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Timestamp: 2019-03-22 03:08:44+00:00

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BGH, Beschluss vom 12.06.2018 - KVR 38/17 - openJur
Beschluss vom 12.06.2018 - KVR 38/17
BGH, Beschluss vom 12.06.2018 - KVR 38/17
openJur 2018, 6000
Das Bundeskartellamt war mit der Vermarktungspraxis des betroffenen Landes bereits in einem früheren Verfahren befasst, nachdem der Verband der Deutschen Säge- und Holzindustrie e.V. (VDS) mit Schreiben vom 10. Oktober 2001 Beschwerde geführt und beanstandet hatte, dass in Baden-Württemberg, wie auch in anderen Bundesländern, eine weitgehende Vereinheitlichung der Verkaufspreise und -konditionen eingetreten sei, was zu einem nahezu vollständigen Ausschluss des Wettbewerbs zwischen den Holzanbietern geführt habe. Nach ausgiebigen Verhandlungen gab das Land Baden-Württemberg Verpflichtungszusagen ab, die das Amt mit Beschluss vom 9. Dezember 2008 gemäß § 32b Abs. 1 Satz 1, 2 GWB für bindend erklärte. Eine umfassende Marktbefragung hatte das Amt im Laufe des Verfahrens nicht vorgenommen.
Gemäß seinen Zusagen verpflichtete sich das betroffene Land, sich an Holzvermarktungskooperationen mit privaten oder kommunalen Forstunternehmen nur dann (weiterhin) zu beteiligen, wenn die Forstbetriebsfläche keines der beteiligten nichtstaatlichen Unternehmen 3.000 ha übersteigt. Dieser Schwellenwert galt auch für die einzelnen Mitglieder von nichtstaatlichen Kooperationen, die sich an der gemeinsamen Holzvermarktung beteiligten. Die Gesamtforstbetriebsfläche einer solchen Kooperation durfte zudem 8.000 ha nicht übersteigen. Des Weiteren verpflichtete sich das Land sicherzustellen, dass Kooperationsinitiativen außerhalb des Holzvermarktungssystems der staatlichen Forstverwaltungen in keiner Weise behindert, sondern stattdessen im Sinne einer "Hilfe zur Selbsthilfe" unterstützt werden. Außerdem sagte das Land zu, die Professionalisierung privater und kommunaler Kooperationen zu fördern, um sie zum selbständigen Marktauftritt beim Holzverkauf zu befähigen. Schließlich übernahm das Land - insoweit befristet bis Ende 2013 - die Initiierung und Begleitung von mindestens fünf konkreten Pilotprojekten eigenständiger privater und/oder kommunaler Vermarktungskooperationen sowie - insoweit befristet bis zum 31. Januar 2014 - Mitteilungspflichten im Hinblick auf Vermarktungskooperationen im Rahmen der gebündelten Holzvermarktung (Monitoring).
Nach Abschluss des ersten Verfahrens erreichten das Bundeskartellamt weitere Beschwerden, insbesondere privater Vermarktungsorganisationen, die eine mangelnde Förderung und Unterstützung ihrer Arbeit durch die Landesforstverwaltung in Baden-Württemberg beklagten. Im September 2012 kündigte das Amt dem Land an, Ermittlungen zu den Marktverhältnissen in Baden-Württemberg durchzuführen, um die Wirksamkeit der Verpflichtungszusagen einschätzen zu können. Im weiteren Verlauf holte das Amt Auskünfte von 306 Sägewerken mit Sitz in Baden-Württemberg ein und befragte zehn forstwirtschaftliche Zusammenschlüsse, die (mit einer Ausnahme) erst nach dem Beschluss vom 9. Dezember 2008 entstanden sind und ihren Holzverkauf (weitgehend oder teilweise) unabhängig von Forst BW organisieren.
