Source: http://www.dgsi.pt/pgrp.nsf/7fc0bd52c6f5cd5a802568c0003fb410/05316e18300c27e480256ec5004c5490?OpenDocument&ExpandSection=-3
Timestamp: 2019-03-22 02:07:42+00:00

Document:
Senhor Secretário de Estado Adjunto
e da Administração Local,
Na sequência da reunião de coordenação jurídica da Direcção-Geral das Autarquias Locais, realizada em 26 de Maio de 2004, foi redigida uma Informação Técnica[1] onde se formulam um conjunto de propostas de soluções interpretativas que se submeteram à consideração do então Secretário de Estado da Administração Local, para efeitos de homologação.
No ponto II dessa Informação consta terem sido analisadas as questões relativas ao (1) «destino das taxas de justiça cobradas pelas autarquias locais nos processos de execução fiscal» e à (2) «compensação por caducidade dos contratos a termo face ao regime do Código do Trabalho».
Quanto à primeira questão, as dificuldades e dúvidas são suscitadas com o seguinte enquadramento:
«1. Com as recentes alterações legislativas ao regime do processo de execução fiscal, há dificuldade em saber qual o destino da taxa de justiça cobrada nos processos de execução fiscal.
2. Há também dúvidas sobre a questão de saber se as funções de juiz auxiliar continuam a ser desempenhadas pelos titulares dos cargos de direcção ou de chefia, de acordo com o Dec-lei nº 247/87, de 17.06, ou se, face ao disposto no artº 30º da Lei nº 42/98, de 6.08, tal competência passou a ser apenas dos órgãos executivos.»
«Face à especificidade da legislação invocada, entendeu-se de propor – regista-se ainda na mesma Informação – que o Gabinete de S. Exª o Secretário de Estado da Administração Local promova a obtenção de parecer junto do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República».
A 2ª questão – compensação por caducidade dos contratos a termo face ao regime do Código do Trabalho – é colocada, no mesmo documento, da seguinte forma:
«No caso de caducidade dos contratos a termo certo da Administração Pública por se verificar o seu termo, há ou não lugar ao pagamento da compensação a que alude o nº 2 do artº 388º do Código do Trabalho, uma vez que nestes não existe a caducidade por declaração do empregador?»
«2.3. Quanto ao alcance da previsão normativa do nº 2 do artº 388º do Cód. do Trabalho, afiguram-se defensáveis duas teses:
(...) A primeira, é a de que o direito à compensação está consagrado para as situações em que a caducidade ocorra por impossibilidade de o empregador receber a prestação de trabalho, isto é, nas situações previstas na IIª parte da alínea b) do artº 387º do Cód. do Trabalho e só nessas, daqui decorrendo que para os contratos a termo certo da Administração Pública, só haverá lugar a compensação quando a Administração declarar não poder continuar a receber a prestação de trabalho.
(...) A segunda tese é a de que a caducidade do contrato de trabalho a termo confere ao trabalhador o direito à compensação prevista no nº 2 do art.º 388º do Cód. do Trabalho, sempre que essa caducidade não decorra da sua vontade, ou seja: sempre que não seja o trabalhador a declarar que não pode ou não quer continuar a exercer funções, haverá direito à compensação. O mesmo sucede nas situações em que o contrato caduque porque a entidade empregadora algo fez, ou nada fez, para que este não se prolongasse no tempo.»
A dita Informação condensa os fundamentos de um e outro dos entendimentos, referindo-se que, «Por maioria, entendeu-se ser de concordar com a 2ª tese apresentada».
Não obstante, conclui-se ali, «dada a relevância da matéria e a fundamentação da tese contrária, foi entendido, por unanimidade, propor que o Gabinete de S. Exª o Secretário de Estado da Administração Local promova a obtenção de parecer junto do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República».
Concordando com a proposta formulada, dignou-se o então Senhor Secretário de Estado da Administração Local solicitar parecer a este corpo consultivo sobre as indicadas questões equacionadas no ponto II da Informação Técnica[2], parecer que cumpre emitir.
1. A Constituição da República de 1976 veio alterar profundamente o regime jurídico-administrativo das autarquias locais, que deixam de constituir, como se salienta no Parecer nº 31/2005[3] deste corpo consultivo, Administração dependente do Estado-Administração.
Segundo o nº 1 do artigo 6º da Constituição, o Estado respeita na sua organização e funcionamento os princípios da autonomia das autarquias locais.
«O princípio da autonomia local significa designadamente que as autarquias locais são formas de administração autónoma territorial, de descentralização territorial do Estado, dotadas de órgãos próprios, de atribuições específicas correspondentes a interesses próprios, e não meras formas de administração indirecta ou mediata do Estado»[4]/[5].
A afirmação das autarquias locais como pessoas colectivas territoriais, dotadas de órgãos próprios prosseguindo interesses próprios das comunidades locais contém-se no n.º 2 do artigo 235.º da Constituição, prevendo-se no artigo 236º, nº 1, que no continente as autarquias locais são as freguesias, os municípios e as regiões administrativas.
Como salientam VIEIRA DE ANDRADE e PEDRO GONÇALVES, «[a] autonomia é um atributo, uma qualidade, uma particular aptidão de certos entes públicos, que se caracteriza pelo reconhecimento de que esses entes dispõem de capacidade para administrar os seus próprios interesses, através do desenvolvimento de uma actividade com as mesmas características e uma eficácia jurídica semelhante à actividade administrativa do Estado»[6].
No caso das autarquias locais – prosseguem estes Autores - «por serem entes de base territorial, é-lhes cometido o encargo de prosseguirem os interesses gerais das comunidades respectivas, sendo, por isso, pessoas colectivas de fins múltiplos, ao contrário do que se passa com outros entes autónomos. Pode por isso dizer-se que gozam de uma autonomia genérica»[7].
Nas palavras de GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, «[a] autonomia envolve necessariamente a liberdade de condução dos assuntos autárquicos (autodeterminação), na esfera de atribuições legalmente reconhecidas como suas, não podendo a lei conferir ao Governo (ou outra autarquia) o poder de lhe dar ordens ou instruções nem prever um controlo de mérito dos seus actos»[8].
Prosseguem os mesmos Autores (em anotação ao artigo 237º, actual artigo 235º, da Constituição):
«A função das autarquias locais é a prossecução dos interesses próprios das populações respectivas (n.º 2), que são aqueles que radicam nas comunidades locais enquanto tais, isto é, que são comuns aos residentes, e que se diferenciam dos interesses da colectividades nacional e dos interesses próprios das restantes comunidades locais.
Relativamente à individualização dos interesses próprios, o princípio fundamental é o da universalidade ou da generalidade: a autarquia prossegue, em princípio, nos termos da lei, todos os interesses próprios das populações – são pessoas colectivas de fins múltiplos –, cabendo porém à lei delimitar as atribuições de cada categoria de autarquias de acordo com o princípio da descentralização»[9].
No âmbito das atribuições das autarquias locais, tem sido invocado o princípio da subsidiariedade nos termos do qual, segundo ANTÓNIO CÂNDIDO DE OLIVEIRA, «deve competir às autarquias locais a realização das tarefas administrativas que elas podem cumprir, só sendo utilizado um nível superior de administração pública quando a boa administração assim o exija»[10]. Às comunidades locais «devem ser reconhecidas todas aquelas atribuições indispensáveis à satisfação das necessidades colectivas que elas possam satisfazer com vantagem em termos humanos, técnicos e financeiros às demais instâncias superiores ou inferiores»[11].
2. O principio da autonomia das autarquias locais manifesta-se em diversas dimensões, níveis ou vectores, interessando, considerando a economia deste parecer, destacar a autonomia organizatória e a autonomia financeira.
2.1. Consoante estabelece o artigo 237º, nº 1, da Constituição, a organização interna das autarquias locais será regulada por lei, devendo entender-se que – assinalam VIEIRA DE ANDRADE e PEDRO GONÇALVES - «o legislador está obrigado a deixar alguma margem de autonomia também a esse nível, o que resultará na abertura de um conjunto de opções aos órgãos autárquicos no sentido de poderem considerar modelos organizatórios diversos para a prossecução de alguns dos seus poderes. Estabelece a Carta da EAL [Carta Europeia da Autonomia Local] que “as autarquias locais devem poder definir as estruturas administrativas internas de que entendam dotar-se, tendo em vista adaptá-las às suas necessidades específicas, a fim de permitir uma gestão eficaz” (art. 10º - 1)»[12].
No que respeita ao pessoal, o artigo 243º, nº 1, da Constituição, prescreve que «As autarquias locais possuem quadros de pessoal próprio, nos termos da lei», o que se configura como «um dos elementos da sua autonomia»[13]. Com efeito, como anotam GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, «[o]s funcionários das autarquias não são funcionários do Estado, mas delas mesmas; cada autarquia tem um corpo próprio de funcionários, independente do do Estado e do das demais autarquias. Por outro lado, as autarquias podem criar autonomamente, nos limites da lei, os seus quadros de pessoal necessário para a gestão das suas actividades, segundo o princípio da liberdade de escolha do sistema de organização»[14].
2.2. A autonomia financeira constitui um dos aspectos essenciais da autonomia das autarquias, traduzindo, segundo JOSÉ CASALTA NABAIS, «um pressuposto mesmo, da autonomia local, maxime municipal»[15], sendo evidente, prossegue o mesmo Autor, que, «na ausência de um tal vector económico, não se encontram reunidas as condições de uma efectiva autonomia das comunidades locais. O que implica que as autarquias locais disponham de receitas suficientes para a prossecução integral das suas atribuições, receitas que hão-se ser aplicáveis livremente, de acordo com orçamentos próprios, às despesas que, por sua vez, devem ser decididas por exclusiva autoridade dos órgãos autárquicos»[16].
O princípio da autonomia financeira das autarquias locais está acolhido, em diversas manifestações, no artigo 238º da Constituição, do seguinte teor:
«Artigo 238º
4. As autarquias locais podem dispor de poderes tributários, nos casos e nos termos previstos na lei.»
Comentando o artigo 240º da Constituição, correspondente parcialmente (desde a Revisão de 1997), ao actual artigo 238º[17], GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA referem que «a garantia da autonomia local requer, entre outras coisas, que as autarquias disponham de meios financeiros suficientes (para o desempenho das atribuições de que são constitucional ou legalmente incumbidas) e autónomos (a fim de o exercício de competências e atribuições não ficar dependente dos meios financeiros do poder central, como comparticipações, subsídios, etc.) e que gozem de autonomia na gestão desses meios (autonomia financeira)[18].
Sobre o conteúdo dessa autonomia financeira, os mesmos Autores consideram que ela «compreende, designadamente, o direito de: (1) elaboração, aprovação e alteração dos orçamentos próprios e dos planos de actividade; (2) elaboração e aprovação de balanço e contas; (3) arrecadação e disposição de receitas próprias; (4) efectivação de despesas sem necessidade de autorização de terceiros; (5) gestão patrimonial própria»[19].
O regime financeiro dos municípios e freguesias encontra-se estabelecido na Lei das Finanças Locais (LFL), aprovada pela Lei nº 42/98, de 6 de Agosto[20].
Nos termos do nº 3 do seu artigo 2º:
«3 – A autonomia financeira dos municípios e das freguesias assenta, designadamente, nos seguintes poderes dos seus órgãos:
c) Arrecadar e dispor de receitas que por lei lhes forem destinadas e ordenar e processar as despesas legalmente autorizadas;
d) Gerir o seu património, bem como aquele que lhes for afecto.»
2.3. O designado poder tributário das autarquias apresenta-se como um dos vectores da sua autonomia financeira, cumprindo salientar que, na sequência da Revisão Constitucional de 1997, através do aditamento de um nº 4 ao artigo 238º e do aditamento de um nº 2 ao artigo 254º, o legislador ordinário ficou autorizado «a atribuir às autarquias locais poder tributário stricto sensu, ou seja, o poder para criar e disciplinar nos seus elementos essenciais os impostos»[21]. Este princípio encontra-se assumido, relativamente aos municípios, no artigo 4º da LFL que, sob a epígrafe «Poderes tributários», dispõe no nº 1, que «[a]os municípios cabem os poderes tributários conferidos por lei, relativamente a impostos a cuja receita tenham direito, em especial os referidos na alínea a) do artigo 16º».
Sobre a dimensão do poder tributário das autarquias, JOSÉ CASALTA NABAIS salienta que a expressão «poderes tributários», contida no citado artigo 238º, nº 4, da Constituição «sugere imediatamente o poder tributário em sentido amplo, o qual engloba, para além daquele poder, outras situações de titularidade tributária activa como a da capacidade tributária activa, a da competência tributária e da titularidade da receita fiscal»[22].
Na economia da consulta, interessa particularmente destacar as últimas situações indicadas. Com efeito, assente que as autarquias locais, concretamente os municípios[23], participam, por direito próprio, nas receitas provenientes dos impostos directos e que, por outro lado, dispõem de receitas tributárias próprias (artigo 254º da Constituição), umas e outras assinalas no artigo 16º da LFL, tais entidades constituem sujeitos activos da relação jurídica tributária, cujo sentido comporta as situações que o Autor que vimos acompanhando destaca: a competência tributária, a capacidade tributária activa e a titularidade da receita dos impostos[24].
A competência tributária diz respeito, segundo JOSÉ CASALTA NABAIS, «à administração ou gestão dos impostos, traduzida no lançamento, liquidação e cobrança dos impostos»[25].
A capacidade tributária activa traduz, para o mesmo Autor, «a qualidade de sujeito activo da relação de crédito em que a relação fiscal se consubstancia. Consiste, por isso, na titularidade do crédito de imposto e demais direitos tributários, uma qualidade que é inerente à personalidade tributária activa ou susceptibilidade de ser sujeito activo da relação jurídica tributária e que cabe aos credores tributários»[26].
A titularidade da receita traduz «uma situação que se verifica naqueles casos em que, por imposição constitucional ou legal, as receitas proporcionadas por certos impostos estejam subjectivamente consignadas a determinados entes públicos que não tenham todas ou algumas das titularidades fiscais activas»[27]. Trata-se, basicamente, da situação que se verifica quanto aos designados impostos municipais, ou seja, daqueles cuja receita pertence aos municípios nos termos do artigo 16º, alínea a), da LFL: o imposto municipal sobre imóveis (IMI), anterior contribuição autárquica, o imposto municipal sobre veículos e o imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT), anterior imposto municipal de sisa. Quanto a estes impostos, como assinala JOSÉ CASALTA NABAIS, «a sua administração ou gestão cabe à administração fiscal estadual, que assim procede ao seu lançamento (...), liquidação (:..) e cobrança»[28], cabendo ao Estado, consequentemente, a competência tributária e a capacidade tributária activa. Aos municípios pertencerá a titularidade da receita.
