Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/25856
Timestamp: 2020-02-26 04:30:42+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 19/2019
SENTENCIA 19/2019, de 12 de febrero
(BOE núm. 67, de 19 de marzo de 2019)
ECLI:ES:TC:2019:19
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 26 de enero de 2018, el abogado del Estado, en representación del Gobierno, al amparo de los artículos 161.2 CE y 76 y 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), impugna la resolución del Presidente del Parlamento de Cataluña, de 22 de enero de 2018, por la que se propone la investidura de don Carles Puigdemont i Casamajó como candidato a Presidente del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, publicada en el “Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña”, núm. 3, de 23 de enero de 2018, así como la resolución del Presidente del Parlamento de Cataluña, de 25 de enero de 2018, por la que se convoca sesión plenaria el 30 de enero de 2018, a las 15:00 horas, en la parte que se refiere a la inclusión en el orden del día del debate del programa y votación de investidura del diputado don Carles Puigdemont i Casamajó, publicada en el “Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña” núm. 5, de 26 de enero de 2018.
2. La impugnación se fundamenta en los siguientes motivos:
También se pone de manifiesto que las resoluciones no legislativas emanadas de los órganos de gobierno de los parlamentos autonómicos constituyen objeto idóneo de un proceso constitucional como el presente. Se citan el ATC 135/2004, FJ 4, y las SSTC 16/1984 y 259/2015. El abogado del Estado considera que las resoluciones impugnadas pueden ser recurridas a través de este proceso constitucional, pues implican una manifestación de la voluntad definitiva de un órgano de la Comunidad Autónoma. También se afirma que la propuesta del candidato a presidente de la Generalitat y la convocatoria de la sesión plenaria para proceder a su investidura tienen una indudable trascendencia para todos los diputados, que deben conocer al candidato para preparar sus intervenciones parlamentarias. Se sostiene que estas resoluciones tienen también efectos ad extra, por lo que cumplen los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para que puedan ser impugnadas en este proceso constitucional.
b) El abogado del Estado también sostiene que la investidura de un presidente autonómico constituye una decisión que es esencial para el correcto funcionamiento de nuestra democracia parlamentaria. Tal consideración implica, según se afirma, que el presidente de un Parlamento no puede designar un candidato a sabiendas de la imposibilidad de obtener la investidura, ya que en tal caso su actuación aboca a la Comunidad Autónoma a un bloqueo gubernamental y si así lo hace excede de sus funciones instrumentales para erigirse en determinante, arrogándose funciones decisorias que solo le corresponden a la asamblea autonómica. Por ello entiende que la designación del candidato a presidente debe estar amparada en la previa constatación de que el candidato propuesto tiene posibilidades de obtener el respaldo de la cámara, pues de otro modo incumpliría su obligación constitucional de promover un gobierno estable y estaría utilizando sus prerrogativas con fines partidistas.
c) El representante del Gobierno argumenta que las sesiones parlamentarias y, en especial, la sesión de investidura ha de ser presencial, por lo que el candidato no puede exponer su programa a través de medios telemáticos o por sustitución. Así lo deduce del Estatuto de Autonomía de Cataluña (arts. 55 y 60.3), del Reglamento del Parlamento de Cataluña [art. 72 y 149 (por error se cita el artículo 146)] y del artículo 4 de la Ley del Parlamento de Cataluña 13/2008 de la Presidencia de la Generalitat y del Gobierno. Según se alega, es esencial que el debate que se suscite posteriormente pueda efectuarse con el candidato en persona, pues lo que a través del mismo se pretende es propiciar un diálogo entre el candidato y el resto de los diputados. Por todo ello se considera que no cabe la investidura telemática o por sustitución.
d) El abogado del Estado sostiene que la no presencia del Sr. Puigdemont en la sesión de investidura no es una conjetura, sino una certeza. Se parte de considerar que es un hecho notorio que el Sr. Puigdemont se encuentra huido de la acción de la justicia en Bélgica. También se pone de manifiesto que el candidato ha afirmado públicamente su intención de no volver a España “en tanto no se le den las garantías necesarias”. Por todo ello, entiende que el candidato no va a comparecer personalmente a la sesión de investidura, por lo que la convocatoria de esta sesión vulnera el Estatuto de Autonomía, el Reglamento de la Cámara y la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalitat y del Gobierno.
e) El representante del Gobierno expone que los actos impugnados constituyen un abuso de derecho al vulnerarse los artículos 55 y 60.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), 4.3 de la Ley 13/2008, 149 [por error cita el artículo 146] y concordantes del Reglamento del Parlamento de Cataluña; todo ello en relación con los artículos 23 y 24 CE. Según se afirma, la propuesta y convocatoria para votar la investidura de un candidato del que se conoce que no va a estar presente personalmente cuando se celebre la sesión de investidura, además de vulnerar el artículo 23 CE, constituye un fraude a la Constitución.
