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Timestamp: 2016-10-23 06:16:06+00:00

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129 I 249
129 I 249 23. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Josef Meichtry gegen Eidgen�ssisches Justiz- und Polizeidepartement (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.225/2002 vom 27. Mai 2003
Art. 29 al. 2 Cst.; consultation du dossier hors proc�dure; consultation des r�sultats d'une enqu�te administrative. Droit de consulter le dossier hors proc�dure (consid. 3). Consultation du dossier d'une enqu�te administrative dont les r�sultats �manent de diverses sph�res d'autorit� (consid. 4). Pes�e des int�r�ts favorables et d�favorables � une telle consultation. Aux int�r�ts de la personne touch�e personnellement en l'occurrence ne s'opposent pas les int�r�ts essentiels des personnes qui (� titre priv� ou comme agents publics) ont fourni des renseignements (consid. 5). Faits � partir de page 249
BGE 129 I 249 S. 249
Mit Urteil vom 22. Mai 1979 befand das Bundesstrafgericht Swami Omkarananda und Josef Meichtry sowie weitere Personen, die dem "Divine Light Zentrum" (DLZ) in Winterthur angeh�rten, des Bombenattentates auf die Liegenschaften des damaligen Regierungsrats und Polizeidirektors Jakob Stucki und von Rechtsanwalt Dr. Willy Hauser schuldig. Es qualifizierte die Straftaten als versuchten BGE 129 I 249 S. 250Mord und sprach zum Teil langj�hrige Zuchthausstrafen aus. Das Bundesstrafgericht ging u.a. davon aus, dass die verwendeten Bomben von den Angeschuldigten in Belgien beschafft und nach Winterthur verbracht worden waren.
Von Seiten der Angeschuldigten und des DLZ wurde die Auffassung vertreten, die Anschuldigungen beruhten auf einem grossen, gegen das DLZ gerichteten Komplott, Regierungsrat Stucki habe die Anschl�ge selber inszeniert oder der Bombenanschlag sei zur Diskreditierung von Swami Omkarananda und des DLZ unter Mitwirkung oder mit Wissen der Polizei provoziert worden. - Aufgrund einer Einsichtnahme in die Fichen und Dossiers der Bundesanwaltschaft im Zusammenhang mit der sog. Fichen-Aff�re sowie aufgrund weiterer Quellen erhoben DLZ-Angeh�rige den Vorwurf, die Beh�rden h�tten zahlreiche Geheimakten unterdr�ckt oder verschwinden lassen und verschiedene Umst�nde im Zusammenhang mit der Beschaffung der Bomben in Belgien, dem Einbau eines Peilsenders in eine der Bomben und der T�tigkeit belgischer Agenten h�tten keinen Eingang in das Dossier der Strafuntersuchung gefunden. - Parallel dazu recherchierte der als Journalist bzw. Redaktor f�r den Tages-Anzeiger t�tige Paul B�sch, publizierte seit 1998 Berichte �ber die Hintergr�nde der Bombenanschl�ge, wies auf Ungereimtheiten der offiziellen Darstellung hin und vermutete ein Mitwissen der Beh�rden.
Vertreter des Regierungsrates des Kantons Z�rich ersuchten im Juni 1998 das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) um Abkl�rung der erhobenen Vorw�rfe. Der Bundesrat erm�chtigte das EJPD, die - als Staatsschutzakten abgelegten - Akten der Bundesanwaltschaft untersuchen zu lassen und eine Administrativuntersuchung durchzuf�hren. Darauf nahm das EJPD vorerst selber eine Sichtung der DLZ-Akten im Bundesarchiv vor und beauftragte am 30. M�rz 1999 a. Bundesgerichtspr�sident Jean-Fran�ois Egli mit der Durchf�hrung der Administrativuntersuchung. Dieser nahm in verschiedenste Aktenbest�nde Einblick (insbes. Bundesarchiv, Bundesanwaltschaft, Bundesgericht, Kantonspolizei, Bezirksanwaltschaft, Staatsarchiv des Kantons Z�rich, Personaldossiers), erhob gewisse Dokumente von privater Seite, befragte zahlreiche, damals mit der Angelegenheit befasste Personen und weitere Auskunftspersonen und h�rte gest�tzt auf ein Rechtshilfeersuchen Vertreter der belgischen Polizei an.
Der Beauftragte hat die Untersuchung am 11. September 2000 mit der �bergabe seines 220 Seiten umfassenden Berichtes und seinen BGE 129 I 249 S. 251gesammelten Unterlagen abgeschlossen. Darin kommt er zum Schluss, dass keinerlei Anhaltspunkte bestehen, die auf ein polizeiliches Komplott hinweisen. Er stellt fest, dass seitens der Polizei bzw. der Untersuchungsverantwortlichen gewisse Fehler begangen wurden, dass diese aber in Ber�cksichtigung der dargelegten Umst�nde auf falschen Lagebeurteilungen beruhten und als nicht allzu schwer wiegend einzustufen seien. Schliesslich f�hrt er aus, dass die Administrativuntersuchung neue Tatsachen von relativer Wichtigkeit ergeben habe, die dem Bundesstrafgericht im Beurteilungszeitpunkt nicht bekannt waren, die aber allenfalls geeignet gewesen w�ren, sich auf die Beurteilung im Schuldspruch und im Rahmen der Strafzumessung auszuwirken. - Der Untersuchungsbericht ist vom Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartement am 27. Oktober 2000 anl�sslich einer Pressekonferenz bekannt gemacht worden. Das Departement hat hierf�r eine Pressemitteilung verfasst sowie eine Kurzfassung des Berichts abgegeben.
