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Timestamp: 2016-10-21 22:06:41+00:00

Document:
2A.304/2001 (22.11.2001)
2A.304/2001/otd
Merkli et Berthoud, Juge suppl�ant. Greffier: M. Dubey.
la Commune de Vernier, repr�sent�e par Me David Lachat, avocat � Gen�ve,
l'arr�t rendu le 15 mai 2001 par le Tribunal administratif du canton de Gen�ve, dans la cause qui oppose la recourante aux Services industriels de Gen�ve, repr�sent�s par Me Pierre-Louis Manfrini, avocat � Gen�ve, et � la Commission de recours en mati�re de constructions du canton de Gen�ve;
(art. 35 LTC; d�dommagement pour r�alisation de fouilles)
A.- Les Services industriels de Gen�ve (ci-apr�s:
les Services industriels), titulaires d'une concession f�d�rale pour la fourniture de services de t�l�communication sur r�seau fixe, sont intervenus les 8, 18 et 28 juin 1999 aupr�s de la Commune de Vernier pour obtenir l'autorisation d'ouvrir des fouilles permettant l'installation en sous-sol de quatre nouvelles liaisons par fibres optiques sur le territoire communal. Les quatre autorisations requises ont �t� d�livr�es par la commune de Vernier les 17, 21 et 30 juin 1999. Elles �taient assorties, pour chacune d'elles, d'un �molument de 135 fr. et d'une taxe fixe, de respectivement 2'700, 19'126, 3'900 et 900 fr.
Saisie d'un recours contre ces quatre d�cisions, la Commission de recours en mati�re de constructions du canton de Gen�ve (ci-apr�s: la Commission de recours) les a annul�es dans la mesure o� elles comportaient un �molument administratif et confirm�es pour le solde en s'appuyant sur la loi cantonale genevoise du 28 avril 1967 sur les routes (ci-apr�s: LR/GE) et sur le r�glement genevois du 21 d�cembre 1988 fixant le tarif des empi�tements sur ou sous le domaine public (ci-apr�s: tarif des empi�tements).
B.- Les Services industriels ont interjet� recours aupr�s du Tribunal administratif du canton de Gen�ve (ci-apr�s: le Tribunal administratif) contre la d�cision de la Commission de recours du 21 mars 2000, en invoquant le principe de la gratuit� pr�vu par l'art. 35 de la loi f�d�rale du 30 avril 1997 sur les t�l�communications (LTC; RS 784. 10).
Le Tribunal administratif a admis le recours par arr�t du 15 mai 2001 et annul� la d�cision de la Commission de recours dans la mesure o� elle assujettissait les Services industriels au paiement d'une taxe fixe. Il a consid�r� que l'intention du l�gislateur f�d�ral, soucieux de favoriser le libre acc�s au march� des t�l�communications, �tait de permettre la pose gratuite de lignes nouvelles, les dispositions de la loi cantonale genevoise du 28 avril 1967 sur les routes et du tarif des empi�tements ne pouvant pas �tre consid�r�es � cet �gard comme des dispositions d'ex�cution de l'art. 35 LTC dans la mesure o� elles pr�voyaient le paiement de taxes forfaitaires.
C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif pour violation de l'art. 35 al. 4 LTC et constatation incompl�te des faits pertinents, la Commune de Vernier demande au Tribunal f�d�ral, avec suite de frais et d�pens, d'annuler l'arr�t du 15 mai 2001, de confirmer les d�cisions des 17, 21 et 30 juin en tant qu'elles imposent aux Services industriels le paiement des taxes fixes et, subsidiairement, de renvoyer le dossier au Tribunal administratif pour compl�ment d'instruction.
Le Tribunal administratif se r�f�re aux consid�rants de son arr�t. La Commission de recours n'a pas d�pos� de r�ponse. Les Services industriels concluent, avec suite de frais et d�pens, au rejet du recours et, subsidiairement, au renvoi du dossier au Tribunal administratif pour examen de la garantie de gratuit� pr�vue par les art. 158C Cst. /GE et 32 de la loi genevoise du 5 octobre 1973 sur l'organisation des services industriels de Gen�ve (ci-apr�s: LoSIG).
L'Office f�d�ral de la communication a d�pos� des observations.
Le 2 novembre 2001, les Services industriels ont d�pos�, sans y avoir �t� invit�s, des observations sur les d�terminations de l'Office f�d�ral de la communication.