III. Dem Land Baden-Württemberg wird untersagt, auf Grundlage bestehender oder neu abzuschließender Vereinbarungen für die unter Ziff. II. des Tenors genannten Waldbesitzer a. Holz zu verkaufen und zu fakturieren, soweit diese jeweils eine Waldfläche von 1.000 ha oder mehr besitzen: ab sechs Monaten nach Bestandskraft der Verfügung, soweit diese jeweils eine Waldfläche von weniger als 1.000 ha und mehr als 100 ha besitzen: ab einem Jahr nach Bestandskraft der Verfügung, b. Holz auszuzeichnen, Holzerntemaßnahmen zu betreuen, Holz aufzunehmen und Holzlisten zu drucken, soweit diese jeweils eine Waldfläche von 1.000 ha oder mehr besitzen: ab einem Jahr nach Bestandskraft der Verfügung, soweit diese jeweils eine Waldfläche von weniger als 1.000 ha und mehr als 100 ha besitzen: ab einem Jahr und sechs Monaten nach Bestandskraft der Verfügung, oder c. die vorstehend unter a. und b. genannten Dienstleistungen durch Personen erbringen zu lassen, die eine Forstbehörde leiten und/oder dort beschäftigt sind und/oder unter deren Dienst- und/oder Fachaufsicht stehen und/oder Zugang zu Informationen über das Marktverhalten des Landes beim Verkauf von Holz haben und/oder Informationen, die sie im Rahmen der vorgenannten Tätigkeiten über diese Waldbesitzer erhalten, an das Land Baden-Württemberg weitergeben müssen oder weitergeben. Dies gilt auch für die Landräte und damit für Personen in den Landkreisen, gegenüber denen der Landrat weisungsbefugt ist, solange dieser - wie derzeit - in Personalunion auch als Leiter einer unteren Forstbehörde in die Forstorganisation des Landes integriert und insoweit selbst weisungsgebunden ist.
IV. Dem Land Baden-Württemberg wird ab zwei Jahren und sechs Monaten nach Bestandskraft der Verfügung untersagt, für die unter Ziff. II. genannten Waldbesitzer mit einer Waldfläche von mehr als 100 ha die jährliche Betriebsplanung (§ 51 LWaldG), die forsttechnische Betriebsleitung (§§ 47 Abs. 1 Satz 2, 55 Abs. 2 LWaldG) und den forstlichen Revierdienst (§§ 48 Abs. 1, 55 Abs. 2 LWaldG) durchzuführen, das heißt von Personen gemäß Ziff. III. erbringen zu lassen, soweit a. diese Staatswald bewirtschaften und/oder b. diese Zugang zu Informationen über Kunden, Mengen, Sortimente (Qualitäten) und Preise des Landes beim Verkauf von Holz haben und/oder derartige Informationen, die sie im Rahmen der vorgenannten Tätigkeiten über andere Waldbesitzer erhalten, an das Land Baden-Württemberg weitergeben müssen oder weitergeben.
Dagegen richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des betroffenen Landes.
II. Das Beschwerdegericht hat seine Entscheidung, soweit für das Rechtsbeschwerdeverfahren von Bedeutung, im Wesentlichen wie folgt begründet:
Das Bundeskartellamt sei durch den Beschluss vom 9. Dezember 2008 nicht gehindert gewesen, das Verfahren gegen das betroffene Land wieder aufzugreifen. Zwar sei die damalige Verfügung entgegen der Auffassung des Amtes nicht "implizit" befristet gewesen und habe auch nicht unter dem Vorbehalt einer späteren Prüfung gestanden. Das Amt habe die Verfügung aber gemäß § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB aufheben und das Verfahren wieder aufnehmen können, weil sich die tatsächlichen Verhältnisse in einem für die Verfügung wesentlichen Punkt nachträglich geändert hätten.
Danach seien im Streitfall all diejenigen Fakten nachträglich eingetretene Tatsachen im Sinne von § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB, die sich aus den vom Bundeskartellamt ab Oktober 2012 durchgeführten Befragungen ergeben hätten. Ob das Amt entsprechende Ermittlungen mit gleichermaßen aussagekräftigen Ergebnissen bereits vor dem Erlass der Verpflichtungszusagenentscheidung vom 9. Dezember 2008 hätte vornehmen können oder sogar müssen, sei unerheblich.
