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Timestamp: 2018-09-22 06:30:11+00:00

Document:
Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cúal es el impacto?
por Hugo Frühling.
• Mayo 2003 • Santiago - Chile
Introducción El origen del Proceso de Reforma Policial
La policía y el Ciudadano en América Latina El Crimen y la Policía en América Latina Descentralización y Reforma del Estado
El Modelo de Policía Comunitaria en Europa Occidental y Norteamérica La Policía Comunitaria en América Latina
El Plan Cuadrante de Carabineros de Chile Cuatro Casos de Policía Comunitaria - Sao Paulo - Villa Nueva - Bogotá - Belo Horizonte Dificultades que Enfrenta el Cambio Institucional La Relación entre la Policía y la Comunidad Relación entre la Policía y Otras Agencias Públicas Resultados de los Programas de Policía Comunitaria
12 14 . 19 23 25 26
Conclusiones y Proposiciones Bibliografía
Autor: Hugo Frühling E.
• Director Hugo Frühling E. • Investigadores Decio Mettifogo G. Luis Barros L., Lucía Dammert G., Cecilia Dastres A., Claudia Gibbs A., Alejandra Lunecke R., Rodrigo Sepúlveda P.
Contacto: Santa Lucía 240, Santiago - Chile, Tel.: 562 6647825 - 562 6648567 Fax: 562 6648536 e mail: cesc@uchile.cl www.cesc.uchile.cl
Hugo Frühling E., Abogado Universidad de Chile, Ll.M., S.J.D. Universidad de Harvard. se ha desempeñado como profesor visitante en el Woodrow Wilson School de la Universidad de Princeton y en las Universidades de Harvard y Ottawa. Fue asesor del Ministro del Interior de Chile. Actualmente es profesor del Departamento de Políticas Públicas del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile.
Los Acuerdos de Paz alcanzados durante 1991 y 1996 respectivamente, entre los gobiernos de El Salvador y Guatemala y los representantes de la oposición armada que enfrentaban , abrieron paso a dos de los esfuerzos recientes y más comprensivos por avanzar hacia reformas de la institución policial en América Latina. En ambos casos los acuerdos respectivos estipularon la creación de nuevas fuerzas civiles que reemplazarían a las antiguas policías controladas por las Fuerzas Armadas y conocidas por su actuación represiva y politizada que hacía imposible su continuidad en un sistema democrático. Estas reformas involucraron a una variedad de actores internacionales y se produjeron de manera paralela a cambios institucionales que afectaron al sistema de justicia criminal mediante la introducción de juicios orales y sistemas acusatorios1. Con posterioridad los intentos de cambio policial se extendieron al resto de la región. Durante los años noventa las policías militares de carácter preventivo de diversos estados brasileños dan comienzo a programas de policía comunitaria con el objetivo anunciado de mejorar las relaciones con la comunidad, reducir los niveles de violencia policial y aumentar la aceptación ciudadana. El primer experimento evaluado formalmente se produjo en Copacabana, Rio de Janeiro en 1994. Aunque su duración fue breve, fue seguido de intentos parecidos en muchas otras ciudades de Brasil2. A esos esfuerzos se han sumado intentos de carácter más sistemáticos y recientes en Perú a partir del año 2001 con el reemplazo del Presidente Fujimori y otros fallidos en Argentina. Carabineros de Chile avanza también en un plan estratégico que consulta una focalización de las estrategias preventivas en áreas territoriales pequeñas denominadas cuadrantes y cuyo propósito es el de intensificar los contactos con la población. Dadas las diferencias existentes en términos del nivel de profesionalismo del que gozan las policias involucradas en estos procesos de cambio y los distintos contextos políticos y sociales dentro de los cuales ellas actúan, cabe preguntarse si resulta acertado analizar estas reformas nacionales como si fueran similares. A ese respecto se puede decir que a un cierto nivel de generalidad todos ellos encuentran su origen en factores que son similares: esto es, el proceso de democratización que ha vivido la región en años recientes y que ha fortalecido las demandas por cambios institucionales que reduzcan los niveles de violencia policiales y que creen canales de comunicación y servicio hacia la comunidad; el incremento del crimen que ha presionado para buscar una mayor profesionalización del personal y de las estrategias policiales, y finalmente, la difusion de modelos de gerencia y administración pública que enfatizan la búsqueda de la flexibilidad en las respuestas que entregan las instituciones públicas, acento en los resultados más que en el cumplimiento de normas, descentralización en el proceso de decisiones y atención al usuario del servicio policial. Sin duda los problemas que enfrentan las policías latinoamericanas admiten serias diferencias. Sin embargo, subyacen en ellas algunas similitudes que autorizan un tratamiento común de los desafíos
1. Respecto de los cambios policiales en América Central, ver William Stanley, “Building New Police Forces in El Salvador and Guatemala: Learning and Counter-Learning” , International Peace Keeping vol. 6 No4, 1999, pp. 113 – 134. Rachel Neild, “Sustaining Reform: Democratic Policing in Central America” , Washington DC, WOLA, 2002. Jacqueline Muniz, Sean Patrick Larvie, Leonarda Musumeci y Bianca Freire, “Resistencias e dificuldades de um programa de policiamento comunitário” , en Tempo Social vol. 9 No1, Maio 1997, pp. 197- 214.
Un primer aspecto a considerar es la compleja relación existente entre la policía y el poder público. En parte en reacción frente a esta situación se han desarrollado tendencias institucionales que buscan aislar a la institución de las influencias políticas y que pueden conducir al aislamiento corporativo de la policía. / Mayo 2003 que hoy enfrentan. La policía latinoamericana ha tendido a ser objeto de instrumentalización política.4 Hugo Frühling E. pp. . Este artículo examina en primer lugar los factores originarios del proceso de reforma policial en curso en muchos países de la region. describe cuatro proyectos de policía comunitaria realizados en Bogotá Colombia. pero extensivo a las policias que se definen como civiles en la region. A partir de esa evaluación se espera poner de manifiesto aquellos aspectos que deben tomarse en cuenta en un proceso de reforma comprensivo de la policía que obtenga los resultados esperables de él. 1999. con Carabineros de Chile y con la Policía Nacional del Perú. por lo que constituye en muchos países más una institución de gobierno que de Estado. En segundo lugar se refiere al modelo de policía comunitaria y a su conexión con cambios màs profundos del modelo policial vigente. New York. El análisis de estos casos y de la evaluación que sobre ellos realizara el Banco Interamericano de Desarrollo servirá para poner de manifiesto tanto sus aspectos positivos como el limitado impacto que parecen tener respecto del conjunto de la institución policial. como sucede por ejemplo con las policías militares brasileñas. que este modelo policial recibe una baja estimación de los ciudadanos. Organización de las Naciones Unidas. pero requiere reformas si se desea avanzar hacia modelos de administración más flexibles y que incentivan la cooperación con la comunidad. Villa Nueva Guatemala. Este tipo de organización facilita la mantención de la disciplina interna. En tercer lugar. pues enfatiza la obediencia y disciplina. El sistema y contenido de la capacitación que reciben los policías refuerza la organización indicada. Oxford University Press. 36 – 38. Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención del Delito. Las consecuencias de esta situación son extremadamente lesivas para el respeto al estado de derecho y para el profesionalismo policial. lo que es más notorio en aquellas fuerzas de tipo militarizado. Sao Paulo Brasil y Belo Horizonte Brasil. lo que se expresa en bajos porcentajes de denuncia de delitos. más que a la enseñanza de métodos de gestión destinados a obtener resultados. las policías latinoamericanas son todavía tributarias de un modelo de organización jerárquico. En segundo lugar. es de carácter teórico y dedica gran atención al aprendizaje de las normas legales. Entre los esfuerzos por solucionar los problemas mencionados adquieren especial notoriedad aquellos proyectos que tienen un fuerte componente de policía de proximidad y de acercamiento a la comunidad. 3. Las encuestas conocidas indican con la posible única excepción de Chile. incentivando el uso de criterios particularistas en los procesos de selección y promoción del personal. que en períodos largos de la historia ha tenido características no democráticas. motivados por la sensación de que la policía hará poco con las denuncias que recibe3. centralizado y de tipo militar. Global Report on Crime and Justice.
Lynne Rienner Publishers. Lo anterior indica los obstáculos que enfrenta el proceso de cambio institucional. la modernización institucional requerida enfrenta obstáculos importantes al interior de cuerpos policiales que se caracterizan por ser numerosos. y buscan establecer mecanismos de rendición de cuentas de los organismos públicos respecto de la eficacia y eficiencia de sus acciones4. Santiago de Chile. “ Managerial Public Administration: Strategy and Structure for a New State” . la discusión sobre el cambio policial se da en el contexto de las transformaciones que comienza a experimentar el Estado a nivel global y en Latinoamérica en particular. privatizan empresas públicas.en Luis Carlos Bresser Pereira y Peter Spink. Por último. CED. el fuerte incremento que experimenta el delito común en casi todos los países latinoamericanos. 1-13. Managerial Public Administration in Latin America (Boulder. aunque en el caso de la policía dichas fallas son más graves debido a los poderes coercitivos con los que cuentan sus integrantes. 2001 . Ver Hugo Fruhling. Dichos cambios limitan el tamaño del aparato público.Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cúal es el impacto? 5 El origen del Proceso de Reforma Policial Los intentos por reformar a las policía a los que se refiere este artículo son influídos por tres factores que condicionan sus características y contenidos. Primero. Por otra parte. queda claro que los problemas que enfrenta la policía son comunes en el aparato público de los países latinoamericanos. “La Reforma Policial y el Proceso de Democratización en América Latina” . descentralizan funciones hacia los gobiernos locales o regionales. específicamente en lo referente a utilizar criterios propios de la administración empresarial con el fin de hacerlos aplicables a la gestión policial. lo que resta continuidad a muchas iniciativas de reforma5. . La confluencia de los tres factores históricos mencionados explica porqué los proyectos de reforma policial actuales tienen poca relación con esfuerzos anteriores que pueden haberse producido en otras circunstancias. 1999). pgs. al que se puso término al producirse un cambio de gobierno. Colorado. los cambios que experimenta la reforma de la Policía de Buenos Aires al producirse el ascenso del Gobernador Ruckauf en 1999. el incremento del crimen y del temor presiona a las policías a mostrar resultados de corto plazo en circunstancias que la realidad organizativa que enfrentan requiere de esfuerzos de largo alcance. Luis Carlos Bresser Pereira. En primer lugar por el proceso de democratización que tiene lugar durante la década de los años ochenta y noventa en muchos países de la región. Finalmente. Las ideas que presiden la reforma al Estado alimentan también muchas de las propuestas que se dirigen hacia la policía. por enfrentar serios problemas de financiamiento y por regirse por un modelo de administración policial centralizado y altamente regulado6. el que se ve acompañado por la visible presencia del tema del crimen como uno de los problemas que requerirían ser solucionados con urgencia por parte de la autoridad pública. Esta demanda ciudadana respaldada por las encuestas conduce a que se creen o a que adquieran mayor presencia centros de reflexión que propician una mayor atención al tema policial y a que las autoridades públicas y la propia policía en algunos casos asuma el liderazgo de este proceso. En segundo lugar. Asimismo. Así también las dificultades y desafíos que la transformación institucional enfrenta. las demandas de controlar el crimen y a la vez reducir drásticamente los abusos policiales son percibidas en ocasiones como contradictorias por sectores importantes de la opinión pública. 4. 5. A modo de ejemplos puede citarse los casos del proyecto de policía comunitaria llevado a cabo en Copacabana Rio de Janeiro. Segundo. Este proceso pone en evidencia la incompatibilidad existente entre las normas democráticas y de derechos humanos y la actuación y características policiales. editores.
Un porcentaje absolutamente mayoritario de estas denuncias fueron archivadas o dieron lugar a simples recomendaciones de sanción administrativa. 1056 civiles fueron muertos por la Policía Militar.br/pages/Tabelas.8% a homicidios. Esto indica no sólo la gravedad de las infracciones presuntamente cometidas por los policías.000 funcionarios policiales fueron despedidos.6 Hugo Frühling E. 368 en 1996 y 405 en 19978. Esta situación llevó a cambios en la legislación protectora de los derechos del detenido sin que las críticas se hayan acallado totalmente. Debido al bajo nivel de credibilidad alcanzado por la policía. http://www. durante el período 1993 – 1997.htm 9. Rachel Neild. éstos fueron percibidos como creíbles y no sólo afectaron a personal subordinado. 2000. Por otra parte. o al temor que despertaba en la población9. La Policía Nacional del Perú por ejemplo. La infraestructura destinada a la seguridad ciudadana y el orden público está por ello profundamente deteriorada…” 7. el 5. Ana Tereza Lemos-Nelson. Alrededor de 7. El proceso de reforma se inició con el nombramiento del Mayor General Rosso José Serrano como Jefe de la Policía Nacional de Colombia.12% se refería a tortura. que las denuncias por abusos policiales presentadas ante las fiscalías militares han continuado aumentando. Santiago. Un estudio realizado por Claudio Fuentes indica. en 1995 592 civiles fueron muertos por policías militares. y 6. Percepciones de los Pobres (Santiago: Corporación de Promoción Universitaria y Universidad Católica de Chile. 11. 1993 ). quien convocó en 1993 a dos comisiones destinadas a discutir un diagnóstico. Es así como en 1998 se promulga la llamada Ley de Derechos del Detenido. en el acto mismo de la detención11. En 1991. el 24. op. cit. Claudio Fuentes. 9. todo lo cual totalizaba un 40% del total de denuncias. así como un conjunto de propuestas para transformar la policía. Una encuesta realizada a sectores de bajos ingresos en las tres principales ciudades de Chile en 1992 mostró una actitud fuertemente crítica hacia la policía al inicio del período democrático. Citizenship and the (un) rule-of-law” . las encuestas de victimización demostraban que sólo un 33% de los delitos eran denunciados a la policía. Esta aceptación se refuerza durante 6. Jorge Correa Sutil y Luis Barros (editors) Justicia y Marginalidad. El trabajo de estas dos comisiones se convirtió en la Ley 62 de 1993. sin que fueran traspasadas a la justicia7. en 1992 el número llegó a 1421. que obliga al funcionario policial a informar al detenido sobre la causa de su aprehension y sus derechos. p.15.61% a golpes efectuados a los ciudadanos. “Police Criminality. Paulo de Mesquita Neto con la colaboración de Beatriz Stella.000 policías y a su respecto el “Informe de la Comisión Especial de Reestructuración de la Policía Nacional del Perú de 2002 expresa: “ La policía no fue una prioridad política ni presupuestal en la década de los noventa. A diferencia de otros procesos de purga. Los estudios existentes parecen sugerir al menos tres tipos de razones para esta situación: la primera es que subyace en la cultura social una aceptación de la violencia institucional aún cuando esta violencia se oponga a las normas legítimamente sancionadas. ineficiente y penetrada por el narcotráfico..ouvidoria-policia. 1998. Este consiguió obtener facultades del Congreso para dar de baja a aquellos funcionarios respecto de los cuales existían fundadas sospechas de que habían incurrido en hechos de corrupción. en 1994. / Mayo 2003 La Policía y el Ciudadano en América Latina La instalación de nuevos regímenes democráticos en América Latina durante los años ochenta y noventa permitió expresar críticas frente a los abusos policiales que se habían extendido fuertemente en los regímenes autoritarios que habían reemplazado. Un análisis respecto del uso de la violencia por parte de la policía civil según lo revelan las denuncias presentadas a la Unidad de Asuntos Internos de la Policía Civil de Bahía indica resultados extremadamente preocupantes: de un total de 1140 denuncias dirigidas en contra de dicha policía. Trabajado presentado en la Conferencia del Latin American Studies Association realizada en Washington DC.sp. está compuesta por alrededor de 100. el 2. . sin embargo.gov. se dio inicio a un proceso de reforma destinado a revertir la situación de una institución considerada como corrupta. El comienzo del proceso obedeció a una resolución del entonces ministro de Defensa Rafael Pardo Rueda. 10. “Policiamento Comunitario: A Experiencia em Sao Paulo” . 8. La policía del estado de Sao Paulo presentaba carencias similares y eran frecuentes los hechos de violencia policial que recibían gran cobertura en los medios de comunicación. En Colombia en febrero de 1993 se develaron delitos de gravedad cometidos al interior de estaciones de policía de Bogotá.Sao Paulo. Septiembre 6-8 2001. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. expresando la convicción de que abusaban de su autoridad10.84% a amenazas de muerte. sino que también la falta de operancia del control administrativo interno de la conducta policial. debido a la creencia de que ésta era ineficiente. “Denuncias por Violencia Policial en Chile” .
