Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-94-de-marzo-10-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_13de3a9153fc016ce0530a010151016c&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-07-23 07:21:08+00:00

Document:
﻿ Sentencia C-094 de marzo 10 de 2015
SENTENCIA C-94 DE 10 DE MARZO DE 2015
CONTENIDO:DERECHO DE USO DE AGUAS SOBRE UN BIEN DE IMPORTANCIA ECOLÓGICA - USO PRIVADO DEL LAGO DE TOTA. ENTREGA UN DERECHO DE USO DE AGUAS SOBRE UN BIEN CONSIDERADO DE ESPECIAL IMPORTANCIA ECOLÓGICA, AL IGUAL QUE SU GESTIÓN Y PRESERVACIÓN AMBIENTAL, A UNA EMPRESA PRIVADA, SIN QUE SE ESTABLEZCA UN LÍMITE TEMPORAL, ES CONTRARIA A PRINCIPIOS Y PRECEPTOS CONSTITUCIONALES, YA QUE EL ESTADO TIENE EL DEBER DE PROTECCIÓN DE LAS RIQUEZAS NATURALES Y DE LA DIVERSIDAD E INTEGRIDAD DEL AMBIENTE, ASÍ COMO DE PLANEACIÓN EN EL MANEJO Y APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES PARA GARANTIZAR UN DESARROLLO SOSTENIBLE. LA NORMA QUE ENTREGA LA GESTIÓN DE UN RECURSO NATURAL ESTRATÉGICO COMO ES EL LAGO DE TOTA, A UNA EMPRESA INDUSTRIAL CUYO CAPITAL ES HOY EN DÍA MAYORITARIAMENTE PRIVADO, VULNERA PRECEPTOS CONSTITUCIONALES QUE CONCEDEN A LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE UN LUGAR FUNDAMENTAL EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL DECRETO 1111 DE 1952, POR EL CUAL SE PROVEE A LA CONSERVACIÓN Y MEJOR APROVECHAMIENTO DE LAS AGUAS DEL LAGO DE TOTA Y SE RECONOCE EL CARÁCTER DE UTILIDAD PÚBLICA A UNAS OBRAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:AGUAS, PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, ÁREA ESPECIAL ECOLÓGICA, RECURSOS NATURALES, CONCESIÓN AMBIENTAL, DERECHO DE UTILIZACIÓN DE AGUAS, ACTIVIDAD AMBIENTAL, RECUPERACIÓN AMBIENTAL
Sentencia C-094 de marzo 10 de 2015
Ref.: Expediente D-10348
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras”
Demandante: Román Hernando Ortega Hernández
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, tal como fue publicado en el Diario Oficial 27919 del 5 de junio de 1952:
Por el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras.
El designado, encargado de la Presidencia de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales, y de las que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y
Que por Decreto 3519 de 9 de noviembre de 1949 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República;
Que la Ley 74 de 1930 ordenó la construcción de las obras necesarias para la defensa y conservación de las aguas del Lago de Tota, para impedir la disminución que se ha registrado en su nivel con evidente menoscabo del adecuado aprovechamiento de las mismas aguas; y
Que además de las finalidades de irrigación es necesario aprovechar el caudal del Lago de Tota para los requerimientos de la Industria Siderúrgica de Paz de Rio,
ART. 1º—De acuerdo con la declaración de utilidad pública hecha por las leyes 45 de 1947 y 95 de 1948 respecto de la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Rio, S.A., esta tendrá derecho al uso de las aguas del Lago de Tota a excepción de la cantidad de 550 l/s que continuará siendo aprovechada de acuerdo con las resoluciones vigentes y las que posteriormente dicte el Gobierno Nacional sobre el particular.
El uso de las aguas lo hará la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río, S.A., tomando el caudal directamente del lago, o una vez que sea construida la hidroeléctrica que allí se proyecta, recibiéndola a una altura que permita su conducción por gravedad a Belencito y en un sitio cercano a la población de Cuítiva, en el departamento de Boyacá, ya que, de conformidad con la Ley 41 de 1939, la Hidroeléctrica podrá aprovechar la energía potencia del Lago de Tota.
ART. 2º—De acuerdo con el artículo precedente, reconócese a la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río, S.A., derecho para extraer, conducir y regularizar el uso de las aguas del Lago de Tota, con destino a sus dependencias.
ART. 3º—Reconócense como de utilidad pública e interés general, las obras requeridas para la conservación del nivel de las aguas del Lago de Tota ordenadas por la Ley 74 de 1930, las necesarias para la extracción, conducción y distribución de las mismas aguas con destino a satisfacer las necesidades de la industria siderúrgica y las que demande la obra de la hidroeléctrica de que se ha hablado.
ART. 4º—Facúltase a la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Rio, S.A., para ejecutar los trabajos de conducción al Lago de Tota de las aguas del río Olarte o de cualquiera otra vertiente que sirva para alimentar las reservas o mantener el nivel de las aguas del lago, así como también para efectuar los trabajos de arborización necesarios a los mismos fines, obras a las cuales se reconoce el carácter de utilidad pública para todos los efectos legales.
PAR.—La Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Rio, S.A., queda obligada a mantener el nivel de las aguas del Lago de Tota, de manera que conserve su belleza natural como atracción turística.
ART. 5º—De acuerdo con la declaración de utilidad pública que se hace en este Decreto, la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río, S.A., podrá iniciar y adelantar, en nombre de la Nación, los juicios de expropiación que se hagan necesarios, para la ejecución de las obras a que se refiere este decreto.
ART. 6º—Quedan suspendidas en los términos anteriores, todas las disposiciones legales que sean contrarias a este decreto.
ART. 7º—Este decreto regirá desde la fecha de su expedición.
Dado en Bogotá a 29 de abril de 1952”.
Primera cuestión preliminar. Competencia de la Corte para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 1111 de 1952. Reiteración de jurisprudencia.
1. En principio, debe señalarse que la Corte Constitucional es competente para resolver definitivamente sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados, por estar insertos en un decreto que tiene fuerza material de ley, comoquiera que se trata de una norma expedida por el Gobierno Nacional con base en facultades legislativas de excepción(1). No obstante, teniendo en cuenta que la disposición acusada fue promulgada durante la vigencia de la Constitución de 1886, conviene recordar que, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corte, ello no implica que la norma bajo estudio deba desaparecer del ordenamiento jurídico sin consideración a su contenido normativo, sino que es preciso analizarla a la luz del nuevo diseño constitucional con el fin de establecer si existe una incompatibilidad material o sustancial entre esta disposición y los principios que orientan el nuevo modelo(2).
2. La Corte Constitucional ha reconocido su competencia para pronunciarse sobre el contenido material de normas preconstitucionales. No obstante, ha aclarado que los aspectos formales relacionados con estas disposiciones deben ser analizados a la luz de la carta política vigente al momento de su expedición(3). Dado que la demanda bajo examen se orienta a plantear una incompatibilidad sustantiva entre los preceptos contenidos en el Decreto 1111 de 1952, y algunos principios y normas de la actual Constitución, recordaremos las reglas relativas al control material de disposiciones proferidas con anterioridad a la promulgación de la actual Constitución.
Sobre el particular, la jurisprudencia de esta corporación ha recalcado que dado que todo proceso de tránsito constitucional implica un cambio en las bases jurídicas de la Nación que lo implementa y el abandono del modelo derogado, resulta necesario subordinar el ordenamiento jurídico a los cánones del nuevo esquema superior, con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 4º de la Carta Política de 1991(4).
3. Esta sub regla ha sido reiterada en diversas oportunidades, así en la Sentencia C-955 de 2001(5) cuando estudió el artículo 1º de Decreto 2241 de 1986 —Código Electoral— determinó que la interpretación del artículo 4º permite sostener que para analizar si existe una incompatibilidad entre la Constitución y una norma de inferior jerarquía se deben estudiar los aspectos materiales de la disposición:
“La incompatibilidad a la que hace referencia el artículo 4º es, entonces, una incompatibilidad de fondo, relacionada con la imposibilidad jurídica de aplicar legítimamente las normas provenientes del sistema constitucional caduco a las instituciones y bajo los principios del régimen naciente. La voluntad declarada del artículo constitucional transcrito no pretende pues la abolición de cualquier norma que no compagine de manera literal y fidedigna con los textos superiores —coincidencia francamente ilusoria—, sino, exclusivamente, la de aquellas cuya aplicación concreta pugna o es irreconciliable con la voluntad de las disposiciones constitucionales que han sido instauradas.
En otros términos, según se desprende de la propia constitución, lo que determina la inexequibilidad de la norma que hace tránsito de un régimen constitucional a otro es la incompatibilidad material o sustancial que aquella tenga con el nuevo sistema y no la simple falta de coincidencia terminológica o formal que pueda existir entre ambos”.
Posteriormente en la C-061 de 2005(6) reiteró que “(...) los aspectos relacionados con el contenido material de las normas preconstitucionales se deben controlar con referencia a lo dispuesto en la Constitución de 1991”. Sin embargo, aclaró que “esto no significa que se otorguen efectos ultra-activos a la Constitución de 1886, pues esto contraría el efecto inmediato que surtió la Carta de 1991 a partir del momento de su expedición, simplemente se deriva de un reconocimiento del principio tempus regit actum, que en estos casos obliga a estudiar la validez del proceso de formación de una norma preconstitucional actualmente vigente, de conformidad con las pautas formales y procedimentales que regían al momento de su expedición”.
4. De otra parte, en la misma providencia se estableció que para que las normas puedan ser sometidas a control de constitucionalidad deben estar vigentes o al menos produciendo efectos jurídicos. Textualmente señaló sobre el particular:
“Ahora bien, como tales normas constitucionales, para poder ser objeto de control de constitucionalidad, han de estar actualmente vigentes o produciendo efectos, en relación con su contenido la Constitución de 1991 es el parámetro de control”.
Finalmente, la Sentencia C-324 de 2009(7) que se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 36 de 1981 —por la cual se dictan normas para mejorar los planes de recreación y bienestar del personal de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional—, destacó que “cuando el estudio de constitucionalidad recae sobre la materia de las normas, se torna indispensable confrontar la preceptiva demandada con los contenidos de la nueva Constitución, debiéndose verificar si a la luz del estatuto superior vigente en el momento de adelantar el análisis de constitucionalidad las disposiciones impugnadas tienen vocación de subsistir”.
En esta misma sentencia, reiteró que para que el estudio abstracto de constitucionalidad de normas legales anteriores a la actual Carta proceda en cuanto al contenido material de las mismas, es necesario que tales preceptos se encuentren vigentes al momento de la demanda, o que de estar derogadas, se encuentren produciendo efectos jurídicos.
5. En suma, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta corporación, en virtud del principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 4º de la Constitución, la Corte debe asumir el control material de normas expedidas en vigencia de la anterior constitución, a fin de establecer si estas resultan irreconciliables con el nuevo diseño constitucional. Sin embargo dichas disposiciones deben estar en vigor al momento en que se asume el control, o si han sido derogadas se requiere que estén produciendo efectos jurídicos.
Teniendo en cuenta los criterios jurisprudenciales reseñados, procede la Corte a establecer si la norma acusada se encuentra vigente, o sí, de estar derogada, está produciendo efectos jurídicos.
Análisis sobre la vigencia del Decreto 1111 de 1952
6. De conformidad con el artículo 241 de la Constitución, el control de constitucionalidad supone un juicio de contradicción entre una norma de inferior jerarquía y la Constitución, con el propósito de expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones que desconozcan o sean contrarias a sus mandatos. Este juicio exige que las leyes deban estar vigentes, toda vez que como lo ha admitido reiteradamente esta corporación, la acción pública de inconstitucionalidad debe dirigirse contra normas que integran el sistema jurídico, lo que conduce a la imposibilidad de que este tribunal se pronuncie sobre la exequibilidad de disposiciones que han sido objeto de derogatoria(8).
En cuanto al procedimiento de pérdida de vigencia de una norma, el ordenamiento positivo distingue entre la derogatoria expresa y la derogatoria tácita(9). La primera se produce cuando explícitamente una nueva disposición suprime formalmente a una anterior; mientras que la segunda, supone la existencia de una norma posterior que contiene disposiciones incompatibles con aquella que le sirve de precedente. A estas categorías se suma la denominada derogatoria orgánica, en algunas ocasiones identificada como una expresión de la derogatoria tácita, la cual tiene ocurrencia en aquellos eventos en que es promulgada una regulación integral sobre una materia a la que se refiere una disposición, aunque no haya incompatibilidad entre sus mandatos(10). Sobre el particular, la Corte ha dicho que:
“[La] derogatoria es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia(11). Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta corporación al señalar que la derogatoria de una ley puede ser expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de estas y las de la nueva ley(12)”(13).
Sin embargo, como ya se indicó, ante la necesidad de garantizar la vigencia material de la Constitución, la jurisprudencia ha contemplado la posibilidad de que la Corte se pronuncie sobre disposiciones derogadas que, a pesar de ello, continúen surtiendo efectos jurídicos o pudieren llegar a producirlos en el futuro(14).
El Decreto 1111 de 1952 y el sistema general de protección de los recursos naturales y en particular del recurso hídrico.
7. El Decreto 1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras”, reconoció a favor de la Empresa Siderúrgica Nacional Paz del Rio, S.A. el derecho al uso de las aguas del Lago de Tota a excepción de 550 l/s que serían aprovechados por el Gobierno Nacional. En este sentido estableció que la empresa mencionada podría extraer, conducir y regularizar el uso de las aguas del lago con destino a sus dependencias.
Asimismo, facultó a la Siderúrgica “para ejecutar los trabajos de conducción al Lago de Tota de las aguas del río Olarte o de cualquier otra vertiente que sirva para alimentar las reservas o mantener el nivel de las aguas del lago, así como también para efectuar los trabajos de arborización necesarios [...]” y le impuso la obligación de “mantener el nivel de las aguas del Lago de Tota, de manera que se conserve su belleza natural como atracción turística”(15).
Adicionalmente, reconoció como de utilidad pública e interés general las obras necesarias para la extracción, conducción y distribución de las aguas con destino a satisfacer las necesidades de la industria siderúrgica y de las que demanda la construcción de la hidroeléctrica que allí se proyecta. En conexidad con este reconocimiento, autorizó a la siderúrgica para adelantar, en nombre de la nación, los juicios de expropiación necesarios para la ejecución de las obras a las que se refiere el decreto.
La norma bajo examen no determinó, en ninguno de sus apartes, el término por el cual se reconocían estos derechos, y señaló que quedarían suspendidas todas las disposiciones legales contrarias a esta norma.
8. El Decreto 1111 de 1952 fue expedido por el Gobierno Nacional en uso de facultades de excepción previstas en el artículo 121 de la Constitución de 1886, en virtud del Decreto 03518 de noviembre 9 de 1949 mediante el cual el Presidente de la República Mariano Ospina Pérez había declarado “turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional”.
Dado el carácter temporal de este decreto expedido en uso de facultades de excepción, el 16 de diciembre de 1961 se promulgó la Ley 141 de 1961 en cuyo artículo 1º el Congreso de la República adoptó como legislación permanente los decretos legislativos dictados con invocación del artículo 121 de la Constitución, desde el 9 de noviembre de 1949 hasta el 20 de julio de 1958 “en cuanto sus normas no hayan sido abolidas o modificadas por leyes posteriores”.
9. De otra parte, es importante mencionar que en el año 1952 cuando se emitió el Decreto 1111, la empresa Siderúrgica Paz del Rio, S.A. pertenecía a la Nación. Posteriormente, en 1955 el Gobierno Nacional aprobó la venta de más de 400.000 acciones a particulares. Luego, en el año 2007, la empresa brasileña Votorantim S.A. adquirió el 52.1% de las acciones de Acerías Paz del Río y al año siguiente aumentó su participación al 72.67%, mediante una oferta pública de adquisición de acciones (OPA). Formalizada dicha transacción en la Bolsa de Valores, este porcentaje de participación del grupo brasileño se mantiene en la actualidad.
10. Con posterioridad a la expedición del Decreto 1111 de 1952 ha operado en Colombia una profunda transformación normativa en materia ambiental con miras a la protección y control sobre el uso de los recursos naturales, y en particular sobre el aprovechamiento de los recursos hídricos, que parte de la expedición de una nueva constitución seguida de la emisión de diversas leyes y decretos.
