Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/cr-cpro/02-03/c0203015.asp
Timestamp: 2019-12-06 08:06:16+00:00

Document:
La commission a tout d'abord désigné M. Jean Proriol, rapporteur pour le projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction (n° 402), puis a entendu M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, sur ce texte.
M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer a présenté le contenu du projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction, adopté le matin même en conseil des ministres.
Ce projet de loi, a-t-il indiqué, porte sur deux sujets principaux : l'urbanisme et la sécurité des ascenseurs.
Il a précisé que le titre premier du projet de loi, comprenant six articles, concernait les questions d'urbanisme.
Sur ce sujet, il a indiqué que le texte proposé partait d'un constat simple : s'il est nécessaire d'harmoniser les dispositions législatives applicables de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite « loi Chevènement », de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, dite « loi Voynet », portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dite « loi Pasqua », et de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU », ce qui sera fait en 2003, la crise du foncier que l'on constate actuellement impose une réponse rapide aux rigidités de certaines dispositions de la loi SRU.
Il a rappelé que l'on constatait aujourd'hui une baisse sensible, et croissante, des autorisations de construction et que, par ailleurs, les élus locaux dont les projets de développement étaient bloqués à un moment crucial de leur mandat municipal exprimaient une exaspération légitime. Il a indiqué que le Gouvernement avait donc souhaité, sans attendre la mise en cohérence des trois lois précitées, présenter au Parlement des dispositions sur l'urbanisme limitées aux problèmes urgents.
Ainsi, a-t-il souligné, les six premiers articles du projet de loi portent sur les sujets qui apparaissent comme les principaux freins aux projets des élus.
En premier lieu, il a abordé la question de la règle « des quinze kilomètres », qui pose de réels problèmes, accentués par une application rigide sur le terrain et par l'interprétation parfois donnée par les services déconcentrés, qui ont pu créer des difficultés supplémentaires. Il a précisé que des instructions très précises allaient d'ailleurs être données en ce sens aux services, afin d'éviter cet « effet parapluie », où, par excès de zèle, on aboutit à la paralysie.
M. Gilles de Robien a rappelé que la règle des quinze kilomètres prévoyait que, dans les communes distantes de moins de quinze kilomètres d'une agglomération ou du littoral, en l'absence de schéma de cohérence territoriale (SCOT), les zones naturelles et les zones d'urbanisation futures ne peuvent être ouvertes à l'urbanisation. Il a précisé que la loi prévoyait déjà des dérogations, opérées soit par le syndicat mixte qui doit élaborer le SCOT, soit par le préfet. Il a souligné que cette règle des quinze kilomètres concernait uniquement les communes dotées d'un plan d'occupation des sols (POS) ou d'un plan local d'urbanisme (PLU).
Dans ce cadre, il a expliqué que, dans les communes concernées, en l'absence de SCOT, les élus sont soumis à l'accord du préfet ou du syndicat chargé d'élaborer le SCOT, pour urbaniser de nouveaux terrains. Ils peuvent en revanche, a-t-il précisé, délivrer des permis de construire ou changer les règles d'urbanisme au sein des zones urbaines.
Il a rappelé que l'objectif poursuivi par la loi SRU était de lutter contre un étalement urbain incontrôlé et anarchique, en incitant les communes à s'organiser ensemble. Il a précisé que, de fait, le développement d'une commune avait une incidence sur ses voisines, comme le montre la construction des grandes surfaces.
Mais, a-t-il déploré, la règle des quinze kilomètres fait peser sur les élus une pression inutile, qui les oblige à délimiter des périmètres de SCOT dans l'urgence et gèle des terrains dont l'urbanisation était prévue de longue date.
Il a donc indiqué que le projet du Gouvernement visait, dans ces conditions, à assouplir le dispositif, pour ne pas bloquer le développement urbain et pour laisser aux élus locaux le temps de définir ensemble les solutions les plus adaptées.
Il a précisé que, dans les communes dotées d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local de l'urbanisme, on distinguait trois types de zones, les zones urbaines, les zones d'urbanisation future et les zones naturelles et agricoles, la règle des quinze kilomètres limitant aujourd'hui la possibilité de rendre constructibles les zones naturelles et agricoles, mais aussi les zones d'urbanisation future.
Il a indiqué que le projet gouvernemental levait cette contrainte pour les zones d'urbanisation future délimitées avant le 1er juillet 2002. Il a souligné que les terrains dont les élus avaient prévu l'urbanisation dans les plans d'occupation des sols échapperaient ainsi à la règle des quinze kilomètres, qui ne concernerait plus que les terrains naturels et agricoles, ainsi que les grandes surfaces et les cinémas soumis à la commission départementale d'équipement commercial.
Le ministre a ensuite abordé les articles du projet de loi relatifs aux plans locaux d'urbanisme. Il a indiqué que les articles 2 et 3 du projet de loi concernaient les projets d'aménagement et de développement durable (PADD), en précisant que ces documents, qui font partie des plans locaux d'urbanisme, sont pour ces derniers ce que les débats d'orientation budgétaire représentent pour les budgets.
