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Timestamp: 2018-08-21 06:43:25+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 2005-00220/3411-2013 DE OCTUBRE 12 DE 2016
SENTENCIA 2005-00220 DE 12 DE OCTUBRE DE 2016
CONTENIDO:DIFERENCIAS ENTRE EL NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD Y EL ENCARGO. EL NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD DIFIERE DEL ENCARGO EN CUANTO EL PRIMERO TIENE UN CARÁCTER TRANSITORIO, LOS PROVISIONALES GOZAN DE UNA ESTABILIDAD INTERMEDIA, EN LA QUE EL NOMINADOR DEBE MOTIVAR EL ACTO QUE LOS DESVINCULA, DE LO CONTRARIO SERÁ CAUSAL DE NULIDAD DEL ACTO. EL ENCARGO SE ESTABLECIÓ INICIALMENTE EN LA LEY 27 DE 1992 EN EL ARTÍCULO 10, Y ES UN DERECHO PREFERENCIAL QUE TIENEN LOS EMPLEADOS INSCRITOS EN EL ESCALAFÓN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA A SER ENCARGADOS DE UN EMPLEO SI CUMPLEN LOS REQUISITOS PARA SU DESEMPEÑO. EN EL QUE DEBE PROBARSE LA IDONEIDAD Y HABER OBTENIENDO LA CALIFICACIÓN DE SOBRESALIENTE, EN SU ÚLTIMA EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO.
TEMAS ESPECÍFICOS:NOMBRAMIENTO EN ENCARGO, NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD, EMPLEOS PÚBLICOS EN ENCARGO
Sentencia 2005-00220 de octubre 12 de 2016
Expediente: 18001-23-31-000-2005-00220-01 (3411-2013)
Demandante: Gloria Muñoz Bermeo
Demandado: Departamento del Caquetá
Tema: Terminación de encargo en empleo de directivo docente
Conforme a la preceptiva de artículo 129 del Código Contencioso Administrativo esta corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia.
Se trata de determinar si los actos administrativos acusados se dictaron conforme a las formalidades previstas en la ley o el reglamento y, específicamente, si se expresan o no razones para su expedición, y si lo dicho es suficiente para tenerse como motivación.
5.3.1. Decreto 17 del 15 de enero de 1980, “por medio del cual se nombra personal docente de los colegios dependientes de la Secretaría de Educación de la Intendencia Nacional del Caquetá” (fls. 6-8).
5.3.2. Acta de posesión de la señora Gloria Muñoz Bermeo, de 30 de enero de 1980, como profesora de educación básica secundaria del Colegio San Pablo, de Curillo (fl. 5).
5.3.3. Decreto 10 de 12 de febrero de 1990, “por el cual se incorpora el personal directivo-docente, docente y administrativo nacionalizado en los planteles nacionalizados que funcionan en el municipio de Curillo” (fls. 2-4).
5.3.4. Decreto 246 de 1º de abril de 1998, “por el cual se hace un encargo”, a la accionante como rectora del Colegio San Pablo, de Curillo (fls. 9-10).
5.3.5. Decreto 248 de 1º de julio de 2003, “por el cual se organiza una institución oficial del municipio de Curillo” (Colegio San Pablo y la Concentración Ángel Cuniberti) (fls. 11-13).
5.3.6. Decreto 630 de 7 de octubre de 2003, “por medio del cual se ratifica como rectora de la Institución Educativa Ángel Cuniberti, del municipio de Curillo, a una docente” (fls. 14-15).
5.3.7. Decreto 2572 de 15 de octubre de 2004, “por medio del cual se derogan los decretos 771 del 17 de octubre de 2003, 776 del 20 de octubre de 2003, 1060 del 4 de diciembre de 2003 y se confirma el Decreto 630 del 7 de octubre de 2003” (fls. 16-17).
5.3.8. Decreto 690 de 8 de abril de 2005, “por el cual se suspende un encargo y una ratificación como rectora a una docente de la Institución Educativa Ángel Cuniberti, del municipio de Curillo” (fls. 18-19).
5.3.9. Resolución 290 de 22 de abril de 2005, “por medio de la cual se niega un recurso de reposición por la docente Gloria Muñoz Bermeo, contra el Decreto 690 del 8 de abril del 2005” (fls. 21-22).
5.3.10. Decreto 689 de 8 de abril de 2005, “por el cual se suspende una asignación de funciones como coordinador y se encarga como rector a un docente de la Institución Educativa Ángel Cuniberti de Curillo” (fls. 24-25).
5.3.11. Decreto 472 de 17 de junio de 2008, “por medio del cual se encarga como coordinador a un docente de nombramiento en propiedad” (fls. 181-182).
5.3.12. Decreto 912 de 2 de julio de 2009, “por medio del cual se da por terminado un encargo de directiva docente (coordinadora) una docente de nombramiento en propiedad y se encarga como directivo docente (rectora)” (fls. 184-185).
5.3.13. Decreto 2321 de 13 de octubre de 2010, “por medio del cual se reconoce porcentaje adicional a los directivos docentes (rectores) por número de jornadas laborales” (fls. 197-198).
La señora Gloria Muñoz Bermeo se posesionó, el 30 de enero de 1980, como profesora de educación básica de secundaria del Colegio San Pablo, de Curillo (Caquetá), cargo para el que fue nombrada por el Decreto 17 de 25 de enero del mismo año, del intendente nacional del Caquetá [fls. 5-8].
Años más tarde, por medio del Decreto 10 de 12 de febrero de 1990, del gobernador del Caquetá, se le incorporó como docente, conforme a su artículo primero, “incorporar el personal directivo-docente, docente y administrativo nacionalizado en los planteles nacionalizados que funcionan en el municipio de Curillo”, en el Centro Docente San Pablo (fls. 2-4).
Luego, a raíz de la renuncia del docente Luis Alberto Salazar Vargas como rector del Colegio San Pablo de Curillo, se le encargó, en su condición de docente, grado 12 en el escalafón, como rectora de dicho colegio, mediante Decreto 246 del 1º de abril de 1998, del gobernador del Caquetá, encargo que fue ratificado por Decreto 630 del 7 de octubre de 2003, del gobernador. En estos actos no se señala la duración del encargo (fls. 9-10, 14-15).
Como puede observarse, la accionante se encuentra inscrita en el escalafón docente en el grado 12, lo cual se corrobora, tiempo después, en el Decreto 630 del 7 de octubre de 2003, del gobernador del Caquetá, al ratificársele el encargo como rectora de la Institución Educativa Ángel Cuniberti, de Curillo, en su calidad de docente, grado 14 en el escalafón nacional, de carácter nacionalizada (fls. 14-15).
Según el artículo 8º del Decreto 2277 de 1979, “por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente”, se entiende por “Escalafón docente el sistema de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos”, y también el artículo dice: “la inscripción en dicho escalafón habilita al educador para ejercer los cargos de la carrera docente”(1); en pocas palabras, la señora Gloria Muñoz Bermeo pertenece a la carrera docente.
Esta precisión es importante para poder determinar si la designación temporal que se hace a un servidor para asumir, total o parcialmente, las funciones de otro empleo por falta definitiva o temporal de su titular, con la desvinculación de las labores propias de su cargo o sin ellas, se considera encargo o nombramiento en provisionalidad como lo calificó la sentencia de primera instancia, al afirmar: “El acto administrativo acusado fue originado en abril de 2005, valga decir cuando ya estaba en vigencia la Ley 909 de 2004, la cual de manera clara tiene establecido que el acto de desvinculación de un provisional que ocupa un cargo de carrera se debe motivar. Se indica que la finalidad de ello es que el empleado pueda acceder de esa forma a la Administración de Justicia” (fl. 150).
Como a la señora Muñoz Bermeo se le hizo el encargo de rectora del Colegio San Pablo, de Curillo, el 1º de abril de 1998(2), como se dijo antes, y el que se le suspendió por Decreto 690 de 8 de abril de 2005, del gobernador del Caquetá, hay que tener en cuenta la legislación que regía en ese lapso.
En vista de ello, se debe recordar que el Decreto 2400 de 1968, “por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 23, establece:
Los empleados podrán ser encargados para asumir parcial o totalmente las funciones de empleos diferentes de aquellos para los cuales han sido nombrados, por ausencia temporal o definitiva del titular. Cuando se trate de ausencia temporal el encargo podrá conferirse hasta por el término de aquella y en caso de vacante definitiva hasta por un plazo máximo de tres (3) meses.
Vencido este término el encargado cesará automáticamente en el ejercicio de tales funciones y el empleo deberá proveerse de acuerdo con los procedimientos normales.
Esta misma disposición fue establecida en el Decreto Reglamentario 1950 de 1973, “por el cual se reglamentan los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración del personal civil”, en sus artículos 34 y 35.
Pero como la accionante tiene el carácter de docente, según el artículo 2º del Decreto 2277 de 14 de septiembre de 1979, “por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente”(3), se deben aplicar, en materia de encargo, las normas que rigen para los docentes(4). Y, en efecto, como el encargo de la señora Muñoz Bermeo se produjo por medio del Decreto 246 de 1º de abril de 1998, del gobernador del Caquetá, se debe acudir a la Ley 115 de 1994, “por la cual se expide la Ley General de Educación”, vigente en la época, que, en su artículo 131, establecía:
Encargo de funciones. En caso de ausencias temporales o definitivas de directivos docentes o de educadores en un establecimiento educativo estatal, el rector o director encargará de sus funciones a otra persona calificada vinculada a la institución, mientras la autoridad competente suple la ausencia o provee el cargo.
Y en este orden de ideas, la autoridad competente a que se refiere esta norma, según los artículos 105 y 106 de la Ley 115 de 1994(5), son los gobernadores, los alcaldes de distritos o municipios que administran la educación, conforme a la Ley 60 de 1993, después derogada por la Ley 715 de 2001. Es decir, que, en el presente asunto, el gobernador tenía la competencia para hacer el encargo.
Asimismo, hay que tener en cuenta que esta Ley General de Educación define, en su artículo 126, que el directivo docente es el que ejerce funciones de dirección, coordinación, supervisión, inspección, programación y asesoría en un establecimiento de educación estatal, y, además, en el artículo 129, dispone:
5. Supervisor de educación
En este mismo sentido, el Decreto 2277 de 1979, en su artículo 32, señalaba:
Tienen carácter docente y en consecuencia deben ser provistos con educadores escalafonados, los cargos directivos que se señalan a continuación, o los que tengan funciones equivalentes:
Hasta aquí puede deducirse, sin mayor esfuerzo, que el gobernador del Caquetá, como autoridad competente, encargó a la señora Gloria Muñoz Bermeo de las funciones de rectora del Colegio San Pablo por su condición de docente escalafonada y de reconocida trayectoria en materia educativa, tal como lo exigía el parágrafo del artículo 129 de la Ley 115 de 1994. A dicho encargo no le fijó duración alguna, pues esta ley no lo requería como condición, tal como en su momento sí lo establecía la Ley 443 de 1998, sobre la carrera administrativa de la administración pública en general, en sus artículos 8º y 10, así:
Mientras se surte el proceso de selección convocado para proveer empleos de carrera, los empleados de carrera, tendrán derecho preferencial a ser encargados de tales empleos, si acreditan los requisitos para su desempeño. Sólo en caso de·que no sea posible realizar el encargo podrá hacerse nombramiento provisional.
Así que se infiere con claridad que el encargo en empleos de carrera, tal como es del rector de un colegio oficial, solo recae en titulares de derechos de carrera y no en servidores nombrados en provisionalidad. En otras palabras, el encargo en la carrera administrativa —léase también carrera docente— es solo para servidores que están inscritos o escalafonados en ella, mientras que la finalidad de los nombramientos de carácter provisional están orientados a proveer temporalmente empleos de carrera con personal no seleccionado por el sistema de mérito(6).
Este mismo criterio fue plasmado en la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, que derogó la Ley 443 de 1998, en sus artículos 24, 25 y 31, a saber:
Sin embargo, el a quo considera que, en esencia, a pesar de que el nombramiento en provisionalidad difiere del encargo se identifican en cuanto a su carácter de transitoriedad, por lo que este último debe asimilarse al primero, o sea, que los provisionales gozan de una estabilidad intermedia, ya que no tienen la que ostenta el servidor inscrito en carrera; pero no pueden ser desvinculados de manera discrecional por el nominador como si se trataran de libre nombramiento y remoción: el acto que los desvincula debe ser motivado, y la falta de motivación es causal de nulidad del acto.
Ahora bien, el encargo (en la carrera administrativa) y el nombramiento en provisionalidad son dos situaciones administrativas que tienen cada una su finalidad y sus consecuencias jurídicas particulares. El encargo, desde que lo estableció el artículo 10 de la Ley 27 de 23 de diciembre de 1992, “por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones”(7), es un derecho preferencial que tienen los empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa a ser encargados de un empleo si cumplen los requisitos para su desempeño.
Es decir, que la provisión transitoria de empleos de carrera administrativa por vacancia temporal o definitiva, a través de la figura del encargo y no del nombramiento en provisionalidad, mientras se surte el proceso de selección, según el caso, es una prerrogativa para promover el mérito y la calidad de los servidores que podrían ser encargados, tal como lo consagra el inciso tercero del artículo 125 de la Constitución Política(8), pues al cubrir el empleo con personal de carrera, que, además, de haber probado su idoneidad en el cargo que ocupa y para el que concursó, debe haber obtenido la calificación de sobresaliente en su última evaluación del desempeño —y la que debe seguir conservando para poder disfrutar del derecho al encargo—, requisito que no es necesario para el nombramiento en provisionalidad, ya que el empleado provisional no pertenece a la carrera administrativa.
Tanto es así que el encargo recae en el servidor de carrera que se encuentre desempeñando el empleo inmediatamente inferior al que se pretende proveer transitoriamente, puesto que el nombramiento provisional se hace a una persona, con el mismo fin; pero que no ha sido seleccionada mediante el sistema de mérito. Aunque estos servidores nombrados en provisionalidad en empleos de carrera administrativa no cuentan con las garantías que esta atribuye, como lo ha dicho la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, sí tienen el derecho a que se les motive el acto cuando son retirados del cargo, con el fin de preservarles el debido proceso y de limitar la arbitrariedad de la administración. Al respecto, la Corte Constitucional señaló, en la Sentencia T-251 de 2009, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, que:
La obligación de motivar el acto correspondiente, tal como lo señala el Consejo de Estado, no convierte al empleado en provisionalidad en uno de carrera y como tal tampoco le confiere un fuero de estabilidad porque efectivamente no lo tiene. Simplemente, obliga al nominador a motivar las razones por las cuales el provisional no debe seguir ejerciendo el cargo, dado que si fue nombrado para satisfacer una necesidad en la administración e impedir la interrupción del servicio, su desvinculación debe responder precisamente a que el nombramiento no satisfizo las necesidades de ésta. Es decir, la administración tiene el derecho a mejorar el servicio o impedir su interrupción y como tal tiene la potestad de desvincular a un provisional cuando éste no se avenga a los requerimientos de ella, al tiempo que el provisional tiene el derecho a saber las razones por las cuales es desvinculado.
Y en lo que hace a la motivación del acto en caso de encargo, las normas que rigen la carrera docente no regulan dicho aspecto(9), y las generales de carrera administrativa de los servidores públicos, vigentes en la época en que se encargó a la accionante como rectora del Colegio San Pablo, de Curillo, por medio del Decreto 246 de 1º de abril de 1998, tampoco establecen de manera puntual la exigencia de la motivación del acto cuando termina el encargo.
Por el contrario, según el artículo 7º del Decreto 1572 de 5 de agosto de 1998, “por el cual se reglamenta la Ley 443 de 1998 y el Decreto-Ley 1567 de 1998”, “el término de duración del encargo, de la provisionalidad o el de su prórroga, si la hubiere, deberá consignarse en el acto administrativo correspondiente, al vencimiento del cual el empleado de carrera que haya sido encargado cesará automáticamente en el ejercicio de las funciones de éste y regresará al empleo del cual es titular”.
Este Decreto 1572 de 1998 fue derogado, de manera expresa, por el Decreto 1227 de 21 de abril de 2005, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto-Ley 1567 de 1998”, y en su artículo 10 preceptuó que “antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados”; sin embargo, este decreto, en el presente asunto, no puede aplicarse, ya que el que le suspendió el encargo a la demandante (D. 690) fue expedido el 8 de abril de 2005 y notificado el 13 de mismos mes y año (fls. 18-20), o sea, antes de que comenzara su vigencia (publicado en el D.O. 45890, abr. 25/2005).
Fuera de lo anterior, el artículo 10 del Decreto 1227 de 2005 se refiere a la exigencia de la motivación cuando la autoridad competente decida acabar con el encargo antes del vencimiento del término de seis meses previsto en este (art. 8º), lo que, en el presente caso, no puede ocurrir, ya que el encargo a la accionante se otorgó sin establecerle un límite de duración y, además, por las pruebas recaudadas en el proceso no se deduce que se haya convocado a concurso para dicho empleo. Por consiguiente, no se requería motivar, después de haber transcurrido más de siete años, el acto por el cual se ordenó suspender el encargo de la demandante, y se arriba a la conclusión de que no se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados contenidos en el Decreto 690 de 8 de abril de 2005, “por el cual se suspende un encargo y una ratificación como rectora a una docente de la Institución Educativa Ángel Cuniberti del municipio de Curillo”, del gobernador del Caquetá, y la Resolución 290 de 22 de abril de 2005, “por medio de la cual se niega un recurso de reposición interpuesto por la docente Gloria Muñoz Bermeo contra el Decreto 690 del 8 de abril de 2005”.
1. REVÓCASE la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2012 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por la señora Gloria Muñoz Bermeo contra el departamento del Caquetá, y, en su lugar:
2. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, conforme a la parte motiva.
1 Ley 115 de 1994, por la cual se expide la Ley General de Educación, artículo 115. “El ejercicio de la profesión docente estatal se regirá por las normas del régimen especial del estatuto docente y por la presente ley [...]”.
2 Decreto 243 del 1º de julio de 2003, del secretario de gobierno con funciones de gobernador (e), por el que se organiza la Institución Educativa Ángel Cuniberti, conformada por el Colegio San Pablo y la Concentración Ángel Cuniberti.
3 “Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores.
4 Artículo 26, Decreto 2277 de 1979. “La carrera docente es el régimen legal que ampara el ejercicio de la profesión docente en el sector oficial, garantiza la estabilidad de dichos educadores en el empleo, les otorga el derecho a la profesionalización, actualización y capacitación permanente, establece el número de grados del escalafón docente y regula las condiciones de inscripción, ascenso y permanencia dentro del mismo así como la promoción a los cargos directivos de carácter docente.
5 ART. 105.—Vinculación al servicio educativo estatal. La vinculación de personal docente, directivo y administrativo al servicio público educativo estatal, sólo podrá efectuarse mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de personal aprobada por la respectiva entidad territorial.
6 Decreto 1572 de 1998, “por el cual se reglamenta la Ley 443 de 1998 y el Decreto-Ley 1567 de 1998, artículo 4º, modificado por el artículo 2º, Decreto Nacional 2504 de 1998”. “Entiéndese por nombramiento provisional aquel que se hace a una persona para proveer, de manera transitoria un empleo de carrera, con personal no seleccionado mediante el sistema de mérito, así en el respectivo acto administrativo no se indique la clase de nombramiento de que se trata”.
7 ART. 10.—De la provisión de los empleos. La provisión de los empleos de libre nombramiento y remoción se hará por nombramiento ordinario. La de los de carrera se hará, previo concurso, por nombramiento en período de prueba o por ascenso.
8 “El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”.
9 Por ejemplo, el Decreto 1278 de 19 de junio 2002, “Por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente”.
ART. 14.—“Encargos. Hay encargo cuando se designa temporalmente a una persona ya vinculada en propiedad al servicio, para asumir otro empleo vacante por falta temporal o definitiva de su titular, desvinculándose o no de las propias de su cargo.
Los cargos directivos docentes vacantes de manera temporal, podrán ser provistos por encargo con personal inscrito en carrera, mientras dure la situación administrativa del titular. Y en caso de vacante definitiva, podrá suplirse por encargo mientras se surte el proceso de selección y se provee de manera definitiva”.

References: ARTÍCULO 10
 artículo 129
 Resolución 
 artículo 8
 artículo 23
 artículo 2
 artículo 131
 artículo 126
 artículo 129
 artículo 32
 artículo 129
 artículo 10
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 7
 artículo 10
 resolución 
 artículo 10
 Resolución 
 artículo 115
 Artículo 26
 artículo 4
 artículo 2