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Timestamp: 2018-12-11 05:41:26+00:00

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ORGANIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO INSTRUMENTAL LOCAL TRAS LA REFORMA DE SU NORMATIVA REGULADORA BÁSICA: ACTUACIONES DE OBLIGADO CUMPLIMIENTO. - PDF
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José Duarte Vera
1 ORGANIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO INSTRUMENTAL LOCAL TRAS LA REFORMA DE SU NORMATIVA REGULADORA BÁSICA: ACTUACIONES DE OBLIGADO CUMPLIMIENTO. PILAR ORTEGA JIMÉNEZ Interventora de Administración Local. Categoría superior Sumario: I.- INTRODUCCIÓN. II.- ACTUACIONES OBLIGATORIAS DE CARÁCTER GENERAL EN RELACIÓN CON LA ORDENACIÓN DE LOS ENTES INSTRUMENTALES: 2.1. Información y clasificación Nuevo régimen de mancomunidades y consorcios. Adaptación de sus estatutos. III.- REDIMENSIONAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO LOCAL. MEDIDAS DE OBLIGADO CUMPLIMIENTO: 3.1. Limitación de duración permanente en el tiempo Limitaciones de duración temporal I.- INTRODUCCIÓN. Uno de los ejes fundamentales que han motivado la aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, ha sido la reducción del tamaño del sector público local, actuación ésta que se ha orientado en la reforma que contiene su articulado, en dos direcciones: por una parte trata de frenar el crecimiento exponencial de entes instrumentales creados por los entes locales 1 (cuestión a la que se hace frente con las limitaciones que se recogen en el artículo 85 LBRL para su creación o a la limitación en el recurso a las mancomunidades únicamente para los servicios 1 El sobredimensionamiento del sector instrumental local se puso de manifiesto en el Informe del Tribunal de Cuentas del Sector Público Local del ejercicio 2009, que solicitaba medidas de obligado cumplimiento para dificultar la creación de entidades. La Base de Datos General de Entidades Locales, muestra que en la actualidad existen unos 2000 entes instrumentales, dependientes o participados de las distintas entidades locales existentes (cuya figura más frecuente es la sociedad mercantil), a los que luego hay que añadir alrededor de entidades asociativas formadas por varias de estas (Mancomunidades, Consorcios, Comarcas y otros), casi 1000 fundaciones y otras instituciones sin ánimo de lucro y unas 375 participaciones en sociedades mercantiles. 1
2 obligatorios, la necesidad de acreditar la falta de compromiso para la estabilidad presupuestaria local en caso de creación de un consorcio), Por otro lado, y como parte de la justificación de un proceso de ahorro y recortes presupuestarios que permitan al Estado español superar las limitaciones impuestas por su pertenencia a la Unión Europea 2, se establece la desaparición de algunos de los existentes, si no se cumplen determinadas condiciones en relación con su estabilidad presupuestaria o su capacidad económica, y determinadas medidas en relación con los órganos de dirección de los subsistentes. No obstante, el limitado alcance de estas medidas debe hacer que las entidades locales analicen de manera permanente el modo en el que están presando sus servicios y cuales prestan, para realizar estas actuaciones con más eficacia. Se trata de buscar la estabilidad presupuestaria manteniendo un nivel de calidad en la prestación de los servicios, de lograr más con menos, sin llegar a la conclusión de que el cumplimiento de las medidas de restructuración es un objetivo en sí mismo que ofrece una garantía de prestaciones satisfactorias 3. II.- ACTUACIONES OBLIGATORIAS DE CARÁCTER GENERAL EN RELACIÓN CON LA ORDENACIÓN DE LOS ENTES INSTRUMENTALES Información y clasificación La obligación que las entidades locales tienen de suministrar información relativa a su sector instrumental es previa a la reforma de la LBRL. El artículo 27 del Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, (en adelante RDEP) por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de estabilidad presupuestaria creo la Base de Datos General de Entidades Locales, determinando los datos que el Presidente de cada entidad local debía remitir a la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales, en relación con todos los organismos, entes, instituciones, consorcios y sociedades mercantiles 2 Ya está aprobada la actualización del programa de estabilidad; hasta 2017 que puede consultarse en el siguiente enlace: S/ %20Presentaci%C3%B3n%20Actualizacion%20Programa%20Estabilidad% pdf. A partir de la página 64 se muestra la actualización de la imputación a diferentes ejercicios presupuestarios de los de ahorro previstos inicialmente con la reforma local, y los distintos apartados en los que se han cuantificado los ahorros. 3 En relación con estos análisis de los entes instrumentales que forman parte del sector público, para determinar la necesidad de su mantenimiento o disolución, puede consultarse el artículo denominado La racionalización del sector público instrumental local, publicado por ORTEGA JIMÉNEZ, Pilar en CUNAL 152 2
3 vinculados, dependientes o en los que participe 4. Con esos datos, y según el artículo 1 RDEP, el Ministerio de Economía y Hacienda, a través de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales, forma y gestiona, el Inventario de Entes del Sector Público Local 5, en el que figurarán, según el artículo 2 de la norma reglamentaria: a) Los ayuntamientos, diputaciones, consejos y cabildos insulares. b) Los órganos de gobierno y administración de las áreas metropolitanas, las mancomunidades de municipios, las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios y las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, 4 Se puede acudir también para determinar la pertenencia o no de una entidad instrumental al sector público local, a la definición del sector Administraciones Públicas en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95), aunque la terminología utilizada, con el fin de que pueda ser aplicada en el conjunto de los países miembros, resulta a veces oscura. En cualquier caso, no podemos perder de vista estas definiciones europeas comunes, ya que son las que se usen en caso de duda por los técnicos del Ministerio de Hacienda, en sus actuaciones de clasificación en los apartados del Inventario del Sector Público Local. El SEC considera que formarán parte de las entidades dependientes clasificadas en el sector Administraciones Públicas, aquellas unidades institucionales que son otros productores no de mercado, cuya producción se destina al consumo individual o colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacionales. Con arreglo a esta definición, las entidades del sector Administraciones públicas son unidades institucionales públicas no de mercado: Institucional. Las unidades institucionales gozan de autonomía de decisión en el ejercicio de su función principal y, o bien disponen de un conjunto completo de cuentas, o bien podrían elaborarlo y resultaría pertinente, tanto económica como jurídicamente, si así se requiriera. Pública. Los productores públicos son productores controlados por las Administraciones públicas, si bien en el caso de las Instituciones sin fines de lucro (ISFL), son productores públicos si están controladas y financiadas