Source: https://supremo.vlex.es/vid/540754606
Timestamp: 2019-08-21 01:15:37+00:00

Document:
STS, 22 de Septiembre de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 540754606
Número de Recurso: 3962/2012
La Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los magistrados relacionados al margen, ha visto el recurso de casación 3962/12, interpuesto por el CABILDO INSULAR DE FUERTEVENTURA, representado por la procuradora doña María Luisa Sánchez Quero, contra la sentencia dictada el 24 de julio de 2012 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso 738/10 , sobre las entregas a cuenta a realizar a las corporaciones locales en el procedimiento de distribución de los recursos financieros derivados del llamado "bloque de financiación canario". Ha intervenido como parte recurrida la Comunidad Autónoma de Canarias.
La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo promovido por el Cabildo Insular de Fuerteventura contra la resolución dictada por la Viceconsejería de Economía del Gobierno de Canarias el 4 de mayo de 2010, por la que se determinaron las entregas a cuentas a realizar a las corporaciones locales en el procedimiento de distribución de los recursos financieros derivados del llamado "bloque de financiación canario".
La sentencia impugnada deja constancia de que la cuestión litigiosa ya había sido resuelta por la propia Sala de instancia en la sentencia dictada el 3 de febrero de 2012, en el recurso contencioso-administrativo 723/10 , cuyos cinco primeros fundamentos jurídicos se limita a reproducir, llegando a la misma solución desestimatoria que entonces. A los efectos de este recurso de casación, de la sentencia de referencia merece dejar constancia de su Fundamento Jurídico Quinto:
"En la segunda parte de la demanda, la recurrente impugna la nulidad de la liquidación correspondiente a la recaudación de 2009 por no tener en cuenta la literalidad de la Disposición Transitoria Cuarta que dispone que "El Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos, garantizará a todas las islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2002 en concepto de los recursos a que esta Ley hace referencia, estableciendo a tales efectos los mecanismos compensatorios correspondientes".
La tesis de la actora es que el Gobierno autonómico debió atribuir a todas las islas una asignación equivalente a la que venía percibiendo en el ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2002 y, no tanto un porcentaje como el fijado por el artículo 4.
En términos comparativos señala que en el año 2002 los ingresos totales por el Bloque REF fueron para el total de las islas de 525.312.051,00 de los que correspondieron al Cabildo recurrente, el Hierro, 10.760.180; mientras que la recaudación en el año 2009 fue para la totalidad de las islas de 450.394.942,44 correspondiendo a su Cabildo 9.121.132,64. Si en vez del porcentaje, se hubieran mantenido las cantidades percibidas en 2002, actualizadas conforme al IPC en un 20,2%, al Cabildo le hubiera correspondido la cantidad total de 12.933.736,36.
Concluye la actora, que la distribución de recursos para su Cabildo nunca debió ser inferior a la percibida en 2002.
La Exposición de Motivos de la Ley 9/2003 señala respecto a esta cuestión que el Gobierno de Canarias asumía en base a un principio de "lealtad institucional" establecer los mecanismos precisos para evaluar los impactos que sobre las Haciendas Locales Canarias pueda tener en el futuro la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma, así como la garantía de que los Ayuntamientos no pueden recibir menos que lo obtenido con cargo al ejercicio de 2002". No consideramos que exista una derogación tácita o pérdida de vigencia de la Disposición Transitoria Cuarta, pero ha de ser interpretado con el método lógico. En este punto, consideramos que una interpretación racional de la misma garantizaba y garantiza a las Corporaciones Locales las cantidades obtenidas en el año 2002, siempre que los ingresos obtenidos por el Bloque REF fueran iguales o superiores a los obtenidos en dicho ejercicio. Este es el sentido de la cláusula de garantía que se incluyó en la Disposición Transitoria Cuarta, cohonestándolo con el sistema de porcentaje establecido en el artículo 4 y con el principio de lealtad institucional en cuyo marco surge. Ello no permite acoger la pretensión del recurrente, ya que si la recaudación en cualquier ejercicio es inferior a lo recaudado en el ejercicio 2002, la minoración de la recaudación global no perjudica solo a la Comunidad Autónoma, sino a todas las Administraciones Locales copartícipes. La disminución de lo recaudado por el bloque REF perjudica por igual a todas las Administraciones, y ello entra dentro de la lealtad institucional; al igual que un incremento de la recaudación beneficiaría a todas las partes. Jurídicamente, la interpretación de la Disposición Transitoria no puede aislarse de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley 9/2003 , ya que no puede repartirse más que lo que se recauda en cada ejercicio. De tal manera que la interpretación de la actora negaría la aplicación del artículo 4 de la Ley, alterando los porcentajes para mantener una cantidad fija, lo que es contrario a una interpretación sistemática y racional de la norma. Sería tanto como negar la competencia que el Estatuto de Autonomía concede en exclusiva a la Comunidad Autónoma para hacer el reparto.
Es cierto que las Disposiciones Transitorias no pueden entenderse de vigencia indefinidas, ahora bien, en este caso, la Disposición Transitoria Cuarta conserva la función de estabilización y garantía para las Administraciones Locales, que ya se pusiera de manifiesto en los debates parlamentarios transcritos por el recurrente en la demanda. Empero, una recta interpretación de la misma como expusimos, conlleva que si se ha producido una disminución de la recaudación de los recursos por la propia situación económica, y no por un reparto torticero de la Comunidad Autónoma, las Administraciones Locales tienen la garantía de recibir lo que proporcionalmente le corresponda.
Compartimos, los razonamientos de la Comunidad Autónoma en la resolución impugnada que ha de ser confirmada por sus propios fundamentos, con desestimación del recurso (...)".
En consecuencia, la aplicación el principio de unidad de doctrina requiere la desestimación de la pretensión ejercitada por el Cabildo de Fuerteventura".
El Cabildo Insular de Fuerteventura preparó el presente recurso y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 19 de noviembre de 2012, en el que invocó tres motivos de casación , el primero al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio), y los otros dos con arreglo a la letra d) del mismo precepto.
) En el primero denuncia la infracción de los artículos 27.2 , 31.1 y 33.1 de la Ley de esta jurisdicción , así como la del artículo 218, apartados 1 y 2, de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento civil (BOE de 8 de enero), porque, a su entender, la sentencia que combate incurre en incongruencia omisiva al no dar respuesta a la pretensión de nulidad de las normas reglamentarias que dieron cobertura al acto administrativo recurrido, esto es, las órdenes departamentales de la Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias de 22 de diciembre de 2009, por la que se aprobaron normas especiales aplicables al procedimiento de distribución de los recursos financieros derivados del Bloque de Financiación Canario (Boletín Oficial de Canarias de 29 de diciembre), y de 23 de mayo de 2003, por la que se reguló el procedimiento de distribución de los recursos financieros derivados de ese Bloque (Boletín Oficial de Canarias de 3 de junio).
Explica que, probablemente por el hecho de que la fundamentación de la sentencia viene a operar una remisión y transcripción de otra pronunciada en un proceso en el que no se planteó la impugnación indirecta del las mencionadas normas reglamentarias, la Sala de instancia no dio en este caso respuesta a tal cuestión, incurriendo en la incongruencia que denuncia.
) El segundo motivo tiene por objeto la vulneración del artículo 3.1 del Código civil y de los artículos 9.3 y 117.1 de la Constitución Española .
Considera el Cabildo Insular recurrente que la interpretación que lleva a cabo el Tribunal Superior de Justicia de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley del Parlamento de Canarias 9/2003, de 3 de abril , de medidas tributarias y de financiación de las Haciendas Territoriales Canarias (BOE de 28 de mayo), conduce a un resultado absurdo, provocando en realidad su inaplicación o "derogación judicial".
(a) Entiende, en primer lugar, que la afirmación de que la garantía prevista en dicha disposición sólo es aplicable cuando el volumen de ingresos efectivamente recaudados en el ejercicio en cuestión fuera igual o superior al computado en el ejercicio 2002, es una afirmación que ha de reputarse irrazonable, ya que ni se explica el por qué de tal razonamiento ni tiene ningún engarce lógico (i) con la literalidad, (ii) con la finalidad ni (iii) con el contexto del precepto.
(i) No tiene ningún engarce con la literalidad en la medida en que la Disposición Transitoria se limita a atribuir a las corporaciones locales el derecho a percibir, a costa del Gobierno canario, una cantidad equivalente a la recibida en 2002, imponiendo dicha obligación sin tener en cuenta si los recursos recaudados del Régimen Económico-Fiscal de Canarias ("REF", en lo sucesivo) en el correspondiente ejercicio superaron, igualaron o resultaron inferiores a los obtenidos en 2002, con lo que la Sala de instancia introduce una condición a la aplicación del precepto que el mismo no menciona, operando un efecto modificativo de la propia disposición legal.
