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Timestamp: 2018-09-25 08:00:37+00:00

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﻿ SENTENCIA 2003-00394/36300 DE NOVIEMBRE 20 DE 2017
SENTENCIA 2003-00394 DE 20 DE NOVIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:PROCEDENCIA DE LA ACTIO IN REM VERSO PARA RECLAMAR EL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA FUERA DEL MARCO DE UN CONTRATO ESTATAL. SE REITERA QUE LA ACTIO IN REM VERSO, ES PROCEDENTE DE FORMA EXCEPCIONAL, EN ASUNTOS EN LOS QUE SE PRESENTE UN ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA FUERA DEL MARCO DE UN CONTRATO ESTATAL, CUANDO: 1) SE ACREDITE DE MANERA FEHACIENTE EN EL PROCESO, QUE FUE EXCLUSIVAMENTE LA ENTIDAD PÚBLICA, SIN PARTICIPACIÓN Y SIN CULPA DEL PARTICULAR AFECTADO, LA QUE EN VIRTUD DE SU SUPREMACÍA O DE SU AUTORIDAD LA QUE CONSTRIÑÓ O IMPUSO AL RESPECTIVO PARTICULAR LA EJECUCIÓN DE PRESTACIONES O EL SUMINISTRO DE BIENES, SERVICIOS EN SU BENEFICIO, POR FUERA DEL MARCO DE UN CONTRATO ESTATAL O CON PRESCINDENCIA DEL MISMO2) SEA URGENTE Y NECESARIO ADQUIRIR BIENES, SOLICITAR SERVICIOS, SUMINISTROS, ORDENAR OBRAS CON EL FIN DE PRESTAR UN SERVICIO PARA EVITAR UNA AMENAZA O UNA LESIÓN INMINENTE E IRREVERSIBLE AL DERECHO A LA SALUD, SIN QUE SE PUEDA PLANIFICAR Y ADELANTAR UN PROCESO DE SELECCIÓN DE CONTRATISTAS, ASÍ COMO LA CELEBRACIÓN DE LOS CORRESPONDIENTES CONTRATOS, CIRCUNSTANCIAS QUE DEBEN ESTAR PLENAMENTE ACREDITADAS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y 3) DEBIÉNDOSE DECLARAR LA SITUACIÓN DE URGENCIA MANIFIESTA, LA ADMINISTRACIÓN OMITE TAL DECLARATORIA Y PROCEDE A SOLICITAR LA EJECUCIÓN DE OBRAS, PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y SUMINISTRO DE BIENES, SIN CONTRATO ESCRITO ALGUNO, EN LOS CASOS EN QUE ESTA EXIGENCIA IMPERATIVA DEL LEGISLADOR NO ESTÉ EXCEPCIONADA CONFORME A LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 41 INCISO 4° DE LA LEY 80 DE 1993. IGUALMENTE, SE EXPLICA QUE EN EL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA POR OBRAS EJECUTADAS AL MARGEN DEL CONTRATO, EL DEMANDANTE DEBE DEMOSTRAR EL EMPOBRECIMIENTO PATRIMONIAL CON RIGUROSIDAD PROBATORIA, PUES EL DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO EXIGE UNA PRUEBA TÉCNICA FUNDADA EN ESPECIALES CONSIDERACIONES CONTABLES, ECONÓMICAS, FINANCIERAS, QUE PERMITAN DEDUCIR DE MANERA OBJETIVA, CÓMO LAS SITUACIONES FÁCTICAS ALEGADAS COMO AFECTANTES DEL EQUILIBRIO CONTRACTUAL, INCIDEN DE MANERA CIERTA, CLARA Y MATERIAL EN LAS ESTRUCTURAS ECONÓMICAS Y FINANCIERAS DEL NEGOCIO EN LOS TÉRMINOS PROPUESTOS Y PACTADOSDE AHÍ QUE LA PRUEBA TESTIMONIAL NO SEA IDÓNEA PARA DEMOSTRAR EL EGRESO QUE EMPOBRECE AL CONTRATISTA, SINO LA BITÁCORA DE LA OBRA O LOS REGISTROS CONTABLES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, CONTRATO ADMINISTRATIVO, PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO, ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA, SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, CONTRATO DE OBRA PÚBLICA, ASIENTO CONTABLE, ACCIÓN DE REEMBOLSO
Sentencia 2003-00394/36300 de noviembre 20 de 2017
Rad.: 54-001-23-31-000-2003-00394-01 (36300)
Actor: Unión Temporal Hidrocaña
Demandado: Municipio de Ocaña y otros
Referencia: Acción de reparación directa (D. 01/84)
Tema: Actio in rem verso
Subtema 1: Procedimiento aplicable
Subtema 2: Eventos
Bogotá D.C., veinte de noviembre de dos mil diecisiete.
Contenido: Descriptor: Se confirma la sentencia que negó las pretensiones, ya que la acción fue escogida correctamente, pero el caso no se subsume en los supuestos de enriquecimiento sin causa al margen de un contrato estatal, ni se acreditó el perjuicio. Restrictor: Acción de reparación directa. Actio de in rem verso. Indebida escogencia de la acción. Eventos.
l. Síntesis del caso
La Unión Temporal Hidrocaña suscribió un contrato de obra pública con el municipio de Ocaña. El interventor de la obra y un funcionario de la administración autorizaron obras que no estaban previstas en el contrato, las cuales, según el actor, fueron ejecutadas. Por tal razón, el demandante solicita el reconocimiento de estos valores, a título de enriquecimiento sin justa causa por parte del municipio.
ll. Antecedentes
El cinco (5) de marzo de dos mil tres (2003), la Unión Temporal Hidrocaña presentó demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., contra el municipio de Ocaña. En dicha demanda solicitó que: (i) Se declare que el municipio de Ocaña (Norte de Santander) se enriqueció sin justa causa a costa del correlativo empobrecimiento de la Unión temporal Hidrocaña, en una suma igual a doscientos trece millones ochocientos ochenta y un mil setecientos sesenta y un pesos con veintiséis centavos ($ 213.881.761.26). Lo anterior se debe a la ejecución de las obras no previstas, ni presupuestadas en el contrato de obra pública, celebrado el veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998) y su adicional del veinte (20) de octubre del mismo año, y autorizadas verbalmente por el interventor de la obra y por la Administración; (ii) se declare que dicho municipio incumplió el pago de dichas obras; (iii) en virtud de lo dicho, se condene al municipio de Ocaña al pago de los perjuicios materiales ocasionados por el enriquecimiento sin causa, en la cuantía indicada anteriormente, actualizada conforme a los criterios de esta corporación; y (iv) se condene a la entidad demanda el pago de gastos, costas y agencias.
