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BVerfG vs. EuGH – eine Analyse des Verhältnisses von nationalem Recht und Unionsrechts | Juraexamen.info
BVerfG vs. EuGH – eine Analyse des Verhältnisses von nationalem Recht und Unionsrecht |
10. August 2015 | von
Wir freuen uns, einen weiteren Gastbeitrag veröffentlichen zu können. Er stammt von Patrick Otto, Studium in Hannover, studentische Hilfskraft am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht (Prof. Dr. Volker Epping) sowie am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Verwaltungswissenschaft (Prof. Dr. Veith Mehde).
Lokalkolorit vs. europäische Integration – mit dieser Dichotomie könnte das Verhältnis zwischen dem Europäischen Gerichtshof und dem Bundesverfassungsgericht umschrieben werden. Seit Jahrzehnten streiten sich beide über die Bindungswirkung ihrer Urteile, wobei das BVerfG stets darum bemüht ist, sich eine möglichst maximale Prüfungskompetenz zu sichern. Neu entfacht wurde diese Diskussion nun durch den kürzlich veröffentlichten OMT-Beschluss des EuGH. Was nun? Dieser Frage möchte der vorliegende Beitrag nachgehen.
I. Grundsätzliches zum Verhältnis zwischen BVerfG und EuGH
Im Grundsatz pflegen BVerfG und EuGH ein kooperatives Verhältnis, da sie beide ein Interesse an der europäischen Integration haben und sich daher gegenseitig unterstützen (Stichwort: Grundsatz der Europafreundlichkeit). Dennoch zeigt sich in der Linie der Jurisdiktion des BVerfG an einigen Stellen, dass sich das hiesige Verfassungsgericht schwer damit tut, Kompetenzen an den EuGH abzugeben und damit selbst in den Hintergrund zu treten. Andererseits hat der EuGH ein Interesse daran, möglichst stark und mit umfassenden Kompetenzen ausgestattet zu sein, um eine für die Mitgliedstaaten einheitliche Rechtsprechung zu schaffen. Dafür nimmt dieser auch in Kauf, dass Entscheidungen getroffen werden, die ein nationales Verfassungsgericht so oder so ähnlich nicht getroffen hätte. So hat das europäische Gericht bereits im Jahr 1964 in seiner prominenten Costa/ENEL-Entscheidung (EuGH v. 15.7.1964 – 6/64 (Costa/ENEL)) klargestellt, dass ein Anwendungsvorrang des Unionsrechts existiert, der absolut und uneingeschränkt gelte. Das BVerfG erkennt diesen zwar an, interpretiert ihn jedoch nur als relativ und daher als für Ausnahmen zugänglich. Dieser Umstand führte in der Vergangenheit wie auch in der Gegenwart zu einem nicht zu übersehbaren Konflikt.
II. Der Ausgangspunkt des Konflikts: Die Solange-Rechtsprechung des BVerfG
Erstmals virulent wurde das Verhältnis zwischen BVerfG und EuGH in der prominenten Solange-Rechtsprechung. In seiner Solange I-Entscheidung (BVerfG v. 29.5.1974 – BvL 52/71, BVerfGE 37, 271), die noch zur Anfangszeit der europäischen Integration ergangen war, hielt sich das BVerfG solange einen Prüfungsmaßstab anhand der nationalen Grundrechte offen, wie das europäische Recht und die Judikatur des EuGH keinen vergleichbaren Rechtsschutz gewährleiste. Verstoße daher europäisches Recht gegen die nationalen Grundrechte, so trete das Unionsrecht hinter dem nationalen Recht zurück. Mit fortschreitender Integration erhöhte sich in der Folge auch der Grundrechtsschutz, sodass sich das BVerfG in seiner Solange II-Entscheidung (BVerfG v. 22.10.1986 – 2 BvR 197/83, BVerfGE 73, 339) erneut mit dem Verhältnis zwischen nationalen Recht und Unionsrechts befasste. Hier sah es den vergleichbaren Grundrechtsschutz als gegeben an, da der EuGH mittlerweile selbst einen ungeschriebenen Grundrechtekatalog in Form der allgemeinen Rechtsgrundsätze anerkenne. Daher prüfe das BVerfG dann nicht mehr am Maßstab der nationalen Grundrechte. Durch diesen recht deutlichen Richterspruch hin zum Unionsrecht galt das Verhältnis von nationalem Recht und Unionsrechts zumindest prima facie als geklärt.
III. Die Ausnahme Identitätskontrolle
Die erste Ausnahme vom Verdikt der Solange II-Entscheidung ist die sog. Identitätskontrolle. Die Verfassungsrichter aus Karlsruhe behalten sich dabei die Prüfung von Rechtsakten anhand des nationalen Rechts für den Fall offen, dass der unantastbare Kerngehalt der Art. 1 und 20 GG verletzt wird (vgl. Art. 23 I 3, 79 III GG). Erstmals ausdrücklich genannt wurde dieses Institut in der Lissabon-Entscheidung (BVerfG v. 30.6.2009 – 2 BvE 2, 5/08 u.a., BVerfGE 123, 267) und finde seine Erforderlichkeit darin, dass die Übertragung von Kompetenzen an die Union nicht über die unantastbaren Ewigkeitsnormen der Art. 1 und 20 GG hinausgehen dürfe. Praktisch relevant sei hierbei vor allem das Demokratieprinzip, nach dem substanzielle Kompetenzen beim deutschen Parlament verbleiben müssten.
