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Timestamp: 2018-06-25 05:13:25+00:00

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Gruppo di lavoro FIASO Codice dei Contratti Riflessioni su alcuni istituti innovativi del Codice degli Appalti - PDF
Gruppo di lavoro FIASO Codice dei Contratti Riflessioni su alcuni istituti innovativi del Codice degli Appalti
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1 Gruppo di lavoro FIASO Codice dei Contratti Riflessioni su alcuni istituti innovativi del Codice degli Appalti Sistema dinamico di Acquisizione, Accordo Quadro e Negoziazione
2 SOMMARIO Premessa Le ragioni della ricerca Introduzione Il Codice dei contratti come strumento di garanzia della contendibilità dei mercati Le scelte strategiche del Gruppo di lavoro FIASO Codice dei contratti Le ragioni del sostegno da parte di SCA Il quadro normativo degli acquisti in sanità Il quadro degli acquisti in sanità Istituti innovativi inseriti nel Codice dei contratti: accordo quadro e sistema dinamico di acquisizione. Le difficoltà, le novità e le rispettive potenzialità L accordo quadro I risultati del Gruppo di lavoro Il sistema dinamico di acquisizione I risultati del Gruppo di lavoro Considerazioni svolte dall ESTAV Centro Toscana Allegato B e negoziazione sociale L esecuzione dei contratti di forniture e servizi I passaggi fondamentali dell esecuzione contrattuale L esecuzione del contratto Le nuove professionalità Conclusioni Il contesto di applicazione La classificazione della spesa per beni e servizi Le modalità degli acquisti Il quadro estero Conclusioni Bibliografia Composizione del Gruppo di lavoro FIASO
3 4 5 PREMESSA LE RAGIONI DELLA RICERCA* Da ormai quindici anni FIASO investe gran parte del suo impegno e della sua attenzione per stimolare riflessioni condivise tra le Aziende sanitarie che siano utili per un loro funzionamento efficiente ed efficace. In questo senso, circa cinque anni orsono la Federazione già promosse un approfondimento interno sui processi di aggregazione della domanda in atto in molte aree regionali. Le ASL sono a tutti gli effetti stazioni appaltanti della Pubblica Amministrazione e perciò tenute all applicazione e al rispetto delle disposizioni contenute nel D. Lgs. 163/2006 ( Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE ), che impone l utilizzo di procedure di evidenza pubblica nella scelta dei contraenti (l applicazione è integrale nel caso di appalti di forniture, parziale relativamente agli appalti di servizi). Senza timore di smentita è possibile affermare che esse hanno dato notevole impulso a soluzioni sperimentali e innovative per quanto attiene all efficienza amministrativa, dimostrando una vitalità che talvolta ha fatto da traino per altri ambiti della P.A. Questa pubblicazione FIASO, in particolare, nasce da una serie di incontri tra le Aziende associate tenuti nell ambito del Gruppo di Lavoro Codice dei Contratti, la cui costituzione è avvenuta con l obiettivo, innanzitutto, di indagare punti di forza e di debolezza dei diversi istituti previsti dal Codice e cui le ASL possono fare ricorso relativamente a quella dinamica gestionale dei processi aziendali d acquisto che trasformano un input (manifestazione del bisogno, e dunque esigenza d acquisto) in output (disponibilità del bene, o servizio, nel posto e momento giusto). L indagine condotta dal Gruppo di Lavoro della Federazione ha goduto anche di un valore aggiunto di notevole importanza: è stato infatti coinvolto un team multidisciplinare composto da responsabili degli acquisti, dirigenti amministrativi, direttori generali, oltre al supporto scientifico di esperti giuridici ed economici e al sostegno di SCA, cui FIASO è grata. La Federazione, forte della sua struttura e del suo consueto metodo di lavoro, il cui approccio è sempre quello della condivisione dei migliori modelli, è riuscita così a mettere in campo un gruppo di professionalità capace di valutare le performance dei processi di acquisto in sanità. Nella consapevolezza che il controllo e l efficiente allocazione delle risorse per un efficace utilizzo dei fattori produttivi resta in sanità uno degli elementi *A cura di Valerio Fabio Alberti, Presidente FIASO
4 6 7 La centralizzazione degli acquisti Obiettivi delle aggregazioni della domanda L industria della salute Aggregazione della domanda come strumento di politica industriale essenziali del processo di aziendalizzazione - sempre sostenuto, promosso e difeso da FIASO speriamo di essere riusciti, con questa pubblicazione, a mettere a disposizione delle Aziende sanitarie, dei loro fornitori e di tutto il mondo dei pubblici amministratori in sanità uno strumento utile e pratico per la loro quotidiana attività. INTRODUZIONE* Nella ricerca di una maggiore efficienza dei mercati sanitari il processo di centralizzazione degli acquisti è un percorso che sta consolidandosi. Sia gli indirizzi dei diversi Governi nazionali, sia l applicazione concreta a differenti stadiazioni delle forme di aggregazione della domanda degli acquisti stanno a dimostrare che si tratta di una scelta ormai definitiva. Inoltre, non va dimenticato che l esperienza maturata in Italia sta fungendo da esempio in altri Paesi europei 1, che hanno anche loro avviato forme di aggregazione degli acquisti. In concreto, molte Amministrazioni Regionali hanno già introdotto processi di acquisto aggregati e sistemi di logistica integrati (oltre alla creazione di portali di e-procurement, strettamente collegati con le politiche di acquisto on-line). Gli obiettivi dichiarati sono: i) ridurre la spesa, ii) migliorare la qualità dei prodotti/servizi erogati, nonché iii) stimolare la competitività e l innovazione sui mercati di riferimento. Quest ultimo punto deve essere approfondito. Il modello dell industria della salute 2, ossia quel comparto che comprende sia la produzione e l erogazione dei servizi sanitari sia la produzione di beni e servizi per il sistema della salute, si fonda sulla necessità di offrire migliori e più efficienti servizi sanitari rispettando il vincolo di bilancio. Nel contempo la domanda pubblica determina alcune scelte strategiche che impattano sul sistema produttivo industriale. Tali impatti possono essere sollecitati direttamente da soggetti pubblici (Stato, Regioni, ASL, etc.) o indirettamente (sistema bancario, investitori finanziari, etc.). Partendo da ciò, un modello che vede forme di aggregazione della domanda si pone non solo obiettivi di razionalizzazione economica 3 (riduzione dei prezzi; qualità più elevata dei servizi accessori; etc.) ma anche obiettivi di Il fondamento economico delle aggregazioni della domanda La necessità di un mercato concorrenziale consolidamento dell industria ad essa collegata, quali ad esempio: la crescita della dimensione media aziendale, lo sviluppo di un sistema logistico per i servizi sanitari o la promozione di una ricerca e sviluppo competitiva in settori ad alto valore aggiunto, e via scrivendo. Pertanto, una domanda di beni e servizi legati alla cura della salute deve essere governata da modelli che consentano lo sviluppo e/o il consolidamento di eccellenze nell industria fornitrice, incentivandone l ottimizzazione della dimensione, costituendo un opportunità di sviluppo economico; ossia la domanda rappresenta un volano strategico per lo sviluppo di questa industria 4. L Italia, per differenti motivi, ha ottenuto i risultati più soddisfacenti nella costruzione di un proprio apparato industriale quando le politiche industriali assumevano meccanismi indiretti (cd. politiche industriali del mercato) con la capacità di introdurre maggiore concorrenza ed un mercato delle imprese più esteso 5. In conclusione, il modello della centralizzazione degli acquisti si inquadra nell ambito delle sinergie fra le azioni della domanda pubblica e le azioni di politica industriale, considerando anche che le imprese che operano nell ambito del mercato della salute sono fra le più aperte alla concorrenza internazionale. Le aggregazioni delle modalità di acquisto, nei differenti modi, poggiano il proprio fondamento economico sulla possibilità da parte dell acquirente di esercitare un potere di scelta, ottenendo le condizioni migliori fondate sull assenza di altri acquirenti, nonché in qualche caso dell obbligo giuridico del produttore di cedere i propri beni all autorità pubblica (modello di monopsonio o oligopsonio), rispetto al tradizionale modello negoziale che vede una numerosità degli attori acquirenti. IL CODICE DEI CONTRATTI COME STRUMENTO DI GARANZIA DELLA CONTENDIBILITÀ DEI MERCATI I modelli di aggregazione della domanda, tuttavia, implicano il mantenimento di alcune condizioni che non alterino il modello di mercato concorrenziale. Ossia è necessario perseguire l obiettivo, per quanto possibile, di un mercato in cui rimanga ad operare il più elevato numero di fornitori, in maniera da evitare situazioni di monopolio e tutti gli effetti negativi che ne derivano. * A cura di Lorenzo Terranova. 1. Si veda il capitolo 8 a cura di Davide Croce e Antonio Sebastiano. 2. Fra gli altri vi sono l industria farmaceutica, l industria dei medical devices, l industria della logistica, l industria della ricerca, ecc Non è infatti giustificabile economicamente e eticamente che i medesimi prodotti abbiano differenze di acquisto da parte di differenti soggetti della sanità pubblica di oltre il 300% (CEIS Sanità (coordinamento prof. F. Spandonaro), 2007) 4. Si evidenzia che la creazione di un sistema efficiente che nutre il comparto delle industrie della salute non necessariamente deve essere caratterizzato da aziende nazionali. Il realizzare tutte queste condizioni consente anche di attrarre aziende estere, contribuendo ad un miglioramento dell economia locale. 5. (Zamagni, 1996)
