Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/mezinarodni-ochrana-lhuta-pro-opakovanou-zadost-o-mezinarodni-ochranu.p1661.html
Timestamp: 2020-06-02 12:19:28+00:00

Document:
Mezinárodní ochrana: lhůta pro opakovanou žádost o mezinárodní ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Mezinárodní ochrana: lhůta pro opakovanou žádost o mezinárodní ochranu
Správní řízení: zjevně právně nepřípustná žádost
k § 10 odst. 3 a 4 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), ve znění účinném do 27. 12. 2007*)
k § 45 odst. 3 a § 66 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Dvouletá lhůta stanovená v § 10 odst. 3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, počíná běžet dnem, kdy nabylo právní moci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věci mezinárodní ochrany, pokud byla proti rozhodnutí krajského soudu podána kasační stížnost.
II. I o žádosti o udělení mezinárodní ochrany podané před uplynutím lhůty uvedené v § 10 odst. 3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, musí Ministerstvo vnitra vydat rozhodnutí; nepromine-li lhůtu, řízení zastaví pro nepřípustnost žádosti (§ 45 odst. 3 správního řádu z roku 2004).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2008, čj. 2 Azs 17/2008-61)
č. 923/2006 Sb. NSS, č. 1046/2007 Sb. NSS, č. 165/2001 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 446/2000), č. 1381/2007 Sb. NSS, č. 1633/2008Sb. NSS.
Phung Huu S. (Vietnamská socialistická republika) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobci žalovaný oznámil, že jeho podání označené jako žádost o udělení mezinárodní ochrany nemůže být považováno za takovou žádost. Uvedl, že zákon o azylu jednoznačně upravuje nejen podobu a obsah žádosti o udělení mezinárodní ochrany, ale i způsob a místo jejího podání. Tyto náležitosti jeho podání nesplňovalo. Krom toho žalobce upozornil, že i kdyby chtěl podat žádost o udělení mezinárodní ochrany, mohl by tak učinit až po uplynutí dvou let od pravomocného ukončení předchozího řízení. V případě, že cizinec požádal o soudní přezkum správního rozhodnutí, považuje se za začátek této dvouleté lhůty den nabytí právní moci soudního rozhodnutí. Uvedená dvouletá lhůta v jeho případě doposud neuplynula.
Městský soud v Praze odmítl dne 25. 10. 2007 žalobu podanou proti oznámení žalovaného, přičemž konstatoval, že citovaný přípis není rozhodnutím správního orgánu a nelze jej přezkoumat ve správním soudnictví.
Proti uvedenému usnesení městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost; v ní zejména tvrdí, že soud jemu zaslanou písemnost nesprávně vyhodnotil tak, že ji nelze považovat za rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany. Uvedený přípis splňuje podmínku § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť jím bylo fakticky rozhodnuto o jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Tím byl stěžovatel dotčen na svých právech. Argumentace městského soudu, že přípis nesplňuje náležitosti § 67 správního řádu, je nesprávná, neboť vady rozhodnutí (formální i obsahové) nemohou být důvodem pro to, aby je soud vyloučil z přezkumu. Skutečnost, že přípis žalovaného nebyl označen jako „rozhodnutí“, neznamená, že se jím soud nemůže s odkazem na kompetenční výluku § 70 písm. a) s. ř. s. zabývat. Opak by mohl vést k tomu, že se orgány státní správy mohou vyhnout soudnímu přezkumu svých rozhodnutí tak, že je vtělí do formy přípisu. Stěžovatel trvá na tom, že přípis žalovaného je, byť se zásadní vadou formy, rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 a § 70 písm. a) s. ř. s. Tato ustanovení chápou pod pojmem rozhodnutí širší okruh projevů vůle správního orgánu, čemuž nasvědčuje i zvolená definice v § 65 odst. 1 s. ř. s. hovořící o
„úkonu správního orgánu“
. Nelze je pro tyto účely poměřovat s náležitostmi rozhodnutí uvedenými v § 67 správního řádu, který definuje rozhodnutí řádné a bezvadné. Jistě není možné dojít k závěru, že se soudy mohou zabývat toliko rozhodnutími dokonalými. Tím by byl přece popřen účel a smysl správního soudnictví.
