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Timestamp: 2018-09-20 22:58:31+00:00

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﻿ Sentencia T-200 de marzo 27 de 2009
SENTENCIA T-200 DE 27 DE MARZO DE 2009
CONTENIDO:RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO. OBLIGACIÓN DEL ESTADO Y FACULTADES. A PESAR DE QUE LAS AUTORIDADES NO SE ENCUENTRA IMPEDIDAS PARA ADOPTAR MEDIDAS TENDIENTES A LA PROTECCIÓN INTEGRAL DE LOS BIENES DEL ESTADO, ESTOS ACTOS NO PUEDEN EJECUTARSE DE MANERA SORPRESIVA E INTEMPESTIVA, DE SUERTE QUE AFECTEN DERECHOS SUBJETIVOS CONSOLIDADOS Y FUNDAMENTADOS EN LA CONVICCIÓN DE LEGALIDAD DE LA CONDUCTA DESPLEGADA.
TEMAS ESPECÍFICOS:RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO
Sentencia T-200 de marzo 27 de 2009
Sentencia T-200 de 2009
Ref.: Expediente T-2121841
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Juan Carlos Henao Pérez y Clara Elena Reales Gutiérrez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241 numeral 9º, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
El secretario de infraestructura y valorización municipal de Santiago de Cali, el 1º de abril de 2002, presentó solicitud de restitución de bien de uso público ante la subsecretaría de convivencia y seguridad, adscrita a la Secretaría de Gobierno de Santiago de Cali, en relación con la zona de protección del corredor férreo (separador vial) de la autopista Simón Bolívar, en el tramo ubicado entre la carrera 50 y 56 del Barrio Brisas del Limonar de esa ciudad.
Una vez se avocó el conocimiento de la anterior solicitud por parte de la inspección de policía urbana categoría I de Siloé bajo el Radicado 1523-01, mediante Resolución 25 del 16 de diciembre de 2004, se ordenó la restitución del espacio público, concediéndose un plazo de 20 días calendario para la ejecutoria de dicho acto.
La diligencia de desalojo fue pospuesta en varias oportunidades por falta de apoyo logístico, figurando como última actuación la inspección adelantada el 4 de octubre de 2007, donde se advirtió a la funcionaria encargada que las personas que iban a ser desalojadas del área referida, se encontraban ocupando dicho predio desde hace 6 años y además estaban inscritas dentro del programa de vivienda de interés social del municipio.
El Juzgado Quince Civil Municipal de Cali, mediante auto del 7 de julio de 2008, admitió la demanda de tutela ordenando correr traslado a la parte accionada para que se pronunciara sobre la solicitud de amparo. Por esta razón, la presente acción fue notificada de manera personal a la Alcaldía Municipal de Cali, entidad que mediante la inspección de policía urbana de Siloé, adscrita a la secretaría de Gobierno convivencia y seguridad, dio respuesta a la solicitud de amparo en los términos que se exponen a continuación.
La Inspectora Urbana de Policía Primera Categoría de Siloé, mediante escrito presentado el 17 de julio de 2008, solicita sean rechazadas las pretensiones de la tutela atendiendo a que la entidad accionada no ha vulnerado derecho fundamental alguno en cabeza del accionante. Como fundamento de su requerimiento hace una breve referencia a las diligencias adelantadas en dicha dependencia, dentro del proceso de restitución de bien de uso público referente al corredor férreo ubicado entre la calle 50 y 56 de la ciudad de Santiago de Cali. Manifiesta que ese despacho profirió la Resolución 25 de 2004, por medio de la cual se ordenó el desalojo de la zona en conflicto, procediendo a su vez a adelantar las diligencias respectivas para dar cumplimiento al citado acto, las que para el momento en que se dio respuesta a la demanda de tutela no se habían llevado a cabo por motivos de seguridad.
Expone además, que el derecho fundamental a tener una vivienda digna no fue conculcado por esa entidad, atendiendo a que no es competencia de la secretaría de Gobierno convivencia y seguridad adjudicar viviendas, la cual recae en la secretaría de vivienda social del municipio, al respecto advierte que esa secretaría mediante oficio 4147.10 del 26 de octubre de 2007, conceptuó que “son claras las disposiciones legales y constitucionales al considerar que el derecho a la vivienda digna establecido en el artículo 51 de la Constitución Política, al igual que otros derechos de contenido social y económico no otorga a la persona un derecho subjetivo para exigir del Estado en forma plena e inmediata su satisfacción”.