5 8 9 I diversi mercati nella sanità Obiettivo esplicito del codice dei contratti: eliminare/evitare mercati monopolistici In concreto, condiviso l approccio generale di strategicità per il settore della sanità pubblica di un modello di aggregazione della domanda nelle sue differenziate forme 6, sarà l azione degli Uffici della Pubblica Amministrazione a determinare il grado di contendibilità del mercato. Appare anche evidente che le esigenze di contendibilità dei mercati (ossia porre le condizioni per cui l accesso di un nuovo competitore non sia particolarmente costoso e complesso) devono confrontarsi con le caratteristiche tecnico-finanziarie dei singoli mercati in sanità (tali mercati sono il frutto di specifiche storie che hanno visto e vedono nella gran parte dei casi elevati investimenti in ricerca e sviluppo, una struttura organizzativa molto complessa, una capacità di affrontare complessi sistemi regolatori del mercato, e via scrivendo). In quest ambito l approfondimento su alcuni istituti offerti dal Codice dei contratti consente anche di comprendere il loro funzionamento, quando applicati alla sanità, e soprattutto come la loro declinazione operativa sia capace di mantenere un modello competitivo. Gli istituti previsti dal Codice dei contratti pubblici, ispirandosi alla disciplina europea, mirano a ridurre al massimo le possibilità di formazione di monopoli che, forse, nel breve periodo sono di convenienza per l acquirente pubblico, ma alla lunga lo pongono in condizioni di debolezza rispetto al prezzo di acquisto e rispetto ai servizi offerti. Sollecitazione della discussione Metodologia di lavoro acquisti, dirigenti amministravi, direttori generali. Questi sono stati affiancati da alcuni esperti giuridici ed economici, nonché da FIASO e da un azienda fornitrice. Tale scelta riflette la necessità di comprendere, nelle diverse sfaccettature, attraverso il confronto di punti di vista differenti dati sia dal ruolo ricoperto presso l organizzazione di appartenenza sia dal proprio background culturale, le caratteristiche dei singoli istituti. In altri termini, lo scopo del Gruppo di lavoro FIASO è stato quello di approfondire la conoscenza degli istituti del Codice dei contratti attraverso un confronto costruttivo delle diverse esperienze maturate, diffondere le modalità più qualificate, riflettere sulle problematiche e sui vantaggi per il sistema sanitario. La seconda scelta strategica ha riguardato gli obiettivi di lungo periodo del Gruppo di lavoro FIASO. L idea di fondo è quella di aprire una riflessione all interno del mondo sanitario su alcuni istituti previsti dal Codice e contribuire così a valutarne le implementazioni ed i possibili miglioramenti. Il Gruppo di lavoro FIASO si è riunito in una serie di incontri (seminari) con cadenza quadrimestrale. Ciascun incontro ha avuto per oggetto un analisi approfondita di un istituto. Approccio multidisciplinare del gruppo di lavoro LE SCELTE STRATEGICHE DEL GRUPPO DI LAVORO FIASO CODICE DEI CONTRATTI Una prima scelta strategica preliminare è stata l approccio multidisciplinare seguito, ovvero si sono incontrate professionalità e competenze differenziate nelle procedure d acquisto in sanità. Il Gruppo di lavoro 7 ha infatti coinvolto diverse competenze professionali all interno di Aziende sanitarie e ospedaliere italiane: responsabili degli Per ciascun incontro, i consulenti scientifici hanno analizzato preliminarmente il tema, predisponendo un report di introduzione scientifica contenente spunti, questioni e domande specifiche per poi avviare il dibattito di approfondimento e confronto (con elementi teorici e fattuali). Ciascun report veniva preliminarmente trasmesso ai partecipanti del Gruppo di lavoro, in modo da consentire loro una lettura preliminare e la possibilità di predisporre materiale frutto della propria esperienza, che evidenziasse questioni di particolare interesse per la propria attività. È stato adottato un metodo che privilegia il confronto e il dibattito franco e aperto, con l obiettivo di rendere meno vincolanti i ruoli di ciascun presente, consentendo così un miglioramento della conoscenza. 6. In sintesi, le tipologie di aggregazione in sanità potrebbero classificarsi in: 1) cooperazione fra differenti istituzioni (cooperazione regolata da una convenzione dove sono specificati gli obiettivi quantitativi e qualitativi che un soggetto ad esempio la CONSIP - deve conseguire nello svolgimento delle sue funzioni e le risorse finanziarie che gli verranno attribuite); 2) aree vaste o federazioni di acquisto, strutturate con propri uffici e aventi personalità giuridica; 3) associazione fra aziende sanitarie e ospedaliere con l individuazione di una capogruppo (denominate anche unioni di acquisto). Tali associazioni (tutte senza personalità giuridica) possono essere permanenti e strutturate oppure temporanee. 4) agenzia pubblica regionale; 5) SpA regionale. 7. In appendice la composizione del gruppo di lavoro. Alla conclusione di ciascun seminario è stato elaborato un documento di sintesi dei principali elementi emersi, redatto a cura dei consulenti scientifici. Ciascun report è diventato la base per il documento finale che ha sintetizzato le conclusioni dei singoli seminari. Infine, gli incontri hanno visto la partecipazione di testimoni privilegiati, portatori di esperienze specifiche relative alla tematica individuata.
6 10 11 LE RAGIONI DEL SOSTEGNO DA PARTE DI SCA* E noto come il mercato italiano degli acquisti pubblici, in particolare di beni e servizi per la Sanità, sia caratterizzato da un processo di public procurement strutturalmente lungo e, per questa ragione, particolarmente dispendioso di risorse (sia dal lato della domanda che dell offerta), la cui complessità tende ad influenzare la capacità di rispondere in modo ottimale alle esigenze degli utilizzatori dei beni e servizi acquistati. Questa complessità è andata aumentando, negli anni più recenti, in parte per l evoluzione normativa (estensione anche agli acquisiti di beni e servizi di regole e strumenti analoghi al settore dei lavori pubblici), ma anche in conseguenza della sempre più forte spinta alla centralizzazione degli acquisti. In alcuni settori merceologici, si pensi ad esempio ai dispositivi medici ad uso ospedaliero o territoriale, la dimensione decisamente significativa di molte gare d appalto ha prodotto un aumento del livello di contenzioso legale, rendendo ancora più impegnativo per le PA appaltanti istruire ed eseguire con successo, e con tempistiche ragionevolmente contenute, la propria strategia di approvvigionamento. La concentrazione degli acquisti in poche procedure di alto valore strategico per le aziende concorrenti (tanto da rappresentare per alcune un motivo di sopravvivenza o cessazione dell azienda stessa, in caso di aggiudicazione o perdita dell appalto), ha sicuramente contribuito in tal senso. Per aumentare l efficienza, e con essa la tempestività e l efficacia degli acquisti pubblici in Sanità è indispensabile, a nostro avviso, aumentare ed accelerare il dialogo tra domanda ed offerta, con la mediazione delle istituzioni ed organismi preposti, tra cui FIASO. Con questa convinzione, SCA si è sempre proposta attivamente per un confronto aperto con tutti gli stakeholder, volto ad identificare nuovi modelli e meccanismi di regolamentazione e funzionamento del mercato pubblico. Conseguentemente, non potevamo non considerare vincente e convincente l idea lanciata dalla presidenza FIASO di partire dagli strumenti che già esistono e che purtroppo non sempre sono conosciuti o vengono utilizzati al massimo delle loro potenzialità. Il Codice dei Contratti, che dal lontano 2006 è il riferimento normativo per gli acquisti pubblici, offriva già allora ed offre ancora oggi strumenti innovativi e, purtroppo, poco utilizzati. Il sistema dinamico, il dialogo tecnico, ma soprattutto, a giudizio di chi scrive, l accordo quadro possono risultare Evoluzione molto utili ed efficaci, se compresi nella loro essenza costitutiva e se opportunamente utilizzati. Ripetiamo: se compresi nella loro essenza costitutiva e se opportunamente utilizzati. Ecco perché abbiamo ritenuto molto opportuno affiancare FIASO in questo progetto, partecipando come sostenitori materiali dell iniziativa, perché solo la conoscenza e la comprensione reale degli strumenti a nostra disposizione può permetterci di ottenere il massimo dal mercato, ovvero l incontro reciprocamente soddisfacente e proficuo tra domanda ed offerta. Attraverso la costituzione di un Gruppo di Lavoro composto da professionisti di primo piano in area legale, amministrativa ed economica, è stato possibile discutere in profondità e con costruttivo spirito critico le novità strumentali del Codice dei Contratti, analizzando le esperienze di utilizzo già effettuate per individuare alcuni casi di successo ed identificare le eventuali criticità. Il risultato di questo dialogo e confronto potrà essere, ci auguriamo, di ispirazione e supporto per tutti gli operatori in ambito di acquisti pubblici nel percorso verso un processo di acquisto più snello ed efficace. Se così sarà, saremo ancora più lieti di aver dato il nostro modesto contributo al progetto e al Gruppo di Lavoro che lo ha condotto a termine. 1. IL QUADRO NORMATIVO DEGLI ACQUISTI IN SANITÀ* La disciplina normativa in materia di appalti pubblici è basata su due pilastri principali: Il codice degli appalti, D. Lgs. 163/2006; Il regolamento attuativo del codice degli appalti, DPR 207/2010. Queste due normative disciplinano l intero settore degli appalti pubblici, sia lavori, che servizi, che forniture, per qualunque importo (sia sopra che sotto la soglia comunitaria). Questo risultato odierno è frutto di una elaborazione normativa lunghissima che ha preso le mosse dalla vigenza della direttiva comunitaria 2004/18. Per la prima volta il legislatore comunitario, nel 2004, disciplinò il settore appalti pubblici con una unica normativa da applicarsi a tutti e tre gli ambiti oggettivi. In sede di recepimento, il legislatore nazionale colse la occasione di redigere il primo codice degli appalti italiano inserendo, nel Decreto n. 163 del 2006, tutte le normative che disciplinano qualunque appalto per qualunque * A cura di Alessandro Testi. * A cura di Vittorio Miniero.
