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Timestamp: 2016-10-23 20:38:31+00:00

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136 I 14913. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit social dans la cause F. contre Office AI du canton de Fribourg (recours en mati�re de droit public)
Art. 70 al. 2 Cst.; art. 6 al. 1 et art. 17 al. 2 Cst./FR; libert� de la langue, langue officielle et langue de la proc�dure. Sans �gard � la langue de la proc�dure, l'art. 17 al. 2 Cst./FR permet au justiciable de s'adresser au Tribunal cantonal dans la langue officielle de son choix, � savoir en allemand ou en fran�ais. Le Tribunal cantonal ne peut imposer comme condition � la recevabilit� du recours la traduction d'un m�moire r�dig� dans la langue officielle autre que celle de la proc�dure (consid. 3-8). Faits � partir de page 150
A. A l'issue d'une instruction qui s'est d�roul�e exclusivement en fran�ais, l'Office de l'assurance-invalidit� du canton de Fribourg a, par d�cision du 14 mai 2008, rejet� la demande de prestations d�pos�e le 30 juin 2006 par F.
Par m�moire r�dig� en allemand, l'assur�e a form� le 17 juin 2008 un recours devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Fribourg. Dans le cadre de l'�change d'�critures, l'office AI a demand� � ce que la proc�dure se d�roule dans la langue de la d�cision contest�e et sollicit� la traduction fran�aise du m�moire de recours. Interpell�e sur la question de la langue de la proc�dure, l'assur�e a requis que celle-ci se poursuive en allemand. Par ordonnance du 2 d�cembre 2008, le Tribunal cantonal a constat� que la proc�dure devait se d�rouler en fran�ais et refus� de d�roger aux r�gles du code fribourgeois de proc�dure et de juridiction administrative. Il a imparti � l'assur�e un d�lai de 30 jours � compter de l'entr�e en force de l'ordonnance pour traduire son m�moire de recours en fran�ais, en l'avertissant qu'� d�faut, il ne serait pas pris en consid�ration. L'assur�e n'a pas donn� suite � cette invitation. Estimant que le recours �tait entach� d'un vice de forme, le Tribunal cantonal l'a d�clar� irrecevable par jugement du 4 mai 2009.
B. F. interjette un recours en mati�re de droit public contre ce jugement dont elle demande l'annulation. Elle conclut au renvoi de la cause � la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, afin que celle-ci entre en mati�re et se prononce sur le fond du litige. BGE 136 I 149 S. 151
L'office AI conclut au rejet du recours, tandis que l'Office f�d�ral des assurances sociales a renonc� � se d�terminer. Invit� par le Juge instructeur � se prononcer sur le recours, la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Fribourg a d�pos� des observations. Dans sa r�plique du 27 novembre 2009, la recourante a confirm� ses conclusions.
3. 3.1 La recourante se plaint d'une violation de l'art. 17 al. 2 de la Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 (Cst./FR; RS 131.219). Nonobstant la langue utilis�e dans le cadre de la proc�dure, cette disposition lui permettrait de s'adresser au Tribunal cantonal du canton de Fribourg indiff�remment dans l'une des deux langues officielles du canton, soit le fran�ais ou l'allemand. L'exigence d'une traduction de son acte de recours proc�derait par ailleurs d'un formalisme excessif et serait constitutif d'arbitraire.