Indica que a pesar de que dentro del municipio aparecen estructuradas y delimitadas entidades o secciones de naturaleza jurídica diversa, debiendo todas ellas propender por satisfacer las necesidades de la comunidad, no se debe pasar por alto que de conformidad con el Decreto Extraordinario 203 de 2001, es la secretaría de vivienda social, la encargada de promover y ejecutar las políticas y proyectos de vivienda de interés social en la municipalidad.
Agrega que a la fecha existe un pronunciamiento del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, el que actuando como juez de segunda instancia, en desarrollo de la acción popular adelantada bajo el Radicado 2006-2068, ordenó a la alcaldía que en un término no superior a dos meses, adoptara las medidas necesarias para recuperar el espacio público invadido por los particulares en citado sector. Por ello, en cumplimiento de la aludida sentencia se fijó el 29 de agosto de 2008, como plazo último para adelantar la diligencia de restitución de espacio público en la mencionada zona.
Adicionalmente advirtió, que las decisiones adoptadas tanto por el tribunal administrativo y la alcaldía municipal no fueron recurridas en su oportunidad, ya que el actor no agotó los medios de defensa que tenía a su disposición para proteger sus intereses, lo que constituye una causal de improcedibilidad de la acción de tutela, debido a su naturaleza subsidiaria y residual.
• Copia del carné de afiliación al régimen subsidiado del sistema de seguridad social en salud (fl. 3, cdno. primera instancia).
• Copia de la factura de venta C365136 expedida por el Hospital Isaías Duarte Cancino ESE respecto de una consulta por medicina especializada (fl. 4, cdno. primera instancia).
• Copia de la Resolución 25 del 16 de noviembre de 2004, proferida por la inspección urbana de policía municipal primera categoría de Siloé, por medio de la cual se ordenó la restitución como bien fiscal del espacio público del área correspondiente al corredor férreo ubicado entre la carrera 56 y la carrera 50 de la ciudad de Cali (fls. 21 a 27, cdno. primera instancia).
• Copia del acto proferido por la inspección urbana de policía primera categoría de Siloé, a través del cual se fijó el día 29 de agosto de 2008, para llevar a cabo la diligencia de restitución de bien de uso público (fl. 28, cdno. primera instancia).
• Copia del acta de la diligencia de cumplimiento de la Resolución 25 de 2004, donde se consignó que esta no se pudo llevar a cabo por motivos de seguridad (fl. 30, cdno. primera instancia).
• Copia de la sentencia de segunda instancia emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, el 13 de febrero de 2008, donde se revocó la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo de Cali, ordenándose a su vez proteger los derechos e intereses colectivos al uso, goce y disfrute del espacio público (fls. 31 a 37, cdno. primera instancia).
Así mismo, el artículo 132 del Decreto 1355 de 1970 “por el cual se dictan normas sobre policía” establece que: “Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador”.
De conformidad con las anteriores disposiciones y demás que regulan lo concerniente a la preservación del espacio público, la Corte ha precisado que “es en los alcaldes sin duda alguna en quienes recae por expresa atribución constitucional la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva localidad, atendiéndose, como es apenas natural, a las normas constitucionales, legales y las provenientes de los acuerdos municipales” (1) .
Ahora bien, la facultad de adelantar actuaciones tendientes a la recuperación del espacio público puede ejercerse siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al desalojo y que se dispongan políticas que garanticen que los ocupantes no queden desamparados (2) .
En desarrollo de estas medidas tendientes a proteger el interés general, cabe destacar que no solo se debe dar aplicación a los presupuestos procesales tendientes a la protección del espacio público, ya que adicionalmente se deben buscar soluciones adecuadas a favor de la población vulnerable, con el objetivo de hacer menos traumática la aplicación de tales programas, especialmente respecto de aquellas personas sobre las que se creó una expectativa favorable relacionada con la ocupación de una zona considerada como de uso público.
