Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1510342
Timestamp: 2020-03-29 12:27:06+00:00

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Francisco Manuel García Costa es Profesor Titular de Derecho Constitucional en la Universidad de Murcia
Como resulta ocioso recordar, en el sistema constitucional español el derecho de acceso a la información pública aparece protegido por órganos ad hoc encargados específicamente de su protección, de forma y manera que este derecho se asegura mediante una garantía privativa que opera adicionalmente a las que con carácter general se prevén para asegurar la eficacia del resto de derechos constitucionales. En este sentido, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LT) prevé en su Título III la existencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) como autoridad administrativa independiente cuya finalidad es salvaguardar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública mediante la resolución de la correspondiente reclamación que, con carácter potestativo y previa a su impugnación en vía contencioso-administrativa, pueda interponerse contra toda resolución expresa o presunta en materia de acceso. Junto con este primer cometido de defensa del derecho de acceso, el CTBG tiene encomendadas por su ley de creación otras tres funciones: la promoción de la transparencia de la actividad pública, el aseguramiento del cumplimiento de las obligaciones de publicidad y la garantía de la observancia de las disposiciones de buen gobierno.
Asimismo, y como consecuencia del modelo de distribución territorial de poder consagrado por la Constitución española de 27 de diciembre de 1978, el CTBG no es el único órgano encargado específicamente de la tutela del derecho de acceso, dado que la resolución de las reclamaciones en materia de acceso en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, corresponde al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas (art. 24.6 y D.A. 4ª de la LT). No obstante ello, también prevé la LT que esta competencia en materia de resolución de las reclamaciones en materia de acceso no la ejerzan organismos autonómicos, sino el propio CTBG, al que las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia en estudio mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado en el que se estipulen las condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de la asunción de competencias por parte del CTBG.
En este sentido, la mayor parte de las legislaciones autonómicas han creado sus correspondientes organismos de control del derecho de acceso (Andalucía, Aragón, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Galicia, Islas Baleares, Región de Murcia, Navarra, País Vasco y Comunidad Valenciana), si bien los mismos en unos casos se configuran como comisionados parlamentarios y en otros como autoridades administrativas.
En el presente trabajo analizaremos concretamente la autonomía e independencia de aquellos organismos de tutela del derecho de acceso a la información pública que se configuran como autoridades administrativas en el entendido de que los comisionados parlamentarios, al depender de las correspondientes instituciones legislativas, tienen asegurada, por definición, una plena autonomía orgánica, funcional, personal, presupuestaria y administrativa con respecto al complejo Gobierno-Administración pública(1).
Una vez centrado el objeto del presente trabajo en el análisis del grado de autonomía e independencia de las autoridades administrativas garantes del derecho de acceso, realizaremos en segundo lugar una serie de consideraciones generales sobre cuáles son las técnicas que tradicionalmente han venido asegurando y realizando la independencia de los órganos públicos en las esferas orgánica, funcional, personal, financiera y administrativa en la inteligencia de que el cumplimiento de tales garantías nos servirá de parámetro de enjuiciamiento para valorar el grado de independencia de los diferentes organismos administrativos de garantía del derecho de acceso. Realizada esta operación, analizaremos pormenorizadamente la independencia del CTGB, así como la del resto de autoridades administrativas previstas en las diferentes legislaciones autonómicas. Finalizaremos este estudio con una serie de propuestas de mejora para profundizar en la independencia de estos órganos.
2. LOS MODELOS DE ORGANISMOS DE GARANTÍA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPAÑOL
Como acabamos de señalar supra, la tutela del derecho de acceso a la información pública se encomienda en el sistema constitucional español a diversos órganos, tal como disponen los artículos 24.6 y D.A. 4ª de la LT. Todos estos órganos tienen como común denominador el encargarse de la garantía del derecho de acceso a la información pública mediante la resolución de la correspondiente reclamación que puede interponerse contra toda resolución expresa o presunta en materia de acceso. Igualmente, estos órganos tienen encomendadas otras funciones adicionales a la primera y principal de tutelar el derecho de acceso, singularmente las funciones de garantía de la publicidad activa de las Administraciones Públicas, pero también funciones en materia de buen gobierno y funciones en materia de protección de datos de carácter personal. Consecuentemente, no todos estos órganos públicos tienen encomendadas funciones en materia de garantía de la publicidad activa, de protección de datos o de salvaguarda de las disposiciones de buen gobierno, pero todos ellos tienen atribuida la protección del derecho de acceso. De ahí que hayamos optado por denominarlos, en lugar de organismos de garantía de la transparencia de la actividad pública, como organismos de garantía del derecho de acceso a la información pública.
En esta sede vamos a presentar una propuesta de clasificación de los diferentes órganos de tutela del derecho de acceso creados por la legislación estatal y por las legislaciones autonómicas en función de dos criterios sucesivos. El primero de ellos hace referencia a la naturaleza jurídica de estos órganos y los clasifica entre aquellos que se conciben como órganos auxiliares del Parlamento y aquellos otros que se conciben como órganos administrativos. El segundo de los criterios de clasificación se aplica específicamente a los órganos administrativos de tutela del derecho de acceso, distinguiéndolos según las funciones que, adicionalmente a la garantía del derecho de acceso, le son encomendadas.
De entrada, debemos señalar que las legislaciones autonómicas de La Rioja, Principado de Asturias, Cantabria, Madrid y Extremadura(2) han hecho uso de la previsión contenida en el segundo inciso de la D.T 4ª de la LT, de forma que, en lugar de haber creado sus propios organismos autonómicos, han suscrito los respectivos convenios con el CTBG para la resolución de reclamaciones en materia de derecho de acceso. Consiguientemente, las legislaciones autonómicas que han creado organismos específicos de tutela del derecho de acceso son las siguientes(3):
- Andalucía. La Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (BOJA nº 124, de 30/06/2014) regula en los artículos 43 a 49 el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, cuyo régimen jurídico se desarrolla en el Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (BOJA n.º 193, de 02/10/2015). Se configura, ex art. 43.1 de su Ley como “autoridad independiente de control en materia de protección de datos y de transparencia en la Comunidad Autónoma de Andalucía”.
- Aragón. El Consejo de Transparencia de Aragón se disciplina en el artículo 37 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón (BOA nºn68, de 10/04/2015) que lo configura “como órgano destinado a promover la transparencia de la actividad pública en la Comunidad Autónoma, velando por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y garantizando el ejercicio del derecho de acceso a la información pública” (art. 37.1). La regulación del artículo 37 aparece desarrollada por el Decreto 32/2016, de 22 de marzo, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y de Funcionamiento del Consejo de Transparencia de Aragón (BOA nº62, de 01/04/2016).
- Canarias. La Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de Transparencia y Acceso a la Información Pública (BOIC nº5, de 9 de enero de 2015) regula en sus artículos 58 a 65 el régimen jurídico del Comisionado o Comisionada de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el cual se configura como “órgano de fomento, análisis, control y protección de la transparencia pública y del derecho de acceso a la información pública en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias” (art.58) cuya organización y funcionamiento “se regirá por el reglamento aprobado por la Mesa del Parlamento, a propuesta del mismo” (art. 62).
- Castilla-La Mancha. El Consejo Regional de Transparencia y Buen Gobierno aparece regulado en los arts. 61 a 66 de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha (DOCM nº252, de 20/12/2016) y se configura “como órgano adscrito a las Cortes de Castilla-La Mancha, con plena capacidad, autonomía e independencia, para garantizar los derechos de acceso a la información pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y garantizar y promover la observancia de las disposiciones de buen gobierno en el ámbito de aplicación de esta ley o de aquellas otras que le puedan atribuir competencias” (art. 61.1). Su desarrollo se contiene en el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Regional de Transparencia y Buen Gobierno (DOCM nº 136, de 12/07/2018).
- Castilla y León. La Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León (BOCYL nº 49, de 12/03/2015) crea las figuras del Comisionado de Transparencia (art. 11) y de la Comisión de Transparencia, la cual se encarga de resolver las reclamaciones en materia de derecho de acceso. La Comisión de Transparencia se configura “como órgano colegiado adscrito al Procurador del Común” (art. 12).
- Cataluña. La Ley 19/2014, de 28 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (DOGC nº 6780, de 31/1272014) crea en su art. 39 la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Administración Pública –GAIP en su acrónimo-, órgano encargado de velar por el cumplimiento y las garantías del derecho de acceso a la información pública (art. 39). Su régimen jurídico se desarrolla en el Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (DOCG n.º 7446 de 20/07/2017), así como, en ejercicio de la habilitación contenida en el art. 20 del Decreto 111/2017, en las Normas internas de Organización y Funcionamiento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Administración Pública, aprobadas por el Pleno de la Comisión en su sesión de 22 de septiembre de 2017.
- Galicia. La Ley 1/2016, de 18 de enero, de Transparencia y Buen Gobierno crea las figuras del Comisionado de Transparencia (art. 32 ) y de la Comisión de Transparencia (art. 33), la cual se encarga de resolver las reclamaciones en materia de derecho de acceso (art. 28; art. 33.3). La Comisión de Transparencia se configura “órgano colegiado independiente adscrito al Valedor del Pueblo” (art. 33.1). Su régimen interno se regula en la Resolución de 1 de diciembre de 2016 por la que se dispone la publicación de la modificación del Reglamento Interno de la Comisión de Transparencia de Galicia (DOG nº 234, de 9/12/2016).
- Islas Baleares. La garantía del derecho de acceso a la información pública se encomienda a la Comisión para las Reclamaciones de Acceso a la Información Pública, la cual se regula en el Decreto 1/2019, de 11 de enero, regulador de la Comisión para las Reclamaciones de Acceso a la Información Pública (BOIP nº 6, de 12/01/2019)(4).
- Comunidad Foral de Navarra. El Consejo de Transparencia de Navarra se regula en los artículos 63 a 69 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (BON n.º 98, de 23/05/2018). Dichos preceptos configuran a esta autoridad administrativa como órgano independiente de control en materia de transparencia en la Comunidad Foral de Navarra, que velará por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y garantizará el derecho de acceso a la información pública (art. 63.1).(5) El estatuto jurídico de esta autoridad se desarrolla en el Acuerdo de 24 de septiembre de 2018, del Consejo de Transparencia de Navarra, por el que se aprueban las normas de organización y funcionamiento del Consejo de Transparencia de Navarra(6).
- Región de Murcia. Los artículos 22 , 28 y 38 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (BORM nº 116, de 20/05/2014) modificada por la Ley 7/2016, de 18 de mayo, de reforma de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (BORM nº 116, de 20/05/2016) regulan el Consejo de Transparencia de la Región de Murcia “como órgano independiente de control” que velará por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y garantizará el derecho de acceso a la información pública (art. 38.1).
- País Vasco. La Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública se regula por el Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública (BOPV nº 177, 16/09/2016) que la concibe “como órgano colegiado de carácter independiente” en cargado de la tutela del derecho de acceso a la información pública.
- Comunidad Valenciana. El Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de Valencia se regula en los arts. 39 a 42 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación ciudadana de la Comunidad valenciana (DOCV n.º 7500, de 08/04/2015), modificado por la Ley 2/2016, 4 marzo, de modificación de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana (D.O.C.V 7 marzo) que se concibe como autoridad administrativa encargada de garantizar los derechos de acceso a la información, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad y garantizar y promover la observancia de las disposiciones de buen gobierno (art. 39). El régimen jurídico de esta autoridad administrativa se desarrolla en el Título V (arts. 73 a 87) del Decreto 105/2017, de 28 de julio, del Consell, de desarrollo de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, en materia de transparencia y de regulación del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
A partir de la consideración anterior de las normativas autonómicas que regulan los organismos de control del derecho de acceso, podemos concluir que las legislaciones de Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León y Galicia conciben estos organismos como comisionados parlamentarios, es decir, como órganos auxiliares de los respectivos Parlamentos: el Comisionado o Comisionada de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Canarias, el Consejo Regional de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha, el Comisionado de Transparencia y la Comisión de Transparencia de Castilla y León, y el Comisionado de Transparencia y la Comisión de Transparencia de Galicia.
Por contra, las legislaciones autonómicas de Andalucía, Aragón, Cataluña, Islas Baleares, Murcia, Navarra, País Vasco y Valencia.
Centrándonos en concreto en estas últimas autoridades administrativas, las mismas pueden clasificarse según las funciones que, adicionalmente a la garantía del derecho de acceso, tengan encomendadas. En coherencia con este criterio de clasificación, podemos proponer la siguiente taxonomía:
A) Autoridades administrativas que, siguiendo el efecto imagen de la regulación estatal, tienen asumida, además de la garantía del derecho de acceso a la información pública, la promoción de la transparencia de la actividad pública y la salvaguarda de las disposiciones de buen gobierno. En este supuesto hallamos únicamente al Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de Valencia.
B) Autoridades administrativas que, además de la garantía del derecho de acceso a la información pública, únicamente tienen encomendada la promoción de la transparencia de la actividad pública. En este caso nos encontramos con el Consejo de Transparencia de Aragón, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Administración Pública de Cataluña, el Consejo de Transparencia de Navarra, el Consejo de Transparencia de la Región de Murcia y la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública
C) Autoridades administrativas que asumen, junto con la tutela del derecho de acceso a la información pública, la promoción de la transparencia de la actividad pública y la protección de datos de carácter personal: el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía.
A continuación examinaremos la independencia de los organismos administrativos de control del derecho de acceso. Consecuentemente, excluiremos de nuestro estudio el análisis los sistemas autonómicos en los que la tutela del derecho de acceso se encomienda a Comisionados parlamentarios que, en calidad de tales, se configuran como órganos auxiliares y dependientes del Parlamento y, consiguientemente, poseen un grado de independencia máximo frente al complejo Gobierno-Administración Pública.
Centraremos nuestro estudio, pues, en el examen en los órganos administrativos de control del derecho de acceso en tanto en cuanto cabe afirmar que su independencia no parece garantizada ope legis al haberse configurado como órganos auxiliares de los Parlamentos y, por tanto, ajenos al complejo Gobierno-Administración. Muy al contrario, su independencia y autonomía dependen del concreto régimen jurídico previsto por el Legislador, el cual puede prever, en su condición de órganos administrativos, desde su eventual incardinación en el complejo Gobierno-Administración hasta su configuración como autoridad administrativa plenamente independiente. En este sentido, debemos recordar que, en el caso de las autoridades de garantía de acceso a la información pública y a diferencia de lo que ocurre con la mayor parte del resto de autoridades administrativas independientes, la neutralidad política que se pretende asegurar no lo es frente al Parlamento u otros órganos en los que, como consecuencia del advenimiento del Estado de partidos, se escenifica la lucha partidista; tal neutralidad ha de garantizarse, fundamentalmente, frente al complejo Gobierno-Administración en tanto en cuanto, al ser el sujeto pasivo primordial del derecho de acceso a la información pública, ha de estar bajo el control de las autoridades de garantía del derecho de acceso.
Para examinar el grado de independencia y autonomía de las autoridades administrativas de control del derecho de acceso en nuestro sistema constitucional debemos, en primer lugar, fijar cuáles son los criterios que nos sirven para enjuiciar el grado de independencia de estas autoridades, los cuales -como hemos avanzado anteriormente- se identifican con las garantías que históricamente las han realizado en diferentes ámbitos (punto 3 de este trabajo). Tras ello estudiaremos en particular el grado de autonomía de las diferentes autoridades administrativas garantes del derecho de acceso según la propuesta de clasificación que hemos adelantado anteriormente que las distinguía según el contenido de las funciones que se le encomendaban.
Analizaremos, en primer lugar, la independencia de las autoridades de control del derecho de acceso, de la transparencia de la actividad pública y de las disposiciones de buen gobierno (CTGB y Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de Valencia). Tras ello, analizaremos el grado de autonomía de las autoridades de tutela del derecho de acceso y de la transparencia de la actividad pública (Consejo de Transparencia de Aragón, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Administración Pública de Cataluña, el Consejo de Transparencia de la Región de Murcia, el Consejo de Transparencia de Navarra y la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública). Por último, examinaremos el único supuesto de autoridad de control del derecho de acceso que también tiene atribuidas funciones de protección de datos: el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía.