principalmente por las Administraciones públicas. A estos efectos por control se entiende la capacidad para determinar, en caso necesario, la política general de la unidad mediante el nombramiento de los administradores apropiados. La posesión de más de la mitad de las acciones de una sociedad es una condición suficiente, pero no necesaria, para tener su control, puesto que la Administración pública puede asegurarse dicho control mediante una disposición legal, decreto o reglamento especial que la autorice a determinar la política de la unidad o a nombrar a sus administradores. Esta definición de público basada en criterios de control justifica la lista de las circunstancias concurrentes para que una sociedad mercantil se incluya en el inventario. No de mercado. (Unidad no de mercado): Con arreglo a la definición de Administraciones Públicas enunciada anteriormente, forman parte de este sector las unidades institucionales públicas que redistribuyen la renta y la riqueza nacionales y las que siendo productoras, en los términos definidos en el SEC 95, tienen la consideración de productores no de mercado. Definido el sector Administraciones públicas, cabe distinguir, dentro de él, cuatro SUBSECTORES, siendo uno de ellos el Subsector Corporaciones Locales, que comprende todas las entidades consideradas administraciones públicas de acuerdo a lo expuesto, cuya competencia abarca únicamente una circunscripción local del territorio económico. También incluye las ISFL controladas y financiadas principalmente por las Corporaciones Locales. 5 Puede consultarse on line en el siguiente link: Es posible acceder a la información de cada provincia, y dentro de ella, la consulta permite seleccionar por cada tipo de ente en los que puede clasificarse, de acuerdo al listado de la a a la g que se ha comentado. Además del inventario, está también disponible en la OVEL una base datos generales de las entidades locales, cuya metodología se encuentra explicada en este documento, y que obtiene sus datos no solo del Inventario de entes locales, sino de las liquidaciones presupuestarias, del INE, del contacto directo con las propias EELL, etc, en la que se puede acceder a través de las utilidades y en la opción de contadores, a los totales por tipo de organismo: 3
4 c) Los organismos autónomos y entidades públicas empresariales vinculadas o dependientes de los sujetos enumerados en los apartados a) y b). d) Las sociedades mercantiles en las que se de alguna de las siguientes circunstancias: (Deben considerarse sociedades dependientes no sólo aquellas en las que la entidad local tenga participación total o mayoritaria, sino también aquellas en las que la entidad local tenga controlada su gestión y administración.) - Que la entidad local, sus entes dependientes, vinculados o participados por la misma, participen en su capital social, directa o indirectamente, de forma mayoritaria. - Que cualquier órgano, organismo o sociedad mercantil integrante o dependiente de la entidad local, disponga de derechos de voto mayoritarios en la sociedad, bien directamente, bien mediante acuerdos con otros socios de esta última 6. - Que cualquier órgano, organismo o sociedad mercantil integrante o dependiente de la entidad local, tenga derecho a nombrar o a destituir a la mayoría de los miembros de los órganos de gobierno de la sociedad, bien directamente, bien mediante acuerdos con otros socios de esta última. - Que el administrador único o la mayoría de los miembros del consejo de administración de la sociedad, hayan sido designados en su calidad de miembros o consejeros por la entidad local, organismo o sociedad mercantil dependientes de la entidad local. e) Las instituciones sin ánimo de lucro que estén controladas o financiadas mayoritariamente por alguno o varios de los sujetos enumerados en este artículo. f) Los consorcios que las entidades locales hayan podido constituir con otras administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas que persigan fines de interés general, siempre que la participación de la o las entidades locales en dichos Consorcios sea mayoritaria 7, o bien que en caso de igualdad de 6 Según el apartado 2.2. RDEP, a efectos de este cómputo, se añaden a los anteriores los que la entidad local, organismo o sociedad mercantil integrantes o dependientes de la entidad local, posea a través de otras sociedades, teniendo en cuenta que para la determinación del porcentaje de participación, en aquellos supuestos en que participen u ostenten derechos de voto, nombramiento o destitución varios sujetos de los enumerados en el apartado primero del artículo 2 RDEP, se sumarán los porcentajes de participación y disposición de derechos de todos ellos. 7 El apartado tercero de la nueva Disposición Adicional vigésima que introduce la Ley 27/2013 en la LRJPAC, que prevé que en cualquier caso los consorcios, independientemente del porcentaje de participación pública que tengan deban ser adscritos a una entidad pública, de acuerdo a los criterios que ofrece el apartado segundo, entendemos que modula esta obligación de información, que abarcará a todos aquellos consorcios que necesariamente hayan de ser adscritos a la entidad local, por aplicación de la LRJPAC, aunque no se cumplan las condiciones reglamentarias. 4
5 participación con otras entidades que no sean de carácter local, se cumpla alguna de las siguientes características: - Que la o las entidades locales dispongan de mayoría de votos en los órganos de gobierno. - Que la o las entidades locales tengan facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno. g) Aquellos entes no incluidos en los párrafos anteriores, que se clasifiquen como agentes del sector público local por las instituciones con competencia en materia de contabilidad nacional citadas en el artículo 3.1 RDEP 8. Con posterioridad al RDEP, la Orden HAP/2015/2012 aclaró en su artículo 11.2 que los sujetos integrantes del Inventario de Entes del Sector Público Local seguirían siendo los previstos en el Real Decreto 1463/2007. La primera medida de ajuste que introduce la reforma de la LBRL de manera general, y que afecta al sector público de todas las entidades locales territoriales, es la necesidad de que esos entes instrumentales sean clasificados, de modo que sus Consejos de dirección y las retribuciones de sus directivos no superen los límites que la propia norma marca. La Ley 27/2013 añade una nueva Disposición Adicional Duodécima de la LBRL que regula la clasificación de los entes dependientes. En relación con su aplicación abordaremos tres cuestiones: los criterios para la determinación del grupo en el que ha de encuadrarse un ente instrumental, el contenido del acuerdo a adoptar por el Pleno y el plazo en el que dicho acuerdo debe adoptarse. El ente instrumental debe ser categorizado en uno de los tres grupos que la norma ofrece, tras la evaluación por parte de la entidad local creadora, de una serie de criterios 9 que deben fundamentar su inclusión en el grupo adecuado. No ofrece la disposición parámetros numéricos concretos que impongan de manera automática la clasificación en uno de los tres grupos, ni prioridad en cuanto a la elección del criterio o criterios que han de decidirla, por lo que es necesario hacer una motivación adecuada del acuerdo de clasificación y de los criterios en los que se basa la entidad 8 Dicha norma atribuye competencia al INE y a la IGAE, que son quienes elaboran las cuentas nacionales de las unidades que componen el sector de las Administraciones Públicas, para clasificar a los agentes del sector público local, a los efectos de su inclusión en las categorías previstas en el artículo 4.1 o en el artículo 4.2 RDEP, según la información facilitada de acuerdo al artículo 27 RDEP. Los entes citados utilizarán para la clasificación los criterios del SEC-95 incluidos en la nota número 2. 9 Los criterios son los siguientes: el volumen o cifra de negocio, su número de trabajadores, la necesidad o no de financiación pública, el volumen de inversión y características del sector en el que desarrolla su actividad. 5
