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Timestamp: 2020-07-14 23:04:12+00:00

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﻿ Sentencia 2004-00331 de julio 11 de 2013
SENTENCIA 2004-00331 DE 11 DE JULIO DE 2013
CONTENIDO:TERCEROS – COADYUVANCIA. LA FIGURA DE INTERVENCIÓN DE TERCEROS DENTRO DE LOS PROCESOS JURISDICCIONALES ADMINISTRATIVOS PERMITE A ESTOS PRESTAR SU COLABORACIÓN O AUXILIO A ALGUNA DE LAS PARTES, BIEN PARA APOYAR LA PRETENSIÓN, O PARA REFORZAR LA OPOSICIÓN A LA MISMA. EL COADYUVANTE, SE CIRCUNSCRIBE A CONTRIBUIR CON ARGUMENTOS PARA ENRIQUECER LOS PLANTEAMIENTOS DE LA DEMANDA, NO PARA ADICIONAR NUEVAS PRETENSIONES O CARGOS INVOLUCRANDO OTRAS NORMAS ACUSADAS. EL COADYUVANTE NO PUEDE PRETENDER MODIFICAR O AMPLIAR LA DEMANDA CON LA FORMULACIÓN DE CARGOS DE ILEGALIDAD DISTINTOS A LOS DEL LIBELO INICIAL, PUES TAL ACTITUD IMPLICA LA DISPOSICIÓN DEL DERECHO EN LITIGIO QUE ES EXCLUSIVO DEL DEMANDANTE, QUIEN CON LOS PLANTEAMIENTOS EXPUESTOS EN LA DEMANDA DELIMITA LA DISCUSIÓN JURÍDICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, IMPUESTO DE TIMBRE, INTERVENCIÓN ADHESIVA, INTERVENCIÓN COADYUVANTE, TERCERO ADHESIVO
Sentencia 2004-00331 de julio 11 de 2013
Ref.: 440012331000200400331 02
Rad.: 18773
Actor: Martín Nicolás Barros Choles
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte coadyuvante contra la sentencia del 16 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que declaró no probada la excepción de inepta demanda y negó las pretensiones.
En primer término, la Sala precisa que la figura de la intervención de terceros dentro de los procesos jurisdiccionales administrativos permite a estos prestar su colaboración o auxilio a alguna de las partes, bien para apoyar la pretensión, caso en el cual se les reconocerá como parte coadyuvante, o bien, para reforzar la oposición a la misma, caso en el cual se le tendrá como parte impugnadora.
En dicho sentido, es necesario que exista concordancia entre las pretensiones de la demanda y los hechos y fundamentos que la sustentan y la intervención del tercero que la apoya. Así que el coadyuvante no puede pretender modificar o ampliar la demanda con la formulación de cargos de ilegalidad distintos a los del libelo inicial, pues tal actitud implica la disposición del derecho en litigio que es exclusivo del demandante, quien con los planteamientos expuestos en la demanda delimita la discusión jurídica(2).
Se observa del expediente que la ciudadana Clara María González Zabala, mediante escrito(3) solicitó se le reconociera como coadyuvante de la demanda, intervención que fue admitida por el Tribunal Administrativo de la Guajira mediante auto del 29 de septiembre de 2005(4).
En vista de que el recurso de apelación en estudio fue formulado por la ciudadana Clara María González Zabala en su condición de coadyuvante, conviene precisar que con su escrito de intervención amplió la demanda con la formulación de cargos de ilegalidad distintos a los del libelo inicial. Estos cargos son: i) El artículo 49 de la Ley 191 de 1995 es inaplicable por no cumplir con las exigencias consagradas en los artículos 300 numeral 4º y 338 de la Constitución Política. ii) Violación del principio de igualdad en el tratamiento diferencial de la tarifa. iii) Violación del artículo 333 de la Constitución Política al restringir la libertad de empresa iv) Violación del artículo 49 de la Ley 191 de 1995 porque el artículo 3º de la ordenanza demandada desconoce la esencia documental de la estampilla Pro-Desarrollo Fronterizo
Para sustentar el recurso, reiteró las siguientes acusaciones, contenidas en el escrito inicial de intervención: i) el artículo 49 de la Ley 191 de 1995 es inaplicable por no cumplir con las exigencias consagradas en los artículos 300 numeral 4º y 338 de la Constitución Política. ii) Se vulneró el artículo 13 de la Constitución Política, porque se consagró un tratamiento desigual en el artículo 3º de la ordenanza 125 de 2004, en cuanto a la carga tributaria y el tratamiento diferencial de la tarifa, y iii) Se violó el artículo 49 de la Ley 191 de 1995 al desconocer la esencia documental de la estampilla Pro-Desarrollo Fronterizo
En este orden de ideas, la Sala precisa que no hay lugar a hacer el estudio de inaplicabilidad del artículo 49 de la Ley 191 de 1995 por no cumplir con las exigencias consagradas en los artículos 300 numeral 4º y 338 de la Constitución Política y de violación del artículo 13 de la Constitución Política, porque se consagró un tratamiento desigual en el artículo 3º de la ordenanza 125 de 2004, en cuanto al tratamiento diferencial de la tarifa, toda vez que estos cargos no fueron propuestos por el ciudadano Martín Nicolás Barros Choles en la demanda.
Tampoco se estudiara el cargo de violación del artículo 49 de la Ley 191 de 1995 al desconocer la esencia documental de la estampilla Pro-Desarrollo Fronterizo, por cuanto si bien el actor argumento la violación de este artículo lo hizo bajo un concepto de violación diferente(5) que se excluye respecto del presentado por el coadyuvante.
De esta manera se circunscribirá el examen del recurso de apelación a determinar si el artículo 3º de la Ordenanza 125 de 2004 consagró un tratamiento desigual respecto a la carga tributaria en cuanto la violación del artículo 13 de la Constitución Política en cuanto la ordenanza 125 de 2004. La Sala anticipa que se negará el recurso de apelación por las siguientes razones:
La Ley 191 de 1995, por medio de la cual se dictan disposiciones sobre zonas de frontera, autorizó la creación de las Estampillas Pro-Desarrollo Fronterizo:
“ART. 49.—Autorízase a las asambleas de los departamentos fronterizos para que ordenen la emisión de estampillas “Pro-Desarrollo fronterizo”, hasta por la suma de cien mil millones de pesos cada una, cuyo producido se destinará a financiar el plan de inversiones en las zonas de frontera de los respectivos departamentos en materia de infraestructura de transporte; infraestructura y dotación en educación básica, media técnica y superior; preservación del medio ambiente; investigación y estudios en asuntos fronterizos; agua potable y saneamiento básico, bibliotecas departamentales; proyectos derivados de los convenios de cooperación e integración y desarrollo del sector agropecuario.
PAR. 2º—Facúltanse a los concejos municipales de los departamentos fronterizos para que previa autorización de la asamblea del departamento, hagan obligatorio el uso de la estampilla “Pro-Desarrollo Fronterizo” que por esta Ley se autoriza.
PAR. 3º—No se podrá gravar con la presente estampilla, los licores producidos en las unidades especiales de desarrollo fronterizo respectivas, ni las cervezas de producción nacional consumidas en las unidades especiales de desarrollo fronterizo”.
El artículo 49 ibídem fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-413 de 1996. Al respecto esta corporación sostuvo:
“El artículo acusado, perteneciente a la Ley 191 de 1995, que tiene por objeto la regulación de diversos aspectos socio-económicos en lo relativo a las zonas de frontera, se limita a autorizar a las asambleas de los departamentos de las mismas para ordenar la emisión de estampillas cuyo producido se destinará a financiar el plan de inversiones en materia de infraestructura y dotación en educación básica, media, técnica y superior; preservación del medio ambiente; investigación y estudios en asuntos fronterizos; agua potable y saneamiento básico; bibliotecas departamentales; proyectos derivados de los convenios de cooperación e integración y desarrollo del sector agropecuario.
Se trata, evidentemente, de un gravamen que no puede considerarse como nacional sino como departamental, aplicable en los departamentos fronterizos, dadas sus necesidades y características, de lo cual resulta, precisamente por respeto a la autonomía de las entidades territoriales en referencia, que el legislador no se viera precisado a definir él mismo todos los elementos del tributo autorizado, que habrá de cobrarse únicamente dentro de los respectivos territorios.
Ello explica no solamente el carácter generalísimo de las pautas trazadas sino la expresa remisión del parágrafo 1º a las competencias de las asambleas, las que “determinarán las características y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de las estampillas en las actividades y operaciones que se realicen en el Departamento y en los municipios del mismo, de lo cual se dará información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.
Llama la atención de la Corte el argumento del impugnante según el cual la norma enjuiciada vulnera el artículo 300, numeral 4º, de la Constitución por disponer que las asambleas departamentales podrán sustituir la estampilla física por otro mecanismo de recaudo del gravamen, lo que en su concepto configura extralimitación de funciones, no del Congreso sino de las propias asambleas.
Extraña concepción que de ninguna manera se aviene a los preceptos constitucionales, ya que la autorización objeto de crítica se refiere únicamente a la forma externa del tributo, lo que demuestra que la voluntad del legislador, como corresponde a la prevalencia de lo sustancial, fue la de autorizar el establecimiento de un gravamen, dejando los aspectos procedimental y físico, y la manera práctica de cobrarlo, a los organismos pertinentes de las entidades territoriales facultadas.
No puede hablarse, entonces, de extralimitación del legislador en esa materia y menos todavía se puede atribuir un exceso a las asambleas departamentales, que todavía no han ejercido su función. Y, si así fuera, tal exceso no podría endilgarse a la ley que consagra la autorización, como lo pretende el accionante.
Tampoco se encuentra vulneración alguna de la Carta por la circunstancia de que la ley autorice a los concejos municipales de los departamentos fronterizos para hacer obligatorio, en sus respectivos territorios, el uso de la estampilla.
A la norma, en ese aspecto, son aplicables los comentarios precedentes sobre la función del legislador frente a las atribuciones de las asambleas y concejos.
En efecto, según el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y, dentro de los límites de la Constitución y la ley, tienen los derechos a ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Así, cuando el artículo demandado autoriza a los concejos para hacer obligatorio el uso de la estampilla departamental no hace nada distinto de permitirles que dispongan de recursos suyos, aportándolos a los departamentos a los cuales pertenecen, para fines de beneficio colectivo como los indicados en la misma disposición.
Es claro que, si los concejos municipales pueden imponer tributos a sus habitantes, les es posible hacer obligatorio el uso de una estampilla que representa gravamen con destinación específica para inversión social y también pueden disponer que los recursos recaudados, sobre la base de la autorización legal, se trasladen al sujeto activo del tributo, que lo es, en este caso, el respectivo departamento.
El parágrafo 3º del precepto objeto de estudio excluye del gravamen autorizado ciertos productos, lo cual se ajusta a la Constitución Política, pues de manera expresa sus artículos 287, 300-4 y 313-4 prevén la sujeción de departamentos y municipios a las prescripciones legales.
No se trata de una exención —figura prohibida, en cuanto a los tributos de propiedad de las entidades territoriales, por el artículo 294 de la Constitución—, pues no consagra excepción respecto de sujetos, entidades o personas, sino que señala directrices en torno a los hechos gravables y sobre los objetos materia de gravamen, unificando, como corresponde a la ley, la política tributaria del Estado” (negrilla fuera de texto).
Como se observa, el legislador estableció las estampillas Pro-Desarrollo Fronterizo, y autorizó a las asambleas departamentales para que, en ejercicio de su autonomía, definieran las características, la forma de recaudo, y todos los demás aspectos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se realicen en el departamento.
Esta autorización la efectúa la ley, en observancia de las competencias que la Constitución Política le asignó a las asambleas departamentales para que dentro de las circunstancias y necesidades específicas de dichos entes, dispongan lo concerniente a las características y el recaudo de los gravámenes territoriales.
A su vez, la Corte Constitucional ha sostenido que cuando se trata de recursos territoriales de fuente endógena (recursos propios) como son los que se originan en los tributos de las entidades territoriales, la posibilidad de intervención por parte del legislador es restringida, por lo que solo será posible al legislador intervenir i) cuando lo señale expresamente la Constitución; ii) sea necesario proteger el patrimonio de la Nación iii) o esté en juego la estabilidad económica interna y externa, de lo contrario, la autonomía financiera de las entidades territoriales correría el riesgo de perder su esencia(6).
Además, el artículo 294 constitucional señala que la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, como tampoco imponer recargos sobre los impuestos de dichas entidades salvo lo dispuesto en el artículo 317 ib.
Esta Corporación en sentencia de 7 de abril de 2011(7), al pronunciarse sobre la potestad de las entidades territoriales para exonerar o establecer tratamientos preferenciales, señaló:
“Siendo que el constituyente de 1991 prohibió que fuera por ley que se fijaran exenciones o tratamientos preferenciales sobre los impuestos territoriales, se podría llegar a la conclusión de que el artículo 38 de la Ley 14 de 1983 contraviene el artículo 294 de la Carta Política, pues, si el legislador no puede decretar exenciones o tratamientos preferenciales sobre impuestos territoriales, tampoco puede restringir a las entidades territoriales a que ejerzan esta potestad que les fue dada en la Constitución sin limitaciones de ningún orden.
En el mismo sentido, el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 consagra un mandato de prohibición a las entidades territoriales para que no graven ciertas actividades o a ciertos sujetos, mandato que tales entidades acatarían, ora absteniéndose de gravar tales actividades o tales sujetos en los acuerdos municipales o distritales, ora exonerando, excluyendo o no sujetando al impuesto esas actividades y a esos sujetos en los acuerdos u ordenanzas.
Lo cierto es que, en vigencia de la Constitución Política de 1991 y, concretamente, del artículo 294, para la Sala, la Ley 14 de 1983, en cuanto a la potestad de las entidades territoriales para fijar exenciones o tratamientos preferenciales debe interpretarse de manera amplia, pues, a diferencia de la potestad para fijar los tributos, la potestad para conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales es plena para estas y restringida para la ley.
Independientemente de lo anterior, para la Sala es claro que una entidad territorial tiene la potestad para “exonerar” o establecer “tratamientos preferenciales” y, así mismo, para regular, a efectos de ejercer los controles respectivos, los aspectos referentes a las obligaciones formales que se deriven del régimen de exención o de los tratamientos preferenciales” (negrilla fuera de texto).
Así las cosas, la posibilidad de conceder exenciones a los contribuyentes de los impuestos territoriales, es una atribución propia y exclusiva de las entidades territoriales, que se enmarca dentro de los límites constitucionales y legales de su autonomía, y que por supuesto debe observar los principios que rigen el sistema tributario nacional como son los de equidad, eficiencia, progresividad e irretroactividad.
El principio de equidad tributaria constituye una manifestación específica del principio de igualdad en el campo impositivo. El principio de igualdad parte de las condiciones concretas de cada uno de los grupos que se comparan y de las razones por las cuales se consideran discriminatorias las diferencias que se derivan para cada uno de ellos con ocasión de la disposición demandada en nulidad.
En relación con el principio de la igualdad en materia impositiva la corporación ya se ha pronunciado en los siguientes y precisos términos que hoy reitera, en este proceso:
“El tema concerniente al principio de igualdad de las personas ante la ley ha sido objeto de análisis en las decisiones de las corporaciones encargadas de administrar justicia, que lo han entendido como un concepto que atiende, dentro de una generalidad objetiva, las circunstancias especiales de los asociados para darles el trato jurídico que les corresponde en concreto.
Merece especial connotación en este tema el análisis que en la sentencia de Junio 25 de 1992, proceso T-860, hizo la Corte Constitucional, en el que en síntesis expresó:
“Igualdad ante la ley. Derechos fundamentales. Igualdad formal. Igualdad material.
“El principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos, con este concepto solo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática. La igualdad de todas las personas ante la ley y las autoridades, constituye un derecho constitucional fundamental”.
El impuesto como instrumento en materia de política fiscal se utiliza de diversa manera para conseguir el cumplimiento de los diversos objetivos propuestos por el Estado y por lo tanto es viable, atendiendo a circunstancias especiales de la colectividad, imponer o exonerar de gravamen a quienes en apariencia son iguales. Es el caso por ejemplo de los llamados incentivos fiscales (exenciones, exclusiones, rentas exentas, descuentos, etc.), que permiten frente a un ingreso de igual cuantía, que unos paguen menos que otros, atendidas otras circunstancias como la procedencia, ubicación y naturaleza del mismo, sin que por ello se vulnere el principio de igualdad(8)...”.
Ahora bien, en virtud del principio de razonabilidad, una determinada disposición normativa es discriminatoria cuando no se puede justificar razonablemente el trato diferencial que ella establece respecto de dos situaciones similares o, en otras palabras, cuando ante situaciones iguales se da un tratamiento jurídico diferente sin justificación alguna. Lo anterior significa, en sentido inverso, que no se está frente a un trato diferencial injustificado cuando las hipótesis sobre las que recae la supuesta discriminación son totalmente disímiles(9).
En la sustentación de motivos del proyecto de ordenanza, el gobernador del departamento de La Guajira dijo: “la nueva ordenanza también busca que la estampilla pro desarrollo fronterizo estimule proceso de intervención regionales. Con el proceso de apertura e internacionalización de la economía, las estrategias de desarrollo han otorgado prioridad a las políticas basadas en la creación y fortalecimiento de ventajas comparativas dinámicas por (sic) en las cuales se estimula la inversión extranjera y local, otorgándole beneficios tributarios y aduaneros. Es por eso que se determina en su cuerpo algunas excepcionalidades en torno de los siguientes aspectos:
— Trasporte de carga, el trasporte de materiales de producto de las actividades de explotación minera.
— La actividad hotelera y de hospedaje que desarrollen las comunidades indígenas.
— Los contratos y convenios públicos y privados, los convenios de carácter interadministrativos suscritos entre entidades de derecho público.
(...) Con estos beneficios, se pretende competir por los flujos de inversión extranjera directa, que actualmente, se presentan en los grandes nodos territoriales de la economía mundial establecidos en los países desarrollados”.
Este tratamiento excepcional que invocaba el ejecutivo fue acogido por la asamblea departamental y determinó de manera expresa que se exceptuaban del tributo el transporte de carga de las empresas dedicadas a la explotación minera e hidrocarburos de acuerdo al artículo 16 del Código de Petróleo y al artículo 1º de Decreto 850 de 1965, las actividades de suscripción, prorroga y adición de convenios de carácter ínter administrativos suscritos entre entidades de derecho público, los de cooperación técnica que no impliquen ejecución directa de obras públicas y los convenios que se celebren con las comunidades indígenas del departamento, asociaciones campesina, desplazados, madres cabeza de familia, tercera edad y asociaciones de jóvenes y los que en su cuantía sean inferiores a diez (10) smlv, las actividades médicas y paramédicas, al igual que los establecimientos de salud, laboratorios, y similares las actividades relacionadas con el servicio integral de educación en sus diferentes niveles y modalidades, todas las actividades relacionadas con la explotación agropecuaria y de pesca artesanal, todas las actividades que fomenten y comercialicen la actividad artesanal decorativa y utilitaria, todas las actividades relacionadas con la comercialización de servicios públicos domiciliarios determinados en la Ley 142 de 1994 y los contratos de trabajo que crean vínculos y/o dependencias labores formales.
Observa la Sala que el acto acusado de manera clara identifica la actividad exceptuada y que muchas de esas actividades se relacionan con los planes que se financian con la Ley 191 de 1995, educación básica, media técnica y superior; preservación del medio ambiente; investigación y estudios en asuntos fronterizos; agua potable y saneamiento básico, bibliotecas departamentales; proyectos derivados de los convenios de cooperación e integración y desarrollo del sector agropecuario.
También se destaca que se exceptúan convenios con poblaciones que se han considerado susceptibles de una protección especial, como es el caso de los desplazados, las madres cabeza de familia y las personas de la tercera edad y sectores de contenido social como el de la salud, la educación y el trabajo.
Igualmente, advierte que el acto demandado exceptúa el transporte de carga de las empresas dedicadas a la explotación minera e hidrocarburos de acuerdo al artículo 16 del Código de Petróleo y al artículo 1º del Decreto 850 de 1965. Es decir que la asamblea bajo la interpretación de esa normativa determinó la exención en mención.
Además, el artículo 3º del Acuerdo 125 de 2004 no violó el derecho fundamental a la igualdad, por cuanto las actividades que se exceptúan son diferentes a las que se señalan como constitutivas del hechos generador, y por tanto, no es viable adelantar el juicio de igualdad que propone el demandante. El hecho de que algunas de las actividades descritas guarden algún tipo de semejanza no significa que estén en la misma condición para que se establezca que deban ser gravadas.
Así mismo, del acervo probatorio que obra en el expediente, no encuentra esta Sala pruebas de la supuesta violación del derecho a la igualdad y del trato discriminatorio adoptado.
La Sala concluye que teniendo en cuenta que la estampilla Pro-Desarrollo Fronterizo es un tributo departamental, la asamblea departamental podía conceder exenciones y tratamientos preferenciales, atribución propia y exclusiva de las entidades territoriales, para disponer, dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vaya a cobrar, que se enmarca dentro de los límites constitucionales y legales de su autonomía. Además, las actividades que exceptuó el artículo 3º de la ordenanza 125 de 2004 como se mencionó líneas atrás gozan de razonabilidad.
Desde esta perspectiva, considera la Sala infundado el cargo formulado por la apelante.
CONFÍRMASE la sentencia del 16 de Febrero de 2011, dictada por el Tribunal Administrativo de La Guajira, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
(2) Expediente 2009-942 del 2 de mayo de 2012, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(3) Folios 104 a 117.
(4) Folios 133 y 134 del expediente.
(5) El hecho generador de la estampilla Pro-Desarrollo Fronterizo son las actividades y operaciones que se realicen directamente e indirectamente en el territorio del departamento de La Guajira. La ordenanza 125 de 2004, establece como hecho generador de la estampilla “documentos en lo que conste acuerdo”. El hecho generador conforme con el artículo 49 de la Ley 191 de 1995 lo constituyen las actividades y operaciones que se realicen directamente e indirectamente en el territorio del departamento de La Guajira, y no los documentos como equivocadamente lo aprobó la asamblea departamental.
(6) Sentencia C-448 de 2005.
(7) Consejo de Estado, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Expediente 250002327000200600562-01 (16949); demandante: José Alejandro Herrera Carvajal; Demandado: municipio de Cucunubá.
(8) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 27 de enero de 1995, C.P. Consuelo Sarria Olcos, Expediente 5194.
(9) Sentencia C-538 de 2002.

References: artículo 49
 artículo 333
 artículo 49
 artículo 3
 artículo 49
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 49
 artículo 49
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 49
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 49
 artículo 300
 artículo 287
 artículo 294
 artículo 294
 artículo 317
 artículo 38
 artículo 294
 artículo 39
 artículo 294
 artículo 16
 artículo 1
 artículo 16
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 49