Cada una de estas autoridades serán analizadas en función de su régimen jurídico prevé una serie de garantías que aseguran su independencia, como hemos adelantado, en las esferas orgánica, funcional, personal, presupuestaria y administrativa. Ello no servirá para proponer una taxonomía de las mismas en función de su grado de independencia y también para presentar una serie de propuestas de mejora de su regulación para profundizar, precisamente, en su independencia.
3. LAS GARANTÍAS DE LA INDEPENDENCIA DE LOS ÓRGANOS PÚBLICOS
Como sabemos, tanto el CTBG como los órganos autonómicos encargados de velar por la salvaguarda del derecho de acceso a la información pública han de ser órganos independientes, ex D.A 4ª LT. Para poder valorar el grado de independencia de estos organismos hemos de fijar una serie de parámetros de enjuiciamiento, que se identifican necesariamente con las técnicas que históricamente han venido asegurándola y realizándola en cinco ámbitos: en el de su (i) autonomía orgánica; (ii) autonomía funcional; (iii) autonomía personal; (iv) autonomía financiera y presupuestaria; (v) autonomía administrativa.
Siguiendo en este punto el esquema de análisis que propone M. Salvador en su obra Autoridades independientes, completado por el que proponemos en nuestra obra La función electoral del Parlamento(7), las técnicas que aseguran la autonomía de los órganos públicos en los ámbitos anteriormente mencionadas son las siguientes:
(i) En el plano orgánico, la autonomía de los órganos públicos se logra mediante la atribución a los mismos de las siguientes garantías: a) la creación por ley; b) el reconocimiento de personalidad jurídica propia; c) la atribución de potestad reglamentaria para la aprobación de sus estatutos o reglamentos internos.
a) La creación por ley de las autoridades independientes es consecuencia de la consagración del principio de legalidad, cuyo sentido y alcance dependerá del concreto concepto de ley y de su correlativa forma de vincular acogida por cada Constitución. Se ha señalado que esta reserva de ley es insuficiente, por lo que sería conveniente que el ordenamiento jurídico atribuyera a estas autoridades la garantía de su creación ex Constitutione, de forma que el legislador no puede decidir sobre su existencia. Esta última garantía, es decir la creación ex Constitutione, no puede, en nuestra opinión, proyectarse sobre toda autoridad administrativa independiente, pues ello supondría conferir a toda esta categoría de organismos la naturaleza de órganos constitucionales.
b) Junto a la creación por ley, también encontramos como garantía orgánica el reconocimiento a las autoridades de personalidad jurídica propia para así lograr, en palabras de M. Salvador Martínez, “centros de imputación de derechos y obligaciones distintos de la Administración, lo que permite dotarles de patrimonio y presupuesto propios, y aplicarles un derecho especial en lugar del Derecho administrativo general”(8) En nuestra opinión, esta garantía no forma parte del núcleo indispensable de la autonomía orgánica, en el entendido de que el reconocimiento de tal personalidad jurídica depende de la concreta organización jurídico-política del Estado miembro en cuestión.
c) Más importante que las dos anteriores, hasta el punto de que la garantía orgánica se identifica con ella, es la denominada autonomía normativa, es decir, la potestad atribuida a las autoridades para elaborar y aprobar su reglamento interno para cuestiones de organización y funcionamiento, la cual viene asegurada mediante la fijación detallada de las concretas materias cuya regulación se reserva a este instrumento normativo (técnica de la “reserva de reglamento”).
(ii) En lo que respecta a la autonomía funcional, esta se garantiza mediante dos técnicas:
a) la primera es el aseguramiento de que, en el desempeño de tales funciones, en ningún caso solicitarán o recibirán órdenes o instrucciones del Gobierno, de cualquier otro órgano público o ente privado;
b) la segunda de ellas la atribución en exclusiva a las autoridades independientes de la función para la que han sido creadas, de modo que ejerzan con carácter exclusivo y excluyente la totalidad de las competencias de un ámbito concreto de la regulación social.
(iii) En cuanto a la autonomía personal, ésta se garantiza primordialmente mediante la limitación de los poderes de nombramiento y destitución del Gobierno que, a la postre, se revela como la técnica más eficaz de aseguramiento de la independencia de toda autoridad administrativa que pretenda serlo.
En los estatutos orgánicos de las autoridades independientes no siempre se prevé la limitación o supresión de las potestades gubernativas de nombramiento y cese de los integrantes de las mismas, por lo que, junto a esta técnica, existen otras garantías que, todas en conjunto, limitan los poderes del Gobierno en los casos en los que éste conserva la prerrogativa de nombramiento de los componentes de la concreta autoridad.
En apretada síntesis, las técnicas que realizan la autonomía personal de los componentes de las autoridades administrativas independientes son las siguientes:
a) el nombramiento conferido a órgano distinto del Gobierno, principalmente al Parlamento;
b) el establecimiento de requisitos de elegibilidad;
c) la fijación de causas de inelegibilidad;
d) la determinación cierta de la duración del mandato y, en su caso, de su carácter renovable;
e) la fijación del inicio de la relación de servicio;
f) el establecimiento del régimen de incompatibilidades con la previsión de la realización de la pertinente declaración de bienes e intereses;
g) la regulación de los derechos vinculados al ejercicio del cargo, especialmente los de carácter económico;
h) la regulación de los deberes anejos al cargo;
i) el reconocimiento de la garantía de inmunidad e inviolabilidad;
j) la regulación del régimen de suplencia;
k) la regulación de las causas de la pérdida del mandato antes de su expiración, así como de los procedimientos al efecto;
l) la regulación del régimen de sustitución de aquellos miembros cuyo mandato deba terminar antes de que se cumpla el plazo previsto para su expiración;
ll) por último, la previsión de la prorrogatio del mandato hasta el nombramiento del correspondiente sustituto.
(iv) Por su parte, la autonomía financiero-presupuestaria la garantía de que las autoridades independientes dispongan de todos los medios necesarios para cumplir sus fines. Comprende, consecuentemente:
a) la facultad de elaboración de su presupuesto,
b) la garantía de que figure en el correspondiente capítulo separado de los Presupuestos Generales.
c) la garantía de suficiencia financiera en términos de medios materiales y personales.
(v) Por último, la autonomía administrativa de estos órganos está plenamente reconocida cuando la misma comprende las potestades administrativas en materia de personal, contratación y patrimonio.
4. LA INDEPENDENCIA DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO
La LT regula en su Título III (artículos 33 a 40 ) el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. El régimen jurídico de este órgano público se contiene, asimismo, en el Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , que fue aprobado en aplicación de las disposiciones del artículo 39 de la LT
Con la creación del CTBG, el ordenamiento jurídico español ha optado por que la garantía del derecho de acceso a la información pública se encomiende a un órgano administrativo independiente de control, el cual, asimismo, asume funciones en materia de salvaguarda de la transparencia de la actividad pública y de buen gobierno. Consiguientemente, el Derecho español representa una variante de los modelos en los que la tutela de la transparencia de la actividad pública y la garantía del derecho de acceso a la información se encomienda a autoridades administrativas independientes o, al menos, tendencialmente independientes. Representa una variante pues el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno asume funciones tanto de transparencia y acceso como -bien que limitadamente- de buen gobierno, distanciándose así del modelo, representado por las legislaciones francesa o belga, en el que se atribuye la garantía del derecho de acceso a un órgano específico encargado únicamente de tal tutela, así como del modelo, representado por las legislaciones eslovena, inglesa o mexicana, en el que la correspondiente Autoridad Nacional de Control de Datos se encarga tanto de de la garantía del derecho de acceso -transparencia- como de la tutela de la protección de datos de carácter personal -privacidad-. El modelo del CTBG, como hemos adelantado, ha sido asumido únicamente por una de las autoridades administrativas de garantía del derecho de acceso: el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de Valencia.
De entrada, el artículo 33 LT configura al CTGB como una autoridad administrativa independiente, al disponer su creación como uno de los órganos regulados en la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) a los que se les reconoce “expresamente por una Ley la independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General del Estado”. Coherentemente con esta previsión, la disposición final cuarta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, opera la modificación de la disposición adicional décima de la LOFAGE al incorporar al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno al catálogo de órganos que se regirán por su legislación específica, del que ya formaban parte la Comisión Nacional del Mercado de Valores, el Consejo de Seguridad Nuclear, las Universidades no transferidas, la Agencia Española de Protección de Datos, el Consorcio de la Zona Especial Canaria, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, el Museo Nacional del Prado, el Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía y el FROB. Debemos hacer notar, en todo caso, que estas disposiciones han de ser entendidas referidas, tras la entrada en vigor Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a los artículos 109 y 110 de esta última ley.
A continuación examinaremos si el CTBG puede ser considerado como autoridad administrativa independiente, tal como proclama el artículo 33 de la LT, merced a la verificación de las garantías que aseguran la independencia de este órgano público a partir del esquema de análisis que hemos adelantado anteriormente en el punto 3 de este trabajo.
4.1. Autonomía orgánica
a) La primera de las garantías introducidas para proteger la autonomía del CTBG es, como sabemos, su creación por Ley. Es, efectivamente, la Ley, y ningún otro instrumento normativo, la que crea al CTBG, en coherencia con la recepción que realiza la Constitución española del principio de legalidad, según la cual la ley es “fundamento o presupuesto que se impone de modo positivo a la acción -incluso normativa- de los demás poderes”, siendo su característica esencial su “primariedad, el ser la norma a la que la Constitución ha confiado, en razón de su rango y de sus superiores garantías, la creación primera del Derecho”(9). Coherentemente con ello, la ley siempre ha de existir y, además, como norma primera en los supuestos en los que es necesario crear reglas de Derecho con eficacia sobre los ciudadanos, como así ocurre en relación con la creación del Consejo de Transparencia.
Si bien el CTBG no ha sido creado, por razones que a nadie se le escapan, por la Constitución española de 27 de diciembre de 1978, debemos señalar que representa una moderna tendencia del Derecho constitucional la creación ex constitutione de los Consejos de Transparencia y Buen Gobierno, de suerte que algunas de las constituciones que han sido elaboradas en la última época configuran a su correspondiente Consejo de Buen Gobierno como un órgano constitucional, creado y configurado en cuanto a los elementos fundamentales de su composición, organización y funciones por la propia Constitución. Este es, a modo de ejemplo, el caso de la Constitución de Túnez de 27 de enero de 2014, que estatuye en su artículo 130 la Autoridad para el Buen Gobierno y la Lucha contra la Corrupción.
b) La segunda de las garantías que aseguran la autonomía del CTBG en el plano orgánico es el reconocimiento de su personalidad jurídica propia, con la que se consigue que el Consejo se configure como un centro de imputación de derechos y obligaciones distinto de la Administración, pudiendo así serle de aplicación un derecho especial en lugar del Derecho administrativo general, y dotarle de un patrimonio y presupuesto propios. En este sentido, el régimen jurídico del CTBG se compone por un derecho especial, que se recoge en la LT, así como por una serie de normas generales que, por remisión de la propia LT, se le aplicarán supletoriamente.
Sin embargo, y en contraposición con estas dos garantías reconocidas al CTGB, el propio artículo 33 establece que este órgano se adscribe orgánicamente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Esta adscripción resulta especialmente criticable dado que, como hemos adelantado anteriormente, el CTBG comparece como garantía del derecho de acceso a la información pública, derecho que, a su vez, se concibe esencialmente como una garantía frente al complejo Gobierno- Administración, en tanto en cuanto este comparece como uno el primero y principal de los sujetos pasivos del mismo. Siendo ello así, esta regulación es absolutamente mejorable, más aún cuando, por contraste, la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal no adscribe a ningún departamento gubernamental a la Agencia de Protección de Datos, autoridad de garantía en materia de un derecho cuyos sujetos pasivos, a diferencia de lo que ocurre con el derecho de acceso, no son ni única ni principalmente el Gobierno y la Administración.
c) En coherencia con esta adscripción del CTBG a un departamento ministerial, el artículo 39.2 de la ley en examen no atribuye al Consejo de Transparencia la tercera de las garantías típicas que realizan la independencia de todo organismo autónomo en la esfera orgánica, cual es la capacidad para dictar su reglamento interno para cuestiones de organización y funcionamiento. Muy al contrario, tal reglamento de régimen interno ha sido aprobado, en aplicación del propio art. 39.2 y de la disposición final séptima de la Ley 19/2013, por el Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Estatuto). No obstante ello, debemos recordar que, a diferencia de lo que ocurre en otros ordenamientos jurídicos de nuestro entorno como el belga(10), las autoridades administrativas independientes contempladas por el Derecho español no tienen, en líneas generales, encomendada este tipo de garantía de la autonomía orgánica, salvo en el caso que representa el Consejo de Transparencia de Navarra(11). Efectivamente, el CTGB no aprueba su reglamento, sin perjuicio de que se le reconoce parcialmente su autonomía normativa dado que el Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre , ha dispuesto que le corresponde a la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno, a propuesta de su Presidente, aprobar su Reglamento de funcionamiento interno, el cual todavía no ha sido adoptado.
Importa señalar que la opción asumida por el Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre de reconocer parcialmente la autonomía reglamentaria al CTBG es el modelo asumido por el resto de autoridades administrativas de garantía de la transparencia, excepto por la normativa reguladora del Consejo de Transparencia de Navarra, que sí la reconoce plenamente.
Debemos recordar, por último, que el Código Ético del CTGB, de 20 de julio de 2015, fue aprobado por este órgano no en ejercicio de su autonomía reglamentaria sino en el ejercicio, tal como recuerda el propio Código, de su función de “promover y promocionar la cultura de la transparencia”. Así, el Código Ético sirve “de ejemplo y camino para conseguir que las organizaciones, quienes las dirigen los empleados públicos, los ciudadanos y la sociedad en su conjunto, establezcan alianzas que lleven a una mayor confianza en las relaciones mutuas y reviertan en un avance hacia una sociedad más justa y responsable”(12).
4.2. Autonomía funcional
a) Siguiendo también en esta sede el esquema de análisis empleado anteriormente para analizar la autonomía orgánica del CTBG, una de las técnicas que aseguran la autonomía funcional de este órgano aparece parcialmente recogida en el artículo 33 en examen, concretamente la referente al aseguramiento de que, en el desempeño de tales funciones, el Presidente del Consejo de Transparencia y los miembros de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno en ningún caso solicitarán o recibirán órdenes o instrucciones de organismos privados o públicos. Por su parte, la otra dimensión de la autonomía funcional -la atribución en exclusiva a las autoridades independientes de la función para la que han sido creadas- se regula en los artículos 33 y 38 .
Centrándonos en el artículo 33 , el mismo reconoce expresamente la autonomía funcional del Consejo. Primero, al consagrar su condición de autoridad administrativa independiente e identificarlo expresamente como uno de los organismos previstos en la disposición adicional décima de la LOFAGE, disposición que ha de ser entendida referida, tras la entrada en vigor Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a los artículos 109 y 110 de esta ley, los cuales regulan las autoridades administrativas independientes de ámbito estatal. El art. 109.1 de esta última ley las define como “entidades de derecho público que, vinculadas a la Administración General del Estado y con personalidad jurídica propia, tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos o actividades determinadas, por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General del Estado, lo que deberá determinarse en una norma con rango de Ley”. Por su parte, el artículo 109.2 proclama que estas autoridades gozarán, en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, con independencia de cualquier interés empresarial o comercial.
En segundo lugar, el artículo 33 dispone que el Consejo “actúa con autonomía y plena independencia en el cumplimiento de sus fines”. Cabe entender esta última precisión referida a la actuación concreta de los miembros del CTGB, tanto de su Presidente como de los componentes de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno, de forma que todos ellos tienen prohibido solicitar o reciban instrucciones de cualquier otro órgano público o ente privado relacionadas con el ejercicio de sus funciones(13). El Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno profundiza en el reconocimiento de esta dimensión de la autonomía funcional al disponer que el Presidente del Consejo no recibirá instrucciones de autoridad alguna (art. 11). No obstante ello, el Estatuto del Consejo no establee previsión similar con respecto a los componentes de la Comisión.
