Source: https://www.ip-rs.si/en/foia-decisions/anuska-delic-novinarka-dela-fakulteta-za-upravo-4000/
Timestamp: 2020-06-02 21:27:45+00:00

Document:
Title: Anuška Delić, novinarka Dela - Fakulteta za upravo
Number: 090-137/2015/46
Category: Kršitev postopka
Prosilka je zahtevala dostop do poročil o opravljenem delu na podlagi avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki jih je organ sklenil z izbranimi profesorji v določenem obdobju. IP je odločal v ponovljenem postopku po sodbi Upravnega sodišča RS št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018 in ugotovil, da je organ bistveno kršil pravila postopka glede stranske udeležbe ter nepopolno ugotovil relevantna dejstva, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti. Odločbo je odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje z navodili, glede česa je treba postopek dopolniti.
Številka: 090-137/2015/46
Datum: 24. 9. 2019
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi novinarke … (v nadaljevanju prosilka) z dne 13. 5. 2015, zoper odločbo Fakultete za upravo Univerze v Ljubljani, Gosarjeva ulica 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 9000-4/2015-7 z dne 23. 4. 2015, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
1. Pritožbi prosilke z dne 13. 5. 2015 se delno ugodi in se 1. točka izreka odločbe Fakultete za upravo Univerze v Ljubljani, št. 9000-4/2015-7 z dne 23. 4. 2015 odpravi v delu, ki se nanaša na posredovanje elektronskih kopij poročil o opravljenem delu na podlagi avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 1. 1. 2005 do 10. 3. 2015 sklenjene z …, ter se v tem delu zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
Prosilka je 10. 3. 2015 zahtevala, da ji organ skladno z določbami ZDIJZ, predvsem s tretjim odstavkom 6. člena, posreduje v elektronski obliki kopije vseh avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od vključno leta 2003 do dneva vložitve zahteve, sklenjene z naslednjimi zaposlenimi pri organu:
Prav tako je prosilka želela, da ji organ posreduje elektronske kopije poročil vseh navedenih zaposlenih o opravljenem delu na podlagi vseh v tem obdobju sklenjenih avtorskih, oziroma podjemnih pogodb. Prosilka je še zapisala, da želi, da ji organ v kopijah prekrije varovane osebne podatke, kot je datum rojstva, EMŠO, osebne naslove, davčne številke, osebne bančne račune in podobno.
Organ je izdal odločbo št. 9000-4/2015-7 z dne 23. 4. 2015 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je v celoti zavrnil zahtevo prosilke z dne 10. 3. 2015. Organ je navedel, da prosilki ne more posredovati zahtevanih avtorskih in podjemnih pogodb za obdobje od leta 2003 do leta 2005, saj za obdelavo in posredovanje informacij za to obdobje v Zakonu o računovodstvu ni pravne podlage. Glede preostalega dela zahteve je organ zavzel stališče, da zahtevane informacije ne predstavljajo informacije javnega značaja skladno s 4. členom ZDIJZ, saj naj bi iz določbe 4. člena jasno izhajalo, da je informacija javnega značaja le tista informacija, ki je povezana z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma dejavnosti, v obravnavanem primeru pa so se avtorske in podjemne pogodbe sklepale za izvajanje tržne dejavnosti organa. Konkretno je organ navedel, da pri sklepanju avtorskih in podjemnih pogodb ni šlo za izvajanje nacionalnega programa visokega šolstva ali nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa na področju upravne in z njo povezanih znanosti. Po prepričanju organa je šlo za opravljanje druge tržne dejavnosti, ki jo ima organ pravico izvajati skladno s četrtim odstavkom 10. člena Zakona o visokem šolstvu, prvim odstavkom 7. člena Odloka o preoblikovanju Univerze v Ljubljani, 16. členom Statuta Univerze v Ljubljani in 6. členom Pravil Fakultete za upravo Univerze v Ljubljani, ki določajo, da sme organ v svojem imenu in za svoj račun opravljati tudi drugo izobraževalno, raziskovalno, razvojno, strokovno, svetovalno in založniško dejavnost oziroma s tem povezane dejavnosti in ne le izvajanje dejavnosti nacionalnega programa visokega šolstva. Po mnenju organa torej zahtevane informacije niso informacije javnega značaja. Glede sklicevanja prosilke na tretji odstavek 6. člena ZDIJZ je organ zavzel stališče, da se ta dejavnost ni financirala iz javnih sredstev, zaposleni pedagoški delavci pa pri izvrševanju avtorskih in podjemnih pogodb niso opravljali javnih funkcij niti niso opravljali del in nalog javnega uslužbenca skladno s sklenjeno pogodbo o zaposlitvi. Pogodbe niso bile sklenjene za izvajanje javne službe, temveč za opravljanje dela izven pogodb o zaposlitvi in izven izvajanja nacionalnega programa visokega šolstva. V primeru razkritja osebnih podatkov iz avtorskih in podjemnih pogodb bi po presoji organa nezakonito posegli v ustavno varovano pravico do varstva osebnih podatkov, saj podatki o konkretnih avtorskih in podjemnih pogodbah, tudi zgolj ime in priimek, predstavljajo osebni podatek po Zakonu o varstvu osebnih podatkov, za katere ZDIJZ določa, da se dostop do njih dovoli le, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, kar pa v konkretnem primeru po presoji organa ni podano. Nazadnje je organ še navedel, da transakcije, ki so bile vključene v nadgrajeno aplikacijo Supervizor in naj bi predstavljale izplačila po avtorskih in podjemnih pogodbah, niso skladne z računovodskimi evidencami organa. Ob analizi podatkov je organ namreč ugotovil, da nadgrajena aplikacija Supervizor, poleg honorarjev po pogodbah o delu, vključuje tudi druge transakcije, kot so akontacije potnih stroškov, neto plače, povrnitev stroškov prehrane in prevoza, izplačilo potnega naloga, plačnih nesorazmerij itd. Zato organ meni, da je bila prosilka delno zavedena o visokih izplačilih, saj aplikacija Supervizor vključuje tudi druge transakcije. Ker v zvezi z aplikacijo Supervizor že potekajo postopki pred uradnimi organi, ki še niso zaključeni, organ najmanj do zaključka navedenih postopkov ni zavezan k posredovanju nobenih podatkov o sklenjenih avtorskih in podjemnih pogodbah.
