Source: http://wvw.nacion.com/ln_ee/2000/septiembre/07/voto.htm
Timestamp: 2019-03-19 10:05:10+00:00

Document:
Voto de la Sala IV sobre la reelección presidencial
Copia del voto de mayoría de la Sala IV que declaró sin lugar las acciones contra la norma constitucional que prohíbe la reelección presidencial
Acciones de inconstitucionalidad acumuladas promovidas por Edgardo Picado Araya, soltero, vecino de Heredia, cédula 1-735-721, y Méndez Zamora Jorge, casado, vecino de Guápiles, cédula 3-270-068, ambos mayores, Abogados, contra los artículos 107, original, y 132 inciso 1º, reformado por Ley #4349 de 11 de julio de 1969,de la Constitución Política, y 6º inciso 1º del Código Electoral.
I - Por sendos escritos recibidos en la Secretaría de la Sala a las 16:37 horas del 21 de octubre (folios 1 a 4) y a las 9:41 horas del 20 de diciembre de 1999 (folios 8 a 13) los accionantes demandan la inconstitucionalidad de los artículos 107, original, y 132 inciso 1º, reformado por Ley #4349 de 11 de julio de 1969, de la Constitución Política, y 6º inciso 1º del Código Electoral, por cuanto consideran que estas normas restringen ilegítimamente los derechos políticos fundamentales, pasivo, de ser reelecto -sucesivamente- como Diputado a la Asamblea Legislativa y de ser reelecto -en cualquier tiempo- como Presidente de la República, o electos en este último cargo sus parientes inmediatos y determinados funcionarios, así como, activo, de todos los ciudadanos a elegir libremente a sus gobernantes; con lo cual consideran que se infringen específicamente los artículos 23 y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en cuanto consagran los derechos de todos los ciudadanos de elegir y ser electos a los cargos de representación popular, en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de su voluntad, y de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas; destacando que, conforme al mismo artículo 23 párrafo 2º,
"la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal";
de manera que en ningún sentido se contemplan hipótesis de parentesco o de haber servido o estar sirviendo determinados cargos. En consecuencia, a juicio de los accionantes, las prohibiciones contenidas en las normas impugnadas no figuran entre las permitidas por la Convención. Arguyen que todo derecho fundamental exige ser interpretado de la forma más amplia posible, que toda norma que alimente o favorezca la libertad del ser humano debe ser entendida extensivamente, jamás en forma restrictiva, y todo conflicto de normas que la involucre resuelto a su favor. El derecho de votar o elegir y de ser electo significa, además, la delegación en cada ciudadano de una cuota de la soberanía nacional, de modo tal que no puede ser limitado por nada ni nadie, toda vez que representa un atributo inherente para determinar, con toda libertad y por propia decisión, la dirección política de su Estado, mediante la designación libre y secreta de sus gobernantes, y el derecho ilimitado de postularse a todo cargo de elección popular, sin restricción ni discriminación alguna. Los derechos reclamados en este proceso son fundamentales del hombre de carácter universal, que como tales deben prevalecer incluso sobre las limitaciones constitucionales. Se argumenta, también, como aspecto formal o procesal, que en la tramitación de la reforma constitucional que incorporó la prohibición de reelección de los Expresidentes de la República se incurrió en una grave violación al procedimiento legislativo, en cuanto que la comisión legislativa creada para dictaminar sobre la reforma se integró el 7 de junio de 1966, se instaló el 16 del mismo mes y no rindió su informe hasta el 15 de julio, con lo que excedió el plazo de ocho días -e incluso el de veinte extendido después, desde 1977-, razón adicional para que se declare la inconstitucionalidad de esa reforma. Por las mismas razones de fondo consideran que aun el artículo 6º inciso 1º del Código Electoral -que reitera las prohibiciones originales del 132 de la Constitución- es inconstitucional al establecer que no podrá ser elegido Presidente ni Vicepresidente de la República ni inscribirse sus candidaturas para esos cargos el que hubiere servido la Presidencia en cualquier lapso dentro de los ocho años anteriores al período para cuyo ejercicio se verificare la elección, ni el Vicepresidente o quien lo sustituya, que la hubiere servido durante la mayor parte de cualquiera de los períodos que comprenden los expresados ocho años.
II - Por resolución de las 11:35 horas del 8 de febrero de 2000 se dispuso la acumulación de ambas acciones en este expediente, #00-007428-0007-CO-P, y se les dio curso, confiriéndose la audiencia de ley al Procurador General de la República (folio 20).
III - El Procurador General de la República rindió su informe (folios 87 a 124), en el sentido de que: en cuanto a la competencia de la Sala Constitucional para conocer de los temas planteados, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 de la Constitución Política y 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, expresamente se limitó la competencia de la Sala Constitucional a conocer, en la vía del control preventivo de constitucionalidad, de los proyectos de reforma constitucional, y, en la del control posterior, de las normas constitucionales incorporadas por reforma, cuando en el procedimiento de ésta se hubiesen violado normas constitucionales de procedimiento, negándosele la posibilidad de hacerlo respecto del contenido de las normas mismas, tanto las originales como las reformadas. La Constitución Política es el vértice de todo el sistema normativo, según ha sido desarrollado ampliamente por la doctrina, como se evidencia del propio texto constitucional, al contemplar la creación de una Sala especializada para que declare la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza, como garantía para hacer efectivo el principio de que las normas infraconstitucionales deben sujetarse al bloque de constitucionalidad, así como al regular un procedimiento agravado de reforma constitucional en el artículo 195. Los Tribunales Constitucionales, garantes de la supremacía constitucional están también subordinados a ella, de modo que no es concebible que sustituyan, declarando una inconstitucionalidad de la propia Constitución, la voluntad del pueblo soberano, quien la delega en una Asamblea Constituyente o bien en la Asamblea Legislativa, conforme a los artículos 196 y 195 de la Carta, respectivamente. La única excepción a la posibilidad de que un Tribunal Constitucional declare inconstitucional una norma del texto fundamental, es la que se encuentra contemplado en cuanto a los vicios de procedimiento: la Sala Constitucional sí puede conocer de la inconstitucionalidad de normas constitucionales, pero únicamente cuando en su producción se hayan violentado trámites esenciales previstos por la propia Constitución, lo cual, obviamente, sólo puede ocurrir en sus reformas parciales, las cuales sí debe sujetarse a un procedimiento especial. Esta excepción no quiebra la estructura del sistema, dado que los constituyentes diseñaron una Constitución de las denominadas "rígidas", en tanto el procedimiento que debe seguirse para su modificación es agravado y distinto del de la ley ordinaria. A su vez, la rigidez constitucional persigue la conciliación de dos intereses: uno, el de lograr la adaptación de la Carta Fundamental a los cambios que se imponen a toda sociedad con el transcurso del tiempo, con el objeto de darle continuidad jurídica al Estado; el otro, el de asegurarse de que tal adaptación no se vaya a dar por un trámite flexible y expedito. También debe tomarse en cuenta que, cuando la Asamblea Legislativa utiliza el procedimiento de reforma constitucional y actúa como poder constituyente derivado, se encuentra sujeto, también, al texto constitucional; por lo que, en el evento de que se dé una violación a ese procedimiento, es posible que el Tribunal Constitucional conozca de ésta y, de haberse producido, la declare, desde luego cuando se trate de vicios graves de esa naturaleza.
En otro orden de cosas, si bien la Sala, en algunas de sus sentencias, ha afirmado que los instrumentos de Derechos Humanos vigentes en Costa Rica tienen igual fuerza normativa y de garantía que la Constitución misma, lo que en la práctica equivale a que, en la medida en que otorguen mayores derechos o garantías a las personas, priman por sobre las disposiciones constitucionales, en realidad lo que ha hecho el Tribunal es una integración de dichos instrumentos internacionales, para tomarlos como criterio de interpretación constitucional, o bien como parámetros de la constitucionalidad de las normas infraconstitucionales, pero nunca para declarar directamente la inconstitucionalidad del texto mismo de la Carta. En este sentido, la Sala señaló, en su sentencia #5759-93 de 10 de noviembre de 1993, ante una solicitud de aclaración de la #3435-92 que
"los instrumentos internaciones de Derechos Humanos vigentes de la República, conforme a la reforma del artículo 48 Constitucional, al integrarse al ordenamiento jurídico al más alto nivel, valga decir, al nivel constitucional, lo complementan en cuanto favorezca a la persona";
pero nuestro sistema está fundamentado en la Constitución Política como vértice del resto del ordenamiento, de modo que, al integrar en su artículo 48, como parámetro de constitucionalidad, a los instrumentos internacionales sobre derechos humanos aplicables en la República, en modo alguno puede servir para entender que éstos se encuentren en una jerarquía superior a la misma Constitución. Así, en la sentencia #1919-96 de 6 de noviembre de 1996, la Sala señaló que, en cuanto al contenido material de las reformas constitucionales, aún consciente del riesgo cierto o probable de que esto admita variantes conceptuales, salvo transformaciones esenciales al esquema constitucional, la Sala, en ejercicio prudente de su competencia y a través de un autocontrol, caso por caso, debe evitar una incidencia en la materia que le corresponde a quien, por disposición constitucional, puede reformar la Constitución, esto es, al legislador. Por lo demás, el hecho de que se modifique aquélla para prohibir la reelección presidencial no implica una transformación sustancial del esquema constitucional, ni violación de principios o valores esenciales de nuestro Estado de Derecho. El artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos habilita la posibilidad de restricción del derecho de ser electo y de elegir cuando por ley se establezca tal restricción en razón de edad, nacionalidad, residencia, idioma, capacidad civil o mental o condena en proceso penal; en realidad, faculta a la ley de cada Estado para establecer restricciones de acuerdo con las condiciones dichas, pero no prohibe que normas constitucionales establezcan otros criterios de elegibilidad para el acceso a cargos públicos. En todo caso, el Tratado o Convenio Internacional puede ser analizado, en cuanto a su valor y vigencia, de acuerdo con el texto constitucional, mas no a la inversa. Dicho de otro modo, el constituyente puede exceder o restringir las disposiciones de un convenio o tratado. Tampoco el artículo 132 limita o impide el ejercicio de los derechos consagrados en la Convención Americana, dado que, como resulta obvio de su lectura, por decisión del legislador constituyente, a quien se le impide ser Presidente es a quien precisamente ya ejerció dicho cargo, con lo cual, ya ejerció sus derechos constitucionales y los del pacto internacional en lo aplicable. En consecuencia, estima la Procuraduría que las acciones de inconstitucionalidad resultan inadmisibles en el tanto solicitan se declare la inconstitucionalidad de los artículos 107 y 132 de la Constitución Política, por estimarlos contrarios a los artículos 23 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Sí resultan admisibles en cuanto cuestionan el artículo 132 porque, en tesis de los accionantes, se considera que en el trámite de aprobación de la Ley #4349 de 11 de julio de 1969 se dio una grave violación al procedimiento legislativo, en virtud de que la comisión legislativa creada para dictaminar sobre la reforma lo hizo en un plazo superior al establecido. En relación con este aspecto de la cuestión la Procuraduría señala que la Sala ya ha analizado el supuesto planteado, sea, que la comisión nombrada para que dictamine sobre la propuesta de reforma constitucional lo haga fuera del plazo fijado en el artículo 195 inciso 3º de la Constitución Política, en las sentencias #6674-93 de 17 de diciembre de 1993 y #4453-99 de 11 de junio de 1999, en las que se declaró que el plazo para dictaminar es fatal y, en consecuencia, si se excede provoca el archivo del expediente legislativo. Sin embargo, estima la Procuraduría