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Timestamp: 2017-07-21 20:45:18+00:00

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MULETA CIENTÍFICA - DAS ARTES AO DIREITO. PERFEITO!: Reforma política
Controvérsia. Não há um ponto sequer, quando o assunto é reforma política, em que há consenso.1.INTRODUÇÃO
5.Os subtemas em espécie
5.1Alteração do sistema proporcional, do regime de coligações e cláusula de barreira efetiva
Dado os cruzamentos intransponíveis entre os três assuntos, a análise necessariamente deve ser conjunta.
O ordenamento jurídico atual prevê a utilização de dois sistemas eleitorais para a eleição dos representantes do povo no exercício do poder.
Vide, para tanto, os artigos 45, 46 e 77 da Constituição. Para a explicação sobre o sistema proporcional, a conta a determinar quem serão os candidatos considerados eleitos e os suplentes, vejam-se ainda os artigos 106 a 113 do Código Eleitoral.
Em suma síntese, o sistema majoritário prevê que será eleito sempre aquele candidato que obtiver mais votos do que o(s) outro(s). O sistema proporcional, por outro lado, utiliza-se de fórmulas matemáticas para garantir que alguns candidatos sejam eleitos mesmo que não possuam a maioria dos votos. No Brasil, o sistema majoritário é utilizado para a eleição de todos os cargos de chefia do Poder Executivo e para o cargo de Senador. Para deputados (todos) e vereadores, é utilizado o sistema proporcional.
Há uma lógica dentro da escolha constitucional brasileira pela existência dos dois sistemas, e isto passa por um conceito de democracia que não é internalizado unanimemente. No senso comum tem-se como ideia abstrata e resumida de democracia como sendo aquele regime em que são respeitadas as decisões da maioria.
Entretanto, este conceito – e provavelmente nenhum outro conceito já dado de democracia – está completo. Para fins do que se pretende explicar neste momento, é necessário internalizar que a democracia é o regime em que é respeitada a vontade da maioria, entretanto, com direitos e garantias às minorias, inclusive de acesso ao exercício do poder.
Neste sentido, adotar-se um sistema majoritário exclusivo para a eleição de todos os cargos não atenderia, a contento, a missão constitucional de dar acesso ao poder às minorias. Inexistindo sistema proporcional, sempre representantes de grandes maiorias serão eleitos. E junto com a ausência de representação política e do exercício do poder, esvaem-se as chances das minorias de acesso, garantia e ampliação aos seus direitos e garantias.
Novamente, em síntese, a Constituição intentou que os chefes do Poder Executivo fossem sempre eleitos pela maioria – o que faz muito sentido. Mas, por outro lado, quis dar espaço político e acesso ao poder pelas minorias nas casas parlamentares, adotando, nestes casos o sistema proporcional.
Assim, a população seria governada por quem foi eleito pela maioria. Mas, noutro prisma, haveria nas casas parlamentares candidatos eleitos que representassem e defendessem, na forma da constituição, os direitos e garantias das minorias.
A ideia final é de que as casas parlamentares – exceto o Senado, sui generis­ – tenham integrantes que representem proporcionalmente o próprio povo brasileiro, na medida dos tamanhos de seus grupos sociais.
Aparentemente, há uma aversão natural por grande parte da maioria da população ao sistema proporcional justamente porque ele não é majoritário, e, portanto, candidatos com menos votos podem ser eleitos em detrimento de candidatos com mais votos. Entretanto, esta aversão tem ligação direta e inexorável ao conceito diminuto de democracia, aquele em que a maioria é esmagadora na sua vontade e em suas deliberações.
É possível que mais explicações e atuações didáticas, que explicassem o sistema proporcional à população, pudessem reduzir esta aversão natural e inicial, colocando o debate sobre a adoção ou não do sistema no mesmo nível – aquele em que as pessoas que fazem parte do debate e da decisão estão igualmente informadas sobre as opções existentes.
Apenas a título ilustrativo, para demonstrar que o sistema proporcional tem sua legitimidade e atende à necessidade para que foi criado, e não se trata de uma invenção de terrae brasilis, podem ser citados apenas alguns países que o adotam, em algum grau e em algum de seus formatos: Portugal, África do Sul, Luxemburgo, Suíça, Alemanha, Noruega, Suécia, Argentina, Israel, Bélgica e Dinamarca.
Ainda a título ilustrativo, é de mencionar que nos Estados Unidos da América, que utiliza apenas o sistema majoritário, há um crescente movimento que pressiona os poderes constituídos a adotarem o sistema proporcional em alguma escala.
Há, neste particular, algumas opções ao sistema proporcional apresentadas e defendidas por diversos grupos políticos e setores da sociedade civil.
O Brasil adota o sistema proporcional de lista aberta. Isto quer dizer que os partidos e/ou coligações apresentam todos os seus candidatos, sem qualquer ordem entre eles, para votação pelo povo.
Há cinco principais alternativas apresentadas pela classe política.
A primeira alternativa defendida é modificação do sistema proporcional de lista aberta para o sistema proporcional de lista fechada. É comumente chamada de voto em lista. Neste caso, os partidos e/ou coligações apresentariam seus candidatos em uma lista, pré-determinada de ordem para serem eleitos. Na prática, o eleitorado votaria no partido e/ou coligação, e não em candidatos. Os candidatos seriam eleitos pela ordem em que figurassem na lista pré-determinada pelo partido/coligação.
A segunda alternativa, seria a manutenção do sistema proporcional, mas com lista flexível. Neste caso, o eleitor teria tanto a possibilidade de votar na lista fechada indicada pelo partido e/ou coligação, como de votar nominalmente em um determinado candidato, que poderiam também ser eleitos independente do seu posicionamento na lista, ou ainda poderia o eleitor votar na ordem de formação da lista. É um sistema de complexo entendimento e composição.
A terceira alternativa é a adoção da eleição em dois turnos, o que não acontece no sistema atual para os cargos do Poder Legislativo. Nesta hipótese, o primeiro turno seria para que o eleitor votasse apenas em partidos e/ou coligações, definindo quantas cadeiras cada um dos partidos e/ou coligações conquistaria. No segundo turno, haveria a votação nominal entre os integrantes daquele partido e/ou coligação que ocupariam as vagas conquistadas no primeiro turno.
A quarta alternativa, muito defendida, é chamada de voto distrital. Nada mais é do que um sistema majoritário, de maioria simples ou absoluta – o que traria a possibilidade de eleição em dois turnos para os cargos do Poder Legislativo. Na prática, haveria a divisão dos Estados e das vagas em disputa em distritos territorialmente definidos, proporcionais à sua população, e os candidatos concorreriam às vagas somente naquele distrito específico. Este sistema chegou a ser discutido, e renegado, quando da elaboração da Carta de 1988 e é amplamente adotado em países como os Estados Unidos da América, a Itália e a Inglaterra.