Prosilka je dne 13. 5. 2015 vložila pritožbo zoper izpodbijano odločbo in navedla, da je organ za dokumente za obdobje od 2003 do 2005 zgolj pavšalno zatrjeval neobstoj ustrezne pravne podlage. Zakon o računovodstvu namreč v ničemer ne omejuje posredovanja podatkov o javnih uslužbencih, zato je prosilka izrazila mnenje, da se organ ni skliceval na relevanten zakon. Nadalje je prosilka oporekala trditvi organa, da ne gre za podatke o porabi javnih sredstev ali za podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca. Glede porabe javnih sredstev se je prosilka sklicevala oziroma citirala določbe Zakona o visokem šolstvu, in sicer 4. člen o dejavnostih fakultet in 72. člen o virih financiranja ter določbe 3. člena Uredbe o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih zavodov o opredelitvi študijske dejavnosti ter o tem, za kaj lahko visokošolski zavodi namenijo sredstva za študijsko dejavnost. Tako se prosilka ne strinja z navedbo organa, da je šlo pri sklepanju avtorskih in podjemnih pogodb za dejavnosti, ki ne sodijo v javno službo. Prav tako je prosilka navedla, da ne more držati, da je organ ves denar, ki ga je izplačal za te pogodbe, pridobil na trgu v poslovnih odnosih z naročniki javnega sektorja. To po mnenju prosilke potrjujejo tudi podatki, ki jih je prosilka zbrala v letnih poročilih organa, in kažejo, koliko denarja je prejel na trgu, iz sredstev EU in iz naslova šolnin. Ti podatki po presoji prosilke kažejo na to, da večina sredstev, ki jih je organ prejel na trgu, izvira iz šolnin, torej iz izrednega študija, kar nedvomno predstavlja izvajanje javne službe. Prosilka je poudarila, da tudi raziskovalna in znanstvena dejavnost pomenita izvajanje javne službe. Glede vprašanja opravljanja nalog javnega uslužbenca oziroma javne funkcije javnega funkcionarja je prosilka najprej navedla, da ne verjame, da organ z gotovostjo ve, da se vse avtorske in podjemne pogodbe nanašajo na izvajanje tržne dejavnosti. Prosilka je izrazila tudi nestrinjanje z navedbo organa, da gre pri zahtevanih podatkih za varovane osebne podatke. Trditev organa, da je celo ime in priimek javnega uslužbenca varovana kategorija po ZDIJZ, ZVOP-1 in Ustavi RS, pa je absurdna, saj tako določbe ZDIJZ kot sodna praksa pritrjuje stališču, da opravljanje dela javnih uslužbencev in opravljanje javne funkcije, kar delo na javni fakulteti vsekakor je, ne zagotavlja tolikšnega varstva osebnih podatkov. V zvezi z navedbo organa, da postopki pred uradnimi organi v zvezi z aplikacijo Supervizor niso končani in zato ni dolžan posredovati nobenih podatkov, pa je prosilka navedla, da se morebitna izjema iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ eksplicitno nanaša na odprt postopek. Prosilka je poudarila, da je zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovila 10. 3. 2015, IP pa je 18. 3. 2015 objavil, da je zoper Komisijo za preprečevanje korupcije začel inšpekcijski postopek. Prosilka torej meni, da v času, ko je organ prejel njeno zahtevo, ni tekel noben upravni postopek, zato se organ na izjemo od prostega dostopa, ki zadeva odprte upravne postopke, ne more sklicevati.
Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato je pritožbo, z dopisom brez številke z dne 15. 5. 2015, odstopil IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani opravičene osebe. Po pozivu IP št. 090-133/2015/2 z dne 19. 5. 2015, v povezavi z dopisom z dne 22. 5. 2015, je organ z dopisom št. 90000-4/2015-15 z dne 8. 6. 2015, IP posredoval pogodbe, ki jih je zahtevala prosilka za obdobje od 1. 1. 2005 do 10. 3. 2015. Prav tako je organ posredoval poročilo komisije za redni odpis dokumentarnega gradiva finančno računovodske službe z dne 17. 12. 2014, Pravilnik o vrednotenju dela pedagoških uslužbencev in o izplačilih na podlagi pogodb civilnega prava od leta 2005 dalje ter Cenike dela.
IP je z dopisom št. 090-137/2015/3 z dne 11. 8. 2015 organ dodatno pozval za dostavo poročil o opravljenem delu na podlagi sklenjenih pogodb, ki jih je zahtevala prosilka. Organ je dne 24. 8. 2015 zaprosil za podaljšanje roka za dostavo dokumentov zaradi obsežnosti zahtevanega gradiva.
Ker organ do dne 7. 9. 2015 IP ni dostavil zahtevanih poročil o delu, je IP odločil o pritožbi prosilke le v delu, ki se nanaša na dostop do pogodb in odločil z delno odločbo št. 090-137/2015/9 z dne 7. 9. 2015, s katero je pritožbi prosilke delno ugodil in izpodbijano odločbo odpravil v delu, ki se nanaša na posredovanje elektronskih kopij vseh avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 1. 1. 2005 do 10. 3. 2015 sklenjene … ter odločil, da mora organ prosilki posredovati fotokopije navedenih pogodb. Pritožbo prosilke je zavrnil v delu, ki se nanaša na posredovanje elektronskih kopij vseh avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 1. 1. 2003 do 31. 12. 2004 sklenjene z ….
Zoper delno odločbo št. 090-137/2015/9 z dne 7. 9. 2015 je organ vložil tožbo na Upravno sodišče RS (v nadaljevanju Upravno sodišče), ki je s sodbo št. I U 1421/2015-18 z dne 26. 5. 2016 tožbi delno ugodilo in zadevo v delu, ki se nanaša na ugodilni del izpodbijane odločbe, vrnilo IP v ponovni postopek. Upravno sodišče je v sodbi zapisalo, da bi moral IP k udeležbi v postopku povabiti osebe, na katere se osebni podatki v predmetnih pogodbah nanašajo, in se pri tem sklicevalo na prvi odstavek 143. člena ZUP ter 43. člen ZUP. IP je po prejemu navedene sodbe izdal odločbo št. 090-137/2015/41 z dne 20. 12. 2016, s katero je pritožbi prosilke delno ugodil in v delu, ki se nanaša na posredovanje elektronskih kopij navedenih avtorskih in/ali podjemnih pogodb, zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek.
