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Timestamp: 2019-05-25 11:56:24+00:00

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Professor Titular de Direito Civil da Universidade de León (Espanha)
Professor Visitante na Pos-Graduação em Direito da UFRGS
“A terra é um dos elementos fundamentais dos assentamentos humanos. Cada Estado tem direito a tomar as medidas necessárias para manter sob controle público o uso, a posse, a disposição e a proteção da terra. Cada estado tem direito a planejar e regulamentar o uso da terra, que é um de seus recursos mais importantes, de maneira tal que o desenvolvimento da população urbana e rural se apóie em um plano geral da utilização do solo. Tais medidas devem assegurar a aquisição dos objetivos fundamentais da reforma social e econômica para cada país, conforme com seu sistema jurídico e a legislação sobre aproveitamento da terra”1.
“Para melhorar a qualidade de vida nos assentamentos humanos, devemos lutar contra o deterioro das condições que, na maioria dos casos e sobre tudo nos países em desenvolvimento, alcançaram dimensões críticas. A tal fim, devemos enfrentar de maneira ampla as modalidades de produção e consumo insustentáveis, sobre tudo nos países industrializados; as mudanças demográficas insustentáveis, incluídas a estrutura e a distribuição da população, prestando atenção prioritária à tendência a uma concentração excessiva da população; às pessoas sem lar; o aumento da pobreza; o desemprego; a exclusão social; as vicissitudes da família; a insuficiência de recursos; a falta de infraestrutura e serviços básicos; a ausência de um planejamento adequado; o aumento da insegurança e da violência; a degradação do meio ambiente e o aumento da vulnerabilidade ante os desastres.
“…Nossas cidades devem ser lugares nos quais os seres humanos desfrutem de uma vida plena em condições de dignidade, boa saúde, segurança, felicidade e esperança”2.
Em linhas gerais a cidade, assim que aglomeração humana, foi sempre objeto de um particular regime de organização. Por isso, pode dizer-se que plano urbanístico, mais ou menos difuso, existiu sempre (localização de prédios públicos, desenho de ruas e praças, alinhamentos de edifícios, etc.). Entretanto, são as novas condições da vida urbana, que começam com a revolução industrial e o êxodo rural, as que impõem uma rigorosa exigência de planejamento do crescimento e do desenvolvimento das cidades e as que propriamente fazem surgir a política urbana como uma técnica nova, com instrumentos e métodos próprios. Assim sendo, à margem de toda concepção ideológica ou política, surge a necessidade de estabelecer uma efetiva direção pública da atividade urbanística que deve ser fundamentada no planejamento. As necessidades criadas pelo desenvolvimento do processo urbanizador, exigem que os poderes públicos intervenham decididamente no mesmo, mediante diversas técnicas jurídicas cada vez mais sofisticadas e complexas. Basta observar os ordenamentos jurídicos mais afins para comprovar que a intervenção dos poderes públicos assume cada vez maior protagonismo na tarefa da ordenação e o planejamento da atividade urbanística3.
As conseqüências da intervenção pública na ordenação urbana se trasladam de modo imediato ao regime jurídico da propriedade privada do solo, pois, ao reconhecer o valor coletivo da cidade, tendem a proteger interesses sociais e a condicionar a iniciativa e a liberdade dos proprietários para realizar a urbanização e a edificação do solo conforme sua exclusiva conveniência. Como assinalou o grande jurista francês Gabriel Marty faz quase meio século, em uma intervenção que se considera clássica, “a propriedade privada, caracterizada por seus atributos tradicionais usus, fructus, abusus, encontra-se grandemente afetada e inclusive transformada a conseqüência deste empenho legislativo pelo qual se expressam dentro deste campo a autoridade pública e os intuitos coletivos”4.
As manifestações concretas da ordenação urbana no processo de transformação do regime jurídico da propriedade imobiliária, em essência, simples e bem conhecidas. Inicialmente a intervenção pública se organizou mediante disposições jurídicas muito variadas, a maioria de origem municipal, que respondiam a finalidades concretas e específicas: situação de prédios públicos, desenho de praças, ruas e avenidas, higiene e esgoto, estética e ornato, razões militares, etc. Entretanto, a partir da segunda metade do século XX, as normas de intervenção no espaço urbano chegaram a alcançar um certo grau de unidade orgânica nas leis gerais de urbanismo, proporcionando, a partir desse momento, importantes argumentos para poder falar de uma propriedade urbana ou urbanística claramente diferenciada do regime geral da propriedade estabelecido até então pelo Código civil.
