Source: https://valtozovilag.hu/t365/tux0525.htm
Timestamp: 2019-04-19 11:06:10+00:00

Document:
A tudás 365 napja - május 25.
Az európai alkotmánybíráskodás kezdeteitől napjainkig
Az európai alkotmánybíráskodás elméletét Hans Kelsen világhírű osztrák jogtudós dolgozta ki. Elméletének lényege, hogy a jogrendszer valamennyi szabályának forrása: a "hipotetikus alapnorma". Valamennyi norma érvényességi feltétele az alapnormának való megfelelés. Kelsen tehát hierarchiát - mai szakkifejezéssel, amely a magyar jogrendszert is jellemzi: jogforrási hierarchiát - állított fel a jogi normák között: egy alá- és fölérendeltségi viszonyt. A többféle "normaréteg" legtetején az alapnorma helyezkedik el. Könnyen belátható, hogy a kelseni gondolatmenetben megfogalmazott alapnorma az írott alkotmányt jelenti. Annak érdekében, hogy az alapnorma, az (alkotmány) jogrendszeren belüli ún. "első mozgató" szerepkörét betöltse, létrehozását, megváltoztatását tekintve is ki kell emelni a "közönséges" normák (törvények, rendeletek) köréből, továbbá meg kell akadályozni az alkotmánnyal ellentétes normák létrejöttét.
A kelseni gondolatmenet szükségszerűen vezetett az alkotmánybíráskodás igényéhez. Azt az alkotmányt lehet teljes mértékben kötelezőnek tekinteni, amely biztosítja a vele ellentétes jogszabályok megsemmisítését - állította Kelsen. A kérdés tehát az, hogy melyik állami szervet lehet ilyen - alkotmányvédő - feladattal felruházni?
A parlamentnek ilyen hatáskört adni kétséges megoldás: nem igazán hihető, hogy a törvényhozó az önmaga által hozott törvény megsemmisítését is felvállalja, s berendezkedik egy ilyen (speciális) szemléletet (önellenőrzést) kívánó eljárásra. A törvényhozó szerv szabad jogalkotónak tekinti magát - vélte Kelsen - s nem az alkotmány kötöttségei alatti jogalkalmazó szervnek. Ez indokolja, hogy az alkotmányvédelem (a hatékony alkotmányvédelem!) feladatára - az alkotmánysértő normák megsemmisítésére - a parlamenttől, s minden más állami szervtől független szervet kell alkotmányos felhatalmazással ellátni. Ez az alkotmányba emelt speciális alkotmányvédő szerv: az alkotmánybíróság.
Kelsen koncepciójával kapcsolatban több elvi fenntartást is megfogalmaztak. A két legjelentősebb: az alkotmánybíráskodás nem egyeztethető össze a parlamenti szuverenitással, illetőleg (általa) sérül a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos elve.
Az első ellenvetésre Kelsen azzal válaszolt, hogy a szuverenitás nem azonos a parlament szuverenitásával, az az állami hatalom valamennyi ágában, az egész államrendben megtestesül. A fontosabb megjegyzése az volt, hogy a parlamenti szuverenitás nem emeli a parlamentet az alkotmány fölé: a törvényhozó eljárása ugyanúgy az alkotmánynak alávetett, ahogyan a törvényeknek alávetett a bíróság és a közigazgatás. Ez utóbbi állami szférában a törvényesség elve a követelmény, az előbbiben: az alkotmányosság.
Kimondja azt a legfontosabb mondatot, amely mind a mai napig a legjellemzőbben és a legplasztikusabban világít rá azokra, a lényegében politikai ellenvetésekre, amelyek az alkotmánybíróságok, pontosabban: az alkotmánybíráskodás ellenzőit igazán motiválták és motiválják mind a mai napig:
" Ha az alkotmánybíráskodást összeférhetetlennek tartjuk a törvényhozó szuverenitásával, ez csak arra szolgálhat, hogy elrejtse a törvényhozó szervben kifejezésre jutó politikai hatalom azon igényét, hogy - a pozitív joggal való nyilvánvaló ellentmondásban - ne korlátozzák az alkotmány normái."
A másik elvi ellenvetés szerint azáltal sérül a hatalommegosztás elve, hogy a törvényhozó hatalom lényegében megoszlik a parlament és az alkotmánybíróság között. Ez a megosztottság úgy keletkezik, hogy az alkotmánybíróság azáltal, hogy megsemmisíti az alkotmánysértő törvényt, szintén törvényhozóvá válik, nem pozitív, hanem negatív értelemben: az alkotmánybíróság tehát negatív törvényhozóként funkcionál.