V zvezi s posredovanjem poročil o opravljenem delu na podlagi sklenjenih pogodb je IP organu z elektronskim dopisom z dne 25. 8. 2015 št. 090-137/2015/5 pojasnil, da predlagano 45-dnevno podaljšanje roka ni utemeljeno, saj od organa ne zahteva posredovanja konkretnih avtorskih del, temveč le obrazce ali sorodne vrste dokumentov, s katerimi so prevzemniki del po avtorskih in/ali podjemnih pogodbah poročali o opravljenem delu. IP je zato rok za dostavo dokumentov podaljšal do 15. 9. 2015. Organ je dne 11. 9. 2015 posredoval cca. 3000 strani dokumentacije, vendar mu jo je IP vrnil ter pojasnil (pri čemer je nastal uradni zaznamek št. 090-137/2015/15 z dne 14. 9. 2015), da mu je organ posredoval dejanske izdelke (elaborate, študije, powerpoint prezentacije, evidenco prisotnosti) in ne tega, kar je dejansko predmet pritožbene presoje – poročila o delu kar so dokumenti, s katerimi so profesorji poročali o opravljenem delu. Organ je nato z dopisi št. 90000-4/2015-21 z dne 25. 9. 2015, 90000-4/2015-22 z dne 5. 10. 2015, 90000-4/2015-23 z dne 9. 10. 2015 ter 90000-4/2015-24 z dne 10. 10. 2015 IP predal več map s poročili o opravljenem delu za avtorske in podjemne pogodbe, sklenjene v letih 2005 do 2015 za ….
IP je v delu, ki se nanaša na zgoraj navedena poročila o delu, odločil z dopolnilno odločbo št. 090-137/2015/27 z dne 18. 5. 2016, s katero je pritožbi prosilke delno ugodil in izpodbijano odločbo odpravil v delu, ki se nanaša na posredovanje elektronskih kopij poročil o opravljenem delu na podlagi avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 1. 1. 2005 do 10. 3. 2015 sklenjene z … ter odločil, da mora organ prosilki posredovati v elektronski obliki kopije v 1. tč. izreka odločbe navedenih poročil o delu. Pritožbo prosilke je zavrnil v delu, ki se nanaša na posredovanje preostalih zahtevanih elektronskih kopij poročil o delu, ter osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan na poročilih prekriti.
Zoper dopolnilno odločbo št. 090-137/2015/27 z dne 18. 5. 2016 je organ vložil tožbo na Upravno sodišče RS (v nadaljevanju Upravno sodišče), ki je s sodbo št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018 tožbi delno ugodilo in zadevo v delu, ki se nanaša na ugodilni del izpodbijane odločbe, vrnilo IP v ponovni postopek. Upravno sodišče je v sodbi zapisalo, da je dejansko in pravno stanje v obeh zadevah (teh in zadevi, o kateri je Upravno sodišče odločala v postopku I U 1421/2015) v bistvenem enako, zato se je sodišče v celoti pridružilo stališčem, ki so bila že zavzeta v sodbi I U 1421/2015-18 z dne 26. 5. 2016. Po stališču sodišča bi moral IP k udeležbi v postopku povabiti osebe, na katere se osebni podatki v predmetnih pogodbah nanašajo, in se pri tem sklicevalo na prvi odstavek 143. člena ZUP ter 43. člen ZUP. Iz sodne prakse Upravnega sodišča izhaja, da posameznik po ZDIJZ ne more prepovedati obdelave svojih osebnih podatkov, vendar pa je organ dolžan te osebe obvestiti o postopku in njihovi pravici do udeležbe, saj ima posameznik pravico do zakonite obdelave svojih podatkov. Enako stališče izhaja iz sodbe Sodišča EU v zadevi C-201/14 z dne 1. 10. 2015, na podlagi katere je organ dolžan posameznike, na katere se nanašajo osebni podatki, obvestiti o prenosu teh podatkov, in to izrecno v kontekstu izvrševanja pravice ugovora do obdelave teh podatkov, v obravnavani zadevi torej zoper njihovo posredovanje prizadeti stranki. ZDIJZ te zaveze izrecno ne ureja, ima pa posameznik po 32. členu ZVOP-1 pravico zahtevati dopolnitev, popravek, blokiranje in izbris osebnih podatkov ter vložiti ugovor, v 34. členu pa je urejeno še sodno varstvo pravic. Da lahko posameznik te pravice učinkovito uveljavlja, ga je treba v postopku po ZDIJZ obvestiti o nameravani obdelavi osebnih podatkov še pred njihovim razkritjem in mu omogočiti ugovor zoper nameravano obdelavo. To pomeni, da ima imetnik osebnih podatkov od takega obvestila neposredno pravno korist. V nadaljevanju sodbe je sodišče navedlo, da je glede na sodno prakso Vrhovnega sodišča mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. V konkretnem primeru gre za članico državne univerze, za katero je že ustavodajalec v drugem odstavku 58. člena Ustave izrecno določil, da način njenega financiranja ureja zakon, s čimer je izražen javni interes, kar se odraža v relevantnih določbah Odloka o preoblikovanju Univerze v Ljubljani in Statuta, ki jih je sodišče tudi citiralo. Organ lahko opravlja tržno dejavnost, če s tem ne ovira dejavnosti, ki sodijo v okvir javne službe in če sredstva za opravljanje te dejavnosti ustvari na trgu. To pomeni, da je za odločitev, ali je organ predmetne pogodbe sklepal za izvajanje tržne dejavnosti, treba preveriti, ali je za izvajanje teh pogodb sredstva ustvaril na trgu. Ker mora biti to razvidno iz računovodskih evidenc in letnega finančnega načrta (272. člen Statuta), po presoji sodišča okoliščina, da je Ustavno sodišče razveljavilo 43. člen ZViS, na to odločitev ne vpliva, saj je pomembno le dejstvo, iz katerih sredstev je organ plačal oziroma zagotovil izplačilo izvajanja teh pogodb. V povezavi z odločbo Ustavnega sodišča U-I-272/97 z dne 23. 11. 2000 je sodišče navedlo, da je v obravnavani zadevi relevantno, ali je organ dejavnost, za katero je sklepal predmetne pogodbe, izvajal v skladu s predpisanimi zahtevami, to je tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe, in da je bilo s prihodki iz te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti. Če bo organ izkazal, da je tržno dejavnost izvajal v skladu s predpisi in je bilo s prihodki od te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, predmetnih pogodb ne bo mogoče obravnavati po 4. členu ZDIJZ. Vendar pa je tudi v tem primeru po presoji Sodišča organ v skladu z osmim odstavkom 1.a člena ZDIJZ dolžan posredovati informacije iz 4.a člena ZDIJZ.
IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Upoštevaje sodbo št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018 IP primarno ugotavlja, da so predmet presoje v ponovljenem postopku elektronske kopije poročil o opravljenem delu na podlagi avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 1. 1. 2005 do 10. 3. 2015 sklenjene z ….