1.- a) D�pos� en temps utile et dans les formes prescrites par la loi contre un arr�t rendu par une autorit� judiciaire statuant en derni�re instance cantonale et fond� sur le droit public f�d�ral, le pr�sent recours est recevable en vertu des art. 97 ss OJ.
b) Conform�ment � l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit administratif peut �tre form� pour violation du droit f�d�ral, y compris l'exc�s et l'abus du pouvoir d'appr�ciation. Le Tribunal f�d�ral revoit d'office l'application du droit f�d�ral qui englobe notamment les droits constitutionnels du citoyen (ATF 126 V 252 consid. 1a p. 254; 125 III 209 consid. 2 p. 211). Comme il n'est pas li� par les motifs que les parties invoquent, il peut admettre le recours pour d'autres raisons que celles avanc�es par le recourant ou, au contraire, confirmer l'arr�t attaqu� pour d'autres motifs que ceux retenus par l'autorit� intim�e (art. 114 al. 1 in fine OJ; ATF 121 II 473 consid. 1b p. 477 et les arr�ts cit�s, voir aussi ATF 124 II 103 consid. 2b p. 109).
En revanche, lorsque le recours est dirig�, comme en l'occurrence, contre la d�cision d'une autorit� judiciaire, le Tribunal f�d�ral est li� par les faits constat�s dans la d�cision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont �t� �tablis au m�pris de r�gles essentielles de proc�dure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ; ATF 126 II 196 consid. 1 p. 198). En outre, le Tribunal f�d�ral ne peut pas revoir l'opportunit� de l'arr�t entrepris, le droit f�d�ral ne pr�voyant pas un tel examen en la mati�re (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).
c) D�pos�es apr�s l'�ch�ance du d�lai de recours (art. 106 OJ) et sans qu'un second �change d'�critures ait �t� ordonn� (cf. art. 110 al. 4 OJ), les observations de la recourante du 2 novembre 2001 ne peuvent �tre prises en consid�ration.
2.- a) Sous le titre "utilisation de terrains du domaine public", l'art. 35 LTC a la teneur suivante:
"1 Le propri�taire d'un terrain qui fait partie du
domaine public (tels que les routes, les chemins
p�destres, les places publiques, les cours
d'eaux, les lacs et les rives) a l'obligation
d'autoriser les concessionnaires de services de
t�l�communication � y installer et exploiter des
lignes et des cabines publiques dans la mesure
o� elles n'entravent pas l'usage g�n�ral.
2 Les concessionnaires de services de t�l�communication
tiennent compte de l'affectation du fonds
utilis� et prennent en charge les frais de r�tablissement
� l'�tat ant�rieur. Ils sont tenus de
d�placer leurs lignes lorsque le propri�taire du
fonds veut faire de ce dernier un usage incompatible
avec la pr�sence des lignes.
3 Le Conseil f�d�ral fixe les modalit�s d'application;
il r�gle notamment le devoir de coordination
incombant au concessionnaire ainsi que les
conditions applicables au d�placement des lignes
et des cabines publiques.
4 La proc�dure r�gissant la d�livrance de l'autorisation
est simple et rapide. Il peut �tre per�u
des �moluments en vue de couvrir les frais,
mais il ne peut �tre exig� de d�dommagement pour
l'utilisation d'un fonds, � moins que celle-ci
n'entrave l'usage du domaine public.. "
b) En vertu de l'art. 59 al. 1 LR/GE, les permissions d'utilisation des voies publiques ne sont d�livr�es que contre paiement d'un �molument administratif et d'une taxe fixe ou d'une redevance annuelle. Les taxes fixes ne sont per�ues qu'une fois, lors de la d�livrance de la permission (art. 59 al. 2 LR/GE). Les montants des taxes fixes et des redevances annuelles varient entre 10 fr. et 1'000 fr. au m2 ou ml pour les empi�tements ou occupations temporaires ou permanents du domaine public au sens de l'art. 56, tels que travaux sur ou sous les voies publiques, notamment les fouilles; ils peuvent �tre augment�s pour des fouilles dans une chauss�e neuve ex�cut�e depuis moins de cinq ans, selon la nature de la chauss�e (art. 59 al. 5 LR/GE). Le r�glement d'application fixe le d�tail des taxes et redevances pour empi�tement sur la voie publique (art. 59 al. 6 LR/GE).