Se observarmos este processo de transformação da propriedade imobiliária operado pela legislação urbanística, uma primeira impressão nos mostra que a legislação civil e administrativa relativa ao urbanismo ditada durante o século XIX, e inclusive durante a primeira parte do século XX, tinha como ponto de referência o conceito de propriedade consagrado pela Codificação civil e a cuidada elaboração doutrinal de seu regime jurídico5. Neste contexto, a disciplina da propriedade fixada nos Códigos civis, de uma forma ou outra, servia para integrar no esquema conceptual do domínio privado as limitações derivadas das normas urbanística. Os proprietários eram, assim, os principais protagonistas do processo urbanístico. A atividade de transformar o solo por edificação era considerada um direito subjetivo do proprietário do terreno.
Conforme o artigo 552 do Código Napoleão, “la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous”, e “lê proprietaire peut faire au-dessus toutes lês plantations et constructions qu’il juge à propôs, saufs les exceptions établies au titre des Servitudes ou Services fonciers”. Esta norma, que inspirará muitos outros Códigos civis6, interpreta-se, via de regra, afirmando que o proprietário pode edificar livremente no terreno próprio, salvo as servidões legais e outras limitações de caráter excepcional impostas por as leis e os regulamentos administrativos7. Nesta seara, o artigo 572 do Código Civil brasileiro de 1916, que surpreendentemente é reproduzido nos próprios términos pelo artigo 1.299 do novo Código Civil, determinava: “o proprietário pode levantar em seu terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos”. Do conteúdo deste dispositivo bem pode extrair-se a idéia de que “a liberdade de construir é a regra”, e “as restrições e limitações ao direito de construir formam as exceções, e, assim sendo, só são admitidas quando expressamente consignadas em lei ou regulamento”8.
Além disso, o marco jurídico general no qual se produz este fenômeno estava presidido por um sistema constitucional que partia do inamovível dogma da existência de uma garantia pétrea da propriedade privada frente aos ataques e intromissões do poder público. Com esta perspectiva claramente garantista se foi desenvolvendo um corpus de normas de polícia urbana organizado sobre a técnica urbanística básica dos alinhamentos de vias públicas9, que chegaria a constituir, junto com os tradicionais regulamentos administrativos de construção, o núcleo fundamental do ordenamento urbanístico até a promulgação das grandes leis urbanísticas, já entrada a segunda metade do século XX, e se completava com a técnica da desapropriação do solo para a realização de obras dirigidas a criar espaços de uso coletivo e edifícios públicos. Por isso, se observar de forma panorâmica a legislação urbanística, que se desenvolve na segunda metade do século XIX, comprova-se facilmente que é fragmentária e insuficiente para resolver os graves problemas surgidos nas aglomerações urbanas, e também, que contribui con poucas soluções novas e eficazes para dar resposta aos crescentes problemas derivados do crescimento desordenado das cidades10.
Na atual situação de incessante crescimento demográfico dos centros urbanos, de retenção especulativa de terrenos nas melhores zonas das cidades, de assentamentos humanos irregulares e desordenados que, carecendo dos serviços públicos mais elementares, apresentam condiciones precárias de higiene, educação e saúde, de áreas urbanas degradadas por os usos inadequados e a poluição ambiental, só o Poder Público pode oferecer alguma solução global e planificada que tome em consideração a cidade como um conjunto. Só mediante una decidida intervenção pública, amparada pela legalidade constitucional, poderá ser roto o profundo desequilíbrio existente em Brasil entre uma minoria qualificada que desfruta de serviços urbanos de qualidade e uma maioria com condições urbanísticas precárias. Somente assim se conseguirá diminuir as diferencias existentes entre a porção da cidade “legal, rica e com infra-estrutura e a ilegal, pobre e precária”11, cujos moradores estão em situação tão desfavorável que nem tem acesso às oportunidades de trabalho, cultura ou lazer
Em Brasil, fatos novos vieram a aconselhar novas formas do uso do solo urbano, redefinindo o conteúdo do direito de propriedade imobiliária em função da necessidade premente de regulamentar e ordenar o assentamento humano nas cidades.
