Source: https://www.senat.fr/rap/r15-789/r15-789_mono.html
Timestamp: 2019-02-24 06:15:39+00:00

Document:
Rapport d'information n° 789 (2015-2016) de Mme Marie-France BEAUFILS, fait au nom de la commission des finances, déposé le 13 juillet 2016
C. UN DISPOSITIF INTRODUIT PAR VOIE D'AMENDEMENT AU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2012, SANS ÉTUDE D'IMPACT
1. Un dispositif créé par voie d'amendement
2. L'absence d'étude d'impact
B. UNE MONTÉE EN PUISSANCE RAPIDE, UN COÛT BUDGÉTAIRE CONSÉQUENT
1. Une consommation de la créance étalée dans le temps
2. Une enveloppe budgétaire d'une vingtaine de milliards d'euros à l'horizon 2017
3. Des consommations différentes selon la taille de l'entreprise
C. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE QUI S'EST RÉVÉLÉE ELOIGNÉE DES PRÉVISIONS
1. Une exécution mal anticipée
2. Une soutenabilité budgétaire à surveiller
II. BPIFRANCE, INITIALEMENT MISSIONNÉE POUR LE PRÉFINANCEMENT GRANDES CRÉANCES, DEVENUE INTERLOCUTEUR INCONTOURNABLE DES TPE-PME
A. INITIALEMENT DESTINÉE À PRÉFINANCER LES GRANDES CRÉANCES
1. Le dispositif Avance+ Emploi, initialement réservé aux créances d'un certain montant
2. Un dispositif de garantie des préfinancements peu utilisé par des banques peu mobilisées
B. BPIFRANCE A DÛ ASSURER LE PRÉFINANCEMENT DES CRÉANCES DES TPE-PME
1. Bpifrance, banque incontournable du préfinancement depuis 2014, particulièrement pour les TPE-PME
2. Un profil de bénéficiaires qui illustre les besoins des entreprises
3. Un dispositif coûteux et parfois risqué pour Bpifrance
4. Une fine connaissance du paysage industriel et commercial français
III. UNE GESTION LOURDE POUR LES SERVICES FISCAUX, UN CONTRÔLE LIMITÉ
A. PRIORITÉ DEMANDÉE AUX SERVICES FISCAUX, LE CICE MOBILISE DES MOYENS IMPORTANTS AU DÉTRIMENT DES AUTRES TÂCHES
1. Une gestion complexe des créances
2. Des services fiscaux sous tension
TROISIÈME PARTIE : DES BÉNÉFICIAIRES NON CIBLÉS, UN SUIVI LIMITÉ, UNE UTILISATION IMPRÉCISE
I. LE PROFIL DES BÉNÉFICIAIRES DU CICE RÉVÈLE UN OUTIL INADÉQUAT, MANQUANT SA CIBLE
A. UNE GRANDE HÉTÉROGÉNÉITÉ DE LA RÉPARTITION PAR TAILLE D'ENTREPRISE
1. Des bénéficiaires nombreux, mais une créance majoritairement destinée aux grandes entreprises
2. Une créance majoritairement captée par un petit nombre d'entreprises
B. LE SECTEUR INDUSTRIEL, BÉNÉFICIAIRE MINORITAIRE DU MONTANT ALLOUÉ
C. LE CICE BÉNÉFICIE MAJORITAIREMENT À DES ENTREPRISES NON EXPOSÉES À L'INTERNATIONAL
1. Une créance captée par des entreprises non exposées à l'international
2. Un seuil de 2,5 SMIC ne correspondant pas aux réalités des industries compétitives
D. UNE ANALYSE TERRITORIALE DIFFICILE
1. Une répartition qui paraît déséquilibrée, des données insuffisantes
2. La question territoriale au coeur de la problématique de compétitivité
3. Un CICE majoré outre-mer, pour des résultats incertains
II. UN SUIVI LIMITÉ DE L'UTILISATION, DE FAIBLES OBLIGATIONS DÉCLARATIVES
A. AUCUN INDICATEUR DE PERFORMANCE, UN SUIVI CONFIÉ À FRANCE STRATÉGIE
1. Aucun indicateur de performance dédié au sein de la mission « Remboursements et dégrèvements »
2. Une évaluation confiée à France Stratégie
B. UN OUTIL D'AIDE POUR LES TPE-PME EN DIFFICULTÉ
1. Le CICE souvent utilisé comme un outil de trésorerie
2. Le CICE comme révélateur des besoins de financement des petites et moyennes entreprises
D. UNE FAIBLE CONCERTATION AU SEIN DE L'ENTREPRISE DANS LES DÉCISIONS D'UTILISATION DU CICE
1. Une faible participation des représentants du personnel
2. Une faible participation des directions des ressources humaines
E. CONCLUSION : UN DISPOSITIF COMPLEXE ET NON CIBLÉ, POUR UN EFFET INCERTAIN
1. Le CICE s'est révélé un outil au pilotage complexe, dont le coût budgétaire conséquent est difficilement prévisible.
2. Ce nouveau dispositif a déstabilisé une administration fiscale déjà sous pression, pour une capacité de contrôle limitée et un suivi largement réduit.
Recommandation n° 2 : Assurer des guichets fiscaux accessibles et ciblés vers les TPE-PME pour garantir l'accès au droit et la bonne application des règles fiscales.
Recommandation n° 4 : Créer, en complément de Bpifrance, un réseau territorial de banques publiques d'investissement, véritables BPI régionales, proches des collectivités locales et des tissus industriels et commerciaux, ayant notamment pour mission de répondre aux besoins de trésorerie et de financement des TPE-PME.
Recommandation n° 6 : Revoir profondément, dans sa forme comme son montant, le dispositif complexe et budgétairement conséquent qu'est le CICE. Redéployer les fonds consacrés au CICE dans des plans d'investissements en faveur des infrastructures et de la transition énergétique.
Le dispositif du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi a été créé par l'article 66 de la troisième loi de finances rectificative pour 20125(*) modifiant plusieurs articles du code général des impôts. Cet article ne figurait pas dans le projet de loi déposé par le Gouvernement, il a été introduit par la voie d'un amendement6(*) du Gouvernement le 28 novembre 2015 lors de l'examen du texte en première lecture devant l'Assemblée nationale.
Une saisine de députés et de sénateurs a conduit le Conseil constitutionnel à rendre une décision le 29 décembre 20127(*) concernant notamment l'introduction du dispositif par voie d'amendement8(*). Les députés requérants insistaient ainsi sur une atteinte au principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires en raison d'un « contournement » de l'article 53 de la loi organique du 1er août 2001 relatif à la présentation des projets de loi de finances rectificative. Députés et sénateurs requérants ont également mis en avant un risque en termes de sécurité juridique au regard d'une possible inintelligibilité de la norme. Dans sa décision, le Conseil constitutionnel a finalement déclaré l'article 66 conforme à la Constitution.
Dans la même saisine, les sénateurs requérants soulignaient pour leur part que l'utilisation d'un amendement avait dispensé le Gouvernement d'une mise à disposition du Parlement d'une étude d'impact comme il est prévu dans la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
Si l'absence d'étude d'impact n'a donc pas été considérée un obstacle à la conformité de la loi à la Constitution, elle doit être ici regrettée et demeure très préjudiciable à l'information du législateur lors de l'examen d'une telle mesure dont le montant cible annoncé s'élève à 20 milliards d'euros, soit près d'un tiers du produit brut de l'impôt sur les sociétés.