f) El abogado del Estado, como se ha indicado, solicita la suspensión de las resoluciones impugnadas al amparo del artículo 161.2 CE. Asimismo, con el fin de garantizar la eficacia de la suspensión acordada, interesa que la providencia que se dicte se notifique al presidente del Parlamento de Cataluña y a los miembros de la mesa con la mayor brevedad posible y por los trámites más inmediatos a su disposición. También se pide que en la notificación se advierta expresamente al presidente del Parlamento y a los miembros de la mesa de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la suspensión acordada. En particular, que se abstengan de iniciar, tramitar, informar o dictar en el ámbito de sus respectivas competencias acuerdo o actuación alguna que permita proceder a la celebración del debate de investidura cuyo candidato a la presidencia de la Generalitat sea el Sr. Puigdemont.
3. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 26 de enero de 2018, el procurador de los Tribunales don Carlos Ricardo Estévez Sanz, en nombre y representación de don Carles Puigdemont i Casamajó, don Jordi Turull i Negre, don Lluis Puig i Gordi, doña Clara Ponsatí i Obiols, don Josep Rull i Andreu, doña Elsa Artadi Vila, don Albert Batet Canadell, doña Laura Borràs Castanyer, don Eusebi Campdepadrós Pucurull, don Narcís Clara Lloret, don Josep Costa Rosselló, don Francesc de Dalmases Thió, doña Maria Isabel Ferrer Álvarez, don Lluís Font Espinós, don Josep Maria Forné i Febrer, doña Imma Gallardo Barceló, doña Gemma Geis Carreras, doña Anna Geli España, don Lluis Guinó i Subirós, doña Montserrat Macià Gou, doña Aurora Madaula Giménez, don Jordi Munell García, doña Teresa Pallarès Piqué, don Eduard Pujol Bonell, don Francesc Xavier Quinquillà Durich, don Josep Riera Font, doña Mònica Sales de la Cruz, don Marc Solsona Aixalà, doña Anna Tarrés Campa, don Francesc Xavier Ten Costa, don Joaquim Torra Pla, doña Marta Madrenas i Mir y don Antoni Morral i Berenguer, y bajo la asistencia del Letrado don Jaume Alonso-Cuevillas Sayrol, solicitaron que se les tuviera por personados y parte en el presente procedimiento y la inadmisión a trámite de la impugnación formulada por el Presidente del Gobierno del Estado.
4. El Pleno de este Tribunal, por ATC 5/2018, de 27 de enero, acordó:
“1. Tener por promovido por el Gobierno de la Nación y, en su representación y defensa, por el Abogado del Estado, la impugnación de disposiciones autonómicas (título V LOTC) contra la resolución del Presidente del Parlamento de Cataluña, por la que se propone la investidura de don Carles Puigdemont i Casamajó como candidato a Presidente del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, publicada en el Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña núm. 3, de 23 de enero de 2018, y la resolución del Presidente del Parlamento de Cataluña de fecha 25 de enero de 2018 por la que se convoca sesión plenaria el 30 de enero de 2018, a las 15:00 horas, esta última exclusivamente en cuanto a la inclusión en el orden del día del debate del programa y votación de investidura del diputado don Carles Puigdemont i Casamajó, publicada en el “Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña” núm. 6, de 26 de enero de 2018.
5. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 29 de enero de 2018, el procurador de los Tribunales don Carlos Ricardo Esteve Sanz, en la representación que ostenta, presentó un escrito de alegaciones contra el auto del Pleno del Tribunal Constitucional de 27 de enero, dictado en el presente procedimiento de impugnación de disposiciones autonómicas regulado en el título V LOTC, en el que se solicitaba que se acordara (i) su radical nulidad e ineficacia; (ii) su inmediata suspensión cautelar; y (iii), teniendo en cuenta que el Pleno del Parlamento de Cataluña está convocado para el día 30 de enero a las 15:00 horas la resolución por parte del Tribunal se produzca antes del inicio de la sesión plenaria “en justa coherencia con la celeridad conferida al debate sobre la admisión de la impugnación”.
6. El ATC 6/2018, de 30 de enero, desestimó la solicitud de declaración de la radical nulidad e ineficacia del ATC 5/2018, de 27 de enero, efectuada por el procurador de los Tribunales don Carlos Ricardo Estévez Sanz, en la representación que ostenta.
7. Por escrito registrado en este Tribunal el 12 de febrero de 2018, el procurador de los Tribunales, don Carlos Ricardo Estévez Sanz, en nombre y representación de los diputados del Parlamento de Cataluña que son parte en este proceso constitucional, formuló alegaciones en relación con la admisibilidad de la presente impugnación dentro del plazo otorgado a estos efectos por el ATC 5/2018, de 27 de enero.
