Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/24159
Timestamp: 2020-06-04 22:39:50+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 166/2014
SENTENCIA 166/2014, de 22 de octubre
ECLI:ES:TC:2014:166
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 7929-2009, planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en relación con el inciso “la fecha en que se notifique” del art. 100.1 a) del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, aprobado mediante Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre, de la Generalitat de Cataluña, ante su posible contradicción con el art. 149.1.18 CE. Ha intervenido el Fiscal General del Estado y han comparecido el Abogado del Estado, el Abogado de la Generalitat de Cataluña y el Letrado del Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El 23 de septiembre de 2009 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un oficio de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, al que se acompañaba testimonio del rollo de apelación núm. 57-2009, del que forma parte el Auto de 20 de julio de 2009, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el inciso “la fecha en que se notifique” del art. 100.1 a) del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, aprobado mediante Decreto Legislativo de la Generalitat de Cataluña 3/2002, de 24 de diciembre, ante su posible contradicción con el art. 149.1.18 CE.
d) Por Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. l3 de Barcelona de 24 de noviembre de 2008 se estimó el recurso, al considerar caducado el procedimiento en el momento de notificarse la resolución de revocación parcial (el 16 de agosto de 2006), dado que hacía tres días que había concluido el plazo de caducidad de seis meses contemplado en el art. 100.1 a) del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, contado desde la fecha del acuerdo de incoación del expediente (13 de febrero de 2006), según preceptúa el art. 42.3 a) de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (LPC, en adelante) y no desde “la fecha en que se notifique” el inicio del expediente, según dispone ese art. 100.1 a) del mencionado texto refundido, que incurre en un exceso de delegación, debiendo entenderse derogada esa previsión desde la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992.
e) La Sentencia fue apelada por la Generalitat de Cataluña al considerar que era de aplicación la previsión contenida en el art. 100.1 a) del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña que fija el dies a quo en el cómputo del plazo de caducidad de los expedientes iniciados de oficio en la fecha de “notificación” y no en la de “iniciación”, no incurriendo en exceso alguno el citado texto refundido, que se limita a incorporar lo previsto en la Ley autonómica 25/1998, de 31 de diciembre, de medidas administrativas, fiscales y de adaptación al euro, produciéndose en consecuencia la inaplicación de una norma con rango legal por parte de un tribunal ordinario. A juicio de la Generalitat, el art. 42.2 LPC (que prevé que “el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea”), tras la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, da suficiente cobertura legal al legislador autonómico para establecer un término de caducidad superior al establecido con carácter general en dicho artículo, tal como sucede con la previsión del art. 100.1 a) del repetido texto refundido.
f) Conclusas las actuaciones, por providencia del 12 de junio de 2009 y de conformidad con el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), la Sección acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que alegasen lo que considerasen oportuno sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad con relación a la expresión “la fecha en que se notifique” del art. l00.1 a) del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, por posible vulneración del art. 149.1.18 CE.
g) Evacuado el trámite de alegaciones conferido, tanto la representación procesal de la parte apelada —por escrito presentado el 25 de junio de 2009— como la de la Administración autonómica —mediante escrito de 30 de junio de 2009— consideraron improcedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Por el contrario, el Ministerio Fiscal —por medio de escrito presentado el 2 de julio de 2009— se mostró favorable a su formulación.
a) El Estado tiene la competencia exclusiva en materia de procedimiento administrativo común ex art. 149.1.18 CE, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas. Dentro de ese procedimiento común se comprende la determinación del día inicial de cómputo de la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio previsto en el art. 42.3 a) LPC —en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero—, que dispone que el cómputo del plazo de caducidad se efectuará en los procedimientos iniciados de oficio “desde la fecha del acuerdo de iniciación”.
c) Precisa también el órgano judicial, rechazando la tesis del Abogado de la Generalitat, que no es de aplicación al caso la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, porque su entrada en vigor se produjo el 18 de enero (sic, entiéndase febrero) de 2004, cuando el procedimiento de reintegro del asunto litigioso ya había sido iniciado y, de conformidad con la disposición transitoria segunda de la citada Ley 38/2003, a los procedimientos iniciados a su entrada en vigor les era de aplicación la normativa vigente al momento del inicio. Además, la Ley general de subvenciones no establece ninguna especialidad con relación al procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones, hasta el punto que la única previsión en este aspecto —la del art. 42— concierne únicamente a la Administración General del Estado y a las entidades de la Administración local en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas que no hayan asumido competencias en materia de régimen local, remitiéndose al procedimiento administrativo común.
