Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52018PC0173
Timestamp: 2018-09-19 22:56:41+00:00

Document:
Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa a práticas comerciais desleais nas relações entre empresas na cadeia de abastecimento alimentar
Bruxelas, 12.4.2018
relativa a práticas comerciais desleais nas relações entre empresas na cadeia de abastecimento alimentar
Agricultores, transformadores, comerciantes, grossistas, retalhistas e consumidores são todos intervenientes na cadeia de abastecimento alimentar. Os operadores de menor dimensão da cadeia de abastecimento alimentar são mais vulneráveis a práticas comerciais desleais devido ao seu, em geral, fraco poder de negociação em relação aos grandes operadores da cadeia. Os produtores agrícolas são particularmente vulneráveis a práticas comerciais desleais, dado que, muitas vezes, não têm um poder de negociação equivalente ao dos parceiros a jusante que compram os seus produtos, nomeadamente porque as alternativas para fazerem os seus produtos chegar aos consumidores são limitadas;
Existe um consenso generalizado de que ocorrem práticas comerciais desleais ao longo de toda a cadeia de abastecimento alimentar. Desde 2009, três comunicações da Comissão incidiram na cadeia de abastecimento alimentar, incluindo nas práticas comerciais desleais.
Em junho de 2016, uma resolução do Parlamento Europeu 1 convidou a Comissão a apresentar uma proposta de um quadro legislativo da União no domínio das práticas comerciais desleais. Em dezembro de 2016, o Conselho convidou a Comissão a efetuar, em tempo útil, uma avaliação de impacto com o objetivo de propor um quadro legislativo da UE, ou medidas não-legislativas, para lutar contra as práticas comerciais desleais 2 . Em setembro de 2016, o Comité Económico e Social Europeu publicou um relatório que instou a Comissão e os Estados-Membros a tomarem medidas urgentes para impedir práticas comerciais desleais através da criação de uma rede de autoridades executoras harmonizada ao nível da UE, de modo a criar condições de concorrência equitativas no mercado único 3 .
No seu relatório de 2016, a Comissão identificou uma série de aspetos a melhorar relativos à legislação em matéria de práticas comerciais desleais dos Estados-Membros e a iniciativas voluntárias do setor. A Comissão comprometeu-se a, antes do final do seu mandato, reavaliar a necessidade de ação da UE para combater as práticas comerciais desleais, tendo em conta os eventuais progressos. As expectativas em matéria de melhorias não foram totalmente cumpridas, conforme se explica mais detalhadamente na avaliação de impacto (ponto 3.3).
Quando ocorrem, as práticas comerciais desleais podem exercer pressão sobre as margens e os lucros dos operadores, o que pode dar origem a uma má afetação de recursos e até levar ao encerramento da atividade de operadores que, de outra forma, seriam viáveis e competitivos. Por exemplo, as reduções unilaterais retroativas da quantidade contratada de bens perecíveis equivalem a perdas de rendimentos dos operadores que não consigam encontrar facilmente uma alternativa para estas mercadorias. Os atrasos de pagamento de produtos perecíveis depois de entregues e vendidos pelo comprador constituem um custo financeiro acrescido para o fornecedor. Obrigar eventualmente os fornecedores a aceitar a devolução de produtos que não foram vendidos pelo comprador pode constituir uma transferência de risco indevida para os fornecedores, com repercussões na segurança de planificação e de investimento destes. Ser obrigado a contribuir para atividades promocionais genéricas dos distribuidores na loja sem retirar o correspondente benefício pode reduzir indevidamente a margem do fornecedor.
Num contexto de política agrícola nitidamente mais orientado para o mercado, a boa governação da cadeia de abastecimento alimentar adquiriu importância para os operadores, em particular para os produtores agrícolas. A proposta deve garantir que estes operadores podem competir em condições equitativas, contribuindo assim para a eficiência global da cadeia. Uma conduta comercial desleal pelos operadores com poder de negociação que não seja proibida ou a existência de possibilidades de recurso ineficazes são suscetíveis de comprometer a viabilidade económica de operadores da cadeia. Provavelmente, essas deficiências a nível da governação irão fragilizar a confiança na equidade geral e no funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar.
A cadeia de abastecimento alimentar constitui uma sequência contínua de mercados relacionados verticalmente. Caracteriza-se por disparidades significativas de poder de negociação entre as pequenas e médias empresas e as grandes empresas. Os níveis de concentração nas fases a jusante da produção primária são elevados em todos os EstadosMembros. Nalguns casos, as práticas comerciais desleais afetam os produtores mais frágeis, como os produtores agrícolas, mesmo que estes não estejam diretamente expostos a essas práticas, nos casos em que os custos por elas induzidos são transmitidos ao longo da cadeia de abastecimento alimentar até chegarem ao elo mais fraco, que, muitas vezes, é o agricultor. O efeito negativo de uma prática comercial desleal que ocorra a jusante, por exemplo entre um retalhista e um transformador, pode, por conseguinte, propagar-se em cascata na cadeia, no sentido inverso, até atingir os agricultores.
As regras específicas em matéria de práticas comerciais desleais existentes em 20 EstadosMembros são prova da preocupação considerável com estas práticas a nível nacional. No entanto, a heterogeneidade no tratamento das práticas comerciais desleais nos Estados-Membros é significativa. Nalguns Estados-Membros, não existe proteção específica contra práticas comerciais desleais ou a que existe é ineficaz.
O direito (contratual) geral pode proibir certas práticas e aqueles que enfrentaram práticas comerciais desleais podem recorrer a um tribunal de direito civil. Contudo, o direito contratual geral, se abranger as práticas em questão, pode ser difícil de aplicar na prática: frequentemente, a parte mais fraca da transação comercial não está disposta a apresentar queixa, por receio de comprometer a sua relação comercial com a parte mais forte («fator receio»).
Além disso, a disparidade nas abordagens reguladoras dos Estados-Membros relativamente às práticas comerciais desleais dá origem a condições desiguais de concorrência para os operadores. Perante a atual abordagem fragmentada, o nível de proteção contra práticas comerciais desleais concedido aos operadores varia de Estado-Membro para EstadoMembro. A divergência das normas é suscetível de conduzir a diferenças nas condições de concorrência.
Existe também muito pouca coordenação entre as autoridades executoras dos EstadosMembros, devido à ausência de estruturas de coordenação formais ao nível da UE. Essa coordenação poderia melhorar as práticas de execução nos Estados-Membros.
A Iniciativa Cadeia de Abastecimento (SCI) 4 , de cariz voluntário, é uma iniciativa do setor privado que pretende controlar as práticas comerciais desleais. Existem iniciativas nacionais similares nos Estados-Membros, lado a lado com medidas obrigatórias de âmbito nacional. Desde a sua criação, a Iniciativa Cadeia de Abastecimento tem desempenhado um papel importante nos Estados-Membros, na sensibilização para as práticas comerciais desleais e na promoção da equidade na conduta comercial. Tem vindo a desenvolver-se e, muito recentemente, elegeu um presidente independente. Providencia um fórum para a resolução rápida e não-litigiosa de diferendos. É, contudo, improvável que a Iniciativa Cadeia de Abastecimento evolua para um quadro de governação amplo, que tornasse supérfluas as medidas de governação pública, incluindo ao nível da execução. A participação na Iniciativa Cadeia de Abastecimento é voluntária e, até ao momento, a iniciativa não abrange todos os operadores da cadeia de abastecimento alimentar. Por exemplo, enquanto os retalhistas fazem parte da Iniciativa Cadeia de Abastecimento, as alianças de compra de retalhistas não participam nela, nem tampouco participam as organizações representativas dos produtores agrícolas. Estas organizações não aderiram à Iniciativa Cadeia de Abastecimento, uma vez que, no seu entender, a iniciativa não garante um nível suficiente de confidencialidade aos queixosos e não prevê investigações independentes nem sanções 5 . Contudo, as organizações representativas dos produtores agrícolas participam em iniciativas de cadeia de abastecimento nacionais.
Algumas limitações dos códigos voluntários podem ser estruturais. A Iniciativa Cadeia de Abastecimento não tem capacidade de impor sanções, nem as decisões são publicadas (sem efeito dissuasivo). Os litígios individuais não são tratados de forma a garantir a confidencialidade das queixas, nem mesmo nas fases iniciais do processo. Além disso, não é possível realizar inquéritos por iniciativa própria. As dúvidas quanto à eficácia da execução explicam o persistente baixo nível de participação dos produtores agrícolas na Iniciativa Cadeia de Abastecimento. Além disso, uma iniciativa voluntária não pode resolver, por si só, a fragmentação das normas em matéria de práticas comerciais desleais nos EstadosMembros.
Consequentemente, a presente proposta de diretiva visa reduzir a ocorrência de práticas comerciais desleais na cadeia de abastecimento alimentar, mediante a introdução de um nível mínimo comum de proteção em toda a UE, que consiste numa lista restrita de práticas comerciais desleais proibidas específicas. A proteção abrange pequenos e médios fornecedores da cadeia de abastecimento alimentar, desde que vendam produtos alimentares a compradores que não sejam de pequena e média dimensão. Este âmbito visa contribuir para assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola, um dos objetivos da política agrícola comum enunciados no artigo 39.º do TFUE.
As disposições no sentido da aplicação de requisitos de execução mínimos às autoridades nacionais competentes reforçam o caráter dissuasivo do regime proposto. Por último, mas não menos importante, um mecanismo de coordenação entre autoridades executoras, promovido pela Comissão, permitirá o intercâmbio de dados relativos ao número e ao tipo de investigações de infrações realizadas e constituirá igualmente um fórum de intercâmbio de boas práticas, a fim de melhorar a eficácia da execução.
As medidas propostas são complementares das medidas em vigor nos Estados-Membros e do código de conduta da Iniciativa Cadeia de Abastecimento (abordagem de harmonização mínima).
Atualmente, não existem normas horizontais da UE relativas a práticas comerciais desleais entre empresas. A equidade nas atividades de mercado entre empresas é o objetivo específico da Diretiva 2006/114/CE, que trata das práticas enganosas e dos requisitos da publicidade comparativa. Não obstante, o disposto nessa diretiva não aborda as práticas comerciais entre empresas previstas na presente proposta.
O direito da concorrência tem um âmbito de aplicação que difere do das normas relativas às práticas comerciais desleais. Estas são práticas unilaterais que, na maioria dos casos, não implicam a violação das regras da concorrência, pois essa infração requer a existência de uma posição dominante em determinado mercado, bem como a identificação de um abuso dessa posição que afete o mercado em geral. Comparativamente, as normas relativas às práticas comerciais desleais contemplam qualquer situação de desigualdade de poder de negociação (na maioria dos casos, sem posição dominante no mercado) e proíbem as empresas de impor aos seus parceiros comerciais, ou deles obter ou tentar obter, termos e condições que sejam considerados injustificados, desproporcionados ou sem contrapartidas (sem necessariamente um efeito sobre o mercado em geral). Consequentemente, as normas relativas às práticas comerciais desleais serão compatíveis com as normas de concorrência da UE e complementares destas.
A divergência na regulação e a subproteção de situações semelhantes às práticas comerciais desleais deram origem a iniciativas da UE no domínio da proteção nas relações entre empresas e consumidores. Alguns Estados-Membros alargaram essas normas a situações entre empresas a nível nacional. A abordagem conceptual subjacente às normas da UE aplicáveis às relações entre empresas e consumidores partilha, de facto, características relevantes com as normas vigentes dos Estados-Membros relativas a práticas comerciais desleais que regem as transações entre empresas, nomeadamente o foco nas partes mais fracas da transação comercial.
