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Timestamp: 2020-08-12 20:21:49+00:00

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Sentenza Cassazione Civile n. 30658 del 27/11/2018 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 30658 del 27/11/2018
Cassazione civile sez. un., 27/11/2018, (ud. 20/11/2018, dep. 27/11/2018), n.30658
sul ricorso 12443/2018 per regolamento di giurisdizione proposto
d’ufficio dal TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA, con
ordinanza n. 2584/2018 pubblicata il 19/4/2018 nella causa tra:
A.S.M.A.;
20/11/2018 dal Consigliere Dott. ROBERTO GIOVANNI CONTI;
FEDERICO SORRENTINO, il quale chiede che la Corte di cassazione a
sezioni unite, in accoglimento del regolamento, dichiari la
giurisdizione del giudice ordinario, con le conseguenze di legge.
1. A.S.M.A., cittadino extracomunitario, ha impugnato dinanzi al Tribunale ordinario di Napoli il provvedimento in data 7 ottobre 2016, notificato il 13 giugno 2017, con cui il Questore di Caserta ha decretato il rigetto dell’istanza di rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari proposta l’8 aprile 2016, in relazione all’assenza di prova circa l’esistenza di oggettive e gravi situazioni personali che avrebbero impedito l’allontanamento dal territorio nazionale.
2. Il Tribunale di Napoli, con ordinanza n. 20460 del 17 ottobre 2017, ha declinato la propria giurisdizione, ritenendo sussistente quella del giudice amministrativo.
2.1 Il Tribunale ordinarlo ha rilevato che la domanda proposta dal ricorrente non rientrava tra quelle attratte alla giurisdizione dell’AGO, poichè la richiesta di permesso di soggiorno per motivi umanitari non era pervenuta alla Questura previo parere della Commissione territoriale – alla stregua di quanto previsto dal D.P.R. n. 394 del 1999, art. 11,comma 1, lett. c), prima parte – ma su richiesta diretta dell’interessato.
2.1. Secondo il Tribunale soltanto nell’ipotesi di richiesta veicolata dal richiedente attraverso il parere della Commissione territoriale, la potestà decisionale del Questore che avesse disatteso la domanda, ritenendo insussistenti i requisiti della protezione internazionale e dei gravi motivi di carattere umanitario, resta circoscritta all’ambito della c.d. discrezionalità tecnica e radica la giurisdizione del giudice ordinario, chiamato così a valutare l’operato del Questore, al quale spetta il compito di mera attuazione del parere espresso dalla Commissione.
2.2. Per converso, quando il richiedente abbia direttamente indirizzato la richiesta di protezione internazionale al Questore, l’autorità adita si muove in ambito discrezionale puro, con conseguente necessità che le censure mosse al suo operato siano esaminate dal giudice amministrativo, non potendo il richiedente che vantare un interesse legittimo, a fronte del provvedimento discrezionale e non vincolato del Questore.
3. – Riassunta la causa dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania il giudice amministrativo, con ordinanza depositata il 19 aprile 2018, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 11, comma 3, cod. proc. amm..
3.1 Ad avviso del giudice confliggente, la controversia involge una posizione giuridica avente consistenza di diritto soggettivo, inidonea ad essere degradata in ragione del tipo di procedimento in concreto seguito per l’accertamento dello stesso. Sicchè nessuna degradazione ad interesse legittimo è possibile configurare per effetto di valutazioni amministrative affidate al solo accertamento dei presupposti di fatto che legittimano la protezione umanitaria, nell’esercizio di una mera discrezionalità tecnica.
4. – Il Procuratore Generale, nelle conclusioni scritte rassegnate ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c., ha chiesto che queste Sezioni unite, in accoglimento del regolamento, dichiarino la giurisdizione del giudice ordinario.
1. In via preliminare va ritenuta l’ammissibilità del conflitto negativo di giurisdizione, risultando la controversia originariamente proposta innanzi al Tribunale di Napoli tempestivamente riassunta avanti al TAR Campania che, alla prima udienza fissata per la trattazione nel merito, ha proposto il presente conflitto (cfr. Cass. S.U. 13 aprile 2012, n. 5873).
2. Passando al fondo del regolamento, si tratta di stabilire se spetti al giudice ordinario o al giudice amministrativo la giurisdizione sulla controversia insorta a seguito del rigetto della domanda di permesso di soggiorno per motivi umanitari rivolta dal richiedente direttamente al Questore che l’abbia disattesa senza che la Commissione territoriale sia mai intervenuta, esprimendo il parere o investendo direttamente il Questore.
