe en aquel una incompetencia radical que en Derecho Constitucional constituye usurpación de funciones.
2.2.- Clases de incompetencia: Puesto que la competencia administrativa se determina en razón de materia, de territorio y de grado, es lógico que la incompetencia ocurra también con referencia a esto 3 conceptos:
Hay incompetencia de Materia cuando una autoridad decide sobre un asunto que corresponde a otra del mismo grado, pero de un órgano diferente.
Hay incompetencia de Grado cuando un agente subordinado o inferior se arroga atribuciones del jefe o superior, y a la inversa. En este segundo caso, existe incompetencia si la competencia del inferior es propia y no delegada por el superior que invade su campo.
Hay incompetencia de Territorio cuando la autoridad de un departamento o provincia decide sobre asuntos correspondientes a otros. Tales actos son nulos.
2.3.- Legalidad: Además de emanar de una autoridad competente, el acto debe ajustarse a los requisitos señalados por la Ley para tener validez.
2.4.- Forma: Por principio, la actividad administrativa es pública y formal, en el sentido de que sus actos deben ser de conocimientos general, y han de estar rodeados de las formalidades necesarias.
Estas formalidades son determinadas por la Constitución, por las leyes y reglamentos y a veces por la costumbre.
3.- EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:
Para que los actos administrativos surtan efectos, dos requisitos deben cumplirse: su publicación y notificación a los interesados. Los actos administrativos que surten efectos generales deben ser publicados los mismo que las leyes, al tenor del Art. 81de la Constitución.
La publicación se hace en la Gaceta Oficial de Bolivia y en la prensa.
4.- CARACTERES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:
Seguidamente revisaremos algunos caracteres de los Actos Administrativos:
4.1.- Estabilidad: Al igual que las leyes, los actos administrativos son estables, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas porque confieren derechos, establecen obligaciones y regulan la administración publica así como las relaciones entre esta y los administrados. Dicha estabilidad tiene que ver, sobre todo, con la naturaleza de los derechos adquiridos, y con la PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD que nos rodea.
La presunción de legalidad de los actos administrativos, e si embargo juris tantum, porque se mantiene mientras no se pruebe lo contrario, cuando carecen de los requisitos de validez.
4.2.- Impugnabilidad: La estabilidad de los actos administrativos no significa que sean inconmovibles e inmutables, como no son las leyes. Al contrario, ya hemos dicho que su presunción de legalidad es relativa, mientras no se demuestre su invalidez, lo que implica que pueden ser impugnados por la vía administrativa o por la judicial, en el primer caso mediante los recursos de revocatoria, jerárquica, de apelación, reclamaciones, denuncias, etc.: y en el segundo mediante las acciones judiciales de anulabilidad.
La impugnación por la vía administrativa procede no solo por motivos de igualdad, sino también por inoportunidad o inconveniencia de los actos administrativos frente al bien común y el orden público; pero por la vía judiciales acción solo procede por causas de ilegalidad.
EJECUTIVIDAD, EJECUTORIEDAD Y EJECUCION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1.- EJECUTIVIDAD:
De la misma manera que las leyes, los actos administrativos son obligatorios para todos desde el día de su publicación o notificación, sin que nadie puede alegar su ignorancia.
La ejecutividad constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que den ser ejecutados de inmediato, en virtud de las potestades ejecutivas y de imperio que posee la administración publica.
La ejecutividad de los actos administrativos tiene un doble fundamento: Por una parte, al provenir de un órgano o autoridad de orden público, esta tiene preeminencia sobre los derechos e intereses de los particulares. Por otro lado, los actos administrativos persiguen siempre o deben perseguir fines de beneficio colectivo señalados por las necesidades sociales, cuya satisfacción es imperiosa en la mayoría de los casos.
2.- EJECUTORIEDAD:
Es la facultad que tiene la administración pública de ejecutar sus propios actos, sin intervención del órgano judicial, y se basa en el inciso 1º del Art. 96 de la Constitución Política del Estado, que ordena al Presidente de la Republica (PODER EJECUTIVO) “ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes”.
Conviene distinguir entre: Ejecutividad y Ejecutoriedad: la primera tiene que ver con la validez de los actos administrativos y la segunda con su eficacia.
La ejecutividad es una propiedad de los actos en si mismo, en forma similar a como en el derecho privado tiene fuerza ejecutiva ciertos documentos civiles y mercantiles por ministerio de ley.
La ejecutoriedad es una Facultad de la Administración Publica, con referencia a la ejecución de sus actos.
2.1.- Clases de ejecutoriedad: Hay dos clases de de ejecutoriedad de los actos administrativos: Propia e Impropia. La primera representa cuando la Administración Publica ejecuta sus propios actos, sin recurrir ala auxilio del órgano judicial ni de ningún otro poder. Esto ocurre en la mayoría de los casos, en virtud de la presunción de legalidad y de ejecutividad de los actos administrativos.
2.2.- Formas de ejecutoriedad: Para ejecutar sus propios actos, es decir, para ejercer su facultad ejecutoria, la Administración Publica dispone de tres medios o formas de ejecutoriedad: La Coacción Personal, la Coacción Correctiva o disciplinaria y la subsidiaria.
La Coacción física o Personal: Se ejerce sobre el administrado cuando esta sujeto a una obligación personal, insustituible e ineludible, por ejemplo el cumplimiento del servicio militar obligatorio.
La Coacción Correctiva o Disciplinaria: Consiste en la aplicación de medidas que fuercen al contribuyente o administrado a cumplir sus obligaciones frente a la Administración Publica como por ejemplo:
Multas a quienes infringen los reglamentos de higiene, seguridad industrial, moral y orden público y a los contratistas que no cumplen los contratos administrativos.
Multas, intereses y reclamos por no pago de impuestos en los plazos establecidos.
Corte de una servicio publico (luz, agua, teléfono) por no pago de las tasas correspondientes.
Embargo de los bienes del coactivazo en los juicios coactivos y municipales, etc.
3.- La Coacción Subsidiaria: Ocurre cuando, no habiendo cumplido sus obligaciones el administrado, puede hacerlo por cuenta y responsabilidad, en la Administración Publica; directamente o por interpósita persona.
3.- LA EJECUCION:
Es el acto material por el que la Administración Publica ejecuta sus propias decisiones o actos administrativos en virtud de sus potestades imperativas y ejecutiva.
Por principio, los actos administrativos deben ejecutarse inmediatamente por la ejecutividad que les es inherente, y la impugnación que se haga de ellos no suspende su ejecución, salvo en los 3 casos siguientes:
Por expresas disposición de la ley.
Por disposición de la autoridad competente, tomada de oficio o a petición de parte.
Cuando la suspensión del acto no lesiona el interés publico y con su ejecución puedan resultar perjuicios irreparables para los administrados.
La presunción de legalidad, la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos no excluyen la protección de los derechos de los administradores, mediante las garantías preventivas y represivas que la ley contempla.
3.1.- Suspensión de los actos administrativos por la vía administrativa: La Administración Publica puede suspender de oficio o a instancias de parte la ejecución de sus propios actos.
La doctrina tradicional en esta materia afirma que la impugnación de los actos administrativos no suspende, en principio su ejecución, siendo facultativo para la administración publica suspenderlos, doctrina moderna, apoyada en autores como Gordillo y Linares, sostiene que sea impugnación suspende, ipso-facto, la ejecución.
3.2.- Suspensión de la vía jurisdiccional: Los órganos jurisdiccionales tiene poder para ordenar a la Administración Pública que suspenda la ejecución de sus actos por razones de hecho o de derecho, atendiendo a las acciones y recursos que corresponde al control jurisdiccional. Dichos recursos son, entre otros son:
Los de Revisión
Directo de Nulidad.
Por lo general, la legislación comparada admite la suspensión por la vía jurisdiccional cuando el acto sea notoriamente irregular, cuando su ejecución pueda ocasionar un daño irreparable y cuando haya urgencia de suspenderlo.
En Bolivia, la interposición del recurso de revocatoria en la vía contencioso-tributaria conlleva la suspensión de la ejecución del acto cuestionado, por disposición expresa del Art. 175 del Código Tributario.
ACLARACION, MODIFICACION, EXTINCION, SANEAMIENTO Y CONVERSION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1.- ACLARACION Y MODIFICACION:
Cuando un acto administrativo presenta dudas sobre su significado o aplicación, el órgano que lo emitió debe producir un acto aclaratorio cuyos efectos se retrotraen a la fecha en que el primero se origino.
Art. 51.- Quien tuviere un interés personal directo, podrá consultar sobre temas impositivos. A este efecto el consultante deberá exponer con claridad y precisión todos los elementos constitutivos de la situación que motiva la consulta.
La autoridad de la Administración respectiva absolverá las consultas en el plazo máximo de 30 días prorrogables por una sola vez por igual periodo.
2.- EXTINCION:
Los actos administrativos se extinguen o cesan de producir efectos en 3 características:
En virtud del propio acto.
Por causas imputables al interesado.
Por acto administrativo o jurisdiccional que revoca, invalidad o anula el anterior.
2.1.- La extinción en virtud del acto mismo: Esta primera forma de extinción ocurre por agotamiento, cuando el acto cesa de producir efectos por si mismo, una vez ejecutado, sin intervención de una voluntad extraña.
El acto se extingue también por si mismo cuando esta sujeto a un termino extintivo, como la veda de pesca o caza durante cierto tiempo; una licencia temporal para conducir vehículos, un pasaporte, cuya validez se otorga por un plazo determinado. etc.
2.2.- La extinción por causas imputables al interesado: Ocurre por omisión cuando el beneficiario no ejerce los derechos que le acuerda el acto, o no cumple las condiciones señaladas en el mismo (caducidad), por ejemplo si el propietario de una marca de fabrica registrada no renueva su registro al cabo de 10 años.
En algunos casos el acto se extingue también por renuncia del interesado a los derechos que le confiere aquel.
Así por ejemplo, el Art. 151 del Código Minero prescribe que: “Los concesionarios mineros que renuncien total o parcialmente a sus concesiones se apersonaran al efecto ante el Superintendente de Minas de la jurisdicción, acompañando los siguientes documentos:
Titulo ejecutorial o documentación legal que acredite sus derechos.
Plano de concesión.
Comprobante de pago de patentes por la gestión anual en la que se efectué la renuencia.
En caso de renuncia parcial, plano que represente las áreas renunciadas así como las retenidas.
2.3.- La extinción en virtud de otros actos: Ocurre cuando el acto es revocado, invalidado o anulado por otro acto administrativo o jurisdiccional. En el primer caso tiene lugar la revocación, y en el segundo la anulación.
2.3.1.- Revocación: “Es la declaración unilateral de la autoridad que extingue un acto administrativo valido y eficaz por motivos de oportunidad” dice Delgadillo
2.3.2.- Competencia para revocar: Es competente para revocar un acto el órgano de su creación, si conserva la facultad de emitirlo; si, al contrario, su atribución se limita a crear el acto, no puede revocarlo.
2.3.3.- Formas de revocación: La revocación puede ser expresa o tacita. Por principio, toda revocación debe ser no solo expresa sino motivada por escrito.
La revocatoria tacita ocurre cuando se revoca el acto principal, del que dependen otros. En este caso, la revocación es virtual porque sucede en virtud de un hecho preexistente.
La revocación puede hacerse de oficio o a petición de los administrados como dijimos en el punto 2.3.1.
2.3.4.- Efectos de la revocación: Puesto que la revocación procede solamente sobre actos regulares, es decir, validos y eficaces, es natural que tenga efectos ex-nunc (hacia el futuro), y no ex-tunc (retroactivo).
2.3.5.- Invalidación: Es la decisión de una autoridad administrativa por la cual se deja sin efecto un acto administrativo irregular, vale decir, carente de validez. Constituye, pues, un derecho y un deber de la Administración Publica.
La invalidación puede ser declarada por el órgano que emitió el acto irregular y por el superior jerárquico, al igual que la revocación, y en ambos casos puede hacerse de oficio o a instancia del afectado.
2.3.6.- Nulidad y anulabilidad: En Derecho los actos son nulos y anulables. Son nulos aquellos cuyo vicio es insubsanable y carecen, por tanto, de validez.
Los actos anulables tienen validez mientras no se declare judicialmente su nulidad, declaración que cobra efecto retroactivamente desde el momento en se pronuncia la sentencia respectiva, según el Art. 547 del Código Civil Boliviano.
Puede ser declarada de oficio por el Juez.
Pueden pedir que se la declare todos los interesados, con excepción del que ha realizado el acto conociendo o debiendo conocer el vicio que lo invalidaba.
Puede pedir su declaración el ministerio público.
No es susceptible de conformidad.
En cuanto a la nulidad relativa:
No puede ser declarada de oficio por el Juez, sino a petición de parte.
No puede pedir su declaratoria el ministerio público.
Puede ser confirmado por los interesados.
La acción prescribe con el transcurso del tiempo. (5 años).
Nuestro Código Civil se refiere a los Art. 546 y siguientes a los contratos nulos, que la escuela clásica llama de nulidad absoluta y a los contratos anulables, o de nulidad relativa.
La doctrina clasifica las nulidades en expresa o textuales y virtuales.
La primera son las que señala la ley taxativamente. Las nulidades virtuales se deducen de la correcta interpretación de la ley. Pero ambas nulidades deben ser declaradas formalmente por el órgano competente.
Son nulos los actos administrativos que adolecen de incompetencia radical por razón de materia o de territorio.
La ley del Régimen Jurídico de las Administración Publicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) de España determina, en su Art.62, que son nulos de pleno derechos los siguientes actos administrativos:
1.- Los actos de las administraciones Públicas son nulos de pleno derechos en los casos siguientes:
Los que lesionan el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
2.- También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas de rango superior; las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables a restrictivas de derechos individuales.
3.- SANEAMIENTO Y CONVERSION:
El Art. 19 de la ley N 19549 (L.N.P.A) DE Argentina dispone que el acto anulable poder ser saneado por ratificación del órgano superior, puede hacerse también por confirmación, cuando el órgano que lo omitió subsane el vicio que le afecta.
El Art. 20 de la misma ley incorpora la figura de la conversión cuando los elementos validos de un acto administrativo nulo permitan integrar otro que fuere valido, con consentimiento del administrado.
Gastón Jeze sobre que “Derecho Público y Administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios públicos” (1).
Villegas Vasavilbaso dice que “Es toda actividad directa o indirecta de la Administración, cuyo objeto es la satisfacción de las necesidades colectivas, por un procedimiento de derecho publico”.
Maurice Hauriou define el servicio publico diciendo que “es una organización publica de poderes, competencia y practica, que tiene por función prestar al publico, de una manera regular y continua, un determinado servicio creado con fines de policía, tomada estas palabra en sentido amplio”.
Para Rafael Bielsa, servicio publico es “toda acción o prestación realizada por la administración publica activa, directa o indirectamente, para la satisfacción concreta de necesidades colectivas, y asegurada esa acción o prestación por el poder de policía”
2.- CARACTERISTICAS DEL SIERVICIO PÚBLICO:
De las definiciones consignadas en el párrafo precedente se desprenden los siguientes caracteres del servicio público.
2.1.- Poderes, competencia y práctica: El servicio publico esta confiado a una organización de poderes; de competencia porque la administración presta los servicios en ejercicios de sus propias atribuciones; y de prácticas, porque la prestación obedece a una serie de costumbres y procedimientos tradicionalmente admitidos en una sociedad determinada.
2.2.- Generalidad: Responde al principio de igualdad ante la ley por el que todos los administrados tienen derecho a recibir y usar todos los servicios que presta la administración.
2.3.- Regularidad: Debe ser regular en el sentido deque ha de prestarse con la misma oportunidad y eficiencia que reclaman las necesidades colectivas, sin diferencias ni altibajos en la calidad de los mismos.
2.4.- Uniformidad: Se refiere a que las condiciones en que se presta el servicio son uniformes para cada clase o categoría de servicios, no admitiéndose privilegios ni excepciones por ningún motivo.
2.5.- Continuidad: Por tratarse de la satisfacción de necesidades colectivas elementales, que en nuestro tiempo son masivas, los servicios públicos debes ser continuos; no deben interrumpirse nunca.
2.6.- Poder de policía: Se trata de una función específica distinta a la que ordinariamente cumplen las llamadas de seguridad urbana. Sin esta vigilancia, el servicio no seria completo ni eficaz, pues podría interrumpirse en cualquier momento por factores perturbadores externos.
La policía de servicios públicos pede confiarse a personal de cada servicio, del órgano o concesionario que lo presta, o a la policía nacional uniformada.
3.- CLASIFICACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS:
Una división clásica de los Servicios Públicos hecha por el profesor ARNALDO DE VALLES y divulgada por el argentino RAFAEL BIELSA es la de servicios propios e impropios. Los primeros son los que prestan o debe prestar el Estado directamente o por consentimiento, como agua potable, alumbrado electrónico, alcantarillado, etc. Los impuestos son prestados por personas particulares debidamente autorizadas para el efecto por la Administración Publica que reglamenta y controla su prestación, como por ejemplo los transportes urbanos e interurbanos (taxis, micros, colectivos y flotas en nuestro país), así como las escuelas y colegios “privados”, que reciben este apelativo por estar a cargo de personas privadas.
Otros autores, como JUAN FRANCISCO LINARES, los clasifican en Servicios Públicos esenciales y no esenciales, obligatorios y facultativos, uti singuli y uti universi, etc.
Son Servicios Públicos esenciales los que satisfacen necesidades vitales de la sociedad como agua potable, alcantarillado, energía eléctrica, etc.
Son Servicios Públicos no esenciales los que cubren requerimientos no indispensables para la vida humana, aunque importantes por ciertos, como teatros, museos, biblioteca, parques, zoológicos del Estado. ect.
Son Servicios Públicos obligatorio para los administrados son, en general, los considerados esenciales para la vida humana, y la educación primaria.
Son Servicios Públicos facultativos como su nombre lo indica, son aquellos que el usuario puede o no recibir, como los transportes, las comunicaciones telefónicas, telegrafías o radiotelegrafia, teatros, museos y bibliotecas públicas, etc.
Servicios Públicos uit singuli son aquellos por los cuales el usuario para una tasa o tarifa individual (correo, teléfonos, transporte).
Servicios Públicos uit universi aquellos que son financiados con impuestos y contribuciones de carácter general, como los museos, bibliotecas, mercados y ferias, etc.
4.- CREACION, ORGANIZACIÓN Y SUPRESION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS:
La supresión de un servicio público se decide en razón del vencimiento del plazo para el que fue creado si se trata de un servicio temporal; de la desaparición, cambio o satisfacción de las necesidades sociales que cubría; de la institución de nuevos servicios que atiendan las mismas necesidades en mejores condiciones, etc. La supresión es de competencia del órgano que crea el servicio.
5.- FORMAS DE PRESTACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS:
Seguidamente veremos otras formas de prestación de estos servicios:
5.1.- Cooperativizacion de servicios públicos.- Las cooperativas son formas de organización social que tienden a democratizar la economía, por lo que se las define como sociedades de personas y de servicios; no de capitales.
5.2.- Empresa publicas y mixtas: La ley N 1544, de 21 de marzo de 19994, llamada Ley de Capitalización, autorizo al Poder Ejecutivo “a aportar los activos y/o derechos de las empresas publicas, para la integración del capital pagado en la constitución de nuevas sociedades de economía mixta”.
Cohonestas leyes han desaparecido las principales empresas publicas de Servicios Públicos, que han sido substituidas por empresas mixtas “capitalizadas” y administradas por “socios estratégicos” extranjeros.
5.3.- Municipalización de servicios públicos: Consiste en la prestación de estos servicios directamente por los municipios, lo que ofrece la ventaja de rebajar las tasas correspondientes a los mismos debido a la eliminación del lucro que perciben los intermediarios. La municipalización asegura también la continuidad y regularidad de los servicios, pues n subordina el interés público al de los particulares, como suele ocurrir con los concesionarios.
La desventaja de este sistema radica en la ineficiencia de la burocracia administrativa que muchas veces dilapida los recursos tornando los servicios deficientes y costosos.
6.- NACIONALIZACION DE SERVICIOS PUBLICOS:
Consiste en revertir al dominio público del estado, por razones de economía y de beneficios públicos, las aguas, recursos naturales, y espacios sobre los que aquel tiene dominio originario en virtud del Art. 136 de la Constitución Política del Estado, que formaban parte de concesiones hechas con anterioridad a personas particulares para la explotación de determinados servicios públicos.
La nacionalización de los servicios públicos se impone en los siguientes casos:
Cuando el concesionario presta un servicio deficiente, caro y/o de baja calidad.
Cuando hace uso indebido o deficiente de los recursos naturales, fuerzas físicas y espacios que se le ha concedido.
Cuando no satisface las necesidades de amplios sectores de la población, como son las zonas marginales de la ciudad y del campo.
Cuando no mejora sus instalaciones ni reinvierte sus utilidades para superar las deficiencias anotadas.
1.- CONVENCION Y CONTRATO:
Se ha definido la convención como el acuerdo de 2 o más voluntades sobre un objeto que puede o no tener interés jurídico, y el contrato como una especie de convención que se propone producir efectos jurídicos. Luego, la convención es el género y el contrato la especie.
Esta definición es similar a la de Cabanellas: “Acuerdo de voluntades entre 2 o mas contratantes, manifestando en forma legal, que tenga por objeto la creación, manifestación o extinción de una relación jurídica”.
Son requisitos esenciales de los contratos el consentimiento, que ha de ser unánime entre todas las partes; un objeto cierto; la capacitación de los contratantes y una causa licita.
2.- CONTRATO DE DERECHO PUBLICO Y CONTRATO ADMINISTRATIVO:
El primero es la convención entre el estado, como sujeto de derecho público, y otra persona de derecho público o privado, sobre un objeto de interés público. Los convenios y contratos internacionalmente pertenecen a esta categoría.
Es contrato administrativo el que celebra al Administrador público, con una persona particular para realizar una obra o prestar un servicio de utilidad publica.
Algunos autores “DELGADILLO, CRETELLA y MATEO, por ejemplo” distinguen entre “contratos de la administración” o “contratos civiles de la administración” y contratos administrativos propiamente dicho.
Los primeros son aquellos en los que el órgano administrativo se somete a la legislación común, civil o mercantil, como en los casos de sesión, permuta, donación, locacion, compre-venta, mandato, depósito, fianza, etc.
Los segundos son los reglamos por el Derecho Administrativo y otras normas de carácter publico, como los contratos de obra publica, de suministro, de concesión de obra publica y de servicios públicos, etc.
3.- ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS:
Los elementos que constituyen un contrato administrativo son esenciales y formales. Los primeros son los sujetos, el consentimiento, el objeto y la causa. Los segundos se refieren a las formalidades propias de estos contratos.
3.1.- Sujeto: Son la Administración publica por una parte, y el particular que contrata con aquella. Los sujetos deben tener capacidad para obligarse, según la definen los Art. 3, 4 y 5 del Código Civil Boliviano, y disposiciones concordantes de otros códigos y normas procesales.
3.2.- El consentimiento: Es el acuerdo de voluntades o propósito de las partes para obligarse, expresando de manera libre, clara y por escrito, sin que medie error, violencia ni dolo.
3.3.- El objeto: Es el contenido o materia propia del contrato, que en estos casos consiste en obligaciones de dar, hacer o no hacer relacionadas con obras, servicios, suministros, arrendamientos, etc.
3.4.- La causa: Es el fin o propósito que persigue un contrato. En los contratos administrativos la causa es de interés público, de beneficio colectivo.
3.5.- La forma: Los contratos administrativos deben constar en escrituras públicas con el consentimiento expreso de las partes (no basta el consentimiento tácito, que es suficiente en materia civil según el Art. 453 del Código Civil Boliviano); debe observarse todas las formalidades a seguir en las siguientes etapas:
Preparación de los contratos, mediante la elaboraron de las bases, presupuestos, precios, pliegos de condiciones, especificaciones, técnicas jurídicas y administrativas, planos y proyectos, etc.
Licitación publica, invitación directa o concurso por invitación para que los interesados presenten sus propuestas con las formalidades de ley.
Estudio, evaluación y comparación de las propuestas para la redacción del informe respectivo.
Adjudicación los derechos a uno o más de los proponentes.
Seguimiento en la ejecución y cumplimiento del mismo.
4.- DISTINCION ENTRE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y CIVILES:
En los contratos de derecho privado, dic GEORGES VEDEL, cada una de las partes es acreedora o deudora de todas las prestaciones y solamente de las prestaciones estipuladas.
5.- PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACION PÚBLICAS:
Por el hecho de que la actividad de la Administración Publica se resume en la prestación de servicios de interés general, al contratar con los particulares aquella tiene una serie de prerrogativas inherentes a la naturaleza de sus funciones, que los co-contratantes reconocen y aceptan al suscribir los contratos administrativos. Esas prerrogativas son:
5.1.- De dirección, inspección y control: Mediante esta la Administración Publica controla la ejecución del contrato e imparte instrucciones a su contra-parte.
Se aplica en los contratos cuya ejecución, además de prolongada, debe seguir un curso o procedimiento especial (contratos de obra publicas, de concesión de obra y de servicios públicos, de suministros).
5.2.- De modificación: Es una consecuencia de la anterior y consiste en ordenar cambios en los modos en que la prestación del co-contratante tendrá lugar, que, incluso, pueden inducir sobre el objeto final siempre, claro esta, que no alteren lo sustancial de lo convenido entre las partes”.
Esta prerrogativa autoriza a la Administración Publica, a modificar el proyecto inicial según “necesidades nuevas o causas técnicas imprevistas”.
5.3.- De sanción: La Administración Publicas, puede sancionar al contratista que incumple el contrato, sea que las sanciones estén contempladas en el contrato, o, si no lo están, porque el poder publico de que se hala investida le autoriza a aplicarlas para asegurar la continuidad del servicio. Estas sanciones pueden consistir en penalidades, multas, daños y perjuicios, etc. (30 días).
5.4.- De interpretación: El contratista deberá ajustarse a esa interpretación: pero tiene derecho a interponer los recursos administrativos que le franquee la ley (de aclaración, de revocatoria, contencioso-administrativo).
6.- EXTINCION DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS:
Son tres las causas generales de extinción de los contratos administrativos:
6.1.- Cumplimiento: Cuando el objeto, prestación o servicio han sido ejecutados y concluidos, es lógico que el contrato se extingue, como ocurre como cualquier obligación de hacer.
6.2.- Nulidad de contrato: A falta de una legislación completa sobre los contratos administrativos son pertinentes en esta materia los Art. 546 y siguientes del Código Civil Boliviano.
O sea que pueden extinguirse en cada una de las etapas de la formación y conclusión del contrato administrativo.
6.3.- Resolución: Finalmente, la legislación española prevé que los contratos administrativos pueden resolverse de mutuo acuerdo, (le llama “mutuo disenso”) “cuando razones de interés público u otras circunstancias de carácter excepcional hagan innecesaria o inconvenientes la permanencia del contrato”.
7.- LEGISLACION BOLIVIANA:
Las Normas Básicas Del Sistema De Administración De Bienes Y Servicios, disponen en sus Art. 45 y siguientes que la contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza, se realizara mediante contratos administrativos, que forman parte de esta resolución de adjudicación, la propuesta adjudicada, el pliego de condiciones, las especificaciones técnicas y/o términos de referencia, etc.
1.- CONCEPTO DE OBRA PÚBLICA:
Es obra publica toda construcción integral y reparación realizada sea por la administración publicas directamente, sea por contratistas, o bien por concesionarios sobre cosas “inmuebles o muebles” directa o indirectamente afectadas al uso publico, dice BIELSA .
La teoría francesa sostiene que solo los inmuebles son materia de contrato de obra pública, correspondiendo los muebles al contrato de suministros, opinión con la que concuerdan autores como CRETELLA y CALDERA DELGADO. Sin embargo, BIELSA sostiene que esta es una distinción convencional y arbitraria, pues “la obra pública puede ser tan importante o más aun sobre muebles que sobre inmuebles”. En opinión de este autor, el contrato de suministros concierne a los bienes de consumo solamente.
El Art. 2 del Decreto Ley Nº 15192 dice que son obras públicas “todos los trabajos de ingeniería y/o arquitectura que se realicen directa o indirectamente, parcial o totalmente, con fondos o aval de estado”.
Las obras publicas pueden ser realizadas directamente por administración, cuando la Administración Publica se encarga de su ejecución, sin intermediarios; o indirectamente mediante contratistas (contrato de obra publica) o concesionarios (contrato de concesión de obra publica).
2.- CONTRATO DE OBRA PÚBLICA:
Es un contrato administrativo”por el cual una persona, física o jurídica, se encarga con relación al estado de construir o conservar una obra publica, en las condiciones que fueren establecidas y mediante un precio que debe abonar el estado”.
2.1.- Naturaleza de este contrato: Observamos que en este contrato hay 2 sujetos, por lo tanto es bilateral: la Administración, por una parte, y el contratista, por otra, que algunos llaman co-contratante, quien puede ser una persona individual o colectiva. El objeto es la construcción, conservación, reparación o demolición de una obra pública, y el precio del dinero que el Estado paga por la realización de la obra.
Este contrato es el mismo que nuestro Código Civil Boliviano denomina contrato de obra. Además de bilateral, es conmutativo e intuito personae, calidad esta ultima que deriva de una serie de condiciones que la ley exige en la persona del contratista:
Fotocopia del testimonio de constitución de la empresa y de las modificaciones registradas en el Servicio Nacional de Registro de Comercio.
Fotocopia del Poder del representante legal, para presentar ofertas, negociar y firmar contratos a nombre de la empresa, registrado en el SENAREC, cuando corresponda.
Fotocopia del Registro de Matricula vigente, otorgada por el SENAREC.
Fotocopia de Registro único de contribuyentes (RUC).
En caso de asociación accidental, el contrato correspondiente con indicación del porcentaje de participación de los asociados, señalando el nombre del representante legal.
Garantía de seriedad de propuesta, renovable, irrevocable y de ejecución inmediata, por un monto fijo que no podrá ser superior al 1 % del presupuesto previsto para la contratación en el caso de Licitación Publica, ni superior al 2 % en el caso de Invitaciones Publicas, montos que deberían estar consignados en el pliego de condiciones.
Nota expresa de los proponentes, dando fe del cumplimiento de contratos en los últimos 5 años y señalando no encontrarse comprendidos en las causales de incompatibilidades e inhabilitación.
Información sobre la capacidad económica financiera del proponente con relación a la magnitud de su propuesta.
2.2.- Modalidades de ejecución: Pueden ser ejecutados de 3 formas:
Por ajuste Alzado o a Destajo, cuando se conviene un precio global por toda la obra, sin entrar en los detalles de los precios unitarios.
Por Unidad de Medida o precios unitario, cuando previamente se realizan cómputos métricos para determinar los precios por piezas o ítems.
Por Coste y Costas, cuando la Administración Publica paga el valor de los materiales y la mano de obra, y el contratista percibe un beneficio consistente en un porcentaje sobre el valor total de la obra.
2.3.- Cumplimiento de este contrato: La ultima etapa, a la que debe procederse en un plazo de 6 meses de cumplida las precedente, es la liquidación del contrato y el pago al contratista de los saldos pendientes. A partir de estos 6 meses la Administración Publica, cae en mora, si no efectúa el pago, y debe reconocer intereses al contratista.
El Art. 57 de las Normas básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (N.B.S.A.B.S.), dice que la recepción de las obras se efectuara en 2 etapas:
Recepción provisional: en la que se hará constar en acta “el estado y cualquier detalle, reserva, deficiencia u observación... observaciones que deben ser solucionadas por el contratista dentro de los plazos establecidos”.
Recepción definitiva: cuando se haya verificado el cumplimiento de las obligaciones del contratista, que concluyen con esta recepción, salvo sus responsabilidades de orden civil conforme a ley.
“Entre ambas recepciones deberá mediar un plazo máximo de 180 días calendario... pudiendo ser recibida en un plazo menor una vez subsanadas todas las observaciones planteadas”.
3.- PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACION:
Por la naturaleza de este contrato, y en virtud de las “cláusulas exorbitantes” que son propias de los contratos administrativos, la Administración Publica, tiene, en principio, las siguientes prerrogativas a las que no pueden renunciar:
Durante la ejecución de la obra puede ordenar por escrito variaciones que no sean sustanciales en las características técnicas, especificaciones y detalles en los planos que hayan servido para la adjudicación.
Por el mismo procedimiento podrá autorizar aumentos o disminuciones en los montos y voluntades de la obra, que no sobrepasen el 10% de los estipulados en el contrato.
Puede dirigir y controlar en todo momento la ejecución del contrato y la realización de las obras.
4.- LEGISLACION BOLIVIANA:
Las Normas básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (N.B.S.A.B.S.) contienen las siguientes disposiciones principales sobre el contrato que nos ocupa:
4.1.- Pliego de condiciones: Las entidades públicas deben elaborar un pliego ciñéndose al modelo que forma parte de las Normas Básicas, e incorporando las especificaciones técnicas o términos de referencia para cada contrato.
4.2.- Convocatoria: Podrán ser nacionales o internacionales, y las de licitación pública se publicaran por lo menos una vez en la Gaceta Oficial de Convocatorias y en dos periódicos de circulación nacional.
4.3.- Propuestas: Deben presentarse en dos sobre cerrados “A” y “B”; el primero con documentos de carácter legal, administrativo y técnico, y el segundo con la propuesta económica.
4.4.- Calificación y adjudicación: La Comisión de Calificación, luego de verificar las documentaciones y propuestas de los dos sobres, emitirá su informe con carácter de recomendación para que la autoridad responsable del proceso de contratación, en caso de conformidad con el informe, adjudique el contrato en el plazo máximo de 2 días hábiles. En caso de objeción al informe, devolverá los antecedentes a la Comisión de Calificación para su revisión en el plazo de 3 días hábiles.
La resolución de adjudicación deberá notificarse a todos los proponentes cuyo sobre “B” haya sido calificado, dentro de las 48 horas siguientes a la emisión de la resolución.
4.5.- Contrato: Deberá suscribirse no antes de 5 ni después de20 días hábiles de haberse notificado al adjudicatario, salvo que se haya impugnado la adjudicación. Si el adjudicatario desistiera de suscribir el contrato o no presentase la documentación original, la autoridad responsable podrá adjudicar el contrato al proponente que haya quedado en segundo lugar.
4.6.- Resolución del contrato: El contrato, conforme al Modelo de Contratos que formara parte del pliego de condiciones, establecerá las causas de resolución, la entidad pública contratante podrá continuar la obra, contratando por excepción a terceros.
4.7.- Interpretación: Para la interpretación e ejecución del contrato las partes se atendrán, en orden de prelación, a:
La propuesta adjudicada.
El reglamento especifico de la entidad contratante.
Y las Normas básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (N.B.S.A.B.S.).
CONCESIÓN DE SERVICIOS Y DE OBRAS
Una concesión es una transferencia temporal y revocable que hace una persona de derecho público a otra persona, publica o privada, de atribuciones que le corresponden, para que realice obras o preste servicios de interés general por su cuenta y riesgo.
Las atribuciones son inherentes al Estado como medios de que este dispone para la realización de sus fines, y que transfiere solamente su ejercicio temporal, pero no su titularidad. En consecuencia, el concesionario no es un órgano de la Administración Publica ni forma parte de esta.
La concesión presta algunos puntos de contactos con los actos administrativos denominados, permiso, autorización y admisión.
1.1.- Elementos de la concesión: Tiene elementos subjetivos y objetivos. Los primeros son la Administración Publica o el órgano de esta que otorga la concesión, el consentimiento y el usuario. El elemento Objetivo son la materia de la concesión, su finalidad, los derechos y obligaciones de las partes y el plazo.
La materia es la prestación de un servicio publico o el uso aprovechamiento y explotación de una obra publica o de un bien de dominio publico.
La Finalidad es, para la Administración Publica, satisfacer necesidades sociales de interés publico, y para el concesionario, obtener alguna utilidad o beneficio de un interés particular.
Los derechos y obligaciones de las partes deben estipularse claramente por escrito en el contrato.
El plazo es el término que puede ser indefinido o determinado. Según el Art. 134 de la Constitución Política del Estado, la concesión de Servicios Públicos, no puede hacerse por un plazo mayor a 40 años.
2.- LA CONCESIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS:
2.1.- Concepto: Este es un contrato administrativo o de derecho público por el cual la administración publica atribuye a una persona un poder jurídico sobre una parte de su actividad, para que gestione o realice un servicio publico.
Para Georges Vedel (citado por Degadillo) la concesión de Servicios Públicos “es un procedimiento mediante el cual una persona publica llamada autoridad otorgante, confía a una persona física o moral llamada concesionario, la misión de gestionar un servicio publico bajo el control de la autoridad concedente, a cambio de una remuneración que consiste, en la mayoría de los casos, en las tarifas que el concesionario percibirá de los usuarios del servicio”.
2.2.- Naturaleza jurídica de este contrato: Es bilateral, porque solo intervienen 2 partes: La Administración Publica y el concesionario; es conmutativo, porque ambas partes intercambian derechos y obligaciones claramente estipulados en el contrato; y es intuito-personae, porque la administración concede la gestión del servicio en atención a la capacidad técnica, administrativa y financiera del concesionario. En otras palabras, no puede merecer la confianza de la administración cualquier persona, sino una debidamente calificada.
2.3.- Caracteres de la concesión de Servicio Público: Los siguientes caracteres tipifican este contrato:
Una relación administrativa entre una persona de derecho público y otra persona física o colectiva, por la que aquella encomienda a esta la gestión de un servicio publico.
La concesión no es genérica sino especifica, sobre un servicio determinado.
Se hace por tiempo determinado.
El concesionario presta el servicio a su nombre y por su cuenta y riesgo.
La administración no se despoja de sus potestades y atribuciones, sino que delega temporalmente su ejercicio al concesionario.
El concesionario no puede transferir su derecho a una tercera persona.
El concesionario no percibe remuneración ni precio del Estado; sino las tarifas que pagan los usuarios del servicio, tarifas que no pueden ser alternadas unilateralmente por aquel.
La administración puede revocar la concesión en cualquier momento, por razones de oportunidad y conveniencia, así como declarar su caducidad, por actos expresos y motivados.
La administración puede controlar y súper vigilar la ejecución del contrato, modificando sus términos, con reconocimiento de daños y perjuicios al concesionario, si hubiere lugar.
2.4.- Derechos del concesionario: Emanan de dos fuentes: la administración pública y los particulares. La primera, sus derechos derivan de la gestión de servicio y estos son:
Goce exclusivo, temporal y revocable sobre bienes y dependencias del dominio publico en la parte que se utiliza para la explotación.
El concedente pone a disposición del concesionario un conjunto de medios materiales y jurídicos que este necesita para hacer funcionar el servicio.
La administración pública podrá acordar ventajas al concesionario, que forman parte del contrato y que aquella no puede modificar unilateralmente (subvenciones, anticipos reembolsables, garantías, exclusividad en la explotación del servicio, exoneración en el pago de algunos impuestos, etc.).
Respecto a los particulares, la administración podrá disponer la expropiación o imponer las servidumbres y otras restricciones a la propiedad privada, que el concesionario necesite para hacer marchar el servicio.
Las controversias que se suscitan entre el concedente y el concesionario con motivo de la ejecución de este contrato se ventilan por la vía contencioso-administrativa; y las que surjan entre el concesionario y los particulares o usuarios corresponden a la justicia ordinaria.
2.5.- Deberes del concesionario: Es prestar el servicio en la forma estipulada por el contrato y por las leyes. Por otra parte, el concesionario debe cumplir las órdenes del concedente, aun si estas modifican en algo el pliego de especificaciones, siempre y cuando estas alteraciones no hieran en el fondo las bases de la concesión.
El concesionario debe cumplir, todas las obligaciones señaladas por las leyes del trabajo y de la seguridad social, y es responsable por los daños y perjuicios que puede causar con ocasión de la explotación del servicio. Esto debido a que el concesionario obra en su nombre, y por su cuenta en la ejecución del mismo.
3.- CONCESIÓN DE SERVICIOS PUBLICOS MUNICIPALES:
Los municipios son los órganos de los gobiernos locales que, según el Art. 200 de la Constitución Política del Estado, son autónomos, aunque en rigor de derecho son solamente autárquicos, según hemos visto en al Capitulo VIII.
Los gobiernos locales pueden crear, organizar y suprimir servicios públicos, cuya gestión puede ser encomendada a concesionarios, mediante contrato según el Art. 115 de la Ley de Municipalidades.
4.- EXTINCION DE LA CONCESIÓN DE SERVICIOS PUBLICOS:
Este contrato se extingue por las siguientes causas:
Vencimiento del plazo estipulado en el contrato.
Revocatoria debe ser expresa y motivada, y debe contener la indemnización por daños y perjuicios, si los hubiere.
Resolución que es causal de extinción de los contratos en general, cuando las partes incumplen sus cláusulas.
Caducidad cuando el concesionario no comienza la gestión del servicio en el plazo previsto, o la abandona después de haberla comenzado.
La quiebra mercantil una vez declarada por el juez a solicitud del quebrado o de sus acreedores, es también causal de extinción de este contrato.
5.- CONTRATO DE CONCESION DE OBRA PÚBLICA:
Este contrato se asemeja al de obra publica porque tiene los mismos sujetos: por una parte la administración y por otra el concesionario; el mismo objeto, que es la construcción, reparación o conservación de una obra publica, e idéntica causa, puesto que la obra publica se hace en beneficio colectivo de la población.
5.1.- Naturaleza Jurídica: Al igual que el contrato de obra publica, este es bilateral, conmutativo e intuito personae, por las razones que se ha explicado. Por otra parte, el concesionario debe pagar los salarios, beneficios sociales y otros que corresponden a los trabajadores que haya contratado por su cuenta para construir, reparar o conservar la obra, y para explotarla, respetando las tasas, términos y condiciones en que esta explotación se haya acordado
6.- LEGISLACION BOLIVIANA:
La Ley SIRESE Nº 1660 de 28 de octubre de 1994, dispone en su Art. 11 que “las concesiones de Servicios Públicos y las licencias cuando corresponda, se otorgaran mediante resolución administrativa y a nombre del Estado, por el respectivo superintendente sectorial...”
6.1.- Caducidad o revocatoria: Las causales de caducidad de concesiones y de revocatoria de licencias son:
Cuando el concesionario no inicie o complete las obras o instalaciones, no efectué las inversiones requeridas, en los plazos establecidos; cuando modifique el objeto, o no cumpla sus obligaciones contractuales.
Cuando transfiera, ceda, arriende o realice cualquier acto de disposición de la concesión.
Cuando se dicte auto de quiebra del concesionario.
6.2.- Intervención preventiva: Las superintendencias sectoriales podrán designar interventores por plazos renovables que varían según los sectores (9 días para telecomunicaciones; no mas de 1 año para electricidad).
6.3.- Ley General de Concesiones de obras Públicas de Transporte.- (Nº 1874 de 22 de junio de 1998):
El Art. 1 establece que el objeto de esta ley es normar las concesiones de obras publicas de transporte y los servicios que ellas prestaran para preparar, licitar, otorgar, contratar, desarrollar, modificar y terminar dichas concesiones, por la Administración Nacional, las prefecturas y as municipalidades.
Según Art. 2 el alcance de la ley se refiere a las construcción, mejoramiento, rehabilitación, reparación, mantenimiento, financiamiento, operación u explotación de obras públicas de transporte y de los servicios que ellas presten.
El Art. 5 otorga competencia para actuar como concedente en todas las etapas del contrato al Ministerio de Desarrollo Económico, en el ámbito nacional, y a las prefecturas y municipalidades en su respectivas circunscripciones, individualmente o en asociación con otras prefecturas y municipalidades.
DEBERES, INCOMPATIBILIDADES y PROHIBICIONES
1.- DEBERES Y OBLIGACIONES DE LA FUNCION PÚBLICA:
El primer deber de los funcionarios y empleados es de lealtad al orden jurídico-político constitucional, o sea de acatamiento a la Constitución, a las leyes, decretos y resoluciones que forman el ordenamiento jurídico nacional. Aunque no todos los agentes prestan juramento en ese sentido al asumir sus cargos (lo hacen solamente los funcionarios de jerarquía superior).
El Art. 8 del Estatuto del Funcionario Publico enumera los deberes de los servicios públicos, entre los cuales esta respetar y cumplir la Constitución Política del Estado; puntualidad, celeridad, economía, eficiencia y probidad en el trabajo; acatar las órdenes de sus superiores.
Este deber no es ilimitado no ciego, pues el empleado tiene el derecho de examinar la forma y contenido de las órdenes que recibe, y de representarlas conforme la ley.
El incumplimiento del deber de obediencia ocasiona no solamente la responsabilidad administrativa y la aplicación del régimen disciplinario, sino que puede dar lugar a la responsabilidad civil, si algún daño económico se diera para alguien de la desobediencia o incumplimiento, y a la responsabilidad penal, según Art. 160 del Código Penal, que dice: “El que desobedeciere una orden emanada de un funcionario publico o autoridad, dada en el ejercicio legitimo de sus funciones, incurrirá en multa de 30 a 100 días”.
Otra obligación de los servidores públicos es “Atender con diligencias y resolver con eficiencia los requerimientos de los administrados”.
Esta obligación se basa en el hecho de que los empleados públicos son servidores de la nación, pues para ellos son nombrados y están pagados con dineros de los contribuyentes, recaudado por la Administración y canalizados a través del Presupuesto General. Lamentablemente, no todos cumplen este deber, pues la ignorancia de muchos y la prepotencia de algunos hacen que el público sea tratado con descortesía y lenidad.
Debe también “Mantener reserva sobre asuntos e informaciones confidenciales conocidos en razón a su labor funcionaria”.
De acuerdo al Art. 115 del Código Penal, que dice:
“El que revelare secretos de carácter político o militar concernientes a la seguridad del Estado, a los medios de defensa o a las relaciones exteriores, incurrirá en privación de libertad de uno a 6 años”.
La sanción será elevada a un tercio, si el agente perpetrare este delito abusando de la función, empleo o comisión conferidos por la autoridad publica.
La incompatibilidad en el ejercicio de la función pública resulta de una colisión de intereses entre los de la Administración y los del funcionario o empleado.
Hay que distinguir incompatibilidad de incapacidad, inelegibilidad e inhabilidad para el ejercicio de la función pública. La incapacidad es la falta de aptitud legal, profesional y/o técnica para desempeñar una función. Falta aptitud legal cuando la persona no tiene la edad requerida para ser ciudadano (18 años, según el Art. 41 de la Constitución).
El Art. 5 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal dispone las siguientes incompatibilidades en el ejercicio de la función Pública:
Representar a sociedades o empresas privadas.
Tener parentesco con otro servidor de la misma entidad hasta tercer grado de consanguinidad o segundo de afinidad según el cómputo civil.
Las prestaciones de servicios en otra entidad publica.
Otras específicas que adopten la entidad en su reglamento interno en función a la naturaleza del puesto.
El Estatuto del Funcionario Publico dispone:
Art. 11 (INCOMPATIBILIDADES).-
I.- Los servidores públicos están sujetos a las siguientes incompatibilidades:
Ejercitar más de una actividad remunerada en la Administración Publica.
Realizar negocios o celebrar contratos privados, estrechamente relacionados o contratos con el desempeño de sus tareas en la función publica.
II.- Los funcionarios de carrera no pueden ejercer funciones en la misma entidad, cuando exista una vinculación matrimonial o grado de parentesco hasta segundo grado de consaguinidad y segundo de afinidad.
III.- Los funcionarios de carrera docentes del Servicio de Educación Publica, servicios de salud en el área rural y servicio exterior, quedan excluidos de la incompatibilidad.
IV.- Los docentes universitarios, los profesionales medios y paramédicos podrán cumplir funciones remuneradas en diversas entidades, siempre que mantengan su compatibilidad horaria.
V.- Excepcionalmente la Superintendencia de Servicio civil podrá autorizar el ejercicio de funciones de funcionarios de carrera que tengan el grado de parentesco a que se refiere el numeral II del presente Art. en casos justificados, siempre y cuando estos funcionarios hayan demostrado el merito para su ingreso a la carrera.
3.- PROHIBICIONES:
El Estatuto del Funcionario Publico dispone lo siguiente:
Art. 9 (PROHIBICIONES):
realizar actividades políticas partidarias y de interés particular durante la jornada laboral o en el ejercicio de sus funciones
disponer o utilizar información previamente establecida como CONFIDENCIAL y reservada en fines distintos a los de su función administrativa.
promover o participar directa o directamente, en prácticas destinadas a lograr ventajas ilícitas.
Código Penal Art. 145 tipifica el delito de cohecho pasivo propio en los siguientes términos:
“Aquel funcionario que recibiere directa o indirectamente dadivas, sobornos o cualquier otra ventaja será sancionado con presidio de 2 a 6 años y multa de 30 a 100 días”.
Art. 147 también agrega:
“El funcionario publico o autoridad que en consideración a su cargo admitiere regalos u otros beneficios será sancionado con reclusión de 1 a 3 años y multa de 60 a 200 días”.
Además de estos delitos el código penal completa el uso indebido reinfluencias, la concusión y las exacciones.
Art. 78 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal consigna las prohibiciones siguientes con referencias a los servidores públicos:
El acumulo de puestos pagados en fondos públicos, excepto en los casos de la cátedra universitaria, siempre que exista compatibilidad de horarios.
Toda forma de remuneración en especie y la concesión de todo tipo de subvención.
La ejecución de gastos por servicios personales por encima del monto legalmente aprobable por la masa salarial.
4.- SINDICALIZACION DE EMPLEADOS PUBLICOS:
El Art. 104 de la Ley General del Trabajo prohíbe la Sindicalización de empelados públicos.
Artículo primero: Se reconoce el derecho de sindicalización de los empelados y trabajadores del sector público.
Artículo segundo: No tienen derecho a la sindicalización: Los altos funcionarios del Estado que ejerzan función ejecutiva, de mando o de confianza del Presidente Constitucional de la Republica.
Los agentes diplomáticos, consulares y personal del servicio exterior. El personal uniformado y civil de las Fuerzas Armadas de la Nación y la Policía Nacional.
Articulo tercero: El Estado establecerá los beneficios sociales que se reconocerá a los empleados públicos en una ley posterior o estatuto legal.
La Ley de Reforma Educativa permite los sindicalización de los Maestros “Para la defensa de sus intereses profesionales y el mejoramiento de la educación”.
RESPONSABILIDADES EN EL EJERCICIO DE LA FUNCION PÚBLICA
1.- ALCANCES DE LA RESPONSABILIDADES:
El Art. 3 del Decreto Supremo Nº 23318-A (Reglamento de la Responsabilidad por la Función Publica) dice que “El servidor publico tiene el deber de desempeñar sus funciones con eficiencia, economía eficacia, transparencia y licitud. Su cumplimiento genera responsabilidades jurídicas”.
2.- CLASES DE RESPONSABILIDADES:
La ley SAFCO divide la responsabilidad en 4 categorías:
La Responsabilidad es Administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo... Se determinara por proceso interno de cada entidad.
La Responsabilidad es Ejecutiva cuando la autoridad o ejecutivo no rinde las cuentas a que se refiere el inc. c) del Art. 1º y el Art. 28 de la Ley SAFCO “o cuando se encuentre que las deficiencias o negligencias de la gestión ejecutiva son de tal magnitud que no permiten lograr, dentro de las circunstancias existentes, resultados razonables en términos de eficiencia y economía”.
Existe Responsabilidad Civil cuando la acción u omisión del servidor público o de las personas naturales o jurídicas privadas cause daños al estado valuable en dinero.
Hay Responsabilidad Penal cuando la acción u omisión del servidor publico y de los particulares esta tipificada en el Código Penal.
3.- PROCEDIMIENTOS, SANCIONES Y PRESCRIPCION:
La Ley SAFCO detallan los siguientes procedimientos para establecer las responsabilidades mencionadas anteriormente.
3.1.- Para la responsabilidad administrativa: Se sustancia un proceso interno que se inicia a denuncia, de oficio o en base a un dictamen dentro de una entidad, con prueba preconstituida consistente en los informes de auditoria.
El Sumariante es la autoridad legal competente, según el Art. 12 de este D.S. cuyas facultades son:
El conocimiento de la presunta falta o contravención del servidor publico, disponer la iniciación del proceso o pronunciarse en contrario con la debida fundamentacion.
Notificar al servidor publico por escrito los cargos que pesan contra el.
Acumular y evaluar las pruebas de cargo y descargo.
Establecer si existe o no responsabilidad administrativa en el servidor y archivar obrados en caso negativo.
Notificar cualquiera de sus resoluciones al procesado o procesados y al mismo ejecutivo.
Los Plazos que rigen en el proceso interno son:
3 días hábiles a partir de conocido el hecho o recibida la denuncia, para que el sumariante inicie el proceso con la notificación del procesado.
10 días hábiles de termino de prueba, común y perentorio a las partes, a partir de la notificación al procesado.
5 días hábiles a partir del vencimiento del término de prueba, para que el sumariante emita resolución.
3 días hábiles a partir de su notificación, para que el procesado o el máximo ejecutivo apele de la resolución emitida por el sumariante.
Interpuesta la apelación, se elevara obrado al Tribunal administrativo interno, constituido al final de cada gestión anual para funcionar en la próxima gestión, en la siguiente forma:
Uno por sorteo de 3 servidores públicos elegidos por voto directo del personal de la entidad sin participación de la planta ejecutiva.
Uno por sorteo de 3 servidores públicos elegidos por la planta ejecutiva.
Uno por sorteo de 3 servidores públicos designados directamente por el máximo ejecutivo de la entidad.
La resolución de la apelación debe dictarse en un plazo máximo de 8 días hábiles.
3.2.- Para la responsabilidad ejecutiva: Si al realizar sus controles los auditores encontraren elementos para emitir un dictamen de responsabilidad ejecutiva, lo harán constar en sus informes, que será tomados en cuenta por el servicio legal de la Contraloría.
Contra el dictamen de responsabilidad ejecutiva no procede ningún recurso legal de impugnación. Una vez pronunciado se remite copia del mismo y copias de todos los actuados al ejecutivo y/o directores aludidos, que serán así notificados, al superior jerárquico de la dirección colegiada, si la hubiere y no estuviere involucrada y a la misma autoridad de la entidad que ejerce tuición.
3.3.- Para la responsabilidad civil: El dictamen de responsabilidad civil es una opinión técnico-jurídica del Contralor General de la Republica, emitida con las misma características y formalidades que en el caso 3.b) que sirve para que las entidades requiera al responsable el pago de daños, o para que el Contralor exprese divergencias en cuanto al monto del presunto daño económico o sobre cualquier otro aspecto del informe de auditoria interna o externa.
3.4.- Para la responsabilidad penal: Todo empleado publico o profesional contratado que hallare indicios de haberse cometido un delito en la Administración Publica, lo informara en reserva a la unidad legal de su oficina.
Sobre la base de este informe la autoridad competente denunciara los hechos al Ministerio Publico o presentara la querella directamente, constituyéndose en parte civil.
EL GOBIERNO LOCAL O MUNICIPAL
1.- CONCEPTO DE MUNICIPIO:
El Art. 3 de la Ley de Municipalidades define lo que debe entenderse por Municipio y por Municipalidad en los siguientes términos:
Municipio es la unidad territorial, política y administrativamente organizada, en la jurisdicción y con los habitantes de la sección de provincias, base del ordenamiento territorial del Estado unitaria y democrático boliviano.
En el Municipio se expresa la diversidad étnica y cultural de la Republica.
Consignamos seguidamente algunas definiciones de Municipio, coincidentes en el fondo, aunque expresadas de diferentes maneras:
“Es un ente publico de carácter territorial que tiene por objeto la consecución y defensa de los intereses locales”.
“Es la reunión de familias que forman un conjunto social con relaciones morales y materiales debidamente organizadas”.
2.- NATURALEZA JURIDICA DEL MUNICIPIO:
La naturaleza jurídica gira en torno a una cuestión básica: “¿Es una organización que se forma naturalmente, al margen de la voluntad del legislador, o es un producto de la ley? La escuela jus-natualista o sociológica afirma que es una institución natural, mientras que la legalista opina lo contrario, que es una creación del legislador.
Los partidarios de la corriente sociológica advierten que es un error confundir la realidad natural Municipio con su regulación jurídica, que son dos aspectos separados de la misma institución.
Nosotros sostenemos que la autonomía es un concepto de derecho público que supone la capacidad de administrarse, de legislarse, de nombrar a los titulares y agentes de los órganos autónomos, contando con un patrimonio propio e independiente y sin estar sometido al control ni a la tutela del órgano central. Este concepto coincide con el que expone EFREN CORDOVA, según ALZAMORA, al concebir la autonomía en base a los siguientes elementos:
Elegir sus propios gobernantes.
Organizar su funcionamiento interno.
Imponer contribuciones locales.
Capacidad de elaborar y administrar su propio presupuesto.
Posibilidad de contratar empréstitos.
Derecho de prestar servicios públicos locales.
Garantías de que solo judicialmente podrá cuestionarse la validez de sus acuerdos.
3.- EL REGIMEN MUNICIPAL EN LA CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO:
El Art. 200 de la C.P.E., habla de “Gobiernos municipales autónomos”.
La Constitución del Perú, dice que “Las municipalidades tienen autonomía política, economía y administrativa en los asuntos de su competencia”. (Art. 191).
4.- ORGANOS DEL GOBIERNO LOCAL:
El Código Electoral dice que el Gobierno Municipal esta a cargo de un Consejo y de un Alcalde; que los concejales son elegidos en votación universal, directa y secreta por un periodo de 5 años, en proporción al numero de habitantes de los municipios y, en numero máximo de 11, de la siguiente manera:
Población de hasta 50.000 habitantes, 5 concejales.
Por cada 50.000 habitantes adicionales o fracción, 2 concejales mas hasta llegar al máximo de 11.
El Art. 21 señala los criterios con que debe hacerse la distribución:
5.- FUNCIONES DEL GOBIERNO LOCAL:
Es una unidad de servicio nacida del espíritu solidario que vincula a los habitantes de una localidad.
El Art. 5 de la Ley de Municipalidades, dice que la finalidad de la Municipalidad y de su gobierno es “contribuir a la satisfacción de las necesidades colectivas y garantizar la integración y participación de los ciudadanos en la planificación y el desarrollo humano. Crear condiciones para asegurar el bienestar social y material de los habitantes. Promover el crecimiento económico local y regional...”.
5.1.- Funciones de los Concejos y Agentes Municipales: El Consejo Municipal es la máxima autoridad del gobierno municipal, su órgano representativo, deliberante, normativo y fiscalizador, con atribuciones de elegir al Alcalde.
Los agentes municipales ejercen las funciones que les delegan el concejo, bajo cuya supervisión actúan; participan en la elaboración de Planes de Desarrollo y Operativo Anual, y en las sesiones del Consejo, con derecho a voz.
5.2.- Funciones de los Alcaldes Municipales: Tiene las siguientes atribuciones:
Representar al gobierno municipal.
Velar por la eficiencia prestación de los Servicios Públicos a la comunidad.
Controlar el funcionamiento técnico y administrativo del Municipio.
Cumplir y hacer cumplir las ordenanzas: Resoluciones y Proyectos de desarrollo local, y dirigir su ejecución.
6.- DE LA CREACION Y FUSION DE MUNICIPALIDADES:
El Art. 153 dice que: “La creación, fusión y delimitacion de unidades político-administrativo, y, entre ellas, de las secciones de provincias correspondientes al Municipio, es facultad privativa del Poder Legislativo... previo proceso técnico-administrativo y cumplimiento de requisitos definidos por ley”:
7.- DEL PATRIMONIO MUNICIPAL:
El Art. 84 de la Ley de Municipalidades clasifica los bienes municipales es:
De dominio publico, sujeto al régimen jurídico privado.
Bien de régimen mancomunado.
Los ingresos municipales se clasifican en Tributarios y no Tributarios.
Los primeros son los impuestos, tasas y patentes.
Los segundos son provenientes de concesiones o actos jurídicos realizados con los bienes municipales de venta o alquiler de bienes municipales; de transferencia y contribuciones; de multas y sanciones, y de operaciones de crédito publico.
Como en toda actividad administrativa, el personal es el principal elemento de la administración publica, sin el cual no podría esta cumplir sus fines de servicio publico a la nación.
El Art. 4 de Estatuto del Funcionario Publico dice:
Art. 4 (SERVIDOR PÚBLICO):
Es aquella persona individua, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente ley.
2.- CARGOS PUBLICOS Y CARGAS PÙBLICAS:
Además de la función publica, cuyos diversos puestos de trabajo o partidas presupuestarias se denominan comúnmente “cargos públicos”. Estos últimos constituyen cargas públicas, y se diferencian de los primeros por
La carga pública es impuesta unilateralmente por el estado mediante ley, y nadie puede evadir su cumplimiento. El empleo o función pública es un contrato de trabajo y, como tal, requiere del consentimiento del empleado para perfeccionarse.
La carga pública es gratuita, y no puede ser redimida en dinero; mientras que la función publica, como todo contrato de trabajo, es remunerada.
La carga pública es una obligación temporal y transitoria, sujeta a un plazo fijo que es generalmente breve; la función pública es un derecho inherente a la ciudadanía, y un deber que consiste en ejecutar esa función con idoneidad y responsabilidad.
En el Curso de Derecho Constitucional, primera parte, hemos explicado la naturaleza de las siguientes cargas públicas establecidas por ley.
El Servicio Militar Obligatorio según el Art. 213 de la Constitución y la Ley de 16 de enero de 1907 y su D.R. de 6 de Abril de 1907.
La prestación vial: Es deber de todos los habitantes y estantes de la republica, mayores de 21 años y menores de 60, cualesquiera sea su condición, excepto los imposibilitados físicamente para el trabajo, contribuir en forma anual con su servicio personal consistente en 3 días de trabajo en la republica, bajo la dirección y el control de personal responsable, o del pago equivalente de 3 días de salario mínimo nacional que debe ser pagado una vez al año....
Los Jurados de Imprenta: Constituyen los tribunales encargados de juzgar los delitos de imprenta. Esta ley esta en desuso.
Los Jurados Electorales: Que forman las mesas receptoras de sufragio, y cuyas atribuciones señaladas en los Art. 225 de la Constitución y 48 al 59 del Código Electoral, Ley Nº 1984.
3.- NATURALEZA JURIDICA DE LA FUNCION PÚBLICA:
Hace tiempo que en la opinión de los tratadistas han sido superadas las teorías de derecho privado y de derecho publico unilateral sobre la naturaleza jurídica de la función publica. Conforme a la primera, se trataba de un contrato de locución de servicios-similar al que existe en Derecho Civil; y de acuerdo a la segunda, en virtud del jus imperi o potestad de mando que es inherente a la soberanía, los súbditos tendían la obligación de prestar al Estado los servicios que este les impusiese de manera unilateral, porque de otro modo-decían- el Estado no podría alcanzar los fines que se propone como organización jurídica y política de la sociedad.
4.- FUNCIONARIO Y EMPLEADO PÚBLICO:
El Art. 5 del Estatuto del Funcionario Publico clasifica a los servidores públicos en:
Funcionarios designados.
Funcionarios de libre nombramiento, “que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados”.
Los servidores de las 3 primeras categorías no están sujetos a las disposiciones sobre la carrera administrativa ni al régimen laboral del Estatuto del Funcionario Publico, como no lo están los que trabajan eventualmente o prestan servicios especializados, cuyos derechos y obligaciones se rigen por los respectivos contratos y por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal.
En términos generales podemos señalar las siguientes diferencias que surgen de la autoridad, de la responsabilidad y de la naturaleza del trabajo que desempeñan unos y otros.
El funcionario pude ser nombrado o elegido; el empleado es siempre nombrado.
El primero puede ser o no remunerado; el segundo siempre lo es.
El funcionario ejerce la función de manera temporal y transitoria; el empleado trabaja en forma indefinida, sin plazo, pues se supone que hace una “carrera administrativa” que puede prologarse hasta su jubilación.
El funcionario, por la misma naturaleza temporal de su función, no goza de renta de vejez; el empleado si la percibe, la final de su carrera.
5.- FUNCIONARIOS DE DERECHO, DE HECHO Y USURPADORES:
Funcionario de derecho es aquel que ha sido nombrado por autoridad competente en un Estado de Derecho, en conformidad a las normas que rigen la materia.
La Idoneidad es el conjunto de condiciones físicas, intelectuales y morales que habilitan a una persona para el ejercicio de una función. Si falta una de esas condiciones, la idoneidad no existe.
Funcionario de hecho es aquel cuyo nombramiento adolece de algún vicio o irregularidad ante la ley. El funcionario de hecho puede serlo desde el origen, si su nombramiento o elección son irregulares, o puede serlo por una investidura que ha cesado debido a revocación del nombramiento, a destitución, a renuncia aceptada, a vencimiento del termino de su contrato o a incompatibilidad.
Se ha discutido si los actos de los funcionarios de hecho tienen o no validez jurídica.
Funcionario usurpador es el que ejerce funciones publicas sin tener ningún titulo, regular ni irregular. El funcionario de derecho posee un titulo legal, el de hecho tiene un nombramiento irregular; pero el usurpador carece de todo titulo, y como su nombre lo indica, usurpa funciones que no competen, sea por un acto de fuerza; sea por ignorancia de sus atribuciones o por prepotencia. El usurpador se inmiscuye en un cargo y excluye del mismo a otra persona.
Los actos de los usurpadores son nulos de pleno derecho al tenor del Art. 31 de la Constitución Política del Estado.
El Art. 163 del Código Penal establece la responsabilidad de los funcionarios de hecho y usurpadores en los siguientes términos:
El que ejerciere funciones publicas sin titulo o nombramiento expedido por autoridad competente y sin haber llenado otros requisitos exigidos por ley, será sancionado con prestación de trabajo de 2 a 6 meses”.
El Derecho Administrativo Económico es una parte del derecho administrativo general que, por su importancia, ha adquirido la categoría de una disciplina especial, particularmente en los países desarrollados del funcionamiento de la administración económica del Estado. (1).
2.- MARCO CONSTITUCIONAL:
Agregamos que no solo la Constitución alemana omite la adopción de un modelo económico concreto: lo hacen también las de Francia, Estados Unidos de América, Argentina, México y Chile, entre otras. Las Constituciones de España y de Brasil contienen bases generales.
3.- REGIMEN DE INVERSIONES:
Las inversiones privadas no requiere autorización previa ni otro registro que los señalados por ley (Art.3).Se garantiza la libertad de cambios, el ingreso y salida de capitales, el envió de dividendos, intereses y regalías al exterior y por transferencia de tecnología y otros conceptos (Art. 5). No se reconoce ninguna forma de monopolio privado ni de privilegios proteccionistas para los inversores (Art. 14).
4.- LEY DEL MEDIO AMBIENTE:
Existen reglamentos sobre gestión ambiental, prevención y control ambiental, contaminación hídrica y atmosférica, manejo de sustancias peligrosas y residuos de sólidos. En cuanto a biodiversidad, se ha creado 58 áreas protegidas, de las que 21 tienen gestión de manejo.
5.- LEY DEL SERVICIO NACIONAL DE REFORMA AGRARIA:
(L.S.N.R.A). Es la Nº 1715, de 18 de octubre de 1996. El Titulo I determina su objeto, garantiza la propiedad agraria privada, el solar campesino, la pequeña propiedad, las propiedades comunitarias, cooperativas y otras; los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y originarias sobre sus tierras comunitarias de origen o sea el “territorio indígena” según lo define la parte II del Convenio 169 de la OIT ratificado por Ley Nº 1257 de 11 de julio de 1991. La mediana propiedad y la empresa agropecuaria son protegidas “en tanto cumplan una función económico-social y no sean abandonadas”.
El Solar Campesino, la pequeña propiedad y los inmuebles de propiedad de comunidades campesinas, pueblos y comunidades indígenas y originarias, no pagan el impuesto sobre la propiedad inmueble agraria.
En cada departamento se constituye el Consejo Departamental Consultivo de Política Agropecuaria (CODEPAGRO) con funciones similares, a nivel regional, a las de COPAGRO.
6.-REGISTRO NACIONAL DE CONSULTORIA:
Los Art. 13, 14 y 15 establecen los requisitos para el registro de consultores unipersonales nacionales y extranjeros, de las empresas consultoras nacionales y de las extranjeras, respectivamente. Los Art. 21, 22 y 23 disponen que el RNC pueda extender certificados de inscripción, de actualización y específicos. Los Art. 27 al 30 señalan las incompatibilidades e inhabilitaciones en el ejercicio de la consultaría, que es incompatible con el desempeño de cualquier función publica comprendida en el alcance del Art. 28, inc. c) de la ley SAFCO. Los Art. 31 a 35 tratan de las infracciones y sanciones, entre estas las suspensión, anulación o cancelación de la matricula, y la suspensión de actividades, según los casos.
7.- CONTRATOS DE RIESGO COMPARTIDO:
El Capitulo V del D.S. 22407 y la Ley Nº 1182, de 11 de enero y 17 de septiembre de 1990, respectivamente, autorizan la conjunción de sociedades privadas y las entidades y corporaciones del Estado, mediante contratos de riesgo compartido, “para el desarrollo o ejecución de trabajos, proyectos, obras, servicios, suministros y otros, dentro o fuera del territorio de la republica”.
8.- SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACION:
El Sistema opera en 3 niveles: NACIONAL, DEPARTAMENTAL y MUNICIPAL. Su máxima instancia es el Consejo de Ministros, su órgano rector “y por ende, la instancia normativa, es el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación”; se desenvuelve sobre los principios de integridad, subsidiaridad, participación social, equidad y eficacia, tal como los define el Art. 6.
El Art. 44 aclara que “la planificación es una actividad permanente y sistemática que funciona como un proceso continuo de acciones de coordinación y de concertación...”.
9.- FONDESIF:
Los recursos de FONDESIF provienen de créditos y donaciones otorgados por organismos internacionales de financiamiento y otros.
El Consejo Superior de FONDESIF esta presidido por el Ministerio de Hacienda e integrado por el presidente del Banco Central de Bolivia, el Vice-ministro de Asuntos Financieros y un representantes del Banco Central. Tiene un Secretario Ejecutivo, designado por el Consejo, que actúa como secretario de este.
10.- NAFIBO SAM:
Como persona colectiva de derecho privado, NAFIBO SAM se administra bajo las disposiciones del Código de Comercio y de sus Estatutos, esta sometida a la Ley General del Trabajo y a la supervisión de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras.
11.- LEY GENERAL DE ADUANA:
(Nº 1990, de28 de julio de 1999 y su Reglamento el D.S. Nº 25870, de 11de agosto de 2000).
El Art. 3 de la Ley dice que “La Aduana Nacional es la institución encargada de vigilar y fiscalizar el paso de mercaderías por las fronteras, puertos y aeropuertos del país, intervenir en el trafico internacional de mercancías para los efectos de la recaudación de los tributos que gravan las mismas...”.
EL SISTEMA DE REGULACION SECTORIAL
Los sistemas de regulación nacen como consecuencia de los cambios políticos y económicos ocurridos en el mundo durante a las ultimas décadas del Siglo XX, cambios que se resumen en la sustitución del sistema de capitalismo de Estado, vigente durante gran parte de ese siglo, por el de economía de libre mercado.
El primer paso de este proceso fue la transferencia al capital privado de las empresas públicas, con el objetivo de atraer inversiones y nuevas tecnologías, y de mejorar la administración.
2.- EL SISTEMA DE REGULACION SECTORIAL EN BOLIVIA:
El cambio de sistema en Bolivia se opero mediante el Decreto Supremo 21060, de 29 de agosto de 1985, que termino con el capitalismo de Estado que regia desde 1952. Ese decreto libro a la competencia del mercado la fijación de los precios de bienes y servicios; dispuso la libre importación y exportación de los mismos; estableció un tipo de cambio monetario “real y flexible”, “racionalizo” el personal de las empresas y disolvió otras.
La misma ley autorizo al Poder Ejecutivo a “transferir a titulo gratuito, en beneficio de los ciudadanos bolivianos residentes en el país y que al 31 de diciembre de 1995 hubiesen alcanzado la mayoridad, las acciones de propiedad del Estado en las sociedades de economía mixta”.
3.- BANCOS Y ENTIDADES FINANCIERAS:
La Ley Nº 1488, de 16 de abril de 1993 regula las actividades de intermediación financiera y de servicios financieros; define cuales son estas actividades.
Esta ley dicen que la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras “Es una institución de derechos públicos y de duración indefinida... órgano rector del sistema de control de toda captación de recursos del publico y de intermediación financiera del país....”, y señalan sus atribuciones.
La Ley 1670, de 31 de octubre de 1995, dice que el Banco Central de Bolivia (BCB) es una institución de derecho publico, autarquica, “única autoridad monetaria y cambiaria del país y por ello órgano rector del sistema de intermediación financiera nacional...”; cuyo objeto es “procurar la estabilidad del poder adquisitivo interno de la moneda nacional”.
4.- LEY DEL SISTEMA DE REGULACION SECTORIAL:
Esta Ley Nº 1600 de 28 de octubre de 1994. Crea el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), cuyo objeto es controlar, y supervisar actividades de los sectores de telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, transporte, aguas y otros que mediante ley sean incorporados, para que operen eficientemente, contribuyan al desarrollo de la economía nacional y se extiendan a toda la población, cuyos intereses a proteger.
Los órganos de SIRESE son la Superintendencia General y la Superintendencia Sectorial, que gozan de autarquía, personalidad de derecho público y jurisdicción nacional. Dispone que las concesiones del S.P. y las licencias se otorgaran mediante resolución administrativa, cuya revocación o caducidad se determinaran también por resolución administrativa y conforme a las normas sectoriales.
5.- LEY DE ELECTRICIDAD:
La Ley SIRESE dispone en su Art. 8 que las superintendencias sectoriales deben vigilar la correcta prestación de los servicios, aprobar y publicar precios y tarifas, conocer y procesal las denuncias y reclamos que presenten los usuarios. La Ley de Electricidad, por su parte en su Art. 12 dispone que la superintendencia del sector debe proteger los derechos proteger los derechos de los consumidores y asegurar su defensa.
Con este propósito funciona una Oficina del Consumidor (ODECO), tanto en la Superintendencia de Electricidad cuando en las empresas distribuidoras, y existen líneas telefónicas gratuitas para atender denuncias y reglamos, los que, cuando son formulados por escritos, deben serlo en el formulario VARD-04.
6.- LEY DE TELECOMUNICACIONES:
El Art. 14 de dicha Ley enumera en 6 incisos las causales de caducidad de concesiones o revocatoria de licencia, e incurre en confusión de conceptos al considerar de caducidad causales que son de resolución de contrato, como las de los incisos, a), b), c) y e) de dicho Art. Recordemos que la caducidad de un derecho o de una acción se opera solamente por no ejercitarlos durante cierto plazo, determinado en la ley o en el contrato.
Dice Cabanellas que es “cesación del derecho a entablar o proseguir una acción o un derecho, en virtud de no haberlos ejercitados dentro de los términos para ello”.
7.- LEY DE HIDROCARBUROS:
Tiene el Nº 1689 y la fecha 30 de abril de 1996. El Cáp. I del Titulo I se refiere a los principios generales sobre la propiedad y concesión de hidrocarburos. El Cáp. I define los términos usados en esta industria. El Cáp. I del Titulo II clasifica las actividades petroleras. El Cáp. 2 (Art. 11) dice que la exploración, explotación, transporte y distribución de hidrocarburos son proyectos nacionales de utilidad pública, bajo la protección del Estado.
8.- LEY FORESTAL:
La Ley Forestal ha sido reglamentada por D.S. Nº 24453, de 21 de diciembre de 1996, que contiene 108 Art. en 6 Títulos, en los que además de las ametrías de que trata de ley, se ocupa del tratamiento jurídico de las ocupaciones de hecho, de la regulación de los aspectos referidos al marco institucional, del otorgamiento y control de los derechos forestales, de las clases de estos derechos, de las inspecciones forestales y mecanismos de control, así como de la contravenciones, sanciones y recursos impugnatorios.
9.- LEY DE PENSIONES:
El Art. 44 crea el Sistema de Regulación Financiera (SIREFI), “cuyo objetivo es regular, controlar y supervisar las actividades, personas y entidades relacionadas con el seguro social obligatorio de largo plazo, bancos y entidades financieras, entidades aseguradoras y reaseguradotas y del mercado de valores...”
Según esta Ley SIREFI estaba regido por la Superintendencia General e integrado por las Superintendencias de Pensiones, de Bancos y Entidades Financieras, de Seguro y Reaseguros y de Valores.
10.- LEY DE MERCADO DE VALORES:
El Art. 114 de dicha ley, franquea los recursos legales pertinentes a toda persona que se siente perjudicada por las resoluciones que emita la Superintendencia de Valores. Las resoluciones de las bolsas de valores y los procedimientos administrativos son susceptibles de reclamación directa ante la misma bolsa; reclamación administrativa ante la Superintendencia de Valores, cuando la bolsa no resuelva la reclamación directa en el plazo de 3 días, o la rechace.
Si la Superintendencia declara improcedente la reclamación administrativa o confirma la resolución de la bolsa, el afectado podrá interponer el recurso jerárquico ante el Superintendente de Regulación Financiera.
11.- LEY DE SERCIVIOS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO:
El Art. 14 crea la Superintendencia de Saneamiento Básico en sustitución de la Superintendencia de Aguas, cuyas atribuciones, detalladas en el Art. 15, comprenden: La otorgaciòn de concesiones y licencias para la prestación de estos servicios; aprobar metas de calidad, expansión y desarrollo de las empresas prestadoras de los mismos (EPSA); proteger los derechos de los usuarios, de la EPSA y del Estado; adoptar y verificar la aplicación de precios y tarifas máximas; imponer las servidumbres solicitadas por los titulares de las concesiones; aplicar las sanciones determinadas por ley, etc.
“La noción de policía o poder de policía es una de las mas empleadas en derecho publico y al mismo tiempo en de lasque mas se presta a equívocos”. Dice Agustín Gordillo (1).
“Poder de policía es la facultad de que tiene la administración publica para considerar y restringir el uso y goce de los bienes, actividades y derechos individuales, en beneficio de la colectividad o del propio Estado”. Dice Gasparino José Romao (2).
Marienhoff resume la definición diciendo que es “Una potestad reguladora del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales de los habitantes” (3).
Conviene señalar, de entrada, la diferencia conceptual entre policía y poder de policía.
La primera es una función de la Administración Publica cuyo objeto es asegurar el orden público, la seguridad, moralidad, salubridad, economía y tranquilidad de las personas; mientras que el segundo es una potestad conferida por la Constitución al órgano Legislativo para que este legisle y regularmente el ejercicio de la primera.
El termino policía proviene de la voz griega politeia (política), que se origina en polis o ciudad-Estado. En consecuencia, lo que ahora se conoce como policía era la política que en Grecia abarcaba toda la actividad del Estado, o en otras palabras, el gobierno o administración de la ciudad.
Otros dicen que la noción de policía apareció en Francia a comienzos del siglo XV, de donde paso a Alemania a fines del mismo. El Poder de Policía es una expresión estadounidense (police power) que se uso en 1953 por el Juez Shaw en una sentencia sobre la demanda Commonwerlth versus Alger, ante la Corte Suprema de los Estados Unidos de América (4).
La Constitución Política del Estado en su Art. 1º dice que la policía “cumple una función de servicio publico, esencialmente preventiva y de auxilio, que fundada en los valores de seguridad, paz y justicia...coadyuva a preservar el ordenamiento jurídico del país...”.
3.- LIMITES DEL PODER DE POLICIA:
Siendo fundamentales los derechos y facultades que el poder de policía limita, y anteriores a las constituciones y a las leyes, que ellas en general garantizan (como la libertad personal, el patrimonio, el domicilio, etc.), la extensión de ese poder respecto de ese derecho debe ser estrictamente limitada a las exigencias del orden público.
Las medidas de policía, empezando por la reglamentación, deben ser justas y razonables, es decir, impuestas por la necesidad, proporcionadas a la eficacia del fin propuesto, de duración limitada a la existencia del hecho que la genera, y, finalmente, impugnables por recursos jurisdiccionales...”(5).
En concordancia con estos principios, el Art. 51 de la L.O.P.B., señala, entre otras, las siguientes obligaciones del policía:
Servir a la patria, a la sociedad y a la institución....
Presumir la inocencia del imputado mientras no se pruebe su culpabilidad.
Brindar un tratamiento humano a las personas durante la privación de su libertad”.
Cualquier exceso de la policía en el ejercicio de sus atribuciones es un abuso de poder, susceptibles de ser atacado con las garantías jurisdiccionales mencionadas en el Capitulo XV. Primera parte de nuestro “Derecho Constitucional”.
4.- CRISIS DEL CONCEPTO DE “PODER DE POLICIA”:
Marienhoff se alinea en esta posición, mientras que Garrido Falla en España, Bielsa, Villegas Basavilbaso y Gonzáles Calderón en Argentina, sostienen que la policía tiene competencias específicas sobre las cuales se ha ocupado la doctrina europea y la estadounidense desde hace varios siglos.
Por otra parte, la policía es un órgano del imperio con que se expresa el elemento poder del Estado; imperio sin el cual n se materializara dicho elemento y no existirá el Estado, que desde tiempo inmemorial ha contado con la fuerza publica legitima para cumplir y hacer cumplir la ley.
Enviado por: PASTOR SANTELICES VIRUEZ
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