Source: http://kraken.slv.cz/4Ads74/2013
Timestamp: 2018-01-22 12:38:32+00:00

Document:
4Ads74/2013
4 Ads 74/2013-30
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jiøího Pally a soudcù JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Ale¹e Roztoèila v právní vìci ¾alobkynì: HARTMANN-RICO, a.s., IÈ: 44947429, se sídlem Masarykovo námìstí 77, Veverská Bítý¹ka, zast. JUDr. Janou Mareèkovou, advokátkou, se sídlem Køenova 7, Praha 6, proti ¾alované: V¹eobecná zdravotní poji¹»ovna Èeské republiky, se sídlem Orlická 4, Praha 3, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 29. 5. 2013, è. j. 6 Ad 7/2013-41,
Dopisem ze dne 6. 2. 2013, è. j. OLZP 95/13, jen¾ byl reakcí na pøípis ¾alobkynì ve vìci sní¾ení úhrad zdravotnických prostøedkù zaøazených do Úhradového katalogu VZP-ZP po 1. 1. 2013, ¾alovaná ¾alobkyni sdìlila, ¾e se proces nastavení úhrad jednotlivých polo¾ek Úhradového katalogu VZP-ZP nepodøizuje re¾imu zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. ®alovaná uvedla, ¾e úhradový katalog je databází poskytující informaci smluvním partnerùm o vý¹i úhrady zdravotnických prostøedkù z prostøedkù veøejného zdravotního poji¹tìní. Nejedná se tedy o databázi, kterou ¾alovaná ze zákona a ve správním øízení spravuje pro systém veøejného zdravotního poji¹tìní. Podle ¾alované je úhradový katalog interní pomùckou pro vykazování a úhradu zdravotních slu¾eb, která vzniká a je udr¾ována na základì smluv mezi ¾alovanou a poskytovateli zdravotních slu¾eb. Nemá veøejnoprávní charakter, a proto nejsou v ¾ádném právním pøedpisu stanoveny nále¾itosti nebo pravidla pro jeho tvorbu a správu.
Mìstský soud v Praze usnesením ze dne 29. 5. 2013, è. j. 6 Ad 7/2013-41, ¾alobu odmítl. V odùvodnìní soud uvedl, ¾e podstatou ¾aloby je úkon ¾alované, jím¾ byl v souladu se zákonem
è. 48/1997 Sb., o veøejném zdravotním poji¹tìní a o zmìnì a doplnìní nìkterých souvisejících zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o veøejném zdravotním poji¹tìní ), s platným cenovým pøedpisem Ministerstva zdravotnictví a s platným cenovým rozhodnutím Ministerstva zdravotnictví zpracován a vydán èíselník zdravotnických prostøedkù s kódy ke sní¾ení úhrad po 1. 1. 2013. Jedná se tedy o urèitou metodiku, na jejím¾ základì je posuzována úhrada zdravotnických prostøedkù. Proti této metodice podala ¾alobkynì tzv. øádný opravný prostøedek, v nìm¾ namítla nezákonnost, netransparentnost a nepøezkoumatelnost; na to reagovala ¾alovaná dopisem ze dne 6. 2. 2013, è. j. OLZP 95/13, proti nìmu¾ smìøuje ¾aloba. Dopis, jen¾ ¾alobkynì oznaèuje jako rozhodnutí, v¹ak podle soudu nemá ¾ádný bezprostøední dopad, jen¾ by se projevil v zalo¾ení, zmìnì, zru¹ení èi závazném urèení subjektivního práva vìcného a nelze dovodit ani dotèení jiného veøejného subjektivního práva. Soud tedy dospìl k závìru, ¾e dopis ¾alované není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), a proto je vylouèen ze soudního pøezkumu podle § 70 písm. a) s. ø. s. Proto soud ¾alobu odmítl jako nepøípustnou podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s. ve spojení s § 68 písm. e) s. ø. s.
Ve vèasné kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) namítla, ¾e soud nesprávnì posoudil právní otázku, zda je dopis ¾alované rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. ®alovaná je podle stì¾ovatelky nadána pravomocí vydávat správní rozhodnutí a fakticky taková rozhodnutí vydává, aè jí zákon takovou èinnost nesvìøuje. Podle stì¾ovatelky jde o podobnou èinnost, jakou Státní ústav pro kontrolu léèiv ve správním øízení stanovuje úhrady léèivých prostøedkù. Pokud je podstata èinnosti obdobná, nelze se ztoto¾nit s Mìstským soudem v Praze, ¾e se nejedná o materiální rozhodování subjektu, jemu¾ zákon svìøil takovou rozhodovací pravomoc. Zásadním problémem pak je absence procesní úpravy rozhodovací èinnosti zdravotní poji¹»ovny. Postup ¾alované nevyhovuje principùm transparentnosti, ovìøitelnosti a pøezkoumatelnosti správního rozhodnutí a Mìstský soud v Praze pochybil, pokud výsledek èinnosti ¾alované nepova¾oval za rozhodnutí správního orgánu a nepodrobil ho vìcnému pøezkumu. K otázce pøezkumu rozhodnutí správního orgánu v materiálním smyslu odkázala stì¾ovatelka na rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 11. 2011, sp. zn. 7 As 66/2010, pøièem¾ ani v souzené vìci není z právní úpravy zøejmé, jakými pravidly se má postup zdravotní poji¹»ovny øídit. Z povahy vìci je patrné, ¾e proces nastavování úhrad z veøejného zdravotního poji¹tìní je èinností veøejnoprávní povahy, je¾ má být provádìna tak, aby byly ctìny základní zásady právního státu. Ji¾ samotné posuzování úhrady zaøazených prostøedkù pak pøedstavuje rozhodování správního orgánu. Výsledkem metodické èinnosti v¹ak nemù¾e být vytváøení seznamu jediných hrazených zdravotnických prostøedkù s uvedením vý¹e a podmínek takové úhrady, tedy tvorba samotného èíselníku. Stì¾ovatelka se cítí být uvedeným postupem dotèena na svém subjektivním právu svobodnì rozvíjet podnikatelskou èinnost a vlastnit majetek, nebo» na základì èinnosti ¾alované je nucena obchodovat zdravotnické prostøedky za ni¾¹í ceny.
Stì¾ovatelka dále namítla, ¾e pokud je èinnost orgánu veøejné správy vymezena tak neurèitì a ¹iroce, jako èinnost zdravotních poji¹»oven pøi stanovování úhrad zdravotnických prostøedkù, a není ani uvedeno ¾ádné odùvodnìní jejich postupù, nelze vylouèit, ¾e by mohlo dojít k diskriminaènímu nastavení úhrady pro jednotlivé zdravotnické prostøedky. Stì¾ovatelka odkázala na nález Ústavního soudu publikovaný ve Sbírce zákonù pod è. 57/2007 Sb. s tím, ¾e v daném pøípadì nemá garantovanou mo¾nost kontroly pøi stanovení ekonomicky nejménì nároèného provedení zdravotnického prostøedku. Stì¾ovatelka dále uvedla, ¾e zápis zdravotnického prostøedku v èíselníku a pøidìlení tzv. kódu VZP je základním pøedpokladem pro úhradu zdravotnického prostøedku ze zdravotního poji¹tìní. Tím jsou výrobci a distributoøi zdravotnických prostøedkù bezprostøednì dotèeni na svých právech. Z tìchto dùvodù je stì¾ovatelka pøesvìdèena, ¾e dopis ¾alované ze dne 6. 2. 2013, è. j. OLZP 95/13, pokraèování je rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 65 s. ø. s. Usnesení Mìstského soudu v Praze je navíc podle stì¾ovatelky nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù, nebo» nelze seznat, jak se soud vypoøádal s jejími ¾alobními námitkami. Ze v¹ech uvedených dùvodù stì¾ovatelka navrhla, aby Nejvy¹¹í správní soud usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 29. 5. 2013, è. j. 6 Ad 7/2013-41, zru¹il a vìc vrátil tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