2.4. Ao lado das receitas por impostos, os municípios dispõem de outras receitas tributárias, contempladas nas alíneas c) e d) do artigo 16º da LFL: o produto da cobrança de taxas por licenças concedidas e o produto da cobrança de taxas, tarifas e preços resultantes da prestação de serviços[29].
Relativamente a estas taxas municipais, cabem aos municípios todos os poderes tributários e, de entre eles, a competência tributária, a capacidade tributária activa e, naturalmente, a titularidade da respectiva receita. Nestes termos, «cabe à administração municipal gerir e arrecadar – lançando, liquidando e cobrando – as taxas municipais, estabelecendo-se e esgotando-se, por conseguinte, entre o município, como sujeito activo, e os contribuintes, como sujeitos passivos, as correspondentes relações tributárias»[30]
2.5. As freguesias, por seu turno, são titulares, de entre outras, das receitas contempladas no artigo 21º, alínea a), da LFL, ou seja, das receitas constituídas pelo produto das taxas que podem cobrar, as quais se encontram discriminadas no artigo 22º do mesmo diploma. Consequentemente, pertencem a estas autarquias os correspondentes poderes tributários quanto a tais receitas[31].
Apresentado o quadro jurídico da autonomia local e das receitas autárquicas de natureza tributária, na dimensão que se afigura adequada ao objecto da consulta, é chegado o momento de introduzir algumas considerações a propósito da administração tributária autárquica e do correspondente contencioso, com destaque para o procedimento/processo de execução fiscal.
1. O primeiro aspecto que cumpre, desde já, salientar respeita à integração das autarquias locais na administração tributária, quando essas entidades exerçam competências administrativas tributárias nas relações jurídico-tributárias estabelecidas com «pessoas singulares ou colectivas e outras entidades legalmente equiparadas a estas», em conformidade com o preceituado nos nºs 2 e 3 do artigo 1º da Lei Geral Tributária (LGT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 398/98, de 17 de Dezembro[32], diploma que define os princípios gerais que regem o direito fiscal português e os poderes da administração tributária e garantias dos contribuintes.
2. Um outro aspecto que interessa também referir diz respeito à integração das autarquias locais na administração estadual dos impostos quanto ao produto da cobrança dos impostos a que tenham direito. A liquidação e cobrança de tais impostos pertence aos serviços da administração tributária do Estado que os entrega às autarquias locais[33].
3. Para além dessas receitas tributárias de natureza estadual, as autarquias locais detêm, como já se referiu, competência e capacidade tributária activa relativamente a outras receitas de natureza tributária que lhes pertencem. No que respeita à reclamação e impugnação judicial da respectiva liquidação, a LFL determina a aplicação, com as necessárias adaptações, das normas do Código de Procedimento e de Processo tributário, pertencendo aos órgãos executivos das autarquias a competência para a cobrança coerciva dos créditos com tal proveniência.
Este regime, por um lado, de integração (quanto aos impostos estaduais) e, por outro lado, de separação (quanto aos tributos locais), está contemplado nos nos 1 e 4 do artigo 30º da LFL[34], que importa conhecer:
«Artigo 30º
1 – À reclamação graciosa ou impugnação judicial da liquidação dos impostos referidos nas alíneas a) e b) do artigo 16º, bem como das taxas, encargos de mais–valias e demais receitas de natureza tributária, aplicam-se as normas do Código de Procedimento e de Processo Tributário, com as necessárias adaptações.
4 – Compete aos órgãos executivos a cobrança coerciva das dívidas às autarquias locais provenientes de taxas, encargos de mais-valias e outras receitas de natureza tributária que aquelas devam cobrar, aplicando-se o Código de Procedimento e de Processo Tributário, com as necessárias adaptações.»
4. A Lei Geral Tributária (LGT) enuncia e define os grandes princípios substantivos do sistema tributário e os poderes da administração tributária e garantias dos contribuintes.
O título III da LGT é dedicado ao procedimento tributário o qual compreende toda a sucessão de actos dirigida à declaração de direitos tributários (artigo 54º, nº 1), abarcando, no fundo, toda a actividade administrativa tributária[35].
O artigo 54º, nº 1, enumera, exemplificativamente, alguns dos procedimentos típicos em matéria tributária. De entre eles, cumpre destacar, em atenção ao objecto da consulta, o procedimento conducente à cobrança das obrigações tributárias, na parte que não tiver natureza judicial [alínea h)].
O título IV da LGT rege sobre o processo tributário. Não tendo sido preocupação do legislador enunciar e regulamentar exaustivamente as diferentes formas de processo existentes, aspectos relegados para o Código de Procedimento e de Processo Tributário, a LGT limita-se a enumerar «alguns princípios orientadores do processo e a referir algumas das formas admissíveis»[36].
O artigo 95º, sob a epígrafe «Direito de impugnação ou recurso», estabelece no nº 1 que «[o] interessado tem o direito de impugnar ou recorrer de todo o acto lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, segundo as formas de processo prescritas na lei». Podem ser lesivos, entre outros, «[o]s actos praticados na execução fiscal» [alínea j) do mesmo preceito].
De entre os meios processuais tributários previstos, interessa destacar, tendo novamente em conta o objecto da consulta, o que se contempla na alínea d) do artigo 101º da LGT: «[o] recurso, no próprio processo, de actos praticados na execução fiscal».
5. No mesmo capítulo figura o artigo 103º, relativo ao processo de execução, com o seguinte teor:
«Artigo 103º
1 – O processo de execução fiscal tem natureza judicial, sem prejuízo da participação da administração tributária nos actos que não tenham natureza jurisdicional.
2 – É garantido aos interessados o direito de reclamação para o juiz da execução fiscal dos actos materialmente administrativos praticados por órgãos da administração tributária, nos termos do número anterior.»
Como assinala SOARES MARTINEZ, «[o] processo de execução fiscal integra-se, como espécie característica, no género correspondente ao processo executivo»[37], tratando-se, portanto, de um meio processual disponibilizado para a satisfação efectiva de um direito.
Diferentemente do que sucede na execução comum, em que o fim, para o efeito do processo aplicável, pode consistir no pagamento de quantia certa, na entrega de coisa certa ou na prestação de um facto (cfr. artigo 45º, nº 2, do Código de Processo Civil), na execução fiscal a prestação exequenda consiste sempre numa importância pecuniária certa, líquida e exigível.
O processo de execução fiscal encontra-se regulado nos artigos 148º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário, doravante CPPT, aprovado pelo Decreto-Lei nº 433/99, de 26 de Outubro[38].
O seu âmbito consta do citado artigo 148º:
«Artigo 148º
1 – O processo de execução fiscal abrange a cobrança coerciva das seguintes dívidas:
2 – Poderão ser igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei:
b) Reembolsos ou reposições.»
6. Um aspecto que singulariza o processo de execução fiscal, e que agora se pretende sublinhar, é o que respeita, conforme decorre do artigo 103º da LGT, à participação procedimental da administração tributária «nos actos que não tenham natureza jurisdicional», não obstante a sua «natureza judicial», expressamente assinalada no mesmo preceito.
De facto, no âmbito das competências da administração tributária, enunciadas no artigo 10º do CPPT, cabe aos respectivos serviços, designadamente:
f) Instaurar os processos de execução fiscal e realizar os actos a estes respeitantes, salvo os previstos no nº 1 do artigo 151º do presente Código;
O nº 2 do mesmo preceito atribui a competência para o procedimento, como regra, aos órgãos periféricos locais da administração tributária do domicílio ou sede do contribuinte, da situação dos bens ou da liquidação.
Em paralelo, o artigo 149º do CPPT considera, como órgão de execução fiscal, a quem, nos termos do artigo 152º, nº 1, do mesmo diploma, é conferida a legitimidade para promover a execução, «o serviço periférico da administração tributária onde deva legalmente correr a execução ou, quando esta deva correr nos tribunais comuns, o tribunal competente».
Em termos territoriais, «[é] competente para a execução fiscal o órgão da execução fiscal do domicílio ou sede do devedor, da situação dos bens ou da liquidação, salvo tratando-se de coima fiscal e respectivas custas, caso em que será competente o órgão da execução fiscal da área onde tiver corrido o processo da sua aplicação» (artigo 150º do CPPT).
7. Por seu lado, a competência jurisdicional vem contemplada no artigo 151º do CPPT. Prevê-se um conjunto de actos cuja realização, vedada à administração tributária, se encontra abrangida pela competência do tribunal tributário. Assim, nos termos do nº 1 daquele preceito, compete ao tribunal tributário de 1ª instância da área onde correr a execução decidir os incidentes, os embargos, a oposição, incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária, a graduação e verificação de créditos e as reclamações dos actos materialmente administrativos praticados pelos órgãos da execução fiscal. A previsão destas competências constitui a tradução da natureza judicial que, como já se viu, a lei atribui ao processo de execução fiscal, com o que se pretende afirmar, como se refere no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 80/2003[39], «que os conflitos de interesses que dentro dele se suscitem – mesmo que sejam emergentes, não só da actuação das partes ou até de terceiros no processo, como também de qualquer decisão que nele seja tomada pela administração fiscal, relativamente aos actos para cuja prática a lei lhe atribui competência –, serão sindicados no próprio processo, sempre pelo juiz tributário».
Com as especificidades processuais já assinaladas, cumpre referir que o Código de Procedimento e de Processo Tributário «não se aplica apenas aos impostos administrados tradicionalmente pela Direcção-Geral dos Impostos (DGCI). Fica também claro que se aplica ao exercício dos direitos tributários em geral, quer pela DGCI, quer por outras entidades públicas, designadamente a Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC), quer inclusivamente por administrações não dependentes do Ministério das Finanças»[40].
Aplica-se, nomeadamente, ao exercício dos direitos tributários de que são titulares as autarquias locais. Recorde-se que, nos termos do artigo 30º, nº 4, da Lei das Finanças Locais, as normas do CPPT são aplicáveis, com as necessárias adaptações, à cobrança coerciva das dívidas às autarquias locais provenientes de taxas, encargos de mais-valias e demais receitas de natureza tributária que aquelas devam cobrar.
8. Os serviços periféricos locais das diversas entidades, a quem cabe, nos termos das disposições legais já citadas (artigos 10º, nº 2, 149º e 152º, nº 1, do CPPT), a legitimidade e a competência para a actuação daqueles (seus) direitos tributários, encontram-se definidos nos artigos 6º e 7º do Decreto-Lei nº 433/99, cujo teor interessa também conhecer:
1 – Consideram-se órgãos periféricos locais, para efeitos do código aprovado pelo presente decreto-lei, as repartições de finanças e tesourarias da Fazenda Pública da Direcção-Geral dos Impostos (DGCI) e as alfândegas, delegações aduaneiras e postos aduaneiros da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC).
2 – Na execução fiscal consideram-se órgãos periféricos locais as repartições de finanças ou quaisquer outros órgãos da administração tributária a quem lei especial atribua as competências destas no processo.
3 – Consideram-se órgãos periféricos regionais, para efeitos do código aprovado pelo presente decreto-lei, as direcções de finanças da DGCI e as alfândegas da DGAIEC de que dependam os postos aduaneiros ou delegações aduaneiras, sempre que estejam em causa actos por estes praticados.
4 – Nos tributos, incluindo parafiscais, não administrados pelas entidades referidas nos n.os 1 e 3, consideram-se órgãos periféricos locais os territorialmente competentes para a sua liquidação e cobrança e órgãos periféricos regionais os imediatamente superiores.
1 – As competências atribuídas no código aprovado pelo presente decreto-lei a órgãos periféricos locais serão exercidas, nos termos da lei, em caso de tributos administrados por autarquias locais, pela respectiva autarquia.
2 – As competências atribuídas no código aprovado pelo presente decreto-lei ao dirigente máximo do serviço ou a órgãos executivos da administração tributária serão exercidas, nos termos da lei, pelo presidente da autarquia.
3 – As competências atribuídas pelo código aprovado pelo presente decreto-lei ao representante da Fazenda Pública serão exercidas, nos termos da lei, por licenciado em Direito desempenhando funções de mero apoio jurídico.»
O nº 1 do artigo 7º, que se vem de reproduzir, não obstante a referência aí feita a «competências», respeita, em rigor, e em conformidade com o princípio da autonomia financeira das autarquias, ao domínio das atribuições desse ente colectivo.
Comentando esse preceito, refere JORGE LOPES DE SOUSA que «[n]ão é particularmente rigorosa a atribuição de competência feita no nº 1 deste artigo às autarquias, uma vez que elas, como pessoas colectivas de direito público, não actuam por si mesmas, sendo as actuações em seu nome levadas a cabo pelos respectivos órgãos ou agentes»[41]. E prossegue o mesmo Autor:
«O alcance da norma, porém, é o de afastar da competência dos serviços estaduais da administração tributária o exercício das competências atribuídas no C.P.P.T., não se precisando quais os órgãos ou serviços das autarquias locais que devem actuar como órgãos periféricos, por a organização dos serviços autárquicos dever ser estabelecida pelas respectivas assembleias de freguesia ou municipal [arts. 17º, nº 2, alínea n), e 53º, nº 2, alínea n), da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro([42])].
Assim, parece dever entender-se que as referências a órgãos periféricos locais feitas no C.P.P.T., no que concerne aos tributos administrados pelas autarquias locais, deverão ser entendidas como sendo feitas aos serviços destas a que sejam atribuídas competências correspondentes à administração tributária estadual»[43].
Por força da equiparação contemplada no nº 2 do transcrito artigo 7º, as competências atribuídas ao dirigente superior da Administração Fiscal do Estado – o director-geral da Direcção-Geral dos Impostos[44] – são exercidas, de acordo com o disposto no artigo 51º, nº 2, alíneas a) e c), do Decreto-Lei nº 135/99, de 22 de Abril[45], pelo presidente da câmara municipal, nas câmaras municipais, e pela junta de freguesia, nas freguesias.
A mesma conclusão se retira do artigo 30º da LFL com a referência aí feita aos «aos órgãos executivos» competentes para a cobrança coerciva das dívidas às autarquias locais provenientes de taxas, encargos de mais-
-valias e outras receitas de natureza tributária que aquelas devam cobrar, neles se incluindo, no que respeita ao município, o presidente da câmara[46].
