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Timestamp: 2020-04-03 18:43:54+00:00

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Alleinerziehende besser unterstützen / Wersig, Maria - intranda GmbH
Alleinerziehende besser unterstützen / Wersig, Maria
Alleinerziehende besser unterstützen : Reformbedarf im Unterhaltsvorschussgesetz / verfasst von Prof. Dr. Maria Wersig, Fachhochschule Dortmund im Auftrag der Familienpolitischen Kommission der Heinrich-Böll-Stiftung
Berlin: Heinrich-Böll-Stiftung, 17. September 2016
Datum des Herunterladens: 8.10.2016
E-Paper Schriften zu Wirtschaft und Soziales
urn:nbn:de:kobv:109-1-8360318
Reformbedarf im
Eine Publikation der Heinrich-Böll-Stiftung, September 2016
Verfasst von Prof. Dr. Maria Wersig ,
4. Reformbedarf im Unterhaltsvorschussgesetz
5. Vollzugsaufwand verringern: Vorrang des Unterhaltsvorschusses gegenüber dem SGB II abschaffen?
6. Rückgriff gegenüber Unterhaltspflichtigen verbessern	 17
Quellen	29
Der Unterhaltsvorschuss ist eine familienpolitische Leistung, die das Ziel hat, zumindest
zeitweise das Risiko des ausfallenden Kindesunterhalts von der Alleinerziehendenfamilie
auf den Staat zu verlagern. Seit seiner Einführung im Jahr 1980 hat der Unterhaltsvorschuss an Bedeutung gewonnen. Trotzdem erreicht er nicht alle Alleinerziehendenfamilien,
da er mit einer Höchstbezugsdauer von 72 Monaten und einer Altersgrenze (Vollendung
des 12. Lebensjahres) versehen ist. Empirische Untersuchungen über die Zahlung von
Kindesunterhalt zeigen deutlich, dass ausfallender, unregelmäßiger oder nicht in voller
Höhe gezahlter Kindesunterhalt ein großes Problem für viele Alleinerziehendenhaushalte
darstellt. In etwa 75 Prozent der Fälle kann durch Kindesunterhaltszahlungen weder der
angemessene Bedarf eines Kindes gedeckt noch eine Mindestsicherung erreicht werden.
Angesichts der geringen Sicherungsfunktion, die der Kindesunterhalt in der sozialen Wirklichkeit entfaltet, sollte das Konzept der temporären Unterstützung durch den Unterhaltsvorschuss überdacht und der Unterhaltsvorschuss zu einer Leistung für Alleinerziehende
umgewandelt werden, die auch dauerhaft zumindest das sächliche Existenzminimum des
Kindes absichert. Eine solche Reform würde die finanzielle Situation vieler Alleinerziehendenfamilien verbessern.
Wenn der Staat in Vorleistung für ausfallenden Unterhalt geht, versucht er auch, auf dem
Wege des Rückgriffs die vorgestreckten Mittel beim anderen Elternteil zurückzuholen. Die
Einnahmen durch den Rückgriff, die sogenannte Rückholquote, sind allerdings eher gering.
Die Rückholquote lag im Jahr 2015 im Bundesdurchschnitt bei 23 Prozent. Durch die Beteiligung der Länder an der Finanzierung des Unterhaltsvorschusses ist die größte Hürde
für diese Reform die Einigung zwischen Bund und Ländern über die damit verbundenen
Kosten. Eine Finanzierung eines Ausbaus des Unterhaltsvorschusses allein über eine Verbesserung der Rückholquoten ist allerdings nicht realistisch. Das Wissen darüber, warum
so häufig kein Kindesunterhalt gezahlt wird, ist sehr gering, gleiches gilt für die Ursachen
der eher schlechten Einnahmen durch Rückgriffe. Prüfungen der Verwaltungspraxis zeigten in der Vergangenheit allerding eine Reihe von Missständen bei der Durchsetzung auf
den Staat übergegangenen Unterhaltsansprüche auf, die beseitigt werden müssen. Letztlich
auch deshalb, weil durch das Signal, dass der Rückgriff nicht ernsthaft betrieben wird auch
die Botschaft ausgesendet wird, die Nichtzahlung von Unterhalt bleibe letztlich folgenlos.
Es sollte darüber nachgedacht werden, wie die Kommunen besser motiviert werden können, die Rückholquoten zu optimieren. Eine Handlungsoption ist die Einrichtung regional
übergreifender spezialisierter Rückgriffstellen.
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Alleinerziehende mit minderjährigen Kindern machen 27,8 Prozent aller Familien in Ostdeutschland und 18,6 Prozent aller Familien in Westdeutschland aus (Statistisches Bundesamt 2015). Alleinerziehen ist weiblich, 89 Prozent der Alleinerziehenden sind Frauen.
Sie haben ein überdurchschnittliches Armutsrisiko und eine SGB II-Quote von 37,6 Prozent im Bundesdurchschnitt (Bundesagentur für Arbeit 2016), wobei viele Alleinerziehende im SGB II-Leistungsbezug erwerbstätig sind, aber nicht genug verdienen, um für
sich und ihre Kinder den grundsicherungsrechtlichen Bedarf (also das Existenzminimum)
Eine Ursache für die prekäre Einkommenssituation vieler Alleinerziehender ist, dass der
Kindesunterhalt nicht oder nicht in ausreichender Höhe gezahlt wird. Dafür kann es verschiedene Gründe geben (der andere Elternteil ist verstorben, unbekannt, nicht leistungsfähig oder entzieht sich der Unterhaltspflicht). Zur Unterstützung von Alleinerziehenden in
diesen Situationen existiert mit dem Unterhaltsvorschuss eine Sozialleistung. Das Gesetz
zur Sicherung des Unterhalts von Kindern alleinstehender Mütter und Väter durch Unterhaltsvorschüsse oder -ausfallleistungen (Unterhaltsvorschussgesetz, hier abgekürzt:
UVG) ist am 1.1.1980 in Kraft getreten. Es hat den Zweck, alleinerziehende Elternteile in
finanzieller Hinsicht durch die Unterhaltsvorschussleistung bei Schwierigkeiten bei ausfallendem Kindesunterhalt zu unterstützen (BT-Drs. 8/1952 S. 6). Der Unterhaltsvorschuss
wird heute bis zur Vollendung des zwölften Lebensjahres gewährt, längstens aber für 72
Monate. Das Einkommen des alleinerziehenden Elternteils, bei dem das Kind lebt, spielt
für die Berechnung keine Rolle. Auch beim Kindesunterhalt spielt im gesetzlichen Regelfall
das Einkommen des betreuenden Elternteiles für den Barunterhalt keine Rolle, weil das
BGB in § 1606 Abs. 3 S. 2 den Grundsatz aufstellt, dass der betreuende Elternteil eines
minderjährigen unverheirateten Kindes seine Unterhaltspflicht in der Regel bereits durch
die Pflege und Erziehung des Kindes erfüllt (vgl. Scheiwe/Wersig 2011, S. 21 ff.). Normativer Anspruch und Realität klaffen an dieser Stelle allerdings häufig auseinander, weil in
etwas zwei Drittel aller Fälle der Kindesunterhalt nicht einmal das kindliche Existenzminimum abdeckt.
Für Kinder bis zu sechs Jahren beträgt der Unterhaltsvorschuss im Jahr 2016 monatlich
145 Euro, für Kinder zwischen sechs und (unter) zwölf Jahren 194 Euro. Die Höhe des Unterhaltsvorschusses ergibt sich aus folgender Rechnung: Der Mindestunterhalt für ein Kind
ist der volle steuerliche Kinderfreibetrag (2016: 384 Euro für ein Kind zwischen sechs und
elf Jahren, 335 Euro für ein Kind unter sechs Jahren pro Monat), von diesem wird das Kindergeld in Höhe von 190 Euro abgezogen. Der Differenzbetrag ergibt den Unterhaltsvorschuss, der nach der Vorstellung des Gesetzgebers das sächliche Existenzminimum eines
Kindes absichern soll.
Die Länder führen das Gesetz nach Art. 84 Abs. 1 GG als eigene Angelegenheit aus, sie
regeln auch die Einrichtung der Behörden, die das Gesetz ausführen. Die Unterhaltsvor-
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schussleistung wurde ursprünglich zur Hälfte vom Bund finanziert, im Jahr 1999[1] wurde
der Anteil auf einen Drittel vom Bund reduziert (geregelt in § 8 UVG). Im Jahr 2015
betrugen die Ausgaben für den Unterhaltsvorschuss insgesamt rund 843 Mio. Euro (Anteil
des Bundes: rund 281 Mio. Euro) (BT-Drs. 18/7700, S. 5). Die Unterhaltsforderung des
Kindes geht auf das Bundesland über, in dem die Leistung erbracht wurde. Die Bundesländer haben die Möglichkeit, die Kommunen an den Kosten für den Unterhaltsvorschuss zu
beteiligen, wovon sie überwiegend auch Gebrauch machen. Die Verwaltungsausgaben für
die Durchführung des Unterhaltsvorschussgesetzes tragen die Kommunen.