(ii) La posición de la sentencia tampoco tiene engarce con la finalidad de la norma, ya que si la misma pretende, precisamente, garantizar un mínimo a las corporaciones locales en los recursos del REF ante la eventualidad de que su participación, atendiendo a lo efectivamente recaudado en un determinado ejercicio, fuera inferior a la alcanzada en 2002, parece evidente que la garantía operará, en pura lógica, cuando el volumen de recaudación disminuya con respecto al de 2002, ya que si resulta igual o superior no se dará la contingencia o presupuesto de hecho para el que se ha establecido la garantía legal de la Disposición Transitoria Cuarta.
(iii) Atendiendo a una interpretación contextual se revela también absurda la tesis de la sentencia de instancia, ya que si la participación teórica asignada a las corporaciones locales en el artículo 4 (58% de la recaudación total en cada ejercicio) da una cifra, sobre lo recaudado en el correspondiente ejercicio, igual o superior a la obtenida por dichas corporaciones en 2002, los porcentajes de reparto a aplicar entre la Comunidad Autónoma, de un lado, y sus corporaciones locales, de otro, serán los señalados en el artículo 4, percibiendo las segundas un 58% y la primera un 42%. Como excepción a lo anterior (disposición transitoria cuarta), si aquella participación teórica (58%) no alcanza, con respecto a lo recaudado en un determinado ejercicio, un importe equivalente al efectivamente asignado a las corporaciones locales en 2002, el Gobierno autonómico debe suplir, a cargo y a costa de su 42%, la diferencia para igualar la participación de las corporaciones locales a la cifra de 2002 (disposición transitoria cuarta), con lo que los porcentajes de participación entre las corporaciones locales y el Gobierno autonómico diferirán del previsto en el artículo 4, aumentando el de las primeras -hasta cubrir el mínimo garantizado- a costa del porcentaje de participación del Gobierno, que disminuirá correlativamente.
Concluye que, consecuentemente, la operatividad de la Disposición Transitoria Cuarta, como excepción al régimen general del artículo 4, sólo actuará cuando el volumen de recursos recaudados del REF disminuya con respecto a los computados en 2002, nunca cuando dicho volumen sea igual o superior, ya que en tales casos la disposición transitoria cuarta no tiene razón de ser y se aplica directa y exclusivamente el artículo 4.
(b) Expone, en segundo término, que la sentencia comete un gravísimo error de interpretación al considerar que en el caso de que el volumen de ingresos procedentes de los tributos del REF disminuyera, las corporaciones locales y el Gobierno de la Comunidad Autónoma tendrían derecho a participar en la proporción señalada en el artículo 4 , esto es, a razón del 58% y del 42%, respectivamente, sin que opere en tales casos ninguna "corrección" de la proporción, por considerar la sentencia que en caso de disminución la misma debe perjudicar "por igual a todas las partes".
En su opinión, la Disposición Transitoria Cuarta quiere decir precisamente lo contrario. Apela a la mera literalidad de la disposición para constatar que la garantía del mínimo recibido por las corporaciones locales en 2002 se asume por el Gobierno autonómico y -lo que es más importante- a cargo de sus fondos, lo que, a su entender, significa lisa y llanamente, que ante una merma en el volumen recaudado con cargo al REF lo que quiere el precepto es que la disminución no la padezcan proporcionalmente las dos partes (postura de la sentencia) sino justo lo contrario, que las corporaciones locales tengan una participación igual a la de 2002 a costa de la que corresponde al Gobierno de Canarias.
Añade que la interpretación que se obtiene de la literalidad y la finalidad del precepto viene avalada, además, por los propios antecedentes parlamentarios, que no dejan lugar a dudas sobre el espíritu garantista de la norma para los derechos de las corporaciones locales.
(c) Finalmente, discrepa del argumento de la "lealtad institucional", que la Sala de instancia concreta en una especie de solidaridad entre todas las administraciones canarias, en el sentido de que cualquier disminución en la recaudación del REF debería ser soportada por igual por todas las administraciones y no por una sola de ellas, de modo que la interpretación de la Disposición Transitoria Cuarta en el sentido de una garantía de mínimos vulneraría tal "lealtad institucional" al imponer al Gobierno canario la obligación de compensar a las corporaciones locales una eventual disminución de la recaudación que no alcanzara el mínimo garantizado a la mismas.
Discrepa de esa invocación de un principio genérico, como el de "lealtad institucional", para alterar el sentido y el alcance de una disposición legal vigente, ya que resulta evidente que quien debe interpretar y plasmar ese principio es el propio legislador autonómico, al que corresponde determinar los criterios de reparto de los recursos del REF, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 59.g ) del Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto (BOE de 16 de agosto). Dice que el legislador ha optado, ante una eventual disminución de esos recursos, por garantizar un mínimo a las corporaciones locales a costa de la participación del Gobierno, garantía esta que, en su opinión, responde a un principio de solidaridad y que se sustenta en el hecho de que los recursos del REF constituyen la fuente esencial, cuantitativa y cualitativamente hablando, de financiación de las corporaciones locales, mientras que el Gobierno de Canarias cuenta con otros instrumentos de financiación alternativos (tributos estatales cedidos y no cedidos). Por ello -añade-, ante una eventual disminución de rendimientos, es el legislador autonómico, en el ejercicio de la potestad estatutaria para establecer los criterios de reparto, el que ha optado por garantizar dicho mínimo de ingresos a las corporaciones locales, en detrimento de la participación del Gobierno, opción que ha de entenderse tan legítima como la propia del artículo 4 de establecer un porcentaje de participación distinto entre aquél y los entes locales.
Razona que si la Sala de instancia entendía que el sistema diseñado por el legislador vulnera un principio superior, de carácter estatutario o constitucional, tendría que haber planteado una cuestión de inconstitucionalidad, pero no dejar sin efecto ni aplicación la disposición transitoria cuarta a través de una interpretación abrogativa de la misma.
) El tercer motivo de casación sostiene la infracción del artículo 50.c) del ya mencionado Estatuto de Autonomía de Canarias , precepto que regula los recursos financieros de las islas, señalando "los derivados del régimen económico-fiscal de Canarias", previsión que no se contempla, sin embargo, en la relación de recursos de la Comunidad Autónoma de Canarias.
Entiende que la mención expresa de los recursos del REF entre las fuentes de financiación de las corporaciones locales y su omisión respecto a las fuentes de financiación de la Comunidad Autónoma responde, cuando menos, a los antecedentes históricos del propio REF, que en su faceta de fuente especial de ingresos nutría exclusivamente a las haciendas locales canarias (cabildos y ayuntamientos).
Sostiene que la interpretación contextual de ambos preceptos puede conducir a dos resultados distintos: (i) bien considerar que la voluntad del Estatuto de Autonomía es conformar los recursos del REF como fuente de financiación exclusiva de los entes locales o (ii) bien como fuente preferente. Esta segunda es, a su juicio, la filosofía que preside la Ley 9/2003, en la que si bien se permite la participación en los recursos del REF tanto de las corporaciones locales como del Gobierno autonómico, atribuye a las primeras una posición prevalente, lo que se demuestra en los dos preceptos nucleares de la norma; el artículo 4 y la Disposición Transitoria Cuarta.
Siendo así, la exégesis de la sentencia deja sin contenido la garantía de dicha disposición y, con ello, desconoce el principio de prelación o preferencia de las corporaciones locales en la participación en los recursos del REF, contemplado en el artículo 50.c ) del Estatuto de Autonomía.
Termina solicitando el dictado de sentencia que case la recurrida y que, en su lugar, estime la demanda en su día formulada.
En providencia de 29 de mayo de 2013 se señaló para votación y fallo del recurso el 2 de octubre siguiente. Este señalamiento fue dejado sin efecto, ya que no se había dado traslado a la Comunidad Autónoma de Canarias para oponerse al recurso . Dicha Administración evacuó el traslado en escrito presentado el 6 de noviembre, en el que solicitó la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia discutida.
) Frente al primer motivo entiende que la Sala de instancia ha resuelto las pretensiones de la demandante de forma motivada. No cabe entender, a su juicio, que la sentencia recurrida haya incurrido en incongruencia por omisión, puesto que con una extensa argumentación --siquiera por remisión a un anterior pronunciamiento de la misma Sala-- la resolución judicial viene a desestimar la pretensión principal, sobre la que se hizo girar todo el debate litigioso: la aplicación del mecanismo compensatorio de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 . De ahí que, descartada su aplicación, y confirmado el acto administrativo, devenía intrascendente cualquier mención expresa a la pretensión añadida --y derivada directamente de la primera-- en orden a la declaración de nulidad de las normas procedimentales aplicadas. En otras palabras, se produjo una desestimación tácita no determinante de incongruencia, puesto que del conjunto de los razonamientos de la sentencia se extrae con facilidad que el órgano judicial tuvo en cuenta esa pretensión, desestimándola y omitiendo, por innecesario, un pronunciamiento expreso.
