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Timestamp: 2019-07-18 00:58:14+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 2005-20104/35455 DE DICIEMBRE 7 DE 2016
SENTENCIA 2005-20104 DE 07 DE DICIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:ESTADO NO ES RESPONSABLE A TÍTULO DE FALLA EN EL SERVICIO POR LA NO REALIZACIÓN DE LOS COMICIOS EN UN MUNICIPIO, AL SER ROBADO EL MATERIAL ELECTORAL PARA ESTOS POR PARTE DE UN GRUPO ARMADO AL MARGEN DE LA LEY. SE PRECISA POR PARTE DE LA SALA QUE PARA QUE EXISTA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LA NO REALIZACIÓN DE UNOS COMICIOS EL DEMANDANTE DEBE ACREDITAR UN ANÁLISIS PUNTUAL SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DEL SERVICIO ESTATAL. ES POR LO ANTERIOR MENESTER SEÑALAR QUE LA JURISPRUDENCIA, HA EXPRESADO QUE, SI BIEN ES DEBER DEL ESTADO BRINDAR PROTECCIÓN A TODAS LAS PERSONAS RESIDENTES EN EL PAÍS, NO LE SON IMPUTABLES TODOS LOS DAÑOS A LA VIDA O A LOS BIENES DE LAS PERSONAS CAUSADAS POR TERCEROS, PUES LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO TIENEN CARÁCTER RELATIVO, EN TANTO ESTÁN LIMITADAS POR LAS CAPACIDADES QUE EN CADA CASO EN CONCRETO SE ESTABLEZCAN, DADO QUE NADIE ESTÁ OBLIGADO A LO IMPOSIBLE, AUNQUE SE DESTACA QUE ESTA MISMA CORPORACIÓN , EN PROVIDENCIAS POSTERIORES , HA ACLARADO QUE LA RELATIVIDAD DE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO NO EXCUSA SU INCUMPLIMIENTO. FINALMENTE SE CONCLUYE QUE LA FALLA DEL SERVICIO NO PUEDE SER ANALIZADA DESDE UNA PERSPECTIVA IDEAL CRÍTICA O ABSTRACTA, DEL FUNCIONAMIENTO DEL SERVICIO, SINO QUE DEBE SER ESTUDIADA DESDE UN ÁMBITO REAL, QUE CONSULTE LAS CIRCUNSTANCIAS DE TIEMPO, MODO Y LUGAR Y DE CAPACIDAD OPERATIVA O FUNCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA AL MOMENTO DE LA PRODUCCIÓN DEL DAÑO. ES ASÍ COMO, EN LOS EVENTOS EN LOS CUALES FALLA EN SERVICIO SE ALEGA ORIGINADA EN LA OMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA PRESTACIÓN DE UN SERVICIO O EN EL INCUMPLIMIENTO DE UNA OBLIGACIÓN IMPUESTA POR LA LEY O LOS REGLAMENTOS, ES POR ELLO INDISPENSABLE QUE APAREZCA DEMOSTRADO NO SÓLO QUE TAL AUXILIO NO SE PRESTÓ, SINO QUE SE PIDIÓ CONCRETAMENTE PROTECCIÓN O QUE EL ESTADO TENIA ELEMENTOS DE JUICIO QUE PERMITÍAN INFERIR DE MANERA FUNDADA LA EXISTENCIA DE UN RIESGO QUE DEBÍA SER CONJURADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, CAUSALES DE NULIDAD ELECTORAL, RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO, ACTO ELECTORAL, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, GRUPO ARMADO AL MARGEN DE LA LEY, DEMANDA EN PROCESO ELECTORAL
Sentencia 2005-20104/35455 de diciembre 7 de 2016
Rad.: 50001-23-31-000-2005-20104-01(35455)
Ref.: Apelación sentencia - Acción de reparación directa
Actor: Fabio Arango Torres
Demandado: Ministerio del Interior y de Justicia
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio del Interior y de Justicia, contra la sentencia proferida el 22 de febrero de 2008, por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:
“1. NEGAR las excepciones de ‘falta de legitimación en la causa por pasiva’ y ‘hecho exclusivo de un tercero’, formulada por la entidad demandada.
“2. DECLARAR administrativamente responsable a la Nación – Ministerio del Interior y de Justicia, respecto de los hechos acaecidos el 10 de marzo de 2002 y que dieron origen a la presente demanda.
“3. CONDENAR a la Nación - Ministerio del Interior y de Justicia a pagar como perjuicios de orden moral en favor del ciudadano Fabio Arango Torres el equivalente en moneda nacional a doscientos (200) gramos oro, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
“4. CONDENAR a la Nación – Ministerio del Interior y de Justicia en abstracto al pago de los perjuicios de orden material a favor de el (sic) ciudadano Fabio Arango Torres, por las razones indicadas en la parte motiva de esta providencia y con aplicación de lo dispuesto en los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.
“5. NEGAR las demás pretensiones de la demanda, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de este proveído”.
Fabio Arango Torres, actuando en nombre propio y a través de apoderado judicial, mediante demanda presentada el 28 de febrero de 2005(1), en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitó que se declarara administrativa y extracontractualmente responsable a la Nación-Ministerio del Interior y de Justicia, por los perjuicios a él causados, como consecuencia de la falla del servicio en que, a su juicio, incurrió la demandada, al no tomar las medidas de vigilancia y seguridad que le correspondían por mandato constitucional en los municipios de Carurú y Taraira el 10 de marzo de 2002, fecha de elecciones para el período constitucional 2002-2006, omisión que permitió la toma de miembros de la guerrilla de las Farc en dichos municipios, quienes decomisaron las tarjetas electorales y la papelería de la Registraduría, lo que ocasionó que la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 11 de octubre de 2002, declarara la nulidad de la elección y ordenara la cancelación de la credencial del hoy demandante como representante a la cámara por el departamento del Vaupés.
Como consecuencia de lo anterior, pidió que se condenara a la demandada a pagar, como indemnización por concepto de perjuicios morales, una suma de dinero equivalente a 1.000 gramos de oro; por perjuicios materiales, a título de lucro cesante, la suma de $168’484.968 por los dineros dejados de percibir durante el lapso de 8 meses y 17 días que estuvo excluido de la Cámara de Representantes; y, a título de daño emergente, la suma de $300’000.000 por concepto de los gastos invertidos en las dos campañas electorales.
1.1. Los hechos.
Como fundamentos fácticos de sus pretensiones se presentaron en la demanda los que la Sala se permite resumir de la siguiente manera:
Se manifestó en el libelo que, en las elecciones llevadas a cabo el 10 de marzo de 2002, el ciudadano Fabio Arango Torres resultó elegido como representante a la cámara por la circunscripción electoral del Vaupés, para el período 2002-2006, elección que fue declarada mediante acta de escrutinio departamental del 17 de marzo de la misma anualidad. El 20 de julio siguiente, el señor Arango Torres tomó posesión del cargo, según consta en el acta de la sesión de instalación del Congreso de la República de la misma fecha.
El señor Campo Elías Vega Goyeneche formuló una acción electoral en la que solicitó la nulidad de la elección como representantes a la cámara por la circunscripción electoral del Vaupés respecto de los ciudadanos Fabio Arango Torres y Javier Miguel Vargas Castro, proceso que se surtió ante la Sección Quinta del Consejo de Estado y culminó con sentencia de 11 de octubre de 2002, mediante la cual se declaró la nulidad de la elección de los mencionados ciudadanos.
En el mencionado proceso electoral se demostró que en la fecha de las elecciones, en los municipios de Carurú y Taraira y en 4 mesas de votación situadas en un corregimiento y dos inspecciones del municipio de Mitú, grupos al margen de la ley destruyeron documentos electorales, incluyendo las tarjetas de votación, así como también intimidaron a la población para impedir que votara, de manera que la elección de los representantes a la cámara por el Vaupés no contó con la participación de los ciudadanos inscritos en esas localidades por circunstancias ajenas a la voluntad de los electores.
