Source: http://www.exculturae.com/heffel-caillebotte-appel/
Timestamp: 2020-06-04 12:14:01+00:00

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Une oeuvre d’un artiste étranger considérée comme d’«importance nationale» | Exculturae
Une peinture d’un artiste français revêt une «importance nationale» pour le Canada, a statué la Cour d’appel fédérale. Elle a jugé que la Commission canadienne d’examen des exportations de biens culturels a rendu une décision «raisonnable» en refusant la licence d’exportation pour les Iris bleus, jardin du Petit Gennevilliers (1892), de Gustave Caillebotte. La juridiction fédérale d’appel renverse ainsi la décision de la cour de première instance dans l’affaire Heffel Gallery Ltd c. Canada (Procureur général).
Les Iris bleus avaient été vendus, le 23 novembre 2016, par la maison canadienne de vente aux enchères Heffel à une galerie d’art londonienne pour la somme de 678 500 $CA. Au lendemain de la transaction, le vendeur avait demandé une licence d’exportation pour l’oeuvre à l’Agence des services frontaliers du Canada afin de pouvoir l’expédier légalement à l’acheteur situé en Angleterre. Elle lui avait été refusée.
Heffel avait alors présenté une demande en révision de la décision devant la Commission canadienne d’examen des exportations de biens culturels. Le tribunal administratif indépendant avait maintenu la décision de refus de la licence d’exportation, conduisant la maison de ventes aux enchères à introduire une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale. Celle-ci avait accueilli la demande, le 12 juin 2018, et annulé la décision de la Commission. Le Procureur général du Canada avait aussitôt porté l’affaire en appel.
La norme de contrôle de la décision «raisonnable»
La «Cour fédérale a commis une erreur dans son application de la norme de contrôle de la décision raisonnable», estime unanimement la Cour d’appel fédérale dans sa décision rendue le 16 avril 2019. La cour de première instance a opté pour la norme de contrôle appropriée, c’est-à-dire celle de la «décision raisonnable», mais elle ne l’a pas appliquée correctement. Elle aurait dû, selon le juge Boivin qui a rédigé les motifs au nom de la Cour, respecter le principe de la «déférence».
Le principe juridique, aussi connu en droit administratif canadien sous le nom de «retenue judiciaire», empêche les tribunaux supérieurs de substituer leur propre opinion à celle des organismes ou des tribunaux spécialisés*. Il implique que, lorsqu’elle contrôle une décision d’un tribunal administratif indépendant, la Cour fédérale s’abstient de proposer son interprétation des dispositions légales applicables. La Commission canadienne d’examen des exportations de biens culturels «jouit d’un “privilège” en matière d’interprétation de sa loi constitutive», soutient le juge Boivin, et son interprétation de la loi habilitante «commande la déférence».
La Cour d’appel fédérale reproche au juge de première instance d’avoir mené «sa propre analyse» de la Loi sur l’exportation et l’importation de biens culturels**. Il a ainsi proposé son interprétation des dispositions pertinentes de la loi et «c’est à cette aune qu'[il] a comparé l’interprétation de la Commission, jugeant cette dernière déraisonnable, car incompatible avec la sienne». La Cour d’appel fédérale rappelle que la Commission «est la mieux placée pour proposer une interprétation qui respecte son mandat légal et le cadre dans lequel elle exerce ses activités». Le juge Boivin procède pourtant lui-même à une interprétation personnelle de la loi et résume méthodiquement toutes les étapes de l’application correcte du texte législatif.
La nomenclature des biens culturels et le «lien avec le Canada»
Les Iris bleus, de Caillebotte, relèvent de l’article 4 b), du groupe V, de la Nomenclature des biens culturels canadiens à exportation contrôlée***. Le juge Boivin indique que la disposition traite des peintures «dépourvues de rapport direct avec le pays», alors qu’il n’est fait mention d’un tel critère nulle part dans la nomenclature. La toile appartient au groupe mentionné parce qu’il s’agit d’un objet d’art fabriqué à l’extérieur du Canada et que sa valeur marchande dépasse 30 000 $CA. Si l’objet avait été fabriqué à l’extérieur du territoire canadien par une personne ayant habituellement résidé sur ce territoire, le seuil de la valeur aurait été abaissé à 15 000 $CA [groupe V, article 2 b)].
Le magistrat appuie son interprétation de la nomenclature sur l’article 4 (2) de la loi. Les mots «indépendamment de leur lieu d’origine» de la disposition, relative à l’établissement d’une nomenclature d’objets ou de catégories d’objets dont il «nécessaire de contrôler l’exportation pour conserver au Canada le patrimoine national», confirmerait que des biens culturels pourraient faire partie du patrimoine national bien qu’ils n’aient aucun lien avec le pays. Le juge Boivin en conclut que «des objets de chaque catégorie, y compris celles qui n’exige[nt] aucun lien avec le Canada, pourraient faire partie du patrimoine national». Il convient toutefois de noter qu’aucune catégorie de la nomenclature ne mentionne expressément le critère de «lien avec le Canada», ni pour l’exiger ni pour l’exclure.
