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Timestamp: 2013-06-19 17:44:31+00:00

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* Conseil constitutionnel 29 D�cembre 1986 Loi de finances *
Conseil constitutionnel29 D�cembre 1986 - D�cision N� 86-221 DCLoi de finances pour 1987Journal officiel du 30 d�cembre 1986, p. 15801Le Conseil constitutionnel a �t� saisi, le 18 d�cembre 1986, par MM. Pierre Joxe, Lionel Jospin, Alain Barrau, Roger-G�rard Schwartzenberg, Jean-Hugues Colonna, Mme Yvette Roudy, MM. Jean-Jack Queyranne, Jean Auroux, Henri Nallet, Jean-Pierre Fourr�, Andr� Borel, Martin Malvy, Jacques Fleury, Joseph Menga, G�rard Fuchs, Philippe Marchand, Jean-Pierre Michel, Joseph Gourmelon, Louis Mermaz, Mme Odile Sicard, MM. Louis Besson, Jean-Paul Durieux, Pierre Garmendia, Jean-Pierre P�nicaut, Christian Goux, Jean Anciant, No�l Ravassard, Maurice Janetti, Louis Moulinet, Pierre B�r�govoy, Guy Vadepied, Michel Cartelet, Henri Fiszbin, Olivier Stirn, Jean-Claude Chupin, Andr� Clert, Mme Gis�le Sti�venard, MM. Fran�ois Loncle, Edmond Herv�, Augustin Bonrepaux, Pierre Ortet, Mme Jacqueline Osselin, MM. Georges Le Baill, Robert Le Foll, Charles Pistre, Mme Marie-France Lecuir, MM. Jean-Claude Portheault, Jean-Michel Boucheron (Ille-et-Vilaine), G�rard Welzer, Claude Bartolone, Philippe Puaud, Charles Metzinger, Henri Emmanuelli, Bernard Derosier, Andr� Ledran, Guy Malandain, Mme Catherine Lalumi�re,
MM. Alain Calmat, Michel Sapin, Gilbert Bonnemaison, G�rard Bapt, d�put�s, et le 19 d�cembre 1986, par MM. Jules Faigt, Marcel Costes, Jean Peyrafitte, L�on Eeckhoutte, Robert Pontillon, Germain Authi�, Michel Dreyfus-Schmidt, Lucien Delmas, Louis Perrein, Ren� Regnault, Philippe Madrelle, Andr� M�ric, Robert Laucournet, Andr� Rouvi�re, Robert Guillaume, Jacques Bialski, Marcel Bony, Fran�ois Louisy, Philippe Labeyrie, Claude Estier, Jean-Luc M�lenchon, Paul Loridant, Jacques Bellanger, Guy Penne, Charles Bonifay, Roger Quilliot, Robert Schwint, William Chervy, Raymond Courri�re, Roland Bernard, Georges Benedetti, Jean-Pierre Bayle, G�rard Roujas, Fran�ois Autain, Franck S�rusclat, Guy Allouche, G�rard Gaud, Michel Moreigne, Albert Ramassamy, Albert Pen, Marcel Debarge, Roland Courteau, Bastien Leccia, Marcel Vidal, Marc B uf, Jean-Pierre Masseret, Jacques Carat, Michel Manet, Mme Irma Rapuzzi, MM. Roland Grimaldi, Rodolphe D�sir�, Maurice Pic, Andr� Delelis, Pierre Matraja, F�lix Ciccolini, Fernand Tardy, Raymond Tarcy, G�rard Delfau, Michel Darras, Tony Larue, Louis Longequeue, Michel Charasse, s�nateurs, dans les conditions pr�vues � l'article 61, alin�a 2, de la Constitution, de la conformit� � celle-ci de la loi de finances pour 1987 ;
Vu l'ordonnance n� 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu l'ordonnance n� 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
1. Consid�rant que la conformit� � la Constitution de la loi de finances pour 1987 est contest�e en raison tant de la proc�dure suivie pour l'adoption de certains de ses articles que du contenu de l'article 57 ;
2. Consid�rant que les d�put�s auteurs de la premi�re saisine soutiennent que plusieurs dispositions de la loi d�f�r�e auraient �t� adopt�es dans des conditions non conformes � la Constitution ; qu'ils font valoir, � titre principal, que les articles 8, 11, 19, 29, 40 et 41 ont �t� introduits lors de l'examen par les assembl�es du texte adopt� par la commission mixte paritaire alors qu'ils sont sans lien direct avec ce texte ; qu'� titre subsidiaire, ils estiment que les articles 8 et 11 doivent �tre d�clar�s contraires � la Constitution car ils ont pour objet de modifier les articles 7 et 10 de la loi adopt�s en termes identiques par les deux assembl�es en premi�re lecture ;
