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Timestamp: 2019-01-17 13:26:10+00:00

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﻿ SENTENCIA SU-56 DE MAYO 31 DE 2018 UNIFICACION
SENTENCIA SU-56 DE 31 DE MAYO DE 2018
CONTENIDO:EL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE SOBRE LA COMPETENCIA PARA PROHIBIR LAS CORRIDAS DE TOROS. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA. SE PRECISA QUE, PERMITIR QUE EL ALCALDE CONVOQUE A UNA CONSULTA POPULAR SOBRE LA PROHIBICIÓN DE LAS CORRIDAS DE TOROS CONTRARÍA DICHO PRECEDENTE PUES ÉL NO TIENE LA COMPETENCIA PARA EJECUTAR DICHO MANDATO. ELLO ESTÁ ÍNTIMAMENTE LIGADO CON LA CONSIDERACIÓN HECHA POR LA CORTE CON RESPECTO A LA NATURALEZA DE LA CONSULTA POPULAR. EN EFECTO, EL FUNCIONARIO QUE CONVOCA A UNA CONSULTA POPULAR DEBE TENER LA COMPETENCIA DE EJECUTAR LA DECISIÓN DEL ELECTORADO PUES ÉSTE CONSTITUYE UN MANDATO POPULAR.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONSULTA POPULAR, CONVOCATORIA A CONSULTA POPULAR, ALCALDE MAYOR, ATRIBUCIONES DEL ALCALDE MAYOR, SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL, EFECTOS DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL
Sentencia SU-56 de mayo 31 de 2018
Acción de tutela instaurada por Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y otros(1) contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A
5. El 27 de agosto de 2015, varios ciudadanos(2) interpusieron de manera independiente acción de tutela contra el fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.
8. Según le informó la Secretaría General del Consejo de Estado a los despachos de los Magistrados de esa Corporación(3), el 28 de agosto de 2015, se interpusieron 35 acciones de tutela ante el Consejo de Estado con base en los mismos hechos y presentando las mismas pretensiones.
9. La primera en ser admitida fue la radicada por el ciudadano Ramsés Alberto Ruiz Sánchez(4). En consecuencia, la Secretaría General dispuso remitir todos los expedientes al despacho del Magistrado Alberto Yepes Barreiro –el cual había admitido la tutela interpuesta por el señor Ramsés Alberto Ruiz Sánchez–, a fin de que este decidiera sobre la posible acumulación de expedientes(5).
10. En consecuencia, el 10 de septiembre de 2015(6), el Consejo de Estado decidió acumular al proceso de tutela iniciado por el ciudadano Ramsés Alberto Ruiz Sánchez, las demandas interpuestas por Ana Jeannette Forero Barrera, Daniela Gómez Cortez, Luis Diego Caballero Duarte, Rodrigo Urrego Bautista, Campo Elías Moreno León e Ivonne Wittingham Martínez en contra del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. En dicha providencia, ordenó vincular también a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Corporación Taurina de Bogotá como terceros interesados, a quienes les dio un término de dos días para allegar las pruebas y argumentos que estimaran pertinentes. Igualmente invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, Externado, Andes y Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario para que rindieran concepto de constitucionalidad sobre el amparo solicitado.
11. El 14 de septiembre de 2015(7), el Consejo de Estado acumuló también las demandas presentadas por David Humberto Martínez, Gregorio Garzón Fonseca, Diana Marcela Sánchez, Wilson Segura Álvarez, Cesa Andrés Martínez, Segundo Guillermo Rojas, María Emma Pintor, José Luis Fonseca, Gloria Patricia Parra y Carlos Enrique Castro.
4.1Alcaldía Mayor de Bogotá(8)
4.2Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A(9)
5.1 Sentencia de primera instancia(10)
20. Posteriormente, analizó la naturaleza de la decisión judicial proferida por el Tribunal y concluyó que frente a la misma es procedente la acción de tutela porque “aceptar que contra la decisión que profieren los Tribunales Administrativos en los casos de los mecanismos de participación no procede la tutela, sería admitir que fuera de los pronunciamientos que emite la Corte Constitucional en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, existen decisiones de jueces de inferior rango a esta que, pese a desconocer principios axiales al Estado de Derecho, pueden mantenerse incólumes pese a sus defectos”(11).
22. En relación con los asuntos de fondo, la Sección Quinta del Consejo de Estado destacó que el Estado democrático actual debe propender hacia el reconocimiento de las diferencias para alcanzar la integración social. Así mismo, señaló que es deber del Estado proteger a las minorías de la regla mayoritaria que busque atentar contra la emancipación del individuo. Adicionalmente, explicó en qué consiste el principio de unidad del Estado y el derecho a la autonomía territorial. Destacó que “el poder de policía, entonces, entendido como la facultad de crear la norma de policía, que regula la libertad y el compromiso ciudadano; que limita los derechos fundamentales para conservar la moralidad y el orden público, está en cabeza del Congreso de la República, no obstante lo cual es menester precisar que existe un poder de policía subsidiario, en cabeza de otras autoridades como el Presidente, las asambleas departamentales y los consejos municipales, cuyo ejercicio requiere de una habilitación constitucional expresa”(12).
