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Timestamp: 2019-09-19 21:23:38+00:00

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Ejecutoria num. 2a./J. 23/2015 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 583457130
Número de Resolución: 2a./J. 23/2015 (10a.)
Localizacion: Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 16, Marzo de 2015, Tomo II , página 1202.
Fecha de Publicación: 31 de Marzo de 2015
ACTOS MATERIALMENTE ADMINISTRATIVOS. EL SUPUESTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 124, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY DE AMPARO, SÓLO SE ACTUALIZA RESPECTO DE LOS EMITIDOS EN FORMA UNILATERAL.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 327/2014. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO DEL CUARTO CIRCUITO Y PRIMERO DEL SEXTO CIRCUITO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 11 DE FEBRERO DE 2015. CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS J.N.S.M., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y A.P.D.. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIO: O.V.M..
Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción VII, y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, de trece de mayo de dos mil trece; en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción de criterios suscitada entre Tribunales Colegiados de distinto circuito, en un tema que, por ser de naturaleza administrativa, corresponde a la materia de su especialidad.
Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, ya que fue formulada por la Ministra O.S.C. de G.V., atento a lo establecido por el artículo 227, fracción II, de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal.
Posturas contendientes. A fin de establecer si existe o no la contradicción de tesis denunciada, se estima conveniente analizar los antecedentes y consideraciones esenciales que sustentan las ejecutorias de las que provienen los criterios materia de contradicción:
Resolvió el recurso de revisión 49/2014-I, interpuesto por la empresa quejosa **********, contra la sentencia dictada en el amparo indirecto 917/2013.
Los antecedentes del caso son los que a continuación se resumen:
Ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en el Estado de Nuevo León, ********** promovió el amparo y protección de la Justicia Federal contra los actos atribuidos al Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, y otras autoridades, consistentes, básicamente, en: a) el Reglamento de Protección Civil del referido Municipio, de trece de mayo de dos mil once; b) la orden de verificación 363/2013 y el procedimiento de inspección en materia de protección civil; y, c) así como la aplicación de medidas de seguridad.
Por razón del turno le correspondió conocer de la demanda de amparo al Juez Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Estado de Nuevo León, quien la admitió a trámite y ordenó su registro con el número 917/2013.
Mediante sentencia, por una parte, sobreseyó en el juicio de amparo y, por otra, otorgó el amparo y protección de la Justicia Federal.
En contra de dicha resolución, la referida persona moral interpuso el recurso de revisión número 49/2014, y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito resolvió, en lo que aquí interesa, lo siguiente:
"En ese sentido, contrario a lo sostenido por la recurrente, no se advierte que los efectos del fallo protector, sean deficientes o tiendan a generar confusión en las autoridades responsables, ni se estima que deba haber una corrección de los mismos de forma oficiosa por parte de este tribunal.
"Sobre esto último, es importante hacer hincapié en que, si bien los efectos de la sentencia de amparo son una cuestión que debe analizarse aun de oficio, y que debe repararse por el tribunal revisor, tal como lo indica la jurisprudencia 1a./J. 4/2012 (9a.), de rubro: ‘EFECTOS DEL FALLO PROTECTOR. SU INCORRECTA PRECISIÓN CONSTITUYE UNA INCONGRUENCIA QUE DEBE SER REPARADA POR EL TRIBUNAL REVISOR, AUNQUE SOBRE EL PARTICULAR NO SE HAYA EXPUESTO AGRAVIO ALGUNO.’, lo cierto es que, en la especie, no se advierte motivo para hacer tal corrección.
"Lo anterior porque, aunado a lo ya expresado en cuanto a la suficiente precisión de los efectos del amparo, en el caso, es importante acotar que no se está en el supuesto de aplicar el artículo 124, último párrafo, de la Ley de A., que implicaría estimar que el acto reclamado presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración.
"El citado numeral establece:
"‘Artículo 124.’ (se transcribe contenido)
"Como se lee, el último párrafo del dispositivo legal transcrito dispone que en los asuntos del orden administrativo, en la sentencia se analizará el acto reclamado considerando la fundamentación y motivación que para complementarlo haya expresado la autoridad responsable en el informe justificado, y que ante la falta o insuficiencia de aquéllas, en la sentencia concesoria se estimará que el referido acto presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración.
"Sin embargo, este numeral no puede ser interpretado aisladamente, sino que, como parte del orden jurídico que conforma, debe interpretarse armónicamente con éste, en atención al principio de unidad. En ese sentido, se ha sostenido constante y reiteradamente por el Alto Tribunal, y para evidenciarlo, ejemplificativamente, se invocan las tesis de rubros: ‘REVOCACIÓN. EL PLAZO QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 129, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN PARA AMPLIAR ESE RECURSO DEBE COMPUTARSE A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE AL EN QUE SURTA EFECTOS LA NOTIFICACIÓN POR LA QUE LA AUTORIDAD DÉ A CONOCER AL PARTICULAR EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE MANIFESTÓ DESCONOCER AL INTERPONERLO, ASÍ COMO SU NOTIFICACIÓN.’ y ‘REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DENTRO DE LAS CUESTIONES PROPIAMENTE CONSTITUCIONALES MATERIA DE ESA INSTANCIA, DEBE COMPRENDERSE LA INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONTROVERTIDA.’, en cuyos textos puede advertirse tal declaración de interpretación armónica del orden jurídico.
"Así, en estrecha vinculación con el citado último párrafo del artículo 124, se encuentra el diverso numeral 117, también, último párrafo, de la Ley de A., habida cuenta que la consecuencia prevista en aquel arábigo de que ante la falta o insuficiencia de fundamentación y motivación se estimará que existe un vicio de fondo, deriva de la posibilidad de que la autoridad complemente la falta o insuficiencia de fundamentación o motivación en su informe, en los términos que señala el segundo precepto mencionado; pues el propio numeral 124 indica que, al analizar el acto se tomará en cuenta la fundamentación y motivación que para complementarlo haya expresado la autoridad al rendir su informe, y es tratándose de los casos a que alude el artículo 117, último párrafo, cuando se permite complementar el acto reclamado al rendir informe, como excepción al principio de inmutabilidad del acto reclamado.
"Para evidenciar lo anterior, se tiene que el artículo 117 de la Ley de Amparo dispone: (se transcribe contenido)
"La porción normativa que interesa para la solución del asunto, es la contenida en el último párrafo del precepto transcrito, conforme a la cual, en el juicio de amparo indirecto, tratándose de actos materialmente administrativos a los que se atribuya la ausencia o insuficiencia de fundamentación y motivación, al rendir su informe justificado la autoridad deberá complementar esos aspectos, caso en el que deberá correrse traslado con el informe al quejoso, para que en el plazo de quince días amplíe su demanda, la que se limitará a cuestiones derivadas de la referida complementación.
"Este dispositivo ha sido analizado con antelación por este Tribunal, al resolver, en sesión de veintidós de noviembre de dos mil trece, el recurso de queja 147/2013, en el que se determinó que del artículo 117, penúltimo párrafo, de la Ley de Amparo, vigente a partir del 3 de abril de 2013, se advierte que en el juicio de amparo indirecto se adopta, como regla general, el principio de inmutabilidad del acto reclamado, pues éste debe ser apreciado tal como aparezca probado, sin que sea dable a las autoridades, al rendir su informe justificado, variar o mejorar la fundamentación del acto ni ofrecer pruebas distintas de las consideradas al pronunciarlo, salvo las relacionadas con las nuevas pretensiones deducidas por el quejoso.
"No obstante, se señaló en la ejecutoria, esa regla halla una excepción en el último párrafo del propio precepto, conforme al cual, tratándose de actos materialmente administrativos, al rendir su informe, la autoridad deberá complementar la ausencia o insuficiencia de fundamentación y motivación del acto, caso en el cual, el quejoso podrá ampliar su demanda, a fin de impugnar los aspectos complementados. Así, dicha excepción permite que, previo al dictado de la sentencia en la audiencia constitucional, excepcionalmente, tratándose de actos materialmente administrativos, se anticipe la verificación del cumplimiento de los requisitos constitucionales de fundamentación y motivación y, concomitantemente, en función de la complementación del acto en cuanto a esos aspectos, se dé al impetrante la oportunidad de perfeccionar su defensa, garantizando que en la sentencia se efectúe un análisis integral del acto, tanto en sus aspectos formales como sustantivos, con lo cual se logra, en principio, inmediatez en la reparación de las violaciones que, por ser fuente de inseguridad jurídica, impedían al quejoso ejercer una defensa adecuada; también se aseguran el estudio y restauración de las violaciones sustantivas que llegasen a existir, evitando el dictado de una resolución que atienda sólo a los vicios formales, pero que postergue el estudio de los sustantivos, en detrimento del deber de no repetición como subprincipio del derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en los artículos 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
"Así, en la medida en que, conforme al contenido de este derecho humano, corresponde a los tribunales evitar dilaciones innecesarias en la resolución del asunto y, en todo caso, en la restauración de los derechos vulnerados, a través de un procedimiento eficiente y eficaz, el párrafo final del artículo 117 de la Ley de Amparo anticipa al dictado de la sentencia la verificación del respeto al requisito constitucional de fundamentación y motivación, como garantía instrumental del derecho humano a la seguridad jurídica y, además, garantiza al gobernado la aptitud de defenderse, y tiene como primer alcance el superar un estado de incertidumbre denunciado en su demanda, de suerte que, si la autoridad complementa dichos aspectos, se adelanta un efecto restauratorio de la violación a un derecho humano y se logra que el impetrante conozca dentro del procedimiento de amparo, con mayor precisión, la naturaleza del acto, para perfeccionar su defensa ante el acto y dado su conocimiento integral.
"Estas consideraciones dieron origen a la tesis IV.2o.A.54 K (10a.) de texto: ‘AMPARO INDIRECTO. LA EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO GENERAL DE INMUTABILIDAD DEL ACTO RECLAMADO EN EL JUICIO RELATIVO, PREVISTA EN EL ARTÍCULO 117, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY DE LA MATERIA, CONSISTENTE EN QUE, TRATÁNDOSE DE ACTOS MATERIALMENTE ADMINISTRATIVOS A LOS QUE SE ATRIBUYA LA AUSENCIA O INSUFICIENCIA DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, LA AUTORIDAD RESPONSABLE, AL RENDIR SU INFORME JUSTIFICADO, DEBERÁ COMPLEMENTAR DICHOS ASPECTOS, NO CONTRAVIENE EL DERECHO HUMANO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. ...’
