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Timestamp: 2018-04-27 06:18:38+00:00

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Seguro Habitacional do SFH: Alcance, particularidades e relação de consumo - Tavares Advogados
SEGURO HABITACIONAL DO SFH:
ALCANCE, PARTICULARIDADES E RELAÇÃO DE CONSUMO
A importância do seguro habitacional adjeto ao contrato de mútuo do Sistema Financeiro da Habitação (SH/SFH) caracteriza-se pela multiplicidade de relações jurídicas celebradas a partir do interesse legítimo de garantia sobre os riscos inerentes à evolução do saldo devedor de um financiamento imobiliário. O mútuo habitacional, contraído perante o SFH, mostra-se, em sua essência, a modalidade de aquisição da casa própria mais difundida no país, pois se traduziu em fruto de uma ampla e longeva política pública, iniciada em meados dos anos 60.
O Sistema Financeiro da Habitação foi criado pela Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964[1]. O modelo estabelecido, em linhas gerais, é o seguinte: os recursos da poupança e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) são utilizados para financiar os imóveis[2]. Os mutuários recompõem as fontes desses recursos, pouco a pouco, com o pagamento das prestações dos financiamentos habitacionais. Com o passar do tempo, como se verá a seguir, outras fontes de recurso passaram a ser utilizadas para contribuir no custeio da operação.
O busílis técnico do Sistema de Financiamento da Habitação consiste no estabelecimento equilibrado dos fatores de correção monetária[3]. Essa correta equalização, além de possibilitar sejam criados instrumentos de captação de recursos a prazo e remunerados os depósitos em caderneta de poupança e do FGTS, viabiliza o oferecimento perene do crédito imobiliário, à medida que os recursos retornam ao sistema com a quitação dos financiamentos concedidos.
O modelo do SFH, contudo, sofreu acentuado desgaste, notadamente em virtude da estagnação econômica, dos altos índices inflacionários e das elevadas taxas de juros, presentes nos anos 80. Essa realidade fez com que o Governo Federal interviesse na operação, promovendo sub-reajustes nas prestações amortizantes, o elastecimento de prazos nos contratos de financiamento e incentivando a opção por parte dos mutuários pela sistemática de reajuste das prestações com sua compatibilização a efetivas variações de seus salários. Essas medidas adotadas afetaram profundamente o Fundo de Compensação de Variações Salariais (FCVS) ― fundo de natureza pública, criado em 16/6/1967 pela Resolução RC n.º 25 do Conselho de Administração do Banco Nacional da Habitação (BNH) ― e responsável pelo equilíbrio dos contratos de mútuo habitacional, assumindo o déficit dessas operações, causado exatamente pela perda do poder de amortização das prestações, relativamente aos saldos devedores, em virtude dos altos índices inflacionários verificados no período.
Em resumo, o FCVS garante ao mutuário o limite de prazo para amortização de sua dívida junto ao Sistema Financeiro da Habitação (SFH) e assegura aos agentes financeiros ¾ caso verificado o descompasso entre as formas de reajuste das prestações e dos saldos devedores ¾ o direito de livrarem-se dos saldos devedores pendentes após o decurso dos prazos de amortização estabelecidos nos contratos de financiamento que ofertaram no âmbito do SFH.
Contudo, ao absorver, ao longo do tempo, os saldos devedores dos financiamentos imobiliários pendentes, o FCVS teve a sua solvabilidade comprometida. Os dados mais recentes divulgados pela Caixa Econômica Federal, administradora do Fundo, dão conta da existência de um déficit técnico superior a 88,4 bilhões de reais, ainda pendente nas contas do FCVS[4].
Importa dizer que, em um segundo momento, outra função foi agregada ao FCVS: a de garantir o equilíbrio financeiro do seguro habitacional do SFH e, posteriormente, a de operar diretamente esse seguro, por meio da Caixa Econômica Federal (CEF), que substituiu as seguradoras nessa atividade, como adiante explicitado.
Deixe-se claro, desde logo, que o contrato de mútuo do SFH e o seguro habitacional não são a mesma coisa. Tampouco, afiguram-se como instrumentos amalgamados. O fato de ocorrer, usualmente, no contrato de financiamento imobiliário, a previsão expressa de um seguro a garantir os riscos do mutuário, de índole pessoal ou material, não autoriza a conclusão de que se trate de um só contrato, a contemplar, indistintamente, ambos os institutos jurídicos.