Le tarif des empi�tements arr�te � son art. 5 le montant de taxes fixes pour les fouilles dans les chauss�es ex�cut�es depuis plus de cinq ans � 45 fr. et dans les trottoirs ex�cut�s depuis plus de cinq ans � 13 fr. par m2.
Les taxes litigieuses ont �t� fix�es conform�ment � l'art. 5 du tarif des empi�tements.
c) D�j� pr�vu par l'art. 5 de la loi f�d�rale du 24 juin 1902 concernant les installations �lectriques � faible et � fort courant (LIE, RS 734. 0; les art. 5 � 12 LIE ont �t� abrog�s par l'entr�e en vigueur de la loi sur les t�l�communications le 1er janvier 1998) dont l'art. 35 LTC s'inspire en grande partie, le principe de gratuit� de l'utilisation du domaine public vise � ne pas p�naliser les nouveaux concessionnaires de t�l�communication (ci-apr�s:
les concessionnaires) qui ne disposent pas encore, contrairement � l'ancienne entreprise T�l�com PTT, d'un r�seau install� gratuitement avant la lib�ralisation du march� (cf.
Message du Conseil f�d�ral du 10 juin 1996 concernant la r�vision de la loi sur les t�l�communications [ci-apr�s: le Message du Conseil f�d�ral] in: FF 1996 III 1361 ss, p. 1396; pour l'historique des travaux des Chambres cf. Christian Bovet, Construction et t�l�communications, in: Journ�es suisses du droit de la construction, Fribourg, 2001, p. 117 ss, p. 121 ss; Markus R�ssli, Nutzung �ffentlicher Sachen f�r die Verlegung von Leitungen, in: ZBl 2001, p. 350 ss, sp�c. 350/351).
d) La recourante ne conteste pas le principe de gratuit�. En revanche, elle reproche � l'autorit� intim�e d'avoir viol� l'art. 35 al. 4 LTC en niant que le d�dommagement pr�vu par cette disposition en cas d'entrave � l'usage du domaine public puisse �tre calcul� sous forme de taxe fixe, d�termin�e en fonction du nombre de m2 de chaque fouille. Elle conteste l'interpr�tation retenue par l'autorit� intim�e de la notion d'entrave � l'usage du domaine public et de d�dommagement.
3.- a) La loi s'interpr�te en premier lieu selon sa lettre. Conform�ment � la jurisprudence, il n'y a lieu de d�roger au sens litt�ral d'un texte clair par voie d'interpr�tation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens v�ritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent d�couler des travaux pr�paratoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la syst�matique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interpr�tations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la v�ritable port�e de la norme, en la d�gageant de tous les �l�ments � consid�rer, soit notamment des travaux pr�paratoires, du but de la r�gle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions l�gales (ATF 126 II 71 consid. 6d p. 80; 125 II 113 consid. 3a p. 117, 238 consid. 5a p. 244, 480 consid. 4 p. 484 et les r�f�rences cit�es).
b) aa) La notion d'entrave � l'usage du domaine public contenue dans l'art. 35 al. 4 LTC ne figurait pas dans le projet soumis au Parlement par le Conseil f�d�ral (Message du Conseil f�d�ral in: FF 1996 III 1396 s.). Introduite lors de la session du 6 mars 1997 par la Commission du Conseil des Etats, dans sa majorit�, elle n'a pas fait l'objet de discussions (BO 1997 CE p. 96 ss et CN p. 377 ss).
Malgr� la diff�rence de terminologie entre les deux alin�as, qui ne ressort d'ailleurs pas de la version allemande du texte l�gal ("Gemeingebrauch"), l'entrave � l'usage du domaine public au sens de l'art. 35 al. 4 LTC doit �tre rapproch�e de l'entrave � l'usage g�n�ral pr�vue par l'art. 35 al. 1 LTC. Ces notions recouvrant un m�me concept, il est conforme � la syst�matique de la loi de retenir que le l�gislateur a envisag� divers degr�s d'entrave � l'usage du domaine public. L'hypoth�se r�gl�e par l'art. 35 al. 1 LTC, am�nageant la possibilit� au propri�taire d'un terrain qui fait partie du domaine public de refuser l'autorisation d'installer et d'exploiter des lignes de t�l�communication, correspond � une entrave de forte intensit�; on voit mal d'ailleurs que pareille possibilit� puisse �tre �voqu�e en dehors d'une entrave durable � l'utilisation du domaine public.