8. El ATC 49/2018, de 26 de abril, acordó la admisión de la presente impugnación. Entre otras determinaciones acordó otorgar un plazo de veinte días al Parlamento de Cataluña, por conducto de su presidente, y a las partes personadas para que pudieran formular las alegaciones que estimasen conveniente. Asimismo tuvo por invocado por el Gobierno el artículo 161.2 de la Constitución, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 77 LOTC, produjo la suspensión de las resoluciones impugnadas desde el día 26 de enero de 2018, fecha de interposición de la impugnación.
9. Por escrito registrado el 4 de mayo de 2018, el procurador de los tribunales don Carlos Ricardo Estévez Sanz, en nombre y representación de los diputados del Parlamento de Cataluña que son parte en esta impugnación, interpuso recurso de súplica contra el ATC 49/2018, de 26 de abril. En el recurso se solicitaba que se dejara sin efecto el referido auto y se inadmitiera la impugnación de disposiciones autonómicas (título V LOTC) promovida por el Gobierno de la Nación que ha dado lugar al presente proceso constitucional.
10. Por providencia de 7 de mayo de 2018 se incorporó a las actuaciones el escrito del procurador don Carlos Ricardo Esteve Sanz, en representación de don Carles Puigdemont i Casamajó y otros, por el que se interpuso recurso de súplica contra el ATC 49/2018, de 26 de abril, y se acordó dar traslado de este escrito al abogado del Estado y al Parlamento de Cataluña para que, en el plazo de tres días, pudieran exponer lo que estimen procedente en relación con dicho recurso.
El ATC 60/2018, de 5 de junio, desestimó el recurso de súplica interpuesto contra el ATC 49/2018, de 26 de abril.
11. Mediante providencia de 22 de mayo de 2018, el Pleno acordó oír a las partes para que en el plazo de cinco días expusieran lo que estimaran procedente acerca del mantenimiento de la suspensión acordada.
12. Por ATC 68/2018, de 20 de junio, se acordó declarar la desaparición sobrevenida del objeto del incidente sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión de la resolución del presidente del Parlamento de Cataluña de 22 de enero de 2018. El Tribunal llegó a esta conclusión al apreciar que esta decisión había perdido su eficacia y, por tanto, no podía ser aplicada, pues, por una parte, el presidente del Parlamento de Cataluña, por resolución de 5 de marzo de 2018, dejó sin efecto la resolución impugnada en este proceso al proponer al Sr. Sànchez i Picanyol como candidato para este cargo y, por otra, por Real Decreto 291/2018, de 15 de mayo, el Sr. Torra i Pla ha sido nombrado presidente de la Generalitat de Cataluña. En este auto se afirma también que la pérdida de objeto de este incidente cautelar no implica la pérdida de objeto de la impugnación promovida por el Gobierno. El Tribunal considera que la impugnación formulada plantea cuestiones de interés general que justifican la continuación de este proceso constitucional y su resolución por sentencia.
13. Mediante providencia de 12 de febrero de 2019 se señaló para ese mismo día la deliberación y votación de la presente sentencia.
1. Planteamiento general de la impugnación.- Como se ha indicado con detalle en los antecedentes, el Gobierno de la Nación, al amparo de los artículos 161.2 CE y 76 y 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), ha impugnado la resolución del presidente del Parlamento de Cataluña de 22 de enero de 2018 por la que se proponía la investidura de don Carles Puigdemont i Casamajó como candidato a presidente del Gobierno de la Generalitat de Cataluña y la resolución del mismo presidente de la Cámara de 25 de enero de 2018, por la que se convocaba sesión plenaria el 30 de enero de 2018, a las 15:00 horas, en la parte que se refiere a la inclusión en el orden del día del debate del programa y votación de investidura del diputado don Carles Puigdemont i Casamajó.
2. El Gobierno fundamenta la impugnación, en síntesis, en que el Sr. Puigdemont, al encontrarse huido de la justicia y existir una orden judicial de busca y captura e ingreso en prisión contra él, no iba a comparecer personalmente en la sesión de investidura. Según se aduce, si se hubiera realizado la sesión de investidura del candidato propuesto no hubiera podido acudir a exponer su programa personalmente ante la Cámara ni participar en el posterior debate parlamentario. Por ello considera que la investidura a la que se refieren las resoluciones impugnadas solo podía efectuarse por sustitución o a través de medios telemáticos y, en su opinión, esta forma de celebrar el acto de investidura es contraria a la Constitución. Tanto el Parlamento de Cataluña como los diputados que se han personado en este proceso han alegado que la impugnación formulada es preventiva. El letrado del Parlamento sostiene que se fundamenta en situaciones hipotéticas y la parte comparecida afirma que el motivo en el que el Gobierno la sustenta es únicamente el riesgo de que las resoluciones impugnadas puedan ser aplicadas de forma contraria a la Constitución o al Estatuto de Autonomía.
