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Timestamp: 2019-03-26 00:39:22+00:00

Document:
Corte dei conti, sez. regionale di controllo per la Regione Lombardia, 7/6/2018 n. 193
Sul controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali ed in particolare sui rapporti tra ente locale e società partecipate
Lombardia/193/2018/PRSP<?xml:namespace prefix = "o" ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />
nella camera di consiglio del 5 giugno 2018
vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, da ultimo modificata con deliberazione del Consiglio di Presidenza n.229 dell’11 giugno 2008;
visto l’art. 3 del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
visto il decreto legislativo 19 agosto 2016 n. 175 recante il Testo unico delle Società a partecipazione pubblica;
udito il relatore, Consigliere dott.ssa Laura De Rentiis.
Dall’esame della relazione relativa al rendiconto 2015 redatta a cura dell’Organo di revisione del Comune di Paratico (BS) ai sensi dell’articolo 1, commi 166 e ss. della legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Finanziaria 2006) come integrato dall’art. 3 del D.L. n. 174/2012, convertito con legge n. 213/2012, sono emerse diverse criticità con riferimento sia alla gestione contabile dell’ente che ai rapporti dello stesso con la società partecipata Paratico patrimoniale s.r.l.
Questi ultimi, tra l’altro, erano stati preliminarmente indagati in sede di esame congiunto del piano di razionalizzazione, approvato con Decreto sindacale del 31.03.2016 ai sensi dell’art. 1, comma 612, della legge 190/2014, e della relazione finalizzata a rendicontare i risultati degli interventi di razionalizzazione attuati in ottemperanza del piano medesimo, per i quali è stato adottato un provvedimento di archiviazione, con riserva, tuttavia, di ulteriori valutazioni ai fini di eventuali indagini sulla gestione dell’ente locale in relazione alla richiamata società e ai riflessi della procedura di scioglimento in essere.
Nel corso dell’indagine che ha interessato la gestione contabile dell’ente comunale per l’esercizio finanziario 2015 -oggetto, poi, della successiva deliberazione di questa Sezione n. 332 del 22 novembre 2017 con la quale sono state accertate gravi irregolarità finanziarie in capo all’ente locale-, il Magistrato istruttore (con la relazione di deferimento del 10 novembre 2017) ha stralciato i rapporti societari tra il comune di Paratico e la partecipata in commento. In particolare, ha precisato che l’indagine “ha interessato anche i rapporti tra l’ente comunale e la società Paratico Patrimoniale s.r.l., istruttoria che non forma oggetto di questo deferimento perché impone ulteriori interlocuzioni istruttorie con l’amministrazione civica unitamente all’esame del piano di razionalizzazione straordinaria ex art. 24 del d. lgs n. 175/2016”.
Detto piano ex art. 24 TUSP (deliberazione consiliare n. 25 del 12 settembre 2017), acquisito con prot. n. 20443 del 30/10/2017, conferma le modalità attuative della messa in liquidazione della società in house in parola e le misure precauzionali intraprese al fine di ovviare all’incidenza negativa che l’operazione di scioglimento comporterebbe.
Per completare il quadro fattuale che ha interessato i rapporti tra l’amministrazione civica e la Paratico patrimoniale s.r.l. dalla stessa interamente partecipata, con nota di cui al prot. C.d.c. 0012592-01/09/2017-SC_LOM-T87-P, il Magistrato istruttore ha chiesto all’Organo di revisione delucidazioni sul credito di euro 50.000,00 per il finanziamento -effettuato nel 2008 - dal Comune a favore della Paratico patrimoniale s.r.l. (credito che è emerso dall’esame della nota integrativa al Bilancio di esercizio della società al 31.12.2016). Con la medesima nota istruttoria sono stati chiesti altri chiarimenti e documenti.
L’Organo di revisione con nota del 16.09.2017 (prot. C.d.c. n. 13379) ha fornito delucidazioni e prodotto documenti, successivamente integrati con la nota n. 22904 del 10.11.2017.
A fronte di un supplemento di richieste istruttorie, l’organo di revisione, con la nota acquisita al protocollo della C.d.c. n. 24223/2017, ha fornito documentazione parziale, riservandosi di completare con un successivo invio la documentazione richiesta.
Al parziale riscontro fornito alla richiesta istruttoria prot. n. 22094 citata e alla specifica di rinvio a breve nella produzione dei restanti documenti (prot. n. 22243, cit.) è seguita, in riferimento a questi ultimi, nota di sollecito prot. 1377 dell’8 febbraio u.s. con invito a provvedere entro 30 giorni.
Con nota successiva nota (acquisita al prot. C.d.c. n. 2276 del 7 marzo 2018), quindi, l’Organo di revisione dell’ente ha implementato il quadro istruttorio con i prospetti richiesti dal Magistrato istruttore, illustrativi rispettivamente dei compensi a titolo di remunerazione dell’organo di amministrazione e di liquidazione e dei costi sostenuti nel corso della gestione dalla Paratico patrimoniale s.r.l. (punti 2, 3 e 7 della nota istruttoria integrativa).
Con relazione del 29 maggio 2018, il Magistrato istruttore ha chiesto al Presidente di sezione di deferire la questione alla Sezione regionale di controllo per l’esame e la conseguente pronuncia ai sensi sia dell’art. 148 bis, comma 2, TUEL, sia dell’art. 147 quinquies, comma 3, TUEL in merito all’adeguatezza del sistema dei controlli interni.