"Además, en el examen realizado en la queja 147/2013, también se acotó el alcance que tenía la disposición en estudio y, en lo de interés, se sostuvo que desentrañar el sentido de la expresión actos materialmente administrativos, contenidos en dicha porción normativa, era necesario para delimitar su campo de aplicación, alcance y, en última instancia, la manera en que opera en relación con las restantes reglas del juicio de amparo.
"Para lo cual, se recordó que, generalmente, por acto administrativo se entiende aquella declaración unilateral y concreta dictada por un órgano de la administración pública en ejercicio de su competencia administrativa, cuyos efectos jurídicos son directos e inmediatos.
"No obstante lo anterior, existen también dos perspectivas de definición del acto administrativo, a saber: una orgánica o meramente formal; y otra de contenido, o denominada comúnmente material.
"La primera define al acto administrativo en función de su fuente, esto es, de que represente la actividad de una entidad orgánicamente integrada a la administración pública, con independencia del contenido del acto; mientras que, la segunda, atiende predominantemente al contenido del acto más allá de que su fuente esté o no integrada orgánicamente a la administración.
"Por otro lado, la tendencia general es la de una conceptualización mixta, es decir, que considere al acto administrativo no sólo en función de su origen como actividad de la administración, sino también de su contenido, el cual debe relacionarse con las facultades previstas en la legislación y otorgadas a la administración pública para la satisfacción de un interés general, esto último en función la teleología de dicha vertiente de los poderes públicos.
"Se sostuvo que, por lo que hace al contenido del último párrafo del artículo 117 de la Ley de A. en vigor, se estima que cuando el legislador se refirió, en forma excepcional, a la complementación del acto reclamado al que se atribuyen vicios de ausencia o insuficiencia en la fundamentación y motivación, señalando que dicha excepción operaría en relación con actos materialmente administrativos, por esto último debe entenderse aquel acto que, con independencia de que la autoridad que lo emite orgánicamente se considere (o no) administrativa, por su contenido material, el acto tenga un objeto característico de los actos de la rama administrativa.
"Conforme a esta definición, y por exclusión a partir del catálogo de actos impugnables en la vía del amparo indirecto que constituye el artículo 107 de la Ley de A. en vigor, se puede sostener que la disposición prevista en el último párrafo del diverso numeral 117 del mismo ordenamiento, no opera en relación con reglamentos federales, locales o decretos, acuerdos o resoluciones de observancia general [fracción I, incisos e), f) y g) del invocado arábigo 107], habida cuenta que, justamente por su generalidad, dichos actos formalmente administrativos son materialmente legislativos.
"También quedan excluidos de la disposición prevista en la parte final del artículo 117 de la Ley de Amparo en vigor, los juicios en que se reclamen actos, omisiones o resoluciones provenientes de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio (fracción III del citado artículo 107), en tanto que, aunque de fuente formalmente administrativa, dichos actos son materialmente equiparables a los jurisdiccionales.
"Tampoco quedan vinculados, por el contenido del último párrafo del artículo 117, los actos de los tribunales administrativos, agrarios o del trabajo referidos en la fracción IV del artículo 107 aludido, pues a pesar de que las entidades que los emiten son orgánicamente administrativas, claramente se trata de actos en juicio, esto es, de actos materialmente jurisdiccionales.
"Tampoco opera la excepción prevista en el párrafo final del artículo 117 de la Ley de A. en vigor, en relación con las omisiones del Ministerio Público en la investigación de los delitos o las resoluciones de reserva, no ejercicio, desistimiento de la acción penal, o por suspensión de un procedimiento cuando no esté satisfecha la reparación del daño (fracción VI del multirreferido ordinal 107), ya que, aun cuando dicha autoridad es orgánicamente administrativa, tales actos materialmente corresponden al ejercicio de la facultad persecutoria o punitiva del estado, y no a un acto característico de la administración pública para la satisfacción de un interés colectivo o general.
"Por mayoría de razón, la disposición cuestionada no opera respecto de actos dentro o fuera de juicio que afecten a personas extrañas surgidos de autoridades jurisdiccionales, previstos en la fracción VI; los de tribunales orgánicamente judiciales previstos en la fracción IV; ni en los supuestos de los incisos a), b), c) y d) de la fracción I, todas del artículo 107 de la Ley de A. en vigor.
"Finalmente, tampoco opera la disposición aludida, en relación con los actos previstos en la fracción VIII del artículo 107, relativos a los actos de autoridad que determinen inhibir o declinar la competencia en el conocimiento de un asunto, dada la clara connotación jurisdiccional de las figuras sobre las que versa.
"Se coligió así que, cuando el artículo 117, párrafo final, de la Ley de A. en vigor, establece en relación con el amparo indirecto que, tratándose de actos materialmente administrativos a los que se atribuya la ausencia o insuficiencia de fundamentación y motivación, al rendir su informe justificado la autoridad deberá complementar esos aspectos, caso en el que deberá correrse traslado con el informe al quejoso, para que en el plazo de quince días realice la ampliación de la demanda, la que se limitará a cuestiones derivadas de la referida complementación; por actos materialmente administrativos, ha de entenderse aquellos que con independencia de la pertenencia orgánica de la autoridad que la emite a la administración pública, el acto en sí mismo tenga un contenido u objeto propio de los actos de la administración, no siendo aplicable, por tanto, dicha disposición a los actos materialmente legislativos, a los materialmente jurisdiccionales, ni los correspondientes al ejercicio de la función persecutora del delito o a la facultad punitiva del estado, previstos en las fracciones I, III, IV, V, VI, VII y VIII del artículo 107 de la propia Ley de A. en vigor, sino sólo en relación con los supuestos de la fracción II del artículo referido, es decir, actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo.
"Conviene abundar aquí que, dentro de dicho concepto de actos materialmente administrativos, tampoco quedarían comprendidos aquellos de naturaleza fiscal.
"Es así, porque el concepto de actos administrativos es de aplicación estricta y debe referirse exclusiva y precisamente sólo a aquellos actos que sean de naturaleza administrativa en atención a su contenido material, de forma que tenga un objeto característico de los actos de la rama administrativa.
"Sin embargo, la rama fiscal, aunque perteneciente a lo administrativo, tiene sus propias y específicas normas, que la diferencian del tratamiento que debe dársele al resto de la materia administrativa, por lo que el legislador ha previsto una serie de supuestos específicos que evidencian que dentro de ese concepto de actos materialmente administrativos, no pretendía incluir a los de índole fiscal.
"En efecto, en ese sentido, encontramos que tratándose de la suspensión, la norma prevé acotamientos específicos cuando el acto es de naturaleza fiscal, en tanto que, en esos casos, de conformidad con el artículo 135 de la Ley de Amparo, es posible conceder las suspensión de manera discrecional, y ésta surte efectos si se ha constituido o se constituye garantía del interés fiscal ante la autoridad exactora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables. R. también, particularmente, en el propio numeral los distintos casos en que es posible reducir el monto de la garantía o dispensar su otorgamiento.
"También, en lo que hace la declaratoria de inconstitucionalidad, de conformidad con el arábigo 231 de la nueva Ley de Amparo, tal excepción a la fórmula O., cobra vigencia cuando se resuelva la inconstitucionalidad de una norma general, pero no cuando se trate de una en materia tributaria.
"Tan debe considerarse que dentro de los actos materialmente administrativos a que se refiere el numeral 117, último párrafo, no se contempla a los de naturaleza fiscal, que recientemente la Segunda Sala ha determinado que la condición de que para emitir una nueva orden de visita, deben comprobarse hechos diferentes a los ya revisados, no opera cuando las facultades de comprobación se refieren a contribuciones, aprovechamientos y periodos que fueron objeto de una orden de visita declarada insubsistente por adolecer de vicios formales (salvo que se trate de la incompetencia material de la autoridad que la emitió); lo que implica que en la materia fiscal es perfectamente posible que: se emita una orden de visita, se declare su nulidad por vicios formales (que no sean la incompetencia material), y se dicte una nueva orden de visita por esos mismos hechos; lo que atiende a que los actos de naturaleza fiscal cuentan con un tratamiento especial y diferenciado del resto de actos administrativos, de forma que dentro de los actos materialmente administrativos a que se refiere el artículo 117, último párrafo, de la Ley de A., tampoco se incluye a los fiscales.
"El criterio aludido se contempla en la jurisprudencia de rubro y texto:
"‘ORDEN DE VISITA DOMICILIARIA. CASO EN QUE NO OPERA LA CONDICIÓN PARA EMITIR UNA NUEVA DIRIGIDA AL MISMO CONTRIBUYENTE, PREVISTA EN EL ARTÍCULO 46, ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, CONSISTENTE EN COMPROBAR HECHOS DIFERENTES A LOS YA REVISADOS (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2013).’ (se transcribe contenido)
"Se abstrae así que, cuando el artículo 124, último párrafo, de la Ley de Amparo, dispone que en los asuntos del orden administrativo, en la sentencia se analizará el acto reclamado considerando la fundamentación y motivación que para complementarlo haya expresado la autoridad responsable en el informe justificado, y que ante la falta o insuficiencia de aquéllas, en la sentencia concesoria se estimará que el referido acto presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración, se refiere exclusivamente a aquellos en que fue posible realizar tal complementación del acto reclamado, en términos del ordinal 117, último párrafo, la cual sólo es posible tratándose de actos materialmente administrativos (dentro de los que no se incluye a los de naturaleza fiscal), a los que se refiere la fracción II del diverso numeral 107 de la propia Ley de Amparo.
"En la especie, el acto carente de fundamentación que se reclama es un acta de visita, realizada dentro de un procedimiento administrativo, que se estima fue seguido en forma de juicio y, por ende, ajeno a los contemplados en el artículo 107, fracción II, de la ley de la materia.
"Para evidenciar lo anterior, es necesario ahora, acotar el alcance del concepto procedimiento administrativo seguido en forma de juicio.
"Con tal fin, se atiende primero al término procedimiento administrativo, en su acuñamiento doctrinal, lo que es un estudio válido en las sentencias jurisdiccionales, según lo ha ilustrado la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de rubro: ‘DOCTRINA. PUEDE ACUDIRSE A ELLA COMO ELEMENTO DE ANÁLISIS Y APOYO EN LA FORMULACIÓN DE SENTENCIAS, CON LA CONDICIÓN DE ATENDER, OBJETIVA Y RACIONALMENTE, A SUS ARGUMENTACIONES JURÍDICAS.’
