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Le schede. Osservatorio sull Analisi d Impatto della Regolazione. L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni S 9/ PDF
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1 Le schede Osservatorio sull Analisi d Impatto della Regolazione Miriam Giorgio L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni S 9/2014 marzo 20142 3 L AIR NELL AUTORITà GARANTE NELLE COMUNICAZIONI Variazioni e integrazioni rispetto alla scheda precedente (luglio 2013) L AGCOM continua a svolgere numerose consultazioni pubbliche (si vedano, in particolare, le delibere n. 382/2013/CONS, 384/2013/CONS, 429/2013/CONS, 727/2013/CONS) e a recepire i relativi esiti negli schemi di provvedimenti approvati con delibera del Consiglio: sembra intrapreso un percorso di valorizzazione dell AIR nel processo di regolazione di alcuni mercati caratterizzati dalla necessità di interventi completamente nuovi o significativi sul piano della regolazione tecnica o tariffaria. Merita attenzione, in quanto costituisce un importante tassello dell integrazione dell Air nei procedimenti di regolazione, la delibera n. 728/2013/CONS Determinazione delle tariffe massime dei servizi postali rientranti nel servizio universale (pr. 5, L esperienza realizzata): nel recepire l esito delle consultazioni pubbliche (Poste Italiane, altri operatori postali es. TNT) avviate con delibera n. 384/2013/CONS, l Autorità esprime dapprima le proprie valutazioni sulle risposte dei soggetti consultati e sulle osservazioni raccolte; quindi, svolge una analisi al fine di misurare l impatto delle nuove misure regolamentari su destinatari diretti (operatori postali) e indiretti (famiglie, PMI) delle misure relative alla tariffazione dei servizi postali. Alla luce di questo recente intervento in materia di tariffazione dei servizi postali sono stati inevitabili alcuni ripensamenti sulle conclusioni (pr. 8, Prospettive). Quanto invece al procedimento di AIR avviato con delibera del 24 gennaio 2012 n. 42/11/ CONS, oltre alla decisione adottata con delibera del 6 febbraio 2013 n. 91/2013/CONS di riunirlo assieme ad un altro procedimento avviato con delibera n. 41/2012/CONS, si deve segnalare la delibera 453/2013/CONS che ha stabilito una proroga dei termini per la relativa conclusione (pr. 5, L esperienza realizzata). Si devono menzionare anche le delibere n. 603/2013/CONS e n. 438/2013/CONS che presentano un impostazione tale da ipotizzare lo svolgimento di un AIR dopo le consultazioni. Infine, nell ambito del nuovo par. 6 Altri strumenti di better regulation, si indicano le tipologie di interventi sanzionatori e di vigilanza dell AGCOM. Infine, merita di essere richiamato il Regolamento sulla trasparenza approvato con delibera n. 605/2013/CONS. Si segnala infine nel pr. 2 la raccomandazione della Commissione europea dell 11 dicembre 2013 con cui si ribadisce l importanza dell adozione di misure regolamentari proporzionate e giustificate da un adeguato processo di valutazione da parte delle autorità nazionali, fuori da ogni arbitrarietà.4 5 Le schede - Indice 1. Introduzione Il contesto internazionale La normativa U.E Il ruolo della Commissione europea Valutazioni comparative e best practices Normativa italiana Il processo di introduzione dell AIR L esperienza realizzata Altri strumenti di better regulation La giurisprudenza sull AIR nell AGCOM Le prospettive...32 Questo documento è soggetto a licenza Creative Commons Attribuzione-Non commerciale-non opere derivate 2.5. Citare questo documento come: M. Giorgio, L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM). Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione, marzo 2014, S 9/2014.6 7 M. Giorgio. L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM). Marzo 2014 Le schede 1. Introduzione L Autorità garante nelle comunicazioni-agcom ha attuato la normativa nazionale che impone l adozione delle AIR. Così, a partire dal 2005 la maggior parte delle delibere di analisi dei mercati (l Autorità ne controlla ben 18) e di regolazione degli stessi contiene l AIR. Quasi sempre l AIR si presenta come un allegato del provvedimento di regolazione adottato dal Consiglio e ha forma semplificata. Tuttavia, nonostante la numerosità delle analisi prodotte, l approccio dell Autorità all AIR deve essere esaminato e interpretato: in definitiva, l Autorità applica la legge (legge 29 luglio 2003 n. 229, art. 12; Codice delle Comunicazioni elettroniche, d.lgs. 1 agosto 2003 n. 259, art. 13) orientando le scelte di regolazione verso la maggiore efficienza possibile per consolidare la propria legittimazione di fronte agli operatori e agli utenti dei servizi 1. Come si avrà modo di spiegare in seguito, vi sono poi taluni aspetti dell analisi di impatto che si confondono con l analisi dei mercati 2, tant è che nelle delibere più recenti l Autorità ha scelto di non collocare più l AIR in allegato, bensì di inserirla direttamente all interno del provvedimento di riferimento. In questo modo, da una parte, si crea un ulteriore elemento di complicazione nello studio dell AIR 3, dall altra, si integra la stessa nel processo di regolazione determinandone così, almeno tendenzialmente, la completa funzionalità 4. Si deve precisare però che, nonostante l assimilazione dell AIR non sia ancora completa, l Autorità accorda una particolare importanza nel processo di produzione dei propri atti normativi alla consultazione delle parti interessate (operatori e utenti di servizi), in verità praticata già prima dell introduzione normativa dell AIR. 1 A tal proposito si veda anche la delibera n. 92/09/CONS Identificazione dei mercati dell accesso alla rete fissa (Mercati 1, 4, e 5) tra quelli individuati dalla Raccomandazione 2007/879/CE (all.b) che reca la valutazione dell impatto degli impegni Telecom sui mercati esaminati. 2 Cfr. ibidem all. B pr. 4 delibera 92/09/CONS 3 Dell AIR posta direttamente all interno dei provvedimenti di regolazione piuttosto che in un documento allegato si tende a perdere, infatti, gli esatti confini atteso che i provvedimenti di regolazione effettuano normalmente anche l analisi dei mercati oggetto di regolazione. 