6 local para la asignación del grupo, ya que de ello se derivan consecuencias de contenido económico, al permitirse según el grupo mayor número de miembros en el Consejo de dirección y mayores retribuciones para los directivos. Para justificar la atribución elegida, es posible acudir por analogía a la regulación estatal, algo más específica que la local en esta materia 10, y a la interpretación que de ella han realizado los distintos entes que ya la han aplicado para clasificar el sector público estatal, o completar la escasa regulación de la norma local con definiciones o declaraciones de otras entidades, que puedan dar contenido al mandato del legislador recogido en la DA 12ª LBRL, como los incluidos en las recomendaciones de la UE 11,. Una vez determinado el grupo en el que se clasifica la entidad instrumental, el acuerdo ha de hacer concretar tres extremos en relación a cada persona dependiente o vinculada que dependerán precisamente de la categoría del uno al tres que se le haya otorgado a esa entidad: - La dimensión de su Consejo de Administración y de los órganos superiores de gobierno o administración de las entidades, que está asociada numéricamente en la LBRL a los distintos grupos, por lo que el efecto fundamental de la elección de uno u otro grupo para la clasificación del ente instrumental, es la estructuración automática de sus órganos de gobierno, y probablemente la reducción del número de Consejeros en muchos de estos entes. - La estructura organizativa de la entidad, fijando el número máximo y mínimo de directivos. - La retribución de esos directivos. De las tres cuestiones, esta es la de delimitación más compleja, ya que ha de fijarse tanto la cuantía máxima 12 como el porcentaje máximo de ella que corresponde a la retribución por puesto y variable, tal y como se definen estos conceptos en el apartado primero de la disposición adicional 12ª LBRL. El límite total retributivo no puede superar lo establecido anualmente en la Ley de Presupuestos, sin embargo, en este momento se desconocen, ya que la de este ejercicio no ha fijado estos límites, por lo que este 10 En el Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo se diferencia entre los criterios a aplicar a los OOAA y los aplicables a entes distintos de estos, indicando así mismo que existe un orden de prelación entre ellos. 11 En este sentido, la Comisión Europea en su Recomendación C (2003) 422 aprobada el 6 de mayo de 2003 señalaba que una microempresa es aquella que tiene menos de diez trabajadores y un volumen de facturación anual inferior a dos millones de euros o un activo total inferior a dos millones de euros; una pequeña empresa es la que tiene un máximo de 49 trabajadores y un volumen de facturación o total de activo inferior a diez millones de euros; y las medianas empresas son las que tienen menos de 250 trabajadores y un volumen de facturación inferior a cincuenta millones de euros o un activo menor a 43 millones de euros. Mientras tanto, las grandes empresas son aquellas que sobrepasan estos parámetros. 12 Para el cómputo de esa cantidad han de incluirse Ha de tenerse en cuenta que en ese límite máximo habrán de estar incluidas las retribuciones en especie, de haberlas. 6
7 extremo del acuerdo podría diferirse a futuro en caso de existir duda en cuanto a su establecimiento a la vista de las retribuciones de algún directivo, modificándose el acuerdo plenario en un ejercicio posterior en el que se haya determinado el límiteozca Lo más adecuado no obstante, es establecer el límite total retributivo en el momento de realizar la clasificación, si se considera con una alta probabilidad que las retribuciones totales de los directivos actualmente contratados cumplirán con el límite que se establezca en el futuro. Si ese límite global no se establece, se complica la determinación del porcentaje de retribuciones variables que puede percibir el directivo. Sin embargo, hemos de tener en cuenta para superar los problemas que a priori puedan plantearse, la adaptación de los contratos mercantiles existentes al nuevo esquema retributivo es preceptiva por mandato de esta misma disposición adicional, por lo que la determinación definitiva de estos extremos en el acuerdo de clasificación, tanto del límite global como de los porcentajes, será el respaldo para que el ajuste de los contratos existes pueda realizarse sin necesidad de nuevas modificaciones posteriores. Pueden servir como orientación para determinar esos porcentajes las cantidades fijadas como retribuciones básicas en el sector público estatal, que ya adaptó los contratos mercantiles de alta dirección en el año No obstante como se ha indicado, es posible interpretar que a falta de límite global establecido en la norma de presupuestos estatal, y estando tanto el límite global como los porcentajes vinculados, si no es posible determinar cuantía máxima de la retribución total, tampoco sería posible la determinación de los porcentajes de las retribuciones variables, lo que traería como consecuencia que este ejercicio 2014 se adaptarían los contratos existentes a nueva estructura prevista para los contratos de alta dirección calculando esos porcentajes sobre las retribuciones totales que se perciben por el directivo, y condicionando ese ajuste a la futura modificación del acuerdo de clasificación, que se realizaría una vez concretadas en próximas leyes de presupuestos anuales las cuestiones relativas al límite máximo y a la estructura definitiva de las retribuciones una vez que este esté determinado. Por último ha de determinarse el plazo para adoptar este acuerdo de clasificación. La Disposición Adicional 12ª LBRL contempla la necesidad de que el acuerdo plenario se notifique a la entidad clasificada, que dispondrá de un plazo de tres meses desde esa comunicación para adaptar a sus determinaciones el contenido sus estatutos. Además de esto, el apartado sexto de la misma Disposición establece 13 Real Decreto Ley 3/2012, de 10 de febrero, desarrollado posteriormente a través del Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades. Esta norma reglamentaria ofrece, además de límites concretos en relación con los importes de las retribuciones básicas, (de a según el grupo) definiciones en relación con ciertos conceptos que pueden ayudar a aplicar el nuevo sistema. 7