Stěžovatel dodává, že soud, ač jeho žalobu odmítl, se věcně zabýval otázkou přípustnosti žádosti o azyl ve smyslu § 10 odst. 3 zákona o azylu, tedy otázkou počítání běhu lhůty. Za počátek běhu dvouleté lhůty k podání žádosti považuje soud okamžik doručení rozsudku o kasační stížnosti ve věci mezinárodní ochrany. Soud jazykovým výkladem ustanovení zákona o azylu (konkrétně ze sousloví
„od pravomocného ukončení předchozího řízení“
) dovozuje, že zde není výslovně řečeno, že tím je myšlen okamžik skončení řízení před správním soudem v prvním stupni. Právě proto, že to není výslovně řečeno, je potřeba postupovat analogicky podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále též „zákon o pobytu cizinců“). Soudní řád správní považuje vydání meritorního rozhodnutí krajského (zde městského) soudu ve věci správního soudnictví za pravomocné ukončení tohoto řízení. Kasační stížnost je opravným prostředkem mimořádným. Na právní moc a vykonatelnost rozhodnutí krajského soudu její podání nemá žádné účinky. Skutečnost, že je možné přiznat kasační stížnosti odkladný účinek, nemá na tento obecný závěr vliv, neboť to není v dispozici účastníka. O přiznání odkladného účinku rozhoduje Nejvyšší správní soud, eventuálně plyne přímo ze zákona. Městský soud srovnává odkladný účinek kasační stížnosti s odkladným účinkem žaloby. Žaloba proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu má účinky takové, že po jejím podání je vyloučena působnost zákona o pobytu cizinců [§ 2 odst. 4 zákona o azylu za užití § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců], má-li tato žaloba odkladný účinek (§ 32 odst. 3 zákona o azylu). Soud zaměňuje dvě odlišné věci, a to vyloučení působnosti zákona o pobytu cizinců a odkladný účinek žaloby a kasační stížnosti. Dále zaměňuje pojmy právní moc a vykonatelnost. Žadatel o udělení mezinárodní ochrany je v procesním postavení žadatele o azyl do doby, než bude rozhodnuto o žalobě pravomocně. Vedle toho zákon hovoří o odkladném účinku, který má vztah pouze k vykonatelnosti daného rozhodnutí, a nikoliv k právní moci. Pokud je v § 10 odst. 3 zákona o azylu zmíněno, že
„žádost lze podat od pravomocného skončení“
, je zjevné, že je tato lhůta počítána ode dne právní moci, a nikoliv vykonatelnosti. Dokonce i praxe žalovaného v těchto věcech nasvědčuje, jak stěžovatel uvádí, jeho interpretaci. Po skončení řízení o žalobě musí odevzdat správnímu orgánu průkaz žadatele bez ohledu na to, jestli podal kasační stížnost. Právní závěry učiněné městským soudem jsou nesprávné a nerespektují ani dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu.
(...) Předně bylo potřeba zkoumat, jaká je povaha přípisu, který stěžovatel napadl žalobou. Zdejší soud se již mnohokráte přiklonil k závěru, že rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. je třeba chápat v materiálním slova smyslu. V tomto smyslu je rozhodnutím jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-107, publ. pod č. 923/2006 Sb. NSS, plyne: „
námitky, že rozhodnutí nemělo příslušnou formu a nebylo vydáno v žádném řízení, je nutno odmítnout již proto, že potřeba soudního přezkumu faktických správních rozhodnutí je ještě intenzivnější právě tam, kde správní orgán nepostupuje předem stanoveným a předvídatelným způsobem podle příslušného procesního předpisu.
“ K obdobným závěrům dospěl zdejší soud i v rozsudku ze dne 20. 7. 2005, čj. 8 As 10/2005-38, publ. pod č. 1046/2007 Sb. NSS. Shodný náhled na vymezení pojmu rozhodnutí má i Ústavní soud, viz např. nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2001, sp. zn. III. ÚS 446/2000, dostupný z nalus.usoud.cz.
Pokud by tedy řízení ve věci mezinárodní ochrany ukončil žalovaný přípisem, mohlo by se jednat o rozhodnutí v materiálním slova smyslu. Podle § 10 odst. 1 zákona o azylu se řízení o udělení mezinárodní ochrany zahajuje podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Podle § 10 odst. 3 zákona o azylu platí, že cizinec, který v České republice o udělení mezinárodní ochrany již žádal, je oprávněn podat žádost o udělení mezinárodní ochrany nejdříve 2 roky od pravomocného ukončení předchozího řízení. V případě, že cizinec požádal o soudní přezkum správního rozhodnutí, považuje se za počátek dvouleté lhůty den nabytí právní moci soudního rozhodnutí. Podle § 10 odst. 4 zákona o azylu může Ministerstvo vnitra v případě hodném zvláštního zřetele lhůtu stanovenou v odstavci 3 prominout.
