Source: http://docplayer.pl/309088-Zaspokajanie-potrzeb-polskiego-rynku-pracy-poprzez-migracje-raport-krajowy-esm-lata-2004-2009.html
Timestamp: 2018-02-20 08:50:31+00:00

Document:
Zaspokajanie potrzeb polskiego rynku pracy poprzez migracje Raport krajowy ESM (lata ) - PDF
Zaspokajanie potrzeb polskiego rynku pracy poprzez migracje Raport krajowy ESM (lata )
Download "Zaspokajanie potrzeb polskiego rynku pracy poprzez migracje Raport krajowy ESM (lata 2004 2009)"
1 Zaspokajanie potrzeb polskiego rynku pracy poprzez migracje Raport krajowy ESM (lata ) Raport przygotowany przez Krajowy Punkt Kontaktowy Europejskiej Sieci Migracyjnej w Polsce ESM została powołana na podstawie Decyzji Rady WE/381/2008, a jej działalność jest współfinansowana ze środków Komisji Europejskiej. Grudzień 2010
2 Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, pełniące funkcję koordynatora Krajowego Punktu Kontaktowego Europejskiej Sieci Migracyjnej (ESM), otrzymuje środki finansowe od Wspólnoty Europejskiej przez Dyrekcję Generalną ds. Wewnętrznych Komisji Europejskiej w ramach programu Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi. ESM została powołana na mocy Decyzji Rady 2008/381/EC w celu dostarczania aktualnych, obiektywnych, wiarygodnych i porównawczych informacji na temat migracji i azylu instytucjom Wspólnoty, władzom i instytucjom Państw Członkowskich oraz opinii publicznej, w celu wspierania procesu kształtowania polityki w UE. Kontakt Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji Departament Polityki Migracyjnej ul. Stefana Batorego Warszawa Strona 2 z 99
3 Spis treści Spis tabel...4 Spis wykresów...6 Wprowadzenie Cele raportu oraz zastosowana metodologia pracy Metodologia pracy nad raportem Podstawowe definicje pojęć Podejście do polityki w zakresie migracji zarobkowych w Polsce Wizja polityki w zakresie migracji zarobkowych Plan Działań na rzecz Zatrudnienia Polityka w zakresie zwalczania niedoborów na rynku pracy Zmiany w polityce w sferze migracji zarobkowych od 2004 roku Podstawy prawne uregulowań w zakresie migracji zarobkowych Debata polityczna i włączenie regulacji dotyczących popytu i podaży na rynku pracy Realizacja polityki w zakresie migracji zarobkowych w Polsce Wdrażanie polityki migracyjnej Polski Monitoring zawodów deficytowych i nadwyżkowych Test rynku pracy Kryteria wojewódzkie Narzędzia oceny umiejętności i uznania kwalifikacji migranta Funkcjonowanie agencji zatrudnienia oraz publicznych służb zatrudnienia Badania naukowe z zakresu zapotrzebowania rynku pracy w Polsce Statystyka i trendy Dane statystyczne Analiza trendów Współpraca z krajami trzecimi w zakresie zaspokajania zapotrzebowań krajowego rynku pracy Podsumowanie Bibliografia Załącznik Strona 3 z 99
4 Spis tabel Tabela 1. Struktura grup wielkich klasyfikacji i poziomy kwalifikacji ISCO Tabela 2. Ogólna sytuacja na polskim rynku pracy w latach w tys...45 Tabela 3. Liczba aktywnych zawodowo osób na polskim rynku pracy w latach w tys...45 Tabela 4. Liczba osób pracujących oraz bezrobotnych na polskim rynku pracy w latach w tys...46 Tabela 5. Liczba wydanych zezwoleń na pracę w latach z podziałem na główne grupy zawodowe..48 Tabela 6. Liczba wydanych wiz w celu prowadzenia działalności gospodarczej w latach Tabela 7. Liczba cudzoziemców, którzy mogą być aktywni na polskim rynku pracy w latach z podziałem na grupy krajów pochodzenia...50 Tabela 8. Liczba cudzoziemców, którzy ze względu na wydany im dokument pobytowy, związany z udzieleniem jednej z form ochrony, mogli być aktywni na polskim rynku pracy w latach Tabela 9. Liczba cudzoziemców powyżej 18 lat, którzy ze względu na wydany im dokument pobytowy mogli być aktywni na polskim rynku pracy w latach Tabela 10. Liczba cudzoziemców ubezpieczonych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych...53 Tabela 11. Liczba obywateli państw trzecich ubezpieczonych w kasach rolniczego ubezpieczenia społecznego w danym roku...54 Tabela 12. Liczba cudzoziemców ubezpieczonych w Kasie Rolniczych Ubezpieczeń Społecznych...54 Tabela 13. Liczba wydanych wiz na podstawie których cudzoziemiec mógł wykonywać pracę na terytorium Polski w latach )...55 Tabela 14. Liczba wydanych wiz z prawem do pracy w latach 2008-I poł. 2010)...56 Tabela 15. Liczba zarejestrowanych oświadczeń o zatrudnieniu cudzoziemców w rolnictwie i w budownictwie oraz w sektorach pokrewnych gospodarki...57 Tabela 16. Liczba wiz oraz zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony wydanych w związku z pracą sezonową cudzoziemców...58 Tabela 17. Liczba wydanych zezwoleń na pracę według grup państw i krajów (10 najliczniej reprezentowanych krajów trzecich) w kolejnych latach Tabela 18. Liczba wydanych zezwoleń na pracę według wybranych grup pracowniczych w państwach trzecich w kolejnych latach Tabela 19. Liczba wydanych zezwoleń na pracę według wybranych grup pracowniczych w państwach UE w kolejnych latach Tabela 20. Liczba wydanych zezwoleń na pracę według wybranych grup pracowniczych w państwach UE w kolejnych latach Strona 4 z 99
5 Tabela 21. Liczba zarejestrowanych oświadczeń w roku Tabela 22. Liczba zarejestrowanych oświadczeń w roku Tabela 23. Liczba wakatów w Polsce w latach Tabela 24. Najbardziej poszukiwane zawody w Polsce...71 Strona 5 z 99
6 Spis wykresów Wykres 1: Procedura wydania zezwolenia na pracę w Polsce cudzoziemcom...34 Wykres 2. Struktura osób pracujących na polskim rynku pracy w latach Wykres 3. Liczba ogółem wydanych zezwoleń na pracę w latach Wykres 4. Liczba wydanych zezwoleń na pracę dla kobiet oraz mężczyzn w latach Wykres 5. Liczba wydanych zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej na terytorium Polski w latach Wykres 6. Liczba cudzoziemców, którzy zwolnieni są z obwiązku ubiegania się o zezwolenie na pracę według systemu Pobyt w latach Wykres7. Liczba ogółem zarejestrowanych oświadczeń pracodawców o zatrudnieniu cudzoziemców w latach Wykres 8. Liczba cudzoziemców, którzy w latach uzyskali zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w związku z wykonywaniem pracy na terytorium Polski...58 Wykres 9. Liczba wydanych w roku 2009 wiz krajowych oraz jednolitych z prawem do pracy oraz wydanych zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony w związku z wykonywaniem pracy w Polsce...59 Wykres 10. Liczba ogółem zarejestrowanych oświadczeń pracodawców o zatrudnieniu cudzoziemców w latach z podziałem na miesiąc rejestracji...59 Wykres 11. Liczba ogółem wydanych zezwoleń na pracę w Polsce z podziałem na pracowników wysoko-i niskowykwalifikowanych oraz pracowników wykwalifikowanych w latach Wykres 12. Liczba ogółem zarejestrowanych oświadczeń o zatrudnieniu, liczba wakatów w danym roku oraz liczba wydanych zezwoleń na pracę w latach Strona 6 z 99