) Entiende, ya en relación con el segundo motivo, que la aplicación de los principios hermenéuticos del artículo 3.1 del Código civil es la que permite alcanzar sin dificultad la interpretación a que ha llegado la Sala de instancia., cuyos argumentos son razonables y lógicos.
(a) La Sala de instancia acude al criterio sistemático para interpretar la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 , conjugando distintas partes de la misma norma. Contempla el artículo 4 y considera que la interpretación exacta de aquella disposición transitoria no puede aislarse ni negar la aplicación del artículo 4 de la Ley, de modo que cualquier conclusión a la que deba llegarse tiene que amparar el respeto a los criterios de reparto allí establecidos, por lo demás, en ejercicio de la competencia exclusiva que a la Comunidad Autónoma le concede en este punto el artículo 59.g) de su Estatuto de Autonomía.
Admitido, en hipótesis, que el tenor literal de la Disposición Transitoria Cuarta admite varias opciones, considera que el canon sistemático permite solventar la posible ambigüedad de la norma. De esta manera, la sentencia, al igual que hace la parte recurrente, califica el contenido de esa disposición como una cláusula de garantía, pero le atribuye un alcance más lógico y racional, fruto de una interpretación sistemática y respetuosa con los principios informadores de la Ley 9/2003, que la que pretende el Cabildo Insular recurrente. Sostiene la Sala de instancia que aquella disposición transitoria cuarta garantizaba y garantiza a las corporaciones locales las cantidades obtenidas en el año 2002, siempre que los ingresos obtenidos por el REF fuera iguales o superiores a los alcanzados en dicho ejercicio.
Sostiene que cualquier interpretación que se dé a la Disposición Transitoria Cuarta no puede prescindir de la finalidad de la Ley 9/2003 ni hacerse con independencia de la recaudación obtenida.
La sentencia viene a reconocer que lo pretendido con la disposición transitoria cuarta no era establecer un sistema alternativo al diseñado en la nueva Ley, como un método de asignación de recursos sin necesaria vinculación con los ingresos obtenidos del REF , al margen de los criterios objetivos de reparto y sin ajuste alguno con la recaudación, que es lo que se defiende de contrario.
(b) De otro lado, la sentencia recurrida, sin abandonar el método lógico y racional que preside sus razonamientos, detecta la ratio legis de la norma, acudiendo para ello a la exposición de motivos de la Ley, que consagra el principio de lealtad institucional, permitiéndole reforzar su argumentación: la cláusula de garantía no puede entenderse como un mecanismo que haya de perjudicar a la Comunidad Autónoma, como copartícipe de los recursos, siempre y en todos los casos en que disminuya la recaudación.
(c) Niega que la interpretación del Tribunal Superior de Justicia suponga un quebrantamiento del principio institucional de deferencia del poder judicial hacia el poder ejecutivo. Rechaza con rotundidad que la interpretación sostenida en la sentencia produzca un efecto abrogativo de la repetida disposición transitoria cuarta. La interpretación de la sentencia no conduce a resultados absurdos. La Sala de instancia ha tenido en cuenta los trabajos parlamentarios, y pese a ello ha dispuesto que una interpretación respetuosa de la norma conlleva que si se ha producido una disminución de la recaudación de los recursos por la propia situación económica, y no por un reparto torticero de la Comunidad Autónoma, las administraciones locales tienen la garantía de recibir lo que proporcionalmente les corresponda. En fin, no cabe olvidar que la sentencia acude a la exposición de motivos de la Ley en busca de una interpretación auténtica.
) En relación con la última queja en casación dice no acertar a entender la vulneración que del artículo 50.c) del Estatuto de Autonomía se denuncia. La sentencia interpreta la Disposición Transitoria Cuarta sin desconocer norma estatutaria alguna. Por lo demás, no aprecia la supuesta situación de prevalencia que a los cabildos otorga el Estatuto de Autonomía en su participación en los recursos derivados del REF . El propio sistema de reparto diseñado en el artículo 4 de la Ley evidencia precisamente lo contrario, puesto que dentro del 58% reservado a las corporaciones locales se incluyen cabildos y ayuntamientos, atribuyéndose a la Administración autonómica el restante 42%.
Precisa que no hay norma estatutaria alguna que imponga la titularidad exclusiva de los recursos del REF en favor de las islas. Según se razona en la sentencia, tales recursos financian las haciendas canarias en su conjunto. De la normativa constitucional y estatutaria se obtiene la voluntad del constituyente de configurar el REF como un régimen especial de ámbito autonómico, no exclusivamente local.
El artículo 50.c) del Estatuto de Autonomía establece, efectivamente, que unos de los recursos de los cabildos insulares serán los derivados del REF , pero de esa norma no cabe inferir que su participación lo sea en términos de prevalencia ni mucho menos excluyentes.
Por otro lado, entiende que la obligación de la Comunidad Autónoma de velar por su propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad ( art. 57 del Estatuto) configura la Hacienda autonómica como una de la principales destinatarias de los recursos del REF , partiendo de la premisa de que dicha financiación no va dirigida a la financiación interna de una determinada administración, sino a su redistribución entre las distintas esferas de actuación de las administraciones canarias.
Concluye que la titularidad de los recursos del REF es compartida, sin prevalencia ni exclusividad por parte de nadie.
Las actuaciones quedaron pendientes para nuevo señalamiento de votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 12 de noviembre de 2013, fijándose al efecto el día 11 de diciembre siguiente. Este señalamiento, y uno posterior para el 7 de mayo de 2014, también fueron dejados sin efecto por razones del servicio, practicándose otro para el 17 de septiembre de 2014, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.
Este recurso de casación, instado por el Cabildo Insular de Fuerteventura, tiene por objeto un acto de la Administración autonómica canarias relativo a la distribución durante el ejercicio 2009 entre los entes locales de las islas del Archipiélago de los recursos financieros derivados del llamado "Bloque de Financiación Canario" ("BCF", en lo sucesivo). La cuestión que suscita responde a los mismos parámetros que la planteada en los recursos de casación 382/12, 530/12, 2858/12, 3937/12, 1987/11, 1235/13, 1244/13, 1042/12 y 1136/13, instados por los cabildos insulares del Hierro, La Palma, Fuerteventura, Lanzarote y Tenerife, que han sido deliberados y decididos conjuntamente con el presente.
Para zanjar la contienda se ha de tener presente que las entidades locales canarias (ayuntamientos y cabildos) tienen como una de sus principales fuentes de financiación los recursos procedentes de los tributos integrados en el REF. La Ley del Parlamento canario 9/2003 reguló la distribución de los mencionados recursos entre dichas entidades y la Administración autonómica, a cuyo efecto creó el BCF, en el que se aglutinan los ingresos anuales obtenidos por la recaudación del impuesto general indirecto canario, el arbitrio sobre importaciones y entrega de mercancías en las Islas Canarias y el impuesto especial sobre determinados medios de transporte. El artículo 4 dispuso que para los cabildos insulares y los ayuntamientos se destinaría el 58% del BCF, asignándose a la Comunidad Autónoma el restante 42% (apartado 1). Sería esta última la que realizaría la distribución conforme a los cálculos indicados en los artículos precedentes, según el procedimiento establecido por el titular del departamento competente en materia de hacienda (apartado 2).
La Disposición Transitoria Cuarta dispuso que "el Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos, garantizará a todas las islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2002 en concepto de los recursos a que esta Ley hace referencia, estableciendo a tales efectos los mecanismos compensatorios correspondientes".
Para regular el procedimiento de distribución de los recursos financieros derivados del BFC, se aprobó la Orden de la Consejería de Economía, Hacienda y Comercio, de 23 de mayo de 2003, que distinguió entre las entregas a cuenta o anticipadas, de carácter mensual (artículos 1 y 2), y la liquidación definitiva anual (artículo 3).
A lo largo del ejercicio 2009, los distintos cabildos insulares percibieron como entregas a cuenta o anticipada con cargo al BFC del ejercicio de 2009 determinadas cantidades, fijadas conforme a la Ley de presupuestos aprobada en 2008. En el curso del propio ejercicio 2009, al constatarse por el Gobierno de Canarias que las cifras que venía abonando en concepto de entregas a cuenta eran superiores a las reales recaudadas en el ejercicio, en Orden adoptada por la Consejería de Economía y Hacienda el 22 de diciembre de 2009 se articuló un sistema específico de compensación para tal desfase. De este modo, el saldo deudor o deficitario de los cabildos, por lo cobrado en exceso en las entregas a cuenta de dicha anualidad, se compensarían paulatinamente en los tres ejercicios siguientes, de suerte que, una vez practicada la liquidación provisional de 2009, el saldo deudor se compensaría con los pagos mensuales de los siguientes ejercicios (32,54% en diciembre de 2009, 11,75% entre abril y diciembre de 2010, 23,50% durante las doce entregas correspondientes a 2011 y 32.20% a lo largo de los doce meses de 2012).