8 que los contratos de alta dirección deben adaptarse a lo previsto en el apartado primero antes del 28 de febrero de De la interpretación conjunta de ambos mandatos puede deducirse que existen dos plazos distintos, y que el legislador no exige que se haya notificado el acuerdo de clasificación para que se proceda a la adaptación de los contratos de alta dirección, que deberá realizarse por los entes instrumentales en todo caso, exista o no acuerdo de clasificación. Hemos de tener en cuenta no obstante, desde un punto de vista práctico que, si bien es posible adaptar los contratos mercantiles de manera independiente a las determinaciones del acuerdo de clasificación, el acuerdo interno que deben tomar previamente los responsables de gestión de la entidad dependiente o vinculada para ello, ha de estar condicionado a lo que se determine en el acuerdo de clasificación, ya que uno de los contenidos de este último es el establecimiento del límite global y del porcentaje máximo de puesto y variable de esos contratos. Por esta razón convendría, en aras de la eficacia administrativa, y si la entidad local puede prever que las retribuciones actuales totales del directivo pueden estar dentro de los límites que en el futuro fijará el Estado en la ley de presupuestos anual, recoger en el acuerdo de clasificación todos y cada uno de los extremos necesarios para adaptar el contrato mercantil, comunicar este acuerdo y posteriormente realizar la adaptación por parte de la entidad instrumental. Reiteramos que aunque la Corporación interpretara que la determinación de los porcentajes de retribuciones variables no se puede realizar en el acuerdo de clasificación, por desconocerse el importe total máximo retributivo, y ninguna de esas determinaciones se incluyeran en el acuerdo de clasificación, la adaptación de los contratos mercantiles seguiría siendo necesaria, debiendo aprobarse por quien tenga esas funciones atribuidas en los estatutos del ente dependiente, sin que deba suponer en este caso una garantía retributiva, ya que en todo momento su régimen estará condicionado a las determinaciones de la Ley de Presupuestos anual y a lo que finalmente el acuerdo de clasificación determine. En conclusión, la adopción por parte de las entidades locales territoriales del acuerdo de clasificación de su sector público instrumental es preceptiva, aunque podría de manera justificada no recoger todos 14 los extremos previstos en el apartado segundo de la disposición adicional duodécima LBRL, y deberá tomarsese en el plazo más breve posible desde que entró en vigor la norma, sobre todo por la necesaria 14 (puede diferirse a futuro la determinación de una cuantía global de las retribuciones y los porcentajes que de ella corresponden a la retribución variable, si la Corporación estima necesario conocer previamente las limitaciones que la Ley de Presupuestos establezca para no tramitar una revocación parcial de un acuerdo sino una modificación de este 8
9 limitación de la dimensión máxima del Consejo de Administración 15, y porque alguna de las entidades que deberán clasificarse, como los consorcios, tienen previsto un plazo legal hasta el 31 de diciembre de 2014 para que sus estatutos estén adaptados a las previsiones de la reforma de la LBRL 16. En cualquier caso, los contratos mercantiles de alta dirección habrán de ser modificados, tanto para determinar dentro de la cuantía total que se percibe, lo que corresponde a retribuciones son básicas y cuáles complementarias, como para ajustar el contenido de las cláusulas que regulan las indemnizaciones por razón de extinción del contrato, si no están ya redactadas de acuerdo a la modificación operada por la Ley 3/2012 de 6 de julio (el plazo dado por esa norma finalizó el 6 de septiembre de 2012). Esta norma establece en su disposición adicional octava, las especialidades de los contratos mercantiles y de alta dirección del sector público, y es de aplicación parcial a las entidades locales en lo relativo a esas indemnizaciones, aplicando el régimen de la nulidad de pleno derecho a las cláusulas de los contratos mercantiles a los que se refiere la norma que se opongan a lo establecido en ella. En concreto la norma estatal: - regula las indemnizaciones por extinción del contrato, estableciendo entre otras cuestiones, que su importe será de siete días por año de servicio con un máximo de seis mensualidades, sin que se tenga derecho a indemnización alguna cuando la persona, cuyo contrato mercantil o de alta dirección se extinga, por desistimiento del empresario, ostente la condición de funcionario de carrera de una Administración Territorial o sea empleado de entidad integrante del sector público estatal, autonómico o local con reserva de puesto de trabajo. - Determina la nulidad de pleno derecho de las cláusulas de los contratos mercantiles a los que se refiere la norma que se opongan a lo establecido en ella. - Se aplicará a contratos celebrados con anterioridad a su entrada en vigor, cuyo contenido deberá ser adaptado en dos meses desde esa entrada en vigor. Las indemnizaciones, cualquiera que fuera la fecha de celebración del contrato, se rigen por esta norma. 15 En el caso de que su número en la actualidad supere el máximo de 15 miembros previsto legalmente, está suponiendo un gasto que debería ser limitado. 16 El proyecto de Ley del sector público estatal contiene normativa relativa a las obligaciones a asumir por las entidades consorciadas en caso de separación individual del consorcio o de liquidación de este. Dichas previsiones también habrán de ser incorporadas al contenido de los estatutos del consorcio una vez que entre en vigor la norma, existiendo para ello un plazo de tres meses, por lo que debería haberse tomado el acuerdo de clasificación del consorcio para poder realizar la reforma completa del estatuto, teniendo en cuenta que el proceso de modificación de estos instrumentos es bastante largo, a la vista de las sucesivas manifestaciones de voluntad que se exigen de los distintos entes que intervienen en el proceso. 9
10 2.2. Nuevo régimen de mancomunidades y consorcios. Adaptación de sus estatutos. La reforma de la LBRL contiene varias normas orientadas a limitar su creación, en el primer caso a través de la limitación de su objeto 17, en el segundo por la supeditación de su constitución a la acreditación de que se mantendrá la sostenibilidad financiera de las entidades integrantes y del consorcio resultante. La disposición transitoria undécima de la Ley 27/2013 determina que las mancomunidades deben adaptar sus estatutos, antes del 30 de junio, al contenido del artículo 44LBR, recogiendo en ellos su ámbito territorial, objeto y competencia, órganos de gobierno, recursos, plazo de duración y los extremos necesarios para su funcionamiento, entre los que debería estar la creación del puesto al que se atribuyen las funciones necesarias en todas las entidades locales, reservado a un funcionario con habilitación estatal, en caso de no haberse realizado ya, sin perjuicio de que al tiempo de la creación de este puesto se exima a la mancomunidad de su sostenimiento individualizado y se establezca en esa misma resolución, el modo de provisión de entre los posibles en la normativa reglamentaria. En relación con objeto y competencia esta norma, supuestamente de derecho transitorio y vigencia temporal, indica que se limitará exclusivamente a obras y servicios