Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2005-03154-de-febrero-7-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_dc5fa25900000104e0430a0101510104&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-15 12:32:13+00:00

Document:
﻿ Sentencia 2005-03154 de febrero 7 de 2013
SENTENCIA 2005-03154 DE 07 DE FEBRERO DE 2013
CONTENIDO:REAJUSTE SALARIAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS. , LOS GOBERNADORES NO TIENEN LA FACULTAD DE AUMENTAR EL SALARIO DE EMPLEADOS PÚBLICOS. EN MATERIA SALARIAL EXISTE UNA COMPETENCIA COMPARTIDA ENTRE EL CONGRESO Y EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN DONDE EL ÓRGANO COLEGIADO FACULTA AL EJECUTIVO PARA FIJAR DOTACIONES Y EMOLUMENTOS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS CON BASE EN DISPOSICIONES GENERALES QUE ESTABLECEN LOS OBJETIVOS Y CRITERIOS PARA EL EFECTO. POR TANTO,
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, CONGRESO DE LA REPÚBLICA, FACULTADES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, GOBERNADOR, REAJUSTE DEL SALARIO, FACULTAD DE CONFIGURACIÓN NORMATIVA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Sentencia 2005-03154 de febrero 7 de 2013
Ref.: Expediente 150012331000200503154 01
Número Interno 0801-2012
Actor: Eloy Antonio Delgadillo Bravo
El problema jurídico por resolver consiste en establecer si el demandante tiene derecho a la reliquidación y pago de todas las prestaciones y beneficios extralegales contenidos en el Decreto 1006 de 1º de julio de 1993, proferido por el gobernador de Boyacá, y la Resolución 915 de 1993, expedida por el director del Hospital San Salvador de Chiquinquirá; así como la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías; y los reajustes solicitados según el incremento salarial dispuesto en el Decreto 1474 de 20 de diciembre de 2004, suscrito por el gobernador de Boyacá.
• De conformidad con la Resolución 276 de 8 de agosto de 1977, el director del Hospital Regional San Salvador de Chiquinquirá nombró al demandante en el cargo de kardista general, con retroactividad al 19 de julio del mismo año (fl. 260).
• Mediante Resolución 6565 de 24 de julio de 1995 el director de apoyo a la Comisión Nacional del Servicio Civil, lo inscribió en el escalafón de la carrera administrativa, en el cargo de técnico, código 50481025, grado 25 (fl. 261).
• A través del Decreto 1370 de 19 de noviembre de 2004 el gobernador del departamento de Boyacá, desvinculó a unos empleados y trabajadores oficiales que habían venido laborando en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá, entre ellos, al señor Eloy Antonio Delgadillo Bravo (fls. 189 a 199).
• Por medio de la Resolución 0206 de 21 de abril de 2005 el secretario general de la gobernación de Boyacá reconoció y ordenó el pago de los salarios y prestaciones sociales adeudados al señor Eloy Antonio Delgadillo Bravo, con ocasión de la terminación legal y reglamentaria con el departamento de Boyacá. Para el efecto dispuso (fls. 25 a 29):
Que la determinación adoptada se fundó en las consideraciones y conclusiones a que llegó la Sala de Consulta y Servicio civil del Consejo de Estado, mediante el referido Concepto 1.585 de fecha 23 de julio de 2004, en el cual se respondió:
Que conforme a lo expuesto en el mencionado concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se llega a la concusión (sic) de que la situación de las personas que estado vinculadas al Hospital San Salvador de Chiquinquirá es sui generis, toda vez que siempre se les ha dado el tratamiento de servidores públicos, a pesar de que han venido laborando en una entidad de derecho privado con recursos y aportes públicos, y que a su vez han sido nombrados y posesionados en cargos que no fueron creados en una planta de personal, como lo prevén las disposiciones constitucionales y legales.
Que Delgadillo Bravo Eloy Antonio quien venía laborando en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá, tenía en curso demandas laborales ante los juzgados civiles del circuito de Chiquinquirá.