Die Bundesanwaltschaft pr�fte den Bericht der Administrativuntersuchung und verzichtete von ihrer Seite auf ein Begehren um Revision des Bundesstrafgerichtsurteils, weil die neuen Tatsachen nach ihrer Auffassung keine Gr�nde f�r eine erheblich ver�nderte Einsch�tzung des Sachverhalts oder f�r ein wesentlich milderes Urteil darstellten.
In der Folge stellte sich verschiedentlich die Frage der Einsicht in die Untersuchungsergebnisse. Schliesslich hat Josef Meichtry um vollst�ndige Einsicht in den Schlussbericht und die Akten der Administrativuntersuchung ersucht. Mit Entscheid vom 25. September 2002 hat das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement das Ersuchen abgewiesen.
Gegen diesen Departementsentscheid hat Josef Meichtry beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und im Wesentlichen eine Verletzung des Anspruchs auf Akteneinsicht nach Art. 29 Abs. 2 BV ger�gt.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, hebt den angefochtenen Entscheid auf und weist die Sache zu neuer Beurteilung an das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement zur�ck.
2. Bevor auf die R�gen des Beschwerdef�hrers n�her einzugehen ist, gilt es den Prozessgegenstand im Einzelnen zu bestimmen und zudem festzuhalten, was nicht dazu geh�rt.BGE 129 I 249 S. 252
Mit der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist ausschliesslich die Verweigerung der (g�nzlichen bzw. teilweisen) Einsicht in den Bericht und die Akten der Administrativuntersuchung angefochten. Dementsprechend sind auch die Beschwerdeantr�ge einzig auf die Gew�hrung der Einsicht in den Bericht und die Unterlagen ausgerichtet.
Demgegen�ber sind weder die Durchf�hrung der Administrativuntersuchung als solche noch das urspr�ngliche Strafverfahren Gegenstand des vorliegenden Verfahrens:
Die Administrativuntersuchung ist auf der Grundlage eines Bundesratsbeschlusses vom Departementsvorsteher eingeleitet worden und l�ngst abgeschlossen. Sie hat sich, wie bereits dargelegt, nicht gegen bestimmte Personen gerichtet, sondern hatte die Abkl�rung bestimmter Vorkommnisse im Zusammenhang mit der Untersuchung in einem fr�heren Strafverfahren zum Gegenstand. Die Administrativuntersuchung f�hrte zum genannten Bericht, m�ndete indessen nicht in Verf�gungen im Sinne von Art. 5 VwVG, welche gegen�ber dem B�rger Pflichten begr�nden, �ndern oder aufheben. Grunds�tzlich ist der Beschwerdef�hrer daher durch die Administrativuntersuchung als solche und deren Abschluss nicht in eigenen rechtlichen Interessen betroffen. Er kann weder die angeblich unzul�ssige Fragestellung noch die angebliche Unvollst�ndigkeit der Untersuchung bem�ngeln. Ebenso wenig kann er eine Verletzung der in diesem Zusammenhang angerufenen Garantien der Europ�ischen Menschenrechtskonvention geltend machen. Insbesondere betrifft die Administrativuntersuchung als solche keine zivilrechtlichen Anspr�che und Verpflichtungen und hat keine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK zum Inhalt. Daran vermag der Umstand nichts zu �ndern, dass Untersuchungsgegenstand das fr�here Strafverfahren bzw. die Art und Weise der damaligen Untersuchung war. Mit dem Untersuchungsergebnis wird in keiner Weise �ber eine strafrechtliche Anklage gem�ss Art. 6 Ziff. 1 EMRK befunden. Ebenso wenig stand die urspr�ngliche Anklage bzw. die damalige Verurteilung in Frage, welche rechtskr�ftig geworden ist und h�chstens im Rahmen eines Revisionsverfahrens einer Neu�berpr�fung zugef�hrt werden k�nnte. Die R�ge des Beschwerdef�hrers, die Durchf�hrung der Administrativuntersuchung und die Verweigerung der Akteneinsicht im Untersuchungsverfahren verstiessen gegen die EMRK, erweist sich daher von vornherein als unbegr�ndet.
Schliesslich gilt es festzuhalten, dass sich die vorliegende Beschwerde entsprechend dem urspr�nglichen Einsichtsgesuch einzig BGE 129 I 249 S. 253auf die Ergebnisse der Administrativuntersuchung bezieht. Es sind dies der eigentliche Bericht, das sog. Verfahrensprotokoll (welches �ber die einzelnen Schritte der Untersuchung Aufschluss gibt) sowie die Aktenordner I-VII (mit Anh�rungsprotokollen, neuen Dokumenten sowie Kopien von wichtigeren Unterlagen und Berichten). Demgegen�ber bildet der sog. Ordner O, der departementsinterne Dokumente, zahlreiche Korrespondenz sowie die Auftragserteilung an den Untersuchungsbeauftragten enth�lt, nicht Gegenstand des Verfahrens.