En ejecución de la mencionada norma, la Viceconsejera de Economía y Asuntos Económicos con la Unión Europea del Gobierno del Gobierno de Canarias, en resolución de 4 de mayo de 2010, acordó descontar de las entregas a cuenta del BFC correspondientes a las islas las oportunas cantidades (en particular, el importe que se acuerda retener a Fuerteventura fue de 1.159.892,3 euros, a razón de 128.876,92 euros durante nueve meses).
Disconforme, el Cabildo Insular de Fuerteventura interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando demanda en la que, además de la condena en costas de la Administración demandada, interesó (i) la anulación de la resolución de 4 de mayo de 2020, (ii) el reconocimiento del derecho de las corporaciones locales de la Isla de Fuerteventura a obtener, en su conjunto, con cargo al BFC del ejercicio 2009 la cantidad de 33.167.105 euros; (iii) la condena de la Administración autonómica canaria a reintegrar al Cabildo las cantidades retenidas o compensadas, indebidamente, más sus intereses legales; (iv) la nulidad de los artículos 1, 3 y 4, y de la disposición adicional segunda, de la orden de 22 de diciembre de 2009; y (v) la nulidad del artículo 3, apartados 1 y 2, de la orden de 23 de mayo de 2003.
Para fundamentar tales pretensiones argumento, en síntesis, sobre (a) la vigencia de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 y su plena aplicabilidad al ejercicio de 2009, de modo que los entes locales canarios deben recibir por dichos ejercicio una suma no inferior a la que percibieron en el año 2002, quedando obligado el Gobierno de Canarias a "cubrir ese mínimo legal garantizado" y (b) la invalidez de las órdenes de 23 de mayo de 2003 y 22 de diciembre de 2009.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en la sentencia objeto de este recurso de casación, desestimó el recurso en los términos y con la motivación de que hemos dejado constancia en el primer fundamento de esta sentencia.
Frente a tal decisión se alza el Cabildo Insular de Fuerteventura, esgrimiendo tres motivos, articulados correctamente por el respectivo cauce. En el primero denuncia la incongruencia ex silentio de la sentencia impugnada, por no dar respuesta a la pretensión de nulidad de las órdenes departamentales de 23 de mayo de 2003 y 22 de diciembre de 2009. El segundo, que constituye el núcleo de la queja en casación, gira en torno a la interpretación irracional que, en opinión de la entidad local recurrente, realiza la Sala de instancia de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley canaria 9/2003, con vulneración del artículo 3.1 del Código civil y de los artículos 9.3 y 117 de la Constitución Española . Y el último se refiere a la sedicente infracción del artículo 50.c) del Estatuto de Autonomía de Canarias por la tesis sustentada en el pronunciamiento jurisdiccional discutido.
En el suplico de la demanda, el Cabildo Insular de Fuerteventura pidió la declaración de nulidad de los artículos 1, 3 y 4 y de la Disposición Adicional Segunda de la Orden de 22 de diciembre de 2009, y la del artículo 3, apartados 1 y 2, de la Orden de 23 de mayo de 2003.
Esta pretensión, articulada al amparo del artículo 26 de la Ley de esta jurisdicción en el último fundamento de la demanda, se sustentó en un argumento de índole formal y en otro material. El primero radicaba en la incompetencia del Consejero de Hacienda para regular, por orden departamental, el régimen de compensación de oficio de las deudas de las corporaciones locales frente a la Administración autonómica. El argumento material o sustantivo radicaría en que al ordenar que la liquidación del respectivo ejercicio se practique exclusivamente atendiendo a la "recaudación líquida" de los tributos del REF, se estaría omitiendo toda consideración y aplicación de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 , que, en opinión del ente local demandante, obliga a complementar los resultados de la recaudación líquida cuando el importe de la misma no alcance el mínimo legal garantizado en dicha disposición transitoria.
Es cierto que la Sala de instancia da la callada por respuesta a tales pretensiones, por lo que, en principio, se habría producido el silencio que integraría una incongruencia por omisión. Pero se ha de reparar en las particularidades del caso para concluir que, en realidad, no se da la denegación técnica de justicia que justificaría la estimación del motivo.
En primer lugar, la pretensión de nulidad de las órdenes departamentales por incompetencia del órgano que las ha adoptado no podría, en principio, tener éxito en un recurso indirecto articulado al abrigo del artículo 26.1 de la Ley 29/1998 , pues, como es unánime jurisprudencia de esta Sala, en las impugnaciones de las disposiciones generales con ocasión de los recursos entablados frente a sus actos de aplicación no cabe sustentar la pretensión en defectos formales, ya que debe existir una conexión entre la ilegalidad de la norma y la del acto de aplicación, sin que puedan convertirse los recursos indirectos en un cauce de control abstracto de normas, con independencia de que el vicio advertido se proyecte sobre el acto de aplicación [ sentencias de 11 de octubre de 2005 (casación 6822/02 FJ 3 º), 21 de abril de 2008 (casación 5038/03 , FJ 5º), 11 de mayo de 2009 (casación 1871/06, FJ 7 º) y 2 de julio de 2012 (casación 1230/09 , FJ 2º)]. Sólo, por excepción, resulta posible tal forma derivada de discutir una disposición general para obtener la anulación de un acto de aplicación si se hubiese incurrido en una omisión clamorosa, total o absoluta, del procedimiento establecido para su aprobación, o cuando hubiesen sido dictadas por órgano manifiestamente incompetente [ sentencias de 27 de octubre de 2007 (casación 9657/03 , FJ 4º), 26 de diciembre de 2007 (casación 344/04 , FJ 6º), 6 de julio de 2010 (casación 4039/06 , FJ 5º), 19 de abril de 2012 (casación 3018/09, FJ 7 º) y 18 de mayo de 2012 (casación 3904/08 , FJ 5º)]. Pues bien, la incompetencia que aduce el Cabildo Insular demandante no aparece, prima facie, patente y ostensible si se tiene en cuenta que las órdenes en cuestión han sido dictadas en desarrollo y aplicación de la Ley 9/2003, cuyo artículo 4.2 , para la distribución del BFC, remite al procedimiento que establezca el titular del departamento competente en materia de hacienda.
En segundo término, el defecto sustantivo tiene como presupuesto una interpretación de la Disposición Adicional Cuarta de la citada Ley 3/2009 que la Sala de instancia no comparte, por lo que al desestimar los razonamientos de la demanda sobre la exégesis de dicha norma sustentada por el Cabildo recurrente implícitamente rechazó la nulidad de las ordenes departamentales sustentada en tal argumento.
Siendo así, en la medida en que en ningún momento hubiera podido obtener indirectamente la nulidad de las disposiciones generales en cuestión por la incompetencia del órgano, y que las razones sustantivas para cimentarlas se encuentran tácitamente rechazadas en la desestimación de la pretensión principal, no cabe hablar en este caso de incongruencia ex silentio, pese a la ausencia de un pronunciamiento expreso sobre la pretensión de nulidad de las órdenes indirectamente impugnadas.
Por ello, el primer motivo de casación debe ser desestimado.
El segundo motivo constituye el núcleo del recurso de casación. Mediante su articulación, el Cabildo Insular de Fuerteventura sostiene que con la interpretación sentada en la sentencia de instancia, que tilda de irracional, se vacía de contenido la disposición transitoria cuarta de la Ley canaria 9/2003, produciendo un efecto abrogatorio de la misma, con infracción del artículo 3.1 del Código civil y de los artículos 9.3 y 117 de la Constitución Española de 1978 .
El Tribunal Superior de Justicia, en la sentencia impugnada, a la luz de la exposición de motivos de la mencionada Ley y aplicando, según sus palabras, un "método lógico y racional de interpretación", concluye que la mencionada disposición transitoria garantizaba y garantiza a las corporaciones locales canarias la percepción a través del BCF, como mínimo, de las cantidades que recibieron en el año 2002, siempre que los ingresos obtenidos fueran iguales o superiores a los alcanzados en dicho ejercicio. Así debe entenderse, en su opinión, leyendo la mencionada disposición en relación con el artículo 4 de la Ley y el principio de lealtad institucional en cuyo marco surgen las precitadas normas. De este modo, si la recaudación durante una anualidad es inferior a la de 2002, la minoración de la recaudación global no debe perjudicar sólo a la Comunidad Autónoma, sino que todas las administraciones locales deben contribuir al esfuerzo. "La disminución de lo recaudado por el bloque REF perjudica por igual a todas las Administraciones, y ello entra dentro de la lealtad institucional".