que no se trata de un vicio sustancial de procedimiento. Reconoce que los constituyentes, al momento de aprobar el artículo 195 inciso 3º de la Constitución, consideraron, como trámite esencial dentro de un procedimiento de reforma constitucional, la designación de una comisión especial para que lo dictamine, y, además, garantizaron la representación de las fuerzas políticas representadas en la Asamblea Legislativa, al prever que los miembros de esa comisión fueran nombrados por mayoría absoluta de sus miembros. Pero es el Pleno de la Asamblea el que resuelve en definitiva si acoge la propuesta o no; y es también evidente que no se le atribuyó al plazo ninguna característica especial, ni se consideró como un elemento esencial dentro del trámite de la reforma; más bien parece que se consideró como un plazo ordenatorio y no perentorio. Agrega el Procurador General que no deben aplicarse necesariamente las consideraciones que motivaron a la Asamblea Legislativa a modificar el plazo del inciso 3º del artículo 195, lo cual, además de que, como se dijo, se hizo posteriormente a la reforma constitucional que aquí se impugna, en todo caso tiene, como en general los plazos y procedimientos específicos dentro del trámite de la reforma constitucional, la finalidad de pausar el procedimiento y no de agilizar o acelerar el trámite, ya que las reformas deben obedecer a una decisión meditada y discutida, con amplia participación democrática. El plazo establecido tiene, entonces, el sentido de impedir que pueda continuarse el procedimiento de reforma mientras la comisión especial no rinda su dictamen. Asimismo, son criterios importantes a valorar, como pautas de interpretación, los principios recogidos en la Ley General de la Administración Pública sobre conservación de los actos y sobre prórroga de la competencia de sus artículos 63 y 168, de conformidad con los cuales la competencia no se extingue por el transcurso del plazo establecido para ejercerla, salvo expresa disposición en contrario, y, cuando exista duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio, debe estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto. Igualmente, la Sala ha admitido en su jurisprudencia la posibilidad de que existan suspensiones al plazo que tiene la comisión especial para dictaminar, aspecto no previsto expresamente en el texto constitucional, lo que de alguna manera refuerza la tesis de que no se está frente a un plazo esencial. Siendo el procedimiento de reforma constitucional el iter procesal mediante el cual se prepara la manifestación de voluntad de la Asamblea Legislativa como poder reformador de la Constitución y no violentándose éste gravemente con el hecho de que una comisión especial dictamine fuera de plazo, debe hacerse prevalecer una interpretación a favor del mantenimiento de la norma, máxime cuando ya se ha manifestado la voluntad de tal poder, plasmándose en la emisión de la reforma constitucional. Por otra parte, estima que los criterios de interpretación que debe utilizar el Tribunal Constitucional no pueden ser los mismos si se encuentra en ejercicio de la facultad de control previo de constitucionalidad que en el del posterior: en el primero, la intervención de la Sala se da después de la aprobación en primer debate y antes de la definitiva, de manera que todavía no se ha producido la manifestación de voluntad del Parlamento, como poder reformador de la Constitución, y que, pues, aun no se plantea una contraposición entre el poder reformador de la Asamblea Legislativa y el Tribunal Constitucional, por todo lo cual los criterios de interpretación de las posibles violaciones al procedimiento pueden ser más estrictos. Pero cuando, por el contrario, la Sala conoce de una acción de inconstitucionalidad, la norma constitucional ya se encuentra vigente e integrada al ordenamiento jurídico, por lo cual la Sala debe declarar la inconstitucionalidad únicamente cuando se haya producido una violación sustancial de los trámites constitucionales que atente contra principios cardinales, como el democrático, el de representación de minorías y publicidad, entre otros. En síntesis, el Procurador considera que la Sala debe declarar la inadmisibilidad de las acciones en cuanto cuestionan el contenido de normas constitucionales y, en relación con el vicio de procedimiento de la reforma introducida al artículo 132 inciso 1º, rechazarlas por el fondo. En cuanto al artículo 6 inciso 1º del Código Electoral, el mismo no es inconstitucional porque es reproducción de la norma de la Constitución.
IV - Se presentaron como coadyuvantes activos, Virgilio Huezo Ruiz (folio 29), Ronald Solano Pérez (folios 46 a 48 y 83 a 86), Victoria Garrón Orozco, Jaime Gutiérrez Góngora, Jorge Manuel Dengo Obregón, Juan José Sobrado Chaves, Jorge Rossi Chavarría, Oscar Collado Martínez y Walter Kissling Gam, conjuntamente (folios 50 a 54), Miguel Villegas Arce (folios 59 a 62), y Alberto Cabezas Villalobos (folios 147 a 149); y como coadyuvantes pasivos, Javier Alonso Carrillo Chaves (folios 40 a 45), y Rodolfo Longan Guevara (folios 63 a 72).
V - Los coadyuvantes activos reafirman, en general, las tesis de los accionantes, a las que añaden: tanto Ronald Solano Pérez como Victoria Garrón Orozco y compañeros, que la prohibición de la reelección presidencial afectó la esencia misma de la organización estatal y de la voluntad del constituyente originario, al introducir cambios radicales en el régimen político costarricense, por lo que era, a lo sumo, materia propia de una reforma general y no parcial de la Constitución; y, por su parte, Miguel Villegas Arce que, amén del artículo 132 de la Constitución impugnado, deban declararse inconstitucionales, por conexión, las reformas de los artículos 49, 50, 73, 100, 101, 111, 106, 171, 124, 177, 140 de la Carta, según leyes ##2337, 7412, 3513, 3118, 5702, 2738, 7347, 3124 y 2741, ya que en todas ellas las diferentes comisiones legislativas creadas para dictaminar sobre las respectivas reformas, rindieron su dictamen en un plazo mayor al establecido por la propia Constitución.
VI - Los coadyuvantes pasivos, a su vez, refuerzan los reparos del Procurador General de la República, a los que añaden, en resumen: Javier Alonso Carrillo Chaves, que la Sala Constitucional no puede conocer del trámite de reforma del artículo 132 de la Constitución Política porque fue anterior a la creación de la Sala, con lo cual se daría efecto retroactivo a la Ley de Jurisdicción Constitucional; Rodolfo Longan Guevara, que los tratados internacionales están sometidos a la Constitución y no la Constitución a los Tratados. Estima, además, que el hecho de que una comisión tarde más de ocho días y menos de un mes para rendir un dictamen no perjudica los derechos de las minorías parlamentarias y más bien contribuye a que el procedimiento sea más agravado.
VII - Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 30, 31, 32 y 33 del Boletín Judicial de los días 11, 14, 15 y 16 de febrero del año en curso (folios 38 y 39 del expediente).
VIII - La audiencia oral prevista por el artículo 10 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se celebró a las 9:00 horas del 31 de agosto de 2000. En ella se escuchó a todos los intervinientes y no se hicieron nuevos planteamientos de importancia para la resolución de este proceso, salvo el del Lic. Jorge Rossi Chavarría, como coadyuvante activo, arguyendo que la Sala tiene la misión histórica de suplir la falta de responsabilidad de los Diputados a la Asamblea Legislativa, quienes se han venido negando a tramitar siquiera los proyectos de reforma constitucional tendentes a restablecer la posibilidad de la reelección presidencial, acogiendo el clamor de una mayoría de costarricenses .
IX - En escrito de folio 126, Javier Alonso Carrillo Chaves recusa y pide que se inhiban los Magistrados Luis Paulino Mora Mora, Carlos Arguedas Ramírez, Luis Fernando Solano Carrera y Adrián Vargas Benavides, por sus vínculos con el expresidente Oscar Arias, presuntamente interesado en el resultado de la acción; los primeros, por haber ocupado los cargos, respectivamente, de Ministro de Justicia, asesor de asuntos jurídicos y Procurador General de la República y, el último, además de Procurador General, por estar casado con una prima del expresidente. Oído el parecer de los Magistrados (folio 132), por resolución de las 10:30 hrs. del 4 de abril de 2000, el Presidente de la Sala rechazó las recusaciones planteadas.
X - En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Piza Escalante, en general, y conjuntamente con el Magistrado Arguedas Ramírez los Considerandos VII a XIII, XV y XVI; y
A - Sobre los Supuestos de Inconstitucionalidad Involucrados:
I - Las acciones de inconstitucionalidad interpuestas se plantean en cinco diversos órdenes de consideraciones constitucionales, a saber:
a) En un primer sentido, desde un punto de vista estrictamente procesal, que la prohibición constitucional de reelección de los Expresidentes y, en su caso, Exvicepresidentes de la República, introducida por reforma parcial al artículo 132 inciso 1º de la Carta, según Ley #4349 de 11 de julio de 1969, se adoptó mediante un dictamen extemporáneo de la respectiva comisión legislativa, con violación del 195 inciso 3º, el cual le imponía un término perentorio de ocho días -de veinte desde 1977-; que la infracción acusada es grave y causa la invalidez de la norma constitucional así introducida, y que compete precisamente a la Sala declarar esa inconstitucionalidad, en los términos expresos del artículo 73 inciso ch) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el cual alude expresamente a
"ch) Cuando se apruebe una reforma constitucional con violación de normas constitucionales de procedimiento";
b) En un segundo sentido, se alega la invalidez, también formal o procesal, de la reforma constitucional en sí, por la supuesta falta de competencia de la Asamblea Legislativa, como poder reformador de la Constitución, para restringir o suprimir derechos fundamentales mediante una reforma parcial, lo cual corresponde a la Jurisdicción Constitucional declarar, por su sola condición de contralor de constitucionalidad y por encima de sus limitaciones meramente legales;
c) En un tercer sentido, éste material o de fondo, se reclama que, tanto la prohibición de reelección de Expresidentes y de Exvicepresidentes, en su caso (art. 132 inc. 1º Const.), cuanto la de la inmediata de los Diputados (art. 107 id.), son inválidas en tanto que implican una violación o, por lo menos, una disminución grave de los derechos políticos fundamentales de aquéllos -a ser electos a los cargos de representación popular- y de los de los ciudadanos en general -a elegir libremente a sus gobernantes-, así como de los genéricos de desempeñar los cargos públicos, en condiciones de igualdad y sin discriminación, tal como están consagrados en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, específicamente en los artículos 23 y 24 de la Convención Americana;
d) Se invocó también, la inconstitucionalidad del artículo 6º inciso 1º del Código Electoral, el cual, por cierto, no recoge del todo la reforma constitucional que aquí se impugna, sino precisamente el texto originario del artículo 132 inciso 1º de la Constitución -en lo que interesa, la prohibición de reelección del Presidente y Expresidentes de la República antes de dos períodos constitucionales-; de manera que en este aspecto la acción sólo puede entenderse en el mismo sentido en que se impugna el artículo 107 de la Carta -que prohibe la reelección inmediata de los Diputados-, es decir, como una alegada violación, directamente por normas constitucionales, de derechos políticos fundamentales consagrados específicamente en los artículos 23 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
e) Por último, algunos de los coadyuvantes agregan una quinta cuestión, a saber: la de que, concretamente la reforma al artículo 132 inc. 1º produjo una grave alteración constitucional, al introducir cambios radicales en el régimen político, social y económico que garantiza la Constitución; con lo cual excedió los límites constitucionales del poder reformador de la Carta, en cabeza de la Asamblea Legislativa, ya que tales reformas están reservadas al Poder Constituyente propiamente dicho; pretensión que, de ser correcta, caería incluso dentro de la competencia expresamente atribuida a la Sala por el artículo 73 inciso ch) citado, pues la incompetencia constituye un típico vicio de carácter formal o procesal. Si bien este último planteamiento no es de ninguna de las partes, sino de coadyuvantes legitimados tan sólo en la medida en que apoyen o combatan las posiciones de sus principales, parece, sin embargo, conveniente, considerarlo, en vista de la importancia excepcional de las acciones planteadas.