Les entreprises ont trois ans à partir de l'exercice sur lequel les salaires ont été versés pour déclarer leur créance de CICE. Cependant, cette créance n'est pas nécessairement mobilisée en une seule fois, ni dès la première année, comme expliqué précédemment. Tandis que les PME au sens de la réglementation européenne peuvent imputer leur créance dès l'année n+1 et demander la restitution immédiate, les plus grandes entreprises imputent nécessairement leur créance sur l'impôt sur les sociétés dont elles doivent s'acquitter. Celles-là peuvent imputer leur créance de l'année n sur les impôts dus en n+1, n+2 et n+3. Si l'impôt sur les sociétés dû est inférieur à la créance (ou nul), il existe un délai de carence de trois ans : l'entreprise peut ainsi demander le remboursement de sa créance de l'année n en n+4.
Les entreprises choisissent d'imputer leur créance au rythme où elles le désirent.
Prévisions de consommation du CICE
La consommation (imputation et restitution) de la créance de CICE au titre d'une année n est supposée maximale en n+1, inférieure en n+2 puis nulle en n+3. Cette année-là, il est toujours plus intéressant pour une entreprise de consommer une créance plus récente. Au-delà, il est prévu que les plus grandes entreprises se fassent restituer leur créance restante.
Concernant les prévisions des dépenses fiscales en matière d'impôt sur les sociétés :
La dépense 2014 a été extrapolée à partir des imputations et des restitutions constatées au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2015.
La dépense 2015 a été estimée à partir des comportements de restitutions et d'imputations déjà relevés en 2014, en intégrant l'impact du changement de taux, de la variation de la masse salariale et de celle du bénéfice fiscal entre 2013 et 2014.
En contexte, il est rappelé que la réglementation a évolué entre le dépôt du PLF pour 2015 et le dépôt du PLF pour 2016. Ainsi, à compter du premier janvier 2015, la créance de CICE a pu être imputée sur les acomptes d'IS.
La dépense fiscale 2015 a été calculée en supposant au moment du projet de loi de finances pour 2016 que les créances imputées sur les acomptes IS s'élèveraient à 1,0 Md€. In fine, le montant total des créances de CICE imputées sur les acomptes, proche de la prévision, s'est élevé à 878 M€ environ.
Comme expliqué ci-avant, le coût budgétaire du CICE chaque année correspond à la somme des restitutions de l'année, à savoir les sommes effectivement remboursées aux entreprises ainsi qu'aux imputations, c'est-à-dire la minoration de recettes d'impôt.
Ainsi, si l'impact comptable des premiers exercices a pu permettre d'anticiper les futures dépenses budgétaires, le coût budgétaire du CICE s'est révélé relativement faible sur le premier exercice, du fait d'un taux à 4 % initialement mais aussi une faible consommation la première année. La montée en puissance rapide des consommations en 2015 a relevé le coût du CICE. Sur les deux premiers exercices, seulement près de 60 % de la créance du millésime de l'année n ont été consommés en n+1.
Une augmentation sensible du coût budgétaire se produira également dès l'an prochain, avec les remboursements des créances du millésime 2013 non encore consommées. Les dernières estimations fournies par le ministère des finances et des comptes publics, pendantes au programme de stabilité 2016-2019 et figurant dans le tableau ci-après, indiquent bien la montée en charge du dispositif et la trajectoire de croisière du coût budgétaire du CICE. Le coût budgétaire du CICE devrait ainsi à l'horizon 2017 atteindre vingt milliards d'euros environ, soit près de 1 % du PIB.
Estimation de consommation des créances de CICE jusqu'en 2018
Créances des entreprises (à l'IS et à l'IR) au titre de l'année n*
Consommation de la créance 2013
Consommation de la créance 2014
Consommation de la créance 2015
Consommation de la créance 2016
Consommation de la créance 2017
* Ce montant correspond à la créance totale au titre de la masse salariale d'une année. En comptabilité nationale, sont enregistrées en créances (et donc en dépenses) les montants déclarés par les entreprises à l'administration fiscale une année donnée.
Les consommations de créances de CICE montrent de réelles différences selon la taille de l'entreprise, comme le souligne le tableau ci-après pour les consommations du millésime 2014 à jour du début de l'année 2016. Dans le cas du millésime retenu, les imputations et restitutions ont donc pu se faire sur l'exercice 2015. On voit ainsi que les micro-entreprises et les PME affichent des taux de consommation au bout d'un an très importants, à plus de 85 %, mais non égaux à 100 %, alors même que ces catégories d'entreprises sont éligibles à la restitution immédiate. Ces taux chutent de manière importante pour les entreprises de taille intermédiaire et les grandes entreprises, ces dernières affichant un taux de 33 %. Ces taux modérés de consommation sont d'autant plus significatifs qu'ils concernent deux catégories couvrant ensemble plus de la moitié de la créance du millésime.
Consommation des créances de CICE (millésime 2014)
Montant des imputations
Consommation de la créance
1 360 593 258
774 317 270
2 134 910 528
604 802
2 328 633 888
2 430 255 814
2 079 547 508
4 509 803 322
5 308 609 071
88 024 501
1 569 422 199
1 657 446 700
3 710 134 740
7 771 465
1 620 407 402
1 628 178 867
4 908 353 185
3 886 645 038
6 043 694 379
9 930 339 417
764 989
16 255 730 884
Au niveau des entreprises de taille intermédiaire et des grandes entreprises, la moindre consommation peut s'expliquer par l'absence de mécanisme de restitution immédiate, notamment dans le cas d'une société bénéficiaire se voyant dans l'impossibilité d'imputer l'ensemble de la créance sur l'impôt sur les sociétés dû, ou d'une société déficitaire ne pouvant donc pas imputer sa créance.
Les exécutions budgétaires des exercices 2014 et 2015, relatives aux millésimes 2013 et 2014, montrent des écarts importants par rapport aux prévisions de consommation. Ainsi, la créance a été sous consommée en 2014, sans que l'administration puisse en établir clairement la raison. À l'inverse, le CICE a été plus fortement mobilisé que prévu par les entreprises en 2015 et ses crédits estimatifs ont dû être révisés à la hausse en cours d'année. Ces difficultés de prévision paraissent inhérentes au choix d'une dépense fiscale complexe, qui dépend des décisions d'optimisation des entreprises. Le problème semble ici d'autant plus préoccupant que les sommes en jeu sont importantes.
Au cours de l'exercice 2015, les écarts relevés dans l'exécution des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale ont été, pour la deuxième année consécutive, largement dus à la gestion du CICE. Si un temps nécessaire à la montée en puissance du dispositif est concevable, ces écarts illustrent une nouvelle fois le manque de préparation du dispositif, ici dans son aspect comptable.
Analysant l'exécution 2014, la Cour des comptes relevait que le total des dépenses au titre du CICE avait été de 6,37 milliards d'euros, contre 9,76 milliards d'euros prévus dans la loi de finances initiale. Pour l'exercice 2015, les prévisions jointes au projet de loi de finances initiale puis, en novembre 2015, au projet de loi finances rectificative n'ont pas suffisamment anticipé la montée en charge du dispositif, avec le relèvement du taux à 6 % ainsi qu'une plus forte sollicitation. La Cour des comptes souligne ainsi dans sa note d'exécution budgétaire de 2016 relative à l'exécution de la mission « Remboursements et dégrèvements » en 2015 que le coût total du CICE pour 2015 a dépassé de 1,2 milliard d'euros la prévision de la loi de finances initiale.