24. También consideró que “el contenido de la decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, al avalar la consulta, efectivamente lesionó el debido proceso por desconocimiento del precedente en tanto desconoció que: i) el Alcalde de Bogotá se extralimitó en el ejercicio de su competencia de dirigir administrativamente los intereses distritales, invadiendo la esfera reservada al Congreso de la República para ejercer el poder de policía en su calidad de máximo órgano de deliberación política en el marco de un Estado Unitario; y ii) porque la consulta popular no puede servir de instrumento para imponer una determinada cosmovisión sobre un asunto que hace parte del acervo patrimonial de la nación.”(13) En concreto, señaló que “el Alcalde del Distrito Capital no tiene la competencia para prohibir las corridas de toros y novilladas, ni ninguna otra clase de actividad taurina, pues no ostenta el poder de policía principal o subsidiario para crear una norma de ese tipo, por cuanto entraría a regular libertades y comportamientos, limitando derechos fundamentales”(14).
26. De otra parte, dispuso que el asunto sometido a consulta no es uno que pueda ser decidido por la regla de las mayorías. A su juicio, “no es posible someter la práctica de una costumbre social, de una expresión artística o una manifestación cultural a la aprobación de las mayorías sin violar el principio de tolerancia que le sirve de fundamento y de la neutralidad de cosmovisión del Estado”(15). Así, partiendo del supuesto de que el espectáculo taurino es actualmente una práctica permitida por la Constitución, concluyó que éste no podía ser objeto de una consulta popular.
27. En consecuencia, amparó el derecho fundamental de los accionantes al debido proceso por violación del precedente constitucional, dejó sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, del 20 de agosto de 2015(16) y le ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que profiriera una sentencia de reemplazo.
5.2.1 Impugnación del Concejal Marco Fidel Ramírez Antonio(17)
5.2.2 Impugnación de la Alcaldía Mayor de Bogotá(18)
32. Señaló que el accionante no acreditó los requisitos de procedibilidad de la tutela en contra de providencia judicial. En concreto, indicó que no cumple el requisito de subsidiariedad puesto que no se encuentra ejecutoriada(19) dado que está pendiente la solución de un recurso de aclaración presentado en su contra.
5.2.3 Impugnación de los ciudadanos Jonathan Ramírez Nieves y otros(20)
5.3 Decisión de segunda instancia(21)
49. El expediente fue seleccionado para revisión por medio de Auto del 11 de marzo de 2016, proferido por la Sala de Selección número Tres(22). Dicho expediente le fue asignado al Magistrado Alberto Rojas Ríos, quien registró proyecto de sentencia el 10 de junio del mismo año(23). Mediante Auto de 30 de septiembre de 2016, dicho Magistrado (ponente inicial dentro del expediente de referencia), ordenó remitir el proceso al Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, considerando que su proyecto de fallo no alcanzó la mayoría de votos requerida para su aprobación. Así, el Magistrado Vargas Silva asumió la tarea de proyectar una ponencia que acogiera la posición mayoritaria de la Sala.
51. Por una parte, el señor Jonathan Ramírez Nieves(24) presentó un escrito en el que manifestó su apoyo a la providencia judicial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Indicó que la pregunta formulada con ocasión de la consulta popular pretendía determinar si las corridas de toros tienen o no un arraigo cultural mayoritario en la ciudad de Bogotá. En ese sentido, afirmó que la sentencia del Tribunal Administrativo no había incurrido en desconocimiento del precedente, sino que por el contrario, había atendido a los distintos pronunciamientos constitucionales sobre la materia. Adicionalmente, expuso que el Consejo de Estado desconoció los requisitos establecidos por la Corte Constitucional para la procedencia de la tutela en contra de providencias judiciales. Por último, sostuvo que en el proceso de tutela se vulneró el derecho al debido proceso a fundaciones de protección y bienestar animal como “Bogotá Sin Toreo” o “BesosxBogotá”, las cuales, no obstante ser partes en el proceso, no fueron notificados de las actuaciones judiciales y en consecuencia no pudieron ejercer su derecho de defensa.
52. Posteriormente, la Procuraduría General de la Nación(25) radicó un memorial en el que apoyó las determinaciones adoptadas por los jueces de tutela en primera y segunda instancia. El Ministerio Público adujo que la tauromaquia es parte del patrimonio cultural de la Nación y, en ese sentido, sólo puede ser regulada por el legislador. Así mismo, sostuvo que esa actividad está relacionada con el ejercicio de derechos fundamentales por lo que las autoridades administrativas locales no pueden limitarla válidamente sin incurrir en vulneración de garantías iusfundamentales. Finalmente, señaló que la consulta popular no es la vía para eliminar la práctica taurina sino que, en caso de que la ciudadanía quisiera derogar las normas nacionales que regulan esa actividad, debería hacerse uso de los mecanismos instituidos para tal efecto, como puede ser el referendo derogatorio.
Auto 031 de 2018, que declaró la nulidad de la sentencia T-121 de 2017
62. En consecuencia, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra las decisiones de los jueces, en su calidad de autoridades públicas, cuando incurran en graves falencias que las hagan incompatibles con la Constitución y afecten los derechos fundamentales de las partes(26). En todo caso, dicha procedencia es excepcional, “con el fin de que no se desconozcan los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial, seguridad jurídica, y la naturaleza subsidiaria que caracteriza al mecanismo”(27).