A diretiva relativa aos atrasos de pagamento (Diretiva 2011/7/UE) prevê que, nas transações comerciais entre empresas, o prazo de pagamento estabelecido no contrato não deve exceder 30 dias, podendo ser alargado até 60 dias, salvo disposição expressa em contrário no contrato e desde que tal não constitua abuso manifesto em relação ao credor. Por conseguinte, a ausência de um prazo de pagamento máximo vinculativo nas transações entre empresas é muitas vezes explorada para impor prazos de pagamento muito mais longos do que aqueles com que o credor se sente à vontade ou que não se justificam pelos usos do comércio ou pela natureza do contrato. A proposta visa, por conseguinte, o estabelecimento de um prazo máximo de pagamento de 30 dias nas transações comerciais relativas à compra e venda de produtos alimentares entre empresas. Esta cláusula é vinculativa, não devendo o prazo ser ultrapassado em nenhuma circunstância. Embora a presente proposta constitua uma lex specialis em relação às condições de pagamento dos contratos ao abrigo desta diretiva, a diretiva relativa aos atrasos de pagamento continua, contudo, a ser aplicável sempre que houver atraso no pagamento, no que respeita às restantes disposições, nomeadamente as partes relativas a pagamentos e taxas de juro, compensações, cláusulas contratuais e práticas abusivas, procedimentos acelerados para obter ordens de pagamentos, calendários de pagamento e reserva de propriedade.
Um dos principais objetivos da PAC consiste em assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola (artigo 39.º do TFUE). A ênfase constitucional da UE no bem-estar dos produtores é exclusiva do setor agrícola, sugerindo a larga responsabilidade global da PAC na agricultura europeia. O Tratado enumera quatro outros objetivos da PAC, a saber, aumentar a produtividade da agricultura, estabilizar os mercados, garantir a segurança dos abastecimentos e assegurar preços razoáveis para os consumidores.
O artigo 39.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia especifica que a política agrícola comum (PAC) deve assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola, bem como incrementar a produtividade da agricultura, estabilizar os mercados, garantir a segurança dos abastecimentos e assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores. O artigo 40.º do TFUE estabelece que a organização comum dos mercados deve excluir a discriminações entre produtores agrícolas. O artigo 43.º do TFUE especifica que a organização comum dos mercados deve assegurar às trocas comerciais na União condições análogas às que existem num mercado nacional.
A multiplicidade de normas relativas a práticas comerciais desleais nos Estados-Membros ou a ausência de tais normas são suscetíveis de prejudicar o objetivo de garantir um nível de vida equitativo à população agrícola. As práticas comerciais desleais comprometem o rendimento dos produtores agrícolas e aumentam a pressão para a descida das receitas destes no mercado. A governação dessas práticas insere-se, por conseguinte, na esfera de competências baseadas em princípios da PAC.
A ausência de um quadro regulador comum em matéria de práticas comerciais desleais contrasta com outros domínios regidos pela PAC diretamente relevantes para os operadores, como as normas da concorrência, as normas relativas aos auxílios estatais e as normas de comercialização. Nestes domínios, a organização comum dos mercados (Regulamento (UE) n.º 1308/2013) estabelece normas comuns relativas às condições de mercado com que os operadores se deparam na UE, de modo a contribuir para a coesão económica e social, bem como para condições equitativas no mercado único.
Nos termos do artigo 38.º, n.os 2 e 3 do TFUE, a PAC abrange, em primeiro lugar, os produtos agrícolas enumerados no anexo 1 do referido tratado. No entanto, o Tribunal de Justiça da UE confirmou explicitamente que produtos alimentares não incluídos no anexo I do TFUE (nos termos do Tratado, os produtos constantes do anexo I são considerados «produtos agrícolas») podem ser abrangidos por atos adotados ao abrigo do artigo 43.º do TFUE, se tal contribuir para a consecução de um ou mais objetivos da PAC e forem abrangidos principalmente produtos agrícolas 6 .
Além disso, uma abordagem que proteja os produtores agrícolas e as associações destes (cooperativas e outras organizações de produtores) deve ter também em conta os efeitos negativos indiretos que estes possam sofrer em virtude de práticas comerciais desleais exercidas a jusante na cadeia de abastecimento alimentar, ou seja, sofridas por operadores que não sejam agricultores, mas cujo fraco poder de negociação na cadeia a jusante os torne vulneráveis a tais práticas. A proteção contra práticas comerciais desleais aplicável aos fornecedores a jusante evita consequências indesejadas para os agricultores devidas ao desvio do comércio para concorrentes detidos por investidores – por exemplo, na fase de transformação – que não gozem de proteção (por exemplo, menos risco jurídico para os compradores de serem confrontados com acusações de práticas comerciais desleais).
Face ao exposto, o artigo 43.º do TFUE, que confere ao legislador da União Europeia competências jurídicas para estabelecer uma organização comum dos mercados agrícolas da UE, pode, em princípio, servir de base jurídica para medidas que abranjam práticas comerciais desleais na cadeia de abastecimento alimentar, no que respeita ao comércio de produtos alimentares provenientes de produtores agrícolas.
•Subsidiariedade (no caso de competências não exclusivas)
Não existem normas comuns da UE que estabeleçam um nível mínimo europeu de proteção através da aproximação ou harmonização das medidas divergentes dos Estados-Membros em matéria de práticas comerciais desleais. Na falta de medidas da UE, os Estados-Membros não possuem mecanismos de coordenação para concretizar essa aproximação nem incentivos óbvios para se alinharem. Apesar das recomendações da Comissão nas suas comunicações, ainda não existe um nível mínimo de proteção contra práticas comerciais desleais nos Estados-Membros.
Alguns Estados-Membros não possuem normas específicas de proteção contra práticas comerciais desleais. Outros não abordam aspetos importantes de um controlo eficaz das práticas comerciais desleais. Tal conduz à proteção insuficiente dos operadores vulneráveis, em especial de produtores agrícolas. Além disso, apesar dos seus efeitos positivos no domínio da governação privada das práticas comerciais desleais, os códigos voluntários, incluindo a Iniciativa Cadeia de Abastecimento – na medida em que seja aplicável no Estado-Membro –, não conseguem substituir, de forma eficaz, medidas de governação pública.
Existe, pois, a necessidade de medidas da UE que visem o problema da proteção insuficiente contra práticas comerciais desleais através de um nível mínimo comum de proteção em toda a União Europeia. Após anos de discussão, análises e recomendações, que melhoraram a situação no terreno apenas até certo ponto, a legislação da UE constitui um meio capaz de garantir um nível mínimo de proteção em toda a UE, incluindo no que respeita à coordenação e à execução.
A eficácia de normas da UE consiste em assegurar um nível mínimo comum nos EstadosMembros, introduzindo proteção naqueles que não possuem normas de proteção contra práticas comerciais desleais. A abordagem escolhida é proporcionada, em relação ao problema identificado e às medidas existentes nos Estados-Membros. Não estabelece um quadro amplo da UE que regule as práticas comerciais desleais nos Estados-Membros. Pelo contrário, de acordo com uma abordagem de harmonização mínima, centra-se numa lista restrita de práticas comerciais manifestamente desleais, mas deixa aos Estados-Membros espaço de manobra para manterem ou preverem medidas de maior alcance. Normas nacionais de maior alcance relativas a práticas comerciais desleais e códigos voluntários como a Iniciativa Cadeia de Abastecimento não seriam substituídos, mas sim completados. Prevê-se, por conseguinte, que normas mínimas da UE conduzam a sinergias e não à anulação das vantagens desses regimes. Em segundo lugar, a diretiva proposta estabelece poderes efetivos de execução que mostraram ser eficazes contra o fator receio, aumentando ainda o efeito dissuasivo e melhorando as possibilidades de recurso nos Estados-Membros. Mais uma vez, a abordagem adotada é a de harmonização mínima e conta com autoridades executoras dos Estados-Membros e não com uma autoridade executora centralizada. Em terceiro lugar, a diretiva proposta prevê a criação de uma rede de coordenação de autoridades executoras promovida pela Comissão, que permitirá o intercâmbio de boas práticas de execução e disponibilizará uma plataforma de debate e melhoria da aplicação das normas aplicáveis às práticas comerciais desleais. A experiência adquirida em matéria de práticas comerciais desleais pela entidade reguladora Grocery Code Adjudicator do Reino Unido mostra que um regime de proteção eficaz pode reduzir a ocorrência de práticas comerciais desleais e melhorar as vias de recurso efetivo contra as mesmas.
As medidas ao nível da União Europeia, complementares dos regimes dos Estados-Membros e da Iniciativa Cadeia de Abastecimento, consistem em normas comuns em matéria de práticas comerciais desleais que visam melhorar a governação da cadeia de abastecimento alimentar e prosseguir o objetivo de garantir um nível de vida equitativo da população agrícola (artigo 39.º do TFUE). A abordagem adotada assume a forma de harmonização parcial (mínima) e tem em conta os efeitos positivos dos acordos contratuais orientados para o mercado celebrados entre partes. Uma vez que as práticas comerciais desleais ocorrem ao longo da cadeia de abastecimento alimentar e têm repercussões suscetíveis de afetar os produtores agrícolas, faz sentido abordá-las de uma forma global e visá-las ao longo da cadeia.
Os pacotes de opções debatidos na avaliação de impacto diferem na ambição. No que respeita à sua adequação para abordar eficazmente a questão, todos são, em princípio, apropriados como contributo para a realização dos objetivos definidos, a saber: reduzir a ocorrência de práticas comerciais desleais e tratar das situações de subproteção. Dito isto, as recomendações da UE podem fazer muito pelos objetivos prosseguidos. As recomendações da Comissão aos Estados-Membros em 2014 e 2016 e a Iniciativa Cadeia de Abastecimento não obtiveram um efeito pleno, em parte porque alguns resultados podem depender de uma abordagem comum obrigatória. Consequentemente, a abordagem escolhida na presente diretiva é mais eficaz para garantir a consecução do objetivo de um nível mínimo comum de proteção nos Estados-Membros e pode, como demonstrado pelo exemplo de certos EstadosMembros, resolver alguns dos problemas identificados em matéria de práticas comerciais desleais, incluindo as deficiências de execução. Do mesmo modo, afigura-se que meios menos invasivos não seriam suscetíveis de atingir o objetivo de forma igualmente eficaz.
A abordagem adotada é cautelosa de diversas formas e, portanto, proporcional ao objetivo pretendido. Propõe-se uma harmonização parcial, não total. Os Estados-Membros continuarão a poder ter normas relativas a práticas comerciais desleais que superem o nível mínimo de proteção que a presente diretiva pretende introduzir (sujeitas à legislação aplicável da UE). Além disso, a diretiva sugere uma abordagem baseada numa execução descentralizada pelos Estados-Membros. A diretiva é complementar das normas em vigor, incluindo as estabelecidas por iniciativas voluntárias, como a Iniciativa Cadeia de Abastecimento. Por conseguinte, não tem por objetivo definir todas as práticas que possam constituir práticas comerciais desleais, mas estabelece uma lista restrita de práticas comerciais desleais proibidas. O âmbito da proteção é limitado aos fornecedores PME da cadeia de abastecimento alimentar, não interferindo, portanto, nas relações comerciais entre grandes intervenientes, menos suscetíveis de serem afetados por práticas comerciais desleais ou que, previsivelmente, podem contrariar pressões inadequadas de práticas comerciais desleais e não estão sujeitos ao fator receio referido no relatório de avaliação de impacto como o estão os operadores PME.
