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Timestamp: 2018-10-22 15:00:55+00:00

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Tagungsbericht: Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz und Altlasten
von Jürgen Teifel
1. Birkenfelder Tagung zu aktuellen Fragen des Wirtschafts- und Umweltrechts am 26. und 27. November 1998, FH Trier, Umwelt-Campus Birkenfeld.
Die Altlastenproblematik ist nach wie vor ein brisantes Thema. Die rechtliche Behandlung von Altlastenfragestellungen war bislang nicht bundeseinheitlich geregelt, sondern erfolgte mehr oder minder ausführlich in den Landesabfall- und Landesaltlastengesetzen, ergänzt durch Landesbodenschutzrecht, soweit vorhanden (Baden-Württemberg, Sachsen, Berlin) und allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht der Länder. Bei Fragen der Gefährdungsabschätzung und Anforderungen an eine Sanierung gehen die jeweils zuständigen Landesverwaltungsbehörden bislang uneinheitlich vor. Dies führte oftmals zur Rechtsunsicherheit bei Betroffenen und potentiellen Investoren.
1. Den Vortragsteil der Veranstaltung eröffnete Prof. Dr. Lothar Knopp, Umwelt-Campus Birkenfeld mit einem Referat zum Thema "Bundes-Bodenschutzgesetz und seine Altlastenregelungen - Problembereiche und Perspektiven". Am 25.03.1998 ist das Gesetz zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodSchG) zunächst mit seinen Ermächtigungsvorschriften zum Erlass des untergesetzlichen Regelwerks in Kraft getreten. Im übrigen tritt es am 1.3.1999 in Kraft. Danach gelten künftig bundeseinheitliche Regelungen mit der Folge, dass entgegenstehende landesrechtliche Regelungen unwirksam werden.
Zentrale Elemente des BBodSchG sind die Begriffe "schädliche Bodenveränderung" und "Altlasten" sowie "Altlastensanierung". Von praxisrelevanter Bedeutung ist der Katalog der Verantwortlichen (§ 4 BBodSchG), aber auch die Regelungen zum Wertausgleich (§ 25 BBodSchG) und zum Sanierungsplan und Sanierungsvertrag (§§ 13, 14 BBodSchG), die erst ab 01.03.1999 in Kraft treten.
Das BBodSchG beinhaltet eine Reihe von Verordnungsermächtigungen für die Bundesregierung zum Erlass eines untergesetzlichen Regelwerks. Nach der künftigen "Verordnung zur Durchführung des Bundes-Bodenschutzgesetzes" (Bodenschutz- und AltlastenVO) sollen die Anforderungen des Gesetzes an die Untersuchung und Bewertung von Flächen mit dem Verdacht einer Bodenkontamination oder Altlast konkretisiert, Sicherungs-, Dekontaminations- und Beschränkungsmaßnahmen näher bestimmt, sowie Anforderungen an die Sanierungsplanung und die Vorsorge gegen künftige Bodenbelastungen im Einzelnen festgelegt werden. Das BBodSchG sieht die Konkretisierung sog. Prüf- und Maßnahmenwerte vor. Durch die Vorgabe bundeseinheitlicher und rechtsverbindlicher Werte soll Rechtssicherheit für künftige Investitionen geschaffen werden.
Knopp stellte abschließend fest, dass das BBodSchG ohne untergesetzliches Regelwerk lediglich eine "leere Hülle" sei. Die Umsetzung und Zielerreichung des neuen Gesetzeswerks werde im Wesentlichen von der Ausgestaltung und einem zeitnahen Inkrafttreten der BodSchV zum 1.3.1999 abhängen.