El Cabildo recurrente sostiene, por su parte, que si durante un ejercicio, como ocurrió en 2009, la recaudación es inferior a la de 2002, los entes locales canarios tienen derecho, en virtud de la Disposición Transitoria Cuarta, a percibir la suma que se les asignó en aquella anualidad, debiendo disminuirse la que corresponde a la Administración autonómica, aunque ello suponga alterar los porcentajes señalados en el artículo 4 de la Ley. En su opinión, la tesis de la sentencia se separa de la literalidad, del contexto y de la finalidad de la citada disposición transitoria, llegando a un resultado distinto al querido por la norma y apelando a un principio, el de lealtad institucional, para alterar el sentido y el alcance de una disposición legal vigente.
Pues bien, frente a la tesis del Cabildo insular recurrente de que el Gobierno autonómico debió atribuir a todas las islas una asignación equivalente a la que venían percibiendo en el ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2002 y no tanto un porcentaje como el fijado por el artículo 4 de la Ley 9/2003 , es de señalar que la Exposición de Motivos de la Ley 9/2003 indicaba, respecto a esta cuestión, que el Gobierno de Canarias asumía, en base a un principio de lealtad institucional, la obligación de establecer los mecanismos precisos para evaluar los impactos que sobre las Haciendas Locales canarias pudiera tener en el futuro la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma, así como la garantía de que los Ayuntamientos no pueden recibir menos de lo obtenido con cargo al ejercicio de 2001.
Como decía la sentencia recurrida, no consideramos que exista una derogación tácita o pérdida de vigencia de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 pero es necesario que ésta sea interpretada, con arreglo a un criterio lógico y sistemático, en el sentido de que la citada Disposición Transitoria garantizaba y debe seguir garantizando a las Corporaciones Locales las cantidades obtenidas en el año 2002, siempre que los ingresos obtenidas por el Bloque REF fueran iguales o superiores a los obtenidos en dicho ejercicio. Este es el sentido de la cláusula de garantía que se incluyó en la Disposición Transitoria Cuarta , cohonestándolo con el sistema de porcentaje establecido en el artículo 4 y con el principio de lealtad institucional en cuyo marco surge. Ello no permite acoger la pretensión del recurrente, al no ser posible compartir que la garantía legalmente reconocida a los Cabildos Insulares aseguraba la percepción de unos ingresos exactamente iguales a los percibidos en el ejercicio de 2002, en cuanto que la garantía se concreta en una asignación equivalente, lo que implica entender que sólo alcanza a compensar la minoración de las cantidades a percibir producidas por la aplicación del nuevo método de reparto empleado hasta la entrada en vigor de la Ley; en ningún caso a la disminución de los recursos a percibir como consecuencia de una minoración en la recaudación.
Así pues, si la recaudación en cualquier ejercicio es inferior a lo recaudado en el ejercicio 2002, la minoración de la recaudación global no perjudica solo a la Comunidad Autónoma, sino a todas las Administraciones Locales copartícipes . La disminución de lo recaudado por el bloque REF perjudica por igual a todas las Administraciones y ello entra dentro de la lealtad institucional; al igual que un incremento de la recaudación beneficiaría a todas las partes.
El Cabildo recurrente olvida que la interpretación que defiende desconoce el objetivo perseguido con la aprobación de la Ley que era poner fín a los sistemas transitorios propios de la situación existente, caracterizada por la inestabilidad de las Haciendas Territoriales Canarias, que suponían la adopción en las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de complejos mecanismos de compensación financiera, evitando situaciones de inseguridad jurídica derivadas del impacto de una futura legislación sectorial o institucional jurídica, por lo que establece un texto único en materia de distribución de los recursos derivados del Régimen Económico Financiero partiendo de que la financiación tiene carácter anual, de tal manera que según fueran los ingresos del respectivo ejercicio se practicaría la distribución en Corporaciones Locales y Comunidad Autónoma atendiendo a los criterios de distribución previstos en el artículo 4º de la Ley, por lo que la base del reparto era el importe recaudado por el Bloque de Financiación Canario siendo los porcentajes del 58% para Cabildos y Ayuntamientos y del 42 % para la Comunidad Autónoma parámetros fijos que han de pautar a lo largo de la vigencia de la ley la distribución de los recursos del Bloque de Financiación Canario, entre la Comunidad Autónoma y los Cabildos y Ayuntamientos, permitiendo de esta forma una planificación a largo plazo con mayor certidumbre y seguridad .
La interpretación de la Disposición Transitoria no puede aislarse de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley 9/2003 , ya que no puede repartirse más que lo que se recauda en cada ejercicio. De tal manera que la interpretación de la recurrente negaría la aplicación del artículo 4 de la Ley, alterando los porcentajes para mantener una cantidad fija, lo que es contrario a una interpretación sistemática y racional de la norma. Sería tanto como negar la competencia que el Estatuto de Autonomía concede en exclusiva a la Comunidad Autónoma para hacer el reparto.
Aunque, ciertamente, las Disposiciones Transitorias no pueden entenderse de vigencia indefinida, en este caso la Disposición Transitoria Cuarta conserva la función de estabilización y garantía para las Administraciones Locales, que ya se pusiera de manifiesto en los debates parlamentarios habidos con motivo de la tramitación de la Ley 9/2003 . Una recta interpretación de la misma conlleva que si se ha producido una disminución de la recaudación de los recursos por la propia situación económica, y no por un reparto torticero de la Comunidad Autónoma, las Administraciones Locales tienen la garantía de recibir lo que proporcionalmente les corresponda en función de lo recaudado en el ejercicio.
Ciertamente, la ubicación sistemática de la norma entre las que regulan el régimen transitorio no constituye motivo para concluir que se trate de una norma temporal. Y en defensa de esta posición cabe decir que si bien es cierto que el Derecho transitorio , en principio, está conformado por normas dirigidas a regular el paso de la legislación anterior a la nueva de forma transitoria o temporal, lo que se ha venido a llamar normas intercaladas entre la anterior y la nueva, no es menos cierto que también se pueden incluir normas llamadas a regular una situación o relación jurídica que no se agota o concentra en un único instante temporal sino que nace, se mantiene, produce sus efectos, se transforma y extiende a lo largo del tiempo. Y, precisamente, a estos efectos de sostener la condición de norma intertemporal de la Disposición Transitoria, decía la sentencia recurrida que ésta conserva la función de estabilización y garantía para las Administraciones Locales.
Por todo ello, no podemos compartir la posición del Cabildo recurrente de querer entender la expresión "equivalente a" como reconocimiento del derecho de las Islas a mantener, en términos absolutos, un montante cuantitativo igual, como mínimo, al que percibieron en 2002, sino el reconocimiento del derecho a un porcentaje igual al que percibieron en ese año, con especial insistencia en la imposibilidad de aislar la interpretación de la tan mentada Disposición Transitoria de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 9/2003 sobre porcentajes de distribución del Bloque Canario de Financiación y con referencia a los demás métodos interpretativos, siempre como parte de un mismo proceso, a los efectos de avalar la conformidad a derecho de la interpretación de la Comunidad Autónoma de Canarias.
De esta forma, se evitan situaciones de inseguridad jurídica, derivadas del impacto de una futura legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma, a la par que se da efectividad al principio de lealtad constitucional, recogido en la Exposición de Motivos de la Ley en los términos expuestos más arriba.
Y por ello, el artículo 10 de la Ley dispone:
"De conformidad con el principio de lealtad institucional, el Gobierno de Canarias evaluará el impacto que pueda suponer la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma de Canarias en las haciendas locales canarias, y se tendrá en cuenta a efectos de su corrección".
Sin embargo, lo que no garantiza la Disposición Transitoria Cuarta es una imprevisible disminución de ingresos por debajo del nivel alcanzado en el ejercicio finalizado en 31 de diciembre de 2002, por causa de crisis económica y ello, de un lado, porque la base de reparto es siempre el Bloque de Financiación Canario y, de otro, porque no tendría sentido que en aquella situación, y pese a ser todas las Administraciones interesadas titulares de servicios públicos que han de mantener, el equilibrio de Cabildos y Ayuntamientos se lograra a base de un mayor desequilibrio en la Comunidad Autónoma, que no solo sufriría directamente las consecuencias de la disminución de ingresos, sino que también habría de hacer frente, "con cargo a sus fondos", ya disminuidos, a compensar el desequilibrio financiero de Cabildos y Ayuntamientos.
La interpretación que se sostiene por la Sala de instancia, y que se confirma por esta Sala, supone, en cambio, el mantenimiento de un equilibrio entre los recursos correspondientes a la Comunidad Autónoma y los que correspondan a las entidades territoriales, siendo ésta una idea que está siempre presente en el legislador, como lo demuestra la Ley 4/2012, de 25 de junio, de Medidas Administrativas y Fiscales, que, entre otros extremos, realizó una regulación integral de las exenciones interiores e incrementó los tipos de gravamen en el Impuesto General Indirecto Canario y que a través de su Disposición Final Primera , añadió a la Ley 9/2003, de 3 de abril , una norma de excepción, en forma Disposición Transitoria, la Quinta, en la que se establecían porcentajes de participación específicos para los incrementos de recaudación derivados de la modificación del Impuesto General Indirecto Canario, en virtud de la regulación de dicha ley y manteniéndose los tradicionales para los ingresos no imputables a las medidas recogidas en la misma.
