Source: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2005-327
Timestamp: 2017-09-26 10:59:47+00:00

Document:
Aktuální znění 29.08.2005
Nález č. 327/2005 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 28. června 2005 ve věci návrhu na zrušení § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů
Částka 115/2005
Platnost od 29.08.2005
Účinnost od 29.08.2005
Ústavní soud rozhodl dne 28. června 2005 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Františka Duchoně, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného a Michaely Židlické o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů,
Dne 5. 5. 2004 byl Ústavnímu soudu doručen návrh 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „navrhovatelé“) na zrušení § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o vnitrozemské plavbě“) pro jeho rozpor s čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), čl. 11, 35 a 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i s obsahem Úmluvy o ochraně evropských planě rostoucích rostlin, volně žijících živočichů a přírodních stanovišť, oznámené pod č. 107/2001 Sb. m. s. (dále jen „Bernská úmluva“).
Navrhovatelé rovněž uvádějí, že z parlamentní rozpravy vyplývá, že cílem napadené úpravy je upřednostnit výstavbu vodní cesty před vlastnickým právem a právem na ochranu životního prostředí, obejít případné neudělení výjimky z ochrany životního prostředí a chránit rejdaře, loďaře a stavaře před těmi, kteří by chtěli stavbám zabránit. Základní právo na životní prostředí přitom stojí na výrazně vyšší úrovni než blíže nedefinovaný veřejný zájem. V této souvislosti navrhovatelé odkazují na závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 35/93 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 1, nález č. 7; vyhlášen pod č. 49/1994 Sb.].
K otázce ochrany vlastnického práva navrhovatelé odkazují na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva v případu Sporrong a Lonnröth v. Švédsko (1982), ve kterém soud konstatoval, že konflikt veřejných zájmů s ochranou vlastnického práva musí být řešen v souladu s principem „fair balance“. Tato možnost vyvažování je ale napadeným ustanovením apriori vyloučena a řešena v neprospěch vlastnického práva.
Ústavní soud si podle ustanovení § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) vyžádal vyjádření k podanému návrhu od Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení.
Ministr dopravy Ing. Milan Šimonovský ve svém vyjádření k podanému návrhu uvedl, že veřejný zájem rozvoje a modernizace vodní cesty uvedené v napadeném ustanovení zákona vyplývá z mezinárodních závazků České republiky, konkrétně z Evropské dohody o hlavních vnitrozemských vodních cestách mezinárodního významu (AGN), oznámené pod č. 163/1999 Sb. (dále jen „AGN“). Napadené ustanovení se týká vodní cesty mezinárodního významu, jež je do AGN zahrnuta, a je zcela obecné a normativní, neboť postihuje všechny případy rozvoje a modernizace, ke kterým může dojít na všech vodních cestách České republiky zahnutých dle AGN do vodní magistrály E 20. Toto ustanovení přitom nezasahuje do individuálního rozhodování správních orgánů v oblasti ochrany přírody a krajiny, neboť orgány ochrany přírody individuálně rozhodují, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody a krajiny (§ 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů). Předmětné ustanovení rovněž neporušuje žádné ustanovení Bernské úmluvy ani čl. 35 Listiny, neboť se týká pouze stanovení veřejného zájmu na rozvoji a modernizaci dané vodní cesty. Z těchto důvodů ministr dopravy navrhnul, aby Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení § 3a zákona o vnitrozemské plavbě zamítnul.
Účastníci řízení byli požádáni o sdělení, zda souhlasí podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu s upuštěním od ústního jednání, přičemž v přípise byli upozorněni na skutečnost, že pokud se ve stanovené lhůtě nevyjádří, bude jejich souhlas ve smyslu § 101 odst. 4 občanského soudního řádu předpokládán. Právní zástupkyně navrhovatelů i předseda Senátu Parlamentu České republiky souhlas s upuštěním od ústního jednání vyjádřili, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky své vyjádření k žádosti nezaslala.
Poslanecká sněmovna vrácený návrh zákona znovu projednala jako sněmovní tisk č. 343/5 a č. 343/6 a hlasovala o něm na své 27. schůzi dne 20. 2. 2004. Při kvoru 94 poslanců pro přijetí návrhu zákona ve znění schváleném Senátem hlasovalo 140 poslanců a proti přijetí návrhu 7 poslanců. Poté byla novela zákona o vnitrozemské plavbě podepsána ústavními činiteli a řádně vyhlášena ve Sbírce zákonů v částce 39 pod č. 118/2004 Sb.; účinnosti nabyla dnem vstupu smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii v platnost (tj. dne 1. května 2004). Novela zákona o vnitrozemské plavbě tak byla přijata ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence při dodržení pravidel stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy.