7 12 13 Alcune novità del Codice dei contratti Il sistema dinamico Il dialogo competitivo ambito oggettivo e importo. In fase di prima applicazione del Codice il settore sanitario avanzò numerose lamentele per la modalità utilizzata dal legislatore. Si parlò di merlonizzazione dei settori servizi e forniture 8, in quanto per molta parte il Codice è stato redatto per tramite della estensione, anche ai servizi e alle forniture, delle norme che erano inserite in precedenza nella Legge Merloni relativa ai soli lavori pubblici. Dopo qualche tempo le lamentele si sono rarefatte, in quanto la professionalità dei provveditori italiani è riuscita a reagire applicando anche ai settori di servizi e forniture normative che erano certamente originariamente state scritte e pensate per il settore dei lavori pubblici. Invero il Codice ed il conseguente regolamento offrono, ai settori di servizi e forniture, strumenti importantissimi. Il Codice introduce, in recepimento della Direttiva Comunitaria, nuovi strumenti giuridici interessanti: da una parte nuove modalità di realizzazione della gara d appalto, quali il sistema dinamico di acquisizione e il dialogo competitivo e dall altra nuove modalità contrattuali, quali l accordo quadro. La applicazione di questi strumenti è ancora oggi in fase iniziale e sperimentale, ma si è certi che potranno divenire modalità di acquisto determinanti per garantire agli acquisti in sanità quella flessibilità indispensabile per accontentare le esigenze dei sanitari, costretti molto spesso ad affrontare situazioni di fatto molto differenti tra di loro. Il sistema dinamico consente alle amministrazioni di acquistare beni e servizi, in possesso di specifiche standardizzate, con procedure snellissime, interamente telematiche e, di volta in volta, anche per modiche quantità, senza costringere ad una programmazione di lungo periodo. Questo sistema consente di effettuare acquisti frazionati che, pur di importo complessivo superiore alla soglia comunitaria, non costringano ad una procedura di gara complessa ed ad una aggiudicazione ad un unico operatore per un lungo periodo. Il dialogo competitivo consente, invece, di realizzare, già in fase di procedura di gara, quel dialogo indispensabile per individuare ed inserire nel capitolato speciale le specifiche tecniche che i prodotti o servizi devono contenere per poter dare soddisfazione ai bisogni delle pubbliche amministrazioni. L accordo quadro Alcune considerazioni preliminari Art. 2 del Codice dei contratti Infine grande rilevanza e apprezzamento avrà in ambito sanitario il contratto di accordo quadro che consente alle amministrazioni di concludere una gara d appalto stipulando il contratto con più operatori, rispetto all usuale contratto stipulato con il solo operatore primo in graduatoria, consentendo permettendo loro, per tramite di modalità che devono essere previamente determinate, di acquistare prodotti e servizi differenti contestualmente da diversi operatori. Il Codice degli appalti offre agli operatori che devono applicarlo un ulteriore importante vantaggio: la distribuzione degli articoli di legge in un ordine molto preciso. In particolare le disposizioni di legge sono distribuite in: i principi nei primi 15 articoli; le disposizioni per gli appalti afferenti a settori speciali, quali i servizi inseriti nell allegato II B, negli articoli da 16 a 27; le disposizioni per gli appalti di importo superiore alla soglia comunitaria (negli articoli da 28 a 120); e le disposizioni per gli appalti di importo inferiore alla soglia comunitaria (negli articoli da 121 a 125). Nei primi articoli il legislatore detta i principi che si applicano a tutte le procedure di acquisto di qualunque importo e di qualunque ambito oggettivo. In particolare l art. 2 del Codice (titolato anch esso principi ) introduce nella normativa italiana, al fianco dei principi già conosciuti, perché derivanti dalla Costituzione italiana, anche i principi comunitari derivanti dal Trattato delle Comunità Europee. Questa importante novità introduce, inevitabilmente, il diritto comunitario anche nell ambito degli acquisti nazionali di valore inferiore alla soglia comunitaria. Prima del 2006 si riteneva che il diritto comunitario impattasse esclusivamente per gli acquisti soprasoglia per i quali si dovevano rispettare le direttive comunitarie. Il Codice porta anche i principi comunitari nella normativa nazionale, costringendo al loro rispetto anche per affidamenti di minimo importo. In particolare l articolo 2 elenca, al fianco di principi già noti in norme nazionale precedenti, quali quelli di economicità, efficacia, tempestività e correttezza, altri principi desunti dal trattato delle Comunità Europee quali quelli di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, e pubblicità. 8. Il copyright spetta al dottor Marco Boni, uno dei capisaldi tra i provveditori.
8 14 15 La Commissione Europea, al fine di fornire strumenti utili per la comprensione e applicazione dei principi comunitari negli ordinamenti nazionali, ha approvato una comunicazione interpretativa del 23 giugno 2006 dalla quale si desume la necessità di procedure trasparenti anche in ambito inferiore alla soglia comunitaria. Anche la procedura ad invito riservata ad un numero limitato di operatori scelto dall amministrazione appaltante deve essere preceduto da un avviso volto a costituire nel rispetto del principio di pubblicità un albo di operatori interessati a partecipare alla procedura di gara. Considerazioni Ormai appare pacifico che gli strumenti che le amministrazioni individuano per qualificare la partecipazione dei concorrenti alla gara non siano del tutto efficaci (anche in conseguenza della applicazione di istituti quali il consorzio e l avvalimento), e si confida che la nuova direttiva possa individuare migliori modalità che qualifichino con maggiore precisione la partecipazione dei concorrenti alla gara d appalto. In conclusione, si ritiene opportuno specificare che la normativa nazionale in materia di appalti può trovare adeguata integrazione con specifiche normative regionali. Il DPR 207/2010 Prospettive future Un altra importante novità introdotta dall articolo 2 è riportata nel terzo comma, dove il legislatore specifica che ogni affidamento è un procedimento amministrativo. Con questa disposizione il legislatore ha chiarito che anche gli affidamenti diretti sono da considerarsi procedimenti amministrativi e devono rispettare le disposizioni del Codice. La norma segna il fondamentale passaggio dalla trattativa privata (per tramite della quale si riteneva che l amministrazione acquistasse senza utilizzare poteri pubblicistici) alla procedura negoziata, in conseguenza della quale, invece, ogni acquisto della pubblica amministrazione deve porsi all interno di una procedura che deve iniziare con la determina a contrarre e concludersi con l aggiudicazione definitiva. L entrata in vigore del DPR 207/2010, regolamento attuativo del Codice dei contratti, l 8 giugno 2011, ha rappresentato il completamento della disciplina normativa degli appalti pubblici. In particolare, per i settori di servizi e forniture, la importanza del Regolamento è rappresentata dalla disciplina relativa alla esecuzione del contratto. Il Codice, infatti, mentre dedica numerosi articoli alla esecuzione del contratto di lavori pubblici, trascura quasi completamente la esecuzione dei contratti di servizi e forniture, limitandosi a rinviare al futuro regolamento attuativo. Il DPR 207/2010 copre questa lacuna normativa disciplinando dettagliatamente la figura del direttore dell esecuzione, della modalità di effettuare il collaudo e di alcune importanti attività esecutive, quali i pagamenti e le varianti. Infine, è opportuno ricordare che a breve è prevista la pubblicazione della nuova direttiva comunitaria in materia di appalti. Molte aspettative si riportano su questa che pare possa essere una determinante per risolvere alcune criticità ancora oggi evidenti, quali, per esempio, la qualificazione dei concorrenti. Appalti pubblici soggetti alla legislazione concorrente La riforma federalista della Costituzione (Legge costituzionale 3/2001 in vigore dall 8 novembre 2001), riscrivendo l intero Titolo V della Parte Seconda della Costituzione, ha rivoluzionato la ripartizione delle competenze legislative fra Stato e Regioni. In sintesi, la nuova Carta costituzionale ha individuato tre aree: una prima area (art. 117, comma 2 Cost.) in cui lo Stato ha una competenza legislativa esclusiva. Si tratta di materie quali i rapporti internazionali, la politica economica e monetaria, l organizzazione dello Stato, la sicurezza, la giustizia, la tutela dell ambiente e la tutela della concorrenza e del mercato. In queste materie le Regioni non hanno alcuna potestà legislativa; una seconda area (art. 117, comma 3 Cost.) in cui le Regioni hanno una potestà legislativa concorrente. In sostanza, per le materie comprese in quest area, lo Stato determina i princìpi fondamentali e le Regioni possono legiferare nel rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dall ordinamento della Comunità europea e dagli obblighi internazionali e nel rispetto dei suddetti princìpi fondamentali individuati dalle leggi statali; una terza area residuale (art. 117, comma 4 Cost.) in cui confluiscono tutte le materie non espressamente riservate alla legislazione esclusiva dello Stato (prima area) o alla legislazione concorrente Stato-Regioni (seconda area). In queste materie le Regioni hanno una potestà legislativa esclusiva, nel senso che possono legiferare con l unico vincolo del rispetto della Costituzione, dell ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali mentre è esclusa la possibilità per lo Stato di individuare sia pure solo principi fondamentali. Secondo la giurisprudenza della Corte Costituzionale la materia degli appalti pubblici rientra tra quelle di competenza concorrente salvi i principi e le linee guida che spettano esclusivamente al legislatore nazionale in virtù del fatto che la regolazione degli appalti pubblici rientrerebbe nell ambito della tutela della concorrenza e del mercato.