Z napadeného přípisu žalovaného vyplývá, že stěžovatel své podání skutečně mínil jako žádost o udělení mezinárodní ochrany ve smyslu § 10 odst. 1 zákona o azylu. V takovém případě se s ní ale musí žalovaný vypořádat vydáním rozhodnutí, a to i tehdy, kdy je žádost podle zákona nepřípustná. Zákon o azylu sice žádost podanou před uplynutím lhůty výslovně nepovažuje za nepřípustnou (§ 10a zákona o azylu
), avšak tato plyne přímo z § 10 odst. 3 zákona o azylu (i nepřípustnost je tedy třeba zkoumat v materiálním slova smyslu). Nezbytnost vydat rozhodnutí i o právně nepřípustné žádosti vyplývá i z § 45 odst. 3 správního řádu. V něm je stanoveno, že žádost nesmí být zjevně právně nepřípustná. Takovou žádost správní orgán neprojednává a řízení zastaví (§ 66). Usnesení se oznamuje účastníkům, kteří byli o zahájení řízení uvědoměni. V daném případě řízení ve věci mezinárodní ochrany již nedochází k zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu, ale podle § 25 písm. i) zákona o azylu, který je zákonem zvláštním.
Na výše uvedeném nic nemění ani to, pokud žádost nebyla podána na předepsaném tiskopise. V takovém případě má být totiž žadatel vyzván k opravení vady podání; teprve po marném uplynutí lhůty k opravě stanovené by bylo možno řízení podle § 25 písm. e) zákona o azylu za předpokladu, že by pro tuto vadu nebylo možno v řízení pokračovat, zastavit. Rozhodně ovšem nelze dovodit, že žádost podaná na nesprávném tiskopise není právě z tohoto důvodu vůbec žádostí.
Pro skutečnost, že rozhodnutí je třeba v nastoleném případě vydat, ostatně hovoří i to, že výpočet dvouleté lhůty není vždy triviální (k tomu viz níže). Stejně tak je nutno vzít v potaz, že dvouletá lhůta může být podle § 10 odst. 4 zákona o azylu v případech hodných zvláštního zřetele prominuta. O těchto naznačených otázkách nemůže žalovaný informovat pouze přípisem, ale musí rozhodnout a rozhodnutí zdůvodnit. Takové závěry v obecné rovině již Nejvyšší správní soud učinil např. ve svém rozhodnutí ze dne 24. 7. 2007, čj. 2 Ans 4/2006-91, publ. pod č. 1381/2007 Sb. NSS, v němž je poukázáno na skutečnost, že ten, kdo se návrhem obrátí na správní orgán, má nárok na určitý procesní postup, který mu umožňuje bránit jeho právní pozici
. „Proto se také procesní předpisy tvoří – aby byla dána pravidla postupu jak žadatele, tak i správního orgánu. Z nich plyne jistota o předvídatelném a nepřekvapivém postupu správního orgánu. Pokud se takovým návrhem nikdo nezabývá, ztěžuje tím možnost uplatnění tvrzených práv a v návaznosti dále znemožňuje soudní ochranu podle § 65 a násl. s. ř. s. Je sice pravdou, že i proti nečinnosti správního orgánu lze brojit správní žalobou (§ 79 a násl. s. ř. s.), ovšem zde jde o institut ochrany, kterým je řešena právě ta nevůle správního orgánu jakékoliv rozhodnutí o návrhu vydat, a neumožňuje věcné posouzení nároku samého. Tento institut je jistě vítanou pomocí, neboť cestu ke konečnému řešení otevírá, ale současně ji i oddaluje.“
Z uvedeného vyplývá, že žalovaný měl i tehdy, pokud ještě dvouletá lhůta neuplynula, vydat rozhodnutí. Právě z tohoto důvodu tak je třeba přípis informující stěžovatele o tom, že dvouletá lhůta neuplynula, hodnotit jako rozhodnutí v materiálním slova smyslu zastavující řízení. Vzhledem k tomu, že jde o rozhodnutí, jímž se řízení o podané žádosti končí, a z něhož plyne, že nebudou zkoumány podmínky pro přiznání mezinárodní ochrany, jde o rozhodnutí, kterým je do práv žadatele nepochybně zasaženo ve smyslu § 65 s. ř. s. Z tohoto hlediska není rozhodná žalovaným užitá forma. Pokud ovšem rozhodnutí podléhající soudnímu přezkumu existuje, pak je odmítnutí návrhu podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s. nezákonné a odmítnutím žaloby městský soud pochybil. Stěžovateli tak byl nepřípustně odepřen přístup k soudu, což však jistě neznamená, že by v řízení musel být úspěšný.