Kelsen ellenérve: a hatalmi ágak (törvényhozói, végrehajtói és bírói hatalom) elválasztásának lényege nem a hierarchikus elválasztás, hanem a kölcsönös (külső) ellenőrzéssel, az egyetlen szervben összpontosulható hatalom elhárítása.
A hatalommegosztás elvére épülő, alkotmányt védő alkotmánybíróság éppen erre az elválasztásra ügyel. Az alkotmánybíróság tehát garanciája az "Elv" érvényesülésének. Ami a negatív törvényhozást illeti, Kelsen azzal érvel, hogy itt lényegében a pozitív, aktív törvényhozás érdemi befolyásolásáról (megállításáról, irányszabásról) és nem norma-teremtésről van szó. Az alkotmánybíróság eljárása teljes egészében kötött, ehhez képest a parlament eljárás-kötöttsége csak néhány tartalmi (alkotmányos) szabálytól függ.
Erősítsük meg Kelsen érvelését egy kiemelkedő magyar tudós, Bibó István gondolatával: A hatalmi ágak elválasztásának elve azt a "politikai-etikai gondolatot" fogalmazza meg, hogy "... a hatalomgyakorlást belső szervi tagozásával kell arra kényszeríteni, hogy a maga helyessége feletti ítélkezésnek tényleg alávesse magát."5
A hatalom "helyességét", az alkotmánynak való megfelelését az alkotmánybírósági ítélet mondja ki. Ez a hatalommegosztásra épülő (alkotmányos) hatalomgyakorlás legfontosabb garanciája.
Az alkotmánybíráskodás kelseni felfogása 1920-ban az osztrák alkotmánybíróság felállításával győzedelmeskedett. Megkezdődött az európai alkotmánybíráskodás története...
A 20-as, 30-as évek az osztrák minta követésének inkább sikertelennek mondható története volt: nem működő (Csehszlovákia 1920) és említésre méltó eredmény nélkül fölszámolásra ítéltetett (Spanyolország 1931.) alkotmánybíróságokról.
A diktatórikus egyeduralmi rendszerek ugyanis nem fogadták el az alkotmánybíráskodást: ideológiájukkal nem volt összeegyeztethető. (Zárójelben jegyzem meg, s erre a magyar alkotmánybíráskodás történetével foglalkozva kitérek, a fenti megállapítás a proletárdiktatúra rendszereire is nyilvánvalóan igaz.)
Az "Anschluss" az első alkotmánybíróságot is "leradírozta". Az alkotmánybíráskodás igazi történetét Európában ezért a második világháborút követő évektől számíthatjuk.
Az alkotmánybíráskodásnak két szervezeti modellje alakult ki:
- az ún. "rendes" bíróság (azon belül kizárólagosan a Legfelsőbb Bíróság) által ellátott alkotmányossági felügyelet, tehát az amerikai modell és
- külön - e feladatra létrehozott - speciális szervezeti forma (alkotmánybíróság), vagyis az osztrák modell.
Az európai alkotmánybíráskodási modellről a továbbiakban részletesen szó lesz, itt szükséges, a már többször jelzett "amerikai modell" néhány sajátos vonásának ismertetése.
A jogszabály alkotmányosságának bírói megítélése mindig konkrét polgári vagy büntető perhez kapcsolódik. Amennyiben a bíróság alkotmányellenesnek minősít egy jogszabályt (szemben az európai megoldással), nem semmisítheti meg, csupán azt teheti, hogy mellőzi alkalmazását a konkrét ügyben. A Szövetségi Legfelsőbb Bíróságnak az alkotmánybíráskodásban - mint "feltalálónak" - nem maradt monopolhelyzete. Ezt a feladatot - hatáskörük keretei között, illetékességi területükön - a szövetségi és tagállami bíróságok is jogosultak ellátni.
Európa tehát jellemzően az osztrák modellt követte. Ausztriában 1946-ban visszaállították az alkotmánybíróságot. Ezt a szervezeti formát alkotmányozta Olaszország (1947), a Német Szövetségi Köztársaság (1949), Törökország (1961), majd a 70-es és 80-as években Spanyolország és Portugália.
Az amerikai modell európai országai jellemzően a skandináv államok; továbbá Svájc, Belgium és Görögország. A görögországi modell annyiban speciális, hogy a törvények alkotmányosságát vizsgáló rendes bíróságok mellett felállítottak egy különleges felsőbíróságot, amely végső soron dönt a vitás alkotmányossági kérdésekben. Emiatt Görögország inkább az osztrák modellel mutat rokonságot.