Se destacó que, en la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, se afirmó que “la no participación de los ciudadanos en una contienda electoral por amenazas de grupos al margen de la ley que no fueron evitadas por el Estado, viola los artículos 40, 258 y 260 de la Constitución”, por lo que estaba demostrada la omisión absoluta del Estado en su deber de preservar el desarrollo normal de la elecciones en los citados municipios.
Se dijo que la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, a través de la Resolución MD 2316 del 13 de agosto de 2003, acató la decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado, por lo que separó al señor Arango Torres del cargo, lo que implicó que tuviera que trasladarse al municipio de Mitú junto con su esposa e hijos, además de perder toda la inversión económica realizada para acceder a la curul como representante a la cámara y la afectación de su credibilidad ante su electorado, dada la depresión psicológica y financiera a la que se vio sometida toda su familia, al enterarse, a través de los medios de comunicación, que a su esposo y padre le había sido anulada su credencial y, como consecuencia, debían abandonar la ciudad de Bogotá para regresar a Mitú, todo lo cual conllevó serios perjuicios morales.
Se expuso que, no obstante lo anterior, el señor Fabio Arango Torres obtuvo préstamos para realizar una nueva campaña como candidato a la Cámara de Representantes por el Vaupés, para lo que restaba del período constitucional 2002-2006, lo que permitió que fuera nuevamente elegido en los comicios efectuados el 21 de marzo de 2004, de manera que tomó posesión el 30 de marzo de la misma anualidad.
Se precisó en la demanda que existió una falla en el servicio, por haber omitido brindar la seguridad correspondiente el día 10 de marzo de 2002, según se estimó en las consideraciones de la sentencia dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 11 de octubre de 2002, cosa distinta a lo que ocurrió el 21 de marzo de 2004, pues en esa segunda oportunidad las elecciones sí se pudieron llevar a cabo y no estaban viciadas de nulidad, ya que el Estado cumplió con el mandato constitucional señalado en los artículos 2º, 3º, 22, 40, 189-4, 258, 260 y 303, lo que ponía de presente que se estaba en capacidad de proteger a los electores y candidatos el 10 de marzo de 2002.
2. La contestación de la demanda.
La Nación – Ministerio del Interior y de Justicia contestó la demanda para oponerse a las pretensiones formuladas(2), para lo cual señaló que a la entidad le correspondía la coordinación del proceso electoral del 10 de marzo de 2002, en forma conjunta con las distintas autoridades de los poderes públicos, para lo cual se diseñó un plan de garantías electorales, en el cual se estipularon las acciones y responsabilidades específicas de cada una de las entidades comprometidas en el proceso, ello soportado en la Constitución y en la Ley, así como en algunos actos administrativos y directivas presidenciales.
Expuso que los fundamentos de la omisión imputada en la demanda se cimentaron en las funciones generales de la Nación, desconociendo que en la Ley 199 de 1995, vigente para la fecha de los hechos, al Ministerio del Interior y de Justicia le correspondía ejercer funciones en materia de orden público, de paz y convivencia ciudadana, así como aquellas relacionadas con la formulación de políticas en materia de orden público de carácter nacional, y era del resorte de las autoridades locales o seccionales adelantar las actividades específicas requeridas para mantener el orden público, actuaciones que debían ser coordinadas con dicho Ministerio.
Se dijo que en la demanda no fue enunciada de manera concreta cuál fue la omisión en la actuación administrativa de competencia de la entidad, por lo que no se reunían los criterios legal y jurisprudencialmente establecidos para que el Ministerio representara a la Nación y se le declarara responsable por los supuestos daños causados al demandante, ya que no tenía la función de control y restablecimiento del orden público, ni de ubicación de fuerzas de seguridad o realización de labores de inteligencia y protección directa de los ciudadanos, con mayor razón al considerar que las autoridades locales, previo al proceso electoral, reportaron normalidad en el territorio de los municipios de Carurú y Taraira en el departamento del Vaupés.
Agregó que no estaba demostrado que el Estado hubiera incumplido el deber de defensa, pues no se acreditó que, a través de alguno de sus organismos, hubiese conocido, previamente a la ocurrencia de los hechos, sobre una situación de amenaza actual y cierta de la que se hiciera inminente la necesidad de defensa y protección especial a los afectados con la actuación imputada a la subversión, pues, dada la generalidad de las amenazas de los grupos al margen de la ley, debía probarse que el acto terrorista era predecible para la fecha, hora y lugar en que se perpetró.
Propuso como excepciones las siguientes: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva; y, (ii) hecho de un tercero.
3. La etapa probatoria y los alegatos de conclusión.
El Tribunal a quo, mediante auto de 2 de octubre de 2006, abrió el proceso a pruebas(3) y, una vez concluido el término probatorio y fracasada la audiencia de conciliación por falta de ánimo conciliatorio(4), mediante proveído de 18 de enero de 2008(5), corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo, oportunidad procesal que transcurrió en silencio.
I.I. La sentencia de primera instancia
El 22 de febrero de 2008 el Tribunal Administrativo del Meta profirió sentencia, a través de la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, en los términos señalados al inicio de esta providencia.
Previo al análisis del fondo del asunto, el a quo indicó que el Ministerio demandado se encontraba legitimado en la causa por pasiva, al considerar que, al tenor de lo dispuesto en la Ley 199 de 1995 y el Decreto 2546 de 1999, tenía, entre otras, la obligación de formular políticas en los temas relativos a los asuntos políticos, la democracia participativa y pluralista, la participación ciudadana, los derechos y libertades fundamentales y el mantenimiento del orden público, incluso con la facultad de impartir instrucciones a la Policía Nacional para su restablecimiento cuando fuera alterado, ello en coordinación con el Ministerio de Defensa.
Expuso que la mencionada Ley le atribuyó la tarea de garantizar el normal desarrollo de los procesos electorales, lo cual significaba que dicha cartera tenía la responsabilidad de proveer todo lo necesario para que los eventos electorales se llevaran a cabo de manera normal, por lo que debía velar por la conservación del orden público y, para tal fin, dirigir, coordinar y apoyar las actividades de gobernadores y alcaldes con la determinación de políticas, planes operativos y demás acciones necesarias.
Ahora bien, al desatar el fondo de la litis, el a quo señaló que se observaba un protuberante error del Estado, específicamente del Ministerio del Interior, al no haber tomado las medidas conducentes para evitar cualquier alteración del orden público que impidiera efectuar los comicios del 10 de marzo de 2002, puntualmente en los municipios de Carurú y Taraira, en el departamento del Vaupés.
Afirmó el Tribunal que era conocida la situación de orden público por la que había atravesado históricamente dicho departamento, la cual motivó el desarrollo de una política de mayor atención al conflicto por parte del gobierno nacional en el marco de la “seguridad democrática”; sin embargo, el 10 de marzo de 2002, los insurrectos intimidaron a los pobladores de los municipios de Carurú y Taraira, para impedir la realización de los comicios, hechos que se encontraban probados y que condujeron a que el Consejo de Estado retirara la credencial de representante a la cámara del ciudadano Fabio Arango Torres y ordenara la realización de nuevas elecciones en dichos municipios.
Se expuso que, a pesar de tener información específica sobre lo que ocurría en el departamento del Vaupés, la Administración permaneció inerme, con lo cual permitió que los alzados en armas evitaran la realización de las elecciones en los municipios de Carurú y Taraira, tanto así que el Consejo de Estado tuvo tal hecho como soporte para declarar nula la elección del señor Arango Torres, al estimar que tanto “las autoridades nacionales, como las departamentales, tenían pleno conocimiento de la posible alteración del orden público en Taraira y Carurú para el día de las elecciones, y no tomaron ninguna medida efectiva para evitarlo”.
De igual manera, el Tribunal estimó que se encontraba probada la existencia del daño antijurídico alegado, pues el actor no tenía la obligación de soportar el despojo del mandato popular por parte de la autoridad competente, en razón de la omisión de la demandada, pues desconoció las disposiciones que le imponían garantizar la expresión libre y voluntaria de la ciudadanía.