Os pontos 3.2 e 3.3 da avaliação de impacto abordam a questão da proporcionalidade. As características da opção preferida, que tornam a proposta proporcionada na aceção acima, são debatidas nos pontos 5 e 6 e, mais adiante, no ponto 8, que apresenta a opção preferida.
O instrumento escolhido é uma diretiva, uma vez que uma abordagem não-vinculativa correria o risco de ser ineficaz para garantir as condições mínimas de equidade pretendidas. A aprovação de uma diretiva como instrumento para aplicação de medidas em matéria de práticas comerciais desleais tem igualmente em conta o princípio da subsidiariedade: uma diretiva permite aos Estados-Membros integrar a proteção mínima nas ordens jurídicas nacionais de forma compatível com as suas escolhas em matéria de disposições legislativas, regulamentares e administrativas.
3. RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES EX POST, DAS CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO
Como ainda não existe um quadro legislativo da UE em matéria de práticas comerciais desleais, não é possível, nesta fase, apresentar uma avaliação fundamentada do desempenho das medidas da UE. Não obstante, alguns Estados-Membros realizaram avaliações ex ante ou ex post da eficácia e eficiência das suas políticas neste domínio.
O processo de consulta incluiu consultas sobre a avaliação de impacto inicial, uma consulta pública aberta, consultas específicas às partes interessadas da cadeia de abastecimento alimentar (empresas da cadeia de abastecimento alimentar e organizações de consumidores), uma consulta aos Estados-Membros, um seminário académico sobre práticas comerciais desleais na cadeia de abastecimento alimentar (organizado pelo Centro Comum de Investigação), reuniões ad hoc com partes interessadas da cadeia de abastecimento alimentar e iniciativas com os grupos de diálogo da sociedade civil no âmbito da PAC. O processo de consulta visava, antes de mais, a recolha de dados para fundamentar o relatório sobre a avaliação de impacto.
Os interessados foram convidados a apresentar considerações e dados sobre a definição do problema, os objetivos da política, a necessidade de ação ao nível da UE, opções políticas e o provável impacto destas e sobre questões relacionadas com a aplicação, incluindo o acompanhamento e a execução.
Na sua maioria, as partes interessadas afirmaram que existem práticas comerciais desleais frequentes e prejudiciais na cadeia de abastecimento alimentar e que apoiam iniciativas legislativas ao nível da UE (à exceção do setor retalhista), incluindo normas de execução mínimas. Os (grandes) retalhistas discordam de que ocorram práticas comerciais desleais de forma generalizada e opõem-se a medidas ao nível da UE. As organizações de consumidores tiveram uma participação limitada no processo de consulta, mas manifestaram interesse em participar na fase legislativa.
Noventa por cento dos respondentes da consulta pública concordaram, ou concordaram em parte, que havia práticas na cadeia de abastecimento alimentar que podiam ser consideradas práticas comerciais desleais. Estes resultados foram, de modo geral, semelhantes para todos os grupos de partes interessadas (produtores, transformadores, comerciantes, investigadores, etc.), à exceção do setor retalhista (12 % concordaram, ou concordaram em parte, que existem práticas comerciais desleais no abastecimento alimentar). As práticas mais prejudiciais identificadas na consulta coincidem, de modo geral, com as práticas identificadas pela Iniciativa Cadeia de Abastecimento nos princípios de boas práticas desta. Globalmente, 87 % dos respondentes consideraram ser necessária uma intervenção da União Europeia (em conjunto com os Estados-Membros: 58 %; a UE isoladamente: 29 %). Em termos de eficácia da execução, os aspetos mais importantes apontados pelos respondentes foram: transparência das investigações e dos resultados (94 %), possibilidade de coimas em caso de violação das regras (93 %), possibilidade de apresentação de queixas coletivas (92 %), capacidade de receber e tratar queixas confidenciais (89 %), designação de uma autoridade competente (89 %) e capacidade de realização de investigações por iniciativa própria (73 %).
O contributo das partes interessadas foi integrado no texto da análise da avaliação de impacto e tido em conta na proposta de diretiva. Embora a maioria das partes interessadas tenha instado a uma regulação alargada a vários tipos de práticas comerciais desleais da cadeia de abastecimento alimentar, a proposta da Comissão apresenta uma abordagem restrita, que abrange apenas alguns tipos de práticas comerciais desleais particularmente prejudiciais. A Comissão concorda, em grande medida, com a maioria das partes interessadas quanto à importância de uma sólida capacidade de execução por parte das autoridades dos Estados-Membros e da coordenação da execução ao nível da UE.
Além das consultas às partes interessadas acima descritas, a análise subjacente à avaliação de impacto baseou-se numa vasta gama de conhecimentos científicos, jurídicos e de aplicação. Para a definição da linha de base, foram recolhidas informações junto dos Estados-Membros, que foram tratadas e analisadas por peritos jurídicos externos; foram igualmente recolhidos junto dos Estados-Membros, bem como extraídos de informações publicamente disponíveis, dados adicionais referentes aos possíveis impactos das diferentes opções. Em termos mais gerais, a base documental da avaliação de impacto inclui dados e informações obtidos através das consultas acima referidas, de um seminário académico e de um relatório técnico, de recensões bibliográficas independentes e de intercâmbios com os Estados-Membros e países terceiros com experiência na regulação de práticas comerciais desleais. Por exemplo, no seu relatório The supply of groceries in the UK market investigation [Investigação do abastecimento de produtos alimentares no mercado do Reino Unido], de 2008, a Comissão para a Concorrência do Reino Unido observou que certas práticas comerciais desleais podem ter consequências negativas na concorrência e no bemestar dos consumidores. Num estudo para a DG GROW, em 2016, a Areté debateu os limites da Iniciativa Cadeia de Abastecimento na abordagem às práticas comerciais desleais. Num relatório sobre práticas comerciais desleais de 2013, o instituto SEO confirmou o papel que o medo de retaliações desempenha nos casos destas práticas.
Além disso, foi utilizada na avaliação de impacto a experiência interna dos investigadores do JRC, em particular da sua Unidade Economia da Agricultura, e dos peritos jurídicos e económicos da DG AGRI.
Seminário académico sobre práticas comerciais desleais na cadeia de abastecimento alimentar
Em conjunto com a DG AGRI, o Centro Comum de Investigação (JRC) organizou, em julho de 2017, um seminário subordinado ao tema «Práticas comerciais desleais na cadeia de abastecimento alimentar». Mais de uma dúzia de participantes neste seminário vieram de universidades da UE, bem como dos E.U.A.
Com base nos resultados do seminário, e com o apoio dos relatores académicos deste, o JRC elaborou um relatório técnico confirmando a existência de práticas comerciais desleais na cadeia de abastecimento alimentar e fazendo referência ao extenso trabalho regulador e analítico sobre este tema.
Estudo sobre as normas nacionais em matéria de práticas comerciais desleais nos EstadosMembros
Recorrendo a uma abordagem baseada em questionários, a Comissão suscitou comentários dos Estados-Membros sobre a experiência destes com normas em matéria de práticas comerciais desleais e sobre os dados e informações que poderiam transmitir neste contexto. Em particular, os Estados-Membros foram convidados a: i) atualizar as informações sobre a existência, aplicação e execução de legislação nacional em matéria de práticas comerciais desleais que havia sido recolhida num estudo anterior, realizado em 2015; ii) transmitir informações de eventuais avaliações de impacto realizadas para tomar decisões sobre normas aplicáveis às práticas comerciais desleais; iii) fornecer dados e informações sobre os custos administrativos para as administrações públicas da introdução de normas nacionais em matéria de práticas comerciais desleais.
As respostas dos Estados-Membros foram utilizadas como contributos para uma visão geral dos regulamentos específicos sobre práticas comerciais desleais nos Estados-Membros nas relações entre empresas na cadeia do fornecimento a retalho (Specific regulations on unfair trading practices in Member States in the business-to-business retail supply chain, Cafaggi, F., e P. Iamiceli, anexo F da avaliação de impacto). Além disso, ao elaborar a avaliação de impacto e conceber as várias opções, a DG AGRI utilizou as estimativas dos EstadosMembros dos custos administrativos decorrentes da introdução e execução de normas nacionais em matéria de práticas comerciais desleais.
Análise do impacto da regulação das práticas comerciais desleais
O economista principal da DG COMP providenciou uma análise do possível impacto da regulação das práticas comerciais na cadeia de abastecimento alimentar, incluindo a identificação dos possíveis benefícios e desvantagens (para operadores e consumidores) da regulação de diferentes tipos de práticas.
A DG AGRI apresentou a avaliação de impacto ao Comité de Controlo da Regulamentação a 21 de fevereiro de 2018. O Comité emitiu parecer negativo a 23 de fevereiro de 2018, tendo solicitado trabalhos complementares e nova apresentação do relatório de avaliação de impacto. O Comité identificou várias lacunas que teriam de ser colmatadas numa versão revista. A versão revista do relatório de avaliação de impacto foi-lhe apresentada a 5 de março de 2018, tendo este comité emitido um segundo parecer, positivo com reservas, recebido a 12 de março de 2018. O anexo 1 da avaliação de impacto traça uma panorâmica das recomendações do Comité e das alterações introduzidas.
As diferentes opções políticas são apresentadas e discutidas no ponto 5 da avaliação de impacto. São, em seguida, avaliadas e associadas em vários pacotes de opções distintas plausíveis (ponto 6.4). O ponto 8 apresenta o pacote de opções preferido. A metodologia utilizada e a avaliação da eficácia e eficiência dos pacotes e dos elementos subjacentes a estes são descritas no anexo E.
Quanto aos elementos tidos em conta na avaliação das opções, importa referir os fatores que se seguem. Com base nos elementos disponíveis, não parece haver justificação para uma harmonização pormenorizada das normas aplicáveis às práticas comerciais desleais na cadeia de abastecimento alimentar da UE. Uma abordagem de harmonização parcial, com normas substantivas em matéria de práticas comerciais desleais, pode abarcar normas mais estritas dos Estados-Membros neste domínio, introduzindo, simultaneamente, um nível mínimo comum de proteção na UE que apoie o objetivo de reduzir as práticas comerciais desleais.
Uma cláusula geral proibindo práticas comerciais desleais asseguraria um nível comum de proteção contra estas práticas nos Estados-Membros. Embora viesse a ser objeto de interpretações diferentes pelas autoridades dos Estados-Membros, criaria expectativas de aplicação uniforme. Por conseguinte, uma cláusula geral poderia implicar um grau de harmonização suscetível de gerar tensões em relação aos regimes em vigor nos EstadosMembros, que muitas vezes se baseiam, por direito próprio, em proibições gerais nacionais. Proibições de práticas comerciais desleais específicas – a abordagem adotada na presente proposta de diretiva – não têm este amplo efeito prático de harmonização. Proibições formuladas concretamente, visando práticas comerciais desleais específicas, irão também reduzir a insegurança jurídica das transações comerciais que poderia advir de uma proibição mais geral. Devido à sua especificidade, as normas visam ser previsíveis para os operadores e geríveis para as autoridades executoras das mesmas.
