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Timestamp: 2014-04-18 22:06:10+00:00

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Assembl�e nationale - L'examen parlementaire des lois de finances
Connaissance de l'Assembl�e nationale > L'examen parlementaire des lois de finances (juillet 2009)
Les lois de finances : sp�cificit�, contenu, pr�sentation
Une proc�dure l�gislative particuli�re
L’examen des autres lois de finances : lois de finances rectificatives et lois de r�glement
Lois de finances et lois de financement � l'Assembl�e nationale
Voir aussi la rubrique : � Budget et lois de financement de la sécurité sociale »
Encadr�es par des r�gles constitutionnelles compl�t�es par la loi organique du 1er ao�t 2001 (LOLF), les conditions d'examen des lois de finances par l'Assembl�e nationale se distinguent nettement de celles des autres projets de lois. Mobilisant un grand nombre de d�put�s, le d�bat budg�taire reste un moment fort de la vie parlementaire.
L’article 34 de la Constitution dispose que � les lois de finances d�terminent les ressources et les charges de l’�tat dans les conditions et sous les r�serves pr�vues par une loi organique �. Les r�gles sp�cifiques qui leur sont applicables ont �t� profond�ment modifi�es par la loi organique relative aux lois de finances du 1er ao�t 2001 (LOLF) qui s’est substitu�e � l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959.
La loi de finances est l’acte juridique qui pr�voit et autorise le budget de l’�tat. Elle d�termine, pour un exercice (correspondant � l’ann�e civile) la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’�tat, ainsi que l’�quilibre budg�taire et financier qui en r�sulte (LOLF, art.1er).
Le Gouvernement a le monopole de la pr�sentation des lois de finances qui ne peuvent r�sulter que de l’adoption d’un projet de loi (article 47 de la Constitution).
On distingue trois cat�gories de lois de finances :
la loi de finances de l’ann�e ;
la loi de r�glement.
Les lois de finances doivent �tre sinc�res (LOLF, art. 32), leur sinc�rit� s’appr�ciant compte tenu des informations disponibles et des pr�visions qui peuvent raisonnablement en d�couler au moment de leur adoption.
La loi de finances de l’ann�e comporte deux parties distinctes (LOLF, art. 34) :
la premi�re partie autorise la perception des imp�ts, �value les ressources de l’�tat, fixe les plafonds des d�penses et arr�te les donn�es g�n�rales de l’�quilibre budg�taire (pr�sent�es dans un tableau d’�quilibre) ;
la seconde partie fixe pour chacune des missions du budget de l’�tat le montant des cr�dits et par minist�re le plafond des autorisations d’emplois.
Jusqu’ici pr�sent� par minist�re et par type de d�penses (fonctionnement, investissements, interventions…), le budget est aujourd’hui structur� en trois niveaux :
la mission, minist�rielle ou interminist�rielle ;
La mission, exclusivement d’initiative gouvernementale, comprend un ensemble de programmes concourant � une politique publique d�finie relevant d’un ou plusieurs minist�res.
Un programme regroupe les cr�dits destin�s � mettre en œuvre une action ou un ensemble coh�rent d’actions relevant d’un m�me minist�re et auquel sont associ�s des objectifs pr�cis ainsi que des r�sultats attendus et faisant l’objet d’une �valuation (LOLF, art. 7).
La pr�sentation des cr�dits par titres (personnel, fonctionnement, charges de la dette, investissements, interventions, op�rations financi�res) est seulement indicative sous r�serve du titre des d�penses de personnel (titre 2) qui sont plafonn�es par programme.
Le budget g�n�ral de l’�tat (en 2009) comprend 33 missions regroupant 133 programmes d�coup�s en 614 actions.
Le projet de loi de finances est n�cessairement accompagn� de nombreuses annexes destin�es � assurer une bonne information des parlementaires :
les � bleus � budg�taires ou projets annuels de performances (PAP) pr�sentent par mission les cr�dits de chacun de ses programmes, en pr�cisant pour chaque action les objectifs et les indicateurs de performances qui leur sont associ�s. Annex�s au projet de loi de r�glement, les rapports annuels de performances (RAP) permettent de comparer la pr�vision et l’ex�cution de la d�pense et les r�sultats constat�s au regard des objectifs poursuivis ;
les � jaunes � budg�taires sont des annexes informatives (ex. : Effort de la Nation en faveur de la s�curit� routi�re ; Rapport relatif � l’�tat actionnaire ; Relations financi�res avec l’Union europ�enne) ;
les documents de politique transversale qui pr�sentent de fa�on d�taill�e les politiques (ex : s�curit� civile, outre-mer) concernant des programmes relevant de diff�rentes missions ;
les autres documents budg�taires permettent notamment de replacer le projet de budget dans son contexte �conomique social et financier : Rapport sur les pr�l�vements obligatoires ; Rapport �conomique, social et financier ; Rapport sur les comptes de la Nation.