Esses fatos, conforme resume concisamente Ricardo Pereira Lira12, são basicamente os seguintes: a) excessivo crescimento da população urbana, em decorrência da industrialização; b) assentamento dessa população nas cidades de maneira inteiramente desordenada, sem qualquer planejamento e racionalidade; c) assentamento da população de forma iníqua, realizando se esse assenta­mento sob o domínio da chamada segregação residencial, por força da qual às chamadas populações carentes e de baixa renda são destinadas as periferias do espaço urbano, em condições de vida as mais dilacerantes, recebendo as áreas de rendi­mento mais alto os maiores investimentos públicos; d) considerável atividade especulativa, em que os donos do solo urbano, utilizando a sua faculdade de não uso, criam um banco de terras em seu benefício, aguardando o momento de, pela alienação das glebas estocadas, locupletar se com as mais-valias resultantes dos investimentos de toda comunidade.
A)A Carta de Embu
Em vista da situação, contemporaneamente al impulso legislativo dos paises europeus no intento de redefinir o direito de propriedade imobiliária e de conformar umas condições jurídicas que garantissem o interesse coletivo no desenvolvimento urbano13, surgiu um clamor em pro duma transformação da precária situação urbanística brasileira, inspirado por técnicos e juristas estudiosos do urbanismo e presidido pela idéia da desagregação do direito de construir do conteúdo do direito de propriedade.
Na verdade, o valor da propriedade urbana não depende diretamente das qualidades do terreno, senão do uso que o proprietário lhe pode dar em virtude de sua inserção no contexto da cidade. A possibilidade de o solo ser utilizado como suporte da edificação não é decorrente de atuação do proprietário. O potencial urbanístico dum terreno depende da existência de uma infra-estrutura urbana criada, na maioria das ocasiões, com recursos públicos e privados alheios ao proprietário. Como adverte Eros Roberto Grau, o acréscimo de valor do solo urbano, “não é produto de nenhuma aplicação de capital ou de trabalho por parte do proprietário individual, resultando da ação conjugada do setor privado –como um todo- e do setor público, ou seja, da comunidade” 14.
O fulcro do debate doutrinário sobre o novo conceito do direito da propriedade imobiliária foi a chamada Carta de Embu, que ainda hoje conserva grande interesse e atualidade. Este documento, datado em 11 de dezembro de 1976, foi subscrito por eminentes urbanistas e juristas15, e assim se manifesta:
Com esta iniciativa legislativa o Executivo Federal apresentou ao Poder Legislativo o primeiro projeto de lei que tinha por objetivo estabelecer normas especiais voltadas à política urbana. Tal ação teve por fundamento a idéia de que era necessária a regulamentação explicita das relações urbanas nas cidades brasileiras, vez que até aquele momento a maioria da legislação de policia urbana existente fora editada para uma sociedade eminentemente rural.
Após a promulgação da Constituição de 1988, o deputado Raul Ferraz, propôs um projeto de lei substitutivo, o Projeto de Lei 2.191/1989, que, foi o primeiro adaptado às novas normas constitucionais, especialmente àquelas referentes ao plano diretor e às competências dos Municípios em matéria urbanística16. Entre os principais dispositivos propunha, além da criação de institutos tributários (contribuição urbanística e taxa de urbanização) e de outros instrumento urbanísticos, tais como a requisição de imóvel urbano para loteamento ou urbanização, com reintegração do imóvel ao devidamente urbanizado, e o instituto da reurbanização consorciada uma medida que ainda subsiste sob o manto do Estatuto da Cidade: a usucapião especial de imóvel urbano coletivo utilizado para moradia, que permitiria a aquisição imobiliária de área urbana de metragem superior a duzentos e cinqüenta metros quadrados ocupada por edificações precárias e mediante a posse ininterrupta e sem oposição.
3. A Política Urbana na Constituição Federal de 1988
Ainda que a Constituição continue a garantir que a propriedade é um direito fundamental no caput do artigo 5º, tornou a função social um imperativo do direito de propriedade privada e um princípio geral da ordem econômica. Com efeito, o artigo 5º, XXIII estabelece que “a propriedade atenderá a sua função social”, e o artigo 170, depois de declarar que a ordem econômica se funda-se na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, e tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, impõe a observação, entre outros, dos princípios da propriedade privada e da função social da propriedade.