Das Bundeskartellamt hat die Verpflichtungszusagenentscheidung vom 9. Dezember 2008 nicht ausdrücklich befristet. Selbst wenn eine konkludente Befristung in Erwägung gezogen werden könnte, wäre sie dem Beschluss vom 9. Dezember 2008 nicht zu entnehmen. Sie ergibt sich, wie das Beschwerdegericht zutreffend dargelegt hat, insbesondere nicht daraus, dass zwei von sechs Verpflichtungszusagen befristet waren. Die Rechtsbeschwerdeerwiderung erhebt gegen diese Einschätzung des Beschwerdegerichts auch keine inhaltlichen Einwendungen.
Zu berücksichtigen und zu § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB in Beziehung zu setzen ist ferner der in § 32b Abs. 2 Nr. 3 GWB geregelte Wiederaufnahmegrund. Nach dieser Bestimmung kann die Kartellbehörde eine Verpflichtungszusagenentscheidung aufheben und das Verfahren wieder aufnehmen, wenn die Verfügung auf unvollständigen, unrichtigen oder irreführenden Angaben der Parteien beruht. Da diese Regelung nur zur Anwendung kommen kann, wenn die Kartellbehörde die Unvollständigkeit oder Unrichtigkeit der Angaben erkannt hat, betrifft § 32b Abs. 2 Nr. 3 GWB ebenfalls die Konstellation einer schon bei Erlass der Verpflichtungszusagenentscheidung vorliegenden, der Kartellbehörde aber erst nachträglich bekannt gewordenen Sachlage. Die Wiederaufnahmeberechtigung gemäß § 32b Abs. 2 Nr. 3 GWB ist aber auf den Fall beschränkt, dass die ursprüngliche, der Verfügung zugrunde gelegte Fehlvorstellung der Behörde auf unvollständigen, unrichtigen oder irreführenden Angaben der Parteien beruhte. Es widerspräche den Grundsätzen einer systematischen Auslegung, wenn schon die in § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB geregelte nachträgliche Änderung der tatsächlichen Verhältnisse in dem Sinne verstanden würde, dass sie ohne weiteres auch das nachträgliche Bekanntwerden unverändert gebliebener Umstände umfasst.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind Tatsachen dann "nachträglich eingetreten", wenn sich der Sachverhalt, der dem Verwaltungsakt zugrunde liegt, nachträglich so ändert, dass die Behörde berechtigt wäre, den ursprünglichen Verwaltungsakt nicht zu erlassen. Die entscheidungserheblichen Elemente des Sachverhalts, deren Änderung zu einem Widerruf berechtigt, können sowohl in einem Verhalten von Beteiligten oder Betroffenen als auch in äußeren Umständen liegen. Notwendig ist stets eine Veränderung der Sachlage; die schlichte andere Beurteilung der gleichgebliebenen Tatsachen reicht insoweit nicht aus (BVerwG, NVwZ 1991, 577, 578; Beschluss vom 7. Juli 2009 - 1 WB 51/08, juris Rn. 34). Allerdings kann, worauf das Beschwerdegericht zutreffend hinweist, die geänderte Bewertung von Sachverhalten eine Änderung von Tatsachen im Sinne von § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG sein, wenn sie auf neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen beruht (BVerwG, NVwZ 1984, 102, 103; NVwZ 2016, 323 Rn. 11 f.; BVerwGE 155, 81 Rn. 36). Dass darüber hinaus das nachträgliche Bekanntwerden unverändert gebliebener Umstände für sich allein zum Widerruf berechtigen könne, ist dieser Rechtsprechung nicht zu entnehmen und wird in der obergerichtlichen Rechtsprechung und der verwaltungsrechtlichen Literatur teilweise ausdrücklich verneint (VGH Mannheim, NVwZ-RR 1992, 602, 604; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage, § 49 Rn. 62 mwN; BeckOK-Abel, VwVfG, Stand 1.4.2018, § 49 Rn. 50).