necesarios para el ejercicio de las competencias municipales recogidas en los artículos 25 y 26 LBRL. Esta redacción parece admitir no obstante que puedan asumirse por las mancomunidades tanto las actuaciones comprendidas en esos artículos para los tramos de población de los municipios que las integran, como los servicios obligatorios de una franja territorialmente mayor 18. A partir de aquí y en una interpretación estricta de la norma, parece que habría que entenderse que no es posible que en las mancomunidades puedan delegar las Comunidades Autónomas el ejercicio de competencias no propias de las entidades locales, ya que supondría reconocerles capacidad objetiva superior a lo previsto en los artículos 25 y 26 LBRL. Sin embargo, la amplitud con el que está regulada la delegación en el artículo 27 LBRL, que no la restringe a los municipios, sino que la extiende a todas las entidades locales, así como la defensa en todo caso de las potestades de autoorganización de 17 Hay que tener en cuenta para su interpretación no obstante los distintos proyectos antecedentes de la actual ley, ya que de un inicial planteamiento muy limitativo e incluso contrario a la permanencia de las mancomunidades locales, se ha llegado a la regulación actual de absoluta tolerancia de su existencia, si bien ha quedado dentro de la disposición transitoria una previsión de adaptación, que como otras muchas en la norma, admite distintas interpretaciones. 18 Esta cuestión se resolverá en la tramitación del expediente, a la vista del control a realizar por las CCAA. De la nota publicada por la CA Valenciana que contiene una comparación de la nueva redacción con la antigua, quizá se deduciría un parecer favorable a la asunción de cualquier servicio obligatorio 10
11 los distintos entes territoriales constitucionalmente reconocidos parece avalar una postura más abierta. En esta línea, incluso alguna Comunidad Autónoma plantea la posibilidad de añadir como actuaciones propias de estas entidades, las que la legislación sectorial autonómica haya podido atribuir a las entidades locales, lo que supondría un cambio en el planteamiento inicial de gran dimensión. La falta de adaptación de los estatutos en el plazo señalado por la norma, se sanciona con la disolución del ente asociativo. Sin embargo y puesto que las entidades habilitadas para iniciar este procedimiento para hacer desaparecer a las mancomunidades incumplidoras son las propias Comunidades Autónomas, no será hasta el segundo semestre de este año cuando podamos constatar la admisibilidad de las distintas interpretaciones señaladas y las actuaciones que en respuesta a ellas pudieran promoverse desde el ejecutivo nacional. Es interesante señalar en este proceso de disolución, que la propia disposición transitoria undécima señala que el personal que estuviera al servicio de la mancomunidad disuelta quedará incorporado en las entidades locales que formaran parte de ella de acuerdo con lo previsto en sus estatutos. Si los estatutos no hubieran hecho ninguna previsión al respecto, entendemos que debe analizarse la continuidad de este personal en la Administración teniendo en cuenta los pronunciamientos jurisprudenciales recaídos en casos similares, siendo fundamental determinar si el servicio va a seguir prestándose por alguna o varias de las entidades mancomunadas 19. El régimen de los consorcios se modifica de manera profunda tras la entrada en vigor de la reforma contenida en la Ley 27/2013, debiendo ser considerados numerosos preceptos en la determinación de su configuración actual, así debemos atender a lo dispuesto en los artículos 57 LBRL, sobre su régimen general en el ámbito local, el 103.bis LBRL, en relación con la masa salarial del personal laboral, la 19 La Directiva 2001/23/CE, relativa a la subrogación de trabajadores, de acuerdo a lo previsto en su artículo 1.c, no se aplicaría a estos casos, debiendo solventarse esta cuestión en la norma que articule la transferencia de competencias, siendo la regla general la transmisión del personal junto con el servicio que prestan. Sin embargo, como pone de manifiesto MORALA GÓMEZ Antonio, en nuestro ordenamiento estos procesos han recibido en ocasiones el aval jurisprudencial para la aplicación del art 44 ET, si bien no en todos los casos, existiendo pronunciamientos dispares en función de los elementos fácticos concurrentes. Se ha aceptado la aplicación del art 44 ET por ejemplo, en los procesos de transferencias del Estado a las CCAA (SSTS de 22 de octubre de 1987 y 3 de junio de 1992). Si no se continúa prestando el servicio, sino que se pretende extinguir la organización por imposibilidad de seguir financiando la finalidad para la que la entidad fue creada, la STSJ de Cataluña 15/2012, de 13 de junio afirma que si se acredita que las funciones del organismo no van a ser asumidas ni por la entidad creadora ni por ninguna otra entidad pública, pueden extinguirse los contratos de trabajo de toda la plantilla, por causas técnicas y organizativas. La STSJ de Andalucía 1783/2011, de 21 de junio en el caso contrario, con continuidad del servicio prestado, en relación con una mancomunidad de aguas, falla a favor de la transferencia de personal porque se rescata una competencia municipal, y se impone a quienes van a continuar prestando el servicio, la recuperación junto con las redes de suministro, del personal que se vincula a esa actividad. 11
12 disposición adicional 9ª LBRL, relativa al sector público local, las disposiciones adicionales 13ª y 14ª, disposición transitoria 6ª y disposición final 2ª, todas ellas de la Ley 27/2013 y la disposición adicional 20ª LRJPAC, que regula su configuración de modo general para cualquier administración. El rasgo principal de esta figura es su definitiva caracterización como ente dependiente de una de sus administraciones integrantes, elemento que lo diferencia de manera sustancial de las mancomunidades, que son entidades locales autónomas. En cumplimiento de la normativa citada, durante este ejercicio 2014: - Deberá determinarse la administración a la que se adscribe el consorcio de acuerdo con los criterios, ordenados de manera preferente, recogidos en la Disposición Adicional 20ª LRJPAC. - Esa Administración debe clasificar el consorcio de acuerdo al procedimiento indicado en el primer punto de este epígrafe, determinar la composición de sus órganos de administración y el régimen retributivo de sus directivos, notificando tal acuerdo al consorcio. - El consorcio, en el plazo de tres meses desde la recepción del acuerdo de clasificación deberá modificar sus estatutos. recogiendo en ellos la adscripción, las adaptaciones necesarias en su régimen jurídico tras dicha adscripción, y variaciones las necesarias en sus órganos de gobierno tras la clasificación. Su personal sólo podrá provenir de la reasignación de efectivos de las entidades integrantes, salvo que presten servicios mínimos a los que se refiere el artículo 26 LBRL. El existente se adscribirá a la misma Administración que el consorcio 20. La clasificación deberá completarse con el tiempo necesario para que los estatutos estén adaptados a lo previsto en el acuerdo plenario antes del 31 de diciembre de 2014, aunque en este caso la LBRL, a diferencia de lo que se regula para las mancomunidades, no sanciona con la disolución a los consorcios que no cumplan con lo establecido en plazo. La creación de nuevos consorcios debe responder a una serie de cuestiones de ámbito general que el artículo 57 LBRL recoge: mejora de la eficiencia de la gestión, eliminar las duplicidades y cumplir con la legislación sobre estabilidad presupuestaria, la cooperación no puede instrumentarse solo con un convenio, y 20 Esta adscripción administrativa entendemos que no debe ser interpretada como una garantía de puesto de trabajo, que ha de entenderse en todo caso vinculado a la actividad, en los términos comentados en la nota anterior. No obstante, estas cuestiones han de quedar de manera obligatoria recogidas en los estatutos que deberán ser modificados de acuerdo a lo previsto en la Ley del sector público actualmente en trámite. 12