In einem zweiten Vortrag referierte Knopp zum Thema "Sanierungsverantwortung, Sanierungsplan und Sanierungsvertrag nach dem neuen Bodenschutzrecht". Bei den Regelungen zur Sanierungsverantwortung im neuen Bundes-Bodenschutzgesetz geht es hauptsächlich darum, wer bei einem bestätigten Altlastenverdacht letztlich von der zuständigen Verwaltungsbehörde zur Beseitigung der Altlast kostenverpflichtet werden kann. Der Katalog der "Pflichtigen" (Verantwortlichen) bezieht sich auf die präventive (§ 4 Abs. 1, Abs. 2 BBodSchG) und repressive (§ 4 Abs. 3 - Abs. 6 BBodSchG) Gefahrenabwehr: Bei der repressiven Gefahrenabwehr (Altlastensanierung) werden erfasst: der Verursacher und dessen Gesamtrechtsnachfolger (z.B. kraft Erbschaft); der Grundstückseigentümer und/oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt (z.B. Mieter/Pächter); der ehemalige Grundstückseigentümer unter den Voraussetzungen des § 4 Abs. 6 BBodSchG; der Derelinquent (Anm.: Dereliktion = Eigentumsaufgabe) sowie die Fälle der Durchgriffshaftung und qualifizierten Konzernverantwortung. Dabei hat die Behörde nach wie vor ein Auswahlermessen, wen sie zu Altlastenmaßnahmen heranzieht. Bei mehreren Verantwortlichen billigt das neue Bundes-Bodenschutzgesetz nun einzelnen Verantwortlichen einen Ausgleichsanspruch gegen andere Verantwortliche zu (§ 24 Abs. 2 BBodSchG).
Das BBodSchG unterscheidet in den §§13 und 14 zwischen "privatem" und behördlichen Sanierungsplan. Stimmt die Behörde einem (privaten) Sanierungsplan zu, ist dieser grundsätzlich vom Verantwortlichen der Behörde vorzulegen. Nur unter den Voraussetzungen in § 14 BBodSchG kann die Behörde selbst den Sanierungsplan erstellen oder einen Sachverständigen damit beauftragen. Anstelle der Anforderung eines Sanierungsplans kann auch sogleich eine Sanierungsanordnung ergehen. Der Sanierungsplan kann unter Auflagen mit Nebenbestimmungen von der Behörde für "verbindlich" erklärt werden und konzentriert nach § 13 Abs. 6 S. 2 BBodSchG andere behördliche Entscheidungen im Zusammenhang mit der Durchführung der Sanierung, allerdings mit der Ausnahme von Zulassungsentscheidungen für UVP-pflichtige Vorhaben.
Durch die Eröffnung der Möglichkeit für die Sanierungsverantwortlichen, einen Sanierungsvertrag abzuschließen, soll dem Pflichtigen auch zugleich die Möglichkeit eröffnet werden, die Ausführung der Sanierung entsprechend seiner individuellen Leistungsfähigkeit zu konzipieren, wobei die Behörde im Rahmen der Vertragsverhandlungen sicherstellen wird, dass die Anforderungen des § 4 Abs. 3 BBodSchG erfüllt werden.
2. Prof. Dr. Hans-Peter Michler, Umwelt-Campus Birkenfeld sprach anschließend zum Thema "Auswirkungen des Bodenschutzgesetzes auf das Anlagenzulassungsrecht". § 3 BBodSchG regelt das Verhältnis zu einzelnen Fachgesetzen. Demnach gilt das Bundes-Bodenschutzgesetz lediglich subsidiär, tritt also hinter das spezielle - in den Nummern 1 bis 11 des § 3 Absatz 1 BBodSchG enumerativ aufgezählte - Fachrecht zurück. Das Bundes-Bodenschutzgesetz findet ferner keine Anwendung auf Anlagen des Atom- und Strahlenschutzrechts, soweit es um den Schutz vor den Gefahren der Kernenergie und der Wirkung ionisierender Strahlen geht. Michler beleuchtete in seinem Vortrag insbesondere das Verhältnis zwischen Bundes-Bodenschutzgesetz und den Vorschriften über die Errichtung und den Betrieb von Anlagen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz.
Das neue BBodSchG ergänzt durch verordnungsrechtlich festgelegte Maßstäbe zum Schutz des Bodens die immissionsschutzrechtlichen Schutzpflichten. Mit dem Erlass der Bodenschutz- und Altlastenverordnung werden in größerem Umfang einzelfallbezogene Prüfungen erforderlich, was, nach Ansicht von Michler, weder zu der erhofften Rechtssicherheit, noch zu beschleunigten Genehmigungsverfahren führen dürfte.