En relación con las indemnizaciones solicitadas en la demanda, arguyó el a quo que el perjuicio moral se derivaba del estado de angustia del demandante al no haber logrado su propósito, dado el grave error por omisión de las autoridades públicas; sobre los perjuicios materiales afirmó que no estaban claramente determinados, lo que abría paso a una condena en abstracto.
I.II. El recurso de apelación
1. El recurso de la parte demandada.
La parte demandada, de manera oportuna, interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia(6), a fin de que se revocara dicho proveído, para lo cual señaló que había operado la caducidad de la acción, toda vez que, a su juicio, el hecho generador del daño alegado ocurrió el 10 de marzo de 2002, mientras que la demanda se presentó el 28 de febrero de 2005. Similar consideración realizó tomando como parámetro la fecha de la sentencia de nulidad electoral proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 11 de octubre de 2002.
Afirmó el apelante que no era dable tomar como referente la fecha en la que la mesa directiva de la Cámara de Representante acató la decisión del Consejo de Estado y profirió la Resolución MD 2316 de 13 de agosto de 2003, mucho menos el criterio expuesto en la demanda, según el cual el término partiría desde el 28 de marzo de 2004, fecha de la segunda posesión del accionante como congresista.
En cuanto al fondo del asunto, se expuso que el Ministerio del Interior no tenía atribuciones legales en materia de inteligencia, vigilancia o seguridad, pues sus funciones se limitaban a la formulación de políticas en materia del orden público, la paz y el ejercicio de las actividades electorales en toda la Nación, competencias que fueron ejercidas a través de los decretos, circulares y las directivas presidenciales correspondientes, así como también cumplió con las funciones de coordinación allí señaladas.
Afirmó la entidad que estaba demostrada en el expediente la realización de actividades de coordinación con el Ministerio de Defensa para el restablecimiento del orden público; sin embargo, no fueron valoradas por el a quo, ni se tuvo en cuenta que las autoridades competentes del departamento del Vaupés reportaron normalidad para el proceso electoral, tanto así que el Gobernador no formuló ninguna solicitud para diferir las elecciones en los términos del artículo 128 del Código Electoral, por lo que no podía inferirse que debieron adoptarse medidas diferentes a las que operaron en más del 99% de las mesas instaladas en todo el país, en las que se registraron las votaciones en condiciones normales.
Por último, sostuvo que los hechos acaecidos el 10 de marzo de 2002, en los municipios de Carurú y Taraira, eran atribuibles a miembros de la guerrilla, totalmente ajenos al Estado, quienes desarrollaron actos terroristas no previsibles en las condiciones en que se produjeron, por lo que se configuraba la causal de exoneración consistente en el hecho de un tercero.
2. El trámite de segunda instancia.
El recurso planteado en los términos expuestos fue admitido con providencia del 12 de septiembre de 2008(7). Posteriormente, por auto del 7 de noviembre de la misma anualidad(8) se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo. En el término otorgado, las partes guardaron silencio.
El agente del Ministerio Público presentó concepto de fondo(9), para solicitar la revocatoria del fallo apelado y, que en su lugar, se denegaran las pretensiones incoadas, para lo cual señaló que la demanda se interpuso el 11 de febrero de 2005, de manera oportuna, pues el conteo debía iniciar a partir del 13 de agosto de 2003, fecha en la cual la mesa directiva de la Cámara de Representantes canceló la credencial del actor, en cumplimiento de la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por lo que partir de ese momento se causaron los supuestos perjuicios que se reclaman.
A juicio de la vista fiscal, debía tenerse en cuenta que, en su momento, el saboteo de las elecciones por parte de la subversión no impidió que el accionante alcanzara la curul a la que aspiraba, por lo que no podía predicarse la existencia de un daño directo derivado de una situación de orden público que no era previsible, ya que ninguna autoridad dio cuenta de amenazas o de labores de inteligencia que indicaran un riesgo para los puestos de votación que resultaron afectados.
Precisó la Procuraduría que, si bien ocurrió una alteración de la normalidad electoral esperada en los comicios del 10 de marzo de 2002, no se podía afirmar que esto le generó un perjuicio directo y claro al demandante, pues ello no le impidió obtener la curul a la que aspiraba. De igual manera, una vez anulado el escrutinio y realizadas las nuevas elecciones, el actor pudo volver al Congreso a finalizar el período constitucional que había iniciado en el año 2002, de manera que el cumplimiento de la sentencia del Consejo de Estado no le generó un daño que se encontrara demostrado y que no era viable concluir la existencia de una falla en el servicio.
Enfatizó que no era dable entender que el restablecimiento de la legalidad, derivado de la decisión del Consejo de Estado, mediante la cual se dispuso la nulidad de la elección y la realización de nuevos escrutinios, pudiera generar un daño y una indemnización a favor de los particulares, mucho menos cuando dicho fallo no fue cuestionado y se enmarcó en la legalidad.
Mediante providencia de 13 de julio de 2016(10), la Sala decretó la práctica de pruebas de oficio, en punto a determinar la naturaleza de la segunda elección obtenida por el hoy demandante para el período constitucional 2002-2006; si hubo o no una nueva campaña electoral; las condiciones en que se realizaron los comicios; y, si existió alguna reposición económica por los votos obtenidos en el primer escrutinio, ordenamiento que se cumplió a cabalidad.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, para cuyo efecto se abordarán los siguientes temas: 1) la competencia funcional del Consejo de Estado para conocer del presente asunto; 2) la oportunidad de la acción; 3) la legitimación en la causa; 4) lo probado en el proceso; 5) el caso concreto; y 6) la condena en costas.
La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 22 de febrero de 2008 por el Tribunal Administrativo del Meta, en proceso con vocación de doble instancia ante esta corporación, dado que la demanda se presentó el 28 de febrero de 2005(11), y la cuantía procesal se estimó en la suma de $300’000.000 por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, mientras que el monto exigido en ese año para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia era de $190’750.000(12).
2. La oportunidad de la acción.
Al tenor de lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(13), la acción de reparación directa debe instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos.
En el presente caso la demanda se originó en los perjuicios que habría sufrido el accionante, derivados de una supuesta omisión de la demandada al no tomar las medidas de vigilancia y seguridad que le correspondían por mandato constitucional en los municipios de Carurú y Taraira el 10 de marzo de 2002, fecha de elecciones para el período constitucional 2002-2006, omisión que permitió la toma de miembros de la guerrilla de las Farc en dichos municipios, quienes decomisaron las tarjetas electorales y la papelería de la Registraduría.
En vista de lo anterior, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 11 de octubre de 2002, declaró la nulidad de la elección y ordenó la cancelación de la credencial del hoy demandante como representante a la Cámara por el departamento del Vaupés, decisión que fue cumplida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes el 13 de agosto de 2003(14), a través de la Resolución MD 2316, mediante la cual separó al señor Arango Torres del cargo(15), por lo que al haberse radicado la demanda el 28 de febrero de 2005, se concluye que su interposición se produjo en tiempo oportuno.
3. Legitimación en la causa.
La Sala encuentra que en el escrito introductorio funge como único demandante el señor Fabio Arango Torres, a quien le fue anulada su elección como representante a la Cámara por el departamento del Vaupés, para el período constitucional 2002-2006(16), ello en razón de la alteración del orden público que impidió la votación en varios municipios de dicha circunscripción territorial, circunstancia que alega como causa de un daño antijurídico y de los perjuicios que reclama ante esta jurisdicción, todo lo cual determina que se encuentre legitimado en la causa por activa.
Por su parte, a la Nación-Ministerio del Interior y de Justicia se le ha endilgado responsabilidad por falla en el servicio, por, supuestamente, haber omitido adoptar las medidas de vigilancia y seguridad que le correspondían por mandato constitucional en los municipios de Carurú y Taraira el 10 de marzo de 2002, fecha de elecciones para el período constitucional 2002-2006. En ese sentido, se observa que respecto de este ente público se ha efectuado una imputación fáctica y jurídica directa y, por tanto, le asiste legitimación en la causa por pasiva.
