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Opinión Jurídica : 121 - J del 03/09/2001
Consultante: Noemí Araya Alfaro
Cargo: Sub Gerente de Desarrollo Social
Institución: Instituto Mixto de Ayuda Social
Funcionario: Julio Jurado Fernández
Texto Opinión Jurídica 121
OJ-121-2001
3 de setiembre de 2001
Noemí Araya Alfaro
Sub Gerente de Desarrollo Social
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato dar respuesta a su Oficio N° S.G.D.S.-1487-2000, mediante el cual solicita el criterio de este Órgano Consultivo acerca de "…..la procedencia legal para que el IMAS gire beneficios para el apoyo a la construcción de obras de interés comunal en inmuebles que a pesar de ser propiedad de terceros sujetos de derecho privado, han sido utilizados para un fin público por más de diez años."
La Asesoría Jurídica General de la Institución, mediante oficio N° A.J.2590-99 emitió su criterio legal al respecto. Luego de hacer comentarios sobre la ocupación y la accesión, al tratar el tema de la prescripción positiva y en relación con el caso específico de escuelas hechas en inmuebles propiedad de particulares, concluyó lo siguiente:
"…resulta procedente el otorgamiento de beneficios para el apoyo a obras de infraestructura en las escuelas de referencia, habida cuenta que confluyen las siguientes condiciones:
Las escuelas tienen más de diez años de estar operando en el inmueble.
Se ha determinado el carácter justo de la posesión con el carácter público de los centros educativos.
No existe evidencia de hechos que rompan el carácter continuo, público y pacífico de la posesión.
No existe evidencia de actos de terceros tendientes a reivindicar sus derechos sobre los inmuebles.
No omitimos manifestar que las anteriores consideraciones no deben ser aplicadas automáticamente a otro tipo de construcciones a desarrollar por otro tipo de instancias, v.g. organizaciones de base, en tanto que cada caso en particular debe ser analizado en su situación concreta a fin de determinar la coexistencia de las supracitadas situaciones sine qua non. (El resaltado es del original)
En razón de los anterior, el Asesor Jurídico General, no opuso ninguna objeción para la construcción de las obras de infraestructura, contempladas en el Oficio GRS-360-12-99.
II- Objeto de la consulta y naturaleza del dictamen.
Esta consulta tiene por objeto determinar si el Instituto Mixto de Ayuda Social puede girar fondos para apoyar la construcción de obras de interés comunal ubicadas en inmuebles propiedad de particulares, pero que han sido destinados a un fin público por mas de diez años.
En relación con el objeto de esta consulta, es necesario aclarar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dispone, en su artículo 5, que no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley. En este caso en particular, al estar involucrados fondos públicos, corresponde a la Contraloría General de las República, como órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control superior de la Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización, emitir su criterio acerca del punto consultado.
No obstante lo anterior, en un afán de colaboración con la Institución consultante, se evacua el punto reseñado, pero con la aclaración de que el mismo no reviste de carácter vinculante por tratarse de una Opinión Jurídica y, por lo tanto, no equivale a una autorización para girar fondos públicos bajo ninguna circunstancia.
III- Sobre el fondo
La Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, establece en su artículo 34:
"En el cumplimiento de sus fines, el IMAS podrá financiar, promover o participar en la ejecución de programas destinados a combatir la pobreza que sean propuestos por organizaciones privadas o públicas sin fines de lucro."
Tal y como se indica en la consulta, la Institución suscribe, amparada en este artículo, convenios de cooperación con organizaciones no gubernamentales para la transferencia de recursos económicos y aporte técnico destinados a la construcción de obras de infraestructura de interés comunal. Como parte de los requisitos previos al desarrollo del proyecto, el Instituto solicita que el inmueble sea propiedad de la misma organización involucrada o bien pertenezca a una institución pública. El problema que motiva la consulta se presenta, precisamente, cuando no es posible cumplir este requisito porque, en virtud de diversas causas, el inmueble de que se trate no está inscrito ni nombre de una institución pública ni a nombre de la organización con la que se coopera.
Delimitando más el problema, éste se centra en los casos en que el inmueble donde se encuentra la construcción que interesa pertenece a particulares, esto es, a sujetos de derecho privado y el requisito exigido, para girar fondos públicos, sea su pertenencia al Estado, o un ente público cualquiera.
Ahora bien, previamente a analizar las implicaciones jurídicas derivadas del hecho de que la construcción de que se trate se encuentre ubicada en un inmueble propiedad de un sujeto de derecho privado, conviene hacer referencia a aquellos casos en los cuales el Estado o un ente público adquiere terrenos no inscritos en el Registro Público, cuando tales terrenos están destinados al servicio público.
En relación con tales casos, esta Procuraduría ha sostenido, en forma reiterada, que el procedimiento a seguir es el que establece el artículo 27 de la Ley General de Caminos Públicos, que dispone:
" Artículo 27.- En los casos de venta o permuta de terrenos públicos si el inmueble de que se trate no estuviere inscrito a nombre del Estado o de la Municipalidad y se hace constar esa circunstancia, se tendrá como título suficiente la escritura de traspaso a fin de que pueda inscribirse, lo cual se hará siempre sin perjuicio de tercero de mejor derecho y lo mismo se observará cuando el Estado compre terrenos destinados al servicio público, que no estuvieren inscritos, o se tratare de derechos proindivisos." (El resaltado no es del original).
