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Timestamp: 2018-10-22 17:26:08+00:00

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Il ricorso per l’esecuzione della decisione in epigrafe indicata, in assenza di idonea prova che gli atti posti in essere dall’Amministrazione, dopo la proposizione di esso ricorso, in esecuzione della decisione stessa, fossero manifestamente elusivi del
Giurisdizione – obblighi della Stazione appaltante dopo una sentenza passata in giudicato – uniformarsi alle indicazioni del giudice – prendere in considerazione tutti gli elementi che possano essere comunque rilevanti per provvedere definitivamente sull’oggetto della pretesa – possibilità di atteggiamento elusivo del giudicato – solo in questo caso, nuovo giudizio di ottemperanza – Giudice dell’ ottemperanza può pertanto statuire sulla legittimità e disapplicare provvedimenti emessi dalla P.A. successivamente alla sentenza
Il ricorso per l’esecuzione della decisione in epigrafe indicata, in assenza di idonea prova che gli atti posti in essere dall’Amministrazione, dopo la proposizione di esso ricorso, in esecuzione della decisione stessa, fossero manifestamente elusivi del giudicato, deve essere conclusivamente respinto
l’Amministrazione che, a seguito di sentenza avente valore di giudicato, rinnovi le sue determinazioni, deve in primo luogo uniformarsi alle indicazioni rese dal Giudice e condizionare la propria valutazione ai limiti di rilevanza sostanziale della posizione soggettiva consolidata nella sentenza.
In secondo luogo deve diligentemente prendere in esame la situazione controversa nella sua complessiva estensione, valutando non solo i profili oggetto della decisione giudiziale di annullamento, ma anche quegli altri che possano essere comunque rilevanti per provvedere definitivamente sull’oggetto della pretesa: ciò perché la consapevole omissione di alcuni di essi può concretare un atteggiamento comunque elusivo del giudicato, finalizzato a differire l’attuazione della decisione nella sua portata sostanziale.
Tuttavia, la portata del giudicato e le concrete determinazioni del Giudice condizionano e limitano l’effetto conformativo: il vincolo sostanziale per i successivi segmenti dell’azione amministrativa è quindi segnato dalle valutazioni che il giudicato stesso contiene e dai profili di tutela che il Giudice ha ritenuto di accordare al ricorrente
Il Giudice dell’ ottemperanza può pertanto statuire sulla legittimità e disapplicare provvedimenti emessi dalla P.A. successivamente alla sentenza di cui si chiede l’esecuzione solo se essi siano elusivi del giudicato (Consiglio Stato, sez. IV, 25 novembre 2003, n. 7778).
L’atto emanato dall’amministrazione dopo l’annullamento giurisdizionale di quello originariamente impugnato può essere considerato elusivo del giudicato, quando da esso derivi un obbligo talmente puntuale che l’ottemperanza si concreti nell’adozione di un atto, il cui contenuto, nei suoi tratti essenziali, è integralmente desumibile dalla sentenza.
In sede di esecuzione della sentenza avente valore di giudicato, al fine di stabilire se l’Amministrazione abbia effettivamente soddisfatto il giudicato o sia rimasta inerte o via abbia adempiuto solo in parte o abbia tenuto un comportamento elusivo, occorre quindi riferirsi alla concreta realtà processuale e al contenuto della sentenza, in relazione al “thema decidendum” introdotto nel giudizio, non essendo consentito dilatare tale contenuto fino a comprendervi statuizioni non contemplate nella sentenza o che siano momenti del procedimento sopravvenuti alla pronuncia, non dipendenti dalla formulazione dispositiva di quest’ultima, che possono trovare autonoma tutela mediate separata azione giudiziale.
Se la nuova determinazione non risulti elusiva delle regole di condotta dettate nella decisione della quale è chiesta l’esecuzione la parte interessata è in conclusione tenuta a denunciarne l’invalidità non con il giudizio di ottemperanza, ma con autonomo ricorso nelle forme del giudizio ordinario.