3.2 Dans la mesure o� la proc�dure administrative s'est d�roul�e exclusivement en fran�ais et o� la d�cision a �t� rendue � juste titre dans cette langue, la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal consid�re que la recourante ne peut invoquer l'art. 17 al. 2 Cst./FR pour modifier, dans le cadre de la proc�dure judiciaire subs�quente, la langue de la proc�dure. Sans contester que cette disposition entend ancrer la possibilit� de s'adresser � une autorit� dans l'une des langues officielles du canton, la juridiction cantonale estime que cette libert� ne doit �tre effectivement garantie qu'en cas de contacts ponctuels avec les autorit�s. A son avis, il doit en aller diff�remment lorsqu'il s'agit d'une proc�dure impliquant des �changes durables. Dans ce cas, seul le choix initial entre le fran�ais et l'allemand doit �tre garanti au citoyen. Le libre choix de la langue garanti par la Constitution du canton de Fribourg ne peut impliquer la possibilit� pour lui de modifier � son gr� la langue, une fois la proc�dure engag�e, notamment en fonction des connaissances linguistiques de son mandataire, faute sinon de compliquer inutilement la situation. L'examen des travaux pr�paratoires de la Constitution fribourgeoise confirmerait d'ailleurs qu'il n'a jamais �t� question de remettre en cause la validit� des dispositions de proc�dure cantonale permettant de restreindre le choix de la langue, que ce soit en mati�re administrative, civile ou p�nale. De l�, le Tribunal cantonal BGE 136 I 149 S. 152demeurerait habilit�, sous l'empire de la nouvelle Constitution fribourgeoise, � appliquer les art. 37 ss du code de proc�dure et de juridiction administrative du canton de Fribourg du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1) afin de d�terminer la langue de la proc�dure de recours sur la base de celle de la d�cision attaqu�e.
4. 4.1 La libert� de la langue, autrefois confin�e au rang de droit constitutionnel non �crit d'origine jurisprudentielle (ATF 91 I 480), est d�sormais express�ment garantie par l'art. 18 de la Constitution f�d�rale du 18 avril 1999. Cette garantie comprend notamment l'usage de la langue maternelle. Lorsque cette langue est �galement l'une des quatre langues nationales, son emploi est prot�g� par l'art. 4 Cst. L'art. 8 al. 2 Cst. prohibe en outre toute discrimination du fait de la langue. Dans les rapports du citoyen avec l'autorit�, la port�e du principe de la libert� de la langue concerne plus particuli�rement les domaines de la langue de l'enseignement et celui de la langue officielle des cantons, notamment de la langue judiciaire.
4.2 Selon l'art. 70 al. 2 Cst., les cantons d�terminent leurs langues officielles. Afin de pr�server l'harmonie entre les communaut�s linguistiques, ils veillent � la r�partition territoriale traditionnelle des langues et prennent en consid�ration les minorit�s linguistiques autochtones. Cette disposition consacre le principe de la territorialit� des langues, qui ne constitue pas un droit constitutionnel individuel, mais repr�sente une restriction � la libert� de la langue dans la mesure o� il permet aux cantons de prendre des mesures pour maintenir l'homog�n�it� et les limites traditionnelles des r�gions linguistiques (ATF 122 I 236 consid. 2c p. 238; ATF 121 I 196 consid. 2a p. 198 et les r�f�rences cit�es). La port�e du principe de la territorialit� des langues est sujette � controverses. C'est en raison de ces controverses que le Conseil f�d�ral avait propos�, dans le cadre de la r�vision totale de la Constitution, de ne pas mentionner express�ment, � c�t� de la garantie de la libert� de la langue, le correctif du principe de la territorialit� (Message du 20 novembre 1996 relatif � une nouvelle Constitution f�d�rale; FF 1997 I 164 ad art. 15 du projet). Au sens strict, ce principe implique qu'� chaque territoire corresponde une langue, afin d'assurer l'homog�n�it� linguistique de ce territoire; ainsi, chaque canton, district ou commune devrait pouvoir conserver sa langue traditionnelle, malgr� l'immigration de personnes d'expression �trang�re (MICHEL ROSSINELLI, La question linguistique en Suisse, RDS 108/1989 I p. 161 ss; GIORGIO MALINVERNI, Commentaire de la Constitution BGE 136 I 149 S. 153 f�d�rale, 1987, n� 23 ss ad art. 116 aCst.). Dans un sens plus large, il doit favoriser, en harmonie avec le principe de la libert� de la langue, la coexistence pacifique des langues nationales et la protection des langues minoritaires (ATF 122 I 236 consid. 