"Así, G.F., lo define como: ‘... el conjunto de formalidades y actos que preceden y preparan el acto administrativo ...’
"Mientras que A.S.R. indicó que: ‘... está constituido por un conjunto de trámites y formalidades -ordenados y metodizados en las leyes administrativas- que determinan los requisitos previos que preceden al acto administrativo, como su antecedente y fundamento, los cuales son necesarios para su perfeccionamiento y condicionan su validez, al mismo tiempo que para la realización de un fin ...’
"En tanto que F.L.-Nieto y M., lo acota como: ‘... el cauce legal que los órganos de la administración se ven obligados a seguir en la realización de sus funciones y dentro de su competencia respectiva, para producir los actos administrativos ...’
"Por su parte, R.I.M.M. afirma que se califica así cuando: ‘... concurran cualquiera de las dos circunstancias siguientes: que una de las partes en la controversia sea la administración pública, o que quien resuelve la controversia sea un órgano de la propia administración pública ...’
"M.O., simplemente lo describe como: ‘El que no se sigue ante la jurisdicción judicial, sino ante los organismos dependientes del Poder Ejecutivo, cuyas resoluciones son generalmente impugnables ante los organismos del Poder Judicial.’
"De lo anterior se puede abstraer, con meridiana claridad, que doctrinal y tradicionalmente se ha comprendido como procedimiento administrativo al acto o serie de actos que concurren directa o indirectamente en la producción del acto administrativo.
"Y, sobre esa base, es la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien ha acuñado el alcance del concepto procedimiento administrativo seguido en forma de juicio.
"Cierto, en la contradicción de tesis 39/2000-PL, la Segunda Sala del Alto Tribunal, se avocó a desentrañar dicho concepto que en ese entonces se contemplaba en el numeral 114, fracción II, segundo párrafo, de la Ley de Amparo derogada, y que ahora se prevé en la fracción III del arábigo 107 de la ley vigente, por lo que resulta igualmente aplicable al no oponerse a su texto, de conformidad con el artículo sexto transitorio de esta última norma.
"Para tal fin, evidenció que la Segunda Sala había emitido criterios discrepantes, en tanto que en las tesis de rubros: ‘IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO CONTRA ACTOS EFECTUADOS DENTRO DEL PROCEDIMIENTO AGRARIO, MIENTRAS NO SE DICTE LA CORRESPONDIENTE RESOLUCIÓN PRESIDENCIAL.’ y ’PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, FORMALIDADES DEL.’, se advertía que se había adoptado un criterio amplio, ya que no se limitó la aplicación de la regla específica a los procedimientos en que la autoridad administrativa (distinta de tribunal jurisdiccional) dirime una controversia entre partes contendientes, sino que también incluyó a todo tipo de procedimientos en sede administrativa, sin exigir ‘todas las formalidades de las establecidas para los tribunales civiles o penales’.
"Pero que, posteriormente, al resolver el amparo en revisión 250/97, el dieciséis de abril de mil novecientos noventa y nueve, se emitió la tesis aislada 2a. XCIX/99, de rubro: ‘PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SEGUIDO EN FORMA DE JUICIO. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 114 DE LA LEY DE AMPARO.’, en la que se rechazaba que el procedimiento en forma de juicio referido en el artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, incluyera a los procedimientos administrativos en sede administrativa que dan audiencia a los particulares antes del dictado de la resolución, limitando el concepto únicamente a los procedimientos formales en que la autoridad administrativa decide jurisdiccionalmente una controversia entre partes.
"Al respecto, finalmente la Sala resolvió que, bajo una reflexión cuidadosa del tema, la contradicción debía dirimirse reiterando el criterio amplio que anteriormente había venido adoptando la anterior integración de la Segunda Sala.
"Que ello era así, porque cuando se trata de actos procedimentales, la regla general es que el amparo sólo es procedente en contra de la resolución con que tales actos culminan definiendo la situación jurídica correspondiente, y que considerando que cualquier violación procesal debía guardarse para hacerse valer en amparo hasta que se dicta la resolución definitiva, resultaba obvio que la razón de tal sistema radicaba en la intención de evitar la proliferación de juicios de amparo en contra de cada acto procesal para hacer expeditos los juicios y procedimientos, sin desdoro de la protección constitucional que, al final, venga a sanear toda la actuación de la autoridad.
"Lo que estimó la Corte también operaba en el caso a estudio, pues la misma necesidad de expeditez o desembarazo se daba tanto en los juicios o procesos formales, como en los procedimientos administrativos seguidos en sede administrativa, independientemente de que se trate de que la autoridad deba decidir una controversia entre partes contendientes, o que simplemente se limite a seguir el trámite legal establecido para dar audiencia a un particular, máxime si se tomaba en cuenta que la celeridad es fundamental en todo procedimiento administrativo por ser de orden público, de modo que en ese aspecto era aplicable, por mayoría de razón, la misma regla que para los procedimientos formales como para los civiles.
"Así, concluyó que había de estimarse que, por ‘procedimiento en forma de juicio’, debía entenderse, con amplitud, no sólo los procedimientos en que la autoridad decide una controversia entre partes contendientes, sino también todos aquellos procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara, estudia o previene su resolución definitiva, aunque sólo sea para cumplir con la garantía de audiencia.
"De dicha contradicción derivó la jurisprudencia 2a./J. 22/2003, que reza:
"‘PROCEDIMIENTOS EN FORMA DE JUICIO SEGUIDOS POR AUTORIDADES DISTINTAS DE TRIBUNALES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 114, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO. SU CONCEPTO COMPRENDE TANTO AQUELLOS EN QUE LA AUTORIDAD DIRIME UNA CONTROVERSIA ENTRE PARTES CONTENDIENTES, COMO LOS PROCEDIMIENTOS MEDIANTE LOS QUE LA AUTORIDAD PREPARA SU RESOLUCIÓN DEFINITIVA CON INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR.’ (se transcribe contenido)
"Ahora bien, en el asunto en concreto, se reclama el acta de visita de inspección, que dio inicio al procedimiento administrativo previsto en el Reglamento de Protección Civil de la ciudad de Monterrey, en su artículo 100, numeral que, incluso, sí fue citado al final del acta de inspección, a efecto de citar a la gobernada para que compareciera en las oficinas de la Dirección de Protección Civil del Municipio de Monterrey, Nuevo León, para continuar con dicho procedimiento.
"Dicho precepto dispone:
"‘Artículo 100.’ (se transcribe contenido)
"De su lectura destaca que el transcrito numeral prevé el procedimiento que ha de seguirse cuando en los establecimientos o bienes de competencia municipal, se realicen actos que a juicio de la autoridad constituyan riesgo, para lo cual se comunica al gobernado lo advertido, y se le exhorta a que comparezca a alegar lo que a su derecho convenga y, en su caso, acredite que subsanó la causa o motivo constitutivo del riesgo, emergencia o desastre. De ser omiso, se le concede un plazo adicional para que subsane las irregularidades, el que es prorrogable, y en caso de incumplimiento, se procede a la ejecución de la o las medidas de seguridad correspondientes, aplicables definitivamente, hasta que no se subsane la irregularidad.
"Es evidente que el procedimiento ahí previsto, de ninguna manera se trata de uno en el que se decide una controversia entre partes contendientes; sin embargo, con claridad también puede advertirse que es un procedimiento administrativo, en el sentido de que se trata de una serie de actos que inciden directa o indirectamente en el acto de autoridad -la ejecución definitiva de una medida de seguridad-, y que es seguido en forma de juicio, porque frente al particular se prepara, estudia o previene la ejecución de la medida de seguridad, aplicable definitivamente, hasta que no se subsane la irregularidad, concediéndole audiencia, al exhortarlo a que acuda a alegar lo que a su derecho convenga y acredite el cumplimiento de la norma en materia de protección civil.
"En ese sentido, el procedimiento referido se ubica en el concepto de procedimiento administrativo en forma de juicio, al que se refirió la Corte en sentido amplio, en tanto que tal concepto abarca no sólo los procedimientos en que la autoridad decide una controversia entre partes contendientes, sino también todos aquellos procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara, estudia o previene su resolución definitiva, aunque sólo sea para cumplir con la garantía de audiencia.
"Sin que sea relevante para tal calificación, el que en dicho procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, se lleven clara y puntualmente cada una de las etapas que se han definido necesarias para el respeto a la formalidades esenciales del procedimiento, que genéricamente resultan: i) la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; ii) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; iii) la oportunidad de alegar; y, iv) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. En tanto que estas formalidades deben respetarse, aun cuando la norma no lo prevea, pero sobre todo, porque ello ya había sido advertido por la Segunda Sala en las primeras tesis sobre el tema, que fueron las que orientaron su criterio, que finalmente prevaleció en la contradicción de tesis 39/2000-PL, precisamente, al indicarse que en ese concepto se: ‘... incluyó a todo tipo de procedimientos en sede administrativa, sin exigir «todas las formalidades de las establecidas para los tribunales civiles o penales» ...’, y en ese sentido, el que se cumplan cabal y puntualmente cada una de las formalidades esenciales del procedimiento, no es un aspecto de particular relevancia para el efecto, habida cuenta que el concepto de procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, también abarca a aquellos procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara, estudia o previene su resolución definitiva, aunque sólo sea para cumplir con la garantía de audiencia, lo que tiene una connotación amplia y que busca evitar la proliferación de juicios, precisamente, como estimó la Suprema Corte, debía igualmente ocurrir en estos asuntos.
Por todo lo expuesto, es que se concluye que el acto carente de fundamentación que se reclama es un acta de visita, realizada dentro de un procedimiento administrativo, que se estima fue seguido en forma de juicio y, por ende, ajeno a los contemplados en el artículo 107, fracción II, de la Ley de Amparo, por lo que no se encuentra en el supuesto de aplicar el ordinal 124, último párrafo, de la propia norma, toda vez que cuando dicho numeral dispone que en los asuntos del orden administrativo, en la sentencia se analizará el acto reclamado considerando la fundamentación y motivación que para complementarlo haya expresado la autoridad responsable en el informe justificado, y que ante la falta o insuficiencia de aquéllas, en la sentencia concesoria se estimará que el referido acto presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración, se refiere exclusivamente a aquellos en que fue posible realizar tal complementación del acto reclamado, en términos del ordinal 117, último párrafo, la cual sólo es posible tratándose de actos materialmente administrativos. Y, en ese orden, que aun revisados de oficio los efectos del amparo, no se advierte que los efectos del fallo protector, sean deficientes, confusos o requieran corrección por parte de este tribunal ...