7 Wprowadzenie Niniejszy raport stanowi próbę uporządkowania wiedzy na temat możliwości zaspokajania potrzeb polskiego rynku pracy poprzez migracje. Opracowanie składa się z czterech części, z których pierwsza odnosi się do wskazania przedmiotu oraz zastosowanej metodologii pracy. Lektura tego rozdziału pozwala na zapoznanie się ze stosowaną w Polsce siatką pojęć związanych z obecnością cudzoziemców na polskim rynku pracy i obowiązującymi w tym zakresie definicjami. Druga część stawia sobie za cel uporządkowanie zastanego dorobku w zakresie rozumienia polityki ekonomicznej kraju oraz współczesnych ruchów migracyjnych, a także wskazania etapów rozwoju podejścia do obecności cudzoziemców na rynku pracy w Polsce. Trzecia część poświęcona została opisowi przyjętych rozwiązań legislacyjnych oraz strategii politycznych w tym temacie. Dokonanie powyższego opisu stanowiło pewnego rodzaju wyzwanie, z uwagi na brak wciąż wypracowania kompleksowych wytycznych odnoszących się do obecności cudzoziemców na rynku pracy. W dalszej części raportu podjęto próbę przeanalizowania możliwego zapotrzebowania małych i dużych przedsiębiorstw, a także osób prowadzących działalność gospodarczą i rolników na zatrudnienie cudzoziemców. W ww. części zawarto odniesienie do dostępnych danych statystycznych ukazujących skalę zjawiska oraz sposób wykorzystywania przez cudzoziemców już istniejących w Polsce form dostępu do rynku pracy. Ostatnia z części dokumentu poświęcona została przedstawieniu krótkiej analizy dotychczasowej współpracy Rzeczypospolitej Polskiej z krajami trzecimi w obszarze migracji zarobkowych. Do dokumentu załączono także uzupełniające trzecią część opracowania dane statystyczne. Większość kwestii dotyczących obecności migrantów zarobkowych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej reguluje ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej: ustawa z 2004 roku) oraz ustawa z dnia 13 czerwca 2003 roku o cudzoziemcach. Ponadto część uregulowań odnoszących się do ułatwień w dostępie do polskiego rynku pracy została wskazana w rozporządzeniach Ministra Pracy i Polityki Społecznej. W raporcie zwrócono także uwagę na istniejące, lecz w rzeczywistości nie realizowane umowy dwustronne w zakresie ułatwień w dostępie do rynków pracy obywateli państw członkowskich UE oraz państw trzecich. Raport zawiera także dane statystyczne dotyczące liczby wydanych na terytorium Polski zezwoleń na pracę w latach , liczby zarejestrowanych oświadczeń pracodawców o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom między 2007 a 2009 rokiem oraz szacunkowej liczby cudzoziemców mogących wykonywać na terytorium Polski pracę. Na uwagę zasługuje fakt, że proces wdrażania do polskiego systemu prawnego dorobku Unii Europejskiej w zakresie dostępu cudzoziemców do rynku pracy, przystąpienie Polski do struktur unijnych w roku 2004 i związane z tym otwarcie dostępu do rynku pracy dla obywateli państw członkowskich UE spowodowały zmniejszenie się liczby cudzoziemców objętych systemem zezwoleń na pracę. Wskazano, iż m.in. ten właśnie proces stanowi o istocie problemów z określeniem dokładnych danych w tym zakresie. Ponadto warto pamiętać, że inną istotną przeszkodą w określeniu rzeczywistej liczby pracujących cudzoziemców i wskazania ich profilu jest niska jakość danych oraz ich nieadekwatność: poza Strona 7 z 99
8 nielicznymi wyjątkami są to dane administracyjne, które nie uwzględniają specyficznych sytuacji cudzoziemców w Polsce. Jednym z przykładów jest sytuacja legalnego pobytu w Polsce przy jednoczesnym nielegalnym zatrudnieniu. Podstawowym badaniem siły roboczej w Polsce jest kwartalne Badanie Aktywności Ekonomicznej Ludności. Niestety, skład próby badania nie pozwala na wnioskowanie o charakterystyce i zmianach zasobów cudzoziemskiej siły roboczej. Wynika to po części z małej liczebności imigrantów w populacji pracujących Polaków, a po części z niewielkiego jeszcze zainteresowania aktywnością zawodową cudzoziemców w Polsce ze strony głównie pracodawców, uprawnionych do ubiegania się o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców. Nieznaczne zainteresowanie podmiotów gospodarczych ww. tematyką powoduje, że reprezentatywne badania dot. pracujących w Polsce migrantów odbywają się nieregularnie (z częstotliwością co dwa lata); ostatnie całościowe badanie rynku pracy miało miejsce podczas Narodowego Spisu Powszechnego w roku Również cykliczne badanie EU-SILC (EU Statistics on Income and Living Conditions - System Statystyki Dochodów i Warunków Życia Krajów Unii Europejskiej), główne źródło wiedzy o mieszkańcach Unii Europejskiej i ich dochodach nie pozwala na wnioskowanie dot. cudzoziemców z powodu ich marginalnego udziału w próbie. Opierając się na szacunkowych obliczeniach dotyczących liczby aktywnych cudzoziemców na rynku pracy w Polsce można stwierdzić, że cudzoziemcy stanowią nieznaczny odsetek (ok proc.) ogółu pracujących na polskim rynku pracy (dane OECD wskazują na 0.3 proc.) 1. Wprowadzane systematycznie od roku 2006 ułatwienia dla cudzoziemców zamierzających podjąć pracę w Polsce istotnie wpływają na zmniejszanie się liczebności kategorii cudzoziemców zobligowanych do posiadania zezwolenia na pracę. Niemniej jednak liczba rokrocznie wydawanych zezwoleń na pracę systematycznie wzrasta; powiększa się też katalog państw pochodzenia migrantów zarobkowych. Wyniki badań przeprowadzanych przez ośrodki naukowe potwierdzają potencjalne zainteresowanie pracodawców zatrudnianiem cudzoziemców; deklaracje pracodawców, co do ewentualnego zatrudnienia cudzoziemców (na poziomie popytu potencjalnego) wskazują na dużą otwartość i gotowość poszukiwania siły roboczej nawet na odległych i egzotycznych rynkach. W rzeczywistości jednak nieznaczny ich procent zatrudnia cudzoziemców. W przypadku migrantów sezonowych z Ukrainy oraz Białorusi, którzy wykonują w Polsce pracę sezonową, znajdują oni często zatrudnienie w zawodach dotychczas wykonywanych przez polskich obywateli. Mowa jest tu o emigrantach