Assim se afirma porque “Não há entre o contrato de mútuo e o contrato de seguro uma ligação do tipo accessorium sequitur suum principale. Esses negócios unem-se para a realização de uma causa. O seguro relaciona-se ao mútuo, favorecendo a CEF, protegendo seus interesses e, em tal medida, cobrando-lhe os deveres de cooperação e de lealdade em face do mutuário. Sob a égide desses contratos, criam-se relações timbradas pelas notas da continuidade e da durabilidade, ocorrendo trocas abertas e com o mutualismo entre as cláusulas hauridas pela autonomia da vontade e aquel’outras identificadas em quadros ou em regulamentos. É precisamente o que se observa nestes autos, tornando-se objetiva a incidência das regras processuais atinentes ao litisconsórcio.” (REsp nº 667.142/PE, 2ª Turma, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, j. em 12.9.07, p. DJe de 18.9.07 – destacado no original). Nesse sentido, o reconhecimento da total separação entre o contrato de mútuo e o de seguro habitacional consiste no verbete da súmula 473 do Superior Tribunal de Justiça, segundo o qual “O mutuário do SFH não pode ser compelido a contratar o seguro habitacional obrigatório com a instituição financeira mutuante ou com a seguradora por ela indicada”.
Portanto, o objeto deste estudo será a demonstração, perpassando-se à visão geral do SFH, (a) da autonomia do contrato de seguro habitacional do SFH em relação ao contrato de mútuo do Sistema Financeiro de Habitação; (b) de que a estrutura técnico-jurídica do seguro habitacional exsurge do instituto da estipulação em favor de terceiros, presente nos seguros obrigatórios; (c) da tipicidade do seguro habitacional, sob o ponto de vista da operação de garantia a ele subjacente e a sua vinculação ao FCVS; e (d) do fato de que as peculiaridades operacionais existentes entre as espécies de seguro habitacional [Ramos 66 e 68] são percebidas, diferentemente, com maior ou menor intensidade, dentro da égide de incidência do Código de Defesa do Consumidor.
RELEVÂNCIA PARA O SISTEMA
Mostra-se dificultosa a tarefa de compreensão do SFH ¾ incluindo-se aí as espécies de seguro habitacional que garantem os riscos a que estão submetidos o mutuário ¾ sem que se realize adequada e conceitual análise acerca do FCVS.
O referido fundo institucional, público, apresenta-se como uma universalidade de bens e direitos cujo objetivo é a amortização das dívidas oriundas do SFH, e vincula-se à Conta Única do Tesouro Nacional. Levando-se em conta que, historicamente, é verificada, em relação aos contratos do SFH, manifesta discrepância entre os critérios de reajuste do saldo devedor e do cálculo da prestação mensalmente devida pelo mutuário, o FCVS foi criado para a quitação do saldo devedor residual e, consequentemente, para o encerramento do contrato de mútuo. Decorre de uma política pública de intervenção estatal, com vistas ao equilíbrio econômico-financeiro do financiamento habitacional e à higidez de todo o SFH.
O FCVS tem como finalidade precípua[5] (a) garantir o equilíbrio da Apólice do Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação ‐ SH/SFH; (b) garantir o limite de prazo para amortização dos financiamentos habitacionais, contraídos pelos mutuários junto ao SFH; (c) assumir, em nome do mutuário, os descontos concedidos nas liquidações antecipadas, nas transferências de contratos de financiamento habitacional e nas renegociações com extinção da responsabilidade do Fundo; (d) cobrir o saldo devedor de financiamento imobiliário, total ou parcial, em caso de morte ou invalidez permanente do mutuário, as despesas de recuperação ou indenização decorrentes de danos físicos ao imóvel e as perdas de responsabilidade civil do construtor, observadas as condições existentes na Apólice do SH/SFH; e (e) liquidar as operações remanescentes do extinto Seguro de Crédito[6].
Os recursos do FCVS são provenientes de contribuições dos mutuários cujos contratos têm garantia de cobertura do FCVS, das instituições financiadoras (dentre estas, as que se valem dos recursos provenientes das cadernetas de poupança e do FGTS), e do extinto Fundo de Assistência Habitacional (FUNDHAB)[7]. A administração do fundo é feita hoje, em sua totalidade, pela CEF[8]. O fluxo dos recursos, no que concerne ao recolhimento dos prêmios do seguro habitacional, foi administrado, até 2000, pelo IRB.
