Source: https://www.monitor-zamowien.pl/artykul/samouzupelnienia-dokumentow
Timestamp: 2019-11-12 13:07:21+00:00

Document:
Samouzupełnienia dokumentów - Zamówienia publiczne i wszystkie niezbędne informacje - Monitor Zamówień Publicznych
Samouzupełnienia dokumentów
Samodzielnie uzupełnienie dokumentów, znane na gruncie praktyki pod nazwą samouzupełnienia, było niejednokrotnie przedmiotem rozważań zarówno Krajowej Izby Odwoławczej, jak i przedstawicieli piśmiennictwa.
Okazuje się, że mimo wielu opracowań zjawisko to wciąż budzi kontrowersje i dzieli praktyków. Problemy pojawiają się zwłaszcza w kontekście samodzielnego złożenia wraz z ofertą dokumentów, które wykonawca powinien przedłożyć dopiero na wezwanie, na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 Pzp.
Nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r.o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1020, dalej jako: nowelizacja lipcowa) w znaczący sposób zmieniła zasady wykazywania braku podstaw wykluczenia i spełniania warunków udziału w postępowaniu.
Niezmieniona jednak została zasada, iż zamawiający ma obowiązek wezwać do uzupełnienia oświadczeń i dokumentów w sytuacji, gdy dokumenty i oświadczenia nie zostały złożone, są niekompletne, zawierają błędy bądź budzą wątpliwości. Uzupełniane dokumenty odnoszą się do oświadczeń wykonawców, które stanowią wstępne potwierdzenie, iż wykonawca nie podlega wykluczeniu oraz spełnia warunki udziału w postępowaniu i warunki selekcji.
Uzupełnianie na podstawie art. 26 ust. 3 Pzp
Aby uszczegółowić, jaki zakres dokumentów i oświadczeń jest uzupełniany w trybie art. 26 ust. 3 Pzp, należy odnieść się do brzmienia art. 25 ust. 1 Pzp. Według wskazanego przepisu w postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Są nimi oświadczenia lub dokumenty potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu lub kryteria selekcji, spełnianie przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego oraz brak podstaw wykluczenia.
Należy pamiętać, iż procedura z art. 26 ust. 3 Pzp dotyczy wyłącznie sfery podmiotowej wykonawcy, a zatem niemożliwe jest dokonywanie uzupełnienia informacji stanowiących treść oferty, doprowadziłoby to bowiem do jej niedozwolonej zmiany.
Artykuł 26 ust. 3 Pzp był wielokrotnie nowelizowany, co świadczy o tym, jak istotne, ale też problematyczne, jest jego prawidłowe zastosowanie. Właściwa interpretacja tego przepisu powinna być wyznaczana przede wszystkim przez cel, w jakim został on skonstruowany. Ma on bowiem stworzyć możliwość usunięcia braków bądź niezgodności w dokumentach i oświadczeniach złożonych już na wcześniejszym etapie przez wykonawcę, po to aby ewentualna eliminacja z postępowania takiego wykonawcy była oparta na podstawach merytorycznych, a nie z uwagi na braki formalne. Powyższe musi być jednak rozumiane w kontekście zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.
W związku z powyższym, od lat tematem dyskusji jest problem, czy wykonawca, zgodnie z art. 26 ust. 3 Pzp, ma uprawnienie do samodzielnego uzupełnienia dokumentów, bez uprzedniego wezwania przez zamawiającego. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie rozstrzygany jest on niejednolicie.
Dopuszczalność samodzielnego uzupełnienia
Jeden z nurtów orzeczniczych dowodzi, iż kwestia samodzielnego uzupełniania dokumentacji przez wykonawcę, bez uprzedniego wezwania zamawiającego, jest czynnością prawidłową. Jak bowiem podniesiono w wyroku KIO z dnia 17 sierpnia 2017 r.: Przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.– Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.) nie zawierają zakazu samodzielnego podejmowania przez wykonawcę ubiegającego się o udzielenie zamówienia inicjatywy w zakresie składania dokumentów, nawet bez wspomnianego wezwania. Może się bowiem zdarzyć sytuacja, w której zamawiający – pomimo wspomnianego obowiązku wezwania wykonawcy – czynności tej bezprawnie zaniecha, co nie tylko stanowić będzie naruszenie przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych, ale skutkować może negatywnymi konsekwencjami dla samego wykonawcy. (…) Kwestię samodzielnego uzupełniania dokumentów i oceny jego skutków należy rozstrzygać indywidualnie, w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego (zob. wyrok KIO z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt: KIO 1597/17).
