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Timestamp: 2018-12-12 21:35:13+00:00

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﻿ SENTENCIA C-66 DE FEBRERO 11 DE 1997
SENTENCIA C-66 DE 11 DE FEBRERO DE 1997
CONTENIDO:LA CORTE DECLARA EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 30, 31, 37,38, 27 (PARCIAL), 35 (PARCIAL), 39 (PARCIAL), 32 (PARCIAL), DE LA LEY 142 DE 1994EN DICHA PROVIDENCIA SE SIENTA JURISPRUDENCIA EN CUANTO A LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS QUE INTERVIENEN EN LA PRESTACIÓN Y CONTRATACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PÚBLICO, PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS, CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Sentencia C-066 de febrero 11 de 1997
Ref.: Expediente D. 1394.
Alberto Sepúlveda Villamizar.
Santafé de Bogotá, D.C., febrero 11 de 1997.
Primera. La competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Política, corresponde a esta corporación el examen de la constitucionalidad de las leyes que sean demandadas por cualquier ciudadano, para hacer realidad la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Fundamental.
Segunda. La materia. Determinará la Corte en el presente pronunciamiento, si la regulación de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, en tanto sometida al régimen del derecho privado por mandato de la Ley 142 de 1994, viola la Constitución convirtiéndose, como lo afirma el demandante, en una “privatización” de la reglamentación de tales servicios. Además, sentará jurisprudencia en cuanto a la responsabilidad de los servidores públicos que intervienen en la prestación y contratación de tales servicios, los criterios que las empresas prestadoras de los mismos deben acoger para su administración, el régimen contractual aplicable y, finalmente, los efectos de las reparaciones por daños antijurídicos causados con ocasión de la prestación, contratación y administración de los servicios a que se refiere la citada ley, a la luz del artículo 90 de la Carta Política.
1. Los servicios públicos domiciliarios.
Si los servicios públicos en general son actividades inconfundibles e inherentes a la finalidad del estado social de derecho colombiano (artículo 365 superior), que busca servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (artículo 2º ibídem), no cabe duda de que aquellos que persiguen un completo acercamiento entre los individuos y el Estado, deben ser objeto de su más honda preocupación. Son los servicios públicos domiciliarios, entendidos como una especie del género servicio público, que pretende satisfacer las necesidades más básicas de los asociados, ocupando un alto nivel de importancia dentro de las tareas y objetivos que componen la gestión estatal, al punto de convertirse en una de sus razones fundamentales.
Consciente de lo anterior, el constituyente de 1991 dedicó una especial regulación a la materia de los servicios públicos (artículo 365 de la Carta), en la cual los reconoce como inherentes a la finalidad social del Estado, a quien atribuye el deber de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Sin embargo, defirió en el legislador la potestad de definir su régimen jurídico anticipando, eso sí la posibilidad de que los mismos sean prestados por el Estado directamente, o indirectamente a través de comunidades organizadas y particulares, pero en todo caso conservando aquel su regulación, control y vigilancia. Además, reconoció expresamente en el artículo 366, que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado, imponiéndole el objetivo de solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable, a las cuales otorga, incluso, prioridad de gasto sobre cualquier otra asignación, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales.
Así mismo, dedico una disposición especial al tema de los servicios públicos domiciliarios, como aplicación más concreta del género servicios públicos, para dejar en manos de la ley las competencias y responsabilidades relativas a su prestación, cobertura, calidad y financiación, y la luz de criterios de solidaridad y redistribución de ingresos, en busca de asegurar la igualdad y el marco jurídico-político democrático, participativo y justo que esta República unitaria se propuso en el preámbulo de su Constitución.
2. Los intereses partidistas como criterio de administración de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.
“... Decíamos en la ponencia para primer debate que existían antecedentes que llevan a la necesidad de una ley de servicios públicos domiciliarios. Entre ellos, la pérdida de credibilidad de nuestras instituciones frente a la deficiente prestación de los servicios, la profunda crisis financiera y gerencial que enfrenta el sector y el inmenso costo que la prestación de los servicios ha tenido ... es decir, el modelo actual de prestación de servicios públicos entró en crisis... Vistas las anteriores consideraciones resulta fácil deducir el propósito central de esta ley: estimular formas de gestión que por hallarse supeditadas a las preferencias de los usuarios, aseguren la eficacia y la eficiencia en la prestación de los servicios públicos...” (1) .