“Lo que está en juego cuando se subraya la necesidad de que al momento de formular las políticas de desalojo del espacio público se estudie de manera detallada cada caso en concreto y se detecten —en la medida de lo factible— las consecuencias negativas que puedan derivarse eventualmente de la puesta en práctica de tales políticas, es la efectividad misma del mandato constitucional según el cual el Estado debe ofrecer protección a quienes, dada sus circunstancias económicas, puedan verse puestos o puestas en situación de indefensión. Como lo ha recordado la Corte, los derechos constitucionales fundamentales de estas personas no pueden ser restringidos hasta el extremo de hacerlas soportar ‘una carga pública desproporcionada, con mayor razón, si quienes se encuentran afectados[as] por las políticas, programas o medidas se hallan en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica’ (3) .
Así las cosas, para la Corte es claro que si bien la administración debe preservar el respeto por el espacio público, ello no significa que de manera desproporcionada se puedan adoptar medidas en contra de las personas que por sus condiciones económicas se han visto obligadas a tomar como propios espacios de uso público. En consecuencia, las autoridades encargadas de dar aplicación a las políticas de preservación del interés general, deben velar por minimizar el daño que eventualmente se cause sobre las personas afectadas con las órdenes de desalojo, para lo cual se encuentran previstos programas de atención a la población que se encuentre en situación de desplazamiento masivo, pobreza, indigencia, entro otros factores característicos de este grupo vulnerable, que se ven obligados a utilizar el espacio público, ya sea para desarrollar actividades comerciales o establecer su vivienda.
3.1. Hechas las anteriores precisiones, se destaca que el deber constitucional y legal del Estado de preservar la integridad del espacio público, se encuentra limitado por el respeto de los derechos individuales de quienes, si bien ocupan irregularmente el espacio público, lo hacen amparados por el beneplácito expreso o tácito de la administración y bajo la expectativa de estabilidad (4) .
A efectos de implementar acciones destinadas a contrarrestar los efectos lesivos de las políticas de restitución del espacio público, con base en vigencia del principio de confianza legítima, este tribunal ha indicado que este principio “se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse” (5) .
“La denominada confianza legítima tiene su sustento en el principio general de la buena fe. Si unos ocupantes del espacio público, creen, equivocadamente claro está, que tienen un derecho sobre aquel porque el Estado no solamente les ha permitido sino facilitado que ejecuten actos de ocupación, y han pasado muchos años en esta situación que la Nación y el municipio contribuyeron a crear, es justo que esos ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado social de derecho. Pero, es necesario aclarar, la medida de protección que se dé no equivale a indemnización ni a reparación, como tampoco es un desconocimiento del principio de interés general” (6) .
En desarrollo del proceso de restitución, el 6 de abril de 2004, practicó visita técnica en la zona de conflicto, donde de manera uniforme las personas entrevistadas manifestaron que venían ocupando pacíficamente el citado predio desde hace 2 años aproximadamente.
Así una vez agotadas las etapas respectivas, mediante Resolución 25 de 2004, la inspección urbana de policía municipal de Siloé, adscrita a la secretaría de Gobierno convivencia y seguridad, ordenó “la restitución como bien fiscal del espacio público del área correspondiente al corredor férreo ubicado en la carrera 56 y la carrera 50 (…)” otorgándose un plazo de 20 días calendario para dar cumplimiento a este acto. Dicha diligencia, al momento de interponerse la presente acción de tutela, no se había llevado a cabo por diversas circunstancias, entre ellas la falta de apoyo logístico.
Ante las anteriores circunstancias, se fijó como fecha límite para la práctica de la diligencia de restitución de espacio público el 29 de agosto de 2008, en ese orden de ideas, podría pensarse que de acuerdo a la solicitud del escrito de tutela y atendiendo a que la diligencia de desalojo del espacio público ya se llevó a cabo, la presente acción de tutela carecería de sentido, por haberse consumado el hecho que se pretendía evitar a través de la presente acción constitucional, sin embargo, considera la Sala que a pesar de que la autoridad municipal en ejercicio de sus funciones ejecutó las disposiciones normativas que le exigían la protección del espacio público, debió ofrecer soluciones alternativas al accionante, a fin de evitar que se empeoraran sus condiciones de vida, ya que se trata de una persona de 70 años de edad (7) , que no posee ningún tipo de bien y además sufre una afección física en la cadera y en los pies. Además el actor adoptó como domicilio, la zona objeto de conflicto, de manera pacífica por un largo período de tiempo, tan es así que, al momento de practicar la diligencia de desalojo llevaban alrededor de 8 años de ocupación.
