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Timestamp: 2019-10-21 05:45:19+00:00

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﻿ SENTENCIA C-835 DE OCTUBRE 8 DE 2002
SENTENCIA C-835 DE 08 DE OCTUBRE DE 2002
CONTENIDO:RÉGIMEN DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES PARA LOS BENEFICIARIOS DE LOS AGENTES DE LA POLICÍA NACIONAL. SE DECLARA EXEQUIBLE EL LITERAL C) DEL ARTÍCULO 121 DEL DECRETO 1213 DE 1990.
TEMAS ESPECÍFICOS:BENEFICIARIO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, RÉGIMEN DEL SISTEMA DE PENSIONES, PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES DE ORIGEN PROFESIONAL, RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, RÉGIMEN PENSIONAL DE LA POLICÍA NACIONAL
Sentencia C-835 de octubre 8 de 2002
Sentencia C-835 de 2002
Ref.: Expediente D-4040.
Por el cual se reforma el estatuto personal de agentes de la Policía.
ART. 121.—Muerte simplemente en actividad.
a) A que por el tesoro público se les pague una compensación equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 100 del presente estatuto;
b) Al pago de cesantía por el tiempo de servicio del causante, y
c) Si el agente hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el tesoro público, se les pague una pensión mensual la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de asignación de retiro, de acuerdo con la categoría y tiempo de servicio del causante”.
Mientras la interviniente del Ministerio de Defensa considera que esa diferencia de trato es razonada y justificable, en la medida en que existen otro tipo de compensaciones que equilibran los regímenes de la Policía Nacional y el régimen general de pensiones, el señor procurador advierte que tal justificación es inexistente y que la norma debe desaparecer del ordenamiento jurídico.
3. La existencia de regímenes prestacionales diferentes no es en sí misma contraria al principio de igualdad constitucional.
En el mismo contexto, ha sido la propia Corte Constitucional la que ha admitido que la existencia de regímenes prestacionales distintos al régimen general de seguridad social no vulnera per se el derecho a la igualdad constitucional (1) , consagrado en el artículo 13 del Estatuto Superior. El tribunal acepta en su jurisprudencia que la existencia de sistemas prestacionales especiales responde a la necesidad de garantizar los derechos adquiridos de ciertos sectores de la población que por sus características especiales merecen un trato justificadamente diferente al que reciben los demás beneficiarios de la seguridad social.
(1) Cfr. Sentencia C-461 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
“...la exclusión de los miembros de la Fuerza Pública del régimen general de seguridad social se encuentra doblemente justificada, tal y como esta Corte lo ha señalado en anteriores oportunidades, y en especial en la referida Sentencia C-665 de 1996. Así, de un lado, se trata de proteger derechos adquiridos contemplados en los decretos 1211, 1212 y 1214 de 1990 (Fuerzas Militares, Policía Nacional y personal civil, respectivamente). Y, de otro lado, estos regímenes tienen además un sustento constitucional expreso, ya que la Carta precisa que la ley señalará el régimen prestacional específico de estos servidores públicos (C.P., arts. 217 y 218). Por ello esta corporación había manifestado que “fue voluntad del constituyente que la ley determinara un régimen prestacional especial para los miembros de la fuerza pública, que necesariamente debe responder a las situaciones de orden objetivo y material a que da lugar el cumplimiento de sus funciones, en los términos de los artículos 217, inciso 1º y 218, inciso 1º de la Constitución” (2) .
(2) Sentencia C-654 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell, Consideración de la Corte 3.6.
“La Corte concluye entonces que en nada vulnera la Carta que el aparte acusado excluya del régimen general de la seguridad social a los miembros de la fuerza pública y al personal civil de esas instituciones regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990” (Sent. C-956 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
Con todo, la misma línea jurisprudencial de la Corte ha hecho la salvedad de que, aunque el trato diferencial no quebranta por sí mismo el principio de igualdad constitucional de los miembros del régimen especial frente a los beneficiarios del régimen general, dicho tratamiento diferencial debe estar encaminado a mejorar las condiciones económicas del grupo humano al cual se aplica, por lo que resultan inequitativos, es decir, contrarios al principio de igualdad constitucional, los regímenes especiales de seguridad social que introducen desmejoras o tratamientos de inferior categoría a los concedidos por el régimen general (3) .