É importante deixar claro que o FCVS não cobre o inadimplemento da prestação do contrato de mútuo ou do prêmio do seguro. Deve ser utilizado quando existir saldo devedor decorrente da inflação (saldo devedor residual). Nesse sentido, entendeu a Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça que “Se o resíduo do saldo devedor do mútuo, eventualmente existente após o pagamento das prestações contratuais, for responsabilidade do próprio mutuário, o contrato tem natureza estritamente privada, cabendo a uma das Turmas da Egrégia 2ª Seção o julgamento das causas dele decorrentes.” (REsp nº 94.604/RS, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, j. em 06.8.97, p. DJ 22.3.99, p. 34).
O Conselho Curador do Fundo de Compensação de Variações Salariais (CCFCVS)[9] apresenta-se como um órgão de deliberação coletiva, integrante da estrutura do Ministério da Fazenda e que tem por finalidade aprovar as condições gerais de atuação do FCVS[10]. Dentre outras atribuições, o CCFCVS delega a um comitê de recursos de sua estrutura (o CRSFH) a competência para dirimir as questões relacionadas à operacionalização do seguro habitacional do SFH[11]. Ademais, cabe ao comitê julgar, em instância administrativa única, os litígios decorrentes da aplicação das condições de coberturas, normas e rotinas, bem como decidir sobre o tratamento a ser dado aos casos omissos relativos à regulação de sinistros.
Percebe-se, desde logo, que o FCVS, que foi originalmente concebido com o propósito de liquidar eventuais saldos devedores residuais ao final dos contratos de financiamento habitacional, passou a assumir, desde a sua instituição, responsabilidades crescentes, incompatíveis com o seu patrimônio e o seu fluxo de caixa, o que acarretou, como consequência, o acúmulo do déficit de recursos ao longo do tempo. Dentre as obrigações que afetam diretamente o patrimônio do fundo, destaca-se a liberação de recursos para o pagamento, administrativo ou judicial, de eventos relacionados com as coberturas oferecidas pelo SH/SFH.
O Seguro Habitacional para o Sistema Financeiro da Habitação (SH/SFH) foi instituído pelo Decreto-lei nº 73, de 21 de novembro de 1966 (art. 20, alínea ‘f’)[12], e concebido sob o regime de contratação obrigatória, a formalizar-se no ato da concessão do financiamento do imóvel, como decorrência da estruturação do SFH e do Banco Nacional da Habitação (BNH), ambos criados pela Lei n.º 4.380, de 21 de agosto de 1964[13].
Em 1970, utilizou-se, pela primeira vez, a “Apólice Única”, com os riscos assumidos por um consórcio com participação majoritária da União Federal, por intermédio do Instituto de Resseguros do Brasil (IRB) e do BNH. De lá, até a sua extinção em 1986[14], o BNH estabeleceu as condições de funcionamento do SH/SFH, alçando o seguro a um dos principais pilares de sustentação do próprio SFH. A inflação no período das décadas de setenta e oitenta causou o desequilíbrio da apólice do SH/SFH.
No período até julho de 1977[15], as seguradoras componentes do Sistema Nacional de Seguros Privados (SNSP) assumiram os riscos decorrentes das operações do seguro habitacional do SFH. O IRB, por sua vez, atuava contabilizando o fluxo de recursos atinentes ao recolhimento dos prêmios do seguro. Com o passar do tempo, e até por conta dessa garantia de “stop loss”, o BNH realizou mudanças nas condições de cobertura do SH/SFH, tornando-as mais voltadas às características sociais de que se revestia o SFH.
Entre esses ajustes, ressalta-se a recuperação de imóveis com danos decorrentes de vício de construção, inserida na cobertura de danos físicos nos imóveis (DFI), o que não encontra amparo em qualquer apólice de seguro do gênero, e não teve a necessária contrapartida na revisão do preço do seguro. Esse aumento de cobertura foi impingido ao SH/SFH na expectativa de que os valores desembolsados nessas ocorrências fossem recuperados junto ao construtor responsável, via ressarcimento, inclusive na esfera judicial, o que jamais aconteceu de forma efetiva.
Outro problema verificado, a causar no seguro habitacional do SFH um patente desequilíbrio técnico-atuarial, foi o descompasso entre as revisões das taxas do seguro e os reajustes nos saldos devedores dos financiamentos, sempre em patamares inferiores à inflação, gerando grande déficit na amortização do mútuo. Note-se que, nas coberturas de morte e de invalidez permanente (MIP), o risco financeiro corresponde ao saldo devedor em si.
