Source: http://kraken.slv.cz/1Afs20/2008
Timestamp: 2018-06-21 11:04:18+00:00

Document:
1Afs20/2008
1 Afs 20/2008-152
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Marie ®i¹kové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci ¾alobkynì Lumius, spol. s r. o., se sídlem ulice Míru 3267, Frýdek-Místek, zastoupené Mgr. Jiøím Èaplou, advokátem se sídlem Sokolská 21, Ostrava, proti ¾alovanému Úøadu pro ochranu hospodáøské soutì¾e, se sídlem tøída Kpt. Jaro¹e 7, Brno, v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí pøedsedy Úøadu pro ochranu hospodáøské soutì¾e ze dne 12. bøezna 2007, è. j. R018/2007/03-05376/2007/310-©p, za úèasti osoby zúèastnìné na øízení Èeské národní banky se sídlem Na Pøíkopì 28, Praha 1, o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brnì ze dne 11. øíjna 2007, è. j. 62 Ca 9/2007-104,
III. ®alovaný j e p o v i n e n zaplatit ¾alobkyni náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti ve vý¹i 2400 Kè, a to do 30 dnù od právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Jiøího Èaply, advokáta.
Svojí kasaèní stí¾ností brojí ¾alovaný Úøad pro ochranu hospodáøské soutì¾e (dále té¾ stì¾ovatel ) svým pøedsedou proti shora uvedenému rozsudku krajského soudu, kterým bylo na základì ¾aloby podané obchodní spoleèností Lumius, spol. s r. o. (dále té¾ ¾alobkynì ) zru¹eno rozhodnutí pøedsedy Úøadu pro ochranu hospodáøské soutì¾e ze dne 12. bøezna 2007, è. j. R018/2007/03-05376/2007/310-©p. Tímto rozhodnutím pøedseda Úøadu pro ochranu hospodáøské soutì¾e potvrdil rozhodnutí Úøadu pro ochranu hospodáøské soutì¾e ze dne 10. prosince 2006 a rozklad podaný ¾alobkyní zamítl.
Projednávaná vìc se týká øízení o pøezkumu zákonnosti úkonù Èeské národní banky (osoby zúèastnìné na øízení, dále té¾ zadavatel ) pøi zadání veøejné zakázky na dodávku elektrické energie. Krajský soud vy¹el z právního závìru, ¾e Èeská národní banka jako zadavatel veøejné zakázky poru¹ila § 6 zákona è. 137/2006 Sb., o veøejných zakázkách (dále jen ZVZ ), který zakládá zadavateli veøejné zakázky povinnost dodr¾ovat zásadu zákazu diskriminace. Tohoto poru¹ení se mìla Èeská národní banka dopustit po¾adavkem obsa¾eným v bodì 8.1 písm. b) zadávací dokumentace, kterým stanovila jako zadavatel povinnost pøedlo¾it prohlá¹ení, ¾e uchazeè o veøejnou zakázku je v roce 2006 dodavatelem elektøiny do více ne¾ 500 odbìrných míst na hladinì vysokého napìtí. Spoleènost Lumius, spol. s r. o. (¾alobkynì) tento po¾adavek nesplnila a následnì se domáhala pøezkoumání úkonù zadavatele v øízení pøed Úøadem pro ochranu hospodáøské soutì¾e. Krajský soud nejprve dovodil, ¾e uvedený po¾adavek je bez ohledu na jeho formální zaøazení a oznaèení zadavatelem po¾adavkem na prokázání technického kvalifikaèního kritéria ve smyslu § 56 odst. 1 písm. a) ZVZ. Krajský soud následnì tento po¾adavek oznaèil za diskriminaèní, nebo» po¾adovaná úroveò technické zpùsobilosti je zjevnì nepøimìøená velikosti, slo¾itosti a technické nároènosti konkrétní veøejné zakázky, pøitom je zøejmé, ¾e ji mohli splnit ti z dodavatelù (potencionálních uchazeèù), je¾ lze kvalifikovat jako 'tradièní' dodavatele elektrické energie , a nemohla jej proto splnit ¾alobkynì.
V kasaèní stí¾nosti pøedseda Úøadu pro ochranu hospodáøské soutì¾e nejprve uvádí, ¾e se plnì ztoto¾òuje s právním názorem krajského soudu, ¾e po¾adavek zadavatele vyjádøený v bodì 8.1 písm. b) zadávací dokumentace, aby uchazeè ve své nabídce pøedlo¾il písemné sdìlení o dodávce elektøiny v roce 2006 pro minimálnì 500 odbìrných míst na hladinì vysokého napìtí, je subsumovatelný pod ustanovení § 56 ZVZ.
Na rozdíl od krajského soudu stì¾ovatel neshledal ov¹em zmínìný po¾adavek jako diskriminaèní a nezákonný. Na jedné stranì v nejobecnìj¹í rovinì vyslovuje souhlas s krajským soudem, ¾e diskriminaèní je i taková podmínka, která je sice nastavena pro v¹echny uchazeèe stejnì, ale která je nepøimìøená povaze a slo¾itosti veøejné zakázky, je-li schopná omezit okruh potencionálních dodavatelù. Stì¾ovatel ov¹em upozoròuje, ¾e takovýto výklad je v rozporu se samotnou rozhodovací praxí krajského soudu, kdy¾ cituje jiná rozhodnutí tého¾ krajského soudu. To poru¹uje zásadu pøedvídatelnosti práva. Stì¾ovatel sice uznává, ¾e soudní praxe není absolutnì nemìnná , ale v napadeném rozhodnutí postrádá dostateèné dùvody pro odklon od stávající judikatury. Pøi interpretaci § 6 ZVZ tedy vycházel stì¾ovatel z definic podaných krajským soudem.
Stì¾ovatel nesouhlasí ani s názorem krajského soudu, ¾e po¾adavek na dodávku elektøiny v roce 2006 pro minimálnì 500 odbìrných míst byl nepøimìøený ve vztahu k velikosti, slo¾itosti a technické nároènosti pøezkoumávané veøejné zakázky. Vytýká-li soud stì¾ovateli, ¾e jeho rozhodnutí (napadené ¾alobou) toliko pøevzalo argumentaci zadavatele, ani¾ by se zabývalo otázkou, proè tedy zadavatel poèet odbìrných míst uèinil samostatným po¾adavkem a jaký význam má z hlediska po¾adavku na poèet poptávaných odbìrných míst poèet subjektù svojí èinností na zadavatele navazující, namítá stì¾ovatel, ¾e ani rozsudek se touto otázkou pøesvìdèivì nezabývá. Stì¾ovatel upozoròuje, ¾e v rozhodnutí vysvìtlil, co myslí specifickou povahou zadavatele (centrální banka, správce úètù státního rozpoètu, místo mezibankovního zúètování bankovních operací), pøièem¾ jeho rozhodnutí je jednoznaèné a pøezkoumatelné.
Stì¾ovatel dále upozoròuje, ¾e krajský soud té¾ procesnì pochybil, nebo» nedoruèil stì¾ovateli repliku ¾alobkynì, by» z této repliky sám soud ve svém odùvodnìní vy¹el. Tato replika nebyla stì¾ovateli nikdy soudem doruèena. Krajský soud navíc sám øíká, ¾e ¾alobkynì ani v replice neprokázala, ¾e po¾adavek stanovený zadavatelem jsou s to splnit pouze 3 osoby; pøesto z tohoto neprokázaného tvrzení sám krajský soud vy¹el.
Koneènì stì¾ovatel upozoròuje, ¾e krajský soud opakovanì operuje pojmem tradièní dodavatel , ani¾ ov¹em vysvìtluje, co tímto termínem myslí, a proè oznaèuje za tradièního dodavatele právì jen tøi uchazeèe (Pra¾ská energetika, a. s., ÈEZ Prodej, s. r. o., E.ON Energie, a. s.), a nikoliv ¾alobkyni. Tento termín pøitom má právní relevanci, nebo» po¾adavek zadavatele má podle krajského soudu diskriminovat jiné ne¾ tradièní dodavatele.