®alovaná ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedla, ¾e s úèinností ke dni 1. 1., 1. 4., 1. 7. a 1. 10. kalendáøního roku vydává èíselník zdravotnických prostøedkù. Odmítla v¹ak, ¾e by tímto úkonem zasahovala do veøejných subjektivních práv stì¾ovatelky. Podstatou ¾aloby pak byl úkon ¾alované, jen¾ je pouze urèitou metodikou, na jejím¾ základì je posuzována úhrada zdravotnických prostøedkù. Z § 15 odst. 11 zákona o veøejném zdravotním poji¹tìní a z pøílohy è. 3 oddílu C tohoto zákona vyplývá, ¾e se v¾dy hradí zdravotnický prostøedek ve vý¹i ceny ekonomicky nejménì nároèné varianty celého systému slo¾eného ze zdravotnických prostøedkù skupiny è. 3 tohoto oddílu. ®alovaná podotkla, ¾e k øízení ve vìcech vý¹e a úhrady, popø. maximální ceny u léèivých pøípravkù a potravin pro zvlá¹tní lékaøské úèely, byl zákonem zmocnìn Státní ústav pro kontrolu léèiv, a tomuto správnímu øízení se vìnuje celá èást ¹está zákona o veøejném zdravotním poji¹tìní. V souzené vìci se v¹ak nejedná o správní øízení, vydáním pøedmìtného èíselníku se nezakládají, nemìní ani neru¹í ¾ádná práva tøetích osob, a proto nelze daný úkon pøezkoumat ve správním soudnictví. ®alovaná proto navrhla zamítnutí kasaèní stí¾nosti.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal kasaèní stí¾ností napadené usnesení v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ø. s., podle nich¾ byl vázán rozsahem a dùvody, je¾ stì¾ovatelka uplatnila v kasaèní stí¾nosti. Neshledal pøitom vady, k nim¾ by podle § 109 odst. 4 s. ø. s. musel pøihlédnout z úøední povinnosti.
Stì¾ovatelka vyslovila v kasaèní stí¾nosti pøesvìdèení, ¾e Mìstský soud v Praze v pøedcházejícím øízení nezákonnì rozhodl o odmítnutí její ¾aloby, uplatnila tedy dùvod kasaèní stí¾nosti podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s., podle nìho¾ je mo¾né kasaèní stí¾nost podat z dùvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo zastavení øízení. Stì¾ovatelka namítla, ¾e dopis ¾alované je zapotøebí pova¾ovat za rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s., nebo» se jím zasahuje do jejích práv, a proto mìl soud ¾alobu vìcnì pøezkoumat. Nejvy¹¹í správní soud v dané souvislosti pøedev¹ím zdùrazòuje, ¾e odmítnutí ¾aloby mající za následek její vìcné neprojednání pøedstavuje natolik záva¾ný zásah do práv stì¾ovatelky, ¾e podmínky pro takové rozhodnutí soudu musí být jednoznaènì zji¹tìny a prokázány. Bylo proto povinností mìstského soudu postavit najisto skuteènost, zda dopis ¾alované ze dne 6. 2. 2013, è. j. OLZP 95/13, byl rozhodnutím správního orgánu pøezkoumatelným ve správním soudnictví, èi nikoliv.
Definice rozhodnutí správního orgánu pøezkoumatelného správními soudy je obsa¾ena v § 65 odst. 1 s. ø. s. Podle tohoto ustanovení [k]do tvrdí, ¾e byl na svých právech zkrácen pøímo nebo v dùsledku poru¹ení svých práv v pøedcházejícím øízení úkonem správního orgánu, jím¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), mù¾e se ¾alobou domáhat zru¹ení takového rozhodnutí, popøípadì vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvlá¹tní zákon jinak .