13 además dos límites concretos que deberán acreditarse en el expediente el primero de ellos y verificarse de manera periódica el segundo: - El consorcio no debe poner en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda Local de que se trate, así como el propio del consorcio. No da más pistas en relación a cómo ha de verificarse este extremo la norma, aunque intuimos que será necesario un Informe del Interventor de la entidad local, que podría optar por pedir informe al órgano que realiza la tutela financiera de la corporación en caso de duda. - El consorcio no ha de demandar más recursos de los inicialmente previstos. Esta prohibición queda recogida en la norma sin sanción, de manera que en caso de ser necesarios mayores recursos, y ser aprobados estos, debería considerarse el acuerdo nulo por infracción del ordenamiento jurídico. III.- REDIMENSIONAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO LOCAL. MEDIDAS DE OBLIGADO CUMPLIMIENTO. Lamentablemente, y a pesar de la necesidad de que este proceso de racionalización sea algo mantenido en el tiempo, y en constante evaluación buscando la eficacia y la eficiencia en la prestación de los servicios, las nuevas disposiciones adicionales 9ª y 12ª de la LBRL plantean un proceso puntual de redimensionamiento obligatorio que afecta únicamente a determinados entes pertenecientes al sector público local, con una redacción tan poco concisa que precisamente por su carácter extraordinario admite múltiples interpretaciones que pudieran servir en algún caso para eludir la aplicación de las normas Limitación de duración permanente en el tiempo. a. Prohibición de creación en el futuro de entidades dependientes de segundo nivel (Apartado tercero de la Disposición Adicional 9ª LBRL). Afecta a cualquier organismo dependiente o vinculado, independiente de su clasificación sectorial a efectos de la contabilidad nacional, y especialmente a los consorcios Limitaciones de duración temporal El resto de la disposición adicional novena contiene una serie de actuaciones tendentes a expulsar del sector público determinadas entidades, o a depurar los 21 Sólo podrán gestionar servicios de manera directa, sin creación de personificaciones dependientes o indirecta mediante contrato. 13
14 balances de estos entes, definiendo una serie de situaciones anómalas desde un punto de vista presupuestario, contrarias al respeto a la estabilidad presupuestaria constitucionalmente impuesto al sector público, pero que, sorprendentemente a la vista de esta justificación, no se contemplan como actuaciones de carácter permanente, de modo que a partir de la vigencia de la norma todo ente instrumental en esas circunstancias en un futuro deba ser sometido a un proceso de análisis, sino que afecta únicamente a las que cumplan una serie de condiciones en el momento de entrada en vigor de la Ley 27/2013. Las tres medidas de duración temporal se diseñan de un modo escalonado, afectando a las entidades locales creadoras, a las entidades instrumentales de primer nivel y a las de segundo, y son las siguientes: - A. Límites al rescate financiero de entidades dependientes de primer nivel por parte de sus entidades matriz. Se aplica a aquellas entidades locales que estén aplicando un plan económico financiero o un plan de ajuste y a sus OOAA dependientes, y sólo mientras dure la aplicación de las medidas tendentes a lograr la estabilidad financiera. A ese grupo de entidades y por ese tiempo se les impide, con carácter general tanto la constitución directa o indirecta de nuevos organismos, o su participación en ellos, como la realización de aportaciones patrimoniales a sus entidades dependientes o la suscripción de ampliaciones de capital Sin embargo, esta segunda prohibición puede ser eludida por quienes en el ejercicio presupuestario inmediatamente anterior (se entiende que a la aportación o suscripción) hubieran cumplido con los objetivos de estabilidad, deuda, y su PMP no supere en 30 días al previsto en la normativa sobre morosidad. No se contempla no obstante en la norma una excepción a la primera prohibición, que puede resultar muy necesaria en caso de que la necesidad de coordinar la prestación de servicios esenciales atribuida a la Diputación Provincial en el artículo 26.2 LBRL, lleve a esta institución a proponer a los municipios fórmulas asociativas para la gestión más eficaz de sus servicios obligatorios, ya que en ese caso, y puesto que la limitación de la disposición adicional octava no distingue, los municipios en esas circunstancias no podrían formar parte de esas asociaciones promovidas por la Diputación. En relación con el concepto de aportaciones prohibidas, la FEMP, al igual que el documento técnico del MHAP, consideran como tales las que presupuestariamente se apliquen al capítulo 8 del estado de gastos de los 14
15 presupuestos locales 22, reduciéndolas concretamente al concepto 850 relativo a adquisición de acciones, olvidando a nuestro juicio que el texto de la Ley distingue dos tipos de movimientos de fondos, ambos con diferencias contables y presupuestarias. La interpretación más literal de la norma debe intentar buscar la definición y características de los dos tipos de salidas de efectivo por parte de la entidad local, que se imputarán al concepto correspondiente de los artículos 85 y 87 de la estructura de gastos de las entidades locales aprobada por la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre. Concretamente, las aportaciones patrimoniales, deben caracterizarse e imputarse al presupuesto, no por una referencia nominal meramente formal decidida la entidad local, sino que debe fundamentarse la salida de fondos de un modo coherente con la normativa que de manera obligatoria han de aplicar las sociedades mercantiles locales en relación con la contabilización de estas aportaciones de su entidad matriz. Los criterios para delimitar el tratamiento contable de las subvenciones o transferencias recibidas por las empresas públicas los siguientes según la IGAE 23 : 1. Subvenciones a las empresas públicas concedidas por las Administraciones Públicas que son sus socios que cumplan los requisitos establecidos en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones para ser consideradas como tales: Constituyen ingresos cualquiera que sea su finalidad, debiendo ser imputadas a resultados de acuerdo con lo establecido en el apartado 1.3 de la NRV. 18ª del PGC Transferencias u otras entregas sin contraprestación de las Administraciones Públicas que son sus socios a las empresas públicas. Distinguiremos: a) Transferencias con finalidad indeterminada, para financiar déficits de explotación o gastos generales de funcionamiento de la empresa, no asociados con ninguna actividad o área de actividad en concreto sino con el conjunto de las actividades que realiza. No constituyen ingresos, debiendo tratarse como aportaciones del socio. b) Transferencias a las empresas públicas para financiar actividades específicas. Constituyen ingresos las transferencias destinadas a financiar actividades específicas que hayan sido declaradas de interés general mediante una 22 fichero/redimensionamiento%20del%20sector%20publico%20local%20%20tras%20la %20ENTRADA%20EN%20VIGOR%20DE%20LA%20LRSAL.pdf 23 En el mismo sentido se pronuncia la Consulta 5/2013, de 19 de julio sobre el tratamiento contable de unas transferencias del Estado recibidas por una Entidad (empresa pública) 15