3. Art. 29 Abs. 2 BV (wie bereits Art. 4 aBV) r�umt den Parteien und Betroffenen als allgemeine Verfahrensgarantie und Teil des Anspruchs auf rechtliches Geh�r einen Anspruch auf Akteneinsicht ein. Im Hinblick auf den Erlass einer Verf�gung sollen die Verfahrensbeteiligten von den Entscheidungsgrundlagen vorbehaltlos und ohne Geltendmachung eines besondern Interesses Kenntnis nehmen k�nnen (BGE 122 I 153 E. 6a S. 161). Dieser Aspekt des Anspruchs auf Akteneinsicht kommt indessen im vorliegenden Verfahren nicht zum Tragen, da die Administrativuntersuchung l�ngst abgeschlossen ist, der Beschwerdef�hrer nicht Verfahrensbeteiligter ist und kein Erlass einer Verf�gung bevorsteht.
Dar�ber hinaus hat die Rechtsprechung zu Art. 4 aBV und Art. 29 Abs. 2 BV erkannt, dass der Anspruch auf Akteneinsicht auch ausserhalb eines h�ngigen Verfahrens geltend gemacht werden kann. Eine umfassende Wahrung der Rechte kann es gebieten, dass der Betroffene oder ein Dritter Akten eines abgeschlossenen Verfahrens einsehe. Allerdings ist dieser Anspruch davon abh�ngig, dass der Rechtsuchende ein besonderes schutzw�rdiges Interesse glaubhaft machen kann. Dieses kann sich aus der Betroffenheit in einem spezifischen Freiheitsrecht wie etwa der pers�nlichen Freiheit oder aus einer sonstigen besondern Sachn�he ergeben. Soweit die Verwaltung nicht dem so genannten �ffentlichkeitsprinzip unterstellt ist, reicht die Berufung auf Art. 16 Abs. 3 BV nicht aus und bedarf es daher der Geltendmachung eines spezifischen sch�tzenswerten Interesses im dargelegten Sinne (vgl. nunmehr Botschaft zum Bundesgesetz �ber die �ffentlichkeit der Verwaltung, BBl 2003 S. 1963). Das Akteneinsichtsrecht findet indes seine Grenzen an �berwiegenden �ffentlichen Interessen des Staates oder an berechtigten Interessen Dritter. Diesfalls sind die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht einerseits und an deren Verweigerung andererseits sorgf�ltig gegeneinander abzuw�gen (zum Ganzen Urteil 1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002, publ. in: EuGRZ 2003 S. 45 und BGE 129 I 249 S. 254ZBl 104/2003 S. 303; BGE 113 Ia 1 E. 4 S. 4; BGE 122 I 153 E. 6a S. 161; BGE 125 I 257 E. 3b S. 260; BGE 126 I 7 E. 2a S. 10; BGE 128 I 63 E. 3.1 S. 68).
Dieser verfassungsm�ssige Anspruch auf Einsicht in die Akten eines abgeschlossenen Verfahrens geht �ber die Garantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK hinaus. Die Konventionsbestimmung kann ausserhalb eines Verfahrens, das zivilrechtliche Anspr�che oder eine strafrechtliche Anklage zum Gegenstand hat, grunds�tzlich nicht angerufen werden. In Bezug auf die vorliegenden konkreten Verh�ltnisse kann insbesondere nicht davon gesprochen werden, der Beschwerdef�hrer verlange die Akteneinsicht zur unmittelbaren Einleitung eines gerichtlichen Verfahrens und deren Verweigerung verunm�gliche ihm in Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK den Zugang zu einem Gericht. Auf die R�ge der Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK braucht daher auch unter diesem Gesichtswinkel nicht n�her eingegangen zu werden.
Allein gest�tzt auf Art. 29 Abs. 2 BV ist im Folgenden zu pr�fen, ob der Beschwerdef�hrer Anspruch erheben kann, in die Ergebnisse der abgeschlossenen Administrativuntersuchung Einblick zu nehmen (E. 5).
4. Die Vorinstanz wirft die Frage nach der Herrschaft �ber die Dokumente, in die der Beschwerdef�hrer Einsicht nehmen m�chte, auf. Sie geht davon aus, dass die Ergebnisse der Administrativuntersuchung einerseits den eigentlichen Bericht und die Erhebungen des Untersuchungsbeauftragten umfassen. Insofern anerkennt sie ihre Zust�ndigkeit, dar�ber im Rahmen des Einsichtsverfahrens zu verf�gen. Andererseits enthalten die Aktenordner mit den Erhebungen des Untersuchungsbeauftragten auch Kopien von wichtigeren Dokumenten aus dem Bundesstrafprozess (Akten aus der Voruntersuchung und dem eigentlichen Prozess). Diese Dokumente ordnet das Departement ausschliesslich dem Bundesstrafgericht bzw. dem Herrschaftsbereich des Bundesgerichts zu. Es erachtet sich daher nicht als zust�ndig, mittels Gesuchsbehandlung �ber diese "fremden Akten" zu verf�gen. Die Vorinstanz kommt zum Schluss, dass ihr die f�r die Behandlung des Einsichtsgesuchs erforderliche Datenherrschaft �ber die Gesamtheit der Ergebnisse der Administrativuntersuchung fehle.