En subsidio de lo anterior, la Unión Temporal Hidrocaña solicitó que: (i) se declare que el municipio de Ocaña “(…) es responsable de los daños de toda índole sufridos por la Unión Temporal Hidrocaña, imputables a la omisión de la entidad Territorial por no haber cancelado el valor de las obras recibidas, relacionadas en las peticiones principales primera y segunda de esta demanda, con anterioridad al 18 de enero de 1999, fecha en que se consolidó el enriquecimiento sin justa causa-ex contrato de la administración (…) y se confeccionó el acta de obras ejecutas (sic) no previstas y sin presupuesto debidamente recibida por el muy respetado interventor de la obra y por la administración”; y (ii) se declare que el municipio de Ocaña se enriqueció sin causa a expensas de la Unión Temporal Hidrocaña, al haber ingresado a su patrimonio las obras y materiales relacionados en el acta de obras ejecutadas no previstas y sin presupuesto.
Como fundamento de hecho de sus pretensiones, la parte actora señaló lo siguiente:
Mediante la resolución treinta y tres (33) del dos (2) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998), el municipio de Ocaña le adjudicó a la Unión Temporal Hidrocaña la licitación pública número PN–09-97 para la ejecución de obras civiles.
El veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998), se suscribió el correspondiente contrato de obra pública, cuyo objeto consistía en la ejecución de las obras civiles del interceptor del río Tejo, correspondientes a los Grupos I y II. Mediante contrato adicional suscrito el veinte (20) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998), se amplió el objeto, plazo y valor del mismo.
La contratista, acatando las disposiciones del coordinador del plan maestro y de la Interventoría, ejecutó obras no previstas en el contrato inicial, ni en la adición de éste, entre diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998) y enero de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Dichas obras no fueron relacionadas en el acta de liquidación del contrato inicial y de su adicional. Tampoco se elaboró un contrato posterior a la entrega de las mismas. Sin embargo, el dieciocho (18) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999), se suscribió un acta de liquidación y concertación, en la que se relacionó la ejecución y entrega de tales obras.
El once (11) de septiembre de dos mil (2000), la Unión Temporal Hidrocaña presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría Veintitrés (23) Delegada ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
El cinco (5) de diciembre de dos mil (2000) se celebró la audiencia de conciliación, en la que Hidrocaña y el municipio de Ocaña alcanzaron un acuerdo conciliatorio. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander improbó dicho acuerdo, mediante providencia de cinco (5) de octubre de dos mil uno (2001). El Consejo de Estado confirmó dicha decisión, mediante providencia de dieciocho (18) de julio de dos mil dos (2002), la cual fue notificada el seis (6) de diciembre de dos mil dos (2002).
La demanda fue presentada el cinco (5) de marzo de dos mil tres (2003)(1) y admitida el primero (1) de marzo de dos mil cuatro (2004)(2).
La parte demandada presentó escrito de contestación(3) en el que admitió algunos hechos de la demanda y presento observaciones sobre otros. Aparte, se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló excepción de caducidad de la acción de reparación directa. La demandada adujo que el término debía empezar a contarse desde el momento en que fueron entregadas las obras, por lo que, para la época de presentación de la demanda, ya se había configurado el fenómeno jurídico de la caducidad.
El demandante presentó alegatos de conclusión(4), en los que reiteró lo argumentado en el libelo introductorio. Aparte, recalca que la actio in rem verso es la única vía con que contaba para reclamar sus derechos. Además, afirma que de las pruebas recaudadas en el proceso y, en particular, de las declaraciones rendidas, que no fueron tachadas de falsas ni objetadas, se concluye que se presentó un enriquecimiento sin causa de la demanda, a costas del demandante.
El Ministerio Público(5) manifestó que oficiosamente debía dictarse fallo inhibitorio, debido a una insuficiencia de poder por parte del apoderado de la unión temporal. Por otra parte, argumentó que el pago reclamado en realidad correspondía a mayores cantidades, no a obras adicionales. Sin embargo, no puede determinarse su cuantía, ya que en el acta de recibo no figuran las cantidades y costos de la obra ejecutada. Además, el contratista suscribió dicha acta sin realizar observaciones. En consecuencia, el Ministerio Público considera que no está debidamente probado el perjuicio reclamado.
La parte demandada guardó silencio.
El veintinueve (29) de julio de dos mil ocho (2008), el Tribunal Administrativo de Norte de Santander profirió sentencia(6), en la que declaró no probadas las excepciones de caducidad e inepta demanda por inexistencia de poder, y negó las pretensiones de la demanda.
En relación con el fondo del asunto, resolvió:
“Primero: DECLÁRESE no probadas las excepciones de caducidad y caducidad de reparación directa propuestas por la parte demandada, y de inepta demanda por inexistencia de poder planteada por el Agente del Ministerio Público, de conformidad con los considerandos del presente fallo.
Segundo: DENIÉGUESE las súplicas de la demanda, de conformidad con los considerandos del presente fallo.
Tercero: DEVUÉLVASE a la parte actora los gastos ordinarios del proceso o su remanente si lo hubiere.
Cuarto: Una vez en firme la presente archívese el expediente, previas las anotaciones secretariales de rigor”.
Como fundamento de su decisión, el a quo argumentó que no se habían acreditado los presupuesto del enriquecimiento sin causa, por lo que el demandante no podía acudir a la actio in rem verso. Si se hubiese tratado de mayores cantidades de obra, afirma, debió celebrarse un contrato adicional o consignarse en el acta de liquidación final. Pero, al no haberse incluido éstas cantidades en dicha acta, éstas no pueden reclamarse mediante actio in rem verso, ya que la acción procedente era la contractual. Por último, indica que la actora no probó la ejecución de las obras objeto de la demanda.
La parte actora formuló recurso de apelación(7), en el que solicitó revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, conceder las pretensiones de la demanda. Argumentó que la acción procedente sí era la acción de reparación directa, ya que no se había suscrito contrato alguno para las mayores cantidades de obras, por lo que no era posible hacer una reclamación por vía de la acción contractual. Adicionalmente, afirmó que se había acreditado el enriquecimiento sin causa, ya que el acta de recibo de mayores cantidades de obra es un acto administrativo revestido de presunción de legalidad.
2.5. Trámite de segunda instancia.
Admitido el recurso de apelación(8), el Ministerio Público allegó concepto(9) en el que argumentó que en realidad se ejecutaron mayores cantidades de obra y no obras adicionales, ya que:
“(…) actividades como excavaciones, rellenos y retiro y disposición de sobrantes, hacen parte integral del proceso de instalación de tubería, que (…) hace parte del objeto contratado y, así las cosas, al desprenderse éstas labores de la ejecución misma del objeto de un contrato, la acción pertinente para perseguir su cancelación, es la acción contractual”.
De acuerdo con ello, el Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia de primera instancia.
La Sala es competente de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 y el Acuerdo 55 de 2003 del Consejo de Estado, para decidir el recurso de apelación, formulado por las partes, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el veintinueve (29) de julio de dos mil ocho (2008), en proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, por razón de la cuantía(10).