4. Mediante providencia de 26 de noviembre de 2009, el Pleno de este Tribunal, a propuesta de su Sección Cuarta, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad y deferir su conocimiento a la Sala Segunda, así como dar traslado de las actuaciones al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, al Gobierno por conducto del Ministro de Justicia, al Fiscal General del Estado, así como al Gobierno y al Parlamento de Cataluña por conducto de sus Presidentes, al objeto de que en el improrrogable plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. En la misma providencia se acordó publicar la incoación de la cuestión de inconstitucionalidad en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que tuvo lugar en el ejemplar del 18 de diciembre de 2009 (núm. 304 de ese año).
6. El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el 21 de diciembre de 2009, en el que solicita que se dicte Sentencia declarando inconstitucional y nulo el precepto legal cuestionado. Razona que la norma que fija el dies a quo para computar el plazo máximo de resolución y notificación en los procedimientos iniciados de oficio [art. 42.3 a) LPC] debe considerarse una regla del procedimiento administrativo común, dictada por las Cortes Generales en el ejercicio de una competencia constitucional exclusiva del Estado sobre el procedimiento administrativo común, conforme al art. 149.1.18 CE, que no está “reducida al establecimiento de bases o normas básicas” sino reservada in toto al Estado (STC 23/1993, de 21 de enero, FJ 3). El concepto constitucional “procedimiento administrativo común” supone que el legislador estatal es el único competente para “la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento” (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32), de manera que “este Tribunal no ha reducido el alcance de esta materia competencial a la regulación del procedimiento, entendido en sentido estricto, que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos)” (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3). Por tanto, al regular los procedimientos especiales en materia de su competencia, las Comunidades Autónomas deberán respetar “en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias” (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32). Esta doctrina sobre la competencia estatal relativa al “procedimiento administrativo común” ha sido confirmada, entre otras, en las SSTC 16/2003, de 30 de enero (FJ 10), y 76/2003, de 10 de abril (FJ 4).
Añade que no existe una materia subvencional identificada como tal ni en los arts. 148.1 y 149.1 CE, ni en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. Lo corrobora el art. 114 de este último cuerpo legal, rotulado “acción de fomento”, que se incluye dentro del capítulo I del título IV —tipología de las competencias— y describe la configuración de los varios niveles competenciales con los que se ejerce la acción subvencional de la Generalitat catalana en función del tipo de competencia que la Comunidad Autónoma ostente en la materia dentro de la cual operan las medidas de fomento. El precepto cuestionado no se dicta, pues, en el ejercicio de una competencia autonómica en una materia que pudiera denominarse “subvenciones” o “acción subvencional”, sino en el ejercicio de las competencias financieras que actualmente resultan de los arts. 203, 211 y concordantes del Estatuto de Autonomía. En efecto, la regla legal cuestionada queda comprendida en la regulación de los procedimientos de revocación y reintegro de las subvenciones autonómicas (arts. 87.1 y 88.1 del texto refundido de la Ley catalana de finanzas públicas) y su naturaleza es la de una regla que, por injustificada excepción, se separa de la norma establecida para el procedimiento administrativo común, al que, en lo demás, remite la letra b) del art. 100.1 del citado texto refundido autonómico.