3. Consid�rant, d'une part, que l'article 39 de la Constitution dispose, dans son premier alin�a, que "l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement" ; que le premier alin�a de l'article 44 �nonce que "les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement" ; que, selon le premier alin�a de l'article 45 : "Tout projet ou proposition de loi est examin� successivement dans les deux assembl�es du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique" ; qu'en vertu des deuxi�me et troisi�me alin�as du m�me article : "Lorsque, par suite d'un d�saccord entre les deux assembl�es, un projet ou une proposition de loi n'a pu �tre adopt� apr�s deux lectures par chaque assembl�e ou, si le Gouvernement a d�clar� l'urgence, apr�s une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la facult� de provoquer la r�union d'une commission mixte paritaire charg�e de proposer un texte sur les dispositionsrestant en discussion.- Le texte �labor� par la commission mixte peut �tre soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assembl�es. Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement" ;
4. Consid�rant, d'autre part, qu'aux termes du deuxi�me alin�a, in fine, de l'article 39 de la Constitution "les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu � l'Assembl�e nationale" ;
5. Consid�rant qu'il r�sulte des dispositions pr�cit�es de l'article 45 de la Constitution que l'adoption par la commission mixte paritaire d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion ne fait pas obstacle � ce que le Gouvernement, en soumettant pour approbation aux deux assembl�es le texte �labor� par la commission mixte, modifie ou compl�te celui-ci par les amendements de son choix, au besoin prenant la forme d'articles additionnels ; que ces amendements peuvent m�me avoir pour effet d'affecter des dispositions qui ont d�j� �t� vot�es dans les m�mes termes par les deux assembl�es ; que toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apport�es au texte en cours de discussion ne sauraient, sans m�conna�tre les articles 39, alin�a 1, et 44, alin�a 1, de la Constitution, ni �tre sans lien avec ce dernier, ni d�passer, par leur objet et leur port�e, les limites inh�rentes � l'exercice du droit d'amendement ;
6. Consid�rant, en outre, que pour les lois de finances, il importe que les amendements pr�sent�s soient au nombre de ceux qui peuvent figurer dans un texte de cette nature, en vertu de l'article premier de l'ordonnance n� 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; que, de plus, conform�ment � l'article 39, in fine, de la Constitution, les amendements introduisant des mesures financi�res enti�rement nouvelles doivent en premier lieu �tre soumis � l'Assembl�e nationale ;
7. Consid�rant que les amendements qui sont � l'origine des articles 8 et 11 tendent, d'une part, � instituer un r�gime de droit d'option pour la prise en compte de l'indemnit� pour cong�s pay�s compl�tant ainsi les r�gles pos�es par l'article 7 de la loi et, d'autre part, � �tendre le champ d'application des r�gles d'aide � l'investissement pour les implantations commerciales � l'�tranger qui r�sultent de l'article 10 de la loi ; que les amendements dont sont issus les articles 19 et 20 am�nagent des aspects particuliers de la fiscalit� applicable dans le domaine des activit�s agricoles ; que les articles 40 et 41, qui ont �t� eux aussi adopt�s par voie d'amendement, cr�ent respectivement une taxe sur les allumettes et les briquets et une taxe de s�ret� due par les entreprises de transport public a�rien ;
8. Consid�rant que ces diverses dispositions ne sont pas sans lien avec le texte en discussion ; que, tant par leur objet, qui est �troitement sp�cifi�, que par leur port�e restreinte, elles n'ont pas d�pass� les limites inh�rentes � l'exercice du droit d'amendement ; que ces dispositions, en raison de leur caract�re fiscal, sont au nombre de celles pouvant figurer dans une loi de finances, conform�ment au troisi�me alin�a de l'article premier de l'ordonnance n� 59-2 pr�cit� ; que les articles 40 et 41 qui instituent des taxes nouvelles ont �t� pr�sent�s par priorit� devant l'Assembl�e nationale ; que, dans ces conditions, le Gouvernement n'a m�connu aucune r�gle de valeur constitutionnelle en ayant fait usage du droit d'amendement qui lui est reconnu par le troisi�me alin�a de l'article 45 de la Constitution ;