Im folgenden Gutachten wird im Anschluss an eine Problembeschreibung (Abschnitt 2) der
Reformbedarf im Unterhaltsvorschussgesetz in Hinblick auf zwei Zielrichtungen untersucht: (1) Wie kann die Leistung so ausgestaltet werden, dass sie mehr Alleinerziehende
erreicht und besser unterstützt (Abschnitt 3)? und
(2) Welche Schritte können unternommen werden, um den Vollzugsaufwand für das Gesetz
zu verringern (Abschnitt 4) und den Rückgriff gegenüber unterhaltspflichtigen Elternteilen
zu optimieren (Abschnitt 5)?
BGBl. I 1999, 2671.
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a. Empirische Erkenntnisse zur Sicherungsfunktion von
Empirische Untersuchungen über die Zahlung von Kindesunterhalt zeigen deutlich, dass
ausfallender, unregelmäßiger oder nicht in voller Höhe gezahlter Kindesunterhalt ein
großes Problem für viele Alleinerziehendenhaushalte darstellt. In den meisten Fällen kann
durch Kindesunterhaltszahlungen weder der angemessene Bedarf eines Kindes gedeckt
noch eine Mindestsicherung erreicht werden.
Bereits 1997 stellten Vascovics et.al. fest, dass die festgesetzten Unterhaltsbeträge ganz
überwiegend unterhalb des Existenzminimums von Kindern verblieben (Vascovics et.al.
1997). Eine Untersuchung von Forsa im Auftrag des BMFSFJ (2002, S. 102) hat ergeben, dass 31 Prozent der befragten Elternteile unterhaltsberechtigter Kinder angaben,
der unterhaltsverpflichtete Elternteil zahle den Kindesunterhalt nicht regelmäßig oder
nicht in voller Höhe. Demgegenüber gaben 79 Prozent der befragten unterhaltsverpflichteten Elternteile an, es sei noch nie vorgekommen, dass sie den Unterhalt nicht oder nicht
rechtzeitig zahlen konnten (ebd., S. 102). Auch die Höhe des Kindesunterhalts ist nach der
Forsa-Studie ein Problem: Nur in 6 Prozent der Unterhaltsvereinbarungen wurde ein Kindesunterhalt festgesetzt, der höher als das damalige Existenzminimum lag, bei 15 Prozent
der Festsetzungen wurde das kindliche Existenzminimum erreicht. Nur mit Hilfe der Kindergeldverrechnung entsprach die Höhe des Unterhalts am Ende in etwa einem Drittel der
Fälle dem Existenzminimum des Kindes, zwei Drittel vereinbarten jedoch Unterhaltsbeträge unterhalb des Regelbetrags, so dass die festgesetzten Kindesunterhaltsbeträge niedriger
waren als das Existenzminimum.
Andreß et. al. (2003, S. 166 ff.) wiesen in ihrer Untersuchung der wirtschaftlichen Folgen von Trennung und Scheidung ähnliche Ergebnisse aus: In der Zeit der Trennungsphase
keinen Kindesunterhalt erhalten zu haben, gaben 25 Prozent der Berechtigten an (ebd.,
S. 167), nach der Scheidung waren es 36 Prozent. Aktuellere Untersuchungen zum Thema gab es lange nicht, Hartmann (2014) schließt dieses Lücke teilweise auf der Basis
des Längsschnittdatensatzes Familien in Deutschland (FiD, Befragungswelle 2012), der
detailliertere Fragen zum Unterhalt als Haushaltseinkommensquelle enthält als die vergleichbare Haushaltsbefragung SOEP, die für das Thema Unterhalt leider wenig aussagekräftig ist.[2] Die befragten Alleinerziehenden geben im FiD Auskunft über den geleisteten
Zum Thema Ausgaben für Unterhaltszahlungen sind die Fragen der FiD sehr allgemein gehalten
und lassen nach Einschätzung von Hartmann (2014, S. 6) keine Rückschlüsse auf „Strategien der
Unterhaltsvermeidung“ zu.
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Kindesunterhalt und Unterhaltsvorschuss. Die Befragung gibt aber keine Informationen
über die Höhe des eigentlichen Kindesunterhaltsanspruchs dieser Kinder. Die Ergebnisse
sind ernüchternd: 50,17 Prozent der befragten Alleinerziehenden gaben an, keine Unterhaltszahlungen für ihre Kinder zu erhalten (Hartmann 2014, S. 8). Von den geleisteten
Unterhaltszahlungen war wiederum nur etwa die Hälfte hoch genug, um auch nur den
Mindestunterhalt des Kindes zu decken (Hartmann 2014, S. 12). Eine Befragung von
Alleinerziehenden im Kontext der Gesamtevaluation der familienpolitischen Leistungen
berichteten 70 Prozent der Alleinerziehenden von Unterhaltsansprüchen gegenüber dem
früheren Partner (für sich oder das Kind). Ein Drittel gab an, diesen Unterhalt nicht oder
nicht vollständig zu erhalten (Allensbach 2012, S. 163).
Das familienrechtlich formulierte Sicherungsversprechen des Kindesunterhalts ist also
(ähnlich wie beim Erwachsenenunterhalt nach Trennung und Scheidung) in der Realität
trügerisch. Das stellt Alleinerziehende vor das Problem, dass sie Betreuung und Erziehung
des Kindes und das Erwirtschaften des eigenen und des Lebensunterhalt des Kindes allein
zu bewältigen haben oder auf Sozialleistungen angewiesen sind.
b. Empirische Erkenntnisse zu den Gründen für
ausfallenden Kindesunterhalt
Die Gründe für den Ausfall von Kindesunterhalt sind besonders schlecht erforscht. Alle
dargestellten Studien bedienen sich des Instruments der Haushaltsbefragung, allerdings
richteten sich nicht alle auch an die unterhaltsverpflichteten Elternteile außerhalb des Alleinerziehendenhaushaltes.[3] Die Forsa-Studie benannte als Faktoren, die einen Einfluss
auf Unterhaltszahlungen haben (Forsa 2002, S. 104 ff.):
–– länger zurückliegender Zeitpunkt der Trennung
–– die Eltern waren nicht verheiratet
–– räumliche Entfernung zwischen Kind und Unterhaltsverpflichtetem
–– geringer oder kein Kontakt zum Kind oder anderen Elternteil
–– kein gemeinsames Sorgerecht
–– keine Einbindung des unterhaltspflichtigen Elternteils in wichtige Entscheidungen
–– die Unterhaltsfestsetzung erfolgte nicht einvernehmlich
–– der unterhaltspflichtige Elternteil ist nicht erwerbstätig
–– In der Untersuchung von Andreß et.al. (2003, S. 181) zeigt sich, dass
Hartmann (2014) kann mangels Datengrundlage zu den Gründen für den ausfallenden
Kindesunterhalt keine Aussagen treffen.
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–– die Leistungsfähigkeit des ehemaligen Partners des Kindesunterhaltsberechtigten,
–– die Häufigkeit des Kindeskontakts und
–– die Häufigkeit der Auseinandersetzungen über Kindesunterhalt
einen signifikanten Einfluss auf die regelmäßige und vollständige Leistung von Kindesunterhalt haben. In Andreß et.al. (2003, S. 174) findet sich ein weiterer Grund für nicht erfolgte Kindesunterhaltszahlungen: Ein Drittel der kindesunterhaltsberechtigten befragten
Frauen, die vom anderen Elternteil keinen Kindesunterhalt erhielten, hatten diesen während der Trennungszeit auch nicht verlangt, nach der Scheidung stieg diese Zahl sogar auf
zwei Drittel an. Nur knapp die Hälfte der Kindesunterhaltsberechtigten mit ausbleibenden
oder unzureichenden Kindesunterhaltszahlungen wendete sich an eine Rechtsanwältin oder
an ein Gericht, und nur ein Viertel hatte eine Unterhaltsklage eingereicht; die anderen nahmen die Probleme hin (Andreß et. al. 2003: 237 ff.). Andreß et.al. sehen hier einen Faktor
der „zunehmenden Resignation“ am Werk und benennen einen strukturellen Nachteil der
Kindesunterhaltsberechtigten: Sie müssen den Unterhalt aktiv einfordern (ebd., S. 174).
An dieser Stelle setzt ein Vorschlag von Anne Lenze (2016, S. 16) an, durch eine staatliche Stelle nach dem Vorbild des britischen Child Maintenance Service die Berechnung
und Durchsetzung der Unterhaltsansprüche übernehmen zu lassen, um Alleinerziehende zu
entlasten. Der Child Maintenance Service in Großbritannien hat außerdem eigenständige
Sanktionsmöglichkeiten, wenn einer Unterhaltspflicht nicht nachgekommen wird.