Die demgegenüber vom Beschwerdegericht herangezogene, in einem Prozesskostenhilfeverfahren ergangene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Februar 2006 (BVerwG, Beschluss vom 1. Februar 2006 - 2 PKH 3/05, juris Rn. 12) führt im Ergebnis nicht zu einer anderen Beurteilung. Zwar legt die Begründung dieser Entscheidung nahe, dass im konkreten Fall später bekannt gewordene Zeugnisse als "nachträglich eingetretene Tatsache" in Betracht gezogen wurden. Erwogen wurde aber auch, dass das der anfänglichen Unkenntnis zugrunde liegende Ermittlungsversäumnis der Behörde durch eine unzutreffende Versicherung des Antragstellers beeinflusst worden sein könnte. Zudem wurde zur Begründung der Entscheidung auf weitere Umstände abgestellt, die den Widerruf rechtfertigten.
Ein allgemein gültiger Rechtssatz des Inhalts, dass schon das nachträgliche Bekanntwerden unverändert gebliebener Umstände zum Widerruf berechtige, lässt sich dieser - auf einen Einzelfall bezogenen und einen weiteren, selbständig tragenden Grund gestützten - Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entnehmen. Dies gilt im Ergebnis auch für die vom Beschwerdegericht zitierte Entscheidung des OVG Münster (NVwZ-RR 2006, 527, 528), in der durch eine Begutachtung gewonnene und der Behörde in Form eines Ergänzungsgutachtens mitgeteilte Erkenntnisse ohne nähere Erläuterung als nachträglich eingetretene Tatsachen gewertet wurden.
(2) Außerdem lässt sich ein in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickeltes Verständnis des Tatbestandsmerkmals "nachträglich eingetretene Tatsachen" (§ 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG) nicht ohne weiteres auf die Auslegung des Tatbestandsmerkmals der nachträglichen Änderung der tatsächlichen Verhältnisse (§ 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB) übertragen.
Ungeachtet dieser Anlehnung an das Unionsrecht trifft es zu, dass § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB im Ansatz dem gleichen Grundgedanken folgt wie § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG. Die Vorschriften entsprechen dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus bei angemessener Wahrung des Vertrauensschutzes des Betroffenen. Dabei stellt sich § 32b Abs. 2 GWB im Verhältnis zu den allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Bestimmungen über die Aufhebung von Verwaltungsakten (§§ 48 ff. VwVfG) als eine spezialgesetzliche Regelung dar und geht als solche den allgemeinen Bestimmungen vor (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung zur 7. GWB-Novelle, BT-Drucks. 15/3640, S. 52). Die Regelungsnähe der Bestimmungen spricht zwar dafür, übereinstimmend formulierte Tatbestandsvoraussetzungen zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsordnung auch übereinstimmend auszulegen. Daraus folgt aber nicht, dass die Auslegung des § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB mit der Auslegung des § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG deckungsgleich sein müsste.
Die beiden Vorschriften weichen bereits in der Formulierung und inhaltlich voneinander ab. Während § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG auf "nachträglich eingetretene Tatsachen" abstellt, verlangt § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB eine "nachträgliche Änderung der tatsächlichen Verhältnisse". Des Weiteren setzt ein Widerruf nach § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG nicht nur eine andernfalls bestehende Gefährdung des öffentlichen Interesses voraus, die das Beschwerdegericht bei vom Bundeskartellamt aufgegriffenen Kartellverstößen allerdings schon grundsätzlich annehmen möchte, sondern führt auch abweichend von § 32b Abs. 2 GWB unter bestimmten Voraussetzungen zu einem Entschädigungsanspruch des Betroffenen (§ 49 Abs. 6 Satz 1 VwVfG).
