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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN AL INFORME ESPECIAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO - PDF
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Emilia Lara Rico
1 COMISIÓN EUROPEA Bruselas, COM(2012) 783 final RESPUESTAS DE LA COMISIÓN AL INFORME ESPECIAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO «LA RESPUESTA DEL FONDO DE SOLIDARIDAD DE LA UNIÓN EUROPEA AL TERREMOTO DE ABRUZO DE 2009: PERTINENCIA Y COSTE DE LAS OPERACIONES» ES ES
2 RESPUESTAS DE LA COMISIÓN AL INFORME ESPECIAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO «LA RESPUESTA DEL FONDO DE SOLIDARIDAD DE LA UNIÓN EUROPEA AL TERREMOTO DE ABRUZO DE 2009: PERTINENCIA Y COSTE DE LAS OPERACIONES» RESUMEN II. El acuerdo de ejecución establece, a propuesta del país beneficiario, los tipos de operaciones para los que puede emplearse el FSUE. La asignación de fondos a los tipos de operaciones seleccionados refleja así la incertidumbre y la necesidad de ajuste inherente a una situación de emergencia. IV. La Comisión considera que el proyecto CASE, en las circunstancias en cuestión, cumplía plenamente las condiciones y objetivos del Reglamento del FSUE dado que respondía a una necesidad urgente de miles de personas que perdieron su hogar por el terremoto, proporcionándoles alojamiento provisional hasta que pudieran volver a sus hogares. La construcción de los apartamentos CASE para tantas personas en tan poco tiempo en las circunstancias en cuestión fue un logro importante, y la mayoría estuvieron disponibles a finales de año. Nunca se contempló alojar a la totalidad de la población sin hogar. El coste total del proyecto se vio influido por la gran premura de tiempo, el elevado número de personas a las que atender y las difíciles condiciones climáticas y geológicas. V. La Comisión aprovechará la próxima revisión del Reglamento para aclarar la formulación de «alojamiento provisional» y abordar la cuestión de la generación de ingresos. Las propuestas de la Comisión Europea de revisar la legislación europea existente sobre protección civil promueven el desarrollo de los instrumentos de planificación preparados por los Estados miembros para adaptarse y atenuar los riesgos y su impacto de manera rentable. La Comisión apoyará a los Estados miembros para hacer frente a las carencias de capacidad y para colmar estas carencias de la forma más adecuada y rentable. Por último, en relación con el principio de economía, la Comisión evalúa regularmente la ejecución de todas las subvenciones del FSUE sobre la base de informes de ejecución y declaraciones de validez presentadas por los países beneficiarios, así como mediante su propio seguimiento y misiones de auditoría. Cuando procede, saca las conclusiones necesarias que se presentan en sus informes anuales. Por otra parte, la Comisión ha presentado una importante evaluación del Fondo de Solidaridad en su Comunicación sobre el futuro del Fondo de Solidaridad presentada en octubre de 2011, que sirve de base para la actual revisión de algunas disposiciones del Reglamento. I. INTRODUCCIÓN 6. El coste total de las operaciones subvencionables ascendió a millones EUR, es decir, cuatro veces más que la subvención del FSUE de 494 millones EUR. 6. Primer guión Solo la asistencia de emergencia inicial a la población ascendió a 653 millones EUR, por lo que era suficiente para cubrir la subvención del FSUE de 494 millones EUR.