En este punto cabe destacar, que en la respuesta de tutela, la inspección de policía urbana categoría I, adscrita a la Secretaría de Gobierno Municipal de Cali, justifica la falta de implementación de medidas alternativas en procesos de reubicación o inclusión en planes alternos, a que la competencia en tal sentido corresponde a la secretaría de vivienda social del municipio, dependencia que en su momento le manifestó, que la zona sobre la cual recae el actual debate, no hacía parte del plan de acción 2006-2010, cuya finalidad es brindar una solución de vivienda a las familias que presentan alto riesgo, advirtiendo de manera adicional, que la única solución que se podía ofrecer a los ocupantes del espacio público, era la inclusión en uno de los programas de vivienda de interés social desarrollados por esa secretaría.
Para la sala, no son de recibo los argumentos expuestos, pues no resulta aceptable que las distintas dependencias del municipio actúen de manera autónoma sin generar programas sistemáticos que permitan a los administrados contar con medidas alternativas que hagan más llevaderas situaciones como la expuesta. Lo anterior, partiendo de la base que, el municipio a pesar de contar con distintas dependencias, debe actuar de manera armónica y no como si se tratara de un ente con organismos independientes sin ningún tipo de relación entre sí, por tanto, el hecho de que el municipio desarrolle sus actividades a través de sus secretarías, ello no puede convertirse en una excusa para no brindar el adecuado desarrollo de sus deberes constitucionales y legales.
En ese orden de ideas, la administración local, previo a las diligencias de desalojo, debió planificar las posibilidades de reubicación del accionante, la que se pudo dar, a través de diversos programas desarrollados por la autoridad municipal, incluso, atendiendo a que se trata de una persona de la tercera edad, prever la posibilidad de inscribirlo en un hogar geriátrico o ancianato adscrito al municipio, así como estudiar y adelantar planes de vinculación a distintas fundaciones al servicio de los adultos mayores, adicionalmente, verificar la inclusión en los programas de vivienda de interés social, adelantados por la administración local, todo lo anterior, a fin de hacer menos traumáticas las diligencias de desalojo adelantadas.
Al respecto, considera la sala importante destacar que, por medio de la Ley 60 de 1993 (ley orgánica) se otorgó a los municipios la obligación de proteger a la población más vulnerable, es por ello, que los entes territoriales cuentan con los recursos y los medios necesarios para atender las necesidades de sujetos en condiciones de debilidad manifiesta. Es así como, el numeral 2º del artículo 21 de la Ley 60 indican que una de las funciones de los municipios en materia de salud consiste en financiar “programas de la tercera edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de sus modalidades de atención” (8) .
A su vez, el Gobierno Nacional, por medio del Decreto 555 de 2003, creó el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, como un fondo con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, sin estructura administrativa ni planta de personal propia; sometido a las normas presupuestales y fiscales del orden nacional, adscrito al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Fondo a través del cual corresponde adelantar lo concerniente al otorgamiento del subsidio familiar de vivienda de interés social en especie y complementario para áreas urbanas con cargo a recursos del presupuesto de la Nación.
Así las cosas, la sala considera que, comoquiera que la entidad demandada no adoptó alguna medida alternativa para la preservación del principio de confianza legítima y la salvaguarda de los derechos fundamentales del actor, le corresponde a la administración local, acompañar al accionante, a fin de verificar su situación personal, familiar, social y económica, con el objetivo de establecer e implementar el tipo de programa estatal resulta aplicable a su caso, ya sea a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes, atendiendo a que el acto administrativo de desalojo lesiona desproporcionadamente los intereses de la accionante y constituye una medida regresiva.
A efectos de dar cumplimiento a lo ordenado y atendiendo a la dificultad de impartir las órdenes que concreten lo dispuesto, pues se entiende lógicamente, que es una decisión que debe ser conocida por el tutelante, de quien al momento de adelantarse el trámite de revisión de esta acción de tutela, se desconoce su paradero, debido a la inexistencia de un domicilio conocido y estable. Se hace necesario tomar algunas medidas que permitan que las órdenes a adoptar en esta sentencia, lleguen a conocimiento del accionante e igualmente puedan ser cumplidas en su totalidad por la entidad accionada.
En este sentido, la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, deberá dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, verificar si el accionante se ha acercado a las distintas dependencias de la alcaldía para solicitar auxilios en vivienda, así como a la procuraduría o las oficinas del personero municipal, para de esta manera proceder a su ubicación.
