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Timestamp: 2016-10-23 22:13:39+00:00

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1A.12/2001 (14.03.2001)
1A.12/2001/sch
Aeschlimann, Bundesrichter F�raud und Gerichtsschreiber Forster.
Bundesamt f�r Justiz (Abteilung internationale Rechtshilfe), Beschwerdef�hrer,
X.________, privater Beschwerdegegner, vertreten durch Advokat Dr. Stefan Suter, Clarastrasse 56, Basel, Staatsanwaltschaft (Abteilung Wirtschaftsdelikte), B a s e l - S t a d t,Strafgericht (Rekurskammer) B a s e l - S t a d t,
an die Niederlande - B 118 980, hat sich ergeben:
A.-Die Staatsanwaltschaft Roermond/NL ermittelt gegen X.________ wegen Betruges, Urkundenf�lschung und Beteiligung an einer kriminellen Organisation. Am 29. Dezember 1999 ersuchte das niederl�ndische Justizministerium die schweizerischen Beh�rden um Rechtshilfe. Nach erfolgter Vorpr�fung durch das Bundesamt f�r Polizei erliess die Staatsanwaltschaft Basel-Stadt (Abteilung Wirtschaftsdelikte) am 1. Februar 2000 eine Eintretens- und Zwischenverf�gung. Mit Schlussverf�gung vom 16. Februar 2000 bewilligte die Staatsanwaltschaft Basel-Stadt das Rechtshilfeersuchen. Dabei ordnete sie insbesondere die Herausgabe von erhobenen Bankkontounterlagen sowie eine provisorische Kontensperre an.
B.- Am 2. M�rz 2000 focht X.________ die Schlussverf�gung - entsprechend der darin enthaltenen Rechtsmittelbelehrung - mit Beschwerde beim Strafgericht (Rekurskammer) Basel-Stadt an. Dieses trat am 3. Januar 2001 auf die Beschwerde nicht ein und �berwies die Streitsache zust�ndigkeitshalber dem Ersten Staatsanwalt des Kantons Basel-Stadt.
C.-Gegen den Nichteintretensentscheid gelangte das Bundesamt f�r Justiz mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 18. Januar 2001 an das Bundesgericht. Das Bundesamt beantragt, "der Nichteintretensentscheid der Rekurskammer des Strafgerichts Basel-Stadt vom 3. Januar 2001 sei als bundesrechtswidrig aufzuheben".
D.-Der private Beschwerdegegner beantragt mit Stellungnahme vom 12. Februar 2001 die Abweisung der Beschwerde.
Die Staatsanwaltschaft (Abteilung Wirtschaftsdelikte) und das Strafgericht Basel-Stadt haben am 25. bzw. 30. Januar 2001 auf eine eigene Vernehmlassung je ausdr�cklich verzichtet.
W�hrend sich die Staatsanwaltschaft der Beschwerdebegr�ndung des Bundesamtes anschliesst, verweist das Strafgericht auf die Erw�gungen des angefochtenen Entscheides.
1.- Das Bundesgericht pr�ft die Zul�ssigkeit der Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 126 I 81 E. 1 S. 83 mit Hinweisen).
Als Aufsichtsbeh�rde �ber die Anwendung des IRSG ist das Bundesamt f�r Justiz zur Beschwerdef�hrung legitimiert (vgl. Art. 16 Abs. 1, Art. 25 Abs. 3, Art. 80h lit. a IRSG; Art. 3 IRSV; Art. 7 Abs. 1 lit. c und Abs. 6a der Organisationsverordnung vom 17. November 1999 f�r das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement [SR 172. 213.1]).