16 norma jurídica, debiendo ser imputadas a resultados de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 1.3 de la NRV. 18ª del PGC Asimismo se considerarán como tales las transferencias establecidas mediante contratosprograma, convenios u otros instrumentos jurídicos cuya finalidad sea la realización de una determinada actividad o la prestación de un determinado servicio de interés público, siempre que en dichos instrumentos jurídicos se especifiquen las distintas finalidades que pueda tener la transferencia y los importes que financian cada una de las actividades específicas. No se imputarán a ingresos las transferencias realizadas para compensar pérdidas genéricas aún en el caso de que hayan sido instrumentadas mediante contratos-programa o documentos similares. c) Transferencias para financiar proyectos específicos de investigación y desarrollo. Si estos proyectos de investigación y desarrollo se incluyen en el marco de unas actividades que hayan sido consideradas de interés general de acuerdo con lo previsto en el apartado b) anterior, constituirán ingresos y se imputarán a resultados de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 1.3 de la NRV 18ª del PGC d) Aportaciones recibidas por las empresas públicas para realizar inversiones de inmovilizado o para cancelar deudas por adquisición del mismo. Se considerarán como recibidas de un tercero no socio, las transferencias recibidas para financiar específicamente inmovilizado afecto a una actividad específica de interés general o para cancelar deudas por adquisición del mismo. El cumplimiento de dichas condiciones puede derivar de una norma jurídica o puede considerarse que se ha producido cuando en un contrato programa, convenio u otro instrumento jurídico se haya determinado la financiación específica de inmovilizado afecto a la realización de una actividad específica o de las deudas derivadas de la adquisición del mismo, habiéndose cuantificado el importe que financia dicho inmovilizado o deudas. Dichos ingresos inicialmente y siempre que puedan considerarse como no reintegrables, se registrarán como directamente imputables a patrimonio neto, reconociéndose posteriormente en la cuenta de pérdidas y ganancias como ingresos sobre una base sistemática y racional, de acuerdo con los criterios que se detallan en el punto 1.3 de la propia norma de valoración. En este punto, hay que matizar que, en el caso de que la empresa pública recibiese transferencias de la entidad pública dominante para la financiación de gastos específicos producidos en el desarrollo de una actividad de interés general, 16
17 no podrán entenderse financiados por la misma los costes de amortización de los activos utilizados que, a su vez, hayan sido financiados con transferencias para la adquisición de inmovilizado afecto a la realización de actividades de interés general concedidas por la entidad pública dominante. En ningún caso se contabilizarán como ingresos las transferencias genéricas que se destinen a financiar inmovilizado, aun en el caso de que una vez que entre en funcionamiento dicho inmovilizado se utilice total o parcialmente para realizar actividades o prestar servicios de interés general. e) Transferencias para financiar gastos específicos o inusuales no afectados específicamente a una actividad. No constituyen ingresos, al no estar afectos a una actividad específica, en línea con lo recogido en el apartado a) anterior, debiendo tratarse, por tanto, como aportaciones del socio. B. Disolución de entidades dependientes de primer nivel en desequilibrio financiero. (apartado segundo). En este segundo caso, las entidades a las que se dirige la limitación normativa son aquellas que, a la entrada en vigor de la Ley (esto es, el 31 de diciembre de 2013) - desarrollen actividades económicas y estén adscritas a efectos del Sistema Europeo de Cuentas a cualesquiera de las Entidades Locales del artículo 3.1 de esta Ley - o sean un organismo autónomo de estas (la interpretación más coherente de esta norma, a la vista de la redacción completa, es considerar también incluidos a los OOAA en situación de déficit, para que todas las entidades dependientes de primer nivel tengan el mismo trato, y porque no es posible interpretar que esas entidades que desarrollen actividades económicas pueden estar adscritos a un OOAA, ya que estaríamos en el caso siguiente, para las entidades de segundo nivel) - y se encuentren en desequilibrio financiero, (los entes que tengan la consideración de Administración pública a efectos del SEC, que estén en necesidad de financiación y el resto porque existan de resultados negativos de explotación en dos ejercicios contables consecutivos) A ellas se les obliga a la aprobación de un plan de corrección del desequilibrio 24. La consecuencia de que dicho plan no surta los efectos correctores a 31 de diciembre de 2015 o 31 de diciembre de 2016, según el objeto de la entidad de que se trate, será la disolución de la entidad dependiente, bien porque así lo acuerde 24 Debería haberse aprobado antes del 28 de febrero de 2014, tras informarse por el Interventor General de la corporación creadora 17
18 su entidad creadora, o bien porque la propia Ley determina su disolución automática, el 1 de diciembre de 2015 o de 2016, respectivamente. A pesar de esta aparente sencillez, la disposición adicional admite varias interpretaciones, tanto en relación con las entidades inicialmente afectadas para la confección del plan, como en la determinación de aquellas que finalmente habrán de ser disueltas en caso de que no se corrija el déficit por aplicación de esa medida correctora. La determinación de las entidades que se encuentren en esta situación corresponderá a cada entidad local 25. Las dificultades en relación identificar la situación de las consideradas AAPP a efectos del SEC no son muy grandes, puesto que la constatación de que se encuentran en necesidad de financiación se realizará a la vista de la liquidación, entendemos que del ejercicio 2012 (única existente a la entrada en vigor de la Ley, que puede ser utilizada con certeza en los datos que refleje, sin que sea aconsejable la anticipación de la liquidación del propio ejercicio 2013, a la vista de los perentorios plazos de actuación previstos en la norma en relación