Il a indiqué que la loi de SRU comportait une absurdité technique unanimement dénoncée par les élus locaux et par les professionnels, la loi prévoyant que l'ensemble du plan local d'urbanisme est directement opposable aux permis de construire, y compris le PADD, c'est-à-dire les orientations générales et politiques du PLU. Ainsi, a-t-il précisé, pour accorder ou refuser un permis de construire, il faudrait vérifier qu'il respecte le règlement du plan local d'urbanisme, mais aussi qu'il est conforme aux grandes orientations retenues par la commune.
Il a donc indiqué que le dispositif proposé par le Gouvernement précisait que seuls le règlement et les documents graphiques étaient directement opposables aux tiers, tout en ajoutant que la compatibilité de ces documents avec le PADD était exigée.
Le ministre a ensuite abordé l'article 4 du projet de loi, relatif à la modification et à la révision des documents d'urbanisme. Il a précisé qu'il existait aujourd'hui deux moyens de faire évoluer un document d'urbanisme :
- une procédure, légère, de modification : la seule obligation est alors de soumettre le projet à enquête publique ;
- une procédure, plus contraignante et lourde, de révision : celle-ci impose notamment une association de l'Etat et des chambres d'agriculture au projet de révision.
Il a expliqué qu'à l'heure actuelle, pratiquement toutes les évolutions des documents d'urbanisme devaient être soumises à révision, ce qui constituait un frein important. Il a indiqué que le projet gouvernemental redonnait une place centrale à la modification, l'article 4 du projet de loi la mentionnant en premier lieu et prévoyant que la procédure la plus lourde ne doit être appliquée que si les orientations du PADD sont remises en cause.
Le ministre a ensuite présenté l'article 5 du projet de loi, qui clarifie les conditions dans lesquelles une commune peut passer d'un plan d'occupation des sols (POS) à un plan local d'urbanisme (PLU). En effet, a-t-il précisé, la loi SRU oblige les communes à élaborer un PLU, dès qu'elles veulent faire évoluer leur POS, ce qui peut poser des problèmes considérables, car il faut parfois jusqu'à deux à trois ans pour élaborer un nouveau document d'urbanisme, délai nécessairement incompatible avec la décision d'implantation d'une entreprise.
Il a rappelé que la loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002 tendant à moderniser le statut des sociétés d'économie mixte (SEM) locales prévoyait certes d'autoriser, jusqu'au 1er janvier 2004, une révision des POS, sans attendre l'élaboration des PLU. Il a déploré que la rédaction retenue soit insuffisamment claire, et donc l'interprétation souvent restrictive, et que le délai retenu soit trop court.
Il a indiqué que le projet gouvernemental avait pour objet de réécrire le texte applicable, pour qu'un élu puisse déterminer clairement ce qu'il peut faire avec un POS, et de reporter le délai du 1er janvier 2004 au 1er janvier 2006.
Le ministre a ensuite abordé l'article 6 du projet, traitant de la participation pour voie nouvelle et réseaux, qui a suscité de nombreuses réactions des élus locaux. Il a précisé que le projet du Gouvernement prévoyait que ce mécanisme pouvait être mis en place pour le financement des réseaux, même pour une voie existante sans aménagement, soulignant qu'il ne s'agissait pas d'une disposition nouvelle mais d'une clarification des dispositions existantes. Il a également précisé que le texte prévoyait qu'il appartenait à la commune de décider de l'état de l'aménagement futur de la voirie et des équipements mis à la charge des futurs propriétaires.
Le titre II du projet de loi, a poursuivi le Ministre, porte sur la sécurité des constructions et des ascenseurs.
Il a précisé que l'article 7 du projet de loi était relatif au contrôle technique obligatoire prévu par le code de la construction et de l'habitation pour certains immeubles. Il a rappelé que ce contrôle était exercé par des contrôleurs agréés par l'Etat, contribuant par leur avis à la prévention des aléas techniques, notamment en matière de solidité des ouvrages et de sécurité des personnes, dans la réalisation de certains immeubles présentant des risques particuliers, parce qu'ils reçoivent du public ou qu'ils sont de grande hauteur.
Il a ensuite indiqué que l'article 7 du projet de loi permettait d'étendre par décret l'obligation de contrôle technique à la construction de bâtiments du fait de leur localisation, lorsqu'ils sont situés dans des zones soumises à des risques naturels ou technologiques et pour lesquels la sécurité des personnes pourrait être mise en jeu.
Le ministre a abordé les articles 8 et 9 du projet de loi concernant la sécurité des ascenseurs. Il a rappelé que près de 2 000 accidents d'usagers et d'agents d'entretien sont dénombrés chaque année et que près de 15 accidents se sont avérés particulièrement graves ou mortels au cours des quatre dernières années. Il a indiqué que l'état de notre parc, qui est un des plus anciens d'Europe, peut faire craindre une augmentation du nombre et de la gravité des accidents. Il a précisé qu'en l'absence de remise à niveau, les deux tiers des appareils qui ont actuellement plus de 20 ans d'âge seraient frappés d'obsolescence d'ici à quinze ans.
Il a indiqué que les dispositions de l'article 8 du projet de loi imposaient ainsi trois obligations aux propriétaires d'ascenseurs :
- la réalisation de travaux de mise en sécurité sur les appareils ne disposant pas de dispositifs permettant de remédier aux risques les plus importants, un délai maximal de quinze années étant prévu pour la réalisation de ces travaux, compte tenus de leur importance et de leur coût, ces travaux étant eux-mêmes phasés par tranche de cinq ans en fonction de la gravité du risque ;
- la conclusion d'un contrat d'entretien dont le contenu sera actualisé et qui prévoira les responsabilités incombant à chaque partie ;
- la réalisation périodique d'un contrôle technique de l'appareil par une personne indépendante.