Entonces, no tiene razón la interpretación del actor en términos de que esta regulación es contraria al sentido democrático y participativo inherente a nuestro régimen político, cuando busca precisamente todo lo contrario, es decir, permitir el ingreso de más personas y organizaciones al ejercicio de una actividad económica lícita para beneficio de un mayor número de individuos. Con la expresión demandada, simplemente el legislador quiso reiterar y hacer énfasis en que las únicas razones que deben mover a las administraciones de las empresas tantas veces citadas, son la búsqueda de eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, el desarrollo de los mismos en el mediano y largo plazos, profesionalismo en la gestión y la satisfacción de los intereses generales, que es el sentido preciso y auténtico de la expresión, derivado de una interpretación sistemática y no recortada de la ley objeto de control. En este sentido vale recordar que el concepto que recoge la frase acusada también hay que relacionarlo con los principios consagrados en el artículo 209 de la C.P.
(1) Gaceta del Congreso Nº 220, 19 de junio de 1993, página 3.
Y es que en Colombia ha sido una constante histórica el estrecho vínculo entre clientelismo e ineficiencia de la administración pública al punto que se han dictado leyes con nombre propio y dirigidas específicamente a erradicar este mal endémico, el llamado estatuto anticorrupción (L. 190/95) constituye una clara muestra de lo señalado. Luego, no es gratuita la preocupación del legislador por evitar que las necesidades básicas insatisfechas de tantos colombianos, se vean desatendidas una vez más por el ánimo de unos pocos de entorpecer el ágil desarrollo de la prestación de los servicios públicos domiciliarios bajo el manto del ejercicio político y democrático, buscando entronizar en sus dependencias per secula seculorum, más personal parasitario que, en últimas, cumple las mismas funciones que pueden cumplirse con un número moderado de empleados, en pago de favores electorales, tal y como sucede en algunas dependencias de la administración pública. También hay que destacar que le expresión acusada debe entenderse en este sentido y no en el de los intereses partidistas que tutelan los intereses generales de la comunidad.
En conclusión, la administración de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios debe interpretar ante todo los intereses generales de la comunidad, como se ha señalado, nada tiene que ver con el ejercicio de los intereses generales y en tal sentido es exequible esta expresión, por estar conforme con los criterios señalados en los artículos 365, 366 y 367 de la Carta.
3. El control fiscal de los aportes estatales a empresas de servicios públicos domiciliarios.
El actor aisla la disposición señalada del contexto general de la ley, olvidando lo establecido en el artículo 30 del Código Civil según el cual el contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía, además, no tuvo en cuenta que, por mandato expreso del artículo citado, los pasajes de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo asunto.
Entonces, no tiene razón el demandante, cuando concluye que el fin de la norma acusada es alejar del control fiscal los recursos públicos trasladados a las empresas de servicios públicos domiciliarios, pues claramente el numeral 4º de la misma los pone bajo la vigilancia de la Contraloría General de la República, de las contralorías departamentales y de las municipales, mientras tales empresas no ejerzan dicho control por intermedio de empresas colombianas de carácter privado, elegidas por concurso público de méritos y previo concepto del Consejo de Estado o de los tribunales administrativos. Incluso pudo remitirse, antes de deducir semejante cosa, a una norma que regule materias similares; para el caso, la ley 42 de 1994, relativa a la organización del control fiscal financiero de los recursos estatales, en cuyos artículos 2º y 4º es claro que se extiende a “los particulares que manejen fondos o bienes del Estado, las personas jurídicas o cualquier tipo de organización o sociedad que maneje recursos del Estado en lo relacionado con éstos” y es “ejercido en forma posterior y selectiva por la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales y municipales”. Esto último es subrayado, además, por el artículo 50 de la Ley 142 de 1994, que obliga a las empresas privadas contratadas por las de servicios públicos domiciliarios para la vigilancia de su gestión fiscal, a incluir el ejercicio de un control financiero, de legalidad y de resultados que, indudablemente, debe seguir los parámetros de la ley 42 antes citada.