Não bastasse isso, a Constituição Federal pela primeira vez na história do Brasil, tomou em consideração de forma orgânica e global os problemas sociais e jurídicos da vida urbana, especialmente agudos nas cidades grandes e nas de meio porte, em Capítulo intitulado “Da Política Urbana”, dentro dos dispositivos referidos à ordem econômica e financeira. Os eixos sobre os quais a Carta Magna constrói a política urbana são os seguintes: a) a subordinação da propriedade urbana ao cumprimento de sua função social, impondo inclusive o parcelamento e a edificação compulsória dos terrenos urbanos não edificados; b) a definição e concretização legal pela União das diretrizes gerais da política urbana; c) a previsão de utilização geral da desapropriação com fins urbanísticos; d) a atribuição ao Poder Público municipal a competência básica para definir a política de desenvolvimento urbano de cada cidade, com a finalidade de alcançar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes; e) a utilização do planejamento urbanístico, particularmente do plano diretor, como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana; e, f) a instituição da usucapião especial no solo urbano para fins de moradia.
4. A promulgação do Estatuto da Cidade
Salienta Edésio Fernández17, que a nova lei que consolidou a ordem constitucional quanto ao controle jurídico do processo de desenvolvimento urbano, visando reorientar a ação do poder público, do mercado imobiliário e da sociedade conforme novos critérios econômicos, sociais e ambientais, tem quatro dimensões fundamentais, quais sejam:
a) consolida a noção da função social e ambiental da propriedade e da cidade como o marco conceitual jurídico político para o Direito Urbanístico;
c) aponta processos político jurídicos para a gestão democrática das cidades;
d) propõe instrumentos jurídicos para a regularização fundiária dos assentamentos informais em áreas urbanas.
Deste modo, o Estatuto da Cidade, depois de declarar que “a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana” (art. 2º), determina que para os fins da lei serão utilizados, entre outros instrumentos jurídicos, os institutos da desapropriação, das servidões e limitações administrativas; a concessão de uso especial para fins de moradia; a usucapião especial de imóvel urbano; o direito de superfície; e, o direito de preempção. Portanto, dá suporte jurídico à ação dos governos municipais para buscar solução às graves questões urbanas, sociais e ambientais que afetam a viva da enorme parcela de brasileiros que habitam nas cidades.
A Lei perfilha os instrumentos de política urbanística que quadram ao poder municipal para conseguir o melhor desenvolvimento da cidade e a mais ordenada expansão urbana, para administrar melhor as reserva fundiárias do Município e os terrenos desapropriados, para contribuir a regular o mercado imobiliário, para facilitar o desenho e a execução do planejamento urbanístico, para garantir a utilização mais adequada do solo urbano e, no caso, para promover a regularização fundiária ou a construção de moradias sociais. Quer dizer, a diferença essencial entre as normas ordinárias e as normas urbanísticas, não radica no diferente valor jurídico de ambas, senão na sua finalidade. As normas do Estatuto da Cidade tem que ser interpretadas e aplicadas respeitando as diretrizes fixadas nele próprio (art. 2º), garantindo, entre outras coisas, direito a cidades sustentáveis, gestão democrática da política urbana, equipamentos urbanos adequados, ordenação e controle do uso do solo urbano, proteção do patrimônio cultural e do meio ambiente, justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes da urbanização e recuperação pelo Poder Público de uma parte das mais-valias urbanísticas. Porém, garantindo a isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização e edificação, atendido sempre o interesse social. É aí aonde tem cabida a legislação civil comum, cujos dispositivos estão orientados pela idéia básica da isonomia.
Quer dizer, o Direito privado passou de ser um "mono-sistema" jurídico centrado no Código Civil, no qual as normas aparecem como partes integrantes de um todo orgânico e sistemático, a converter-se em um "poli-sistema", no qual ganham autonomia própria distintos micro-sistemas normativos em torno de leis especiais que concretizam, para cada setor, a nova valoração social dos interesses em jogo e as formas da intervenção pública para efetuar sua tutela. Dito muito graficamente, aconteceu uma decodificação do Direito civil18. Destarte, o Código deixou de ser “o sistema” por excelência do Direito privado e terminou convertendo-se em mais um dos sistemas integradores do ordenamento jurídico.
5. Princípios informadores do Estatuto da Cidade
Para poder compreender de maneira simples e adequada a profunda transformação que se opera na propriedade imobiliária e, inclusive, no próprio conceito do domínio privado depois da entrada em vigor do Estatuto da Cidade, convém individualizar os princípios que inspiram esta Lei e as idéias motrizes que inspiram suas normas.