4. Lo probado en el proceso.
Es del caso precisar que se allegó copia auténtica del expediente de nulidad electoral radicado bajo el Nº 2888, prueba trasladada que obra en el plenario(17) y que únicamente fue solicitada por la parte demandante y remitida mediante Oficio 2006-2073 de 19 de diciembre de 2006, la cual es susceptible de ser considerada y valorada de conformidad con las pautas que sobre el particular se han establecido en la jurisprudencia de la Sección Tercera(18).
En atención al material probatorio obrante en el expediente, recaudado oportunamente y con el lleno de los requisitos legales, se tienen debidamente demostrados en este proceso los siguientes hechos:
• Que el 10 de marzo de 2002 se llevaron a cabo las elecciones para representantes a la Cámara por el período constitucional 2002-2006, en las cuales resultó electo el señor Fabio Arango Torres por la circunscripción electoral del departamento del Vaupés, tal como se desprende del contenido del correspondiente Formulario E-26(19) y la certificación expedida por el Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil(20).
• Que a través del Oficio 361/COMAN-DIMIT de 30 de marzo de 2002, el comandante del Segundo Distrito de Policía de Mitú expuso que el Comité Departamental de Seguimiento y de Garantías Electorales recibió información por parte de los funcionarios de la Secretaría de Gobierno y de la Registraduría, según la cual los inspectores de policía y registradores municipales de Carurú y Taraira, respectivamente, les manifestaron que las condiciones de orden público eran favorables, por lo que el Comité dirigió todos sus esfuerzos para permitir que los claveros, delegados de la registraduría y la documentación electoral se trasladara a los referidos municipios; sin embargo, el 10 de marzo de 2002, sobre las 8:15 a.m. se recibió el reporte del registrador municipal de Carurú, quien informó que elementos subversivos impidieron la apertura del proceso electoral, destruyendo la documentación e imposibilitando con ello la jornada.
En lo que corresponde al municipio de Taraira, el registrador municipal reportó, a las 9:30 a.m., que un grupo de subversivos irrumpió en el lugar donde se desarrollaban las elecciones, amedrantó a las autoridades, a los jurados de votación y, finalmente, destruyó la documentación electoral(21).
Según lo expuesto en el mencionado oficio, el Comité Departamental de Seguimiento y de Garantías Electorales estaba conformado, entre otros, por el Secretario de Gobierno Departamental, el Procurador Regional, el Contralor Departamental, los Delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Defensor del Pueblo, el Fiscal Seccional, el Comandante del Batallón de Contraguerrillas 16, el Comandante del Segundo Distrito de Policía y era presidido por el gobernador del departamento del Vaupés.
• Que a través del Boletín Informativo 13 de 15 de febrero de 2002, suscrito por los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en el departamento del Vaupés, se informó sobre el listado general de lugares de votación, número de mesas y potencial de votantes para las elecciones del 10 de marzo de 2002(22).
• Que el gobernador del Vaupés, mediante el Oficio 137 de 18 de marzo de 2002, indicó los sitios de votación en los que no se desarrolló cabalmente el proceso electoral en el departamento del Vaupés, entre los cuales se encontraban el corregimiento de Acaricuara y las inspecciones de Yapú y Yuruparí en el municipio de Mitú, así como la cabecera municipal y la inspección de Bocas de Arara del municipio de Carurú y la cabecera municipal del municipio de Taraira. Se señaló como motivo de la alteración, la destrucción del material electoral por parte de personas armadas al margen de la ley(23).
• Que la Presidencia de la República expidió los Decretos 2008 de 14 de agosto de 1997, “Por el cual se dictan normas de orden público para garantizar la participación democrática de los ciudadanos en los procesos electorales”(24) y 2615 de 19 de noviembre de 1991, “Por el cual se reorganizan los Consejos Departamentales de Seguridad y el Consejo de Seguridad del Distrito Capital; se crean los Consejos Regionales de Seguridad y los Consejos Metropolitanos de Seguridad; se faculta a los gobernadores para autorizar u ordenar la conformación de consejos municipales de seguridad y se crean los comités de orden público”(25).
• Que en lo atinente a las elecciones a realizarse en el año 2002, la Presidencia de la República expidió la Directiva Presidencial No. 03 de 12 de febrero de 2002, sobre “Medidas de seguridad para las elecciones del 10 de marzo para congresistas, 26 de mayo para presidente y vicepresidente de la república y 16 de junio de 2002, segunda vuelta presidencial si fuere necesario”(26).
• Que en lo relativo a los comicios del año 2002, el Ministerio del Interior dictó la Circular 2 de 20 de diciembre de 2001(27), “Apoyo estatal y garantías al normal desarrollo de los procesos electorales para las elecciones del 10 de marzo Congresistas, 26 de mayo presidente y vicepresidente y 16 de junio de 2002, segunda vuelta presidencial (si fuere necesario)”, así como también expidió el Decreto 140 de 25 de enero de 2002(28), “Por el cual se dictan normas para la conservación del orden público durante el período de elecciones”.
• Que por parte de la Comisión Nacional para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales se expidió el Plan de Garantías Electorales para las elecciones del año 2002(29), el cual contemplaba previsiones en cuanto a las acciones de preparación del proceso electoral; pureza del sufragio y transparencia electoral; seguridad de las elecciones; logística electoral; pedagogía ciudadana; publicidad; observadores internacionales y calendario electoral. Dicha Comisión estaba integrada por el Ministro del interior, quien la presidía; los Ministros de Comunicaciones y Defensa Nacional; el Procurador General de la Nación; el Defensor del Pueblo; el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República; el Fiscal General de la Nación; el Presidente del Consejo Nacional Electoral y el Registrador Nacional del Estado Civil.
Que el señor Campo Elías Vega Goyeneche formuló demanda de nulidad electoral respecto de la elección de los representantes a la Cámara por el departamento del Vaupés para el período 2002-2006, acción que se tramitó ante la Sección Quinta del Consejo de Estado bajo el radicado No. 11001032800020020006 01 (2888)(30), proceso que culminó con sentencia de 11 de octubre de 2002, mediante la cual se declaró la nulidad de la elección de los señores Fabio Arango Torres y Javier Miguel Vargas Castro como representantes a la Cámara por la circunscripción electoral del Vaupés, para el período 2002-2006(31). En dicha providencia se ordenó convocar y adelantar elecciones únicamente en el corregimiento de Acaricuara y en las inspecciones de Yapú y Yuruparí del municipio de Mitú y en los municipios de Taraira y Carurú.
Como fundamento de su decisión, la Sección Quinta del Consejo de Estado expuso en la sentencia lo siguiente:
“(…) ¿la destrucción violenta de las tarjetas electorales por parte de grupos al margen de la ley, la cual impidió que el acta de escrutinio de los Delegados del Consejo Nacional Electoral en el departamento del Vaupés tradujera la expresión de la voluntad popular de las personas aptas para sufragar en dos municipios y en 2 inspecciones y un corregimiento de otro municipio, no genera nulidad de las elecciones?
“A juicio de la Sala ese acto de violencia sí genera la nulidad de las elecciones si afecta el resultado electoral, por las siguientes razones:
“Evidentemente, existen otras disposiciones que permiten inferir que se puede generar la nulidad de una elección cuando se prueba la ausencia de participación ciudadana en una determinada elección popular por razones ajenas a su propia voluntad y atribuibles a circunstancias que el Estado debe evitar. No obstante, para llegar a esa conclusión es importante precisar antes que, como lo ha expresado esta Sala en anteriores oportunidades, ‘los actos de elección y nombramiento se pueden declarar nulos por las causales de violación de norma superior, de incompetencia de la autoridad que profiera el acto, de expedición irregular y desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, de falsa motivación y por desviación de poder. Esto quiere decir que, además de las causales generales anteriores, los actos que declaran una elección de carácter popular, como ya se anotó, se pueden anular por las causales de los artículos 223, 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo Y los de nombramiento y de elección expedidos por corporaciones públicas también pueden ser demandados adicionalmente por las causales establecidas en el artículo 228 del Código Contencioso Administrativo’(32).
“Pues bien, tal y como lo señaló esta Sala en anterior oportunidad, la no participación de los ciudadanos en una contienda electoral por amenazas de grupos al margen de la ley que no fueron evitadas por el Estado, viola los artículos 40, 258 y 260 de la Constitución. En efecto, al respecto se dijo:
‘Ocurre que el artículo 40 de la Constitución Nacional consagra el derecho fundamental de todos los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y para hacer efectivo ese derecho, la misma norma, preceptúa que aquellos, entre otras garantías, pueden elegir y ser elegidos y tomar parte en las elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares, y otras formas de participación democrática. De manera que el derecho a elegir y tomar parte en las elecciones es un derecho fundamental de todos los ciudadanos que el Estado debe garantizar. Ese derecho a elegir se hace efectivo mediante el voto que, según el artículo 258 de la Carta, es un derecho y un deber que le permite a los ciudadanos, según el artículo 260 ibídem, participar en la elección, en forma directa, del Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores, Representantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales Municipales y Distritales, miembros de las Juntas Administradoras Locales, y, en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale.
‘De modo que cuando los ciudadanos no pueden participar en una determinada elección de carácter popular por razones ajenas a su propia voluntad y atribuibles a circunstancias que el Estado debe garantizar que no ocurran, sin lugar a dudas, se vulnera el derecho fundamental de participar en la conformación del poder político y de elegir consagrado en el artículo 40 de la Constitución Nacional. Y si los afectados con esas circunstancias especiales que impidieron su participación en las elecciones, constituyen la mayoría de las personas aptas para votar, se presenta la situación de que la violación del derecho fundamental de aquellas, sin lugar a dudas, produce incidencia en el acto de elección, pues este, como consecuencia de la escasa participación ciudadana, no contiene la expresión de voluntad de esa mayoría’(33).
“Además de lo anterior, es claro que el artículo 1º de la Constitución define a Colombia como un Estado democrático, participativo y pluralista. Por su parte, el artículo 3º superior señala que nuestra democracia es directa y participativa, puesto que el pueblo ejerce la soberanía en forma directa o por medio de sus representantes. Eso significa que la democracia constituye un principio estructural de nuestro Estado, de tal forma que debe garantizarse la participación efectiva de los ciudadanos en la elección de sus representantes y, al mismo tiempo, implica que los elegidos popularmente representen la verdadera y auténtica voluntad del pueblo.
“Precisamente para garantizar que las elecciones representen la voluntad de los electores, el artículo 128 del Código Electoral señaló la siguiente atribución especial a los gobernadores:
‘En caso de grave perturbación del orden público que haga imposible el desarrollo de las votaciones, el respectivo gobernador, [intendente o comisario], con aprobación del Gobierno Nacional, diferirá las elecciones y comunicará a la Registraduría Nacional y al público, con un (1) mes de anticipación, por lo menos, la nueva fecha en que deban verificarse’.
“En este mismo sentido, en anterior oportunidad esta Sala dijo:
‘La violencia que se ejerce contra los sufragantes para modificar el sentido del voto desconoce el artículo 258 de la Constitución, según el cual “en todas las elecciones los ciudadanos votarán secretamente”. Incluso, el derecho al voto secreto no solamente es una garantía individual que la Constitución consagra, sino también es un principio de obligatorio cumplimiento para los ciudadanos y todas las autoridades, pues el artículo 1º del Código Electoral consagra el principio del secreto del voto y, a su turno, el artículo 2º de esa misma normativa dispone el deber de las autoridades de proteger el ejercicio libre del derecho al sufragio. En consecuencia, no solamente son nulos los votos depositados por los ciudadanos en virtud de la violencia ejercida por terceros, sino también son nulas las actas de escrutinio de aquellos lugares donde el ejercicio de la violencia impide la expresión libre de la voluntad popular’(34).
“Por lo tanto, en definitiva, el asunto que la Sala debe resolver se circunscribe a analizar si la ausencia de participación de los ciudadanos inscritos para sufragar en 4 mesas de votación ubicadas en el municipio de Mitú y en las de los municipios de Carurú y Taraira alteró el resultado electoral contenido en el acto electoral impugnado. En otras palabras, como la violación de las normas legales y constitucionales a que se hizo referencia se concreta cuando el acto que declaró las elecciones impugnadas no contiene la verdadera voluntad popular, es necesario determinar si la ausencia de participación por actos ajenos a la voluntad de los ciudadanos y atribuibles al Estado afectó el resultado electoral.
“Pues bien, en el boletín número 13 de los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en el Departamento del Vaupés, consta que en el municipio de Mitú se instaló un total de 30 mesas con un potencial de 10159 votantes. En el municipio de Carurú, se instaló un total de 4 mesas con un potencial de 1209 votos. En el municipio de Taraira se instalaron 3 mesas para un potencial de 693 sufragantes y, finalmente, en los corregimientos departamentales existió un total de 7 mesas instaladas con un potencial de 1318 votos. Lo anterior significa que el potencial total de votantes en el Departamento del Vaupés es de 13379. (Folio 10).
“No obstante se advierte que no se tienen datos sobre cuál es el total de ciudadanos aptos para sufragar en las mesas de votación ubicadas en el municipio de Mitú que no funcionaron el 10 de marzo de 2002. Sin embargo, por disposición del artículo 99 del Código Electoral, cada mesa de votación no podrá exceder de 400 sufragantes. De consiguiente, aunque no se tiene el número total de las personas aptas para sufragar en las inspecciones de Yapú y Yuruparí y en el corregimiento de Acaricuara del municipio de Mitú, es posible inferir que las mesas que allí se hubieran instalado tendrían la capacidad para registrar un máximo de 1600 sufragantes.
“Así las cosas, se tiene que para determinar si la ausencia de participación por actos ajenos a la voluntad de los ciudadanos y atribuibles al Estado afecta el resultado electoral, debe observarse el total de los votos con que resultaron elegidos los candidatos y el total de los ciudadanos aptos para sufragar en las localidades donde no pudo desarrollarse el debate electoral.
“Pues bien, de acuerdo con el Formulario E-26, el total de la votación en el Departamento del Vaupés fue de 5299 votos. Y, los candidatos obtuvieron la siguiente votación:
Fabio Arango Torres 1573 votos
Javier Miguel Vargas Castro 746 votos
Wilson Ladino Vigoya 649 votos
Campo Elías Vega Goyeneche 560 votos
Leonardo Caicedo Portura 531 votos
Maria Eugenia Jaramillo Hurtado 502 votos
Jaime Gracia Vargas 478 votos
Otros candidatos 44 votos
“Así las cosas se tiene que el total de los ciudadanos aptos para sufragar en los municipios de Taraira y Carurú es de 1902 y, como número máximo, en las inspecciones de Yapú y Yuruparí y en el corregimiento de Acaricuara, del municipio de Mitú pueden participar 1600 ciudadanos. Entonces, ese número de votantes es capaz de modificar el resultado electoral, puesto que la diferencia de votos entre los candidatos que obtuvieron la primera y segunda votación del departamento es de 827 votos. De igual manera, la diferencia de votos entre los candidatos que obtuvieron la segunda y tercera votación es de 97 votos. Luego, el cargo prospera.
“Por todo lo expuesto, se concluye que prospera el cargo por violación de los artículos 1º, 3º, 40, 258 y 260 de la Constitución y 128 del Código Electoral. Por esta razón, de acuerdo con el Señor Procurador séptimo delegado ante esta corporación, esta Sala declarará la nulidad de la declaración de las elecciones contenida en el acto administrativo impugnado.
“Finalmente, es necesario precisar cuatro aspectos. El primero: como el único reproche al escrutinio adelantado se efectuó por la misma causa que genera la nulidad de las elecciones, debe entenderse que los votos ya depositados son válidos, por lo que deben ser contabilizados en el escrutinio general del departamento. De consiguiente, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo impugnado, las autoridades competentes deberán convocar y adelantar las elecciones de Representantes a la Cámara para la circunscripción del Vaupés únicamente en el corregimiento de Acaricuara y en las inspecciones de Yapú y Yuruparí del municipio de Mitú y en los municipios de Taraira y Carurú, por cuanto solamente en esas localidades no pudo desarrollarse el debate electoral del 10 de marzo de 2002. El segundo aspecto que se precisa se relaciona con el llamado a las autoridades competentes para que concentren todos los esfuerzos a fin de garantizar que los ciudadanos voten libremente y su voto sea la expresión libre, espontánea y auténtica de su voluntad (C.E. art. 1º). El tercero: una vez se celebren las elecciones en las localidades a que se hace referencia, procederá el escrutinio general, adicionando a los votos depositados en Mitú el 10 de marzo de 2002 los que se depositen válidamente en las elecciones que para cámara de representantes se depositen en los lugares en donde no hubo elecciones en esa fecha. Finalmente, se aclara que deben cancelarse las credenciales de los señores Fabio Arango Torres y Javier Miguel Vargas Castro que los acredita como Representantes a la Cámara por la circunscripción territorial del Vaupés, para el período 2002-2006” (se destaca).
Previo el trámite de un incidente de nulidad formulado por el apoderado del señor Fabio Arango Torres, el cual fue denegado mediante auto de 24 de abril de 2003(35), dicha sentencia cobró ejecutoria el 7 de julio de 2003, según se hizo constar por el Secretario de la Sección Quinta del Consejo de Estado en el Oficio 2003-0674 de 1º de agosto de 2003(36).
• Que el 21 de marzo de 2004 se llevaron a cabo elecciones atípicas de representantes a la Cámara por la circunscripción electoral del Vaupés, en los municipios de Taraira, Carurú, corregimiento e inspecciones de Acaricuara, Yapú y Yuruparí, con fundamento en la sentencia del Consejo de Estado que ordenó realizar nuevas elecciones en los lugares en donde el 10 de marzo de 2002 se destruyó la documentación electoral, lo cual aparece acreditado mediante el Oficio CNE-AJ-720-2016 de 8 de agosto de 2016, suscrito por el asesor jurídico y de defensa judicial del Consejo Nacional Electoral(37).
• Que el señor Fabio Arango Torres tomó posesión como representante a la Cámara por el departamento del Vaupés el 20 de julio de 2002 y que fue apartado del cargo mediante Resolución MD2316 del 13 de agosto de 2003; sin embargo, el 28 de marzo de 2004 se declaró nuevamente su elección como representante por el departamento del Vaupés, para lo que restaba del período constitucional 2002-2006, por lo que tomó posesión el 30 de marzo de 2004, tal como se desprende de la constancia expedida el 30 de junio de 2004 por el asesor de la Secretaría de la Cámara de Representantes(38).
• Que al candidato Fabio Arango Torres se le realizó una reposición por valor total de $1’907.262, en razón de 1.573 votos obtenidos en las elecciones efectuadas el 10 de marzo de 2002(39); mientras que por las elecciones atípicas realizadas el 21 de marzo de 2004, en las que participó como candidato, no se halló documento alguno relacionado con la presentación de informe complementario de ingresos y gastos(40) ni que tal candidato hubiera realizado actividades de campaña(41).
• Que las elecciones celebradas el 21 de marzo de 2002, en el corregimiento de Acaricuara y las inspecciones de Yapú y Yuruparí del municipio de Mitú y en los municipios de Taraira y Carurú, en las que resultaron elegidos los señores Fabio Arango Torres y Javier Miguel Vargas Castro, tuvieron la naturaleza jurídica de ser elecciones complementarias, tal como lo certificó el Registrador Delegado en lo Electoral a través del Oficio DRN-RDE-307 de 9 de septiembre de 2016(42).
• Que el señor Fabio Arango Torres se desempeñó como representante a la Cámara por el departamento del Vaupés, entre el 20 de julio de 2002 y el 13 de agosto de 2003 y entre el 30 de marzo de 2004 y el 19 de julio de 2006, siendo reelegido como representante para el período 2006-2010, lo que se encuentra acreditado con las correspondientes certificaciones expedidas por el secretario(43) y subsecretario general de la Cámara de Representantes(44), así como los correspondientes certificados de nómina allegados al expediente(45).
De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación, entiende la Sala que la censura formulada respecto de la sentencia de primera instancia se funda en la inexistencia de una falla en el servicio, toda vez que el Ministerio del Interior afirma haber cumplido con sus funciones relativas a la formulación de políticas en materia del orden público, la paz y el ejercicio de las actividades electorales en toda la Nación, competencias que ejerció a través de los decretos, circulares y las directivas presidenciales correspondientes, así como también cumplió con las funciones de coordinación allí señaladas.
Expuso que el tribunal no consideró el hecho de que el Ministerio carecía de atribuciones legales en materia de inteligencia, vigilancia o seguridad, ni tuvo en cuenta que las autoridades competentes del departamento del Vaupés reportaron normalidad para el proceso electoral, tanto así que el gobernador no formuló ninguna solicitud para diferir las elecciones en los términos del artículo 128 del Código Electoral, por lo que no podía inferirse que debieron adoptarse medidas diferentes a las que operaron en más del 99% de las mesas instaladas en el país, en las que se registraron las votaciones en condiciones normales.
Agregó la parte recurrente que se configuraba el hecho de un tercero como causal de exoneración de responsabilidad, pues los hechos acaecidos el 10 de marzo de 2002, en los municipios de Carurú y Taraira, eran atribuibles a miembros de la guerrilla, totalmente ajenos al Estado, quienes desarrollaron actos terroristas no previsibles en las condiciones en que se produjeron.
A juicio de la Sala, el material probatorio que obra en el expediente arroja la información suficiente para concluir que la entidad demandada no tenía un conocimiento concreto sobre situaciones de riesgo frente a los comicios del 10 de marzo de 2002, que, en el marco de sus competencias, hiciera necesaria la adopción de medidas especiales en materia de orden público en los municipios que resultaron afectados con la incursión de miembros de la guerrilla de las Farc en el departamento del Vaupés, toda vez que se encuentra plenamente demostrado que las autoridades correspondientes en dichos municipios reportaron normalidad para la realización de la jornada electoral.
En efecto, tal como ha quedado establecido(46), el comité departamental de seguimiento y de garantías electorales del Vaupés recibió información por parte de los funcionarios de la secretaría de gobierno y de la registraduría, según la cual los inspectores de policía y registradores municipales de Carurú y Taraira, respectivamente, les manifestaron que las condiciones de orden público eran favorables, por lo que el mencionado Comité dirigió todos sus esfuerzos para permitir que los claveros, delegados de la Registraduría y la documentación electoral se trasladara a los referidos municipios.
Dado el anotado reporte de normalidad recibido en la instancia departamental, es dable inferir que el Ministerio del Interior no podría tener información diferente, pues nada en contrario acreditó la parte actora en este proceso, de manera que las previsiones adoptadas por la entidad a través de la Circular 2 de 20 de diciembre de 2001(47), el Decreto 140 de 25 de enero de 2002(48), así como las disposiciones contenidas en el Plan de Garantías Electorales para las elecciones del año 2002(49), emanado de la Comisión Nacional para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales, presidida por el Ministro del Interior, eran las regulaciones que razonablemente debían expedirse de cara a los comicios a desarrollarse en el año 2002, en punto a definir aspectos fundamentales para el desenvolvimiento de las jornadas programadas para la elección de Congreso y Presidencia de la República, por lo que no se le puede endilgar que hubiera faltado a sus funciones, enmarcadas en la formulación de políticas generales y la coordinación de la actividad electoral en el país, con mayor razón cuando no aparece demostrado en el proceso que el citado ministerio, ante una información de riesgo previa y concreta, omitiera adoptar alguna medida dirigida al mantenimiento del orden público y la realización de la jornada electoral en el departamento del Vaupés.
En el mismo sentido, debe decirse que las consideraciones expuestas por parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado en el fallo que anuló la primera elección del hoy demandante no acreditan, per se, la existencia de una falla en el servicio en los términos expuestos en la demanda, ya que para los efectos del juicio de legalidad del acto electoral la Corporación se limitó a estudiar si se configuraba alguna de las causales taxativamente señaladas en la ley, valoración que, en lo que toca con el presente caso, no se extendió a la calificación sobre la responsabilidad patrimonial del Ministerio del Interior bajo la óptica del régimen de falla en el servicio, de suerte que en dicho fallo se reconoció la existencia de la causal consagrada en el artículo 233-1 del Código Contencioso Administrativo(50), mas no se efectuó ningún análisis puntual sobre el funcionamiento del servicio estatal, claro está, por no ser el escenario para ventilar esa clase de discusiones.
Es menester señalar que, de manera pacífica, la jurisprudencia ha expresado que, si bien es deber del Estado brindar protección a todas las personas residentes en el país, no le son imputables todos los daños a la vida o a los bienes de las personas causados por terceros, porque las obligaciones del Estado tienen un carácter relativo(51), en tanto limitadas por las capacidades que en cada caso concreto se establezcan, dado que “nadie está obligado a lo imposible”(52), aunque se destaca que esta misma Corporación, en providencias posteriores, ha aclarado que la relatividad de las obligaciones del Estado no excusa su incumplimiento, sino que debe indagarse en cada caso si, en efecto, fue imposible cumplir aquéllas que en relación con el caso concreto le correspondían(53).
De conformidad con lo anterior, se observa que la falla del servicio no puede ser analizada desde una perspectiva ideal crítica o abstracta, del funcionamiento del servicio, sino que debe ser estudiada desde un ámbito real, que consulte las circunstancias de tiempo, modo, lugar y capacidad operativa o funcional de la administración pública al momento de producción del daño. Es así como, en eventos en los cuales la falla del servicio se alega originada en la omisión de la administración en la prestación de un servicio o en el cumplimiento de una obligación impuesta por la ley o los reglamentos, es necesario que aparezca demostrado no sólo que tal auxilio no se prestó, sino que se pidió concretamente protección o que el Estado tenían elementos de juicio que permitían inferir de manera fundada la existencia de un riesgo que debía ser conjurado.
Como ya se señaló, en el presente caso no se cuenta con ninguna evidencia en el expediente de que el Ministerio del Interior u otra entidad estatal tuviera conocimiento previo de alguna situación de riesgo para el desarrollo de la jornada electoral en el departamento del Vaupés y de la cual se hubiera derivado el deber de adoptar medidas específicas para conjurar una afectación del orden público el 10 de marzo de 2002, por lo que, con fundamento en lo que viene de exponerse, la Sala coincide con el Ministerio Público, en cuanto a que no hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos materia del proceso.
Adicionalmente a lo anterior, es pertinente recordar que, de acuerdo con el artículo 90 de la Carta Política, “[e]l Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Al respecto, esta Corporación ha precisado que aunque el ordenamiento jurídico no prevé una definición de daño antijurídico, éste hace referencia a “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”(54).
La Corte Constitucional ha sostenido que “(...) la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable”(55).
Sobre la noción de daño antijurídico, esta Sección ha definido que “consistirá siempre en la lesión patrimonial o extra-patrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar”(56). En este sentido, el daño ocasionado a un bien jurídicamente tutelado, impone el deber de indemnizar el consecuente detrimento, con el objetivo de garantizar el principio de igualdad ante las cargas públicas.
Ahora bien, en concordancia con el artículo 2º de la Constitución, las autoridades “están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y libertades”, por lo que, en criterio de la Sala, “[o]mitir el cumplimiento de esas funciones no sólo genera responsabilidad personal del funcionario sino además responsabilidad institucional, que de ser continua pone en tela de juicio su legitimación”(57).
En este marco, el Estado no solo debe respetar sino también garantizar los derechos, lo cual implica asumir conductas no solo tendientes a no ejercer actos contrarios a los intereses legítimos de los asociados, sino también a impedirlos y tomar las medidas necesarias para que estos se garanticen, realicen y prevalezcan en todos los casos, postulado constitucional que se confunde con la existencia misma del Estado y de sus autoridades públicas, en los términos de los artículos 1º y 2º constitucionales, al punto que su vulneración, por acción u omisión, los hace responsables de los daños causados.
Como se indicó inicialmente, el daño por el cual se reclama reparación en el presente caso consiste en la separación del demandante del cargo de representante a la cámara, por espacio de 8 meses y 17 días, circunstancia derivada de la cancelación de su credencial por orden de la Sección Quinta del Consejo de Estado en el trámite de un proceso de nulidad electoral, en el que se dispuso la nulidad de la elección de los representantes por el departamento del Vaupés para el período constitucional 2002-2006, anulación que tuvo origen en la violencia ejercida sobre los electores de los municipios de Taraira, Carurú y Mitú.
Si bien es cierto que está demostrada la separación del cargo del hoy demandante entre el 13 de agosto de 2003 y el 30 de marzo de 2004, con la consecuente cesación en el pago de los emolumentos correspondientes, considera la Sala que dicho daño no puede catalogarse como antijurídico, toda vez que la nulidad de la elección y la cancelación de la correspondiente credencial tuvieron fundamento en una elección viciada de nulidad, tal como se desprende de la decisión de la Sección Quinta de esta corporación, precisamente al señalar que la falta de participación del electorado en los municipios afectados por los actos de violencia generaba que la voluntad popular no fuera completa, por manera que la vinculación inicial del demandante al Congreso de la República tuvo origen en una situación irregular, por lo que no tenía un derecho adquirido a ostentar el cargo hasta tanto se llevaran a cabo las elecciones complementarias y se totalizara el escrutinio general para el departamento del Vaupés en el que resultara electo, es decir, su elección solo vino a estar ajustada a derecho en esa segunda ocasión.
Así las cosas, tal como lo consideró el Ministerio Público, estima la Sala que tampoco se encuentra demostrada la ocurrencia del daño antijurídico por el cual se pretende resarcimiento económico, elemento de la responsabilidad que, sumado al estudio de su imputación a la administración, resulta necesario para dictar sentencia de mérito favorable al demandante, lo cual, sumado a la inexistencia de falla en el servicio antes anotada, impone revocar el fallo apelado para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.
6. Costas.
En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
1. REVOCAR la sentencia apelada, esto es, la proferida el 22 de febrero de 2008 por el Tribunal Administrativo del Meta. En su lugar, SE NIEGAN las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
Magistrados: Hernán Andrade Rincón—Marta Nubia Velásquez Rico—Carlos Alberto Zambrano Barrera.
1 Según la constancia de presentación visible en la caratula del cuaderno 1.
2 Folios 90 a 104 y 112 a 126 del cuaderno 1.
3 Folios 157 y 158 del cuaderno 1.
4 Folios 191 y 192 del cuaderno 1.
5 Folio 195 del cuaderno 1.
6 Folios 239 y 241 del cuaderno de segunda instancia, sustentado a través de memorial visible de folios 249 a 257 del mismo cuaderno.
7 Folio 259 del cuaderno de segunda instancia.
8 Folio 261 del cuaderno de segunda instancia.
9 Folios 263 a 271 del cuaderno de segunda instancia.
10 Folios 307 y 308 del cuaderno de segunda instancia.
11 Según la constancia de presentación visible en la caratula del cuaderno 1.
12 Dado que el salario mínimo para el año 2005 era de $381.500.
13 Normativa aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.
14 Vale anotar que en contra de la sentencia en cita se interpuso un incidente de nulidad por parte del apoderado del señor Fabio Arango Torres, el cual fue denegado mediante auto de 24 de abril de 2003, no obstante la sentencia solo cobró ejecutoria hasta el 7 de julio de ese mismo año, según lo certificó el Secretario de la Sección Quinta del Consejo de Estado, tal como se precisará más adelante en el acápite de lo probado en el proceso.
15 Según constancia expedida el 30 de junio de 2004, por el Asesor de la Secretaría de la Cámara de Representantes, el actor tomó posesión el 20 de julio de 2002 y fue apartado del cargo mediante Resolución MD2316 del 13 de agosto de 2003 -Folios 57 y 58 del cuaderno principal 1-.