El trece (13) de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999)(11), la Unión Temporal Hidrocaña solicitó a la entidad demandada el pago de la suma adeudada por las obras adicionales al contrato de obra suscrito, con base en el acta de conciliación y concertación firmada el dieciocho (18) de febrero de mil novecientos noventa y nueve (1999)(12). El alcalde municipal dio respuesta a dicha solicitud, mediante oficio del nueve (9) de agosto del mismo año(13), y este puede considerarse como una negativa.
En este orden de ideas, el daño alegado por la firma demandante se consolidó el nueve (9) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999). La caducidad de la acción comienza a contarse así a partir del diez (10) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999), conforme al artículo 136.8 del Código Contencioso Administrativo. La oportunidad para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa caducaría, en principio, el viernes diez (10) de agosto de dos mil uno (2001).
Sin embargo, el actor presentó solicitud de conciliación el once (11) de septiembre del dos mil (2000), cuando aún restaban diez (10) meses y veintinueve (29) días para que operara la caducidad de la acción de la acción de reparación directa. El término de caducidad se suspendió desde ese día, hasta el dieciocho (18) de julio del mismo de dos mil dos (2002), fecha en la cual el Consejo de Estado confirmó el fallo que improbó el acta de conciliación suscrita(14).
La Unión Temporal Hidrocaña contaba así con diez (10) meses y veintinueve (29) días, contados a partir el dieciocho (18) de julio de dos mil dos (2002), para interponer la acción en comento. La demanda fue presentada el siete (7) de marzo de dos mil tres (2003), cuando habían trascurrido menos de ocho (8) meses. En consecuencia, la demanda fue presentada dentro del término de previsto para la acción de reparación directa.
3.1.3. Procedencia de la actio in rem verso en este asunto.
El Ministerio Público(15) argumentó en primera y segunda instancia que las obras extracontractuales ejecutadas por el demandante correspondían al concepto de mayores cantidades, no al de obras adicionales, en razón a la relación de dichas obras con el objeto principal del contrato. De acuerdo con ello, entiende que el actor debió recurrir a la acción de controversias contractuales, por lo que insta al juzgador a dictar providencia inhibitoria en el presente asunto. El demandante, por su parte, alega que éste es el único medio de control con el que cuenta para reclamar sus derechos(16).
Ante todo, advierte la Sala que el fallo inhibitorio tiene un carácter excepcional, siendo procedente únicamente cuando el juzgador agotó todas las medidas procesales disponibles para integrar los presupuestos del fallo(17). En este orden de ideas, el juez, como garante del acceso efectivo a la administración de justicia, debe “(…) adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración, eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda”, como lo ha indicado esta subsección(18).
Las obligaciones contractuales de las entidades estatales se perfeccionan cuando se logra un acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, y éste se eleva a escrito, agotando previamente los procedimientos establecidos(19). De acuerdo con lo pactado en el contrato de obra suscrito entre Hidrocaña y el municipio de Ocaña, la modificación de las cantidades o el valor del contrato debía constar en un acta suscrita por las partes, cumpliendo con las “solemnidades usuales para estos eventos”, cuyo perfeccionamiento se produciría únicamente cuando el contratista prorrogara o aumentara las garantías para tal efecto(20).
No consta en el expediente, que para la ejecución de las obras cuyo reconocimiento económico exige Hidrocaña, se haya suscrito un acta en la que se hubiera modificado el valor y las cantidades del contrato. Tampoco consta que el contratista hubiera prorrogado o aumentado las garantías, para la ejecución de dicha obligación. En consecuencia, no se perfeccionó el acuerdo de mayores cantidades, conforme a los requisitos legales y contractuales.
En gracia de discusión, podría argumentarse que la ejecución de obras extracontractuales obedeció a situaciones imprevistas. De acuerdo con lo establecido en el inciso segundo (2º) de la cláusula vigesimocuarta (24ª) del contrato, en tales casos:
“Si el interventor resuelve que las condiciones antes indicadas son esencialmente diferentes a las previstas, procederá a ordenar, con la previa probación escrita del municipio, los respectivos cambios en los planos o en las especificaciones de la obra, previo acuerdo entre las partes contratantes, sobre los ajustes, que del costo como del plazo o de cualquiera de ellos, se produzcan con ocasión de las variaciones previamente aprobadas”(21).
Se requiere así, ante todo, para permitir la ejecución de obras en caso de situaciones imprevistas, la autorización escrita del municipio, cuyo representante legal es el Alcalde (art. 314, Constitución Política). No obra en el expediente dicha autorización, por lo que tampoco podría argumentarse que, en atención a situaciones imprevistas, surgió la obligación contractual de pagar las obras cuyo reconocimiento exige el demandante.
Tampoco se acreditó en el procedimiento que en la ejecución de las obras se hubiera producido un riesgo inminente a la seguridad de la obra, las personas vinculadas a ella o a propiedades vecinas, que hubieran obligado al contratista a tomar medidas inmediatas. Por el contrario, indicó el interventor del contrato que el tres (3) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998) se celebró una reunión en la que, además de aquel, participaron el alcalde de Ocaña y el gerente del proyecto, con el objeto de definir el curso de acción ante las inconsistencias halladas en los rellenos. Aparte, manifiesta el interventor que la Universidad Francisco de Paula Santander practicó ensayos que indicaron la necesidad de mejorar los rellenos. El interventor recomendó además practicar nuevos ensayos(22). No existía pues una situación de emergencia que exigiera acudir al mecanismo previsto en el inciso tercero (3) de la cláusula vigesimocuarta (24).
Podríamos, conforme a lo anterior, asumir la hipótesis de que se presentaron situaciones imprevistas que llevaron a que se ejecutaran las obras no contempladas en el contrato. Pero, en todo caso, al no acreditarse que se emitió la autorización escrita del alcalde de Ocaña para la ejecución de las obras adicionales o mayores cantidades, no surgió la obligación contractual de cancelarlas, conforme a lo pactado en el inciso segundo (2) de la cláusula vigesimocuarta (24).
Por último, cabe contemplar la posibilidad de que la obligación de pagar las mayores cantidades de obra ejecutadas hubiera sido reconocida en el acta de liquidación y concertación suscrita el dieciocho (18) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999). En dicho documento, que presta mérito ejecutivo, “las partes verifican en qué medida y de qué manera cumplieron las obligaciones recíprocas derivadas del contrato, con el fin de saldar las respectivas cuentas, todo lo cual, como es apenas obvio, supone que dicho trámite únicamente proceda con posterioridad a la terminación del contrato”(23). Pues éste es un mecanismo que podría utilizarse para reconocer el pago de las mayores cantidades de obra, cuyo pago se encontraba pendiente. De hecho, el demandante erige sus argumentos sobre dicha prueba.