En cualquier caso, consideramos que hubiera sido deseable que tal prohibición, tanto con respecto al Presidente como con respecto a los miembros de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno, se hubiera explicitado de manera palmaria en la propia LT, y no en su Estatuto reglamentario, como así hace el artículo 19.3 de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado con relación al Director y demás miembros de la Oficina de Conflicto de Intereses, quienes “no podrán solicitar o aceptar instrucciones de ninguna entidad pública o privada”.
b) La segunda de las dimensiones de la autonomía funcional del Consejo, concretamente la referida a la atribución al Consejo de todas las funciones vinculadas con el desarrollo de sus fines, aparece regulada en los artículos 33 y 38 de la Ley en examen. Por el primero de estos dos preceptos, se atribuyen al CTBG sus fines específicos, mientras que por el segundo de ellos se le otorgan las funciones-poderes para el cumplimiento de tales fines. Del examen de ambos preceptos podemos concluir que el Consejo de Transparencia no goza de plena autonomía funcional pues, aunque se le reservan todas las funciones necesarias para cumplir sus finalidades de promoción y garantía de la transparencia de la actividad pública, de la publicidad activa y del derecho de acceso a la información pública, no ocurre de la misma manera con las funciones en materia de buen gobierno, que no se atribuyen con carácter exclusivo y excluyente al Consejo, sino que se distribuyen entre este y la Oficina de Incompatibilidades.
4.3. Autonomía personal
El CTBG está compuesto, según dispone el art. 35 de la ley en estudio, por la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno y por el Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, quien, a su vez, lo es también de la Comisión. En este punto la LT sigue la estructura prevista en el Título VI de la LOPD para la Agencia de Protección de Datos, la cual se compone de un Director (artículo 36 ) y de un Consejo Consultivo (art. 38). Desarrollan estos preceptos legales los artículos 7 a 17 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre.
Seguidamente examinaremos la garantía personal de los titulares de los dos órganos que integran el CTBG: el Presidente del CTBG y la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno.
4.3.1. El Presidente del CTBG
El inciso primero del art. 37 de la LT disciplina la designación del Presidente del Consejo regulando las siguientes determinaciones relativas a los (a) requisitos de elegibilidad; a la (b) duración del mandato; y al (c) procedimiento de nombramiento del Presidente.
a) En cuanto a los requisitos de exigibilidad, se establece que el candidato debe poseer “reconocido prestigio y competencia profesional”.
b) En relación con la duración del mandato, éste se fija en un periodo no renovable de cinco años.
c) Por último, el procedimiento para el nombramiento prevé la participación de una de las Cámaras de las Cortes Generales, el Congreso de los Diputados, a través de la correspondiente Comisión, ante la cual deberá comparecer el candidato propuesto por el titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y que deberá aprobar tal propuesta por acuerdo adoptado por mayoría absoluta en el plazo de un mes natural desde la recepción de la propuesta al efecto.
Este sistema de designación del Presidente del Consejo limita, efectivamente, las prerrogativas gubernamentales al respecto. A pesar de ello, la participación parlamentaria en el nombramiento del Presidente podría haber sido más intensa, tal como defendían una serie de Enmiendas presentadas al proyecto de ley de transparencia que no fueron aprobadas y que, en nuestra opinión, cabe considerar como más respetuosas con las exigencias de una autonomía personal plena del Presidente del Consejo. Tales Enmiendas coincidían en proponer que esta Autoridad fuera nombrada en todo caso por el Pleno del Congreso de los Diputados con exclusión de cualquier Comisión del mismo y en que las mayorías precisadas para que esta Cámara aprobase tal nombramiento no fueran la mayoría simple, prevista con carácter general para la aprobación de los acuerdos parlamentarios ex. art. 79.2 C.E., sino la absoluta, o las reforzadas de tres quintos o de dos tercios.
En otro orden de cosas, la regulación del procedimiento de nombramiento finalmente aprobada resulta también criticable porque descuida que en los regímenes parlamentarios como el español no tiene cabida la fórmula, propia de regímenes presidencialistas como el mexicano o el norteamericano, de participación parlamentaria mediante la autorización previa de las propuestas de nombramiento de los miembros del concreto órgano administrativo que presente al Gobierno. Es por ello que la participación de este último en el proceso de nombramiento del Presidente de la Comisión, en caso de ser absolutamente necesaria como así lo ha estimado el legislador, podía haberse articulado mediante fórmulas más ajustadas a la condición parlamentaria de nuestro sistema político, tales como el reconocimiento al Gobierno del correspondiente derecho de presentación al Parlamento de los candidatos a ocupar el cargo de Presidente del Consejo, de entre los cuales el Parlamento habría de elegirlo finalmente.
En cuanto al cese del Presidente, el inciso 2º del art. 37 de la LT establece que éste tendrá lugar a petición propia o por separación acordada por el Gobierno, previa instrucción del correspondiente procedimiento por el titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en cuatro supuestos: incumplimiento grave de sus obligaciones, incapacidad permanente para el ejercicio de su función, incompatibilidad sobrevenida o condena por delito doloso.
Esta regulación, como hemos tenido ocasión de avanzar anteriormente, resulta contraria a las exigencias de la autonomía personal predicable de toda autoridad administrativa que pretenda ser independiente, en tanto en cuanto no se limitan en modo alguno los poderes de cese del Gobierno. Éste podrá disponer el cese del Presidente sin necesidad de que intervenga el Congreso de los Diputados, órgano que, en pura lógica, debería participar en el procedimiento de destitución en tanto en cuanto su autorización ha sido necesaria para nombrarlo. Añádase a ello que las causas por las cuales el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas puede acordar la destitución del Presidente no se detallan pormenorizadamente, dado que no se precisa qué sea o en qué consista un incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del Presidente o cuáles son las causas de incompatibilidad del Presidente que de forma sobrevenida pueden suponer su destitución.
4.3.2. La Comisión de Transparencia y Buen Gobierno
El artículo 36.2 de la LT señala que son miembros de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno figuran, además del Presidente del Consejo, otros siete, a saber: un Diputado, un Senador, un representante del Tribunal de Cuentas, un representante del Defensor del Pueblo, un representante de la Agencia Española de Protección de Datos, un representante de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y, por último, un representante de la recién creada Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.
En nuestra opinión, resulta especialmente criticable la redacción dada por el artículo en examen a la composición de la Comisión, pues en la misma se incurren en una serie de errores de técnica legislativa que muy bien podrían haberse evitado de haberse seguido el ejemplo del artículo 38 de la LOPD. Así, la LT confunde las condiciones de elegibilidad para ser miembro de la Comisión de Transparencia con las instancias habilitadas para efectuar tales nombramientos, tal como sucede al prever que dos miembros de la Comisión hayan de ser un Diputado y un Senador sin especificar, como sí hace la LOPD, que tales miembros han de ser designados, respectivamente, por el Congreso de los Diputados y el Senado. Esta mala técnica legislativa pareciera en todo caso justificar que los referidos Diputado y Senador pudieran serlo en calidad de representantes de otras instancias de nominación, como por ejemplo otros órganos auxiliares de las Cortes Generales.
En esta misma línea, también nos parece censurable que la ley de transparencia no haya especificado las mayorías precisadas para la elección del Diputado y del Senador. Dado que en este ámbito opera el principio de reserva parlamentaria únicamente para cuestiones de procedimiento y organización interna, las leyes que habilitan a las Cámaras para proveer al nombramiento de titulares de órganos públicos suelen establecer cuáles son las mayorías exigidas al efecto que, por lo general, suelen ser mayorías reforzadas de dos tercios o tres quintos.
En cuanto a las instancias de nominación, consideramos que hubiera sido oportuno que la composición de la Comisión se hubiera completado con la presencia de más representantes de otras instancias de nominación, en la línea de las propuestas contenidas en algunas Enmiendas presentadas al texto de la proposición de ley. Así, la Enmienda núm. 348 del G.P. Unión Progreso y Democracia proponía como componentes de esta Comisión a los siguientes: un representante de la Administración Local, propuesto por la Federación Española de Municipios y Provincias; un experto en la materia, propuesto por el Consejo Superior de Universidades; un representante de los usuarios y consumidores, seleccionado del modo que se prevea reglamentariamente; un representante de las Comunidades Autónoma; por último, un representante del sector de organizaciones no gubernamentales o sociedad civil en materia de transparencia y acceso a la información.
Por su parte, la Enmienda núm. 478 del G.P. Socialista proponía que formasen parte de esta Comisión, además de un Diputado y un Senador, los siguientes: un miembro designado por las asociaciones más representativas en el ámbito de la transparencia; un miembro designado por las organizaciones sindicales más representativas; un miembro designado por las organizaciones empresariales más representativas; un experto del sector de archivos designado por las organizaciones profesionales del sector; dos expertos designados por el Consejo de Universidades; por último, un experto en tratamiento informático de datos designado por el Gobierno.
En cualquier caso, debemos saludar favorablemente que la LT contemple como instancias de nominación al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, ambos órganos auxiliares del Parlamento, así como a la Agencia Española de Protección de Datos y a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, a su vez autoridades administrativas independientes. Con ello la ley ha conseguido que siete miembros del Comité sean designados por órganos que no forman parte del complejo Gobierno-Administración. Siendo la pluralidad de las instancias de nominación de los miembros de la Comisión uno de los aspectos positivos de la ley de transparencia, resulta criticable, en cambio, que la misma no precise los requisitos de elegibilidad que han de concurrir en los candidatos propuestos por cada uno de aquéllas.
Para concluir debemos señalar que otro de los elementos de la regulación del estatuto personal de los miembros de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno que consideramos que podría mejorarse es la previsión de ausencia de dedicación exclusiva en los miembros de la misma (art. 36.4 ), la cual pareciera resultar incompatible con el correcto desempeño de las transcendentes funciones que tiene atribuida la Comisión.
4.4. Autonomías presupuestaria y financiera
4.4.1. Autonomía presupuestaria
El artículo 39.1 a) de la LT reconoce parcialmente al CTBG su autonomía presupuestaria al disponer que éste “elaborará anualmente un anteproyecto de presupuesto con la estructura que establezca el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su elevación al Gobierno y su posterior integración en los Presupuestos Generales del Estado”. Consecuentemente, el CTBG no tiene reconocida plenamente su autonomía en materia presupuestaria en tanto en cuanto únicamente podrá elaborar su anteproyecto de su presupuesto, el cual será aprobado en todo caso por el Consejo de Ministros.
El marco regulador del CTGB atribuye al Presidente del Consejo, además de la (i) aprobación del anteproyecto de presupuesto, otra facultad en el ámbito de esta autonomía presupuestaria consistente en (ii) la autorización de determinadas modificaciones del presupuesto (art. 22.2 a) y b) del Estatuto).
(i) En aplicación de la distribución de competencias entre este órgano y la Comisión dispuesta en el artículo 38 de la LT, la aprobación del anteproyecto de presupuesto se encomienda al Presidente del Consejo por el artículo 38.2 f) de la LT, desarrollado por el artículo 8.2 g) del Estatuto del Consejo, según los cuales “corresponde al Presidente aprobar el anteproyecto de presupuesto del organismo”.
En el ejercicio de esta competencia, el Presidente del Consejo, tal como dispone el artículo 39.1 a) LT, habrá de ajustarse a las disposiciones de la Ley 47/2003, de 23 de noviembre , en materia de contenido, elaboración y estructura del presupuesto y, concretamente, a las que regulan los principios de ordenación del presupuesto (Título I, Capítulo III, Sección 1ª, arts. 32-35 ), elaboración del presupuesto (Título I, Capítulo III, Sección 2ª, arts. 36-38 ) y estructuras presupuestarias (Título I, Capítulo III, Sección 3ª, arts. 39-41 ).
Asimismo, la elaboración del anteproyecto de presupuesto de este organismo se regulará por lo dispuesto en el artículo 22 del Estatuto del Consejo, que establece que el presupuesto tendrá carácter limitativo por su importe global y carácter estimativo para la distribución de los créditos por categorías económicas. No obstante ello, el carácter estimativo del presupuesto se excepciona con respecto a los gastos de personal y de atenciones protocolarias y representativas que, en todo caso, tendrán carácter limitativo y vinculante por su cuantía total, así como con respecto a las subvenciones nominativas.
(ii) La autonomía financiera del Consejo también se reconoce parcialmente en el ámbito de las modificaciones del Presupuesto, pues a su Presidente se le atribuyen competencias al efecto que vienen recogidas en el artículo 22 del Estatuto. En este sentido, este órgano del Consejo podrá aprobar las variaciones internas entre las diversas partidas presupuestarias (art. 22.2 c)), siempre que no incrementen la cuantía global del presupuesto y que, en coherencia con los dispuesto en el artículo 21 del Estatuto, no afecten a créditos para gastos de personal que, recordemos, tienen carácter limitativo y vinculante. Asimismo, el Presidente es competente para autorizar las variaciones presupuestarias que impliquen hasta un tres por ciento de la cifra inicial de su presupuesto total de gastos, debiendo comunicar tales variaciones a la Dirección General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (art. 22.2 a)).
Por el contrario, toda variación presupuestaria por encima del 3 por ciento de la cifra inicial de su presupuesto, así como aquellas que incrementen los créditos para gastos de personal, deberán ser autorizadas por el titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (art. 22.2 b)). En esta misma línea, dispone el artículo 22.2 c) que, si la variación afectase a las aportaciones estatales recogidas en los Presupuestos Generales del Estado, la competencia para autorizar ambas modificaciones corresponderá a la autoridad que tuviera atribuida la modificación en el Presupuesto del Estado.
4.4.2. Autonomía financiera
Junto con la autonomía presupuestaria atribuida al Consejo en los términos que venimos de examinar, este organismo también tiene encomendada por la LT, ciertas funciones-poderes que desarrollan parcialmente su autonomía en el ámbito financiero. Así, el artículo 39.4 de la ley en examen expresamente dispone que el CTBG contará para el cumplimiento de sus fines con una serie de bienes y medios económicos. Tales recursos económicos son las asignaciones que se establezcan anualmente con cargos a los Presupuestos Generales del Estado; los bienes y valores que constituyan su patrimonio y los productos y rentas del mismo; y cualesquiera otros que legalmente puedan serle atribuidos. Añade el artículo 21.b) del Estatuto a los recursos económicos anteriores las subvenciones y aportaciones que se puedan conceder a favor del Consejo de Transparencia, procedentes de fondos específicos de la Unión Europea o de otros organismos internacionales.
Igualmente, completan las facultades vinculadas a la autonomía financiera del Consejo la atribución al Presidente del Consejo de la aprobación de las cuentas del organismo (art. 8.2 k) y m) del Estatuto), de acuerdo con la Ley 47/2003, de 26 de noviembre , y las normas y principios de contabilidad recogidos en el Plan General de Contabilidad Pública, aprobado por Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril , y sus normas de desarrollo (art. 23.1 del Estatuto). Asimismo, el Estatuto establece que, para el cumplimiento de esta obligación, ha de considerarse que el ejercicio anual se computará por años naturales, comenzando el día 1 del mes de enero de cada año (art. 23.2 del Estatuto).
Por último, el artículo 8.2. k) dispone que el Presidente habrá de aprobar los gastos y ordenar los pagos y movimientos de fondos correspondientes de acuerdo con la Ley 47/2003, de 26 de noviembre .
4.5. Autonomía administrativa
Las autoridades administrativas independientes tienen, igualmente, reconocida por Ley autonomía administrativa en materia patrimonial y de contratación, así como de medios personales. No es una excepción a esta regla general el CTBG en tanto en cuanto se le reconoce autonomía para la gestión administrativa en los tres ámbitos anteriormente señalados.
4.5.1. Autonomía patrimonial
Como hemos comentado anteriormente, una de las consecuencias del reconocimiento de personalidad jurídica propia al CTBG en su condición de autoridad independientes la atribución de un patrimonio propio e independiente del resto de órganos de la Administración General del Estado. Dicha atribución viene realizada por el artículo 39.4 b) de la LT al preceptuar que uno de los recursos económicos con los que contará el CTBG para el cumplimiento de sus funciones será “los bienes y valores que constituyan su patrimonio, así como los productos y rentas del mismo”. En desarrollo de esta previsión, el artículo 24.1 del Estatuto dispone que el Consejo tendrá un patrimonio propio, integrado por el conjunto de bienes y derechos de los que sea titular, y que se reputará independiente del de la Administración General del Estado. La existencia de este patrimonio propio del Consejo no impide, en cualquier caso, que al mismo se la adscriban para el cumplimiento de sus fines bienes y derechos del Patrimonio de la Administración General del Estado o de cualquier otra Administración.
