Source: http://sko-wroc.org/index.php?act=show&f=f40.html
Timestamp: 2019-09-17 14:18:22+00:00

Document:
Opublikował: Administrator Opracowano: 07 kwietnia 2008 r.
Opublikowano: 07 kwietnia 2008 r.
Zmodyfikowano: 10 kwietnia 2008 r.
za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2007 roku
Zasadnicze podstawy prawne organizacji i funkcjonowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: Kolegium) ustalone są ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), rozporządzeniami wydanymi na podstawie delegacji ustawowych do tej ustawy, a także Regulaminem Organizacyjnym Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, uchwalonym przez Zgromadzenie Ogólne Kolegium dnia 21 grudnia 1996 r., zmienionym uchwałami tegoż Zgromadzenia Ogólnego z dnia 31 marca 1999 r., z dnia 28 marca 2000 r. oraz z dnia 7 lutego 2001 r. (tekst jednolity ogłoszony zarządzeniem Nr 1/2004 Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2004 r.)
Zgodnie z wyżej wymienioną ustawą, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości samorządu terytorialnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji w trybie uregulowanym przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: Kpa) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.; dalej: Op). Kolegium orzeka również w innych sprawach, określonych w odrębnych ustawach.
Obszar właściwości miejscowej Kolegium obejmuje, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), powiaty: wrocławski, oławski, strzeliński, średzki, trzebnicki, wołowski, milicki, oleśnicki wraz z gminami objętymi tym obszarem oraz miasto na prawach powiatu - Wrocław.
Kolegium jest państwową jednostką budżetową.
A. Kolegium, według stanu na dzień 31 grudnia 2007 r., składało się z 41 członków, w tym: 16 etatowych (na 17 mandatów) i 24 pozaetatowych (na 28 mandatów).
Liczba członków etatowych posiadających wykształcenie:
wyższe prawnicze: 15
wyższe administracyjne: 1
W tym liczba osób posiadających uprawnienia do ubiegania się o stanowisko:
- sędziego sądu administracyjnego: 5
- referendarza: 9
Liczba członków pozaetatowych posiadających wykształcenie:
wyższe prawnicze: 16
wyższe inne:
architekt: 1
kulturoznawstwo: 1
zootechnik: 2
- sędziego sądu administracyjnego: 8
- referendarza: 7
Wśród członków Kolegium było 8 osób posiadających tytuł naukowy doktora, z tym, że na koniec roku osób takich było 7.
Po przeprowadzeniu postępowania wyborczego, na stanowisko Prezesa Kolegium powołany został, z dniem 4 lipca 2007 r., dotychczasowy Wiceprezes - Stanisław Hojda. Na wniosek Prezesa, z dniem 1 września 2007 r. na stanowiska Wiceprezesa powołany został Piotr Lisowski.
Etatowy skład Kolegium w 2007 r. został zwiększony o jeden etat, w trybie przeniesienia do Kolegium członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu. Druga zamiana w etatowym składzie Kolegium polegała na obsadzeniu - z dniem 1 kwietnia 2007 r. - wakującego etatu (po uprzednim odwołaniu członka etatowego w związku z powołaniem do pełnienia funkcji sędziego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu). Do końca roku nieobsadzony był natomiast etat zwolniony po przejściu na emeryturę poprzedniego Prezesa Kolegium.
Kolegium, zgodnie z uchwałą Zgromadzenia Ogólnego, składa się z 28 członków pozaetatowych. Skład członków pozaetatowych Kolegium w roku 2007 uległ istotnym zmianom. W tym bowiem roku upłynęła ustawowo określona kadencja połowy tego składu. Przy tym nieobsadzonych było wówczas kilka mandatów, które nie wygasały w 2007 r. Postępowanie przeprowadzone w marcu i kwietniu 2007 r. doprowadziło do powołania 1 czerwca 2007 r. członków pozaetatowych, w tym 8 osób, które wcześniej nie pełniły tej funkcji.
Jeden z kandydatów zrezygnował z członkostwa w Kolegium jeszcze przed powołaniem, a trzy osoby zrezygnowały z członkostwa w Kolegium w drugiej połowie 2007 r. W rezultacie, w dniu 31 grudnia 2007 r. nie były obsadzone 4 mandaty pozaetatowych członków Kolegium.
Członkowie Kolegium kontynuowali w roku 2007 działalność pozaorzeczniczą, związaną ściśle z pracą w Kolegium.
W dalszym ciągu z istotnym udziałem Kolegium funkcjonowało we Wrocławiu, pod kierunkiem prof. Leona Kieresa, Kolegium Redakcyjne Kwartalnika „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych", publikującego orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, samorządowych kolegiów odwoławczych, regionalnych izb obrachunkowych oraz rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, związane z działalnością samorządu terytorialnego. W pracach Kolegium redakcyjnego uczestniczył poprzedni Prezes Kolegium (także po przejściu na emeryturę) oraz dwóch innych jego członków (etatowych). Poprzedni Prezes Kolegium jest też członkiem rady naukowej miesięcznika „Samorząd Terytorialny". Obecny Prezes Kolegium (wcześniej jako Wiceprezes) pełnił funkcję przewodniczącego Kolegium Redakcyjnego dwumiesięcznika „Nowe Zeszyty Samorządowe", publikującego głownie artykuły i opinie prawne dotyczące organizacji i funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. W skład Kolegium Redakcyjnego wchodził nadto jeszcze jeden etatowy członek Kolegium.
Prezes Kolegium powołany został w skład rady redakcyjnej wydawnictwa Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (dalej: KRSKO) - „Casus".
Członkowie Kolegium są autorami licznych opracowań naukowych, opracowań popularyzujących prawo, opinii prawnych, referatów i wystąpień wygłaszanych podczas konferencji naukowych.
Trzeba też wspomnieć, że członkowie Kolegium są cenionymi wykładowcami. W miarę wolnego czasu w roku 2007 współpracowali - poprzez prowadzenie zajęć kursowych (wykładów i ćwiczeń) oraz szkoleń - między innymi z:
- Wydziałem Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego,
- Okręgową Izbą Radców Prawnych we Wrocławiu,
- Wyższą Szkołą Administracji Publicznej „Asesor" we Wrocławiu,
- Fundacją na Rzecz Rozwoju Demokracji Lokalnej: we Wrocławiu, w Jeleniej Górze i Zielonej Górze,
- Dolnośląskim Centrum Rozwoju Lokalnego we Wrocławiu,
- Dolnośląskim Ośrodkiem Doskonalenia Nauczycieli we Wrocławiu,
- Dolnośląskim Ośrodkiem Szkolenia Pośredników w Obrocie Nieruchomościami.
Przedmioty tych zajęć i szkoleń obejmowały między innymi: ustrój i zadania samorządu terytorialnego, prawo i postępowanie administracyjne, Ordynację podatkową, egzekucję administracyjną, podatki lokalne, prawo dróg publicznych, status prawny osób niepełnosprawnych, prawo pracy.
Członkowie Kolegium, doskonaląc swoje kwalifikacje, brali udział w konferencjach szkoleniowych, organizowanych przez KRSKO i inne podmioty. Ponadto członkowie Kolegium i pracownicy Biura Kolegium uczestniczyli w konferencji samokształceniowej, podczas której członkowie Kolegium wygłosili cztery referaty, obejmujące tematykę: opłaty skarbowej, pełnomocnictwa administracyjnego, nadzwyczajnych toków postępowania administracyjnego na płaszczyźnie prawa o ruchu drogowym oraz wybranych zagadnień egzekucji administracyjnej.
B. Biuro Kolegium, licząc z Głównym Księgowym, składa się z 12 osób, obsadzających 11 etatów.
W obsadzie Biura Kolegium miały miejsce dwie istotne zmiany: z dniem 16 czerwca 2007 r. nastąpiła zmiana na stanowisku Kierownika Biura Kolegium, a wcześniej, z dniem 1 stycznia 2007 r., nastąpiła zmiana na stanowisku Głównego Księgowego.
Pracownicy Biura Kolegium stale podnoszą swoje kwalifikacje, uczestnicząc w szkoleniach o tematyce przydatnej z punktu widzenia funkcji Biura. Trzech pracowników Biura uzupełnia wykształcenie się na studiach podyplomowych.
Siedziba Kolegium mieści się we Wrocławiu, przy pl. Powstańców Warszawy nr 1, w budynku Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego. W ubiegłym roku Kolegium uzyskało dwa dodatkowe pomieszczenia, co pozwoliło na zaspokojenie w podstawowym zakresie lokalowych potrzeb Kolegium.
Stan wyposażenia Kolegium w sprzęt biurowy i elektroniczny (komputery) jest, przy obecnym zakresie zadań Kolegium, wystarczający.
A. Liczba spraw ujętych w ewidencji ogółem w roku 2007 - 4353
1) pozostałych z roku 2006 682
2) wpływ spraw w roku 2007 3671
3) w tym odwołania od decyzji Marszałka Województwa
Dolnośląskiego 166
B. Rodzaje spraw ujętych w ewidencji w roku 2007:
1. Liczba spraw administracyjnych - 3773
podatki i opłaty lokalne, podatek rolny, leśny, opłata skarbowa
2. Liczba spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste - 413
1) pozostałych z roku 2006 43
2) wpływ spraw w roku 2007 370
w tym sprzeciwów:29
3. Sprawy administracyjne podlegające rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: Popsa) - 6.
4. Sprawy niepodlegające rozstrzyganiu w trybie decyzji lub postanowień,
w tym skargi i wnioski rozpatrywane w trybie Działu VIII Kpa. - 161.
A. Liczba spraw rozstrzygniętych ogółem w roku 2007 - 3806
Akty wydane przez kolegium jako organ II instancji
- sposób rozstrzygnięcia patrz pkt C ppkt 1
Akty wydane przez kolegium jako organ I instancji
- sposób rozstrzygnięcia patrz pkt C ppkt 2
Sprawy administracyjne podlegające rozpatrzeniu w trybie Popsa
uznające zażalenia za uzasadnione 15
sprawy niepodlegające rozstrzyganiu w formie decyzji lub postanowień (np. art. 64 § 2 Kpa) oraz skargi i wnioski rozpatrywane w trybie Działu VIII Kpa
B. Liczba spraw pozostałych do rozstrzygnięcia na koniec roku - 459
decyzje utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 233 § 1 pkt 1 Op)
umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa oraz art. 233 § 1 pkt 3 Op)
odmowa wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa oraz art. 242 § 3 Op)
decyzje wydane po wznowieniu postępowania, tj. odmawiające uchylenia decyzji, uchylające i rozstrzygające o istocie sprawy oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa (art. 151 Kpa oraz art. 245 Op)
decyzje wydane po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, tj. odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, decyzje stwierdzające nieważność decyzji organu I instancji oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa (art. 156 158 Kpa oraz art. 247 251 Op)
inne (np. postanowienia wydane na mocy art. 65 § 1, art. 66 § 1 i 3 Kpa)
3. Orzeczenia w sprawie opłat za użytkowanie wieczyste
A. Liczba orzeczeń ogółem - 264
- w tym spraw z 2006 r. - 43
B. Liczba wniesionych sprzeciwów od orzeczeń Kolegium - 29
C. Liczba spraw pozostałych do rozstrzygnięcia przez Kolegium - 120
1. Liczba decyzji i postanowień Kolegium zaskarżonych w roku 2007 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, ogółem - 264
wskaźnik zaskarżalności w stosunku do ogólnej liczby podjętych rozstrzygnięć podlegających zaskarżeniu - 8,18%
2. Liczba skarg na bezczynność Kolegium skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, ogółem - 9
3. Liczba skarg uwzględnionych przez Kolegium we własnym zakresie w trybie art. 54 § 3 Popsa, ogółem - 0
4. Liczba spraw rozpoznanych w roku 2007 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ogółem - 295
- w tym sprawy rozpatrywane przez Sąd z lat:
2000 r. - 1
2001r. - 0
2002r. - 1
2003r. - 3
2004r. - 3
2005r. - 5
2006r. - 107
2007r. - 173
A. Rozstrzygnięcia Sądu dotyczące skarg na orzeczenia Kolegium:
B. Rozstrzygnięcia Sądu dotyczące skarg na bezczynność Kolegium:
wskaźnik uchylonych orzeczeń Kolegium przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w stosunku do wszystkich spraw rozpatrzonych przez Sąd w danym roku - 14,23%
5. Liczba skarg kasacyjnych na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (w tym zażaleń na postanowienia) skierowanych przez Kolegium w roku 2007 do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ogółem - 10
rozstrzygnięć przez Sąd w roku 2007 - 3,38%
6. Liczba skarg kasacyjnych rozpoznanych w roku 2007 przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, ogółem - 30
2005r. - 2
2006 r. - 19
2007r. - 9
A. Rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące skarg kasacyjnych na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego:
odrzucenie skargi art. 180 Popsa
oddalenie skargi art. 184 Popsa
uchylenie orzeczenia i przekazanie do ponownego rozpoznania sądowi I instancji art. 185 § 1 Popsa
uchylenie orzeczenia I instancji i orzeczenie przez sąd II instancji art. 188 Popsa
uchylenie orzeczenia sądu I instancji i odrzucenie skargi art.189 Popsa
uchylenie orzeczenia sądu I instancji i umorzenie postępowania art.189 Popsa
Zamieszczone poniżej informacje dodatkowe dotyczą wybranych problemów orzecznictwa Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. Jak w poprzednich latach, problemy wynikają przede wszystkim z budzących wątpliwości rozwiązań zawartych w stosowanym przez Kolegium i organy, dla których Kolegium jest organem wyższego stopnia, materiale normatywnym. Chodzi głównie o uregulowania z zakresu materialnego prawa administracyjnego, ale - jak pokazuje praktyka - także unormowania postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej sprawiają trudności w ich stosowaniu przez organy pierwszej instancji. Stąd po raz kolejny zamieszczone dalej uwagi w znacznej mierze odnoszą się do typowych, powtarzających się wad postępowań pierwszoinstancyjnych.
Informacje o wybranych problemach orzecznictwa Kolegium przedstawione zostały kolejno, w odniesieniu do poszczególnych, podstawowych działów tego orzecznictwa. Pominięte zostały te działy, w których Kolegium orzekało incydentalnie i orzeczenia te nie rzutowały na linię orzeczniczą Kolegium.
I. Podatki i opłaty lokalne
Zakres merytoryczny, jakim zajmuje się dział podatków, stanowią sprawy obejmujące obciążenia publicznoprawne z zakresu podatków i opłat samorządowych, do których zalicza się: podatek od nieruchomości, podatek od środków transportowych, opłatę od posiadania psów, opłatę targową (ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 z późn. zm.), podatek rolny (ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. - Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.), podatek leśny (ustawa z dnia 30 października 2002 - Dz. U. Nr 200, poz. 1682 z późn. zm.), opłatę skarbową (ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. - Dz. U. Nr 225, poz. 1635 z późn. zm.). Oprócz wskazanej wyżej problematyki do zakresu zagadnień rozpatrywanych w tym dziale należą sprawy egzekucji administracyjnej (ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Na gruncie procesowym zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej, a także w zakresie egzekucji administracyjnej - posiłkowo - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Najwięcej spraw, które wpłynęły do Kolegium z tej sfery zagadnień, dotyczyło podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz podatku od środków transportowych. Najmniej spraw wpłynęło z zakresu egzekucji administracyjnej, podatku leśnego, opłaty skarbowej i opłaty targowej. Przez ostatnie dwa lata nie odnotowano w ogóle wpływu spraw z zakresu opłaty od posiadania psów. Oprócz zwykłego środka zaskarżenia (zażalenie, odwołanie) Kolegium rozpatrywało także sprawy w trybie postępowań nadzwyczajnych: stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania.
Od dwóch lat zauważalne jest zmniejszanie się ilości stron niezadowolonych z rozstrzygnięć Kolegium, co przejawiło się ilością wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarg w sprawach podatkowych (zmniejszanie o ponad 33% w porównaniu do roku 2006, przy zwiększonym wpływie spraw). Powyższe wskazuje na coraz wyższą merytoryczną jakość rozstrzygnięć Kolegium w sprawach podatkowych.
Należy także wskazać, że dla działu podatków rok 2007 był pierwszym, od wielu lat rokiem, w którym nie było tzw. nawisów spraw, przejawiających się wcześniej kilkutysięcznym wpływem spraw do rozpatrzenia.
Analizując powody uchyleń pierwszoinstancyjnych decyzji i postanowień, należy wskazać, że najczęstszymi przyczynami kasacyjnych rozstrzygnięć Kolegium były w 2007 r. (podobnie, jak w latach poprzednich) istotne uchybienia proceduralne. Wyrażały się one w:
- zaniechaniu prawidłowego wszczęcia postępowania z urzędu,
- orzekaniu na podstawie niewystarczającego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
- nieprzestrzeganiu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym braku informowania strony o uprawnieniu do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego,
- nieprzestrzeganiu wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji, zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i uzasadnienia prawnego,
- stosowaniu niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej, np. przy zmianach geodezyjnych oznaczeń (kwalifikacji) gruntu.
Podobnie jak w latach ubiegłych, powtórzyły się uchybienia polegające na nieprzesyłaniu do Kolegium kompletnego materiału dowodowego, a przecież, jak wskazano wyżej, istotne braki w materiale dowodowym były częstą przyczyną uchylania pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć.
W zakresie zmian unormowań podatkowych należy w pierwszym rzędzie wskazać na kolejne, zresztą coroczne, nowelizacje Ordynacji podatkowej. W roku 2007 były to zmiany wynikające z ustaw: z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 143, poz. 1199) i z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1590). Zmiany te, w większości, weszły w życie od 1 stycznia 2007 r. Rozszerzono uprawnienia Rady Ministrów do nadawania, w drodze rozporządzenia, uprawnień organów podatkowych szefom określonych Agencji, Służb i Centralnego Biura w sytuacji uzasadnionej ochroną tajemnicy państwowej i wymogami bezpieczeństwa państwa. Zmieniono uprawnienia do wydawania wiążących interpretacje przepisów podatkowych, których dokonuje Minister Finansów za pośrednictwem wyznaczonych czterech izb skarbowych. Zmienił się także tryb zaskarżania wydanych interpretacji: jest nim, jako środek odwoławczy, skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, która musi być jednak poprzedzona wezwaniem Ministra Finansów, na piśmie, w ciągu 14 dni od otrzymania interpretacji, do usunięcia naruszeń prawa. Określono czas ich udzielania, odpowiedzialność i opłatę za interpretację. Zmodyfikowano unormowania prawne w zakresie porozumienia w sprawach ustalenia cen transakcyjnych (Dział IIa).
W kwestiach rzutujących wprost na orzecznictwo Kolegium warto zwrócić uwagę, że w sprawie udzielania ulg wprowadzono przepisy kwalifikujące pewną grupę celowych ulg do pomocy indywidualnej, wynikającej jednak z programów rządowych czy samorządowych w ramach programów pomocowych, a także możliwość udzielania ulg podatkowych po spełnieniu szczegółowych, ustawowo określonych, warunków. W trakcie roku 2007 Rada Ministrów, na mocy upoważnienia ustawowego, wydała w przedmiocie wskazanych wyżej ulg dwa rozporządzenia z dnia 15 lipca 2007 r. w sprawie udzielania przez gminy zwolnień od podatku od nieruchomości stanowiących regionalną pomoc inwestycyjną (Dz. U. Nr 138, poz. 969) i z dnia 11 września 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania niektórych ulg w spłacie zobowiązań podatkowych stanowiących pomoc publiczną na restrukturyzację (Dz. U. Nr 179, poz. 1266).
Ponadto uprawniono w Ordynacji podatkowej pełnomocnika do podpisywania deklaracji w imieniu podatnika (sprawa postulowana od kilku lat), wprowadzono nowy rozdział (11a) - Rozprawa, wydłużono w związku z tym termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (jest to powrót do dawnej regulacji, zawartej w Kpa, jeszcze przed wprowadzeniem Ordynacji podatkowej), powrócono do możliwości wszczynania kontroli podatkowej na podstawie legitymacji służbowej (zmiana mocno krytykowana), uregulowano w sposób jednoznaczny możliwość dokonywania czynności sprawdzających przez wyznaczony organ podatkowy w stosunku do organu podlegającego wyłączeniu.
W materialnoprawnej sferze podatków i opłat samorządowych także dokonano pewnych zmian oraz doprecyzowano redakcyjnie niektóre przepisy. Do istotnych zmian należy powrót do jednoznacznego określenia pojęcia „droga publiczna", która to droga podlega wyłączeniu spod opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Wprowadzono nowe wyłączenie spod tego podatku, obejmujące grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi i kanałami żeglownymi. Zmodyfikowano redakcyjne przepisy w związku z E-deklaracjami i E-informacjami (modyfikacji tej dokonano także w podatku rolnym i leśnym). Rozszerzono zwolnienie podatkowe o zarządców infrastruktury w transporcie kolejowym. W podatku od środków transportowych zlikwidowano kontrowersyjny zapis co do płatności tego podatku w równych ratach na rzecz rat proporcjonalnych. Zlikwidowano „martwe" zwolnienie z tego podatku w tzw. transporcie kombinowanym. W podatku rolnym uregulowano kontrowersyjny problem rolników oddających gospodarstwa w dzierżawę w zamian za renty strukturalne oraz dzierżawców starających się o fundusze Unii Europejskiej. Od 1 stycznia 2007 r., jeżeli grunty gospodarstwa rolnego zostały wydzierżawione na podstawie umowy zawartej stosownie do przepisów dotyczących uzyskiwania rent strukturalnych, podatnikiem podatku rolnego będzie dzierżawca.
Pomimo nowych uregulowań i modyfikacji przepisów istniejących, dalej pozostały unormowania niejednoznaczne, co przekłada się na rozbieżności interpretacyjne kolegiów, sądów administracyjnych i Ministra Finansów, chociażby w zakresie opodatkowania urządzeń energetycznych, sieci przesyłowych, budowli sieci telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych czy kwalifikacji podatkowoprawnej budynku letniskowego, celem zastosowania odpowiedniej stawki podatkowej w podatku od nieruchomości.
Z orzecznictwa wskazać trzeba, że Sąd Najwyższy (uchwała z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt IIICZP 64/07), a za nim sądy administracyjne (np. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt II FPS 6/06) ujednoliciły wykładnię odnoszącą się do sposobu rozliczania wpłat dokonywanych przez syndyka na rzecz zaległości podatkowych. Uznano, że odsetki należne od zaległości nie mogą stanowić uprzywilejowanej kategorii zaspokajania z masy upadłości, bowiem nie można ich zaliczyć do danin publicznych ani podatków. W związku z tym odsetki w postępowaniu upadłościowym, bez względu na ich pochodzenie, zostały włączone do niższej kategorii zaspokajania wierzyciela, nie można ich rozksięgowywać razem z podatkiem na zaległości.
Należy także wspomnieć o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 listopada 2007 r., w którym Trybunał uznał, iż uprzywilejowanie, pierwszeństwo zaspokajania hipotekom przymusowym Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego zabezpieczającym zobowiązania podatkowe, zaległości podatkowe i odsetki za zwłokę, przed hipotekami ustanowionymi dla zabezpieczenia innych należności, narusza konstytucyjne zasady równości i niedyskryminacji (sygn. akt P 24/06).
Z orzecznictwa dotyczącego Kolegium, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2007 r., sygn. akt II FSK 848/07, oddalił skargę kasacyjną Kolegium w sprawie uznania nabycia gruntu rolnego w ramach licytacji komorniczej jako uprawniającego do zwolnienia w podatku rolnym. Kolegium, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyjęło, że takie nabycie gruntu nie stanowi przesłanki zwolnienia. Sąd uznał jednak pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przyznanie zwolnienia w takich okolicznościach nie narusza prawa w stopniu rażącym.
W końcu w sprawie informatyzacji, z którą łączą się oczekiwania na uproszczenie postępowań prowadzonych także przez Kolegia, trzeba stwierdzić, że E-administracja jest dalej na etapie planów. Zrealizowano i to tylko częściowo projekty: e-PUAP, który miał umożliwić urzędom przyjmowanie podań przez internet oraz e-Deklaracji, która umożliwi dużym firmom rozliczanie się, ale tylko z podatków dochodowych.
1. Zagospodarowanie przestrzenne
Rozstrzygnięcia organów gmin w zakresie normowanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nadal w znaczącej części nie przechodziły pomyślnie weryfikacji instancyjnej sprawowanej przez Kolegium. Znaczna część orzeczeń Kolegium kończyła się rozstrzygnięciami o kasacyjnym charakterze (art. 138 § 2 Kpa), z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części.
Trudności organom pierwszej instancji sprawiało w dalszym ciągu prawidłowe prowadzenie postępowania dowodowego, którego główny element stanowiło sporządzenie analizy obszaru sąsiedniego w celu ustalenia średnich wartości parametrów urbanistycznych charakterystycznych dla badanego obszaru i - w dalszej kolejności - ustalenie na ich podstawie parametrów i wskaźników dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Wątpliwości interpretacyjne wynikały w znacznej mierze z przyjętej konstrukcji definicji „frontu działki" - podstawowego parametru determinującego wielkość obszaru analizowanego, a tym samym rzutującego na dokonywane ustalenia.
Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie, na podstawie tej definicji, obszaru analizowanego w sprawach, których przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla działek położonych wewnątrz kwartałów zwartej zabudowy miejskiej lub dla działek o bardzo nieregularnych kształtach, nieprzylegających bezpośrednio do drogi lub przylegających tylko niewielkim odcinkiem - tzw. „sięgnikiem", rodziło w praktyce znaczne trudności.
Wątpliwości budzi także zasadność przeprowadzania pełnej analizy wskaźników urbanistycznych, przewidzianej w przepisach powołanego już rozporządzenia (które nie przewiduje w tej materii wyjątków) w przypadku ustalania warunków zabudowy do obiektów innych, niż budynki, np. wolno stojących nośników reklamowych, jak również w przypadku inwestycji polegających na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jednakże bez zmiany jego parametrów technicznych (obecna regulacja nie zwalnia w takich przypadkach od obowiązku zbadania wszystkich parametrów wymienionych w rozporządzeniu, charakterystycznych dla obszaru analizowanego, mimo że dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest np. tylko funkcja zabudowy).
Znaczne trudności w praktyce orzeczniczej organów pierwszej instancji wciąż powoduje zagadnienie zakresu oddziaływania inwestycji. Określenie w tym przedmiocie musi zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy (zob. art. 52 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) składany przez inwestora. Jednakże ustawa nie wskazuje jednocześnie żadnych reguł weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie obszaru oddziaływania zakreślonego przez inwestora. Zagadnienie to jest szczególnie istotne z uwagi na zmiany legislacyjne dokonane w postępowaniu lokalizacyjnym, tj. wyodrębnienie do osobnego postępowania kwestii związanych z oddziaływaniem inwestycji na środowisko (postępowanie kończone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla potrzeb, którego sporządza się raport oddziaływania inwestycji na środowisko). Należy podkreślić, że zasięg oddziaływania inwestycji rzutuje na krąg podmiotów, którym przysługuje status strony danego postępowania lokalizacyjnego.
Nadal obserwowane są przypadki, gdy organy lokalizacyjne, dążąc do „uproszczenia" procedury związanej z ustalaniem warunków zabudowy (dotyczy to przypadków, gdy krąg stron postępowania lokalizacyjnego jest bardzo duży) stosują do doręczania korespondencji w sprawie, reguły przewidziane wyłącznie dla postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. dokonują obwieszczenia oraz podają informacje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.
W przypadku inwestycji celu publicznego główne uchybienia organów pierwszej instancji również związane były z wprowadzaniem do obrotu prawnego wydawanych rozstrzygnięć.
Zgodnie z art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Tymczasem organy pierwszej instancji udostępniają obwieszczenia na okres krótszy, niż przewidziany przepisami Kpa, jak również nie dokonują drugiego z obligatoryjnych sposobów podawania do publicznej wiadomości, tj. w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.
W porównaniu do lat poprzed­nich, pod wpływem orzecznictwa Kolegium, znacznie zmniejszyła się liczba - licznych w poprzednich latach - uchyleń pierwszoinstancyjnych decyzji z powodu braku wymaganych przepisami uzgodnień. Poprzednio w wielu przypadkach organy współdziałające „opiniowały pozytywnie" przedłożone projekty decyzji lub opiniowały wnioski inwestora, zamiast konkretnej treści rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowania główne.
W 2007 roku nie uległ zmianie stan normatywny w zakresie ustalania opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wywołanego uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak regulacje ustawowe wciąż nasuwają wątpliwości.
Należy podkreślić, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują dwa tryby ustalania tej opłaty, a mianowicie w postępowaniu wszczynanym przez organ administracji publicznej z urzędu (po zbyciu nieruchomości) i w postępowaniu administracyjnym inicjowanym wnioskiem właściciela lub użytkownika wieczystego (przed zbyciem nieruchomości). Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 4 ustawy 4, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei w myśl przepisu 37 ust. 7 ustawy właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4.
Postępowanie zmierzające do ustalenia opłaty planistycznej wszczynane z urzędu nie stwarza trudności. Problemy pojawiają się natomiast w postępowaniu inicjowanym wnioskiem właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu. Chodzi przede wszystkim o charakter prawny, a ściślej okres obowiązywania, wydanej w takim postępowaniu decyzji ustalającej opłatę planistyczną i o możliwości umieszczania w niej elementów nieprzewidzianych przepisami prawa. Kolegium stoi na stanowisku, że także ten rodzaj decyzji nie może być obwarowywany jakimkolwiek terminem jej obowiązywania oraz, że wykluczone jest rozbudowywanie osnowy decyzji o elementy pozaustawowe.
W sprawach ustalenia opłaty jednorazowej (z urzędu lub na wniosek) podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości jest, sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego, operat szacunkowy. Jakość operatów w sprawach z ubiegłego roku nie zmieniła się na lepsze w stosunku do roku 2006. Właśnie dlatego powodem uchylania decyzji pierwszoinstancyjnych w zdecydowanej większości spraw były wadliwe operaty szacunkowe.
Rzeczoznawcy majątkowi, co prawda, starają się stosować zalecenia Kolegium, wynikające zresztą wyłącznie z obowiązujących w procesie wyceny przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), rozporządzeń wykonawczych oraz z wytycz­nych zawartych w Standardach Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych, jednak wciąż sporządzane operaty szacunkowe nie spełniają wszystkich określonych tymi przepisami i Standardami wymagań.
W większości przypadków rze­czoznawcy majątkowi nie przestrzegali spełnienia wa­runku podobieństwa nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań, przede wszyst­kim pod względem powierzchni tych nieruchomości. Nawet zastosowanie współczynników korygujących w takich sytuacjach nie niwelowało tak znacznych różnic. W wielu przypadkach rzeczo­znawcy nie badali stanu prawnego nieruchomości, lub ustalali stan prawny nieruchomości na dzień jej sprzedaży, a nie na dzień wejścia w życie zmiany bądź nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nierzadko w procesie szacowania stan przedmiotu wyceny uwzględniany był z naruszeniem przepisów prawa. Istotnym uchybieniem było również ustalanie przeznaczenia nieruchomości przed zmianą bądź uchwaleniem planu miejscowego na podstawie planu, który wygasł, podczas gdy należało w takim przypadku przyjąć faktyczny sposób użytkowania gruntu.
Ponadto rzeczoznawcy nie opisywali wyczerpująco bądź niekiedy w ogóle nie opisywali nieruchomości wyłonionych z próbki repre­zentatywnej i przyjętych do bezpośrednich porównań, co utrudniało zbadanie, czy są to grunty spełniające cechę podobieństwa. Utrudnieniem w tym zakresie był także fakt, że do operatu nie dołączano załączników, potwierdzających dokonane transakcje, co sprawiało, że w zasadzie operat stał się niesprawdzalny.
Zdarzało się również, że w próbce reprezentatywnej umieszczano transakcje dokonywane w szczególnych warunkach (bez uzasadnienia takiego wyboru) lub w operacie brak było danych dotyczących warunków zawarcia transakcji. Pojawił się też problem dotyczący obliczania w operacie różnicy między ceną maksymalną a minimalną ze zbioru transakcji, bowiem z niewiadomych powodów rzeczoznawcy ograniczali się do odrzucenia niektórych z transakcji zawartych w próbce, bez podania przyczyn takiego działania, co miało wpływ na zakres ustalanych współczynników korygujących.
Zdecydowanie natomiast poprawiło się postępowanie prowadzone przed organami pierwszej instancji. Chodzi przede wszystkim o przestrzeganie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady wynikającej z art. 9 Kpa. Strony są informowane (choć nie zawsze jest to pełna informacja) o uprawnieniach wynikających z przepisu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Jednak już same decyzje budziły wątpliwości, polegające głównie na niezawarciu w uzasadnieniu oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a także na umieszczaniu w osnowie terminu płatności opłaty jednorazowej.
III. Pomoc społeczna, świadczenia rodzinne i zaliczka alimentacyjna
Zasady udzielania wsparcia osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej, a także sprawy związane z opieką nad rodziną i dzieckiem uregulowane zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Ustawa ta, od czasu wejścia jej w życie, była wielokrotnie nowelizowana, celem doskonalenia treści jej przepisów, w związku z czym aktualnie orzekanie na podstawie przepisów zawartych w tym akcie prawnym nie powoduje większych kłopotów interpretacyjnych.
Tak jak w latach poprzednich, odwołania od decyzji wydawanych przez organy pomocy społecznej dotyczyły przede wszystkim rozmiaru udzielanej pomocy albo odmowy jej udzielenia ze względu na przekroczone kryterium dochodowe. W 2007 roku dał się jednakże zauważyć spadek liczby odwołań dotyczących zasiłków celowych i okresowych. Na tle spraw rozpatrywanych przez Kolegium można stwierdzić, że najczęściej kwestionowane były decyzje dotyczące odpłatności za usługi opiekuńcze, odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, ustalające odpłatność rodziców za pobyt dzieci w rodzinach zastępczych i placówkach opiekuńczo - wychowawczych, pomocy na usamodzielnienie i kontynuowanie nauki dla wychowanków opuszczających oraz decyzje weryfikujące dotychczasowe rozstrzygnięcia, podejmowane w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.
W pracy orzeczniczej organów pomocy społecznej nadal można zauważyć uchybienia proceduralne, polegające na niewłaściwym uzasadnianiu decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego oraz uchybienia związane z naruszaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, szczególnie w postępowaniach wszczynanych z urzędu.
Ciekawym problemem, który pojawił się przy rozpatrywaniu spraw z zakresu pomocy społecznej, był termin, od którego należy przyznawać zasiłek stały. Świadczenie to przyznawane jest osobom niezdolnym do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnym do pracy (niepełnosprawnym). Ogólna reguła dotycząca przyznawania świadczeń z pomocy społecznej zawarta jest w art. 106 ust. 3, który uzależnia termin przyznania świadczeń od momentu, w którym złożony został wniosek. Kolegium rozważało, czy ta reguła powinna mieć zastosowanie również w sytuacji, gdy mamy do czynienia z kontynuacją świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, a kolejne orzeczenie o niepełnosprawności (stanowiące kontynuację poprzedniego) wydane zostało z opóźnieniem z przyczyn nieleżących po stronie podopiecznego. Kolegium, mając na uwadze art. 100 ustawy o pomocy społecznej oraz wykładnię zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. (I OSK 743/05) uznało, że w takiej sytuacji strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji opieszałości organów orzekających o niepełnosprawności, w związku z czym nie powinna mieć przerwy w pobieraniu świadczenia, jeżeli spełnia wszystkie ustawowe przesłanki.
Wśród spraw dotyczących weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przyznających świadczenia z pomocy społecznej, pojawiały się takie, w których uchylenia lub zmiany decyzji dokonywano w związku z tym, że osoby pobierające zasiłek stały lub okresowy nabyły prawo do emerytury lub renty z wyrównaniem za wcześniejszy okres. Organy pomocy społecznej, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, zmieniały lub uchylały swoje decyzje z mocą wsteczną, domagając się jednocześnie zwrotu wypłaconych za okres wcześniejszy świadczeń. W ocenie Kolegium powołany przepis nie daje jednak podstaw do orzekania z mocą ex tunc. Żądanie zwrotu świadczeń za okres, za który wypłacono emeryturę lub rentę jest niedopuszczalne, ze względu na treść art. 99 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że osobie, której przyznano emeryturę lub rentę, za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, ZUS oraz inne organy rentowe wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy ośrodka pomocy społecznej.
Wiele problemów sprawiało organom pomocy społecznej orzekanie w sprawach dotyczących odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, w szczególności, gdy dotyczyło to członków rodzin osoby przebywającej w domu pomocy. Częstym błędem popełnianym przez organy było orzekanie w przedmiocie zwolnienia z odpłatności, gdy odpłatność ta nie została wcześniej ustalona w trybie art. 61 ust. 2 pkt 2.
Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych i zasady ich wypłacania określone zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Ten akt prawny, który zastąpił wcześniejsze regulacje dotyczące przyznawania zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych, wychowawczych - pomimo wielokrotnych nowelizacji - jest wciąż niedoskonały i stwarza wiele trudności w interpretacji zawartych w nim przepisów. Zresztą Trybunał Konstytucyjny orzekał już o niezgodności kilku przepisów tej ustawy z Konstytucją (art. 5 ust. 10, art. 3 pkt 17, art. 12, a ostatnio art. 24 ust. 2).
Ostatnia nowelizacja ustawy nastąpiła w dniu 6 lipca 2007 r. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 109, poz. 747). W tym akcie prawnym uregulowano jednoznacznie, dotąd kontrowersyjną kwestię stosowania przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przesądzając, że w przypadku przekroczenia dochodu uprawniającego daną rodzinę do świadczeń rodzinnych o kwotę niższą niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego, należy porównywać dochód rodziny w przeliczeniu na osobę z kwotą, o której mowa w art. 5 ust. 1.
Od dnia 6 lipca 2007 r. obowiązuje również nowa definicja instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (przebywanie dziecka w takiej instytucji wyłącza prawo do zasiłku rodzinnego). Aktualnie przez instytucję zapewniająca całodobowe utrzymanie należy rozumieć: dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo - wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo - leczniczy, zakład pielęgnacyjno opiekuńczy, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. W związku z nowym brzmieniem tego przepisu wątpliwości zespołów orzekających budziły sprawy, w których o świadczenia rodzinne ubiegali się rodzice dzieci umieszczonych w specjalnych ośrodkach szkolno - wychowawczych, które w ośrodkach tych realizują obowiązek szkolny ze względu na różnego rodzaje dysfunkcje i przebywają w internacie tych ośrodków, jednak z wyłączeniem sobót i niedziel, a także dni wolnych od nauki. Kolegium uznało, że w sytuacji, gdy dziecko nie korzysta z opieki internatu przez wszystkie dni tygodnia, nie można mówić o zapewnieniu mu całodobowego utrzymania i wówczas rodzic, po spełnieniu pozostałych przesłanek, uprawniony jest do zasiłku rodzinnego.
W art. 3 pkt 19 zawarto nową definicję szkoły wyższej, przez którą należy rozumieć także kolegium nauczycielskie, nauczycielskie kolegium języków obcych oraz kolegium pracowników służb społecznych. Oznacza to, stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że rodzice słuchaczy tych kolegiów pozbawieni będą prawa do zasiłku rodzinnego, jeżeli ich dzieci nie będą legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wiele kontrowersji wzbudziło uchylenie przepisu art. 3 pkt 23 lit. e, który umożliwiał uznanie za dochód utracony nieuzyskiwanie całości lub części zasądzonych alimentów, w związku z czym przy ocenie, czy spełnione zostało w danym przypadku kryterium dochodowe, do dochodu rodziny należy zaliczać również kwoty alimentów, które realnie nie są wypłacane. W wielu przypadkach spowodowało to, że wnioskodawcom znajdującym się rzeczywiście w trudnej sytuacji, nie można było z uwagi na wyżej wskazaną zmianę przepisu, przyznać prawa do świadczeń.
W trakcie sprawowania orzecznictwa Kolegium powzięło wątpliwości, co do interpretacji przepisu art. 5 ust. 8, który stanowi, że w przypadku, gdy rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie przez Prezesa GUS na podstawie ustawy o podatku rolnym. Jest to uregulowanie podobne do znajdującego się w ustawie o pomocy społecznej, jednak ustawa o świadczeniach rodzinnych precyzuje, że to ryczałtowe ustalanie dochodu dotyczy osób i rodzin utrzymujących się z gospodarstwa rolnego. Kolegium uznało, że należy rozróżniać sytuację osób, które są właścicielami gospodarstwa, ale z różnych przyczyn nie mogą lub nie są w stanie osiągać z niego pożytków i osób, które nie osiągają dochodów z gospodarstwa, pomimo że mają taką możliwość.
W art. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawarte zostały przesłanki negatywne, wykluczające uprawnienie do zasiłku rodzinnego. Jedną z tych przesłanek jest niezasądzenie świadczenia alimentacyjnego na rzecz dziecka wychowywanego przez osobę samotną, chyba że rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz dziecka. W przepisie tym nie została przewidziana jednak sytuacja uchylenia obowiązku alimentacyjnego przez sąd w przypadku, gdy jeden z rodziców nie jest w stanie dostarczać dziecku środków utrzymania, m.in. w przypadku niepełnosprawności rodzica. Na tle konkretnych okoliczności, w których ze względu na chorobę psychiczną matki przebywającej w domu pomocy społecznej sąd uchylił obowiązek alimentacyjny, Kolegium uznało, że wyrok uchylający ten obowiązek należy traktować na równi z wyrokiem oddalającym powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego.
W 2007 r. wzrosła liczba spraw, w których pojawiał się element koordynacji świadczeń rodzinnych i sprawy te powodowały istotne trudności przy orzekaniu. Podstawowym problemem okazało się ustalenie katalogu świadczeń rodzinnych podlegających koordynacji. W szczególności dotyczyło to jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Po dokonaniu interpretacji rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 z 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenia wykonawczego Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. okazało się, że jednorazowa zapomoga jest świadczeniem podlegającym przepisom o koordynacji natomiast dodatek do zasiłku rodzinnego został przez Polskę wyłączony spod koordynacji.
Pomimo że po wejściu w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. nowelizującej ustawę o świadczeniach rodzinnych, dodano do tego aktu prawnego obszerny przepis art. 23a, mający kompleksowo uregulować kwestie związane z postępowaniem w sprawach, w których zachodzi koordynacja, nadal na tle konkretnych przypadków powstają wątpliwości, co do sposobu orzekania w tych sprawach. Kontrowersje dotyczyły m.in. tego, jaki organ będzie właściwy do wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, w sytuacji, gdy w danym przypadku miały zastosowanie przepisy o koordynacji, ale organ właściwy (tj. wójt, burmistrz, prezydent) nie był poinformowany o tym, że członek rodziny pobierającej świadczenia jest aktywny zawodowo za granicą. Wątpliwości powstały na tle przepisu art. 23a ust. 9, który stanowi, że nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podlegają dochodzeniu przez marszałka województwa, a przepisy art. 30 stosuje się odpowiednio. Powstaje pytanie, czy zawarte w tym przepisie sformułowanie „podlegają dochodzeniu" oznacza, że właściwym do wydawania decyzji w sprawach nienależnie pobranych jest marszałek województwa ? W ocenie Kolegium sformułowanie to może oznaczać jedynie kompetencję marszałka do dochodzenia, czyli do żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z właściwego Państwa Członkowskiego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 omawianej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Ta ogólna reguła okazała się być krzywdząca dla osób, których świadczenia uzależnione były od niepełnosprawności i które często z przyczyn od siebie niezależnych (np. przewlekłości postępowania przed zespołem ds. orzekania o niepełnosprawności) nie mogły wylegitymować się orzeczeniem o niepełnosprawności w odpowiednim terminie.
Dostrzegł to również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 23 października 2007 r. orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpatrzenia jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności przez wojewódzki zespół, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji.
Za niezgodne z Konstytucją uznane jednak zostały tylko niektóre zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, w związku z czym wyrok ten może mieć zastosowanie tylko do osób znajdujących się dokładnie w takiej sytuacji, jaka opisana została w sentencji wyroku. Powoduje to nierówność wśród osób, do których ma zastosowanie zakwestionowany przepis, co wymaga szybkiej nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych w tym zakresie.
Warto jeszcze ogólnie stwierdzić, że w 2007 r. liczba odwołań w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych była znacznie mniejsza niż w latach ubiegłych. Co ciekawe, pojawiały się odwołania od decyzji weryfikujących ostateczne decyzje administracyjne przyznające świadczenia, m. in. w trybie art. 32 ust. 2. Daje się przy tym zauważyć, że organy orzekające w sprawach świadczeń w dalszym ciągu nie radzą sobie z prawidłowym stosowaniem tego przepisu, przede wszystkim wówczas, gdy orzekają o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną.
Częściej niż w latach poprzednich organy pierwszej instancji sygnalizowały potrzebę zbadania, w kategoriach stwierdzenia nieważności, wydanych przez siebie decyzji.
3. Zaliczka alimentacyjna
Osoby samotnie wychowujące dzieci, na rzecz których zasądzone zostały świadczenia alimentacyjne i których egzekucja okazała się bezskuteczna mogą - na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) - ubiegać się o przyznanie zaliczki alimentacyjnej. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z czym przy orzekaniu pojawiały się podobne wątpliwości, np. w zakresie ustalania dochodu czy interpretacji pojęcia placówki zapewniającej całodobowe utrzymanie.
Coraz lepsza znajomość reguł dotyczących przyznawania zaliczki alimentacyjnej, jak też brak zmian w normującym zasady udzielania tego świadczenia akcie prawnym, były prawdopodobnie powodem niewielkiego (w porównaniu z latami ubiegłymi) wpływu spraw w tym zakresie.
Przy orzekaniu w sprawach dotyczących zaliczki alimentacyjnych Kolegium konsekwentnie stało na stanowisku, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania dotyczącego przyznania tego świadczenia. Kolegium uznało, że żaden przepis ustawy o zaliczce alimentacyjnej nie powoduje powstania po stronie dłużnika alimentacyjnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Stroną w tym postępowaniu jest tylko osoba uprawniona do zaliczki, czyli dziecko, na rzecz którego zasądzone zostało świadczenie alimentacyjne. Stanowisko Kolegium zaakceptowane zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wielokrotnie oddalał skargi dłużników alimentacyjnych na decyzje Kolegium o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego podzielony został także pogląd Kolegium, dotyczący uprawnień do zaliczki alimentacyjnej w przypadku, gdy dłużnik alimentacyjny przebywa za granicą, a dokładne miejsce jego pobytu nie jest znane. W sytuacjach takich za informację sądu okręgowego o tzw. stanie egzekucji, o którym mowa w art. 10 ust. 1a powołanej ustawy o zaliczce, Kolegium uznawało wszelkie informacje dotyczące niemożności wszczęcia postępowania z powodu m.in. nieznanego miejsca zamieszkania lub braku umowy międzynarodowej. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2007 r. (I OSK 1719/06).
Kolegium nadal stoi na stanowisku, że w art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, który stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, kwotę zaliczki zwiększa się do kwot wskazanych w tym przepisie, chodzi o dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie.
Zaliczka alimentacyjna, jak wynika z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jest świadczeniem rodzinnym w rozumieniu wskazywanych wcześniej rozporządzeń Rady (EWG) i w związku z tym podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W ustawie o zaliczce alimentacyjnej nie wskazano innych organów właściwych do orzekania w tego typu sprawach oprócz organu właściwego wierzyciela i organu właściwego dłużnika (wójta, burmistrza, prezydenta), w związku z czym pojawiły się wątpliwości, jaki organ właściwy jest do wydawania decyzji w sprawach, w których zachodzi wspomniana wyżej koordynacja. W sprawach świadczeń rodzinnych organem tym, zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest marszałek województwa i wydaje się, że ten właśnie organ powinien również wydawać decyzje w sprawach zaliczek alimentacyjnych. W ocenie Kolegium podstawę do takiego twierdzenia może stanowić art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce stanowiący, że w sprawach w niej nieuregulowanych odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wypada mieć nadzieję, że problemy przy orzekaniu w sprawach związanych z bezskutecznością egzekucji świadczeń alimentacyjnej zostaną wyeliminowane po wejściu w życie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1278), co ma nastąpić z dniem 1 października 2008 r.
4. Zasiłek celowy w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy
W 2007 r. Kolegium nadal rozpatrywało odwołania od decyzji organów pierwszej instancji wydanych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), odmawiających przyznania zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Przyczynami decyzji odmownych było niespełnienie przez wnioskodawców określonych w § 2 rozporządzenia przesłanek, od których uzależniono udzielenie tej pomocy (co najmniej jedna osoba w rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą wynoszą średnio powyżej 30%). Rozstrzygnięcia kasacyjne Kolegium podejmowało głównie z uwagi na nieprawidłowy sposób obliczania przez organ pierwszej instancji procentowej wielkości szkód powstałych wskutek suszy. Obliczając szkody organ brał pod uwagę całą powierzchnię gospodarstwa rolnego lub całą powierzchnię użytków rolnych, nie uwzględniając, że powierzchnia zajęta przez gospodarstwo rolne czy użytki rolne nie musi być tożsama z powierzchnią zajętą przez uprawy rolne.
W wielu przypadkach Kolegium zwracało uwagę na niesprostanie przez organy pierwszej instancji wymogom wynikającym z art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (brak lub wady uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego decyzji).
IV. Dodatki mieszkaniowe
W roku 2007, w sprawach z zakresu dodatków mieszkaniowych rozpatrywanych na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 165, poz. 1817 z późn. zm.), nadal zaobserwować można tendencję spadkową liczby odwołań.
Niewielkie zmiany w ustawie - rozszerzające zakres odliczeń od dochodu -wprowadzone ustawą z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o dodatku pieniężnym dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 35, poz. 219), dotyczył przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W brzmieniu obowiązującym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Dokonana zmiana nie miała wpływu na poprawność orzeczeń organów pierwszej instancji.
Obowiązujący stan prawny w większości nie nasuwał wątpliwości interpretacyjnych.
Główną przyczyną kasacyjnych rozstrzygnięć Kolegium w 2007 r. w związku z wniesionym odwołaniami, były wady przeprowadzonego przez organy pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego (podejmowanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu dowodowym i umożliwienia wypowiedzenia się odnośnie do materiału dowodowego).
Tak jak w poprzednich latach zdarzają się przypadki nieprawidłowości działania organów już na etapie przyjmowania wniosków o przyznanie dodatków mieszkaniowych i deklaracji o dochodach (nieczytelność i/lub nierzetelność wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego np. spowodowana skreśleniami - często parokrotnymi - dokonywanymi przez pracowników organów orzekających, poprawianie wbrew zasadom określonym w przepisach prawa, wypełnianie wniosków za osobę wnoszącą podanie, niewłaściwe określanie wydatków przez zarządcę). Wiele do życzenia pozostawia jakość sporządzanych wywiadów środowiskowych (przeprowadzone wywiady środowiskowe nie posiadały mocy dowodowej z powodu swojej ogólnikowości). Także oświadczenia o stanie majątko­wym (odebrane przez pracownika po uprzedzeniu osoby skła­dającej oświadczenie o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego zeznania), bywają wypełniane przez pracownika organu, a osoba składająca oświadczenie jedynie je podpisuje, choć z istoty oświadczenia wynika, że powinno ono być w całości sporządzone przez osobę składającą.
Związanie uprawnienia do dodatku mieszkaniowego z posiadanym tytułem prawnym do lokalu - jest nim tylko taki, który zobowiązuje osobę go posiadającą do ponoszenia wydatków związanych z korzystaniem z mieszkania - sprawia, że organy mają trudności w ustaleniu tytułu prawnego do lokalu, zwłaszcza gdy strony legitymują się umową użyczenia (art. 713 kc), która co do zasady nie stanowi tytułu prawnego uprawniającego do ubiegania o dodatek mieszkaniowy, gdyż osoba biorąca w użyczenie nie ponosi wydatków w związku z zajmowanym mieszkaniem, ale faktycznie może okazać się umową najmu, bowiem o treści umowy nie decyduje nazwa, którą strony umowy przyjęły, ale jej elementy podmiotowe i przedmiotowe.
Nadal wiele kontrowersji wywołuje przepis art. 5 ust. 1 i ust. 5 ustawy określający kryteria powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na członków gospodarstwa domowego, od których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przekroczenie normatywnej powierzchni skutkuje niemożnością przyznania dodatku mieszkaniowego, co sprawia, że o przyznaniu dodatku mieszkaniowego nie decyduje sytuacja materialna wnioskodawcy. Brak w ustawie definicji powierzchni użytkowej (po taką definicję należy sięgnąć do ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i zmianie Kodeksu cywilnego) sprawia, że organy bardzo często przyjmują, jako prawidłową, powierzchnię określoną w akcie notarialnym sprzedaży mieszkania, która nie zawsze jest miarodajna dla potrzeb obliczania dodatków mieszkaniowych.
Pomimo precyzyjnego określenia w ustawie pojęcia gospodarstwa domowego, którym jest gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o do­datek mieszkaniowy, samodziel­nie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkują­cymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby, szereg wątpliwości dotyczy zaliczenia jako członka gospodarstwa domowego osoby, która czasowo nie przebywa w miejscu zameldowania (np. z powodu czasowych wyjazdów za granicę do pracy, pobyt w areszcie, zakładzie karnym, akademiku).
Parokrotnie przyczyną kasacyjnych rozstrzygnięć Kolegium było dokonywanie przez organy pierwszej instancji oceny zagadnień cywilnoprawnych (np. ocena ważności umów), a także nieprawidłowe obliczanie wydatków ponoszonych przez wnioskodawcę na utrzymanie lokalu mieszkalnego oraz nieprzeliczanie wydatków w przypadku, gdy lokal mieszkalny nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
Zwraca nadto uwagę niedobra praktyka podejmowania przez organ pierwszej instancji czynności postępowania dowodowego dopiero po wniesieniu odwołania.
V. Dostęp do informacji publicznej
W roku 2007 nie uległ zmianie stan normatywny w zakresie dostępu do informacji publicznej, ukształtowany ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W tej grupie spraw Kolegium orzekało merytorycznie w sześciu przypadkach, w pozostałych zaś Kolegium udzielało informacji na wnioski składane do Kolegium w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewielka liczba odwołań od decyzji odmawiających udostępnienia informacji wydaje się wskazywać na częstsze załatwianie wniosków osób występujących o udostępnienie informacji, zgodnie z wnioskiem, co ocenić trzeba zdecydowanie pozytywnie.
Tak jak w latach ubiegłych, zasadniczym problemem dla organów jest ustalenie pojęcia sprawy publicznej oraz ustalenie jednolitego stanowiska wobec uprawnień obywateli wynikających z ustawy.
Zwraca uwagę błędne pouczanie w decyzjach o przysługujących stronie środkach zaskarżenia (odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego) w sytuacjach, gdy przyczyną odmowy jest np. ochrona danych osobowych lub tajemnica inna niż państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna (art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W takich przypadkach Kolegium orzekało o niedopuszczalności odwołania, pouczając o możliwości wniesienia powództwa do sądu powszechnego.
Problemem jest nadal sposób formułowania przez organy pism zawiadamiających, np. o tym, że żądane informa­cje nie są informacjami publicznymi lub żądana informacja nie jest w posiadaniu organu lub że informacje znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdarza się, że wnioskodawcy uznają owe zawiadomienia za decyzję i składają odwołania.
W roku ubiegłym, organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej po raz pierwszy zaczęły stosować art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy i odmawiały udostępnienia informacji z powodu niewykazania przez wnioskodawcę ważnego interesu publicznego w przypadku, gdy żądanie miało charakter informacji przetworzonej.
Nadal aktualne pozostają postulaty dotyczące uregulowania w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasad postępowania np. w sprawie wniosków powtarzających się, wniosków, których treść jest obraźliwa, wniosków, których treść jest niepoważna, wniosków, które miałyby na celu wyłącznie zakłócenie działania zobowiązanego organu lub instytucji.
VI. Drogi publiczne
Pośród spraw z tej dziedziny orzeczniczej (normowanej przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) trzy dotyczyły rozstrzygnięć, które zapadały w ramach postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych (kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego), a jedna egzekucji należności niepieniężnej (obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego) - stanowiska wierzyciela postępowaniach sprawie zgłoszonych zarzutów.
Analiza toczących się przed Kolegium postępowań odwoławczych w odniesieniu do decyzji zarządców dróg prowadzi do wniosku, że jednostki samorządu terytorialnego nie zawsze mają pełną świadomość co do „stanu posiadania" w zakresie dróg publicznych. Zdarzały się bowiem przypadki wydawania decyzji w oparciu o ustawę o drogach publicznych w odniesieniu do nieruchomości, które w istocie nie stanowiły dróg publicznych - były drogami wewnętrznymi. Wydawano także decyzje w odniesieniu do dróg wyższej kategorii (np.: wójt w odniesieniu do drogi powiatowej lub wojewódzkiej).
Negatywnym zjawiskiem było zezwalanie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej podmiotom, które nie miały tytułu prawnego do nieruchomości przyległej do drogi (art. 29 ust. 1 ustawy), posiadały natomiast tytuł prawny do nieruchomości usytuowanych dalej.
Częstym zarzutem formułowanym w orzeczeniach kasacyjnych Kolegium - podobnie jak w roku 2006 - było legalizowanie przez zarządców dróg zajęcia pasa drogowego z mocą wsteczną, tj. za okres faktycznego zajęcia pasa drogowego przed dniem wydania decyzji. Jest to rażące naruszenie prawa. Organy pierwszej instancji (zarządcy dróg wszystkich kategorii) nie uświadamiali stron, że to w interesie podmiotu zajmującego pas drogowy na jakiekolwiek cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, jest uzyskać zezwolenie na dalsze zajmowanie tego pasa drogowego przed upływem terminu ważności poprzedniego zezwolenia. Dlatego podmiot zajmujący pas drogowy powinien wystąpić do zarządcy drogi z odpowiednim wnioskiem na tyle wcześniej, aby właściwy organ, przy zachowaniu ustawowych terminów załatwienia sprawy (art. 35 Kpa) i wymogu przeprowadzenia postępowania dowodowego (w którym ponownie przecież ocenia się, czy dalsze pozostawanie urządzenia, instalacji itp. jest dopuszczalne z punktu widzenia zasady ochrony pasa drogowego), zdążył wydać decyzję przed upływem terminu ważności poprzedniego zezwolenia.
Podobnie jak w roku 2006, istotną kwestią pojawiającą się w orzecznictwie organów pierwszej instancji był problem wyraźnego (precyzyjnego) określenia strony w postępowaniach związanych z zajęciem pasa drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych, w decyzji zezwalającej na lokalizację urządzenia w pasie drogowym, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany m.in. do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Mimo że w wyniku nowelizacji ustawy ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) wprowadzono w dodanym wówczas, a przytoczonym wyżej przepisie pojęcie inwestora jako strony postępowania, to w pozostałych przepisach ustawy o drogach publicznych oraz w przepisach aktów wykonawczych nadal funkcjonuje określenie „zajmujący pas drogowy". W praktyce rodzi to wątpliwości organów pierwszej instancji i prowadzi niejednokrotnie do kierowania decyzji zezwalających (również o ukaraniu) do wykonawców lub nawet podwykonawców, a więc do podmiotów, które nie posiadają statusu strony w tym postępowaniu z uwagi na brak interesu (lub obowiązku) prawnego.
Warto również zasygnalizować problem wymagalności opłat i kar za zajęcie pasa drogowego. W przepisach ustawy o drogach publicznych przewiduje się bowiem tzw. odroczoną wymagalność opłat i kar - termin uiszczenia tych opłat i kar wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Nierzadko dochodzi do sytuacji, w których inwestorzy przystępują do wykonania decyzji nieostatecznej w zakresie samego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na zasadzie art. 130 § 4 Kpa, a po „skonsumowaniu" tego uprawnienia odwołują się od decyzji zezwalającej, kwestionując samą opłatę.
Niewątpliwie pozytywnym zjawiskiem jest większa dbałość zarządców dróg o stronę proceduralną prowadzonych postępowań. Chodzi głównie o realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa) oraz zasady informowania (art. 9).
VII. Środowisko naturalne
1. Ochrona środowiska w działalności inwestycyjnej - określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia
Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w roku 2007: Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.; aktualnie: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Problemy orzecznicze w sprawach określania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w roku 2007 r. były podobne do występujących w latach poprzednich, choć zaobserwować można sukcesywne zmniejszanie się ilości uchybień stwierdzanych przez Kolegium w postępowaniach organów pierwszej instancji. Sygnalizując najczęstsze powody podejmowania w tego typu sprawach (w przeważającej większości) rozstrzygnięć kasacyjnych można w tym względzie stwierdzić, co następuje:
Jak już wskazywano w sprawozdaniach z lat 2005 - 2006, krąg stron postępowania w przypadku przedsięwzięcia mogącego mieć znaczący wpływ na środowisko jest szerszy niż w przypadku innych inwestycji, a decyduje o nim zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Jest to kryterium nieostre i siłą rzeczy oparte na hipotetycznych założeniach. Oczywistym jest więc, że w konsekwencji ustalanie katalogu stron w tego typu postępowaniach powoduje liczne problemy orzecznicze.
Niejednokrotnie organy pierwszej instancji - z powodu specyficznie rozumianej ostrożności procesowej - za strony postępowania uznawały dziesiątki, a nawet setki osób, np. wszystkich mieszkańców danej miejscowości, co musiało zostać zakwestionowane w drugiej instancji (sam fakt mieszkania w danej miejscowości nie uprawnia przecież do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniach dotyczących inwestycji planowanych na jej terenie). Zdarzały się również dość liczne sytuacje, w których katalog stron ograniczany był w sposób zupełnie niezrozumiały, albo konstruowany na co najmniej dowolnych zasadach. Liczne uchybienia w tym względzie spowodowane były również faktem korzystania przez organy pierwszej instancji z ewidencji gruntów, której zapisy niejednokrotnie były nieaktualne - nie tylko pod względem adresów właścicieli lub władających, ale i istnienia praw do nieruchomości.
W porównaniu do 2006 r., w 2007 r. organy pierwszej instancji nie miały już problemów orzeczniczych związanych z odróżnianiem instytucji udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i instytucji stron postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań. Niewątpliwie przyczyniły się do tego orzeczenia Kolegium z lat 2005 - 2006, w których temat ten był wielokrotnie wyjaśniany. Sporadycznie zdarzały się problemy ze zrozumieniem pozycji sołtysów, przedkładających różnorodne protesty lub podania nazwane odwołaniami, podpisane przez mieszkańców sołectwa.
Podobnie jak w 2006 r., również w 2007 r. w przeważającej większości rozpatrywanych przez Kolegium spraw - szczególnie dotyczących mniejszych gmin - następowała swoista zamiana ról podmiotów stosunku administracyjnoprawnego. To w istocie podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia (autor raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) dokonywał czynności, które mogą być określone mianem „określenia, analizy oraz oceny" oddziaływania na środowisko, o których mowa w art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska. Niewątpliwie wpływ na to miał fakt braku wykształconej w zakresie ochrony środowiska kadry urzędniczej (szczególnie w mniejszych gminach) i brak regulacji prawnych, które pozwalałyby organowi pierwszej instancji skorzystać z wykwalifikowanej pomocy w tym zakresie (np. komisji do spraw ocen oddziaływania na środowisko, jak to ma miejsce w przypadku wojewodów i - w określonych przypadkach - starostów). Co do zasady podmioty występujące o określenie środowiskowych uwarunkowań stawały na stanowisku, że znalazły rozwiązanie idealne - spełniające ich założenia i zgodne z zasadami ochrony środowiska, a organy pierwszej instancji tych ustaleń w żaden sposób nie weryfikowały. Kolegium zwracało uwagę, że oczywiście trudno wymagać od wnioskodawcy, czy działającego na jego zlecenie autora raportu o oddziaływaniu na środowisko, aby poza pozytywnymi stronami przedsięwzięcia wskazywał również jego strony negatywne (lub potencjalnie negatywne). Za niedopuszczalne uznawało jednak sytuacje, w których organ pierwszej instancji poprzestawał na zapoznaniu się z treścią dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, zamiast samodzielnie zanalizować wpływ przedsięwzięcia na środowisko i analizę tę - nie zaś jedynie dokonaną w jej wyniku ocenę (konkluzję, wnioski) - przedstawić w uzasadnieniu decyzji.
W wielu przypadkach, choć już nie tak licznych jak w latach 2005 - 2006, określając w decyzji - zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska - warunki realizacji przedsięwzięcia organy pierwszej instancji poprzestawały na informowaniu o konieczności przestrzegania obowiązujących aktów prawnych. Równie często stwierdzanym uchybieniem było nakładanie na podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia niesprecyzowanych obowiązków. Niewątpliwie było to konsekwencją niejasnych regulacji prawnych (w szczególności dotyczących zakresów oceny oddziaływania na środowisko w postępowaniu w sprawie określania środowiskowych uwarunkowań i w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę) i wspominanego wyżej braku specjalistycznej kadry.
Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, a więc organem ochrony środowiska i państwowym wojewódzkim lub powiatowym inspektorem sanitarnym. Uzgodnień takich dokonuje się w trybie art. 106 Kpa. Tym samym zajęcie stanowiska przez organ ochrony środowiska i państwowego lub powiatowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 Kpa), a niedoręczenie postanowień wydanych w trybie art. 106 Kpa wszystkim stronom postępowania i ograniczenie się w tym zakresie wyłącznie do wnioskodawcy (jego przedstawiciela) oraz organu prowadzącego postępowanie główne, stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligujące do uchylenia wydanej w sprawie decyzji.
Od początku funkcjonowania instytucji środowiskowych uwarunkowań Kolegium wyjaśniało tę kwestię organom pierwszej instancji i trzeba odnotować, że wyjaśnienia te wywołały pozytywne skutki. Organy prowadzące postępowanie główne starają się obecnie wyegzekwować realizację zasady czynnego udziału stron od organów uzgadniających. Niestety próby te nie zawsze odnoszą skutek. Nadal niektóre z organów uzgadniających za stronę postępowania i jedynego adresata wydawanego postanowienia uznają wnioskodawcę (szczególnie dotyczy to powiatowych inspektorów nadzoru sanitarnego), a jeśli już przyjmują, jako obowiązujący, katalog stron przedkładany przez organ pierwszej instancji, dokonują doręczeń w sposób niepozwalający na weryfikację ich prawidłowości (np. bez potwierdzeń odbioru).
W trakcie orzekania w 2007 r. Kolegium stwierdzało również, podobnie jak w latach ubiegłych, choć w mniejszym zakresie, przekroczenie zakresu właściwości przez organy dokonujące uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia, w szczególności organy ochrony środowiska. Naruszenia te polegały przede wszystkim na odmowie dokonania uzgodnienia z uzasadnieniem skupiającym się na braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym.
Podobnie jak w latach ubiegłych, w sprawach określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia z zastanawiającą konsekwencją organy pierwszej instancji nie wypełniały wymogów art. 107 § 1 i art. 124 § 1 Kpa w zakresie oznaczenia w decyzji lub postanowieniu stron postępowania. Kierując się niewłaściwie pojętą ochroną danych osobowych, w decyzji lub postanowieniu ograniczano się do stwierdzenia, że otrzymują je np. „strony wg rozdzielnika", przy czym niejednokrotnie ów rozdzielnik był „ukrywany" również przed organem drugiej instancji lub przybierał formę pojedynczej kartki, niekorzystającej z miana dokumentu.
Na orzecznictwo Kolegium w sprawach środowiskowych uwarunkowań w drugiej połowie 2007 r. niewątpliwy wpływ miał fakt, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) zmieniono między innymi § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm. (§ 1 pkt 1a).
Od początku funkcjonowania tej instytucji niemal 70% spraw prowadzonych przez Kolegium dotyczyło przedsięwzięć polegających na budowie (przebudowie, rozbudowie) stacji bazowych telefonii komórkowych. Również te przedsięwzięcia budziły największy opór społeczny. Rozporządzenie z dnia 21 sierpnia 2007 r. weszło w życie z dniem ogłoszenia, a więc 31 sierpnia 2007 r. i nie zawierało przepisów intertemporalnych. Kolegium zobligowane więc było w toku postępowania odwoławczego uwzględnić nowe przepisy, co powodowało konieczność podejmowania rozstrzygnięć kasacyjnych.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, od dnia 31 sierpnia 2007 r. sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają - jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:
a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) nie mniej niż 20.000 W.
Obecnie, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uwzględnia się dwa parametry:
- równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP), wyznaczoną dla pojedynczej anteny,
- odległość środka elektrycznego tej anteny wyznaczoną dla miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania anteny.
Warto zauważyć, że przed 31 sierpnia 2007 r. dla kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wystarczało uznanie go za instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi:
- nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz (§ 2 pkt 7) lub
- nie mniej niż 15 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz (§ 3 pkt 8).
Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jedynie realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - a więc przedsięwzięcia, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne (wymienionego w § 2 rozporządzenia), obowiązek taki może zostać stwierdzony (wymienionego § 3 rozporządzenia) oraz przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 - jest dopuszczalna dopiero po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W pozostałych przypadkach postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań jest bezprzedmiotowe.
Dokonane zmiany prawa są więc fundamentalne i niewątpliwie korzystne dla operatorów sieci telefonii komórkowej. Obecnie jedynie wyjątkowo, a nie jak poprzednio zawsze, realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie (przebudowie, rozbudowie) stacji bazowych telefonii komórkowej wymagać będzie postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań.
Niejako w konsekwencji, pod koniec 2007 r. do Kolegium zaczęły wpływać odwołania od decyzji umarzających postępowania - niejednokrotnie prowadzone od dwóch lat - w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięć polegających na budowie (rozbudowie, przebudowie) stacji bazowych telefonii komórkowych. Trudno się dziwić, że strony takich postępowań nie mogą zrozumieć lub zaakceptować dokonanych zmian prawa.
W sprawach uregulowanych przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) Kolegium - podobnie jak w latach poprzednich - podejmowało w przeważającej większości rozstrzygnięcia kasacyjne. Powody takich rozstrzygnięć w zasadzie od lat są niezmienne. Nadal organy pierwszej instancji nie prowadzą postępowania zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 7 i art. 77 Kpa, a więc nie wyjaśniają w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Nie zawsze uwzględniają również fakt, że - zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody - karę za usunięcie drzew lub krzewów można nałożyć jedynie na podmiot, który mógł uzyskać zezwolenie na takie działanie. Podobnie jak w latach ubiegłych, w 2007 r. duże trudności orzecznicze organów pierwszej instancji powstawały w sytuacji, gdy nieruchomość, z której usunięto drzewa pozostawała w tym czasie w posiadaniu innego podmiotu niż właściciel. W tego typu sprawach Kolegium przyjmowało, że w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody chodzi o posiadanie w rozumieniu art. 336 kodeksu cywilnego, tj. faktyczne władanie jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i faktyczne władanie jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Rozstrzygnięcia kasacyjne - podobnie jak w roku 2006 - podejmowano również w sprawach, w których odmowa wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów uzasadniana była wyłącznie walorami przyrodniczymi drzewa lub krzewu. Kolegium kwestionowało takie stanowisko uznając, że ograniczenie prawa własności - jakie wprowadza art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nakazując posiadaczowi nieruchomości uzyskać zezwolenie na usunięcie z niej drzew i krzewów - nie oznacza, że organ administracyjny uprawniony jest do podejmowania całkowicie dowolnych rozstrzygnięć.
Omawiając sprawy z zakresu ochrony przyrody prowadzone w 2007 r. trzeba również zwrócić uwagę na:
- częste, niewłaściwe ustalanie przez organy pierwszej instancji katalogu stron postępowania, z reguły polegające na pomijaniu podmiotów posiadających prawa rzeczowe do nieruchomości, których częścią składową były usuwane czy przewidziane do usunięcia drzewa lub krzewy, albo rozszerzaniu tego katalogu o podmioty nieuprawnione (najczęściej osoby interweniujące - sąsiadów, mieszkańców osiedla itp.);
- niestosowanie regulacji art. 90 ustawy o ochronie przyrody, przenoszącego właściwość w sprawach dotyczących nieruchomości gminnych z wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na starostę (szczególnie w przypadku ustanowienia na nieruchomości użytkowania wieczystego);
- niezgodne z zasadami procesowymi przesłuchiwanie świadków - z reguły bez pouczenia o odpowiedzialności karnej, niekiedy zbiorowo, a także z pominięciem ustalenia pozycji procesowej takich osób.
W zakresie regulowanym ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39 poz. 251 z późn. zm.) Kolegium prowadziło przede wszystkim sprawy dotyczące zezwoleń na prowadzenie działalności polegającej na odzysku, zbieraniu oraz transporcie odpadów. Podobnie jak w latach poprzednich, skomplikowane i wielopłaszczyznowe, a przy tym w wielu przypadkach zastanawiająco lakoniczne, regulacje ustawy o odpadach i rozporządzeń wykonawczych powodowały znaczne trudności orzecznicze organów pierwszej instancji, a w konsekwencji rozstrzygnięcia kasacyjne Kolegium. Choć już kilka lat temu Najwyższa Izba Kontroli zwracała uwagę na nieprzygotowanie merytoryczne kontrolowanych starostw do prowadzenia spraw z zakresu szeroko rozumianej ochrony środowiska, w tym ochrony przed odpadami, sytuacja ta - jak wynika z doświadczenia orzeczniczego Kolegium - nie ulega zmianie. Nie sposób przy tym nie spostrzec, że wspomniana wyżej specyfika przepisów ustawy o odpadach, przy jednoczesnej dochodowości tego typu działalności powodować może sytuacje korupcyjne.
4. Prawo wodne
Podobnie jak w latach poprzednich, na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) Kolegium orzekało głównie w sprawach naruszenia stosunków wodnych (art. 29), a także uzgodnień organów właściwych w sprawach melioracji wodnych w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzygnięcia kasacyjne Kolegium w sprawach naruszenia stosunków wodnych wynikały, w większości przypadków, z niedokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i uchybień procesowych. Z kolei w odniesieniu do uzgodnień organów właściwych w sprawach melioracji wodnych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego rozstrzygnięcia kasacyjne powodowane były przede wszystkim:
- uzgadnianiem warunków zabudowy lub inwestycji celu publicznego, zamiast projektu decyzji. Przepis art. 53 ust. 4 powołanej już ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen­nym wymaga, by - w sytuacji wymagającej tzw. zajęcia stanowiska przez inny organ (por. art. 106 Kpa) - wydanie decyzji, o których mowa w rozdziale 5. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odbywało się „po uzgodnieniu" z właściwym organem. To zaś oznacza, że przedmiotem uzgodnienia ma być „konkretna treść proponowanego rozstrzygnięcia" (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004 r., s. 424). Wydawane w takich przypadkach postanowie­nia nie powinny zatem, w swoich sentencjach, odnosić się do złożonego wniosku czy wprost do stanowiącego jego przedmiot zamierzenia inwestycyjnego, lecz do przygotowanego już przez organ lokalizacyjny projektu rozstrzygnięcia;
- nieoznaczaniem stron postępowania w postanowieniu, choć stosownie do art. 124 § 1 Kpa postanowienie powinno zawierać między innymi „oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu";
- nieinformowaniem stron postępowania o wystąpieniu o uzgodnienie (art. 106 § 2 Kpa).
5. Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) stosowana była przez Kolegium przede wszystkim w zakresie uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podstawowe uchybienia starostów w tego typu sprawach pokrywają się ze stwierdzanymi w przypadku uzgodnień dokonywanych przez marszałka województwa.
Kolegium prowadziło również postępowania na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym przepisem, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych pozostałych (a więc niestanowiących własności Skarbu Państwa) wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 7 ust. 3). Dla rozstrzygnięć Kolegium istotny był fakt, że skoro ustawodawca nie wskazał kryteriów wyrażania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne, decyzja podejmowana przez marszałka województwa ma charakter uznaniowy. Z kolei kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy decyzja podjęta została przez organ uprawniony, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji oraz czy samo rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności.
6. Opłaty za korzystanie ze środowiska
Na istotnie zwiększoną w porównaniu do lat poprzednich ilość prowadzonych przez Kolegium postępowań w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska, regulowanych w przepisach zawartych w Tytule V Dziale II ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 ze zm.), duży wpływ miała dokonana w 2006 r. nowelizacja przepisu przejściowego ustawy nowelizującej. Wprowadzony ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954 ) przepis art. 13, został bowiem zmieniony ustawą z dnia 24 lutego 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 50, poz. 360). W konsekwencji do opłat za korzystanie ze środowiska należnych do dnia 30 czerwca 2005 r. zamiast wyłącznie art. 298 ust. 1 (jak wskazano w art. 13 w wersji pierwotnej), stosuje się art. 285 ust. 2, art. 288 ust. 1 i art. 289 ust. 1 w brzmieniu dotychczasowym. To z kolei umożliwiło marszałkom województw prowadzenie postępowań dotyczących opłat za korzystanie ze środowiska należnych za okres do 30 czerwca 2005 r. Wspomniana nowelizacja ustawy Prawo ochrony środowiska dokonana ustawą z 18 maja 2005 r. spowodowała bowiem, że przez niemal rok takie postępowania prowadzone być nie mogły - nowe regulacje w żaden sposób nie przystawały do poprzednich, a przepis przejściowy (wspomniany art. 13) nakazywał co do zasady stosować przepisy znowelizowane. To niezawinione „zawieszenie" - do czasu nowelizacji przepisu przejściowego ustawy nowelizującej - postępowań w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska należnych do czerwca 2005 r. spowodowało nie tylko istotne zwiększenie postępowań prowadzonych przez Kolegium w 2007 r., ale co istotne - nierzadkie przedawnienie zobowiązań z tego tytułu.
VIII. Gospodarka nieruchomościami
1. Gospodarka nieruchomościami na zasadach ogólnych
Z dniem 1 stycznia 2007 r., przepisem art. 21 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1600), uchylono art. 148 a powołanej wcześniej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który uniemożliwiał ustalanie opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej lub budową drogi z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten stanowił bowiem, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, kryteria uznawania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej, uwzględniając w szczególności: maksymalną odległość urządzeń infrastruktury technicznej od nieruchomości; dostępność urządzenia do podłączenia do nieruchomości; dostępność korzystania z drogi.
Kolejna nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzona ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie dnia 22 października 2007 r., doprecyzowała przepisy dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej, co powinno w przyszłości wyeliminować większość trudności interpretacyjnych w tym zakresie.
We wszystkich sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami, w których podstawowy dowód stanowi operat szacunkowy wyceny nieruchomości, duży problem stanowi jakość operatów szacunkowych. Z doświadczenia Kolegium wynika, że - podobnie jak w latach ubiegłych - rzeczoznawcy majątkowi niedostatecznie stosują się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia wykonawczego w tym zakresie oraz Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych.
Analizując orzecznictwo Kolegium w tych sprawach, należy również zwrócić uwagę, że organy pierwszej instancji generalnie nie dokonują oceny tych operatów, jako kluczowego dowodu w sprawie, przyjmując - często bezkrytycznie - stanowisko rzeczoznawców majątkowych sporządzających te wyceny.
Trzeba też zauważyć, że w tego rodzaju postępowaniach zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania bardzo często dokonywane są nieprawidłowo, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (chodzi w tym przypadku o informacje dotyczące możliwości sporządzenia kontroperatu wyceny nieruchomości oraz prawa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego, możliwości rozłożenia opłat na raty, czy możliwości skorzystania z rozwiązania przewidzianego w art. 199 kodeksu cywilnego), co obliguje Kolegium do uchylania pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć i przekazywania spraw do ponownego rozpatrzenia. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że mimo wielokrotnego uzasadniania przez Kolegium konieczności przestrzegania zasady określonej w art. 9 Kpa, organy pierwszej instancji nie stosują się do tych wskazówek przy podejmowaniu kolejnych rozstrzygnięć.
Trudności interpretacyjne dotyczyły również przepisów regulujących podziały nieruchomości. W szczególności wątpliwości budzi nadal charakter i treść postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości, jak również sprecyzowanie czynności i dokumentacji wymaganych na poszczególnych etapach postępowania podziałowego. Problemy te pokazuje dokumentacja przekazywana Kolegium w tych sprawach przez organy pierwszej instancji, która w większości jest niepełna, niespójna i niejasna, co powoduje w większości spraw konieczność jej uzupełniania, lub uchylania pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć, celem ponownego rozpatrzenia sprawy.
2. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
W kolejnym roku obowiązywania przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 75, poz. 1459), która generalnie wprowadziła zasadę odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, do Kolegium wpłynęło dużo spraw z tego zakresu. W większości przypadków odwołujący nie zgadzali się z faktem, że obecnie muszą ponosić opłatę za przekształcenie, z wyceną przedstawianą przez organy prowadzące postępowania w sprawie przekształcenia w formie operatów szacunkowych.
Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości została znowelizowana ustawą z dnia 7 września 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 191, poz. 1371), o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r.
Główne i powtarzające się powody uchylenia decyzji organów pierwszej instancji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości:
1. Niezbadanie prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wyceny nieruchomości jako podstawowego dowodu w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organy podawały jedynie, że wartość nieruchomości ustalono na podstawie wyceny sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę. Tymczasem operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega swobodnej ocenie organu. Potwierdza to jednoznacznie stanowisko doktryny w tej kwestii, zgodnie z którym organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. To organ, a nie biegły decyduje o załatwieniu sprawy. Co istotne, „organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swą konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 6. wydanie zaktualizowane i rozszerzone, C.H.BECK, Warszawa 2004 r. str. 414). Podobne stanowisko reprezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 25 sierpnia 1998 r. (sygn. akt IV SA 1656/96; LEX nr 43813), Sąd przyjął, że dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 ust. 1, art. 80 Kpa). Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności do rozstrzygnięcia sprawy, należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę.
2. Nieprawidłowość sporządzonych operatów szacunkowych wyceny nieruchomości:
- brak zbadania stanu prawnego nieruchomości;
- nieprawidłowy dobór materiału porównawczego;
- brak opisu nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań w metodzie porównywania parami;
- brak opisu nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej w metodzie korygowania ceny średniej;
- brak informacji na temat przeznaczenia nieruchomości;
- brak załączników do operatu, tj. dokumentów, na podstawie których przyjęto określone dane do wyceny.
3. Wadliwość prowadzonych postępowań przed wydaniem decyzji w sprawie przekształcenia:
- strony nie są zawiadamiane o możliwości sporządzenia na ich koszt kontroperatów szacunkowych wyceny nieruchomości przez innego rzeczoznawcę majątkowego;
- strony nie są informowane o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- organ nie podaje informacji o możliwości rozłożenia opłaty za przekształcenie na raty;
- w przypadku współużytkowania wieczystego organ nie informuje o możliwości skorzystania z art. 199 kodeksu cywilnego;
4. W przypadku użytkowników wieczystych, którzy złożyli wnioski o przekształcenie pod rządami dwóch poprzednich ustaw regulujących kwestię przekształcenia (obowiązywały do dnia 13 października 2005 r.), wzywanie przez organ stron do ponownego złożenia wniosku lub potwierdzenia wniosku złożonego wcześniej, z wyznaczeniem terminu 30 dni, pod rygorem umorzenia postępowania, chociaż aktualnie obowiązująca ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w art. 1 ust. 5 stanowi, że osoby uprawnione mogą wystąpić z wnioskiem o przekształcenie do dnia 31 grudnia 2012 r.
5. Obciążanie użytkowników wieczystych kosztami sporządzania operatów szacunkowych wyceny nieruchomości.
3. Gospodarka nieruchomościami rolnymi
Ustawodawca przyznał organom administracji publicznej m.in. kompetencje w zakresie rozstrzygania - w drodze decyzji - o nabyciu prawa własności nieruchomości rolnych bądź takich, które pierwotną cechę rolniczego wykorzystania utraciły przed uwłaszczeniem. Należy podkreślić, że w tym przypadku podstawowymi przepisami prawa są art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) oraz art. 118 ust. 1 - ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.).
Analiza akt spraw prowadzonych w tym zakresie przez organy pierwszej instancji (starostów) prowadzi do wniosku, że organy te nie uwzględniają w wielu przypadkach ani treści umów zawartej w formie aktu notarialnego, ani treści wpisu
w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości. Dla przykładu można wskazać, że w sytuacji, gdy dla nieruchomości budynkowej prowadzona jest księga wieczysta, to organ pierwszej instancji, rozpoznający sprawę nabycia prawa własności gruntu pod tymi zabudowaniami w trybie art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r., dokonał ustalenia co do osób, którym przysługuje tytuł własności, odmiennego od treści wpisu w księdze wieczystej.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest, zawarta
w art. 7 Kpa, zasada nakazująca organowi administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W myśl art. 80 Kpa organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne, ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast zgodnie z art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa).
W większości przypadków organy pierwszej instancji naruszają te obowiązki proceduralne. Wadliwie sporządzone protokoły oględzin bądź przesłuchań świadków uznawane są za podstawowy dowód w sprawie i mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Poza tym organy administracji publicznej nie wypełniały należycie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zdarzało się, że strona nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, w myśl art. 10
i art. 81 Kpa. Warto zaznaczyć na marginesie, że wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego, wymaga uprzedniego zapoznania się z nim.
Sytuacja, gdy strona nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania, wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa, w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 lipca 2006 r., III SA/Wa 1275/06, niepubl.).
W kilku przypadkach organ pierwszej instancji nie ustalił jednoznacznie zakresu przedmiotowego sprawy, zgodnie z art. 61 § 1 Kpa. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane (zob. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 447/06, pub. LEX nr 213989). Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania.
Przy tym organy pierwszej instancji nie przywiązują większej wagi do realizacji obowiązku przekazywania w oryginale całości akt sprawy do organu odwoławczego, lecz przekazują nieuwierzytelnione kopie tych akt, a jednocześnie uchybiają obowiązkowi precyzyjnego i prawdziwego wskazania daty, w której odwołanie strony wpłynęło i przedstawienia dowodów potwierdzających taki termin (w szczególności kopert, w których odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym). Powoduje to dodatkowe koszty związane „z krążeniem" pism i akt między organami administracji oraz wydłuża czas rozpatrywania sprawy.
4. Aktualizacja opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych
W 2007 r. uległ zmianie stan normatywny w zakresie aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych oraz stawek tych opłat, jednak nie nasuwa on problemów interpretacyjnych. Mianowicie w art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodano ust. 6 wprowa­dzający zasadę, iż w razie wygaśnięcia użytkowania wieczystego opłata roczna z tytułu użyt­kowania wieczystego za rok, w którym prawo wygasło, podlega zmniejszeniu proporcjonalnie do czasu trwania użytkowania wieczystego w tym roku. Nowelizacja ustawy wprowadza dla nieruchomości rolnych oddanych w użytkowanie wieczyste, a objętych zakresem ustawy, preferencyjna stawkę opłaty rocznej - 1% zamiast dotychczasowych 3%. Tym samym na­stąpiło skorelowanie ze stawką roczną dla nieruchomości rolnych objętych przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 28, poz. 2128 z późn. zm.).
Zmiana art. 73 ustawy zapobiegnie po­wstawaniu sytuacji nie do końca sprawiedliwych. Otóż, w razie ustanowienia odrębnej wła­sności lokalu, którego przeznaczenie jest inne niż cel, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, lub w przypadku zmiany sposobu korzystania z tego lokalu moż­liwa będzie zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości oddanych na różne cele.
Nowelizacja ustawy wprowadziła także zmiany dotyczące bonifikat w opłacie rocznej i możliwości odliczania nakładów ponie­sionych przez użytkownika wieczystego na pozostającą w jego użytkowaniu nieruchomość gruntową. Przepis art. 74 ustawy stanowi obecnie, że osobom fizycznym, których dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym rok, za który opłata ma być wnoszona, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (...), właściwy organ udziela na ich wniosek 50% bonifikaty od opłat rocznych z tytułu użyt­kowania nieruchomości gruntowej, jeżeli nieruchomość jest przeznaczona lub wykorzysty­wana na cele mieszkaniowe. Do przepisu powyższego dodano ust. 5, rozszerzający okres, w którym użytkownik może żadąć odliczenia nakładów poniesionych przez niego na nierucho­mość, bowiem zaliczenia wartości nakładów poniesionych przez użytkownika na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej następuje również w przypadku, gdy nie zostały one uwzględnione w poprzednio dokonywanych aktualizacjach (do czasu nowelizacji tylko po dniu dokonania ostatniej aktualizacji). Zasady te stosuje się odpowiednio do nakła­dów koniecznych wpływających na cechy techniczno - użytkowe gruntu, poniesionych przez użytkownika wieczystego, o ile w ich następstwie wzrosła wartość nieruchomości gruntowej (art. 74 ust. 6).
Należy podkreślić, że w sprawach aktualizacji opłaty rocznej podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Jak już wcześniej wskazywano, przy omawianiu orzecznictwa w innych działach, jakość tych operatów pozostawia wiele do życzenia, w sprawach aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste wręcz uległa pogorszeniu w stosunku do roku ubie­głego.
W większości przypadków rze­czoznawcy majątkowi nie przestrzegali spełnienia wa­runku podobieństwa nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań, przede wszyst­kim pod względem powierzchni tych nieruchomości i, co warte podkreślenia, pod względem przeznaczenia gruntów. W nielicznych już, w stosunku do roku ubiegłego, przypadkach rzeczo­znawcy nie badali stanu prawnego nieruchomości, ale miało miejsce - mimo badania księgi wieczystej i podania obciążeń wpisanych w dziale III księgi prowadzonej dla nieruchomości - dokonywanie wyceny tak, jakby grunt nie posiadał obciążeń, a rzeczoznawca nie podawał powodów takich działań. Pojawił się również problemem wyceny bliżej nieokreślonych grun­tów, tj. nieruchomości wbrew jej ustawowej definicji wynikającej z art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1994 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.).
Rzeczoznawcy nie opisywali wyczerpująco nieruchomości wyłonionych z próbki repre­zentatywnej i przyjętych do bezpośrednich porównań, co utrudniało zbadanie, czy są to grunty podobne. Ponadto przy wycenie gruntów przeznaczonych (zajętych) pod drogi pu­bliczne (wewnętrzne) odstępowano od szacowania na podstawie unormowań szczególnych. Zdarzało się również, że w odpowiedzi na argumenty użytkowników wieczystych rze­czoznawcy majątkowi dokonywali poprawek (sprostowania błędów w obliczeniach), które doprowadzały do obniżenia lub nawet podwyższenia wartości gruntu.
W 2007 r. pojawił się problem kierowania przez właściciela gruntu wypowie­dzeń opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z naruszeniem przepisu art. 78 ust. 7 ustawy, to znaczy bez wskazania sposobu obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej.
Kolegium nie wydawało już orzeczeń o tym, że aktualizacja jest nieuzasadniona w sytuacjach, w których właściciel gruntu nie dochował terminu wypowiedzenia, a także wtedy, gdy właściciel gruntu skierował wypowiedzenie do osoby, która przeniosła już prawo użytko­wania wieczystego w związku ze zbyciem nieruchomości lub zmarła. Takie sytuacje, po prostu, nie miały miejsca w 2007 r.
IX. Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi
sprawach regulowanych ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.), orzecznictwo organów gmin, dotyczące zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, nie budziło większych zastrzeżeń.
Problemy sprawia opiniowanie wniosków przedsiębiorców przez gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych. Z ?ciekawych" przypadków wskazać można negatywne zaopiniowanie wniosku na podstawie kryteriów ustawowych, a nie wyłącznie wynikających z prawa miejscowego czy takież zaopiniowanie wniosku na podstawie wprawdzie kryteriów prawa miejscowego, tyle że skasowanego w postępowaniu nadzorczym.
Pewne trudności sprawia organom prawidłowe gromadzenie materiału dowodowego niezbędnego dla ustalenia stanu faktycznego. Kolegium uchylało decyzje i przekazywało sprawy do ponownego rozpatrzenia także z powodu niezapewnienia przedsiębiorcy czynnego udziału w postępowaniu oraz - incydentalnie - braku opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych.
grudniu 2007 r. wpłynęła do Kolegium sygnalizacja Wojewody Dolnośląskiego w odniesieniu do 55 decyzji udzielających zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, wskazująca iż zezwolenia te zostały wydane z mocą wsteczną.
X. Oświata
Największą grupę spraw w dziedzinach normowanych przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), stanowiły sprawy stypendiów szkolnych.
Orzecznictwo w tej materii jest już w miarę ukształtowane, stąd nieznaczny - w porównaniu z latami ubiegłymi - wpływ spraw do Kolegium.
Zasadnicze wątpliwości budziła tylko jedna kwestia, a mianowicie rozpatrywanie wniosków złożonych po terminie ustalonym w art. 90 n ust. 6 ustawy. Kryterium pozwalające na przyznanie stypendium pomimo spóźnionego wniosku (art. 90 n ust. 7) oceniane było wadliwie w kategoriach przywrócenia terminu, normowanego przepisami Kpa.
Wciąż aktualny pozostaje problem orzeczniczy wynikający stąd, że w aktualnym stanie prawa stypendia przyznawane mają być na rok szkolny, podczas gdy dotacja na ten cel przyznawana jest na rok kalendarzowy. Ta niespójność powo­duje, że organy pierwszej instancji, nie mając pewności co do stanu środków finan­sowych w kolejnym roku kalendarzowym, nierzadko w sposób co najmniej wąt­pliwy prawnie, przyznają stypendia tylko na cztery miesiące (wrzesień - grudzień), z zapowiedzią w decyzji - ponownego rozpatrzenia już złożonego wniosku o sty­pendium w kolejnym roku kalendarzowym.
Celowe byłoby dokonanie takiej zmiany w ustawie, aby stypendia mogły być przyznawane dwukrotnie w danym roku szkolnym.
I. Promocja zatrudnienia
Ze względu na śladowe orzecznictwo w tym dziale, normowane ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 z późn. zm.), można by je pominąć w sprawozdaniu. Warto jednak wskazać na sposób rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Kolegium a Wojewodą Dolnośląskim w spra­wie prowadzenia agencji zatrudnienia. Otóż niejasne w tym względzie unormowania rozdziału 6, w związku z art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny zinterpretował na korzyść właściwości instancyjnej Kolegium.
Tak jak w poprzednich latach i tym razem stwierdzić wypada wysoką jakość pierwszoinstancyjnego orzecznictwa w tym dziale administracji, normowanym przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.). Zwraca zwłaszcza uwagę nienaganność prowadzonych postępowań wyjaśniających, w których respektowane są procesowe gwarancje realizacji czynnego udziału strony.
Nadal pojawiają się przypadki wadliwego stosowania prawa procesowego w sprawach zatrzymania prawa jazdy, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), załatwianych przez organy właściwe w sprawach uprawnień kierowców (starostę, prezydenta miasta na prawach powiatu). Postępowanie w tego rodzaju sprawach inicjuje wniosek organu właściwego dłużnika alimentacyjnego (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego). Organ ten, jeszcze przed złożeniem wniosku do starosty, dokonuje określonych w ustawie czynności (m. in. przyjmuje od komornika sądowego, w przypadku bezskutecznej egzekucji świadczenia alimentacyjnego, informację o stanie egzekucji i przyczynach jej bezskuteczności; przeprowadza wywiad środowiskowy; bada możliwość aktywizacji zawodowej dłużnika, jeśli przyczyną niewywiązywania się z zobowiązań jest brak zatrudnienia; kieruje do właściwego organu informację o uniemożliwieniu przez dłużnika alimentacyjnego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub o odmowie podjęcia prac w ramach aktywizacji zawodowej lub robót publicznych). Czynności te muszą być należycie utrwalone w aktach sprawy w formie pisemnej (np. protokołem, adnotacją, dokumentem), gdyż po złożeniu wniosku do starosty stanowić będą dowód tego, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do zatrzymania prawa jazdy. Błędy popełnione w postępowaniu poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy wpływają na prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.
Interesujący problem pojawił się w sprawach dotyczących wydawania polskiego prawa jazdy cudzoziemcom - obywatelom państw członkowskich UE. Chodzi tu o osoby, które według prawa obcego mają ograniczoną możliwość uzyskania w swoim kraju prawa jazdy (np. mają odebrane zagraniczne prawo jazdy za jazdę pod wpływem alkoholu i jego odzyskanie wiąże się z obowiązkiem poddania się dodatkowym badaniom psychologicznym). Występują więc o wydanie polskiego prawa jazdy. Odmawiając wydania polskiego prawa jazdy, organy administracji publicznej powołują się, co do zasady na przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy). Zdarza się jednak, że organy, wydając rozstrzygnięcie negatywne, powołują się także na nieimplementowane przepisy prawa wspólnotowego - dyrektywy unijne. Chodzi tu o przepisy dyrektywy z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenie) (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 403, poz. 18, dyrektywa Nr 2006/126/WE) oraz dyrektywy z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE. L. z 1991 r. Nr 237, poz. 1 ze zm., dyrektywa Nr 91/439/EWG).
Zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Konstytucja uznaje prymat prawa wspólnotowego, ale tylko takiego, które jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Jak wynika zaś z ratyfikowanego przez Polskę Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, dyrektywa jest wiążąca dla państwa członkowskiego, do którego została skierowana i tylko ze względu na pozostający do osiągnięcia cel (art. 249 ust. 3 Traktatu ustanawiający Wspólnotę Europejską Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.). Jej adresatem jest zatem - co do zasady (zob. poniższe uwagi dotyczące orzecznictwa ETS) - państwo członkowskie. Dyrektywa bowiem formułuje określony cel, który państwa członkowskie zobowiązują się osiągnąć w określonym czasie przez działania legislacyjne. Co istotne, przed upływem terminu pozostawionego na jej wdrożenie, dyrektywa nie rodzi żadnych skutków. Nie obowiązuje w krajowym porządku prawnym i nie może być bezpośrednio stosowana przez organy administracji publicznej.
Zmianę w tym zakresie przynosi dopiero implementacja dyrektywy. Wówczas mamy bowiem doczynienia z sytuacją, w której funkcjonuje już prawo krajowe, którego treść „inspirowały" postanowienia danej dyrektywy. Podstawą prawną rozstrzygania spraw są wówczas wewnętrzne normy implementacyjne, stanowiące odzwierciedlenie inkorporowanej dyrektywy. Taki stan rzeczy określa się mianem europeizacji prawa krajowego.
Dyrektywy mogą jednak wpływać na porządek krajowy także w inny sposób. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dopuszcza bezpośrednią skuteczność dyrektyw. Uzależniona jest ona od spełnienia dwóch przesłanek: dyrektywa która nie została - mimo upływu terminu do implementacji - przetworzona do porządku krajowego oraz jej nieimplementowane normy są dostatecznie precyzyjne i bezwarunkowe, przez co nadają się do bezpośredniego zastosowania w konkretnym przypadku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 r., I FSK 705/05, LEX 250409). Dodatkowo w orzecznictwie ETS podkreśla się, że z zapisów nieimplementowanej lub wadliwie implementowanej dyrektywy mogą skorzystać tylko jednostki. Bezpośrednio zastosowanie będę zatem miały więc te nieimplementowane postanowienia dyrektywy, które nadają jednostce uprawnienia. Będzie ona mogła powołać się na dyrektywę przeciwko państwu zaniechało implementacji. Dyrektywą nie może zaś posłużyć się państwo, starając się wyegzekwować wobec jednostki obowiązek zapisany w nieimplementowanej dyrektywie (por. I. C. Kamiński, Prawo pochodne Unii Europejskiej, Warszawa 2005, str. 24 - 25 i powołane tam orzeczenia ETS).
W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wypracowana została także zasada pośredniego skutku dyrektywy. Chodzi tu o wykładnię prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym. Nakazuje ona dokonywać wykładni prawa krajowego w świetle brzmienia i celów dyrektywy, która nie wywołuje skutku bezpośredniego (wyrok ETS z dnia 10 kwietnia 1984 r., Harz 19/83 wskazany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 r., I FSK 705/05). Innymi słowy, obowiązkiem organu administracji publicznej jest nadanie regulacji prawa wewnętrznego (krajowego) takiego sensu normatywnego, który będzie pozostawał w zgodzie z implementowaną dyrektywą (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 lipca 2006 r., I SA/Wr 1452/05). Granice tej interpretacji Trybunał wyznaczył jednak, podobnie jak przy zasadzie bezpośredniej skuteczności dyrektyw. Wykładnia prowspólnotowa nie może bowiem prowadzić do nałożenia na jednostkę obowiązku przewidzianego w dyrektywie, który nie został inkorporowany (pod red. A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005, str. 101 i 102). Trybunał podkreślał wielokrotnie, że nie można interpretować przepisów krajowych w świetle dyrektywy tak, by pogorszyć sytuację jednostki (zobacz orzecznictwo ETS wskazane przez M. Szwajc - Kuczek, K. Kowalik - Bańczyk, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Tom II Zasady - orzecznictwo - piśmiennictwo, Warszawa 2007, str. 445 i 449).
Reasumując organ administracji publicznej nie może powołać się (poprzez bezpośrednie zastosowanie lub pośrednio - przez odpowiednią wykładnię prawa krajowego) na nieimplementowaną lub implementowaną wadliwie dyrektywę w sporze przeciwko jednostce, jeśli powodowałoby to dla jednostki negatywne konsekwencje. Wynika stąd, że nieimplementowany lub implementowany wadliwie przepis dyrektywy nie może samodzielnie nakładać obowiązków na jednostkę ani nie może być podniesiony przeciwko takiej jednostce przez organ administracji publicznej.
Liczba odsłon niniejszego tekstu: 6585 Wersja do druku
Data ostatniej modyfikacji: 23 sierpnia 2019 r.

References: art. 64
 art. 233
 art. 233
 art. 242
 art. 245
 art. 247
 art. 65
 art. 66
 art. 54
 art. 180
 art. 184
 art. 185
 art. 188
 art.189
 art.189
 FSK 
 art. 52
 art. 64
 art. 53
 art. 36
 ustawy 4
 art. 36
 art. 9
 art. 157
 art. 106
 art. 106
 art. 100
 art. 106
 art. 99
 art. 61
 art. 3
 art. 12
 art. 24
 art. 5
 art. 5
 art. 3
 art. 6
 art. 3
 art. 5
 art. 7
 art. 23
 art. 23
 art. 30
 art. 24
 art. 24
 art. 2
 art. 69
 art. 32
 art. 10
 art. 8
 art. 7
 art. 21
 art. 18
 art. 107
 art. 3
 art. 5
 art. 3
 art. 39
 art. 130
 art. 46
 art. 51
 art. 47
 art. 56
 art. 48
 art. 106
 art. 106
 art. 107
 art. 124
 art. 46
 art. 51
 art. 7
 art. 77
 art. 88
 art. 88
 art. 336
 art. 83
 art. 90
 art. 53
 art. 106
 art. 124
 art. 7
 art. 13
 art. 298
 art. 13
 art. 285
 art. 288
 art. 289
 art. 13
 art. 21
 art. 148
 art. 199
 art. 9
 art. 80
 art. 157
 art. 199
 art. 1
 art. 6
 art. 118
 art. 6
 art. 7
 art. 80
 art. 75
 art. 10
 art. 81
 art. 10
 art. 61
 art. 71
 art. 73
 art. 74
 art. 46
 art. 78
 art. 90
 art. 10
 art. 5
 art. 90
 art. 91
 FSK 
 FSK