1. Apresentados os órgãos de direcção superior da administração tributária autárquica, interessa convocar o tema que respeita ao exercício, em cada autarquia, das competências para o processamento e para a prática dos actos não reservados a órgão jurisdicional (cfr. artigo 151º do CPPT) nas execuções fiscais, enfrentando-se, com vista à sua dissipação, uma das dúvidas colocadas nesta consulta, sobre, recorde-se, a «questão de saber se as funções de juiz auxiliar continuam a ser desempenhadas pelos titulares dos cargos de direcção ou de chefia, de acordo com o Dec-lei nº 247/87, de 17.06, ou se, face ao disposto no artº 30º da Lei nº 42/98, de 6.08, tal competência passou a ser apenas dos órgãos executivos».
2. A autonomia organizatória, que traduz um dos vectores em que se manifesta o princípio da autonomia, significa a liberdade que assiste às autarquias locais em definirem a estrutura orgânica dos respectivos serviços e a disponibilidade de quadros de pessoal próprio, sempre nos limites da lei (cfr. 243º da Constituição)[47], interessando recordar que, de acordo com o disposto no artigo 10º, nº 1, da Carta Europeia da Autonomia Local, «as autarquias locais devem poder definir as estruturas administrativas internas de que entendam dotar-se, tendo em vista adaptá-las às suas necessidades específicas, a fim de permitir uma gestão eficaz».
3. A nível infraconstitucional, e para além da Lei das Autarquias Locais (LAL), aprovada pela Lei nº 169/99, de 18 de Setembro[48], o Decreto-
-Lei nº 116/84, de 6 de Abril, e o Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Junho, constituem dois diplomas particularmente relevantes sobre a organização dos serviços e do pessoal da administração local.
3.1. O Decreto-Lei nº 116/84, de 6 de Abril[49], dispõe no artigo 2º, sobre os princípios da organização dos serviços, que ela «deverá ser estabelecida por deliberação da assembleia municipal, mediante proposta fundamentada da respectiva câmara municipal, no sentido da prossecução das atribuições legalmente cometidas aos municípios (...) e das necessidades correspondentes de pessoal» (nº 1), prescrevendo o nº 2 que «[a] estrutura e o funcionamento dos serviços municipais adequar-se-ão aos objectivos de carácter permanente do município, bem como, com a necessária flexibilidade, aos objectivos postos pelo desenvolvimento municipal e intermunicipal».
O artigo 5º do mesmo diploma, sobre os «quadros próprios dos municípios», estabelece, no nº 1, que:
«1 – Os municípios disporão de quadros de pessoal próprios, nos termos do artigo 244º [actual 243º] da Constituição, os quais deverão ser estruturados de acordo com as necessidades permanentes do município.»
3.2. O Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Junho[50], tem um âmbito mais vasto do que o diploma anteriormente referido, pois, nos termos do seu artigo 1º, nº 1, «estabelece o regime de carreiras e categorias, bem como as formas de provimento, do pessoal das câmaras municipais, serviços municipalizados, federações e associações de municípios, assembleias distritais e juntas de freguesia».
O artigo 2º enuncia os princípios de gestão dos recursos humanos, prescrevendo que ela «deve pautar-se, no estabelecimento dos respectivos quadros de pessoal, entre outros princípios, pela necessidade de adequação das carreiras às competências dos serviços e proceder ao enquadramento do respectivo pessoal numa perspectiva de avaliação global das funções exercidas».
De acordo com o seu artigo 6º, os quadros de pessoal das entidades abrangidas pelo diploma deverão ser estruturados tendo em conta, nomeadamente, o princípio da «concretização das áreas funcionais em que se inserem as diferentes carreiras ou categorias» [nº 1, alínea a)]. O nº 2 do mesmo preceito, quanto aos grupos de pessoal, dispõe o seguinte:
«2 – Na estruturação dos quadros o pessoal deverá ser agrupado em:
a) Pessoal dirigente e de chefia;
g) Pessoal auxiliar.»
O diploma não indica nenhuma categoria ou grupo de pessoal cujo conteúdo funcional abranja uma específica habilitação ou competência para actuar nos processos de execução fiscal tramitados na respectiva autarquia[51].
Não obstante, o Decreto-Lei nº 247/87 contém um preceito que, de entre outros aspectos normativos que revela e sobre os quais, mais adiante, nos pronunciaremos, referencia uma categoria profissional que, no regime processual tributário então vigente, era chamada a intervir nas execuções para cobrança coerciva de créditos tributários municipais. Trata-se do artigo 58º, particularmente implicado no 1º grupo de questões suscitadas nesta consulta, cujo teor importa, por isso, registar:
«Artigo 58º
Funções notariais e de juiz auxiliar
1 – Após a reorganização dos serviços de harmonia com o disposto no Decreto-Lei nº 116/84, de 6 de Abril, com a redacção que lhe foi dada pela Lei nº 44/85, de 13 de Setembro, e quando as funções notariais e de juiz auxiliar nos processos de execução fiscal não sejam desempenhadas pelo assessor autárquico, serão as mesmas, por deliberação do órgão executivo, cometidas aos titulares de cargos de direcção ou chefia de serviços de apoio instrumental, sem prejuízo, quanto às funções notariais, do recurso aos notários públicos.
2 – O limite máximo de percepção de emolumentos notariais e de custas fiscais a auferir pelos titulares dos cargos referidos no número anterior não poderá, em caso algum, exceder 70% do montante anual do vencimento base da respectiva categoria.
3 – O limite máximo de percepção de custas fiscais em processos de execução fiscal a auferir pelos funcionários que na qualidade de escrivães deles participem é de 30% do montante anual do vencimento base da respectiva categoria.
4 – Para efeitos do disposto nos números anteriores, entende-se por vencimento base o vencimento para a respectiva categoria na tabela de vencimentos da função pública.
5 – Será aplicável às remunerações acessórias inseridas nos nos 2 e 3 do presente artigo o regime que vier a ser definido nos diplomas que estabeleçam a tabela de vencimentos dos funcionários e agentes da Administração Pública.»
4. Visando a sua compreensão, afiguram-se-nos convenientes algumas considerações sobre a figura do «juiz auxiliar» presente no sistema processual tributário que vigorava na data em que foi editado o Decreto-Lei nº 247/87.
4.1. O artigo 40º do Código de Processo das Contribuições e Impostos (CPCI), aprovado pelo Decreto-Lei nº 45005, de 27 de Abril de 1963, então vigente, atribuía às repartições de finanças dos concelhos ou bairros em cuja área ocorrerem os factos tributários a competência para, nomeadamente, instaurar os processos de execução fiscal e realizar os actos a eles respeitantes, salvo em relação às execuções contra os devedores domiciliados nos concelhos de Lisboa e Porto que, nos termos do § 1º do artigo 152º do mesmo Código, corriam pelos tribunais de 1ª instância com sede nessas cidades, e em relação às decisões proferidas nos incidentes da oposição, verificação e graduação de créditos, extinção da execução, anulação da venda e falsidade [alínea d)].
Nos termos do § único desse artigo, nos processos judiciais «os chefes das repartições de finanças são juízes auxiliares em tudo que não constitua o exercício próprio da função do Ministério Público e competem-
-lhes as funções que por este código não sejam atribuídas aos juízes de 1ª instância»
Era nessa veste de juiz auxiliar que o chefe da repartição intervinha nas execuções fiscais, entre outras situações [v. alínea d) do artigo 40º e artigo 12º do Decreto-Lei nº 45400, de 30 de Novembro de 1963 (competência para julgarem extintas as execuções fiscais com fundamento na anulação da dívida exequenda ou em pagamento voluntário realizado antes de efectuada a penhora)].
Sobre a caracterização da competência desse funcionário, enquanto juiz auxiliar nos processos judiciais, ALFREDO JOSÉ DE SOUSA e JOSÉ DA SILVA PAIXÃO, em anotação ao citado artigo 40º do CPCI, consideram que, como decorre do nº 5 do próprio preâmbulo do diploma que aprovou tal código, essa competência «é uma solução de recurso, excepcional, que apenas se reporta aos “trâmites de natureza administrativa ou preparatória»[52].
Por seu lado, às decisões proferidas pelos chefes das repartições de finanças, enquanto «juízes auxiliares», não era reconhecida natureza jurisdicional. Dos seus despachos não se recorria para o tribunal de 2ª instância, antes se reclamava para o juiz de 1ª instância, «o primeiro e único detentor do poder jurisdicional neste estádio», sublinham aqueles Autores, que acrescentam inferir-se «que a competência do chefe da repartição de finanças, quando actua como juiz auxiliar nos processos judiciais, é uma competência delegada e, consequentemente, sujeita ao poder de revogação por parte do titular da competência originária – o juiz do tribunal de 1ª instância»[53].
4.2. Relativamente ao contencioso dos tributos municipais, o Decreto-Lei nº 163/79, de 31 de Maio[54], atribuiu ao chefe de secretaria da câmara municipal a competência e as funções conferidas pelo CPCI aos chefes das repartições de finanças. Assim, segundo o artigo 4º, nº 2, a cobrança coerciva das dívidas aos municípios, serviços municipalizados e federações de municípios provenientes de impostos, derramas, taxas, mais-valias e outros rendimentos que não fossem cobrados cumulativamente com os do Estado seguia, com as necessárias adaptações, os termos do CPCI, «sendo as funções de juiz auxiliar conferidas ao chefe da repartição de finanças exercidas pelo chefe da secretaria da câmara municipal».
Também o artigo 137º do Código Administrativo, sobre as competências do chefe de secretaria da câmara municipal, dispunha no seu nº 21, que lhe competia «[p]roceder à cobrança coerciva das dívidas ao concelho e freguesias, servindo de juiz nas respectivas execuções fiscais».
Entretanto, o Decreto-Lei nº 116/84 veio assegurar aos funcionários providos na categoria de chefe de secretaria o direito ao provimento na categoria de assessor autárquico (artigo 13º, nº 5). Nos termos do nº 10 do mesmo preceito, as competências atribuídas aos chefes de secretaria pelo artigo 137º do Código Administrativo e demais legislação em vigor foram cometidas aos assessores autárquicos até à reorganização dos serviços do município, após o que, em conformidade com o disposto no nº 11, tais competências «passarão a ser asseguradas, nos termos a fixar caso a caso, por deliberação do executivo municipal».
Da conjugação das normas que se vêm de invocar com a norma contida no nº 1 do transcrito artigo 58º do Decreto-Lei nº 247/87, resulta que se definiu o campo de recrutamento para o exercício das funções notariais e de juiz auxiliar nas execuções fiscais aos titulares de cargos de direcção e chefia de serviços de apoio instrumental[55].
5. Com o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, os chefes das repartições de finanças deixaram de ser «juízes auxiliares», passando, de acordo com o disposto no nº 2 do seu artigo 60º a ser considerados como auxiliares dos juízes[56]/[57].
Em coerência, o Código do Procedimento Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei nº 154/91, de 23 de Abril, também não contemplou a figura do «juiz auxiliar». Como se refere no final da sua nota preambular, «(...) o papel do chefe da repartição de finanças passou a ser designado de harmonia com as funções administrativas efectivamente exercidas, pondo-se termo à controversa figura de “juiz auxiliar”».
6. No actual ordenamento processual tributário, e como já se viu, o «órgão de execução fiscal» competente para promover a execução fiscal é o «serviço periférico local da administração tributária» onde deva correr (artigo 149º do CPPT).
Os artigos 6º e 7º, nº 1, do Decreto-Lei nº 433/99, intentam designar esses órgãos ou serviços periféricos locais nas execuções fiscais: as repartições de finanças, actualmente serviços de finanças[58], ou quaisquer outros órgãos da administração tributária legalmente competentes.
7. Em relação aos tributos administrados pelas autarquias locais (municípios e freguesias), esses órgãos periféricos serão aqueles a que sejam atribuídas as competências correspondentes à administração tributária estadual[59] e, concretamente, as competências para promoverem a cobrança coerciva das dívidas a tais entidades.
No que aos municípios respeita, a atribuição dessas competências pertencerá à assembleia municipal já que, nos termos do artigo 53º, nº 2, alíneas n) e o), da LAL, compete à assembleia municipal, sob proposta da câmara, aprovar a criação ou reorganização daquele serviço municipal e a aprovação do quadro de pessoal que o integre. Aliás, nos termos da alínea h) do mesmo preceito, compete a este órgão municipal «[d]eliberar em tudo o que represente o exercício dos poderes tributários conferidos por lei ao município», domínio em que se integra também o exercício dos poderes e das competências referentes à liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, das receitas tributárias.
No caso de não se encontrar deliberada a afectação de funcionários a esse serviço municipal, competia à câmara municipal deliberar, enquanto órgão executivo do município, a sua designação, nos termos do artigo 58º, nº 1, do Decreto-Lei nº 247/87, pertencendo essa competência, perante a actual Lei das Autarquias Locais, ao presidente da câmara, no exercício dos poderes que lhe são conferidos pelo seu artigo 68º, nº 2, alínea a)[60].
Perante o exposto, concluímos que as funções que o juiz auxiliar desempenhava nos processos de execução fiscal instaurados nas autarquias municipais são, no actual quadro procedimental tributário, exercidas pelo responsável do serviço (órgão de execução) que for designado pela câmara municipal, ou pelo presidente da câmara na falta de deliberação daquele órgão, devendo essa designação recair em titular de cargo de direcção ou chefia de serviços de apoio instrumental, nos termos do disposto no artigo 58º, nº 1, do Decreto-Lei nº 247/87.
Examinemos agora a questão do destino da taxa de justiça cobrada nos processos de execução fiscal:
1. O conceito de custas, onde se integra a taxa de justiça, é, desde há longo tempo, utilizado na lei portuguesa[61] e tem a ver, segundo SALVADOR DA COSTA, com a ideia «de custo ou custeio, com o significado de preço ou valor de uma coisa e de despesa necessária à manutenção de um serviço»[62].
Em sentido técnico-jurídico, esse conceito «significa as despesas ou encargos judiciais com os processos de natureza cível, criminal, administrativa ou tributária, isto é, o dispêndio necessário à obtenção em juízo da declaração de um direito ou da verificação de determinada situação fáctica»[63].
Em sede fiscal, a doutrina vem considerando que as taxas constituem, como os impostos, obrigações legais, podendo o respectivo pressuposto de facto revestir, para ALBERTO XAVIER, três modalidades típicas bem definidas: a actividade administrativa de prestação de um serviço, a utilização do domínio público e a remoção de um limite jurídico imposto à livre actividade dos particulares»[64]. O mesmo Autor distingue, conforme e natureza da actividade desenvolvida pela entidade pública, entre as taxas judiciais e as taxas administrativas, reconduzindo-se as primeiras ao conceito tradicional de custas, abarcando três realidades distintas: o imposto de justiça, o imposto de selo e os encargos[65]. Apesar da sua designação, o imposto de justiça sempre se configurou como uma verdadeira taxa, enquanto contraprestação devida pelo exercício de uma actividade pública. Exactamente porque o imposto de justiça constituía uma taxa que remunerava os serviços de justiça, o legislador entendeu alterar a sua designação para taxa de justiça[66].