L’interprétation du critère de l’«importance nationale»
La Cour d’appel fédérale s’attache ensuite à interpréter le critère de l’«importance nationale». La Loi sur l’exportation et l’importation de biens culturels prévoit qu’une licence d’exportation peut être refusée à tout objet qui «présente un intérêt exceptionnel en raison soit de son rapport étroit avec l’histoire du Canada ou la société canadienne, soit de son esthétique, soit de son utilité pour l’étude des arts ou des sciences» [article 11 (1) a)] et qui «revêt une importance nationale telle que sa perte appauvrirait gravement le patrimoine national» [article 11 (1) b)].
Le juge Boivin soutient que l’article 11 (1) b) de la loi «appelle une évaluation de la portée et de l’incidence de la perte» du bien culturel pour le Canada («sa perte appauvrirait gravement le patrimoine national»). Le critère s’apprécie au vue de «l’effet qu’entraînerait l’exportation de l’objet» et renvoie in fine à «l’importance de l’objet pour le Canada». Il s’ensuit, décide la Cour, que le contrôle s’exerce «sans égard à l’absence de rapport direct avec le Canada».
Après avoir procédé à une analyse détaillée de la loi et à une interprétation de ses termes, le juge Boivin examine la décision de la Commission canadienne d’examen des exportations de biens culturels à l’aune de ses propres motifs. Il en conclut qu’il était «raisonnable» pour la Commission de décider que la peinture revêt une «importance nationale», bien que «l’objet ou son auteur n'[ont] pas de rapport direct avec le Canada». Le panel de trois juges annule le jugement de la Cour fédérale de première instance, rejette la demande de contrôle judiciaire formulée par Heffel et rétablit la décision de la Commission.
* Hubert Reid, Dictionnaire de droit québécois et canadien, 5e éd., Montréal, Wilson & Lafleur, 2015.
** Loi sur l’exportation et l’importation de biens culturels, LRC (1985), c. C-51.
*** Nomenclature des biens culturels canadiens à exportation contrôlée, CRC, c. 448.
COUR D’APPEL FÉDÉRALE DU CANADA
Dossier: A-223-18
[3] Le 23 novembre 2016, le tableau est vendu par la maison de commissaires-priseurs Heffel de Toronto (Heffel ou l’intimée) à une galerie d’art commerciale de Londres, en Angleterre, pour la somme de 678 500 $CA. Avant la vente, le tableau appartenait à un collectionneur canadien depuis 60 ans.
[7] Le 13 juillet 2017, la Commission rejette la demande de licence présentée par Heffel, et ce pour trois principales raisons. Premièrement, Iris bleus appartient à la Nomenclature des biens culturels canadiens à exportation contrôlée, CRC, ch. 448 (la Nomenclature); deuxièmement, le tableau présente «un intérêt exceptionnel» au sens où l’entend l’alinéa 11(1)a) de la Loi sur l’exportation et l’importation de biens culturels, LRC 1985, ch. C‑51 (la Loi); troisièmement, il revêt une «importance nationale» telle que son exportation appauvrirait gravement le patrimoine national, au sens où l’entend l’alinéa 11(1)b) de la Loi.
[8] Heffel demande alors à la Cour fédérale de procéder au contrôle judiciaire de la décision de la Commission. Dans des motifs rendus le 12 juin 2018, le juge Manson (la Cour fédérale) accueille la demande d’Heffel. Selon la Cour fédérale, l’interprétation que propose la Commission de l’expression «importance nationale» qui figure à l’alinéa 11(1)b) est déraisonnable, car elle est indûment large, et la conclusion même selon laquelle le tableau revêt une «importance nationale» est déraisonnable. La Cour fédérale annule par conséquent la décision de la Commission et lui renvoie l’affaire pour qu’elle soit examinée par une formation différente. Le procureur général interjette appel de cette décision de la Cour fédérale.
[11] En 1977, le législateur édicte la Loi de mise en oeuvre de la Convention concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propriétés illicites des biens culturels, 14 novembre 1970, 823 RTNU 231 (entrée en vigueur le 24 avril 1972) adoptée par l’UNESCO. Cette loi de mise en oeuvre vise à préserver le patrimoine national canadien en créant un système de contrôles à l’exportation et d’incitatifs fiscaux destinés à encourager les Canadiennes et les Canadiens à vendre leurs objets importants à des organisations culturelles ou à en faire don à ces dernières.