Com a edição do Decreto-lei nº 2.291/86 ¾ ou seja, extinto o BNH ¾, foi criado pelo IRB, em 08.1.87, o Fundo de Equalização de Sinistralidade da Apólice de Seguros do Sistema Financeiro de Habitação (FESA). O FESA permitiu fosse contabilizada a movimentação financeira do seguro, consideradas as receitas e as despesas de todas as seguradoras que o operavam, possibilitando a apuração de um resultado único em nível nacional. Considerando que essa forma de contabilização foi aproveitada quando da confirmação do Decreto-Lei n.º 2.476, de 16 de setembro de 1988, pela Lei nº 7.682/88, o FESA passou a constituir uma subconta do próprio FCVS[16]. Nesse contexto, em regulamentação à Lei n° 7.682/88, foi editada a Portaria do Ministério da Fazenda nº 569, de 28 de outubro de 1993, a qual, entre outras providências, determinou a transferência dos recursos existentes no FESA, a título de reserva técnica, ao FCVS[17]. Destaque-se que, inicialmente, apenas o superávit do SH/SFH era destinado ao FCVS.
Como consequência lógica de os recursos do FESA constituírem subconta do FCVS, o Ministério da Fazenda editou a Portaria nº 243, de 28 de junho de 2000, determinando que a CEF passasse também a administrar aquela subconta. Então, a Caixa Econômica Federal, que já administrava o FCVS, passou a responder também pelo seguro habitacional do SFH, assumindo as funções de controle técnico, antes desempenhadas pelo IRB, segundo critérios estabelecidos pelo CCFCVS. Tal ato administrativo determinou, ainda, a transferência à CEF de todo e qualquer recurso do SH/SFH eventualmente ainda sob a administração do IRB.
Sabe-se que, mesmo por ocasião da transferência da administração dos recursos do seguro habitacional do SFH do IRB para CEF, e da reintegração do FESA ao FCVS, a referida receita, por algum tempo, permaneceu registrada sob a rubrica contábil do FESA. Contudo, atualmente, não há segregação de recursos do seguro habitacional no patrimônio do FCVS.
Até então, a totalidade dos contratos de mútuo celebrados no âmbito do SFH vinculava-se à apólice pública do SH/SFH, de contratação obrigatória e garantida pelo FCVS. A partir da edição da Medida Provisória nº 1.671, de 24 de junho de 1998[18], passou-se a admitir a cobertura securitária no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação tanto pela apólice pública quanto por “apólices de mercado”, desvinculadas do SH/SFH, conhecidas como Ramo 68[19].
Em 26 de novembro de 201, foi editada a Medida Provisória nº 513, posteriormente convertida na Lei nº 12.409, de 25 de maio de 2011[20]. Além de reafirmar a extinção da Apólice do SH/SFH, que havia acontecido em 29 de dezembro de 2009, por meio da Medida Provisória n.º 478, a MP n.º 513/10 determina ao FCVS, administrado pela CEF, a assunção de todos os direitos e obrigações do extinto SH/SFH e oferecendo cobertura direta aos contratos de financiamento averbados na extinta Apólice do SH/SFH. Cabe ser destacado que desde a criação em 1997 do Sistema Financeiro Imobiliário (SFI), os contratos de financiamento celebrados no âmbito desse sistema contam exclusivamente com apólices de seguro privadas, sem a possibilidade de cobertura por apólice pública.
Como se vê, desde 1988, o FCVS assumiu permanentemente a responsabilidade pelo equilíbrio técnico-atuarial do seguro habitacional do Ramo 66 e, mais recentemente, a partir de 2010, passou a garantir, de forma direta, as coberturas oferecidas aos contratos vinculados à apólice pública do SH/SFH. Como consequência, o FCVS suporta diretamente qualquer despesa vinculada ao seguro habitacional do SFH, relativamente às apólices públicas do Ramo 66.
ESTRUTURA TÉCNICO-JURÍDICA
O seguro habitacional para o Sistema Financeiro de Habitação (SFH), em ambos os seus desdobramentos (Ramos 66 e 68), independentemente de suas peculiaridades técnico-operacionais, apresenta os elementos essenciais à formação do contrato de seguro, nos termos do art. 757 do Código Civil brasileiro, segundo o qual “… em seu caput, conceitua o contrato de seguro. Afirma que, por ele, alguém, denominado segurador, assume a obrigação, desde que lhe seja feito o pagamento de determinada quantia, a garantir interesse legítimo de outrem, identificado como segurado, que seja relativo à pessoa ou coisa, se ocorrer predeterminados riscos.” (JOSÉ AUGUSTO DELGADO. Comentários ao Novo Código Civil, Volume XI, Tomo I, Forense, Rio de Janeiro, 2004, fls. 71).