Auch nach der Forsa-Studie hatten nur 20% aller Unterhaltsberechtigten schon einmal
rechtliche Schritte gegen die Unterhaltspflichtigen eingeleitet (Forsa 2002, S. 114). Auch
in Problemfällen (immerhin ein Drittel aller Befragten, bei denen nicht oder zu wenig
gezahlt wurde) ist eine Einforderung durch rechtliche Verfahren nicht die Regel. Die Unterstützung, die die alleinerziehenden Elternteile bei der Geltendmachung des Kindesunterhalts erfahren, ist also von großer Bedeutung, ebenso wird hier die wichtige Rolle der
Sozialleistung Unterhaltsvorschuss deutlich, die das Risiko des ausfallenden Kindesunterhaltes und seine Geltendmachung zumindest teilweise auf den Staat überträgt.
c. Empirische Erkenntnisse zur Sicherungsfunktion des
Unterhaltsvorschusses
Der Unterhaltsvorschuss kommt aufgrund seiner eingeschränkten Anspruchsvoraussetzungen aber nicht allen Kindern zugute, die keinen oder nicht den Mindestunterhalt erhalten.
Von den Kindern, die aufgrund ihres Alters (unter 12 Jahre) theoretisch einen Anspruch
auf Leistungen nach dem Unterhaltsvorschussgesetz hätten und keine Unterhaltszahlungen
erhielten, die ihren Mindestunterhalt decken (was einen Anspruch auf Unterhaltsvorschuss
entfallen lässt), erhalten von den Kindern unter sechs Jahre 41,79 Prozent Leistungen
nach dem Unterhaltsvorschussgesetz und von den Kindern zwischen sechs und elf Jahren
20,05 Prozent (Hartmann 2014, S. 11). Die Gründe dafür sucht Hartmann (2014, S. 11)
in der Höchstbezugsdauer des Unterhaltsvorschusses von 72 Monaten, was bedeuten wür-
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de, dass die alleinerziehenden Familien bereits eine lange Zeit ohne Kindesunterhaltszahlungen verbracht haben. Dafür spricht auch, dass die Inanspruchnahme des Unterhaltsvorschusses für die Beziehenden von Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB
II) als vorrangige Leistung obligatorisch ist (der Unterhaltsvorschuss muss also beantragt
werden und wird dann angerechnet, vgl. dazu Abschnitt 4). Ein weiterer Grund kann sein,
dass die Eltern jüngerer Kinder die Inanspruchnahme des Unterhaltsvorschusses für ein
späteres Lebensalter des Kindes planen, wenn die Höhe der Leistung steigt.
Insgesamt zeigen die verfügbaren Daten zum Unterhaltsvorschuss, dass dieser im Moment
das Risiko langfristig ausfallenden Kindesunterhalts noch nicht ausreichend kompensiert.
Die Anspruchsvoraussetzungen sind zu restriktiv, um mehr als eine zeitweise und geringe
Unterstützung zu bieten. Im Jahr 2014 haben 454.757 Kinder Unterhaltsvorschuss bezogen (236.003 Kinder im Alter von 0 bis 5 Jahren und 218.754 Kinder im Alter von 6 bis
11 Jahren, BT-Drs. 18/7700, S. 2). Im Jahr 2013 haben 468.463 Kinder Leistungen nach
dem Unterhaltsvorschussgesetz bezogen (BT-Drs. 18/5888, S. 3). Von diesen Kindern
fielen im Jahr 2013 169.455 aus dem Leistungsbezug heraus, weil sie eine der Anspruchsvoraussetzungen nicht mehr erfüllten, 27.629 von ihnen hatten das zwölfte Lebensjahr
vollendet, 44.914 hatten die Höchstbezugsdauer von 72 Monaten ausgeschöpft (BT-Drs.
18/5888, S. 4). Für die übrigen Leistungsbeendigungen gibt es andere Gründe, von der
Eheschließung des alleinerziehenden Elternteiles bis hin zur Wiederaufnahme der Unterhaltszahlungen.
d. Realität niedriger Rückholquoten (Rückgriff gegenüber
unterhaltspflichtigen Elternteilen)
Eine Ausweitung des Geltungsbereichs des Unterhaltsvorschussgesetzes ist auch eine
Kostenfrage. In der politischen Diskussion über den Unterhaltsvorschuss spielt deshalb
die Rückholquote gegenüber den unterhaltspflichtigen Elternteilen durch den Staat eine
wichtige Rolle. Denn der Unterhaltsanspruch, für den der Staat mit dem Unterhaltsvorschuss gewissermaßen in Vorleistung geht, geht auf den Staat über (§ 7 UVG). Inhaber der
Forderung wird das Bundesland, in dem die Leistung erbracht wurde. Die Rückholquote
beschreibt, wie viele Einnahmen den Ausgaben für den Unterhaltsvorschuss in einem Jahr
gegenüberstehen. Die Aussagefähigkeit der Rückholquote sollte nicht überschätzt werden
(vgl. Schirrmacher 2010, S. 241), sie erfährt aber viel politische Aufmerksamkeit. Eine
Rückholquote von 20 Prozent (so Schirrmacher 2010, S. 240) bedeutet aber nicht, dass
80 Prozent der Unterhaltsverpflichteten auch an den Staat nicht zahlen, sondern, dass im
genannten Jahr die Einnahmen der Unterhaltsvorschussstelle durch erfolgreich betriebenen Rückgriff bei unterhaltspflichtigen Elternteilen 20 Prozent der Ausgaben betrugen.
Die Höhe der Rückholquote ist abhängig von verschiedenen Faktoren: Allen voran spielt
die Leistungsfähigkeit der Unterhaltsverpflichteten natürlich eine wichtige Rolle, aber
auch die Durchsetzungsfähigkeit der Unterhaltsvorschussstelle und die Effektivität ihrer
Arbeit sind von Bedeutung. Trotzdem muss davon ausgegangen werden, dass ein Teil der
Unterhaltsvorschussleistungen ohne Aussicht auf einen erfolgreichen Rückgriff erbracht
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werden, weil zum Beispiel der andere Elternteil nicht bekannt, verstorben oder dauerhaft
leistungsunfähig ist (Schirrmacher 2010, S. 241) und die Unterhaltsvorschussleistung
nicht zurückgeholt werden kann und zu einer Unterhaltsausfallleistung wird. Im Bundesdurchschnitt lag die Rückholquote bei 21 Prozent im Jahr 2013, 23 Prozent im Jahr 2014
(BT-Drs. 18/5888, S. 6) und 23 Prozent im Jahr 2015 (BT-Drs. 18/7700, S. 3). Die Rückholquote variiert stark zwischen den Bundesländern, zwischen 11 Prozent im Jahr 2014 in
Bremen und 36 Prozent in Bayern (BT-Drs. 18/5888, S. 6), vgl. Abbildung 1. Sie variiert
auch innerhalb einzelner Bundesländer, so waren auf der kommunalen Ebene im Jahr 2012
in Niedersachsen Rückholquoten zwischen 12 und 41 Prozent zu verzeichnen (Landesrechnungshofs Nds 2015, S. 57). Inwieweit und mit welchen Strategien der Rückgriff verbessert werden kann, wird im Abschnitt 5 näher diskutiert. Selbst ExpertInnen gehen allerdings davon aus, dass auch bei optimaler Verwaltungsorganisation und der entsprechenden
Personalausstattung in den Kommunen die Rückholquote nicht über etwa 33 Prozent im
Bundesdurchschnitt gesteigert werden kann.
Rückholquoten in den Jahren 2010 bis 2014 in den Bundesländern und im
Abbildung 1, Quelle: UVG-Statistiken des BMFSFJ, BT-Drs. 18/5888, S. 6.
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Ausfallender, zu gering bemessener oder unregelmäßig gezahlter Kindesunterhalt ist ein
häufiges Problem für Alleinerziehende. Fällt der Unterhalt aus, müssen sie (ggf. unterstützt durch eine Beistandschaft durch das Jugendamt, § 1712 ff. BGB) versuchen, diesen
geltend zu machen. Außerdem können sie, wenn das Kind das zwölfte Lebensjahr noch
nicht vollendet hat, für maximal 72 Monate den Unterhaltsvorschuss beziehen. Der Unterhaltsvorschuss ist nicht bedürftigkeitsgeprüft und stellt eine wichtige und unbürokratische
Unterstützungsleistung für Alleinerziehende dar. Er verlagert das Risiko des ausfallenden
Unterhalts zumindest teilweise von den alleinerziehenden Elternteilen auf den Staat. Über
den Rückgriff gegenüber dem anderen Elternteil kann nur ein Anteil der Kosten für den
Unterhaltsvorschuss wieder eingenommen werden. Diese sogenannte Rückholquote variiert
regional und betrug zuletzt im Bundesdurchschnitt 23 Prozent.