Nella relazione il Magistrato istruttore ha evidenziato che «dall’esame del questionario relativo al bilancio consuntivo 2015 e 2016, nonché dall’esame del piano di razionalizzazione ai sensi dell’art. 1, comma 612 e ss., legge 190/2014 e del piano straordinario ex art. 24 TUSP, sono emerse criticità nei rapporti tra il Comune e la società Paratico Patrimoniale s.r.l.. In particolare, sono emerse criticità:
1. in sede di costituzione della società stessa:
-) per una non corretta valutazione dell’interesse perseguito con lo strumento societario (acquisizione di beni immobili per destinazioni di tipo commerciale);
-) per una mancata analisi sulla economicità dello strumento prescelto, ossia assenza di un piano economico-finanziario riferibile alla società e una mancata valutazione dei costi per la sua costituzione;
-) per una sottocapitalizzazione della società stessa. Indici di detta sottocapitalizzazione sono sia il fatto che il Comune ha concesso un finanziamento (infruttifero e senza termine), sia il fatto che l’ente comunale (delibera di C.c. n. 35 del 27.11.2009) ha rilasciato una fideiussione (con rinuncia al diritto di preventiva escussione del debitore principale e con rinuncia a far valere il disposto degli articoli 1955, 1957 e 1205 c.c.) a garanzia del mutuo che la società Paratico patrimoniale s.r.l. ha contratto con l’istituto di credito Creberg per l’importo di 3 milioni di euro;
2. in sede di funzionamento sotto il profilo dei costi gestionali sostenuti dall’organismo societario;
3. in sede di deliberazione della dismissione della società, sotto il profilo della possibile violazione della disciplina sull’acquisizione dei beni immobili in caso di retrocessione dei beni acquisiti dalla società al Comune e del rischio degli equilibri finanziari del Comune per accollo del mutuo per il quale attualmente è esposto come fideiussore».
Sulla base della richiamata relazione, il Presidente della Sezione ha posto la questione alla camera di consiglio del 5 giugno 2018.
I) Il controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti sui rapporti tra ente locale e società partecipate.
La legge 23 dicembre 2005, n. 266, all’art. 1, co. <?xml:namespace prefix = "st1" ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />166 ha previsto che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, "ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica", svolgano verifiche ed accertamenti sulla gestione finanziaria degli Enti locali, esaminando, per il tramite delle relazioni trasmesse dagli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali (co. 166), i bilanci di previsione ed i rendiconti. Giova precisare che la magistratura contabile ha sviluppato le verifiche sulla gestione finanziaria degli Enti locali, in linea con le previsioni contenute nell’art. 7, co. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131, quale controllo ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, che ha la caratteristica di finalizzare le verifiche della magistratura contabile all'adozione di effettive misure correttive da parte degli Enti interessati.
L'art. 3, co. 1, lett. e) del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, ha introdotto nel TUEL l'art. 148-bis, significativamente intitolato “Rafforzamento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali”, il quale prevede che "Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali ai sensi dell'articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell'indebitamento, dell'assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti". Ai fini della verifica in questione la magistratura contabile deve accertare che "i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività locale e di servizi strumentali all'ente".
Il secondo comma dell’art. 148 bis cit. precisa che “ai fini della verifica prevista dal comma 1, le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti accertano altresì che i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività locale e di servizi strumentali all'ente”.
La rilevanza dei rapporti tra ente locale e propria società partecipata, inoltre, è ribadita dall’articolo 147-quinquies che con riferimento al sistema di controlli interni di cui deve dotarsi un’amministrazione locale (a prescindere dalle sue dimensioni misurate in termini di abitanti) vi è quello del “controllo sugli equilibri finanziari” che, al comma 3, stabilisce a chiare lettere che “implica anche la valutazione degli effetti che si determinano per il bilancio finanziario dell'ente in relazione all'andamento economico-finanziario degli organismi gestionali esterni”.
II) Criticità dei rapporti tra il comune di Paratico e la Paratico Patrimoniale s.r.l.
Dall’esame del questionario relativo al bilancio consuntivo 2015 e 2016, nonché dall’esame del piano di razionalizzazione ai sensi dell’art. 1, comma 612 e ss., legge 190/2014 e del piano straordinario ex art. 24 TUSP, sono emerse criticità nei rapporti tra il Comune e la società Paratico Patrimoniale s.r.l. riconducibili ai poteri di controllo intestati alla Corte dei conti, richiamato al punto che precede della presente deliberazione. In particolare, le criticità indici di una gestione finanziaria non conforme ai paradigmi legislativi investono sia la fase costitutiva della società, sia quella gestionale e, da ultimo, quella liquidatoria di cui al piano di razionalizzazione, approvato con Decreto sindacale del 31.03.2016 ai sensi dell’art. 1, comma 612 della legge 190/2014.
1. Criticità in sede di costituzione della società paratico patrimoniale s.r.l..
Già prima dell’introduzione del nuovo testo unico delle società partecipate (d.lgs. n. 175/2016, d’ora in avanti TUSP), era pacifico in seno alla giurisprudenza contabile che la discrezionalità amministrativa dell’ente locale -estrinsecantesi nell’esercizio della autonomia negoziale di concludere un negozio costitutivo di una società- incontrasse i limiti fissati non solo da specifici vincoli di legge, ma anche da declinazioni del più generale concetto di “sana gestione finanziaria”, inteso come gestione finanziaria improntata ai principi di economicità, efficienza ed efficacia.
D’altra parte, anche prima della novella del 2012 che ha riformato il Testo unico degli enti locali, introducendo i richiamati art. 148 bis, secondo comma, e art. 147-quinquies, era assodato che i risultati economici della partecipata incidessero direttamente sul bilancio dell’ente locale (“Manuale di Controllo” della Toscana approvato con la delibera della Sez. reg. n. 1 del 15 gennaio 2008).
