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Timestamp: 2018-12-14 22:31:23+00:00

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﻿ Sentencia 2014-00030 de julio 17 de 2014
SENTENCIA 2014-00030 DE 17 DE JULIO DE 2014
CONTENIDO:REQUISITOS DE ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO -RENUENCIA EN CUMPLIMIENTO. ES REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO QUE, CON LA DEMANDA, EL SOLICITANTE APORTE PRUEBA DE HABER SOLICITADO DE MANERA DIRECTA Y CON ANTERIORIDAD A LA ENTIDAD DEMANDADA EL CUMPLIMIENTO DEL DEBER PRESUNTAMENTE DESATENDIDO Y QUE ESTA, A SU VEZ, SE HAYA RATIFICADO EN EL INCUMPLIMIENTO O GUARDADO SILENCIO FRENTE A ESTE PEDIDO. PARA DAR POR SATISFECHO ESTE REQUISITO NO ES NECESARIO QUE EL SOLICITANTE HAGA MENCIÓN EXPLÍCITA Y EXPRESA DE SU OBJETIVO, SINO QUE BASTA CON ADVERTIR DEL CONTENIDO LO PRETENDIDO Y QUE PUEDA INFERIRSE EL PROPÓSITO DE AGOTARLO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO, TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO, OBJETO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO, EJERCICIO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO, DEMANDA DE ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISIÓN, FORMALIDADES DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO
Sentencia 2014-00030 de julio 17 de 2014
Rad.: 25000-23-41-000-2014-00030-01
Demandante: Caracol Televisión S.A.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 6 de febrero de 2014 mediante la cual, la subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó por improcedente la acción constitucional formulada por Caracol Televisión S.A., contra la Autoridad Nacional de Televisión, ANTV.
En ejercicio de la acción de cumplimiento la sociedad Caracol Televisión S.A., por medio de apoderado judicial, demandó de la Autoridad Nacional de Televisión, en adelante ANTV, el cumplimiento de los artículos 21 de la Ley 57 de 1985 y 26 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo sucesivo CPACA.
La sociedad actora en escrito de demanda solicitó que:
“… le ordene a la ANTV el inmediato cumplimiento del artículo 21 de la Ley 57 de 1985 y del artículo 26 de CPACA y que, en consecuencia, le envíe al Tribunal Administrativo de Cundinamarca los correspondientes documentos respecto de los cuales considera que existe reserva legal”.
1.3.1. El 18 de septiembre de 2013 en ejercicio del derecho de petición, solicitó a la Autoridad Nacional de Televisión copia auténtica de todas las actas de las reuniones de la Junta Nacional de Televisión, realizadas desde el momento en que empezaron sus funciones hasta la fecha de respuesta de la solicitud.
1.3.2. La autoridad administrativa accionada contestó el 23 de octubre de 2013, a la sociedad actora que “…la documentación que usted pretende conocer contiene información privilegiada y aspectos financieros sometidos a reserva, de su futuro e inmediato competidor, como lo será el operador del tercer canal de televisión abierta. Le reitero que la reserva de los documentos relativos a la estructuración del modelo financiero de los contratos de concesión, no es pública, de conformidad con el numeral cuarto del artículo 2.1.1. del Decreto 734 de 2002”.
1.3.3. Ante tal respuesta la sociedad accionante el 30 de octubre de 2013, solicitó a la entidad accionada, “...Que en aplicación del artículo 21 de la Ley 57 de 1985, respecto de la información que la ANTV considere reservada, se expida providencia que lo motive con indicación de las disposiciones legales pertinentes. Que en aplicación del artículo 26 del CPACA, se remita al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Reparto) la información que según la ANTV tiene carácter reservado, con el fin de que sea dicha entidad quien resuelva lo correspondiente”.
1.3.4. La autoridad accionada entregó a Caracol Televisión, el 14 de noviembre de 2013 copia de las actas de la Junta Nacional de Televisión, pero no se pronunció respecto del fundamento legal para alegar reserva ni tampoco sobre la aplicación del trámite previsto en el artículo 26 del CPACA.