As principais vantagens que seus adeptos defendem são a aproximação e identificação do candidato eleito com o seu grupo de eleitores, a redução do custo das campanhas e a correção dos erros existentes no sistema proporcional. As principais desvantagens, apontadas por seus opositores, são a possibilidade de discrepância, assim como ocorre no sistema proporcional, a diminuição da representatividade política das minorias e o favorecimento do eleito às questões distritais em detrimento das questões regionais e nacionais.
A quinta alternativa amplamente trazida ao debate é o voto distrital misto. Seria uma mistura entre o sistema majoritário e o sistema proporcional. Em brevíssimo resumo, haveria uma mescla entre as características dos dois sistemas, permitindo que, mesmo existindo a divisão territorial dos distritos e o voto majoritário, parte dos candidatos fossem eleitos pela sistemática proporcional. A principal vantagem alegada é que não se abandonaria em definitivo o sistema proporcional, mantendo as oportunidades das minorias, e ainda seriam aproveitadas as vantagens do sistema de voto distrital. As desvantagens apontadas pelos seus opositores são as mesmas indicadas para o sistema do voto distrital puro.
Ilustradas as hipóteses de alteração do sistema proporcional, há que se falar sobre a existência das coligações e de cláusula de barreira.
Tradicionalmente utilizada em diversos países, claramente onde há a adoção de algum dos tipos do sistema proporcional, a cláusula de barreira é um dispositivo legal que impede o funcionamento de partidos políticos que não alcancem determinado número de votos gerais em uma eleição. Se este número mínimo não fosse alcançado, o partido não teria nenhum dos seus representantes eleitos, ainda que estes tivessem sido eleitos considerando-se apenas a regra do sistema eleitoral aplicado.
A Alemanha, por exemplo, tem cláusula de barreira de 5% dos votos nas eleições gerais. O partido que não conseguir atingir este patamar, no país todo, ainda que tenha eleito individualmente candidatos na contagem dos votos no sistema proporcional ou majoritário, sofrerá diversas restrições de atuação parlamentar. Assim, evita-se partidos sem expressão nacional possam ter representantes no Poder Legislativo.
Há países ainda onde a cláusula de barreira pode determinar a extinção do partido político, em casos mais expressivos ou de reiterado não atendimento ao percentual mínimo. Nos casos mais brandos, estudiosos também a denominam como “cláusula de desempenho”, quando não traz consequências mais sérias quanto à existência partidária.
Muitos dos países, principalmente os europeus, que adotam a cláusula de barreira, o fazem na intenção de manter fora das casas parlamentares os representantes políticos de movimentos políticos extremistas, que, como não encontrariam respaldo em uma parcela mínima da população, não conseguiriam acessar o poder político. Entretanto, é bom frisar, que o que mantem afastadas as minorias malquistas pelo Estado também mantem as minorias legítimas afastadas, desnaturando, pois, o sistema proporcional.
O instituto existiu e foi aplicado no Brasil até o final do ano de 2006. Assim é a redação do artigo 13, da Lei dos Partidos Políticos (9.096/95), considerada inconstitucional pelo STF no julgamento das ADIs 1351 e 1354:
Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e nulos, distribuídos em pelo menos um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles.
Do teor deste artigo e dos demais dispositivos também declarados inconstitucionais pelo STF, tinha-se que se o percentual não fosse atendido, na eleição para a Câmara dos Deputados, haveria uma série de consequências mais drásticas: cortes de verba do fundo partidário, diminuição do tempo de propaganda partidária na televisão, proibição de funcionamento em lideranças parlamentares, entre outros.
De pronto, é bom deixar claro que já há, na prática, no sistema proporcional eleitoral brasileiro, uma suave cláusula de barreira posta, mesmo que não se denomine desta maneira. O artigo 109, §2º, do Código Eleitoral, já veda a disputa pelas vagas do sistema proporcional aos partidos e/ou coligações que não atingirem o quociente eleitoral. Portanto, o sistema proporcional brasileiro, somado à possibilidade de coligações partidárias, preserva a participação das minorias, excetuando apenas aqueles pequenos grupos que não possuem sequer o mínimo de representatividade social.
Mister apresentar o que é a cláusula de barreira em conjunto com o sistema proporcional porque aquele não se justifica sem a existência deste. Inexistindo sistema proporcional, não há que se falar em imposição de cláusula de barreira.
O mesmo raciocínio é referente às coligações. Não há, no bojo da discussão da reforma política, a proposta de abolição para os cargos de chefia do Poder Executivo. A discussão gira em torno das coligações para os cargos do Poder Legislativo eletivos pelo sistema proporcional.
Coligações são conglomerados partidários, formados exclusivamente para a participação em uma determinada eleição. As coligações podem ser formadas tanto para a disputa das eleições majoritárias, quanto para as eleições proporcionais, e, em regra, não precisam ser a mesma. Se está formada uma coligação para a disputa majoritária, outras coligações podem ser formadas para a disputa proporcional, contanto que entre partidos que façam parte da coligação majoritária.
A partir do momento em que se forma, os partidos políticos integrantes deixam de se conduzir para aquele pleito eleitoral. Toda e qualquer situação envolvendo os candidatos da coligação, independente do partido que faça parte, passa a ser uma questão a ser resolvida pela coligação, e não mais pelo partido integrante, que só pode atuar para contestar a existência da própria coligação. Há, durante o período eleitoral, uma verdadeira transferência de legitimidade dos partidos para a coligação, inclusive no que tange à relação com a Justiça Eleitoral.
Como se sabe, dentro do sistema proporcional, a primeira fase da apuração diz respeito à quantidade de cadeiras que serão conquistadas pelo partido – ou pela coligação. Ou seja, são somados todos os votos dados a todos os candidatos daquela coligação, independente do partido político que façam parte, além dos votos dados diretamente às legendas dos partidos.
Somente após os cálculos de quociente eleitoral, quociente partidário e sobras é que se passará à apuração nominal de cada candidato, sendo eleitos, dentro daquela coligação, tantos quantas forem as cadeiras conquistadas pela coligação, independente do partido político.
Esta situação gera algumas discrepâncias entre os próprios partidos políticos. Não é incomum em uma coligação que conte com oito partidos políticos apenas dois deles elegerem representantes. E este é uma das críticas que o debate sobre a reforma política tece.
Porque, na prática, o cidadão pode votar no candidato X, que pertence ao Partido A, e acabar elegendo o candidato Y, que pertence ao partido B.