De dichas consideraciones derivó la tesis: IV.2o.A.72 K (10a.),(1) de rubro y texto siguientes:
ACTOS MATERIALMENTE ADMINISTRATIVOS. LA CONSECUENCIA PREVISTA EN EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, DE QUE ANTE LA FALTA O INSUFICIENCIA DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS RECLAMADOS SE ESTIMARÁ QUE EXISTE UN VICIO DE FONDO QUE IMPIDE A LA AUTORIDAD SU REITERACIÓN, SE REFIERE SÓLO A AQUÉLLOS, A EXCEPCIÓN DE LOS DE NATURALEZA FISCAL. El artículo 124, último párrafo, de la Ley de Amparo dispone que, en los asuntos del orden administrativo, en la sentencia se analizará el acto reclamado considerando la fundamentación y motivación que para complementarlo haya expresado la autoridad responsable en el informe justificado, y que, ante la falta o insuficiencia de aquéllas, en la sentencia concesoria se estimará que el referido acto presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración; sin embargo, este numeral no puede apreciarse aisladamente, sino que, como parte del orden jurídico que conforma, debe interpretarse armónicamente con éste, en atención al principio de unidad. Así, la consecuencia señalada deriva de la posibilidad de que la autoridad complemente la falta o insuficiencia de fundamentación y motivación en su informe, en los términos que señala el diverso numeral 117, último párrafo, del propio ordenamiento, que establece una excepción al principio de inmutabilidad del acto reclamado, sólo tratándose de actos materialmente administrativos, entendidos como aquellos que, con independencia de que la autoridad que los emite orgánicamente, se considere (o no) administrativa, por su contenido material, tengan un objeto característico de los actos de la rama administrativa a los que se refiere la fracción II del artículo 107 de la ley mencionada, es decir, actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, dentro de los que no quedarían comprendidos los de naturaleza fiscal, ya que esta materia, aunque pertenece a lo administrativo, tiene sus propias y específicas normas, pues el legislador previó una serie de supuestos concretos que evidencian que, dentro de los actos materialmente administrativos, no pretendió incluir a los de índole tributaria. En ese sentido se encuentra el artículo 135 de la Ley de Amparo, que dispone que es posible conceder la suspensión discrecionalmente, y ésta surte efectos si se ha constituido o se constituye garantía del interés fiscal ante la autoridad exactora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables, regulándose también, particularmente, los distintos casos en que es posible reducir el monto de la garantía o dispensar su otorgamiento y, en lo que hace a la declaratoria de inconstitucionalidad, tal excepción a la fórmula O. cobra vigencia cuando se resuelva la inconstitucionalidad de una norma general, pero no cuando se trate de una de materia tributaria, de conformidad con el precepto 231 de la misma normativa. Por tanto, los asuntos del orden administrativo a los que se refiere el último párrafo del artículo 124 de la Ley de Amparo, son aquellos en que fue posible realizar tal complementación del acto reclamado en términos de su diverso precepto 117, último párrafo, la cual sólo es posible tratándose de los actos materialmente administrativos a los que se refiere la fracción II del numeral 107 citado, pero excluyéndose a los de naturaleza fiscal.
Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito
Conoció del recurso de revisión 4/2014, promovido por la autoridad responsable, síndico municipal del Ayuntamiento de Puebla, contra la sentencia dictada en el juicio de amparo indirecto 975/2013.
Ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de Puebla, ********** promovió el amparo y protección de la Justicia Federal contra los actos atribuidos al síndico municipal del Ayuntamiento de Puebla y otras autoridades, consistentes, básicamente, en: a) la resolución del recurso de inconformidad 40/2012, interpuesto por el representante legal de **********, contra el otorgamiento de la licencia de uso de suelo y otras, expedidas a su favor; y, b) así como por diversos actos de ejecución.
Por razón de turno, le correspondió conocer de la demanda de amparo al Juez Cuarto de Distrito en el Estado de Puebla, quien la admitió a trámite y ordenó su registro con el número 975/2013.
Mediante sentencia dictada por el Juez Cuarto de Distrito del Centro Auxiliar de la Séptima Región, con residencia en Acapulco, G., se otorgó el amparo y protección de la Justicia Federal.
En contra de dicha resolución, la referida autoridad responsable interpuso el recurso de revisión número 4/2014, y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito resolvió, en lo que aquí interesa, al tenor de las siguientes consideraciones:
"De la transcripción precedente se advierte que, como se indicó con antelación, el Juez de Distrito auxiliar sí realizó la fijación clara y precisa del acto reclamado y expresó el nombre de la quejosa, sin que se advierta que la concesión de amparo beneficie a sujetos distintos de la promovente, por lo que la sentencia recurrida tampoco es violatoria del principio de relatividad de las sentencias.
"Ahora bien, tras haberse desestimado el único agravio hecho valer, este Tribunal Colegiado estima necesario efectuar una precisión en cuanto a los efectos de la concesión de amparo contenida en el fallo que se revisa.
"Los artículos 74, fracciones V y VI, así como 77, segundo párrafo, de la nueva Ley de Amparo establecen lo siguiente:
"‘Artículo 74.’
"‘Artículo 77.’ (se transcribe contenido)
"Como se advierte de las normas previamente transcritas, en las sentencias de amparo en que se otorgue la protección constitucional, deben determinarse, con precisión, los efectos de ésta, especificándose las medidas que las autoridades o particulares deban adoptar para asegurar su estricto cumplimiento y la restitución del quejoso en el goce del derecho.
"Por su parte, los diversos numerales 117 y 124 de la propia ley de la materia establecen lo siguiente: (se transcribe contenido)
"Como se advierte del primer y cuarto párrafos del artículo 117 previamente transcrito, las autoridades responsables deben rendir su informe con justificación (a través de los medios previstos en la propia norma); en éste, se expondrán, entre otros aspectos, las razones y fundamentos que se estimen pertinentes para sostener, en su caso, la improcedencia del juicio, así como la constitucionalidad o legalidad del acto reclamado.
"Ahora bien, del último párrafo del mencionado artículo 117, en lo que atañe al presente estudio, se advierte una regla especial tratándose de actos materialmente administrativos.
"Ésta consiste en que cuando en la demanda se aduzca la falta o insuficiencia de fundamentación y motivación, la autoridad responsable deberá, en su informe justificado, complementar en esos aspectos el acto reclamado.
"En caso de que la autoridad responsable efectúe esa complementación, deberá correrse traslado con el respectivo informe al quejoso, para que esté en aptitud de realizar la ampliación de la demanda en el plazo legalmente previsto, la que se limitará a cuestiones derivadas de la referida complementación. Con dicha ampliación se dará vista a las responsables, así como al tercero interesado y, en su caso, se emplazará a las diversas autoridades que en ampliación se señalen.
"Por su parte, el último párrafo del diverso 124, también transcrito con antelación, prevé igualmente una regla especial relativa a la forma en que debe analizarse en la sentencia el tema jurídico relativo a la fundamentación y motivación en los asuntos del orden administrativo.
"Al respecto, la regla jurídica en comento establece que en la sentencia se analizará el acto reclamado considerando la fundamentación y motivación que, en su caso, haya expresado la autoridad responsable en el informe justificado para complementarlo; y si a pesar de esa complementación, se concluye la falta o insuficiencia de dichos requisitos de fundamentación y motivación, dispone que en la sentencia concesoria se estimará que el referido acto presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración.
"Esta porción normativa complementa la regulación que sobre el tema en cuestión (aducida falta o insuficiencia de fundamentación y motivación) se introduce en el artículo 117, último párrafo, para los actos materialmente administrativos, pues establece:
"- La forma en que debe analizarse en la sentencia si se satisfacen los referidos requisitos constitucionales de fundamentación y motivación, ya que dispone que deberá atenderse a la complementación que, en su caso, introduzca la responsable en el informe justificado; y,
"- Los alcances de la protección constitucional para el caso de estimarse omisa o insuficientemente fundado y motivado el acto, pues al efecto prevé que deberá estimarse que se está ante un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración.
"En este punto, es preciso destacar que, si bien el último párrafo del artículo 117 de la nueva Ley de Amparo alude a ‘actos materialmente administrativos’, en tanto que la diversa porción normativa relativa al artículo 124 refiere a los ‘asuntos del orden administrativo’; sobre el punto jurídico particular debe efectuarse una interpretación conforme, con la finalidad de establecer la mayor protección a las prerrogativas fundamentales de legalidad, acceso a la justicia, igualdad y seguridad jurídica del gobernado, y a partir de aquélla, debe concluirse que de la discrepancia terminológica en cita, no puede establecerse la existencia de una excepción para la ficción legal prevista en el párrafo final del precepto 124 -que ordena expresamente considerar como un vicio de fondo la falta o insuficiencia de fundamentación y motivación del acto-, y sustentar en tal aserto que la citada consecuencia normativa no debe aplicarse en actos que, a la luz de la distinción doctrinal tradicionalmente aceptada, resulten formalmente administrativos -al provenir de una autoridad de esa esfera-, y materialmente jurisdiccionales -al recaer a un medio de defensa, aun cuando esté previsto en normas de aquella materia-.
"Por el contrario, debe concluirse que la interpretación que permita arribar a la más amplia protección a las prerrogativas fundamentales de legalidad, acceso a la justicia, igualdad y seguridad jurídica del gobernado, es en el sentido de estimar que las reglas complementarias previstas en los respectivos párrafos finales de los artículos 117 y 124 de la nueva Ley de Amparo, deben entenderse referidas, en general, a los actos vinculados a la materia administrativa, pues sólo bajo esa concepción es que pueden aplicarse las consecuencias derivadas de la ficción legal inicialmente referida, a todos los ‘asuntos del orden administrativo’, como expresamente prescribe la última de dichas porciones normativas.
