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Timestamp: 2018-11-18 06:25:22+00:00

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﻿ Auto 2015-00068 de julio 21 de 2016
AUTO 2015-00068 DE 21 DE JULIO DE 2016
CONTENIDO:LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE UN ACTO DE CARÁCTER GENERAL EN ASUNTOS DE SUPRESIÓN DE CARGOS, NO HABILITA UN NUEVO TERMINO PARA DEMANDAR EL ACTO PARTICULAR Y SUBJETIVO QUE PRODUCE EL RETIRO DEL SERVICIO, EL TERMINO ESTABLECIDO A FIN DE ACUDIR A LA JURISDICCIÓN PARA EJERCER Y RECLAMAR LA PROTECCIÓN DEL DERECHO INDIVIDUAL Y SUBJETIVO RESPECTOS DE LOS ACTOS QUE PRODUJERON EL RETIRO ES DE 4 MESES, MEDIANTE ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUPRESIÓN DE EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, SUPRESIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS
Auto 2015-00068 de julio 21 de 2016
Expediente: 080012333000 201500068 01 (4917-2015)
Demandante: Marco José Orozco Polo
Asunto: La declaratoria de nulidad de un acto de carácter general en asuntos de supresión de cargos, no habilita un nuevo término para demandar el acto particular y subjetivo que produjo el retiro del servicio. Se confirma el rechazo de la demanda.
Decisión: Apelación de auto.
La Sala decide(1) el recurso de apelación que la parte demandante presentó contra el auto de 14 de agosto de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico por medio del cual, se rechazó la demanda del señor Marco José Orozco Polo, por caducidad del medio de control.
El señor Marco José Orozco Polo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 contra la contraloría distrital de Barranquilla, con la finalidad de que en la sentencia se acceda a la nulidad de los siguientes actos administrativos:
1. Resolución 956(2) de 2 de septiembre de 1998 expedida por el contralor distrital de Barranquilla por medio de la cual, desvinculó del cargo de revisor en la auditoría de Fomeva, empleo que fue suprimido mediante el Acuerdo Distrital 12 de 31 de 1998.
2. Resolución 903 de 9 de octubre de 1998 expedida por el jefe de la división de nóminas y prestaciones sociales de la oficina de relaciones humanas y laborales de la administración central de Barranquilla por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de cesantías definitivas(3).
3. Resolución 1284 de 22 de octubre de 1998 expedida por el contralor distrital de Barranquilla por la que se reconoce y ordena el pago del saldo de cesantías definitivas(4).
4. Solicita también que se declaren nulos los actos administrativos fictos o presuntos en relación con los recursos interpuestos y se declare que continúa con los derechos de carrera que ostentaba a la fecha de supresión del cargo y que no hubo solución de continuidad(5).
Lo anterior, al considerar que se encuentra en la oportunidad de demandarlos con ocasión de la sentencia que declaró la nulidad de los artículos octavo y decimo del Acuerdo 12 de 1998 que soportaba la supresión de cargos de la planta de personal de la contraloría distrital, por lo que, pretende justificar la oportunidad de su acción contando el término de caducidad a partir de la ejecutoria de la sentencia proferida por el Consejo de Estado de fecha 4 de julio de 2013.
El auto objeto de la apelación
El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante auto de fecha 14 de agosto de 2015 rechazó la demanda presentada por el demandante, al considerar que de acuerdo con el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control para controvertir dichos actos se encontraba caducado, por cuanto la Resolución 956 se expidió el 2 de septiembre de 1998, debiendo ser demandada la misma dentro de los 4 meses con que contaba el actor para ello, siendo que solo hasta el 28 de marzo de 2014 fueron presentados los derechos de petición en la oficina de atención al ciudadano de la alcaldía de Barranquilla y de la contraloría distrital con los cuales se pretendió agotar la vía gubernativa después de haber transcurrido 16 años(6).
La parte demandante muestra su inconformidad al alegar que el a quo yerra al decretar la caducidad del medio de control, toda vez que, al haberse demandado oportunamente el acto que ordenó la reestructuración de la personería, concejo y contraloría distrital de Barranquilla, esto es, el Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998, se presentó oportunamente la demanda y que la decisión se demoró 16 años.