2.-Beim angefochtenen Nichteintretensentscheid, mit dem die Streitsache zust�ndigkeitshalber an eine andere kantonale Beh�rde weitergeleitet wird, handelt es sich nach der Praxis des Bundesgerichtes nicht um eine Schlussverf�gung, sondern um einen letztinstanzlichen Zwischenentscheid.
a) Die Beschwerdefrist f�r die Anfechtung eines Rechtshilfe-Zwischenentscheides betr�gt zehn Tage seit der schriftlichen Mitteilung der Verf�gung (Art. 80k IRSG). Die Frist wurde im vorliegenden Fall eingehalten.
b) Gem�ss Art. 80f Abs. 2 i.V.m. Art. 80e lit. b IRSG ist die Beschwerde gegen Zwischenverf�gungen grunds�tzlich nur zul�ssig, wenn ein unmittelbarer und nicht wiedergutzumachender Nachteil droht, und zwar durch die Beschlagnahme von Verm�genswerten und Wertgegenst�nden oder durch die Anwesenheit von Personen, die am ausl�ndischen Prozess beteiligt sind (vgl. BGE 126 II 495 E. 5a - d S. 500 f.).
aa) Diese Bestimmung orientiert sich allerdings prim�r an der Perspektive des von der Rechtshilfe betroffenen Privaten, dem ein nicht wiedergutzumachender Nachteil droht, nicht aber an der Aufgabe des Bundesamtes f�r Justiz, die Aufsicht �ber die Anwendung des IRSG wahrzunehmen, wof�r ihm ein Beschwerderecht zusteht (vgl. Erw�gung 1). Insofern stellt sich die Frage nach dem Vorliegen einer sogenannten "unechten Gesetzesl�cke" und erscheint es zumindest zweifelhaft, ob Art. 80f Abs. 2 i.V.m. Art. 80e lit. b IRSG dem Eintreten auf die Beschwerde des Bundesamtes entgegensteht.
bb) Zum einen wird in der Rechtsprechung des Bundesgerichtes - sogar bei beschwerdef�hrenden Privaten - grunds�tzlich offen gelassen, ob in besonderen Ausnahmef�llen die Anfechtung von Zwischenverf�gungen auch bei Konstellationen eines unmittelbaren und nicht wiedergutzumachenden Nachteils zul�ssig sein k�nnte, welche in Art. 80e lit. b Ziff. 1 - 2 IRSG nicht ausdr�cklich genannt sind (vgl. BGE 126 II 495 E. 5e/bb S. 503). Zum anderen liegt der Sinn und Zweck der beschr�nkten Anfechtbarkeit von Zwischenverf�gungen (gem�ss Art. 80f Abs. 2 i.V.m. Art. 80e lit. b IRSG) in der Straffung und Beschleunigung des Verfahrens bzw. der Eind�mmung von Rechtsmissbrauch durch private Beschwerdef�hrende, welche von Rechtshilfemassnahmen betroffen sind (vgl. Botschaft des Bundesrates zur IRSG-Revision von 1997, BBl 1995 III 1 ff., 29 f.). Die Rechtsmissbrauchsproblematik stellt sich insofern bei der Beschwerdef�hrung durch das f�r die Oberaufsicht zust�ndige Bundesamt nicht.
cc) Im �brigen w�re es der Beschleunigung des Verfahrens wenig dienlich, wenn �ber die Frage, ob das IRSG ein zweistufiges kantonales Rekursverfahren verbiete, erst nach Durchf�hrung eines (nach Ansicht des Bundesamtes bundesrechtswidrigen) Einspracheverfahrens beim Ersten Staatsanwalt und nach Vorliegen des letztinstanzlichen Schlussentscheides entschieden w�rde. Ob das Bundesrecht eine direkte Anfechtung beim Strafgericht Basel-Stadt gebiete, geh�rt zu den Fragen prozessrechtlicher Natur, die - gerade im Interesse der Verfahrensbeschleunigung (vgl. Art. 17a IRSG) - m�glichst rasch zu beurteilen sind. Insofern besteht auch eine gewisse Analogie zum revidierten Art. 87 OG. Schliesslich kann im vorliegenden Fall auch noch darauf hingewiesen werden, dass durch den angefochtenen Zwischenentscheid jedenfalls die vorl�ufige Kontensperre (vgl. Art. 80e lit. b Ziff. 1 IRSG) aufrecht erhalten bliebe.
dd) Wie sich aus den nachfolgenden Erw�gungen ergibt, kann jedoch die Frage, ob es sich insofern um eine "unechte Gesetzesl�cke" handelt und wie eine solche zu f�llen w�re, im vorliegenden Fall offen bleiben.