2e p. 240; ATF 121 I 196 consid. 2b p. 198 et les r�f�rences cit�es). Les principes de la libert� de la langue et de la territorialit� peuvent toutefois entrer en conflit: en effet, le premier prot�ge le droit du citoyen de s'exprimer dans sa langue, alors que le second tend � la stabilisation et l'homog�n�it� des r�gimes linguistiques. 4.3 Dans les rapports avec les autorit�s, la libert� de la langue est limit�e par le principe de la langue officielle. En effet, sous r�serve de dispositions particuli�res (p. ex. art. 5 par. 2 et art. 6 par. 3 let. a de la Convention europ�enne de sauvegarde des droits de l'homme et des libert�s fondamentales du 4 novembre 1950 [CEDH; RS 0.101]), il n'existe en principe aucun droit � communiquer avec les autorit�s dans une autre langue que la langue officielle. Celle-ci est elle-m�me li�e au principe de la territorialit�, au sens o� elle correspond normalement � la langue qui est parl�e dans le territoire concern� (ATF 122 I 236 consid. 2c p. 239 et les r�f�rences cit�es).
5. Sous r�serve des limites pos�es par le droit constitutionnel f�d�ral, il appartient en premier lieu aux cantons de r�glementer l'usage de la langue � l'int�rieur de leurs fronti�res (ATF 122 I 236 consid. 2h p. 242; ATF 121 I 196 consid. 2c p. 199).
5.1 L'usage de la langue dans le canton de Fribourg s'articule autour de deux dispositions distinctes de la Constitution fribourgeoise. Le principe de territorialit� est consacr� � l'art. 6 Cst./FR:
1 Le fran�ais et l'allemand sont les langues officielles du canton.
2 Leur utilisation est r�gl�e dans le respect du principe de territorialit�: l'Etat et les communes veillent � la r�partition territoriale traditionnelle des langues et prennent en consid�ration les minorit�s linguistiques autochtones.
3 La langue officielle des communes est le fran�ais ou l'allemand. Dans les communes comprenant une minorit� linguistique autochtone importante, le fran�ais et l'allemand peuvent �tre les langues officielles.
4 L'Etat favorise la compr�hension, la bonne entente et les �changes entre les communaut�s linguistiques cantonales. Il encourage le bilinguisme.
5 Le canton favorise les relations entre les communaut�s linguistiques nationales.
Quant � la libert� de la langue, elle est garantie � l'art. 17 Cst./FR: BGE 136 I 149 S. 154
1 La libert� de la langue est garantie.
2 Celui qui s'adresse � une autorit� dont la comp�tence s'�tend � l'ensemble du canton peut le faire dans la langue officielle de son choix.
5.2 Les art. 36 � 40 CPJA r�gissent la question de la langue en proc�dure administrative. La r�glementation se fonde sur le principe de la territorialit�: la langue d�terminante dans une affaire n'est pas n�cessairement celle de l'administr�, mais, en principe, la ou les langues officielles de la circonscription concern�e (art. 36 CPJA). En cas de recours ou d'autres proc�dures assimil�es � des proc�dures de deuxi�me instance, la proc�dure se d�roule dans la langue de la d�cision contest�e (art. 37 al. 1 CPJA). Faisant exception au principe de la territorialit�, l'art. 38 CPJA dispose qu'il peut �tre d�rog�, partiellement ou totalement, aux r�gles �nonc�es aux articles 36 et 37 al. 1 CPJA, si les circonstances le justifient, notamment en cas de proc�dure devant une autorit� cantonale. Lorsque la requ�te n'est pas r�dig�e dans la langue de la proc�dure et que l'autorit� n'entend pas accorder une d�rogation, l'autorit� doit retourner la requ�te et inviter son auteur � proc�der dans la langue de la proc�dure, en l'avertissant que, s'il ne le fait pas dans le d�lai fix�, elle n'entrera pas en mati�re (art. 39 al. 1 CPJA; sur l'ensemble de la question, DENIS LOERTSCHER, La nouvelle proc�dure administrative fribourgeoise, Revue fribourgeoise de jurisprudence [RFJ] 1992 p. 116 ss).
