Source: https://tc.vlex.es/vid/cpc-3-1992-147357
Timestamp: 2020-06-07 09:39:22+00:00

Document:
STC 186/1999, 14 de Octubre de 1999 - Jurisprudencia - VLEX 147357
Número de Recurso: 2366/1992
CPC 2366/92. Promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con la Orden del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 3 de junio de 1992, sobre concesión de subvenciones en relación con el Plan de Promoción de Diseño Industrial. Competencias sobre industria, reestructuración de sectores industriales, comercio exterior e investigación técnica.
Sentencia citada en: 131 sentencias, 9 artículos doctrinales, una resolución administrativa
UYJHEl Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pedro Cruz Villalón, Presidente, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez y doña María Emilia Casas Baamonde, Magistrados, ha pronunciado
En fecha 5 de octubre de 1992, y tras haber sido formulado el correspondiente requerimiento de incompetencia al Gobierno de la Nación, el Letrado don Ramón Ríu y Fortuny promueve conflicto positivo de competencias, en nombre del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por estimar que la Orden del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 3 de junio de 1992, sobre concesión de subvenciones en relación con el Plan de Promoción de Diseño Industrial ha vulnerado las competencias estatutariamente asumidas por la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Los términos en que se plantea el conflicto, según resulta del escrito de interposición y de la documentación adjunta, son los siguientes:
Tras poner de relieve que la Orden Ministerial sobre la que se traba el conflicto fue objeto de requerimiento de incompetencia sin que se hubiera obtenido respuesta alguna por parte del Gobierno de la Nación, lo que conlleva la desestimación de aquél (art. 63.5 LOTC), la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña hace un planteamiento general sobre las controversias competenciales relativas a las subvenciones, manifestando que el elevado número de dichas controversias debería haber encontrado solución por medio de la doctrina contenida en la STC 13/1992, la cual ofreció, a través de un gran esfuerzo sistematizador, un esquema general de los distintos supuestos concernidos por la acción subvencional del Estado.
Tras ello, señala la representación autonómica que la Orden de 3 de junio de 1992 vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña en materia de "industria" al reservar a las instancias centrales la concreción normativa y la gestión de unas subvenciones que se encuadran en el ámbito material de la citada materia.
Realizado el encuadramiento competencial, la representación autonómica considera que la regulación subvencional controvertida debe encontrar acomodo en el segundo de los supuestos categorizados por la STC 13/1992, fundamento jurídico 8º b):
En cuanto a los preceptos impugnados, se hace referencia a los artículos 3, 5, 7, 8, 9, 10, 11 y 12 en cuanto que asignan funciones de ejecución administrativa al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo o a órganos dependientes del mismo, así como a la Sociedad Estatal para el Desarrollo del Diseño Industrial, funciones que corresponden a la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo expuesto con anterioridad.
Por providencia de la Sección Primera de 14 de octubre de 1992 se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, al objeto de que, en el plazo de veinte días, formule las alegaciones que considere conveniente, y participar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, al objeto de que, si se impugnase la Orden objeto de la controversia, se suspenda el proceso hasta la decisión del conflicto. Por último, se acordó publicar la incoación del conflicto en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña para general conocimiento.
Con fecha 10 de noviembre de 1992 tuvo entrada en el Registro del Tribunal el escrito de alegaciones del Abogado del Estado. En dicho escrito se opone a la demanda con los argumentos que a continuación se exponen:
Comienza discrepando del planteamiento realizado por la representación autonómica de que la Orden de 3 de junio de 1992 se encuadre en la materia "industria". Considera que dicha Orden sólo regula el procedimiento para la concesión de ayudas previstas en el Plan de Promoción del Diseño Industrial para 1992, 1993, 1994 y 1995, que fue aprobado por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos el día 31 de octubre de 1991, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 877/1985, de 25 de mayo, por el que se desarrolla el art. 38 de la Ley 27/1984, de 26 de julio, sobre Reconversión y Reindustrialización, "con objeto de incentivar el proceso de reindustrialización" (preámbulo del Real Decreto 877/1985). La promoción del diseño industrial fue considerada por el legislador como pieza básica para la reindustrialización de la industria nacional, teniendo sus antecedentes en el Plan de Promoción del Diseño y Moda, aprobado en 1985.
A partir de lo expuesto, el Abogado del Estado rechaza que las materias afectadas por el presente conflicto positivo de competencia sean, como manifiesta la representación de la Generalidad de Cataluña, las de "planificación de la actividad económica de Cataluña" e "industria" (arts. 12.1.1 y 12.1.2 E.A.C.), sino la de "desarrollo y ejecución en Cataluña de los planes establecidos por el Estado para la reestructuración de sectores industriales". (art. 12.1.3 E.A.C.). El establecimiento de un Plan Nacional de fomento del Diseño Industrial, con el fin de reestructurar la pequeña y mediana empresa industrial, supone un esfuerzo que debe proyectarse sobre todo el territorio nacional y que debe abordarse desde una perspectiva supracomunitaria, legitimando la centralización del procedimiento de concesión de las ayudas correspondientes.