Los AATC 49/2018, de 29 de abril, y 60/2018, de 5 de junio, rechazaron el carácter cautelar de la presente impugnación. Según se afirma en los citados autos, las dudas iniciales en relación con el carácter cautelar o preventivo de la impugnación quedaron objetivamente despejadas por la decisión del presidente de la Cámara de aplazar la sesión de investidura que se impugna en este proceso constitucional hasta que este Tribunal se pronunciara sobre su admisibilidad. Como se constató en los autos citados, esta decisión del presidente del Parlamento puso de manifiesto que la sesión de investidura convocada podía no resultar compatible con las medidas cautelares que adoptó este Tribunal en el ATC 5/2018, de 27 de enero —entre estas medidas se encontraba la que establecía que no podía celebrarse el debate y la votación de investidura del diputado don Carles Puigdemont i Casamajó a través de medios telemáticos ni por sustitución por otro parlamentario—, por lo que los actos impugnados podían tener el alcance que el Gobierno les atribuye.
Por otra parte, la circunstancia de que los actos recurridos en este proceso constitucional carezcan de eficacia [el presidente del Parlamento de Cataluña, por resolución de 5 de marzo de 2018, los dejó sin efecto al designar como candidato a la Presidencia de la Generalitat al Sr. Sànchez i Picanyol; y posteriormente fue propuesto como candidato, investido por la Cámara y nombrado presidente de la Generalitat el Sr. Torra i Pla (Real Decreto 291/2018, de 15 de mayo)] no hace perder objeto a este proceso constitucional. Como se afirma en los AATC 68/2018, de 20 de junio, y 49/2018, de 26 de abril, FJ 1, las cuestiones de interés general planteadas en esta impugnación justifican que el Tribunal no declare la extinción de este proceso y se pronuncie sobre el fondo de la controversia suscitada.
3. Examen de la alegación según la cual los actos recurridos incurren en fraude de ley y abuso del derecho.- La cuestión que ahora corresponde examinar es, por tanto, si los actos impugnados, al designar a un candidato para presidente del Gobierno de la Generalitat de Cataluña que por su situación procesal no podía comparecer libre y personalmente ante el Parlamento y convocar la sesión plenaria para proceder a su investidura (como se ha indicado, pesa sobre él una orden judicial de busca y captura e ingreso en prisión) incurren en las vulneraciones del bloque de la constitucionalidad que les imputa el Gobierno de la Nación.
Esta alegación no puede prosperar. Como ha señalado el Tribunal, el juicio de constitucionalidad “no puede confundirse con un juicio de intenciones políticas, sino que tiene por finalidad el contraste abstracto y objetivo de las normas legales impugnadas con aquéllas que sirven de parámetro de su constitucionalidad” (SSTC 239/1992, de 17 de diciembre, FJ 2, y 103/2017, de 6 de septiembre, FJ 2, entre otras muchas). Esta doctrina, aunque el Tribunal la ha establecido en relación con el control de constitucionalidad de las normas con rango de ley, resulta igualmente aplicable al control de constitucionalidad de las disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones, pues solo las normas que integran el bloque de la constitucionalidad pueden ser tomadas en consideración al efectuar el juicio de constitucionalidad. Por ello, los fines políticos que el presidente del Parlamento de Cataluña pudiera pretender al dictar las resoluciones impugnadas son irrelevantes a efectos de analizar su conformidad al ordenamiento constitucional. Las intenciones políticas no pueden ser juzgadas por este Tribunal.
4. El candidato a presidente de la Generalitat debe comparecer personalmente ante la Cámara.- Tal y como se ha expuesto, el Gobierno fundamenta también la impugnación en que la investidura a la que se refieren los actos recurridos conlleva que el candidato propuesto, dada su situación procesal, no puede comparecer personalmente ante la Cámara para exponer su programa de gobierno y participar en el debate parlamentario. Por ello entiende que los actos impugnados solo pueden referirse a una investidura telemática o por sustitución y considera que esta forma de proceder a la investidura no es constitucionalmente admisible. Se alega, en particular, que este tipo de investidura no es acorde con lo dispuesto en el artículo 146 del Reglamento del Parlamento de Cataluña —se refiere al artículo 149 RPC— ni con el artículo 4 de la Ley 13/2008, de la Presidencia de la Generalitat, que desarrolla el artículo 67 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC). También se aduce que vulnera el artículo 23 CE, al impedir que los parlamentarios puedan debatir personalmente y de forma presencial con el candidato.
Al no poder descartar, como se ha indicado, que las resoluciones impugnadas tengan el sentido que les atribuye el Gobierno (AATC 49/2018, de 26 de abril, y 60/2018, de 5 de junio), la resolución de la presente impugnación exige determinar si es una exigencia constitucional que el candidato propuesto para la presidencia de la Generalitat tenga que comparecer personalmente ante la Cámara para defender su programa de gobierno y solicitar su confianza.