4.1 Die Vorinstanz versucht diesen Konflikt dadurch zu l�sen, dass sie dem Beschwerdef�hrer die M�glichkeit aufzeigt, beim ausserordentlichen Kassationshof des Bundesgerichts ein Verfahren um Revision des Strafurteils von 1979 einzuleiten (Art. 12 Abs. 2 OG BGE 129 I 249 S. 255und Art. 232 ff. BStP, in der Fassung vom 8. Oktober 1999, AS 2000 S. 505/511) und in diesem Rahmen um Einsicht in die Akten der Administrativuntersuchung zu ersuchen. Dabei �bersieht sie indessen, dass dieser Weg die Schwierigkeit der Datenherrschaft nicht zu l�sen vermag. Der ausserordentliche Kassationshof mag zwar �ber die Akten des Bundesstrafgerichts verf�gen k�nnen. Ihm kommt indessen umgekehrt keine Herrschaft �ber die eigentlichen Ergebnisse der Administrativuntersuchung zu. Er kann daher nicht eigenst�ndig �ber die Akten des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartementes sowie die Staatsschutzakten verf�gen. Dies f�hrt dazu, dass im Rahmen der Instruktion des Revisionsverfahrens um den Beizug des Untersuchungsberichts und der dazugeh�rigen Dokumente ersucht werden m�sste und der Instruktionsrichter �ber das Akteneinsichtsgesuch (und allf�llige Anonymisierungen oder Weglassungen) zu entscheiden h�tte.
4.2 Diese Situation f�hrt zur grunds�tzlichen Frage, wie vorzugehen ist, wenn Einsicht in die Ergebnisse einer Administrativuntersuchung verlangt wird, die aus unterschiedlichen Quellen und Herrschaftsbereichen stammen. Der mit einer Administrativuntersuchung Beauftragte kann im Rahmen seines Auftrages und im Bereiche des Auftraggebers die erforderlichen Abkl�rungen treffen, ist indes m�glicherweise darauf angewiesen, seine Erhebungen auch auf andere Herrschaftsbereiche auszudehnen und rechts- oder amtshilfeweise Informationen etwa in Form von Dokumenten oder Befragungen einzuholen. Die Herrschaft �ber die Letzteren geht mit der Auskunftserteilung nicht ohne weiteres auf den Untersuchungsbeauftragten bzw. die die Administrativuntersuchung anordnende Stelle �ber. Es mag ebenso sein, dass die Ausk�nfte einzig f�r den Zweck der Administrativuntersuchung erteilt werden und eine weitere Verwendung oder Verbreitung (ausdr�cklich oder stillschweigend) ausgeschlossen wird. Eine derartige Betrachtungsweise entspr�che dem allgemeinen Grundsatz der Zweckbindung der Bearbeitung von Personendaten (Art. 4 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 �ber den Datenschutz [DSG; SR 235.1]; vgl. URS MAURER/NEDIM PETER VOGT, Kommentar zum Schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel 1995, Rz. 14 zu Art. 4 DSG; Urteil 1P.613/1990 vom 27. M�rz 1991, publ. in: ZBl 92/1991 S. 543, E. 6d) bzw. dem in der Rechts- und Amtshilfe geltenden Prinzip der Spezialit�t (vgl. BGE 126 II 316 E. 2 S. 318; BGE 122 II 134 E. 7c S. 137).
Diesfalls stellt sich die Frage nach dem praktischen Vorgehen, wenn gest�tzt auf Art. 29 Abs. 2 BV Einsicht in die Ergebnisse einer BGE 129 I 249 S. 256Administrativuntersuchung verlangt wird. Bei einer komplexen Untersuchung wird sich zeigen, dass die verschiedenen Teile - die Erhebungen des Beauftragten aus dem Bereich der anordnenden Beh�rde einerseits und die Befragungen und �bernahmen von Dokumenten aus dem Bereiche anderer Beh�rden andererseits - praktisch kaum auseinandergehalten werden k�nnen. Sie bilden eine Einheit und haben nur in diesem Rahmen �berhaupt einen eigenst�ndigen Aussagewert. Den Gesuchsteller f�r die Einsicht in die Unterlagen aus den fremden Herrschaftsbereichen an die entsprechenden Amtsstellen zu verweisen, d�rfte kaum einen gangbaren Weg darstellen. Dieser m�sste m�glicherweise bei mehreren Stellen vorsprechen und w�re zur Gesuchstellung schon vorg�ngig auf eine genaue Kenntnis von Aktenstellen und Befragungen angewiesen.
Angesichts dieser Schwierigkeit ist nach einer praktischen Vorgehensweise zu suchen. Es dr�ngt sich auf, im Sinne einer Kompetenzattraktion grunds�tzlich eine einzige Instanz �ber die Gesamtheit der Dokumente entscheiden zu lassen. Derjenigen Beh�rde, welche die Administrativuntersuchung angeordnet hat, ist in einem nachfolgenden Verfahren der Akteneinsicht eine Leitfunktion zuzuerkennen. Sie k�nnte in diesem Rahmen einerseits �ber die "eigenen" Akten verf�gen. Andererseits h�tte sie dar�ber zu befinden, ob das Einsichtsgesuch den Datenbereich einer andern Stelle �berhaupt betrifft, und h�tte allenfalls f�r eine entsprechende Einwilligung zu sorgen. Gest�tzt darauf w�re sie in der Lage, gesamthaft �ber das Akteneinsichtsgesuch zu befinden.
4.3 Wie es sich mit diesen Fragen in allgemeiner Hinsicht verh�lt, braucht im vorliegenden Verfahren in Anbetracht der konkreten Verh�ltnisse nicht abschliessend gekl�rt zu werden.
Es kann davon ausgegangen werden, dass die Ergebnisse der Administrativuntersuchung tats�chlich unterschiedlicher Herkunft sind und aus diversen Quellen stammen. Erstens handelt es sich um die eigentlichen Erhebungen des Untersuchungsbeauftragten (Befragungsprotokolle, eingeholte Berichte, eigene Feststellungen) sowie den Untersuchungsbericht und das Verfahrensprotokoll. Zweitens hat der Untersuchungsbeauftragte - mit entsprechender Erm�chtigung - Dokumente aus dem Bundesarchiv und aus den Akten des Bundesstrafprozesses eingesehen und davon teils Kopien in seine Unterlagen �bernommen. Und drittens hat er in kantonalz�rcherische Aktenbest�nde Einsicht genommen, davon f�r seinen eigenen Gebrauch teils ebenfalls Kopien hergestellt und kantonale Bedienstete angeh�rt.BGE 129 I 249 S. 257
