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Posibilidad de control de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones
INTRODUCCIÓN. I.- LAS ZONAS EXENTAS DE CONTROL CONSTITUCIONAL. II.- LOS CASOS ESPINO ESPINO, LAGUERRE GALLARDO, RAMÍREZ GARCÍA, LIZANA PUELLES Y SUS IMPLICANCIAS. III.- EL CASO CASTILLO CHIRINOS Y LAS DEFECCIONES DEL TC. IV.- El PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 28462 Y LA INTERPRETACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA LUZ DE LOS TRATADOS Y JURISPRUDENCIA SOBRE DERECHOS HUMANOS. CONCLUSIONES. BIBLIOGRAFIA.
Como bien anota LOEWENSTEIN, la esencia, el telos de toda Constitución es “la creación de instituciones para limitar y controlar el poder político”[1]. ARAGÓN REYES[2], señala que actualmente no es concebible “la Constitución como norma, y menos la Constitución del Estado social y democrático de Derecho, si no descansa en la existencia y efectividad de los controles. De ahí que estos se hayan ampliado y enriquecido en la teoría y en la práctica constitucional de nuestro tiempo.”
GARCÍA BELAÚNDEseñala que los problemas de interpretación se dan en todas las áreas (ya que es falso el clásico brocardo in claris non fit interpretatio) [3]. Por otro la pluralidad de intérpretes conlleva la existencia de problemas en el caso de diversas interpretaciones, por lo que se necesita de un intérprete supremo, que en el caso peruano es el Tribunal Constitucional (TC). Ello no evita la existencia de conflictos, pero establece un orden constitucional.
Uno de los casos paradigmáticos en el tema de la interpretación constitucional es el de la posibilidad de control de las Resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) en materia electoral. Este tema ha sido materia de diversos pronunciamientos del TC peruano. Desde el caso Espino Espino, pasando por los casos Ramírez García Lizana Puelles, Castillo Chirinos, algunas defecciones como la del Caso Ramírez Díaz hasta llegar a la sentencia que declaró la inconstitucionalidad de la Ley 28462 que prohibía el amparo electoral.
Partiendo de una interpretación literal, histórica y teleológica de la Constitución, algunos autores e instituciones como el JNE y el Congreso de la República sostienen que no es posible el control jurisdiccional. El TC, partiendo de una interpretación conforme a los principios constitucionales y a la jurisprudencia internacional en materia de derechos humanos ha establecido la procedencia del amparo contra las resoluciones del JNE en materia electoral cuando se vulnere los derechos constitucionales a la tutela judicial efectiva y al debido proceso, en un primer momento y en la actualidad contra cualquier derecho fundamental.
Lo expuesto en el presente trabajo nos llevará a la conclusión de que es procedente el control de la constitucionalidad de las resoluciones del JNE en materia electoral.
I .- LAS ZONAS EXENTAS DE CONTROL CONSTITUCIONAL
1.1.- Los intérpretes vinculantes de la Constitución peruana
En un sentido restringido, podemos decir que son intérpretes vinculantes de la Constitución el Congreso, el Poder Judicial (PJ), el TC y el JNE[4]. El JNE es un tribunal electoral autónomo que puede interpretar la Constitución. Sobre es este punto debemos señalar que el citado jurado ejerce dos actividades: una administrativa y otra jurisdiccional, de lo cual se deriva que la naturaleza jurídica de sus resoluciones presenta, al mismo tiempo, esa doble connotación[5].
Una resolución del JNE tendrá naturaleza jurisdiccional cuando resuelva conflictos jurídicos surgidos en el marco de un proceso electoral, de referéndum u otras consultas populares y solo en este caso dicha resolución podrá ser cuestionada vía el proceso de amparo[6].
El JNE es también un intérprete de la Constitución. Lamentablemente, el JNE, al igual que el Congreso, ha recurrido a una interpretación literal, histórica y teleológica de la Constitución, llegando a defender la absurda tesis de las zonas exentas de control jurisdiccional, sin advertir que la interpretación constitucional tiene sus propios cánones.
El artículo 13 del Decreto Ley 14250 de fecha 5 de diciembre de 1962 estableció que “El Jurado Nacional de elecciones es la autoridad suprema en materia electoral, y contra sus decisiones no procede recurso alguno. No podrá el mismo Jurado reconsiderar, revisar o modificar su fallos”.
La Constitución de 1979 no estableció la irrevisabilidad de las resoluciones del JNE. Durante su vigencia, el artículo 2 de la Ley 24069 del 11 de enero de 1985 estableció que “No procede ninguna acción judicial respecto de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones”.
La jurisprudencia del Tribunal de Garantías Constitucionales reconoció la irreversibilidad de las resoluciones del JNE, basándose en la preconstitucional Ley 14250 y la Ley 24079 dictada durante la vigencia de la Constitución derogada[7].
Es evidente que la doctrina del Tribunal veda al PJ el conocimiento del amparo cuando se discuten cuestiones electorales pues entiende que se trata de una materia que es atribución exclusiva del JNE y que, en consecuencia, no puede judicializarse[8]. Esta tesis del Tribunal de Garantías Constitucionales fue adoptada en la Constitución de 1993.
1.2.- La irrevisabilidad de las resoluciones del JNE en el texto de la Constitución de 1993
El artículo 142 de la Constitución prescribe:
“Artículo 142.- No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces”.
Comentando dicha norma, ABAD[9] señalaba con preocupación que en la Constitución de 1993 “se establecen zonas exentas de control judicial, asumiendo en el plano constitucional que determinados actos constituyen “causas no justiciables”, doctrina que en la actualidad se encuentra en franco retroceso.”
Por su parte, el artículo 181 de la Constitución establece que:
“Artículo 181.- El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones aprecia los hechos con criterio de conciencia. Resuelve con arreglo a ley y a los principios generales de derecho. En materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva, y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno”.
La intención de dichos dispositivos fue impedir el empleo de la acción de amparo contra las resoluciones del JNE[10].
Esta tendencia es preocupante. CASTAÑEDA OTSU[11], señala que al igual que el artículo 142 de la constitución de 1993, el anteproyecto y el proyecto de constitución retoman las zonas exentas de control tratándose de las resoluciones del JNE en materia electoral (artículos 236 y 265).
Pues bien, una interpretación literal de la constitución nos llevará a la inevitable conclusión de que las resoluciones del JNE en materia electoral no son revisables en sede judicial, ordinaria ni constitucional.
A la misma conclusión llegamos con una interpretación histórica. ROSPIGLIOSI VEGA[12] anota que la intención de los constituyentes de 1979 y 1993 fue la de garantizar la autonomía del JNE y brindar seguridad jurídica al país mediante la irrevisabilidad de sus resoluciones, expedidas con criterio de conciencia y conforme al Derecho Electoral. En el mismo sentido, CAIRO[13] señala que es muy probable que la voluntad de la mayoría que aprobó la Constitución en el Congreso Constituyente Democrático haya sido impedir que el TC defienda los derechos de las personas afectadas por actos del JNE.
Según TUESTA SOLDEVILLA, un criterio teleológico, además, implicaría que el constituyente impidió la intervención de los otros poderes del Estado durante la elección, a fin de salvaguardar su transparencia y neutralidad, convirtiéndola en una cuestión política[14].
En esa línea, algunos autores extranjeros consideran al Perú como uno de los países en los cuales existen tribunales electorales autónomos que por tener un carácter supremo sus resoluciones no son impugnables, ni siquiera por motivo de inconstitucionalidad[15].
Asumiendo la hipótesis de que el constituyente no quiso que procediera el amparo contra las resoluciones del JNE tal como fluye del texto de los artículos 142 y 181 de la Constitución ¿Dicha interpretación es sostenible constitucionalmente?
Admitir dicha tesis implica admitir también la existencia de “zonas exentas de control jurisdiccional” o de “causas no justiciables”. Al respecto, BIDART CAMPOS[16] señala:
“Conviene hacer una acotación sobre la ausencia de control en determinadas materias (normas o actos). Cuando tales materias escapan al control de constitucionalidad, no se las exime porque deje de admitirse con respecto a ellas la supremacía de la constitución, sino porque, aceptada esta supremacía, las materias se consideran “no judiciables” (“cuestiones políticas”). Nadie diría, en el caso, que en tal o cual materia la constitución declina su supremacía, sino únicamente que es suprema, pero que por tratase de materia no judiciables la eventual infracción a la constitución suprema queda exenta de control y de remedio”.
Dicha tesis es insostenible. Como si se dijera que la Constitución es la norma suprema en todos los casos excepto cuando se trate de cuestiones políticas. Como si la Constitución no tuviera por objeto limitar el poder. Partiendo de la hipótesis de la supremacía constitucional, no puede admitirse que ésta no sea suprema solo en determinados supuestos, pues entonces la Constitución dejaría de ser la norma fundamental.
Comentando el artículo 181 de la Constitución, RUBIO CORREA, refiriéndose al impedimento de revisar las resoluciones del JNE en materia electoral señala:
“Debemos entender que tampoco se puede interponer contra ellas acción de naturaleza constitucional, salvo cuando se haya violado el procedimiento regular, caso en el cual por la supremacía constitucional y por la importancia de sus derechos, ella debería proceder de igual manera que sucedería con las acciones interpuestas contra resoluciones similares del Poder Judicial (hay que recordar que la parte final del inciso 2 del artículo 200 de la Constitución establece que la acción de Amparo : “No procede contra normas legales ni contra resoluciones judiciales emanadas de procedimiento regular”, regla que está fuera de sitio porque debe aplicarse también a las otras acciones constitucionales y, por lo tanto, debiera estar en artículo o, cuando menos, en párrafo aparte. En todo caso, es muy fácil hacer la analogía y aplicarla a las otras cuando fuera pertinente. Por lo demás, ello queda autorizado en la Ley 23506 y en la Constitución no está prohibido, por lo que consideramos que es perfectamente lícito hacer la aplicación propuesta)[17]”
En el mismo sentido, ABAD[18] considera “que los dispositivos constitucionales y legales antes citados no pueden ser interpretados privilegiando la intención del constituyente o un criterio literal que impida al justiciable acudir al proceso de amparo en circunstancias excepcionales. Entendemos que una interpretación respetuosa del principio de unidad de la Constitución y que efectúe una “concordancia práctica” entre las normas constitucionales debería tomar en cuenta otras consideraciones”.