64. Por consiguiente, esta Corte ha sido enfática en señalar que la interpretación de la demanda no puede hacerse en una forma tan rigurosa que le impida a los accionantes el uso de la tutela para conseguir la protección de sus derechos fundamentales(28). Así, por ejemplo, no le es dable al juez rechazar de plano una tutela cuando en ella no se identificó rigurosamente el precedente que alega haber sido desconocido. En efecto, no resultaría proporcional exigirle al accionante la aplicación de una técnica judicial tan particular.
65. De conformidad con la Ley 1757 de 2015, la consulta popular de escala territorial es el procedimiento mediante el cual un Alcalde o Gobernador, con la firma de todos los secretarios del Despacho, y previo concepto favorable del Concejo Municipal o Asamblea Departamental, según sea el caso, convoca al electorado de su jurisdicción para que tome una decisión sobre un asunto de su competencia(29).
66. Una vez se tiene el concepto favorable del Concejo Municipal o Asamblea Departamental, el Tribunal Administrativo del Distrito Judicial debe adelantar el control previo y automático sobre la constitucionalidad de la consulta popular(30).
71. La procedencia de la acción de tutela está sujeta al cumplimiento de las condiciones mínimas establecidas la Constitución y la ley(31) por parte de quien invoca la protección de sus derechos fundamentales por medio de este mecanismo. Dentro de esos requisitos se encuentra el de la legitimación en la causa por activa, consagrada en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991(32), de conformidad con el cual, la acción de tutela puede ser interpuesta por (i) la persona que considera directamente lesionados o amenazados sus derechos fundamentales; (ii) el representante legal; (iii) el apoderado judicial; (iv) quien actúe mediante la agencia de los derechos cuando el titular no se encuentre en condiciones de ejercer su propia defensa; (v) el Defensor del Pueblo y (vi) los Personeros Municipales.
73. En el caso que nos ocupa, en primera y segunda instancia, el Consejo de Estado determinó que estaban legitimados en la causa para presentar la acción de tutela los accionantes que se encontraran inscritos en el censo electoral distrital(33). A su entender, siendo que la providencia judicial se refería a la constitucionalidad de efectuar una consulta a los habitantes de la ciudad, la sola condición de pertenecer a su censo “habilita a cualquier ciudadano habitante en la jurisdicción del Distrito a impetrar esta acción, por cuanto válidamente pueden considerar que la decisión judicial no se ajustó a los presupuestos constitucionales o legales para ser convocados a votar afirmativa o negativamente la pregunta propuesta.”
74. Tal postura, sin embargo, no tuvo en cuenta que, como ya se mencionó, en el presente caso la tutela fue interpuesta a nombre propio(34) por la presunta vulneración al derecho fundamental al debido proceso(35) con ocasión de la sentencia proferida el 20 de agosto de 2015 por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sentencia que se expidió en el marco del control automático y abstracto de constitucionalidad de la convocatoria a una consulta popular local.
77. En efecto, como lo ha señalado esta Corte, el derecho al debido proceso no se circunscribe únicamente a lo dispuesto por el artículo 29 de la Constitución Política. De ahí que, de manera general, se considere que “constituye un límite material al posible ejercicio abusivo de las autoridades estatales”(36).El debido proceso se refiere al conjunto de garantías que tienen las personas de que sus derechos les serán respetados por las autoridades judiciales o administrativas cuando resuelvan los asuntos de su competencia(37). En consecuencia, ninguna autoridad judicial podrá desbordar los márgenes de lo estrictamente delimitado por lo jurídicamente autorizado(38) en el ejercicio de sus competencias, pues ellas no le han sido dadas como fin sino como medio para conseguir la protección y garantía de la “recta administración de justicia”(39). En caso de contrariarla, “su actuación subjetiva y caprichosa se convierte en una vía de hecho, por la vulneración al debido proceso.”(40)
78. Es en esos términos que el respeto al precedente se erige como una garantía de la recta administración de justicia –y por ende del debido proceso– pues con él se preserva “el valor de la seguridad jurídica y se hacen valer los postulados de la justicia y de la igualdad ante la ley”(41). Como resultado, un arbitrario desconocimiento del precedente puede afectar el derecho fundamental al debido proceso.
3.3. Requisitos generales de procedencia
82. En efecto, la jurisprudencia constitucional(42) estableció los siguientes requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, los cuales deben cumplirse en su totalidad: (i) que la cuestión que se discuta tenga relevancia constitucional; (ii) que se cumpla el requisito de inmediatez; (iii) que cuando se trate de una irregularidad procesal tenga un efecto decisivo en la sentencia que se impugna, que resulte lesiva de la garantías constitucionales del actor; (iv) que el actor identifique de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados; (v) que la sentencia que se impugna en sede de tutela no corresponda a su vez a una sentencia que haya definido una acción de tutela; y (vi) que se cumpla con el presupuesto de subsidiariedad, es decir, que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance del afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable.