Demgegenüber bezwecken Verpflichtungszusagen und die diesbezügliche Verfügung der Kartellbehörde nach § 32b Abs. 1 Satz 2 GWB eine konsensuale Lösung, mit der ein Konflikt zwischen der Behörde und den betroffenen Unternehmen beendet werden soll (Bornkamm in Langen/Bunte, Deutsches Kartellrecht, 12. Auflage, § 32b GWB Rn. 1, 17, 34). Die Kartellbehörde muss nicht abschließend prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Abstellungsverfügung vorliegen und kann sich mit einer vorläufigen Einschätzung begnügen. Sie ist für eine einvernehmliche Verfahrensbeendigung nach § 32b Abs. 1 GWB aber darauf angewiesen, dass die betroffenen Unternehmen die Eingehung von Verpflichtungen anbieten, die geeignet sind, die wettbewerbsrechtlichen Bedenken der Behörde auszuräumen. Der dem gegenüberstehende Vorteil der Unternehmen besteht darin, dass die Kartellbehörde von weitergehenden Befugnissen, insbesondere zum Erlass einer Abstellungsverfügung (§ 32 Abs. 1 GWB) keinen Gebrauch machen kann und insoweit gebunden bleibt, solange - vorbehaltlich einer Befristung - kein Wiederaufnahmegrund gemäß § 32b Abs. 2 GWB vorliegt. Dieses Regelungskonzept erübrigt abweichend von den §§ 48, 49 VwVfG eine im Aufhebungsfall zu treffende Unterscheidung zwischen rechtmäßiger und rechtswidriger Verfügung. Maßgebend ist stattdessen das erzielte Einvernehmen als Grundlage der Entscheidung. Dementsprechend werden die beteiligten Unternehmen nicht in ihrem Vertrauen auf die Richtigkeit einer behördlichen Entscheidung geschützt, sondern in ihrem Vertrauen auf den Bestand der erzielten Einigung.
cc) Die Vorschrift des Art. 9 VO 1/2003, der § 32b GWB nachgebildet ist, sowie deren Anwendung auf Unionsebene legen keine andere, dem Bundeskartellamt günstigere Auslegung von § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB nahe. Für den Streitfall aussagekräftige Rechtsprechung der Unionsgerichte zur Anwendung von Art. 9 Abs. 2 VO 1/2003 ist nicht ersichtlich. Die von der Rechtsbeschwerdeerwiderung genannte Entscheidung "Langnese-Iglo" des Unionsgerichtshofs (EuGH, Urteil vom 1. Oktober 1998 - C-279/95, Slg. 1998, I-5609 Rn. 28 ff.) betraf schon keine förmliche Entscheidung, sondern ein Verwaltungsschreiben der Kommission ("comfort letter"), in dem diese sich eine Wiederaufnahme des Verfahrens vorbehalten hatte, falls sich die ihrer Beurteilung zugrunde liegenden rechtlichen oder tatsächlichen Umstände wesentlich ändern sollten.
c) Durch diese Auslegung des § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB wird das Instrument der Verpflichtungszusage nicht entwertet. Sinn und Zweck des § 32b GWB erfordern es zwar, der Kartellbehörde die Möglichkeit zu eröffnen, sich von einer Verpflichtungszusagenentscheidung zu lösen, wenn ihr Umstände bekannt werden, die sie im Vorhinein nicht kennen konnte. Auf später bekannt gewordene Umstände, die die Behörde bereits vor der Verpflichtungszusagenentscheidung hätte in Betracht ziehen und in Erfahrung bringen können, kann die Wiederaufnahme des Verfahrens aber nicht gestützt werden. Das nachträgliche Bekanntwerden zuvor schon existenter wesentlicher Umstände genügt vielmehr nur dann, wenn diese Umstände zuvor allgemein unbekannt waren oder von der Kartellbehörde deshalb nicht in Erfahrung gebracht werden konnten, weil die Behörde mit der Aufdeckung solcher Umstände durch weitere Ermittlungen nicht rechnete und nicht rechnen musste. Entsprechendes gilt, soweit es um Erwartungen hinsichtlich der Auswirkungen von Verpflichtungszusagen auf die Marktverhältnisse geht. Unerwartete Entwicklungen können zur Wiederaufnahme des Verfahrens berechtigen, wenn sie - auch bei besserer Kenntnis der bestehenden Verhältnisse - nicht vorhersehbar waren. Auf Entwicklungen der Marktverhältnisse, die von vornherein in Betracht zu ziehen waren, kann und muss sich die Kartellbehörde hingegen im Rahmen der Entscheidung nach § 32b Abs. 1 Satz 1 GWB einrichten, etwa durch eine Befristung dieser Entscheidung.
