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Timestamp: 2019-12-09 01:51:01+00:00

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﻿ Sentencia 2003-00692 de noviembre 15 de 2012
AUTO 2003-00692 DE 15 DE NOVIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:DESVINCULACIÓN DEL EMPLEADO NOMBRADO EN PROVISIONALIDAD. LA DESVINCULACIÓN SIN MOTIVACIÓN ALGUNA DEL EMPLEADO NOMBRADO EN PROVISIONALIDAD EN UN CARGO DE CARRERA, NO VIOLA DE NINGUNA MANERA EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO DE LA PERSONA AFECTADA, PUES NO LA COLOCA EN SITUACIÓN DE INDEFENSIÓN, ESTO EN CUANTO A QUE EL HISTÓRICO NORMATIVO CLARAMENTE REFIERA QUE PARA ÉPOCA DE OCURRENCIA DE LOS HECHOS ERA PROCEDENTE LA DECLARATORIA DE INSUBSISTENCIA SIN QUE FUERA NECESARIA LA MOTIVACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA, PROVISIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS, NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD, TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO
Sentencia 2003-00692 de noviembre 15 de 2012
Ref.: Expediente 190012331000200300692 01
Nº interno: 1999-2011
Actora: Beatriz Elena Bedoya Ledezma
Lo anterior, por cuanto la actora solicitó la declaración de nulidad de ciertos actos que nada tienen que ver con el fondo de la controversia(8), de hecho, tal y como lo sostuvo oportunamente el a quo, son actos administrativos que ni siquiera la perjudican, antes por el contrario, la benefician si tiene en cuenta que fueron éstos los que le permitieron a ella seguir al interior de la entidad demandada. Entonces, el único acto que se debió demandar, en este caso particular y concreto, es aquel que le genera una situación jurídica particular y respecto de cual solicitó ser restablecida, esto es, el Decreto 8 de 4 de febrero de 2003(9), en ese sentido, la Sala sólo abordará el estudio respecto de éste.
Así las cosas, el problema jurídico por resolver, consiste en establecer si se encuentra ajustada a derecho la decisión del Alcalde Municipal de Santander de Quilichao, Cauca, de declarar insubsistente el nombramiento de la señora Beatriz Elena Bedoya Ledezma, quien se desempeñó como Inspectora de Policía Código, 405, Grado 08.
Para lo anterior, es preciso determinar la legalidad del Decreto No. 008 de 4 de febrero de 2003, suscrito por el Alcalde del ente demandado.
• Por medio del Decreto 8 de 4 de febrero de 2003, el Alcalde del municipio de Santander de Quilichao, Cauca, declaró insubsistente el nombramiento provisional de la señora Beatriz Elena Bedoya Ledezma, quien se desempeñó como Inspectora de Policía, código 405, grado 08 (fl. 4).
• El 9 de abril de 2003, la actora le solicitó al burgomaestre que le fueran informados los motivos de la declaración de insubsistencia (fl. 7); por lo anterior, la citada autoridad administrativa le contestó que (fl. 6):
“En atención a su oficio fechado el 9 de abril de 2003, me permito informarle que la declaratoria de insubsistencia tiene un origen legal en la facultad discrecional consagrada en los artículos 26 del Decreto 2400 de 1968 y 107 del Decreto Reglamentario 1950 de 1953 que faculta a las autoridades nominadoras para declarar insubsistente un nombramiento ordinario o provisional, sin motivar el acto. Esta facultad tiene respaldo en muchos fallos de la Corte Suprema de Justicia, Corte Constitucional y Consejo de Estado”.
• A folios 13-19, cuaderno 2, se evidencia el formato único de la hoja de vida de la demandante.
• A folios 60 a 68, se encuentran los diferentes actos administrativos, los cuales le permitieron a la señora Bedoya Ledezma ocupar diferentes cargos al interior de la administración, desde el 4 de marzo de 1999 hasta cuando fue declarado insubsistente su nombramiento.
La Sala abordará el tema sometido a consideración, estableciendo I) el marco normativo aplicable a la demandante; II) falta de motivación; III) falsa motivación; y, IV) anotación en la hoja de vida.