Entretanto, mantido o sistema proporcional e extintas as coligações, alguma distorção ainda haverá. O cidadão poderá continuar votando no candidato X e acabar elegendo o candidato Z. A única diferença é que os dois candidatos serão, certamente, do mesmo partido.
Assim, neste ponto, o problema maior a ser discutido não é exatamente a existência ou não das coligações, mas o sistema proporcional em si.
Um dos efeitos da proibição de coligações para o sistema proporcional é justamente prejudicar os menores partidos, que, quando se coligam, reúnem forças, e conseguem eleger representantes. Seria mais um ponto de exclusão de minorias, sem dúvidas. Por outro lado, seria uma situação interessante de redução do número de partidos políticos no Brasil – que, como se sabe, termina por extinguir a própria existência das ideologias partidárias.
Outro ponto polêmico referente às coligações refere-se ao pós-pleito. É comum partidos se coligarem para a disputa das eleições, e, em algum momento durante os mandatos, migrarem para lados opostos do cenário político. Este ponto é relevante, posto que quando o cidadão vota em um candidato que ele sabe estar coligado com outro partido, há quase que um endosso eleitoral a todos os partidos participantes da coligação.
Percebe-se, portanto, que a discussão destes três pontos ocorre por dependência. Extinção do sistema proporcional, cláusula de barreira e coligações partidárias possuem, em seu vértice, um ponto em comum: a crise de representatividade por que passam os membros do Poder Legislativo. O cidadão vota em um candidato, elege outro e ainda assiste no Congresso determinados parlamentares que não representam nada a não ser interesses próprios.
Desta forma, é óbvio que a população não se sentirá representada pelas casas legislativas.
Entretanto, como já foi dito, é preciso que a população conheça as regras do jogo. Não adianta querer ampliar o debate sobre coligações se o povo sequer sabe como funciona o sistema proporcional. Não adianta discutir cláusula de barreira se a população não entende como se elege um representante popular para o Poder Legislativo.
5.2Alteração do regime de arrecadação e utilização de recursos para campanhas
Talvez este seja o ponto de maior interesse e polêmica de toda esta discussão, junto com o ponto anterior.
A arrecadação e utilização de valores em campanhas políticas sempre foram temas nebulosos quando em discussão na esfera política – afinal, afeta diretamente suas próprias eleições, reeleições, eleições de aliados. É um território perigoso, de onde já surgiu o impeachment de um presidente da república e também um escândalo de grandes proporções, investigado na Ação Penal 470.
Entretanto talvez seja este o maior elemento moral de toda a reforma política, e, portanto, deve ser tratado muito mais dentro de disposições éticas do que meramente jurídicas.
Hoje, nas eleições brasileiras, qualquer pessoa, física ou jurídica, respeitados os limites da legislação, pode fazer doações para partidos e campanhas políticas. É interessante pensar que o problema não está no sistema, que permite tais doações. Mas sim nas pessoas que as realizam e nos partidos e candidatos que as recebem.
Nos Estados Unidos da América, exemplo aqui mais uma vez, o sistema de doações é extremamente cristalino. Longe da perfeição, e de não gerar escândalos de corrupção, mas, ao menos, há um quê de sinceridade em como as coisas funcionam. Lá existe a figura do lobista de maneira institucional. São pessoas, devidamente empregadas nas grandes corporações, encarregadas de se relacionar com os detentores de mandato eletivo, para garantir seus interesses, inclusive direcionando suas doações de campanha.
Neste diapasão, é impossível não saber a que tipo de interesse privado estaria um congressista americano disposto a defender. Afinal, todos conhecem os lobistas e suas empresas e todos sabem de onde partem as doações para as campanhas.
Aparentemente, o sistema americano optou por deixar a realidade tomar conta da juridicidade. Parece melhor um sistema em que todos sabem quem defende quais interesses, e por quais motivos, do que fingir que os detentores de mandato eletivo são absolutamente isentos em seus misteres.
O problema, no Brasil, é parecido. Também existem as figuras do lobistas, mas elas são ocultas. Uma mesma grande corporação doa valores para campanhas de todos os partidos. Não se pode dizer oficialmente, sem se ter provas concretas, sob pena de cometimento de crime, que se trata de um jogo de interesses, como abertamente é no caso americano, mas a sensação de algo está errado permanece sempre na atmosfera.
O escândalo recente envolvendo a Petrobrás é mais uma prova disto. Apesar de ainda estar em fase de investigação, a própria polícia e o Ministério Público já apontam o envolvimento de políticos de todos os grandes partidos políticos brasileiros. É sempre bom lembrar que o dinheiro desviado da Petrobrás, segundo as próprias autoridades investigadoras, não servia apenas para o enriquecimento pessoal daqueles que participavam do conluio, mas também para doações a partidos políticos.
Diante do exemplo americano, e da realidade brasileira, o problema talvez não seja questionar se o financiamento deve ser exclusivamente privado, exclusivamente público ou misto, mas sim com que nível de transparência serão feitos as doações e os gastos das campanhas e dos partidos.
Independentemente deste questionamento mais filosófico, de raiz, sobre a forma de se fazer captação e utilização de recursos públicos em campanha, que talvez não seja o foco dos legisladores em seus projetos de reforme, surgem diversos modelos de se regular tal financiamento.
O primeiro modelo, praticado atualmente no Brasil, é o misto. Existem recursos públicos indiretamente, mas legalmente, diga-se, injetados em campanhas eleitorais. Os partidos políticos recebem dinheiro do Fundo Partidário e podem repassar valores às campanhas dos candidatos ou utilizar os valores diretamente em campanhas para os seus candidatos.
Entretanto, este valor representa uma ínfima parte do financiamento de campanha. O maior valor vem das contribuições de pessoas físicas, membros dos próprios partidos, e, principalmente, dos grandes grupos empresariais, notadamente do setor de construção civil e do sistema financeiro.
Dentre as discussões em pauta neste particular, há quem defenda vetar totalmente a injeção de recursos privados nas campanhas eleitorais. Neste caso, apenas dinheiro do fundo partidário seria utilizado ou alguma outra fonte de recurso público seria criada para esta finalidade. O benefício claro deste modelo é a total separação das esferas pública e privada, principalmente neste momento crucial para o andamento republicano brasileiro: as eleições.
Noutro giro, há um problema também grande quanto ao financiamento exclusivamente público. Nos moldes atuais, os maiores partidos recebem os maiores valores do fundo partidário. Assim, as campanhas políticas dos partidos maiores seriam beneficiadas em detrimento dos menores partidos. Isto feriria, sem possibilidade de retórica contrario sensu, o princípio da igualdade de oportunidades entre os candidatos, fio condutor do direito eleitoral brasileiro.