6. 6.1 Telle que consacr�e � l'art. 17 al. 2 Cst./FR, la libert� de la langue permet � celui qui s'adresse - par oral ou par �crit - � une autorit� dont la comp�tence s'�tend � l'ensemble du canton de le faire dans la langue officielle - fran�ais ou allemand - de son choix. Cette disposition explicite le principe de la personnalit� (appel� �galement principe du libre choix de la langue) et constitue une exception expresse, voulue par les citoyens fribourgeois, au principe g�n�ral de la territorialit� d�fini � l'art. 6 al. 2 Cst./FR (AUGUSTIN MACHERET, Le droit des langues, in La nouvelle Constitution fribourgeoise, RFJ Num�ro sp�cial 2005 p. 118). Au regard de la formulation large de l'art. 17 al. 2 Cst./FR, il convient en principe d'inclure dans le cercle des autorit�s concern�es par cette disposition le Tribunal cantonal (cf. REINOLD RAEMY, Organisation der Gerichtsbeh�rden, in La nouvelle Constitution fribourgeoise, RFJ Num�ro sp�cial 2005 p. 285).
6.2 La teneur de l'art. 17 al. 2 Cst./FR semble a priori d�nu�e d'ambigu�t�. Les autorit�s comp�tentes pour l'ensemble du canton de BGE 136 I 149 S. 155Fribourg sont tenues d'accepter toute requ�te, r�clamation ou autre communication �crite r�dig�e dans l'une des deux langues officielles du canton. Contrairement � ce que semble consid�rer le Tribunal cantonal, on ne voit pas que cette disposition entra�nerait la modification des r�gles cantonales sur la langue de la proc�dure. La Constitution du canton de Fribourg n'oblige nullement les autorit�s � rendre leurs d�cisions dans les deux langues officielles du canton ou � utiliser la langue dans laquelle s'est exprim� le requ�rant. Ainsi, les r�gles du CPJA, selon lesquelles les autorit�s administratives cantonales instruisent et d�cident en principe dans la langue officielle de la circonscription concern�e par l'objet de la proc�dure et, en cas de recours, dans la langue de la d�cision contest�e (cf. supra consid. 5.2), gardent toute leur validit� sous l'empire de l'art. 17 al. 2 Cst./FR.
7. La seule question � r�soudre est de savoir si le Tribunal cantonal peut, malgr� le principe g�n�ral pos� � l'art. 17 al. 2 Cst./FR, exiger d'une partie qu'elle traduise les �critures qu'elle a r�dig�es dans la langue officielle du canton autre que celle de la proc�dure.
7.1 D'apr�s le Tribunal cantonal, il ressortirait des travaux pr�paratoires de la Constitution qu'il n'aurait �t� � aucun moment question de remettre en cause la validit� des dispositions de proc�dure cantonale permettant de restreindre le choix de la langue, que ce soit en mati�re administrative, civile ou p�nale.
7.2 7.2.1 Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 2004, la Constitution du canton de Fribourg ne connaissait pas de disposition similaire � l'art. 17 al. 2 Cst./FR. L'art. 21 aCst./FR pr�cisait que le fran�ais et l'allemand �taient les langues officielles du canton et que leur utilisation �tait r�gl�e dans le respect du principe de la territorialit� (al. 1). Il invitait par ailleurs l'Etat � favoriser la compr�hension entre les deux communaut�s linguistiques (al. 2).
