Source: https://www.eius.it/giurisprudenza/2019/455
Timestamp: 2020-01-21 05:37:48+00:00

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EIUS - Corte costituzionale, sentenza 19 luglio 2019, n. 191
Sentenza 19 luglio 2019, n. 191
[...] nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 51, commi 6 e 7, dell'Allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), promosso dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, nel procedimento vertente tra il Procuratore regionale della Corte dei conti per la Liguria e V. C., con ordinanza del 29 maggio 2018, iscritta al n. 165 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 2018.
1.- Con ordinanza depositata il 29 maggio 2018 (reg. ord. n. 165 del 2018), la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 51, commi 6 e 7, dell'Allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, recante «Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124» (da ora in poi, anche: cod. giust. contabile), in riferimento agli artt. 3, 76, 97 e 103 della Costituzione, «nella parte in cui esclude l'esercizio dell'azione del PM contabile per il risarcimento del danno all'immagine conseguente a reati dolosi commessi da pubblici dipendenti a danno delle pubbliche amministrazioni, dichiarati prescritti con sentenza passata in giudicato pienamente accertativa della responsabilità dei fatti ai fini della condanna dell'imputato al risarcimento dei danni patiti dalle parti civili costituite».
2.- Il rimettente ha osservato in premessa che la Procura contabile aveva citato in giudizio un ufficiale della Polizia di Stato, per sentirlo condannare al risarcimento, in favore del Ministero dell'interno, del danno patrimoniale e del danno all'immagine; il convenuto, in particolare, era stato ritenuto responsabile dal Tribunale di Genova del reato continuato di violenza privata aggravata ai sensi dell'art. 61 numero 9 del codice penale, perché - durante una manifestazione svoltasi a Genova nel luglio del 2001, in occasione del vertice dei Capi di Stato e di Governo denominato "G8" - quale comandante del VII Nucleo antisommossa del I Reparto mobile, mediante violenza consistita nell'utilizzazione di una bomboletta di gas urticante, in dotazione quale armamento personale di servizio, aveva costretto alcuni manifestanti ad allontanarsi dal luogo ove sostavano.
3.- Con riferimento al danno all'immagine, il rimettente ha rilevato anzitutto che la sussistenza dei presupposti per la proponibilità della relativa domanda risarcitoria doveva essere verificata sulla base di quanto disposto dal decreto legislativo n. 174 del 2016, in quanto disciplina vigente al momento dell'instaurazione del giudizio principale.
3.1.- Tale decreto, all'art. 4, comma 1, lettera h), dell'Allegato 3 (Norme transitorie e abrogazioni), pur abrogandone il primo periodo, non aveva inciso, quanto all'individuazione dei presupposti sostanziali, sulla previgente disciplina, contenuta nell'art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera c), numero 1), del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141.
Detta norma, in particolare, prevede che le procure regionali della Corte dei conti possono esercitare l'azione per il risarcimento del danno all'immagine soltanto quando sia intervenuta una sentenza irrevocabile di condanna del pubblico dipendente per uno dei delitti di cui all'art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche), vale a dire per uno dei delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel Capo I del Titolo II del Libro II del codice penale.
Quest'ultima disposizione, tuttavia, era stata abrogata dall'art. 4, lettera g), dell'Allegato 3 al cod. giust. contabile. Per tale ragione, onde integrare il contenuto della disposizione previgente, occorreva aver riguardo a quanto previsto dal comma 2 del medesimo articolo, a mente del quale «[q]uando disposizioni vigenti richiamano disposizioni abrogate dal comma 1, il riferimento agli istituti previsti da queste ultime si intende operato ai corrispondenti istituti disciplinati nel presente codice»; e l'istituto corrispondente a quello previsto dalla disposizione abrogata andava rinvenuto nel combinato disposto dell'art. 51, comma 6, del predetto codice - che fa espresso riferimento al danno all'immagine - e del comma 7, secondo cui «la sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché degli organismi e degli enti da esse controllati, per i delitti commessi a danno delle stesse, è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato».
4.- Ciò posto, venendo ad illustrare la rilevanza della questione, il rimettente osserva che nel caso di specie sussisterebbe il presupposto sostanziale, poiché il fatto accertato a carico del convenuto nel giudizio principale, in quanto commesso da questo nell'esercizio delle proprie funzioni, non aveva leso soltanto «l'integrità fisica dei pacifici astanti», ma aveva altresì «inferto alla reputazione pubblica dell'Amministrazione della Polizia di Stato un grave pregiudizio di immagine».