3 OBSERVACIONES 9. El Parlamento Europeo subraya regularmente el llamamiento del Reglamento en favor de una aplicación flexible del FSUE. Por ejemplo, la Resolución del Parlamento Europeo, de 4 de septiembre de 2007, sobre las catástrofes naturales «pide a la Comisión que movilice el actual Fondo de Solidaridad de la Unión Europea (FSUE) de la manera más flexible posible y sin demora, evitando procedimientos lentos y obstáculos administrativos» 1. En su informe especial sobre el Fondo de Solidaridad de el Tribunal examinó especialmente con qué rapidez, eficacia y flexibilidad se aplica el Fondo en la práctica. El Tribunal reconoció la importancia de aplicar el Fondo de manera flexible y de forma adaptada a las circunstancias específicas de una catástrofe, según lo establecido en el artículo 1 del Reglamento del FSUE. El Tribunal llegó a la conclusión de que «su funcionamiento [del Fondo] es eficaz. En lo que se refiere a la flexibilidad, el Tribunal no observó ningún caso en el que el Fondo mostrara falta de la misma a la hora de tratar las solicitudes de ayuda». 10. La interpretación de la Comisión se refiere a la reconstrucción de las infraestructuras e instalaciones a que se hace referencia en los guiones primero y tercero. La facilitación de alojamientos provisionales y servicios de emergencia se considera totalmente subvencionable y no se ha limitado en modo alguno. 11. La Comisión acoge con satisfacción la conclusión del Tribunal de que todas las operaciones se realizaron de conformidad con el acuerdo de ejecución. Las autoridades italianas, por tanto, cumplieron las condiciones que se les impusieron para recibir la subvención. La Comisión considera que el proyecto CASE, en las circunstancias en cuestión, cumplía plenamente las condiciones y objetivos del Reglamento del FSUE dado que respondía a una necesidad urgente de miles de personas que perdieron su hogar por el terremoto, proporcionándoles alojamiento provisional hasta que pudieran volver a sus hogares. En opinión de la Comisión, el término «provisional» utilizado por el Reglamento debe aplicarse prestando la debida atención a las circunstancias específicas de una catástrofe, y debe tener en cuenta, entre otras cosas, el tiempo necesario para la reconstrucción hasta que la población desplazada pueda volver a sus hogares. En el caso de L 'Aquila, este plazo se calcula en 10 años o más. Las condiciones geológicas y climáticas, que son particularmente difíciles en L 'Aquila, son otros factores que deben tomarse en consideración. Además, es la duración limitada del alojamiento lo que debe ser decisivo, no la naturaleza de las estructuras donde se realiza el alojamiento. La Comisión desea subrayar que el coste total de las operaciones subvencionables ascendió a millones EUR, incluida la asistencia de emergencia inicial a la población, de 653 millones EUR. Estos gastos de primera necesidad son por sí solos suficientes para justificar la subvención del FSUE de 494 millones EUR, por lo que la inclusión del proyecto CASE no tuvo ninguna incidencia en el presupuesto de la UE Informe Especial nº 3/ «El Fondo de Solidaridad de la Unión Europea: En qué medida es rápido, eficaz y flexible?», DO C 153 de 18 de junio de 2008.
4 16. El acuerdo de ejecución describe el tipo de operaciones que deben realizarse. Los detalles específicos (número de apartamentos, etc.) se dan a título indicativo. La Comisión considera que la construcción de los bloques CASE fue un logro importante y extremadamente rápido. 17. El Reglamento no prevé ninguna definición del término «alojamiento provisional». El artículo 1 del Reglamento del FSUE aboga por una manera flexible de responder a catástrofes graves. Por consiguiente, la Comisión opina que el adjetivo «provisional» se refiere al objetivo de la intervención, a saber, el alojamiento de personas, y no a la naturaleza de los edificios. Por otra parte, el concepto de «provisional» debe evaluarse en el contexto específico de una situación. En L'Aquila, el elevado número de personas por alojar, la larga duración prevista de las obras de reconstrucción y la mala experiencia de las autoridades italianas respecto a soluciones más provisionales en anteriores catástrofes, llevaron a la Comisión a considerar que el proyecto CASE cumplía plenamente las intenciones del Reglamento. 18. La Comisión considera que «inmediatamente necesario» debe interpretarse a la luz de las circunstancias concretas. El proyecto CASE, para el cual el FSUE cubrió menos de la mitad del coste (43 %), respondió a la urgente necesidad de proporcionar alojamiento a unas personas durante un período de reconstrucción de muchos años. Las características específicas del proyecto, respecto a lo que el acuerdo de ejecución no impone condiciones detalladas, se corresponden con la estrategia adoptada por las autoridades italianas. Una mayor eficiencia energética es una inversión que contribuirá a reducir la factura energética en el futuro. 