Úvodem je vhodné pøipomenout, ¾e stì¾ovatelka je výrobcem zdravotnických prostøedkù a není tedy subjektem, jeho¾ práva èi povinnosti by reguloval zákon o veøejném zdravotním poji¹tìní ani vyhlá¹ka è. 618/2006 Sb., kterou se vydávají rámcové smlouvy, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Jejich situace tedy není ani srovnatelná se situací výrobcù a distributorù léèivých pøípravkù, nebo» tato oblast, na rozdíl od výroby zdravotnických prostøedkù, je regulována èástí ¹estou zákona o veøejném zdravotním poji¹tìní. Z tohoto dùvodu nejsou argumenty stì¾ovatelky, v nich¾ srovnává svùj pøípad s výrobci a distributory léèivých pøípravkù, pro danou vìc právnì relevantní. Re¾im stanovení úhrady léèivých prostøedkù a potravin pro zvlá¹tní lékaøské úèely je toti¾, na rozdíl od stanovení úhrady zdravotnických prostøedkù, plnì upraven v ustanoveních § 39a a¾ § 39q zákona o veøejném zdravotním poji¹tìní.
Nejvy¹¹í správní soud zdùrazòuje, ¾e podle souèasné právní úpravy nedochází ke stanovení vý¹e úhrady zdravotnických prostøedkù v re¾imu správního øízení a zdravotní poji¹»ovny tedy nemají ani pravomoc vydávat o této otázce správní rozhodnutí. V pøípadì stanovení vý¹e úhrady zdravotnických prostøedkù je zákonná úprava nastavena tak, ¾e v souladu s § 15 odst. 11 zákona o veøejném zdravotním poji¹tìní zdravotní poji¹»ovna uhradí ka¾dý zdravotnický prostøedek, pokud to výslovnì nevyluèuje oddíl B pøílohy è. 3 k zákonu o veøejném zdravotním poji¹tìní, a to i pokud by nebyl zapsán v èíselníku Svazu zdravotních poji¹»oven Èeské republiky a V¹eobecné zdravotní poji¹»ovny Èeské republiky. Jde pøitom o plnìní ze smluvního vztahu mezi poji¹»ovnou a zdravotnickým zaøízením, pøíp. poji¹tìncem. Jeliko¾ v¹ak ohlednì stanovení vý¹e úhrad za zdravotnické prostøedky právní pøedpisy neupravují mo¾nost podání opravného prostøedku a rozhodnutí nepodléhá ¾ádným procesním pravidlùm, nelze ¾alobou napadený dopis ¾alované z formálního ani materiálního hlediska pova¾ovat za rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. V procesu stanovení vý¹e úhrad za zdravotnické prostøedky tedy zdravotní poji¹»ovny nevystupují v pozici správního orgánu. Navíc je tøeba poukázat na to, ¾e zákon o veøejném zdravotním poji¹tìní ani ¾ádným zpùsobem nevymezuje jejich pùsobnost v tomto smìru.
Právì v absenci zákonného zmocnìné ¾alované k vydání rozhodnutí v pøedmìtné vìci spoèívá klíèový dùvod, pro nìj¾ nelze úkon ¾alované pova¾ovat za rozhodnutí správního orgánu. Podle èl. 2 odst. 3 Ústavy Èeské republiky [s]tátní moc slou¾í v¹em obèanùm a lze ji uplatòovat jen v pøípadech, v mezích a zpùsoby, které stanoví zákon . Podle èl. 79 odst. 1 Ústavy Èeské republiky [m]inisterstva a jiné správní úøady lze zøídit a jejich pùsobnost stanovit pouze zákonem. Podle § 2 odst. 1 správního øádu [s]právní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními pøedpisy, jako¾ i mezinárodními smlouvami, které jsou souèástí právního øádu. Kde se v tomto zákonì mluví o zákonì, rozumí se tím té¾ mezinárodní smlouva, která je souèástí právního øádu . Podle § 2 odst. 2 správního øádu [s]právní orgán uplatòuje svou pravomoc pouze k tìm úèelùm, k nim¾ mu byla zákonem nebo na základì zákona svìøena, a v rozsahu, v jakém mu byla svìøena. V souladu s citovanými ustanoveními, zakotvujícími zásadu legality a zásadu zákazu zneu¾ití pravomoci na ústavní i zákonné úrovni, pak není mo¾né dospìt k závìru, ¾e by ¾alovaná mìla mo¾nost vydávat rozhodnutí ve vìci, k nìmu¾ jí zákon nepropùjèuje pravomoc a nestanoví ani procesní rámec tohoto rozhodování.