L’elaborazione giurisprudenziale, inoltre, ha monitorato il fenomeno delle esternalizzazioni delle funzioni e dei servizi degli enti locali, al fine di “evitare un utilizzo strumentale, giustificato unicamente dall’esigenza di eludere le normative pubblicistiche in tema di finanza pubblica o di creare artificiosamente posizioni destinate ad alimentare un sottogoverno locale” (Lombardia/861/2010/PAR del 15 settembre 2010).
La recente novella di carattere sistematico introdotta dal d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175 (c.d. TUSP), in buona sostanza, ha ricondotto ad un unico sistema singoli vincoli di legge che di volta in volta il Legislatore aveva introdotto in materia di costituzione, mantenimento e dismissione di partecipazioni societarie detenute dagli enti locali (ad esempio, l’art. 3, commi 27 e ss. della l. n. 244/07; l’art. 14, comma 32 del D.L. n. 78/10; gli artt. 4 e 5 del D.L. n. 95/2012 e l’art. 1, commi 611 e ss. della legge n. 190 del 2014, c.d. legge di stabilità per il 2015).
Dunque, richiamato sinteticamente il quadro normativo di riferimento in materia, già in ragione della legge finanziaria per il 2008 (applicabile ratione temporis alla fase costitutiva e manutentiva della partecipazione societaria oggetto del presente sindacato), il Comune di Paratico avrebbe dovuto attenersi ai criteri di sana gestione finanziaria in sede di costituzione della società che risultano disattesi per le ragioni che seguono.
A) Violazione dei criteri di sana gestione finanziaria in sede di valutazione dell’interesse pubblico perseguito con lo strumento societario.
L’interesse pubblico perseguito con lo strumento societario è ex lege (art. 97 Cost.) correlato ai fini dell’ente pubblico e all’inerenza con le attività di competenza dell’ente medesimo; ciò anche per scongiurare che lo schema societario possa diventare uno strumento funzionale all’elusione di norme di finanza pubblica (ad esempio, in materia di personale o di indebitamento) o all’elusione delle procedure che devono presiedere l’attività contrattuale delle amministrazioni.
Già l’art. 3, commi 27 e ss. della l. n. 244 del 2007 (legge finanziaria per il 2018) aveva fissato una disciplina vincolistica di tipo formale e sostanziale per la costituzione di società e il mantenimento delle partecipazioni, interpretata da questa Sezione (ex multis deliberazione n. 124/2011/PAR) nel senso che se l’attività posta in essere dalla società avesse avuto ad oggetto la produzione di beni e servizi “non inerenti” (ossia non strettamente necessari al perseguimento delle finalità istituzionali), la partecipazione dell’ente doveva ritenersi interdetta e, quindi, in capo a quest’ultimo sorgeva l’obbligo di alienazione a terzi della partecipazione secondo procedure di evidenza pubblica. Laddove, invece, si trattasse di società aventi quale oggetto sociale la produzione di servizi di interesse generale o funzioni di committenza ai sensi del d.lgs. n. 163 del 2006 (eccezioni normativamente previste), anche prima del TUSP, la partecipazione era consentita ex lege, purché nell’ambito dei livelli di competenza dell’ente.
In altri termini, la valutazione di stretta inerenza delle attività di produzione di beni o servizi da parte delle società pubbliche con il perseguimento delle finalità istituzionali delle amministrazioni socie è stata limitata, nella sostanza, alle c.d. “società strumentali” (che erogano attività rivolta agli stessi enti azionisti, con funzione di supporto alle amministrazioni; si rinvia, per tutte, a Cons. Stato, sez. V, 5 marzo 2010, n. 1282 e sez. V, 12 giugno 2009, n. 3766, oltre che, per esempio, alle deliberazioni di questa Sezione n. 147/2012/PAR e n. 531/2012/PAR).
Questa Sezione (deliberazioni n. 975/2009/PRSE, n. 830/2010/PRSE e n. 520/2011/PRSE), in proposito, ha evidenziato come l’amministrazione pubblica, in sede di costituzione o partecipazione ad una società, deve prestare particolare attenzione al suo oggetto sociale, al fine di evitare l’assunzione di rischi in attività puramente imprenditoriali o non conformi alla propria missione istituzionale.
La costituzione della società Paratico patrimoniale s.r.l., dunque, avrebbe imposto detta stringente valutazione, ma questo Collegio, alla luce degli atti acquisiti nel corso dell’istruttoria, ritiene che essa non sia stata compiuta.
Con la nota n. 22904 del 10.11.2017, il Magistrato istruttore ha chiesto di produrre “lo statuto della società”, di trasmettere “copia dei verbali dell’assemblea della società di ciascun anno”, nonché di fornire “un prospetto dei beni di proprietà del comune che sono stati conferiti nella società” e “un prospetto dei beni che la società ha acquistato nel corso della sua gestione”.
L’organo di revisione (nota acquisita al protocollo della C.d.c. n. 24223/2017) ha precisato che il Comune di Paratico non ha conferito beni nella società in parola. Inoltre ha trasmesso la delibera consiliare n. 21 del 22.06.2007 avente ad oggetto “Approvazione Statuto e costituzione di società a responsabilità limitata unipersonale paratico patrimoniale s.r.l. e atti conseguenti. Autorizzazione all’acquisto di immobili da R.F.I”.
Con nota del 7 marzo 2018 (prot. C.d.c. n. 2276), poi, l’Organo di revisione dell’ente ha fornito il prospetto riepilogativo dei cespiti acquistati dalla società nel corso della sua attività. Da detto prospetto emerge un valore di acquisto complessivo di euro 3.349.783,46 (ascrivibile rispettivamente agli edifici per un importo di euro 3.267.110,97, ai macchinari, apparecchi e attrezzature varie pari euro 63.591,15, all’arredamento ammontante a euro 8.327,50, alle macchine d'ufficio per euro 9.754,24 e alle licenze d'uso software di euro 999,60), da ammortizzare complessivamente per euro 2.944.987,22.