4 Articolare l AIR direttamente all interno dei provvedimenti di regolazione significa porre l analisi di impatto in un rapporto di strettissima consequenzialità rispetto alle scelte di regolazione: ciò, una volta reso fluido tale sistema e acquisito all uopo un metodo chiaro e razionale, potrebbe rendere l AIR più utile, efficace e nello stesso tempo più facilmente comprensibile. Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione 78 Le schede M. Giorgio. L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM). Marzo Il contesto internazionale 2.1. La normativa U.E. In Europa esistono esperienze piuttosto omogenee circa la regolamentazione dei mercati delle comunicazioni, tanto sul modo di fare regole quanto sul loro contenuto. Ciò dipende in buona parte dalle direttive quadro 5 e servizi universali 6, recepite in Italia con il Codice delle Comunicazioni elettroniche: queste direttive non prevedono un AIR come fattispecie a sé; tuttavia, pongono in relazione l impatto della regolazione sul mercato di riferimento con l obbligo di consultazione degli operatori e degli utenti finali. Il che è di notevole importanza in quanto la procedura di consultazione finalizzata alla valutazione dell impatto regolatorio costituisce una parte fondamentale dell AIR. Vi sono poi altre direttive comunitarie relative ai mercati delle comunicazioni, di interesse per le attività di regolazione dell AGCOM che, non facendo anch esse espresso riferimento ad un documento AIR vero e proprio, segnalano l importanza dell impatto delle regolamentazioni (amministrative e comunitarie) e la necessità di interventi successivi che ne correggano gli effetti distorsivi. Il riferimento alla necessità di valutare e misurare l impatto regolatorio è dunque contenuto in 5 La direttiva quadro 2002/21/CE all art. 6 (Meccanismo di consultazione e trasparenza) stabilisce che debba farsi luogo alle consultazioni quando le misure di regolazione abbiano un impatto rilevante sul mercato di riferimento: gli Stati membri provvedono affinché le autorità nazionali di regolamentazione, quando intendono adottare misure in applicazione della presente direttiva o delle direttive particolari che abbiano un impatto rilevante sul relativo mercato, diano alle parti interessate la possibilità di presentare le proprie osservazioni sul progetto di misure entro un termine ragionevole. Le autorità nazionali di regolamentazione rendono pubbliche le procedure che applicano ai fini della consultazione. Gli Stati membri garantiscono la creazione di un unico punto d informazione attraverso il quale si possa accedere a tutte le consultazioni in corso. Il risultato della procedura di consultazione deve essere reso pubblicamente disponibile attraverso l autorità di regolamentazione nazionale, salvo nel caso di un informazione riservata, nel rispetto della legislazione comunitaria e nazionale sulla riservatezza nel campo commerciale. Tale disposizione è stata mantenuta inalterata dalla direttiva 2009/140/CE recante modifiche alla direttiva quadro 2002/21/CE. 6 Analogamente alla direttiva quadro, la direttiva servizi universali 2002/22/CE all art. 33 prevede che gli Stati membri provvedono, se del caso, affinché le autorità nazionali di regolamentazione tengano conto del parere degli utenti finali e dei consumatori (inclusi, in particolare, gli utenti disabili), dei fabbricanti e delle imprese che forniscono reti e/o servizi di comunicazione elettronica nelle questioni attinenti ai diritti degli utenti finali e dei consumatori in materia di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico, in particolare quando hanno un impatto significativo sul mercato. 2. Se del caso, le parti interessate possono mettere a punto, sotto la direzione delle autorità nazionali di regolamentazione, meccanismi che associno consumatori, gruppi di utenti e fornitori di servizi per migliorare la qualità generale delle prestazioni, fra l altro elaborando codici di condotta, nonché norme di funzionamento e controllandone l applicazione. 8 Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione9 M. Giorgio. L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM). Marzo 2014 Le schede diverse disposizioni normative comunitarie. Per cominciare, la direttiva 96/19/Ce (che modifica la direttiva 90/338/Cee) per la completa apertura alla concorrenza nei mercati delle telecomunicazioni attribuisce agli Stati membri la facoltà di prevedere disposizioni speciali per attenuare l impatto regolatorio (requilibrio dei prezzi) in conseguenza del quale taluni servizi telefonici potrebbero risultare più onerosi nel breve periodo per certi gruppi di abbonati (art.21). Questa norma ha dato attuazione alla dichiarazione della Commissione (in merito ad una risoluzione del Consiglio sul servizio universale) che auspicava prezzi ragionevoli ed accessibili su tutto il territorio per il primo allacciamento, l abbonamento, il canone periodico, l accesso e l uso del servizio: tanto si stabilisce a garanzia della fruibilità del servizio da parte di una platea di utenti quanto più ampia possibile. Anche nell ambito della normativa sulle attività televisive vi è un riferimento all impatto della regolamentazione (art. 1, direttiva 97/36/Ce), con riferimento agli effetti prodotti dai provvedimenti di regolazione sia a livello comunitario che a livello nazionale. Nella direttiva 2002/19/Ce sull accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate e all interconnessione delle medesime (nota come direttiva accesso), si prende poi in considerazione l impatto sull ambiente derivante dallo sviluppo del mercato delle comunicazioni elettroniche: gli Stati sono chiamati a vigilare su tale impatto e ad intervenire per minimizzarne gli effetti, concordando le misure opportune con le autorità competenti. Le scelte regolatorie, infatti, soprattutto in relazione alle infrastrutture e alla installazione di stazioni emittenti, possono determinare un impatto negativo sul territorio che deve essere valutato e corretto. Sempre in materia di comunicazioni elettroniche, sebbene in relazione alla tutela della riservatezza, è intervenuta la direttiva 2002/58/Ce (Trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche). Essa prevede che la Commissione è tenuta a presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sull applicazione della direttiva 2002/58/Ce, per chiarirne l impatto sugli operatori economici e sui consumatori, in particolare per quanto riguarda le disposizioni