El Abogado del Estado desarrolla a continuación otra línea argumental, con carácter subsidiario, y en su virtud parte de la doctrina constitucional de que "la facultad de gasto público en manos del Estado no constituye un título competencia autónomo" que pueda desplazar a las competencias autonómicas, contenida ya en la STC 179/1985, señala también que la STC 13/1992 ha justificado que en supuestos excepcionales el Estado pueda reservarse la gestión de subvenciones correspondientes a materias en las que la competencia de gestión corresponde a las Comunidades Autónomas: cuando ello "resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector" (STC 13/1992, fundamento jurídico 7º).
Por providencia de 13 de octubre de 1999 se señaló el siguiente día 14 para deliberación y votación de la presente Sentencia.
El presente conflicto positivo de competencia se traba en relación con determinados preceptos y el Anexo de la Orden del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 3 de junio de 1992 sobre concesión de subvenciones en relación con el Plan de Promoción del Diseño Industrial.
Para el Abogado del Estado, la intensa centralización que la Orden impugnada establece se justifica por la materia a la que afectan las subvenciones, materia que es la de "reestructuración de sectores industriales", sobre la cual la Generalidad de Cataluña ha asumido competencias de "desarrollo y ejecución en Cataluña de los planes establecidos por el Estado" (art. 12.1.3 E.A.C.), y no la de "industria" o la de "planificación de la actividad económica en Cataluña", sostenidas por la representación autonómica. Subsidiariamente, considera que la competencia estatal también se sustenta en otros títulos habilitantes como son el de "comercio exterior" y el de "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica" (art. 149.10 y 15 C.E.), además de en la doctrina constitucional que justifica que en supuestos excepcionales el Estado pueda reservarse la gestión de subvenciones [STC 13/1992, fundamento jurídico 8º d)].
Antes de seguir adelante, deben ponderarse los efectos que sobre la presente controversia competencial puede tener el hecho de que la Orden objeto del conflicto haya sido derogada por la Orden del Ministerio de Industria y energía de 8 de mayo de 1995 por la que se desarrollan las bases y los procedimientos para la concesión de las ayudas y acciones de fomento previstas por la iniciativa PYME de desarrollo industrial. Esta última Orden ha sido, a su vez, derogada por el Real Decreto 937/1997, de 20 de junio, por el que se establecen el régimen de ayudas y el sistema de gestión de la iniciativa PYME de desarrollo empresarial, salvo, precisamente, en lo relativo a "los proyectos subvencionables relativos a las materias de diseño industrial y de innovación tecnológica industrial, así como las acciones para la participación de pequeñas y medianas empresas industriales en el Programa Marco de I + D" (art. 2 del Real Decreto 937/1997).
Con el fin de determinar la titularidad de la competencia controvertida debemos identificar cuál sea la materia afectada por el presente conflicto y para ello hay que considerar el objeto de las subvenciones, regulado en el art. 2 de dicha Orden, y que prevé lo siguiente:
Para realizar la operación de encuadramiento competencial de las subvenciones a que se anuda el conflicto, "hay que partir, una vez más, del principio general según el cual las competencias correspondientes a las Comunidades Autónomas son las que ellas mismas han asumido en sus Estatutos" (STC 87/1989, fundamento jurídico 3º). Igualmente hemos de aplicar en el presente caso la doctrina de que la inclusión de una competencia genérica debe ceder ante la competencia específica (SSTC 71/1982, fundamento jurídico 2º y 87/1989, fundamento jurídico 3º, entre otras)" (STC 133/1997, fundamento jurídico 13º). Complementariamente se emplearán otros principios interpretativos cuando los criterios expuestos resulten insuficientes o inadecuados para alcanzar la finalidad de determinación de la materia afectada por el conflicto.