zarobkowych, którzy po roku 2004 wyemigrowali do innych państw członkowskich UE, głównie Irlandii i Wielkiej Brytanii. Czasowość pobytu większości aktywnych na rynku pracy w Polsce cudzoziemców (w roku 2009 ogółem mogło pracować w Polsce 251,9 tys. migrantów, z czego w ramach tzw. systemu uproszczonego aż 188,4 tys.) 2 sprawia, że niezwykle trudno jest stwierdzić możliwość skutecznego zaspokajania potrzeb polskiego rynku pracy poprzez migracje w długiej 1 Różny procentowy udział cudzoziemców w krajowym rynku pracy jest wynikiem odmiennej metodologii badań: szacunkowa wartość 0.02 proc. udziału cudzoziemców na rynku pracy w Polsce jest stosunkiem liczby cudzoziemców pracujących w Polsce na podstawie zezwolenia na pracę oraz zarejestrowanych oświadczeniach pracodawców o zatrudnieniu cudzoziemców, liczby cudzoziemców ubezpieczonych w systemie ubezpieczeń społecznych oraz ubezpieczenia rolniczego, a także liczby pozostałych cudzoziemców (obywateli państw członkowskich UE i krajów trzecich), którzy ze względu na obowiązujące przepisy lub/i posiadane zezwolenie pobytowe mogą wykonywać pracę w Polsce do ogólnej liczby osób aktywnych zawodowo na rynku pracy w Polsce; natomiast druga informacja pochodzi z badania SOPEMI Jest to jednak tylko liczba zarejestrowanych oświadczeń pracodawców o zatrudnieniu cudzoziemców. Brak jest danych nt. rzeczywistej liczby cudzoziemców, którzy na tej podstawie podjęli pracę w Polsce. Również ogólna liczba cudzoziemców pracujących na terytorium Polski jest tylko szacunkową, podaną na podstawie liczby osób uprawnionych wg dostępnych rejestrów do podejmowania pracy w Polsce. Strona 8 z 99
9 perspektywie. Trudno jest też wskazać kierunek możliwych zmian w systemie zatrudniania cudzoziemców w Polsce w długim czasie. Należy przy tym pamiętać, że polska gospodarka dopiero od niedawna zaczyna odczuwać strukturalny niedobór siły roboczej, ale na razie jest on stosunkowo niewielki i skoncentrowany w kilku sektorach gospodarki i rejonach geograficznych Polski. Krótkookresowe niedobory rynku pracy są, jak się wydaje, tylko częściowo niwelowane przez znaczny odsetek migracji sezonowych (głównie w rolnictwie i budownictwie) z państw geograficznie bliskich Polsce. Przyczyn tej sytuacji możemy poszukiwać z jednej strony w braku tradycji imigracji zarobkowych do Polski oraz w braku określenia rzeczywistego nie potencjalnego zainteresowania pracodawców zatrudnianiem cudzoziemców, z drugiej zaś z niskiej atrakcyjności Polski, głównie ze względu na oferowane uposażenie. Przedsiębiorstwa, które mają już takie doświadczenia niekoniecznie będą stosować taką strategię w przyszłości. Jednocześnie, relatywnie wysoki odsetek firm małych, w których pracodawcy deklarują chęć zatrudnienia cudzoziemców, może wynikać nie tyle z realnej potrzeby, co z ogólnej, pozytywnej atmosfery, jaka towarzyszy debacie na temat potrzeb polskiego rynku pracy i ewentualnej w nim roli cudzoziemców. Strona 9 z 99
10 1. Cele raportu oraz zastosowana metodologia pracy Głównym celem niniejszego raportu jest przedstawienie ogólnej organizacji systemu oraz prawodawstwa migracyjnego w zakresie dostępu cudzoziemców do polskiego rynku pracy oraz zrozumienie istniejących strategii promujących (lub też nie) zatrudnienie obcokrajowców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zawarte w nim informacje obejmują przegląd prawnych i organizacyjnych podstaw realizowania w Polsce programów ukierunkowanych na sprostanie zmieniającym się zapotrzebowaniom rynku pracy w sytuacji wzrostu tak popytu, jak i podaży. Analizie poddane zostały także cele, które towarzyszyły wprowadzanym w życie programom, zbadano ich adekwatność do aktualnej sytuacji gospodarczej kraju w okresie transformacji, oraz formy ich adaptacji do wciąż ewoluującej sytuacji na krajowym rynku pracy. W raporcie zaznaczono również te elementy dorobku UE w zakresie organizacji i kontroli migracji zarobkowych, które miały niewątpliwy wpływ zarówno na ewolucję tego zagadnienia w polskim ustawodawstwie, jak i na działania podejmowane wewnątrz kraju, a także współpracę z innymi krajami trzecimi. Polski raport stanowi jednocześnie wkład do Raportu syntetyzującego wiedzę na ten temat posiadaną w państwach tworzących Europejską Sieć Migracyjną. Grupę odbiorców niniejszego opracowania stanowią Krajowe Punkty Kontaktowe Europejskiej Sieci Migracyjnej, Komisja Europejska, twórcy polityki zarówno na poziomie krajowym, jak i europejskim, krajowe instytucje wykonawcze oraz społeczeństwo organizacje pozarządowe, instytuty badawcze oraz inne zainteresowane podmioty. Raport oferuje czytelne, odpowiednio rozmieszczone, łatwe do odnalezienia dane wszystkim osobom zainteresowanym uzyskaniem informacji związanych z problematyką obecności cudzoziemców na polskim rynku pracy. Jednocześnie, w celu zachowania przejrzystości oraz w wyniku ustalonych ograniczeń dotyczących objętości niniejszego raportu, pominięto pewne prawne oraz/lub proceduralne niuanse Metodologia pracy nad raportem Niniejszy raport został przygotowany przez polski Krajowy Punkt Kontaktowy (KPK) Europejskiej Sieci Migracyjnej (ESM) w ramach polskiego członkostwa w ESM. Polski KPK składa się obecnie z przedstawicieli Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (Krajowy Koordynator), Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Urzędu do Spraw Cudzoziemców, Straży Granicznej oraz Głównego Urzędu Statystycznego. Główny wkład pracy nad niniejszym raportem został wniesiony przez Departament Polityki Migracyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, do działań którego należy rozpowszechnianie wiedzy na tematy związane z polską polityką migracyjną 3. Raport oparty został wyłącznie na metodzie badania źródeł wtórnych pochodzących zarówno od instytucji publicznych odpowiedzialnych za kreowanie polityki w zakresie potrzeb rynku pracy, jak i 3 Zarządzenie nr 33 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 marca 2008 roku w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w 19 Załącznika do ww. Zarządzenia określa, iż wśród zadań Departamentu Polityki Migracyjnej jest koordynowanie działań związanych z polityką migracyjną państwa oraz współpraca międzynarodowa w tym zakresie. Strona 10 z 99