Le Parlement est, depuis 1996, associ� � la pr�paration du projet de loi de finances gr�ce � un d�bat d’orientation des finances publiques dont l’organisation, au printemps, a �t� consacr�e par la LOLF (art. 48). Ce d�bat s’engage sur la base d’un rapport du Gouvernement sur l’�volution de l’�conomie nationale et sur les orientations des finances publiques. Ce rapport doit comporter la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances qui leur sont associ�s, envisag�s pour le projet de loi de finances de l’ann�e suivante.
1. – Une discussion budg�taire encadr�e par des d�lais constitutionnels
L’article 47 de la Constitution fixe � 70 jours le d�lai accord� au Parlement pour statuer sur le projet de loi de finances et fait de la proc�dure acc�l�r�e une r�gle applicable de droit aux projets de loi de finances.
Le d�lai ainsi pr�vu se d�cline (LOLF, art. 40) de la fa�on suivante :
premi�re lecture � l’Assembl�e nationale : 40 jours ;
premi�re lecture au S�nat : 20 jours ;
Si le d�lai global de 70 jours apr�s le d�p�t du projet de loi n’est pas respect�, le Gouvernement peut recourir � une ordonnance pour en mettre les dispositions en vigueur.
Le projet de loi de finances doit �tre d�pos� � l’Assembl�e nationale qui a la priorit� sur le S�nat avant le premier mardi d’octobre de l’ann�e pr�c�dant celle de l’ex�cution du budget (article 39 de la Constitution). Combin�e aux d�lais d’examen, cette priorit� a notamment pour effet d’interdire au Gouvernement d’introduire devant le S�nat, sous forme d’amendement, toute mesure nouvelle (d�cisions du Conseil Constitutionnel n� 76-73 DC du 28 d�cembre 1976 et n� 2006-544 DC du 14 d�cembre 2006).
L’ensemble de ces r�gles contraignantes pour le Parlement mais aussi pour le Gouvernement (tenu �galement de respecter des dates limites de d�p�t pour les annexes explicatives) a pour objet d’assurer, gr�ce � l’adoption d’un budget avant le d�but de l’exercice, la continuit� de la vie nationale.
2. – Une sp�cificit� proc�durale renforc�e dans le cadre de la r�vision constitutionnelle intervenue en 2008
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 ainsi que les dispositions du R�glement de l’Assembl�e nationale qui en tirent les cons�quences, ont apport�, dans les rapports entre le Parlement et le Gouvernement et dans la proc�dure l�gislative ordinaire, des am�nagements substantiels qui ne sont pas applicables aux lois de finances :
– s’agissant de l’examen des projets de loi de finances en commission, demeurent inchang�s, le principe selon lequel ne peuvent d�poser des amendements en commission que les membres de la commission concern�e et la possibilit� pour les commissions saisies pour avis de se r�unir apr�s la commission saisie au fond ; en outre, les ministres ne peuvent pas assister aux votes en commission ;
– l’examen des projets de loi de finances reste inscriptible par priorit�, � tout moment, � l’ordre du jour de l’Assembl�e, � la demande du Gouvernement, y compris pendant les semaines r�serv�es en principe au Parlement (article 48 de la Constitution) ;
– la discussion en s�ance publique en premi�re lecture devant l’Assembl�e nationale porte sur le texte pr�sent� par le Gouvernement et non sur le texte adopt� par la commission (article 42 de la Constitution) ; pour les autres lectures, la discussion porte sur le texte transmis par l’autre assembl�e et non sur le texte de la commission ;
– la proc�dure dite du � temps l�gislatif programm� � (fixation de la dur�e maximale de l’examen d’un texte) n’est pas applicable � l’examen des projets de loi de finances ;
– la possibilit� pour le Gouvernement de recourir � l’article 49-3 de la Constitution (engagement de responsabilit� sur le vote d’un texte) a �t� maintenue sans limitation pour le vote d’un projet de loi de finances.
3. – Un examen approfondi par les huit commissions permanentes
La loi organique (LOLF, art. 39) pr�voit le renvoi du projet de loi de finances � la commission des finances, excluant ainsi la possibilit� de constitution d’une commission sp�ciale. Mais si la commission des finances joue un r�le pr�pond�rant dans l’examen de ce texte, les sept autres commissions permanentes s’en saisissent pour avis.
a) Le r�le pr�dominant de la commission des finances
Sur les 73 membres de la commission des finances, une cinquantaine participent directement � l’examen du projet de loi de finances.
