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Timestamp: 2018-07-18 06:43:28+00:00

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Avvocati: vietato lavorare per due Comuni diversi
Lo sai che? Avvocati: vietato lavorare per due Comuni diversi
Lo sai che? Pubblicato il 2 settembre 2016
> Lo sai che? Pubblicato il 2 settembre 2016
Gli avvocati dell’ufficio legale di un Comune non possono prestare attività contemporaneamente per un altro ente locale.
Niente doppi incarichi per gli avvocati quando si parla di enti locali: secondo infatti una recente sentenza del Tar Lombardia [1], agli avvocati che fanno parte dell’ufficio legale di un Comune è vietato prestare la propria attività professionale in favore di un ulteriore e diverso ente tramite convenzioni di adesione all’avvocatura comunale unica.
Come noto la legge [2] stabilisce l’incompatibilità della professione di avvocato con attività di lavoro subordinato; viene però fatta salva la possibilità di iscrizione nell’elenco speciale per gli avvocati che esercitano attività legale per conto degli enti pubblici, ai quali sono attribuiti gli affari legali dell’ente di appartenenza. La deroga per gli avvocati degli uffici legali degli enti pubblici riguarda però solo le cause proprie dell’ente presso il quale prestano la loro opera e non consente la medesima attività in favore di un ente diverso, dotato di distinta soggettività.
Successivamente, la finanziaria del 2008 ha consentito l’istituzione di avvocature uniche, normativa però che, secondo la sentenza in commento, lascia inalterato il quadro delle incompatibilità e dei divieti per l’avvocato, non includendovi l’ipotesi delle avvocature in convenzione.
Risultato: gli avvocati dipendenti da enti pubblici possono svolgere attività professionale solo in relazione agli affari propri dell’ente presso il quale sono incardinati. Le avvocature uniche possono risultare costituite da dipendenti distaccati dagli enti partecipanti i quali sono tenuti a trattare esclusivamente gli affari legali dell’ente di rispettiva appartenenza.
[1] Tar Lombardia sent. n. 1608/16 del 15.06.2016.
[2] Legge n. 247/2012, art. 18 lett. d).
TAR LOMBARDIA – SENT N. 01608/2016 REG.PROV.COLL. – N. 02406/2015 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 2406 del 2015, proposto dagli avvocati: Maurizio Piero Zoppolato, Angela Canta, Maurizio Boifava, Luca Griselli, Marco Salina, Joseph Brigandì, Max Diego Benedetti, Francesco De Marini, Barbara Savorelli, Lorella Fumarola, Stefano Bonatti, Fabio Andrea Bifulco, Alessandro Dal Molin, in proprio nonché rappresentati e difesi dall’avvocato Maurizio Zoppolato, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, Via Dante, n. 16; contro
Comune di Busto Arsizio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Daniele Lucchetti, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. in Milano, Via Corridoni, n. 39;
Comune di Lonate Pozzolo, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito; Comune di Mozzate, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito; Comune di Busto Garolfo, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito;
￼Comune di Gallarate, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Daniele Lucchetti, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. in Milano, Via Corridoni, n. 39;
Comune di Cardano al Campo, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito; Avvocatura Comunale Unica del Comune di Busto Arsizio, in persona del dirigente pro tempore, non costituita;
– delle delibere del Consiglio comunale di Busto Arsizio del 16 luglio 2015, nn. 74, 75, 76, successivamente pubblicate sull’albo pretorio, di approvazione delle convenzioni di adesione all’avvocatura comunale unica di Busto Arsizio, concluse, rispettivamente, con i Comuni di Lonate Pozzolo, Mozzate e Busto Garolfo;
– di ogni atto ad esse presupposto, preordinato, consequenziale e/o comunque connesso, comprese le eventuali delibere consiliari, adottate e/o adottande, dei Comuni di Lonate Pozzolo, Mozzate e Busto Garolfo di approvazione delle suddette convenzioni, nonché, ove occorrer possa, della deliberazione del Consiglio Comunale di Busto Arsizio di approvazione della “Convenzione intercomunale costitutiva dell’Avvocatura Comunale Unica”, della deliberazione dell’11 marzo 2015 con cui è stata disposta l’adesione del Comune di Cardano al Campo, e degli atti assunti dal Comune di Gallarate e dal Comune di Cardano al Campo, non noti negli estremi, di adesione alla Convenzione.