É necessário distinguir entre práticas previstas em termos claros e inequívocos no acordo de fornecimento entre as partes antes do início da transação e práticas que ocorrem após o início da transação sem terem sido previamente acordadas naqueles termos. A primeira categoria de práticas é suscetível de gerar ganhos de eficiência para as partes, sendo pouco provável que a segunda categoria os gere. Por conseguinte, a definição de algumas práticas comerciais desleais na presente proposta não exclui acordos contratuais entre as partes, a menos que não seja possível, com razoabilidade, considerá-los geradores de eficiência, por exemplo se, de forma vaga e não-específica, concederem à parte mais forte a capacidade de decidir unilateralmente sobre tais práticas num momento posterior ao início da transação (introduzindo imprevisibilidade) ou porque algumas práticas são, pela sua natureza, injustas.
As normas propostas em matéria de práticas comerciais desleais visam os produtos elencados no anexo I do TFUE que se destinam à alimentação humana, bem como os produtos agrícolas transformados, comercializados na cadeia de abastecimento alimentar, cobrindo assim todos os produtos alimentares comercializados. As aquisições desses produtos por compradores da cadeia que não sejam PME terão de respeitar as regras da UE relativas a práticas comerciais desleais. Este âmbito alargado é coerente com a abordagem da Iniciativa Cadeia de Abastecimento e com as medidas relativas a práticas comerciais desleais em vigor nos Estados-Membros. Abranger apenas produtos agrícolas constantes do anexo I acarretaria o risco de criar distorções na cadeia de abastecimento, que, em última análise, poderiam ter consequências negativas no comércio de produtos agrícolas e para os produtores agrícolas.
Justifica-se a proteção específica dos fornecedores de pequena e média dimensão da cadeia de abastecimento alimentar, porque são eles, muitas vezes, quem não pode defender-se das práticas comerciais desleais, por lhes faltar poder de negociação. Há ainda o risco de consequências negativas imprevistas de medidas que afetem as relações contratuais entre operadores de maior dimensão. Assim, mesmo se, na avaliação de impacto, as práticas comerciais desleais são definidas em termos de considerações de total equidade, uma proteção específica é mais proporcionada nesta fase. Do mesmo modo, as normas destinamse a ser aplicadas a compradores que não sejam de pequena nem de média dimensão da cadeia de abastecimento alimentar, uma vez que são esses os únicos capazes de utilizar poder de negociação contra operadores de menor dimensão de uma forma que viabilize o recurso a práticas comerciais desleais.
Alguns poderes processuais das autoridades com competência para supervisionar a aplicação das normas relativas a práticas comerciais desleais – e, desde logo, a própria existência dessas autoridades – revelaram-se importantes para os operadores compreenderem que existe aplicação efetiva e que esta pode atacar as causas profundas que têm levado os que têm enfrentado práticas comerciais desleais a não procurar recurso (fator receio). Solicitase, por conseguinte, aos Estados-Membros que nomeiem uma autoridade competente executora em matéria de práticas comerciais desleais, à qual sejam conferidos determinados poderes mínimos de execução inspirados nas boas práticas dos regimes em vigor nos Estados-Membros.
Um mecanismo de coordenação entre as autoridades competentes deve acompanhar as normas da UE, garantir a aplicação coordenada destas e promover o intercâmbio de boas práticas. Aspeto importante, deve também recolher dados, através de relatórios dos EstadosMembros, que possam servir de base a uma futura revisão das medidas. A Comissão promoverá a criação da rede, organizando reuniões anuais com base em relatórios de aplicação anuais apresentados pelas autoridades competentes dos Estados-Membros.
No que se refere aos impactos das normas em matéria de práticas comerciais desleais, é difícil fornecer uma estimativa quantitativa precisa dos benefícios para os operadores. No entanto, cada prática comercial desleal visada tem um claro impacto negativo nos resultados daqueles, através de transferências indevidas de risco e da criação de insegurança, ou seja, através de custos que, em mercados competitivos, não fariam parte da ação empresarial dos operadores em causa. Quase todos os respondentes nos vários inquéritos mencionados na presente avaliação de impacto convergem na sua preocupação com a ocorrência de práticas comerciais desleais e com os prejuízos por elas causados, bem como nas suas expectativas quanto aos efeitos positivos das normas públicas (UE) em matéria de práticas comerciais desleais e da efetiva aplicação das mesmas. No Reino Unido, por exemplo, a entidade reguladora Grocery Code Adjudicator informa ter demonstrado ser eficaz na redução da ocorrência de práticas comerciais desleais.
Os pontos 2.5 e 6.2.1 da avaliação de impacto apresentam estimativas sobre os prejuízos causados por práticas comerciais desleais. De acordo com um inquérito a produtores e cooperativas agrícolas realizado em 2013 com base numa definição alargada de práticas comerciais desleais, o valor estimado dos prejuízos decorrentes destas práticas ascendia a mais de 10 mil milhões de euros por ano. Os fabricantes de produtos alimentares que participaram num inquérito realizado em 2011 com base numa definição alargada de práticas comerciais desleais informaram que os seus custos relacionados com práticas comerciais desleais ascendiam a 0,5 % do seu volume de negócios, o que equivaleria a 4400 milhões de euros se extrapolado para o volume de negócios total da indústria alimentar nesse ano.
Os benefícios esperados da redução da ocorrência de práticas comerciais desleais poderão ser considerados custos para os operadores mais fortes que as têm aplicado e que deixarão de o poder fazer devido às normas na matéria. No entanto, antes de mais, e por razões de equidade social, os benefícios resultantes da sujeição de fornecedores a práticas comerciais desleais não são justificáveis. Daqui se conclui que os benefícios resultantes da proibição de práticas comerciais desleais compensam esta forma específica de «prejuízo».
Os principais custos para os operadores sujeitos às normas em matéria de práticas comerciais desleais serão os custos de conformidade. Neste contexto, os custos de conformidade são, em geral, custos que dizem estritamente respeito a formação e à adesão às normas. As normas em matéria de práticas comerciais desleais não exigem aos operadores a realização de determinadas atividades, apenas proíbem determinados comportamentos considerados desleais. Além disso, pelo menos os signatários da Iniciativa Cadeia de Abastecimento já incorreram em custos de conformidade para respeitarem o código voluntário desta iniciativa. Um retalhista de grande dimensão, por exemplo, gastou 200 000 EUR para formar o pessoal especificamente sobre o código de conduta da Iniciativa Cadeia de Abastecimento.
Prevê-se que a harmonização parcial a nível da UE das normas em matéria de práticas comerciais desleais tenha impacto limitado nos consumidores. Na consulta pública aberta, os operadores, de modo geral, não afirmaram que as práticas comerciais desleais (por exemplo através da Iniciativa Cadeia de Abastecimento) tragam vantagens aos consumidores, graças a, por exemplo, preços mais baixos no consumidor, viabilizados por margens extraídas de fornecedores a montante através de tais práticas. Argumenta-se, por vezes, que os preços no consumidor são prejudicados pelas proibições de venda abaixo do preço de custo, mas estas não são abrangidas pela avaliação de impacto. As organizações de consumidores que reagiram à consulta pública apoiam as normas em matéria de práticas comerciais desleais, porque preveem um efeito negativo a longo prazo destas práticas sobre os preços no consumidor.
Os Estados-Membros terão de transpor as normas em matéria de práticas comerciais desleais para a legislação nacional. A escolha de uma diretiva deixa aos Estados-Membros alguma margem discricionária sobre o modo de executar essa transposição. Os EstadosMembros não estão impedidos de adotar e aplicar no seu território legislação nacional mais rigorosa que proteja os compradores de pequena e média dimensão, bem como os fornecedores especificamente referidos na presente diretiva. As práticas comerciais desleais têm sido objeto de uma variedade de medidas legislativas heterogéneas nos Estados-Membros ao longo dos anos. Por conseguinte, a maioria dos Estados-Membros já dispõe de um quadro de governação para estas práticas. O impacto das normas da UE em matéria de práticas comerciais desleais na legislação dos Estados-Membros dependerá (do âmbito) das normas nacionais vigentes. Nos casos em que não exista qualquer quadro neste domínio, o Estado-Membro terá de pôr em prática as novas medidas, incluindo a designação de uma autoridade executora. Dito isto, e como indicado por alguns Estados-Membros, pode ser alargado o mandato de uma autoridade já existente (por exemplo uma autoridade nacional da concorrência). Assim, os custos da aplicação podem ser absorvidos, em certa medida, pelas estruturas atuais dos Estados-Membros e, consequentemente, ser limitados. A título de exemplo, as despesas de funcionamento da Grocery Code Adjudicator, do Reino Unido, foram de 1 786 000 de libras esterlinas no exercício de 2015/2016 e de 622 000 libras esterlinas no exercício de 2016/2017. A maior parte da diferença deveu-se a uma vasta investigação a um retalhista, em 2015/2016.
Por último, não se prevê que as normas em matéria de práticas comerciais desleais tenham impacto direto significativo no ambiente, embora os operadores que delas não sejam objeto possam ter mais margem económica para investir numa produção sustentável em termos ambientais e sem incidências negativas ao nível das alterações climáticas e para evitar desperdícios de alimentos, ou possam sentir-se menos pressionados a compensar a margem perdida poupando na observância da legislação em matéria ambiental e de segurança dos alimentos.
Prevê-se que as PME beneficiem com a proposta. Embora as PME também possam incorrer em custos de conformidade, esta questão não foi levantada nas respostas à consulta. Além disso, normas voluntárias, como as da Iniciativa Cadeia de Abastecimento, já se aplicam independentemente da dimensão.
A UE está empenhada em observar os mais elevados padrões em matéria de direitos fundamentais. Um sistema justo e eficaz de proteção contra práticas comerciais desleais contribuirá para melhorar a capacidade das partes interessadas de conduzirem as suas empresas (ver o artigo 16.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia). A legislação da União deve respeitar os direitos consagrados na Carta (artigos 51.º e 52.º desta). Os poderes de execução devem, por conseguinte, ser definidos no respeito do direito de defesa (artigo 48.º da Carta), por exemplo providenciando vias de recurso efetivas contra decisões das autoridades executoras que imponham sanções. Em particular no que respeita ao tratamento confidencial das queixas, importa encontrar um equilíbrio com os direitos de defesa.
A proposta terá impacto reduzido no orçamento da UE. Implicará uma reunião anual de coordenação das autoridades executoras dos Estados-Membros, em Bruxelas, e a criação e gestão, pela Comissão, de um sítio web de base para o intercâmbio de informações.
A base de dados do Eurostat não dispõem de dados estatísticos relevantes ao nível da União Europeia suscetíveis de servirem de fontes primárias de dados para o acompanhamento e a avaliação da presente diretiva. A Comissão utilizará dados estatísticos sobre os preços no produtor, no transformador e no consumidor obtidos através do Eurostat ou diretamente no âmbito da organização comum dos mercados como base para o trabalho econométrico de apoio àqueles acompanhamento e avaliação.
Por conseguinte, o acompanhamento e a avaliação assentarão em dados recolhidos no âmbito da presente diretiva, principalmente através dos relatórios anuais das autoridades nacionais competentes. Esses relatórios explicarão em detalhe a atividade dessas autoridades na aplicação e execução das normas da presente diretiva, por exemplo em termos do número de queixas recebidas (confidencialmente ou não), do número de investigações iniciadas (por iniciativa própria ou a pedido) ou da percentagem de processos que resultam em conclusões de infração. Os relatórios anuais abordarão também práticas e experiências concretas, com vista a facilitar a adoção de boas práticas. Este trabalho será ainda complementado por inquéritos às empresas na UE (dos produtores agrícolas aos retalhistas), para analisar perspetivas, como os já realizados por alguns Estados-Membros e por iniciativas voluntárias. Tanto as experiências como as perspetivas são fatores importantes que influenciam o comportamento das empresas no mercado único. Por último, a Comissão irá também realizar diretamente, ou encomendar, estudos económicos destinados a medir o impacto, a nível micro e macroeconómico, das diferentes práticas objeto de normas nacionais e iniciativas voluntárias.