16 En este sentido obra en el expediente copia auténtica de la sentencia de 11 de octubre de 2002, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la nulidad de la elección de los señores Fabio Arango Torres y Javier Miguel Vargas Castro como representantes a la cámara por la circunscripción electoral del Vaupés, para el período 2002-2006, folios 24 a 53 del cuaderno principal 1.
17 Obrante en dos cuadernos de prueba trasladada que van del folio 1 al 355 y 356 al 703.
18 En relación con el traslado de pruebas y, particularmente, frente a los documentos, públicos o privados autenticados que hacen parte de un proceso diferente de aquél en el que se pretende su valoración, se tiene claro que podrán ser valorados en el proceso contencioso administrativo al cual son trasladados siempre que se haya cumplido el trámite previsto en el artículo 289 del Código de Procedimiento Civil. En tal virtud, una vez allegado el documento, deberá expedirse un auto que ordene tenerlo como prueba y la parte contra la cual se aduce podrá tacharlo de falso dentro de los cinco días siguientes a su notificación. Debe tenerse en cuenta que, según lo dispuesto en la misma norma, no se admitirá la tacha de falsedad cuando el documento impugnado carezca de influencia en la decisión, o se trate de un documento privado no firmado ni manuscrito por la parte a quien perjudica. Para el específico caso de la prueba documental la Sala ha señalado que la omisión del referido traslado no configura vicio de nulidad alguno a la luz del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual resulta procedente dar aplicación a lo dispuesto en el parágrafo de dicho artículo, según el cual las irregularidades no constitutivas de nulidad procesal “se tendrán por subsanadas, si no se impugnan oportunamente por medio de los recursos que este Código establece”. Al respecto se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 4 de febrero de 2010, Expediente 18109, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 18 de marzo de 2010, expediente 32.651, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. En igual sentido las siguientes providencias proferidas por esta Subsección: sentencia de 11 de abril de 2012, expediente 22.667, Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón; sentencia de 14 de marzo de 2013, expediente 26892, sentencia de 12 de marzo de 2014, expediente acumulado 18.079, Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón; y, sentencia de 9 de julio de 2014, expediente 29.404, Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón.
19 Folios 78 y 79 del cuaderno de prueba trasladada 1.
20 Folio 80 del cuaderno de prueba trasladada 1.
21 Folio 54 del cuaderno principal 1.
22 Folio 55 del cuaderno principal 1.
23 Folio 56 del cuaderno principal 1.
24 Folios 133 a 135 del cuaderno principal 1.
25 Folios 136 a 142 del cuaderno principal 1.
26 Folios 143 a 146 del cuaderno principal 1.
27 Folios 147 a 150 del cuaderno principal 1.
28 Folios 127 a 132 del cuaderno principal 1.
29 Folio 151 del cuaderno principal 1.
30 Obrante en dos cuadernos de prueba trasladada que van del folio1 al 355 y 356 al 703.
31 Folios 24 a 53 del cuaderno principal 1 y 204 a 233 del cuaderno de prueba trasladada 1, sentencia aclarada mediante providencia de 27 de junio de 2003, visible de folios 274 a 283 del cuaderno de prueba trasladada 1.
32 Original de la cita: “Sentencia del 1º de julio de 1999, expediente 2234”.
33 Original de la cita: “Sentencia del 20 de septiembre de 1999, expediente 2238”.
34 Original de la cita: “Sentencia del 16 de agosto de 2002, expediente 2933”.
35 Folios 587 a 607 del cuaderno de prueba trasladada 2.
36 Folio 326 del cuaderno de prueba trasladada 1.
37 Folio 311 del cuaderno de segunda instancia.
38 Folios 57 y 58 del cuaderno principal 1.
39 Según lo certificado mediante Oficio CNE-FNFP-5394 de 14 de septiembre de 2016, suscrito por el Asesor del Fondo Nacional de Financiación Política del Consejo Nacional Electoral, obrante a folios 314 y 315 del cuaderno de segunda instancia,.
40 De conformidad con lo expuesto en el Oficio de 12 de septiembre de 2016, suscrito por el Asesor del Fondo Nacional de Financiación Política del Consejo Nacional Electoral, visible a folios 316 y 317 del cuaderno de segunda instancia.
41 Según lo consignado en el Oficio CNE-SS-JCCE/7006-20160000-00 del 19 de septiembre de 2016, suscrito por el Subsecretario del Consejo Nacional Electoral, que reposa a folio 313 del cuaderno de segunda instancia.
42 Folio 319 del cuaderno de segunda instancia.
43 Folios 185 y 186 del cuaderno principal 1.
44 Folios 164 y 165 del cuaderno principal 1.
45 En este sentido obra constancia del 6 de julio de 2004, expedida por el jefe de la Sección de Registro y Control de la Cámara de Representantes, en el que se detalla la elaboración de nómina del actor desde el 20 de julio de 2002 —folios 66 y 67 del cuaderno principal 1—; certificación 004235 de 27 de octubre de 2004, expedida por el jefe de la Sección de Pagaduría de la Cámara de Representantes, sobre la cancelación y descuentos de los salarios devengados por el demandante desde el mes de agosto de 2002 al mes de agosto de 2003 y desde el mes de abril de 2004 hasta el mes de octubre de 2004 —folios 68 a 7 del cuaderno principal 1—; y los certificados de nómina expedidos por el jefe de la Sección de Pagaduría de la Cámara de Representantes —folios 167 a 184 del cuaderno principal 1—.
46 Según consta en el Oficio 361/COMAN-DIMIT de 30 de marzo de 2002, suscrito por el comandante del Segundo Distrito de Policía de Mitú, folio 54 del cuaderno principal 1.
47 Folios 147 a 150 del cuaderno principal 1.
48 Folios 127 a 132 del cuaderno principal 1.
49 Folio 151 del cuaderno principal 1.
50 “Las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral son nulas en los siguientes casos: 1º. Cuando se haya ejercido violencia contra los escrutadores o destruido o mezclado con otras las papeletas de votación, o éstas se hayan destruido por causa de violencia”.
51 Precisión realizada por la Sección Tercera en providencia de 10 de agosto de 2000, expediente 11.585, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
52 Así, por ejemplo, en sentencia de 11 de octubre de 1990, expediente 5737, dijo la Sala: “Es cierto que en los términos del artículo 16 de la Constitución Política las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes y que a partir de este texto se fundamente (sic) la responsabilidad del Estado, pero también lo es que esa responsabilidad no resulta automáticamente declarada cada vez que una persona es afectada en tales bienes (sic) pues la determinación de la falla que se presente en el cumplimiento de tal obligación depende en cada caso de la apreciación a que llegue el juzgador acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, como se hubieren sucedido los hechos (sic) así como de los recursos con que contaba la administración para prestar el servicio, para que pueda deducir que la falla se presentó y que ella no tiene justificación alguna, todo dentro de la idea de que ‘nadie es obligado a lo imposible’. Así lo ha reconocido en varias oportunidades esta Sala y al efecto puede citarse la sentencia del 7 de diciembre de 1.977 (sic) en donde dijo: ‘Hay responsabilidad en los casos en que la falta o falla administrativa es el resultado de omisiones (sic) actuaciones, extralimitaciones en los servicios que el Estado está en capacidad de prestar a los asociados, mas no en los casos en que la falta tiene su causa en la imposibilidad absoluta por parte de los entes estatales de prestar un determinado servicio’”.
53 Al respecto, ver sentencia de 14 de mayo de 1998, expediente 12.175, C.P. Daniel Suárez.
54 Sentencia de 2 de marzo de 2000, expediente 11945, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
55 Corte Constitucional, sentencia C-333 de 1996.
56 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de agosto de 2008, expediente 17042, C.P. Enrique Gil Botero.
57 Sentencia de 20 de noviembre de 2008, expediente 20511, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 128
 artículo 136
 Resolución 
 artículo 228
 artículo 40
 artículo 258
 artículo 260
 artículo 40
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 128
 artículo 258
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 99
 Resolución 
 artículo 128
 artículo 233
 artículo 90
 artículo 2
 artículo 171
 artículo 55
 artículo 308
 Resolución 
 artículo 289
 artículo 140
 artículo 16