La referida Ley fue luego sustituida en este aspecto por la Ley 5/2013, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y de Financiación de las Haciendas Territoriales, como consecuencia del acuerdo entre Comunidad Autónoma y entidades territoriales.
Por todo lo expuesto, debemos desestimar el motivo formulado.
En el tercer motivo de casación, el recurrente parte de un presupuesto equivocado, como dice la representación de la Comunidad autónoma de Canarias, a saber: que los recursos derivados del REF son exclusivamente de las islas, cuando lo cierto es que los recursos derivados del REF financian las haciendas canarias en su conjunto, incluida la de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias.
Ni el Estatuto de Autonomía ni ninguna ley estatal han considerado el configurar los recursos del REF como fuente de financiación exclusiva de las haciendas locales canarias (cabildos y ayuntamientos). Al contrario, de los antecedentes históricos y legislativos del actual REF, de la normativa estatal dictada a ese propósito y de la doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia del Tribunal Supremo, se extrae la consecuencia de que los rendimientos derivados de los tributos que integran el REF se distribuyen entre la Administración Autonómica y las Locales de Canarias.
Si en el Estatuto literalmente solo figuran los Cabildos como receptores de los recursos del REF, ello no cabe interpretarlo como exclusión del resto de las Haciendas canarias, pues no sería conforme ni con la tradición histórica respecto a los Municipios ni con la interpretación del Estatuto respecto a todas las Haciendas canarias. Por obra parte tales reconocimientos se concretan en la Ley 20/1991 como recursos de todas las haciendas canarias incluida la CAC.
El régimen especial de financiación inherente al REF tiene por destinatario el conjunto de las Haciendas Territoriales Canarias, esto es, la Hacienda Autonómica , las Haciendas Insulares y las Haciendas Municipales canarias. Así se manifiesta en la normativa constitucional y estatutaria, en la que resulta evidente la voluntad del constituyente de configurar el REF como un régimen especial de ámbito autonómico, no exclusivamente local. En este sentido, la Disposición Adicional Cuarta de la LOFCA (que integra el bloque de constitucionalidad), al disponer que "la actividad financiera y tributaria del Archipiélago Canario se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico-fiscal", viene a reconocer al REF como un sistema singular de financiación de las Haciendas canarias, incluida la Autonómica.
En efecto, siendo la LOFCA la disposición que, al amparo del artículo 157.3 de la CE , viene a regular el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, resulta evidente que la previsión en la misma de un régimen especial para Canarias está contemplando un sistema especial de financiación de la CAC, ya que si lo que se pretendía era preservar simplemente un sistema de financiación especial de las Haciendas Locales, carecería de todo fundamento su inclusión en la LOFCA, bastando su previsión en la normativa reguladora de las Haciendas locales, no de las Haciendas Autonómicas objeto de la LOFCA.
Profundizando en el articulado del Estatuto, y en relación concreta a qué ente es el titular de la financiación especial derivada del REF, no existe una atribución exclusiva de la misma a las Haciendas Locales ni a la Hacienda Autonómica, permitiéndose así un régimen flexible.
El artículo 50 c) del Estatuto viene a establecer, efectivamente, que uno de los recursos de los Cabildos Insulares vendrá constituido por los derivados del REF de Canarias. Ello supone, obviamente, que las Haciendas insulares podrán nutrirse del producto de la financiación inherente al REF, pero ello no significa, en absoluto, que dicha participación lo sea en su totalidad, de forma excluyente, ni determina cuál es el régimen de participación aplicable, toda vez que, ni el Estatuto prevé, de forma exclusiva y excluyente, la conformación del REF como sistema de financiación de los Cabildos (art. 49 , 32.14 , 59 g , Disposición Adicional Tercera, así como la no mención a los municipios canarios), ni tampoco aplica a la CAC el régimen común de financiación de las CCAA ( Disposición Adicional cuarta de la LOFCA, y especialmente artículo 49 j ) y Disposición Adicional Segunda 1 d), e) y g) del Estatuto).
Por otra parte, la obligación de la Comunidad Autónoma de "velar por su propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad", ( art. 57 del Estatuto de Autonomía), configura a la Hacienda Autonómica como una de las principales destinatarias de la financiación del REF , partiendo de la premisa de que dicha financiación no va dirigida a la financiación interna de una determinada Administración, sino a su redistribución en las distintas esferas de actuación de las Administraciones Canarias.
Las Haciendas insulares son igualmente receptoras de la financiación especial inherente al REF, tal como se contempla explícitamente en el artículo 50.c ) del Estatuto de Autonomía, si bien no con el carácter excluyente y exclusivo que, en una interpretación puramente literal, podría deducirse del precepto. Dicho reconocimiento se contempla, asimismo, en el artículo 158 de la Ley 39/88 de Haciendas Locales , en el que admite las peculiaridades de financiación de las Haciendas Locales Canarias derivadas de la legislación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias.
Finalmente, las Haciendas municipales, aún cuando no aparecen contempladas expresamente en el Estatuto de Autonomía, son igualmente receptoras de la financiación inherente al REF , contemplándose tal criterio no sólo por la propia configuración histórica del REF, en la que el producto de la imposición indirecta especial canaria se destinaba no sólo a las Haciendas insulares sino, además, a los distintos Municipios, a través del sistema de reparto previsto en las denominadas Cartas Municipales, sino, expresamente, en el artículo ya citado, de la Ley de Haciendas Locales, a cuyo tenor "Las entidades locales canarias dispondrán de los recursos regulados en esta Ley, sin perjuicio de las peculiaridades previstas en la legislación del régimen económico fiscal de Canarias. A estos efectos, los cabildos insulares de las islas Canarias tendrán el mismo tratamiento que las diputaciones provinciales", y esta Ley se dicta en aplicación del principio de autonomía financiera de las Haciendas Locales del artículo 142 de la Constitución .
Finalmente otra prueba de la competencia estatutaria de la CAC para la regulación (y por ende de la atribución) de la distribución de los recursos del REF reside en los artículos 30 . 32 y 59.g ) del Estatuto, que se ejercita por Ley del Parlamento regional; y así se ha hecho en la Ley 9/2003, de 3 de abril. Ello demuestra que la participación en los recursos del REF es de todas las Haciendas Canarias en su conjunto, y no de una sola.
El artículo 49 del Estatuto de Autonomía señala que los recursos de la Comunidad Autónoma estarán constituidos entre otros por "d)... participaciones en los impuestos y otros ingresos del Estado y por j) cualesquiera otros que puedan producirse en virtud de leyes generales y territoriales o como consecuencia de vinculación a áreas supranacionales". Asimismo el artículo 50 c), en la redacción dada por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre , señala que constituyen ingresos de las islas, entre otros, "los derivados del régimen económico-fiscal de Canarias"; de esta norma no cabe inferir que la participación de los cabildos insulares en los recursos derivados del REF lo sea en términos de prevalencia ni mucho menos excluyentes. Antes bien, el artículo 59.g ) del Estatuto encarga a la Comunidad Autónoma, a través de su Parlamento, la distribución de los recursos del REF al disponer que "se regularán necesariamente mediante Ley del Parlamento canario los criterios de distribución y porcentajes de reparto de los recursos derivados del Régimen Económico-Fiscal de Canarias".
Por otro lado, la obligación de la Comunidad Autónoma de velar por su propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad ( artículo 57 del Estatuto) configura la Hacienda autonómica como una de la principales destinatarias de los recursos del REF , partiendo de la premisa de que dicha financiación no va dirigida a la financiación interna de una determinada administración, sino a su redistribución entre las distintas esferas de actuación de las administraciones canarias.
A ello debe añadirse que la mayor o menor participación de Cabildos y Ayuntamientos, de un lado, y de Comunidad Autónoma de otro, acordada en la Ley 9/2003, no es signo de prevalencia, sino el resultado de la aplicación por la Ley, de la participación en los recursos en el ejercicio 2001, tal como pone de relieve la Exposición de Motivos de la Ley 9/2003. De otro lado, en las recientes Leyes 4/2012 y 5/2013, el consenso entre Comunidad y entes territoriales ha marcado la fijación de los criterios de distribución.
Con anterioridad a la modificación introducida por la Ley 4/1996 eran atribuidos a los Cabildos los recursos. La modificación operada por la Ley 4/1996 se produce con la finalidad de adaptar la asignación de recursos a la nueva regulación del régimen económico y fiscal, tras la adhesión a la CEE, no contemplada en la redacción inicial del Estatuto de Autonomía. Además, analizado el articulado del Estatuto de Autonomía, cabe afirmar que no existe una atribución exclusiva de los recursos derivados del REF de Canarias a las Haciendas Locales ni a la Hacienda Autonómica, sino que la titularidad de los mismos es compartida.