Respecto de los títulos competenciales alegados por el Abogado del Estado, debemos descartar, de entrada el de "comercio exterior" (art. 149.1.10 C.E.). Y ello por varias razones. En primer lugar, porque si las subvenciones tendentes a apoyar las mejoras técnicas de las empresas hubieran de encuadrarse en la materia "comercio exterior" por el hecho de que tales mejoras habrán de situar a aquéllas en mejor situación para competir en los mercados internacionales, dicha materia acabaría desplazando a las competencias sectoriales específicas, habida cuenta de la creciente universalización de las relaciones comerciales. Además, en nuestra STC 21/1999, fundamento jurídico 9º (con cita de las SSTC 313/1994, 100/1991, 23671991, 203/1992 y 14/1994) hemos declarado que la prevalencia del título "comercio exterior" sobre el sectorial específico se producirá cuando queden directamente afectados el establecimiento de regímenes de importación, la regulación de mercados o la configuración de instrumentos de una determinada política comercial. Es claro que estas subvenciones no responden, por su formulación, a ninguno de dichos criterios. Por último, si, como se pone de relieve en las alegaciones del Abogado del Estado, las mejoras técnicas que se fomentan tienen relación con la política de la Comunidad Europea para conseguir el establecimiento de un mercado único, ya ha mantenido este Tribunal que "no puede esgrimirse el título competencial del Estado sobre comercio exterior (art. 149.1.10 C.E.) e invocar su supuesto carácter prevalente y, por tanto, susceptible de romper la validez como regla de deslinde competencial de otros títulos más precisos con los que horizontalmente se entrecruce", ya que "tal aplicación acabaría por excluir siempre a las Comunidades Autónomas en cualquier materia relacionada con el Derecho comunitario, ya que sería muy difícil encontrar normas comunitarias que no tuvieran incidencia en el comercio exterior, si éste se identifica, sin más matización, con comercio intracomunitario" (STC 236/1991, fundamento jurídico 9º).
Debemos, pues, analizar si las actuaciones subvencionables establecidas en el art. 2 de la Orden impugnada se incluyen en la materia "industria", como sostiene la Generalidad de Cataluña, o en la materia "reestructuración de sectores industriales", posición mantenida por el Abogado del Estado.
Las subvenciones controvertidas se dirigen al logro de distintas finalidades en materia de diseño industrial, según el art. 2 de la Orden impugnada: propiciar que las empresas incorporen tecnologías de diseño; fomentar y consolidar Centros de promoción e investigación al respecto; formar profesionales en esta tecnología; y difundir el papel del diseño entre las empresas.
Sólo queda por hacer una matización respecto de "los programas destinados a promover y consolidar Centros de Promoción e Investigación sobre diseño industrial públicos o sin ánimo de lucro, así como a ampliar los servicios proporcionados a las Empresas en estos campos por los mismos", ya que alguna de las líneas de subvención podría ser incardinada en la materia "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica" (art. 149.1.15 C.E.).
Una vez realizado el encuadramiento competencial de los cuatro tipos de actuaciones subvencionables previstas en la Orden de 3 de junio de 1992, procede ahora que apreciemos si dicha Orden ha vulnerado las competencias de la Generalidad de Cataluña, para la cual la competencia autonómica en materia de "industria", de carácter exclusivo, tiene el límite de la competencia estatal del art. 149.1.13 C.E., el cual debe ser necesariamente interpretado en los términos de la STC 13/1992. Esta Sentencia ha recapitulado los supuestos de delimitación competencial, relativos a las subvenciones estatales, reconduciéndolos a cuatro. Cita al respecto, el segundo de ellos que "se da cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía) ... En estos supuestos, el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación ... Además la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas ... Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible, o en un momento inmediatamente posterior mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración..." [STC 13/1992, fundamento jurídico 8º b)].
Esta argumentación también debe ser rechazada. Ciertamente, el Plan de Promoción de Diseño Industrial tiene como objetivo apoyar a las pequeñas y medianas empresas industriales españolas en la mejora de su posición competitiva en los mercados nacionales e internacionales. Pero ello, por sí solo, no justifica la centralización de las subvenciones, pues la necesidad de competir en mercados abiertos la tienen todas las empresas, sean o no del sector industrial, sin que tal hecho deba conducir a la necesaria intervención ejecutiva del Estado, ya que se produciría un vaciamiento de las competencias autonómicas en la materia afectada.
Tras todo lo expuesto procede entrar ya a analizar los preceptos impugnados. En primer lugar, los analizaremos en cuanto sean de aplicación a las actuaciones subvencionables reguladas en el art. 2 que han sido encuadradas en la materia de "industria". Posteriormente, se hará lo propio respecto de la actuación encuadrada en la materia "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica".
El art. 3 establece que las solicitudes de subvención irán "dirigidas al Secretario General de Promoción Industrial y Tecnología", pudiendo presentarse opcionalmente ante el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, la Sociedad Estatal para el Desarrollo del Diseño Industrial, las Direcciones Provinciales del citado Ministerio y los Servicios de Industria de las Comunidades Autónomas que así lo convengan con aquél. También prevé que las solicitudes se formularán de acuerdo con el modelo del Anexo.
El art. 4 prevé que el plazo de presentación de solicitudes se extienda desde la entrada en vigor de la Orden impugnada hasta el 31 de octubre de 1995. Este precepto no vulnera las competencias autonómicas, ya que debe ser entendido como propio de la competencia de coordinación que ostenta el Estado en la materia concernida. El establecimiento de un plazo común para presentar las solicitudes en todo el territorio nacional, concebido como criterio coordinador, no menoscaba competencia autonómica alguna porque puede resultar adecuado, en ocasiones, que el Estado establezca condiciones que garanticen la homogeneidad en la gestión (STC 104/1988, fundamentos jurídicos 7º y 8º).
El art. 5 establece que el estudio y evaluación de las solicitudes la realizará como Entidad colaboradora la Sociedad Estatal para el Desarrollo del Diseño Industrial, a través de un Comité de Evaluación. Este Comité tendrá en cuenta, en su caso, los informes de las Comunidades Autónomas con las que se haya suscrito Convenio.
El art. 7 regula la propuesta de resolución y su comunicación al solicitante en caso de que sea favorable, con expresión de cuantía y condiciones, a fin de que aquél manifieste su aceptación o renuncia a la Secretaría General de Promoción Industrial y Tecnología.
El art. 8 regula en su párrafo primero la obligación de los beneficiarios de las ayudas de haber cumplido con sus obligaciones fiscales y con la Seguridad Social como requisito para la concesión de las ayudas. Este párrafo no invade competencia alguna de la Generalidad de Cataluña, al constituir normativa básica de competencia estatal.
El art. 9 regula la actuación de la Sociedad Estatal para el Desarrollo del Diseño Industrial como Entidad Colaboradora para la entrega y distribución de las subvenciones.
El art. 10, primer párrafo, contiene un mero criterio de coordinación que no invade competencia alguna de la Generalidad. Por el contrario, sus párrafos segundo y tercero invaden las competencias autonómicas al regular las funciones de la Sociedad Estatal para el Desarrollo del Diseño Industrial relativas a la verificación del cumplimiento de las condiciones exigidas para recibir las subvenciones, y al pago de la misma.
El art. 11, en cuanto regula las condiciones en que el Ministerio de Industria y Energía puede realizar el pago anticipado de las subvenciones y la correspondiente intervención de la Entidad Colaboradora, invade las competencias de gestión de las subvenciones de la Generalidad de Cataluña.
El art. 12, párrafo primero, vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña en cuanto que somete al beneficiario de la subvención a las verificaciones estatales y al control financiero de la Intervención General del Estado, actuaciones ambas que son competencia de aquélla, sin perjuicio de la justificación de gastos que la Comunidad Autónoma deba realizar ante la Administración General del Estado, según lo previsto en el art. 153 de la Ley General Presupuestaria.
El art. 14 resulta asimismo contrario al orden constitucional de competencias, en cuanto que somete a estas subvenciones a "lo establecido en los arts. 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria", ya que dichos artículos sólo son de aplicación a "las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda en su totalidad a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos" (art. 81.1 L.G.P.).
El art. 15 prevé que "con objeto de facilitar la participación de las Comunidades Autónomas, coordinar y aunar esfuerzos, se promoverán Convenios con las mismas, en las que podrán determinarse los procedimientos particulares que mejor permitan alcanzar los objetivos del Plan de Promoción de diseño Industrial".
El Anexo invade las competencias autonómicas, según se ha expuesto en el apartado a) de este fundamento jurídico.
Resta, por último, determinar si los preceptos impugnados vulneran las competencias autonómicas en cuanto son de aplicación a las actuaciones correspondientes a "programas destinados a promover y consolidar Centros de promoción e investigación sobre diseño industrial, públicos o sin ánimo de lucro, así como a ampliar los servicios proporcionados a las Empresas en estos campos por los mismos".
Debemos realizar una puntualización, antes de pronunciar el fallo, sobre el alcance que debe darse a la declaración de vulneración de competencias en que incurren algunos preceptos impugnados, teniendo en cuenta que como hemos declarado en otros casos (SSTC 75/1989, 13/1992, 79/1992, y otras) la Orden ha agotado sus efectos y por otra parte, que se podría estar incidiendo en situaciones jurídicas consolidadas. Por ello, la pretensión del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña puede estimarse satisfecha mediante la declaración de la titularidad de la competencia controvertida, sin necesidad de anular los preceptos correspondientes.
Declarar que las competencias controvertidas contenidas en los arts. 3, primer párrafo, así como su apartado 4 y referencia al anexo; 5; 7; 8, salvo el primer párrafo; 9; 10, párrafos segundo y tercero; 11, 12 y 14 de la Orden del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 3 de junio de 1992, sobre concesión de subvenciones en relación con el Plan de Promoción de Diseño Industrial, así como su Anexo, corresponden a la Generalidad de Cataluña respecto de las actuaciones objeto de subvención, excepto las que se dirijan a fomentar la actividad investigadora de los Centros de Promoción.
SAP Ávila 138/2012, 19 de Junio de 2012

References: resolución 
 Real Decreto 
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 resolución