9 16 17 Introduzione 2. IL QUADRO DEGLI ACQUISTI IN SANITÀ* La comparazione tra la spesa sanitaria nazionale (totale) e la spesa sanitaria di altri Paesi industrializzati è la base di partenza del nostro approfondimento sul quadro degli acquisti in sanità. foriero di grandi inefficienze. Più in particolare, i provvedimenti previsti in materia dalla spending review dovrebbero portare, entro la fine del 2014, ad un risparmio complessivo stimato in 7,9 miliardi di Euro, di cui 900 milioni da conseguire nel 2 semestre del 2012, 4,3 miliardi nel 2013 e ulteriori 2,7 miliardi nel Tabella 1 - Andamento Spesa pubblica e spesa privata nelle sue due componenti (Out of pocket e spesa assicurata) per alcuni Paesi del mondo 9 Tabella 2 Andamento Spesa, Finanziamento e Disavanzo (in miliardi di Euro) di Regioni, Province Autonome e Altri Enti del SSN Anni Pubblica Spesa sanitaria totale (USD, PPP) Privata Anno Spesa Finanziamento Disavanzo PIL Spesa /PIL Finanz. /PIL Disav. /PIL Paese Spesa sanitaria pubblica Spesa sanitaria out-of-pocket Spesa sanitaria assicurata Australia Canada Francia Germania Italia * Svizzera UK USA ,637 48,049-1, ,774 6,33% 6,13% 0,20% ,939 45,376-3, ,362 6,06% 5,62% 0,44% ,041 45,179-3, ,911 5,74% 5,29% 0,45% ,465 47,427-1, ,05 5,25% 5,14% 0,11% ,585 50,438-2, ,443 5,35% 5,13% 0,22% ,014 51,975-5, ,29 5,56% 5,06% 0,49% ,64 55,065-4, ,02 5,56% 5,13% 0,43% ,134 59,404-3, ,99 5,70% 5,36% 0,34% ,173 66,945-3, ,55 6,02% 5,74% 0,28% ,999 71,878-4, ,54 6,24% 5,90% 0,34% ,549 76,658-2, ,23 6,10% 5,90% 0,22% * = 30 miliardi di Euro ,29 79,967-2, ,35 6,20% 6,00% 0,17% ,528 84,738-5, ,54 6,50% 6,10% 0,42% Le politiche di controllo della spesa la spending review Risulta evidente dalla Tabella 1 che l Italia ha una spesa pubblica all estremo inferiore degli altri Paesi ed è assolutamente lontana come spesa privata dalla media delle altre nazioni. La pesante crisi economica che stiamo attraversando unitamente alla più parte dei Paesi avanzati, ha definitivamente decretato l insostenibilità degli attuali livelli di spesa pubblica, portando all approvazione del DL 95/2012 ( Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini ), meglio noto come spending review ,785 91,06-5, ,05 6,80% 6,40% 0,40% ,615 95,131-4, ,98 6,70% 6,40% 0,30% , ,095-3, ,18 6,70% 6,50% 0,24% , ,483-3, ,14 6,80% 6,60% 0,23% ,16 106,795-3, ,70 7,20% 7,00% 0,22% , ,127-2, ,17 7,20% 7,00% 0,14% , ,11-1, ,22 7,10% 7,00% 0,11% Attraverso la spending review il Governo ha sicuramente riacceso i riflettori anche sui costi sostenuti dal Servizio Sanitario Nazionale (SSN), dato che gli ambiziosi obiettivi di risparmio attesi passano anche attraverso una serie di interventi destinati al mondo della sanità, evidentemente ritenuto ancora Analisi dell andamento della spesa sanitaria italiana In effetti, se si escludono il 1993 ed il 1995, la spesa sanitaria pubblica negli ultimi 20 anni è stata oggetto di un trend di continua crescita, e sebbene il relativo finanziamento abbia seguito un andamento analogo, si è sempre andati incontro ad un disavanzo (Tabella 2). * A cura di Antonio Sebastiano e Davide Croce. 9. Fonte: (World Health Organization, 2012) 10. Fonte: (Ministero dell Economia, 2012)
10 18 19 Più in particolare, nell intervallo considerato ( ), la spesa pubblica ha conosciuto un incremento di quasi 128 punti percentuali, passando da un incidenza sul PIL del 6,13% nel 1992 ad una del 7,1% nel Nello stesso periodo il finanziamento della spesa è aumentato del 131,24%, mentre il PIL solo del 101,62%. Va tuttavia rilevato in positivo che nel 2011 la spesa è cresciuta solo dello 1,4% rispetto al 2010, mentre nel 2010 era aumentata dell 1,1% e nel 2009 aveva fatto registrare un innalzamento del 2,8% Tabella 3 Spesa sanitaria pubblica pro-capite suddivisa per Regioni e PPAA - Anni Regioni e PP.AA. Spesa pro-capite VA % Piemonte ,65% V. Aosta ,99% Lombardia ,19% Incremento della spesa sanitaria pubblica nel 2011 La spesa sanitaria pubblica nelle Regioni a statuto speciale L incremento di spesa del 2011 paga l effetto dovuto alla contabilizzazione degli ammortamenti per investimenti, che non erano inclusi nei precedenti livelli di spesa, al netto dei quali la variazione della spesa tra il 2011 e il 2010 è solo dello 0,1%. Secondo quanto scrive il Ministero della Salute all interno della Relazione Generale sulla Situazione Economica del Paese 2011, il freno alla crescita della spesa sanitaria è il frutto congiunto e sinergico delle azioni intraprese a livello nazionale, come, ad esempio, gli interventi in materia di spesa farmaceutica ed il blocco dei contratti collettivi nazionali di lavoro a decorrere dall anno 2010, e di quelle presidiate direttamente dalle singole Regioni, soprattutto con riferimento all attuazione dei piani di rientro e dei programmi operativi per il proseguimento dei piani di rientro (es: riorganizzazione della rete ospedaliera, tetti di spesa e budgetizzazione delle spesa per i provider privati accreditati, etc.). Spostando il focus dell analisi alle sole Regioni e Province Autonome (PP.AA.), nell ultimo quadriennio la spesa sanitaria pubblica pro-capite è incrementata del 3,90%, attestandosi nel 2011 a Euro, anche se a livello territoriale si riscontra ancora un estrema variabilità (Tabella 3). Si passa, infatti, da una spesa minima pro-capite di Euro in Calabria, a valori abbondantemente superiori ai Euro pro-capite, come nel caso della P.A. di Bolzano (2.256 Euro pro-capite) o in quello della Regione Valle D Aosta (2.222 Euro pro-capite). Considerazioni sulle politiche delineate nella spending review Bolzano ,08% Trento ,69% Veneto ,96% Friuli ,02% Liguria ,74% E. Romagna ,16% Toscana ,14% Umbria ,18% Marche ,56% Lazio ,62% Abruzzo ,93% Molise ,37% Campania ,79% Puglia ,28% Basilicata ,68% Calabria ,41% Sicilia ,10% Sardegna ,75% Italia ,90% Il quadro emergente dal confronto regionale solleva non pochi dubbi sull orizzontalità delle imposizioni introdotte in ambito sanitario dalla spending review, che si contraddistinguono per un approccio top-down. Infatti, se da un lato è comprensibile che il settore sanitario sia uno degli ambiti in cui si concentrano le maggiori aspettative di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica, dall altro va sottolineato che le azioni previste dalla spending review vengono imposte a tutte le Regioni, comprese quelle cosiddette virtuose, i cui Sistemi Sanitari Regionali già si distinguono in positivo sia in termini di efficienza, sia in termini di efficacia Per il triennio i dati sono a consuntivo. Per il 2011 i dati sono di preconsuntivo e si riferiscono al IV trimestre 2011 aggiornati al 6 aprile Tale precisazione vale anche per le successive Tabella 4 e Tabella Fonte: Ministero della Salute (2012), con elaborazioni CREMS. 13. (Gugiatti & Longo, 2012).
11 20 21 La spesa sanitaria pubblica per funzioni Tabella 4 Composizione della spesa sanitaria pubblica (miliardi di Euro) di Regioni e PP.AA. Anni Funzioni di spesa % % % % Personale 35,266 33,1 36,192 33,0 36,674 33,1 36,149 32,2 Beni e altri Servizi 31,373 29,4 32,826 29,9 33,103 29,9 34,095 30,4 Medicina Generale convenzionata Farmaceutica convenzionata Specialistica convenzionata e accreditata Riabilitativa accreditata Integrativa e Protesica convenzionata e accreditata Altra Assistenza convenzionata e accreditata Ospedaliera accreditata Saldo gestione straordinaria 6,068 5,7 6,361 5,8 6,541 5,9 6,625 5,9 11,227 10,5 10,997 10,0 10,913 9,9 9,930 8,8 3,906 3,7 4,080 3,7 4,504 4,1 4,654 4,1 1,969 1,8 1,976 1,8 1,971 1,8 1,972 1,8 1,808 1,7 1,867 1,7 1,915 1,7 1,922 1,7 5,650 5,3 5,984 5,5 6,292 5,7 6,413 5,7 8,877 8,3 8,827 8,1 8,849 8,0 8,891 7,9 0,292 0,360-0,132-0,013 Saldo intramoenia -0,036-0,060-0,058-0,081 Mobilità verso B. Gesù Mobilità verso Smom 0,163 0,160 0,164 0,164 0,033 0,034 0,035 0,035 Ammortamenti 1,494 REGIONI e PP.AA. 106, ,0 109, ,0 110, ,0 112, ,0 Entrando nel merito della composizione qualitativa della spesa sanitaria pubblica di Regioni e PP.AA. nell ultimo quadriennio disponibile (Tabella 4), si evince che, com era lecito attendersi, la funzione di spesa più rilevante in assoluto è rappresentata dal personale, che include il costo del personale appartenente ai ruoli sanitario, professionale, tecnico e amministrativo delle ASL, delle AO, 14. Fonte: Ministero della Salute (2012), con adattamenti. L acquisto di beni e servizi degli IRCCS pubblici e dei Policlinici Universitari pubblici, nonché il costo relativo alla corresponsione dell indennità per il personale universitario. L incidenza media di questa voce nell intervallo considerato è pari a circa il 33% della complessiva spesa sanitaria pubblica. Il secondo aggregato di costo in ordine di importanza è costituito dall acquisto di beni e servizi, in cui rientrano numerosi capitoli di spesa: 1. i beni; 2. i servizi sanitari e non sanitari (es: trasporto sanitario, consulenze, formazione); 3. i servizi non sanitari appaltati (es: lavanderia, pulizia e ristorazione); 4. le manutenzioni e le riparazioni; 5. il godimento di beni di terzi; 6. gli oneri diversi di gestione (es: spese amministrative e generali, assicurazioni, utenze); 7. gli accantonamenti tipici; 8. gli interessi passivi e oneri finanziari; 9. le imposte e tasse (IRAP inclusa). Per quanto eterogenea, la funzione di spesa