No obstante, advierte la Sala que, como lo ha indicado reiteradamente esta Corporación, “el acta de liquidación del contrato constituye título ejecutivo y en consecuencia será requisito necesario que se encuentre suscrita por quien ésta facultado para comprometer la responsabilidad de la entidad contratante”(24). Ahora bien, en el sub lite, la entidad contratante era el municipio de Ocaña, cuyo representante legal es el alcalde municipal, por disposición constitucional (art. 314). Sin embargo, la mencionada acta de conciliación y concertación fue suscrita por el representante legal de Hidrocaña, el interventor y el gerente encargado del plan maestro de acueducto y alcantarillado. Dicho documento no fue suscrito por el Alcalde de Ocaña, ni obra en el expediente prueba de que el gerente encargado del plan maestro de acueducto y alcantarillado estuviera facultado para comprometer la responsabilidad del municipio. Por tanto, el acta de liquidación y concertación suscrita el (18) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999) carece de validez y el contratista no hubiera podido exigir la cancelación de mayores cantidades valiéndose de dicho documento.
En definitiva, la Sala encuentra que el pago de las mayores cantidades u obras adicionales no previstas, cuyo reconocimiento exige el contratista, no trae causa en el contrato celebrado el veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998). Se trata así de obras ejecutadas al margen de dicho contrato que no fueron asumidas por el ente contratante(25), ni fueron ocasionadas por un acto administrativo(26). En consecuencia, este asunto debe ventilarse a través la actio in rem verso, mediante la cual puede reclamarse el pago de obras ejecutadas al margen de un contrato estatal en ciertos casos excepcionales, previstos en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 de esta Sección(27).
3.1.4. Legitimación para la causa.
La Unión Temporal Hidrocaña suscribió un contrato de obras en el municipio de Ocaña. Conforme a lo afirmado en el libelo introductorio, en el desarrollo de dicho contrato se requirió la ejecución de obras adicionales, las cuales fueron ejecutadas sin las formalidades requeridas para el perfeccionamiento de un contrato adicional o acta de mayores cantidades. Por ello, el ente contratante se negó a pagar las obras ejecutadas que no estaban previstas, produciéndose así —según el actor— un incremento patrimonial por parte de la entidad contratante, con la subsecuente disminución de su patrimonio. Se encuentra así legitimado para la causa por activa la Unión temporal Hidrocaña y, a su vez, legitimado para la causa por pasiva el municipio de Ocaña.
3.2. Asuntos a resolver por la Sala.
¿La acción procedente para reclamar mayores cantidades de obra es la actio de in rem verso? Y de ser así, ¿la ejecución de obras no previstas se enmarca dentro de las causales previstas para la procedencia de la misma?
La primera cuestión fue evacuada en el estudio de los presupuestos materiales para proferir la sentencia de fondo. Procede la Sala así a resolver el segundo asunto.
3.3. Los hechos probados.
El enriquecimiento sin justa causa emerge cuando se presenta un enriquecimiento incausado de un sujeto a costas del empobrecimiento de otro(28). Dicho empobrecimiento es pues el daño en casos de enriquecimiento sin justa causa, lo que en el sub lite se produjo, según el demandante, debido a la ejecución de obras al margen del contrato suscrito con el municipio de Ocaña. Como prueba de dicho empobrecimiento al margen del contrato celebrado, se presentaron los elementos de convicción que son valorados a continuación.
El veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998), la Unión Temporal Hidrocaña y el municipio de Ocaña suscribieron un contrato de obras públicas, del cual se allegó copia auténtica(29). El objeto de dicho contrato consistía en:
“(…) ejecutar a precios unitarios fijos las obras civiles, instalación de tuberías en concreto reforzado, en la forma como se describe en los anexos I y II, que detallan los grupos I y II respectivamente, para el interceptor del río tejo dentro de su primera etapa de alcantarillado, desde la abscisa K0 + 000 hasta K2 +763.09, definida dentro del proyecto Plan Maestro de Alcantarillado para la ciudad de Ocaña”.
El veinte (20) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998), la Unión Temporal Hidrocaña y el municipio de Ocaña suscribieron un contrato adicional, con el propósito de ampliar el objeto, plazo y valor del contrato. Así consta en la copia auténtica de dicho contrato que obra en el expediente(30).
El siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), el interventor del contrato dirigió comunicación(31) al representante legal de Hidrocaña, de la cual obra copia auténtica en el expediente. En dicha comunicación advierte que es necesario adecuar la calzada de la vía por la cual se ejecuta la obra, conforme a lo acordado en la reunión el tres (3) de diciembre de dicho año habían celebrado el alcalde de Ocaña, el interventor y el gerente del proyecto. Señala, además, que los rellenos no se hayan en óptima condición, por lo que, en caso de mejorar las condiciones de éstos, debían practicarse nuevos ensayos. Aparte, indica que se acordó poner material reciclado desde el puente La Gloria hasta la entrada del estadio; y desde la Villa Corina hasta la Bomba de Luciano Luna. Indica además que las fallas que se presenten en la vía deben ser reparadas por el contratista, conforme a lo establecido en el contrato. Y, por último, advierte que, hasta tanto la Interventoría no verifique las condiciones de los rellenos, no autorizará la colocación de las capas superiores y la capa asfáltica.
El dieciocho (18) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999), el representante legal de Hidrocaña, el interventor de la obra y el gerente (E) del Plan Maestro Acueducto y Alcantarillado firmaron un acta de liquidación y ajuste, en la que realiza un balance general del contrato inicial y de su adicional y se reajustan valores adeudados, pero no se menciona nada acerca de las obras adicionales alegadas por el demandante. Al expediente se allegó copia auténtica de dicho documento(32).
El mismo dieciocho (18) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999), el representante legal de la Unión Temporal Hidrocaña, el interventor del contrato de obra celebrado y el gerente (e) del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado firmaron acta de liquidación y concertación suscrita por el representante legal de Hidrocaña, la cual obra en el expediente(33). En ésta manifestaron que fue necesaria la ejecución de obras no previstas, tales como excavaciones, retiro de escombros, rellenos y construcción de pavimentos, entre otras, para evitar dejar excavaciones inconclusas, con el problema de tráfico vehicular que esto conlleva. Se relacionaron además los trabajos no previstos que fueron ejecutados, y a los que se le asignó un costo directo de ciento setenta y ocho millones doscientos treinta y cuatro mil ochocientos un pesos con cinco centavos ($ 178’234.801,05); lo que, sumándole un A.I.U. del veinte por ciento (20%) arroja un valor total de doscientos trece millones ochocientos ochenta y un mil setecientos sesenta y un pesos con veintiséis centavos ($ 213.881.7661.26).
En el mes de abril de mil novecientos noventa y nueve (1999), el director del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado de Ocaña recibió sendas comunicaciones de representantes de los trasportadores, comerciantes, la Personería y la Policía Nacional, en las que manifestaban su preocupación por el estado de la avenida Francisco Fernández(34).