Outra opção é vetar apenas a contribuição de pessoas jurídicas – empresas, leia-se. Neste ponto seria possível ainda que pessoas naturais doassem dinheiro aos partidos e às campanhas, com limitação. Seria uma variável do sistema vigente, com a tentativa de se excluir a influência do poder econômico nas eleições através dos valores doados pelas empresas – e, em tese, excluir também os atos de corrupção decorrentes desta relação entre as empresas e os partidos e candidatos.
Neste momento, tramita no Supremo Tribunal Federal a ADI 4650, proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil, questionando justamente a constitucionalidade de parte dos artigos 24 e 31 da Lei das Eleições (9.504/97), que trata justamente da doação de valores a partidos e campanhas por pessoas jurídicas. Já há um viés de procedência da ADI, e, portanto, o próprio Judiciário regulará as doações de empresas aos partidos e campanhas através de controle de constitucionalidade. Não seria a primeira vez que o STF atuaria em substituição ao Poder Legislativo. Sobre este fenômeno, seus limites e suas manifestações, já escrevemos em outras oportunidades, conforme dito na introdução deste texto.
A derradeira opção seria a de financiamento exclusivamente privado das campanhas eleitorais. Nesta proposta, os partidos não poderiam doar recursos do Fundo Partidário às campanhas e estas dependeriam exclusivamente de recursos privados. Há duas variações desta proposição, a que prevê doações apenas de pessoas físicas – inviável, na prática – e a que liberaria as doações de pessoas físicas ou jurídicas. Seria, em resumo, também uma versão do sistema atual, apenas vedando o repasse de valores do Fundo Partidário pelos partidos às campanhas.
5.3Extinção do sistema de reeleição para os cargos de chefia do Poder Executivo e duração do prazo dos mandatos
O sistema original da Carta de 1988 vedava a reeleição para todos os cargos de chefia do Poder Executivo. Além disto, limitava a candidatura de parentes diretos dos detentores destes cargos e também regulava a hipótese de concorrência a outros cargos.
Vejamos a redação original dos parágrafos 5º, 6º e 7º, todos do artigo 14 da Constituição:
§ 5º São inelegíveis para os mesmos cargos, no período subsequente, o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído nos seis meses anteriores ao pleito.
Percebe-se facilmente que há duas cristalinas intenções da Carta neste ponto: evitar que os detentores de mandato eletivo no Poder Executivo utilizassem-se do cargo que ocupavam para praticar abuso de poder político nas eleições, em favor próprio ou de terceiros, e evitar a perpetuação de uma mesma pessoa ou grupo familiar na chefia do Poder Executivo.
Note-se: não só era vedada a reeleição do próprio ocupante do cargo, mas também a sua sucessão por parentes de até segundo grau. E, se o caso fosse de o chefe do Poder Executivo se candidatar a outro cargo, deveria se afastar seis meses antes das eleições.
Portanto, os parágrafos transcritos acima jamais poderiam ser hermeneuticamente considerados de forma isolada – há uma flagrante complementaridade de suas disposições. Ainda que não fosse um dos princípios de hermenêutica constitucional o princípio da unidade não seria possível, logicamente, interpretar/aplicar os dispositivos citados de forma isolada.
Entretanto, entendeu a classe política brasileira, no ano de 1997, que o sistema deveria permitir tal reeleição. E, na pressa de aprovar a Emenda Constitucional 16/1997, a tempo de se respeitar o princípio da anualidade eleitoral – expressamente previsto na própria Constituição, em seu artigo 16 – a alteração constitucional não foi devidamente estudada. A emenda alterou apenas o parágrafo 5º, deixando incólumes seus irmãos siameses e inseparáveis, os parágrafos 6º e 7º. Assim, o sistema passou a ter a seguinte redação:
§ 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos por um único período subsequente.
Estava, então, criada a antinomia formal dentro do sistema.
Pela nova redação do parágrafo 5º, se não fosse considerada a formação de um sistema entre ele e os demais parágrafos citados, seriam possíveis situações fáticas bizarras na prática. Vejamos.
Em interpretação literal, um Prefeito poderia concorrer à reeleição, mas seu cônjuge e seus parentes próximos não poderiam sucedê-lo. Ora, se a intenção era evitar o abuso de poder político, que sentido há neste ponto? Haveria então a suposição de que para se reeleger aquele candidato não abusaria do poder, mas para eleger um parente próximo ou seu cônjuge, sim? Não há lógica possível para este raciocínio ser validado.
Noutro giro, se quisesse o Presidente da República se candidatar ao cargo de Governador de Estado, deveria se afastar por seis meses – mas no caso de candidatura de reeleição para o mesmo cargo não haveria a necessidade de afastamento. O raciocínio é o mesmo: presumir-se-ia então que o candidato abusaria do poder apenas se fosse se candidatar a outro cargo?
Diante da bizarra alteração constitucional perpetrada, eivada de má técnica em seus próprios objetivos, houve por necessidade que o Poder Judiciário se manifestasse para prover uma interpretação conforme, de modo que eliminasse as antinomias formais oriundas da emenda constitucional aprovada.
Entretanto, houve interpretação sistemática apenas para adequação do parágrafo 7º à nova redação do parágrafo 5º. O parágrafo 6º foi abandonado à própria sorte hermenêutica.
Desta maneira, no sistema atualmente vigente, considera-se reeleição não apenas na pessoa do titular do cargo de chefia do Poder Executivo – mas todo o seu grupo familiar, entendidos aí os familiares mencionados no parágrafo 7º. Portanto, seria possível apenas a existência de dois mandatos consecutivos dentro daquele mesmo grupo familiar.
Em exemplos, para facilitar o entendimento: um prefeito em primeiro mandato poderia se candidatar à reeleição. E também poderiam quaisquer dos membros do seu grupo familiar concorrer ao pleito de sua sucessão.
Entretanto, após este segundo mandato – seja ele exercido pelo prefeito reeleito ou por qualquer membro do seu grupo familiar – não seria mais possível que nenhum participante daquele grupo familiar se candidatasse à sucessão deste segundo mandato. Desta forma, resolveu-se, via interpretação, a aparente antinomia existente.
Quanto ao afastamento antes da eleição, manteve-se interpretação literal do parágrafo 6º. Para concorrer a outros cargos, o chefe do Poder Executivo deveria se afastar do mandato seis meses antes da eleição. Para concorrer ao mesmo cargo, ou seja, à reeleição, não haveria a necessidade de afastamento.