Que de acuerdo con la providencia(s) proferida por el Juzgado(s) del municipio de Chiquinquirá se decretó la terminación de proceso(s) en relación con el demandante por pago total de la deuda.
Que teniendo en cuenta la decisión del juzgado, realizadas las operaciones matemáticas el valor del pago de los salarios y prestaciones sociales adeudados a Delgadillo Bravo Eloy Antonio asciende a la suma de $ 37.211.878,00, según en el cuadro anexo que hace parte integrante de esta resolución”.
• Mediante la Resolución 0263 de 3 de junio de 2005 la misma autoridad administrativa, al resolver el recurso de reposición, dispuso confirmar en todas y cada una de sus partes el anterior acto administrativo, por considerar, entre otros, que (fls. 30 a 32):
“En relación con la protección de los derechos adquiridos que trata el artículo 5º del Decreto 1919 de 2002, cabe precisar que las prestaciones sociales causadas son aquellas que nos han sido pagadas pero para las cuales ya se cumplieron con las condiciones exigidas por la ley para su reconocimiento.
En relación con los intereses de las cesantías, es preciso aclarar que dichos intereses se reconocerán a aquellos empleados y trabajadores sometidos al régimen de liquidación anual, mientras que aquellos servidores públicos sujetos al sistema de retroactividad no habrá lugar al reconocimiento de intereses.
El pago de las cesantías se hará una vez se cuente con los recursos que deben apropiarse conforme al convenio de concurrencia entre la Nación, el departamento de Boyacá, el municipio de Chiquinquirá y el hospital.
De otro lado, conviene destacar que en el acto recurrido se hizo la liquidación con los correspondientes reajustes, salvo el del año 2004, a los salarios prestaciones sociales y demás emolumentos a que tenía derecho el empleado, conforme a las disposiciones legales a que se ha hecho mención, incluso recargos, horas extras y dotaciones, que si bien no aparecen discriminadas en el anexo de la resolución, si fueron reconocidas.
Respecto de la reliquidación del porcentaje de aumento del año 2004, el departamento hará el correspondiente ajuste de acuerdo con el porcentaje decretado por el Gobierno Nacional, acogido por la honorable asamblea del departamento para lo cual se expedirá el correspondiente acto administrativo e su debida oportunidad.
En suma, estima este despacho que el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales adeudados al recurrente se hizo con fundamento en las normas del Decreto 1919 de 2002, sin que sean atendibles los argumentos expuestos por el recurrente, pues ellos no aportan elementos de juicio que hagan dable desvirtuar los fundamentos del acto recurrido, motivo por el cual será menester su confirmación”.
Otros documentos relevantes en el presente proceso
• En virtud del Decreto 001006 de 1º de julio de 1993 el gobernador del departamento de Boyacá facultó al director del Hospital de San Salvador, entre otros, a proferir los actos administrativos en orden a reconocer los derechos económicos adquiridos (fls. 33 a 35).
• A través de la Resolución 915 de 12 de noviembre de 1993 el director del Hospital Regional San Salvador de Chiquinquirá resolvió reconocer, a partir del 1º de enero de 1993, a los empleados públicos los siguientes emolumentos: i) prima de antigüedad; ii) prima de alimentación; iii) bonificación anual por servicios prestados; iv) prima de navidad; v) prima de vacaciones; vi) recargo nocturno; vii) auxilio funerario; viii) auxilio de transporte; ix) vacaciones; x) prima de servicios; xi) bonificación por retiro voluntario; xii) intereses a las cesantías; y, xiii) cesantías (fls. 37 a 41).