4. Régimen jurídico de los actos y contratos de las empresas de servicios públicos domiciliarios.
En efecto, pretende la ley objeto de control someter a un régimen de derecho privado los actos y contratos que celebren las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. No es otro el objetivo del envío que el artículo 31 de la Ley 142 de 1994 hace, en tratándose de contratos celebrados por dichas empresas, al parágrafo 1º del artículo 32 del estatuto general de la contratación administrativa salvo cuando la primera ley citada disponga otra cosa. En igual forma y directamente, el artículo 32 de la misma ley deja en manos de las reglas propias del derecho privado, salvo en cuanto la Constitución Política o la misma ley dispongan lo contrario, la Constitución y demás actos de las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para su administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas socias de ellas.
De otra parte, si las actuaciones y contratos de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios y de sus empleados deben someterse a los principios estipulados en el título preliminar de la ley objeto de control (artículo 30), y no directamente a los del artículo 23 de la Ley 80 de 1993, no hay sustento constitucional suficiente para la preocupación del actor en este punto, pues no es cierto que, por lo señalado, tales servidores públicos puedan desempeñar lo de sus cargos sin transparencia, responsabilidad y economía, y ello no les pueda ser exigido por las autoridades encargadas de vigilar sus actuaciones, ya que los principios que rigen la prestación de los servicios públicos domiciliarios no son solamente los arriba enunciados, sino los de eficiencia, eficacia, calidad, información, no abuso de la posición dominante, acceso, participación y fiscalización de los servicios, cobro solidario y equitativo, neutralidad, legalidad, esencialidad, garantía a la libre competencia, etc., todos establecidos a lo largo del título preliminar de la Ley 142 acusada (artículos 1º a 14), cuya consecución incluye, indudablemente, el cumplimiento de los principios que tanto preocupan al actor, desarrollando así cabalmente los principios esenciales de prestación eficiente y cobertura total de los servicios públicos, consagrados en el artículo 365 de la Carta.
Además, no existe tal favorecimiento discriminatorio para las personas a cargo de la prestación de los servicios públicos esenciales, en vista de que no es cierto que su régimen de responsabilidades no sea tan exigente como otros por el simple hecho de pertenecer al derecho privado; y menos en cuanto a estos trabajadores, quienes tienen una doble responsabilidad propia del régimen mixto de obligaciones que los cobija, pues a ellos no solamente se les aplica los artículos 55, 58 y 60 del Código Sustantivo del Trabajo, relativos a la ejecución del contrato de trabajo con buena fe, obligaciones y prohibiciones para los trabajadores, sino, eventualmente, la Ley 200 de 1995 o Código Disciplinario Único, cuyo artículo 20 incluye a los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria como destinatarios de la ley disciplinaria, estando cubiertos, entonces, también por los 28 deberes y 33 prohibiciones propias de este régimen.
Luego, la responsabilidad de los trabajadores al servicio de las empresas mencionadas, en razón a la importancia de la función pública que cumplen, es mayor que la de cualquier otro servidor público, con lo cual la Ley 142 de 1994 no viola, sino cumple el artículo 13 de la Constitución Nacional.
Así mismo, lo relativo a la posibilidad de que las comisiones de regulación, de acuerdo con los artículos 31 y 35 de la Ley 142 de 1994, determinen de manera general la inclusión facultativa u obligatoria de cláusulas exorbitantes en ciertos contratos y la celebración de licitaciones públicas u otros procedimientos que estimulen la concurrencia de oferentes, cuando las empresas de servicios públicos domiciliarios requieran bienes o servicios provistos por terceros. Dice el actor que tales disposiciones son inconstitucionales, pues “el legislador de la Ley 142 de 1994 le creó al Presidente de la República para que la ejerciera a través de las comisiones de regulación, una competencia para, so pretexto de ejercer “el control, la inspección y vigilancia” de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Reglamentar la gestión contractual en dichas entidades. Sin embargo, ni expresa ni tácitamente dicha competencia encuentra asidero en el artículo 370 de la Constitución Política”.