Todas las funciones del Consejo en materia de gestión y administración de su patrimonio y de los bienes y derechos del Patrimonio de otras Administraciones que se le adscriban serán ejercidas de acuerdo con lo establecido en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas .
Expresamente se refiere el Estatuto a una de tales funciones en materia de gestión patrimonial, concretamente a la formación del inventario actualizado de los bienes y derechos del Consejo, tanto de los propios como de los que se le hayan adscrito. La aprobación de este inventario con sus modificaciones corresponde al Presidente del Consejo, quien deberá revisarlo anualmente, con referencia a 31 de diciembre, y remitirlo también anualmente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en el primer mes de cada año natural (art. 24.3 del Estatuto). Asimismo, la elaboración de este inventario se ajustará a lo dispuesto en el Capítulo III del Título II de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, cuyos artículos 32 a 35 regulan específicamente el inventario patrimonial.
4.5.2. Autonomía en materia de contratación
El Consejo tiene, por su parte, reconocida su autonomía administrativa en materia de contratación, de forma que el artículo 8.2 k) del Estatuto atribuye al Presidente del CTBG la condición de órgano de contratación del organismo y el artículo 25.1 de la Ley de esta norma establece, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 39.1 b) de la Ley, que la actividad contractual del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se regirá por lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. En este sentido, el artículo 25.2 del Estatuto dispone expresamente que el Presidente, en su calidad de órgano de contratación del organismo (art. 8.2 k)), habrá de estar asistido por una Mesa de Contratación.
4.5.3. Autonomía en materia de medios personales
La normativa reguladora del CTBG también le atribuye autonomía administrativa para la gestión de sus medios personales. A diferencia de lo que ocurre con las autonomías orgánica, funcional, personal, financiero-presupuestaria y administrativa en materia patrimonal que encuentran su anclaje en disposiciones de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , el artículo 39.3 regulador de la actividad del Consejo en materia de medios personales no hace referencia expresa a su autonomía en este ámbito. No obstante ello, ha sido el Estatuto del Consejo el que, en ejecución del reparto de competencias entre los órganos del Consejo, ha asignado al Presidente una serie de atribuciones de índole administrativa en materia de personal en su artículo 8.2.n), que pasamos a analizar a continuación:
(i) Aprobar, en el marco de la normativa reguladora de la función pública, las propuestas de relaciones de puestos de trabajo. Concretamente, el artículo 26.2 del Estatuto dispone que la relación de puestos de trabajo del Consejo será elaborada por el Presidente y en la misma constarán dos tipos de puestos:
a) Los puestos que deban ser desempeñados en exclusiva por personal funcionario, por consistir en el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas y la salvaguarda de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas. Asimismo, habrán de constar la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión de puestos y las retribuciones complementarias.
b) El resto de puestos de trabajo, los cuales serán desempeñados, con carácter general, por personal funcionario y, excepcionalmente, por personal laboral.
Esta distinción en la relación de puestos de trabajo desarrolla la previsión del artículo 39.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, reproducida asimismo íntegramente por el artículo 26.1 del Estatuto, según la cual los puestos de trabajo del Consejo de Transparencia y Bueno Gobierno serán desempeñados, con carácter general, por funcionarios públicos, mientras que el personal laboral podrá desempeñar puestos de trabajo que se ajusten a la normativa de función pública de la Administración General del Estado.
(ii) Convocar y resolver los procesos de provisión de puestos de trabajo que integren al personal del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
(iii) Ejercer la potestad disciplinaria, que habrá de realizarse en los términos de los artículos 93 a 98 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, y de los artículos 63 , 64 y 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas;
(iv) Por último, ejercer las competencias que, en materia de personal, atribuye la normativa de la función pública a los Subsecretarios de los Departamentos ministeriales, competencia que habrá de ajustarse a lo preceptuado en el artículo 63 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
5. LA INDEPENDENCIA DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO DE VALENCIA
Iniciamos el análisis particularizado de la independencia de las autoridades administrativas autonómicas de garantía del derecho de acceso con el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de Valencia (en adelante, CTBGV), el único órgano regional que tiene atribuidas idénticas funciones a las que se otorgan al CTBG: garantía del derecho de acceso, de la promoción de la publicidad activa y de las disposiciones de buen gobierno.
El CTBGV se regula en los artículos 39 a 42 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana, en su redacción dada por la Ley 2/2016, 4 marzo, de modificación de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana (en adelante, LTV). En desarrollo de la habilitación contenida en el artículo 40.2 de la ley en examen según la cual “la organización interna, funcionamiento y oficina de apoyo del Consejo será objeto de desarrollo reglamentario”, se ha aprobado el Decreto 105/2017, de 28 de julio, del Consell, de desarrollo de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, en materia de transparencia y de regulación del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, DLTV).
La LTV realiza una configuración del CTBGV en la que se limita a proclamar su independencia funcional (art. 39 inciso 1º ); a precisar sus fines (art. 39 inciso 3º); a determinar su estructura, que comprende una Comisión Ejecutiva, cuyo Presidente lo será del Consejo, y una Comisión Consultiva (art. 40.1); a establecer precisiones relativas a su composición (art. 41); y a fijar sus funciones (art. 42 ). Esta parca regulación ha sido completada por el DLTV que desarrolla ampliamente en sus artículos 83 a 87 las escasas previsiones legales existentes.
5.1. Autonomías orgánica y funcional
(i) De las tres garantías que aseguran la autonomía orgánica del CTBGV, su legislación reguladora únicamente contempla su creación mediante ley. No se le atribuye personalidad jurídica única, ni se le confiere a este órgano la facultad de regular su organización interna y funcionamiento, la cual se encomienda al Consejo de Gobierno que, como sabemos, ha aprobado el DLTV. No obstante ello, el propio DLTV prevé que el CTBGV elabore sus normas internas de organización y funcionamiento para desarrollar el contenido del mismo (art. 81.1), el cual no ha sido aprobado, entre otras razones porque el DLTV agota la regulación de esta materia. Sigue así el CTBGV el modelo del CTBG en el que se le reconoce parcialmente su autonomía normativa.
A pesar de que la LTV sólo contempla una de las garantías orgánicas del CTBGV, debe en principio considerarse como altamente positiva la decisión del legislador autonómico valenciano consistente en no adscribir orgánicamente al CTBGV a ninguna de las consejerías del Consell, limitándose únicamente a señalar en el inciso 2º del artículo 39 que “el soporte administrativo del Consejo y sus comisiones será prestado por una unidad administrativa de la Conselleria competente en materia de transparencia y acceso a la información pública”. Paradójica e inopinadamente, el DLTV contraviene la previsión legal anterior y dispone que “el Consejo de Transparencia está adscrito orgánicamente al departamento del Consell competente en materia de transparencia y acceso a la información pública” en el entendimiento de que con esta adscripción el CTBGV podrá disponer de los medios personales y técnicos necesarios para el ejercicio de sus funciones”. Esta adscripción del CTBGV al Departamento correspondiente excede a todas luces la habilitación legal prevista en el artículo 39 , contraviniendo así la autonomía orgánica conferida al CTBGV. En nuestra opinión, la LTV sólo habilita a su reglamento de ejecución a regular las cuestiones de organización referidas al soporte administrativo del Consejo, y no a determinar su adscripción orgánica.
(ii) La autonomía funcional del Consejo aparece garantizada plenamente, dado que el art. 39 la reconoce al proclamar que el mismo “actuará con plena independencia funcional para el cumplimiento de sus fines”.
5.2. Autonomía personal
Tal como hemos avanzado, el art. 40 de la Ley dispone que el Consejo se estructura en dos órganos: una Comisión Ejecutiva, cuyo presidente lo será del Consejo, y una Comisión Consultiva, a los cuales se añade, según el art. 79 del Decreto 115/2017, la Oficina de Apoyo al Consejo de Transparencia. Se trata de una organización diferente al CTBG, a pesar de tener atribuidas idénticas competencias que el órgano estatal.
Podemos afirmar que la autonomía personal del Consejo está garantizada al preverse (i), con respecto a los miembros de la Comisión Ejecutiva, un procedimiento parlamentario de designación, con la consiguiente exclusión de la intervención gubernativa; (ii) y, con respecto a los componentes de la Comisión Consultiva, la atribución de sus nombramientos a una pluralidad de instancias de nominación.
(i) El art. 41 disciplina la elección tanto de los componentes de la Comisión Ejecutiva como de la Comisión Consultiva. La Comisión Ejecutiva es el órgano que ejerce las funciones del Consejo en sus tres ámbitos de actuación y fundamentalmente resuelve las reclamaciones contra las resoluciones en materia de acceso a la información pública –art. 42.1-. Está compuesta por tantos miembros como grupos parlamentarios se hayan constituido en las Cortes Valencianas, cuyo Pleno los elegirá, después de su comparecencia en la comisión correspondiente, por mayoría de tres quintos de entre expertos de competencia o prestigio reconocido y con más de diez años de experiencia profesional, para un mandato de cinco años y respetando en su composición final la paridad entre mujeres y hombres.
En nuestra opinión, y dado que la única instancia de nominación de los miembros de la Comisión Ejecutiva es el Parlamento, nos encontramos ante un procedimiento de designación que hemos de considerar como garantista de la autonomía personal del CTBGV. No obstante ello, la regulación en examen presenta ciertos aspectos de mejora. Así, y en cuanto a la fijación de los requisitos de elegibilidad, el art. 41 LTV podía haber concretado la exigencia de que competencia o prestigio reconocido de los candidatos lo sea, precisamente, en el ámbito de las funciones del Consejo. También en esta línea resulta mejorable la determinación del número de miembros del Consejo. Al hacerlo depender del número de grupos parlamentarios, y a pesar del establecimiento de la mayoría reforzada de tres quintos, está consagrando normativamente una de las distorsiones propias de todo procedimiento parlamentario de designación de cargos públicos, cual es el sistema de “lottizzazione” o “reparto” de los cargos entre las distintas formaciones políticas.
Con respeto a las exigencias de la buena técnica legislativa, el art. 83.2 DLTV respeta la reserva de reglamento parlamentario para la regulación los procedimientos de designación de los componentes de la Comisión Ejecutiva al prever que las candidaturas sean propuestas por los grupos parlamentarios, de acuerdo con el procedimiento establecido por Les Corts.
Con relación al cese de los miembros de la Comisión Ejecutiva, estos perderán dicha condición por alguna de las siguientes causas: expiración del mandato; muerte o incapacitación judicial declarada en sentencia firme y renuncia, la cual será comunicada a Les Corts y será efectiva a partir de la fecha de entrada en el registro del mismo. No contempla la legislación en examen ningún otro supuesto adicional de cese anticipado de los miembros de la Comisión Ejecutiva, de forma que les Corts no pueden plantear ningún procedimiento de destitución de los miembros de esta Comisión en el periodo de su mandato, con lo que se garantiza plenamente su inamovilidad.
(ii) En cuanto a la composición de la Comisión Consultiva, regulada en el art, 41.2 LTV, ha de saludarse como favorable la existencia de una pluralidad de instancias de nominación, las cuales designarán un representante: la Administración de la Generalitat; las universidades públicas valencianas; la Federación Valenciana de Municipios y Provincias; la Sindicatura de Comptes; el Síndic de Greuges; las organizaciones empresariales; las organizaciones sindicales; las asociaciones de consumidores y usuarios; y, por último, el Consejo de Participación Ciudadana. La Comisión estará formada, además de por los representantes de las instituciones anteriores, por un funcionario de los adscritos a la unidad de soporte administrativo del Consejo, que ejercerá la secretaría.
La LTV no regula ni la duración del mandato de los componentes de la Comisión Consultiva, ni su cese anticipado. No obstante lo anterior, es el DLTV el que determina que este tendrá carácter no prorrogable –a diferencia del de los componentes de la Comisión Ejecutiva- y una duración de cinco años –en este caso, la duración de los mandatos es similar-. En cuanto al cese, el art. 87.2 DLTV establece que los integrantes de la Comisión Consultiva cesarán en los mismos supuesto que los de la Comisión Ejecutiva y, además, por decisión de la entidad proponente y por pérdida de la condición que habilite su designación. Más allá de que los supuestos de destitución no están previstos en la LTV, con clara vulneración del principio de reserva de ley en esta materia, debe criticarse también la previsión de estos dos últimos supuestos. En primer lugar, porque se aleja de la excelente regulación del cese de los miembros de la Comisión Ejecutiva, que no prevé causa de cese que dependa de Les Corts como instancia de nominación; por el contrario, los componentes de la Comisión Consultiva sí pueden ser destituidos por las entidades proponentes, sin que –además- se establezca límite alguno al acuerdo de cese. En segundo lugar, el DLTV confunde instancia de nominación con condiciones de elegibilidad. Efectivamente, la LTV solo hace referencia a que la Comisión Consultiva estará compuesta por representantes de ciertas instancias de nominación, y en modo alguno que esos representantes hayan de ostentar la condición de elegibilidad de formar parte de las respectivas instancias de nominación; sin embargo, al prever como supuesto de destitución “la pérdida de la condición que habilite para su designación”, desconoce el DLTV que las instancias de nominación pueden designar como integrantes de esta Comisión a miembros que no formen parte de las mismas, de forma y manera que este supuesto solo puede ser aplicado, precisamente, a aquellos miembros de la Comisión Consultiva que previamente ostenten la condición de miembros de los órganos proponentes, y en ningún caso a quienes no la ostenten que, en todo caso, sí pueden ser designados por los órganos proponentes a pesar de no formar parte de estos últimos,
Interesa destacar que el DLTV prevé la prorrogatio de las funciones de los titulares de la Comisión Ejecutiva (art. 84.1) y de la Comisión Consultiva (art. 87.1) al prever con relación a los miembros de ambas Comisiones que, una vez expirado su mandato, continúen en el ejercicio de las funciones del cargo hasta la efectividad del nuevo nombramiento. Asimismo, el DLTV prevé, también en relación con ambas Comisiones, que la persona que ostente la presidencia de la Comisión Ejecutiva informará a Les Corts y a la persona titular del departamento del Consell competente en materia de transparencia del fin del mandato ordinario de los miembros de la Comisión Ejecutiva con una antelación de dos meses antes de que se produzca, así como de la pérdida anticipada de la condición de miembro de la Comisión Ejecutiva en el plazo de 15 días hábiles desde que se haga efectiva.
En esta misma línea, el art.86.5 DLTV establece que, en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad o causa de abstención o recusación del miembro titular de la Comisión Ejecutiva, este será sustituido por el miembro suplente.
Por último cabe señalar que la LTV establece en su art. 41.3 que la condición de miembro del Consejo, en cualquiera de sus comisiones, no exige dedicación exclusiva ni dará derecho a remuneración, con la excepción de la percepción de dietas e indemnizaciones, así como que el currículum de los integrantes de las comisiones del CTBGV será objeto de publicidad a través de su portal (art. 41.4), exigencia que, en lo que se nos alcanza, solo está prevista para los integrantes de este órgano de transparencia, a diferencia de lo que ocurre con el resto de órganos de esta naturaleza.
5.3. Autonomía financiera
El art. 77 DLTV reconoce parcialmente la autonomía financiera del CTBGV al prever que el Consejo de Transparencia propondrá anualmente los recursos necesarios para desarrollar su actividad de acuerdo con las funciones encomendadas por la ley. Dicha propuesta se formulará al departamento del Consell competente en materia de transparencia de acuerdo con el calendario fijado por las normas de elaboración de los presupuestos de la Generalitat. Para ello se financiará con cargo a las asignaciones presupuestarias establecidas en el presupuesto de la Generalitat, contando con un programa presupuestario propio. No encomienda el DLTV al CTBGV la facultad de aprobar su anteproyecto de presupuesto, sino una suerte de “propuesta”; por otra parte, la suficiencia financiera tampoco está garantizada, pues el DLTV no asegura que el CTBGV disponga de los recursos necesarios, sino tan solo que este órgano podrá presentar su “propuesta” de tales recursos.