Procede pues, la desestimación de este motivo.
Al no acogerse ninguno de los motivos alegados, procede desestimar el recurso de casación interpuesto por el Cabildo insular de Fuerteventura y ello debe hacerse con imposición de las costas al recurrente ( art. 139.2 LJCA ) al haberse desestimado totalmente el recurso, si bien el alcance cuantitativo de la condena en costas no podrá exceder, por todos los conceptos, de la cifra máxima de 8.000 euros atendida la facultad de moderación que el artículo 139.3 de la LJCA concede a este Tribunal fundada en la apreciación de las circunstancias concurrentes que justifiquen su imposición.
EN NOMBRE DE SU MAJESTAD EL REY POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Cabildo insular de Fuerteventura contra la sentencia dictada, con fecha 24 de julio de 2012, en el recurso contencioso-administrativo núm. 783/2010, por la Sección Primera de la Sala de la Jurisdicción de Las Palmas con la consecuente imposición de las costas causadas en este recurso a la parte recurrente con el límite señalado en el último de los Fundamentos de Derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Rafael Fernandez Montalvo.- Manuel Vicente Garzon Herrero.- Emilio Frias Ponce.- Joaquin Huelin Martinez de Velasco.- Jose Antonio Montero Fernandez.- Manuel Martin Timon.- Juan Gonzalo Martinez Mico.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Juan Gonzalo Martinez Mico, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
FECHA:22/09/2014
VOTO PARTICULAR que, al amparo de los artículos 260 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (BOE de 2 de julio ), y 205 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento civil (BOE de 8 de enero), formulan los magistrados don Joaquin Huelin Martinez de Velasco y don Jose Antonio Montero Fernandez a la sentencia dictada el 18 de septiembre de 2014, en el recurso de casación 3962/12, interpuesto por el Cabildo Insular de Fuerteventura contra la que la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª), con sede en Las Palmas de Gran Canaria, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias pronunció el 21 de octubre de 2011 en el recurso contencioso-administrativo 1163/10.
PRIMERO .- Nuestra discrepancia se centra en los razonamientos que se contienen en el tercer fundamento de la sentencia de la que discrepamos y que fijan la interpretación que, en opinión de la mayoría de la Sala, debe darse a la disposición transitoria cuarta de la Ley del Parlamento de Canarias 9/2003, de 3 de abril , de medidas tributarias y de financiación de las Haciendas Territoriales Canarias (BOE de 28 de mayo).
Dicha Ley, como recuerda la sentencia que no compartimos, tuvo por designio, según reza su exposición de motivos, crear las condiciones que hicieran efectiva la estabilidad de las haciendas territoriales canarias mediante el establecimiento de una serie de medidas tributarias y de financiación, permitiéndoles la planificación a largo plazo con mayor certidumbre y seguridad, a cuyo objeto erigió como elemento esencial la distribución de los recursos de las figuras tributarias del Régimen Económico-Fiscal de Canarias (« REF», en lo sucesivo) [artículo 1], creando el llamado Bloque de Financiación Canario (en adelante, «BCF ») [ artículo 2]. Para la distribución de esos recursos señaló un porcentaje fijo (58% para las corporaciones locales y 42% para la Administración autonómica, según el artículo 4.1 ). Con ello, en palabras de la propia exposición de motivos, se trataba de poner fin a sistemas transitorios caracterizados por la inestabilidad de las haciendas territoriales canarias como consecuencia de la adopción en las leyes de presupuestos de complejos mecanismos de compensación financiera.
La distribución corresponde, según el artículo 4.2, a la Comunidad Autónoma, con arreglo a los cálculos y porcentajes fijados en los preceptos anteriores, y todo ello con sujeción al principio de lealtad institucional, que, anunciado en el último párrafo de la exposición de motivos, impone en el artículo 10 al Gobierno de Canarias la obligación de evaluar el impacto que pueda suponer la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma en las haciendas locales de su territorio. En el mismo párrafo de la exposición de motivos y con el propósito de contribuir a la finalidad de la Ley, se establece «la garantía de que los Ayuntamientos no pueden recibir menos que lo obtenido con cargo al ejercicio 2002».
En esta línea, la disposición transitoria cuarta preceptuó que «el Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos, garantizará a todas las islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2002 en concepto de los recursos a que esta Ley hace referencia, estableciendo a tales efectos los mecanismos compensatorios correspondientes».
A la vista de la anterior regulación, la Sala debió concluir que, en el debate, la razón estaba de parte del Cabildo recurrente, no sólo porque así se deduce del tenor literal de la norma, sino también porque su finalidad y el contexto abonan la tesis que defiende la Administración insular.
Para empezar, se ha de tener en cuenta que la mencionada disposición transitoria garantiza a las corporaciones locales canarias, a partir de la entrada en vigor de la Ley, una asignación equivalente a la percibida en el ejercicio 2002 en concepto de los recursos del REF. Así lo reconoce el propio Tribunal de instancia, que, sin embargo, añade un condicionante ausente del tenor de la norma: que la previsión sólo opera si los recursos recaudados por el REF fueran iguales o superiores a los de 2002. Nada hay en el texto de la disposición transitoria que permita esta conclusión. Aún más, la propia literalidad de la proposición normativa niega esta conclusión de los jueces a quo, avalada por la mayoría de esta Sala, cuando dice que esa garantía la afrontará el Gobierno de Canarias "con cargo a sus fondos". Si la disposición transitoria cuarta únicamente operara cuando la recaudación fuera igual o superior a la obtenida en el ejercicio 2002 esa previsión sobraría, pues la Comunidad Autónoma nunca tendría que acudir a sus fondos, ya que los porcentajes del artículo 4.1 siempre se aplicarían sobre la cantidad recaudada, igual o superior a la de 2002 en el entendimiento de la Sala de instancia y de la mayoría de este Tribunal Supremo.
La mención del artículo 4.1 autoriza a afirmar que, desde una visión sistemática de la norma, tampoco se sostiene la tesis de la sentencia impugnada, que vacía de contenido la disposición transitoria cuarta, haciéndola innecesaria. Si cualquiera que fuera la recaudación (superior o inferior a la de 2002) de los recursos del REF los cabildos y ayuntamientos percibirían un 58% conjuntamente, reservando el otro 42% a la Comunidad Autónoma, no hacía falta la previsión de la disposición transitoria cuarta, garantizándoles como mínimo una asignación equivalente a la de 2002 (se ha de recordar que "equivalente" es la cualidad de lo que equivale a otra cosa, y que "equivaler" es, dicho de una cosa, ser igual a otra en la estimación, valor, potencia o eficacia).
No hay contradicción entre el artículo 4.1 y la disposición transitoria que centra nuestra atención. Si la recaudación es igual o superior a la de 2002 se aplican los porcentajes de dicho precepto, si es inferior, la Comunidad Autónoma debía asignar a su costa (esto es, sobre su porcentaje) la cantidad que sea menester para alcanzar ese mínimo garantizado, ese "equivalente" a la suma percibida en el año 2002. Aún más, si cuantitativamente no se identifica la expresión "equivalente" con el término "igual" a la de 2002, el criterio de interpretación teleológico llevaría a entender que debiera ser la cantidad que económicamente equivaliera a aquélla atendido el tiempo transcurrido desde el ejercicio 2002. Lo que de ningún modo admite el término "equivalente" es asignar una cantidad inferior a la de 2002 sin cuestionar la aplicación intemporal del contenido de la discutida disposición transitoria cuarta de la Ley del Parlamento de Canarias 9/2003 , como dice hacer la mayoría [«no discutiéndose el carácter intemporal de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 » (primer párrafo del cuarto fundamento jurídico)].
Por consiguiente, la alusión a la suma percibida en el año 2002 como mínimo garantizado autoriza a sostener que la finalidad de la norma se compadece mal con el planteamiento de la mayoría y afianza la pretensión del Cabildo insular. Se trata, como ya hemos apuntado, de promover la estabilidad de las haciendas territoriales canarias, para que puedan planificar a largo plazo sus actividades con mayor certidumbre y seguridad, y al servicio de esa estabilidad se asegura a las corporaciones locales percibir en adelante, como mínimo, la suma que recibieron en el ejercicio 2002. Este designio de estabilidad se vería seriamente comprometido si su satisfacción quedara sometida al albur de la recaudación derivada de los tributos que integran la REF. Como el propio Tribunal de instancia y la mayoría de esta Sala reconocen, esta norma es una previsión de "estabilización y garantía" para las corporaciones locales. Es verdad que esas alteraciones también afectan a la Administración de la Comunidad Autónoma, pero no se ha de olvidar que, como subraya el Cabildo recurrente, mientras que los recursos de las islas y de los ayuntamientos que las integran se nutren fundamentalmente del REF [artículo 50.c ) del Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto (BOE de 16 de agosto), en la redacción de la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre (BOE de 31 de diciembre)], los de la Comunidad Autónoma beben de fuentes más variadas (véase el artículo 49 del mismo Estatuto), de modo que una disminución de la recaudación del REF afecta a la estabilidad financiera de la Administración autonómica en menor medida que a la de los cabildos y ayuntamientos canarios.