11 materiałów przekazanych przez ośrodki naukowe od lat zajmujące się problematyką migracji zarobkowych i żywo zainteresowane wypracowaniem rekomendacji w tej kwestii. Podstawowe źródło informacji stanowiły istniejące bazy danych (tzn. raporty z przeprowadzonych działań i statystyki) instytucji odpowiedzialnych za prowadzenie badań statystycznych oraz monitorowanie krajowego rynku pracy (Główny Urząd Statystyczny 4 oraz resort pracy i polityki społecznej). Poszczególne części raportu powstały na podstawie danych przygotowanych przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Główny Urząd Statystyczny oraz Urząd do Spraw Cudzoziemców, a także zebranych opinii przedstawicieli ośrodków naukowo-badawczych. Informacje przedstawione w ramach niniejszego badania skupiają się na rozwiązaniach odnoszących się zarówno do obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej (również państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego), jak i tzw. obywateli państw trzecich niebędących członkami UE 5, którzy z pewnymi wyjątkami nie mogą korzystać z dorobku wspólnotowego w zakresie swobodnego przepływu pracowników. W materiale znalazły się także odniesienia do sytuacji pracowniczej cudzoziemców, którym udzielono jednej z form ochrony na terytorium Polski oraz ofiar handlu ludźmi. Ponieważ istotną cechą zarówno Raportów Krajowych, jak i Raportu Syntetycznego jest ich aktualność, raport zawiera najnowsze dostępne dane dotyczące liczby cudzoziemców zatrudnionych na terytorium Polski, typu pracy przez nich wykonywanej oraz projektowane działania organizacyjne oraz ustawodawcze w zakresie zatrudniania cudzoziemców. Przy analizie przedstawionych danych statystycznych należy wziąć jednak pod uwagę możliwe nieścisłości w przytaczanych liczbach osób, które w rzeczywistości są zatrudnione na polskim rynku pracy, a których obecność nie jest odzwierciedlona w danych wskazanych w Raporcie. Powyższe wynika z faktu, iż posiadane w chwili obecnej dane statystyczne nie odwzorowują dokładnie stanu faktycznego; brak jest korelacji między wynikami badań osób zatrudnionych w Polsce (w tym tzw. badania popytu na pracę oraz Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności, BAEL 6 ) oraz rejestrem cudzoziemców przebywających na terytorium Polski na podstawie zezwoleń pobytowych (tzw. System Pobyt ). Problem stanowi też wielość instytucji zaangażowanych w organizację rynku pracy z wykorzystaniem cudzoziemskiej siły roboczej oraz brak ujednoliconej polityki w tym kontekście. Statystyki na temat liczby osób, które zostały zatrudnione na polskim rynku pracy, stanowią więc kompilację dostępnych danych i wskazują jedynie na określoną tendencję. Przyjmuje się także, iż pozyskane już dane należy aktualizować tak często, jak tylko jest to możliwe, stąd też przewiduje się regularne uaktualnianie powyższego dokumentu w celu zapewnienia dostępu szerszemu gronu odbiorców do dokładnych danych. Informacje zamieszczane w polskim Raporcie Krajowym odnoszą się do polskich ram prawnych według stanu na dzień 31 grudnia 2010 roku, w szczególności do ustawy z 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy 7 i ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku 4 Dane te opracowane zostały na podstawie wyników tzw. badania popytu na pracę. Więcej w pkcie na stronie 33 i 34 niniejszego raportu. 5 Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 roku o cudzoziemcach, cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego, jednakże w przypadku cudzoziemców korzystających ze wspólnotowego prawa do swobodnego przepływu osób, stosowane są inne przepisy dotyczące ich pobytu na terytorium Polski. 6 Więcej informacji w pkcie na stronie 33 i 34 niniejszego raportu. 7 Dz.U. z 2009 r., Nr 115, poz Strona 11 z 99
12 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy 8 oraz ustawy z dnia 13 czerwca 2003 roku o cudzoziemcach 9 i ustawy z dnia 14 lipca 2006 roku o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin Podstawowe definicje pojęć Mając na względzie przejrzystość i czytelność niniejszego dokumentu dla szerokiego grona odbiorców, w dalszej części rozdziału przedstawione zostaną podstawowe definicje wykorzystanych przy analizie pojęć. Należy jednak zaznaczyć, iż głównym wyznacznikiem omawianych pojęć będą te stosowane przez Główny Urząd Statystyczny, gdyż instytucja ta w swoich opracowaniach statystycznych wykorzystuje metodologię opartą na definicjach zalecanych przez Międzynarodową Organizację Pracy oraz Eurostat. Wyniki badań statystycznych z zakresu migracji zarobkowych, przede wszystkim Badanie Aktywności Ekonomicznej Ludności, są zatem porównywalne w skali międzynarodowej. Zawarte w ww. badaniu definicje, przyjęte na XIII Międzynarodowej Konferencji Statystyków Pracy w 1982 roku, różnią się jednak od powszechnie stosowanych, na przykład, w krajowych urzędach pracy. Tak więc stosowana będzie definicja pracownika/osoby pracującej (ang. employed person), która stanowi, że jest to osoba zatrudniona na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego na czas określony (w tym zatrudniona sezonowo i dorywczo) i nieokreślony, w pełnym i niepełnym wymiarze czasu pracy (inaczej: pracownicy najemni). Przy ustalaniu stanu zatrudnienia osób fizycznych na dany dzień brane są pod uwagę osoby zatrudnione w pełnym i niepełnym wymiarze czasu, które daną jednostkę określają jako główne miejsce pracy. Do osób pracujących zalicza się wszystkie osoby w wieku 15 lat i więcej, które w okresie badanego tygodnia: 1. wykonywały przez co najmniej 1 godzinę pracę przynoszącą zarobek lub dochód tzn. były zatrudnione w charakterze pracownika najemnego, pracowały we własnym (lub dzierżawionym) gospodarstwie rolnym lub prowadziły własną działalność gospodarczą poza rolnictwem, pomagały (bez wynagrodzenia) w prowadzeniu rodzinnego gospodarstwa rolnego lub rodzinnej działalności gospodarczej poza rolnictwem, 2. miały pracę, ale jej nie wykonywały z powodu choroby, urlopu macierzyńskiego lub wypoczynkowego, lub też z innych powodów, przy czym długość przerwy w pracy wynosiła: do 3 miesięcy, powyżej 3 miesięcy, ale osoby te były pracownikami najemnymi i w tym czasie otrzymywały co najmniej 50 % dotychczasowego wynagrodzenia (od I kwartału 2006 roku). Do osób pracujących zalicza się: 1) osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego (umowy o pracę, powołania, wyboru lub mianowania), 2) pracodawców i pracujących na 8 t. j. Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz.415. Pomocą służyły także takie dokumenty jak: ustawa z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.), ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.). 9 t. j. Dz.U. z 2006 r., Nr 234, poz Dz.U. z 2006 r., Nr 144, poz Strona 12 z 99