El gerente de la Unidad Ejecutora del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado de Ocaña, mediante escrito de veintinueve (29) de junio y seis (6) de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999), el cual se allegó al expediente(35), certificó que en dicha oficina reposaba el acta de concertación suscrita con la Unión Temporal Hidrocaña. Conforme a dicha certificación, se encontraba pendiente el pago de doscientos trece millones ochocientos ochenta y un mil setecientos sesenta y un pesos con veintiséis centavos ($ 213.881.761.26).
El trece (13) de julio de mil novecientos noventa y nueva (1999), el representante legal de la Unión Temporal Hidrocaña solicitó al alcalde de Ocaña la cancelación de doscientos trece millones ochocientos ochenta y un mil setecientos sesenta y un pesos con veintiséis centavos ($ 213.881.7661.26), correspondientes a la obra adicional al contrato suscrito, que “(…) fue ordenada por el Interventor de la obra el Ingeniero Francisco Durán y con el visto buenos del Gerente del Plan Maestro de A.A. de ese entonces, el Ingeniero Pablo Emilio Quintero y visto bueno del también gerente Ingeniero Arlison Tomás como reposa en el acta que relaciona dicha obra (…)”. En el expediente obra copia auténtica de dicha solicitud(36).
El alcalde municipal de Ocaña dio respuesta a la anterior solicitud de Hidrocaña, mediante oficio de nueve (9) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999). En dicho oficio, el Alcalde informa al contratista que se dio traslado de la solicitud del pago de las obras adicionales no ordenadas por él al asesor jurídico, pues “el alcalde como ordenador del gasto no firmó contrato alguno, no existe contrato y excede los contemplados en la Ley 80 Estatuto de Contratación”(37). Al expediente se allegó el documento original.
Francisco Alfonso Durán Castro, interventor del contrato de obra en cuestión, rindió declaración extraprocesal, de la cual se adjuntó copia auténtica(38). El señor Durán Castro manifestó que no se terminaron las obras en ciertos tramos de la avenida y que, siendo ésta la única vía de acceso a Ocaña por el Norte, era necesario habilitar el tráfico. Por ello, en su condición de interventor, autorizó algunas excavaciones, rellenos, retiro de escombros, así como la colocación de sub-base y base, lo cual fue, a su vez, autorizado por el alcalde. Dichas obras, afirma, no habían sido pagadas.
Pablo Emilio Quintero Montaguth, quien se desempeñó como gerente de la Unidad Ejecutora del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado de Ocaña hasta el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), rindió declaración extra proceso, de la cual obra copia auténtica en el expediente(39). El señor Quintero Montaguth afirmó que se ejecutaron obras adicionales a lo convenido. Sin embargo, no recuerda la cuantía. Aparte, indicó que las obras fueron entregadas cuando había culminado su labor a cargo de la Unidad Ejecutora.
Las anteriores pruebas documentales son documentos públicos(40) o documentos auténticos(41), en los términos artículo 251.3 y 252 del C. de P.C., en concordancia con el artículo 264 ejusdem.
Las pruebas extraprocesales allegadas a este proceso también serán estudiadas, ya que, pese a que no fueron ratificadas, estuvieron a disposición de las partes, y éstas no las objetaron ni tacharon de falsas.
En el siguiente apartado, la Sala analizará si el demandante sufrió el daño alegado.
3.4. Análisis del enriquecimiento sin justa causa.
En sentencia de unificación del diecinueve (19) de noviembre de dos mil doce (2012), esta Corporación recalcó que la buena fe objetiva debe guiar a las partes antes, durante y después del contrato. Los contratantes tienen así el deber jurídico de acatar la exigencia legal del escrito, para perfeccionar un contrato estatal, sin que la ignorancia de la norma sea admisible como excusa para su inobservancia. No puede así utilizarse la actio in rem verso para reclamar el pago de obras ejecutadas a favor de la administración, sin contrato alguno o al margen de este(42).
En todo caso, esta Sección admite la actio in rem verso, de forma excepcional, en asuntos en los que se presente un enriquecimiento sin causa fuera del marco de un contrato estatal, en los siguientes tres casos que deben ser aplicados con una interpretación restrictiva:
c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993”(43).
Así pues, para determinar si en el caso bajo examen se presentó un enriquecimiento sin causa, la Sala verificará si concurrió alguno de los anteriores supuestos.
La Sala ha declarado que se presenta un enriquecimiento sin causa en razón a un constreñimiento de la autoridad en asuntos en los que, por ejemplo, se advirtió al demandante que en caso de negarse sería sometido a una investigación penal(44); o cuando un contratista del servicio de seguridad fue presionado, bajo la amenaza de que no podía abandonar su actividad, ya que con ello afectaría la asegurabilidad de los bienes que estaban cubiertos con las pólizas de las compañías de seguros(45); o cuando la Cámara de Representantes, “en virtud de su supremacía, de su autoridad y de su imperium” le impuso al particular, la ejecución de servicios de fotocopiado, permitiéndole además desarrollar su actividad en las instalaciones de la Institución(46).
En el proceso se demostró que se requería la reparación de la avenida Francisco Fernández, lo que —según el actor— llevó a que la Administración le solicitara la ejecución de obras adicionales a las contempladas en el contrato suscrito. No se comprobó en el proceso, ni fue alegado por el demandante, que el alcalde de Ocaña le hubiera impuesto mediante un acto de autoridad la ejecución extracontractual de obras. Se presentó así, a lo sumo, un acto de autorización, no de presión o constreñimiento hacia el contratista, que lo llevara a ejecutar las obras, so pena de asumir consecuencias nocivas.
Además, la Sala exige que el particular haya actuado sin culpa, para que se configure al enriquecimiento sin causa bajo el primer supuesto. Esto supone una actuación efectiva y decisiva del funcionario competente, dirigida a ordenar, pedir, solicitar o constreñir al particular(47). Para ello, no basta con acreditar que existió una orden verbal del funcionario competente, ya que ésta carece del rigor propio del ejercicio del imperio de la administración pública. Por eso, en caso de que las prestaciones se hayan ejecutado con base en una orden verbal, la Sala considera que se presenta “(…) una negligencia clara en su comportamiento que, a la postre, es causa adecuada de los traslados patrimoniales, con lo que el enriquecimiento alegado por la parte demandante no resulta incausado y, por el contrario, halla fundamento en un actuar culposo y desprovisto de las cargas de diligencia, buena fe y sagacidad negocial”. En consecuencia, en tal caso no se presenta un enriquecimiento sin causa, ya que la causa radica justamente en la negligencia del contratista(48).
En el asunto bajo examen, el interventor señaló en comunicación de siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), que el Alcalde de Ocaña había participado en una reunión en la que se “establecieron algunos parámetros referentes a los trabajos a ejecutar en el tramo de la Avenida Francisco Fernández Contreras”(49). Aparte, el mismo interventor manifestó que el alcalde municipal había autorizado la ejecución de obras adicionales(50), lo que no fue corroborado por el gerente de la Unidad Ejecutora del Plan Maestro del Acueducto y Alcantarillado(51).