Na gruncie niniejszego wyroku Izba przyjęła zasadę, iż w przypadku samodzielnego i prawidłowego uzupełnienia dokumentu przez wykonawcę zamawiający jest obowiązany wziąć to pod uwagę.
Inaczej będzie w sytuacji, gdy wykonawca samodzielnie przedstawi dokument zawierający błędy. Wówczas zamawiający powinien, według KIO, wezwać do jego uzupełnienia, wskazując na wady dokumentu.
Powyższe rozstrzygnięcie KIO może budzić kontrowersje, zwłaszcza przy uwzględnieniu dotychczasowego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, także sprzed nowelizacji. Zgodnie z poglądem w sprawie samouzupełnienia istniała możliwość złożenia przez wykonawcę dokumentów samodzielnie, bez wezwania, jednak KIO podkreślała, iż składając dokument z własnej inicjatywy, wykonawca musi przyjąć na siebie ryzyko, że przedłożony dokument może nie być dokumentem potwierdzającym spełnianie warunku. Wynika to z tego, że zamawiający w wezwaniu określa, w jakim zakresie dokument jest błędny bądź brakujący, zaś wykonawca samodzielnie uzupełniający dokument może jedynie
domniemywać, na czym polega wadliwość dokumentu.
Brak wiedzy w tym zakresie nie może jednak być wykorzystywany przez wykonawcę, w celu uzyskania możliwości uzupełnienia tego samego dokumentu więcej niż jeden raz (tak orzekła Krajowa Izba Odwoławcza, m.in. w wyroku z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt: KIO 1009/15).
Uzupełnianie dokumentów na wezwanie
Funkcjonuje w orzecznictwie również odmienne stanowisko, zgodnie z którym samodzielne uzupełnienie dokumentów przez wykonawcę w trybie art. 26 ust. 3 Pzp – bez uprzedniego wezwania zamawiającego – jest nieprawidłowe. Wydaje się to wynikać z najbardziej aktualnego orzecznictwa KIO, które w pełni obrazuje poruszany problem, a zgodnie z którym: (…) samodzielne uzupełnianie dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp, niepoprzedzone wezwaniem przez zamawiającego w trybie art. 26 ust. 3 Pzp, przez wykonawców jest niedopuszczalne i nie może rodzić żadnych skutków, sprzeciwia się temu bowiem zarówno literalne brzmienie przepisu art. 26 ust. 3 Pzp, jak i zasada równego traktowania wykonawców, wskazana w art. 7 ust. 1 Pzp. Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego prowadzone jest przez zamawiającego, który zasadniczo ponosi wyłączną odpowiedzialność za jego prawidłowość i zgodność z obowiązującymi przepisami. Przepis art. 26 ust. 3 Pzp nie pozostawia wątpliwości, że wezwanie do uzupełnienia dokumentów jest obligatoryjną, poza wyjątkami przewidzianymi w treści tego przepisu, czynnością podejmowaną z inicjatywy zamawiającego (zob. wyrok KIO z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt: KIO 2343/17; KIO 2344/17).
W konsekwencji KIO uznała, że dokumenty uzupełnione samodzielnie przez wykonawcę, niezależnie od tego, czy są prawidłowe, czy też zawierają wady, nie mogą podlegać ocenie przez zamawiającego.
W innej sprawie, sygn. akt: KIO 2007/17, Krajowa Izba Odwoławcza uznała za prawidłowe działania zamawiającego, który pominął samodzielnie uzupełniony dokument i wezwał wykonawcę do jego uzupełnienia. KIO wskazała, że: (…) normy art. 26 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.– Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1579
z późn. zm.) nie odnoszą się do sytuacji samodzielnego złożenia przez wykonawcę dokumentów niezbędnych dla wykazania spełnienia warunków udziału w postępowaniu, bez wezwania zamawiającego. Wobec tego zamawiający, podejmując działania w stosunku do tak uzupełnionej oferty, winien kierować się zasadami określonymi w art. 7 ust. 1 Pzp, przede wszystkim zaś zasadą równego traktowania wykonawców (zob. wyrok KIO z dnia 2 listopada 2017 r., sygn. akt: KIO 2007/17).