(3) “Por las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta” (negrillas no originales) (Sent. C-461/95 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
No obstante, ello no es completamente cierto: dada la complejidad de los sistemas prestacionales y la interdependencia de las prerrogativas por ellos conferidas, para que el trato diferencial otorgado por un régimen especial sea verdaderamente discriminatorio es necesario que el mismo se evidencie de manera sistemática, no fraccionada. En otros términos, el trato resulta discriminatorio y, por tanto, constitucionalmente reprochable, si el conjunto del sistema —no apenas uno de sus elementos integrantes—, conlleva un tratamiento desfavorable para el destinatario.
Así entonces, si la desmejora sólo se evidencia en un aspecto puntual del régimen, en una prestación definida o en un derecho concreto, no es dable deducir por ello trato discriminatorio; en estos casos deberá estudiarse —conclusión a la que se llega después de analizar el sistema en su conjunto— si la desventaja detectada en un aspecto puntual del régimen especial se encuentra compensada por otra prestación incluida en el mismo. Esta conclusión cobra pleno sentido si se atiende a lo dicho por la jurisprudencia de la Corte cuando la misma sostuvo que “...las personas ‘vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el régimen general (4) . En efecto, no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen especial, por ser éste globalmente superior al sistema general de seguridad social, pero que al mismo tiempo el usuario pretenda que se le extiendan todos los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica” (5) .
(4) Sentencia T-348 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes, Fundamento Jurídico 7.
(5) Sentencia C-956 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Ciertamente, dado que los sistemas de seguridad social —tanto el general como los regímenes especiales— funcionan de acuerdo con metodologías propias, además de que confieren prerrogativas diversas —por razón de las características comunes al grupo humano que se dirigen—, no resultaría legítimo que, para detectar posibles discriminaciones, se los comparara con la misma regla o se les aplicaran iguales patrones de confrontación.
“En efecto, la singularidad y autonomía que caracterizan a estos regímenes excepcionales, sumado a la diversidad de prestaciones que los integran, han llevado a la Corte Constitucional a considerar que, en principio, “no es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del mismo régimen” (6) . Por eso, quienes por razones de vinculación laboral se encuentren adscritos aun régimen especial de seguridad social, están obligados a someterse plenamente a su normatividad, sin que resulte válido reclamar la aplicación de los derechos y garantías reconocidas para el régimen común. Tal como lo afirmó esta corporación, “no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen especial, por ser éste globalmente superior al sistema general de seguridad social, pero que al mismo tiempo el usuario pretenda que se le extiendan todos los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica” (7) .
(6) Ver la Sentencia C-080 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la cual a su vez confronta la Sentencia C-598 de 1997.
Sólo si la prestación social de la cual se predica la posible discriminación es lo suficientemente autónoma como para advertir que ella, en sí misma, constituye una verdadera discriminación respecto del régimen general, podría el juez constitucional —lo ha dicho la Corte— retirarla del ordenamiento jurídico. La corporación ha profundizado en este aspecto al sostener que si la prestación es separable del régimen al cual se adscribe, bien puede estudiársela independientemente del mismo y, eventualmente, de comprobarse que la desventaja que ella implica no tiene compensación alguna en el sistema, reconocerla como contraria al principio de igualdad.
“...esta misma Corte también ha aclarado que eso no excluye que pueda eventualmente estudiarse si la regulación específica de una prestación en particular puede violar la igualdad. Ese análisis es procedente, ‘si es claro que la diferenciación establecida por la ley es arbitraria y desmejora, de manera evidente y sin razón aparente, a los beneficiarios del régimen especial frente al régimen general’ (8) . La Corte ha establecido entonces unos requisitos muy claros para que proceda ese examen, pues ha dicho al respecto:
(8) Corte Constitucional. Sentencia C-090 de 1999, Fundamento 6.
''Así las cosas, es posible concluir que existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social. Sin embargo, en virtud de la especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio éste es aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que puede concluirse que existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de compensación debe ser evidente’ (9) ”. (Sent. C-956/2001 M.P. Dr. Eduardo Montealegre Lynett).
(9) Ibídem. Fundamento 8.
Sin embargo, apelando al carácter restrictivo de este juicio de igualdad, derivado de la complejidad e independencia que identifica a los regímenes excepcionales, para establecer la aludida discriminación es necesario que se cumplan los siguientes presupuestos: 1. que la prestación objeto de análisis sea autónoma y separable del conjunto de beneficios contenidos al interior del ordenamiento especial, 2. que éste le otorgue un beneficio inferior al reconocido por el régimen común, y 3. que no esté prevista gracia o dádiva que compense el trato diferente (Sent. C-890/99, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
4. La pensión de sobrevivientes del régimen de la Policía Nacional.
A) Régimen del Decreto 1213 de 1990
El Decreto 1213 de 1990 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el artículo 1º, literal a) la Ley 66 del 11 de diciembre de 1989, que le fueron otorgadas con el fin de reformar, tanto los estatutos como el régimen prestacional del personal de oficiales, suboficiales, agentes y civiles del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, entre otras.
