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Timestamp: 2019-10-22 16:03:54+00:00

Document:
STC 96/2014, 12 de Junio de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 518449886
Número de Recurso: 1603-2011
Sentencia citada en: 77 sentencias, 8 artículos doctrinales, una resolución administrativa
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1603-2011, interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, representado por el Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia contra la disposición adicional primera , la disposición transitoria segunda y la disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico. Ha comparecido el Abogado del Estado en la representación que ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado don Santiago Martínez-Vares García, quien expresa el parecer del Tribunal.
El Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en representación del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, mediante escrito registrado en este Tribunal el 16 de marzo de 2011, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional primera , la disposición transitoria segunda y la disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico por infracción de los artículos 9.3, 14, 86, 138 y 139 de la Constitución Española.
Una vez analizado el contenido del Real Decreto-ley se desarrollan los motivos de impugnación, comenzando por la ausencia de presupuesto habilitante para realizar las modificaciones normativas expuestas mediante decreto-ley, lo que vulneraría el art. 86 CE, dado que de acuerdo con la doctrina constitucional (cita las STC 29/1982, de 31 de mayo, 6/1983, 111/1983, de 2 de diciembre y 60/1986, de 20 de mayo), las medidas requeridas para hacer frente a una situación de extraordinaria y urgente necesidad han de ser concretas y de eficacia inmediata; no pueden alterar la estructura del ordenamiento y habrán de modificar de manera instantánea la situación jurídica existente. Por el contrario los preceptos del Real Decreto-ley 14/2010 no guardan una conexión que justifique la urgencia y excepcionalidad en la adopción de las mismas, ya que la finalidad última del Real Decreto-ley cuestionado es, según su exposición de motivos, eliminar la aparición de un nuevo déficit en el sistema eléctrico a partir de 2013, de modo que no puede admitirse que exista una “conexión de sentido” entre las medidas adoptadas y la situación de urgencia, además de carecer de la inmediatez necesaria en relación con la finalidad de corrección del déficit tarifario. Prueba de ello es que la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 14/2010 establece la limitación de las horas equivalentes de funcionamiento de las instalaciones fotovoltaicas de acuerdo con la clasificación de zonas climáticas hasta el 31 de diciembre de 2013.
La segunda tacha de inconstitucionalidad sobre la que argumenta el escrito del Letrado es la infracción de los arts. 14 y 138 CE debido a que la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 14/2010 establece una zonificación en función del código técnico de la edificación; y del art. 139 CE porque establece diferencias de derechos y obligaciones entre productores de energía fotovoltaica en función de donde residan o ejerzan su actividad.
Alega el Letrado en tercer lugar que también resulta inconstitucional la aplicación retroactiva de las disposiciones impugnadas a aquellas instalaciones acogidas al régimen jurídico previsto en el Real Decreto 661/2007 de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, respecto de las cuales el Real Decreto-ley 14/2010 no establece ningún régimen transitorio. El régimen económico aplicable a los productores de instalaciones fotovoltaicas existentes antes de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 14/2010 originó en ellos unas expectativas de ingresos económicos que se ven frustradas con la nueva norma.
Sostiene en último lugar que se ha vulnerado el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del art. 9.3 CE.
El Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, mediante providencia de 29 de marzo de 2011, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Todo ello con publicación en el “Boletín Oficial del Estado” (lo que se cumplimentó en el “BOE” núm. 84, de 8 de abril de 2011).
El Abogado del Estado, mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 4 de abril de 2011, se personó en el proceso y solicitó una prórroga de ocho días en el plazo concedido para formular alegaciones. El Pleno, por providencia de 5 de abril de 2011, acordó tenerlo por personado y conceder la prórroga solicitada.
Por escrito, registrado el día 13 de abril de 2011, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal que la citada Cámara se personaba en el procedimiento sin formular alegaciones, con remisión del recurso a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la Asesoría Jurídica de la Secretaría General. El mismo día el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento, sin formular alegaciones, dando por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
Mediante escrito, presentado en el Registro General de este Tribunal el día 9 de mayo de 2011, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta compareció formulando las siguientes alegaciones.
Dicho esto, formula su primera alegación sobre el fondo referida a la existencia de presupuesto habilitante, siguiendo así el mismo orden que la parte recurrente. Comienza invocando la STC 18/2011, de 3 de marzo que declaró conforme con el orden constitucional la actuación básica del Estado en materia de planificación energética y señaló que las finalidades perseguidas por la normativa básica estatal en esta materia son tanto la garantía del suministro eléctrico como el establecimiento del régimen económico del sector eléctrico. Las medidas recogidas en el Real Decreto-ley 14/2010 impugnado se adoptaron con carácter urgente para preservar ambas finalidades, en un contexto de crisis y deficiencia tarifaria.
A continuación dedica su segunda alegación a la aducida vulneración del principio de igualdad de los arts. 14, 138 y 139 CE.
Continúa su escrito respondiendo a la tercera alegación de la parte recurrente relativa a la vulneración de los principios de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales, de seguridad jurídica y de confianza legítima.
En cuarto y último lugar aborda el Abogado del Estado la aducida vulneración del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos.
Por providencia de 10 de junio de 2014, se señaló el día 12 del mismo mes y año para deliberación y votación de la presente Sentencia.
El presente recurso de inconstitucionalidad ha sido promovido por el Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en representación del Consejo de Gobierno de esta Comunidad Autónoma, contra la disposición adicional primera , la disposición transitoria segunda y la disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico. Los motivos de inconstitucionalidad, siguiendo el orden establecido por las partes en este proceso, son los siguientes: la vulneración del art. 86.1 CE por ausencia de presupuesto habilitante para dictar disposiciones mediante Real Decreto-ley; la vulneración del principio de igualdad del art. 14 CE, en conexión con los arts. 138 y 139 CE; la vulneración de los principios de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE), de seguridad jurídica y confianza legítima, así como de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE).
Es necesario comenzar valorando el alcance de las numerosas reformas legislativas sobrevenidas durante el curso del presente procedimiento que han provocado que ninguna de las disposiciones impugnadas se encuentren hoy vigentes y determinar la repercusión que ello pueda tener sobre una eventual desaparición, al menos parcial, de su objeto.
Pero antes de proceder al examen de la alegada vulneración del art. 86 CE, vamos a referirnos al contenido, los antecedentes y las sucesivas modificaciones de las disposiciones normativas objeto del presente recurso, con la finalidad de aclarar cuándo se produce la derogación de los preceptos impugnados, determinar su inaplicabilidad y situarnos en el contexto normativo en el que fueron adoptadas las medidas impugnadas mediante real decreto-ley.
Tomamos para ello como punto de partida la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, que tuvo por objeto la liberalización del sector eléctrico y, por lo que ahora interesa, emprendió una política de incentivo a la producción eléctrica mediante energías renovables. La regulación de este tipo de energías se llevó a cabo bajo el epígrafe de producción de energía eléctrica en régimen especial (arts. 27 a 31), frente al llamado régimen ordinario aplicable al resto de los productores de energía. Entre los derechos de los productores en este régimen en el art. 30.4 de esta Ley aparecía previsto el derecho a la percepción de una prima que se fijaría por el Gobierno.
El Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico, ahora impugnado, modificó el régimen retributivo de las instalaciones de tecnología solar fotovoltaica limitando, en su disposición adicional primera, las horas equivalentes de funcionamiento de las instalaciones fotovoltaicas, si bien la disposición transitoria segunda estableció una limitación hasta 31 de diciembre de 2013 de la aplicación de las horas equivalentes de funcionamiento, que habían sido fijadas en la disposición adicional primera, para las instalaciones fotovoltaicas acogidas al régimen económico del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, y sólo a partir de dicha fecha, es decir de 1 de enero de 2014, se limitarían las horas equivalentes en función de la zona solar climática donde se ubique la instalación que se fijan en la mencionada disposición adicional primera. Finalmente la disposición final primera introdujo una modificación en la tabla 3 del art. 36 derogado del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, ampliando para las instalaciones tipo b.1.1 el plazo establecido de veinticinco años a veintiocho.
4. Se habilita al Gobierno a modificar mediante real decreto lo dispuesto en el apartado 2, para adecuarlo a la evolución de la tecnología.
Instalación con seguimiento a 1 eje. 1.644
Instalación con seguimiento a 2 ejes. 1.707.
Disposición final primera . Modificación del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo.
Se modifica la tabla 3 del artículo 36 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, sustituyendo, para las instalaciones de tipo b. 1.1, las referencias en el plazo a los primeros 25 años por los primeros 28 años.
Una vez expuestos los antecedentes normativos y el contenido de la disposición impugnada parece conveniente señalar las modificaciones que han sufrido con posterioridad a su aprobación.
Comenzamos para ello por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, que en su disposición final cuadragésima cuarta, modificó el apartado 4 de la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, que quedó redactado como sigue: “Se habilita al Gobierno a modificar mediante Real Decreto lo dispuesto en el apartado 2 para adecuarlo a la evolución de la tecnología. Las eventuales modificaciones sólo afectarán a las instalaciones que no se encuentren en funcionamiento en el momento de la entrada en vigor de dicho Real Decreto, para lo cual se considerará la fecha de inscripción en el registro de pre-asignación de retribución para instalaciones fotovoltaicas” y su disposición final primera , que “modifica la tabla 3 del artículo 36 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, sustituyendo, para las instalaciones de tipo b. 1.1 las referencias en el plazo a los primeros 25 años por los primeros 30 años”, es decir, con esta norma se volvía a ampliar el plazo, que había sido fijado en veintiocho años por la disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2010. Pero la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, que estaba vigente en el momento de interponerse el recurso de inconstitucionalidad, no ha sido recurrida.
Una vez realizadas las anteriores aclaraciones procede abordar únicamente la tacha de inconstitucionalidad que se achaca a las disposiciones impugnadas referida a la vulneración del art. 86.1 CE, en la medida en que no concurre el presupuesto habilitante del Real Decreto-ley para su utilización como instrumento normativo.
En relación con el requisito de la “extraordinaria y urgente necesidad” enunciado en el art. 86.1 CE como presupuesto inexcusable para que el Gobierno pueda dictar normas con fuerza de ley, en la STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 5, decíamos que “conviene recordar la doctrina recogida en la STC 137/2011, de 14 de diciembre, donde se sintetizan, entre otros, los pronunciamientos de las SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3; 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6; y 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3”.
En la primera de estas resoluciones este Tribunal tuvo ocasión de precisar que “el concepto ‘extraordinaria y urgente necesidad’ que se contiene en la Constitución no es, en modo alguno, una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes. Y en este sentido, sin perjuicio del peso que en la apreciación de lo que haya de considerarse como caso de extraordinaria y urgente necesidad haya de concederse al juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección del Estado, es función propia de este Tribunal el aseguramiento de estos límites, la garantía de que en el ejercicio de esta facultad, como de cualquier otra, los poderes públicos se mueven dentro del marco trazado por la Constitución, de forma que este Tribunal podrá, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada como de ‘extraordinaria y urgente necesidad’ y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de un real decreto-ley por inexistencia del presupuesto habilitante por invasión de las facultades reservadas a las Cortes Generales por la Constitución.” (STC 137/2011, FJ 4), reiterándose a renglón seguido que “nuestra Constitución ha adoptado una solución flexible y matizada respecto del fenómeno del decreto-ley que, por una parte, no lleva a su completa proscripción en aras del mantenimiento de una rígida separación de los poderes, ni se limita a permitirlo de una forma totalmente excepcional en situaciones de necesidad absoluta, de modo que la utilización de este instrumento normativo se estima legítima ‘en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta’ (STC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5). En otras palabras, el fin que justifica la legislación de urgencia no es otro que subvenir a ‘situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes’ (SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).” ( ibídem ).
De la doctrina expuesta se deduce que es necesario abordar si el Gobierno, a la hora de dictar el Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, se encontraba amparado por un presupuesto habilitante, es decir, si se dictó en un caso de extraordinaria y urgente necesidad y para ello debemos analizar dos elementos: en primer lugar, la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3; 137/2003, de 3 de julio, FJ 4; y 1/2012, de 13 de enero, FJ 7); en segundo lugar, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3; 137/2003, de 3 de julio, FJ 4; y 1/2012, de 13 de enero, FJ 7).
A la vista de los motivos señalados en el fundamento jurídico anterior en lo que respecta a la existencia de presupuesto habilitante, esto es, sobre si concurre la necesaria extraordinaria y urgente necesidad para adoptar las medidas impugnadas mediante real decreto-ley, puede concluirse que la situación de urgencia aparece expresamente justificada en el preámbulo del Real Decreto-ley así como en el debate parlamentario de convalidación del mismo. En ambos casos coinciden las razones que motivaron la adopción de la medida, que son por un lado la situación de crisis económica en 2010, que había repercutido en una caída imprevista de la demanda de energía eléctrica, junto al incremento general de costes, que provocó un aumento imprevisto del déficit tarifario. De otro lado la existencia de un régimen retributivo especial, que no se fijó mediante el precio de mercado, sino que tiene como finalidad garantizar una rentabilidad suficiente, que tuvo también una cierta incidencia en déficit tarifario.
Desestimar el recurso de inconstitucionalidad número 1603-2011 formulado contra la disposición adicional primera , la disposición transitoria segunda y la disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico.
STS, 10 de Octubre de 2012 (Energía eléctrica)
STS, 3 de Abril de 2014 (Derecho de la energía, Tarifas y primas de instalaciones)
SAP Barcelona 172/2009, 20 de Marzo de 2009
STSJ La Rioja 496/2010, 26 de Noviembre de 2010
STS, 7 de Noviembre de 1999

References: resolución 
 Real Decreto 
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 Real Decreto 
 artículo 36
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