Nesse contexto, em termos nucleares, assimila-se do contrato de seguro habitacional adjeto a operações de financiamento do SFH (a) o segurador; (b) o segurado; (c) o risco; e (d) o prêmio. Adicione-se, nessa dinâmica contratual, a figura do (e) estipulante, também característica dessa modalidade de relação contratual securitária (DL 73/66, art. 21).
Verifica-se, pois, que, no seguro habitacional, um segurador ¾ absolutamente distinto da figura da instituição financeira mutuante ¾ garante riscos decorrentes do interesse legítimo de um segurado, mediante o pagamento de um prêmio.
Com efeito, no contrato de seguro habitacional, o mutuário é o segurado, na medida em que o “Segurado é a denominação técnica e jurídica do titular do risco” (PEDRO ALVIM, O Contrato de Seguro, FORENSE, 2ª ed., 1986, p. 195), valendo ressaltar, por outro lado, que “… o estipulante é a pessoa que contrata seguro por conta de terceiros, podendo acumular a condição de beneficiário.” (DL 73/66, art. 21, §1º).
Entendida essa distinção técnico-jurídica fundamental, “… necessário também discernir o conceito de segurado do de parte do contrato de seguro, sabido que segurado geralmente é aquele que detém o risco e transfere seus efeitos econômicos para o segurador, é aquele que, nos termos do art. 757, tem a titularidade da garantia, pouco importando quem pague o prêmio, por isso que segurado é em regra quem detém o interesse legítimo, pois afinal seguro é o contrato pelo qual ‘… o segurador se obriga, mediante o pagamento do prêmio, a garantir interesse legítimo do segurado…” (RICARDO BECHARA SANTOS, Direito de Seguro no novo Código Civil e Legislação Própria, 2ª ed., Forense, Rio de Janeiro, 2008, pp. 104/105 – sublinhou-se e grifou-se).
É o que claramente se verifica da melhor doutrina especializada:
“Debe distinguirse del seguro del interés proprio em uma cosa ajena: de esta especie son los seguros del expedidor, depositario, transportador, etc., por la responsabilidad eventual hacia el propietario de la cosa pérdida, danõs etc. Em ambos supuestos, la pérdida afecta uma cosa ajena al tomador; pero en este el interés protegido es el del tomador. Em el seguro sobre la vida de un tercero ¾ o de accidente a um tercero ¾ tampoco hay seguro por cuenta ajena: solo el risgo soportado por el asegurador depende de la condición corporal de um tercero.
El seguro por cuenta ajena es el reverso del seguro por cuenta propia. Su nota caracteristica no es la carga de los gastos sobre outro, de los que el tomador es el deudor, sino la posición de las partes: el asegurado como sujeto de los riesgos, y el tomador del seguro como cocón tratante del segurador, porque el rasgo essencial es que el tomador asugura a nombre propio intereses ajenos. En este caso es capital distinguir entre tomador del seguro y asegurado.
La existencia de mandato excluye el seguro por cuenta ajena: el mandatario actúa como uma longa manus jurídica del principal; actúa em su nombre y adquire e se obliga para y por El; no asume obligaciones ni adquiere derecho a nombre propio.” (ISSAC HALPERIN, El Contrato de Seguro, Depalma, Buenos Aires, 1966, p. 484 – sublinhou-se)
Esse é exatamente o caso do seguro habitacional. Nessa espécie de seguro obrigatório, o que se verifica é a formação do contrato pelo estipulante (agente financeiro), que constituiu perante o segurador garantia sobre legítimo interesse do segurado (mutuário). Exponha-se, ainda, que a atuação do agente financeiro como estipulante é típica: “… a relação entre segurador e o estipulante é a de um contrato por conta de terceiro, figurando o estipulante no centro do contrato, tanto que assume perante a seguradora a responsabilidade sobre o pagamento do prêmio e pelo cumprimento das cláusulas contratuais.” (RICARDO BECHARA SANTOS, op. cit., pp. 444/445).
Por oportuno, faz-se importante ressaltar que nos seguros obrigatórios ¾ o seguro habitacional do Sistema Financeiro de Habitação (SH/SFH) não difere dessa realidade ¾, por força de lei (DL 36/66, art. 21, caput), o estipulante se equipara ao segurado meramente para efeitos da contratação e manutenção do seguro, mas é o segurado quem tem direito a pleitear a indenização na hipótese de sinistro:
“Foi esclarecido que nos seguros obrigatórios o estipulante supre a vontade do segurado, de cuja manifestação se prescinde para a transferência do risco ao segurador. Ocorre a representação legal, por isso o estipulante se equipara ao segurado para os efeitos da contratação e manutenção do seguro. Pratica todos os atos jurídicos perante o segurador, como se fosse o próprio segurado, salvo para receber o pagamento da indenização ou da quantia segurada.