84. La relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales implica evidenciar, clara y expresamente, que “la cuestión que se entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”(43). Este requisito persigue, entre otras, al menos tres finalidades: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario
85. En efecto, con ello se busca evitar que, por medio de la acción de tutela en contra de providencias judiciales se discutan asuntos legales que, por definición, no le competen resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales(44).
87. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de tutela debe presentarse en un término razonable y proporcionado, a partir del hecho que generó la vulneración(45).
91. Como lo ha señalado esta Corte, y como se señaló en el acápite 3.2 de esta sentencia, el derecho fundamental al debido proceso “comprende una serie de garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas sustantivas y procedimentales el desarrollo de las actuaciones adelantadas por las autoridades en el ámbito judicial o administrativo, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas vinculadas”(46). Precisamente esas garantías del debido proceso aseguran a las personas “una recta y cumplida administración de justicia, la seguridad jurídica y la fundamentación de las resoluciones judiciales conforme a derecho.”(47)
94. Para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales, también es necesario que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados. Además, debe haber alegado esa vulneración en el proceso ordinario, siempre y cuando haya tenido oportunidad de hacerlo(48).
95. La carga de señalar en qué consiste la aparente anomalía de la providencia judicial no significa que se le deba exigir un nivel de detalle que no corresponda con la naturaleza de este instrumento informal de protección de derechos(49). En el mismo sentido, tampoco se le puede exigir al accionante la identificación de algo tan específico como lo es el precedente concreto de una sentencia determinada o la acertada identificación del defecto alegado. Cuando el accionante no lo haya hecho correctamente, le corresponde al juez, con base en los hechos identificados por el accionante, determinar si la providencia judicial cuestionada se halla en uno de tales defectos.
96. Esto resulta distinto a la carga que se exige a las solicitudes de nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional. La naturaleza excepcionalísima de la procedencia de las solicitudes de nulidad, hace que el accionante deba identificar la causal de nulidad invocada y argumentar suficientemente por qué la sentencia incurrió en ella. Como consecuencia, el juez de nulidad –esto es, la Sala Plena de la Corte– debe limitarse a pronunciarse únicamente respecto a lo planteado y demostrado por el solicitante. Es así que la Corte ha señalado que el solicitante “debe demostrar de qué forma atenta contra las garantías del debido proceso, fundamento que delimita el ámbito de competencia de la Sala Plena. Por tanto, le corresponde precisar, de manera clara, los preceptos constitucionales transgredidos y explicar su incidencia en la decisión.”(50) En esos casos, a la Corte no le es dable hacer un análisis más allá de lo señalado por el solicitante, pues opera con absoluto rigor el principio de iura notiv curia.
103. En tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, ha advertido esta Corte, que es necesario que el accionante haya agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, para que la acción de tutela sea procedente(51).
104. Siguiendo esta línea, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual el amparo constitucional no resulta procedente cuando, a través de este medio, se pretende reabrir etapas procesales que se encuentran agotadas porque no se presentaron los recursos respectivos, ya sea por negligencia, descuido o distracción de las partes(52).
105. En este caso, ocurre que no existe otro medio de defensa judicial para controvertir la sentencia(53) por medios ordinarios o extraordinarios por tratarse de una sentencia proferida en ejercicio del control de constitucionalidad previsto en el Artículo 21 de la Ley 1757 de 2015.
106. Precisamente como en este caso la acción de tutela tiene por objeto cuestionar la decisión judicial que avaló la consulta popular –y no la consulta popular en sí misma(54)– el análisis de subsidiariedad se encuentra satisfecho.
107. Además de los requisitos generales, la jurisprudencia constitucional ha definido unos requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionados con graves defectos que las hacen incompatibles con los preceptos constitucionales(55).
108. Ellos son defecto orgánico(56); defecto procedimental(57); defecto fáctico(58); error inducido; decisión sin motivación(59); desconocimiento del precedente(60); violación directa de la Constitución(61); defecto material o sustantivo(62). De estos, al menos uno debe cumplirse para que la acción de tutela sea procedente(63). Así mismo, debe tenerse en cuenta que una misma irregularidad puede dar lugar a la configuración de varios de estos defectos.
110. Así, esta controversia no se refiere al grado de autonomía de las entidades territoriales, ni a la tensión entre éste y el principio de Estado unitario. Ella se circunscribe específicamente a si una providencia judicial desconoció el precedente constitucional al haber considerado constitucional que el Alcalde convocara a una consulta popular un tema que por estar expresamente permitido por una ley, no tendría la competencia para prohibir(64).
112. El defecto por desconocimiento del precedente se configura cuando, a pesar de existir un precedente vinculante y vigente, la autoridad judicial lo desconoce en un caso concreto, sin ofrecer una razón suficiente para apartarse(65).
113. La aplicabilidad del precedente por parte del juez es de carácter obligatorio, siempre que la ratio decidendi de la sentencia antecedente (i) establezca una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) haya servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o una cuestión constitucional similar a la que se estudia en el caso posterior; y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la providencia anterior sean semejantes o planteen un punto de derecho parecido al que se debe resolverse posteriormente(66).
(IV)Como -la tauromaquia- “se trata de una actividad controversial y que compromete posiciones jurídicas constitucionalmente relevantes, bien puede ser restringida por el legislador, al grado de prohibición general. Sin embargo, consideraciones básicas derivadas de la eficacia del principio democrático, exigen que esas decisiones estén precedidas del debate propio de las normas legales.”
127. En relación con el caso sub judice, esta Corte considera que la Sentencia del 20 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A desconoció el precedente de la Sentencia C-889 de 2012. En efecto, la regla utilizada por dicha sentencia debió haber sido aplicada por el Tribunal pues en ella se (i) resolvió un problema jurídico similar al de la providencia judicial aquí cuestionada(67), (ii) sentó en su ratio decidendi la regla conforme a la cual el legislador es el único que puede prohibir las corridas de toros en Colombia y que las autoridades locales cuentan solo con una función de policía. Dicha regla, si bien no fue utilizada por las sentencias C-666 de 2010 y T-296 de 2013 para resolver el problema jurídico, sí fue señalada de manera expresa en su parte motiva.
128. Pese a lo anterior, en el análisis de constitucionalidad de la consulta popular, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que “en la sentencia C-666 de 2010 no se está sosteniendo la tesis según la cual la Tauromaquia es una cuestión de carácter nacional que sólo pueda ser regulada por el legislador.”(68) A su juicio, “la afirmación contundente de la sentencia C-889 de 2012 según la cual ‘las autoridades locales carecen de un soporte normativo que las lleve a concluir que la actividad taurina está prohibida in genere’, en principio no resulta consecuente con la circunstancia de que en C-666 de 2010 (sic), como se demostró, no se erige una ‘reserva de ley’ que haga constitucionalmente inviable que autoridades distintas al Legislador entren a concretar ‘mediante reglamentos administrativos’ la materia de que se trata”(69).
133. Dentro de los requisitos para la realización de la consulta popular se encuentra aquel conforme al cual, quien la convoca debe tener la competencia para llevar a cabo lo que la ciudadanía decida. Así lo dispone el artículo 105 de la Constitución que establece el marco general a nivel territorial de la consulta popular, cuando señala que los Gobernadores y Alcaldes podrán realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio(70). Ello además es ratificado por la Ley Estatutaria 1757 de 2015, cuyo artículo 18 establece que sólo pueden ser materia de consulta popular, “aquellas cuestiones que sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial”.
136. Así, resulta claro que el funcionario que convoca a una consulta popular debe tener la competencia para materializar la decisión de la ciudadanía. En el caso de las corridas de toros, el Alcalde de Bogotá D.C. se encuentra sujeto a la ley 916 de 2004. Dicha ley dispone que la celebración de espectáculos taurinos en los casos de las plazas de toros permanentes –como lo es la de la Santa María(71)– se requiere únicamente de la previa comunicación al órgano administrativo competente(72). En ese sentido, la autorización para realizar las corridas de toros en Bogotá viene expresamente dada por el legislador y el órgano administrativo no juega ningún papel en su autorización o prohibición.
143. El derecho al debido proceso así como la igualdad en la aplicación de la ley, se vulneran implícitamente en toda sentencia que desconoce el precedente, ya sea éste vertical u horizontal(73). Es así como esta Corte ha señalado rotundamente que “el derecho al debido proceso es el que tiene una persona a la recta administración de justicia”(74). En parte ello explica el carácter vinculante del precedente en el ordenamiento jurídico colombiano.
144. La teoría del valor vinculante del precedente es precisamente la materialización de los derechos fundamentales de los ciudadanos. La seguridad jurídica y la predictibilidad de las decisiones hacen parte del núcleo esencial del debido proceso y del derecho a la igualdad ante la ley(75).
145. De ahí que esta Corte ha sostenido precisamente que “sentencias contradictorias de las autoridades judiciales en circunstancias en que aparentemente debería darse un trato igualitario, generan indefinición en elementos del ordenamiento y favorecen la contradicción o el desconocimiento del derecho a la igualdad de los asociados.”(76)
147. Es por ello que la autonomía judicial en el proceso de interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta y encuentra como límite el derecho de toda persona a recibir el mismo tratamiento por parte de las autoridades judiciales(77). Ello obedece a que el principio de igualdad no se contrae únicamente a la producción de una ley sino también a su aplicación e interpretación(78). En efecto, siendo que los jueces interpretan la ley y atribuyen consecuencias jurídicas a las partes en conflicto, “la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad en la interpretación y la aplicación de la ley.(79)”
148. Por las mismas razones, tales derechos se vulneran también en los casos en que la providencia judicial no resuelve un conflicto inter partes sino uno de constitucionalidad abstracta(80): el debido proceso y la igualdad de trato implican que las autoridades deben interpretar y aplicar la ley de la misma manera en casos similares. En ello consiste precisamente la confianza legítima en la administración de justicia que comprende “la protección a las expectativas legítimas de las personas de que la interpretación y aplicación de la ley por parte de los jueces va a ser razonable, consistente y uniforme.”(81)
149. Particularmente, cuando las altas corporaciones se han pronunciado sobre un asunto particular, el juez debe aplicar la regla sentada por ellas. En estos casos, la autonomía judicial se restringe a tales criterios unificadores(82).