13 własny rachunek, a mianowicie: a) właścicieli, współwłaścicieli i dzierżawców gospodarstw indywidualnych w rolnictwie (łącznie z pomagającymi członkami ich rodzin), tj. pracujących w indywidualnych gospodarstwach rolnych o powierzchni użytków rolnych do 1 ha i powyżej 1 ha oraz indywidualnych właścicieli zwierząt gospodarskich nieposiadających użytków rolnych z pewnymi wyłączeniami od 2002 roku, tj. bez osób produkujących głównie lub wyłącznie na własne potrzeby na powyższych wielkościach działek, b) właścicieli i współwłaścicieli (z wyłączeniem wspólników spółek, którzy nie pracują w spółce; łącznie z pomagającymi członkami rodzin) jednostek prowadzących działalność gospodarczą poza gospodarstwami indywidualnymi w rolnictwie, c) inne osoby pracujące na własny rachunek, np. osoby wykonujące wolne zawody, 3) agentów pracujących na podstawie umów agencyjnych i umów na warunkach zlecenia (łącznie z pomagającymi członkami ich rodzin oraz osobami zatrudnionymi przez agentów), 4) osoby wykonujące pracę nakładczą, 5) członków spółdzielni produkcji rolniczej, 6) duchownych pełniących obowiązki duszpasterskie, 7) pracowników jednostek budżetowych prowadzących działalność w zakresie obronności i bezpieczeństwa publicznego. Do pracujących zgodnie z międzynarodowymi standardami zaliczani są również uczniowie, z którymi zakłady pracy lub osoby fizyczne zawarły umowę o nauce zawodu lub przyuczeniu do określonej pracy, jeżeli otrzymywali wynagrodzenie. Zgodnie z terminologią stosowaną przez Główny Urząd Statystyczny oprócz definicji pojęcia pracujący/pracownik (ang. employed person), istotnym z punktu widzenia raportu jest też inne pracujący cudzoziemiec (ang. employed foreigner) 11. Jest nią osoba, nieposiadająca polskiego obywatelstwa, która zgodnie z przepisami ustawy z 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy była zatrudniona przez zakład pracy lub osobę fizyczną. W niniejszym dokumencie wykorzystana zostanie także definicja pracownika zawarta w ogólnych przepisach prawa pracy (stosowana zarówno w stosunku do obywatela Rzeczypospolitej Polskiej, jak i cudzoziemca). Mówiąc o pracowniku w praktyce - spotykamy się z definicją wynikającą z Kodeksu Pracy. Zgodnie z art. 2 ww ustawy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Inaczej natomiast definiowany jest pracownik dla celów ubezpieczeń społecznych. Definicję pracownika zgłaszanego do ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych zwiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych 12. W myśl art. 8 ww. ustawy pracownikiem jest osoba pozostająca w stosunku pracy, przy czym za pracownika uważa się ponadto: a) osobę współpracującą (przy założeniu, iż spełnia określone w ustawie kryteria); b) osobę wykonującą pracę na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu Cywilnego stosuje się przepisy dotyczące umowy zlecenia i o dzieło, a umowa taka została zawarta z pracodawcą, z którą dana osoba pozostaje w stosunku pracy lub w ramach takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy; c) pracownika młodocianego (osobę pomiędzy 16 a 18 rokiem życia). Wykorzystywane w niniejszym raporcie definicje pracownika wysokowykwalifikowanego, pracownika wykwalifikowanego, pracownika niskowykwalifikowanego, badacza oraz pracownika sezonowego są 11 Podstawą takiego rozróżnienia jest informacja podana na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego 12 Ustawa z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585), Strona 13 z 99
14 z kolei tożsame z tymi wskazanymi w słowniku Europejskiej Sieci Migracyjnej 13, dyrektywach unijnych 14 oraz stosowanymi na gruncie badań europejskich klasyfikacji migrantów zarobkowych, co do których odniesienia znajdujemy w Międzynarodowym Standardzie Klasyfikacji Zawodów ISCO oraz stosowanej na terytorium Polski Klasyfikacji Zawodów i Specjalności 16 dla potrzeb rynku pracy. Ten ostatni dokument, czyli Klasyfikacja Zawodów i Specjalności, wprowadzony został rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 grudnia 2004 roku 17 oraz rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 czerwca 2007 roku 18 zmieniającym rozporządzenie w sprawie klasyfikacji zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy oraz zakresu jej stosowania i obowiązywał do dnia 30 czerwca 2010 roku (tzw. KZIS 2007). Od dnia 1 lipca 2010 roku obowiązuje już nowa klasyfikacja wprowadzona rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 kwietnia 2010 roku w sprawie klasyfikacji zawodów i specjalności na potrzeby rynku pracy oraz zakresu jej stosowania 19. Nowa klasyfikacja zawiera zawody szkolne ujęte w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego z dnia 26 czerwca 2007 roku 20. Zastosowana w tym krajowym dokumencie klasyfikacja (tzw. KZIS 2010) oparta jest na Międzynarodowym Standardzie Klasyfikacji Zawodów ISCO-08, przyjętym w grudniu 2007 roku na trójstronnym Spotkaniu Ekspertów ds. Statystyki Pracy dotyczącym aktualizacji Międzynarodowego Standardu Klasyfikacji Zawodów (ISCO), zwołanym przez Organ Wykonawczy Międzynarodowego Biura Pracy (ILO) zgodnie z postanowieniami Rezolucji z roku 2003 z VXII Międzynarodowej Konferencji Statystyków Pracy (ICSL). Aktualizowanie klasyfikacji, w celu dostosowania do zmian zachodzących na rynku pracy (polskim i europejskim), poprzez Wśród dyrektyw wprowadzających właściwe rozróżnienia terminów wymienić należy Dyrektywę Rady 2005/71/WE z 12 października 2005 roku w sprawie szczególnej procedury przyjmowania obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, Dz.U. Unii Europejskiej L289/15 z (http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2005:289:0015:0022:pl:pdf) oraz Uchwałę Rady z 20 czerwca 1994 roku w sprawie ograniczonego dostępu dla obywateli państw trzecich do rynku pracy na terytorium państw członkowskich, OJ L 274 z (http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexapi!prod!celexnumdoc&numdoc=31996y0919(02)&model =guichett&lg=en). 15 (ang.) International Standard Classification of Occupations ISCO Przyjęta ona została na XIV Międzynarodowej Konferencji Statystyków Pracy w Genewie w 1987 roku oraz zmieniona w 1994 roku po dostosowaniu jej do potrzeb Unii Europejskiej. Zasadniczy układ klasyfikacji, kryteria klasyfikacyjne oraz system kodowy przyjęto zgodnie z tymi standardami. 