Il a précisé qu'un décret d'application ouvrirait à toute personne ayant un intérêt à agir la possibilité de saisir le juge des référés, si elle estimait que les dispositions relatives à l'entretien, au contrôle ou aux travaux n'avaient pas été suffisamment mises en œuvre, et prévoirait également des sanctions contraventionnelles en cas de non observation des obligations prévues dans la loi.
Le ministre a ensuite présenté le titre III du projet de loi concernant la participation des employeurs à l'effort de construction, c'est-à-dire le « 1 % logement ».
Il a indiqué que l'article 10 avait pour but d'améliorer le contrôle de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC) sur les opérations réalisées notamment par des organismes propriétaires et gestionnaires de foyers de travailleurs migrants et financées par des fonds du 1 %, ces organismes devant à l'avenir être agréés par l'Etat pour bénéficier de ces fonds.
Le ministre a ensuite abordé l'article 11 du projet de loi, en précisant tout d'abord que la convention conclue le 11 octobre 2001 entre l'Etat et l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL), dont les associés sont les collecteurs et les partenaires sociaux, a élargi les emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction pour contribuer à la politique du renouvellement urbain, cette même convention prévoyant également que l'UESL devait donner un avis conforme à certaines opérations réalisées par les collecteurs et définies par la partie législative du code de la construction et de l'habitation. Il a indiqué qu'il convenait donc d'insérer cette disposition dans la loi, l'article 11 du projet de loi transformant en avis conforme l'avis simple prévu dans les textes actuellement applicables et étendant en outre cet avis conforme aux prêts accordés par les collecteurs dans des conditions dérogeant aux règles générales fixées par l'Union d'économie sociale pour le logement.
Le ministre a présenté le titre IV concernant les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte. L'article 12 du projet de loi vise, a-t-il précisé, à remédier à une omission de la loi SRU pour assurer la cohérence de deux dispositions de cette loi : l'article 145 de la loi, qui visait à maintenir le caractère social des logements appartenant aux organismes HLM, y compris après transfert de propriété, n'avait pas prévu, parmi les exceptions, la nouvelle forme de vente progressive des logements HLM à leurs locataires, créée par l'article 159.
Il a ensuite abordé l'article 13 qui introduit, comme cela est déjà le cas pour les logements HLM, des dispositions obligatoires dans les actes de transfert de propriété de logements locatifs sociaux ayant appartenu aux sociétés d'économie mixte, afin d'informer les acquéreurs successifs de ces logements qu'ils restent soumis à des règles d'attribution sous condition de ressources et à des plafonds de loyers.
Le ministre a indiqué que l'article 14 du projet de loi étendait le contrôle de la mission interministérielle d'inspection du logement social (la MIILOS) aux logements locatifs sociaux des organismes HLM et des sociétés d'économie mixte, à l'expiration des conventions passées avec l'Etat ouvrant droit au bénéfice de l'aide personnalisée au logement et même en cas de cession à un autre bailleur, car ces logements demeurent soumis à des contraintes d'attribution sous plafond de ressources et de loyers plafonnés.
Enfin il a abordé l'article 15 du projet de loi qui propose de reporter de 6 mois la date d'entrée en vigueur des dispositions de la loi SRU créant la société de garantie de l'accession à la propriété pour les organismes HLM, et doit leur permettre de mener à bien dans des conditions sécurisées des opérations d'accession à la propriété de personnes à revenus modestes, en complément de leur intervention traditionnelle sur le logement locatif. Il a indiqué que ce report permettrait de mettre en place la dotation initiale du fonds de garantie évaluée à environ 30 millions d'euros.
M. Patrick Ollier, président, a signalé qu'il avait rencontré, lors du Congrès des maires, de nombreux élus locaux lui ayant fait part des dysfonctionnements constatés dans l'application de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU. Il s'est félicité que le Gouvernement eut élargi le champ du projet de loi, initialement limité aux ascenseurs, et a assuré le ministre du soutien unanime du groupe UMP.
Evoquant les questions d'urbanisme, il a par ailleurs souligné que de nombreux parlementaires s'interrogeaient sur certains effets pervers de la loi SRU et qui ne sont pas traités par le projet de loi. Il a annoncé qu'il déposerait ainsi des amendements portant notamment sur la question du calcul des droits à construire en cas de divisions de parcelles, la situation actuelle donnant en effet lieu à de nombreux contentieux, ou visant à rétablir la faculté, pour le maire, de fixer une superficie minimale des terrains constructibles, en cohérence avec les orientations du plan local d'urbanisme (PLU). Il a, en outre, souligné que la majorité parlementaire n'envisageait nullement de remettre en cause l'objectif de mixité sociale de la loi SRU, auquel elle adhérait pleinement. Il a donc appelé les commissaires, notamment de l'opposition, à ne pas voir, dans les propositions de modification de la loi SRU, une mise en cause de principes fondamentaux qui recueillent une large approbation.