1a) Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů.“.
Rozvoj a modernizace vodní cesty vymezené vodním tokem Labe od říčního km 129,1 (Pardubice), na státní hranici se Spolkovou republikou Německo a vodním tokem Vltava od říčního km 91,5 (Třebenice) včetně plavebního kanálu Vraňany - Hořín po soutok s vodním tokem Labe včetně výústní části vodního toku Berounky po přístav Radotín, je ve veřejném zájmu.“.
Ústavní soud se v řadě svých rozhodnutí opakovaně vyjádřil k požadavku obecnosti právního předpisu. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 62; vyhlášen pod č. 241/2001 Sb.) konstatoval následující:
»K základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti zákona, resp. obecnosti právních předpisů). Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona (resp. i právního předpisu vůbec), a to ve vztahu k soudním rozsudkům, vládním a správním aktům. Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví. Z uvedeného vymezení definičního znaku pojmu zákona (resp. právního předpisu) se pak odvíjí pojem zákona (právního předpisu) v materiálním smyslu, od něhož nutno odlišovat zákony (právní předpisy) ve smyslu formálním. Jsou-li zákony ve smyslu formálním akty zákonodárného orgánu, kterými tento orgán „povoluje, popřípadě schvaluje určitá konkrétní opatření výkonných orgánů (státní rozpočet, státní smlouvy apod.)“, přičemž „tradiční nauka se domnívá, že zákonný orgán v takových případech vydává - ve formě zákonů - správní akty“ (F. Weyr, Československé ústavní právo, Praha 1937, s. 37), podzákonnými právními předpisy ve smyslu formálním (a nikoli materiálním) jsou pak právní předpisy vydávané vládou, ministerstvy a jinými správními orgány, jež stanovují právní postavení přesně individualizovaných (označených) subjektů. Jakkoli jsou svou formou pramenem práva (právním předpisem), svým obsahem jsou tudíž aplikací práva.«.
Argumenty pro obecnost právního předpisu analyzoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 20; vyhlášen pod č. 83/2003 Sb.), ve kterém mj. uvedl:
»V předmětné věci nutno ale tato hlediska vztáhnout na posouzení zákona, jenž upravuje jedinečný případ, který tudíž vybočuje i z jednoho ze základních materiálních znaků pojmu zákon, jímž je obecnost. Připomeňme, že požadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí principu panství zákona, a tím rovněž právního státu. ... Zvláštním argumentem proti zákonům týkajícím se jedinečných případů je princip dělby moci, čili odčlenění zákonodárné, výkonné a soudní moci v demokratickém právním státě... Čl. I oddíl 9 Ústavy USA v této souvislosti stanovil: „Nesmí být vydán žádný zákon, jehož obsahem by byl soudní rozsudek.“«.
Ustanovení § 3a zákona o vnitrozemské plavbě stanoví, že rozvoj a modernizace konkrétně vymezené vodní cesty je ve veřejném zájmu. Nepochybně tedy upravuje jedinečný případ, a schází mu tak podstatný materiální znak právní normy, jímž je obecnost. Materiálně se proto nejedná o právní předpis, ale napadené ustanovení je de facto individuálním právním aktem (srov. V. Knapp, Teorie práva, Praha, 1995, str. 149 - 150). Ústavnímu soudu náleží posoudit, zda tato skutečnost zakládá protiústavnost napadeného ustanovení.
Jelikož napadené ustanovení bylo do návrhu novely zákona vloženo pozměňovacím návrhem až v průběhu projednání návrhu Poslaneckou sněmovnou, neexistuje k němu důvodová zpráva a jeho konkrétní účel a cíl lze pouze odhadovat. Je nicméně zjevné, že napadené ustanovení sleduje ulehčení rozvoje a modernizace konkrétně vymezené vodní cesty. Prokázání veřejného zájmu je přitom nezbytné v případě vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny a na ně navazujícího ustanovení § 108 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. S ohledem na původní znění napadeného ustanovení je rovněž dále vhodné citovat ustanovení § 43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů: „Výjimky ze zákazu ve zvláště chráněných územích podle § 16, 26, 29, 34, § 35 odst. 2, § 36 odst. 2, § 45h a 45i v případech, kdy veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody, povoluje v každém jednotlivém případě svým rozhodnutím vláda.“.