Es ist unbestritten, dass das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement �ber die erstgenannten Dokumente verf�gen und daher in diesem Ausmass �ber das Akteneinsichtsgesuch des Beschwerdef�hrers entscheiden kann. Dasselbe kann aufgrund der konkreten Umst�nde f�r die kantonalen Unterlagen angenommen werden: Die Administrativuntersuchung ist u.a. auf Vorst�sse von z�rcherischen Regierungsr�ten zur�ckzuf�hren. Von Anfang an musste klar sein, dass der Untersuchungsbeauftragte auch z�rcherische Archive sollte einsehen und (ehemalige oder noch im Dienst stehende) z�rcherische Bedienstete sollte befragen k�nnen. Mit der Anordnung der Administrativuntersuchung durch das Departement sind denn auch alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Bund und Kanton Z�rich ausdr�cklich vom Amtsgeheimnis entbunden worden. Die Vorinstanz durfte daher auch in dieser Hinsicht �ber die Einsichtnahme entscheiden, ohne hierf�r das Einverst�ndnis der z�rcherischen Beh�rden einzuholen. Gleich verh�lt es sich mit den Akten aus dem Bundesarchiv. Das Departement wurde vom Bundesrat ausdr�cklich erm�chtigt, diese Akten im Hinblick auf eine Administrativuntersuchung zu pr�fen, und �bernahm damit die Verantwortung dar�ber. Schliesslich f�llt in Bezug auf die Dokumente aus dem Bundesstrafprozess in Betracht, dass keine Gr�nde ersichtlich sind, weshalb das Bundesstrafgericht dem Beschwerdef�hrer die Einsicht in die Akten des fr�heren, ihn selbst betreffenden Strafverfahrens verweigern k�nnte. Bei dieser Sachlage konnte daher ohne weiteres davon Umgang genommen werden, das Bundesstrafgericht um eine f�rmliche Stellungnahme zu ersuchen; ebenso wenig ist es erforderlich, dass dies im vorliegenden Verfahren von der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung nachgeholt werde. Auch in dieser Hinsicht kann dem Departement die Verf�gungsbefugnis nicht abgesprochen werden.
Daraus ergibt sich f�r den vorliegenden Fall, dass das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement die Gesuchsbehandlung und die Gew�hrung von Akteneinsicht nicht allein deswegen ablehnen durfte, weil ein Teil der Akten aus dem Herrschaftsbereich des Bundesstrafgerichts (bzw. des Kantons Z�rich) stammt.
5. Im Folgenden sind die f�r und gegen eine Einsichtnahme sprechenden Interessen festzuhalten und gegeneinander abzuw�gen.
5.1 Die Vorinstanz erachtet das Interesse des Beschwerdef�hrers an der Einsicht in den Schlussbericht im heutigen Zeitpunkt als gemindert. Dessen Rechtsvertreter habe bereits einmal Einsicht BGE 129 I 249 S. 258nehmen k�nnen und habe den Beschwerdef�hrer wohl in geeigneter Weise �ber die massgeblichen Punkte informiert.
Diese Auffassung vermag nicht zu �berzeugen. Der Rechtsvertreter des Beschwerdef�hrers durfte den Untersuchungsbericht lediglich unter der Auflage einsehen, keine Namen weiterzugeben; er hatte sich bereit erkl�rt, "gegen�ber seiner Klientschaft die Pers�nlichkeitsrechte von Drittpersonen zu wahren und insbesondere deren Namen nur zu nennen, wenn dies f�r die Pr�fung allf�lliger Revisionsgr�nde oder anderer rechtlicher Schritte notwendig ist". Auch bei entsprechender Information durch den Rechtsvertreter konnte sich der Beschwerdef�hrer ohne Kenntnis, welche Aussagen von welcher Seite stammen, kaum ein eigenes Bild �ber die Tragweite des Berichts und der Resultate machen. Nur der Beschwerdef�hrer selber ist als Kenner der damaligen Verh�ltnisse in der Lage, den Bericht und seine Folgerungen aufgrund der einzelnen Elemente zu w�rdigen. Zudem war die Einsicht des Rechtsvertreters auf den eigentlichen Untersuchungsbericht beschr�nkt und umfasste insbesondere die umfangreichen Beilagen und Unterlagen nicht. Der Beschwerdef�hrer hat von diesen Beilagen daher nicht einmal in indirekter Weise Kenntnis nehmen k�nnen. Schliesslich liegt entgegen der Auffassung der Vorinstanz keine Konstellation vor, in der im Interesse des Betroffenen selber gewisse Informationen lediglich einer Vertrauensperson herausgegeben werden (vgl. Art. 8 Abs. 3 DSG sowie BGE 122 I 153 E. 6c/cc S. 166 mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Kritik). Dar�ber hinaus kann ohnehin nicht in allgemeiner Weise angenommen werden, dass nach einer ersten Einsicht das Interesse an einer weitern Einsichtnahme von vornherein entf�llt.
Bei dieser Sachlage wird das Interesse des Beschwerdef�hrers an der Einsicht in den Untersuchungsbericht und in die Unterlagen durch den Umstand, dass sein Rechtsvertreter fr�her den Bericht einsehen konnte, keineswegs geschm�lert. Die lediglich indirekte und beschr�nkte Konsultation vermag die eigene Einsicht von Bericht und Materialien nicht zu ersetzen und steht einer erneuten Kenntnisnahme nicht entgegen.
5.2 Der Beschwerdef�hrer ist im Jahre 1979 - nach einer l�ngeren Untersuchung und mehr als drei Jahren Untersuchungshaft - vom Bundesstrafgericht in einem �ffentlichen und medienwirksamen Verfahren zu sieben Jahren Zuchthaus verurteilt worden. Nunmehr kommt der Untersuchungsbeauftragte zum Schluss, dass das Strafverfahren (aus heutiger Sicht) nicht in allen Teilen den Anforderungen an einen fairen Prozess entsprochen habe und dass insbesondere BGE 129 I 249 S. 259dem erkennenden Bundesstrafgericht Tatsachen von relativer Wichtigkeit unbekannt geblieben seien, die sich auf die Beurteilung im Schuldspruch und im Rahmen der Strafzumessung h�tten auswirken k�nnen. Bei dieser Sachlage hat der Beschwerdef�hrer ein gewichtiges pers�nliches Interesse daran, das mit der Administrativuntersuchung Festgestellte anhand des Berichtes und der gesammelten Unterlagen aus pers�nlicher Sicht nachzuvollziehen, in Zusammenhang mit dem eigenen Prozess zu setzen sowie pr�fen zu k�nnen, inwiefern sich gewisse festgestellte verfahrensm�ssige Unterlassungen auch auf das eigene Verfahren ausgewirkt haben m�gen. Es entspricht einem legitimen nachvollziehbaren Bed�rfnis, den prozessualen Missachtungen - auch wenn sie nicht in einem gerichtlichen Verfahren, sondern lediglich im Rahmen einer Administrativuntersuchung festgestellt worden sind - nachzugehen und sich aufgrund der neuen Unterlagen mit der eigenen Vergangenheit auseinanderzusetzen. Der Beschwerdef�hrer m�chte in diesem Sinne insbesondere pr�fen, was im Einzelnen eingestanden werde und ob der Bericht aus seiner Sicht vollst�ndig sei.
�ber dieses elementare Bed�rfnis hinaus hat der Beschwerdef�hrer ein Interesse an der Akteneinsicht im Hinblick auf und zur Vorbereitung von Verfahren zur Erlangung eines Ausgleichs, sei es im Sinne einer Entsch�digung oder Genugtuung, einer Rehabilitation oder gar einer Revision des Strafurteils. Die Rechtsprechung hat in der Absicht, ein entsprechendes Verfahren anzustrengen, ein schutzw�rdiges Interesse f�r eine Akteneinsicht erblickt und diese geradezu als Voraussetzung f�r ein entsprechendes Verfahren bezeichnet (vgl. BGE 113 Ia 1 E. 4b/cc S. 7 f.; Urteil 1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002, E. 3.2.1, publ. in: EuGRZ 2003 S. 45 und ZBl 104/2003 S. 303; Urteil 1P.18/1991, publ. in: ZBl 93/1992 S. 362, E. 5a). In diesem Zeitpunkt ist es grunds�tzlich nicht Sache der Beh�rden, anstelle des Betroffenen �ber den allenfalls einzuschlagenden Weg und die Erfolgschancen zu befinden und die Akteneinsicht von einem bestimmten Verfahren abh�ngig zu machen. Der Beschwerdef�hrer hat sich denn auch noch nicht auf ein bestimmtes Vorgehen festgelegt; vielmehr m�chte er sich vorerst anhand des Untersuchungsberichts und der Unterlagen ein umfassendes eigenes Bild verschaffen. Keiner Pr�fung zu unterziehen sind daher auch die Vorstellungen des Beschwerdef�hrers, wie er allenfalls zu einer Form der Satisfaktion gelangen k�nnte (Revision des Bundesstrafgerichtsurteils, Verfahren nach Art. 139a OG, Nichtigerkl�rung des Bundesstrafgerichtsurteils durch das Bundesgericht oder den Bundesrat, BGE 129 I 249 S. 260Klage beim Europ�ischen Menschenrechtsgerichtshof nach Art. 34 EMRK, Haftungs- und Entsch�digungsverfahren).
Mit dem angefochtenen Entscheid spricht die Vorinstanz dem Beschwerdef�hrer ein schutzw�rdiges Interesse insbesondere auch im Hinblick auf die M�glichkeit ab, ein Verfahren um Revision des Strafurteils von 1979 einzuleiten und in diesem Rahmen um Einsicht in die Ergebnisse und Akten der Administrativuntersuchung zu ersuchen (vgl. oben E. 4.1). - Wie oben dargetan, ist es nicht Sache der Beh�rden, anstelle des Betroffenen �ber den einzuschlagenden Weg zu befinden und die Akteneinsicht von einem bestimmten Verfahren abh�ngig zu machen. Der Beschwerdef�hrer hat vielmehr ein legitimes Interesse daran, sich �ber die Grundlagen und Voraussetzungen ins Bild zu setzen, bevor er sich �berhaupt auf ein aufw�ndiges Revisionsverfahren einl�sst. Daran vermag auch der Umstand nichts zu �ndern, dass der prozessuale Aufwand bis zu einer allf�lligen Akteneinsichtnahme bei entsprechendem Vorgehen in Grenzen gehalten werden k�nnte. Daraus ergibt sich, dass die M�glichkeit der Einleitung eines Revisionsverfahrens dem Beschwerdef�hrer nicht entgegen gehalten werden kann und sein schutzw�rdiges Interesse an der Akteneinsicht nicht mindert.
Gesamthaft gesehen kann daher festgehalten werden, dass dem Beschwerdef�hrer ein gewichtiges schutzw�rdiges Interesse zukommt, im Sinne seines Gesuches Einsicht in die Ergebnisse der Administrativuntersuchung zu erhalten. Es ist daher zu pr�fen, ob und welche Gr�nde einer Einsicht entgegen stehen. Wie oben dargetan, findet das Akteneinsichtsrecht seine Grenzen an �berwiegenden �ffentlichen Interessen des Staates oder an berechtigten Interessen Dritter.
5.3 Im angefochtenen Entscheid des Departementes werden keine eigentlichen �ffentlichen Interessen des Staates genannt, welche einer Einsichtnahme entgegenstehen w�rden. Insbesondere ergeben sich keine Hinweise darauf, dass die Einsicht wegen Staatsschutzinteressen verweigert w�rde. Die T�tigkeit des belgischen Geheimdienstes im Allgemeinen und hinsichtlich des Winterthurer Bombenanschlags im Besondern ist schon weitestgehend bekannt. Sie wurde in der Berichtszusammenfassung wie auch in Zeitungsartikeln in Belgien und im Tages-Anzeiger bekannt gemacht und ist offenbar nicht mehr geheimhaltungsw�rdig. Zudem wird im angefochtenen Entscheid nicht dargetan und ist auch nicht ersichtlich, dass spezifische Vorgehensweisen oder spezielle Informationsquellen aus berechtigten �ffentlichen Gr�nden geheimzuhalten w�ren (vgl. demgegen�ber Urteil 1P.18/1991, publ. in: ZBl 93/1992 S. 362, E. 5b).BGE 129 I 249 S. 261
5.4 In allgemeiner Weise wird im angefochtenen Entscheid auf die Interessen der Auskunftspersonen verwiesen, welche ihre Aussagen unter der Bedingung gemacht haben sollen, dass diese nicht weitergegeben w�rden. Indessen ist, soweit ersichtlich, von einem eigentlichen Geheimhaltungsvorbehalt in den Anh�rungsprotokollen nicht die Rede. Diese Protokolle geben vielmehr die stereotype Formulierung wieder, wonach der Untersuchungsbeauftragte auf den Untersuchungszweck gem�ss EJPD-Verf�gung verweise und feststelle, dass die betroffene Person als Auskunftsperson befragt werde. Damit wird insbesondere zum Ausdruck gebracht, dass keine Zeugenbefragungen unter Hinweis auf Art. 307 StGB vorgenommen worden sind. Eine f�rmliche Garantie, dass die erteilten Ausk�nfte generell nicht weitergegeben w�rden, kann daher nicht angenommen werden. Es ist denn auch nicht ersichtlich, weshalb �usserungen �ber die weit zur�ckliegenden Vorf�lle von Personen, die direkt oder indirekt an der damaligen Strafuntersuchung beteiligt waren, einer interessierten Person (im oben umschriebenen Sinne) generell nicht zug�nglich gemacht werden d�rften. Daraus folgt, dass entgegen dem angefochtenen Entscheid nicht ein generelles Geheimhaltungsinteresse aller Auskunftspersonen angenommen werden kann. Vielmehr ist konkret zu pr�fen, ob in Bezug auf einzelne Auskunftspersonen oder Kategorien von Auskunftspersonen �berwiegende private Interessen einer Einsichtnahme durch den Beschwerdef�hrer entgegenstehen.
Die Aussagen von ehemaligen Regierungsmitgliedern (a. Bundesrat Kurt Furgler und a. Regierungsrat Jakob Stucki) enthalten keine geheimhaltungsw�rdigen Inhalte. Die befragten ehemaligen Angeh�rigen der Bundesanwaltschaft sowie der Z�rcher Beh�rden (Bezirksanwaltschaft, Kriminal- und Kantonspolizei) gaben im Wesentlichen reine Sachberichte ab, f�r deren Geheimhaltung �berwiegende pers�nliche Interessen kaum ersichtlich sind. Insbesondere handelt es sich dabei nicht um pers�nlich ausgerichtete Attacken oder denunziations�hnliche Aussagen, f�r welche die Rechtsprechung unter ganz speziellen Voraussetzungen ein pers�nliches Geheimhaltungsinteresse anerkannt hat (vgl. Urteil 1P.18/1991, publ. in: ZBl 93/1992 S. 362, E. 5c). Die (damaligen oder heute noch im Dienst stehenden) Beamten k�nnen - wie im Untersuchungsbericht festgehalten wird - straf- und disziplinarrechtlich nicht mehr zur Rechenschaft gezogen werden. Sie brauchen keine negativen Reaktionen von (ehemaligen) Vorgesetzten oder Kollegen mit Auswirkungen auf ihr berufliches oder gar privates Umfeld zu BGE 129 I 249 S. 262bef�rchten. Schliesslich ist nicht ersichtlich, inwiefern sie ihrer Aussagen wegen von Seiten von DLZ-Angeh�rigen belangt werden k�nnten. Die gleiche Beurteilung trifft auf die befragten Bediensteten des Wissenschaftlichen Dienstes der Stadtpolizei Z�rich oder des Bundesarchivs zu.
Eine etwas unterschiedliche Beurteilung mag in Bezug auf die drei belgischen Agenten, welche in die Abl�ufe der Beschaffung und Lieferung der verwendeten Bomben involviert waren, vorgenommen werden. Auch wenn, wie oben dargelegt, keine Geheimhaltungsgr�nde hinsichtlich des Inhalts ihrer Aussagen vorgebracht werden, so k�nnte allenfalls aus pers�nlichen Motiven ein Interesse an der Geheimhaltung ihrer Namen vorgebracht werden - soweit diese nicht ohnehin schon bekannt sein sollten. In dieser Hinsicht darf ber�cksichtigt werden, dass die Agenten aus Furcht vor m�glichen Vergeltungen den Namen eines Informanten nicht bekannt geben wollten. Dar�ber hinaus mag es gerechtfertigt erscheinen, einen Auszug aus dem Personaldossier eines ehemaligen, verstorbenen Bundespolizeikommiss�rs aus Piet�tsgr�nden nicht bekannt zu machen. Schliesslich ist nicht auszuschliessen, dass in Bezug auf vereinzelte Personen weitere spezifische Geheimhaltungsgr�nde namhaft gemacht werden k�nnten.
Der Untersuchungsbeauftragte hat ferner den Journalisten Paul B�sch, die DLZ-Angeh�rige Dr. H.E. und den Beschwerdef�hrer selber angeh�rt. In dieser Hinsicht k�nnen keine pers�nlichen Geheimhaltungsgr�nde geltend gemacht werden. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass der Untersuchungsbeauftragte keine weitern oder ehemaligen DLZ-Angeh�rige befragte. Entgegen dem im angefochtenen Entscheid erweckten Eindruck ist daher nicht ersichtlich, welche - ohnehin bekannten - Personen aus dem Umfeld des DLZ gerade aufgrund des Untersuchungsberichts mit Briefen bel�stigt oder in ihrer Ehre verletzt werden k�nnten. Ein ehemaliges DLZ-Mitglied schliesslich hat sich spontan beim Untersuchungsbeauftragten gemeldet und ihm Berichte �ber seine eigene Beurteilung der damaligen Geschehnisse zur Verf�gung gestellt; diese Berichte waren f�r den Untersuchungsbeauftragten indes von untergeordneter Bedeutung; der Name des Informanten wird im Untersuchungsbericht selber nicht genannt, ergibt sich lediglich aus den Unterlagen und k�nnte allenfalls abgedeckt werden.
Gesamthaft und zusammenfassend gilt es festzustellen, dass kaum bzw. wenige pers�nliche Interessen ersichtlich sind, welche einer Einsichtnahme in die Untersuchungsunterlagen entgegenstehen.BGE 129 I 249 S. 263
Diese Schlussfolgerung l�sst nicht ausser Acht, dass die Rechtsprechung Auskunfts- und Gew�hrspersonen einen gewissen Schutz zubilligt (vgl. BGE 122 I 153 E. 6c/aa und bb S. 165, mit Hinweisen). Entscheidend sind indessen die konkreten Umst�nde. Im vorliegenden Fall gilt es insbesondere zu ber�cksichtigen, dass die Ausk�nfte weit zur�ckliegende Sachverhalte betreffen und kaum mehr grosse Emotionen wecken. Die Auskunftspersonen konnten im Allgemeinen nicht damit rechnen, dass ihre Ausk�nfte in jeglicher Hinsicht vertraulich behandelt und grunds�tzlich keinen weitern Personen zug�nglich gemacht w�rden. Es musste ihnen vom Untersuchungszweck und von der Fragestellung her klar sein, dass mit der Administrativuntersuchung ein St�ck Justizgeschichte durchleuchtet und aufgearbeitet werden sollte (vgl. demgegen�ber die unterschiedliche Ausgangslage im Urteil 1P.18/1991, publ. in: ZBl 93/1992 S. 362). So haben denn verschiedene Auskunftspersonen den Untersuchungsbeauftragten in diesem Bem�hen auch tatkr�ftig unterst�tzt. Diese allgemeine Beurteilung der auf dem Spiele stehenden privaten Interessen schliesst es indessen, wie oben angesprochen, nicht aus, dass hinsichtlich einzelner weniger Personen gewisse private Interessen namhaft gemacht werden k�nnten, welche das Interesse an einer vollst�ndigen Einsicht �berwiegen.
5.5 Bei einer gesamthaften Abw�gung der unterschiedlichen Positionen gilt es auf der einen Seite die gewichtigen schutzw�rdigen Interessen des Beschwerdef�hrers an der Einsicht zu ber�cksichtigen. Diesen stehen keine eigentlichen �ffentlichen Interessen und kaum namhafte pers�nliche Gr�nde gegen�ber. Demnach �berwiegen gesamthaft gesehen die schutzw�rdigen Interessen des Beschwerdef�hrers an der Einsicht. Die Beschwerde erweist sich als begr�ndet; ein Anspruch des Beschwerdef�hrers auf Einsicht in die Ergebnisse der Administrativuntersuchung ist im Grundsatz zu bejahen. (...)
122 I 153,
113 IA 1,
126 I 7 suite... ,
128 I 63,
126 II 316,
122 II 134
Art. 29 al. 2 Cst.,
Art. 4 aBV,
Art. 5 VwVG suite... ,
Art. 6 EMRK,
Art. 16 Abs. 3 BV,
Art. 12 Abs. 2 OG,
Art. 232 ff. BStP,
Art. 4 DSG,
Art. 8 Abs. 3 DSG,
Art. 139a OG,
Art. 34 EMRK,
Art. 307 StGB

References: Art. 29

BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 29
 Art. 5
 Art. 6
 Art. 6
 BGE 
 Art. 29
 Art. 4
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 Art. 29
 Art. 16
 BGE 
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 Art. 6
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 Art. 29
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 Art. 232
 Art. 4
 BGE 
 BGE 
 Art. 29
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 Art. 8
 BGE 
 BGE 
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 Art. 139
 BGE 
 Art. 34
 Art. 307
 BGE 
 BGE 

Art. 29

Art. 4

Art. 5

Art. 6

Art. 16

Art. 12

Art. 232

Art. 4

Art. 8

Art. 139

Art. 34

Art. 307