Source: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/c-281_1997.html
Timestamp: 2019-08-23 11:35:13+00:00

Document:
Leyes desde 1992 - Vigencia expresa y control de constitucionalidad [C-281_1997]
Sentencia C-281/97
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido material deducible de disposiciones constitucionales
LEY DE RACIONALIZACION TRIBUTARIA-Carácter de ley ordinaria/LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Establecimiento de impuestos/IMPUESTO AL CONSUMO DE CERVEZAS, SIFONES Y REFAJOS-Carácter de ley ordinaria
La materia que regulan los artículos 185 a 224 de la ley 223 de 1995 es exclusivamente tributaria y dicha materia no corresponde a aquellos asuntos que deben ser desarrollados mediante la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Por lo mismo, al cifrarse los contenidos de la ley 223 en un objetivo de carácter tributario, el fundamento de la competencia del legislador para dictar los preceptos impugnados deviene, no de las disposiciones mencionadas que regulan el ámbito normativo de la Ley de Ordenamiento Territorial, sino de las que regulan la facultad impositiva del Congreso, a través de leyes ordinarias. En consecuencia, la circunstancia de ser dicha ley ordinaria no la hace inconstitucional. No obstante que la Corte considera que la materia impositiva es cuestión que puede ser regulada mediante ley ordinaria, en manera alguna excluye la posibilidad de que en la Ley de Ordenamiento Territorial se puedan establecer impuestos, siempre que se respete el principio de la unidad de materia.
Referencia: Expediente D-1457
Actor: Emilio Antonio Tapia Moreno
Artículos 185 A 224 De La Ley 223 De 1995. "Por La Cual Se Expiden Normas Sobre Racionalización Tributaria Y Se Dictan Otras Disposiciones".
Santafé de Bogotá D.C., junio cinco (5) de mil novecientos noventa y siete (1997).
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir de mérito sobre la demanda de inexequibilidad formulada por el ciudadano Emilio Antonio Tapia Moreno, contra los artículos 185 a 224 de la Ley 223 de 1995, afirmando su competencia con fundamento en lo establecido por el art. 241-4 de la Constitución Política.
LEY No. 223 de 1995
Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria
IMPUESTOS AL CONSUMO DE CERVEZAS,
ARTICULO 185. Propiedad del Impuesto. El impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, es de propiedad de la Nación y su producto se encuentra cedido a los Departamentos y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en proporción al consumo de los productos gravados en sus jurisdicciones.
ARTICULO 186. Hecho generador. Está constituido por el consumo en el territorio nacional de cervezas, sifones, refajos, y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas.
No generan éste impuesto las exportaciones de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas.
ARTICULO 187. Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Además, son responsables directos del impuesto los transportadores y los expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden.
ARTICULO 188. Causación. En el caso de productos nacionales, el impuesto se causa en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta para su distribución, venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión o los destina a autoconsumo.
En el caso de productos extranjeros, el impuesto se causa en el momento en que los mismo se introducen al país, salvo cuando se trate de productos en tránsito hacia otro país.
ARTICULO 189. Base gravable. La base gravable de éste impuesto está constituida por el precio de venta al detallista.
a) El precio de venta al detallista, el cual se define como el precio facturado a los expendedores en la capital del departamento donde está situada la fábrica, excluido el impuesto al consumo y,
ARTICULO 190. Tarifas. Las tarifas de este impuesto son las siguientes:
Cervezas y sifones	48%
Mezclas y refajos	20%
PARAGRAFO: Dentro de la tarifa del 48% aplicable a cervezas y sifones, están comprendidos ocho (8) puntos porcentuales que corresponden al impuesto sobre las ventas, el cual se destinará a financiar el segundo y tercer nivel de atención en salud. Los productores nacionales y el fondo-cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros girarán directamente a los fondos o direcciones seccionales de salud y al fondo distrital de salud, según el caso, el porcentaje mencionado, dentro de los quince (15) días calendario siguientes al vencimiento de cada período gravable.