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Busto Arsizio e del Comune di Gallarate;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 giugno 2016 la dott.ssa Valentina Mameli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
I ricorrenti, tutti iscritti all’Ordine degli Avvocati, con l’atto introduttivo del giudizio hanno dichiarato di esercitare la loro professione in Lombardia,
prevalentemente nell’ambito del diritto amministrativo.
Hanno dichiarato altresì di essere venuti a conoscenza che in data 30 settembre 2013 il consiglio comunale di Busto Arsizio ha approvato una “Convenzione intercomunale costitutiva dell’Avvocatura Comunale Unica”, da proporre ai Comuni interessati alla costituzione dell’Avvocatura Unica. Con la stessa delibera il Comune ha disposto di concludere la convenzione con il Comune di Gallarate, “precisando che per eventuali ulteriori convenzionamenti si procederà con apposito atto deliberativo”.
Hanno inoltre appreso che, con deliberazione dell’11 marzo 2015, il Consiglio Comunale di Busto Arsizio ha approvato l’adesione del comune di Cardano al Campo e che con le deliberazioni nn. 74, 75 e 76 del 16 luglio 2015, ha approvato il convenzionamento con i comuni di Lonate Pozzolo, Mozzate e Busto Garolfo. Avverso i predetti provvedimenti i ricorrenti hanno proposto il ricorso indicato in epigrafe, chiedendo l’annullamento degli atti previa tutela cautelare.
Si sono costituiti in giudizio i Comuni di Busto Arsizio e Gallarate, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.
Alla camera di consiglio del 19 novembre 2015 i ricorrenti hanno rinunciato alla domanda cautelare.
In vista della trattazione nel merito del ricorso le parti hanno scambiato memorie e repliche insistendo nelle rispettive conclusioni.
All’udienza pubblica del 15 giugno 2016, a fronte delle precisazioni dei ricorrenti, la difesa dei Comuni resistenti ha dichiarato di rinunciare alla domanda formulata ai sensi dell’art. 89 c.p.c.
Indi la causa è stata trattenuta per la decisione.
Con deliberazione n. 78 del 30 settembre 2013 il Consiglio comunale di Busto Arsizio, dopo aver premesso che il Comune stesso ha da tempo istituito l’Avvocatura comunale e che alcuni Comuni viciniori “hanno verbalmente manifestato la volontà di partecipare ad un ufficio unico di Avvocatura comunale, avvalendosi del modello convenzionale previsto all’art. 2 c. 12 L. 244/2007 e disciplinato all’art. 30 D.Lvo. 267/2000”, ha approvato la convenzione intercomunale costitutiva dell’Avvocatura Comunale Unica, da proporre ai Comuni interessati nonché ha
contestualmente concluso l’accordo con il Comune di Gallarate.