in esame nel periodo considerato ha un incidenza media di quasi 30 punti percentuali (29,9%) sulla spesa complessiva. Circoscrivendo l analisi ai soli acquisti di beni, il Ministero della Salute specifica che la minor crescita della spesa tra il 2010 ed il 2011 (2,4%) rispetto a quanto avvenuto tra il 2009 ed il 2010 (4,7%), si deve in particolare alle procedure di acquisto basate su forme di aggregazione a più livelli, sia sovra-aziendale, sia regionale, alle disposizioni normative che impongono di motivare gli acquisti di beni e servizi al di fuori delle convenzioni CONSIP e al rafforzamento della distribuzione diretta dei farmaci. Altrettanto in positivo si segnala la riduzione nel 2011 del 4% rispetto al 2010 dei costi sostenuti per servizi sanitari e non sanitari, voce che, al contrario, nel 2010 era aumentata dello 0,7% rispetto al Sempre a detta del Ministero, il trend virtuoso registrato nell ultimo anno si deve anche al maggior controllo attuato dalle Regioni in materia di ricorsi a consulenze sanitarie e non sanitarie. Più marginale, invece, il contenimento della spesa per i servizi non sanitari in appalto, dove si passa da un incremento del 4,6% tra il 2009 ed il 2010, ad una crescita del 4,2% nell ultimo biennio ( ). Aumenta, invece, l impiego delle forme di leasing e di service ad opera delle aziende sanitarie, fenomeno testimoniato dall incremento della spesa per il godimento di beni di terzi (+4,4 nel Vs. +3,6% nel ), così come evidenzia-
12 22 23 no un inversione di tendenza gli oneri diversi di gestione, che nell ultimo anno crescono del 6,3%, quando nel 2010 avevano subito una contrazione del 3,8% rispetto all anno precedente. Rimanendo sempre nell ambito dell aggregato di costo oggetto di interesse, la successiva Tabella 5 restituisce l ammontare della spesa per beni e servizi sostenuta dalle singole Regioni e dalle PP.AA. nel quadriennio Ancora una volta emerge un panorama che varia sensibilmente da Regione a Regione, pur confermando un comune trend di crescita della funzione di spesa considerata, con la sola eccezione della Campania. Tabella 5 Spesa Sanitaria Pubblica per Beni e Servizi Suddivisa per Regione e PP.AA. Anni Regioni e PP.AA. Spesa pro-capite VA % Piemonte 2.551, , , , ,157 5,22% V. Aosta 99, , , ,592 12,141 12,21% Lombardia 4.708, , , , ,678 12,38% Bolzano 304, , , ,770 19,149 6,29% Trento 280, , , ,844 43,872 15,61% Veneto 2.782, , , , ,862 12,64% Friuli 870, , , ,846 78,349 9,00% Liguria 1.038, , , ,155 28,311 2,73% E. Romagna 2.684, , , , ,403 6,61% Toscana 2.532, , , , ,881 5,92% Umbria 557, , , ,555 49,314 8,85% Marche 929, , , ,890 66,722 7,18% Lazio 3.166, , , , ,151 10,27% Abruzzo 774, , , ,812 20,328 2,62% Molise 187, , , ,423 9,690 5,16% Campania 3.052, , , ,750-58,595-1,92% Puglia 1.976, , , , ,163 7,75% Basilicata 308, , , ,157 18,500 5,99% Calabria 795, , , , ,331 14,88% Sicilia 1.979, , , , ,564 12,96% Sardegna 899, , , , ,029 14,67% Italia , , , , ,000 8,21% Spending review e interventi per razionalizzare gli acquisti di beni e servizi World Health Report 2010 Le principali inefficienze dei sistemi sanitari Non a caso, la già citata spending review prevede una serie di interventi volti a razionalizzare anche le condizioni di acquisto e fornitura di beni e servizi, rispetto alle quali è prevista una rideterminazione degli importi e delle prestazioni previsti nei singoli contratti di fornitura nella misura del 5% a decorrere dall entrata in vigore del decreto e per tutta la durata del contratto, mentre per i contratti già stipulati è prevista una rinegoziazione tra aziende sanitarie e fornitori, piuttosto che la possibilità, per la realtà pubblica, di recedere dal contratto qualora vi siano scostamenti significativi tra i prezzi in vigore e quello di riferimento. Parallelamente, per i nuovi contratti si dovrà tener conto dei prezzi di riferimento che saranno stabiliti dall Autorità di controllo sui contratti pubblici. Senza entrare nel merito degli altri provvedimenti imposti dal DL 95/2012, che, tra gli altri, interessano anche la spesa per farmaci e quella per dispositivi medici, va sottolineato che la situazione descritta con riferimento alla spesa sanitaria pubblica in Italia, non costituisce certamente una novità, né rappresenta un fatto isolato, dato che si tratta di criticità piuttosto comuni a numerosi altri Paesi. Infatti, con largo anticipo sulla spending review, il World Health Report 2010 dedicava un apposito capitolo ( Chapter 4 - More health for the money ) alle inefficienze che caratterizzano con un elevato grado di trasversalità i diversi sistemi sanitari nazionali. Al riguardo, la Tabella 6 elenca quelle che, secondo gli studi condotti dall Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), sono le prime 10 fonti di inefficienza dei sistemi sanitari. Per ogni singola area di inefficienza identificata, l OMS evidenzia anche le cause sottostanti più frequenti, nonché le possibili azioni da intraprendere per eliminare gli sprechi e razionalizzare la spesa a vantaggio dei cittadini-utenti. È interessante osservare che le inefficienze rilevate toccano molteplici aspetti e livelli dei sistemi sanitari, che vanno dall inadeguatezza della programmazione sanitaria alla cattiva gestione di forniture e appalti o, ancora, dagli errori medici alle carenze o inadeguatezze infrastrutturali legate ai servizi sanitari. Desta grande attenzione anche il fatto che ben 3 delle prime 10 fonti di inefficienza riguardano i farmaci, chiamati in causa dal basso impiego dei generici, dall uso di farmaci non conformi o contraffatti e da politiche prescrittive non sempre sufficientemente appropriate e trasparenti. 15. Fonte: Ministero della Salute (2012), con elaborazioni CREMS
13 24 25 Tabella 6 Le dieci principali fonti di inefficienza dei sistemi sanitari 16 fonti di inefficienza cause più frequenti di inefficienza azioni per affrontare l inefficienza Farmaci: basso impiego/utilizzo di farmaci generici e prezzi eccessivamente elevati (più alti del necessario). Farmaci: uso di farmaci non conformi e/o contraffatti. Farmaci: uso inadeguato e inefficace. Prodotti e servizi sanitari: sovra utilizzo di forniture, attrezzature, indagini e procedure. Operatori sanitari: personale inadeguato o costoso, lavoratori non motivati. Controlli inadeguati sulla filiera distributiva (agenti, medici prescrittori e distributori). Percezione di minor efficacia/ sicurezza dei farmaci generici. Modelli di prescrizione basati sullo storico e sistemi di distribuzione inefficienti. Imposte e tasse elevate sui farmaci. Ricarichi eccessivi da parte dei rivenditori. Inadeguata regolamentazione dei meccanismi in materia di appalti. Incentivi inappropriati ai medici prescrittori. Pratiche di promozione del farmaco non etiche. Domanda/aspettative da parte dei consumatori. Conoscenza limitata sugli effetti terapeutici. Normative inadeguate. Domanda indotta dai fornitori. Sovraprezzo per pagamenti non in contanti. Paura di possibili contenziosi (medicina difensiva). Conformità tra politiche di gestione delle risorse umane e procedure. Resistenze al cambiamento da parte delle professioni mediche. Contratti flessibili/non flessibili. Salari inadeguati. Selezione del personale basata sui favoritismi. Migliorare la fase di prescrizione, informazione e formazione. Incentivare la prescrizione di farmaci generici. Sviluppare forme di acquisto basate sulla valutazione dei costi e dei benefici. Garantire la trasparenza negli acquisti e nelle vendite. Eliminare le imposte e le tasse sui farmaci. Monitorare i ricarichi eccessivi sul costo da parte dei rivenditori. Monitorare e pubblicizzare i prezzi dei medicinali. Obbligare le aziende produttrici a rispettare gli standard qualitativi nella produzione dei farmaci. Effettuare test di controllo sulla qualità del prodotto finito. Migliorare i sistemi di subforniture tramite il controllo a monte sui fornitori intermedi. Separare la fase di prescrizione dalla fase di distribuzione. Regolamentare le attività promozionali. Migliorare la funzione di orientamento, informazione, formazione e pratica. Miglior diffusione delle informazioni. Riforma incentivi e sistemi di pagamento (es. quota capitaria o diagnosi legata al gruppo). Sviluppo e attuazione di linee guida. Condurre percorsi di valutazione e formazione basati sui bisogni espressi. Rivedere le politiche salariali. Introdurre contratti flessibili e/o incentivi legati alle performance. Implementare il trasferimento di compiti e altri strumenti per adeguare le competenze alle reali esigenze. Potenziali risparmi ottenibili da incrementi d efficienza fonti di inefficienza cause più frequenti di inefficienza azioni per affrontare l inefficienza Servizi di assistenza sanitaria: ricoveri ospedalieri inappropriati e durata del ricovero. Servizi di assistenza sanitaria: dimensioni inadeguate degli ospedali (scarso utilizzo delle infrastrutture). Servizi di assistenza sanitaria: errori medici e qualità non ottimale delle cure. Inefficienze di sistema: rifiuti, corruzione e frode. Interventi sanitari: strategie insufficienti. Mancanza di alternative al ricovero. Insufficienti incentivi alla dimissione. Limitata conoscenza delle best practice. Risorse manageriali inadeguate al fine di un coordinamento e controllo. Troppi ospedali e posti letto