Efectuado el anterior recuento fáctico, la Sala abordará el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) de la naturaleza jurídica del hospital San Salvador de Chiquinquirá; ii) del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías; iii) del reajuste salarial previsto en el Decreto 1474 de 2004:
La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, mediante Concepto 1585 de 23 de julio de 2004, M.P. Dra. Susana Montes de Echeverri, al abordar el estudio de la naturaleza jurídica del Hospital San Salvador, la calidad legal de los trabajadores del hospital y si las prestaciones sociales de los trabajadores podían pagarse mediante dación en pago con las instalaciones, enseres y cesión de los derechos de posesión, concluyó lo siguiente:
2. Las personas que han venido laborando en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá son, en su gran mayoría, empleados públicos y, por ende, tienen todos los derechos que la ley les reconoce por su calidad de tales, sin perjuicio naturalmente de que al estudiar las situaciones individuales se encuentren servidores vinculados por contrato de trabajo bajo las disposiciones de la Ley 10 de 1990 y
Visto lo anterior, se puede deducir que el actor fue vinculado como empleado público al servicio del Hospital San Salvador de Chiquinquirá; a la anterior conclusión se aborda después de examinar minuciosamente el Decreto 1370 de 19 de noviembre de 2004(3) y la Resolución 6565 de 24 de 1995(4).
Ahora bien, la Sala observa que el señor Delgadillo Bravo no encaminó el recurso de alzada a desvirtuar el análisis de la sentencia respecto de la inconstitucionalidad del Decreto Departamental 1006 y la Resolución 915 de 2003, proferidos por el gobernador de Boyacá y el director del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, lo que quiere decir, que aceptó que fueron proferidos contrariando disposiciones constitucionales y legales vigentes, al querer establecer de manera directa un régimen salarial y prestacional para los empleados públicos.
Empero, si dejó por sentado que como la entidad es de derecho privado deben reconocerse las prerrogativas prestacionales reguladas por las mencionadas disposiciones, en consideración a que tiene la naturaleza de trabajador del sector privado.
Si en gracia de discusión se aceptara este argumento, que por lo demás es nuevo y frente a él no agotó la vía gubernativa, tampoco sería viable su estudio conforme al artículo 2º del Código del Trabajo y la Seguridad Social, ya que las controversias de los trabajadores particulares son de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral.
Siguiendo con el anterior planteamiento, nótese como en el escrito del recurso de reposición(5) incoado frente a la Resolución 206 de 21 de abril de 2005 adujo su condición de empleado público al manifestar, “… y a través de la cual se reconoce y ordena el pago de salarios y prestaciones sociales que se me adeudan y a los cuales tengo derecho como empleado público que he venido prestando mis servicios al Hospital San Salvador de Chiquinquirá”, y ahora en la apelación de la sentencia proferida por el tribunal aduce que la entidad es de carácter privado para verse de esa manera beneficiado con unos emolumentos extralegales, dejando entrever que su defensa giró en torno a su conveniencia frente al restablecimiento del derecho sin obedecer a un estudio juicioso de su calidad como servidor del Estado.
Así las cosas, como el demandante prestó sus servicios en calidad de empleado público en el Hospital San Salvador, es del caso negar el cargo formulado pues no se demostró que su vinculación fuera a través de contrato individual de trabajo que ameritara el estudio bajo esa óptica legal, ni que funcionalmente el empleo se ubicara en dicha categoría.
Del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías:
Sobre el particular, debe afirmarse que la Ley 244 de 1995 previó, en cuanto al procedimiento que debe surtir la administración para la liquidación del auxilio de cesantía, lo siguiente:
Una vez proferida la resolución de liquidación de la cesantía, el artículo 2º ibídem, estableció que el pago se efectuará dentro del siguiente término legal:
A su vez el citado artículo, prevé la sanción moratoria en el pago de la cesantía, en caso de incumplirse los términos legales, con el siguiente tenor literal:
Bajo este entendido, la Sala Plena del Consejo de Estado, dejó en claro a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía, con el siguiente análisis:
En suma, es el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías definitivas y no la fecha de reclamación de las mismas o, en este caso, la de la solicitud de reliquidación, el hito que debe servir de punto de partida para contar el número de días a efectos de determinar el monto de la indemnización moratoria. (…)”(6).