En la misma línea, RAMÍREZ SANCHEZ[19] opina que
“de una simple interpretación literal de estas normas en forma aislada, podría pensarse que ninguna resolución en materia electoral expedida por el Tribunal Electoral es inatacable (sic) jurisdiccionalmente, aunque se afecten derechos fundamentales de la persona, trayendo como consecuencia un supuesto blindaje constitucional a cualquier decisión que pudiera tener el máximo organismo electoral y por tanto ningún otro organismo estatal pude pretender revisarlo”.
1.3.- La jurisprudencia del TC. De la existencia de zonas exentas de control constitucional a su inexistencia
Retomando la doctrina del Tribunal de Garantías Constitucionales, el propio TC reconoce la existencia de las zonas exentas de control constitucional al señalar que “En un Estado Constitucional de Derecho no existen (ni pueden auspiciarse) zonas exentas de control constitucional, más allá de aquellas que la propia Constitución pueda haber establecido con carácter excepcional”.[20]
En dicha sentencia se admite la hipótesis de que la Constitución excepcionalmente, puede establecer zonas exentas de control. Sin duda, se alude a las resoluciones del JNE en materia electoral y a las del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) en materia de evaluación y ratificación de magistrados. Sin embargo, poco tiempo después, el TC cambia su posición al rechazar la existencia de las zonas exentas de control al considerar que:
“A mayor abundamiento, es evidente que una lectura sistemática de la Constitución y una aplicación integral de las normas relativas a los derechos fundamentales de la persona no admiten “zonas de indefensión“, menos aún de los denominados estados de excepción previstos en el artículo 137.° de la Constitución, y que siempre es permisible a un justiciable la utilización de las acciones de garantía en defensa de sus derechos básicos, así como la actuación contralora y tuitiva del Tribunal Constitucional sobre dicho material” [21].
En la misma línea el TC consideró que:
“En consecuencia, la limitación contenida en el artículo 142.° de la Constitución no puede entenderse como exención de inmunidad frente al ejercicio de una competencia ejercida de manera inconstitucional, ya que ello supondría tanto como que se proclamase que, en el Estado Constitucional de Derecho, el texto supremo puede ser rebasado o afectado y que, contra ello, no exista control jurídico alguno (Caso Expediente N.° 2409-2002-AA/TC). La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico-estatal y, como tal, la validez de todos los actos y normas expedidos por los poderes públicos depende de su conformidad con ella[22]”.
En los casos Gonzáles Ríos y Almenara Bryson el TC recusa una interpretación literal de la Constitución y cambia su línea jurisprudencial proclamando la inexistencia de zonas exentas de control.
Como anota RAMIREZ SANCHEZ[23], no cabe duda que
(en) “un Estado Constitucional de Derecho, la existencia de un campo de invulnerabilidad absoluta al control constitucional de las resoluciones emitidas por el JNE (ya sean éstas de naturaleza administrativa), y por tanto son revisables en forma excepcional mediante el proceso de amparo cuando obviamente se vulnere los derechos fundamentales de las personas”.
En el mismo sentido, PALMA ENCALADA[24] señala que:
“… no se puede invocar zonas exentas de control constitucional cuando se traten de preservar los derechos fundamentales o hacer efectivo el principio de supremacía constitucional; por lo que, el JNE, como cualquier otro poder público, se encuentra obligado a respetar tales postulados, y como en cualquier proceso o procedimiento, a respetar la tutela procesal efectiva”.
II.- LOS CASOS ESPINO ESPINO, LAGUERRE GALLARDO, RAMÍREZ GARCÍA, LIZANA PUELLES Y SUS IMPLICANCIAS
Es en este contexto que se dicta la sentencia del Caso Espino Espino, siendo notable la influencia de los tratados y la jurisprudencia de los organismos jurisdiccionales en materia de Derechos Humanos.
2.1.1.- El caso Susana Higuchi
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos recomendó al Estado peruano adoptar las medidas tendientes a modificar las disposiciones de los artículos 181 de la Constitución de 1993 y 13 de la Ley Orgánica Electoral, posibilitando un recurso efectivo y sencillo, en los términos del artículo 25(1) de la Convención, contra las decisiones de JNE que vulneren la garantía a la participación política por parte de los ciudadanos[25].
La Comisión concluyó que las disposiciones del ordenamiento jurídico peruano que establecen, respectivamente, que las resoluciones del JNE “son dictadas en instancia final, definitiva y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno” (artículo 181 constitucional), violan el derecho a un recurso sencillo y rápido” que la ampare contra actos que violan sus derechos fundamentales, tal como lo prevé el artículo 25 de la misma Convención[26].
FALCONÍ GÁLVEZ[27] considera que la Comisión no ejerce función jurisdiccional y las recomendaciones contenidas en sus informes, aunque importantes, no vinculan ni obligan jurídicamente al Perú.
El mismo error se advierte en el artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional (CPC), cuando al desarrollar la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, dispone la interpretación de los derechos fundamentales conforme a los tratados y a las resoluciones de los organismos jurisdiccionales internacionales, dejando de lado la interpretación que realicen otros órganos no jurisdiccionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
AYALA CORAO[28], anota que en el caso de los Informes de Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la “obligatoriedad” de sus recomendaciones ha sido establecida por la propia Corte Interamericana, sobre la base de la buena fe en el cumplimiento de los compromisos internacionales libremente adquiridos. Así lo consideró la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Loayza Tamayo contra el Perú[29].
Desde nuestro punto de vista, es un error frecuente considerar que las recomendaciones de la Comisión Americana no son obligatorias para los Estados Partes. Hace ya algún tiempo la propia Corte Interamericana ha dicho lo contrario. Consideramos que no se puede tomar tan a la ligera las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. No se advierte que el Estado Peruano haya realizado sus mejores esfuerzos para cumplir con las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Basta con ver el artículo 23 de la Ley Orgánica Elecciones Nº 26486 del 2 de junio de 1995, que prescribe que “en materias electorales, de referéndum o de otras consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva y no son susceptibles de revisión. Contra ellas no procede recurso ni acción de garantía alguna”. En el mismo sentido, el artículo 36 de la Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones Nº 26859 del 29 de agosto de 1997 establece que “contra las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones, en materia electoral, no procede recurso alguno ni acción de garantía ni acción ante el Tribunal Constitucional…”. Finalmente, el artículo 23 de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972 del 6 de mayo de 2003 establece que “la resolución del Jurado Nacional de Elecciones es definitiva y no revisable en otra vía en materia de vacancia del cargo del alcalde o regidor”.
Como podemos ver, el Estado peruano hizo caso omiso a las Recomendaciones de la Comisión manteniendo vigentes dos normas y promulgado una tercera que las contravienen expresamente.
2.1.2.- El caso Yatama
Si bien la obligatoriedad de las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos puede ser discutible, no lo es el carácter vinculante de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
La Corte Interamericana estableció que Nicaragua violó el derecho a la protección judicial consagrado en el artículo 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma, en perjuicio de los candidatos propuestos por Yatama para participar en las elecciones municipales de 2000. La Corte consideró que:
“174. Si bien la Constitución de Nicaragua ha establecido que las resoluciones del Consejo Supremo Electoral en materia electoral no son susceptibles de recursos ordinarios o extraordinarios, esto no significa que dicho Consejo no deba estar sometido a controles judiciales, como lo están los otros poderes del Estado. Las exigencias derivadas del principio de independencia de los poderes del Estado no son incompatibles con la necesidad de consagrar recursos o mecanismos para proteger los derechos humanos.
175. Independientemente de la regulación que cada Estado haga respecto del órgano supremo electoral, éste debe estar sujeto a algún control jurisdiccional que permita determinar si sus actos han sido adoptados al amparo de los derechos y garantías mínimas previstos en la Convención Americana, así como las establecidos en su propia legislación, lo cual no es incompatible con el respeto a las funciones que son propias de dicho órgano en materia electoral. Ese control es indispensable cuando los órganos supremos electorales, como el Consejo Supremo Electoral en Nicaragua, tienen amplias atribuciones, que exceden las facultades administrativas, y que podrían ser utilizados, sin un adecuado control, para favorecer determinados fines partidistas. En este ámbito, dicho recurso debe ser sencillo y rápido, tomando en cuenta las particularidades del procedimiento electoral (supra párr. 150).
176. Por todo lo expuesto, la Corte concluye que el Estado violó el derecho a la protección judicial consagrado en el artículo 25.1 de la Convención Americana, en perjuicio de los candidatos propuestos por YATAMA para participar en las elecciones municipales de 2000, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma”[30].
La Corte consideró que la prohibición de recursos ordinarios o extraordinarios contra las resoluciones del Consejo Supremo Electoral en materia electoral no implica que no existan controles judiciales. La independencia de un órgano estatal no es incompatible con la existencia de mecanismos de protección de los derechos fundamentales.
El control garantiza que el órgano supremo electoral no actúe con fines partidistas. Teniendo en cuenta la naturaleza del proceso electoral, el recurso debe ser sencillo y rápido, refiriéndose indudablemente al proceso de amparo. La regulación constitucional nicaragüense en materia electoral es similar a la peruana. En tal virtud, si se admite una interpretación literal de los artículos 142 y 181 de la Constitución peruana, se está vulnerando el derecho a la protección judicial.
Al respecto MONTOYA CHÁVEZ[31] señala que en dicha sentencia “se ha hecho una crítica sumamente fuerte cuando se ha tratado de desproteger derechos fundamentales en pos de instituciones electorales, situación con características sumamente parecidas a las existentes en el caso nacional”, concluyendo que “no ha de permitirse en un Estado que se jacte de democrático y social, que los derechos de las personas puedan ser impunemente vulnerados”.
Es evidente que los tratados internacionales y la jurisprudencia sobre Derechos Humanos han sido utilizados por el TC para interpretar los derechos fundamentales. Puede verse esto con claridad meridiana en los fundamentos 1 b de la sentencia del Caso Gonzales Ríos, en el fundamento 3 de la sentencia del Caso Almenara Bryson y con mayor amplitud en los fundamentos 22 al 35 de la sentencia del Caso Lizana Puelles, en el que hay todo un desarrollo de la Sentencia del Caso Yatama.
2.2.- El Caso Espino Espino. El nacimiento del amparo electoral
En dicho caso, el TC consagra la existencia del amparo electoral. ABAD resalta a importancia de dicha sentencia “que abrió la puerta al control constitucional de las resoluciones de los organismos electorales[32]”.