(Az összkép teljessége érdekében említem meg, hogy az alkotmánybíráskodás intézményét illetően ez ideig negatív álláspontot képvisel: Nagy Britannia, Hollandia és a skandináv országok közül: Finnország)
Egy tekintélyes európai állam nem szerepel egyik csoportban sem: sem az osztrák modellt, sem az amerikai modellt választó államok, sem a szervezett alkotmányellenőrzést elvető országok között. Franciaországról van szó.
Franciaország a szervezett alkotmányellenőrzést alkalmazó államok közé tartozik, de ennek jogi (szervezeti) megoldását a két ismertetett modelltől eltérő módon oldotta meg. Az 1958. évi alkotmány állította fel az Alkotmánytanácsot (Conseil Constitutionnel) a törvénytervezetek ellenőrzésére.
A történeti tényekhez tartozik, hogy az alkotmányozás évszáma, tehát az alkotmánybíróságnak az adott ország alkotmányos berendezkedésébe történő "beemelése" nem minden esetben jelentette az alkotmánybíróság felállítását, s egyben működésének megkezdését is.
- Olaszországban az alkotmány elfogadásától és a kihirdetésétől (1947. december 27.) nyolc év telt el az alkotmánybíróság felállításáig: csak 1955. november 30-ára sikerült a bírákra javaslatot tenni. A testület első határozatát 1956. július 14-én hozta meg;
- A Német Szövetségi Köztársaságban 1949. május 8-án kelt alaptörvény által bevezetett alkotmánybíróságot az 1951. március 21-i törvény állította fel. A testület szeptemberben kezdte meg működését;
- Spanyolország 1978-as alkotmánya által felállított alkotmánybíróság ténylegesen (az első tagok 1980. február 15-én történő kinevezését követően) 1980. július 12-én állt fel és 15-étol kezdte meg működését.
4. Az alkotmánybírósági modellben megvalósuló alkotmánybíráskodás szervezeti, tartalmi jellemzői
Indokolt néhány szót szólni az alkotmánybíróságok által gyakorolt alkotmánybíráskodás lényegi vonásairól: vagyis azoknak az elveknek, elvi alapoknak a megemlítéséről, amelyekre az alkotmánybíráskodás filozófiája épül. Ezek részben tartalmi (ún. joguralmi kritériumok) részben formai (a testületi közjogi pozícióhoz kötődő) feltételek, ismérvek:
a/ joguralmi (tartalmi alkotmányossági) kritériumok elfogadása, illetőleg annak írott alkotmányban rögzítése, nevezetesen:
- az államhatalmi ágak elválasztásának elvét elfogadó alkotmányban valamennyi hatalmi ág, ezen belül a törvényhozás alárendelése a jog uralmának;
- az írott alkotmány formai és tartalmi értelemben "első normaként" kezelése, azaz a törvények és minden más jogszabályok felett állásának rögzítése;
- az emberi és állampolgári jogok alkotmányba foglalása;
b/ az alkotmánybíróságok közjogi pozícióját meghatározó konkrét szabályozási jellemzők:
- az alkotmánybíróság előtt törvényben meghatározott személyek - közjogi tisztségviselők, szervezetek - a jogszabály alkotmányossági felülvizsgálatát kérhetik, azaz eljárást indíthatnak;
- az alkotmánybíróság, amennyiben megállapítja az adott jogszabály alkotmánysértő voltát, jogosult azt megsemmisíteni;
- a "rendes" bírói eljárás és az alkotmánybírósági eljárás összefüggése: ha a bíró egy általa alkalmazandó jogszabályt alkotmányellenesnek tart, a peres eljárás felfüggesztésével egy időben alkotmánybírósági eljárást kér az adott norma alkotmányossági felülvizsgálata tárgyában.
Az alkotmánybíráskodás jellemzően a jogalkotás alkotmányosságának felülvizsgálatát jelenti: törvények, kormányrendeletek, egyéb jogszabályok (pl. önkormányzati rendeletek) felülvizsgálatát.
Kiemelkedő jelentősége a törvényhozás ellenőrzésének van. A törvényhozás kontrollja elsősorban a kihirdetett normák tekintetében valósul meg, ez az ún. utólagos, absztrakt normakontroll. Az "utólagos" jelző az ellentét-párjával lesz érthető: az "előzetes"-sel. Van ugyanis előzetes kontroll is: ez a parlament által még el nem fogadott (illetőleg elfogadott, de még ki nem hirdetett) törvénytervezetekre vonatkozik. (Kizárólagosan előzetes törvénykontrollt lát el a francia Alkotmánytanács; a magyar Alkotmánybíróság mindkettőt.)