Für nicht genehmigungsbedürftige Anlagen kommen durch das neue Bodenschutzrecht Vorsorgepflichten hinzu, die das geltende Immissionsschutzrecht nicht kennt. Hier ist, nach Ansicht von Michler, fraglich, ob insofern die Immissionsschutzbehörden - da eine Prüfung im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens zwangsläufig entfällt - in der Lage sind, die Einhaltung dieser Anforderungen zu überwachen.
Wegen des "Irrelevanzschwellenkonzepts" des § 3 Absatz 3 Satz 2 BBodSchG spielen Bodenvorbelastungen in Fällen geringer Zusatzbelastungen durch Immissionen keine Rolle. Michler stellte heraus, dass dies dann aber auch für irrelevante Zusatzbelastungen des Bodens aufgrund sonstiger Einwirkungen gelten muss, wie es derzeit für bestimmte Schadstoffe in der Verwaltungsvorschrift zur Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPVwV) vorgesehen ist. Auch insofern sei der Verordnungsgeber gefordert.
3. "Zivilrechtliche Absicherungsstrategien und strafrechtliche Verantwortung bei Altlasten" waren Gegenstand des Vortrags von Prof. Rudibert Franz, Umwelt-Campus Birkenfeld.
Das Bundes-Bodenschutzgesetz hat als Auswahlkriterium hinsichtlich der Sanierungsverantwortlichen nicht auf zivilrechtliche Haftungsmaßstäbe, wie die Haftung nach der Risikosphäre, zurückgegriffen und damit, so Franz, eine Chance zur sachgerechten Ausgestaltung der Störerauswahl verpasst. Stattdessen beschränkt sich das neue Gesetz lediglich auf einen Ausgleichsanspruch des Zustandsstörers gegen den Verursacher (§ 24 Abs. 2 BBodSchG).
Absicherungsstrategien bezüglich der Sanierungsverantwortung des § 4 BBodSchG sind für jene erforderlich, die aufgrund eines Grundstückserwerbes oder des vertraglich vereinbarten Nutzungsüberganges (Mieter/Pächter) auch die Haftung für Schadstoffverunreinigungen des Bodens erlangen. Deren Risikopotential ergibt sich insbesondere aus der Kostenlast für angeordnete Sanierungsmaßnahmen.
Eine mögliche Absicherungsstrategie vor dem eigentlichen Grundstückserwerb könnte, nach Ansicht von Franz, die Schaffung eines "Informationspools" sein, indem u.a. durch Nachfrage bei den Behörden, Einsicht in das Grundbuch oder das Altlastenkataster, durch Erstellung von Bodengutachten oder durch die Befragung von Nachbarn, Funktionsträgern z.B. von Vereinen, Klarheit über den Zustand des Grundstücks erlangt werden kann.
Beim Grundstückskauf sollten darüber hinaus auch vertragliche Absicherungsstrategien erfolgen. Die notwendige Absicherung erreicht man durch die Vereinbarung eines "weiten Rücktrittrechts", durch eine Garantiezusage seitens des Verkäufers, durch Freistellungsregelungen zugunsten des Käufers bezüglich der Kosten für Sanierungsmaßnahmen, durch die Vereinbarung von Aufwendungsersatz oder durch eine vertragliche Verlängerung der gesetzlichen Verjährungsfrist oder ein anderer Laufzeitbeginn der Verjährung. Bei Miete/Pacht führt ein konkreter Altlastenverdacht in jedem Fall zur Fehlerhaftigkeit der Mietsache im Sinne des § 537 Abs. 1 BGB. Die gesetzlichen Rechte des Mieters/Pächters sind insbesondere der Schadensersatzanspruch (§ 538 Abs. 1 BGB) und gegebenenfalls die fristlose Kündigung wegen Gesundheitsgefährdung nach § 544 BGB.
Soweit der Mieter die Altlast verursacht hat, können wegen schuldhaft vertragswidrigen Gebrauches der Mietsache Ansprüche des Vermieters/Verpächters aus positiver Vertragsverletzung oder aus § 823 Abs. 1 BGB entstehen. Franz empfahl seitens des Vermieters/Verpächters regelmäßige Gefährdungsabschätzungen auf Kosten des Mieters oder Pächters sowie die Beprobung des Grundstücks nach Rückgabe auf Kosten des Mieters vertraglich zu vereinbaren.