III. Struèné shrnutí vyjádøení ¾alobkynì a osoby zúèastnìné na øízení
®alobkynì ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti zdùrazòuje, ¾e v daném pøípadì ¹lo o po¾adavek prokázání dodávky elektøiny do více ne¾ 500 odbìrných míst na hladinì vysokého napìtí (zdùraznila ¾alobkynì). Z pohledu ¾alobkynì je nepochybné od samého poèátku, ¾e se jedná o po¾adavek zcela disproporèní, a to s ohledem na rozsah a slo¾itost plnìní zamý¹lené veøejné zakázky. Takovéto technickokvalifikaèní kritérium neøíká zhola nièeho smìrem ke zpùsobilosti uchazeèù plnit, ale fakticky toliko selektuje men¹í úèastníky trhu s elektøinou. Závìr krajského soudu je v tomto smìru zcela nále¾itì odùvodnìn. K námitce stì¾ovatele o nejasnosti pojmu tradièní dodavatel poukazuje na to, ¾e je obecnì známo, ¾e území ÈR je fakticky rozdìleno do 3 samostatných distribuèních území (ÈEZ distribuce, E.ON distribuce, PRE distribuce), pøièem¾ v rámci daných území existují majoritní dodavatelé elektøiny; takováto skuteènost je notorietou, která nepotøebuje dokazování. ®alobkynì upozoròuje, ¾e v ÈR existuje celkem 22 613 odbìrných míst na hladinì vysokého napìtí, z toho ÈEZ Prodej s. r. o. uvádí poèet více ne¾ 12 000 odbìrných míst, v jeho územnì distribuèním celku je takových míst celkem 13 304, PRE uvedla poèet do cca 2000 míst, kdy¾ tìchto míst je ve skuteènosti pouze 1912 celkem, a E.ON uvádí minimálnì 500 odbìrných míst, pøièem¾ v rámci jeho distribuèní sítì je jich evidováno celkem 7379. Na zbývající desítky obchodníkù tedy zbývají øádovì jednotlivá procenta èi dokonce jen zlomky procent trhu. ®alobkynì se na závìr pozastavuje nad tím, ¾e stì¾ovatel, coby pøedstavitel tzv. antimonopolního úøadu, nevnímá zadavatelem u¾itou, a nyní jím samotným u¾itou, argumentaci jako zjevnì chybnou a takto nastavený technickokvalifikaèní pøedpoklad jako zjevnì diskriminující, a to vùèi v¹em men¹ím podnikatelským subjektùm na trhu s elektøinou . Pokud by takováto praxe byla akceptována, dìlo by se tak bezpochyby ke ¹kodì obecného zájmu na dobrém hospodaøení s veøejnými rozpoètovými prostøedky.
Èeská národní banka jako osoba zúèastnìná na øízení se plnì ztoto¾nila s kasaèní stí¾ností. Proto ze stejných dùvodù, z jakých o to ji¾ ¾ádá stì¾ovatel, navrhuje zru¹ení rozsudku krajského soudu.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadené rozhodnutí a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není z ní¾e uvedených dùvodù opodstatnìná. Rozsahem a dùvody kasaèní stí¾nosti je pøitom Nejvy¹¹í správní soud podle § 109 odst. 2 a 3 s. ø. s. vázán; dùvody k pøezkumu napadeného rozsudku nad rámec dùvodù uvedených v kasaèní stí¾nosti nebyly shledány.
Z vý¹e uvedeného popisu kasaèní stí¾nosti vyplývá, ¾e ústøední otázkou projednávané vìci je otázka interpretace zákazu diskriminace v § 6 ZVZ a následnì posouzení toho, zda v projednávané vìci Èeská národní banka naplnila svým jednáním znaky zakázané diskriminace a tím poru¹ila zásady hospodáøské soutì¾e a zákonnosti.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve zvá¾il argument stì¾ovatele, ¾e krajský soud procesnì pochybil, nebo» nedoruèil stì¾ovateli repliku ¾alobkynì, by» z této repliky sám soud ve svém odùvodnìní vy¹el (IV/a). Dále soud zvá¾il argument stì¾ovatele zpochybòující v obecné rovinì výklad zákazu diskriminace stanovený § 6 ZVZ (IV/b). Koneènì pak Nejvy¹¹í správní soud zvá¾il v¹echny relevantní argumenty stì¾ovatele, které zpochybòují aplikaci zákazu diskriminace na nyní projednávaný pøípad zadání veøejné zakázky Èeskou národní bankou (IV/c).
IV/a Námitka nedoruèení repliky ¾alobkynì stì¾ovateli (¾alovanému) Stì¾ovatel namítá, ¾e krajský soud poru¹il procesní pøedpisy, pokud mu nedoruèil repliku ¾alobkynì, jakkoliv ve svém rozhodnutí dále z této repliky vycházel. Stì¾ovatel sice tuto námitku právnì nekvalifikoval, nicménì Nejvy¹¹í správní soud posoudil tuto námitku tak, ¾e stì¾ovatel v tomto bodì vytýká rozhodnutí krajského soudu tzv. jinou vadu øízení pøed soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s.].
Doruèováním vyjádøení úèastníka øízení ostatním úèastníkùm se Nejvy¹¹í správní soud velmi podrobnì zabýval v rozsudku ze dne 6. 12. 2007, è. j. 2 Afs 91/2007-90 (pøístupný na www.nssoud.cz). Podle tohoto rozsudku komunikace mezi soudem a úèastníky je upravena v § 74 s. ø. s., tímto ustanovením se v¹ak nevyèerpává. Je pøedev¹ím nezbytné vycházet ze zásady rovnosti zbraní v soudním øízení jako¾to jedním z aspektù práva na spravedlivý proces. V rozsudku è. j. 2 Afs 91/2007-90 jsou uvedeny jednotlivé okolnosti, ke kterým je nutno pøihlí¾et pøi hodnocení zákonnosti poèínání soudu, který nedoruèil vyjádøení úèastníka øízení ostatním úèastníkùm. Rozhodující je, zda vyjádøení má za cíl ovlivnit rozhodnutí soudu, zda soud z nìho pøi svém rozhodování vy¹el, do jaké míry opøel výrok a odùvodnìní rozhodnutí o obsah vyjádøení, a zda bylo ve vìci naøízeno ústní jednání. Soud dospìl ve shora uvedeném rozsudku k závìru, ¾e jestli¾e soud nezaslal ostatním úèastníkùm øízení vyjádøení jednoho z úèastníkù, pøitom z nìho ve svém rozhodnutí vychází a úèastníci se s ním nemohli seznámit ani bìhem ústního jednání, od kterého soud upustil, zatí¾il øízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí soudu.
Nejvy¹¹í správní soud dále v rozsudku ze dne 19. 12. 2007, è. j. 7 Afs 205/2006-60 (pøístupný na www.nssoud.cz) upøesnil, ¾e jestli¾e soud nezaslal vyjádøení úèastníka øízení, v nìm¾ upøesòuje døíve vznesené ¾alobní body o konkrétní judikaturu NSS, ostatním úèastníkùm, dopustil se tak sice vady øízení, která v¹ak nemohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí soudu. Krajské soudy jsou povinny znát judikaturu, která sjednocuje rozhodovací praxi soudù.
S ohledem na vý¹e uvedenou judikaturu je tedy zjevné, ¾e je tøeba posuzovat pøípad od pøípadu, zda nedoruèení písemnosti druhé stranì pøedstavuje vadu øízení a zda se jedná o vadu, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí (srov. nedávno té¾ rozsudek NSS è. j. 1 As 18/2008-68 ze dne 22. 4. 2008).
Nejvy¹¹í správní soud zjistil z odùvodnìní napadeného rozsudku, ¾e soud na str. 9 odkazuje na repliku ¾alobkynì k vyjádøení stì¾ovatele, a to v tom smìru, ¾e ¾alobkynì nikterak neprokázala své tvrzení, ¾e by v rámci Èeské republiky byli zpùsobilí splnit zadavatelùv po¾adavek toliko tøi dodavatelé. Krajský soud následnì ovìøil z prohlá¹ení dal¹ích uchazeèù o veøejnou zakázku, která byla souèástí podaných nabídek, ¾e pøedmìtný kvalifikaèní po¾adavek splnili pouze tøi tradièní dodavatelé elektrické energie. Nejvy¹¹í správní soud dále zjistil, ¾e soud skuteènì nezaslal stì¾ovateli vyjádøení ¾alobkynì datované dnem 20. 8. 2007. Na základì po¾adavku ¾alobkynì se konalo dne 11. 10. 2007 ústní jednání, bìhem nìho¾ ¾alobkynì zopakovala, ¾e kvalifikaèní kritérium mohou splnit pouze 3 subjekty na trhu s elektøinou. Stì¾ovatel na toto vyjádøení reagoval vyjádøením, ¾e soud by nemìl k tomuto tvrzení ¾alobkynì pøihlí¾et, nebo» nebylo vzneseno v rámci správního øízení, stì¾ovatel nemìl mo¾nost na nìj reagovat (è. l. 97 a 98 soudního spisu).
Z vý¹e uvedeného tak vyplývá, ¾e jediné tvrzení ¾alobkynì uvedené v pøedmìtném vyjádøení, které uèinil soud souèástí odùvodnìní rozsudku, bylo znovu pøedneseno v rámci ústního jednání. Stì¾ovatel tak mìl mo¾nost se k nìmu vyjádøit, této mo¾nosti v¹ak po materiální stránce nevyu¾il. Ostatní tvrzení ¾alobkynì obsa¾ená v tomto vyjádøení mají repetitorní povahu, pro vìc nepøinesla nic nového, tudí¾ je soud pøi svém rozhodnutí nevzal v úvahu. Soud tedy zatí¾il øízení vadou, tato vada v¹ak nemohla mít ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s. za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé. Prvá námitka kasaèní stí¾nosti je tak nedùvodná.
IV/b Výklad zásady zákazu diskriminace podle § 6 ZVZ Základní právní polemikou stì¾ovatele s rozsudkem krajského soudu je argument proti výkladu § 6 ZVZ tak, jak jej uèinil krajský soud [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s.]. Stì¾ovatel sice pøipou¹tí, ¾e v nejobecnìj¹í rovinì má podobnì jako soud za to, ¾e diskriminaèní je i taková podmínka, která je sice nastavena pro v¹echny uchazeèe stejnì, ale která je nepøimìøená povaze a slo¾itosti veøejné zakázky, je-li schopná omezit okruh potencionálních dodavatelù , souèasnì v¹ak tento výklad sám zpochybòuje, kdy¾ upozoròuje, ¾e krajský soud svùj výklad § 6 ZVZ pøesvìdèivì neodùvodnil, a to zejména s ohledem na svou pøedchozí odli¹nou judikaturu.
Podle právního názoru krajského soudu vysloveného v napadeném rozsudku je nejèastìj¹í formou poru¹ení zákazu diskriminace situace, pokud zadavatel postupuje jinak vùèi jednotlivci ne¾ vùèi celku . Na druhou stranu za skrytou formu nepøípustné diskriminace v zadávacích øízeních je tøeba pova¾ovat i takový postup, pokud zadavatel znemo¾ní nìkterým dodavatelùm ucházet se o veøejnou zakázku nastavením takových kvalifikaèních pøedpokladù, kdy po¾adovaná úroveò technické zpùsobilosti je zjevnì nepøimìøená ve vztahu k velikosti, slo¾itosti a technické nároènosti konkrétní veøejné zakázky, pøitom je zøejmé, ¾e ji mohou splnit toliko nìkteøí z dodavatelù (potenciálních uchazeèù), je¾ by jinak byli k plnìní pøedmìtu veøejné zakázky objektivnì zpùsobilými. Za kumulativního splnìní právì uvedených dvou podmínek lze kvalifikovat zadavatelùv postup jako diskriminaèní, odporující zásadám podávaným z § 6 ZVZ, nebo» nìkteøí z dodavatelù mají v takovém pøípadì a priori znemo¾nìnu úèast v zadávacím øízení, by» by pøedmìt veøejné zakázky mohli realizovat stejnì úspì¹nì jako dodavatelé ostatní .
Nejvy¹¹í správní soud se k otázce výkladu § 6 ZVZ (resp. k výkladu obdobného ustanovení § 25 zákona è. 40/2004 Sb., o veøejných zakázkách) doposud nevyjádøil, judikatura Krajského soudu v Brnì je pak v této otázce sama o sobì dokonce rozporná [srov. k tomu ní¾e pod bodem d)]. Toliko v nedávném rozsudku ze dne 12. 5. 2008, è. j. 5 Afs 131/2007-131 (vìc UNIKO ZLÍN, a. s.) Nejvy¹¹í správní soud nepøímo naznaèil, ¾e zásadu zákazu diskriminace chápe spí¹e v materiální ne¾ formální podobì (srov. zejména závìr NSS v cit. rozsudku, ¾e poru¹ení zásady nediskriminace zadávacího øízení by nastalo nejen tehdy, pokud by zadavatel v té¾e situaci a v tých¾ otázkách pøistupoval k nìkterým uchazeèùm o veøejnou zakázku procedurálnì nebo obsahovì jinak ne¾ ke zbylým, ale té¾ tehdy, pokud by v dùsledku zadavatelova postupu bylo nìkterým uchazeèùm objektivnì znemo¾nìno nebo ztí¾eno ucházet se o veøejnou zakázku za podmínek, za nich¾ se o ni mohou ucházet jiní uchazeèi ).
V nyní projednávaném pøípadì z ní¾e uvedených dùvodù dospìl Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e právní názor krajského soudu vyslovený v napadeném rozhodnutí je správný, a ¾e § 6 ZVZ zakazuje s ohledem na svou funkci pøi zadávání veøejných zakázek nikoliv pouze diskriminaci zjevnou, ale té¾ diskriminaci skrytou.
a) Podle strohé dikce § 6 ZVZ je zadavatel povinen pøi postupu podle tohoto zákona dodr¾ovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Dùvodová zpráva k návrhu zákona øadí princip zákazu diskriminace k hlavním principùm zákona (viz dùvodová zpráva k návrhu zákona o veøejných zakázkách ze dne 1. srpna 2005, snìmovní tisk è. 1076/0, pøístupný v digitálním repozitáøi Poslanecké snìmovny na adrese www.psp.z). S tím se shoduje té¾ právní doktrína (viz napø. Jurèík, R. Zadávání veøejných zakázek a udìlování koncesí v ÈR a v EU, Praha, C.H. Beck 2007, str. 53 násl.).
Význam zásady zákazu diskriminace, která je v podstatì odvrácenou stranou zásady rovného zacházení, je urèován s ohledem na úèel, který tato zásada v daném právním odvìtví plní. Zatímco klasické zásady zákazu diskriminace vyjádøené v ústavních dokumentech plní funkci zaji¹tìní rovnosti v¹ech lidí v dùstojnosti i právech (srov. èl. 1 Listiny základních práv a svobod), a v jistém slova smyslu je tedy rovnost v oblasti lidskoprávní hodnotou samou o sobì, smysl zákazu diskriminace vyjádøený v § 6 ZVZ je ve své podstatì instrumentální. Toto ustanovení toti¾ v prvé øadì smìøuje k cíli samotného zákona o veøejných zakázkách, kterým je zaji¹tìní hospodárnosti, efektivnosti a úèelnosti nakládání s veøejnými prostøedky. Zákon tohoto cíle dosahuje pøedev¹ím vytváøením podmínek pro to, aby smlouvy, jejich¾ plnìní je hrazeno z veøejných prostøedkù, byly zadavateli uzavírány pøi zaji¹tìní hospodáøské soutì¾e a konkurenèního prostøedí mezi dodavateli (srov. shora cit. dùvodová zpráva k zákonu). Právì k zaji¹tìní konkurence mezi dodavateli slou¾í analyzované zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace. Zásada zákazu diskriminace (a cíl této zásady spoèívající v umo¾nìní hospodáøské soutì¾e) se pochopitelnì pou¾ije i v oblasti posuzování kvalifikace uchazeèù.
Pojem diskriminace podle § 6 ZVZ (obdobnì jako podle døíve platného § 25 odst. 1 zákona è. 40/2004 Sb., o veøejných zakázkách) v prvé øadì implikuje rozdílný, jiný pøístup k jednotlivci ne¾ k celku , tedy odli¹né zacházení s jednotlivcem ve srovnání s ostatními èleny srovnávané skupiny, jak to vyplývá ji¾ ze samotného pojmu diskriminace , a jak k tomu ji¾ judikoval Krajský soud v Brnì ve stì¾ovatelem citovaném rozsudku ze dne 14. 5. 2007, è. j. 31 Ca 166/2005-125 (k obdobné judikatuøe-konkrétnì rozsudku tého¾ krajského soudu ze dne 28. 3. 2006 v právní vìci vedené pod sp. zn. 31 Ca 118/2005-srov. v literatuøe Raus, D. Rozhodování èeských soudù ve vìcech OHS a veøejných zakázek, Právní rozhledy è. 9/2006, str. 12-16).
Na druhou stranu je nepochybné, ¾e omezení zákazu diskriminace podle § 6 ZVZ jen na takto definovanou zjevnou diskriminaci by v podstatì vytvoøilo jednoduchou cestu, jak zákaz diskriminace v oblasti veøejných zakázek obejít. V podstatì jakoukoliv diskriminaci pojatou jako odli¹né zacházení s jednotlivcem ve srovnání s ostatními èleny srovnávané skupiny (tedy diskriminaci nazývanou v lidskoprávním diskursu diskriminací pøímou- srov. k tomu Bobek, M.-Bouèková, P.-Kühn, Z. Rovnost a diskriminace, Praha, C. H. Beck 2007, kapitola II.) lze toti¾ nastavením vhodných kritérií nahradit takovým zacházením, kterým-jakkoliv by nezakládalo slovy vý¹e citovaného judikátu Krajského soudu v Brnì rozdílný, jiný pøístup k jednotlivci ne¾ k celku -by se dosáhlo v podstatì tého¾ výsledku jako aplikací zjevné diskriminace. Tak v podstatì také argumentovala ¾alobkynì v øízení pøed krajským soudem v této kauze, kdy¾ upozoròovala, ¾e kvalifikaèní pøedpoklady vymezené Èeskou národní bankou v zadání veøejné zakázky na dodávku elektrické energie mìly v podstatì za následek, ¾e tyto pøedpoklady splòovaly jen tøi osoby-ÈEZ Prodej, s. r. o., Pra¾ská energetika, a. s. a E.ON Energie, a. s. Podle ¾alobkynì tedy nebylo rozdílu mezi vymezením kvalifikace, které by do zakázky výslovnì pøipustilo jen ony tøi osoby, a vymezením, které nakonec Èeská národní banka jako zadavatel zvolila.
Z uvedeného tedy plyne, ¾e smysl a cíl zákazu diskriminace nutnì vede interpreta § 6 ZVZ k závìru, ¾e tento zákaz zahrnuje jednak zákaz diskriminace zjevné, tedy odli¹ného zacházení s jednotlivcem ve srovnání s celkem, jednak té¾ zákaz diskriminace skryté, pokud tato vede v podstatì k obdobným právem zakázaným dùsledkùm (v oblasti práva veøejných zakázek tedy po¹kozování hospodáøské soutì¾e a konkurenèního prostøedí mezi dodavateli).
b) Právì uvedený závìr je podporován té¾ argumenty evropského a srovnávacího práva, stejnì jako názory èeské i zahranièní právní doktríny.
Nutno ji¾ na úvod zdùraznit, ¾e argumenty evropským právem a judikaturou Soudního dvora ES mají na tuto kauzu kvalitativnì odli¹ný dopad ne¾ dal¹í argumenty v této èásti zmiòované, nebo» je nepochybné, ¾e na nyní projednávanou vìc mìl stì¾ovatel stejnì jako krajský soud povinnost aplikovat v plném rozsahu evropské právo, a to proto, ¾e v daném pøípadì ¹lo o tzv. nadlimitní zakázku ve smyslu § 7 odst. 3 a § 12 ZVZ ve znìní do 31. 5. 2007 [srov. k tomu IV/c a) ní¾e]. I kdyby ale ¹lo o zakázku men¹ího rozsahu, základní zásady zákona uvedené v § 6 jsou v ka¾dém pøípadì aplikovatelné v pøípadì veøejného a dotovaného zadavatele na v¹echny veøejné zakázky bez ohledu na skuteènost, je-li zakázka nadlimitní, podlimitní, èi malého rozsahu (v právní literatuøe shodnì napø. Krè, R.-Marek, K.-Petr, M. Zákon o veøejných zakázkách a koncesní zákon s komentáøem. Praha, LINDE, 2008, str. 82; ©ebesta, M.-Pode¹va, V.-Olík, M.-Machurek, T. Zákon o veøejných zakázkách s komentáøem. Praha, ASPI, 2006, str. 53, té¾ Krutáková, L.-Kruták, T. Zákon o veøejných zakázkách s komentáøem a pøíklady. Olomouc, ANAG, 2007, str. 42-43; Jurèík, R. Zadávání veøejných zakázek a udìlování koncesí v ÈR a v EU, Praha, C. H. Beck 2007, str. 182).
Z judikatury Soudního dvora ES je nepochybné, ¾e tento soud v oblasti své ekonomické judikatury dlouhodobì rozli¹uje mezi diskriminací skrytou a diskriminací zjevnou. Ji¾ v rozhodnutí ze dne 29. øíjna 1980, by» v jiném kontextu, Soudní dvùr ES vyvodil, ¾e tehdej¹í èl. 7 Smlouvy EHS zakazuje nikoliv pouze zjevnou diskriminaci ('overt discrimination' 'les discriminations ostensibles'), ale také v¹echny formy skryté diskriminace, které aplikací jiného diferenciaèního kritéria vedou ke stejnému výsledku (srov. k tomu anglickou, resp. francouzskou verzi: 'all covert forms of discrimination which, by the application of other criteria of differentiation, lead in fact to the same result', resp. 'toutes formes dissimulees de discrimination qui, par l ' application d ' autres criteres de distinction, aboutissent en fait au meme resultat') (vìc 22/80 Boussac Saint-Freres SA v Brigitte Gerstenmeier [1980] ECR 3427, bod 9).
Jakkoliv byl tento právní názor vysloven v souvislosti s jinou právní problematikou, Soudní dvùr ES jej aplikoval na právo v oblasti veøejných zakázek [napø. vìc C-3/88 Komise v Itálie [1989] ECR 4035, bod 8, nedávno pak vìc C-234/03 Contse SA a dal¹í v. Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (Ingesa), pùvodnì Instituto Nacional de la Salud (Insalud), [2005] Sb. rozh. s. I-9315, bod 36; srov. k tomu také Bovis, C. Recent Case Law Relating to Public Procurement: A Beacon for the Integration of Public Markets, Common Market Law Review, sv. 39, rok 2002, str. 1025 násl., na str. 1033 nebo èesky Jurèík, R. Zadávání veøejných zakázek a udìlování koncesí v ÈR a v EU, Praha, C. H. Beck 2007, str. 209].
Na obdobných premisách je postavena té¾ rozhodovací praxe èlenských zemí Evropské unie. Napø. Spolkový orgán vykonávající dozor nad veøejnými zakázkami (Bundeskartellamt-Vergabekammer des Bundes) k obdobným závìrùm dochází aplikací zásady hospodáøské soutì¾e (tu Nejvy¹¹í správní soud v nyní projednávaném pøípadì naopak chápe jako cíl, kterého je dosahováno materiálnì chápanou zásadou zákazu diskriminace). Napøíklad podle rozhodnutí Bundeskartellamt z 13. 7. 2000, è. j. VK 2-12/00 bylo zru¹eno rozhodnutí zadavatele o vylouèení navrhovatele ze zadávacího øízení. Úèast v zadávacím øízení na zakázku plánování, øízení a provedení stìhování archivu a knihovny (14 000 regálových metrù archivu a knihovna o 1,3 milionu svazkù, tj. asi 38 000 regálových metrù) z Bonnu do Berlína byla podmínìna mj. pøehledem provedených srovnatelných slu¾eb týkajících se stìhování knihoven s více ne¾ 1 milionem svazkù a archivù . K tomu nìmecký úøad mj. uvedl, ¾e je tøeba se zabývat otázkou, zda uchazeèi mohou prokázat svou schopnost a kompetenci (kvalifikaci) pouze tímto zpùsobem. Zásadnì nesmí ani zadávání nároèné zakázky vést k tomu, ¾e po¾adavky na kvalifikaci jsou nastaveny takovým zpùsobem, ¾e tím je prakticky vylouèena soutì¾ mezi uchazeèi. Zejména nesmìjí být vysokými po¾adavky na období, po které mìly být realizovány urèité zakázky, vyluèováni subjekty novì pøíchozí na trh ( Newcomer ). Proto je nezbytné zkoumat pøihlá¹ky podané tìmito subjekty z hlediska kvalifikaèních pøedpokladù zvlá¹tì obezøetnì. Proto Úøad dospìl k závìru, ¾e kvalifikaci je mo¾né dolo¾it i jiným zpùsobem ne¾ doklady o stìhování knihoven s více ne¾ 1 milionem svazkù [cit. podle http://www.bundeskartellamt.de/; srov. k nìmecké praxi té¾ Immenga, U.-Mestmäcker, E.-J. Wettbewerbsrecht, 4. Auflage, C. H. Beck 2007, § 97 GWB (základní zásady práva veøejných zakázek), marginální èíslo 10n.].
Velmi zajímavý a nikoliv nepodobný podstatì tohoto právního sporu je rozsudek francouzské Státní rady ze dne 9. èervence 2007 (Conseil d´État, Section du contentieux, Nos 297711, 297870, 297892, 297919, 297937, 297955, 298086, 298087, 301171, 301238 SYNDICAT EGF-BTP et autres, dostupný na www.conseil-etat.fr). Pøedmìtem sporu byla ustanovení obsa¾ená v dekretu, doplòujícím zákon o veøejných zakázkách (Code des marchés publics), která mimo jiné umo¾òovala, aby zadavatel veøejné zakázky stanovil minimální poèet malých a støedních podnikù, které se musí o veøejnou zakázku ucházet. Uvedené legislativní opatøení sledovalo podporu drobného podnikání a mìlo napomoci malým a støedním podnikùm uspìt pøi veøejných zakázkách v konkurenci velkých podnikù. Státní rada v¹ak dospìla k závìru, ¾e stanovení minimálního poètu uchazeèù rekrutujících se z øad malých a støedních podnikù vede nezbytnì k tomu, ¾e velikost uchazeèe o veøejnou zakázku se stává kritériem pro výbìr nabídky. Toto kritérium, jestli¾e nutnì nesouvisí s pøedmìtem veøejné zakázky, pøedstavuje opatøení diskriminaèní povahy odporující zásadì volného pøístupu k veøejným zakázkám. Z tohoto dùvodu byla pøíslu¹ná ustanovení napadeného dekretu zru¹ena.
Názory zastávající materiální koncepci zákazu diskriminace, jak se tato projevuje v koncepci diskriminace skryté, pøeva¾ují i v èeské právní doktrínì. Napøíklad podle R. Jurèíka z § 6 ZVZ mj. vyplývá, ¾e po¾adavky zadavatele nesmìjí znamenat libovùli a nesmí být stanoveny v nepøimìøeném (neproporcionálním) rozsahu ve vztahu k veøejné zakázce (Jurèík, cit. dílo, str. 54, obdobnì tý¾, Zákon o veøejných zakázkách. Komentáø, Praha, C. H. Beck 2006, str. 66). K diskriminaci mù¾e dojít nepøimìøenì nastavenou kvalifikací (Zadávání veøejných zakázek , str. 61), [p]o¾adavky na finanèní a ekonomickou zpùsobilost nesmí být prostøedkem diskriminace dodavatelù (str. 208 tamté¾). Stì¾ovatelem v této kasaèní stí¾nosti citované star¹í rozsudky Krajského soudu v Brnì Jurèík ostøe kritizuje jako judikatorní excesy (tamté¾, str. 209, obdobnì tý¾, Zákon o veøejných zakázkách. Komentáø, Praha, C. H. Beck 2006, str. 76).
Jiní autoøi k tématu obdobnì uvádí, ¾e k poru¹ení zásady zákazu diskriminace dochází napøíklad tehdy, pokud zadavatel stanoví zcela nepøimìøené po¾adavky na prokázání splnìní kvalifikace, v dùsledku èeho¾ úèelovì a v rozporu se zákonem omezí úèast urèité skupiny dodavatelù. Zadavatel je oprávnìn vyu¾ít prostor daný zákonem a prostøednictvím stanovení úrovnì ekonomických a finanèních kvalifikaèních pøedpokladù nebo technických kvalifikaèních pøedpokladù znevýhodnit nìkteré dodavatele. Toto je mo¾né pouze tehdy, je-li to odùvodnìno objektivními okolnostmi. Navíc tyto po¾adavky musí být v¾dy pøimìøené, jinak se zadavatel dopustí poru¹ení zásady zákazu diskriminace (viz ©ebesta, M.-Pode¹va, V.-Olík, M.-Machurek, T. Zákon o veøejných zakázkách s komentáøem. Praha, ASPI, 2006, str. 55). Toto obecné konstatování pak autoøi ilustrují tímto pøíkladem, nikoliv nepodobným pøípadu øe¹enému v právì projednávané kauze: Minimální kvalifikaèní po¾adavky v¹ak musejí být v¾dy pøimìøené ve vztahu k druhu, rozsahu a slo¾itosti veøejné zakázky, tzn. ¾e napøíklad v pøípadì, ¾e má být pøedmìtem plnìní veøejné zakázky provedení generální opravy tøiceti vlakových souprav, nemù¾e veøejný zadavatel v rámci minimální po¾adované úrovnì po¾adovat pøedlo¾ení seznamu obsahujícího provedení generálních oprav nejménì dvì stì vlakových souprav. (tamté¾, str. 247).
Koneènì podle D. Rause a R. Nerudy § 6 ZVZ znamená, ¾e ¾ádný z dodavatelù nesmí být pøímo nebo nepøímo, vìdomì nebo nevìdomì zvýhodnìn nebo znevýhodnìn oproti jiným subjektùm ve stejném postavení , co¾ oba autoøi shrnují tak, ¾e zadavatel musí postupovat materiálnì tým¾ zpùsobem erga omnes (Raus, D.-Neruda R. Zákon o veøejných zakázkách. Komentáø. Praha, Linde 2007, str. 64-65, zvýraznìní doplnil NSS).
c) Samotná podstata zákazu tzv. skryté diskriminace znemo¾òuje jakoukoliv mechanickou aplikaci. Není toti¾ dost dobøe mo¾né po¾adovat po zadavatelích, aby jimi vy¾adované kvalifikaèní pøedpoklady mìly na v¹echny potencionální uchazeèe stejné dopady. Takovýto po¾adavek by ostatnì nebyl ani reálnì mo¾ný a byl by v rozporu se smyslem kvalifikaèních pøedpokladù, kterým je zajistit právì to, aby nabídku podali pouze uchazeèi zpùsobilí ke splnìní veøejné zakázky. Odvrácenou stranou stanovení kvalifikaèních pøedpokladù je tedy selekce tìch uchazeèù, kteøí ke splnìní veøejné zakázky zpùsobilí nejsou, pøièem¾ o takovéto (legitimními ekonomickými zájmy podlo¾ené) selekci nelze v ¾ádném pøípadì hovoøit jako o skryté diskriminaci. Jak toti¾ správnì uvádí shora citovaný R. Jurèík, pokud bychom chápali zásadu zákazu diskriminace v absolutním mìøítku, tak i samotný po¾adavek na kvalifikaci je v rozporu se zásadou rovnosti. (Zadávání veøejných zakázek , str. 54; Zákon o veøejných zakázkách. Komentáø, str. 66).
Obdobnì o úmìrnosti a proporcionalitì kvalifikaèních kritérií hovoøí èl. 44 odst. 2 smìrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. bøezna 2004 o koordinaci postupù pøi zadávání veøejných zakázek na stavební práce, dodávky a slu¾by (ZV Úø. vìst. Kap. 06 Sv. 07 s. 132-262), podle nìho¾ mj. minimální úrovnì zpùsobilosti po¾adované pro konkrétní zakázku musí být vzta¾eny k pøedmìtu zakázky a být tomuto pøedmìtu úmìrné. Komise ES pak ve svém Sdìlení k výkladovým otázkám v oblasti Koncesí (tzv. public-private partnership), publikovaném v Úøedním vìstníku C 121 z 29. 4. 2000 s. 2-13 v bodì 3.1.1. upozoròuje, ¾e zásada zákazu diskriminace zahrnuje jak zákaz diskriminace zjevné, tak i zákaz diskriminace skryté, a dále v bodì 3.1.3. formuluje zásadu proporcionality jako obecnou zásadu práva Spoleèenství, pøièem¾ z ní dovozuje, ¾e zadavatel sice mù¾e stanovit cíl, tedy technickou specifikaci, zvolená opatøení k jeho dosa¾ení ov¹em nesmìjí pøesáhnout hranici toho, co je k dosa¾ení zvoleného cíle vhodné a nezbytné. Èlenský stát tedy napøíklad nesmí pøi výbìru mezi uchazeèi vy¾adovat ¾ádné technické, odborné nebo finanèní schopnosti, které jsou vzhledem k pøedmìtu zakázky nepøimìøené nebo excesivní.
Krajský soud tedy správnì vyslovil v napadeném rozsudku právní názor, podle nìho¾ za skrytou formu nepøípustné diskriminace v zadávacích øízeních je tøeba pova¾ovat postup, kterým zadavatel znemo¾ní nìkterým dodavatelùm ucházet se o veøejnou zakázku nastavením takových kvalifikaèních pøedpokladù, kdy po¾adovaná úroveò technické zpùsobilosti je zjevnì nepøimìøená ve vztahu k velikosti, slo¾itosti a technické nároènosti konkrétní veøejné zakázky , pøièem¾ je zøejmé, ¾e právì pro takto nastavené kvalifikaèní pøedpoklady mohou veøejnou zakázku splnit jen nìkteøí z dodavatelù (potenciálních uchazeèù), kteøí by jinak (bez takto nastavených pøedpokladù) byli k plnìní pøedmìtu veøejné zakázky objektivnì zpùsobilými.
Klíèovým problémem takto pojaté skryté diskriminace je tedy zjevná nepøimìøenost kvalifikaèních pøedpokladù ve vztahu ke konkrétní veøejné zakázce. Tato zjevná nepøimìøenost není vymezitelná ¾ádnou obecnou floskulí, nýbr¾ je nutno jí vykládat v¾dy se zøetelem na individuální kauzu. Má-li Nejvy¹¹í správní soud parafrázovat své pøedchozí rozhodnutí, nelze pøedem a obecnì stanovit s matematickou pøesností-ostatnì právo není matematika-, kdy je naplnìna podmínka zjevné nepøimìøenosti kvalifikaèních pøedpokladù ve vztahu ke konkrétní veøejné zakázce. Samotný pojem zjevné nepøimìøenosti se vyznaèuje jistou obsahovou pru¾ností, aby mohl reagovat na nekoneèné mno¾ství ¾ivotních situací, na nì¾ nemù¾e ve své obecnosti konkrétnìji formulovaná právní norma pamatovat (srov. rozsudek NSS ze dne 10. 11. 2005, è. j. 1 Afs 107/2004-48, publikováno jako è. 869/2006 Sb. NSS, který tuto my¹lenku aplikoval na doktrínu zneu¾ití práva v daòové oblasti).