A su entender no cabe defender el precepto cuestionado alegando el carácter no básico del art. 42 de la Ley general de subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre). El Auto de planteamiento anota exactamente que esta Ley resulta inaplicable ratione temporis en el litigio de origen. Pero, además, el argumento sería en sí mismo inconducente, aunque se aceptara dialécticamente la aplicabilidad de la Ley general de subvenciones, cuyo art. 42, en cuanto regulador del procedimiento de reintegro, no es básico simplemente porque, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la regulación de este procedimiento, cuando se trata de subvenciones autonómicas, queda incluida en la materia sobre la que ostenta competencia la Comunidad Autónoma. La STC 98/2001, de 5 de abril, FJ 8 b), advierte que la regulación del procedimiento especial ratione materiae es aneja a la competencia sustantiva. Ahora bien, ello ha de entenderse sin perjuicio de que, al regular el procedimiento especial, deban respetarse las normas sobre el procedimiento administrativo común. Otras muchas Sentencias, dictadas igualmente en materia subvencional, reiteran esta doctrina. En consecuencia, el art. 42 de la Ley general de subvenciones no es básico porque el legislador nacional ha de respetar la autonomía regional a la hora de regular los procedimientos de revocación y reintegro de las subvenciones que otorguen. Pero ello no excluye —todo lo contrario— que, al establecer normas rectoras de tales procedimientos, las Comunidades Autónomas deban sujetarse a las reglas del procedimiento administrativo común, que es lo que no hace la regla legal cuestionada.
7. El 29 de diciembre de 2009 la Letrada de la Generalitat solicitó ser tenida por parte en el proceso, al tiempo que presentó escrito de alegaciones en el que solicita la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad. Razona para ello que este Tribunal Constitucional tiene declarado que el art. 149.1.18 CE reconoce que las Comunidades Autónomas pueden establecer especialidades procedimentales derivadas de su propia organización, pero también —de igual forma que puede hacerlo el Estado— las que resulten de regular el régimen sustantivo de las diferentes actividades o servicios de la Administración.
A continuación, tras realizar un breve recordatorio de la doctrina constitucional acerca del procedimiento administrativo común y los procedimientos especiales ratione materiae, se detiene en analizar la falta de fundamento que, a su entender, reviste la duda de constitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo. Indica que la disposición final primera de la Ley general de subvenciones declara básicos dos artículos y un apartado del capítulo I del título II de la Ley, dedicado al reintegro de las subvenciones, pero no el procedimiento de reintegro que se regula en el capítulo II. Ninguna mención efectúa dicha disposición final primera a precepto alguno que haya sido dictado en ejercicio de la competencia exclusiva estatal sobre el procedimiento administrativo común, por lo que concluye que el Estado ha optado por regular unos procedimientos especiales para la concesión de subvenciones y un procedimiento de reintegro de las mismas, pero no ha querido calificarlos de comunes para este específico ámbito material. Concretamente, en cuanto al procedimiento de reintegro ha optado por regular las especialidades del mismo con respecto al procedimiento administrativo común, pero sólo para su aplicación en el ámbito de la Administración General del Estado, así como en el de la Administración local y los organismos públicos dependientes de ésta. De ello deduce que, de acuerdo con el art. 149.1.18 CE, las Comunidades Autónomas pueden legítimamente regular, en relación con la actividad subvencional, las especialidades que estimen necesarias para su organización, y, por este motivo, considera que el razonamiento que contiene el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad es erróneo.
Añade que el Auto de 20 de julio de 2009 incardina el dies a quo para el cómputo de la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio entre las garantías de los particulares en el seno del procedimiento, consideración de la cual discrepa la Abogada de la Generalitat porque dicha doctrina se refiere a las “garantías generales”, y tan específica previsión no puede ser tributaria de esa consideración “general”. Constituyen garantías generales, entre otras, la obligación de la Administración de resolver, la previsión del silencio administrativo o la propia previsión de la caducidad de los procedimientos administrativos iniciados de oficio ante la falta de resolución en plazo. Pero, a su juicio, no goza de tal consideración la específica previsión acerca de cuándo ha de iniciarse el cómputo del plazo de la caducidad.