El título V del Decreto 1213 se encarga de regular lo atinente a las prestaciones sociales de los agentes de la Policía Nacional (D. 1213/90, art. 2º). El capítulo IV del mencionado título V señala las prestaciones sociales que se generan por muerte en actividad de los agentes de la Policía Nacional.
De conformidad con lo estatuido en el artículo 121 del decreto en mención, si la muerte del agente de la Policía Nacional ocurre simplemente durante el ejercicio de su actividad, sus beneficiarios —en el orden establecido en el artículo 132 del Decreto 1213 de 1990— tienen derecho al pago de i) una compensación equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 100 del Decreto 1213; ii) de una cesantía por el tiempo de servicio del causante, y iii) de una pensión mensual, liquidada en la misma forma que la asignación de retiro, ello si el agente hubiere cumplido quince (15) años de servicio.
B) El Decreto 1091 de 1995.
Antes de proseguir con el análisis correspondiente, debe tenerse en consideración que el Gobierno Nacional, mediante Decreto Ejecutivo 1091 de 1995 estableció “el régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995”.
En consecuencia, como en la actualidad existe un régimen prestacional doble, resulta previsible que los beneficiarios de algunos de los miembros de la Policía Nacional que decidieron permanecer el régimen del Decreto 1213 de 1990 reciban el trato previsto en el artículo 121 (10) .
(10) Así lo demuestran las múltiples intervenciones dirigidas al proceso de esta referencia, provenientes de familias beneficiarias de agentes de la policía que fallecieron en actividad.
5. La pensión de sobrevivientes en el régimen general de la Ley 100 de 1993.
El fundamento de esta demanda reside en una aparente diferencia de trato entre un régimen especial y el régimen general de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993. Para poner en contexto el análisis, cuando un afiliado al régimen general de pensiones muere, debe darse aplicación al numeral 2º del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 (11) que dispone:
(11) De conformidad con el artículo 73 de la Ley 100 de 1993 “Los requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes en el régimen de capitalización individual con solidaridad así como su monto, se regirán por las disposiciones contenidas en los artículos 46 y 48 de la presente ley”.
“ART. 46.—Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: (…)
De este modo, con 26 semanas de cotización, los beneficiarios del afiliado al régimen de la Ley 100 adquieren el derecho a recibir una pensión vitalicia de por lo menos, 45% del ingreso base de liquidación, porcentaje que se incrementa a razón de un 2% por cada 50 semanas adicionales de cotización a partir de las 500 semanas. Así lo establece el artículo 48 de la Ley 100 de 1993, que reza:
El monto mensual de la pensión total de sobrevivientes por muerte del afiliado será igual al 45% del ingreso base de liquidación más 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas adicionales de cotización a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, sin que exceda el 75% del ingreso base de liquidación…”.
Pese al porcentaje de 45 puntos reconocidos por el inciso segundo del citado artículo 46, el tercer inciso advierte que en ningún caso la pensión de sobrevivientes puede ser inferior al salario mínimo legal mensual, lo que significa que aquel porcentaje no se aplica a los beneficiarios de los afiliados que al momento de su muerte estuvieren devengando la asignación mínima mensual laboral. En suma, la pensión de sobrevivientes no puede ser nunca interior al salario mínimo.
“ART. 51.—Auxilio funerario. La persona que compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado, tendrá derecho a percibir un auxilio funerario equivalente al último salario base de cotización, o al valor correspondiente a la última mesada pensional recibida, según sea el caso, sin que este auxilio pueda ser inferior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces dicho salario”.
Los anteriores son los beneficios ofrecidos por el sistema general de seguridad social a los beneficiarios de los afiliados al régimen que hubieren muerto por riesgo común, ya que la muerte originada en accidente de trabajo o enfermedad profesional se rige por las disposiciones vigentes, “salvo que se opte por el manejo integrado de estas pensiones de conformidad con lo previsto en el artículo 157 de esta ley” (L. 100, art. 255).