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4. Reformbedarf im
Die Statistik macht deutlich, dass der Unterhaltsvorschuss wirkungsvoller ausgestaltet werden könnte, wenn die Restriktionen der Altersgrenze und der Höchstbezugsdauer
wegfallen würden. Hierbei sollte die Zielsetzung des Unterhaltsvorschusses und die Möglichkeiten einer Harmonisierung mit den Grundsätzen des Kindesunterhaltsrechts näher
betrachtet werden, auch aus der rechtssystematischen Betrachtung ergeben sich Argumente für Reformen des Unterhaltsvorschussgesetzes, zum Beispiel bei der Kindergeldanrechnung und der Wegfall des Leistungsanspruchs bei Eheschließung des betreuenden Elternteiles.
a. Altersgrenze anheben und Höchstbezugsdauer
Im Jahr 2014 endete für mehr als ein Drittel der beendeten Leistungsbezüge von Unterhaltsvorschuss der Leistungsbezug nicht deshalb, weil der unterhaltspflichtige Elternteil
die Zahlungen aufnahm, sondern weil das Kind entweder das zwölfte Lebensjahr vollendet
oder die Höchstbezugsdauer von 72 Monaten ausgeschöpft hatte. Das Argument, dass das
Unterhaltsvorschussgesetz lediglich eine temporäre Unterstützung leisten soll und nicht
auf Dauer angelegt sein soll, überzeugt im Einzelnen nicht. Es besteht rechtspolitischer
Handlungsbedarf, weil die Realität der Kindesunterhaltszahlungen zumindest ahnen lässt,
dass die unterhaltspflichtigen Elternteile mit ihren Verpflichtungen überfordert sind (Lenze
2014, S. 77). Wenn die Lebenswirklichkeit so aussieht, dass in vielen Fällen der Unterhalt
entweder gar nicht gezahlt wird oder in zu geringer Höhe bemessen ist, muss das Konzept
der temporären Unterstützung grundlegend überdacht werden (so auch Deutscher Verein
2012, S. 56). Auch aus der gleichheitsrechtlichen Perspektive wird kritisiert, dass die
gewählten Grenzen Höchstbezugsdauer und Altersgrenze kaum zu begründen sind (Lenze
2014, S. 12). Es ist nicht nachvollziehbar, warum die Achtjährige, deren Eltern nie zusammengelebt und die noch nie Unterhalt erhalten hat, den Anspruch auf Unterhaltsvorschuss
bereits ausgeschöpft hat, während die Achtjährige, deren Eltern frisch geschieden sind in
der gleichen Situation die Leistung erhalten kann. Ebenfalls zu begründen wäre, warum ein
Vierzehnjähriger keinen Unterhaltsvorschuss erhalten kann, ein Vierjähriger aber schon.
Die Stärkung der Bedeutung des Unterhaltsvorschusses, indem man ihn zu einer Leistung
ausbaut, die für alle Kinder den ausfallenden Mindestunterhalt vorschießt, wäre ein wichtiger Schritt für die Unterstützung Alleinerziehender durch eine Verbesserung ihrer Einkommenssituation.
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Die volle Kindergeldanrechnung, wie sie das Unterhaltsvorschussrecht seit 2008 vornimmt,
ist problematisch. Der Unterhaltsvorschuss hat den Zweck, den nicht gezahlten Kindesunterhalt oder zu niedrigen Kindesunterhalt, der den Mindestbedarf nicht deckt, durch einen
Vorschuss. auszugleichen Es handelt sich lediglich um eine staatliche Vorschussleistung,
die im Regressweg vom Barunterhaltspflichtigen wieder eingefordert werden kann (Schirrmacher 2010, S. 237). Deshalb wurde vor der Reform wie im Kindesunterhaltsrecht nur
das hälftige Kindergeld von der Höhe der Unterhaltsvorschussleistung abgezogen, diese
Regelung war konsequent systematisch dem Kindesunterhaltsrecht nachgebildet.[4] Seit
1.1.2008 gilt im Unterhaltsvorschussgesetz die volle Anrechnung des Kindergeldes auf
den Unterhaltsvorschuss. Es wird also auch der hälftige Kindergeldanteil des betreuenden
Elternteils abgezogen. Dies ist im Zusammenhang mit den Grundsätzen des Kindesunterhaltsrechts betrachtet eine widersprüchliche Regelung. Denn der Unterhaltsvorschuss ist
ein Vorschuss auf den nicht gezahlten Kindesunterhalt mit Regressregeln; er wird unabhängig vom Einkommen des betreuenden Elternteils gewährt und ist nicht bedürftigkeitsgeprüft. Es kann deshalb rechtssystematisch nicht begründet werden, warum der betreuende
Elternteil im Unterhaltsvorschuss die ihm zustehende Hälfte des Kindergeldes einsetzen
muss, obwohl dieser die Betreuung leistet und es bei regulärer Kindesunterhaltszahlung
durch den anderen Elternteil nicht müsste. Aufgrund des Abzugs des vollen Kindergeldes
hat sich zum Beispiel die Kindergelderhöhung zum 1.1.2009 so ausgewirkt, dass die Höhe
der Unterhaltsvorschussleistungen abgesunken ist. Jede weitere Kindergelderhöhung
kommt bei Alleinerziehenden im Unterhaltsvorschussbezug nicht an. Die volle Kindergeldanrechnung sollte schnellstmöglich rückgängig gemacht werden. Im Jahr 2016 würde
sich damit die Unterhaltsvorschussleistung auf 240 Euro für Kinder bis zu sechs Jahren
und 289 Euro für Kinder zwischen sechs und (unter) zwölf Jahren erhöhen.
c. Eheschließung/Verpartnerung als
Leistungsausschlusskriterium überdenken
Ein Anspruch auf den Unterhaltsvorschuss besteht nur, wenn der Elternteil, bei dem das
Kind lebt ledig, verwitwet oder geschieden ist (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 UVG). Ist sie bzw. er verheiratet oder in eingetragener Lebenspartnerschaft verpartnert, muss ein dauerhaftes Getrenntleben (§ 1567 BGB) vorliegen. Damit sind Kinder, deren alleinerziehender Elternteil
eine neue Ehe oder eingetragene Lebenspartnerschaft eingeht, vom Anspruch auf den Un-
Das Kindergeld wird grundsätzlich an den Elternteil ausgezahlt, bei dem das Kind lebt. Eine
Auszahlung des Kindergeldes an die Eltern jeweils zur Hälfte ist nicht möglich. Stattdessen wird
im Kindesunterhaltsrecht bei der Festsetzung der Höhe des Barunterhalts für das Kind das halbe
Kindergeld, das dem Barunterhaltspflichtigen zusteht, abgezogen, denn es mindert den Barbedarf
des Kindes. Die andere Hälfte des Kindergeldes, die dem betreuenden Elternteil zusteht, verbleibt
bei diesem, da dieser Elternteil seine Unterhaltspflicht durch Betreuung erfüllt.
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terhaltsvorschuss ausgeschlossen, auch wenn durch die Eheschließung/Verpartnerung ihres
alleinerziehenden Elternteils keine Änderung der kindesunterhaltsrechtlichen Situation
eintritt.[5] EhepartnerInnen oder eingetragene LebenspartnerInnen haben nämlich keine
Unterhaltspflicht für das Kind der Partnerin/des Partners. Ähnliche Regelungen bestehen
im Rahmen der Bedarfsgemeinschaft im SGB II, wo im Rahmen der Einstandspflicht auch
eine Anrechnung von Einkommen- und Vermögen auf den ungedeckten Bedarf der Kinder
der Partnerin/des Partners erfolgt (dies gilt für Ehen, eingetragene Lebenspartnerschaften
und die sogenannte eheähnliche Gemeinschaft). Auch diese Regelungen werden kritisiert,
weil sie sozialrechtlich eine Einstandspflicht begründen, die mit keiner familienrechtlichen
Unterhaltsverpflichtung korrespondiert (Wersig 2012, S. 330). Im Rahmen von bedürftigkeitsgeprüften Leistungen mag die Auffassung des Gesetzgebers, auch unabhängig von den
familienrechtlichen Wertungen seien alle tatsächlich zur Verfügung stehenden Mittel auch
zu berücksichtigen, allerdings noch mehr zu überzeugen, als im Kontext des Unterhaltsvorschusses. Im Rahmen des Unterhaltsvorschussgesetzes, das eben keine bedürftigkeitsgeprüfte Sozialleistung ist, spricht einiges dafür, die Eheschließung bzw. Verpartnerung mit
einer anderen Person als dem anderen Elternteil des Kindes nicht zu einem Ausschluss von
der Leistung führen zu lassen. Die Barunterhaltspflicht des anderen Elternteiles besteht
weiter, die Situation und die Notwendigkeit der Vorleistung des Staates verändert sich
durch die Ehe/Lebenspartnerschaft also so betrachtet nicht. Ob sich die wirtschaftliche Situation des Kindes dadurch tatsächlich ändert, wird im Rahmen des Unterhaltsvorschussgesetzes auch nicht geprüft. Ein Verzicht auf diesen Leistungsausschluss wäre im Rahmen
einer Vereinheitlichung des Unterhaltsvorschusses mit kindesunterhaltsrechtlichen Wertungen nur konsequent (so auch Deutscher Verein 2012, S. 54).
