Source: http://kraken.slv.cz/7Ao7/2011
Timestamp: 2018-06-23 20:08:54+00:00

Document:
7Ao7/2011
è. j. 7 Ao 7/2011-54
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Eli¹ky Cihláøové a soudcù JUDr. Karla ©imky a JUDr. Jaroslava Hubáèka v právní vìci navrhovatele: Mìsto Rýmaøov, se sídlem námìstí Míru 1, Rýmaøov, zastoupený Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem Dvoøákova 13, Brno, proti odpùrci: Moravskoslezský kraj-Zastupitelstvo Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. øíjna 2771/117, Ostrava, v øízení o návrhu na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy-Zásad územního rozvoje Moravskoslezského kraje, vydaného Zastupitelstvem Moravskoslezského kraje usnesením è. 16/1426 dne 22. 12. 2010,
I. V opatøení obecné povahy-Zásady územního rozvoje Moravskoslezského kraje, schváleném usnesením Zastupitelstva Moravskoslezského kraje è. 16/1426 dne 22. 12. 2010, s e z r u ¹ u je v textové èásti -v bodì è. 27 slovo zejména ve vìtì: Toto omezení platí zejména pro vybraná katastrální území tìchto obcí: ........ -v bodì è. 74 slovo zejména ve vìtì: Nepøipustit roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahu¹»ování zástavby v tìchto lokalitách zejména: ....... -v bodì è. 94 vìta: Nepøipustit roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahu¹»ování zástavby v tìchto lokalitách. dnem právní moci tohoto rozsudku.
II. Ve zbytku s e návrh z a m í t á .
Navrhovatel se v øízení podle ust. § 101a a násl. s. ø. s. domáhal zru¹ení opatøení obecné povahy-Zásad územního rozvoje Moravskoslezského kraje, vydaného zastupitelstvem
Moravskoslezského kraje usnesením è. 16/1426 dne 22. 12. 2010 (dále jen Zásady ), a to èástí uvedených v pøíloze è. 1 textové èásti -v kapitole A. Priority územního plánování kraje pro zaji¹tìní udr¾itelného rozvoje území-bod è. 9: Zamezení roz¹iøování stávajících a vzniku nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci v nejvíce exponovaných prostorech za podmínek podrobnìji specifikovaných v kapitolách B, C a E. -v kapitole C. Specifické oblasti-èást bodu è. 27: Nepøipustit roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci. Pøírùstek kapacit rodinné rekreace realizovat výhradnì pøemìnou objektù pùvodní zástavby na rekreaèní chalupy. Toto omezení platí zejména pro vybraná katastrální území tìchto obcí: Malá Morávka-k.ú. Malá Morávka a Karlov pod Pradìdem; Karlova Studánka-k.ú. Karlova Studánka; Ludvíkov-k.ú. Ludvíkov pod Pradìdem. -v kapitole E. Upøesnìní územních podmínek koncepce ochrany a rozvoje pøírodních, kulturních a civilizaèních hodnot území-èást bodu è. 74: Nepøipustit roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahu¹»ování zástavby v tìchto lokalitách zejména: -na území CHKO Poodøí, CHKO Beskydy a pøírodního parku Podbeskydí; -na území Slezských Beskyd; -na území rozvojové oblasti nadmístního významu OB-N1 Podbeskydí; -v okolí vodních nádr¾í ®ermanice a Tìrlicko; -na území CHKO Jeseníky v rámci katastrálních území obcí Malá Morávka (k.ú. Malá Morávka a Karlov pod Pradìdem), Karlova Studánka (k.ú. Karlova Studánka), Ludvíkov (k.ú. Ludvíkov pod Pradìdem); -a dále na vybraných katastrálních území obcí Vítkov (k.ú. Vítkov-èást Podhradí a k.ú. Nové Tìchanovice-èást Zálu¾né), Kru¾berk (k.ú. Kru¾berk), Moravice (k.ú. Moravice), Hradec nad Moravicí (k.ú. ®imrovice a Domoradovice), Odry (k.ú. Klokoèùvek). Tato podmínka se nevztahuje na správní území statutárního mìsta Ostravy s výjimkou lokalit zvlá¹tì chránìných území ve smyslu ustanovení § 14 a násl. zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a území soustavy Natura 2000. -v kapitole F. Vymezení cílových charakteristik krajiny-èást bodu è. 94: Nepøipustit roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahu¹»ování zástavby v tìchto lokalitách.
Návrh na zru¹ení specifikované èásti Zásad odùvodnil navrhovatel tím, ¾e on i okolní obce v nedávné minulosti schválili územní plány, jejich¾ souèástí je vznik nových lokalit pro stavby rodinné rekreace. Roz¹iøování tohoto typu rekreace pøedstavuje jednu z nejvýznamnìj¹ích mo¾ností rozvoje v problematické oblasti Specifická oblast republikového významu SOB3 Jeseníky-Kralický Snì¾ník (dále jen SOB3 ) a koresponduje s Politikou územního rozvoje ÈR 2008 (dále jen PÚR ) a dlouhodobými zámìry obcí, kterým byla vìnována nìkolikaletá pøíprava a orgány odpùrce se k nim v prùbìhu schvalovacího procesu opakovanì kladnì vyjadøovaly. Podle názoru navrhovatele v¹ak Zásady tyto zámìry fakticky znemo¾òují a v rùzných ohledech se jedná o nezákonnì vydaný akt.