sin embargo. 9. y México 15. La información se encuentra en http: /Paho.5 por cien mil habitantes19. Los casos de la Policía Federal Argentina. Por ejemplo. 8. Algunas ciudades de esos países tienen tasas mucho más altas que el promedio de los países. entre quienes han entrado en contacto con la policía y quienes expresan una opinion general sobre ella. .cit. Mientras en el año 1999 se denunciaron 75. Una encuesta realizada en Chile por ADIMARK en 1996.htm Ibid. “Mecanismos de control interno e iniciativas de reforma en las instituciones policiales argentinas.7% de Río de Janeiro.6% de Caracas y el 28. las cifras oficiales de denuncias registradas por la policía en Chile indican un aumento constante de los robos con violencia en años recientes. 19. Un análisis del sistema de control interno de la policía argentina en Gustavo Palmieri. Máximo Sozzo y Hernán Thomas..7 por 100. registra un alto grado de apoyo para el General Director de Carabineros y el Director de la Policía de Investigaciones en su lucha en contra de la delincuencia. Lucía Dammert y Mary Fran Malone argumentan que la desconfianza en la policía es uno de los factores que más fuertemente explica la sensación de inseguridad prevaleciente.gov Lucía Dammert y Mary Fran T. Este incremento del crimen ha llevado a un aumento de la desconfianza en la policía y a un sentimiento de inseguridad bastante extendido.2 robos con violencia por cien mil habitantes. El proyecto ACTIVA. constituían un 15. Observaciones puntuales indican gran demora en la disposición de los casos. En Hugo Frühling y Azun Candina (editores) Policía. cit. de alrededor del 70%.Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cúal es el impacto? 7 los períodos de suspensión de las garantías ciudadanas12. Venezuela 20. se nota un mayor uso discrecional de la fuerza por parte de la policía respecto de los ciudadanos de menor nivel socioeconómico13.1% de la población de Cali. y Caracas en Venezuela 71 por cada 100. aunque aumentó a 33 en el 2000. 17. realizado por la Organización Panamericana de la Salud. Un interesante estudio empírico que ha testeado esta hipótesis se encuentra en Christopher Birkbeck y Luis Gerardo Gabaldón. en 1998 Colombia tiene una tasa de 54 homicidios por cada 100. Cali en Colombia tiene 94 por cada 100. “Inseguridad y Temor en la Argentina: El Impacto de la Confianza en la Policía y la Corrupción sobre la Percepción Ciudadana del Crimen” . 315-338. pp. 2001). p. es que en sociedades caracterizadas por fuertes divisiones de clase. “The Effect of Citizen’s Status and Behavior on Venezuelan Police Officers’s Decisions to Use Force” . Rachel Neild. 42 No 166 (Julio-Septiembre 2002). demuestran una actitud general de confianza respecto de la policía. 12. se acentúa una actitud del policía que tiende a una mayor consideración por quienes se encuentran cercanos a la cúspide de la escala social y por el contrario. De acuerdo con información proveniente de la Organización Panamericana de la Salud. Josefina Martínez. Sociedad y Estado: Modernización y Reforma Polical en América del Sur (Santiago: Centro de Estudios para el Desarrollo. 13.000 habitantes. pp. en 1996 un 32% de los hogares de Chile declaró que alguien en el hogar había sido víctima de un robo con violencia18. descubrió que aquellos que consideraban la eficiencia policial como mala o muy mala. op. Ecuador 15. el de formación.000 habitantes. en el 2000 la tasa ya había llegado a 169. Desarrollo Económico vol. El argumento es expuesto por Ana Tereza Lemos-Nelson. el sistema de control interno y externo de la conducta policial parece ser inadecuado. Para el caso argentino. el 27. op. La segunda. 16. 18. Encuestas realizadas en Chile. un 18.interior. Malone. Cuando se consideran otros tipos de delitos. 1998. Así también. 285. espera a los fallos judiciales cuando la conducta investigada constituye a la vez un delito.6% de la población de Santiago.000 habitantes17. Brasil 26. La encuesta no distingue. 14.000 habitantes16. 177-220. Finalmente. 15. aún allí donde puede existir la voluntad de corregir actuaciones ilegales14. El Crimen y la Policía en América Latina Un segundo factor que influye en la búsqueda de trasformaciones en la policía proviene del incremento que experimenta el crimen en casi todos los países de América Latina en años recientes. Policing and Society . Así por ejemplo.org/English/HCP/HCN/VIO/violence-graphs. la Policía de la Provincia de Santa Fé y la Policía de la Provincia de Buenos Aires” . vol.1.1% de la población de San Salvador. p. aún los países con bajas tasas de homicidios sufren de elevadas tasas de victimización atribuibles a otros delitos violentos. o los procedimientos operativos utilizados15. sin embargo. el 25. Cifras oficiales provenientes del Ministerio del Interior de Chile: http://www. de acuerdo con datos provenientes del Latinobarómetro. y escaso uso de la información producida por el sistema disciplinario para tomar medidas que afecten el sistema de selección de aspirantes a policías.
lo que conduce a la formación de una comisión de reforma del Estado y a elecciones municipales y estaduales en 198922. El desempeño de funciones ejecutivas a nivel local conduce a carreras políticas de tipo nacional. pp. Por otra parte. En Chile bajo el regimen militar se traspasaron los servicios de educación pública y la atención primaria en salud a los gobiernos municipales. presupuesto y visibilidad de los municipios . Frente a él se plantean dos posiciones: una que enfatiza la necesidad de incrementar las funciones y prerrogativas de control que poseen las policías y otra divergente que en cambio sostiene la necesidad de crear canales de participación ciudadana que estimulen la rendición de cuentas de la policía ante los vecinos respecto de la efectividad de su accionar. 21. lo que incrementa las funciones.. 24. de acercar los servicios públicos al ciudadano y de reducir el tamaño de los organismos que proporcionan dichos servicios21. 2-9. 22. la descentralización en Venezuela obedece en parte al proceso de deslegitimación de los partidos polírticos que se alternan en el poder. En parte la aplicación progresiva de programas de policiamiento comunitario se explica porque constituye una estrategia cuyos principios coinciden con los que guían el proceso de reforma del Estado en América Latina. La descentralización conduce en los hechos a que surjan autoridades locales y regionales con interés en desarrollar programas en el terreno de la seguridad ciudadana competitivos en ocasiones con los desarrollados por el gobierno central. pp. la confianza promedio en la policía no supera el 28% 20. en El Mercurio. enfatizan cada vez más la prestación de 20. cit. 16 de Abril de 1998. “Prevención Local de la Delincuencia en Santiago de Chile” . Una vez instalada la democracia se reinician las elecciones municipales en 1992 y los nuevos alcaldes adquieren gran prominencia política23. En Chile. Guardias municipales son creadas en ciudades de Ecuador y Guatemala. Así. razones de tipo económico y político llevan a predicar cambios en la administración del Estado que buscan que ésta sea más cercana y que rinda cuentas ante el ciudadano. por una rendición de cuentas efectiva de la actuación de los organismos públicos al ciudadano. Economía y Negocios. 8 y 9. cit. En parte importante ello es producto de la crisis económica que presiona por la reducción del tamaño del Estado.8 Hugo Frühling E. en Hugo Frühling y Azun Candina (editores).”Introduction” . Ver “Espejo de las Américas” . Es el caso del alcalde de Las Condes Joaquín Lavin en Chile. 23. el alcalde de Las Condes desarrolla programas de vigilancia mediante guardias y vehículos municipales que son en alguna medida alternativos a la vigilancia policial24. En general. Luis Sandoval . Tulchin y Andrew Seeles editors. las que en ocasiones participan en el financiamiento policial. p. En otras palabras. y por una delegación de funciones hacia los gobiernos regionales y locales con el objeto de reducir costos.. en Joseph H. . por ejemplo. / Mayo 2003 Una encuesta realizada por “El Mercurio” y otros 16 diarios de Estados Unidos y América Latina. el país latinoamericano con mejores resultados. las necesidades de profesionalizar la actuación policial y de introducir cambios en su estrategia pasaron a formar parte del debate público. Luis Carlos Bresser Pereira. los cambios que experimenta la organización estatal se expresan en nuevos conceptos de administración pública. Estos cambios cuando se trasladan hacia la organización policial sintonizan adecuadamente con algunos conceptos de la policía comunitaria. determinó que un 81% de los encuestados en Estados Unidos declaró tener mucha o algo de confianza en la policía. 66. Descentralización y Reforma del Estado Durante los años ochenta y noventa se incrementa el interés por la reforma del Estado en América Latina. Andrew Seeles. quien se convierte en el lider de las fuerzas pol1ticas de oposición. el porcentaje sólo alcanzó al 38%. Todo ello motiva a la policía a prestar mayor atención a las autoridades y realidades locales. mientras que en Chile. Las organizaciones públicas. op. En ocasiones este proceso es alentado por consideraciones políticas. Frente al incremento del delito. en los quince países latinoamericanos participantes. La descentralización y la reforma del Estado tienen efecto sobre la policía. op. que descentralice funciones hacia los gobiernos locales y que flexibilice sus principios de funcionamiento.
p. El resto de la publicación profundiza en el concepto de gerencia. Informe de la Comisión Especial de Reestructuración de la Policía Nacional del Perú. op. deficiente coordinación. Así. La evidencia que surge de los casos de policía comunitaria que examinaremos es que es menor de lo que habría cabido esperar.Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cúal es el impacto? 9 servicios al consumidor. p. La función gerencial no depende del nivel jerárquico del equipo y menos aún del tamaño y clase del grupo”28. Independientemente de lo anterior.s/f. 27. En las policías que avanzan más tempranamente en la búsqueda de cambios organizativos en el sentido expresado es possible observar un discurso oficial cada vez más permeado por conceptos propios de la administración de empresas. en primer término sustituir la autoridad jerárquica y rígida por un modelo basado en el liderazgo y la gerencia”27. Bogotá. que en aquellas con niveles de organización más precarios. “Transformación Cultural. inadecuado alcance de control. poca delegación de autoridad y duplicidad de funciones26. 28. 26... y la integración y la participación de los consumidores o ciudadanos en la formulación. cit. En la sección siguiente abordaremos algunos rasgos del modelo de policía comunitaria como se ha puesto en práctica en Canadá y Estados Unidos. 25. toda persona que conduce grupos humanos dentro de la organización. sin excepción. La Fuerza del Cambio” . lo que unido al aumento de las demandas por una policía más democrática conducen a la implementación de programas de policía comunitaria o de esfuerzos menos sistemáticos destinados a establecer mejores relaciones con el público. 25 Ibid. 17. implementación y evaluación de las acciones de la organización25. .. acondicionamiento de la organización a modelos militares. Así. el Informe de la Comisión Especial de Reestructuración de la Policía Nacional del Perú indica las siguientes características de dicha estructura: excesiva burocratización. la atención a los valores y expectativas del ciudadano.poca fluidez y oportunidad en el intercambio de informaciones. Ciertamente es más probable que tengan impacto en la organización de aquellas policías más profesionales de la region. 27. la evaluación de la calidad del servicio prestado. una publicación de la Policía Nacional de Colombia referida al cambio cultural que debe experimentar la organización policial expresa: “La transformación cultural. Paulo Mesquita Neto con la colaboración de Beatriz Stella Affonso. preguntándose quien es un gerente y respondiendo: “Gerente es. los procesos de privatización y descentralización administrativa hacen aparecer nuevos actores a cargo de la seguridad ciudadana. p. requiere de un viraje sustancial en la forma como se ejerce la dirección. Policía Nacional República de Colombia. En las policías con mayores dificultades organizativas se abre paso a un nuevo debate sobre la estructura orgánica de la institución y sobre como avanzar hacia modificaciones esenciales de la misma. No se conoce la profundidad del cambio que expresiones de este tipo pueden haber producido en la subcultura policial. 2001.