Diese Regelung wurde vom Bundesverfassungsgericht als verfassungsgemäß angesehen, vgl.
BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004, Az: 1 BvL 13/00.
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5. Vollzugsaufwand verringern: Vorrang
des Unterhaltsvorschusses gegenüber
dem SGB II abschaffen?
Kritik am Unterhaltsvorschussgesetz besteht in Bezug auf den mit der Leistung verbundenen Vollzugsaufwand. Der Bundesrechnungshof und eine Reihe von Landesrechnungshöfen
kritisieren dabei vor allem den Vorrang des Unterhaltsvorschusses vor Leistungen nach
dem SGB II (vgl. Bundesrechnungshof 2012, ORH 2006, S. 132, LRH NRW 2007, S.
282, RH Hamburg 2008, S. 4). Der Unterhaltsvorschuss muss beantragt und in Anspruch
genommen werden, wenn ein Anspruch darauf besteht. Alleinerziehende mit keinem oder
geringem Einkommen und ausfallendem Kindesunterhalt müssen also zwei Anträge auf Sozialleistungen (Unterhaltsvorschuss und Leistungen nach dem SGB II) parallel stellen, die
auch von zwei zuständigen Leistungsträgern bearbeitet werden müssen. Im Ergebnis haben
sie aber nicht mehr Geld zur Verfügung, denn der Unterhaltsvorschuss wird als vorrangige
Sozialleistung auf den Bedarf des Kindes im SGB II angerechnet. Außerdem werden die
maximal 72 Monate Anspruch auf den Unterhaltsvorschuss so „verbraucht“ und stehen für die Zeiten, in denen keine Grundsicherungsleistungen benötigt werden, nicht zur
Verfügung. Das Ergebnis sei „intransparent und ineffizient“, Verwaltungsaufwand ohne
Wirkung für die Betroffenen, „Leistungsträger und Leistungsberechtigte“ seien „belastet“ (Bundesrechnungshof 2012, S. 18). Der Bundesrechnungshof empfiehlt deshalb, eine
Regelung zu treffen, die den Bezug von Unterhaltsvorschuss bei SGB II Leistungsbezug
ausschließt, um damit den Vollzugsaufwand der Kommunen zu reduzieren (Bundesrechnungshof 2012, S. 19).
Diese Auffassung geht davon aus, dass es für Alleinerziehende keinen Unterschied macht,
ob sie Leistungen nach dem SGB II beziehen oder Leistungen nach dem Unterhaltsvorschussgesetz. Sie verkennt die unterschiedlichen Zielrichtungen beider Leistungen und
auch die Rahmenbedingungen und Grundannahmen der Leistungserbringung. Das Unterhaltsvorschussgesetz ist keine reine Sozialleistung, sondern eine familienpolitische Leistung für die Kinder von Alleinerziehenden, die die Mitverantwortung des zweiten Elternteils für die Existenzsicherung des Kindes in den Mittelpunkt stellt. Alleinerziehende sollen
in der Lebenssituation, in der der andere Elternteil der Verpflichtung zur Zahlung von
Kindesunterhalt nicht oder nur teilweise nachkommen kann, unterstützt werden. Deshalb
spielt die Hilfebedürftigkeit des betreuenden Elternteils, die im SGB II im Zentrum steht,
auch keine Rolle, im Gegensatz zum SGB II ist die Unterhaltsvorschussleistung unabhängig vom Einkommen des betreuenden Elternteiles. Deshalb ist der Unterhaltsvorschuss
wegen des Entfallens der Prüfung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse des alleinerziehenden Elternteils auf der Seite der Leistungsgewährung auch eine eher unbürokratische Leistung. Der Unterhaltsvorschuss soll auch zu einer dauerhaften Unterhaltssicherung beitragen, indem der andere Elternteil zur Aufnahme von Unterhaltszahlungen
bewegt wird (Schirrmacher 2012, S. 247). Die Leistungen nach dem SGB II stellen die
15 / 31
Beendigung der Hilfebedürftigkeit der Alleinerziehenden durch ihre Arbeitsmarktintegration in den Mittelpunkt. Zwar ist auch im SGB II ein Rückgriff möglich, dieser spielt aber
eine eher nachrangige Rolle. Durch die Entflechtung von SGB II und Unterhaltsvorschuss
würde nicht gezahlter Unterhalt als Ursache für Hilfebedürftigkeit noch stärker als jetzt
aus dem sozialpolitischen Bewusstsein verschwinden. Hinzu kommt, dass (je nach Ausgestaltung der Neuregelung und der Verwaltungspraxis) durch ein Ende des Vorrangs des
Unterhaltsvorschusses die Zahl der Alleinerziehenden im SGB II möglicherweise noch ansteigen würde.[6] Gleichzeitig würde der Unterhaltsvorschuss in der sozialen Wirklichkeit
an Bedeutung verlieren, was die Frage nach seiner Zukunft aufwirft. Diese Fragen wären
bei einer Neujustierung des Verhältnisses von Unterhaltsvorschuss und SGB II zu berücksichtigen. Die an sich sinnvolle Forderung von Anne Lenze, Alleinerziehende sollten die
Möglichkeit haben, sich die Zeiten des Unterhaltsvorschusses „aufzusparen“ (Lenze 2014,
S. 77) bis der SGB II-Leistungsbezug endet, geht so lange ins Leere, wie der Anspruch auf
Unterhaltsvorschuss mit der Vollendung des zwölften Lebensjahres ebenfalls endet. Das
Problem, dass Alleinerziehende in einer SGB II-Sozialleistungsfalle stecken und sich ihr
nur schwer entziehen können (ebd., S. 13), würde durch einen Ausschluss des Unterhaltsvorschusses bei SGB II-Bezug nicht beendet. Vielmehr sollte darauf hingewirkt werden,
dass zum Beispiel durch die Kombination von eigenem Einkommen, Wohngeld, Unterhaltsvorschuss und ggf. Kinderzuschlag mit einem Alleinerziehendenmehrbedarf[7] realistische
Möglichkeiten bestehen, den SGB II-Leistungsbezug zu beenden.
Es müsste zum Beispiel sichergestellt sein, dass eine Vergleichsrechnung erfolgt, ob durch
Unterhaltsvorschuss und Wohngeld eine Hilfebedürftigkeit im Sinne des SGB II vermieden werden
könnte, damit die Zahl der sogenannten AufstockerInnen im SGB II-Leistungsbezug nicht weiter
Vgl. Stichnoth 2016, S. 29 ff.
16 / 31
6. Rückgriff gegenüber
Unterhaltspflichtigen verbessern
Die niedrigen Rückholquoten[8] legen die Frage nahe, welche Maßnahmen zu ihrer Erhöhung durch einen verbesserten Rückgriff bei den unterhaltspflichtigen Elternteilen getroffen werden können. Das ist nicht nur von fiskalischem Interesse, die möglichst effiziente
Durchsetzung bestehender Ansprüche auf Kindesunterhalt ist auch für die Akzeptanz
dieser Regelungen wichtig. Sie ist auch von symbolischer Bedeutung, denn sie drückt den
Stellenwert aus, der politisch und gesellschaftlich der finanziellen Verantwortung für die
eigenen Kinder beigemessen wird. Im folgenden Abschnitt wird zusammengefasst, welche
Gründe für niedrige Rückholquoten bestehen, welche Faktoren den Rückgriff verbessern
können und ob Veränderungen der Finanzierung der Arbeit der Kommunen an der Durchsetzung des Rückgriffs sinnvoll wären.
a. Gründe für niedrige Rückholquoten und
Ein wichtiger Grund für niedrige Rückholquoten ist die fehlende Leistungsfähigkeit der
Unterhaltspflichtigen oder die fehlende Durchsetzbarkeit von bestehenden Unterhaltsansprüchen aus der Vergangenheit, weil aktuell keine Zahlungsfähigkeit besteht. Der
Rückgriff beim anderen Elternteil ist also auf zwei Ebenen einer Restriktion ausgesetzt:
Der Unterhaltsanspruch muss überhaupt bestanden haben und er muss zum späteren
Zeitpunkt durchsetzbar sein. In Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit, einem hohen Anteil
von Beschäftigung im Niedriglohnsektor und hohen SGB II-Quoten, werden die Kommunen
also Schwierigkeiten haben, die Rückholquoten enorm zu steigern. Hinzu kommen die Fälle, in denen der andere Elternteil verstorben, unbekannt oder der Aufenthaltsort nicht zu
ermitteln ist. Genauere Aussagen dazu, welchen Stellenwert diese beschriebenen Faktoren
genau einnehmen und wo durch Verbesserungen der Verwaltungspraxis Erhöhungen der
Rückholquoten möglich wären, sind schwer möglich, weil die veröffentlichten Daten solche
Rückschlüsse nicht zulassen. Der Bundesrechnungshof geht (ohne Offenlegung der Grundlagen für diese Annahme) davon aus, dass zu zwei Dritteln ein Rückgriff nicht möglich ist,
weil entweder kein Unterhaltsanspruch besteht oder wegen nachträglicher Zahlungsunfähigkeit nicht durchgesetzt werden kann und demnach bei optimaler Ausschöpfung der
rechtlichen Rückgriffmöglichkeiten eine Steigerung der Rückholquote auf etwa 33 Prozent
möglich wäre (BT Ausschussprotokoll 17/85, S. 17, vgl. auch RH Saarland 2003, S. 75).