IV. Die Ausnahme der Rechtsakte ultra vires
Die zweite Ausnahmen sind die ausbrechenden Rechtsakte, die das Kompetenzgefüge des Unionsrechts sprengen (sog. Rechtsakte ultra vires) und erstmals in der Maastricht-Entscheidung (BVerfG v. 12.10.1993 – Az 2 BvR 2134, 2159/92, BVerfGE 89, 155), seinerzeit firmierend unter dem Begriff „ausbrechende Rechtsakte“, genannt wurde. Ein solcher Rechtsakt liege dann vor, wenn gegen den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 I und II EUV) oder das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 III EUV) verstoßen wird. Wie das BVerfG in seiner Lissabon-Entscheidung (BVerfG v. 30.6.2009 – 2 BvE 2, 5/08 u.a., BVerfGE 123, 267) ausführte, habe das Gericht dann durchaus die Kompetenz dazu, die Rechtsakte der Union im Hinblick auf den gesteckten Kompetenzkatalog in den Verträgen zu überprüfen und zu verwerfen, solange sie die deutsche Rechtsordnung berühren. Gleichwohl begreift es diese Kompetenz nur als eine Reservekompetenz, die subsidiär gegenüber dem Unionsrechtsschutz ist, sodass das Entscheidungsprimat des EuGH im Grundsatz anerkannt wird. Die genauen Kriterien für einen solchen Rechtsakt ultra vires formulierte das BVerfG in seiner Honeywell-Entscheidung (BVerfG v. 6.7.2010 – 2 BvR 2661/06, BVerfGE 126, 286) sehr eng, sodass teilweise vertreten wird, dass ein solcher Rechtsakt ultra vires kaum mehr vorstellbar sei.
V. Alles neu macht der OMT-Beschluss? Das bisher Gesagte galt lange Zeit als gesetzt. Neue Beachtung wurde dem Verhältnis zwischen nationalen Recht und Unionsrecht jedoch wieder durch den sog. OMT-Beschluss geschenkt (BVerfG v. 7.2.2014 – 2 BvR 1390/12). In dieser Entscheidung zog das BVerfG einen ausbrechenden Rechtsakt für den Beschluss der Europäischen Zentralbank (EZB) v. 6.9.2012 in Betracht, indem es um die Technical features of Outright Monetary Transactions ging. Hierbei hat das BVerfG Neuland betreten und erstmalig dem EuGH eine Rechtssache zur Vorabentscheidung vorgelegt. Der OMT-Beschluss der EZB sieht vor, dass diese Staatsanleihen ausgewählter Mitgliedstaaten in unbegrenzter Höhe ankaufen darf, wenn und solange diese Mitgliedstaaten Teil des Europäischen Rettungsschirms (ESM) sind. Eine Umsetzung hiervor fand bislang noch nicht statt. Der zweite Senat erblickt hierin eine Überschreitung der Kompetenz der EZB, da diese unzulässige Wirtschaftspolitik betreibe und zudem ein Verstoß gegen das Verbot der Staatenfinanzierung aus Art. 123 I AEUV vorliege, welcher im Wege des Organstreitverfahrens oder der Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung von Art. 38 I GG geltend gemacht werden könne.
Der EuGH judizierte auf das Vorabentscheidungsersuchen des BVerfG, dass das Vorhaben der EZB im Einklang mit dem Unionsrecht stehe (EuGH v. 16.6.2015 – C-62/14 (Gauweiler u.a.)). Das EZB-Programm sei, entgegen der Auffassung des BVerfG, nicht der Wirtschafts-, sondern der Währungspolitik zuzuordnen. Auch ein Verstoß gegen das Verbot der Staatenfinanzierung liege nicht vor, soweit die EZB die ihr selbst gesetzten Kriterien einhalte. Damit negierte der EuGH alle Bedenken des BVerfG und gab die Rechtssache zurück nach Karlsruhe. Dies ist letztlich nur ein weiterer Beleg dafür, dass der EuGH seine eigene Kompetenz als umfassend begreift und den Mitgliedstaaten insoweit keinen eigenen Spielraum zubilligt. Damit ist die Ausgangsfrage (Alles neu macht der OMT-Beschluss?) damit zu beantworten, dass sich die Entscheidung nur in den Kanon bisheriger Entscheidungen einfügt und diese bestätigt, aber das Rad sprichwörtlich nicht neu erfindet.
Der Konflikt ist noch nicht entschärft. Auch der OMT-Beschluss macht deutlich, dass das BVerfG immer noch eine sehr starke Skepsis gegenüber dem EuGH hat und daher weiterhin Reservekompetenzen behalten möchte. Der EuGH weicht hingegen auch nicht von seiner Linie ab, für sich selbst ein Maximum an Kompetenzen zu beanspruchen. Dennoch erweist sich der EuGH vorerst als Sieger dieses Konflikts und es ist wohl auch mit Blick auf die geschichtliche Entwicklung davon auszugehen, dass sich das BVerfG immer weiter zurückziehen wird und der EuGH insoweit allein über die Prüfung von Rechtsakten im Anwendungsbereich des Unionsrechts entscheiden wird. Indes würde dies wiederum zu einer Stärkung des BVerfG führen, da dem EuGH die Bürde von Entscheidungen obliege und sich das nationale Gericht somit nicht der öffentlichen Kritik seiner eigenen Entscheidungen aussetzen müsste. Zudem würde dies dem Kooperationsgedanken am Besten Rechnung tragen. Daher wäre es sehr zu begrüßen, wenn der nun veröffentlichte OMT-Beschluss zu einem nachhaltigen Umdenken hin zum alleinigen Entscheidungsmonopol des EuGH führen würde.
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