Al respecto, es preciso indicar que al momento de ser retirada la demandante del servicio, se encontraba vigente la Ley 443 de 1998 que contenía las normas de carrera administrativa para los empleados del Estado. Dicha ley en el artículo tercero estableció su campo de aplicación así:
“ART. 3º—Campo de aplicación. Las disposiciones contenidas en la presente ley son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades de la rama ejecutiva de los niveles nacional, departamental, distrital, municipal y sus entes descentralizados; (…)” (resaltado por la Sala).
Por su parte, el artículo quinto clasificó los empleos como de carrera administrativa, con excepción, para el nivel territorial, los siguientes:
a) Los de dirección, conducción y orientación institucionales, que a. Los de dirección, conducción y orientación institucionales, que adelante se indican, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices, así:
Secretario general; secretario y subsecretario de despacho; veedor distrital; director y subdirector de departamento administrativo; director y subdirector ejecutivo de asociación de municipios; director y subdirector de área metropolitana; subcontralor, vicecontralor o contralor auxiliar; jefe de control interno; jefe de oficinas asesoras de jurídica, de planeación, de prensa o de comunicaciones; alcalde local, corregidor e inspector de tránsito y transporte o el que haga sus veces, y personero delegado de los municipios de categoría especial y categorías uno, dos y tres(10).
b) Los empleos de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al servicio director inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos:
(…)” (Texto resaltado, en original tachado, fue declarado Inexequible mediante Sent. de la Corte Constitucional C-368/99).
De acuerdo con las normas transcritas y de las pruebas allegadas al expediente, se puede establecer, que el cargo ocupado por la actora al momento de su retiro, Inspectora de Policía, código 405, grado 08, corresponde por regla general al régimen de carrera, cuyos cargos deben ser provistos a través de un proceso de selección tal y como lo dispone el artículo 7º de la Ley 443 de 1998(11). Siendo así, no sólo no se evidencia en el material probatorio que obra al interior del expediente, que la señora Bedoya Ledezma se enmarque dentro de las excepciones establecidas dentro de dicha ley, sino también, que las funciones que ejercía no son de aquellas denominadas de confianza y manejo(12).
Además, no hay prueba que demuestre que la demandante hubiese ingresado al municipio de Santander de Quilichao, Cauca, previo concurso de méritos, o que en su lugar, esté inscrita en carrera en el cargo en que fue declarada insubsistente, por tal motivo se puede afirmar que, al encontrarse en provisionalidad en un cargo de carrera administrativa, en principio, era susceptible de remoción en virtud de la facultad discrecional que recae en el nominador y su actuación goza de presunción de legalidad.
II) Falta de motivación
Asegura la recurrente, que con la falta de motivación que se evidencia dentro del acto impugnado, se configura una desviación de poder.
Sobre este tópico en particular vale mencionar, que los empleados provisionales a través del tiempo han sufrido diferentes cambios significativos debido a la organización y administración del servicio público. Tan es así, que esta corporación en sentencia(13) de 4 de agosto de 2010, sostuvo lo siguiente:
“(…) la provisión de empleos por el sistema de carrera administrativa pasó a ser la excepción a partir de la expedición del Decreto 2400 de 1968, en tanto que admitió el ingreso automático a la misma, favoreciendo a los empleados que estuvieron desempeñando el empleo de carrera, solo por el hecho de estarlo haciendo al momento de la expedición de la ley (…).
El artículo 5º del Decreto 2400 de 1968, estableció por primera vez, las clases de nombramiento: el ordinario, en periodo de prueba y el provisional, debiendo tener ocurrencia este último, tal como lo señala su inciso 4º, solo cuando se tratara de proveer transitoriamente empleos de carrera con personal no seleccionado de acuerdo con la reglamentación de la respectiva carrera, con un límite temporal de 4 meses.
El empleado provisional seguía teniendo vocación de permanencia al interior del servicio público y no era de otra manera cuando la Ley 61 de 1987, con la estipulación de las excepciones al término de 4 meses de duración de la figura, habilitó tres posibilidades de ocupar un cargo en provisionalidad (…)
El nombramiento provisional, con las leyes 27 de 1992 y decretos reglamentarios y con la Ley 443 de 1998, pasó a convertirse en figura suplente del encargo, (…)
La subsidiariedad de la figura del empleado provisional, siguió encontrando eco en la Ley 909 de 2004, cuando establece que las clases de nombramiento son ordinario para empleo de libre nombramiento y remoción, y en periodo de prueba o en ascenso, cuando de carrera administrativa se trata. (…).