3. Ai fini del decidere la questione, appare opportuno ricordare il quadro giuridico di riferimento, vigente al momento della proposizione della domanda giudiziaria proposta dal cittadino extracomunitario (art. 5 c.p.c.).
3.1. In particolare, occorre muovere del D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 5, comma 6, ove si regolamenta il permesso di soggiorno per motivi umanitari, a cui tenore “Il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, salvo che ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano. Il permesso di soggiorno per motivi umanitari è rilasciato dal questore secondo le modalità previste nel regolamento di attuazione.”
3.2. Il D.P.R. n. 394 del 1999, art. 11, inserito nel Regolamento di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma del D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 1,comma 6, ha previsto, per quel che qui interessa, che “Il permesso di soggiorno è rilasciato, quando ne ricorrono i presupposti, per i motivi e la durata indicati nel visto d’ingresso o dal testo unico, ovvero per uno dei seguenti altri motivi: (…) c-ter) per motivi umanitari, nei casi di cui all’art. 5, comma 6 e art. 19, comma 1, del Testo Unico, previo parere delle Commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato ovvero acquisizione dall’interessato di documentazione riguardante i motivi della richiesta relativi ad oggettive e gravi situazioni personali che non consentono l’allontanamento dello straniero dal territorio nazionale”.
3.3. All’interno del D.P.R. n. 394 del 1999, appena ricordato si rinviene, inoltre, l’art. 28, comma 1, lett. d), il quale prevede che, quando la legge dispone il divieto di espulsione, il questore rilascia il permesso di soggiorno, tra l’altro,… d) per motivi umanitari, negli altri casi, salvo che possa disporsi l’allontanamento verso uno Stato che provvede ad accordare una protezione analoga contro le persecuzioni di cui all’art. 19, comma 1, del Testo Unico.
3.4. Inoltre, merita di essere ricordato il D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 32, commi 3 e 3 bis, relativo all’attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, a tenore del quale “Nei casi in cui non accolga la domanda di protezione internazionale e ritenga che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario, la Commissione territoriale trasmette gli atti al questore per l’eventuale rilascio del permesso di soggiorno ai sensi del D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 5, comma 6” aggiungendosi, al comma 3-bis, che “La Commissione territoriale trasmette, altresì, gli atti al Questore per le valutazioni di competenza se nel corso dell’istruttoria sono emersi fondati motivi per ritenere che il richiedente è stato vittima dei delitti di cui agli artt. 600 e 601 c.p.”.
3.5. In sintesi, le procedure per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari da parte del Questore appena evocate prevedono plurime modalità di intervento dell’autorità amministrativa, questa decidendo:a) previo parere delle Commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato (D.P.R. n. 394 del 1999, art. 11, comma 1, lett. c-ter, prima parte); b) previa acquisizione dall’interessato di documentazione attestante l’esistenza di motivi relativi ad oggettive e gravi situazioni personali che non consentono l’allontanamento dello straniero dal territorio nazionale ed in assenza del parere delle Commissioni territoriali (D.P.R. n. 394 del 1999, art. 11, comma 1, lett. c-ter, seconda parte); c) su impulso delle stesse Commissioni territoriali che, non accogliendo la domanda di protezione internazionale, abbiano ravvisato la sussistenza di gravi motivi di carattere umanitario; d) nelle ipotesi contemplate dall’art. 28, comma 1, lett. d) del Regolamento sopra ricordato.
3.6. Quanto agli aspetti collegati alla giurisdizione, secondo il D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 6, comma 10, contro i provvedimenti di cui all’art. 5 è ammesso ricorso al tribunale amministrativo regionale competente.
4. Orbene, la giurisprudenza di questa Corte a Sezioni Unite, come ricordato dal giudice che ha sollevato il conflitto e dal Procuratore generale nella sua requisitoria scritta, si è ormai saldamente attestata nel riconoscere in materia di protezione umanitaria la giurisdizione del giudice ordinario, superando un risalente orientamento di segno contrario.