a fin de asegurar que la policía tome en cuanta las percepciones de la comunidad29. 31. Dennis P. segundo. 32. La policía comunitaria se presenta entonces como una estrategia que pone énfasis en el trato al público y la reducción de la violencia policial. desempeña un papel fundamental en la resolución de los problemas de un barrio. se basa en la estrategia de lograr una iniciativa concertada que involucra a la policía en el estudio de las condiciones y circunstancias que favorecen la delincuencia o las infracciones menores que trastornan la vida de las personas. 1994. David Bayley. San Francisco. Schafer. pp. Habría que agregar que el modelo de policía comunitaria en general demanda cambios organizativos importantes: para comenzar. Oxford University Press. promueve el establecimiento de relaciones estrechas con la comunidad con miras a consultar en forma permanente a los ciudadanos. Problems and issues (Washington: Police Executive Research Forum. el reconocimiento también de que los cuerpos policiales tendrían que reorganizarse para responder a las demandas de esta estrategia30. p. la policía comunitaria no puede constituir una unidad especializada al interior de la organización policial. finalmente. Joseph A.2001). “The Police” .C. en lugar de la actuación meramente reactiva frente a las llamadas de la ciudadanía. Crime. que a veces no coinciden con sus percepciones. el modelo pone énfasis en la actividad policial de tipo preventiva enfocada en un área geográfica muy reducida: el vecindario. Un factor que contribuye fuertemente al desarrollo del modelo de policía comunitaria es la percepción de las minorías y los grupos marginados urbanos de que la policía usaba fuerza excesiva en su contra y que los discriminaba. un énfasis en la actuación destinada a enfrentar el temor subjetivo de los ciudadanos. sometiendo a revisión las prioridades de la policía.105-120. LFB Scholarly Publishing LLC. Por el contrario. 29. y cuarto. Rosenbaum. en James Q. supone los esfuerzos de la policía por movilizar a la comunidad en acciones preventivas. Nueva York. Wilson y Joan Petersilia (eds. se supone que todos los funcionarios policiales actúan de manera consistente con los principios de la policía comunitaria. El papel de la comunidad es clave no sólo para la vigilancia. 23-24. proporcionan una oportunidad a la policía para educar a la ciudadanía acerca de los comportamientos que ayudan a prevenir la delincuencia y abren un espacio para que los ciudadanos expresen directamente sus quejas.327348. .). Washington D. y el reconocimiento de que la comunidad. pp. lo cual constituye un mecanismo público de evaluación inmediata del que hacer policial31.10 Hugo Frühling E. Center for Self-Governance. defínase como se defina. El modelo de policía comunitaria supone que la policía lleva a cabo consultas permanentes con la comunidad. las que cumplen tres funciones principales: sirven para que la policía conozca los intereses y las necesidades locales. Police for the future. Sherman.. Otros elementos de este modelo que se citan a menudo y se relacionan con lo anterior son el enfoque en la resolución de problemas de seguridad concretos que afectan a los vecinos y en la prevención. Lawrence W. y que aún los que actúan en unidades especializadas deben mantener comunicación y relación con sus colegas en terreno a fin de responder adecuadamente a los problemas que existen en el vecindario32. 1995. 1998).) How to recognize good policing. / Mayo 2003 El Modelo de Policía Comunitaria en Europa Occidental y Norteamérica El modelo de policía comunitaria que ha dominado el debate sobre policía en años recientes considera ciertos elementos esenciales que son comunes: primero. The Challenges of Successful Organizational Change (USA. 30. tercero. pp.7. en Jean Paul Brodeaur (ed.”The changing role of the police: Assessing the current transition to community policing” . Community Policing. sino que para fortalecer los mecanismos a través de los cuales la policía rinde cuentas respecto de sus actuaciones.
y problemas en el control de la gestión significativos. analizaremos algunas experiencias realizadas en la región y las evaluaciones existentes respecto de sus resultados. se recomienda promover la adquisición de habilidades y competencias a través del proceso de formación. Willem de Lint. Schafer. quien adquiere una fuerte responsabilidad con los resultados de su trabajo a partir de su identificación corporativa con la policía y sus objetivos. Este modelo de enseñanza enfatiza el rol y la responsabilidad del policía que está en la calle. insuficiente motivación de sus miembros.. A partir de este diagnóstico referente a las causas por las cuales el modelo comunitario adquiere influencia en América Latina y los cambios institucionales y en los procesos de formación que requiere. Social and Legal Studies (1998):7:2. Si bien los estudios existentes demuestran que la organización policial es muy resistente a los cambios en todos los contextos37. no cabe duda que las instituciones policiales con mayores niveles de profesionalización tendrán mejores posibilidades de transitar hacia el nuevo paradigma de organización policial moderna que aquí se ha presentado. “Los Modelos de Policía Comunitaria. evaluación. pp. Ibid. organización y análisis de información. Joseph A. tal cambio requiere modificaciones en los presupuestos y en la actitud social hacia la policía. para evitar conflictos. El programa de inicio para los nuevos reclutas enfatiza cinco aspectos fundamentales que se sintetizan en la sigla CAPRA que indica esos aspectos en inglés35: primero. investigación y sensibilidad frente a lo diverso33. General Ricardo Sandoval Quappe de Carabineros de Chile. . aprendizaje relevante. Santiago. Sobre qué Aspectos Trabajar Prioritariamente en Latinoamérica?” Presentación al seminario Policía y Comunidad: Los Nuevos Desafíos para Chile . op.Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cúal es el impacto? 11 Los cambios organizativos asociados a la policía comunitaria buscan promover ejecutivos que tomen riesgos. participación de la comunidad. 34. cuarto. realización de asociaciones y alianzas con organismos ciudadanos y entidades públicas. cooperación. Más aún. En el pasado inmediato las fuerzas policiales eran entrenadas para obedecer y actuar como un solo cuerpo. que tengan calidades empresariales y que puedan incentivar a los policías a perfeccionarse y a actuar innovadoramente. proporcionar información respecto de estrategias de prevención del crimen y promover habilidades en el campo de la comunicación interpersonal34. que considere a sus integrantes como verdaderos profesionales38. que indica una constante revisión del compromiso de cada miembro y de la organización en su conjunto de continuar aprendiendo y modificando antiguas prácticas36. El propósito es determinar tanto los resultados de su proceso de implantación. En la actualidad el sistema de formación de la policía de Ontario enfatiza principios tales como justicia y acceso. como su impacto respecto del cambio institucional. Desde esa perspectiva. 274. comunidades. A a “acquiring and analysing information” . segundo. 4 y 5 de Diciembre de 2002. Un aná lisis respecto del impacto de un programa de policía comunitaria en las percepciones y modos de organización de miembros de la policía demostró resistencia a los cambios realizados y a como se habían efectuado.. Incluso ellas. como Cambio Doctrinario y Procesos de Modernización de las Policías. 38. lo que implica resolver problemas sociales con incidencia criminal y el uso de estrategias que van más allá de la mera aplicación de la ley a un caso determinado.. sin embargo. 37. P a “partnerships and alliances” . 139-186. Ibid. “New Managerialism and Canadian Police Training Reform” . A su vez. pp. 273 corresponde a “clients” . quinto. 36. una cierta preferencia por el modelo tradicional de actuación policial. op. El perfil de esa organización y de ese policía ya no se corresponden con los programas de capacitación tradicionalmente utilizados para formar policías. deberían experimentar cambios de enorme magnitud y la resistencia a ellos será mucho mayor que la que se ha encontrado en los países desarrollados. cit. Willem de Lint. tercero. respuesta que enfatiza los conceptos de proporcionar servicio mediante la prevención del crimen y la aplicación de la ley. rendición de cuentas. identificación de los clientes (ciudadanos. cit. 33. 272 y 273. Más que poner énfasis en la enseñanza de materias. p. búsqueda. p. un nuevo programa de formación de la Real Policía Montada del Canadá enfatiza que el entrenamiento busca aumentar la habilidad del recluta para trabajar con víctimas y la comunidad. agencias públicas). Todos y cada uno de los miembros de la institución deben actuar como profesionales con iniciativa dispuestos a enfrentar los problemas de seguridad desde una perspectiva amplia. 35. . resolver y mediar disputas. R a “response and service” y A a “assessment” . El caso de la provincia de Ontario en Canadá representa muy claramente el cambio de paradigma que experimenta la capacitación policial . no cabe duda que el cambio en el paradigma organizativo es especialmente dificultoso en aquellas policías latinoamericanas que experimentan niveles de profesionalización inadecuados.
“Police Reform in Latin America: Current Efforts in Argentina. Este plan aún está en su fase inicial y será sometido a evaluaciones externas recién este año. la policía preventiva de carácter militarizado de Chile. pero constituye una punto de partida importante ya que por vez primera se considera la participación de la comunidad en la prevención del delito. Para ello se subdivide en pequeños sectores denominados “cuadrantes”. definidos de acuerdo con ciertas variables cuantificables. del número de procedimientos policiales que deben efectuarse y de las necesidades de fiscalización del cumplimiento de la ley que constituyen la tarea ordinaria de la policía. En el otro extremo existen aquellos que a a partir de estos programas de tipo comunitario buscan transformar la policía en su conjunto. distribuyendo los recursos humanos y de vehículos acorde a la demanda específica de cada cuadrante. en los últimos tres años Carabineros ha anunciado y está implementando una serie de cambios institucionales.. Ward. En respuesta al incremento de los robos con violencia. así como lo que alcanza a cubrir un vehículo policial durante las 8 horas de un turno. de establecer indicadores de gestión para evaluar a cada miembro de la fuerza. medida ésta en términos del patrullaje preventivo realizado en el sector. Un primer objetivo del Plan consiste en aumentar la presencia policial en las calles. un territorio asignado a la vigilancia de una Comisaría. unidad policial al mando de un oficial del grado de Mayor. Brazil. 63-90. las condiciones viales y de circulación del mismo. Para el diseño del cuadrante se toman en consideración aspectos tales como la extension en kilómetros lineales del sector a subdividir. con el objeto de colocar más policías en las calles.12 Hugo Frühling E. pero que no se denominan de policía comunitaria porque aparentemente las instituciones que los realizan no aceptan todas las premisas que este modelo promueve. Heather H. / Mayo 2003 La Policía Comunitaria en América Latina Los procesos de reforma policial que hoy se ejecutan en América Latina son de variada naturaleza. seleccionados de acuerdo 39. Volúmen 3 N°1. y de reforzar los vínculos con la comunidad. Universidad de Chile. goza de apoyo popular porque es vista como libre de corrupción y bien disciplinada. (1999). . 2001. El Plan Cuadrante de Carabineros de Chile Carabineros. de ubicarlos en sectores de patrullaje llamados cuadrantes. “La policía en Chile: los nuevos desafíos de una coyuntura compleja” . Presentado al Grupo de Trabajo sobre Seguridad Ciudadana del Woodrow Wilson International Center for Scholars. El denominado Plan Cuadrante intenta responder a dos dilemas que ha enfrentado la institución en los últimos años: el aumento de las denuncias de delitos en las áreas urbanas y la falta de equilibrio entre la dotación humana y los recursos logísticos asignados a los diversos municipios de la Región Metropolitana. and Chile” . Hugo Frühling. Estos Delegados. En Revista Perspectivas. pp. Los hay que buscan un acercamiento con la comunidad. en desmedro de los más pobres y de los más populosos39. La responsabilidad de la gestión de un cuadrante está entregada a carabineros bajo la denominación de Delegados y Subdelegados. quienes tienen por misión atender y gestionar las soluciones a los problemas que los ciudadanos del cuadrante manifiesten.
los que focalizaron su trabajo en cuatro proyectos de policía comunitaria que por su duración y la cantidad de información existente a su respecto pudieran 40. Trabajo preparado para el Instituto de Sociología de la Universidad Católica de Chile. furgones y motos) y en el mes de septiembre del año 2001 otros 480 nuevos vehículos. En forma complementaria a estos programas decididos internamente por la policía. El Plan no contempla un cambio en aspectos tales como la organización interna de la policía. A fines de 1998. . 41. Para la ejecución del Plan el Gobierno ha asignado vehículos a la policía.. existían 261 comités. Así. formación y controles internos. 60 y 61. La información existente. Mariana M. quienes no trabajaban fuera del hogar y que se trataba. “Seguridad Ciudadana y Comunidad Local Organizada. Las actividades que llevaban a cabo eran patrullaje de calles. Estas cuentas pueden efectuarse agregadas por comuna o desagregadas por sectores más pequeños 41 . subcultura policial. pp. A continuación nos referiremos a cuatro de estos proyectos evaluados por el Banco Interamericano de Desarrollo. el Gobierno promocionó la organización de Comités Vecinales de Seguridad Ciudadana en Santiago durante la segunda mitad de los años noventa. El Plan Cuadrante se ejecuta en la Región Metropolitana y recientemente se ha extendido a algunas comunas de la quinta y octava regiones.1%). 42. Dichos comités recibieron asistencia y capacitación proporcionada por la División de Organizaciones Sociales del Ministerio Secretaría General de Gobierno. Cada tres meses se realizan cuentas públicas trimestrales que normalmente consisten en la entrega de información estadística respecto de la actividad policial . Estos Consejos determinan la política de seguridad a nivel comunal y deciden el financiamiento de proyectos presentados por las organizaciones vecinales. Diciembre de 2002. 43. el Plan es visto por los expertos como un importante primer paso hacia el reconocimiento del rol de la comunidad en la prevención del crimen. En agosto del 2000. Ello indica que el Plan privilegia el patrullaje motorizado por sobre el que se realiza a pie. Ibid. atención de público y resolución de problemas40. El número de comités efectivamente creados no está claro. Jordan y Cecilia Sotomayor . a fin de extraer de ellos conclusiones útiles respecto del diseño y ejecución de proyectos de esta especie. muestra que los participantes de estos comités eran mayoritariamente mujeres (57. de personas que también participaban en otras agrupaciones vecinales. determinando su impacto respecto de la institución policial. 2000. cit. Los miembros del Consejo incluyen al alcalde. Comunicación de Mayor Jorge Villarroel de la Dirección de Planificación y Desarrollo de Carabineros de Chile. El nuevo programa "Plan Comuna Segura Compromiso 100" se propuso crear Consejos de Seguridad en aquellas municipalidades definidas como vulnerables por sus elevados niveles de criminalidad y pobreza. pero no constituye aún un cambio de orientación definitivo desde una institución que aplica la ley hacia una que provee de servicios al público. organización de talleres deportivos para los jóvenes y lobby en la municipalidad para obtener mejor iluminación de las calles y remoción de basura43. La evaluación tuvo lugar durante 2001 y 2002. Luis Sandoval op. el gobierno lanzó una nueva iniciativa cuyo objetivo era la institucionalización de la participación social en la prevención del delito. que constituye el sello de los programas de tipo comunitario. Por otra parte.Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cúal es el impacto? 13 con criterios preestablecidos reciben capacitación especial en materia de relaciones comunitarias. generalmente. un representante de la Policía de Investigaciones y delegados de otras organizaciones comunales. un representante de Carabineros. Además del Plan Cuadrante existen por cierto muchos otros intentos de aproximación a la comunidad por parte de la policía en distintos países. y fue realizada por cinco investigadores expertos en materia policial. en las que se invita a dirigentes vecinales y autoridades del sector. si bien el nivel de intensidad y continuidad de su trabajo difería bastante42. Estudio de los Comités Vecinales de Seguridad Ciudadana en Tres Comunas de Santiago” . en el mes de abril del año 2000 se entregaron 332 móviles (autos. usando para ello un fondo para proyectos de seguridad aportado por el gobierno.