Az "absztrakt" jelző azt hivatott kifejezésre juttatni, hogy az indítvány nem konkrét ügyben alkalmazott törvény alkotmányossági felülvizsgálatát kéri, hanem - konkrét "alkalmazási élmény" nélkül - közvetlenül magát a törvényi tételt indítványozza összevetni az alkotmány megfelelő szabályával. Az absztrakt kontrollhoz képest ismeretes a "konkrét" alkotmányossági kontroll. Ebben az esetben egy adott jogi (bírósági) eljárásban alkalmazott törvény vagy más jogszabály alkotmányossági felülvizsgálatáról van szó (lásd: a magyar alkotmánybíróság hatásköri szabályairól - nevezetesen: az "alkotmányjogi panaszról" - később kifejtetteket!).
Itt kell szólni a német alkotmánybírósági eljárásban szabályozott alkotmányossági panaszról (Verfassungsbeschwerde). Ez az intézmény két funkciót tölt be: egyrészt határesetekben lehetővé teszi a természetes személyek számára, hogy valamely törvény alkotmányossági vizsgálatát elindítsák (eddig konkrét utólagos kontrollról van szó, lásd az előbb kifejtetteket), másrészt - és ez a meghatározó ebben az intézményben - a felső bírósági ítéletek, konkrét jogalkalmazói döntések alkotmányossági felülvizsgálatát. A panaszok többsége a szövetségi bíróságok ítéletei ellen irányulnak, ezáltal az alkotmánybíróság a rendes bíróságok legfőbb fórumává válik azzal a feladattal, hogy az összes felső bíróságok számára - konkrét eljárásban adott jogértelmezést felülvizsgálva - egységes alkotmányossági szempontok szerinti jogértelmezést adjon. E jogintézmény "honosításának" igénye a magyar alkotmánybírósági törvény reformjával foglalkozó alkotmánybírósági (testületi) álláspontban is megjelent, amely ellen - a bírói függetlenség alkotmányos elvére hivatkozva - a Legfelsőbb Bíróság határozottan fellépett. Az Alkotmánybíróság és a Legfelsőbb Bíróság az elvi megoldás szintjén konszenzusra jutott.
A föderatív államszerkezetekben a hatáskörök védelme; például a szövetségi-tagállami (tartományi) szintű törvényhozási hatáskörök összeütközése, e hatásköri vita elbírálása jelent alkotmánybírósági hatáskört.
Például: a Német Szövetségi Köztársaságban mind a szövetségi kormány, mind a tartományok kormányai intézhetnek ilyen tartalmú indítványt az alkotmánybírósághoz. 1951. és 1990. között e tárgyban összesen 37 határozat született.
- Ausztriában is alkotmánybírósághoz lehet fordulni az államszövetség és a tartományok közötti, vagy egyes tartományok közötti hatásköri összeütközések miatt.
Pozitív hatásköri összeütközés, ha egyidejűleg többen követelnek bizonyos ügyekben eljárási (hatásköri) jogosultságot; negatív hatásköri összeütközés nyilván ennek az ellenkezője: egyik sem akarja megállapítani, magára nézve kötelezőnek elfogadni az adott ügy intézését.
Az alkotmánybíróság lehet választási bíróság is. A német alkotmánybíróság fellebbezési fokon látja el ezt a hatáskört. A Bundestag - tagjai mandátumának ellenőrzése tárgyában hozott, illetőleg a mandátum megszűnését kimondó - határozata egy hónapon belül megtámadható az alkotmánybíróság előtt. Az eljárást az a személy indíthatja, akinek megválasztását vitatják, illetőleg az az állampolgár, akinek kérelmét a Bundestag elutasította (ha több mint 100 választópolgár csatlakozik hozzá). Eljárást indíthat továbbá a parlamenti frakció, illetőleg a Bundestag tagjainak több mint egytizede.
Az alkotmánybíróság ellát ún. speciális állambírósági, vagy különleges büntetőbírósági feladatot a legmagasabb közjogi méltóságok (pl. államfő) felelősségre vonása tárgyában.
Például: az olasz alkotmánybíróság és a német alkotmánybíróság az alaptörvény (szövetségi törvény) szándékos megsértése miatt benyújtott (parlamenti) vádindítvány esetén jogosult eljárni. (Ilyen hatásköre a magyar Alkotmánybíróságnak is van.)
Speciális hatáskör az országos népszavazási eljárás alkotmányossági revíziója.