B - Sobre la Legitimación:
II - Los actores se dicen legitimados en tanto que las normas impugnadas, 107 y 132 inciso 1º de la Constitución, y 6º inciso 1º del Código Electoral, al prohibir en diversas formas la reelección de Diputados, Expresidentes y, en su caso, Exvicepresidentes de la República violan, directa y genéricamente, sus derechos políticos fundamentales de elegir a sus gobernantes -activo-, de ser electos a los cargos de representación popular - pasivo- y de ocupar los públicos en general, en condiciones de igualdad y sin discriminación, reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, específicamente los artículos 23 y 24 de la Convención Americana; lo cual les legitima para accionar directamente, sin necesidad de asunto previo, como titulares de intereses difusos, en la forma prevista por el 75.2 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional
III - En cuanto se presentan como titulares del derecho político fundamental a ser electos a los cargos de representación popular o de ocupar los públicos en general, es obvio que ninguno de ellos se encuentra incurso en ninguna de las prohibiciones impugnadas, las cuales se dirigen y aplican solamente a unas pocas y determinadas personas concretas, de carne y hueso -los Diputados actuales (57), los Expresidentes de la República posteriores a 1966 (cinco), o los Exvicepresidentes que hayan ejercido la Presidencia más de medio período constitucional (ninguno)-; esto, sin perjuicio de que aspectos de tales derechos políticos pasivos deban ser tomados en cuenta, en cuanto contrapartida de los activos dichos. Queda, pues, en pie solamente su legitimación derivada de su derecho político fundamental -activo- de elegir libremente a sus gobernantes, legitimación que, esta sí, efectivamente les conviene, en cuanto a su alegada violación de ese derecho, como titulares de típicos intereses difusos, mismos e iguales que a los demás ciudadanos.
IV - En vista de que de algún modo los actores y algunos de los intervinientes en el proceso invocan, junto a los indicados intereses difusos, las otras dos causales de legitimación directa para la acción de inconstitucionalidad reconocidas por el artículo 75.2 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional -la inexistencia de perjudicado directo y los intereses que atañen a la colectividad en su conjunto-, no sobra señalar que esta Sala no encuentra que en ningún sentido se esté en una u otra de ambas hipótesis:
a) En lo que hace a lo primero, es obvio que no se trata de normas o casos que, como ha querido, precisamente, la Ley de la Jurisdicción Constitucional, carecen de la posibilidad de ser sometidos por algún interesado ante el contralor de constitucionalidad que ejerce esta Jurisdicción, ya que, más bien, las propias argumentaciones de los actores -como de los demás intervinientes- apuntan a los perjuicios que resultan de las normas impugnadas, tanto para sí, como ciudadanos, en su derecho a elegir libremente a sus gobernantes, cuanto para los Exdiputados, Expresidentes y Exvicepresidentes, en el de ser electos y desempeñar los cargos públicos en condiciones de igualdad y sin discriminación; amén de que tales derechos gozan en Costa Rica de una doble protección de orden jurisdiccional: la de esta Sala y la del Tribunal Supremo de Elecciones, cuya función también lo es; y
b) En lo que se refiere a los intereses que atañen a la colectividad en su conjunto, ya esta Jurisdicción ha aclarado que no puede tratarse de los de la colectividad nacional como un todo, porque esto equivaldría a reconocer una acción popular y, por ende, a eliminar el requisito del asunto previo que es la regla, precisamente del mismo artículo 75.1 de la Ley, estableciendo que se trata de los de una determinada colectividad menor, organizada y representada formalmente por entidades de carácter corporativo, de manera que resultan ser como la otra cara de los intereses difusos, integrados en los miembros mismos de la colectividad; hipótesis de representación corporativa que evidentemente no se da.
V - Finalmente, en relación con los demás intervinientes en el proceso, apersonados como coadyuvantes -activos o pasivos-, unos y otros son admisibles en el mismo sentido y con los mismos alcances que los actores principales, es decir, en la medida de sus alegados derechos políticos activos -a elegir-, no de los pasivos -a ser electos-, porque en éstos carecen de todo legítimo interés.
C - Sobre la Competencia de la Sala:
VI - Dado que, por diversos medios y en la propia audiencia oral se han expuesto diversas opiniones sobre su competencia o no para conocer de las presentes acciones de inconstitucionalidad y sobre los eventuales alcances de un fallo estimatorio o desestimatorio de las mismas, la Sala considera procedente comenzar por las siguientes consideraciones:
a) Ante todo, la de que, como Tribunal de Constitucionalidad que es, su función, aunque vinculada de modo necesario a la política estatal, es, específica y rigurosamente jurisdiccional y, por ende, ajena a consideraciones de conveniencia, interés público u otras que excedan los estrechos límites de la interpretación y aplicación jurisdiccionales del Derecho de la Constitución; pero del Derecho de la Constitución como un todo, el cual comprende, no sólo las normas, sino también, y principalmente, si se quiere, los principios y valores de la Constitución y del Derecho Internacional y Comunitario aplicables, particularmente del Derecho de los Derechos Humanos, lo cual obliga a mirar más allá de los textos, en busca de su sentido, de su armonía contextual, de la racionalidad y razonabilidad del propio Derecho de la Constitución y de las normas y actos subordinados a él, de su congruencia con otras normas, principios o valores fundamentales, de su proporcionalidad con los hechos, actos o conductas que tienden a regular o a ordenar, y de las condiciones generales de igualdad sin discriminación en que deben interpretarse y aplicarse, todos los cuales son parámetros de constitucionalidad, por ende de competencia de la Sala, pero aun éstos no para valorar, política, ideológica o incluso humanamente su mayor o menor racionalidad, razonabilidad, congruencia, proporcionalidad, igualdad o no discriminación, sino sólo para determinar si han sido o no excedidos los límites de tolerancia más allá de los cuales se cae en la inconstitucionalidad. En consecuencia, no le es dable invadir los ámbitos que corresponden a los poderes políticos u otros órganos constitucionales o legales del Estado. En este sentido, aunque se le haya pedido, incluso en la propia audiencia oral, la Sala carece de toda competencia para valorar el mérito de la reforma constitucional que aquí se impugna o de la Ley que la incorporó a la Carta, ya fuera en sí o por su forma o contenido, o su correspondencia o no con la voluntad o deseos de los ciudadanos; menos, para subsanar la alegada omisión de la Asamblea Legislativa al negarse a discutir o a aprobar una eventual reforma constitucional que devolviera a los Expresidentes la posibilidad de ser reelectos, de cualquier manera o después de dos períodos, como lo disponía el artículo 132 inciso 1º original; o, mucho menos, para juzgar si la pretendida reelección presidencial contribuiría o no a resolver problemas coyunturales de la política electoral costarricense;
b) La de que, en lo que hace a la competencia de la Sala para conocer de la eventual inconstitucionalidad de las propias normas constitucionales, debe estarse a lo dispuestotextualmente en la Ley de la Jurisdicción Constitucional (#7135 de 11 de octubre de 1989), que tan sólo se la otorga
"cuando se apruebe una reforma constitucional con violación de normas constitucionales de procedimiento" (art. 73 inc. ch)),
y, por ende, para declarar la invalidez "procesal" de la Ley que promulgó la reforma, pero no la del texto constitucional reformado -ni del original-;
c) La de que esa límitación de su jurisdicción a lo formal o procesal de la reforma constitucional no empece que la Sala la tiene para considerar, no sólo el cumplimiento en sí de los requisitos y ritualidades de procedimiento impuestos por la Constitución, sino también si el contenido mismo de la reforma cae dentro de la competencia de la Asamblea Legislativa como Poder Reformador de la Constitución; lo cual es asimismo un elemento formal o procesal y cae, por ende, en el ámbito del dicho art. 73 inc. ch) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional;
d) Lo dicho hasta aquí significa, de una vez, que la Sala no entrará a valorar los vicios de fondo alegados, conforme al Considerando I apartes c) y d), o sea, que la prohibición de reelección de Expresidentes y de Exvicepresidentes, en su caso (art. 132 inc. 1º Const. antes y después de su reforma), y la de la inmediata de los Diputados (art. 107 original), incluso las condiciones originarias para los candidatos presidenciales reproducidas por el Código Electoral (art. 6º inc. 1º), son inválidas por implicar una violación o, por lo menos, una disminución grave de los derechos políticos fundamentales de aquéllos -a ser electos a los cargos de representación popular- y de los de los ciudadanos en general -a elegir libremente a sus gobernantes-, así como de los genéricos de desempeñar los cargos públicos, en condiciones de igualdad y sin discriminación;
e) Sobre lo dicho en los apartes b), c) y d) supra los Magistrados Piza y Calzada -aunque con consecuencias diversas-, van más allá del criterio de sus compañeros y declaran que, a su juicio, la Sala sí tiene plena competencia para conocer de la inconstitucionalidad y disponer la consiguiente nulidad o, en su caso, la desaplicación o, desde luego, la interpretación y aplicación conformes de las propias normas constitucionales -reformadas o aun las originales-, cuando éstas deban ceder ante otras, o ante principios o valores del Derecho de la Constitución -en su plena extensión e intensidad, que comprende, privilegiadamente, el Derecho de los Derechos Humanos, tanto interno como internacional-, y sean, por ende, susceptibles de incurrir, ellas mismas, en el vicio de inconstitucionalidad (sus razones, en detalle, se consignan en sus respectivos votos particulares).
D - En cuanto al procedimiento de la reforma constitucional.
VII - Ciertamente, en lo que se refiere a la reforma parcial de la Constitución que introdujo el actual texto del inciso 1º del artículo 132, por Ley No. 4349 de 11 de julio de 1969, la Comisión dispuesta por el inciso 3º del artículo 195, integrada el 7 e instalada el 16 de junio de 1966, no rindió su informe sino el 15 de julio siguiente, cuando había vencido el plazo de ocho días entonces previsto por la norma constitucional. La cuestión que se plantea a este Tribunal es saber si el incumplimiento del plazo, y por ende, la extemporaneidad del dictamen de la Comisión, configuran un vicio invalidante del procedimiento, al punto de que haya que declarar la inconstitucionalidad de la reforma y su consecuente anulación. La Sala, en torno a esta decisiva cuestión, declara, por mayoría, que el vicio no es invalidante, de manera que desestima las acciones en cuanto a este extremo por las razones que enseguida se dirán.
VIII - El artículo 195, que dispensa a la Asamblea Legislativa la potestad de reformar parcialmente la Constitución, no confiere al legislador ordinario una facultad ilimitada. Más bien, sujeta el ejercicio de esa potestad a un procedimiento especial agravado. En este sentido, el artículo 195 tiene un doble carácter. En primer lugar, carácter instrumental, al dotar a la Asamblea de una potestad y de un procedimiento para realizarla, procura el medio apto para que el texto constitucional, a pesar de su aspiración de perdurabilidad y permanencia, y de su consiguiente rigidez, encuentre manera de adaptarse a los cambios que demandan los tiempos. En segundo lugar, carácter sustantivo o garantista, puesto que la potestad legislativa ha de ceñirse al artículo 195, o, como éste mismo dice, puesto que la Asamblea ha de proceder "con absoluto arreglo" a sus disposiciones, protege la rigidez de la Constitución, o, lo que es igual, los contenidos de la Constitución, en tanto conjunto de normas fundamentales del ordenamiento jurídico, que no pueden reformarse por el procedimiento ordinario para la emisión de las leyes.