sulle comunicazioni indesiderate, tenendo conto dell ambiente internazionale. Evidentemente, gli Stati membri sono chiamati a fornire alla Commissione le informazioni necessarie attraverso le competenti autorità nazionali di regolazione, tenute, a loro volta, ad effettuare le AIR. Vi è poi un interessante disposizione sull impatto della regolamentazione nella direttiva-quadro 2002/21 sulle reti e sui servizi di comunicazione elettronica (art. 6) con cui si garantisce il contraddittorio tra l autorità nazionale deputata alla regolamentazione dei mercati e le parti Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione 910 Le schede M. Giorgio. L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM). Marzo 2014 interessate, in particolare per l adozione di misure che abbiano un impatto rilevante sul mercato: i soggetti interessati (ad esempio, gli operatori telefonici) hanno facoltà di presentare le loro osservazioni entro un termine ragionevole stabilito dall autorità nazionale. Si noti che le autorità nazionali di regolamentazione devono rendere pubbliche le procedure di consultazione e garantire la creazione di un unico punto d informazione attraverso il quale si possa accedere a tutte le consultazioni in corso. È importante, inoltre, che anche il risultato della procedura di consultazione sia reso pubblico, salvi i casi di informazioni riservate, nel rispetto della legislazione europea e nazionale sulla riservatezza commerciale 7. In materia di concorrenza nei mercati delle reti e dei servizi, il considerando 12 della direttiva 2002/77/Ce ha precisato inoltre cosa si debba intendere per minimizzazione della distorsione del mercato a fronte di un significativo impatto nella regolamentazione dei costi: i contributi devono essere riscossi secondo modalità che attenuino l impatto dell onere finanziario sugli utenti finali, per esempio ripartendo i contributi nel modo più ampio possibile. Sulla stessa linea, anche per ciò che concerne i diritti degli utenti, la direttiva 2002/22 (nota come direttiva servizio universale, modificata dalla direttiva 2009/136/CE) al considerando 23 ha stabilito che, se il costo netto degli obblighi di servizio universale può essere ripartito fra tutte le imprese o tra alcune categorie specifiche delle stesse, gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché il meccanismo di ripartizione rispetti i principi della trasparenza, della minima distorsione del mercato, della non discriminazione e della proporzionalità. Anche l impatto della portabilità del numero può avere effetti distorsivi sicché la direttiva servizio universale (considerando 41) impone la massima trasparenza tariffaria, tanto in favore degli utenti finali che trasferiscono i loro numeri quanto per gli utenti finali che effettuano chiamate a 7 Anche nei considerando della direttiva 2009/140/CE, recante modifiche alla direttiva 2002/21/CE, si torna spesso sul tema della valutazione dell impatto regolatorio rispetto a diverse sfere di incidenza. Ad esempio, al considerando 69 si legge: Tenuto conto del suo impatto restrittivo sul libero accesso alle frequenze radio, è opportuno limitare nel tempo la validità di un diritto d uso individuale che non possa essere scambiato. Ove i diritti d uso contengano disposizioni per il rinnovo della loro validità, è opportuno che le autorità nazionali competenti effettuino innanzi tutto un riesame, che comprenda una consultazione pubblica, tenendo conto del progresso tecnologico e degli sviluppi del mercato e della copertura. Così più avanti, all art. 6: Gli Stati membri provvedono affinché le autorità nazionali di regolamentazione, quando intendono adottare misure in applicazione della presente direttiva o delle direttive particolari o quando intendono imporre limitazioni conformemente all articolo 9, paragrafi 3 e 4, che abbiano un impatto rilevante sul relativo mercato, diano alle parti interessate la possibilità di presentare le proprie osservazioni sul progetto di misura entro un termine ragionevole. 10 Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione11 M. Giorgio. L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM). Marzo 2014 Le schede persone che hanno operato tale trasferimento. Infine, la normativa europea è intervenuta nuovamente sulle consultazioni pubbliche stabilendo che gli Stati membri provvedono affinché le autorità nazionali di regolamentazione tengano conto del parere degli utenti finali e dei consumatori (in particolare di quelli disabili), dei fabbricanti e delle imprese che forniscono reti e/o servizi di comunicazione elettronica nelle questioni attinenti ai diritti degli utenti finali e dei consumatori. Ciò, in particolare, quando le misure regolatorie abbiano un impatto significativo sul mercato Il ruolo della Commissione europea L Unione Europea ha promosso l introduzione dell AIR anche attraverso l adozione di alcune raccomandazioni della Commissione Europea volte a delineare il quadro generale delle analisi di mercato. Esse sono precisamente la raccomandazione dell 11 febbraio /21/Ce; la raccomandazione del 9 luglio 2002 (Analisi mercato e valutazione SMP) e, infine, la raccomandazione del 23 luglio 2003 (notificazioni, termini, consultazioni di cui all art. 7 direttiva quadro 2002/21/Ce, modificata dalla direttiva 2009/140/Ce) 8. Occorre precisare, tuttavia, che questi atti non parlano di AIR. All opposto, essi considerano l impatto della regolazione in modo indiretto, senza però stabilire se e come lo stesso si deve misurare 9. L Autorità è, come noto, chiamata ad attuare le raccomandazioni comunitarie sugli schemi di regolamentazione e sulle relative AIR: una volta trasmesso il documento alla Commissione Europea, questa può con raccomandazioni porre veti rispettivamente sulle definizioni di mercato ovvero sull individuazione del significativo potere di mercato (SMP). Invece, sulle norme di regolamentazione, sui rimedi e sulle AIR, la Commissione Europea può 8 Merita segnalazione, ancorché non concernente direttamente l AIR, la Raccomandazione della Commissione europea 2007/879/CE del 17 dicembre 2007 che sostituisce la raccomandazione 2003/311/CE occupandosi di mercati rilevanti di prodotti e servizi del settore delle comunicazioni elettroniche che possono essere oggetto di una regolamentazione ex ante ai sensi della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica. In particolare, il considerando 2 precisa che lo scopo della raccomandazione è individuare i mercati di prodotti e servizi in cui sia giustificabile una regolamentazione ex ante, conformemente all articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2002/21/CE, ricordando che: a) l obiettivo di qualsiasi intervento regolatorio ex ante è apportare vantaggi agli utenti finali rendendo i mercati al dettaglio concorrenziali in modo sostenibile; b) la definizione dei mercati rilevanti può variare e varia effettivamente nel corso del tempo via via che le caratteristiche dei prodotti e dei servizi si evolvono e cambiano le possibilità di sostituzione sul lato della domanda e dell offerta. 9 Si ricordi anche la Raccomandazione 2009/369/CE del 7 maggio 2009 sulla regolamentazione delle tariffe di terminazione su reti fisse e mobili nell UE. Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione 1112 Le schede M. Giorgio. L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM). Marzo 2014 solo esprimere commenti 10, nella realtà spesso molto severi, e l Autorità deve tenerne conto. Fino a questo momento, però, non risulta espresso alcun commento di carattere generale in merito all adozione delle AIR, sebbene la Commissione si esprima spesso sulle scelte regolatorie delle Autorità nazionali 11. Si ricordi la raccomandazione n. 396/2009/CE del 7 maggio 2009 in merito alla regolamentazione delle tariffe di terminazione su reti fisse e mobili. Con essa la Commissione europea ha fornito importanti indicazioni circa l obiettivo della determinazione di tariffe simmetriche, puntualizzando, in sintonia con l Erg, che le asimmetrie sono possibili quando necessarie e devono sempre essere giustificate dall Autorità di regolazione. Infine, si deve ricordare la raccomandazione dell 11 dicembre 2013 n C (2013) in materia di obbligo di controllo dei prezzi nei mercati dell accesso all ingrosso. La Commissione europea, nel recepire altresì il parere del BEREC, si esprime in modo sfavorevole rispetto all operato dell Autorità. Più precisamente, nel rimandare all articolo 8, paragrafo 4 e all articolo 13, paragrafi 1 e 2, della 10 Anche altre Autorità europee possono intervenire per esprimere pareri sull impatto della regolazione. A tal proposito si segnala il parere del 7 ottobre 2011 dell autorità europea di vigilanza sulla privacy (EDPS) in relazione alla Comunicazione della Commissione del 19 aprile Le questioni affrontate nel documento riguardano le tecniche di gestione del traffico da parte dei provider che potrebbero violare le norme europee sulla riservatezza delle comunicazioni, giustificando eventualmente l adozione di linee guida sul rapporto tra net neutrality e protezione dei dati personali. Il parere segnala, in particolare, il potenziale impatto negativo di alcune tecniche di gestione delle reti sui diritti fondamentali alla privacy e alla riservatezza dei dati personali, che trovano un fondamento costituzionale sia nelle norme del diritto europeo, sia nazionali. Sulla base dell analisi svolta, il documento indica altresì l esigenza di promuovere un più ampio dibattito su questi temi, che investono il bilanciamento tra diritti fondamentali, e l adozione di linee guida per gli Stati membri, in relazione a due aspetti in particolare: a) criteri e condizioni in virtù dei quali le pratiche di ispezione dei pacchetti possano ritenersi legittime; b) individuazione dei casi in cui è necessario acquisire il consenso degli interessati, per esempio quando l attività di monitoraggio riguarda il traffico peer-to-peer. Sulla base di questa iniziativa, l EDPS prospetta un attività di approfondimento circa l adozione di norme vincolanti, idonee ad apprestare strumenti di tutela più efficaci e maggiori garanzie di certezza del diritto: si segnala l esigenza di individuare in maniera precisa le conseguenze giuridiche del principio di neutralità della rete e, allo stesso tempo, le misure idonee ad assicurare una reale possibilità di scelta degli utenti, per esempio attraverso una maggiore trasparenza sul ricorso a tecniche di monitoraggio delle comunicazioni da parte degli ISP. 11 Infine, si deve ricordare che è stata prevista una modalità di trasmissione obbligatoria dei documenti di analisi alla Commissione Europea. Infatti, secondo quanto stabilito dal Codice delle Comunicazioni elettroniche in attuazione delle Direttive europee, lo schema del documento (corredato della scheda AIR) viene trasmesso alla Commissione Europea attraverso l inserimento in un sito web (http://circa.europa.eu//public/ire/infso/ ecctf/home, dove CIRCA è acronimo di Communication and Resource Center Administrator). In altri termini, le autorità di regolazione nazionali inseriscono il documento corredato di AIR nel sito in questione e a seguito di tutti gli inserimenti si determina un vero e proprio network tra le autorità europee competenti nella regolazione dei mercati delle comunicazioni. 12 Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione13 M. Giorgio. L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM). Marzo 2014 Le schede Direttiva accesso, la Commissione ricorda che le autorità nazionali di regolamentazione devono, tra gli altri adempimenti, imporre misure correttive che si basino sulla natura del problema evidenziato e siano proporzionate e giustificate alla luce degli obiettivi di alla direttiva quadro. Pur riconoscendo alle autorità nazionali di regolamentazione una certa discrezionalità nell aggiornare e modificare le misure correttive dei canoni di accesso, la Commissione sottolinea che qualsiasi metodologia deve essere debitamente giustificata, onde dimostrarne la compatibilità con gli obiettivi politici e con i principi regolamentari del quadro normativo. In altri termini la Commissione si è mostrata preoccupata dall arbitrarietà che emerge nell approccio adottato dall Autorità per fissare i prezzi nei mercati di riferimento Valutazioni comparative e best practices Oltre al CIRCA, che favorisce il confronto tra le autorità europee sull adozione dell AIR e, prima ancora, sulle scelte di regolazione, l Autorità partecipa al gruppo dei regolatori europei. Il gruppo produce annualmente un documento sullo stato della regolazione nelle comunicazioni ad esito di studi comparativi e di confronti delle diverse esperienze nazionali (lo si può leggere nel sito web 12. Il gruppo ERG ha assunto di recente la denominazione di BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications), istituito con Regolamento CE n. 1211/ Esso affronta 12 Ricordiamo l IRG/ERG Work Program 2009 (Adjusting regulation to a changing market environment and preparing for legal and institutional change) che contiene alcuni riferimenti importanti alle attività di benchmarking e all impatto della regolazione. 13 Il regolamento CE n.1211/2010 modifica le direttive relative alle comunicazioni elettroniche. Esso istituisce l Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche (BEREC) e il suo ufficio. L obiettivo principale di questo nuovo organismo è rafforzare la cooperazione tra le autorità nazionali di regolamentazione (ANR) come pure il mercato interno delle reti e delle comunicazioni elettroniche. Attraverso l istituzione del BEREC è stato individuato un modello istituzionale innovativo, radicalmente diverso rispetto all originaria proposta della Commissione (basata sul tradizionale modello dell agenzia U.E.) e caratterizzato da due livelli istituzionali: il primo livello è costituito dal BEREC, organismo privo di personalità giuridica, costituito, nel suo organo decisionale (il Comitato dei regolatori), dai vertici delle 27 autorità nazionali di settore e titolare delle responsabilità istituzionali previste dal nuovo quadro in tema di cooperazione regolamentare (su tutte, la partecipazione al nuovo processo regolamentare disegnato dagli articoli 7 e 7a) della direttiva Quadro). Il secondo livello organizzativo è invece rappresentato da un Ufficio di supporto, ente di diritto comunitario guidato da un direttore amministrativo, in base alle indicazioni fornite dal BEREC stesso. Tale Ufficio garantisce l operatività quotidiana dell Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche. Il nuovo disegno istituzionale mira a preservare le peculiarità del modello bottom-up (alla base della positiva esperienza dell ERG), fondando l intero processo regolamentare sull expertise dei regolatori e assicurando, secondo le richieste dei colegislatori comunitari, il pieno rispetto del principio di sussidiarietà nella regolamentazione di settore. Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione 1314 Le schede M. Giorgio. L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM). Marzo 2014 soprattutto questioni inerenti alla regolamentazione dei prezzi ai fini della individuazione delle best practices. Pur non risultando ancora prodotti da parte del BEREC documenti sulle AIR, la comparazione delle scelte di regolamentazione e l analisi del relativo impatto diventano un importante riferimento ai fini della redazione dell AIR. Un significativo richiamo alle best practices internazionali si trova già nella Relazione 2007 dell Autorità italiana al Parlamento per quanto concerne l intervento in ambito NGAN (Next Generation Network) e quindi la regolamentazione del naturale monopolio Telecom Italia nella telefonia fissa. L Autorità ha evidenziato che la necessità di evolvere verso le NGAN investe tutti gli operatori di rete fissa, in tutti i paesi europei (e non solo), in ragione dell esigenza di un mutamento dei modelli di business connessi ai processi di integrazione tra reti e servizi fissi e mobili, come pure tra telecomunicazioni e mercato audiovisivo. Il passaggio alle reti di nuova generazione ha posto e pone per il futuro ulteriori interrogativi sul percorso evolutivo del processo regolamentare nonché sul relativo impatto 14. Interessante anche il resoconto contenuto nella Relazione al Parlamento del 2010, dove si rimarca che l Autorità, nell anno precedente, ha confermato e potenziato l intensità del proprio impegno nel contesto internazionale nei settori delle comunicazioni elettroniche e dell audiovisivo in linea con il ruolo chiave da sempre riconosciuto al contesto internazionale e agli impegni e alle attività ad esso connessi; e ciò tanto alla luce dei vincoli istituzionali derivanti dal quadro legislativo comunitario di settore, quanto nell ambito delle iniziative di coordinamento regolamentare. La Relazione riferisce, infatti, le numerose esperienze di confronto e di riflessione sulle best practices in seno all ERG, e quindi al BEREC, con la finalità di elaborare e promuovere l armonizzazione della regolamentazione 14 Nella telefonia fissa, infatti, gli altri operatori di mercato, a differenza di quanto avviene nel mercato della rete mobile, non godono di indipendenza infrastrutturale, il che determina una forte asimmetria nel mercato della rete fissa ed un problema di legacy, come sostiene l Autorità. Questa di conseguenza ha avviato, con delibera n. 208/07/CONS del 2 maggio 2007, una consultazione pubblica in merito agli aspetti regolamentari relativi all assetto della rete di accesso fissa di Telecom Italia e alle prospettive delle reti di nuova generazione a larga banda. In particolare, è stata compiuta una valutazione strategica delle opzioni regolamentari e del loro impatto relativamente alla dinamica evolutiva della rete pubblica fissa di telecomunicazioni, sia con riferimento alla infrastruttura in rame, sia con riguardo alle reti di nuova generazione (in fibra ottica o miste, fibra + rame). Tutto questo ha indotto l Autorità ad avviare una riflessione a tutto campo sulla strategia regolamentare più efficace per garantire una effettiva e stabile competizione nei mercati della rete fissa, prima delle nuove analisi di mercato per ridefinire o confermare gli obblighi regolamentari vigenti in capo all operatore dotato di significativo potere di mercato. Cfr. Relazione AGCOM al Parlamento 2007, Parte II Gli interventi dell Autorità, p Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione15 M. Giorgio. L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM). Marzo 2014 Le schede europea di settore di cui l AIR deve ormai essere considerata parte integrante 15. Anche la Relazione 2012 al Parlamento, nel ritornare sulle NGAN ed anzi dedicando l intero rapporto ad esse, definendo il perimetro del cosiddetto Ecosistema digitale ribadisce l uso dell AIR nell ambito delle misure regolatorie rivolte a tali reti che non possono vivere isolate all interno del contesto nazionale ma devono essere interoperative. Pertanto, anche le prassi di regolamentazione a maggior ragione in questo settore devono convergere. Così, l attività dei policy makers deve essere intesa all interno di un contesto internazionale, perlomeno europeo, dove la regolazione delle reti di nuova generazione è uno degli interventi di disciplina dei mercati di maggiore evidenza e risonanza anche nel dibattito scientifico in questo momento storico 16. Nella Relazione 2013 al Parlamento, da ultimo, l Autorità, nel paragrafo dedicato alle prospettive regolamentari, spiega che la complessità delle tematiche su cui è chiamata a confrontarsi appare bilanciata, da un punto di vista strettamente procedimentale, dal corretto ed efficace esercizio dell attività regolamentare. Nella prospettiva futura l Autorità ritiene essenziale il supporto offerto alla regolamentazione dall analisi di impatto della regolamentazione, il cui scopo è quello di fornire una valutazione dei costi e dei benefici delle diverse opzioni regolative, individuando l opzione che comporti il maggior beneficio netto per la comunità, in coerenza con le disposizioni normative interne e di derivazione europea Normativa italiana L Autorità garante nelle Comunicazioni è tenuta all adozione dell AIR ai sensi dell art. 13 del decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259 (meglio noto come Codice delle comunicazioni elettroniche), commi 8 e 9: l autorità si dota, conformemente alle indicazioni recate dalla direttiva del presidente del consiglio dei ministri del 27 marzo 2000, attuativa della legge 8 marzo 1999 n. 50, di forme o 15 Ad esempio nell ambito di queste attività, l Autorità presiede il gruppo per la politica dello spettro radio (RSPG Radio Spectrum Policy Group) da novembre 2010 a novembre Relazione AGCOM al Parlamento per l anno 2012 p. 30 e passim. 17 D altro canto, l azione dell Autorità si ispira ai principi e agli istituti della partecipazione al procedimento amministrativo, al fine di coinvolgere il più ampio numero di stakeholder, e dunque rappresentare la pluralità degli interessi di volta in volta coinvolti, in coerenza con i principi della celerità, trasparenza e collegialità della decisione amministrativa : Relazione al Parlamento 2013, pr Prospettive regolamentari, p. 83 Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione 1516 Le schede M. Giorgio. L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM). Marzo 2014 metodi di analisi di impatto della regolamentazione. Ogni atto di regolamentazione dell autorità deve recare l analisi di cui al comma 8 ed essere conseguentemente motivato. Di poco precedente, la legge 29 luglio 2003 n. 229 (recante Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e semplificazione), all art. 12, ha previsto tale obbligo per le autorità indipendenti dotate, tra gli altri, di poteri di regolazione 18. Tuttavia, già prima del 2003 (come la norma citata ricorda), sono stati adottati atti di indirizzo in materia di AIR dal Governo e ad essi l Autorità, specie nelle prime AIR, e la disposizione di legge fanno riferimento 19. Infine, nel quadro delle regole che l Autorità è chiamata a rispettare per la redazione dell AIR si deve ricordare anche l intesa istituzionale, assunta come accordo di collaborazione, con l Autorità Antitrust sulle consultazioni e sulla regolamentazione dell accesso ai mercati delle comunicazioni. Tale accordo è vigente dal 27 gennaio 2004, in attuazione degli artt.8, 14 e 19 del Codice delle Comunicazioni 20. Non risulta invece che l Autorità abbia adottato regolamenti, atti di soft law o manuali operativi riguardanti nello specifico le regole per l effettuazione dell AIR. 18 A differenza della previsione del Codice delle Comunicazioni, l art. 12 della legge 229/2003 stabilisce i limiti di applicazione dell obbligo AIR con riferimento al relativo oggetto: le Autorità indipendenti sono tenute ad effettuare l AIR, oltre che per gli atti di regolazione: a) per tutti gli atti di programmazione, pianificazione e dal contenuto generale; b) per i contratti stipulati mediante moduli o formulari o contenenti clausole o condizioni contrattuali normativamente previste o dal contenuto generale. Sempre l art. 12 della legge 229/2003 esclude dall obbligo AIR le segnalazioni e gli altri atti consultivi, come pure i procedimenti in materia di concorrenza (comma 4). Infine, la stessa norma stabilisce (comma 2) che le AI tenute ad effettuare l AIR trasmettano al Parlamento una relazione concernente l AIR stessa. 19 Si tratta prima di tutto della direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 27 marzo 2001, recante l analisi tecnico-normativa e l analisi di impatto della regolamentazione, poi della direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 21 settembre 2001 che si è invece occupata della sperimentazione dell analisi di impatto della regolamentazione su cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni. 20 Tale accordo tra AGCOM e Agcm prevede innanzitutto che le autorità cooperino nelle procedure di consultazione edi analisi dei mercati (art.1). A questo scopo, dopo la consultazione delle parti interessate, l AGCOM trasmette all Agcm il progetto di misura per determinare se imporre, mantenere, modificare o revocare obblighi a carico degli operatori, sulla base dell analisi dei mercati. L Agcm rende parere (obbligatorio, non vincolante) entro 45 gg. dalla ricezione della richiesta. È poi possibile un ulteriore richiesta di informazione dall Agcm all AGCOM, ma è consentita una sola interruzione del termine. Inoltre, AGCOM e Agcm possono scambiarsi informazioni, anche confidenziali, relative agli operatori (art.4). La richiesta di informazioni potrebbe rendersi necessaria per l applicazione delle disposizioni regolamentari sulle comunicazioni elettroniche. Nel rispetto dell informazione condivisa, l autorità ricevente deve assicurare lo stesso livello di confidenzialità assicurato dall autorità originariamente in possesso dell informazione. 16 Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione17 M. Giorgio. L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM). Marzo 2014 Le schede Il processo di introduzione dell AIR L introduzione dell AIR segue la norma del Codice delle Comunicazioni che ne impone lo svolgimento nell ambito del procedimento per l adozione dei provvedimenti di regolazione dei mercati 21. La responsabilità dell effettuazione dell AIR spetta all organo deliberativo, ossia al Consiglio dell Autorità. Le delibere contenenti l AIR sono provvedimenti di regolazione che, come tali, costituiscono l attività ordinaria dell AGCOM. Nella maggior parte di queste delibere, l AIR è presente come allegato: l impatto della regolazione è esaminato secondo alcune voci (o parametri) di riferimento. In altri casi, l analisi di impatto della regolazione viene effettuata contestualmente all analisi dei mercati o del singolo mercato oggetto del provvedimento di regolazione. Tuttavia, non è stato finora istituito un ufficio ad hoc, né esiste, all interno dell organigramma amministrativo dell Autorità, un responsabile AIR. Le diverse unità amministrative si coordinano, in punto di redazione dell AIR, essenzialmente attraverso l attività svolta dall ufficio Analisi dei mercati, concorrenza, assetti e dall attività di alcuni gruppi di lavoro 22. Come anticipato, nell analisi di impatto regolatorio le consultazioni degli operatori di mercato e degli utenti rivestono un ruolo molto importante per l elaborazione del documento di analisi del quale l AIR è quasi sempre nient altro che un appendice di sintesi, adottata in forma semplificata. Per quanto concerne l adozione delle prime AIR, quelle adottate in forma semplificata, occorre effettuare un approfondimento ulteriore, per comprendere meglio attraverso quali passaggi si è giunti alla scelta di tale forma di AIR. Per quanto riguarda le consultazioni, esse rappresentano un presupposto di fatto (oltre che tecnico) rispetto al documento contenente l AIR. Tuttavia, l Autorità spiega che non ci sono particolari differenze nello svolgimento delle consultazioni rispetto a quanto accadeva precedentemente all adozione delle AIR 23. Le consultazioni si svolgono attraverso il seguente procedimento: 21 Peraltro, gli ultimi interventi legislativi mettono in evidenza la connessione tra AIR e riduzione degli oneri amministrativi come sottolineato nella Relazione AGCOM 2012 al Parlamento, p. 185 dove si richiama l art. 3 del d.l. 9 febbraio 2012 n. 5 cd decreto semplificazioni ). 22 V. Relazione AGCOM al Parlamento 2009 pp. 133 e ss. 23 Cfr. infra note 37 e 39 Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione 1718 Le schede M. Giorgio. L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM). Marzo L Autorità predispone uno schema di documento composto dall analisi mercato 24, dalle opzioni di regolamentazione e da un documento AIR in appendice Lo schema è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale con avviso di consultazione pubblica (c.d. delibera di consultazione) 26 di tutti gli operatori interessati. L avviso prevede che i soggetti interessati trasmettano contributi e osservazioni ovvero che si presentino presso l Autorità per esporre le proprie osservazioni e per un confronto diretto. Il termine all uopo assegnato è di trenta giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. 3. Decorsi trenta giorni, l Autorità esamina i contributi pervenuti e decide se tenerne conto, modificando lo schema del documento, ovvero di ignorarli. È evidente che in questo secondo caso deve motivare adeguatamente le ragioni per cui i contributi dei soggetti consultati non saranno causa di modifiche delle scelte regolatorie. 4. In seguito, il documento di analisi si consolida recependo gli esiti delle consultazioni e 24 L analisi del mercato implica, solitamente, una lunga e complessa istruttoria. Infatti, la delibera recante l analisi del mercato o dei mercati di riferimento costituisce l esito di una fase istruttoria che si può articolare in altre e ulteriori delibere finalizzate per acquisire tutti gli elementi utili o per scandire lo svolgimento dell istruttoria. Si vedano, per esempio, le recenti delibera n. 251/09/CONS recante Indagine conoscitiva riguardante le condizioni di mercato e concorrenziali attuali e prospettiche dei servizi SMS (Short Message Service), MMS (Multimedia Messaging Service) e dei servizi dati in mobilità (SDM) e delibera n. 296/09/CONS che stabilisce Proroga dei termini del procedimento istruttorio avviato con delibera n. 184/08/CONS recante identificazione e analisi del mercato della fornitura all ingrosso di segmenti terminali di linee affittate, indipendentemente dalla tecnologia utilizzata per fornire la capacità affittata o riservata. (mercato n. 6 della raccomandazione della commissione europea n. 2007/879/ce) e mercato della fornitura all ingrosso di segmenti di linee affittate su circuiti interurbani (mercato 14 della raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/ce). 25 Si vedano gli allegati B alle delibere n. 602/2010 Definizione dei prezzi per l anno 2011 dei servizi di raccolta e transito distrettuale offerti da Telecom Italia e del servizio di terminazione su rete fissa offerto da tutti gli operatori notificati, n.509/2010 Definizione di un modello di costo relativo al servizio di terminazione vocale su rete mobile ai sensi dell art. 14 della delibera 667/08/CONS e n. 2/2011 Linee guida in materia di contabilità regolatoria e contratti di servizio. Nello schema di provvedimento, tuttavia, l AIR non è sempre presente come documento a sé né si può dire che sia sempre effettuata in modo completo (a volte si analizza l impatto della regolamentazione limitatamente ad alcuni aspetti ritenuti). L AIR risulta, soprattutto da ultimo, quale parte dello schema di provvedimento o del provvedimento vero e proprio così come si verifica nella delibera n. 92/09/CONS che reca nell allegato B Schema del provvedimento il cui paragrafo 4 è intitolato Gli impegni Telecom e il loro impatto sui mercati esaminati. 26 Si veda delibera n. 121/2010/CONS recante consultazione pubblica concernente la definizione di un modello di costo per la determinazione dei prezzi dei servizi di accesso all ingrosso alla rete fissa di Telecom Italia s.p.a. Ed al calcolo del valore WACC ai sensi dell art. 73 della delibera n. 731/09/CONS. Da ultimo, si vedano le delibere n. 7/2013/CONS, n. 21/2013/CONS, n. 35/2013/CONS, n. 36/2013/CONS, n. 221/2013/CONS, n. 238/2013/CONS, n. 239/2013/CONS, n. 356/2013/CONS, n. 366/2013/CONS, n. 382/2013/CONS, n. 384/2013/ CONS, n. 429/2013/CONS, n. 7272/2013/CONS. 18 Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione19 M. Giorgio. L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM). Marzo 2014 Le schede rispondendo alle richieste e alle osservazioni delle parti interessate, intervenute appunto nella fase delle consultazioni. 5. Si acquisisce quindi il parere dell Autorità Antitrust (obbligatorio ai sensi dell art. 1 co. 6 legge 249/02 e dell accordo di collaborazione sopra citato). 6. Il documento di analisi, completo del parere dell Autorità garante nella Concorrenza, viene trasmesso alla Commissione Europea attraverso l inserimento nel sito CIRCA di cui si è già detto. Le AIR, così come i provvedimenti di regolazione cui sono allegate, vengono elaborate da ciascuna delle unità interne competenti per materia. Gli utenti, attraverso le associazioni rappresentative, vengono coinvolti nel procedimento di adozione AIR attraverso le consultazioni pubbliche: il che accade con una buona frequenza. Basti pensare che dal 1997 al 2009 l AGCOM ha prodotto ben 109 consultazioni pubbliche, seconda solo all Aeeg, che ne ha prodotte 299, e seguita dalla Consob che ne ha prodotte Nel 2009 sono state effettuate ben 18 consultazioni pubbliche, di cui 8 concernenti l analisi dei mercati, di particolare rilevanza dunque ai fini dell analisi dell impatto regolatorio. Nell arco temporale di un solo anno l AGCOM arriva a produrre anche 50 consultazioni pubbliche. In definitiva, il resoconto delle consultazioni pubbliche avviate dall Autorità, con particolare riferimento a quelle che fanno seguito alle delibere di analisi dei mercati, è tale per cui la maggiore produzione si è verificata sino al 2009; dall anno successivo ad oggi, sono state avviate, perlopiù, consultazioni concernenti aspetti specifici e settoriali dei mercati di riferimento. Tra gli atti recentemente adottati dall Autorità merita di essere richiamata la delibera del 10 giugno 2013, n. 384/2013/CONS che, in materia di comunicazioni postali, segue alla delibera n. 287/2012/CONS Determinazione del price cap dei servizi rientranti nel servizio universale avviando un importante consultazione pubblica di tutti gli operatori postali utile all AIR che precede 27 Per queste rilevazioni si veda C. Raiola, La consultazione nelle Autorità indipendenti, Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione, gennaio 2010, pp. 22 e ss. L autrice precisa che dati si riferiscono alle consultazioni pubbliche di cui c è traccia nelle pubblicazioni formali o sui siti web delle Autorità, comprese le consultazioni in corso e quelle chiuse di cui non sono stati resi noti i risultati. Non sono invece prese in considerazione le procedure di consultazione informale, gli incontri formali, i tavoli, i focus group e tutte quelle tecniche utilizzate per coinvolgere direttamente un numero chiuso e selezionato di stakeholders. Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione 1920 Le schede M. Giorgio. L AIR nell Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM). Marzo 2014 il provvedimento di regolazione n. 728/2013/CONS di cui si riferirà in seguito (v. infra, pr. 5) 28. Del resto, come visto, la particolare attenzione alle consultazioni presso l AGCOM si spiega con l influenza diretta esercitata dalla Commissione europea sulle comunicazioni elettroniche. Così, ad oggi, il caso dell AGCOM è l unico (assieme a quello dell AEEG) in cui si registra l adozione di regolamenti che disciplinano nel dettaglio la partecipazione degli stakeholders nelle attività regolative. Sempre a proposito delle consultazioni, si deve ricordare che l Autorità ha recepito l art. 11 comma 2 del Codice delle comunicazioni elettroniche con delibera n.453/03/cons: è tenuta dunque a rendere pubblica la procedura da applicare ai fini della consultazione; la stessa delibera prevede che le consultazioni si svolgano in seno a quei procedimenti che producono un impatto rilevante sul mercato di riferimento, nei quali la funzione di regolazione dell Autorità comporta l adozione di disposizioni di carattere normativo o dal contenuto generale. Secondo il primo comma dell art.11 cit., infatti, qualora intenda «adottare provvedimenti in applicazione del Codice che abbiano un impatto rilevante sul mercato di riferimento» l AGCOM deve consentire «alle parti interessate di presentare le proprie osservazioni sulla proposta di provvedimento entro un termine non inferiore a trenta giorni, a decorrere dalla notifica alle parti interessate della proposta di provvedimento» (c. 1). Inoltre, ancora prima del 2002, l Autorità aveva adottato (delibera n. 278/99/CONS) una procedura per lo svolgimento delle consultazioni pubbliche nell ambito sia di ricerche che di indagini conoscitive, soprattutto allo scopo di assicurare la piena attuazione dei principi della trasparenza e della partecipazione 29. Da ultimo, sembra che l Autorità si stia aprendo alla predisposizione di linee guida relative alla consultazione degli operatori, cosa che fino ad oggi viene fatta solo dall AEEG 30. È molto interessante, a tale proposito, la delibera n. 495/10/CONS recante Linee guida per la valutazione delle offerte 28 Si ricordi la delibera n. 136/2013/C0NS recante Avvio del procedimento istruttorio concernente la congruità dei vigenti criteri di distribuzione dei punti di accesso alla rete postale pubblica e l eventuale modifica degli stessi: con cui viene somministrato un questionario ai soggetti interessati. Inoltre, tra quelle degli anni precedenti, è meritevole di nota la delibera n. 564/11/CONS (Provvedimento a seguito della consultazione indetta con la Delibera n. 427/11/CONS concernente l art. 1 comma 2 della Delibera n. 70/11/CONS recante Ricognizione delle misure stabilite dalla delibera n. 136/05/CONS del 2 marzo 2005 recante interventi a tutela del pluralismo ai sensi della legge 3 maggio 2004 n. 112): in cui si riportano i contributi e le posizioni manifestate in merito alle misure stabilite dall autorità nella delibera n. 136/05/CONS (sostanzialmente ribadite nella delibera n. 70/11/CONS). 29 Cfr. art. 29 del Regolamento concernente l organizzazione e il funzionamento dell Autorità. 30 Si veda C. Raiola, cit., p Osservatorio sull Analisi di Impatto della Regolazione Vedere altro
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 articolo 8
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