ARTICULO 191. Período gravable, declaración y pago del impuesto. El período gravable de este impuesto será mensual.
ARTICULO 192. Prohibición. Se prohibe a los departamentos, municipios, distrito capital, distritos especiales, áreas metropolitanas, territorios indígenas, regiones, provincias y a cualquier otra forma de división territorial que se llegare a crear con posterioridad a la expedición de la presente Ley, gravar la producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo de que trata éste capítulo con otros impuestos, tasas, sobretasas o contribuciones, con excepción del impuesto de industria y comercio.
ARTICULO 193. Reglamentación única. Con el propósito de mantener una reglamentación única a nivel nacional sobre el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos, mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, ni las asambleas departamentales ni el consejo distrital de Santafé de Bogotá podrán expedir reglamentaciones sobre la materia, de manera que el gravamen se regirá íntegramente por lo dispuesto en la presente Ley, por los reglamentos que, en su desarrollo, profiera el gobierno nacional y por las normas de procedimiento señaladas en el estatuto tributario, con excepción del período gravable.
ARTICULO 194. Obligaciones de los responsables o sujetos pasivos. Los productores e importadores de productos gravados con el impuesto al consumo de que trata este capítulo tienen las siguientes obligaciones:
a) Llevar un sistema contable que permita verificar o determinar los factores necesarios para establecer la base de liquidación del impuesto, el volumen de producción, el volumen de importación, los inventarios, y los despachos y retiros. Dicho sistema también deberá permitir la identificación del monto de las ventas efectuadas en cada departamento y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, según facturas de venta prenumeradas y con indicación del domicilio del distribuidor. Los distribuidores deberán identificar en su contabilidad el monto de las ventas efectuadas en cada departamento y en e Distrito Capital de Santafé de Bogotá, según facturas de venta prenumeradas;
c) Fijar los precios de venta al detallista y comunicarlos a las secretarias de hacienda departamentales y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, así como al Ministerio de Desarrollo Económico, dentro de los diez (10) siguientes a su adopción o modificación.
PARAGRAFO. El transportador está obligado a demostrar la procedencia de los productos. Con este fin, deberá aportar la respectiva tornaguía, o el documento que haga sus veces y exhibirla a las autoridades competentes cuando le sea requerida.
ARTICULO 195. Productos Introducidos en zonas de régimen aduanero especial. Los productos introducidos en zonas de régimen aduanero especial causarán el impuesto al consumo a que se refiere este capítulo. Dicho impuesto se liquidará ante la autoridad aduanera con jurisdicción en el municipio al que pertenezca la zona y se pagarán a órdenes del fondo-cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros.
ARTICULO 196. Distribución de los recaudos del fondo-cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros. Los dineros recaudados por concepto del Impuesto al consumo de que trata este capítulo depositados en el fondo-cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros se distribuirán y girarán, dentro de los primeros quince días calendarios de cada mes, a los departamentos y al Distrito Capital, en proporción al consumo en cada uno de ellos. Tal proporción se determinará con base en la relación de declaraciones que del impuesto hayan presentados los importadores o distribuidores ante los departamentos y el Distrito Capital. Para tal efecto, el secretario de la hacienda respectivo remitirá a la dirección ejecutiva de la conferencia nacional de gobernadores, dentro de los últimos cinco (5) días calendarios de cada mes, una relación detallada de las declaraciones presentadas por los responsables, respecto de los productos importados introducidos en el mes al departamento o al Distrito Capital, según el caso.
ARTICULO 197. Sistema único nacional de control de transporte. El Gobierno Nacional reglamentará la adopción de un sistema único nacional para el control del transporte de productos generadores del impuesto al consumo regulado en este capítulo.
ARTICULO 198. Responsabilidad por cambio de destino. Si el distribuidor de los productos gravados con el impuesto regulado en el presente capítulo modifica unilateralmente el destino de los mismos, deberá informarlo por escrito al productor o importador dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al cambio de destino a fin de que el productor o importador realice los ajustes correspondientes en su declaración de impuesto al consumo o en su sistema contable.
