Source: http://www.eumed.net/rev/caribe/2015/06/desarrollo-cuba.html
Timestamp: 2018-12-18 15:28:14+00:00

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La actividad administrativa de fomento y el desarrollo local en Cuba
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO Y EL DESARROLLO LOCAL EN CUBA: UN BINOMIO NECESARIO
Loraine Céspedes Medina
Oricel Massó Telemaco
loraine@fd.cug.co.cu
RESUMEN: Como resultado del proceso de actualización del modelo económico cubano, se experimenta un mayor protagonismo de las personas naturales en la ejecución de actividades de interés general inherentes, por naturaleza, a la Administración Pública. En consecuencia es notoria la presencia de verdaderas técnicas de fomento en el conjunto de flexibilizaciones e incentivos que se aplican a varios sectores neurálgicos de la economía, con el fin de estimular su desarrollo. Ello cobra una importancia capital si en términos de desarrollo local hablamos, por la necesidad de que cada territorio pueda dar respuesta a sus problemáticas a partir de la gestión y manejo adecuado de sus propios recursos. De ahí que pretendamos hacer una valoración del proceso evolutivo del fomento en Cuba, determinando en el presente que podríamos entender por fomento así como sus principales aspectos distintivos; cómo incide en el desarrollo local; cuáles podrían ser los obstáculos que pudieran impedir la aplicación coherente de sus técnicas en función del territorio y señalar algunas pautas a seguir para lograr que la actividad administrativa de fomento en Cuba y el desarrollo local se erija como un binomio necesario.
Actividad administrativa de fomento, gestión de recursos, desarrollo local.
ABSTRACT: As a result of the process of updating the Cuban economic model, a greater role of individuals in performing activities of general interest inherent by nature to Public Administration is experienced. Therefore it is evident the presence of true building techniques in all relaxations and incentives that apply to several key sectors of the economy, to stimulate their development. This is of primary importance if we talk terms of local development, the need for each country can respond to their problems from the management and proper management of their own resources. Hence pretend to make an assessment of the evolutionary process of capacity in Cuba, determining in the present that we could understand building and its main distinguishing features; how it impacts on local development; what could be the obstacles that might prevent the consistent application of techniques depending on the area and point out some guidelines to follow to ensure that the administrative building activity in Cuba and local development is erected as a necessary binomial.
Administrative building activity, management of resources, local development.
Loraine Céspedes Medina y Oricel Massó Telemaco (2015): “La actividad administrativa de fomento y el desarrollo local en Cuba: un binomio necesario”, Revista Caribeña de Ciencias Sociales (Junio 2015). En línea: http://www.eumed.net/rev/caribe/2015/06/desarrollo-cuba.html
El fomento ha sido considerado desde su génesis como la modalidad de actuación administrativa que incide directamente en los destinos económicos de las naciones. Centro de múltiples investigaciones en la doctrina foránea desde perspectivas económicas y jurídicas principalmente,1 los análisis en torno a esta institución van desde su sistematización teórica, regulación jurídica y su materialización en diferentes sectores. Sin embargo, el panorama nacional muestra un rostro muy diferente, pues las obras que hacen referencia a este tipo de actuación administrativa, se ubican esencialmente en la época prerrevolucionaria,2 advirtiéndose poca profundidad en los estudios teóricos e históricos que recogen. Estas se centran básicamente en la materialización práctica de la actividad de fomento, advirtiéndose muy pocos pronunciamientos relativos a basamento teórico de la institución.
Su devenir histórico ha estado matizado en Cuba por períodos inconstantes en su desarrollo, los cuales han marcado la manera de concebir y emplear la figura. No obstante la actividad administrativa de fomento viene ganando cada vez más espacio en el contexto cubano, identificándose plenamente con la esfera económica de la sociedad. Este posee una singular importancia para la Administración Pública en tanto la descongestiona de un cúmulo de actividades, propiciando que pueda elevar niveles de eficiencia en aquellas que le son indelegables. Por otro lado permite incorporar a los particulares como coadyuvantes en la ejecución de tareas tendentes a la satisfacción del interés general, amén del individual que también se alcanza.
Las transformaciones que hoy propone la actualización de nuestro modelo económico, van dirigidas hacia cambios estructurales; diseño de nuevas estrategias; configuración de nuevos servicios; elevación de los niveles de productividad; incentivo de puntos neurálgicos de la economía; así como potenciar la capacidad de los territorios en la dirección, gestión, y solución de sus necesidades, entre otras. Este último elemento cobra una significativa importancia en el presente, pues las iniciativas de desarrollo local y la necesaria autonomía que en correspondencia con ello deben tener los territorios, se recoge en todo el cuerpo de los Lineamientos, lo cual denota la intención política de redimensionar la autonomía local en función del desarrollo de cada territorio. En este sentido el discurso sobre lo local se viene imponiendo y ganando un espació cada vez más amplio e influyente en los predios de la academia.
Conocer un fenómeno en todas sus dimensiones constituye la garantía de su reconocimiento y acertada aplicabilidad, de ahí que pretendamos fundamentar la concepción del fomento en Cuba desde una perspectiva histórica, y en virtud de ello señalar algunos elementos teóricos que pudieran caracterizar la institución para Cuba, con el fin de valorar su contribución al desarrollo local.
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO EN CUBA: BREVES APUNTES DESDE UNA PERSPECTIVA HISTORICA.
Toda pretensión dirigida al estudio de las instituciones del Derecho Administrativo cubano desde una perspectiva histórica, enfrenta una gran barrera que en no pocas ocasiones dificulta cualquier acercamiento a estos predios. Esto se debe a los exiguos estudios histórico-jurídicos en relación a sus diferentes instituciones. En el caso específico del fomento, se aprecian hacia el siglo XIX algunas obras3 que a pesar de no sistematizarlo, tratan el tema desde una perspectiva más bien práctica, con algunos elementos históricos y carentes de disquisiciones teóricas en cuanto a principios, conceptos y categorías inherentes a esta forma de actividad. No obstante la situación se vuelve más preocupante cuando acercándonos a la segunda mitad del siglo XX –luego del Triunfo Revolución Cubana en el año 1959 -, la realidad reveló que lo que antes era poco, ahora resultaba prácticamente inexistente.