[14] Il incombe alors à l’expert-vérificateur de décider si l’objet en question appartient à la Nomenclature. Dans l’affirmative, l’expert-vérificateur détermine ensuite (i) si l’objet présente un «intérêt exceptionnel» en raison de son rapport étroit avec l’histoire du Canada ou la société canadienne, de son esthétique ou de son utilité pour l’étude des arts ou des sciences; (ii) si l’objet revêt une «importance nationale» telle que sa perte appauvrirait gravement le patrimoine national (Loi, paragraphe 11(1)). Il s’agit d’un critère à deux volets connu dans le milieu comme le «cadre de l’IE/IN». La disposition sur laquelle porte le présent appel est l’alinéa 11(1)b). Par souci de commodité, nous la reproduisons ci-après:
Objet appartenant à la nomenclature Where object included in Control List
11 (1) Après constat de l’appartenance à la nomenclature de l’objet soumis à son examen, l’expert-vérificateur apprécie sans délai si cet objet: 11 (1) Where an expert examiner determines that an object that is the subject of an application for an export permit that has been referred to him is included in the Control List, the expert examiner shall forthwith further determine
a) présente un intérêt exceptionnel en raison soit de son rapport étroit avec l’histoire du Canada ou la société canadienne, soit de son esthétique, soit de son utilité pour l’étude des arts ou des sciences; (a) whether that object is of outstanding significance by reason of its close association with Canadian history or national life, its aesthetic qualities, or its value in the study of the arts or sciences; and
b) revêt une importance nationale telle que sa perte appauvrirait gravement le patrimoine national. (b) whether the object is of such a degree of national importance that its loss to Canada would significantly diminish the national heritage.
[15] L’expert-vérificateur qui est convaincu que l’objet ne satisfait pas aux deux critères que sont l’«intérêt exceptionnel» et l’«importance nationale» recommande à l’agent de délivrer la licence (Loi, paragraphe 11(2)). En revanche, l’expert-vérificateur qui, comme en l’espèce, est convaincu que l’objet satisfait aux deux critères recommande à l’agent, avec motifs à l’appui, de ne pas délivrer la licence (paragraphe 11(3)). L’agent envoie dans ce cas au demandeur un avis de refus mentionnant les motifs de l’expert-vérificateur (paragraphe 13(1)).
[17] Lorsqu’elle étudie la demande de licence, la Commission décide si l’objet qui y est visé appartient à la Nomenclature et s’il satisfait aux critères que sont l’«intérêt exceptionnel» et l’«importance nationale» (Loi, paragraphe 29(3)). S’il satisfait à ces deux critères, la Commission peut fixer un délai de deux à six mois pendant lequel elle ne fera pas délivrer de licence. Or, la Commission ne fixe un tel délai que si elle estime possible qu’un établissement ou une administration au Canada présente une offre d’achat de l’objet qui soit juste avant l’expiration du délai. Sinon, la Commission est tenue d’ordonner la délivrance immédiate de la licence (paragraphe 29(5)).
[19] Ce qui précède résume les mécanismes de contrôle à l’exportation que prévoit la Loi. Il convient de préciser que cette dernière, outre ces mécanismes, contient des dispositions qui s’appliquent de concert avec celles de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC 1985, ch. 1 (5e supp.) pour offrir des incitatifs fiscaux aux contribuables disposés à vendre leurs biens culturels à des établissements et administrations. Pour être admissible à ces mesures incitatives, l’objet doit être visé par un certificat délivré par la Commission. Actuellement, la Commission applique le même cadre d’IE/IN à la délivrance du certificat qu’à la délivrance de la licence: elle décide si l’objet présente un «intérêt exceptionnel» et revêt une «importance nationale» telle que sa perte appauvrirait considérablement le patrimoine national du Canada (Loi, alinéas 29(3)b) et c) et paragraphe 32(1)).
[20] Saisie de l’appel d’une décision de la Cour fédérale rendue à l’issue d’un contrôle judiciaire, notre Cour doit en premier lieu décider si la Cour fédérale a opté pour la norme de contrôle appropriée et, en deuxième lieu, décider si elle l’a appliquée correctement. Bref, notre Cour «se met à la place» de la Cour fédérale, se concentre sur la décision administrative, en l’occurrence la décision de la Commission, et décide si la Cour fédérale, en procédant au contrôle judiciaire de la décision de la Commission, a opté pour la norme de contrôle appropriée et l’a appliquée correctement (Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, par. 45 et 46, approuvant la démarche énoncée dans l’arrêt Canada (Agence du revenu) c. Telfer, 2009 FCA 23, par. 18).