ARTICULO 199. Administración del Impuesto. La fiscalización, liquidación oficial, cobro y recaudo del impuesto al consumo de que trata este capítulo es de competencia de los departamentos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, competencia que se ejercerá a través de los órganos encargados de la administración fiscal. Los departamentos y el Distrito Capital aplicarán en la determinación oficial del impuesto los procedimientos establecidos en el estatuto tributario para los impuestos del orden nacional. El régimen sancionatorio y el procedimiento para la aplicación del mismo previstos en el estatuto tributario se aplicará en lo pertinente al impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas.
ARTICULO 200. Aprehensiones y decomisos. Los departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá podrán aprehender y decomisar en sus respectivas jurisdicciones, a través de las autoridades competentes, los productos sometidos al impuesto al consumo, regulado en este capítulo que no acrediten el pago del impuesto, o cuando se incumplan las obligaciones establecidas a los sujetos responsables.
ARTICULO 201. Saneamiento aduanero y destino de los productos aprehendidos y decomisados, o en situación de abandono. El decomiso de los productos gravados con el impuesto al consumo de que trata este capítulo o la declaratoria de abandono produce automáticamente su saneamiento aduanero.
PARAGRAFO: La entidad enajenante girará los impuestos al beneficiario de la renta dentro de los quince días calendarios siguientes a la enajenación.
APERITIVOS Y SIMILARES
ARTICULO 202. Hecho generador. Está constituido por el consumo de licores, vinos, aperitivos, y similares, en la jurisdicción de los departamentos.
ARTICULO 203. Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Además, son responsables directos los transportadores y expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden.
ARTICULO 204. Causación. En el caso de productos nacionales, el impuesto se causa en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta para su distribución, venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión o los destina a autoconsumo.
Para efectos del impuesto al consumo de que trata este capítulo, los licores, vinos, aperitivos y similares importados a granel para ser envasados en el país recibirán el tratamiento de productos nacionales. Al momento de su importación al territorio aduanero nacional, éstos productos solo pagaron los impuestos o derechos nacionales a que haya lugar.
ARTICULO 205. Base gravable. Para los productos de graduación alcoholimétrica de 2.5º a 20º y demás de 35º, la base gravable está constituida por el precio de venta al detallista, en la siguiente forma:
b) Para los productos extranjeros, el precio de venta al detallista se determina como el valor en aduana de la mercancía, incluyendo los gravámenes arancelarios, adicionado con un margen de comercíalizací5n equivalente al 30%.
PARAGRAFO. En ningún caso el impuesto pagado por los productos extranjeros será inferior al promedio del impuesto que se cause por el consumo de licores, vinos, aperitivos, y similares, según el caso, producidos en Colombia.
ARTICULO 206. Tarifas. Las tarifas del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos, y similares, fijadas de acuerdo con el grado de contenido alcohólico, son las siguientes:
ARTICULO 207. Hecho generador. Está constituido por el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, en la jurisdicción de los departamentos.
ARTICULO 208. Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Además, son responsables directos los transportadores y expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden.
ARTICULO 209. Causación. En el caso de productos nacionales, el impuesto se causa en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta para su distribución, venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión o los destina a autoconsumo.
ARTICULO 210. Base gravable. La Base gravable de este impuesto está constituida por el precio de venta al detallista, en la siguiente forma:
b) Para los productos extranjeros, el precio de venta al detallista se determina como el valor en la aduana de la mercancía, incluyendo los gravámenes arancelarios, adicionado con un margen de comercialízzaci6n equivalente al 30%.
ARTICULO 211. Tarifa. La tarifa del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborados del 55%.
PARAGRAFO. Los cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros, están excluidos del impuesto sobre las ventas. El impuesto con destino al deporte creado por la Ley 30 de 1971 continuará con una tarifa del 5% hasta el primero de enero de 1998, fecha a partir de la cual entrará en plena vigencia lo establecido por la Ley 181 de 1995 al respecto, con una tarifa del diez por ciento (10%).