La anterior disposición prevé los términos legales con que cuenta la administración para la liquidación y pago de las cesantías, imponiendo una sanción moratoria por su incumplimiento. Dicho articulado reitera que tanto los términos para el pago de la prestación como los de la contabilización de la sanción moratoria son aplicables cuando se solicita la liquidación definitiva del auxilio de cesantía.
De cara al anterior recuento normativo, se puede concluir que:
En el presente asunto, por Resolución 0206 de 21 de abril de 2005, el secretario general de la gobernación de Boyacá reconoció y ordenó el pago de los salarios y prestaciones sociales adeudados al accionante, en cuantía de $ 11.594.369. En el cuadro anexo que hace parte del acto, se observa que la liquidación de las Cesantías se efectuó de la siguiente manera:
“Tiempo de servicios en días 9.813
Cesantías promedio día $ 2.801
Total cesantías $ 27.489.369
Retiros parciales $ 15.895.000
Total cesantías a pagar $ 11.594.369”
Contra la anterior resolución, el señor Delgadillo Bravo interpuso el recurso de reposición siendo confirmada a través de la Resolución 0263 de 3 de junio de 2005.
Sin embargo, observa la Sala que la parte actora al impugnar la decisión mediante escrito de 31 de mayo de 2005(7) omitió solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías.
En efecto, respecto de la solicitud de la moratoria en vía gubernativa, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 27 de marzo de 2007, C.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante, Expediente 2777-2004, actor: José Bolívar Caicedo Ruiz, dejó en claro que es necesaria la existencia de un título demandable judicialmente. Veamos:
Para la Sala, una vez que se han estudiado los anteriores argumentos, es claro que:
3. Si existe discusión respecto de la liquidación de las cesantías y la sanción moratoria, la vía adecuada es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Entonces, como la parte actora no agotó la vía gubernativa solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria no es posible su estudio ante la jurisdicción contenciosa administrativa, debiéndose en consecuencia inhibirse para efectuar un pronunciamiento de fondo por cuanto no cumplió con el presupuesto procesal ya referenciado.
Por lo anterior, es inane realizar cualquier análisis a las pruebas que fueron ordenadas mediante Auto de 26 de julio de 2012(8), en atención, precisamente, a la falta de un pronunciamiento por parte de la administración respecto de la presunta mora en el pago de las cesantías.
Del reajuste salarial previsto en el Decreto 1474 de 2004:
Señaló el recurrente que mediante el Decreto 1474 de 2004 el gobernador del departamento de Boyacá fijó el incremento y la escala salarial de los empleados públicos de la administración central y descentralizada del departamento de Boyacá para la vigencia fiscal de 2004, aspecto que no fue tenido en cuenta al momento de realizar la liquidación de los salarios y prestaciones sociales que se le adeudaban con ocasión a la desvinculación del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, específicamente en lo que se refiere a las pretensiones “consagradas en los numerales 24, 25, 26, 27, y 36 de la petición tercera”, las cuales son:
“24. Reajuste de los sueldos de julio a diciembre de 2003, por la suma de $ 4.948.518.
25. Reajuste de sueldos de enero a junio de 2003, por la suma de $ 646.860.
26. Reajuste de subsidio de alimentación del año 2003, por la suma de $ 11.310.
27. El treinta por ciento (30%) del sueldo del mes de junio de 2003, por la suma de $ 247.426.
36. Proporción prima de vacaciones, de conformidad con la Resolución 915 de noviembre 12 de 1993, emanada de la dirección del hospital San Salvador de Chiquinquirá, de acuerdo al aumento salarial decretado para dicho año (…)”.
• En primer lugar deberá afirmarse, que el citado decreto hace referencia no solamente a las escalas salariales de los empleados públicos, sino también, a la “bonificación de servicios prestados”.
Al respecto es preciso tener en cuenta que la jurisprudencia de esta corporación ha sido reiterada en el sentido de que la creación de prestaciones sociales para los empleados públicos desde la Constitución Nacional de 1886, es facultad exclusiva del Gobierno de la República (art. 76-9) o del Presidente en uso de facultades extraordinarias.