9. Consid�rant, d�s lors, que les articles 8, 11, 19, 29, 40 et 41 de la loi soumise � l'examen du Conseil constitutionnel ont �t� adopt�s selon une proc�dure conforme � la Constitution ;
10. Consid�rant que les s�nateurs auteurs de la seconde saisine contestent la conformit� � la Constitution de l'article 57 de la loi et de l'�tat B qui y est annex� en tant, d'une part, qu'ils pr�voient l'inscription au chapitre 43-80 du budget du minist�re de l'�ducation nationale, au nombre des mesures nouvelles, d'un cr�dit de 73 139 071 F. destin� � subventionner les organismes aupr�s desquels sont d�tach�s des personnels anciennement mis � disposition et, d'autre part, qu'ils suppriment, au total, 1679 emplois de personnels mis � la disposition d'organismes compl�mentaires de l'enseignement public ;
11. Consid�rant qu'il est soutenu, � titre principal, qu'une loi de finances ne peut priver de sanction les droits cr��s au profit de tiers par des dispositions d'ordre l�gislatif, r�glementaire et conventionnel toujours en vigueur, sans violer l'article premier de l'ordonnance organique n� 59-2 du 2 janvier 1959 qui est relatif � la d�termination du contenu d'une loi de finances ; qu'en effet, la loi de finances, dans ses dispositions budg�taires, ne peut qu'�tre la traduction financi�re des lois et r�glements en vigueur ; que, subsidiairement, il est reproch� aux dispositions sus-analys�es de l'article 57 et de l'�tat B, d'obliger l'administration � d�noncer des conventions de mise � disposition ant�rieurement conclues sur le fondement de l'article 42 de la loi n� 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives � la fonction publique de l'�tat et du d�cret n� 85-986 du 16 septembre 1985, alors qu'une telle mesure rel�ve de la comp�tence r�glementaire ; qu'il y aurait ainsi une injonction adress�e par le Parlement au Gouvernement dans un domaine de comp�tence qui lui est propre ; qu'au surplus, la loi aurait d� pr�voir les cr�dits n�cessaires � l'indemnisation du pr�judice d�coulant de la r�siliation des conventions de mise � disposition conclues entre l'�tat et les organismes mutualistes du secteur de l'�ducation nationale ; qu'en tout �tat de cause, il est impossible de dire combien de fonctionnaires actuellement mis � la disposition des organismes mutualistes accepteront d'�tre d�tach�s, si bien que le cr�dit de subvention pr�vu ne peut �tre fix� avec certitude ; que c'est donc en violation des articles 9 et 11 de l'ordonnance n� 59-2 pr�cit�e que ce cr�dit est limitatif ;
12. Consid�rant qu'aux termes de l'article premier, alin�a 5, de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances "les cr�ations et transformations d'emplois ne peuvent r�sulter que de dispositions pr�vues par une loi de finances. Toutefois, des transformations d'emplois peuvent �tre op�r�es par d�crets pris en Conseil des ministres apr�s avis du Conseil d'�tat. Ces transformations d'emplois ainsi que les recrutements, les avancements et les modifications de r�mun�ration ne peuvent �tre d�cid�s s'ils sont de nature � provoquer un d�passement des cr�dits annuels pr�alablement ouverts." ; qu'en vertu de l'article 43 de la m�me ordonnance "les cr�ations, suppressions et transformations d'emplois r�sultent des modifications de cr�dits correspondantes d�ment explicit�es par les annexes." ;
