Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=14602&strTipM=T
Timestamp: 2020-05-31 10:44:19+00:00

Document:
PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 204 del 21/06/2007
Dictamen : 204 del 21/06/2007
Texto Dictamen 204
C-204-2007
Lic. Francisco Morales Hernández
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio DMT-013-2007 del 3 de enero de 2007, por medio del cual nos solicita, conforme lo prevé el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, el dictamen favorable necesario para declarar, en sede administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las resoluciones JNPG-R-N° 4868-2005 y JPG-MO-8523-2005, las cuales constituyen el fundamento del derecho a la pensión de Gracia otorgada en su momento a la señora xxx.
Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, así como de los documentos certificados que se nos aportó posteriormente, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:
A. Mediante resolución n.° 892-76 de las 8 horas del 12 de noviembre de 1976, el entonces “Departamento Nacional de Pensiones” del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, emitió informe favorable en relación con la solicitud presentada por el señor xxx, cédula n.° xxx, a efecto de que se le otorgara una pensión por sobrevivencia del Régimen de Gracia. La recomendación del Departamento se fundamentó en que, de acuerdo con la ley n.° 14 del 2 de diciembre de 1935, dicho beneficio le correspondía en Derecho al señor xxx, toda vez que éste era hijo del señor xxx, fallecido el 8 de noviembre de 1973, quien disfrutaba del derecho de pensión de Gracia. Es importante anotar que el informe en mención subrayó que el señor xxx se encontraba incapacitado total y permanentemente para trabajar. (Ver folios certificados aportados mediante oficio DMT-799-2007 del 25 de mayo de 2007).
B. La Junta Nacional de Pensiones, en su resolución n.° 3330 de las 17:20 horas del 21 de enero de 1977, aprobó otorgar al señor xxx la pensión de Gracia. (Ver folios certificados aportados mediante oficio DMT-799-2007 del 25 de mayo de 2007).
C. Mediante nota fechada 18 de marzo de 2003, presentada en la Dirección Nacional de Pensiones el 28 de abril de ese mismo año, la señora xxx, cédula xxx, gestionó ante la Dirección Nacional de Pensiones el “traslado de la pensión de Gracia” que disfrutaba en vida su esposo xxx. (Ver folios certificados aportados mediante oficio DMT-799-2007 del 25 de mayo de 2007).
CH. El 23 de marzo de 2004, la Dirección Nacional de Pensiones –a través de la resolución INF-DNP-4970-2004– rindió informe favorable a efecto de otorgar “el traspaso de la pensión de Gracia” requerido por la señora xxx. (Ver folios 10 y 11 del expediente administrativo).
D. A través de la resolución JNPG-R-N° 4868-2005 dictada a las 14:30 horas del 18 de mayo de 2005, la Junta Nacional de Pensiones tuvo por acreditados los siguientes hechos de interés: a). El fallecimiento del señor xxx, b). El vínculo conyugal que en vida unió al señor xxx con la señora xxx, c). Que la señora xxx no disfrutaba del derecho de pensión otorgado por la Caja Costarricense del Seguro Social, y d). Que la Dirección Nacional de Pensiones rindió informe favorable para el otorgamiento del derecho pretendido. Con base en los elementos de juicio acreditados, se acordó aprobar la solicitud de “traspaso de Pensión de Gracia” presentada por la señora xxx. Esa resolución fue notificada a la interesada el 7 de julio de 2005. (Ver folios 5 y 6 del expediente administrativo).
E. Posteriormente, la Junta de Pensiones de Gracia dictó la resolución JPG-8523-2005 de las 8 horas del 14 de setiembre de 2005 para enmendar un error material en la parte dispositiva de la resolución JNPG-R-N° 4868-2005 mencionada. De esa forma, se estableció el monto de la pensión en la suma de ciento sesenta y tres mil doscientos setenta y siete colones con setenta y nueve céntimos. (Ver folios certificados aportados mediante oficio DMT-799-2007 del 25 de mayo de 2007).
F. El 12 de mayo de 2006, en memorial DNP-NPRE-243-2006, el Núcleo de Pagos Especiales remitió al Núcleo de Guerra y Gracia de la Dirección Nacional de Pensiones el expediente n.° 2-181-704 correspondiente a la señora xxx. En ese memorial se anota que el expediente se devuelve debido a que la señora xxx no tiene derecho a la pensión de Gracia. Esto en razón de que la pensión que recibía el señor xxx “… fue otorgada por se hijo de xxx, cédula xxx y no por servicios propios”. (Ver folios certificados aportados mediante oficio DMT-799-2007 del 25 de mayo de 2007).