con la elaboración del plan corrector, que debe estar aprobado en dos meses). Más problemas ofrece la indagación de si el resto de las entidades distintas de las AAPP, están o no en desequilibrio financiero de acuerdo a la DA 9ª LBRL, La norma ni siquiera indica que los resultados negativos de explotación hayan de ser en los dos ejercicios anteriores, solo pide que sean dos ejercicios contables consecutivos. Existen múltiples interpretaciones de una norma tan poco precisa tanto conceptualmente (contablemente, el resultado negativo de explotación no es el saldo de la cuenta 129, denominada resultado del ejercicio, así que la precisión terminológica entendemos que obliga a buscar su significado contable propio) como temporalmente (deben señalarse dos ejercicios consecutivos con esos resultados negativos). Una interpretación posible es que: - El resultado negativo de explotación debería ser el que acreditara el modelo de cuenta de pérdidas y ganancias del ejercicio, de acuerdo al Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad. 25 Sería deseable que se certificara en relación con la totalidad de las entidades dependientes indicando, con referencia al 31 de diciembre de 2013 si estaban o no en desequilibrio de acuerdo a los criterios SEC. A la vista de esa certificación, mediante una providencia del Alcalde o del Concejal del Área a la que estuvieran adscritas las entidades dependientes, se les solicitaría la elaboración del plan corrector, indicando los informes preceptivos y plazos para su aprobación y las consecuencias derivadas de su falta de cumplimiento. 18
19 - En cuanto a los ejercicios en los que debería ser analizado, manteniendo el razonamiento de la escasez de tiempo formulado anteriormente y la necesidad de datos ciertos, serían el 2011 y Tras el plazo de aplicación de las medidas contenidas en el plan, de uno o dos años según los distintos casos previstos en la disposición adicional, deberemos determinar a qué entidades afecta la obligación de disolución en caso de no surtir los efectos correctores deseados. En este caso parece que la fecha del 31 de diciembre de 2014 (o de 2015) sería la determinante en relación con la evaluación, planteamiento coherente con la existencia para esa fecha, de documentación relativa a la situación económica de la entidad, veraz y aprobada por el órgano competente. De manera expresa la propia norma ha tenido en cuenta que existe un plazo para la aprobación de las cuentas y la debida acreditación de las circunstancias previstas en relación con el déficit. Sin embargo, el segundo párrafo de este apartado de la D Adicional 9ª LBRL vuelve a añadir un elemento de incertidumbre en la interpretación de la norma, al indicar que se disolverá cada una de las entidades que continúe en situación de desequilibrio, sin indicar la fecha de referencia. Este matiz puede servir para defender la postura de que si existieran indicios razonables de que la situación de desequilibrio se ha corregido a lo largo del ejercicio 2015 (o 2016), con posterioridad a acreditar una situación deficitaria en el ejercicio 2014 (o 2015), y que las cuentas de esa entidad dependiente constatarán dicha circunstancia de superávit que cabe anticipar a 31 de diciembre de 2014 (o 2015), la entidad local podría no acordar su disolución. No es esa sin embargo, la interpretación más coherente con los datos que pueden ser verificados de manera contrastada a 31 de diciembre de 2014 (o 2015). En cualquier caso, en caso que la entidad local la mantenga entendemos que conviene que se acuerde de manera expresa y se comunique al Ministerio la falta de necesidad de disolución de esa entidad dependiente, ya que la propia disposición adicional octava prevé que la falta de estabilidad acabado el plazo de duración del plan, supone la disolución automática de la entidad dependiente, prevista para el 1 de diciembre de 2015 o de 2016, y los datos que entendemos serán tenidos en cuenta por el MHAP serán los que en ese momento se hayan comunicado a través de la Oficina Virtual con las EELL, referidos a los ejercicios 2014 o Tendría poco sentido solicitar la realización de este plan a quienes en el ejercicio 2012 tuvieran ya resultados de explotación positivos, aunque la dicción de la norma lo permita, si por ejemplo los tuvieron negativos en 2010 y
20 Esta previsión legal de disolución automática de las entidades incumplidoras, genera una enorme inseguridad jurídica, pudiendo incluso dar lugar a situaciones en las que existan terceros de buena fe amparados registralmente en sus relaciones con estos entes posteriormente a las fechas indicadas, por lo que sería necesario que se instrumentara reglamentariamente el procedimiento por el que se va a acreditar que tal circunstancia realmente ha sucedido y el modo en el que se va a hacer figurar en el registro mercantil, determinando los sujetos que han de comunicar tal circunstancia para su anotación. En conclusión, que sin poder afirmar que la redacción de este apartado es deliberadamente ambigua, sí que ofrece varias posibilidades para que puedan mantenerse distintas posturas, según convenga más o menos a la entidad local y a su sector instrumental a la vista de la limitada aplicación de la medida. La falta de una regla general que obligue a seguir este procedimiento siempre que un ente dependiente se encuentre en desequilibrio financiero, propiciará el intento de eludir la aplicación del precepto. C. Disolución de entes dependientes de segundo nivel (totalmente participados por uno de primer nivel), o venta de participaciones en el capital detentadas por entes dependientes de primer nivel, en otros que no se controlen exclusivamente y estén en situación de déficit. En este caso la medida es doble, y afecta a las entidades dependientes de segundo nivel. En ambos casos se trata de eliminar del sector público las entidades dependientes de segundo grado en situación de déficit tal y como se ha definido en el anterior punto. Se arbitran distintas medidas para las totalmente dependientes y para las participadas. En relación con las totalmente dependientes, controladas exclusivamente por otra entidad dependiente, existen dos posibilidades: ser adscritas directamente a una entidad local 27 o ser disueltas. La opción elegida deberá tramitarse en el plazo marcado por la propia disposición adicional (antes del 31 de marzo de 2014 o de 2015 dependiendo del objeto de la entidad en desequilibrio), sin que para estas entidades de segundo nivel exista la posibilidad de aprobar un plan corrector del desequilibrio que se puede proponer solo para las dependientes de primer nivel, según se ha expuesto en el anterior apartado. Si no se tramita el expediente necesario para cumplir con lo previsto en la norma, quedarán automáticamente disueltas el 30 de junio de 2014 o 2015, respectivamente. 27 A una de las enumeradas en el artículo 3.1 LBRL o a uno de sus OOAA 20

References: artículo 85
 artículo 27
 Real Decreto 
 artículo 1
 artículo 2
in fine
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 11
 Real Decreto 
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 27
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 44
 artículo 27
 artículo 1
 artículo 26
 artículo 57
 artículo 26
 artículo 3
 Real Decreto 
 artículo 3