En revanche, l'entrave au domaine public au sens de l'art. 35 al. 4 LTC ne saurait conduire au refus de d�livrer l'autorisation d'installer et d'exploiter des lignes de t�l�communication; elle peut n�anmoins justifier un d�dommagement � charge des concessionnaires, par exemple, en raison de la n�cessit� de d�placer certaines installations existantes dans le cas d'une entrave durable, ou encore en raison de la participation du propri�taire du terrain � certains travaux d'installation dans le cas d'une entrave purement temporaire, comme l'affirme �galement l'Office f�d�ral de la communication. Par cons�quent, l'entrave temporaire occasionn�e au propri�taire du terrain durant les travaux d'installation des lignes de t�l�communication peut donner lieu � d�dommagement au sens de l'art. 35 al. 4 LTC.
bb) L'argumentation contraire des Services industriels, tir�e de l'interpr�tation litt�rale de l'art. 35 al. 4 in fine LTC, selon laquelle l'expression "celle-ci" renverrait seulement � l'utilisation du bien-fonds � long terme mais pas aux travaux n�cessaires � la r�alisation des installations, ne convainc pas. Elle ne concerne en effet que la version fran�aise du texte et n'est pas applicable � la version allemande.
En outre, il est inexact d'affirmer que le principe du d�dommagement, m�me en cas d'entrave temporaire � l'usage du domaine public, entra�nerait dans tous les cas la perception de taxes et renverserait la r�gle de la gratuit�. D'une part, la notion de d�dommagement au sens de l'art. 35 al. 4 LTC ne se confond pas avec celle de taxe fixe; d'autre part, le principe de prise en charge des frais de r�tablissement � l'�tat ant�rieur impos�e aux concessionnaires (art. 35 al. 2 LTC) et celui de la perception d'un �molument administratif (art. 35 al. 4 LTC) laissent la place � l'installation de chantiers de fouilles �chappant au paiement d'un d�dommagement.
Enfin, l'objection tir�e d'une distorsion de concurrence entre les concessionnaires devant poser de nouvelles conduites et ceux qui disposent d�j� de conduites existantes ne r�siste pas � l'examen. Sous l'empire de l'art. 5 LIE, l'entreprise T�l�com PTT avait certes le droit de disposer gratuitement des routes et places publiques mais pouvait �tre tenue de payer une indemnit� pour les dommages occasionn�s par les travaux de construction (ATF 97 I 67 consid. 5 p. 71). Sous l'empire de l'art. 35 al. 4 LTC, les concessionnaires actuels b�n�ficient du m�me r�gime d�s lors qu'ils peuvent utiliser gratuitement les terrains qui font partie du domaine public pour leurs conduites souterraines et doivent, selon les circonstances, payer un d�dommagement li� � l'entrave temporaire de l'usage du domaine public.
c) Une entrave temporaire � l'usage du domaine public pouvant donner lieu � d�dommagement en vertu de l'art. 35 al. 4 LTC, il convient de d�finir la nature et l'�tendue d'un tel d�dommagement. La recourante fait valoir que les fouilles n�cessaires � la pose de canalisations prot�geant les fibres optiques cr�ent une entrave � la circulation sur la voie publique et requi�rent de sa part diverses prestations, comme la v�rification des travaux, le remblayage et la r�fection de la chauss�e par la voirie ainsi que la r�fection compl�te, p�riodique, du rev�tement (surfa�age).
aa) L'art. 35 al. 2 LTC pr�voit que les concessionnaires tiennent compte de l'affectation du fonds utilis� et prennent en charge les frais de r�tablissement � l'�tat ant�rieur.
Les frais engendr�s par les travaux d'installation proprement dits des lignes souterraines et la remise � l'�tat ant�rieur des lieux ne sont donc pas � la charge des propri�taires de terrains. L'intervention de la voirie lors du remblayage et lors de la r�fection de la chauss�e n'est pas syst�matiquement n�cessaire. Si une intervention du propri�taire est n�cessaire, parce que les concessionnaires la souhaitent ou parce que les travaux de remise � l'�tat ant�rieur sont insuffisants, elle doit alors faire l'objet d'une facturation correspondant aux prestations fournies. L'art. 35 al. 4 LTC pr�voit aussi que des �moluments peuvent �tre per�us en vue de couvrir les frais. Ces �moluments de nature administrative couvrent les frais li�s � la proc�dure d'octroi de l'autorisation, tels que l'examen du dossier remis � l'appui de la demande d'autorisation, et � certaines op�rations techniques relatives au d�roulement du chantier, comme la v�rification finale des travaux. Seules les d�penses n'entrant pas dans ces deux cat�gories de frais peuvent �tre incluses dans la notion de d�dommagement au sens de l'art. 35 al. 4 in fine LTC.