Upoštevaje navodila, ki jih je podalo Upravno sodišče za vodenje ponovljenega postopka v sodbi št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018, je IP po proučitvi zadeve ugotovil in v nadaljevanju te odločbe podrobneje obrazložil, da je organ glede zahtevanih poročil nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, zato se odločbe v tem delu ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ je bistveno kršil pravila postopka tudi glede stranske udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).
Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.
Glede na to, da organ razpolaga s podatki, ki so potrebni za pozivanje stranskih udeležencev v postopek, ter da je treba za vsako posamezno zahtevano poročilo (več kot 130) ugotavljati, ali sodi v delovno področje organa v smislu ZDIJZ oziroma preveriti, ali kaže na okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog organa, in da je organ tisti, ki najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi podatki (npr. računovodske evidence, letni finančni načrt, …), zaradi česar je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi, IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilke delno ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na zahtevana poročila, odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.
V konkretnem primeru je organ v celoti zavrnil dostop do zahtevanih poročil, pri čemer je le povzel zahtevo prosilke, ni pa se opredelil glede tega, kateri konkretni dokumenti so bili predmet odločanja. V ponovljenem postopku mora organ primarno ugotoviti in v odločbi navesti (s številkami in/ali datumi), katera konkretna poročila bo presojal in nato za vsakega posebej ugotavljati, ali predstavlja informacijo javnega značaja.
Ali gre za informacijo javnega značaja?
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. IP), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
2. organ mora z njo razpolagati in
V konkretnem primeru je sporno, ali je izpolnjen prvi kriterij za opredelitev informacije javnega značaja. Organ je namreč v izpodbijani odločbi navajal razloge, s katerimi je argumentiral svojo trditev, da v delu, ki se nanaša na zahtevane pogodbe (organ je v izreku izpodbijane odločbe sicer zavrnil dostop do pogodb in poročil, v obrazložitvi pa je navajal zgolj razloge, vezane na pogodbe), ni zavezanec po ZDIJZ oziroma ne gre za informacije javnega značaja, ker gre za tržni del dejavnosti organa. V ponovljenem postopku mora organ, skladno s sodbo Upravnega sodišča št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018 pri opredelitvi informacije, ki izvira iz delovnega področja organa, upoštevati stališče, ki ga je zavzelo Vrhovno sodišče v sodbi št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in v sklepu št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, na podlagi katerega je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog.
Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka IP opozarja na relevantne določbe in sodno prakso v zvezi z opredelitvijo pojma delovno področje organa, ki po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je namreč informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana september 2004, str. 148 - 149). Pojem delovnega področja iz 4. člena ZDIJZ je torej bistveno širši od pojma delovnega področja za javne visokošolske zavode, opredeljenega v Zakonu o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZViS), saj ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti (kot v tem primeru ZViS), temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi.
V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ pravna oseba javnega prava, in sicer javni visokošolski zavod, ki je bil v skladu z določbo 2. odstavka 9. člena ZViS ustanovljen s strani Republike Slovenije za namene opravljanja javne službe v visokem šolstvu. IP ugotavlja, da se javna služba ustanovi za zadovoljevanje javnih potreb (v tem primeru storitev visokošolskega izobraževanja), ki so v javnem interesu.
Po pregledu zakonodaje na področju visokega šolstva (ZViS, 36. člen Zakona o raziskovalni in razvojni dejavnosti (Uradni list RS, št. 22/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZRRD) in Uredbe o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih zavodov (Uradni list RS, št. 35/17 in 24/19; v nadaljevanju Uredba)) je IP ugotovil, da organ v pretežnem delu (v večini) svojega delovanja izvaja javno službo. Javna služba organa obsega izvajanje študijskih programov na vseh treh stopnjah (prva stopnja: visokošolski strokovni študijski programi in univerzitetni študijski programi; druga stopnja: magistrski študijski programi, enoviti magistrski študijski programi ter tretja stopnja: doktorski študijski programi (prvi odstavek 33. člena ZViS)); izvajanje študijskih programov v tujem jeziku (tretji odstavek 8. člena ZViS) ter izvajanje znanstveno-raziskovalnega in umetniškega dela (42. člen ZViS). IP pri tem še pripominja, da ZViS v 63. členu določa, da se pedagoška obveznost, ki je javna služba, lahko izvaja v okviru rednega delovnega razmerja (na podlagi pogodbe o zaposlitvi) in, pod določenimi pogoji, tudi na podlagi drugega pogodbenega razmerja (npr. pogodbe o delu), kar pomeni, da se javna služba ne izvaja samo v okviru rednega delovnega razmerja, temveč tudi drugega pogodbenega razmerja (npr. avtorska pogodba, pogodba o delu). To izhaja tudi iz določb Pravilnika o vrednotenju dela pedagoških uslužbencev in o izplačilih na podlagi pogodb civilnega prava na Fakulteti za upravo z dne 15. 4. 2015 (v nadaljevanju Pravilnik), ki se nanašajo na "govorjena dela na podiplomskem študiju, kot npr. predavanja, seminarji, konzultacije", "govorjena dela na izrednem študiju in e-študiju na daljavo", "predavanja na seminarjih in tečajih" (za avtorske pogodbe) ter "govorilne ure", "izvedba in ocenjevanje izpita, kolokvija in seminarske", "predsedovanje ali članstvo v komisiji," "mentorstvo in somentorstvo" itd. (za podjemne pogodbe).
Organ mora v ponovljenem postopku za vsako izmed zahtevanih poročil ugotoviti, ali se nanaša na navedena delovna področja oz. ali je nastalo v povezavi z navedenimi delovnimi področji, ki spadajo pod izvajanje javne službe organa oz. na dejavnosti, ki jih opredeljuje Pravilnik. Glede poročil, ki se morebiti ne nanašajo neposredno na izvajanje javne službe, pa je organ dolžan preveriti in v odločbi konkretno utemeljiti, ali je dejavnost, na katero se nanašajo navedena poročila, izvajal v skladu s predpisanimi zahtevami, to je tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe (npr. da se dejavnost ni izvajala v času, ki je bil predviden za izvajanje javne službe, oziroma da so imeli izvajalci v času izvajanja dejavnosti dopust, da je bilo kljub temu na razpolago dovolj kadrov in prostorov za izvajanje javne službe ipd.). Iz sodbe št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018 namreč izhaja, da je pri odločanju v konkretnem primeru relevantno, da se v povezavi z odločbo Ustavnega sodišča U-I-272/97 z dne 23. 11. 2000 preveri tudi navedeno dejstvo.