3.-Im angefochtenen Entscheid wird erwogen, nach baselst�dtischem Verfahrensrecht seien "Verf�gungen eines Staatsanwaltes zun�chst mittels Einsprache an den Ersten Staatsanwalt zu ziehen, bevor die Rekurskammer" des Strafgerichtes "angerufen werden kann (�� 166, 167 StPO)". F�r Rechtshilfeverfahren sei "in der StPO keine Ausnahmeregelung vorgesehen".
Entgegen der Wegleitung des Bundesamtes f�r Polizei aus dem Jahre 1998 sei eine kantonale Verfahrensordnung, "die zwei kantonale Beschwerdeinstanzen" vorsieht, nicht bundesrechtswidrig.
"Der blosse Hinweis auf das Gebot der raschen Erledigung (Art. 17a IRSG)" gen�ge "nicht f�r einen Eingriff in die kantonale Kompetenzordnung". "Dasselbe" gelte "auch f�r den Hinweis auf Art. 23 IRSG". Aus der gesetzlichen Formulierung, die Kantone h�tten "ein Rechtsmittel" einzur�umen, lasse sich "nicht ableiten, dass von Bundesrechts wegen bloss eine einzige kantonale Beschwerdeinstanz vorzusehen sei". "Vielmehr" werde damit "lediglich zum Ausdruck gebracht, dass Verf�gungen nicht direkt ans Bundesgericht weitergezogen werden k�nnen". Dass Art. 80f IRSG von der "Verf�gung der letztinstanzlichen kantonalen Beh�rde" spreche, deute "sogar eher darauf hin, dass der Bundesgesetzgeber die M�glichkeit von zwei kantonalen Beschwerdeinstanzen nicht ausschliessen wollte". Es k�nne "nicht die Rede davon sein", dass die baselst�dtische Verfahrensordnung bundesrechtswidrig sei, weshalb praxisgem�ss (mit Hinweis auf analoge Entscheide) auf die kantonale Beschwerde nicht einzutreten sei. Die Streitsache werde "zust�ndigkeitshalber an den Ersten Staatsanwalt zum Entscheid" weitergeleitet.
4.-Das beschwerdef�hrende Bundesamt vertritt die Auffassung, Art. 23 IRSG sei (im Lichte der Teilrevision von 1997) in der Weise auszulegen, dass lediglich ein einstufiges kantonales Beschwerdeverfahren als bundesrechtskonform anzusehen w�re. Der Gesetzgeber habe "das Rechtshilfeverfahren mit der Revision beschleunigen" wollen. Es sei "nicht einzusehen, weshalb auf kantonaler Ebene ein m�glichst langer Instanzenzug vorgesehen werden sollte", zumal der Gesetzgeber mit der Aufhebung von Art. 24 IRSG "im Verfahren vor Bundesbeh�rden ein Rechtsmittel abgeschafft" habe. "Ein Minderheitsantrag im St�nderat" habe "sogar die Abschaffung jeglicher kantonaler Rechtsmittel" verlangt.
a) Art. 23 IRSG lautet (in seiner urspr�nglichen, heute noch geltenden Fassung vom 20. M�rz 1981) wie folgt:
"Die Kantone r�umen gegen die Verf�gungen der ausf�hrenden
Beh�rden ein Rechtsmittel ein.. "
aa) Der gesetzliche Begriff "ein Rechtsmittel" kann (vom Wortsinn her) zun�chst so ausgelegt werden, dass die Kantone zwar verpflichtet werden, ein Rechtsmittel (im Sinne einer Rechtsweggarantie) vorzusehen, dass sie aber in der Ausgestaltung des innerkantonalen Rechtsweges (Einstufigkeit/Zweistufigkeit) grunds�tzlich frei sind. Diese Auslegung entspricht der bisherigen Praxis zu Art. 23 IRSG, welche nicht zwingend ein einstufiges kantonales Rekursverfahren vorschrieb, was sich darin manifestiert, dass gewisse Kantone (z.B. Basel-Stadt, Graub�nden) ein zweistufiges Verfahren vorgesehen haben (vgl. BGE 115 Ia 366 E. 1 S. 369).