O fato de ser equiparado ao segurado pode parecer, à primeira vista, que o estipulante tenha legitimidade para receber do segurador a sua contraprestação, isto é, a soma segurada. A equiparação é apenas, como consta do dispositivo, para a contratação e manutenção do seguro. Compete exclusivamente ao segurado ou a seus beneficiários exigir do segurador o pagamento do seguro.” (PEDRO ALVIM, op. cit., pp. 210/211 – sublinhou-se)
Note-se que o art. 15-A da Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964 ¾ com redação dada pela Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009[21] ¾ deixa muito clara a diferença entre a instituição mutuante (credora) e a seguradora, o que decorre da existência de dois vínculos jurídicos autônomos (o contrato de seguro habitacional e o contrato de mútuo imobiliário).
Essa realidade também se percebe nos termos da Circular SUSEP nº 111, de 3 de dezembro de 1999, que “Dispõe sobre as Condições Especiais, Particulares e as Normas de Rotinas para a Apólice de Seguro Habitacional do Sistema Financeiro de Habitação – SFH e dá outras providências.”[22], fixando o clausulado obrigatório no seguro habitacional do SFH (SH/SFH Ramo 66).
Em perspectiva, constata-se que “Tal seguro [habitacional] é organizado de forma complexa. Os segurados são os mutuários. Os agentes financiadores, que concedem o empréstimo, têm a missão de cobrar os prêmios junto com as prestações e, mesmo que o segurado não pague, devem recolhê-los às seguradoras. Devem ainda escolher, anualmente, a(s) seguradora(s) de sua preferência, dentre aquelas autorizadas a operar pela Susep e sorteadas para atuar nas sub-regiões definidas por essa autarquia. As seguradoras regulam e liquidam o sinistro, pagam as indenizações e disputam entre si a preferência dos agentes com base na qualidade da prestação do serviço e não do preço, que é fixado pela Susep. O IRB foi até recentemente o responsável por parte dos riscos, atuando como câmara de compensação de déficits e superávits das seguradoras. A Susep atua como órgão de controle e o CNSP como órgão normativo. Finalmente, há o Fundo de Compensação de Variações Salariais (FCVS) que, além de garantir a quitação dos saldos devedores residuais em contratos de financiamento habitacional do SFH, garante, desde 1988, as operações do seguro habitacional.” (LAURO VIEIRA FARIA, Estudos Funenseg 21: Seguros e Financiamento Habitacional – Propostas de Mudanças, FUNENSEG, 2009, pp. 11/12).
Transcreva-se, em remate, o entendimento da 2ª Seção do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que “Os sinistros ocorridos no âmbito do SFH (danos físicos ao imóvel e danos pessoais) não diferem em sua natureza dos sinistros em geral. Por outro lado, a existência de agente financeiro que figura como estipulante, conforme previsão expressa no contrato de mútuo, não altera a qualidade do mutuário como segurado (em nome do qual age o estipulante) e muito menos a circunstância de que ele é conhecedor da existência do seguro e o da ocorrência do sinistro que afeta a sua própria pessoa (invalidez) ou o imóvel de que é proprietário” (REsp nº 871.983/RS, Ministra ISABEL GALLOTTI, j. em 25.4.12, p. DJ de 21.5.12; fls. 12 do voto).
Absolutamente demonstrado que a instituição financeira mutuante e a seguradora são pessoas jurídicas autônomas, com atribuições próprias e finalidades distintas no contrato de seguro habitacional. O fato, na espécie, de o agente econômico figurar como estipulante, relativamente ao contrato de seguro em que o mutuário é segurado, não o torna sujeito aos deveres de garantia os quais estão submetidos o segurador; titular da relação jurídica subjacente ao contrato de seguro, mesmo nas chamadas apólices públicas.
APÓLICES PÚBLICA E PRIVADA
SEPARAÇÃO ENTRE RAMOS
Cabe aqui, prosseguindo, esclarecer que existem duas modalidades de seguro habitacional do SFH: os chamados Ramo 66 e Ramo 68. As apólices do Ramo 66 são públicas; ou seja, nessa modalidade contratual, as seguradoras, além de exercerem a regulação dos sinistros ¾ nas remotas hipóteses em que os sinistros são a elas avisados, e nas quais não há ingresso direto da cobrança do seguro pela via judicial ¾, figuram como arrecadadoras dos prêmios, utilizados em regime de repartição simples para o pagamento das indenizações. O excesso de arrecadação, caso houver, será encaminhado para o FCVS para a recomposição do fundo, e o déficit será retirado dessa mesma fonte de recursos para cobrir eventuais provisões faltantes.