7.2.2 Suivant l'organisation qu'elle s'est donn�e, la Constituante fribourgeoise a d�but� ses travaux par l'�laboration et l'adoption de th�ses, au sein de commissions th�matiques d'abord, puis en plenum dans le cadre d'une pr�lecture. D'apr�s la commission th�matique 1 "Principes fondamentaux, relations ext�rieures, langue", la reconnaissance de deux langues officielles dans le canton de Fribourg comportait le droit des citoyens de s'adresser dans la langue officielle de leur choix aux autorit�s comp�tentes pour l'ensemble du canton (Rapport final de la Commission 1 pr�sent� au Bureau de la BGE 136 I 149 S. 156Constituante, p. 25). Examin�e et adopt�e par le plenum de la Constituante le 24 janvier 2002, la th�se 1.6.1 avait la teneur suivante: "Toute personne peut s'adresser dans la langue officielle de son choix aux autorit�s comp�tentes pour l'ensemble du canton." Ce principe a �t� repris dans une teneur l�g�rement modifi�e � l'art. 18 al. 2 de l'avant-projet soumis � la Constituante. Dans le cadre de la premi�re lecture, la parole n'a pas �t� demand�e et cette disposition a �t� adopt�e sans modification (Proc�s-verbal de la s�ance du 23 janvier 2003, p. 8).
7.2.3 Dans le cadre de la proc�dure de consultation qui a suivi la premi�re lecture du projet, plusieurs voix se sont �lev�es pour demander, soit la suppression, soit le compl�tement de cette disposition. La Communaut� Romande du Pays de Fribourg (CRPF) s'est d�clar�e favorable � l'abandon du principe du libre choix de la langue, car il ne tenait pas compte de la "r�gle de droit constitutionnel" selon laquelle la langue des voies de droit �tait celle de la d�cision attaqu�e. Le Tribunal cantonal estimait pour sa part qu'il allait de soi que la facult� de s'adresser aux autorit�s dont la comp�tence s'�tendait � l'ensemble du canton dans la langue officielle de son choix, en tant que droit fondamental, pouvait �tre restreinte aux conditions habituelles (base l�gale, int�r�t public et proportionnalit�), auxquelles s'ajoutait, en mati�re de langues, le respect du principe de la territorialit�. Ainsi, en appel devant les autorit�s judiciaires cantonales, la langue de la proc�dure devait demeurer celle de la d�cision attaqu�e et ne pas �tre laiss�e au libre choix des parties comme le pr�cisaient les diff�rents codes de proc�dure. Afin de consacrer cette exception, le Tribunal cantonal proposait de r�server dans le texte de la Constitution les lois cantonales de proc�dure. Quant au Conseil d'Etat, il se d�clarait favorable � l'adoption d'une disposition en mati�re de libre choix de la langue, tout en relevant les difficult�s d'application qu'une telle r�gle pourrait provoquer. Il citait l'exemple d'un justiciable m�content d'un jugement civil d'un tribunal d'arrondissement francophone qui interjetterait un recours en allemand aupr�s du Tribunal cantonal, alors m�me que la langue de la premi�re instance avait �t� le fran�ais. A l'instar du Tribunal cantonal, il proposait de r�server la loi pour les cas d'application.
7.2.4 Les diff�rentes remarques �mises au cours de la proc�dure de consultation n'ont pas trouv� d'�cho au sein de la Constituante. L'actuel art. 17 al. 2 Cst./FR a �t� adopt� sans discussions dans la teneur de l'avant-projet soumis en premi�re lecture. Au cours des BGE 136 I 149 S. 157diverses lectures du projet, seule la constituante Bernadette H�nni est intervenue en plenum � propos de cette disposition, dans le but de pr�ciser que le canton de Berne, qui avait une r�gle similaire dans sa Constitution, ne connaissait aucun probl�me d'application avec celle-ci (Proc�s-verbal de la s�ance du 12 novembre 2003 [deuxi�me lecture], p. 11).