6. LA INDEPENDENCIA DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA DE ARAGÓN
El Consejo de Transparencia de Aragón (en adelante, CTA) se regula por el artículo 37 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón (LTA), así como por el Decreto 32/2016, de 22 de marzo, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y de Funcionamiento del Consejo de Transparencia de Aragón (DLTA). Como establece la LTA, no tiene encomendada la función de garantía de las disposiciones de buen gobierno, sino las relacionadas con el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.
6.1. Autonomías orgánica y funcional
(i) Autonomía orgánica. A pesar de que la LTA proclama en su art. 37. 2 que el CTA “actúa con independencia orgánica”, la única garantía de la autonomía orgánica del CTA, al igual que la mayor parte de las demás autoridades de garantía de la transparencia y del derecho de acceso, es su creación por ley. No se le atribuye ninguna otra de las técnicas que aseguran su autonomía en esta esfera. Así, no tiene reconocida personalidad jurídica plena, ni autonomía normativa parcial, pues el art. 38. 6 de la LTA prevé que la designación, organización y funcionamiento del Consejo se regularán mediante reglamento aprobado por decreto del Gobierno de Aragón, en cuya elaboración participaran las instituciones que tienen representación en el Consejo. Dicho Reglamento, por su parte, no atribuye –como así ocurre con relación al CTBG estatal y al CTBGV valenciano- la facultad de aprobar sus normas internas de organización y funcionamiento. Además de no reconocerle personalidad jurídica plena y de no atribuirle autonomía normativa parcial, la LTA adscribe orgánicamente al CTA “al departamento correspondiente en materia de transparencia” (art. 37.2). Consiguientemente, el CTA únicamente tiene como garantía orgánica la de su creación por Ley.
(ii) La autonomía funcional del CTA se garantiza formalmente al prescribir la LTA en su art, 37.2 que “el Consejo actuará con independencia [] funcional”.
6.2. Autonomía personal
El CTA, a diferencia de la mayor parte de los órganos de transparencia, es un órgano único. La LTA garantiza su autonomía personal al limitar los poderes gubernativos de designación, de forma y manera que sus componentes –en número variable- serán designados por una pluralidad de instancias de nominación. En este sentido, el CTA está integrado por los siguientes componentes: un representante de cada uno de los Grupos Parlamentarios de las Cortes de Aragón, designados -respetando así la reserva de Reglamento Parlamentario- de acuerdo con lo que disponga el Reglamento de la Cámara; un representante del Justicia de Aragón; un miembro del Consejo Consultivo de Aragón, un representante de la Cámara de Cuentas; un representante de las entidades locales; un representante del departamento del Gobierno de Aragón competente en materia de transparencia; un miembro nombrado por la Universidad de Zaragoza; dos representantes de los agentes sociales, colectivos o asociaciones con mayor representatividad en la Comunidad Autónoma de Aragón; dos representantes de las organizaciones y asociaciones de defensa de los consumidores y usuarios legalmente constituidas.
La LAT es extremadamente parca en el diseño del estatuto personal de este órgano al prever únicamente su composición y el régimen de dedicación de sus miembros, que será parcial. El resto de elementos de este estatuto personal (duración de mandato, cese, régimen de suplencia, prorrogatio de funciones, etc) se disciplinan en el DLTA.
Es, efectivamente, esta norma reglamentaria la que dispone en su art, 10 que el mandato de los miembros de este órgano tendrá carácter renovable por otro mandato y una duración de cuatro años.
Precisa este mismo precepto en su inciso 5º que su cese podrá ser acordado por orden del titular del departamento con competencia en materia de transparencia en una serie de supuestos. Ello implica limitar la autonomía de los miembros del CTA al encomendar su cese, de un lado, al Gobierno Regional, que podrá valorar libremente la concurrencia de incompatibilidad sobrevenida o incapacidad permanente para el ejercicio de su función (art. 10. 5 d)); y, de otro lado, a las propias instancias de nominación, que podrán decidirlo libremente (art. 10.5 b)). Asimismo, el DLTA prevé como causa de cese la de dejar de desempeñar el cargo o empleo público, en aquellos miembros cuyo nombramiento se produzca por razón de tal circunstancia (art. 10. 5a) DLTA). Se trata de una causa que, como hemos comentado anteriormente a propósito del análisis de la Comisión Consultiva del CTBGV, confunde condición de elegibilidad con instancia de nominación. Al margen de los supuestos examinados, los miembros del CTA cesarán en caso de renuncia, que ha de ser comunicada a los órganos y entidades que lo designaron y a la Secretaría del Consejo (art. 10. 5 c)); y por resolución firme, de carácter judicial o administrativo, que conlleve la inhabilitación o suspensión para el ejercicio de cualquier cargo público (art. 10.5 e)).
El DLTA prevé en su art. 10.4 la prorrogatio de los miembros del Consejo, quienes continuarán en sus funciones hasta que se efectúen los nuevos nombramientos; asimismo, se prevé (art. 10.2.2 DLTA) que el titular del departamento competente en materia de transparencia ha de requerir, con carácter previo a la finalización del mandato de los miembros del Consejo, a las instancias de nominación para que, dentro del mes siguiente, comuniquen la identidad de las personas propuestas para un nuevo mandato del Consejo.
Por su parte, el art. 12 DLTA disciplina el régimen de suplencia de los titulares de este órgano prescribiendo que todos los miembros titulares del Consejo deberán contar con un suplente que les sustituya en los casos de ausencia o imposibilidad de asistencia a las sesiones, que serán designados y nombrados por las instancias de nominación.
Según el DLTA (art. 15.2 ), la participación en el Consejo no conllevará retribución alguna, sin perjuicio de la precepción de las correspondientes dietas por desplazamiento.
6.3. Autonomías presupuestaria y financiera
El art. 15 DLTA reconoce limitadamente la autonomía financiero-presupuestaria del CTA al reconocer únicamente que este se financiará con cargo a los presupuestos del Departamento competente en materia de transparencia. Consiguientemente, no se reconoce ni la facultad de aprobar su anteproyecto de presupuestos ni tampoco su suficiencia financiera.
7. LA INDEPENDENCIA DE LA COMISSIÓ DE GARANTIA DEL DRET D’ACCÉS A LA INFORMACIÓ PÚBLICA
La Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña (en adelante GAIP) se regula en los artículos 39 a 41 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno como el organismo “encargado de velar por el cumplimiento y las garantías del derecho de acceso a la información pública” (en adelante, LTCAT).
En desarrollo del art. 41 , según el cual “la organización y el funcionamiento de la Comisión deben establecerse por reglamento”, se dictó el Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (en adelante, DLTCAT). Igualmente, y en ejercicio de la habilitación contenida en el art. 20 del Decreto 111/2017, se aprobaron las Normas internas de Organización y Funcionamiento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Administración Pública, aprobadas por el Pleno de la Comisión en su sesión de 22 de septiembre de 2017 (en adelante, NLTCAT).
7.1. Autonomías orgánica y funcional
(i) La única garantía de las que realizan la independencia del GAIP en el plano orgánico es su creación por ley. La LTCAT no le reconoce personalidad jurídica propia, y, además, la inscribe al departamento que la Generalitat, por decreto, decida (art. 41.1 LTCAT). En esta misma línea, el GAIP tiene reconocida parcialmente su autonomía normativa pues este órgano no elabora propio Reglamento, sino que el mismo será elaborado por el Gobierno y el Parlamento; no obstante ello, el GAIP sí ha aprobado sus normas de organización interna y funcionamiento. Se trata del reconocimiento parcial de su autonomía reglamentaria, a diferencia de lo que ocurre con la regulación del Consejo de Transparencia de Navarra que, como sabemos y examinaremos infra, elabora y aprueba su Reglamento de Régimen Interno sin intervención gubernamental. Si bien es cierto que no podemos afirmar que se le reconozca plenamente al GAIP autonomía normativa, no es menos cierto que la LTCAT limita la potestad reglamentaria del Gobierno estableciendo un procedimiento sui generis de elaboración del Reglamento del GAIP en el que interviene el Parlamento de Cataluña. Según dispone la ley en estudio, “la organización y el funcionamiento de la Comisión deben establecerse por reglamento. El Gobierno debe remitir el proyecto al Parlamento antes de su aprobación por decreto, de acuerdo con lo establecido por el artículo 149 del Reglamento del Parlamento. El Parlamento debe pronunciarse sobre la propuesta presentada por el Gobierno y, en su caso, puede formular recomendaciones con relación al texto. Las recomendaciones relativas a la garantía de la independencia orgánica y funcional de la Comisión son vinculantes para el Gobierno”. Se trata de un procedimiento normativo ciertamente extraño que, en última instancia, está orientado a profundizar en la autonomía orgánica y funcional del GAIP; objetivo cuya consecución se podría haber logrado plenamente no sólo mediante el reconocimiento pleno de la autonomía normativa del GAIP sino –y sobre todo- mediante su configuración como órgano auxiliar del Parlamento de Cataluña, y no como autoridad administrativa.
(ii) La LTCAT expresamente consagra en su art. 39.2 no sólo que la GAIP ha de cumplir sus funciones con plena autonomía orgánica y funcional sino que, además, concreta que esta última implica, de un lado, la ausencia de sumisión a instrucciones jerárquicas de ningún tipo y el respeto a criterios de carácter técnico-jurídico y, en ningún caso de oportunidad. El art. 13 1 a) del DTCAT expresamente establece, al respecto, que es derecho de los miembros del GAIP “ejercer las funciones con plena independencia sin recibir ninguna instrucción o indicación”.
7.2. Autonomía personal
La independencia de los titulares del GAIP está preservada en su esfera personal al establecerse que la designación de los mismos corresponde a la institución parlamentaria catalana. La LTCAT establece al respecto una serie de previsiones: -la designación la realizará el Pleno del Parlamento, precisándose para ello la mayoría reforzada de 3/5; -se establece como requisitos de elegibilidad que los designados sean juristas especialistas en derecho público o técnicos en materia de archivos o gestión documental, con reconocida competencia y prestigio y más de diez años de experiencia profesional; -la valoración de la concurrencia de los requisitos de elegibilidad anteriores corresponderá a la correspondiente comisión parlamentaria, ante la que comparecerán los candidatos propuestos. Añade el art. 10 DLTCAT que la composición del organismo en examen ha de ser equilibrada.
La LTCAT, a diferencia del resto de leyes reguladoras de este tipo de órganos, no fija en modo alguno el número de componentes del GAIP, sino que encomienda tal determinación a la autonomía parlamentaria. Nos parece, en todo caso, que la LTCAT podía haber fijado tal número, pues la reserva de reglamento para cuestiones de procedimiento no exige que no pueda ser la ley el instrumento normativo habilitado para ello.
También determina el DTCAT, y no la LTCAT, la duración del mandato de los componentes del GAIP, que se fija en cinco años no renovables, así como la cadencia de la renovación de este órgano, que será parcialmente cada dos años y medio (art. 10. 2 DTCAT). Asimismo, se establece la prorrogatio de las funciones de los miembros del GAIP hasta que tomen posesión sus sustitutos, el sistema de sustituciones en caso de vacante sobrevenida (rt. 10.4 DTCAT) y el procedimiento para el inicio de la renovación del GAIP (art, 10. 5 y 6).
El GAIP cuenta con un Presidente, cuyo sistema de elección ne regula en el art. 15 DTCAT, según el cual este será nombrado por mayoría absoluta de los miembros del GAIP, disponiéndose que la elección del presidente o presidenta se debe producir cada vez que la Comisión sea renovada parcialmente.
En cuanto al ceso de los componentes del GAIP, el art. 12 del DTCAT dispone que, además de por la expiración del mandato, renuncia, jubilación a los 70, defunción y condena, por sentencia firme, a pena privativa de libertad o de inhabilitación absoluta o especial para empleos o cargos públicos, cesarán en un supuesto que será valorado por el Parlamento, previa audiencia de la persona afectada: el incumplimiento grave de los deberes establecidos en el artículo 13.2 del DTCAT,
La LTCAT es una de las pocas leyes reguladoras de los organismos de garantía del derecho de acceso que considera que los miembros del órgano garante en cuestión han de tener dedicación exclusiva y observar las normas de incompatibilidades.
7.3 Autonomías presupuestaria, financiera y administrativa
(i) En la línea del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal, y a diferencia de los demás órganos autonómicos de esta naturaleza, el GAIP tiene reconocida parcialmente su autonomía presupuestaria, pues puede elaborar y aprobar su anteproyecto. Así, la elaboración del mismo corresponde al Presidente (art. 15. 2j) DTCAT) y la aprobación al Pleno (art. 17 e) DTCAT). El art. 52.1 DTCAT dispone al respecto que Una vez aprobado, el presupuesto asignado a la Comisión debe constar en un apartado propio dentro del presupuesto de departamento de la Generalitat al cual se queda adscrita. Una vez aprobado el presupuesto, el GAIP lo ejecutará de acuerdocon la legislación de finanzas públicas de la Generalitat.
(ii) La autonomía financiera también se reconoce por la LTCAT al establecer en su art. 41.1 que el Gobierno debe dotar la Comisión de los medios personales y materiales necesarios para el ejercicio de sus funciones, siempre respetando su independencia orgánica y funcional”. Esta obligación se concreta en los arst. 51 , 53 y 54 DTCAT.
Por el primero de ellos, el GAIP, a través de su Presidente, habrá de formular ante el departamento correspondiente de la Administración de la Generalitat la propuesta anual de medios personales y materiales necesarios. Por su parte, el art. 53 DTCAT concreta la suficiencia financiera del GAIP en cuanto a los medios personales disponiendo que este órgano debe disponer del personal suficiente para el ejercicio correcto de sus funciones; y, por su lado, el art. 54.4 DTCAT pormenoriza esta suficiencia en relación a los medios materiales estableciendo que el GAIP debe disponer del espacio, los medios técnicos y los recursos documentales suficientes.
8. LA INDEPENDENCIA DE LA COMISIÓN PARA LA RESOLUCIÓN DE LAS RECLAMACIONES EN MATERIA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA DE LAS ISLAS BALEARES
8.1. Autonomías orgánica y funcional
En la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, la garantía del derecho de acceso a la información pública se encomienda a la Comisión para las Reclamaciones de Acceso a la Información Pública (en adelante CRIB), la cual se regula en el Decreto 1/2019, de 11 de enero, regulador de la Comisión para las Reclamaciones de Acceso a la Información Pública (en adelante, DCRIB) .
La Comisión balear no presenta ninguna de las garantías que realizan y actúan la independencia de un órgano público en su esfera orgánico. No es creada por ley, ni se le atribuye personalidad jurídica única ni se le reconoce autonomía reglamentaria. No obstante ello, su regulación la adscribe orgánicamente a la Consejería de Presidencia precisando al respecto que esta adscripción lo es a a efectos del apoyo administrativo y sin dependencia jerárquica (art. 1.4 DCRIB).
(ii) La autonomía funcional sí está garantizada por el DCRIB al establecer en su art. 1.2. que la Comisión actúa con autonomía funcional en el ejercicio de las funciones, es decir, con independencia de criterio y sin que sus miembros reciban órdenes o indicaciones de ninguna autoridad.
8.2. Autonomía personal
La autonomía personal del CRIB tampoco está garantizada al confiarse la designación y cese de sus miembros al Gobierno regional. Establece el art. 3 DCRIB la composición de la Comisión en estudio, disponiendo que la misma estará integrada por un presidente y dos vocales, los cuales serán designados para un mandato de tres años por el Gobierno autonómico, requiriéndose al respecto que dicho nombramiento recaiga obligatoriamente en juristas de reconocido prestigio, con más de cinco años de experiencia profesional en el ámbito del derecho público y que no se encuentren en ejercicio de cualquier cargo electivo o de designación política en una institución o ente público. Asimismo, la composición de la CRIB se realizará de acuerdo con el principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres
El art. 4 del Decreto establece que los miembros de la Comisión gozan de inamovilidad para, a pesar de ello, establecer una serie de causas de su cese que serán apreciadas libremente por el Consejero de Presidencia, tales como el incumplimiento grave de sus obligaciones, la incapacidad sobrevenida para el ejercicio del cargo e –incluso- la renuncia, que habrá de ser aceptada en todo caso. Junto con estos supuestos también se prevé el cese por la finalización del mandato sin renovación, la condena, por sentencia firme, a pena privativa de libertad o de inhabilitación absoluta o especial para empleos o cargos públicos y la pérdida de la nacionalidad. El art. 10. 3 del DCRIB prevé la prórroga de las funciones de los miembros del órgano 3 hasta que tome posesión de su puesto quien les deba suceder, sin que se prevea un mecanismo de inicio de las designaciones en los supuestos en los que así deba procederse.