Es decir que, en aplicación de este artículo y con la presentación del plano catastrado debidamente inscrito en el Catastro Nacional, es posible la inscripción a favor del Estado de aquellos terrenos que éste haya adquirido aunque hubiesen sido terrenos no inscritos cuando los adquirió.
Ahora bien, en cuanto al meollo del asunto, esto es, cuando el inmueble donde se ha edificado una obra de interés público está inscrito a nombre de un sujeto de derecho privado, y lo que se pretende es que el terreno pase a ser propiedad del Estado, de una institución o de un ente de naturaleza pública, la solución es distinta. En principio, no procede la prescripción positiva a favor del Estado. Al respecto, esta Procuraduría, en dictamen C-165-91 de 14 de octubre de 1991, señaló:
"No procede la prescripción positiva a favor del Estado o sus entes sobre inmuebles debidamente inscritos en el Registro Público de la Propiedad por la simple posesión de ellos por más de diez años. La tramitación del procedimiento expropiatorio es una obligación de rango constitucional que no puede ser omitida por la Administración Pública". (En el mismo sentido se encuentra el pronunciamiento C-206-92 de 10 de diciembre de 1992).
El Estado no puede adquirir positivamente un bien inscrito a nombre de un particular en el Registro Público. Esto es, no importa cuánto tiempo haya ejercido posesión; para que el Estado pueda adquirir la propiedad de un sujeto de derecho privado sin su consentimiento, debe expropiar y pagar la correspondiente indemnización de conformidad con lo que establece el artículo 45 constitucional en su primer párrafo. Al respecto, esta Procuraduría, reiterando los conceptos expuestos, sostuvo en dictamen C-023-98 de 13 de febrero de 1998, lo siguiente:
" En ausencia de título traslativo de dominio, y tratándose de un bien debidamente inscrito en el Registro Público de la Propiedad, no puede operarse la prescripción positiva, ya que como dijimos atrás el Estado se encuentra obligado, por mandato constitucional, a efectuar los trámites previos de expropiación. Además de lo anterior, es el mismo Estado, por mandato legal, el garante por excelencia del derecho de propiedad del cual asegura su publicidad y protección, lo que hace completamente inconcebible que haga abstracción de éste papel y se atribuya de hecho la propiedad sobre bienes de particulares debidamente inscritos."
Lo que ocurre es que si no hay título traslativo de dominio no se cumplen las condiciones que establece el artículo 853 del Código Civil. Ante tal circunstancia, la adquisición de la propiedad de un inmueble por parte del Estado, de una institución o de un ente de naturaleza pública, alegando posesión decenal, sería ilegal frente a la regulación que la normativa civil hace de la usucapión; pero, además, sería inconstitucional frente a lo que establece el artículo 45 de la Constitución Política en el tanto estaría operando una expropiación sin previa indemnización. Así las cosas, si no hay título traslativo de dominio, la única forma por la cual el Estado puede adquirir un inmueble inscrito a nombre de un sujeto de derecho privado, si éste no esta de acuerdo en venderlo o donarlo, es mediante el procedimiento de expropiación.
Por otra parte, la circunstancia de que hayan construcciones u obras de interés público sobre un inmueble propiedad de un sujeto de derecho privado, no da lugar a que el Estado adquiera tal inmueble. Para que tal cosa ocurriera, la figura aplicable sería la accesión invertida, tal y como la ha elaborado la jurisprudencia nacional.
El artículo 508 del Código Civil establece el principio general de que el dueño de un terreno sobre el cual otra persona ha edificado sin su consentimiento puede, o pedir que se destruya lo edificado o hacerlo suyo, en cuyo caso deberá reembolsar el valor de los materiales y la mano de obra. Dispone el citado artículo:
ARTÍCULO 508.- El dueño del terreno en que otra persona, sin su consentimiento, hubiere edificado, plantado o sembrado, tendrá el derecho de hacer suyo el edificio, plantación o sementera, o el de exigir que se quiten o destruyan a costa del que los hizo, quien además puede ser condenado a indemnización de los daños y perjuicios ocasionados al dueño del suelo. Si el propietario prefiere conservar el plantío o fábrica, deberá reembolsar el valor de los materiales y el de la mano de obra, sin consideración al mayor o menor valor que haya podido recibir la finca. Sin embargo, demostrada la buena fe del que edificó, sembró o plantó, no podrá el propietario pedir la destrucción de lo hecho, pero tendrá opción para reembolsar el valor de los materiales y jornales, o para pagar una suma igual al mayor valor que la finca haya adquirido.
El artículo transcrito regula la figura de la accesión, según la cual el dueño del terreno puede hacer suya la obra edificada por otro sin su consentimiento, o pedir que se destruya. Lo cual también es posible, según lo que establece el numeral 509 del Código Civil, aunque haya sido hecha con conocimiento del propietario, sólo que en este caso no puede pedir su destrucción y si no la hace suya, procede declarar la copropiedad en proporción al valor del terreno antes de la edificación y el valor de ésta. Como resulta obvio, la aplicación de la figura de la accesión, tal y como la regula los numerales citados, no da como resultado que el Estado pueda hacer suyo aquellos terrenos en donde se hayan construido obras de interés comunal o de naturaleza pública. Por el contrario, la figura aplicable sería la de la accesión invertida.
La accesión invertida, según la cual ocurre lo contrario a lo dicho líneas arriba, es, en nuestro país, producto de una construcción jurisprudencial (ver Sentencia de Casación número 141 de las 14:50 horas del 20 de noviembre de 1981) según la cual quien construye una obra con materiales propios en terreno ajeno puede hacerlo suyo, pagando el valor correspondiente. A tal efecto, se aplica lo dispuesto en el artículo 325, párrafo segundo, del Código Civil, que dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 325.- La indemnización por ofensa a los derechos ajenos consistirá, si hubo usurpación o despojo, en la restitución de la cosa o derecho usurpado y en el pago de los daños y perjuicios.
Si la restitución de la cosa no fuere posible, pagará el culpable el valor de ella, y si el valor no pudiere fijarse y liquidarse, se estará al dicho del perjudicado, salvo que la estimación hecha por éste fuese notoriamente excesiva, pues en tal caso se reducirá por el juez a términos equitativos.
La accesión invertida se fundamenta en la imposibilidad de restituir la cosa porque la destrucción de los edificado en terreno ajeno no resulta razonable. Pero, es necesario acotar que la accesión invertida se da únicamente en los casos de "construcción extralimitada". Es decir, la hipótesis en la cual se aplica la doctrina de la accesión invertida es aquella en la que parte de una edificación se encuentra en un terreno contiguo que no es del mismo propietario del terreno en donde está ubicada la mayor parte del mismo. En este caso, la doctrina de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia indica que el dueño de la edificación puede hacer suya la porción del terreno contiguo donde se ubica parte de la construcción, pagando el valor correspondiente (ver Sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, número 183-F-91 de las 14:15 horas del 18 de octubre de 1991).
Lo anterior, por cuanto se considera que, en tal caso, la cosa más importante es la edificación que se asienta sobre una porción del terreno contiguo. Es decir, se invierte el principio contenido en los artículos 508 y 509 del Código Civil, en razón del cual la cosa principal es el terreno y no lo construido en terreno ajeno. Con la accesión invertida, el edificio, al estar construido en su mayor parte en terreno propio, es tenido como la cosa más importante frente a la porción de terreno ajeno sobre la que se construyó (en tal sentido, ver ALBALADEJO, Manuel, Derecho Civil, T. III, pág. 304).
Ahora bien, es claro que la figura de la accesión invertida no es de aplicación en aquellos casos en que el Estado, o un ente público cualquiera, construye, en su totalidad, sobre un terreno propiedad de un sujeto de derecho privado, sea o no con el conocimiento de este último. En tales casos, no se da la circunstancia que justifica la inversión del principio contenido en los artículos 508 y 509 del Código Civil, por cuanto, si la construcción es sobre la totalidad de terreno ajeno, no hay construcción extralimitada y lo principal sigue siendo el terreno y lo accesorio la edificación.
En cualquier caso, debe tenerse presente que si se estuviese en un caso en el cual parte de un edificio que sea propiedad pública está construido sobre una porción de un terreno propiedad de un sujeto particular, no es de aplicación la doctrina de la construcción por extralimitación, porque el artículo 45 de la Constitución Política exige, en su párrafo primero, la expropiación con la correspondiente indemnización previa. Esto, por cuanto, el artículo constitucional establece como requisito para privar de su propiedad a un particular, la comprobación de un interés público, para lo cual está diseñado, precisamente, el procedimiento expropiatorio.
Por ello, y en cualquier caso, sólo por medio del procedimiento expropiatorio puede el Estado hacer suyo el terreno sobre el cual se edificó una obra de bien común afecta a un fin público.
IV- Conclusiones
Corresponde a la Contraloría General de las República, como órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control superior de la Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización, emitir su criterio en relación con la legalidad de que el Instituto Mixto de Ayuda Social gire fondos en apoyo de la construcción de obras de interés comunal ubicadas en terrenos de propiedad privada.
En todo caso, si la Institución consultante exige como requisito que el terreno donde se ubica la obra de interés comunal de que se trate sea propiedad de un ente público o de la organización con la que colabora, ha de tomar en cuenta que, en relación con el Estado, una institución o un ente público cualquiera, no opera la prescripción positiva ni la accesión invertida, razón por la cual si el terreno es propiedad de un particular para que pase a manos del Estado, de una institución o de un ente de naturaleza pública, debe recurrirse a los procedimientos de expropiación.
Dr. Julio Jurado Fernández

References: artículo 5
 artículo 34
in fine
 artículo 27
 Artículo 27
 artículo 45
 artículo 853
 artículo 45
 artículo 508

ARTÍCULO 508
 artículo 325

ARTÍCULO 325
 artículo 45