Art. 23 IRSG wurde im Zuge der Revision von 1997 nicht ge�ndert (vgl. auch Art. 98a Abs. 1 OG). Auch die neuen Bestimmungen von Art. 80e ff. IRSG schreiben den Kantonen kein einstufiges Rekursverfahren ausdr�cklich vor. Im Gegenteil spricht Art. 80f Abs. 1 IRSG davon, dass die Verf�gung der "letztinstanzlichen" kantonalen Beh�rde mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht angefochten werden k�nne, was ein zweistufiges kantonales Rekursverfahren jedenfalls nicht ausschliesst.
bb) Grammatikalisch m�glich w�re zwar grunds�tzlich auch eine Auslegung von Art. 23 IRSG, welche das Wort "ein" (im gesetzlichen Ausdruck "ein Rechtsmittel") nicht als unbestimmten Artikel verst�nde, sondern als spezifisch arithmetisches Zahlwort in dem Sinne, dass nur ein kantonales Rechtsmittel einzur�umen bzw. zul�ssig w�re. Bei einer solchen Auslegung erschiene die gesetzliche Formulierung allerdings ziemlich ungl�cklich und missverst�ndlich gew�hlt.
Klarer w�re bei dieser Sinngebung jedenfalls eine Formulierung, wonach die Kantone "ein einziges Rechtsmittel" oder "ein einstufiges Rechtsmittelverfahren" vorzusehen h�tten.
b) Weiter f�llt ins Gewicht, dass bei der letzten - erst vier Jahre zur�ckliegenden - Teilreform des IRSG zwar verschiedene Bestimmungen revidiert und neue Vorschriften eingef�hrt wurden, mit dem ausdr�cklichen Ziel, das Verfahren zu straffen und zu beschleunigen, dass der hier streitige Art. 23 IRSG jedoch keiner Revision (im Sinne des beschwerdef�hrenden Bundesamtes) unterzogen wurde.
Aus den Materialien der am 1. Februar 1997 in Kraft getretenen IRSG-Revision ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber die Auffassung vertreten h�tte, als Folge der Revision m�ssten die Kantone nun einheitlich ein einstufiges Rekursverfahren einf�hren. Zwar gab es Stimmen im St�nderat (sog.
"Kommissionsminderheit II"), die vorschlugen, auf ein kantonales Beschwerdeverfahren sei v�llig zu verzichten. Dieser Minderheitsantrag setzte sich jedoch politisch nicht durch.
Auch Art. 23 IRSG wurde nicht in dem Sinne revidiert, dass neu ein einstufiges kantonales Verfahren vorgeschrieben worden w�re. Statt dessen wurde (dem Entwurf des Bundesrates folgend) die bisherige Einsprachem�glichkeit nach Art. 24 IRSG ersatzlos gestrichen (s. Botschaft BR, BBl 1995 III 19; Amtl. Bull. NR 1995, 2637; StR 1996, 228). Zudem wurden spezifische neue Bestimmungen eingef�hrt, welche zur Straffung und Beschleunigung des Verfahrens beitragen sollen, insbesondere Art. 17a IRSG sowie Art. 79a ff. und Art. 80e ff.
IRSG (s. dazu Botschaft BR, BBl 1995 III 17 - 35; Amtl.
Bull. NR 1995, 2635 ff.; StR 1996, 227 ff.; vgl. BGE 126 II 495 E. 5b - d S. 500 f.; Michel F�raud, Die neue Rechtsmittelordnung in der Rechtshilfe zur Unterst�tzung eines Strafverfahrens im Ausland, in: Solothurner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1998, S. 657 ff.; Marc Forster, Straffung des Verfahrens, eingeschr�nkter Rechtsschutz: Die Praxis nach der Revision des Bundesgesetzes �ber die internationale Rechtshilfe in Strafsachen, Anwalts-Revue 6-7 [1999] 12 ff.; Pierre-Dominique Schupp, La r�vision de la loi f�d�rale sur l'entraide internationale en mati�re p�nale, ZStrR 115 [1997] 180 ff.; Rudolf Wyss, Die Revision der Gesetzgebung �ber die internationale Rechtshilfe in Strafsachen, SJZ 93 [1997] 33 ff.).