1. REVOCAR las decisiones adoptadas por el Juzgado Quince Civil Municipal de Santiago de Cali, el 18 de julio de 2008 y el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de esa misma ciudad, el 21 de agosto de 2008, en las que se decidió no acceder a la solicitud de amparo invocada por el accionante, para en su lugar TUTELAR el derecho fundamental a la vida en condiciones dignas del señor Manuel José Giraldo García.
2. ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, verifique la situación personal, familiar, social y económica, del accionante, con el fin de establecer el tipo de programa estatal aplicable a su caso, ya sea a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes, para de esta manera proceder a adelantar los trámites de inscripción en dichos programas, ya sean en materia de atención especializada en salud, alojamiento, alimentación, rehabilitación y de asistencia permanente a la población vulnerable, así como la inscripción en los programas de vivienda de interés social desarrollados en esa localidad, previa la verificación de los requisitos exigidos y observando además el debido proceso en la asignación de los recursos disponibles, trámite que no podrá exceder de veinte (20) días.
3. ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, verifique si el accionante se ha acercado a las distintas dependencias de la alcaldía para solicitar cualquier tipo de auxilio, así como a la procuraduría o las oficinas del personero municipal, para de esta manera proceder a su ubicación.
4. ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, que por intermedio de la Policía Nacional, realice visitas periódicas a aquellas zonas de la ciudad donde existan asentamientos de personas que no cuentan con un domicilio estable, a fin de localizar al señor Manuel José Giraldo Cepeda. Estas visitas deberán realizarse con una periodicidad de quince (15) días, y durante un término máximo de cuatro (4) meses, a menos que el tutelante sea localizada con antelación.
5. ADVERTIR a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, que si resultare infructuosa la búsqueda del señor Manuel José Giraldo García, sin importar el momento en que la accionante se entere de esta providencia, podrá acercarse ante las distintas dependencias de la alcaldía, a fin de solicitar se dé cumplimiento a las órdenes dadas en la presente sentencia.
6. ORDENAR a la Defensoría del Pueblo, vigile el cumplimiento del presente fallo, en orden a garantizar de manera efectiva los derechos aquí protegidos. Ofíciese por la secretaría general de esta corporación a la Defensoría Regional del Valle del Cauca.
Magistrados: Jorge Iván Palacio Palacio—Juan Carlos Henao Pérez—Clara Elena Reales Gutiérrez.
(1) Ver Sentencia SU-360 de 1999.
(2) Ver entre otras, las sentencias T-396 de 1997, SU 360 y T-364 de 1999.
(3) Corte Constitucional. Sentencia T-729 de 2006.
(4) Cfr. sentencias T-772 de 2003 y T-521 de 2004.
(5) Corte Constitucional. Sentencia SU-360 de 1999, fundamento jurídico 5.
(6) Corte Constitucional, Sentencia T-438 de 1996.
(7) Si bien el accionante no allegó fotocopia de la cédula de ciudadanía, visto el folio 5 del cuaderno de primera instancia (factura de venta del Hospital Isaías Duarte Cancino) se constata que el actor para el día 23 de febrero de 2008 contaba con 70 años de edad.
(8) El numeral 2º del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 señala: “Participación para sectores sociales. Las participaciones a los municipios de que trata el artículo 357 de la Constitución, se destinarán a las siguientes actividades: […] 2. En salud: pago de salarios y honorarios a médicos, enfermeras, promotores y demás personal técnico y profesional, y cuando hubiere lugar sus prestaciones sociales, y su afiliación a la seguridad social; pago de subsidios para el acceso de la población con necesidades básicas insatisfechas a la atención en salud, acceso a medicamentos esenciales, prótesis, aparatos ortopédicos y al sistema de seguridad social en salud; estudios de preinversión e inversión en construcción, dotación y mantenimiento de infraestructura hospitalaria a cargo del municipio y de centros y puestos de salud; vacunación, promoción de la salud, control y vigilancia del saneamiento ambiental y de los consumos que constituyan factor de riesgo para la salud; financiación de programas nutricionales de alimentación complementaria para grupos vulnerables; bienestar materno-infantil; alimentación escolar; y programas de la tercera edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de sus modalidades de atención” (negrillas fuera de texto).

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 51
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 132
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 357