Source: http://www.senat.fr/rap/l10-432/l10-432_mono.html
Timestamp: 2019-03-25 06:31:22+00:00

Document:
Rapport n° 432 (2010-2011) de M. François PILLET, fait au nom de la commission des lois, déposé le 13 avril 2011
B. LES RÉPONSES APPORTÉES JUSQU'À AUJOURD'HUI AUX DÉFAILLANCES DE LA CHAÎNE DE L'IDENTITÉ
1. Des contrôles déficients au moment de la délivrance des titres d'identité
2. Des contrôles inadaptés des titres d'identité en circulation
A. LA SÉCURISATION DE L'IDENTITÉ PAR LE RECOURS À LA BIOMÉTRIE ET À LA CONSTITUTION D'UN FICHIER CENTRAL DE L'IDENTITÉ
1. La biométrie, technologie d'identification
2. Une réflexion gouvernementale élaborée à travers plusieurs projets dont aucun n'a été déposé devant le Parlement
3. Une première étape : le passeport biométrique
4. Des solutions différentes en Europe
5. Des enjeux économiques, financiers et industriels à prendre en considération
B. LA NÉCESSITÉ DE CONCILIER LA PROTECTION DE LA LIBERTÉ INDIVIDUELLE ET LES EXIGENCES DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE
1. Les données biométriques : des données personnelles sensibles
2. La position de la CNIL sur l'usage des technologies biométriques : le nécessaire respect d'une exigence de proportionnalité
C. LES OPTIONS DISPONIBLES
1. Faut-il utiliser la biométrie pour sécuriser l'identité ?
2. Faut-il mettre en place un fichier central d'identité biométrique ?
3. Quelle(s) finalité(s) assigner au fichier central d'identité biométrique et de quelles garanties l'entourer ?
a) Le choix de la finalité de la base
b) Le choix de construction de cette base pour éviter tout détournement de la finalité de la base biométrique
(1) Les garanties juridiques sont-elles suffisantes ?
(2) Des garanties matérielles sont-elles possibles ?
III. LE DISPOSITIF DE LA PROPOSITION DE LOI ET LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. LA PROPOSITION DE LOI : LA CONSÉCRATION DU MODÈLE RETENU POUR LE PASSEPORT BIOMÉTRIQUE
1. La création de titres d'identité biométrique et d'un fichier central national correspondant
2. La facilitation des démarches des citoyens lorsqu'il leur est nécessaire de prouver leur identité
1. Limiter l'usage du fichier biométrique à la seule lutte contre la fraude à l'identité, en doublant les garanties juridiques de garanties matérielles
2. Encadrer les vérifications d'identité effectuées à partir des données biométriques
3. Renforcer les autres instruments de lutte contre la fraude documentaire
4. Donner à l'usager la pleine maîtrise de la fonctionnalité d'identification électronique de la carte d'identité et éviter que ceux qui la refusent soient évincés de certains services
Article premier - Preuve de l'identité
Article 2 - Données inscrites sur la puce électronique des cartes nationales d'identité et des passeports
Article 3 - Utilisation optionnelle de la CNI à des fins d'identification sur les réseaux de communication électronique et de signature électronique
Article 4 - Contrôle des documents d'état civil fournis à l'appui d'une demande de délivrance de CNI ou de passeport
Article 5 - Fichier central biométrique des cartes nationales d'identité et des passeports
Article 5 bis (nouveau) - Modalités du contrôle d'identité à partir du titre d'identité
Article 5 ter (nouveau) - Information sur la validité des titres d'identité présentés
Article 6 - Modalités réglementaires d'application
Article 7 (art. 323-1, 323-2 et 23-3 du code pénal) - Dispositions pénales
Article 7 bis (nouveau) - Indication, dans les rectifications d'actes d'état civil consécutives à une usurpation de ce motif
Articles 8 et 9 - Application de la loi et gage
Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 avril 2011
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de MM. Jean-René LECERF et Michel HOUEL relative à la protection de l'identité,
682 (2009-2010) et 433 (2010-2011)
La commission des lois, réunie le mercredi 13 avril 2011, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a examiné le rapport de M. François Pillet et établi son texte sur la proposition de loi n° 682 (2009-2010) relative à la protection de l'identité, présentée par MM. Jean-René Lecerf et Michel Houel.
Le rapporteur a observé que, même si le phénomène de la fraude à l'identité et en particulier celui de l'usurpation d'identité a pu être surévalué, la réalité et la gravité de cette délinquance ne peuvent être niées, ce qui impose de renforcer les moyens de lutte existants.
Appuyant son analyse sur les travaux précédents de la commission des lois et, en particulier, ceux de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, il a constaté que toutes les solutions aux défaillances de la chaîne de l'identité présentées en 2005 n'avaient pas été exploitées et que la proposition de loi offrait l'occasion de les mettre en oeuvre.
La création de titres d'identité biométriques et d'un fichier central biométrique de gestion de ces titres apparaissant comme le moyen de lutte le plus efficace contre la fraude à l'identité, le rapporteur a proposé à la commission d'adopter le dispositif prévu par la proposition de loi en y apportant toutefois les garanties nécessaires à la protection de la liberté individuelle et le respect de la vie privée.
À son initiative, la commission des lois a adopté plusieurs amendements tendant à :
- limiter l'usage du fichier biométrique à la seule lutte contre la fraude à l'identité, en doublant les garanties juridiques de garanties matérielles, afin d'en interdire l'utilisation dans le cadre de recherches criminelles (article 5) ;
- prévoir que les vérifications d'identité par les empreintes digitales ne puissent être effectuées que par des agents habilités et à partir des données enregistrées sur la puce électronique du titre d'identité (article 5 bis) ;
- renforcer les autres instruments de lutte contre la fraude documentaire en créant un fichier portant sur la validité des titres, sur le modèle de celui existant pour les chèques irréguliers (article 5 ter) ;
- donner au titulaire de la carte d'identité la pleine maîtrise de la fonctionnalité d'identification électronique, en lui permettant de décider quelles informations il communique, et interdire que ceux qui refusent cette fonctionnalité soient évincés de certains services ou transactions en ligne (article 3).
Notre excellent collègue Jean-René Lecerf observait déjà, dans le rapport qu'il avait rédigé pour la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire14(*), que « la fraude documentaire profite de la faiblesse de certains maillons de la chaîne de l'identité. Il est ainsi possible d'obtenir de vrais titres d'identités au moyen de fausses pièces justificatives. Les conditions de délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports n'offrent pas toutes les garanties de sécurité. Enfin, les moyens de détection des faux documents doivent être renforcés ».
Il préconisait pour remédier à ces lacunes des solutions simples. Force est de constater qu'elles n'ont pas toutes été mises en oeuvre, ou très récemment.
Les conditions actuelles de sécurisation des cartes nationales d'identité (CNI)
et des passeports biométriques
Ces conditions sont respectivement fixées pour les CNI par le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 et pour les passeports biométriques par le décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005.
Les sécurités applicables à la demande du titre, à l'instruction du dossier et à la délivrance du titre d'identité :
- le principe de la double comparution : il permet de s'assurer que c'est la même personne qui sollicite et retire le titre, en vérifiant au surplus pour le passeport la correspondance entre les empreintes inscrites dans la puce du passeport avec celles de la personne qui le retire ;
- le formulaire de demande « CERFA » est signé par le demandeur qui engage ainsi sa responsabilité sur les informations déclarées ainsi que sur le principe même de sa demande ;
- le recueil de certaines données biométriques du demandeur : la photo et une empreinte digitale pour la CNI (toutefois, cette empreinte ne fait l'objet que d'une conservation « papier » et n'est pas enregistrée sous forme numérique dans la base de gestion informatique) ; une image numérisée du visage et huit empreintes digitales pour le passeport biométrique (toutes font l'objet d'un enregistrement dans le fichier central de gestion) ;
- l'exigence de pièces justificatives personnelles : un justificatif d'état civil (soit un titre d'identité en cours de validité, soit un acte d'état civil de moins de 3 mois) et un justificatif de domicile ;
- les vérifications opérées par examen croisés des fichiers entre l'application gestionnaire du titre d'identité et le fichier des personnes recherchées. L'application TES pour les passeports biométriques est aussi interconnectée au système d'information Schengen (SIS) et à Interpol.
- la restitution de l'ancien titre d'identité détenu (sauf cas de perte ou de vol déclaré) au moment de la remise du nouveau titre.
Par ailleurs, les titres d'identité font l'objet de sécurités technologiques renforcées rendant leur contrefaçon ou falsification peu aisées. La fabrication des titres est elle-même réalisée dans des lieux protégés, dans les locaux de l'imprimerie nationale à Douai pour les passeports biométriques et dans ceux du ministère de l'intérieur à Lognes et à Limoges pour les CNI.
Enfin, les bases informatiques de gestion des titres d'identité sont conçues de manière à garantir un niveau de protection très élevé des données qui y sont conservées. Les conditions d'accès aux informations conservées dans ces bases sont strictement encadrées : en droit, seul les agents habilités peuvent y avoir accès. La traçabilité des consultations de la base TES est par ailleurs assurée par la nécessité pour les intéressés de s'identifier au moyen d'une carte sécurisée qui leur est personnelle.
· Les défaillances dans la délivrance des actes d'état civil
Pour obtenir une carte nationale d'identité, un extrait d'acte de naissance comportant sa filiation suffit et, à défaut, une copie intégrale de l'acte de mariage. C'est aussi le cas pour un passeport, à défaut de CNI en cours de validité ou d'un précédent passeport à la condition qu'il ne soit pas périmé depuis plus de deux ans.
En principe, un extrait d'acte de naissance avec filiation ou une copie intégrale ne devraient pas pouvoir être délivrés à un tiers, à moins qu'il y soit autorisé par le procureur de la République. Cependant, ces actes pouvant être transmis par correspondance, il suffit pour qu'un tiers se les fasse remettre, qu'il soit en mesure d'indiquer les noms et prénoms usuels des parents de la personne que l'acte concerne.
Une fois l'extrait obtenu, il peut être falsifié ou contrefait, avant d'être produit à l'appui d'une demande de délivrance d'un titre d'identité authentique.
Le souci légitime de simplification administrative diminue ainsi la sécurité que l'on pourrait attendre dans la délivrance d'un document important pour les intéressés.
Une première réponse à cette difficulté a toutefois été apportée, d'abord par le décret n° 2004-1159 du 29 octobre 200415(*), puis, plus récemment, par le décret n° 2011-167 du 10 février 201116(*), qui autorisent les administrations à faire procéder à la vérification des données de l'état civil fournies par l'usager, auprès des officiers de l'état civil dépositaires de ces actes, dans le cadre des dossiers qu'elles instruisent. Les moyens de la lutte contre la fraude s'en trouvent renforcés, sans que pèsent sur les usagers une contrainte supplémentaire, puisque cette transmission entre administration les dispense de produire eux-mêmes les pièces nécessaires.
· Les difficultés de vérification propres aux actes d'état civil étranger
La fraude peut aussi s'appuyer sur des actes d'état civil dressés à l'étranger, qui concernent des français d'origine ou des personnes devenues françaises par la suite. Ces actes doivent en principe être transcrits à l'état civil français, mais les moyens de contrôle et de vérification des postes consulaires et de l'administration ne sont pas toujours adaptés.
Il revient, en dernier ressort au tribunal de grande instance de Nantes de statuer sur la validité de l'acte s'il a été saisi en ce sens par le procureur de la République, lui-même saisi par l'administration instruisant la demande.
Les procédés techniques de fabrication des titres d'identité garantissent aujourd'hui leur résistance à la falsification ou à la contrefaçon.
Toutefois, pour être efficaces, ces sécurités doivent être utilisées. Dans la vie courante, le contrôle du titre se limite généralement à d'une part à un contrôle visuel entre la photographie imprimée et le visage de son titulaire et d'autre part à la vérification de la validité du titre. Les autres contrôles, sur l'absence de falsification, la lecture de la piste optique ou, pour le passeport biométrique, la lecture des empreintes digitales du titulaire du titre, n'ont lieu que dans des circonstances exceptionnelles (contrôle d'identité par les forces de police, passage en douane, demande de renouvellement de titre).
Le nombre élevé de titres déclarés perdus ou volés chaque année - dont on peut observer qu'il a considérablement crû lorsque la carte d'identité est devenue gratuite17(*) - montre qu'une part importante de la fraude exploite ces défaillances du contrôle.
La mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire avait à cet égard observé que « les pertes de titres d'identité sont mal recensées. Les particuliers effectuent parfois des démarches tardives (déclarations) pour signaler la perte de leur titre auprès des mairies ou des préfectures. En théorie, la transmission de ces déclarations ainsi que de messages de vigilance signalant des pertes répétées aux services de police devrait être immédiate. Les pertes ne font pas l'objet d'un suivi précis (les fichiers de gestion semblent ne pas le permettre) »18(*).
Les auditions conduites par votre rapporteur et les informations transmises par les services du ministère de l'intérieur confirment ce constat et l'absence d'améliorations, sur ce point, depuis 2005. Or, comme MM. Guillaume Desgens-Pasanau et Éric Freyssinet, auteurs de l'ouvrage « L'identité à l'ère du numérique »19(*), l'ont observé, un fichier central, instantanément mis à jour, susceptible d'informer toute personne sur la validité ou non du titre d'identité qui lui est présenté à l'appui d'une demande particulière, et notamment, par exemple, d'un paiement par chèque ou de l'ouverture d'un compte bancaire, constituerait un moyen de lutte très efficace contre la fraude documentaire, à l'instar de ce que le fichier national des chèques irréguliers (FNCI) a permis pour la lutte contre les chèques volés.
La fraude à l'identité est une délinquance dont l'ampleur reste, à ce jour, limitée. Toutefois, le phénomène est loin d'être négligeable et peut, dans certains cas rares, présenter des conséquences traumatisantes pour les personnes qui en sont victimes. Améliorer les moyens de lutte contre la fraude documentaire à l'identité est donc tout à fait justifié et certaines solutions simples, qui n'ont pas encore été mises en oeuvre ou ne sont pas encore totalement entrées en application, devraient pouvoir rendre la fraude plus difficile.
La question se pose cependant de passer à un degré supérieur de sécurisation de l'identité, par l'utilisation des technologies biométriques et la constitution d'un fichier central des titres d'identités biométriques. Tel est le débat qu'ouvre la proposition de loi soumise à votre examen.
La biométrie désigne l'ensemble des technologies de reconnaissance physique ou biologique des individus. Celles-ci prennent en compte les différences morphologiques et biologiques qui distinguent un individu d'un autre et permettent de l'identifier parmi plusieurs millions.
La vérification de l'identité d'un individu s'opère par la comparaison entre l'empreinte biométrique enregistrée, sous un format quelconque, papier, photographie ou fichier numérique, et la même empreinte présentée à l'instant du contrôle par l'individu.
Les principales données biométriques actuellement exploitées sont le visage, les empreintes digitales ou palmaires, le contour de la main, l'iris et les empreintes génétiques. D'autres éléments biométriques sont parfois utilisés, mais de manière plus confidentielle, comme la rétine ou le réseau vasculaire de la main.
Cette capacité d'identification de la biométrie autorise en effet trois usages :
- l'identification à des fins de recherche criminelle, dans le cadre notamment de procédures judiciaires. Tel a été historiquement le cas des empreintes digitales, regroupées dans le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED) ou celui des empreintes génétiques dans le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) ;
- la sécurisation des accès à certains sites (site sensible, cantine scolaire...) ou à certaines opérations. L'accès n'est autorisé qu'aux individus dont les empreintes biométriques se retrouvent dans la base ;
- la vérification de l'identité de l'intéressé. C'est le rôle que joue, sur les titres d'identité la photographie du visage de l'intéressé.
Chacun de ces usages sollicite un degré plus ou moins poussé d'identification. On distingue à cet égard l'authentification de l'identification, stricto sensu.
L'authentification consiste à vérifier que l'identité alléguée par une personne est exacte. On compare alors les données biométriques de l'intéressé avec celles que l'on associe à l'identité alléguée. Il s'agit du contrôle effectué notamment à partir du titre d'identité présenté par la personne et qui permet de s'assurer qu'elle en est bien le titulaire légitime. Ainsi, dans le cas du passeport biométrique, les empreintes digitales du détenteur sont comparées avec celles contenues dans la puce électronique du passeport.
L'identification consiste à déterminer l'identité d'une personne uniquement à partir de son empreinte. Elle requiert la constitution d'un fichier central regroupant toutes les empreintes connues et les associant à une identité donnée. Les fichiers de police précités (FAED et FNAEG) sont utilisés à cette fin dans le cadre de recherches criminelles.
Depuis 2001, chacun des gouvernements successifs a réfléchi à la possibilité de mettre en place une carte d'identité biométrique. Si le projet de « titre fondateur d'identité » annoncé en juillet 2001 n'a pas dépassé le stade des travaux préparatoires, le projet INES (pour identité nationale électronique sécurisée) esquissé dès 2003 s'est concrétisé dans un avant projet de loi soumis à la CNIL en mai 2005.
Conçu afin de tirer parti des possibilités de plus haute sécurisation de l'identité que permettaient la biométrie et la constitution d'un fichier central d'identité, le projet INES fusionnait les procédures de délivrance du passeport et de la carte nationale d'identité. L'un et l'autre de ces titres devait être doté d'une puce électronique sur laquelle auraient été enregistrées les données relatives à l'état civil de son titulaire ainsi que sa photographie et ses empreintes digitales numérisées.
Le système proposé articulait quatre fichiers centraux : un fichier d'état civil, un fichier d'empreintes digitales, un fichier d'images faciales numérisées, un fichier des titres avec l'identité et un fichier archivant les justificatifs scannés présentés lors du dépôt de la demande du titre. Il prévoyait que la lecture de la puce électronique puisse s'effectuer « sans contact » physique direct (technologie RFID). Le projet de loi qui devait traduire ces fonctionnalités n'a jamais été déposé.
Le projet INES a donné lieu à une consultation publique, organisée par le Forum des Droits sur l'Internet, qui a remis son rapport au ministre de l'intérieur en juin 2005. L'avant-projet de loi a finalement été retiré.
Deux autres projets lui ont succédé, l'un comme l'autre soumis à la CNIL, respectivement en octobre 2006 pour le projet dit « Protection de l'identité » et en juillet 2008 pour le nouvel avant-projet de loi relatif à la protection de l'identité. Ces travaux n'ont pas abouti au dépôt d'un projet de loi devant le Parlement.
Si la mise en place d'une carte nationale d'identité électronique est maintenue au rang de priorité, le gouvernement a porté son effort en la matière sur la création du passeport biométrique, conformément aux engagements européens de la France. Il a privilégié à cette fin la voie réglementaire.
La création en France d'un titre de voyage biométrique répond à des exigences européennes et internationales.
L'organisation de l'aviation civile internationale et les États-Unis exigent, avant 2015 pour les premiers et depuis le 26 octobre 2006 pour les seconds, l'intégration d'au moins une donnée biométrique dans les documents de voyage, qui peut être la photo numérisée du visage de son titulaire.
Le règlement communautaire du 13 décembre 200420(*), du 13 décembre 2004, modifié par le règlement du 28 mai 200921(*), impose aux États membres la création d'un passeport avec puce électronique, pour les citoyens européens âgés de plus de 12 ans et l'inscription, sur cette puce, de diverses informations (identité, taille, yeux etc.) et des deux données biométriques suivantes : une photographie numérisée du visage et deux empreintes digitales.
Le décret n° 2008-426 du 30 avril 2008 instaurant le passeport biométrique22(*) est allé au-delà des prescriptions communautaires. Il a notamment prévu :
- la création d'un fichier central, le fichier « TES », regroupant l'ensemble des données recueillies pour la confection du titre, notamment les empreintes digitales, qui constitue le premier fichier de ce type et de cette ampleur en France. L'article 19 du décret précité interdit toutefois l'utilisation des empreintes digitales enregistrées dans ce fichier à des fins de police judiciaire. Le fichier ne comporte par ailleurs pas de dispositif de reconnaissance faciale ;
- le recueil de huit empreintes digitales, enregistrées dans la base. Toutefois seules deux empreintes sont inscrites dans la puce électronique du passeport ;
- l'application de l'obligation de disposer d'un passeport biométrique aux enfants âgés de 6 à 12 ans. La France a ainsi utilisé la possibilité de régime transitoire prévue par le règlement européen. Cet âge devra être relevé à 12 ans, en application du règlement, à compter du 29 juin 2013, le régime transitoire n'étant appelé à durer que quatre ans.
Le projet de décret a fait l'objet d'un avis critique de la commission nationale de l'informatique et des libertés, cette dernière considérant notamment que « si légitimes soient-elles, les finalités invoquées ne justifient pas la conservation, au plan national, de données biométriques telles que les empreintes digitales et que les traitements ainsi mis en oeuvre seraient de nature à porter une atteinte excessive à la liberté individuelle ». Elle a par ailleurs estimé que « l'ampleur de la réforme qui se dessine et l'importance des questions qu'elle peut soulever justifieraient que, comme l'a rappelé à plusieurs reprises, le Parlement soit saisi sous la forme d'un projet de loi, qui lui serait préalablement soumis pour avis »23(*).
Quatre requêtes ont été introduites devant le Conseil d'État contre le décret du 30 avril 2008. Elles ont été formées par les associations « Imaginons un réseau solidaire » (IRIS), la Ligue des droits de l'Homme et cinq associations représentant le secteur des photographes professionnels.
Déposées le 30 juin et le 4 juillet 2008, ces requêtes ont donné lieu à une séance publique le 30 juin 2010 qui a conduit à la réouverture de l'instruction et à la tenue d'une audience d'instruction le 8 septembre 2010. De nombreux échanges de mémoires sont intervenus jusqu'à ces dernières semaines. La décision sera rendue prochainement.
La lutte contre la fraude à l'identité constitue, pour l'ensemble des pays européens, une priorité, dernièrement réaffirmée lors du conseil Justice Affaires intérieures des 2 et 3 décembre 2010. À cette occasion, les ministres de l'Intérieur ont examiné et adopté les conclusions sur la prévention de la fraude à l'identité et la lutte contre ce phénomène24(*), appelant les États membres à se coordonner, échanger les informations nécessaires et veiller à ce que les documents « sources » d'état civil remplissent certaines conditions minimales de sécurité et de contenu pour être délivrés.
Pour autant les solutions de sécurisation de l'identité diffèrent sensiblement d'un État à l'autre.
Si plus de douze pays ont adopté une carte nationale d'identité électronique, en revanche, peu prévoient l'inclusion de données biométriques et presqu'aucun la mise en place d'un fichier central.
Le tableau ci-dessous présente la situation chez les voisins immédiats de la France :
Collecte d'empreintes digitales
Base centrale d'empreintes
Utilisation d'un numéro unique
Maîtrise par l'intéressé des données divulguées lors d'une utilisation « internet »
Authentification mutuelle de la puce et du lecteur (norme allemande PACE dérivée de la norme EAC du passeport)
Abandon de la carte et du fichier central après les élections de 2010
Les empreintes digitales sont collectées pour la carte d'identité espagnole depuis les années 50.
Une carte pour les résidents étrangers et une carte pour les enfants existent également.
Historiquement, deux types de cartes existaient en Italie. Le succès est limité à ce jour (quelques millions de carte)
S'agissant du passeport biométrique, selon les informations fournies à votre rapporteur par le groupement professionnel des industries de composants et de systèmes électroniques (Gixel) ainsi que par M. Sébastien Huyghe, commissaire de la CNIL au cours de leur audition, l'Allemagne, l'Espagne et le Portugal, à la différence des Pays-Bas et de la Finlande, ont écarté la solution consistant à créer une base centrale : les informations biométriques sont uniquement enregistrées sur le titre.
Le débat sur la création d'un nouveau titre d'identité biométrique ne se limite pas aux questions de sécurisation et de préservation des libertés publiques. D'autres enjeux entrent en ligne de compte.
· La sécurisation des échanges électroniques
Les projets initiaux du gouvernement tendaient à doter la carte nationale d'identité électronique d'une fonctionnalité d'identification et de « signature électronique » en vue de faciliter les démarches et les transactions, administratives ou privées.
Une telle fonctionnalité renforce l'attrait que peut présenter ce titre, puisqu'elle complète l'usage régalien qui en est fait par un usage quotidien. Le succès rencontré par la carte d'identité numérique belge, déployée à plus de 9 millions d'exemplaires depuis 2004, montre l'intérêt d'un tel dispositif pour les citoyens. Il convient toutefois d'observer que cette fonctionnalité est indépendante des choix effectués sur la mise en place ou non d'un contrôle biométrique de l'identité à partir des empreintes digitales ou de la constitution d'un fichier central biométrique : le dispositif belge ne prévoit ainsi ni l'un, ni l'autre.
La mission d'information de votre commission, sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire avait proposé de développer les fonctions d'authentification à distance et de signature électronique qu'autorisent les titres d'identité électronique. Toutefois, elle avait formulé plusieurs recommandations concernant l'accès égal des citoyens à ces services et le champ qu'ils devaient couvrir : « ces nouvelles fonctions devraient être limitées dans un premier temps à la sphère publique et ne devraient servir de prétexte ni à des vérifications abusives de l'identité des personnes ni à une remise en cause de la possibilité d'échanges électroniques anonymes. L'utilisation de ces fonctions devrait être ouverte à tous sur l'ensemble du territoire. L'utilisation d'un titre électronique pour des transactions privées requiert à ce stade une grande prudence en raison du respect de la concurrence, de la protection de la vie privée et des risques de mise en jeu de la responsabilité de l'État au regard de la prestation de services de certification »25(*).
Ces recommandations imposent de faire certains choix : sur la maîtrise par l'intéressé des informations transmises, sur le caractère optionnel ou non du dispositif, sur le périmètre des services couverts et sur la garantie que ceux qui n'auraient pas souscrit à cette fonctionnalité ne se verront pas refuser l'accès, pour ce seul motif, à un service commercial ou administratif.
· Le coût pour les administrés et les collectivités locales
Dans les travaux qu'elle a consacré à la question du passeport biométrique, notre excellente collègue, Mme Michèle André a souligné l'inflation fiscale subie par les administrés en raison de l'augmentation du droit de timbre, ainsi que la question de la juste indemnisation des communes auxquelles incombe une nouvelle charge de travail26(*). Notre excellent collègue Alain Anziani a dressé le même constat27(*). La création d'une carte d'identité électronique, pourrait autoriser des économies d'échelle en raison de la grande similarité des deux documents, tels qu'ils sont aujourd'hui conçus.
· Un enjeu industriel ?
Les représentants des industries oeuvrant dans le domaine de la sécurité numérique et biométrique, regroupées au sein du Gixel (groupement professionnel des industries de composants et de systèmes électroniques) ont insisté sur le fait que la carte nationale d'identité électronique pourrait contribuer au développement économique de la France, notamment par les effets positifs de la sécurisation de l'identité dans les échanges commerciaux. Ils ont aussi fait valoir que « l'absence de projets en France, pays qui a inventé la carte à puce et possède les champions du domaine, ne permet pas la promotion internationale d'un modèle français de gestion de l'identité. Leurs succès à l'international, face à une concurrence allemande ou américaine seront plus nombreux, s'ils peuvent s'appuyer sur un projet concret national ».
La CNIL considère que « les données biométriques ne sont pas des données à caractère personnel comme les autres ». Elles présentent en effet, comme le rappelait notre collègue Jean-René Lecerf dans le rapport de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire « la particularité de permettre à tout moment l'identification de la personne concernée sur la base d'une réalité biologique qui lui est propre, permanente dans le temps et dont elle ne peut s'affranchir »28(*).
Pour la CNIL, « à la différence de toute autre donnée d'identité, et à plus forte raison de toute autre donnée à caractère personnel, la donnée biométrique n'est pas attribuée par un tiers ou choisie par la personne : elle est produite par le corps lui-même et le désigne ou le représente, lui et nul autre, de façon immuable. Elle appartient donc à la personne qui l'a générée. On comprend dès lors que toute possibilité de détournement ou de mauvais usage de cette donnée fait peser un risque majeur sur son identité. Confier ses données biométriques à un tiers, lui permettre de les enregistrer et de les conserver n'est donc jamais un acte anodin : cela doit répondre à une nécessité a priori exceptionnelle, justifiée, et être entouré de garanties sérieuses »29(*).
Il est possible à cet égard de distinguer les données biométriques traçantes comme les empreintes digitales, qui permettent de suivre un individu à la trace et celles qui ne laissent pas de traces, en l'état actuel des technologies, comme l'iris ou le réseau vasculaire de la main. Les premières peuvent être utilisées soit pour réunir des informations sur l'intéressé en reconstituant l'itinéraire qu'il a suivi et les actions qu'il accomplit à cette occasion, soit pour identifier les personnes qui ont été présentes à un moment, en un lieu, ce qui correspond à l'usage le plus courant dans le cadre de recherches judiciaires.
La sensibilité particulière des données biométriques se manifeste notamment dans le pouvoir de contrôle renforcé que le législateur a reconnu à la CNIL, puisque les traitements biométriques, autres que ceux mis en oeuvre par l'État, sont désormais soumis, lorsqu'ils sont susceptibles de présenter des risques particuliers au regard de la vie privée et des libertés individuelles, à un régime d'autorisation par la CNIL en application de l'article 25 de la loi « information et libertés ».
D'une manière générale, la CNIL considère comme légitime le recours, pour s'assurer de l'identité d'une personne, à des dispositifs de reconnaissance biométrique dès lors que les données biométriques sont conservées sur un support dont la personne à l'usage exclusif30(*).
En revanche, elle est plus réservée sur la constitution de bases de données centralisées de données biométriques, dont elle estime qu'elle doit être justifiée par des forts impératifs de sécurité.
Dans la mesure où les traitements concernés utilisent une biométrie dite « à trace », en l'occurrence les empreintes digitales, qui ont la particularité de pouvoir être capturées et utilisées à l'insu des personnes concernées, ils appellent une vigilance toute particulière, tant de la part des personnes concernées que de celle des autorités de protection des données. En effet, ces traces peuvent être exploitées pour l'identification des personnes et tout traitement de données est donc susceptible d'être utilisé à des fins étrangères à sa finalité première, notamment à des fins d'usurpation d'identité dans un but frauduleux.
À cet égard, ces traitements qui repose sur l'enregistrement de ces données biométriques dans une base centrale posent question du point de vue de la protection des données. En effet, étant susceptibles d'être utilisés à d'autres fins que celles prévues initialement, il est possible que la personne perde la maîtrise de sa donnée biométrique, qui est ainsi détenue par un tiers. Dès lors, en cas d'intrusion dans le fichier, on peut accéder à l'ensemble des empreintes ou gabarits qui y sont stockés et qui sont généralement associés aux identités des personnes. Enfin, la création de telles bases de données implique des sécurités techniques complexes et supplémentaires, dans la mesure où un fichier est d'autant plus vulnérable, « convoité » et susceptible d'utilisations multiples qu'il est de grande dimension, qu'il est relié à des milliers de points d'accès et de consultation, et qu'il contient des informations très sensibles comme des données biométriques.
Un principe guide l'analyse de la CNIL : celui du respect de la proportionnalité entre les objectifs poursuivis et les moyens déployés et les atteintes éventuellement portées aux libertés individuelles.
Lors de son audition, M. Sébastien Huyghe, commissaire de la CNIL a à cet égard considéré que la lutte contre la fraude et la constitution d'un nouvel outil de police judiciaire constituaient des finalités distinctes, qui n'appelaient pas les mêmes garanties de mise en oeuvre. Il revient au législateur de préciser la ou les finalités poursuivies, afin d'interdire toute utilisation détournée du fichier ainsi créé.
C'est en fonction des finalités déterminées que la proportionnalité du dispositif projeté doit alors être appréciée : existe-t-il des procédés de lutte contre la fraude plus respectueux de la vie privée ? Quelles garanties mettre en oeuvre s'il s'agit d'un outil de police ?
La CNIL, dans son avis rendu sur le décret mettant en place le passeport biométrique, a considéré que, si légitimes soient-elles, les finalités gestionnaires définies dans le décret (faciliter les procédures d'établissement, de délivrance, de renouvellement, de remplacement et de retrait des passeports ainsi que prévenir, détecter et réprimer leur falsification et leur contrefaçon), « ne justifiaient pas la conservation, au plan national, de données biométriques telles que les empreintes digitales et que les traitements ainsi mis en oeuvre seraient de nature à porter une atteinte excessive à la liberté individuelle »31(*).
M. Sébastien Huyghe a estimé que, quelle que soit l'option retenue, la proposition de loi devra comporter les garanties indispensables pour assurer la protection des données à caractère personnel, par exemple la limitation des destinataires des données et la traçabilité de leurs actions, la fixation d'une durée de conservation et de mécanismes rigoureux de mise à jour des informations, ou la possibilité pour la CNIL de contrôler la mise en oeuvre du système.
S'agissant des fonctionnalités supplémentaires ajoutées à la carte nationale d'identité, et notamment celles permettant de s'authentifier sur des réseaux de communication en ligne, il a indiqué que la CNIL s'était toujours montrée favorable au développement des e-services, publics ou privés. La mise en oeuvre de ces outils doit cependant être accompagnée de garanties afin que seules les données personnelles nécessaires aux transactions soient communiquées (principe de la divulgation partielle), et qu'aucune exploitation par l'État d'informations sur ces transactions privées ne soit autorisée.
La proposition de loi de nos collègues MM. Jean-René Lecerf et Michel Houel, constitue pour le législateur la première occasion véritable, depuis le début de la réflexion engagée par les gouvernements successifs sur la question du titre d'identité électronique, de se prononcer sur les choix à effectuer afin de garantir la sécurité de l'identité de nos concitoyens et de lutter contre les fraudes documentaires, dans le respect de la liberté individuelle.
La première question qui se pose, s'agissant de la généralisation des titres d'identité biométrique est celle de l'utilisation des données biométriques à des fins de vérification de l'identité des individus.
Votre rapporteur constate que cette utilisation n'a pas été contestée par les personnes qu'il a entendues, mais à la condition toutefois que l'intéressé conserve la maîtrise des données servant à son identification. Tel est le cas notamment lorsque les empreintes ne sont enregistrées que sur le document d'identité qu'il détient.
Dans une telle configuration, les sécurisations techniques du titre d'identité, qui le rendent infalsifiable, permettent à l'empreinte biométrique d'être utilisée pour sécuriser l'identité de l'intéressé, puisqu'il est techniquement très difficile de modifier cette empreinte.
· Une base centrale de données biométriques pour lutter contre l'usurpation d'identité
Le recours à un fichier central des titres d'identité biométrique doit permettre de garantir qu'une même personne ne pourra disposer de deux identités différentes, puisque ces empreintes biométriques ne pourront correspondre qu'à une seule identité.
Ce dispositif ne prémunit pas contre l'usurpation initiale d'identité - c'est là le rôle des vérifications opérées en amont dans la chaîne de l'identité, notamment sur les extraits d'actes d'état civil fournis à l'appui de la demande - mais il interdit la multiplication de fausses identités ou d'identités usurpées.
Il ne constitue certes pas le seul instrument de lutte contre les usurpations d'identité32(*). Toutefois, il est l'un des plus efficaces.
· La crainte de la constitution d'un fichier national de la population française
M. Jean-Claude Vitran, représentant de la Ligue des droits de l'homme a considéré que la base biométrique, équivalait à la création d'un unique grand fichier général de la population française, croisant à la fois une identité civile et légale et une identité physique, ce que ne permet pas, en l'état actuel du droit, le répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP) tenu par l'INSEE.
Évoquant les heures sombres de notre histoire, il a jugé la recherche d'une sécurité absolue de l'identité dangereuse, et s'est inquiété de l'usage qu'un régime différent de celui de la République pourrait faire de tels moyens.
La base centrale des données biométriques autorise deux usages :
- la vérification qu'une même personne n'est pas enregistrée sous deux identités différentes dans le système. La finalité est ici gestionnaire, il s'agit de garantir qu'un titre est attribué à la bonne personne ;
- l'identification en matière de police, par comparaison des traces relevées sur une scène de crime par exemple avec les données enregistrées dans la base. La finalité poursuivie est ici de recherche judiciaire. Il peut aussi s'agir de retrouver l'identité d'une personne désorientée ou d'identifier un corps.
Votre rapporteur observe que la proposition de loi se donne pour finalité exclusive la gestion et la sécurisation des titres d'identité et qu'elle ne mentionne pas l'éventualité d'une utilisation à des fins policières.
On peut s'interroger sur la légitimité du glissement de cette première finalité vers la finalité accessoire que constituerait l'utilisation du fichier à des fins de recherches criminelles.
Actuellement, l'usage des fichiers portant sur des données personnelles dans le cadre d'investigations policières ou judiciaires emprunte deux formes :
- les fichiers de police proprement dits, comme le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED) ou le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), dont l'objet principal est de faciliter la recherche et l'identification des auteurs d'infractions ainsi que la poursuite, l'instruction et le jugement des affaires dont l'autorité judiciaire est saisie. La constitution de la base de données obéit à des conditions qui ont un lien direct avec la finalité assignée au fichier : seules peuvent être relevées les empreintes dans le cadre d'une enquête de flagrance, d'une enquête préliminaire, d'une commission rogatoire, de l'exécution d'un ordre de recherche délivré par une autorité judiciaire, concernant des personnes à l'encontre desquelles il existe des indices graves et concordants rendant vraisemblable qu'elles aient pu participer à la commission d'un crime ou d'un délit, ou des personnes mises en cause dans une procédure pénale dont l'identification certaine s'avère nécessaire.
- la consultation ponctuelle de fichiers constitués dans un autre objectif. Cette consultation peut résulter d'une autorisation générale prévue dans le texte créant le fichier. Tel est par exemple le cas du fichier TES de gestion des passeports biométriques, que les services de lutte contre le terrorisme peuvent consulter, à l'exclusion des données relatives aux empreintes digitales des titulaires de passeports33(*). La consultation peut aussi être autorisée ponctuellement, par décision de l'autorité judiciaire.
La base centrale proposée par le présent projet de loi ne relève manifestement pas de la première solution : il ne s'agit pas d'un fichier de police, lequel, portant sur la totalité de la population française, ne serait sans doute conforme ni à la Constitution34(*) ni à la convention européenne des droits de l'homme35(*).
En revanche, en l'absence de précisions supplémentaires, la base centrale biométrique serait susceptible de faire l'objet de consultations ponctuelles à des fins de recherche ou d'identification criminelles.
Il n'y a à cet égard entre la première solution et la seconde pas de différence de nature, puisque la finalité d'utilisation serait la même, mais seulement une différence de degré, dans la mesure où le second type d'utilisation est entouré de garanties supplémentaires du fait de l'intervention nécessaire de l'autorité judiciaire.
Or, si l'utilisation ponctuelle à des fins de recherche criminelle de fichiers limités dans leur étendue ne fait pas débat, la question peut se poser s'agissant d'un fichier d'une ampleur aussi vaste que celle d'une base centrale de l'identité biométrique de la population française : il appartient au législateur de prendre en considération les conséquences d'un tel changement d'échelle dans l'utilisation des fichiers d'identité, sur la conciliation entre les impératifs de l'ordre public et la protection de la liberté individuelle et le respect de la vie privée.
Aucun fichier de ce type et de cette dimension n'existe actuellement. Il ne s'agit donc pas de limiter l'usage d'un dispositif existant, mais de décider, au moment de la conception de ce dispositif s'il pourra servir à d'autres fins que celles pour lesquelles il a initialement été constitué.
Or, si la lutte contre la fraude à l'identité peut justifier la mise en place d'une telle base de données, en dépit des réserves que suscitent un tel projet, il n'est pas acquis qu'elle rende légitime des utilisations d'opportunité qui ne présentent pas de lien direct avec elle.
Une fois fixées les finalités de la base biométrique, et compte tenu des craintes que suscitent un tel dispositif et des risques qu'il présente, toutes les garanties doivent être apportées qu'elle ne pourra être utilisée pour d'autres objets. Ces garanties peuvent être de deux ordres : juridiques ou matérielles.
La loi « informatique et libertés » soumet les traitements automatisés de données personnelles à un certain nombre d'obligations, protectrices de la liberté individuelle : droit d'accès ou de rectification, contrôle de la CNIL etc.
Le texte qui crée le système de traitement peut prévoir d'autres garanties, qui interdisent certaines utilisations. Ainsi le décret précité organisant le fichier TES sur les passeports biométriques interdit l'accès des forces de police oeuvrant dans le domaine de l'antiterrorisme aux données relatives aux empreintes digitales pour identifier une personne.
De telles garanties sont solides. Cependant elles ne sont ni définitives, ni absolues : ainsi l'accès aux fichiers est toujours possible dans le cadre d'une procédure judiciaire, sous le contrôle d'un magistrat. De plus, la prohibition peut être levée, ce qui autorise pour l'avenir l'utilisation du fichier pour une autre finalité que sa finalité originelle : c'est ce qui a été proposé par la commission européenne s'agissant de la base EURODAC36(*) qui enregistre les données biométriques des demandeurs d'asile et des personnes appréhendées à l'occasion du franchissement irrégulier d'une frontière extérieure à l'Union européenne.
Si l'objectif poursuivi est d'interdire tout glissement dans les finalités d'utilisation d'un fichier donné, afin d'éviter toute contestation relative aux risques que ces utilisations accessoires pourraient présenter, il peut être utile de doubler les garanties juridiques, qui ne sont pas absolues, de garanties matérielles, qui rendront techniquement impossible un usage du fichier différent de celui originellement prévu.
Notre excellent collègue Jean-René Lecerf soulignait dans le rapport de la mission d'information de votre commission, sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire que « la technologie permet de constituer un fichier central des données biométriques garantissant l'unicité de l'identité lors de la délivrance d'un titre sans rendre possible l'utilisation de ce fichier à d'autres fins telles que l'identification »37(*).
Deux dispositifs sont envisageables.
Le premier correspond à l'établissement d'un lien unidirectionnel entre l'identité et la biométrie. Le fichier serait ainsi construit qu'il ne serait possible d'interroger la base qu'à partir de l'identité, afin de vérifier ensuite si les données biométriques associées correspondent bien à celles de l'individu qui s'est présenté sous cette identité. En revanche, il ne devrait pas être possible d'interroger la base à partir des empreintes pour retrouver l'identité. L'unicité de l'identité est assurée à l'occasion de la délivrance du titre, sans qu'aucune identification ne soit possible à partir des seules empreintes : le dispositif est utilisable dans la lutte contre la fraude, mais il ne peut faire l'objet d'une utilisation à des fins de recherche criminelle.
Toutefois, selon les indications fournies par la CNIL à votre rapporteur, ce dispositif présente un défaut : le lien unidirectionnel peut être techniquement rendu bidirectionnel et la base peut être reconstruite, à partir de l'ensemble des données qu'elle contient, pour permettre une interrogation dans les deux sens. La seule limite à cela est le temps de calcul nécessaire et la capacité informatique mise à disposition.
Le second dispositif envisageable ne présente pas le même défaut. Il s'agit, de la technologie des bases dites à « liens faibles », breveté notamment par la SAGEM.
Dans le système précédent, une identité est reliée à une biométrie. Dans le système à « lien faible », un nombre très élevé d'identités sont reliés aux biométries correspondantes, sans qu'aucun lien univoque ne soit établi entre une de ces identités et une de ces biométries.
L'opération consiste à imputer à un nombre très élevé d'identités, par exemple 100 000, un numéro compris entre 1 et 1 000, ce qui revient à les ranger informatiquement dans un « tiroir » numéroté. Les biométries correspondant aux 100 000 identités précitées sont rangées, de leur côté, dans un tiroir portant le même numéro.
Ce système rend impossible l'identification d'une personne à partir d'une donnée biométrique. En effet, la consultation de la base ne produit comme résultat que le numéro du tiroir dans lequel cette empreinte est rangée, qui correspond alors à 100 000 identités possibles.
En revanche, le système permet la détection de la fraude à l'identité, par la mise en relation de l'identité alléguée et celle des empreintes du demandeur de titre. L'identité alléguée correspond à un numéro donné. Les empreintes du demandeur correspondent à un autre numéro. Il y a très peu de chance pour que ces deux numéros soient les mêmes, c'est-à-dire que l'identité sous laquelle l'usurpateur est inscrit dans la base soit placée dans le même tiroir que l'identité qui fait l'objet de la tentative d'usurpation : pour un ensemble de 1 000 tiroirs, la probabilité de détection de la fraude est de 99,9 %.
Comme le notait notre collègue M. Jean-René Lecerf dans le rapport de la mission d'information de votre commission, sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, « la probabilité est suffisamment grande pour offrir une assurance quasi-complète sur l'unicité de l'identité et pour dissuader les fraudeurs »38(*).
À la différence du premier système, celui des « liens faibles » ne peut faire l'objet d'une reconfiguration qui permette de rétablir des liens univoques entre l'identité et la biométrie : la sécurité proposée repose sur la façon dont les données sont enregistrées dans la base initialement et ne peut être remise en cause.
Les réponses apportées aux trois questions posées dessinent trois options possibles :
- garantir l'authentification du porteur du titre sécurisé sans prévoir la constitution d'un fichier central. Ce dispositif tirerait parti des sécurités propres aux titres d'identités biométriques, pour s'assurer que le possesseur du titre en est bien le détenteur légitime, sans toutefois apporter de réponse définitive au problème de l'usurpation d'identité ;
- la mise en place de titres d'identité biométriques, avec la constitution d'une base centrale susceptible de faire l'objet d'utilisations pour d'autres finalités que celles proposées ;
- la mise en place de titres d'identité biométriques, avec création d'une base centrale à « liens faibles », qui interdise tout possibilité d'identification à partir des celles empreintes contenues dans la base, mais qui satisfasse, en revanche, l'objectif de lutte contre l'usurpation d'identité en rendant la fraude quasi impossible.
Le but de la proposition de loi est de renforcer les moyens de lutte contre les fraudes à l'identité, tout en simplifiant la vie quotidienne des citoyens en leur permettant de prouver facilement leur identité dans leurs démarches de la vie courante.
Le système retenu par la proposition de loi est proche de celui que l'autorité réglementaire a mis en place pour le passeport biométrique. Il reprend, dans leurs grandes lignes, les avant-projets de loi élaborés par le gouvernement sur la question.
La sécurisation de l'identité envisagée par la proposition de loi consisterait à enregistrer, dans un fichier central, certaines données biométriques de la personne considérée afin de les associer définitivement à son identité. Ces données seraient ensuite enregistrées dans un titre d'identité sécurisé.
Un tel système garantirait d'une part, grâce au fichier central des français, qu'à une personne donnée ne puisse correspondre qu'une seule identité donnée, et, d'autre part, que l'on puisse s'assurer que la personne qui présente son titre d'identité en est bien le titulaire légitime, parce que ses empreintes digitales sont les mêmes que celles enregistrées sur la carte à puce de sa carte d'identité ou de son passeport.
Les données inscrites sur ces documents d'identité sont définis à l'article 2 : il s'agirait de l'état civil de son titulaire (nom de famille et d'usage, prénoms, sexe, date et lieu de naissance), de son domicile, et de certaines de ses caractéristiques physiques ou biométriques (taille, couleur des yeux, empreintes digitales, photographie).
L'article 5 prévoit la création d'un fichier central permettant le recueil et la conservation des données personnelles inscrites sur la CNI et le passeport électronique, associant ainsi l'identité d'une personne à certaines de ses caractéristiques physiques. Ce fichier serait créé dans les conditions prévues par la loi informatiques et libertés (décret en Conseil d'État pris après avis de la CNIL, contrôle de la CNIL sur le fonctionnement du fichier et droit d'accès et de vérification pour l'intéressé des données le concernant).
L'article pose le principe selon lequel l'intégrité et la confidentialité des données à caractère personnel doivent être assurées, ce qui interdirait toute utilisation différente de celle de son objet principal. L'identification d'une personne enregistrée dans la base, par des procédés informatiques de reconnaissance faciale serait interdite.
L'article 4 vise à remédier à une des défaillances constatées de la chaîne de l'identité : celle du contrôle sur les actes d'état civil présentés à l'appui d'une demande de titre d'identité. L'administration à laquelle sera adressée la demande de titre d'identité devra procéder, en tant que de besoin, auprès de l'officier d'état civil dépositaire des registres concernés, à la vérification des données de l'état civil fournies par l'usager. Il s'agit d'une procédure de vérification directe des informations transmises.
L'article 7 porte à cinq ans d'emprisonnement et 300 000 euros d'amende les peines encourus pour les délits de piratage de fichiers informatiques, lorsqu'il s'agit de fichiers sous la responsabilité de l'État. Ceux-ci sont actuellement punis de deux ans d'emprisonnement ou 30 000 euros d'amende ou, si l'attaque a créé des dommages irrémédiables, de trois ans et 45 000 euros d'amende, voire cinq ans et 75 000 euros d'amende.
L'article premier a valeur seulement indicative, puisqu'il rappelle la règle selon laquelle l'identité se prouve par tout moyen (article 78-3 du code de procédure pénale). La présentation d'une carte nationale d'identité ou d'un passeport en cours de validité suffirait à en justifier.
L'article 3 prévoit que, si l'intéressé le souhaite, sa carte nationale d'identité peut contenir des données lui permettant de s'identifier sur les réseaux de communications électroniques et de mettre en oeuvre sa signature électronique. Ce dispositif répond au souci d'apporter une plus grande sécurité dans les démarches quotidiennes des citoyens et de leur donner accès aux nouveaux services électroniques qui y seront associés.
Les articles 6 et 8 fixent les conditions d'application de la présente proposition de loi et l'article 9 porte le gage.
L'utilisation du fichier central biométrique dans le cadre de recherches criminelles, pour identifier une personne uniquement à partir des empreintes retrouvées sur le lieu d'un crime, pose problème : les impératifs de la sécurité publique peuvent-ils justifier les restrictions apportées à l'exercice de la liberté individuelle et au respect de la vie privée ? À terme, ce fichier pourrait porter sur l'ensemble de la population française, ce qui constitue, par rapport aux fichiers de police actuels, un changement d'échelle sans précédent. En effet, contrairement aux fichiers précités, l'enregistrement dans la base biométrique sera indistinct et ne portera pas exclusivement sur des personnes faisant l'objet d'une suspicion légitime.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a considéré que le fichier étant constitué, conformément à l'intention des auteurs de la proposition de loi, pour permettre de lutter contre la fraude à l'identité, il convenait d'en limiter l'usage à cette seule finalité et interdire toute utilisation à des fins de recherche criminelle.
Elle a adopté à cette fin un amendement de son rapporteur, à l'article 5, doublant les garanties juridiques apportées à l'utilisation du fichier d'une garantie matérielle, la constitution de la base biométrique selon la technique dite du « lien faible » précédemment décrite, qui rend concrètement impossible l'identification d'une personne uniquement à partir de ses empreintes digitales ou de l'image numérique de son visage, tout en permettant de détecter les fraudes éventuelles à l'identité.
Par un autre amendement de son rapporteur au même article votre commission a par ailleurs précisé que la traçabilité des consultations et des modifications effectuées dans le fichier doit être assurée.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement (article 5 bis) traduisant la recommandation formulée par la CNIL selon laquelle le recours à des dispositifs de reconnaissance biométrique est légitime dès lors que les données biométriques sont conservées sur un support dont la personne a l'usage exclusif. La vérification de l'identité du possesseur du titre doit être effectuée à partir des données inscrites sur ce document ou dans sa puce électronique. En cas de doute sérieux sur cette identité ou sur l'altération possible du titre, la base centrale pourrait être consultée.
Votre commission a par ailleurs restreint l'accès aux empreintes digitales enregistrées sur le composant électronique aux seuls agents habilités à cet effet.
Constatant que les solutions simples formulées en 2005 par sa mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire n'avaient pas toujours été mises en oeuvre, la commission des lois a adopté un amendement de son rapporteur (article 5 ter) prévoyant la mise en place d'un fichier susceptible de renseigner les administrations et certains opérateurs économiques habilités sur le statut valide ou non du titre d'identité présenté. Ce dispositif, conçu sur le modèle en vigueur pour les chèques irréguliers (fichier national des chèques irréguliers - FNCI), fournira aux particuliers et aux entreprises, qui n'ont pas le droit d'effectuer un contrôle de l'identité par les empreintes digitales, un instrument efficace pour savoir si le titre qui leur est fourni est bien valide.
Votre commission a par ailleurs adopté deux amendements identiques de MM. Jean-René Lecerf et Bernard Frimat (article 7 bis), prévoyant que lorsque le juge ordonne l'annulation d'un acte d'état civil frauduleux en raison d'une usurpation d'identité, et la transcription de cette annulation dans l'acte de naissance de la victime, il précise, dans le dispositif de sa décision, le motif de cette annulation. Ceci doit permettre de distinguer, sur l'acte de naissance, les mentions rectifiées qui sont personnelles à la victime et celles qui résultent de l'usurpation d'identité.
Enfin, à l'article 7, votre commission a mis en cohérence les quantums de peines d'emprisonnement et d'amende initialement prévus.
À l'initiative de son rapporteur votre commission a apporté, par un amendement à l'article 3, deux garanties supplémentaires pour l'usage de la fonction optionnelle d'identification et de signature électronique de la carte nationale d'identité.
En premier lieu, elle a prévu que le titulaire de la carte reste maître des données d'identification qu'il communique à l'occasion de l'utilisation de cette fonctionnalité. En effet, les situations où il est nécessaire de s'identifier totalement dans les échanges en ligne sont rares et il est souhaitable que l'intéressé décide lui-même des informations qu'il communique.
En second lieu, afin de conserver à la fonctionnalité électronique son caractère optionnel et éviter qu'elle devienne un instrument d'exclusion, elle a prévu que ceux qui n'en disposerait pas ou ne souhaiterait pas l'utiliser ne puissent se voir refuser l'accès à un service ou une transaction commerciale ou administrative. Ceux-ci devront donc continuer à rester accessible à chacun dans les conditions du droit actuel.
Il reprend en cela une règle déjà énoncée à l'article 78-3 du code de procédure pénale, ainsi qu'aux articles premiers des textes instituant la carte nationale d'identité39(*) et le passeport français40(*).
Regrouper ces dispositions dans l'article premier de ce texte, qui vise à poser le socle législatif des principes applicables à la protection de l'identité est opportun.
Le présent article détermine les données enregistrées sur la puce électronique de la carte nationale d'identité et du passeport sécurisé.
Il s'agira des données d'état civil du titulaire du titre (nom de famille et d'usage, prénoms, sexe, date et lieu de naissance), de la mention de son domicile, et de certaines données biométriques (taille, couleur des yeux, empreintes digitales, photographie du visage).
À l'exception des empreintes digitales, la plupart de ces données sont d'ores et déjà imprimées sur les titres d'identité actuels41(*) : la puce électronique du passeport biométrique contient une image numérisée des empreintes digitales de deux doigts de son titulaire, afin de permettre aux services compétents de s'assurer que le porteur du titre en est bien le titulaire légitime.
Le choix du nombre d'empreintes digitales enregistrées sur le support électronique ne relève pas nécessairement du domaine de la loi. Il obéit toutefois à l'exigence de proportionnalité des moyens déployés aux fins poursuivies, ce qui impose à l'autorité réglementaire de ne retenir que le nombre strictement nécessaire à la vérification de l'identité du porteur du titre.
La directive européenne relative au passeport biométrique impose deux empreintes au minimum et le décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports, se limite à ce nombre. Toutefois, huit empreintes au total sont enregistrées dans la base centrale. Le ministère de l'intérieur justifie ce choix par le fait que les performances des systèmes biométriques décroissent avec l'augmentation de la taille de la population de référence. Ainsi, pour 50 millions d'individus, le taux d'erreur est de 4 % avec 2 doigts et tombe à 0,16 % avec 8 doigts.
Une telle fonctionnalité ne pourrait toutefois être mise en place qu'à la demande du titulaire de la carte. Selon les explications apportées par M. Raphaël Bartolt, directeur de l'agence nationale des titres sécurisés, la carte d'identité contiendra deux puces, l'une réservée à la vérification de l'identité du porteur au moyen de ses empreintes digitales (puce dite « régalienne »), qui ne pourrait être lue que par les autorités habilitées à procéder à un contrôle d'identité, l'autre réservée à la fonctionnalité mise en place par le présent article (puce « vie quotidienne »), qui pourrait être lue par des dispositifs diffusés dans le commerce et raccordés à un ordinateur personnel.
· Un dispositif qui vise à apporter au commerce et à l'administration électronique plus de sécurité.
La plus grande part des transactions effectuées en ligne ne requièrent pas l'identification précise de l'acheteur : le paiement suffit. Toutefois, dans certains cas, l'identification de l'une des parties peut être nécessaire pour garantir le paiement, éviter l'utilisation frauduleuse du titre de paiement d'un tiers, s'assurer de la capacité de l'intéressé à contracter ou à consulter le service en ligne ou lui imputer une obligation particulière.
Des dispositifs existent d'ores et déjà, qui permettent de sécuriser la transaction : certification électronique, données personnelles de connexion comme un mot de passe ou un code particulier, double confirmation de la transaction par l'envoi d'un e-mail sur l'adresse personnelle de l'intéressé, signature électronique42(*)...
« Le développement du commerce électronique est subordonné à l'existence de garanties sur la sécurité des transmissions de données et des paiements en ligne. Grâce à un système de chiffrement appliqué au message transmis, sans que ce dernier soit nécessairement lui-même chiffré, la signature électronique constitue une réponse au problème, car elle garantit l'authenticité et l'intégrité des données, ainsi que l'identité du signataire. Si la confidentialité est requise, il faut chiffrer le contenu du message.
« De façon générale, le chiffrement consiste à rendre le texte d'un message illisible pour qui ne détient pas la clé de déchiffrement. Dans les systèmes de chiffrement symétriques, une seule clé sert à la fois à chiffrer et à déchiffrer les données. Elle doit être gardée secrète par les parties intéressées pour que la sécurité de l'information soit garantie. L'inconvénient principal réside dans le fait que l'expéditeur et le destinataire doivent convenir à l'avance de la clé et disposer d'un canal sûr pour l'échanger.
« Telle est la raison pour laquelle se développent depuis quelques années des systèmes de signature électronique reposant sur des algorithmes de chiffrement asymétriques où chaque utilisateur dispose de deux clés, une clé publique et une clé privée. Ces deux clés sont elles-mêmes créées à l'aide d'algorithmes mathématiques. Elles sont associées l'une à l'autre de façon unique et sont propres à un utilisateur donné. Un message chiffré à l'aide d'un algorithme asymétrique et d'une clé privée, qui constitue l'un des paramètres de l'algorithme, ne peut être déchiffré qu'avec la clé publique correspondante, et inversement. La clé publique doit donc être connue de tous, tandis que la clé privée reste secrète, la carte à puce semblant être le meilleur support de stockage des clés privées. Lorsque l'algorithme de chiffrement asymétrique est utilisé seulement pour créer la signature électronique, les mêmes clés, privée et publique, sont utilisées, mais seulement pour vérifier l'authenticité et l'intégrité du message.
« Contrairement à la signature manuscrite, la signature numérique, composée de chiffres, de lettres et d'autres signes, ne comporte aucun élément permettant de l'attribuer à une personne donnée. Chaque utilisateur doit donc établir avec certitude l'identité de ses correspondants. Telle est la raison pour laquelle on recourt à des services de certification, souvent désignés comme « tiers de certification », qui disposent de la confiance de chacun et qui garantissent l'appartenance d'une signature à une personne. Comme le destinataire utilise la clé publique de l'expéditeur pour vérifier la signature électronique de ce dernier, la vérification suppose que le tiers certifie au destinataire que la clé publique qu'il utilise correspond bien à la clé privée de l'expéditeur signataire et que ce dernier est bien celui qu'il prétend être. Les tiers de certification délivrent donc des certificats d'authentification contenant, d'une part, divers renseignements sur la personne dont on souhaite vérifier l'identité (nom, prénom, date de naissance...), d'autre part, sa clé publique. Ces certificats sont généralement réunis dans des bases de données mises en ligne sur le réseau Internet, ce qui permet à chacun d'y accéder facilement.
« La signature numérique constitue donc un bloc de données créé à l'aide d'une clé privée ; la clé publique correspondante et le certificat permettent de vérifier que la signature provient réellement de la clé privée associée, qu'elle est bien celle de l'expéditeur et que le message n'a pas été altéré. »
Rapport de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité, préc., p. 79-80
La fonctionnalité proposée par le présent article se substituerait, pour ceux qui l'utiliseraient, aux dispositifs précédents.
Son intérêt est évident : non seulement l'authentification électronique par la carte d'identité bénéficiera d'un fort degré de confiance, mais elle pourra être mise en oeuvre facilement, puisqu'il suffira de connecter la carte à un lecteur électronique raccordé à l'ordinateur. Elle évitera en outre aux intéressés d'avoir à multiplier les codes de connexion ou les mots de passe.
Un système comparable, mis en place en Belgique à partir de 2004, a rencontré un grand succès, puisque la carte électronique a été diffusée à plus de neuf millions d'exemplaires.
Ce dispositif pourrait constituer, à l'avenir, un élément clé du développement de l'administration numérique et des services en ligne mis en place par l'État ou les collectivités territoriales au profit des citoyens.
Un point doit être souligné : si la puce « vie quotidienne » apportera une sécurité renforcée à certaines communications électroniques, celle-ci sera moindre que la sécurisation de l'identité permise par la puce régalienne : ni l'identification sur les réseaux de communication électronique, ni la signature électronique ne reposeront sur l'authentification de l'utilisateur de la carte par ses empreintes digitales.
· Des garanties nécessaires
M. Sébastien Huyghe, commissaire de la CNIL, a souligné lors de son audition que l'utilisation de la fonctionnalité d'identification ou de signature électronique impliquerait, techniquement, la mise en oeuvre de certificats électroniques, enregistrés dans la puce « vie quotidienne », qui pourraient contenir un grand nombre de données à caractère personnel (noms, prénoms, sexe, date et lieu de naissance, adresse e-mail, adresses de résidences successives, photographie du titulaire, signature manuscrite numérisée, etc.).
C'est pourquoi il a jugé nécessaire de mettre en place des mécanismes de divulgation partielle des données, car l'utilisation de services en ligne ne nécessite pas systématiquement l'identification précise des personnes ou la communication de l'ensemble des données contenues dans les certificats. Ne seraient alors divulguées, au cours de la communication électronique, que les seules informations requises, selon la nature du service en ligne, pour assurer les vérifications préalables utiles à sa mise en oeuvre (lieu de résidence, âge, nationalité, etc.).
Reprenant cette recommandation, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur, prévoyant qu'à chaque utilisation de la carte, son titulaire décide des données transmises par voie de communication électronique.
La simplification des démarches en ligne et l'amélioration de leur sécurité que devrait autoriser le système proposé est opportune. Toutefois sauf à rendre pratiquement obligatoire, un dispositif juridiquement optionnel, il faut veiller à ce que nul ne puisse se voir refuser l'accès à un service donné ni opposer un refus de vente pour le seul motif qu'il ne possède pas une carte d'identité incluant la fonction d'identification électronique. À défaut, comme l'ont souligné MM. Alain Grimfeld et Jean-Claude Ameisen, respectivement président et membre du comité consultatif national d'éthique (CCNE), une fonctionnalité conçue pour faciliter la vie des citoyens pourrait devenir paradoxalement un instrument d'exclusion. Votre commission a pour cette raison adopté un amendement de son rapporteur interdisant que l'accès aux transactions ou services en ligne puisse être conditionné à l'utilisation de la fonctionnalité d'identification électronique de la carte.
Le présent article vise à prévoir que les agents chargés du recueil ou de la délivrance des titres d'identité procèdent, si nécessaire, à la vérification des données d'état civil apportées par le demandeur du titre - lequel en est informé - auprès des officiers d'état civil dépositaires de ces actes. Un décret en Conseil d'État préciserait les conditions dans lesquelles cette vérification s'opérerait.
Ce dispositif vise à répondre à l'une des défaillances majeures de la chaîne de l'identité : la facilité avec laquelle les fraudeurs peuvent obtenir des copies ou des extraits d'actes d'état civil d'autres personnes pour les produire ensuite, falsifiés, à l'appui d'une demande de titre d'identité au nom de l'intéressé. Prévoir que l'administration vérifie, en tant que de besoin, auprès de l'officier d'état civil dépositaire de l'acte, que la copie est conforme ou qu'elle a été délivrée à la bonne personne devrait permettre de rendre plus difficile la fraude initiale à l'identité.
D'ores et déjà l'administration s'est engagée dans cette voie, puisque le décret n° 2004-1159 du 29 octobre 200443(*), puis, plus récemment, le décret n° 2011-167 du 10 février 201144(*), autorisent les services compétents à faire procéder à cette vérification pour les dossiers qu'elles instruisent, sans limiter cette possibilité aux seuls titres d'identité.
Ces dispositions réglementaires et la disposition législative sont donc convergentes, le présent article faisant toutefois obligation aux services de procéder à la vérification en tant que de besoin, alors que le décret n'ouvre qu'une faculté.
Le présent article autorise la création d'un fichier central contenant l'ensemble des données requises pour la délivrance du passeport et de la carte nationale d'identité, notamment celles qui seront inscrites sur le composant électronique de ces titres d'identité (état civil du titulaire, données biométriques, domicile).
Ce fichier serait créé dans les conditions prévues par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Dans la mesure où il inclura des données biométriques, il relèvera de l'article 27 de cette loi qui impose qu'il soit autorisé par décret en Conseil d'État, pris après avis motivé et publié de la CNIL, ce que prévoit d'ailleurs l'article 6 du présent texte.
Les finalités assignées au fichier sont doubles :
- préserver l'intégrité des données requises pour la délivrance des passeports et CNI ;
- permettre l'établissement et la vérification des titres dans des conditions garantissant l'intégrité et la confidentialité des données personnelles des demandeurs de titre.
En l'absence d'autres précisions, il reviendrait au pouvoir réglementaire de décider comment sera constituée cette base de données. Or, un tel choix est susceptible de permettre ou non des usages différents de ceux initialement prévus.
Il n'existe actuellement pas de fichier biométrique central aussi important que celui prévu par le présent article. Seul le fichier TES de gestion des passeports biométriques, précédemment présenté45(*), s'en approche. Votre rapporteur observe que le texte qui l'a institué rend possible son utilisation pour d'autres buts que la seule lutte contre la fraude documentaire, comme la lutte contre le terrorisme. Certes, dans ce dernier cas, une disposition expresse du texte créant le fichier rend les services compétents destinataires des informations qu'il contient. Cependant, même en l'absence d'une telle disposition, l'autorité judiciaire a toujours la possibilité de demander à utiliser le fichier à des fins d'enquête.
Un tel usage d'une base biométrique nationale portant sur toute la population française est-il ou non légitime, alors que cette base n'est initialement créée que pour améliorer la lutte contre la fraude à l'identité ? La possible utilisation d'un fichier de cette ampleur à des fins d'investigation policière assure-t-elle une conciliation équilibrée et proportionnée entre les exigences de protection de la liberté individuelle et de respect de la vie privée et les impératifs de sécurité publique ?
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a jugé nécessaire d'exclure toute possibilité d'utilisation du fichier biométrique central à des fins de recherche criminelle, par l'identification d'une personne à partir des ses données biométriques, et d'en limiter l'usage à la seule lutte contre la fraude documentaire.
Or, ainsi qu'il a été précisé dans l'exposé général, les garanties qui peuvent être apportées en la matière sont de deux ordres : juridiques et matérielles. Un amendement de votre rapporteur, adopté par la commission, propose de doubler les garanties juridiques par des garanties matérielles, afin de rendre l'utilisation du fichier pour identifier une personne à partir de ces seules empreintes digitales juridiquement et techniquement impossible.
Il prévoit que la base biométrique qui sera créée soit conçue selon la technologie des bases biométriques dites « à lien faible », déjà évoquée par la mission d'information de la commission des lois sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire46(*), qui constitue la garantie matérielle la plus solide, puisqu'elle interdit qu'un lien univoque soit établi entre une identité civile et les empreintes digitales de l'intéressé.
Plusieurs dizaines ou centaines de milliers d'empreintes sont associées à plusieurs dizaines ou centaines de milliers d'identités sans qu'un lien soit établi entre une de ces empreintes et l'une de ces identités. Nul ne peut en conséquence être identifié à partir de ses seules empreintes digitales, ce qui interdit l'utilisation du fichier à des fins de recherche criminelle, en l'absence d'autres indices impliquant l'intéressé.
En revanche, cette technologie permet de s'assurer de l'identité d'un individu, par la comparaison entre l'identité qu'il allègue et les éléments biométriques associables à cette identité. Les chances pour qu'un individu qui souhaiterait usurper l'identité d'une autre personne possède des empreintes biométriques correspondant à celles susceptibles d'être associées à l'identité en cause sont en effet très faibles et inférieures à 1 %. L'usurpation devient impossible, car trop risquée.
Ce dispositif assure donc le respect de la finalité unique pour laquelle la création du fichier est demandée, garantir la fiabilité des documents d'identité et la lutte contre la fraude, en empêchant toute utilisation à d'autres fins.
Constatant que le présent article excluait que l'identification d'une personne puisse être effectuée par un dispositif de reconnaissance faciale, votre commission a par ailleurs jugé souhaitable de faire bénéficier le visage de la même garantie que les empreintes digitales en prévoyant que l'image numérisée du visage ne soit pas liée par un lien univoque à l'identité de l'intéressé, ce qui interdit matériellement toute identification d'une personne par reconnaissance faciale.
Enfin, elle a ajouté aux garanties juridiques relatives au fonctionnement du fichier une exigence de traçabilité des consultations et des modifications effectuées par les personnes y ayant accès.
Le présent article, qui résulte d'un amendement du rapporteur, adopté par la commission, vise à éviter que la base centrale soit utilisée systématiquement pour authentifier l'identité du détenteur du titre d'identité.
La vérification d'identité ne s'effectuerait qu'à partir des données imprimées sur la carte ou inscrite dans la puce électronique. Ainsi l'intéressé conserverait la maîtrise de ses données biométriques, puisqu'elles ne seraient liées de manière univoque à son identité que sur le titre biométrique qu'il a en sa possession (dans la base centrale à lien faible, les identités ne seraient pas liées de manière univoques aux biométries). Cette disposition traduit une recommandation constante de la CNIL, qui considère légitime le recours à des dispositifs de reconnaissance biométrique pour s'assurer de l'identité d'une personne, dès lors que les données biométriques sont conservées sur un support dont la personne à l'usage exclusif47(*).
Le présent article réserve toutefois la possibilité pour les agents chargés d'effectuer le contrôle d'identité de consulter la base centrale, en cas de doute sérieux sur l'identité alléguée ou s'ils constatent que le titre est susceptible d'avoir été falsifié, contrefait ou altéré. Le fichier central ayant pour finalité de permettre la détection des fraudes, son utilisation dans de telles circonstances est opportune.
Enfin, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a souhaité limiter aux seuls agents habilités à cet effet, la possibilité de lire les empreintes digitales inscrites sur le titre d'identité pour s'assurer qu'elles correspondent à celles du porteur du titre. En dehors de contrôles d'identité effectués par ces agents habilités, nul ne pourrait être contraint, pour prouver son identité, de présenter ses empreintes digitales pour qu'elles soient comparées à celles enregistrées sur la carte d'identité ou le passeport.
Votre commission a adopté l'article additionnel 5 bis ainsi rédigé.
Le présent article, issu d'un amendement du rapporteur adopté par la commission, tend à autoriser la consultation, par les administrations publiques et certains opérateurs économiques spécialement habilités, à consulter le fichier central pour s'assurer de la validité ou non du titre d'identité qui leur est présenté.
Ce dispositif s'inspire de celui applicable, avec le fichier national des chèques irréguliers (FNCI), aux chèques perdus et volés. Ceux auxquels ils sont présentés aux fins de paiement peuvent ainsi connaître leur statut et refuser de les encaisser s'ils sont déclarés non valides. Il traduit une recommandation formulée par la mission d'information de la commission des lois sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire48(*), qui n'avait jamais été mise en oeuvre.
Votre commission a adopté l'article additionnel 5 ter ainsi rédigé.
Le présent article précise que les modalités d'application de la proposition de loi, dont les modalités et la date de mise en oeuvre de la fonctionnalité d'identification électronique prévue à l'article 3, seront fixées par décret en Conseil d'État pris après avis de la CNIL.
Il s'agit là, en ce qui concerne la création du fichier prévu à l'article 5, de l'application de l'article 27 de la loi précitée « informatique et libertés » qui prévoit que les fichiers portant sur l'identification ou l'authentification d'une personne à partir de données biométriques doivent être autorisés par décret en Conseil d'État pris après avis de la CNIL.
Le texte d'application devra en particulier préciser, conformément aux dispositions de l'article 29 de la loi précitée :
- le service auprès duquel s'exerce le droit d'accès de l'intéressé à ces données personnelles ;
- les catégories de données à caractère personnel enregistrées ;
- les destinataires ou catégories de destinataires habilités à recevoir communication de ces données ;
- le cas échéant, les dérogations à l'obligation d'information de l'intéressé sur la finalité et les modalités d'utilisation du fichier.
Le présent article tend à aggraver la répression pénale des infractions d'accès, d'introduction, de maintien frauduleux dans un système de traitement automatisé de données à caractère personnel, d'entrave à son fonctionnement ou de modification ou de suppression frauduleuse des données qu'il contient, lorsque ces faits sont commis à l'encontre d'un système de traitement automatisé mis en oeuvre par l'État.
Ces infractions sont actuellement punies de peines d'emprisonnement de deux à cinq ans et de peines d'amende de 30 000 à 75 000 euros. Ces peines seraient portées à cinq ans et 300 000 euros d'amende.
Votre commission a souhaité maintenir une cohérence entre le quantum des peines d'emprisonnement et d'amende encourues. Elle a adopté un amendement de son rapporteur ramenant l'amende à 75 000 euros.
Le présent article, qui résulte de l'adoption de deux amendements identiques de MM. Jean-René Lecerf et Bernard Frimat, apporte une solution à la difficulté à laquelle les personnes victimes d'usurpation d'identité se trouvent confrontées lorsqu'elles obtiennent, par jugement, l'annulation des actes d'état civil passés par l'usurpateur sous leur identité et la transcription de cette annulation en marge de leur acte de naissance.
Les règles de conservation intégrale des mentions portées à l'état civil, interdit de faire disparaître purement et simplement les mentions correspondant aux actes annulés. Le dispositif du jugement décidant l'annulation est porté en marge sans autre indication, ce qui ne permet pas de distinguer l'annulation dont la cause est l'usurpation de l'annulation pour un motif propre à la personne.
Le présent article résout cette difficulté en imposant que, lorsqu'un acte est annulé par le juge sur le fondement d'une usurpation d'identité, le dispositif du jugement dont la transcription est ordonnée à l'état civil, fasse référence à l'usurpation, ce qui permettra, à l'avenir, de distinguer entre les mentions portées en marge des registres d'état civil, celles qui ont pour cause la fraude et les autres.
L'article 8 prévoit respectivement l'application du texte sur tout le territoire de la République et l'article 9 correspond au gage financier de la loi.
Votre commission a adopté ces articles sans modification.
M. François Pillet, rapporteur. - La fraude à l'identité recouvre notamment le vol de documents authentiques, la falsification d'un ou de plusieurs éléments de documents authentiques, la contrefaçon c'est-à-dire la reproduction totale de documents, l'obtention frauduleuse de documents authentiques, ou l'usage frauduleux de documents empruntés ou volés à un tiers.
M. Jean-Pierre Sueur. - Le fichier ne pourra être utilisé par la justice pénale.
M. François Pillet, rapporteur. - Non. Il aura un objet unique, sécuriser les identités. Le fichier des empreintes génétiques est surexploité par rapport à la volonté initiale du législateur. Donc, je vous propose d'introduire cette garantie technique à l'article 5. Pour le reste, je vous propose de suivre M. Lecerf.
M. Jean-René Lecerf, auteur de la proposition de loi. - Il y a six ans, la commission des lois m'a lancé sur le sujet en me confiant une mission que j'ai assurée avec M. Charles Guené, portant sur la fraude documentaire. Nous avions intitulé notre rapport Identité intelligente et respect des libertés. Mais depuis 2005, il ne s'est rien passé. Nous avions accéléré la remise du rapport afin de ne pas être devancés par le projet de loi Ines. La technologie était alors préhistorique et la France était en avance sur les autres pays européens, mais elle a aujourd'hui pris un retard considérable. Les entreprises françaises sont en pointe mais elles ne vendent rien en France, ce qui les pénalise à l'exportation par rapport aux concurrents américains.
M. Bernard Frimat. - Comment, si un rapprochement vous conduit à un tiroir de 100 000 noms, pouvez-vous conclure à l'usurpation ?
M. François Pillet, rapporteur. - Par la confrontation de l'identité alléguée, des empreintes digitales susceptibles d'y correspondre et de celles de l'usurpateur : le croisement des informations conduit éventuellement à une alerte à l'usurpation. La police ne pourra utiliser le fichier que si elle dispose déjà d'autres renseignements, mais non si elle dispose uniquement d'une empreinte. Nous ne voulons pas laisser derrière nous une bombe : c'est pourquoi nous créons un fichier qui ne peut être modifié.
M. Yves Détraigne. - Le phénomène des usurpations d'identité s'accroîtra dans l'avenir.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'usurpation est plus rentable que le trafic de drogue !
M. Yves Détraigne. - Il faut vivre avec son temps. Nous avions présenté, Mme Escoffier et moi-même, une proposition de loi sur la protection de la vie privée face à l'essor du numérique. Car les petits génies de l'informatique, les hackers, se font fort de voler l'identité des personnes comme de pénétrer dans les ordinateurs centraux de Bercy. Mais notre rapporteur a raison de ne pas nous proposer une solution qui autoriserait tous les recoupements.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je rends hommage à MM. Pillet et Lecerf qui montrent un extrême respect des libertés. Nous y sommes tous attachés, comme à la sécurité publique.
M. François Pillet, rapporteur. - Elle a accès à d'autres fichiers, pas à celui-là. Elle consulte le fichier des empreintes digitales et génétiques qui comprend des données relatives à ceux qui ont été condamnés ou impliqués dans des affaires criminelles.
M. Jean-Pierre Sueur. - La tentation existera et je prends acte de votre position : le seul délit que le fichier servira à détecter est l'usurpation d'identité.
M. François Pillet, rapporteur. - La tentation existe déjà ! Le ministère de l'intérieur n'est pas d'accord avec mon amendement à l'article 5. Mais j'ai souhaité vous le proposer.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je m'y rallie.
M. Jean-René Lecerf. - La question posée par notre collègue Sueur est la question centrale. C'est à nous, le législateur, de décider et, par exemple, d'ajouter les protections juridiques afin de détecter toute exploitation indue de cet outil. La traçabilité de l'utilisateur du fichier est possible, il suffit de présenter ses empreintes digitales.
M. Bernard Frimat. - L'Assemblée nationale amendera ...
M. Jean-Pierre Sueur. - Et la vertu sénatoriale n'y résistera pas.
M. Jean-Paul Amoudry. - La loi du 1er juillet 2010 de lutte contre le surendettement a créé un fichier positif, une centrale de crédit en fait, qui comprendra les noms de 30 à 40 millions de personnes. Cela pose un problème de protection des données. Je suis le délégué de la Cnil au comité qui travaille sur ce futur fichier. Le seul moyen d'identification qui ait été jugé possible est le numéro de sécurité sociale, dont l'usage jusqu'à présent était réservé à la sécurité sociale. Le montage est d'une invraisemblable complexité. Si un titre d'identité sécurisé était mis en service rapidement, cela serait très utile pour la centrale de crédit !
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le numéro de sécurité sociale est le numéro Insee, très facile à recomposer...
M. Jean-Paul Amoudry. - Mais il est protégé et ne peut être utilisé dans d'autres domaines que celui de la sécurité sociale.
M. François Pillet, rapporteur. - Si nous inscrivons dans le texte une option de seconde puce, il est bon de veiller à ce que le titulaire de la carte reste maître des données qu'il choisit de transmettre. C'est l'objet de l'amendement n° 6.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° 8 veille à ce que les administrations et les sociétés commerciales ne puissent refuser une prestation à qui refuse l'identification électronique, que nous créons comme une simple faculté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° 9 vise à renforcer la protection juridique en organisant une traçabilité des consultations du fichier.
M. François Pillet, rapporteur. - Pour créer le fichier biométrique à lien faible, la technologie existe, il s'agit d'un brevet Sagem. La traçabilité du visage sera bientôt une réalité, il faut donc prévoir les mêmes garanties pour le visage et pour les empreintes digitales. Tel est l'objet de l'amendement n° 7.
M. François Pillet, rapporteur. - Le contrôle de l'identité doit se faire en circuit fermé, à partir du document lui-même.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° 4 tend à autoriser les administrations et certains opérateurs économiques à vérifier la validité de la carte d'identité présentée.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° 5 tend à mettre en cohérence les quantums de peines et d'amendes.
M. Jean-René Lecerf. - Qui, curieusement, ne sont pas très élevés.
M. François Pillet, rapporteur. -Avis favorable aux amendements identiques n° 1 de M. Frimat et n° 2 de M. Lecerf. Lorsque la victime d'une usurpation d'identité parvient enfin au terme de son périple judiciaire, après tant d'années, ses documents d'état civil comportent des mentions telles que l'annulation d'un mariage contracté en réalité par l'usurpateur : le motif de la décision -l'usurpation dont elle a été victime- n'est pas mentionné, c'est une lacune. Je demande aux auteurs de rectifier leurs amendements pour remplacer le terme de « circonstance » par celui de « motif ».
M. Bernard Frimat. - Oui !
M. Jean-René Lecerf. - D'accord.
Utilisation optionnelle de la CNI à des fins d'identification
sur les réseaux de communication électronique et de signature électronique
Interdiction de faire dépendre l'accès à un service de l'utilisation de la fonctionnalité électronique de la carte d'identité
Maîtrise, par l'intéressé, des données de la carte électronique faisant l'objet d'une transmission
Fichier central des CNI et des passeports
Traçabilité des consultations et modifications de la base centrale
Construction de la base centrale selon le modèle du "lien faible"
Principe selon lequel le contrôle d'identité est effectué à partir des informations inscrites sur le titre d'identité
Fichier central de la validité des titres d'identité
Harmonisation des peines d'emprisonnement et d'amende encourues
M. FRIMAT
Rectification de l'état civil des personnes victime d'usurpation d'identité
Rectification de l'état civil des personnes victimes d'usurpation d'identité
- M. Jean-René Lecerf, auteur de la proposition de loi
- M. François Capin-Dulhoste, sous-directeur de la justice pénale générale
- M. François Ancel, sous-directeur du droit civil
- M. Laurent Marcadier, conseiller affaires juridiques
- M. Cyril Maillet, conseiller technique
- M. Laurent Touvet, directeur des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ)
- M. Raphaël Bartolt, directeur de l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS)
- M. Gérard Bonningue, responsable du département « Titres et identités » à l'agence nationale des titres sécurisés
- M. Michel Bergue, chef de mission pour la prévention et lutte contre la fraude documentaire
- M. Richard Sedillot, avocat à la Cour, vice-président de la commission Libertés et Droits de l'homme
- M. Sébastien Huyghe, député et commissaire de la CNIL
- M. Émile Gabrié, service des affaires juridiques
- M. Cyril Rizk, responsable des statistiques
- M. Jean-Claude Vitran
GIXEL (groupement professionnel des industries de composants et de systèmes électroniques)
- M. Didier Chaudun, Président du Gixel, Morpho
- Mme Marie Figarella, Gemalto
- M. Frédéric Trojani, Gemalto
- M. Pierre Aubry Imprimerie nationale
- M. Antoine Paoli, Imprimerie nationale
- M. Michel Bartosik, Inside Secure
- M. Bernard Didier, Morpho
- Mme Carole Pellegrino, Morpho
- M. Xavier Fricout, Oberthur
- M. Alban Feraud, Oberthur
- M. Philippe Lauri, SPS Technologies
- Mme Annick Alligier, ST Microelectronics
- M. Laurent Sourgen, ST Microelectronics
- M. Philippe Karnaugh, Thales
- M. Alain Grimfeld, président
- M. Jean-Claude Ameisen
- M. Jacques Pélissard, président de l'association des Maires de France
- M. Benoît Parlos, délégué national à la lutte contre la fraude
* 14 Rapport de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, op. cit., p. 28.
* 15 Décret n° 2004-1159 du 29 octobre 2004 portant application de la loi n° 2002-304 du 4 mars 2002 modifiée relative au nom de famille et modifiant diverses dispositions relatives à l'état-civil.
* 16 Décret n° 2011-167 du 10 février 2011 instituant une procédure de vérification sécurisée des données à caractère personnel contenues dans les actes de l'état civil.
* 17 En 1997, on dénombrait 37 000 cartes d'identité déclarées perdues ou volées. On en compte aujourd'hui dix fois plus (351 000 en 2009), la gratuité étant intervenue le 1er septembre 1998. Il est vrai toutefois que le nombre de passeports déclarés volés ou perdus était de 80 000 en 2009, alors que ce titre de voyage est payant et qu'on compte en moyenne 1 passeport pour 3 cartes d'identité.
* 19 G. Desgens-Pasanau et E. Freyssinet, L'identité à l'ère numérique, Dalloz, Collection PrésaJe, 2009.
* 20 Règlement (CE) n° 2252/2004 du Conseil établissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les États membres.
* 21 Règlement (CE) n° 444/2009 du Parlement européen et du Conseil du 28 mai 2009 modifiant le règlement (CE) n° 2252/2004 du Conseil établissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les États membres.
* 22 Décret n° 2008-426 du 30 avril 2008 modifiant le décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports électronique.
* 23 CNIL, délibération n° 2007-368 du 11 décembre 2007 portant avis sur un projet de décret en Conseil d'État modifiant le décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports électroniques.
* 24 Conclusions du 3051e Conseil Justice et Affaires intérieures, des 2 et 3 décembre 2010 sur la prévention de la criminalité liée à l'identité et la lutte contre ce phénomène et sur la gestion de l'identité, y compris la mise en place et le développement d'une coopération structurée permanente entre les États membres de l'Union européenne.
* 25 Rapport d'information de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, op. cit., p. 9 et 75-88.
* 26 « La nouvelle génération de titres d'identité : bilan et perspectives », rapport d'information n° 486 (2008-2009) de Mme Michèle André, fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 juin 2009 et « le véritable prix du passeport biométrique », rapport d'information n° 596 (2009-2010) de Mme Michèle André, fait au nom de la commission des finances, déposé le 30 juin 2010.
* 27 « Projet de loi de finances pour 2011 : Administration générale et territoriale de l'État », avis n° 116 (2010-2011) de M. Alain Anziani, fait au nom de la commission des lois, déposé le 18 novembre 2010.
* 28 Rapport de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, op. cit., p. 98.
* 29 Communication de la CNIL relative à la mise en oeuvre de dispositifs de reconnaissance par empreinte digitale avec stockage dans une base de données
( http://www.cnil.fr/fileadmin/documents/approfondir/dossier/CNI-biometrie/Communication-biometrie.pdf).
* 30 CNIL, délibération n° 2007-368 du 11 décembre 2007 portant avis sur un projet de décret en Conseil d'État modifiant le décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports électroniques.
* 31 Loc. cit.
* 32 Ainsi actuellement, les services compétents interrogent le fichier des personnes recherchées pour savoir, au moment de la prise d'empreintes en vue de l'établissement d'un passeport biométrique, si l'individu fait l'objet d'une alerte pour demande frauduleuse d'un titre d'identité.
* 33 Art. 21-1 du décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports.
* 34 Dans une décision récente rendue en matière de logiciel de rapprochement de fichiers de police, le Conseil constitutionnel a imposé au législateur de concilier d'une part, « la sauvegarde de l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions, toutes deux nécessaires à la protection de principes et de droits de valeur constitutionnelle et, d'autre part, le respect de la vie privée et des autres droits et libertés constitutionnellement protégés », en prenant en compte « la généralité de l'application de ces logiciels » (CC, Décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011), cons. 69 et 70)..
* 35 Dans un arrêt Marper c. Royaume-Uni, la CEDH ainsi en effet jugé, à propos du le maintien dans un fichier de police des empreintes digitales de personnes mises hors de cause, que « le caractère général et indifférencié du pouvoir de conservation des empreintes digitales, échantillons biologiques et profils ADN des personnes soupçonnées d'avoir commis des infractions mais non condamnées, tel qu'il a été appliqué aux requérants en l'espèce, ne traduit pas un juste équilibre entre les intérêts publics et privés concurrents en jeu, et que l'Etat défendeur a outrepassé toute marge d'appréciation acceptable en la matière » (CEDH, n° 30562/04 et 30566/04, S. et Marper c. Royaume-Uni, 4 décembre 2008).
* 36 Opérationnelle depuis 2003, la base de données EURODAC qui enregistre et compare les empreintes digitales, a pour finalité d'établir l'identité des demandeurs d'asile et des personnes appréhendées à l'occasion du franchissement irrégulier d'une frontière extérieure à l'Union européenne. La Commission a adopté en septembre 2009 un train de mesures visant à autoriser les services répressifs, dont Europol à consulter la base de données aux fins de la lutte contre le terrorisme et autres infractions pénales graves. Actuellement, un troisième projet de règlement a été proposé par la Commission en octobre 2010. Dans la nouvelle proposition, la Commission européenne souhaite une approche globale de la problématique relative à l'accès aux données Eurodac par les services répressifs. Ce dispositif fait l'objet de nombreuses discussions entre les Etats membres pour savoir s'il convient de l'introduire ou non dans la proposition de la Commission. La France a soutenu la réintroduction de la disposition dans le texte.
* 37 Rapport d'information de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, op. cit., p. 9 et 64-65.
* 38 Rapport d'information de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, op. cit., p. 65-66.
* 39 Article premier du décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 instituant la carte nationale d'identité.
* 40 Article premier du décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports.
* 41 La CNI ne mentionne toutefois pas la couleur des yeux de son titulaire, ce qui est en revanche le cas du passeport.
* 42 L'article 1316-4 du code civil, créée par la loi n° 2000-230 du 13 mars 2000 portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l'information et relative à la signature électronique, reconnaît à la signature électronique la même valeur qu'à la signature matérielle de l'intéressé. Il précise qu'elle « consiste en l'usage d'un procédé fiable d'identification garantissant son lien avec l'acte auquel elle s'attache. La fiabilité de ce procédé est présumée, jusqu'à preuve contraire, lorsque la signature électronique est créée, l'identité du signataire assurée et l'intégrité de l'acte garantie, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État ».
* 43 Décret n° 2004-1159 du 29 octobre 2004 portant application de la loi n° 2002-304 du 4 mars 2002 modifiée relative au nom de famille et modifiant diverses dispositions relatives à l'état-civil.
* 44 Décret n° 2011-167 du 10 février 2011 instituant une procédure de vérification sécurisée des données à caractère personnel contenues dans les actes de l'état civil.
* 45 Cf. supra, au II)A) de l'exposé général.
* 46 Rapport de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, op. cit., p. 65.
* 47 CNIL, délibération n° 2007-368 du 11 décembre 2007 portant avis sur un projet de décret en Conseil d'État modifiant le décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports électroniques.
* 48 Rapport de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, op. cit., p. 48.

References: L'article 19
 l'article 25
 l'article 2

L'article 5

L'article 4

L'article 7

L'article 3
 l'article 9
 l'article 5
 l'article 7
 l'article 3
 l'article 78
 l'article 27
 l'article 6
 l'article 3
 l'article 5
 l'article 27
 l'article 29

L'article 8
 l'article 9
 l'article 5
 l'article 5
 Art. 21
 L'article 1316