ARTICULO 212. Participación del distrito capital. De conformidad con el articulo 324 de la Constitución Política y con el artículo 3 del Decreto 3258 de 1.968, el Distrito Capital de Santafé de Bogotá tendrá una participación del veinte por ciento (20%) del recaudo del impuesto correspondiente al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de producción nacional que se genere en el Departamento de Cundinamarca, incluyendo el Distrito Capital.
El Distrito	Capital de Santafé de Bogotá es titular del impuesto que se genere, por concepto del consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, de procedencia extranjera, en el ámbito de su jurisdicción, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 19 de 1970.
DISPOSICIONES COMUNES AL IMPUESTO
AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS,
Y SIMILARES, Y AL IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO.
ARTICULO 213. Período gravable, declaración y pago de los impuestos. El período gravable de éstos impuestos será quincenal.
ARTICULO 214. Prohibición. Se prohibe a los departamentos, municipios, distrito capital, distritos especiales, áreas metropolitanas, territorios indígenas, regiones, provincias y a cualquier otra forma de división territorial que se llegare a crear con posterioridad a la expedición de la presente Ley, gravar la producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con los impuestos al consumo de que trata este capítulo con otros impuestos, tasas, sobretasas o contribuciones, con excepción del impuesto de industria y comercio.
ARTICULO 215. Obligaciones de los responsables o sujetos pasivos. Los productores e importadores de productos gravados con impuestos al consumo de que trata este capítulo tienen las siguientes obligaciones:
d) Fijar los precios de venta al detallista y comunicarlos a las secretarias de hacienda departamentales y del Distrito Capital de Santafe de Bogotá, dentro de los diez (10) días siguientes a su adopción o modificación.
PARAGRAFO 1. El transportador está obligado a demostrar la procedencia de los productos. Con este fin, deberá portar la respectiva tornaguia, o el documento que haga sus veces, y exhibirla a las autoridades competentes cuando le sea requerida.
PARAGRAFO 2. Las obligaciones de los sujetos pasivos establecidos en este articulo en relación con los departamentos se cumplirán también ante el distrito capital, cuando éste sea titular del impuesto de que se trate.
PARAGRAFO 3 Los sujetos pasivos obligados a pagar el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado nacionales, deberán consignar directamente a órdenes de la tesorería del distrito capital los valores que a éste correspondan por tales conceptos.
ARTICULO 216. Productos Introducidos en zonas de régimen aduanero especial. Los productos introducidos en zonas de régimen aduanero especial causarán los impuestos a que se refiere este capitulo. Dichos impuestos se liquidarán ante la autoridad aduanera con jurisdicción en el municipio al que pertenezca la zona y se pagarán a órdenes del fondo-cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros.
ARTICULO 217. Distribución de los recaudos del fondo-cuenta de impuesto al consumo de productos extranjeros. Los dineros recaudados por concepto de los impuestos al consumo de que trata este capitulo depositados en el fondo-cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros se distribuirán y girarán, dentro de los primeros quince días calendario de cada mes, a los departamentos y al distrito capital, en lo que a este corresponda, en proporción al consumo de cada uno de ellos. Tal proporción se determinará con base en la relación de declaraciones que del impuesto hayan presentado los importadores o distribuidores ante los departamentos y el distrito capital. Para tal efecto, el secretario de hacienda respectivo remitirá a la dirección ejecutiva de la conferencia nacional de gobernadores, dentro de los últimos cinco (5) días calendario de cada mes, una relación detallada de las declaraciones presentadas por los responsables, respecto de los productos importados introducidos en el mes al departamento o al distrito capital, según el caso.
ARTICULO 218. Señalización. Los sujetos activos de los impuestos al consumo de que trata este capitulo podrán establecer la obligación a los productores e importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada departamento y el distrito capital. Para el ejercicio de ésta facultad los sujetos activos coordinarán el establecimiento de sistemas únicos de señalización a nivel nacional.