Afirma la Abogada de la Generalitat que el control de la correcta aplicación de los fondos públicos por los beneficiarios de las subvenciones ha de constituir una prioridad en la actuación de la Administración concedente. Por otra parte, señala que, en muchos supuestos, la realización de ese control comporta una labor intensa y compleja. Es por ello que cabe entender que la Ley general de subvenciones ha optado por establecer un plazo extenso (doce meses) para dictar la resolución de los procedimientos de reintegro de subvenciones, llegando a doblar el establecido en defecto de previsión expresa por el art. 42.3 LPC. Añade que no ha sido tan generoso con el tiempo el texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, aunque haya optado por un dies a quo distinto del previsto en el apartado a) de dicho precepto de la Ley 30/1992. Es por ello que, más allá de la legitimidad constitucional de dicha previsión, a su entender la justicia material ha de llevar a idéntica conclusión que el ajuste del repetido precepto al orden de distribución competencial: no puede considerarse caducado un procedimiento de revocación parcial de una subvención, en el que resulta perfectamente acreditada la causa determinante de dicha revocación, como consecuencia de la aplicación del art. 42.3 a) LPC, por estimar inconstitucional —y, por tanto, nulo— el inciso aquí cuestionado. Máxime cuando el exceso del plazo de resolución apreciado, de acuerdo con el referido precepto de la Ley 30/1992, sería únicamente de tres días, y cuando, además, el procedimiento específico regulado paralelamente por el Estado para el reintegro de subvenciones establece un plazo de resolución de doce meses.
De acuerdo con todo lo expuesto, la Abogada de la Generalitat de Cataluña entiende que el inciso “la fecha en que se notifique” del art. 100.1 a) del Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, no adolece de vicio alguno de inconstitucionalidad.
Con cita de la STC 227/1988 (FJ 32) señala que, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del “procedimiento administrativo común”, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales; antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración.
10. El Fiscal General de Estado presentó su escrito de alegaciones el 31 de marzo de 2010, en el que tras recordar los antecedentes que han dado origen a esta cuestión de inconstitucionalidad y señalar que no concurren óbices procesales, pasa a exponer la doctrina constitucional elaborada en relación con el art. 149.1.18 CE, en particular sobre el concepto de “procedimiento administrativo común”. En este sentido, afirma que la Ley 30/1992 vino a recoger la concepción constitucional de distribución de competencias plasmada en el art. 149.1.18 CE, que distingue entre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas —que habrán de garantizar al administrado un tratamiento común ante ellas—, el procedimiento administrativo común —sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas— y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas, partiendo de que la delimitación del régimen jurídico de éstas se engloba en el esquema que permite a las Comunidades Autónomas dictar sus propias normas, siempre que se ajusten a las bases estatales.
Señala que, si bien la redacción original de la Ley 30/1992 pareció renunciar en un primer momento a imponer un mínimo de uniformidad en una serie de materias, tales como la duración del procedimiento o los efectos de la falta de resolución en plazo —lo que generó un proceso de imposición de particularismos sobre sus propios principios generales—, dicho déficit fue en buena parte paliado por la reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992. Recuerda que dicha reforma nació, como se explícita en su exposición de motivos, con el propósito de garantizar una igualdad en las condiciones jurídicas básicas de todos los ciudadanos en sus relaciones con las diferentes Administraciones públicas, dando lugar a la actual redacción del art. 42 LPC, que, dedicado a la obligación de dictar resolución expresa en todos los procedimientos, contempla específicamente un plazo máximo de notificación de la resolución expresa y la caducidad del procedimiento, fijando los momentos de inicio de su cómputo en función de su iniciación de oficio [art. 42.3 a)] o a solicitud del interesado [art. 42.3 b)].
En opinión del Fiscal dichas previsiones tienen encuadre en el marco de las reglas relativas a la duración y terminación del procedimiento y entronque con las necesidades de seguridad jurídica derivadas del art. 9.3 CE, por lo que se integran, tal y como es la postura del órgano proponente, dentro del haz de garantías destinado a hacer efectiva la explícita exigencia constitucional de garantizar a los administrados un tratamiento común ante todas las Administraciones públicas en el escenario definido por el propio titular de la competencia exclusiva. Indica que la caducidad tanto se regula dentro de las normas generales de la actividad de las Administraciones públicas, que se contempla como un modo de finalización del procedimiento (arts. 42.3 y 87 LPC), y el numeral 3 del art. 42 establece, con carácter imperativo y sin excepción, que todos los plazos previstos en el apartado anterior (numeral 2) del mismo precepto “se contarán: a) en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación”.
Señala que, como norma de procedimiento administrativo común, el art. 42 LPC sólo permite las excepciones que el propio titular de la competencia (el Estado) admita, sin perjuicio de la facultad de las Comunidades Autónomas para la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutar la competencia legislativa sobre una materia que le haya sido atribuida, de manera que, por más que se reconozca competencia a la Comunidad Autónoma en materia de subvenciones, cuando apruebe normas de aquella naturaleza orientadas a dicha ejecución, deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias, requisito que se entiende que no cumple el precepto cuestionado en la presente cuestión de constitucionalidad.