(1) Interprétation par la Commission du terme «intérêt exceptionnel» figurant à l’alinéa 11(1)a) de la Loi
[25] Ayant tranché cette question, la Commission décide ensuite qu’Iris bleus présente un «intérêt exceptionnel» en raison de son esthétique au sens où l’entend l’alinéa 11(1)a) de la Loi. La Commission souligne également qu’outre ce tableau, une seule autre toile de Gustave Caillebotte est détenue par une collection canadienne. La Commission souligne aussi l’importance de l’oeuvre de cet artiste en mentionnant que le Metropolitan Museum of Art à New York, [traduction] «l’un des plus importants musées d’art au monde» ne possède qu’une seule toile de Gustave Caillebotte, qu’il a acquise en 2014. Les possibilités d’admirer et d’étudier l’art de Gustave Caillebotte au Canada étant très limitées, la Commission estime que le tableau présente aussi un «intérêt exceptionnel» en raison de son importance pour l’étude des arts (décision de la Commission, par. 33):
[. . .] Vu la stature de l’artiste, l’un des phares du mouvement impressionniste français, l’importance de ce mouvement dans la compréhension de l’histoire de l’art et dans la pratique de l’art à notre époque (y compris au Canada) et comme l’objet est représentatif de l’oeuvre de l’artiste vers la fin de sa carrière, la Commission est d’avis que l’objet satisfait au critère d’intérêt exceptionnel en raison de son importance pour l’étude des arts.
[26] Les motifs de la Commission abordent également d’autres considérations. Par exemple, la Commission reconnaît que son interprétation de l’article 11 aurait une incidence sur les demandes de certificat visées à l’article 32 et qu’une interprétation donnée était susceptible de limiter le nombre d’objets admissibles à la certification (décision de la Commission, par. 25 et 30). Si ces commentaires portent sur ce qui constituait un «intérêt exceptionnel» aux termes de l’alinéa 11(1)a) et ne sont pas conclusifs en appel, on peut néanmoins déduire qu’ils ont joué dans l’interprétation proposée par la Commission de l’alinéa 11(1)a) en général et l’application de cette disposition au tableau en particulier.
(2) Interprétation par la Commission du terme «importance nationale» figurant à l’alinéa 11(1)b) de la Loi
[27] La Commission analyse en dernier la question de savoir si le tableau revêt une telle «importance nationale» que sa perte appauvrirait gravement le «patrimoine national», au sens où l’entend l’alinéa 11(1)b). C’est la seule question dont était saisie la Cour fédérale dans le cadre du contrôle judiciaire. Par conséquent, dans le présent appel, notre Cour ne s’intéresse qu’à l’interprétation que la Commission a proposée de l’alinéa 11(1)b) de la Loi.
[28] À cet égard, la formation de sept membres de la Commission estimait qu’un objet donné pouvait satisfaire au degré requis pour avoir une «importance nationale» même si l’objet ou son créateur était dépourvu de lien avec l’histoire canadienne ou le Canada. Citons le paragraphe 40 des motifs de la Commission:
[29] La conclusion de la Commission est expressément fondée sur le Guide pour l’exportation de biens culturels hors du Canada produit par le ministère du Patrimoine canadien, qui énumère les facteurs dont la Commission peut tenir compte lorsqu’elle détermine l’«importance nationale» d’un objet (publié en juin 2015, consultable en ligne, p. 31):
Aux fins de l’administration de la Loi, le terme patrimoine nationalcomprend les biens culturels du Canada, ou du territoire qui est aujourd’hui le Canada, et les exemples importants de biens culturels étrangers qui démontrent la diversité culturelle du Canada ou qui permettent aux Canadiens de comprendre différentes cultures, civilisations, périodes et leur place dans l’histoire et dans le monde.
[30] Par conséquent, la Commission a conclu à l’unanimité de ses membres que la perte d’Iris bleus appauvrirait gravement le patrimoine national. Citons ses motifs:
[46] Vu la provenance de l’objet, la condition de ce dernier, la rareté des oeuvres de l’artiste au sein de collections canadiennes, la valeur de l’objet sur le plan de la recherche et le fait qu’il s’agit d’un exemple hautement convoité d’un paysage réalisé par un peintre impressionniste, la Commission décide que la perte de l’objet appauvrirait gravement le patrimoine national.
[31] Après avoir tiré cette conclusion, la Commission s’est attachée à décider si un établissement ou une administration au Canada était susceptible d’offrir d’acheter Iris bleus à un prix juste dans les six mois suivants. Vu l’importance exceptionnelle du tableau, la rareté des oeuvres de Gustave Caillebotte au Canada et la place importante que l’artiste occupait au sein du mouvement impressionniste français, la Commission estimait que le tableau susciterait un intérêt considérable. La Commission a également repris la preuve de l’expert-vérificateur selon laquelle trois conservateurs canadiens d’art européen avaient exprimé le souhait que le tableau demeure au Canada et avaient indiqué que leur établissement seraient en mesure de l’acquérir. Ainsi, comme le prévoit la Loi, la Commission a fixé un délai de six mois au cours duquel elle ne ferait pas délivrer de licence (décision de la Commission, par. 50, 51 et 59).