Sostuvo que para la época de los hechos, la acción de nulidad estaba destinada a controvertir los actos administrativo generales, mientras que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se dirigía contra actos particulares, reservándose solo para esta última acción la posibilidad de obtener el resarcimiento subjetivo de los perjuicios ocasionados, razón por la que, se instauró en su momento la acción de simple nulidad contra el Acuerdo 12 de 1998.
Adujo haber promovido litigio a través de las acciones pertinentes con relación a las actuaciones de la administración, por lo que, mal podría decirse que la acción se encuentra caducada o que no tenga el derecho de presentar esta acción con miras a que le restablezcan sus derechos.
Sea lo primero advertir la procedencia de la alzada interpuesta, ya que se trata de una de las providencias enlistadas en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 2º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación; además, es la Sala competente para decidir de plano el recurso, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125 ejusdem.
En el presente asunto, el problema jurídico se circunscribe en determinar, si en los casos en que la administración lleva a cabo proceso de reestructuración o supresión de cargos de la planta de personal, expidiendo para ello un acto de carácter general del cual nace o se origina el acto particular que desvincula al servidor, es necesario acudir ante la jurisdicción dentro del término de caducidad de la acción —hoy— medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a fin de solicitar la inaplicación del acto general por ilegal o por inconstitucional y deprecar la nulidad del acto particular que produjo el retiro del servicio del trabajador o si en su defecto, basta con demandar la nulidad simple del acto general y en el evento en que salgan avante las pretensiones en este, se habilita o revive un nuevo término de caducidad para ejercer el contencioso subjetivo de nulidad.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala en primer lugar abordará el estudio de los actos enjuiciable en los casos de reestructuración o supresión de cargos en la planta de personal. Una vez agotado ello, se examinará el término señalado en la ley para acudir a la jurisdicción a fin de controvertir la legalidad de los actos de reestructuración o supresión de cargos, en ejercicio del derecho individual y subjetivo y, posteriormente, se analizará las pretensiones y el medio de control idóneo para cuestionar los diversos actos que son expedidos en proceso de reestructuración o supresión de cargos, para finalmente, resolver el caso concreto.
i. De los actos enjuiciable en los casos de reestructuración o supresión de cargos en la planta de personal.
En primer término debe advertir la Sala, que cada proceso de reestructuración que conlleve a la supresión de cargos presenta particularidades, lo que lleva a analizarlo según cada una de ellas, siendo inadecuado definir a primera vista qué actos pueden afectar la situación jurídica concreta y particular del demandante pues, casi siempre es un acto general el que contiene la decisión de suprimir unos cargos sin especificar quiénes serán retirados del servicio, lo que lleva a que el nominador por medio de un acto concreto defina quiénes son retirados y a quiénes incorpora en la nueva planta, siendo adecuado en ciertas ocasiones, entablar una misma demanda contra el acto de carácter general, cuando tiene la capacidad de afectar una situación concreta buscando se declare su inaplicación y el acto de carácter particular, a fin de obtener su nulidad como quiera que es la decisión que genera el retiro o desvinculación del servicio.
En ese sentido, en providencia de fecha diez (10) de febrero de dos mil cinco (2005), 50001-23-31-000-1999-00134-01(5071-02), actor: Nohora Yanet Parra Bastos, M.P. Tarsicio Cáceres Toro, esta corporación señaló lo siguiente:
“... Pues bien, en principio, cuando se pretende la nulidad de actos administrativos generales, v. gr. el de la reestructuración de una entidad, la fijación de una planta de personal de manera general, por principio, se debe ejercer la acción de nulidad para restablecer objetivamente el ordenamiento jurídico, sin efectos personales; la competencia judicial —actual— para juzgar esos actos, depende fundamentalmente de su nivel (nacional o local).
Ahora, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es posible en casos específicos debidamente analizados, en forma excepcional, impugnar de inicio el acto administrativo general —en cuanto afecta personalmente al demandante— porque este comprende la voluntad administrativa que genera remota o directamente la presunta lesión del derecho del actor (v. gr. por suprimir la dependencia o el empleo pertinente y conducir al retiro del servicio del empleado); si no existiera esa posibilidad, por ejemplo, el acto administrativo general que suprime un empleo de una planta de personal y con ello, afecta a quien lo desempeña, no podría ser enjuiciado en un proceso con efectos subjetivos y de esta manera, el servidor público, en verdad, no tendría acción porque para su retiro en ocasiones solo es necesario expedir un oficio de carácter informativo del efecto de ese acto general y así, no habría acto particular qué impugnar.