IX - La expresión "con absoluto arreglo" no significa, empero, que el régimen de la reforma parcial de la Constitución se agota en el artículo 195, o, dicho de otro modo, no significa que la plenitud del régimen de la reforma parcial está en este artículo. En el artículo 10 inciso b) la Constitución impone la consulta del proyecto ante la Sala Constitucional; en el artículo 121 inciso 22) atribuye a la Asamblea potestad de autorregulación, y es bien sabido que el Reglamento legislativo, que resulta del ejercicio inmediato de esa potestad, contribuye con muchas de sus disposiciones, aunque no fueran específicas, a la regulación del régimen de la reforma parcial. Pero si se observa de cerca el curso real del procedimiento de reforma parcial, en casi cualquier caso concreto, es fácil advertir que ni siquiera el Reglamento alcanza a configurar, con el artículo 195, la plenitud del régimen jurídico de ese procedimiento. A este régimen se suman, para decirlo de modo muy general, usos, prácticas, costumbres y convenciones, que se caracterizan en común por que se perpetúan a lo largo del tiempo, sin contrariedad o controversia, todo lo que impregna el procedimiento y lo conduce efectivamente con convicción de juridicidad, y que es ineludible resultado de las exigencias que plantea la estructura, composición y funcionamiento de un órgano político representativo y deliberativo como la Asamblea Legislativa. De aquí deduce el ordenamiento que la rige (el Derecho parlamentario) el carácter dinámico y flexible que la doctrina y la jurisprudencia le reconocen abrumadoramente como condición necesaria y legítima.
X - Ahora bien, el origen legislativo de la proposición de reforma parcial de la Constitución, la exclusión del Poder Ejecutivo de la iniciativa del proyecto y después del veto de la adoptada y el hecho de que solo muy posteriormente esta última acabe mutando en un proyecto de reforma en el seno mismo de la Asamblea, de modo que es ésta la que concibe, delibera y construye autónomamente el texto de la reforma, guarda estrecha relación con la índole de la reforma constitucional, así sea parcial, porque vincula el fenómeno a la naturaleza del Poder Reformador de la Constitución. De otro lado, los trámites que corren entre la proposición y el proyecto se inscriben en lo que evidentemente es una fase preparatoria el inciso 5º del artículo 195, cuando dice:
"Acordado que procede la reforma, la Asamblea preparará el correspondiente proyecto, por medio de una Comisión...".
En el ínterin, la Asamblea -en pleno- tiene varias oportunidades para decidir si admite la proposición, o si la impulsa, o si la desecha. A este último supuesto se refiere de modo expreso el inciso 2º del mismo, cuando dice que la proposición se lee "para resolver si se admite o no a discusión"; todo lo cual pone de manifiesto, en todas las fases del procedimiento, el protagonismo de la Asamblea -en pleno, que es el órgano llamado, en exclusiva, a ejercer el Poder Reformador de la Constitución, y el carácter simplemente auxiliar que tienen las comisiones a que se refiere el dicho artículo. Carácter apenas auxiliar, porque no es decisorio, ni podría serlo sin que esto suponga invadir una competencia que no les dispensó a ellas la Constitución, sino, como se ha visto, sólo a la propia Asamblea, y proceder sin el "absoluto arreglo" que la Carta demanda.
XI - Así, pues, en lo referente específicamente a la Comisión dictaminadora de la proposición, no cabe duda de que es obligatorio el plazo fijado en el inciso 3º del artículo 195, y que el incumplimiento de dictaminar o de hacerlo en tiempo puede ser reprochado a sus miembros, de acuerdo con lo que se disponga en el Reglamento legislativo. Pero carecería de todo sentido lógico, a la luz de lo dicho, reconocer la necesidad de respetar la integridad del poder decisorio de la Asamblea en esta materia, que le pertenece por entero a ella, y deducir a la vez de la letra del artículo 195 la consecuencia de que una Comisión dictaminadora -o aun una simple mayoría dentro de ella- esté en posibilidad real de hacer nugatorio ese poder, deliberadamente o no, con sólo abstenerse de dictaminar o dictaminando extemporáneamente. Obsérvese que la Asamblea sólo puede actuar a posteriori de ese incumplimiento, cuando ya se ha producido, y carecería de todo sentido lógico castigar esta impotencia sustrayéndole la potestad de alcanzar el fin concreto que el ejercicio de esa potestad persigue, a saber, la reforma parcial de la Constitución. Este sería, sin embargo, el resultado que se conseguiría si se estima que el incumplimiento ya no solo puede aparejar una sanción a los miembros de la Comisión, lo que es del todo comprensible, sino la invalidación del procedimiento y de su producto, como está pedido en estas acciones. Pero, además, el carácter garantista del procedimiento de reforma parcial, del que también se ha hablado aquí, antes que ser satisfecho con el mencionado resultado, sería violado por éste, en la medida en que se impediría al Poder Reformador de la Constitución su adecuación y, en esa medida, se compromete su perdurabilidad, su permanencia, su misma rigidez y las del orden a que ella aspira.
XII - El carácter auxiliar de la Comisión dictaminadora a que se refiere el inciso 3º del artículo 195 no ha de ser, sin embargo, menospreciado. La simple lectura de este artículo muestra que el procedimiento especial de reforma parcial de la Constitución es pausado, y diseñado de tal manera que la voluntad de la Asamblea se produzca mediante sucesivas deliberaciones y decisiones destinadas a crear espacios de reflexión, discusión y acuerdo, todo muy en consonancia con el citado carácter garantista de ese procedimiento. Es en función de esas exigencias, que guardan conformidad con principios como los de participación democrática y publicidad, que ya este Tribunal ha estimado esencial el trámite de Comisión previsto en el inciso 3º del artículo 195, como lo ha hecho ver el Procurador General de la República en su informe. Es en este contexto que se explica la reforma constitucional que extendió el término final del plazo concedido a la Comisión, de ocho a veinte días, en virtud de la Ley No. 6053 de 15 de junio de 1977, dado que, como ya se ha explicado, el plazo es obligatorio, y resultaba ser, antes de su reforma, manifiestamente insuficiente para cumplir a cabalidad la función dictaminadora, pero esto no permite deducir el carácter anulatorio de suincumplimiento, mucho menos una vez ejercido el Poder Reformador de la Asamblea. La consecuencia invalidante del procedimiento legislativo que se atribuye al exceso del plazo es el resultado de una interpretación de algunas expresiones empleadas en el artículo 195, y, especialmente, de la que dice que la reforma se deberá hacer "con absoluto arreglo" a lo que en ese artículo se dispone. Hacerlo supondría que, por ejemplo, cualquier exceso de los plazos de seis días establecidos en el inciso 2º del mismo artículo, que median entre las lecturas que anteceden a la primera decisión de la Asamblea, tengan el mismo efecto invalidante, sin importar siquiera las razones que lo expliquen o justifiquen.
XIII - A los efectos de resolver las presentes acciones, este tribunal no ha encarado el laborioso esfuerzo de detectar los eventuales casos en que infracciones de esta naturaleza se pudieran haber producido. Pero sí consta que hay un relevante número de leyes de reforma parcial de la Constitución producidas con exceso del plazo del inciso 3º del artículo 195. En todos los casos en que se dio esta circunstancia, la Asamblea continuó el procedimiento hasta su finalidad propia. Para conocer la persistencia, incidencia o reiteración de este fenómeno, es indiferente que en otros casos se dictaminase dentro del plazo, porque ninguna cuestión podía hacerse sobre este hecho. Se trata, en consecuencia, de acuerdo con la información recabada, de una reiterada e inalterada práctica, nunca contradicha ni controvertida, que es lo que hace, precisamente, la consuetudo constitucional. De otra parte, es evidente que el legislador que produjo la reforma impugnada se atuvo, pues, a una interpretación indiscutida, y, tanto antes de 1969 como después, a lo largo de todos los períodos constitucionales y de todas sus diversas integraciones, reformó parcialmente la Constitución, en muchas de sus disposiciones, todas las cuales podrían ser suprimidas si este Tribunal resolviera conceder la gravísima consecuencia de la nulidad al exceso del plazo. Se ha alegado que esa consecuencia anulatoria es intrascendente, o un asunto extrajurídico, porque el rigor formal -o formalista- en la interpretación constitucional debe imperar por encima de cualquier otra consideración; pero esto, lejos de implicar el imperio del Derecho de la Constitución, lo desvirtúa, mediante una interpretación de nuevo cuño, contradictoria, por cierto, con aquella en la que se fundó una práctica legislativa que acuñó, en conjunto, a lo largo de los años, una notable enmienda de la Constitución por sucesivas reformas, y que, a juicio de este tribunal, integró el sentido de la Constitución con plena validez jurídica. Esto no es ajeno a un riguroso razonamiento jurídico y, desde luego, nada irrelevante: por el contrario, no escapan a este Tribunal las desgarradoras consecuencias que acoger la tesis de los accionantes implicaría para la integridad del Derecho de la Constitución, para su legitimación como normativa fundamental del ordenamiento, para la seguridad jurídica, y, en suma, para la propia integridad y legitimidad del derecho subordinado a la Constitución.
XIV - Para destacar esas desgarradoras consecuencias basta con observar que, de un total de cuarenta y ocho reformas parciales incorporadas a la Constitución de 1949, hasta las del 27 de mayo de 1999, solamente veinte no serían inválidas, por haber sido dictaminadas dentro del plazo constitucional -de 8 días hasta 1977, de 20 después-, mientras que sí lo serían y, en consecuencia, absolutamente nulas, las veintisiete restantes -más de un 56%, que afectaron 45 disposiciones, y casi todas las más importantes-, las cuales fueron informadas tardíamente, incluso las que reformaron los artículos 157, sobre la composición de la Corte Suprema de Justicia (Ley #1749 de 8 de junio de 1954); 93, 95, 100 y 177 sobre el sufragio, la composición del Tribunal Supremo de Elecciones y su presupuesto (Ley #2345 de 20 de mayo de 1959); 73, sobre administración del Seguro Social (Ley 2737 de 12 de mayo de 1961); de nuevo 177, sobre el presupuesto (Ley #2738 del 12 de mayo de 1961); 16 párrafo 1, sobre convenios de doble nacionalidad (Ley #2739 de 12 de mayo de 1961); 106 y 171, sobre composición de la Asamblea Legislativa y elección de regidores municipales (Ley #2741 de 12 de mayo de 1961); 111, sobre incompatibilidades de los diputados (Ley #3118 de 16 de mayo de 1963); 49, de creación de la nueva Jurisdicción Contencioso Administrativa (Ley 3124 de 25 de junio de 1963); de nuevo 100 y 101, sobre composición del Tribunal Supremo de Elecciones (Ley 3513 de 24 de junio de 1965); 7, 33, 121 incisos 4) y 15), 141 inciso 10), 188 y 196, sobre tratados y convenios internacionales, principio de igualdad, competencia legislativa para la aprobación de tratados y de empréstitos, potestad del Poder Ejecutivo para negociar tratados, régimen de autonomía de las instituciones descentralizadas e incluso reforma general a la Constitución (Ley #4123 de 31 de mayo de 1968); 90, sobre concesión de la mayoridad y ciudadanía a los 18 años (Ley #4763 de 17 de mayo de 1971); 75, que eliminó la autorización al legislador para excluir a las instituciones de beneficencia de las garantías sociales (Ley 4764 de 17 de mayo de 1971);96 inciso e) y, después, párrafo 2º, sobre contribución económica del Estado a los partidos políticos (Leyes #4765de 17 de mayo de 1971 y #4973 de 16 de mayo de 1972); 78, sobre educación general básica (Ley 5202 de 30 de mayo de 1973); 10 párrafo 1, 124 párrafo 2 y 140 inciso 19) sobre irrenunciabilidad de la potestad de legislar y naturaleza no legislativa de actos administrativos autorizados por ley -contratos leyes hasta entonces- (Leyes 5701 y 5702 de 5 de mayo de 1975); 76 que incluye el título de la educación y la cultura (Ley 5703 de 6 de junio de 1975); 9, que adicionó al Tribunal Supremo de Elecciones en el elenco de los poderes públicos (Ley 5704 de 5 de junio de 1975); 85, sobre financiamiento de la educación superior (Ley 6052 de 15 de junio de 1977); 162, sobre nombramiento del presidente de la Corte Suprema de Justicia (Ley 6769 de 2 de junio de 1982); 124, sobre creación de comisiones con potestad legislativa plena (Ley 7347 de 17 de julio de 1993); 50, que incluyó el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Ley 7412 de 3 de junio de 1994); 16 y 17, sobre perpetuidad de la nacionalidad costarricense (Ley 7514 de 6 de junio de 1995); 139 inciso 5), sobre viajes del presidente de la República fuera del país (Ley 7674 de 17 de junio de 1997); 78 sobre financiamiento de la educación (Ley 7676 de 23 de julio de 1997); todo esto, además de la propia reforma de los artículos 10, 48, 105 y 128 (Ley 7128 de 18 de agosto de 1989), que incorporó a la Carta la nueva Jurisdicción Constitucional personificada en esta Sala; y, desde luego, de la que aquí se impugna al 132 inciso 1º, sobre no reelección del Presidente y Vicepresidentes (Ley # 4349 del 11 de julio de 1969). De hecho, algunas de las dichas se dictaminaron en plazos tan largos como 87 días, las de los artículos 157 y 49; 117 días, la de los artículos 7 y demás, incluso la del 188 y 196; la del 162, 173 días; o la del 16 y 11, 247 días... y las cuatro últimas incluso después de la sentencia Nº6674-93 en que la Sala destacó, por primera vez, la importancia del trámite de comisión.
XV - Ciertamente que correspondió a este Tribunal, en sentencia Nº 6674-93 de las 10:15 hrs. del 17 de diciembre de 1993, y a nadie más antes de él -cosa importante, porque impidió a la Asamblea contrastar oportunamente su interpretación y su práctica con un intérprete autorizado de la Constitución-, calificar el vicio al que se refieren los accionantes, ocasión en que, al responder una consulta legislativa preceptiva, consideró que el vicio tenía efectos invalidantes, en el sentido específico de cancelar el procedimiento de reforma y causar el archivo del expediente; criterio que reiteró en la No. 4453-99 de 9:45 hrs. del 11 de junio de 1999, pero limitándose a transcribirlo, sin cuestionárselo ni darle especial importancia, dado que en este caso lo que consideró invalidante del procedimiento fue, principalmente, la introducción en Plenario de modificaciones que no tenían nada que ver con el proyecto de reforma constitucional original. Cabe señalar, pues, que ambos precedentes se dieron en sendas consultas legislativas, en las cuales la Sala puede y suele ser más rigorosa con las irregularidades de procedimiento, fácilmente reparables y en las que aun no se ha perfeccionado la voluntad constitucional de la Asamblea, pero no se han reproducido nunca en materia de control a posteriori de constitucionalidad, que es, por su naturaleza más traumático y demás grave consecuencias. En todo caso, entre ambas opiniones consultivas, la propia Sala se desentendió del criterio mantenido en ellas; por ejemplo, en sus resoluciones No. 1394-94 de 16 de marzo de 1944, No 1314-95 de 8 de marzo de 1995, No. 2933-95 de 7 de junio de 1995, y No. 1941-95 de 18 de abril de 1995. En estos casos, constreñida la Sala al examen del procedimiento de diversas reformas parciales en virtud de las correspondientes consultas facultativas, declaró no haber hallado vicios de procedimiento que pudieran tener efectos invalidantes. Además este es el primer caso en que la Sala, en ejercicio de su competencia de control a posteriori, se pronuncia a este respecto.
XVI - Este Tribunal, con apoyo en las consideraciones que anteceden, arriba a la conclusión de que el vicio que se atribuye a la reforma del inciso 1º del artículo 132 de la Constitución, consistente en que la Comisión dictaminadora de la proposición de reforma no rindió su dictamen en el plazo de ocho días, según lo prescrito para la época por el artículo 195 inciso 1º, no tiene el carácter de sustancial -o esencial-, y, por ende, no invalida la reforma ni afecta la competencia de la Asamblea Legislativa como Poder Reformador de la Constitución.
E - En cuanto al fondo:
XVII - En vista de lo resuelto por mayoría, en el sentido de que carece de competencia para conocer del contenido de los textos constitucionales reformados -y, desde luego, de los originales-, según lo dicho en el Considerando VI aparte d) supra, la Sala, por mayoría, esta vez formada por los Magistrados Mora, Solano, Sancho, Arguedas y Vargas, se abstiene de considerar los aspectos de fondo impugnados. En consecuencia, omite pronunciarse sobre las inconstitucionalidades alegadas contra los artículos 132 inciso 1º, en su texto original, y 107, también original, de la Constitución Política, así como contra el artículo 6º inciso 1º del Código Electoral, que reproduce el primero.
Como se dijo (Cons. VI ße)), los Magistrados Piza y Calzada se separan del criterio de mayoría y entran a considerar el fondo de las normas impugnadas.
F - En Conclusión:
XVIII - La Sala, por mayoría de los Magistrados Piza, Mora, Sancho y Arguedas, declara sin lugar las acciones de inconstitucionalidad acumuladas, en todos sus extremos. Los Magistrados Solano, Calzada y Vargas salvan su voto y declaran con lugar las acciones, con sus consecuencias.
Se declaran sin lugar las acciones acumuladas. Los Magistrados Solano, Calzada y Vargas salvan el voto y declaran con lugar las acciones en cuanto a la reforma del inciso 1º del artículo 132 de la Constitución, por Ley No.4349 del 11 de julio de 1969, debiendo estarse en adelante al texto original.
R. E. Piza E.Presidente/Luis Fdo. Solano C./Luis Paulino Mora M./Eduardo Sancho G./Carlos M. Arguedas R./Ana Virginia Calzada M./Adrián Vargas B.
Expediente Nº7428-99
VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS SOLANO CARRERA Y VARGAS BENAVIDES
Los Magistrados SOLANO CARRERA,CALZADA MIRANDA y VARGAS BENAVIDES discrepan del criterio de la mayoría, salvan su voto y acogen las acciones de inconstitucionalidad, con base en las siguientes consideraciones que redacta el primero:
I. SOBRE LA COMPETENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL PARA CONOCER Y RESOLVER EN PUNTO A LA INFRACCIÓN A NORMAS DE PROCEDIMIENTO CON MOTIVO DEL TRÁMITE DE UNA REFORMA CONSTITUCIONAL.
Se ha debatido sobre la competencia que pueda tener esta Sala en materia de reforma constitucional, específicamente acerca de la observancia del procedimiento constitucionalmente previsto para la reforma parcial a la misma Constitución Política.
No obstante ello, creemos que no ha de caber duda sobre esta competencia de la Sala, que deriva del artículo 10 de la Constitución Política y del artículo 73 inciso ch) de la Ley que rige esta jurisdicción, limitada en principio, al menos, a verificar que en la reforma constitucional del caso, se hayan observado las normas de procedimiento, materia que de toda suerte es de reserva constitucional.
Además, por tratarse de materia electoral, como lo aceptó esta Sala desde su sentencia Nº980-91, de las trece horas con treinta minutos del día veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno (acción promovida por la Licda. Estela Quesada), donde no solamente se aceptó tener competencia en materia de reforma constitucional, sino que además dictó sentencia estimatoria. En la presente acción estamos en presencia de intereses difusos que legitiman el ejercicio del derecho de acción a cualquier ciudadano, en tanto la norma cuestionada constituye un obstáculo o crea requisitos de difícil o imposible superación, con detrimento de los derechos de todos los ciudadanos, de modo que tampoco en ese aspecto pueda hacerse reparo a lo aquí demandado.
II. SOBRE EL CARÁCTER ESPECIAL Y AGRAVADO DE LA REFORMA PARCIAL A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. EL PRINCIPIO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL.
La Sala ha analizado en diversas oportunidades el carácter y naturaleza de la reforma parcial de la Constitución Política, regulada en el artículo 195 de su texto, el que confiere esa atribución a la Asamblea Legislativa siempre que lo haga, dice, "con absoluto arreglo" a una serie de condiciones y procedimientos que el Constituyente quiso que se cumplieran, muy propias del concepto en el cual se inscribe nuestro sistema, que parte del principio de rigidez constitucional.
Precisamente en la sentencia número 5833-93, de las 10:03 horas del 12 de noviembre de 1993, dijo esta Sala:
"La doctrina derivada de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, entre otros, señala como requisitos esenciales para la tramitación de toda reforma a la Constitución, la necesidad del dictamen sobre el proyecto que vierta una Comisión Especial nombrada al efecto (inciso 3 del artículo 195) y el conocimiento pleno que del proyecto debe tener la Asamblea Legislativa, en aras de debatir hondamente los cambios propuestos (. . .) la doctrina del Derecho Constitucional sostiene que las normas de reforma constitucional tienen el carácter de garantía, puesto que se trata de proteger la Constitución como conjunto de normas básicas y fundamentales del ordenamiento jurídico y por ello es que se idea un procedimiento especial, agravado..."
Y sigue esa misma sentencia:
"... El rigor de ese procedimiento está remarcado expresamente desde el principio del artículo 195 que comienza diciendo:
"Artículo 195.- La Asamblea Legislativa podrá reformar parcialmente esta Constitución con absoluto arreglo a las siguientes disposiciones. . ."
"Cada una de las disposiciones que siguen a ese encabezamiento describen la unidad del proceso decisorio en que consiste el procedimiento de reforma parcial de la Constitución (. . .) Sería inútil tanto celo puesto por la Constitución en el diseño de la cláusula de reforma si el objeto o fin perseguido por ésta y la materia de la proposición en un caso dado fueren alterados durante el procedimiento de modo tan evidente como para que pudiese decirse sin exagerar que no se trata de una proposición de enmienda, sino de dos o más, diversas y carentes entre sí de conexión necesaria o siquiera razonable. Los casos en que esto ocurriere constituyen ejemplos de desnaturalización del procedimiento para la reforma y producen inevitablemente una infracción de la Constitución..." (El subrayado corre por cuenta del redactor).
Resulta oportuno también señalar lo que en su sentencia Nº5596-99, de las 18:33 horas del 20 de julio de 1999, expresó este Tribunal:
"Sí podría la Sala, y en ello no hay nada excepcional, declarar la inconformidad de un artículo de la Constitución que ha sido objeto de una reforma, por vía del señalamiento de vicios en la ley que operó la modificación. Pero nótese que, en este caso, lo atacado sería esta última y no la norma fundamental en sí misma..."
Ahora bien, la rigidez relativa de nuestra Constitución Política está fundada en la necesidad de dotar de seguridad jurídica a todo el ordenamiento, a las autoridades y a los habitantes de la República. Por eso mismo, el principio de rigidez constitucional ha sido calificado como una garantía. Esa rigidez significa, ni más ni menos, que se ha estimado necesario interponer ciertas cautelas en el trámite de la reforma constitucional, con el propósito de que sus normas no solamente mantengan estabilidad, sino que, en caso de encontrarse necesaria una reforma, para llevarla a cabo deban superarse diferentes tamices y escenarios, pero en especial, con un marcado énfasis en los tiempos y momentos que deben utilizar los diferentes órganos que a lo largo del procedimiento han de intervenir en ella.
Si, como algunos sostienen, fuera irrelevante la inobservancia de esos requisitos, plazos y momentos para la reforma constitucional, o en el mismo sentido aun cuando con otras palabras, si tal inobservancia no constituyera una infracción necesariamente grave, no tendría explicación que nuestro Constituyente se hubiera molestado en incorporarlos con tanta precisión en el texto de nuestra Carta Fundamental. Y menos aun, que se ocupara en señalar muy acusadamente, que cualquier reforma parcial hubiera de darse "con absoluto arreglo" a los procedimientos por él previstos.
Por lo demás, creemos que esto es elemental en materia tan delicada.
III. EL PROCEDIMIENTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL. UNA BREVE RESEÑA DEL INCISO 3) DEL ARTÍCULO 195 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
En el contexto de esta sentencia, y por tratarse de un voto en disidencia con relación a la mayoría del Tribunal Constitucional al que pertenecemos también consideramos que conviene dar un corto repaso al tratamiento constitucional que ha recibido esta materia, particularmente a partir del momento en que se discutía la actual Constitución Política. Hay que tomar en consideración que la Junta de Gobierno, elaboró, en 1949, su propio Proyecto de Constitución Política, con el fin de incorporarlo a las discusiones en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. Las circunstancias hicieron que tal pretensión no prosperara, porque lo cierto es que los Constituyentes no estuvieron anuentes a tomarlo como base de su análisis. De toda suerte y no obstante que no fue admitido a discusión como tal, es decir, como un proyecto que debía merecer discusión en sus partes y como un todo, lo cierto es que sí fue introducido en el curso de las deliberaciones a través de mociones de los Constituyentes que lo favorecerían, cuestión que resultó una tarea dura, aunque puede agregarse que de muy limitados resultados, en lo cual coinciden quienes se han interesado en estudiar lo acontecido en aquél momento histórico tan importante para nuestro país.
a) El Proyecto de la Junta Fundadora de la Segunda República (Junta de Gobierno).
Interesa traer a comentario que en relación con la reforma a la Constitución, el Proyecto presentado por la Junta, dentro del proceso constituyente, indicaba:
"Costa Rica ha tenido la experiencia, sobre todo durante los últimos años, de la poca o ninguna importancia que se concede a la majestad de la Constitución Política, como base indispensable e imperativa que es deber de toda legislación. Las reformas a la Constitución, de acuerdo con la derogada de 1871, se efectuaban en forma bastante fácil, y, en cualquier momento, por razones que quizá no ameritaban una medida de tanta gravedad, un grupo de diputados propiciaba una modificación que la opinión pública no tenía tiempo u ocasión de madurar, discutir o combatir. Es necesario que las reformas a la Constitución obedezcan a evidentes necesidades nacionales y que reciban el apoyo tanto de las mayorías que gobiernan como de los ciudadanos que tienen derecho de expresar su criterio al respecto. En esa forma, la Constitución adquirirá la necesaria estabilidad, que garantice el respeto por las instituciones y podrá adaptarse mediante los cambios necesarios..." (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Tomo I, p.638).
El Proyecto de la Junta asumía en esto una posición clara, pues se observa a lo largo del texto que su pretensión se dirigía a rigidizar el procedimiento de reforma parcial, pues, como se ha visto de la explicación de motivos de su proyecto, entendía que el procedimiento que se venía utilizando por virtud de lo dispuesto en la Constitución de 1871 devaluaba el propio texto constitucional, al proponerse y aprobarse reformas sin ese necesario itinerario para que fueran maduradas y discutidas apropiadamente. Destaca entre las notas interesantes de ese Proyecto de Constitución Política, la necesidad de que la reforma fuera propuesta al menos por un tercio de los diputados, hasta finalmente ser aprobada por plebiscito convocado al efecto, algo que, podemos ver en perspectiva, excede con mucho lo que finalmente se llegó a estimar como necesario o conveniente. Sin necesidad de detenernos en la exigencia del plebiscito, como mecanismo de validación popular a cualquier reforma al texto elaborado por los Constituyentes originales, que merecería un tratamiento específico y, además, lo suficientemente amplio y profundo, vale comentar para este voto salvado que, de haberse seguido aquella línea de pensamiento, se requeriría que una reforma constitucional, hoy, fuera apoyada por 19 Diputados y no por 10, según lo dispone la regla finalmente consagrada. Y, en lo que toca al punto que se decide en esta acción de inconstitucionalidad, el citado proyecto partía de la base de que la comisión dictaminadora (de una reforma constitucional) rindiera informe en treinta días (artículo 272), es decir, se le otorgaba un plazo apropiado para que pudiera trabajar sin premuras. No obstante, como se dijo, debido a la composición ideológica de la Asamblea Nacional Constituyente, el texto de Constitución Política que finalmente fue aprobado el día 7 de noviembre de 1949, normó diferente esta materia, porque dispuso que la Comisión dictaminadora debería hacerlo "dentro del término de ocho días". El Constituyente estimó que no era necesario otorgarle más plazo, al menos como se le proponía por parte de la Junta de Gobierno de aquel entonces.
b) Reforma constitucional de 1977.
Según pasaron los años, la Asamblea Legislativa llegó al convencimiento de lo equivocado de aquella creencia de los Constituyentes, en el sentido de que con ocho días bastaban para que una Comisión Especial pudiera dictaminar un proyecto de reforma constitucional y en vísperas de cumplir treinta años de vigencia de la Constitución Política, ese plazo constitucional definitivamente se estimó insuficiente. De allí que, mediante la reforma al numeral 3) del artículo 195 (Ley Nº6053, de 15 de junio de 1977), se dispuso que la Comisión creada con motivo de una propuesta de reforma constitucional, debiera dictaminar "en un término de hasta veinte días hábiles". Este es, entonces, el texto vigente que, según se reseña en el siguiente considerando, la Sala ha estimado como una especie de núcleo duro con que se protege a la Constitución y la estabilidad de sus disposiciones.
Un resumen de los acontecimientos aquí comentados, nos permite descubrir el por qué hemos llegado a este punto:
a) en la Constitución Política de 1871, el tema de la reforma constitucional no tenía la consideración y tratamiento que la naturaleza de esta materia requería;
b) la Junta de Gobierno que emergió de los sucesos de 1948, o Junta Fundadora de la Segunda República, como oficialmente se la denominó, incorporó en su Proyecto base para la Constitución Política a discutirse en la Asamblea Nacional Constituyente, reglas dirigidas a elevar la categoría y seriedad de la reforma constitucional;
c) el plazo para que la Comisión de estudio de una reforma constitucional informe, inicialmente lo estableció la Constitución de 1949 en ocho días y luego, por reforma constitucional de 1977, como vimos, se elevó "hasta veinte días hábiles".
IV. PRECEDENTES CONCRETOS DE ESTA SALA EN RELACIÓN A LA PERENTORIEDAD DEL PLAZO SEÑALADO POR EL ARTÍCULO 195 NUMERAL 3) DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
Ahora bien, si las anteriores consideraciones constituyen un referente que da sustento teórico e histórico nuestra mi posición, ciertamente que, en adición a ello, sobre la cuestión jurídica a que se contrae esta acción de inconstitucionalidad, ya existen sentencias de esta misma Sala que han de tenerse como precedentes aplicables al caso y que nos confirman en nuestra tesis.
a) Un primer precedente. Se definen principios aplicables a la situación en examen.
En la sentencia Nº6674-93, de las 10:15 horas del día 17 de diciembre de 1993, emitida en consulta preceptiva formulada por la Asamblea Legislativa, con motivo de la reforma al artículo 113 de la Constitución Política, expresó la Sala:
"VI. Ahora bien, si por la tesis que se optó, fue la de la interrupción de plazos, o simplemente, no se continuó con el conocimiento por la falta de inclusión de la reforma constitucional en el decreto de sesiones extraordinarias, ello tiene como consecuencia la obligación de, una vez iniciadas las ordinarias, continuar con el procedimiento, en este caso, hasta emanar un dictamen por la Comisión Especial, dentro de los términos previstos por la Constitución. Así, el término de veinte días finalizaría el 29 de mayo y no el 15 de junio -fecha en que dictaminó la Comisión-, por lo que la omisión del órgano legislativo debe tenerse por contraria a la rigidez que prevalece en el procedimiento de reforma constitucional.
VII. De esta manera, en lo que se refiere al plazo de veinte días previsto por el artículo 195, inciso 3º de la Constitución, y en relación con la consecuente inconstitucionalidad del trámite de la reforma analizada, deben tenerse en cuenta dos aspectos: la fatalidad de ese plazo y su modo de conteo. En cuanto al término en sí, debe recordarse que siempre se ha reconocido que es fatal e improrrogable, e inclusive la reforma que en 1977 se hizo a dicho inciso, mediante la Ley Nº6053, ampliando el plazo de ocho a veinte días, obedeció precisamente a que, en un tiempo que se ha considerado impostergable y de estricta observancia, la Comisión se veía en la necesidad de estudiar de manera muy superficial el proyecto de reforma, sin poder realizar las consultas que considerara necesarias, entre otras razones. Asimismo, se reiteró la rigidez del término en el trámite de la reforma, al rechazarse una moción que pretendía facultar a la Asamblea para prorrogar el plazo, que no obtuvo apoyo, por considerarse que en un asunto de la trascendencia de la reforma constitucional, el término debía ser improrrogable. . ."
La Sala, en esta sentencia Nº6674-93, no dijo que la perentoriedad del plazo para emitir dictamen estuviera apoyada por la costumbre legislativa. Más bien se ocupó de reflejar el entorno de la discusión que se presentaba al momento de tramitarse la reforma de 1977, porque lo que está claro de esas discusiones, es que la reforma se dio en un esfuerzo, muy bien intencionado, sin duda, de rescatar el respeto al artículo 195 Constitucional.
øSi no fuera así, por qué ocuparse de reformar el inciso 3º de ese artículo y pasar de 8 a 20 días para dictaminar, si sea cual sea el plazo la Comisión Especial tiene libertad para extenderlo cuanto crea necesario?
Y, en refuerzo de lo anterior podríamos preguntarnos, øpor qué se rechazó expresamente la opción de que a solicitud de la Comisión, atendiendo las circunstancias el plenario de la Asamblea pudiera extender, caso por caso, el plazo señalado por la Constitución y se prefirió mantener un plazo único e improrrogable?
Por ello, no nos debe extrañar que esta Sala afirmara en la sentencia Nº6674-93, que sobrepasar el plazo marcado por la Constitución implica necesariamente el archivo del expediente legislativo. Ante un hecho así, no hay alternativa.
