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LOS TRABAJADORES INDEFINIDOS NO FIJOS AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: UNA ANOMALÍA JURISPRUDENCIAL Y LEGAL * - PDF
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Ana Belén Cáceres López
1 LOS TRABAJADORES INDEFINIDOS NO FIJOS AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: UNA ANOMALÍA JURISPRUDENCIAL Y LEGAL * Por ALBERTO ARUFE VARELA Catedrático acreditado de Derecho del Trabajo Facultad de Derecho. Universidad de A Coruña Revista General de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social 40 (2015) RESUMEN: La figura de los trabajadores indefinidos no fijos al servicio de las Administraciones públicas es una creación jurisprudencial, nacida en un contexto que nada tiene que ver con el contexto en que vivimos actualmente. Este último es un contexto marcado no sólo por una crisis económica aguda y sin precedentes, sino también por una aversión social y legal a la corrupción, el fraude y la falta de transparencia. Este nuevo contexto obliga a replantearse el problema del equilibrio entre la protección del interés privado y la protección del interés público, que nuestra jurisprudencia sobre el tema resolvió decidiendo que ninguno de esos dos intereses prevaleciese sobre el contrario. Los continuos bandazos jurisprudenciales habidos en torno a la figura de los indefinidos no fijos, desde 1998 (con abundancia de sentencias de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, constituida como Sala General), revelan que se trata de una figura no bien encajada en el ordenamiento jurídico laboral. Con base en muy diversos argumentos también de prevalencia de los principios constitucionales y de salvaguarda del uso de fondos públicos, siempre escasos, este escrito propone un replanteamiento radical de la respuesta jurídica frente a la contratación temporal fraudulenta por parte de las Administraciones públicas, apuntando de cara a cortar de raíz dicho fraude a la necesidad de plantearse la posible nulidad total de los contratos temporales estipulados en fraude de ley por las Administraciones públicas, con posible activación al mismo tiempo del delito de prevaricación administrativa, hacia el que apunta alguna muy reciente resolución de nuestros tribunales penales. PALABRAS CLAVE: Administraciones públicas; trabajadores indefinidos no fijos; fraude de ley; nulidad del contrato de trabajo; prevaricación administrativa. SUMARIO: I. Planteamiento.- II. La controvertida creación jurisprudencial de la figura, en III. La aparente reacción del legislador sobre la nueva figura, en IV. La amortización noobjetiva de los puestos de trabajo cubiertos por la figura, según nueva jurisprudencia controvertida de V. La legalización superficial de la figura y sus consecuencias, a partir de VI. El impacto de la crisis sobre la figura, con nuevo viraje jurisprudencial en VII. Epílogo.-VIII. Bibliografía. THE INDEFINITE WITHOUT TENURE EMPLOYEES IN THE SERVICE OF PUBLIC ADMINISTRATIONS: A CASE-LAW AND STATUTORY ANOMALY * Trabajo realizado con la cobertura del proyecto de investigación estatal DER , otorgado por el Ministerio de Economía y Competitividad.
2 Arufe Varela - Los trabajadores indefinidos no fijos al servicio de las Administraciones Públicas: Una... ABSTRACT: The figure of indefinite without tenure employees in the service of public Administrations is a creation of case-law born in a context which has nothing to do with the context in which we nowadays live. This last is a context characterized not only by an acute and without precedents economic crisis, but also by the legal and social aversion to corruption, fraud and lack of transparency. This new context requires rethinking the problem of the balance between the protection of private interest and the protection of public interest, which our case-law solved stating that any of those interests should prevail against the contrary. The continuous lurches occurred in our case-law around the figure of indefinite without tenure employees, since 1998 (with plenty of decisions of the Social Chamber of our Supreme Court, constituted as General Chamber); disclose that this figure does not fit well in our labor legal order. On the basis of a number of arguments relating also to constitutional principles and to the defence of the use of public founds, always scarce, this paper proposes a radical rethinking of the legal answer in front of the fraudulent temporary hiring by the side of public Administrations pointing to in face to radically cut such a fraud the necessity of declaring the eventual total nullity of temporary contracts stipulated in fraud of law by the public Administrations, with the possible activation at the same time of the misconduct in public office crime, to which some recent case-law of our criminal courts points out. KEYWORDS: Public Administrations; indefinite without tenure employees; fraud of law; nullity of the contract of employment; misconduct in public officer. SUMMARY: I. Approach.- II. The controversial creation of the figure by the case-law, in III. The apparent reaction of the legislator on the new figure, in IV. The non-objective amortization of jobs covered by the figure, according to new 2002 controversial case-law.- V. The superficial legalization of the figure and its consequences, since VI. The impact of the crisis on the figure, with a new lurch of case-law in VII. Afterword.- VIII. Bibliography. I. PLANTEAMIENTO En mi opinión, no puede ser lo mismo escribir sobre trabajadores indefinidos no fijos al servicio de las Administraciones públicas en 2015, en un contexto como el actual marcado no sólo por una crisis económica aguda y sin precedentes, sino también por una aversión social y legal a la corrupción, el fraude y la falta de transparencia, que haber tenido que hacerlo hace quince o diecisiete años cuando nació la figura, en un contexto totalmente diferente, en el que España y sus burbujas económicas crecían y crecían sin parar, y en el que en nuestro ordenamiento jurídico no había nada parecido, por ejemplo, a la Ley 3/2012, de 6 julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral; a la Ley 13/2012, de 26 diciembre, de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social ; a la Ley Orgánica 7/2012, de 27 diciembre, de modificación del Código Penal en materia de transparencia y lucha contra el fraude fiscal y en la Seguridad Social ; o a la Ley 19/2013, de 9 diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. La tolerancia cero con la corrupción y el fraude, que caracteriza radicalmente el momento en que vivimos ahora mismo, parece que obliga a observar con nuevas lentes cualquier fenómeno basado precisamente en la corrupción o el fraude. Y no puede dudarse de que la figura del indefinido no fijo arrastra ese tipo de lastre, al tratarse del resultado de haber defraudado la Administración pública no sólo el art. 15 ET, sino también la norma que impone la observancia en el acceso al 85
3 ISSN: , núm. 40, Mayo (2015) RGDTSS Iustel empleo público (en sentido estricto, esto es, para servir a una Administración pública) de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad, a los que alude ahora el art. 55 de la Ley 7/2007, de 12 abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (y a los que también aludía cuando se creó nuestra controvertida figura, hace ahora diecisiete años, el art. 19 de la Ley 30/1984, de 2 agosto, de medidas para la reforma de la función pública). Frente a la corrupción y el fraude, indisolublemente ligados desde casi siempre a la contratación laboral precaria española 1, el axioma inexorable parece ser hoy dicho coloquialmente que el que la hace la paga. Y en materia de empleo público de origen fraudulento, al efecto de impedir eficazmente que el número de trabajadores indefinidos no fijos siga creciendo y creciendo en España, parece que ya no queda otro remedio que cortar de una vez por lo sano (especialmente, en las Administraciones locales, que son por antonomasia las más frágiles y que, por ello mismo, suelen estar más indefensas frente a la corrupción y el fraude de ley), declarando la nulidad de los correspondientes contratos de trabajo fraudulentos con revitalización de la figura de las relaciones laborales de hecho, de que hablaba el laboralista clásico 2, pero pasando al mismo tiempo tanto de culpa al Ministerio Fiscal por la posible comisión de un delito de prevaricación administrativa. Como luego se verá, todo esto es lo que se debate en una muy reciente Sentencia de la Audiencia Provincial de Albacete de 2014, a propósito de cierta contratación indefinida no fija ocurrida en el Ayuntamiento de Villalgordo del Júcar (cfr. infra, VII). Esto no lo vio la Sala de lo Social del Tribunal Supremo actuando en Pleno, en 1998, cuando procedió a crear la figura. Pero eran otros tiempos, en los que como ya he comentado se miraba de otro modo el hecho de disparar con pólvora del Rey. Y aunque el Pleno de la Sala de lo Social planteó con toda pulcritud el debate jurídico que enfrentaba el interés público (y yo diría, más bien, el interés general), de un lado, y el interés particular o privado (aunque social, pues los pleitos afectaban a trabajadores), del otro lado, acabó decantándose por la tesis de que no prevaleciese ningún interés sobre el otro. Esto lo declaró controvertidamente todo hay que decirlo, pues hubo incluso Magistrados en la Sala que postulaban que lo que debía prevalecer, frente al interés general, era el interés privado (cfr. infra, II). Esta jurisprudencia unificada de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo acabó creando un engendro, frente al que el legislador estatal ni siquiera pestañeó en un primer 1 Sobre contratación laboral precaria, fundamental, véase García Ninet, J.I. y Vicente Palacio A. (Coords.), La contratación temporal, Tirant lo blanch (Valencia, 1999), pp. 23 y ss. 2 Véase VILLA GIL, L.E. DE LA «Relaciones laborales de hecho», en García-Perrote Escartín, I. y Palomeque López, M.-C. (Coords.), Derecho del Trabajo y Seguridad Social (Cincuenta estudios del Profesor Luis Enrique de la Villa Gil), Centro de Estudios Financieros (Madrid, 2006), pp. 879 y ss. 86
4 Arufe Varela - Los trabajadores indefinidos no fijos al servicio de las Administraciones Públicas: Una... momento, aunque tuviese oportunidad de hacerlo (cfr. infra, III), resultando en un segundo momento que lo que hizo fue acabar legalizando superficialmente la figura y, en consecuencia, el fraude de ley (por cierto, esto último ocurrió muy poco antes del estallido del crack de Lehman Brothers, tras el cual quedó claro que podía resultar muy caro seguir disparando alegremente con pólvora del Rey; cfr. infra, V). La naturaleza monstruosa de la figura, tan difícil de encajar con holgura en un ordenamiento jurídico coherente, explica los bandazos jurisprudenciales que se vio obligada a dar luego la propia Sala de lo Social del Tribunal Supremo, cuando tuvo ocasión de volver a enfrentarse con la extraña criatura que sólo ella había creado. En efecto, se verá visto que la «indefinición» de los trabajadores indefinidos no fijos podía llegar a durar incluso varios lustros, con la consiguiente fatiga de la Administración pública fraudulentamente empleadora que el propio Pleno de la Sala tuviese que inventarse una causa extintiva del contrato no listada en el Estatuto de los Trabajadores, que denominaba «amortización» a secas, y que no me ha quedado más remedio que calificar como «amortización no objetiva», supuesto que por aquel entonces existía listada, en cambio, una amortización de puesto de trabajo susceptible de generar un despido objetivo, pero que nada tenía que ver con la causa extintiva (por cierto, sin indemnización, aunque sobre esto también hubo bandazos) que la Sala de lo Social del Tribunal Supremo aplicaba (cfr. infra, IV). En fin, se verá asimismo que esta doctrina unificada tuvo que ser rectificada en 2014, trayendo causa la rectificación de una nueva Sentencia de Pleno, en la que no hubo frente a lo ocurrido en la hipótesis de bandazos anteriores Magistrados que formulasen votos discrepantes (cfr. infra, VI). II. LA CONTROVERTIDA CREACIÓN JURISPRUDENCIAL DE LA FIGURA, EN 1998 La historia de nuestro controvertido tema aunque con precedentes en jurisprudencia laboral unificada de sólo dos años antes 3 comenzó, en realidad, al 3 Véase VEGA LÓPEZ J.J. y GOERLICH PESET, J.Mª. «Una nueva categoría de personal laboral al servicio de la Administración Pública?: los trabajadores indefinidos, no fijos de plantilla (a propósito de las SSTS, dictadas en unificación de doctrina, de 7 de octubre y 10 y 30 de diciembre de 1996 y 14 de marzo, de 24 abril y 7 de julio de 1997)», Relaciones Laborales, nº 1 (1998), pp. 569 y ss. En la Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 7 octubre 1996, se afirma todo lo siguiente: «los preceptos sobre los efectos legales del despido improcedente (y la misma conclusión debe valer para el despido nulo) se aplican en su integridad a los despidos acordados por las Administraciones públicas, sin que los principios de mérito y capacidad establecidos en el art de la Constitución sean obstáculo para la imposición a la Administración empleadora de deberes de indemnización o de readmisión. Ahora bien, de acuerdo con la propia doctrina jurisprudencial unificada, esta conclusión no enerva el deber de las Administraciones públicas de atenimiento a los sistemas o procedimientos de contratación que concreten la puesta en práctica de tales principios constitucionales. De esta segunda premisa general se desprende una consecuencia para la decisión del caso enjuiciado, que supone una precisión o matización de la doctrina de la Sala en la materia. Tal precisión no afecta a la calificación de la modalidad del contrato de trabajo según su duración, sino a la calificación de la 87
5 ISSN: , núm. 40, Mayo (2015) RGDTSS Iustel decidirse una Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo (constituida en Sala General) de 20 enero 1998, fallada en casación para la unificación de doctrina y relativa a un supuesto de hecho absolutamente típico, dado que dos trabajadores precarios al servicio de la Administración autonómica de Canarias reclamaban su condición de trabajadores fijos, tras haber prestado ininterrumpidamente sus servicios a dicha Administración en virtud de hasta seis contratos precarios sucesivos de carácter clamorosamente fraudulento 4. Con acribia, el Pleno de la Sala puso de relieve la existencia aquí de una colisión o conflicto entre dos intereses contrapuestos, pues «el ordenamiento laboral parte en este punto de la defensa de la estabilidad del empleo frente a las actuaciones que, prevaliéndose de una posición de debilidad contractual del trabajador, tratan de imponer una temporalidad no justificada» 5, mientras que «el ordenamiento administrativo consagra unos procedimientos de selección que garantizan la igualdad de los ciudadanos en el acceso a los puestos de trabajo del sector público y que, al objetivar el reclutamiento a través de la aplicación de criterios de mérito y capacidad, son también una garantía para la eficacia de la actuación de la posición subjetiva del trabajador en la Administración Pública, y puede formularse como sigue: la contratación laboral en la Administración pública al margen de un sistema adecuado de ponderación de mérito y capacidad impide equiparar a los demandantes a trabajadores fijos de plantilla, condición ligada a la contratación por el procedimiento reglamentario, sin perjuicio de su consideración, en su caso, como trabajadores vinculados por un contrato de trabajo por tiempo indefinido» (fundamento de Derecho segundo). 4 En la Sentencia de instancia, constan como probados los siguientes hechos: «I.- Que los actores: 1. don Francisco R. H. y 2. don Sebastián R. C., han venido prestando servicios por cuenta y orden de la Viceconsejería de Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias, en virtud de los siguientes contratos: 1) don Francisco R. H.: a) 1 de septiembre de 1988 al 28 de febrero de 1989: contrato de trabajo para obra o servicio determinado, celebrado al amparo del Convenio Comunidad Autónoma de Canarias- INEM, con la categoría profesional de Mozo y sin especificar las tareas a desarrollar por el actor; b) sin solución de continuidad, en fecha 4 de mayo de 1989, el actor suscribe contrato administrativo específico y con vencimiento el 4 de septiembre de 1989; c) contrato de trabajo al amparo del Real Decreto 1989/1984, desde el 1 de octubre de 1989 hasta el 31 de marzo de 1990; d) sin solución de continuidad, se celebra contrato administrativo específico desde el 25 de junio de 1990 hasta el 25 de abril de 1991; e) sin solución de continuidad se suscribe por ambas partes litigantes, en fecha 1 de mayo de 1991, contrato de trabajo como medida de fomento de empleo y que resultó prorrogado hasta el 31 de diciembre de 1992; f) sin solución de continuidad, se celebra contrato de trabajo de interinidad para cubrir la plaza vacante de la RPT nº , en fecha 1 de enero de 1993; 2) don Sebastián R. C. ha suscrito, con la Entidad demandada, los siguientes contratos: a) del 1 de octubre de 1987 hasta el 31 de diciembre de 1987, contrato de trabajo por obra o servicio determinado, suscrito al amparo del Convenio CA de Canarias e INEM; b) sin solución de continuidad, en fecha 1 de abril de 1988, suscriben contrato administrativo específico (RD 1465/1985, de 17 julio) y con vencimiento el 31 de agosto de 1988; c) sin solución de continuidad, se celebra, en fecha 1 de noviembre de 1988, contrato administrativo específico y con vencimiento el 31 de diciembre de 1988; d) sin solución de continuidad, en fecha 1 de mayo de 1989 y hasta el 31 de diciembre de 1989, contrato administrativo específico; e) sin solución de continuidad, en fecha 1 de febrero de 1990, se concierta contrato de trabajo al amparo del Real Decreto 1989/1984, y vencimiento el 31 de enero de 1991, y resultando prorrogado sucesivamente hasta el 31 de diciembre de 1992; y f) contrato de trabajo de interinidad para cubrir plaza vacante de RPT nº , suscrito en fecha 1 de enero de 1993» (antecedente de hecho segundo). 5 Cfr. fundamento de Derecho tercero, párrafo tercero, inciso tercero. 88
6 Arufe Varela - Los trabajadores indefinidos no fijos al servicio de las Administraciones Públicas: Una... Administración Pública al servicio de los intereses generales» 6, de manera que «en el primer caso se protege fundamentalmente un interés privado, aunque de carácter social, en un ámbito en el que rige el principio de libertad de contratación del empresario, [aunque] en el segundo estamos ante un interés público de indudable relevancia constitucional» 7, cabiendo teóricamente ante este dilema la posibilidad de elegir hasta tres opciones distintas. En primer lugar, la de la prevalencia del interés público (a calificar incluso de interés general, puesto que la Constitución afirma que «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales») 8 sobre el interés privado, que el Pleno de la Sala no se planteó en absoluto. En segundo lugar, la de la prevalencia del interés privado sobre el interés público, sostenida por cinco de los trece magistrados que conformaban el Pleno de la Sala, los cuales suscribieron un voto particular redactado por el entonces Presidente de la propia Sala, Sr. GIL SUÁREZ, a cuyo tenor «el legislador español admite totalmente la posibilidad de que los contratos laborales concertados por las Administraciones públicas como temporales, se conviertan en permanentes o fijos, por incumplimiento de los mandatos que con respecto a esa contratación temporal impone el Derecho del Trabajo» 9, al «ser un hecho que no se discute que la contratación de los referidos trabajadores adolece de irregularidades graves» 10. En tercer lugar, la de que ninguno de los dos intereses en conflicto debía prevalecer sobre el otro, que fue la tesis sostenida por una mayoría de ocho magistrados de la Sala (actuó como Ponente el magistrado Sr. DESDENTADO BONETE), según la cual «el carácter indefinido del contrato implica desde una perspectiva temporal que éste no está sometido, directa o indirectamente a un término» 11, aunque «esto no supone que el trabajador consolide, sin superar los procedimientos de selección, una condición de fijeza en plantilla que no sería compatible con las normas legales sobre selección de personal fijo en las Administraciones Públicas» 12, de manera que «el organismo afectado no puede atribuir la pretendida fijeza en plantilla con una adscripción definitiva del puesto de trabajo, sino que, por el contrario, está obligado a adoptar las medidas necesarias para la provisión regular del mismo y, producida esa provisión en la forma legalmente 6 Ibidem, inciso cuarto. 7 Ibidem, inciso quinto. 8 Cfr. art. 103, apartado 1. 9 Cfr. fundamento de Derecho segundo del voto particular. 10 Ibidem, fundamento de Derecho quinto. 11 Cfr. fundamento de Derecho cuarto. 12 Ibidem. 89
7 ISSN: , núm. 40, Mayo (2015) RGDTSS Iustel procedente, existirá una causa lícita para extinguir el contrato» 13, lo cual siempre según la mayoría de la Sala «puede calificarse como interinidad de hecho» 14. Las tensiones existentes en la Sala quedaron patentes sólo un día después, al decidirse nueva Sentencia de Pleno de 21 enero 1998, fallada en casación para la unificación de doctrina, y relativa a un supuesto de hecho prácticamente idéntico y que implicaba incluso a la misma Administración autonómica canaria. En este otro caso, se reiteró la doctrina recién citada de la mayoría de la Sala, pero con el importante matiz diferencial de que uno de los magistrados de la mayoría pasó a engrosar las filas del voto discrepante, con el resultado de una ajustadísima mayoría de «7 a 6» (cambió de posición y de opinión el magistrado Sr. MARTÍNEZ GARRIDO). En cualquier caso, como suele ser usual en España (a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, con las dissenting opinions de los magistrados que integran la Corte Suprema de los Estados Unidos, más cercanas a la naturaleza de un edelweiss que a la propia de la flor de estufa) 15, los razonamientos del voto particular acabaron disolviéndose con el tiempo en la nada. Por lo demás, este lapso de tiempo resultó extraordinariamente breve. Lo prueba contundentemente el hecho, por ejemplo, de que el magistrado Sr. SALINAS MOLINA, discrepante frente a la mayoría tanto en una como en otra de las dos Sentencias de Pleno recién citadas, pasase a actuar como ponente, pero defendiendo ahora la tesis de la mayoría, en una ulterior Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 22 septiembre 1998, que carece de votos discrepantes. En cuanto a la suerte de la primera de las tres opciones teóricas posibles (recuérdese, la prevalencia del interés público sobre el interés particular, que acarrearía la nulidad total de los contratos de trabajo fraudulentos cuestionados), nunca considerada por el Pleno de la Sala, cabe recordar que un posible fleco de la misma llegó a discutirse en la época, pero en sede de tribunales penales y con resultados contradictorios. En efecto, de un lado, una Sentencia de la Audiencia Provincial de Pontevedra de 23 julio 2001 llegó a apreciar la comisión por el Alcalde y diversos Concejales del Ayuntamiento de Ponteareas de un delito continuado de prevaricación administrativa, por causa de la conversión en indefinidos no fijos de diversos trabajadores precarios fraudulentamente contratados, afirmando lo siguiente: «son casos en los que se contrataba con carácter temporal bajo el pretexto de la necesidad o la 13 Ibidem. 14 Cfr. fundamento de Derecho segundo. Al respecto, véase RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S. «Trabajador indefinido no fijo al servicio de la Administración e interino por vacante: similitudes y diferencias», Aranzadi Social. Revista Doctrinal, nº 12 (2010), pp. 33 y ss. 15 Véase ARUFE VARELA, A. «El voto particular del Juez Oliver Wendell Holmes, Jr., en el caso Coppage v. Kansas (1915). Un texto jurídico norteamericano clásico contra el despido libre», Anuario Coruñés de Derecho Comparado del Trabajo, vol. I (2009), pp
8 Arufe Varela - Los trabajadores indefinidos no fijos al servicio de las Administraciones Públicas: Una... urgencia y con referencia a la cobertura por algún Decreto. Hasta aquí puede aceptarse pero después se suceden prórrogas de ese contrato cuando ya no es justificable ni la urgencia ni la necesidad, con lo que resulta discutible su cobertura legal. Y finalmente, ya sin motivación alguna aquel contrato temporal, de naturaleza provisional, se convierte sin más en indefinido o fijo, sin que se haya seguido ningún trámite previo ni de creación del puesto de trabajo, ni de oferta de empleo ni por supuesto de selección entre aspirantes. Este último paso, culminación de los precedentes, es ya constitutivo del expresado delito de prevaricación» 16. Ahora bien, de otro lado, frente a esta contundente doctrina, un Auto de la Audiencia Provincial de Cantabria de 30 enero 2002 acordó el sobreseimiento en relación con «la decisión adoptada por el pleno del Ayuntamiento de los Corrales de Buelna el día 27 de julio de 2000, favorablemente votada por 9 concejales (7 del PP y 2 del PRC y en contra por 7 del PSOE), por la que se reconoce la situación de indefinidos a determinados trabajadores del citado Ayuntamiento, ligados a la corporación por contratos laborales de duración determinada» 17, dado que con referencia implícita a la doctrina de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo sobre trabajadores indefinidos no fijos «es lo cierto que malamente puede sostenerse que el reconocimiento de la condición de indefinido, a quien sucesivamente es contratado irregularmente en relación con el art. 15 del Estatuto de los Trabajadores, supone una clara resolución injusta, pues a la postre es una solución jurídica adoptada por los Tribunales» 18. III. LA APARENTE REACCIÓN DEL LEGISLADOR SOBRE LA NUEVA FIGURA, EN 2001 A pesar de toda la repercusión científica (y hay que presumir, también, que política) que tuvo la jurisprudencia social unificada sobre trabajadores indefinidos no fijos 19, ni el Gobierno de la Nación ni el legislador reaccionaron conscientemente frente a la misma, cabiendo afirmar que la letra e) del art. 52 del Estatuto de los Trabajadores, en la redacción que le dio la Ley 12/2001, de 9 julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad, es sólo a nuestros efectos un trampantojo y, en consecuencia, una apariencia que engaña. Es cierto que la letra de dicho novedoso precepto apuntaba directamente a los trabajadores 16 Fundamento de Derecho tercero, párrafo duodécimo, incisos segundo y ss. 17 Fundamento de Derecho primero, párrafo primero. 18 Fundamento de Derecho segundo, párrafo tercero, in fine. 19 Por todos, véase MORÓN PRIETO, R. «La extinción del contrato indefinido no fijo de plantilla: supuestos, procedimiento y efectos», Revista de Derecho Social, nº 14 (2001), pp. 195 y ss. y SELMA PENALVA, A. «El trabajador indefinido no fijo en la Administración Pública. Cuestiones controvertidas y problemas prácticos suscitados en torno a esta figura», Relaciones Laborales, nº 11 (2014), pp. 75 y ss. 91
9 ISSN: , núm. 40, Mayo (2015) RGDTSS Iustel indefinidos no fijos, pues postulaba el despido objetivo «en el caso de contratos por tiempo indefinido concertados directamente por las Administraciones públicas o por entidades sin ánimo de lucro para la ejecución de planes y programas públicos determinados, sin dotación económica estable y financiados mediante consignaciones presupuestarias o extrapresupuestarias anuales consecuencia de ingresos externos de carácter finalista, por la insuficiencia de la correspondiente consignación para el mantenimiento del contrato de trabajo de que se trate» 20, teniendo en cuenta que «cuando la extinción afecte a un número de trabajadores igual o superior al establecido en el artículo 51.1 de esta Ley se deberá seguir el procedimiento previsto en dicho artículo» 21. Pero igualmente era cierto que este tenor traía causa de la tramitación parlamentaria a examinar seguidamente del precepto correspondiente del homónimo RDL. 5/2001, de 2 marzo, cuyo tenor más desvaído nada tenía que ver, en principio, con los trabajadores indefinidos no fijos (literalmente, según él, «en el caso de los contratos por tiempo indefinido concertados para la ejecución de planes y programas públicos sin dotación económica estable y financiados mediante consignaciones presupuestarias anuales, por la insuficiencia de la correspondiente consignación presupuestaria para el mantenimiento del puesto de trabajo de que se trate»). En efecto, la tramitación parlamentaria de este concreto precepto del RDL. 5/2002 acredita que el párrafo primero de la letra e) en cuestión trae causa de dos enmiendas del Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida y de una del Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió), planteadas durante la tramitación del proyecto de Ley en el Congreso de los Diputados, de carácter puramente técnico, y que en absoluto aludían a la problemática de los trabajadores indefinidos no fijos al servicio de la Administración 22. Siempre durante la tramitación del proyecto de Ley en el Congreso, las enmiendas en cuestión fueron aceptadas por el Grupo Parlamentario Popular, a través de una enmienda propia, con la pelada justificación de que se trataba de una «mejora técnica para clarificar el ámbito de aplicación del supuesto», y para evitar que «pueda entenderse de forma extensiva e injustificada en los empleos relacionados con el funcionamiento ordinario en las Administraciones públicas» 23. Durante la tramitación del 20 Párrafo primero. 21 Párrafo segundo. Véase BOLTAINA BOSCH, X. «La extinción de los contratos de trabajo en la Administración Pública por insuficiencia de consignaciones presupuestarias o extrapresupuestarias», Temas Laborales: Revista andaluza de trabajo y bienestar social, nº 65 (2002), pp. 71 y ss. 22 Se trata de las enmiendas nº 85, nº 86 y nº 118, cuyo texto y motivación pueden consultarse en Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, 27 abril 2001, serie A, nº 37-6, pp y Se trata de la enmienda nº 168, cuyo texto y motivación pueden consultarse en Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, 27 abril 2001, serie A, nº 37-6, p
10 Arufe Varela - Los trabajadores indefinidos no fijos al servicio de las Administraciones Públicas: Una... proyecto de Ley en el Senado, igualmente a través de una enmienda del propio Grupo Parlamentario Popular (que de nuevo pretería toda referencia a la problemática de los trabajadores indefinidos no fijos), se le añadió a la citada letra e) su segundo párrafo, argumentando el partido político enmendante que «al igual que ya ocurría con la causa de la letra c) de este artículo [52], la nueva causa de la letra e) debe operar sólo en el caso de extinciones individuales de puestos de trabajo, mientras que las extinciones colectivas deben seguir los trámites del procedimiento de despido colectivo», imponiéndolo así «el respeto a la Directiva Europea sobre despidos colectivos» 24, pues «hay que tener en cuenta que aunque la Directiva no se aplica a las Administraciones Públicas, el ámbito de aplicación de la nueva causa de despido del artículo 52.e) no se limita únicamente a las Administraciones, sino que puede producirse también en entidades de derecho privado, por lo que debe asegurarse el cumplimiento de la Directiva también en estos supuestos» 25. Acreditando que la mens legislatoris es una cosa y que la mens legis puede ser otra cosa completamente distinta, la doctrina laboral de suplicación cayó en la cuenta sólo muy tardíamente de que la letra e) del art. 52 ET, tal y como fue redactada por la citada Ley 12/2001, podía cubrir parte (por cierto, más bien pequeña) de la problemática extintiva de los contratos de los trabajadores indefinidos no fijos al servicio de la Administración pública 26. Lógicamente, el grueso de esa problemática extintiva quedaba extramuros del tenor del precepto en cuestión, acreditándolo así contundentemente una Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 15 marzo 2013, en la que a propósito de la demanda por despido de un trabajador indefinido no fijo al servicio del Ayuntamiento de Cangas de Narcea se confirmó lo fallado por la Sentencia de instancia, dado que «contrariamente a lo que se sostiene en el desarrollo del motivo, la sentencia no niega que la relación laboral sea indefinida ni que no pueda ser extinguida por las causas que la ley admite» 27, sino que «lo que niega es que proceda su extinción por la causa establecida en el art. 52 e) del Estatuto de los 24 Acerca de esta Directiva, véase MARTÍNEZ GIRÓN J. y ARUFE VARELA, A. Fundamentos de Derecho comunitario y comparado, europeo y norteamericano, del Trabajo y de la Seguridad Social. Foundations on Community and Comparative, European and USA, Labor and Social Security Law, 2ª ed., Netbiblo (A Coruña, 2010), pp. 197 y ss. y ARUFE VARELA, A. Los despidos colectivos en el Derecho de los Estados Unidos. Un estudio comparado con el Derecho español y el de la Unión Europea, Netbiblo (A Coruña, 2014), pp. 50 y ss. 25 Se trata de la enmienda nº 176, cuyo texto y motivación pueden consultarse en Boletín Oficial de las Cortes Generales. Senado, serie II, 8 junio 2001, nº 29, p Al respecto, véase Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 20 diciembre 2010, Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 25 abril 2013 y Sentencia de la Sala de lo Social de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 29 septiembre Fundamento de Derecho segundo, párrafo tercero. 93
11 ISSN: , núm. 40, Mayo (2015) RGDTSS Iustel Trabajadores, invocada por el [Ayuntamiento] demandado, pues para ello sería preciso que la actora hubiera sido contratada específicamente para la ejecución de un programa o actuación concreta de carácter público dependiente de las subvenciones concedidas por el Principado de Asturias para su mantenimiento, presupuesto ausente en el caso enjuiciado» 28. A día de hoy, se trata de un asunto que posee un interés meramente erudito, dado que la Ley 3/2012 procedió a enmendar nuevamente la letra e) del art. 52 ET, asignándole su tenor actual, del que ha volado la referencia a las Administraciones públicas en cuanto que sujetos que conciertan directamente los contratos de trabajo por tiempo indefinido (literalmente, «en el caso de contratos por tiempo indefinido concertados directamente por entidades sin ánimo de lucro para la ejecución de planes y programas públicos determinados», etc.). IV. LA AMORTIZACIÓN NO-OBJETIVA DE LOS PUESTOS DE TRABAJO CUBIERTOS POR LA FIGURA, SEGÚN NUEVA JURISPRUDENCIA CONTROVERTIDA DE 2002 Como resultaba previsible, la indiferencia del legislador hacia la figura de los trabajadores indefinidos no fijos provocó que la Sala de lo Social del Tribunal Supremo se viese obligada a tener que encajarla, con muy comprensibles dificultades, en el tenor del art. 49 ET, supuestamente exhaustivo a la hora de regular todas las posibles causas justas de extinción del contrato de trabajo 29. El asunto se planteó frontalmente, al decidirse una Sentencia de la Sala Social (constituida en Sala General) del Tribunal Supremo de 27 mayo 2002, fallada en casación para la unificación de doctrina, a propósito de demanda por despido de un trabajador indefinido no fijo al servicio de la Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha, con casi ocho años de prestación de servicios a la misma 30. En este caso, el Pleno de la Sala se dividió otra vez, expresando el parecer de la mayoría el magistrado Sr. MARÍN CORREA. Según la mayoría (que califica repetidamente el contrato como «indefinido temporal»), la extinción lícita del mismo tenía que «subsumirse en las [causas] enunciadas genéricamente por el apartado b) del nº 1 del art. 49 ET, y ello porque desde que una Sentencia judicial firme aplica a un contrato de trabajo la doctrina de esta Sala contenida en la mencionada Sentencia de 20 enero 1998 [esto es, la que procedió a crear la figura], está cumpliendo lo previsto en el 28 Ibidem. 29 Al respecto, véase J. MARTÍNEZ GIRÓN y A. ARUFE VARELA, Derecho crítico del Trabajo. Critical Labor Law, 3ª ed., Atelier (Barcelona, 2014), pp. 149 y ss. 30 Véase LAHERA FORTEZA, J. «La extinción del contrato indefinido no fijo de plantilla en la Administración pública (Comentario a la STS 27 de mayo de 2002)», Relaciones Laborales, nº 2 (2002), pp. 679 y ss. y BOLTAINA BOSCH, X. «Régimen jurídico de los trabajadores indefinidos no fijos de la Administración pública», Aranzadi Social, nº 5 (2002), pp. 529 y ss. 94
12 Arufe Varela - Los trabajadores indefinidos no fijos al servicio de las Administraciones Públicas: Una... art. 9 ET, a saber, declara la nulidad parcial del contrato aparentemente temporal y sustituye dicha cláusula por otra causa de extinción del contrato, expresamente establecida en nuestra meritada Sentencia, a saber, la ocupación de la plaza por procedimiento reglamentario» 31. En consecuencia, revocaba la Sentencia de suplicación recurrida, allí donde afirmaba que «la causa de extinción no actúa directamente, sino que debe ser actuada mediante la aplicación de los artículos 52 y/o 53 del Estatuto de los Trabajadores» 32. Frente a esta tesis de la mayoría del Pleno de la Sala, formularon tres Magistrados voto particular, que fue redactado por el Magistrado Sr. MARTÍN VALVERDE. En él, se criticaba la subsunción del supuesto extintivo entre las condiciones resolutorias, pues «entendemos que la causa relacionada debe ser la extinción por causas objetivas legalmente procedentes [art l) ET] y no la extinción por causas consignadas válidamente en el contrato salvo que las mismas constituyan abuso de derecho manifiesto por parte del empresario [artículo 49.1.b) ET]» 33, puesto que aquí no juega como causa extintiva «una causa consignada en el contrato sino una causa consignada en la Ley» 34, de manera que «la calificación del cese por cumplimiento de condición resolutoria del supuesto enjuiciado es, en mi opinión, dogmáticamente inapropiada, como lo es también la metáfora de la conditio legis, que desvirtúa el concepto de condición como elemento accidental de los contratos y las obligaciones que tiene su origen en la autonomía de la voluntad (art y ss. del Código Civil)» 35. Se aducía asimismo en este voto una «razón de equidad», pues «si nos encontramos por hipótesis ante trabajadores contratados por tiempo indefinido no parece coherente privarles de cualquier indemnización por fin de contrato, equiparando las consecuencias de su cese a las de los trabajadores interinos, y situándolos incluso en una posición más desventajosa que la de los trabajadores que cesan en la Administración por expiración del tiempo convenido o realización de la obra o servicio objeto del contrato, los cuales tienen derecho por Ley a una indemnización» 36. Lógicamente, acabó prevaleciendo la opinión de la mayoría del Pleno de la Sala, sosteniendo la jurisprudencia laboral posterior que la extinción lícita del contrato de 31 Cfr. fundamento de Derecho cuarto. 32 Cfr. fundamento de Derecho noveno. 33 Cfr. fundamento de Derecho segundo. 34 Ibidem. 35 Ibidem. 36 Cfr. fundamento de Derecho tercero. Véase, además, A. MARTÍN VALVERDE, «Especialidades de la extinción del contrato de trabajo del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas», Actualidad Laboral, nº 13 (2004), pp y ss. 95
13 ISSN: , núm. 40, Mayo (2015) RGDTSS Iustel trabajo del indefinido no fijo implicaba la «amortización» de su puesto de trabajo [se supone, que «no objetiva», puesto que hasta 2010 la letra c) del art. 52 ET, inaplicable a este tipo de supuestos de hecho, hablaba de «necesidad objetivamente acreditada de amortizar puestos de trabajo»] 37. Esta doctrina aparece resumida y aplicada, por ejemplo, en una Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 8 junio 2011, fallada en casación para la unificación de doctrina y relativa a la externalización de cierto servicio del Ayuntamiento de Colmenar de Oreja, en el que la trabajadora «interina» despedida llevaba más de un lustro empleada («en el Ayuntamiento se tramitó expediente de amortización del puesto de la indicada plaza, descentralizando el servicio de gestión») 38, pues cuando «los servicios se prestan a una Administración pública, el contrato puede extinguirse por la amortización de la plaza cubierta y ello sin necesidad de acudir a la vía que establece el artículo 52.c) ET» 39, remachando respecto de ello que «no es aplicable el art. 52.c) ET, porque aquí la amortización no opera directamente determinando la extinción del vínculo, sino que afecta a la vigencia de éste, determinando el cumplimiento anticipado del término incierto al que está sometido el contrato, al sustituir la amortización de la plaza a su cobertura» 40. Todas estas disquisiciones dogmáticas, aunque sin variar la doctrina de fondo, volvieron a replantearse muy poco tiempo después, al decidirse otra nueva Sentencia de Pleno, que fue objeto en un día de una importante atención doctrinal. Se trata de la Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo (constituida en Sala General) de 23 julio , en la que a propósito de cierta trabajadora indefinida 37 Como es sabido, la palabra «amortizar» voló del tenor literal de este precepto, tras la modificación operada en él por el art. 3, apartado 2, RDL. 10/2010, de 16 junio, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo. 38 Cfr. fundamento de Derecho segundo y antecedente de hecho segundo. Acerca de la duración de la citada «interinidad», el Tribunal Supremo confirmó con bastante voluntarismo la tesis negatoria de que «de acuerdo con una reiterada doctrina de la Sala, la eventural demora de la cobertura determine la conversión del contrato en indefinido», pues «aun aceptando la hipótesis de una demora y con ello una infracción de las normas administrativas sobre el proceso de provisión de vacantes, tal infracción no determinaría ni un fraude de ley en la contratación laboral temporal, ni la transformación de esa contratación en indefinidad y ello porque la función típica de la contratación temporal se mantiene: desempeñar provisionalmente un puesto de trabajo que no ha sido objeto de cobertura reglamentaria y la prolongación en el tiempo de la relación ningún perjuicio causa al trabajador que puede desistir libremente del contrato respetando el plazo de preaviso» (cfr. fundamento de Derecho segundo). 39 Cfr. fundamento de Derecho segundo. 40 Ibidem. 41 Sobre ella, véase LÓPEZ LLUCH, Mª.I. «La extinción del contrato indefinido no fijo de las Administraciones públicas en la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de julio de Importante voto particular», Revista de Derecho Social, nº 64 (2013), pp. 175 y ss.; GARCÍA PAREDES, Mª.L. «Administraciones públicas. Trabajadores indefinidos no fijos. Equiparación a interinos por vacante en su salida del vínculo laboral: comentario a la STS, 4ª, de 22 de julio de 2013», Actualidad Laboral, nº 1 (2014), p. 5; y SANDE PÉREZ-BEDMAR, Mª DE «La extinción del contrato indefinido 96
14 Arufe Varela - Los trabajadores indefinidos no fijos al servicio de las Administraciones Públicas: Una... no fija, que llevaba más de cinco lustros en la condición de tal (literalmente, «la actora, que prestaba servicios desde 1993, fue declarada por sentencia firme de 10 de julio de 1995 trabajadora indefinida, expresión que debe entenderse como equivalente a indefinida no fija», teniendo en cuenta que «el 6 de octubre de 2009 se comunicó a la demandante el cese en su relación laboral por cese de actividad del servicio al que se encontraba adscrita») 42 se confirmó la tesis jurisprudencial tradicional sobre que «aunque se declare contraria a Derecho la causa de temporalidad pactada, conforme al art c) ET, y se reconozca la relación como indefinida, ésta queda sometida a una condición la provisión de la vacante por los procedimientos legales de cobertura, cuyo cumplimiento determina la extinción del contrato de trabajo mediante la correspondiente denuncia del empleador público, sin que sea preciso recurrir a las modalidades de despido que contemplan los arts. 51 y 52 ET» 43, afirmando que esta doctrina «también ha de aplicarse a los supuestos en que el puesto desempeñado desaparece por amortización y ello porque en este caso ya no podrá cumplirse la provisión reglamentaria y habrá desaparecido también el supuesto de hecho que justifica esa modalidad contractual la existencia de un puesto de trabajo que se desempeña de forma en realidad interina hasta su cobertura reglamentaria» 44, por lo que «estamos claramente en el caso del art del Código Civil» 45. Resquebrajaba, sin embargo, la solidez de esta doctrina el hecho de que seis Magistrados de la Sala formulasen frente a ella un muy razonado y documentado (e incluso, por causa de su cita nominal en él de doctrina científica, insólito) 46 voto particular redactado por el Sr. AGUSTI JULIA 47, en el que en lo esencial se sostenía que «igualmente, conviene hacer referencia a que la cuestión controvertida aplicación de los arts. 51 y 52 ET al personal laboral de las no fijo fundada en la amortización de plazas en las administraciones públicas: comentario a la STS (4ª) de 22 de julio de 2013 (Recurso nº 1380/2012) y a su proyección sobre la STS de 23 de octubre de 2013 (Recurso nº 804/2013) y siguientes», Revista de Información Laboral, nº 4 (2014), pp. 234 y ss. 42 Cfr. fundamento de Derecho primero, párrafo primero. 43 Cfr. fundamento de Derecho tercero, párrafo segundo. 44 Ibidem, párrafo cuarto. 45 Ibidem. 46 Al respecto, véase MARTÍNEZ GIRÓN, J. «La cita nominal de doctrina científica por la jurisprudencia laboral. Un estudio de Derecho comparado», Revista Española de Derecho del Trabajo, nº 150 (2011), pp. 333 y ss. 47 Indicaba que «con carácter previo, conviene señalar, que no se pretendió en la deliberación, ni se pretende ahora en este voto particular, desautorizar, negando virtualidad a la repetida doctrina jurisprudencial del contratado laboral por tiempo indefinido», de manera que «lo que se pretendía y se defiende en este voto particular es adecuar o acomodar dicha doctrina, a la evolución legislativa, teniendo en cuenta la especial naturaleza y trascendencia del derecho reclamado y la realidad social a día de hoy, cumpliendo con ello el mandato del art. 3.1 de nuestro Código Civil» (cfr. consideración jurídica cuarta, apartado 1). 97
15 ISSN: , núm. 40, Mayo (2015) RGDTSS Iustel Administraciones Públicas ha sido tratado extensamente por la doctrina científica que, muy mayoritariamente, se ha inclinado por su aplicabilidad, pudiendo citarse al respecto, entre otros y salvo error a los siguientes Profesores/as: MORÓN PRIETO; GOERLICH PESET; BLASCO PELLICER; ALFONSO MELLADO; CORDERO SAAVEDRA; MARTIN VALVERDE; ARIAS DOMÍNGUEZ; LÓPEZ GÓMEZ; CRUZ VILLALÓN; VIVERO SERRANO; ROQUETA BUJ; AGUILERA IZQUIERDO; BOLTAINA BOSCH; LAHERA FORTEZA; RODRIGUEZ ESCANCIANO; LUQUE PARRA; RAMOS MORAGUES; RODRIGUEZ PIÑERO ROYO» 48. La restauración de la pax en la Sala requirió de un nuevo matiz, que no alteraba la sustancia de la jurisprudencia atacada por este voto particular, y del que pasamos a tratar seguidamente. Esa pax se alcanzó sólo provisionalmente haciendo suya la Sala la doctrina del voto particular redactado por el Magistrado Sr. MARTÍN VALVERDE, en la Sentencia de Pleno de 27 mayo 2002, anteriormente citada, en lo tocante a la falta de equidad que suponía el hecho de que la «amortización» del puesto del trabajador indefinido no fijo resultase ser, como regla general, una extinción contractual no indemnizada 49. La asunción tardía, operándose una nueva y enésima rectificación parcial de la jurisprudencia originaria de 1998, se produjo al decidirse una Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 25 noviembre 2013, fallada en casación para la unificación de doctrina, a propósito del cese de cierto trabajador indefinido no fijo y «falso autónomo» al servicio del Ayuntamiento de Vandellós, que tuvo que ser dado de alta en el Régimen General de la Seguridad en virtud de «Acta de la Inspección de Trabajo» 50. En ella, se concluye que aunque «haya de ratificarse el núcleo de la Sentencia recurrida, de todas formas la asimilación a efectos extintivos entre la relación indefinida no fija y la interinidad, no parece razonable que pueda llevarse al extremo de obstar una interpretación analógica art. 4.1 C[ódigo]C[ivil] del artículo 49.1.c) ET y que no deba reconocerse a aquellos trabajadores la misma indemnización que la prevista para la 48 Cfr. su consideración jurídica quinta, apartado 4. Siempre en cuanto al fondo, sostenía asimismo lo siguiente: «en nuestra opinión, el hecho de que un trabajador con relación laboral de carácter indefinido no fijo, al que le ha sido reconocida esta condición por los Tribunales como consecuencia de los sucesivos contratos temporales irregulares concertados con una Administración Pública, pueda ver como consecuencia de amortización extinguido su contrato de trabajo sin derecho a ningún tipo de indemnización, es sin duda contrario a lo establecido en la mencionada Directiva en cuanto al también citado Acuerdo Marco. De una parte, al Principio de no discriminación (cláusula 4), por la diferencia de trato a un trabajador fijo de inicio con respecto a un trabajador indefinido no fijo; y de otra parte, a la cláusula 5 (Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva de contratos sucesivos o relaciones laborales de duración determinada), por falta de reparación de los perjuicios sufridos por el trabajador debido al uso abusivo de la Administración Pública de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada» [cfr. consideración jurídica sexta, apartado 1, letra A)]. 49 Véase supra, apartado IV, párrafo segundo. 50 Cfr. antecedente de hecho segundo. 98

References: resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
in fine
 artículo 51
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 49