No existe así prueba clara de que las obras no contempladas en el contrato hayan sido autorizadas por el funcionario competente, es decir, por el alcalde de Ocaña. E incluso, admitiendo la hipótesis de que dicho alcalde las autorizó verbalmente, llegaría la Sala a la conclusión de que el contratista obró con culpa, al haber ejecutado las obras cuyo pago reclama amparado únicamente en una orden verbal.
En definitiva, no se presentó un enriquecimiento sin causa bajo el primer supuesto, definido por la jurisprudencia de esta corporación.
Tampoco se constata en el asunto de autos, ni afirmó el demandante, que las obras se hayan ejecutado para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud. Como lo ha indicado la Sala, en tales casos la “urgencia y necesidad de prestar el servicio sin la suscripción del correspondiente contrato deben aparecer de manera objetiva y manifiesta”(52). Por ello, el enriquecimiento sin causa —bajo el segundo supuesto— se circunscribe, fundamentalmente, a la prestación del servicio de salud, no siendo admisible siquiera para el suministro de medicamentos(53). Es claro que el supuesto fáctico, puesto a consideración de la Sala, no se subsume en el segundo supuesto de enriquecimiento sin causa.
Queda así únicamente la posibilidad de que se presente enriquecimiento sin causa, porque debiéndose declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omitió tal declaratoria y procedió a solicitar la ejecución de obras.
En el sub lite, el director del Plan Maestro del Acueducto y Alcantarillado de Ocaña recibió, en el mes de abril de mil novecientos noventa y nueve (1999), sendas comunicaciones de representantes de los trasportadores, comerciantes y la Policía Nacional y el personero, en las que manifestaban su preocupación por el estado en el que se encontraba avenida Francisco Fernández(54). Manifestaron, entonces, que se habían incrementado los costos de operación de los transportadores(55) y que los desperfectos de la vía incomodaban a los usuarios de dicho servicio(56); que la comunidad se había visto afectada en el tránsito vehicular(57) e incrementado el riego de accidentes de tránsito(58); y que se afectaba el normal desarrollo de trabajo(59) y el comercio(60). Advirtieron además que se habían presentado dilaciones en la reparación de las vías(61). Vemos que, frente a las demoras de la administración local, la ciudadanía puso de presente la necesidad de reparar avenida Francisco Fernández de Contreras en abril de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Pese a tener presente lo anterior, el municipio e Hidrocaña suscribieron un contrato adicional seis (6) meses después, en el que no incluyeron las obras necesarias para abordar dicha situación(62). Tan solo ocho (8) meses después, esto es, el siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), el interventor del contrato manifestó, mediante comunicación dirigida al contratista(63), que en la reunión celebrada el (3) de diciembre se había acordado realizar trabajos adicionales de relleno.
Así que, entre el momento en que la ciudadanía advirtió la necesidad de reparar la Avenida Francisco Fernández de Contreras y el momento en el que se presentó el supuesto acuerdo sobre los trabajos adicionales transcurrieron ocho (8) meses. Aparte, en ese lapso fue celebrado un contrato adicional, en el que hubieran podido incluirse las obras adicionales. No cabe así afirmar, de modo alguno, que las obras no previstas fueron ejecutadas para conjurar una emergencia. Por ende, el sub lite tampoco encaja en el tercer supuesto de enriquecimiento sin causa, por lo que se descarta definitivamente que en este caso se hubiera presentado un enriquecimiento sin causa, por obras ejecutadas al margen del contrato celebrado.
Adicionalmente, la Sala encuentra serias deficiencias en la prueba del perjuicio por parte del demandante.
El demandante no aclara las razones por las que el reconocimiento de las labores adicionales no se incluyó en el acta de liquidación, teniendo que elaborarse un documento adicional. Tampoco da cuenta del motivo por el cual el alcalde de Ocaña no suscribió ninguna de las actas de liquidación, siendo éste un requisito para su validez(64). Advierte así la Sala que la prueba principal del supuesto detrimento patrimonial sufrido por el contratista es un acta de concertación sin validez y no se aclaran tampoco las razones por las que no fue suscrita por el funcionario competente.
Para demostrar el enriquecimiento sin causa por obras ejecutadas al margen del contrato, el demandante debe demostrarse el empobrecimiento patrimonial incausado con rigurosidad probatoria. En asuntos de desequilibrio financiero del contrato, la Sala exige una prueba “altamente técnica, razonablemente fundada en especiales consideraciones contables, económicas, financieras, que permitan deducir de manera objetiva, cómo las situaciones fácticas alegadas como afectantes del equilibrio contractual, inciden de manera cierta, evidente, clara y material en las estructuras económicas y financieras del negocio en los términos propuestos y pactados”(65). En dichos asuntos se presenta, en definitiva, un empobrecimiento del contratista dentro del margen del contrato. No puede así exigirse menor rigor probatorio en casos en los que el enriquecimiento patrimonial se presenta fuera del margen del contrato.
En línea con lo anterior, para demostrar el empobrecimiento del contratista resultan insuficientes las pruebas testimoniales, ya que estas no demuestran el egreso que empobreció al contratista(66). El demandante hubiera podido aportar la bitácora de obra, en la que se deja constancia de los imprevistos y obras adicionales ejecutadas. También hubiera podido presentar los registros contables de la Unión Temporal para acreditar los pagos adicionales efectuados como resultado de la obra ocasionada. Sin embargo, omitió dichos medios de prueba del empobrecimiento alegado, lo que da muestra clara del vacío probatorio que esta corporación viene advirtiendo desde el momento en el que improbó el acuerdo conciliatorio(67).
Como corolario de lo anterior, la Sala confirma la sentencia desestimatoria de primera instancia.
Teniendo en cuenta la actitud asumida por las partes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, que modifica el artículo 171 del C.C.A., y dado que no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Subsección se abstendrá de condenar en costas.
1. Revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el veintinueve (29) de julio de dos mil ocho (2008), que negó las pretensiones de la demanda.
Consejo: Jaime Orlando Santofimio Gamboa—Guillermo Sánchez Luque—Jaime Enrique Rodríguez Navas.
1 Fl. 26, cdno. 1.
2 Fl. 50, cdno. 1.
3 Fls. 66-69, cdno. 1.
4 Fls. 120-123, cdno. 1.
5 Fls. 110-119, cdno. 1.
6 Fls. 124-128, cdno. 3.
7 Fls. 151-154, cdno. 3.
8 Fl. 160, cdno. 3.
9 Fls. 164-170, cdno. 3.
10 La mayor pretensión de la demanda es de $ 213.881.761.26 y para la fecha de presentación de la demanda la mayor cuantía era de $ 36.950.000.