c) Aber auch gesetzessystematische �berlegungen sprechen eher gegen eine einengende Neuauslegung von Art. 23 IRSG. Falls der Gesetzgeber mit dem Ziel der "Verfahrensstraffung" ein zweistufiges kantonales Beschwerdeverfahren h�tte ausschliessen wollen, h�tte er dies in den einschl�gigen neuen Bestimmungen zum kantonalen Beschwerdeverfahren (Art. 80e ff. IRSG) jedenfalls ausdr�cklich erw�hnen k�nnen.
Auch die Tatsache, dass der Gesetzgeber Art. 24 IRSG aufhob, der eine zus�tzliche Einsprachem�glichkeit im Verfahren vor den Bundesbeh�rden vorgesehen hatte, Art. 23 IRSG jedoch unver�ndert liess, spricht nicht f�r, sondern eher gegen die Auffassung des beschwerdef�hrenden Bundesamtes.
d) Zwar ist dem Bundesamt darin zuzustimmen, dass die letzte Teilrevision des IRSG vom gesetzgeberischen Anliegen gepr�gt war, den Verfahrens- und Rechtsweg zu straffen und Rechtsmissbrauchsm�glichkeiten einzud�mmen. Dies wirkte sich namentlich auf die Revision der Art. 78 ff.
IRSG (Behandlung des Ersuchens) und die neuen Art. 80e ff.
IRSG (Beschwerdeverfahren) aus. Insbesondere wurde die selbstst�ndige Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden stark eingeschr�nkt (Art. 80f Abs. 2 und Art. 80g Abs. 2 i.V.m. Art. 80e lit. b IRSG; vgl. dazu F�raud, a.a.O., 660-62, ; Forster, a.a.O., S. 12 f.). Auch hat die zust�ndige Beh�rde gem�ss dem neuen Art. 17a IRSG die Ersuchen "bef�rderlich" zu erledigen, und das Bundesamt kann im Falle von "ungerechtfertigter Verz�gerung" bei der s�umigen kantonalen Beh�rde intervenieren. Wie dargelegt, verzichtete das Parlament jedoch darauf, auch noch Art. 23 IRSG im Sinne des beschwerdef�hrenden Bundesamtes zu revidieren. In den neuen Bestimmungen zum Beschwerdeverfahren (Art. 80e ff. IRSG) wurde den Kantonen ebenfalls kein einheitlicher einstufiger Beschwerdeweg vorgeschrieben.
e) Es fragt sich, ob sich vor diesem Hintergrund eine neue Auslegung von Art. 23 IRSG aufdr�ngt, welche von Bundesrechts wegen die Unzul�ssigkeit des "zweistufigen" baselst�dtischen Rekursverfahrens (mit Einsprache und Beschwerde) in Rechtshilfeangelegenheiten nach sich z�ge.
Diesbez�glich ist nicht zuletzt auch der bundesstaatlichen Zust�ndigkeitsordnung in Verfahrensfragen Rechnung zu tragen.
Das Bundesgericht legt sich in diesem Zusammenhang (auch im Lichte von Art. 46 Abs. 2 BV) eine gewisse Zur�ckhaltung auf.