O ponto de partida para sintetizar estas idéias, é considerar que o Estatuto da Cidade é, essencialmente, uma lei ordinária que contém normas jurídicas de natureza urbanística dirigidas a regular o uso da propriedade urbana, em desenvolvimento dos princípios constitucionais. Para isso estabelece uma série de princípios ou diretrizes gerais que inspiram a política urbana e que, através do planejamento normativo da cidade, tratam de conseguir que o financiamento de parte substancial dos custos do processo de desenvolvimento urbano produzidos pela implantação de equipamentos coletivos, pela conservação das características singulares da cidade representadas por os valores históricos, culturais ou ambientais dela, pela ampliação da rede de servivios públicos, pelo traçado de novas vias de comunicação e a abertura de espaços livres, pela urbanização de novas zonas residenciais, corra a cargo dos proprietários privados do solo, na medida que estes se beneficiam do aumento do valor dos terrenos derivados das melhoras experimentadas pela cidade. Em conseqüência, a propriedade do solo fica afetada a tal fim por uma série de deveres e limitações que encontram seu fundamento em um sistema de ordenação urbana cuidadosamente planejado e com finalidade contraespeculativa. Portanto, tem que ser destacado o caráter normativo e ordenador da Lei e, em sua virtude, do planejamento urbanístico que se cria e se desenvolve a seu amparo. O corolário deste dobro caráter normativo vem dado, lógicamente, pelas conseqüências que o Estatuto da Cidade e os planos aprovados de conformidade com ele, estabelecem em relação com o direito de propriedade privada do solo.
A primeira destas idéias é simples, mas encerra e condensa em si mesma toda a força inovadora da normativa urbanística em seu aspecto técnico: a idéia básica da política urbana é a de Plano, que quando existe possui uma indubitável eficácia normativa. A lei que instaura o plan urbanístico é eficaz e vinculante para os particulares e para os órganos da Administração19. O planejamento urbanístico adquire caráter normativo e se constitui no eixo em torno do qual se articula toda ordenação urbana. É, em conseqüência, a base necessária e fundamental da ordenação da cidade.
A segunda idéia, inseparável da anterior, está profundamente ligada a ela: o urbanismo se converteu rigorosamente em função pública. A lei urbanística, reconhece o papel fundamental do Município na formulação do planejamento urbano e na gestão do processo de urbanização das cidades. Utilizando palavras do eminente professor Eduardo García de Enterría, quando comentava a primeira Lei do Solo espanhola de 1956, pode reconduzir-se todo o sistema do Estatuto “ao princípio essencial da qualificação do urbanismo como uma função pública exclusiva, estritamente tal. Seria neste sentido o último passo da idéia primitiva do planejamento e da direção pública da atividade urbanística”. O passo consiste, dito singelamente, “em privar à propriedade de todas as expectativas urbanísticas e em considerar estas como derivadas diretamente do plano, em lugar de entender que o plano devia reduzir-se a limitar as expectativas urbanísticas que sustantivamente emanassem da propriedade mesma”20. Portanto, poder-se-ia afirmar que em Brasil a partir do Estatuto da Cidade o urbanismo, ou melhor a ordenação urbana, é um dos principais elementos da ordenação do território e uma autêntica função pública.
a) o urbanismo fica configurado como uma autêntica função pública;
b) o plano, el particularmente o plano diretor, se situa como nervo de toda a ordenação urbanística;
O conteúdo do direito de propriedade imobiliária, e conseguintemente o aproveitamento urbanístico das parcelas, dependerá de sua qualificação urbanística determinada no plano diretor (coeficiente de aproveitamento, possibilidade de alteração de uso do solo, limite de edificabilidad, contrapartidas do proprietário, etc.);
6. Os instrumentos da Política Urbana
Conforme o artigo 4º, para os fins do Estatuto da Cidade, serão utilizados, entre outros instrumentos, já que a lei deixa aberta a possibilidade de que a Administração Pública utilize qualquer outro instrumento nela no previsto expressamente, instrumentos de planejamento, institutos tributários e financeiros, institutos jurídicos e políticos e estudos prévios de impacto ambiental (EIA) e de vizinhança (EIV)
Os instrumentos de planejamento previstos na lei podem ser de caráter supra-municipal, sejam planos nacionais, estaduais e regionais de ordenação do território, e de caráter municipal. Porém é o planejamento municipal, integrado especialmente por o plano diretor com força normativa, o que represente o maior destaque. Junto ao plano diretor se contemplam outros instrumentos de planejamento complementares como a disciplina do parcelamento, uso e ocupação do solo, o plano de zoneamento ambiental, o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual, incluindo a gestão orçamentária participativa, assim como diversos planos, programas e projetos setoriais,.