O Código das Custas Judiciais (CCJ) vigente, aprovado pelo Decreto-Lei nº 224-A/96, de 26 de Novembro[67], estabelece no seu artigo 1º que os processos estão sujeitos a custas, as quais compreendem a taxa de justiça e os encargos.
2. No domínio dos processos tributários tem vigorado um regime próprio quanto a custas. Esse regime consta do Regulamento das Custas dos Processos Tributários (RCPT), aprovado pelo Decreto-Lei nº 29/98, de 11 de Fevereiro[68], que veio substituir o Regulamento das Custas dos Processos das Contribuições e Impostos, aprovado pelo Decreto-Lei nº 449/71, de 26 de Outubro, por se reconhecer «manifestamente desajustado, sobretudo após a aprovação do Código do Processo Tributário»[69].
O Código de Processo nos Tribunais Administrativos veio, entretanto, a estabelecer no seu artigo 189º, nº 2, que «O regime de custas na jurisdição administrativa e fiscal é objecto de regulação própria no Código das Custas Judiciais».
Em consequência, e em obediência a objectivos de simplificação e de harmonização processual, foi introduzido no Código das Custas Judiciais pelo Decreto-Lei nº 324/2003, de 27 de Dezembro, um novo título, especificamente dedicado às custas dos processos administrativos e tributários, estabelecendo-se, «na medida do possível, um regime idêntico ao das custas cíveis» (do preâmbulo). Esse título II, sob a denominação «Custas administrativas e tributárias», abrange os artigos 73º-A a 73-F.
Do artigo 73º-A, referente ao «Regime das custas», retenha-se o nº 2, com o seguinte teor:
«2 – O processo judicial tributário, bem como os actos judiciais praticados no âmbito do procedimento tributário, estão sujeitos a custas, nos termos deste Código.»
Decorre deste preceito, que o Código das Custas Judiciais também regula as custas no processo judicial tributário, já caracterizado como aquele que «tem por função a tutela plena, efectiva e em tempo útil dos direitos e interesses legalmente protegidos em matéria tributária» (artigo 96º, nº 1, do CPPT), e compreendendo as espécies processuais previstas no artigo 97º do CPPT e, nomeadamente, quanto ao processo de execução fiscal, as decisões da competência dos tribunais tributários previstas no artigo 151º, nº 1, do mesmo Código.
Em conformidade, o Regulamento das Custas dos Processos Tributários deixou de ser aplicável aos processos, fases e actos jurisdicionais, cujas normas foram expressamente revogadas pelo artigo 4º, nº 6, do Decreto-Lei nº 324/2003. Todavia, mantêm-se em vigor, nos termos do mesmo preceito, as normas referentes a actos respeitantes à fase administrativa dos processos abrangidos pelo seu artigo 1º, neles se incluindo os processos de execução fiscal.
3. O Regulamento das Custas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 29/98, mantém-se, pois, em vigor quanto às custas relativas aos procedimentos de natureza administrativa, nos quais intervêm e actuam os competentes órgãos da administração tributária, estadual ou autárquica, já oportunamente identificados.
A adequada compreensão das questões envolvidas nesta consulta dispensa o exame desenvolvido do regime das custas contido naquele Regulamento. Essencialmente, ele pauta-se, com as adaptações necessárias, pelo regime comum das custas, contido no Código das Custas Judiciais.
Refira-se, para sublinhar o respectivo âmbito, que as custas compreendem a taxa de justiça e os encargos (artigo 1º, nº 1). Refira-se ainda que as expressões «repartição de finanças», agora serviço de finanças, ou «chefe da repartição de finanças», constantes do mesmo Regulamento, deverão ser interpretadas como significando, nomeadamente quanto às execuções fiscais, os serviços periféricos locais e respectivos órgãos dirigentes onde correm os procedimentos. Trata-se, aliás, de questão que o nº 4 do artigo 73º-F do Código das Custas Judiciais, adiante transcrito, veio responder, nos termos indicados.
4. Relativamente à questão que vem colocada – destino da taxa de justiça cobrada nos processos de execução fiscal – a sua solução pode retirar-se do nº 3 do artigo 73º-F do Código das Custas Judiciais, preceito introduzido, como já se disse, pelo Decreto-Lei nº 324/2003, de 27 de Dezembro, e que dispõe:
«3 – As receitas provenientes de taxas de justiça, emolumentos, reembolsos de despesas e actos avulsos respeitantes à fase administrativa do processo de execução fiscal revertem para os serviços competentes para a prática dos mesmos, nos termos legais».
O nº 4 do mesmo preceito determina, por seu lado, que:
«4 – A conta relativa às importâncias referidas no número anterior, a sua reforma e o respectivo pagamento, são efectuados no serviço onde ocorrer o facto que determinou a sua elaboração».
Sobre o destino da receita, e conexionado com a norma contida no nº 3 do artigo 73º-F, que se transcreveu, está o artigo 4º, nº 1, do Decreto-Lei nº 29/98, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 324/2003, cujo teor importa conhecer:
1 – As receitas provenientes de taxa de justiça, emolumentos, reembolsos de despesas e actos avulsos cobrados nos serviços fiscais, que não sejam respeitantes a matérias e actos da competência dos tribunais tributários, revertem para a DGCI, salvo disposição em contrário.
2 – (...).»
Como sublinha SALVADOR DA COSTA, comentando o nº 3 do artigo 73-F do CCJ, «[a] reversão das referidas receitas para os serviços de finanças decorre do facto de aos serviços da administração tributária competir instaurar os processos de execução fiscal que não devam correr termos nos tribunais judiciais, cobrar as custas respectivas e dar-lhes o destino legal (artigo 10º, nº 1, alíneas f) e g), do CPPT)»[70].
5. Para melhor compreensão do regime actualmente vigente quanto ao destino das receitas provenientes das taxas de justiça cobradas nos procedimentos e nos processos fiscais, será aconselhável atentar na versão originária do artigo 4º do citado Decreto-Lei nº 29/98, que, sob a epígrafe «Destino da receita», dispunha o seguinte:
Destino da receita
As receitas provenientes de taxa de justiça, emolumentos, reembolsos de despesas e actos avulsos cobrados nos tribunais tributários de 1ª instância e nos serviços fiscais revertem 75% para a DGCI e 25% para o Estado».
Este preceito foi, seguidamente, objecto de alteração pelo Decreto-
-Lei nº 307/2002, de 16 de Dezembro, passando a ter a seguinte redacção:
1 – As receitas provenientes de taxa de justiça, emolumentos, reembolsos de despesas e actos avulsos cobrados nos tribunais tributários de 1ª instância e nos serviços fiscais revertem para a DGCI, salvo disposição em contrário.
2 – Serão reembolsados à Brigada Fiscal da Guarda Nacional Republicana 75% das despesas e actos avulsos por aquela praticados em fase de instrução dos processos de contra-
-ordenação nos casos em que a lei lhe atribua tal competência».
6. Como decorre do artigo 4º, nº 1, do Decreto-Lei nº 29/98, na sua actual redacção e tendo presentes as modificações que sucessivamente sofreu, e como resulta ainda do nº 3 do artigo 73º-F do CCJ, as receitas provenientes de taxas de justiça cobradas na fase administrativa dos processos de execução fiscal revertem para o órgão da execução fiscal competente – o serviço periférico local da administração tributária onde deva legalmente correr a execução (cfr. artigo 149º do CPPT).
Assim, nas execuções para cobrança dos tributos administrados pela Direcção-Geral dos Impostos (DGCI) os órgãos periféricos locais são, como já se disse, os serviços de finanças (as antigas repartições de finanças).
Relativamente às execuções para cobrança dos impostos sob administração da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC), os respectivos serviços periféricos locais são as alfândegas, as delegações aduaneiras e os postos aduaneiros (artigo 6º, nº 1, do Decreto-Lei nº 433/99, de 26 de Outubro, e artigo 12º da lei orgânica da DGAIEC, aprovada pelo Decreto-Lei nº 360/99, de 16 de Setembro).
Finalmente, nas execuções para cobrança dos tributos administrados pelas autarquias locais, os serviços periféricos locais residem na respectiva autarquia, de acordo com os citados artigos 7º, nº 1, do Decreto-Lei nº 433/99, e 30º, nº 4, da LFL.
7. Por seu lado, quanto às custas decorrentes dos actos jurisdicionais praticados nos processos tributários, rege o artigo 131º, nº 1, alínea d), do CCJ. Nos termos deste preceito, revertem para o Cofre Geral dos Tribunais as receitas provenientes das «taxas de justiça administrativas e tributárias», 20% das quais revertem para os Serviços Sociais do Ministério da Justiça, em conformidade com o disposto no nº 4 do mesmo preceito.
8. As precedentes considerações dizem respeito ao, por assim dizer, «destino externo»[71] das receitas provenientes das taxas de justiça. Quanto a ele, parece não existirem dúvidas. Nos termos do disposto no nº 3 do artigo 73º-F do CCJ, tais receitas pertencem aos serviços competentes para a prática dos actos (não jurisdicionais) que as geraram.
Quanto às autarquias locais, a destinação de tais receitas encontraria, aliás, ainda decisivo fundamento no princípio da autonomia financeira de que gozam, proclamado no artigo 238º, nº 3, da Constituição, aqui traduzido na inclusão obrigatória nas suas receitas próprias das provenientes da cobrança das taxas devidas pela utilização dos seus serviços, e reconhecido no artigo 16º, alínea d), da LFL. Como pondera JOSÉ CASALTA NABAIS, «as receitas provenientes da cobrança das taxas devidas pela prestação de serviços (-), como é indiscutivelmente a taxa de justiça, uma taxa devida pela prestação dos serviços de justiça, estão constitucionalmente reservadas à respectiva autarquia»[72].
9. As dificuldades suscitadas no expediente que determinou esta consulta poderão reportar-se, crê-se, à «distribuição interna»[73] das receitas de que tratamos (receitas provenientes da taxa de justiça cobrada nos processos de execução fiscal).
Na verdade, na vigência do regime jurídico das custas dos processos tributários, anterior ao actual Regulamento, aprovado pelo Decreto-Lei nº 29/98, estava estabelecido um sistema de afectação interna das receitas provenientes de custas (de imposto de justiça) que importa convocar.
Vigorava, então, o Regulamento das Custas dos Processos das Contribuições e Impostos (RCPCI), aprovado pelo Decreto-Lei nº 449/71, de 26 de Outubro. Estando reconhecido o direito à participação individual dos funcionários das direcções de finanças em emolumentos e custas, o artigo 22º daquele Regulamento procedia à atribuição do imposto de justiça, devido, designadamente, nos processos de execução fiscal, nos seguintes termos:
«Art. 22º – 1 – O imposto de justiça devido nos termos deste diploma tem o seguinte destino:
Para o Estado – 25 por cento.
Para os funcionários – 75 por cento.
2 – A parte do imposto de justiça atribuída aos funcionários é distribuída nos termos do decreto-lei que aprova o presente Regulamento.»
O Decreto-Lei nº 500/79, de 22 de Dezembro, manteve o mesmo destino do imposto de justiça, determinando no nº 2 que a parte atribuída aos funcionários fosse distribuída nos termos do Decreto Regulamentar nº 12/79, de 16 de Abril. De acordo com o artigo 97º, nº 1, deste diploma, os funcionários da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos tinham direito aos vencimentos constantes do mapa 1 anexo e ainda «à participação no prémio de cobrança, nos emolumentos, nas custas e nas multas, nos termos previstos na lei», prestações estas que o artigo 98º qualificava como «remunerações acessórias», distribuídas de harmonia com as regras definidas no artigo 101º.
Por fim, com a redacção conferida pelo Decreto-Lei nº 199/90, de 19 de Junho, o artigo 22º do RCPCI passou a dispor o seguinte:
«Art. 22º – A taxa de justiça devida nos termos deste diploma tem o seguinte destino:
a) Para o Estado – 25%;
b) Para o serviço onde foi cobrada – 75%.»
Nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 199/90, os montantes da taxa de justiça a que se refere a alínea b) do artigo 22º do Regulamento revertem, a partir de 1 de Outubro de 1989, a favor da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos.
10. Como se observa da evolução sofrida pelo artigo 22º, a participação nas custas de que beneficiavam os funcionários da administração tributária estadual (DGCI), que intervinham na liquidação e cobrança dos impostos, enquanto sua remuneração acessória, veio a desaparecer, revertendo para o respectivo serviço e, a partir de 1 de Outubro de 1989, para a DGCI.
Tratou-se, seguramente, de uma solução coerente com os novos princípios do sistema retributivo da função pública que o Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho[74], veio a definir. Com efeito, de acordo com o disposto no seu artigo 15º, nº 1, o sistema retributivo da função pública é composto por: remuneração base, prestações sociais e subsídio de refeição, e suplementos, não sendo permitida, nos termos do nº 2, a atribuição de qualquer tipo de abono que não se enquadre nas componentes referidas. O artigo 38º do mesmo diploma, sobre remunerações acessórias, determinou, por seu lado, a extinção de «todas as remunerações não previstas ou enquadráveis no artigo 15º»[75]. Refira-se que o mesmo diploma legal estabeleceu, no seu artigo 39º, um regime de salvaguarda dos direitos adquiridos relativamente às remunerações acessórias extintas, quer através da sua integração na remuneração base, quer através da sua absorção por um diferencial de integração.
11. O Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro[76], veio desenvolver e regulamentar os princípios gerais contidos no Decreto-Lei nº 184/89, estabelecendo regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias que contempla (artigo 1º). O diploma é aplicável, nomeadamente, aos serviços da administração local (artigo 2º, nº 1).
Relativamente ao pessoal da administração local em foco nesta consulta – funcionários autárquicos responsáveis pela fase administrativa dos processos de execução fiscal e demais funcionários que, funcionalmente e noutras qualidades, intervenham nesses processos –, o Decreto-Lei nº 353-A/89 estabeleceu um regime especial de salvaguarda das suas remunerações acessórias que interessa conhecer.
Com tal propósito, prescreve o artigo 43º, nº 2, o seguinte:
«Artigo 43º
2 – Até à revisão das condições de exercício das funções notariais e de juiz auxiliar nas autarquias locais, as remunerações acessórias referidas no artigo 58º do Decreto-Lei nº 247/87, mantêm os limites máximos nele estabelecidos com referência aos montantes anuais dos vencimentos base auferidos imediatamente antes da data da produção de efeitos do presente diploma, sujeitos a actualização nos termos da actualização salarial anual».