A) El ejercicio de las funciones representativas ha de desarrollarse, como regla general, de forma personal y presencial.
a) El ejercicio personal del cargo público representativo es una exigencia que deriva del propio carácter de la representación que se ostenta, que corresponde únicamente al representante, no a terceros que puedan actuar por delegación de aquel. Las funciones que integran el ius in officium han de ser ejercidas, como regla general, personalmente por el cargo público, pues su delegación en un tercero rompe el vínculo entre representantes y representados y afecta por ello al derecho que consagra el artículo 23.1 CE. Estos cargos públicos, aunque representan al pueblo en su conjunto, obtienen un mandato que es producto de la voluntad de quienes los eligieron (STC 119/1990, de 21 de junio, FJ 7), por lo que el respeto de esta voluntad exige que las funciones representativas se ejerzan personalmente por quien ha sido elegido, salvo excepciones justificadas en la necesidad de salvaguardar un bien constitucional merecedor de mayor protección.
El artículo 79.3 CE, al establecer que el voto de los senadores y diputados es personal e indelegable, expresa este principio. Por ello, aunque este precepto constitucional —por el contexto normativo en el que se sitúa y por su misma dicción— resulta de aplicación únicamente al Congreso de los Diputados y al Senado, no a las cámaras legislativas de las Comunidades Autónomas (STC 179/1989, de 2 de noviembre, FJ 6), el principio constitucional que contiene —el carácter personal e indelegable del oficio representativo—, al operar sobre una concreta manifestación del derecho fundamental que consagra el artículo 23.1 CE, determina que las facultades inherentes al ejercicio de la representación política no puedan ser objeto de delegación. Por esta razón, los parlamentarios deben, como regla general, ejercer las funciones propias de su ius in officium de forma personal.
b) De igual modo, y también como regla general, las actuaciones parlamentarias han de ejercerse de modo presencial. La presencia de los parlamentarios en las cámaras y en sus órganos internos es un requisito necesario para que puedan deliberar y adoptar acuerdos. En relación con las Cortes Generales, el artículo 79 CE, en su apartado primero, establece que “[p]ara adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros” y su apartado segundo, que “[d]ichos acuerdos, para ser válidos, deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes…”. Asimismo, el artículo 60.3 EAC, cuando regula el funcionamiento del Parlamento de Cataluña, requiere que se encuentre reunido “con la presencia” de la mayoría absoluta de los diputados y prescribe, además, que la mayoría exigida para adoptar los acuerdos se conforme por los votos de los diputados “presentes”. Por otra parte, los reglamentos de las cámaras disponen que los parlamentarios tienen el deber de “asistir” a las reuniones del pleno de la cámara y a la de las comisiones a las que pertenezcan. Así lo establece, en lo que hace al caso que ahora se enjuicia, el propio Reglamento del Parlamento de Cataluña en su artículo 4.1. Este deber de asistencia determina, por tanto, que los parlamentarios tienen el deber de comparecer en persona ante la Cámara para poder participar en las sesiones parlamentarias. Por esta razón, el Reglamento del Parlamento de Cataluña, cuando regula los debates, solo contempla la posibilidad de que el orador pueda hablar desde la tribuna o desde el escaño (art. 85.3); no prevé la posibilidad de participar en ausencia.
B) La naturaleza del acto de investidura exige que este procedimiento no pueda celebrarse sin la presencia en la cámara del candidato.
a) La actuación del candidato en la sesión de investidura (la presentación de su programa de gobierno y la solicitud de la confianza, así como la intervención en el debate) tiene carácter personalísimo. El procedimiento de investidura exige que sea el propio candidato el que defienda su programa, pues la Cámara otorga su confianza no a un programa de gobierno, sino a un candidato. La Cámara elige a quien va a ser el presidente de la Generalitat y el programa de gobierno no es más que un instrumento en el que se apoya el candidato para solicitar su investidura. Por ello es esencial en este procedimiento que sea el candidato propuesto quien defienda ante el Parlamento su programa, pues solo mediante su intervención en este acto los diputados pueden contar con los elementos de juicio necesarios para otorgarle o no su confianza. La intervención del candidato en la sesión de investidura es un elemento imprescindible para que la Cámara pueda formar correctamente su voluntad. No cabe, por tanto, que otro diputado pueda sustituirle ni actuar en su nombre en este procedimiento. El artículo 67.8 EAC expresa este principio al establecer que la moción de confianza no puede plantearla quien sustituya o supla al presidente, lo que conlleva que la solicitud de la confianza parlamentaria ha de hacerse de forma personal.