Navrhovatel namítal, ¾e v napadené èásti Zásady odporují PÚR, která výslovnì stanoví potøebu rozvoje rekreace ve specifické oblasti SOB3, nebo» rozvoj rekreace a celkovì turistického ruchu je jednou z mála mo¾ných rozvojových aktivit v této oblasti. Je nepøípustné, aby nadøazený dokument stanovil jako jednu z priorit vytváøet územní podmínky pro rozvoj rekreace a cestovního ruchu v dané oblasti a dokument ni¾¹í úrovnì, vydaný pozdìji, tuto prioritu, resp. její dùle¾itou èást, bez øádného zdùvodnìní vylouèil. Odpùrce pøekroèil svoji zákonem vymezenou pravomoc, proto¾e není oprávnìn v Zásadách regulovat jiné plochy, koridory a zále¾itosti ne¾ ty, které mají nadmístní význam. Otázka regulace lokalit pro stavby rodinné rekreace je zále¾itostí lokální, a tedy plnì v kompetenci místních správních orgánù. Absolutní zákaz roz¹iøování ploch pro stavby rodinné rekreace je v rozporu se zásadou subsidiarity, minimalizace a ¹etrnosti zásahu do práv jednotlivce, a rovnì¾ s principem proporcionality a individualizace.
Dále navrhovatel namítal, ¾e v napadené èásti jsou Zásady neurèité a èásteènì i zmateèné, nebo» slovo zejména pou¾ité ve tøetí vìtì bodu 27 kapitoly C. a v první vìtì bodu 74 kapitoly E., zpùsobuje neurèitost a umo¾òuje rùzný výklad. Z pou¾ité formulace tak není zøejmé, zda odpùrce zamý¹lel takto striktnì regulovat roz¹iøování lokalit pro stavby rodinné rekreace na celém území Moravskoslezského kraje s výjimkou mìsta Ostravy nebo pouze ve vyjmenovaných územích. Podle názoru navrhovatele je napadená èást Zásad rovnì¾ diskriminaèní, nebo» zákaz se vztahuje pouze na plochy pro stavby urèené k rodinné rekreaci, èím¾ dochází diskriminaci rodinné rekreace, tedy pouze jednoho z nìkolika typù rekreace. Druhým dùvodem diskriminaèního charakteru je výjimka z nepøípustnosti roz¹iøování lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci udìlená statutárnímu mìstu Ostrava, která není dostateènì odùvodnìna.
Závìrem navrhovatel namítal, ¾e Zásady v napadené èásti poru¹ují ustanovení správního øádu. Podle názoru navrhovatele pøedstavuje zdr¾ení se urèitého jednání stanovení povinnosti. Z dikce ust. § 173 odst. 3 zákona è. 500/2004 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, (dále jen správní øád ) plyne, ¾e není povoleno, aby opatøení obecné povahy stanovilo svým adresátùm nové povinnosti. Mù¾e pouze u povinností, které jsou stanoveny zákonem, urèit jejich rozsah. Zásady v napadené èásti nejen, ¾e neroz¹iøují nìjakou povinnost, která by byla stanovena zákonem, ale pøímo stanoví povinnost zcela novou, èím¾ se pøíèí závaznému znìní zákonné úpravy opatøení obecné povahy a jejímu výkladu.