Difetterebbe, pertanto, il solo requisito della condanna penale irrevocabile, in presenza di una sentenza dichiarativa della prescrizione del reato; detta sentenza, rileva infatti il rimettente, pur avendo «pienamente accertato la responsabilità dei fatti di reato ascritti al funzionario di Polizia», non consente l'esperibilità dell'azione da parte della Procura contabile, stante il chiaro tenore della norma impugnata, che richiede una condanna in sede penale come «limite legislativo invalicabile e imprescindibile per l'interprete» e non rivela alcun intento del legislatore di prendere in considerazione un «surrogato normativo».
Tale scelta del legislatore pare al rimettente contraria al «canone di conformità dell'ordinamento a valori di giustizia ed equità [...] ed a criteri di coerenza logica, teleologica e storico-cronologica», poiché consente che la tutela dell'immagine dell'amministrazione venga accordata o meno non già in base all'accertata sussistenza di fatti lesivi, bensì in forza di un diverso fattore, estraneo a tali profili.
Al riguardo, l'ordinanza osserva che il pur condivisibile obiettivo, già affermato in proposito da questa Corte, di circoscrivere il perimetro della responsabilità amministrativa dei pubblici dipendenti, onde consentire «un esercizio dell'attività di amministrazione della cosa pubblica, oltre che più efficace e più efficiente, il più possibile scevro da appesantimenti» (sentenza n. 355 del 2010), non può essere ottenuto precludendo l'azione risarcitoria per fatti di reato commessi da un pubblico dipendente «sottrattosi alla sanzione penale solo per intervenuta prescrizione»; in tal senso, la restrizione dei confini della responsabilità per i danni causati all'amministrazione entro il dato formale di una condanna penale irrevocabile, con esclusione dell'obbligo risarcitorio perché quest'ultima «non è stata raggiunta per intervenuta prescrizione, dopo condanna nel merito», costituirebbe una «misura eccessiva ed esuberante rispetto allo scopo e, pertanto, secondo il parametro dell'art. 97, intrinsecamente irrazionale».
5.3.- Infine, il rimettente deduce che il combinato disposto delle norme censurate, nel ridurre l'area della proponibilità della domanda risarcitoria, arrecherebbe un vulnus al principio di effettività della tutela in sede giudiziaria, con conseguente violazione degli artt. 103, secondo comma, e 76 Cost., atteso che la delega affidata al Governo con la legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), prodromica all'emanazione del cod. giust. contabile, prescriveva, all'art. 20, comma 2, lettera b), l'adozione di norme idonee a garantire il rispetto dei principi di concentrazione ed effettività della tutela.
1.- Con ordinanza depositata il 29 maggio 2018 (reg. ord. n. 165 del 2018), la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 51, commi 6 e 7, dell'Allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, recante «Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124» (da ora in poi anche: cod. giust. contabile), nella parte in cui esclude l'esercizio dell'azione del pubblico ministero (PM) contabile per il risarcimento del danno all'immagine conseguente a delitti commessi da pubblici dipendenti a danno delle pubbliche amministrazioni, dichiarati prescritti con sentenza passata in giudicato ma pienamente accertativa della responsabilità dei fatti, ai fini della condanna dell'imputato al risarcimento dei danni patiti dalle parti civili costituite.
3.1.2.- In siffatto contesto intervenne il legislatore, con l'art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato, in pari data, dall'art. 1, comma 1, lettera c), numero 1), del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, recante disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009).
Tale norma, nella parte inerente ai presupposti per l'esercizio dell'azione risarcitoria ad opera del procuratore contabile, così stabiliva: «Le procure della Corte dei conti possono iniziare l'attività istruttoria ai fini dell'esercizio dell'azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge. Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti dall'articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97».
Il legislatore individuò pertanto i presupposti per l'esercizio dell'azione mediante un espresso rinvio all'art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche); disposizione che, a sua volta, prevedeva che la sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei pubblici dipendenti per i delitti contro la pubblica amministrazione (previsti dal Capo I del Titolo II del Libro II del codice penale) venisse comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti per il successivo avvio, entro trenta giorni, dell'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato.