aa) Die Kantone sind souver�n, soweit ihre Souver�nit�t nicht durch die Bundesverfassung beschr�nkt ist; sie �ben somit alle Rechte aus, die nicht dem Bund �bertragen sind (Art. 3, Art. 42 ff. BV: "Subsidiarit�tsprinzip"; vgl. Ren� Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 66 f., 75 f.). Insbesondere sind die Kantone in der Ausgestaltung ihrer Justizorganisation und des kantonalen Verwaltungsverfahrens frei, soweit das Bundesrecht nicht abweichende Vorschriften aufstellt. F�r das innerstaatliche Verfahren der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen bestimmen grunds�tzlich die Kantone die Zust�ndigkeit und Organisation der mit der Rechtshilfe befassten kantonalen Beh�rden (Art. 16 Abs. 2 IRSG). Sie ordnen auch das innerkantonale Beschwerdeverfahren (Art. 23 IRSG). Bei der Umsetzung von Bundesrecht �berl�sst der Bund den Kantonen eine m�glichst grosse Gestaltungsfreiheit und tr�gt den kantonalen Besonderheiten Rechnung (Art. 46 Abs. 2 BV: "Grundsatz der schonenden Kompetenzaus�bung", vgl. Rhinow, a.a.O., S. 76).
bb) Falls der Bundesgesetzgeber zur Ansicht gelangen sollte, ein zweistufiges kantonales Rekursverfahren sei unzweckm�ssig und widerspreche den Zielen des IRSG, kann er dies im Gesetz mit hinreichender Deutlichkeit ausdr�cken bzw. das Verfahren in korrigierendem Sinne neu ordnen. Es ist jedenfalls nicht die Aufgabe des Bundesgerichtes, an Stelle des Gesetzgebers allgemeine Justizpolitik im Rahmen der bundesstaatlichen (f�deralen) Kompetenzordnung zu betreiben.
Auch nach den allgemeinen methodologischen Auslegungsregeln m�sste der politische Wille des Gesetzgebers (abgesehen vom hier nicht zutreffenden Fall von Gesetzesl�cken) im Wortlaut (bzw. "Wortsinn") des Gesetzes hinreichend Ausdruck finden (vgl. BGE 114 Ia 191 E. 3b/bb S. 196; s. auch BGE 126 I 81 E. 5b S. 92; 118 II 307 E. 3a S. 309; 117 II 494 E. 6a S. 499; David D�rr, Z�rcher Kommentar zu Art. 1 ZGB [1998], N. 75 ff., 135, 155; Ernst H�hn, Praktische Methodik der Gesetzesauslegung, Z�rich 1993, S. 165, 211 ff.; Ernst Kramer, Juristische Methodenlehre, Bern 1998, S. 98 f., 108; Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft,
6. Aufl. , Berlin 1991, S. 320 ff., 329; Ernst Zeller, Auslegung von Gesetz und Vertrag, Habil. , Z�rich 1989, �11 N. 54 ff.). Hier f�llt auch ins Gewicht, dass die fragliche Teilrevision des IRSG (in Kraft seit 1. Februar 1997) erst vier Jahre zur�ckliegt.
cc) Es besteht f�r das Bundesgericht kein Handlungsbedarf, die einheitliche Einstufigkeit (f�r die de lege ferenda durchaus gewisse Gr�nde sprechen k�nnten) auf dem "Auslegungswege" und dem Gesetzgeber vorgreifend einzuf�hren.
Gerichtskosten sind nicht zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Hingegen hat der Bund dem privaten Beschwerdegegner, der sich am Verfahren beteiligt hat und durch einen Rechtsanwalt vertreten wurde, eine angemessene Parteientsch�digung zu entrichten (Art. 159 OG).
3.-Das Bundesamt f�r Justiz hat dem privaten Beschwerdegegner eine Parteientsch�digung von Fr. 1'500.-- zu entrichten.
4.-Dieses Urteil wird den Parteien sowie der Staatsanwaltschaft (Abteilung Wirtschaftsdelikte) und dem Strafgericht (Rekurskammer) Basel-Stadt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. M�rz 2001

References: Art. 16
 Art. 25
 Art. 80
 Art. 3
 Art. 7
 Art. 80
 Art. 80
 BGE 
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 BGE 
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 17
 Art. 87
 Art. 80
 Art. 23
 Art. 80
 Art. 23
 Art. 24
 Art. 23
 Art. 23
 BGE 

Art. 23
 Art. 98
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 24
 Art. 17
 Art. 79
 Art. 80
 BGE 
 Art. 23
 Art. 24
 Art. 23
 Art. 78
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 17
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 46
 Art. 42
 BGE 
 BGE 
 Art. 1
de lege ferenda