16 Klasyfikacja jest pięciopoziomowym, hierarchicznie usystematyzowanym zbiorem zawodów i specjalności występujących na rynku pracy. Grupuje poszczególne zawody (specjalności) w coraz bardziej zagregowane grupy oraz ustala ich symbole i nazwy. 17 Dz.U. z 2004 r., Nr 265, poz Informacje o rodzaju działalności miejsca pracy prezentowane są od I kwartału 2008 roku w układzie Polskiej Klasyfikacji Działalności 2007 wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 roku (Dz.U. z 2007 r., Nr 251, poz. 1885) w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności. PKD 2007 została opracowana na podstawie statystycznej klasyfikacji działalności gospodarczej UE (European Classification of Economic Activities NACE Rev 23). 18 Dz.U r., Nr 106, poz Dz.U. z 2010 r., Nr 82, poz dziennik%2fdz_u_10_82_537_.pdf. Indeks zawodów jest dostępny na stronie internetowej y_indeks_zawodow.pdf. 20 Dz.U. z 2007 r., Nr 124, poz. 860 oraz Dz.U. z 2008 r., Nr 144, poz zan_miedzy_grupami_zawodow_odpowiadajacych_zawodom_szkolnym_z_kzis_2007_a_zawodami_szkolnymi _z_kzis_2010.pdf. Strona 14 z 99
15 wprowadzanie do niej nowych zawodów/specjalności, odbywa się co 2-3 lata w drodze zmian ww. rozporządzenia. Dane dotyczące pięciu badanych w niniejszym raporcie kategorii pracowników, tzn: pracownik wysokowykwalifikowany (ISCO 1,2,3), pracownik wykwalifikowany (ISCO 4-8), pracownik niskowykwalifikowany (ISCO 9), naukowiec oraz pracownik sezonowy, zostały szczegółowo przedstawione w oparciu o obowiązujący do połowy roku 2010 wykaz klasyfikacji zawodów i specjalności z 2007 roku (tzw. KZIS 2007) i określone w części od 1 do 9 ww. dokumentu ISCO-88. Tabela 1. Struktura grup wielkich klasyfikacji i poziomy kwalifikacji ISCO-88 Lp. Nazwa grupy wielkiej 1 Przedstawiciele władz publicznych, wyżsi urzędnicy i kierownicy Liczba grup w ramach grupy wielkiej dużych średnich elementarnych Liczba zawodów i specjalności Poziom kwalifikacji Specjaliści Technicy i inny średni personel Pracownicy biurowi lub 3 5 Pracownicy usług osobistych i sprzedawcy lub 3 6 Rolnicy, ogrodnicy, leśnicy i rybacy Robotnicy przemysłowi i rzemieślnicy Operatorzy i monterzy maszyn i urządzeń Pracownicy przy pracach prostych Siły zbrojne RAZEM Źródło: Ujednolicony tekst Załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 grudnia 2004 r. (Dz.U. Nr 265, poz. 2644), zmieniony rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 czerwca 2007 r. (Dz.U. Nr 106, poz. 728) Zgodnie z tym dokumentem definicja pracownika wysokowykwalifkowanego odnosi się do trzech pierwszych grup zawodów, dla których podstawowymi zadaniami są: planowanie, określanie i realizowanie podstawowych celów i kierunków polityki państwa, formułowanie przepisów prawnych oraz kierowanie działalnością jednostek administracji publicznej, a także sprawowanie funkcji zarządzania w przedsiębiorstwach lub ich wewnętrznych jednostkach organizacyjnych (przedstawiciele władz publicznych, wyżsi urzędnicy i kierownicy). Pracownikami wysokowykwalifikowanymi są także osoby wykonujące zawody, które wymagają posiadania wysokiego poziomu wiedzy zawodowej, umiejętności oraz doświadczenia w zakresie nauk technicznych, przyrodniczych, społecznych, humanistycznych i pokrewnych, a ich główne zadania polegają na: wdrażaniu do praktyki koncepcji i teorii naukowych lub artystycznych, powiększaniu Strona 15 z 99
16 dotychczasowego stanu wiedzy poprzez badania i twórczość oraz systematyczne nauczanie w tym zakresie (specjaliści). Do pracowników wysokowykwalifikowanych zaliczane są ponadto osoby, których zawody wymagają wiedzy, umiejętności i doświadczenia niezbędnych do wykonywania głównie prac technicznych i podobnych, związanych z badaniem i stosowaniem naukowych oraz artystycznych koncepcji i metod działania (technicy). Definicja pracownika wysokowykwalifikowanego jest też bezpośrednio związana z zapisami Dyrektywy Rady 2009/50/WE z 29 maja 2009 roku w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu podjęcia pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji 21. Kategoria pracownika wykwalifikowanego odnosi się z kolei do tych grup zawodów, które wymagają wiedzy, umiejętności i doświadczenia niezbędnych do zapisywania, organizowania, przechowywania i wyszukiwania informacji, obliczania danych liczbowych, finansowych i statystycznych oraz wykonywania obowiązków wobec klientów, szczególnie związanych z operacjami pieniężnymi, organizowaniem podróży, informacjami i spotkaniami w zakresie biznesu (pracownicy biurowi), które wymagają wiedzy, umiejętności i doświadczenia niezbędnych do świadczenia usług ochrony, usług osobistych związanych m.in. z podróżą, prowadzeniem gospodarstwa, dostarczaniem żywności, opieką osobistą oraz do sprzedawania i demonstrowania towarów w sklepach hurtowych czy detalicznych (pracownicy usług osobistych i sprzedawcy). Kategoria ta obejmuje również rolników, ogrodników, leśników i rybaków 22, robotników przemysłowych i rzemieślników 23 oraz operatorów i monterów maszyn i urządzeń 24. Definicja pracownika niskowykwalifikowanego jest z kolei tożsama z definicją pracownika przy pracach prostych, która z kolei obejmuje zawody, które wymagają niskich lub podstawowych umiejętności i niewielkiej wiedzy teoretycznej niezbędnych do wykonywania przeważnie prostych i rutynowych prac. Praca wykonywana jest przy zastosowaniu prostych narzędzi ręcznych i przy ograniczonej własnej inicjatywie i ocenie. W niektórych przypadkach wymaga pewnego wysiłku fizycznego. Istotnym problemem przy opracowywaniu krajowego raportu nt. zaspokajania potrzeb rynku pracy poprzez migracje w Polsce był brak stosowania przedstawionych definicji do pracowników cudzoziemskich w istniejących na dzień dzisiejszy statystykach dotyczących rynku pracy. Jak zostanie to w dalszej części raportu przedstawione, kategorie wykorzystywane w statystykach migracji zarobkowych nie odzwierciedlają pojęć wprowadzanych już w ustawodawstwie unijnym oraz krajowym. Zdarza się wielokrotnie, że wskazywane w statystykach dane liczbowe, odnoszące się np. do naukowców lub pracowników sezonowych, będą zachodzić na siebie. Najbardziej wiarygodne 21 OJ L 155/17 z 18 czerwca 2009 roku (http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2009:155:0017:0029:pl:pdf). 