– ciascun Comune convenzionato potrà richiedere all’avvocatura comunale unica la prestazione della costituzione in giudizio a favore dell’Ente convenzionato, secondo le regole proprie della rappresentanza in giudizio (art. 3 lett. a);
– l’incarico, da parte dell’Ente convenzionato, si intende affidato all’Avvocatura; l’attività difensiva e tutte le connesse attività sono svolte presso la sede dell’Avvocatura unica; l’ente convenzionato assicura di volta in volta e tempestivamente la corresponsione al legale, su sua richiesta, delle somme necessarie al pagamento delle eventuali spese vive processuali; per le cause trattate dall’Avvocatura la domiciliazione si intende assunta presso la sede dell’avvocatura comunale (art. 4);
– tutte le risorse umane, strumentali ed organizzative delle quali necessita l’Avvocatura unica sono assicurate dal Comune di Busto Arsizio che provvede alla copertura della relativa spesa. Spetta anche al Comune di Busto Arsizio corrispondere agli avvocati, dipendenti comunali facenti parte dell’avvocatura unica, i compensi ad essi spettanti secondo la vigente disciplina contrattuale e regolamentare per tutte le cause da essi trattate a prescindere dal Comune conferente l’incarico. Gli enti convenzionati compartecipano alla spese sostenuta dal Comune di Busto Arsizio per la gestione dell’Avvocatura unica in proporzione agli incarichi ad essa conferiti da ogni singolo ente (art. 5).
Con deliberazione n. 14 dell’11 marzo 2015 il Comune di Busto Arsizio ha approvato il convenzionamento con il Comune di Cardano al Campo.
Con le successive deliberazioni nn. 74, 75, 76 del 16 luglio 2015 sono stati approvati gli accordi per il convenzionamento, rispettivamente, dei Comuni di Lonate Pozzolo, Mozzate e Busto Garolfo.
Avverso tali deliberazioni i ricorrenti hanno dedotto i motivi di gravame di seguito sintetizzati:
violazione degli artt. 2, 18, 19, 23 della L. 31 dicembre 2012 n. 247 e dell’art. 2, comma 12, della L. 24 dicembre 2007 n. 244: la facoltà concessa ai Comuni dall’art. 2 comma 12 della L. 244/2007 di costituire uffici unici di avvocatura con lo strumento della convenzione di cui all’art. 30 del D.lgs. 267/2000 non corrisponderebbe al modello operativo posto in essere dal Comune di Busto Arsizio, in quanto:
b) il modello creato contrasterebbe con il principio di incompatibilità della professione forense, non potendo essere ricondotto entro i rigidi parametri posti
dalla deroga di cui all’art. 19 L. n. 247/2012.
In ogni caso laddove si dovesse ritenere corretto il modello operativo posto in essere dal Comune di Busto Arsizio, l’art. 2 comma 12 della L 244/2007 dovrebbe ritenersi in contrasto con la L. n. 247/2012 sull’ordinamento forense, in quanto disciplina legislativa successiva e speciale.
Laddove invece si ritenesse che i provvedimenti gravati trovino corretto fondamento nella L. 244/2007 e tale legge introduca una deroga alla disciplina sull’ordinamento forense, si dovrebbe sollevare la questione di legittimità costituzionale della disposizione per contrasto con gli artt. 117, 24 e 42 Cost.
2) violazione dei principi comunitari di libertà nella prestazione dei servizi e di libera concorrenza; sviamento dalla causa tipica; travisamento dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione: il ricorso dei comuni viciniori alle prestazioni dell’ufficio legale del comune di Busto Arsizio costituirebbe una misura contrastante sia con la libertà di prestazione dei servizi sia con la libera concorrenza tra professionisti. In sostanza, infatti, con gli atti gravati il Comune di Busto Arsizio non avrebbe costituito un apposito ufficio legale in comunione con enti predeterminati, ma avrebbe “posizionato sul mercato” il proprio ufficio legale, “offrendo” i propri servizi a tutti i comuni potenzialmente interessati, a condizioni economiche predefinite
III) Le difese dei Comuni di Busto Arsizio e Gallarate hanno controdedotto che sarebbe stato rispettato il disposto legislativo sia della L. 244/2007 sia dell’ordinamento forense, posto che ai sensi dell’art. 19 della L. 247/2012 l’attività degli avvocati iscritti nell’elenco speciale verrebbe sì circoscritta agli affari legali dell’ente ma con una formulazione che non limiterebbe l’individuazione dei soggetti pubblici rappresentati bensì, in coordinamento con l’art. 2 comma 12 della L. 244/2007, assoggetterebbe tale individuazione alla stipula di una convenzione che permetterebbe il coordinamento organico del legale con l’ente rappresentato.