1. La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el inciso “la fecha en que se notifique” del art. 100.1 a) del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, aprobado mediante Decreto Legislativo de la Generalitat de Cataluña 3/2002, de 24 de diciembre. Sostiene el órgano proponente que la citada disposición autonómica puede vulnerar el art. 149.1.18 CE al fijar el inicio del plazo de caducidad de los procedimientos de revocación de subvenciones en un momento diferente al establecido por la normativa estatal reguladora del procedimiento administrativo común (inconstitucionalidad mediata o indirecta) porque, efectivamente, mientras el art. 42.3 a) LPC contempla que el plazo de caducidad de los procedimientos iniciados de oficio se computará “desde la fecha del acuerdo de iniciación” del procedimiento, el precepto autonómico cuestionado dispone que en los procedimientos de revocación de subvenciones el plazo para concluir el expediente es de seis meses “a contar desde la fecha en que se notifique la resolución del inicio del expediente”. No desde la fecha del acuerdo de iniciación, por tanto, sino desde la fecha de la notificación de dicho acuerdo. Siendo además esa norma —el art. 100.1 de la Ley de finanzas públicas de Cataluña— aplicable al caso enjuiciado por el órgano jurisdiccional que ha planteado la cuestión y determinante del resultado del litigio que ante él se sigue porque según se tome en cuenta una u otra fecha —la del acuerdo de iniciación o la de su notificación— el expediente estará o no caducado en el momento de recibir la interesada la notificación de la resolución finalizadora del procedimiento por la que se acuerda revocar parcialmente la subvención otorgada y exigirle el reintegro de las cantidades cuyo destino no ha podido justificar, según la Administración.
En el momento de promulgarse la Ley 25/1998, ese precepto e inciso resultaban acordes con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que en su redacción vigente nada disponía acerca del inicio del cómputo del plazo de caducidad, limitándose a señalar tan solo que el plazo máximo para resolver era “el que resultase de la tramitación del procedimiento aplicable en cada caso” y, subsidiariamente, si la norma de procedimiento no fijaba plazo alguno, el de tres meses (art. 42.2), sin especificar cómo se computaría ese plazo. Y cerrándose esta regulación con la previsión de que la caducidad y archivo de los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos se produciría una vez transcurridos “treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada” esa resolución expresa (art. 43.4), sin añadir nada más. Como puede fácilmente comprobarse, en la redacción originaria de la Ley 30/1992 no se fijaba el día inicial o dies a quo para el cómputo del plazo máximo para resolver y cuyo incumplimiento daba lugar a la caducidad.
Pero después de promulgada esa Ley catalana 25/1998, el legislador estatal aprobó la Ley 4/1999, de 13 de enero, que modificó entre otros el art. 42.3 a) LPC, que pasó a decir, en la redacción que se mantiene actualmente en vigor y que procede de la rectificación de errores publicada en el “BOE” núm. 30, de 4 de febrero de 1999 (pág. 4939):
“3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.”
Así pues, y razonando la Sala proponente que conforme con nuestra doctrina —por todas, STC 159/2012, de 17 de septiembre, FJ 5, y las allí citadas— esa modificación de la normativa estatal no provoca la derogación o desplazamiento del precepto legal autonómico anterior y contrario a ella, como había entendido el Juzgado que conoció el asunto en primera instancia sino que lo que provocaba en realidad era la “inconstitucionalidad sobrevenida” de la norma autonómica anterior, concluyó entonces que no podía inaplicarse ese precepto por un órgano de la jurisdicción ordinaria como había hecho el señalado Juzgado, sino que lo que procedía era plantear la cuestión de inconstitucionalidad de conformidad con los arts. 117.1 y 163 CE, que fue lo que hizo tras cumplimentar, adecuadamente, el oportuno trámite de audiencia una vez conclusas las actuaciones [art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)].