Entretanto, maior necessidade haveria de ser adequado este dispositivo, que possui em si força de dificultar a prática do abuso de poder político. Poderia o Judiciário, na mesma oportunidade, ter se manifestado no sentido de que deveriam os ocupantes de cargo de chefia do Poder Executivo se afastar por seis meses antes da eleição qualquer que fosse o cargo em disputa. Desta forma, além de não prejudicar as atividades administrativas, com um ocupante de mandato eletivo que se divide entre os afazeres do cargo e a campanha em curso, dificultaria a prática do abuso de poder político.
Em síntese, esta foi a história da reeleição no regime jurídico da Carta de 1988.
A extinção da reeleição é tratada como ponto central da reforma política pelos legisladores – há, neste ponto, um entendimento de que o próprio instituto da reeleição seria a raiz de diversos problemas de corrupção no Poder Público. Por outro lado, há quem defenda que um mandato de quatro anos é curto para que qualquer boa administração seja realizada.
Há, neste caso, então, duas situações possíveis: a extinção da reeleição, pura e simplesmente, retornando o parágrafo 5º do artigo 14 da Constituição à sua redação original. Esta aparenta ser uma proposta que não encontra apoio político maciço.
A segunda hipótese seria casar duas alterações constitucionais, como se resolvessem um só problema: vedar a reeleição, nos moldes do quanto descrito no parágrafo anterior, e, ainda, aumentar o prazo do mandato de quatro para cinco anos (ou seis, segundo algumas propostas). Assim, em tese, estariam resolvidos dois problemas: a reeleição (encarada como um mal em si mesma) e o considerado curto período de governo para os candidatos eleitos.
Um questionamento, entretanto, não pode deixar de ser feito. Com o perdão da redundância proposital, a reeleição é um mal em si, por si, sozinha? A resposta obviamente é uma retumbante negativa, principalmente – mas não só por isto – por sua existência em grandes democracias mundo afora. Outro reforço argumentativo é a possibilidade de reeleições ilimitadas para os cargos do Poder Legislativo. Não há um só ponto fundamental para se determinar que a reeleição para o Poder Executivo é danosa e para o Poder Legislativo é benéfica. Os argumentos de lado a lado são excludentes em si.
Não se pode negar que é uma tradição constitucional brasileira a não existência da reeleição.
Neste sentido, não se está aqui no labor de se defender este instituto, mas sim de defender o debate: está tão em uso criticar a reeleição mas não está claro qual a motivação das críticas. Não se pode negar que a reeleição é uma porta através da qual a corrupção se apresenta, mas a solução não pode ser simplesmente negar a importância do instituto jurídico. Melhor do que criticar e rechaçar a ideia de reeleição é discutir e buscar o consenso em formas de efetuar sua regulação – não sua exclusão.
O afastamento prévio, como causa de incompatibilidade, nos moldes do parágrafo 6º do artigo 14 da Carta seria uma medida de controle, v.g.
É perigoso encarar a oportunidade histórica que se apresenta de realização de mudanças profundas nas tradições políticas brasileiras como o momento de banir institutos jurídicos sob o mantra vazio de repelir a corrupção. Em última análise, o que está sendo perpetrado é a assunção de que a classe política brasileira não resiste à oportunidade de se corromper, e, ato contínuo, tentando eliminar o que não é eliminável – a corrupção em si – ao invés de criar mecanismos de controle e punição efetivos.
Trazendo o caso recente da Petrobrás novamente como exemplo, o paralelo a se traçar seria algo como extinguir a Petrobrás porque houve este escândalo de corrupção. Certamente a solução não é esta, mas sim regular os processos internos da empresa, para evitar casos futuros e punir de maneira efetiva aqueles que se locupletaram indevidamente.
Portanto, mais do que repetir mimeticamente que a reeleição é algo que não deveria existir, mais proveitoso é discutir as possibilidades de regulação do instituto – ainda que, ao final, chegue-se à conclusão de que realmente o instituto não seria regulável a contento. Em suma, o que a sociedade civil, os estudiosos e principalmente os parlamentares não podem nem devem fazer é se esquivar do debate.
5.4Unificação do calendário eleitoral
Pleito antigo é a mudança do calendário eleitoral brasileiro. Ao invés do modelo atual, em que ocorrem eleições gerais e eleições municipais, a cada dois anos, alternadamente, propõe-se a unificação das datas. Deste modo, seria realizada apenas uma eleição para todos os cargos de todas as esferas e níveis de poder.
Há quem diga que a modificação não precisa sequer de justificativa: o que precisaria ser justificado é o porquê da existência do modelo atual. Mais custos para realização, atividades administrativas e políticas atrapalhadas por campanhas a cada dois anos. De fato, não há como justificar a permanência do modelo atual.
Para a praxis, a mudança se daria ou com o alongamento dos mandatos em curso, para unificação na eleição subsequente. Alternativamente, já há propostas no sentido de realizar uma das eleições com mandato de apenas dois anos, também para unificação na eleição subsequente.
O primeiro modelo aparenta mais coerência, principalmente porque seria facilmente adaptável às propostas de extinção da reeleição e aumento do tempo dos mandatos eletivos.
5.5Alteração da obrigatoriedade do voto
Há uma verdade inconveniente, mas que diante do resultado do último pleito eleitoral, especialmente no segundo turno das eleições presidenciais, deve ser dita: o voto obrigatório do sistema brasileiro é um grande engodo.
A norma do inciso I do parágrafo 1º do artigo 14 da Constituição é um exemplo típico de norma socialmente ineficaz – ela existe, é válida e é até aplicada – mas não atinge seu objetivo precípuo, que é obrigar o cidadão ao cumprimento de seu conteúdo.
É dizer o óbvio, mas, apesar do absurdo da ideia, há ainda quem consiga pensar o direito como um fim em si mesmo, algo descolado de outra finalidade que não fazer a si mesmo existir, validar a própria existência.
Entretanto, não há serventia ao direito senão atingir a algum determinado objetivo social – ainda quando está a se falar de direitos subjetivos ou direitos individuais, ao cabo sempre haverá um objetivo do corpo social sendo cumprido. Portanto, a norma que existe, mas não consegue cumprir o objetivo para que foi criada, em nada aproveita ao ordenamento.
Vejamos as consequências práticas do não comparecimento às eleições pelo cidadão.
De pronto, o cidadão pode, no dia da eleição, preencher o RJE (Requerimento de Justificativa Eleitoral) e estará quite com a obrigação de votar. Se não o fizer no dia das eleições, ainda poderá fazê-lo em até 60 (sessenta!) dias, em qualquer cartório eleitoral ou mesmo pelos correios, e estará quite com a obrigação de votar. Caso ultrapasse o prazo, terá que pagar uma multa, cujo valor é, com a permissão da ironia, uma fortuna: R$ 3,50 (três reais e cinquenta centavos). Pagando praticamente o preço de uma passagem de ônibus das grandes cidades brasileiras, o cidadão se desobriga de votar.
Apenas se o cidadão não aproveitar nenhuma das oportunidades acima descritas é que as graves consequências do artigo 7º do Código Eleitoral lhe atingirão. Não poderá prestar concurso público ou tirar passaporte, por exemplo.
É cristalino que a norma que obriga o voto no Brasil, portanto, carece de eficácia social por absoluta falta de meios de coerção suficientes a coibir seu descumprimento. Nas últimas eleições, inclusive, houve um movimento organizado, da sociedade civil, de instigação ao descumprimento da obrigatoriedade do voto. O mote principal da campanha incentivava que os cidadãos não comparecessem às urnas e pagassem a multa, de valor irrisório.
É, claramente, um movimento que – embora não se conheça em que medida contou com adesão popular – percebendo a ineficácia dos meios coercitivos da norma proteger seu próprio cumprimento, e discordando da existência da norma em si, atuou quase que normativamente em sentido contrário ao dispositivo constitucional. É notável o movimento social, que, consciente dos componentes jurídicos do sistema, criou sua própria norma de conduta: não é obrigatório votar àqueles que queiram pagar três reais e cinquenta centavos em troca desta prerrogativa.
Mesmo sendo uma única variável das diversas existentes, é de se notar que os números de abstenções nas últimas eleições são crescentes. A título de exemplo, seguem abaixo os números referentes às últimas três eleições presidenciais, em primeiro e segundo turno, segundo o site www.tse.gov.br:
2014/2º turno
27.698.475
2010/2º turno
2010/1º turno
2006/2º turno
2006/1º turno
Há um salto considerável do número de eleitores faltantes nas eleições de 2006 e nas eleições do último ano. Mais de seis milhões de evolução quantitativa. É um número considerável, mesmo considerando que o eleitorado cresceu em quase dezessete milhões.
Os números confirmam o quanto aqui aventado: a obrigação de votar no ordenamento jurídico brasileiro é uma sombra, um resquício de um instituto que poderia ter grande força na formação democrática do país, mas, por absoluta impropriedade na própria gênese normativa, e ainda pela crescente desconfiança do povo em relação à classe política, termina por representar praticamente uma normativa simbólica.
Neste particular, portanto, a reforma política deve decidir se quer efetivamente tornar obrigatório o voto no Brasil, criando, para tanto, mecanismos que mobilizem o caráter coercitivo da norma em tela – ou se pretende trazer a desobrigação do mundo real para o mundo jurídico, admitindo que a norma de conduta não encontra eco no corpo social, e, consequentemente, formalizando a facultatividade do voto.
A título ilustrativo, temos que o voto obrigatório é um instituto jurídico encontrado principalmente em países da América Latina. Contam-se nos dedos, fora deste território, os países em que ainda existe a obrigação legal de votar – seja com sanções severas, seja com sanções leves, ou até a obrigação sem qualquer sanção objetiva.
É de se notar os dois principais argumentos para a manutenção da obrigatoriedade de votar.
O primeiro é justamente o grau de amadurecimento do regime democrático analisado. Não à toa é possível identificar os países onde o voto é obrigatório com países onde a democracia foi instituída recentemente – há menos de 25 anos, por exemplo. No sentido contrário, temos entre os países onde o voto é facultativo democracias que já ultrapassam 100 (cem!) anos de duração ininterrupta.
Neste sentido, defende-se a manutenção do voto obrigatório diante da má formação cidadã, política e crítica da população brasileira. Portanto, obrigar o voto seria obrigar que o cidadão tivesse de adquirir tais formações, e, com o passar do tempo, o interesse pela vida pública do país/estado/município “brotaria” nos cidadãos. Há um quê marxista nesta parte do argumento – sem perfilar qualquer juízo de valor sobre o marxismo – porquanto tenta fazer uma conexão entre condições sociais, econômicas e culturais com baixo interesse pela vida política do corpo social.
Não há um estudo sequer que possa apontar que esta correlação exista, e, ainda, em que grau existiria. Portanto, afirmar que o voto facultativo faria com que os menos instruídos – leia-se, os pobres – não fossem votar é absolutamente empírico. Tal afirmativa não se sustenta por absoluta falta de alicerce de dados, fatos ou estudos.
O segundo ponto fortemente defendido é aquele que afirma que o voto obrigatório é uma tradição brasileira e latino-americana. Esta afirmativa é absolutamente correta, do ponto de vista dos fatos. É inegável que a tradição democrática do Brasil e da América Latina é arraigada no voto obrigatório – nos períodos em que os países deste continente estiveram sob regimes democráticos. Mais da metade dos países de todo o mundo que adotam o voto obrigatório estão na América Latina.
O primeiro argumento se entrelaça neste particular: há efetivamente uma tradição de voto obrigatório, se se considerar como tradição a repetição contínua de um determinado tipo de comportamento em determinado espaço de tempo. Entretanto, e a afirmativa a seguir pode causar espécie, o que os países da América Latina não têm é justamente a tradição de democracia.
Tome-se, por base, a própria história do Brasil. Nestes mais de meio milênio de existência, foram pouquíssimos os períodos de democracia real – não se pode incluir aqui a existência de regime democrático mas com corpo eleitoral limitado. Em verdade, a democracia, na forma aplicada amplamente pelos países na atualidade, no Brasil só veio a existir com o próprio advento da Carta de 1988.
Considerado o regime democrático atual dos países da América Latina, a democracia mais antiga do continente vige na Costa Rica. São 66 anos de regime democrático ininterrupto, e o voto é obrigatório. Um exemplo antagônico, para balancear o teor argumentativo: o Chile, tradição democrática vigente há mais tempo do que o próprio Brasil, aboliu o voto obrigatório recentemente, em 2011.
A Colômbia, também exceção do continente porquanto adota o voto facultativo, possui uma democracia rica e com forte alternância de correntes diferentes no exercício do poder. Apesar de todos os problemas enfrentados em guerrilhas civis, o país consegue manter uma tradição democrática sólida.
Para arrematar a análise deste segundo argumento, há que ser questionada a validade de uma tradição que é um fim em si mesma. Qual a base ou qual a justificativa para a tradição do voto obrigatório no América Latina? A tradição, apenas calcada no “sempre foi assim”, não deve ser considerada enquanto argumento na discussão sobre a abolição do voto obrigatório. Enquanto não for possível identificar a motivação da adoção do voto obrigatório, por via da tradição, permanecerá contínua a necessidade de discussão do instituto.
