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Timestamp: 2019-04-26 12:18:09+00:00

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﻿ Sentencia 2010-00736 de octubre 10 de 2013
SENTENCIA 2010-00736 DE 10 DE OCTUBRE DE 2013
CONTENIDO:REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO RELATIVO A LA PENSIÓN GRACIA. A PROPÓSITO DEL RECONOCIMIENTO DE UNA PENSIÓN GRACIA, SE ESTABLECE QUE LA REVOCATORIA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO, QUE SE DIO CON MOTIVO DE LA APERTURA DE UN PROCESO PENAL Y UN PROCESO FISCAL RELATIVO A IRREGULARIDADES PARA ACCEDER A LA REFERIDA PENSIÓN, NO ES VIABLE SI AL FINALIZAR LOS PROCESOS INDICADOS, FUE IMPOSIBLE ESTABLECER LA RESPONSABILIDAD PENAL Y LA FISCAL. DE ESTA FORMA, LA CORPORACIÓN, INDICA QUE ES PRECISO NI SIQUIERA MIRAR EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ADELANTADO, PUES PREVALECE EN ESTE EVENTO EL PROCEDIMIENTO PENAL, QUE ES EL QUE DETERMINARÍA SI OCURRIÓ O NO EL DELITO, ES POR ELLO QUE LA ENTIDAD DEBE TENER EN CUENTA DICHO PRONUNCIAMIENTO ANTES DE SUPRIMIR EL DERECHO DEMANDADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTO ADMINISTRATIVO, REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO, REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN, PROCESO DE CONTROL FISCAL, PROCESO PENAL, ABSOLUCIÓN, PENSIÓN DEL DOCENTE
Sentencia 2010-00736 de octubre 10 de 2013
Radicación: 25000 23 25 000 2010 00736 01 (1837-12)
Actor: Luis Eduardo Forero Bonilla
Demandado: Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación (hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de la Seguridad Social, UGPP)
Corresponde a la Sala establecer si es procedente la revocatoria del acto de reconocimiento de la pensión gracia, en los términos del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, y si la entidad demandada debe continuar o no con el pago de la prestación al actor.
Se encuentra al folio 184 del cuaderno principal, solicitud del apoderado de la accionada, para que se vincule y admita como sucesor procesal de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE en Liquidación, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de la Seguridad Social, UGPP, en virtud de la revocatoria del poder que obra en la escritura pública 2641 de 22 de mayo de 2013, debido a que durante el trámite del proceso se extinguió la persona jurídica demandada mediante Decreto 877 de 30 de abril de 2013.
Ante esta situación procesal sobreviniente, dado que la finalización del ente demandado se produjo en el trámite del proceso y antes de la sentencia de segunda instancia, se procederá a la sucesión procesal solicitada como así se hará saber en la parte resolutiva de la decisión.
La sucesión procesal es una figura contemplada en el artículo 60 del Código de Procedimiento Civil(1) aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, que permite la alteración de las personas que integran la parte, trátese de una persona natural o jurídica. La consecuencia del mismo, es permitir que otros sujetos procesales sustituyan a la persona fallecida o la entidad jurídicamente inexistente. La doctrina no la ha considerado como una intervención de terceros; Azula Camacho, la describe como una crisis, que consiste exclusivamente en el cambio de personas que integran cualquiera de las partes y, por tanto, es factible que afecte al demandante o al demandado o, incluso, a un tercero interviniente. El sucesor queda con los mismos derechos, cargas y obligaciones procesales que su antecesor. La sucesión procesal entonces, no entraña ninguna alteración en los restantes elementos del proceso. Por ser un fenómeno de índole netamente procesal, tampoco modifica la relación jurídica material, que, por tanto, continua igual, correspondiéndole al funcionario jurisdiccional pronunciarse sobre ella como si la sucesión procesal no se hubiese presentado.
En ese orden de ideas, al demostrarse la inexistencia jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación y radicarse sus obligaciones en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de la Seguridad Social, UGPP, según el artículo 64 del Decreto 4107 de 2011, la decisión de esta instancia, se producirá respecto de esa entidad.