Il ricorso per l’ottemperanza a sentenza può essere infatti convertito, peraltro su richiesta dell’interessato, in giudizio ordinario solo a condizione che il provvedimento, che si assume essere elusivo del giudicato, abbia formato oggetto di impugnazione; tuttavia, perché il Giudice adìto possa procedere alla conversione del rito (cui non può procedersi ex officio), è necessario che il ricorso al giudice dell’ottemperanza, diversamente dal caso di specie, abbia i requisiti formali e sostanziali di un ricorso autonomo e non si verifichi alcuna lesione del principio del doppio grado del giudizio (Consiglio Stato, sez. VI, 08 marzo 2010, n. 1306)
Riportiamo qui di seguito la decisione numero 1054 del 18 febbraio 2011 pronunciata dal Consiglio di Stato
N. 01054/2011REG.PROV.COLL.
N. 04368/2010 04368/2010 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 4368 del 2010, proposto da***
della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, n. 7792 del 2009, resa tra le parti, con la quale, in riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Sardegna, sez. I, n. 1351 del 26 giugno 2007, è stato accolto in parte il ricorso proposto dalle società RICORRENTE. Ingegneria s.r.l. (in proprio e quale mandataria della costituenda A.T.I. con Ricorrente 2 s.r.l., Ricorrente 3 s.r.l. e Studio Associato Ricorrente 3. Progetti), nonché in proprio dalle predette società Ricorrente 2 s.r.l., Ricorrente 3 s.r.l., e Studio associato Ricorrente 3. Progetti avverso la determinazione n. 1403 del 24 novembre 2006 con cui il Direttore Generale del Servizio Viabilità e Infrastrutture di Trasporto della Regione Sardegna aveva definitivamente aggiudicato all’A.T.I. tra la ALFA & Associati Società di Ingegneria s.p.a. e lo Studio Associato BETA & Ing. BETA 2 il servizio di progettazione preliminare della nuova strada tipo B Sassari – Olbia (svincolo S.S. 131 Bivio Plaghe – S.S. 597 – S.S. 199);
nonché per la nomina di un commissario ad acta per l’ipotesi di perdurante inottemperanza della Regione Autonoma della Sardegna.
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 luglio 2010 il Cons. Antonio Amicuzzi e uditi per le parti gli avvocati Barberio e Camba;
1. Con determinazione n. 1403 del 24 novembre 2006 il Direttore Generale del Servizio Viabilità e Infrastrutture di Trasporto della Regione Sardegna ha definitivamente aggiudicato all’A.T.I. tra la ALFA & Associati Società di Ingegneria s.p.a. e lo Studio Associato BETA & Ing. BETA 2 il servizio di progettazione preliminare della nuova strada tipo B (4 corsie) Sassari – Olbia (svincolo S.S. 131 Bivio Plaghe – S.S. 597 – S.S. 199).
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sardegna, sez. I, con la sentenza n. 1351 del 26 giugno 2007, ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalle società RICORRENTE. Ingegneria s.r.l., in proprio e quale mandataria della costituenda A.T.I. con Ricorrente 2 s.r.l., Ricorrente 3 s.r.l. e Studio Associato Ricorrente 3. Progetti, nonché in proprio dalle predette società Ricorrente 2 s.r.l., Ricorrente 3 s.r.l., e Studio associato Ricorrente 3. Progetti avverso detta determinazione.