O ponto a ser considerado, de fato, para uma discussão lisa sobre a obrigatoriedade do voto diz respeito à escolha que o regime democrático deve fazer: ou optar por eleger os representantes do povo por votações que não representarão a maioria da população, dada a forte abstenção que caracteriza as eleições de voto facultativo; ou optar por eleger os representantes do povo por votações em que os eleitores não se identificam com seus candidatos, e, portanto, não se sentem responsáveis pela escolha das urnas.
Tomemos por ponto de partida o prisma do eleitor que não quer ou não se interessa por votar.
Este eleitor, num regime de voto facultativo, simplesmente deixa de comparecer às eleições. No voto obrigatório, acaba por escolher um candidato qualquer, apenas para cumprir sua obrigação legal, ou vota em nulo/branco. Considerando o eleitor que vota branco/nulo, seu cumprimento da obrigação legal de votar é idêntico à abstenção – seu voto não é computado para nenhum cálculo. Neste particular, portanto, não há diferença entre voto obrigatório ou facultativo.
A outra opção, noutro giro, é mais danosa: o eleitor que vota em qualquer candidato, sem qualquer tipo de comprometimento com o dever democrático, termina por eleger candidatos que não o representam efetivamente – ou seja, em outras palavras, é como se aquele eleitor não votasse, posto que não escolhe candidatos que o representam.
Não se diga que a afirmação acima é empírica ou um achismo: o próprio Tribunal Superior Eleitoral já realizou pesquisas neste sentido e o resultado é alarmante: entre o primeiro e o segundo turno das eleições de 2010, v.g., mais de 20% dos eleitores já sequer lembravam dos seus votos para os cargos de Senador, Deputado Federal e Deputado Estadual. Este dado flagra a constatação trazida a lume: o eleitor obrigado a votar não necessariamente exercerá seu poder-dever de maneira concreta, escolhendo candidatos que efetivamente o representem enquanto cidadão.
A questão, portanto, o cerne da discussão, deve ser dada sob esta ótica, do eleitor desinteressado nos rumos políticos de seu corpo social: é melhor que este cidadão vote sem qualquer tipo de discernimento ou é melhor que sequer participe da escolha dos rumos do seu país, estado ou município?
É fato que a adoção do voto facultativo representará altos índices de abstenção. Nos Estados Unidos e na Colômbia, para ficar apenas com exemplos americanos, registram índices superiores a 30% de abstenção em seus pleitos. Este é um dado inegável e uma dinâmica social que não pode ser ultrapassada. O Direito, em seu âmago, não pode pretender que uma obrigação por si criada tenha o condão de fazer brotar o interesse pela vida política nos cidadãos – tal mudança comportamental acontece no seio de outros domínios: primordialmente na educação.
Não é por outro motivo que menos de 30 países, em todo o mundo, adotam o voto obrigatório. É uma minoria esmagadora. E, conforme já dito, mais da metade destes países estão na América Latina, continente de recentíssima tradição democrática na imensa maioria de seus países. Aparentemente a tradição que acompanha a evolução da democracia enquanto regime de representação popular passa por aplicar a democracia à própria democracia: deixar que os eleitores escolham se querem ou não votar significa eliminar a contradição do próprio regime.
5.6Alteração do regime de suplência para o cargo de Senador
Aqui há dois pontos a serem discutidos. De pronto, o desconhecimento geral da população quanto aos sistemas eleitorais.
O mesmo corpo social que reclama do regime de suplência para o cargo de Senador não reclama do regime de vice para o cargo de Presidente da República, por exemplo.
Em termos práticos, os suplentes de Senador devem ser entendidos como ocupantes da mesma posição jurídica dos candidatos ao cargo de Vice Presidente, Vice Governador e Vice Prefeito.
O que se afirma em relação à suplência do cargo de Senador pode ser aplicado de maneira exata aos cargos citados acima. Se ali se afirma que o suplente pode exercer o cargo sem receber nenhum voto, aqui a afirmação é a mesma. O Vice Governador recebe votos na mesma medida que os suplentes de senado – por reflexo dos votos dados ao cabeça de chapa.
Portanto, é de se considerar que as críticas ao regime de suplência do senado são críticas ao sistema majoritário de eleição de forma geral. Não se pode condenar o suplente que exerce o cargo sem também condenar o Vice que exerce o cargo. A situação fática e jurídica são exatamente as mesmas.
Este problema seria solucionado facilmente dando-se obrigação às candidaturas de divulgarem, de forma visível, os suplentes dos candidatos ao senado, bem como aos candidatos a vice das chapas majoritárias. Ou, ainda, banir o sistema majoritário para a eleição ao cargo de Senador – o que, se por um lado resolveria esta questão, por outro igualaria o Senado à Câmara dos Deputados e prejudicaria a forma de representação escolhida para velar as atividades das duas casas do Congresso Nacional.
5.7Alteração da votação secreta nas casas legislativas
Uma das grandes reivindicações do corpo social é o direito de saber como os representantes eleitos votam no exercício do poder, e, portanto, de que forma e com que ideologia – ou ausência de ideologia – exercem seus mandatos.
Algumas casas legislativas de âmbito estadual e municipal já incluíram em seus regimentos internos que todas as votações sejam abertas.
Inicialmente instituído como uma garantia à independência no exercício do mandato, o voto secreto nas seções legislativas acabou por ser deturpado pelos próprios detentores dos mandatos eletivos: o segredo quanto ao voto passou a ser um escudo onde os legisladores se escondem em votações decisivas – e.g., a cassação dos mandatos de seus próprios pares.
5.8Alteração do regime de regulação da lei de iniciativa popular
O regime de regulação da participação popular diretamente no exercício do poder de legislar é relativamente simples. A previsão está inicialmente no parágrafo 2º do artigo 61 da Carta de 1988, e é regulada, em conjunto com o plebiscito e o referendo, pela Lei 9.709/98.
Em suma, apenas é necessário, para que um projeto de iniciativa popular seja votado pelo Congresso Nacional, que este seja subscrito por pelo menos 1% do número de eleitores do país, distribuídos em pelo menos cinco estados diferentes, com no mínimo 0,3% dos eleitores de cada um destes estados. O projeto de iniciativa popular versará sobre apenas um assunto.
A redação da lei de iniciativa popular não precisa ser dotada de técnica perfeita como requisito para apreciação. Os únicos requisitos são aqueles mencionados no parágrafo anterior – de modo que eventuais problemas técnicos legislativos em sua redação serão resolvidos pelo órgão competente da Câmara dos Deputados.