[33] Il importe de rappeler que l’alinéa 11(1)b) appelle une évaluation de la portée et de l’incidence de la perte. En effet, aux termes de son libellé, l’oeuvre «revêt une importance nationale telle que sa perte appauvrirait gravement le patrimoine national» (non souligné dans l’original). Les termes clés de cette disposition («importance nationale» et «patrimoine national») ne sont pas définis dans la Loi. De prime abord, le libellé de la disposition ne contraint pas la Commission à examiner certains facteurs. Il traduit au contraire une multitude d’options à la mesure de l’expertise de la Commission (Schmidt c. Canada (Procureur général), 2018 CAF 55, [2018] A.C.F. No 315 (QL) [Schmidt]). La disposition comprend des qualificatifs larges ‑ «telle que» et «gravement» ‑ qui révèlent de même l’intention du législateur d’accorder à la Commission un champ d’action vaste lorsqu’il s’agit d’évaluer un objet et de déterminer s’il revêt une «importance nationale». C’est pourquoi la Commission est composée de membres nommés en raison de leur expertise dans le domaine spécialisé où s’intersectent biens, patrimoine et établissements culturels.
[34] À l’appui de sa prétention selon laquelle la décision de la Commission n’est pas raisonnable, l’intimée invoque l’arrêt Canada (Procureur général) c. Almon Equipment Limited, [2011] 4 R.C.F. 203, 2010 CAF 193 [Almon], et affirme qu’il s’agit d’un précédent qui autorise la Cour à conclure au caractère déraisonnable de la décision de la Commission. Toutefois, l’arrêt Almon n’apporte pas d’eau au moulin de l’intimée. Dans cette affaire, qui porte sur une décision du Tribunal canadien du commerce extérieur, la disposition contestée «établit une marche à suivre obligatoire pour l’examen de la réparation», à savoir l’alinéa 30.15(3) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. 1985 (4e suppl.), ch. 47 (Almon, par. 38 et 39). Or, en l’espèce, l’alinéa 11(1)b) de la Loi ne prescrit pas une liste exhaustive de facteurs à examiner; il s’agit d’une disposition générale, et non d’une «marche à suivre obligatoire» que le décideur administrateur, en l’occurrence la Commission, est tenu de respecter.
[35] L’interprétation de la Commission est également étayée par le paragraphe 4(2) de la Loi, qui habilite le gouverneur en conseil à faire porter à la Nomenclature, «indépendamment de leur lieu d’origine, tous les objets ou catégories d’objets [. . .] dont il estime nécessaire de contrôler l’exportation pour conserver au Canada le patrimoine national» (non souligné dans l’original). Je suis d’accord avec l’intimée pour dire qu’aux termes de la Loi, les objets appartenant à la Nomenclature, du seul fait de leur appartenance à celle-ci, ne sont pas réputés faire partie du patrimoine national. Cependant, du fait de leur appartenance à la Nomenclature, il est jugé nécessaire de contrôler ces objets pour préserver le patrimoine national. Il s’ensuit que des objets de chaque catégorie, y compris celles qui n’exige aucun lien avec le Canada, pourraient faire partie du patrimoine national. Le libellé général de l’alinéa 11(1)b) étaye cette conclusion.
[36] À cet égard, selon l’intimée, si la Nomenclature détermine ce qui fait partie du «patrimoine national», l’expertise de la Commission à faire le constat visé à l’alinéa 11(1)b) serait superflue. Une telle prétention fait fi du rôle décisif de la Commission lorsqu’il s’agit d’évaluer l’incidence qu’est susceptible d’entraîner la perte d’un objet appartenant à la Nomenclature. En effet, la Commission doit se demander si l’objet «revêt une importance nationale telle que sa perte appauvrirait gravement le patrimoine national». Bref, l’importance de l’objet doit toujours être déterminée, au cas par cas, par les membres experts de la Commission.
[37] La prétention de l’intimée selon laquelle la Commission a confondu «intérêt exceptionnel» (alinéa 11(1)a)) et «importance nationale» (alinéa 11(1)b)) en [traduction] «néglige[ant] à toutes fins utiles le critère légal de l’“importance nationale”» est pareillement non fondée (mémoire des faits et du droit de l’intimée, par. 64). Le critère de l’«intérêt exceptionnel» prévu à l’alinéa 11(1)a) permet essentiellement de juger si un objet présente un intérêt en raison de son rapport étroit avec l’histoire du Canada ou la société canadienne, ou en raison de son esthétique ou de son utilité pour l’étude des arts ou des sciences. En revanche, le critère de l’«importance nationale» prévu à l’alinéa 11(1)b) permet d’évaluer l’effet qu’entraînerait l’exportation de l’objet, c’est-à-dire l’importance de l’objet pour le Canada. Par exemple, un tableau pourrait présenter un «intérêt exceptionnel», et satisfaire ainsi au critère prévu à l’alinéa 11(1)a) en raison de sa beauté (esthétique), mais ne pas revêtir une «importance nationale», car de nombreuses autres oeuvres semblables du même artiste, en meilleur état, se trouvent au Canada. Si certaines considérations sont susceptibles de se recouper dans l’évaluation de ces deux critères, je ne suis pas d’accord avec l’intimée pour dire que ces recoupements rendent l’alinéa 11(1)b) superflu et, par le fait même, la décision de la Commission déraisonnable (mémoire des faits et du droit de l’intimée, par. 63).
[39] Après avoir pris connaissance de l’historique législatif de la Loi qui a été versé au dossier, je ne peux conclure, comme l’intimée, que la décision de la Commission est déraisonnable. L’intimée prétend particulièrement que James Hugh Faulkner, qui occupait le poste de secrétaire d’État et a présenté le projet de loi C‑33 qui est devenu la Loi, a insisté dans les débats sur la nécessité de limiter les contrôles et de viser seulement les objets «de la plus haute importance» (mémoire des faits et du droit de l’intimée, par. 62; Débats de la Chambre des communes, 30e légis, 1re sess., vol. 3, 7 février 1975, p. 3026). Or, ce fait n’étaye pas la prétention de l’intimée selon laquelle un objet doit nécessairement avoir un rapport avec le Canada. La Loi limite le nombre d’objets visés par le contrôle à l’exportation, non pas en exigeant un tel rapport, mais en exigeant que l’objet ait 50 ans ou plus et que son auteur soit décédé. En outre, l’objet – dans le cas où il est importé ‑ doit se trouver au Canada depuis au moins 35 ans; l’objet doit appartenir à l’une des catégories bien définies de la Nomenclature; l’objet doit présenter un «intérêt exceptionnel» et revêtir une importance nationale «telle» que sa parte «appauvrirait gravement» le patrimoine national. D’ailleurs, des objets sont soustraits au contrôle à l’exportation par différentes dispositions du régime créé par la Loi. Le contrôle est exercé sans égard à l’absence de rapport direct avec le Canada. Il était donc raisonnable pour la Commission de décider qu’un objet revêtait une telle «importance nationale» et satisfaisait ainsi au critère prévu à l’alinéa 11(1)b) de la Loi, et ce même si l’objet ou son auteur n’avaient pas de rapport direct avec le Canada.
(4) La conclusion de la Commission selon laquelle Iris bleus revêtait une «importance nationale» était-elle raisonnable?
[40] Ayant conclu au caractère raisonnable de l’interprétation par la Commission de l’alinéa 11(1)b), la Cour est appelée à décider si la conclusion de la Commission selon laquelle Iris bleus revêtait une «importance nationale», et satisfaisait ainsi au critère prévu à l’alinéa 11(1)b), était également raisonnable.
[41] Dès le départ, mentionnons que la Commission, avant de décider que le tableau revêtait une «importance nationale», ne s’est pas contentée du fait énoncé dans le Guide pour l’exportation de biens culturels hors du Canada, à savoir que le Canada est un pays multiculturel. L’analyse de la Commission s’est révélée plus nuancée que ce que l’intimée prétend. Elle a évalué [traduction] «la provenance de l’objet, l’importance de son créateur, son origine, son authenticité, son état, son caractère complet, sa rareté ou son caractère unique, sa représentativité, sa valeur documentaire ou pour la recherche ainsi que les associations contextuelles possibles» (décision de la Commission, par. 38). Plus particulièrement, la Commission, sur le fondement de son appréciation des faits, a tiré les conclusions suivantes:
– Iris bleus provenait du catalogue d’un important marchand d’art (Ambroise Vollard de Paris) qui figurait parmi les plus réputés marchands d’art contemporain français du 20e siècle, et qui représentait des peintres impressionnistes français (par. 41);
– L’oeuvre de Gustave Caillebotte a suscité un nouvel intérêt au milieu des années 1960, et ses toiles ont été réévaluées au cours des vingt dernières années (par. 42);
– Iris bleus est l’un de deux tableaux de Gustave Caillebotte qui se trouvent au Canada. Il s’agit d’une oeuvre d’art unique et du seul exemple de la série illustrant des fleurs et présentant une importance symbolique à avoir été créé par l’artiste à la fin de sa vie (par. 43);
– Vu sa rareté, Iris bleus présente un intérêt considérable et une importance pour la recherche au Canada sur le mouvement impressionniste français (par. 44).
[42] La Commission a mentionné également le fait que le Musée des beaux-arts du Canada possède une toile de Vincent van Gogh, Iris (1890). L’intimée prétend que, si la Commission est autorisée à tenir compte d’un pareil facteur, il s’ensuit que [traduction] «[l]a Loi s’appliquerait à une foule d’objets culturels toute nature confondue et rendrait inutile l’analyse que commande [l’alinéa] 11(1)b)» (mémoire des faits et du droit de l’intimée, par. 80). Pour souscrire à cette prétention, il faut adopter une interprétation parcellaire de la décision de la Commission, qu’il faut considérer dans son ensemble. En effet, la toile de van Gogh ne constituait qu’un facteur parmi tant d’autres que la Commission a examinés avant de décider que la perte d’Iris bleus appauvrirait gravement le patrimoine national.