El demandante pretendía su inscripción como candidato a la Alcaldía Distrital de San Juan Bautista, Provincia y Departamento de Ica, en la Lista del Partido de Reconstrucción Democrática, a fin de participar en el proceso electoral municipal de noviembre de 2002, que se deje sin efecto la Resolución del Jurado Electoral Especial de Ica del 28 de agosto de 2002, que declaró fundada la tacha interpuesta contra su candidatura y lo excluyó de la lista en la que participaba y que se ordenara que el Jurado Electoral Especial de Ica autorice su habilitación en la lista del Partido de Reconstrucción Democrática y su condición de candidato en el ya referido proceso electoral. Posteriormente y en vía de ampliación, solicita también que, al haber salido ganadora la lista a la cual pertenecía durante los comicios del 17 de noviembre de 2002, se le incorpore como Alcalde Electo del citado Concejo Distrital.
El TC declaró improcedente la demanda por considerar que se había producido la sustracción de la materia 1) del artículo 6° de la Ley N° 23506[33], porque la violación a los derechos invocados como vulnerados se había tornado irreparable. Empero, el Tribunal deja muy en claro que:
“4. Este Tribunal, por consiguiente, debe enfatizar, al igual como lo hiciera respecto de las resoluciones emitidas por el Consejo Nacional de la Magistratura en el Exp. N.° 2409-2002-AA/TC (Caso Gonzales Ríos) y la posibilidad de un control jurisdiccional sobre ellas, que no cabe invocar la existencia de campos de invulnerabilidad absoluta al control constitucional, so pretexto de que la Constitución confiere una suerte de protección especial a determinadas resoluciones emitidas por parte de determinados organismos electorales. En efecto, aun cuando de los artículos 142° y 181° de la Norma Fundamental, se desprende que en materia electoral no cabe revisión judicial de las resoluciones emitidas por el Jurado Nacional de Elecciones, y que tal organismo representa la última instancia en tal asunto, dicho criterio sólo puede considerarse como válido en tanto y en cuanto se trate de funciones ejercidas en forma debida o, lo que es lo mismo, compatibles con el cuadro de valores materiales reconocido por la misma Constitución. Como es evidente, si la función electoral se ejerce de una forma que resulte intolerable para la vigencia de los derechos fundamentales o quebrante los principios esenciales que informan el ordenamiento constitucional, no sólo resulta legítimo sino plenamente necesario el control constitucional, especialmente cuando éste resulta viable en mecanismos como el amparo.
5. En un contexto como el anteriormente descrito queda absolutamente claro que, cuando resoluciones como las emitidas en sede judicial, pretenden apoyarse en un criterio consistente en una ausencia de mecanismos de control o fiscalización jurisdiccional, se incurre en una lectura no sólo sesgada sino unilateral de la Constitución, porque se pretende adscribir los organismos electorales a una concepción de autarquía funcional opuesta a la finalidad de respeto a la persona que, desde una perspectiva integral, postula la misma Norma Fundamental. Como ya se ha enfatizando en otro momento, no pueden admitirse como razonables o coherentes interpretaciones tendientes a convalidar ejercicios irregulares o arbitrarios de las funciones conferidas a los órganos públicos, puesto que un Estado sólo puede predicarse como de Derecho cuando los poderes constituidos no sólo se desenvuelvan con autonomía en el ejercicio de sus competencias, sino que, sobre todo, respeten plenamente y en toda circunstancia los límites y restricciones funcionales que la misma Carta establece, sea reconociendo derechos elementales, sea observando los principios esenciales que, desde el Texto Fundamental, informan la totalidad del ordenamiento jurídico”[34].
En primer lugar, como anota ABAD[35], la sentencia señaló con claridad que no existen zonas exentas al control constitucional. Recordemos que en el caso GONZALES RÍOS el TC había establecido la procedencia del amparo contra las resoluciones del CNM, tras considerar una lectura sistemática de la Constitución y una aplicación integral de las normas relativas a los derechos fundamentales, descartando la existencia de “zonas de indefensión”.
En segundo lugar, se establece que las resoluciones del JNE serán irrevisables siempre y cuando sean compatibles con el cuadro de valores de la Constitución. En tal caso, estaríamos ante un ejercicio regular de las competencias constitucionales del JNE en materia electoral, materia que es ajena a la competencia del TC.
En tercer lugar, se precisa que las resoluciones del JNE serán pasibles de control si vulneran los derechos fundamentales. En tal supuesto, al incurrir el JNE en un ejercicio abusivo de sus facultades al expedir la resolución, vulnerando derechos fundamentales, el asunto puede ser materia del control jurisdiccional por parte de los jueces ordinarios en primera instancia y en definitiva por el TC, competencia que es ajena a la materia electoral y privativa de los órganos de la justicia constitucional.
El TC recusa la interpretación literal de la Constitución y resalta la prevalencia de la protección a la persona frente a los órganos estatales, proscribiendo los ejercicios arbitrarios o irregulares de sus funciones.
2.3.- El caso Laguerre Gallardo
En otro caso el TC declaró improcedente la demanda por sustracción de la materia porque la violación a los derechos invocados como vulnerados se había tornado irreparable. Sin embargo, retomando lo expuesto en la sentencia del Caso Espino Espino consideró:
“2. Que los artículos 142° y 181° de la Constitución, así como el artículo 36° de la Ley N.° 26859, Orgánica de Elecciones, establecen que contra las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones, en materia electoral, no procede entablar recursos ni acción de garantía ante el Tribunal Constitucional. Al respecto, mediante STC 2366-2003-AA/TC (Caso Juan Espino Espino), este Colegiado ha señalado que no cabe invocar la existencia de campos de invulnerabilidad absoluta al control constitucional, y en ese sentido, el criterio que se desprende de dichos artículos resulta válido, solo en tanto y en cuanto la función electoral sea ejercida en forma debida y en armonía con el cuadro de valores materiales reconocidos por la Constitución.
6. Que, finalmente, el Tribunal Constitucional, a propósito del caso sub exámine y de la próxima entrada en vigencia del Código Procesal Constitucional, aprobado mediante Ley 28237, alerta que, en aplicación del artículo 1° de la referida norma, aun cuando la agresión devenga en irreparable, las demandas serán estimadas, con la finalidad de que el agresor no vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que motivaron su interposición; en este caso, para que no vuelvan a cometerse los lamentables y sancionables actos de corrupción que golpearon la estabilidad democrática de nuestro país durante la década pasada”[36].
Ante la inminente entrada en vigor del CPC, el Tribunal dejó entrever que en lo sucesivo las demandas serían amparadas de conformidad con lo prescrito por su artículo 1[37].
2.4.- El amparo electoral en el texto original del CPC
El texto original del artículo 5 inciso 8 del CPC, aprobado por Ley 28237, vigente desde el 1° de diciembre de 2004 prescribía:
“Artículo 5.- Causales de improcedencia
8) Se cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, salvo cuando no sean de naturaleza jurisdiccional o cuando siendo jurisdiccionales violen la tutela procesal efectiva”.
Dicha norma “autoriza el amparo cuando se viola la tutela procesal efectiva que a tenor del propio Código comprende el derecho de acceso a la justicia y el debido proceso. La citada propuesta innova el ordenamiento vigente, interpretando creativamente el artículo 142 de la Constitución, pues parte de asumir que en materia electoral no pueden existir zonas exentas de control, y por tanto, permite que en ciertas circunstancias proceda el proceso de amparo”[38].
La norma glosada consagra un amparo electoral restringido contra las resoluciones del JNE que no sean de naturaleza jurisdiccional, y a las resoluciones jurisdiccionales que violen la tutela procesal efectiva[39].
De los fundamentos de la sentencia del Caso Espino Espino no se advierte que la protección del amparo se limite únicamente a la defensa de los derechos a la tutela procesal efectiva o al debido proceso. Empero, los legisladores del CPC fueron muy conservadores en el diseño del amparo electoral.
Otro derecho constitucional que podría ser afectado por las resoluciones del JNE es el derecho de participación política. Sin embargo el legislador del CPC no hizo mención de dicho derecho en la norma bajo comento, que pasó inadvertidamente por el tamiz del Congreso. El legislador peruano jamás tuvo la intención de hacer sus mejores esfuerzos para implementar las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Susana Higuchi, como veremos a continuación.
El mismo Congreso que aprobó el CPC, con la procedencia del amparo electoral, recibió varias iniciativas legislativas para establecer la irrevisabilidad de las resoluciones del JNE mediante el proceso de amparo constitucional. El pretexto fue la posibilidad de que un ex presidente pudiera inscribir su candidatura por imperio de una resolución judicial recaída en un proceso de amparo promovido contra la Resolución del JNE que rechazara la inscripción de su candidatura. Paralelamente algunos Juzgados comenzaron a conceder medidas cautelares a los demandantes, que invadían las competencias del JNE. Así, un Juez ordenó la reposición de un Presidente de un Gobierno Regional que había sido vacado. Una sentencia estimatoria por violación al debido proceso no puede generar otro efecto que el de anular el proceso y reponerlo al estado correspondiente. Si la afectación al debido proceso se produjo cuando el funcionario se encontraba vacado, no es posible que mediante resolución cautelar se ordene su reposición.
2.5.- El Caso Ramírez García
Durante la vigencia del CPC, Max Henrry Ramírez García interpone demanda de amparo contra el JNE, solicitando se deje sin efecto la Resolución N.° 043-2005-JNE, que dispuso revocar la decisión del Consejo Regional y disponer la vacancia del demandante. El demandante alegó que el proceso a través del cual se dispuso su vacancia en el cargo de Presidente del Gobierno Regional de la Región San Martín atenta contra su derecho a la tutela procesal efectiva, en tanto que fue realizado contraviniendo su derecho a la defensa, a la instancia plural y al debido proceso, y contra la autonomía de los Gobiernos Regionales.
El Juzgado Especializado Civil de Tarapoto, declaró fundada la demanda por considerar que existía vulneración al derecho a la tutela procesal efectiva, pues no se da al demandante la posibilidad de defenderse y el JNE emite pronunciamiento extra petita; es decir, va más allá de lo que se había solicitado, ya que la vacancia del demandante no fue materia de discusión en ningún momento y se apartó de su propia jurisprudencia (en casos similares el demandado cursó parte al Ministerio Público). La Sala Mixta de San Martín revocó la apelada y declaró improcedente la demanda por considerar que existía en el presente caso un actuar malicioso de parte del demandante destinado a impedir al Consejo Regional discutir su vacancia y, además, porque ante el JNE tuvo la opción de presentar escritos y remitir pruebas, de tal forma que no se observa vulneración de su derecho a la tutela procesal efectiva.