Nadalje iz sodbe sodišča št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018 izhaja, da je za opredelitev delovnega področja organa pomemben tudi način njenega financiranja. Že ustavodajalec je v drugem odstavku 58. člena Ustave izrecno določil, da način financiranja državne univerze ureja zakon. V skladu s 4. poglavjem Statuta Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju Statut) članice univerze, kar je tudi organ v konkretnem primeru, izvajajo dejavnosti v okviru nacionalnega programa, dejavnosti, ki ne spadajo v okvir nacionalnih programov. Skladno s 25. členom Statuta Univerza prek svojih članic izvaja izobraževalno, raziskovalno, razvojno in umetniško dejavnost ter temeljno, razvojno in uporabno raziskovalno delo, tudi na umetniškem področju. Za izvajanje dejavnosti v okviru nacionalnih programov pridobiva univerza sredstva iz proračuna RS, iz evropskih in drugih mednarodnih sodelovanj in projektov (28. člen Statuta). Dejavnost univerze se financira tudi iz šolnin in drugih prispevkov za študij, plačil za opravljene storitve, dotacij, donacij, dediščin in daril ter drugih virov. Po 26. členu Statuta, v skladu z zakonom, ki ureja delovanje univerze in Odlokom o preoblikovanju Univerze v Ljubljani (Ur. l. RS, št. 28/00, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Odlok), lahko članica opravlja tudi drugo izobraževalno, raziskovalno, umetniško, razvojno, strokovno in svetovalno dejavnost oziroma druge s tem povezane dejavnosti, ki so opredeljene v prilogi statuta (t. i. tržna dejavnost). Sredstva v okviru druge (tržne dejavnosti) se ustvarijo na trgu s prodajo blaga in storitev v pogojih konkurence. Kadar članica opravlja drugo (tržno) dejavnost mora voditi za tržno dejavnost ločene računovodske evidence (28. čl. Statuta) Po drugem odstavku 7. člena Odloka lahko članice opravljajo omenjene dejavnosti, če s tem ne ovirajo izvajanja dejavnosti iz 6. člena Odloka (tj. dejavnosti, ki sodijo v okvir javne službe) in če zagotovijo povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju teh dejavnosti.. Na podlagi navedenih določb je sodišče v sodbi sodišča št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018 zaključilo, da lahko organ opravlja tržno dejavnost, če se s tem ne ovira dejavnosti, ki sodijo v okvir javne službe in če sredstva za opravljanje te dejavnosti ustvari na trgu. To pomeni, da mora organ v ponovljenem postopku za odločitev, ali je pogodbe, na katere se nanašajo zahtevana poročila, sklepal za izvajanje tržne dejavnosti, za vsako posamezno poročilo v računovodskih evidencah in letnem finančnem načrtu preveriti in v odločbi konkretno navesti, ali je v zvezi z dejavnostmi, na katera se nanašajo navedena poročila, sredstva ustvaril na trgu. Povedano drugače, organ mora za vsako izmed zahtevanih poročil ugotoviti, iz katerih sredstev je plačal oziroma zagotovil plačilo za dejavnosti, navedene v poročilu.
Če bo organ v ponovljenem postopku v zvezi s kakšnim izmed zahtevanih poročil izkazal, da je tržno dejavnost izvajal v skladu s predpisi in je bilo s prihodki od te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, predmetnih poročil ne bo mogoče obravnavati po 4. členu ZDIJZ. Vendar pa mora organ v tem primeru presojati, ali je prosilki v skladu z 8. odstavkom 1.a člena ZDIJZ dolžan posredovati informacije iz 4.a člena ZDIJZ, in sicer so to:
1. informacija iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na:
- izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev ali sponzorske, donatorske ali avtorske pogodbe ali druge pravne posle, s katerimi se dosega učinek, enak učinkom pravnih poslov iz prejšnje alineje;
2. informacija o vrsti zastopnika oz. članstvu v poslovnem organu, organu upravljanja ali organu nadzora:
IP na tem mestu opozarja na pojasnilo Ministrstva za javno upravo v mnenju št. 100-423/2015/2 z dne 26. 3. 2015, »da je zakonodajalec z uveljavitvijo novele ZDIJZ-C predpisal javnost osnovnih podatkov iz pogodb o izdatkih tudi za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. To pomeni, da so določeni zasebno - pravni izvajalci javnih služb oziroma nosilci javnih pooblastil, ki so pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, dolžni omogočati dostop do osnovnih podatkov o izplačilih fizičnim ali pravnim osebam (komu, koliko, iz katerega naslova). Gre za absolutno javne podatke iz prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ. Enaka zaveza, na podlagi 2. alineje drugega odstavka 1.a člena ZDIJZ, obstaja za druge osebe zasebnega prava, kjer je vsaj eden od ustanoviteljev oseba javnega prava (npr. Univerza Emuni, kjer je soustanovitelj Univerza v Mariboru). Zakonodajalec je izhajal iz namena, da se takšna mera transparentnosti, ki je že uveljavljena v ožjem javnem sektorju, razširi še na širši javni sektor. Za omenjene dodatne zavezance, med katere uvrščamo tudi vsa podjetja, ki so v 100 odstotni lasti države ali samoupravnih lokalnih skupnosti (poleg javnih podjetij in javnih gospodarskih zavodov) velja določba 4. odstavka 10.a člena, ki nalaga obveznost javne objave (preko spleta) informacij javnega značaja o transakcijah, opravljenih s strani registriranih zavezancev, ki se nanašajo na izdatke. Dodatno veljajo zanje tudi določila 11. in 12. odstavka 10.a člena, ki nalaga subjektom objavo podatkov o sklenjenih donatorskih, sponzorskih, svetovalnih, avtorskih in drugih intelektualnih storitvah, v roku 5 dni od sklenitve posla.« Po mnenju ministrstva »bi bilo v skladu z navedenim diametralno nasprotno s cilji in načeli ZDIJZ oziroma povsem nesistemsko razmišljanje, po katerem bi se od univerz, ki predstavljajo javne zavode, zahtevala manjša mera transparentnosti, kot se zahteva od zasebnih univerz oziroma gospodarskih družb pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.«
Dejstvo, da so določeni podatki pri avtorskih in podjemnih pogodbah absolutno javni tudi pri subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, je potrdilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. II U 317/2014-12 z dne 19. 8. 2015. Upravno sodišče je potrdilo odločitev IP v odločbi št. 0902-9/2014/9 z dne 5. 8. 2014, da morajo subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava vedno omogočiti dostop do podatkov o nazivu pogodbenih partnerjev, pogodbeni vrednosti, višini izplačila, datumu in trajanju posla, če gre za svetovalne, avtorske in druge pogodbe o izvedbi intelektualnih storitev. Stališče iz sodbe Upravnega sodišča, ki se nanaša na pogodbe, sklenjene z NKBM, ki svoje storitve opravlja izključno na trgu, toliko bolj velja za organ, ki primarno izvaja javno službo, njegova tržna dejavnost pa je omejena na minimum, ki še omogoča nemoteno izvajanje javne službe. Nobenega dvoma torej ne more biti, da je tudi tržna dejavnost organa podvržena določeni stopnji transparentnosti, in torej nikakor ne gre za področje, ki bi bilo izključeno iz dometa 4. člena ZDIJZ.