Recorde-se que os nos 2 e 3 do artigo 58º do Decreto-Lei nº 247/87, transcrito supra, fixam limites máximos de percepção de custas fiscais em processos de execução fiscal a auferir pelo «juiz auxiliar» e pelos funcionários que na qualidade de escrivães neles intervenham, respectivamente, de 70% e de 30% do montante anual do vencimento base da respectiva categoria. Estas atribuições surgem qualificadas como «remunerações acessórias» no nº 5 do mesmo preceito.
Da conjugação dos dispositivos legais citados, resulta que as remunerações acessórias contempladas para os funcionários autárquicos indicados, traduzidas na sua participação nas custas, ou seja, nas taxas de justiça cobradas na fase administrativa dos processos de execução fiscal, até aos limites máximos referidos, não se extinguiram nem foram integradas na remuneração base, mantendo a sua autonomia[77]/[78].
1. A última questão suscitada tem a ver com a compensação por caducidade dos contratos a termo face ao regime do Código do Trabalho, vindo colocada, recorde-se, nos seguintes termos:
O Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, sobre os «princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública (artigo 1º), estabelece no artigo 5º que «[a] relação jurídica de emprego na Administração se constitui com base em nomeação ou em contrato».
Nos termos do artigo 6º, nº 1, do mesmo diploma, a nomeação «é um acto unilateral da Administração, cuja eficácia está condicionada à aceitação por parte do nomeado e pela qual se visa o preenchimento de um lugar no quadro», visando-se, de acordo com o nº 2, «assegurar o exercício profissionalizado de funções próprias do serviço público que revistam carácter de permanência».
Diferentemente, o contrato de pessoal é «um acto bilateral, nos termos do qual se constitui uma relação transitória de trabalho subordinado» (artigo 7º, nº 1, do mesmo diploma), sendo admitidas, na versão vigente em 26 de Maio de 2004, data em que teve lugar a reunião de coordenação jurídica da Direcção-Geral das Autarquias Locais, antes, portanto, das alterações introduzidas pela Lei nº 23/2004, de 22 de Junho[79], as formas de contrato administrativo de provimento e de contrato de trabalho a termo certo (nº 2 do mesmo preceito).
O artigo 9º, sobre o contrato de trabalho a termo certo, dispunha o seguinte nos nos 1 e 2:
«Artigo 9º
1 – O exercício transitório de funções de carácter subordinado de duração previsível que não possam ser desempenhadas por nomeados ou contratados em regime de direito administrativo pode excepcionalmente ser assegurado por pessoal a contratar segundo o regime do contrato de trabalho a termo certo.
2 – O contrato referido no número anterior obedece ao disposto na lei geral do trabalho sobre contratos de trabalho a termo, salvo no que respeita à renovação, a qual deve ser expressa e não pode ultrapassar os prazos estabelecidos na lei geral quanto à duração máxima dos contratos a termo.
2. Em desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pelo Decreto-Lei nº 184/89, o Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, veio definir «o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública» (artigo 1º).
De acordo com o artigo 2º deste diploma, «A relação jurídica de emprego na Administração Pública constitui-se por nomeação e contrato de pessoal».
O artigo 14º, integrado na secção IV, sobre o contrato de pessoal, acolhia as duas modalidades criadas pelo Decreto-Lei nº 184/89, especificando os efeitos associados a cada uma delas.
Era o seguinte o teor desse preceito:
«Artigo 14º
1 – O contrato de pessoal só pode revestir as modalidades de:
2 – O contrato administrativo de provimento confere ao particular outorgante a qualidade de agente administrativo.
3 – O contrato de trabalho a termo certo não confere a qualidade de agente administrativo e rege-se pela lei geral sobre contratos de trabalho a termo certo, com as especialidades constantes do presente diploma.»
A subsecção II era dedicada ao contrato de trabalho a termo certo, (espécie contratual de que tratamos em consideração ao objecto desta consulta), sendo constituída pelos artigos 18º, 19º, 20º e 21º, relativos à «Admissibilidade», à «Selecção dos candidatos», à «Estipulação do prazo e renovação do contrato» e aos «Limites à celebração», respectivamente.
Destes normativos, importa salientar a regra contida no nº 4 do artigo 20º, segundo a qual:
«4 – A renovação do contrato de trabalho a termo certo é obrigatoriamente comunicada, por escrito, ao contratado com a antecedência mínima de 30 dias sobre o termo do prazo, sob pena de caducidade.»
3. O Decreto-Lei nº 64-A/89, de 27 de Fevereiro (reconhecido pela sigla LCCT), que aprovou, em anexo, o «regime jurídico da cessação do contrato individual de trabalho e da celebração e caducidade do contrato de trabalho a termo» (artigo 1º), passou, entretanto, a constituir o diploma subsidiariamente aplicável aos contratos a termo certo celebrados com a Administração Pública, por força das remissões feitas nos artigos 9º, nº 2, do Decreto-Lei nº 184/89, e 14º, nº 3, do Decreto-Lei nº 427/89, acima reproduzidos.
Na sistemática do diploma, o seu capítulo VII era dedicado aos «Contratos a termo», compreendendo os artigos 41º a 54º.
Interessa-nos o artigo 46º sobre a cessação do contrato a termo por caducidade devido à verificação do seu termo [causa de cessação prevista no artigo 4º, alínea a)].
Era a seguinte a redacção originária do artigo:
3 - A caducidade do contrato confere ao trabalhador o direito a uma compensação correspondente a dois dias de remuneração de base por cada mês completo de duração, calculada segundo a fórmula estabelecida no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 69-A/87, de 9 de Fevereiro.
4 - A cessação, por motivo não imputável ao trabalhador, de um contrato de trabalho a prazo que tenha durado mais de doze meses impede uma nova admissão, a termo certo ou incerto, para o mesmo posto de trabalho antes de decorridos três meses.»
Das diversas alterações que o Decreto-Lei n.º 64-A/89 sofreu, apenas uma vez incidiram no artigo 46.º, e foi exactamente a produzida pela Lei n.º 18/2001[80].
Vejamo-las.
4 – A cessação, por motivo não imputável ao trabalhador, de um contrato de trabalho a prazo que tenha durado mais de 12 meses impede uma nova admissão a termo, certo ou incerto, para o mesmo posto de trabalho antes de decorridos 6 meses.»
Refira-se que a compensação consagrada no nº 3 constitui uma inovação relativamente ao regime precedente, plasmado no Decreto-Lei n.º 781/76, de 28 de Outubro[81].
4. No Código do Trabalho (CT), aprovado pela Lei nº 92/2003, de 27 de Agosto[82], o regime do contrato de trabalho a termo encontra-se disperso por vários preceitos, interessando aqui, em particular, os que respeitam às formas de cessação, por caducidade, e suas consequências (artigos 387º, 388º e 389º).
Nos termos do artigo 387º, o contrato de trabalho caduca, nos termos gerais, nomeadamente, pela verificação do seu termo [alínea a)].
5. O regime operativo dessa causa de extinção dos contratos a termo certo e respectivas consequências constam do artigo 388º, com o seguinte teor:
«Artigo 388º
Caducidade do contrato a termo certo
1 – O contrato caduca no termo do prazo estipulado desde que o empregador ou o trabalhador comunique, respectivamente, 15 ou 8 dias antes de o prazo expirar, por forma escrita, a vontade de o fazer cessar.
2 – A caducidade do contrato a termo certo que decorra de declaração do empregador confere ao trabalhador o direito a uma compensação correspondente a três ou dois dias de retribuição base e diuturnidades por cada mês de duração do vínculo, consoante o contrato tenha durado por um período que, respectivamente, não exceda ou seja superior a seis meses.
3 – Para efeitos da compensação prevista no número anterior a duração do contrato que corresponde a fracção de mês é calculada proporcionalmente.»
Numa primeira nota a este preceito, é de salientar que a causa extintiva do vínculo contratual aqui prevista não funciona automaticamente.
De facto, como sublinha ANTÓNIO MONTEIRO FERNANDES:
«No processo pelo qual o contrato de trabalho “caduca” intervêm sempre, de uma maneira ou de outra, “momentos volitivos” que se exprimem através de declarações ou manifestações com carácter para-negocial.
É o que facilmente se constata ao percorrer as causas de caducidade indicadas no art. 387º.
Se o contrato tem termo, já se sabe que (ao contrário do que a lei sugere) não basta a mera “verificação” deste. Tratando-se de termo certo, é necessário um comportamento declarativo de um dos contraentes, a comunicação da vontade de fazer cessar o contrato (art. 388º/1). Se o termo for incerto, cabe ao empregador comunicar ao trabalhador a cessação do contrato (art. 389º/1) – isto é, que considera concluída “a actividade, tarefa, obra ou projecto” para que o contrato foi celebrado (art. 144º)»[83].
6. Para o tratamento da questão agora em apreço, afigura-se-nos conveniente atentar nas modificações relevantes que o Código do Trabalho introduziu no regime da caducidade dos contratos a termo certo[84]. Dessas modificações, entendemos, de destacar duas.
Em primeiro lugar, exige-se que a comunicação escrita da intenção de não renovar o contrato a termo certo seja efectuada por qualquer uma das partes (artigo 388º, nº 1) e não apenas pelo empregador, como sucedia no regime anterior (cfr. artigo 46º, nº 1, da LCCT)[85].
A caducidade fica, portanto, dependente da parte que não pretende a continuação do vínculo, devendo a correspondente comunicação ser feita 15 ou 8 dias antes de o prazo expirar, consoante se trate, respectivamente, do empregador ou do trabalhador. «A inobservância total ou parcial do prazo de aviso prévio por qualquer uma das partes ou a inobservância da forma escrita geram a mesma consequência jurídica para o empregador ou para o trabalhador, ou seja, há lugar à renovação do contrato»[86].
Por outro lado, estabelece-se que só haverá direito à compensação por caducidade do contrato a termo no caso de a extinção do vínculo laboral decorrer da declaração do empregador[87].
7. Precisamente porque a LCCT não acolhia esta regra, discutia-se então se o trabalhador tinha direito à compensação no caso de ser ele que não pretendesse renovar o contrato. Na discussão, era debatida, a propósito, a natureza desse direito, questão que este Conselho examinou no Parecer nº 23/97[88], em que se perguntava se a atribuição da compensação prevista no nº 3 do artigo 46º da LCCT teria também lugar na hipótese em que ao contrato a termo certo se sucede ininterruptamente, verificado o termo, uma situação de vinculação do trabalhador ao quadro mediante nomeação.
Após análise integrada daquele preceito e das posições doutrinárias a que se conferiu maior destaque, sintetizou-se no referido Parecer:
«A compensação por caducidade do contrato de trabalho a termo certo visa teleologicamente, numa tónica material, acorrer de forma momentânea à perda do posto de trabalho, verificado o termo, e à fenomenologia económico-social adversa, bem conhecida nas sociedades dos nossos dias, em que o trabalhador e seu agregado familiar ficam mergulhados.
«Instrumentalmente, o mecanismo, aceite-se que em conjugação com outros aspectos de regime do contrato a prazo, concorre para isolar ou neutralizar a precariedade natural da situação de trabalho emergente, garantindo a sua compatibilização e harmonização com o ditame constitucional da estabilidade e segurança do emprego».
Síntese que teve correspondência nas seguintes conclusões:
«3 - Teleologicamente, a compensação visa, numa tónica material, acorrer à perda do posto de trabalho, e, no plano instrumental, em conjugação com outros aspectos do regime do contrato a termo certo, garantir a harmonização da situação precária de trabalho emergente com o princípio da estabilidade e segurança do emprego plasmado no artigo 53.º da Constituição;
«4 - Quando à situação juslaboral precária que emerge do contrato a termo certo se sucede, entre os mesmos sujeitos, uma situação estável, quer o escopo material, quer a finalidade instrumental ficam prejudicados;
«5 - A caducidade do contrato de trabalho a termo certo por verificação do termo não determina por isso a atribuição da compensação se o trabalhador continua ininterruptamente ao serviço da Administração Pública, em situação de vinculação ao quadro mediante nomeação.»
A questão da natureza da compensação pela verificação da caducidade foi retomada no Parecer nº 125/2001, já citado, com a recensão de textos doutrinários que sobre ela se debruçaram.
«Assim – escreve-se no dito Parecer (ponto IV) – num Autor, tratando o contrato de trabalho a termo certo:
“Quando, pelo contrário, tenha havido oposição à renovação, o contrato cessa, decorrido o prazo. A LCCT, inspirada em soluções presentes noutros ordenamentos europeus, prescreveu então uma medida dupla:
- o trabalhador cessante tem direito a uma compensação correspondente a dois dias de remuneração de base por cada mês completo de duração, calculada segundo a fórmula (...)
(...) pretende-se dar um suplemento de tutela ao trabalhador contratado a termo e ainda, em geral, desincentivar a contratação precária” [x].
«E depois, sobre os contratos de trabalho a termo incerto, em que refere: “Quando cesse o contrato, o trabalhador tem o direito a uma compensação calculada segundo o artigo 46.º, n.º 3, por remissão do artigo 50.º/4, ambos da LCCT” [x1].
«Noutro Autor, lê-se:
“Para além dos casos de aviso prévio já referidos, da renovação automática e da transformação em contratos por tempo indeterminado nas situações indicadas, a lei entendeu proteger especialmente a situação dos trabalhadores nos contratos a prazo. Essa protecção traduz-se essencialmente na circunstância de à caducidade ser aparelhada uma compensação, em excepção ao princípio geral de que a caducidade não dá lugar a encargos de parte a parte. Essa compensação corresponde a dois dias de remuneração de base por cada mês completo de duração do contrato (46.º, n.º 3, e 50.º, n.º 4)” [x2].
«E ainda noutro:
“Uma das principais inovações da lei de 1989 consistiu na atribuição ao trabalhador de uma compensação pela cessação do contrato derivada da verificação do termo (arts. 46.º, n.º 3 e 50.º, n.º 4 LCCT). O montante desta compensação corresponde a dois dias de remuneração de base por cada mês completo de duração do contrato.” [x3].
«Como, finalmente, nesta resenha, sem preocupação de exaustão:
"Já quanto à atribuição de um direito a uma compensação, o novo regime inova face ao anterior. Diga-se que este tipo de compensação é tratado nos ordenamentos jurídico Francês e Italiano, falando-se aí de uma «indemnité de fin de contrat» ou de um "premio de fine lavoro”.
Com uma natureza paralela à indemnização por antiguidade (cfr. art. 23.º/1 do D.L. n.º 64-A/89), visa esta compensação premiar o trabalhador pela disponibilidade da sua força de trabalho. Porém, não assenta em qualquer critério de qualidade do trabalho prestado, como requisito de atribuição, sendo atribuída indistintamente" [x4].
«[...] Noutros textos assumem-se posições mais analíticas.
Assim, escreve-se em anotação ao artigo 23.º do regime jurídico do trabalho temporário [x5], mas com remissão para o regime do contrato de trabalho a termo:
“[...] Quando termina o contrato de trabalho temporário o trabalhador tem direito ao premio di fine lavoro, a que se reporta José João Abrantes no seu estudo sobre Contrato de Trabalho a Prazo, e que veio a ser incorporado no nosso direito através dos artigos 46.º-3 e 50.º-4 da LCCT. Por cada mês completo de duração do contrato o trabalhador tem direito a dois dias de remuneração de base” “A esta compensação chama-lhe Maria Regina Redinha prémio de precariedade. Propendendo para esta posição então a compensação existe mesmo quando é o trabalhador quem não pretende a renovação” [x6].»
Mais recentemente, LUÍS MANUEL TELES DE MENEZES LEITÃO, em comentário ao artigo 388º do Código do Trabalho, considera que a atribuição pecuniária prevista no nº 2 se trata de uma compensação pela natureza precária do vínculo que o trabalhador celebrou, através da qual se visa tornar mais onerosa para o empregador a contratação a termo[89].
Por seu lado, PEDRO ROMANO MARTINEZ, anotando o mesmo preceito, entende que na polémica que respeita à qualificação da natureza da compensação – «compensação pela precariedade no emprego versus compensação pelo exercício de um direito –, o legislador [...] entendeu que se tratava de uma indemnização (compensação) derivada de responsabilidade por intervenções lícitas»[90].
8. O artigo 6º da Lei nº 99/2003 determina a aplicação do Código do Trabalho ao trabalhador de pessoa colectiva pública que não seja funcionário ou agente da Administração Pública, nos termos previstos em legislação especial e sem prejuízo dos princípios gerais em matéria de emprego público.
Em desenvolvimento do regime desse Código para o contexto específico das pessoas colectivas públicas, foi publicada a Lei nº 23/2004, de 22 de Junho, visando, precisamente, definir o regime jurídico do contrato individual de trabalho da Administração Pública (artigo 1º, nº 1).
O seu artigo 2º, nº 1, manda aplicar aos contratos de trabalho celebrados por pessoas colectivas públicas o regime do Código do Trabalho e respectiva legislação especial com as especificidades constantes da presente lei, consagrando o nº 2 o princípio segundo o qual «O contrato de trabalho com pessoas colectivas públicas não confere a qualidade de funcionário público ou agente administrativo ainda que estas tenham um quadro de pessoal em regime de direito público».
Nos termos do artigo 8º, nº 1, da Lei nº 23/2004, os contratos de trabalho celebrados por pessoas colectivas públicas estão sujeitos à forma escrita, devendo conter as menções previstas no nº 2.
A contratação a termo pelas pessoas colectivas públicas passou a reger-se pelas disposições desta Lei, adiante indicadas, com aplicação subsidiária do Código do Trabalho, já que se eliminaram as referências ao contrato de trabalho a termo certo constantes do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, através da alteração da alínea b) do nº 2 do seu artigo 7º e do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, com a alteração da alínea b) do nº 1 do seu artigo 14º. Em simultâneo, foram revogados o artigo 9º do Decreto-Lei nº 184/89, e os artigos 18º a 21º do Decreto-Lei nº 427/89.
Os artigos 9º, sobre as situações em que se admite a aposição de termo resolutivo, e 10º, contendo um conjunto de especificidades em relação ao regime do Código do Trabalho, estabelecem o seguinte:
1 – Nos contratos de trabalho celebrados por pessoas colectivas públicas só pode ser aposto termo resolutivo nas seguintes situações:
d) Substituição directa ou indirecta de funcionário, agente ou outro trabalhador a tempo completo que passe a prestar trabalho a tempo parcial;
2 – Os contratos previstos no número anterior só podem ser a termo incerto nas situações previstas nas alíneas a) a d) e f) a i) do número anterior.
3 – No caso da alínea e) do número anterior o contrato não pode ter uma duração superior a seis meses.
4 – A celebração de contratos de trabalho a termo resolutivo obedece a um processo de selecção simplificado, precedido de publicitação da oferta de trabalho pelos meios adequados e de decisão reduzida a escrito e fundamentada em critérios objectivos de selecção.
5 – A celebração de contratos de trabalho a termo resolutivo nas situações previstas nas alíneas e) a j) do nº 1 do presente artigo depende da autorização do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a seu cargo a Administração Pública.
6 – Nos casos das alíneas a) a d) do nº 1 do presente artigo, a celebração dos respectivos contratos deve ser comunicada à Direcção-Geral da Administração Pública.
1 – O contrato de trabalho a termo resolutivo certo celebrado por pessoas colectivas públicas não está sujeito a renovação automática.
2 – O contrato de trabalho a termo resolutivo celebrado por pessoas colectivas públicas não se converte, em caso algum, em contrato por tempo indeterminado, caducando no termo do prazo máximo de duração previsto no Código do Trabalho.
3 – A celebração de contratos de trabalho a termo resolutivo com violação do disposto na presente lei implica a sua nulidade e gera responsabilidade civil, disciplinar e financeira dos titulares dos órgãos que celebraram os contratos de trabalho.»
Estas disposições configuram um regime especial de contratação a termo no âmbito das pessoas colectivas públicas abrangidas. Para MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, as principais especificidades «referem-se ao motivo justificativo do contrato, ao processo de selecção e às regras de duração e caducidade»[91].
Um dos aspectos fundamentais a salientar nos contratos a termo resolutivo no âmbito destas pessoas colectivas diz respeito à sua renovação. A regra nestes contratos é a inversa da do Código do Trabalho, correspondendo, no entanto, ao regime anterior no domínio do Decreto-Lei nº 427/89; «assinala-se, todavia, como diferença fundamental que apenas se afasta a renovação automática, mas não a renovação expressa, o que, na prática, permitirá que estes contratos durem o mesmo tempo que durariam no regime laboral comum»[92].
Recorde-se que no domínio dos Decretos-Leis nos 184/89 e 427/89 já se consagrava um regime diverso do estabelecido na lei geral do trabalho. Basicamente – para FRANCISCO LIBERAL FERNANDES –, essa diferença residia «no facto de a caducidade dos contratos a termo só não ocorrer, uma vez vencido o respectivo prazo, se a Administração expressamente manifestar a vontade de os renovar – o que significa que não [havia] aqui lugar à figura da renovação tácita do contrato a termo»[93].
Num exame comparativo dos regimes jurídicos propostos, quanto à renovação dos contratos a termo, no Código do Trabalho e na Lei nº 23/2004, escrevem MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO e PEDRO MADEIRA DE BRITO, em anotação ao artigo 10º do diploma:
«No regime do Código do Trabalho, a renovação dos contratos de trabalho a termo pode ocorrer por uma de três formas: por declaração expressa das partes no termo do período contratual em curso, no sentido da renovação do contrato pelo mesmo ou por diferente período; por força de cláusula inserida no contrato, nos termos da qual o contrato se renova automaticamente pelo mesmo período se nenhuma das partes manifestar a sua vontade em contrário até ao limite do período em curso; de forma tácita e automática, nos termos previstos no artigo 140º, nº 2, do Código do Trabalho, ou seja, na ausência de declaração de qualquer das partes que faça operar a caducidade do contrato, com a antecedência devida em relação ao termo do período em curso.
A norma em anotação [artigo 10º] constitui um desvio à regra do Código que abrange as duas últimas situações, na medida em que as razões que impedem a renovação automática ope legis valem também para a cláusula contratual com o mesmo sentido: ou seja, pretende-se que, no fim de cada período de contratação, a pessoa colectiva pública proceda à reavaliação da necessidade de manutenção do contrato e, em consequência, produza nova declaração de vontade nos termos previstos para a contratação inicial»[94].
9. À semelhança do que sucedia no regime jurídico anterior dos contratos a termo certo de emprego público, também o regime actual não contempla a atribuição da compensação pela extinção do contrato – por caducidade –, compensação que o artigo 388º, nº 2, do CT prevê.
Nesse regime precedente, entendia-se não se descortinarem razões plausíveis para contestar a aplicabilidade do nº 3 do artigo 46º da LCCT ao contrato a termo certo de emprego público, por força da remissão dos artigos 9º, nº 2, do Decreto-Lei nº 184/89 e 14º, nº 3, do Decreto-Lei nº 427/89[95].
Como já se referiu, o artigo 2º, nº 1, da Lei nº 23/2004 manda aplicar aos contratos de trabalho celebrados por pessoas colectivas públicas o regime do Código do Trabalho. Estamos perante uma norma que se integra no grupo das designadas «normas remissivas», vistas por JOSÉ DIAS MARQUES como «instrumento de técnica legislativa a que se recorre com frequência e que tem cabimento sempre que um dado facto ou instituto jurídico possui já uma disciplina jurídica própria e o legislador quer que essa disciplina se aplique também a outro facto ou instituto»[96].
O regime jurídico do Código do Trabalho será, assim, de aplicação subsidiária, «excepto naqueles pontos em que não se afigura adequada ou viável a aplicação directa das suas normas, por uma de duas razões: porque as normas têm um substrato impossível de transpor, sem mais, para o âmbito das pessoas colectivas públicas; porque as normas não ponderam ou acautelam suficientemente o interesse público subjacente à actividade das pessoas colectivas públicas»[97].
Perante a assinalada subsidiariedade, consideramos ser de manter o entendimento que se sedimentou no regime anterior da contratação a termo na Administração Pública, quanto à atribuição da compensação em consequência da extinção, por caducidade, do contrato[98].
Ou seja, em nosso entender, não existem razões válidas que obstem à aplicação aos contratos de trabalho a termo certo celebrados por pessoas colectivas públicas do regime consagrado no artigo 388º do Código do Trabalho quanto à atribuição da compensação.
Assim, a caducidade desses contratos, desde que tal causa extintiva não decorra de declaração do trabalhador, confere a este o direito a uma compensação, calculada nos termos previstos nos nos 2 e 3 do artigo 388º do Código do Trabalho.
As razões que se apontam como fundamento dessa atribuição pecuniária compensatória, oportunamente indicadas, podem ser, sem qualquer dificuldade, objecto de transposição para o âmbito dos contratos a termo resolutivo celebrados no seio da Administração Pública. Configurando-
-se, sem dúvida, como uma indemnização/compensação por intervenções lícitas, essa atribuição patrimonial não pode deixar de ser também associada à natureza precária do vínculo contratual sujeito a termo resolutivo. Ora, a situação de precariedade que emerge do contrato a termo é, no essencial, idêntica, seja ele celebrado com uma pessoa colectiva pública, seja ele outorgado com um empregador privado.
10. A circunstância de a caducidade nos contratos a termo celebrados com pessoas colectivas públicas operar sem declaração expressa nesse sentido, contrariamente ao que sucede no regime geral destes contratos, não constitui obstáculo à aplicação subsidiária do citado artigo 388º, nos 2 e 3, do CT.
Como se refere na Informação Técnica, em fundamentação do entendimento que, maioritariamente, mereceu concordância, «[a] declaração do empregador a que se refere o nº 2 do artº 388º do Cód. do Trabalho, quando transposta para o contrato a termo certo da Administração Pública, terá de ser entendida como toda e qualquer manifestação de vontade deste, expressa ou tácita, da qual resulte o efeito jurídico “cessação do contrato de trabalho a termo certo”». Considerando-se, refere-se ali, «que, no tocante aos contratos a termo certo da Administração Pública, a renovação tem de ser expressamente comunicada ao trabalhador (...), a ausência dessa declaração tem o valor de uma declaração de não renovação, ou seja, significa que a entidade patronal pretende a caducidade do contrato no final do prazo da sua vigência».
1ª – No actual ordenamento processual tributário, o órgão competente para promover a execução fiscal é, nos termos do artigo 149º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, o serviço periférico local da administração tributária onde deva legalmente correr a execução (artigo 149º do CPPT);
[1] Informação Técnica nº 86/DSJ – Processo n.º 411.002.04, de 14 de Junho de 2004.
[2] Por despacho de 24 de Junho de 2004. O pedido de parecer foi formulado através do ofício nº SEAL 3996 – Procº 52/04, de 28 de Junho de 2004, com data de entrada na Procuradoria-Geral da República de 30 desse mês. O parecer foi redistribuído por despacho de 16 de Dezembro de 2005. Na pendência do processo, a ATAM – Associação dos Técnicos Administrativos Municipais remeteu, para conhecimento do Conselho Consultivo, cópia de um parecer elaborado pelo Prof. Doutor José Casalta Nabais sobre a 1ª questão suscitada na Informação Técnica, referida na nota precedente, e ainda um exemplar de O Municipal (“Revista da ATAM”), ano XXIV, nº 269, Junho de 2003, onde tal parecer está publicado.
[3] De 30 de Junho de 2005, publicado no Diário da República, II série, nº 228, de 28 de Novembro de 2005.
[4] GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, revista, Coimbra Editora, 1993, p. 75. Sobre os princípio da autonomia local, da descentralização administrativa e da subsidiariedade, v. ainda MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES, Governo e Administração Local, Coimbra Editora, 2004, pp. 9 a 14. Cfr., sobre o «objecto e conteúdo da autonomia municipal», ANDRÉ FOLQUE, A Tutela Administrativa nas Relações entre o Estado e os Municípios (Condicionalismos Constitucionais), Coimbra Editora, 2004, pp. 60 a 66.
[5] O tema da autonomia local tem sido examinado com alguma frequência e sob diversos pretextos pelo Conselho. De entre outros, v. os Pareceres nºs 27/88, de 27 de Outubro de 1988, 71/93, de 14 de Janeiro de 1994 (Diário da República, II Série, nº 212, de 13 de Setembro de 1994), 7/99, de 24 de Junho de 1999 (Diário da República, II Série, nº 281, de 3 de Dezembro de 1999), 138/2001, de 20 de Novembro de 2003 (Diário da República, II série, nº 184, de 6 de Agosto de 2004), 46/2002, de 16 de Janeiro de 2003 (Diário da República, II série, nº 56, de 7 de Março de 2003), e 111/2004, de 24 de Novembro de 2005.
[6] “Autonomia e atribuições das autarquias locais”, Manual do Eleito Local, CEFA – Centro de Estudos e Formação Autárquica, Coimbra, 1994, p. 20.
[7] Ibidem (destacado no original).
[8] Ob. cit., p. 882.
[9] Ob. cit., pp. 882 e 883.
[10] Direito das Autarquias Locais, Coimbra Editora, 1993, p. 297.