3. Nos encontramos pues con un caso en que la posible inconstitucionalidad de una norma autonómica no proviene de su directa confrontación con la Constitución sino de su examen a la luz de otra norma (infraconstitucional) dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias propias, en este caso la regulación del “procedimiento administrativo común” encomendada por el art. 149.1.18 CE, habiendo señalado este Tribunal que en casos como este la existencia de la infracción constitucional denunciada precisa de las dos siguientes condiciones (entre otras, SSTC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 3, y 94/2014, de 12 de junio, FJ 2): en primer lugar, que la norma estatal infringida por la ley autonómica haya sido dictada legítimamente al amparo de un título competencial que la Constitución haya reservado al Estado, pues de lo contrario fallaría la premisa mayor de la contradicción, que no puede ser otra que la validez misma de la norma estatal con la que se pretende confrontar la norma autonómica cuestionada; y en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, la estatal y la autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa, ya que en otro caso no habría invasión competencial porque efectivamente si la norma autonómica es compatible con el contenido de la norma estatal debe concluirse entonces que aquélla ha respetado las competencias del Estado, o lo que es lo mismo, que se ha mantenido dentro de su propio ámbito competencial, (así, SSTC 181/2012, de 15 de octubre, y 132/2013, de 6 de junio).
Así pues, y de acuerdo pues con estas premisas, la primera tarea que debemos abordar es examinar si el art. 42.3 a) LPC pertenece o no al “procedimiento administrativo común” que el art. 149.1.18 CE reserva al Estado.
4. Desde una perspectiva estrictamente formal pocas dudas puede suscitar que ello es así, pues esta norma de contraste está incluida en la ley aprobada por el Estado en ejercicio de esa competencia, que es la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Ahora bien, ello resulta insuficiente para la resolución de este proceso: por este camino bastaría con que el Estado incluyese cualquier norma de procedimiento administrativo en esa concreta ley para que este Tribunal debiera entender automáticamente que la misma está amparada por la competencia prevista en el art. 149.1.18 CE, haciendo supuesto de la cuestión. Cuando es claro que lo que debe dilucidarse es si con esa concreta norma el Estado estaba actuando una competencia propia —la de regular el procedimiento administrativo común— o si por el contrario con ese amparo estaba en realidad actuando extramuros de su ámbito competencial e invadiendo el ajeno reservado a las Comunidades Autónomas (en este caso a Cataluña).
Esta es, en general, nuestra doctrina desde la STC 227/1988, de 27 de noviembre, FJ 32 (reiterada luego, entre otras, en las SSTC 98/2001, de 5 de abril, FJ 8, y 130/2013, de 4 de junio, FJ 7), donde ya dijimos que “[e]l adjetivo ‘común’ que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del ‘procedimiento administrativo común’, que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia —lo que garantiza un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones públicas, como exige el propio art. 149.1.18—, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Así lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias”.
d) Y en último lugar, que naturalmente los procedimientos especiales por razón de la materia que regulen las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus competencias deben siempre “respetar” ese modelo o estructura general definidos por el Estado (así, entre otras, SSTC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 11; 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 7 y 150/2012, de 5 de julio, FJ 9), pues de otro modo éste no cumpliría su función de ser el procedimiento administrativo “común”.
Pues bien, como primera aproximación a esa concreta cuestión que nos ocupa podemos indicar que, sin duda, forma parte del modelo general de procedimiento administrativo que el Estado puede imponer en ejercicio de su competencia —con el margen de apreciación y oportunidad política que ello siempre trae consigo, así, STC 191/2012, de 29 de octubre, FJ 5— el establecimiento de la obligación de dictar resolución expresa en un plazo determinado (art. 42 LPC), así como la regulación de las consecuencias que ha de generar el incumplimiento de esa obligación (en este caso, por tratarse de un procedimiento susceptible de causar efectos desfavorables al interesado, la caducidad del expediente: art. 44.2 LPC), pues de lo contrario aquella previsión inicial no pasaría de ser una mera declaración de principios. Desde luego, sin esas dos previsiones —la una impuesta para la efectividad de la otra— no habría procedimiento administrativo “común”, o, en todo caso, el modelo sería otro distinto; en ello están de acuerdo incluso los representantes de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña.
Son estas mismas razones las que impiden compartir la apelación que hacen el Parlamento y la Generalitat de Cataluña a su propia autonomía o libertad de criterio para alterar el dies a quo previsto por el legislador estatal para el cómputo de ese plazo para resolver. Para ellos, esa supuesta autonomía o competencia se asienta en su propio interés en que ese día inicial del cómputo sea otro distinto; pero con ello se están adentrando en criterios sobre la estructura general del procedimiento administrativo que, como hemos dicho más arriba, corresponde valorar exclusivamente al legislador estatal, ex art. 149.1.18 CE. Ya hemos descartado que la actividad subvencional sea una “materia” que permita a las Comunidades Autónomas la regulación entera del procedimiento administrativo necesario para tramitarlas (por todas, STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 8, sobre la Ley general de subvenciones), y los representantes de los órganos legislativo y ejecutivo de la Comunidad Autónoma implicada no identifican otro título distinto, ni justifican por qué su propia organización o competencias sectoriales habrían de justificar esa desviación de la norma estatal (más allá de que les resulta más conveniente en orden a la tramitación y resolución del procedimiento, apreciación que como decimos corresponde al Estado de acuerdo con el sistema diseñado por la Constitución). No pueden merecer favorable acogida las alegaciones del Parlamento y de la Generalidad de Cataluña relativas a que de conformidad con la disposición final primera de la Ley general de subvenciones el procedimiento de reintegro de subvenciones regulado en ella no tiene carácter básico, puesto que lo discutido en el presente caso no es si la Generalidad de Cataluña tiene o no competencia para regular un procedimiento especial anejo a la competencia sustantiva que tiene atribuida en materia de subvenciones, sino si en el desarrollo de esa competencia ha incluido alguna previsión que haya podido entrar en conflicto con otra aprobada por el Estado en ejercicio de sus competencias exclusivas, ex art. 149.1.18 CE, sobre el procedimiento administrativo común. Por otra parte, el tenor de la Ley 30/1992 tampoco abona la solución propuesta por aquéllos, pues el art. 42.2 dispone que “el plazo máximo en que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento”, lo que debe interpretarse, de acuerdo con la literalidad del precepto, como una remisión a las normas estatales o autonómicas que regulen el procedimiento sectorial de que se trate para establecer el “plazo máximo” en que debe notificarse la resolución expresa de ese procedimiento, no el modo de computar ese plazo, que está fijado de modo inalterable en el art. 42.3, según el cual “Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior [esto es, los fijados por la norma sectorial correspondiente] se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación”. De tal modo que la Comunidad Autónoma de Cataluña hubiera podido, por medio de la correspondiente norma de rango legal, establecer un periodo de tramitación de los procedimientos de revocación de las subvenciones concedidas por ella distinto del que con carácter general indica la Ley 30/1992, pero no una norma para la determinación del día inicial del cómputo de ese plazo distinta del impuesto por dicha Ley tras su reforma por la Ley 4/1999, de 13 de enero. Lo pudo hacer en la fecha en que se aprobó el Decreto Legislativo 9/1994, cuyo artículo 100.1 a) pasó con la misma numeración al Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre, cuya constitucionalidad pone en duda el órgano judicial proponente de esta cuestión de inconstitucionalidad, pero tras la reforma de la Ley 30/1992 producida por la Ley 4/1999, aquel precepto entró en contradicción con el artículo 42.3 a) de la ley estatal lo que determina, según repetida doctrina de este Tribunal iniciada por nuestra STC 1/2003, de 16 de enero, no el desplazamiento de la ley autonómica por la posterior legislación básica estatal opuesta a aquélla, sino su inconstitucionalidad sobrevenida y la necesidad de que dicha consecuencia se declare precisamente por este Tribunal, previo planteamiento de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad.
7. Concluido entonces conforme a todo lo anterior que el art. 42.3 a) LPC está amparado por el título competencial del art. 149.1.18 CE (regulación por el Estado del “procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas”) y que la contradicción entre aquel precepto estatal y el aquí cuestionado es efectiva e insalvable, como también exige nuestra doctrina para estos casos de inconstitucionalidad mediata, pues uno y otro fijan como día inicial para el cómputo del mismo plazo dos días diferentes, de ello se sigue derechamente la inconstitucionalidad de la norma autonómica por vulnerar indirecta o mediatamente el art. 149.1.18 CE antes citado, lo que obliga a declarar su nulidad de acuerdo con el art. 39.1 LOTC.
Estimar la presente cuestión de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso “la fecha en que se notifique” contenido en el art. 100.1 a) del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, aprobado mediante Decreto Legislativo de la Generalitat de Cataluña 3/2002, de 24 de diciembre.
Dada en Madrid, a veintidós de octubre de dos mil catorce.
Tipo y número de registro Cuestión de inconstitucionalidad 7929-2009
Fecha de resolución 22/10/2014
Planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en relación con el artículo 100.1 a) del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, aprobado mediante Decreto Legislativo de la Generalitat de Cataluña 3/2002, de 24 de diciembre.
Competencias sobre procedimiento administrativo: nulidad de la norma autonómica que sitúa el inicio del plazo de caducidad de los procedimientos de revocación de subvenciones en un momento diferente al establecido por la legislación estatal reguladora del procedimiento administrativo común.
Se examina la constitucionalidad del artículo de la Ley de finanzas públicas de Cataluña que sitúa el inicio del cómputo del plazo de caducidad en los procedimientos de revocación de subvenciones “desde la fecha en que se notifique la resolución del inicio del expediente”, mientras que la Ley del procedimiento administrativo común lo establece, con carácter general, “desde la fecha del acuerdo de iniciación del procedimiento”.
Se estima la cuestión, se declara la inconstitucionalidad mediata y la nulidad del precepto de la ley catalana. La Sentencia afirma que el plazo previsto en la ley catalana es contrario a la regulación estatal en esta materia, amparada en el titulo competencial relativo al procedimiento administrativo común, sin perjuicio de la facultad de las Comunidades Autónomas para ponderar las circunstancias particulares que inciden en la duración del procedimiento. Esta contradicción es efectiva e insalvable, pues cada precepto establece días diferentes para iniciar el cómputo del plazo.
Dado que el art. 42.3 a) LPC está amparado por el título competencial del art. 149.1.18 CE y que la contradicción entre aquel precepto estatal y el aquí cuestionado –que fija el inicio del plazo de caducidad de los procedimientos de revocación de subvenciones en un momento diferente al establecido por la normativa estatal– es efectiva e insalvable, de ello se sigue derechamente la inconstitucionalidad de la norma autonómica por vulnerar indirecta o mediatamente el art. 149.1.18 CE [FFJJ 6, 7].
Doctrina sobre el alcance de la competencia reservada en exclusiva al Estado sobre el procedimiento administrativo común, ex art. 149.1.18 CE (SSTC 227/1988, 130/2013) [FFJJ 4, 5].
Para que exista inconstitucionalidad mediata o indirecta es necesario, en primer lugar, que la norma estatal infringida por la ley autonómica haya sido dictada legítimamente al amparo de un título competencial que la Constitución haya reservado al Estado, y en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, la estatal y la autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa (SSTC 181/2012, 94/2014) [FJ 3].
Decreto Legislativo de la Generalidad de Cataluña 3/2002, de 24 de diciembre. Texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña
Artículo 100.1 a) expresión "la fecha en que se notifique" (anula)
Artículo 149.1.18, ff. 1 a 7
Artículo 42.2, ff. 2, 6
Artículo 42.3, f. 6
Artículo 42.3 a), ff. 1, 3, 6, 7
Artículo 42.3 a) (redactado por la Ley 4/1999, de 13 de enero), f. 2
Artículo 100.1 a), ff. 2, 6
Ley del Parlamento de Cataluña 25/1998, de 31 diciembre. Medidas administrativas, fiscales y de adaptación al euro
Artículo 100.1 a), ff. 1, 2, 6
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 3 a 7
Cómputo de plazos en el procedimiento administrativoCómputo de plazos en el procedimiento administrativo, ff. 2 a 7
Procedimiento administrativo comúnProcedimiento administrativo común, ff. 3 a 7
Revocación de subvenciones públicasRevocación de subvenciones públicas, ff. 1, 6
Término inicialTérmino inicial, ff. 3 a 7

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 artículo 100
 artículo 42
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Artículo 100

Artículo 149

Artículo 42

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Artículo 100

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