Per una più agevole comprensione della questione oggetto del giudizio pare utile riportare le norme di riferimento.
L’art. 2 comma 12 della L. 244/2007 (Legge Finanziaria 2008) dispone che “Gli enti locali di cui all’articolo 2 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, possono istituire, mediante apposite convenzioni, da stipulare ai sensi dell’articolo 30 del medesimo testo unico, uffici unici di avvocatura per lo svolgimento di attività di consulenza legale, difesa e rappresentanza in giudizio degli enti convenzionati.”
L’art. 30 del D.lgs. 267/2000 prevede che “1. Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni. 2. Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie. 3. Per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o per la realizzazione di un’opera lo Stato e la regione, nelle materie di propria competenza, possono prevedere forme di convenzione obbligatoria fra enti locali, previa statuizione di un disciplinare-tipo. 4. Le convenzioni di cui al presente articolo possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni, che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l’esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all’accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all’accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti”.
Ai precedenti riferimenti normativi va aggiunta la L. 247/2012 (Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense) che all’art. 18 lett. d) stabilisce l’incompatibilità della professione di avvocato “con qualsiasi attività di lavoro subordinato anche se con orario di lavoro limitato” e al seguente art. 19, nel dettare le eccezioni al regime delle incompatibilità, dispone, al comma 3, che “È fatta salva l’iscrizione nell’elenco speciale per gli avvocati che esercitano attività legale per conto degli enti pubblici con le limitate facoltà disciplinate dall’articolo 23”. L’art. 23, rubricato “Avvocati degli enti pubblici” prevede che gli avvocati degli uffici legali specificamente istituiti presso gli enti pubblici, ai quali venga assicurata la piena indipendenza ed autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell’ente ed un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta, sono iscritti in un elenco speciale annesso all’albo. L’iscrizione nell’elenco è obbligatoria per compiere le prestazioni indicate nell’articolo 2”. Il comma 2 dispone che “Per l’iscrizione nell’elenco gli interessati presentano la deliberazione dell’ente dalla quale risulti la stabile costituzione di un ufficio legale con specifica attribuzione della trattazione degli affari legali dell’ente stesso e l’appartenenza a tale ufficio del professionista incaricato in forma esclusiva di tali funzioni; la responsabilità dell’ufficio è affidata ad un avvocato iscritto nell’elenco speciale che esercita i suoi poteri in conformità con i principi della legge professionale”.
La questione di diritto centrale per la soluzione della controversia è il rapporto tra la disposizione dell’art. 2 comma 12 della L. 244/2007, che consente agli enti locali di istituire uffici unici di avvocatura per lo svolgimento di attività di consulenza legale, difesa e rappresentanza in giudizio degli enti convenzionati, e la deroga al regime delle incompatibilità alla professione di avvocato, che, ai sensi dell’art. 23 della L. 247/2012, consente agli avvocati degli uffici legali di enti pubblici di svolgere la professione per la trattazione degli affari legali dell’ente stesso, previa iscrizione nell’elenco speciale.
Le tesi che si fronteggiano sono le seguenti.
V.1) Per i ricorrenti la disposizione di cui all’art. 2 comma 12 della L. 244/2007 – dovendo armonizzarsi e comunque rispettare l’art. 23 della legge forense – non consentirebbe agli avvocati di un ente pubblico di svolgere attività professionale a favore di altri enti, ostandovi la previsione della legge forense che abilita gli avvocati dipendenti da enti pubblici a svolgere attività professionale solo in relazione agli affari propri dell’ente.
V.2) Per i Comuni resistenti l’art. 2 comma 12 della L. 244/2007 costituirebbe, in sostanza, un ampliamento dell’ambito oggettivo entro cui è possibile l’esercizio dell’attività difensiva da parte dell’avvocato dipendente, dovendosi ritenere che la “trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell’ente” possa comprendere anche le controversie facenti capo all’insieme degli enti che si sono tra loro associati per dar vita ad un Avvocatura comune.