Podotýká se, ¾e pro futuro se poèítá s mo¾ným odstranìním dominantního postavení zdravotních poji¹»oven svìøením pøedmìtné oblasti do pùsobnosti Státního ústavu kontroly léèiv, jen¾ by po novelizaci pøíslu¹ných ustanovení zákona o veøejném zdravotním poji¹tìní mìl stanovovat úhradu prostøednictvím opatøení obecné povahy (srov. usnesení Vlády Èeské republiky è. 515 ze dne 3. 7. 2013, è. j. 442/13, www.vlada.cz). Bez pøíslu¹né opory v právní úpravì v¹ak tento ani ¾ádný jiný postup ¾alované, jeho¾ výsledkem by byl soudnì pøezkoumatelný správní akt, není mo¾ný. Ze v¹ech uvedených dùvodù proto nemohou správní soudy, a tedy ani Nejvy¹¹í správní soud, za souèasné právní úpravy vìcnì pøezkoumat ¾alobou napadený úkon ¾alované, o nìm¾ stì¾ovatelka mylnì tvrdí, ¾e je rozhodnutím správního orgánu.
Pokud jde o odkaz stì¾ovatelky na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 11. 2011, è. j. 7 As 66/2010-119, publikovaný pod è. 2597/2012 Sb. NSS, Nejvy¹¹í správní soud z uvedeného, skutkovì zcela odli¹ného, rozhodnutí nedovodil skuteènosti relevantní pokraèování pro své rozhodnutí. Pro souzenou vìc rozhodné skuteènosti pak nevyplynuly ani z nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 36/05, publikovaného ve Sbírce zákonù pod è. 57/2007 Sb. Uvedeným nálezem Ústavní soud zru¹il ustanovení zákona o veøejném zdravotním poji¹tìní, je¾ umo¾òovalo, aby vý¹i úhrady léèiv ze zdravotního poji¹tìní stanovoval provádìcí právní pøedpis.
Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje s ohledem na v¹echny shora uvedené skuteènosti za prokázané, ¾e Mìstský soud v Praze postupoval správnì, pokud ¾alobu odmítl, nebo» nesmìøovala proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. Rozhodnutí Mìstského soudu v Praze pak není nepøezkoumatelné, nebo» v nìm pøesvìdèivì vylo¾il dùvody, pro nì¾ se nemohl ¾alobou meritornì zabývat. Za této procesní situace Mìstský soud v Praze nebyl povinen a ani oprávnìn zabývat se jednotlivými ¾alobními námitkami.
O nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodl Nejvy¹¹í správní soud podle § 120 a § 60 odst. 1 s. ø. s., nebo» neúspì¹né stì¾ovatelce náhrada nákladù øízení nepøíslu¹í a ¾alované v souvislosti s øízením o kasaèní stí¾nosti ¾ádné náklady nad rámec její bì¾né úøední èinnosti nevznikly.

References: soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 65
 § 70
 soud 
 § 46
 § 68
 soud 
 § 65
 soud 
 § 65
 soud 
 soud 
 § 15
 soud 
 § 109
 § 109
 soud 
 § 103
 § 65
 soud 
 soud 
 § 65
 § 39
 § 39
 soud 
 § 15
 § 65
 § 2
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 soud 
 soud 
 § 120
 § 60