19. La Comisión no comparte la opinión de que la ausencia de una disposición específica sobre la generación de ingresos en el Reglamento del FSUE sugiere la no elegibilidad de proyectos a más largo plazo. No obstante, la Comisión está de acuerdo en que la generación de ingresos debe abordarse incluyendo una disposición específica en el Reglamento en su revisión futura. 20. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que el FSUE, en general, no debería utilizarse para la reconstrucción a más largo plazo. El proyecto CASE, sin embargo, no entra en esta categoría. Los edificios CASE no son una reconstrucción ni su objetivo es sustituir a las estructuras destruidas, sino proporcionar alojamiento provisional a la población hasta que puedan volver a sus hogares. El proyecto se ajusta a lo dispuesto en el Reglamento. 21. El FSUE se creó como un instrumento para que la UE pueda demostrar su solidaridad (financiera) con los países que padecen catástrofes importantes. A diferencia de la mayoría de los instrumentos de la UE, no tiene otros objetivos políticos y no pretende interferir con las políticas de respuesta a las catástrofes, las estrategias y las opciones de un país beneficiario a la hora de responder a una catástrofe. El Reglamento del FSUE reserva expresamente la implementación de la subvención al Estado beneficiario. Esto es tanto más cierto por cuanto las autoridades responsables han de desarrollar y aplicar su estrategia a un desastre específico mucho antes de saber si su solicitud de ayuda del FSUE es aceptada y cuál será su importe. Por otra parte, si bien no hay ninguna obligación de cofinanciación, habitualmente el FSUE cubre únicamente una pequeña parte de los gastos de las operaciones de respuesta a las catástrofes. En el caso de L'Aquila, el FSUE contribuyó solamente al 27 % de los costes de las operaciones establecidas en el acuerdo.
5 23. En opinión de la Comisión, el FSUE debe aplicarse de manera rápida, eficaz y flexible, tal como se manifiesta en el artículo 1 del Reglamento del FSUE. La Comisión considera que la flexibilidad en este contexto significa, en particular, que las operaciones apoyadas por el Fondo responden a las circunstancias concretas de una catástrofe. El proyecto CASE cumplió este requisito particularmente bien, aunque de manera innovadora. Según la Comisión, la estrategia fue adecuada y cumplió las condiciones y objetivos del Reglamento Respuesta conjunta - La Comisión comparte el análisis del Tribunal según el cual un alto grado de preparación es la clave del éxito de las operaciones de respuesta a las catástrofes y, por tanto, debe fomentarse. 27. La construcción de los bloques CASE para tantas personas en tan poco tiempo en las circunstancias concretas fue un logro importante y la mayoría estuvieron disponibles a finales de año. 28. La adopción de una nueva estrategia por las autoridades italianas deriva de la evaluación de estrategias anteriores que, en su opinión, resultaron inadecuadas pues provocaron que miles de víctimas de catástrofes anteriores tuvieran que vivir en condiciones inaceptables durante muchos años. La experiencia adquirida en la aplicación de esta nueva estrategia ya ha sido integrada por el Departamento de Protección Civil, como se indica en la nota Respuesta conjunta - La Comisión considera que la comparación con las normas medias de las viviendas sociales debe adaptarse a las circunstancias específicas de L'Aquila: el gran número de personas que atender, la premura de tiempo las condiciones geológicas y climáticas, la duración prevista de reconstrucción, etc. Estas condiciones específicas influyeron necesariamente en el coste y encarecieron la construcción. 35. Véase la respuesta de la Comisión a los apartados 31 y El proyecto CASE se elaboró y adjudicó necesariamente en condiciones temporales extremadamente apretadas y con complejas exigencias técnicas que tuvieron un impacto justificable en los costes. Las autoridades italianas se enfrentaron a una serie de desafíos: rápida aplicación, cumplimiento de normas técnicas específicas, reducción al mínimo del impacto medioambiental, etc. Estos factores no pueden considerarse de manera aislada y necesariamente influyeron en el precio. Si se hubiera dado prioridad a mantener los costes bajos, el propósito principal de la operación habría fracasado. Las opciones escogidas por las autoridades italianas en el procedimiento de contratación pública no tuvieron ninguna repercusión en el presupuesto de la UE por las razones expuestas en la respuesta de la Comisión al apartado La aplicación de la subvención es responsabilidad del Estado beneficiario de conformidad con el Reglamento. La responsabilidad de las autoridades italianas era cumplir las normas de contratación aplicables. 39. Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 37.