1.3.5. Con fundamento en lo anterior, la sociedad actora, el 3 de diciembre de 2013, constituyó en renuencia a la Autoridad Nacional de Televisión al solicitarle el cumplimiento de los artículos 21 de la Ley 57 de 1985 y 26 del CPACA, para que indicara las disposiciones legales en las que justifica el carácter reservado de la información que no suministró y enviara al Tribunal Administrativo de Cundinamarca la documentación para que esa Corporación resolviera lo pertinente, sin que haya habido pronunciamiento alguno por la entidad.
1.4. Trámite de la acción de cumplimiento
Por auto de 16 de enero de 2014 se admitió la acción de cumplimiento y se dispuso notificar a la Autoridad Nacional de Televisión.
1.5. Contestación de la demanda
Por escrito de 28 de enero de 2014 el coordinador legal de la Autoridad Nacional de Televisión, adujo que no era procedente la acción de cumplimiento, por cuanto esa autoridad remitió mediante oficio con radicado 201400000346 de 13 de enero del año en curso dirigido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el recurso de insistencia formulado por la sociedad actora Caracol Televisión S.A.; por tanto, el objeto de la acción constitucional ya se cumplió y lo propio es desestimar las pretensiones.
1.6. Fallo impugnado
Por sentencia de 6 de febrero de 2014 la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó por improcedente la acción constitucional.
Señaló que la sociedad actora contaba con otro mecanismo de defensa, como es el recurso de insistencia, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa en la que el juez ordinario decide si accede total o parcialmente a la entrega de los documentos que se niegan por motivos de reserva legal.
1.7. Impugnación
Por escrito presentado el día 14 de febrero de 2014, la sociedad actora impugnó la decisión de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque no comparte el argumento de la decisión, toda vez que contradice abiertamente lo señalado por la misma Sala en sentencia proferida el 12 de noviembre de 2013, según la cual quien debe acudir a la jurisdicción competente para tramitar el recurso de insistencia es la entidad requerida, en este caso la ANTV y no el interesado en que se entregue la información presuntamente reservada, es decir, Caracol Televisión.
Adujo que de aceptarse esta tesis, no existiría otro mecanismo judicial para hacer efectivo el cumplimiento de los artículos 21 de la Ley 57 de 1985 y 26 del CPACA.
Señaló que la accionada no ha cumplido con el trámite del recurso de insistencia, pues el documento que la entidad afirmó que remitió al Tribunal con radicado 201400000346 de fecha 13 de enero de 2014, no está incorporado al expediente.
Precisó que si bien, recibió copia de un escrito dirigido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proveniente de la ANTV de fecha 13 de enero de 2014, en este documento no aparece constancia de radicación en el Tribunal, solo dice “enviar los recursos de insistencia formulados por CARACOL TELEVISIÓN S.A.”, y que “…la documentación objeto del recurso constituye información sensible y/o reservada, cuya divulgación tendrá un impacto significativo en el mercado de la televisión”, no refiere explicación respecto de las razones por las cuales las actas solicitadas se encuentran bajo reserva legal.
1.8. Trámite en segunda instancia
Revisado el expediente se consideró necesario aclarar algunos de los supuestos fácticos alegados por las partes, por lo que el Magistrado Ponente dispuso en providencia de 13 de marzo de 2014, (i) ordenar a la autoridad administrativa accionada remitir copia de la documentación “(…) radicado 2014000000346 de fecha 13 de enero de 2014 (…)” contentivo del paquete de documentos enviado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para tramitar el recurso de insistencia formulado por Caracol Televisión S.A.; (ii) a la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que informara si ha recibido la documentación que la Autoridad Nacional de Televisión afirmó que fue enviada a ese Tribunal, en caso afirmativo indicar el trámite surtido y el estado en que se encuentra, así como la remisión de copia de las actuaciones surtidas.
La Autoridad Nacional de Televisión, remitió copia de la comunicación 201400000346(1) del 13 de enero de 2014, con los respectivos anexos (fls. 74 y siguientes).
La secretaria de la Sección Primera del Tribunal informó a esta Corporación en oficio de 9 de abril de 2014 que “…se constató que no hay memoriales por incorporar o remitir a esa corporación desde el 13 de enero pasado y a la fecha; (…) no se ha recibido memorial de la ANTV dirigido para la acción de cumplimiento en referencia” (fl. 85).
El 24 de abril de 2014, la Secretaria de la Sección Primera, aclaró que “…es posible que haya llegado la mencionada comunicación para el expediente en referencia, emitido por la Autoridad Nacional de Televisión” (fl. 88).