ARTICULO 219. Sistema único nacional de control de transporte. El Gobierno Nacional reglamentará la adopción de un sistema único nacional para el control del transporte de productos generadores de los impuestos al consumo de que trata este capitulo.
ARTICULO 220. Responsabilidad por cambio de destino. Si el distribuidor de los productos gravados con el impuesto al consumo de que trata el presente capítulo modifica unilateralmente el destino de los mismos, deberá informarlo por escrito al productor o importador dentro delos cinco días hábiles siguientes al cambio de destino a fin de que el productor o importador realice los ajustes correspondientes en su declaración de impuesto al consumo o en su sistema contable.
ARTICULO 221. Administración y control. La fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro, y recaudo de los impuestos al consumo de que trata este capítulo es de competencia de los departamentos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en lo que a éste corresponda competencia que se ejercerá a través de los órganos encargados de la administración fiscal. Los departamentos y el distrito capital aplicarán en la determinación oficial, discusión y cobro de los impuestos los procedimientos establecidos en el estatuto tributario para los impuestos del orden nacional. El régimen sancionatorio y el procedimiento para la aplicación del mismo previsto en el estatuto tributario se aplicará en lo pertinente a los impuestos al consumo de que trata este capítulo.
ARTICULO 222. Aprehensiones y decomisos. Los departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá podrán aprehender y decomisar en sus respectivas jurisdicciones, a través de las autoridades competentes, los productos sometidos a los impuestos al consumo de que trata este capítulo que no acrediten el pago del impuesto, o cuando se incumplan las obligaciones establecidas a los sujetos responsables.
ARTICULO 223. Saneamiento aduanero, destino de los productos aprehendidos y decomisados, o en situación de abandono. El decomiso de los productos gravados con los impuestos al consumo de que trata este capítulo o la declaratoria de abandono produce automáticamente su saneamiento aduanero.
PARAGRAFO. La entidad enajenante girará los impuestos al beneficiario de la renta dentro de los quince días calendario siguientes a la enajenación.
DISPOSICION COMUN AL IMPUESTO AL CONSUMO DE CERVEZAS, SIFONES Y REFAJOS, AL IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS, Y
SIMILARES, Y AL IMPUESTO AL CONSUMO DE
CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO.
ARTICULO 224. Fondo-cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros. Créase un fondo-cuenta especial dentro del presupuesto de la corporación conferencia nacional de gobernadores, en el cual se depositarán los recaudos por concepto de los impuestos al consumo de productos extranjeros. La administración, la destinación de los rendimientos financieros y la adopción de mecanismos para dirimir las diferencias que surjan por la distribución de los recursos del fondo-cuenta será establecida por la asamblea de Gobernadores y del Alcalde del Distrito Capital, mediante acuerdo de la mayoría absoluta.
Considera el demandante que los preceptos acusados violan los artículos 2, 40-6, 150-1,151,188 y 359-3 de la Constitución Política. El concepto de la violación lo estructura en la siguiente forma:
- Las normas demandadas equivalen a disposiciones relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales, razón por la cual las regulaciones en ellas contenidas debieron dictarse a través de una ley orgánica.
- Las materias contenidas en las referidas normas no son regulables por leyes ordinarias, a juicio del actor, porque:
"Todos los impuestos a que se refieren los artículos 185 a 225 de la Ley 223 de 1995 son de propiedad de la Nación 'y su producto se encuentra cedido a los Departamentos y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en proporción al consumo de los productos gravados en sus jurisdicciones".
"El artículo 151 de la Constitución, preceptúa ; 'EL Congreso expedirá Leyes Orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán.... las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales....".
"Respecto de 'competencias de las entidades territoriales', el artículo 288 de la Constitución preceptúa: 'La Ley Orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales....".
"En conclusión 'la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales...' conforme al artículo 151 de la C.P. y 'la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales según el artículo 228 de la C.P., corresponde siempre al Congreso de la República pero única y exclusivamente mediante una Ley Orgánica".