8.3. Autonomías presupuestaria y financiera
La Disposición final primera de la DCRIB y el art. 1.4 disponen únicamente que la Comisión se adscribirá, como sabemos, a la Consejería de presidencia “a efectos del apoyo administrativo”, sin que el DCRIB contenga previsión alguna referida a la autonomía financiera o presupuestaria del órgano.
9. LA INDEPENDENCIA DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA DE LA REGIÓN DE MURCIA
El legislador autonómico murciano ha previsto que la garantía del derecho de acceso a la información pública y de la transparencia de la actividad pública se encomiende a una autoridad administrativa que se encargue únicamente de estas dos funciones Consecuentemente, el Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia (en adelante, CTRM) se aparta del modelo que representa el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y se integra en el modelo de protección del derecho de acceso y de la publicidad activa mediante autoridades administrativas que se encargan específicamente de la tutela de estos dos ámbitos. El estatuto jurídico se disciplina en los artículos 22 , 28 y 38 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LTRMU). Las previsiones legales no han sido desarrolladas reglamentariamente por el Gobierno Regional, a pesar de que tal desarrollo reglamentario se prevé en el art. 38. 9 de la LTRMU, ni existe reconocimiento, sea pleno, sea parcial, de la autonomía reglamentaria del CTRM.
9.1. Autonomías orgánica y funcional
La garantía orgánica del Consejo está garantizada mediante su creación por ley (art. 38.1) , así como por su configuración “como órgano independiente de control” (art. 38.1) y por el reconocimiento de su “plena independencia orgánica” (art. 38.2) que se manifiesta en que el CTRM no se adscribe orgánicamente a la Administración regional murciana, disponiendo al respecto el art. 38.3 que la relación del Consejo de Transparencia de la Región de Murcia con la Administración regional “se llevará a cabo a través de la consejería competente en materia de transparencia”. Esta relación del CTRM con la Administración Regional, a pesar de que la que el CTRM no está formalmente adscrito a la Administración, implica en cualquier caso, tal como afirman Molina, Ros y Mayor, “una seria dependencia del Ejecutivo autonómico”(14).
Al CTRM no se le reconoce personalidad jurídica propia, ni tampoco se le atribuye potestad reglamentaria para la aprobación de sus estatutos o reglamentos internos, pues el punto 9 del artículo 38 establece que las normas sobre estructura, competencias y funcionamiento del Consejo serán aprobadas por el Consejo de Gobierno a propuesta de la consejería competente en materia de transparencia.
(ii) En cuanto a la autonomía funcional del órgano en estudio, la misma aparece consagrada en el inciso 2º del artículo 38 al reconocer que el Consejo actuará con “objetividad, profesionalidad, sometimiento al ordenamiento jurídico y plena independencia funcional de las administraciones públicas en el ejercicio de sus competencias”.
9.2. Autonomía personal
El CTRM está compuesto por su Presidente y nueve miembros adicionales. El Presidente del CTRM es elegido para un mandato de cinco años no renovable por el Pleno de la Asamblea Regional. La LTRMU establece en su art. 38.6 que el acuerdo de elección precisa de una mayoría de 2/3 de los miembros de la Asamblea Regional en una primera votación o mayoría absoluta en una segunda votación y establece como requisito de elegibilidad que el designado sea una persona “de reconocido prestigio”.
La LTRMU, por el contrario, no prevé la participación de la Asamblea Regional en el cese anticipado del Presidente del CTRM. Este cesará antes de la expiración de su mandato, además de en los supuestos de renuncia, muerte o incapacitación judicial, en los casos de incumplimiento grave de sus obligaciones, incapacidad sobrevenida para el ejercicio de su función, incompatibilidad o condena por delito doloso. No será la Asamblea Regional, sino el Consejo de Gobierno el que acuerde la destitución del Presidente del CTRM, previa instrucción de expediente por la consejería con competencias en materia de transparencia, en el que será oído el Consejo en pleno.
Los demás miembros del CTRM serán designados para un mandato renovable de cuatro años, en lugar de los cinco años de duración del periodo no renovable del Presidente (art. 38. 7 LTRM), por una pluralidad de instancias de nominación: a) dos diputados de la Asamblea Regional, para cuya designación se tendrán en cuenta criterios de proporcionalidad y pluralidad respecto de los grupos presentes en la Cámara; b) un representante de la consejería competente en materia de transparencia; c) un representante de la consejería competente en materia de hacienda; d) un representante del órgano directivo encargado de la coordinación y el asesoramiento en materia de protección de datos de carácter personal en el ámbito de la Administración regional; e) un representante por cada una de las universidades públicas de la Región de Murcia; f) un miembro del Consejo Jurídico de la Región de Murcia; g) dos miembros del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, en representación de las entidades representativas de los intereses económicos y sociales de la Región de Murcia, así como de los consumidores y usuarios.
Estos miembros del CTRM serán nombrados a propuesta del titular de la consejería competente en materia de transparencia, previa designación por parte de las entidades e instituciones correspondientes (art. 38. 7 LTRMU). En cuanto a su cese, la LTRMU prevé que lo sean por las mismas causas previstas para el del Presidente y, además, “a petición de las entidades que las hubieran propuesto”. Consiguientemente, los miembros del CTRM pueden ser destituidos antes de la finalización de su mandato de cuatro años
La ley en examen regula algunos de los elementos del estatuto personal de los miembros del CTRM. Así, su art. 38.8 precisa que la condición de miembro del Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia no exigirá dedicación exclusiva ni dará derecho a retribución alguna. Añade, además, el régimen de incompatibilidades, que únicamente es predicable del Presidente, cargo inconciliable con la pertenencia a un partido político, así como con el desempeño de un alto cargo de la Administración Regional (arts. 38.1 y 14.2 de la LTRMU). Sin embargo, la LTRMU no regula aspectos esenciales del régimen jurídico de su Presidente y demás miembros, como la previsión de la prórroga de sus funciones para el caso de que expire su mandato sin que se hayan designado a sus sustitutos.
9.3. Autonomías presupuestaria y financiera
La LTRMU no establece ninguna medida para garantizar la autonomía financiera y presupuestaria del CTRM. Solo podemos convenir, con Molina, Ros y Mayor, que “un Consejo de la Transparencia sin una plantilla de personal estable y confiada en que puede realizar su labor con independencia y seguridad, ni un presupuesto suficiente o la posibilidad real de ejecutar el mismo, es una institución pusilánime para llevar a cabo la ingente labor de control de la transparencia”(15).
10. LA INDEPENDENCIA DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA DE NAVARRA
10.1. Autonomías orgánica y funcional
El Consejo de Transparencia de Navarra (en adelante CTNAV), cuya regulación se contiene –como sabemos- en los artículos 63 a 69 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTNAV) y en el Acuerdo de 24 de septiembre de 2018, del Consejo de Transparencia de Navarra, es el órgano independiente que se encarga de la salvaguarda de las disposiciones en materia de derecho de acceso y transparencia de la actividad pública, sin asumir funciones en materia de buen gobierno.
En nuestra opinión, el CTNAV es uno de los organismos de transparencia que cuenta con el mayor número de garantías que aseguran su independencia dentro del sistema constitucional español, destacando al respecto el reconocimiento pleno de su autonomía reglamentaria.
Al CTNAV se le reconoce una de las garantías típicas que realizan su autonomía orgánica, cual es su creación por ley. Asimismo, este órgano tiene reconocida, a diferencia del resto de órganos de garantía de la transparencia y del derecho de acceso de nuestro sistema constitucional, plena autonomía reglamentaria. En este sentido, la regulación de la ley navarra representa la perfección singular en este ámbito al reconocer en su artículo 67 que “la organización y funcionamiento del Consejo de Transparencia de Navarra se regirá por el reglamento que éste órgano apruebe. Dicho reglamento deberá publicarse en el Boletín Oficial de Navarra”. En aplicación de esta previsión se adopta el Acuerdo de 24 de septiembre de 2018, del Consejo de Transparencia de Navarra, por el que se aprueban las normas de organización y funcionamiento del Consejo de Transparencia de Navarra.
No le reconoce la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, al Consejo de Transparencia de Navarra personalidad jurídica plena y, en la línea de otros consejos de transparencia, lo adscribe orgánicamente al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior (art. 63.2 ), la cual no implica, según concreta el art. 2 del Acuerdo de 24 de septiembre de 2018, dependencia jerárquica y la negación de su autonomía funcional. Consideramos, con Beltrán Aguirre(16), que la adscripción orgánica al Departamento de Presidencia del Gobierno de Navarra, así como la carencia de personalidad jurídica propia “aparentemente debilitan su autonomía”; sin embargo, esta “apreciación es infundada” por la existencia de las otras garantías y, fundamentalmente, del reconocimiento de su autonomía normativa.
(ii) El artículo 63.2 de la ley en examen reconoce expresamente la autonomía funcional del Consejo de Transparencia de Navarra al disponer que este actuará con objetividad, profesionalidad, sometimiento al ordenamiento jurídico, autonomía y plena independencia.
10.2. Autonomía personal
La independencia personal del Consejo también aparece consolidada mediante la atribución a diferentes instancias de nominación la designación de sus componentes.
En este sentido ha de destacarse que el Presidente del Consejo, quien no ostenta una posición preferente en el esquema organizativo del Consejo dado que las facultades fundamentales de este –a diferencia de lo que ocurre en el CTBG- las ejerce todo el Consejo –art. 61 -, es designado y cesado por la institución parlamentaria, con supresión de cualquier prerrogativa gubernamental al respecto. Así, será elegido por el Parlamento de Navarra, entre personas de reconocido prestigio y competencia profesional, por mayoría absoluta, de entre las candidaturas propuestas por los diferentes grupos parlamentarios, por un periodo de cuatro años no renovable. Por su parte, su cese, además de por renuncia, fallecimiento o incapacitación judicial, será acordado por el Parlamento, por mayoría absoluta, en caso de incumplimiento grave de sus funciones, de incapacidad sobrevenida para el ejercicio de su función, de incompatibilidad o de condena por delito doloso.
En la designación del resto de miembros del Consejo también se limita la intervención del Gobierno al preverse que, de los otros 12 miembros del Consejo, únicamente uno de ellos será designado por el departamento competente en materia de transparencia, mientras que cuatro serán designados por el propio Parlamento, para cuya designación se tendrá en cuenta el criterio de pluralidad respecto de los grupos presentes en el Parlamento de Navarra; tres lo serán por las entidades locales de Navarra a propuesta de las asociaciones o federación de municipios de mayor implantación en la Comunidad Foral de Navarra; y uno, respectivamente, por las siguientes instituciones: el Consejo de Navarra; la Cámara de Comptos; el Defensor del Pueblo de Navarra; la Universidad Pública de Navarra. Todos ellos desempeñarán su cargo por un periodo de cuatro años.
La regulación del cese del Presidente y resto de miembros del Consejo de Transparencia garantiza parcialmente la autonomía personal de este órgano, pues, además de los casos de renuncia fallecimiento o incapacitación judicial, desaparición del vínculo del representante con la entidad a la que representa o condena por delito doloso, se prevé la destitución a petición de la entidad o institución que los hubiera propuesto por incumplimiento grave de sus funciones, incapacidad sobrevenida para el ejercicio de su función, incompatibilidad, supuestos cuya concurrencia puede valorar libremente la instancia de nominación.
Ha de destacarse favorablemente que la regulación en examen prevea expresamente la prorrogatio del Presidente del Consejo, así como la de los demás miembros del mismo. Igualmente, también ha de ser considerado como positivo que se regule el régimen de sustitución tanto del Presidente, como del resto de miembros del Consejo.
Asimismo la norma en examen prevé que el Presidente y el resto de componentes del Consejo puedan ser sustituidos por un suplente para los casos de enfermedad, ausencia o impedimento temporal, quien será designado por las instancias de nominación anteriormente referidas.
Por otra parte, la condición de miembro del Consejo de Transparencia de Navarra no exigirá dedicación exclusiva ni dará derecho a retribución alguna. Es por ello que no se regulan sus supuestos de incompatibilidad, excepto en el caso del Presidente del CTNAV, cuya condición es incompatible con cualquiera de los cargos a los que se refiere la legislación sobre incompatibilidad de los miembros del Gobierno de Navarra y de los altos cargos de la Administración Foral de Navarra, así como con la pertenencia a un partido político, incluyendo los 4 años anteriores a su elección.
10.3. Autonomía financiera
La LTNAV solo dispone al respecto que el Consejo de Transparencia de Navarra contará con los medios personales y materiales del Departamento que le sean necesarios para el ejercicio de sus funciones de transparencia y acceso a la información pública.
La ausencia de técnicas que aseguran la independencia del CTNAV en la esfera presupuestaria y financiera, en contraste con lo que sucede en los ámbitos orgánico, funcional y personal, justifica que este órgano no pueda ser considerado una autoridad administrativa tendencialmente independiente, sino –en la clasificación que proponemos en el punto 13 de este trabajo- una autoridad administrativa limitadamente independiente.
11. LA INDEPENDENCIA DE LA COMISIÓN VASCA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
11.1. Autonomías orgánica y funcional
La Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública es el organismo que se encarga de resolver, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Euskadi, las reclamaciones en materia de derecho de acceso. Su regulación se contiene en el Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública (BOPV nº 177, 16/09/2016) que, precisamente, la configura como el organismo que asume en esta Comunidad Autónoma las funciones previstas en la disposición adicional cuarta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (artículo 1) . Consiguientemente, la Comisión en estudio se encarga únicamente de la garantía del derecho de acceso, sin que entre sus funciones figuren la salvaguardia de las disposiciones de buen gobierno o el aseguramiento de la publicidad activa.
En el momento de finalizar este trabajo, la Comunidad Autónoma de Euskadi no dispone de una ley de transparencia propia(17), si bien en el Parlamento Vasco se estaba tramitando la proposición de ley de transparencia y participación ciudadana de la Comunidad Autónoma de Euskadi(18). Esta proposición de ley prevé la atribución de las competencias en materia de derecho de acceso y publicidad activa a la Agencia Vasca de Protección de Datos (disposición final primera)(19). Con anterioridad, en el Parlamento Vasco se ha tramitado el Proyecto de Ley de transparencia, decaído en 2016, que preveía la constitución de la Agencia Vasca de Transparencia-Gardena, la cual se estructuraba en dos órganos: la Presidencia de la Agencia y el Consejo Vasco de la Transparencia.
Debemos recordar que, a pesar de que no exista una ley específica vasca en materia de transparencia, la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi regula en su Título VI , bajo la rúbrica de “Gobierno abierto. Transparencia, datos abiertos y participación ciudadana”, el derecho de acceso, la promoción de la transparencia y cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa de las entidades integrantes del sector público local. En este sentido, su artículo 65 regula Reclamaciones ante el órgano competente en materia de control de la transparencia(20).
Como recuerda Rams Ramos, la creación de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública se debió al “decaimiento en la tramitación y aprobación de la Ley autonómica de transparencia en la anterior legislativa, [lo que] llevó a que, con carácter provisional –y apurando el final de dicha legislatura-, se procediera a crear, a través de norma de carácter reglamentario”(21).
En nuestra opinión la Comisión Vasca es el organismo de transparencia de todos los existentes en el sistema constitucional español que cuenta con el menor número de garantías que aseguran su independencia. A pesar de que el Decreto 128/2016, de 13 de septiembre , lo define como “órgano colegiado independiente” y de que el punto tercero de su artículo segundo prevé una medida para, precisamente, coadyuvar a la “garantía de su autonomía”, su régimen jurídico permite cuestionar dicha caracterización, en las esferas orgánica, personal, financiero-presupuestaria y administrativa.