11 Fl. 70, cdno. 2.
12 Fls. 61-62, cdno. 2.
13 Fl. 70, cdno. 2.
14 Fls. 24-37, cdno. 2.
15 Fls. 110-119, cdno. 1; y 164-170, cdno. 3.
16 Fls. 151-154, cdno. 3.
17 Al respecto: “Las inhibiciones judiciales deben ser rechazadas como formas habituales y generalizadas de dar término a los procesos judiciales o a las etapas de los mismos. Desde luego, la proscripción de las inhibiciones no puede ser absoluta, ya que se dan circunstancias excepcionales, en las que resulta imposible adoptar fallo de mérito, a pesar de que el juez haya hecho uso de todas sus facultades y prerrogativas para integrar los presupuestos procesales de la sentencia”. Corte Constitucional, Sentencia C-666 de 1996. “En síntesis, la Sentencia C-666 de 1996 rechazó la posibilidad de que un juez se abstenga de tomar una decisión de fondo o, en otras palabras, de definir una solución para el conflicto que se la ha planteado por las partes. De hecho, en su parte resolutiva, tal providencia condicionó el fallo de la siguiente manera: “en el sentido de que las providencias judiciales inhibitorias únicamente pueden adoptarse cuando, ejercidas todas las atribuciones del juez y adoptadas por él la totalidad de las medidas procesales para integrar los presupuestos del fallo, resulte absolutamente imposible proferir decisión de fondo”. Corte Constitucional. Sentencia T-764 de 2011.
18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 18 de mayo de 2017, exp. 57378.
19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 12 de noviembre de 2014, 34324.
20 Cláusula Vigesimoséptima (fl. 86, cdno. 2).
21 Fl. 85, cdno. 2.
22 Fls. 32 y 33, cdno. 1.
23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto de 12 de junio de 2017, exp. 57142.
24 “(…) se observa que el mencionado documento no se encuentra suscrito por el Director Ejecutivo de la RAM, esto es por el representante legal de la entidad contratante, único que podría comprometer la responsabilidad de la entidad y suscribir el acta de liquidación del contrato, puesto que tal como en repetidas ocasiones lo ha expresado esta Corporación, el acta de liquidación del contrato constituye título ejecutivo y en consecuencia será requisito necesario que se encuentre suscrita por quien ésta facultado para comprometer la responsabilidad de la entidad contratante, en este caso el Director Ejecutivo. (…) comoquiera que constituye requisito indispensable para que pueda ser considerado el documento denominado ‘acta de liquidación con cantidades finales del contrato de obra’ como contentivo de la liquidación del contrato de obra RAM FOR-0031-01-CONV-368-10-004, que se encuentre suscrito por el Director Ejecutivo de la RAM —en su condición de representante legal de la entidad— y dado que, en este caso, el documento en mención no fue firmado por el mencionado Director o por quien éste hubiese delegado dicha facultad, no será posible para la Sala tener por liquidado el señalado contrato”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto de 12 de junio de 2017, exp. 57142. En sentido análogo: “En este proceso se acreditaron los documentos contentivos del acta de terminación y de liquidación del contrato, sin la firma del representante legal de la entidad contratante. (…) En los antedichos documentos se advierte la firma del Subdirector de Plantas Físicas de la Secretaría de Educación, quien tenía la función de obrar como supervisor del contrato, mas no se acreditó un acto administrativo de delegación, que le hubiera permitido asumir la función de representar al Distrito Capital en el acuerdo de voluntades propio de la liquidación bilateral del contrato.(…) Es claro que no puede atribuirse el efecto del acuerdo de voluntades al acta de liquidación del contrato que se exhibió en este proceso, sin la firma del representante legal de la entidad contratante, toda vez que no provino de una de parte contractual del mismo, en la forma y términos en que ella ha debido ser representada en tratándose del acta de liquidación del contrato. (…) Ante la ausencia de firma del representante legal o del delegatario con funciones de tal en representación de la entidad estatal contratante, no resulta viable para este caso aplicar la interpretación jurisprudencial consistente en la fuerza imperativa de la ausencia de salvedades en el acta de liquidación bilateral, siendo necesario entrar a valorar la prueba de las discrepancias o inconformidades que el demandante expuso acerca del finiquito de cuentas de la liquidación.(…) Las actas de terminación y liquidación del contrato solo se tienen como prueba de los hechos, en tanto acreditan que se adelantó el trámite contractual de elaborar y aprobar dichas actas, pero no se deriva de ellas la fuerza de un acuerdo de voluntades acerca del finiquito de cuentas del contrato, ni la imposición de un paz y salvo presuntamente expedido por el contratista”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 13 de mayo de 2016, exp. 43764.
25 “La Sala que incurrió en equivocación el tribunal al señalar que la acción procedente para exigir al Incoder el pago del precio, era la acción de enriquecimiento sin justa causa, pues en el presente asunto sí existió una causa que justifica el desplazamiento patrimonial que es precisamente el contrato de compraventa junto con el acto de asunción de la deuda del precio por parte del Incoder. De ésta forma y contrario a lo que consideró el tribunal y a lo que manifestó el Ministerio público en su concepto, la acción procedente para demandar el incumplimiento de la obligación de pago por parte del Incoder sí es la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del C.C.A., puesto que, se repite, el Incoder al asumir la deuda de los compradores quedó inmerso en esa relación contractual.(…) En conclusión, teniendo en cuenta que en el presente asunto sí existió una causa que dio lugar al desplazamiento patrimonial y que es precisamente el contrato de compraventa junto con el acto de asunción de la deuda por parte del Incoder, la acción procedente sí era la de controversias contractuales”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 18 de mayo de 2017, exp. 57177.
26 “No puede afirmarse que el daño cuya compensación se demanda haya sido causado por actos administrativos cuya presunción de legalidad fuere necesario desvirtuar previamente; de allí que la presente acción de reparación directa, incoada para ventilar pretensiones relativas a un presunto enriquecimiento sin causa, era la vía procesal procedente”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 30 de noviembre de 2016, exp. 36840.
27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena. Sentencia del 19 de noviembre de 2012, exp. 24897.
28 “Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, enriquecimiento éste que a no dudarlo constituye un daño para el empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución esta se conceda en aplicación de la regla que prohíbe enriquecerse a expensas de otro”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena. Sentencia del 19 de noviembre de 2012, exp. 24897.
29 Fls. 80-90, cdno. 3.
30 Fl. 92, cdno. 2.
31 Fls. 32 y 33, cdno. 1.
32 Fls. 93 y 94, cdno. 2.
33 Fls. 61 y 62, cdno. 2.
34 Fls. 105 a 117, cdno. 2.
35 Fl. 68, cdno. 2 y fl. 38, cdno. 1.
36 Fl. 70, cdno. 2.
37 Fl. 34, cdno. 1.
38 Fl. 72, cdno. 2.
39 Fl. 74, cdno. 2.
40 (1) El contrato de obras celebrado el veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998). (2) Contrato adicional suscrito el veinte (20) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998). (3) Acta de liquidación y ajuste suscrita el dieciocho (18) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999). (4) Acta de liquidación y concertación suscrita el dieciocho (18) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999). (5) Oficio de nueve (9) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999), mediante el cual el alcalde municipal de Ocaña dio respuesta a la solicitud del representante legal de Hidrocaña.