G. En su resolución n.° 737-2006 de las 9 horas del 13 de junio de 2006, el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social constituyó una comisión para determinar la existencia de posibles nulidades, absolutas, evidente y manifiestas en la resolución que le otorgó el derecho a la pensión de Gracia a la señora xxx, o en su defecto, determinar la existencia de motivos para declarar la lesividad. (Ver folios certificados aportados mediante oficio DMT-799-2007 del 25 de mayo de 2007).
H. El 18 de julio de 2006, la Comisión Investigadora rindió su informe CI-003-2006. En ese documento se afirma que los actos que otorgaron el derecho a la pensión de Gracia a la señora xxx, violentan el numeral 3 de la ley n.° 14 del 2 de diciembre de 1935, razón por la cual recomiendan abrir el procedimiento ordinario correspondiente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de dichos actos. (Ver folios del 14 al 21 del expediente administrativo).
I. Mediante resolución n.° 1011-2006 de las 7:25 horas del 7 de agosto de 2006, el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social decidió abrir un procedimiento administrativo a efecto de determinar si las resoluciones JNPG-R-N° 4868-2005 y JPG-MO-8523-2005 se encontraban viciadas de nulidad absoluta, evidente y manifiesta o si se encontraban motivos para declararlas lesivas. Para integrar el órgano director de ese procedimiento designó a los funcionarios xxx y xxx (Ver folios 2 y 3 del expediente administrativo).
J. Mediante resolución OD-021-2006 de las 8 horas del 1° de setiembre de 2006, el órgano director declaró abierto el procedimiento. En ese acto indicó expresamente que su objeto consistía en determinar la existencia de posibles vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en las resoluciones que sirven de fundamento para el derecho de pensión de la señora xxx, o en su defecto, motivos para declarar su lesividad. Asimismo, se comunicó el motivo concreto por el cual se abría el procedimiento. Se puso a disposición de la interesada el expediente administrativo, también se le informó acerca de su derecho de recurrir la resolución o de recusar a los miembros del órgano director. Finalmente, convocó a la señora xxx para la celebración de una audiencia oral y privada el día 27 de setiembre de 2006, antes o durante la cual, podría ofrecer la prueba que estimase relevante. Esa resolución fue notificada a la señora xxx el 1° de setiembre de 2006. (Ver folios 22- 26 del expediente administrativo).
K. El 12 de setiembre de 2006, la señora xxx presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución de apertura del procedimiento. Para sustentar su apelación, la señora xxx argumentó que no procedía dicha apertura debido a que la pensión que en vida disfrutó su esposo, constituía una “pensión directa” otorgada en función de los servicios prestados por el señor xxx como guardia civil. Como pruebas, la señora xxx adjuntó al expediente una certificación de servicios de su difunto esposo –según la cual, el señor xxx laboró como guardia civil desde 1972 hasta 1991–, un certificado médico del señor xxx, una copia de un certificado médico de la señora xxx y una copia del diploma del curso básico policial. (Ver folios del 27 al 31 del expediente administrativo).
L. Mediante resolución OD-RE-47-2006 de las 13:15 horas del 19 de setiembre de 2006, el órgano director del procedimiento administrativo declaró inadmisible el recurso de revocatoria interpuesto por la señora xxx. Esto en razón de haber sido presentado en forma extemporánea. (Ver folios 34-38 del expediente administrativo).
LL. En su resolución DMT-1205-2006 de las 9:53 hrs del 25 de setiembre de 2006, el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social rechazó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto en subsidio. (Ver folios 40-43 del expediente administrativo).
M. A las 9 horas del 27 de setiembre de 2006 se celebró la comparecencia oral y privada con la presencia de la señora xxx, quien no aportó en ese momento elementos de prueba a valorar. (Ver folio 45 del expediente administrativo).
N. Mediante oficio OF-ODP-059-2006 del 6 de octubre de 2006, el órgano director solicitó al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social una prórroga de un mes para presentar su informe final. Esa prórroga fue concedida mediante oficio DMT-2090-2006 del 9 de octubre de 2006. (Ver folios 49 y 50 del expediente administrativo).