En esa misma orientación, también esta Sala se expresó con innegable fuerza en su sentencia Nº4848-95, al decir:
"se trata de proteger la Constitución como un conjunto de normas básicas y fundamentales del ordenamiento jurídico y por ello es que se idea un procedimiento especial,agravado".
En esa misma sentencia, la Sala se ocupó ampliamente en consideraciones acerca de la gravedad del procedimiento de reforma constitucional y también dijo:
"El procedimiento para la tramitación de las reformas a la Constitución Política, como ha quedado dicho, se regula en sus artículos 195, cuando se trata de reformas parciales y 196 para reformas generales. La primera norma define con detalle los pasos que se han de seguir en el caso de la reforma, norma que a todas luces es conveniente, puesto que se trata de regular la más sensible materia en la vida institucional del país, como lo es la adaptación de la Constitución Política a las necesidades de la sociedad, manteniendo en lo fundamental su propia ideología democrática, que por representar la de todos los costarricenses, es y debe ser la ideología del consenso. En lo que atañe a las reformas parciales, éstas se tramitan ante el órgano legislativo ordinario y mediante un procedimiento agravado, especial, respecto al seguido para la aprobación de otras leyes, que en términos muy generales comprende la iniciativa restringida a los diputados y al período ordinario de sesiones, la voluntad expresa de la Asamblea Legislativa de admitir el asunto a discusión, el dictamen de la Comisión Especial y su aprobación como requisito sine qua non para iniciar el debate, la introducción del proyecto en la corriente legislativa ordinaria, la mayoría calificada para la adopción de la reforma, el envío al Poder Ejecutivo para estudio y pronunciamiento y la doble aprobación separada en el tiempo. . ." (Considerando IV).
Esta sentencia también se apoya y la transcribe en parte, en la Nº1438-95, de las 15:30 horas del día 15 de marzo de 1995, que dice:
"III. EL PROCEDIMIENTO DE LA REFORMA. Ahora bien: la Sala debe examinar si esa innovación configura un caso de infracción de lo que se dispone en el artículo 195 acerca de la reforma parcial de la Constitución. Para avanzar en esta cuestión, hay que repetir que la Constitución es la norma fundadora del orden jurídico y la primera en la jerarquía normativa; que la propia Constitución garantiza la integridad de este principio, por ejemplo, al disponer (como lo hace en su artículo 10) el control de constitucionalidad de las normas por medio de la Sala Constitucional, o -para el caso- al procurar ella misma mecanismos para sus cambios futuros, valga decir, al regular los procedimentos para su propia reforma.
Desde esta perspectiva, es innegable que el procedimiento para la reforma parcial diseñado en el artículo 195 es una garantía de la supremacía de la Constitución y un límite a la potestad legislativa, que no puede ser traspasado o eludido por la Asamblea sin transgredir la Constitución y que, por el contrario, ha de ser escrupulosamente respetado. El rigor de ese procedimiento está remarcado expresamente desde el principio del artículo 195 que comienza diciendo . . ."
b) Segundo precedente. Sentencia No. 3450-99. Reiteración de la tesis anterior.
La sentencia Nº3450-99 recoge la opinión de la Sala Constitucional ante consulta preceptiva formulada por la Asamblea Legislativa con motivo de un proyecto para reformar varios artículos de la Constitución Política. Allí se reitera el criterio vertido previamente en la sentencia Nº6674-93 y al final se indica:
"IX. En conclusión, sobre este tema y a fin de orientar al legislador sobre la particular situación que se ha planteado, cabe señalar:
b) El plazo de veinte días que confiere el inciso 3) del artículo 195 de la Constitución Política, a la Comisión Especial para dictaminar, es improrrogable y el sobrepasarlo tiene como consecuencia la necesidad del archivo del expediente legislativo. . ."
Como se ve, los precedentes comentados en este voto salvado, se corresponden con el telos de nuestro sistema, según el contexto histórico en que se ha desarrollado la cuestión de la reforma constitucional.
V.CONSECUENCIAS DE LA NULIDAD EN EL CASO CONCRETO.
De conformidad con lo expuesto, en nuestro criterio la tesis jurídica que en esta materia ha venido sosteniendo la Sala, es la correcta y debe mantenerse. En el caso concreto de la reforma al artículo 132 de la Constitución Política, operada mediante Ley Nº4349, se dio una violación al procedimiento previsto por el inciso 3) del artículo 195 Constitucional.
Si eso es así, la consecuencia lógica y jurídica de una reforma constitucional tramitada con un vicio de tal naturaleza, implica su nulidad, ya que, como ha tenido oportunidad de declarar la Sala, los requisitos de procedimiento que la propia Constitución Política se esmera en precisar son fundamentales ("esenciales", según se expresó en la sentencia Nº5833-93), en tanto orientados a fortalecer la rigidez de su texto, esto es, orientados a una mayor dificultad de enmienda.
Vale en este aspecto tener presente que la Sala ha resuelto en idéntica forma en relación con infracciones a otros incisos del artículo 195 y en ese sentido, conviene remitirse a lo que sobre esta particular cuestión se dijo en la sentencia Nº980-91, de las 13:30 horas del 24 de mayo de 1991, que anuló la reforma al artículo 96 de la Constitución.
Atendido lo anterior y, porque según lo vemos, existe un imperativo de razonabilidad que también debe acompañar a la jurisprudencia de un Tribunal Constitucional, determinado por la coherencia de sus decisiones, para este caso concreto tomamos en cuenta que si una norma constitucional contiene diferentes exigencias de trámite, la valoración que le merezca cada una de ellas deberá ser equivalente y no le estaría permitido al Tribunal distinguir entre los varios incisos o requisitos, a los fines de establecer mayor o menor gravedad del incumplimiento, según se dé en relación a uno u otro.
Lo que resta por analizar es si, en la situación de una reforma constitucional llevada a cabo en el año 1969, pueda la Sala, hoy, avanzado el año dos mil, declarar esa nulidad.
VI.SOBRE LA SITUACIÓN DE LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES PRODUCIDAS ANTES DE LA EXISTENCIA DE ESTA SALA Y SUS CONSECUENCIAS. LA SENTENCIA Nº1-92.
a) Sobre una posible "práctica constitucional".
En el expediente está acreditado y, además, aceptado hasta por la Procuraduría General de la República, que en la reforma al artículo 132 de la Constitución Política se dio una violación al procedimiento constitucionalmente señalado.
Ahora bien, como algunos señalan específicamente la aplicación a este caso de lo dicho por la Sala en su sentencia Nº1-92, de las catorce horas del día siete de enero de mil novecientos noventa y dos, debo también hacer algunas precisiones sobre el particular. Dijo en aquella ocasión la Sala:
"No obstante, a partir de la interpretación dada ahora por la Sala Constitucional como la más correcta de conformidad con las exigencias constitucionales -al emanar del órgano llamado por la misma Constitución a interpretarla, y a cuyos precedentes y jurisprudencia se reconoce además un valor vinculante erga omnes, por su naturaleza y por la norma expresa del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, la referida práctica constitucional debe entenderse superada por dicha interpretación. . ."
Este texto se trae por algunos -y el voto de mayoría lo recoge- para afirmar que no obstante que con la Ley que reformó el artículo 132 inciso 1), hubo violación al procedimiento constitucional, al provenir tal -supuesta- infracción de una práctica constitucional vigente en aquella época (año 1969), aplicando la tesis formulada por la Sala en la sentencia Nº1-92, no sería dable a estas alturas (año 2000) pronunciar una nulidad de lo actuado por el legislador en aquel momento.
En nuestra opinión, no es aceptable tal razonamiento:
a.i. porque en el presente caso no estamos ante una práctica constitucional, como se pretende. Eso queda desvirtuado precisamente por la reforma que en el año 1977 hizo la Asamblea Legislativa al inciso 3) del artículo 195 de la Constitución Política, reforma que obedeció, claramente, a la conciencia que tuvieron los Diputados de que el plazo anterior de ocho días con que contaba la Comisión Especial no era suficiente y en ocasiones se incumplía, de manera que esa situación se corrigió, otorgando a este tipo de comisiones, a partir de allí, "un término de hasta veinte días hábiles".
Entonces, resulta inaplicable el precedente establecido por la sentencia Nº1-92, ya que está referido al caso de las prácticas constitucionales, incluso así entendidas por decisión de la propia Asamblea Legislativa, que posteriormente la jurisprudencia constitucional ha establecido que no encuadran como tales. En la situación que se analiza en la presente acción, no obstante, lo que se detecta con toda claridad, es una infracción al procedimiento constitucional, sin atenuante de ninguna especie, tanto que hasta la propia Asamblea la había entendido como una violación originada en el corto plazo que contenía la norma de comentario;
a.ii. pero, además, cómo puede afirmarse que hay una costumbre "constitucional", si sólo en el 50% de las reformas que se ha dado? A esto ha de responderse que una costumbre, en términos jurídicos, es un largo, constante y uniforme comportamiento, con lo cual el argumento que se ofrece para combatir la tesis de una violación al procedimiento constitucional, se desvanece.
b)Sobre el criterio de que exceder el plazo para rendir informe favorece el principio de rigidez constitucional.
También, aunque con menos entusiasmo, algunos han expresado a propósito de esta acción, que exceder el plazo señalado por la Constitución Política para que la comisión especial de reforma rinda informe, fortalece el criterio del Constituyente y se apoya esa opinión en que así se da mayor posibilidad de discusión a los proyectos de reforma constitucional.
Aun aceptando que está expresada de buena fe, también esta percepción es errada.
Por una parte, øcómo sustituir a la propia Constitución Política, estableciendo que el plazo no será de "hasta veinte días", sino "hasta el plazo que realmente determine discrecional, libérrimamente la comisión"? Rige el plazo que de hecho necesite la Comisión Especial, o el que fija expresamente la Constitución?
Por otra parte, esa opinión es contraria al principio de rigidez, precisamente, ya que el Constituyente de 1949 estableció un plazo concreto, dentro de un esquema que involucra de modo diverso a órganos, plazos y escenarios, a fin de que, en efecto, una reforma constitucional sea producto de un acto racional y razonable desde cualquier punto de vista. Por eso el Constituyente diseñó el esquema de la reforma constitucional fijando con extrema precisión quiénes pueden promoverla e incluso en qué momento; cómo se conoce y a través de qué mecanismos de procedimiento; qué plazos se otorgan en uno y otro caso. Y todo, como el mismo Constituyente se encargó de señalar, con absoluto arreglo a lo dispuesto, que en términos jurídicos y de entendimiento común, significa no otra cosa que, con estricto apego, de modo que esta materia no está disponible para flexibilidades, puesto que la Constitución Política ha querido que en punto al procedimiento de su reforma se actúe con rigor y precisión y por eso se ocupó de no dejar espacios a la imaginación.
Solo así se explica que en 1977 la Asamblea Legislativa, consciente de la limitación de un plazo de ocho días -el que venía fijado desde 1949-, lo ampliara al actual de hasta veinte días, debiendo para ello reformar la misma Constitución Política.
En resumen, que el Constituyente no quiso dar a las Comisiones Especiales de Reforma Constitucional, más plazo que el que expresamente le dio. Sostengo, pues, que entenderlo diferente, desnaturaliza el procedimiento especial, agravado y reforzado de la reforma constitucional y atenta contra el principio de rigidez constitucional.
b) Sobre la confusión de conceptos entre el procedimiento de reforma constitucional y el procedimiento de reforma legal.