La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales no puede ser regulada por ley ordinaria, invocando para el efecto el art. 150 de la Constitución. Los arts. 151 y 288 de la misma obra no tienen actualmente un desarrollo legal apropiado, como es el de la ley orgánica de ordenamiento territorial.
INTERVENCIONES DE ENTIDADES PUBLICAS.
La ciudadana Elizabeth Whittingham García, en nombre propio y en su condición de funcionaria de la DIAN, debidamente facultada para ello, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas acusadas en consideración a los siguientes argumentos :
- Conforme con el artículo 151 de la C.P., mediante ley orgánica se regulará por el Congreso, entre otras materias, "las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales". No están incluidas dentro de esos asuntos los relacionados con la materia impositiva, de manera que no hay desconocimiento de la norma constitucional mencionada.
- Al tenor del artículo 150-4 de la C.P., le corresponde al Congreso definir la división general del territorio, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias. El artículo 287 superior otorga a las entidades territoriales autonomía para la gestión de sus intereses, pero dentro de los límites de la Constitución y la Ley, y por virtud del artículo 288 de la misma Carta Política, a la ley orgánica de ordenamiento territorial le corresponde distribuir las competencias entre la Nación y las entidades territoriales, siendo entendido que las atribuciones asignadas a los distintos niveles territoriales deben ejercerse conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad en los términos que establezca la ley.
Dentro de una interpretación sistemática de las disposiciones precedentes, se deduce que las competencias de las entidades territoriales, que deben regularse mediante ley orgánica, tiene que ver con la organización política del Estado, es decir, con la división y la organización territorial necesaria para el cumplimiento de sus funciones y la prestación de los servicios.
Eso significa que la función impositiva es una atribución privativa del Congreso (C.P. 338) que no es posible asignarla a los entes territoriales mediante la ley orgánica. A nivel territorial la facultad impositiva esta subordinada a la ley (C.P. 300-4 y 314-4).
- En sus artículo 185 a 224, la ley 223 consagra el régimen legal aplicable al "impuesto al consumo" de cervezas, licores y cigarrillos, y este desarrollo legal tiene el carácter de norma impositiva que, por lo mismo, no es susceptible de regulación mediante ley orgánica.
El ciudadano Manuel Avila Duarte, en su condición de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, defendió la constitucionalidad de las normas demandadas, con los siguientes argumentos:
- Según los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política, la regulación de la cuestión tributaria debe expedirse por el Congreso mediante ley ordinaria. Por eso es que tales asuntos no aparecen comprendidos ni en el artículo 151, sobre ley orgánica, ni el 152 sobre leyes estatutarias. Por tal razón se considera que la reglamentación del impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos debe tramitarse por el procedimiento ordinario y no de acuerdo a uno especial como lo sugiere el demandante.
La Procuraduría parte de la consideración de que los argumentos del demandante carecen de soporte jurídico.
Advierte que los textos acusados corresponden a un asunto netamente tributario y no a temas relacionados al otorgamiento o distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
El concepto destaca el hecho de que la ley 223 de 1995 es de naturaleza eminentemente fiscal, como lo reconoció la Corte en sentencia No. C-429 de 1996. "Es decir -dice la Procuraduría- las disposiciones demandadas, tanto desde el punto de vista formal como material, son de índole tributaria y, por lo mismo, su contenido hace parte de una ley ordinaria como es la 223 de l995, sin que pueda considerarse, como lo estima el demandante, que debía estar sometido a la reserva de una ley orgánica, pues, de conformidad con el artículo 151 de la Constitución Política, la materia impositiva no es objeto de este tratamiento legislativo".
Dado que la Corte, mediante la sentencia C-412/96[1], declaró exequibles el inciso 3° y el parágrafo 2° del art. 189 de la ley 223/95, en la parte resolutiva de este proveído se ordenará estarse a lo resuelto en dicha sentencia. Por consiguiente, la Corte se pronunciará en relación con la constitucionalidad de las normas demandadas, con exclusión de los segmentos normativos antes mencionados.