Assim, quanto à formalidade, cabe à Câmara dos Deputados apenas aferir se o projeto versa sobre apenas um tema e se a quantidade de assinaturas atinge o mínimo previsto na Constituição e na Lei. Reconhecido o preenchimento destes requisitos, o projeto será levado à tramitação na Câmara, da mesma forma que os demais projetos de lei.
A iniciativa popular, em síntese, não significa que o projeto apresentado pelo povo, no exercício direto do poder, virará lei. Haverá apreciação como em qualquer projeto de lei, de qualquer iniciativa – podendo, inclusive, ser rejeitado.
A discussão sobre a iniciativa popular não deve circunscrever-se a esta, apenas. Trata-se, no fundo, de profunda necessidade do povo de mecanismos de participação direta nos rumos da vida pública – portanto, não se trata apenas da lei de iniciativa popular, mas também do plebiscito, do referendo e de outras formas de participação direta.
Assim, além de diminuir os requisitos para a apresentação do projeto de lei de iniciativa popular, deve ser analisado pela classe política o aperfeiçoamento de todas as formas de participação direta do povo. As vazias audiências públicas e os quase nunca utilizados plebiscito, iniciativa popular e referendo não devem ser as únicas formas de atuação direta no exercício do poder.
Uma classe política que permite a interferência direta dos mandantes com maior abrangência e frequência estará segura de trilhar os caminhos desejados pelo próprio corpo social: à medida que as interferências populares passam de fantasia jurídica à realidade da existência estatal, tanto a classe política quanto o povo estarão mais seguros quanto aos rumos decididos para o futuro da nação.
5.9Adoção do sistema de recall
O recall, instituto adotado em alguns países, consiste na realização de uma votação suplementar, após o decurso de determinado período, para confirmar a permanência do candidato eleito no poder até o final do mandato – ou a revogação do seu mandato.
Trata-se, na verdade, de um verdadeiro referendo aos detentores de mandato eletivo, uma efetiva reavaliação popular: o povo volta às urnas para aprovar a continuidade daquele mandato, ou sua interrupção antes do final. É verdadeira situação de revogação de mandato, no caso de rejeição por parte do corpo eleitoral.
O instituto originou-se no direito americano. Nos Estados Unidos da América, diversos estados e cidades adotam o recall, que não é aplicável ao plano federal, entretanto.
Semelhante à lei de iniciativa popular, exige-se um determinado quórum dos eleitores da circunscrição para convocar um recall. Diferente, neste sentido, é o quantitativo para o recall, por se tratar de uma situação de muito maior relevância do que a apreciação de um projeto de lei. Em linhas gerais, os ordenamentos que adotam o recall exigem percentuais entre 20% e 25% para a convocação. Os custos de realização do procedimento, afim de evitar a convocação leviana do instituto, sempre correm por conta do grupo que realizou a convocação.
É possível, ainda, que no próprio processo de recall sejam inscritos os candidatos que poderão ser eleitos para o cargo daquele cujo mandato eventualmente for revogado.
O assunto já foi discutido no Brasil, em tese. Há uma Proposta de Emenda à Constituição, de número 73/2005, que trata do assunto. Entretanto, nunca chegou a ser trazido à votação.
A PEC acima citada trazia a possibilidade de recall para todos os cargos eletivos, seja do sistema majoritário, seja do sistema proporcional. Entretanto, um traço marcante do projeto é a impossibilidade de novas eleições para os casos de revogação de mandato das eleições majoritárias: seriam empossados os respectivos vices ou suplentes.
A existência do recall pressupõe um alto grau de consciência política do corpo de eleitores. Neste mister, insta ressaltar que a argumentação favorável à obrigatoriedade do voto seria pertinente à negativa da existência do recall no Brasil. Neste diapasão, os argumentos a favor da facultatividade do voto serviriam a abonar também a adoção do recall.
Assim, à guisa de conclusão, pode-se dizer que a discussão acerca do recall passa necessariamente pela prévia discussão sobre a facultatividade do voto.
5.10Alterações dos prazos de filiação partidária
Atualmente, em regra geral, exige-se daquele que pretende ser candidato a cargo eletivo a filiação anterior à agremiação partidária de pelo menos um ano. É possível, entretanto, que os estatutos dos partidos políticos exijam prazo maior, e é necessário entender ainda o regime de fusão/extinção/incorporação partidária.
Há propostas em sentidos opostos.
Certas proposições pretendem diminuir o prazo de filiação partidária para seis meses, enquanto há propostas de aumentar o prazo para dois anos.
A discussão prévia à filiação partidária deve ser travada no âmbito da existência dos próprios partidos políticos. Em um sistema que privilegia os partidos na consecução dos mandatos, mas ao mesmo tempo conta com mais de 30 agremiações em atividade e outras mais de 20 tentando ser criadas, a relevância ideológica que identifica os membros dos partidos está em declínio. Na prática, a filiação partidária é encarada pela maioria dos candidatos muito mais como o preenchimento de uma condição de elegibilidade do que a formação de um grupo de pessoas que comungam dos mesmos ideais de exercício político.
Neste contexto, portanto, é temerária a diminuição do prazo justamente porque fragilizaria ainda mais as instituições partidárias.
Diante da complexidade de cada um dos subtemas analisados, é natural que uma das conclusões desta breve análise – não exaustiva, reitere-se – seja a de que o principal, neste momento, é enriquecer a discussão sobre os institutos envolvidos.
O calor do momento político atual, de exigência popular levada ao extremo, deve ser muito bem dosado pelos legisladores. A pressa, neste momento ímpar da história política brasileira, pode ser o principal inimigo na consecução de resultados satisfatórios ao engrandecimento democrático brasileiro.
Ademais, apesar do intento inicial, é claro que a isenção no trato do tema não foi atingida. As opiniões sobre o assunto sempre acabarão emergindo, assim como para qualquer cidadão engajado no engrandecimento democrático do país.
Em complemento à constatação de que há uma necessidade gritante de se discutir melhor cada um dos temas, está um dos cernes de toda a vontade popular demonstrada nas ruas, nos protestos e nas manifestações populares: o povo quer participar efetivamente da realização da reforma política, e, neste sentido, nada mais coerente do que considerar a realização de múltiplos plebiscitos como uma alternativa viável de concretizar esta participação.
Leia mais: http://jus.com.br/artigos/37267/reforma-politica#ixzz3UfFN0lK7

References: sui generis
 artigo 13
 artigo 109
 artigo 14
 artigo 16
 artigo 14
 artigo 14
 artigo 14
 artigo 7
 artigo 61