6 Si se cumplen las condiciones establecidas en el artículo 31, apartado 1, letra c), de la Directiva 2004/18/CE, los poderes adjudicadores (es decir, el Departamento de Protección Civil) pueden reducir el tiempo disponible para la presentación de ofertas. 40. Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 37. Según lo explicado por las autoridades italianas, la existencia de ofertas inadmisibles no está vinculada al breve plazo disponible para la presentación de propuestas. Los motivos de la inadmisibilidad, comunicados fielmente en los informes de la licitación, deben ser analizados. Es más probable que la inadmisibilidad esté vinculada al cumplimiento riguroso y meticuloso de todas las condiciones fijadas por las licitaciones, como así sucedió a pesar de la evidente urgencia. Por otra parte, el cumplimiento de las condiciones fijadas por las licitaciones era necesario para garantizar el éxito del proyecto en general, que se caracterizaba plazos muy poco habituales. 41. La Directiva no obliga al poder adjudicador a dividir los contratos en lotes. El Estado miembro respondió a las observaciones del Tribunal que la cantidad de hormigón de la licitación exigía la presencia in situ de una planta de hormigón de gran capacidad ( m 3 en total, equivalente a aproximadamente m 3 al día). Solo un licitador estaba en condiciones de hacerlo. El Estado miembro también subrayó que se tuvieron en cuenta las implicaciones temporales, logísticas, de producción y económicas. 42. A los efectos de las subvenciones del FSUE, se aplican las disposiciones de las Directivas de la UE sobre contratación pública, salvo para los contratos regulados únicamente por la legislación nacional. Según lo establecido en el artículo 53 de la Directiva, «cuando el contrato se adjudique a la oferta económicamente más ventajosa desde el punto de vista del poder adjudicador, distintos criterios vinculados al objeto del contrato público de que se trate: por ejemplo, la calidad, el precio, el valor técnico, las características estéticas y funcionales, las características medioambientales, el coste de funcionamiento, la rentabilidad, el servicio posventa y la asistencia técnica, la fecha de entrega y el plazo de entrega o de ejecución». En el contexto de esta disposición, no hay obligación de dar más peso al precio en relación con los demás criterios. 44. Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 42. La respuesta del Estado miembro sobre este asunto fue la siguiente: «( ) claramente, el dar una mayor ponderación a la oferta financiera habría dado lugar a ofertas más baratas; también está claro que el tipo de obras a realizar, la complejidad creada por el calendario y la yuxtaposición de obras significó que hubo que tener en cuenta un gran número de parámetros distintos del precio.» El Estado miembro también señaló que «la presencia de criterios distintos a los aspectos financieros en la evaluación de las ofertas no es la razón del incremento de los precios, como se ha dicho, sino más bien un factor clave en la ejecución del proyecto, que garantiza que no se adjudicaron contratos a contratistas inadecuados técnica u organizativamente. Estos factores habrían dado lugar a aumentos incontrolables de los costes.»