Assim,“[v]inculado-se o contrato ao FCVS, é ele um contrato administrativo, sendo a CEF, como sucessora do SFH, legitimada a responder às demandas em que se questiona sobre tais avenças. A natureza jurídica de contrato administrativo justifica a competência da Seção de Direito Público desta Corte.” (AgRg no REsp 603.901/PR, Rel. Ministro LUIZ FUX, Superior Tribunal de Justiça, 1ª Turma, j. em 01.6.04, p. DJ 02.8.04, p. 328).
A Exposição de Motivos da historicamente relevante Medida Provisória nº 478, de 20 de dezembro de 2009 (cujo prazo de vigência foi encerrado em 1º.6.10, conforme o “Ato Declaratório do Presidente do Congresso Nacional n° 18/2010”), esclarece a estrutura técnica das apólices públicas e do consequente papel das seguradoras nessa operação:
“5.3. Como consequência da crescente participação da União no sistema, que culminou no marco legal dado pelo Decreto-Lei no 2.406, de 1988, as sociedades seguradoras passaram a atuar somente como meras prestadoras de serviço de regulação de sinistros à União, sendo remuneradas pelos serviços prestados, com ressarcimento total das despesas incorridas com suas obrigações perante o SH/SFH.
5.4. Assim, diferentemente do verificado nos demais ramos de seguros, desde 1988, as seguradoras que operam no âmbito do SH/SFH não assumem os riscos típicos da operação, nem possuem a titularidade dos prêmios arrecadados. Todo o risco é de responsabilidade da União, por meio do FCVS. Como veremos adiante, a caracterização do papel desempenhado pelas seguradoras na evolução do modelo SH/SFH se constitui em uma das principais fragilidades do sistema vigente.”
Os contratos de seguro filiados ao Ramo 68 são também conhecidos como “apólices de mercado”. Não residem maiores dificuldades no que pertine a essa modalidade de garantia. Constituem-se, técnica e juridicamente, quintessencialmente, como garantias securitárias típicas. Esses instrumentos não contêm clausulado unificado, e cada seguradora administra sua carteira de forma independente e autônoma, a partir das diretrizes definidas pelo CNSP (Conselho Nacional de Seguros Privados) e pela SUSEP (Superintendência de Seguros Privados)[23], e em observância aos princípios técnicos inerentes a qualquer operação de seguro, valendo destacar a formação de um fundo mútuo comum, privado, a suportar a assunção de riscos homogêneos, consubstanciado e mantido pela contribuição de todos os membros da massa segurada.
Desse modo, “Na Apólice Privada, o risco da cobertura securitária é da própria seguradora e a atuação da Caixa, agente financeiro, é restrita à condição de estipulante na relação securitária, como beneficiária da garantia do mútuo que concedeu; o regime jurídico é próprio dos seguros de natureza privada.”. (EDcl no Resp nº 1.091.363/SC, 2ª Seção, Rel. Min. ISABEL GALLOTTI, p. DJe de 28.11.11, fls. 15 do voto – sublinhou-se; em negrito no original).
Transcreva-se, a propósito, acórdão basilar do Superior Tribunal de Justiça que bem define as distinções estruturais e de conceito entre os contratos vinculados ao FCVS e os vínculos eminentemente privados. Saliente-se, por relevante, que o aresto decide questão atinente a contratos de mútuo e não a seguro habitacional:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇÃO. CONTRATO COM COBERTURA DO FCVS. INAPLICABILIDADE DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR.
Firmou a Segunda Seção do STJ entendimento no sentido de que o CDC é aplicável aos contratos regidos pelo Sistema Financeiro da Habitação e, conseqüentemente, também aplicáveis aos contratos de mútuo as regras do CDC que autorizam a inversão do ônus da prova em favor do hipossuficiente.
Entretanto, também firmado entendimento pela Corte Especial do STJ de que a natureza jurídica do contrato de financiamento do SFH fica na dependência da vinculação ao Fundo de Compensação de Variação Salarial – FCVS.
Se o contrato está vinculado ao FCVS, é ele um contrato administrativo, sendo a CEF, como sucessora do SFH, legitimada a responder às demandas em que se questiona sobre tais avenças. A natureza jurídica de contrato administrativo justifica a competência da Seção de Direito Público desta Corte e, nas instâncias de origem, a competência da Justiça Federal, pela presença da CEF na lide.