Questa Sezione, oltre a richiamare integralmente le criticità già contestate al Comune di Paratico con la precedente deliberazione di questa Sezione (Lombardia/975/2009/PRSE), osserva che dall’indagine svolta emerge che la società partecipata dall’ente di fatto ha prevalentemente svolto un’attività di mera acquisizione di beni immobili aventi destinazione commerciale.
B) Violazione dei criteri di sana gestione finanziaria per una mancata analisi sulla economicità dello strumento prescelto, ossia assenza di un piano economico-finanziario riferibile alla società e una mancata valutazione ex ante dei costi per la sua costituzione e successivo funzionamento.
La Magistratura contabile, da tempo, ha rammentato che le delibere di assunzione o mantenimento di partecipazioni debbano comunque tenere conto (e, conseguentemente, dare atto nelle motivazioni) della situazione economica e patrimoniale delle società, in ossequio al principio di legalità finanziaria che conforma l’azione amministrativa. È chiaro, infatti, che la scelta di assumere o mantenere partecipazioni presuppone, in capo all’ente pubblico, una prodromica valutazione di efficacia ed economicità, corollario del principio di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Costituzione), oggi rafforzato, nella prospettiva della sana gestione finanziaria, dall’introduzione dell’obbligo dell’equilibrio di bilancio per tutte le amministrazioni pubbliche (cfr. gli artt. 81, 97 e 119 Costituzione, come novellati dalla legge n. 1 del 2012).
Sul punto, la giurisprudenza della Sezione ha precisato che l’andamento della società non deve essere strutturalmente in perdita, attesa l’incompatibilità tra il ricorso allo strumento societario e risultati economici sistematicamente negativi (cfr., per esempio, deliberazione n. 263/2011/PRSE), principio rafforzato alla luce dell’introduzione dei divieti di finanziamento posti dall’art. 6, comma 19 del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010, che, precludendo alle amministrazioni pubbliche il sovvenzionamento di società in perdita strutturale (si rinvia, a titolo esemplificativo, alle deliberazioni n. 19/2012/PAR e n. 220/2012/PAR), impone, a monte, una valutazione di convenienza economica al mantenimento della partecipazione.
Con la nota n. 22904 del 10.11.2017, il Magistrato istruttore ha chiesto di produrre “il business plan elaborato in vista della costituzione della società Paratico patrimoniale s.r.l.”.
La richiesta istruttoria, tuttavia, non è stata puntualmente evasa dall’Organo di revisione: in luogo del business plan elaborato in vista della costituzione della società, è stato prodotto lo stato patrimoniale e il conto economico della Paratico Patrimoniale s.r.l. per il triennio dal 2008 al 2010; a ciò si aggiunga il mancato riscontro al punto 4 della nota n. 22904 concernente la specifica degli importi erogati dal Comune in favore della società a titolo di prestiti infruttiferi (come quello di 50 mila euro di cui alla delibera C.c. n. 21/2007), di corrispettivi per contratti di servizio o per convenzioni, fatta per ciascun anno di competenza, con indicazione e produzione del titolo sotteso all’erogazione (es. contratto di servizio o convenzione).
Questo Collegio, inoltre, alla luce di quanto emerge a pag. 2 della delibera di consiglio comunale n. 21 del 22 giugno 2007, ritiene discutibile (ma non sindacabile in questa sede) la valutazione del Comune di avvalersi dello strumento societario “per motivi di ordine fiscale – visto che purtroppo i Comuni sono assoggettati come fossero private persone al regime IVA, non recuperano l’IVA. Su 3.150.000,00 euro riteniamo importante cercare di non pagare 630.000 euro di IVA”.
Dunque, l’ente non ha effettuato “a monte” una valutazione sull’effettiva economicità dello strumento prescelto, ma si è limitato a esprimere delle considerazioni di “convenienza” fiscale. Inoltre, come emergerà da quanto riportato nel punto 2 che segue della presente deliberazione, lo strumento societario in discorso ha dimostrato di essere stato “diseconomico” rispetto ad una eventuale gestione interna da parte del Comune dell’attività di acquisizione del patrimonio immobiliare.
C) Violazione dei criteri di sana gestione finanziaria per la costituzione di una società sottocapitalizzata, ossia utilizzo di uno strumento economicamente e finanziariamente inadeguato per il perseguimento dell’oggetto sociale.
Con riferimento alla sottocapitalizzazione della società, si rinvia integralmente a quanto già accertato con la precedente deliberazione di questa Sezione Lombardia/245/2014/PRSE del 1° ottobre 2014.
Alle criticità evidenziate con la precedente deliberazione si aggiungono quelle che seguono. In particolare -oltre ai “trasferimenti in conti capitale” e ai “trasferimenti per aumento capitale non per perdite” stigmatizzati nella citata deliberazione n. 245/2014/PRSE-, ulteriori indici di sottocapitalizzazione della Paratico patrimoniale s.r.l. sono sia il fatto che il Comune aveva concesso un finanziamento (infruttifero e senza termine), sia il fatto che l’ente comunale (delibera di C.c. n. 35 del 27.11.2009) ha rilasciato una fideiussione (con rinuncia al diritto di preventiva escussione del debitore principale e con rinuncia a far valere il disposto degli articoli 1955, 1957 e 1205 c.c.) a garanzia del mutuo che la società Paratico patrimoniale s.r.l. ha contratto con l’istituto di credito Creberg per l’importo di 3 milioni di euro.
In merito all’operazione di “finanziamento soci”, la nota integrativa al Bilancio di esercizio chiuso al 31.12.2016 della società in parola precisa che in data 21.02.2008 il socio unico Comune di Paratico ha effettuato un finanziamento infruttifero di interessi a favore della stessa di euro 50.000 senza previsione di una data per il rimborso, ritenendosi di poterlo effettuare solo dopo aver estinto tutti i mutui in essere.
In ragione di ciò, con nota istruttoria di cui al prot. C.d.c. 0012592-01/09/2017-SC_LOM-T87-P, il Magistrato istruttore ha chiesto di “specificare se tra i residui attivi del Comune al 31.12.2015 compare – precisandone la collocazione - il credito di euro 50.000,00 per il finanziamento -effettuato nel 2008- a favore della Paratico patrimoniale s.r.l. (cfr. p. 11 nota integrativa al bilancio 2016 della società). A tal proposito si chiede anche di inviare la delibera consiliare con la quale è stato deliberato il finanziamento soci”.
L’Organo di revisione (risposta del 16.09.2017 prot. C.d.c. n. 13379), in proposito, ha riferito che “tra i residui attivi del Comune al 31/12/2015 non compare il credito di euro 50.000,00 per il finanziamento effettuato nel 2008 a favore della Paratico Patrimoniale s.r.l. in quanto non è stata prevista una data per il rimborso che, come riportato nella Nota Integrativa citata, avverrà solo dopo avere estinto tutti i mutui in essere. Inoltre, in base ai principi della contabilità armonizzata, trattasi di un credito la cui scadenza non è certa quindi privo del requisito di esigibilità. Sarà iscritto nel bilancio del Comune nel momento in cui diventerà esigibile”.
Con integrazione di cui alla nota n. 22904 del 10.11.2017, il Magistrato istruttore ha chiesto di “specificare gli importi erogati dal Comune in favore della società a titolo di prestiti infruttiferi (come quello di 50 mila euro di cui alla delibera C.c. n. 21/2007), di corrispettivi per contratti di servizio o per convenzioni. La specifica deve essere fatta per ciascun anno di competenza e deve essere indicato (nonché prodotto) il titolo sotteso all’erogazione (es. contratto di servizio o convenzione).
Detta richiesta non ha trovato riscontro nel corso dell’istruttoria.
In merito al rilascio di fidejussione a garanzia del mutuo contratto dalla società Paratico patrimoniale s.r.l., il Magistrato istruttore (prot. C.d.c. 0012592-01/09/2017-SC_LOM-T87-P) ha chiesto di “specificare le finalità per le quali la società Paratico patrimoniale s.r.l. ha contratto -con l’istituto di credito Creberg- un mutuo per l’importo di 3 milioni di euro. In particolare, poiché il mutuo è stato garantito con fideiussione rilasciata dal Comune (ex delibera di C.c. n. 35 del 27.11.2009, sopra citata), si chiede di attestare che le somme ottenute dalla società mediante indebitamento siano state destinate a spese di investimento (in questo caso, si precisino le modalità con le quali detta destinazione è stata evidenziata nella contabilità della società)”.
L’Organo di revisione (risposta del 16.09.2017 prot. C.d.c. n. 13379), in proposito, ha confermato che il mutuo per l'importo di euro 3 milioni è stato contratto per l'acquisto di immobili da RFI Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. Le somme ottenute sono state destinate a spese di investimento evidenziate nella contabilità della società fra le Immobilizzazioni Materiali.
Inoltre, poiché dallo stato patrimoniale relativo al bilancio di esercizio 2016 della società è emersa la rappresentazione di debiti esigibili oltre l’anno successivo per un importo pari a € 2.295.840, ascrivibili, da nota integrativa, al mutuo in parola garantito da ipoteca sui beni immobili della società, il Magistrato istruttore (prot. C.d.c. 0012592-01/09/2017-SC_LOM-T87-P) ha chiesto di “specificare se, ad oggi, le rate di ammortamento del mutuo sono state regolarmente pagate dalla società, nonché indicare il soggetto che – secondo il programma di liquidazione della società – assumerà detto onere”.
Sul punto, l’Organo di revisione ha riferito che “ad oggi le rate di ammortamento del mutuo sono state regolarmente pagate dalla società; secondo il programma di liquidazione il mutuo residuo verrà estinto direttamente dalla Paratico Patrimoniale s.r.l. tramite la vendita degli immobili; nel caso di vendita al Comune l'operazione potrà avvenire in parte con accollo del mutuo fondiario da parte del Comune stesso, come già previsto nel bilancio 2017 – 2019”.
In merito alla contabilizzazione della medesima operazione da parte del Comune di Paratico, il Magistrato istruttore ha chiesto di “specificare le modalità di rappresentazione – nei rendiconti del Comune relativi agli anni 2015 e 2016 - della fideiussione di cui alla delibera C.C. n. 35 del 27.11.2009. Evidenziare, inoltre, se ci sono state eventuali variazioni nella rappresentazione contabile della stessa in seguito alla messa in liquidazione della Paratico patrimoniale s.r.l. (atto del 30.03.2017).
L’Organo di revisione (risposta del 16.09.2017 prot. C.d.c. n. 13379), sul punto, riferisce che “nei rendiconti del Comune relativi agli anni 2015 e 2016 non c'è rappresentazione della fideiussione di cui alla delibera C.C. n. 35 del 27/11/2009 in quanto l'eventuale mancato pagamento delle rate dei mutui da parte della società partecipata accollerebbe al Comune la spesa rilevabile solo nel rendiconto. Questa eventualità non si è mai verificata, quindi non può esserci rappresentazione nei rendiconti, che rilevano le rate di mutuo del Comune effettivamente pagate”.
Questo Collegio prende atto che, allo stato, poiché la società sta pagando le rate di mutuo, non ci sono specifici rilievi da formulare in ordine alla contabilizzazione della relativa garanzia fidejussoria nel bilancio dell’ente locale. In questo senso, i nuovi principi contabili (all. 4.2) stabiliscono che «il trattamento delle garanzie fornite dall'ente sulle passività emesse da terzi è il seguente: - al momento della concessione della garanzia, in contabilità finanziaria non si effettua alcuna contabilizzazione; - nel rispetto del principio della prudenza, si ritiene opportuno che nell'esercizio in cui è concessa la garanzia, l'ente effettui un accantonamento tra le spese correnti tra i "Fondi di riserva e altri accantonamenti". Tale accantonamento consente di destinare una quota del risultato di amministrazione a copertura dell'eventuale onere a carico dell'ente in caso di escussione del debito garantito».
Dunque, il principio della prudenza non esclude che l’ente locale che abbia concesso una garanzia possa iscrivere nel proprio bilancio, tra i "Fondi di riserva e altri accantonamenti" delle spese correnti, uno stanziamento di importo pari alla rata di ammortamento annuale del mutuo.
Nel caso di specie, il principio della prudenza impone al Comune di Paratico di tenere conto che la società è in liquidazione e che qualora si dovessero riscontrare difficoltà a collocare sul mercato i beni facenti parte del patrimonio societario, l’amministrazione comunale sarebbe direttamente esposta nei confronti degli istituti di credito poiché l’Amministrazione medesima, in sede di rilascio della garanzia fideiussoria, aveva espressamente rinunciato al diritto di preventiva escussione del debitore principale e agli istituti previsti dagli articoli 1955, 1957 e 1205 c.c. (c.f.r. n. 2 dispositivo delibera Consiglio comunale n. 35/2009).
Inoltre, l’Amministrazione comunale non deve sottovalutare alcune circostanze fattuali che emergono dall’esame dei verbali dell’assemblea ordinaria più recenti.
In particolare, dal verbale del 29 marzo 2017, risulta che l’assemblea ordinaria della società ha deliberato di “approvare lo schema di rinegoziazione del mutuo fondiario Banco BPM SPA attualmente in capo alla società Paratico Patrimoniale S.r.l. al fine di consentire un'equilibrata, seppur prospettica e pertanto soggetta a possibili modifiche per sopravvenute norme di finanza pubblica e/o fiscali, gestione della società nonché un'ottimale pianificazione delle attività di riacquisto da parte del Comune socio dei beni patrimoniali della società di interesse pubblico; 2. di approvare lo schema di atto di frazionamento del mutuo fondiario Banco BPM SPA attualmente in capo alla società Paratico Patrimoniale Srl al fine di consentire una corretta gestione delle attività propedeutiche alle suddette compravendite (riduzione e cancellazione di ipoteca, ai sensi degli arti. 38 e seguenti del D.Lgs. n. 385 del 01/09/1993)”.
Dal successivo verbale del 21 novembre 2017, poi, emerge che la società ha approvato l’operazione di finanziamento a medio termine con il Banco Bpm S.p.A, che espressamente dispone di: “approvare la contrazione con il Banco BPM S.p.A. del finanziamento bancario di Euro 150.000,00 come mutuo chirografario a 40 mesi di cui 6 mesi di preammortamento a un tasso fisso del 2,85% oltre all'EuroIrs di periodo (tasso attuale 2,78%) ed a commissioni di istruttoria e delibera pari all'1,00% del valore nominale, quindi pari ad Euro 1.500,00, e penale d'estinzione anticipata pari all'1% del debito residuo”. A copertura di tale finanziamento l’istituto di credito ha richiesto la canalizzazione delle entrate future scaturenti dai canoni di contratti di locazione in essere o di imminente stipulazione. Per tale motivo “L'assemblea approva altresì che le entrate future da contratti di locazione con le società Belleville s.r.l. e Trattoria del Gallo s,r.l. siano canalizzate sul conto corrente bancario intestato alla società Paratico Patrimoniale s.r,l. presso il Banco BPM S.p.A”.
Il presupposto giustificativo di tale operazione si rinviene nella necessità di procedere al reperimento di finanza di terzi con il fine di assicurare il corretto equilibrio fra le entrate e le uscite - in tal modo facendo fronte all’ordinaria gestione finanziaria - ed in particolar modo il pieno rispetto dei rimborsi dei mutui fondiari in essere verso il Banco BPM S.p.a., in attesa che si realizzi la successiva compravendita immobiliare fra la società Paratico Patrimoniale s.r.l. ed il Comune di Paratico nell'esercizio 2018, al fine ultimo di garantire il buon esito della liquidazione da concludersi entro il termine di 48 mesi.
2. Criticità in sede di funzionamento della società Paratico patrimoniale s.r.l..
D) Costi gestionali sostenuti dall’organismo societario.
Con nota n. 22904 del 10.11.2017, il Magistrato istruttore ha chiesto di produrre “un prospetto riepilogativo dei costi sostenuti dalla società Paratico patrimoniale s.r.l. a titolo di remunerazione dell’amministratore unico (e del liquidatore, poi) distinto per anni” e un “prospetto riepilogativo dei costi (consulenze, spese notarili, ecc.) sostenuti nella fase prodromica alla costituzione della società e nel corso della gestione, distinte per anno di competenza”.
Con nota del 7 marzo 2018 (prot. C.d.c. n. 2276), l’Organo di revisione dell’ente ha fornito i prospetti richiesti dal Magistrato istruttore, illustrativi rispettivamente dei compensi a titolo di remunerazione dell’organo di amministrazione e di liquidazione e dei costi sostenuti nel corso della gestione dalla Paratico patrimoniale s.r.l..
Paratico patrimoniale s.r.l.: prospetto riepilogativo compensi organo di
amministrazione e di liquidazione
Importo netto Iva
Compenso liquidatore
Fonte: allegato risposta istruttoria prot. n. 2276/2018. Rielaborazione Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia.
Anche il prospetto sottostante rappresenta, per anno di competenza dal 2017 al 2017, le voci di costo (consulenze, contabili e notarili, ecc.) sostenuto nella fase prodromica alla costituzione della società e nel corso della gestione.
Paratico patrimoniale s.r.l.: prospetto costi sostenuti nel corso della gestione
€ 4.911,87
€ 3.351,63
€ 7.340,67
€ 6.195,33
€ 7.423,48
€ 983,16
€ 4.465,97
€ 1.179,46
€ 52.403,45
€ 5.639,03
€ 84.742,48
Dunque, dai prospetti sopra riportati, emerge che lo strumento prescelto (ossia, una società per acquisire beni immobili) non si è rivelato un mezzo rispondente al criterio dell’economicità. Si aggiunga che, non essendo dotata di personale avente le professionalità necessarie per lo svolgimento della sua attività, la società è sovente ricorsa all’affidamento di incarichi esterni. In tal senso, a titolo esemplificativo, si richiamano:
- il verbale dell’assemblea ordinaria del 6 febbraio 2009 in cui, tra le tante spese, sono riportate quelle per fatture relative alle “spese di personale e service anno 2008” per l’importo di € 45.000,00 e alle attività della “Scriba Brescia s.r.l.” per complessivi € 12.000,00;
- il verbale dell’assemblea ordinaria del 7 aprile 2009 dal quale emerge che la società ha sostenuto il costo di € 12.200,44 per “incarico di gestione ICI Tipo D – Giordano Tedoldi”;
- il verbale dell’assemblea ordinaria del 24 febbraio 2010 dal quale emerge che la società ha “incaricato la dott.ssa Cristina Mazzucchelli, della consulenza ai tecnici incaricati della direzione lavori circa la corretta esecuzione delle opere inerenti i giardini, verde, aiuole ecc. per un compenso di € 12.000,00 oltre all’IVA più spese e compensi accessori di € 4.000,00 così come disciplinare di incarico allegato alla presente”.
Dall’esame dei verbali delle assemblee ordinarie della società, inoltre, emerge che non sempre la società ha sostenuto costi coerenti con il proprio oggetto sociale. A titolo esemplificativo (visto che il sindacato di questa Sezione regionale di controllo ha ad oggetto la gestione della società e non i singoli atti di spesa), si richiama il verbale di assemblea ordinaria del 3 luglio 2010 dal quale emerge che la società ha sostenuto il costo di “n. 2 buffet forniti dalla società Spazio Arnaldo s.r.l. e la Dama s.r.l. indicativamente per complessive 1000 persone al costo di € 8 + IVA al 10% per persona”, di “servizio fotografico a cura dello studio Fotostudio Verdelago di Paratico per circa € 2.500,00”, di “organizzazione della manifestazione da parte della società Event’s Placet per circa € 1.115,00”, di “fornitura ed organizzazione spettacolo pirotecnico a cura della società A.P.E. Parente per € 7.000,00 + IVA 20%”, di “pranzo offerto alle autorità presso ristorante l’Approdo di paratico per circa € 2.000,00”, di “pagine dedicate all’inaugurazione sul giornale periodico L’Agora per € 1.4000 + IVA” e di “pubblicità ed articoli su giornali e tv per circa € 6.000,00 complessivi”.
E) Impiego dello strumento societario per procedere all’assunzione di lavoratori stagionali avvalendosi di “procedure accelerate” e per affidare incarichi di collaborazione autonoma in via diretta a dipendente del medesimo Comune di Paratico.
Sia dal verbale dell’assemblea ordinaria del 24 febbraio 2010 sia dal successivo verbale del 16 marzo 2010, emerge che la società -senza ben argomentare sulle ragioni dell’urgenza, ma limitandosi ad asserire “l’imminente inaugurazione del lungolago “Chiatte” e relativo incremento dei posti a pagamento”- ha proceduto “all’assunzione stagionale (a tempo determinato) di numero due ausiliari del traffico previa indizione di procedura di selezione accelerata vista l’imminenza dell’inizio del servizio”.
Inoltre, dal verbale dell’assemblea ordinaria del 17 novembre 2009, emerge che la società ha approvato le perizie redatte dal geom. Ghirardelli Roberto che, pur essendo dipendente del Comune di Paratico, per detta attività ha percepito compensi rispettivamente di € 5.546,81 e di € 3.210,00 + IVA.
Dunque, quantomeno sotto il profilo dell’economicità, appare discutibile che la società sulla quale il Comune esercita un controllo analogo, trattandosi di organismo in house, affidi incarichi professionali retribuiti ai dipendenti del Comune medesimo.
3. Criticità in sede di liquidazione della società paratico patrimoniale s.r.l..
In sede di esame congiunto del piano di razionalizzazione, approvato con Decreto sindacale del 31.03.2016 ai sensi dell’art. 1, comma 612, legge n. 190/2014, e della relazione finalizzata a rendicontare i risultati degli interventi di razionalizzazione attuati in ottemperanza del piano medesimo, il Magistrato istruttore -stante l’entrata in vigore del TUSP- ha adottato un decreto di archiviazione (prot. C.d.c. n. 22928 del 2 dicembre 2016), con riserva di ogni valutazione ai fini di eventuali indagini sulla gestione dell’ente locale in relazione alla società Paratico patrimoniale s.r.l. e ai riflessi della procedura di scioglimento in essere.