De acordo com os indicadores identificados na avaliação de impacto, a Comissão irá avaliar a eficácia, eficiência, relevância, coerência e valor acrescentado para a UE desta política, bem como, possivelmente, outros critérios de avaliação, tais como a utilidade, a equidade e a aceitabilidade ou a coordenação (com normas dos Estados-Membros e iniciativas voluntárias de autorregulação). Estes indicadores podem servir de base para a avaliação a apresentar, no mínimo, três anos após a aplicação da diretiva, de modo a assegurar a disponibilidade de um conjunto suficiente de dados.
Não é exigido plano de execução para a presente diretiva, que tem um âmbito limitado, não propõe harmonização plena e não implica especiais desafios técnicos, de conformidade ou de sincronização. Além disso, a própria diretiva prevê várias medidas de apoio e estabelece um mecanismo de cooperação entre as autoridades executoras, prevendo a criação de um sítio web para o efeito.
Pelos motivos expostos no ponto sobre planos de execução, a Comissão não irá solicitar aos Estados-Membros documentos explicativos sobre a transposição.
A diretiva proposta é composta por 14 artigos.
O artigo 1.º define o objeto da diretiva, que adota uma abordagem de harmonização parcial (mínima) para a introdução de um nível mínimo de proteção contra práticas comerciais desleais em todos os Estados-Membros. A proteção é aplicável unicamente aos fornecedores PME da cadeia de abastecimento alimentar, no que diz respeito às vendas destes a compradores que não sejam PME.
O artigo 2.º estabelece definições de termos recorrentes nas disposições da diretiva: «comprador», «fornecedor», «pequena e média empresa», «produtos alimentares» e «perecibilidade». Estas definições contribuem para a definição do âmbito de aplicação da diretiva.
Em termos de produtos abrangidos, a diretiva cobre «produtos alimentares», isto é, produtos agrícolas enumerados no anexo I do TFUE para utilização na alimentação, incluindo os produtos da pesca e da aquicultura, e os produtos agrícolas transformados para uso alimentar – ou seja, produtos alimentares transformados que não constem já do anexo I do TFUE.
A relação entre fornecedores e compradores, juntamente com a cobertura de produtos, dá origem ao âmbito das medidas aplicável ao longo da cadeia de abastecimento alimentar, que abrange as práticas comerciais desleais suscetíveis de se propagarem em cascata para montante, acabando por, direta ou indiretamente, colocar os agricultores sob pressão. A proteção abrange produtores agrícolas de pequena e média dimensão (incluindo as organizações de produtores, como as cooperativas) e outros fornecedores PME da cadeia, enquanto as normas em matéria de práticas comerciais desleais limitam o comportamento de compradores que não sejam PME.
A proposta tem em conta o facto de que, nem sempre, as práticas comerciais desleais estão previstas em contratos escritos e, podem, em princípio, ocorrer em qualquer fase da transação comercial entre comprador e fornecedor na cadeia de abastecimento alimentar, incluindo ex post, depois de celebrado o contrato.
Tendo em conta que a cadeia de abastecimento alimentar é composta por relações de fornecimento verticais interligadas e que as práticas comerciais desleais que ocorrem em níveis posteriores da cadeia podem ter impacto negativo nos produtores agrícolas e, em geral, a eficiência da cadeia de abastecimento alimentar, a proposta não restringe o conceito de «fornecedor» aos produtores agrícolas e a organizações destes, incluindo no conceito qualquer fornecedor, isto é, fabricantes e distribuidores ao longo da cadeia de abastecimento alimentar, desde que se trate de empresas de pequena e média dimensão.
Na indústria transformadora, em particular, existem bastantes PME. O âmbito da proposta tem em conta o facto de os intermediários de pequena e média dimensão que possam não conseguir resistir a práticas comerciais desleais utilizadas por compradores que não sejam PME poderem repercutir os custos decorrentes dessas práticas nos seus próprios fornecedores, nomeadamente produtores agrícolas. Além disso, os fornecedores estrangeiros estabelecidos fora da União podem invocar a proibição ao venderem a compradores estabelecidos na União Europeia.
O artigo 3.º apresenta uma lista de práticas comerciais desleais proibidas. Enquanto o n.º 2 faz a questão depender da liberdade contratual das partes, ou seja, subordina a qualificação de práticas comerciais desleais ao arbítrio das partes de decidir de outra forma em virtude de um acordo, as práticas comerciais desleais constantes do n.º 1 não estão sujeitas à discrição contratual das partes devido ao seu caráter intrinsecamente desleal.
O conjunto de práticas previsto no n.º 1 abrange a proibição de os compradores pagarem aos seus fornecedores num prazo superior a 30 dias, quando o fornecimento disser respeito a produtos perecíveis. Esta disposição constitui uma lex specialis para o setor alimentar apenas no que respeita às disposições relativas às condições de pagamento previstas na Diretiva relativa aos atrasos de pagamento, aplicável a todos os setores da economia. Este grupo abrange também o cancelamento, com pouca antecedência, de encomendas de produtos perecíveis e alterações unilaterais e retroativas das condições de acordos de fornecimento: estas práticas são expressões de distribuição desproporcionada do risco a favor do comprador, são manifestamente injustas e devem ser proibidas.
Outras práticas, injustas se aplicadas sem acordo, podem ser aceitáveis e até mesmo mutuamente benéficas, em termos de eficiência, se abrangidas por um acordo entre as partes. Assim, essas práticas devem ser alvo de um tratamento diferente pelas normas relativas a práticas comerciais desleais, de modo a permitir práticas geradoras de maior eficiência que, em última instância, deem origem a fornecimentos e preços adequados.
As condições de um acordo desse tipo têm de ser claras e inequívocas. Um acordo vago, que autorize uma parte a determinar posteriormente as condições relativas a tais práticas, seria imprevisível e, por conseguinte, não poderia ser considerado ressalva da determinação ou prática tardia e impedir que a prática em questão fosse qualificada como prática comercial desleal.
Este segundo grupo de práticas comerciais desleais inclui a devolução de produtos não vendidos ou desaproveitados. Os pagamentos relativos ao armazenamento, à exposição ou ao inventário de produtos alimentares do fornecedor podem gerar ganhos de eficiência a favor de ambos os parceiros contratuais e, dessa forma, levar a situações mutuamente vantajosas. O mesmo se aplica às atividades de comercialização e promoção. O comprador deve entregar ao fornecedor uma estimativa de pagamento, se tal lhe for solicitado. Tratando-se de atividades de comercialização e armazenamento, exibição ou inventário, o comprador deve apresentar ao fornecedor uma estimativa de custos, se este lho solicitar.
As práticas em causa são aceitáveis se forem acordadas entre as partes e se, na base do pagamento do armazenamento e do inventário de produtos, estiverem estimativas de custos objetivas e razoáveis. Contribuições dos fornecedores para a promoção de produtos ou a para ações de comercialização dos compradores podem igualmente ser eficientes, se acordadas pelas partes.
O artigo 4.º exige aos Estados-Membros que nomeiem uma autoridade competente executora no que concerne às práticas comerciais desleais. Para realizar economias de escala, podem ser escolhidas como autoridades competentes as autoridades executoras já existentes, por exemplo no domínio do direito da concorrência (autoridades nacionais da concorrência).
O artigo 5.º trata das queixas e determina que a autoridade executora esteja apta a lidar com queixas confidenciais e a proteger, sempre que solicitado, a identidade do queixoso. Também as organizações de produtores e as associações de organizações de produtores devem poder apresentar queixas à autoridade executora, não só por direito próprio, enquanto parceiros contratuais, mas também na qualidade de representantes dos interesses dos seus membros (ou de membros dos seus membros), caso se trate de PME.
Nos termos do artigo 6.º, as autoridades executoras dispõem das competências necessárias para iniciar investigações por sua própria iniciativa ou com base em queixas, recolher informações, pôr termo a infrações, aplicar coimas e publicar as decisões tomadas, para obter um efeito dissuasivo.
A coordenação e cooperação entre as autoridades executoras são previstas no artigo 7.º. Esta atividade engloba reuniões anuais promovidas pela Comissão e relatórios anuais a apresentar pelas autoridades executoras. Se possível, as autoridades executoras dos EstadosMembros devem prestar-se assistência mútua nas investigações que empreendam.
O artigo 8.º da proposta esclarece que os Estados-Membros podem prever normas adicionais destinadas a combater práticas comerciais desleais além do nível mínimo de proteção da União, desde que essas normas respeitem as normas de funcionamento do mercado interno.
O artigo 9.º estabelece as obrigações dos Estados-Membros em matéria de apresentação de relatórios. A disposição prevê a possibilidade de a Comissão adotar um ato de execução neste domínio que especifique modalidades úteis.
O artigo 10.º prevê o procedimento de comité que irá assistir a Comissão nesta matéria.
O artigo 11.º prevê a realização de uma avaliação pela Comissão, no mínimo três anos após a aplicação da presente diretiva, bem como um relatório intercalar sobre a transposição da mesma.
As disposições relativas à transposição da diretiva constam do artigo 12.º e constituem o procedimento normal em relação às diretivas.
O artigo 13.º incide na entrada em vigor da diretiva. Por último, o artigo 14.º estabelece que a diretiva é dirigida aos Estados-Membros.
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social Europeu 7 ,
Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões 8 ,
(1)Três comunicações da Comissão 9 publicadas desde 2009 debruçaram-se sobre o funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar, designadamente a ocorrência de práticas comerciais desleais. Neste contexto, definem-se como «práticas comerciais desleais» as práticas que se desviam claramente da boa conduta comercial, são contrárias à boa-fé e à lealdade negocial e são impostas unilateralmente por um parceiro comercial a outro. A Comissão apresentou sugestões acerca das características desejáveis dos quadros de governação nacionais voluntários no domínio das práticas comerciais desleais na cadeia de abastecimento alimentar. Nem todas foram integradas nos quadros legislativos e nos regimes de governação voluntários adotados pelos Estados-Membros, continuando a ocorrência destas práticas a ser objeto de debate político na União.
(2)Em junho de 2016, uma resolução do Parlamento Europeu 10 convidava a Comissão a apresentar uma proposta de quadro legislativo da União no domínio das práticas comerciais desleais. Em dezembro de 2016, o Conselho convidou a Comissão a efetuar, em tempo útil, uma avaliação de impacto com o objetivo de propor um quadro legislativo da UE, ou medidas não-legislativas, para lutar contra as práticas comerciais desleais 11 . No seguimento de uma consulta aberta ao público e de consultas específicas, a Comissão elaborou uma avaliação de impacto.
(3)Diversos operadores participam na cadeia de abastecimento alimentar ao nível da produção, da transformação, de ações de comercialização, da distribuição e da venda a retalho de produtos alimentares. Esta cadeia é, de longe, o canal mais importante para levar os produtos alimentares do produtor ao consumidor. Estes operadores comercializam produtos alimentares, isto é, produtos agrícolas primários, assim como produtos da pesca e da aquicultura, enumerados no anexo I do Tratado destinados a serem utilizados na alimentação e também outros produtos alimentares, não mencionados nesse anexo, mas transformados a partir de produtos agrícolas para serem igualmente utilizados como alimentos.