Per quanto in questa sede interessa, in particolare, il codice - pur abrogando il primo periodo del primo comma dell'art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78 del 2009 - ha lasciato invariato il secondo periodo, contenente la limitazione dell'azione per il risarcimento del danno all'immagine; e tuttavia, con l'art. 4, comma 1, lettera g), dell'Allegato 3 (Norme transitorie e abrogazioni), ha abrogato l'art. 7 della legge n. 97 del 2001, cui tale previsione faceva rinvio nel delimitare i casi nei quali il PM contabile poteva promuovere l'azione risarcitoria.
3.2.1.- Nel caso di specie, il giudice a quo assume che il reato per il quale è stato condannato il pubblico dipendente, e dal quale ha preso avvio l'azione del procuratore contabile (ovvero una violenza privata - art. 610 cod. pen. - aggravata dall'abuso del pubblico potere ai sensi dell'art. 61, numero 9, cod. pen.), è un reato «a danno» della pubblica amministrazione, e consente perciò, in base all'art. 51 cod. giust. contabile, di agire per il risarcimento del danno all'immagine.
Sennonché, come si vedrà, l'interpretazione prescelta dal rimettente in ordine alla nozione di reato «a danno» della PA non considera numerosi elementi normativi, astrattamente idonei ad incidere su di essa, fino potenzialmente ad inficiarla.
3.2.2.- Il giudice a quo, infatti, a fronte di una disposizione di dubbia lettura, introdotta attraverso l'esercizio di una delega legislativa, avrebbe dovuto prendere in considerazione anche la legge delegante, e in particolare l'ambito operativo della delega conferita al Governo, come tracciato dall'art. 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche).
3.2.3.- Ed ancora, nell'ottica di una pur possibile interpretazione restrittiva della nozione di reato «a danno» della PA, se anche non desumibile dalla legge delega, il rimettente non tiene in alcuna considerazione l'art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78 del 2009, citato ad altro proposito, ma non posto a base del processo ermeneutico qui in discussione, nella parte in cui prevede la risarcibilità del danno all'immagine «nei soli casi» previsti dalla legge.
3.2.4.- Né, infine, può trascurarsi che, a sua volta, sarebbe stato necessario confrontare la nozione di reato «a danno» della PA con i parametri normativi offerti dall'ordinamento ai fini di definire cosa debba intendersi per delitto «a danno» di taluno.
A tanto l'ordinanza perviene muovendo dall'assunto secondo cui l'intervenuta abrogazione dell'art. 7 della legge n. 97 del 2001, ad opera dell'art. 4, lettera g), dell'Allegato 3 al cod. giust. contabile, comporterebbe l'impossibilità di prendere ulteriormente a riferimento la disposizione abrogata per l'individuazione dei casi in cui le procure contabili possono esercitare l'azione risarcitoria.
La nuova disciplina consentirebbe dunque il risarcimento del danno all'immagine della PA in conseguenza di un delitto commesso dal pubblico impiegato «a danno» della stessa, che sia stato accertato con sentenza penale definitiva.
4.1.- A fronte di ciò, osserva questa Corte che il giudice a quo non ha vagliato la possibilità che il dato normativo di riferimento legittimi un'interpretazione secondo cui, nonostante l'abrogazione dell'art. 7 della legge n. 97 del 2001, che si riferisce ai soli delitti dei pubblici ufficiali contro la PA, non rimanga privo di effetto il rinvio ad esso operato da parte dell'art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78 del 2009, e non si è chiesto se si tratta di rinvio fisso o mobile. L'ordinanza, quindi, trascura di approfondire la natura del rinvio, per stabilire se è tuttora operante o se, essendo venuto meno, la norma di riferimento è oggi interamente costituita dal censurato art. 51, comma 7.
Si tratta, infatti, di un'attività indispensabile anche ove si ritenga che, in base alla disciplina vigente, la domanda risarcitoria non richieda la commissione di uno dei delitti dei pubblici ufficiali contro la PA, ma solo la commissione di un delitto «a danno» della stessa. Anche questa previsione rivela infatti l'intento del legislatore di delimitare l'ambito della relativa responsabilità.
In proposito, il rimettente qualifica il fatto accertato a carico del convenuto come «delitto a danno della pubblica amministrazione» sulla sola base del fatto che lo stesso «ha inferto alla reputazione pubblica dell'Amministrazione della Polizia di Stato un grave pregiudizio di immagine»; ma a supporto di una simile ricostruzione non offre alcuno spunto ermeneutico, limitandosi a compiere un ragionamento di tipo tautologico.
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 51, commi 6 e 7, dell'Allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), sollevate dalla Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, in relazione agli artt. 3, 76, 97 e 103 della Costituzione, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

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 art. 610
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