Die Kartellbehörde hat, wenn auch nicht die Verpflichtung, so doch jedenfalls die Möglichkeit, den Sachverhalt vor einer Verpflichtungszusagenentscheidung weitergehend aufzuklären, insbesondere zur besseren Abschätzung der bei Einhaltung von Verpflichtungszusagen zu erwartenden wettbewerblichen Wirkungen. Unabhängig davon kann die Behörde auf den Inhalt der Verpflichtungszusagen im Zuge der hierüber im Regelfall zu führenden Verhandlungen Einfluss nehmen, da sie über die Eignung der Zusagen zur Ausräumung der wettbewerbsrechtlichen Bedenken zu befinden hat und der Erlass der Verpflichtungszusagenentscheidung zudem in ihrem Ermessen steht. Dabei ist der mögliche Inhalt der Verpflichtungszusagen nicht durch die für den Erlass einer Abstellungsverfügung (§ 32 GWB) geltenden normativen Vorgaben beschränkt (vgl. Bornkamm in Festschrift für Bechtold, 2006, S. 45, 50 f.; Keßler in Münch-Komm.WettbR, 2. Auflage, § 32b GWB Rn. 15; Rehbinder in Loewenheim/Meessen/Riesenkampff/Kersting/Meyer-Lindemann, GWB, 3. Auflage, § 32b Rn. 7 f.; zur nur eingeschränkten Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bei Anwendung von Art. 9 VO 1/2003 vgl. EuGH, Urteil vom 29. Juni 2010 - C-441/07, Slg. 2010, I-5949 Rn. 41 ff. - Alrosa).
cc) Die damit angesprochenen Möglichkeiten, unerwünschten Bindungsfolgen schon bei der Verpflichtungszusagenentscheidung entgegenzuwirken, bestehen für die Kartellbehörde nicht in gleicher Weise, wenn es um das spätere Bekanntwerden wesentlicher Umstände geht, die die Kartellbehörde vor ihrer Entscheidung nicht kennen und nicht in Erfahrung bringen konnte, weil sie mit dem Vorhandensein solcher Umstände und ihrer Aufdeckbarkeit durch weitere Ermittlungen nicht rechnen musste. Unter diesen Voraussetzungen ist der Kartellbehörde das Recht zuzugestehen, sich gemäß § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB von ihrer Bindung durch eine Verpflichtungszusagenentscheidung zu lösen, da andernfalls die Funktionstauglichkeit dieses kartellverwaltungsrechtlichen Instruments gefährdet wäre. Denn auf Kenntnisdefizite, die die Behörde als solche nicht erkennen konnte, konnte sie sich bei den Ermittlungen, den Verhandlungen und der Ausgestaltung der Verpflichtungszusagenentscheidung nicht einstellen.
Dem Interesse daran, als solche erkannte kartellrechtswidrige Verhaltensweisen im Verfahren nach § 32 GWB zu unterbinden, steht das durch § 32b Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GWB - typisierend - geschützte Vertrauen der beteiligten Unternehmen auf den Fortbestand der durch eine Verpflichtungszusagenentscheidung bestätigten einvernehmlichen Lösung gegenüber. Dieser Vertrauensschutz betrifft nicht allein die Beurteilung abgeschlossener Sachverhalte, sondern auch fortgesetzte Verhaltensweisen. In § 32b Abs. 1 Satz 2 GWB wird auf § 32 GWB insgesamt Bezug genommen, nicht nur auf § 32 Abs. 3 GWB.
Das Vertrauen des betroffenen Unternehmens auf den Fortbestand der Verpflichtungszusagenentscheidung ist typischerweise schutzwürdig, weil das Unternehmen sich berechtigterweise darauf einrichten darf, dass die erreichte konsensuale Lösung nach Maßgabe der Verpflichtungszusagenentscheidung Bestand haben wird. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass das betroffene Unternehmen insofern "nachgegeben" und zur einvernehmlichen Verfahrensbeendigung beigetragen hat, als es Verpflichtungen eingegangen ist, deren Übernahme kartellrechtlich nicht zwingend geboten sein musste. Denn Verpflichtungszusagen nach § 32b Abs. 1 Satz 1 GWB dienen der Ausräumung kartellrechtlicher Bedenken, die auf einer nur vorläufigen Beurteilung der Kartellbehörde beruhen, und sie müssen überdies nicht zwingend auf das für ein kartellrechtskonformes Verhalten (noch) erforderliche Maß beschränkt sein (vgl. EuGH, Slg. 2010, I-5949 Rn. 41 ff. - Alrosa).