In einer aktuellen Antwort auf eine kleine Anfrage führt die Bundesregierung aus, dass ihr
Die Rückholquote beschreibt, wie viele Einnahmen aus § 7 UVG den Ausgaben für den
Unterhaltsvorschuss in einem Jahr gegenüberstehen.
17 / 31
keine Erkenntnisse darüber vorliegen, in wie vielen Fällen trotz Leistungsfähigkeit kein
Kindesunterhalt gezahlt wird und in wie vielen Fällen die fehlende Leistungsfähigkeit die
Ursache für den Ausfall des Kindesunterhaltes ist (BT-Drs. 16/5888, S. 2). Ohne genauere
empirische Erkenntnisse darüber, warum Kindesunterhalt so häufig nicht gezahlt wird und
welche finanziellen und sonstigen Transfers zwischen den Haushalten stattfinden, ist die
Diskussion über Verbesserungen des Rückgriffs darauf angewiesen, an den Punkten anzusetzen, die das Verwaltungshandeln betreffen.
Die Erfahrungen der Prüfungen des Bundesrechnungshofes und der Landesrechnungshöfe
zeigen, dass bei der schwierigen und rechtlich anspruchsvollen Materie Fehlerquellen auf
der Verwaltungsebene bestehen, die beseitigt werden können. Der auf das Land übergegangene Unterhaltsanspruch muss durch die Kommunen auch unter Ausschöpfung der zur
Verfügung stehenden rechtlichen Mittel durchgesetzt werden, damit die entsprechenden
Einnahmen fließen. Die Rechtsmaterie Kindesunterhalt und der Rückgriff selbst stellen
eine Herausforderung dar, für die es gut geschultes Personal braucht. Der Rückgriff gegen
Angehörige von Sozialleistungsempfängern gehört zu den schwierigsten Regelungsmaterien, weil unterhaltsrechtliche und sozialrechtliche Kenntnisse benötigt werden. Die Behörde muss zum Beispiel, wie es das Kind auch müsste, zunächst ein unterhaltsrechtliches
Verfahren anstrengen (einen Titel beantragen oder direkt auf Unterhalt klagen). Es sind
also nicht nur sozialrechtliche, sondern auch familienrechtliche Fragen und Gesetze (BGB,
FamFG, ZPO) berührt (vgl. Darstellung der Anforderungen und verschiedenen möglichen
Arbeitsprozesse: Arbeitsgruppe UVG 2015). Zuletzt wurde mit der Einführung des § 6
Abs. 6 UVG eine Möglichkeit geschaffen, sich bei fehlender Kooperation des unterhaltspflichtigen Elternteils über das Bundeszentralamt für Steuern Informationen über dessen
Einkommens- und Vermögensverhältnisse zu verschaffen. Der aktueller Bericht der Bundesregierung über den Erfolg dieser Norm (Evaluationszeitraum 2013 bis 2015) ergab,
dass diese Reform insofern zu Verbesserungen des Rückgriffs geführt hat, indem bei 16
Prozent aller Kontenabfragen Konten gefunden wurden, die vorher nicht bekannt waren
und daraus auch Einnahmen aus dem Rückgriff resultierten (BT-Drs. 18/7700, S. 13).
Diese kleine Erfolgsmeldung zeigt zumindest, dass es in der Praxis durchaus Bestrebungen gibt, die Inanspruchnahme durch die Unterhaltsvorschussstellen zu vermeiden, denen
mit engagierter Durchsetzung des Rückgriffs unter Einsatz aller verfügbaren rechtlichen
Mittel begegnet werden muss.
Die Kritik der ausgewerteten Prüfberichte zeigt Beispiele auf, wie Fehler bei der Durchsetzung der übergegangenen Ansprüche zu Mindereinnahmen führen können. An dieser Stelle,
so die Argumentation der Prüfberichte, kann durch eine angemessene personelle Ausstattung und eine gute Steuerung der Prozesse eine Verbesserung der Rückholquoten erreicht
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Eine gemessen an der tatsächlichen Leistungsfähigkeit der unterhaltspflichtigen Elternteile „gute“ Rückholquote kann nur durch richtige Anwendung der bestehenden gesetzlichen Regelungen zur Geltendmachung des Rückgriffs, der Möglichkeiten zur Bußgeldverhängung des Unterhaltsvorschussgesetzes, sowie durch einen regelmäßigen Kontakt der
Unterhaltsvorschussstelle zu den unterhaltspflichtigen Elternteilen erreicht werden. Diese
Aussagen stützen sich auf die für diese Studie ausgewerteten Prüfberichte des Bundesrechnungshofes und der Landesrechnungshöfe (vgl. Anhang Quellen) und die Ergebnisse eines
Modellprojektes im Landkreis Osnabrück (Schirrmacher 2012).
Demnach sind häufige Fehlerquellen, die zu Mindereinnahmen führen:
–– Verzicht auf die Heranziehung von Unterhaltspflichtigen im Ausland (Bundesbeauftragter 2015, S. 57)
–– keine Feststellung des tatsächlichen Aufenthaltsortes des unterhaltspflichtigen Elternteiles (LRH NRW 2007, S. 280)
–– Verzicht auf den Nachweis fehlender Leistungsfähigkeit bei SGB II-Bezug der unterhaltspflichtigen Person und damit möglicherweise auf Einnahmen (Landesrechnungshof Nds 2015, S. 57)
–– Nichtbeachtung von Terminen blieb für die Betroffenen folgenlos (LRH Nds 2015, S.
–– keine Überwachung von Zahlungsaufforderungen und Mahnungen, wegen fehlender
Wiedervorlagetermine wurden diese nicht weiter verfolgt (Bundesbeauftragter 2007,
–– keine jährliche Geltendmachung der übergegangenen Unterhaltsansprüche, dadurch
Inkaufnahme der Verwirkung von Ansprüchen (Landesrechnungshof Nds 2015, S.
58, LRH NRW 2007, S. 280)
–– keine konsequente und zeitnahe Titulierung und Vollstreckung des Unterhaltstitels
(Landesrechnungshof Nds 2015, S. 57, LRH NRW 2007, S. 280, 281)
–– Verzicht auf die Erhebung von Verzugs- und Stundungszinsen (Bundesbeauftragter
2015, S. 58, Landesrechnungshof Nds 2015, S. 58)
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–– fehlende Prüfung der tatsächlichen Höhe einer Zahlungsverpflichtung, pauschale Vereinbarung von Ratenzahlungen mit zahlungsinteressierten Unterhaltspflichtigen[9]
Auch die Richtlinien des BMFSJ (Stand: 1.1.2016) zur Durchführung des Unterhaltsvorschussgesetzes stellen an den Anfang der Ausführungen zu § 7 UVG die Feststellung: „Ein
effektives Rückgriffsverfahren scheitert oftmals an der nicht rechtzeitigen Ermittlung von
Wohnanschrift, Einkünften, Arbeitgeber etc. des familienfernen Elternteils.“ (BMFSFJ
2016, S. 72).
Die Erfahrungen eines Modellprojektes aus dem Landkreis Osnabrück zeigen, dass Kontinuität in der Sachbearbeitung, regelmäßige Fortbildungen, Teamarbeit, Unterstützung
durch die Rechtsabteilung und ein regelmäßiger Austausch in den Unterhaltsvorschussstellen wichtige Faktoren für die Qualität der Arbeit sind (Schirrmacher 2012, S. 244).
Darüber hinaus wird aus dem Projekt geschlussfolgert, dass die Rolle der Unterhaltsvorschussstelle auch sein kann, die unterhaltspflichtige Person langfristig durch persönlichen
Kontakt und eine Mischung aus rechtlicher und persönlicher Ansprache (mündliches und
schriftliches Erinnern an Zahlungen, befristete Vereinbarung von Ratenzahlungen) zur
langfristigen Sicherung des Unterhalts zu motivieren (Schirrmacher 2012, S. 245).