VI) Ad avviso del Collegio la tesi dei Comuni non può trovare accoglimento.
La disciplina delle incompatibilità della professione forense era stabilita dall’art. 3, comma 2 del regio decreto-legge n. 1578 del 1933, che prevedeva, appunto, l’incompatibilità della professione di avvocato « con qualunque impiego o ufficio retribuito con stipendio sul bilancio dello Stato […] ed in generale di qualsiasi altra Amministrazione o istituzione pubblica», fatta salva la deroga prevista per gli avvocati degli uffici legali degli enti pubblici, solo «per quanto concerne le cause e gli affari propri dell’ente presso il quale prestano la loro opera» e a condizione che fossero iscritti nell’elenco speciale annesso agli albi professionali.
Tale deroga è stata interpretata in termini restrittivi dalla giurisprudenza ritenendo che gli avvocati dipendenti da enti pubblici fossero abilitati a svolgere attività professionale solo in relazione agli affari propri dell’ente presso il quale prestano la loro opera, non essendo consentito ritenere “propri” dell’ente pubblico datore di lavoro le cause e gli affari di un ente diverso, dotato di distinta soggettività, restando irrilevanti gli eventuali provvedimenti del primo ente che prevedano la possibilità di utilizzazione del proprio ufficio legale da parte del secondo (ex plurimis, Corte di cassazione, sezioni unite, 19 agosto 2009, n. 18359; 14 marzo 2002, n. 3733; 15 dicembre 1998, n. 12560; 26 novembre 1996, n. 10490; Cass. Sez. Tributaria 8 settembre 2004 n. 1809).
La novella sull’ordinamento della professione forense (L. 31 dicembre 2012, n. 247) ha anzitutto ribadito il regime d’incompatibilità della professione d’avvocato con qualsiasi attività di lavoro subordinato, anche se con orario limitato (art. 18, comma 1, lettera d), e ha poi precisato le condizioni nel rispetto delle quali, in
deroga al principio generale di incompatibilità, è consentito agli avvocati degli uffici legali istituiti presso gli enti pubblici di svolgere attività professionale per conto dell’ente di cui sono dipendenti (artt. 19 e 23). Per quanto rileva nell’ambito del presente giudizio, gli avvocati dipendenti di enti pubblici sono abilitati alla «trattazione degli affari legali dell’ente stesso», a condizione che siano incardinati in un ufficio legale stabilmente costituito e siano incaricati in forma esclusiva dello svolgimento di tali funzioni.
La sopravvenuta nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense non ha, dunque, mutato il quadro di riferimento del regime delle incompatibilità e delle relative deroghe, confermando che lo ius postulandi degli avvocati iscritti all’elenco speciale non è generale, ma limitato alla difesa e rappresentanza dell’Ente presso il quale il professionista presta la sua opera.
Sotto un profilo cronologico tra i due testi normativi sopra richiamati si interpone la previsione di cui all’art. 2 comma 12 della L. 244/2007, che consente l’istituzione di uffici unici di avvocatura attraverso le convenzioni tra enti locali di cui all’art. 30 del D.lgs. 267/2000.
Ad avviso del Collegio non può ritenersi che tale norma abbia sostanzialmente operato un ampliamento dell’ambito oggettivo della deroga al regime dell’incompatibilità della professione di avvocato, consentendo che gli avvocati dell’ufficio legale di un ente possano prestare la loro attività professionale a favore di un ente diverso per la trattazione degli affari legali di quest’ultimo.
Invero va rilevato, in primo luogo, che la disciplina dell’ordinamento professionale costituisce una legislazione speciale, che come tale non può essere derogata da una normativa generale successiva. Inoltre la disciplina delle deroghe al regime di incompatibilità, per la sua natura, è di stretta interpretazione e non suscettibile di estensione.
In secondo luogo, il che appare dirimente, il legislatore, intervenendo con la novella del 2012, successiva alla L. 244/2007, ha ritenuto di confermare il medesimo regime previgente di incompatibilità e relative deroghe, non includendovi l’ipotesi, così come interpretata dai Comuni resistenti, dell’art. 2 comma 12 della L. 244/2007.
In sostanza dunque non può ritenersi che si sia operata una sorta di modifica della disciplina dell’ordinamento forense, in quanto ciò non è stato espressamente previsto dalla successiva e speciale L. 247/2012. Invero il legislatore statale, titolare, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., della competenza legislativa di principio in materia di professioni, ben avrebbe potuto, in occasione della novella, ampliare il campo di applicazione delle deroghe al regime dell’incompatibilità tra la professione forense e le attività di lavoro subordinato (cfr. Corte Cost. n. 91/2013), ma così non è stato. In effetti il legislatore non è mai intervenuto con una disciplina organica delle avvocature e, più in generale, degli uffici legali degli enti pubblici, dovendosi quindi – allo stato – fare esclusivo riferimento alla legge professionale anche per tale categoria di professionisti.
L’attuazione del disposto di cui all’art. 2 comma 12 della L. 244/2007 deve quindi avvenire nel pieno rispetto della L. 247/2012, ed in particolare della previsione secondo cui gli avvocati dipendenti da enti pubblici possono svolgere attività professionale solo in relazione agli affari propri dell’ente presso il quale sono incardinati, secondo l’interpretazione stretta più volte ribadita dalla giurisprudenza. Tale necessaria interpretazione, ad avviso del Collegio, non svilisce la portata applicativa dell’art. 2 comma 12 della L. 244/2007 (e da ciò consegue l’irrilevanza, ai fini del giudizio, della questione di costituzionalità dell’art. 2 comma 12 della L. 244/2007, prospettata dai ricorrenti, seppur in via subordinata, in relazione agli artt. 117, 24 e 42 Cost.).
La disposizione richiamata che, in quanto inserita nel corpus della legge Finanziaria per il 2008, deve ritenersi preordinata a realizzare un contenimento della spesa
corrente, e volta a disciplinare l’istituzione di uffici unici di avvocatura sotto un profilo organizzativo. La norma, in altri termini, si presta ad essere applicata in modo compatibile con la disciplina dell’ordinamento forense, mediante l’istituzione di un ufficio unico che abbia un sistema organizzativo unitario, sotto il profilo del personale amministrativo dedicato (distaccato dagli enti partecipanti), delle risorse strumentali assegnate, dei locali da adibire a sede, delle attività collaterali da svolgere (es. attività di cancelleria), prevedendo tuttavia che gli avvocati provenienti dagli enti convenzionati trattino esclusivamente gli affari legali dell’ente di appartenenza, e osservando gli altri presupposti previsti dalla normativa (indipendenza dell’ufficio, esclusiva attribuzione della trattazione delle cause, etc.). Il modello operativo posto in essere dal Comune di Busto risulta, invece, in contrasto con la disciplina dell’ordinamento forense, e con lo stesso art. 2 comma 12 della L. 244/2007, avendo di fatto previsto non già un ufficio unico tra più enti, bensì una convenzione aperta con possibilità di adesioni successive, in base alla quale si mette a disposizione degli altri enti l’Avvocatura del Comune di Busto Arsizio, i cui avvocati assegnati tratterebbero così gli affari legali degli enti convenzionati, in palese contrasto con l’art. 23 della L. 247/2012.
In conclusione, per le ragioni che precedono, il ricorso proposto merita accoglimento e per l’effetto va disposto l’annullamento degli atti impugnati. L’assoluta novità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 15 giugno 2016 con l’intervento dei magistrati:
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE Valentina Santina Mameli Ugo Di Benedetto

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 18
 art. 19
 Cass. Sez. 
 art. 2