Auf die Umstände des konkreten Einzelfalls kann es für die Auslegung der in § 32b Abs. 2 GWB genannten Wiederaufnahmevoraussetzungen nicht ankommen. Die Auslegung hängt nicht - fallabhängig variierend - davon ab, in welchem Maße die Verfahrensbeendigung Vergleichscharakter hat und in welchem Umfang jeweils Vertrauen begründet wurde. Unbeschadet dessen kann allerdings nach der Bejahung eines tatbestandsgemäßen Wiederaufnahmegrundes bei der Überprüfung der von der Behörde zu treffenden Ermessensentscheidung zu fragen sein, ob wegen besonderer Umstände ein weitergehender Vertrauensschutz in Betracht zu ziehen ist.
Eine Abstellungsverfügung beinhaltet keine die Befugnisse der Kartellbehörde einschränkende Erklärung, wie sie nach dem Gesetz Inhalt einer Verpflichtungszusagenentscheidung ist (§ 32b Abs. 1 Satz 2 GWB). Des Weiteren richten sich Rücknahme und Widerruf einer Abstellungsverfügung nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen (vgl. BGH, Beschluss vom 10. Februar 2009 - KVR 67/07, BGHZ 180, 323 Rn. 50 - Gaslieferverträge), während die Aufhebung einer Verpflichtungszusagenentscheidung in § 32b Abs. 2 GWB spezialgesetzlich geregelt ist. Die dort genannten Gründe für eine Wiederaufnahme des Verfahrens ohne Einverständnis des betroffenen Unternehmens sind abschließend (Bornkamm/Tolkmitt in Langen/Bunte, Deutsches Kartellrecht, 13. Auflage, § 32b GWB Rn. 30; Keßler in MünchKomm.WettbR, 2. Auflage, § 32b GWB Rn. 37; Bach in Immenga/Mestmäcker, Wettbewerbsrecht, 5. Auflage, § 32b GWB Rn. 26; Bechtold/Bosch, GWB, 8. Auflage, § 32b Rn. 10). Hierdurch werden die betroffenen Unternehmen, wie ausgeführt, in ihrem Vertrauen auf den Bestand der erzielten Einigung geschützt.
Während das vorliegende Verfahren einen Verstoß gegen § 1 GWB bzw. Art. 101 AEUV betrifft, ging es in den Anwendungsfällen von § 32 GWB, auf die sich das Bundeskartellamt konkret bezogen hat, im Übrigen um die (gegebenenfalls stufenweise) Abstellung des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung nach § 19 Abs. 4 Nr. 4 GWB durch Verweigerung des Zugangs zu einer Infrastruktureinrichtung (BGH, Beschluss vom 24. September 2002 - KVR 15/01, BGHZ 152, 84 - Fährhafen Puttgarden I; Beschluss vom 11. Dezember 2012 - KVR 7/12, NJW 2013, 1095 - Fährhafen Puttgarden II). In derartigen Fällen stellt die dem Marktbeherrscher etwa auf einer ersten Stufe aufgegebene Aufnahme von Verhandlungen von vornherein keine abschließende Regelung für den Fall dar, dass die Verhandlungen nicht zu einer Einigung über nicht diskriminierende und nicht unbillig behindernde Zugangsbedingungen führen. Soweit auch zur Unterbindung wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen nach § 1 GWB, Art. 101 AEUV ein abgestuftes Vorgehen für sachgerecht gehalten wird (vgl. dazu im Fall von § 19 Abs. 4 Nr. 4 GWB: BGH, Beschluss vom 11. Dezember 2012 - KVR 7/12, NJW 2013, 1095 Rn. 26 ff. - Fährhafen Puttgarden II) und nach § 32b GWB verfahren werden soll, bleibt der Weg, die Verpflichtungszusagenentscheidung zu befristen oder gegebenenfalls mit einem Widerrufsvorbehalt zu versehen.