7 45. Los documentos de licitación o el anuncio de licitación deben proporcionar una descripción suficiente de todos los criterios de selección o de adjudicación. 46. Véase la respuesta de la Comisión al apartado Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 42. Los criterios de adjudicación que deben utilizarse en una licitación son elección del poder adjudicador, con arreglo a las condiciones establecidas en la Directiva. 48. Véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 37 y Véase la respuesta de la Comisión al apartado 37. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 50. La Comisión considera que el proyecto CASE se ajustó a las condiciones y objetivos del Reglamento. El proyecto CASE respondió de una manera flexible y muy eficaz, adaptada a la situación específica de la necesidad urgente de proporcionar alojamiento provisional para miles de personas. La Comisión considera que la expresión «provisional» utilizada por el Reglamento debe aplicarse de forma que refleje las circunstancias específicas de una catástrofe. Por tanto, provisional significa «durante el tiempo necesario para que la población afectada pueda volver a sus hogares». El hecho de que, en el caso de L'Aquila, este período sea de muchos años es parte de las características de esta grave catástrofe. La Comisión aprovechará la próxima revisión del Reglamento para aclarar la formulación de «alojamiento provisional» y abordar la cuestión de la generación de ingresos. Además, la Comisión señala que, dado que los gastos declarados para las demás operaciones de emergencia sobrepasaron con mucho el importe de la ayuda, las conclusiones del Tribunal no tendrían ningún impacto en el presupuesto de la UE. 51. La Comisión acoge con satisfacción la conclusión del Tribunal de que los gastos en ayuda y asistencia inicial, así como en las casas M.A.P. y los edificios M.U.S.P. eran conformes al Reglamento FSUE. El coste total de estas operaciones por sí solo superaba con creces el importe total de las ayudas del FSUE. Recomendación 1 La Comisión está de acuerdo parcialmente con esta recomendación. La Comisión aprovechará la próxima revisión del Reglamento para aclarar la formulación de «alojamiento provisional» y abordar la cuestión de la generación de ingresos. Sin embargo, la Comisión no acepta la recomendación de volver a analizar la solicitud, ya que considera que el proyecto CASE es subvencionable y, en cualquier caso, la cuestión de la admisibilidad del proyecto CASE o cualquier posible ahorro en su ejecución no habría tenido ninguna repercusión en el presupuesto de la UE dado que el gasto declarado para la asistencia de emergencia inicial a la
8 población ascendió a 653 millones EUR, por lo que era suficiente para cubrir la subvención del FSUE de 494 millones EUR. 52. La Comisión remite a su respuesta al punto La Comisión comparte el análisis del Tribunal según el cual un alto grado de preparación es la clave del éxito de las operaciones de respuesta a las catástrofes y, por tanto, debe fomentarse. No obstante, la identificación y evaluación de terrenos adecuados para la construcción debe llevarse a cabo sobre una base proporcional. 54. El número de apartamentos se incrementó considerablemente en el proceso, pero nunca se contempló alojar a la totalidad de la población sin hogar en los bloques CASE. Este proyecto era parte de una estrategia mucho mayor compuesta por multitud de acciones. 55. La adopción de una nueva estrategia deriva de la evaluación de estrategias anteriores que, en el caso de Italia, resultaron inadecuadas pues provocaron que miles de víctimas de catástrofes anteriores tuvieran que vivir en condiciones inaceptables. La experiencia adquirida en la aplicación de esta nueva estrategia ya ha sido integrada por el Departamento de Protección Civil, mediante la elaboración de especificaciones técnicas para las diferentes soluciones que deben obtenerse a través de contratos marco. Los bloques CASE respondieron a necesidades y circunstancias específicas que difícilmente podrían conocerse antes del terremoto. Un gran número de personas pudo trasladarse a ellos antes del invierno. La Comisión considera que, dadas las circunstancias, el avance de la construcción fue un logro importante. Recomendación 2 La Comisión comparte el análisis del Tribunal según el cual un alto grado de preparación es la clave del éxito de las operaciones de respuesta a las catástrofes y, por tanto, debe fomentarse. A lo largo de los últimos años, la Comisión