La comptabilité générale de l'État permet de compléter utilement l'analyse budgétaire, le compte général de l'État incluant depuis 2014 quelques développements relatifs au CICE. Ainsi, le CICE représente au compte de résultat 16,3 milliards d'euros d'obligations fiscales inscrites en minoration de l'impôt sur les sociétés en 2015, soit une progression de 6,6 milliards d'euros par rapport à 2014. Cette somme comprend les imputations et les restitutions réalisées durant l'année ainsi que la variation des charges à payer venant s'ajouter au bilan. Sur l'exercice 2015, l'impact du CICE sur le bilan de l'État s'élève à 9,6 milliards d'euros, soit 5,9 milliards d'euros de plus qu'en 2014. Inscrit au sein des autres dettes non financières, ce montant correspond aux charges à payer lors des exercices à venir au titre des créances des millésimes 2013 et 2014 non consommées à la clôture de l'exercice 2015.
À l'issue de l'exercice 2015, les créances non consommées sur les millésimes 2013 et 2014 s'élèvent donc à 10 milliards d'euros, décaissés d'ici à l'exercice 2018. Le montant inscrit au bilan est ainsi très significatif, révélant les dépenses déjà certaines sur les exercices futurs.
La Cour des comptes a formulé en 2016 une observation concernant la soutenabilité budgétaire de la mission au regard de la montée en charge du CICE. Cette remarque anticipe notamment l'exercice 2017 qui marquera une nouvelle augmentation du coût budgétaire du CICE avec le remboursement des parts restantes de créances de l'exercice 2013 : les entreprises qui n'ont pu imputer ni se voir restituer la totalité de leur créance peuvent demander le remboursement du reliquat à l'issue du troisième exercice.
Le CICE se révèle donc un dispositif dont les conséquences budgétaires sont difficiles à anticiper pour les années à venir.
Le groupe Bpifrance participe au préfinancement de la créance de CICE, via sa filiale Oséo, à travers le dispositif « Avance+ Emploi ». Ce dispositif s'adresse à toutes les entreprises bénéficiant du CICE employant des salariés, quelle que soit leur taille et quel que soit leur secteur d'activité. Entendus par l'Assemblée nationale en 201410(*), les représentants de Bpifrance ont indiqué qu' « en 2013, en accord avec la DGFIP, les dossiers inférieurs à 25 000 euros - dont le nombre devait être le plus important - étaient laissés aux banques ». Ce seuil a été supprimé en 2014.
Le dispositif « Avance+ Emploi » de Bpifrance
Le préfinancement proposé par Bpifrance peut s'élever jusqu'à 85 % du CICE estimé au titre de l'année civile en cours. Cette estimation doit être validée par l'expert-comptable, le commissaire aux comptes ou un autre tiers qualifié. Dès que la cession de créance CICE en germe est enregistrée par le Service des impôts, le décaissement Avance+ Emploi est réalisé en une fois, pendant l'année au cours de laquelle les salaires de référence au CICE sont versés.
Le préfinancement du CICE est un crédit qui comporte des frais de dossiers et des intérêts d'emprunt. En ayant recours à ce préfinancement, les bénéficiaires sont facturés des éléments suivants :
- frais de dossier : aucun frais pour les montants inférieurs à 50 000 euros, 150 euros au-delà ;
- commission d'engagement, calculée sur le montant de l'autorisation qui est accordée pour la période, sur la base de 1 % pour une année pleine ;
- intérêts d'emprunt dès que cette avance de trésorerie est versée sur le compte bancaire du bénéficiaire. Ils sont calculés sur le capital restant dû, avec un taux moyen observé entre 3 % et 4 % ; ce taux est variable selon le profil de l'entreprise, mais fixé forfaitairement à 3 % pour les dossiers de moins de 50 000 euros.
Bpifrance exerce également une mission de garantie du préfinancement du CICE lorsque celui-ci est effectué par les banques commerciales. Ce dispositif s'adresse aux TPE et PME.
Cependant, comme le montre le tableau ci-après, ce dispositif n'a été que très marginalement sollicité. Seulement 54 des entreprises ayant eu recours pour leur préfinancement à une institution bancaire autre que Bpifrance ont fait l'objet d'une garantie par Bpifrance. Le montant garanti s'élève ainsi à moins de 2,5 millions d'euros, soit une somme négligeable au regard des montants préfinancés par Bpifrance seule. On peut également noter que le secteur industriel domine ce faible nombre de bénéficiaires, avec plus d'un tiers des entreprises et près de la moitié du montant.
Une partie de la faible mobilisation de ce dispositif peut sans doute s'expliquer encore une fois par le comportement du secteur bancaire. En effet, dans le cas où un dossier d'entreprise présente un risque apparent, la banque s'avère encline à décliner un préfinancement. Au contraire, dans le cas où le dossier ne présente pas de risque apparent, la banque ne montre alors pas d'intérêt particulier à solliciter la garantie de Bpifrance.
Profil des entreprises dont le préfinancement est garanti par Bpifrance
Ce dispositif de garantie des préfinancements effectués par des établissements bancaires avait vocation à éviter tout frein à la bonne participation de ceux-ci au dispositif. Il s'agissait ainsi de favoriser la répartition prévue entre Bpifrance et les banques commerciales, en conduisant vers ces dernières les petites créances et en leur proposant que le risque soit éventuellement porté par Bpifrance. La très faible mobilisation du secteur bancaire pour assurer cette mission a conduit Bpifrance à devoir se saisir des petites créances, très nombreuses.
Une réelle frilosité des banques commerciales a été relevée sur l'année 2013 à l'égard du préfinancement du CICE. Elles n'étaient pas nécessairement outillées pour assurer cette mission, mais affichaient surtout une grande réticence sur les risques liés aux petites créances. Les petites entreprises se sont mobilisées, notamment via les chambres de commerce et d'industrie et les chambres des métiers et de l'artisanat, en vue d'un assouplissement des règles fixées pour le préfinancement de Bpifrance. Le seuil de 25 000 euros de créance a été levé, et les frais de dossiers supprimés pour les créances inférieures à ce seuil.
Bpifrance a alors dû assumer la gestion d'un très grand nombre de petits dossiers. Cette mission n'était pas prévue dans son modèle initial et a nécessité le recrutement de 70 personnes supplémentaires et la création d'un site internet dédié, se révélant une mécanique lourde pour l'institution.
Bpifrance a ainsi octroyé en 2015 pour plus d'1,7 milliard d'euros de préfinancements « A+ Emploi ». La répartition est indiquée par secteur et par taille d'entreprise dans le tableau suivant.
Répartition des crédits alloués par Bpifrance (autorisations 2015)
Montant préfinancé
5 020 107
61 601 082
78 285 197
14 811 129
36 252 311
17 549 540
2 651 470
67 125 732
72 536 663
156 285 598
4 564 166
73 816 829
219 614 608
166 722 807
8 487 742
17 708 913
7 740 857
85 457 405
360 856 992
251 861 987
8 460 213
1 720 480 958
Le profil des bénéficiaires de l'offre de préfinancement de Bpifrance permet de cerner les besoins des entreprises selon leurs caractéristiques.
Ainsi, en considérant les montants préfinancés par secteurs d'activité, on peut constater une forte représentation des services aux entreprises ainsi que de l'industrie, loin devant le secteur du commerce. Cette répartition, visible dans le diagramme ci-après, n'est pas la même que celle des créances.
Le secteur industriel, quasi équivalent au secteur commercial en termes de créances, est près de deux fois plus concerné par le préfinancement. On constate également dans les répartitions que la différence semble particulièrement sensible au niveau des grandes entreprises.
Il est également utile de constater dans cette répartition la sous-représentation du secteur de la grande distribution, non détaillé ici mais inscrit au sein du secteur commercial, révélant souvent l'absence de besoin de trésorerie de ce secteur.