Posteriormente, con la expedición de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero en colegios departamentales o municipales, interpretación que surge de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la Ley 116 citada, en su artículo 6º señaló que tal beneficio se concretaría “... en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan...”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta ley.
Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la corporación(2) al precisar que la referida ley lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos.
La Ley 91 de 1989, en el artículo 15 numeral segundo literal a), estableció la vigencia de la pensión gracia, no obstante que sobre la interpretación de dicha ley se presentaron algunas discrepancias en la jurisprudencia. La Sala Plena Contenciosa, en sentencia del 27 de agosto de 1997(3), definió con claridad el ámbito de aplicación de esta norma frente a las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993.
“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”.
“4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “... otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (lit. B, num. 2º, art. 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia... siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.
Lo anterior para precisar, la conclusión de dicho beneficio para los docentes vinculados a partir del 31 de diciembre de 1980, como también que, la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional (pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación) en virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán a su vez reunir los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913.
La razón por la cual el apelante reclama el restablecimiento de su derecho al pago de la pensión gracia de jubilación, se sintetiza en que los hechos por los cuales se revocó el acto de ascenso en el escalafón, motivo de la revocatoria del acto que le reconoció la prestación que se reclama, fueron objeto de investigación disciplinaria, fiscal y penal, en las que resultó absuelto, y según el acervo probatorio se resume así:
La Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante Resolución 3989 de 28 de septiembre de 2005, resolvió absolver al señor Luis Eduardo Forero Bonilla, por la presunta irregularidad relacionada con no haber reunido de manera idónea los requisitos para ascender en el escalafón nacional docente y con ello incrementar de manera injustificada su patrimonio de manera directa a favor propio, pues consideró que el incremento en su salario ocurrió como consecuencia del ascenso en el escalafón nacional docente y en cumplimiento de sus funciones y por lo tanto, este se dio dentro del marco legal; además, que los actos administrativos son objeto de control de otra jurisdicción, los cuales en principio se presumen legales. Respecto de los documentos con datos inexactos aportados por el docente para ascender en el escalafón, señaló que la oficina asesora de control disciplinario interno de la Secretaría de Educación Distrital, sería el ente encargado de investigarlo, pues no podía pronunciarse acerca de tal hecho, debido a que no fue un punto inicialmente señalado en los cargos de esa investigación. Finalmente, indicó que el término prescriptivo de esa conducta aún no había empezado a contarse (fls. 17 al 36, cdno. ppal.).
El mencionado fallo disciplinario fue confirmado en todas sus partes por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante Resolución 1763 de 30 de abril de 2007 (fls. 37 al 45, cdno. ppal.).
Mediante Auto 158 de 24 de noviembre de 2006, la subdirección del proceso de responsabilidad fiscal de la dirección de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva de la Contraloría de Bogotá, resolvió archivar el proceso de responsabilidad fiscal adelantado en la Secretaría de Educación de Bogotá, en el que el señor Luis Eduardo Forero Bonilla estaba vinculado, junto a otros veintinueve (29) docentes, por presentar documentos apócrifos para ascender en el escalafón. Argumentó que la diferencia salarial no era ilegal por cuanto se soportaba en un acto administrativo que gozó de la presunción de legalidad y que la competencia para determinar la falsedad del documento que fue presentado para el respectivo ascenso en el escalafón, era de la Fiscalía General de la Nación (fls. 69 al 147, anexo cdno. 1).
A este último respecto, señaló que de las investigaciones penales adelantadas contra estos docentes por estos mismos hechos, se concluyó que se cometieron errores administrativos tanto en el proceso de capacitación dictado por la institución que ofreció el curso que realizó presuntamente el actor, agravada por el desorden en los archivos, como en las resoluciones de ascenso, debido a la cantidad de actos aclaratorios y adicionadores, razón por la cual resultaba difícil demostrar la realización o no de los cursos por los docentes (fl. 104, anexo cdno. 1).
Por lo demás, señaló como una de las causales de archivo del proceso, que el director y el contador del CEP de Cundinamarca, fueron condenados por el delito de peculado por apropiación, por dineros pagados por los docentes por concepto de cursos para ascenso en el escalafón (fl. 109, anexo cdno. 1).
Ahora bien, es preciso destacar que el requisito de observar buena conducta a que hace referencia el numeral 4º de la Ley 114 de 1913, no se puede tener como incumplido por un hecho aislado. En reiterados pronunciamientos la Sala ha señalado que la pérdida de la pensión gracia de jubilación a causa de mala conducta, se configura cuando existe certeza con respecto a que durante su vinculación, el docente asumió un comportamiento recriminable.
Es así como en sentencia proferida el 25 de septiembre de 1997, Expediente 15734, actor: Gonzalo Hernández Navas, M.P. Clara Forero de Castro, la Sala dijo:
“... La mala conducta como causal para la pérdida de la pensión gracia, debe ser el resultado de un análisis que lleve a la convicción de que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable; no se trata de una actuación considerada de manera aislada.
De otra parte cabe anotar que al tenor del inciso último del artículo 28 de la C.N. no pueden existir sanciones imprescriptibles, lo cual confirma que no se trata de que una sanción pueda generar la pérdida del derecho pensional sino de evaluar si a través de la prestación de sus servicios como educador el actor ha observado una conducta que ha impactado negativamente en el medio escolar.
No sobra anotar que para adquirir el derecho a cualquier prestación es necesario cumplir todos los requisitos, exigencia que debe estar acorde con el ordenamiento superior.
Por otra parte, es necesario tener en cuenta que nueve meses después de esa sanción, el actor fue reintegrado al servicio y en él permaneció por lo menos hasta 1991.
Para afirmar como lo hace la entidad de previsión, que el actor observó mala conducta durante su desempeño como educador, harían falta pruebas de ello diferentes a la anotación que le aparece en su certificación de tiempo de servicios, pues la inocencia se presume y además se ignoran las circunstancias que rodearon el caso y los pormenores concretos de esa suspensión; a simple vista resultaría incomprensible que la administración reintegrara y tuviera a su servicio por tantos años a una persona cuyo comportamiento puede ser calificado como ‘mala conducta...”.
Así las cosas, una sanción no puede generar la pérdida del derecho pensional por sí misma, pues es necesario evaluar si a través de la prestación de sus servicios como educador, la conducta negativa fue reiterada. Un solo hecho, no puede ser la medida para descalificar de plano el servicio que tuvo que prestar el docente, durante un tiempo no inferior a veinte años, para poder acceder a la pensión gracia.
Ahora bien, con relación a la revocatoria directa del acto administrativo que reconoce una pensión de jubilación, la Ley 797 de 2003, dispone:
“ART. 19.—Los representantes legales de las instituciones de seguridad social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuandoquiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aún sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes” (resaltado es nuestro).
A este respecto, cabe anotar que la sentencia(4) que declaró exequible de manera condicionada esta norma, en su argumentación señala:
(...) Desde luego que en desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan. Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1º del mismo estatuto contencioso. Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso. Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al titular —o a los causahabientes— de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona. Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la administración.
Por lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso. Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental. Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del funcionario competente para resolver. En conclusión, entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del tesoro público. Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito (...).
Se denotan aquí dos aspectos que deben ser tenidos en cuenta para el caso que nos ocupa y que son, primero, que se adelante el procedimiento señalado en las normas procesales administrativas para llegar a la convicción del uso de medios ilegales y, segundo, que la conducta se encuentre tipificada penalmente como delito.
Es así como la conducta relacionada con la falsedad del documento presentado para ascender en el escalafón, y por la cual al señor Luis Eduardo Forero Bonilla se le adelantó un proceso penal, no tuvo como resultado una condena, pues la fiscalía no encontró mérito para continuar con el trámite. Aquí es importante hacer alusión a que en la investigación penal se encontró que se cometieron “errores administrativos” como el desorden en los archivos, que no permitieron evaluar la veracidad de los hechos, y esa es una razón más por la cual no podrá concluirse que la falta de un documento en los archivos correspondientes, se debiera a que el aportante de los mismos no lo hubiera realizado o que hubiera faltado a la verdad.