Claro está que en otras ocasiones, después de la expedición del acto administrativo general que tiene esa relevancia, se expide un acto administrativo particular que concreta la situación que afecta al demandante, pero con fundamento en el anterior, por lo que normalmente se impugnan los dos, en cuanto afectan al accionante...
Conforme a la jurisprudencia de esta corporación, cuando es factible que dentro del proceso subjetivo iniciado por el interesado, se reclame la nulidad parcial del acto administrativo general, en cuanto afecta personalmente al demandante, se deben cumplir algunos requisitos compatibles de esta acción, como es el del término de caducidad.
En fin, cada caso debe ser analizado para establecer la situación fáctica y conforme a ella y a la ley, determinar cuáles son los actos impugnables y la forma de hacerlo, para dar paso luego al restablecimiento del derecho...”.
Conforme al panorama antes señalado, es claro que en tratándose de procesos de reestructuración o supresión, no es posible establecer una regla general o única en relación con los actos que deben demandarse, pues se debe analizar cada caso en particular para poder determinar qué actos son susceptibles de enjuiciamiento.
ii. Del término señalado en la ley para acudir a la jurisdicción a fin de controvertir la legalidad de los actos de reestructuración o supresión de cargos en ejercicio del derecho individual y subjetivo.
Ha sostenido la doctrina(7) que la caducidad respecto a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ha sido considera un instrumento límite para el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos, si se tiene en cuenta que la acción en sí misma encarna la esencia de la antigua plena jurisdicción, ejemplo típico de mecanismo subjetivo de acceso a la justicia contencioso administrativa, en procura de obtener pronunciamiento frente a las pretensiones de indiscutible contenido personal y patrimonial.
Esta actitud del legislador limitadora del derecho a reclamar en juicio los derechos que se consideren vulnerados, no puede considerarse en forma alguna una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia, todo lo contrario, como un desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos.
De conformidad con lo anterior, sea lo primero advertir, que la disposición normativa que consagra el termino de caducidad sobre la materia en cuestión, tiene plena observancia en el asunto que se atiende, dado que al tratarse de una norma de carácter procesal, según las voces de los artículos 40 y 6º de la Ley 153 de 1887(8) y CPC, respectivamente, son de orden público y de obligatorio cumplimiento. La prevalencia del derecho sustancial no implica que pueda hacerse caso omiso de las formas propias de cada juicio(9).
Es así como en el régimen del Decreto 1 de 1984, el numeral 2º del artículo 136 del CCA, era del siguiente tenor:
ART. 136.—Modificado Decreto 2304 de 1989, art. 23. Modificado Ley 446 de 1998, art. 44.
2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
...” (subrayado nuestro).
Igual circunstancia contempló el novedoso régimen procesal administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011, al señalar en su artículo 164, numeral 2º, literal, lo siguiente:
d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;...” (subrayado nuestro).
Como se observa, el término establecido en ambas normas es el de cuatro (4) meses a fin de acudir a la jurisdicción para ejercer y reclamar la protección del derecho individual y subjetivo conculcado con los actos que produjeron el retiro o desvinculación del servicio.
iii. De las pretensiones y el medio de control idóneo para cuestionar los diversos actos que son expedidos en proceso de reestructuración o supresión de cargos.
En la denominada acción de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el régimen del Decreto 1/84 al igual que en el medio de control de nulidad con pretensión de restablecimiento del derecho, por regla general, la parte demandante debe formular su pretensión anulatoria contra los actos administrativos que lo afectan directamente, esto es, el que contiene el proceso de supresión del cargo o el que individualiza y afecta su situación particular y concreta frente a este tipo de proceso, sin importar si es un acto de carácter general o particular.
Al respecto, es necesario precisar que en los procesos de reestructuración los actos de contenido general son aquellos que disponen la supresión de algunos de los empleos de la planta de personal, lo que se traduce en la reducción numérica de los mismos de forma objetiva e indeterminada y los actos administrativos de contenido particular, aquellos que disponen de forma subjetiva la no continuidad de los empleados en el servicio.