concentrati in determinate aree e non sufficienti in altre. Spesso ciò riflette una mancanza di pianificazione per lo sviluppo delle infrastrutture dei servizi sanitari. Insufficiente conoscenza o applicazione di standard e protocolli. Mancanza di linee guida. Controlli inadeguati. Ripartizione delle risorse non chiara. Mancanza di trasparenza. Meccanismi di governance e controlli insufficienti. Bassi salari. Alti costi, bassi investimenti. Equilibrio inadeguato tra livelli di cura e/o prevenzione e promozione. Fornire cure alternative (es. giorni di cura). Rivedere gli incentivi ai fornitori ospedalieri. Migliorare la conoscenza delle best practice in ingresso. Introdurre encomi e reclami nella pianificazione ospedaliera. Adeguare le competenze manageriali alle dimensioni delle strutture. Aumentare il tasso di occupazione all 80-90% (da perseguire attraverso il controllo della durata del ricovero). Migliorare gli standard di igiene negli ospedali. Provvedere ad una maggiore continuità nelle cure. Maggiori verifiche cliniche. Monitorare le prestazioni Migliorare la regolamentazione e la governance introducendo pesanti meccanismi sanzionatori. Disincentivare la corruzione. Monitorare la spesa pubblica. Introdurre codici di condotta. Valutazione e inserimento nelle policy dell impatto dei costi e degli interventi, delle tecnologie e dei medicinali. Stando sempre al quadro delineato dall OMS, la Tabella 7 restituisce la stima dei risparmi potenziali ottenibili dal contrasto alle principali fonti di inefficienza, suddivisi per categorie di reddito (alto, medio e basso) a cui ricondurre i sistemi sanitari dei singoli Paesi. Nel caso in esame, le 10 fonti di inefficienza illustrate nella Tabella 7 sono state ricondotte a 5 macro aeree: risorse umane, medicinali, ospedali, perdite dovute a corruzione e sprechi e mix di interventi. 16. Fonte: (World Health Organization, 2010)
14 26 27 Tabella 7 Potenziali risparmi di efficienza dei sistemi sanitari per categorie di costo 17 Categoria di costo Potenziale di risparmio di efficienza (% sulla spesa sanitaria totale) Potenziale di risparmio pro capite di efficienza (USD) Potenziale di risparmio di efficienza sulla popolazione totale (mld. USD) Media Range Media Range Risorse umane Alto Medio Basso Medicinali Alto Medio Basso Ospedali Alto Medio Basso Perdite Alto Medio Basso Mix di interventi Alto Medio Basso Totale Alto Medio Basso Ad esempio, per un Paese ad alto reddito, la razionalizzazione della spesa per medicinali comporterebbe, sempre secondo l OMS, un risparmio medio procapite quantificato in 93 USD, con un risparmio complessivo potenzialmente pari a 2-3 punti percentuali della spesa sanitaria totale. Analogamente, una razionalizzazione della rete ospedaliera, da realizzare soprattutto con riferimento alle dimensioni dei singoli ospedali, nonché attraverso una riduzione della durata dei ricoveri, potrebbe generare un risparmio medio pro-capite che va da un minimo di 1 USD per le nazioni a basso reddito ad un massimo di 233 USD per quelle ad alto reddito. Sebbene un intervento congiunto e contemporaneo su tutte le fonti di inefficienza non necessariamente genera un effetto additivo sui risparmi complessivi, l OMS stima che le inefficienze assorbono dal 20% al 40% della spesa sanitaria totale dei singoli Paesi, ovvero un entità enorme di risorse monetarie che potrebbe essere impiegata per migliorare i servizi esistenti ed estendere il numero di cittadini effettivamente tutelati dalla spesa sanitaria pubblica. In questa prospettiva, è sicuramente positivo rilevare che esiste un forte parallelismo tra le aree di intervento previste dalla spending review in ambito sanitario con quanto messo in evidenza già da tempo da parte dell OMS. Tuttavia, come sostiene l Autorità Nazionale di Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture nella relazione annuale per il 2011 presentata alla Camera dei Deputati nel luglio 2012, è necessario che le attività di spending review si inseriscano in modo permanente nei meccanismi di pianificazione e controllo della spesa pubblica e che riguardino non solo l acquisto dei beni intermedi (servizi e forniture) e la sola area delle spese correnti, ma anche gli investimenti in opere pubbliche e le spese in conto capitale. Così come è necessario che la reingegnerizzazione dei processi e delle relazioni fra le varie organizzazioni della PA comprenda prioritariamente l esercizio delle funzioni di vigilanza e controllo sul ciclo passivo dei contratti in modo da ottenere un nuovo e più efficace sistema di governance con una chiara attribuzione di responsabilità e poteri di enforcement. 3. ISTITUTI INNOVATIVI INSERITI NEL CODICE DEI CONTRATTI: ACCORDO QUADRO E SISTEMA DINAMICO DI ACQUISIZIONE. LE DIFFICOLTÀ, LE NOVITÀ E LE RISPETTIVE POTENZIALITÀ Il Codice dei Contratti ha introdotto, ex novo, recependoli dalla Direttiva Comunitaria 2004/18, due nuovi istituti quali l accordo quadro e il sistema dinamico di acquisizione. La loro scarsa applicazione da parte delle amministrazioni pubbliche appaltanti nella prima fase di vigenza del Codice (ormai giunto al primo quinquennio di vita) rende opportuna una riflessione sulle difficoltà e potenzialità di questi istituti. 17. Fonte: (World Health Organization, 2010)
15 28 29 Definizione Utilità dello strumento 4. L ACCORDO QUADRO L accordo quadro è definito come: «un accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste». L istituto non rappresenta una novità assoluta nel panorama normativo degli appalti europei, essendo in precedenza disciplinato dalla direttiva 93/38/ CE, limitatamente però ai settori speciali, quali acqua, energia, trasporti, telecomunicazioni. L accordo quadro è utilizzabile per tutti gli appalti di forniture, per gli appalti di servizi che non siano servizi di progettazione o altri servizi di natura intellettuale e per i soli lavori di manutenzione. L accordo quadro differisce dal contratto di appalto poiché consiste in un accordo dal quale, potenzialmente, potrebbe derivare la conclusione di più contratti di appalto. La ratio dell istituto è quella di soddisfare una duplice esigenza delle amministrazioni pubbliche: da un lato quella di poter gestire gli acquisti nel lungo periodo, garantendosi il costante aggiornamento tecnologico dei beni e dei servizi acquistati e dall altro accorpare gli acquisti di beni omogenei aventi un carattere ripetitivo e costante nel tempo evitando lunghe e dispendiose ripetizioni di procedure. Si svolgerà, in sostanza, un unica e complessiva procedura di gara ad evidenza pubblica che comprenderà tutti gli acquisti ordinari dell amministrazione con conseguente risparmio per l amministrazione di una serie di attività procedimentali, spesso gravose, e di tutti gli oneri, anche economici, connessi ad una ordinaria procedura di appalto. Fase esecutiva A chi è rivolto l accordo quadro Dopo un adeguata pubblicità la stazione appaltante dovrà prequalificare tutti i candidati in possesso dei requisiti minimi tecnico-finanziari e invitarli alla presentazione di una offerta (economica o tecnica ed economica) che dovrà essere valutata secondo i parametri esplicitati nel bando di gara. Questa valutazione porterà all individuazione dell offerta migliore, nel caso si sia deciso di concludere l accordo con una sola impresa, ovvero di una graduatoria dalla quale attingere per la definizione di più imprese chiamate a stipulare l accordo quadro. Una volta pervenuti alla conclusione dell accordo quadro si apre la fase esecutiva che può dare luogo all affidamento dei singoli appalti ogni qualvolta l amministrazione esprima una nuova manifestazione di volontà in tal senso (tecnicamente si parlerà di nuova determinazione a contrarre e nuova richiesta di CIG). In caso di stipula dell accordo quadro con più operatori economici gli appalti successivi potranno essere aggiudicati mediante applicazione delle condizioni di rotazione già prestabilite nella procedura di gara originaria ovvero mediante un nuovo confronto competitivo. In questa ultima ipotesi l amministrazione deve inviare agli operatori firmatari dell accordo quadro una lettera di invito nella quale specificare l ambito oggettivo del singolo appalto, il termine ultimo entro il quale presentare l offerta e il criterio di aggiudicazione che si individuerà per la determinazione della migliore offerta. La scelta dell accordo quadro appare adatta a quelle amministrazioni che prediligessero restringere l ambito degli operatori economici dai quali acquistare prodotti ad un numero limitato per un certo numero di anni, senza per questo costringersi a scegliere per tutto il periodo contrattuale esclusivamente i prodotti o i servizi di un unico operatore economico. L aggiudicazione Il comma 2 dell articolo 59 dispone che «ai fini della conclusione di un accordo quadro, le stazioni appaltanti seguono le regole di procedura previste dalla presente parte in tutte le fasi fino all aggiudicazione degli appalti basati su tale accordo quadro». Nel bando di gara introduttivo l amministrazione deve indicare: l oggetto dell accordo quadro, la durata, i requisiti minimi di qualificazione, il criterio di aggiudicazione, il numero di candidati con i quali si vuole concludere l accordo e il criterio che si utilizzerà per l affidamento dei conseguenti appalti.