El Decreto Reglamentario 1227 de 2005, varía la situación, pero solo cuando se da por terminado el nombramiento provisional antes de cumplirse el término, evento en el cual debe hacerse, ahora sí, por resolución motivada. En el caso del empleado con nombramiento ordinario dispone dicha ley, que su remoción sigue siendo discrecional y no requiere de motivación alguna”.
Posteriormente, en sentencia de 23 de septiembre de 2010(14), se estableció:
“Se ha dicho que, si bien es cierto la clasificación de los cargos de carrera administrativa obedece a un criterio técnico que difiere de la naturaleza directiva y en ocasiones política de los cargos de libre nombramiento y remoción, la facultad discrecional se impone al efectuar los nombramientos provisionales, en cuanto que la transitoriedad de la designación, mientras se realiza el proceso selectivo, faculta a la administración para efectuar el nombramiento provisional, actuación administrativa en la que la discrecionalidad es el marco rector.
En este orden de ideas, a juicio de la Sala, mientras el cargo clasificado como de carrera administrativa no haya sido provisto por el sistema selectivo, el empleado se encuentra en una situación precaria, y admitir el fuero de estabilidad propio de los empleados de carrera administrativa para los nombramientos provisionales, dada la naturaleza del empleo, desatiende el sentido del concurso de méritos y desconoce que la permanencia en los cargos de carrera no se condiciona a la realización del concurso de méritos, sino que opera exclusivamente cuando se ingrese al sistema previa superación de las etapas que comprende el proceso selectivo, y siempre que no se obtenga calificación insatisfactoria en la prestación de los servicios (L. 443/98, art. 13; D. 1572/98, art. 120 y L. 443/98, art. 30).
Frente a los anteriores planteamientos, se ha reiterado la línea jurisprudencial de la Sala, señalando que, respecto a los empleados que ocupan en provisionalidad cargos de carrera, no es posible predicar fuero de estabilidad alguno similar al que les asiste a los empleados escalafonados, de tal manera que el nominador puede disponer su retiro mediante acto administrativo que no requiere ser motivado, y el cual se presume expedido por razones del servicio público. El ejercicio de dicha facultad discrecional no puede estar condicionado a la celebración de un concurso de méritos para proveer los cargos de carrera administrativa, so pena de desnaturalizar la esencia de la misma, en la medida en que se exige el cumplimiento de una condición no prevista por el propio legislador”.
De lo anterior emerge con claridad, que el funcionario que ocupe un cargo de carrera administrativa en provisionalidad, en vigencia de la Ley 443 de 1998, se constituye en un fenómeno producto de la regulación de la legislación, que no cuenta con un fuero de estabilidad propio de quienes acceden por mérito, a los cargos de carrera administrativa luego de agotar las diferentes etapas del concurso.
En ese orden de ideas, si bien es cierto los empleados nombrados en provisionalidad pueden ser retirados del servicio sin necesidad de motivar la providencia por no gozar de fuero alguno de relativa estabilidad laboral, ello no implica que no estén exentos de ser removidos a través del ejercicio irregular o ilegal de la facultad nominadora o, que el acto administrativo no pueda estar incurso en las causales de anulación previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.
Por lo expresado, no se puede aducir que con la emisión del acto cuestionado se hubiese desconocido el ordenamiento jurídico superior o que incluso se configure un desviación de poder, pues, en primer lugar, no existe norma alguna, por lo menos no hasta la expedición de la Ley 909 de 2004(15) y del Decreto 1227 de 2005(16), que en función pública le imponga a la administración el deber de motivar el acto de retiro de un funcionario designado en provisionalidad; y en segundo lugar, porque las probanzas deben ser suficientes y contundentes, que no dejen lugar a la duda, es decir que, la motivación del acto haya sido diferente al buen servicio, o que su reemplazo generó, una desmejora del servicio público.