De conformidad con lo anterior y como no siempre es claro el escenario respecto a los actos que deben ser anulados en pro del restablecimiento del derecho, el Consejo de Estado ha precisado que deben analizarse las situaciones fácticas y jurídicas en cada caso, de la siguiente manera(10):
“1. En el evento de que exista un acto general que defina la planta; un acto de incorporación que incluya el empleo, e identifique plenamente al funcionario, y finalmente una comunicación; debe demandarse el primero en forma parcial o a través de la solicitud de inaplicación del acto por ilegal o inconstitucional, y el segundo, esto es, el acto de incorporación que extingue la relación laboral subjetiva, y no por ejemplo la comunicación, porque es un simple acto de la administración, o de ejecución.
2. Si la entidad adopta la planta de empleos y no produce un acto de incorporación, pero expide un oficio dirigido a cada empleado que desea retirar; la comunicación se convierte en un acto administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable; esto sin olvidar que el acto general de supresión de cargo debe ser enjuiciado en forma parcial o mediante la excepción de inaplicación del acto, por inconstitucionalidad o ilegalidad, como en la primera hipótesis.
3. En los eventos en donde el acto general concreta la decisión de suprimir el cargo, la comunicación se convierte en un acto de simple ejecución, por ende, la sola impugnación de la comunicación genera inepta demanda, ya que no pone término a una actuación administrativa, respondiendo a la lógica, que la eventual declaratoria de nulidad del oficio de comunicación dejaría con plenos efectos jurídicos el acto que suprimió el cargo, o el que no lo incorporó a la nueva planta de personal, imposibilitando legalmente el restablecimiento del derecho”.
Lo anterior, permite señalar que bajo el imperio del Decreto 1/84, era improcedente acumular pretensiones relativas a nulidad simple y nulidad con restablecimiento del derecho, razón por la que, en el evento de existir un acto general que defina la planta y un acto que individualiza el retiro del servidor, debía demandarse el primero en forma parcial o a través de la solicitud de inaplicación del acto por ilegal o inconstitucional, y el segundo, esto es, el acto que extingue la relación laboral subjetiva.
Ahora, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el artículo 165 consagra la acumulación de pretensiones en los siguientes términos:
La norma precitada permite que en procesos iniciados bajo la vigencia de la misma, resulte posible la acumulación de pretensiones aunque obedezcan a acciones diferentes, cuando con ello sea posible dirimir un conflicto en un solo proceso, evitando de esa manera incurrir en decisiones contradictorias, por lo que, se habilitaría la posibilidad de invocar en un mismo proceso pretensión de simple nulidad frente actos generales y pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de decisiones con contenido particular y subjetivo.
Estima el actor que al haber promovido litigio a través de la acción de simple nulidad y habiéndose accedido a las pretensiones de la misma, en el sentido de declararse la nulidad de los artículos octavo y décimo del Acuerdo 12 de 1998, que introdujeron modificación a la planta de personal de la contraloría y personería distrital de Barranquilla, no podría decirse que la acción a través de la cual pretende el restablecimiento de su derecho se encuentra caducada.
En primer lugar, precisa la Sala que para la época en que fueron expedidos el Acuerdo 12 de agosto 31 de 1998 y la Resolución 956 de septiembre 2 de esa misma anualidad, se encontraba vigente el Decreto 1 de 1984, el cual, consagraba por un lado la acción de nulidad simple(11) y por otro, la de nulidad y restablecimiento del derecho(12); la primera para controvertir la legalidad de los actos de contenido general y, la segunda, para cuestionar las decisiones que definían situaciones jurídicas individuales y subjetivas.
Sin embargo, como se dejó ilustrado en líneas antecedentes, esta corporación ha aceptado la demanda de los actos de contenido general, cuando por diversas razones tiene la capacidad de afectar la situación particular y concreta de cada funcionario. En tales ocasiones, resulta prudente dirigir una misma demanda contra actos que aparecen como generales respecto de los cuales, se invoca su inaplicación y contra actos de claro contenido particular a través del contencioso subjetivo de nulidad, para que sea el juez de conocimiento el que determine la procedencia del restablecimiento pretendido, sin que ello implique una indebida acumulación de pretensiones.
Ahora, de conformidad con los actos acusados y teniendo en cuenta los argumentos de la apelación, se observa que a través del Acuerdo 12 de agosto 31 de 1998, específicamente, en los artículos octavo y décimo fue definida la nueva planta de personal de la contraloría y de la personería distrital de Barranquilla, constituyéndose la misma en la primera manifestación de la voluntad de la administración dentro del proceso de reestructuración, pero sin que el mismo individualizara los empleados que serían desvinculados.