Selon son importance, l'entrave au domaine public peut entra�ner l'obligation d'organiser une surveillance de chantier, justifier la pose d'une signalisation lumineuse ou imposer des d�viations du trafic ou des pi�tons. Dans la mesure o� l'entrave n�cessite de tels am�nagements, les concessionnaires peuvent �tre associ�s � leur mise en oeuvre ou les assumer eux-m�mes. A d�faut, les prestations effectu�es par les communes ou les cantons leur seront factur�es. Les factures correspondront aux co�ts effectifs. Le d�dommagement � la charge des concessionnaires doit donc �tre intimement li� � l'entrave au domaine public et �tabli concr�tement, en fonction des frais effectifs assum�s par le propri�taire du terrain. A cet �gard, les frais de r�fection compl�te de la chauss�e ou du trottoir, pour des motifs d'esth�tique ou de confort des utilisateurs, ne pr�sentent pas un rapport de connexit� suffisant avec l'entrave � l'usage du domaine public pour �tre compris dans le d�dommagement pr�vu par l'art. 35 al. 4 in fine LTC.
bb) En l'esp�ce, les taxes fixes mises � la charge des Services industriels, fond�es sur le droit cantonal, ont �t� calcul�es de mani�re lin�aire et forfaitaire, � raison de 45 fr. par m2 de fouilles sur une route et 13 fr. par m2 sur un trottoir. Elles ne permettent pas de distinguer quelles sont les prestations effectivement fournies par la recourante ni de v�rifier le rapport de connexit� avec l'entrave � l'usage du domaine public. Un tel mode de calcul est donc impropre � �tablir le d�dommagement auquel la recourante aurait pu, le cas �ch�ant, pr�tendre. Par cons�quent, l'autorit� n'a pas viol� l'art. 35 al. 4 LTC en retenant que le d�dommagement pr�vu par cette disposition ne pouvait pas �tre calcul� sous la forme d'une taxe forfaitaire.
4.- Invoquant la constatation incompl�te des faits pertinents, la recourante reproche � l'autorit� intim�e de ne pas avoir ordonn� les mesures d'instruction propres � d�terminer la r�alit� de l'entrave � l'usage du domaine public r�sultant des fouilles et de ne pas s'�tre assur�e du respect des principes de couverture et d'�quivalence.
Ce grief n'est pas fond�. En sa qualit� de partie � la proc�dure cantonale, la recourante �tait tenue de collaborer � l'�tablissement des faits. Dans la mesure o� elle invoquait certaines d�penses pr�tendument li�es � une entrave � l'usage du domaine public, elle devait fournir spontan�ment les preuves idoines � l'appui de ses all�gations.
Cette obligation lui incombait d'autant plus qu'elle �tait seule � d�tenir les documents et informations utiles. Enfin, il ne ressort pas du dossier de l'autorit� intim�e que la recourante aurait offert en vain d'apporter les preuves �tablissant la nature et la quotit� des frais encourus.
Par cons�quent, en se contentant de pr�senter d'une mani�re g�n�rale les prestations qu'elle peut �tre amen�e � fournir en cas de fouilles, sans les d�montrer de mani�re concr�te, en particulier au regard des principes de couverture et d'�quivalence, l'int�ress�e ne peut pas se plaindre d'une instruction et d'une constatation incompl�te des faits pertinents (ATF 124 I 289 consid. 4c p. 295/296 et les r�f�rences cit�es).
5.- Les consid�rants qui pr�c�dent conduisent au rejet du recours. Par cons�quent, il n'est pas n�cessaire d'examiner les conclusions subsidiaires des Services industriels.
Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit � des d�pens (art. 159 al. 1 OJ). Bien qu'obtenant gain de cause, les Services industriels n'ont pas droit � des d�pens en raison de leur statut d'�tablissement de droit public (art. 159 al. 2 in fine OJ et art. 1 LoSIG).
4. Communique le pr�sent arr�t en copie aux mandataires des parties, � la Commission de recours en mati�re de constructions et au Tribunal administratif du canton de Gen�ve.
Lausanne, le 22 novembre 2001 DCE/otd

References: art. 158
 art. 97
in fine
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 110
 art. 5
 art. 5
in fine
in fine
in fine
in fine
 art. 1