(4)Embora o risco empresarial seja inerente a todas as atividades económicas, a produção agrícola está particularmente sujeita a incertezas, devido à sua exposição às condições meteorológicas e por estar dependente de processos biológicos, uma vez que os produtos agrícolas são, em maior ou menor grau, perecíveis e sazonais. Num contexto de política agrícola nitidamente mais orientado para o mercado do que no passado, a proteção contra práticas comerciais desleais ganhou importância para os operadores que participam na cadeia de abastecimento alimentar, nomeadamente para os produtores agrícolas e as organizações destes.
(5)O número e a dimensão dos operadores varia de etapa para etapa da cadeia de abastecimento alimentar. Existem diferenças de poder negocial, relacionadas com os diversos níveis de concentração de operadores, que podem possibilitar o exercício desleal de poder negocial por meio de práticas comerciais desleais. Estas práticas são especialmente lesivas para os pequenos e médios operadores da cadeia de abastecimento alimentar. Os produtores agrícolas, fornecedores de produtos agrícolas primários, são, em grande parte, de pequena e média dimensão.
(6)A maioria dos Estados-Membros dispõe de quadros normativos nacionais específicos que protegem os fornecedores de práticas comerciais desleais nas relações entre empresas na cadeia de abastecimento alimentar. Embora possa recorrer-se à legislação contratual e a iniciativas de autorregulação, o receio de retaliações contra o queixoso limita, na prática, o valor destas vias de recurso. Alguns Estados Membros, que têm em vigor normas específicas em matéria de práticas comerciais desleais, incumbem, portanto, autoridades administrativas da execução dessas normas. No entanto, as normas em matéria de práticas comerciais desleais que os Estados-Membros que delas dispõem adotaram caracterizam-se por divergências significativas.
(7)Importa estabelecer ao nível da União um patamar mínimo de proteção contra determinadas práticas comerciais manifestamente desleais, que reduza a ocorrência de tais práticas e contribua para garantir um nível de vida equitativo aos produtores agrícolas. Esse nível de proteção deve beneficiar todos os produtores agrícolas e as pessoas singulares ou coletivas que forneçam produtos alimentares, incluindo as organizações de produtores e as associações destas, desde que todas as pessoas em causa correspondam à definição de micro, pequenas e médias empresas estabelecida no anexo da Recomendação 2003/361/CE da Comissão 12 . Estes micro, pequenos e médios fornecedores são especialmente vulneráveis a práticas comerciais desleais e os menos capazes de as suportarem sem que a sua viabilidade económica seja prejudicada. Como é frequente que a pressão financeira decorrente das práticas comerciais desleais exercida sobre as pequenas e médias empresas percorra a cadeia e atinja os produtores agrícolas, as normas relativas às práticas comerciais desleais devem proteger igualmente os pequenos e médios fornecedores intermédios a jusante da produção primária. A proteção dos fornecedores intermédios também deve evitar consequências indesejáveis (nomeadamente em termos de agravamentos indevidos de preços) sob a forma de desvios do comércio, dos produtores agrícolas e das associações destes que produzem produtos transformados, para fornecedores desprotegidos.
(8)A fim de evitar que a proteção dos fornecedores na União gere distorções indesejadas, os fornecedores estabelecidos fora da União Europeia devem poder contar com o patamar mínimo da União ao venderem produtos alimentares a compradores nela estabelecidos.
(9)As normas em causa devem aplicar-se às atividades dos grandes operadores – isto é, os que não são pequenos nem médios – na cadeia de abastecimento alimentar, pois, no comércio com fornecedores pequenos e médios, são eles que normalmente detêm maior poder negocial.
(10)Uma vez que a maioria dos Estados-Membros já adotou normas nacionais em matéria de práticas comerciais desleais, embora divergentes, justifica-se recorrer a uma diretiva para introduzir um patamar mínimo de proteção no direito da União. Deste modo, os Estados-Membros poderão integrar as normas pertinentes no ordenamento jurídico nacional respetivo de modo a constituir-se um regime coeso. Não deve excluir-se a possibilidade de os Estados-Membros adotarem e aplicarem, no seu território, legislação nacional mais estrita de proteção dos pequenos e médios fornecedores e compradores contra práticas comerciais desleais nas relações entre empresas na cadeia de abastecimento alimentar, sob reserva da observância dos limites do direito da União aplicáveis ao funcionamento do mercado interno.
(11)Dado que podem ocorrer práticas comerciais desleais em qualquer etapa da venda dos produtos alimentares, isto é, antes, durante ou após a transação de venda, os Estados-Membros devem garantir que as disposições da presente diretiva se aplicam a qualquer ocorrência de tais práticas.
(12)Ao decidir se determinada prática comercial deve ser considerada desleal, importa reduzir o risco de limitar o recurso a acordos equitativos e geradores de eficiência estabelecidos entre as partes. Neste contexto, justifica-se distinguir práticas previstas em termos claros e inequívocos em acordos de fornecimento celebrados entre partes, por um lado, de práticas ocorridas depois de iniciada a transação, sem acordo prévio em termos claros e inequívocos, por outro, de modo que apenas sejam proibidas alterações unilaterais e retrospetivas aos termos pertinentes do acordo de fornecimento. Todavia, determinadas práticas comerciais são, pela sua natureza, consideradas desleais, não devendo as partes poder iludi-lo ao abrigo da liberdade contratual.
(13)A fim de garantir a execução efetiva das proibições estabelecidas na presente diretiva, cada Estado-Membro deve designar a autoridade que fica incumbida dessa execução. Essa autoridade deve poder agir por iniciativa própria ou no seguimento de queixas das partes afetadas por práticas comerciais desleais na cadeia de abastecimento alimentar. Se um queixoso solicitar que a sua identidade se mantenha confidencial, por temer retaliações, a autoridade executora do Estado-Membro deve respeitar esse pedido.
(14)A fim de proteger a identidade de um membro de uma organização de produtores que seja um pequeno ou médio fornecedor e se considere exposto a práticas comerciais desleais, a queixa pode ser apresentada pela organização de produtores ou por uma associação de organizações de produtores que a inclua. As autoridades executoras do Estado-Membro devem, portanto, poder receber e dar seguimento a queixas apresentadas por essas entidades, respeitando porém os direitos processuais do acusado.
(15)As autoridades executoras dos Estados-Membros devem dispor das competências necessárias para poderem reunir eficazmente, por meio de pedidos de informação, as informações factuais de que precisem. Devem ainda ter competências para ordenar o termo de práticas proibidas. Formas de dissuasão como a possibilidade de aplicar coimas e a publicação dos resultados das investigações podem incentivar mudanças de comportamento e soluções pré-contenciosas entre as partes, pelo que devem fazer parte das competências das autoridades executoras. A Comissão e as autoridades executoras dos Estados-Membros devem cooperar estreitamente de modo a garantirem uma abordagem comum na aplicação das normas estabelecidas na presente diretiva. As autoridades executoras devem, nomeadamente, prestar-se assistência recíproca, por exemplo partilhando informações e apoiando-se nas investigações com dimensão transfronteiras.
(16)Para facilitar uma execução efetiva, a Comissão deve ajudar a organizar reuniões entre as autoridades executoras dos Estados-Membros, nas quais possam ser trocadas boas práticas e partilhadas informações pertinentes. A Comissão deve estabelecer e gerir um sítio web que facilite esses intercâmbios.
(17)As normas estabelecidas na presente diretiva não devem comprometer a possibilidade de um Estado-Membro manter normas existentes de maior alcance ou de as vir a adotar, sob reserva da observância dos limites do direito da União aplicáveis ao funcionamento do mercado interno. As normas aplicar-se-ão juntamente com medidas de governação de caráter voluntário.
(18)A Comissão deve dispor de uma panorâmica da aplicação da presente diretiva nos Estados-Membros. Deve ainda poder avaliar a eficácia da diretiva. Para o efeito, as autoridades executoras dos Estados-Membros devem apresentar-lhe relatórios anuais. Devem ser atribuídas à Comissão competências de execução que lhe permitam assegurar condições uniformes na execução da obrigação de apresentação dos relatórios. As referidas competências devem ser exercidas em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho 13 . O Comité para a Organização Comum dos Mercados Agrícolas deve prestar assistência à Comissão neste processo.
(19)Tendo em vista a execução efetiva da política relativa a práticas comerciais desleais nas relações entre empresas na cadeia de abastecimento alimentar, a Comissão deve examinar a aplicação da presente diretiva e apresentar um relatório ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões. Esse exame deve igualmente prestar especial atenção à eventual justificação de – além da proteção conferida aos pequenos e médios fornecedores – vir a proteger futuramente os pequenos e médios compradores de produtos alimentares da cadeia de abastecimento.
1.A presente diretiva estabelece uma lista mínima de práticas comerciais desleais proibidas, entre compradores e fornecedores, na cadeia de abastecimento alimentar, assim como normas mínimas relativas à execução dessas proibições e disposições relativas à coordenação entre as autoridades executoras.
2.A presente diretiva aplica-se a determinadas práticas comerciais desleais na venda de produtos alimentares por fornecedores que são pequenas e médias empresas a compradores que o não são.
3.A presente diretiva aplica-se aos acordos de fornecimento celebrados após a data de aplicabilidade das disposições de transposição da mesma, referida no artigo 12.º, n.º 1, segundo parágrafo.
a)«Comprador»: qualquer pessoa singular ou coletiva estabelecida na União que adquira comercialmente produtos alimentares. O termo «comprador» pode incluir agrupamentos dessas pessoas singulares ou coletivas.
b)«Fornecedor»: qualquer produtor agrícola ou qualquer pessoa singular ou coletiva que, independentemente do local onde esteja estabelecido, venda produtos alimentares. O termo «fornecedor» pode incluir agrupamentos desses produtores agrícolas ou dessas pessoas singulares ou coletivas, incluindo organizações de produtores e associações de organizações de produtores.
c)«Pequenas e médias empresas»: empresas na aceção da definição de micro, pequenas e médias empresas estabelecida no anexo da Recomendação 2003/361/CE da Comissão 14 .
d)«Produtos alimentares»: os produtos enumerados no anexo I do Tratado destinados a serem utilizados na alimentação e os produtos não mencionados nesse anexo, mas obtidos por transformação daqueles e destinados à alimentação.
e)«Produtos alimentares perecíveis»: os produtos alimentares que se tornarão impróprios para consumo humano, a menos que sejam armazenados, tratados, embalados ou conservados de algum outro modo para evitar que se tornem impróprios.
1.Os Estados-Membros devem assegurar a proibição das seguintes práticas comerciais:
a)Pagamento pelo comprador, ao fornecedor, de produtos alimentares perecíveis mais de 30 dias após a receção da fatura do fornecedor ou mais de 30 dias após a data de entrega dos produtos alimentares perecíveis, consoante a data que for posterior. Esta proibição não prejudica:
– as consequências dos atrasos de pagamento nem as soluções a aplicar nesses casos, em conformidade com a Diretiva 2011/7/UE;
15 – a possibilidade de comprador e fornecedor acordarem uma cláusula de partilha de valor, na aceção do artigo 172.º, alínea a), do Regulamento (UE) n.º 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho.
b)Cancelamento, pelo comprador, de encomendas de produtos alimentares perecíveis num prazo tão curto que não é razoável esperar que o fornecedor encontre alternativas de comercialização ou utilização para esses produtos.
c)Alteração, pelo comprador, de forma unilateral e retroativa, dos termos de um acordo de fornecimento relativos à frequência, ao calendário ou ao volume do fornecimento ou entrega, aos padrões de qualidade ou aos preços de produtos alimentares.
d)Pagamento, pelo fornecedor, pelo desperdício de produtos alimentares nas instalações do comprador, quando aquele não se tenha devido a negligência ou dolo do fornecedor.