Se reitera, en el caso en concreto, la actora fue desvinculada en vigencia de la Ley 443 de 1998, por lo que, el acto de retiro no necesitaba motivación alguna.
III) Falsa motivación
Los empleados nombrados en provisionalidad, no sólo pueden ser desvinculados discrecionalmente, sin que sea necesario motivar la decisión (por lo menos en vigencia de la citada normatividad); sino que además, pueden ser removidos en cualquier momento, conforme a la ley(17).
No obstante, por ser presunción legal es susceptible de ser desvirtuada presentando pruebas que tiendan a invalidarla, es decir, que la misma no es un dispositivo invencible. Por tratarse de una presunción de legalidad que surge de la naturaleza del acto mismo, para efectos de su anulación el demandante tiene la carga de demostrar los hechos en los cuales apoya el cargo aducido como causal de anulación (CPC, arts. 176 y 177, aplicables por remisión expresa del CCA, arts. 168 y 267).
Por consiguiente, tal y como se alcanzó a mencionar en el acápite anterior, le correspondía a la señora Bedoya Ledezma demostrar de manera incontrovertible la motivación oculta o falsa del acto de retiro del servicio, así como la manera como se vio afectado el servicio público con la decisión.
Así las cosas, para que prosperen las pretensiones, la parte demandante debe concretar y probar los motivos distintos a la buena marcha de la administración que determinaron la expedición del acto por medio del cual fue declarada insubsistente, pues en caso contrario, se llegaría al extremo de juzgar con base en meras apreciaciones subjetivas, lo cual no es posible, ya que por disposición legal, toda decisión judicial debe estar fundada en la prueba regular y oportunamente allegada al proceso.
En sí, la desvinculación sin motivación alguna, del empleado nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, no viola de ninguna manera el derecho al debido proceso de la persona afectada, pues no la coloca en situación de indefensión, porque el histórico normativo claramente refiere que para la época de ocurrencia de los hechos era procedente la declaratoria de insubsistencia de la demandante sin que fuera necesaria la motivación.
Conforme a lo anterior, se infiere con nitidez y claridad, que los cargos alegados por la actora, carecen de respaldo probatorio, pues no existe evidencia alguna, que permita establecer que en efecto la administración obró con fines distintos al buen servicio público o que en su defecto hayan desbordado los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que deben inspirar el ejercicio de la facultad discrecional.
IV) Anotación en la hoja de vida
Manifestó la demandante, que no se dejó constancia en la hoja de vida, del hecho y la causa que ocasionaron su insubsistencia; y que además, no se tuvo en cuenta su gran formación profesional, así como su conocimiento de la entidad y su experiencia en el cumplimiento de las funciones del cargo que venía desempeñando.
Sea la oportunidad para recordar, que si bien el artículo 26 del Decreto-Ley 2400 de 1968, determinó que se debe anotar en la hoja de vida el motivo que da lugar a un retiro, también lo es que, esa actuación es posterior, la cual no puede dar lugar a vicios en el acto demandado debido a que se trata de situaciones jurídicas distintas que no deben ser confundidas.
Esta ha sido la tesis reiterada de esta corporación, en sentencia del 29 de marzo de 2001, M.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, Sección Segunda, Subsección “A”, quien sostuvo:
Ahora, vale decir respecto de las altas capacidades y logros académicos con los que pueda contar la demandante, no generan por si solos fuero alguno de estabilidad ni pueden limitar la potestad discrecional que el ordenamiento le concede al nominador, mucho menos constituyen plena prueba de la desviación de poder, pues ha sido criterio de la corporación que la idoneidad para el ejercicio de un cargo y el buen desempeño de las funciones, no otorgan por sí solos a su titular prerrogativa de permanencia en el mismo, pues lo normal es el buen cumplimiento del deber por parte del funcionario. En efecto, así lo ha puntualizado la corporación(18):
“…en lo que respecta al buen desempeño del actor durante el tiempo que laboró para la entidad, ha de decir la Sala que tal circunstancia no genera para los empleados que puedan ser retirados del servicio por discrecionalidad del nominador; fuero de estabilidad, ni es obstáculo para que la administración ejercite la facultad que le ha sido asignada por ley, como en el caso sub-examiné (sic), la que se presume ejercida en aras del buen servicio”.