4.1 Va, infatti, rammentato che rispetto alla giurisdizione in ordine al mancato rilascio del permesso umanitario, Cass. S.U. n. 7933/08 aveva ritenuto che, in applicazione del D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 6, comma 10, spettasse al giudice amministrativo la giurisdizione sul diniego da parte del Questore di rilascio del permesso di soggiorno, disciplinato dall’art. 5 dello stesso Testo unico. Tale affermazione era stata resa, peraltro, rispetto ad una vicenda nella quale si trattava di accertare a quale giudice spettasse la giurisdizione sull’impugnazione del provvedimento del Questore di allontanamento dello straniero, con implicito rigetto del permesso di soggiorno per motivi umanitari, a seguito di provvedimento negativo della commissione nazionale sulla richiesta di riconoscimento dello status di rifugiato. Il ricorrente, infatti, si era pure doluto del fatto che il questore avesse emesso il proprio provvedimento senza alcuna istruttoria e senza verificare la sussistenza di quelle esigenze di carattere umanitario che ai sensi del combinato disposto del D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 5, comma 6 e art. 19, comma 1, impediscono l’adozione di provvedimenti di espulsione e/o di allontanamento dal territorio dello Stato con contestuale rilascio del permesso di soggiorno. In quell’occasione, queste Sezioni Unite ritennero che il Questore fosse tenuto ad una preventiva valutazione politico-amministrativa della sussistenza delle ragioni di protezione, precisando che “la giurisprudenza di questa Suprema Corte è del tutto consolidata nel ritenere, in puntuale applicazione del richiamato del D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 6, comma 10, che spetta al giudice amministrativo la giurisdizione sul diniego da parte del questore di rilascio del permesso di soggiorno disciplinato dall’art. 5 (a differenza di quello per motivi familiari contemplato dall’art. 30, che deve essere rilasciato in presenza delle specifiche situazioni ivi tassativamente previste)”.
4.2. Tale indirizzo – al quale avevano dato seguito Cass. S.U. n. 8270/2008 e Cass. S.U. n. 5089/2008, quest’ultima con riferimento non al diniego di permesso del Questore ma del Prefetto, in relazione alla richiesta riguardante il segmento giurisdizionale del procedimento di riconoscimento dello status di rifugiato – è stato tuttavia superato da Cass. S.U. n. 11535/09.
4.2.1. Le Sezioni Unite, in tale occasione, hanno quindi ritenuto che il D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 32, ha attribuito alle Commissioni territoriali tutte le competenze valutative della posizione del richiedente asilo, a partire dall’accertamento della protezione maggiore fino a giungere alla protezione sussidiaria ed a quella residuale e temporanea, di cui al D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 5.
4.2.2. Sulla stessa linea si è posta, successivamente, Cass. S.U. n. 19393/2009, alla stregua della quale spetta al giudice ordinario la giurisdizione sulla domanda diretta ad ottenere l’accertamento del diritto al rilascio del permesso umanitario di cui al D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 5, comma 6 e art. 19 e all’art. 2, lett. f), artt. 4 e 5 della direttiva 2004/83/CE del Consiglio Europeo in data 29 aprile 2004.
4.3.1. Tale pronunzia, decidendo una controversia nella quale il ricorrente aveva reclamato alla Commissione per il riconoscimento del diritto d’asilo, gradatamente, lo status di rifugiato, o, in via subordinata, il diritto all’asilo, ovvero, in via ulteriormente subordinata, il diritto alla protezione umanitaria, ha ritenuto che la giurisdizione sui diritti umani fondamentali spetta, in mancanza di norme di segno contrario, alla giurisdizione ordinaria, tale conclusione risultando avvalorata dalle norme interne di attuazione delle direttive 2004/83/CE e 2005/85/CE, di cui, rispettivamente, al D.Lgs. n. 251 del 2007 e D.Lgs. n. 25 del 2008.
4.3.2. In particolare, si è affermato che il cit. D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 32, ha attribuito le valutazioni relative ai presupposti per la concessione dei permessi di soggiorno umanitari alle stesse commissioni territoriali competenti per l’accertamento dei requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato e la concessione della “protezione sussidiaria” di cui al D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 2, lett. e), mentre il D.Lgs. n. 251 del 2007, art. 34, ha stabilito l’equivalenza degli effetti delle dette misure di “protezione sussidiaria” e dei permessi di soggiorno per ragioni umanitarie.
4.3.3. Orbene, secondo Cass. S.U. n. 19393/2009 – e le coeve Cass. SU nn. 19394, 19395 e n. 19396 – dette situazioni giuridiche, da annoverare tra i diritti umani fondamentali, non possono essere degradate a interessi legittimi per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo, al quale può essere affidato solo l’accertamento dei presupposti di fatto che legittimano la protezione umanitaria, nell’esercizio di una mera discrezionalità tecnica, essendo il bilanciamento degli interessi e delle situazioni costituzionalmente tutelate riservato al legislatore. Se è vero, infatti, che il D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 5, comma 6, non definisce i seri motivi di carattere umanitario che limitano il potere di rifiutare o revocare il permesso di soggiorno allo straniero privo dei requisiti previsti da convenzioni o accordi internazionali, non è men vero che “la situazione giuridica dello straniero che richieda il rilascio di permesso per ragioni umanitarie ha consistenza di diritto soggettivo, da annoverare tra i diritti umani fondamentali, con la conseguenza che la garanzia apprestata dall’art. 2 Cost., esclude che dette situazioni possano essere degradate a interessi legittimi per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo, al quale può essere affidato solo l’accertamento dei presupposti di fatto che legittimano la protezione umanitaria, nell’esercizio di una mera discrezionalità tecnica, essendo il bilanciamento degli interessi e delle situazione costituzionalmente tutelate riservate al legislatore” – Cass. n. 19393/09, cit..