Teniendo en cuenta este hecho, corresponde a la Sala establecer si el Decreto 1111 de 1952 demandado, continúa vigente o si, por el contrario, ha sido objeto de derogatoria expresa, tácita u orgánica. Dada la profusa normatividad expedida desde entonces, en este recuento se hará referencia a las normas pertinentes que aún se encuentran en vigor y que por su jerarquía —fuerza material de ley— tendrían poder derogatorio de las normas examinadas.
10.1. Al respecto cabe recordar que mediante el Decreto-Ley 2811 de 1974, se expidió el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (CNRNR)(16). Esta regulación se fundamenta en que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y es necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos. Los objetivos de dicho estatuto apuntan a: (i) Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguran el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de estos, y la máxima participación social para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional; (ii) Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos; (iii) Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la administración pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de tales recursos y del ambiente(17).
En el marco de esos objetivos una de las materias que regula dicho estatuto es “a. El manejo de los recursos naturales renovables, a saber: (...) 2. Las aguas en cualquiera de sus estados”(18). Destaca que los recursos naturales y demás elementos ambientales deben ser utilizados de forma eficiente, para lograr su máximo aprovechamiento, con arreglo al interés general de la comunidad, o los derechos de terceros(19).
En cuanto a las condiciones y requisitos para adquirir el derecho a usar los recursos naturales renovables de dominio público, el título V del Código Nacional de Recursos Naturales y Renovables y de Protección al Medio Ambiente (arts. 50 a 64) establece cuatro formas: por ministerio de la ley, permiso, concesión o asociación y estableciendo reglas en relación con cada una de ellas.
En este orden, el artículo 53 dispone que por ministerio de la ley todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de permiso, tienen derecho a usar gratuitamente y sin exclusividad los recursos naturales de dominio público, para satisfacer sus necesidades elementales, las de su familia y las de sus animales de uso doméstico, en cuanto no se vulneren disposiciones legales o derechos de terceros.
El artículo 54 establece que los permisos podrán concederse para el uso temporal de los recursos naturales renovables de dominio público. Los artículos siguientes (55 a 58) resaltan que la duración del permiso será fijada de acuerdo con la naturaleza del recurso, su disponibilidad, necesidad o limitaciones para su conservación, pero que en ningún caso los permisos podrán exceder los diez años. Una vez haya expirado, personas distintas al titular competirán en las diligencias correspondientes para el otorgamiento de un nuevo permiso.
Las concesiones(20), reguladas a partir del artículo 59, serán conferidas teniendo en cuenta la naturaleza y duración de la actividad económica para la que se otorga, y estará sujeta a la disponibilidad del recurso y a las necesidades que imponga el objeto para el cual se destina. (art. 88, CNRRNR), y sometidas, en todo caso, a un término de duración(21).
Se prevén, así mismo, las formas de caducidad de la concesión —art. 62, CNRNR—, siendo una de ellas “a. La cesión del derecho al uso del recurso, hecha a terceros sin autorización del concedente”(22).
De acuerdo con esta normatividad toda concesión de aguas estará sujeta a condiciones especiales previamente determinadas para defender las aguas, lograr su conveniente utilización, la de los predios aledaños y, en general, el cumplimiento de los fines de utilidad pública e interés social inherentes a la utilización. “No obstante lo anterior, por razones especiales de conveniencia pública, como la necesidad de un cambio en el orden de prelación de cada uso, o el acaecimiento de hechos que alteren las condiciones ambientales, podrán modificarse por el concedente las condiciones de la concesión, mediante resolución administrativa motivada y sujeta a los recursos contencioso administrativos previstos por la ley”(23).
Por otro lado, el Estado es responsable de la calidad del agua para el consumo humano y, en general, para las demás actividades en que su uso es necesario(24). Por tanto son objeto de protección y control especial:
“a. Las aguas destinadas al consumo doméstico humano y animal y a la producción de alimentos;
b. Los criaderos y hábitats de peces, crustáceos y demás especies que requieran manejo especial;
c. Las fuentes, cascadas, lagos y otros depósitos o corrientes de aguas, naturales o artificiales, que se encuentren en áreas declaradas dignas de protección”(25).
Esta normatividad adscribe funciones de control y vigilancia al Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables - Inderena, el cual había sido creado mediante el Decreto-Ley 2420 de 1968.
10.2. Teniendo en cuenta este nuevo contexto normativo, el 23 de septiembre de 1975, el Presidente de la República, en uso de facultades extraordinarias(26) expidió el Decreto-Ley 2070 de 1975 “por el cual se prevé la defensa y conservación del Lago de Tota”. En dicha norma se confió al Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables (Inderena) la conservación y defensa del Lago de Tota, para lo cual se desarrollarían los siguientes programas:
“a) Mantener y operar las obras de captación de aguas construidas en el llamado boquerón de Cuítiva y las efectuadas en los ríos Olarte y Upía para regular el caudal del embalse. Con este fin deberá celebrarse el acuerdo o convenio a que hubiere lugar con la empresa Acerías Paz del Río S.A.
b) Adquirir por compra directa o expropiación, los predios ribereños que determina el artículo 2º de la Ley 84 de 1968(27);
c) Vigilar el aprovechamiento de las concesiones y permisos otorgados para uso de las aguas, según las disponibilidades del recurso y las necesidades para las cuales se destinan, pudiendo proceder a su cancelación o modificación, todo conforme a las reglas del Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente. De acuerdo con lo aquí dispuesto, también podrá otorgar nuevas concesiones y permisos.
d) Reforestar el área circunvecina al Lago con las especies vegetales apropiadas al cumplimiento de los fines del presente decreto y explorar las posibilidades turísticas de la zona e ictiológicas del embalse”.
El decreto establece la ejecución de estas funciones y programas en forma delegada, a través de la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá (CAR), para lo cual se celebraría entre las dos entidades el convenio de delegación a que hubiere lugar.
Cabe destacar que en este decreto no se tomó ninguna determinación que modificara el derecho al uso del agua con fines industriales conferido a la empresa Siderúrgica Paz del Río S.A. mediante el Decreto 1111 de 1952. Por el contrario, parece reconocerse tal derecho al establecer que la nueva responsable del mantenimiento y operación de la obras de captación de aguas, debería celebrar “el convenio o acuerdo a que hubiere lugar” con la empresa Acerías Paz del Río S.A. Esto implica que el Decreto 1111 de 1952 fue modificado parcialmente por el 2070 de 1975, en lo concerniente a la adscripción al Inderena y por delegación a la CAR, de las obras de mantenimiento del caudal del embalse, y el control y vigilancia en el aprovechamiento del agua. Lo concerniente a los términos de la atípica “concesión” para el uso de las aguas con fines industriales a la empresa siderúrgica, no fue objeto del mencionado decreto.
10.3. La Ley 9ª de 1979 —Código Nacional de Sanidad— en materia de protección de recursos hídricos, adscribió al Ministerio de Salud la responsabilidad de identificar cuáles son los usos que pueden producir contaminación de las aguas y cuáles son las características deseables y admisibles que deben tener las aguas para efectos de control sanitario.
Asimismo, señaló que la descarga de residuos en las aguas deberá cumplir con las especificidades establecidas por el Ministerio de Salud y que esta entidad se encargará de adelantar investigaciones que permitan cuantificar los niveles reales de concentración de sustancias y determinar sus escalas de biodegradabilidad. Además, determinó que esta entidad debía reglamentar las actividades económicas que ocasionan arrastre de residuos sólidos a las aguas.
10.4. De particular relevancia es la Ley 99 de 1993 —Por la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones— estableció que la política ambiental colombiana se regirá por los siguientes principios:
Esta norma, además, creó las corporaciones autónomas regionales y las definió como entes corporativos de carácter público, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente (art. 23).
Asimismo, señaló que entre sus funciones estaría la de otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva. Es decir, que la competencia que según el Decreto 1541 de 1978 estaba en cabeza del Inderena pasó a ser competencia de las CAR.
Por otro lado, estableció el pago de tasas por la utilización de aguas(28); el artículo 43 dispuso:
“La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974. El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas.
PAR. 1º—Todo proyecto que requiera licencia ambiental y que involucre en su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra actividad, deberá destinar no menos del 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación, conservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica. El beneficiario de la licencia ambiental deberá invertir estos recursos en las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la respectiva cuenca hidrográfica, de acuerdo con la reglamentación vigente en la materia.
PAR. 3º—Parágrafo adicionado por el artículo 216 de la Ley 1450 de 2011. La tasa por utilización de aguas se cobrará a todos los usuarios del recurso hídrico, excluyendo a los que utilizan el agua por ministerio de ley, pero incluyendo aquellos que no cuentan con la concesión de aguas, sin perjuicio de la imposición de las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar y sin que implique bajo ninguna circunstancia su legalización”.
10.5. En la Sentencia C-220 de 2011(29) la Corte estudió la constitucionalidad de esta norma y concluyó que la medida establecida perseguía fines legítimos e imperiosos a la luz de la Constitución, como la recuperación, preservación y conservación de las cuencas hídricas del país y, por tanto, del agua como recurso limitado y fundamental para la supervivencia humana. Además, estimó que resultaba idónea para alcanzar el fin perseguido, este es, preservar los recursos hídricos. Finalmente, esta corporación estimó que la medida era proporcionada en estricto sentido, pues no implicaba una limitación desproporcionada de los derechos de los obligados y, de otro lado, permitía alcanzar grandes beneficios en materia ambiental para toda la comunidad y las generaciones futuras.
10.6. Finalmente, la Ley 373 de 1997, en materia de protección de recursos hídricos, estableció que todo plan ambiental regional y municipal debe incorporar obligatoriamente un programa para el uso eficiente y ahorro del agua; define el uso eficiente y ahorro de agua como el conjunto de proyectos y acciones que deben elaborar y adoptar las entidades encargadas de la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado, riego y drenaje, producción hidroeléctrica y demás usuarios del recurso hídrico. Y pone en cabeza de las corporaciones autónomas regionales y demás autoridades ambientales las tareas de manejo, protección y control del recurso hídrico en su respectiva jurisdicción, aprobarán la implantación y ejecución de dichos programas en coordinación con otras corporaciones autónomas que compartan las fuentes que abastecen los diferentes usos.
11. La regulación prevista en las leyes 99 de 1993 y 373 de 1997 sobre protección del medio ambiente y en particular del agua, como recurso natural renovable, se produce dentro de un nuevo contexto constitucional en el que la protección de las riquezas naturales de la Nación (art. 8), de la diversidad e integridad del ambiente, así como de las áreas de especial importancia ecológica constituyen imperativos constitucionales (art. 79). En este panorama normativo la planificación en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales en procura de su conservación, restauración o sustitución, cumple un papel fundamental para garantizar un desarrollo sostenible (art.80).
12. Ahora bien, en lo que concierne a la facultad que se otorga a la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz del Río (art. 5º) de “iniciar y adelantar en nombre de la Nación, los juicios de expropiación que se hagan necesarios, para la ejecución de las obras a que se refiere este decreto”, es preciso recordar que la Ley 388 de 1997 fue proferida con el fin, entre otros, de “armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9ª de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política”. En desarrollo de ese cometido, en el capítulo VII regula de manera integral (arts. 58 a 62) lo relacionado con la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial, por motivos de interés público. Así mismo en el capítulo VIII (arts. 63 a 72), se introduce una regulación integral sobre la “expropiación por vía administrativa por motivos de utilidad pública”.
Esta regulación se produce, así mismo, dentro de un nuevo contexto constitucional regido por el artículo 58 superior según el cual “Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. (...) En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio”.
El Decreto 1111 de 1952 no está vigente por haber sido objeto de derogatoria orgánica.
13. El recuento normativo efectuado en el anterior aparte permite sostener a la Sala que respecto del Decreto 1111 de 1952 se ha producido el fenómeno de la derogatoria orgánica respecto de su contenido integral. Ello es así por cuanto si bien el Decreto-Ley 2070 de 1975 lo derogó parcialmente (derogatoria implícita) al asignar las labores de preservación del Lago de Tota que el decreto bajo examen le había confiado a la empresa siderúrgica Paz del Río, al Inderena, y por delegación, a la corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, los dos decretos mencionados fueron cobijados por la derogatoria orgánica derivada de la configuración de un nuevo modelo integral de gestión y protección de los recursos naturales y del medio ambiente, con base en la Constitución de 1991, la Ley 99 de 1993 y demás normas complementarias.
Este modelo integral de protección del medio ambiente, sobreviniente al decreto bajo examen, radica en las autoridades estatales una serie de deberes de protección de las riquezas naturales de la Nación (C.P., art. 8º), de la diversidad e integridad del ambiente, así como de las áreas de especial importancia ecológica, a la vez que se reconoce el derecho de todos los habitante a gozar de un ambiente sano (C.P., art. 79). En este modelo cobra particular importancia la planificación en el manejo de los recursos naturales con miras a garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución (art. 80).
14. En el marco de este nuevo diseño normativo el ambiente se erige como patrimonio común de la humanidad y bien necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos. Por tanto, uno de sus objetivos más relevantes es la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguran el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de estos, y la máxima participación social para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional.
En desarrollo de esos propósitos, el legislador, reguló los procedimientos para el otorgamiento del derecho uso y aprovechamiento de las aguas. De acuerdo con esta regulación el único uso que puede reconocerse “por ministerio de la ley” gratuitamente y sin exclusividad, es el encaminado a las necesidades elementales del ser humano, las de su familia y las de sus animales de uso doméstico, en cuanto no se vulneren disposiciones legales o derechos de terceros(30). En esta línea, el consumo humano tiene prioridad sobre cualquier otro uso(31).
15. Los usos destinados a actividades económicas deben ser autorizados a través de permisos o de concesiones(32), los cuales se otorgaran teniendo en cuenta la naturaleza y duración de la actividad económica para la que se otorga, y estarán sujetos a la disponibilidad del recurso y a las necesidades que imponga el objeto para el cual se destina. En todo caso, dichas autorizaciones tendrán un límite temporal, deben estar sometidas a condiciones especiales y obedecer a fines de utilidad pública e interés social.
16. Este diseño legislativo sobreviniente, introdujo una serie de elementos fundamentales para una gestión sustentable de los recursos naturales y de los demás elementos que conforman el medio ambiente, tales como la vinculación del proceso de investigación científica a la formulación de políticas públicas; la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables; la exigencia de estudios de impacto ambiental como instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente; así como el establecimiento de un sistema de control en el que la creación de la corporaciones autónomas regionales (CAR) juegan un papel relevante.
Estos organismos (las CAR) son los encargados del manejo, control y protección de los recurso naturales renovables, y en esa medida de otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables, incluido el recurso hídrico, o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente(33). La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos(34).
17. Es evidente, que el reordenamiento del sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y la creación de un sistema nacional ambiental (SINA), son el producto de una regulación integral del modelo de gestión del medio ambiente y los recursos naturales, lo cual conduce a declarar la derogatoria orgánica del Decreto 1111 de 1952, en lo que concierne a las disposiciones relativas a la autorización otorgada a la Empresa Siderúrgica de Paz del Rio de usar las aguas del Lago de Tota con fines industriales (D. 1111/52, arts. 1º y 2º).
18. A la misma conclusión se debe llegar en lo concerniente a las disposiciones que reconocen como de utilidad pública las obras requeridas para la extracción, conducción y distribución de las aguas para la empresa, y las necesarias para el mantenimiento del nivel de las aguas y la preservación de la “belleza natural como atracción turística” del lago, previendo la posibilidad de adelantar los juicios de expropiación necesarios. (arts. 3º, 4º y 5º). Estos preceptos, aún con la modificación parcial que realizó el Decreto 2070 de 1975, fueron igualmente objeto de derogatoria orgánica por el diseño normativo desarrollado en materia de expropiación por razones de utilidad pública e interés social, con base en el artículo 58 de la Constitución.
En efecto, la Ley 388 de 1997(35) desarrolló del artículo 58 de la actual Constitución Política, según el cual por motivos de utilidad pública e interés social, definidos por el legislador, podrá haber expropiación judicial con indemnización previa, o expropiación por vía administrativa, en los casos que determine el legislador, sujeta esta a posterior acción contenciosa administrativa. El legislador, cumpliendo con el mandato constitucional, efectuó una regulación integral de la expropiación por las dos vías mencionadas, en la cual se definieron los motivos de utilidad pública e interés social (arts. 58 y 63); las entidades competentes para declarar la expropiación de inmuebles (art. 59); la conformidad de la expropiación con los objetivos y usos del suelo previstos en los planes de ordenamiento territorial (art. 60); el procedimiento para la expropiación judicial y administrativa (arts. 62, 68 y 69); la indemnización y forma de pago (arts. 62 y 67); los medios de impugnación respecto de una y otra decisión (arts. 62.5 y 69); así como los efectos de las decisiones de expropiación (arts. 62 y 70).