2.Os Estados-Membros devem assegurar a proibição das seguintes práticas comerciais, a menos que as mesmas sejam acordadas de modo claro e inequívoco na celebração do acordo de fornecimento:
a)Devolução, pelo comprador ao fornecedor, de produtos alimentares que não tenha vendido;
b)Exigência, pelo comprador ao fornecedor, de um pagamento pelo armazenamento ou exposição de produtos alimentares do fornecedor ou pela inclusão destes no inventário de produtos do comprador.
c)Pagamento, pelo fornecedor, de ações de promoção de produtos alimentares vendidos pelo comprador. Se a promoção for iniciada pelo comprador, este, antes de lhe dar início, deve especificar o período da promoção e a quantidade de produtos alimentares que prevê encomendar.
d)Pagamento, pelo fornecedor, de ações de comercialização de produtos alimentares realizadas pelo comprador.
3.Se exigir pagamento nas situações referidas no n.º 2, alíneas b), c) e d), o comprador deve, se isso lhe for solicitado pelo fornecedor, facultar-lhe uma estimativa do pagamento por unidade ou do pagamento global, conforme se justifique, e, nas situações referidas no n.º 2, alíneas b) e d), igualmente uma estimativa dos custos e das bases dessa estimativa.
4.Incumbe aos Estados-Membros garantir que as proibições estabelecidas nos n.os 1 e 2 constituem disposições imperativas aplicáveis a todas as situações abrangidas pelo âmbito das mesmas, independentemente do direito que, na ausência delas, seria aplicável ao acordo de fornecimento entre as partes.
Autoridade executora designada
Incumbe a cada Estado-Membro designar uma autoridade pública responsável pela observância, a nível nacional, das proibições estabelecidas no artigo 3.º (dita «autoridade executora»).
1.O queixoso dirige a queixa que pretende apresentar à autoridade executora do Estado-Membro no qual está estabelecido o comprador suspeito de práticas comerciais proibidas.
2.As organizações de produtores e as associações de organizações de produtores das quais um ou mais membros ou um ou mais membros de membros se considerem afetados por práticas comerciais proibidas têm o direito de apresentar queixa disso.
3.Se o queixoso lho solicitar, a autoridade executora deve garantir a confidencialidade da identidade do queixoso e de quaisquer outros dados cuja divulgação aquele considere lesiva dos seus interesses. O queixoso deve identificar esses dados no eventual pedido de confidencialidade.
4.Se considerar não existir justificação suficiente para dar provimento a uma queixa, a autoridade executora informará o queixoso das razões dessa decisão.
Competências da autoridade executora
Os Estados-Membros devem garantir o equipamento adequado da autoridade executora e conferir-lhe competências para:
a)Iniciar e realizar investigações por iniciativa própria ou no seguimento de queixas.
b)Solicitar a compradores e fornecedores as informações necessárias à investigação de práticas comerciais proibidas.
c)Decidir no sentido da ocorrência de infrações às proibições estabelecidas no artigo 3.º e exigir ao comprador que cesse a prática comercial proibida. A autoridade pode abster-se de tomar essa decisão se, caso a tome, existir o risco de a identidade do queixoso ser revelada ou de ser divulgado qualquer outro dado cuja divulgação o queixoso considere lesiva dos seus interesses, desde que este tenha identificado os dados em causa nos termos do artigo 5.º, n.º 3.
d)Impor uma coima aos infratores. As coimas devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas, tendo em conta a natureza, duração e gravidade da infração.
e)Publicar as decisões que tomar no âmbito das alíneas c) e d).
f)Informar compradores e fornecedores das suas atividades por meio de um relatório anual, do qual devem constar, nomeadamente, o número de queixas recebidas e as investigações iniciadas e terminadas. Deve constar desse relatório uma descrição resumida do assunto e o desfecho de cada investigação.
Cooperação entre autoridades executoras
1.Incumbe aos Estados-Membros garantir que as autoridades executoras cooperam eficazmente entre elas e se apoiam mutuamente nas investigações transfronteiras.
2.As autoridades executoras devem reunir-se uma vez por ano para debater a aplicação da presente diretiva com base nos relatórios anuais referidos no artigo 9.º, n.º 1, e nas boas práticas na matéria abrangida pela diretiva. A Comissão facilitará a realização dessas reuniões.
3.A Comissão deve estabelecer e gerir um sítio web que preveja a possibilidade de intercâmbio de informações entre ela e as autoridades executoras, designadamente no respeitante às reuniões anuais.
Desde que sejam compatíveis com as normas de funcionamento do mercado interno, os Estados-Membros podem estabelecer normas destinadas a lutar contra práticas comerciais desleais que vão além das normas estabelecidas nos artigos 3.º, 5.º, 6.º e 7.º.
1.Anualmente, o mais tardar a 15 de março, incumbe a cada Estado-Membro transmitir à Comissão um relatório relativo às práticas comerciais desleais nas relações entre empresas na cadeia de abastecimento alimentar. Devem constar desse relatório, nomeadamente, todos os dados pertinentes relativos à aplicação e execução no Estado-Membro em causa, no ano anterior, das normas estabelecidas na presente diretiva.
2.A Comissão pode adotar atos de execução que estabeleçam:
a)Normas relativas aos dados necessários para a aplicação do n.º 1.
b)Disposições relativas à gestão dos dados a enviar e normas relativas a teor e forma.
c)Disposições relativas à transmissão ou disponibilização de informações e documentos aos Estados-Membros, a organizações internacionais, a autoridades competentes de países terceiros ou ao público, sob reserva da proteção de dados pessoais e do interesse legítimo dos produtores agrícolas e das empresas na proteção dos seus segredos comerciais.
Os referidos atos de execução são adotados pelo procedimento de exame a que se refere o artigo 10.º, n.º 2.
1.A Comissão é assistida pelo Comité para a Organização Comum dos Mercados Agrícolas, criado pelo artigo 229.º do Regulamento (UE) n.º 1308/2013. Este é um comité na aceção do Regulamento (UE) n.º 182/2011.
2.Sempre que se remeta para o presente número, aplica-se o artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 182/2011.
1. Não menos de três anos após a data de aplicação da presente diretiva, a Comissão deve proceder a uma avaliação da mesma e apresentar ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões um relatório das principais conclusões extraídas.
2. Os Estados-Membros devem transmitir à Comissão as informações necessárias para a elaboração desse relatório.
3. Seis meses após a data de transposição da presente diretiva, a Comissão deve apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho, assim como ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, um relatório intercalar do estado de transposição e de aplicação da mesma.
1.Os Estados-Membros devem adotar e publicar, até seis meses após a entrada em vigor da presente diretiva, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva. Os EstadosMembros devem comunicar imediatamente à Comissão o texto dessas disposições.
Os Estados-Membros devem aplicar as referidas disposições a partir de 12 meses após a entrada em vigor da presente diretiva.
1.2.Domínio(s) de intervenção abrangidos
DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa a práticas comerciais desleais nas relações entre empresas na cadeia de abastecimento alimentar
◻ A proposta/iniciativa refere-se a uma nova ação, na sequência de um projetopiloto/ação preparatória 16
A proposta visa limitar práticas comerciais desleais decorrentes de desigualdades de poder de negociação na cadeia de abastecimento alimentar, a fim de contribuir para a 4.ª prioridade da Comissão Juncker: «um mercado interno mais aprofundado e mais equitativo, dotado de uma base industrial reforçada», que se traduz no objetivo geral de «produção de alimentos viável» da Política Agrícola Comum.
Manter a estabilidade do mercado
Aumentar o rendimento dos produtores agrícolas
Melhorar a competitividade da agricultura
1. Reduzir a ocorrência de práticas comerciais desleais
2. Contribuir para condições de concorrência equitativas
3. Possibilitar vias de recurso eficazes
Impacto: melhor posição dos produtores agrícolas na cadeia alimentar, com consequências positivas nos rendimentos daqueles.
Ad 1. Ocorrências declaradas por empresas de cada prática comercial desleal em causa (percentagem de empresas que declaram e frequência da declaração, custos estimados das práticas comerciais desleais)
Ad 1. Custos de conformidade para as empresas
Ad 1. Efeitos potenciais do desvio do comércio em detrimento de partes protegidas
Ad 2. Alinhamento da aplicação das normas em matéria de práticas comerciais desleais (por exemplo número de alterações às normas nacionais com vista a aproximar práticas)
Ad 2. Número de recomendações de boas práticas adotadas
Ad 2. Custos administrativos declarados pelos Estados-Membros
Ad 2. Alterações relativas do preço na produção e no consumidor
Ad 3. Número de queixas recebidas (anonimamente ou não)
Ad 3. Número de reuniões de mediação, se aplicável
Ad 3. Número de investigações iniciadas (por iniciativa própria ou a pedido)
Ad 3. Percentagem de processos que resultam em conclusões de infração
A presente proposta visa limitar as práticas comerciais desleais na cadeia de abastecimento alimentar, assegurando um nível mínimo de proteção em toda a UE através de um quadro que proíbe as práticas comerciais desleais mais graves e oferece possibilidades de recurso. Ao eliminar um obstáculo à eficiência, a proposta pretende igualmente melhorar o funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar em geral.
1.5.2.Valor acrescentado da participação da União (que pode resultar de diferentes fatores, como, por exemplo, ganhos de coordenação, segurança jurídica, maior eficácia ou complementaridades). Para efeitos do presente número, entende-se por «valor acrescentado da participação da União» o valor resultante da intervenção da União complementar ao valor que, de outra forma, teria sido gerado exclusivamente pelos Estados-Membros.
Motivos que presidem à intervenção a nível europeu (ex ante)
O artigo 39.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) especifica que a política agrícola comum deve assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola. O artigo 40.º do TFUE prevê que a organização comum dos mercados exclua discriminações entre produtores agrícolas. O artigo 43.º do TFUE especifica que a organização comum dos mercados deve assegurar às trocas comerciais na União condições análogas às que existem num mercado nacional.
A maior parte dos Estados-Membros tem em vigor normas em matéria de práticas comerciais desleais, mas adotou abordagens divergentes do problema e as medidas respetivas não estão harmonizadas. Os Estados-Membros não possuem mecanismos de coordenação nem incentivos ao alinhamento. Para obter apenas um nível mínimo de proteção contra práticas comerciais desleais em toda a UE e garantir condições de concorrência equitativas a todos os produtores, são necessárias medidas da UE.
Previsão do valor acrescentado gerado para a União (ex post)
Proteção mínima contra práticas comerciais desleais na cadeia de abastecimento alimentar em todos os Estados-Membros e, por conseguinte, um melhor funcionamento e, com maior eficiência, da cadeia de abastecimento alimentar. Condições de concorrência equitativas para os produtores agrícolas.
Os compradores e os fornecedores podem ter poderes de negociação desproporcionados e suscetíveis de originar práticas comerciais desleais que colocam os lucros dos fornecedores afetados sob pressão e podem dar lugar a uma má afetação dos recursos, reduzindo a eficiência da cadeia de abastecimento alimentar.