El TC declaró infundada la demanda por considerar que no se había producido vulneraciones al derecho a la tutela judicial efectiva. Con relación a la posibilidad de analizar las resoluciones del JNE el Tribunal consideró que:
“3. No obstante, el último párrafo del artículo 103° de la Constitución establece que ésta no ampara el abuso del Derecho, por lo que tal ejercicio de poder será legítimo sólo en la medida que sea respetuoso de un conjunto de derechos mínimos del ciudadano, como son los derechos fundamentales, entre los que se encuentra el derecho a la tutela procesal efectiva. Esta es la única interpretación posible en un Estado Constitucional de Derecho y, en atención a ella, el inciso 8) del artículo 5° del Código Procesal Constitucional ha establecido que no proceden los procesos constitucionales cuando se cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, salvo cuando no sean de naturaleza jurisdiccional o cuando, siendo jurisdiccionales, violen la tutela procesal efectiva.
4. En este sentido, la discusión sobre la naturaleza administrativa o jurisdiccional de la resolución que viene siendo impugnada a través del presente proceso queda en un segundo plano, toda vez que tanto en uno como en otro caso, tal decisión deberá haber sido emitida respetando el derecho a la tutela procesal efectiva del demandante, por lo que corresponde a este Tribunal conocer el fondo de la cuestión, siendo necesario analizar el procedimiento de vacancia de autoridades regionales”[40].
Aunque nos parece impertinente el empleo de la categoría del abuso del derecho, propia del Derecho Civil para referirse al abuso del poder, la sentencia glosada pone de relieve que el poder político está limitado por los derechos fundamentales. Dejando de lado la discusión sobre el carácter jurisdiccional o administrativo de las resoluciones del JNE y siguiendo la línea trazada en el Caso Espino Espino, el Tribunal hace notar que en ambos casos las mismas deben respetar el derecho a la tutela procesal efectiva.
2.6.- El caso Lizana Puelles
En plena discusión en el Congreso de los proyectos de ley modificatorios del artículo 5 inciso 8 del CPC, Pedro Andrés Lizana Puelles interpone demanda de amparo contra el JNE (JNE), con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución Nº 315-2004-JNE, de fecha 17 de noviembre de 2004, por considerar que vulnera el derecho fundamental al debido proceso.
Manifiesta que mediante acuerdo adoptado el 20 de julio de 2004, el Concejo Municipal de la Municipalidad Distrital de Canchaque-Piura, declaró improcedente la solicitud de vacancia en el cargo de Alcalde municipal, por causal de nepotismo, formulada en su contra por un ciudadano. Refiere que en aplicación del artículo 51º de la Ley N.º 27972 —Ley Orgánica de Municipalidades (LOM)—, el 20% de los miembros hábiles del Concejo solicitaron la reconsideración del acuerdo, la cual -aduce- fue declarada improcedente mediante una Resolución de Alcaldía (sic), con lo que quedó agotada la vía administrativa. Sostiene que, en consecuencia, esta última resolución sólo podía ser impugnada en un proceso contencioso administrativo, a pesar de lo cual el JNE ha declarado fundado un recurso de apelación interpuesto contra ella, ordenando su inmediata vacancia en el cargo de Alcalde de la Municipalidad Distrital de Canchaque.
Por sentencia de fecha 14 de marzo de 2005, el Quinto Juzgado Civil de Piura, declaró infundada la demanda, por considerar que el JNE ha actuado de conformidad con el artículo 23º de la LOM y sin afectar el derecho al debido proceso. Añade que la decisión jurisdiccional del JNE ha respetado la tutela procesal efectiva a la que hace referencia el inciso 8) del artículo 5º del CPC.
La Segunda Sala Especializada en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, confirmó la apelada por sentencia de fecha 28 de junio de 2005, por sus mismos fundamentos.
El TC declaró infundada la demanda por considerar que la pretensión del demandante carece de todo sustento constitucional, pues en desarrollo del inciso 6) del artículo 178º de la Constitución, el artículo 23º de la LOM, establece que los recursos de apelación contra los Acuerdos de Concejo Municipal que resuelven la reconsideración planteada contra una decisión del propio Concejo en relación con una solicitud para vacar al Alcalde, son resueltos por el JNE, que resultaba plenamente competente para conocer el asunto, lo que, por lo demás, está reafirmado por el artículo 5º u. de la Ley N.º 26486 —Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones—. Al conocer el caso, el JNE encontró plenamente acreditada la causal de nepotismo que determinaba la vacancia del demandante en el cargo de Alcalde, tal como se encuentra previsto en el inciso 8) del artículo 22º de la LOM.
En tal sentido, lejos de acreditar la afectación de derecho fundamental alguno, el actor pretendía que el TC se subrogue en una interpretación de la legislación electoral acorde con la Constitución, es decir, en la administración de justicia electoral que el inciso 4) del artículo 178º de la Constitución confía al JNE, lo que, a todas luces, resulta inaceptable.
El TC intenta zanjar la cuestión de la revisabilidad de las resoluciones del JNE dictando un precedente vinculante, estableciendo que:
“toda interpretación de los artículos 142º y 181º de la Constitución que realice un poder público en el sentido de considerar que una resolución del JNE que afecta derechos fundamentales, se encuentra exenta de control constitucional a través del proceso constitucional de amparo, es una interpretación inconstitucional. Consecuentemente, cada vez que el JNE emita una resolución que vulnere los derechos fundamentales, la demanda de amparo planteada en su contra resultará plenamente procedente” [41].
Retomando lo expuesto en el Caso Espino Espino (F.J. 2), el TC parte de la idea de Constitución como norma jurídica, (F.J. 3) y de la necesidad que todo Tribunal actúe conforme a la Constitución (F.J. 4), señalando que las cuestiones políticas no justiciables no se condicen con el reconocimiento de la Constitución como norma jurídica (F.J. 7) y resalta la importancia del control judicial de los actos que la contravengan (F.J. 8).
El Tribunal desarrolla los principios o criterios orientadores de la interpretación constitucional (F.J. 12), así como sus alcances e implicancias (F.J. 14), resaltando el problema de las contradicciones del texto constitucional (F.J. 16), que hacen necesario dejar de lado las interpretaciones literales y aisladas, con preferencia de una interpretación sistemática (F.J. 16).
Asumiendo que el JNE está sometido a la Constitución, y con ello, obviamente, al respeto de los Derechos Fundamentales y a las consecuencias que puede generar la amenaza o violación a dichos derechos (F.J. 18), entonces el verdadero sentido de los artículos 142 y 181 de la Constitución es el de impedir que algún otro órgano estatal distinto al JNE pueda impartir justicia en materia electoral (F.J. 20), pero no el de convalidar sus excesos en el ejercicio de sus funciones, máxime si estos constituyen una afectación irrazonable o arbitraria de diversos Derechos Fundamentales. Por consiguiente, una interpretación literal de la Constitución, en el sentido de que existen instituciones con un accionar exento de control constitucional, resulta siendo una interpretación inconstitucional.
El Tribunal deja claro que cuando revisa las resoluciones del JNE no está asumiendo sus funciones (F.J. 20), sino que en su calidad de supremo intérprete de la Constitución es competente para revisar aquellas decisiones del JNE en materia electoral violatorias del derecho a una tutela procesal efectiva.
Consideramos que con el precedente vinculante del Caso Lizana Puelles, el Estado peruano no incurrirá en responsabilidad internacional, pues, ante la recomendación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de adoptar las medidas tendientes a modificar las disposiciones de los artículos 181 de la Constitución de 1993, posibilitando un recurso efectivo y sencillo, en los términos del artículo 25º (1) de la Convención, contra las decisiones del JNE que vulneren la garantía a la participación política por parte de los ciudadanos, el Tribunal Constitucional considera, que tal reforma resulta innecesaria, pues por vía de una interpretación constitucional adecuada, su contenido normativo es susceptible de compatibilizarse con los tratados sobre derechos humanos ratificados por el Estado peruano y las decisiones y recomendaciones de los organismos internacionales relacionados con la materia. El problema pasa a ser un asunto de derecho interno.
Tratando de tender un puente de plata al Congreso, que se encontraba en plena discusión de los proyectos de ley que pretendían modificar el CPC estableciendo la improcedencia del amparo contra las resoluciones del JNE en materia electoral, el Tribunal exhorta al legislador a modificar el diseño del amparo electoral reduciendo el plazo prescriptorio para interponer la demanda, que el proceso se inicie ante la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema, y de ser desfavorable la sentencia al demandante la controversia sea conocida por el TC, que se sancione a los jueces constitucionales que, contraviniendo el artículo 13 del CPC, no conceden trámite preferente a las demandas de Amparo interpuestas contra lo resuelto por el JNE en materia electoral y que se establezca plazos perentorios para la tramitación y/o resolución de esta clase de controversias.
Lamentablemente haciendo caso omiso de la propuesta la respuesta del Congreso fue la dación de la inconstitucional Ley N° 28642 que modificó el artículo 5 inciso 8 del CPC, consagrando la improcedencia del amparo electoral, en los términos siguientes:
8) Se cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, bajo responsabilidad.
Resoluciones en contrario, de cualquier autoridad, no surten efecto legal alguno.
La materia electoral comprende los temas previstos en las leyes electorales y aquellos que conoce el Jurado Nacional de Elecciones en instancia definitiva”.
La ley acotada pone sobre el tapete algunos temas de la interpretación constitucional ¿Es confiable una interpretación literal de la Constitución? ¿Puede el Congreso desconocer lo resuelto por el TC en su calidad de intérprete supremo de la Constitución? ¿Puede el legislador dictar válidamente una norma que contravenga un precedente vinculante del TC?
III.- EL CASO CASTILLO CHIRINOS Y LAS DEFECCIONES DEL TC
3.1.- El caso Castillo Chirinos y el control constitucional de la vulneración de los derechos fundamentales por parte del JNE
Por sentencia de fecha 21 de julio de 2006, recaída en el Expediente N° 2730-2006-PA/TC, en los seguidos por Arturo Castillo Chirinos[42], el TC declaró fundada la demanda y nulas las Resoluciones del JNE.
Arturo Castillo Chirinos interpone demanda de amparo contra el JNE, don Rodolfo Elías Guerrero Barreto y don José Hildebrando Barrueto Sánchez, con la finalidad de que se declare la nulidad de la Resolución N.º 156-2005-JNE de fecha 6 de junio de 2005, emitida en el procedimiento de vacancia N.º J-0007-2005, mediante la cual se declaró su vacancia en el cargo de Alcalde del Concejo Provincial de Chiclayo, pues considera que vulnera el derecho fundamental al debido procedimiento administrativo y a la debida motivación de las resoluciones y contraviene la proscripción de avocamiento a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional.