Odpùrce ve vyjádøení k návrhu uvedl, ¾e podkladem pro stanovení toho, aby nebyly roz¹iøovány plochy pro tzv. rodinnou rekreaci byly objektivnì zji¹tìné skuteènosti o poètu objektù rodinné rekreace na území Moravskoslezského kraje. Zásady pøitom absolutnì nezakazují stavby pro rodinnou rekreaci, jak chybnì uvádí navrhovatel, ale brání dal¹ímu roz¹iøování ploch pro tyto stavby, tj. brání vzniku nových chatových osad, které mají z hlediska dopadu do území pøevá¾nì negativní vliv na pøírodu a krajinu a naopak ve srovnání s jiným rekreaèním vyu¾itím území minimální pozitivní dopad na hospodáøský rozvoj, proto¾e nevytváøejí nová pracovní místa a slou¾í témìø výhradnì pouze majitelùm jednotlivých nemovitostí. Pro obce naopak pøedstavují náklady, které si samosprávy pøedem mnohdy dostateènì neuvìdomují-nároky na údr¾bu komunikací, odvoz odpadkù atd. Z hlediska udr¾itelného rozvoje území není mo¾né tento druh rekreace podporovat také z dùvodu neúmìrných nárokù na nové zastavìné plochy a úbytek volné krajiny. Odpùrce má za to, ¾e z kapitoly C. Specifické oblasti Zásad i ze souvisejícího odùvodnìní uvedeného v kapitole C. III pøílohy è. 3 Zásad jasnì vyplývá, které po¾adavky a úkoly jsou v dané specifické oblasti územnímu plánování stanoveny. Po¾adavek nepøipustit roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby rodinné rekreace je odùvodnìn skuteèností, ¾e intenzita objektù rodinné rekreace ji¾ dosahuje mezních hodnot s rizikem dopadù na kvalitu pøírodního prostøedí a stanovení tohoto po¾adavku je zásadní pro zaji¹tìní udr¾itelného rozvoje území. Tento závìr uèinil odpùrce na základì územnì analytických podkladù kraje. Souèasnì z vý¹e uvedených kapitol vyplývá po¾adavek a úkol pro územní plánování spoèívající v podpoøe rekreace hromadné-rekreaèních støedisek, sportovních a rekreaèních zaøízení. I tento po¾adavek byl v Zásadách dostateènì odùvodnìn. Odpùrce nemá za to, ¾e by body 8, 9, 27 a 77 zpùsobovaly vnitøní rozpornost Zásad. Body 8 a 9 jsou obsa¾eny v kapitole A., která stanoví priority územního plánování pro zaji¹tìní udr¾itelného rozvoje, je tak jakousi preambulí Zásad a tomu také odpovídá míra obecnosti bodù 1-16a v ní obsa¾ených. Bod 27 a v nìm obsa¾ené po¾adavky se pak vztahují konkrétnì k SOB3, platí tak pouze pro tuto specifickou oblast a jsou stanoveny s ohledem na její zvlá¹tnosti a potøeby. Bod 77 je obsa¾en v kapitole E., kterou jsou upøesòovány územní podmínky koncepce ochrany a rozvoje pøírodních, kulturních a civilizaèních hodnot území, které jsou podlo¾eny prùzkumy a rozbory v rozsahu územnì analytických podkladù. K námitce pøekroèení pravomoci a pùsobnosti odpùrce uvedl, ¾e okruh úkolù, které mají Zásady øe¹it, je uveden v ust. § 36 zákona è. 183/2006 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, (dále jen stavební zákon ) a vyplývá také z pøílohy è. 4 k vyhlá¹ce è. 500/2006 Sb., která stanoví obsah zásad územního rozvoje, pøièem¾ pùsobnost daná odpùrci v rámci koncepce rozvoje území kraje, urèující základní po¾adavky na jeho úèelné a hospodárné uspoøádání, je nepomìrnì ¹ir¹í, ne¾ uvádí navrhovatel. Odpùrce také vyslovil nesouhlas s navrhovatelem, ¾e by míra posouzení ¹kodlivosti pøípadného roz¹iøování ploch pro stavby rodinné rekreace byla plnì v kompetenci místních správních orgánù a nemohla být upravena v Zásadách. Nejde toti¾ o posouzení vlivu jednotlivých zámìrù na ¾ivotní prostøedí (které provádí správní orgány v rámci pøenesené pùsobnosti, ale o utváøení koncepce rozvoje kraje tak, aby byly chránìny pøírodní, kulturní a civilizaèní hodnoty jeho území. K tvrzené neurèitosti odpùrce uvedl, ¾e Zásady zpøesòují vymezení specifické oblasti republikového významu SOB3 jako území obcí, jejich¾ taxativní výèet je uveden v tabulce obsa¾ené v bodì 27 Zásad. Odpùrce pøisvìdèil navrhovateli, ¾e pou¾ití slova zejména je v tomto bodì nadbyteèné a pøi aplikaci pouze jazykového výkladu mù¾e vzbudit pochybnost o rozsahu regulace. Má v¹ak shodnì s navrhovatelem za to, ¾e skuteèný smysl regulace je zøejmý z odùvodnìní k tomuto bodu uvedeného v pøíloze è. 3, èásti C. odùvodnìní Zásad, kde se uvádí: Souèasná intenzita rekreaèního vyu¾ití (objekty individuální rekreace) uvedených prostorù dosahuje mezních hodnot s rizikem dopadù na kvalitu pøírodního prostøedí. Stanovení limitu pro uvedená k.