Por disímiles causas hubo hacia esa época una considerable disminución de la producción científica en materia de Derecho Administrativo,4 situación que repercutió directamente en sus instituciones. En el campo que nos ocupa esencialmente, las consecuencias fueron radicales, al sustraerse totalmente la aplicación de la actividad de fomento por considerarse contraria a los paradigmas de la nueva sociedad socialista.
Los cambios políticos que han tenido lugar en nuestro archipiélago durante los últimos doscientos años, han tenido, como es lógico, una gran incidencia en la manera que se ha percibido y se percibe a la Administración y el iusadministrativo, enrumbando una y otra vez los cauces por los que hoy continuamos navegando. Partiendo de estas premisas y con el propósito de presentar un pequeño bosquejo evolutivo de la actividad de fomento en Cuba, tenemos a bien situar el punto de partida en los inicios del siglo XIX.
Al ser concebida nuestra nación como uno de los territorios de ultramar, era lógico que toda la arquitectura política, económica, jurídica y administrativa, se edificara sobre los cimientos del diseño español. Estas relaciones de absoluta sumisión fueron determinantes en la manera de concebir toda la funcionalidad de la Administración Pública cubana en el período.
La principal fuente de subsistencia, la agricultura, se encontraba estancada en modelos medievales que frenaban todo desarrollo posible. Esta realidad comienza a cambiar como resultado del reflejo en Cuba de las ideas de la Ilustración, las que desencadenaron una conciencia en torno a las transformaciones del renglón, de conjunto con el comercio y la industria. Varias voces se alzaron en este reclamo destacándose Francisco de Arango y Parreño.5 Como resultado se constituye por Real Cédula de 1764, el Real Consulado de Agricultura y Comercio la que permitió disminuir las trabas y contradicciones entre la producción agrícola y su comercialización.6
Hacia 1832 se crea la “Junta de Fomento de la Agricultura y Comercio de la Isla de Cuba”, la cual suprimió al “Real Consulado de Agricultura y Comercio en 1830”. Es a partir de este momento que la figura del fomento cobra mayor visibilidad en la isla. Entre sus principales funciones se encontraban las siguientes: fomento de las comunicaciones, construcción de carretas, puertos y muelles; la construcción de ferrocarriles; atender la agricultura y la industria otorgando premios y cooperando en la divulgación de conocimientos técnicos; preparar proyectos de reglamentos y leyes relacionadas con las patentes de invención y regular los asuntos referentes a la administración de terrenos.7
Entre los primeros proyectos ejecutados por la Junta de Fomento estuvo la construcción del ferrocarril de Cuba en el año 1836, objetivo que pudo cumplirse a partir de un contrato de crédito autorizado por la Corona en 1834, amparado en la Real Orden fechada 12 de Octubre de ese propio año.8 Sus efectos fueron positivos en varios aspectos y propició un aumento considerable en la esfera económica de los grandes hacendados. A partir de entonces se abrieron las puertas a sucesivos estímulos que tendrían como centro los tres renglones aludidos anteriormente. Se concede una mayor holgura y moderada libertad a partir de la promoción de acciones tendentes a aumentar el número de propietarios9; se propició la venta y libre circulación de los frutos sin trabas ni restricciones aplicando métodos más sencillos y económicos; se estimuló un mejor aprovechamiento de las aguas para riegos, obras que debía promover la Administración por sí, o incitando el interés de los particulares; se incentivaron a los artesanos en el sentido de formar asociaciones para fomentar la industria, ilustrarse y socorrerse mutuamente, amparado en la Real Orden de 28 de Febrero de 1939; se otorgaron premios a los inventores de máquinas, instrumentos, artefactos y mé­todos científicos, así como mecánicos. Estos últimos no solo reportaban un estímulo para la industria sino también mayor reconocimiento para sus autores, mejores venta de sus productos siendo premiados con distinciones honoríficas, por Real Decreto de 5 de Septiembre de 1837; se habilitaron puertos para el comercio marítimo; se facilitaron las comunicaciones por caminos y canales para el tráfico interior, entre otros10
Esta primera etapa se caracterizó por el fomento de actividades llevadas a cabo en tres renglones específicos: agricultura, comercio e industria; las que fueron ejecutadas por los grandes propietarios que residían en la Isla. No obstante tenemos que destacar que en cuanto a la satisfacción que debe alcanzarse con este tipo de actividad, esta estuvo dirigida más a los intereses individuales y de la metrópoli, que a los colectivos.