Con decisione n. 7792 del 2009 il Consiglio di Stato, Sezione V, in riforma di detta sentenza ha accolto il ricorso in appello proposto da detta A.T.I., nell’assunto che nel caso in esame l’amministrazione appaltante – e per essa la commissione giudicatrice – non poteva utilizzare ai fini dell’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa il metodo “Electre II”, bensì quello “Electre”. Ciò in quanto, sebbene il metodo “Electre II” fosse stato indicato nel bando quale metodo da utilizzare, lo stesso bando rinviava per la sua disciplina all’allegato B del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, nel quale non vi era alcuna traccia, non solo della disciplina, ma neppure del metodo in questione, trovandosi menzionato solo il metodo “Electre”
Con detta decisione è stata tuttavia respinta la domanda risarcitoria proposta dalle parti appellanti nell’assunto che l’annullamento del procedimento di gara per la erronea ed illegittima applicazione ai fini dell’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa del metodo “Electre II” invece di quello “Electre”, risultante dalla corretta interpretazione delle disposizioni contenute nel bando di gara, comportava a carico dell’Amministrazione appaltante l’obbligo di ripetizione della gara e ciò avrebbe assicurato allo stato alle ricorrenti la integrale e piena tutela delle loro posizioni giuridiche.
2. Oggetto dell’odierno ricorso è la domanda con cui la Ricorrente Ingegneria s.r.l., in proprio e quale mandataria della costituenda A.T.I., chiede che venga disposta l’ottemperanza alla decisione sopra indicata.
Le parti ricorrenti, premesso di aver notificato all’Amministrazione resistente e alle parti controinteressate la decisione della cui ottemperanza qui si discute e, successivamente, un atto di significazione e diffida a dare integrale esecuzione alla sentenza entro 30 giorni, afferma che non è stata adottata dalla Regione Autonoma della Sardegna alcuna concreta misura atta a conformare l’azione amministrativa al vincolo derivante dal giudicato, che sarebbe stato manifestamente eluso.
Ha concluso quindi essa parte chiedendo, che questa Sezione adotti le misure idonee ad assicurare l’ottemperanza alla decisione di cui in epigrafe, provvedendo fin d’ora, ove occorra, alla nomina di un Commissario ad acta per l’ipotesi della perdurante inerzia dell’Amministrazione resistente.
Con atto depositato il 2.7.2010 si è costituita in giudizio la Regione Autonoma della Sardegna, che ha chiesto la declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse al giudizio delle parti ricorrenti, sul rilievo che l’Amministrazione aveva provveduto a dare ottemperanza alla decisione de qua
Con memoria depositata il 14.7.2010 le parti ricorrenti hanno contestato le tesi della Amministrazione. , ribadendo le proprie conclusioni
Alla udienza in camera di consiglio del 20.7.2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti come da verbale di causa agli atti del giudizio.
1.- Con il ricorso in esame le parti in epigrafe specificate hanno chiesto l’ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, n. 07792 del 2009, con la quale, in riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Sardegna, sez. I, n. 1351 del 26 giugno 2007, è stato accolto in parte il ricorso proposto dalle parti stesse avverso la determinazione n. 1403 del 24 novembre 2006 con la quale il Direttore Generale del Servizio Viabilità e Infrastrutture di Trasporto della Regione Sardegna aveva definitivamente aggiudicato all’A.T.I. tra la ALFA & Associati Società di Ingegneria s.p.a. e lo Studio Associato BETA & Ing. BETA 2 il servizio di progettazione preliminare della nuova strada tipo B Sassari – Olbia (svincolo S.S. 131 Bivio Plaghe – S.S. 597 – S.S. 199).
Secondo le parti ricorrenti, la Regione Autonoma della Sardegna non avrebbe provveduto a conformare la propria azione al giudicato formatosi su detta decisione di questa Sezione.
La Regione resistente ha a sua volta dedotto che il competente Assessorato regionale dei Lavori Pubblici aveva provveduto a dare ottemperanza alla decisione di cui trattasi, essendosi riunita nei giorni 16.6.2010 e 22.6.2010 la Commissione giudicatrice, redigendo specifici verbali e riformulando, ai sensi ed in conformità ad essa decisione, la graduatoria, poi approvata dal Responsabile del procedimento con determinazione n. 22245/1745 del 23.6.2010. Ha quindi chiesto che sia dichiarata la sopravvenienza di carenza di interesse al ricorso.
Le parti ricorrenti, con memoria, hanno tuttavia insistito per l’accoglimento del ricorso, contestando che sia stata data ottemperanza alla sentenza di cui trattasi perché, laddove la stessa ha annullato l’aggiudicazione ed ha imposto la ripetizione della gara (con applicazione del metodo “Electre” invece che “Electre II”), non ha, come dovuto, lasciato inalterati i singoli passaggi e le singole fasi già poste in essere dalla Commissione, in modo che i passaggi già posti in essere non venissero “ripresi”, ma solo “rivestiti” con il differente e legittimo metodo “Electre”. Invece di adottare tale metodo, che avrebbe comportato l’aggiudicazione della gara alla ricorrente, la Commissione di gara ha seguito differenti modalità, con la conclusione che è risultata nuovamente aggiudicataria l’A.T.I. ALFA. Più precisamente la Commissione (invece di partire dal punto fermo costituito dai punteggi già assegnati e dalla immodificabilità delle fasi così come espletate e poi procedere applicando il metodo “Electre” attraverso le medesime fasi e gli stessi passaggi già effettuati e coperti dal giudicato) ha modificato le singole fasi già chiuse e non normalizzato i sub criteri, applicando immediatamente e contemporaneamente il metodo “Electre” sui due criteri “quantitativi/vincolati” e sui dieci sub criteri “qualitativi/discrezionali” e creando così una tabella di valutazione con dodici voci formata da sub criteri e criteri integrali, al solo fine di evitare la dominanza dell’A.T.I ricorrente sugli altri ricorrenti. Così facendo il criterio del tempo, che aveva una percentuale di valore pari al 10% e che rappresentava il criterio meno rilevante, avrebbe acquistato valore predominante in dieci criteri su dodici.
Secondo le parti ricorrenti neppure ha applicato la Commissione quanto richiesto con nota del Direttore Generale della Regione resistente, in cui era affermato che si sarebbe dovuto utilizzare esclusivamente il metodo “Electre” nella forma pubblicata nel D.P.R. n. 554 del 1999, cioè ripartendo dai punteggi già assegnati per i criteri 1 e 3 e quindi, una volta aggiunti i punteggi relativi al tempo ed al ribasso economico (ottenuta una colonna con i quattro punteggi) applicando il metodo “Electre”. Anche seguendo tale sistema sarebbe risultata aggiudicataria l’A.T.I ricorrente.
2.- Osserva preliminarmente il Collegio che l’Amministrazione che, a seguito di sentenza avente valore di giudicato, rinnovi le sue determinazioni, deve in primo luogo uniformarsi alle indicazioni rese dal Giudice e condizionare la propria valutazione ai limiti di rilevanza sostanziale della posizione soggettiva consolidata nella sentenza. In secondo luogo deve diligentemente prendere in esame la situazione controversa nella sua complessiva estensione, valutando non solo i profili oggetto della decisione giudiziale di annullamento, ma anche quegli altri che possano essere comunque rilevanti per provvedere definitivamente sull’oggetto della pretesa: ciò perché la consapevole omissione di alcuni di essi può concretare un atteggiamento comunque elusivo del giudicato, finalizzato a differire l’attuazione della decisione nella sua portata sostanziale. Tuttavia, la portata del giudicato e le concrete determinazioni del Giudice condizionano e limitano l’effetto conformativo: il vincolo sostanziale per i successivi segmenti dell’azione amministrativa è quindi segnato dalle valutazioni che il giudicato stesso contiene e dai profili di tutela che il Giudice ha ritenuto di accordare al ricorrente
2.1.- Al fine di delineare esattamente l’ambito sul quale nel caso di specie è stata emessa sentenza avente valore di giudicato va rilevato che con il ricorso di primo grado le attuali ricorrenti avevano lamentato la contraddittorietà del bando di gara laddove, pur indicando, quale criterio di calcolo del punteggio da attribuire alle offerte, quello denominato “Electre II”, aveva anche specificato che la relativa disciplina era contenuta nell’allegato B al D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, in cui tuttavia tale metodo non risultava menzionato, facendosi invece riferimento al metodo “Electre”. L’Amministrazione appaltante sarebbe stata quindi tenuta ad applicare tale ultimo metodo con conseguente illegittimità del provvedimento di aggiudicazione fondato invece sull’applicazione del metodo “Electre II”. Secondo le ricorrenti non poteva aderirsi alla tesi dell’Amministrazione che il metodo “Electre II” rientrava nella categoria residuale degli altri “metodi multicriteri” indicati nell’allegato B al citato D.P.R. n. 554 del 1999, sia perché veniva immotivatamente attribuita valenza meramente esemplificativa all’elencazione tassativa dei tre “metodi multi criteri” individuati nella norma regolamentare richiamata dalla “”lex specialis”” di gara, sia perché la effettiva utilizzabilità di uno di tali criteri sarebbe stata comunque subordinata alla sua preventiva indicazione nel bando di gara o nella lettera di invito, il che non era avvenuto nel caso di specie.
Con la decisione della quale è stata chiesta la ottemperanza, dopo che è stato evidenziato quanto previsto al punto V.3., lett. a), del bando di gara e all’allegato B al D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, è stato premesso che, non riscontrandosi nel bando di gara e nella lettera di invito alcun richiamo all’applicabilità di uno degli altri “metodi multicriteri o multiobiettivi” individuati nel ricordato allegato B al citato D.P.R. n. 544 del 1999, il metodo da applicare nella gara in esame per l’individuazione del punteggio da attribuire alle offerte pervenute, secondo consolidata giurisprudenza, era solo quello risultante dalla “”lex specialis”” della gara.
Ciò posto è stata rilevata la sussistenza di “una macroscopica contraddittorietà nella previsione della lex specialis della gara quanto al criterio di calcolo da applicare alle offerte pervenute per l’individuazione di quella economicamente più vantaggiosa atteso che, pur essendo previsto espressamente a tal fine al punto V.3., lett. a), del bando di gara il metodo “electre II”, lo stesso bando rinviava quanto alla disciplina del predetto metodo all’allegato B al D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 599, in cui detto metodo non era neppure menzionato (essendo invece richiamato solo il metodo “Electre”)”.
E’ stato quindi considerato che non poteva ragionevolmente negarsi che una siffatta previsione della “lex specialis” fosse da considerarsi, oltre che contraddittoria, anche ambigua, equivoca ed oscura, così che ai fini della sua applicazione se ne doveva dare un’interpretazione rispettosa dei principi generali di buon andamento e di imparzialità, predicati dall’articolo 97 della Costituzione, e di quelli specifici di buona fede, enunciati nell’articolo 1337 c.c..
Con la decisione stessa è stato quindi ritenuto che “nel caso in esame l’amministrazione appaltante – e per essa la commissione giudicatrice – non poteva utilizzare ai fini dell’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa il metodo “Electre II”, bensì quello “Electre”.
Infatti, sebbene il metodo “Electre II” fosse stato indicato nel bando quale metodo da utilizzare, lo stesso bando rinviava per la sua disciplina all’allegato B del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554: sennonché in tale regolamento non vi è alcuna traccia (non solo della disciplina, ma anche) del metodo in questione, trovandosi menzionato solo il metodo “Electre”.
Proprio e solo quest’ultimo metodo poteva dunque trovare applicazione nella gara in esame in forza dell’espresso rinvio contenuto nel bando di gara alla disposizione regolamentare, non potendosi in alcun modo ammettere da parte dell’amministrazione appaltante un’interpretazione delle previsioni del bando contrastante con la sua espressa formulazione letterale dello stesso ….
Nel respingere la richiesta di risarcimento danni con essa decisione è stato in conclusione affermato che l’annullamento del procedimento di gara per la erronea ed illegittima applicazione ai fini dell’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa del metodo “Electre II” invece di quello “Electre”, risultante dalla corretta interpretazione delle disposizioni contenute nel bando di gara, comportava a carico dell’Amministrazione appaltante l’obbligo di ripetizione della gara e ciò assicurava allo stato alle ricorrenti la integrale e piena tutela delle loro posizioni giuridiche.
2.2.- Sulla base delle illustrate richieste contenute nel ricorso introduttivo del giudizio e delle statuizioni contenute nella decisione della quale è stata chiesta la esecuzione non ritiene il Collegio che possa ritenersi che con essa siano stati anche delineati , nell’ambito delle previsioni dell’allegato B, d.P.R. n.554/1999 (metodo electre) i criteri che l’Amministrazione avrebbe dovuto seguire per applicare il metodo stesso”, nella rinnovata fase di gara in esame da ripetere a seguito della decisione stessa.
Di certo in essa non era contenuta alcuna affermazione nel senso che avrebbero dovuto rimanere inalterati i singoli passaggi e le singole fasi già poste in essere dalla Commissione in modo che i passaggi già posti in essere non venissero “ripresi”, ma solo “rivestiti” con il differente e legittimo metodo “Electre”, come dedotto dalle parti ricorrenti con memoria depositata in giudizio il 14.7.2010.
Deve quindi ritenersi che costituisca nuova ed autonoma determinazione, non preclusa dal tenore della decisione di cui è stata chiesta la ottemperanza, la determinazione della Commissione di applicare “immediatamente e contemporaneamente” il metodo “Electre sui due criteri quantitativi/vincolati e sui dieci sub criteri qualitativi/discrezionali creando una tabella di valutazione con dodici voci mescolando sub criteri e criteri integrali, al fine di evitare la dominanza dell’A.T.I ricorrente sugli altri ricorrenti”, come affermato da parte ricorrente a pag. 5 della memoria depositata in giudizio il 14.7.2010.
Così pure deve ritenersi che abbia costituito nuova ed autonoma determinazione della Commissione quella di disapplicare, come asserito dalle parti ricorrenti, quanto richiesto con nota del Direttore Generale che, al fine di eseguire la decisione di cui trattasi, aveva indicato che si sarebbe dovuto utilizzare esclusivamente il metodo “Electre” nella forma pubblicata nel D.P.R. n. 554 del 1999, come risulta dal verbale della seduta del 16.6.2010.
Le sopra riportate determinazioni della Commissione, non essendo quindi manifestamente elusive di alcuna specifica disposizione al riguardo contenuta nella sentenza da ottemperare, avrebbero dovuto essere impugnate con autonomo ricorso e non oggetto di censura con memoria depositata in giudizio e non notificata (con impossibilità di conversione delle censure con essa formulate in giudizio ordinario).
Il ricorso per l’ottemperanza a sentenza può essere infatti convertito, peraltro su richiesta dell’interessato, in giudizio ordinario solo a condizione che il provvedimento, che si assume essere elusivo del giudicato, abbia formato oggetto di impugnazione; tuttavia, perché il Giudice adìto possa procedere alla conversione del rito (cui non può procedersi ex officio), è necessario che il ricorso al giudice dell’ottemperanza, diversamente dal caso di specie, abbia i requisiti formali e sostanziali di un ricorso autonomo e non si verifichi alcuna lesione del principio del doppio grado del giudizio (Consiglio Stato, sez. VI, 08 marzo 2010, n. 1306).
3.- Il ricorso per l’esecuzione della decisione in epigrafe indicata, in assenza di idonea prova che gli atti posti in essere dall’Amministrazione, dopo la proposizione di esso ricorso, in esecuzione della decisione stessa, fossero manifestamente elusivi del giudicato, deve essere conclusivamente respinto.
4.- La complessità delle questioni trattate, nonché la peculiarità e la novità del caso, denotano la sussistenza delle circostanze di cui all’art. 92, II c., del c.p.c., come modificato dall’art. 45, XI c., della L. n. 69 del 2009, che costituiscono ragione sufficiente per compensare fra la parti le spese del presente giudizio.
Il Consiglio di Stato, sezione Quinta, respinge il ricorso per l’ottemperanza in epigrafe indicato.

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