Os fornecedores agrícolas são particularmente vulneráveis, porque, muitas vezes, dependem de parceiros a jusante de maior dimensão para fazerem chegar os seus produtos aos consumidores e o atraso no escoamento da produção e a perecibilidade de muitos dos seus produtos reduzem-lhes a margem de manobra.
A presente proposta é o resultado de um longo debate. Em 2013, a Comissão realizou uma consulta pública sobre o tema e, em 2016, o Parlamento Europeu, o Conselho e o Comité Económico e Social Europeu apelaram à ação neste domínio.
1.5.4.Coerência e eventual sinergia com outros instrumentos relevantes
A proposta completa normas da UE vigentes em matéria de práticas comerciais desleais nas relações entre empresas e consumidores; até ao momento, não existem normas horizontais da UE relativas a práticas comerciais desleais entre empresas. A proposta completa ainda outros domínios importantes para os operadores, já sujeitos a normas comuns, como a concorrência, os auxílios de Estado e as normas de comercialização.
–◻ Proposta/iniciativa válida entre [DD/MM]AAAA a [DD/MM]AAAA
–◻ Impacto financeiro no período compreendido entre AAAA a AAAA
–seguido de um período de aplicação a um ritmo de cruzeiro
1.7.Modalidade(s) de gestão prevista(s) 17
–X pelos seus serviços, incluindo pelo seu pessoal nas delegações da União Europeia;
–◻ pelas agências de execução
◻ Gestão indireta confiando tarefas de execução orçamental a:
–◻ países terceiros ou a organismos por eles designados;
–◻ entidades privadas investidas de uma missão de serviço público, desde que ofereçam garantias financeiras adequadas;
–◻ entidades privadas de um Estado-Membro incumbidas da implementação de uma parceria público-privada e que oferecem garantias financeiras adequadas;
–◻ pessoas encarregadas da execução de ações específicas no âmbito da PESC, por força do título V do Tratado da União Europeia, identificadas no ato de base pertinente.
Os Estados-Membros devem enviar os relatórios anuais à Comissão Europeia, até 15 de março de cada ano, por meio de um sistema baseado em tecnologias de informação. Os relatórios devem incluir, em particular, os dados relevantes sobre a aplicação e execução das normas ao abrigo da presente diretiva.
No que diz respeito às normas constantes da proposta, os riscos gerais identificáveis têm a ver com a eficácia da proposta e não com as despesas da UE, tendo em conta os montantes relativamente insignificantes em causa.
Os riscos podem estar associados à inadequação da autoridade administrativa executora, incluindo no tratamento das queixas e na confidencialidade, à apresentação de relatórios pelos Estados-Membros e à supervisão por parte da Comissão.
Os relatórios anuais, a reunião anual e o sítio web específico devem assegurar o seguimento adequado da aplicação da diretiva nos Estados-Membros da UE.
As despesas decorrentes da presente proposta devem ser implementadas pela Comissão sob gestão direta, em conformidade com os princípios estabelecidos no artigo 32.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 966/2012 relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União – Regulamento Financeiro.
Como requerido pelo Regulamento Financeiro, o Diretor-Geral de Agricultura e do Desenvolvimento Rural estabeleceu uma estrutura organizativa e sistemas de controlo interno adaptados à consecução dos objetivos políticos e de controlo, em conformidade com as normas de controlo interno adotadas pela Comissão e tendo em conta os riscos associados ao ambiente onde a política intervém.
Os controlos da legalidade e regularidade dos pagamentos no seguimento da nova diretiva serão abrangidos pelas disposições em vigor em matéria de gestão direta na Comissão.
As despesas decorrentes da presente proposta não farão aumentar a taxa de erro do Fundo Europeu Agrícola de Garantia, tendo em conta os montantes insignificantes em causa e o modo de execução (gestão direta).
A Comissão deve tomar as medidas adequadas, assegurando que, aquando da execução de ações financiadas ao abrigo da presente diretiva, os interesses financeiros da União sejam salvaguardados através da aplicação de medidas preventivas contra a fraude, a corrupção e quaisquer outras atividades ilegais, mediante a realização de controlos eficazes e, caso sejam detetadas irregularidades, a recuperação dos montantes indevidamente pagos, bem como, se for caso disso, através de sanções eficazes, proporcionais e dissuasivas, em conformidade com o artigo 325.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, com o Regulamento (CE) n.º 2988/95 do Conselho, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, e com o título IV do Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral da União.
A Comissão ou os seus representantes e o Tribunal de Contas terão competências de auditoria, com base em documentos e no local, sobre todos os contratantes e subcontratantes que tenham beneficiado de fundos da União. O OLAF será autorizado a proceder a inspeções e verificações, no local, em operadores económicos associados, direta ou indiretamente, a esses financiamentos, em conformidade com os procedimentos estabelecidos no Regulamento (CE) n.º 2185/96 do Conselho, de 11 de novembro de 1996, com vista a tirar conclusões sobre a existência ou não de fraude. As decisões, acordos e contratos decorrentes da aplicação da diretiva devem autorizar expressamente a Comissão, incluindo o OLAF e o Tribunal de Contas, a realizar essas auditorias, inspeções e verificações no local.
Rubrica 2: Crescimento sustentável: recursos naturais
Rubrica 5: Administração
DD/DND 18 .
dos países da EFTA 19
dos países candidatos 20
05 01 02 11 - Pessoal externo e outras despesas de gestão para apoio no domínio de intervenção «Agricultura e Desenvolvimento Rural» – Outras despesas de gestão
05 08 09 - Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) – Assistência técnica operacional
05 08 09 – Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) – Assistência técnica operacional
Desde que a diretiva esteja em vigor
Dotações de natureza administrativa financiadas a partir da dotação de programas específicos 22
no âmbito da RUBRICA 2
• Outras despesas administrativas (1 reunião por ano com peritos das autoridades executoras)
Para os três OBJETIVOS ESPECÍFICOS 25
Construção e manutenção do sítio web
Desde que a diretiva exista
Subtotal dos objetivos específicos
Com exclusão da RUBRICA 5 27
As dotações necessárias para recursos humanos e outras despesas administrativas serão cobertas pelas dotações da DG já afetadas à gestão da ação e/ou reafetadas internamente na DG, se necessário em conjunto com eventuais dotações adicionais que sejam atribuídas à DG gestora no âmbito dos procedimentos anuais de afetação e em função das limitações orçamentais.
As estimativas devem ser expressas em termos de equivalente a tempo completo.
05 01 01 01 (na sede e nos gabinetes de representação da Comissão)
• Pessoal externo (em equivalente a tempo completo: ETC) 28
As necessidades de recursos humanos serão cobertas pelos efetivos da DG já afetados à gestão da ação e/ou reafetados internamente na DG, se necessário em conjunto com eventuais dotações adicionais que sejam atribuídas à DG gestora no âmbito dos procedimentos anuais de afetação e em função das disponibilidades orçamentais.
3 funcionários de grau AD a tempo parcial (50 %)
(1) Resolução do Parlamento Europeu, de 7 de junho de 2016, sobre práticas comerciais desleais na cadeia de abastecimento alimentar (2015/2065(INI)).
(2) Conclusões do Conselho , de 12 de dezembro de 2016, sobre o reforço da posição dos agricultores na cadeia de abastecimento alimentar e a luta contra as práticas comerciais desleais.
(3) COM(216) 32 final , 30 de setembro de 2016.
(4) http://www.supplychaininitiative.eu/ . A Iniciativa Cadeia de Abastecimento foi formalmente criada em 2013, mas os seus «Princípios de boas práticas», uma espécie de código de conduta, datam de 2011.
(5) Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre as práticas comerciais desleais nas relações entre empresas da cadeia de abastecimento alimentar, janeiro de 2016, p. 8.
(6) Acórdão do Tribunal de Justiça, de 2 de julho de 2009, no processo C-343/07 , n.os 50 e 51.
(9) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões «Melhor funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar na Europa», COM(2009) 591.
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões «Lutar contra as práticas comerciais desleais (PCD) nas relações entre empresas da cadeia de abastecimento alimentar», COM(2014) 472 final.
Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre as práticas comerciais desleais nas relações entre empresas da cadeia de abastecimento alimentar, COM(2016) 032 final.
(10) Resolução do Parlamento Europeu, de 7 de junho de 2016, sobre práticas comerciais desleais na cadeia de abastecimento alimentar (2015/2065(INI)).
(11) Conclusões do Conselho , de 12 de dezembro de 2016, sobre o reforço da posição dos agricultores na cadeia de abastecimento alimentar e a luta contra as práticas comerciais desleais.
(12) JO L 124 de 20.5.2003, p. 36.
(14) Recomendação 2003/361/CE da Comissão, de 6 de maio de 2003, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas (JO L 124 de 20.5.2003, p. 36).
(15) Regulamento (UE) n.º 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas e que revoga os Regulamentos (CEE) n.º 922/72, (CEE) n.º 234/79, (CE) n.º 1037/2001 e (CE) n.º 1234/2007 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 671).
(16) Referidos no artigo 54.º, n.º 2, alíneas a) e b), do Regulamento Financeiro.
(17) As explicações sobre as modalidades de gestão e as referências ao Regulamento Financeiro estão disponíveis no sítio BudgWeb: https://myintracomm.ec.europa.eu/budgweb/EN/man/budgmanag/Pages/budgmanag.aspx .
(18) DD = Dotações diferenciadas / DND = Dotações não diferenciadas.
(19) EFTA: Associação Europeia de Comércio Livre.
(20) Países candidatos e, se for caso disso, países candidatos potenciais dos Balcãs Ocidentais.
(21) O ano 2020 é o do início da aplicação da proposta/iniciativa.
(22) Assistência técnica e/ou administrativa e despesas de apoio à execução de programas e/ou ações da UE (antigas rubricas «BA»), bem como investigação direta e indireta.
(23) O ano 2020 é o do início da aplicação da proposta/iniciativa.
(24) As realizações dizem respeito aos produtos fornecidos e aos serviços prestados (exemplo: número de intercâmbios de estudantes financiados, número de quilómetros de estradas construídas, etc.).
(25) Tal como descrito no ponto 1.4.2. «Objetivo(s) específico(s)» – O sítio web destina-se à troca de informações entre as autoridades dos Estados-Membros e os serviços da Comissão, contribuindo, dessa forma, para a melhoria da posição dos agricultores na cadeia alimentar em toda a UE, aumentando a competitividade e os rendimentos daqueles e mantendo a estabilidade do mercado.
(26) O ano 2020 é o do início da aplicação da proposta/iniciativa.
(27) Assistência técnica e/ou administrativa e despesas de apoio à execução de programas e/ou ações da UE (antigas rubricas «BA»), bem como investigação direta e indireta.
(28) AC = agente contratual; AL = agente local; PND = perito nacional destacado; TT = trabalhador temporário; JPD = jovem perito nas delegações.
(29) Dentro do limite para o pessoal externo previsto nas dotações operacionais (antigas rubricas «BA»).

References: artigo 39
 artigo 39
 artigo 40
 artigo 43
 artigo 38
 artigo 43
 artigo 43
 artigo 16
 artigo 1
 artigo 2
 artigo 3
 artigo 4
 artigo 5
 artigo 6
 artigo 7
 artigo 8
 artigo 9
 artigo 10
 artigo 11
 artigo 12
 artigo 13
 artigo 14
 artigo 12
 artigo 172
 artigo 3
 artigo 3
 artigo 5
 artigo 9
 artigo 10
 artigo 229
 artigo 5
 artigo 39
 artigo 40
 artigo 43
 artigo 32
 artigo 325
 artigo 54