(i) Se trata de un órgano de control del derecho de acceso que es creado por un Real Decreto, de suerte y manera que su autonomía orgánica no se ve asegurada por la garantía de haber sido creada por ley, ni por la atribución de personalidad jurídica única ni por la posibilidad de que se apruebe por la propia Comisión su Reglamento de régimen interno para cuestiones de organización y procedimiento. Asimismo, la Comisión se integra en el departamento del Gobierno Vasco competente en materia de transparencia y atención a la ciudadanía, aunque sin participar en su estructura jerárquica en los términos previstos por el artículo 15 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (art.1). La disposición adicional de la norma en examen reitera, asimismo, que esta adscripción no implica en modo alguno se integración en su estructura jerárquica.
(ii) Su autonomía funcional, al menos, queda garantizada por la Disposición Adicional del Decreto en examen, que proclama enfáticamente que “la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, que ejerce sus funciones con plena autonomía jerárquica y funcional”.
11.2. Autonomías personal y presupuestaria
La autonomía personal de la Comisión en estudio aparece limitada, pues sus tres miembros son designados por el Gobierno. En este sentido, el art. 2.1 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, dispone que la Presidencia de la Comisión corresponderá al titular de la Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y Mejora de la Administración. Asimismo, sus dos vocales serán designados por el Consejero o Consejera del Departamento de Administración Pública y Justicia entre funcionarios o de carrera de la Administración general de la Comunidad Autónoma, y previa convocatoria pública.
Igualmente, dispone el art. 2.2 del Decreto en examen que los miembros de la Comisión únicamente podrán ser cesados con anticipación a la expiración de su mandato de cuatro años previa instrucción del correspondiente procedimiento por la Presidencia, y en tres supuestos: por incumplimiento grave de sus obligaciones; por incapacidad permanente para el ejercicio de su función; por incompatibilidad sobrevenida. Esta regulación del cese de los miembros de la Comisión –como hemos advertido anteriormente- se estatuye “como garantía de su independencia” en el entendido de que los titulares de la Comisión no serán cesados antes de la expiración de su mandato salvo en una serie de supuestos tasados. Sin embargo, el Decreto no establece de manera pormenorizada cuál es procedimiento previsto para valorar la concurrencia de las causas previstas de expiración anticipada y, en todo caso, la misma corresponde a la Presidencia que, por definición, ha de ser ocupado por el titular de la Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y Mejora de la Administración, cargo, a todas luces, de confianza política.
(iv) Por último, el Decreto en examen no contiene disposición alguna enderezada a asegurar su autonomía financiero-presupuestaria.
Cerramos este análisis de la Comisión Vasca concluyendo que únicamente se encuentra asegurada su independencia funcional. Sin embargo, la ausencia de garantías en los ámbitos orgánico, personal y financiero-presupuestario nos permite afirmar que la Comisión es -en la clasificación que proponemos en el punto 13 de este estudio- una autoridad restringidamente independiente, es decir, una autoridad cuyo rasgo definitorio no es su independencia.
12. LA INDEPENDENCIA DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA
Como hemos adelantado, el único órgano garante de la transparencia del sistema constitucional español que asume tanto funciones de salvaguardia del derecho de acceso a la información pública como funciones en materia de protección de datos es el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (en adelante, CTPDA). Según el artículo 41 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante, LTPA), el Consejo “actuará en el territorio de Andalucía como autoridad pública independiente de control en materia de protección de datos [] y como órgano independiente e imparcial garante del derecho a la transparencia”. La regulación del órgano en examen establece un alto número de garantías que realizan la autonomía de este órgano en sus diferentes esferas, de suerte que podemos afirmar que nos encontramos ante uno de los órganos garantes más independientes del sistema constitucional español.
El Consejo se regula por la mencionada ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía , y por el Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía .
12.1. Autonomías orgánica y funcional
(i) La autonomía orgánica del CTPDA está preservada mediante su creación por ley, técnica presente en la mayor parte de los órganos garantes, salvo el vasco y el balear. Asimismo, se reconoce personalidad jurídica propia –art. 43.2-, garantía que únicamente se predica de este Consejo y del estatal. No se le reconoce al Consejo Autonomía reglamentaria total, sino parcial, pues, según el art. 46. 3 de la LTPA establece que la constitución efectiva del Consejo tendrá lugar conforme a lo que determinen sus estatutos, que serán aprobados por el Consejo de Gobierno y que contendrán en todo caso su estructura, competencias, organización y funcionamiento. Consiguientemente, el Gobierno regional es el que ha aprobado el Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (en adelante, DLTPA), y no el propio Consejo, como sucede en relación con el Consejo de la Transparencia de Navarra. No obstante ello, el DLTPA atribuye en su art. 15.9 a la Comisión Consultiva la facultad de aprobar, a propuesta de la Dirección, un reglamento de funcionamiento interno en el marco de lo previsto en este Estatuto.
La LTPA, por último, no adscribe orgánicamente al CTPDA a ninguna consejería, sino que lo integra dentro de de Administración institucional a los efectos previstos en la disposición adicional segunda de la Ley 9/2007, de 22 de octubre (art. 44.1) y establece que su relación con la Administración de la Junta de Andalucía se llevará a cabo a través de la Consejería de la Presidencia (art. 43.4 LTPDA)
(ii) La autonomía funcional del Consejo en estudio se garantiza en el art. 43. 2 LTPA que establece que “el Consejo se configura como una entidad pública [...] con plena autonomía funcional []”, lo cual implica que “ejercerá sus funciones con objetividad, profesionalidad, sometimiento al ordenamiento jurídico y plena independencia de las administraciones públicas en el ejercicio de las mismas” (art. 43.3 LTPA). Para el caso concreto de la persona que ejerza la Dirección del CTPDA, el art. 57.3 de la ley en examen dispone expresamente que “no estará sujeta a instrucción alguna en el desempeño de aquellas”.
12.2. Autonomía personal
La LTPDA configura al Consejo en examen siguiendo el modelo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal, de forma que se compone de dos órganos: la Dirección y la Comisión Consultiva. Es, precisamente, la Dirección la que ejerce la función de resolver las reclamaciones contra las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso.
En nuestra opinión, tanto la autonomía personal de la Comisión Consultiva como –y sobre todo- de la Dirección aparece garantizada al confiarse los procedimientos de nombramiento al Parlamento, en el caso de la Dirección; y al Parlamento y a otras instancias de nominación al margen del Gobierno Andaluz, en el caso de la Comisión Consultiva.
Según el art, 47 de la LTPA, el Director o Directora del Consejo será nombrado por el Consejo de Gobierno por un periodo de 5 años no renovable –prorrogado hasta que tome posesión el nuevo Director ex art. 11.7 DLTPA-, previa designación del Parlamento de Andalucía, por mayoría absoluta, entre personas de reconocido prestigio y competencia profesional, añadiendo el art. 11.1 del DLTPA que habrá de contar con una experiencia mínima de quince años en materias relacionadas con la administración pública y que no esté incursa en las incompatibilidades indicadas en el art. 9(22).
El nombramiento de los catorce miembros de la Comisión Consultiva que no son el Director o Directora se otorga, según dispone el art. 49.3, a una pluralidad de órganos proponentes, entre los que se encuentra, además de la Administración de la Junta de Andalucía, los siguientes: -el Parlamento de Andalucía, que ha de designar representante entre quienes reúnan la condición de diputado o diputada; -las administraciones locales andaluzas; -las universidades públicas andaluzas; -las entidades representativas de las personas consumidoras y usuarias; -las entidades representativas de los intereses económicos y sociales; -personas expertas en la materia; -un representante de la Oficina del Defensor del Pueblo Andaluz; por último, un representante de la Cámara de Cuentas de Andalucía.
Concreta el art. 12.3 j) del DLTPA el número y la instancia de nominación de las “personas expertas en la materia”, disponiendo que estas serán tres, que habrán de serlo tanto en la materia de transparencia como de protección de datos, y habrán de ser designadas por la Consejería competente en materia de transparencia, que podrán provenir de entidades que representen a colectivos de profesionales de archivos, de la documentación, de entidades dedicadas al fomento de la transparencia, de entidades relacionadas con la protección de datos, y del ámbito universitario, entre otras
Es el propio DLTPA el que regula en su art. 13.1 la concreta duración del mandato de los miembros de la Comisión Consultiva, fijándolo en 5 años, pudiendo ser prorrogado por una sola vez.
Sin embargo, la autonomía personal de la Dirección y de los miembros de la Comisión Consultiva se limita al preverse que su cese pueda ser acordado por el Consejo de Gobierno por incumplimiento grave de sus obligaciones, incapacidad sobrevenida para el ejercicio de su función e incompatibilidad (art. 47.4 c).En este caso, Además, los miembros de la Comisión también podrán serlo “a petición de la entidad que los hubiere propuesto” (art. 49.4)
12.3. Autonomías presupuestaria y financiera
El art. 10.4 d) DTLPA encomienda a la Dirección del Consejo la facultad de aprobar el Anteproyecto de Presupuestos del Consejo, que será remitido a la Consejería de la Presidencia y Administración Local. Este, según el art. 20.1 . DLTPA, será incorporado como sección del Anteproyecto de Ley del Presupuesto de la Comunidad Autónoma para el año que corresponda”.
Al Consejo de le reconoce expresamente su suficiencia financiera en el art. 19 DLTPA, con previsiones similares a las que en el ámbito estatal aseguran este tipo de autonomía para el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Así, este precepto dispone que la financiación del Consejo se hará con cargo a las asignaciones presupuestarias establecidas en el Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía, pero también con cargo a las subvenciones que le sean concedidas; a los rendimientos de las publicaciones, estudios y demás actuaciones del Consejo; a las contraprestaciones derivadas de los convenios firmados por el Consejo; a los rendimientos de los bienes o valores de su patrimonio; y a cualesquiera otros que pudiera recibir según lo previsto en la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía.
12.4. Autonomía administrativa
A diferencia de la mayor parte del resto de órganos garantes de la transparencia, el andaluz tiene reconocida expresamente autonomía administrativa en materia (i) patrimonial, (ii) de contratación y (iii) de medios personales, en la línea de la atribuida al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal.
(i) Así, el art. 18 DLTPA establece, en materia de autonomía patrimonial, que el CTPDA es titular de un patrimonio propio compuesto por los bienes y derechos que le sean adscritos o cedidos por la Comunidad Autónoma de Andalucía o cualquier otra Administración Pública, así como por todos aquellos bienes y derechos que adquiera o reciba por cualquier título.
(ii) Por su parte, la autonomía administrativa en materia de contratación se reconoce en el art. 17 DLTA.
(iii) Por último, la autonomía en materia personal se reconoce en los arts. 10. 4 b) y 11.2, según los cuales la propuesta de relación de puestos de trabajo será elaborada por la Dirección y deberán constar los puestos que deban ser desempeñados en exclusiva por personal funcionario, así como la determinación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso a que estén adscritos, los sistemas de provisión de puestos y las retribuciones complementarias, según lo previsto en el Decreto 390/1986, de 10 de diciembre, por el que se regula la elaboración y aplicación de las relaciones de puestos de trabajo.
13. TAXONOMÍA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS GARANTES DEL DERECHO DE ACCESO SEGÚN SU GRADO DE INDEPENDENCIA
Tras el examen crítico de la legislación estatal y de las autonómicas reguladoras de la independencia de las autoridades administrativas garantes del derecho de acceso a la información pública en el sistema político español, presentamos a continuación una propuesta de taxonomía de las mismas en función de su nivel de independencia.
En nuestro entendimiento, no existe en nuestro ordenamiento jurídico ninguna autoridad administrativa garante del derecho de acceso que sea plena y totalmente independiente, entendiendo por tal aquella que reúna todas y cada una de las garantías enumeradas en el punto 3 de este trabajo. Todos los órganos garantes del derecho de acceso a al información públicas pueden clasificarse en (i) autoridades administrativas tendencialmente independientes, (ii) limitadamente independientes y (iii) restringidamente independientes.
(i) Las autoridades administrativas tendencialmente independientes son aquellas que, aunque no disponen de todas las garantías que aseguran su autonomía, disponen de la mayor parte de ellas y, singularmente, de las más importantes, de forma y manera que se satisfacen notablemente las exigencias prevenidas en el art. 8 del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009, el cual dispone en su artículo 8 que en cada Estado miembro de esta organización internacional ha de existir una “autoridad independiente e imparcial” ante la que se sustancien las reclamaciones en materia de derecho de acceso(23).
En nuestro sistema constitucional, así pueden ser caracterizados el Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno estatal y el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía. Ello es así porque indudablemente disponen de una serie de garantías que realizan su autonomía en los planos orgánico (creación por ley, personalidad jurídica propia), funcional (expresa consagración de su carácter independiente), personal (limitación de las facultades gubernamentales de nombramiento de su Presidente con la previsión de la participación en ellas del Parlamento), presupuestario y financiero (garantía de suficiencia financiera), y administrativo (autonomía patrimonial, autonomía en materia de contratación, autonomía en materia de medios personales). Sin embargo, no debemos obviar que no se les reconocen muchas de las clásicas garantías que se atribuyen, bien a otras autoridades administrativas independientes reguladoras del derecho de acceso en los ordenamientos extranjeros, bien a otras autoridades independientes previstas en el propio ordenamiento jurídico español. Así, el CTBG y el CTPDA no son unas autoridades administrativas plenamente independientes dado que su regulación:
a) Al menos en el caso del CTGB, lo adscribe orgánicamente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
b) No le reconocen autonomía reglamentaria plena, pues, a diferencia de la regulación del Consejo de Transparencia de Navarra, no ostentan la potestad de aprobar su propio Reglamento de régimen interno, que es aprobado por los respectivos Gobiernos. No obstante, los Reglamentos de estas dos autoridades sí les atribuyen competencia para regular su normativa reglamentaria para cuestiones de procedimiento.
c) En el ámbito personal, se regulan procedimientos parlamentarios de designación de, respectivamente, la Presidencia del CTBG y la Dirección del CTPDA, lo cual garantiza la autonomía de estos órganos. Sin embargo, la misma no es plena pues se prevén unos procedimientos de destitución de la Presidencia y la Dirección en los que los respectivos órganos ejecutivos tienen amplias facultades en la valoración de los supuestos de cese anticipado consistentes en el incumplimiento grave de sus obligaciones, la incapacidad sobrevenida para el ejercicio de su función o la incompatibilidad sobrevenida.
d) En el ámbito financiero y presupuestario, estos dos órganos garantes no tienen reconocida una plena autonomía presupuestaria y financiera, sino parcial en tanto en cuanto han de elaborar y aprobar su anteproyecto de presupuestos, que ha de ser aprobado por el Gobierno –a diferencia, por ejemplo, de lo que ocurre con el Tribunal Constitucional que sí tiene la potestad de aprobar su proyecto de presupuesto ex art. 2. 1 de cuerdo de 5 de julio de 1990, del Pleno del Tribunal Constitucional, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Personal del Tribunal Constitucional-. En esta misma línea, ambos órganos garantes tienen atribuida una autonomía financiera limitada, al reconocérseles una serie de ingresos.
Por todo ello, podemos concluir que el CTBG y el CTPDA no pueden ser calificados como autoridades administrativas independientes, sino tendencialmente independientes, pues no se le reconocen, en los planos orgánico, personal y finaciero-presupuestario, todas las garantías para aseguran plenamente su autonomía.
(ii) Los órganos garantes del derecho de acceso a la información pública limitadamente independientes son aquellos cuya legislación reguladora establece un número suficiente de garantías para asegurar su independencia con las cuales se satisfacen las exigencias prevenidas en el art. 8 del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009. Entre estos se encuentran la gran mayoría de los organismos garantes del sistema constitucional español: el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de Valencia, el Consejo de Transparencia de Aragón, la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública de Cataluña, el Consejo de Transparencia de la Región de Murcia y el Consejo de Transparencia de Navarra.
