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Timestamp: 2016-10-23 09:48:17+00:00

Document:
1C_424/2014, 1C_425/2014 � � Arr�t du 26 mai 2015
Commune de Pully, repr�sent�e par
tous repr�sent�s par Me Marc-Olivier Buffat, avocat,
A.________ est propri�taire des parcelles contigu�s nos 796, 797 et 2251 du cadastre de Pully, d'une superficie totale de 2704 m2. Ces biens-fonds sont actuellement non construits et colloqu�s en zone de villas au sens du r�glement communal sur l'am�nagement du territoire et des constructions (RCATC) de Pully, en vigueur depuis le 12 mars 2001. A l'initiative de A.________, la Municipalit� de Pully a �labor� un plan de quartier "Le Jardin des D�sertes" dans le but de r�aliser, sur ces trois parcelles, un plus grand nombre de logements que ce que permet la zone de villas.
Dans sa s�ance du 12 septembre 2012, le Conseil communal de Pully a d�cid� d'adopter le plan de quartier et son r�glement et de lever les oppositions formul�es � son encontre. La cheffe du D�partement cantonal de l'int�rieur a approuv� ce plan par d�cision du 31 janvier 2013. L'Association B.________, C.D.________ et D.D.________, E.________, F.________, G.H.________ et H.H.________, I.________, J.________, K.________, ainsi que L.________ ont recouru contre ces d�cisions aupr�s de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois. Par arr�t du 29 juillet 2014, la cour cantonale a admis leur recours et annul� les d�cisions d'adoption et d'approbation du plan.
A.________ (cause 1C_424/2014) et la commune de Pully (cause 1C_425/2014) recourent aupr�s du Tribunal f�d�ral contre cet arr�t. A.________ conclut � l'annulation de l'arr�t cantonal et au renvoi de la cause � la cour cantonale pour nouvelle d�cision. La commune de Pully conclut � la r�forme de l'arr�t cantonal en ce sens que les d�cisions d'adoption et d'approbation du plan de quartier sont confirm�es, subsidiairement � l'annulation de l'arr�t attaqu� et au renvoi de la cause � la cour cantonale. La cour cantonale renonce � se d�terminer et se r�f�re aux consid�rants de son arr�t. Le Service cantonal du d�veloppement territorial renonce � se d�terminer. Les opposants, intim�s dans la pr�sente proc�dure, concluent au rejet des recours. Les recourantes adh�rent r�ciproquement aux conclusions l'une de l'autre. Les parties s'expriment encore au cours d'un deuxi�me �change d'�critures et persistent dans leurs conclusions.
Les deux recours ont trait � la m�me proc�dure. Ils sont dirig�s contre le m�me arr�t cantonal. Il se justifie d�s lors de joindre les causes 1C_424/2014 et 1C_425/2014, pour des motifs d'�conomie de proc�dure, et de statuer � leur sujet dans un seul arr�t (cf. art. 24 PCF applicable par analogie vu le renvoi de l'art. 71 LTF).
Dirig�s contre une d�cision finale (art. 90 LTF) prise en derni�re instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de l'am�nagement du territoire et des constructions (art. 82 let. a LTF), les recours sont en principe recevables comme recours en mati�re de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'�tant r�alis�e.
A.________ a pris part � la proc�dure de recours devant le Tribunal cantonal. Elle est particuli�rement touch�e par l'arr�t attaqu� qui annule le plan de quartier r�gissant l'affectation des parcelles dont elle est propri�taire. Elle peut ainsi se pr�valoir d'un int�r�t digne de protection � ce que cette d�cision soit annul�e. Elle a donc qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
La commune de Pully, qui invoque une violation de l'autonomie dont elle b�n�ficie en mati�re d'am�nagement du territoire, a qualit� pour agir en vertu de l'art. 89 al. 2 let. c LTF.
Dans des griefs d'ordre formel, la commune recourante se plaint d'une constatation incompl�te des faits et d'une violation de son droit d'�tre entendue. Ces deux critiques sont soulev�es en lien avec les exemples de parcelles cit�s par la cour cantonale pour �tayer l'id�e qu'un changement de planification devrait intervenir � l'�chelle de toute la zone villas actuelle. Or, selon la commune, la cour cantonale n'aurait pas examin� les sp�cificit�s de ces parcelles, consacrant une violation du droit d'�tre entendu et se fondant par ailleurs sur un �tat de fait incomplet.
Vu l'issue qu'il convient de donner � la cause pour les motifs expos�s ci-dessous, ces questions peuvent demeurer ind�cises.
La commune recourante fait valoir une violation de l'autonomie communale et de l'art. 2 al. 3 LAT (RS 700). Elle reproche � la cour cantonale d'avoir substitu� sa propre solution � une variante de planification pourtant soutenable.
4.1.1.�Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fix�es par le droit cantonal. Une commune b�n�ficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne r�gle pas de fa�on exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sph�re communale, conf�rant par l� aux autorit�s municipales une libert� de d�cision relativement importante (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p. 172-173; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244; 138 I 131 consid. 7.1 p. 142). En droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles d�finissent, par des plans, l'affectation de leur territoire et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d Cst./VD et 2 al. 2 de la loi vaudoise du 4 d�cembre 1985 sur l'am�nagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]; cf. notamment ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118 s.; arr�t 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2, in Pra 2011 n� 60 p. 428).
L'art. 2 al. 3 LAT prescrit que les autorit�s charg�es de l'am�nagement du territoire veillent � laisser aux autorit�s qui leur sont subordonn�es en cette mati�re la libert� d'appr�ciation n�cessaire � l'accomplissement de leurs t�ches. Cette disposition ne d�finit pas le seuil d'autonomie communale minimum d�coulant du droit f�d�ral. Il revient en effet exclusivement au l�gislateur cantonal de pr�ciser de quelle libert� d'appr�ciation la commune b�n�ficie en mati�re de planification ( TSCHANNEN, Commentaire de la LAT, 2010, n� 61 ad art. 2; WALDMANN/H�NNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n� 60 ad art. 2; DFJP/OFAT, Etude relative � la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire, 1981, n� 15 ad art. 2). L'art. 2 al. 3 garantit aux communes une certaine libert� d'appr�ciation dans les limites de l'autonomie qui leur est accord�e en vertu du droit cantonal (DFJP/OFAT, op. cit., n� 15 ad art. 2). En d'autres termes, il a g�n�ralement une port�e comparable � la garantie de l'autonomie communale.
Ainsi, agit par exemple en violation de l'art. 2 al. 3 LAT l'autorit� de recours qui, fond�e sur son pouvoir d'examen en opportunit�, annule un plan de quartier qui ne consacre pourtant aucune violation �vidente des principes de l'am�nagement du territoire (arr�t 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6, non publi� in ATF 134 II 117).
Le Tribunal f�d�ral examine librement la d�cision de l'instance cantonale de recours, d�s lors qu'il y va de l'application du droit constitutionnel f�d�ral ou cantonal. Il contr�le donc librement si l'autorit� judiciaire cantonale a respect� la latitude de jugement d�coulant de l'autonomie communale (ATF 136 I 395 consid. 2 p. 397; arr�t 1P.678/2004 du 21 juin 2005 consid. 4.3, in ZBl 107/2006 p. 430).
4.1.2.�Le droit vaudois pr�voit que l'affectation et la mesure de l'utilisation du sol peuvent �tre d�finies par un plan g�n�ral d'affectation portant sur l'ensemble du territoire d'une ou de plusieurs communes, par un plan partiel d'affectation, limit� � une partie du territoire d'une ou de plusieurs communes, par un plan de quartier dans la mesure o� il n'est pas de comp�tence municipale ou par un plan d'affectation cantonal (art. 44 LATC). Le plan de quartier est un plan d'affectation communal ou intercommunal limit� � une portion d�termin�e du territoire et fixant des conditions d�taill�es d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce p�rim�tre (art. 64 al. 1 LATC). Son contenu est d�fini par la m�me r�gle que celle r�gissant le plan d'affectation (art. 47 LATC par renvoi de l'art. 64 al. 2 LATC), des pr�cisions compl�mentaires pouvant y figurer (art. 69 LATC). Le p�rim�tre du plan de quartier est d�limit� autant que possible par des voies publiques ou priv�es existantes ou projet�es, par des �l�ments construits importants ou par des obstacles naturels tels que for�ts ou cours d'eau; il peut comprendre des terrains b�tis ou non (art. 65). Le plan de quartier peut s'�carter des normes du plan d'affectation, � condition de respecter les objectifs d'am�nagement de la ou des communes et les principes applicables � l'extension des zones � b�tir; il abroge dans le p�rim�tre les r�gles g�n�rales du plan d'affectation qui lui sont contraires (art. 66 al. 1 LATC).
D'un point de vue formel, en particulier au vu de leurs proc�dures d'adoption similaires, le plan de quartier vaudois �quivaut au plan d'affectation ( MARC-OLIVIER BESSE, Le r�gime des plans d'affectation, 2010, p. 51). Du point de vue mat�riel, ils occupent le m�me rang hi�rarchique. Il peut �tre reconnu une pr��minence fonctionnelle au plan d'affectation dans la mesure o� c'est bien cet instrument qui sert en premier lieu � mettre en oeuvre les orientations d�cid�es dans les plans directeurs ( BESSE, op. cit., pp. 51 et 345). Toutefois, d�s lors que le plan de quartier peut d�roger au plan d'affectation, plus que de s'arr�ter sur le choix de l'instrument ad�quat, il importe surtout de s'assurer que la commune fait une pes�e des int�r�ts � une �chelle pertinente, dans le respect du plan directeur. Aussi, s'il est possible qu'une pes�e des int�r�ts mette en �vidence un besoin de modifier le plan g�n�ral, il est �galement envisageable qu'elle conclue � ce que le p�rim�tre dans lequel est projet� le plan de quartier doive seul �tre modifi� (Besse, op. cit. p. 347). Il n'est pas imp�ratif que ce p�rim�tre soit d�limit� par les �l�ments mentionn�s � l'art. 65 LATC, cette disposition ne permettant au demeurant pas de d�terminer le nombre de parcelles ni la surface minimum pouvant �tre prises en consid�ration (Besse, op. cit. pp. 97-100). Des caract�ristiques juridiques touchant les terrains concern�s peuvent aussi constituer un crit�re de d�limitation d'un plan de quartier (cf. arr�t 1C_215/2008 du 28 juillet 2008 consid. 3).
4.2.�En l'esp�ce, selon les constatations de la cour cantonale, la planification litigieuse a pour finalit� de supprimer les limites de trois �tages et trois logements par b�timent, et de remplacer l'indice d'occupation du sol maximum de 20 % par une surface de plancher maximale pour tout le p�rim�tre. Les premiers juges ont admis que, de ce point de vue, la r�glementation sp�ciale pr�vue par le plan de quartier s'inscrivait dans les objectifs de densification pr�vus par les planifications sup�rieures (Plan directeur cantonal, Projet d'agglom�ration Lausanne-Morges, Sch�ma directeur de l'Est lausannois). Toutefois, de tels objectifs valant pour l'ensemble du secteur de la commune de Pully et d'autres parcelles � proximit� �tant encore libres de construction ou tr�s peu construites, ils ont consid�r� que le plan de quartier, �tabli pour trois parcelles seulement, ne constituait pas l'instrument ad�quat et n�cessaire pour atteindre les objectifs vis�s. Il fallait bien plus mettre en oeuvre des mesures d'am�nagement � plus grande �chelle, soit � tout le moins � l'�chelle de la zone de villas d�finie par le plan d'affectation communal. L'arr�t attaqu� ne pr�cise toutefois pas quelles circonstances concr�tes l'autorit� communale aurait omis d'examiner d'un point de vue global en proc�dant par la voie du plan de quartier. Il ne rel�ve pas non plus de probl�matique particuli�re qui n�cessiterait une appr�ciation � plus grande �chelle.
Au contraire, le plan de quartier est conforme aux lignes directrices cantonales et s'en rapproche plus que ne le permet l'affectation actuelle des parcelles litigieuses. La d�rogation � la planification g�n�rale n'est pas fondamentale, la "zone villa" actuelle �tant d�j� vou�e � l'habitat et pr�voyant d�j� la possibilit� de cr�er de petits immeubles de trois �tages avec trois appartements. A cela s'ajoute que les terrains situ�s de l'autre c�t� de la route jouxtant le p�rim�tre du plan de quartier au sud sont class�s en zone de moyenne densit�.
Ainsi, la pr�sente situation se distingue en particulier de l'affaire 1C_800/2013 � laquelle les intim�s se r�f�rent. Dans cette cause, il a �t� jug� que ne violait pas l'autonomie communale l'annulation, par le Tribunal cantonal neuch�telois, d'un plan sp�cial au motif que la nouvelle planification devait s'examiner � l'�chelle communale. D'une part, les travaux pr�paratoires du droit cantonal applicable mettaient en �vidence la volont� expresse du l�gislateur de recourir, chaque fois que cela �tait possible, au plan d'affectation. Le projet faisant l'objet de la planification �tait, d'autre part, d'une ampleur et d'une nature qui diff�raient de mani�re importante de ce que pr�voyait jusqu'alors le plan g�n�ral. Tel n'est manifestement pas le cas en l'esp�ce.
Certes, aucun �l�ment naturel ni aucune voie de circulation ne circonscrit le p�rim�tre du plan litigieux. L'art. 65 al. 1 LATC, formul� comme une recommandation, ne l'impose toutefois pas. Les terrains concern�s constituent en l'occurrence un �lot non b�ti entour� de parcelles toutes d�j� construites. Vu les faibles d�rogations � l'affectation de la zone, il n'est pas inad�quat que le p�rim�tre du plan ait �t� d�fini en fonction de la disponibilit� des terrains, en un secteur o� les parcelles sont pour la plupart d�j� construites. Les trois parcelles auxquelles la cour cantonale se r�f�re, encore libres ou partiellement libres de construction, dispers�es dans le reste de la zone de villas, ne suffisent pas � constater l'inopportunit� du recours � un plan de quartier pour les seules parcelles litigieuses. Une modification de la totalit� de la zone aurait bien entendu �galement pu �tre envisag�e. Compte tenu du nombre de parcelles concern�es, un tel processus aurait cependant �t� plus complexe, long et incertain, de sorte que, sous l'angle de l'opportunit�, il ne s'imposait pas non plus comme solution imp�rative.
La cour cantonale indique par ailleurs avoir voulu assurer la s�curit� du droit et l'�galit� de traitement qu'elle a vraisemblablement jug�es compromises par la position de la commune selon laquelle toute demande de planification �manant de propri�taires serait examin�e. Une telle affirmation ne r�v�le toutefois pas une pratique communale particuli�re, qui s'inscrirait en faux avec la hi�rarchie des plans pr�vue par le droit cantonal, celui-ci prescrivant au contraire que la municipalit� est tenue d'�tablir un plan de quartier lorsque la demande en est faite par la moiti� au moins des propri�taires du p�rim�tre (art. 67 al. 2 LATC). Comme le souligne la commune recourante, cela ne signifie pas encore qu'un plan de quartier soit finalement imp�rativement adopt�.
4.3.�En r�sum�, s'il est assur�ment justifi� de vouloir �viter que le plan g�n�ral d'affectation soit vid� de son sens et perde toute coh�rence � force de planifications ponctuelles, il n'appara�t pas, au vu des �l�ments relev�s dans l'arr�t attaqu�, que le recours au plan de quartier, dans les circonstances du cas d'esp�ce, �tait inopportun. En particulier, il ne ressort pas des constatations des premiers juges que l'examen de la planification aurait d� �tre effectu� � une �chelle plus importante que ce que permettait le plan de quartier. La cour cantonale ne pouvait donc pas annuler le plan litigieux au seul motif qu'une planification globale �tait pr�f�rable � titre g�n�ral. Par cette approche tr�s formaliste de la hi�rarchie des plans - qui ne ressort au demeurant pas en tant que telle du droit cantonal -, elle s'est elle-m�me �cart�e des lignes directrices cantonales de planification. Elle a en effet invalid� sans motif imp�rieux une planification communale dont elle avait pourtant constat�, outre la l�galit�, la conformit� aux planifications sup�rieures r�centes, celles-ci allant dans le sens d'un d�veloppement de l'urbanisation � l'int�rieur du milieu b�ti et de fa�on compacte (art. 1 al. 2 let. a biset b LAT; Message relatif � une r�vision partielle de la LAT, FF 2010 974 ch. 2.1). En substituant, dans de telles circonstances, sa solution � celle, �galement appropri�e, retenue par l'autorit� communale, la cour cantonale a viol� l'autonomie de la commune.
Il r�sulte de ce qui pr�c�de que le recours de la commune de Pully doit �tre admis. Il en va de m�me du recours de A.________, qui a pris les m�mes conclusions. Vu les nombreux griefs des opposants laiss�s ind�cis dans l'arr�t attaqu�, le plan de quartier ne saurait �tre confirm� comme le requiert principalement la commune. L'arr�t de la cour cantonale doit d�s lors �tre annul� et la cause renvoy�e � cette autorit� pour qu'elle statue sur les autres aspects du litige. Les intim�s, qui succombent, supporteront les frais de la proc�dure devant le Tribunal f�d�ral (art. 66 al. 1 LTF). Ils verseront en outre des d�pens � la propri�taire, qui obtient gain de cause avec l'aide d'un avocat (art. 68 al. 1 LTF). La commune de Pully, qui a agi dans l'exercice de ses attributions officielles, n'a pas droit � des d�pens (art. 68 al. 3 LTF).
Les recours sont admis. L'arr�t attaqu� est annul� et la cause renvoy�e au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, pour nouvelle d�cision.
Une indemnit� de 3'000 fr. est allou�e � la recourante A.________ � titre de d�pens, � la charge des intim�s, solidairement entre eux.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des parties, au Service du d�veloppement territorial du canton de Vaud et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.

References: art. 24
 art. 82
 ATF 
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 ATF