La tendencia a fomentar el desarrollo de la Isla en pos de los intereses de la metrópoli dio al traste con el surgimiento de las luchas libertarias del siglo XIX; las que culminaron el año 1898 dejando como saldo a la “República de Cuba” supeditada ahora a los designios de los Estados Unidos de América. Como consecuencia se impone una Administración con métodos distintos, aunque plenamente identificada con su antecesora en relación a su concepción finalista: obtener jugosas tajadas del suelo cubano. Camino al propósito comienzan a fomentarse los sectores económicos devastados por las guerras. Durante la etapa la Administración se muestra abstencionista, incidiendo solo en aquellos sectores dónde los particulares no accionan.11
Durante las primeras décadas del siglo XX se dictaron importantes leyes en pos del fomento de nuevas industrias y al amparo de estas surgieron entidades mercantiles, la mayoría con capital norteamericano, las que obtenían determinados privilegios para realizar sus actividades. Entre estos se destacan el otorgamiento de honores, utilización gratuita de las cosas públicas, y otros tipos de prerrogativas destinadas a esa meta.12
Un elemento indispensable a destacar lo constituyen las referencias constitucionales de la actividad de fomento en Cuba. La primera de ellas la apreciamos en la Constitución de 1901, la que se limitaba a estipular en su artículo 59 como una de las atribuciones propias del Congreso: dictar disposiciones para el régimen y fomento del comercio interior y exterior13. Por su parte la Constitución de 1940 también la legitima y a diferencia de la anterior Ley de Leyes, no se limita a reconocer el fomento en pos de la diversificación y desarrollo de industrias y comercio, sino que lo extiende a otros sectores de la sociedad, principalmente, a los más desprotegidos.14 En este sentido se promulgaron importantes normas jurídicas de fomento entre las que se destacan: la Ley 20 de diciembre de 1950 crea el Banco de Fomento Agricultura e Industria de Cuba (BANFAIC), dirigido al fomento y mantenimiento de facilidades financieras para el desarrollo y diversificación de la producción, autorización de concesiones de préstamos para inversiones y gastos de operación en la agricultura y la industria, e instituyó el régimen para el pequeño crédito rural y la Ley- Decreto 1425 de 12 de mayo de 1954 crea el Banco Cubano de Comercio Exterior para facilitar los medios financieros necesarios para el fomento del comercio exterior de Cuba supliendo y completando la acción particular cuando esta resultase insuficiente.
Durante la etapa prerrevolucionaria, el fomento se utilizó como medio para lograr determinados intereses de dominación e influencia económica y política sobre la nación, al poner en manos privadas objetivos neurálgicos para la sociedad cubana. En cuanto a las técnicas empleadas prevalecieron las de carácter económicas y jurídicas, las que estuvieron dirigidas al otorgamiento de beneficios y apoyo a poderosos particulares nacionales y extranjeros para el desarrollo de actividades de “interés general”.
Con el triunfo revolucionario en el año 1959 se rompe con todo lo conocido hasta entonces marcando así una etapa crucial. La nueva posición política, ajena al ejercicio práctico en la realidad interna hasta ese momento, inició un proceso integral de cambios en todas las áreas de la dinámica social nacional. En esos primeros años se intensifica la política hostil de los Estados Unidos, lo cual originó una radicalización del proceso revolucionario. Como resultado a finales del año 1960 y hacia 1963, se vuelve predominante la presencia del sector estatal en la economía cubana, caracterizándose esta etapa por la centralización económica. De ahí que Héctor Garcini Guerra planteara que: “La actividad administrativa en un país que ha elegido el socialismo como vía para el desarrollo, acentúa en su primera etapa la transformación de la base económica. Con el fin de eliminar las clases explotadoras que hasta entonces han detentado el poder político”.15 En el año 1961 se declara el carácter socialista de la Revolución cubana y se decide abiertamente el comienzo de la construcción del modelo de sociedad socialista, contando además con el apoyo económico de la entonces comunidad de países socialista que lideraba la URSS.
Estos cambios repercutieron directamente a la funcionalidad de la Administración Pública y del iusadministrativo. Se rechazan las ideas tradicionales que de una u otra manera habían forjado este último, para asumir nuevas concepciones apoyándonos principalmente en la propuesta del sistema socialista de Europa del Este, y que hasta ese momento eran ajenas como soporte teórico y experiencia real a nuestro ordenamiento jurídico administrativo.16 La evolución de los presupuestos políticos, económicos y jurídicos sobre los que se levanta el armazón del nuevo sistema, trajeron como consecuencia la desaparición del fomento y otras modalidades de actividad administrativa típicas de las sociedades de régimen capitalista.17
En esta época la voz autorizada del Derecho Administrativo en Cuba, Héctor Garcini Guerra, define el fomento como “la estimulación y el apoyo que confiere la Administración Pública a las actividades de los particulares para atender por su conducto a necesidades generales, sin usar la coacción administrativa, ni crear servicios públicos”.18Si las acciones que de inmediato se gestaron en nuestro país tendían a la eliminación de la propiedad privada; y situar por otro lado al sector estatal en el centro del tráfico económico y a la empresa estatal como mecanismo idóneo para la satisfacción de las necesidades de toda la sociedad, entonces la figura del fomento como vía de apoyo a la actividad de los particulares carecía de fundamento para la nueva sociedad. Siendo así, esta figura no solo quedaba fuera de la actividad administrativa, sino también de los intereses teóricos de la academia en nuestro país.
Todo ello representó para la Administración Pública cubana la necesidad de un nuevo enfoque jurídico integral de su actividad, de las nuevas necesidades que debía satisfacer, y de los medios jurídicos a utilizar para responder a estas. Se concibe entonces la nacionalización como forma de actividad administrativa viable para alcanzar los propósitos del nuevo régimen social. A través de esta se redujo el ámbito de actuación particular; V.gr. en 1968 se nacionalizaron todos los comercios en manos de propietarios privados.
Desde finales de la década de los 80 y principios de los 90, tuvo lugar la aguda crisis económica conocida como “Período Especial”, que obligó a la adopción de medidas emergentes y a retomar, en nuestro criterio, figuras e instituciones que otrora habían sido descartadas. Surgen nuevos actores económicos a partir de la admisión de medidas como: despenalización del dólar, apertura a la inversión extranjera a través de empresas mixtas; estimulación del trabajo por cuenta propia; entrega de tierras en usufructo, entre otras, que disminuyeron el peso de la propiedad estatal en el sector agrícola. En fin se retoman desterradas formas de actividad administrativas, ahora con importantes límites para mantener la salvaguarda de las conquistas alcanzadas, las que no incluyeron al fomento. Sin embargo en la práctica podían apreciarse de modo discreto algunas de sus manifestaciones.19
El estigma que se ciñó sobre la institución producto a su finalidad en el anterior régimen; unido a las respuestas determinantes que tuvimos que dar ante las constantes y severas amenazas del antiguo régimen; el temor a dar mayor apertura a la participación de particulares en actividades tendentes a la satisfacción de intereses colectivos por la posibilidad de estimular la propiedad privada; así como la débil labor científica en materia de Derecho Administrativo, constituyeron, a nuestro criterio, elementos que impidieron el desarrollo posterior de una teoría del fomento y sus técnicas como actividad de la Administración Pública en Cuba.
No obstante la institución viene cobrando fuerza en virtud de las transformaciones que se gestan en este siglo XXI como resultado del proceso de actualización del modelo económico cubano. A partir de la experiencia en cuanto a logros y deficiencias el país se propone adecuar la manera de funcionamiento, así como los componentes o formas de gestión del sistema económico cubano, con la pretensión de que funcione correctamente y avale la reproducción ampliada socialista, el desarrollo económico del país y la elevación del nivel de vida del pueblo.
Es en este punto donde se redimensiona la actividad de fomento, pues el Estado se ve precisado a estimular mediante incentivos económicos principalmente,20 la actividad de los particulares en virtud de satisfacer demandas de tipo general, y que no puede atender por sí la Administración Pública. Con ello se logra en primer lugar, garantizar la continuidad y efectividad de la actividad; y en segundo lugar, despierta el interés en otros sujetos de coadyuvar a la consecución de los fines estatales.21
Como resultado de la aprobación de las nuevas políticas económicas en Cuba se han venido promulgando un conjunto importante de normativas que denotan mayor flexibilidad en la gestión de un número importante de actividades, sediento un mayor espacio a la iniciativa particular. En este sentido v. gr. el fomento de la producción agropecuaria a través del Decreto-Ley 300 de 2012, el cual a diferencia del primero, amplía las labores a desarrollar en las tierras entregadas, permite ampliar el número de hectáreas permitidas a usufructuarios vinculados a granjas estatales y otras; por otro lado se aprueban las cooperativas no agropecuarias como forma de gestión no estatal en la esfera del trabajo por cuenta propia.22 En este último la flexibilidad regulatoria que hoy presenta este sector se resume en: la posibilidad de contratar fuerza de trabajo; la comercialización de bienes y servicios con entidades estatales; el beneficio de la seguridad social; acceso al crédito y servicio bancario; alquiler de locales y activos del Estado u otro ciudadano; se prescinde del requisito de ser jubilado o tener algún vínculo laboral para acceder a esta forma de empleo; entre otras reguladas expresamente en las normas dictadas al efecto.23 Otros cambios tuvieron lugar en la esfera financiera con la promulgación de la Ley 113 de 2012 “Ley del Sistema Tributario” con un conjunto importante de beneficios fiscales con el objetivo de asegurar ingresos al presupuesto y estimular los sectores y actividades que contribuyan al desarrollo socio-económico del país. Como respuesta a los planteamientos de muchos cubanos en relación a la necesidad de concesión de créditos bancarios a personas naturales para asumir diversas actividades productivas, se puso en vigor en noviembre de 2011, junto a otras normativas,24 el Decreto Ley 289 para el otorgamiento de créditos bancarios dirigidos a estimular la producción agrícola, la financiación de pequeños negocios, así como ventajas en los cobros y pagos entre personas jurídicas y naturales, y la apertura de cuentas corrientes por parte de los bancos a estas últimas, aspecto que las normativas anteriores limitaban.
En este sentido se distinguen tres períodos significativos en el empleo del fomento en Cuba: etapa prerrevolucionaria en la cual se aplicaban técnicas de fomento con ciertas características que respondían evidentemente al régimen social existente; etapa revolucionaria, en la cual llegó a desconocerse como modalidad de actividad administrativa cubana; y un última a partir de la implementación de los Lineamientos, donde a pesar de carecer de construcción teórica, es evidente la presencia de técnicas de fomento en muchas esferas, como resultado de la actualización del modelo económico.
II.I UN INTENTO POR CONCEPTUALIZAR Y CARACTERIZAR LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO EN CUBA.
Ante la ampliación de las manifestaciones de verdaderas técnicas de fomento en la realidad cubana, se imponen estudios dirigidos a profundizar en los presupuestos que permitan el desarrollo teórico de la institución. De ahí la necesidad de definir la institución en Cuba y lograr su aplicación eficiente dentro de la actividad administrativa.
CONCEPTO Y NOTAS CARACTERISTICAS.
Podríamos definir el fomento en Cuba como: “Acción desarrollada por la Administración Pública a través de diversas vías, dirigida al apoyo e incentivo de las actividades ejecutadas por entes públicos y particulares que coadyuven a la satisfacción de necesidades colectivas y al progreso del país en todas sus esferas, manteniendo esta la titularidad de la actividad, sin mediar la coacción, sin crear servicios públicos y sobre la base de los principios socialistas.”
La propuesta que en esta oportunidad exponemos, resultado de su tiempo, dista mucho de la generalizada luego del triunfo revolucionario y a diferencia de esta apuesta a la inclusión de la actividad de estímulo como instrumento imprescindible a la luz de los cambios que demanda la realidad económica actual. De esta definición podríamos identificar algunas de las características esenciales de la actividad administrativa de fomento en Cuba.
Destierra la concepción restringida extendiendo el estímulo tanto a los particulares como a los entes públicos.
Responde en primer lugar a los interese generales, al estar soportada sobre la base de los principios que fundamentan nuestra sociedad socialista.
Se fundamenta en la persuasión y convencimiento a los particulares, principalmente, de manera tal que estos accedan voluntariamente a potenciar una actividad determinada.
Posee un carácter teleológico.
Es una actividad dinámica y flexible, por lo que goza de una amplia capacidad de adaptación en virtud de las circunstancias propias de cada momento histórico concreto.
LOS MEDIOS DE FOMENTO EN CUBA.
Amén de la inexistencia de estudios académicos en torno al fomento, hemos podido identificar las principales técnicas que emplea para estimular el desarrollo de actividades de interés general. Ello fue posible a partir del análisis del comportamiento de los incentivos presentes en las normativas expuestas precedentemente y que sirvieron de muestra para llegar a conclusiones en este aspecto. En la realidad cubana los medios de carácter económico tienen un papel preponderante. Estos persiguen como objetivo facilitar al beneficiario los recursos económicos necesarios para promover una actividad de interés general. Ahora bien, ¿cuáles son los estímulos económicos que operan en la actividad administrativa cubana? En este sentido pudiéramos circunscribirlos, sin ánimo de ser absolutos, a los siguientes: bonificaciones, exenciones y desgravaciones fiscales, subvenciones, primas y créditos.
Esta enumeración para nada restringe la posibilidad de que se puedan incorporar otras técnicas, de hecho retomamos nuestra idea inicial de solamente referirnos a los que poseen un mayor empleo en la actualidad. Importante resulta el hecho de definirlos de manera coherente y precisa para evitar confusiones teóricas que a la larga puedan atentar contra la funcionalidad del aparato administrativo, desmeritando así la institución. Por otro lado no podemos ver los distintos mecanismos de forma aislada, pues independientemente de que posean naturalezas particulares, hemos podido constatar que no tienen carácter excluyente. La clave del éxito en el empleo de las diferentes técnicas de estímulo radica en el hecho de regularlas en forma adecuada y someterla a determinados límites. Esto supone que el gasto público se realice primero, en plena correspondencia con los principios de eficiencia y economía; segundo, debe estar sujeta al principio de legalidad presupuestaria; y los de legalidad e interés público.
ADMINISTRACION PUBLICA Y DESARROLLO LOCAL EN LA CUBA DE HOY
La Administración Pública, como instrumento estatal efectivo para alcanzar la satisfacción de los fines sociales, cuenta con los Órganos de Gobierno y de la Administración a los diferentes niveles, con el propósito de garantizar ciertos niveles de eficiencia y suficiente capacidad de adaptabilidad para poder reaccionar ante los cambios que impone el contexto actual. En este sentido la Administración debe actuar sobre la base de los principios de equidad y legalidad, dirigiendo esta al establecimiento de planes de desarrollo locales que permitan la participación activa de toda la comunidad. En el presente y a la luz de las transformaciones del modelo económico cubano, las estructuras administrativas vienen a jugar un rol determinante, sobre todo las del nivel local en momentos dónde se apuesta a la real autonomía municipal y al fortalecimiento de este nivel estructural.
En estos últimos años se viene llevando a cabo todo un proceso de reorganización de las funciones del Estado y el perfeccionamiento de la labor del Gobierno, con el fin de ir delimitando las competencias de la Administración en cada nivel. En este sentido se propicia una mayor capacidad de gestión a los Consejos de la Administración Provincial (CAP) y a los Consejos de la Administración Municipal (CAM) en la instrumentación de políticas públicas que fomenten el desarrollo local. Estas instancias son las que organizan, dirigen y controlan la Administración Pública en el territorio, y en este sentido deben ejecutar e implementar los acuerdos y políticas que aprueba la Asamblea en cada en cada nivel correspondiente.
La gestión de la administración local debe estar orientada al constante crecimiento económico y social del territorio; lograr la vinculación de todos los actores y la incidencia directa de estos en el cumplimiento de este objetivo, y en consecuencia contribuir a la elevación y aprovechamiento de las potencialidades locales al servicio de la sociedad.
Numerosos son los criterios conceptuales que en virtud del Desarrollo local ha aportado la doctrina.25 No obstante pudiéramos resumir que el desarrollo local en Cuba es un proceso orientado al crecimiento económico y social, el cual fomenta las interrelaciones de los actores del territorio, de manera que con sus decisiones incidan en el desarrollo de un territorio determinado contribuyendo a elevar el nivel de vida de la población y el aprovechamiento de las potencialidades locales al servicio de la sociedad, estimulando la participación ciudadana y el logro de acciones en todos los procesos que se acometan.
Desde el punto de vista de la economía cubana, el desarrollo local es, a criterio de Pérez Ramírez, B. y Carrillo, Benito: “…aquel proceso reactivador de la economía y dinamizador de la sociedad local que mediante el aprovechamiento de los recursos endógenos existentes en una determinada zona o espacio físico, es capaz de estimular y fomentar su crecimiento económico, crear empleo, renta, riquezas y sobre todo mejorar la calidad de vida y el bienestar social de la comunidad local”. 26 De ahí que la acción de los gobiernos locales este dirigida a la administración, aseguramiento y gestión de todos los asuntos y recursos propios en función del interés general y el desarrollo local.
En correspondencia con los argumentos planteados pudiéramos decir que el desarrollo local tiene como punto de partida al municipio, pues este es el eslabón dónde se establecen las política públicas ligadas directamente con la comunidad. Por ello requiere la creación de infraestructuras básicas orientadas al fomento y promoción económica para su pleno desarrollo. La gestión de la Administración Pública es vital en la búsqueda del desarrollo del espacio local. En tal sentido los gobiernos desempeñan un rol decisorio en la búsqueda de su propio progreso, basados en la cooperación, elaboración e implementación de estrategias a partir de recursos propios y que a pesar de incorporar componentes o factores externos, mantenga una visión estratégica desde lo local.
En resumen podríamos señalar algunas pautas a tener en cuenta para que la administración municipal pueda emprender acciones certeras en pos del desarrollo local. Estas deben ir encaminadas esencialmente hacia:
la identificación del perfil económico del territorio;
fomento de la participación e información de la ciudadana en los asuntos locales;
administración y gestión efectivamente de los recursos propios;
lograr que el municipio, específicamente en el caso de los Consejos de la Administración Municipales y Provinciales, tenga mayor participación en sus ingresos para una mejor instrumentación de políticas públicas dirigidas a alcanzar el desarrollo de la localidad, a ser estas las instancias que organizan, dirigen y controlan la Administración Pública en el territorio.
establecimiento de relaciones de colaboración a nivel municipal;
apoyo al desarrollo y fortalecimiento de las empresas existentes en el municipio;
la mejora de las condiciones para la actividad empresarial;
el fomento de la integración y/o diversificación del sistema productivo y de los servicios;
el establecimiento de sinergias con otras entidades territoriales.
Armonización en el proceso de planificación y ejecución de los presupuestos municipales.
FOMENTO Y DESARROLLO LOCAL: UNA INTERRELACIÓN NECESARIA.
Partiendo de las premisas que en relación a la actividad administrativa de fomento fueron expuestas, resulta evidente la trascendencia que posee en el proceso de revitalización de nuestra economía en todos los sectores y niveles. De ello parte esencialmente su relevancia y pertinencia en función del desarrollo local. En este sentido el fomento debe manejarse con un enfoque integral, no solo desde la perspectiva financiera o económica como generalmente ocurre, resulta interesante además su análisis desde la perspectiva doctrinal, jurídica y social. Ello nos permitiría determinar de una mejor manera los alcances en la implementación de esta actividad administrativa en Cuba y su contribución efectiva al ámbito local.
Constituye un objetivo esencial en la actualización del modelo económico cubano, el hecho de no diseñarse únicamente a partir de la distribución general de recursos que se derive del presupuesto asignado por el Estado. La economía municipal debe explotar sus potencialidades para conformar una hacienda y recursos propios, que le permitan afrontar y solucionar sus necesidades, y tener además la capacidad de convertir las demandas locales en decisiones. Ahora bien ¿cómo se implementan las acciones de fomento en función del desarrollo local?, ¿estamos satisfechos con los resultados?, ¿cuáles retos debemos afrontar en el presente para lograr una buena cohesión entre el fomento y el desarrollo local?
Las Administraciones Locales resultan decisivas, ya que pueden estimular la creación de las condiciones que promuevan las iniciativas de desarrollo económico local por medio de incentivos económicos de fomento, entre otros. Esto requiere de una organización rigurosa, ya que la dispersión de funciones, así como la multiplicidad de entes participantes pueden conducir a la confusión y al error; a la pérdida de la perspectiva, o al alejamiento de los objetivos planteados.
En el lineamiento 37 aprobado en el VI Congreso del PCC se reconoce el desarrollo de proyectos locales como una estrategia de autoabastecimiento municipal, donde la auto sostenibilidad financiera será el elemento esencial armónicamente compatible con los objetivos del plan de la Economía Nacional y de los municipios. En correspondencia se comienza a poner en práctica la Iniciativa Municipal para el Desarrollo Local.27 Persigue el objetivo de lograr una participación activa de los gobiernos municipales en su estrategia de desarrollo, mediante la gestión de proyectos económicos capaces de autofinanciarse, generar ingresos y que posibiliten la sustitución efectiva de importaciones, especialmente alimentos y obtener ganancias que se destinen en beneficio local y de forma sostenible, como complemento de las estrategias productivas del país. Supone, en correspondencia, fomentar puntos neurálgicos para el desarrollo de los territorios y del país. La puesta en marcha de proyectos de IDM se ha beneficiado con el otorgamiento de licencias al sector no estatal y se han concentrado básicamente en los sectores de comercio, gastronomía y construcción de viviendas. Es importante destacar, aun con sus imperfecciones, los estímulos dirigidos hacia el sector de trabajo por cuenta propia como forma de gestión no estatal, el cual posee una significativa presencia en el ámbito local, las flexibilizaciones en relación al transporte, la agricultura, el arrendamiento de locales, entre otros.
A pesar de que hemos avanzado en términos de desarrollo local, aun quedan insatisfacciones como: 1) la escasez de recursos financieros para destinarlos al fomento productivo: lo cual es una realidad nacional de gran relevancia dado que en este nuevo marco se requieren mecanismos desde el municipio para mejorar las condiciones empresariales y atraer inversiones; 2) resistencia al cambio de mentalidad, al cambio organizacional o estructural; 3) la inexistencia de un marco legal adecuado en materia municipal y luego en materia de fomento constituye una limitación importante, adolecer de un marco apropiado que regule y garantice los incentivos locales en función del desarrollo local y que institucionalice la autonomía local de sus gobiernos, trae como consecuencia que estos vean reducida su autonomía de acción, por lo que las medidas de fomento administrativo que se adopten pueden no ser cien por ciento efectivas; 4) las tasas de envejecimiento poblacional, las bajas tasas de natalidad y las tasas negativas de crecimiento poblacional; 5) aún quedan ciertos recelos con la iniciativa particular, principalmente.
En este sentido resulta imprescindible la debida armonización en el proceso de planificación, con altos niveles de proporcionalidad. Por otro lado es necesario contar con un marco jurídico apropiado con plena capacidad para equilibrar interese generales, necesidades de primer orden y los fines específicos perseguidos por cada tipo de actividad. Los medios de fomento que se empleen deben estar en correspondencia con las distintas políticas trazadas a nivel de Estado, como requisito sine qua non para llegar a las metas propuestas.
El papel de las autoridades en los territorios es trascendental en la puesta en marcha de las técnicas de fomento. El hecho de elevar la capacidad de los territorios en función de conocer mejor sus necesidades, evaluar sus potencialidades, y en relación brindar por sí, soluciones oportunas a estas, exige la preparación consciente de las autoridades municipales en materia de actividad administrativa. Es en este instante donde el análisis del fomento se torna imprescindible, como clásica actividad con un impacto significativo en el desarrollo local.
En fin aún queda mucho por hacer en términos de fomento y desarrollo local, no obstante queda caro que ambas figuras necesitan ir de la mano para alcanzar el progreso en el ámbito territorial. De ahí que todos los esfuerzos de los servidores públicos y autoridades administrativas en general, vayan encaminados a esta meta.