2001. mimeo.40-50 . “Community Policing in Sao Paulo. Al interior de esta Comisión se discutió un diagnóstico de los problemas de seguridad que enfrentaba la población. policías mujeres. las que se resumen a continuación. el órgano principal de análisis y discusión respecto de la puesta en ejecución del programa de policía comunitaria es la Comisión de Asesoría para la Implantación de la Policía Comunitaria. Son muchas las conclusiones que se derivaron de los estudios encargados. mimeo. Entre la década de 1980 y 1990.. los que comprendían la enseñanza de valores de carácter democrático y de respeto a los derechos humanos que jamás habían formado parte de la doctrina de la policía militar. se decidieron prioridades y soluciones. La policía escogió inicialmente 41 zonas de la región donde se realizaría el proyecto. Paulo Mesquita Neto. Paulo Mesquita Neto y Beatriz Stella Affonso. En el caso de Sao Paulo. experimentó una fuerte alza de la criminalidad.“Reinventando a polícia: a Implementacao de um Programa de Policiamento Comunitário” . mejorar la calidad del entrenamiento y formación policiales.20 por cien mil habitantes. / Mayo 2003 arrojar información que permitiera evaluar el impacto de la experiencia. agregando elementos de comparación con experiencias internacionales. y donde actuarían policías dedicados a patrullaje.cit. El 10 de diciembre de 1997 el comandante general de la policía militar adoptó oficialmente la estrategia de policía comunitaria como filosofía y estrategia operacional. Frente a esta situación. mimeo. de la Orden de Abogados de Brasil y del Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD). pero que es regulada en su organización y funcionamiento a través del Ministerio del Ejército. “Programa de Policía Comunitaria Desarrollado en la Ciudad de Bogota”. 2001. con la colaboración de Beatriz Stella Affonso. mimeo 2002. op. el Programa de Policía Comunitaria de Bogotá. Brazil: Problems of Implementation and Consolidation” . y el de Belo Horizonte. se caracterizaban porque habían sido objeto de seguimiento independiente.350 en 1996. “Programa de Policía Comunitaria: El Caso del Municipio de Villa Nueva (Guatemala)” . María Victoria Llorente.. la policía demostraba serias carencias y los niveles de desconfianza que hacia ella expresaba el público eran bastante altos. Los trabajos producidos como consecuencia de este proyecto son: Hugo Fruhling.452 en 1980 para alcanzar el de 12. porque existían antecedentes respecto del proceso ocurrido al interior de la organización policial durante la aplicación del modelo y porque también había logrado reunirse información sobre las características de la organización comunitaria que establecía relaciones con la policía. de tránsito. “Policiamento Comunitario: A Experiencia em Sao Paulo” . de Consejos Empresariales. el Estado de Sao Paulo.14 Hugo Frühling E. Laura M. Estas metas son las siguientes: implantar el modelo de policía comunitaria como estrategia organizativa de la policía militar. de la Federación de Industrias del Estado. Chinchilla. 44. de ferrocarriles. llevó a identificar cuatro que cumplían las condiciones requeridas por un estudio de esta especie: el Programa de Policía Comunitaria de Sao Paulo. Cuatro Casos de Policía Comunitaria El Programa de Policía Comunitaria de la Policía Militar de Sao Paulo La Policía Militar de Sao Paulo constituye -así como la policía militar de todos los estados de Brasiluna fuerza auxiliar del ejército. el Programa de Policía Comunitaria de Villa Nueva en Guatemala. pp. Un estudio preliminar centrado en los casos de experiencia comunitaria en ejecución. De allí derivó la definición de un conjunto de metas y objetivos de la policía. mejorar la calidad del sistema de reclutamiento y de ascensos de la policía. por lo que la tasa de homicidios alcanzó los 36.mimeo 2001 y Cláudio C Beato. integrar a la policía con otros órganos públicos y mejorar la valorización y derechos del policía45. Los robos también experimentaron un alza espectacular. Un Análisis Basado en Cuatro Estudios de Caso”. 2001. al igual que el resto de Brasil. entre otras organizaciones. reproducidos por Paulo de Mesquita Neto. forestal y de bomberos. 45. “La Policía Comunitaria en América Latina. De acuerdo con datos del Ministerio de Salud. Esta Comisión no tiene un número fijo de integrantes y en agosto de 1998 tenía representantes de Centros de Derechos Humanos. Brasil44. que cumple funciones policiales de carácter preventivo. de Consejos Comunitarios. de la Asociación Paulista del Ministerio Público. Si bien el grado de información existente respecto de ellos no era similar. el número de muertes provocadas por homicidios o lesiones intencionales subió de 3.
Diagnósticos sobre la situación (2000) e Informe final de evaluación (agosto 2000). 47. Estos consejos se reúnen mensualmente y resumen la reunión en un acta que es enviada a la Coordinadora de Consejos de Seguridad Pública. y no por las de la policía. “Policía Comunitaria: Avaliando a Experiencia” . En esas reuniones la policía tomaba nota de los problemas.. José María Rico. 51. y que tiene 192. 46. De todas maneras. que es un órgano de la Secretaría de Seguridad del Estado. el establecimiento de cuarteles móviles en ciertos barrios. Al parecer el diálogo que se produce entre policías y ciudadanos al interior de esos Consejos no es del todo productivo. Paulo Mesquita Neto. formados por personas provenientes de un mismo distrito policial que se reúnen para discutir problemas de seguridad pública y para proponerles soluciones en conjunto con la policía. Dicho lugar fue seleccionado por las autoridades políticas del Ministerio. Desde Septiembre de 1997 hasta Mayo del 2000 se instalaron 239 subcomisarías de tipo comunitario y cerca de 16. Sao Paulo. constituyen un principio de control ciudadano50. Por otra parte. batallones y comapañías. Como todo programa piloto de carácter internacional la cooperación internacional dio un considerable impulso a su realización mediante reuniones con los representantes de organismos estatales y de la sociedad civil involucrados. Paulo Mesquita Neto y Beatriz Paulina Affonso. op. El proyecto ha dado lugar a las siguientes publicaciones (con una versión inglesa) elaboradas por el Coordinador Regional. era evidente que una vez concluida dicha cooperación el programa enfrentaría el verdadero test de probar que era sustentable. La Comisión de Asesoramiento para la Implantación de la Policía Comunitaria. p.cit. Costa Rica. como relata Paulo de Mesquita Neto49. se establecieron Consejos Comunitarios de Seguridad. pero rara vez hubo un seguimiento riguroso de las medidas adoptadas para solucionarlos. donde se ubica la capital del país.69-71.Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cúal es el impacto? 15 Los comandantes de las compañías escogieron los barrios donde se implantaría el proyecto. “Community Policing in Sao Paulo. “Policiamento Comunitario: A Experiencia em Sao Paulo” . Tulio Kahn.p. de todas maneras el funcionamiento de la relación entre sus miembros pertenecientes a la sociedad y la policía no fue fácil. así como esfuerzos para preservar la seguridad en las escuelas y programas preventivos de consumo de drogas. que como lugar destinado a debatir soluciones de carácter colectivo civiles. bajo el título genérico Seguridad ciudadana en Centroamérica: Aspectos teóricos y metodológicos (1999). Villa Nueva El programa de policía comunitaria llevado a cabo en Villa Nueva. Guatemala. en orden de importancia: la criminalidad (33.000 policías pasaron por cursos específicos dedicados a la policía comunitaria48. Esto significa que un 50% de las compañías implementaba programas de policía comunitaria47. y por decreto del gobierno estadual. op. La dependencia de los organismos involucrados respecto de la cooperación internacional hacía que ésta contara con importantes instrumentos de poder para influenciar la ejecución del programa. Estas últimas corresponden a la más pequeña de las unidades de mando de la policía. Si bien su establecimiento constituye un logro.cit. y han funcionado más como ámbito de reclamos y demandas de carácter particular hacia la policía. Según la encuesta administrada por los responsables del proyecto en 1998. Guatemala. 71-74. Ibid. El nuevo programa de acción se tradujo en un incremento del patrullaje preventivo en los lugares elegidos. Sin embargo. y al mismo tiempo. se desarrolló como parte de un proyecto internacional realizado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos denominado “Seguridad Ciudadana en Centroamérica” llevado a cabo por dicho Instituto en Belice. y el programa tiene las características de ser un piloto que no involucraba cambios en la organización policial como un todo. son comandadas por un capitán y tienen entre 100 y 300 integrantes. en diálogo con la policía iba evaluando los problemas que ocurrían durante la implementación de este modelo de accionar policial. San José.. 48. pp. 49. El Salvador.3%). La zona de aplicación del Programa corresponde a un municipio ubicado en el Departamento de Guatemala. La policía militar se organiza en comandos. a fin de seleccionar responsables y la zona geográfica donde se efectuaría la experiencia. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. 4. Brazil: Problems of Implementation and Consolidation” . 2003. La iniciativa buscaba impulsar la adopción de la policía de orientación comunitaria y el enfoque de resolución de problemas51. entre diciembre 1997 y julio 2001 el programa de policía comunitaria se puso en práctica en 199 de las 386 compañías policiales en las que se organiza la policía militar del estado46.. De acuerdo con cifras citadas por los autores.000 habitantes. . pp. con la colaboración de Beatriz Stella Affonso. los principales problemas sociales a criterio de los ciudadanos de la zona eran. 50. Honduras y Nicaragua.
los homicidios y los robos de vehículos. la salud y la pobreza (9. La actividad policial iba a focalizarse en el patrullaje en las zonas de mayor incidencia delictiva. Ibid. p. cit. Laura Chinchilla. la implantación de la policía comunitaria en Bogotá es el resultado de una decisión interna de la propia policía. jueces y abogados defensores a fin de aumentar la eficiencia del accionar coordinado de estas instituciones. Bogotá A diferencia de lo ocurrido en Villa Nueva. son impulsadas por los jefes de las Estaciones y Subestaciones policiales y están conformadas por representantes de los distintos sectores de la localidad (Gobierno local. Asimismo. Pese a la inexistencia de un sistema de estadísticas criminales confiable y uniforme. el registro de algunos datos por parte de la Policía Nacional Civil de Villa Nueva” indicaba que los delitos más frecuentes en 1998. para que prestaran apoyo e información a la Policía y así favorecer el acercamiento entre la institución y la comunidad. op. las lesiones. 5. entre las que destacaba la realización de un diagnóstico basado en la compilación y análisis de información acerca de la criminalidad en la zona y otras de sus principales características.. eran los robos. y el costo de la vida y la corrupción (6% cada uno)52. y enfatizó el control sobre la venta ilergal de bebidas alcohólicas mediante el control y sanción de los negocios cercanos a escuelas y parques. Si bien se disolvieron los antiguos cuerpos de seguridad para ser reemplazados por esta nueva policía. Según algunos análisis sobre el funcionamiento de las Juntas. a fin de avanzar hacia la recuperación social de los componentes de bandas juveniles implicados en hechos delictivos. El proyecto de Villa Nueva se inició con una serie de actividades preparatorias. comerciantes. además de la realización de una primera encuesta de opinión pública y victimización. Organismo Judicial y Ministerio Público). o donde hubo fuerte presencia de organizaciones paramilitares durante el conflicto armado. Se iniciaron asimismo.16 Hugo Frühling E. aunque el modelo adoptado y la capacitación 52. en regiones más deprimidas económicamente.3%). empresarios. Proyecto Sociedad Civil y Seguridad Ciudadana: Un estudio comparativo de la reforma a la seguridad pública en Centroamérica. . El proyecto se centraba en la Policía Nacional Civil (PNC). maestros y miembros de la PNC. con problemas más graves de criminalidad. Dada la amplitud de su conformación. El ejército continúa cumpliendo funciones de seguridad interior. Se realizaron contactos con pandillas juveniles en los que participaron líderes comunitarios. ” Informe de avance sobre la investigación relaciones policía–comunidad en Guatemala” . el subregistro de delitos por parte de la policía era alto: solamente un 30. antes de la ejecución del proyecto. el modelo no funciona dada la tradicional desconfianza existente entre la policía y los ciudadanos54. A esa primera etapa siguió la creación de un Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana (CMSS) conformado por representantes de todas las instituciones y organismos involucrados e interesados en el tema. octubre. Por otra parte. 53. servicios de bomberos. WOLA. su composición y preparación distaba de responder a las expectativas que se habían cifrado en ella. cuyo objetivo consistía en coordinar las diferentes acciones que en adelante se ejecutarían en el municipio de Villa Nueva en materia de prevención y control de la criminalidad. los integrantes del mismo designaron un Comité Ejecutivo encargado de la ejecución de las acciones acordadas por el Consejo. fiscales.6.3% cada uno).. 2000. centros de enseñanza. A ese efecto había impulsado la constitución de Juntas Locales de Seguridad Ciudadana. / Mayo 2003 el desempleo (21. p. sin embargo. éstas han funcionado en comunidades de clase media o clase alta. comités de vecinos.3% de las víctimas declararon haberlos denunciado a la policía53. el personal ingresado a la nueva policía ha provenido en su gran mayoría de los antiguos cuerpos de seguridad tras un curso de reciclaje La PNC ya había realizado algunos intentos destinados a movilizar a civiles en tareas de seguridad. reuniones de coordinación entre policías. Las juntas están coordinadas por la Jefe de la Oficina de Relaciones e Información de la PNC (ORIS). asociaciones. 54. surgida de los acuerdos de paz entre el Gobierno y la guerrilla. Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible (IEDADES).
María Victoria Llorente. op. Ibid. Para ellos la policía les proporciona formación en materias legales y respecto de las acciones de seguridad preventiva que pueden realizar para su propia seguridad.000 ciudadanos.400 frentes.Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cúal es el impacto? 17 proporcionada a los policías participantes tuvo fuerte componente internacional. op. prostitutas y dementes en varias ciudades y por los casos de corrupción. Las Escuelas de Seguridad Ciudadana. cit. 27 –30. aunque ésta continúa dependiendo del Ministerio de Defensa. por su parte. mientras que la policía en si misma es corroída por fuerte corrupción55. Veintiún oficiales de la policía de Bogotá asistieron a un curso de cuatro semanas llevado a cabo en 1998 en la Universidad de Barcelona desarrollado por especialistas en policía de proximidad y por guardias urbanos. Por otra parte. De acuerdo con información proporcionada por María Victoria Llorente. El gobierno nacional a su vez. cit. Desde su creación en 1996. en 1999 con el mismo objetivo. operarían en la ciudad de Bogotá cerca de 5. que llevaron a pensar que un programa de policía comunitaria podía responder a las demandas ciudadanas. Para ello los vecinos intercambian números telefónicos e instalan alarmas vecinales57. en 1995 se inicia un proceso de depuración interna impulsado por el propio mando policial que alcanzó tanto a personal de base como a oficiales superiores. Las principales manifestaciones del trabajo comunitario han consistido en el impulso de la policía a las Escuelas de Seguridad Ciudadana y los Frentes Locales de Seguridad. Diez oficiales adicionales tomaron otro curso en Toledo. como una realizada en 1996 en la ciudad de Bogotá respecto de las expectativas puestas por el público en la policía. p. A fines de las década de los ochenta la lucha antinarcóticos debilita fuertemente las normas morales al interior de la organización. 55. España. p. Los frentes constituyen redes de apoyo al trabajo policial organizadas por cuadras o sectores de barrios y que realizan tareas de vigilancia informal y colaboración con los vecinos ante situaciones sospechosas. Recién en 1998 el Comandante del Departamento de Policía de la ciudad adoptó el esquema de policía comunitaria como su programa más importante para la jurisdicción. se dirigen hacia líderes locales y buscan formar a promotores en materia de seguridad ciudadana. por la participación de policías en el asesinato de delincuentes. Efectivos policiales participaron en violaciones a los derechos humanos. La iniciativa ha contado con el apoyo del mando policial y con la colaboración de la Cámara de Comercio de Bogotá que había propuesto inicialmente la creación de una Guardia Urbana financiada por la administración municipal dependiente del alcalde56. los que se han incorporado a trabajar en los frentes de seguridad. En respuesta a las críticas recibidas... estableció como una de sus políticas centrales en materia de seguridad ciudadana la adopción del modelo comunitario por parte del conjunto de la institución. 58. se ha contado con apoyo internacional para la preparación de los oficiales que inicialmente constituirían el núcleo del nuevo proyecto. 56.21.. pp. estas escuelas han formado a 21. Parte de este proceso de transformación de la cultura interna de la fuerza policial se expresa en la realización de encuestas. el año 1993 se inicia un proceso de reforma dividido en dos fases: una primera busca acentuar el carácter civil de la policía. María Victoria Llorente. 4. Para principios de los noventa la policía era fuertemente cuestionada por su falta de efectividad. En el contexto de la violencia interna propagada por el narcotráfico y la guerrilla la policía sufrió efectos devastadores. A pesar de que el impulso para la ejecución del programa ha provenido principalmente del país. pero ellos no cubrirían más que el 13% de las manzanas de la ciudad58. 57. 8. Ibid. p.. .
5. Una reciente evaluación de dicha experiencia considera que ésta fue un fracaso. que incluye también a funcionarios que actúan de manera tradicional.18 Hugo Frühling E. 14. existe escasa coordinación entre la policía civil y la militar. 62. cit. “Avaliacao do Policiamento Comunitário em Belo Horizonte” . representantes de la alcaldía y otras asociaciones y entidades. Existe un consejo por cada una de las 25 compañías de la policía. y al hecho de que el programa se percibía como un instrumento para que la policía obtuviera financiamiento de la comunidad para sus proyectos específicos59. reunir información periódica respecto del servicio otorgado por la policía a los ciudadanos62. / Mayo 2003 Para el desarrollo de la modalidad comunitaria se realizó una selección y posterior capacitación de mil efectivos del Departamento. Ibid. al que denominó “policía de resultados” que pasó a orientar el despliegue policial sobre la base de información georreferenciada sobre el crimen . Ibid. Elenice Souza . La selección se realizó a partir de un perfil considerado el idóneo para los fines perseguidos. Asimismo. Los objetivos de estos consejos de acuerdo con su reglamento son los de entrenar a los policías en la actuación comunitaria. aquí al igual que en el caso de Sao Paulo. Tesis de Maestría en Sociología Universidad Federal de Minas Gerais. Esto es. . los dirigentes de ellos tienen acceso a la información georreferenciada de delitos producida por la policía. y la primera. 63. Como resultado de la creación de estos Consejos Comunitarios se conocen ejemplos anecdóticos de esfuerzos conjuntos con la policía y destinados a enfrentar problemas de seguridad pública acuciantes. Claudio C. op. 60. Belo Horizonte En el caso de Belo Horizonte el programa actual encuentra su antecedente inmediato en un proyecto previo realizado en algunos barrios de la ciudad a partir de 1993. En 1999. la que ha contado con apoyo de la Universidad Federal de Minas Gerais para el desarrollo de cursos de capacitación dirigidos tanto a los miembros de los consejos comunitarios como a funcionarios policiales. p. 61.. el mando de la Policía Militar de Minas Gerais puso en práctica un programa más amplio. 59. Ibid. Beato. Por otra parte. mientras mayor el nivel de criminalidad violenta menor la calidad de funcionamiento de estos organismos comunitarios63. p. Los integrantes de los consejos son los comandantes de las compañías. difundir programas que sirvan para la autodefensa de las comunidades. 1999. Existe una relación inversa entre los niveles de criminalidad violenta y el nivel de funcionamiento de los Consejos. El otro elemento central del programa consistió en la creación de los Consejos Comunitarios de Seguridad cuyo objetivo era planificar en conjunto con la policía las estrategias de prevención adecuadas a las necesidades de seguridad del área60. El impulso a este programa ha provenido fundamentalmente de la Policía Militar. a la ausencia de indicadores que permitieran evaluar la efectividad de lo que se hacía. El objetivo central de los consejos es el de desarrollar programas de prevención con participación de la comunidad. A la policía comunitaria se le asignan zonas de patrullaje específicas y permanentes para realizar su trabajo.. debido a que los policías carecían de la preparación necesaria. Estos mil efectivos constituyen una rama especial del servicio de vigilancia.. cuyo rol es el de investigar delitos casi no participa de la puesta en práctica del programa61. atraer nuevos miembros a participar. Su actuación y el peso que ejercen en la determinación del accionar policial es muy variado.
Un análisis de la implementación de la policía comunitaria en seis ciudades sostiene al respecto: “. Eck. haciéndola compatible con los criterios en boga en la empresa privada. p. requiere necesariamente que esos funcionarios permanezcan en la misma área de patrullaje por un tiempo que no sea breve y que esté determinado66. que modifican los objetivos de esa formación. La dotación de la Subestación contaba con sólo 117 efectivos al comienzo del proyecto. es imperativo que exista un aumento del patrullaje a pie. el cumplimiento de la meta que los policías conozcan al público con el que trabajan. la tasa de encuadramiento policías/habitantes continuó siendo inferior a la del resto del país. sino que de producir cambios significativos al interior de la propia policía. En consecuencia. Skogan. por descentralizar el funcionamiento policial enfatizando el acercamiento a la comunidad. En Rosenbaum . 1994. En Rosenbaum. aunque sin duda las demandas que recaían sobre la policía desde otras ciudades o municipios terminaban afectando el proyecto. Asimismo. Thousand Oaks. Como se dijo.. su impacto debe medirse no sólo en términos de su capacidad para reducir el temor y los niveles de victimización. volvió a niveles cercanos a los existentes al comienzo. 2000. pp. Ello se explica porque la policía comunitaria supone una mayor calidad y una mayor frecuencia de los contactos con la comunidad. Dennis P. o de otras formas de presencia o interacción constante de la policía con el público como pequeñas comisarías en los barrios. La literatura comparada indica de manera consistente que los programas exitosos de policía comunitaria se caracterizan por promover el uso del método de resolución de problemas por parte de la mayoría de los policías. Algunas dificultades que enfrentan los programas descritos en relación con las premisas indicadas se refieren a recursos.Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cúal es el impacto? 19 Dificultades que Enfrenta el Cambio Institucional Tal como expresamos previamente. esto se expresa en cambios profundos en el sistema de formación de los policías. Community Policing Initiatives in Six Cities” . En el caso de la experiencia de Villa Nueva. 66. En Convivencia y Seguridad: Reto a la Gobernabilidad . p. Como hemos visto para el caso de Canadá. 67. cifra absolutamente insuficiente para los fines perseguidos67. 65. Lamm Weisel. a la timidez para realizar transformaciones institucionales más radicales y a las características de la subcultura policial prevaleciente en las fuerzas policiales que han tenido a su cargo los programas analizados. Mary Ann Wycoff.91. 75.y Wesley G. por establecer un sistema mucho más flexible de turnos y horarios. Op. cit. An Analysis of Implementation and Impact” .. The Challenge of Community Policing . pp. por lo que los cambios se produjeron al interior de la Subestación de Policía. los programas de policía comunitaria en América Latina buscan enfrentar profundos desafíos internos y externos. A pesar de lo anterior. a fin de permitir que los funcionarios cuenten con el tiempo necesario para entrar en contacto con la comunidad cuando sus integrantes han terminado de trabajar y pueden asistir a reuniones. “Community Policing in Madison. Dennis P. “Toward a Practical Approach to Organizacional Change. Otro aspecto central de todo programa de policía comunitaria es que éste pone énfasis por definición en el policía que se encuentra en la calle y que mantiene el contacto directo con el público. la policía comunitaria demanda un uso significativo de personal para cubrir la relación con los vecinos. La mayoría de los departamentos de policía que implementan la policía comunitaria están interesados principalmente en modificar la manera en que su primer punto de contacto con el público –los policías en la calle. Laura Chinchilla. Editor. 15. Sage Publications. Hugo Frühling. 55. op. Ese personal muchas veces no está disponible en forma adecuada para llevar a cabo la experiencia de acuerdo con las premisas mencionadas. Cit.realizan sus tareas junto a los ciudadanos”65. Banco Interamericano de Desarrollo y Universidad de Alcalá. En consecuencia. se asignaron en dos fases 80 oficiales adicionales provenientes de la anterior Policía Nacional. “La Modernización de la Policía en América Latina” . . En consecuencia.. 207-238... Deborah y John E. Alcalá de Henares. Los trabajos basados en experiencias que han tenido lugar en Estados Unidos enfatizan también la necesidad de que exista un nuevo sistema de gerencia que apoya la participación de los funcionarios y que concibe a los mandos como facilitadores más que como autoridades de un sistema jerárquicamente centralizado64. se trataba de un caso piloto que no pretendía aplicarse de inmediato al conjunto de la policía. 64. con el agravante que al retirarse el Instituto Interamericano de Derechos Humanos del proyecto. sin afectar al conjunto del cuerpo policial.
. En el caso de la situación de Belo Horizonte. Sin embargo la relación establecida con el número de habitantes es deficitaria. Parte importante de su presupuesto se ha dirigido a la capacitación de policías y de dirigentes vecinales. pero la relación entre policías y habitantes es muy baja. Op. lo que corresponde a un 42% de los habitantes de Bogotá. señalan que la policía comunitaria presta servicio en su barrio70.7% del total de inversiones realizadas en el mismo período por la Nación y la Administración Municipal en la Policía Metropolitana69. Citado por Llorente. Claudio C. Como resultado.. Al igual que en el caso de Villa Nueva. se ha procedido a entrenar a los policías que participarían en el programa. Teóricamente el servicio cubre un conjunto de manzanas donde habitan 3 millones de personas.305 policías trabajaban en cuarteles móviles y en los cuarteles de barrio.. 73. 72. cit. op. 69. la primacía que la policía otorga al patrullaje preventivo no focalizado. “Community Policing in Sao Paulo. el lanzamiento del programa de policía comunitaria buscaba producir una transformación profunda de la organización policial. cit. Cit. Un aspecto relacionado con el anterior se refiere a las dificultades que enfrenta el gerenciamiento policial para asegurar la estabilidad del policía en el vecindario donde éste debe actuar. Ibid. se desprende de encuestas realizadas a policías que apenas un 24. 19. como los recursos utilizados parecían escasos. se han establecido pequeños cuarteles en los barrios y se han adquirido cuarteles móviles como medio de acercamiento a los vecinos71. el servicio comunitario aparece cubriendo un área urbana significativa. lo que unido a la obligación de patrullar con mayor intensidad. Durante 1998 y 1999 la policía invirtió recursos muy limitados en la implementación del programa de policía comunitaria. María Victoria. una mayoría muy predominante de policías no ha participado del programa comunitario73. 71. / Mayo 2003 La escasez de personal y la inestabilidad del mismo obligó a extender la jornada de trabajo de los policías hasta a 12 horas. p. Ello se debe 68. Tanto el número de policías involucrados. Los costos que el programa ha involucrado corresponden al 5. Beato. Recién el año 2000 la Policía Militar creó el Departamento de Policía Comunitaria y Derechos Humanos cuyo rol fundamental era el de planificar y coordinar la puesta en práctica del programa. María Victoria. Por otra parte. Resulta evidente. que de acuerdo con encuestas realizadas sólo el 13% de los hogares y el 16% de los establecimientos comerciales de la ciudad..11. continuaron las características tradicionales de un servicio policial que pese a los cambios continúa siendo rígido y autoritario en su trato con el personal subordinado. Durante esos años la Policía Militar no tenía oficiales a cargo que estuvieran exclusivamente dedicados a la implementación de la policía comunitaria al nivel estatal o local. y a pie. Op. Sólo un 6% de los policías del Departamento de Policía de Bogotá están asignados a la modalidad comunitaria. Cit. op. Paulo Mesquita Neto y Beatriz Stella Affonso. El programa de policía comunitaria llevado a cabo en Bogotá constituye un programa puntual al interior del Departamento y no la implantación de una filosofía que recorra la actividad del conjunto de la fuerza policial. Para ello se han redefinido la misión y los valores de la Policía Militar. p. p. . Ibid.20 Hugo Frühling E. los policías debían usar su propio tiempo para asistir a reuniones o para hacer contacto con los vecinos del barrio a su cargo. Llorente. Generalmente esas reuniones se realizaban con posterioridad al término de sus funciones regulares72. cit. Por otra parte. El año 2001 un total de 7. En el caso de Sao Paulo. Brazil: Problems of Implementation and Consolidation” . motivó las quejas de los policías68. p. El resultado de esta situación es. y al accionar reactivo frente a los incidentes acaecidos. p 21. 29. por tanto.. Este porcentaje equivale a un 15% del personal policial involucrado en tareas de vigilancia. 74. 23. 70. op.7% de ellos habían realizado patrullaje a pie en los cinco años previos74. se ha determinado a las compañías policiales que llevarían a cabo el programa.
53. que involucran un constante movimiento del personal. Id.. En el caso de Belo Horizonte. Así .1% de los entrevistados piensa que las medidas más importantes para el control de la criminalidad consisten en incrementar recursos materiales y humanos de la policía y aumentar sus salarios.4% de los policías comunitarios estuvo de acuerdo con esa aseveración78. 77. 80. “Policia Comunitaria: Avaliando a Experiencia” Sao Paulo. 55. Claudio C. p. Sin embargo. Una encuesta realizada por ILANUD a una muestra de policías militares de Sao Paulo permite deducir que éstos tiene una visión en general positiva del proyecto comunitario.Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cúal es el impacto? 21 tanto a las demandas provenientes de otras áreas donde se producen necesidades policiales. En Villa Nueva los entrevistados por Laura Chinchilla frecuentemente se refirieron a las altas tasas de rotación de personal que afectaron al proyecto.7% de los policías comunitarios entrevistados en esta encuesta consideraron que la policía comunitaria resultaba más satisfactoria desde el punto de vista personal del policía. así como su deficiente formación para afrontar los desafíos que presenta la resolución de problemas. Como ya dijimos. 75. Id. Sólo un 10% del personal raso encuestado tenía un grado de conocimiento alto al respecto. 18. Un 50. y en particular al rol de los consejos de ciudadanos80. el personal subordinado que se encuentra en la calle demuestra escaso conocimiento respecto del programa comunitario Evaluaciones realizadas demostraron una gran diferencia de preparación entre oficiales y personal subordinado en lo referente a su conocimiento del programa de policía comunitaria en ejecución.. Un 44. p. obligando a un constante esfuerzo de capacitación dirigido hacia los nuevos agentes. este tipo de resistencia se ha detectado también en el caso de programas realizados en Estados Unidos.apenas un 16% de los encuestados consideran que el proyecto comunitario no debe continuar77. que se resiste a creer que programas de esa especie puedan enfrentar adecuadamente el crimen y que en consecuencia no aplica en todas sus dimensiones los principios que debieran guiar un programa de policía comunitaria. Un 58. Por otra parte. al comparar la policía comunitaria con la tradicional. al preguntárseles si la policía comunitaria era más eficiente para enfrentar el crimen. Id. 9. p. Beato. Incluso más desconcertante es el hecho que un 66. Una encuesta realizada a 1200 policías de la ciudad de Belo Horizonte por parte de CRISP de la Universidad Federal de Minas Gerais indica por ejemplo que un 46. 79. 46. Tulio Kahn. 78. un 46.6% de los policías comunitarios declaró que la policía comunitaria era más servicial hacia la comunidad. 32.. . cit.. 76.7% de los encuestados sostiene que concuerdan total o parcialmente con la afirmación de que “quienes pueden evaluar lo que los policías hacen son sus colegas”. a diferencia de lo que sucede con los oficiales superiores. op.. o a características del proceso de ascensos y traslados. pero es de presumir que será todavía mayor en instituciones centralizadas y muy jerárquicas que actúan en sociedades cuyas creencias democráticas son débiles. sólo un 21.. p. Esto naturalmente pone en cuestión el énfasis en la rendición de cuentas a la comunidad que define a los programas de tipo comunitario. Id. En ellas prevalecerá sin contrapesos la idea que la mera aplicación rigurosa de la ley basta para controlar el delito.3% de los policías comunitarios entrevistados expresan que la policía comunitaria constituye una táctica de relaciones públicas para mejorar la imagen de la policía79. Una tercera dificultad institucional que afecta los programas de policía comunitaria se refiere a la subcultura institucional de las policías. Un último obstáculo serio para la puesta en práctica de programas de policía comunitaria se refiere a la escasa identificación de los policías de menor graduación con estos programas. a peticiones provenientes de los propios policías que desean ser trasladados. p. En Belo Horizonte se detectó al igual que en Villa Nueva que el problema radicaba en las constantes rotaciones del personal de comandantes de la policía75.7% de los policías sostienen que las entidades de defensa de los derechos humanos constituyen el grupo que torna más difícil para el público comprender el trabajo policial76. mimeo. p.
cit. 69 y 70. 31 y 32. el impacto de estos programas respecto de la policía se ve limitado por la subcultura institucional predominante y por el hecho que a diferencia de lo ocurrido en otras experiencias en Norteamérica. Id. Salvo el caso del patrullaje a pie. Como anota el profesor Beato.. Se le preguntó a una muestra de policías comunitarios y no comunitarios de Sao Paulo respecto del número de horas semanales que empleaban en determinadas actividades. en organizaciones de tipo jerárquico y centralizadas se supone un alto grado de obediencia de los subordinados. los obstáculos institucionales a los que nos hemos referido afectan la posibilidad de llevar a cabo programas de tipo comunitario con la integralidad que estos requieren. la dedicación a otras actividades era muy semejante. Por otra parte. En cambio. En suma entonces.22 Hugo Frühling E. Tulio Kahn. Las dificultades institucionales a las que nos hemos referido pueden explicar en parte que la información disponible de cuenta que el grueso de las actividades que sigue desarrollando la policía sean de tipo reactivo y que no correspondan a la resolución de problemas que propone la concepción comunitaria83. Ello pone en cuestión la profundidad del cambio que ha tenido lugar al interior de las instituciones que han emprendido estos cambios. op. opinión que es compartida por un 43. op. Beato .. / Mayo 2003 La encuesta realizada por ILANUD a la que nos referimos indica que la idea de la policía comunitaria es claramente compartida por los oficiales y por los sargentos de la Policía Militar de Sao Paulo. La información disponible permite afirmar que en algunos de los casos considerados los recursos humanos y materiales disponibles distan de asegurar el nivel de personal y tiempo requerido para el desarrollo de programas preventivos efectivos. encuentra resistencia entre cabos y soldados. con las reuniones formales con la comunidad.50 horas semanales en promedio y los no comunitarios 15.8% de los soldados coincide con esa aseveración81. 81. 83. 20. Así por ejemplo ocurría con el patrullaje en vehículos. cit. 82. Por otra parte. pp. mientras un 36. sólo un 17.. un 66. los esfuerzos del mando policial pueden encontrarse también con una respuesta poco entusiasta de parte de quienes prefieren cumplir normas y órdenes y que se resisten a actuar con mayor autonomía pues eso los obligaría a responder personalmente por resultados. 84. p. La encuesta realizada por ILANUD en Sao Paulo parece sugerir algo similar. 59. op.6% de los soldados sostiene que la policía comunitaria constituye una táctica de relaciones públicas para mejorar la imagen de la policía. al que los policías comunitarios dedicaban 22. por lo que existe poco esfuerzo por involucrarlos creativamente en un proceso de cambio institucional82. Tulio Kahn.2% de la muestra de oficiales considerada expresa que la policía de tipo comunitaria es más eficiente en su combate del crimen. los policías comunitarios constituyen una unidad especial que no se encuentra enteramente integrada al conjunto del programa que realiza el resto de la institución. Así también.5% de los oficiales. cit. . Los niveles de centralización del proceso de decisiones y la cultura institucional acostumbrada a la ejecución de órdenes más que a la toma de iniciativas restringen las posibilidades de la innovación y descentralización de acciones. ¿ A que se debe esta situación? En primer lugar a que probablemente el esfuerzo destinado a capacitar y a involucrar a los soldados en el programa de policía comunitaria ha sido abiertamente insuficiente.42. Esto parece indicar que no existen diferencias demasiado sustantivas entre el trabajo que realizan los policías dedicados al programa comunitario y quienes no pertenecen a él. Cláudio C. p. Así.. con las actividades de socorro y atención social. pp. Incluso los policías comunitarios declaran que en promedio dedican más tiempo semanal a responder a llamados de emergencia que sus colegas no comunitarios84.
op. o cada dos semanas. Los estudios realizados indican que progresivamente los representantes de grupos más conservadores y empresariales pasaron a dominar las reuniones86. los que organizan eventos en conjunto con la policía. El rol de esta comisión es asesor o deliberativo. op. p. se creó un Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana conformado por representantes de todas las instituciones y organismos involucrados e interesados en el tema. medios de comunicación y municipalidad).. motivación profesional. p. y cuyo objetivo era el de coordinar las acciones que se ejecutaran en materia de prevención y control de la criminalidad. relaciones con agencias del sistema de justicia criminal. Paulo Mesquita Neto. cit. relaciones con la comunidad. . 34. y cuyos participantes proviene de sectores diversos.. Esta Comisión ha constituído la principal arena de discusión respecto del programa entre representantes comunitarios y la policía. empresarial. Los niveles y tipos de relación entre ambos actores que se han estructurado en el marco de programas de policía comunitaria son diversos. La Policía Militar estableció a su vez un consejo amplio donde además del Presidente. además del tiempo que le dedicaron sus miembros a la ejecución de cada una de las diferentes actividades previstas en el plan de acción. Por otra parte existe la tercera posibilidad que las relaciones entre la policía y la comunidad se encuentren plenamente descentralizadas y que sea la policía la que promueva la formación de comités preventivos en los territorios jurisdiccionales correspondientes a las estaciones de policía. comunicación social. 14. y más raramente tiene atribuciones decisorias. Poco tiempo después.Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cúal es el impacto? 23 La Relación entre la Policía y la Comunidad La realidad de la región permite suponer que una de las dificultades que enfrentan los programas de policía comunitaria es una historia de relaciones conflictivas entre la policía y el público. En Sao Paulo se introdujo un modelo mixto. 86. Este hecho ha dado pie para frecuentes sugerencias de que las pequeñas comisarías vecinales benefician en particular a grupos determinados como autoridades públicas. cit. una representante de los directores de educación y el Jefe de la Subestación de la Policía Nacional Civil. relaciones con agencias gubernamentales. En el caso latinoamericano la experiencia es que la participación ciudadana no llega a definir las prioridades del actuar policial y que los ciudadanos demuestran escasa preparación para interactuar con la policía y para emprender cursos de acción destinados a resolver los problemas de seguridad que los afectan. ya que se contó con la asesoría de una comisión central denominada Comisión Asesora de Policía Comunitaria establecida por la policía. políticos y empresarios y no a los sectores más vulnerables87. p. Esta estructura de consulta a nivel estatal ha sido complementada a nivel local por numerosos consejos comunitarios de seguridad pública y foros comunitarios. amplió su composición con un representante de otros sectores (religioso. El Comité Ejecutivo se reunió por lo menos una vez a la semana hasta finales del año 2000. se presentan tres modelos posibles: El primero pone énfasis en la existencia de una Comisión central que asume el rol de co-producir la seguridad en un área determinada. evaluación. ya que inmediatamente de iniciado el proyecto. En ocasiones el modelo es mixto y el rol de la comisión central es complementado por el accionar de comisiones de carácter barrial. instituciones gubernamentales y empresas privadas85. Desde la perspectiva de cómo se organiza la relación. En 2000 la Policía Militar reestructuró la Comisión creando siete subcomisiones cuya función ha sido específica: estructura. pero sus opiniones se han vertido en los documentos oficiales relativos a la puesta en práctica de la nueva estrategia.. normalmente representativos de instituciones y de organizaciones no gubernamentales. Laura M. Chinchilla . El Consejo procedió a designar un Comité Ejecutivo encargado de la ejecución de las acciones que acordara. La Comisión se reunía regularmente cada semana. El Comité contribuyó a la cooperación entre la policía. 87. y Beatriz Stella Affonso. Este Comité fue integrado inicialmente por un presidente (uno de los jueces del Tribunal de Sentencia). Sus miembros tienen funciones meramente asesoras. La experiencia realizada en Villa Nueva se conforma al primer modelo mencionado. además de la propia policía. Id. 20. 85.
. En Minas Gerais opera el tercer modelo geográficamente descentralizado de relación entre la policía y la comunidad. con el fin de ayudarse ante situaciones de emergencia90. Allí no se creó una Comisión central asesora del programa de policía comunitaria. En lo que dice relación con la red de organizaciones locales. De acuerdo a información de la propia policía. un esquema mixto de organización de la participación ciudadana parece ser el más conducente a crear un trabajo participativo que tenga real impacto. de los cuales sólo tres representaban a la Policía Militar. la Dirección de Policía Comunitaria de la Policía Nacional ha informado que las relaciones con la comunidad han sido de dos tipos. 8. cuya expresión principal son las Escuelas de Seguridad Ciudadana y los Frentes de Seguridad Local. Por otra parte. pp. desde 1996 hasta el año 2001 estas escuelas han formado a cerca de 21 mil habitantes de Bogotá. C. En el área correspondiente a cada una de las venticinco compañías de policía se creó un Consejo Comunitario de Seguridad cuya función es planificar en conjunto con la policía las actividades de patrullaje y prevención del área respectiva. Se carece de una evaluación más precisa respecto de la labor que realizan estas escuelas.. Los Frentes de Seguridad Local integran a los vecinos de una determinada pequeña área barrial en redes de colaboración y apoyo a la policía. Por una parte se generan mecanismos de relación y de participación de acuerdo con los contextos y que son determinados por la propia policía y los participantes en cuestión de manera flexible. entrenar a los policías para la actuación comunitaria. p. 33. que venían desarrollándose en la ciudad desde 1996 como iniciativa de la Policía Nacional. Beato op. buscan formar promotores de orden y convivencia comunitaria. En el caso de Bogotá. La razón para ello estriba en que los miembros de estas comisiones de carácter central municipales o estaduales tienen usualmente una mayor influencia social que puede ser recogida por el proceso de planificación de la policía y que puede colaborar a la ejecución de programas conjuntos entre la policía y otros órganos del gobierno local o regional. Ello sin perjuicio de los acuerdos que puedan darse entre comités de tipo vecinal y las estaciones de policía locales a fin de enfrentar la realidad delincuencial. Los ciudadanos organizan también grupos de seguridad ciudadana vecinales para colaborar en la transmisión de información relativa a sospechosos en el sector. La creación de esta nueva estructura busca impulsar la participación más diversificada de grupos y organizaciones en la puesta en práctica del modelo de policía comunitaria88. Cláudio. 89. recoger y sistematizar información respecto del servicio policial a fin de entregar una opinión respecto de su calidad. ha sido movilizada para brindar apoyo a la Policía Militar. las Escuelas de Seguridad Ciudadana. Se realizó desde un comienzo un esfuerzo por descentralizar el accionar policial y su relación con el público. buena parte de los cuales se han incorporado a los frentes de seguridad.24 Hugo Frühling E. 90. En éstas se da instrucción sobre la normativa penal y contravencional vigente. La regulación respectiva establece que corresponde a los Consejos atraer a nuevos integrantes. 27 y 28. Por el contrario.. así como el trabajo de voluntarios en las pequeñas comisarías barriales. desarrollar campañas de información que permitan la autodefensa por parte de las comunidades. / Mayo 2003 Vicepresidentes y Secretario General de la Comisión Asesora. se encuentran los programas más formales de organización vecinal para la vigilancia. La capacitación de las personas que participan en los comités de carácter local es imprescindible si se desea que la participación ciudadana supere el mero reclamo por la inactividad policial para efctivamente abocarse al diseño de medidas que solucionen los problemas de inseguridad existentes. Una de las expresiones más notorias de este apoyo lo constituye la entrega de aportes financieros a la policía. Id. Por su parte. p. . una relación 88. Sus líderes son voluntarios y establecen cadenas telefónicas y otros mecanismos de coordinación entre vecinos. Id. la organización y funciones de la policía y las acciones de seguridad preventiva que los ciudadanos pueden realizar. cit. y desarrollar programas que atiendan problemas sociales que tienen consecuencias en materia de seguridad ciudadana89. participaban siete consejeros. En rigor.
op. la gran mayoría funcionando medianamente y una minoría funcionando muy bien. aunque en una minoría de ellos era alto. La única evaluación respecto del funcionamiento de los consejos comunitarios que conocemos es la que realizara el Centro de Investigación en Seguridad Pública de la Universidad Federal de Minas Gerais (CRISP) de acuerdo con un conjunto de dimensiones. La representatividad es menor en aquellos lugares donde se presentan grados importantes de violencia. Beato. en ocho es media y sólo en un Consejo es alta. pp. medio y alto. op. Chinchilla. de manera tal de poder supervisar el accionar policial y de plantear las reales prioridades de la población. Ello es explicable. La evaluación realizada plantea. Relación entre la Policía y Otras Agencias Públicas Las condiciones de seguridad objetivas y subjetivas de la población no dependen sólo del actuar policial. “Avaliacao e Acompanhamento dos Conselhos Comunitários de Seguranca em Nelo Horizonte” .. Citado por Cláudio C. En Belo Horizonte. 91. La preparación del liderazgo civil de los Consejos parece haber sido predominantemente bajo. uno de los principales factores afectando el nivel de funcionamiento de los Consejos parece ser el nivel de criminalidad predominante en un área determinada. bajo. La capacidad fiscalizadora que mantienen los Consejos respecto de la policía es mayoritariamente baja. mimeo. disminuyendo el hacinamiento en celdas de la policía y la presión sobre sus recursos93.. De acuerdo con dicha evaluación todos los Consejos se encontraban funcionando al cabo del primer año de su creación. por lo que el modelo comunitario asume la necesidad de que la policía colabore a la solución de problemas de seguridad que afectan a la ciudadanía mediante la coordinación efectiva con otras agencias públicas. 8-10. jueces y defensores públicos. cit. 15 93. En particular la creación del Consejo permitió canalizar soluciones tales como el mejoramiento del alumbrado público. pp. Esta información introduce el dilema de los métodos a utilizar para convertir a Consejos creados por la policía en entes independientes de ésta. CRISP. Ibid. Por último. pág. mientras que los policías de menor graduación demostraron poco conocimiento respecto del mismo91. En el modelo de policía comunitaria la participación debe adquirir autonomía respecto del mando policial. En el proyecto de Villa Nueva la creación del Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana incentivó un conjunto de iniciativas que requirieron de la coordinación entre policía. al igual que en Sao Paulo una minoría de las organizaciones sociales involucradas en programas preventivos parece utilizar mecanismos de planificación estratégica de acciones y el método de resolución de problemas para enfrentar el delito.. aunque existe. En general se trata de reuniones semanales o mensuales en las que participan entre diez y treinta personas. o que coinciden con una alta heterogeneidad social. a pesar de los esfuerzos que realizan para atraer nuevos adherentes. los oficiales de policía participando en los Consejos demostraron un elevado nivel de apoyo a los programas de participación comunitaria.. La cooperación institucional con los jueces permitió que la autoridad judicial tomara declaración con mayor rapidez a los detenidos por la policía. pues en regiones de ese carácter la disposición a colaborar con la policía va a ser naturalmente menor. se pudo establecer que en la mayoría de los Consejos es bajo o media. 30 y 31 . cit. mientras que en las más violentas los oficiales favorecen métodos de intervención más coercitivos92. 92. fiscales. Ello se complementa con el hecho que el apoyo de la oficialidad policial es mayor allí donde la criminalidad es más baja. Como se dijo. municipio. Laura M. En lo referente al grado de participación en las reuniones. La gran mayoría de los Consejos mantiene grado bajo y medio de representatividad.Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cúal es el impacto? 25 articulada a nivel puramente vecinal corre el riesgo de tener escaso impacto respecto de la actuación del mando policial. sin embargo que dicho grado de autonomía respecto de los comandantes locales es baja o inexistente en once casos. La evaluación determinó que cada variable podría ser calificada de acuerdo con las categorías inexistente. 2000.
fue uno de los ejes centrales de la política de seguridad ciudadana bajo la Administración Peñalosa (1998-2000). La última indica una reducción del porcentaje de personas que indicaron haber sido víctimas de un delito en los últimos meses de 10 puntos. el hecho que los esfuerzos de colaboración institucional entre la policía y otras agencias públicas no sean lo sistemático que cabría esperar se debe también al hecho que la policía no desea hacerse cargo de demandas urbanísticas y sociales que entiende exceden su competencia. La presión del problema de la inseguridad pública ha empujado a los municipios en Minas Gerais a aportar fondos a la policía. De acuerdo con algunos testimonios recogidos por la investigadora. 95.. esta cooperación no funcionó por celos institucionales entre funcionarios de Misión Bogotá y la policía por una parte. La carencia de atribuciones explícitas del municipio dificulta la coordinación de agendas entre el gobierno local y la policía.. y por otra por las dificultades inherentes a la coordinación entre entidades de alta visibilidad pública y política y que no mantienen relaciones de dependencia entre si94.8%. Beato. en 1998 y otra el año 2000. como en la solución de éstos. 26 y 27. María Victoria Llorente. el incremento del patrullaje policial y del control policial sobre los negocios que venden bebidas alcohólicas ilegalmente pueden haber contribuído a ese resultado. por competencia en el protagonismo en la formación de Frentes y Escuelas de Seguridad. El hecho que la policía latinoamericana dependa del gobierno central o regional plantea importantes diferencias con muchos programas de la policía comunitaria en Norteamérica. En nuestra región ello no sucede así. por lo que en tres de los casos se acude a las cifras de las denuncias por delitos registradas por la policía. El programa en cuestión buscaba impulsar la recuperación de lugares públicos a través de la incorporación de la comunidad que sería objeto del programa tanto en el diagnóstico de los problemas. Sin embargo. Sin embargo. donde el acercamiento a la comunidad y a las agencias del gobierno local se produce en un contexto en que las políticas de seguridad son locales y plenamente descentralizadas. También refleja el hecho que una coordinación orgánica supondría que el gobierno local contara con atribuciones explícitas en materia de seguridad y que la policía tuviera necesidad de tomar en cuenta sus prioridades al momento de planificar su accionar. El Prefecto (Alcalde) de Belo Horizonte anunció en un año de elecciones que entregaría dos millones de dólares para compra de vehículos policiales. la regularidad de las reuniones con diversas instituciones públicas se estancó notoriamente al ponerse término a la participación internacional en el proyecto. En los hechos. / Mayo 2003 Sin embargo. p. afectando la colaboración existente. mientras que el gobierno local siente que los programas de tipo comunitario resuelven algunos problemas. A ello se suma que sólo en Villa Nueva se realizaron encuestas de victimización previas al inicio del programa y posteriores a él. cit. sin embargo.26 Hugo Frühling E. pero que de hecho crean nuevas demandas de inversiones que les resulta difícil procesar. op. Resultados de los Programas de Policía Comunitaria La medición del efecto de estos programas de policía comunitaria en los niveles de temor de la población y en la frecuencia de delitos no es enteramente confiable puesto que no existe en ningunos de los casos una comparación entre lo sucedido en áreas en las que opera la policía comunitaria y áreas en las que se opera con un patrullaje de tipo tradicional. pp. la falta de una coordinación más orgánica entre la policía y el gobierno local se traduce en los hechos en que éste se limite a entregar recursos para apoyar estrategias tradicionales y reactivas95. para armamento policial y para la organización de bases de datos por parte de los Consejos de Seguridad. Ello es probablemente consecuencia de que la policía da preferencia a ese tipo de acción policial. 94. En el caso de Villa Nueva se realizaron dos encuestas de victimización. cit. En Bogotá existió un esfuerzo de cooperación entre policía y administración municipal bajo la vigencia del Programa Misión Bogotá que. 39 Cláudio C. Para ello se requeriría una actuación realizada en conjunto con la policía comunitaria. op. 34 . desde un 34% a un 23. Una anterior al inicio del proyecto.
Las razones para esta situación pueden ser dos: en primer lugar. Las encuestas realizadas por el programa encabezado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos indican que el experimento de Villa Nueva ha tenido un efecto positivo respecto de la sensación de inseguridad de la población. Id.3%. El primero fue llevado a cabo en Jardim Ângela.8% en el 2000)96. op. Sin embargo.. aunque por la extensión del mismo. Folha de Sao Paulo. 27. Laura Chinchilla. Asimismo. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Municipio de Villa Nueva. al preguntársele a los residentes de Villa Nueva respecto de la calidad del servicio policial que recibían en su barrio después de implementado el proyecto.8%. Dos estudios se han realizado con ese objeto. en el mismo sentido.. op. pasando de un 30.3%. su respuesta fue bastante negativa. “Encuesta de Opinión Pública.5% en el 2000. así como una voluntad por continuarlo. pasando de un 7% en 1998 a un 4. disminuyó la opinión de que las autoridades no hacían nada ante tales denuncias. 26.3% en 1998 a un 31.8% en el 2000. septiembre de 1998 y marzo 2000” citado por. También es importante destacar que las entrevistas realizadas en marzo del 2000 indicaron una valoración positiva del proyecto de policía comunitaria. aumentó la opinión de que la policía había hecho una investigación (el 0. y la opinión de que la presencia policial era muy poca o nula aumentó durante ese período (así lo estimó en 1998 el 27% de los entrevistados y el 37. en el 2000 este porcentaje bajó al 18. De manera consistente con esta última percepción. p. como los bancos97. entre las personas que habían denunciado el delito. en la parte sur de la 96. y al mismo tiempo. En segundo lugar. 29.7% de ellos estimó que dicho servicio era adecuado y muy adecuado. mientras en el 2000 ese porcentaje bajó al 23. Sin embargo. al 49% en 1999. 99.3% opinó que la policía patrulló a menudo y muy a menudo su zona. la proporción de personas que opinaron que el servicio era poco o nada adecuado aumentó del 51.Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cúal es el impacto? 27 Existen indicios que la confianza en la policía aumentó algo a consecuencia del programa puesto en práctica. cit. Sin embargo. El porcentaje de víctimas de un delito que denunció el hecho a alguna autoridad se incrementó aunque levemente.7% en 1998 y 1. el 49. Asimismo. se presenta una relativa mejoría en el porcentaje de quienes califican la zona como muy insegura98.. 97. Los mismos resultados negativos se dieron en cuanto al patrullaje policial: en 1998. Sin embargo.3% al 79. 6 de Febrero de 2000. la única manera de determinar si los cambios que puede experimentar la opinión pública en materia de policía y temor obedecen efectivamente a la aplicación del modelo comunitario consiste en focalizar las encuestas en aquellas áreas donde efectivamente se aplica. Al mismo tiempo. que la puesta en práctica de la policía comunitaria ha elevado las expectativas de la población respecto de la protección policial que recibirían en sus barrios. Los primeros demuestran que la opinión respecto de la policía ha tendido a mejorar a nivel del estado. las que claramente no han sido satisfechas. existe la impresión de la población que el mayor esfuerzo de patrullaje se termina desviando hacia entidades que reciben atención especial de la policía por los recursos que manejan. Laura Chinchilla. las personas entrevistadas en agosto del 2001 criticaron en forma unánime la falta de seguimiento del proyecto y su ostensible debilitamiento al finalizar la cooperación prestada por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos. 98. mientras que en 1998 el 44. Así. el porcentaje de la población que consideraba que la policía era ineficiente se incrementó desde un 22% en 1995 a un 43% en 199999. disminuyó al 66% en 1999. . y la falta de datos suficientemente desagregados no es posible determinar si ello es consecuencia primaria del programa de policía comunitaria. p. Encuestas realizadas por Data Folha muestran que el porcentaje de la población que temía más que confiaba en la policía que había llegado a un 74% en 1997. La encuesta realizada en 2000 indica que la criminalidad pierde importancia dentro de las principales preocupaciones del ciudadano. cit. En el caso de Sao Paulo la evaluación respecto del impacto del programa se ha medido a través de estudios de opinión pública realizados a nivel del conjunto del estado y de estudios que abarcan ciertas localidades. el porcentaje de la población que consideraba que la policía usaba fuerza excesiva en el cumplimiento de sus funciones disminuyó desde el 73% en 1997. p.1% en el 2000).
en el año 2000 declinaron los homicidios. Los resultados sugieren algunas semejanzas con los de la encuesta precedente. Paulo Mesquita Neto yBeatriz Stella Affonso. La encuesta de ILANUD. Ello indica que el accionar comunitario por si solo no produce reducción del temor ciudadano. la que apoya su continuación. En efecto. Ambas encuestas entregan resultados poco auspiciosos en materia de control del crimen. a su vez. Los resultados de ambas encuestas parecen sugerir que el impacto de la policía comunitaria en el sentimiento de inseguridad requiere de la combinación de métodos de acercamiento personales con el uso de medios de comunicación que den a conocer el programa y sus ventajas. por la posibilidad real que el acercamiento a la comunidad termine favoreciendo a los sectores más pudientes que ya tienen acceso a seguridad privada. 100. Ya sea por falta de personal o por carencia de iniciativas de acercamiento. El Fórum realizó una encuesta a 945 residentes y comerciantes con el fin de conocer los resultados de la policía comunitaria. la presencia del programa de policía comunitaria no se hace evidente a todos los vecinos. como lo indican Mesquita Neto y Affonso.cit. sino que se requiere una presencia intensa. Un estudio realizado por ILANUD en el año 2000 se concentró en 23 vecindarios donde existen cuarteles comunitarios de la policía y 23 donde tales cuarteles no existen. demuestra que la presencia de pequeños cuarteles comunitarios no tiene efectos sobre los niveles de victimización. En el caso de Jardim Angela una mayoría de la población sigue pensando que la policía hace muy poco ante el tráfico de drogas o que incluso colabora con él. uno de los distritos más violentos de la ciudad por parte del Fórum em Defesa da Vida. reducen el temor de la población cuando ésta efectivamente sabe que estos programas se encuentran en ejecución. p. op.28 Hugo Frühling E. / Mayo 2003 ciudad. de su efecto respecto de la inseguridad ciudadana y respecto del tratamiento otorgado a los ciudadanos que quienes vivían o trabajaban más lejos de dichos cuarteles. 27. it. padrones de interacción aplicados asiduamente y una comunicación adecuada a la población. robos y hurtos en la región metropolitana pero no en el interior donde existen la mayoría de las pequeñas estaciones de policía desde donde se realizan los patrullajes comunitarios101. Con respecto de la criminalidad los resultados son poco concluyentes. Esto sugiere que la difusión de los efectos del modelo no es suficiente y no alcanza al conjunto de los ciudadanos del sector.. conocida. Los resultados demostraron que los residentes y personas que trabajaban a menos de un kilómetro de distancia de las pequeñas estaciones de policía barriales tenían una mejor percepción de la policía comunitaria. La información disponible permite llegar a algunas consecuencias preliminares. Tulio Kahn. En los lugares donde existe un programa de policía comunitaria y los residentes lo conocen existen menores niveles de temor. o allí donde éste no existe100. Asimismo. Mejoran la imagen que el público tiene sobre la policía. La primera. Estos resultados encuentran algún apoyo en las cifras oficiales de criminalidad registradas por la policía. op. es que los programas de policía comunitaria concitan un fuerte apoyo de parte de la población. ya que la base de información existente no permite inferencias definitivas. . En general en esta relación con la comunidad debe existir preocupación por acercarse a los sectores de menores ingresos. Pero también sugiere que los efectos del programa son muy dependientes de la cercanía física a la presencia policial. mejor opinión respecto de la policía y mayor apoyo para la policía comunitaria que allí donde éste existe pero no lo conocen. 101. Lo que se desprende en términos de disminución de la frecuencia de delitos cometidos en Villa Nueva puede perfectamente deberse a un incremento del patrullaje y de los controles policiales y no necesariamentre a los aspectos propiamente comunitarios de las estrategias llevadas a la práctica.