Alle dargestellten Maßnahmen erfordern eine Entscheidung der Kommune über eine ausreichende personelle Ausstattung der Unterhaltsvorschussstelle. Diese personelle Ausstattung lässt sich in Fallzahlen pro BearbeiterIn abbilden, empfohlen wird in Niedersachsen
eine Fallzahl pro Vollzeitstelle von 370 (Landesrechnungshof Nds 2015, S. 59), in einem
Bericht aus dem Jahr 2006 aus Bayern werden Fallzahlen pro Vollzeitstelle von bis zu
1.187 als Negativbeispiele genannt (ORH 2006, 35.1). Der Bayerische Oberste Rechnungshof ging damals davon aus, dass „bei Fallzahlen von deutlich mehr als 600 Fällen pro
Vollzeitkraft ein ordnungsgemäßer Rückgriff beim Unterhaltsschuldner in der Regel nicht
mehr gewährleistet“ ist (ebd., 35.1).
c. Erfolgsfaktor Finanzierung der
Die Kosten der Unterhaltsvorschussleistung werden grundsätzlich zu einem Drittel vom
Bund und zu zwei Dritteln von den Ländern getragen (§ 8 S. 1 UVG). § 8 S. 2 UVG stellt
es den Ländern frei, die Kommunen in angemessenem Umfang an den Kosten zu beteiligen.
Von dieser Möglichkeit haben die Bundesländer in unterschiedlichem Ausmaß Gebrauch
gemacht, von einem Verzicht auf einen kommunalen Anteil (Bayern) bis hin zu NRW, wo
LRH NRW 2007, S. 280: „Zeigten Unterhaltspflichtige „Zahlungsinteresse“ wurde ohne weitere
Prüfung der Voraussetzungen Ratenzahlung vereinbart. Damit war die Angelegenheit oft für Jahre
erledigt. Soweit ratenweise Zahlung vereinbart worden war, konnte nicht immer festgestellt werden,
ob die Höhe der Raten unter Berücksichtigung der tatsächlichen Einkommensverhältnisse des
Unterhaltspflichtigen festgesetzt worden war und in gewissen Zeitabständen überprüft wurde.“
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die Kommunen 80 Prozent der Kosten des Länderanteils tragen und 80 Prozent des Länderanteils der Einnahmen aus dem Rückgriff erhalten, sind alle Varianten vertreten. Abbildung 2 zeigt die Variationen der landesrechtlichen Regelungen auf und informiert über die
letzte bekannte Rückholquote im Jahr 2014. Dabei sollte allerdings beachtet werden, dass
andere Faktoren die Rückholquoten beeinflussen, wie beispielsweise Arbeitslosenzahlen,
Anzahl der Menschen im Grundsicherungsbezug, sowie das regionale Lohnniveau und die
direkte Verknüpfung der Finanzierungsregeln mit der Rückholquote die Problematik nur
extrem verkürzt darstellt.
Anspruchsinhaber des übergegangenen Unterhaltsanspruchs ist das Bundesland, in dem
die Leistung erbracht wurde. Die Kommunen machen den Rückgriffanspruch des Landes
geltend. An dieser Stelle wird ein Teil des Problems sichtbar: Der finanzielle Anreiz für die
Kommunen, sich um den Rückgriff zu bemühen, ist unter Umständen nur gering, wenn die
erreichten Einnahmen ihnen nicht zugute kommen und ggf. nicht ausreichend zur Deckung
der Personalkosten beitragen (Schirrmacher 2012, S. 244, Eichenhofer 2002, S. B39,
Gröpl 1998, S. 2394 konstatierte noch für die alte Rechtslage: „Je geringer der kommunale Verwaltungsaufwand ausfällt, je weniger die Kommunen gegen säumige Unterhaltsschuldner unternehmen, desto wirtschaftlicher handeln sie für den Kommunalhaushalt!“,
so auch Lenze/Funcke 2016, S. 26).
Die personelle Ausstattung hat auch nach einer aktuellen Einschätzung des Präsidenten des
Bundesrechnungshofes in seiner Funktion als Bundesbeauftragter für die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung einen wesentlichen Einfluss auf niedrige Rückholquoten: „Erhebungen
in mehreren Unterhaltsvorschussstellen eines Landes ergaben, dass die Personalsituation
teilweise keine ordnungsgemäße Rückgriffbearbeitung zulässt. Die verwendete Software
war nur bedingt geeignet, Rückgriffe wurden teilweise nicht rechtzeitig und konsequent
bearbeitet. Ein Überblick über die offenen Forderungen fehlte. (...) Die von den Ländern in
den Gesetzesvollzug eingeschalteten Kommunen haben ein Interesse daran, den mit dem
Rückgriff verbundenen Vollzugsaufwand so gering wie möglich zu halten. Das BMFSFJ
geht davon aus, dass die Einnahmen aus Rückgriffen bei einer konsequenteren Bearbeitung deutlich steigen würden. Für ein wesentliches Hindernis hält es die geringe Personalausstattung der Unterhaltsvorschussstellen. Es wirkt gleichwohl nicht darauf hin, dass
die Länder die pflichtgemäße Bearbeitung der Rückgriffe ausreichend kontrollierten und
durchsetzen.“ (Bundesbeauftragter 2015, S. 58). Aufgrund des Selbstverwaltungsrechtes
der Gemeinden, so eine Stellungnahme des zuständigen Ministeriums zum Prüfbericht des
Landresrechnungshofes in NRW, seien die Einflussmöglichkeiten auf die personelle Ausstattung der Unterhaltsvorschussstellen gering (LRH NRW 2007, S. 285).
Verschiedene Wege sind denkbar, diesem Problem zu begegnen. In Bayern existiert eine
zentrale Zuständigkeit für die Geltendmachung von übergegangenen Ansprüchen nach dem
UVG bei den Fiskalaten (Rechtsabteilungen) des Landesamtes für Finanzen, die Durchsetzungsbehörden im UVG sind (§ 2 Abs. 8 VertrV). In den regelmäßigen Pressemitteilungen
zu den aktuellen bayrischen Rückgriffszahlen findet sich regelmäßig der Satz: „Unser
Erfolgsrezept liegt darin, dass wir die Spezialisten der bayerischen Finanzverwaltung mit
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einschalten.“.[10] Niedersachsen hat im Jahr 2002 ein „Anreizsystem“ eingeführt, das
einen Finanzierungsanteil von 20 Prozent für die Kommunen bei der Finanzierung der Aufgaben vorsieht, aber keinen Landesanteil am Rückgriff (§ 8 NfVG), bei einer Rückholquote
von 30 Prozent können die Kommunen so ihren Anteil an den Ausgaben für den Unterhaltsvorschuss finanzieren (LRH Nds 2015, S. 59).
Übersicht der landesrechtlichen Regelungen zur Ausführung des
Unterhaltsvorschussgesetzes
an den Kosten der Unterhaltsvorschussleistungen
Beteiligung der Kommunen an den Einnahmen
aus § 7 UVG
im Landesdurchschnitt
BadenWürttemberg1
Landkreise, Stadtkreise
und Gemeinden mit
1/3 der Ausgaben
1/3 der Einnahmen
Jugendämter der
kreisfreien Gemeinden
und der Landkreise
Örtliche Träger der
Jugendhilfe – auch
für § 7
Amt für Soziale Dienste,
Stadtgemeinde Bremerhaven: Magistrat
Jugendamt – auch für
Landkreise und kreisfreie Städte (Oberbürgermeister)
Landkreis und Gemeinden mit Jugendamt
2/3 (1/3 Bundesanteil wird
an das Land abgeführt)
NordrheinWestfalen7
80% des Landesanteiles von
2/3 der Kosten
80% des Landesanteiles
von 2/3 der Einnahmen
RheinlandPfalz8
und kreisangehörige
Städte mit Jugendamt
Stadtgemeinden führen
9/12 der Einnahmen aus
§ 7 UVG an das Land ab
(inkl. Bundesanteil)
Vgl. Pressemitteilung von Familienministerin Müller vom 3.8.2015, http://www.stmas.bayern.de/
presse/pm1508-185.php (letzter Zugriff: 25.07.2016).
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Saarland9
Kommunale Gebietskörperschaften als Träger
16,66% (2/12)
4/12 Bundesanteil sind
an das Land abzuführen,
Einnahmen sind in der
Höhe abzuführen, in der
diese Beträge die von den
zuständigen Stellen zu
tragenden Kostenanteile
Landkreise, kreisfreie
Städte – auch für § 7
41 Prozent der eingezogenen Beträge werden
SachsenAnhalt11
Landkreis, kreisfreie
mit Jugendamt – auch
Kreise (Landräte)
Städte auch für § 7
50 Prozent des Landesanteils von 2/3 der Kosten
100 Prozent des Landesanteiles von 2/3 der
Abbildung 2, Quelle: Eigene Darstellung, Landesrecht Stand 1.1.2016, UVG Statistiken des BMFSFJ aus
BT-Drs. 18/5888. Nicht alle Länder haben Regelungen zum Finanzierungsanteil der Kommunen oder einem
Anteil der Kommunen an den Einnahmen getroffen. (1) § 2 Gesetz zur Durchführung des Unterhaltsvorschussgesetzes Baden-Württemberg. (2) Art. 62 Gesetz zur Ausführung der Sozialgesetze (AGSG). (3) § 2 Unterhaltsvorschuss-Ausführungsgesetz Bremen. (4) § 52 Hessisches Kinder- und Jugendhilfegesetzbuch (HKJGB).