Hoy día vemos más vigente que nunca el fomento administrativo como uno de los instrumentos a aplicar a favor del desarrollo local y que implica la participación ciudadana en la solución de necesidades colectivas como principio constitucional básico en Cuba. Las políticas territoriales que seamos capaces de emprender son las que propiciaran un mejor aprovechamiento de las capacidades y oportunidades con que cuentan las localidades, facilitando las formas de utilizar, administrar y gestionar los recursos endógenos en función del desarrollo local, brindando condiciones de bienestar a la colectividad.
Urge un desarrollo legislativo en materia de régimen municipal y actividad administrativa de fomento, ante el protagonismo ascendente que cada día se viene experimentando en ambos aspectos. La regulación y materialización adecuada de las relaciones entre estos dos binomios: fomento y desarrollo local, se erige como elemento indispensable en función del desarrollo no solo de los territorios sino del país en general.
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unción del desarrollo no solo de los territorios sino del país en general.
1 V. gr. Luis Jordana de Pozas, “Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho Administrativo”, en Revista Estudios Políticos, No. 48, 1949, disponible en: http://www.cepc.gob.es, consultado en fecha 25 de junio de 2013; José Luis Villar Palasí, “Las técnicas administrativas de fomento y el apoyo al precio político” en: Revista de Administración Pública, No. 14, 1954; Mariano Baena de Alcázar, “Sobre el Concepto de Fomento”, en: Revista de Administración Pública, No. 54, 1967; Julio Nieves Borrego; “Estudio sistemático y consideración jurídico-administrativa de la Subvención”, en: Revista de Administración Pública, No. 42, 1963; J. A. García Trevijano, “Aspectos de la Administración Econónica”, en: Revista de Administración Pública, No. 12, 1953; Eberhard Schmidt Assmann, La Teoría General del Derecho Administrativo como sistema; Allan Randolph Brewer Carias, Derecho Administrativo Tomo I; C. Gilardi Madariaga, “La actividad de fomento. Su distinto desarrollo en economías liberales y en la regulada de China" en: Observatorio de la Economía y la Sociedad de China, No. 2, 2007, disponible en http://www.eumed.net/rev/china/, consultado en fecha 4 de febrero de 2013; Francisco Javier de Ahumada Ramos. “Las formas de actividad administrativa”, disponible en http://www.premium.vlex.com/doctrina/materiales-estudio-derecho-Económico-Administrativo/, consultado en fecha 5 de marzo de 2013; Juan Carlos Cassagne, Derecho Administrativo, Tomo II; Fernando López Ramón, “Ámbito de aplicación de la Ley General de Subvenciones”, en: Revista de Administración Pública, No. 165, 2004.
2 José María Morilla, Breve tratado de Derecho Administrativo español general del Reino y especial de la Isla de Cuba, 1847; Antonio Lancís y Sánchez, Derecho Administrativo, 1945; y más próximo al triunfo revolucionario, Julian Modesto Ruiz y Gómez, Principios de Derecho Administrativo, 1950.
3 La primera obra de Derecho Administrativo en Cuba se le debe a José María Morilla bajo el título: Breve tratado de Derecho Administrativo español general del Reino y especial de la Isla de Cuba, Tipográfica de Don Vicente de Torres, 1847; se sumaron otras obras de gran importancia destacándose Antonio Lancís y Sánchez, Derecho Administrativo, 1945; y más próximo al triunfo revolucionario, Julían Modesto Ruiz y Gómez, Principios de Derecho Administrativo, 1950.
4 Vid. Andry Matilla Correa, “Panorama general del Derecho Administrativo en Cuba” en: El Derecho Administrativo Iberoaméricano Estudios y Comentarios, pp. 6-11.
5 Desde las posiciones del Cabildo de La Habana elevó una memoria al Consejo de Indias en 1792 con el título de “Discurso sobre la agricultura de La Habana y medios de fomentarla”. Vid. Julio Fernández Bulté, Historia del Estado y el Derecho en Cuba, p. 57.
6 Para más detalles en relación a su estructura y funcionamiento, Ídem, pp. 39 y 40.
7Cfr. Julio A. Carreras Collado, Historia del Estado y el Derecho en Cuba, pp. 77; José María Morilla, Op. cit., p. 357; Julio Fernández Bulté, Op. cit., p. 41.
8 Esta Orden autorizaba la construcción del ferrocarril La Habana-Güines; y al mismo tiempo facultaba a la Comisión del Camino de Hierro – encargada de asumir el proyecto- para la negociación de un préstamo que hiciera posible el inicio de los trabajos. Para más detalles Vid. Manuel A. Fariña González, Aportación isleña en la construcción del Ferrocarril La Habana-Güines, disponibles en: http://www.dropby.com/Genealogia/Ferrocarril/content.html, consultado el 6 de febrero de 2013. pp. 4.
9 El Decreto de las Cortes de Cádiz de 4 de Enero de 1813, estipulaba la venta de la mitad de gran número de baldíos (estos eran las tierras ociosas) a los oficiales y soldados que habían combatido en la guerra de independencia, aumentando así las tierras productivas y el número de hacendados en la provincia de ultramar. A los efectos de profundizar en esta temática véase José María Morilla, Breve tratado de Derecho Administrativo…, Op.cit.,p. 275.
10 Idem. pp. 279-304.
11 La Administración se limitaba a las actividades relacionadas con la defensa del país; orden interno; la justicia; y la percepción de impuestos, ampliando el ámbito de su actuación hacia otras actividades demandadas por la sociedad, pero respetando en todo momento la acción privada. Vid. Héctor Garcini Guerra, Derecho Administrativo, p. 174.