La regulación integral del mecanismo de la expropiación prevista en los preceptos enunciados, conduce a sostener que los preceptos del Decreto 1111 de 1952 (parcialmente modificado por el D. L. 2070/75) que contemplan disposiciones sobre la potestad de expropiación de inmuebles por razones de utilidad pública, ha sido objeto de derogatoria orgánica.
19. En conclusión, el Decreto 1111 de 1952, se encuentra derogado por haber sobrevenido una regulación integral respecto de las materias a que se refiere, vale decir, el reconocimiento del derecho al uso de las aguas, en este caso, del Lago de Tota, la declaratoria de interés público de unas obras y la potestad de iniciar y adelantar juicios de expropiación.
Una vez establecido que la norma acusada no forma parte del orden jurídico vigente, por haber acaecido el fenómeno de la derogatoria orgánica, correspondería a la Corte emitir un pronunciamiento inhibitorio por carencia actual de objeto. Sin embargo, para garantizar la vigencia material de la Constitución es preciso determinar si el decreto acusado se encuentra produciendo efectos jurídicos, lo que habilitaría a la Corte para abordar el juicio de constitucionalidad.
El Decreto 1111 de 1952 se encuentra derogado, pero continúa siendo aplicado y por ende produce efectos en el orden jurídico
20. Tal y como lo ha puesto de presente esta corporación en reiteradas oportunidades, para que se pueda llevar a cabo el control de constitucionalidad de una norma sometida a juicio, a través de demanda ciudadana, se requiere que la misma se encuentre vigente. Si, por el contrario, la norma acusada ha perdido su vigor, lo procedente es, por regla general, proferir un fallo inhibitorio por sustracción de materia, toda vez que, en esos casos, se entiende que ha desaparecido el motivo que impulsa el control de constitucionalidad, cual es el de “retirar del ordenamiento jurídico aquellos preceptos que tiendan a amenazar o desconocer los principios y valores que la Constitución Política proclama, hecho que, por supuesto, no tiene ocurrencia cuando la norma ha dejado de regir”(36).
No obstante lo señalado, también la jurisprudencia constitucional(37) ha aclarado que, “dentro del propósito de cumplir fielmente con su función de garantizar la supremacía e integridad de la Constitución, si se advierte que un precepto derogado, sustituido o modificado por el legislador, continúa produciendo efectos ultractivamente, debe la Corte proferir decisión de fondo sobre su exequibilidad, pues de no hacerlo, se corre el riesgo de que normas contrarias al ordenamiento superior se sigan aplicando, o lo que es igual, que disposiciones que se encuentran en abierta oposición con la Carta Política, continúen regulando situaciones jurídicas concretas”(38).
De este modo, “solo en la medida en que la norma enjuiciada haya desaparecido del ordenamiento jurídico y no se encuentre produciendo efectos jurídicos, puede la Corte acudir a la figura de la sustracción de materia y, en consecuencia, abstenerse de adelantar el respectivo juicio de inconstitucionalidad”(39). Para los casos en que el precepto acusado ha sido derogado pero continúa produciendo efectos jurídicos(40), en virtud del fenómeno de la ultractividad, lo que procede es que la Corte adelante el respectivo estudio de fondo, con el fin de evitar, como se ha explicado, la aplicación efectiva de normas contrarias a la Constitución.
21. En el presente caso, se demanda el Decreto 1111 de 1952, norma que si bien ha sido objeto de una derogatoria orgánica continúa produciendo efectos jurídicos, como se demuestra a continuación. Al respecto cabe mencionar que la empresa Acerías Paz del Río invoca como título jurídico para el uso industrial de las aguas del Lago de Tota, el Decreto 1111 de 1952. Por su parte la corporación Autónoma Regional de Boyacá —Corpoboyacá— informa a la Corte el impacto que en trámites administrativos ante ese ente de control, ha tenido el mencionado decreto, en tanto que de conformidad con el documento Conpes 3801 de 2014 sobre el Lago de Tota surge evidencia en el sentido que a la empresa Acerías Paz del Rio se le da el trato de “concesionaria” del recurso hídrico, con base en el mencionado decreto, toda vez que como ella misma lo reconoce y lo avala Corpoboyacá no ha tramitado una concesión o un permiso al tenor de la normatividad ambiental vigente, vale decir del Decreto 2811 de 1974 y 1541 de 1978.
22. En efecto, la empresa Acerías Paz del Río solicita la constitucionalidad de la norma aduciendo que “las obligaciones a cargo de la empresa —impuestas en el D. 1111/52— se han cumplido cabalmente por más de cinco (5) décadas garantizando que el Lago de Tota conserve su caudal y sea un recurso renovable, sostenible y disponible no solo para el uso doméstico sino para que varios municipios del departamento de Boyacá cuenten con agua potable para la ciudadanía”.
En esa misma línea de argumentación sostiene que “No existe ninguna disposición en la Constitución que prevea una restricción o limitación para que por medio de este tipo de normas se otorgue una concesión y si la Constitución decide permitir que el Gobierno expida una norma con fuerza material de ley, como un decreto legislativo, no existe ningún vicio de constitucionalidad o afectación a la norma superior”. De tal manera que, a juicio de la empresa, no existe ninguna restricción, limitante o condición para que una norma con fuerza material de ley como la acusada decida directamente otorgar una concesión.
Para la empresa el cumplimiento de las obligaciones que le impone el decreto derogado en el sentido de “mantener el nivel de las aguas del Lago de Tota, de manera que conserve su belleza natural como atracción turística”, satisface las exigencias derivadas del principio del “desarrollo sostenible pues pone de manifiesto que la utilización del agua se encuentra bajo ciertos límites”.
De este modo, Acerías Paz del Río defiende la norma acusada y la prerrogativa en ella otorgada, afirmando que ha hecho un uso racional del mismo. Indica que “concesiones” como la prevista en el Decreto 1111 de 1952, en la que se permite el uso de los recursos naturales bajo ciertos parámetros de conservación del medio ambiente no resultan extrañas al orden constitucional, y que no existe abuso del derecho “otorgado en concesión” por parte de Acerías Paz del Río, como pretende hacerlo ver el demandante.
Su intervención se enfoca en forma relevante en dar explicaciones sobre la actividad de la empresa, presentando información técnica de la “concesión” a fin que la Corte evidencie cómo viene ejecutando el derecho y efectuando los pagos como contraprestación al uso. En esta línea, explica que “la captación de agua directamente del lago, se lleva a cabo por Acerías Paz del Río, en la estación del Túnel, desde hace más de cincuenta años en virtud de la autorización dada por el Gobierno en el Decreto-Ley 1111 de 1952. Destaca las acciones que la empresa se comprometió a ejecutar para la conservación del lago, lo que incluye las obras de regulación del río Olarte y del rebosadero del río Upía”.
La empresa invoca el principio de confianza legítima, haciendo énfasis en que el uso de la “concesión” otorgada por el decreto legislativo ha sido racional y prudente, y que ha cumplido estrictamente y de buena fe con las obligaciones legales y administrativas que le fueron impuestas, y en esa medida ha mantenido el nivel del lago, participando con la comunidad, y sus inversiones sirven a varios municipios.
23. Por su parte Corpoboyacá sostuvo en su intervención que el Decreto 1111 de 1952 constituye un obstáculo para la implementación de herramientas de planificación que permitan a la autoridad ambiental preservar la diversidad e integridad del ambiente, resaltando que la norma acusada impide a la autoridad ambiental administrar adecuadamente este bien de la Nación —el Lago de Tota— pese a que ha sido reconocido como un ecosistema estratégico que abastece de recurso hídrico a las poblaciones cercanas.
Adicionalmente, expuso que la norma demandada no permite el manejo adecuado de ese ecosistema ni garantiza el principio de desarrollo sostenible consagrado en el artículo 80 de la Constitución pues no establece límites a la actividad económica desarrollada por la siderúrgica. La norma impide su labor fundamental de planificación e implementación de medidas que disminuyan o eviten la configuración de daños ecológicos a los recursos naturales. La imposición de esta autorización a la autoridades ambientales desconoce su autonomía.
Pone de presente Corpoboyacá que el Decreto 1111 de 1952, surgió en un estado de excepción y tal como se puede observar en su artículo séptimo era de carácter temporal por cuanto solo suspendía las disposiciones legales que le fueran contrarias, lo que indicaba que una vez recuperada la normalidad se aplicara la normatividad ordinaria, “y no como lo pretende la empresa que la norma se aplique actualmente sin tener en cuenta los nuevos lineamientos que rigen la admiración de los recursos naturales”.
Informa Corpoboyacá que con fundamento en el Decreto 1111 de 1952, la empresa Acerías Paz del Río conserva la administración de la siderúrgica imposibilitando que se cumplan las funciones asignadas a ese ente de control ambiental en la Ley 99 de 1993. Al respecto indicó:
“Así mismo, al tener la administración del lago la siderúrgica, imposibilita que se cumplan las funciones asignadas a la corporación en los numerales 9º y 18 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, las cuales consisten en otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; y ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro de las áreas de su jurisdicción conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales.
En consecuencia, y al limitarse el accionar de la corporación en la conservación del Lago de Tota el mismo se podría ver afectado toda vez que la empresa podría al no tener un límite, deteriorar la fuente hídrica utilizando sin control el caudal con el que cuenta el lago, teniendo en cuenta que la finalidad de la obligatoriedad de otorgar concesiones es la administración adecuada del recurso hídrico al establecerse a partir de la oferta y demanda de la fuente, la disponibilidad para asignar un caudal específico y controlado, tal como lo prevén los decretos 2811 de 1974 y 1541 de 1978”(41).
De otra parte, el título jurídico que invoca la empresa Acerías Paz del Río para ejercer la administración del Lago de Tota y hacer uso de sus aguas con fines industriales es el Decreto 1111 de 1952. Así lo informa también el órgano de control ambiental al señalar:
“[D]entro del Expediente OOCA-0366/10 la empresa Acerías Paz del Río S.A. hoy en día adelanta trámite de concesión, solicitando desistimiento del mismo buscando materializar el Decreto 1111 de 1952, ante lo cual la corporación continuó de oficio el trámite, por cuanto es prioritario actualmente garantizar una administración adecuada del recurso hídrico con límites técnicos precisos y caudales asignados de acuerdo a la demanda actual de la industria, sin que se pueda materializar esta norma que atenta contra la preservación del lago y la sostenibilidad de la oferta que actualmente tiene, por ende y una vez otorgada la concesión la empresa podrá desarrollar su actividad dentro de parámetros de sostenibilidad ambiental, sin cercenar ningún derecho a las comunidades”(42) (destacó la Sala).
Esta información vertida por la autoridad ambiental regional permite sostener: (i) que en la actualidad la empresa Acerías Paz del Río conserva la administración del Lago de Tota con fundamento en el Decreto 1111 de 1952; y (ii) que este decreto constituye en la actualidad el único título jurídico que ostenta la mencionada empresa para usufructuar una “concesión” de aguas, por cuanto aún se encuentra en curso un trámite adelantado oficiosamente por la CAR para ajustar el uso de aguas por parte de la empresa a los dictados de los decretos 2811 de 1974 y 1541 de 1978(43). El trámite es oficioso por cuanto la empresa Acerías Paz del Río se pretende sustraer al trámite de una concesión de conformidad con la normatividad vigente, invocando como título jurídico el Decreto 1111 de 1952.
24. Adicionalmente, según el Departamento Nacional de Planeación(44) uno de los problemas que afecta la conservación ecosistémica del Lago de Tota es la ilegalidad de muchos de los usuarios, los sistemas de medición existentes y los usos que se le dan al agua. Al hacer referencia a los agentes “concesionados”, es decir quienes hacen un uso “autorizado” del agua del lago, el documento Conpes 3801 de 2014 menciona a la empresa Acerías Paz del Río, cuya “concesión” tal como lo informaron a la Corte Corpoboyacá y la propia empresa Acerías Paz del Río se encuentra contenida en el Decreto 1111 de 1952.
Sobre el particular el documento Conpes relativo al Lago de Tota, consigna:
“Legalidad de usuarios, sistemas de medición y usos del agua
En relación a las concesiones de agua para consumo doméstico, la cuenca abastece a una población cercana a 250.000 habitantes de Aquitania, Tota, Cuítiva, Pesca, Iza, Firavitoba, Tibasosa, Nobsa y Sogamoso, población que representa aproximadamente el 20% del total del departamento de Boyacá (MADS, 2013). Es de resaltar que se proyecta también abastecer de agua a Duitama, cuya población a 2020 sería de 114.877 habitantes (DANE, 2013). Existen dos derivaciones de caudal desde el lago, la primera es en el Túnel de Cuítiva de la que se abastecen la mayor parte de los concesionados (Tota, Cuítiva, Iza, Firavitoba, Pesca, Sogamoso y Acerías Paz del Río), y la segunda se realiza mediante sistemas de bombeo, especialmente hacia Aquitania.
El promedio del consumo mensual de agua del lago mediante la extracción por el canal de captación para la empresa Acerías Paz del Río es de 7.675 m3 /día, lo que equivale a 88,83 l/s; del canal también se beneficia el acueducto de Nobsa (0,82 l/s) y Cementos Argos (2,71 l/s). (Universidad Santo Tomás, 2012). La empresa Acerías Paz del Río, enfría el hierro con agua proveniente del lago, con un consumo de agua concesionado que es equivalente al que tendría una población de aproximadamente 51.000 habitantes.
La situación actual de la cuenca frente a la extracción del agua crece paulatinamente, tanto en el lago como en sus drenajes tributarios. Se estima que para el periodo 2000-2010 la extracción de agua creció un 33% teniendo en cuenta los 1.600 l/s para nueve acueductos, una acería y 14 tubo sifón y el canal de captación de las acerías, el cual tiene un punto de interconexión con Coservicios (Sogamoso), 19 actividades agropecuarias. Se estima que esta demanda crecerá al 81% en el periodo 2011-2030 (Universidad Santo Tomás, 2012)”.
Del anterior extracto tomado del documento Conpes 3801 de enero 31 de 2014, el cual diagnostica y analiza la problemática integral del Lago de Tota, y en ese marco, el problema de la ilegalidad en el uso de las aguas, se observa que la empresa Acerías Paz del Río figura como un agente “concesionado”, comoquiera que usufructúa el recurso mediante una autorización que no es otra que la contenida en el Decreto 1111 de 1952, tal como lo informa la autoridad ambiental de control regional (Corpoboyacá). Según este órgano aún no le ha conferido a la empresa Acerías Paz del Río una concesión de conformidad con los decretos 2811 de 1974 y 1541 de 1978, puesto que apenas se adelanta un trámite oficioso toda vez que la empresa siderúrgica no está interesada en dicho procedimiento (desistió) porque considera que está amparada por el Decreto 1111 de 1952.
25. Las anteriores referencias permiten a la Sala sostener que el Decreto 1111 de 1952, a pesar de haber sido objeto de una derogatoria orgánica, continúa siendo aplicado, y por ende produciendo efectos jurídicos. La aplicación de una norma es manifestación inequívoca de que está produciendo efectos jurídicos. Al respecto esta corporación ha indicado que:
“La “aplicación” de las normas es el proceso a través del cual sus disposiciones son interpretadas y particularizadas frente a situaciones fácticas concretas por parte de los funcionarios competentes para ello, sean administrativos o judiciales. Así, se “aplica” una determinada norma cuando se le hace surtir efectos frente a una situación específica, desarrollando el contenido de sus mandatos en forma tal que produzca efectos jurídicos respecto de dicha situación en particular, determinando la resolución de un problema jurídico dado, o el desenlace de un determinado conflicto”(45).
