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Timestamp: 2019-07-19 22:54:50+00:00

Document:
BVerwG, 4 C 13.13: Treu Und Glauben, Sanierung, Gemeinde, Verfassungskonforme Auslegung
Urteil des BVerwG vom 20.03.2014, 4 C 13.13
4 C 13.13
Treu Und Glauben, Sanierung, Gemeinde, Verfassungskonforme Auslegung
Treu Und Glauben, Sanierung, Gemeinde, Verfassungskonforme Auslegung, Vorhersehbarkeit, Festsetzungsverjährung, Abgabepflicht, Rechtssicherheit, Verwirkung, Begriff
BVerwG 4 C 13.13 OVG 14 A 216/11
Verkündet am 20. März 2014 Jakob als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 20. März 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz, Petz, Dr. Decker und Dr. Külpmann
Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 30. April 2013 wird zurückgewiesen.
1Die Beteiligten streiten um die Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge.
2Im Jahre 1978 beschloss der Rat der Beklagten die förmliche Festlegung des
Sanierungsgebiets „Südmarkt“ im Stadtgebiet der Beklagten. Nach Genehmigung und Bekanntmachung der Sanierungssatzung führte die Beklagte verschiedene Ordnungs- und Sanierungsmaßnahmen durch; im Jahr 1989 schloss
sie die letzten Sanierungsmaßnahmen ab. In den Jahren 1989 bis 1992 rechnete die Beklagte gegenüber dem Regierungspräsidenten Düsseldorf die für die
Sanierung erhaltenen Zuwendungen ab; der Schlussverwendungsnachweis
datiert vom 11. März 1992; mit Schreiben vom 15. Juni 1992 erklärte der Regierungspräsident das Modellvorhaben Südmarkt I (städtebaulicher Teil) haushalts- bzw. zuwendungsrechtlich für abgeschlossen.
3Im Juni 2006 beschloss die Beklagte die Aufhebung der Sanierungssatzung,
Ende Juni 2006 wurde die Aufhebungssatzung bekannt gemacht.
4Der Kläger ist Grundeigentümer im Geltungsbereich des (ehemaligen) Sanierungsgebiets „Südmarkt“. Mit Bescheid vom 21. Juni 2010 zog ihn die Beklagte
nach vorheriger Anhörung zur Zahlung eines sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags in Höhe von 7 110,00 € heran. Gegen diesen Bescheid richtet
sich die Klage.
5Das Verwaltungsgericht hob den angefochtenen Bescheid auf. Die Voraussetzungen für die Erhebung von Ausgleichsbeträgen lägen aus drei selbständig
tragenden Gründen nicht vor. Zunächst habe die Aufhebungssatzung wegen
formeller Mängel nicht zu einem Abschluss der Sanierung im Sinne des § 154
Abs. 3 Satz 1 BauGB geführt (1). Unabhängig davon sei der Abschluss der Sanierung nicht mit der - ohnehin unwirksamen - Aufhebungssatzung, sondern
schon wesentlich früher eingetreten, weil die Sanierungssatzung spätestens im
Jahr 1992 funktionslos geworden sei mit der Folge, dass die Erhebung des
Ausgleichsbetrags spätestens seit dem Jahr 1997 festsetzungsverjährt sei (2).
Zuletzt halte auch die Ermittlung der konkreten Ausgleichsbeträge einer gerichtlichen Überprüfung nicht stand (3).
6Mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Berufung wandte sich die
Beklagte ausschließlich gegen den Entscheidungsgrund zu 2. Sie beantragte,
das angegriffene Urteil zu ändern und der Klage nicht wegen Festsetzungsverjährung stattzugeben. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen. Diese sei zwar zulässig, aber unbegründet. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht angenommen, dass bei Erlass des Bescheides bereits Festsetzungsverjährung eingetreten gewesen sei. Die Festsetzungsfrist betrage vier
Jahre und beginne mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Abgabe entstanden ist. Entstanden sei die Abgabe hier spätestens Ende 1992, so dass die
Festsetzungsfrist bereits Ende des Jahres 1996 abgelaufen sei. Dem stehe
nicht entgegen, dass die Sanierungssatzung im Jahr 1992 nicht aufgehoben
worden sei. Zwar sei nach § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Ausgleichsbetrag
„nach Abschluss der Sanierung (§§ 162 und 163 BauGB) zu entrichten“. Daraus
ergebe sich, dass insofern nur die förmliche Aufhebung der Sanierungssatzung
gemäß § 162 BauGB bzw. die förmliche Erklärung der Abgeschlossenheit der
Sanierung für das jeweilige Grundstück gemäß § 163 BauGB maßgeblich seien. Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift sowie Bedürfnisse der Rechtssicherheit bestätigten diesen Befund. Wann die Sanierung tatsächlich abgeschlossen sei, sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
daher unerheblich. Dieser Rechtsprechung könne jedoch, soweit es um die
Auslösung der Festsetzungsfrist gehe, aus verfassungsrechtlichen Gründen
nicht mehr für alle Fallkonstellationen und so auch hier gefolgt werden. Denn
sie führe dazu, dass die Gemeinde durch den pflichtwidrigen Nichterlass der
Aufhebungssatzung das Entstehen des Ausgleichsbetragsanspruchs unbegrenzt verhindern könne und damit der Eintritt der Festsetzungsverjährung in ihr
Belieben gestellt wäre. Dies sei nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mit dem Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als
Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit unvereinbar. Dieses gebiete, dass ein Vorteilsempfänger in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen
könne, ob und in welchem Umfang er die erlangten Vorteile durch Beiträge
ausgleichen müsse. Diese zu Kanalanschlussbeiträgen ergangene Rechtsprechung finde auch auf sanierungsrechtliche Ausgleichsbeträge Anwendung. Die
erforderliche Rechtssicherheit ergebe sich nicht daraus, dass die betroffenen
Eigentümer gemäß § 163 Abs. 1 Satz 2 BauGB die grundstücksbezogene Erklärung der Abgeschlossenheit der Sanierung oder gemäß § 154 Abs. 3 Satz 3
BauGB die vorzeitige Festsetzung des Ausgleichsbetrags beantragen könnten.