4.4. I superiori principi espressi da queste Sezioni Unite, a partire dall’anno 2009, vanno qui ribaditi anche con riferimento all’ipotesi che ha determinato l’insorgenza del conflitto negativo di giurisdizione fra il Tribunale di Napoli ed il Tar Campania.
4.5. Ed invero, la circostanza che il Questore abbia disatteso la richiesta di permesso per motivi umanitari avanzata dal ricorrente senza il previo parere della Commissione territoriale non può avere alcuna influenza sul riparto di giurisdizione.
4.6. A ben considerare, il fatto che la legge abbia regolato e modulato in modo diverso, come si è visto, le fasi per il rilascio del permesso di soggiorno nelle varie ipotesi già ricordate, non può in alcun modo incidere sul tema della giurisdizione che, piuttosto, rimane ineludibilmente ed esclusivamente correlato alla natura giuridica della posizione giuridica soggettiva sottostante alla pretesa.
4.7. Del resto, la giurisprudenza di questa Corte ha già inteso affermare la portata generale dei principi espressi da Cass. S.U. n. 19393/2009 che, è bene ricordare, ha attribuito al giudice ordinario la domanda di rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari D.Lgs. n. 286 del 1998, ex art. 5, comma 6, in ragione dell’identità di natura giuridica del diritto alla protezione umanitaria, del diritto allo status di rifugiato e del diritto costituzionale di asilo, in quanto situazioni tutte riconducibili alla categoria dei diritti umani fondamentali, la cui giurisdizione spetta all’autorità giurisdizionale ordinaria.
4.8. Verso la medesima direzione, d’altra parte, orientano le pronunzie successive rese anche a Sezioni Unite di questa Corte.
4.9. Ed invero, Cass. S.U. n. 19577/2010, a proposito di un caso di rigetto, da parte della Commissione nazionale per il diritto d’asilo della richiesta di concessione dello status di rifugiato o, in subordine, di permesso di soggiorno per motivi umanitari, ha anch’essa fatto applicazione dei principi regolativi espressi da Cass. S.U. n. 19393/2009 in punto di giurisdizione del giudice ordinario.
4.10. Quanto da ultime espresso trova, poi, conferma in altra pronunzia delle Sezioni Unite con la quale si è esplicitamente riconosciuta “l’appartenenza alla giurisdizione ordinaria di tutte le controversie in materia di protezione internazionale, che comprendono le domande di tutela del diritto alla protezione umanitaria, del diritto allo status di rifugiato e del diritto costituzionale di asilo, aventi identica natura riconducibile alla categoria dei diritti umani fondamentali” che, salvaguardati dall’art. 2 Cost., non possono essere degradati a interessi legittimi per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo, a tale potere potendo essere rimesso solo l’accertamento dei presupposti di fatto che legittimano la protezione” – cfr. Cass. S.U. n. 15115/2013.
4.11. Analogamente, Cass. S.U. n. 15693/2015 e Cass. S.U. n. 13570/2015, esaminando fattispecie di conflitti negativi di giurisdizione resi in tema di controversie sorte a seguito dell’impugnazione del provvedimento di allontanamento dal territorio nazionale emesso dal Questore, a carico dello straniero rinunciante all’istanza di protezione internazionale, in costanza del procedimento di emersione dal lavoro irregolare, hanno entrambe riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario, ribadendo che anche rispetto al potere di espulsione sussiste la posizione giuridica di diritto soggettivo dello straniero destinatario del provvedimento, allorchè l’atto dell’amministrazione è correlato all’accertamento positivo di circostanze o di presupposti esaustivamente individuati dalla legge, senza ulteriori spazi di discrezionalità valutativa.
4.12. Sulla base delle medesime argomentazioni, si è affermata la giurisdizione del giudice ordinario in una vicenda in cui il rigetto del permesso di soggiorno sollecitato al Questore era stato preceduto dalla conforme valutazione negativa espressa dalla Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale – Cass. S.U. n. 5059/2017.