Wobec powyższego wydaje się, iż prawidłowym działaniem będzie uzupełnienie dokumentacji i oświadczeń jedynie po skierowaniu do wykonawcy stosownego wezwania.
Zostało to wprost wyartykułowane przez KIO w kolejnym orzeczeniu: Uzupełnienie dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu winno się odbywać w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jedynie w drodze procedury opisanej w przepisie art. 26 ust. 3 PzpU. To na zamawiającym ciąży obowiązek oceny spełniania przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, to on bada wszystkie przedstawione mu wraz z ofertami dokumenty i oświadczenia. Jest to, zdaniem Izby, jedyna droga, na której powinny i mogą być uzupełniane w toku postępowania o udzielenie zamówienia dokumenty lub oświadczenia potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu. W przypadku akceptacji możliwości samouzupełniania przez wykonawcę brakujących lub źle pierwotnie złożonych dokumentów lub oświadczeń doprowadzić mogłoby to do prób wielokrotnego uzupełniania takich dokumentów lub oświadczeń na tę samą okoliczność, co w świetle orzecznictwa Izby jest niedopuszczalne (por. wyrok KIO z dnia 2 lutego 2015 r., sygn. akt: KIO 61/15). Ponadto mogłoby to prowadzić do akceptacji sytuacji, w której wykonawcy uzupełnialiby dokumenty zawierające błędy, nie mając precyzyjnej informacji o tych błędach, która powinna zostać wskazana przez zamawiającego w treści wezwania w trybie art. 26 ust. 3 Pzp (por. wyrok KIO z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt: KIO 1122/16) – zob. wyrok KIO z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt: KIO 2343/17; KIO 2344/17).
Jednocześnie zamawiający, wzywając wykonawcę na podstawie art. 26 ust. 3 Pzp, pomimo uprzedniego samodzielnego uzupełnienia dokumentów, nie powinni obawiać się zarzutu o nadmierny formalizm. Jak wskazała KIO: Nie można zgodzić się z twierdzeniem zamawiającego, że wzywanie wykonawcy T. do złożenia dokumentu, w którego posiadanie zamawiający wszedł wraz z otrzymanymi wyjaśnieniami z dnia 23 października 2017 r. byłoby nazbyt daleko idącym formalizmem, skutkującym przedłużeniem postępowania, gdyż zamawiający, wzywając wykonawcę w trybie art. 26 ust. 3 Pzp do poprawienia dokumentu, otrzymałby w odpowiedzi albo ten sam dokument, albo prośbę o zaliczenie przedstawionego już załącznika nr 9 na poczet żądania zamawiającego. Zakres wezwania kierowanego na podstawie art. 26 ust. 3 Pzp jest zdeterminowany treścią tego przepisu i nie można przesądzić, że zamawiający na skutek takiego wezwania otrzymałby tożsamy dokument, jak ten złożony samodzielnie przez przystępującego T. Zamawiający nie może mieć nawet pewności, czy na skutek takiego wezwania przystępujący w terminie złoży żądany dokument, tym bardziej nie może więc zakładać a priori, że treść tego dokumentu byłaby zbieżna z dokumentem złożonym wraz z wyjaśnieniami (zob. wyrok KIO z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt: KIO 2343/17; KIO 2344/17).
W kolejnym natomiast wyroku KIO wskazała: Zamawiający nie jest zobowiązany rozpatrywać dokumentów wykonawcy, które zostały złożone poza procedurą określoną w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 z późn. zm.) – zob. wyrok KIO z dnia 26 września 2016 r., sygn. akt: KIO 1720/16).
W wyroku z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt: KIO 2343/17; KIO 2344/17, Krajowa Izba Odwoławcza podkreśliła, że przepis art. 26 ust. 3 Pzp zawiera klauzule bezwzględnie obow...

References: art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 25
 art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 25
 art. 26
 art. 26
 art. 7
 art. 26
 art. 26
 art. 7
 art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 26