Répartition des préfinancements A+ octroyés par Bpifrance en 2015,
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par Bpifrance
L'analyse de la répartition des préfinancements par taille d'entreprise est également instructive. Les deux diagrammes ci-après montrent bien une logique en miroir inversé entre le nombre de bénéficiaires et les montants dégagés. Les TPE et PME dominent très largement le nombre de dossiers traités, couvrant plus des trois quarts des demandes de préfinancement auprès de Bpifrance. Cependant, ces deux catégories ne représentent ensemble qu'à peine 20 % des montants engagés par l'institution publique.
L'intérêt des entreprises de taille intermédiaire et grandes entreprises pour le préfinancement auprès de Bpifrance est essentiellement celui des grandes entreprises déficitaires, ne pouvant imputer le CICE sur leur impôt sur les sociétés, ne pouvant en demander une restitution immédiate et devant donc potentiellement attendre l'année n+4 avant de bénéficier de leur créance de l'année n. Cela explique sans doute leur représentation en termes de montants alloués par Bpifrance.
La répartition des bénéficiaires et la forte représentation des petites entreprises d'une part et du secteur industriel d'autre part montrent bien la pertinence de l'institution. Elle est également renforcée par la situation des bénéficiaires : Bpifrance fait état de nombre d'entreprises dans une situation de grande fragilité. Ces éléments confirment la nécessité d'une telle banque publique au service de l'économie.
La mission de préfinancement d'un tel dispositif fiscal n'était pas prévue à la création de Bpifrance. Le préfinancement du CICE est venu s'ajouter aux autres missions, nécessitant la création d'un nouveau produit financier, la mobilisation d'équipes sur des tâches supplémentaires. L'amplification du dispositif par son ouverture aux petites entreprises a nécessité des personnels supplémentaires et une gestion plus lourde. De plus, la mobilisation autour des opérations liées au préfinancement du CICE fait l'objet d'une grande saisonnalité. D'un point de vue financier, le coût du préfinancement est à mettre en comparaison avec les faibles frais demandés par Bpifrance. Ainsi, le bilan économique et financier de cette mission s'avère très difficile à dresser pour Bpifrance. Si l'équilibre financier global devrait être respecté, ce résultat est essentiellement dû aux grandes entreprises, compensant le résultat relativement négatif lié aux petites.
Aussi, des risques ont été soulignés par Bpifrance sur cette mission, notamment dans les cas de contentieux d'entreprises. Lors de liquidations, la récupération des déclarations et pièces justificatives a pu se révéler difficile, mettant en péril le recouvrement de la créance. Les services de l'État ont pu depuis 2015 simplifier les démarches et l'arrêt des comptes n'est plus nécessaire, les mandataires sociaux pouvant ainsi transmettre uniquement une déclaration. Selon Bpifrance, les montants non recouvrés ont représenté des montants importants. En 2015, ce sont 30 millions d'euros de créances qui n'auraient pu être recouvrés, conduisant à un resserrement de la politique du risque en 2015. Les simplifications apportées par l'État ont cependant permis un nouvel assouplissement de la politique du risque.
La mission assumée par Bpifrance et ses directions régionales dans le cadre du préfinancement du CICE a montré la pleine pertinence de cette institution financière publique. Il a également été une réelle vitrine pour cette « nouvelle » banque publique, avec des retours très favorables en termes d'image de la part du secteur économique et notamment des petites entreprises. Bpifrance a acquis avec cette mission une connaissance et une expérience précises du paysage industriel et commercial français.
Au-delà du rôle national moteur que doit conserver Bpifrance, cette expérience montre la pertinence de banques publiques territoriales, à l'échelon régional, en complément de Bpifrance. Plus que des directions régionales de Bpifrance, un réseau de banques publiques territoriales doit se constituer. Elles s'appuieraient sur une connaissance des réseaux et spécificités locaux. Véritables interlocutrices des entreprises, intégrées aux politiques publiques locales, de telles structures ont pleine vocation à s'insérer dans des logiques de développement régional.
À partir de 2013, il a été demandé aux services fiscaux de donner la priorité à la gestion du CICE. Le CICE est géré par le service des impôts des particuliers pour les entreprises imposées par l'impôt sur le revenu et par le service des impôts des entreprises pour les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés, soit l'extrême majorité de la créance. Les traitements de demandes de remboursement de CICE sont de la compétence exclusive des services des impôts des entreprises.
Alors que les services étaient auparavant organisés selon le calendrier fiscal, la gestion se fait désormais par impôt, priorité étant donnée à certains. Aussi, contrairement à d'autres dispositifs fiscaux mis en place dans les dernières années, le CICE concerne énormément de bénéficiaires. La complexité de la gestion du CICE réside notamment dans le nombre très important de dossiers et des outils peu adaptés, notamment dans les comparaisons aux données sociales fournies pour comparer la cohérence de la créance.
Le cas des dossiers de préfinancement montre la complexité du dispositif pour des services fiscaux qui n'ont pas vu de moyens supplémentaires leur être apportés. En effet, un préfinancement concerne souvent une créance en germe, non encore déclarée, engendrant un processus lourd pour un service des impôts. Pas moins d'une douzaine d'étapes sont requises dans la gestion d'un dossier de préfinancement par un service des impôts des entreprises.
Étapes nécessaires au traitement d'un dossier de préfinancement(par Bpifrance) par un service des impôts des entreprises
Après notification par Bpifrance d'une cession de créance par une entreprise :
- création de la créance dans le dossier de l'entreprise ;
- déclaration dans le système de la cession de la créance - nantissement ;
- envoi d'un certificat à Bpifrance ;
- attente de la déclaration de résultat de la société ;
- engagement du schéma de contrôle pour la restitution ;
- levée du nantissement et éventuelle notification de la créance ;
- création de l'opposition de Bpifrance ;
- enregistrement de la réclamation et de la décision ;
- retrait de la créance du dossier de la société ;
- transmission au service comptable pour la restitution ;
- dans le cas d'une créance supérieure à l'estimation : deux opérations supplémentaires, pour Bpifrance d'une part, pour l'entreprise d'autre part.
Les services des impôts font état d'une bonne communication avec Bpifrance, les relations entretenues permettant de résoudre d'éventuels problèmes légers. Cependant, alors même que Bpifrance représentait l'immense majorité des dossiers de préfinancement, le fait d'avoir un seul organisme n'a pas été un gage de simplicité pour les services fiscaux. En effet, chaque créance nécessite par exemple un nouveau numéro de compte à saisir à l'intention de Bpifrance par exemple, comme s'il y avait eu un organisme différent par créance.
La complexité de la gestion a occasionné des mobilisations de personnels parfois exclusivement occupés par le CICE sur des périodes prolongées, sans allègement des tâches déjà prévues.
Si le préfinancement est une opportunité budgétaire pour l'État, qui ambitionne de mobiliser les effets d'un dispositif fiscal en engageant son coût budgétaire de manière décalée, il pèse lourdement sur les services fiscaux.
Les difficultés de gestion des services fiscaux depuis plusieurs années ne peuvent être occultées. Elles sont visibles avec l'indicateur 1.1 de la mission « Remboursements et dégrèvements » qu'est l'évolution du taux des demandes de remboursement d'excédents d'impôt sur les sociétés qui ont reçu une suite favorable dans un délai inférieur à trente jours. Comme le montre le graphique ci-après, ce taux a significativement diminué en 2014, soit au moment de la mise en place du CICE, et ne se rétablit que partiellement en 2015. Alors qu'il se maintenait depuis 2008 à un niveau supérieur à 93 %, il s'élève désormais à 87,9 %.
