Source: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2013/2013-676-dc/observations-du-gouvernement.138234.html
Timestamp: 2017-10-20 14:25:24+00:00

Document:
Observations du Gouvernement - 2013-676 DC
1. - Selon la définition de l'Organisme de coopération et de développement économiques (OCDE), formalisée dans ses Lignes directrices de 2005 et reprise par un grand nombre d'Etats, « un conflit d'intérêts implique un conflit entre la mission publique et les intérêts privés d'un agent public, dans lequel l'agent public possède à titre privé des intérêts qui pourraient influencer indûment la façon dont il s'acquitte de ses obligations et de ses responsabilités ». Cette approche intègre autant le conflit réel que le conflit potentiel ou apparent, c'est-à-dire la situation dans laquelle les intérêts privés de la personne sont susceptibles d'être regardés comme de nature à influencer sa manière de servir, sans que ce soit le cas effectivement.
2. - Le législateur s'est inspiré de ces précédents pour retenir une définition du conflit d'intérêts qui permette de saisir à la fois les situations dans lesquelles l'interférence entre l'intérêt public et un intérêt distinct est objectivement constituée et les situations qui pourraient faire naître un doute sur l'existence d'une telle interférence. Il ne suffit pas en effet que le décideur public soit intimement convaincu qu'il sait conserver son indépendance et son impartialité en dépit de ses intérêts personnels ; la lutte contre les conflits d'intérêts a également pour objet d'écarter les soupçons que pourrait susciter un conflit apparent.
1. - Les auteurs des recours estiment que les obligations de déclaration de situation patrimoniale et d'intérêts détenus à la date de nomination qu'imposent les articles 4 et 11 portent une atteinte excessive à la vie privée des intéressés et de leurs proches. Méconnaîtrait également ce principe le fait que des éléments de la déclaration tant patrimoniale que d'intérêts peuvent être rendus publics, selon les conditions fixées à l'article 5 de la loi.
2. - La loi déférée comporte plusieurs obligations.
3. - Ces dispositions poursuivent des objectifs d'intérêt général et contribuent à l'effectivité des exigences de nature constitutionnelle.
4. - Outre que l'atteinte portée à la vie privée des personnes devant déclarer le patrimoine et les intérêts qu'elles détiennent est justifiée par les objectifs d'intérêt général poursuivis, elle est proportionnée à ces objectifs.
1. - Les sénateurs auteurs du recours estiment que les déclarations d'intérêt rendues obligatoires par la loi déférée portent atteinte à la liberté d'entreprendre dans la mesure où elles doivent comporter des informations relatives au conjoint, au partenaire lié par un pacte civil de solidarité, au concubin, aux enfants et aux parents de la personne concernée en raison de ses fonctions (6° du III de l'article 4). Ce même principe serait méconnu par le fait que la Haute autorité pour la transparence de la vie publique puisse, d'une part, enjoindre à une personne se trouvant en situation de conflits d'intérêt de faire cesser cette situation (I de l'article 10), notamment en raison de l'activité d'un membre de son entourage et, d'autre part, déclarer incompatible l'exercice d'une activité libérale ou d'une activité rémunérée au sein d'un organisme ou d'une entreprise exerçant son activité dans un secteur concurrentiel après avoir exercé, pendant les trois années précédentes, des fonctions gouvernementales ou des fonctions exécutives locales (II de l'article 23).
2. - La liberté d'entreprendre, découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (27 juillet 1982, n° 82-141 DC, cons. 13), comprend « non seulement la liberté d'accéder à une profession ou à une activité économique mais également la liberté dans l'exercice de cette profession ou de cette activité » (30 novembre 2012, n° 2012-285 QPC du 30 novembre 2012, cons. 7). Il est jugé de manière constante qu'« il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi » (16 janvier 2001, n° 2000-439 DC, Loi relative à l'archéologie préventive, cons. 13. ; 13 juin 2013, n°2013-672, Loi relative à la sécurisation de l'emploi, cons. 6).
3. - S'agissant de l'injonction que la Haute Autorité peut ordonner si elle constate une situation de conflit d'intérêts, elle ne concerne que la personne contrôlée, visée par les articles 4 ou 10 de la loi, et non un membre de son entourage proche. Les injonctions de la Haute Autorité n'ont pas de pouvoir contraignant à l'égard de ce dernier. Elles ne sauraient donc porter atteinte à sa liberté d'entreprendre.
4. - Les mêmes motifs justifient la création, à l'article 23 de la loi, d'un dispositif de contrôle des conditions dans lesquelles un ministre ou le titulaire d'une des fonctions énumérées au 2° du I de l'article 11 entreprend, à l'expiration de son mandat, une activité susceptible de le placer dans une situation de conflit d'intérêts et de l'exposer aux sanctions prévues à l'article 432-13 du code pénal.
1. - Les sénateurs estiment que plusieurs dispositions relatives aux pouvoirs de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique méconnaissent des principes constitutionnels encadrant la répression par le juge ou l'administration :
- La réalisation d'un rapport spécial publié au Journal officiel en cas d'évolution inexpliquée de la situation patrimoniale (art. 7), le prononcé d'une injonction à ce membre de faire cesser une situation de conflit d'intérêt (I de l'art. 10) ainsi que d'un avis d'incompatibilité entre d'anciennes fonctions électives et une fonction dans le secteur concurrentiel, dont la méconnaissance peut donner lieu à la publication d'un rapport spécial et à la saisine du procureur de la République (II et IV. De l'art. 23) inverseraient la charge de la preuve ;
- L'absence de voie de recours contre les décisions prises par la Haute autorité méconnaîtrait les droits de la défense ;
- Les dispositions mentionnées avant des articles 7 et du II de l'article 23 ainsi que celles du II l'article 26 seraient contraires au principe de légalité des délits et des peines.
2. - La Haute autorité peut être appelée à intervenir de plusieurs manières.
- Au titre du contrôle de la situation patrimoniale, soit du membre du Gouvernement (art. 7) soit d'une personne mentionnée à l'article 11 (le V de cet article rendant l'art. 7 applicable), elle peut rendre un rapport spécial, assorti des observations de l'intéressé, publié au Journal officiel ;
- Si elle constate qu'un membre du Gouvernement ou une personne mentionnée à l'article 11 (sauf les représentants français au Parlement européen) se trouve en situation de conflit d'intérêts, il peut être enjoint à cette personne de faire cesser cette situation, l'injonction pouvant être rendue publique (art. 10 et V. de l'art. 11) ;
- Lorsqu'elle a connaissance de l'exercice, par des personnes ayant exercé des fonctions gouvernementales ou des fonctions exécutives locales importantes, de l'exercice d'une activité en violation d'un avis d'incompatibilité qu'elle a rendue antérieurement ou de réserves qu'elle a pu émettre (art. IV de l'article 23), elle établit un rapport spécial comprenant l'avis rendu et les observations écrites de la personne concernée.
3. - Ces décisions de la Haute autorité ne constituent ni des sanctions pénales ni des sanctions ayant le caractère de punition au sens du huitième alinéa de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. C'est en tant qu'autorité administrative que la Haute autorité dispose des pouvoirs de rendre un avis, d'établir des rapports ou de formuler des injonctions. Dès lors qu'elle se borne à rendre publique une situation qu'elle a constatée après une procédure contradictoire, sans attacher à cette publication une conséquence particulière ou une force contraignante, les décisions qu'elle prendra ne peuvent être regardées comme constituant une sanction ayant le caractère d'une punition. Les décisions qu'elle prend n'ont pas pour objet de punir mais de faire cesser une situation de conflits d'intérêts ou de permettre à la Haute Autorité d'exercer sa mission de contrôle. Si sanction il y a, elle sera prononcée par le juge pénal.
4. - Ce n'est qu'au stade où la Haute autorité transmet le dossier au parquet compétent que s'enclenche une procédure pénale durant laquelle les garanties entourant la répression seront respectées, notamment au regard des exigences des droits de la défense - il appartiendra en effet au parquet, au cours de l'enquête qu'il fera diligenter, d'apporter les preuves de la culpabilité de l'intéressé, et non au mis en cause de démontrer son innocence.
1. - Selon les députés et sénateurs auteurs du recours, le principe de la séparation des pouvoirs serait méconnu du fait que, d'une part, l'intervention du juge pénal est subordonnée aux décisions de transmission de la Haute autorité (art. 7 et art. IV. De l'art. 23) et que, d'autre part, la Haute autorité peut exercer un contrôle sur des personnes ressortant du pouvoir législatif.
2. - Comme il a été dit, la Haute autorité peut prendre la décision de transmettre le dossier au parquet compétent en fonction de la personne en cause, dans le cas où est constatée une évolution de la situation patrimoniale pour laquelle aucune explication suffisante n'est apportée (art. 7) ou lorsqu'elle a connaissance de l'exercice, par des personnes ayant exercé des fonctions gouvernementales ou des fonctions exécutives locales importantes, de l'exercice d'une activité en violation d'un avis d'incompatibilité qu'elle a rendue antérieurement ou de réserves qu'elle a pu émettre (art. IV de l'article 23).
3. - Cette dernière peut aussi assurer la vérification, le contrôle et, le cas échéant, la publicité des déclarations de situation patrimoniale et des déclarations d'intérêts des collaborateurs du Président de l'Assemblée nationale et du Président du Sénat (5° du I de l'art. 11). Elle peut leur enjoindre de mettre fin à une situation de conflits d'intérêt et rendre publique cette injonction (art. 10) - le fait de ne pas déférer à cette injonction constituant un délit, passible d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende (II de l'art. 26).

References: l'article 5
 l'article 4
 l'article 10
 l'article 23
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 23
 l'article 11
 l'article 432
 l'article 23
 l'article 26
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 23
 l'article 23