Például: az olasz alkotmánybíróság a törvényt hatályon kívül helyező (abrogatív) népszavazás megengedhetőségéről való döntés tárgyában, valamint abban a kérdésben dönthet, hogy lehet-e népszavazást szervezni, ha valamely kezdeményezés mellett 500 000 aláírás összegyűlt. (Az országos és helyi népszavazás eljárásának lebonyolítása fölött a magyar Alkotmánybíróság is rendelkezik hatáskörrel.)
A pártok alkotmányos működése feletti alkotmánybírósági hatáskör, mint egyedi, kényes hatáskör, az érdekesség kedvéért említhető. Ezzel a hatáskörrel csak a német alkotmánybíróság rendelkezik. (A magyar Alkotmánybíróságról szóló törvényjavaslat első kormányelőterjesztésében is szerepelt ilyen hatáskör...!)
A német törvény szerint a Bundestag, a Bundesrat, vagy a szövetségi kormány kérelmére az alkotmánybíróság határozatot hozhat politikai párt betiltásáról, ha megállapította, hogy a párt megsértette az alaptörvényben (Grundgesetz) foglalt elveket.
A német alkotmánybíróság két esetben hozott ilyen határozatot: 1952. október 23-án alkotmányellenesnek nyilvánította a Német Szocialista Pártot, 1956. augusztus 17-én a Német Kommunista Pártot.
Az alkotmánybíróságok hatáskörüket jellemzően testületben, valamennyi bíró részvételével, teljes ülésben és kisebb létszámú tanácsokban gyakorolják. Az alkotmánybíróságok, mint ítélkező testületek (tanácsok) - szakmai, szervezeti háttértől elvonatkoztatva - viszonylag kis létszámmal működnek. A legnagyobb létszámmal a német alkotmánybíróság működik. Az alkotmánybíróság 16 fos testülete nem együttesen, hanem két "szenátusban" ülésezik és ítélkezik. Az osztrák alkotmánybíróság 12 tagú, emellett 6 póttaggal rendelkezik. A spanyol testület 12, a portugál 13 tagú. (A magyar alkotmánybíróság 11 tagú testület.)
Az alkotmánybíróság tagjai jellemzően elméleti jogászok, egyetemi tanárok és gyakorló jogászok: bírák és ügyvédek köréből kerülnek a testületekbe. (Van olyan ország, ahol a bírói képesítést kifejezetten előírják, mint például Németországban.) Az arányok - az elméleti és gyakorlati jogászok aránya - országonként és az adott országban a választások alkalmával is változik. (A magyar Alkotmánybíróság jellemzően "professzori testület": a jelenlegi kilenc tagból hét egyetemi tanár, egy egyetemi docens).
Az alkotmánybírák megválasztása és kinevezése megoszlik a parlament a kormány és a köztársasági elnök (király) között. Van ahol csak a parlament választ alkotmánybírákat: például Németországban az alkotmánybírák egyik felét a Bundestag, a másik felét pedig a Bundesrat választja. (Magyarországon is a parlament választja az alkotmánybírákat.) Olaszországban a parlament és a köztársasági elnök mellett a "rendes és közigazgatási legfelsőbb bíróságok" is szerepet kapnak: az alkotmánybírák egyharmadát ugyanis ezek a testületek választják.
Az alkotmánybírák megválasztásának ideje jellemzően közel 10, illetőleg 12 év; több esetben a felső életkor-határ meghatározásával (68-70 év) kombinálva.
A német alkotmánybírák 12 évre kapnak megbízást, felső életkorhatár 68 év; a spanyol és az olasz testület tagjai 9 évre kapják a megbízásukat.
Az európai alkotmánybíráskodás történetének első szakasza tehát a nyugati demokráciákat felölelő történet. A közép- és kelet-európai régió szocialista államai - két kivétellel - nem mutattak fel szervezett alkotmányvédelmet. Jugoszláviában 1963-ban állítottak fel az alkotmánybíróságot, ahol a törvényhozás alkotmányellenőrzését tekintve igen korlátozott hatáskörrel rendelkezett. Ez a korlátozott hatáskör jellemezte az 1989-ben felállított - a politikai rendszer liberalizálódásának folyamatába illeszkedő - lengyel alkotmánybíróságot is.
Magyarországon 1984-ben - egy speciális parlamenti bizottságként - felállított Alkotmányjogi Tanács látott el alkotmányellenőrzést. (Erről a későbbiekben még részletesen szó lesz).
Az 1980-as évek vége és a 90-es évek eleje jelenti az európai alkotmánybíráskodás új korszakát: a korábbi szocialista országokban bekövetkező politikai rendszerváltozás, a jogállami struktúrák alkotmányozása megalapozta az alkotmánybíróságok kiépítését.

References: bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 bíróság