13. Consid�rant qu'il ressort de ces textes que la suppression de 1 679 emplois de personnels mis � la disposition d'organismes compl�mentaires de l'enseignement public, op�r�e par la loi de finances pour 1987 ne contrevient pas aux dispositions de l'ordonnance organique qui d�terminent le contenu des lois de finances, mais n'en est qu'une simple application dans un cas d�termin� ; qu'il n'en r�sulte aucun empi�tement sur la comp�tence du pouvoir r�glementaire ; qu'il n'y a pas davantage une injonction du Parlement au Gouvernement qui serait contraire � des r�gles ou principes de valeur constitutionnelle ;
14. Consid�rant, par ailleurs, que la suppression des emplois dont il s'agit ne faisant pas na�tre par elle-m�me un droit de cr�ance au profit des tiers contre l'�tat, il ne saurait, en tout �tat de cause, �tre fait grief � la loi de n'avoir pas pr�vu de cr�dits aff�rents � la r�paration de pr�judices qui ont un caract�re purement �ventuel ;
15. Consid�rant qu'en vertu de l'article 9 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, les cr�dits �valuatifs, qui servent � acquitter les dettes de l'�tat r�sultant de dispositions l�gislatives sp�ciales ou de conventions permanentes approuv�es par la loi, s'appliquent � des d�penses de la nature de celles �num�r�es par cet article ainsi qu'aux "d�penses imputables sur les chapitres dont l'�num�ration figure � un �tat sp�cial annex� � la loi de finances" ; que le cr�dit destin� � subventionner les organismes aupr�s desquels sont d�tach�s des personnels anciennement mis � disposition n'entre dans aucune de ces cat�gories ; qu'il ne r�pond pas davantage � la d�finition des cr�dits provisionnels qui r�sulte de l'article 10 de l'ordonnance pr�cit�e ; que, d�s lors qu'il n'entre, ni dans la cat�gorie des cr�dits �valuatifs, ni dans celle des cr�dits provisionnels, le cr�dit dont il s'agit a, comme le prescrit l'article 11 de l'ordonnance organique pr�cit�e, un caract�re limitatif, sans que puisse y faire obstacle la circonstance qu'il pourrait ne pas �tre int�gralement consomm� ;
16. Consid�rant qu'il r�sulte de ce qui pr�c�de que l'article 57 de la loi n'est pas contraire � la Constitution ;
17. Consid�rant que l'article 99 de la loi a pour objet d'ajouter � l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation, qui est relatif au r�gime de l'aide personnalis�e au logement institu�e par la loi n� 77-1 du 3 janvier 1977, un alin�a suppl�mentaire ainsi r�dig� : "Toutefois, le bar�me �tabli pour les b�n�ficiaires dont le droit � l'aide personnalis�e au logement est ouvert post�rieurement au 30 juin 1987 peut �tre appliqu� progressivement, selon les modalit�s d�finies par voie r�glementaire, aux b�n�ficiaires dont les droits ont �t� ouverts ant�rieurement � cette date" ;
18. Consid�rant qu'il r�sulte, tant de son texte m�me que des d�bats qui ont pr�c�d� son adoption, que cette disposition a pour objet d'autoriser le Gouvernement � faire une application progressive du bar�me de l'aide personnalis�e au logement qui sera d�fini par voie r�glementaire ; qu'une telle disposition, qui n'a pas de caract�re financier au sens de l'article premier de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, n'est pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi de finances ; que, par suite, elle a �t� adopt�e selon une proc�dure non conforme � la Constitution ;
19. Consid�rant qu'en l'esp�ce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre question de conformit� � la Constitution de la loi soumise � son examen ;
L'article 99 de la loi de finances pour 1987 est d�clar� non conforme � la Constitution.
Les autres dispositions de la loi de finances pour 1987 ne sont pas contraires � la Constitution.
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References: l'article 61
 l'article 57
 l'article 39
 l'article 44
 l'article 45
in fine
 l'article 39
 l'article 45
 l'article 39
in fine
 l'article 7
 l'article 10
 l'article 45
 l'article 57
 l'article 57
 l'article 42
 l'article 43
 l'article 9
 l'article 10
 l'article 11
 l'article 57
 l'article 99

L'article 99