6. Diferencia y justificación del trato diferencial.
De otra parte, si el afiliado al régimen general de seguridad social no cumple con el requisito de las 26 semanas, sus beneficiarios tienen derecho a reclamar una indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes, calculada con base en la indemnización correlativa prevista para la pensión de vejez, esto es que “tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado” (L. 100/93, art. 37). En el régimen de la Policía Nacional, los beneficiarios del agente fallecido recibirán, siempre e independientemente del tiempo de servicios, una compensación equivalente a 2 años de los haberes correspondientes, calculado con fundamento en el artículo 100 del Decreto 1213 de 1990, el cual incluye el sueldo básico, la prima de actividad, la prima de antigüedad, una duodécima parte de la prima de navidad y el subsidio familiar. Adicionalmente, los beneficiarios del agente de la Policía Nacional fallecido en servicio activo continuarán recibiendo los haberes de su actividad durante los tres meses siguientes al fallecimiento (D. 1213/90, art. 128).
Por último, en el régimen de la Ley 100, el auxilio funerario equivale al último salario base de cotización, sin que éste pueda ser inferior a 5 salarios mínimos ni superior a 10. En el régimen del Decreto 1213, el tesoro nacional asume en su integridad las expensas de la inhumación.
Del análisis de las circunstancias descritas, esta corporación encuentra que no existe manera de evidenciar una clara discriminación entre el régimen especial de la Policía Nacional y el régimen general de la Ley 100. Ello en virtud de que las prestaciones a que hacen referencia ambos sistemas se encuentran calculadas de manera distinta y en cada caso existen compensaciones diferentes que imposibilitan aplicar un mismo patrón de medición. Ciertamente, a pesar de que el tiempo de servicio en la Policía Nacional es más estricto con miras a obtener la pensión de sobrevivientes por parte de los beneficiarios del agente de (sic) muerto en simple actividad, es claro que el régimen de la fuerza pública presenta otras ventajas que no tienen los beneficiarios en el régimen general.
“Por otra parte, tampoco es posible establecer un término de comparación entre los porcentajes para acceder a la pensión de invalidez en el régimen general y los del régimen especial, porque la estructura de los sistemas difiere sustancialmente en la medida en que su acceso y sus métodos de calificación están regulados por patrones distintos, no habiendo coincidencia entre los sistemas de cálculo, liquidación y monto de las prestaciones. Como ya se anotó, al estar diseñados para regular situaciones diversas, acordes con las características específicas de los grupos sociales cubiertos, los regímenes prestacionales en materia de pensión por invalidez no pueden someterse a la misma regla de comparación, por lo que tampoco es viable establecer una norma de correspondencia matemática entre los porcentajes utilizados por cada uno” (Sent. C-890/99, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Contrario a lo sostenido por el demandante, esta Sala estima que acceder a las pretensiones del libelo, declarando inexequible el requisito acusado, promovería el surgimiento de una situación verdaderamente desproporcionada entre los beneficiarios del régimen general de la Ley 100 y los del régimen especial de la Policía Nacional, debido al cúmulo de privilegios que por dicha decisión se concentraría en los primeros. Esta corporación considera que el legislador ha sido especialmente dado a favorecer económicamente a los miembros de la Policía Nacional como consecuencia de los riesgos implícitos a su profesión, y de allí las ventajas prestacionales que implica ser miembro de la institución. Un requisito más gravoso, como aparenta serlo el demandado, considerado en sí mismo y de manera aislada, no es elemento de juicio suficiente que permita tildar de discriminatorio el tratamiento legislativo.
En este punto debe recordarse que por disposición de la propia Constitución Política, el tema vinculado con la regulación de los regímenes de seguridad social especiales hace parte de los asuntos en los que el legislador —ordinario o extraordinario— tiene libre competencia de configuración. De allí que mientras la ley no establezca condiciones excesivas, desproporcionadas o irracionales para el ejercicio o reclamación de un derecho, no puede hablarse con rigor de un quebrantamiento abrupto del texto constitucional.
En el caso particular esta Sala considera que el quebrantamiento abrupto no aparece con la claridad suficiente que se requiere para declarar inconstitucional la norma, ya que no ha sido demostrado que las prerrogativas conferidas por el régimen especial del Decreto 1213 de 1990, diferentes a la que determina la obtención de la pensión por muerte del agente de la policía, sean notoriamente desfavorables respecto de las ofrecidas por el régimen de la Ley 100; por el contrario, válidamente podría afirmarse que las prestaciones del régimen general no alcanzan a superar el generoso elenco de beneficios concedido por el régimen especial.

References: ARTÍCULO 121
 artículo 100
 artículo 13
 artículo 279
 artículo 13
 artículo 1
 artículo 121
 artículo 132
 artículo 100
 artículo 121
 artículo 46
 artículo 73
 artículo 48
 artículo 46
 artículo 157
 artículo 100