22 Grupa ta obejmuje zawody wymagające wiedzy, umiejętności i doświadczenia niezbędnych do uprawy i zbioru ziemiopłodów, zbierania owoców lub roślin dziko rosnących, uprawy i eksploatacji lasów, chowu i hodowli zwierząt, połowów lub hodowli ryb. 23 Grupa ta obejmuje zawody wymagające wiedzy, umiejętności i doświadczenia niezbędnych do uzyskiwania i obróbki surowców, wytwarzania i naprawy towarów oraz budowy, konserwacji i naprawy dróg, konstrukcji i maszyn. Główne zadania wymagają znajomości i zrozumienia charakteru pracy, stosowanych materiałów, maszyn i wytwarzanych produktów 24 Grupa ta obejmuje zawody wymagające wiedzy, umiejętności i doświadczenia niezbędnych do prowadzenia pojazdów i innego sprzętu ruchomego, nadzorowania, kontroli i obserwacji pracy maszyn i urządzeń przemysłowych na miejscu lub przy pomocy zdalnego sterowania oraz do montowania produktów z komponentów według ścisłych norm i metod. Wykonywanie zadań wymaga głównie posiadania wiedzy i zrozumienia zasad funkcjonowania obsługiwanych urządzeń. Strona 16 z 99
17 dane odnosić się będą do ścisłego zastosowania definicji ISCO-88, czyli podziału na pracowników wysokowykwalifikowanych, wykwalifikowanych oraz niskowykwalifikowanych. W stosunku do pozostałych kategorii pracowników, tzn. naukowców oraz pracowników sezonowych w niniejszym raporcie wykorzystano definicje wskazane w dyrektywach unijnych oraz te powstałe w ramach prac Europejskiej Sieci Migracyjnej. I tak np. zgodnie z definicją zawartą w Dyrektywie Rady 2005/71/WE z dnia 12 października 2005 roku w sprawie szczególnej procedury przyjmowania obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, naukowiec oznacza obywatela państwa trzeciego posiadającego stosowny dyplom ukończenia studiów wyższych umożliwiający mu dostęp do programów doktoranckich, wybieranego przez instytucję badawczą w celu realizacji projektu badawczego, do którego wymagany jest zwykle wyżej wymieniony dyplom. Natomiast pracownik sezonowy rozumiany jest jako osoba uczestnicząca w okresowych ruchach ludności, obywateli państw trzecich (w tym także obywateli państw EOG i Szwajcarii) z jednego regionu lub strefy klimatycznej do innego, zgodnie z rocznym cyklem zmian pogodowych i temperaturowych w celu podjęcia pracy zależnej od określonej pory roku Wskazana powyżej definicja pochodzi z Dyrektywy Rady z 20 czerwca 1994 roku nt. ograniczeń wjazdu obywateli państw trzecich do państw członkowskich UE w celach zarobkowych. =guichett&lg=en. Strona 17 z 99
18 2. Podejście do polityki w zakresie migracji zarobkowych w Polsce 2.1. Wizja polityki w zakresie migracji zarobkowych Skalę migracji zarobkowych do Polski można ocenić jako znikomą 26, a jej dotychczasowe znaczenie dla polskiej gospodarki oraz wpływ na funkcjonowanie rynku pracy jako marginalne. Powyższy stan faktyczny sprawia, że imigracja nie jest jeszcze traktowana jako istotny instrument uzupełniania niedoborów na rynku pracy, a polskie organy nie prowadzą kompleksowej polityki skierowanej na pozyskiwanie cudzoziemskich pracowników. Pomimo że, jak przewiduje się, w najbliższych latach skala napływu cudzoziemców pozostanie nieznaczna, a prognozowany popyt na pracę obcokrajowców będzie znikomy, istnieje szereg przesłanek, by stwierdzić, że w perspektywie długookresowej, sytuacja ta będzie stopniowo ulegała zmianie. Obserwowane od lat 90. minionego wieku niekorzystne zmiany w strukturze wiekowej ludności w Polsce wywołane z jednej strony starzeniem się społeczeństwa oraz niskim poziomem aktywności zawodowej Polaków 27, a z drugiej odnotowaną po roku 2004 znaczącą emigracją zarobkową Polaków do państw członkowskich UE, powodują znaczne zmniejszenie liczby osób w wieku produkcyjnym. W związku z powyższym, w krótkim okresie można spodziewać się występowania niedoborów na rynku pracy, a tym samym zwiększonego zapotrzebowania na siłę roboczą w wielu gałęziach gospodarki. W dłuższej perspektywie ten trend może zostać wzmocniony przez obserwowane w ostatniej dekadzie obniżenie poziomu dzietności w Polsce. Analitycy polskiego rynku pracy zwracają uwagę także na negatywne skutki przeprowadzonej w roku 1999 reformy systemu edukacji, która przez upowszechnienie wykształcenia średniego oraz wyższego spowodowała m.in. likwidację wielu szkół zawodowych, i poprzez to zauważalny dziś brak adeptów zawodów specjalistycznych, takich jak np. zegarmistrz, murarz, itd. Z uwagi na powyższe, nie ulega wątpliwości, że przyszła polityka w obrębie migracji zarobkowych powinna przewidywać rozwiązania sprzyjające pozyskiwaniu legalnej siły roboczej o różnym poziomie kwalifikacji, dopasowanym do zróżnicowanych sektorowo potrzeb rynku pracy. Jako że fundamentalną zasadą przyświecającą dopuszczeniu obcokrajowców do polskiego rynku pracy jest, i powinna pozostać, komplementarność zatrudniania cudzoziemców względem pracowników krajowych, bardzo ważne jest opracowanie bardziej elastycznych mechanizmów (niż np. funkcjonujące listy zawodów deficytowych, umieszczane w tzw. kryteriach wojewódzkich) reagowania na zmieniające się, uzależnione od zmian koniunktury gospodarczej oraz rozwoju myśli technologicznej, potrzeby rynku pracy. Potrzebne są przy tym także działania wyprzedzające, oparte na analizie zjawisk społeczno-gospodarczych. W tym celu postuluje się stworzenie efektywnego systemu monitoringu popytu na pracę cudzoziemców w Polsce, dzięki któremu możliwe będzie określenie zakresu komplementarności-substytucyjności zatrudniania cudzoziemców w stosunku do obszarów aktywności zawodowej obywateli polskich. 26 Liczba cudzoziemców na polskim rynku pracy jest najniższa wśród państw OECD. 27 Głębokie przemiany na polskim rynku pracy spowodowały, że obecny poziom zatrudnienia i aktywności zawodowej w Polsce odbiega znacząco od gospodarek krajów UE. Aktywna zawodowo pozostaje w Polsce niewiele ponad połowa ludności w wieku powyżej 15 lat. Wysoki poziom bierności zawodowej Polaków jest zjawiskiem wynikającym z jednej strony z przedłużania momentu wejścia na rynek pracy przez osoby młode, z drugiej zaś następuje w wyniku przechodzenia na emerytury lub renty, ewentualnie świadczenia przedemerytalne przez coraz liczniejszą grupę osób. Strona 18 z 99