(5) § 4 Unterhaltsvorschussgesetz-AusführungsG MV. (6) § 8 Niedersächsisches Finanzverteilungsgesetz
(NFVG). (7) Gesetz zur Ausführung des Unterhaltsvorschussgesetzes NRW. (8) § 1 Unterhaltsvorschussausführungsgesetz Rheinland-Pfalz. (9) Gesetz Nr. 1468 über die Zuständigkeit nach dem Unterhaltsvorschussgesetz. (10) Sächsisches Aufgabenübertragungsgesetz zum Unterhaltsvorschussgesetz. (11) § 24 Familienund Beratungsstellenfördergesetz Sachsen-Anhalt - FamBeFöG LSA. (12) § 4 Thüringer Ausführungsgesetz
zum Unterhaltsvorschußgesetz.
Der Bundesbeauftragte für die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung sieht das Problem in der
Verzahnung der Finanzströme von Bund und Ländern und empfiehlt eine Entflechtung, also
„den Ländern bei ausreichender Finanzausstattung die volle Finanzierungsverantwortung
zu übertragen“ (Bundesbeauftragter 2007, S. 110 und 2015, S. 58). Da die Bundesebene
trotz Finanzierungsanteil kaum Möglichkeiten der Steuerung der effizienten Durchführung
des Gesetzes habe, sollte Finanzierung und Verantwortlichkeit nach dieser Auffassung in
die Hand der Länder gegeben werden. Damit ist wohl auch die Hoffnung verbunden, dass
die Länder ohne den Bundesanteil ein stärkeres Interesse an einer effizienten Durchführung des Gesetzes haben könnten (Bundesbeauftragter 2007, S. 109).
Insgesamt wird deutlich, dass die Rückholquoten kein Instrument sind, um einen Ausbau
des Unterhaltsvorschusses zu einer Unterstützungsleistung für alle Alleinerziehendenfamilien zu finanzieren. Wie weit die Rückholquoten durch angemessene Personalausstattung
und optimierte Prozesse der Rückgriffbearbeitung verbessert werden können, wird regional
unterschiedlich sein, ist aber auch mit den vorliegenden Informationen kaum zu beziffern.
Eine Optimierung der Rückholquoten ist allerdings ohne angemessene personelle Ausstattung und entsprechende Bemühungen um den Rückgriff auch nicht zu realisieren. Eine Op-
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timierung der Finanzströme, die mit dem Unterhaltsvorschussgesetz verbunden sind, sollte
also als ein Schlüssel zur Verbesserung der Rückholquoten weiter diskutiert werden. Die
Unterstützung der für den Rückgriff zuständigen Verwaltungseinheiten durch spezialisierte
Rechtsabteilungen, oder die Einrichtung regional übergreifender Zuständigkeiten für den
Rückgriff ist ebenfalls denkbar bzw. zu empfehlen.
24 / 31
1. Unterhaltsvorschuss ausbauen
umgewandelt werden, die dauerhaft (bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres und ohne Begrenzung des Leistungsbezugs auf 72 Monate) zumindest das sächliche Existenzminimum
des Kindes absichert. Eine solche Reform würde gezielt die finanzielle Situation von Alleinerziehendenfamilien, die keinen Kindesunterhalt erhalten, verbessern. Die Anrechnung des
Kindergeldes auf den Unterhaltsvorschuss in voller Höhe sollte durch eine Rückkehr zur
hälftigen Kindergeldanrechnung, wie im Kindesunterhaltsrecht auch, ersetzt werden.
2. Möglichkeiten der Steigerung der Rückholquoten
gegenüber unterhaltspflichtigen Elternteilen
Durch die Beteiligung der Länder an der Finanzierung des Unterhaltsvorschusses ist die
größte Hürde für diese vorgeschlagene Reform die Einigung zwischen Bund und Ländern
über die damit verbundenen Kosten. Deshalb wird politisch die Steigerung der Rückholquote in der Regel thematisiert, wenn es um Reformen beim Unterhaltsvorschuss geht. Eine
Finanzierung eines Ausbaus des Unterhaltsvorschusses allein über eine Verbesserung der
Rückholquoten ist allerdings nicht realistisch. Die Rückholquote beschreibt das Verhältnis
der Einnahmen aus dem Rückgriff gegenüber unterhaltspflichtigen Elternteilen gegenüber
den Ausgaben für den Unterhaltsvorschuss in einem Jahr. Im Jahr 2015 lag die Rückholquote bundesweit bei nur 23 Prozent. Das bedeutet allerdings nicht, dass 100 Prozent
Rückholquote überhaupt erreicht werden können, denn nicht alle Elternteile sind bekannt
oder noch am Leben. Zudem kann die unterhaltsrechtliche Leistungsfähigkeit fehlen und
damit den Rückgriff ausschließen, darüber hinaus sind andere Durchsetzungshindernisse
für den Rückgriff denkbar.
Das Wissen darüber, warum so häufig kein Kindesunterhalt gezahlt wird, ist sehr gering,
hier besteht erheblicher Forschungsbedarf. Gleiches gilt für die Ursachen der eher schlechten Einnahmen durch Rückgriffe. Ob also ein Bundesdurchschnitt von 33 Prozent bei den
Rückgriffen gegenüber unterhaltspflichtigen Elternteilen erreicht werden kann, wie der
Bundesrechnungshof annimmt, ist fraglich und nicht empirisch begründet.
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3. Missstände der Rückgriffverwaltung beenden
Die Erfahrungen der Prüfungen der Verwaltungspraxis zeigten in der Vergangenheit
allerdings eine Reihe von Missständen bei der Durchsetzung der auf den Staat übergegangenen Unterhaltsansprüche auf, die beseitigt werden sollten. Die ausgewerteten Berichte
der Rechnungshöfe zeigen, dass Fehler beim Rückgriff vorkommen, die vermieden werden
können und müssen. Aus den Berichten der Rechnungshöfe drängt sich der Eindruck auf,
dass es Unterhaltsvorschussstellen gibt, die den Schwerpunkt ihrer Aufgabe in der Bewilligung des Unterhaltsvorschusses sehen. Wenn das Betreiben des Rückgriffes bereits an
Dingen wie der Feststellung des Aufenthaltsortes des Unterhaltspflichtigen, der jährlichen
Geltendmachung von Unterhaltsansprüchen oder der zeitnahen Titulierung von Unterhaltsansprüchen scheitert, wird das Signal ausgesendet, der Rückgriff werde nicht ernsthaft
betrieben und die Nichtzahlung von Unterhalt bliebe letztlich folgenlos.
Eine effiziente Rückgriffsverwaltung erfordert allerdings einen engagierten Einsatz der in
der Regel zuständigen Kommunen, mit einer angemessenen Personalausstattung. Viel wurde darüber diskutiert, wie die Kommunen besser motiviert werden können, die Rückholquoten zu optimieren (zum Beispiel durch Beteiligung an den Einnahmen aus dem Rückgriff,
über diese Regelung entscheiden die Länder). Wegweisend könnte die Einrichtung regional
übergreifender spezialisierter Rückgriffstellen sein, bzw. eine Zusammenarbeit mit spezialisierten Stellen der Finanzverwaltung zum Thema Rückgriff, wie es in Bayern erfolgreich
praktiziert wird. Mit dem Child Maintenance Service existiert in Großbritannien eine
Stelle zur systematischen Durchsetzung von Kindesunterhaltsansprüchen, die (mit Einschränkungen bezogen auf den Eigenanteil, mit dem Alleinerziehende in Großbritannien
diesen Service bezahlen) laut Lenze ein Vorbild für Deutschland sein könnte (Lenze/Funcke
2016, S. 16). Letztlich ist eine politische Entscheidung erforderlich, wenn der Unterhaltsvorschuss ausgebaut werden soll, die nicht allein von haushaltspolitischen Erwägungen
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zitiert als: RH Hamburg 2008. Download: http://www.hamburg.de/contentblob/255902/data/jahresbericht-2008pressemitteilung.pdf (letzter Zugriff: 1.3.2016).
Rechnungshof der Freien Hansestadt Bremen 2008: Zusammenfassung der Jahresberichte 2008 Land und Stadt,
zitiert als: RH Bremen 2008. Download: www.rechnungshof.bremen.de/sixcms/media.php/13/Kurzfassung%20
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Herausgeberin: Heinrich-Böll-Stiftung,
Die Studie wurde beauftragt von der
Familienpolitischen Kommission der Heinrich-Böll-Stiftung.
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References: § 1606
 Art. 84
 § 8
 § 1712
 § 7
 § 6
 § 7
 § 8
 § 7
 § 7

§ 7
 § 7
 § 7
 § 2
 Art. 62
 § 2
 § 52
 § 4
 § 8
 § 1
 § 24
 § 4
 § 7
 § 99
 § 6