7.3 En refusant de donner suite aux requ�tes formul�es au cours de la proc�dure de consultation qui tendaient � l'introduction d'une r�serve en faveur des lois de proc�dure, la Constituante fribourgeoise a clairement exprim� sa volont� d'�riger le libre choix de la langue officielle dans les rapports avec les autorit�s cantonales en un principe g�n�ral et indiff�renci� et non pas comme un principe � g�om�trie variable. L'argument invoqu� par le Tribunal cantonal selon lequel il y aurait lieu de traiter diff�remment la situation selon que les contacts avec les autorit�s sont ponctuels ou s'inscrivent dans la dur�e ne trouve aucun fondement dans la Constitution du canton de Fribourg et dans ses travaux pr�paratoires.
7.4 Cela �tant, l'entr�e en vigueur de l'art. 17 al. 2 Cst./FR n'a pas formellement abrog� ou modifi� les dispositions du CPJA et des autres codes fribourgeois de proc�dure qui pouvaient entrer en conflit avec lui. Selon les adages consacr�s pour r�soudre un conflit de normes, une disposition de rang constitutionnel l'emporte en principe sur une norme l�gislative ("lex superior derogat legi inferiori") et la r�gle de droit la plus r�cente l'emporte sur la plus ancienne ("lex posterior derogat legi priori"). Il s'ensuit que les normes cantonales de proc�dure qui entreraient en contradiction avec l'art. 17 al. 2 Cst./FR, en tant qu'elles ont �t� adopt�es ant�rieurement � l'entr�e en vigueur de la Constitution du canton de Fribourg, ne peuvent - faute d'�l�ments concrets permettant de retenir la solution inverse - que c�der le pas � la nouvelle disposition constitutionnelle. Pour ce motif, il n'y a pas lieu d'examiner si les normes cantonales de proc�dure contiennent des restrictions � un droit fondamental qui seraient l�gitimes au sens de l'art. 38 Cst./FR.
7.5 D'un point de vue plus g�n�ral, il convient de constater que l'art. 17 al. 2 Cst./FR s'inscrit dans la ligne suivie ces derni�res ann�es par les l�gislateurs f�d�ral et cantonaux. Sur le plan f�d�ral, le l�gislateur a approuv� le 5 octobre 2007 la loi f�d�rale sur les langues nationales et la compr�hension entre les communaut�s linguistiques (loi sur les langues, LLC; RS 441.1), entr�e en vigueur le 1er janvier BGE 136 I 149 S. 1582010. Elle pr�voit � son art. 6 al. 1 que quiconque s'adresse aux autorit�s f�d�rales peut le faire dans la langue officielle de son choix (voir �galement les art. 33a al. 1 et 2 PA [RS 172.021] et 42 al. 1 LTF; MARCO SAVOLDELLI, Die Amtssprachenregelung nach dem neuen Sprachengesetz des Bundes: ihre Bedeutung f�r das �ffentliche Prozessrecht, ZBl 109/2008 p. 478 ss). Sur le plan cantonal, le canton de Berne (art. 6 al. 4 de la Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993 [RS 131.212];voir �galement K�LIN/BOLZ, Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, 1995, n� 7 ad art. 6 Cst./BE), auquel la Constituante fribourgeoise s'est d'ailleurs express�ment r�f�r�e, et celui des Grisons (Sprachengesetz des Kantons Graub�nden du 19 octobre 2006 [SpG/GR; BR 492.100]) ont �galement inscrit le principe du libre choix de la langue dans leur l�gislation.
8. En r�sum�, l'art. 17 al. 2 Cst./FR autorise un justiciable � d�poser son m�moire de recours devant le Tribunal cantonal dans la langue officielle de son choix, sans �gard � la langue de la proc�dure. Le recours doit par cons�quent �tre admis, le jugement entrepris annul� et la cause renvoy�e � la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Fribourg pour qu'elle entre en mati�re sur le recours de F.

References: Art. 70
 art. 6
 art. 17
 art. 37
 ATF 
 art. 15
 art. 116
 ATF 
 art. 5
 art. 6
 ATF 
 art. 36
 art. 17
 art. 6
 art. 33
 art. 6