154. En concreto, esta Corte señaló que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció de manera injustificada la regla utilizada por la Sentencia C-889 de 2012, la cual debió haber sido aplicada por el Tribunal pues en ella se (i) resolvió un problema jurídico similar al de la providencia judicial aquí cuestionada(83), (ii) sentó en su ratio decidendi la regla conforme a la cual el legislador es el único que puede prohibir las corridas de toros en Colombia y que las autoridades locales cuentan solo con una función de policía. Dicha regla estaba además contenida en la parte motiva en las sentencias C-666 de 2010 y T-296 de 2013.
Magistrados: Alejandro Linares Cantillo, Presidente—
Carlos Bernal Pulido—Diana Fajardo Rivera, Magistrada Con impedimento—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Antonio José Lizarazo Ocampo, Magistrado en comisión—Gloria Stella Ortiz Delgado—Cristina Pardo Schlesinger—José Fernando Reyes Cuartas—Alberto Rojas Ríos
1 Mediante providencias del diez (10) y catorce (14) de septiembre de dos mil quince (2015) proferidas por el Magistrado sustanciador de la acción de tutela en primera instancia ante el Consejo de Estado, se resolvió acumular al expediente de tutela de la referencia, otras dieciséis acciones de amparo presentadas por el mismo número de ciudadanos, en razón a que resultaban idénticos en hechos, pretensiones y se dirigían contra la misma providencia judicial: José Luis Robayo Fonseca, Ivonne Maritza Wittingham Martínez, Segundo Guillermo Rojas López, Ana Forero Barrera, Daniela Gómez Cortez, Luis Caballero Duarte, Rodrigo Urrego Bautista, Campo Moreno León, David Humberto Martínez, Gregorio Garzón Fonseca, Diana Marcela Sánchez, Wilson Segura Álvarez, Cesar Andrés Martínez, María Emma Pintor, Gloria Patricia Parra y Carlos Enrique Castro.
2 Acciones interpuestas por los siguientes ciudadanos: Ramsés Alberto Ruiz Sánchez (Cdno 2. Fls 2-9), Diana Marcela Sánchez Cuellar (Cdno. 6), Carlos Enrique Castro Hernández (Cdno. 7), Ana Jeannette Forero Barrera (Cdno. 8) Campo Elías Moreno León (Cdno. 9), José Luis Robayo Fonseca (Cdno. 10) Ivonne Martiza Wittingham Martínez (Cdno. 11), Luis Diego Caballero Duarte (Cdno. 12), Wilson Segura Álvarez (Cdno. 13), Gregorio Garzón Fonseca (Cdno. 14), Gloria Patricia Parra Herrera (Cdno 16), Daniela Gómez Cortes (Cdno. 17), Rodrigo Urrego Bautista (Cdno. 18), David Humberto Martínez Alfaro (Cdno. 19) María Emma Pintor Cortes (Cdno 20), Segundo Guillermo Rojas López (Cdno. 21) Cesar Andrés Martínez Villareal (Cdno. 22).
3 Ver, entre otros, Cdno. 11, Fl. 42, Cdno. 14, Fl. 13, Cdno. 16, Fl. 67.
4 El 28 de agosto de 2015, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dispuso admitir la solicitud de amparo solicitada por el señor Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y vincular a la Alcaldía Mayor de Bogotá, al Concejo de Bogotá y a los intervinientes dentro del proceso de la revisión de proyectos de consulta popular como terceros con interés directo en el resultado del proceso (Cdno. 2, Fl. 40.)
5 Cdno. 11, Fl. 43.
6 Cdno. 2, Fl. 104.
7 Cdno. 2, Fl. 117.
8 Cdno. 2, Fls. 52-70.
9 Cdno. 2, Fls. 83-98.
10 Cdno. 2, Fls. 134-154.
11 Cdno. 2, Fl. 138.
12 Cdno. 2, Fl. 145.
13 Cdno. 2, Fl. 148.
14 Cdno. 2, Fl. 150.
15 Cdno. 2, Fl. 153.
16 Cdno. 2, Fl. 154.
17 Cdno. 2, Fls. 342-343.
18 Cdno. 2, Fls. 343.
19 El Consejo de Estado en sentencia de segunda instancia señaló que la solicitud de aclaración fue presentada extemporáneamente.
20 Cdno. 2, Fls. 207-212.
21 Cdno. 2, Fls. 504-575.
22 Cdno ppal, Fls. 6-11. La Sala de Selección fue integrada por los Magistrados Alberto Rojas Ríos y Jorge Ignacio Pretelt Chalhub.
23 Cdno ppal, Fl. 20.
24 Cdno ppal, Fls. 53-58.
25 Cdno ppal, Fls. 87-98.
26 Véase, por ejemplo, Corte Constitucional, Sentencia T-555 de 2009.
27 Corte Constitucional, Sentencia T-244 de 2016.
28 Como lo ha señalado esta Corte, “De acuerdo con el principio de informalidad, la acción de tutela no está sometida a requisitos especiales ni fórmulas sacramentales que puedan implicar una prevalencia de las formas sobre la búsqueda material de protección de los derechos de las personas que la invocan. Así por ejemplo, la tutela puede ser solicitada de manera verbal en caso de urgencia, o cuando el solicitante sea menor de edad, o no sepa escribir; no se requiere de apoderado judicial; y no es necesario citar el artículo en el que se encuentra la norma constitucional infringida, siempre que se identifique de manera suficiente cuál es el derecho que se considera amenazado o violado, y se narren los hechos que lo originan.” Ver Sentencia T-317 de 2009.