Refiere que asumió el cargo de Alcalde el 1 de enero de 2003; que la solicitud de vacancia en el cargo presentada por don Rodolfo Elías Guerrero Barreto fue declarada improcedente mediante Acuerdo de Concejo N.º 021-2005-GPCH/A, de fecha 3 de marzo de 2005; que dicho Acuerdo fue impugnado mediante recurso de apelación ante el JNE, sin que previamente se haya interpuesto recurso de reconsideración ante el propio Concejo, tal como lo exige el artículo 23º de la Ley N.º 27972 –Ley Orgánica de Municipalidades (LOM)–, motivo por el cual debió haber sido declarado improcedente, y que el JNE no se pronunció sobre este aspecto en la resolución que declaró su vacancia, motivo por el cual se ha vulnerado su derecho fundamental a la obtención de una resolución debidamente motivada.
Asimismo, manifiesta que el JNE lo vacó en el cargo por considerar que en su contra existía una sentencia judicial emitida en última instancia por delito doloso. Empero –según refiere–, al emitir la resolución cuestionada, el JNE tenía conocimiento de que en el momento de dictarse la sentencia condenatoria, se encontraba en trámite ante la Corte Suprema de la República un incidente de recusación planteado contra el juez que la emitió, y que se había concedido el recurso de nulidad interpuesto contra ella. En tal sentido, considera que el JNE se avocó indebidamente a una causa que aún se encontraba pendiente de ser resuelta ante el PJ, considerando firme una sentencia judicial que adolecía de dicha calidad.
Sostiene que la Tercera Sala Penal de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque informó al JNE que la causa penal aún se encontraba en trámite, a pesar de lo cual éste procedió a emitir la resolución cuya nulidad se solicita, lo cual acredita que no se ha actuado de modo imparcial. Refiere que su demanda resulta plenamente procedente porque el TC ha establecido, en reiterada y uniforme jurisprudencia, que ningún órgano del Estado que viole la Constitución puede encontrarse exento de control constitucional.
El Cuarto Juzgado Civil de Lambayeque, por sentencia de fecha 17 de octubre de 2005, declara infundada la excepción de falta de legitimidad para obrar y fundada la demanda, por considerar que al no haberse exigido la interposición de recurso de reconsideración contra el Acuerdo del Concejo antes de interponer el respectivo recurso de apelación ante el JNE, se ha afectado el derecho fundamental al debido proceso. Asimismo, consideró afectado el derecho fundamental del recurrente a la tutela jurisdiccional efectiva, pues el JNE declaró su vacancia en el cargo de Alcalde cuando aún se encontraba en trámite el recurso de queja presentado ante la Corte Suprema, es decir, cuando aún no existía sentencia condenatoria en última instancia.
La Sala Mixta Vacacional de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, por sentencia de fecha 21 de febrero de 2006, revocando la apelada, declara improcedente la demanda, por considerar que habiendo entrado en vigencia la Ley N.º 28642 el 8 de diciembre de 2005, modificatoria del artículo 5º inciso 8 del CPC, existe un “nuevo contexto procesal”, siendo improcedentes los procesos constitucionales contra resoluciones del JNE en materia electoral.
La demanda pretendía que se declare la nulidad de la Resolución N.º 156-2005-JNE, de fecha 6 de junio de 2005, emitida en el procedimiento de vacancia N.º J-0007-2005, mediante la cual se declaró la vacancia del recurrente en el cargo de Alcalde del Concejo Provincial de Chiclayo, por la causal prevista en el artículo 22º 6 de la Ley N.º 27972 —Ley Orgánica de Municipalidades (LOM)— (sentencia judicial emitida en última instancia por delito doloso), pues se considera que vulnera los derechos fundamentales al debido procedimiento administrativo y a la debida motivación de las resoluciones y la imposibilidad de avocamiento a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional.
El TC retomando la línea de los casos Espino Espino y Lizana Puelles declara fundada la demanda estableciendo:
– Que la Constitución es una norma jurídica, y como tal su cumplimiento es exigible jurisdiccionalmente.
– Que interpretando la Constitución conforme a los principios de unidad y de concordancia práctica, se llega a la conclusión de que procede el amparo contra resoluciones del JNE violatorias de derechos fundamentales.
– Que la pretendida irrevisabilidad de las resoluciones del JNE que lesionen los derechos fundamentales vulnera el derecho fundamental a la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales. Los artículos 142 y 181 de la Constitución se arrogue la administración definitiva de justicia en asuntos electorales, no quiere decir que el TC o el PJ no puedan controlar los actos que violen derechos fundamentales.
– Que los derechos fundamentales deben interpretarse a la luz de los tratados internacionales sobre derechos humanos y de las decisiones de los tribunales internacionales de derechos humanos, teniendo en cuenta los efectos vinculantes de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que vinculan a todos los poderes públicos. De no hacerlo el Perú incurriría en responsabilidad internacional. Los tribunales internos e internacionales tienen una relación de cooperación en la interpretación pro homine de los derechos fundamentales.
Pese a que era patente, el TC no se pronunció sobre la inconstitucionalidad de la Ley 28642, por la que la Sala Civil superior revocó la sentencia del Juez Especializado que declaró fundada la demanda. El TC consideró que dicha norma no era aplicable al caso, pues era una norma sobre competencia judicial que no se encontraba vigente al momento de presentarse la demanda[43].
3.2.- Las defecciones del TC
Por todos, vamos a referirnos al caso de Ramírez Díaz[44]. La sinopsis del caso la encontramos en el voto singular del magistrado Alva Orlandini:
“La sentencia del Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, de 12 de mayo de 2005, declaró fundada, en parte, la demanda de Ramírez Díaz, en base a que:
(1) Fue presentada el 18 de octubre de 2004, o sea dentro del plazo previsto en el artículo 37º de la Ley Nº 23506 (vigente hasta el 30 de noviembre de 2004);
(2) ¨[…] en cuanto a la irrevisibilidad de las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones, en la sentencia de fecha 6 de abril de 2004, recaída en el Expediente Nº 2366-2003-AA/TC en los seguidos por Juan Genaro Espino Espino, el Tribunal Constitucional ha establecido “al igual como lo hiciera respecto de las resoluciones emitidas por el Consejo Nacional de la Magistratura en el Exp. Nº 2409-2002-AA/TC (Caso Gonzales Ríos) la posibilidad de un control sobre ellas, no cabe invocar la existencia de campos de invulnerabilidad absoluta al control constitucional, so pretexto de que la Constitución confiere una suerte de protección especial a determinadas resoluciones emitidas por parte de determinados organismos […]”;
(3) Se han producido irregularidades graves en el procedimiento de vacancia; incluso la falta de información exigida por el demandante, conforme a la certificación notarial;
(4) No obra el recurso de apelación del demandante contra el Acuerdo del Concejo, habiéndose remitido el expediente respectivo, sin esa apelación, al Jurado Nacional de Elecciones;
(5) El Jurado Nacional de Elecciones tampoco notificó a la abogada del demandante, en su domicilio procesal, para la vista de la causa;
(6) Conforme al artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de San José de Costa Rica, “toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías, y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter;
(7) Habiéndose expedido la Resolución Nº 198-2004-JNE, su fecha 28 de setiembre de 2004, sin haberse citado al demandante a la vista de la causa, quitándole la oportunidad de pedir el uso de la palabra, resulta evidente que se han vulnerado los derechos constitucionales de defensa y el debido proceso;
(8) Aun cuando es nula la Resolución del JNE, la demanda no enerva los efectos del Acuerdo del Concejo Nº 011-04-CMDSFC, de 2004.
La sentencia de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Lima, de 22 de noviembre de 2005, revocando en parte la apelada, declaró infundada la demanda, fundándose en que
(1) La remisión al Jurado Nacional de Elecciones del expediente en que corre la vacancia del demandante se hizo por mandato del Concejo;
(2) Se aprecia del expediente que el demandante se apersona el 12 de agosto de 2004, notificándosele todo lo actuado hasta ese entonces, con fecha 18 de agosto de 2004;
(3) Que es correcto lo expuesto por el Jurado Nacional de Elecciones, al expedir la Resolución Nº 198-2004-JNE, de fecha 28 de setiembre de 2004, en el sentido de que el demandante tuvo conocimiento de la elevación del expediente;
(4) Que la intervención del Ministerio Público no es necesaria en este proceso.
En la sentencia de vista hay que destacar que considera impertinente la intervención del Ministerio Público, que, efectivamente, no es parte en los procesos de amparo, pues no lo disponen ni la LOMP (Decreto Legislativo Nº 52), ni la Ley Nº 23506, ni el Código Procesal Constitucional, ni ninguna otra norma legal. Además, merece destacarse el hecho de que la Sala invoca las disposiciones del Código Procesal Constitucional, que entró en vigencia el 1 de diciembre de 2004, y cuyos preceptos se aplican a los procesos en trámite de acuerdo con su Segunda Disposición Final”.
El caso Ramírez Díaz concluyó por una resolución del TC de fecha 19 de enero de 2007, que declaró improcedente la demanda, por considerar que la alegada afectación se tornó irreparable. Sin embargo, el TC consideró en dicha resolución que era posible ejercer control constitucional a las resoluciones del JNE que resulten contrarias a los derechos fundamentales.
Del mismo modo, en el voto singular del magistrado Alva Orlandini se advierte que la sentencia dictada fue revocada por el Superior Colegiado, que reformándola la declaró infundada, por tener una distinta apreciación de los hechos del caso. En ningún momento el Superior Colegiado consideró que la demanda de amparo era improcedente por ser irrevisables las decisiones del JNE. Finalmente en el referido voto se señala lo siguiente:
“…Sin embargo, no puedo dejar de señalar que, reiterando que no hay ni puede haber zonas o islas exentas de control constitucional, el TC ha dictado, entre otras, la sentencia de 8 de noviembre de 2005 (Exp. Nº 05854-2005-AA), con los efectos previstos en el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional”.
Adviértase que el suscrito en ningún momento se arrogó atribuciones del JNE. La sentencia que declaró fundada en parte la demanda jamás se pronunció sobre el fondo del asunto de la vacancia. Simplemente al advertirse una violación al debido proceso se repuso las cosas al estado anterior a la violación, cual era oír al amparista antes de decidir en definitiva su vacancia en el cargo. La decisión final quedaba en manos del JNE. El amparista pretendía su reposición en el cargo de Alcalde, pretensión que fue desestimada en la sentencia dictada por el suscrito.