ha reforzado considerablemente sus actividades en este ámbito y seguirá haciéndolo a través del Mecanismo de Protección Civil. El 20 de diciembre de 2011, la Comisión Europea propuso una medida legislativa para reforzar la cooperación europea en el ámbito de la protección civil, que proporcionará una respuesta más eficiente, eficaz y rápida a las catástrofes así como el refuerzo de las medidas de prevención y preparación. En octubre de 2011, la Comisión presentó nuevas propuestas para el período que incluyen disposiciones más rigurosas sobre la gestión de catástrofes. Se ha introducido un requisito general para abordar la resiliencia frente a las catástrofes y la prevención y gestión de riesgos en todos los programas. También se ha introducido un requisito para las inversiones en infraestructuras a prueba de catástrofes (y desastres climatológicos) que reciban financiación de la UE. a) La propuesta de la Comisión de revisar la legislación europea sobre protección civil introduce un nuevo capítulo sobre prevención, con vistas a reforzar la importancia del marco de la UE en materia de prevención y vincularlo eficazmente a las acciones de prevención y preparación. Basándose en los trabajos en curso sobre evaluación del riesgo para garantizar una cooperación eficaz en el Mecanismo, la propuesta incluye un marco para el desarrollo de planes de gestión de
9 riesgos a nivel nacional, de manera coherente y teniendo en cuenta otros planes de gestión de riesgos del país. b) Los planes de la Comisión para promover y apoyar el desarrollo y la aplicación de los planes de gestión de riesgos de los Estados miembros incluyen directrices sobre su contenido cuando estos aspectos puedan tenerse en cuenta. c) Son de aplicación las disposiciones de las Directivas y su transposición a las legislaciones nacionales, incluidas las disposiciones específicas que permitan excepciones a los procedimientos normales en casos de emergencia, en especial la prevista en el artículo 31, apartado 1, letra c), de la Directiva 2004/18/CE. 56. La economía es solo uno de los distintos objetivos perseguidos. En una situación de emergencia, debe prestarse más atención a las operaciones de respuesta rápida y eficaz, cuyas condiciones específicas influirán necesariamente en el precio. Si bien hay que procurar ahorrar, debe considerarse en el contexto específico de una situación de emergencia. 57. Unos procedimientos de licitación más largos y detallados podrían haber ahorrado dinero, pero se habría retrasado la construcción de los apartamentos CASE. La Comisión considera que la rapidez y la economía son, en cierta medida, objetivos que compiten entre sí. Dar prioridad a la rapidez frente al ahorro fue, a juicio de la Comisión, una elección justificada de las autoridades italianas. 58. El Reglamento deja la ponderación de los diferentes criterios para la contratación pública a la evaluación del Estado miembro. 1. Recomendación 3 a) La contratación pública se aborda en las misiones de auditoría a posteriori de subvenciones de la UE realizadas sobre una muestra basada en los riesgos. La Comisión examinará si hay lecciones que aprender que sean de aplicación general. b) La Comisión evalúa regularmente la ejecución de todas las subvenciones del FSUE sobre la base de informes de ejecución y declaraciones de validez presentadas por los países beneficiarios, así como de su propio seguimiento y misiones de auditoría. Cuando procede, saca las conclusiones necesarias que se presentan en sus informes anuales. Por otra parte, la Comisión ha presentado una importante evaluación del Fondo de Solidaridad en su Comunicación sobre el futuro del Fondo de Solidaridad presentada en octubre de 2011, que sirve de base para la actual revisión de algunas disposiciones del Reglamento.
1.1. Finalidad y ámbito de aplicación de las directrices
ES ANEXO Directrices para la determinación de las correcciones financieras que hayan de aplicarse a los gastos financiados por la Unión en el marco de la gestión compartida, en caso de incumplimiento de
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ES El sistema de control de la política de cohesión El funcionamiento en el periodo presupuestario 2007-2013 Índice Prólogo 3 1. Introducción: Política de cohesión Fondos, actividades y presupuestos en

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 artículo 1
 artículo 1
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 artículo 31
 artículo 53
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