A partir de la Constitución Política de 1991, la competencia para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, se mantuvo en cabeza del Congreso de la República, de la siguiente manera:
e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso nacional y de la fuerza pública. (…)”.
14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El gobierno no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. (…)”.
En materia salarial y prestacional de los empleados públicos, existe una competencia compartida entre el Congreso y el Presidente de la República, en donde el órgano colegiado faculta al ejecutivo para fijar las dotaciones y emolumentos de los servidores públicos con base en las disposiciones generales que establecen los objetivos y criterios para el efecto.
c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; (…)”.
El artículo 10 ídem determinó que todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.
En virtud de lo anterior, se puede sostener que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es legal y reglamentario razón por la cual debe ser fijado por las autoridades competentes como quedó establecido.
• En segundo lugar, al examinar el anexo de la Resolución 206 de 21 de abril de 2006, se puede evidenciar que al actor le fueron reconocidas las pretensiones 24 y 25, esto es, los sueldos de los meses de julio a diciembre de 2003 y el reajuste de enero a junio del mismo año, veamos:
4. Deuda laboral
Reajuste enero 2003 $ 53.596 Nómina julio de 2003 $ 1.222.727
Reajuste febrero 2003 $ 53.596 Nómina agosto de 2003 $ 824.753
Reajuste marzo 2003 $ 53.596 Nómina septiembre de 2003 $ 824.753
reajuste abril 2003 $ 53.596 Nómina octubre de 2003 $ 824.753
Reajuste mayo 2003 $ 53.596 Nómina noviembre de 2003 $ 824.753
Reajuste junio 2003 $ 277.118 Nómina diciembre de 2003 $ 824.753
Total deuda laboral $ 21.460.668
En lo que tiene que ver con el resto de los numerales reclamados por el actor, éstos tienen que ver directamente con la Resolución 915 de 1993, motivo por el cual, tampoco es viable su reconocimiento en consideración que como quedó visto, tal disposición estableció prestaciones para los empleados públicos del Hospital de San Salvador de Chiquinquirá desbordando las atribuciones propias del Legislador, situación que no fue desvirtuada por el demandante, sin que existan emolumentos que puedan ser reajustados en virtud de la inflación anual.
En consecuencia, al quedar establecido que: i) el Hospital San Salvador de Chiquinquirá no es una entidad de derecho privado que pueda ser beneficiaria de lo previsto por el Decreto 1006 de 1º de julio de 1993 y la Resolución 915 de 1993; ii) no existe la posibilidad del reajuste salarial con base en el Decreto 1474 de 2004; y, iii) no fue agotada la vía gubernativa respecto de la sanción moratoria, se confirmará la sentencia de 14 de diciembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que negó las pretensiones de la demanda.
CONFÍRMASE la sentencia de 14 de diciembre de 2011, por la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá, negó las súplicas de la demandada e inaplicó por inconstitucional la Resolución 915 de 1993, expedida por el director del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
(3) Mediante la cual el gobernador dispuso terminar con “(…) la relación legal y reglamentaria con el departamento de Boyacá y su consecuencial desvinculación de la administración departamental (…)”.
(4) El director de apoyo a la Comisión Nacional del Servicio Civil, inscribió en el escalafón de la carrera administrativa en el cargo de técnico, código 50481025, grado 25.
(5) Visible a folios 42 a 49.
(6) Sentencia de 27 de marzo de 2007, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, Expediente 760012331000200002513 01. (2777-2004), actor: José Bolívar Caicedo Ruiz.
(7) Visible a folio 42.
(8) Por la cual se resolvió tener como prueba la Resolución 0000621 de 19 de noviembre de 2009, expedida por la secretaría de general y el secretario de hacienda de la gobernación de Boyacá(8) y los extractos bancarios donde se evidencian los movimientos efectuados entre el mes de julio de 2008 hasta el mes de diciembre de dicho año.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
sui generis
 Resolución 
 artículo 5
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 10
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución