Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/25377
Timestamp: 2020-02-25 10:09:07+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 72/2017
SENTENCIA 72/2017, de 5 de junio
(BOE núm. 168, de 15 de julio de 2017)
1. El día 9 de febrero de 2017 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal Constitucional un escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, al que se acompañaba, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sala de fecha de 16 de enero de 2017, por el que se acuerda elevar a este Tribunal, una cuestión de inconstitucionalidad en relación con los apartados segundo y tercero del artículo 175 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de haciendas locales de Navarra, por posible infracción del principio de capacidad económica (art. 31 CE).
b) Con fecha de 27 de mayo de 2015 la mercantil Jardín de la Cuenca, S.A., transmitió a la mercantil Buildingcenter, S.A.U., las parcelas I-3, H 4.A, H 4.B y H 11, por un importe total de 4.750.000,00 € (unos importes individuales, respectivamente, de 530.000,00 €; 1.745.000,00 €; 530.000,00 € y 1.945.000,00 €). El precio de adquisición total de las parcelas fue de 11.535.885,02 € (unos importes individuales, respectivamente, de 1.599.931,84 €; 4.221.830,46 €; 1.501.416,94 € y 4.212.705,78 €). La operación le generó una minusvalía real (por la diferencia entre los importes de adquisición y de transmisión) de 6.785.885,02 € y una minusvalía tasada (por la diferencia entre los importes de adquisición y el valor de tasación de las parcelas al momento de la transmisión) de 7.047.549,02 €.
c) Como consecuencia de las anteriores transmisiones el Ayuntamiento de Zizur Mayor giró con fecha de 23 de julio de 2015 una liquidación por el impuesto sobre el valor de los terrenos de naturaleza urbana a la mercantil Jardín de la Cuenca, S.A., por un importe total de 237.880,88 € (expediente núm. 2015/253). En la escritura de compraventa se pactó que “[t]odos los gastos e impuestos derivados de este otorgamiento serán de cuenta de la parte compradora, incluido el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana, si se devengara”.
3. En el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad de 16 de enero de 2017, el órgano judicial proponente, tras delimitar la forma de cuantificación del incremento del valor de los terrenos de acuerdo con las previsiones de los artículos 172.1 y 175 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de haciendas locales, precisa tanto el contenido de la contestación de la Dirección General de Tributos de 23 de enero de 2014 a la consulta núm. V0153, como el de la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de abril de 1996 relativa a la finalidad del impuesto. A renglón seguido, señala que su duda se centra en la aplicación del impuesto que recurre a una valoración objetiva de la plusvalía, incluso en supuestos en los que no se manifiesta un incremento real o en los que hay una minusvalía. A su juicio, puesto que no pueden dejar de aplicarse las reglas de determinación de la base imponible contenidas en la Ley, no siendo posible articular una prueba en contrario para acreditar un incremento distinto al derivado de la aplicación de los coeficientes previstos sobre el valor del terreno al momento de la transmisión, ello puede llevar a un resultado injusto no compatible con el principio constitucional de capacidad económica, que excluye el gravamen de riquezas ficticias, más en un impuesto que pretende rescatar para la comunidad una parte de las plusvalías generadas por la acción urbanística del municipio.
4. Mediante escrito de 22 de febrero de 2017, el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos comunicó su voluntad de abstenerse en el conocimiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad por entender que concurría la causa 10 del artículo 219 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ). Por Auto 44/2017, de 28 de febrero, el Pleno de este Tribunal acordó estimar justificada la abstención formulada por el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos en la presente cuestión, y apartarle definitivamente del conocimiento de la misma y de todas sus incidencias.
5. Mediante providencia de fecha 28 de febrero de 2017, el Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión planteada y, de conformidad con lo previsto en el artículo 10.1 c) LOTC, deferir a la Sala Primera el conocimiento de la cuestión, dando traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el artículo 37.3 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, al Fiscal General del Estado, y al Gobierno y Parlamento de Navarra, por conducto de sus Presidentas, al objeto de que, en el improrrogable plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes, así como publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado”, en el “Boletín Oficial de Navarra” (lo que tuvo lugar, en el primer caso, en el “BOE” núm. 57, de 8 de marzo de 2017).
6. Por escrito registrado en este Tribunal el día 15 de marzo de 2017 se recibió una comunicación del Presidente del Senado por la que se trasladaba a este Tribunal el acuerdo de que se tuviera a dicha Cámara por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. Posteriormente, por escrito registrado el día 16 de marzo siguiente, la Presidenta del Congreso de los Diputados puso en conocimiento de este Tribunal el acuerdo de personación de dicha Cámara en el procedimiento y de ofrecimiento de su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC, con remisión a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General.
7. El Abogado del Estado presentó un escrito en el registro general de este Tribunal el día 28 de marzo de 2017 en el que suplicaba que se dictase Sentencia por la que se declarase la constitucionalidad de los apartados 2 y 3 del artículo 175 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de haciendas locales de Navarra.
8. Con fecha 27 de marzo de 2017 se registró escrito del Procurador de los Tribunales don Marcos Juan Calleja García, en representación del Ayuntamiento de Zizur Mayor, y asistido del Letrado don Antonio Madurga Gil, solicitando que se le tuviera por personado en el presente procedimiento en la representación indicada.
9. Posteriormente, el 29 de marzo de 2017, se registró escrito del Letrado del Parlamento de Navarra, en representación de dicha Cámara, por la que se trasladaba a este Tribunal el acuerdo de la Mesa del Parlamento, para que se tuviera a dicha Cámara por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración. Finalmente, el 30 de marzo de 2017, se registró escrito de la Letrada de la Comunidad Foral de Navarra, en representación del Gobierno de Navarra, por la que se comunicaba a este Tribunal el acuerdo de dicho Gobierno interesando su personación en el procedimiento y ofreciendo su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
10. Por diligencia de ordenación de 31 de marzo, se acordó tener por personado y parte en la presente cuestión de inconstitucionalidad al Ayuntamiento de Zizur Mayor, y, conforme establece el artículo 37.2 LOTC, concederle un plazo de 15 días para que formule las alegaciones que estime convenientes.
11. El Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones en el registro general de este Tribunal el día 10 de abril de 2017 considerando que procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso “[e]n las transmisiones de terrenos el valor de los mismo en el momento del devengo será el valor que resulte de la aplicación de la Ponencia de Valores vigente” del artículo 175.3 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de haciendas locales de Navarra, y, por conexión el artículo 178.4 de la misma, pero “únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incremento de valor”, al no permitir a las corporaciones locales prescindir de la regla de cálculo legalmente establecida, aunque en las transmisiones de los terrenos de naturaleza urbana se produzca una minusvaloración en el momento de la transmisión.
El Fiscal tras reproducir el contenido de los preceptos cuestionados y del Auto promoviendo la cuestión, entiende que el órgano judicial ha cumplido el trámite de alegaciones previsto en el artículo 35.2 LOTC, cumplimentando también correctamente el juicio de aplicabilidad y relevancia. Subraya el Fiscal General del Estado que este Tribunal ha dictado las SSTC 26/2017, de 16 de febrero (cuestión núm. 1012-2015), y 37/2017, de 1 de marzo (cuestión núm. 6444-2015), con relación, respectivamente, a los artículos 1, 4 y 7.4 de las Normas Forales 16/1989, de 5 de julio, y 46/1989, de 19 de julio, reguladoras del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana en los territorios históricos de Guipúzcoa y Álava. Advierte que pese a que existe una diferencia entre la definición que dan las normas forales de Guipúzcoa, Álava y la norma estatal del impuesto, y la Ley foral de Navarra, diferencia que viene determinada por el término “real” que está presente en la Norma Foral de Navarra y ausente en las otras normas, sin embargo, la regla de cálculo de la base imponible no ofrece la posibilidad de obtener una base alternativa o sustitutiva de la que resultaría de la medición del valor real y efectivamente producido con arreglo a las pautas de cálculo que establece.
12. El Ayuntamiento de Zizur Mayor presentó alegaciones mediante escrito registrado el 27 de abril de 2017, en el que ponía de manifiesto la existencia de varios defectos procesales en la tramitación de la cuestión de inconstitucionalidad:
13. Mediante escrito de 22 de mayo 2017, el Magistrado don Alfredo Montoya Melgar comunicó su voluntad de abstenerse en el conocimiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad por entender que concurría la causa 10 del artículo 219 LOPJ. Por Auto de 5 de junio (cuestión de inconstitucionalidad núm. 686-2017), la Sala Primera de este Tribunal acordó estimar justificada la abstención formulada por el Magistrado don Alfredo Montoya Melgar en la presente cuestión, y apartarle definitivamente del conocimiento de la misma y de todas sus incidencias.
1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, promueve cuestión de inconstitucionalidad en relación con los apartados segundo y tercero del artículo 175 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de haciendas locales de Navarra, por posible infracción del principio de capacidad económica (art. 31 CE).
Debe compartirse el criterio del Fiscal General del Estado, pues las dos finalidades esenciales a las que, de acuerdo con nuestra doctrina, sirve el trámite de audiencia previsto en el artículo 35.2 LOTC, han sido debidamente satisfechas por la providencia mencionada: de un lado, “poner a disposición del Juez un medio que le permita conocer la opinión de los sujetos interesados con el fin de facilitar su reflexión sobre la conveniencia o no de proceder a la apertura” de este proceso constitucional, “y, de otro, facilitar el examen por parte de este Tribunal acerca de la viabilidad de la cuestión misma y el alcance del problema constitucional en ella planteado” (STC 139/2008, de 28 de octubre, FJ 4). Sin que, por otra parte, el Auto de planteamiento de la cuestión introduzca “elementos nuevos que los sujetos interesados en el proceso no hayan podido previamente conocer ni, por ello, apreciar o impugnar su relevancia para el planteamiento de la cuestión, privándose así al órgano judicial de la opinión de aquéllos y no facilitándoles su reflexión sobre los mismos, pues ello es susceptible de desvirtuar el trámite de audiencia del artículo 35.2 LOTC” (STC 166/2007, de 4 de julio, FJ 6).
Debe recordarse que es función exclusiva de los órganos judiciales (art. 117.3 CE), la de formular el pertinente juicio de aplicabilidad, de la misma manera que, una vez seleccionada la norma aplicable, les corresponde la función de exteriorizar el esquema argumental dirigido a probar que el fallo del proceso judicial depende de la validez de la norma cuestionada. A este Tribunal le atañe realizar un control meramente externo en orden a inadmitir, en su caso, y sin sustituir a los órganos judiciales en la selección de la norma aplicable, salvo en aquellas cuestiones en las que, sin necesidad de un análisis de fondo, aquel juicio resulte notoriamente inconsistente o evidentemente errado [SSTC 254/2015, de 30 de noviembre, FJ 2; 9/2016, de 21 de enero, FJ 2 b), y 175/2016, de 17 de octubre, FJ 3].
2. Desestimadas las objeciones procedimentales planteadas, debemos retomar el examen del objeto de la cuestión de inconstitucionalidad planteada.
El Fiscal General del Estado, con fundamento en las SSTC 26/2017, de 16 de febrero, y 37/2017, de 1 de marzo, relativas a los artículos 1, 4 y 7.4, respectivamente, de las Normas Forales 16/1989, de 5 de julio, y 46/1989, de 19 de julio, reguladoras del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana en los territorios históricos de Guipúzcoa y Álava, considera que debe declararse la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 175.2, 175.3 y 178.4 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, “únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incremento de valor”, habida cuenta que la redacción de los preceptos ahora cuestionados es idéntica a la declarada inconstitucional en aquellas Sentencias.
3. Como señala el Fiscal General del Estado, sobre una duda de constitucionalidad sustancialmente idéntica a la ahora planteada nos hemos pronunciado en las SSTC 26/2017 y 37/2017, a las que debemos añadir la reciente STC 59/2017, de 11 de mayo, que aplicando la doctrina de las dos Sentencias anteriormente citadas, declaró la inconstitucionalidad y nulidad del 107.1 y 107.2 a) del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (FJ 3).
En dichas Sentencias llegamos a la conclusión de que el tratamiento que otorgaban las citadas normas fiscales “a los supuestos de no incremento o, incluso, de decremento, en el valor de los terrenos de naturaleza urbana, carecía de toda justificación razonable, al imponer a los sujetos pasivos del impuesto la obligación de soportar la misma carga tributaria que correspondía a las situaciones de incrementos derivados del paso del tiempo, con lo que se estaban sometiendo a tributación situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica en contra del principio garantizado en el artículo 31.1 CE” (SSTC 26/2017, FJ 3; 37/2017, FJ 3, y 59/2017, FJ 3).