La realidad es que organismos internacionales. se ha impulsado la innovación y la 102. 35. La información desarrollada aquí sugiere un cierto escepticismo respecto de que esa posibilidad se esté dando en los países a los que nos hemos referido. y en ocasiones la propia policía han presentado diversos programas de aproximación a la comunidad como el primer paso hacia una transformación completa y modernizadora en un sentido democrátrico de la policía. En estas conclusiones haremos referencia a tres aspectos: primero. a la falta de confianza pública predominante en muchos países respecto de la policía.Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cúal es el impacto? 29 Conclusiones y Proposiciones La policía comunitaria se presenta en América Latina como un camino adecuado para enfrentar diversos problemas. En segundo lugar. Hugo Frühling. La información disponible indica que allí donde se ejecutan estos programas se incrementa la confianza pública en la policía y la ciudadanía expresa interés en una relación más estrecha con ella. la distancia entre jerarquías y grados ha disminuído notablemente. “ Policía y Sociedad. Renglones No 51 Mayo-Agosto 2002. y el establecimiento de un sistema de alarma temprana frente a continuas infracciones protagonizadas por determinados policías. Tres Experiencias Sudamericanas”. a la capacidad que tienen esos programas para producir transformaciones más complejas y duraderas en la propia policía. Finalmente. aunque parece bastante notorio que significan un paso en el camino correcto que debe ser complementado con programas de reentrenamiento de policías que presentan tendencias al abuso. aunque no está claro si ello se debe al impacto del modelo de policía comunitaria en si. En primer lugar. . el camino recorrido por las transformaciones ha sido en rigor muy profundo. En relación con la disminución del delito y de la violencia en general los resultados no parecen concluyentes. En los países democráticos y desarrollados respecto de los cuales se conocen evaluaciones científicamente sustentadas de programas comunitarios. La instauración de programas de policía comunitaria constituye un fenómeno cada vez más frecuente en América Latina. El análisis de casos que aquí se ha presentado permite aseverar que los programas de policía comunitaria permiten responder en parte a los desafíos que se intentaba enfrentar. a la necesidad de poner a la policía en sintonía con procesos de descentralización y modernización administrativos que ya tenían lugar en otros sectores del Estado . o incluso que pueda darse. gobiernos. Finalmente. a los efectos más evidentes de los programas comunitarios en ejecución. a las recomendaciones que se derivan del proceso de implementación de estos programas y que hemos descrito. especialmente en lo relativo a la deficiente cooperación entre la policía y otras agencias públicas a nivel regional o local. p. La policía comunitaria ha significado un nuevo sistema de valores interno. Pero la policía comunitaria se presenta como algo más que un intento por producir transformaciones en el medio externo. Segundo. o a fallas en su implementación. a la necesidad de modificar estrategias para enfrentar un masivo incremento de la violencia delictual presente incluso en los países considerados más seguros. que responde a diversos factores que reseñamos en este trabajo. entre otras medidas102. Bastante menos claro resulta que estos programas traigan consigo y por si una disminución generalizada del abuso policial.
Más allá de las dudas que aquí se expresan. Segundo. / Mayo 2003 autoresponsabilidad asumida del policía por encima del control disciplinario y del control de la gestión realizado por el mando. aludimos en el curso de este trabajo al escepticismo cultural que existe respecto de estos programas entre el personal subordinado de la policía. Del análisis ya realizado resaltan algunos aspectos que deben abordarse con claridad. a su deficiente entrenamiento para asumir la estrategia de resolución de problemas. centralizadas y que enfrentan los problemas a los que nos referimos. financiado y que determina los lugares de su aplicación de acuerdo con criterios estratégicos que señalen una aplicación progresiva y constantemente evaluada de manera independiente. La determinación de objetivos del programa debe complementarse con una visión respecto de la policía. En estricto rigor los programas que aquí se han presentado. redefinir si es necesario elementos de su misión y describir los nuevos valores policiales. los programas de policía comunitaria requieren establecer una asociación adecuada con gobiernos locales debidamente autorizados para actuar en determinadas áreas de la seguridad pública y con asociaciones ciudadanas que en el proceso de interacción con la policía adquieren la autoridad para discutir. Primero. el paradigma presente en el modelo de policía comunitaria convierte al policía en un profesional del orden público que diseña soluciones estratégicas respecto de las demandas ciudadanas. pero que todavía no señalan un camino claro de transformación institucional de la subcultura interna. los programas de policía comunitaria deben hacer explícitos los criterios doctrinales que los presiden. constituyen programas de acercamiento a la comunidad cuyos beneficios parecen ser evidentes. el que debe ser ampliamente comunicado a todos los integrantes de la policía. Los objetivos deben tener correspondencia con los medios existentes y con la disposición del personal.30 Hugo Frühling E. con matices pues son diferentes entre si. Ello debe dar lugar a un nuevo documento. op. Ver William de Lint. No puede propugnarse un programa de patrullaje a pie si resulta evidente la resistencia de los efectivos policiales a adoptar esa modalidad de patrullaje. lo cierto es que esas transformaciones son plenamente coherentes con los principios y valores que hoy se encuentran en la nueva administración pública103. En otras palabras. 103. las que detallamos a continuación: Definición de un curso de acción claro para la puesta en práctica del programa No todos los programas de policía comunitaria que hemos reseñado han sido precedidos de una planificación cuidadosa que pueda maximizar su impacto y utilidad. de manera de enfrentar padrones o tendencias de la criminalidad. la determinación clara respecto de sus propósitos y del rol que le cabe cumplir a cada integrante de la policía resulta esencial. la aplicación de estos programas debe responder a un plan cuidadosamente diseñado. debe establecerse si existe coherencia entre los objetivos perseguidos por el programa comunitario y las medidas que efectivamente podrán ejecutarse. sin embargo. sin embargo. cit. Tercero. de los casos analizados se desprenden una serie de conclusiones de importancia para la planificación y ejecución de futuros programas de acercamiento a la comunidad. Más allá de los problemas o dificultades que ello pueda significar y que han sido abordados en la literatura. e incluso de las estrategias de accionar preventivo que utiliza la policía. Estos comentarios se ligan con los que realizamos en un comienzo al referirnos a las dificultades inherentes a transformar instituciones numerosas. materiales y organizativos de las policías latinoamericanas y sus paradigmas organizativos son muy diferentes y que avanzar en la dirección del llamado “new managerialism” requiere de condiciones que aquí simplemente no existen: así. Previo a ello. a las dificultades financieras y logísticas que limitan la expansión de estos programas más allá de casos piloto. La determinación de objetivos que se presentan al interior de la policía Dada la resistencia natural que cabe esperar respecto de programas de esta especie. . éstos a su vez deben reflejarse en órdenes internas del servicio y en los programas curriculares de formación de oficiales y de policías de menor rango. colaborar y evaluar los cursos de acción que se ponen en práctica. Tampoco puede proclamarse un plan nacional cuando los medios existentes hacen imposible su aplicación a esa escala geográfica. Resulta evidente que los recursos humanos.
de manera tal que la información que se adquiere mediante esa interacción fluya hacia el conjunto de la institución y que se difunda la estrategia de resolución de problemas a las diversas unidades actuantes. además de tener niveles altos. medio y bajos. Cuidadosa planificación de la aplicación del programa Los aspectos que debe contemplar la planificación que realice la jefatura policial son múltiples. Esto puede requerir cambios en la política de personal de la policía. para que la ciudadanía note que efectivamente existe un programa comunitario se requiere una presencia policial a pie significativa. Pero también es muy necesario que contengan elementos prácticos respecto del trabajo real que efectuarán los policías. que los distritos seleccionados debieran ser representativos de sectores de ingresos altos. Esto es. y de cursos especiales para oficiales y personal subordinado. referidos al desarrollo de habilidades interpersonales y al conocimiento de los recursos comunitarios a los que puede echar mano un policía en una comunidad determinada. Se requieren fondos para diseñar y ejecutar nuevos programas de capacitación policial. para capacitar a los ciudadanos y para imprimir y distribuir información adecuada sobre el programa. y el tipo de dilemas que enfrentarán bajo el nuevo modelo. Esto requiere que el curriculum sea diseñado en conjunto por oficiales de policía y asesores civiles. e incluir otros componentes. Lo natural sería que la selección obedeciera a criterios objetivos y establecidos de acuerdo con variables debidamente diseñadas. Parece adecuado seleccionar un conjunto de áreas para programas pilotos que puedan ser replicados progresivamente en el resto de la ciudad. También resulta fundamental que en la medida en que se aplica el nuevo modelo policial se realicen grupos de discusión con oficiales y policías rasos que han tenido participación práctica en él. Criterios socioeconómicos y de niveles de criminalidad debieran ser los más importantes a considerar. Esta estrategia permite testear las debilidades y fortalezas de un programa de esta especie. a fin de asegurar que mantengan un contacto estable e intenso con los ciudadanos. la mayoría de los policías no han practicado la policía comunitaria y la subcultura predominante al interior de la institución policial privilegia un acercamiento tradicional a los problemas de seguridad. facilita la evaluación de sus efectos y hace posible asegurar que se contará con los recursos adecuados para realizar el programa con eficiencia. Los policías deben contar con el tiempo requerido para asistir a reuniones con el público o para contactarlo en la calle. La selección de los lugares donde se da comienzo a la ejecución de estos programas no puede ser caprichosa. los que debieran además ser comparados con áreas control que tengan similares características pero donde dicho programa no se realiza. Los cursos a realizarse tienen por cierto que tener un componente teórico respecto de lo que significa la policía comunitaria. Por último y en este terreno debe asegurarse cambios en el desempeño de todos los policías en su relación con el público.Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cúal es el impacto? 11 Parte de este esfuerzo de comunicación del programa comunitario al interior de la policía se lleva a efecto mediante la inclusión de cursos sobre policía comunitaria en el currículo regular. Otro aspecto que debe cubrir el diseño del programa se refiere al hecho que debe garantizarse que las dotaciones asignadas a cada área geográfica permanezcan por un tiempo relativamente largo en sus funciones. y que se hagan ejercicios con casos reales. Ello permitiría precisar los resultados del programa de policía de proximidad en distritos con situaciones sociales y delictuales diversas. medio y bajos de criminalidad. de manera de integrar sus observaciones surgidas de la práctica en los nuevos curricula de entrenamiento. Desde luego. . Resulta esencial que ese financiamiento incluya un seguimiento constante y desde un comienzo por parte de una entidad académica externa a la policía del proceso de implementación y de sus resultados. Estos programas de capacitación son extremadamente importantes. ya que como se desprende de los estudios de caso presentados.
En Máximo Sozzo(compilador). en la que se proporciona la misma capacitación en resolución de problemas a policías y a vecinos es particularmente interesante a ese respecto. mientras la policía realiza programas paralelos y no coordinados de acercamiento a la comunidad104. no es fácil asegurar programas de participación comunitaria sustentables.20 Hugo Frühling E. 105. los gobiernos locales y las asociaciones ciudadanas que actúan en el ámbito preventivo. “Participación Comunitaria en la Prevención del Delito en América Latina. El problema obedece en parte a que los municipios recién incursionan en el tema de la seguridad y la agenda que desean resolver al respecto no está clara105. consenso y racionalidades políticas en la ciudad de Santa Fé” . 104. cierre de sitios eriazos. Un programa de policía comunitaria requiere de la participación y de la acción del gobierno local que cumple tareas importantes en el ámbito de las políticas sociales y urbanísticas. 163-202 . Los ciudadanos convocados a reuniones por la policía muy probablemente solicitarán otros servicios que no dependen de la policía: mejor iluminación de ciertos barrios. El funcionamiento de un programa de policía comunitaria exitoso requerirá de un diseño conjunto en el que participen policía y municipio. Por otra parte. Es frecuente en la región que la participación comunitaria sea asumida por los gobiernos. Ello lleva a la necesidad de coordinar agendas e intereses entre organizaciones cuyas fuentes de legitimidad y autoridad son diferentes. De lo contrario esa participac ión ciudadana carece de sentido tanto para los que la realizan como para quienes desean resolver a través de ella los problemas de inseguridad reinantes. No existe la posibilidad de un programa de policía comunitaria sin la participación policial. La participación en áreas de altos niveles de criminalidad es baja. “Seguridad urbana y gobierno local. y los niveles de preparación de los ciudadanos también lo es. 2001. / Mayo 2003 La asociación del programa de policía comunitaria con organizaciones locales Son muchos los casos en los que no existe en realidad una asociación ni coordinación suficiente entre la policía. Lucía Dammert. por lo que los mecanismos a través de los cuales responde de sus acciones ante la autoridad local o no existen o son poco claros. Por otra parte la policía depende de los gobiernos provinciales o nacionales. Pero estos programas requieren también de la participación de la comunidad y de organismos públicos presentes en los gobiernos locales que ofrecen programas de prevención complementarios al actuar policial. En segundo lugar. Debate.. Los municipios cuentan además con una red de relaciones con centros de padres y apoderados. 1999). La experiencia de Belo Horizonte. Naturalmente que dos factores que tienen peso a ese respecto son: que los ciudadanos sean efectivamente capacitados para cumplir un rol complementario a las agencias de orden público y que su opinión tenga peso en orientar la accionar de la policía. juntas de vecinos. Máximo Sozzo. Algunos aspectos referidos a la participación ciudadana en los estudios de caso descritos no son particularmente distintos de los que se desprenden de estudios realizados en Norteamérica y otros países. traslado de paraderos de locomoción pública. Dos tipos de medidas cumplen un rol importantea ese respecto. En primer lugar la capacitación masiva de los vecinos en materias referidas a la prevención del delito.¿De qué participación Hablamos? Santiago. Cuadernos del CED. un fuerte énfasis en que debe realizarse un seguimiento real de los problemas que los vecinos plantean a la policía y al municipio. Seguridad Urbana (Santa Fé: Universidad Nacional del Litoral. clubes deportivos que pueden ponerse a disposición de la resolución de problemas declarados prioritarios por parte de los vecinos.
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