M. Jean Proriol, rapporteur, a tout d'abord fait part de la satisfaction que lui inspirait l'inscription d'un projet de loi dont il a estimé qu'il était attendu par bon nombre de demandeurs de permis de construire et d'élus locaux, ces derniers ayant concrètement constaté les écueils et surtout les difficultés d'application de la loi SRU, adoptée trop hâtivement. Sur ce point, il a rappelé et déploré le recours à la procédure d'urgence pour l'examen de ce texte alors même que le texte définitif, qu'il a jugé de nature très technique, comportait plus de deux cents articles, relatifs notamment aux transports, par exemple concernant les trains express régionaux (TER), à l'urbanisme avec l'instauration des plans locaux d'urbanisme (PLU) ou encore aux déplacements urbains, avec la modification des plans de déplacement urbains (PDU).
Il a, par ailleurs, rappelé que les débats parlementaires s'étaient alors focalisés principalement sur le dispositif relatif à la mixité sociale. Reconnaissant que la règle relative aux 20 % de logements sociaux, fixée par l'article 55 de la loi SRU, reposait sur un objectif de mixité sociale tout à fait louable et d'ailleurs partagé par l'UMP, il a regretté le caractère dogmatique et dirigiste du dispositif retenu.
Il a estimé que l'échec de la loi SRU résidait essentiellement dans les difficultés de la mise en œuvre concrète par les élus locaux de nombreux dispositifs techniques. Il a ainsi cité à titre d'exemple la règle des 15 kilomètres, qu'il a jugée trop restrictive, la nature et la fonction du plan d'aménagement et de développement durable, selon lui incomprises, ou encore l'ambiguïté des modalités juridiques de financement de la voirie et des réseaux.
Notant que le projet de loi SRU avait été largement et heureusement amendé par la majorité sénatoriale de l'époque, il a jugé que l'échec de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains résultait également d'un manque patent de communication pour la mise en œuvre du texte, d'où des applications souvent contradictoires de certaines règles d'urbanisme par les DDE sur le terrain, alors même qu'il convient de ne plus laisser libre cours à un développement urbain anarchique de court terme, sans prise en compte des intérêts locaux communs.
Il s'est réjoui que le projet de loi présenté à la commission vise à remédier à ces deux carences, notamment en clarifiant le droit existant, ce qui devrait permettre aux élus et aux services de l'Etat de s'accorder sur la bonne application de la loi, contrairement à la situation actuelle caractérisée par de nombreuses erreurs d'interprétation. Il a ainsi évoqué, à titre d'exemple, deux idées préconçues et fausses véhiculées au niveau local : la première selon laquelle la règle des 15 kilomètres s'appliquerait aux communes dotées d'une simple carte communale ; la seconde conduisant certaines communes, dotées d'un plan d'occupation des sols et ayant des projets d'aménagements, à croire, à tort, qu'elles devaient élaborer un PLU pour pouvoir réaliser ces projets.
Le rapporteur s'est également félicité du caractère pragmatique, adaptatif et non dogmatique du projet de loi, dont il a rappelé qu'il permettait, d'une part, de procéder à la révision, aujourd'hui nécessaire, de certains dispositifs et procédures et d'agir sur les points de blocage identifiés, sur lesquels il convient d'intervenir sans délai, et d'autre part, de compléter le droit de l'habitat, en ce qui concerne notamment la sécurité des ascenseurs ou les contrôles de tous les organismes bénéficiant des fonds du « 1 % logement ».
Puis, le rapporteur a noté avec grande satisfaction que la participation pour voies nouvelles et réseaux (PVNR) était renommée « participation pour voirie et réseaux » (PVR), afin de confirmer qu'elle s'appliquait bien aux voies existantes et pas seulement aux voies nouvelles. Soulignant que de nombreux élus locaux pensaient être obligés de pré-financer, en une seule fois, tous les équipements donnant lieu à la perception de la participation, il a souhaité que le ministre confirme que tel n'était pas le cas et qu'il était possible à la commune de conclure avec le propriétaire du terrain une convention portant notamment sur les modalités de règlement de la participation et sur le calendrier de réalisation des travaux.
Evoquant les questions relatives à la sécurité des ascenseurs, il a souhaité savoir pourquoi la France avait l'un des parcs européens les plus vétustes. Il a en outre demandé au ministre de préciser l'échéancier et la répartition de l'effort financier de mise en sécurité des ascenseurs, entre financements publics et privés, une partie du financement étant d'ores et déjà prévue.
Il a, par ailleurs, noté que de nombreux intérêts contradictoires étaient en jeu, les propriétaires privés et publics s'inquiétant du régime de responsabilité des entreprises de maintenance, au regard notamment des normes européennes. Ayant fait part de sa crainte que les usagers, qui devraient être les bénéficiaires des contrôles et mises en conformité, puissent être à l'origine de l'exonération de la responsabilité des entreprises de maintenance, au motif que le « fait de l'usager » sur certains sites sensibles de logement sociaux - c'est-à-dire des dégradations volontaires - , conduirait à un désengagement de la responsabilité des sociétés d'entretien au détriment des organismes propriétaires de ces logements, il a souhaité obtenir des précisions sur ces points.
Abordant la question de l'offre de logements sociaux, il s'est félicité de la prolongation du report de la mise en place de la société de garantie des opérations d'accession sociale à la propriété des organismes d'habitations à loyer modéré. Il s'est demandé si ce nouveau délai serait suffisant, rappelant qu'il avait déjà été repoussé une fois, dans le cadre de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, dite « loi MURCEF ».
Enfin, le rapporteur a souhaité savoir si le Gouvernement serait ouvert à ce que soit engagée une réflexion sur la question de l'exigence d'éloignement qui s'impose en matière d'implantation des bâtiments agricoles au voisinage des habitations.
M. Jean-Marie Morisset, intervenant au nom du groupe UMP, a tout d'abord rappelé que le débat parlementaire sur la loi SRU ne s'était pas déroulé dans une parfaite sérénité, la procédure d'urgence empêchant la représentation parlementaire d'approfondir certains éléments du texte, ou d'appréhender les implications et la cohérence de dispositifs très complexes, tels que les différents types de zonage et de documents d'urbanisme. Constatant que le texte comportait dès l'origine de graves défauts de cohérence et méritait donc des améliorations, il a souligné que le précédent gouvernement avait dû recourir, dans trois textes ultérieurs, à différents cavaliers législatifs pour corriger les erreurs initiales.
Il a donc félicité M. Gilles de Robien pour sa détermination et a précisé que les dispositions contenues dans le texte lui paraissaient très consensuelles, puisqu'elles visaient à simplifier les procédures et à clarifier les règles existantes. Il a déploré que la loi SRU ait souvent servi d'alibi pour refuser les demandes des requérants ou des communes. Il a conclu cette introduction en se réjouissant que ce projet de loi permette une réelle adaptation aux réalités locales et un renouvellement des zones rurales, et non plus seulement urbaines, aujourd'hui fragilisées par la loi SRU.
Il a ensuite souligné qu'accorder aux préfets le pouvoir de déroger aux règles de constructibilité comportait des dangers en raison de l'hétérogénéité de la doctrine préfectorale sur le sujet.
Il a par ailleurs incité M. Gilles de Robien à veiller aux nécessaires évolutions et clarifications des textes réglementaires et des circulaires d'application. Il a cité pour exemple le décret n° 2001-260 du 27 mars 2001 modifiant le code de l'urbanisme, notamment concernant les règles de constructibilité dans les zones agricoles et le changement d'affectation des anciens corps de ferme, et la circulaire n° 2001-56 du 27 juillet 2001 sur la réforme des contributions d'urbanisme issue de la loi SRU, concernant notamment le calcul de la PVNR, en espérant vivement qu'un très gros effort de simplification serait accompli, les dispositifs actuels étant incompréhensibles pour les élus locaux.
Mme Odile Saugues, intervenant au nom du groupe socialiste, a tout d'abord souhaité émettre une très vive protestation, le texte du projet de loi ayant été remis aux commissaires au début de cette séance, privant ainsi l'opposition de toute possibilité de jouer son rôle faute d'informations préalables. Elle a donc indiqué qu'elle se bornerait à ce stade à faire deux remarques : elle a, d'une part, pris acte de la nécessité d'aménager certaines dispositions de la loi SRU et a souligné, d'autre part, la sagesse de la position de M. Gilles de Robien, concernant la proposition de loi sénatoriale qui remettait en cause le principe de mixité sociale, rappelant que, dans cette démarche, le ministre avait reçu le soutien de la gauche sénatoriale. Elle a conclu en espérant que M. Gilles de Robien parviendrait à maintenir sa position lors des débats sur le projet de loi à l'Assemblée, certains amendements parlementaires risquant de mettre à mal sa détermination.
M. François Sauvadet, intervenant au nom du groupe UDF, s'est d'abord félicité de la démarche pragmatique de M. Gilles de Robien, saluant son effort de simplification et son intention de remettre à plat l'organisation territoriale ainsi que les modalités d'exercice de la démocratie participative, par la révision des trois lois précitées, auxquelles il conviendrait certainement également d'ajouter la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
Abordant les dispositions de ce texte relatives aux ascenseurs, il s'est félicité que M. Gilles de Robien s'occupe du quotidien des Français, les drames récents concernant les défauts d'entretien des ascenseurs dans le parc social ayant eu un profond retentissement dans la population. Il a néanmoins fait remarquer qu'il convenait que les décrets d'application de ces dispositions soient pris rapidement après le vote de la loi, de sorte que ce dispositif qui introduit la responsabilité des propriétaires ne conduise pas à une multiplication des procédures judiciaires.
Il a ensuite tenu à faire une remarque concernant les SCOT, indiquant que les préfets devaient avoir une certaine marge d'appréciation, pour appliquer intelligemment la règle des quinze kilomètres, de façon adaptée à chaque situation particulière.
Abordant la question des projets d'aménagement et de développement (PADD), il a reconnu la nécessité de disposer d'un document présentant les orientations stratégiques en matière d'urbanisme de la commune mais il a souligné que ce document ne devait pas être opposable aux tiers et rester un document « politique », n'ayant pas d'effets juridiques directs.
Quant à la participation pour les voies nouvelles et réseaux (PVNR), il s'est félicité des améliorations apportées à ce dispositif par le projet de loi, jugeant qu'elles seraient saluées par l'ensemble des élus locaux, aujourd'hui dans une situation ubuesque face aux demandes de propriétaires de terrains constructibles, disposant des certificats d'urbanisme autorisant la construction, qu'ils sont obligés de remettre en cause en raison de l'impossibilité de financer la voirie et les réseaux.
Il a conclu en soulignant que le groupe UMP était très attaché au respect du principe de la mixité sociale qui devait être réaffirmé et s'imposer pour éviter la ghettoïsation de certains territoires, mais qu'il convenait de répondre à une interrogation malgré tout : à partir de quel seuil de population ce principe doit-il s'appliquer de manière stricte ?
M. Robert Lecou, après avoir salué la logique de simplification pragmatique proposée par M. Gilles de Robien, a estimé qu'il était nécessaire de faire preuve d'esprit d'ouverture pour résoudre les conséquences de la crise actuelle de la construction.
Puis, il a fait part des difficultés financières rencontrées par les communes souhaitant réhabiliter le cœur de leur ville, et donc souvent rénover des îlots insalubres, afin de remettre sur le marché des logements vacants. Il s'est interrogé sur les outils financiers et fiscaux incitatifs qui permettraient d'équilibrer plus aisément de telles opérations, justifiées tant sur le plan social qu'économique ou urbanistique.
Evoquant ensuite les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), il a regretté la lourdeur des procédures de prorogation et des études-diagnostics, qui conduit à des interruptions préjudiciables. Il a donc souhaité savoir s'il était possible d'assouplir les mesures de renouvellement en simplifiant les procédures, et d'améliorer les dispositifs incitatifs à la réalisation de ces opérations, favorables à la mise sur le marché de nouveaux logements et à la rénovation urbaine.
Il a enfin souhaité connaître les mesures qui pouvaient être envisagées pour remédier à l'inertie de certains bailleurs publics de logements sociaux face au vieillissement des équipements collectifs, cette situation étant d'autant plus problématique que les collectivités locales sont invitées à augmenter le nombre de logements sociaux.
M. Jean-Claude Lenoir a abordé la question de la PVNR, créée par l'article 46 de la loi SRU, mal comprise puisqu'on établit toujours un lien entre le financement de la voirie et celui des réseaux, l'administration ayant parfois refusé la mise en place de la PVNR au motif que la voie n'existait pas et qu'on ne pouvait donc y installer de réseaux. Il a interrogé le ministre afin de savoir si le texte proposé par le projet de loi levait l'ambiguïté et si lorsqu'il n'y avait ni voie nouvelle, ni voie existante, la PVNR pouvait être utilisée pour financer uniquement l'extension des réseaux, la circulaire n° 2001-56 du 27 juillet 2001 sur la participation pour voies nouvelles et réseaux (PVNR) ayant suscité de vives inquiétudes, alors que lors des débats parlementaires, un amendement sénatorial avait été retiré en raison des propos rassurants tenus par le ministre sur ce sujet.
Il s'est par ailleurs interrogé sur les délais d'envoi aux préfets de la circulaire sur ce sujet annoncée au Sénat. Observant enfin que de nombreux élus souhaitaient établir des cartes communales, qu'il a jugées être de bons outils pour maîtriser l'urbanisation des communes, mais ne disposaient pas des moyens financiers nécessaires, il s'est interrogé sur les crédits disponibles en ce domaine.
M. Philippe Folliot, usant de la faculté offerte par le premier alinéa de l'article 38 du Règlement, a souligné les difficultés d'interprétation de la loi dite SRU sur le terrain et a demandé au ministre quelles mesures concrètes il entendait prendre afin que les préfectures et les directions départementales de l'équipement (DDE) assurent une application cohérente et rapide de son projet de loi, lorsqu'il serait promulgué.
Puis, M. François Brottes a tenu à souligner que le projet de loi, ayant principalement trait aux collectivités locales, serait probablement le dernier à être soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale et non au Sénat, une telle faculté étant appelée à disparaître une fois que la révision constitutionnelle serait en vigueur.
Jugeant que le projet de loi soumis à l'examen des commissaires était plus proche du bon sens que de la revanche, il a reconnu qu'il n'était pas rare que des lois nécessitent certains ajustements quelques années après leur entrée en vigueur. Après avoir demandé jusqu'à quel point le Gouvernement était prêt à accepter des amendements revenant sur la loi SRU, au risque d'ouvrir la boîte de Pandore, il a émis la crainte que le rapporteur n'envisage de modifier l'article 55 de la loi, ce qui transformerait la nature du projet qui n'aurait plus, dès lors, comme objet de simples aménagements techniques.
Puis, M. Serge Poignant a souhaité savoir si le ministre était ouvert à une discussion portant, d'une part, sur le rétablissement de la faculté du maire de fixer une taille minimale des terrains constructibles et, d'autre part, sur une clarification des modalités de calcul des droits à construire en cas de division parcellaire. Il a fait valoir qu'un tel débat semblait indispensable afin d'éviter les contentieux et pour confirmer la responsabilité des maires dans les choix en matière d'urbanisme.
Il a par ailleurs souhaité savoir quelle était la position du Gouvernement sur l'article 55 de la loi dite SRU et sur la proposition de loi adoptée par le Sénat qui tend à le modifier ; il a en outre insisté sur les débats qui avaient eu lieu à l'Assemblée nationale, lors de l'examen de cet article, afin d'en dénoncer le caractère dogmatique et ridiculement contraignant pour les communes disposant déjà d'un « stock » de logements sociaux ou pour celles dépourvues de terrains constructibles en quantité suffisante pour atteindre l'objectif de 20 % de logements sociaux. Il a enfin tenu à préciser qu'il ne s'agissait pas, pour autant, de remettre en cause l'objectif de mixité sociale fixé par la loi SRU.
M. Jean-Marc Nudant, après s'être réjoui du dépôt du projet de loi par le Gouvernement et de la réaffirmation du principe de mixité sociale, s'est inquiété de la suppression, dans le projet de loi de finances pour 2003, de la prime à l'accession très sociale (PATS), suppression qu'il a jugée contradictoire avec la poursuite de l'objectif de mixité sociale.
M. Pierre Cohen a ensuite souhaité obtenir l'assurance que le projet de loi soumis à leur examen n'engagerait pas une remise en cause plus profonde de la philosophie générale de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Il a émis la crainte que, sur ce point, le Gouvernement n'ait quelques difficultés à contenir la majorité parlementaire, mais s'est félicité qu'il n'ait pas inscrit à l'ordre du jour la proposition de loi sénatoriale portant modification de la loi SRU.
Evoquant la règle dite « des quinze kilomètres », il a noté que le projet de loi permettrait désormais au PLU d'ouvrir à l'urbanisation des zones d'urbanisation future, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, sans accord du préfet. Il a souhaité savoir si cette disposition aurait vocation à s'appliquer transitoirement, ce qu'il a appelé de ses vœux, ou si elle aurait un caractère définitif, auquel cas pourraient apparaître des risques d'incompatibilité du PLU avec les orientations du schéma de cohérence territoriale, une fois que celui-ci serait élaboré.
Rappelant que le projet de loi distinguait désormais, au sein du plan d'aménagement et de développement durable, des orientations générales, non opposables aux tiers, et des dispositions particulières opposables, il s'est inquiété des divergences pouvant apparaître entre ces deux parties et notamment de la possibilité de pouvoir édicter des prescriptions particulières contraires à des orientations générales qui auront pourtant fait l'objet d'un véritable débat et auront permis d'informer les habitants sur la politique qu'entend mettre en œuvre la commune en matière d'urbanisme. Il a donc demandé s'il serait possible de faire appel au préfet en cas de contradiction manifeste entre les orientations générales du plan d'aménagement et de développement durable et ses dispositions particulières.
M. Jean Dionis du Séjour s'est, quant à lui, réjoui de constater que le projet de loi n'était pas une nouvelle « cathédrale juridique » probablement destinée à devenir une « usine à gaz », mais se caractérisait par son pragmatisme, sa simplicité et le souci de répondre aux attentes des élus locaux. Il a estimé que tel était notamment le cas s'agissant de l'assouplissement de la règle dite des « quinze kilomètres », de la réforme de la PVNR ou encore de la précision selon laquelle la procédure de modification des PLU sera désormais la procédure de droit commun de réforme de ces documents.
Il a par ailleurs estimé que le projet de loi serait sans nul doute salué par l'ensemble des élus ruraux, puisqu'il devrait permettre de mettre un terme à de nombreux blocages qui existent aujourd'hui en matière d'urbanisation en milieu rural. Il a également attiré l'attention sur la question de la réhabilitation des corps de fermes, qui donne aujourd'hui lieu à de nombreux litiges portant notamment sur l'application du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée à de tels travaux et a souhaité que ce point donne lieu à une étude du ministère de l'équipement en liaison avec le ministère des finances.
Evoquant le principe de mixité sociale, il s'est déclaré défavorable au choix de l'échelon de l'agglomération pou y appliquer le taux de 20 % de logements sociaux, une telle disposition pouvant, selon lui, aboutir à une répartition géographique très déséquilibrée de ces logements ; il a estimé que le principe de mixité sociale ne garderait tout son sens que si le taux de 20 % était appliqué au seul niveau communal.
Monsieur David Habib a estimé que ce qui permettrait d'appliquer la loi SRU dans un esprit pragmatique de simplification ne pourrait que remporter le soutien des élus. Il a notamment souligné la nécessité de ne pas vider cette loi de deux de ses principes fondamentaux : la volonté de cohérence et la programmation, basé sur l'idée de travail en commun sur le long terme.
Il a rappelé que, si la loi était parfois vécue comme un frein aux initiatives, c'est qu'elle servait souvent de prétexte à des refus liés à des difficultés de compréhension et d'interprétation.
Il a estimé que la bonne mise en œuvre de la loi dépendait surtout des moyens dont disposait l'administration pour l'appliquer, ceux-ci apparaissant sous dimensionnés, notamment en ce qui concernent les capacités d'expertise en matière d'urbanisme des directions départementales de l'équipement. Il a estimé que l'on devait récréer un véritable service public de l'urbanisme dans notre pays.