Im zweiten Vortragsteil führte Franz aus, dass Verstöße gegen den Boden- und Gewässerschutz im Zusammenhang mit Altlasten die Straftatbestände der §§ 326, 324, 324 a StGB erfüllen können. Das Bundes-Bodenschutzgesetz und die hierzu noch zu erlassende Verordnung werden dem Tatbestand der Bodenverunreinigung (§ 324 a StGB), so Franz, wohl zur vollen Wirksamkeit verhelfen. § 324 a StGB stellt die nachhaltige und umfängliche Verschmutzung unter Strafe, wobei insbesondere der Grundstückseigentümer als Sanierungsverantwortlicher nach § 4 BBodSchG eine Garantenstellung hat und bei Unterlassung der ihm behördlich aufgegebenen Altlastensanierung tatbestandlich handelt.
4. Den Vortragsteil beschloß Prof. Dr. Dirk Löhr, Umwelt-Campus Birkenfeld mit einem Referat zum Thema "Rückstellungen bei Altlasten - aktuelle Entwicklungstendenzen".
Der Bundesfinanzhof hat in seinem Urteil vom 19.10.1993 (BStBl II 1993, S. 892) für ungewisse öffentlich-rechtliche Verbindlichkeiten besondere Konkretisierungserfordernisse zur Bildung von Rückstellungen bei Altlasten aufgestellt. Danach muss der Verwaltungsakt oder die Rechtsnorm in sachlicher Hinsicht ein inhaltlich genau bestimmtes Handeln beinhalten, in zeitlicher Hinsicht ein Handeln innerhalb eines bestimmten Zeitraums fordern und sanktionsbewehrt sein bzw. die Durchsetzbarkeit dieses Handlungsgebotes beinhalten. Ein weiteres vom BFH festgelegtes Konkretisierungsmerkmal, welches in der Literatur sehr umstritten ist, ist die positive Gläubigerkenntnis der Altlast. Eine sachgerechte Lösung dieses Problems wäre nach Meinung von Löhr durch die analoge Anwendung des § 5 Abs. 3 EStG auf Altlasten zu erzielen, wonach die Bildung von Rückstellungen für eine mögliche, aber noch nicht bekannt gewordene Rechtsgutverletzungen zulässig ist.
Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz sieht in der noch zu erlassenden Bodenschutzverordnung Prüf-, Maßnahme- und Zielwerte für einen noch zu definierenden Schadstoffkatalog vor. Bei Überschreiten der Prüfwerte hat der Verantwortliche mit einer Einzelfallprüfung durch die Behörde zu rechnen, wonach aber hinsichtlich des Vorliegens einer öffentlich-rechtlichen Verbindlichkeit noch Ungewißheit vorliegt. Hingegen ergibt sich mit dem Überschreiten von Maßnahmewerten eine Sanierungspflicht, mit der die Wahrscheinlichkeit für das Vorliegen einer Verbindlichkeit dem Grunde nach in hohem Maße gegeben ist.
Mit der Vorgabe von Sanierungszielwerten reduziert sich, nach Ansicht von Löhr, die Unsicherheit über die Höhe der Verbindlichkeiten erheblich, da bereits vor der Sanierung berechnet werden könne, mit welchen der unterschiedlichen kostenintensiven Methoden sich die gesetzlichen Anforderungen erreichen lassen. Die Konkretisierungserfordernisse des BFH würden, so Löhr, durch die gesetzlichen Vorgaben im neuen BBodSchG erfüllt. Allerdings ergibt sich bezüglich der Gläubigerkenntnis durch das neue BBodSchG kaum eine Änderung zum alten Rechtszustand.
Um eine steuerlich anerkennbare Rückstellung zweifelsfrei zu begründen, muss die Anordnung Konkretisierungen hinsichtlich der anzuwendenden Maßnahmen sowie eine entsprechende Fristsetzung enthalten. Die Sanktionsbewehrung besteht über § 26 BBodSchG. Anders liegt der Fall hingegen, wenn dem Steuerpflichtigen das Überschreiten der Vorsorgewerte zwar bewusst ist, die zuständige Behörde aber keine Kenntnis hiervon hat. Die Rechtsprechung des BFH verbietet hier die Bildung einer Rückstellung.