Utemeljitev izjem od prostega dostopa
V zvezi z zahtevanimi poročili, glede katerih bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da predstavljajo informacijo javnega značaja po 1. ali 4.a členu ZDIJZ, mora presojati obstoj izjem od prostega dostopa, in sicer za posamezne podatke v teh dokumentih in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov. Organ je v izpodbijani odločbi zgolj pavšalno navedel, da bi z razkritjem vsebine zahtevanih pogodb (in poročil) nezakonito posegel v ustavno varovano pravico do varstva osebnih podatkov pogodbenih strank, s katerimi je pogodbe sklenil, glede poročil pa se podrobneje ni opredelil. Ker so poročila v povezavi z izvrševanjem avtorskih oz. podjemnih pogodb je IP smiselno upošteval navedbe organa tudi za sama poročila. Pri navajanju izjeme se je organ skliceval na Ustavo RS in 6. člen ZVOP-1 in 1. alinejo 3. odstavka 6. člena ZDIJZ. Nadalje je organ navedel še, da v zvezi z objavo podatkov o plačilnih transakcijah na podlagi sklenjenih avtorskih in podjemnih pogodb v aplikaciji Supervizor tečejo postopki pred uradnimi organi, ki še niso zaključeni, zato organ najmanj do zaključka teh postopkov ni zavezan k posredovanju nobenih podatkov o teh pogodbah. Organ ni izrecno navedel, na katere izmed taksativno navedenih izjem po ZDIJZ se nanašajo njegove navedbe, je pa mogoče sklepati, da je zatrjeval izjemi po 3. in 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kljub temu iz navedb organa ni mogoče ugotoviti, ali so izpolnjene vse predpostavke za navedeni izjemi, zato odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti. V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje in se opredeliti do naslednjih vprašanj:
1. ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa in
2. če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.
1. Varstvo osebnih podatkov
Organ v izpodbijani odločbi ni navedel, na katere vse konkretne osebne podatke (omenil je le ime in priimek) iz zahtevanih dokumentov se nanašajo njegove navedbe, zato mora v ponovljenem postopku najprej ugotoviti, v zvezi s katerimi osebnimi podatki zatrjuje to izjemo (npr. datum rojstva, naslov, davčna številka, transakcijski račun, ipd.).
ZDIJZ napotuje na uporabo ZVOP-1, in sicer organ na podlagi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
S 25. 5. 2018 se je začela uporabljati Splošna uredba o varstvu podatkov (v nadaljevanju: Splošna uredba), ki je v določenih delih nadomestila določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1), kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna Uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.
Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe). Kot obdelavo osebnih podatkov pa predmetna uredba opredeljuje vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje (druga točka 4. člena Splošne uredbe).
Še vedno veljavne določbe 8. člena ZVOP-1 določajo, da se lahko osebni podatki obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika, ter da mora biti namen obdelave osebnih podatkov določen v zakonu, v primeru obdelave na podlagi osebne privolitve posameznika pa mora biti posameznik predhodno pisno ali na drug ustrezen način seznanjen z namenom obdelave osebnih podatkov.
Obdelava osebnih podatkov je zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jo določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki spadajo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov, in sicer:
(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.
Kadar torej obstaja ena izmed zgoraj naštetih podlag za obdelavo osebnih podatkov, je takšna obdelava skladna z zakonodajo.
IP na tej točki poudarja, da niso vsi osebni podatki tudi varovani. ZVOP-1 in Uredba ne varujeta osebnih podatkov na splošno, ampak omogočata le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon. Organ mora torej v ponovljenem postopku ugotoviti, ali zahtevane pogodbe vsebujejo t. i. varovane osebne podatke, tj. osebne podatke, za razkritje katerih ne obstaja pravna podlaga.
Iz stališča Upravnega sodišča v sodbi št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018 izhaja, da posameznik po ZDIJZ ne more prepovedati obdelave svojih osebnih podatkov, vendar pa je organ dolžan te osebe obvestiti o postopku in njihovi pravici do udeležbe, zato mora organ v ponovljenem postopku posameznike, katerih osebne podatke vsebujejo zahtevane pogodbe, obvestiti skladno z navedenim stališčem sodišča.
IP na tem mestu poudarja, da prvi odstavek 6.a člena ZDIJZ v zvezi z informacijami javnega značaja poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ki izvajajo pretežno oz. izključno tržno dejavnost, zahteva, da ti zavezanci omogočijo dostop do osnovnih podatkov o sklenjenih pravnih poslih iz 1. alineje 1. odstavka 4.a člena ZDIJZ (gre med drugim tudi za podatke o sponzorskih, donatorskih in avtorskih pogodbah in pogodbah, s katerimi se dosega enak učinek). Pri tem pa ZDIJZ v prvem odstavku 6.a člena taksativno našteva podatke, ki predstavljajo absolutno javne podatke (tj. podatke, katerih razkritje je dopustno ne glede na izjeme, opredeljene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, med katere sodi tudi izjema varstva osebnih podatkov). Ti podatki so:
- pogodbenem partnerju, in sicer za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe ter za fizično osebo: osebno ime in kraj bivanja;
- pogodbeni vrednosti in višini posameznih izplačil;
- datumu in trajanju posla in
- enakih podatkih iz aneksa k pogodbi.