En razón a que las respuestas de la Secretaría de la Sección Primera no despejaron los vacíos e inquietudes detectados por el Despacho, en auto de 16 de mayo de 2014 el magistrado ponente estimó necesario requerir a los sujetos procesales para que precisaran la información solicitada en relación con el Oficio con radicado 201400000346 de 13 de enero de 2014 remitido por la Autoridad Nacional de Televisión referida al recurso de insistencia.
La ANTV remitió fotocopia del Oficio con radicado No. 201400000346 de 13 de enero de 2014, dirigido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con constancia de recibo por parte de esa Corporación (fl. 98).
Por su parte, la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en Oficio con radicado ESMM 2014-3849, recibido en correspondencia del Consejo de Estado el 29 de mayo del año en curso, informó que “…tampoco obra el mencionado oficio (201400000346) y de la revisión que se hizo en esta oficina, no hay ningún memorial para agregar a expedientes o para remitir a corporaciones; se concluye que esta secretaría no ha recibido el ‘oficio radicado 201400000346 de 13 de enero de 2014 por parte de la Autoridad Nacional de Televisión’” (fl. 95).
Esta sección es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de 6 de febrero de 2014 de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del CPACA y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.
2.2. Naturaleza de la acción de cumplimiento
Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”(2)(Subraya fuera del texto).
2.3.1. De la renuencia
El inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 en concordancia con el numeral 5º del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, que con la demanda el solicitante aporte la prueba de haber solicitado a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento.
Por lo tanto, la Sala debe estudiar si el solicitante cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la Autoridad Nacional de Televisión, antes de instaurar la demanda.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”(4).
Para dar por satisfecho este requisito no es necesario que los solicitantes en su petición hagan mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la solicitud que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, que de este pueda inferirse el propósito de agotar el prerrequisito en mención.
Al amparo de esa decisión, se examinará el contenido de la petición radicada por el accionante, a través de la cual, pretende acreditar el requisito de procedibilidad.
En escrito de fecha 2 de diciembre de 2013, la sociedad accionante solicitó al Director de la Autoridad Nacional de Televisión - ANTV, el cumplimiento de los artículos 21 de la Ley 57 de 1985 y 26 del CPACA, pero la entidad accionada guardó silencio.
Del contenido de la solicitud, es claro para la Sala que sí se constituyó en renuencia a la Autoridad Nacional de Televisión.
2.3.2. Disposiciones que se pretenden cumplir
Las disposiciones que se piden cumplir señalan:
“LEY 57 DE 1985
“Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos”.
ART. 21.—La administración sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos mediante providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes.
Ante la insistencia del peticionario para que se le permita consultar o se le expida la copia requerida, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al Tribunal para que éste decida dentro de los diez (10) días hábiles siguientes. Se interrumpirá este término en el caso de que el Tribunal solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir y hasta la fecha en la cual los reciba oficialmente”.
ART. 26.—Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición formulada.
2. Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo.”.
Con presente acción constitucional se pretende que la Autoridad Nacional de Televisión, de cumplimiento a los artículos 21 de la Ley 57 de 1985 y 26 del CPACA. (L. 1437/2011) y en consecuencia, remita al Tribunal Administrativo de Cundinamarca los documentos requeridos para tramitar el recurso de insistencia que presentó Caracol Televisión S.A., con ocasión de la negativa a expedir unos documentos, por considerar que gozan de reserva legal.
El a quo negó por improcedente la acción de cumplimiento, porque adujo que la sociedad actora contaba con otro mecanismo de defensa, como es el recurso de insistencia, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en la que el juez ordinario decide si accede total o parcialmente a la entrega de los documentos que se niegan por motivos de reserva legal.
De las pruebas que obran en el expediente y del trámite surtido en segunda instancia, se tiene:
1. Escrito con radicado 2013-00007893 de 15 de noviembre de 2013 mediante el cual la ANTV le informó al Representante Legal de la sociedad accionante que “…en cuanto el peticionario acepta que la reserva hace imposible revelar la información amparada, y por consiguiente procederemos a entregar la información no sometida a reserva (…) Adicionalmente considero importante mencionar que además de la reserva relativa al modelo financiero de los contratos de concesión, mencionada en su comunicación, existen otros tipos de información reservada. Es reservada la información relacionada con asuntos tributarios, con el derecho a la intimidad de las personas, con los secretos comerciales e industriales, con las infracciones de carácter penal o fiscal, con las actuaciones administrativas o disciplinarias, con los documentos en elaboración y con los documentos relativos a prestaciones sociales. Como ya se ha expuesto en oportunidades anteriores, dada la condición de concesionario de la operación de un canal de televisión que ostenta Caracol Televisión, S.A., la información relativa al proceso de Licitación Pública para la adjudicación de la operación privada de un tercer canal de televisión resulta información privilegiada, pues quien la conozca tendrá ventaja sobre los demás aspirantes y puede ser utilizada para obtener algún tipo de provecho, para sí o para un tercero” (fl. 23).
2. La Autoridad Nacional de Televisión, mediante Oficio 201400009201 de 10 de junio del 2014, remitió copia del documento, con radicado No. 201400000346 de 13 de enero de 2014, que entregó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, contentivo de los documentos requeridos para tramitar el recurso de insistencia formulado por Caracol Televisión S.A., con el respectivo sello de recibido impuesto por la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal.
3. Escrito No. ESMM 2014-3849, de 28 de abril de 2014, recibido por la oficina de correspondencia del Consejo de Estado el 29 de mayo de 2014, por el cual la Secretaria de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, informó que “…tampoco obra el mencionado oficio (201400000346) y de la revisión que se hizo en esta oficina, no hay ningún memorial para agregar a expedientes o para remitir a corporaciones; se concluye que esta secretaría no ha recibido el ‘oficio radicado 201400000346 de 13 de enero de 2014 por parte de la Autoridad Nacional de Televisión’” (fl. 95).
Así, la Sala encuentra acreditado que la ANTV, el día 13 de enero de 2014, radicó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el Oficio 201400000346 mediante el cual allegó el recurso de insistencia que presentó Caracol Televisión y la documentación necesaria para su trámite.
Considera la Sala, que la Autoridad Nacional de Televisión, cumplió con el mandato claro, inobjetable e imperativo dispuesto en los artículos 21 de la Ley 57 de 1985 y 26 del CPACA (L. 1437/2011) al remitir al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el recurso de insistencia junto con sus anexos(5).
En el sub judice, se evidencia que la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sí recibió los documentos que la ANTV radicó ante dicha Corporación para que resolviera el recursos de insistencia que presentó Caracol Televisión S.A., pero que se encuentran extraviados, entonces, no es posible adjudicar a la entidad accionada el error de la Secretaría, que en últimas ha impedido que se trámite la insistencia y por ende, se iniciara esta acción.
Así las cosas, la Sala modificará la decisión de primera instancia y, en su lugar, negará las súplicas de la presente acción de cumplimiento por las razones aquí expuestas.
Ahora, con el fin de garantizar el trámite del recurso de insistencia, que fue debidamente radicado por la Autoridad Nacional de Televisión, se ordenará a esta autoridad que dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes nuevamente remita copia del paquete contentivo del recurso de insistencia y de sus anexos, presentado por Caracol Televisión, para que la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, una vez recibida la mentada documentación decida de manera inmediata si niega o acepta total o parcialmente la petición formulada de conformidad con lo previsto en el artículo 26 del CPACA.
MODIFICAR la sentencia de primera instancia proferida por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 6 de febrero de 2014 y, en su lugar:
1. NEGAR la acción de cumplimiento ejercida por la sociedad Caracol Televisión S.A., por lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
2. ORDENAR a la Autoridad Nacional de Televisión que dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes allegue nuevamente el paquete contentivo del recurso de insistencia y de sus anexos, presentado por Caracol Televisión, a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
3. ORDENAR a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que una vez recibida la mentada documentación decida de manera inmediata si niega o acepta total o parcialmente la petición formulada de conformidad con lo previsto en el artículo 26 del CPACA, e informe a esta Corporación la decisión que adopte frente al recurso de insistencia.
5. En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
1 Oficio en el que no se evidenciaba el sello de recibido por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
2 Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998. Magistrados ponentes drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
4 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, expediente 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo.
5 En caso similar esta sección se pronunció en igual sentido. Providencia de 19 de junio de 2014, magistrada ponente, doctora Susana Buitrago Valencia, expediente 25000-23-41-000-2014-00027-01 (ACU).

References: artículo 21
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 artículo 8
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