V ka¾dém pøípadì musí správní soudy pøi aplikaci kritéria zjevné nepøimìøenosti poskytnout prostor pro legitimní ekonomickou úvahu zadavatele, a tedy shledání skryté diskriminace je pøípustné tam, kde kvalifikaèní pøedpoklady jsou vskutku excesivní a jasnì vyboèují z oprávnìných potøeb dané zakázky (srov. shora cit. Sdìlení Komise k výkladovým otázkám ). Restriktivní výklad skryté diskriminace je dále podporován i tím, ¾e-kromì podmínky zjevnì nepøimìøenosti kvalifikaèních pøedpokladù ve vztahu k velikosti, slo¾itosti a technické nároènosti konkrétní veøejné zakázky-musí být té¾ zøejmé, ¾e v dùsledku takto nastavených pøedpokladù mohou veøejnou zakázku splnit toliko nìkteøí z potenciálních uchazeèù, kteøí by jinak (bez nepøimìøenì nastavených kvalifikaèních pøedpokladù) byli bývali k plnìní pøedmìtu veøejné zakázky objektivnì zpùsobilými. Takto nastavené kvalifikaèní pøedpoklady toti¾ ji¾ neplní jakoukoliv rozumnou ekonomickou funkci, ale v rozporu s cílem zákona o veøejných zakázkách brání konkurenènímu prostøedí mezi dodavateli. Jak toti¾ správnì uvedl krajský soud, nìkteøí z dodavatelù mají v takovém pøípadì a priori znemo¾nìnu úèast v zadávacím øízení, by» by pøedmìt veøejné zakázky mohli realizovat stejnì úspì¹nì jako dodavatelé ostatní.
d) Stì¾ovatel má za to, ¾e rozhodnutí krajského soudu poru¹uje zásadu pøedvídatelnosti tím, ¾e se ve výkladu principu zákazu diskriminace odchyluje od pøedchozí rozhodovací praxe dané zejména rozsudky Krajského soudu v Brnì ze dne 28. 3. 2006 ve vìci vedené pod sp. zn. 31 Ca 118/2005, ze dne 4. 10. 2006 ve vìci vedené pod sp. zn. 62 Ca 17/2006, ze dne 17. 10. 2006 ve vìci vedené pod sp. zn. 62 Ca 12/2006 a ze dne 14. 5. 2007 ve vìci vedené pod sp. zn. 31 Ca 166/2005. Stì¾ovatel pøipou¹tí, ¾e soud má mo¾nost odchýlit se od dosavadní praxe, av¹ak postrádá dostateèné zdùvodnìní takového postupu.
K tomu Nejvy¹¹í správní soud uvádí následující.
Z dùvodù v pøedchozí èásti je evidentní, ¾e není správný právní závìr vyslovený v rozsudku Krajského soudu v Brnì, kterého se stì¾ovatel dovolává, a podle nìho¾ zákaz diskriminace uvedený v tehdy platném § 25 odst. 1 zákona è. 40/2004 Sb., o veøejných zakázkách, mù¾e být poru¹en pouze v pøípadì, kdy zadavatel uplatòuje vùèi uchazeèùm rozdílné podmínky; v pøípadì, kdy jsou podmínky nastaveny shodnì pro v¹echny uchazeèe, je poru¹ení tohoto zákazu podle cit. judikátu pojmovì vylouèeno-viz rozsudek ze dne 28. 3. 2006, è. j. 31 Ca 118/2005-34 (k doktrinální kritice tohoto rozsudku srov. napø. Jurèík, Zadávání veøejných zakázek , str. 209, který uvádí, ¾e právní závìr krajského soudu byl excesem v oblasti veøejných zakázek a je nepou¾itelný v praxi , a jako takový je rozporný s judikaturou Soudního dvora ES). Stì¾ovatel se nicménì tohoto rozsudku dovolává, kdy¾ argumentuje nedostateèným zdùvodnìním odklonu od ustálené rozhodovací praxe krajským soudem.
Tuto argumentaci stì¾ovatele musí Nejvy¹¹í správní soud odmítnout.
Pøedev¹ím je nutno zdùraznit, ¾e stì¾ovatel ve vztahu k sobì správnì argumentuje pøedvídatelností rozhodování soudù a precedentními dùsledky judikatury Krajského soudu v Brnì ve vztahu k rozhodovacím postupùm stì¾ovatele, a nikoliv principem legitimního oèekávání, který z podstaty vìci nemù¾e na stì¾ovatele jako¾to orgán veøejné moci dopadat (srov. k tomu nedávnou judikaturu NSS, podle ní¾ princip legitimního oèekávání je pojmovì zalo¾en na ochranì soukromých osob pøed zásahy ze strany veøejné moci a neslou¾í jako prostøedek ochrany pro správní úøady, rozhodující vrchnostensky o právech a povinnostech soukromých subjektù-viz rozsudek NSS ze dne 23. 1. 2008, è. j. 2 Afs 107/2007-168, vìc S.O.S. zvíøatùm spol. s r. o., pøístupné na www.nssoud.cz).
Rozhodnutí krajského soudu je podle právního názoru Nejvy¹¹ího správního soudu dostateènì odùvodnìno, krajský soud vysvìtluje dùvody pro odklon od vlastní rozhodovací praxe, pøièem¾ s tìmito dùvody se Nejvy¹¹í správní soud, jak uvedeno shora, plnì ztoto¾nil. Odmítnutí pøedchozí judikatury Krajského soudu v Brnì bylo v ka¾dém pøípadì nezbytné s ohledem na její rozpor s judikaturou Soudního dvora ES, která je pøi výkladu zákona o veøejných zakázkách pro orgány veøejné moci závazná (v tomto pøípadì lze uva¾ovat zejména o tzv. nepøímém úèinku zadávacích smìrnic v podobì, jak byly interpretovány právì judikaturou Soudního dvora ES; k nepøímému úèinku obecnì srov. rozhodnutí ze dne 13. 11. 1990 ve vìci C-106/89 Marleasing [1990] ECR I-4135).
V neposlední øadì nutno zdùraznit, ¾e je to pøedev¹ím Nejvy¹¹í správní soud, jeho¾ úkolem je rozhodovací praxi správních soudù vlastní judikaturou sjednocovat (k tomu § 12 odst. 1 s. ø. s.), pøièem¾ právì proto zákon klade na zmìnu judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu nesrovnatelnì vìt¹í formální nároky ne¾ na zmìnu rozhodovací praxe krajských soudù (§ 17 s. ø. s.), s èím¾ jsou pak pochopitelnì z ústavnìprávního hlediska spojeny té¾ vìt¹í nároky obsahové.
IV/c Aplikace shora vylo¾ené zásady zákazu diskriminace na zadání zakázky Èeskou národní bankou
Stì¾ovatel nesouhlasí se závìrem krajského soudu, ve kterém soud vyslovil nepøimìøenost kriteria 500 odbìrných míst ve vztahu k velikosti, slo¾itosti a technické nároènosti pøezkoumávané veøejné zakázky; jinými slovy tak zpochybòuje aplikaci zákazu skryté diskriminace na tento pøípad. V závìru kasaèní stí¾nosti pak stì¾ovatel polemizuje s pojmem tradièní dodavatel jako¾to s pojmem, který nemá oporu v právním pøedpise, a vzná¹í obecnou pochybnost o pøípustnosti jeho pou¾ití v odùvodnìní napadeného rozsudku, a to zejména s ohledem na záva¾né právní dùsledky u¾ití tohoto pojmu na výsledek posouzení této vìci.
a) Èeská národní banka je ústøední bankou Èeské republiky a orgánem dohledu nad finanèním trhem. Její postavení je upraveno èl. 98 Ústavy Èeské republiky a zákonem è. 6/1993 Sb., o Èeské národní bance, v platném znìní. Èeská národní banka je proto jako taková veøejným zadavatelem ve smyslu § 2 odst. 2 písm. d) ZVZ, a jako veøejný zadavatel také vypsala veøejnou zakázku, jejím¾ pøedmìtem byla dodávka elektrické energie pro Èeskou národní banku v pøedpokládaném roèním mno¾ství 11 540 000 kWh v roce 2007, a s tím související závazek Èeské národní banky odebírat elektøinu. Celková koneèná hodnota zakázky èinila (bez DPH) 17 261 532 Kè, a ¹lo tedy o tzv. nadlimitní veøejnou zakázku na dodávku (viz § 7 odst. 3 ve spojení s § 12 odst. 1 a § 13 ZVZ ve znìní do 31. 5. 2007).