[43] Ainsi, il était loisible à la Commission de faire fi des éléments de preuve déposés par l’intimée qui avançaient la nécessité d’un rapport avec le Canada pour tenir compte des facteurs plus généraux énoncés dans le Guide pour l’exportation de biens culturels hors du Canada. Les facteurs examinés par la Commission concernent la valeur et l’importance de l’objet ainsi que son importance au sein de la culture canadienne, à savoir la rareté d’autres toiles de Gustave Caillebotte au Canada et la présence au Canada d’oeuvres semblables réalisées par d’autres artistes. Comme nous le mentionnons plus haut, comme la Loi ne prévoit aucun facteur à cet égard, les facteurs dont la Commission a tenu compte pour déterminer l’incidence que serait susceptible d’avoir l’exportation d’Iris bleus étaient raisonnables.
[45] La norme de contrôle étant celle de la décision raisonnable en l’espèce, la Cour fédérale était tenue de respecter le principe directeur établi de longue date en la matière: la déférence.
[46] Il importe de rappeler, à ce sujet, que la question faisant l’objet du contrôle concerne l’interprétation par la Commission de l’alinéa 11(1)b) de sa loi constitutive. Ainsi, le contrôle judiciaire a pour point de départ le degré de déférence à lui accorder. La Cour suprême du Canada, dans l’arrêt Williams Lake Indian Band c. Canada (Affaires autochtones et du Développement du Nord), 2018 CSC 4, [2018] 1 R.C.S. 82, au paragraphe 36, rappelle ce qu’exige l’application d’une norme caractérisée par la déférence:
Faire preuve d’une telle déférence envers le Tribunal exige de la cour de révision qu’elle «reste près des motifs donnés par le [T]ribunal» et leur accorde une «attention respectueuse» (Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, 2003 CSC 20, [2003] 1 R.C.S. 247, par. 49; Dunsmuir, par. 48). Les motifs qu’il rédige permettent de comprendre pourquoi le Tribunal tranche comme il le fait et de décider si sa décision appartient aux issues «pouvant se justifier au regard des faits et du droit» (Dunsmuir, par. 47; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708, par. 14‑16; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, par. 89‑90; Leahy c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CAF 227, [2014] 1 R.C.F. 766, par. 121‑122). La cour de révision doit d’abord considérer la décision du Tribunal et se demander si elle est justifiée au vu des précédents. D’autres décisions du Tribunal peuvent valoir d’être considérées dans le cadre de l’examen du caractère raisonnable: Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654 («A.T.A.»), par. 56; voir aussi Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, section locale 30 c. Pâtes & Papier Irving, Ltée, 2013 CSC 34, [2013] 2 R.C.S. 458, par. 6 (la juge Abella) et par. 75 (les juges Rothstein et Moldaver, dissidents).
[47] De même, la Cour suprême rappelle que, dans le cadre du contrôle judiciaire de l’interprétation par un décideur administratif d’une loi donnée, l’«approche moderne en matière de contrôle judiciaire» reconnaît que l’exercice de ce «pouvoir discrétionnaire d’interprétation relève en effet de l’“expertise” du décideur administratif» (McLean c. Colombie-Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895, par. 31 et 33).
[48] Il s’ensuit qu’en l’espèce, la Cour fédérale était tenue de déférer à la Commission, qui est la mieux placée pour proposer une interprétation qui respecte son mandat légal et le cadre dans lequel elle exerce ses activités. Autrement dit, la Commission, à titre de décideur administratif, jouit d’un «privilège» en matière d’interprétation de sa loi constitutive. Pour citer la Cour suprême du Canada «suivant la norme de la raisonnabilité, nous devons déférer à toute interprétation raisonnable du décideur administratif, mêmelorsque d’autres interprétations raisonnables sont possibles» (McLean, par. 40; en italiques dans l’original).
[49] La Cour fédérale reconnaît que «la Commission a droit à une certaine déférence lorsqu’elle interprète sa loi constitutive et que la demanderesse [l’intimée] doit non seulement démontrer que son interprétation différente de la Loi est raisonnable, mais également que l’interprétation de la Commission est déraisonnable» (motifs de la Cour fédérale, par. 28). Or, elle mène sa propre analyse de son propre point de vue et procède ainsi à un contrôle selon la norme de la décision correcte, sous le couvert de celle de la décision raisonnable. Au lieu de se demander si l’interprétation par la Commission appartient aux issues possibles acceptables, la Cour fédérale, à la lumière des principes énoncés dans l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, [1998] A.C.S. no 2 (QL), procède à sa propre analyse de ce qui constitue une «importance nationale» et propose sa propre interprétation de l’alinéa 11(1)b) de la Loi.