Évolution de la composante IS de l'indicateur 1.1 du programme 200
Le comité de suivi du CICE indique ainsi dans son rapport de 2015 que l'année 2014 a constitué « une période d'apprentissage et d'expérimentation pour les administrations en charge de gérer le déploiement du CICE ». Le rapport annuel de performances de la mission « Remboursements et dégrèvements » pour l'exercice 2014 indiquait que « cet infléchissement peut s'expliquer par la mise en place du CICE (...) : ce nouveau crédit d'impôt a conduit au dépôt de plus de 560 000 nouvelles déclarations dans les services de la DGFiP au cours de l'année 2014 ». En d'autres termes, la création du CICE a déstabilisé le suivi d'autres dispositifs fiscaux.
L'adéquation entre les moyens humains et matériels des services de la direction générale des finances publiques et les objectifs qui lui sont fixés doit également être analysée. Le rapport annuel de performances de l'exercice 2015 souligne la mobilisation des services pour atteindre un niveau satisfaisant de l'indicateur 1.1, « en dépit du nombre important de demandes de remboursement de crédit de TVA traitées et de l'importance structurelle de la gestion du CICE ». La capacité des services à assumer sur le long terme des tâches plus nombreuses et plus denses doit être surveillée, alors même que votre rapporteure spéciale soulignait déjà, à l'occasion de l'examen des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » en projet de loi de finances pour 2016, l'impact du CICE sur l'administration fiscale.
Les données transmises par le ministère des finances et des comptes publics en réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale permettent de dresser la répartition de la créance par taille d'entreprises. Ainsi, un schéma similaire à celui des bénéficiaires du préfinancement se dessine, à savoir une logique de miroir inversé.
Détermination de la taille d'entreprise
La taille d'entreprise est déterminée selon le décret n° 2008-1354 relatif aux critères permettant de déterminer la catégorie d'appartenance d'une entreprise pour les besoins de l'analyse statistique et économique.
La catégorie des micro-entreprises (MIC) est constituée des entreprises qui :
- d'une part, occupent moins de 10 personnes ;
- d'autre part, ont un chiffre d'affaires annuel ou un total de bilan n'excédant pas 2 millions d'euros.
La catégorie des petites et moyennes entreprises (PME) est constituée des entreprises qui n'appartiennent pas à la catégorie des micro-entreprises, et qui :
- d'une part, occupent moins de 250 personnes ;
- d'autre part, ont un chiffre d'affaires annuel n'excédant pas 50 millions d'euros ou un total de bilan n'excédant pas 43 millions d'euros.
- d'une part, occupent moins de 5 000 personnes ;
- d'autre part, ont un chiffre d'affaires annuel n'excédant pas 1 500 millions d'euros ou un total de bilan n'excédant pas 2 000 millions d'euros.
Le tableau ci-après et les deux diagrammes qui l'accompagnent montrent bien, à partir des données du millésime 2014, une répartition très inégale selon la taille de l'entreprise. Ainsi, la créance de CICE est majoritairement captée par les entreprises de taille intermédiaire et les grandes entreprises, alors même que celles-ci représentent moins de 1 % des dossiers de créances. Les micro-entreprises représentent au contraire près de 80 % des dossiers pour moins de 15 % de la créance. Les petites et moyennes entreprises couvrent enfin près d'un tiers des dossiers pour un peu plus d'un cinquième de la créance.
Créances CICE (IS) par taille d'entreprise en 2014
On peut également constater sans surprise que la créance moyenne par entreprise est considérablement plus élevée au sein des grandes entreprises, le crédit d'impôt étant assis sur la masse salariale. Pour autant, il faut ici signaler que les grandes entreprises ont logiquement un montant de leur CICE rapporté à leur masse salariale relativement plus faible que les petites et moyennes entreprises. En effet, les grandes entreprises connaissant souvent des niveaux de salaires plus élevés que les petites, la part relative de leur masse salariale concernée par l'assiette des salaires jusqu'à 2,5 SMIC tend à être moindre.
Ce constat soulève une nouvelle fois la question du ciblage du dispositif. Si l'objectif était de soutenir en priorité le tissu de petites et moyennes entreprises, il semble ici non rempli, celles-là percevant moins de la moitié de l'effort budgétaire consenti.
Répartition du nombre de créances CICE (IS)
par taille d'entreprise en 2014
Répartition de la créance de CICE (IS)
Les données transmises par le ministère des finances et des comptes publics permettent une analyse de la créance de CICE par décile de créance. La majorité de la créance de CICE est captée par un très petit nombre d'entreprises, comme en témoigne le diagramme ci-après. Ainsi, les trois premiers déciles de créance sont couverts par seulement 205 entreprises. Au-delà de ce seuil significatif, on peut noter qu'au septième décile, seuls 4 % environ des bénéficiaires sont recensés. L'extrême dispersion des derniers déciles de la créance de CICE montre également que, au-delà de l'absence de ciblage par secteur d'activité que nous verrons, le CICE donne l'impression d'être un dispositif de saupoudrage.
Répartition du CICE par décile de créance
L'analyse de la répartition de la créance par secteur d'activité précise le profil des bénéficiaires et souligne l'éloignement du dispositif par rapport à sa cible initiale. Les montants de créance par secteur d'activité permettent de préciser la répartition, tandis que le diagramme ci-après montre la répartition de la créance en se concentrant sur les cinq secteurs couvrant 10 % de la créance environ ou plus. Surtout, deux secteurs d'activité se distinguent, avec plus de 19 % chacun : les industries manufacturières et extractives d'une part, le commerce d'autre part.
Il est parfois souligné que la répartition de la créance de CICE est fidèle au poids respectif de chaque secteur dans sa contribution au produit intérieur brut. Si cet élément semble correct, il ne fait qu'interroger une fois encore la pertinence du dispositif sur sa forme : un tel crédit a-t-il vocation à soutenir tous les secteurs de manière égale ?
Il est très significatif en termes d'évaluation de noter que l'industrie, cible initiale du dispositif, objet du rapport Gallois et justification de l'exposé des motifs ne soit que péniblement le premier secteur concerné avec à peine 19,4 % de la créance. Moins d'un cinquième seulement de la créance est donc destiné à la cible du CICE. Dans le même temps, la très forte représentation du secteur commercial, souvent moins soumis aux impératifs de compétitivité et moins présent à l'exportation, confirme cette analyse.
Si certaines activités des entreprises industrielles ont sur la dernière décennie été externalisées, et si d'autres secteurs bénéficiaires peuvent bien entendu contribuer à la compétitivité de l'industrie, le constat reste éloigné de l'objectif.
Répartition du CICE (créance IS) par secteur d'activité en 2014
118 758 239
20 426 490
3 140 845 860
214 746 380
209 109 991
1 560 130 581
3 120 986 547
1 577 009 832
866 560 000
693 450 628
966 517 173
131 991 781
965 750 356
1 657 019 135
85 993 592
587 370 991
139 294 534
182 010 798
X - Activités diverses
Z - Non déterminé
Au regard du montant engagé, une vingtaine de milliards d'euros, la répartition de la créance par secteur d'activité montre un décalage flagrant entre l'objectif et le résultat. La dispersion de la créance conduit ainsi à s'interroger sur l'efficacité du dispositif et la bonne utilisation des deniers publics.
La question des entreprises de travail temporaire doit également être soulevée. Sur le millésime 2014, l'administration fiscale indique que les entreprises de travail temporaire ont représenté près de 800 millions d'euros de créance de CICE. Il n'est cependant pas certain que le CICE ait soutenu les entreprises ayant recours à de l'emploi temporaire en leur permettant d'employer davantage.