Auch die Überleitungsvorschrift des § 235 Abs. 4 BauGB regele lediglich eine
Pflicht zur Aufhebung der Sanierungssatzung, löse aber nicht die Festsetzungsfrist aus. Damit sei § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB in der bisherigen Auslegung mit
dem Rechtsstaatsprinzip unvereinbar. Gleichwohl sei eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nicht zulässig. Denn die Vorschrift könne für den Fall,
dass die Gemeinde entgegen ihrer Rechtspflicht die Sanierungssatzung nicht
aufhebe, verfassungskonform so ausgelegt werden, dass die abstrakte Ausgleichsbetragsforderung in dem Zeitpunkt entstehe, in dem die Sanierungssatzung nach § 162 Abs. 1 BauGB hätte aufgehoben werden müssen. Das sei hier
bereits im Jahre 1992 der Fall gewesen, weil in diesem Jahr teils die Sanierung
vollständig durchgeführt gewesen, teils die Sanierungsabsicht aufgegeben worden sei. Da der angegriffene Bescheid somit bereits wegen Eintritts der Festsetzungsverjährung rechtswidrig sei, könne dahingestellt bleiben, ob die vom
Verwaltungsgericht angenommenen weiteren Rechtswidrigkeitsgründe vorliegen und ob das Berufungsgericht diese prüfen darf.
7Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision wegen Divergenz zugelassen, die
Beklagte hat von dem zugelassenen Rechtsmittel Gebrauch gemacht.
8Die zulässige Revision (1) ist im Ergebnis unbegründet. Das Berufungsurteil
verletzt zwar Bundesrecht (2); die Entscheidung selbst stellt sich jedoch aus anderen Gründen als richtig dar (3).
91. Die Revision ist zulässig.
10Im Revisionsverfahren hat die Beklagte zuletzt ohne Einschränkung beantragt,
die vorinstanzlichen Urteile aufzuheben und die Klage abzuweisen. Eine unzulässige Beschränkung des Streitgegenstandes (vgl. hierzu z.B. Kraft, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 139 Rn. 36) liegt damit nicht vor.
11In dem einschränkungslos formulierten Revisionsantrag liegt auch keine im Revisionsverfahren unzulässige Klageerweiterung (§ 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO),
denn dem Umstand, dass die Beklagte ihren Antrag in der Berufungsinstanz
darauf beschränkt hatte, „das angegriffene Urteil zu ändern und der Klage nicht
wegen Festsetzungsverjährung stattzugeben“, hat das Oberverwaltungsgericht
(UA S. 7 f.) ausdrücklich nur als Problem der Berufungsbegründung (§ 124a
Abs. 3 Satz 4 VwGO) Bedeutung beigemessen. Von einer Beschränkung des
Streitgegenstandes in der Berufungsinstanz ist es ersichtlich nicht ausgegangen.
122. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts (UA S. 17), § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB sei
hinsichtlich des Beginns der vierjährigen Frist für die Festsetzung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge verfassungskonform dahin auszulegen, dass für
den Fall einer rechtswidrig verzögerten Aufhebung der Sanierungssatzung nicht
- wie in § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB vorgesehen - an den förmlichen „Abschluss
der Sanierung“ durch Aufhebung der Sanierungssatzung (§ 162 BauGB) anzuknüpfen, sondern der Zeitpunkt maßgeblich sei, „in dem die Sanierungssatzung
nach § 162 Abs. 1 BauGB hätte aufgehoben worden sein müssen“, steht mit
Bundesrecht nicht im Einklang.
13a) Das Oberverwaltungsgericht (UA S. 10) hat § 155 Abs. 5 BauGB i.V.m. § 12
Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 169 Abs. 1 Satz 1 AO die Regelung
entnommen, dass die Festsetzung eines sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags nicht mehr zulässig ist, wenn die Festsetzungsfrist abgelaufen ist; nach
§ 169 Abs. 2 Satz 1, § 170 Abs. 1 AO beträgt die Festsetzungsfrist vier Jahre;
sie beginnt mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Abgabe entstanden ist.