[50] En procédant ainsi, la Cour fédérale a commis une erreur susceptible de contrôle dès le début de son analyse: elle a adopté sa propre interprétation de l’alinéa 11(1)b) et c’est à cette aune qu’elle a comparé l’interprétation de la Commission, jugeant cette dernière déraisonnable, car incompatible avec la sienne. La Cour fédérale a alors succombé à la tentation à l’égard de laquelle notre Cour, dans l’arrêt Delios c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 117, [2015] A.C.F. no 549 (QL), fait la mise en garde suivante, au paragraphe 28:
[51] Par exemple, la Cour fédérale conclut, dès le début de son analyse, que l’alinéa 11(1)b) laisse entendre que «l’objet doit avoir un lien direct avec le Canada» (motifs de la Cour fédérale, par. 19) et qu’«[à] tout le moins, l’objet doit avoir des répercussions importantes sur la culture canadienne» (par. 19). Pareille application de la norme de la décision correcte est précisément ce qui l’a menée à rejeter l’interprétation par la Commission de l’alinéa 11(1)b):
[52] Il importe également de préciser que la notion fondamentale sur laquelle repose la norme de la décision raisonnable est qu’il peut légitimement y avoir de multiples issues possibles, «même lorsque celles-ci ne correspondent pas à la solution optimale que la cour de révision aurait elle-même retenue» (Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2018 CSC 31, [2018] 2 R.C.S. 230 [Canada 2018], par. 55). L’une des justifications qui président au choix de la norme de la décision raisonnable est que l’on reconnaît que les décideurs administratifs exercent dans un milieu où interviennent nombre de politiques qui sont susceptibles de jouer dans leurs décisions. En matière d’interprétation législative, par la norme de la décision raisonnable, on reconnaît que le décideur administratif «est le mieux placé pour comprendre les considérations de politique générale et le contexte qu’il faut connaître pour résoudre toute ambiguïté dans le texte de loi» (Canada 2018, par. 55).
[54] Premièrement, en refaisant l’exercice d’interprétation législative, la Cour fédérale étaye de définitions tirées de dictionnaires son interprétation textuelle selon laquelle «[e]nsemble, les termes “patrimoine” et “national” exigent que l’objet revête non seulement une importance sur le plan culturel, mais également que cette importance soit propre au Canada et aux Canadiens» (motifs de la Cour fédérale, par. 20). Une telle démarche a mené la Cour fédérale à s’attacher uniquement à arrêter le sens ordinaire des mots, au lieu de déterminer ce que la loi signifie «réellement» (Schmidt, par. 27 et 28).
[56] La Cour fédérale affirme à plusieurs reprises que le législateur entendait, en adoptant la Loi, éviter toute atteinte aux droits de propriété. Invoquant les interventions du secrétaire d’État, M. Faulkner, au cours des débats portant sur le projet de loi, la Cour fédérale estime qu’une interprétation plus stricte de l’alinéa 11(1)b) de la Loi que celle proposée par la Commission s’impose (motifs de la Cour fédérale, par. 12, 26 et 27). La Cour fédérale néglige ainsi d’autres dispositions de la Loi veillant à ménager l’équilibre entre les droits de propriété et la protection du patrimoine culturel au profit des générations à venir. Certes, à l’époque, le législateur était conscient des droits des propriétaires de biens culturels de participer en toute légalité à un marché international d’oeuvres d’art. Cette intention ressort des nombreuses exigences prescrites dans la Loi en vue de réduire les mesures de contrôle visant les objets culturels susceptibles de porter atteinte aux droits de propriété. Par exemple, la Commission doit déterminer d’une part qu’un objet présente un «intérêt exceptionnel» et revêt une «importance nationale» et d’autre part être convaincue qu’un établissement ou une administration canadien pourrait offrir de l’acquérir avant de fixer un délai (Loi, paragraphe 29(5)). Le court délai prévu par la Loi donne l’occasion à un établissement culturel de présenter une offre d’achat juste. En l’absence d’une offre à l’expiration du délai, la Commission n’est pas habilitée à refuser la licence, et cette dernière sera délivrée. Par conséquent, le délai n’est pas illimité, et l’effet sur les droits de propriété demeure restreint.
[57] Enfin, les incitatifs fiscaux prévus à l’article 32 de la Loi, s’ils ne sont pas déterminants pour l’issue de l’appel, éclairent néanmoins l’économie générale de la Loi. L’intimée en convient (mémoire des faits et du droit de l’intimée, par. 44). En effet, les incitatifs encouragent les propriétaires à faire don de leurs biens culturels d’importance nationale ou à les vendre à des établissements désignés, ce qui empêche la ghettoïsation culturelle de nombre d’établissements canadiens en leur permettant d’acheter des oeuvres d’art en vue de préserver le patrimoine culturel au profit des générations à venir. Les incitatifs fiscaux jouent donc un rôle crucial dans l’application du régime global établi par la Loi; la Commission y était sensible quand elle a rendu sa décision (décision de la Commission, par. 25, 27, 30 et 52).
«Richard Boivin»
«Je suis d’accord
Mary J.L. Gleason»
Marianne Rivoalen»

References: in fine
 CSC 
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