[11] JOSÉ CASALTA NABAIS, A Autonomia Local (Alguns aspectos gerais), número especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra – “Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Queiró”, II, 1993, pág. 174. O artigo 2º, nº 2, da Lei nº 159/99, apela expressamente ao princípio da subsidiariedade, e o nº 2 do artigo 4º da Carta Europeia da Autonomia Local, ratificada pelo Decreto do Presidente da República nº 58/90, de 23 de Outubro de 1990, e aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República, nº 28/90, de igual data, estabelece que as autarquias gozam, nos limites da lei, «de completa liberdade de iniciativa relativamente a qualquer questão que não seja excluída da sua competência ou atribuída a uma outra autoridade».
[12] Ob. cit., p. 27.
[13] GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ob. cit., p. 899. No mesmo sentido, ANTÓNIO CÂNDIDO DE OLIVEIRA, ob. cit., p. 282.
[15] “O quadro jurídico das finanças locais em Portugal”, Fisco, nº 82/83, Setembro/Outubro 97 – Ano IX, Lex, p. 6.
[17] O nº 4 do (actual) artigo 238º foi aditado em 1997 (4ª Revisão Constitucional).
[18] Ob. cit., p. 889.
[19] Idem, p. 889. Sobre o tema do regime e autonomia financeira das autarquias locais, v. ANTÓNIO L. DE SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4ª edição (9ª reimpressão), volume I, Almedina, pp. 214 e segs, ANTÓNIO CÂNDIDO DE OLIVEIRA, ob. cit., p. 286 e segs., e VIEIRA DE ANDRADE e PEDRO GONÇALVES, ob. cit., p. 28.. Da jurisprudência do Tribunal Constitucional, v., o Acórdão nº 82/86 (Diário da República, I série, nº 76, de 2 de Abril de 1986), o Acórdão nº 358/92 (Diário da República, I série A, nº 21, de 26 de Janeiro de 1993), e o Acórdão nº 631/99 (Diário da República, I série A, nº 300, de 28 de Dezembro de 1999). Cfr., a propósito, ARTUR MAURÍCIO, “A garantia constitucional da autonomia local à luz da jurisprudência do Tribunal Constitucional”, Estudos em Homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa, Coimbra Editora, 2003, pp. 625 e segs. A temática da autonomia tem sido também objecto de estudo pelo Conselho Consultivo. Cfr., de entre outros, os Pareceres nos 7/99 e 138/2001, já citados na nota 5, e 59/2003, de 12 de Fevereiro de 2004 (Diário da República, II série, nº 106, de 16 de Maio de 2004).
[20] Rectificada pela Declaração nº 13/98, inserta no Diário da República, I série A,. nº 195, de 25 de Agosto de 1998, e alterada pelas Leis nºs 87-B/98, de 31 de Dezembro, 3-B/2000, de 4 de Abril, 15/2001, de 5 de Junho, 94/2001, de 20 de Agosto, e 2/2002, de 28 de Agosto.
[21] JOSÉ CASALTA NABAIS, “O novo regime das finanças locais”, Forum Iustitiae, nº 8, Janeiro de 2000, pp. 28 e segs. Sobre os fundamentos dos poderes tributários das autarquias, v. J. L. SALDANHA SANCHES, Manual de Direito Fiscal, 2ª edição, Coimbra Editora, 2002, p. 40.
[22] “O novo regime das finanças locais”, cit., p. 29.
[23] Neste parecer a atenção focar-se-á no regime e administração tributária da autarquia municipal, quer porque ela constitui o pradigma autárquico, quer porque se considera encontrar-se presente nas duas primeiras questões colocadas na consulta.
[24] JOSÉ CASALTA NABAIS, “O quadro jurídico das finanças locais em Portugal”, cit., p. 10, e Direito Fiscal, 2ª edição, Almedina, 2004, p. 247.
[25] Direito Fiscal, cit., p. 248.
[27] JOSÉ CASALTA NABAIS, Direito Fiscal, cit., p. 248.
[28] “O quadro jurídico ...”, cit., p. 12. De referir que, nos termos do artigo 17º, nº 4, da LFL, «[a]s câmaras municipais podem deliberar proceder à cobrança, pelos seus próprios serviços, do imposto municipal sobre veículos, nos termos estabelecidos por lei».
[29] As taxas, para SOUSA FRANCO, são prestações tributárias (ou tributos) que pressupõem ou dão origem a «uma contraprestação específica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou serviço público», sendo grande a variabilidade do conteúdo jurídico do seu conceito devido à diversidade das situações as inerentes obrigações (ob. cit., pp. 63 e 64). Sobre o conceito de taxa, sua caracterização e distinção em relação ao imposto, v. NUNO DE SÁ GOMES, Manual de Direito Fiscal, vol. I, 12ª edição (6ª reimpressão), colecção dos Cadernos de CTF, ALBERTO XAVIER, Manual de Direito Fiscal, I, Lisboa, 1974, pp. 42 e segs. Acentuando a divisão dicotómica, bipartida ou binária da figura dos tributos entre tributos unilaterais ou impostos e tributos bilaterais ou taxas, v. JOSÉ CASALTA NABAIS, Direito Fiscal, cit., pp. 17 e 18. Do Conselho Consultivo, v., de entre outros, o Parecer nº 71/94, de 12 de Janeiro de 1995, publicado em Pareceres, volume IV, Procuradoria-Geral da República, pp. 389 e segs.
[30] JOSÉ CASALTA NABAIS, “O quadro jurídico ...”, cit., p. 17.
[31] Sobre a matéria das finanças das freguesias, v. ANTÓNIO CÂNDIDO DE OLIVEIRA, ob. cit., pp. 344 a 346.
[32] Rectificado através da Declaração de Rectificação nº 7-B/99, inserta no Diário da República, I série A, nº 49, 2º suplemento, de 27 de Fevereiro de 1999, e alterado pelas Leis nos 100/99, de 26 de Julho, 3-B/2000, de 4 de Abril, 30-G/2000, de 29 de Dezembro, 15/2001, de 5 de Junho, que o republicou, 16-A/2002, de 31 de Maio, pelo Decreto-Lei nº 229/2002, de 31 de Outubro, pela Lei nº 32-B/2002, de 30 de Dezembro, pelo Decreto-
-Lei nº 320-A/2002, de 30 de Dezembro, pelo Decreto-Lei nº 160/2003, de 19 de Julho, e pelas Leis nos 107-B/2003, de 31 de Dezembro, 55-B/2004, de 30 de Dezembro, 50/2005, de 30 de Agosto, e 60-A/2005, de 30 de Dezembro.
[33] Cfr. SOUSA FRANCO, Finanças Públicas ..., cit., p. 218, o que representa, para o Autor, «suprimento realista das carências administrativas das autarquias», e SOARES MARTINEZ, Direito Fiscal, 10ª edição (reimpressão), Almedina, Coimbra, 2003, p. 489.
[34] Na redacção dada pela Lei nº 15/2001, de 5 de Junho.
[35] V. JOSÉ ANTÓNIO COSTA ALVES, “Princípios da ordem tributária, da relação jurídica tributária e do procedimento e do processo tributário”, em Procedimento e Processo Tributário (Manual de Apoio), edição da Administração Geral Tributária – Instituto de Formação Tributária, 2002, p. 22.
[36] JOSÉ ANTÓNIO COSTA ALVES, ob. cit., p. 27.
[37] Direito Fiscal, cit., p. 443 (os itálicos figuram no original).
[38] Alterado pelas Leis nos 3-B/2000, de 4 de Abril, 30-G/2000, de 29 de Dezembro, 15/2001, de 5 de Junho, que o republicou, 109-B/2001, de 27 de Dezembro, 32-B/2002, de 30 de Dezembro, 55-B/2004, de 30 de Dezembro, e 60-A/2005, de 30 de Dezembro, e pelos Decretos-Leis nos 38/2003, de 8 de Março, 160/2003, de 19 de Julho, e 76-A/2006, de 29 de Março.
[39] Publicado no Diário da República, II série, nº 68, de 21 de Março de 2003. Sobre a natureza judicial do processo de execução fiscal, v. ANTÓNIO LIMA GUERREIRO, Lei Geral Tributária Anotada, Editora Rei dos Livros, pp. 421 e 422, DIOGO LEITE DE CAMPOS, BENJAMIM RODRIGUES e JORGE LOPES DE SOUSA, Lei Geral Tributária – Comentada e anotada, 3ª edição, Vislis Editores, Setembro de 2003, p. 535, e JOSÉ CASALTA NABAIS, Direito Fiscal, cit., pp. 321 e 322.
[40] Do preâmbulo do Decreto-Lei nº 433/99.
[41] Código de Procedimento …, cit., p. 41.
[42] Redacção inalterada pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro.
[43] Ob. e loc. cits.
[44] A estrutura organizativa básica da Direcção-Geral dos Impostos (DGCI) consta do Decreto-Lei nº 366/99, de 18 de Setembro, alterado pelos Decretos-Leis nos 3/2000, de 29 de Janeiro, 262/2002, de 25 de Novembro, e 237/2004, de 18 de Dezembro. A estrutura, competências, organização e funcionamento da DGCI foram aprovadas pela Portaria nº 257/2005, de 16 de Março. Nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei nº 366/99, a DGCI «é o serviço do Ministério das Finanças que tem por missão assegurar a administração dos impostos sobre o rendimento, sobre a despesa e sobre o património, bem como de outros tributos que lhe forem atribuídos por lei, de acordo com as políticas e as orientações definidas pelo Governo». Ao director-geral compete assegurar a direcção superior dos serviços da DGCI (artigo 5º, nº 1, do mesmo diploma). Ao nível da sua organização territorial, a DGCI dispõe de serviços centrais e de serviços periféricos (unidades orgânicas desconcentradas), constituídos por direcções de finanças (serviços regionais) e por serviços de finanças (serviços locais). Essa estrutura organizativa é desenvolvida na Portaria nº 257/2005, de 16 de Março.
[45] Este diploma, alterado pelo Decreto-Lei nº 29/2000, de 13 de Março, estabelece medidas de modernização administrativa a que devem obedecer os serviços e organismos da Administração Pública na sua actuação face ao cidadão.
[46] Embora a Constituição (artigo 252º) e a Lei das Autarquias Locais (cfr. artigo 68º) referenciem somente a câmara municipal como órgão executivo (colegial), a doutrina vem caracterizando o presidente da câmara como um verdadeiro órgão executivo do município, tendo em conta a dimensão dos seus poderes. Sobe este tópico, v. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 2ª edição (5ª reimpressão), Almedina, pp. 496 e 497, e ANTÓNIO CÂNDIDO DE OLIVEIRA, ob. cit., pp. 315 e 316.
[47] V. FERNANDO ALVES CORREIA, Alguns Conceitos de Direito Administrativo – “Município”, 2ª edição, Almedina, 2001, p. 68, e GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ob. cit., p. 899.
[48] Alterada, e republicada, pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro.
[49] Este diploma que, consoante o seu sumário oficial, «revê o regime de organização e funcionamento dos serviços técnico-administrativos das autarquias locais», foi alterado pelas Leis nos 44/85, de 13 de Setembro, 96/99, de 17 de Junho, e 169/99, de 18 de Setembro, e pelo Decreto-Lei nº 198/91, de 29 de Maio.
[50] Este diploma foi rectificado pelas Declarações nos DD4378 (Diário da República, I série, nº 199, suplemento, de 31 de Agosto de 1987), e DD4333 (Diário da República, I série, nº 225 – 2º suplemento, de 30 de Setembro de 1987), e alterado pelos Decretos-Leis nos 52/91, de 25 de Janeiro, 409/91, de 17 de Outubro, 412-A/98, de 30 de Dezembro, 218/2000, de 9 de Setembro, e 35/2001, de 8 de Fevereiro.
[51] Esse pessoal poder-se-ia integrar no «grupo de pessoal técnico-profissional» e, neste, na categoria de «Técnico profissional (de execuções fiscais)», tendo em conta o seguinte conteúdo funcional que lhe foi fixado no Despacho nº 1/90, do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, publicado no Diário da República, II série, nº 23, de 27 de Janeiro de 1990:
«[O Técnico profissional (de execuções fiscais)] Regista mensalmente em livro próprio as certidões de relaxe; organiza os processos de execução fiscal, avisa os executados por via postal, faz citações, conta o processo e passa guias; forma processos de cartas precatórias a enviar ou vindas de outros tribunais; relaciona todos os processos pagos em cada mês; elabora anualmente uma relação dos processos a julgar em falhas; faz penhoras, executa serviço de expediente, escritura as dívidas pagas, custas, juros de mora e selos dos processos e preenche diariamente o mapa dos processos pagos».
[52] Código de Processo das Contribuições e Impostos, Comentado e anotado, 2ª edição – 1986, Almedina, Coimbra, p. 184.
[54] Diploma editado em execução da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro, e mantido em vigor pelas subsequentes leis das finanças locais (Leis nos 98/84, de 29 de Março, e 1/87, de 6 de Janeiro).
[55] Em termos limitativos. V. sumário do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – 2ª subsecção do Contencioso Administrativo –, de 9 de Dezembro de 1992 (processo nº 30458), disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.
[56] Dispunha o citado preceito:
«Os tribunais podem ser auxiliados pelos serviços da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, nos termos estabelecidos na lei de processo, designadamente para efeitos de instauração e prosseguimento de cobranças coercivas».
[57] V. ALFREDO JOSÉ DE SOUSA e JOSÉ DA SILVA PAIXÃO, ob. cit., p. 186 (nota 24).
[58] Cfr. nota 43. Os serviços de finanças são chefiados por chefes de finanças (artigo 19º do Decreto-Lei nº 366/99, de 18 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 237/2004, de 18 de Dezembro), integrados no grupo do pessoal de chefia tributária (cfr. artigos 1º, nº 2, e 15º do estatuto de pessoal e regime de carreiras da DGCI, aprovado pelo Decreto-Lei nº 557/99, de 17 de Dezembro, alterado pelos Decretos-Leis nos 299/2001, de 22 de Novembro, e 237/2004, de 18 de Dezembro). A competência dos serviços de finanças encontra-se fixada no artigo 38º da Portaria nº 257/2005, de 16 de Março. Como refere JORGE LOPES DE SOUSA, as execuções fiscais relativas aos créditos da administração tributária estadual são instauradas pelo serviço de finanças , sendo o respectivo chefe que as promove e que dirige a fase administrativa dos processos, que correm nesse serviço (ob. cit., p. 693).
[59] JORGE LOPES DE SOUSA, ob. cit., p. 41.
[60] Nos termos deste preceito, sem correspondência no anterior regime de atribuições e competências das autarquias locais, constante do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março:
«2 - Compete ao presidente da câmara municipal:
a) Decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais».