Au premier rang d’entre eux, le rapporteur g�n�ral �lu chaque ann�e en m�me temps que le pr�sident de la commission et les membres de son bureau et � qui est automatiquement confi� le rapport g�n�ral sur le projet de budget.
Ce rapport g�n�ral est compos� de trois tomes :
Le tome I est consacr� � une analyse globale du budget replac� dans son contexte �conomique et financier.
Le tome II comprend les commentaires des dispositions de la premi�re partie du projet de loi de finances, c’est-�-dire pour l’essentiel des mesures fiscales ayant une incidence sur l’�quilibre de l’exercice concern�.
Le tome III traite des dispositions de la deuxi�me partie, en l’occurrence de l’examen des articles non rattach�s � une mission. Il s’agit surtout, pour les plus importantes d’entre elles, de dispositions fiscales ou budg�taires n’affectant pas l’�quilibre budg�taire de l’ann�e.
Quant � l’examen d�taill� des cr�dits, il est assur� par les rapporteurs sp�ciaux de la commission des finances auxquels la loi organique (LOLF, art. 57) accorde des pouvoirs d’investigation sur pi�ces et sur place et un droit de communication des renseignements et documents d’ordre financier et administratif (sous r�serve des sujets couverts par le secret en mati�re de d�fense nationale, de s�curit� int�rieure ou ext�rieure de l’�tat et par le secret de l’instruction judiciaire).
D�sign�s par la commission des finances au cours du premier trimestre de l’ann�e, les rapporteurs sp�ciaux, charg�s de fa�on permanente du contr�le de l’ex�cution budg�taire dans leur domaines d’attribution, adressent des questionnaires aux ministres avant le 10 juillet de chaque ann�e en vue de la pr�paration de leurs rapports sur le projet de loi de finances. Le Gouvernement a l’obligation d’y r�pondre par �crit au plus tard le 10 octobre (LOLF, art. 49).
Chaque rapporteur sp�cial est charg� de l’examen des cr�dits d’une mission, ou dans certains cas d’un ou plusieurs programmes d’une m�me mission.
La commission des finances consacre environ cinquante heures � l’examen du projet de loi de finances de l’ann�e.
b) Les avis des autres commissions permanentes
Les sept autres commissions permanentes d�signent des rapporteurs pour avis charg�s de l’examen des missions (pour tout ou partie) relevant de leurs domaines de comp�tences. Chaque ann�e, une soixantaine d’avis budg�taires sont ainsi publi�s.
4. – L’organisation particuli�re du d�bat budg�taire
Le d�bat budg�taire fait l’objet d’une organisation particuli�re par la Conf�rence des Pr�sidents de l’Assembl�e nationale.
Comme dans la proc�dure classique, la discussion de la premi�re partie s’ouvre par une discussion g�n�rale au cours de laquelle interviennent les porte-parole des groupes. La discussion des articles de cette premi�re partie suit �galement les r�gles ordinaires (sauf l’article relatif au pr�l�vement sur recettes au profit de l’Union europ�enne qui fait l’objet d’une organisation sp�cifique).
La sp�cificit� du projet de loi de finances tient � l’existence d’un � article d’�quilibre � et � la disposition de l’article 42 de la LOLF qui fait du vote de la premi�re partie un pr�alable � la mise en discussion de la seconde partie du projet de loi : en effet, c’est cet article qui �value l’ensemble des ressources du budget de l’�tat et qui fixe les plafonds des charges, arr�tant ainsi l’�quilibre financier. La d�cision du Conseil constitutionnel, en date du 24 d�cembre 1979, a censur� la loi de finances pour 1980, pour non respect de cette obligation.
Le d�bat en s�ance publique occupe en g�n�ral cinq jours de s�ance.
La discussion de la deuxi�me partie n’ob�it pas en revanche aux r�gles habituelles. Apr�s avoir fix�, sur proposition de la commission des finances, d�s le mois de juin, la dur�e globale indicative du d�bat et la liste des missions dont l’examen se d�roulera en commission �largie, la Conf�rence des Pr�sidents d�termine, en principe d�but octobre, les dates de r�union : les missions concern�es sont examin�es au cours d’une r�union commune de la commission des finances et de la ou des commissions saisies pour avis, en pr�sence du Gouvernement et dans des conditions de publicit� analogues � celles de la s�ance publique ; elles ne font ensuite l’objet en s�ance publique que d’un tr�s bref d�bat suivi de l’examen des �ventuels amendements et du vote des cr�dits. Cette pratique, initi�e sous la XIe l�gislature, a �t� consacr�e dans le R�glement en juin 2006. Pour les autres missions, les groupes parlementaires r�partissent librement le temps qu’ils ont affect� � chaque discussion entre les deux phases suivantes :
la phase des interventions g�n�rales,
la phase des questions, suivies des r�ponses imm�diates des ministres.