D'après l'exposé des motifs accompagnant l'amendement gouvernemental prévoyant la création du CICE, « le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) (...) répond pleinement à la problématique de la compétitivité coût qui participe de la perte de compétitivité de notre pays. Il donnera aussi aux entreprises un ballon d'oxygène pour investir et innover, au service de leur compétitivité hors coût ».
Du point de vue de la compétitivité des entreprises, il faut tout d'abord noter que le CICE n'est pas, contrairement à ce que pourrait laisser supposer son intitulé, concentré sur les entreprises qui sont effectivement soumises à la concurrence internationale, c'est-à-dire celles qui exportent.
Le diagramme ci-après souligne la concentration de la créance sur les entreprises non soumises à la concurrence internationale. Ainsi, les entreprises réalisant plus de 10 % de leur chiffre d'affaires à l'exportation reçoivent seulement un cinquième de la créance.
Répartition de la créance de CICE (IS - millésime 2014) en fonction
de la part du chiffre d'affaires réalisée à l'exportation
Les entreprises réalisant plus de 60 % de leur chiffre d'affaires à l'exportation captent pour leur part moins de 5 % (4,7 %) de la créance de CICE.
De manière logique, les montants de CICE les plus élevés sont attribués aux entreprises dont une part importante de la main d'oeuvre se situe en-dessous du plafond de 2,5 SMIC. Cependant, les PME innovantes ou à vocation internationale, comme les grandes entreprises exportatrices, notamment dans le domaine industriel, emploient un personnel plus qualifié. En conséquence, les grilles de rémunérations ne correspondent pas toujours à l'assiette retenue pour le CICE, les rémunérations des emplois ciblés sur l'innovation étant souvent au-dessus de 2,5 voire 3 SMIC. Ainsi, là où le rapport Gallois préconisait un seuil de 3,5 SMIC, en cohérence avec cet élément, le CICE semble manquer sa cible en raison de l'assiette même sur laquelle il est assis. Le dispositif ne semble donc pas correspondre à l'objectif qui lui avait été assigné et à la préconisation faite par le rapport Gallois.
L'analyse du profil des bénéficiaires a mis en lumière des cas très surprenants. En effet, deux grands groupes français aux chiffres d'affaires comparables ont montré des situations contraires à la logique initiale du CICE : une entreprise commerciale interrogée, réalisant moins de 20 % de son chiffre d'affaires à l'international, a ainsi bénéficié d'une créance de CICE près de neuf fois supérieure à celle d'un groupe industriel réalisant près de 70 % de son chiffre d'affaires à l'étranger.
Il ressort de l'analyse du profil des bénéficiaires du CICE non par secteur, mais par localisation géographique que les régions les plus bénéficiaires sont également les régions les plus riches. Cela se comprend aisément dans la mesure où ce sont elles qui ont le plus grand nombre d'entreprises et les plus faibles taux de chômage. Le CICE, outre qu'il ne paraît pas améliorer la compétitivité de l'économie, pourrait ainsi également accroître les inégalités entre les territoires en ne permettant pas d'effet de levier supplémentaire pour les régions les plus en difficulté.
Cependant, cette analyse territoriale du CICE s'avère difficile à mener. Si les données ACOSS pourraient permettre d'avoir un aperçu plus fin du paysage salarial des entreprises sur le territoire, les données fiscales donnent un aperçu biaisé. En effet, dans les données transmises par l'administration fiscale, les créances sont enregistrées dans le territoire de localisation du siège du groupe, et non dans les territoires d'implantation des activités. Cela explique notamment que des régions comprenant des pôles de production ne soient pas nécessairement distinguées dans les chiffres, quand l'Île-de-France peut être anormalement avantagée sur le papier.
L'insuffisance des données empêche une analyse territoriale fine, pourtant nécessaire. En effet, tout comme les secteurs d'activités ne sont pas tous soumis aux mêmes impératifs de compétitivité, tous les territoires présentent des particularités en termes de concurrence ou de positionnement à l'international.
De la même manière que les secteurs d'activité soumis aux impératifs de compétitivité, notamment dans l'industrie, ont souvent des emplois mieux rémunérés, les régions concentrant les pôles de compétitivité ou les entreprises innovantes et exportatrices sont dans ce même schéma. Ainsi, ces territoires exportateurs se retrouvent mécaniquement moins concernés par la créance de CICE que d'autres, pour des situations économiques équivalentes. Moins qu'une hypothétique « redistribution » non souhaitée, ce constat montre là encore une cible non atteinte.
Les territoires ultramarins sont un exemple de la nécessité évidente d'adapter les politiques économiques aux territoires.
Le code général des impôts précise que, « par dérogation (...), lorsque l'assiette du crédit d'impôt est constituée par des rémunérations versées à des salariés affectés à des exploitations situées dans les départements d'outre-mer, son taux est fixé à : 7,5 % pour les rémunérations versées en 2015 ; 9 % pour les rémunérations versées à compter du 1er janvier 2016. »
Le taux majoré outre-mer pour le CICE n'a pas fait l'objet d'étude d'impact supplémentaire.
Les retours des entreprises localisées outre-mer recueillis par votre rapporteure spéciale ne révèlent pas de divergence profonde sur l'utilisation du CICE par rapport aux entreprises présentes dans l'hexagone. Cependant, les entreprises ultramarines soulignent elles aussi la complexité du dispositif et font état d'un manque important d'information, préjudiciable au déploiement du dispositif. La prise en compte la diversité des structures économiques des territoires ultramarins semble nécessaire.
Comme votre rapporteure spéciale le rappelle régulièrement, le suivi de la performance du programme 200, dans lequel sont retracés les crédits liés au CICE n'apparaît pas pleinement satisfaisant à deux égards. D'une part, les cibles choisies pour chacun des indicateurs sont largement en-dessous des réalisations observées depuis plus de cinq ans. En outre, à un niveau plus fondamental, la focalisation du programme sur un seul objectif, celui de la rapidité, conduit à ne tenir aucun compte des conditions de travail des agents et de la nécessaire sécurisation des deniers publics. Le rapport annuel de performances indique d'ailleurs que l'objectif est en réalité double : « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits dans les meilleurs délais », mais aussi « garantir le bien-fondé des décisions au regard de la législation ».
Alors que le CICE est venu gonfler considérablement les crédits du programme 200, il aurait été souhaitable qu'un indicateur de performance soit créé afin de suivre la mise en oeuvre du dispositif de CICE. Un indicateur relatif au temps de traitement d'une demande de restitution de créance aurait ainsi pu être envisagé. La nouvelle maquette de la mission présentée par le Gouvernement à l'occasion du débat d'orientation des finances publiques en 2016 ne répond toujours pas à cet impératif.
L'évaluation du CICE, de sa mise en oeuvre et de son efficacité a été confiée non pas à l'administration mais à un comité de suivi du CICE rattaché à France Stratégie et présidé par Jean Pisany-Ferry. Ce comité de suivi est composé de représentants d'administrations, des partenaires sociaux, d'experts et de parlementaires. Le comité de suivi du CICE est devenu en 2015 le comité de suivi des aides publiques aux entreprises, voyant ainsi sa mission élargie.
L'existence de ce comité, et sa dénomination, soulignent que le CICE est bien une aide publique. Ainsi, même si le CICE engendre une baisse du taux effectif de l'impôt sur les sociétés ou une baisse apparente des charges de personnel, il n'est pas une redéfinition de l'un ou l'autre de ces éléments. En le considérant ainsi pour ce qu'il est, à savoir une aide publique aux entreprises, le Gouvernement se doit d'en contrôler l'efficacité et le bon usage.
Des comités de suivi régionaux sont également censés voir le jour afin de pouvoir produire une analyse plus fine des conséquences du CICE sur les territoires.
Le comité de suivi publie chaque année un rapport relatif au CICE. Ce rapport, essentiel au suivi de cette politique publique, présente la mise en oeuvre du dispositif mais également des éléments d'évaluation de ses résultats économiques. Le comité se heurte néanmoins aux difficultés d'évaluation économique classiques pour mesurer réellement l'impact que peut avoir le CICE. Il est à noter que le comité de suivi externalise une partie de ses travaux d'évaluation du CICE.
Alors que l'objectif initial était de soutenir les capacités d'investissement des entreprises et de leur permettre d'améliorer leur compétitivité, le CICE s'est révélé à l'usage pour les TPE et PME un outil presque exclusivement destiné à pallier les grandes fragilités. Ainsi, le CICE et son préfinancement par Bpifrance ont été utilisés afin de reconstituer des fonds de roulement ou, souvent, en substitution à des outils de trésorerie que les banques commerciales n'assuraient pas. Le Gouvernement semblait bien conscient en 2012 de la fragilité des petites entreprises, expliquant dans l'exposé des motifs de l'amendement créant le CICE, qu'« afin d'améliorer rapidement leur situation, le crédit d'impôt sera intégralement restitué aux PME l'année de constatation de la créance ». Si ces éléments participent du bon fonctionnement quotidien des entreprises de petite taille, ils montrent là encore la complexité du dispositif et de ses cibles. Une nouvelle fois, on peut s'interroger sur l'adéquation de l'objectif - ici rétablir les fonds de roulement des PME - et de l'outil.
Il apparaît là encore opportun d'adapter les outils choisis à l'objectif et aux besoins réels de l'économie. Les TPE-PME ont d'abord besoin de capacités de trésorerie, avant même d'envisager leurs investissements. Le CICE n'est alors pas l'outil adéquat. Il est donc nécessaire de mettre en oeuvre des outils de financement pérennes des TPE et PME, pour faire face aux lacunes du secteur bancaire. Les TPE-PME n'ont souvent pas accès aux outils de trésorerie que peuvent proposer les banques commerciales, par manque d'information parfois ou par des pratiques bancaires contestables favorisant les découverts bancaires très onéreux.
Le Gouvernement souligne au sein des communications relatives au CICE qu'un dispositif d'aide de trésorerie est ouvert aux TPE auprès de Bpifrance, sans recourir à une cession de créance de CICE. De même, pour les montants non significatifs de CICE, un dispositif de trésorerie spécifique est normalement mis en place par les banques commerciales.
Fonds de garantie « Renforcement de la Trésorerie »
- le renforcement du fonds de roulement ;
- la consolidation des crédits à court terme existants (découvert, caisse, escompte, affacturage, de mobilisation de créances) ;
- l'externalisation d'actifs se traduisant par un apport en trésorerie au bénéfice de l'entreprise (cession bail par exemple).
- les prêts personnels aux dirigeants pour réaliser des apports en fonds propres à l'entreprise ;
- l'acquisition d'une entreprise dans le cadre d'un plan de cession homologué après redressement judiciaire, sous réserve que les repreneurs n'aient pas été impliqués dans la gestion de l'affaire reprise.
- les prêts in fine ;
- le refinancement des encours de crédit à moyen ou long terme.
TPE, PME, de plus de 3 ans, selon définition européenne.
Rappel : selon la réglementation européenne, sont exclues de la garantie les entreprises « en difficulté avérée ».
La durée est égale à la durée du crédit, comprise entre 2 et 7 ans.
Elle peut être portée à 15 ans maximum lorsque le crédit est assorti d'une sûreté sur un actif immobilier ou en cas de cession bail immobilière.
Plafond de risques (toutes banques confondues)
1,5 million d'euros sur une même entreprise ou groupe d'entreprises.
La quotité normale est de 50 %, majorée à 70 % si le financement garanti entraîne une augmentation sensible des concours bancaires globaux à l'entreprise.
Au-delà des besoins en termes de trésorerie, les PME rencontrées ont fait état de grandes difficultés à réunir les financements nécessaires à leur développement. Le CICE a alors été pour elles une aide utile mais non suffisante pour des projets d'envergure. Les banques commerciales se montrent en effet aujourd'hui très réticentes à financer l'innovation, se réfugiant derrière les risques portés et les nouvelles règles de Bâle III.
Les PME des secteurs innovants se retrouvent alors souvent sans les financements indispensables à leurs investissements, et ce même quand leur qualité et leur potentiel sont reconnus. Face à ces lacunes du secteur bancaire qui n'assure plus sa mission de financement de l'économie, des expériences d'associations de financements inter-entreprises ont pu être constatées par votre rapporteure spéciale.
Le rôle de BPI régionales, dont la création a été recommandée ci-avant, serait là encore pertinent. En effet, les PME arrivent parfois à trouver par elles-mêmes, au-delà du secteur bancaire, des capacités de financement, au prix d'efforts importants au regard de leurs moyens. L'enjeu est ensuite souvent celui du délai de déblocage des crédits. Le rôle d'avance de crédits qu'a su développer Bpifrance est ici utile. Des BPI régionales auraient toute légitimité à assurer des préfinancements de fonds régionaux ou européens de soutien à l'innovation par exemple.
Des dispositifs ad hoc en réponse directe au besoin des petites entreprises sur les questions de trésorerie et de financement semblent plus justifiés que le CICE, qui reste complexe et qui entraîne une charge tant pour les services fiscaux que pour les entreprises bénéficiant du préfinancement.
Le suivi et l'utilisation du CICE devaient normalement reposer non sur un fléchage contraignant mais s'assoir sur un processus de concertation. Une procédure de consultation des représentants du personnel est prévue par la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013, mais le comité de suivi des aides publiques aux entreprises souligne dans son rapport 2015 qu'il s'agit d'un exercice « fréquemment formel et décevant ».
Les représentants du personnel font souvent état de la déclaration annexée aux comptes de l'entreprise, qu'ils connaissent et consultent, et d'une éventuelle communication de l'entreprise. Cependant, les informations données aux représentants du personnel restent la plupart du temps aussi sommaires que celles indiquées en annexe aux comptes.
Le CICE s'appuie sur deux objectifs désignés, que sont la compétitivité et l'emploi. À ce titre, si les choix financiers stratégiques relèvent dans les entreprises de taille intermédiaire ou les grandes entreprises des directions financières, les choix en termes d'emploi engagent naturellement les directions des ressources humaines.
Pourtant, les directions des ressources humaines interrogées ont reconnu n'avoir souvent pas été consultées sur une éventuelle stratégie d'utilisation du CICE. L'enquête menée par France Stratégie souligne leur manque d'association aux décisions relatives à l'utilisation du CICE. Les conséquences en termes d'emploi sont ainsi d'autant plus difficiles à estimer.
Le CICE peine ainsi à démontrer tant sa pertinence dans sa forme que son efficacité sur le fond. Véritable saupoudrage, ses résultats semblent sujets à caution. Le CICE a renforcé la complexité du système fiscal français, et en particulier l'impôt sur les sociétés. Aussi, la baisse du « coût du travail » attribuée au CICE résulte de ce choix d'attribuer le gain de ce crédit d'impôt sur les sociétés aux charges de personnel. Cet affichage ne garantit pas l'attractivité et la compétitivité de notre territoire.
Les conséquences du CICE sont incertaines du fait même du contexte dans lequel a évolué ce dispositif. Dans le même temps, les taux de change euro-dollar comme les prix des matières premières, pétrole en tête, ont été favorables aux pays européens, France comprise. Les gains que le pays a ainsi pu connaître en termes de compétitivité, d'emploi ou de redressement de l'économie voient leurs sources difficilement pondérables, et le CICE n'a pas nécessairement été l'élément le plus déterminant.
Trois ans après le lancement du dispositif, ses conséquences en termes d'emploi sont estimées par les instituts de statistiques et de recherche en économie bien moindres qu'espérées, quand ses bénéfices en termes de compétitivité sont incertains. Les éléments que votre rapporteure spéciale a pu recueillir font craindre que les résultats ne soient pas au rendez-vous, et que l'investissement productif n'ait pas bénéficié du CICE à hauteur de l'ambition annoncée et du coût budgétaire consenti.
Le CICE se révèle donc un outil complexe, dispersé et à l'efficacité incertaine. Il semble nécessaire de remettre à plat cette dépense fiscale conséquente et d'engager une politique publique portée par un vrai projet de prospective à moyen et long terme pour l'industrie française.
Réunie le mercredi 13 juillet 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a entendu une communication de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, sur le profil des bénéficiaires du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).
Les débats parlementaires ont défini clairement l'usage qui doit être fait du CICE : le CICE est « un crédit d'impôt ayant pour objet le financement de l'amélioration de leur compétitivité à travers notamment des efforts en matière d'investissement, de recherche, d'innovation, de formation, de recrutement, de prospection de nouveaux marchés, de transition écologique et énergétique et de reconstitution de leur fonds de roulement. »
La commission a donné acte de sa communication à Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.
- M. Jean PISANI-FERRY, président ;
- Mme Claire BERNARD, économiste ;
- M. Antoine NABOULET, rapporteur ;
- Mme Rozenn DESPLATZ, rapporteure.
- M. Stéphane BIARDEAU, directeur du développement à la direction du financement ;
- M. Jean-Baptiste MARIN-LAMELLET, responsable des relations institutionnelles.
Direction générale des Finances publiques - Tax for Business
- Mme Agneszka BERNACKA, cheffe du cabinet international ;
- M. Laurent MARTEL, sous-directeur au sein du service de la gestion fiscale et spécialiste du CICE.
Direction régionale des Finances publiques de Bordeaux (déplacement)
- M. Jean-Denis de VOYER D'ARGENSON, directeur régional des finances publiques ;
- M. Jean-Guy DINET, directeur du pôle fiscal ;
- M. Michel MORVAN, directeur du pôle pilotage et ressources ;
- Mme Sylvie CANDAU, responsable de la division des professionnels et du recouvrement.
Service des impôts des entreprises (SIE) de Bordeaux (déplacement)
- M. Guy MÉNARD, chef de service, SIE de Bordeaux ;
- Mme Ghyslaine ANDRÉ, inspectrice des finances.
Représentants syndicaux du service des impôts des entreprises (SIE) de Bordeaux (déplacement)
- M. Jean-Luc DENOPCES, FO DGFiP, secrétaire ;
- Mme Aurélie FERNANDEZ, CGT ;
- M. Michel FOURCADE, CGT DGFiP 33, CESER Aquitaine ;
- Mme Mauricette LÉON, Solidaires Finances publiques Gironde ;
- M. Patrick MÉRIAN, Solidaires Finances publiques Gironde.
Service des impôts des entreprises (SIE) du 8e arrondissement (déplacement)
- M. Frédéric BENTEJAC, adjoint au chef du pôle fiscal Nord-Est ;
- M. Serge LEPAGE, chef du SIE du 8e arrondissement.
Représentants syndicaux du service des impôts des entreprises (SIE) du 8e arrondissement (déplacement)
- M. Christophe CRÉPAIN, Solidaires finances publiques ;
- M. Yannick DESNEUX, Solidaires finances publiques ;
- Mme Sandra DEMARCQ, Solidaires finances publiques ;
- Mme Sandrine ROSSET, Solidaires finances publiques ;
- M. Sébastien GROISNE, CGT ;
- M. Sébastien PARISSE, CGT.
Médiateur national des entreprises (Ministère de l'économie, de l'industrie et du numérique)
- M. Pierre PELOUZET, médiateur des entreprises ;
- M. Nicolas MOHR, directeur général ;
- M. Joseph BERT, chargé de mission.
- M. Georges NECTOUX, membre élu de la CCIR ;
- Mme Véronique ETIENNE-MARTIN, directrice de cabinet du président et du directeur général ;
- Mme Delphine SIQUIER, secrétaire de la commission fiscale de la CCIR.
Association des chambres de commerce et d'industrie d'Outre-mer (CCIOM)
- M. Jean-Paul TOURVIEILLE, directeur.
- M. François MOUTOT, directeur général ;
- Mme Véronique MATTEOLI, directrice adjointe aux relations institutionnelles ;
- Mme Catherine MARTINE, CGT.
- M. Éric HEYER, directeur du département analyse et prévision.
Construction Navale de Bordeaux (déplacement)
- M. Dieter K. GUST, président directeur général ;
- M. Paul RAMPINI, directeur général adjoint chargé de l'industrie ;
- Mme Sandra CLAEYS, responsable administrative et financière ;
- M. Philippe BOURG, représentant du personnel ;
- M. Thierry LEDOULT, représentant du personnel.
Entreprises membres d'Aerospace Valley (déplacement)
- Mme Danielle POUJOL, AESE BSI ;
- M. Sébastien MISTOU, Nimitech;
- M. Éric SANSAY, Excent;
- M. Stéphane GRIMAULT, Excent ;
- M. Jean-Philippe DELOUSTAL, Excent ;
- M. Philippe VERLET, VLM ;
- Mme Caroline LE LANN, Capital Hi Tech ;
- M. Jean-Pascal CAUMES, Nethis ;
- M. Thomas NAULLEAU, Atelier Bigatta ;
- M. Marc de TAPOL, TDM ;
- Philippe VERVIER, Acceptables Avenir ;
- M. Pierre AUBERT, STI Groupe ;
- M. Marc CANITROT, Prometil ;
- M. Renaud LAHAYE, Idegeo ;
- M. Fabien MARTINEAU, JV Group ;
- M. Jean-Pierre GARREAU, Cousso ;
- Mme Véronique BORDENAVE, Aquitaine Electronique ;
- M. Tristan MEHAMLI, Mugen.
CIC Sud-Ouest (déplacement)
- M. Jean-François LAGRAULET, directeur financier ;
- M. Marc VAUJANY, directeur des ressources humaines.
CDiscount (déplacement)
- M. Stéphane BRUNEL, directeur administratif et financier ;
- Mme Émilie LIOTTIER, responsable développement ressources humaines.
- M. Yves BRASSART, directeur général adjoint en charge des finances et du développement ;
- Mme Sylvie FRANÇOIS, directrice générale adjointe ;
- Mme Joëlle BONNEFON, déléguée aux relations parlementaires.
- M. Bernard DELPIT, directeur financier ;
- M. Michel DECHELOTTE, directeur des affaires institutionnelles.
* 5 Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012.
* 6 Amendement n° 403 portant article additionnel après l'article 24.
* 7 Décision n° 2012-661 DC du 29 décembre 2012.
* 8 Considérant 33.
* 10 Mission d'information sur le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (Assemblée nationale), compte-rendu du 12 juin 2014.

References: l'article 66
 l'article 53
 l'article 66
In fine
in fine
 l'article 24