[61] Sobre a origem e evolução histórica desta figura, v. SALVADOR DA COSTA, Código das Custas Judiciais – Anotado e comentado, Almedina, Coimbra, 1997, pp. 28 e 29.
[62] Idem, p. 28.
[63] SALVADOR DA COSTA, ob. cit., p. 28.
[64] Manual de Direito Fiscal I, Livraria Petrony, Lisboa, 1974, p. 48.
[65] Ob. cit., p. 49.
[66] Cfr. NUNO DE SÁ GOMES, Manual de Direito Fiscal, volume I, 1996, Editora Rei dos Livros, p. 74, nota 137. A alteração ocorreu com o Decreto-Lei nº 387-D/87, de 29 de Dezembro, com a substituição da designação «imposto de justiça», constante do nº 2 do artigo 1º do Código das Custas Judiciais de 1962, pela de «taxa de justiça».
[67] Com sucessivas alterações. A redacção actual do artigo 1º foi dada pelo Decreto-Lei nº 324/2003, de 27 de Dezembro.
[68] Alterado pelos Decretos-Leis nos 257/98, de 17 de Agosto, 433/99, de 26 de Outubro, 307/2002, de 16 de Dezembro, e 324/2003, de 27 de Dezembro.
[69] Do preâmbulo do Decreto-Lei nº 29/98.
[70] Código das Custas Judiciais – Anotado e Comentado, 6ª edição – 2004 (actualizada e ampliada), Almedina, p. 369. Na sequência, o mesmo Autor, alerta para que «[e]m razão da anomalia de a sua fase administrativa ser da competência dos serviços de finanças, integrados no Ministério das Finanças, e a judicial dos tribunais tributários de 1ª instância, integrados no Ministério da Justiça, é previsível que a divisão de receitas obtidas nos mesmos processos de execução fiscal por entidades diversas, suscite conflitos positivos de contagem e dificuldades de determinação do âmbito objectivo e subjectivo da divisão» (ibidem).
[71] Na expressão utilizada por JOSÉ CASALTA NABAIS no Parecer referido na nota 2.
[72] Do Parecer citado.
[73] A expressão pertence, de novo, a JOSÉ CASALTA NABAIS (Parecer citado).
[74] Alterado pelas Leis nos 30-C/92, de 28 de Dezembro, 25/98, de 26 de Maio, 10/2004, de 22 de Março, e 23/2004, de 22 de Junho.
[75] A economia do parecer dispensa outros desenvolvimentos sobre o sistema retributivo da função pública, tema frequentemente examinado no Conselho Consultivo, e sobre a caracterização jurídica do conceito de remuneração acessória. Sobre este último tópico, v. os pareceres nos 56/88, de 7 de Outubro de 1988, homologado mas não publicado, 56/88 – complementar, de 10 de Maio de 1990, 51/93, de 14 de Julho de 1993 (Diário da República, II série, nº 24, de 28 de Janeiro de 1995), e 123/2001, de 17 de Janeiro de 2002 (Diário da República, II série, nº 72, de 26 de Março de 2003).
[76] Rectificado pela declaração inserta no Diário da República, I série, nº 299, de 30 de Dezembro de 1989, e alterado pelos Decretos-Leis nos 393/90, de 11 de Dezembro, 204/91, de 7 de Junho, 420/91, de 29 de Outubro, 137/92, de 16 de Julho, 109/96, de 1 de Agosto, 404-A/98, de 18 de Dezembro, 412-A/98, de 30 de Dezembro, 498/99, de 19 de Novembro, e 70-A/2000, de 5 de Maio.
[77] Neste sentido, o Parecer nº 7–GE/92, da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, cuja cópia se obteve na pendência do processo, sobre a «Percepção de emolumentos notariais e de custas das execuções fiscais pelo exercício de funções notariais, de juiz auxiliar e de escrivães nos processos de execução fiscal» (Processo nº 14/92-GE), citando O novo sistema retributivo da função pública – anotado, edição da CCRLVT, p. 147. Refira-se que a doutrina desse Parecer tem sido seguida nas auditorias aos municípios, realizadas pelo Tribunal de Contas, conforme Relatórios disponíveis em www.t.contas.pt.
[78] Trata-se de uma situação que, legitimada na disposição de natureza transitória contida no artigo 43º, nº 2, do Decreto-Lei nº 353-A/89, vem subsistindo por falta de concretização da revisão das condições de exercício das funções desempenhadas pelos funcionários autárquicos referidos no texto, traduzindo, por seu lado, uma diferenciação quanto ao regime retributivo dos funcionários da administração tributária estadual que não se harmoniza, nomeadamente, com os propósitos de «progressiva igualização de regimes» do pessoal da Administração Pública e da administração local autárquica, assinalados na nota preambular do Decreto-Lei nº 175/98, de 2 de Julho.
[79] Diploma que veio definir o regime jurídico do contrato individual de trabalho da Administração Pública.
[80] Acompanha-se, neste trecho, o Parecer nº 125/2001, de 2 de Maio de 2002.
[81] Nos contratos de trabalho a prazo, cuja celebração se admitia, desde que o prazo fosse certo, estipulava-se a caducidade do contrato no termo do prazo acordado, sob comunicação pela entidade patronal aos trabalhadores até oito dias antes de o prazo expirar, por forma estrita, da vontade de o não renovar (artigo 2.º, n.º 1). No nº 2 do mesmo preceito dispunha-se expressamente que:
«A caducidade do contrato, nos termos do número anterior, não confere direito a qualquer indemnização.»
[82] Rectificada através da Declaração de Rectificação nº 15/2003, inserta no Diário da República, I série A, nº 250, de 28 de Outubro de 2003, e alterada pela Lei nº 9/2006, de 20 de Março.
[83] Direito do Trabalho, 12ª edição/2004, Almedina, Janeiro 2005, p. 526. Sobre o tema, v. PEDRO ROMANO MARTINEZ, Direito do Trabalho, 2ª edição, Almedina, Outubro de 2005. Depois do decurso do prazo – refere este Autor –, contrariamente ao que determinam as regras gerais de Direito Civil, não havendo comunicação em contrário, o contrato não caduca; a caducidade opera por manifestação de vontade receptícia (art. 224º, nº 1, do CC), e JOSÉ JOÃO ABRANTES, “Contrato de trabalho a termo”, cit., p. 172.
[84] A economia da consulta dispensa o exame de todas as modificações operadas pelo Código do Trabalho nos contratos a termo que a doutrina vem referenciando. Sobre esse tópico e, em geral, sobre o regime jurídico desta figura contratual, v., de entre outros, PEDRO ROMANO MARTINEZ, LUÍS MIGUEL MONTEIRO, JOANA VASCONCELOS, PEDRO MADEIRA DE BRITO, GUILHERME DRAY, LUÍS GONÇALVES DA SILVA, Código do Trabalho Anotado, 2ª edição revista, Almedina, 2004, PAULA PONCES CAMANHO, “Limitações da contratação a termo”, Código do Trabalho – Alguns aspectos cruciais, Principia, Publicações Universitárias e Científicas, 2003, pp. 77 e segs., MARIA IRENE GOMES, “Considerações sobre o regime jurídico do contrato de trabalho a termo certo no Código do Trabalho”, Questões Laborais, Ano XI – 2004, nº 24, pp. 137 e segs., JOSÉ JOÃO ABRANTES, “Contrato de Trabalho a termo”, Estudos do Instituto de Direito do Trabalho, vol. III, organização do Instituto do Direito do Trabalho, Almedina, pp. 155 e segs., ALBINO MENDES BAPTISTA, “Inovações do Código do Trabalho em matéria de contrato a termo resolutivo”, Prontuário do Direito do Trabalho, 68, Maio – Agosto de 2004, Centro de Estudos Judiciários, Coimbra Editora, pp. 53 e segs., FILIPE FRAÚSTO DA SILVA, “ 30 anos de contrato de trabalho a termo”, A Reforma do Código do Trabalho, Centro de Estudos Judiciários / Inspecção-Geral do Trabalho, Coimbra Editora, 2004, pp. 215 e segs.
[85] MARIA IRENE GOMES, “Considerações ...”, cit., p. 164.
[86] MARIA IRENE GOMES, ibidem.
[87] Aspecto mais clarificador do que inovador, para MARIA IRENE GOMES (Estudo cit., p. 166).
[88] De 14 de Outubro de 1999 (Diário da República, II série, nº 1, de 3 de Janeiro de 2000).
x ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, Manual de Direito do Trabalho, Almedina, Coimbra, 1997, págs. 638/9.
x1 Ibidem, pág. 641.
x2 BERNARDO da GAMA LOBO XAVIER, Curso de Direito do Trabalho, Verbo, 1992, pág. 471.
x3 PEDRO ROMANO MARTINEZ, Direito do Trabalho I, Lisboa 1994/95, edição Pedro Ferreira – Editor - pág. 500.
x4 SÉRGIO GONÇALVES do CABO, "O Novo Regime do Contrato de Trabalho a Prazo", em Revista Jurídica, n.º 15, 1991, pág. 115.
x5 Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 358/89, de 17 de Outubro, alterado pela Lei n.º 46/99, de 1 de Setembro.
x6 ANTÓNIO JOSÉ MOREIRA, colaboração de ADELINA MOREIRA, Trabalho Temporário, Regime Jurídico Anotado, 2.ª edição, Almedina, 2001, pág. 60.
[89] Código do Trabalho Anotado, 2ª edição – 2004, Almedina, p. 288. Assim, também JÚLIO GOMES, “O contrato de trabalho a termo ou a tapeçaria de Penélope?”, Estudos do Instituto de Direito do Trabalho, vol. IV, cit., p. 71.
[90] Código do Trabalho – Anotado, cit., p. 577. No mesmo sentido, FILIPE FRAÚSTO DA SILVA, “30 anos de contrato de trabalho a termo”, cit., p. 273.
[91] “O contrato de trabalho na reforma da Administração Pública: reflexões gerais sobre o regime jurídico instituído pela L nº 23/2004, de 22 de Junho”, Questões Laborais, Ano XI – 2004, nº 24, Coimbra Editora, pp. 121 e segs.
[92] Estudo cit., p. 133.
[93] “Sobre a proibição da conversão dos contratos de trabalho a termo certo no emprego público: comentário à jurisprudência do Tribunal Constitucional”, Questões Laborais, Ano IX – 2002, nº 19, Coimbra Editora, pp. 76 e segs. V. ANA FERNANDA NEVES, “Contratos de trabalho a termo certo e contratos de prestação de serviços na administração pública – situações irregulares - «reintegração»”, Questões Laborais, Ano II – 1995, nº 6, Coimbra Editora, pp. 166 e segs., e MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO e PEDRO MADEIRA DE BRITO, Contrato de Trabalho na Administração Pública – Anotação à Lei nº 23/2004, de 22 de Junho, Almedina, 2004, p. 54.
[94] Contrato de Trabalho na Administração Pública, cit., p. 54.
[95] Tal como se constata no Parecer nº 23/97. Em nota (22), cita-se ali, no sentido da aplicabilidade, PEDRO VERDELHO, “Trabalhadores do Estado contratados a termo: regime legal e patologias”, Revista do Ministério Público, Ano 15º (1994), nº 52, p. 96, implicitamente, e ANA RITA CARVALHO, “Compensação por caducidade de contrato de trabalho a termo certo celebrado com a Administração Pública”, XX Aniversário do Provedor de Justiça – Estudos, Provedoria de Justiça, Lisboa, 1995, pp. 170 e segs. No mesmo sentido, PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública – Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 1º volume, Coimbra Editora, 1999, p. 219.
[96] Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1994, pp. 171 e 172. V. também J. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 13ª reimpressão, Almedina, pp. 105 a 108.
[97] MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO e PEDRO MADEIRA DE BRITO, ob. cit., p. 13.
[98] A Lei nº 23/2004 resultou da proposta de lei nº 100/IX/2 – “Aprova o regime jurídico do Contrato Individual de Trabalho na Administração Pública” – publicada no Diário da Assembleia da República, II série A, nº 12, de 5 de Novembro de 2003. Quer da exposição de motivos, quer da discussão na generalidade, documentada no Diário da Assembleia da República, I série, nº 35, de 8 de Janeiro de 2004, não se retiram elementos relevantes quanto à questão da compensação pela verificação da caducidade nestes contratos.

References: artigo 6
 artigo 235
 artigo 236
 artigo 237
 artigo 235
 artigo 237
 artigo 243
 artigo 238
 artigo 240
 artigo 238
 artigo 2
 artigo 238
 artigo 254
 artigo 4
 artigo 16
 artigo 238
 artigo 16
 artigo 16
 artigo 16
 artigo 21
 artigo 22
 artigo 1
 artigo 30
 artigo 16
 artigo 54
 artigo 95
 artigo 101
 artigo 103
 artigo 45
 artigo 148
 artigo 103
 artigo 10
 artigo 151
 artigo 149
 artigo 152
 artigo 151
 artigo 30
 artigo 7
 artigo 7
 artigo 51
 artigo 30
 artigo 151
 artigo 10
 artigo 2
 artigo 5
 artigo 244
 artigo 1
 artigo 2
 artigo 6
 artigo 58
 artigo 40
 artigo 152
 artigo 40
 artigo 12
 artigo 40
 artigo 4
 artigo 137
 artigo 137
 artigo 58
 artigo 60
 artigo 53
 artigo 58
 artigo 68
 artigo 58
 artigo 1
 artigo 189
 artigo 73
 artigo 97
 artigo 151
 artigo 4
 artigo 1
 artigo 73
 artigo 73
 artigo 73
 artigo 4
 artigo 73
 artigo 4
 artigo 4
 artigo 73
 artigo 149
 artigo 12
 artigo 131
 artigo 73
 artigo 238
 artigo 16
 artigo 22
 artigo 97
 artigo 98
 artigo 101
 artigo 22
 artigo 7
 artigo 22
 artigo 22
 artigo 15
 artigo 38
 artigo 15
 artigo 39
 artigo 43
 artigo 58
 artigo 58
 artigo 5
 artigo 6
 artigo 9
 artigo 2
 artigo 14
 artigo 20
 artigo 46
 artigo 4
 artigo 2
 artigo 46
 artigo 387
 artigo 388
 artigo 46
 artigo 46
 artigo 53
 artigo 46
 artigo 50
 artigo 23
 artigo 388
 artigo 6
 artigo 2
 artigo 8
 artigo 7
 artigo 14
 artigo 9
 artigo 10
 artigo 140
 artigo 388
 artigo 46
 artigo 2
 artigo 388
 artigo 388
 artigo 388
 artigo 149
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 238
 artigo 17
 artigo 1
 artigo 68
 artigo 38
 artigo 1
 artigo 1
 artigo 43