Como puede advertirse, existen elementos suficientes para concluir que el Decreto 1111 de 1952, a pesar de no estar en vigor por haber sido objeto de una derogatoria orgánica, aún produce efectos en el orden jurídico colombiano en la medida que está siendo aplicado. En efecto, la empresa Acerías Paz del Río invoca la norma para reivindicar los derechos otorgados y alegar el cumplimiento de las cargas impuestas, y el órgano de control ambiental —Corpoboyacá— estima que la norma representa un obstáculo para el ejercicio de sus atribuciones legales e informa que la empresa desistió de una solicitud de concesión de aguas por considerar que estaba amparada por el Decreto 1111 de 1952. Finalmente, el documentos Conpes 3801 de enero 31 de 2014, cataloga a Acerías Paz del Río con un agente “concesionado” para el uso de las aguas del Lago de Tota, autorización que no es otra que la contenida en el Decreto 1111 de 1952, como lo reclama la propia empresa autorizada.
26. El estudio de constitucionalidad se hace indispensable para asegurar fielmente la función garantizadora de la integridad y supremacía de la Constitución. Al respecto ha indicado la Corte:
“No obstante lo anterior, en procura de cumplir fielmente con la función garantizadora de la integridad y supremacía de la Constitución, esta corporación ha precisado que la denominada sustracción de materia no siempre debe conducir a una decisión inhibitoria pues, aun en el evento en que la norma cuestionada haya perdido su vigencia formal, es muy posible que, desde el punto de vista material, la misma siga produciendo efectos jurídicos o, lo que es igual, continúe proyectándose ultractivamente, lo cual generaría un grave perjuicio para la juridicidad si tales efectos devienen contrarios a los mandatos superiores que gobiernan el Estado social de derecho.
Por ello, solo en la medida en que la norma enjuiciada haya desaparecido del ordenamiento jurídico y no se encuentre produciendo efectos jurídicos, puede la Corte acudir a la figura de la sustracción de materia y, en consecuencia, abstenerse de adelantar el respectivo juicio de inconstitucionalidad. Como lo ha sostenido la reiterada jurisprudencia constitucional, precipitar una decisión inhibitoria sin que previamente se haya determinado la ocurrencia de estos dos supuestos, “podría hacer viable la efectiva aplicación de la norma contraria a la Carta”(46).
De otra parte, ha subrayado la jurisprudencia que “Cuando la Corte se abstiene de pronunciarse de fondo sobre una disposición, por considerar que se encuentra derogada, no está impartiendo una orden y por lo tanto, su apreciación sobre la derogatoria no vincula de manera alguna a los operadores jurídicos”(47).
En este caso aparece clara evidencia de que el Decreto 1111 de 1952 está produciendo efectos jurídicos por cuanto está siendo aplicado, al punto que constituye el título y soporte normativo sobre el cual la empresa Acerías Paz del Río sustenta el uso de las aguas del Lago de Tota para el desarrollo de su actividad industrial. De manera que para cumplir fielmenten la función garantizadora de la supremacía e integridad de la Constitución, la Corte abordará el jucio de constitucionalidad del Decreto 1111 de 1952.
Segunda cuestión preliminar. La aptitud sustantiva de la demanda
27. El Procurador General de la Nación, el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al igual que el apoderado de Acerías Paz del Río, formularon, como petición principal, una solicitud de inhibición, al estimar que la demanda no cumple con los presupuestos necesarios para provocar un pronunciamiento de fondo. Sostienen que el ciudadano demandante no aporta razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes orientadas a demostrar la contradicción de la norma acusada con los preceptos superiores que estima vulnerados. Se limita, dicen los intervinientes, a emitir unos juicios de valor y unas apreciaciones subjetivas sobre la problemática del Lago de Tota.
28. En atención a ello procede la Sala a examinar si los cargos formulados en contra del Decreto 1111 de 1952 cumplen con los presupuestos mínimos para provocar un pronunciamiento de mérito, de conformidad con la normatividad y la jurisprudencia constitucional.
28.1. Al respecto recuerda la Corte que de acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir unos mínimos requisitos formales, los cuales se concretan en: (i) señalar las normas acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación.
Esas cargas se concretan en que las razones de inconstitucionalidad sean (i) claras, es decir, que la demanda siga un curso de exposición y presente un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no se basen en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino que expongan un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, esto es que permitan verificar una oposición objetiva entre las normas demandadas y la Constitución, desechándose por tanto los argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan con la disposición que se acusa; (iv) pertinentes, en tanto planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del texto superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad para generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada(48).
28.2. La Corte ha establecido, así mismo, que la apreciación sobre el cumplimiento de tales requisitos debe hacerse teniendo en cuenta el principio “pro actione” de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la establecida en la Constitución vigente. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede basarse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho de participación del actor. Las dudas, entonces, habrán de interpretarse en favor del demandante, admitiendo la demanda y emitiendo pronunciamiento de fondo.
28.3. Pues bien, el ciudadano Román Hernando Ortega Hernández, sostiene que el Decreto 1111 de 1952 es contrario a los artículos 2º, 8º, 79 y 80 de la Constitución Política.
Recuerda la Sala que según el demandante la vulneración al artículo 2º de la Constitución se presenta en razón al privilegio perpetuo que se ha dado a la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz del Río S.A. —actual Votorantim S.A.—, para hacer uso industrial de las aguas del Lago de Tota, lo que a su juicio ha generado un notable menoscabo en los niveles de las aguas del lago, el deterioro del ambiente y los ecosistemas, así como la amenaza a varias especies de aves, peces y organismos que componen el ambiente. Sostiene que este estado de cosas se origina en que se ha dado una prelación al interés particular de la empresa, en desmedro del interés general de la comunidad, lo que a su vez redunda en detrimento de los derechos constitucionales del medio ambiente y del desarrollo sostenible.
Para sustentar la vulneración al artículo 8º de la Carta, el actor hace referencia a algunos estudios técnicos ambientales, que dan cuenta de la pérdida del banco de agua del lago, el decrecimiento de la transparencia de las aguas, el desbalance hídrico por el uso indiscriminado del recurso, y menciona como causas diversos factores, entre ellos el uso industrial, la agricultura, así como el desperdicio ocasionado por los diversos usuarios del recurso. Esta situación, en criterio del actor, se origina en que la normatividad de 1952 —D. 1111— no es hoy la adecuada, comoquiera que en esta se propendía por el desarrollo industrial, importante en su momento, pero que hoy existen exigencias relacionadas con la protección de los recursos naturales, y además la vulnerabilidad actual del lago exige que se le proteja “conforme a la Constitución”.
En lo que concierne al cargo por vulneración del artículo 79 superior, sostiene el actor que la facultad otorgada a la empresa por más de 60 años para dar un uso industrial al agua del Lago de Tota, privilegia intereses particulares “altera el flujo interno del agua en el ciclo hidrológico del medio ambiente, lo que redunda en una facultad otorgada a la empresa aún por encima del medio ambiente y la vida misma”. Los intereses particulares deben ceder ante los intereses generales de acuerdo con la función social que debe cumplir el Lago de Tota, por lo que es imperativo proteger su caudal, su espejo, y los elementos del medio ambiente que lo conforman.
Y respeto del artículo 80, sostiene el ciudadano que la norma acusada viola el principio de desarrollo sostenible “en el entendido que dentro de las obligaciones constitucionales de carácter constitucional se encuentran proteger las riquezas naturales, además planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”. Esta afirmación está ligada al reparo persistente que en su escrito realiza el actor al “privilegio creado a favor de Siderúrgica Paz del Río”(49) para el uso industrial del agua, destacando el valor de este recurso como bien “indispensable para la vida”.
Con la norma acusada se desconoce así mismo la obligación de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
28.4. A partir de los anteriores extractos de la demanda, considera la Corte que el actor aporta razones que pueden ser valoradas como claras, ciertas, pertinentes, específicas y suficientes para provocar un estudio de constitucionalidad del precepto acusado, y en esa medida la Sala no accederá a la solicitud formulada por algunos intervinientes de emitir un fallo inhibitorio.
En efecto, a través de su exposición el ciudadano cuestiona el derecho intemporal al uso de las aguas con fines industriales concedido a la empresa siderúrgica Acerías Paz del Río en la norma acusada, y estima que esta además de anacrónica frente a la posición relevante que actualmente ocupa el medio ambiente y los deberes estatales que surgen de esta visión, es contraria a los fines esenciales del Estado (art. 2º); a los deberes estatales de protección de los recursos naturales (art. 8º), a la defensa de la integridad del medio ambiente (art. 79), y al imperativo estatal de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar un desarrollo sostenible (art. 80).
28.5. Este planteamiento que es perfectamente deducible de la disertación del demandante, para la Sala resulta claro comoquiera que plasma un razonamiento inteligible sobre la contradicción entre el derecho de aguas otorgado por la norma de excepción a la empresa beneficiaria y los preceptos superiores que invoca el demandante. Las razones, a pesar de ser sencillas y lacónicas son igualmente ciertas, toda vez que el actor funda su censura en un dato objetivo como es la atribución dada a la empresa beneficiaria para el uso industrial de las aguas del lago, lo que, a su juicio, constituye un privilegio intemporal y exento de controles que vulnera normas superiores, interpretación que puede derivarse de la norma acusada. El hecho de que el ciudadano demandante acuda a datos e informes ambientales para sustentar su argumento de que una concesión de tal naturaleza atenta contra la preservación del medio ambiente, no despoja de certeza su planteamiento. Las razones son así mismo específicas toda vez que el actor, de manera separada, sencilla y concreta aporta argumentos orientados a demostrar por qué la concesión de aguas contenida en la norma que cuestiona vulnera principios presentes en cada uno de los preceptos superiores que invoca.
Esto hace que para la Sala, tomando en consideración el principio pro actione, las razones expuestas por el actor en su demanda resulten suficientes para asumir el juicio de constitucionalidad del decreto demandado, en la medida en que logran despertar “una duda mínima” sobre la compatibilidad de sus preceptos con los mandatos superiores. El examen se hará frente a todas las disposiciones invocadas por el demandante por cuanto su argumentación se entreteje con elementos relevantes de los artículos 2º, 8º, 79, 80 superiores, sin que sea posible diseccionar su disertación para limitar el pronunciamiento a alguno de estos preceptos en particular.
29. Algunos intervinientes formulan nuevos cargos contra el decreto acusado. Así por ejemplo, la Universidad Externado de Colombia aporta argumentos para señalar que el decreto acusado es igualmente violatorio de los artículos 63, 121, 123-2 y 209 de la Constitución; en similar sentido Parques Nacionales Naturales de Colombia, sostiene que el juicio de constitucionalidad debe extenderse al artículo 311 de la Carta; en tanto que para Corpoboyacá, el decreto acusado contraviene, además de las normas citadas por el actor, los artículos 58, 333 y 334 de la Constitución.
La Corte limitará su pronunciamiento a la acusación contenida en la demanda (C.P., arts. 2º, 8º, 79 y 80) toda vez que como lo ha señalado esta corporación en varias oportunidades “El carácter público de la acción de inconstitucionalidad y la naturaleza taxativa de las modalidades de control automático, impiden a la Corte pronunciarse sobre asuntos que no hayan sido formulados por los demandantes; restricción esta que opera también frente a lo planteado por los intervinientes ciudadanos, debido a dos razones principales: en primer lugar, el debate democrático y participativo solo puede predicarse de aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas posturas; y en segundo término, aunque es evidente que las intervenciones ciudadanas son útiles para definir e ilustrar el asunto debatido, carecen de la virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demanda”(50).
Por consiguiente el examen de constitucionalidad del Decreto 1111 de 1952 se efectuará frente a los artículos 2º, 8º, 79 y 80 de la Constitución, respecto de los cuales el demandante formula su censura.
Problema jurídico planteado, metodología y estructura de la decisión
30. El demandante considera que el Decreto 1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de la aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de unidad pública a unas obras”, proferido por el Gobierno Nacional con fundamento en las facultades conferidas por el artículo 121 de la Constitución de 1886, es contrario a los artículos 2º, 8º, 79 y 80 de la Constitución Política vigente.
Para el ciudadano Ortega Hernández, la norma que confiere una concesión de uso de las aguas del Lago de Tota para fines industriales, sin límite de tiempo ni control alguno, entregando plenamente la gestión del recurso a una empresa comercial, es incompatible con los fines esenciales del Estado previstos en el artículo 2º de la Carta, en cuanto subordina el interés general al particular; es contraria a los deberes estatales de protección de los recursos naturales que prevé el artículo 8º superior; violatoria del imperativo estatal de preservar la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y defender la integridad del medio ambiente (art. 79); y contraviene el deber estatal de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar un desarrollo sostenible (art. 80).
31. Un bloque de intervinientes (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Acerías Paz del Río) solicitan la declaratoria de exequibilidad del decreto acusado, al estimar que este se expidió con la finalidad de dar un mejor aprovechamiento a las aguas del Lago de Tota, para fines de utilidad pública, previendo en el mismo las obras necesarias para impedir la disminución del nivel de las aguas. Por ende el decreto responde a criterios de sostenibilidad por cuanto establece unas cargas correlativas de preservación para la empresa.
Afirman que la Constitución concede un amplio margen de configuración al legislador para la regulación del medio ambiente, y es la ley la encargada de regular el otorgamiento de concesiones, sin que la Constitución contemple restricción alguna al respecto.
32. Quienes solicitan la inexequibilidad(51) sostienen que la concesión de un uso ilimitado y sin control del recurso hídrico a una empresa comercial, impide la planificación de la gestión ambiental a los entes de control, a fin de preservar la biodiversidad e integridad del ambiente, y la protección de las riquezas naturales de la nación. Así mismo, la norma acusada no permite concesionar el recurso a las comunidades en el marco de condiciones técnicas adecuadas, previa evaluación de la pertinencia o viabilidad del uso.
Agregan que la norma crea un desequilibrio entre la necesidad de un desarrollo económico y el deber de proteger los recursos naturales disponibles, por cuanto este supone la limitación de la concesión en el tiempo, la imposición de unas cargas financieras correlativas, y las múltiples obligaciones determinadas por la normatividad. Tratándose de un bien de dominio público, inalienable e imprescriptible como es el agua, no se puede crear sobre él un derecho adquirido absoluto en favor de una empresa privada, renunciando a los deberes de gestión ambiental mediante la planificación estatal, con miras a garantizar el desarrollo sostenible.
Para el Procurador General de la Nación, las disposiciones contenidas en el Decreto 1111 de 1952 son inconstitucionales toda vez que contemplan un privilegio desproporcionado a favor de una empresa privada; a través de ellas se evade el esquema jurídico y administrativo previsto por la Constitución Política de 1991 para asegurar la protección del medio ambiente; a su vez dichas normas desconocen las competencias que el constituyente otorgó a las entidades de nivel nacional y territorial que se articulan dentro de una política estatal de planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales.
33. Planteado así el debate constitucional generado por la demanda, corresponde a la Corte establecer si la norma que entrega un derecho de uso de aguas sobre un bien considerado de especial importancia ecológica, al igual que su gestión y preservación ambiental, a una empresa privada, sin que se establezca un límite temporal, es contraria a principios y preceptos constitucionales que adscriben al Estado deberes de protección de las riquezas naturales y de la diversidad e integridad del ambiente, así como de planeación en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar un desarrollo sostenible (C.P., arts. 2º, 8º, 79 y 80).
Para resolver esta cuestión la Sala adoptará la siguiente metodología: (i) se referirá a la normatividad internacional relevante sobre los deberes estatales de protección de los recursos naturales y en particular del recurso hídrico; (ii) reseñará la jurisprudencia sobre el principio de sostenibilidad en materia ambiental y el deber del Estado de planificar la gestión de los recursos naturales; bajo las premisas establecidas (iii) se pronunciará sobre los cargos de la demanda, para lo cual previamente se referirá a la importancia estratégica en términos ambientales, hidrológicos y de biodiversidad del Lago de Tota.
La protección de los recursos naturales y en particular del recurso hídrico en el orden internacional.
34. Durante las última cuatro décadas se ha producido en el ámbito internacional un vigoroso desarrollo normativo en torno a los deberes estatales en la protección de los recursos hídricos. Así por ejemplo, la Declaración de Estocolmo de 1972 resaltó la relevancia de salvaguardar los recursos naturales de la tierra, incluido el agua, en beneficio de las generaciones presentes y futuras, mediante la planificación u ordenación cuidadosa del recurso.
35. Cinco años después, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua, desarrollada en Mar de Plata (1977), recomendó a los Estados, entre otras cosas, determinar la cantidad de recursos hídricos disponibles en su territorio, crear incentivos para aumentar la eficiencia en la utilización del agua; adoptar medidas para lograr la planificación sistemática de la distribución de agua entre los distintos usuarios como requisito previo a la utilización plena o racional del volumen de agua disponible para la explotación; identificar y corregir las principales causas de desperdicio en la utilización del agua; formular práctica agrícolas y de riego que permitan optimizar el uso del recurso; formular y mantener una política en relación con el uso, la ordenación y la conservación del agua y adoptar medidas legislativas en relación con el uso y protección de los recursos hídricos.
Asimismo, señaló que se debían hacer los esfuerzos necesarios para adoptar medidas que permitan obtener la participación efectiva del público en los procesos de planificación y adopción de decisiones que comprenden los usuarios y las autoridades públicas.
36. Posteriormente, en la Conferencia de Dublín desarrollada en 1992, se recomendó a los Estados adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a los siguientes cuatro principios:
“Principio 1. El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la vida, el desarrollo y el medio ambiente.
Principio 2. El aprovechamiento y la gestión del agua deben inspirarse en un planteamiento basado en la participación de los usuarios, los planificadores y los responsables de las decisiones a todos los niveles.
Principio 4. El agua tiene un valor económico en todos sus diversos usos en competencia a los que se destina y debería reconocérsele como un bien económico”.
En relación con el principio 1 la conferencia estableció que la gestión eficaz de los recursos hídricos requiere un enfoque integrado que concilie el desarrollo económico y social y la protección de los ecosistemas naturales. Respecto del principio 2 resaltó la necesidad de que los responsables de las políticas públicas y el público en general cobren mayor conciencia sobre la importancia del agua. Además, aclaró que la adopción y aplicación del principio 3 exige políticas efectivas que aborden las necesidades de las mujeres y las incluyan en la toma de decisiones. Finalmente, sobre el principio 4 destacó la necesidad de reconocer el derecho fundamental de todo ser humano de tener acceso a agua pura y saneamiento por un precio asequible.
37. En 1998, durante la Conferencia Internacional sobre el Agua y Desarrollo Sostenible celebrada en París, los Estados se comprometieron a fomentar la integración de todos los aspectos del aprovechamiento, la gestión y la protección de los recursos hídricos mediante la elaboración de planes destinados a satisfacer las necesidades esenciales, y a promover una distribución eficiente y equitativa de los recursos hídricos, la protección de los ecosistemas y el ciclo hidrológico; movilizar recursos financieros de origen público y privado con el fin de mejorar el uso efectivo de los recursos disponibles; promover el principio según el cual “el que contamina paga”; implementar proyectos que permitan satisfacer las necesidades esenciales y lograr un aprovechamiento, gestión y protección sostenible del agua; fomentar los sistemas de información y observación sobre los recursos hídricos, entre otras cosas.
38. Posteriormente, la Conferencia de Rio de Janeiro, desarrollada en 2002, resaltó la necesidad de velar porque se mantenga un suministro suficiente de agua de buena calidad para toda la población del planeta y preservar las funciones hidrológicas, biológicas y químicas de los ecosistemas, adaptando las necesidades humanas a los límites de la capacidad de la naturaleza y combatiendo los vectores de las enfermedades relacionadas con el agua.
Así, instó a los Estados a planificar la utilización, protección, conservación y ordenación sostenible y razonable de los recursos hídricos con arreglo a las necesidades y prioridades de la colectividad dentro del marco de una política económica nacional. Igualmente, destacó la necesidad de elaborar, aplicar y evaluar proyectos y programas que sean tanto económicamente eficientes como socialmente adecuados, dentro de unas estrategias definidas con claridad y basadas en un enfoque de plena participación pública, de las comunidades locales y las poblaciones indígenas, entre otros actores.
39. Ese mismo año, la Declaración de Johannesburgo sobre desarrollo sostenible reconoció la importancia de proteger y evitar la contaminación de los recursos hídricos y la necesidad de garantizar el acceso de la población al agua potable.
40. A nivel regional, es importante destacar que la Declaración Centroamericana del Agua, adoptada en San José de Costa Rica en 1998, resaltó la importancia de cuidar los recursos hídricos como un asunto de justicia ambiental; reconoció que la población tiene derecho a participar en los proyectos, obras y decisiones que afecten o puedan afectar a los cuerpos de agua y sistemas hídricos a nivel local, nacional e internacional y que deben ser informados sobre el estado y las tendencias de los sistemas hídricos, entre otras cosas. Con base en lo establecido en esta declaración, se creó el Tribunal Latinoamericano del Agua como una instancia de justicia alternativa que busca dar solución a los conflictos hídricos.
41. En conclusión, de acuerdo a lo establecido los instrumentos internacionales reseñados sobre la protección de los recursos hídricos es posible sostener válidamente que los Estados han reconocido la importancia de salvaguardar los recursos naturales de la tierra, incluido el agua, en beneficio de las generaciones presentes y futuras, mediante la planificación sistemática orientada a satisfacer las necesidades esenciales, y a promover una distribución eficiente y equitativa de los recursos hídricos, la protección de los ecosistemas y el ciclo hidrológico. Destacan además la necesidad de identificar y corregir las principales causas de desperdicio en la utilización del agua; formular práctica agrícolas y de riego que permitan optimizar el uso del recurso; formular y mantener una política en relación con el uso, la ordenación y la conservación del agua y adoptar medidas legislativas en relación con el uso y protección de los recursos hídricos. Deben desplegarse los esfuerzos necesarios para adoptar medidas que permitan obtener la participación efectiva del público en los procesos de planificación y adopción de decisiones que comprenden los usuarios y las autoridades públicas. La gestión eficaz de los recursos hídricos requiere un enfoque integrado que concilie el desarrollo económico y social y la protección de los ecosistemas naturales, a fin de garantizar el derecho fundamental de todo ser humano de tener acceso a agua pura y saneamiento por un precio asequible.
La protección de los recursos naturales y en particular del recurso hídrico en el orden constitucional colombiano
42. La Constitución Política de Colombia establece que el Estado debe proteger los recursos naturales de la Nación. En ese sentido, varios preceptos constitucionales desarrollan el contenido de esta obligación. Así, el artículo 8º señala que el Estado debe proteger las riquezas naturales, entre las que se incluye el agua. El artículo 79 consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y el deber de salvaguardar la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para estos fines.
Adicionalmente, el artículo 80 dispone que es deber del Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. De otra parte, el artículo 334 impone al Estado el deber de intervenir en la explotación de los recursos naturales y el uso del suelo, para garantizar la preservación de un ambiente sano. Finalmente, el artículo 366 señala que son objetivos fundamentales de la actividad estatal, la solución de las necesidades básicas insatisfechas de la población en materia de saneamiento ambiental y agua potable, entre otros.
43. La jurisprudencia de esta corporación ha destacado la importancia que la Constitución de 1991 confirió a la protección de los recursos naturales, en la medida que modificó profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza, al reconocer que la protección del ambiente ocupa un lugar fundamental en el ordenamiento jurídico y que la Carta Política contiene una verdadera constitución ecológica, conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el ambiente. En ese sentido, la Corte ha planteado que la Constitución ecológica tiene dentro del ordenamiento colombiano una triple dimensión(52):
“[D]e un lado, la protección al medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación. De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías judiciales. Y, finalmente, de la constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares. Es más, en varias oportunidades, la Corte ha insistido en que la importancia del medio ambiente en la Constitución es tal que implica para el Estado, en materia ecológica, “unos deberes calificados de protección”(53).
44. Asimismo, ha resaltado que a partir de la Constitución de 1991, se edificó un nuevo paradigma normativo que impone obligaciones al Estado y también a los particulares, pues, el medio ambiente no solo es un derecho sino también un bien jurídico constitucionalmente protegido, cuya preservación debe procurarse no solo mediante acciones aisladas estatales sino mediante el concurso de todas las autoridades y el diseño de políticas públicas ajustadas a tal objetivo(54).
La Corte ha establecido que la defensa del medio ambiente es un objetivo, dentro de la forma organizativa de Estado social de derecho acogida en Colombia, “que involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural, temas, que entre otros, han sido reconocidos ampliamente por nuestra Constitución Política en muchas normas que establecen claros mecanismos para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias para su garantía y su desarrollo”(55).
Igualmente, esta corporación ha enfatizado en la importancia de proteger los recursos naturales, en tanto, la conservación y la perpetuidad de la humanidad dependen del respeto al entorno ecológico y la defensa a ultranza del medio ambiente sano, por eso, ha sostenido que “desconocer la importancia que tiene el medio ambiente sano para la humanidad es renunciar a la vida misma, a la supervivencia presente y futura de las generaciones”(56).
45. De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que existe un conjunto de obligaciones en cabeza del Estado en relación con la protección de los recursos hídricos con el fin de garantizar el derecho al agua de los habitantes de la nación. En esa línea, ha planteado que el Estado debe abstenerse de intervenir directa o indirectamente de manera negativa en el disfrute del derecho a disponer de agua potable, lo que significa evitar medidas que obstaculicen o impidan la libertad de acción y el uso de los recursos propios de cada individuo, así como de grupos o colectividades que buscan satisfacer sus necesidades básicas, concretamente en el goce del derecho al agua potable. La Corte lo ha expresado textualmente de la siguiente forma(57):
“Así las cosas, dicha obligación prohíbe al Estado o a quien obre en su nombre: (i) toda práctica o actividades que deniegue o restrinja el acceso al agua potable en condiciones de igualdad; (ii) inmiscuirse arbitrariamente en los sistemas consuetudinarios o tradicionales de distribución del agua; (iii) reducir o contaminar ilícitamente el agua como por ejemplo, con desechos procedentes de instalaciones pertenecientes al Estado o botaderos municipales que contaminen fuentes hídricas o mediante el empleo y los ensayos de armas de cualquier tipo, y (iv) limitar el acceso a los servicios e infraestructuras de suministro de agua o destruirlos como medida punitiva”.
46. Adicionalmente, ha enfatizado en la necesidad de que el Estado en su conjunto adopte las medidas necesarias y razonables para asegurar el ejercicio del derecho al agua potable e impedir la interferencia de terceros en su disfrute. En concreto, ha establecido que la adopción de estas acciones implica, (i) el establecimiento de las medidas legislativas o de otra índole que sean necesarias y efectivas para impedir que terceros denieguen el acceso al agua potable en condiciones de igualdad y contaminen o exploten de forma no equitativa los recursos de agua; (ii) impedir que terceros menoscaben el acceso físico en condiciones de igualdad, y a un costo razonable, a recursos de agua suficientes, salubres y aceptables, cuando estos controlen los servicios de suministro de agua; y (iii) la promulgación de legislación en aras de la protección y funcionamiento eficaz del sistema judicial con el fin de resguardar el goce del derecho al agua potable frente a afectaciones provenientes de terceros(58).
Además, ha resaltado que el deber de ejercer acciones positivas con el fin de facilitar, proporcionar y promover la efectividad del derecho al agua debe llevarse a cabo a través de la adopción de disposiciones legislativas, administrativas, presupuestarias y judiciales, que posibiliten a los individuos y comunidades el disfrute del agua potable y ayuden a los particulares y a las comunidades a ejercer este derecho, a través de la difusión de información adecuada sobre el uso higiénico del agua, la protección de las fuentes de agua y los métodos para reducir los desperdicios de agua, entre otros(59).
47. Lo expuesto en este apartado permite afirmar que, la Constitución de 1991 modificó profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza, al reconocer que la protección del ambiente ocupa un lugar fundamental en el ordenamiento jurídico; el medio ambiente no solo es un derecho sino también un bien jurídico constitucionalmente protegido, cuya preservación debe procurarse no solo mediante acciones aisladas estatales sino mediante el concurso de todas las autoridades y el diseño de políticas públicas ajustadas a tal objetivo; el Estado está en la obligación de adoptar las medidas necesarias que permitan garantizar el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y el derecho fundamental al agua potable.
El principio de desarrollo sostenible y el deber del Estado de planificar el manejo de los recursos naturales en la jurisprudencia constitucional.
48. En múltiples oportunidades, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre el principio de desarrollo sostenible y el deber del Estado de planificar el uso de los recursos naturales, contemplados en el artículo 80 de la Constitución. La Corte ha delimitado el contenido y alcance de este artículo y ha resaltado su importancia en la garantía del derecho a gozar de un ambiente sano.
Así por ejemplo, en la Sentencia C-058 de 1994(60) la jurisprudencia constitucional indicó que el concepto de desarrollo sostenible debe ser entendido como una categoría síntesis que resume gran parte de las preocupaciones ecológicas recogidas en la Declaración de Estocolmo de 1972 y la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de Río de Janeiro de 1992, entre otros instrumentos internacionales que pretende armonizar el desarrollo económico y la protección del ambiente.
Resaltó que el principio de desarrollo sostenible y el deber del Estado de planificar el manejo de los recursos naturales buscan armonizar el derecho al desarrollo económico de la Nación con la protección al ambiente. Además expuso que lo establecido en el artículo 80 de la Carta es la expresión del principio de solidaridad intergeneracional que consiste en satisfacer las necesidades de las generaciones presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias. En ese sentido sostuvo que, “el desarrollo sostenible debe permitir elevar la calidad de vida de las personas y el bienestar social pero sin sobrepasar la capacidad de carga de los ecosistemas que sirven de base biológica y material a la actividad productiva”.
Igualmente señaló que las obligaciones ecológicas impuestas al Estado por la Constitución de 1991 confieren un sentido totalmente diverso a todo el ordenamiento jurídico que debe ser interpretado conforme al principio de desarrollo sostenible. En ese sentido, hizo hincapié en que “no tienen ningún respaldo constitucional ciertos procesos y conceptos que anteriormente pudieron ser considerados legítimos, cuando los valores ecológicos no habían adquirido el reconocimiento nacional e internacional que se les ha conferido en la actualidad”.
Ese mismo año, en la Sentencia C-423(61) el Tribunal Constitucional llamó la atención sobre la necesidad de desarrollar una política de la planificación ambiental que responda a lo establecido en el artículo 80 de la Constitución que “le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del entorno ecológico”. Textualmente, expuso:
[...] el manejo del ambiente requiere necesariamente de una política estatal, lo cual significa general, es decir, a nivel nacional. Ello se justifica por el hecho de que la acción estatal es de interés general, en la medida en que busca cumplir con la finalidad esencial de promover la prosperidad general y el bienestar colectivo. Contemporáneamente se reconoce cómo el factor ecológico forma parte de un todo; por tanto, puede afirmarse que los recursos naturales son de interés primordial no solo para los habitantes de Colombia sino para toda la humanidad. En el cuidado y desarrollo sostenible de la naturaleza está comprometido el planeta entero, en virtud de que el objeto jurídico protegido, como se dijo, es por esencia universal”.
Luego, la Sentencia C-519 de 1994(62) resaltó que la libertad de la actividad económica que desarrollan los particulares está limitada por la necesidad de preservar y conservar un ambiente sano y que el Estado es responsable de garantizar el cumplimiento del principio de desarrollo sostenible. En concreto la sentencia expuso:
“[L]a satisfacción de las necesidades presentes requiere de planificación económica y de responsabilidad en materia de desarrollo, con el fin de que, como se señaló, las generaciones futuras cuenten con la capacidad de aprovechar los recursos naturales para satisfacer sus propias necesidades. Esa planificación y esa responsabilidad, para el caso colombiano, les compete, por mandato constitucional, al Estado y a sus agentes, así como a todos los particulares, sin importar en cuál campo económico, político o social se encuentren. Para ello, se requiere de una tarea constante y permanente que implica siempre un alto grado de participación, de conciencia comunitaria y de solidaridad ciudadana”.
Posteriormente, en la C-495 de 1996(63) esta corporación indicó que la obligación del Estado de planificar el aprovechamiento de los recursos naturales de tal forma que se logre un desarrollo sostenible, tiene estrecha relación con el derecho a gozar de un ambiente sano; que es necesario el establecimiento de una política nacional de planificación ambiental que garantice el principio de desarrollo sostenible; y que las corporaciones autónomas regionales son responsables del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en virtud de la obligación del poder público de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
La Sentencia C-126 de 1998(64) que estudió la constitucionalidad de varios artículos del Código de Recursos Naturales y sostuvo que pese a que la norma no utiliza la expresión “desarrollo sostenible” los principios allí contenidos y la regulación sobre el uso de los distintos recursos naturales son compatibles con este concepto y con los mandatos constitucionales. Destacó que la idea del desarrollo sostenible se expresa en el establecimiento de límites que derivan de los equilibrios ecológicos y en el mandato allí contenido, según el cual, debe protegerse la salud y bienestar no solo de los colombianos de hoy sino también de los futuros habitantes del territorio nacional.
En la C-299 de 1999(65) la Corte precisó que el principio de desarrollo sostenible es la expresión moderna de la política ambientalista, es decir, la armonización entre el crecimiento económico y el desarrollo ambiental. Igualmente señaló que este principio “constituye una clara e indiscutible expresión de la más genuina de la intervención del Estado en la dirección de la economía, si se admite que el uso de este poder comporta, como lo señala el artículo 334 superior, la racionalización del uso y aprovechamiento de los recursos naturales y demás bienes productivos, con el fin de obtener el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, los beneficios del desarrollo pero también, y por sobre todo, la preservación de un ambiente sano”.
La jurisprudencia constitucional ha hecho hincapié en que el desarrollo sostenible no es un marco teórico, solamente, sino que involucra todos los instrumentos necesarios para hacer factible el progreso de las próximas generaciones en consonancia con un desarrollo armónico de la naturaleza. La Sentencia C-339 de 2002(66) resaltó la importancia de lo establecido por el constituyente de 1991 sobre el deber de protección y preservación de los recursos naturales, a través del establecimiento de áreas de explotación, conservación, restauración y sustitución para los usos del suelo del territorio nacional, y recalcó que estas disposiciones no puede ser vulnerado por las normas que regulan la actividad minera y que tampoco se puede pretender su aplicación preferente. Esta corporación expuso:
“Esta situación revela la conservación de la biodiversidad como un objetivo esencial para la sociedad en general, siendo responsabilidad prioritaria de todas las instituciones del Estado armonizar su protección con los objetivos de crecimiento económico y desarrollo de la actividad minera. Por si sola la diversidad biológica representa un valor económico incalculable, si se tiene en cuenta que en Colombia se encuentra el 10% de la biodiversidad mundial, a pesar de representar únicamente el 0.7% de la superficie continental mundial(67). Este nuevo esquema en las relaciones entre el hombre y la naturaleza, hace que el tema ambiental, aún en el campo jurídico, no pueda mirarse aislado del proceso económico o únicamente enfocado frente a un sector de la producción.
Desde esta perspectiva el desarrollo económico y tecnológico en lugar de oponerse al mejoramiento ambiental, deben ser compatibles con la protección al medio ambiente y la preservación de los valores históricos y culturales”.
Además, indicó que para poder hablar de un desarrollo sostenible en el marco de los procesos de explotación minera, es indispensable tener en cuenta como instrumento la evaluación de impacto ambiental, pues este es el instrumento administrativo y de gestión “que permite articular los diversos aspectos ambientales de la actividad minera tales como la mitigación de la contaminación, la protección de especies y la recuperación post-clausura de las explotaciones y exploraciones mineras”.
En la Sentencia C-894 de 2003(68) la Corte reiteró que la planificación ambiental debe responder a los dictados de una política nacional, y que la Constitución puso en cabeza del Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del entorno ecológico.
Posteriormente, la C-189 de 2006(69) dispuso que para lograr materializar el principio de desarrollo sostenible el legislador puede establecer límites o condiciones que restrinjan el ejercicio de los atributos de la propiedad privada, siempre y cuando dichas restricciones sean razonables y proporcionadas. Así por ejemplo, la declaración de zonas de reserva, cuando es necesario adelantar programas de restauración, conservación o preservación de los recursos naturales o cuando el Estado resuelva explotarlos son restricciones razonables al ejercicio del derecho de la propiedad privada.
También es importante resaltar que la Sentencia C-598 de 2010(70) reconoció que las corporaciones autónomas regionales cumplen un papel fundamental en relación con la garantía del principio de desarrollo sostenible, en tanto sus competencias dan cumplimiento al deber del Estado de proteger el ambiente y los recursos renovables. En esta providencia la Corte indicó:
“En varias ocasiones ha dicho la Corte Constitucional que [...] las corporaciones autónomas regionales [...] son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de competencias que emanan de las potestades del Estado central. Para la Corte, los principios bajo las cuales tales entidades desempeñan sus funciones obedecen, por tanto, a aquellos fijados para la armonización de las competencias concurrentes del [E]stado central y de las entidades territoriales. En esa dirección, la gestión de las corporaciones no pude ir tan allá que vacíe de contenido las competencias constitucionales asignadas a los departamentos y municipios en materia ambiental y debe ejercerse en observancia del principio de rigor subsidiario”.
Posteriormente, la Sentencia T-384 de 2012(71) reiteró nuevamente que el desarrollo sostenible “es un proceso para mejorar las condiciones económicas, sociales y mantener los recursos naturales y la diversidad, que debe propender por garantizar la sostenibilidad social la cual pretende que el desarrollo eleve el control que la gente tiene sobre sus vidas y se mantenga la identidad de la comunidad; y la sostenibilidad cultural, que exige que el desarrollo sea compatible con la cultura y los valores de los pueblos afectados”.
Por su parte, la Sentencia C-746 de 2012(72) resaltó que la importancia de las licencias ambientales radica en que materializan el deber del estado de planificación de los recursos naturales. En esta decisión textualmente la Corte expuso:
“Con fundamento en la jurisprudencia constitucional, se concluye que la licencia ambiental: (i) es una autorización que otorga el Estado para la ejecución de obras o la realización de proyectos o actividades que puedan ocasionar un deterioro grave al ambiente o a los recursos naturales o introducir una alteración significativa al paisaje (L. 99/93, art. 49); (ii) tiene como propósitos prevenir, mitigar, manejar, corregir y compensar los efectos ambientales que produzcan tales actividades; (iii) es de carácter obligatoria y previa, por lo que debe ser obtenida antes de la ejecución o realización de dichas obras, actividades o proyectos; (iv) opera como instrumento coordinador, planificador, preventivo, cautelar y de gestión, mediante el cual el Estado cumple diversos mandatos constitucionales, entre ellos proteger los recursos naturales y el medio ambiente, conservar áreas de especial importancia ecológica, prevenir y controlar el deterioro ambiental y realizar la función ecológica de la propiedad [...]”.
Estos criterios jurisprudenciales han sido reiterados en sentencias como la C-229 de 1999, la C-671 de 2001 y recientemente en la C-123 de 2014.
49. Lo establecido por la jurisprudencia constitucional sobre el principio de desarrollo sostenible y el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales permite sostener válidamente que: (i) el concepto de desarrollo sostenible debe ser entendido como una categoría síntesis que pretende armonizar el desarrollo económico y la protección del ambiente; (ii) este principio y el deber del Estado de planificar el manejo de los recursos naturales son la expresión del principio de solidaridad intergeneracional que consiste en satisfacer las necesidades de las generaciones presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias; (iii) la responsabilidad del Estado de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible requiere el desarrollo de una política de la planificación ambiental que tenga cobertura nacional; (iv) la libertad de la actividad económica que desarrollan los particulares está limitada por la necesidad de preservar y conservar un ambiente sano; (v) las corporaciones autónomas regionales son responsables del manejo y conservación de medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en virtud de la obligación del poder público de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; (vi) para lograr materializar el principio de desarrollo sostenible el legislador puede establecer límites o condiciones que restrinjan el ejercicio de los atributos de la propiedad privada, siempre y cuando dichas restricciones sean razonables y proporcionadas; (vii) la importancia de las licencias ambientales radica en que materializan el deber del estado de planificación de los recursos naturales.
Análisis del caso de constitucionalidad del Decreto 1111 de 1952
Las medidas contenidas en el Decreto 1111 de 1952 recaen sobre un área de importancia ambiental y ecológica estratégica
50. El Decreto 1111 de 1952 concedió el derecho de uso de aguas del Lago de Tota a la empresa siderúrgica de Paz del Río(73), a excepción de un caudal de 550 L/S que seguiría siendo aprovechado de acuerdo con las resoluciones ya expedidas por el Gobierno Nacional. La derivación del recurso hídrico se haría de manera directa y por gravedad. Las obras requeridas para la extracción, conducción y distribución del agua, así como las de conservación del nivel de las aguas del lago se catalogaron como de utilidad pública e interés social. Adicionalmente se facultó a la empresa Acerías Paz del Río para desviar las aguas del río Olarte y otras fuentes con el fin de alimentar las reservas y mantener el lago, así como para efectuar los trabajos de arborización requeridos, estando obligada la empresa a mantener el nivel de las aguas con fines de atracción turística. Se autorizó así mismo a la empresa para iniciar y adelantar los trámites de expropiación de los terrenos necesarios para la ejecución de las obras requeridas.
51. Las autorizaciones contenidas en este decreto recaen sobre un bien catalogado como de importancia ambiental y ecológica estratégica en la región. En efecto, de acuerdo con el documento Conpes 3801 del 31 de enero de 2014:
“La cuenca del Lago de Tota no solo tiene carácter de humedal sino que hace parte del ecosistema de páramo. Asimismo, en su suelo se produce el 80% de la cebolla que consume el país. Este territorio ha sido alterado por procesos productivos que han afectado la disponibilidad del recurso hídrico, la cobertura del suelo y la calidad del paisaje. Teniendo en cuenta la importancia estratégica ecológica, económica y social de esta cuenca y que en la misma existe una presión sobre sus recursos, este documento de política identifica las acciones necesarias para asegurar que las actividades económicas generen bienestar a la población, con una visión de sostenibilidad en el uso de sus recursos”(74).
De acuerdo con la información recopilada en el documento Conpes 3801 de 2014, la importancia de esta fuente hídrica deriva de su caracterización como el lago de mayor extensión en el país y el segundo de Sudamérica, el embalse cuenta con una superficie de 6000 hectáreas y un volumen de almacenamiento de 1900 millones de metros cúbicos(75), profundidad media de 30 m. y máxima de 61 m. y el perímetro del embalse tiene 47 Km. Constituye la reserva del 13,55% del agua a nivel nacional y es una de las principales cuencas hidrográficas en la región.
El Lago de Tota proporciona gran variedad de bienes y servicios ecosistémicos representados principalmente en la provisión de agua y alimentos y en el desarrollo de actividades económicas y turísticas de la región. Adicionalmente, “cumple funciones ecológicas fundamentales como son las de regulación de los regímenes hidrológicos y como hábitat de una fauna y flora característica, especialmente de aves, que constituyen un recurso de gran valor local, regional y nacional”(76).
Por sus características se le reconoce un valor ambiental y económico a nivel regional y nacional, pues es la reserva del 13.55% del agua a nivel nacional y es una de las principales cuencas hidrográficas en la región, en esa medida suministra abastecimiento de agua para consumo humano de 250.000 habitantes, aproximadamente el 20% del total de la población del departamento de Boyacá y para el cultivo de aproximadamente 2.500 Ha de cebolla en rama (MADS, 2013).
El Lago cuenta, además con un complejo insular compuesto por 3 islas destacándose la isla San Pedro de 40 Ha. de extensión y se encuentra rodeado por los páramos de las Alfombras, Suse, Hirva, Tobal, Curíes, Pozos y Hatolaguna, entre otros. La cuenca está conformada por un área de 22.370 Has., y está localizada en los municipios de Aquitania, Cuítiva, Tota y Sogamoso en el departamento de Boyacá, en la subzona hidrográfica del mismo nombre conformando la parte alta del río Upía correspondiente a la zona hidrográfica del Orinoco (Ideam, 2013). La cuenca se encuentra rodeada en su parte alta por el complejo de páramos Tota - Bijagual - Mamapacha en una extensión de 12.944 Ha (57% de la cuenca)(77).
52. En términos de biodiversidad, destaca el mismo informe, este recurso natural presenta una especial relevancia comoquiera que, asociado al sistema del humedal, se han identificado 12 especies de aves endémicas, 9 de ellas acuáticas, 4 en peligro de extinción y una catalogada como vulnerable; alberga alrededor de 14 especies de aves migratorias del norte y del sur de las cuales 7 son acuáticas, con poblaciones fluctuantes que asciende a 1000 individuos. En esa medida, se considera que es el ecosistema que alberga la mayor cantidad de aves en el altiplano cundiboyacense, por lo que ha sido catalogada como “área internacional de conservación de aves”, muchas de las cuales se encuentran en vía de extinción(78).
53. El Lago de Tota tiene un gran impacto en la economía local comoquiera que en su cuenca se encuentra el mayor monocultivo de cebolla en rama (2.500 Ha.), y dentro del espejo de agua se adelanta la explotación piscícola, con una producción aproximada de 100 toneladas de trucha arco iris al mes.
El principal problema que se ha identificado en los informes institucionales y científicos sobre la situación del lago es el de “la inadecuada gestión ambiental y sectorial del territorio de la cuenca del Lago de Tota, lo cual no asegura un manejo sostenible de los recursos naturales”, lo que se evidencia en una baja comprensión “del territorio, los servicios ecosistémicos que presta la cuenca y las necesidades de conservación de los mismos entre los habitantes de la región, que trae consigo prácticas que van en contravía del desarrollo sostenible de la cuenca, generando contaminación y uso inadecuado de recursos. Estas prácticas incluyen la ilegalidad en el uso del recurso hídrico”(79).
El Decreto 1111 de 1952, es incompatible con el deber estatal de protección de los recursos naturales, el principio de desarrollo sostenible, y el deber de planificar el aprovechamiento y la gestión de estos recursos.
54. El decreto objeto de revisión constitucional, proferido por el Gobierno Nacional en desarrollo de facultades de excepción, confirió una serie de prerrogativas a una empresa semioficial en el momento de la expedición de la norma(80), y que hoy tiene el carácter de comercial privada(81), para el aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota, reservándose la cantidad de 550 l/s. Dicha facultad implica el reconocimiento de un derecho a extraer, conducir y distribuir las aguas con destino a la satisfacción de las necesidades de la empresa, tomando el caudal directamente del lago o mediante la conducción por el sistema de gravedad. Paralelamente autorizó a la compañía para realizar las obras requeridas para el uso de las aguas, la conservación del nivel del lago y la preservación de su belleza natural como atracción turística, incluyendo la potestad de iniciar y adelantar, en nombre de la Nación los juicios de expropiación que se hicieren necesarios.
En síntesis, el decreto examinado le entregó a la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz del Río, hoy empresa Paz del Río S.A., un derecho intemporal al uso del agua del Lago de Tota para fines industriales, así como la gestión del recurso natural Lago de Tota.
55. Para el demandante dicha concesión es contraria a los artículos 2, 8, 79 y 80 de la Constitución Política, comoquiera que el privilegio perpetuo, que en su criterio, se ha otorgado a la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz del Río S.A. —actual Votorantim S.A.—, para hacer uso industrial de las aguas del Lago de Tota, implica una prelación al interés particular de la empresa, en desmedro del interés general de la comunidad, lo que a su vez redunda en detrimento de los derechos constitucionales del medio ambiente y del desarrollo sostenible. Esta normatividad, a su juicio, no responde a las exigencias contemporáneas relacionadas con una protección de los recursos naturales, del medio ambiente y de la vida misma en sintonía con la Constitución.
En criterio del demandante, la norma acusada viola el principio de desarrollo sostenible, toda vez que dentro de las obligaciones constitucionales de carácter ambiental se encuentra la de proteger las riquezas naturales, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La norma acusada desconoce así mismo la obligación de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
56. Observa la Corte que la norma de 1952 se expidió en un contexto normativo y cultural distinto al que impera en la actualidad en el ámbito internacional y local, fundado este en una nueva relación normativa de la sociedad en su conjunto con los elementos que integran el medio ambiente, y que plantea un deber de salvaguarda de los recursos naturales con una consideración esencial por el principio de solidaridad intergeneracional en el que se fundamenta el desarrollo sostenible, orientado a satisfacer las necesidades de las generaciones presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias.
La concesión de aguas contenida en el decreto bajo examen se sustenta, de manera unilateral, en el reconocimiento de utilidad pública e interés general de la actividad siderúrgica desarrollada por la empresa beneficiaria, sin que en sus consideraciones ingrese como elemento relevante la posición prominente que tiene el medio ambiente en el orden jurídico vigente, las exigencias de protección de la riqueza natural y el carácter esencial y finito del recurso hídrico. Las condiciones que se imponen a la empresa beneficiaria relativas a la conservación del nivel de las aguas y del caudal del lago, están orientadas a la propia satisfacción de las necesidades industriales. En este sentido se reconoce como de “utilidad pública e interés general las obras requeridas para la conservación del nivel de las aguas del Lago de Tota (...) las necesarias para la extracción conducción y distribución de las mismas aguas con destino a satisfacer las necesidades de la industria siderúrgica y las que demanda la obra de la hidroeléctrica (...)” (art. 3º).
Los deberes de conservación del nivel de las aguas del lago que se señalan a la compañía beneficiaria, están además ligados a una concepción estética que se distancia profundamente de la consideración del agua como un bien supremo de la Nación, inalienable, imprescriptible e inembargable, y como un derecho fundamental que debe ser garantizado a todos los seres humanos. En efecto, la norma prevé que la empresa “concesionaria” “queda obligada a mantener el nivel de las aguas del Lago de Tota, de manera que conserve su belleza natural como atracción turística” (art. 4º, par.).
De esta manera la regulación examinada se construye al margen de la pretensión armonizadora entre el desarrollo económico y la protección del medio ambiente que se encuentra implícita en el principio del desarrollo sostenible previsto en el artículo 80 de la Constitución.
57. Tal como quedó reseñado en el recuento jurisprudencial efectuado sobre el principio de sostenibilidad, un elemento fundamental de este postulado es la necesidad de planeación en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. Este deber, radicado en cabeza del Estado requiere el desarrollo de una política de planificación ambiental que tenga cobertura nacional. Por ello es abiertamente contrario a este deber estatal de planificación, la entrega de una atípica “concesión” de aguas en los términos previstos en el Decreto 1111 de 1952, sin que tal otorgamiento estuviere precedido de análisis técnicos y ambientales de viabilidad, y sin que se hubiese establecido un término a la “concesión” como tampoco las compensaciones económicas por el uso del recurso.
Adicionalmente, se otorgó a la compañía beneficiaria la gestión de un recurso natural de gran envergadura ecológica e importancia estratégica en términos ambientales en tanto recurso hídrico, y ecosistema que alberga una rica biodiversidad. Al respecto cabe recordar que la biodiversidad del país, es considerada patrimonio nacional y de interés de la humanidad por lo que debe ser protegida prioritariamente, aprovechada en forma sostenible, y esto demanda planificación a través de una política de Estado.
58. Dentro del diseño constitucional y legal vigente, en el que existe un sistema nacional ambiental (SINA), el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible es el órgano encargado de trazar la política pública de protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente (planificación) y las corporaciones autónomas regionales (gestoras) son los entes encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.
La configuración de este modelo de diseño y gestión de la política pública de protección de los recursos naturales renovables y el medio ambiente, constituye un desarrollo del deber estatal de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, previsto en el artículo 80 de la Constitución. Por ende, resulta incompatible con este precepto constitucional la norma que, prescindiendo de toda planificación, entrega el uso intemporal y la gestión de un recurso natural de especial importancia estratégica en términos ambientales y de biodiversidad, a una empresa comercial. En este sentido la Corte comparte el planteamiento del señor Procurador General de la Nación quien sostiene que es incompatible con la Carta Fundamental, una norma que sustrae un bien público que integra el medio ambiente, del sistema general de planificación, administración y gestión de los recursos naturales y el medio ambiente.
Al sustraer al Lago de Tota del sistema nacional de planificación y gestión del medio ambiente y los recursos naturales renovables, la norma examinada crea un modelo específico de gestión para un ecosistema estratégico, esquema que no está fundado en los principios universales de desarrollo sostenible, en la concepción del agua como un derecho humano y del recurso hídrico como fundamental para la preservación de la vida, lo que implica que el consumo humano sea priorizado sobre cualquier otro uso. En oposición a esta concepción, el decreto acusado prioriza el uso del agua para fines industriales, sin que se establezcan elementos que propendan por un equilibrio entre el desarrollo económico y la preservación de los recursos naturales, ni controles auténticos sobre el aprovechamiento racional del agua, y la priorización de su uso para el consumo humano.
Sobre el particular conviene destacar lo señalado por Corpoboyacá en su concepto cuando indica que la norma acusada “permite un uso sin control de recurso hídrico para uso industrial en un posible desmedro del cuerpo de agua imposibilitando el concesionarlo en el marco de condiciones técnicas adecuadas a las comunidades que hoy día se abastecen para consumo humano y uso agropecuario del mismo que ya sobrepasan la demanda delos 500 LPS, previstos en la norma(82), necesitando aproximadamente a la fecha 1000 LPS para abasteceré los diferentes usos, según las concesiones otorgadas y que están en trámite actualmente”.
59. La entrega de la gestión del ecosistema que conforma el Lago de Tota a una empresa industrial, sustrayéndolo de la política ambiental formulada por el Estado, comporta un déficit de protección de este bien público de innegable importancia ecológica. En primer lugar, se sustrae el recurso natural de una política integral de manejo del medio ambiente que establezca mecanismos de interrelación con los procesos de planificación económica, social y física. En segundo lugar, su aprovechamiento, tal como está prescrito en el decreto acusado, se produce al margen de estrategias de medición ambiental y económica, que tengan en cuenta el resultado del proceso de investigación científica, y que incorporen los costos ambientales para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables. Y en tercer lugar, la regulación examinada no establece ningún criterio participativo de la comunidad en la acción de protección y recuperación ambiental del lago, que responda a la idea de que se trata de una tarea conjunta, que si bien está coordinada por el Estado, debe contar con la participación de la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado, comoquiera que como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte, el manejo ambiental del país, conforme a la constitución, será descentralizado, democrático, y participativo.
60. La autorización genérica que se confieren en la norma acusada a la empresa comercial para la construcción de “las obras requeridas para la conservación del nivel de las aguas del lago (...)”, así como “las necesarias para la extracción, conducción y distribución de las mismas aguas con destino a satisfacer las necesidades de la industria siderúrgica y las que demanda la obra de hidroeléctrica (...)”, se otorga igualmente al margen de la política ambiental del Estado. Estas autorizaciones que, incluso, se extienden a la intervención de otras fuentes hídricas como la reconducción de las aguas del río Olarte “o de cualquier otra vertiente que sirva para aumentar las reservas o mantener el nivel de las aguas del lago” (art. 4º) se otorgan sin que medien estudios de impacto ambiental, instrumento básico para la toma de decisiones respecto de la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente, en el marco de una política pública ambiental que responda al deber de planificación que impone el artículo 80 superior.
61. El análisis precedente permite a la Corte sostener que todas las medidas contempladas en el Decreto 1111 de 1952, plasman un modelo de gestión ambiental aplicado a un recurso natural estratégico que se distancia abiertamente del manejo ambiental que conforme a la Constitución debe darse a los recursos naturales. Este debe estar fundado en una política pública (deber de planificación) orientada a garantizar el desarrollo sostenible en el aprovechamiento de los recursos naturales y a promover su conservación, restauración o sustitución.
En efecto, la norma que entrega la gestión de un recurso natural estratégico como es el Lago de Tota, a una empresa industrial vulnera preceptos constitucionales que conceden a la protección del ambiente un lugar fundamental en el ordenamiento jurídico colombiano (arts. 8º, 79 y 80). La consideración del medio ambiente no solo como un derecho sino también un bien jurídico sujeto a tutela constitucional, exige que los elementos que lo integran estén vinculados a una política pública que permita y promueva la adopción de las medidas necesarias para garantizar el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y el derecho fundamental al agua potable.
El desconocimiento de estos preceptos superiores que establecen imperativos en torno a la protección de los recursos naturales, de la diversidad e integridad del ambiente, a través de la planificación con miras a garantizar un desarrollo sostenible, se proyecta así mismo, como lo señala acertadamente el ciudadano demandante, en trasgresión al precepto superior que contempla como uno de los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (art. 2º). La sustracción de un bien de la importancia estratégica, desde el punto de vista ecológico, social y económico, como es el Lago de Tota, del sistema integrado de gestión, vigilancia y control de los recursos naturales y el medio ambiente diseñado al amparo de la Constitución vigente, desconoce el propósito del constituyente de establecer una nueva relación entre el individuo y la naturaleza, en procura de promover un equilibrio sustentable entre el desarrollo y el aprovechamiento racional de los recursos naturales.
62. La gestión eficaz de este recurso natural debe desarrollarse en el marco de la política pública de protección del medio ambiente y los recursos naturales, mediante un enfoque integral que concilie la protección de los ecosistemas que alberga, y la fuente hídrica que contiene, con el desarrollo económico y social de la región. Dicha gestión debe ser ejercida por las autoridades ambientales a quienes el Estado, en desarrollo de su deber constitucional de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, ha confiado esta labor que para el efecto son las corporaciones autónomas regionales, y para el caso específico la Corporación Autónoma Regional de Boyacá-Corpoboyacá.
En el marco de un diseño de manejo ambiental que responda a una política pública, las concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente, adquieren una especial importancia en la medida que materializan el deber del estado de planificación de los recursos naturales.
Igualmente el cobro de tasas por la utilización de las aguas por parte de personas naturales o jurídicas, públicas o privadas(83), constituye una herramienta a través de la cual se materializa el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, y el principio de sostenibilidad, comoquiera que dicho recaudo se destina al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos.
63. Analizados los argumentos de la demanda, las diferentes posturas asumidas por los intervinientes institucionales, académicos y ciudadanos que intervinieron en este juicio, y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, encuentra la Corte que el modelo de gestión establecido en el Decreto 1111 de 1952, para el Lago de Tota, desconoce el lugar prominente que el artículo 8º de la Constitución confiere a la protección de las riquezas naturales de la Nación; se aparta del deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica (C.P., art.79); y desconoce el imperativo estatal de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, en procura de garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
En consecuencia, la Corte declarará inexequible, integralmente, el Decreto 1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras”.
64. El ciudadano Román Hernando Ortega Hernández, presentó demanda ciudadana contra el Decreto 1111 de 1952 “por el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras”, expedido por el Gobierno Nacional de la época en uso de facultades de excepción. Esta norma reconoció a favor de la Empresa Siderúrgica Nacional Paz del Rio, S.A. el derecho al uso de las aguas del Lago de Tota, sin establecer un término, ni controles previos o concomitantes a su uso. En este sentido estableció que la empresa mencionada podría extraer, conducir y regularizar el uso de las aguas del lago con destino a sus dependencias. Paralelamente, entregó a la empresa beneficiaria la función de velar por el mantenimiento del nivel de las aguas del lago y la facultad para realizar obras orientadas a ese propósito, e incluso expropiar bienes con el mismo fin.
65. La demanda ciudadana cuestiona el derecho intemporal al uso de las aguas con fines industriales concedido a la empresa siderúrgica Acerías Paz del Río en la norma acusada, y estima que esta además de anacrónica frente a la posición relevante que actualmente ocupa el medio ambiente y los deberes estatales que surgen de esta visión, es contraria a los fines esenciales del Estado (art. 2º); a los deberes estatales de protección de los recursos naturales (art. 8º), a la defensa de la integridad del medio ambiente (art. 79), y al imperativo estatal de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar un desarrollo sostenible (art. 80).
66. La Corte se planteó dos cuestiones procesales previas al estudio de la demanda: (i) la determinación de la vigencia de la norma, o en su defecto, la producción de efectos jurídicos; y (ii) la determinación de la aptitud sustantiva de la demanda.
66.1. Respecto de la primera cuestión, luego de realizar un recuento sobre el proceso evolutivo que se ha registrado en Colombia en materia de protección del ambiente y los recursos naturales, así como en lo relacionado con la posibilidad de expropiar bienes por razones de utilidad pública e interés general, la Corte concluyó que se había producido la derogatoria orgánica del Decreto 1111 de 1952.
Sin embargo, la Corte decidió asumir el estudio de fondo al constatar que a pesar de dicha derogatoria el decreto demandado continuaba produciendo algunos efectos jurídicos, comoquiera que los intervinientes en este proceso dieron por supuesta su vigencia; la empresa Acerías Paz del Río invoca la norma para reivindicar los derechos otorgados y alegar el cumplimiento de las cargas impuestas; y el órgano de control ambiental —Corpoboyacá— estima que la norma representa un obstáculo para el ejercicio de sus atribuciones legales.
La Sala reiteró así su jurisprudencia según la cual, en virtud del principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 4º de la Constitución, la Corte debe asumir el control material de normas expedidas en vigencia de la anterior constitución, a fin de establecer si estas resultan irreconciliables con el nuevo diseño constitucional, dichas disposiciones deben estar en vigor al momento en que se asume el control, o si han sido derogadas se requiere que estén produciendo efectos jurídicos.
66.2. En relación con la segunda cuestión previa, constató que no obstante las solicitudes de inhibición de algunos intervinientes, la demanda cumplía con los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia para provocar un pronunciamiento de constitucionalidad. En este sentido consideró que el planteamiento del demandante resultaba claro comoquiera que plasma un razonamiento inteligible sobre la contradicción entre el derecho de aguas otorgado por la norma de excepción a la empresa beneficiaria y los preceptos superiores que invoca el demandante. Las razones, a pesar de ser sencillas son igualmente ciertas, toda vez que el actor funda su censura en un dato objetivo como es la atribución dada a la empresa beneficiaria para el uso industrial de las aguas del lago, lo que, a su juicio, constituye un privilegio intemporal y exento de controles que vulnera normas superiores, interpretación que puede derivarse de la norma acusada. El hecho de que el ciudadano demandante acuda a datos e informes ambientales para sustentar su argumento de que una concesión de tal naturaleza atenta contra la preservación del medio ambiente, no despoja de certeza su planteamiento. Las razones son así mismo específicas toda vez que el actor, de manera separada, sencilla y concreta aporta argumentos orientados a demostrar por qué la concesión de aguas contenida en la norma que cuestiona vulnera principios presentes en cada uno de los preceptos superiores que invoca.
La Sala, tomando en consideración el principio pro actione, concluyó que las razones expuestas por el actor en su demanda resultaban así mismo suficientes para asumir el juicio de constitucionalidad del decreto demandado, en la medida en que lograban despertar “una duda mínima” sobre la compatibilidad de sus preceptos con los mandatos superiores.
67. Allanado así el panorama para emitir un pronunciamiento de fondo la Corte se planteó como problema jurídico el de establecer si la norma que entrega un derecho de uso de aguas sobre un bien considerado de especial importancia ecológica, al igual que su gestión y preservación ambiental, a una empresa privada, sin que se establezca un límite temporal, es contraria a principios y preceptos constitucionales que adscriben al Estado deberes de protección de las riquezas naturales y de la diversidad e integridad del ambiente, así como de planeación en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar un desarrollo sostenible (C.P., arts. 2º, 8º, 79 y 80).
68. Para resolver esta cuestión la Sala se refirió a: (i) la normatividad internacional relevante sobre los deberes estatales de protección de los recursos naturales y en particular del recurso hídrico; (ii) la jurisprudencia sobre el principio de sostenibilidad en materia ambiental y el deber del Estado de planificar para la gestión de los recursos naturales; bajo las premisas establecidas (iii) la importancia estratégica en términos ambientales, hidrológicos y de biodiversidad del Lago de Tota; y en ese marco se pronunció sobre los cargos de la demanda.
69. Examinados estos presupuestos teóricos concluyó que, de acuerdo a múltiples instrumentos internacionales citados, los Estados han reconocido la importancia de salvaguardar los recursos naturales de la tierra, incluido el agua, en beneficio de las generaciones presentes y futuras, mediante la planificación sistemática orientada a satisfacer las necesidades esenciales, y a promover una distribución eficiente y equitativa de los recursos hídricos, la protección de los ecosistemas y el ciclo hidrológico.
Han destacado, así mismo, los Estados la necesidad de formular y mantener una política en relación con el uso, la ordenación y la conservación del agua y adoptar medidas legislativas en relación con el uso y protección de los recursos hídricos. Los Estados deben desplegarse los esfuerzos necesarios para adoptar medidas que permitan obtener la participación efectiva del público en los procesos de planificación y adopción de decisiones que comprenden los usuarios y las autoridades públicas. La gestión eficaz de los recursos hídricos requiere un enfoque integrado que concilie el desarrollo económico y social y la protección de los ecosistemas naturales, a fin de garantizar el derecho fundamental de todo ser humano de tener acceso a agua pura y saneamiento por un precio asequible.
70. Un recorrido por la jurisprudencia constitucional sobre el principio de desarrollo sostenible y el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales le permitió a la Corte sostener que el concepto de desarrollo sostenible debe ser entendido como una categoría síntesis que pretende armonizar el desarrollo económico y la protección del ambiente. Este postulado y el deber del Estado de planificar el manejo de los recursos naturales son la expresión del principio de solidaridad intergeneracional que consiste en satisfacer las necesidades de las generaciones presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias. La responsabilidad del Estado de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, requiere de una política de planificación ambiental que tenga cobertura nacional. La libertad de la actividad económica que desarrollan los particulares está limitada por la necesidad de preservar y conservar un ambiente sano.
De otra parte, las corporaciones autónomas regionales son responsables del manejo y conservación de medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en virtud de la obligación del poder público de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La importancia de las licencias ambientales radica en que materializan el deber del estado de planificación de los recursos naturales.
71. Al contrastar el contenido del decreto acusado con los preceptos constitucionales invocados y el marco teórico establecido para el análisis la Corte concluyó que todas las medidas contempladas en el Decreto 1111 de 1952, plasman un modelo de gestión ambiental aplicado a un recurso natural estratégico que se distancia abiertamente del manejo ambiental que conforme a la Constitución debe darse a los recursos naturales. Este debe estar fundado en una política pública (deber de planificación) orientada a garantizar el desarrollo sostenible en el aprovechamiento de los recursos naturales y a promover su conservación, restauración o sustitución.
La norma que entrega la gestión de un recurso natural estratégico como es el Lago de Tota, a una empresa industrial vulnera preceptos constitucionales que conceden a la protección del ambiente un lugar fundamental en el ordenamiento jurídico colombiano (arts. 8º, 79 y 80). La consideración del medio ambiente no solo como un derecho sino también un bien jurídico sujeto a tutela constitucional, exige que los elementos que lo integran estén vinculados a una política pública que permita y promueva la adopción de las medidas necesarias para garantizar el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y el derecho fundamental al agua potable.
Con fundamento en tales consideraciones la Corte declara la inexequibilidad integral del Decreto 1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras”.
Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras”.
(1) El decreto fue expedido por el Gobierno Nacional con fundamentos en las facultades de excepción previstas en el artículo 121 de la Constitución Nacional de 1886, según el cual “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella. // Mediante tal declaración quedará el Presidente investido de las facultades que le confieran las leyes, y, en su defecto, de las que le da el derecho de gentes, para defender los derechos de la Nación o reprimir el alzamiento. Las medidas extraordinarias o decretos de carácter provisional legislativo que, dentro de dichos límites, dicte el Presidente, serán obligatorios siempre que lleven la firma de todos los ministros. // El Gobierno declarará restablecido el orden público luego que haya cesado la perturbación o el peligro exterior; y pasará al Congreso una exposición motivada de sus providencias. Serán responsables cualesquiera autoridades por los abusos que hubieren cometido en el ejercicio de facultades extraordinarias”.
(2) Corte Constitucional. Sentencia C-955 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(3) Ver entre otras sentencia: C- 416 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández); C-555 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-955 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra); C-646 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-061 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa); C-324 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
(4) Corte Constitucional. Sentencia C-955 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(8) Al respecto, entre otras, se pueden consultar las sentencias C-397 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández; C-540 de 2008 M.P. Humberto Sierra Porto; C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-801 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1067 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-309 de 2009, M.P: Jorge Iván Palacio; C-714 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; C-227 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-241 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo; C-668 de 2014, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez.
(9) Código Civil, artículos 71 y 72.
(10) Sentencia C-668 de 2014, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez.
(11) Esta corporación ha establecido, con apoyo en el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, que se presenta revocatoria por regulación integral de la materia, cuando una nueva ley reglamenta de manera completa el asunto regulado por la norma en cuestión, haciendo que esta última pierda su vigencia dentro del ordenamiento. Al respecto se pueden consultar las sentencias: C-558 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-634 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz; C-328 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-329 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-653 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; y C-668 de 2014, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez.
(12) Sentencia C-634 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.
(13) Sentencia C-826 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, reiterada en la Sentencia C-668 de 2014 M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez.Al respecto, el artículo 3º de la Ley 153 de 1887 dispone que: “Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule integralmente la materia a que la anterior disposición se refería” (subrayado por fuera del texto original).
(14) En la Sentencia C-714 de 2009, la Corte se pronunció de fondo acerca de algunas reformas al Estatuto Tributario contenidas en la Ley 863 de 2003 que, a pesar de haber sido derogadas por la Ley 1111 de 2006, todavía podían ser objeto de reclamaciones judiciales o administrativas.
(15) Decreto 1111 del 29 de abril de 1952.
(16) Este decreto ley ha sido objeto de una minuciosa reglamentación a través, entre otros, del Decreto 1541 de 1978 por el cual se reglamenta la parte II del libro II del Decreto-Ley 2811 de 1974: “De las aguas no marítimas”. Este decreto fue modificado por el Decreto 2858 de 1981, relativo a las concesiones y protección a los recursos hídricos.
(17) Artículo 2º del Decreto 2811 de 1974.
(18) Artículo 3º Ib.
(19) Artículo 9º Ib.
(20) Esta materia fue objeto de minuciosa reglamentación en el Decreto 1541 de 1978, en el que se estableció que el término de las concesiones sería fijado en la resolución que las otorgue, teniendo en cuenta la naturaleza y duración de la actividad para la que se otorga, que su utilización resulte económicamente rentable y socialmente benéfica (art. 38). No obstante, enfatizó en que no se otorgarían por un término mayor de diez (10) años, salvo las destinadas a la prestación de servicios públicos o a la construcción de obras de interés público o social, que podrán ser otorgadas por periodos hasta de cincuenta (50) años (art. 39).
(21) Artículo 61.e del Decreto-Ley 2811 de 1974.
(22) Sobre las facultades de las partes en la concesión, el artículo 49 del Decreto 1541 de 1978 estableció que el beneficiario debe mantener la inalterabilidad de las condiciones impuestas en la respectiva resolución y que cuando sea necesario efectuar cualquier modificación deberá solicitar autorización previa y comprobar la necesidad de la reforma. De igual forma, para que el concesionario pueda traspasar total o parcialmente, la concesión necesita autorización previa del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, quien podrá negarla cuando por causas de utilidad pública o interés social lo estime conveniente, mediante providencia motivada (art. 50).
(23) Código Nacional de Recursos Naturales Renovables, artículo 92.
(24) Ibídem, artículo 134.
(25) Ibídem, artículo 137.
(26) Mediante Ley 28 de 1974, se revistió al Presidente de la República (Alfonso López Michelsen) de facultades extraordinarias en materia administrativa para, entre otras potestades: (...) a) Modificar la estructura de los ministerios y departamentos administrativos, suprimiendo cargos y redistribuyendo funciones”.
(27) “Por la cual se ordena la construcción de la central hidroeléctrica de Cuítiva (Boyacá), se provee a la conservación y defensa del Lago de Tota, y se distan otras disposiciones”.
(28) El Decreto 155 de 2004, por el cual se reglamenta el artículo 43 de La Ley 99 de 1993 sobre tasas por utilización de aguas, establece las fórmulas aplicables al cobro de tasas por utilización de aguas superficiales, las cuales incluyen las aguas estuarinas, y las aguas subterráneas, incluyendo dentro de estas los acuíferos litorales y excluye a las aguas marítimas.
(30) Decreto-Ley 2811 de 1974, artículo 53.
(31) Ley 99 de 1993. Artículo 1º.
(32) Ibídem, artículos 54, 59, 61, 62, 68, 92 y 93.
(33) Ley 99 de 1993, artículo 43.
(34) Ibídem, artículo 23.
(35) Esta ley reformó en lo pertinente la Ley 9ª de 1989.
(36) Sentencia C-1144 de 2000, reiterada en Sentencia C-819 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
(37) Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-1144 de 2000, C-623 de 2003, C-104 de 2005, C-180 de 2005, C-110 de 2006, C-862 de 2006, C-212 de 2007 y C-819 de 2011.
(38) Corte Constitucional, Sentencia C-819 de 2011.
(39) Sentencia C-1144 de 2000.
(40) La jurisprudencia de esta Corte ha hecho distinción entre los conceptos de “vigencia” y “eficacia de una norma”. Así en cuanto a la vigencia ha indicado que se trata de un concepto “íntimamente ligado a la noción de “eficacia jurídica”, en tanto se refiere, desde una perspectiva temporal o cronológica, a la generación de efectos jurídicos obligatorios por parte de la norma de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor. Así, se hace referencia al periodo de vigencia de una norma determinada para referirse al lapso de tiempo durante el cual esta habrá de surtir efectos jurídicos. La regla general en nuestro ordenamiento es que las normas comienzan a surtir efectos jurídicos con posterioridad a su promulgación, según lo determinen ellas mismas, o de conformidad con las normas generales sobre el particular. El verbo “regir” es utilizado por las normas para hacer referencia a su vigencia, entendida en este sentido”. De otra parte, en cuanto a “la “eficacia de las normas” la jurisprudencia de esta Corte ha indicado que esta puede ser entendida tanto en un sentido jurídico como en un sentido sociológico (...). El sentido jurídico de “eficacia” hace relación a la producción de efectos en el ordenamiento jurídico por la norma en cuestión; es decir, a la aptitud que tiene dicha norma de generar consecuencias en derecho en tanto ordena, permite o prohíbe algo. Por su parte, el sentido sociológico de “eficacia” se refiere a la forma y el grado en que la norma es cumplida en la realidad, en tanto hecho socialmente observable; así, se dirá que una norma es eficaz en este sentido cuando es cumplida por los obligados a respetarla, esto es, cuando modifica u orienta su comportamiento o las decisiones por ellos adoptadas” (C. Const., Sent. C-873/2003).
(41) Expediente 10348, folio 169.
(42) Expediente D-10348, folio 175.
(43) Expediente 10348, folio 169.
(44) Consejo Nacional de Política Económica y Social. Documentos Conpes 3801 de enero 31 de 2014 “Manejo Ambiental Integral del Lago de Tota”.
(45) Corte Constitucional, Sentencia C-873 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(46) Sentencia C-1044 de 2000 fundamento jurídico 9. Reiterada en la Sentencia C-104 de 2005.
(47) Sentencia C-321 de 2011, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(48) Esta doctrina se estableció en la Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y desde entonces se ha consolidado a través de múltiples pronunciamientos, hallándose en vigor.
(49) Folio 7 de la demanda.
(50) Sentencias C-194 de 2013, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva; y C-294 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.
(51) Corpoboyacá, Parques Nacionales, Universidad Nacional de Colombia, Universidad Externado de Colombia, Universidad Industrial de Santander.
(52) Corte Constitucional. Sentencia C-126 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(54) Corte Constitucional. Sentencia C-443 de 2009. M.P. Humberto Sierra Porto.
(55) Ver al respecto las sentencias: sentencias T-254 de 1993(M.P. Antonio Barrera Carbonel), T-453 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-671 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería), (C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
(56) Corte Constitucional. Sentencias C-595 de 2010, (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), T-055 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
(57) T-188 de 2012. (M.P. Humberto Sierra Porto).
(58) Corte Constitucional. Sentencia T-740 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(63) M.P. Fabio Morón Díaz.
(64) M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(65) M.P. Fabio Morón Díaz.
(66) M.P. Jaime Araujo Rentería.
(67) Ministerio del Medio Ambiente y Departamento de Planeación Nacional. Política Nacional de Biodiversidad.
(71) M.P. Jorge Ignacio Pretelt.
(72) M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
(73) La empresa Acerías Paz del Río, S.A. nació en 1948, por iniciativa del Gobierno colombiano bajo el nombre de “Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río”. El 17 de septiembre del mismo año inició la explotación de las minas de hierro y carbón en Boyacá, así como la construcción de la primera planta siderúrgica con alto horno y laminación en el país, en los terrenos de la antigua hacienda Belencito, en el municipio de Nobsa, Boyacá, donde se ha mantenido hasta la actualidad // En 1954, la empresa modificó sus estatutos y pasó a llamarse Acerías Paz del Río, S.A. y en 1955 el gobierno nacional aprobó la venta de acciones a particulares, con lo que Acerías Paz del Río se convirtió en una empresa con más de 400.000 accionistas // El 16 de marzo de 2007, mediante una operación en la Bolsa de Valores de Colombia, Votorantim (grupo empresarial brasileño) adquirió el 52.1% de las acciones de Acerías Paz del Río, siderúrgica que entró a formar parte de la unidad empresarial de origen brasileño Votorantim Metais. Un año después, el 14 de marzo de 2008, Votorantim aumentó su participación en la siderúrgica colombiana de 52.1% a 72.67%, mediante una oferta pública de adquisición de acciones (OPA) formalizada en la Bolsa de Valores. La empresa está constituida en la actualidad como sociedad anónima, tiene carácter comercial y nacionalidad colombiana, por ser emisor de valores está sometida al control exclusivo de la Superintendencia Financiera de Colombia. Actualmente presenta una estructura de Grupo Empresarial de conformidad con la Ley 222 de 1995, conformado por la sociedad subordinada Minas Paz del Río S.A. y la filial Inversiones Paz del Río Limitada. El Grupo Votoramtin del Brasil, es el accionista mayoritario de la sociedad (tomado del sitio institucional de Acerías Paz del Río, consultado en febrero 6 de 2015, 4 p.m.)
(74) Departamento Nacional de Planeación. Consejo Nacional de Política Económica y Social. Documento Conpes 3801 de enero 31 de 2014. “Manejo Ambiental Integral de la Cuenca Hidrográfica del Lago de Tota”. P. 2.
(75) Resolución 1786 de junio 29 de 2012 de Corpoboyacá “Por la cual se establece la cota máxima de inundación del Lago de Tota y se toman otras determinaciones”.
(76) Conpes 3801, p. 14.
(77) Ibídem, p. 9.
(78) Departamento Nacional de Planeación. Consejo Nacional de Política Económica y Social. Documento Conpes 3801 de enero 31 de 2014. “Manejo Ambiental Integral de la Cuenca Hidrográfica del Lago de Tota”. P. 11.
(79) Ibídem, p. 12.
(80) Mediante la Ley 45 de 1947 se creó la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz del Río “con personería jurídica autónoma como institución semioficial, si no concurriere a su financiación el capital privado nacional o extranjero”.
(81) Acerías Paz del Río S.A. es una sociedad de naturaleza anónima, tiene carácter comercial y su nacionalidad es colombiana. Por ser emisor de valores está sometida al control exclusivo de la Superintendencia Financiera de Colombia. Actualmente, presenta una estructura de grupo empresarial al tenor de la Ley 222 de 1995, conformado por la sociedad subordinada Minas Paz del Río S.A. y la filial Inversiones Paz del Río Ltda. El Grupo Votorantim del Brasil es el accionista mayoritario de la sociedad con participación del 82,42%, seguido por el Infiboy que tiene el 13,27% del capital accionario.
(82) De conformidad con el artículo 1º del Decreto 1111 de 1952 “la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río S.A. (...) tendrá derecho al uso de las aguas del Lago de Tota a excepción de la cantidad de 550 l/s que continuará siendo aprovechada de acuerdo con las resoluciones vigentes y las que posteriormente dicte el Gobierno Nacional sobre el particular”.
(83) El Decreto 155 de 2004, por el cual se reglamenta el artículo 43 de La Ley 99 de 1993 sobre tasas por utilización de aguas, establece las fórmulas aplicables al cobro de tasas por utilización de aguas superficiales, las cuales incluyen las aguas estuarinas, y las aguas subterráneas, incluyendo dentro de estas los acuíferos litorales y excluye a las aguas marítimas.

References: artículo 121
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 241
 artículo 121
 artículo 1
 artículo 121
 artículo 53
 artículo 54
 artículo 59
 resolución 
 artículo 2
 artículo 43
 artículo 159
 artículo 216
 artículo 58
 artículo 58
 artículo 58
 artículo 80
 artículo 31
 resolución 
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 79
 artículo 80
 artículo 311
 artículo 121
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 79
 artículo 80
 artículo 334
 artículo 366
 artículo 80
 artículo 80
 artículo 80
 artículo 334
 artículo 80
e contrario
 artículo 80
 artículo 80
 artículo 8
 artículo 4
 artículo 121
 artículo 3
 artículo 3
 Artículo 2
 Artículo 3
 Artículo 9
 resolución 
 Artículo 61
 artículo 49
 resolución 
 artículo 92
 artículo 134
 artículo 137
 artículo 43
 artículo 53
 Artículo 1
 artículo 43
 artículo 23
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 43