Z hlediska nyní projednávané vìci je významné, ¾e v bodì 8.1 písmeno b) zadávací dokumentace Èeská národní banka stanovila pro uchazeèe po¾adavek alespoò 500 odbìrných míst na hladinì vysokého napìtí, pøièem¾ pro nesplnìní tohoto po¾adavku byla ze soutì¾e vylouèena ¾alobkynì. Podmínky zadávacího øízení tak splnili pouze 3 uchazeèi, a to spoleènosti Pra¾ská energetika, a. s., ÈEZ Prodej, s. r. o. a E.ON Energie, a. s. Ze spisu dále vyplývá, ¾e v roce 2005 Èeská národní banka disponovala celkem 29 odbìrnými místy, z toho ale jen 7 místy na hladinì vysokého napìtí.
Stì¾ovatel svým pøedsedou k argumentaci ¾alobkynì ve svém rozhodnutí, které se stalo pøedmìtem správní ¾aloby, mj. uvedl, ¾e o diskriminaci drobnìj¹ích podnikatelù nemù¾e v ¾ádném pøípadì jít, nebo» Èeská národní banka jako zadavatel stanovila urèitý parametr shodnì pro v¹echny uchazeèe [bod 24 rozhodnutí ze dne 12. bøezna 2007, s odkazem na vý¹e v tomto rozsudku odmítnutý rozsudek Krajského soudu v Brnì ze dne 28. 3. 2006, è. j. 31 Ca 118/2005-36, srov. k tomu vý¹e èást IV/b d)]. Pøedtím se nicménì stì¾ovatel svým pøedsedou vyjádøil té¾ k námitkám ¾alobkynì ohlednì nepøimìøenosti po¾adavku na minimální poèet odbìrných míst. Stì¾ovatel pøednì uvedl, ¾e zadavatel (Èeská národní banka) potøebuje dostateènou záruku, ¾e nedojde k pøeru¹ení dodávek elektrické energie napø. z dùvodu insolventnosti dodavatele, pøièem¾ výpadek dodávky elektrické energie pro zadavatele jako centrální banku státu by vedl k tì¾ko vyèíslitelným ekonomickým ztrátám s dopadem na hospodáøství Èeské republiky. Tuto záruku neposkytuje ani institut dodavatele poslední (stì¾ovatel ve svém rozhodnutí nesprávnì u¾ívá adjektiva první ) instance podle § 12a odst. 6 zákona è. 458/2000 Sb., energetický zákon, v platném znìní, nebo» ten je povinen dodávat elektøinu jen nejdéle po dobu 3 mìsícù poté, co pùvodní dodavatel elektøiny pozbude oprávnìní nebo mo¾nost uskuteèòovat dodávku elektøiny oprávnìným zákazníkùm a tito oprávnìní zákazníci nemají ke dni pøeru¹ení nebo ukonèení èinnosti dodavatele zaji¹tìnu dodávku jiným zpùsobem; v prùbìhu takto krátké doby nebude mo¾no realizovat podle názoru stì¾ovatele nové zadávací øízení, a to zejména s ohledem na mo¾ný pøezkum úkonù zadavatele úøadem (bod 21 rozhodnutí). Poèet zadavatelem poptávaných odbìrných míst nelze vnímat oddìlenì od poètu subjektù, které jsou na nìj svou èinností navázány (bod 22 rozhodnutí). V klíèovém bodì 24 se pak rozhodnutí obsáhle zabývá pøimìøeností poètu 500 odbìrných míst na vysokém napìtí ve vztahu k povaze veøejné zakázky a zadavatele. Zatímco v pøípadì zakázky na stavební práce by po¾adavek na 500 realizovaných staveb zjevnì nepøimìøený byl, nelze to v obecné rovinì øíci v pøípadì veøejné zakázky na dodávky. Dále stì¾ovatel srovnal po¾adavek zadavatele s mo¾nostmi spoleènosti ÈEZ Prodej, s. r. o., která disponuje cca 12 000 odbìrnými místy, pøièem¾ po¾adavek zadavatele nepøedstavuje ani 5 % skuteèného poètu odbìrných míst spoleènosti ÈEZ Prodej, s. r. o. Stì¾ovatel tedy celou analýzu uzavøel s tím, ¾e vzhledem ke specifické povaze zadavatele jako centrální banky, správce úètù státního rozpoètu a místo mezibankovního zúètování bankovních operací lze po¾adavek na minimální poèet 500 odbìrných míst z VN pova¾ovat za pøimìøený, a to i s ohledem na existenci znaèného poètu subjektù, které jsou na èinnost zadavatele odkázány èi jinak navázány (bod 23 rozhodnutí).
b) Nejvy¹¹í správní soud se shoduje s krajským soudem v tom, ¾e tyto právní závìry stì¾ovatele jsou dílem nepøezkoumatelné, dílem evidentnì nesprávné.
Pokud stì¾ovatel srovnává zadavatelem po¾adovaných 500 odbìrných míst na hladinì vysokého napìtí s mo¾nostmi spoleènosti ÈEZ Prodej, s. r. o., která disponuje pøibli¾nì 12 000 takovýmito odbìrnými místy, jde o argument, který plnì potvrzuje závìr krajského soudu, ¾e po¾adavek 500 odbìrných míst na hladinì vysokého napìtí jeví dostateèné znaky diskriminace jiných ne¾ tradièních dodavatelù elektrické energie, a to právì prostøednictvím nepøimìøeného nastavení po¾adované úrovnì technické zpùsobilosti. Jak toti¾ vyplývá z opakovanì pøedkládaných dùkazù ze strany ¾alobkynì (napø. soudní spis, è. l. 143 a 144, veøejnì pøístupné informace ze stránky Energetického regulaèního úøadu), v ÈR existuje celkem 22 613 odbìrných míst na hladinì vysokého napìtí, z toho ov¹em právì stì¾ovatelem zmínìná ÈEZ Prodej, s. r. o. disponuje více ne¾ polovinou takovýchto odbìrných míst; Pra¾ská energetika, a. s. a E.ON Energie, a. s. pak disponují znaèným podílem na zbývajících odbìrných místech.
Pro nedostatek veøejnì pøístupných informací vskutku nebyla ¾alobkynì s to prokázat, ¾e zadavatelem nastavenou podmínku byly s to splnit právì a jen spoleènosti ÈEZ Prodej, s. r. o., Pra¾ská energetika, a. s. a E.ON Energie, a. s. S ohledem na ¾alobkyní ji¾ krajskému soudu pøedlo¾ené (a i ze správního spisu pøístupné) údaje je ale nepochybné, ¾e na desítky dal¹ích úèastníkù trhu s elektøinou (vyjma právì tøí jmenovaných spoleèností) zbývá øádovì men¹í poèet odbìrných míst na úrovni vysokého napìtí. Pokud tedy stì¾ovatel v ¾alobou napadeném rozhodnutí sám uvádí, ¾e pro spoleènost ÈEZ Prodej, s. r. o. je zadavatelem nastavená podmínka 500 odbìrných míst na hladinì vysokého napìtí po¾adavkem v podstatì marginálním (tato spoleènost vskutku disponuje více ne¾ dvacetkrát vìt¹ím mno¾stvím takovýchto odbìrných míst), stì¾ovatel zcela opomíjí, ¾e takovýto závìr ji¾ nebude platit vyjma nìkolika mála výjimek pro v¹echny dal¹í úèastníky trhu s elektøinou. Z tohoto hlediska je pak nepochybné, ¾e zadavatelem nastavený po¾adavek 500 odbìrných míst na hladinì vysokého napìtí za situace, kdy zadavatel sám obsluhuje jen 7 takovýchto míst, je zjevnì excesivní, eliminuje témìø v¹echny úèastníky trhu s elektøinou, a je proto v rozporu s úèelem právní úpravy zadávání veøejných zakázek, kterým je bezpochyby právì podpora hospodáøské soutì¾e a nastolení tr¾ních podmínek pøi zadávání veøejných zakázek.