Se concluye entonces que la mención en el acto de revocatoria del ascenso en el escalafón, de que no se haya encontrado en los archivos la Resolución 2114 de 17 de febrero de 1989, aprobatoria del curso “Currículo, ayudas educativas, educación musical, educación física, teatro”, que se tuvo en cuenta como requisito para ascender del grado ocho (8) al grado once (11) del escalafón nacional docente, según lo señalado en oficio de 20 de enero de 2003 por la dirección de administración de personal docente y administrativo de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, como ya se dijo, no le impide al actor acceder a la pensión, comoquiera que constituye un hecho que no le puede ser imputado, pues la administración incurrió en yerros relacionados con el archivo de dichos documentos.
Es importante anotar que para la revocatoria del acto que reconoció la pensión gracia al actor, se adelantó el procedimiento administrativo, que no se entrará a examinar, pues prevalece en este evento el procedimiento penal adelantado por la razón de que era la jurisdicción penal la que determinaría si ocurrió o no el delito, y es por ello que el ente demandado debió haber tenido en cuenta dicho pronunciamiento antes de suprimir el derecho del actor, y que la subdirección del proceso de responsabilidad fiscal de la dirección de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva de la Contraloría de Bogotá, al momento de decidir el proceso de responsabilidad fiscal contra el actor y otros docentes, tuvo en cuenta de manera acertada.
Ahora bien, respecto de los requisitos para acceder a la pensión gracia, da cuenta el plenario que el peticionario, para cuando formuló la solicitud pensional, contaba con 50 años de edad, pues nació el 18 de octubre de 1952 (fl. 3, cdno. 2); además, que ingresó el 1º de abril de 1973 como docente del Distrito Capital (fl. 7, cdno. 1), es decir, que reunió los presupuestos de tiempo de servicio y edad exigidos por la ley.
De lo anterior se colige que las pretensiones se encuentran llamadas a prosperar por lo que se revocará el fallo proferido por el a quo.
REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 9 de marzo de 2012 en el proceso instaurado por Luis Eduardo Forero Bonilla contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de la Seguridad Social, UGPP.
1. DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 18566 y 36783 de 24 de abril de 2006 y 6 de agosto de 2007, respectivamente, por medio de las cuales la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación (hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de la Seguridad Social, UGPP), revocó el acto de reconocimiento de la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913 y negó el pago de la misma.
2. DECLÁRASE que la Resolución 19255 de 25 de septiembre de 2003, que reconoció la pensión gracia desde el 18 de octubre de 2002, fecha en la cual adquirió el status pensional, está incólume.
3. CONDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de la Seguridad Social, UGPP, a cancelar las mesadas pensionales dejadas de pagar desde el mes de agosto de 2006.
(1) ART. 60.—Sucesión procesal. <Artículo modificado por el artículo I numeral 22 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Fallecido un litigante o declarado ausente o en interdicción, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos, o el correspondiente curador.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Bogotá D.C., diez (10) de marzo de dos mil cinco (2005). Radicación: 50001-23-31-000-1995-04849-01(16346). Actor: Milciades Olaya Orjuela y otros. Demandado: Nación - Mindefensa - Policía Nacional. Referencia: Apelación Sentencia - Acción reparación directa.
(2) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. C.P. Clara Forero de Castro. Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995). Radicación: 10655.
(3) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. Radicación: S-699. Actor: Wilberto Therán Mogollón.
(4) Sentencia C-835/2003. Referencia: Expediente D-4515. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003. Demandante: Jorge Miguel Pauker Gálvez. M.P. Jaime Araújo Rentería.

References: artículo 19
 artículo 60
 artículo 267
 artículo 64
 artículo 6
 artículo 15
 artículo 15
 Resolución 
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 artículo 28
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 1
 artículo 19
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