4.13. Si è parimenti riconosciuta la giurisdizione del g.o. in tema di permesso di soggiorno per motivi umanitari ai sensi del D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 22, comma 12 quater – Cass. n. 10291/2018.
4.14. Sulla base dei principi fin qui affermati – peraltro condivisi dalla giurisprudenza del giudice amministrativo di ultima istanza (cfr. Cons. Stato, 23 maggio 2017 n. 2412, Cons. Stato, n. 3825/2015, Cons. Stato n. 4413/2014) – deve riconoscersi che le situazioni protette a livello interno nell’ambito del “diritto alla tutela umanitaria” – cfr. Cass. S.U. n. 26480/2011 – in quanto attuativo dei diritti fondamentali di matrice costituzionale – art. 2 Cost. e art. 10 Cost., comma 3 – e sovranazionale – art. 3 CEDU, art. 18Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea- sono riservate alla cognizione del giudice ordinario.
4.15. Si tratta, invero, di situazioni che attengono proprio all’esigenza primaria, frutto della specifica integrazione nell’interpretazione dei cataloghi dei diritti protetti dalla Costituzione, dalla CEDU e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea Corte Cost. n. 381/1999, di salvaguardare la persona umana straniera nel diritto di soggiornare e rimanere in uno Stato diverso da quello di provenienza, ove nel territorio nazionale di origine fosse destinata a subire condizioni incompatibili con la propria dignità. Posizioni, queste ultime che, dotate di un grado di tutela assoluta, resistente rispetto al potere amministrativo caratterizzato, rispetto ad esse, da tratti di vincolatività, possono essere unicamente conformate dal legislatore per il contemperamento con interessi di pari rango. Le stesse, pertanto, non possono essere in alcun modo degradate ad interessi legittimi per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo, godendo di una particolare forza di resistenza che si esplicita nella loro inviolabilità e ne impedisce l’estinzione o la limitazione da parte del potere amministrativo. Sicchè all’autorità chiamata a decidere sulla richiesta può essere rimesso solo l’accertamento dei presupposti di fatto che legittimano la protezione.
4.15. In conclusione, per le considerazioni sopra esposte, la natura indiscutibilmente fondamentale del diritto alla protezione umanitaria e l’assenza di profili discrezionali in ordine al rilascio, anche in mancanza della previa valutazione da parte della Commissione territoriale, del permesso di soggiorno richiesto direttamente al Questore, radica la giurisdizione sul provvedimento reiettivo in capo al giudice ordinario, risultando detta Autorità esclusivamente tenuta alla verifica della ricorrenza dei presupposti di fatto che legittimano il rilascio dello stesso.
5. Da tanto deriva che, diversamente da quanto ritenuto dal Tribunale di Napoli, la cognizione della controversia spetta al giudice ordinario.
6. Giova solo ricordare che nessun effetto, ai fini del presente regolamento, può avere il D.L. 4 ottobre 2018, n. 113, che ha, fra l’altro, sostituito il D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 5, comma 6, con l’art. 1, comma 1, lett. b), n. 2, nonchè abrogato il D.P.R. n. 394 del 1999, art. 11, comma 1 c-ter. Quadro normativo entrato in vigore in epoca successiva alla proposizione della domanda del cittadino extracomunitario (7.4.2016).
6.1. La normativa sopravvenuta ha dunque abolito il genus del permesso per motivi umanitari per come originariamente normato, sostituendolo con ulteriori tipologie tipiche di permessi aventi motivazioni umanitarie per “casi speciali”.
6.2. Tale normativa, tuttavia, non assume alcun rilievo ai fini della giurisdizione, ove si consideri che l’eventuale mutamento, per vicende fattuali o normative, della natura della situazione giuridica soggettiva di cui a suo tempo sia stata introdotta la tutela davanti alla giurisdizione cui essa spettava secondo lo stato di fatto e di diritto esistente al momento della proposizione dell’azione, non può assumere rilevanza sopravvenuta (salvo disposto normativo derogatorio all’art. 5 c.p.c.) ai fini della determinazione della giurisdizione, secondo la nuova natura della situazione – cfr. Cass. S.U. n. 13977/2017.
7. In conclusione, va dichiarata la giurisdizione del Tribunale di Napoli, di cui cassa la pronunzia declinatoria.
La Corte, pronunciando sul conflitto, dichiara la giurisdizione del Tribunale di Napoli, di cui cassa la pronunzia declinatoria.

References: Sentenza 
 art. 11
 Cass. 
 art. 5
 art. 11
 art. 1
 art. 19
 art. 32
 art. 5
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