En efecto, declaramos que, siendo constitucionalmente admisible que “el legislador establezca impuestos que, sin desconocer o contradecir el principio de capacidad económica, estén orientados al cumplimiento de fines o a la satisfacción de intereses públicos que la Constitución preconiza o garantiza”, bastando con que “dicha capacidad económica exista, como riqueza o renta real o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador al crear el impuesto, para que aquél principio constitucional quede a salvo”, ello debe hacerse sin que en ningún caso se pueda “establecer un tributo tomando en consideración actos o hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial, o, lo que es lo mismo, en aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea, no ya potencial, sino inexistente, virtual o ficticia” (SSTC 26/2017, FJ 3; 37/2017, FJ 3; y 59/2017, FJ 3). Por esta razón precisamos que, aun cuando “es plenamente válida la opción de política legislativa dirigida a someter a tributación los incrementos de valor mediante el recurso a un sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales, en lugar de hacerlo en función de la efectiva capacidad económica puesta de manifiesto”, sin embargo, “una cosa es gravar una renta potencial (el incremento de valor que presumiblemente se produce con el paso del tiempo en todo terreno de naturaleza urbana) y otra muy distinta es someter a tributación una renta irreal” (SSTC 26/2017, FJ 3 y 59/2017, FJ 3).
Resulta, entonces, que aun cuando de conformidad con su regulación normativa, el objeto del impuesto analizado es el “incremento de valor” que pudieran haber experimentado los terrenos durante un intervalo temporal dado, que se cuantifica y somete a tributación a partir del instante de su transmisión, el gravamen, sin embargo, no se anuda necesariamente a la existencia de ese “incremento” sino a la mera titularidad del terreno durante un período de tiempo computable que oscila entre uno (mínimo) y 20 años (máximo). Por consiguiente, basta con ser titular de un terreno de naturaleza urbana para que se anude a esta circunstancia, como consecuencia inseparable e irrefutable, un incremento de valor sometido a tributación que se cuantifica de forma automática, mediante la aplicación al valor que tenga ese terreno a efectos del impuesto sobre bienes inmuebles al momento de la transmisión, de un porcentaje fijo por cada año de tenencia, con independencia no sólo del quantum real del mismo, sino de la propia existencia de ese incremento (SSTC 26/2017, FJ 3; 37/2017, FJ 3 y 59/2017, FJ 3). Sin embargo, parece claro que la circunstancia de que el nacimiento de la obligación tributaria se hiciese depender, entonces y también ahora, de la transmisión de un terreno, “podría ser una condición necesaria en la configuración del tributo, pero, en modo alguno, puede erigirse en una condición suficiente en un tributo cuyo objeto es el ‘incremento de valor’ de un terreno. Al hecho de esa transmisión hay que añadir, por tanto, la necesaria materialización de un incremento de valor del terreno, exponente de una capacidad económica real o, por lo menos, potencial. Sin embargo, cuando no se ha producido ese incremento en el valor del terreno transmitido, la capacidad económica pretendidamente gravada deja de ser potencial para convertirse en irreal o ficticia, violándose con ello el principio de capacidad económica (art. 31.1 CE)” (SSTC 37/2017, FJ 3, y 59/2017, FJ 3).
Enjuiciando aquella regulación fiscal consideramos que “los preceptos cuestionados fingen, sin admitir prueba en contrario, que por el solo hecho de haber sido titular de un terreno de naturaleza urbana durante un determinado período temporal (entre 1 y 20 años), se revela, en todo caso, un incremento de valor y, por tanto, una capacidad económica susceptible de imposición, impidiendo al ciudadano cumplir con su obligación de contribuir, no de cualquier manera, sino exclusivamente “de acuerdo con su capacidad económica” (art. 31.1 CE). De esta manera, al establecer el legislador la ficción de que ha tenido lugar un incremento de valor susceptible de gravamen al momento de toda transmisión de un terreno por el solo hecho de haberlo mantenido el titular en su patrimonio durante un intervalo temporal dado, soslayando aquellos supuestos en los que no se haya producido ese incremento, lejos de someter a tributación una capacidad económica susceptible de gravamen, les estaría haciendo tributar por una riqueza inexistente, en abierta contradicción con el principio de capacidad económica del citado artículo 31.1 CE” (SSTC 26/2017, FJ 3; 37/2017, FJ 3; y 59/2017, FJ 3). No hay que pasar por alto que “la crisis económica ha convertido lo que podía ser un efecto aislado —la inexistencia de incrementos o la generación de decrementos— en un efecto generalizado, al que necesariamente la regulación normativa del impuesto debe atender”, pues las concretas disfunciones que genera vulneran “las exigencias derivadas del principio de capacidad económica” (SSTC 26/2017, FJ 4; 37/2017, FJ 4, y 59/2017, FJ 3).
4. Antes de pronunciar el fallo al que conduce la presente Sentencia, deben efectuarse una serie de precisiones últimas sobre su alcance, siguiendo el criterio fijado en las SSTC 26/2017, 37/2017, y 59/2017:
a) El impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos no es, con carácter general, contrario al texto constitucional, en su configuración actual. Lo es únicamente en aquellos supuestos en los que somete a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica, esto es, aquellas que no presentan aumento de valor del terreno al momento de la transmisión. Deben declararse inconstitucionales y nulos, en consecuencia, los artículos 175.2 y 175.3 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, “únicamente en la medida en que someten a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica” [SSTC 26/2017, FJ 7; 37/2017, FJ 5 y 59/2017, FJ 5 a)].
b) Compartiendo el criterio del Fiscal General del Estado, aunque el órgano judicial se ha limitado a poner en duda la constitucionalidad de los artículos 175.2 y 175.3 de la Ley Foral 2/1995, debemos extender nuestra declaración de inconstitucionalidad y nulidad, por conexión (art. 39.1 LOTC) con los artículos 175.2 y 175.3 de la Ley Foral 2/1995, al artículo 178.4 de la misma, cuyo tenor literal es coincidente con el artículo 110.4 de la Ley reguladora de haciendas locales (LHL), que declaramos inconstitucional y nulo por conexión con el artículo 107.2 LHL, en la STC 59/2017, FJ 5 b), dada la íntima relación existente entre el mismo y las reglas de valoración previstas en aquellos, presupuestos que también concurren en relación con el artículo 178.4 de la Ley Foral 2/1995, pues tampoco en este caso su existencia se explica de forma autónoma sino solo por su vinculación con los declarados inconstitucionales. Por consiguiente, debe declararse inconstitucional y nulo el artículo 178.4 de la Ley Foral 2/1995, al impedir a los sujetos pasivos que puedan acreditar la existencia de una situación inexpresiva de capacidad económica [SSTC 26/2017, FJ 7; 37/2017, FJ 5, y 59/2017, FJ 5 b)].
c) Finalmente debemos recordar una vez más que expulsados del ordenamiento jurídico, ex origine, los artículos 175.2, 175.3 y 178.4 de la Ley Foral 2/1995, debe indicarse que la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que solo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana [SSTC 26/2017, FJ 7; 37/2017, FJ 5, y 59/2017, FJ 5 c)].
Don Juan José González Rivas, don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón.
Número y fecha BOE [Núm, 168 ] 15/07/2017
Tipo y número de registro Cuestión de inconstitucionalidad 686-2017
Fecha de resolución 05/06/2017
Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en relación con diversos apartados del artículo 175 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de haciendas locales de Navarra.
Se aplica la doctrina sobre el tratamiento legislativo otorgado a los supuestos de incremento o decremento en el valor de los terrenos de naturaleza urbana sentada en las SSTC 26/2017, 37/2017 y 59/2017 [FJ 3].
Artículo 175.2 (declara inconstitucional)
Artículo 175.3 (declara inconstitucional)
Artículo 178.4 (declara inconstitucional)
Artículo 175.2, ff. 1 a 4
Artículo 175.3, ff. 1 a 4
Artículo 178.4, ff. 2, 4
Modulación del alcance de la declaración de inconstitucionalidadModulación del alcance de la declaración de inconstitucionalidad, f. 4
Principio de capacidad económicaPrincipio de capacidad económica, ff. 1 a 3
Prohibición de confiscatoriedadProhibición de confiscatoriedad, ff. 1 a 3

References: artículo 175
 artículo 219
 artículo 10
 artículo 37
 artículo 88
 artículo 88
 artículo 175
 artículo 88
 artículo 37
 artículo 175
 artículo 178
 artículo 35
 artículo 219
 artículo 175
 artículo 35
 artículo 35
 Real Decreto 
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 178
 artículo 110
 artículo 107
 artículo 178
 artículo 178
 resolución 
 artículo 175

Artículo 175

Artículo 175

Artículo 178

Artículo 175

Artículo 175

Artículo 178