O. Mediante oficio OPA-OF-062-2006, los integrantes del órgano director del procedimiento informaron al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social que, en su criterio, la resolución n.° 1011-2006 de 7 de agosto de 2006, violenta el derecho de defensa de la señora xxx en el tanto “… no se establece con claridad qué se pretende con el derecho otorgado, (sic) a la señora xxx, cédula de identidad xxx, lo cual ocasiona una violación al derecho del debido proceso, en virtud de que el administrado (a), no tiene certeza de lo que la Administración pretende con el derecho otorgado”. Esto por cuanto la resolución citada indicaba que el objeto del procedimiento era determinar las nulidades de los actos que otorgaron la pensión de Gracia o establecer la existencia de motivos para declarar la lesividad. (Ver folio 51 del expediente administrativo).
P. El 18 de octubre de 2006, el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social dictó la resolución DMT-1011-2006, mediante la cual, en virtud de los defectos de la resolución n.° 1011-2006 de 7 de agosto de 2006, procedió a nombrar nuevamente al órgano director y a circunscribir la competencia de ese órgano a determinar si existen nulidades absolutas, evidentes y manifiestas en los actos que otorgaron la pensión de Gracia a la señora xxx. (Ver folios 53-57 del expediente administrativo).
Q. En forma consecuente, el nuevo órgano dictó la resolución OD-078-2006 de las 8:00 horas del 13 de noviembre de 2006, mediante la cual declaró el inicio del procedimiento administrativo. En esa resolución se informó a la interesada que el procedimiento tenía por fin determinar la existencia de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas en los actos que le otorgaron la pensión. Asimismo, se le comunicó el motivo concreto del posible vicio. Se le otorgó el derecho de presentar elementos de prueba antes o durante la comparecencia y se le apercibió acerca de los recursos que se admiten, de acuerdo con la ley, contra la resolución de apertura del procedimiento. Finalmente, se le convocó a una audiencia oral y privada a celebrarse el 7 de diciembre de 2006, quedando el expediente a su disposición. Esa resolución fue notificada el 13 de noviembre de 2006. (Ver folios del 58-62 del expediente administrativo).
R. Mediante la sentencia n.° 15191-2006 de las 17:58 horas del 17 de octubre de 2006, notificada a la Junta de Pensiones de Gracia el 28 de noviembre de 2006, la Sala Constitucional declaró con lugar un recurso de amparo interpuesto por la señora xxx, y ordenó “… pagarle lo correspondiente a la Pensión del Régimen de Guerra (sic) otorgada mediante resolución número JNP-R-N-4868-2005 de las catorce horas treinta minutos del dieciocho de mayo de dos mil cinco hasta tanto no se dicte una resolución administrativa, debidamente motivada, que disponga lo contrario”. (Ver folios del 63 al 65 del expediente administrativo).
S. El 7 de diciembre de 2006 se celebró la audiencia oral y privada con la presencia de la señora xxx. En esa audiencia se recibieron los testimonios de las señoras xxx y xxx quienes aseguraron que la señora xxx se encontraba en una situación que ameritaba mantenerle el disfrute de la pensión. (Ver folio 73 del expediente administrativo).
T. El 20 de diciembre de 2006, el órgano director presentó al Ministro de Trabajo y Seguridad Social su informe final. En él se señala que las resoluciones JNPG-R-N° 4868-2005 y JPG-MO-8523-2005 violentan el artículo 3 de la ley n.° 14 del 2 de diciembre de 1935, por lo cual, se encuentran viciadas de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. (Ver folios 74-82 del expediente administrativo).
U. Mediante la resolución DMT-005-2007 de las 10:06 horas del 3 de enero de 2007, el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social decidió solicitar a la Procuraduría General el dictamen favorable exigido por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública para la anulación en vía administrativa de los actos a que se ha venido haciendo referencia. (Ver folio del 83 al 91 del expediente administrativo).
V. Por oficio ADPb-1360-2007 del 11 de mayo de 2007, la Procuraduría General solicitó al gestionante que se le remitieran copias certificadas, o sus originales, de documentos que en el expediente constaban como meras copias sin certificar.
W. A través del oficio DMT-799-2007 del 25 de mayo de 2007, la señora Jefa del Despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social aportó los documentos requeridos por este Órgano.
II. EN ORDEN A LA NATURALEZA ORIGINARIA DEL DERECHO DE PENSIÓN POR SUPERVIVENCIA. IMPOSIBILIDAD DE OTORGAR UNA PENSIÓN DE GRACIA A LOS DEUDOS DEL SOBREVIVIENTE FALLECIDO
De previo a examinar la procedencia de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las resoluciones JNPG-R-N° 4868-2005 y JPG-MO-8523-2005, es importante señalar que ya esta Procuraduría se ha pronunciado sobre la naturaleza jurídica del derecho de pensión por sobrevivencia, como es el caso que nos ocupa. Sobre ese punto hemos indicado que, pese a que comúnmente cuando el supérstite requiere a la Administración el reconocimiento de su derecho a la pensión indica que “solicita el traspaso de la pensión”, lo cierto es que el derecho de pensión del sobreviviente es originario y no derivado, por lo que el acto que se dicta otorgándole la pensión declara la existencia de un derecho nuevo y no el “traspaso” de uno ya existente. Al respecto, cabe acotar que previo a la muerte del causante, el supérstite no tiene derecho alguno, sino una mera expectativa de derecho. Para mayor abundamiento, transcribimos en lo que interesa el dictamen C-181-06 del 15 de mayo de 2006, reiterado en el C-431-2006 del 24 de octubre de 2006:
En todo caso, consideramos propicia la ocasión para reconsiderar de oficio, en cuanto a ese aspecto únicamente, nuestra opinión jurídica n.° 090-2004, del 8 de julio del 2004, en la cual, luego de citar la sentencia aludida, se afirmó que el derecho a las prestaciones económicas por concepto de sobrevivencia es un derecho derivado y no originario.”
En ese sentido, es de interés analizar el numeral 3 de la ley n.° 14 del 2 de diciembre de 1935 que se transcribe de seguido:
“Artículo 3º- La solicitud de una pensión de Gracia o de derecho deberá hacerse necesariamente por escrito, y en la misma forma, cualesquiera otras gestiones posteriores que se lleguen a efectuar respecto a la misma pensión. La petición, para ser admitida por el organismo al cual corresponda resolverla, deberá documentarse con información instaurada ante la Oficina de Jubilaciones y Pensiones, que demuestre que el interesado reúne los requisitos exigidos por la ley sobre la cual fundamenta su solicitud, si se trata de una pensión de derecho, y los que indica el párrafo siguiente, en el caso de una pensión de Gracia.
Sólo se otorgará pensión de Gracia a quien demuestre en forma fehaciente lo que sigue: a) Que carece de recursos propios para vivir y de parientes obligados a darle alimentos, capacitados para atender a esa prestación. b) Que es honrado y de buenas costumbres. c) Que ha perdido sus facultades mentales o su capacidad para el trabajo, total o parcialmente. Y d) Que los servicios propios o de sus parientes en que fundamenta su solicitud fueron efectivamente prestados a la Nación.
El simple hecho de haber prestado servicios en el desempeño de un cargo público, no es recomendación bastante para obtener pensión de Gracia del Tesoro Nacional. Es necesario que esos servicios sean extraordinarios por su calidad o por su duración, por el provecho que de ellos obtuviera la Nación, o por el sacrificio que impusieran a quien los prestó. Cuando la solicitud de pensión se fundare en el número de años servidos en el desempeño de un cargo público únicamente, es indispensable la comprobación de por lo menos quince años servidos a la Administración Pública, para que se pueda otorgar el beneficio solicitado.
Cuando ocurriere el fallecimiento de quien prestó los servicios a la Nación, sólo se concederá pensión de Gracia a las siguientes personas, en su orden:
a) A la viuda y a los hijos menores o incapacitados o a los que, aunque mayores de dieciocho y menores de veinticinco, sean estudiantes en una institución de Educación Superior. A falta de viuda, se le concederá a la compañera que hubiese convivido en el beneficiario por un mínimo de cinco años, si no hubiese hijos comunes, o un mínimo de dos años, si hubiese hijos comunes.
Los hijos, a los cuales se refieren el inciso a) de este artículo, que se hubieren incapacitado con posterioridad al deceso de su progenitor, tendrán derecho a los beneficios establecidos por la ley, previa comprobación de los demás requisitos pertinentes.”
De acuerdo con la disposición transcrita, una vez fallecido el beneficiario original de una pensión de Gracia (o sea, quien haya recibido la pensión por servicios propios prestados a la Nación, entre otros requisitos) es posible otorgar una pensión por sobrevivencia a la viuda (o), a los hijos (menores, estudiantes o incapacitados) o a los padres del pensionado fallecido; sin embargo el derecho a la pensión de Gracia del sobreviviente, de ningún modo puede concebirse como un derecho derivado. Por el contrario, se trata de un derecho originario.
Sobre este particular, debe hacerse hincapié en que la norma en comentario claramente establece que para que los sobrevivientes tengan derecho a la pensión de Gracia, se requiere un acto de la Administración que lo otorgue, previa comprobación de la muerte del titular original, acto que tiene efectos constitutivos, pues en él reside el fundamento del derecho a la pensión de Gracia del sobreviviente.
Debe subrayarse también que la norma solamente admite que se otorgue la pensión por sobrevivencia a los parientes de quien prestó servicios a la Nación. La ley no prevé la posibilidad de que una vez fallecido el sobreviviente, se le pueda otorgar el derecho a sus deudos, por lo que debe interpretarse –en virtud del principio de legalidad– que una vez muerto el sobreviviente, la Administración se encuentra impedida para conceder una nueva pensión por sobrevivencia.
III. SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS
De igual manera, el inciso 3 de dicho artículo establece el deber por parte de la Administración de realizar un procedimiento administrativo de previo a declarar la anulación del acto administrativo, todo en beneficio y resguardo de las garantías y derechos del administrado
IV. RESPECTO A LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO SOMETIDO A NUESTRO CONOCIMIENTO
Luego del análisis de los elementos de juicio que constan en el expediente administrativo que nos fue remitido en su momento, considera esta Procuraduría (en funciones de contralor de legalidad) que en la especie sí existe una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.
En ese sentido, nótese que como se indicó anteriormente, el artículo 3 de la ley n.° 14 de 2 de diciembre de 1935 solamente admite la posibilidad de que se le otorgue el derecho a la pensión de Gracia a la viuda sobreviviente, al hijo menor o incapacitado del beneficiario original, o a sus padres, pero de ninguna manera permite que una vez fallecido el sobreviviente se le pueda conceder el mismo derecho a sus deudos.
Por consiguiente, es notorio y palpable que las resoluciones JNPG-R-N° 4868-2005 y JPG-MO-8523-2005, las cuales constituyen el fundamento del derecho a la pensión de Gracia otorgado a la señora xxx, se encuentran viciadas en su motivo, lo que afecta también el contenido y el fin de esos actos.
Al respecto, debe tenerse presente que el numeral 133 de la Ley General de la Administración Pública establece que el motivo del acto debe ser legítimo. Es decir, debe ser conforme con el bloque de legalidad. De esa suerte, si el acto violenta el ordenamiento jurídico, su motivo no es legítimo pues, acorde con lo que enseña la doctrina, “… el motivo es el antecedente jurídico que hace posible o necesaria la emisión del acto, conforme la Ley.” (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradmann, 2002, p. 357)
En el caso que nos ocupa, es evidente que del derecho otorgado a una persona para tener acceso a los beneficios de la seguridad social del país, no puede desprenderse la posibilidad de que sus familiares o descendientes reciban, de manera indefinida, generación tras generación, el mismo derecho por su condición de “sobrevivientes”. En estas situaciones hay que atenerse estrictamente a los supuestos establecidos en la ley para otorgar una pensión por sobrevivencia, pues si el legislador no estableció determinados supuestos para optar por una pensión de se tipo, no fue como producto de un error o de una omisión de su parte, sino como consecuencia del alcance restringido que tienen las prestaciones que otorga la seguridad social.
De lo anterior se desprende que la nulidad que presentan los actos que se pretenden anular es clara, notoria y obvia, pues se otorgó una pensión por sobrevivencia en un supuesto no contemplado en la ley.
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, de la pensión del régimen de Gracia otorgada a la señora xxx, mediante las resoluciones JNPG-R-N° 4868-2005 y JPG-MO-8523-2005 emitidas por la Junta Nacional de Pensiones.
Remitimos adjunto al presente dictamen el expediente administrativo que se nos suministró en su momento, al cual le agregamos los documentos que nos fueron enviados, debidamente certificados, mediante el oficio DMT-799-2007, de 25 de mayo de 2007, suscrito por la Licda. Sandra Chacón Fernández, Jefe del Despacho del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
Del señor Ministro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, atento se suscribe;

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 3
 resolución 
 artículo 3