"Ahora bien, precisado lo anterior, debe decirse que de la interpretación sistemática y conforme de las normas jurídicas en comento, se advierte que tratándose de actos en materia administrativa, en los que se aduzca la falta o insuficiencia de fundamentación y motivación, pueden presentarse los siguientes supuestos:
"1. Que la autoridad responsable se limite, al rendir su informe justificado, a exponer las razones y fundamentos que estimen pertinentes para sostener la constitucionalidad o legalidad del acto reclamado, pero sin complementarlo en esos aspectos; es decir, que dicho informe se rinda en los términos generales que se prevén en los párrafos primero y cuarto del artículo 117, ya detallados.
"Esto podría atender a diversas circunstancias, como el estar simplemente ante una omisión, por parte de la autoridad responsable, o bien, que ésta considere que el acto que de ella se reclama resulta constitucional y no precisa ser complementado en cuanto a su fundamentación y motivación, y estime que, al momento de efectuarse el análisis de tales aspectos en la sentencia respectiva, se concluirá que es ajustado a derecho.
"2. Que la autoridad responsable complemente el acto reclamado en cuanto a su fundamentación y motivación.
En este último caso, se actualizan las siguientes obligaciones derivadas del texto legal:
"a) Debe correrse traslado con el respectivo informe al quejoso, para que en el plazo legalmente previsto realice la ampliación de la demanda, la que se limitará a cuestiones derivadas de la referida complementación. En caso de ampliarse la demanda, se dará vista a las responsables, así como al tercero interesado y, en su caso, se emplazará a las diversas autoridades que en ampliación se señalen; y,
"b) En la sentencia deberá analizarse el tema jurídico relativo a la fundamentación y motivación del acto reclamado, considerando no sólo el contenido de éste, sino también la complementación sobre tales aspectos contenida en el informe justificado y, en su caso, los planteamientos hechos valer en la ampliación de demanda.
"En este punto, es importante precisar que del propio análisis de las normas legales en cuestión, no se sigue que en el supuesto de que la autoridad responsable no complemente la fundamentación y motivación del acto reclamado en la hipótesis del último párrafo del artículo 117 de la nueva Ley de Amparo, invariablemente deba concluirse que se está en presencia de un vicio de fondo y que deba concederse el amparo en los términos que prevé el último párrafo del diverso 124, pues, expresamente, esta última norma ordena efectuar en la sentencia el análisis de dichos requisitos constitucionales, y prevé que al efecto se considere, en su caso, la complementación efectuada en esos aspectos en el informe, pero no condiciona el sentido del fallo a la conducta que despliegue la autoridad responsable.
"Sostener lo contrario implicaría que la concesión de la protección federal quedara al arbitrio de las partes y no derivara del análisis que el juzgador de amparo efectúe respecto de la constitucionalidad del acto de autoridad.
"Asimismo, el alcance de la consecuencia normativa derivada de estimar que el acto acusa falta o insuficiencia de fundamentación y motivación, consistente en que la autoridad está impedida para su reiteración, debe entenderse en el sentido de que, con motivo de la concesión de la protección constitucional, la responsable no está en aptitud jurídica de emitir un acto en que, nuevamente, vulnere tales prerrogativas fundamentales, pues expresamente está aparejada a la ficción legal de mérito, una proscripción en ese sentido.
"Ahora bien, dado que esta prohibición de retirar la vulneración de derechos en perjuicio del particular quejoso, debe armonizarse con el respeto a la prerrogativa específica de seguridad jurídica, debe tenerse presente la hipótesis consistente en que el acto reclamado haya sido emitido en respuesta a una petición formulada por el particular, o bien, se haya dictado para resolver una instancia o recurso; pues en ese supuesto, la autoridad, a fin de no dejar de resolver dichas peticiones, instancias o recursos debe dictar un nuevo acto, pero ciñéndose a la restricción legal de referencia, únicamente a fin de no conculcar dicho principio de seguridad jurídica, contenido en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Es aplicable al respecto, en lo conducente y por igualdad de razón, la jurisprudencia 2a./J. 52/2001, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 32, Tomo XIV, noviembre de 2001, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que es del siguiente contenido:
"‘COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O «RECURSO».’ (se transcribe contenido)
"Sentados los anteriores elementos, debe decirse que en el caso concreto, la quejosa adujo en la demanda de amparo, que la resolución de veinte de junio de dos mil trece reclamada, emitida dentro del recurso de inconformidad 40/2012, no satisface los requisitos de fundamentación y motivación (así se constata a fojas 7 y 8 del juicio de origen).
"Así, se advierte, en primer lugar, que el presente caso es del orden administrativo y existe planteado en la demanda el tema relativo a la falta de fundamentación y motivación del acto reclamado, por lo que está en la materia de regulación a que se refieren los artículos 117 y 124, ambos en su último párrafo, de la nueva Ley de Amparo.
"En el auto admisorio de la demanda, la secretaria en funciones de Juez de Distrito requirió el informe justificado a las responsables, sólo invocando los artículos 115 y 117 de la nueva Ley de Amparo (foja 61 vuelta).
"Al rendir su informe justificado, la autoridad responsable, síndico municipal del Ayuntamiento de Puebla (fojas 75 a 77), manifestó en la parte conducente:
"‘... el quejoso no tiene razón al reclamar la fundamentación y motivación en la demanda de amparo, toda vez que esta autoridad municipal cumplió con las formalidades esenciales del procedimiento. Señalando los artículos que fundan los puntos resolutivos, como lo son artículo 711, fracción I, 721, fracción II y XI, del código reglamentario para el Municipio de Puebla.’ (foja 76)
"La citada autoridad responsable remitió en forma anexa a su informe, el expediente relativo al recurso de inconformidad 40/2012, con el cual se integró un tomo anexo al juicio de garantías de origen, y en el que obra la resolución reclamada (fojas 753 a 739, en folio decreciente).
"De dicho acto se advierte que en el considerando identificado como ‘IV’ (fojas 745 a 740), al efectuar el análisis de los agravios de la ahora tercera interesada, entonces recurrente en sede administrativa, ********** sostuvo, como fundamento de sus determinaciones, los artículos 711, fracción I y 721, fracciones II y XI, del código reglamentario para el Municipio de Puebla.
"En virtud de lo anterior, se concluye que la citada autoridad responsable se ubica en el supuesto consistente en que rindió su informe sin complementar la fundamentación y motivación del citado acto reclamado (hipótesis descrita en párrafos precedentes con el número 1).
"Esto implica que, en el presente caso, debe realizarse el análisis de la fundamentación y motivación del acto reclamado considerando exclusivamente el contenido de éste, tal como lo efectuó el Juez de Distrito; pues no se está en el diverso supuesto (marcado con el número 2), consistente en que exista complementación en el informe justificado respecto de tales requisitos, en la cual debe ser también considerada dicha complementación, en términos del último párrafo del artículo 124 de la propia ley de la materia.
"Ahora bien, como se ha destacado con antelación, en la sentencia recurrida se concluyó que el acto reclamado es inconstitucional, por dos aspectos:
"- Porque dicha resolución, de veinte de junio de dos mil trece, emitida dentro del recurso de inconformidad 40/2012, viola el principio de congruencia externa; y,
"- En virtud de que el a quo consideró que no satisface los requisitos de fundamentación y motivación respecto de la orden contenida en la propia resolución, en el sentido de revocar las licencias de uso específico de suelo y de funcionamiento, expedidas con antelación en favor de la ahora quejosa, dado que no se especificaron los fundamentos legales y motivos conducentes para arribar a dicha determinación.
"Esto es, una vez efectuado el análisis de constitucionalidad del acto, se concluyó que, además del aspecto de legalidad referido en primer orden (violación al principio de congruencia), el acto reclamado no se encuentra fundado y motivado en el restante pronunciamiento relativo a la revocación de las licencias ya aludidas.
"Sin embargo, como inicialmente se puntualizó, el secretario en funciones de Juez de Distrito Auxiliar concedió la protección constitucional en los términos siguientes:
"‘... para el efecto de que el síndico municipal del Ayuntamiento de la ciudad de Puebla, Puebla: Deje insubsistente la resolución reclamada, de fecha veinte de junio de dos mil trece, emitida dentro del expediente del recurso de inconformidad 40/2012, promovido por **********, en su carácter de representante legal de **********, en la que resuelve el recurso de inconformidad planteado y, en su lugar, con plenitud de jurisdicción, emita otra en el que resuelva lo que en derecho proceda, pero debiendo cumplir con los requisitos previstos en el primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a los lineamientos que se han dejado establecidos en esta ejecutoria.’ (fojas 126 vuelta y 127 frente)
"A partir de los elementos que se han precisado en esta ejecutoria, este Tribunal Colegiado estima que, atendiendo a las detalladas particularidades del caso, los efectos en cuestión no son acordes a lo expresamente previsto en el último párrafo del artículo 124 de la nueva Ley de Amparo, respecto de la parte de la resolución reclamada en que se concluyó que es carente de fundamentación y motivación, y en relación con la cual se desestimó inicialmente en esta ejecutoria el correspondiente señalamiento contenido en el único agravio hecho valer; esto es así, porque, de acuerdo a dicha porción normativa, era procedente que se determinara que, en el aspecto destacado, la resolución de veinte de junio de dos mil trece, emitida dentro del recurso de inconformidad 40/2012, presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración, pues así se establecen en aquélla los alcances de la protección constitucional ante la falta o insuficiencia de la fundamentación y motivación del acto reclamado.
"Lo anterior, en la inteligencia de que, al tratarse el acto reclamado de la resolución recaída a un recurso administrativo, éste no puede quedar sin resolver, a fin de no contravenir el principio de seguridad jurídica contenido en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como igualmente se precisó en párrafos precedentes.