29 En este sentido el literal c, del artículo 31 de la Ley 1757 de 2015 establece lo siguiente: “Para la Consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal y local de iniciativa gubernamental. Los gobernadores y alcaldes, con la firma de los secretarios de despacho, podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales”.
30 El artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 dispone lo siguiente: “Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto (…) b). Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse”.
31 Ver entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional, T-750 de 2014, T-063 de 2014 y T-516 de 2014.
32 Decreto 2591 de 1991, artículo 10: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
33 En consecuencia, declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por Daniela Gómez Cortez, Wilson Segura Álvarez, Cesar Andrés Martínez, Gloria Patricia Parra y Carlos Enrique Castro.
34 Los accionantes en el presente proceso son los ciudadanos Ramsés Alberto Ruiz Sánchez (Cdno. 2, Fls. 2-9), Diana Marcela Sánchez Cuellar (Cdno. 6), Carlos Enrique Castro Hernández (Cdno. 7), Ana Jeannette Forero Barrera (Cdno. 8) Campo Elías Moreno León (Cdno. 9), José Luis Robayo Fonseca (Cdno. 10) Ivonne Martiza Wittingham Martínez (Cdno. 11), Luis Diego Caballero Duarte (Cdno. 12), Wilson Segura Álvarez (Cdno. 13), Gregorio Garzón Fonseca (Cdno. 14), Gloria Patricia Parra Herrera (Cdno. 16), Daniela Gómez Cortes (Cdno. 17), Rodrigo Urrego Bautista (Cdno. 18), David Humberto Martínez Alfaro (Cdno. 19) María Emma Pintor Cortes (Cdno. 20), Segundo Guillermo Rojas López (Cdno. 21) Cesar Andrés Martínez Villareal (Cdno. 22).
35 En un aparte de los hechos de la acción de tutela hacen mención también a los derechos “al acceso a la justicia” y a la “confianza legítima” (Hecho vigésimo primero. Cdno 2, Fl. 4) Sin embargo, ninguno explica en qué consiste dicha violación. Tampoco se menciona en el acápite de “los derechos fundamentales vulnerados”.
36 Corte Constitucional, Sentencia C-383 de 2000.
37 Corte Constitucional, Sentencia C-252 de 2001.
38 La Corte Constitucional, en Sentencia C-252 de 2001 señaló lo siguiente“Como las demás funciones del estado, la de administrar justicia está sujeta al imperio de lo jurídico: sólo puede ser ejercida dentro de los términos establecidos con antelación por normas generales y abstractas que vinculan positiva y negativamente a los servidores públicos. Estos tienen prohibida cualquier acción que no esté legalmente prevista, y únicamente pueden actuar apoyándose en una previa atribución de competencia. El derecho al debido proceso es el que tiene toda persona a la recta administración de justicia”. En consecuencia, “Si se dicta una sentencia que adolece de vicios o errores de derecho se viola el debido proceso, pues tal circunstancia se traduce, directa o inmediatamente, en un agravio no sólo para la persona afectada, sino también para los demás sujetos procesales, y para la sociedad en general, pues el sentimiento de inconformidad no se circunscribe a quien directamente resulta damnificado, sino a la comunidad toda que, perdida la confianza en la protección real de los derechos, se sentirá expuesta a la arbitrariedad.”
39 Corte Constitucional, Sentencia C-252 de 2001. “Como las demás funciones del estado, la de administrar justicia está sujeta al imperio de lo jurídico: sólo puede ser ejercida dentro de los términos establecidos con antelación por normas generales y abstractas que vinculan positiva y negativamente a los servidores públicos. Estos tienen prohibida cualquier acción que no esté legalmente prevista, y únicamente pueden actuar apoyándose en una previa atribución de competencia. El derecho al debido proceso es el que tiene toda persona a la recta administración de justicia”. En consecuencia, “Si se dicta una sentencia que adolece de vicios o errores de derecho se viola el debido proceso, pues tal circunstancia se traduce, directa o inmediatamente, en un agravio no sólo para la persona afectada, sino también para los demás sujetos procesales, y para la sociedad en general, pues el sentimiento de inconformidad no se circunscribe a quien directamente resulta damnificado, sino a la comunidad toda que, perdida la confianza en la protección real de los derechos, se sentirá expuesta a la arbitrariedad.”
40 Corte Constitucional, Sentencia T-242 de 1999.
41 Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 1996.
42 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
43 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005 y T-458 de 2016.
44 Ver, por ejemplo, Corte Constitucional Sentencias T-173 de 1993 y T-102 de 2006.
45 En ese sentido, en Sentencia C-590 de 2005, la Corte señaló que la razón de ser de este requisito es evitar la transgresión de principios como la cosa juzgada o la seguridad jurídica, ya que permitir que la acción de tutela se interponga meses o incluso años después de la fecha en la que se toma la decisión desdibujaría la finalidad de los mecanismos ordinarios de defensa previstos por el legislador.