Městský soud se v napadeném usnesení zabýval i otázkou, odkdy se počítá uvedená dvouletá lhůta. Na tuto otázku musel odpovědět právě proto, že vycházel z teze, že v případě neuplynutí této lhůty není žalovaný povinen vydat rozhodnutí. Zdejší soud konstatuje, že v této části jsou právní závěry městského soudu správné. (...)
, které se stěžovatel dovolává, není pro jeho případ
. Předchozím řízením ve smyslu věty první § 10 odst. 3 zákona o azylu je totiž míněno řízení správní, nikoliv soudní. Pokud je proti správnímu rozhodnutí podána žaloba, lhůta neběží od konce řízení správního, ale soudního. Stěžovatel přitom žalobu podal. V takovém případě je ale třeba užít větu druhou citovaného ustanovení, která říká, že je-li požádáno o soudní přezkum správního rozhodnutí, považuje se za počátek dvouleté lhůty den nabytí právní moci soudního rozhodnutí.
Smyslem tohoto ustanovení je zamezit neustálému podávání spekulativních žádostí o azyl majících za cíl legalizovat na území České republiky pobyt. Proto je zákonem o azylu stanoveno dvouleté
pro podání další žádosti. Podání žaloby proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany má přitom podle § 32 odst. 3 zákona o azylu
odkladný účinek. Podle § 32 odst. 5 zákona o azylu má stejně tak odkladný účinek i podání kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského (zde městského) soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany. Účinky podání žaloby i kasační stížnosti tak jsou z tohoto pohledu zcela shodné (cizinec má v obou případech právo zůstat na území České republiky). Nelze tak přisvědčit stěžovateli tam, kde argumentuje pomocí § 2 odst. 4 zákona o azylu, který naroveň žadateli o azyl staví i žalobce, který napadne u krajského soudu správní rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany. V případě podání kasační stížnosti je třeba poukázat na § 78b odst. 1 zákona o azylu, který stanoví, že stěžovateli je po dobu řízení o kasační stížnosti uděleno vízum za účelem strpění; případný stěžovatel tak má z tohoto pohledu stejné postavení jako žadatel o azyl, území republiky nemusí opustit. Stejné postavení jako žadatel o udělení mezinárodní ochrany (resp. žalobce v řízení proti rozhodnutí, jímž se mezinárodní ochrana neuděluje, jenž je žadateli postaven naroveň) má i cizinec, který podal kasační stížnost proti rozhodnutí soudu ve věci mezinárodní ochrany (a jemuž je tedy uděleno vízum za účelem strpění pobytu) i v přístupu ke zdravotní péči podle § 88 zákona o azylu. Tím je zajištěna existenční ochrana cizince od podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany až po rozhodnutí soudu o kasační stížnosti. Mírně odlišná je sice situace žadatele o udělení mezinárodní ochrany, na něhož dopadá § 42 zákona o azylu, a osoby s vízem za účelem strpění, co se týče kapesného a přístupu k ubytování, postavení cizince s vízem za účelem strpění je však korigováno ustanovením § 78d zákona o azylu, který umožňuje nemajetným poskytnutí příspěvku. Z výše uvedených důvodů je tedy lhostejné, že kasační stížnost je opravným prostředkem mimořádným. Proto je jako „
den nabytí právní moci soudního rozhodnutí
“ třeba rozumět den nabytí právní moci rozhodnutí o kasační stížnosti, pokud tato byla podána. Termín „
“ není v zákoně o azylu definován apriorně jen jako rozhodnutí krajského soudu. Proto je mu potřeba dát takový výklad, který bude co možná nejvíce respektovat smysl a účel celého ustanovení, v němž se daný pojem objevuje.
Zdejší soud ve svém rozsudku ze dne 24. 2. 2005, čj. 2 Azs 216/2004-60, www.nssoud.cz, konstatoval, že existuje rozsáhlá skupina osob toužících pobývat v České republice z víceméně soukromých pohnutek, spadajících svojí podstatou do režimu zákona o pobytu cizinců, ovšem nesplňujících relativně tvrdší podmínky tohoto zákona, a proto se uchylujících do režimu zákona o azylu. Vzniklá disparita mezi těmito zákony v otázce přístupnosti pro jednotlivé cizince vyvolává nevhodnou nerovnováhu ve struktuře cizinců, kteří se do řízení podle těchto dvou zákonů zapojují, neúměrně zatěžující azylové řízení.
Je zjevné, že smyslem uvedené dvouleté lhůty je zamezit neustálému cyklickému podávání žádostí o mezinárodní ochranu, které by sledovalo jediný cíl – legalizaci pobytu žadatele (stěžovatele) na území České republiky, který by v případě neexistence takové lhůty zde mohl setrvat zcela dle své libovůle. Lhůta tak je v popsaném případě nástrojem efektivity působení práva. Má paušálně a apriorně zamezit účelově podaným žádostem o poskytnutí mezinárodní ochrany a umožnit žalovanému, aby se mohl věnovat případům jiným, závažnějším.