Sonstige Rückstellungsgründe ergeben sich aus dem BBodSchG einerseits für die Kosten der Untersuchungsanordnung und des Sanierungsplans, welche gemäß § 24 Abs. 1 S.1 BBodSchG die zur Durchführung Verpflichteten zu tragen haben. Andererseits können grundsätzlich auch privatrechtliche Ansprüche den Ansatz einer Verbindlichkeitsrückstellung rechtfertigen, wenn nach der sog. 51%-Formel mehr Gründe für als gegen das Bestehen der Verpflichtung und die tatsächliche Inanspruchnahme existieren. Insbesondere infolge der in § 12 BBodSchG festgelegten Informationspflicht der Betroffenen können möglicherweise Schadensersatzansprüche erwachsen. Eine (ungewisse) zivilrechtliche Verbindlichkeit ist aber auch aufgrund des Ausgleichsanspruchs nach § 24 Abs. 2 BBodSchG möglich.
Abschließend führte Löhr aus, dass vor dem Hintergrund der beabsichtigten Neuregelungen des EStG bei Rückstellungen zu berücksichtigen sei, dass neben der Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme nunmehr auch eine Abzinsung geboten sein könnte. Künftige Einnahmen, die mit der Erfüllung der Rückstellung voraussichtlich verbunden sein werden, wären dann bei der Bewertung der Rückstellung wertmindernd zu berücksichtigen.
An der anschließenden Podiumsdiskussion (Thema: "Bundes-Bodenschutzgesetz - Lösung für drängende Altlastenfragen?") nahmen neben den bereits genannten Tagungsreferenten teil: Ministerialrat Dr. Peter Delorme aus dem rheinland-pfälzischen Umweltministerium, Regierungsdirektor Jürgen Schlöder von der Kreisverwaltung Birkenfeld sowie Thomas Pfaff, Geschäftsführer einer der größten Entsorgungsfirmen in Deutschland.
Delorme stellte die Notwendigkeit des Bundes-Bodenschutzgesetzes in Frage, da die Länder den Problembereich Altlasten in ihren Landesgesetzen weitgehend geregelt haben. Auch seien, nach Ansicht von Delorme, bei der noch zu erlassenden Bodenschutz- und Altlastenverordnung schon jetzt Vollzugsdefizite erkennbar. Dies insbesondere, wie Knopp anmerkte, weil im aktuellen Verordnungsentwurf Maßnahmewerte lediglich für Furane/Dioxine vorgesehen sind.
Pfaff begrüßte die nun zu erwartenden bundeseinheitlichen Anforderungen an die Altlastensanierung, denn den Kunden sei kaum zu vermitteln, weshalb in verschiedenen Regionen unterschiedliche Schadstoffwerte für die Sanierung maßgeblich sind. Ob sich nun die Werte verschärfen oder ob, wie im Rahmen der Diskussion deutlich wurde, großzügigere Werte vorgesehen sind, sei aus Sicht des die Altlastensanierung durchführenden Unternehmens letztlich nicht entscheidend.
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass das neue Bundes-Bodenschutzgesetz , nach Ansicht der Diskussionsteilnehmer, mit dem Erlass eines "vollzugstauglichen" untergesetzlichen Regelwerkes steht oder fällt. Bislang ist noch nicht abzusehen, wann die hier vorgesehenen Verordnungen tatsächlich in Kraft treten, weshalb eine umfassende Bewertung des neuen Bundes-Bodenschutzgesetzes zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht möglich ist.
Ein Tagungsband mit den vollständigen Referaten und den Diskussionsberichten erscheint als Schriftenreihe des Fachbereichs Umweltwirtschaft/Umweltrecht der FH Trier, Umwelt-Campus Birkenfeld, im Economica-Verlag.

References: § 4
 § 14
 § 13
 § 4
 § 3
 § 3
 § 3
 § 4
 § 537
 § 544
 § 823
 § 324
 § 4
 § 5
 § 26
 § 24
 § 12
 § 24