ú. je zásadní podmínkou pro zaji¹tìní udr¾itelného rozvoje území. Z tohoto textu podle odpùrce jednoznaènì vyplývá, ¾e odùvodnìní se vztahuje k vybraným katastrálním územím, i kdy¾ jsou v první vìtì opsána výrazem uvedených prostorù . Tato katastrální území toti¾ patøí mezi exponované prostory, o kterých obecnì hovoøí bod 9 èásti A. Zásad. Stejná nepøesnost je i v bodì 74, kde opìt slovo zejména mù¾e pøi striktním jazykovém výkladu, jaký uplatòuje navrhovatel, vyvolat pochybnosti, zda tato regulace platí pouze ve vyjmenovaných lokalitách nebo na celém území Moravskoslezského kraje. Odpùrce dává pøednost výkladu logickému a systematickému a má za to, ¾e z odùvodnìní obsa¾eného v kapitole C.V. pøílohy è. 3 odùvodnìní Zásad, je úèel regulace zøejmý. K bodu 94 kapitoly F. Vymezení cílových charakteristik krajiny , v èásti Typy krajin odpùrce odkázal na odùvodnìní obsa¾ené v kapitole C.VI. pøílohy è. 9 odùvodnìní Zásad. Smyslem zásady pro rozhodování o zmìnách v území uvedené pod poslední odrá¾kou: Nepøipustit roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahu¹»ování zástavby v tìchto lokalitách. , je zabránit výrazným zmìnám urèujících charakteristik Zásadami chránìného typu krajiny, které by mohly zpùsobit ztrátu její identity a sní¾ení kulturnì historické hodnoty krajiny. Tato regulace, aè se zdá rozsáhlá, vychází z regulace, která byla obsa¾ena v Územním plánu velkého územního celku Jeseníky. Odpùrce má za to, ¾e konkrétnì vymezil pøedmìt úpravy a tvrzení navrhovatele, ¾e regulace v Zásadách obsa¾ená je obecná, neurèitá a odporuje tak povaze opatøení obecné povahy, odmítl. Pou¾ití slova zejména nemù¾e v kontextu odùvodnìní bodù 27 a 74 zpùsobit takovou nejistotu adresátù, jak ji navrhovatel popisuje. K tvrzené diskriminaèní povaze odpùrce uvedl, ¾e uplatòuje jen své ústavou zaruèené právo na samosprávu, tedy pøedev¹ím právo samostatnì rozhodovat o svých zále¾itostech. Na podkladì soustavného monitorování mno¾ství chat pro rodinnou rekreaci a dopadu jejich existence na kvalitu pøírodního prostøedí shledal, ¾e rozsah rodinné (individuální) rekreace v uvedených oblastech dosahuje mezních hodnot. Nejedná se o novou skuteènost, proto¾e regulace staveb slou¾ících k individuální rekreaci byla obsa¾ena ji¾ v Územním plánu velkého územního celku Jeseníky. Odpùrce má za to, ¾e dùvody regulace rodinné rekreace v odùvodnìní bodu 74 Zásad uvedl v dostateèném rozsahu. Aby pøede¹el dal¹ím námitkám Statutárního mìsta Ostrava, uvedl, ¾e jeho se podmínka pod pøedmìtnou odrá¾kou bodu 74 týká pouze v rozsahu zvlá¹tì chránìných území ve smyslu zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. K tvrzenému nezákonnému stanovení nových povinností opatøením obecné povahy odpùrce uvedl, ¾e speciální úprava zásad územního rozvoje vydávaných formou opatøení obecné povahy, je obsa¾ena ve stavebním zákonì, který stanoví jejich obsah a úèel. Nále¾itosti jejich obsahu pak stanoví provádìcí pøedpis. Odpùrce tak v rámci své pùsobnosti a pravomoci dané mu stavebním zákonem vytvoøí regulaci závaznou pro obce spadající do jeho územní pùsobnosti. Z vý¹e uvedených dùvodù odpùrce navrhl zamítnutí návrhu.
Na toto vyjádøení reagoval navrhovatel replikou, ve které polemizoval s konkrétními tvrzeními odpùrce. Podle navrhovatele lze odpùrcem jmenované pasá¾e PÚR vykládat pouze tak, ¾e v daných oblastech má docházet k roz¹iøování èi zvy¹ování intenzity územních podmínek pro rozvoj rekreace a cestovního ruchu. Dále navrhovatel odkázal na usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, è. j. 9 Ao 3/2009-59, které lze pøimìøenì pou¾ít i na vztah mezi Zásadami a územními plány jednotlivých obcí. K dal¹í námitce odpùrce vztahující se k tvrzenému absolutnímu zákazu staveb urèených pro rodinnou rekreaci navrhovatel uvedl, ¾e my¹lenku minimálního, pozitivního dopadu na hospodáøský rozvoj území, negativního vlivu na pøírodu a zvý¹ených nákladù obcí nesdílí. Vìt¹ina rekreaèních objektù je navr¾ena u stávajících sítí a ke zvy¹ování nákladù na údr¾bu komunikací tedy nedochází. Obdobné platí pro náklady na odvoz odpadu. Zabezpeèená rodina, která si plánuje poøídit objekt inviduální rekreace, obecnì obce nezatì¾uje a naopak pøedstavuje