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Timestamp: 2017-12-12 06:23:17+00:00

Document:
Corte Costituzionale n. 348 e n. 349 del 24 ottobre 2007 | Giurisprudenza
CGA n. 1014 del 24 ottobre 2007
Consiglio di Stato n. 5592 del 23 ottobre 2007
Consiglio di Stato, sez. VI, n. 1514 del 3 marzo 2007 – IN HOUSE PROVIDING
Corte costituzionale – sentenze n. 103 e 104 del 23.3.2007
Corte Costituzionale n. 348 e n. 349 del 24 ottobre 2007
Corte dei Conti n. 1065/2007 del 13 aprile 2007 – Sezione giurisdizionale per la regione Sicilia
Corte di Giustizia n. 492 del 4 ottobre 2007
TAR VENETO n. 795 del 16 marzo 2007 – Mobbing e danno esistenziale
Sentenze Corte Cost. 348 e 349 del 24.10.07 sono importanti non solo in quanto riscrivono art. 5 bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica) convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, cioè la norma che si occupa dell’indennità, ma soprattutto in quanto descrivono i rapporti fra ordinamento della Corte Europea dei diritti dell’uomo e ordinamento italiano.
Per quanto riguarda i rapporti tra la Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e l’ordinamento italiano la Corte ricostruisce tutto il sistema, confrontando il diverso modo di atteggiarsi dei rapporti fra ordinamento comunitario e ordinamento interno.
L’ordinamento comunitario si fonda essenzialmente sulla porzione di sovranità che gli stati membri hanno ceduto firmando il trattato. La cessione di sovranità fa si che l’ordinamento comunitario possa essere iscritto nell’ambito dell’art. 11 Cost., in particolare nell’ambito delle limitazioni che la Repubblica Italiana ammette alla sua sovranità per realizzare un ordinamento internazionale basato sulla giustizia e sulla pace. L’applicazione dell’art. 11 è già di per se un fatto importante. Infatti, era dubbio anche il fondamento costituzionale della prevalenza della normativa comunitaria e dell’efficacia diretta dell’ordinamento comunitario. Il fatto che l’art. 11 sia il fondamento costituzionale da una base teorica forte al modo in cui l’ordinamento comunitario penetra in quello italiano. L’ordinamento comunitario ha un’efficacia diretta, che fa si che non solo non è necessario -con riguardo agli atti già cogenti, la situazione è diversa per le direttive- che vi sia un atto applicativo da parte del nostro ordinamento giuridico, ma addirittura sarebbe vietato un atto applicativo. Ricordiamo infatti che se il nostro ordinamento giuridico veicolasse gli atti comunitari attraverso un atto interno – ad es. un regolamento che venga trasposto mediante una legge italiana – instaureremmo una competenza dei nostri organi giurisdizionali, della Cassazione e del Consiglio di Stato, che verrebbero a poter interpretare la normativa trasposta. Inoltre, la norma primaria può essere abrogata o modificata da una successiva norma primaria. Dunque non solo non è necessario, ma è addirittura vietato che il nostro ordinamento possa importare i principi dell’ordinamento comunitario attraverso l’emanazione di un atto normativo interno. In ipotesi di contrasto fra ordinamento comunitario e ordinamento interno vi è la disapplicazione della norma italiana in contrasto e applicazione della norma comunitaria. È appena il caso di ricordare che questa posizione della Ccost ribadisce la posizione già espressa a partire dagli anni 80, ma non è condivisa dalla Corte di Giustizia che non ammette la dualità degli ordinamenti giuridici, per cui la norma italiana resta vigente, viene solo disapplicata. La CGiust afferma invece l’esistenza di un unico ordinamento giuridico, dove la norma comunitaria prevale sulla fonte interna.
La CCost con queste 2 sentenze ritiene che questa descrizione non è ripetibile con riguardo alla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, che è una normativa introdotta con trattato internazionale, che non è una fonte primaria. In particolare non si può applicare né l’art. 11 Cost. né l’art. 10, perché per giurisprudenza costante, anche di livello internazionale, le norme generalmente riconosciute sono solo le norme consuetudinarie e non anche quelle pattizie, che entrano nel nostro ordinamento giuridico a seguito del riconoscimento del principio pacta sunt servanda, che è espressione di norma consuetudinaria. Pertanto, in queste ipotesi non c’è né efficacia diretta né disapplicativa.
La Corte peraltro esclude la possibilità di far leva sull’ordinamento comunitario per una immediata applicazione della normativa della convenzione europea dei diritti dell’uomo. La Cgiust ha più volte affermato che i diritti fondamentali dell’individuo, come descritti dalla convenzione europea, costituiscono principi fondamentali nell’ambito dell’ordinamento comunitario. D’altra parte ricordiamo che oggi c’è un richiamo espresso nell’art. 6, par. 2, del Trattato di Maastricht, al rispetto dei «diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea […] e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario»; e che è stata approvata anche la Carta di Nizza sui diritti fondamentali -la quale, per la verità, non ha mai avuto efficacia, perchè alcuni Stati si sono opposti. Se è vero che non ha efficacia diretta, tuttavia la Corte di Giustizia riconosce alla Corte Europea dei diritti dell’uomo un ruolo interpretativo del Trattato: Non si può parlare quindi di una competenza giurisdizionale che si sovrappone a quella degli organi giudiziari dello Stato italiano, ma di una funzione interpretativa eminente che gli Stati contraenti hanno riconosciuto alla Corte europea, contribuendo con ciò a precisare i loro obblighi internazionali nella specifica materia. Quanto detto sinora non significa che le norme della CEDU, quali interpretate dalla Corte di Strasburgo, acquistano la forza delle norme costituzionali e sono perciò immuni dal controllo di legittimità costituzionale di questa Corte. Proprio perché si tratta di norme che integrano il parametro costituzionale, ma rimangono pur sempre ad un livello sub-costituzionale, è necessario che esse siano conformi a Costituzione. (…) L’esigenza che le norme che integrano il parametro di costituzionalità siano esse stesse conformi alla Costituzione è assoluta e inderogabile, per evitare il paradosso che una norma legislativa venga dichiarata incostituzionale in base ad un’altra norma sub-costituzionale, a sua volta in contrasto con la Costituzione. In occasione di ogni questione nascente da pretesi contrasti tra norme interposte e norme legislative interne, occorre verificare congiuntamente la conformità a Costituzione di entrambe e precisamente la compatibilità della norma interposta con la Costituzione e la legittimità della norma censurata rispetto alla stessa norma interposta.
Secondo la Ccost., va negato perciò che si possa fare derivare una efficacia diretta della Convenzione Europea attraverso il ponte dei principi generali del diritto comunitario. L’unico meccanismo attraverso il quale far valere i principi della CEDU è quello della violazione dei trattati. Cioè nell’ipotesi in cui la norma italiana sia violativa di un diritto fondamentale descritto dalla CEDU ci troviamo di fronte ad una violazione rilevante sotto il profilo della illegittimità costituzionale della norma interna. La corte Costituzionale si attribuisce il compito di vagliare l’eventuale illegittimità costituzionale.
Quando si parlò del principio della prevalenza del diritto comunitario la Corte vi pervenne attraverso tre passaggi. Ci fu un primo passaggio in cui si affermava che in realtà c’era solo un problema di un normale concorso fra norme da risolversi attraverso i criteri, contenuti nelle disp. prel. al c.c., che risolvono i conflitti fra le norme, in particolare con il criterio temporale. Successivamente la Ccost. affermò l’illegittimità costituzionale della norma interna in contrasto con l’ordinamento comunitario; in ultimo, affermò il principio dell’efficacia diretta del diritto comunitario e quindi della disapplicazione della norma interna contrastante.
Ancora una volta la CCost si attribuisce il ruolo di verificare questa compatibilità.
In questa sentenza c’è un altro passaggio fondamentale. Per la prima volta la Corte individua un parametro costituzionale per la valutazione delle norme in contrasto con il diritto internazionale. In particolare, finora c’è un sistema in base al quale le norme pattizie di diritto internazionale, i trattati internazionali, vengono introdotti nel nostro ordinamento attraverso la legge di recepimento (piena e integrale attuazione venga data al trattato n… del… concluso dall’Italia con…) che normalmente è una legge di un solo rigo, che fa si che il trattato internazionale entri nell’ordinamento veicolato da una norma primaria, ciò che è assolutamente vietato per le norme comunitarie. In questo modo, infatti, attribuiamo un ruolo ai nostri giudici interni: la legge primaria è infatti interpretata dal giudice nazionale e dunque sarebbe escluso il ruolo della CGiustizia, che invece è chiamata all’interpretazione delle norme comunitarie; Inoltre, la norma primaria può essere abrogata o modificata da una successiva norma primaria. Se il trattato internazionale è introdotto con una norma di rango primario, altra norma di rango primario potrebbe ben modificarla. Questo non è più possibile alla luce del nuovo titolo V della Cost., che, all’art. art. 117 co. 1 Cost. stabilisce l’obbligo per il legislatore nazionale e regionale di adeguarsi all’ordinamento internazionale. L’interpretazione per la verità è un po’ ardita, ma la Corte dice anche che l’art. 117 non si rivolge solo alle regioni ma a tutti i legislatori interni, Stato e Regione, (l’operatività del primo comma dell’art. 117, anche se considerata solo all’interno del titolo V, si estenderebbe ad ogni tipo di potestà legislativa, statale o regionale che sia, indipendentemente dalla sua collocazione) con la conseguenza che una eventuale norma in contrasto con l’ordinamento internazionale è una norma posta in violazione dell’art. 117 co. 1 Cost.
L’art. 117, co. 1, diventa il parametro costituzionale di riferimento.
L’art. 117, primo comma, Cost. condiziona l’esercizio della potestà legislativa dello Stato e delle Regioni al rispetto degli obblighi internazionali, tra i quali indubbiamente rientrano quelli derivanti dalla Convenzione europea per i diritti dell’uomo. Prima della sua introduzione, l’inserimento delle norme internazionali pattizie nel sistema delle fonti del diritto italiano era tradizionalmente affidato, dalla dottrina prevalente e dalla stessa Corte costituzionale, alla legge di adattamento, avente normalmente rango di legge ordinaria e quindi potenzialmente modificabile da altre leggi ordinarie successive. Da tale collocazione derivava, come naturale corollario, che le stesse norme non potevano essere assunte quali parametri del giudizio di legittimità costituzionale. (…)il nuovo testo dell’art. 117, primo comma, Cost, se da una parte rende inconfutabile la maggior forza di resistenza delle norme CEDU rispetto a leggi ordinarie successive, dall’altra attrae le stesse nella sfera di competenza di questa Corte, poiché gli eventuali contrasti non generano problemi di successione delle leggi nel tempo o valutazioni sulla rispettiva collocazione gerarchica delle norme in contrasto, ma questioni di legittimità costituzionale. Il giudice comune non ha, dunque, il potere di disapplicare la norma legislativa ordinaria ritenuta in contrasto con una norma CEDU, poiché l’asserita incompatibilità tra le due si presenta come una questione di legittimità costituzionale, per eventuale violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., di esclusiva competenza del giudice delle leggi. (…) si deve riconoscere che il parametro costituito dall’art. 117, primo comma, Cost. diventa concretamente operativo solo se vengono determinati quali siano gli “obblighi internazionali” che vincolano la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni. Nel caso specifico sottoposto alla valutazione di questa Corte, il parametro viene integrato e reso operativo dalle norme della CEDU, la cui funzione è quindi di concretizzare nella fattispecie la consistenza degli obblighi internazionali dello Stato. 4.6. – La CEDU presenta, rispetto agli altri trattati internazionali, la caratteristica peculiare di aver previsto la competenza di un organo giurisdizionale, la Corte europea per i diritti dell’uomo, cui è affidata la funzione di interpretare le norme della Convenzione stessa. Difatti l’art. 32, paragrafo 1, stabilisce: «La competenza della Corte si estende a tutte le questioni concernenti l’interpretazione e l’applicazione della Convenzione e dei suoi protocolli che siano sottoposte ad essa alle condizioni previste negli articoli 33, 34 e 47».
4.7. – Quanto detto sinora non significa che le norme della CEDU, quali interpretate dalla Corte di Strasburgo, acquistano la forza delle norme costituzionali e sono perciò immuni dal controllo di legittimità costituzionale di questa Corte. Proprio perché si tratta di norme che integrano il parametro costituzionale, ma rimangono pur sempre ad un livello sub-costituzionale, è necessario che esse siano conformi a Costituzione.
Poi la Corte ricorda che attraverso questo sistema la Corte è chiamata ad un secondo passaggio. La Corte Cost è chiamata ad una seconda valutazione. Poiché la fonte è di rango primario, subcostituzionale, restano ferme le norme costituzionali. Dunque la Ccost è chiamata a valutare la compatibilità con il nostro ordinamento giuridico, cioè se la norma della CEDU, come interpretata dalla Corte EDU è o no in contrasto con la nostra Costituzione e in tal caso non riterrebbe illegittima la norma interna in contrasto con la CEDU.
Corte costituzionale 348 del 24 ottobre 2007
La corte, nella sentenza n. 348/07, ripercorre il tema dei criteri di calcolo dell’indennità di espropriazione per pubblica utilità delle aree edificabili, prevista dall’art. 5 bis L. 359/1992. L’art. 5 bis prevede che l’indennità sia pari alla semisomma tra valore di mercato e reddito dominicale rivalutato riferito all’ultimo decennio, ridotto del 40% salvo che vi sia cessione volontaria. Precisamente l’art. 5 bis prescrive che consistono nell’applicazione dell’art. 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892 (Risanamento della città di Napoli), «sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell’ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917». L’importo così determinato è ridotto del 40 per cento l’indennità sia uguale alla semisomma ridotta del 40%. Il secondo comma aggiunge che, in caso di cessione volontaria del bene da parte dell’espropriato, non si applica la riduzione di cui sopra. Inoltre la Ccost. prende atto di un altro dato: che la pur ridotta somma spettante ai proprietari viene ulteriormente falcidiata dall’imposizione fiscale, la quale – come rileva il rimettente – si attesta su valori di circa il 20 per cento. Alla luce di questi dati, la Corte nota come ciò che è attribuito al proprietario parte dal valore venale ma poi tiene conto di elementi di calcolo ad esso del tutto estranei, giungendo così ad un valore completamente slegato dal valore venale. La Corte Europea, nella causa Scordino del marzo 2006, ha affermato alcuni principi generali. In particolare, ha affermato che a) un atto della autorità pubblica, che incide sul diritto di proprietà, deve realizzare un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui (punto 93); b) nel controllare il rispetto di questo equilibrio, la Corte riconosce allo Stato «un ampio margine di apprezzamento» (…) (punto 94); c) l’indennizzo non è legittimo, se non consiste in una somma che si ponga «in rapporto ragionevole con il valore del bene»; (…)(punto 95); d) in caso di «espropriazione isolata», pur se a fini di pubblica utilità, solo una riparazione integrale può essere considerata in rapporto ragionevole con il valore del bene (punto 96); e) «obiettivi legittimi di utilità pubblica, come quelli perseguiti da misure di riforma economica o di giustizia sociale possono giustificare un indennizzo inferiore al valore di mercato effettivo» (punto 97).
La Corte ricorda come da questi principi si possano trarre alcuni elementi che sono in coerenza con l’ordinamento italiano. In particolare, afferma la Corte che nell’ordinamento della Corte di Giustizia e nell’ordinamento italiano ci sono due principi comuni: si parte sempre dal valore venale, come elemento di calcolo fondamentale, ma in entrambi l’indennità non deve necessariamente corrispondere al valore venale (Sia la giurisprudenza della Corte costituzionale italiana sia quella della Corte europea concordano nel ritenere che il punto di riferimento per determinare l’indennità di espropriazione deve essere il valore di mercato (o venale) del bene ablato. V’è pure concordanza di principio – al di là delle diverse espressioni linguistiche impiegate – sulla non coincidenza necessaria tra valore di mercato e indennità espropriativa, alla luce del sacrificio che può essere imposto ai proprietari di aree edificabili in vista del raggiungimento di fini di pubblica utilità).
La Ccost fa anche un’altra osservazione. In realtà, come rilevato, questa Corte – nel dichiarare non fondata la questione relativa all’art. 5-bis del decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992 – ha posto in rilievo il carattere transitorio di tale disciplina, giustificata dalla grave congiuntura economica che il Paese stava attraversando (…) Sotto il primo profilo, si deve notare che il criterio dichiaratamente provvisorio previsto dalla norma censurata è divenuto oggi definitivo, ad opera dell’art. 37 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità) – non censurato ratione temporis dal giudice rimettente –, che contiene una norma identica, conformemente, del resto, alla sua natura di atto normativo compilativo. È venuta meno, in tal modo, una delle condizioni che avevano indotto questa Corte a ritenere la norma censurata non incompatibile con la Costituzione. Né si può ritenere che una «sfavorevole congiuntura economica» possa andare avanti all’infinito, conferendo sine die alla legislazione una condizione di eccezionalità che, se troppo prolungata nel tempo, perde tale natura ed entra in contraddizione con la sua stessa premessa. Se problemi rilevanti di equilibrio della finanza pubblica permangono anche al giorno d’oggi – e non si prevede che potranno essere definitivamente risolti nel breve periodo – essi non hanno il carattere straordinario ed acuto della situazione dei conti pubblici verificatasi nel 1992, che indusse Parlamento e Governo ad adottare misure di salvataggio drastiche e successivamente non replicate.
Il calcolo non rispetta il principio di ragionevolezza, motivo per cui è dichiarato incostituzionale l’art. 5 bis , commi 1 e 2 (Da quanto sinora detto si deve trarre la conclusione che la norma censurata – la quale prevede un’indennità oscillante, nella pratica, tra il 50 ed il 30 per cento del valore di mercato del bene – non supera il controllo di costituzionalità in rapporto al «ragionevole legame» con il valore venale, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il «serio ristoro» richiesto dalla giurisprudenza consolidata di questa Corte. La suddetta indennità è inferiore alla soglia minima accettabile di riparazione dovuta ai proprietari espropriati, anche in considerazione del fatto che la pur ridotta somma spettante ai proprietari viene ulteriormente falcidiata dall’imposizione fiscale, la quale – come rileva il rimettente – si attesta su valori di circa il 20 per cento. Il legittimo sacrificio che può essere imposto in nome dell’interesse pubblico non può giungere sino alla pratica vanificazione dell’oggetto del diritto di proprietà). Il legislatore deve nuovamente stabilire un criterio di calcolo che non necessariamente deve coincidere con il valore venale del bene.
Corte costituzionale 349 del 24 ottobre 2007
La sentenza si occupa dell’art. 5 bis, co. 7 bis, introdotto dalla L. 662/1996 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), il quale stabilisce: «In caso di occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione dell’indennità di cui al comma 1, con esclusione della riduzione del 40 per cento. In tal caso l’importo del risarcimento è altresì aumentato del 10 per cento. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche ai procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in giudicato» – risarcimento per le ipotesi di occupazione appropriativa. La Corte EDU pretendeva una procedura legale, in quanto riteneva che il meccanismo applicato in Italia, per cui l’occupazione illegittima del terreno, seguita dalla costruzione di un’opera pubblica determinava l’acquisizione del terreno da parte dell’ente pubblico, fosse in contrasto con la CEDU in quanto non oggetto della procedura legale, in violazione del principio di legalità. Per questo viene introdotto l’art. 43 Tu che prevede che la pa possa acquisire la proprietà del terreno mediante l’emanazione di un provvedimento amministrativo con cui riconosca l’utilità dell’opera pubblica. Ma non è questo l’oggetto della rimessione.
La Ccost opera una ricognizione dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale dell’occupazione acquisitiva, oggetto della norma denunciata.
L’oggetto della rimessione sta nel calcolo dell’indennità. La norma del 96 invece ha introdotto questo principio del risarcimento minorato, prevedendo che nel caso di occupazione espropriativa l’indennità coincidesse con quella prevista per l’espropriazione, nonostante il fatto che tutta la giurisprudenza costituzionale, a partire dal 1983, avesse affermato che in queste ipotesi occorresse attribuire il risarcimento del danno. La corte ricorda che non c’è mai stato dibattito in giurisprudenza su questo punto. Il dibattito ha riguardato solo il termine prescrizionale (quinquennale o decennale). Questo risarcimento è in contrasto con la convenzione europea che, in ipotesi di occupazione singolare prevede che il risarcimento deve essere pari al valore venale. Quindi, in ipotesi di occupazione appropriativa l’art. 5 bis co. 7 bis è incostituzionale nella parte in cui non prevede il valore venale del bene come criterio di indennità.
La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 5 bis, commi 1, 2 e 7 bis, determina che trova applicazione oggi la Legge del 1865 – che rimane l’unica normativa in vigore fino al nuovo intervento del legislatore – che prevede il criterio del valore venale per tutte le ipotesi di espropriazione legale. Con riferimento alla occupazione acquisitiva l’affermazione della Ccost per cui l’indennità deve coincidere con il valore venale, rende inutile l’intervento normativo. Si fa notare che la Corte Europea ha detto che in questi casi il valore venale è quello del terreno più l’opera pubblica e che la Ccost ha glissato sul punto.
Corte di Cassazione – RELAZIONE N. 121 del 23 novembre 2007 – Gli effetti delle sentenze di incostituzionalità n. 348 e 349 del 2007 sui giudizi pendenti in MATERIA ESPROPRIATIVA
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