Pokud by se lhůta počítala od právní moci rozhodnutí krajského soudu, pak by podáním kasační stížnosti proti tomuto rozhodnutí došlo k jejímu faktickému zkrácení. Ba dokonce v některých případech by mohlo dojít k její úplné negaci – to pokud by právní moc rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nastala dva roky (či déle) poté, kdy nastala právní moc rozhodnutí krajského soudu. Smysl lhůty by tak byl zcela popřen.
Shora popsaný smysl a účel lhůty vyplývá i z toho, že se jedná o lhůtu dvouletou. To je totiž natolik krátký časový úsek, že mezidobí od právní moci rozhodnutí krajského soudu do právní moci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je v rámci uvedené dvouleté lhůty časovým úsekem natolik relevantním, takže jej nelze bagatelizovat. Na straně druhé se jedná o úsek dostatečně dlouhý, aby v průběhu oněch dvou let mohlo dojít k podstatné změně situace žadatele, která by mohla mít zásadní vliv na posouzení jeho nové žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Pokud by většinu z dvouleté lhůty žadatel přečkal v České republice jako účastník řízení o kasační stížnosti, jen stěží by mohlo dojít k azylově
změně jeho postavení.
Za den právní moci soudního rozhodnutí, o němž hovoří § 10 odst. 3 zákona o azylu jakožto o počátku dvouleté lhůty, tak je ze shora uvedených důvodů třeba považovat den právní moci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, je-li podána kasační stížnost. Tento výklad nezaměňuje pojmy právní moc a vykonatelnost, jak uvádí stěžovatel. Je přeci zřejmé, že zdejší soud za počátek lhůty počítá právní moc (nikoliv vykonatelnost) rozhodnutí. Šlo pouze o posouzení toho, zda právní moc soudního rozhodnutí je třeba vztáhnout k rozhodnutí soudu krajského či Nejvyššího správního. Zdejší soud se přitom přiklonil ze shora uvedených důvodů k variantě druhé.
Pokud stěžovatel uvádí, že právní názor městského soudu je v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, pak je třeba upozornit na to, že stěžovatel nedodává, jaký konkrétní
zdejšího soudu má na mysli, natož aby z něj citoval. Žádné stávající rozhodnutí, které by se meritorně zabývalo ustanovením § 10 odst. 3 zákona o azylu a lhůtou v něm obsaženou, totiž neexistuje. Pouze v rozsudku ze dne 21. 9. 2006, čj. 1 Azs 206/2005-59, www.nssoud.cz, na okraj zdejší soud lhůtu počítá od právní moci rozhodnutí krajského soudu. Jde ovšem o závěr řečený toliko
a navíc neobsahující odůvodnění, proč by tomu tak mělo být. Především ovšem jde o rozhodnutí, které postupovalo podle právního stavu účinného před 12. 10. 2005 (viz též čl. II zákona č. 350/2005 Sb.). S účinností od následujícího dne bylo zákonem č. 350/2005 Sb. do zákona o azylu vtěleno ustanovení § 32 odst. 5, které přiznalo odkladný účinek i podání kasační stížnosti ve věci mezinárodní ochrany (tehdy azylu). A právě od tohoto ustanovení odvodil zdejší soud v nyní projednávaném případě smysl dvouleté lhůty. Obě rozhodnutí tak mohou obstát vedle sebe. (...)
*) S účinností od 20. 12. 2007 byla ustanovení zákonem č. 379/2007 Sb. změněna.

References: § 10
 zákona č. 325
 zákona č. 283
 § 45
 § 66
 § 10
 zákona č. 325
 § 10
 zákona č. 325
 soud 
 soud 
 § 65
 § 67
 soud 
 soud 
 § 70
 § 65
 § 70
 § 65
 § 67
 § 10
 soud 
 Soud 
 zákona č. 326
 soud 
 § 2
 Soud 
 § 10
 soud 
 § 65
 soud 
 § 10
 § 10
 § 10
 § 10
 § 10
 § 45
 § 66
 § 25
 § 25
 § 10
 soud 
 § 65
 § 65
 § 46
 § 70
 soud 
 soud 
 soud 
 § 10
 § 32
 § 32
 § 2
 § 78
 § 88
 § 42
 § 78
 soud 
 § 10
 soud 
 soud 
 § 10
 soud 
 zákona č. 350
 § 32
 soud