»Nelze totiž přehlédnout, že ne každý kolektivní zájem lze označit za veřejný zájem společnosti na zachování neoprávněné stavby. V této souvislosti je možno dovodit, že pojem „veřejný zájem“ je třeba chápat jako takový zájem, který by bylo možno označit za obecný či obecně prospěšný zájem. Otázkou obecného zájmu se zabývá např. F. A. Hayek v publikaci „Právo, zákonodárství a svoboda“, II. díl, (vydala ACADEMIA Praha, 1991), na straně 14. Autor uvádí, že „často se mylně naznačuje, že všechny kolektivní zájmy jsou obecnými zájmy společnosti; avšak v mnoha případech může být uspokojování kolektivních zájmů jistých skupin s obecnými zájmy společnosti v naprostém rozporu. Celé dějiny vývoje demokratických institucí jsou dějinami boje za to, aby se jednotlivým skupinám zabránilo ve zneužití vlády ve prospěch kolektivních zájmů těchto skupin.“. Je proto nutné, aby k omezení vlastnických práv docházelo jen po pečlivém zvážení základní podmínky, zda je omezení nutné ve veřejném zájmu.«.
Veřejný zájem v konkrétní věci je zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění rozhodnutí, jehož ústředním bodem je otázka existence veřejného zájmu, pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou soukromých, partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky např. o vyvlastňování), a nelze jej v konkrétní věci a priori stanovit. Z těchto důvodů je zjišťování veřejného zájmu v konkrétním případě typicky pravomocí moci výkonné, a nikoliv zákonodárné.
Vztahem mezi mocí výkonnou a zákonodárnou se zabýval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 18, nález č. 51; vyhlášen pod č. 107/2000 Sb.), ve kterém uvedl:
„Tento systém (pozn. národních výborů) byl nahrazen právním státem založeným na dělbě státních mocí: zákonodárné, výkonné a soudní, v němž Parlament České republiky tvořený Poslaneckou sněmovnou a Senátem, má jen moc zákonodárnou, a jakoukoli výkonnou, příp. soudní pravomoc postrádá. Jediná výkonná pravomoc Poslanecké sněmovny spočívá v možnosti disciplinárně stíhat své členy a rozhodovat o souhlasu s jejich trestním stíháním; dále ještě vykonává nezákonodárné funkce spočívající v možnosti zřídit vyšetřovací komisi pro vyšetřování věcí veřejného zájmu a možnosti interpelovat vládu a její členy. Nesmí tedy Poslanecká sněmovna jakkoli do moci výkonné a do samosprávy zasahovat, s výjimkou podnětu, resp. doporučení apod.“.
Napadeným ustanovením došlo nejen k zásahu moci zákonodárné do moci výkonné, ale bylo jím omezeno rovněž právo na soudní přezkum. Případná správní rozhodnutí (např. o vyvlastnění), učiněná v souvislosti s výstavbou a modernizací předmětné vodní cesty, budou sice přezkoumatelná soudem v rámci správního soudnictví, ale z tohoto přezkumu bude vyloučena otázka existence veřejného zájmu, neboť ten je již stanoven zákonem, kterým jsou obecné soudy podle čl. 95 odst. 1 Ústavy vázány. V případě neexistence napadeného ustanovení by obecné soudy mohly přezkoumávat, zda správní orgány při aplikaci neurčitého právního pojmu „veřejný zájem“ v konkrétní situaci nepřekročily zákonem stanovené meze správního uvážení (srov. § 78 odst. 1 soudního řádu správního); to však napadená právní úprava de facto vylučuje.
„Individuální regulaci obsaženou v právním předpisu zbavující adresáty možnosti soudního přezkumu naplnění obecných podmínek normativní úpravy u konkrétního subjektu, jíž schází transparentní a akceptovatelné odůvodnění ve vztahu k možnosti regulace obecné, nutno tudíž považovat za rozpornou s principem právního státu (čl. 1 Ústavy), jemuž je imanentní dělba moci a soudní ochrana právům (čl. 81 a 90 Ústavy).“.

References: § 3
 zákona č. 114
 soud 
 § 3
 zákona č. 114
 § 3
 zákona č. 114
 čl. 1
 čl. 2
 čl. 11
 čl. 1
 soud 
 soud 
 § 69
 zákona č. 182
 zákona č. 114
 čl. 35
 soud 
 § 3
 § 44
 § 101
 čl. 39
 soud 
 soud 
 § 3
 čl. 11
 § 108
 zákona č. 50
 § 43
 zákona č. 114
 § 16
 § 35
 § 36
 § 45
 soud 
 čl. 95
 § 78