19 Warto zaznaczyć, że obecnie, pod przewodnictwem resortu spraw wewnętrznych i administracji, na forum jednej z grup roboczych międzyresortowego Zespołu do Spraw Migracji, trwają końcowe prace nad przygotowaniem dokumentu określającego politykę migracyjną Polski. Powyższy dokument zawiera propozycje rozwiązań systemowych dotyczących także migracji zarobkowych, których celem ma być prowadzenie ciągłych i świadomych działań ze strony władz Polski ukierunkowanych na poszukiwanie określonych grup pracowniczych poza granicami państwa. Polityka migracyjna będzie uwzględniać jako jedną ze swoich składowych politykę rynku pracy, która z jednej strony ma zapewnić uzupełnienie niedoborów siły roboczej na rynku pracy, z drugiej jednak zapobiegać ewentualnym negatywnym skutkom imigracji dla zatrudnienia pracowników krajowych, zwłaszcza pracowników znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy. Działania te powinny być dodatkowo uzupełnione o instrumenty skierowane do migrantów powrotnych oraz przyczyniać się do zapewnienia bezpieczeństwa osobom decydującym się na wyjazd poza granice kraju. Ponieważ jednak zakończenie prac i przyjęcie powyższego dokumentu na poziomie rządowym jest przewidziane w pierwszej połowie 2011 roku, do czasu ostatecznego zakończenia opiniowania ww. dokumentu, jednoznaczne wypowiadanie się na temat przyszłej wizji polityki w zakresie migracji zarobkowych należy uznać za przedwczesne Plan Działań na rzecz Zatrudnienia Jednym z mechanizmów stopniowo wprowadzanej w Polsce polityki w zakresie migracji zarobkowych są m.in. przyjmowane cyklicznie tzw. Plany Działań na rzecz Zatrudnienia. Przygotowywane są one w oparciu o art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez Międzyresortowy Zespół powołany w tym celu przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej 28. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, Krajowy Plan Działań na rzecz Zatrudnienia (KPDZ), uchwalany jest przez Radę Ministrów, i zawiera zasady realizacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Ostatni z nich, Krajowy Plan Działań na rzecz Zatrudnienia na lata , został przyjęty Uchwałą Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2010 roku i stanowi podstawę realizacji zadań państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej. Priorytety i kierunki działań państwa w tych obszarach zostały określone w następujących dokumentach rządowych: Strategia Rozwoju Kraju ", Strategiczny Plan Rządzenia", Krajowy Program Reform na lata na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej, Krajowy Plan Działań na rzecz Zatrudnienia na 2008 r., Program Operacyjny Kapitał Ludzki , Raport Polska Wyzwania rozwojowe oraz Krajowy Plan Działań na rzecz Zatrudnienia Wskazany powyżej przepis zobowiązuje ministra właściwego do spraw pracy do przygotowania projektu Krajowego Planu na rzecz Zatrudnienia (KPDZ) przy współudziale w szczególności: ministra właściwego do spraw gospodarki, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. 29 Dokument dostępny na stronie internetowej: Strona 19 z 99
20 Zdefiniowana w wymienionych dokumentach polityka państwa w dziedzinie zatrudnienia stanowi szerokie ramy, w które wpisują się działania zgłoszone do realizacji w ramach Krajowego Planu Działań na rzecz Zatrudnienia na lata W kwestii tworzenia właściwej polityki migracyjnej kraju odpowiadającej na zapotrzebowania rynku pracy można wskazać priorytet powyżej wskazanego dokumentu, który został zatytułowany Opracowanie i wdrożenie nowego systemu dopuszczania cudzoziemców do polskiego rynku pracy. Jego głównym celem ma być zwiększenie atrakcyjności legalnego zatrudnienia cudzoziemców w Polsce z jednoczesnym ograniczeniem skali zatrudnienia nielegalnego. Wśród planowanych działań, mających doprowadzić do realizacji założonego planu, warto zaznaczyć następujące: wdrażanie zmian prawnych dotyczących zatrudnienia cudzoziemców, wdrażanie mechanizmów monitorujących imigrację zarobkową, prace nad implementacją aktów prawa wspólnotowego opracowanych w ramach Planu polityki w dziedzinie legalnej migracji oraz przeprowadzenie cyklu szkoleń w zakresie nowych regulacji prawnych dla pracowników służb zatrudnienia i instytucji współpracujących. Niezwykle istotnym z punktu widzenia w miarę szybkiego i efektywnego reagowania na zmieniającą się sytuację gospodarczą w kraju, w tym sytuację na rynku pracy, jest dodatkowa przesłanka opracowywania Krajowych Planów Działań na rzecz Zatrudnienia. W myśl postanowienia art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przygotowywany na szczeblu ogólnokrajowym Krajowy Plan Działań na rzecz Zatrudnienia, stanowi podstawę dla przygotowania przez samorząd województwa corocznych regionalnych planów działań na rzecz zatrudnienia, określających priorytetowe grupy bezrobotnych i innych osób wymagających wsparcia. Ponadto Krajowy Plan Działań na rzecz Zatrudnienia na lata stanowi dokument służący realizacji Krajowego Programu Reform na lata na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej w obszarze polityki rynku pracy. Krajowy Plan Działań na rzecz Zatrudnienia na lata obejmuje działania do realizacji w kolejnych trzech latach. Ta trzyletnia perspektywa realizacyjna podyktowana jest dynamiką zmian na rynkach pracy, które równocześnie są pochodną procesów gospodarczych i społecznych zachodzących zarówno w skali krajowej, jak i globalnej. W konsekwencji zakłada się możliwość corocznej aktualizacji Krajowego Planu Działań na rzecz Zatrudnienia na lata stosownie do nowych wyzwań i potrzeb dla pełnego wdrożenia celów wyznaczonych w Krajowym Programie Reform na lata na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej Polityka w zakresie zwalczania niedoborów na rynku pracy Obowiązujące obecnie rozwiązania prawne w sferze ogólnych zasad dostępu cudzoziemców do rynku pracy nie zostały zaprojektowane jako narzędzia uzupełniania konkretnych niedoborów pracowniczych, ale powstawały w określonym kontekście ekonomicznym Polski. Prace nad nowelizacją przepisów Kodeksu Pracy oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy 30 Niniejszy dokument jest dostępny na stronie internetowej a więcej informacji na ten temat uzyskać można m.in. na następujących stronach internetowych oraz mach_ps.aspx. Strona 20 z 99
KLASYFIKACJA ZAWODÓW I SPECJALNOŚCI z 2014 roku wprowadzona rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 sierpnia 2014 roku (Dz. U. z 2014 r., poz. 1145). Rozporządzenie wchodzi w życie

References: art. 2
 art. 2
 art. 8
 art. 3
 art. 3
 art. 3