In particolare, già nella relazione attuativa del suddetto Piano di razionalizzazione, il Sindaco evidenzia l’impatto della procedura di scioglimento della Paratico patrimoniale s.r.l., resa necessaria ai sensi dell’art. 1, comma 611, lett. b), sugli equilibri di bilancio dell’Amministrazione locale. In particolare, tenuto conto della priorità dell'ente di salvaguardare i beni nella disponibilità della partecipata, all’esito di un approfondimento tecnico nella relazione si esplicita che “L'operazione di scioglimento e retrocessione degli stessi beni al Comune potrebbe determinare un impatto molto negativo in termini di rispetto del principio di pareggio di bilancio in quanto l'entrata registrata a seguito dell'accollo del debito verso istituti di credito oggi in capo alla partecipata, non rileverebbe ai fini del suddetto principio del pareggio di bilancio, rendendo pressoché impossibile rispettare tale vincolo di finanza pubblica ed esponendo l'Amministrazione alle relative sanzioni”.
Con atto redatto dal Notaio Gianni Tufano, rep. n. 151290, racc. n. 19112, l’Assemblea dei soci ha deliberato lo scioglimento e la messa in liquidazione della società Paratico patrimoniale s.r.l. interamente partecipata dall’Amministrazione comunale.
Nel successivo piano di razionalizzazione ex art. 24 TUSP (deliberazione consiliare n. 25 del 12 settembre 2017), acquisito con prot. n. 20443 del 30/10/2017, l’Amministrazione comunale conferma le modalità attuative della messa in liquidazione della società in house in parola e le misure precauzionali intraprese per ovviare all’incidenza negativa che l’operazione di scioglimento comporterebbe. A tal fine nel questionario viene riportato che “L’amministrazione ha proceduto a formalizzare l’indirizzo di procedere alla liquidazione della società con deliberazione del Consiglio Comunale n. 11 del 7 marzo 2017; nell’ambito delle linee guida della liquidazione esplicitate nella richiamata deliberazione, si è raccomandato di dismettere gradualmente, tramite procedura ad evidenza pubblica, i beni meno strategici conseguendo così le risorse da destinare all’abbattimento del debito residuale in capo ad ogni immobile fino a renderne sostenibile per l’ente, in termini di rispetto dei vincoli di finanza pubblica, l’assegnazione nei prossimi esercizi dei beni ritenuti strategici”.
Sui tempi per la conclusione della procedura viene specificato che “Le linee guida stimano come fattibile il completamento della liquidazione entro il 31 dicembre 2020”.
Il Magistrato istruttore (prot. C.d.c. n. 0012592-01/09/2017-SC_LOM-T87-P), quindi, ha chiesto di “inviare la deliberazione di Consiglio comunale n. 11 del 07.03.2017 (completa di allegati) con la quale la società Paratico patrimoniale s.r.l. è stata posta in liquidazione volontaria”.
L’Organo di revisione (risposta del 16.09.2017 prot. C.d.c. n. 13379) ha trasmesso la delibera C.C. n. 11 del 07.03.2017, comprensiva degli allegati, recante gli indirizzi in merito allo scioglimento e messa in liquidazione della società in parola.
Questo Collegio osserva che, seppur nella richiamata delibera si richiede “all’Agenzia del Demanio l’emissione del Visto di congruità del relativo prezzo di compravendita degli immobili di proprietà della Paratico patrimoniale s.r.l.”, con riferimento alle singole unità immobiliari che il Comune intende acquisire della società “in parte con accollo del mutuo fondiario banco BPM S.p.a. a carico del bilancio comunale e in parte con trasferimenti monetari anche postergati” si limita genericamente ad affermare che sono “beni patrimoniali della società di interesse pubblico”.
In proposito si ricorda che, anche in sede di retrocessione dei beni per la liquidazione di società partecipata, gli enti locali devono osservare i precetti della disciplina di finanza pubblica che regola l’acquisto di beni immobili. Infatti, ai sensi dell’art. 12, comma 1 ter del D.L. n. 98/11, “a decorrere dal 1° gennaio 2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del Servizio sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l'indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall'Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l'indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell'ente”.
Dunque, anche nell’ambito dell’operazione in discorso, il Comune di Paratico ha l’onere di comprovare “documentalmente l'indispensabilità e l'indilazionabilità” circa l’acquisto dei beni immobili indicati nella delibera di Consiglio Comunale n. 11 del 07.03.2017.
la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia,
che il Comune di Paratico ha improntato i rapporti con la propria società interamente partecipata Paratico patrimoniale s.r.l. (oggi in liquidazione) in violazione dei criteri di sana gestione finanziaria per le ragioni esposte in parte motiva
- la trasmissione della presente pronuncia, a mezzo sistema ConTe, al Sindaco e dispone che quest’ultimo, nella sua qualità di legale rappresentante dell’ente, informi il Presidente del Consiglio comunale affinché comunichi all’organo consiliare i contenuti della presente delibera;
- la trasmissione della presente pronuncia, a mezzo sistema ConTe, al Revisore dei conti del Comune di Paratico;
- a cura dell’ente locale, la pubblicazione, ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. n. 33/2013, sul sito internet dell’Amministrazione;
- la trasmissione della presente pronuncia alla Procura erariale presso la sezione regionale della Lombardia, per quanto di sua competenza.
Il Magistrato istruttore Il Presidente
Dott.ssa Laura De Rentiis Dott.ssa Simonetta Rosa
Dott.ssa Daniela Parisini

References: art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 148
 art. 147
 art. 24