Ob dejstvu, da prosto dostopne informacije javnega značaja predstavljajo tudi podatki o imenu in priimku (celo kraju prebivanja) prejemnikov honorarjev, vrsti posla ter pogodbeni vrednosti in v tem smislu tudi višini posameznih izplačil na podlagi avtorskih in podjemnih pogodb pri subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ki so gospodarske družbe in ki izvajajo izključno oz. pretežno tržno dejavnost (sem npr. spadajo družbe kot NLB, NKBM, Zavarovalnica Triglav...), bi bilo povsem nesistemsko in v nasprotju z namenom ZDIJZ (2. člen) zavzeti stališče, da ti podatki pri javnih zavodih (katerih namen ustanovitve je izvajanje nepridobitne dejavnosti) ali pri katerem drugem zavezancu iz 1. člena ZDIJZ, predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Zakonodajalec je pri noveli ZDIJZ-C namreč izhajal iz predpostavke, da so podatki o izplačilih zavezancev iz 1. člena ZDIJZ (kamor spada tudi organ) že v najširši možni meri javno odstopni, na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tako izhaja tudi iz prej citiranega mnenja Ministrstva za javno upravo in predvsem sodbe Upravnega sodišča št. II U 317/2014-12 z dne 19. 8. 2015.
Podatek o porabi javnih sredstev
Organ je v izpodbijani odločbi zgolj navedel, ne da bi kakorkoli pojasnil, da v konkretnem primeru ne gre za podatke iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker je tudi v tem delu nepopolno ugotovil relevantna dejstva in se zato odločbe ne da preizkusiti, IP zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka opozarja na relevantne določbe in sodno prakso. 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da se, ne glede na morebitne izjeme (tudi izjemo varstva osebnih podatkov) dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Glede na to, da se predmetna izjema od izjem nanaša na podatke o porabi javnih sredstev, ZDIJZ pa ne vsebuje definicije javnih sredstev, IP pojasnjuje, da Zakon o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01, s spremembami, v nadaljevanju ZRacS-1) v prvem odstavku 20. člena določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, iz petega odstavka istega člena, ki določa, kdo so uporabniki javnih sredstev po ZRacS-1, pa je moč razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. Peti odstavek 20. člena ZRacS-1 določa, da je po ZRacS-1 uporabnik javnih sredstev:
- prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;
Iz navedene določbe ZRacS-1 izhaja, da spada med uporabnike javnih sredstev vsaka oseba (pravna ali fizična), če izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije. Iz določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1 izhaja logičen sklep, da pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe za izvajanje javne službe pridobi iz drugih virov (za konkreten primer relevanten prvi odstavek 72. člena ZViS). Do istega zaključka pridemo tako z jezikovno razlago, kot tudi z logično razlago (argumentum a contrario) 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zakonodajalec je namreč zapisal, da se dostop do informacije dovoli, če gre za porabo javnih sredstev in ne, da se dostop dovoli, če gre (zgolj) za porabo proračunskih sredstev. Če bi zakonodajalec želel določiti dostop zgolj do tistih informacij, ki so vezana na porabo proračunskih sredstev, bi to nedvomno izrecno zapisal, a tega ni storil. Zaradi tega je treba pojem javne porabe iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ razumeti širše, in sicer v smislu definicije, ki izhaja iz zgoraj citirane določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1. Četudi v primeru izplačil na podlagi avtorskih in podjemnih pogodbah ne gre za neposredno, niti za posredno porabo proračunskih sredstev, pa nedvomno gre za porabo javnih sredstev. Navedeno potrjuje tudi dejstvo, da je Računsko sodišče že večkrat revidiralo fakultete tudi v delu, ki se nanaša na izplačila po avtorskih in podjemnih pogodbah.
IP še pripominja, da če bi vzdržala trditev, da je dopustno na podlagi zahteve po ZDIJZ razkriti le podatke o porabi proračunskih sredstev, potem tudi plače zaposlenih pri organu ne bi bile javne. Namreč iz 6. člena Pravilnika izhaja, da tudi sredstva za plače zaposlenih pri organu ne oblikujejo samo namenska proračunska sredstva, temveč tudi neproračunska sredstva, ki jih organ za opravljanje javne službe pridobiva s prodajo blaga in storitev na trgu ter sredstva, ki jih organ ustvari s prodajo blaga in storitev na trgu.
Tudi Ustavno sodišče RS je v odločbi št. U-I-272/97 z dne 23. 11. 2000 zavzelo stališče, da so s sredstvi javnih financ mišljena v primeru javnih zavodov vsa sredstva, ki jih ti zavodi pridobivajo na katerega od načinov, uzakonjenih v 1. odstavku 48. člena ZZ, torej iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi. Iz predmetne odločitve Ustavnega sodišča RS tako nedvomno sledi, da je treba pojem javna sredstva razlagati široko (zajema tudi sredstva, pridobljena na trgu) in da ta pojem ne zajema le proračunskih sredstev, ampak je precej širši.
Da pojem »poraba javnih sredstev« zajema tudi porabo prihodkov iz opravljanja tržne dejavnosti javnih zavodov, pa izhaja tudi iz prakse IP. Ta je v zadevi pod opr. št. 090-109/2010/4 z dne 23. 6. 2010, ki se je nanašala na Javni zavod Lekarno Ljubljana, zavzel stališče, da so tudi izplačila iz opravljanja tržne dejavnosti podatki o porabi javnih sredstev in da gre za osebne podatke, katerih razkritje je dopustno na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Takšno stališče je potrdilo najprej Upravno sodišče RS s sodbo št. IU 1003/2010 - 43 z dne 30. 3. 2011, potem pa še Vrhovno sodišče RS s sklepom št. X Ips 187/2011. V citirani sodbi je Upravno sodišče RS navedlo, da »ni relevantno sklicevanje tožeče stranke (Javnega zavoda Lekarna Ljubljana), da uporabnik proračuna v letnem poročilu posebej prikazuje sredstva in vire financiranja za delovno uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu ter iz naslova nejavnih prihodkov iz izvajanja javne službe.«
Upoštevaje vse navedeno mora organ v ponovljenem postopku glede podatkov, v zvezi s katerimi bo zatrjeval izjemo od prostega dostopa, ugotoviti, ali predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev, in posledično, ali so ti podatki, skladno z določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, prosto dostopne informacije javnega značaja.