14Wann die sanierungsrechtliche Ausgleichsabgabe entstanden ist, beantwortet
§ 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB mit der Regelung, dass der Ausgleichsbetrag „nach
Abschluss der Sanierung (§§ 162 und 163 BauGB) zu entrichten“ ist. Nach
ständiger Rechtsprechung des Senats (zuletzt Beschluss vom 12. April 2011
- BVerwG 4 B 52.10 - ZfBR 2011, 477 = BauR 2011, 1308 = BRS 78 Nr. 215
= juris Rn. 5 m.w.N.) ist der Begriff des Abschlusses der Sanierung förmlich zu
verstehen. Die Pflicht zur Zahlung des Ausgleichsbetrags entsteht mit der
rechtsförmlichen Aufhebung der Sanierungssatzung gemäß § 162 Abs. 1
BauGB (oder - hier nicht von Interesse - mit der Erklärung der Gemeinde gemäß § 163 BauGB, dass die Sanierung für ein Grundstück abgeschlossen ist).
Zur rechtsförmlichen Aufhebung der Sanierungssatzung ist die Gemeinde unter
den in § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 BauGB genannten Voraussetzungen
zwar verpflichtet. Weder der Zeitablauf noch eine unzureichend zügige Förderung der Sanierung haben für sich genommen jedoch zur Folge, dass die Sanierungssatzung automatisch außer Kraft tritt (Urteil vom 20. Oktober 1978
- BVerwG 4 C 48.76 - Buchholz 406.15 § 50 StBauFG Nr. 1). Die an § 154
Abs. 3 Satz 1 BauGB anknüpfende vierjährige Festsetzungsfrist beginnt folglich
erst mit Ablauf des Jahres zu laufen, in dem die Sanierungssatzung rechtsförmlich aufgehoben worden ist. Das gilt nach bisheriger Rechtsprechung des Senats auch dann, wenn die Gemeinde die Aufhebung der Sanierungssatzung
rechtswidrig unterlässt, obwohl die Voraussetzungen der Aufhebung vorliegen.
15b) Die Anknüpfung der landesrechtlich geregelten Festsetzungsverjährung an
die rechtsförmliche Aufhebung der Sanierungssatzung darf mit Blick auf das
rechtsstaatliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit allerdings
nicht zur Folge haben, dass es die Gemeinde in der Hand hat, durch rechtswidriges Unterlassen der Aufhebung der Sanierungssatzung den Eintritt der Festsetzungsverjährung auf Dauer oder auf unverhältnismäßig lange Zeit zu verhindern.
16Das Rechtsstaatsprinzip verlangt in seiner Ausprägung als der Rechtssicherheit
dienendes Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit Regelungen, die
sicherstellen, dass Abgaben zum Vorteilsausgleich nicht zeitlich unbegrenzt
nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können. Dem Gesetzgeber
obliegt es, einen Ausgleich zu schaffen zwischen dem Interesse der Allgemeinheit an der Erhebung von Beiträgen für solche Vorteile einerseits und dem Interesse des Beitragsschuldners andererseits, irgendwann Klarheit zu erlangen,
ob und in welchem Umfang er zu einem Beitrag herangezogen werden kann.
Das hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 5. März 2013
- 1 BvR 2457/08 - (NVwZ 2013, 1004) im Rahmen einer Urteilsverfassungsbeschwerde gegen die Heranziehung zu Kanalherstellungsbeiträgen auf der
Grundlage des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b Doppelbuchst. cc Spiegelstrich 2
des Bayerischen Kommunalabgabengesetzes (BayKAG) in der Fassung des
Gesetzes zur Änderung des BayKAG vom 28. Dezember 1992 (GVBl S. 775)
17Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht (UA S. 11 f.) davon ausgegangen,
dass diese verfassungsrechtlichen Maßstäbe auch bei der Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge Geltung beanspruchen. Das rechtsstaatliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit gilt für alle Fallkonstel-
lationen, in denen eine abzugeltende Vorteilslage eintritt, die daran anknüpfenden Abgaben aber wegen des Fehlens sonstiger Voraussetzungen nicht entstehen und deshalb auch nicht verjähren können (VGH München, Urteil vom
14. November 2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 21). Das ist beim Ausgleichsbetrag
nach § 154 Abs. 3 BauGB regelmäßig (siehe aber § 163 BauGB) der Fall, solange die Gemeinde die Sanierungssatzung nicht aufhebt. Auch in diesem Fall
darf eine gesetzlich angeordnete Abgabepflicht daher nicht zur Folge haben,
dass die Gemeinde die Abgabe zeitlich unbegrenzt nach dem Eintritt der Vorteilslage festsetzen kann.
18c) Dem Oberverwaltungsgericht (UA S. 12 ff.) ist ferner darin zuzustimmen,
dass dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit
nicht durch spezifisch sanierungsrechtliche Instrumente oder Vorkehrungen
Rechnung getragen ist.
19Zu Recht hat sich das Oberverwaltungsgericht auf den Standpunkt gestellt,
dass die in § 143 Abs. 2 Satz 2 BauGB vorgeschriebene Eintragung eines Sanierungsvermerks in die Grundbücher der von der Sanierung betroffenen
Grundstücke einen Verfassungsverstoß zwar (möglicherweise) unter Vertrauensschutzgesichtspunkten ausschließt, nicht aber unter dem Gesichtspunkt der
Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit. Dessen Anforderungen ist auch nicht
durch § 163 Abs. 1 Satz 2 BauGB Genüge getan, wonach die Gemeinde die
Sanierung für ein Grundstück auf Antrag des Eigentümers als abgeschlossen
zu erklären hat (vgl. hierzu Urteil vom 21. Dezember 2011 - BVerwG 4 C
13.10 - BVerwGE 141, 302); die damit eröffnete Möglichkeit in der Hand des
einzelnen Eigentümers, den Abschluss der Sanierung grundstücksbezogen
herbeizuführen, ist kein vollwertiges Surrogat für die in § 162 Abs. 1 BauGB
geregelte Pflicht, die Sanierung durch Aufhebung der Sanierungssatzung für
das gesamte Sanierungsgebiet abzuschließen. Gleiches gilt für die in § 154
Abs. 3 Satz 3 BauGB getroffene Regelung, dass die Gemeinde auf Antrag des
Ausgleichsbetragspflichtigen den Ausgleichsbetrag vorzeitig festsetzen soll,
wenn der Pflichtige an der vorzeitigen Festsetzung ein berechtigtes Interesse
hat und der Ausgleichsbetrag mit hinreichender Sicherheit ermittelt werden
kann; auch mit dieser Antragsmöglichkeit ist dem rechtsstaatlichen Gebot der
Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit nicht hinreichend entsprochen; das
gilt vor allem deswegen, weil die vorzeitige Festsetzung etwa im Hinblick auf
ungewöhnliche Ermittlungsschwierigkeiten oder einen nicht vertretbaren Verwaltungsaufwand abgelehnt werden kann („soll“; vgl. z.B. Kleiber, in:
Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand September 2013, § 154 Rn. 200). Die
Übergangsvorschrift des § 235 Abs. 4 BauGB schließlich normiert wiederum
nur eine Pflicht der Gemeinde, Sanierungssatzungen, die vor dem 1. Januar
2007 bekannt gemacht wurden, spätestens bis zum 31. Dezember 2021 mit
den Rechtswirkungen des § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB aufzuheben. Die
Regelung ist deshalb ebenfalls kein geeignetes Instrument, den rechtsstaatlichen Anforderungen der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit für den Fall
der Nichterfüllung dieser Pflicht Rechnung zu tragen.
20d) Das Oberverwaltungsgericht (UA S. 11 und 17 ff.) hat sich deshalb zur Vermeidung rechtsstaatswidriger Ergebnisse veranlasst gesehen, der bisherigen
Rechtsprechung des Senats zur Auslegung des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB
nicht mehr einschränkungslos zu folgen. Für den Fall, dass die Gemeinde - wie
hier - ihrer Pflicht zur Aufhebung der Sanierungssatzung nicht oder nicht rechtzeitig nachkomme, sei § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB verfassungskonform so auszulegen, dass die „abstrakte Ausgleichsbetragsforderung“ nicht erst mit dem
förmlichen Abschluss der Sanierung durch Aufhebung der Sanierungssatzung,
sondern bereits „in dem Zeitpunkt entsteht, in dem die Sanierungssatzung nach
§ 162 Abs. 1 BauGB hätte aufgehoben worden sein müssen“. Dieser Standpunkt ist mit Bundesrecht unvereinbar.
21Das Gebot verfassungskonformer Gesetzesauslegung verlangt, von mehreren
möglichen Normdeutungen, die teils zu einem verfassungswidrigen, teils zu
einem verfassungsmäßigen Ergebnis führen, diejenige vorzuziehen, die mit
dem Grundgesetz in Einklang steht (vgl. schon BVerfG, Entscheidung vom
8. März 1972 - 2 BvR 28/71 - BVerfGE 32, 373 <383 f.>; stRspr). Eine Norm ist
daher nur dann verfassungswidrig, wenn keine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung zu vereinbarende Auslegung
möglich ist. Auch im Wege der verfassungskonformen Interpretation darf aber
der normative Gehalt einer Regelung nicht neu bestimmt werden (vgl. BVerfG,
Beschluss vom 10. Juli 1958 - 1 BvF 1/58 - BVerfGE 8, 71 <78 f.>). Die zur
Vermeidung eines Verfassungsverstoßes gefundene Interpretation muss daher
eine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige Auslegung sein
(BVerfG, Urteil vom 24. April 1985 - 2 BvF 2/83, 2 BvF 3/83, 2 BvF 4/83, 2 BvF
2/84 - BVerfGE 69, 1 <55>). Die Grenzen verfassungskonformer Auslegung
ergeben sich damit grundsätzlich aus dem ordnungsgemäßen Gebrauch der
anerkannten Auslegungsmethoden. Der Respekt vor der gesetzgebenden Gewalt (Art. 20 Abs. 2 GG) gebietet es dabei, in den Grenzen der Verfassung das
Maximum dessen aufrechtzuerhalten, was der Gesetzgeber gewollt hat. Er fordert eine verfassungskonforme Auslegung der Norm, die durch den Wortlaut
des Gesetzes gedeckt ist und die prinzipielle Zielsetzung des Gesetzgebers
wahrt (BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 1992 - 2 BvR 1041/88, 2 BvR 78/89 -
BVerfGE 86, 288 <320>). Die Deutung darf nicht dazu führen, dass das gesetzgeberische Ziel in einem wesentlichen Punkt verfehlt oder verfälscht wird (vgl.
BVerfG, Urteil vom 4. Mai 2011 - 2 BvR 2365/09 u.a. - BVerfGE 128, 326 <400>
m.w.N.; Beschlüsse vom 11. Juni 1958 - 1 BvL 149/52 - BVerfGE 8, 28 <34>,
vom 11. Juni 1980 - 1 PBvU 1/79 - BVerfGE 54, 277 <299 f.> m.w.N. und vom
19. September 2007 - 2 BvF 3/02 - BVerfGE 119, 247 <274>). Die verfassungskonforme Auslegung findet ihre Grenzen mithin dort, wo sie zum Wortlaut
der Norm und zum klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch
treten würde (BVerfG, Urteil vom 30. März 2004 - 2 BvR 1520/01, 2 BvR
1521/01 - BVerfGE 110, 226 <267> m.w.N.; Beschluss vom 11. Juli 2013
- 2 BvR 2302/11, 2 BvR 1279/12 - NJW 2013, 3151 Rn. 77).
22Mit seiner Auslegung des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB überschreitet das Oberverwaltungsgericht die dargestellten Grenzen zulässiger verfassungskonformer
Auslegung, denn diese läuft auf eine Deutung hinaus, die das gesetzgeberische
Anliegen in einem zentralen Punkt verfälscht.
23Das Oberverwaltungsgericht (UA S. 20 f.) hat selbst hervorgehoben, dass es
dem Gesetzgeber in § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB darum ging, den „Abschluss
der Sanierung“ durch den Klammerverweis auf die §§ 162, 163 BauGB förmlich
zu markieren. Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts soll es aber „allein für den Fall, dass eine Gemeinde entgegen der Vorschrift des § 162 Abs. 1
BauGB pflichtwidrig die Aufhebung der Sanierungssatzung unterlässt, … für die
sachliche Abgabepflicht zu einer Ablösung von einem formalen Rechtsakt“
kommen. Dass dies dem Willen des Gesetzgebers zuwiderlaufe, sei - so das
Oberverwaltungsgericht - schon deshalb nicht erkennbar, weil der Gesetzgeber
„selbstverständlich“ davon ausgegangen sei, dass die von ihm normierte Pflicht
zur Aufhebung der Sanierungssatzung beachtet wird. Sinn und Zweck des
§ 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB, der auf § 162 BauGB Bezug nehme, könne sogar
positiv dahingehend verstanden werden, dass ein „Abschluss der Sanierung“ im
Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB für die sachliche Abgabepflicht auch vorliege, wenn die Gemeinde entgegen der Vorschrift des § 162 Abs. 1 BauGB die
Aufhebung der Sanierungssatzung unterlässt. Nichts sei dafür erkennbar, dass
der Gesetzgeber in § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Gemeinde, die pflichtwidrig
die Sanierungssatzung nicht aufhebt, aus dieser Pflichtverletzung festsetzungsverjährungsrechtliche Vorteile habe gewähren wollen. Näher liege es, dass der
Gesetzgeber den vom pflichtwidrigen Nichterlass der Aufhebungssatzung Betroffenen so habe stellen wollen, wie er nach der gesetzlichen Konzeption ohne
die Pflichtwidrigkeit stünde. Diese Auffassung geht fehl.
24Ihr steht bereits der durch den historischen Gesetzgeberwillen bestätigte eindeutige Wortlaut des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB entgegen. Der Begriff „Abschluss der Sanierung“ im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB sollte, wie in
der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung (BTDrucks 8/2451
S. 37) klar und unmissverständlich zum Ausdruck kommt, durch den einzufügenden Klammerzusatz „auf die §§ 50 und 51 StBauFG (jetzt: §§ 162, 163
BauGB) bezogen werden, die den förmlichen Abschluss regeln“. Dem Gesetzgeber ging es also ersichtlich darum, den Abschluss der Sanierung, mit der die
Abgabepflicht entsteht, förmlich zu bestimmen.