Dentre estes institutos, merecem especial destaque a desapropriação, que jogará além da função tradicional21, uma nova função de desapropriação-sanção nos casos de descumprimento do dever de parcelar ou edificar; a Usucapião Especial de Imóvel Urbano, individual ou coletiva, visada a garantir a habitação a os posseiros de áreas urbanas que estejam utilizando-as para sua moradia por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, e que não tenham outro imóvel; o Direito de Preempção, que outorga ao Poder Público preferência para adquirir os imóveis urbanos objeto de alienação onerosa entre particulares; e, particularmente, o denominado solo criado.
“Considera-se solo criado -segundo precisa definição do Hely Lopes Meirelles- toda área edificável além do coeficiente único de aproveitamento do lote, legalmente fixado para o local. O solo criado, ensina este autor, será sempre um acréscimo ao direito de construir além do coeficiente básico de aproveitamento estabelecido pela lei: acima de esse coeficiente, até o limite que as normas edilícias admitirem, o proprietário não terá o direito originário de construir más poderá adquiri-lo do Município, nas condiciones que a lei local dispuser para a respectiva zona”22. Portanto, este direito, que será separável do terreno e poderá ser exercido em outro local ou transmitido a terceiros, se atribuirá aos proprietários de solo, mediante contrapartida, a traves da Outorga Onerosa do Direito a Construir. O plano diretor fixará a relação entre a área edificável e a área do terreno, ou coeficiente de aproveitamento básico a que tem direito os proprietários dos terrenos urbanos, as áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima desse coeficiente e os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento.
Para completar os instrumentos previstos por o Estatuto da Cidade tem que fazer-se alusão a dos institutos jurídicos, a assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos e o referendo popular e plebiscito, que visam garantir a gestão democrática da política urbana, e os estudos prévios de impacto ambiental (EIA), já consagrado na legislação ambiental, e de impacto de vizinhança (EIV) regulado com detalle.
1 Declaração de Vancouver sobre os Assentamentos Humanos: A Conferência das Nações Unidas sobre os Assentamentos Humanos, Vancouver, Canada, 31 Maio a 11 Junho de 1976, principio décimo.
2 Declaração de Istambul sobre os Assentamentos Humanos: A Conferência das Nações Unidas sobre os Assentamentos Humanos (Hábitat II), Istambul, Turquia, 3 al 14 de junho de 1996, princípios quarto e quinto..
3 VV.AA., Les instruments juridiques de la politique foncière des villes. Études comparatives portant sur quatorze pays occidentaux, coordinado por M. Fromont, Bruxelles, 1978; Lena, H., «Monographie sur les systèmes etrangers», en J-P. Gilli, Redefinir le droit de propriété, Paris, 1975, Anexo I, pp. 133 y ss.
4 Marty, G., «Propriété et urbanisme», Propriété et urbanisme, Travaux du 2º colloque international d'urbanisme de Toulouse, Paris, 1968, p. 40.
5 Gambaro, A., ‘Ius aedificandi’ e nozione civilística da proprietà, Milano, 1975, pp. 75 y ss; Bertrand, E., “La pro­priété inmobiliére”, L’esprit nouveau des lois civiles, Paris, 1984, pp. 73 y ss.
6 Entre ellos el Código Civil español de 1889, aún vigente, que en su artículo 35º dispone: “El propietario de un terreno es dueño de su superficie y de lo que está debajo de ella, y puede hacer en él las obras, plantaciones y excavaciones que le convengan, salvas las servidumbres, y con sujeción a lo dispuesto en las Leyes sobre Minas y Aguas y en los reglamentos de policia”.
7 Lobato Gómez, J.M., Propiedad privada del suelo y derecho a edificar, Madrid, 1989, pp. 337 y ss.
8 Cfr. Hely Lopes Meirelles, Direito de Construir, São Paulo, 2000, 8 ed, p. 29.
9 Con esta técnica urbanística surgen las primeras mani­festaciones de un régimen peculiar de la propiedad urbana. Ésta queda vinculada a la necesidad de adelantarse o retroceder en función de la nueva línea de la calle. Estas alteraciones darán lugar a indemnización, si la calle avanza sobre la pro­piedad privada.