"Por tanto, este órgano revisor procede a efectuar la precisión correspondiente respecto de los efectos del fallo protector, en términos de la jurisprudencia 1a./J. 4/2012 (9a.), de la Primera Sala del Más Alto Tribunal del País, publicada en la página 383, Libro V, Tomo 1, febrero de 2012, Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo contenido es el siguiente:
"‘EFECTOS DEL FALLO PROTECTOR. SU INCORRECTA PRECISIÓN CONSTITUYE UNA INCONGRUENCIA QUE DEBE SER REPARADA POR EL TRIBUNAL REVISOR, AUNQUE SOBRE EL PARTICULAR NO SE HAYA EXPUESTO AGRAVIO ALGUNO.’ (se transcribe contenido)
"En tales condiciones, en virtud del amparo que se concede, la autoridad responsable deberá dejar insubsistente la resolución reclamada y proceder en los términos siguientes:
"a) Ante el vicio de fondo -por ficción legal-, consistente en la falta de fundamentación y motivación respecto de la orden de revocar las licencias de uso específico de suelo y de funcionamiento, expedidas con antelación en favor de la ahora quejosa, no podrá reiterar su actuación en ese sentido, es decir, la autoridad no está en aptitud de emitir un acto relativo a la revocación de dichas licencias, en que se vulnere el derecho fundamental de legalidad; y,
b) A fin de resolver el recurso administrativo interpuesto, dictará una nueva, en la que siguiendo los lineamientos fijados en el fallo recurrido, en la parte que no son objeto de corrección, subsanará la infracción al principio de congruencia cometida en la emisión del acto reclamado, derivada de la omisión de pronunciarse en relación con el escrito por el cual, la ahora quejosa, ********** dio contestación al recurso de inconformidad y compareció a defender sus derechos, argumentando violaciones al procedimiento y planteamientos de fondo, así como ofreció las pruebas que estimó convenientes; resolviendo con libertad de jurisdicción, exclusivamente, en ese aspecto, lo que en derecho proceda.
De dichas consideraciones derivó la tesis: VI.1o.A.73 A (10a.)(2), de rubro y texto siguientes:
"REGLA ESPECIAL PREVISTA DE MANERA COMPLEMENTARIA EN LOS PÁRRAFOS FINALES DE LOS ARTÍCULOS 117 Y 124 DE LA LEY DE AMPARO, RELATIVA A LA FALTA O INSUFICIENCIA DE LA FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS RECLAMADOS. DEBE APLICARSE SIN EXCEPCIÓN A TODOS AQUELLOS VINCULADOS A LA MATERIA ADMINISTRATIVA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 3 DE ABRIL DE 2013). Del último párrafo del artículo 117 de la Ley de Amparo, vigente desde el tres de abril de dos mil trece, se advierte una regla especial tratándose de ‘actos materialmente administrativos’, consistente en que cuando en la demanda de amparo se aduzca la falta o insuficiencia de la fundamentación y motivación de aquéllos, la autoridad responsable deberá, en su informe justificado, complementar en esos aspectos el acto reclamado. En relación con ello, se dispone que en caso de que dicha autoridad efectúe tal complementación, deberá correrse traslado con el respectivo informe al quejoso, para que esté en aptitud de realizar la ampliación de la demanda en el plazo legalmente previsto, la que se limitará a cuestiones derivadas de la referida complementación, y que, en su caso, con dicha ampliación se dará vista a las responsables, así como al tercero interesado, y se emplazará a las diversas autoridades que en aquélla se señalen. Por su parte, el último párrafo del diverso 124 de la propia ley de la materia, prevé igualmente una regla especial relativa a la forma en que debe analizarse en la sentencia el tema jurídico relativo a la falta o insuficiencia de la fundamentación y motivación en los ‘asuntos del orden administrativo’. Al respecto, la regla jurídica en comento establece que en la sentencia se analizará el acto reclamado considerando la fundamentación y motivación que, en su caso, haya expresado la autoridad responsable en el informe justificado para complementarlo, y si a pesar de esa complementación se concluye la falta o insuficiencia de dichas exigencias constitucionales, dispone que en la sentencia concesoria se estimará que el referido acto presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración. Por tanto, debe concluirse que esta última porción normativa complementa la regulación que sobre el tema relativo a la falta o insuficiencia de fundamentación y motivación de los actos materialmente administrativos, se introduce en el artículo 117, último párrafo, inicialmente referido, ya que prevé la forma en que debe analizarse en el fallo si se satisfacen los referidos requisitos constitucionales de fundamentación y motivación, disponiendo que debe atenderse a la complementación que, en su caso, introduzca la responsable en el informe justificado, y fija los alcances de la protección constitucional para el caso de estimarse omisa o insuficientemente fundado y motivado el acto, pues al efecto prevé que deberá estimarse que se está ante un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración. A partir de las anteriores premisas, se concluye que si bien el último párrafo del artículo 117 de la nueva Ley de Amparo, alude a ‘actos materialmente administrativos’, en tanto que la diversa porción normativa relativa al artículo 124, refiere a los ‘asuntos del orden administrativo’, sobre el tema particular debe efectuarse una interpretación conforme, con la finalidad de establecer la mayor protección a las prerrogativas fundamentales de legalidad, acceso a la justicia, igualdad y seguridad jurídica del gobernado, y a partir de aquélla, debe concluirse que de la discrepancia terminológica en cita, no puede establecerse la existencia de una excepción para la ficción legal prevista en el párrafo final del precepto 124 -que ordena expresamente considerar como un vicio de fondo la falta o insuficiencia de la fundamentación y motivación del acto-, y a partir de tal aserto sustentar que la citada consecuencia normativa no debe aplicarse en actos que a la luz de la distinción doctrinal tradicionalmente aceptada, resulten formalmente administrativos -al provenir de una autoridad de esa esfera-, y materialmente jurisdiccionales -al recaer a un medio de defensa, aun cuando esté previsto en normas de aquella materia-. Por el contrario, la interpretación que permite arribar a la más amplia protección de las mencionadas prerrogativas fundamentales, es en el sentido de estimar que la regla prevista de manera complementaria en los respectivos párrafos finales de los artículos 117 y 124 de la nueva Ley de Amparo, deben entenderse referidas, en general, a los actos vinculados a la materia administrativa, pues sólo bajo esa concepción es que pueden aplicarse las consecuencias derivadas de la ficción legal inicialmente referida, a todos los ‘asuntos del orden administrativo’, como expresamente prescribe la última de dichas porciones normativas."
Existencia de la contradicción de tesis. En primer lugar, debe precisarse que el objeto de la resolución de una contradicción de tesis radica en unificar los criterios contendientes. Es decir, para identificar si es existente la contradicción de tesis, deberá tenerse como premisa el generar seguridad jurídica.
De diversos criterios de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, podemos derivar las siguientes características que deben analizarse para determinar la existencia de una contradicción de tesis:
No es necesario que los criterios deriven de elementos de hecho idénticos, pero es esencial que estudien la misma cuestión jurídica, arribando a decisiones encontradas. Sirve de sustento la jurisprudencia: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(3) y la tesis: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS."(4)
Es necesario que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa en la que se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese.
En los ejercicios interpretativos respectivos debe encontrarse al menos un tramo de razonamiento en el que la diferente interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico: ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general.
Y que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la forma de acometer la cuestión jurídica es preferente en relación con cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.
Aun cuando los criterios sustentados por los tribunales contendientes no constituyan jurisprudencia debidamente integrada, ello no es requisito indispensable para proceder a su análisis y establecer si existe la contradicción de tesis planteada y, en su caso, determinar cuál es el criterio que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia. Sirve de apoyo la tesis aislada: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS."(5)
Establecido lo anterior, esta Segunda Sala considera que en el caso sí existe la contradicción de tesis denunciada, en relación con los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, al ocuparse de resolver los asuntos de su conocimiento.
Lo anterior responde a las siguientes consideraciones:
Según se pudo observar en párrafos precedentes, los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, al resolver los amparos en revisión 49/2014 y 4/2014, de sus respectivos índices, se enfrentaron a una misma problemática que se originó al analizar los efectos del fallo protector de las sentencias sujetas a revisión, para lo cual, tuvieron que determinar si resultaba aplicable el supuesto contemplado en el artículo 124, último párrafo, de la Ley de A. en vigor.
Así, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, básicamente, señaló que no se estaba en el supuesto de aplicar la regla prevista en el referido numeral -a fin de estimar que el acto reclamado presentaba un vicio de fondo que impedía a la autoridad responsable su reiteración-, debido a que el acto carente de fundamentación que se reclamaba era un acta de inspección realizada dentro de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio; en tanto que el supuesto en comento únicamente se actualizaba, como excepción al principio de inmutabilidad del acto reclamado, en aquellos casos que era posible realizar su complementación, en términos del ordinal 117, último párrafo, de la Ley de Amparo, a saber: tratándose de actos "materialmente administrativos".
Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito arribó a una posición contraria, al considerar que de la discrepancia terminológica de las expresiones "actos materialmente administrativos" y "asuntos del orden administrativo", contenidas en los artículos 117, último párrafo, y 124, último párrafo, ambos de la Ley de Amparo, no era posible establecer una excepción al supuesto previsto en este último numeral, con respecto a los actos formalmente administrativos, pero materialmente jurisdiccionales, ya que a partir de una interpretación conforme y con la finalidad de establecer mayor protección a las prerrogativas fundamentales de legalidad, acceso a la justicia, igualdad y seguridad jurídica del gobernado, tales reglas complementarias debían entenderse referidas en general a los actos vinculados a la materia administrativa, puesto que sólo bajo esa concepción podía aplicarse la consecuencia prevista en el último párrafo del artículo 124.
Ante lo cual, mencionó que, en la especie, se actualizaba el supuesto regulado en los numerales en cita, al tratase de un asunto del orden administrativo -por haberse impugnado la resolución emitida dentro de un recurso de inconformidad- y porque, además, se le atribuyó a dicho acto ausencia de fundamentación y motivación.
En ese sentido, se estima que la materia de la contradicción de tesis, se debe constreñir en dilucidar si el supuesto previsto en el artículo 124, último párrafo, de la Ley de Amparo,(6) sólo aplica tratándose de actos "materialmente administrativos", o bien, a todos aquellos asuntos del orden "administrativo", aun cuando su naturaleza sea materialmente jurisdiccional.
Determinación del criterio que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio que se sustenta en el presente fallo, de conformidad con los siguientes razonamientos:
Previo a abordar el estudio que nos ocupa, resulta importante mencionar que con motivo de la incorporación de la figura de la "ampliación de la demanda" a la nueva Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril de dos mil trece, el legislador advirtió la necesidad de armonizar y dar coherencia al ordenamiento jurídico, por ello -entre otras cuestiones-, en el capítulo relativo al informe justificado se contempló la posibilidad de que la autoridad responsable, al rendirlo, complementara el acto reclamado (como una excepción al principio de inmutabilidad), cuando a éste se le hubieren atribuido vicios de fundamentación y motivación, ello con el fin de que el gobernado estuviera en posibilidad de formular una defensa integral contra el acto de reproche, impidiendo así la promoción de juicios sucesivos una vez que se hubiere otorgado la protección constitucional ante la presencia de la referida falta o insuficiente fundamentación y motivación. Por su parte, atendiendo a la actitud procesal asumida por la responsable, también se previó que en la sentencia se analizará el acto reclamado considerando la fundamentación y motivación que como complemento hubiera propuesto la responsable y que, ante la conducta contumaz de aquélla, se estimara que el acto presentaba un vicio de fondo que impedía a la autoridad su reiteración.
Al respecto, cabe señalar que aun cuando del proceso legislativo que dio origen a la nueva Ley de Amparo, no se desprende alguna justificación con relación a dichos aspectos, lo cierto es que el antecedente de las porciones normativas previstas en los artículos 117, último párrafo, y 124, último párrafo, de la Ley de Amparo,(7) se encuentra en el "Proyecto de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos",(8) publicado en mayo de dos mil uno, cuyo contenido era el siguiente:
"Artículo 116.
Tratándose de actos materialmente administrativos, cuando en la demanda se aduzca la falta o insuficiencia de fundamentación y motivación, en su informe justificado la autoridad deberá complementar en esos aspectos el acto reclamado. En esos casos, deberá correrse traslado con el informe al quejoso, para que en el plazo de quince días realice la ampliación de la demanda, la que se limitará a cuestiones derivadas de la referida complementación. Con la ampliación se dará vista a las responsables así como al tercero interesado y, en su caso, se emplazará a las diversas autoridades que en ampliación se señalen. Para tales efectos deberá diferirse la audiencia constitucional.
"Artículo 122.
En los asuntos del orden administrativo, en la sentencia se analizará el acto reclamado considerando la fundamentación y motivación que para complementarlo haya expresado la autoridad responsable en el informe justificado. Ante la falta o insuficiencia de aquéllas, en la sentencia concesoria se estimará que el referido acto presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración ...
En dicho documento, concretamente en el capítulo relativo a la exposición de motivos, la comisión respectiva señaló lo siguiente:
"c) Sustanciación
"El criterio jurisprudencial que dispone que la autoridad al rendir el informe, no puede legalmente mejorar la fundamentación ni motivación del acto reclamado ni ofrecer pruebas distintas de las consideradas para pronunciarlo, ya que el acto reclamado debe ser analizado por el juzgador de amparo tal como fue emitido, es adoptado en el proyecto en términos generales.
"Caso de excepción es la propuesta formulada en el proyecto, en el sentido de que cuando se trate de actos materialmente administrativos y se aduzca por el quejoso falta o insuficiencia de fundamentación y motivación, en el informe justificado la autoridad responsable deba complementar esos aspectos del acto reclamado, lo que en su caso daría la posibilidad al quejoso de ampliar su demanda respecto de las cuestiones derivadas de la referida complementación, ampliando así la litis en el juicio de amparo.
"La finalidad de esta medida es la de evitar que respecto de un mismo acto puedan instaurarse sucesivos juicios de amparo como ocurre en la actualidad, uno por la falta de fundamentación y motivación y una vez subsanado esto, si se concede el amparo, otro por las violaciones de fondo. De aceptarse la propuesta en un solo juicio se analizarían los aspectos de forma y fondo del acto reclamado ..."
En ese sentido, si bien, como se dijo, en el proceso de análisis de las iniciativas correspondientes no se advierte discusión alguna respecto del contenido y alcance de las referidas porciones normativas; sin embargo, atendiendo a la similitud entre el texto de los artículos aprobados (artículos 117, último párrafo, y 124, último párrafo, de la Ley de Amparo) y el contenido del proyecto de la Ley de A., es posible entender que el propósito de la norma consiste básicamente en hacer del amparo un instrumento más eficiente y económico de restauración de violaciones sustantivas a derechos humanos, en lugar de postergar dicha reparación ante la existencia probada de violaciones de índole formal. Lo cual justifica la necesidad de un mecanismo excepcional que permita complementar la fundamentación y motivación del acto reclamado (para analizar en la sentencia el acto de reproche de manera integral) y, a su vez, sancionar procesalmente a la autoridad responsable ante su reiterado incumplimiento.
Establecido lo anterior, cabe recordar que la materia de análisis de la contradicción de tesis que nos ocupa, se constriñe, específicamente, en determinar si el supuesto previsto en el artículo 124, último párrafo, de la Ley de Amparo, sólo aplica tratándose de actos "materialmente administrativos", o bien, a todos aquellos asuntos del orden "administrativo", aun cuando su naturaleza sea materialmente jurisdiccional.
Para ello resulta importante traer a colación los artículos 117, último párrafo, y 124, último párrafo, de la Ley de Amparo.
"Artículo 117. La autoridad responsable deberá rendir su informe con justificación por escrito o en medios magnéticos dentro del plazo de quince días, con el cual se dará vista a las partes. El órgano jurisdiccional, atendiendo a las circunstancias del caso, podrá ampliar el plazo por otros diez días.
"Entre la fecha de notificación al quejoso del informe justificado y la de celebración de la audiencia constitucional, deberá mediar un plazo de por lo menos ocho días; de lo contrario, se acordará diferir o suspender la audiencia, según proceda, a solicitud del quejoso o del tercero interesado.
"Los informes rendidos fuera de los plazos establecidos en el párrafo primero podrán ser tomados en cuenta si el quejoso estuvo en posibilidad de conocerlos. Si no se rindió informe justificado, se presumirá cierto el acto reclamado, salvo prueba en contrario, quedando a cargo del quejoso acreditar su inconstitucionalidad cuando dicho acto no sea en sí mismo violatorio de los derechos humanos y garantías a que se refiere el artículo 1o. de esta Ley.
"En el informe se expondrán las razones y fundamentos que se estimen pertinentes para sostener la improcedencia del juicio y la constitucionalidad o legalidad del acto reclamado y se acompañará, en su caso, copia certificada de las constancias necesarias para apoyarlo.
"En amparos en materia agraria, además, se expresarán nombre y domicilio del tercero interesado, los preceptos legales que justifiquen los actos que en realidad hayan ejecutado o pretendan ejecutar y si las responsables son autoridades agrarias, la fecha en que se hayan dictado las resoluciones que amparen los derechos agrarios del quejoso y del tercero, en su caso, y la forma y términos en que las mismas hayan sido ejecutadas, así como los actos por virtud de los cuales aquéllos hayan adquirido sus derechos, de todo lo cual también acompañarán al informe copias certificadas, así como de las actas de posesión, planos de ejecución, censos agrarios, certificados de derechos agrarios, títulos de parcela y demás constancias necesarias para precisar los derechos de las partes.
"No procederá que la autoridad responsable al rendir el informe pretenda variar o mejorar la fundamentación y motivación del acto reclamado, ni que ofrezca pruebas distintas de las consideradas al pronunciarlo, salvo las relacionadas con las nuevas pretensiones deducidas por el quejoso.
"Artículo 124. Las audiencias serán públicas. Abierta la audiencia, se procederá a la relación de constancias y pruebas desahogadas, y se recibirán, por su orden, las que falten por desahogarse y los alegatos por escrito que formulen las partes; acto continuo se dictará el fallo que corresponda.
"El quejoso podrá alegar verbalmente cuando se trate de actos que importen peligro de privación de la vida, ataques a la libertad personal fuera de procedimiento, incomunicación, deportación o expulsión, proscripción o destierro, extradición, desaparición forzada de personas o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la incorporación forzosa al Ejército, Armada o Fuerza Aérea nacionales, asentándose en autos extracto de sus alegaciones, si lo solicitare.
"En los asuntos del orden administrativo, en la sentencia se analizará el acto reclamado considerando la fundamentación y motivación que para complementarlo haya expresado la autoridad responsable en el informe justificado. Ante la falta o insuficiencia de aquellas, en la sentencia concesoria se estimará que el referido acto presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración."
Como se puede observar, de las referidas disposiciones se desprenden dos aspectos importantes que, según se vio en párrafos que anteceden, deben ser analizados como parte de un sistema:
La posibilidad de que la autoridad responsable, al rendir su informe justificado, complemente el acto reclamado -tratándose de aquellos materialmente administrativos-, al cual se le atribuye la falta o insuficiencia de fundamentación y motivación; y,
Que en los asuntos del orden administrativo, en la sentencia se debe analizar el acto reclamado considerando la fundamentación y motivación que para complementarlo haya expresado la responsable al rendir su informe; so pena que de no cumplir con tales requisitos, en la misma resolución concesoria del amparo se estimará que el referido acto presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración.
Así pues, para poder resolver el punto de contradicción de tesis que aquí nos ocupa, es importante precisar que el acto administrativo se define como aquella declaración de voluntad unilateral y concreta, dictada por un órgano de la administración pública en ejercicio de su competencia administrativa, cuyos efectos son directos e inmediatos.
En tanto que el procedimiento administrativo debe ser entendido como el conjunto de actos que concurren directa o indirectamente en la producción del acto administrativo.
Sobre este último aspecto, este Alto Tribunal ha establecido, a través de tesis aislada y de jurisprudencia,(9) que dichos procedimientos se distinguen generalmente de la siguiente manera:
Los instaurados en forma unilateral por la autoridad administrativa para verificar el cumplimento de los particulares a disposiciones de índole administrativa, en los que se le da al afectado la oportunidad de comparecer, rendir pruebas y alegar;
Los que se sustancian a solicitud de parte interesada para la obtención de licencias, autorizaciones, permisos y concesiones;
Los que -por vía de control- buscan tutelar derechos e intereses particulares que se ven afectados por los actos administrativos (recursivo); los cuales, siguiendo las formalidades de un juicio exigidas por el artículo 14 constitucional -oportunidad de conocimiento y oportunidad probatoria-, han de concluir con una resolución que confirme, modifique o revoque el actuar administrativo objetado; y,
Aquellos en los que intervienen particulares con intereses opuestos y que definen una situación jurídica en concreto.
Según se advierte, este tipo de procedimientos se caracterizan por la intervención del gobernado, cuyo resultado no es discrecional de la autoridad, sino que debe ser acorde con el derecho ejercido y con las formalidades establecidas para tal efecto. Lo anterior es así, ya que al formular alguna petición, o bien, al emprender el ejercicio de un derecho (como, por ejemplo, el hecho de comparecer en sede administrativa a ofrecer pruebas para desvirtuar el incumplimiento a disposiciones de tal naturaleza o la posibilidad de dirimir algún conflicto por vía de control o, incluso, entre particulares), necesariamente debe existir una contestación o una resolución que dirima la situación jurídica en particular, so pena de contrariar lo establecido en los artículos 6o., 8o., 14 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ahora bien, en razón de lo anteriormente expuesto, esta Segunda Sala arriba a la conclusión de que cuando el artículo 124, último párrafo, de la Ley de Amparo establece que: "En los asuntos del orden administrativo, en la sentencia se analizará el acto reclamado considerando la fundamentación y motivación que para complementarlo haya expresado la autoridad responsable en el informe justificado.", y que "Ante la falta o insuficiencia de aquéllas, en la sentencia concesoria se estimará que el referido acto presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración."; no debe entenderse referido a cualquier tipo de asunto administrativo, sino sólo respecto de aquellos actos materialmente administrativos emitidos de forma unilateral por un órgano de la administración pública (en los que no tiene intervención el gobernado y, por tanto, son discrecionales), por corresponder, precisamente, a la naturaleza de la acción administrativa, es decir, porque configuran la voluntad unilateral y concreta emitida por la autoridad administrativa, cuyos efectos son directos e inmediatos.
Se afirma lo anterior, si se toma en consideración que cualquier acto administrativo diferente de los anunciados, que recae a una solicitud de parte interesada, o bien, al ejercicio de un derecho de acceso a la información, de acceso a la justicia y de audiencia y defensa, por citar algunos ejemplos, invariablemente -de considerar que contiene un vicio que lo torna inconstitucional- debe subsanarse (a través de un nuevo acto) en la parte que corresponde a la afectación del derecho relativo, pues, de lo contrario quedaría inaudita la violación alegada, bajo el argumento de que la autoridad responsable, al rendir su informe de ley, no complementó la fundamentación y motivación del acto reclamado y que, por tanto, existe "un impedimento para reiterarlo", lo cual no es acorde con los objetivos del amparo, como lo es el restituir al gobernado en el pleno goce del derecho violado y obligar a la autoridad responsable a que respete dicho derecho.
De ahí que, tratándose de este tipo de actos, necesariamente éstos deben ser apreciados tal como aparecen probados ante la autoridad responsable, de acuerdo a lo establecido en el artículo 75 de la Ley de Amparo.
En ese orden de ideas, es que el referido enunciado no debe ser entendido respecto a cualquier tipo de asunto del orden administrativo, sino únicamente respecto de aquellos actos materialmente administrativos emitidos de forma unilateral por un órgano de la administración pública (en los que no tiene intervención el gobernado y, por tanto, son discrecionales).
De acuerdo con las consideraciones que se han expuesto en párrafos que anteceden, debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, en términos del artículo 217 de la Ley de Amparo, el criterio que sustenta esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a continuación:
ACTOS MATERIALMENTE ADMINISTRATIVOS. EL SUPUESTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 124, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY DE AMPARO, SÓLO SE ACTUALIZA RESPECTO DE LOS EMITIDOS EN FORMA UNILATERAL. La porción normativa que establece: "En los asuntos del orden administrativo, en la sentencia se analizará el acto reclamado considerando la fundamentación y motivación que para complementarlo haya expresado la autoridad responsable en el informe justificado. Ante la falta o insuficiencia de aquéllas, en la sentencia concesoria se estimará que el referido acto presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración.", debe entenderse referida exclusivamente a los actos materialmente administrativos emitidos en forma unilateral por un órgano de la administración pública, cuyos efectos son directos e inmediatos, toda vez que cualquier acto administrativo, que recae a una solicitud de parte interesada, o bien, al ejercicio de un derecho de acceso a la información, de acceso a la justicia y de audiencia y defensa, invariablemente -de considerar que contiene un vicio que lo torna inconstitucional- debe subsanarse (a través de un nuevo acto) en la parte que corresponde a la afectación del derecho relativo, pues de lo contrario, quedaría inaudita la violación alegada bajo el argumento de que la autoridad responsable, al rendir su informe de ley, no complementó la fundamentación y motivación del acto reclamado y que, por tanto, existe "un impedimento para reiterarlo", lo que no es acorde con el objetivo del juicio de amparo de restituir al gobernado en el pleno goce del derecho violado y obligar a la autoridad responsable a respetarlo.
Sí existe contradicción de tesis denunciada.
Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala, en los términos de la tesis redactada en el último considerando del presente fallo.
D. publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en términos del artículo 219 de la Ley de Amparo.
N.; con testimonio de la presente resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y, en su oportunidad, archívese el presente toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros J.N.S.M., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente A.P.D. (ponente).
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
Nota: Las tesis aisladas IV.2o.A.72 K (10a.) y VI.1o.A.73 A (10a.) citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 4 de julio de 2014 a las 8:05 horas y del viernes 19 de septiembre de 2014 a las 9:30 horas, respectivamente.
Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 8, Tomo II, julio de 2014, página 969, de la Décima Época.
Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 10, Tomo III, septiembre de 2014, página 2558, de la Décima Época.
Jurisprudencia P./J. 72/2010, de la Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, página 7, y cuyo texto es el siguiente: "De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de A., se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."
Tesis aislada P.X., de la Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 67, y cuyo texto es el siguiente: "El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan."
Tesis aislada P.L., de la Octava Época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 83, noviembre de 1994, página 35, y cuyo texto es el siguiente: "Para la procedencia de una denuncia de contradicción de tesis no es presupuesto el que los criterios contendientes tengan la naturaleza de jurisprudencias, puesto que ni el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución Federal ni el artículo 197-A de la Ley de Amparo, lo establecen así."
En los asuntos del orden administrativo, en la sentencia se analizará el acto reclamado considerando la fundamentación y motivación que para complementarlo haya expresado la autoridad responsable en el informe justificado. Ante la falta o insuficiencia de aquéllas, en la sentencia concesoria se estimará que el referido acto presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración.
"Artículo 117. ... Tratándose de actos materialmente administrativos, cuando en la demanda se aduzca la falta o insuficiencia de fundamentación y motivación, en su informe justificado la autoridad deberá complementar en esos aspectos el acto reclamado. En esos casos, deberá correrse traslado con el informe al quejoso, para que en el plazo de quince días realice la ampliación de la demanda, la que se limitará a cuestiones derivadas de la referida complementación. Con la ampliación se dará vista a las responsables así como al tercero interesado y, en su caso, se emplazará a las diversas autoridades que en ampliación se señalen. Para tales efectos deberá diferirse la audiencia constitucional."
"Artículo 124. ... En los asuntos del orden administrativo, en la sentencia se analizará el acto reclamado considerando la fundamentación y motivación que para complementarlo haya expresado la autoridad responsable en el informe justificado. Ante la falta o insuficiencia de aquéllas, en la sentencia concesoria se estimará que el referido acto presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad su reiteración."
Propuesta que en su momento fue retomada en la iniciativa del Ejecutivo presentada en dos mil nueve y que, posteriormente, quedó integrada en la iniciativa que dio origen a la nueva ley, presentada por los senadores M.K. y Z.P..
Tesis 2a. XCIX/99, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, julio de 1999, página 367, de la Novena Época, bajo el rubro: "PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SEGUIDO EN FORMA DE JUICIO. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 114 DE LA LEY DE AMPARO."
Tesis consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo III, Segunda Parte-2, enero a junio de 1989, página 579, de la Octava Época, de rubro: "PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SEGUIDOS EN FORMA DE JUICIO."
Jurisprudencia 2a./J. 37/2002, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, mayo de 2002, página 133, de la Novena Época, de rubro: "INSTITUTO MEXICANO DE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL. ESTÁ LEGITIMADO PARA INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO, AUN EN EL CASO DE QUE HAYA EJERCIDO FUNCIONES MATERIALMENTE JURISDICCIONALES EN LAS CONTROVERSIAS DE SU CONOCIMIENTO."
Jurisprudencia 2a./J. 22/2003, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2003, página 196, de la Novena Época, cuyo rubro reza: "PROCEDIMIENTOS EN FORMA DE JUICIO SEGUIDOS POR AUTORIDADES DISTINTAS DE TRIBUNALES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 114, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO. SU CONCEPTO COMPRENDE TANTO AQUELLOS EN QUE LA AUTORIDAD DIRIME UNA CONTROVERSIA ENTRE PARTES CONTENDIENTES, COMO LOS PROCEDIMIENTOS MEDIANTE LOS QUE LA AUTORIDAD PREPARA SU RESOLUCIÓN DEFINITIVA CON INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR."
Esta ejecutoria se publicó el viernes 27 de marzo de 2015 a las 9:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

References: ARTÍCULO 124
 artículo 227
 artículo 124
 ARTÍCULO 129
 artículo 124
 artículo 117
 artículo 117
 artículo 117
 resolución 
 resolución 
 artículo 117
 ARTÍCULO 117
 artículo 117
 artículo 107
 artículo 117
 artículo 107
 artículo 117
 artículo 107
 artículo 117
 artículo 107
 artículo 107
 artículo 117
 artículo 107
 artículo 135
 artículo 117
 ARTÍCULO 46
 artículo 124
 artículo 107
 RESOLUCIÓN 
 ARTÍCULO 114
 artículo 114
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 ARTÍCULO 114
 RESOLUCIÓN 
 artículo 100
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 107
 ARTÍCULO 124
 artículo 124
 artículo 107
 artículo 135
 artículo 124
 resolución 
 artículo 117
 artículo 117
 artículo 117
 artículo 117
 artículo 124
 artículo 117
 artículo 117
 artículo 16
 RESOLUCIÓN 
 resolución 
 artículo 711
 resolución 
 artículo 124
 resolución 
 artículo 16
 artículo 124
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 16
 resolución 
 artículo 117
 artículo 117
 artículo 117
 artículo 124
 resolución 
 artículo 124
 artículo 124
 resolución 
 artículo 124
 artículo 124
 artículo 1
 artículo 22
 resolución 
 artículo 14
 resolución 
 resolución 
 artículo 124
 artículo 75
 artículo 217
 ARTÍCULO 124
 artículo 219
 resolución 
 artículo 9
 artículo 107
 artículo 197
 ARTÍCULO 114
 ARTÍCULO 114
 RESOLUCIÓN