pøínosy. Takoví èlenové obcí se aktivnì úèastní spoleèenského ¾ivota, jak po stránce organizaèní, finanèní, tak i po stránce du¹evní. Rozvoj cestovního ruchu a s tím spojené rodinné rekreace je pro obce významných rozvojovým faktorem a rády by rozhodovaly o konkrétním umístìní rekreaèních staveb na úrovni svých územních plánù. K námitce odpùrce, ¾e navrhovatel nedisponuje znalostmi a podklady potøebnými k posouzení typu krajiny navrhovatel uvedl, ¾e s tímto názorem se neztoto¾òuje a odkázal na konkrétní relevantní dokumenty, z nich¾ èerpal své informace. Podle názoru navrhovatele spadá urèení, zda na území obce se budou ro¾¹iøovat plochy urèené pro stavby k rodinné rekreaci, zcela pod kategorii veøejných zále¾itostí, kterou jsou orgány místní samosprávy schopny regulovat. V pøípadì, ¾e by byl navrhovatel nucen dát svùj územní plán do souladu se Zásadami, do¹lo by tím zjevnì k tomu, ¾e by nemohl vyu¾ít pozemky ve svém vlastnictví k plánovanému úèelu. Navrhovatel má jednoznaènì za to, ¾e plochy pro rodinnou rekreaci, nejsou plochami ani zále¾itostmi nadmístního významu. Bylo by zcela absudní dovodit, ¾e plocha urèená k výstavbì jednoho objektu je plochou nadmístního významu. Dané plochy nijak nepøesahují hranice územním plánem mìsta øe¹eného území, nijak neovlivòují okolní obce. Pokud se jedná o tvrzenou neurèitost napadených ustanovení, odpùrce sice souhlasí s tím, ¾e pou¾ití slova zejména mù¾e pøi aplikaci jazykového výkladu vzbudit pochybnosti, ale má zato, ¾e pøi logickém výkladu je úèel regulace zøejmý. Navrhovatel se v¹ak domnívá, ¾e ji¾ první zpùsob výkladu by mìl být dostateènì jasný, nebo» adresáti napadených ustanovení nemusí disponovat dostateènou mírou znalostí týkajících se rùzných zpùsobù výkladu. Zámìr odpùrce vyjádøený v odùvodnìní Zásad neodpovídá textu bodu 27 a 74. Absolutní zákaz výstavby nových objektù rodinné rekreace plyne i z bodu 94 Zásad. Odpùrce rozsáhlou regulaci zdùvodòuje odkazem na pøedchozí regulaci v územním plánu velkého územního celku Jeseníky, nicménì území navrhovatele nepatøí do odpùrcem citovaných lokalit, kterých se dotýkala pøedchozí regulace. K tvrzené diskriminaèní povaze napadených ustanovení navrhovatel uvedl, ¾e si je vìdom toho, ¾e v Moravskoslezském kraji existují oblasti, kde by poèet objektù rodinné rekreace mohl dosahovat limitních hodnot a ¾e tuto situaci je tøeba v zájmu zachování pøírodních hodnot øe¹it, ale tato situace se týká jen nìkterých èástí øe¹eného území, jak ostatnì uznal i sám odpùrce. Navrhovatel se domnívá, ¾e prostý statistický prùmìr celého kraje jako jediný údaj pro porovnání prùmìrù a urèení pøípustnosti roz¹iøování ploch urèených k rodinné rekreaci se jeví jako nedostateèný. Závìrem pak uvedl, ¾e podle jeho názoru je návrh dùvodný, a proto na nìm v plném rozsahu trvá.
Aktivní procesní legitimace navrhovatele je tedy zalo¾ena na tvrzení o dotèení na jeho subjektivních práv opatøením obecné povahy. Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu k tomu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, publ. pod è. 1910/2010 Sb. NSS a na www.nssoud.cz, v bodu 34. uvedl: Splnìní podmínek aktivní procesní legitimace bude ( ) dáno, bude-li stì¾ovatel logicky konsekventnì a myslitelnì tvrdit mo¾nost dotèení jeho právní sféry pøíslu¹ným opatøením obecné povahy. To, zda je dotèení podle povahy vìci vùbec myslitelné, závisí na povaze a pøedmìtu, obsahu a zpùsobu regulace provádìné konkrétním opatøením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zru¹ení. Obecné podmínky pøípustnosti návrhu podle § 101a a násl. s. ø. s. tedy lze formulovat jen ve velmi abstraktní rovinì, nebo» splnìní podmínek § 101a odst. 1 s. ø. s. je v podstatné míøe závislé na tom, jaké opatøení obecné povahy je napadeno.
V dané vìci navrhovatel jako obec a souèasnì vlastník významné èásti pozemkù na svém území namítá, ¾e Zásady v napadené èásti významnì omezují èi znemo¾òují vznik nových a roz¹iøování stávajících lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci. Logicky a konsekventnì tak tvrdí dotèení své právní sféry. Je tedy nepochybné, ¾e mù¾e být dotèen Zásadami jako souborem pravidel omezujících zpùsoby a mo¾nosti vyu¾ití pozemkù. Jeho aktivní procesní legitimace v øízení je tedy dána.