Dicho acto es un acto de carácter general que no identifica quienes serían las personas a retirar del servicio y constituye en principio la causa remota para que el nominador mediante un acto particular y en ejercicio de la competencia que tiene para nombrar y remover a los funcionarios, defina a quienes retiraría de la nueva planta de personal, lo que para el caso bajo estudio se tradujo en la Resolución 956 de septiembre 2 de 1998 por medio de la cual, se desvinculó al señor Marco José Orozco Polo del cargo de revisor en la auditoria de Fomeva, por supresión de dicho cargo.
Siendo así las cosas, se tiene que el acto concreto y particular que extinguió la relación laboral del demandante con la accionada fue la Resolución 956 de septiembre 2 de 1998, de tal manera que, no existía impedimento procesal para que el mismo acudiera ante esta jurisdicción dentro del término de caducidad señalado en el numeral 2º del artículo 136 del Decreto 1 de 1984, a fin de controvertir la legalidad de dicho acto por vía del contencioso subjetivo de nulidad, pues, si bien es cierto que la modificación de la planta de personal de manera general estaba consagrada en el Acuerdo 12 de agosto 31 de 1998, lo procedente era haber deprecado por la cuerda procesal en comento la inaplicación de los artículos octavo y decimo del citado acuerdo, por cuanto que al ser el mismo un acto de carácter general, en principio no resultaba adecuado la solicitud de nulidad simple de tal disposición a través de la llamada acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, lo evidenciado en el expediente es que el actor esperó hasta el día 15 de marzo 2015, para demandar la legalidad de la Resolución 956 de 1998, por medio de la cual, se produjo su desvinculación, cuando en realidad ya había trascurrido en demasía los cuatro (4) meses con que contaba para acudir a la jurisdicción a fin de controvertir la legalidad de dicho acto particular y concreto que afectó su vinculado laboral.
De otra parte, se tiene que si bien el accionante a través de derecho de petición radicado en fecha 28 de marzo de 2014, solicitó se inaplique el acto administrativo que extinguió la relación laboral que sostuvo con la demandada, en virtud de haber sido declara nulo el artículo octavo del Acuerdo 12 del 31 de agosto de 1998 y en consecuencia, se reintegrara al mismo cargo que ostentaba en la precitada entidad, lo cierto es que tal petitum no tiene la virtualidad de revivir o habilitar un nuevo término de caducidad para cuestionar la legalidad de la Resolución 956 de 1998, como quiera que ello debía hacerlo la actora dentro del lapso establecido en el numeral 2º del artículo 136 del CCA.
Como se observa, la petición incoada por el accionante en fecha 28 de marzo de 2015, encuentra su fundamento en la nulidad declarada por esta jurisdicción respecto de los artículos octavo y décimo del Acuerdo 12 de 1998, siendo que en justa razón, debió acudir ante el contencioso administrativo a demandar la legalidad de la Resolución 956 de septiembre 2 de 1998, dentro de los cuatro (4) meses con que contaba para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuerda procesal por medio de la cual, igualmente debía solicitar la inaplicación de los artículos precitados del Acuerdo 12 de 1998.
Así las cosas, fuerza confirmar el proveído de fecha 14 de agosto de 2015, a través del cual, el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda por haber operado el presupuesto procesal de caducidad de la acción.
1. CONFIRMAR el auto de fecha 14 de agosto de 2015, a través del cual, el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda por haber operado el presupuesto procesal de caducidad de la acción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. Por la secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo del Atlántico para lo de su resorte legal y déjense las constancias de rigor.
1 El expediente ingresó al despacho el 9 de diciembre de 2015 (fl. 208).
6 Folios 178 a 188.
7 Tratado de Derecho Administrativo - Santofimio Gamboa Jaime Orlando, Universidad Externado de Colombia, páginas 423 y 424 - Tercera reimpresión 2007.
8 Modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 “Código General del Proceso”.
9 Auto de Subsección de 5 de agosto de 2010, Exp. 4171-05, actor: Luis Gabriel Urueta Romería, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
10 Sentencia N.I.1712-2008 de febrero 18 de 2010, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Actor: Hugo Nelson León Rozo; demandado: Municipio de La Calera.
11 ART. 84.—Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
12 ART. 85.—Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente.

References: artículo 138
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 138
 Resolución 
 artículo 243
 artículo 244
 artículo 125
 artículo 136
 artículo 164
 artículo 165
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 136
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 136
 Resolución 
 artículo 624