No todos los amparistas corrieron la misma suerte que Castillo Chirinos. En los casos de Leopoldo Ortiz Cari[45], David Víctor Perea Collantes[46], Rafael Edwi Ríos López[47], Walter Condori Chambi[48] y otros más, el Tribunal esperó que terminaran los comicios electorales para decir que la supuesta afectación se había tornado irreparable para resolver declarando la improcedencia de la demanda conforme al artículo 5 inciso 5 del CPC.
Aquí el TC no se percató del los alcances del 1 in fine del Código acotado[49], pues en el nuevo ordenamiento procesal constitucional la denominada sustracción de la materia no genera la improcedencia de la demanda, sino que el TC debió emitir un pronunciamiento estimándola y disponiendo que el JNE no vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que motivaron la presentación del amparo y en caso contrario, aplicar las medidas correctivas previstas en el artículo 22 e identificar a los responsables para que el Ministerio Público proceda conforme a sus atribuciones.
Resulta curioso que en el Caso Lizana el TC critique la lentitud del PJ en el trámite del amparo electoral, y que no haya actuado con celeridad en los casos bajo comento. Los expedientes estuvieron en el TC mucho tiempo sin ser resueltos.
IV.- EL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 28462 Y LA INTERPRETACION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA LUZ DE LOS TRATADOS Y JURISPRUDENCIA SOBRE DERECHOS HUMANOS
Como anota MONTOYA CHAVEZ[50]:
“cualquier cambio (normativo) que vulnere la protección procesal de los derechos fundamentales podrá llegar al TC vía una demanda de inconstitucionalidad, que el supremo intérprete de la Constitución (artículo 201 de la Constitución, artículo 1 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional) tendrá que resolver de acuerdo con los parámetros que ellos mismos han estado determinando, no a favor de un fuero particular o por supuestos intereses de sus miembros, sino en la búsqueda constante de la salvaguarda de la integridad de la Norma”.
El Colegio de Abogados del Callao inició un proceso de inconstitucionalidad contra la Ley 26842. Retomando la línea de los Casos Espino Espino y Lizana Puelles, por sentencia de fecha 19 de junio de 2007[51], el TC declaró fundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Abogados del Callao contra el artículo único de la Ley 28642, modificatoria del artículo 5, numeral 8 de la Ley 28237, CPC.
El TC resalta la interpretación de los derechos fundamentales a la luz de los tratados internacionales sobre derechos humanos y de las decisiones de los tribunales internacionales sobre derechos humanos como derecho interno, los efectos vinculantes de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, concluyendo que el derecho fundamental de acceso a la justicia es una manifestación del derecho al debido proceso.
No perdamos de vista que la interpretación constitucional debe tener en cuenta los tratados internacionales de Derechos Humanos prevista por la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución[52].
El asunto reviste singular importancia, toda vez que el Estado Peruano, se ha obligado ante los demás Estados Partes del Tratado a respetar determinados derechos fundamentales, en virtud de normas que según el artículo 55 de la Constitución forman parte de nuestro Derecho Nacional, y para algunos en nuestro sistema tienen rango constitucional[53].
Aun ello sea discutible, lo que queda claro es que las normas sobre derechos fundamentales se interpretan a la luz de la Declaración Universal de Derechos Humanos, y con los tratados y acuerdos internaciones sobre la materia ratificados por el Perú. Al respecto, CARPIO MARCOS[54] señala que con ello:
“La Constitución disciplina jurídicamente la actividad interpretativa de sus operadores jurídicos (y, en particular de los órganos jurisdiccionales)” … “atribuyendo a los tratados sobre derechos humanos una función hermenéutica, y que el Tribunal Constitucional ha sostenido que de ella se infiere otra técnica de interpretación de los derechos, pues comprende o se extiende a la interpretación que de los tratados puedan haber realizado los órganos de protección de los derechos humanos y en particular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos”.
Este canon interpretativo es el único criterio de interpretación de los derechos humanos consagrado de forma expresa en la Constitución. Como señala HUERTA GUERRERO a la vez que constituye un mandato obligatorio a todos los operadores jurídicos, quienes al momento de analizar cualquier tema que se relacione con estos derechos, deben tomar en consideración, en forma imperativa, lo señalado en las normas internacionales[55].
En el mismo sentido, tenemos el artículo V del Título Preliminar del CPC relativo a la Interpretación de los Derechos Constitucionales[56]. En consecuencia, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos debe ser aplicada por nuestros jueces[57].
El Estado peruano en el ejercicio de su soberanía ha asumido las obligaciones de respetar los derechos y adoptar disposiciones de Derecho Interno, conforme a los artículos 1 y 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos[58]. Entre los derechos reconocidos por la Convención, tenemos el derecho a la Protección Judicial conforme al artículo 25[59]. Si no cumpliera con dichas obligaciones, incurriría en responsabilidad internacional.
En conclusión, no cabe duda que el artículo 5 inciso 8 del CPC modificado por la Ley 28462 es inconstitucional, por vulnerar el artículo 200 inciso 2 de la Constitución[60], al establecer una zona exenta de control constitucional, en clara contravención al artículo 25 inciso 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Por otro lado, el párrafo segundo del artículo 5 inciso 8 del CPC atenta contra el artículo 139 inciso 2 de la Constitución[61] al pretender dejar sin efecto resoluciones judiciales en contrario, aunque tuvieran autoridad de cosa juzgada.
Al aprobar la Ley 28642 el Congreso ha desconocido la competencia de los jueces ordinarios como jueces constitucionales para conocer de los procesos de amparo conforme al artículo 200 inciso 2 de la Constitución.
La improcedencia del amparo contra las resoluciones del JNE negaba a los ciudadanos peruanos el derecho a la protección judicial conforme al artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y la sentencia de fecha 23 de junio de 2005 dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Yatama versus Nicaragua, lo que constituye una violación al derecho a la protección judicial consagrado en el artículo 25.1 de la Convención Americana.
No puede pasar inadvertido que el Congreso de la República asuma una interpretación totalmente contraria a lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, menos aún después que el TC ha dictado un precedente vinculante.
Es evidente que el Congreso ha optado por una interpretación literal de los artículos 142 y 181 de la Constitución.
Como anota RAMÍREZ SÁNCHEZ[62]:
“… debemos establecer que la Constitución como norma jurídica es objeto de interpretación, sin embargo esta no puede agotarse en aquellos criterios clásicos de interpretación normativa (literal, teleológica, sistemática e histórica) sino que abarca entre otros elementos una serie de principios particulares, como son los principios de unidad de la constitución, de concordancia práctica, de corrección funcional, de función integradora y de fuerza normativa de la constitución…”.
Ello no tendría mayor trascendencia, si es que hubiese sido antes de los pronunciamientos del TC en los Casos Espino Espino, Ramírez García y Lizana Puelles. Como señala ESPINOSA-SALDAÑA[63]:
“…mientras una ley no sea declarada inconstitucional por la(s) autoridad(es) competentes para ello, es la interpretación del legislador aquella lectura de la Constitución con plena validez y eficacia. Debe eso sí quedar claro que ello no le autoriza al legislador a desconocer interpretaciones ya formuladas por el juez constitucional, y menos aún, a negarse a cumplir lo resuelto por quién o quiénes desempeñen esta tan relevante labor jurisdiccional”.
El TC había realizado una interpretación constitucional con la calidad de precedente vinculante para todos los poderes públicos. ESPINOSA-SALDAÑA[64] agrega:
“Decir lo contrario, sobre todo en un Estado donde existen Tribunales Constitucionales, sería negar el carácter de supremo intérprete que pacíficamente hoy se le reconoce la juez constitucional. Si además tomamos en cuenta la lógica de progresividad que debe caracterizar al tratamiento y protección de los diferentes Derechos Fundamentales, bien puede entenderse como incluso muchas veces los jueces constitucionales pueden mantener líneas jurisprudenciales ya establecidas a pesar de que luego se aprueben leyes que consagran un menor escenario tuitivo, muy a despecho del riesgo de acusaciones por prevaricato que alguien quiera plantear contra alguno(s) de esos juzgadores”.
La norma glosada consagra la teoría de la no revisabilidad de las resoluciones del JNE, interpretación literal de los artículos 142 y 181 de la Constitución que ha sido considerada como inconstitucional por el TC, intérprete supremo de la Constitución, con calidad de precedente vinculante.
Si se admite la tesis del legislador de interpretación literal de la Constitución se vulnera los principios constitucionales de unidad de la Constitución, concordancia práctica, corrección funcional, función integradora y fuerza normativa de la Constitución glosados por el TC en la sentencia del caso Lizana Puelles.
Por otro lado, en la interpretación de normas sobre derechos fundamentales es razonable adoptar como criterio y emplear como método de interpretación aquellos que entienden la norma de modo más favorable para la persona cuyo derecho fundamental ha sido violentado (principio pro homine), que no es solo una directriz de preferencia de normas sino también una directriz de preferencia de interpretaciones, tal como lo señala SAGÜES[65], quien expresa “si el precepto en cuestión permite dos o más interpretaciones, habrá que optar por la más protectora de la persona, y desechar aquellas más restrictivas”. En este contexto, la interpretación literal de los artículos 142 y 181 de la Constitución debe ser desechada por ser restrictiva de derechos fundamentales.
En tal virtud, el texto del artículo 5º inciso 8 del CPC que recoge la inconstitucional interpretación literal de los artículos 142 y 182 de la Constitución es manifiestamente inconstitucional. También lo es la interpretación de los artículos 36 de la Ley Orgánica de Elecciones 26859 y 23 de la Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones, en tanto y en cuanto se entiende que implican la improcedencia de los procesos de amparo cuando se vulnere derechos fundamentales.
No es cierto lo que solía alegar el Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del JNE al señalar que el Congreso ha dado solución al conflicto de competencias entre el JNE y el TC. Tal argumento resulta totalmente inconsistente, pues la competencia en materia de conflicto de competencias ha sido asignada al TC conforme al artículo 202 inciso 2 de la Constitución, y no al Congreso.
Por otro lado, si tenemos en cuenta el artículo VI in fine del CPC, la tesis de que las resoluciones del JNE no son revisables en sede judicial, a que conduce la interpretación de literal de los artículos 142 y 181 de la Constitución, atenta contra el principio de corrección funcional, pues desconoce al TC y a los jueces ordinarios su calidad de intérpretes constitucionales vinculantes, que realizan sus interpretaciones jurisdiccionales que resuelven conflictos entre particulares o entre éstos y el Estado. Por consiguiente resulta procedente la acción de amparo en tanto se denuncie la violación de derechos fundamentales.