12En virtud de ello la instalación de servicio eléctrico cayó en manos de la General Electric; la International Telephone and Telegraph controlaba hacia 1924 el 96% de las acciones de la Cuban Telephone Company; la United Fruit Company dominaba tierras, plantaciones de plátanos e ingenios. La Havana Electric Railway Light and Power era dueña de la red de tranvías eléctricos de la Habana y el National City Banc of New York controló a través de 24 agencias la mayor parte de los ahorros y los créditos de la Isla. Datos brindados por Oscar Pino Santos en su trabajo: “El asalto de la oligarquía financiera yanqui”, Habana, 1973, citado por Julio A. Carrera, Historia del Estado…Op. cit., p. 424.
13Vid. Artículo 59. 6, Constitución de la República de Cuba, 21 de febrero de 1901, Materiales de Estudios de Derecho Constitucional, disponible en: www.fd.cug.co.cu, consultado 12 de marzo de 2013.
14 Cfr. Constitución de 1940, art. 79, 134, 255, 264; Luisa Rodríguez Grillo, La Revista de Derecho Constitucional Latinoamericano (R.D.C.L), Volumen VIII, 2005-2006, p. 33-34, disponible en: www.fd.uo.edu.cu, consultado en fecha 3 de mayo de 2013.
15Héctor Garcini Guerra, Op. cit., pág. 176.
16La expresión del primer momento de esas transformaciones socialistas, en lo conceptual y en lo objetivo, en relación con la concepción sistémica del Derecho Administrativo entre nosotros, puede vislumbrarse en la obra general que se escribe en ese período inicial por: Héctor Garcini Guerra, y Miguel Reyes Sallá, Manual de Derecho Administrativo, 1963.
17 Al respecto Garcini sentenció: “Ese nuevo tipo de Administración Pública que en su actuar y finalidades difiere raigalmente de la Administración burguesa, no emplea, para acrecentar su actividad, los medios que a esta última le son aptos para su desarrollo. El fomento, la concesión, la autorización y elarrendamiento, son esencialmente ajenos a la Administración socialista de la que es enemiga irreconciliable la empresa privada desalojada del poder.” Héctor Garcini Guerra, Op. cit., p. 177
19 V.gr.El hecho de posibilitar el trabajo por cuenta propia, a pesar de las restricciones contempladas en la ley, la entrega de tierras para potenciar la producción agrícola por citar algunos.
20 La doctrina señala tres medios de fomento: honoríficos, jurídicos y económicos, sin embargo este último es empleado con preferencia frente al desuso de los dos primeros. En este sentido los jurídicos se asocian a los económicos pues estos se vienen regulando en diferentes cuerpos normativos con el objetivo de dotarlos de seguridad jurídica. Vid. Loraine Céspedes Medina, La actividad administrativa de fomento y sus técnicas en Cuba. Retos y perspectiva a la luz del modelo económico cubano, Tesis presentada en opción al grado científico de Máster en Derecho Constitucional y Administrativo, Universidad de Oriente, Facultad de Derecho, 2013.
21 Dentro de los seis ejes articuladores del proceso de actualización del modelo económico cubano, se encuentra la forma de gestión de la propiedad social. Esta introduce el “traspaso temporal de la propiedad social a la gestión privada”; lo cual, a nuestra consideración, constituye una de las medidas más certeras del Estado cubano para fomentar el desarrollo de estas importantes actividades. Para conocer el contenido del resto de los ejes véase, Oscar Fernández Estrada, “El modelo de funcionamiento económico en Cuba y sus transformaciones. Seis ejes articuladores para su análisis”, en: Observatorio de la Economía Latinoamericana, No.153, disponible en: http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/cu/2011/, consultado en fecha 23 de febrero de 2013.
22 Vid. Decreto- Ley 305 “De las cooperativas no agropecuarias”; Decreto- Ley 306 “Del régimen especial de seguridad social de los socios de las cooperativas no agropecuarias”; Decreto 309 “Reglamento de las cooperativas no agropecuarias de primer grado”; Resolución 427 de 2012, relativa a el pago de los impuestos por parte de las cooperativas no agropecuarias; Resolución 570 de 2012, relativa al proceso de licitación en dichas cooperativas. Gaceta Oficial de la República de Cuba, No. 53, p. 249, 254, 260 y 570 respectivamente, 11 de diciembre de 2012, Disponible en http://www.gacetaoficial.cu/.
23 Resolución 33 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Reglamento del ejercicio del trabajo por cuenta propia; Resolución No. 298 del Ministerio de Finanzas y Precios “Normas relativas al pago de los impuestos sobre los ingresos personales, sobre las ventas, sobre los servicios públicos, y por la utilización de la fuerza de trabajo, y las referentes al pago de la contribución a la seguridad social por los trabajadores por cuenta propia, en: Gaceta Oficial, No. 29, pp. 281, 289 y 309 respectivamente, 2011, disponible en: http://www.gacetaoficial.cu/.
24Vid. Decreto-Ley 289 del Consejo de Estado; Resoluciones 99, 100, 101 del Banco Central de Cuba en: Gaceta Oficial de la República de Cuba, No. 40, noviembre de 2011, pp. 401 y ss., disponible en: http://www.gacetaoficial.cu, consultado en fecha 5 de abril de 2013.
25 Consúltese los criterios de Arocena, Barquero y Boisier, citados por Carlos Cesar Torres Páez y Dariel Hernández Pérez, "La administración pública y el desarrollo local en Cuba" en Revista Caribeña de Ciencias Sociales, Septiembre de 2012, disponible en http://caribeña.eumed.net/la-administracion-publica-y-el-desarrollo-local-en-cuba.
27 Para obtener otros detalles en relación a la Iniciativa de Desarrollo Local consúltese León Segura, Carmen Magaly: "Las iniciativas de desarrollo municipal en Cuba (IDM): avances y desafíos" en Revista Caribeña de Ciencias Sociales, Marzo de 2013, en http://caribeña.eumed.net/iniciativas-desarrollo-municipal/
Recibido: 13/12/2014 Aceptado: 24/05/2015 Publicado: Junio de 2015

References: Real Decreto 
 artículo 59

Resolución 

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 Artículo 59
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