En tal virtud, debe la Corte determinar: Si el presunto vicio constitucional que pone de presente el actor es una cuestión meramente formal o de fondo; cuales son, según la Constitución, los asuntos que deben ser materia de una ley orgánica, y si la materia impositiva contenida en las normas demandadas es asunto que compete al legislador regular a través de la ley orgánica o de la ordinaria.
3.1. En la sentencia C-600 A de 1995[2] la Corte consideró que la violación de la reserva de ley orgánica es un vicio material que no caduca, en los siguientes términos:
"La violación de la reserva de ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica. En efecto, lo propio de un vicio formal es que la autoridad -en este caso el Congreso- está facultada para desarrollar ciertas regulaciones por medio de una determinada forma, y al utilizar esa forma incurre en irregularidades de trámite. En cambio, la vulneración de la reserva de ley orgánica es una situación totalmente diferente, pues en esos casos el problema no está en la forma -que puede ser perfecta- sino en el hecho de que el Congreso está incorporando en una forma -la ley ordinaria- ciertos contenidos que la Constitución ha reservado para otra forma -la ley orgánica- Esto configura un verdadero vicio material de competencia pues, como ya lo ha dicho esta Corporación, la competencia es el "presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma[3]". Ahora bien, la violación de la reserva de ley orgánica implica precisamente que el Congreso no tiene la autorización constitucional -esto es, carece de competencia y de legitimidad- para utilizar la forma de la ley ordinaria para materias que la Carta ha atribuido a la forma de la ley orgánica. Estamos pues en presencia de un vicio de competencia que, como esta Corporación ya lo ha señalado en anteriores decisiones, no es de forma sino material"
" De otro lado, la violación de la reserva de ley orgánica se proyecta más allá del proceso legislativo, pues tiene efectos profundos sobre el producto del mismo, ya que afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. En efecto, la Constitución atribuye una particular fuerza normativa a la legislación orgánica. Así, conforme al artículo 151 de la Carta, el Congreso expide "leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa (subrayas no originales)".
a) Los requisitos y formalidades para que los gobernadores y alcaldes puedan realizar consultas populares para decidir asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio (art.105).
b) La definición de la división general del territorio con arreglo a lo previsto en la Constitución, y la fijación de las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias (art. 150-4)
c) La asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (art. 151).
d) La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (art. 288).
e) La regulación de los requisitos para decretar la formación de nuevos departamentos (art. 297).
f) El establecimiento de las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial, asi como las atribuciones de los órganos de administración y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, y la definición de los principios para la adopción del estatuto de cada región (art. 307).
g) La adopción para las áreas metropolitanas de un régimen administrativo y fiscal de carácter especial y el establecimiento de mecanismos para que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales. Asi mismo, el procedimiento para convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios a dichas áreas (art. 319).
h) La conformación de las entidades territoriales indígenas (art. 329).
- A pesar de las numerosas referencias que en la Constitución se hace a la "ley orgánica de ordenamiento territorial", no se dispone de una formulación sistemática del contenido de dicho ordenamiento, y debe apelarse, para tal fin, a concordar y reunir numerosos preceptos con el fin de sistematizar el alcance de la noción.
Sin embargo, en la sentencia C-600A/95 a la cual se hizo referencia antes se hace una síntesis afortunada de los temas que la legislación orgánica territorial regula, y que se refieren a las siguientes cuestiones:
"Esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (C. P. arts. 1o.,150-4, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertos mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (C.P. art. 105, 297, 307, 319 y 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánica territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (C.P. arts. 151 y 288)".
- La Corte en la sentencia C-337/93[4] precisó la naturaleza jurídica de las leyes orgánicas y su valor normativo de la siguiente manera :
"Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las leyes orgánicas (art. 151)[5]."