Como señala ESPINOSA-SALDAÑA[66]:
“Lo consignado entonces por el Tribunal Constitucional, incluso antes de que entre en vigencia el nuevo Código Procesal Constitucional es la revisión en sede jurisdiccional de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral. Existiendo una posición fijada por el intérprete supremo de la Constitución al respecto, bien puede mantenerse dicha postura, a pesar de la normativa en distinto sentido. Ahora bien, cosa diferente es si luego de dictada una ley, el juez constitucional, después de asumir que éste, aunque interpretación diferente a la suya, ha sido elaborada de acuerdo a los parámetros jurídicamente vigentes, y en base a ello, deja de lado su interpretación anterior y asume aquella planteada por el legislador. Sin embargo, esto no es lo que ocurre en el caso que venimos analizando”.
El celo del JNE por ser la suprema autoridad en materia electoral no es incompatible con el rol del TC como supremo intérprete de la Constitución, pues como anota PALMA ENCALADA[67]:
“… la facultad de los Tribunales Constitucionales de controlar la constitucionalidad de los actos del poder público debe concebirse como un poder limitado y no superpuesto a la actividad de otros organismos, como un poder contiguo que salve las deficiencias u omisiones legislativas –cuando de por medio esté la defensa de la Constitución o los derechos fundamentales de la persona – y no como un poder que de mutuo propio abarque funciones que no le corresponden…”.
PALMA ENCALADA[68] señala que:
“Se debe entender que cuando los artículos 142 y 181 de la Constitución establecen que las resoluciones del JNE en materia electoral se dictan en instancia definitiva y no pueden ser objeto de control constitucional en sede jurisdiccional, se refiere a que tales resoluciones debieron haber sido dictadas conforme a las garantías del debido proceso y en respeto de los derechos fundamentales. Solo en el caso contrario será viable recurrir al proceso de amparo para corregir los agravios y solicitar otro pronunciamiento, pero claro está –sin alterar la materia electoral”.
Resulta claro que:
“El amparo jamás revisará la materia electoral, sólo evaluará si el Jurado Nacional de Elecciones respetó o no los derechos fundamentales o la tutela procesal efectiva. Si no lo hizo anulará su resolución y dispondrá que el JNE dicte otra garantizando dichos presupuestos.
En consecuencia, el control constitucional en materia electoral sólo operará con efectos correctivos y de ningún modo para decidir o desviar la materia electoral. En tal sentido el JNE sigue siendo quien tenga la última palabra en asuntos electorales. La intervención del Poder Judicial o en su defecto del Tribunal Constitucional sólo se verificará y responderá a garantizar el respeto de los derechos, valores o principios constitucionales”[69].
Como bien anota OLIVER ARAUJO[70]:
“La jurisprudencia constitucional en materia de derechos y libertades fundamentales podrá influir positivamente sobre las decisiones posteriores de los tribunales ordinarios en esta temática, pues éstos deberán adecuar sus criterios interpretativos a los manifestados por quien es, según reza el artículo 1.1. de la Ley del Tribunal, el “intérprete supremo de la Constitución” y, por tanto, también el intérprete supremo de los derechos fundamentales y las libertades públicas en ella reconocidos”.
Lo que no resulta saludable para nuestro sistema democrático constitucional es la franca rebeldía del Congreso y del JNE frente a una sentencia del TC con calidad de precedente vinculante. Es inaudito que los jueces estén vinculados por los precedentes vinculantes del TC[71] y que el JNE, el Congreso y de alguna manera la Corte Suprema de Justicia de la República sientan que no. Es evidente que hubo un trasfondo político en el presente conflicto. El temor a que por resolución judicial se admitiera la candidatura presidencial de una persona inhabilitada para ejercer sus derechos políticos hizo prevalecer una interpretación literal y sesgada frente a una interpretación constitucional con estricta aplicación de los principios constitucionales de unidad de la constitución y de concordancia práctica, que respetando las atribuciones del JNE, permite la defensa de la persona humana y su dignidad mediante las acciones de garantía, en concordancia con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
El artículo 1 de la Constitución proclama que la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado. El legislador parece haberlo olvidado. El TC dejó sin efecto la Ley 28642 por impedir el ejercicio y defensa de los derechos fundamentales en el ámbito del JNE y vulnerar el artículo 200.2 de la Constitución.
La sentencia de inconstitucionalidad reitera la importancia de los tratados y la jurisprudencia sobre derechos humanos como criterio de interpretación constitucional. La derogación del inciso 8 artículo del artículo 5 del CPC ha eliminado tal supuesto de improcedencia, con lo cual hoy procede el amparo contra la resoluciones del JNE por violación de cualquier clase de derechos fundamentales.
La guerra entre el JNE y el TC no culminó con esta sentencia. Luego vendría el caso FONAVI[72]. Pero esa es otra historia.
PRIMERA: Los métodos clásicos de interpretación constitucional son insuficientes para interpretar la Constitución. La naturaleza de la norma constitucional exige que el intérprete constitucional acuda a los principios constitucionales como los de concordancia práctica y corrección funcional y a la interpretación conforme a los tratados internacionales de Derechos Humanos.
SEGUNDA: Existen varios intérpretes vinculantes de la Constitución que realizan una interpretación de carácter jurisdiccional: el PJ el JNE y el TC, que es el supremo intérprete de la Constitución.
TERCERA: La jurisprudencia del Tribunal de Garantías Constitucionales estableció la irrevisabilidad de las resoluciones del JNE en materia electoral.
CUARTA: La Jurisprudencia del TC pasó del reconocimiento de las zonas exentas de control jurisdiccional a su inexistencia y a la procedencia del amparo contra las resoluciones del JNE en materia electoral.
QUINTA: El Congreso de la República y el JNE han asumido una interpretación literal de la Constitución que es inconstitucional, pues vulnera los derechos fundamentales.
SEXTA: El artículo 5 inciso 8 del CPC modificado por la Ley 26842 es inconstitucional por vulnerar el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva.
SÉTIMA: La interpretación correcta de los artículos 142 y 181 de la Constitución, en concordancia con los artículos 8 y 25 inciso 1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos es que procede el amparo contra las Resoluciones del JNE en materia electoral cuando vulneren los derechos fundamentales.
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[1] LOEWENSTEIN, Karl. Teoría de la Constitución. Ariel, Barcelona, 1979, p. 151.
[2] ARAGON REYES, Manuel. El control como elemento inseparable del concepto de Constitución. REDC, año 07, N° 19, 1987, p. 36.
[3] GARCÍA BELAÚNDE, Domingo, La interpretación constitucional como problema. En: FERRER MAC-GREGOR, Eduardo (Coordinador). Interpretación Constitucional. México, Porrúa-UNAM, 2005, tomo II, p. 615.
[4] GARCÍA BELAUNDE, Domingo. La interpretación constitucional como problema. En: FERRER MAC-GREGOR, Eduardo (Coordinador). Interpretación Constitucional. México, Porrúa-UNAM, 2005. Tomo I, p. 618.
[5] PALMA ENCALADA, Leny. El control constitucional de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones. Comentarios a partir de una reciente sentencia del Tribunal Constitucional (Caso: Pedro Andrés Lizana Puelles). p. 64. En: Revista Peruana de Jurisprudencia. Año 7, Nº 58. Diciembre 2005.
[6] PALMA ENCALADA, Leny. Op. cit., p. 64.
[7] ABAD YUPANQUI, Samuel. El proceso de amparo en materia electoral: Un instrumento para la tutela de los derechos fundamentales. En http://www.justiciaviva.org.pe/tc_aldia.htm, p. 212-213.
[8] ABAD YUPANQUI, Samuel. Ibídem, p. 215.
[9] ABAD YUPANQUI, Samuel. El nuevo modelo de Jurisdicción Constitucional en el Perú: Antecedentes, Balance y Perspectivas. En http://www.bibliojurídica.org/libros/1/11312.pdf, p. 22. (Citado el 30 de junio de 2006).
[10] Fundamento 20 del INFORME No 119/99. CASO 11.428. SUSANA HIGUCHI MIYAGAWA PERÚ 6 de octubre de 1999. En http://www.cajpe.org.pe/RIJ/bases/mecanism/info11428.htm. (Citado el 30 de junio de 2006).
[11] CASTAÑEDA OTSU, Susana Ynés. El Poder Judicial del Perú y el Proceso de Reforma Constitucional. En La Constitución y su Defensa. GARCIA BELAUNDE, Domingo. Lima, Grijley, 2003, p.296-297.
[12] ROSPIGLIOSI VEGA, Alejandro José. La irrevisabilidad de las resoluciones del JNE en el sistema legal peruano. Jurado Nacional de Elecciones. Gerencia de Educación. Lima. 2005. En http://www.jne.gob.pe/archivos/Exp_Irrevisabilidad.pdf.
[13] CAIRO ROLDAN, Omar. La amenaza de los amparos. En http://www.justiciaviva.org.pe/jnextc/amenaza_amparo.doc.
[14] TUESTA SOLDEVILLA, Fernando. El desamparo electoral. En http://www.optimusproducciones.com/politika/desamparo.htm.
[15] TERRAZAS SALGADO, Rodolfo. Impugnación Constitucional en Materia Electoral. Breve Semblanza en Europa y América con especial referencia a México. En http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=240, p. 1264.
[16] BIDART CAMPOS, Germán. Derecho Constitucional Argentino. Buenos Aires, Ediar, 1986, p. 82.
[17] RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993., t. V, Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 1999, p. 408.
[18] ABAD YUPANQUI, Samuel. El proceso constitucional de amparo. Lima, Gaceta Jurídica, 2004, p. 442.
[19] RAMÍREZ SÁNCHEZ, Félix Enrique. La irrevisabilidad de los fallos del Jurado Nacional de Elecciones vs. Control Constitucional: Una polémica que no cesa. En Revista Jurídica del Perú Año LVI Nº 66. Trujillo, Editorial Normas Legales, Enero- Febrero 2006, p. 243-244.
[20]STC 1230-2002-HC/TC. Caso Tineo Cabrera. En http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2002/01230-2002-HC.html.
[21] STC 2409-2002-AA/TC. Caso Gonzales Ríos. En http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2002/02409-2002-AA.html.