En fin, en principio de lealtad que anuncia la exposición de motivos de la Ley 9/2003 y plasma su artículo 10 no tiene el alcance que se infiere de la sentencia impugnada, como corresponsabilidad de todas las Administraciones territoriales ante la disminución de los recursos del REF, debiendo perjudicar a todos por igual. Muy al contrario, en este preciso contexto es un mandato dirigido a la Comunidad Autónoma para que evalúe el impacto que su legislación sectorial o institucional pueda tener en las haciendas locales canarias, esto es, las de los cabildos y los ayuntamientos, a fin de adoptar las medidas correctoras pertinentes. A la vista de este alcance, tal principio, lejos de abonar la tesis de la sentencia recurrida, la debilita, pues ante una eventual disminución de la recaudación del REF la Comunidad debiera poner en marcha esas medidas correctoras, entre ellas la que le impone la disposición transitoria cuarta . Téngase en cuenta que el último párrafo de la exposición de motivos, al referirse al principio de lealtad institucional en los términos expresados, dice que ese principio no sólo compromete al Gobierno de Canarias a establecer los mecanismos precisos para evaluar aquellos impactos, sino también a garantizar que «los Ayuntamientos no pueden recibir menos que lo obtenido con cargo al ejercicio de 2002».
Las razones que preceden debieron, a nuestro juicio, conducir a la estimación del segundo motivo del recurso y a la casación de la sentencia de instancia.
SEGUNDO .- Reconocemos el esfuerzo argumental desarrollado en la decisión mayoritaria para separarse del tenor literal de la disposición transitoria cuarta de la Ley del Parlamento de Canarias 9/2003 , pero creemos, dicho sea con todo el respeto que nos merecen nuestros colegas, que su decisión de, en épocas de "vacas flacas" dar "café a todos", desconoce la voluntad del propio legislador canario, que quiso garantizar a sus corporaciones locales la percepción de la suma recibida en el ejercicio 2002 (léase de nuevo la última frase de la exposición de motivos).
Para terminar, no comprendemos el razonamiento que se contiene en el quinto párrafo del fundamento jurídico cuarto de la sentencia que criticamos, cuando afirma que la garantía de la disposición transitoria controvertida «sólo alcanza a compensar la minoración de las cantidades a percibir producidas por la aplicación del nuevo método de reparto empleado hasta la entrada en vigor de la Ley» (sic). Nos reconocemos incapaces de dar a esa afirmación un sentido en el contexto de la propia Ley 9/2003, porque si lo que quiere decir la mayoría de la Sala es que la norma trata de hacer frente a la disminución de las cantidades correspondientes a los entes locales como consecuencia de la aplicación del nuevo sistema implantado por la Ley, se ha de tener en cuenta que ese nuevo sistema no es otro que la distribución, en los porcentajes señalados en el artículo 4, de los recursos del REF , y que, si como consecuencia de una bajada en la recaudación se produce aquella mengua, nos encontraremos ante una «minoración de las cantidades a percibir producida por la aplicación del nuevo método de reparto».
Dado en Madrid, a diecinueve de septiembre de dos mil catorce.
VOTO PARTICULAR CONCURRENTE que formula el Magistrado Excmo. Sr. Don Rafael Fernandez Montalvo en relación con la sentencia recaída en el recurso de casación número 3962/2012.
Comparto el fallo de la sentencia, aunque, con el mayor respeto, disiento de la posición que mantiene el criterio mayoritario sobre la naturaleza de las normas transitorias. En mi opinión, dichas normas no solo "en principio", como se afirma en el fundamento SEXTO 2 de la sentencia, sino que siempre y en todo caso, por su finalidad y esencia, son previsiones normativas que tiene por objeto "regular el paso de la legislación anterior a la nueva de forma transitoria o temporal", y no pueden ser interpretadas en el sentido de que contienen la regulación de situaciones o relaciones jurídicas surgidas con posterioridad a la entrada en vigor de la nueva norma.
El significado propio de las normas transitorias es dar adecuada respuesta a la seguridad jurídica que puede verse comprometida por el cambio de las normas jurídicas, evitando que la admisión inflexible y automática de las consecuencias de la nueva norma se proyecten sobre situaciones o relaciones jurídicas existentes en el momento de producirse dicho cambio. De esta manera es consustancial al concepto de las normas transitorias tener un objeto especial, limitado a las relaciones jurídicas que existen en el momento de la transición, esto es cuando una norma es sustituida por otra. En definitiva, la cuestión básica del Derecho transitorio es la de marcar la línea divisoria entre la eficacia de la antigua ley y la nueva ley modulando, en su caso la retroactividad de ésta. Dicho en otros términos el problema que tratan de resolver las disposiciones transitorias no son los hechos o relaciones que surgen con posterioridad a la nueva norma sino, precisamente, aquellos que son anteriores. Se dictan para resolver conflictos de leyes en el tiempo, aquellos que puedan surgir entre la nueva ley y la anterior derogada por ella, adaptando los preceptos de la nueva ley a las situaciones jurídicas nacidas al amparo de la anterior ley.
La expresada naturaleza de las disposiciones transitorias debió considerarse al interpretar la que bajo tal título es determinante del sentido del fallo, consolidando la doctrina sobre el sentido del derecho transitorio.
Pero, a mayor abundamiento, aunque se admitiera que el legislador bajo el nombre de disposición transitoria está dando cobertura a una regulación posterior a la entrada en vigor de la nueva norma, lo que, en ningún caso, podría albergar es una interpretación que contemplara y diera respuesta a una situación sobrevenida absolutamente imprevisible en el momento en que se dicta la Ley 9/2003, de Medidas Tributarias y de Financiación de las Haciendas Territoriales Canarias.
La crisis económica que se produjo después y que da lugar al conflicto que trata de resolverse, se inicia en Estados Unidos en el verano del 2007 y se oficializa en Europa un año después, en el verano del 2008. Se caracteriza por su amplitud e intensidad, dando lugar a un derecho propio de la crisis que, incluso, se constitucionaliza en la modificación del artículo 135 CE .
En efecto, la integración europea y la integración de su Derecho a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros han multiplicado las innovaciones tendentes a la reducción de dicho déficit de todas las Administraciones públicas. La mayor parte del derecho de la crisis económica en España tiene referencia europea. Ello ha sucedido desde el primer momento de la crisis, pero se ha incrementado progresivamente hasta el punto de que las menciones de la normativa de la Unión Europea se introducen, como directriz a seguir, en la reforma de la CE en septiembre de 2011. Dicha referencia europea está igualmente presente en la normativa de otros países y en el debate constitucional consiguiente.
Desde un punto de vista material, las medidas adoptadas por la normativa de la crisis comprenden todos los instrumentos y mecanismos de intervención en la economía de que disponen los poderes públicos, aunque tiene especial incidencia en la consolidación fiscal (Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad financiera, que desarrolla el artículo 135 CE , reformado en septiembre de 2011).
Surge, así, con firmeza una disciplina presupuestaria, de control del gasto público y de límite de endeudamiento para todos los entes públicos, especialmente como consecuencia de la actuación de las instituciones de la Unión Europea.
Se tiende también a una reestructuración de las Administraciones públicas, y a una racionalización y modernización en la prestación de los servicios públicos.
En estas circunstancias no es posible invocar una disposición transitoria para petrificar ad futurum una regulación que ni siquiera podía imaginar las consecuencias y necesidades de una crisis sobrevenida de tal intensidad
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Juan Gonzalo Martinez Mico, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
STSJ Castilla-La Mancha 60/2007, 11 de Enero de 2007

References: resolución 
 artículo 4
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 artículo 4
 resolución 
 artículo 88
 artículo 218
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 4
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 artículo 4
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 artículo 59
 artículo 4
 artículo 50
 artículo 4
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 resolución 
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 artículo 4
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 artículo 59
e contrario
 artículo 50
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 resolución 
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 artículo 3
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 artículo 50
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 artículo 26
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 artículo 4
 artículo 3
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 artículo 10
 artículo 157
 artículo 50
 artículo 49
 artículo 50
 artículo 158
 artículo 142
 artículo 49
 artículo 50
 artículo 59
 artículo 57
 artículo 139
 artículo 2
 artículo 4
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 artículo 10
 artículo 4
 artículo 4
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 artículo 49
 artículo 10
 artículo 4
 artículo 135
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