Estos órganos garantes disponen de diversas técnicas que realizan su autonomía en las esferas a) orgánica, b) funcional y c) personal pero, por lo más común, no tienen garantizada suficientemente su d) autonomía presupuestaria, financiera y e) administrativa.
a) Efectivamente, en su dimensión orgánica, tales órganos garantes tienen atribuida una o algunas de las garantías clásicas: así, todas ellas son creadas por ley y disponen de autonomía reglamentaria total -Consejo de la Transparencia de Navarra- o parcial -salvo el Consejo de la Transparencia de Murcia-; por contra, la mayoría de ellas se adscriben orgánicamente a una consejería del correspondiente gobierno autonómico.
b) En esta misma línea, todas las autoridades administrativas que cabe reputar como limitadamente independientes tienen reconocida con carácter pleno su autonomía funcional mediante la consagración de su condición de autoridad independiente.
c) En cuanto a su autonomía personal, la misma está garantizada en estos órganos al verse limitadas las prorrogativas gubernamentales de nombramiento en la designación de sus titulares, de forma y manera que este se atribuye predominantemente al Parlamento territorial correspondiente en los casos en los que haya de designar tanto el órgano encargado de resolver las reclamaciones en materia de derecho de acceso (así, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de Valencia, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña, el Presidente del Consejo de la Transparencia de Murcia), como, si existe, al órgano consultivo que integra el órgano garante en cuestión, cuyos miembros son designados por una pluralidad de instancias de nominación (así, la Comisión Consultiva del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de Valencia).
Sin embargo, la destitución de los titulares de estos órganos garantes antes de la expiración de su mandato se atribuye al propio Parlamento proponente o, incluso, al Gobierno autonómico correspondiente, el cual -incluso-podrá valorar libremente la concurrencia de ciertos supuestos de cese como la incapacidad o incompatibilidad sobrevenidas o el incumplimiento grave de sus deberes. Añádase a ello que la legislación reguladora de estos órganos garantes limitadamente independientes prevé, en la mayor parte de supuestos, que los miembros de las comisiones consultivas de estos órganos sean cesados sin causa alguna por la propia instancia que los nominó.
e) De la misma manera que las autoridades incluidas en este grupo disponen de garantías en las esferas anteriores, no tienen asegurada en modo alguno su autonomía presupuestaria, y tampoco su suficiencia financiera.
f) Por último, estos órganos garantes no disponen de potestades administrativas en materia de contratación, personal y patrimonio.
(iii) Las autoridades administrativas restringidamente independientes son aquellas con respecto a las cuales cabe cuestionar que la independencia sea el rasgo distintivo de su régimen jurídico. Se trata de aquellas que únicamente tienen reconocida su independencia funcional, la cual se proclama enfáticamente, si bien no disponen de un mínimo de garantías en las esfera orgánica, personal, presupuestario-financiera y administrativa. En consecuencia, estas autoridades administrativas no realizan claramente las exigencias propias del art. 8.1 del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009.
En esta categoría se incluyen los órganos garantes del derecho de acceso del País Vasco y de Islas Baleares.Efectivamente, y tal como hemos visto en este estudio, ambas no disponen de ninguna de las garantías orgánicas: no son creadas por ley, sino por norma reglamentaria; no disponen de personalidad jurídica única; no gozan de autonomía reglamentaria; y están adscritas a la correspondiente Consejería. En cuanto a su autonomía personal, la misma no está reconocida, pues se atribuye al correspondiente Gobierno regional el nombramiento y cese de los miembros de la Comisión para la resolución de las reclamaciones en materia de acceso a la información pública de Baleares y de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública. Ambas instituciones tampoco disponen de autonomía administrativa en sus tres dimensiones.
14. HACIA LA CONFIGURACIÓN DE UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA GARANTE DEL DERECHO DE ACCESO PLENAMENTE INDEPENDIENTE
A partir del examen de la legislación de los órganos administrativos de garantía del derecho de acceso y de la clasificación que acabamos de adelantar en el punto anterior, formulamos una serie de propuestas de mejora de la regulación existente para conseguir, en palabras de Martín Delgado, “órganos de garantía verdaderamente independientes e imparciales”(24).
a) En primer lugar, es necesario reconocer personalidad jurídica plena a las autoridades garantes, en la línea del CTBG y del CTPDA.
b) Asimismo, se les ha de reconocer plena autonomía reglamentaria, a semejanza del CTNAV.
c) En tercer lugar, su creación ha de encomendarse a la ley como instrumento normativo adecuado para tal fin.
d) Se ha de explicitar que los titulares de los organismos de transparencia ejercen las funciones del órgano sin recibir ni solicitar ninguna instrucción o indicación, como así sucede con los miembros del GAIP.
e) Asimismo, los titulares de los órganos de las autoridades garantes encargados de resolver las reclamaciones en materia de acceso han de ser designados por el Pleno del respectivo parlamento por mayoría reforzada -preferiblemente de 3/5-, previa comparecencia en la correspondiente Comisión Parlamentaria de los candidatos, en la línea de la regulación establecida por el GAIP o el CTBGV.
f) La ley –y no la norma reglamentaria de desarrollo- ha de establecer el número de componentes de la autoridad garante, así como la duración de su mandato, como, ad. ex., establece el CTNAV.
g) Han de establecerse requisitos de elegibilidad consistentes en ostentar la condición de jurista y gozar de una antigüedad mínima en el ejercicio de funciones relacionadas directa e inmediatamente con las materias de transparencia y acceso a la información pública, como así sucede con relación a los miembros del GAIP.
h) Igualmente, han de regularse exhaustivamente las incompatibilidades de los miembros de la autoridad garante, como así sucede con relación a los componentes del GAIP, y entre las que ha de figurar expresamente la pertenencia a un partido político o el desempeño de un alto cargo de la Administración Regional, como así ocurre con el CTRM.
i) Ha de preverse la prorrogatio de los titulares de la autoridad garante, así como la previsión del inicio de su renovación en el caso de que así haya de procederse, y el régimen de suplencias, como ocurre en la legislación reguladora de la mayor parte de los órganos garantes.
j) Han de eliminarse todos los supuestos de cese de los miembros de las autoridades antes de la expiración de su mandato que no sean la dimisión, el fallecimiento o la incapacitación por sentencia firme, como así sucede con respecto al CTBGV. Consiguientemente, no puede dejarse a las instancias proponentes, ni aún menos al Gobierno correspondiente, la libre valoración de supuestos de destitución como el incumplimiento de los deberes del cargo, o la incompatibilidad y la incapacidad sobrevenidas.
k) Han de reconocerse, al menos, autonomías presupuestaria y financiera parciales, en la línea del CTBG y del CTPDA.
l) Por último, ha de atribuirse autonomía administrativa en materia de contratación, patrimonio y medios personales, también como sucede en relación con el CTBG y el CTPDA.
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-MIR PUIGPELAT, O., “Las autoridades autonómicas de garantía del derecho de acceso. Una aproximación crítica a su diseño institucional”, en TRONCOSO
- MOLINA MOLINA, J.; ROS MEDINA, J.L; MAYOR BALSAS, J.M, “La Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y el Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia”, en TRONCOSO REIGADA, A., Transparencia Pública y Comunidades Autónomas, Tirant lo Blanch, Valencia, 2018.
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-SALVADOR MARTÍNEZ, M., Autoridades independientes. Un análisis comparado de los Estados Unidos, el Reino Unido, Alemania, Francia y España, Ariel, Barcelona, 2002.
(1). Vid, al respecto, GARCÍA COSTA, F. M., “Los órganos parlamentarios auxiliares en materia de transparencia y acceso a la información pública en el sistema constitucional español”, Corts, Nº 30, 2018, págs. 55-99.
(2). El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha firmado convenios para la resolución de reclamaciones en materia de derecho de acceso con el Principado de Asturias, Cantabria, Extremadura, Madrid y La Rioja. Si bien esta última Comunidad Autónoma ha aprobado la Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de Transparencia y Buen Gobierno de La Rioja (BOR nº 115, de 17/09/2014), en la misma no se contempla que la garantía del derecho de acceso a la información pública se encomiende a ningún organismo autonómico ad hoc. Las otras cuatro Comunidades Autónomas no han aprobado sus correspondientes leyes en materia de tutela del derecho de acceso o de transparencia de la actividad pública.
(3). Un examen pormenorizado y exhaustivo de los órganos autónomos garantes de la transparencia en el sistema español se encuentra en MIR PUIGPELAT, O., “Las autoridades autonómicas de garantía del derecho de acceso. Una aproximación crítica a su diseño institucional”, en TRONCOSO REIGADA, A., Comentarios a la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, págs. 1823-1851. Asimismo: MARTÍN DELGADO, I., “La configuración legal de las autoridades de transparencia”, en MARTIN DELGADO, I.; GUICHOT REINA, E.; CERRILLO I MARTINEZ, A., Configuración legal, actuación y funciones de las autoridades de transparencia. Algunas propuestas de mejora, Fundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona, 2019; Ídem, “La configuración legal de los consejos autonómicos de transparencia: algunos riesgos para el ejercicio de su función de control”, Dilemata. Revista Internacional de Éticas Aplicadas, nº 27, 2018, págs. 281-309.
(4). Con anterioridad, la autoridad de transparencia de esta Comunidad Autónoma se regulaba en el Decreto 24/2016 de 29 de abril, de creación y de atribución de competencias a la Comisión para la resolución de las reclamaciones en materia de acceso a la información pública (BOIB, nº 054, de 30/04/2016).
(5). Con anterioridad, el Consejo de Transparencia de Navarra se regulaba en los artículos 71 ss. de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto (BON nº 125, de 28/06/2012), modificada por la Ley Foral 5/2016, de 28 de abril, de modificación de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto (BON nº 88, de 09/05/2016). Fue precisamente esta última ley la que creó el Consejo de Transparencia de Navarra.
(6). Este Acuerdo deroga al de 26 de junio de 2017, del Consejo de Transparencia de Navarra, por el que se aprueban las normas de organización y funcionamiento del Consejo de Transparencia de Navarra.
(7). GARCIA COSTA, F. M., La función electoral del Parlamento, Atelier, Barcelona, 2009.
(8). SALVADOR MARTÍNEZ, M., Autoridades independientes. Un análisis comparado de los Estados Unidos, el Reino Unido, Alemania, Francia y España, Ariel, Barcelona, 2002, pág. 359.
(9). GARRORENA MORALES, A., Derecho constitucional. Teoría de la Constitución y sistema de fuentes. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2011, pág. 125.
(10). El artículo 14 del Arrêté royal du 29 avril 2008 relatif à la composition et au fonctionnement de la Commission d'accès aux et de réutilisation des documents administratifs reconoce, como una de las garantías que aseguran la autonomía orgánica de este organismo administrativo, su potestad reglamentaria al prever que cada una de las dos secciones de la Comisión establezca su propio reglamento de orden interno, que será aprobado por la unanimidad de sus miembros. Su dicción literal es la siguiente: Les deux sections de la Commission établissent chacune leur règlement d'ordre intérieur dans les trois mois qui suivent la désignation du dernier membre. Ce règlement est adopté à l'unanimité des membres et publié au Moniteur belge.
(11). Desarrollado por el Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOPD. Al respecto, vid. TRONCOSO REIGADA, A., La protección de datos personales. En busca del equilibrio. Tirant lo Blanch, Valencia, 2010; Ídem, Comentarios a la Ley Orgánica de Protección de Datos Personales. Aranzadi, Pamplona, 2010.
(12). Código Ético del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, pág. 2. Texto disponible en. [Última consulta 31/03/2019].
(13). También en esta materia es paradigmática la regulación belga, pues el art. 8 del Arrêté royal du 29 avril 2008 relatif à la composition et au fonctionnement de la Commission d'accès aux et de réutilisation des documents administratifs proclama que la Comisión ejerce sus funciones con “total independencia y neutralidad”, sin que en ningún caso su actuación esté sometida a instrucción alguna.
(14). MOLINA MOLINA, J.; ROS MEDINA, J.L; MAYOR BALSAS, J.M, “La Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y el Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia”, en TRONCOSO REIGADA, A., Transparencia Pública y Comunidades Autónomas, Tirant lo Blanch, Valencia, 2018, pág. 88.
(15). MOLINA MOLINA, J.; ROS MEDINA, J.L; MAYOR BALSAS, J.M, “La Ley 12/2014 , ob. cit., pág. 91.
(16). BELTRÁN DE AGUIRRE, J.L., “Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el Consejo de Transparencia de Navarra”, en TRONCOSO REIGADA, A., Transparencia, ob. cit. pág. 393.
(17). Debemos recordar que, a pesar de que no exista una ley específica vasca en materia de transparencia, la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi regula en su Título VI, bajo la rúbrica de Gobierno abierto. Transparencia, datos abiertos y participación ciudadana, el derecho de acceso, la Promoción de la transparencia y cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa de las entidades integrantes del sector público local. En este sentido, su artículo 65 regula Reclamaciones ante el órgano competente en materia de control de la transparencia.
(18). Presentada por el Grupo Parlamentario Nacionalista Vasco y por el Grupo Parlamentario Socialista Vasco
(19). RAMS RAMOS considera que “podría no ser tan proclive a tener una sensibilidad favorable a la transparencia y el acceso a la información, por el trabajo que viene desempeñando en la protección de los datos de carácter personal, lo que podría romper el delicado equilibrio que se debe dar en la garantía de dos derechos que, por su distinta naturaleza jurídica, ya gozan de una protección que, en muchos casos, deja al acceso a al información en un segundo plano respecto de la garantía de los datos de carácter personal”, RAMS RAMOS, L., “La legislación de transparencia del País Vasco, en A. TRONCOSO REIGADA, Transparencia, ob.cit., pág. 443.
(20). Su tenor literal es el siguiente: “1. Las reclamaciones previas a la interposición de un recurso contencioso-administrativo como consecuencia de la denegación expresa o tácita del derecho de acceso a la información pública por parte de una entidad local o asociación de entidades locales, serán conocidas y resueltas por el consejo o autoridad independiente de transparencia y acceso a la información pública de la Comunidad Autónoma u órgano que se prevea en la legislación correspondiente. 2. El órgano ejercerá, en relación con las entidades locales y sus asociaciones, el resto de funciones que le asigne su normativa de creación y, particularmente, todas las derivadas de la publicidad activa, el derecho de acceso a la información pública y el buen gobierno”.
(21). L. RAMS RAMOS, “La legislación”, ob. cit. p. 439.
(22). Este precepto dispone en su punto segundo que la persona titular de la Dirección estará sujeta al régimen de incompatibilidades y obligaciones de los Altos Cargos de la Administración de la Junta de Andalucía, añadiendo que, además, el cargo es incompatible con el ejercicio de cualquier cargo electo o de designación política; el desarrollo de cualquier cargo o puesto en las Administraciones Públicas o sus entidades públicas o privadas adscritas o dependientes; la representación de cualquier Administración en los órganos de gobierno o consejos de dirección de empresas de capital público; la afiliación o el ejercicio de funciones de dirección o ejecutivas en partidos políticos, organizaciones sindicales o empresariales; el ejercicio de cualquier cargo o puesto de dirección o ejecutivas en fundaciones o asociaciones relacionadas con las competencias del Consejo; por último, tener directa o indirectamente intereses en empresas, entidades o sociedades cuyo objeto social o actividad estén relacionados con las competencias del Consejo.
(23). En este sentido, el artículo 8 del Convenio regula el procedimiento de reclamación disponiendo explícitamente que el “solicitante que pida un documento oficial y cuyo acceso le ha sido denegado expresamente o implícitamente, parcialmente o por completo, tendrá acceso a un procedimiento de reclamación antes de la apelación ante un tribunal u otra institución independiente e imparcial establecida por la ley”.
(24). MARTÍN DELGADO, I., “La configuración”, ob. cit. págs. 38 y 39.

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 37
 artículo 37
 Resolución 
 Real Decreto 
 artículo 39
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 130
 artículo 33
 artículo 39
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 109
 artículo 33
 Real Decreto 
 artículo 19
 Real Decreto 
 artículo 36
 artículo 38
 artículo 39
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 8
 artículo 39
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 39
 artículo 21
 artículo 8
 artículo 39
 artículo 24
 artículo 8
 artículo 25
 artículo 39
 artículo 25
 artículo 39
 artículo 8
 artículo 26
 artículo 39
 artículo 26
 Real Decreto 
 artículo 63
 artículo 40
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 37
 resolución 
sui generis
 artículo 149
 artículo 13
 RESOLUCIÓN 
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 67
 artículo 63
 artículo 65
 artículo 15
 artículo 41
 artículo 8
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 14
 Real Decreto 
 artículo 65
 artículo 8