46 Corte Constitucional, Sentencia C-383 de 2000.
47 Corte Constitucional, Sentencia T-242 de 1999.
48 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
49 Corte Constitucional, Sentencia T-589 de 2010.
50 Corte Constitucional, Auto 031 de 2018.
51 En los términos de la Sentencia SU-424 de 2012, “[L]a acción de tutela no puede admitírsele, bajo ningún motivo, como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos en estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten”.
52 Corte Constitucional, Sentencia T-103 de 2014.
53 Como lo ha señalado esta Corte, “el ordenamiento jurídico vigente no establece la “eventual revisión” de la decisión previa de constitucionalidad del mecanismo de consulta popular territorial, a cargo de los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativo.” Ver Auto 725 de 2017.
54 El Alcalde Mayor de Bogotá profirió el Decreto 334 de 2015 “por medio del cual se convoca a los/as ciudadanos /as a participar en una Consulta Popular en el Distrito Capital”. En tratándose de un acto administrativo de carácter general, el mecanismo para controvertir la consulta popular es el medio de control de nulidad simple en los términos del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.
55 Véanse, por ejemplo, Corte Constitucional, Sentencias C-590 de 2005, T-666 de 2015 y T-582 de 2016.
56 Corte Constitucional, Sentencias T-446 de 2007 y T-929 de 2008.
57 Corte Constitucional, Sentencia SU-490 de 2016.
59 Corte Constitucional, Sentencias T-233 de 2007 y T-709 de 2010.
60 Corte Constitucional, Sentencia SU-589 de 2016.
61 Corte Constitucional, Sentencia SU-589 de 2016.
62 Corte Constitucional, Sentencia T-582 de 2016.
63 Corte Constitucional, Sentencia T-404 de 2017.
64 Así lo ha indicado esta Corte por ejemplo en la Sentencia T-123 de 2009.
65 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
66 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
67 En efecto, en uno y otro caso el problema subyacente versaba sobre la competencia de una autoridad local para prohibir las corridas de toros mediante consulta popular.
68 Cdno. 2, Fl. 30.
69 Cdno. 2, Fls. 31-32.
70 El artículo 105 de la Constitución dispone que “los Gobernadores y Alcaldes según el caso, podrán realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio.”
71 El artículo 10 del Reglamento Nacional Taurino señala que: “Las plazas de toros permanentes se clasifican, por su tradición o en razón del número o clase de espectáculos taurinos que se celebran en las mismas, en tres categorías. Serán plazas de primera categoría: Plaza de toros de "Santa María" de Bogotá (…)”.
72 En su artículo 14, dicha ley señala los requisitos para la celebración de espectáculos taurinos, y dispone lo siguiente: “La celebración de espectáculos taurinos requerirá la previa comunicación al órgano administrativo competente o, en su caso, la previa autorización del mismo en los términos previstos en este reglamento. Para la celebración de espectáculos taurinos en plazas permanentes bastará únicamente, en todo caso, con la mera comunicación por escrito. En las plazas no permanentes será necesaria la autorización previa del órgano administrativo competente. La comunicación o la solicitud de autorización podrán referirse a un espectáculo aislado o a una serie de ellos que pretendan anunciarse simultáneamente para su celebración en fechas determinadas.”
73 Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2007.
74 Corte Constitucional, Sentencia T-101 de 1993.
75 Sobre el particular, esta Corte señaló en su Sentencia T-086 de 2007 que “La fuerza vinculante del precedente en el ordenamiento jurídico colombiano, se explica entonces, al menos, por cuatro razones principales: (i) en virtud del principio de igualdad en la aplicación de la ley (artículo 13 C.P.), que exige tratar de manera igual situaciones sustancialmente iguales; (ii) por razones de seguridad jurídica, ya que las decisiones judiciales debe ser “razonablemente previsibles”; (iii) en atención a los principios de buena fe y de confianza legítima (artículo 84 C.P.), que demandan respetar las expectativas generadas por las reglas judiciales en la comunidad; y finalmente, (iv) por razones de rigor judicial, en la medida en que es necesario un mínimo de coherencia en el sistema jurídico.”
76 Corte Constitucional, Sentencia T-698 de 2004.
77 Ver, por ejemplo, entre otras, las Sentencias T-918 de 2010, T-193 de 1995 de la Corte Constitucional
78 La Corte Constitucional, en sentencia T-193 de 1995 señaló que “se vulnera el principio de igualdad si se otorga un trato desigual a quienes se hallan en la misma situación, sin que medie una justificación objetiva y razonable”
79 Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001.
80 Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001.
81 Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001.
82 Corte Constitucional, Sentencia T-794 de 2011.
83 En efecto, en uno y otro caso el problema subyacente versaba sobre la competencia de una autoridad local para prohibir las corridas de toros mediante consulta popular.

References: artículo 10
 artículo 29
 Artículo 21
 artículo 105
 artículo 18
 artículo 31
 artículo 21
 artículo 10
 artículo 137
 artículo 105
 artículo 10
 artículo 14