Das Bundeskartellamt hat die angefochtene Verfügung allein darauf gestützt, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse in einem für die Verfügung wesentlichen Punkt nachträglich geändert hätten (§ 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB). Aus den Feststellungen des Beschwerdegerichts ergeben sich jedoch keine Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse in einem für die Verpflichtungszusagenentscheidung wesentlichen Punkt - sei es durch eine Veränderung objektiver Umstände, durch das Bekanntwerden von Umständen, mit denen das Bundeskartellamt nicht rechnen konnte, oder durch eine unvorhersehbare Entwicklung der Marktverhältnisse.
(1) Die wettbewerbsrechtliche Bedeutung der festzulegenden Schwellenwerte war offensichtlich. Von ihrer Festlegung hing es ab, welcher Anteil der nichtstaatlichen Waldbesitzer dem Land noch als Partner für die gemeinschaftliche Rundholzvermarktung zur Verfügung stehen würde. Auf dieser Grundlage ließen sich - vorbehaltlich zusätzlicher Anreize für eine eigenständige, vom Land unabhängige Vermarktung - die aus der Einführung der Schwellenwerte unmittelbar folgenden Auswirkungen auf die Wettbewerbsverhältnisse auf der Grundlage verfügbarer oder jedenfalls feststellbarer Daten abschätzen. Das Beschwerdegericht hat ausgeführt, dass durch die ursprünglichen Schwellenwerte lediglich sechs Körperschaften und vier Forstbetriebsgemeinschaften von der gemeinsamen Holzvermarktung mit dem Land ausgeschlossen worden seien; schon angesichts dieser Zahlen und einer Angebotsbündelung von etwa 60% der in Baden-Württemberg vermarkteten Rohholzmengen sei der Zweck, einen funktionierenden Anbieterwettbewerb zu gewährleisten, ganz offensichtlich nahezu vollständig verfehlt worden. Damit ist folglich nur der unveränderte Sachverhalt abweichend bewertet worden.
(2) Wesentlich für die Festlegung der Schwellenwerte war allerdings auch, ab welcher Waldflächengröße ein körperschaftlicher oder privater Waldbesitzer am Rundholzmarkt selbständig auftreten kann. Das Bundeskartellamt hat sich mit dieser Frage im Ausgangsverfahren befasst und die damals festgelegten Schwellenwerte, wie es in der angefochtenen Abstellungsverfügung heißt, auf Grundlage der von den Verfahrensbeteiligten vorgelegten Informationen als sachgerecht und geeignet angesehen. Auch insoweit hat sich die Einschätzung des Amtes nach den Feststellungen des Beschwerdegerichts als unzutreffend erwiesen. Das Beschwerdegericht hat in seinen Ausführungen zur Anwendung des Arbeitsgemeinschaftsgedankens dargelegt, dass nach den vom Amt ermittelten Tatsachen bei einem Waldbesitz von über 100 ha ein selbständiges Auftreten am Markt - nicht etwa nur als Mitglied einer ohne staatliche Beteiligung bestehenden Vertriebsgemeinschaft - wirtschaftlich sinnvoll möglich sei.
Umstände, die einen Erfolg der Projekte und die erwünschte Marktöffnung hindern konnten, wie insbesondere ein zwischen der gemeinsamen Holzvermarktung und weiteren Dienstleistungen des Landes bestehender Zusammenhang, hätten - wie bereits dargelegt - in Erwägung gezogen und gegebenenfalls näher aufgeklärt werden können. Ihre spätere Erkenntnis kann daher nicht als Änderung der tatsächlichen Verhältnisse im Sinne von § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB gewertet werden. Erkennbar war auch, dass die festgelegten Schwellenwerte für sich genommen kaum geeignet waren, eine maßgebende Änderung der Marktverhältnisse zu bewirken.
Limperg Meier-Beck Raum Sunder Deichfuß Vorinstanz:
OLG Düsseldorf, Entscheidung vom 15.03.2017 - VI-Kart 10/15 (5) -
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