16 30 31 I RISULTATI DEL GRUPPO DI LAVORO servizi e lavori di manutenzione in generale; Aree di applicabilità L applicazione dell Istituto, che si anticipa essere stato giudicato positivamente dal Gruppo di lavoro, presenta una qualche difficoltà nella concettualizzazione dell applicazione (settore/tecnologia/prodotto-servizio/utente), in quanto modificando un solo elemento si può invertirne l utilità. Si osserva innanzitutto che l utilità all uso varia in funzione della natura e della tipologia della stazione appaltante (SA), trattandosi di uno strumento la cui valutazione non può essere condotta in modo asettico rispetto alle caratteristiche del contesto organizzativo in cui si intende applicarlo, ma che, al contrario, dipende fortemente dal punto di vista assunto nell analisi e quindi dalla Stazione Appaltante. In linea generale, il Gruppo di lavoro è risultato concorde nel ritenere che la convenienza a ricorrere all accordo quadro tende ad aumentare al crescere delle dimensioni della SA. In pratica, si ritiene l istituto estremamente valido per grandi strutture come le centrali di committenza e meno utile per piccole stazioni appaltanti. Per alcuni membri del Gruppo ciò che fa la differenza è l ambito oggettivo (tipologia) e non quello soggettivo (SA). Le pre-condizioni di applicazione sono: 1) la presenza di un mercato di settore formato da almeno 3 operatori; 2) la necessità di ripetere acquisti similari e/o seriali per più volte nel corso della durata contrattuale (4 anni, salvo casi eccezionali); 3) la capacità di individuare preventivamente le regole dell accordo quadro con un coinvolgimento a monte e a valle dell utilizzatore. In generale, i settori nei quali si può pensare di applicare utilmente l istituto sono: settori con aggiornamento tecnologico rapido (es. computer); settori con modifiche dei prezzi importanti (es. presidi come stent coronarici, energia elettrica); settori nei quali la natura del bene acquistato è considerabile, dal punto di vista della SA, standardizzabile (per ragioni oggettive, o per difficoltà di segmentazione efficace della domanda); Complessità nell applicazione dell accordo quadro Impatto organizzativo Impatto sui produttori Impatto economico Vantaggi per le stazioni appaltanti ogni altra tipologia oggettiva i cui beni e servizi possono modificarsi nel tempo ed in cui, contestualmente, non è importante costruire un rapporto di fedeltà con un unico fornitore. Non trova facile applicazione nei servizi/prodotti con elevati costi transazionali nel cambio e negli acquisti ad altissimo contenuto tecnologico ed in tutti i casi di servizi in cui è importante avere un rapporto stabile con il medesimo fornitore al fine di garantire qualità del servizio (ad esempio pulizie, ristorazione, modelli di partnership). Dal punto di vista organizzativo, l istituto presenta il vantaggio della riduzione del numero di procedure ad evidenza pubblica e della maggiore flessibilità tecnica, riducendo anche il numero degli acquisti in economia, problema che si accresce in questi ultimi anni, della semplificazione ed accelerazione delle procedure di acquisizione a valle (no stand still period) e della maggiore flessibilità nella gestione del bilancio. Per contro, le possibili criticità in termini di impatto per l organizzazione sono riconducibili alla maggiore complessità degli atti almeno iniziali ed alla necessità di ricorrere a nuove procedure da applicare e gestire. Dal punto di vista delle imprese/mercato, il vantaggio dell istituto dell accordo quadro risiede nelle incrementate possibilità teoriche di ingresso per le piccole e medie imprese e nell incentivo a proporre nuovi prodotti/servizi (non resto bloccato per un certo numero di anni a fornire un prodotto unico). Le criticità risiedono in un maggiore impegno dell ufficio gare e nella minore certezza di entrate. Dal punto di vista dell impatto economico, i vantaggi si possono individuare nella maggiore concorrenza tra aziende e nella possibile riduzione del contenzioso di aggiudicazione (ampiezza delle aggiudicazioni). Gli svantaggi sono legati ad errori di applicazione (per settori o per dimensioni aziendali). Per le direzioni l indicazione è che l istituto è ottimo per la committenza e che permette una migliore programmazione degli acquisti, con una richiesta di comprendere profondamente le motivazioni e le caratteristiche dei beni e dei servizi da acquisire, come pure la valutazione ex-post della procedura. settori con modifiche prevedibili delle preferenze degli utenti/utilizzatori (es. protesi ortopediche); La Tabella 8 mostra l analisi condotta dal Gruppo di lavoro sui driver predeterminati. settori per i quali la valutazione di adeguatezza/qualità non è oggettivizzabile a priori, per l elevata soggettività del giudizio da parte dell utilizzatore finale (es. ausili indossabili o ad uso interno, quali assorbenti e cateteri);
17 32 33 Tabella 8 Considerazioni del Gruppo di lavoro FIASO sui driver predeterminati dell accordo quadro Driver di analisi Ciclo di vita del bene/servizio Saturazione del mercato (offerta) Complessità tecnica/tecnologica del bene/servizio Concentrazione della domanda Livello di sostituibilità del bene/servizio Grado di coinvolgimento dei professional nell'acquisto Livello di prevedibilità del volume di acquisto Perseguimento di economie di scala Rischio di contenzioso Priorità sulla produzione aziendale (percepita) Livello di consapevolezza dell'utente/ utilizzatore finale Ampiezza della popolazione/utenza coinvolta dal bene/servizio acquistato Coordinamento delle rappresentanze della popolazione/utenza coinvolta dal bene/servizio acquistato VALUTAZIONE COMPLESSIVA Considerazioni del gruppo di lavoro Per beni e servizi nella loro fase di crescita/maturità (non negli start up) Occorrono almeno 3 imprese, ma può essere uno strumento da utilizzare per smuovere il mercato modificando posizioni consolidate, specie in mercati tendenzialmente chiusi Tutte salvo l altissima tecnologia e le fasi di start up Abbassa il limite per gara, ma si corre il rischio di escludere le aziende con minore capacità organizzativa o di programmazione Se ho fornitori alternativi altamente fungibili tra loro, l AQ è perseguibile e vantaggioso (alta standardizzazione del bene). Di contro, l AQ non funziona se i beni sono fortemente differenziati (vedi high tech) Massimo ed obbligatorio, occorre un lungo lavoro nei documenti preparatori per la programmazione (peraltro utilissima) e per l ideazione dei meccanismi di ritazione/sostituzione Istituto flessibile Ottenibile ma occorre prevederla o garantire dei minimi Si abbassa Aiuta a programmare Aiuta nello sviluppo del rapporto Non applicabile Limita questo bisogno Permette di programmare, riduce il rischio di contenzioso, amplia il mercato e permette di scuoterlo da posizioni consolidate, limita gli acquisti in economia, minore necessità di prevedibilità, facilita la risoluzione dei contratti per inadempienza, abbassa il livello di capacità delle imprese che possono partecipare Definizione di sistema dinamico di acquisizione Organizzazione della SDA Competitività del sistema 5. IL SISTEMA DINAMICO DI ACQUISIZIONE Il Codice definisce il sistema dinamico di acquisizione (SDA) quale processo di acquisizione interamente elettronico, per acquisti di uso corrente, le cui caratteristiche generalmente disponibili sul mercato soddisfano le esigenze di una stazione appaltante, limitato nel tempo e aperto per tutta la sua durata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri di selezione e che abbia presentato un offerta indicativa conforme al capitolato d oneri. Lo SDA è, dunque, una procedura di gara alternativa alla procedura aperta, ristretta, negoziata e dialogo competitivo che si caratterizza da queste per essere interamente telematica. Per tramite dello SDA le Amministrazioni possono acquistare esclusivamente beni e servizi tipizzati e standardizzati, di uso corrente. Lo SDA si realizza con una iniziale pubblicità, realizzata con le modalità ordinarie della procedura ad evidenza pubblica. Con la pubblicazione del primo bando (che potrebbe definirsi bandone ) l Amministrazione comunica agli operatori l intenzione di costituire un sistema dinamico, la sua durata e la definizione dell ambito oggettivo per il quale questo viene costituito. Il bandone specifica anche i requisiti minimi che gli operatori devono possedere per iscriversi al Sistema. Una volta iscritti al Sistema (che materialmente consisterà in un portale telematico nel quale le imprese verranno ammesse e nel quale potranno inserire i propri prodotti a catalogo) tutti gli operatori interessati ed in possesso dei requisiti minimi, l Amministrazione deve pubblicare, in forma semplificata, un altro bando di gara (definibile bandino ) con il quale sollecita l iscrizione di quegli operatori che non fossero ancora iscritti e fossero interessati. Dopo un secondo periodo di prequalificazione l amministrazione può far partire i confronti concorrenziali. Questi dovranno essere anticipati da una singola determinazione a contrarre e dalla richiesta di un CIG e verranno di seguito gestiti in forma esclusivamente telematica. L entità e la definizione dei singoli confronti concorrenziali viene decisa dalle amministrazioni appaltanti liberamente di volta in volta. Ogni bandino deve avere una durata limitata e, quando questa scade, la amministrazione deve effettuare nuova pubblicità, in forma semplificata, di un altro bandino per un altro lasso temporale.
18 34 35 E così prosegue la gestione dello SDA fino allo scadere del lasso temporale complessivo previsto originariamente nel bandone (massimo un quadriennio). dinamismo della partecipazione grazie all entrata continua di nuovi concorrenti (es: farmaco generico); I RISULTATI DEL GRUPPO DI LAVORO trasparenza e concorrenzialità della procedura; Sollecitazione a partecipare Il bandone, che deve essere pubblicato secondo le regole disposte dal Codice degli Appalti per le procedure comunitarie (GUCE, GURI, sito internet istituzionale dell Amministrazione, sito internet regionale, quotidiani, etc.), istituisce lo SDA attraverso la dichiarazione della tipologia di voci che si intendono acquisire. Così come nell accordo quadro, anche in questo caso occorre dichiarare le quantità, ma la quantità dichiarata è a carattere indicativo e non deve essere necessariamente rispettata (ad esempio, in un SDA posto in essere dall AO di Como sono state dichiarate solo le macrovoci), così come non si devono già dichiarare i criteri di aggiudicazione. Le imprese che intendono partecipare devono provvedere alla qualificazione della loro azienda presso il portale telematico, procedendo poi alla successiva iscrizione al Sistema. Il bandino serve per richiamare per 15 giorni i potenziali concorrenti. Dal 16 giorno si possono avviare i confronti concorrenziali (l impresa aggiorna la sua offerta) e l Amministrazione, dopo il confronto, può procedere all aggiudicazione. Differentemente dal bandone, per il bandino non sussistono obblighi di comunicazione, anche se può essere utile pubblicizzarlo quanto meno sul sito internet della stazione appaltante. Lo schema complessivo è quindi pubblicazione bandone, prima qualificazione, pubblicazione bandino, seconda qualificazione e, infine, confronto concorrenziale (3 fasi). In seguito arriva l aggiudicazione e la stipula del contratto. Criticità del SDA flessibilità nel soddisfare esigenze specifiche delle Amministrazioni; miglioramento e tempestività dell aggiudicazione (no stand still period); possibilità di risparmio in termini di costo globale delle forniture per effetto dello sfruttamento di offerte promozionali e di asimmetrie locali del mercato; controllo e trasparenza delle operazioni, con un conseguente ulteriore vantaggio in termini di tutela del provveditore. Per quanto concerne i possibili svantaggi, il Gruppo di lavoro ha evidenziato le seguenti criticità: possibilità di perdita della partnership con gli operatori; disincentivazione della programmazione; difficoltà a garantire omogeneità delle prestazioni su territori ampi; rischio di sminuire lo strumento, interpretandolo come una modalità di acquisto in economia. Riguardo a quest ultimo punto, si osserva che le prime analisi dei CIG dicono che l 80% dei contratti lavora sul 3% del valore complessivo di acquisto. La Tabella 9 mostra l analisi condotta dal Gruppo di lavoro sui driver predeterminati. Vantaggi del SDA Si osserva che grazie allo SDA si può legittimamente procedere ad acquisti frazionati: aggiudicando importi minori viene determinato un minore rischio di litigiosità, ma si avrà un minore vantaggio in termini di economia di scala. Il vantaggio dello SDA è sicuramente quello di ottenere il miglior prezzo del momento. Di seguito si riassumono i vantaggi scaturiti dall analisi prodotta dal Gruppo di lavoro: Tabella 9 Considerazioni del Gruppo di lavoro FIASO sui driver predeterminati del sistema dinamico di acquisizione Driver di analisi Ciclo di vita del bene/servizio Saturazione del mercato (offerta) Complessità tecnica/ tecnologica del bene/servizio Considerazioni del gruppo di lavoro Per beni e servizi nella loro fase di crescita/maturità (beni e servizi altamente tipizzati e standardizzati) Amplia notevolmente il mercato potenziale (nel tempo e nello spazio). Vale per beni senza (o con ridotte) economie di scala, con alto costo di stoccaggio e rapido decadimento tecnologico. è una procedura paperless, dato che il processo è interamente informatizzato, quindi non vi sono esigenze e/o costi di archiviazione; l offerta è costantemente migliorabile (possono aggiungersi contratti con operatori differenti per la stessa tipologia perché fatta in momenti differenti); Concentrazione della domanda Livello di sostituibilità del bene/ servizio Grado di coinvolgimento dei professional nell'acquisto Non necessariamente rilevante. Isituto accessibile sia dalla singole Aziende, sia dalle stazioni di committenza. Tendenzialmente molto elevata. Nella più parte dei casi medio-basso. Diventa utile e necessario per determinate categorie merceologiche (es: stent)
19 36 37 Driver di analisi Livello di prevedibilità del volume di acquisto Perseguimento di economie di scala Rischio di contenzioso Priorità sulla produzione aziendale (percepita) Livello di consapevolezza dell'utente/utilizzatore finale Ampiezza della popolazione/ utenza coinvolta dal bene/ servizio acquistato Coordinamento delle rappresentanze della popolazione/utenza coinvolta dal bene/servizio acquistato VALUTAZIONE COMPLESSIVA Istituto estremamente flessibile. Si abbassa Si abbassa Basso Non applicabile Limita questo bisogno Istituto molto flessibile a gestione totalmente informatizzata. Incrementa notevolmente la competizione, favorendo l ingresso nel mercato anche da parte delle PMI, e riduce contestualmente il rischio di contenzioso. Permette di beneficiare del miglior prezzo del momento, anche se riduce le economie di scala. Potenzialmente può essere utilizzato da qualsiasi soggetto appaltante, ma l impiego è limitato dal punto di vista delle categorie merceologiche. CONSIDERAZIONI SVOLTE DALL ESTAV CENTRO TOSCANA Il bandino : costruito al prezzo più basso, definisce i criteri e viene emanato a scadenza regolare. Tipologie di prodotti interessate dallo SDA (categorie merceologiche): farmaci + generico, beni economali, dispositivi medici standard, hardware, piccole e medie attrezzature (già nel passato acquisite a catalogo). Impatto Organizzativo Vantaggi: riduzione numero gare tradizionali e maggiore flessibilità tecnica; assorbimento delle spese in economia; semplificazione ed accelerazione; Considerazioni del gruppo di lavoro maggiore flessibilità nella gestione del bilancio. Criticità: sostenimento di nuovi costi (software, formazione degli operatori, nuove procedure); pericolo di scarsa programmazione; maggiore impatto nella gestione in economia; notevole impatto organizzativo per la gestione degli appalti specifici. Imprese/mercato Vantaggi: ampliamento dinamico della concorrenza (effetto vetrina); maggior possibilità di farsi conoscere dalle Amministrazioni; incentivo a proporre nuovi prodotti e servizi (il catalogo è modificabile). Criticità: maggiore impegno per gli uffici gare; maggiore complessità (occorre prendere confidenza con il software). Dal punto di vista dell impatto economico, lo SDA garantisce maggiore concorrenza, riduce il rischio di contenzioso e favorisce le PMI. Per le direzioni, l indicazione è che l istituto è adeguato per tutte le realtà, ovvero sia per le singole aziende, anche se di dimensioni non rilevanti, sia per le centrali di committenza. Vale per beni senza economia di scala, alto costo di stoccaggio e rapido decadimento tecnologico. Per quanto riguarda le principali differenze con il meccanismo dell Accordo Quadro, uno chiuso, l altro aperto, è informatizzato, non ha indicazione di massimo di acquisto, l offerta può essere modificata.
20 38 39 Definizione Applicabilità 6. ALLEGATO B E NEGOZIAZIONE SOCIALE Il legislatore nel descrivere l ambito oggettivo degli appalti ha definito quelli di servizi quali appalti pubblici diversi dagli appalti pubblici di lavori o di forniture, aventi per oggetto la prestazione dei servizi di cui all allegato II. L allegato II del Codice, recependo integralmente l allegato II della direttiva comunitaria 2004/18, distribuisce le tipologie di servizio individuate in due categorie differenti (II A e II B). Per i servizi inseriti nell allegato II A è prevista dal legislatore la applicazione integrale del Codice degli appalti pubblici (D. Lgs. 163/2006), mentre per i servizi inseriti nell allegato II B, l articolo 20 del Codice dispone che: 1. L aggiudicazione degli appalti aventi per oggetto i servizi elencati nell allegato II B è disciplinata esclusivamente dall articolo 68 (specifiche tecniche), dall articolo 65 (avviso sui risultati della procedura di affidamento), dall articolo 225 (avvisi relativi agli appalti aggiudicati). 2. Gli appalti di servizi elencati nell allegato II A sono soggetti alle disposizioni del presente codice. Il successivo articolo 27 dispone ancora che: 1. L affidamento dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi forniture, esclusi, in tutto o in parte, dall ambito di applicazione oggettiva del presente codice, avviene nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità. L affidamento deve essere preceduto da invito ad almeno cinque concorrenti, se compatibile con l oggetto del contratto. In sostanza, il legislatore esclude l applicazione di tutte le disposizioni normative agli appalti di servizi inseriti nell allegato II B, lasciando che questi siano affidati esclusivamente nel rispetto dei principi, coinvolgendo nella gara almeno 5 concorrenti interessati. Questa libertà concessa dal legislatore nazionale riporta una esplicita volontà comunitaria. Aziende partecipanti alla gara La procedura di affidamento dei servizi inseriti nell allegato II B si realizza per tramite dell invito a gara di almeno 5 concorrenti (ovviamente se sussistono in tal numero concorrenti interessati). Per la scelta di questi concorrenti occorre rispettare il principio di trasparenza e, di conseguenza, la Commissione Europea, con Comunicazione interpretativa del 23/6/2006, ha disposto che: Secondo la Corte di Giustizia della Comunità Europea, i principi di uguaglianza di trattamento e di non discriminazione comportano un obbligo di trasparenza che consiste nel garantire, in favore di ogni potenziale offerente, un adeguato livello di pubblicità che consenta l apertura del mercato alla concorrenza. Pertanto, il solo modo di rispettare i requisiti definiti dalla CGCE consiste nella pubblicazione di un avviso pubblicitario sufficientemente accessibile prima dell aggiudicazione dell appalto. Tale avviso pubblicitario deve essere pubblicato dall amministrazione aggiudicatrice nell intento di aprire alla concorrenza l aggiudicazione dell appalto. La loro scelta deve essere guidata da una valutazione dell importanza dell appalto per il mercato interno, tenuto conto in particolare del suo oggetto, del suo importo nonché delle pratiche abituali nel settore interessato. Quanto più interessante è l appalto per i potenziali offerenti di altri Stati membri, tanto maggiore deve essere la copertura. In particolare, un adeguata trasparenza per gli appalti di servizi di cui all allegato II B della direttiva 2004/18/CE e all allegato XVII B della direttiva 2004/17/CE il cui importo superi le soglie di applicazione di tali direttive implica di solito la pubblicazione in un mezzo di comunicazione largamente diffuso. Quali forme di pubblicità adeguate e frequentemente utilizzate, è opportuno citare: Internet ( ) Il legislatore comunitario ha infatti esplicitamente richiesto che a determinate tipologie di servizi non si applicassero le stesse modalità di espletamento delle gare d appalto utilizzate per i servizi cosiddetti ordinari. Le Gazzette ufficiali nazionali, i bollettini nazionali specializzati nella pubblicazione di annunci di appalti pubblici, i quotidiani a diffusione nazionale o regionale o le pubblicazioni specializzate. La specialità delle procedure di affidamento da realizzare si rilevano, innanzitutto, nel fatto che, indipendentemente dall importo dell appalto da affidare, non occorre realizzare alcuna procedura ad evidenza pubblica (quale una procedura aperta o una procedura ristretta). Mezzi di pubblicazione locali ( ) Gazzetta ufficiale dell Unione europea//ted (Tenders Electronic Daily).

References: Art. 2
 art. 2
 articolo 2
 articolo 2
 articolo 59
 articolo 20
 articolo 68
 articolo 65
 articolo 225
 articolo 27