En efecto, el capítulo VII de la ley regula lo relacionado con el impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos de propiedad de la Nación, que, por lo demás, ésta cede a los departamentos y al Distrito Capital ; el capítulo VIII reglamenta el impuesto departamental al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares ; otro tanto hace el capítulo IX en relación con el impuesto departamental al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, y los capítulos X y XI se refieren a ciertos aspectos comunes al impuesto al consumo de los bienes relacionados en los capítulos anteriores.
Primero: En relación con el inciso 3° y el parágrafo 2° del art. 189 de la ley 223 de 1995, estése a lo resuelto en la sentencia C-412/96.
Segundo: Declarar EXEQUIBLES, en los términos de la parte motiva, y únicamente en cuanto a los cargos formulados en la demanda, los artículos 185 a 224 de la ley 223 de 1995, con excepción del inciso 3° y el parágrafo 2° del art. 189 de dicha ley, que fueron declarados exequibles mediante la sentencia C-412/96.
Salvamento de voto a la Sentencia C-281/97
LEY DE RACIONALIZACION TRIBUTARIA-Incumplimiento trámite de ley orgánica (Salvamento de voto)
El cargo consistente en no haber seguido el proyecto de ley los trámites propios de ley orgánica, debiendo hacerlo, alude a un aspecto de índole formal, como de su misma expresión resulta. No entiendo cómo puede esta Corte sostener que la sindicación de no haberse aprobado el proyecto con la mayoría calificada que exige la Constitución, único requisito expreso en la Carta respecto de esa clase de leyes, implica la verificación del contenido material de la ley para establecer si existe un vicio de la misma índole. La Corporación ha confundido dos cosas completamente distintas: que el tema de la ley exija, por encajar en el indicado precepto, el trámite de ley orgánica, con la consiguiente jerarquía del acto que se apruebe; y que no haber cumplido con ese trámite y, por tanto, no haber adquirido la ley la estatura constitucional que le sería propia representa un vicio sustancial de la misma. Y son dos temas distintos en cuanto, como puede verse claramente, del hecho de que la Constitución condicione la forma a la materia del acto no se desprende que la falta de dicha forma afecte la materia.
Como ya lo había hecho en oportunidad anterior, expreso mi total discrepancia con lo resuelto en Sala, por cuanto, a diferencia de lo que ha venido sosteniendo la Corte, estimo que el cargo consistente en no haber seguido el proyecto de ley los trámites propios de ley orgánica, debiendo hacerlo (artículo 151 C.P.), alude a un aspecto de índole formal, como de su misma expresión resulta.
No entiendo cómo puede esta Corte sostener que la sindicación de no haberse aprobado el proyecto con la mayoría calificada que exige la Constitución (mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara), único requisito expreso en la Carta respecto de esa clase de leyes, implica la verificación del contenido material de la ley para establecer si existe un vicio de la misma índole.
La Corporación ha confundido dos cosas completamente distintas: que el tema de la ley exija, por encajar en el indicado precepto, el trámite de ley orgánica, con la consiguiente jerarquía del acto que se apruebe; y que no haber cumplido con ese trámite y, por tanto, no haber adquirido la ley la estatura constitucional que le sería propia representa un vicio sustancial de la misma.
Y son dos temas distintos en cuanto, como puede verse claramente, del hecho de que la Constitución condicione la forma a la materia del acto no se desprende que la falta de dicha forma afecte la materia.
Ahora bien, si, como creo, el cargo formulado por el actor se refería a la forma de la ley y ésta se expidió y promulgó más de un año antes de formulada la demanda -asunto que no estudió la Corte, justamente en razón de su jurisprudencia-, era el caso de aplicar el artículo 242, numeral 3, de la Constitución Política.
[3] Sentencia C-546/93. M.P Carlos Gaviria Díaz.
[5] Sentencia C-337/93. MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideración de la Corte 2.1.1

References: artículo 3
 artículo 1
 artículo 151
 artículo 288
 artículo 151
 artículo 228
 artículo 151
 artículo 150
 artículo 287
 artículo 288
 artículo 185
 artículo 151
 artículo 151
 artículo 151
 artículo 242