Podatek, povezan z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca
Iz sodbe Upravnega sodišča RS št. II U 72/2009-12 z dne 19. 5. 2010 izhaja, da je kriterij »v povezavi z delovnim razmerjem«, treba razlagati široko. V predmetni zadevi je bila prosilka za dostop do informacij javnega značaja Univerza v Mariboru, Upravno sodišče RS pa je zavzelo stališče, da je podatek o tem, ali so delavci Univerze v Mariboru podali izjavo o sklenitvi pogodbenih razmerij za namene akreditacijskih postopkov pri drugih delodajalcih, v zvezi z delovnim razmerjem teh javnih uslužbencev. Po 63. členu ZViS je delovna in pedagoška obveznost zaposlenih v visokošolskem izobraževanju zakonsko določena, iz zadnjega odstavka 63. člena predmetnega zakona pa izhaja, da se pogodba o delu (kamor spada tudi avtorska pogodba) lahko sklene zgolj izjemoma in ne več kot v obsegu ene tretjine s tem zakonom določene pedagoške obveznosti in največ za obdobje deset mesecev v študijskem letu. Kdor ima sklenjeno delovno razmerje na področju visokošolskega izobraževanja v skladu s tem zakonom, mora pred sklenitvijo pogodbe o delu, predložiti soglasje delodajalca. Povedano drugače, po stališču Upravnega sodišča je vprašanje sklepanja podjemnih (tudi avtorskih!) pogodb v visokem šolstvu v zvezi z delovnim razmerjem pri javnih visokošolskih zavodih (kar organ nedvomno je) zaposlenih javnih uslužbencev. Posledično je, po mnenju IP, dostop do podatkov o sklenjenih avtorskih in podjemnih pogodbah in v zvezi z njimi pripravljenimi poročili treba osvetliti tudi na podlagi tega kriterija. Organ mora v ponovljenem postopku v luči določb Pravilnika ugotoviti, ali se zahtevana poročila nanašajo na delo, ki sodi v okvir del na rednem in izrednem študiju, študiju na daljavo in podiplomskem študiju (mentorstvo, predavanja, seminarji, konzultacije, prisotnost pri izpitih in zagovorih magistrskega ali doktorskega dela, delo kot predsednik oz. član komisije za obrambo magistrskega dela ali specialističnega dela, priprava študijskih programov). Vsa navedena dela v skladu s III. in IV. poglavjem sodijo v pedagoško obveznost. V navedenih primerih gre namreč za podatek v zvezi z delovnim razmerjem, saj se po avtorskih in podjemnih pogodbah dejansko izvajajo dela, ki sodijo v okvir delovnih obveznosti iz rednega delovnega razmerja javnega uslužbenca. Vendar, kot navedeno, zakonodaja dopušča (63. člen ZViS), da se neposredna pedagoška obveznost, ki se izvaja kot javna služba, če so bile izkoriščene vse možnosti za sklenitev pogodbe o zaposlitvi in je treba zagotoviti nemoteno izvajanje pedagoške dejavnosti, lahko pod določenimi pogoji (ne več kot v obsegu ene tretjine s tem zakonom določene pedagoške obveznosti in največ za obdobje deset mesecev v študijskem letu ) izvaja na podlagi avtorskih in podjemnih pogodb.
Upoštevaje vse navedeno mora organ v ponovljenem postopku glede podatkov, v zvezi s katerimi bo zatrjeval izjemo od prostega dostopa, ugotoviti tudi, ali so ti podatki povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, in posledično, ali so ti podatki, skladno z določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, prosto dostopne informacije javnega značaja.
2. Druge izjeme od prostega dostopa
Iz navedb organa v zvezi s »postopki pred uradnimi organi«, izhaja, da se najverjetneje sklicuje na izjemo od prostega dostopa po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere lahko organ dostop do zahtevanih informacij zavrne, če gre za podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Če se bo organ v ponovljenem postopku ponovno skliceval na to izjemo, mora ugotoviti vsa relevantna dejstva in v ta namen ugotoviti, ali sta v konkretnem primeru kumulativno izpolnjena dva pogoja:
1. zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega upravnega postopka,
2. razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi konkretnega postopka.
V zvezi s prvim pogojem se mora organ sklicevati na potek kakšnega konkretnega upravnega postopka, glede katerega bi bile zahtevane informacije o poročilih pridobljene ali sestavljene. Iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 419/2015-13 z dne 14. 5. 2015, v kateri se je to sodišče opredelilo do vsebine izjeme varstva upravnega postopka, izhaja, da je treba to izjemo od dostopa do informacij javnega značaja obravnavati restriktivno, zato bi morala toženka pojasniti, kateri konkretni upravni postopek se varuje z omenjeno izjemo. Breme izkazovanja te izjeme in posledično tudi vprašanja, na kateri konkretni upravni postopek se naj izjema nanaša, pa je primarno na organu prve stopnje. Če organ prve stopnje ne izkaže za kateri konkretni upravni postopek naj bi bile zahtevane informacije pridobljene ali sestavljene, gre skladno z navedeno sodbo Upravnega sodišča za bistveno kršitev določb postopka, saj odločbe ni mogoče preizkusiti.
Nadalje mora organ ugotoviti, ali je izpolnjen tudi drugi pogoj iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta pogoj predvideva uporabo t. i. škodnega testa, saj določa, da se sme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrniti le, če bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi tega postopka. Te določbe se ne sme tolmačiti tako, da se dostop do podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka, a priori zavrne, temveč je potrebno pretehtati možnost odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice za postopek, ki bi nastale z razkritjem dokumenta. Če škodni test pripelje do ugotovitve, da razkritje podatka ne bo škodovalo izvedbi postopka, potem ni pravne podlage za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja. Navedeno pomeni, da mora organ v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka, pri čemer je organ, ki zahtevo zavrne, tisti, ki mora nastanek škode izkazati.
Delni dostop
Če bo organ ugotovil, da zahtevane pogodbe z vsebujejo informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilki omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilki dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. Prosilki je bil dostop do zahtevanih pogodb zavrnjen v celoti, ne da bi se organ v izpodbijani odločbi kakorkoli opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa oz. ne da bi presojal, ali je ta v konkretnem primeru mogoč. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilki omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanih poročil, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16) sploh ne bi bilo izvedljivo.
Sklepno
IP zaključuje, da je pritožba v delu, ki se nanaša na posredovanje elektronskih kopij poročil o opravljenem delu na podlagi avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 1. 1. 2005 do 10. 3. 2015 sklenjene z …, utemeljena, saj izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP), ker je v tem delu pomanjkljivo obrazložena. Organ je namreč nepopolno ugotovil relevantna dejstva, do nekaterih vprašanj pa se sploh ni opredelil. Nadalje je organ bistveno kršil pravila postopka glede stranske udeležbe, ki je sploh ni ugotavljal oz. v postopku stranskim udeležencem ni bila dana možnost udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ mora v ponovljenem postopku odločiti o obravnavanem delu zahteve prosilke, ugotoviti obstoj morebitnih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja v obravnavani dokumentaciji in v postopek pritegniti morebitne stranske udeležence ter nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilki omogočiti (delni) dostop do zahtevanih pogodb. IP je zato pritožbi prosilke v tem delu ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo v tem delu odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče