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Timestamp: 2017-05-24 05:55:16+00:00

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Publicado en: «BOE» núm. 14, de 16 de enero de 2008, páginas 3141 a 3149 (9 págs.)
Referencia: BOE-A-2008-755
La gestión del riesgo, uno de los aspectos fundamentales que debe abordar un país moderno, es el hilo común de esta modificación del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1086, de 11 de abril, que persigue como objetivo la protección de las personas y los bienes, y del medio ambiente, a través de la modificación de la normativa sobre inundaciones y de la introducción de un nuevo título relativo a la seguridad de presas, embalses y balsas. En el caso concreto de las inundaciones, España ha sufrido sus consecuencias tanto en repercusiones económicas como en pérdida de vidas humanas. El enfoque tradicional para abordar este riesgo, consistente en plantear soluciones estructurales (construcción de presas, encauzamientos, motas de defensa, y otros), se ha revelado insuficiente, por lo que resulta necesario profundizar en las medidas de gestión del riesgo como instrumento fundamental para mejorar la protección de la población.
Por lo que respecta a la nueva regulación en materia de seguridad de presas, embalses y balsas, hay que poner de manifiesto que, debido a la peculiar climatología de la península ibérica, que origina un régimen de precipitaciones muy irregular en el tiempo y en el espacio, ha sido tradicional en España la construcción de presas y embalses, superando en la actualidad el total de grandes presas de agua construidas en España la cifra de mil trescientas, lo que nos convierte en el país europeo con más obras hidráulicas de tales características, con una densidad de 2,4 presas por 1.000 km2, y unas 30 presas por millón de habitantes.
A este importante número de grandes presas en explotación se le añaden en la actualidad otras dos circunstancias relevantes. En primer lugar, el progresivo envejecimiento técnico y estructural de nuestras grandes presas, construidas fundamentalmente entre 1955 y 1970, por lo que su edad media se sitúa alrededor de los 35 años, teniendo además un 20% de las mismas una edad superior a los 50 años. En segundo lugar, cada vez con más frecuencia, se observa la construcción de balsas de agua por iniciativa privada para diferentes usos, fuera de la zona de dominio público hidráulico. En algunas ocasiones se trata de obras destinadas al aprovechamiento de aguas de naturaleza privada, pero en muchas otras, las balsas son anejas al aprovechamiento privativo de aguas públicas, aunque no se ubiquen en el dominio público y se realicen con posterioridad o con independencia del otorgamiento y del contenido del título concesional, de manera que la administración hidráulica no siempre tiene conocimiento, al menos formal, de las mismas. Estas balsas han quedado tradicionalmente excluidas del ámbito de aplicación de la normativa de seguridad de presas, situación que no debe prolongarse.
Aunque el porcentaje de accidentes derivados de roturas de presas en nuestro país es inferior a la media mundial, la creciente sensibilidad social y ambiental frente a este problema y la necesidad de hacer frente de forma eficaz a las circunstancias antes mencionadas, hacen imprescindible mejorar e incrementar el control de la seguridad de las presas y embalses.
Respecto del primer ámbito de modificación del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, la entrada en vigor de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas y su transposición al derecho español ha introducido nuevos criterios a tener en cuenta para la protección del dominio público hidráulico, que se recogen en el artículo 92 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. Por otra parte, la Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación, introduce criterios para la gestión de este tipo de riesgos que deben ser aplicados por los países miembros de la Unión Europea.
Este real decreto no es una transposición de la Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, si bien se incorporan los criterios que dicha Directiva establece en lo que se refiere a las zonas inundables. La creciente y rápida presión sobre los cauces, fundamentalmente urbanística, reduce día a día el espacio fluvial, incrementa los riesgos frente a las inundaciones y menoscaba la protección medioambiental del domino público hidráulico, exigida por la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.
Ambas directivas, una ya incorporada a la Ley de Aguas y la otra pendiente de incorporación, suponen el reconocimiento de que el dominio público hidráulico cumple funciones ambientales, de protección de los ecosistemas fluviales, de prevención de inundaciones y de prestación de otros servicios ambientales, que hasta la fecha no habían sido incorporadas de manera clara y expresa en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, por lo que la reforma obedece a la necesidad de que su texto se ajuste a los requerimientos que directa e indirectamente suponen esas nuevas funciones que la Ley de Aguas, por su parte, ya ha incorporado conceptualmente y de cara a la planificación de las cuencas conforme al nuevo modelo que supone la Directiva Marco del Agua. Por ello, el presente proyecto se basa en la competencia del Estado para promulgar legislación básica de protección del medio ambiente del artículo 149.1.23.ª de la Constitución, sin perjuicio de otros títulos competenciales adicionales que se mencionan en la disposición final primera.
Todo ello hace necesario que la Administración hidráulica disponga con urgencia de una herramienta de gestión que le permita actuar eficazmente contra estos efectos nocivos, que pondrá a disposición de los ciudadanos la delimitación cartográfica del dominio público hidráulico, la zona de flujo preferente y las zonas inundables y tendrá un efecto preventivo que será decisivo para luchar contra las actuaciones que producen daños medioambientales al sistema fluvial y riesgos futuros a los ciudadanos.
Asimismo, la aplicación de los criterios establecidos en estas directivas europeas obliga a modificar algunos aspectos del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, tales como la definición de cauce, la regulación de las zonas que lo protegen, la zona de servidumbre y la zona de policía, y la regulación de las zonas inundables. En todos estos elementos deben introducirse, además de otros específicos, criterios generales para su protección ambiental, garantizando, asimismo, la protección de las personas y bienes.
La definición de cauce natural establecida en el vigente Reglamento, basada en el concepto de la máxima crecida ordinaria, se ha mostrado claramente insuficiente en numerosas situaciones, por lo que resulta imprescindible que los cauces naturales se definan no sólo a partir de criterios hidrológicos, sino atendiendo también a otras características, como las geomorfológicas, las ecológicas y teniendo en cuenta las referencias históricas disponibles.
La protección del dominio público hidráulico, a través de las zonas de servidumbre y de policía, debe prevenir su deterioro y el de los ecosistemas acuáticos y proteger el régimen de las corrientes en avenidas. En consecuencia, la zona de servidumbre adquiere nuevas funciones como la protección del ecosistema fluvial y del paso público peatonal, además de las tradicionales de vigilancia, salvamento y amarre de embarcaciones. La zona de policía adquiere su auténtica relevancia en la protección del régimen de corrientes, fijándose criterios técnicos para que esa protección del régimen de corrientes sea eficaz, y se pone un énfasis especial en la posibilidad de ampliar los 100 metros de anchura de dicha zona, cuando sea necesario para la seguridad de las personas y bienes, estableciéndose, asimismo, criterios técnicos precisos para evaluar tal posibilidad. Las zonas que cumplen los dos requisitos anteriores -proteger el régimen de corrientes en avenidas y reducir el riesgo de producción de daños en personas y bienes- se denominan zonas de flujo preferente, y en ellas el Organismo de cuenca solo podrá autorizar actividades no vulnerables frente a las avenidas. De esta manera, se da cumplimiento a las exigencias de la Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, que determina que los Estados miembros deben incorporar políticas sobre gestión del riesgo de inundaciones que garanticen al máximo la seguridad de los ciudadanos, adoptando criterios adecuados de usos del suelo, y que permitan la laminación de caudales y de carga sólida transportada ampliando, en la medida de lo posible, el espacio fluvial disponible.
Las zonas inundables son también de gran trascendencia, dadas las consecuencias dramáticas, en pérdida de vidas humanas y en repercusiones económicas, que las inundaciones han supuesto en nuestro país, sin que las herramientas disponibles en nuestra legislación de aguas para la gestión de inundaciones hayan resultado totalmente eficaces. Aunque las consecuencias de las avenidas están, en muchos casos, directamente relacionadas con la ordenación del territorio, competencia de las comunidades autónomas, la Administración General del Estado debe impulsar la colaboración entre administraciones y desarrollar mecanismos de gestión del riesgo, en línea con lo establecido en la directiva de evaluación y gestión del riesgo de inundación, para incrementar la eficacia en la protección de la población.
Por ello, se plantea la elaboración de un Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables, a desarrollar en colaboración con las comunidades autónomas, que aportará una información muy valiosa para que se tenga en cuenta por las restantes administraciones en el ejercicio de sus competencias sobre ordenación del territorio y planificación urbanística, y que será imprescindible para incrementar la seguridad de los ciudadanos. En su elaboración y desarrollo se atenderá, en la medida de lo posible, a los criterios y metodología que para la evaluación de riesgos y elaboración de mapas de peligrosidad y de riesgo establece la Directiva 2007/60/CE del Parlamento y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, evitando usar criterios que resulten contradictorios o disfuncionales respecto de los que impondrá la legislación española que transponga la misma al ordenamiento jurídico español.
En cuanto al segundo ámbito de modificación del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, hay que señalar que, con independencia de la habilitación que otorga el artículo 123 bis del texto refundido de la Ley de Aguas, el Informe de la Comisión Mundial de Presas (World Comission on Dams, Dams and Development, A New Framework for Decision-Making), de 16 de noviembre de 2000 estableció un diagnóstico y unas recomendaciones en materia de seguridad de presas que coinciden con las contenidas en esta nueva regulación.
Junto a la Instrucción para el Proyecto, Construcción y Explotación de Grandes Presas, aprobada por Orden del Ministerio de Obras Públicas de 31 de marzo de 1967, todavía en vigor, coexiste en la actualidad la regulación incluida en el Reglamento Técnico sobre Seguridad de Presas y Embalses, aprobado por Orden de 12 de marzo de 1996, del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente. Aquella Instrucción y este Reglamento atribuyen a la hoy Dirección General del Agua, del Ministerio de Medio Ambiente, ciertas competencias en materia de seguridad de presas y embalses, aunque no todas. A su vez, la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de diciembre de 1994, prevé la intervención de la citada Dirección General a efectos de la clasificación de las presas según su riesgo y la aprobación del los Planes de Emergencia, en cumplimiento de las prescripciones de autoprotección corporativa previstas en los artículos 5 y 6 de la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil.
El conjunto asistemático de dichas disposiciones plantea ciertos interrogantes jurídicos que deben ser despejados. En primer lugar, el distinto ámbito subjetivo de aplicación de unas y otras disposiciones, al limitarse el Reglamento Técnico exclusivamente a aquellas presas en las que, por ser de su titularidad o por estar amparadas en un título concesional, existe una intervención previa de la Administración General del Estado. En segundo lugar, el carácter preconstitucional de la Instrucción de 1967, ajena al reparto de competencias y al nuevo mapa autonómico derivado de la aprobación de la Constitución de 1978. De esta circunstancia deriva, en último lugar, la imprecisión en la determinación de las Administraciones y órganos competentes para velar por tal seguridad, al incidir en una actividad en la que pueden concurrir simultáneamente distintos títulos competenciales.
Para velar de una forma decidida y eficaz por la seguridad de presas, embalses y balsas, es necesario superar esta situación, a fin de que la normativa aplicable determine con claridad las obligaciones de los agentes económicos y se adecue al reparto constitucional de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas. Para ello, al amparo de lo dispuesto por el artículo 123 bis del texto refundido de la Ley de Aguas, se determinan las condiciones esenciales de seguridad que deben cumplir las presas y embalses, estableciendo las obligaciones y responsabilidades de sus titulares, los procedimientos de control de la seguridad y las funciones que corresponden a la Administración pública, con la finalidad de proteger a las personas, el medio ambiente y las propiedades,
Se establece como ámbito de aplicación de este nuevo título del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, las presas, embalses y las balsas de aguas. No obstante, como venía ocurriendo hasta ahora, las balsas que almacenan estériles mineros y residuos se seguirán rigiendo por su legislación específica en materia de seguridad minera. No se ha entendido oportuno extender el ámbito de aplicación de estos preceptos a los depósitos de agua, dado que la tipología estructural y funcional de estas infraestructuras difiere sensiblemente de la de las presas y balsas.
Entre las excepciones previstas, siguiendo los criterios más estrictos recogidos en la normativa de los países europeos en materia de seguridad de presas y embalses, se establece un umbral mínimo, de tal manera que quedan exceptuadas del ámbito de aplicación, incluso de la obligación de clasificarse, aquellas pequeñas presas cuya altura sea menor de 5 metros y tengan menos de 100.000 metros cúbicos de capacidad.
Se define al titular de la presa como la persona física o jurídica, de derecho público o privado, que reúne o posee un titulo jurídico suficiente por el que se encuentre habilitado para construir o explotar una presa o un embalse. En esta definición se han tenido en cuenta los diferentes títulos habilitantes que el Derecho español ha reconocido para acceder al uso privativo de las aguas. La definición de titular está, por tanto, formulada en términos amplios para admitir, no sólo la concesión de aguas (titulo jurídico por antonomasia en la Ley de Aguas), sino también las autorizaciones, reservas demaniales y otros títulos menos frecuentes que se han otorgado en las pasadas décadas y que aún hoy perviven.
Respecto de las administraciones públicas competentes en materia de seguridad de presas, embalses y balsas, se precisa que la Administración General del Estado es competente en relación con las presas, embalses y balsas situados en el dominio público hidráulico en las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias y las infraestructuras de interés general del Estado. Se excluyen las balsas ubicadas en zonas correspondientes a demarcaciones hidrográficas intercomunitarias cuya competencia corresponde a la administración autonómica por estar situadas fuera del dominio público hidráulico.
La Comisión Nacional de Protección Civil, creada por la Ley 2/1985, de 21 de enero, ha venido siendo foro de coordinación y cooperación entre los órganos de la Administración General del Estado y de las comunidades autónomas en materia de seguridad de presas. Parece conveniente crear una Comisión Técnica de Seguridad de Presas, como comisión técnica especializada dentro de la citada Comisión Nacional de Protección Civil.
El nuevo sistema de seguridad descansa sobre dos pilares. En primer lugar, sobre la base de las obligaciones exigidas al titular de la presa o balsa, definidas con precisión en las Normas Técnicas de Seguridad. En segundo lugar, mediante el control de la seguridad como conjunto de actuaciones que debe realizar la administración pública competente para verificar que el titular ha cumplido las exigencias establecidas en las Normas Técnicas de Seguridad.