10 Una pano­rámica sobre el Derecho comparado da idea de la similitud de los problemas que afronta la legislación sectorial del urbanismo vid. Bassols Coma, M., Génesis y evolución del Derecho ur­banístico español, Madrid, 1973; D’Angelo, G., «Cento anni di legislazione urbanistica», Rivista Giuridica Edilizia, 1965, II, pp. 119 y ss.; Lucarelli, F., Politica della casa e legislazione urbanistica, Na­poli, 1979, pp. 35 y ss.
11 Guia para Implementação do Estatuto da Cidade pelos Municípios e Cidadãos, Brasília, 2001, p. 24. Este documento, coordenado por Raquel Rolnik e Nelson Saule Júnior, foi editado com o patrocínio conjunto da Câmara dos Deputados, da Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior, da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República, da Caixa Econômica Federal e do Instituto Polis.
12 Elementos de Direito Urbanístico, Río de Janeiro, 1997, pp. 157-158
13 Devem recordar-se aqui a lei espanhola de 2 de maio de 1975, de reforma do Regime do Solo, que declara que a ordenação de uso dos terrenos e construções que estabelece “no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística”; a lei francesa de 31 de dezembro de 1975, que institui ochamado plafond legal de densite, além do qual “l’exercice du droit de construire releve de la colectivité”; a lei alemã de 1 de janeiro de 1997, que modificou parcialmente a Lei Federal da Construção (Bundesbaugesetz); ou, a lei italiana de 28 de janeiro de 1977, sobre o uso urbanístico do solo, que operou uma separação, dissociação ou “scorporo” do ius aedificandi do conteúdo da propriedade imobiliária. Cfr. Lobato Gómez, Propiedad privada del suelo y derecho a edificar, cit., pp. 457 y ss, y pp. 579 y ss.
14 Direito Municipal, São Paulo, 1983, p. 73.
15 Os firmantes da Carta de Embu foram: Álvaro Villaça Azevedo, Celso Antônio Bandeira de Melo, Dalmo do Valle Nogueira Filho, Eros Roberto Grau, Eurico de Andrade Azevedo, Fábio Fanucchi, José Afonso da Silva, Maria Lourdes Cesarino Costa, Mario Pazzaglini Filho, Miguel Seabra Fagundes, Jorge Hori, Antônio Claudio Moreira Lima, Clementina De Ambrosis, Domingos Theodoro de Azevedo Netto, Luiz Carlos Costa e Norberto Amorim. Vid. VV.AA., Solo Criado/Carta de Embu, CEPAM-Fundação Prefeito Faria Lima, 1977.
16 É interessante notar que o projeto determinava que os Municípios com população inferior a vinte mil habitantes aqueles que não tem obrigação legal de elaborar plano diretor deveriam criar uma lei urbanística contendo, no mínimo, a proposta de estrutura urbana, os limites de área urbana e de expansão urbana, com indicação das áreas preferenciais de urbanização, e as diretrizes de uso e utilização do solo. A criação dessa norma subsidiaria de planejamento, substitutiva do plano diretor, poderia ser solução adequada para ordenar urbanisticamente os Municípios brasileiros de tamanho menor. Vid., Mariana Moreira, “A História do Estatuto da Cidade”, in: Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/2001), coords. Adilson Abreu Dallari e Sérgio Ferraz, São Paulo, 2002, p. 37
17 “Estatuto da Cidade: o grande desafio para os juristas brasileiros”, II Congreso Brasileiro de Direito Urbanístico: Avaliando o Estatuto da Cidade (Porto Alegre, 14-16, julho, 2002), Porto Alegre, 2002, p.9.
18 Irti, N., L'etá della decodificazione, Milano, 1986 (2ªed.).
19 José Afonso da Silva, Direito Urbanístico Brasileiro, São Paulo, 1995, 2ª ed, pp. 130-131.
20 Eduardo García de Enterría, “La Ley del Suelo y el futuro del urbanismo”, Anuario de Derecho Civil, 1958, p. 501.
21 Conforme o artigo 182 § 3º da Constituição Federal: “As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro”.
22 Estudos e Pareceres de Direito Público, vol. IX, São Paulo, 1986, p. 333.

References: artigo 552
 artigo 572
 artigo 1
 artigo 5
 artigo 5
 artigo 170
 artigo 4
 artigo 182