b) La sesión de investidura no puede celebrarse sin la presencia del candidato en el Parlamento. La comparecencia a través de medios telemáticos menoscabaría el desarrollo de este procedimiento parlamentario en el que la interacción entre el candidato y los otros diputados es esencial para su recto desenvolvimiento. Tales medios podrían permitir que el candidato expusiera su programa de gobierno e interviniera a distancia en el debate, pero no podrían garantizar el correcto desarrollo del procedimiento de investidura. La comparecencia del candidato a través de medios telemáticos conllevaría que la sesión de investidura se celebrase simultáneamente en dos lugares distintos: en la sede del Parlamento y en el lugar donde se encontrara el candidato. Este desdoblamiento determinaría que quienes participan en este acto no pudieran percibir directamente todo lo que sucede en él, lo que puede afectar al desarrollo de la sesión de investidura. La transmisión de la sesión celebrada en el Parlamento podría no recoger íntegramente lo que está sucediendo en la Cámara (las intervenciones espontáneas de los diputados, sus gestos u otras reacciones que pudieran tener). De igual modo, la transmisión de la intervención del candidato podría no mostrar todo lo que está ocurriendo en el lugar desde donde el candidato realiza su intervención (al encontrarse fuera del Parlamento, podría contar, por ejemplo, con apoyos de los que no dispondría si hubiera comparecido personalmente ante la Cámara) lo que podría afectar a la forma de realizar su intervención e, incluso, a su contenido.
5. La exigencia de que la función parlamentaria se ejerza en un determinado espacio físico —la sede del Parlamento— no tiene solo como finalidad garantizar que los parlamentarios puedan ejercer su función representativa en un lugar en el que no puedan ser perturbados, sino que cumple también una función simbólica, al ser ese el único lugar en el que el sujeto inmaterial que es el pueblo se hace presente ante la ciudadanía como unidad de imputación y se evidencia la centralidad de esta institución. Como establece el artículo 55 EAC, el Parlamento representa al pueblo de Cataluña, ejerce la potestad legislativa, aprueba los presupuestos de la Generalitat, controla la acción política y de gobierno y es “la sede donde se expresa preferentemente el pluralismo político y se hace público el debate político”. Desde esta perspectiva, no es irrelevante que el candidato a la Presidencia del Gobierno de la Generalitat acuda en persona a la sede del Parlamento para solicitar a la Cámara su confianza. Esta exigencia cumple la importante función de hacer visible la diferente posición institucional en la que se halla el candidato en relación con el Parlamento al hacer patente la posición de sometimiento a la voluntad del pueblo de Cataluña en la que se encuentra el aspirante a presidir la Generalitat.
Por todo ello, ha de concluirse que una investidura en la que el candidato no compareciera presencialmente ante la Cámara para solicitar su confianza sería contraria al bloque de la constitucionalidad al vulnerar los principios que derivan del artículo 99.2 CE y en el caso examinado también del artículo 67 EAC y del artículo 149 RPC, pues, aunque estas normas no establezcan expresamente el carácter presencial de la investidura, esta exigencia es inherente a la naturaleza de este procedimiento. En relación con la vulneración de artículo 149 RPC ha de señalarse que, como ha declarado el Tribunal, los reglamentos de las cámaras pueden considerarse un parámetro de constitucionalidad (STC 132/2013, de 5 de junio, FJ 3, entre otras muchas). La jurisprudencia constitucional les ha atribuido este carácter en aquellos supuestos en los que pueden ser considerados como normas interpuestas entre la Constitución y las leyes y, por ello, en tales casos, son condición de la validez constitucional de estas últimas (SSTC 226/2004, de 29 de noviembre, FJ 2; 227/2004, de 29 de noviembre, FJ 2; 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 6, y 132/2013, de 5 de junio, FJ 3). De igual modo hay que atribuirles esta condición cuando estas normas, en desarrollo directo de un precepto constitucional o estatutario, regulen un procedimiento parlamentario, aunque este procedimiento, como ocurre en este caso, no tenga carácter legislativo. Lo relevante a estos efectos es que la decisión acordada por la cámara traiga causa directa e inmediata de la propia Constitución o del estatuto de autonomía. Por ello, los artículos 149 y 150 RPC, al desarrollar el procedimiento de elección del presidente de la Generalitat previsto en el artículo 67.2 EAC, constituyen un parámetro de control de la constitucionalidad de esta actuación parlamentaria.
6. La investidura no presencial comporta, además, una vulneración de los derechos de los parlamentarios reconocidos en el artículo 23 CE.- La celebración de una sesión de investidura en la que el candidato a la presidencia no compareciera presencialmente ante la cámara para defender su programa de gobierno y solicitar su confianza sería lesiva, además, de los derechos que consagra el artículo 23 CE. Como ha señalado el Tribunal, el derecho de los parlamentarios a ejercer su cargo público (art. 23.2 CE) y el correlativo derecho de los ciudadanos a participar en las funciones públicas a través de sus representantes (art. 23.1 CE) pueden resultar vulnerados si no se respetan las normas ordenadoras de los procedimientos parlamentarios y tales normas inciden en aspectos que forman parte del núcleo de la función representativa [en este sentido, entre otras muchas, SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 27/2000, de 31 de enero, FJ 4; 57/2011, de 3 de mayo, FJ 2; 114/2017, FJ 6 a), y 27/2018, de 5 de marzo, FJ 4].
Es jurisprudencia constitucional reiterada que la inobservancia del procedimiento parlamentario puede determinar la inconstitucionalidad de la decisión si la formalidad de la que se prescinde constituye un elemento necesario para que la cámara pueda formar adecuadamente su voluntad. Esta doctrina la ha establecido el Tribunal en relación con los vicios del procedimiento legislativo, pero es aplicable a cualquier procedimiento parlamentario a través del cual la cámara ejerza las funciones que como órgano constitucional o estatutario le corresponden. La voluntad del parlamento debe formarse con los elementos de juicio necesarios para que su decisión se considere debidamente adoptada. De este modo, no solo se garantiza la constitucionalidad y oportunidad de la decisión, sino, además, el correcto ejercicio del derecho de participación política que consagra el artículo 23 CE. La función primordial de toda asamblea parlamentaria es representar a la ciudadanía y esta función solo se cumple cabalmente si los elegidos por el cuerpo electoral para realizarla se atienen a los procedimientos que el ordenamiento dispone y respetan las reglas y principios que conforman estos procedimientos. Como ha señalado la jurisprudencia del Tribunal, “[l]a democracia parlamentaria no se agota, ciertamente, en formas y procedimientos, pero el respeto a unas y otros está, sin duda, entre sus presupuestos inexcusables” [SSTC 109/2016, de 7 de junio, FJ 5 c); 114/2017, de 17 de octubre, FJ 6, y 27/2018, de 5 de marzo]. Todo ello sin perjuicio de que, como ha quedado expuesto, la exigencia de la presencia de los parlamentarios en la Cámara tiene un importante contenido material, al ser un elemento esencial para el correcto desarrollo del debate parlamentario y, en definitiva, una garantía del principio democrático (art. 1.1 CE).
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el núcleo de la función representativa lo constituyen aquellas funciones que solo pueden ejercer los titulares del cargo público por ser la expresión del carácter representativo de la institución (STC 169/2009, de 9 de julio, FJ 3, y 107/2016, de 7 de junio, entre otras muchas). La participación en el procedimiento de investidura es, con toda evidencia, una de estas funciones. La elección del presidente de la Generalitat corresponde al Parlamento de Cataluña (arts. 152.1 CE y 67.2 EAC), por lo que los diputados, al participar en ese procedimiento, están ejerciendo las funciones representativas propias de su cargo. Por ello, el derecho fundamental que consagra el artículo 23.2 CE les garantiza que puedan ejercer tales funciones sin perturbaciones ilegítimas y de conformidad con la ley (SSTC 5/1983, de 4 de febrero, FJ 3; 10/1983, de 21 de febrero, FJ 2; 28/1984, de 28 de febrero, FJ 2; 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3; 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 6; 40/2003, de 17 de febrero, FJ 2; 1/2015, de 19 de enero, FJ 3, y 27/2018, de 5 de marzo, FJ 2).
Como se acaba de señalar, una de las formalidades necesarias del procedimiento de investidura es que el candidato comparezca personalmente ante la cámara para solicitar su confianza. La celebración de este debate en ausencia del candidato privaría a este procedimiento de los elementos necesarios para que pudiera cumplir su finalidad —aportar a la cámara elementos de juicio necesarios para que pueda valorar si el candidato merece o no su confianza— y por esta razón, al afectar a una garantía necesaria para asegurar el correcto ejercicio de la función representativa, vulneraría el derecho de los diputados a ejercer su cargo público sin perturbaciones ilegítimas y de conformidad con lo previsto en la ley y en los principios constitucionales (SSTC 10/2018, de 5 de febrero, FJ 5, y 27/2018 de 5 de marzo, FJ 5), lo que conllevaría también la lesión del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes, reconocido en el artículo 23.1 CE (SSTC 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 6; 181/1989, de 3 de noviembre, FJ 4; 205/1990, de 13 de diciembre, FJ 4; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3; 40/2003, de 27 de febrero, FJ 2; 1/2015, de 19 de enero, FJ 3; 10/2018, de 5 de febrero, FJ 3, y 27/ 2018 de 5 de marzo, FJ 3, entre otras muchas).
7. Estimación: los actos impugnados comportan una investidura en ausencia.- La cuestión que ahora corresponde examinar es si los actos impugnados, al designar a un candidato sobre el que pesa una orden judicial de busca y captura e ingreso en prisión y convocar un pleno para su investidura, abocaban a una investidura en ausencia.
Las resoluciones impugnadas, en sí mismas consideradas, no contienen ninguna determinación de la que pueda derivarse que la sesión de investidura fuera a celebrarse sin la presencia en la Cámara del candidato propuesto. No obstante, dadas las circunstancias concurrentes en este caso, ha de concluirse que la investidura convocada solo podía tener lugar en ausencia del candidato. Esta conclusión se deriva del hecho de que el 30 de enero de 2018 el presidente del Parlamento acordó aplazar la sesión de investidura a la que se refieren las resoluciones impugnadas. Esta decisión se adoptó tras dictar este Tribunal el ATC 5/2018, de 27 de enero, en el que, como medida cautelar, se acordó suspender cualquier investidura que no fuera presencial mientras que el Tribunal decidiera sobre la admisión de la presente impugnación. La referida resolución, entre otras cosas, dispuso que no podría celebrarse el debate y la votación de investidura del diputado don Carles Puigdemont i Casamajó a través de medios telemáticos ni por sustitución de otros parlamentarios y estableció, además, que mientras estuviera en vigor la orden judicial de busca y captura e ingreso en prisión, aunque el candidato compareciera personalmente ante la Cámara, solo podría procederse a la investidura si contaba con la pertinente autorización judicial.
Número y fecha BOE [Núm, 67 ] 19/03/2019
Derecho al ejercicio de las funciones públicas y a la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos a través de sus representantes: nulidad de las resoluciones de la presidencia de la asamblea legislativa autonómica que tenía por objeto la celebración de la sesión de investidura del presidente del Gobierno de la Generalitat en ausencia del candidato.
Se enjuician las resoluciones del presidente del Parlamento de Cataluña por las que se proponía la investidura de don Carles Puigdemont i Casamajó como candidato a presidente del Gobierno de la Generalitat de Cataluña y se convocaba sesión plenaria para la inclusión en el orden del día del debate del programa y votación de investidura del candidato propuesto.
Se estima la impugnación y se declara la nulidad de ambas resoluciones. Los actos impugnados, al designar a un candidato sobre el que pesa una orden judicial de busca y captura e ingreso en prisión y convocar un pleno para su investidura, abocaban a una investidura en ausencia. De esta manera, la investidura a la que se refieren las resoluciones impugnadas solo podría efectuarse por sustitución o a través de medios telemáticos. La Constitución, el Estatuto de Autonomía de Cataluña y el Reglamento del Parlamento de Cataluña no establecen expresamente que el candidato a la presidencia de la Generalitat deba comparecer de forma presencial ante el parlamento para poder celebrar la sesión de investidura. Sin embargo, esta exigencia se deriva implícitamente, por una parte, de la naturaleza parlamentaria de este procedimiento y, por otra, de la propia configuración del procedimiento de investidura. La investidura programática es la única que tiene cabida en el ordenamiento constitucional español. Es una exigencia constitucional que el candidato a presidente de la Generalitat comparezca ante la cámara para defender personal y presencialmente su programa de gobierno y solicitar su confianza. En consecuencia, la sentencia concluye que no cabe la investidura por sustitución ni la investidura a través de medios telemáticos.
La investidura no presencial comporta además una vulneración de los derechos de los parlamentarios a ejercer su cargo público sin perturbaciones ilegítimas y de conformidad con lo previsto en la ley. La participación en el procedimiento de investidura es una de las funciones representativas propias del cargo de diputado y es un elemento esencial para el correcto desarrollo del debate parlamentario y una garantía del principio democrático. La sentencia concluye que una investidura en ausencia sería contraria al bloque de constitucionalidad.
En este proceso se dictaron diversos autos sobre medidas cautelares y otras incidencias procesales: AATC 5/2018, de 27 de enero, 49/2018, de 26 de abril, y 60/2018, de 5 de junio.
Artículo 23, ff. 4, 6, 7
Artículo 23.1, ff. 4, 6
Artículo 99.2, ff. 4, 5
Artículo 152.1, ff. 4, 6
Artículo 67, ff. 4 a 6
Artículo 67.2, ff. 4 a 6
Artículo 67.5, f. 4
Artículo 67.8, f. 4
Artículo 149, ff. 4 a 6
Real Decreto 291/2018, de 15 de mayo. Nombra presidente de la Generalitat de Cataluña a don Joaquim Torra i Pla
Actividad parlamentariaActividad parlamentaria, f. 1
Derecho a ejercer los cargos públicosDerecho a ejercer los cargos públicos, ff. 4 a 6
Funciones representativasFunciones representativas, ff. 4 a 6
Investidura en ausenciaInvestidura en ausencia, ff. 4 a 6
Votaciones parlamentariasVotaciones parlamentarias, f. 4

References: resolución 
 resolución 
 artículo 146
 artículo 4
 artículo 146
 artículo 23
 artículo 161
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 161
 artículo 77
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 146
 artículo 149
 artículo 4
 artículo 67
 artículo 23
 resolución 
 artículo 23
 artículo 79
 artículo 23
 artículo 79
 artículo 60
 artículo 4
 artículo 67
 artículo 55
 artículo 99
 artículo 67
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 67
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23

Artículo 23

Artículo 23

Artículo 99

Artículo 152

Artículo 67

Artículo 67

Artículo 67

Artículo 67

Artículo 149

Real Decreto