Finalmente, como no se configuran los cargos que se formulan en el recurso no es procedente acceder a las pretensiones y en estas condiciones deberá mantenerse incólume la presunción de legalidad de que goza el acto objeto de estudio, esto es, el Decreto 8 de 4 de febrero de 2003 y así, confirmar la decisión del tribunal que negó las pretensiones de la demanda.
CONFÍRMASE la sentencia del 17 de marzo de 2011, por la cual el Tribunal Administrativo del Cauca, i) declaró probada la excepción de indebida acumulación de pretensiones respecto del Acuerdo 1 de 14 de marzo de 2001 y de los decretos 68 y 70 de 8 de junio de 2001; y, ii) denegó tanto la nulidad del Decreto 8 de 4 de febrero de 2003, como de las demás súplicas de la demanda formulada por Beatriz Elena Bedoya Ledezma en contra del municipio de Santander de Quilichao, Cauca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
(8) i) Resolución 13 de 19 de enero de 2001, por la cual el Alcalde del municipio de Santander de Quilichao, Cauca, distribuyó la planta del municipio de conformidad con lo establecido en el Decreto 3 de 10 de enero de 2001; ii) Acuerdo 1 de 14 de marzo de 2001, expedido por el Concejo Municipal de Santander de Quilichao, Cauca, en virtud del cual se facultó al alcalde hasta el 30 de junio de 2001 para realizar la restructuración administrativa; iii) Decreto 68 de 8 de junio de 2001, suscrito por el Alcalde del municipio de Santander de Quilichao, Cauca, a través del cual se establecieron las escalas de remuneración salarial; iv) Decreto 70 de 8 de junio de 2001, en virtud del cual la misma autoridad administrativa, estableció el manual especifico de funciones y requisitos mínimos de los diferentes empleos de la planta de personal; v) Decreto 71 de 8 de junio de 2001, expedido por el nominador del municipio demandado, por el cual se realizaron unas incorporaciones a la planta de personal, entre ellas, a la demandante al cargo de Inspector de Policía, código 405, grado 08; y, vi) Resolución 320 de 8 de junio de 2001, mediante la cual la misma autoridad administrativa, distribuyó la planta de personal.
(9) “Por medio del cual se declara una insubsistencia”.
(10) En dicha sentencia se estableció, entre otras cosas, lo siguiente:
“En consecuencia, a los inspectores de tránsito y transportes les es aplicable la jurisprudencia de la Corte acerca de los inspectores de policía, en la cual se ha concluido que ellos deben ser funcionarios de carrera. Por lo tanto, se declarará la inconstitucionalidad de la expresión analizada” (lo resaltado es de la Sala).
(11) “ART. 7º—Provisión de los empleos de carrera. La provisión de los empleos de carrera se hará, previo concurso, por nombramiento en período de prueba, o por ascenso”.
(12) Información tomada del Decreto 70 de 8 de junio de 2001, por el cual el alcalde del municipio demandado “establece el manual específico de funciones y requisitos mínimos de los diferentes empleos de la planta de personal de la administración central del municipio de Santander de Quilichao, Cauca” (fls. 24 a 93).
(13) Consejo de Estado, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 15001-23-31-000-2001-00354 01, C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
(14) Consejo de Estado, sentencia de 23 de septiembre de 2010, radicado interno 0883-2008, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve.
(15) “ART. 41.—Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos:
(16) ART. 9º—De acuerdo con lo establecido en la Ley 909 de 2004, en caso de vacancias temporales los empleos de carrera podrán ser provistos mediante nombramiento provisional cuando no fuere posible proveerlos por medio de encargo con servidores públicos de carrera, por el término que duren las situaciones administrativas que las originaron.
(17) Esta posición se reiteró por la Subsección A de esta corporación, en sentencia de 16 de abril de 2009, C.P. doctor Luis Rafael Vergara Quintero, radicado interno 5146-2005, actor: Ana Myriam Morales Galindo.
(18) Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 31 de julio de 1997, radicado 16128, actor Manuel Salamanca.

References: artículo 7
 artículo 5
 resolución 
 artículo 84
 artículo 26
 Resolución 
 Resolución