Jedním ze základních ústavních po¾adavkù na právní regulaci je, aby byla provádìna podle zásad subsidiarity a minimalizace zásahu do právní sféry jednotlivce, tedy tak, aby omezení svobody jednotlivce rozhodnutími vìt¹iny byla pokud mo¾no zdr¾enlivá a zalo¾ená na vá¾ných a racionálních dùvodech, a pokud ji¾ je k nim pøikroèeno, aby byla provedena tím nej¹etrnìj¹ím rozumnì dosa¾itelným zpùsobem. To platí i pro regulaci pomocí hierarchického systému nástrojù územního plánování, mezi nimi i pro zásady územního rozvoje. Nejvy¹¹í správní soud k tomu v usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, publ. pod è. 1910/2009 sb. NSS) vyslovil následující úvahy: [47] Územní plán reguluje mo¾né zpùsoby vyu¾ití urèitého území. V tomto smyslu pøedstavuje významný, by» ve své podstatì spí¹e nepøímý zásah do vlastnického práva tìch, jejich¾ nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, nebo» dotyèní vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích pøípustných podle územního plánu. Znamená to pøedev¹ím, ¾e jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem èi stavbou do budoucna mohou èinit, na pøípustné varianty vyu¾ití jejich nemovitostí, je¾ vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu mù¾e územní plán pøedstavovat zásadní omezení ústavnì zaruèeného práva vlastnit majetek (èl. 11 Listiny), je¾ je jedním ze základních pilíøù, na nich¾ ji¾ po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí být provádìny z ústavnì legitimních dùvodù a jen v nezbytnì nutné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle a být èinìny na základì zákona. Jedná-li se o zásahy, jejich¾ citelnost pøesahuje míru, kterou je vlastník bez vìt¹ích obtí¾í a bez významnìj¹ího dotèení podstaty jeho vlastnického práva schopen sná¹et, nastupuje ústavní povinnost veøejné moci zajistit dotèenému vlastníku adekvátní náhradu (èl. 11 odst. 4 Listiny), a to z veøejných prostøedkù nebo z prostøedkù toho, v jeho¾ prospìch je zásah do vlastnictví proveden (k civilizaèní a politické úloze vlastnického práva v dìjinách viz komplexnì Pipes, R., Vlastnictví a svoboda. Praha: Argo, 2008).
Úkolem soudu pøi pøezkumu Zásad tedy je posoudit, zda odpùrce nevyboèil ze zákonných mantinelù zákonných pravidel územního plánování, vèetnì provìøení, zda zásahy do vlastnického práva byly provedeny z ústavnì legitimních dùvodù a jen v nezbytnì nutné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle.
Odpùrce v rámci své samostatné pùsobnosti mù¾e stanovovat pravidla výkonu urèitých èinností a regulovat je tak, aby vzhledem k místním podmínkám, napø. s ohledem na charakter krajiny a její estetické hodnoty, bylo dosa¾eno co mo¾ná nejvíce harmonického uspoøádání vztahù v území.
Tyto závìry jsou v podstatné míøe pøenositelné i na oblast územního plánování. Zásady územního rozvoje vydává zastupitelstvo kraje v samostatné pùsobnosti podle ust. § 7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona. Ust. § 18 a § 19 stavebního zákona, která pomìrnì konkrétnì stanoví cíle a úkoly územního plánování, nedávají samosprávì na území kraje právo stát se prostøednictvím zásad územního rozvoje jakýmsi krajským zákonodárcem, který rozhodne o tom, jaké ekonomické èi stavební aktivity jsou na území kraje pøípustné a které nikoliv. Naopak podle stavebního zákona platí zásadnì stejná pravidla pro to, jaké hodnoty mají být prostøednictvím nástroje územního plánování chránìny. Kraj mù¾e v zásadách územního rozvoje nepochybnì stanovit pravidla, na základì nich¾, s pøihlédnutím ke konkrétním podmínkám kraje (napø. charakteru krajiny, hustotì osídlení, zastavìnosti apod.) budou hodnoceny stavební zámìry z hlediska jejich dopadu na zákonem chránìné hodnoty. Pokud v¹ak znemo¾ní urèitý legální typ ekonomické èi stavební aktivity, který je za srovnatelných podmínek jinde na území Èeské republiky bì¾nì provozován a pøipu¹tìn, vyboèí tím z mezí daných po¾adavkem subsidiarity a minimalizace zásahu do práv jednotlivcù. Samospráva obcí a krajù je z ústavního hlediska pouze jedním z prvkù dìlby moci mezi ústøedními ústavními orgány a orgány samosprávy a projevem principu subsidiarity, z nìho¾ vyplývá, ¾e vìci místního významu mají být v té míøe, v ní¾ mají specificky místní povahu, svìøeny regulaci na této úrovni systému veøejné správy. Proto samospráva nemù¾e mít takový dosah, aby místními èi regionálními regulacemi fakticky rozdrobila jednotný právní a ekonomický prostor, jím¾ podle jednoho ze základních èlánkù Ústavy má Èeská republika být, na oblasti, v nich¾ budou platit zásadnì odli¹ná pravidla. Po¾adavek elementární jednotnosti podmínek pro ¾ivot jednotlivcù, vèetnì jejich ekonomických aktivit, neznamená, ¾e by v rùzných regionech nemohly být stanoveny rùzné (rùznì pøísné) podmínky pro regulaci takových aktivit, napø. stavebních. Tato regulace v¹ak musí mít objektivnì existující dùvod vycházející ze specifických podmínek daného regionu, jimi¾ se tento li¹í od jiných regionù nebo od prùmìrného stavu z pohledu celostátního.
Dále se pak Nejvy¹¹í správní soud zabýval konkrétními námitkami uplatnìnými v návrhu. V první z nich navrhovatel namítal, ¾e Zásady v napadené èásti odporují PÚR, která výslovnì stanoví potøebu rozvoje rekreace ve specifické oblasti SOB3.
Politika územního rozvoje je koncepèní nástroj územního plánování, ze kterého je tøeba vycházet pøi poøizování a vydávání zásad územního rozvoje a která slou¾í jako vodítko pro smìøování dal¹ích fází územního plánování z hlediska budoucího vyu¾ití území Èeské republiky. Pøi poøizování zásad územního rozvoje jsou hodnoceny a zva¾ovány mo¾né varianty zámìrù obsa¾ených v politice územního rozvoje, která následnì poøizovatel realizuje s ohledem na udr¾itelný rozvoj území, tedy s ohledem na vyvá¾enost vztahu pøíznivého ¾ivotního prostøedí, hospodáøského rozvoje a soudr¾nosti spoleèenství obyvatel a pøitom chrání specifické hodnoty území. PÚR v kapitole 4 nazvané Specifické oblasti v èl. 71 stanoví, ¾e v rámci územnì plánovací èinnosti kraje a koordinace územnì plánovací èinnosti obcí mají být vytváøeny územní podmínky pro rozvoj rekreace a cestovního ruchu. Z takto obecnì formulovaného cíle, který lze naplnit rùznými zpùsoby s ohledem na místní podmínky, nelze bez dal¹ího dovodit, ¾e by PÚR podporovala roz¹iøování èi zvy¹ování intenzity vyu¾ití lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci. Pokud tedy Zásady omezily mo¾nost vytváøení nových èi roz¹iøování stávajících lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci, nejedná se o rozpor s PÚR, a tato námitka je proto nedùvodná.
K tvrzenému pøekroèení zákonem vymezené pravomoci a pùsobnosti odpùrce s ohledem lokální povahu regulace lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci Nejvy¹¹í správní soud uvádí, ¾e pravomoc odpùrce regulovat vyu¾ití území kraje v Zásadách vyplývá zejména z ust. § 5 odst. 4 a dále z § 18, § 19 a § 36 stavebního zákona. Podle ust. § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona je plochou nadmístního významu plocha, která svým významem, rozsahem nebo vyu¾itím ovlivní území více obcí. Ochrana a zachování pøírodních, kulturních èi civilizaèních hodnot urèitých území má bezpochyby nadmístní význam. Pokud tedy v urèité konkrétní lokalitì, která je významná z hlediska ochrany pøírody, byla ji¾ dosa¾ena, èi dokonce pøekroèena, limitní hodnota poètu objektù k rodinné rekreaci, pak dal¹í nárùst nepøispìje k rozvoji rekreace v ¹ir¹ím smyslu v území, ale naopak mù¾e zpùsobit degradaci jeho pøírodních hodnot, a tím i negativnì ovlivnit jeho vyu¾ití z hlediska cestovního ruchu, co¾ pak mù¾e mít ekonomický dopad na území celého okolního regionu, tj. na území více obcí. V tìchto pøípadech mohou mít lokality urèené pro stavby k rodinné rekreaci nadmístní význam a jsou pak zpùsobilé být pøedmìtem regulace v zásadách územního rozvoje. Pokud tedy odpùrce v Zásadách stanovil urèitá pravidla pro stavbu objektù k rodinné rekreaci, èinil tak v rámci své vìcné pùsobnosti. Tato námitka je proto rovnì¾ nedùvodná.
Pokud jde o námitku neurèitosti formulace pou¾ité odpùrcem, tuto vztahuje navrhovatel k bodu 27 kapitoly C. a bodu 74 kapitoly E. a dále do urèité míry i k bodu 94 kapitoly F. textové èásti Zásad, které upravují nepøípustnost vzniku nových a roz¹iøování stávajících lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci. Tuto námitku vyhodnotil Nejvy¹¹í správní soud jako dùvodnou.
Z formulace bodu 27 kapitoly C. a bodu 74 kapitoly E. v textové èásti pøi pou¾ití termínu zejména lze mít zato, ¾e zákaz vzniku nových a roz¹iøování stávajících lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci se vztahuje na celé území kraje èi SOB3. V odùvodnìní Zásad je v¹ak uvedeno k bodu 27, ¾e nepøípustnost roz¹iøování ploch pro stavby rodinné rekreace je stanovena z toho dùvodu, ¾e souèasná intenzita rekreaèního vyu¾ití (objekty individuální rekreace) uvedených prostorù dosahuje mezních hodnot s rizikem dopadù na kvalitu ¾ivotního prostøedí. Stanovení limitu pro uvedená k.ú. je zásadní podmínkou pro zaji¹tìní udr¾itelného rozvoje území. a k bodu 74 je pak uvedeno, ¾e V rámci 1. etapy prací bylo prokázáno, ¾e souèasný rozsah individuální rekreace v uvedených oblastech dosahuje mezních hodnot s rizikem dopadu na kvalitu pøírodního prostøedí. Ochrana pøírodních hodnot je jednou z priorit územního plánování kraje. Je tedy nepochybné, ¾e zde existuje rozpor mezi textovou èástí Zásad a jejím odùvodnìním, nebo» není zøejmé, jaký byl úmysl odpùrce ve vztahu k regulaci lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreace, pokud jde o její územní rozsah, zda se týká pouze konkrétnì oznaèených oblastí èi katastrálních území nebo území celého kraje, popø. SOB3.
Pokud se jedná o bod 94 kapitoly F., je nepøípustnost roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahu¹»ování zástavby v tìchto lokalitách vzta¾ena na v¹echny lokality patøící do krajinného typu krajina leso-luèní. Takto vymezená prostorová pùsobnost regulace je velmi obecná a ani z odùvodnìní Zásad k tomuto bodu není zøejmé, jakých konkrétních území se zákaz týká. Odpùrce mù¾e regulovat lokality urèené pro stavby k rodinné rekreaci, jsou-li nadmístního významu, ale pouze takovým zpùsobem, který nebude v navazujících fázích územního plánování vyvolávat pochybnosti, pøíp. spory. Z takto obecnì formulované regulace, jak je obsa¾ena v bodì 97 kapitoly F. ale není vùbec jasné, jakým zpùsobem by mìl být tento bod specifikován a konkretizován v územních plánech mìst a obcí, jak je uvedeno v odùvodnìní Zásad.
K námitce týkající se diskriminaèního charakteru napadené èásti Zásad Nejvy¹¹í správní soud uvádí, ¾e pokud je v Zásadách øádnì odùvodnìn závìr, ¾e poèet staveb pro rodinnou rekreaci (pøípadnì i jiných staveb) v urèité pøírodnì významné lokalitì pøekraèuje mezní limity, pak zákaz roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci (pøíp. i jiné stavby) v urèitém konkrétnì vymezeném prostoru není diskriminaèní. Opaèná situace by nastala, pokud by odpùrce pau¹álnì omezil urèitý legální typ ekonomické èi stavební aktivity, která je za srovnatelných podmínek jinde na území Èeské republiky bì¾nì provozována a pøipu¹tìna. V daném pøípadì odpùrce vycházel z Územnì analytických podkladù Moravskoslezského kraje 2009, jejich¾ souèástí je mimo jiné i tabulka Objekty rodinné rekreace ve vztahu k trvale obydleným objektùm a poètu obyvatel obce (ÚAP MSK 2009) a na základì tìchto informací dospìl k závìru, ¾e poèet objektù rodinné rekreace dosahuje v nìkterých èástech øe¹eného území limitních hodnot a dal¹í nárùst jejich poètu nepøispìje k rozvoji rekreace v území, ale naopak mù¾e zpùsobit degradaci jeho pøírodních hodnot, a tím i ztrátu atraktivity pro cestovní ruch. Tato námitka je tedy nedùvodná.
Pokud se jedná o námitku stanovení nové povinnosti v rozporu s ust. § 173 odst. 3 správního øádu, pak je tøeba poukázat na to, ¾e odpùrce má, jak ji¾ bylo vý¹e uvedeno, pravomoc regulovat vyu¾ití území kraje. Regulace obsa¾ená v Zásadách je pak závazná pro obce spadající do jeho územní pùsobnosti (§ 54 odst. 2 a 4 stavebního zákona). Regulace konkrétních lokalit nemístního významu musí být podlo¾ena jejich specifickým charakterem, který je pøi posuzování konkurujících si legitimních zájmù natolik hodnotný, ¾e kvùli nìmu je proporcionální takovým zpùsobem omezit vlastnická práva osob. Míra pøísnosti regulace pak musí u konkrétních lokalit odpovídat významu hodnot, které mají být regulací chránìny. Stanoví-li odpùrce v Zásadách, ¾e na urèitých, konkrétnì vymezených, územích kraje je nepøípustné roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci, a tento svùj závìr øádnì odùvodní, pak je tato regulace v jeho pravomoci a pùsobnosti. Nejedná se o stanovení nové povinnosti, ale o stanovení po¾adavkù na vyu¾ití ploch nadmístního významu.
Ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud návrhu zèásti vyhovìl a ve výroku specifikovanou èást napadeného opatøení obecné povahy pro nezákonnost zru¹il ve zbývajícím èásti návrh zamítl (§ 101d odst. 2 s. ø. s.).

References: soud 
 § 101
 § 14
 § 173
 § 36
 § 101
 § 101
 soud 
 § 7
 § 18
 § 19
 soud 
 soud 
 § 5
 § 18
 § 19
 § 36
 § 2
 soud 
 soud 
 § 173
 soud