También debemos hacer una corta referencia a otro aspecto que pudo estar confundido en esta discusión. Al menos en la audiencia oral asomó brevemente, pero tiene enorme repercusión en una conclusión apropiada.
Creemos que debe distinguirse entre el procedimiento de reforma constitucional y procedimiento de reforma legal. La tesis que ha sostenido la Sala, como se ha indicado y que nosotros compartimos plenamente, es que el procedimiento de reforma constitucional es especial, agravado, reforzado y de él se ocupa directamente el texto constitucional, preocupado como estaba el Constituyente, de preservar el principio de supremacía constitucional y el de rigidez de la Constitución que, por otra parte, se yergue, dice la doctrina constitucional y ha aceptado también la jurisprudencia de esta Sala, en una garantía para los habitantes de la República, pues no deja espacios a la improvisación del legislador ordinario, por más que algunos sigan diciendo que la Asamblea Legislativa es soberana. Repito aquí, simplemente, que si el artículo 2º de la Constitución Política indica que "La soberanía reside en la Nación", hemos de entender que en el único lugar donde aquélla puede depositarse es en la propia Constitución, de la que la Asamblea Legislativa es dependiente y por eso en materia de reforma constitucional -al menos en nuestro sistema- rige el principio de reserva constitucional, que implica que solamente el texto supremo de la Constitución puede ocuparse en relación al diseño del procedimiento de reforma, dada la importancia y trascendencia que tiene esta cuestión. Por eso la jurisprudencia constitucional ha indicado que toda violación de un procedimiento constitucional causa vicio de nulidad, sin que podamos diferenciar grados.
Una reforma constitucional producida en violación del procedimiento, es nula y así debe decretarse, con los efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma mediante la cual se dio. En cambio, el procedimiento de reforma legal está en la Constitución Política, obviamente, pero también de él se ocupa el Reglamento Interno de la Asamblea y de allí que quepa distinguir en este nivel, entre procedimientos esenciales y otros que no lo son, con lo que la violación de unos u otros, acarrean consecuencias diferentes en orden a su gravedad. Por eso, la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 73, distingue dos competencias diferenciadas de la Sala Constitucional, anticipando infracciones a "trámites sustanciales" previstos en la Constitución o en el Reglamento Interno de la Asamblea para la formación de las leyes (inciso c), así como con "violación de normas constitucionales de procedimiento" en la aprobación de una reforma constitucional (inciso ch).
c) Sobre la naturaleza del sistema de control de constitucionalidad.
No deseamos dejar de mencionar el argumento extra jurídico con que también se pretende atacar la posición que ahora sostenemos, con la afirmación de que de mil novecientos cuarenta y nueve a esta fecha, hay decenas de reformas constitucionales que estarían en las mismas condiciones a la que se refiere este asunto. Este argumento, o amenaza, ciertamente es aplicable a todo el sistema de control de constitucionalidad, dado que el papel de un Tribunal Constitucional radica en verificar la regularidad constitucional de toda producción normativa, de modo que así como surge la posibilidad de que haya otras leyes de reforma constitucional dadas con violación del procedimiento previsto, también esa situación la enfrenta la Sala Constitucional todos los días en relación a vicios en la producción legislativa ordinaria, u otro tipo de normativa, y no podría enervar nuestro trabajo el hecho de que en base a un criterio jurídico, puedan resultar otros casos que merezcan idéntica solución.
Si la Sala Constitucional trabajara con ese cálculo, estaría simplemente renunciando a su misión.
d) Sobre el mantenimiento de la competencia de la Comisión Especial, aun rindiendo informe extemporáneamente.
Finalmente, estimamos improcedente aplicar, en un caso como éste, disposiciones de la Ley General de la Administración Pública, como la del artículo 63.2, en relación a la no extinción de la competencia por el transcurso del plazo para ejercerla, que está dirigida a regular a la función administrativa del Estado y otros entes que conforman la Administración Pública. Las competencias de la administración, particularmente en lo que toca a lo que podríamos denominar actividad ordinaria, son irrenunciables en general y por tanto no puede escudarse aquélla, para su no ejercicio, en el transcurso del plazo que legalmente tiene fijado. En el caso de la reforma constitucional, no obstante, la situación es muy lejana. Se trata del ejercicio de un poder discrecional que utiliza la Asamblea y en el que ella exclusivamente decide cuándo y por qué utilizarlo, pero una vez que lo decide, queda sometida a un iter absolutamente reglado, al que se somete "con absoluto arreglo".
En consecuencia, dado el vicio de procedimiento aquí analizado, omitimos consideración y pronunciamiento acerca del fondo de la reforma operada y en cuanto a la competencia de la Asamblea Legislativa para ello. La Magistada Calzada pondría una nota adicional sobre este último aspecto.
En el caso concreto, pues, nuestro voto es en el sentido de que corresponde anular la reforma del artículo 132 inciso 1) de la Constitución Política, operada por Ley Nº4349 de 11 de julio de 1969, al haberse producido con violación de lo dispuesto por el inciso 3) del artículo 195 de la Constitucional y, como consecuencia de ello, debe estarse al texto de aquel numeral, en la versión original (Constituyente de 1949).
Luis Fernando Solano C. Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.
Magistrado Magistrada Magistrado
Además de las razones indicadas en el voto que suscribo con los Magistrados Solano Carrera y Vargas Benavides, estimo que la reforma del inciso 1) del artículo 132 de la Constitución Política, efectuada por ley 4349 de 11 de julio de 1969, es también inconstitucional ya que, a mi juicio, la Asamblea Legislativa carece de competencia para hacer la reforma por el procedimiento establecido en el artículo 195 de la Constitución Política para su reforma parcial, por las razones que de seguido se explican.
La Asamblea Nacional Constituyente estableció en el numeral 132 de la Constitución Política regulaciones a los derechos políticos de quienes aspiren al cargo de Presidente o Vicepresidente de la República. En el caso que nos ocupa, el inciso 1) prohibía la reelección sólo para aquellos que hubieren ejercido la Presidencia en cualquier lapso dentro de los ocho años anteriores al período para cuyo ejercicio se verificare la elección. La reforma operada por ley 4349 prohibió en forma total la reelección presidencial, restringiendo, sin duda alguna, derechos políticos de los ciudadanos. De manera que la Asamblea, en ejercicio del Poder Constituyente derivado, excedió los límites de su competencia, pues le está vedado, por el procedimiento de reforma parcial de la Constitución, restringir derechos que, en su oportunidad, fueron plasmados en la Carta Fundamental por el Constituyente del 49. La Asamblea Legislativa en ejercicio del Poder Constituyente, está limitada en cuanto a su capacidad para reformar la Constitución y, en este sentido, no podría ni limitar derechos y garantías fundamentales, derechos políticos de los ciudadanos o reformar aspectos esenciales de la organización política y económica del país. Sólo a través del procedimiento de reforma general, regulado en el artículo 196 de la Constitución Política y en estricto apego a lo allí dispuesto, podría intentarse una reforma de tal naturaleza. En este punto es importante aclarar que la reforma parcial o total de la Constitución Política no se refiere a la cantidad de normas reformadas, sino que apunta a un aspecto cualitativo, no cuantitativo. De modo tal que, si la pretendida reforma implica variación de aspectos esenciales de la vida político-social y económica de la nación, o restricción a derechos políticos y garantías fundamentales, entre otros, aún cuando lo sea de una sola norma constitucional -o de uno de sus incisos- no podría la Asamblea Legislativa, a través del procedimiento de reforma parcial a la Constitución, aprobar la reforma sin violentar a la propia Constitución. Esta posición la sostuve, junto a los Magistrados Piza y Castro, en el voto salvado a la sentencia número 1084-93 que señaló:
"II.- La distinción entre reforma parcial y general, a pesar de su nombre, no puede ser cuantitativa sino cualitativa: porque, de lo contrario, por vía de la primera podría reformarse o irse reformando todas y cada una de las normas constitucionales, inclusive aquellas que definen la fuente del propio poder legislativo que las promulga, lo cual sería una contradictio in absurdum, porque implicaría la posibilidad de que la Asamblea se despojara de su propia competencia constitucional, e incluso alterara la fuente misma del poder constituyente, es decir la titularidad de la soberanía; del otro lado, una constituyente convocada por una reforma general de la Constitución podría resolver no reformar nada y repromulgar el mismo texto o uno idéntico al que está llamada a revisar. La distinción, pues, repetimos, no es de cantidad sino de calidad, y puede formularse en términos generales de la siguiente manera:
Solo se pueden adoptar por la vía de reforma parcial aquellas reformas constitucionales que no afecten principios o valores fundamentales del ordenamiento, o que, y esto último por exigencia del Derecho de los Derechos Humanos, no disminuyan los derechos y libertades fundamentales reconocidos o implicados en la Constitución -derechos o libertades a los que hoy debe atribuirse un valor incluso supraconstitucional, al haber sido asumidos por el Derecho Internacional."
Se trata entonces de proteger la Constitución como conjunto de normas básicas y fundamentales del ordenamiento jurídico, cuya superioridad radica en que debe ser el producto de un acuerdo que abarca un amplio espectro político, de tal forma que su extensa aceptación haga presumir su perdurabilidad. El principio de rigidez constitucional -ampliamente desarrollado en el voto salvado que suscribo con los Magistrados Solano Carrera y Vargas Benavides- no tiene otro objeto que procurar que el Estatuto que recoge el modelo ideológico de la sociedad, así como las convicciones y valores comúnmente compartidas no sea fácilmente variado, a fin de preservar el sistema político y económico, así como el marco de derechos y garantías adoptado por el pueblo a través de la promulgación de la Constitución Política por la Asamblea Nacional Constituyente del 49. Por ello, para llevar a cabo una reforma constitucional como la aquí cuestionada, a través de la cual se limita un derecho político dado por el constituyente originario, es necesario hacerlo a través del mecanismo de reforma general previsto en el artículo 196 constitucional y ha de ser reflejo de la voluntad del pueblo, la cual deberá recogerse a través de los mecanismos idóneos para ello, como, por ejemplo, el plebiscito, la consulta popular o cualquier otro que garantice la participación ciudadana en las decisiones vitales de la vida política. En consecuencia, lo procedente es anular la reforma del artículo 132 inciso 1) de la Constitución Política, operada por Ley Nº 4349 de once de julio de mil novecientos sesenta y nueve, por haberse utilizado un mecanismo erróneo de reforma, y, por ende, debe entenderse vigente el texto de dicho artículo en su versión original, tal y como fue aprobado por el Constituyente de 1949.
LFSC/AVCM/AVB/pmc.-
Fuente: Departamento de información y relaciones públicas del Poder Judicial
Correo: informacion@poder-judicial.go.cr
Página electrónica: http://www.poder-judicial.go.cr

References: artículo 23
 artículo 6
 resolución 
 artículo 195
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 23
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 132
 artículo 6
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 81
 artículo 10
 resolución 
 resolución 
 artículo 132
 artículo 73
 artículo 6
 artículo 132
 artículo 107
 artículo 132
 artículo 73
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 10
 artículo 121
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 132
 artículo 195
 artículo 6
 artículo 132
 artículo 10
 artículo 73
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 195
 ARTÍCULO 195
 artículo 195
 ARTÍCULO 195
 artículo 113
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 10
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 132
 artículo 195
 artículo 195
 artículo 96
 artículo 132
 artículo 13
 artículo 132
 artículo 195
 artículo 2
 artículo 73
 artículo 63
 artículo 132
 artículo 195
 artículo 132
 artículo 195
 artículo 196
 artículo 196
 artículo 132