� l’issue de la discussion des missions qui s’�tale sur trois semaines, l’Assembl�e nationale examine les articles non rattach�s de la deuxi�me partie du projet de loi de finances, les articles dits de r�capitulation (articles renvoyant � des �tats annex�s et retra�ant la r�partition des cr�dits par missions) et proc�de au vote sur l’ensemble du projet de loi.
Au total l’Assembl�e nationale consacre chaque ann�e au d�bat budg�taire environ 150 heures, en s�ance publique et en commission �largie. 5. – La navette parlementaire et la promulgation de la loi
La proc�dure acc�l�r�e s’appliquant de droit, le projet de loi de finances fait l’objet, apr�s sa premi�re lecture au S�nat dans le d�lai de vingt jours imparti � cette assembl�e, de la r�union d’une commission mixte paritaire (CMP) charg�e d’examiner les dispositions du texte restant en discussion.
La proc�dure suivie en cas de succ�s de la CMP, c’est-�-dire d’�laboration d’un texte, ou d’�chec est la proc�dure normale applicable � tous les projets de loi.
Bien entendu, lorsque l’Assembl�e nationale et le S�nat doivent proc�der � une nouvelle lecture, le d�bat se d�roule rapidement, les missions n’�tant pas rediscut�es l’une apr�s l’autre.
Avant sa promulgation, la loi de finances est habituellement soumise � l’appr�ciation du Conseil constitutionnel qui a d�velopp� une abondante jurisprudence en mati�re budg�taire et qui veille notamment au respect des r�gles organiques relatives aux lois de finances.
1. – Les lois de finances rectificatives
Les lois de finances rectificatives, qui modifient en cours d’exercice la loi de finances de l’ann�e, ont la m�me structure en deux parties que celle-ci.
Couramment appel�e � collectif budg�taire �, la loi de finances rectificative a principalement pour objet de prendre en compte les �valuations r�vis�es des ressources de l’�tat (pour tenir compte des �carts constat�s entre les pr�visions et les recettes effectivement encaiss�es), d’apporter aux cr�dits les modifications n�cessaires qui exc�dent celles que le Gouvernement est autoris� � op�rer par voie r�glementaire et de d�terminer le nouvel �quilibre budg�taire qui en r�sulte.
Certains collectifs peuvent, notamment en cas d’alternance politique ou d’al�a �conomique, traduire un changement plus profond de la politique fiscale et budg�taire. La discussion des cr�dits n’a pas lieu mission par mission et seul le ministre charg� du budget est charg� de soutenir le projet de loi. Les d�bats sont relativement brefs.
2. – Les lois de r�glement
La loi de r�glement a principalement pour objet d’arr�ter le montant d�finitif des recettes et des d�penses du budget auquel elle se rapporte et le r�sultat budg�taire qui en d�coule.
La date limite de d�p�t du projet de loi de r�glement est fix�e au 1er juin de l’ann�e suivant celle de l’ex�cution du budget auquel il se rapporte (LOLF, art. 46). Il est accompagn� des rapports annuels de performances (RAP) qui permettent de comparer l’ex�cution budg�taire et ses r�sultats avec les pr�visions figurant dans les projets annuels de performances (PAP) annex�s au projet de loi de finances de l’ann�e.
Le projet de loi de r�glement est examin� selon les r�gles ordinaires, l’article 41 de la LOLF pr�voyant cependant que le projet de loi de finances de l’ann�e ne peut �tre mis en discussion devant une assembl�e avant le vote en premi�re lecture du projet de loi de r�glement de l’ann�e pr�c�dente. Depuis 2006, l’Assembl�e nationale a �t� en mesure d’examiner le projet de loi de r�glement d�s le mois de juin ou pendant la session extraordinaire du mois de juillet.
* * Il est � noter que la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a pr�vu une nouvelle cat�gorie de lois de programmation qui, sans �tre stricto sensu des lois de finances, sont, s’agissant de leur objet, tr�s proches de celles-ci : il s’agit des lois de programmation qui d�finissent � les orientations pluriannuelles des finances publiques �, en s’inscrivant � dans l’objectif d’�quilibre des comptes des administrations publiques � (avant-dernier alin�a de l’article 34 de la Constitution). Ces lois de programmation rel�vent de la proc�dure l�gislative ordinaire.

References: art.1
 art. 32
 art. 34
 art. 7
 art. 40
 art. 39
 art. 57
 art. 49
 art. 46