41 (1) Comunicación de siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), que el Interventor del contrato dirigió al representante legal de Hidrocaña. (2) Comunicaciones enviadas el mes de abril de mil novecientos noventa y nueve (1999) al Director del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado de Ocaña por parte de representantes de los trasportadores, comerciantes, la Personería y la Policía Nacional. (3) Solicitud escrita enviada el trece (13) de julo de mil novecientos noventa y nueva (1999), enviada por el representante legal de la Unión Temporal Hidrocaña al Alcalde de Ocaña.
42 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena. Sentencia del 19 de noviembre de 2012, exp. 24897.
43 Íd.
44 “Encuentra la Sala, que el señor (propietario del parqueadero “La Nueva Novena”), no pudo resistirse ni oponerse al ingreso de los vehículos, comoquiera que quienes lo depositaban eran miembros de la Policía Nacional en cumplimiento de órdenes impartidas por la Fiscalía General de la Nación. De modo, que dichas condiciones fueron induciendo al propietario del parqueadero de que si se negaba a recibirlos o cuidarlos como se expuso en la relación de las pruebas, podía verse sometido a una investigación penal”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 20 de febrero de 2017, exp. 39253.
45 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 30 de enero de 2013, exp. 19045.
46 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 13 de febrero de 2013, exp. 24969.
47 “La Sala concluye que los demandantes, cada uno en sus respectivos contratos, no acreditaron haber recibido, por parte del representante legal del ISS, autorización o solicitud para ejecutar las mayores cantidades de obra. Y este aspecto era indispensable acreditarlo para pretender, con éxito, la protección judicial a través de la actio in rem verso, por enriquecimiento sin causa, pues persona alguna puede ejecutar un trabajo si la parte de la cual luego pretende su pago no participó efectivamente de la configuración de ese hecho. Concretamente, los demandantes solo acreditan que ejecutaron las mayores cantidades de obra —de lo cual no hay duda en el proceso—, pero no que el representante de la entidad estatal las haya ordenado, pedido, solicitado, incluso constreñido o conminado a ejecutarlas. Y la participación efectiva y decisiva del funcionario competente de la entidad es definitiva para que prospere la actio in rem verso, porque mal podría un particular-contratista ejecutar mayores cantidades de obra no consentidas por quien quedará luego obligado a su pago” (énfasis añadido). Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 7 de diciembre de 2017, exp. 37492.
48 “(…) la actio in rem verso y la configuración de un enriquecimiento sin causa, aquellos eventos en los cuales se acredite que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium, constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de presentaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. (…) Al respecto, la Sala no puede considerar que de lo contenido en el acta transcrita pueda deducirse una imposición por parte de la entidad pública para que el particular hubiere realizado las actividades que son ahora objeto de las pretensiones de su demanda, pues, por una parte, tal como se refirió en precedencia, Inversiones Coro Ltda. era consciente de la necesidad de una adición en el valor del contrato para poder continuar con sus actividades y, por otra, que la mencionada “orden verbal” no obedece, en rigor, al ejercicio del imperio propio de la administración pública, más si se tiene en cuenta que el acta a la que se alude es suscrita por la ahora demandante y el “interventor” designado por la entidad pública, quien, de acuerdo con los medios de convicción que hacen parte del expediente, también era un contratista de la entidad (…) Tal circunstancia advierte, por sí misma, una negligencia clara en su comportamiento que, a la postre, es causa adecuada de los traslados patrimoniales, con lo que el enriquecimiento alegado por la parte demandante no resulta incausado y, por el contrario, halla fundamento en un actuar culposo y desprovisto de las cargas de diligencia, buena fe y sagacidad negocial y, por contera, no pueden considerarse reunidos los elementos constitutivos del enriquecimiento sin causa, en tanto en ellos se exige, como se dejó visto la inexistencia de una justificación. De conformidad con lo señalado, corresponderá la revocatoria de la sentencia objeto de estudio en sede del grado jurisdiccional de consulta” (énfasis añadido). Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de marzo de 2016, exp. 35458.
49 Fl. 32, cdno. 1.
50 Fl. 72, cdno. 2.
51 Fl. 74, cdno. 2.
52 “Entonces, por tratarse de un derecho de carácter fundamental, la Sala admite excepcionalmente la prestación del servicio de salud sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos en el régimen de contratación estatal, aunque, es categórica en exigir para su configuración, que el servicio prestado sin el amparo contractual se encuentre dirigido a “evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud”, en razón a lo cual se establecieron como requisitos que: (...) La urgencia y necesidad de prestar el servicio sin la suscripción del correspondiente contrato deben aparecer de manera objetiva y manifiesta. (...) La imposibilidad absoluta de planificar y adelantar el correspondiente proceso de selección y contratación nacen de la urgencia y necesidad del servicio”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 27 de enero de 2016, exp. 29869.
53 No está demostrada la necesidad del servicio por encontrarse en riesgo el derecho fundamental a la salud, en cuanto en este caso el contrato no tenía que ver con la prestación del servicio de salud, propiamente dicho, sino con el suministro por una sociedad comercial de medicamentos a la prestadora de salud. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 31 de mayo de 2016, exp. 24894.
54 Fls. 105 a 117, cdno. 2.
55 Fls. 105 y 114, cdno. 2.
56 Fl. 112, cdno. 2.
57 Fl. 107, cdno. 2.
58 Fl. 116, cdno. 2.
59 Fls. 108 a 110, cdno. 2.
60 Fl. 112, cdno. 2.
61 Fl. 106, cdno. 2.
62 Fl. 92, cdno. 2.
63 Fls. 32 y 33, cdno. 1.
64 Fls. 93 y 94, cdno. 1 y fls. 61 y 62, cdno. 2.
65 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 18 de marzo de 2015, exp. 33223.
66 “En éste orden de ideas, no podía el tribunal encontrar demostrado el desequilibrio económico alegado por la contratista con fundamento únicamente en las pruebas testimoniales arrimadas, pues éstas no resultaban suficientes ni mucho menos daban cuenta de la incidencia o el impacto económico, financiero y contable que las circunstancias fácticas que se alegan como causantes del desequilibrio económico tuvieron en la economía del contrato, afectando su conmutatividad”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 24 de abril de 2017, exp. 55836.
67 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 18 de julio de 2002, exp. 22178 (fls. 24-47, cdno. 2).

References: ARTÍCULO 41
 artículo 86
 resolución 
 artículo 129
 artículo 37
 artículo 13
 artículo 136
 artículo 251
 artículo 264
 artículo 41
 artículo 55
 artículo 171
 artículo 87