5. Desestimación de la personalidad interpuesta.
6. Los efectos de la nulidad sobre actos y contratos relativos a la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
Califica el actor como irracional la parte del artículo 38 de la ley objeto de control que limita los efectos de la declaratoria de nulidad, única y exclusivamente hacia el futuro, argumentando que ello significa que el restablecimiento del derecho o la reparación del daño solamente proceden hacia adelante, a partir del momento en que la jurisdicción contencioso administrativa profiera el fallo, lo cual, en su sentir, no se aviene con lo dispuesto en el artículo 90 constitucional. También ataca la segunda parte del artículo diciendo que si la buena fe se presume, “declarada la nulidad de un acto o contrato, éstos de todas maneras pueden quedar vigentes cuando hayas sido celebrados de buena fe... Por lo tanto,... la jurisdicción contencioso administrativa tendría que entrar a demostrar la mala fe (o quien ejerza la respectiva acción contractual...) a fin de poder proferir el fallo de anulación”.
No encuentra la Corte fundamento alguno que sirva para declarar la inexequibilidad del artículo 38 sub júdice a partir de los argumentos esgrimidos por el demandante. Como sucede con la disposición anteriormente examinada, el artículo 38 de la Ley 142 de 1994 consagra dos supuestos de hecho: primero, la sola anulación de los actos administrativos relacionados con los servicios públicos domiciliarios; y segundo, las consecuencias posibles de tal determinación jurisdiccional, es decir, el restablecimiento del derecho o la reparación del daño. En cuanto al primero, efectivamente la ley restringe el ámbito temporal de la anulación de los actos administrativos al momento de su declaratoria y hacia adelante, exclusivamente, con el fin de que todas las actuaciones consolidadas antes de la misma queden incólumes. Hasta aquí nada ha dicho el legislador sobre las posibles condenas patrimoniales, restablecimiento de derechos o reparación de daños a que haya lugar, sino simplemente se ha referido a la desaparición del acto anulado, a su exclusión del mundo jurídico, lo cual, se repite, sucede desde el momento en que así lo disponga la jurisdicción competente y hacia el futuro.
Otra cosa sucede en relación con las consecuencias a que puede llevar la anulación de un acto administrativo, segundo supuesto de hecho del artículo 38, cuya lectura, contraria a la efectuada por el actor, en ningún momento limita la reparación o el restablecimiento los daños causados o derechos conculcados después de la declaratoria de nulidad. No. Precisamente el legislador, previendo esta segunda posibilidad, separó la redacción de la norma buscando, de una parte, garantizar la estabilidad y seguridad jurídica en los asociados con la intangibilidad de las actuaciones amparadas por un acto administrativo posteriormente declarado nulo; y de otra, que los daños antijurídicos o los derechos cuya materialización o vulneración se desprendan de dicha declaratoria, puedan ser reparados o restablecidos, no desde el momento en que se profiera el fallo y hacia adelante únicamente, sino desde su efectiva verificación, incluso si ella se retrotrae a un momento anterior a la expedición del fallo. Luego, son diferentes los efectos en el tiempo de la anulación de los actos administrativos, que por orden del legislador solamente pueden ser ex nunc, y las consecuencias de la misma en cuanto a la reparación de daños o el restablecimiento de derechos que, dependiendo de las circunstancias, pueden tener efectos ex tunc, con lo cual, en manera alguna, el legislador ha desbordado lo prescrito en el artículo 90 constitucional.
Segundo. Declarar exequible la expresión “ajena a intereses partidistas” del numeral 3º del artículo 27 de la misma ley.
Tercero. Declarar exequible la frase “En estos casos, y en los de otros contratos de las empresas, las comisiones de regulación podrán exigir, por vía general, que se celebren previa licitación pública, o por medio de otros procedimientos que estimulen la concurrencia de oferentes” del artículo 35 acusado. Así mismo, la frase “Salvo los contratos de que trata el numeral 39.1, todos aquellos a los que se refiere este artículo se regirán por el derecho privado” del parágrafo del artículo 39 de la Ley 142 de 1994.
Cuarto. Declarar exequibles el numeral 7º del artículo 27; y los incisos primero y segundo del artículo 32, todos de la citada ley.

References: artículo 241
 artículo 90
 artículo 366
 artículo 209
 artículo 30
 artículo 50
 artículo 31
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 23
 artículo 365
 artículo 20
 artículo 13
 artículo 370
 artículo 38
 artículo 90
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 90
 artículo 27
 artículo 35
 artículo 39
 artículo 27
 artículo 32