En relación con las obligaciones del titular, destaca la exigencia de inscripción de la presa o balsa en el Registro, la designación de un equipo técnico garante de la adecuada aplicación de las condiciones de seguridad, la acreditación de la solvencia económica suficiente para hacer frente a las exigencias de seguridad, y la cobertura de los riesgos que la construcción y explotación de la presa implica. Respecto a la actividad de control ejercida por la Administración pública competente, al margen de la identificación de todas las funciones que le corresponden, como garante último del funcionamiento del sistema de seguridad, se regula el Registro de seguridad, en el cuál se inscribirán, para cada presa o balsa, todas las actuaciones administrativas que se produzcan; así como las especialidades derivadas de la nueva construcción o la gran reparación de una presa y su embalse, y en particular, la declaración acreditativa del cumplimiento de las exigencias derivadas del control de seguridad, como documento que permitirá a las administraciones públicas que deban aprobar el proyecto de la obra o autorizar el ejercicio de las actividades que en dicha instalación se realice, tener previa constancia del cumplimiento de la normativa de seguridad.
Se crea la figura de Entidad Colaboradora en materia de control de la seguridad de presas y embalses, que han de obtener el correspondiente título que las habilite, y la oportuna inscripción en el Registro Especial.
Por último, las disposiciones transitorias recogen la necesaria adaptación hacia la nueva normativa para las presas y embalses que se encuentren en construcción o ya construidos y en explotación a la entrada en vigor de esta disposición, o bien para los expedientes iniciados y no resueltos en dicha fecha.
Este real decreto se dicta al amparo del artículo 123 bis y de la disposición final segunda del texto refundido de la Ley de Aguas, que habilita al Gobierno para dictar las normas reglamentarias que requieran su desarrollo y aplicación.
En su elaboración han participado los agentes económicos y sociales interesados y las comunidades autónomas, a través de la Conferencia sectorial de Medio Ambiente y del Consejo Nacional del Agua.
En su virtud, a propuesta de la Ministra de Medio Ambiente y del Ministro del Interior, con la aprobación previa de la Ministra de Administraciones Públicas, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 11de enero de 2008,
El Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, se modifica en los siguientes términos:
Uno. Se modifica el título del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que quedará redactado en los siguientes términos:
«1. La zona de servidumbre para uso público definida en el artículo anterior tendrá los fines siguientes:
«1. En la zona de policía de 100 metros de anchura medidos horizontalmente a partir del cauce quedan sometidos a lo dispuesto en este Reglamento las siguientes actividades y usos del suelo:
4. La ejecución de cualquier obra o trabajo en la zona de policía de cauces precisará autorización administrativa previa del organismo de cuenca, sin perjuicio de los supuestos especiales regulados en este Reglamento. Dicha autorización será independiente de cualquier otra que haya de ser otorgada por los distintos órganos de las Administraciones públicas.»
4. El Gobierno por real decreto, podrá establecer las limitaciones en el uso de las zonas inundables que estime necesarias para garantizar la seguridad de las personas y bienes. Las comunidades autónomas, y, en su caso, las administraciones locales, podrán establecer, además, normas complementarias de dicha regulación.»
2. En relación con las presas que se encuentren en explotación a la entrada en vigor de este real decreto, en las que no se hubiera efectuado la primera revisión de seguridad a que se refiere el Reglamento Técnico sobre Seguridad de Presas y Embalses, aprobado por Orden del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 12 de marzo de 1996, dicha revisión se realizará en los términos que establezca la Norma Técnica de Seguridad para la explotación definida en el artículo 364.3.c) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en el plazo máximo de tres años para las presas de la Categoría A, de cuatro años para las presas de la Categoría B y de seis años para las presas de la Categoría C, contados desde la entrada en vigor de dicha Norma Técnica.
3. Los titulares de presas en explotación que, a la entrada en vigor de las Normas Técnicas de Seguridad, tuvieran aprobadas determinadas actuaciones de seguridad de acuerdo con la normativa anterior, deberán adaptarlas a las exigencias que se determinan en este real decreto y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo. El plazo de adaptación será de tres años, a contar desde la entrada en vigor de las Normas Técnicas de Seguridad definidas en el artículo 364 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.
MODIFICA el título, los arts. 4, 6, 7, 9 y 14 , AÑADE un título VII y una disposición adicional única del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (Ref. BOE-A-1986-10638).

References: Real Decreto 
 artículo 92
 Real Decreto 
 real decreto 
 artículo 149
 artículo 123
 artículo 123
 real decreto 
 artículo 123
 Real Decreto 
 artículo 364
 real decreto 
 artículo 364
 Real Decreto