25Auch Bedürfnisse der Rechtssicherheit verlangen nach einer förmlichen Markierung des „Abschlusses der Sanierung“, wie das Oberverwaltungsgericht (UA
S. 10) im Ausgangspunkt selbst eingeräumt hat. Das findet seine Rechtfertigung darin, dass die in § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB genannten Gründe, die zur
Aufhebung der Sanierungssatzung verpflichten, auch von einer Willensentscheidung der Gemeinde abhängen. So ist etwa die Beendigung der sanie-
rungsbedingten Baumaßnahmen allein noch kein hinlängliches Zeichen dafür,
dass die Sanierung im Sinne des § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB tatsächlich
„durchgeführt“ ist, solange dieser äußerlich wahrnehmbare Vorgang nicht auch
von einem entsprechenden Willen der Gemeinde getragen ist. Ob dieser Wille
vorliegt, kann nur die Gemeinde zuverlässig beurteilen, wie das Oberverwaltungsgericht an anderer Stelle (UA S. 15) zutreffend bemerkt hat. Äußerlich
wahrnehmbare Hilfstatsachen, wie etwa der Zeitpunkt der Durchführung der
letzten baulichen Maßnahmen oder die Abrechnung der Zuwendungen, haben
insoweit nur indizielle Bedeutung. Nicht von ungefähr hat sich das Oberverwaltungsgericht (UA S. 23) auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen,
dass die letzten baulichen Maßnahmen zur Sanierung im Jahr 1989 durchgeführt und in den Jahren 1989 bis 1992 die für die Sanierung erhaltenen Zuwendungen gegenüber dem Regierungspräsidium abgerechnet worden seien, lediglich zu der Aussage befähigt angesehen, dass die Sanierungssatzung „spätestens“ im Jahre 1992 hätte aufgehoben werden müssen. Auch nach Sinn und
Zweck des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist deshalb daran festzuhalten, dass es
angesichts „unüberwindbarer Schwierigkeiten“, ohne eine entsprechende gesetzliche Regelung den Zeitpunkt des Außerkrafttretens auch nur einigermaßen
präzise festzulegen, in sämtlichen Fällen des § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4
BauGB einer ausdrücklichen Entscheidung der Gemeinde über die Aufhebung
der Sanierungssatzung bedarf (Beschluss vom 12. April 2011 - BVerwG 4 B
52.10 - juris Rn. 5, 6). Erst dieser formale Rechtsakt führt den „Abschluss der
Sanierung“ herbei. Alles Andere wäre mit Wortlaut, historischem Gesetzgeberwillen sowie Sinn und Zweck des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB unvereinbar.
26Gesetzeswortlaut und historischer Gesetzgeberwille enthalten keinen Hinweis
darauf, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der „abstrakten Ausgleichsforderung“
bzw. der „sachlichen Abgabepflicht“ und nur für den Fall einer pflichtwidrig
unterlassenen Aufhebung der Sanierungssatzung auf diesen förmlich markierten Anknüpfungspunkt für den Abschluss der Sanierung verzichten wollte. Dabei geht es - anders als das Oberverwaltungsgericht (UA S. 20) angenommen
hat - nicht darum, ob der Gesetzgeber einer Gemeinde, die pflichtwidrig die Sanierungssatzung nicht aufhebt, aus der Pflichtverletzung festsetzungsverjährungsrechtliche Vorteile gewähren wollte. Im Rahmen der verfassungskonfor-
men Auslegung geht es - anders als bei der richterlichen Rechtsfortbildung, etwa im Wege des Analogieschlusses - auch nicht darum, ob der Gesetzgeber,
hätte er das rechtsstaatliche Gebot der Belastungsklarheit und
-vorhersehbarkeit bedacht, für den Fall einer pflichtwidrigen Nichtaufhebung der
Sanierungssatzung das Normverständnis des Oberverwaltungsgerichts zugrunde gelegt hätte. Es geht vielmehr darum, ob das Normverständnis des Oberverwaltungsgerichts dem klar erkennbar geäußerten Willen des Gesetzgebers
sowie dem Gesetzeszweck entspricht. Diese Frage ist ohne Einschränkung zu
verneinen. Der Gesetzgeber hat sich - wie dargestellt - ersichtlich auch aus
Gründen der Rechtssicherheit kategorisch auf einen durch die Aufhebung der
Sanierungssatzung gemäß § 162 BauGB (oder die grundstücksbezogene Erklärung der Abgeschlossenheit der Sanierung gemäß § 163 BauGB) formal markierten Abschluss der Sanierung festgelegt. Die vom Oberverwaltungsgericht
(UA S. 18 f.) angenommenen Differenzierungen zwischen „persönlicher Abgabepflicht“ und „abstrakter Ausgleichsbetragsforderung“ bzw. „sachlicher Abgabepflicht“ sowie zwischen einer rechtmäßigen und einer rechtswidrig unterlassenen Aufhebung der Sanierungssatzung sind in der Vorschrift nicht angelegt.
Der Fall einer pflichtwidrigen Nichtaufhebung der Sanierungssatzung ist sowohl
nach dem durch den historischen Gesetzgeberwillen bestätigten Wortlaut als
auch nach Sinn und Zweck der Vorschrift von § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB erfasst. Während der Gesetzgeber den Abschluss der Sanierung also ohne Ausnahme durch die Aufhebung der Sanierungssatzung förmlich markiert sieht, soll
nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für den Fall einer pflichtwidrig
unterlassenen Aufhebung der Sanierungssatzung hinsichtlich der „abstrakten
Ausgleichsforderung“ der Zeitpunkt des tatsächlichen Abschlusses der Sanierung an die Stelle des förmlichen Abschlusses der Sanierung treten. Die normative Festlegung des Gesetzgebers würde mithin für den Fall einer nicht rechtzeitigen Aufhebung der Sanierungssatzung neu bestimmt; das Normverständnis
des Oberverwaltungsgerichts liefe somit auf eine Deutung hinaus, die das gesetzgeberische Anliegen in einem zentralen Punkt verfälscht und deshalb die
Grenzen zulässiger verfassungskonformer Auslegung überschreitet.
27Das gilt umso mehr, als das Kriterium des tatsächlichen Abschlusses der Sanierung nicht nur - wovon das Oberverwaltungsgericht (UA S. 20) offensichtlich
ausgegangen ist - in dem „atypischen Fall pflichtwidrigen Verhaltens der Gemeinde“ an die Stelle des förmlichen Abschlusses der Sanierung durch Aufhebung der Sanierungssatzung treten würde, sondern - konsequent zu Ende gedacht - letztlich auch in allen anderen Fällen zu prüfen wäre. Denn auch in dem
Fall, in dem die Gemeinde die Aufhebung der Sanierung pflichtgemäß und
rechtzeitig beschließt, müsste das Gericht, um dies feststellen zu können, erst
einmal ermitteln, wann die Sanierungsmaßnahmen tatsächlich abgeschlossen
waren und die Sanierungssatzung nach § 162 Abs. 1 BauGB deshalb „hätte
aufgehoben worden sein müssen“. Die Prüfung des tatsächlichen Abschlusses
der Sanierung bliebe dem Gericht also in keinem Fall erspart. Das gesetzgeberische Ziel, den Abschluss der Sanierung auch angesichts der „unüberwindbaren Schwierigkeiten, ohne eine entsprechende gesetzliche Regelung den Zeitpunkt des Außerkrafttretens auch nur einigermaßen präzise festzulegen“ (Beschluss vom 12. April 2011 a.a.O. Rn. 6), rein formal zu bestimmen, würde damit konterkariert.
28e) Einer verfassungskonformen Auslegung des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB bedarf es im Übrigen schon deswegen nicht, weil unter Anwendung des auch im
öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit
und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über den Ausgleichsbetrag sichergestellt werden kann.
29Der Grundsatz von Treu und Glauben gehört zu den allgemeinen Grundsätzen
des Verwaltungsrechts (Urteile vom 14. April 1978 - BVerwG 4 C 6.76 -
BVerwGE 55, 337 <339> und vom 16. Mai 2000 - BVerwG 4 C 4.99 - BVerwGE
111, 162 <172> sowie Beschluss vom 5. März 1998 - BVerwG 4 B 3.98 - Buchholz 406.421 Garagen- und Stellplatzrecht Nr. 8). Er bedarf der Konkretisierung,
die anhand von Fallgruppen vorgenommen wird. Soweit es - wie bei sanierungsrechtlichen Ausgleichsbeträgen nach § 154 Abs. 1 BauGB - um bundesrechtlich geregelte Abgaben geht, gegen die sich der Einwand von Treu und
Glauben richtet, unterliegt er der vollen revisionsgerichtlichen Überprüfung (vgl.
Urteil vom 16. Mai 2000 a.a.O. S. 172 f.).
30Nicht einschlägig ist allerdings die Fallgruppe der Verwirkung. Das hat bereits
das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 5. März 2013 (a.a.O.
Rn. 44) klargestellt. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (z.B. Urteil vom 7. Februar 1974 - BVerwG 3 C 115.71 - BVerwGE 44,
339 <343> m.w.N.) erfordert die Verwirkung nicht nur, dass seit der Möglichkeit
der Geltendmachung eines Rechts längere Zeit verstrichen ist. Es müssen auch
besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als treuwidrig erscheinen lassen. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen werde (Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf
vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt werde (Vertrauenstatbestand)
und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde. Im Sanierungsrecht wird - wie ausgeführt - bereits die erforderliche Vertrauensgrundlage wegen der Eintragung eines Sanierungsvermerks in das Grundbuch in aller Regel nicht gegeben sein. Im Übrigen
erscheint das Instrument der Verwirkung auch mit Blick auf die weiteren Voraussetzungen (Vertrauenstatbestand, Vermögensdisposition) kaum geeignet,
den Bürger vor einer rechtsstaatlich unzumutbaren Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge zu bewahren. Denn das rechtsstaatliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit erfordert eine Regelung, die ohne individuell nachweisbares oder typischerweise vermutetes, insbesondere ohne betätigtes Vertrauen greift (BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013 a.a.O.).
31Der Geltendmachung eines sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags, der den
betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit
und -vorhersehbarkeit verletzt, steht jedoch der Einwand der unzulässigen
Rechtsausübung entgegen (vgl. hierzu allgemein z.B. Palandt, BGB, 73. Aufl.
2014, § 242 Rn. 46 ff.; im öffentlichen Recht z.B. Urteil vom 24. Februar 2010
- BVerwG 9 C 1.09 - BVerwGE 136, 126 Rn. 38). Nach dieser Fallgruppe kann
die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund
dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklau-
seln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der
Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge, die dem Gebot der Belastungsklarheit und
-vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.
32Treuwidrigkeit liegt allerdings nicht bereits dann vor, wenn die Gemeinde die
Sanierungssatzung entgegen ihrer Pflicht aus § 162 Abs. 1 BauGB nicht rechtzeitig aufgehoben hat. Treuwidrig ist die Abgabenerhebung vielmehr erst dann,
wenn es aufgrund der Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung
der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den
Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Wann das der Fall ist, mag
im Einzelfall schwierig zu bestimmen sein. Der Einwand der unzulässigen
Rechtsausübung ist aber handhabbar. Zugrunde zu legen ist ein enger Maßstab. Gegen die Annahme der Treuwidrigkeit kann etwa sprechen, dass sich
der politische Willensbildungsprozess in der Gemeinde über die Fortsetzung
der Sanierungsmaßnahmen schwierig gestaltete oder dass die Fortführung der
Sanierung an finanziellen Engpässen scheiterte.
33Darüber hinaus kann zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes auf die
Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu
denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist zwar auf die Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum
Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des
Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken
(VGH München, Urteil vom 14. November 2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22 im
Anschluss an VG Dresden, Urteil vom 14. Mai 2013 - 2 K 742.11 - juris Rn. 42)
und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3
Nr. 2 BGB), kann aber zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.
34Die Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge ist damit generell ausgeschlossen, wenn seit dem Entstehen der Vorteilslage mehr als 30 Jahre vergangen sind. Aber auch vor Erreichen dieser zeitlichen Höchstgrenze kann die
Erhebung nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalls treuwidrig und deshalb als Rechtsausübung unzulässig sein. Der Einwand der unzulässigen
Rechtsausübung ist dabei eine von Amts wegen zu berücksichtigende Einwendung. Er steht der Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge auch
dann entgegen, wenn sich der Betroffene hierauf nicht beruft. Den rechtsstaatlichen Anforderungen ist damit insgesamt Genüge getan.
353. Ob die Erhebung des sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags vorliegend
tatsächlich wegen unzulässiger Rechtsausübung ausgeschlossen war, kann der
Senat offen lassen. Denn die Berufungsentscheidung stellt sich im Ergebnis
aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).
36Das Verwaltungsgericht (UA S. 9) hat angenommen, dass die Aufhebungssatzung der Beklagten vom 29. Juni 2006 nicht zu einem Abschluss der Sanierung
im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB geführt habe, weil sie wegen formeller
Mängel unwirksam sei. Das Oberverwaltungsgericht (UA S. 24) hat diese Frage
offen gelassen und hierzu auch keine Feststellungen getroffen. Der vom Verwaltungsgericht angenommene Ausfertigungsmangel ist zwischen den Beteiligten aber unstreitig, wie diese im Termin zur mündlichen Verhandlung noch einmal ausdrücklich bestätigt haben. Der Senat kann deshalb von der formellen
Unwirksamkeit der Aufhebungssatzung ausgehen. Fehlt es aber an einer wirksamen Aufhebungssatzung, dann mangelt es auch an dem vom § 154 Abs. 3
Satz 1 BauGB vorausgesetzten förmlichen Abschluss der Sanierung, so dass
ein Ausgleichsbetrag nicht entstanden ist. Das hat - wie das Verwaltungsgericht
zu Recht angenommen hat - zur Folge, dass der angefochtene Abgabenbescheid rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1
37Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
7 110,00 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG).

References: § 154
 § 154
 § 162
 § 163
 § 163
 § 154
 § 235
 § 154
 § 162
 § 139
 § 154
 § 154
 § 162
 § 155
 § 12
 § 169

§ 169
 § 170

§ 154
 § 162
 § 163
 § 162
 § 50
 § 154
 Art. 13
 § 154
 § 163
 § 143
 § 163
 § 162
 § 154
 § 154
 § 235
 § 162
 § 154
 § 154

§ 162
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 § 154
 § 162

§ 154
 § 162
 § 154
 § 162
 § 154
 § 154
 § 154
 § 162
 § 162
 § 154
 § 162
 § 154
 § 162
 § 163
 § 154
 § 162
 § 154
 § 154
 § 242
 § 162
 § 53
 § 199
 § 154
 § 154
 § 154
 § 52