Je nepochybné, ¾e zámìr zadavatele zajistit specifikováním kvalifikaèních pøedpokladù, aby nabídku podali pouze uchazeèi zpùsobilí ke splnìní veøejné zakázky, je zcela legitimní a se zákonem plnì konzistentní. V daném pøípadì v¹ak není vùbec jasné, jak mù¾e kvalifikaèní pøedpoklad 500 odbìrných míst na hladinì vysokého napìtí zajistit schopnost ¾alobkynì dodávat elektøinu pro 29 odbìrných míst (z toho ale jen 7 míst na hladinì vysokého napìtí) Èeské národní banky. Stì¾ovatel vysly¹el v pøezkoumávaném rozhodnutí argument Èeské národní banky, ¾e tento pøedpoklad prý mìl být dostateènou zárukou toho, ¾e nedojde k pøeru¹ení dodávek elektrické energie, napøíklad z dùvodù insolventnosti dodavatele. Jak ov¹em správnì upozoròuje ¾alobkynì, poèet odbìrných míst na hladinì vysokého napìtí k otázce solventnosti èi insolventnosti dodavatele neøíká vùbec nic. Ostatnì stanovením technických kvalifikaèních pøedpokladù nesmí zadavatel smìøovat k faktickému obcházení zákona o veøejných zakázkách, který co se týèe stanovení ekonomických a finanèních kvalifikaèních pøedpokladù jasnì øíká, ¾e minimální úroveò tìchto kvalifikaèních pøedpokladù musí odpovídat druhu, rozsahu a slo¾itosti pøedmìtu veøejné zakázky [viz § 55 odst. 3 písm. c) ZVZ, který tak specifikuje zákaz diskriminace vyjádøený v § 6 ZVZ]; právì to v podstatì zadavatel v tomto pøípadì èinil, pravdìpodobnì s mylným pøedpokladem, ¾e na stanovení technických kvalifikaèních pøedpokladù, narozdíl od stanovení ekonomických a finanèních kvalifikaèních pøedpokladù [viz cit. § 55 odst. 3 písm. c) ZVZ], není zákaz skryté diskriminace aplikovatelný.
V neposlední øadì pak nutno zdùraznit, ¾e argument stì¾ovatele o potøebnosti takto vysoce nastaveného technického kvalifikaèního pøedpokladu pomíjí vysokou míru regulace trhu s elektøinou, kde, jak správnì upozoròuje ¾alobkynì, je ji¾ její nìkolikaletá pøítomnost na trhu s elektøinou sama o sobì zárukou dodr¾ování pravidel a schopnosti plnit své závazky (srov. obecnì k regulaci trhu s elektøinou zákon è. 458/2000 Sb., energetický zákon). Argument stì¾ovatele navíc nepøípustnì trivializuje záruku, kterou má Èeská národní banka jako odbìratel v ka¾dém pøípadì v institutu dodavatele poslední instance (viz shora citovaný § 12a odst. 6 energetického zákona).
Ve svìtle tohoto závìru je nerozhodná skuteènost, kterou rozporuje v kasaèní stí¾nosti stì¾ovatel, tedy zda snad vedle tøí spoleèností, které v daném pøípadì po¾adavek zadavatele na 500 odbìrných míst na hladinì vysokého napìtí splòují, existuje èi neexistuje je¹tì jedna, pøípadnì nìkolik málo dal¹ích spoleèností, které by tento po¾adavek byly s to také splnit. Je toti¾ evidentní, ¾e vyjma tøí shora jmenovaných spoleèností (a snad jedné èi nìkolika dal¹ích spoleèností, co¾ se ¾alobkyni s ohledem na omezené veøejné informace vskutku nepodaøilo vyvrátit) v¹ichni ostatní úèastníci trhu s elektøinou tento po¾adavek nesplòují a s ohledem na stav trhu s elektøinou (viz replika ¾alobkynì, kde se uvádí, ¾e v roce 2006 do¹lo jen k 1765 zmìnám dodavatele elektøiny na úrovni vysokého napìtí) ani zatím reálnì splnit nemohou.
c) Na závìr se pak Nejvy¹¹í správní soud vyjadøuje k námitce stì¾ovatele o nejasnosti pojmu tradièní dodavatel . Nejvy¹¹í správní soud vyslovuje v obecné rovinì souhlas s ¾alobkyní, která upozoròuje, ¾e je obecnì známo, ¾e na území ÈR operují tøi majoritní dodavatelé elektøiny, pøièem¾ v tomto ohledu nemù¾e být nepøezkoumatelné, pokud krajský soud o tìchto majoritních dodavatelích ve zkratce hovoøí jako o tradièních dodavatelích. Tento termín je v kontextu odùvodnìní krajského soudu jasný, a stejnì tak jasné je, proè jako o tradièním dodavateli krajský soud nehovoøí o ¾alobkyni. Krajský soud jednodu¹e tímto termínem nazývá tøi dodavatele elektøiny, kteøí v Èeské republice dominují trhu s elektøinou. Pøedstava stì¾ovatele, ¾e soud mù¾e ve své argumentaci pou¾ívat pouze takové termíny, které jsou definovány v právním pøedpise, je zcela neudr¾itelná, nebo» soud pochopitelnì pou¾ívá v pøípadech souvisejících s hospodáøským ¾ivotem i termíny reflektující právì ekonomický stav daného odvìtví [srov. napø. shora zmínìný a dokonce anglofonní termín Newcomer , bì¾nì pou¾ívaný v nìmeckém právním diskursu-viz èást IV/b b) tohoto rozsudku]. V daném pøípadì nemù¾e jít o takový faktický poznatek, který by vy¾adoval dokazování, nebo» tato skuteènost je, jak uvádí ¾alobkynì ve svém vyjádøení, v Èeské republice nejen v odvìtví distribuce elektøiny obecnì známou skuteèností.
Nejvy¹¹í správní soud tedy shrnuje, ¾e zákaz diskriminace uvedený v § 6 ZVZ zahrnuje jednak formu zjevnou, jednak formu skrytou. Za skrytou formu nepøípustné diskriminace v zadávacích øízeních je tøeba pova¾ovat i takový postup, pokud zadavatel znemo¾ní nìkterým dodavatelùm ucházet se o veøejnou zakázku nastavením takových technických kvalifikaèních pøedpokladù, které jsou zjevnì nepøimìøené ve vztahu k velikosti, slo¾itosti a technické nároènosti konkrétní veøejné zakázky, v dùsledku èeho¾ je zøejmé, ¾e zakázku mohou splnit toliko nìkteøí z dodavatelù (potenciálních uchazeèù), je¾ by jinak byli bývali k plnìní pøedmìtu veøejné zakázky objektivnì zpùsobilými. Nìkteøí z dodavatelù toti¾ mají v takovém pøípadì a priori znemo¾nìnu úèast v zadávacím øízení, by» by pøedmìt veøejné zakázky mohli realizovat stejnì úspì¹nì jako dodavatelé ostatní. Tím se znemo¾òuje dosa¾ení cíle zákona o veøejných zakázkách, tedy zaji¹tìní hospodáøské soutì¾e a konkurenèního prostøedí mezi dodavateli.
Stì¾ovatel se svými námitkami s ohledem na vý¹e uvedené neuspìl; jeliko¾ v øízení o kasaèní stí¾nosti nevy¹ly najevo ¾ádné vady, k nim¾ je nutno pøihlí¾et z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 s. ø. s.), Nejvy¹¹í správní soud zamítl kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou.
O náhradì nákladù øízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 za pou¾ití § 120 s. ø. s. Stì¾ovatel nemá právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti, nebo» ve vìci nemìl úspìch. O nákladech øízení Èeské národní banky jako osoby zúèastnìné na øízení Nejvy¹¹í správní soud nerozhodoval, nebo» té zjevnì ¾ádné náklady ve spojitosti s tímto øízením nevznikly. ®alobkynì dosáhla v øízení o kasaèní stí¾nosti plného úspìchu, a proto má právo na náhradu nákladù øízení vùèi stì¾ovateli. Náklady øízení byly stanoveny podle vyhlá¹ky è. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, v tomto pøípadì za jeden úkon právní slu¾by spoèívající v písemném vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti, a náhrady hotových výdajù, ve vý¹i 1 x 2100 Kè a 1 x 300 Kè [§ 7, § 9 odst. 3 písm. f), § 11 odst. 1 písm. d), § 13 odst. 3 citované vyhlá¹ky], tedy 2400 Kè. Ke splnìní povinnosti byla stanovena pøimìøená lhùta.

References: soud 
 soud 
 § 6
 soud 
 § 56
 soud 
 § 56
 § 6
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 109
 § 6
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 6
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 74
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 103
 § 6
 § 6
 soud 
 soud 
 soud 
 § 6
 § 6
 soud 
 § 6
 § 25
 soud 
 soud 
 § 6
 § 6
 § 6
 § 6
 § 25
 soud 
 § 6
 § 6
 soud 
 § 7
 § 12
 § 6
 soud 
 soud 
 § 97
 § 6
 § 6
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 25
 soud 
 soud 
 § 12
 soud 
 § 2
 § 7
 § 12
 § 13
 § 12
 soud 
 § 55
 § 6
 § 55
 § 12
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 6
 soud 
 § 60
 § 120
 soud 
 § 9
 § 11
 § 13