En réponse aux différents intervenants, M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, a apporté les précisions suivantes :
Sur les règles d'urbanisme
- S'agissant de la participation pour voirie et réseaux, la commune doit, au moment de la délibération, indiquer quels sont les équipements qu'elle va mettre à la charge des propriétaires, mais rien ne l'oblige à réaliser ces équipements immédiatement. Elle peut échelonner leur réalisation dans le temps, en fonction des demandes de permis de construire ;
- il n'y a aucun doute sur le fait qu'il est possible d'utiliser la PVNR si la voie existe déjà pour financer uniquement les réseaux ;
- la règle posée dans l'article L. 111-3 du Code rural, qui impose une distance supérieure ou égale à 100 mètres entre les installations agricoles et les habitations, pose des difficultés importantes, qui doivent être examinées avec le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales ;
- il est souhaitable que les changements d'affectation des fermes soient autorisés car cela peut contribuer à la rénovation du tissu rural. Les plans locaux d'urbanisme (PLU) permettent de telle modifications par le biais de la technique dite du « pastillage », identifiant précisément le corps de ferme concerné ;
- une disposition relative à la division parcellaire qui a recueilli l'accord du Gouvernement a été adoptée dans la proposition de loi sénatoriale ; le Gouvernement est favorable au rétablissement de ce dispositif, mais dans des formes administratives plus simples et en laissant le libre choix aux élus de le rétablir ou non ; le Gouvernement est par ailleurs ouvert à une discussion sur la superficie des parcelles, dès lors qu'il n'y aurait pas remise en cause du principe de mixité sociale ;
- lorsqu'un SCOT sera approuvé, les PLU devront être rendus compatibles avec les dispositions du SCOT ;
- il doit y avoir cohérence entre les orientations générales du PADD et les règles techniques du PLU ;
- la circulaire évoquant l'ensemble de ces problèmes d'urbanisme est prête mais d'ultimes arbitrages sont encore nécessaires avant son envoi aux préfets ;
- il est vrai que la mise en œuvre des dispositions sur l'urbanisme nécessite de nombreuses explications, la mobilisation d'experts et la formation des services concernés ; le soutien aux agences d'urbanisme est dans ce cadre indispensable ; par ailleurs, un effort est engagé pour assurer une meilleure réactivité des directions départementales de l'équipement, afin de veiller à ce qu'il soit apporté des réponses pratiques aux problèmes posés.
- S'agissant de la rénovation des centres villes, il existe effectivement des îlots en déshérence. C'est un problème dont le ministère de l'équipement, dans le cadre de sa politique de résorption de l'habitat insalubre, et le ministère de la ville, et plus particulièrement M. Jean-Louis Borloo, dans le cadre de sa politique de renouvellement urbain, sont conscients, et sur lequel ils ont décidé de se pencher ;
- rien ne s'oppose à la mise en place de la société de garantie de l'accession sociale le 1er juillet 2003 ;
- les OPAH n'ont effectivement aujourd'hui qu'une durée de vie de trois ans ; une circulaire concernant les OPAH de renouvellement urbain vient de sortir et répond pleinement aux préoccupations exprimées, puisqu'elles se dérouleront sur cinq ans ; il n'est par ailleurs pas interdit à une commune de commencer l'étude d'OPAH à venir, sans attendre la fin de celle qui est en cours, afin d'éviter cette interruption brutale de programme que l'on constate parfois ;
- s'agissant de la suppression de la prime à l'accession très sociale, le Gouvernement est très favorable à l'accession sociale et veut mettre en place un dispositif qui fonctionne mieux ;
- la question de l'application du taux réduit de TVA aux travaux de réhabilitation des corps de ferme mérite étude ; le ministère des finances doit être consulté sur ce type de question.
Sur la sécurité des ascenseurs
- La situation dégradée des ascenseurs en France s'explique, notamment à Paris, par l'installation précoce, à l'époque haussmannienne, d'ascenseurs somptueux mais aujourd'hui techniquement dépassés, ainsi que par la construction, dans les années 1960 et 1970, d'une seconde « vague » d'équipements, liée à la construction de nombreux logements sociaux, équipements de qualité souvent relative. Cette situation est quasiment identique en Allemagne mais la France est le premier pays européen à entreprendre une politique de mise à niveau systématique de l'ensemble de son parc des ascenseurs.
Le coût des travaux, dont le projet de loi prévoit l'étalement sur 15 ans, avec un échéancier par périodes de cinq ans, en fonction de la gravité du risque, devrait s'élever à 270 millions d'euros par an, dont on estime, en fonction des travaux réalisés actuellement, que 150 millions d'euros auraient été prévus dans le cadre « normal » des travaux d'entretien annuels des ascenseurs. Le financement ne reposera pas sur les seuls copropriétaires : l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) pourra aider les propriétaires privés et les primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) les organismes de logement social ;
- le Gouvernement procède à de nombreuses consultations pour aboutir à des solutions consensuelles concernant la responsabilité de chaque acteur en matière de mise en sécurité des ascenseurs. Il convient qu'aucune des parties ne s'exonère de ses responsabilités, et le ministère fera preuve de beaucoup de vigilance au moment de la rédaction des décrets d'application ;
- les décrets d'application des dispositions relatives aux ascenseurs sont déjà en cours d'élaboration ; ils seront publiés au cours du premier semestre de l'année 2003 ;
- la remise en état des ascenseurs joue un rôle social important, dans la mesure où elle contribue à la réhabilitation des logements sociaux.
La commission a désigné Mme Josette Pons rapporteur sur la proposition de loi adoptée par le Sénat relative à la sécurité des piscines (n° 234).

References: l'article 4
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 l'article 5
 l'article 6
 l'article 7
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 l'article 8
 l'article 10
 l'article 11
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 L'article 12
 l'article 145
 l'article 159
 l'article 13
 l'article 14
 l'article 15
 l'article 55
 l'article 46
 l'article 38
 l'article 55
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