[22] STC 1941-2002-AA/TC. Caso Almenara Bryson. En http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/01941-2002-AA.html.
[23] RAMÍREZ SÁNCHEZ, Félix Enrique. Ibídem, p. 247.
[24] PALMA ENCALADA, Leny. El control constitucional de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones. En Revista Peruana de Jurisprudencia Año 7 Nº 58, Trujillo, Editorial Normas Legales, Diciembre 2005, p. 67.
[25] ABAD YUPANQUI, Samuel. El proceso constitucional de amparo. Op. cit, p. 463.
[26] Informe Nº 199/99, Caso 11.428, Susana Higuchi Miyagawa (Perú) del 6 de octubre de 1999.
[27] FALCONÍ GÁLVEZ, Juan T. El Jurado Nacional de Elecciones y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. En Jurídica. Suplemento de Análisis Legal Año 2 N° 70. Diario Oficial El Peruano, Lima, 1° de noviembre de 2005, p.12.
[28] AYALA CORAO, Carlos M. Recepción de la Jurisprudencia Internacional sobre Derechos Humanos por la Jurisprudencia Constitucional. En: Materiales de Lectura del Curso Nuevas tendencias en el Derecho Constitucional Comparado. Pontificia Universidad Católica del Perú. Escuela de Graduados. Maestría en Derecho con Mención en Derecho Constitucional. Lima, 2006.
[29] Sentencia de fecha 17 de setiembre de 1997.
“79. La Corte ha dicho anteriormente que, de conformidad con la regla de interpretación contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el término “recomendaciones”, usado por la Convención Americana, debe ser interpretado conforme a su sentido corriente (Caso Caballero Delgado y Santana, Sentencia del 8 de diciembre de 1995. Serie C Nº 22, párr. 67 y Caso Genie Lacayo, Sentencia de 29 de enero de 1997. Serie C Nº 30, párr. 93).
81. Asimismo, el artículo 33 de la Convención Americana dispone que la Comisión Interamericana es un órgano competente junto con la Corte “para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Partes”, por lo que, al ratificar dicha Convención, los Estados Partes se comprometen a atender las recomendaciones que la Comisión aprueba en sus informes”.
En http://www.corteidh.or.cr/seriec/seriec_33_esp.doc.
[30] Sentencia de fecha 23 de Junio de 2005. Caso Yatama vs. Nicaragua.
[31] MONTOYA CHÁVEZ, Víctor Hugo ¿Puede el TC revisar las resoluciones del JNE? En Actualidad Jurídica, N° 144, Lima, Editorial Gaceta Jurídica, Noviembre 2005, p. 136.
[32] ABAD YUPANQUI, Samuel. Ibídem, p. 458.
[33] Ley 23506. « Artículo 6º.- Casos de improcedencia de las acciones de garantía
No proceden las acciones de garantía:
1) En caso de haber cesado la violación o la amenaza de violación de un derecho constitucional, o si la violación se ha convertido en irreparable;…”.
[34] STC Nº 2366-2003-AA/TC. Caso Espino Espino. En http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/02366-2003-AA.html.
[35] ABAD YUPANQUI, Samuel. Ibídem, p. 459.
[36] STC N° 0252-2004-AA/TC. Caso Laguerre Gallardo. En http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/00252-2004-AA%20Resolucion.html.
[37] Código Procesal Constitucional. Artículo 1.- Finalidad de los Procesos
[38] ABAD YUPANQUI, Samuel. Ibídem, p. 448.
[39] Código Procesal Constitucional. Artículo 4 in fine.- (…)
Se entiende por tutela procesal efectiva aquella situación jurídica de una persona en la que se respetan, de modo enunciativo, sus derechos de libre acceso al órgano jurisdiccional, a probar, de defensa, al contradictorio e igualdad sustancial en el proceso, a no ser desviado de la jurisdicción predeterminada ni sometido a procedimientos distintos de los previstos por la ley, a la obtención de una resolución fundada en derecho, a acceder a los medios impugnatorios regulados, a la imposibilidad de revivir procesos fenecidos, a la actuación adecuada y temporalmente oportuna de las resoluciones judiciales y a la observancia del principio de legalidad procesal penal.
[40] STC N° 5396-2005-PA/TC: Caso Ramírez García. En http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/05396-2005-AA.html.
[41] STC Nº 5854-2005-PA/TC. Caso Lizana Puelles. En http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/05854-2005-AA.html.
[42] En http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/02730-2006-AA.html
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/02730-2006-AA%20Aclaracion.html
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/02730-2006-AA%20Nulidad.html.
[43] En cuanto a los hechos del caso, a nuestro entender, el TC ensalza –equivocadamente- al Juez de primera instancia que había declarado fundada la demanda. A solicitud del demandante, el Juez Especializado concedió una medida cautelar innovativa dejando temporalmente sin efecto la Resolución Nº 156-2005-JNE y ordenando al JNE que lo reponga en el cargo de Alcalde del Concejo Provincial de Chiclayo, expidiendo la resolución correspondiente, en tanto se resuelva en definitiva el proceso principal. La resolución cautelar no fue cumplida por el JNE. ¿El Juez podía dar una medida cautelar en esos términos? Nosotros consideramos que no. Si tenemos en cuenta que el objeto de los procesos constitucionales es reponer las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de un derecho constitucional, conforme al artículo 1 del Código Procesal Constitucional, una eventual sentencia estimatoria hubiese declarado NULA la Resolución del JNE, para que vuelva a pronunciarse sobre el tema de la vacancia, esto es, en el momento en que se encontraba vacado. Una sentencia estimatoria no hubiese repuesto en el cargo de Alcalde al demandante. Menos una resolución cautelar. Aquí el TC olvidó lo que había señalado en el caso Lizana Puelles: que el JNE era el órgano supremo en materia electoral.
[44] STC Nº 3285-2006/PA-TC. En http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/03285-2006-AA%20Resolucion.html
[45] En http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/03197-2006-AA%20Resolucion.html.
[46] En http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/01365-2005-AA%20Resolucion.html.
[47] En http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/03317-2006-AA%20Resolucion.html.
[48] En http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/06901-2006-AA%20Resolucion.html.
[49] Código Procesal Constitucional. “Artículo 1.- Finalidad de los Procesos
Si luego de presentada la demanda cesa la agresión o amenaza por decisión voluntaria del agresor, o si ella deviene en irreparable, el Juez, atendiendo al agravio producido, declarará fundada la demanda precisando los alcances de su decisión, disponiendo que el emplazado no vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que motivaron la interposición de la demanda, y que si procediere de modo contrario se le aplicarán las medidas coercitivas previstas en el artículo 22 del presente Código, sin perjuicio de la responsabilidad penal que corresponda”.
[50] MONTOYA CHÁVEZ, Víctor Hugo ¿Puede el TC revisar las resoluciones del JNE? En Actualidad Jurídica, N° 144, p. 136.
[51] STC N° 00007-2007-PI/TC. Caso Colegio de Abogados del Callao. http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/00007-2007-AI.html.
[52] Constitución. Cuarta Disposición Final y Transitoria. “Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”.
[53] Según RUBIO CORREA, Marcial, En Temas de Derecho “Curso de Actualización para el Acceso al Notariado” C.A.L., 1997, p. 23, la Cuarta Disposición Final da a la Carta de Naciones Unidas y a los tratados ratificados, rango constitucional. Para nosotros no puede de ser de otra manera desde que una norma no puede ser interpretada en base a mandatos de otras normas de inferior categoría”.
[54] CARPIO MARCOS, Edgar. La interpretación de los derechos fundamentales. Lima, Palestra, 2004, p. 133-135.
[55] HUERTA GUERRERO, Luis Alberto. La Jurisdicción Constitucional en el Perú en el 2003. Un balance sobre su desarrollo en la legislación y la jurisprudencia. Lima, Comisión Andina de Juristas, 2004, p. 45.
[56] Código Procesal Constitucional. Título Preliminar. Artículo V “El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente Código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos, así como de las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte”.
[57] ABAD YUPANQUI, Samuel y Otros. Código Procesal Constitucional. Lima, Palestra Editores, 2005, p. 109.
[58] Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos
[59] Artículo 25. Protección Judicial
[60] Artículo 200º. Son garantías constitucionales:
2.- La Acción de Amparo, que procede contra e hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución. No procede contra normas legales ni contra resoluciones judiciales, emanadas de procedimiento regular.
[61] Artículo 139º. Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
2.- La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional.
[62] RAMÍREZ SÁNCHEZ, Félix Enrique. Ibídem, p. 244.
[63] ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. Apuntes sobre la revisabilidad de las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones Peruano en materia electoral. En: Revista Jurídica del Perú, Año LV Nº 65. Lima, Noviembre- Diciembre 2005, p. 14-15.
[64] ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. Ibídem, p. 15.
[65] SAGÜÉS, Néstor Pedro. “Problemas de Interpretación en Derechos Humanos” En Formación de Magistrados y Derechos Humanos, de la Comisión Andina de Juristas, y Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Lima, 1999, p. 37.
[66] ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. Ibídem, p. 15.
[67] PALMA ENCALADA, Leny. Op. cit., p. 65.
[68] PALMA ENCALADA, Leny. Ibídem, p. 68.
[69] PALMA ENCALADA, Leny. Ibídem, p. 64.
[70] OLIVER ARAUJO, Joan. Las relaciones entre el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional. En La División de Poderes: El Poder Judicial. Antonio Monreal (ed.) y otros. Institut de Ciencies Politiques i Socials. Universidad de Lleida Barcelona 1996
[71] El 4 de abril de 2006 se publicó en el Diario Oficial El Peruano la Resolución de Jefatura Nº 021-2006-J-OCMA de fecha 13 de marzo de 2006, por la cual se dispone que todos los órganos jurisdiccionales, bajo responsabilidad funcional, den cabal cumplimiento a los precedentes vinculantes señalados por el TC en sus sentencias dictadas en los Expedientes Nº 0206-2005-PA/TC y Nº 4227-2005-PA/TC publicadas los días 22 de diciembre de 2005 y 15 de febrero de 2006, respectivamente, así como en otras materias que tienen en mismo efecto normativo, ya fijados o por fijarse Puede consultarse el texto completo de la Resolución en http://www.justiciaviva.org.pe/nuevos/2006/abril/06/res-021-2006-J-OCMA-PJ.pdf..
[72] STC Nº 01078-2007-AA. Caso Cortez Vigo (Caso Fonavi). En http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/01078-2007-AA.html
* Juez Titular del Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Lima.
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