Não havendo vinculação do contrato de financiamento do FCVS, tem-se um contrato civil com a só presença do agente financeiro. Os litígios oriundos de tais contratos são examinados, no STJ, pelas Turmas que compõem a Seção de Direito Privado e, nas instâncias de origem, pela Justiça Estadual.
Sistemática de julgamento que também traz reflexos sobre o conjunto de normas que irá incidir sobre ambos os tipos de contrato, sendo esse aspecto também um traço diferenciador entre eles.
Nos contratos regidos pelo FCVS, cujo saldo devedor é suportado por fundo público gerido pela CEF, incidem as normas do direito administrativo pertinentes, com exclusão das normas de direito privado.
Ao contrário, nos contratos sem a cobertura do FCVS, a natureza privada atrai a incidência das normas civilistas e do Código de Defesa do Consumidor.
Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, provido. (REsp 637.302/MT, Rel. Ministra ELIANA CALMON, 2º Turma, j. em 23.5.06, p. DJ 28.6.06, p. 238)
Percebe-se, então, que, no complexo de relações jurídicas que compõem o seguro habitacional, o mutuário manifestamente ocupa sempre a posição de segurado, sendo-lhe aplicáveis as diretrizes e princípios constantes do Código de Defesa do Consumidor. É, contudo, essencial a compreensão de que a presença do fundo público FCVS, a lastrear a operação de seguro do Ramo 66, faz com que as relações do consumo se apliquem com incidência distinta, em maior ou menor grau, entre as apólices pública e privada do seguro habitacional.
APLICAÇÃO DISTINGUIDA
Dentro do conceito de que a diferenciação técnico-jurídica dos contratos de mútuo do SFH decorre da apuração da fonte de recursos a garantir o déficit operacional das operações lá realizadas, idêntica lógica deve ser aplicada aos contratos de seguro habitacional. Não há razão para separarem-se, quanto à natureza e aos efeitos, os contratos de mútuo garantidos pelo FCVS e os contratos de seguro garantidos por esse mesmo fundo (Ramo 66). Chega-se à conclusão, inelutável, de que a sua causa eficiente reside na garantia pública das operações globais do SFH.
Conclui-se, portanto, que nos contratos do Ramo 66, a autonomia das partes é relativa, subordinando-se à função social do SFH e à política pública que o instituiu. São, na verdade, instrumentos jurídicos em que os contraentes submetem-se à ação do intervencionismo estatal no que diz respeito, igualmente, à fixação dos índices e critérios para a respectiva remuneração (contrato de mútuo habitacional) e às coberturas securitárias (contrato de seguro habitacional), lastreados, simetricamente, em fundo público cuja finalidade é o equilíbrio do déficit do SFH. Assim, justifica-se a aplicação distinguida da legislação de consumo às apólices públicas do Ramo 66, diferentemente dos contratos privados do Ramo 68, tipicamente de seguro.
Como se disse, relativamente ao seguro habitacional do SFH, ramo 66, com o passar do tempo, foram duas as funções atribuídas ao FCVS: (a) garantir o equilíbrio financeiro do seguro habitacional do SFH, operado na forma de contratação direta pelas seguradoras privadas (Lei nº 7.682/88, art. 2º); e, a partir de 2010, com a edição da MP nº 513 (b) operar diretamente esse seguro, por meio da Caixa Econômica Federal (CEF). Ou seja, constata-se uma transferência paulatina dos riscos cobertos pelo seguro , que foi sendo estatizado em sua totalidade.
Evidentemente, a transferência para a União Federal desses riscos ― por meio da CEF, que atua em seu nome nessa finalidade específica ― transmuda o enquadramento das relações jurídicas mantidas entre segurados, seguradores e o gestor do fundo público-mutual (CEF), afastando-as, pura e simplesmente, de vínculos obrigacionais privados típicos.
Como antes mencionado, os contratos de seguro firmados no âmbito do SFH, passaram a apresentar natureza eminentemente pública, consolidada em um sistema próprio. Por isso, as seguradoras que operavam no SFH, especialmente após 2010, não podem ser enquadradas no conceito “fornecedor de serviços” de que trata o art. 3º, caput, do Código de Defesa do Consumidor[24]. Como já assinalado, as seguradoras não exercem mais papel algum em relação aos segurados de contratos firmados até 2009: não recebem prêmios, não regulam sinistros não pagam indenizações, atividades que passaram a ser exercidas pela Caixa como administradora do FCVS.
Com efeito, fornecedor de serviços, dentro da ótica consumerista, precisa aliar a atuação no “mercado de consumo” (a) à habitualidade; (b) ao desenvolvimento de atividade econômica, não necessariamente visando o lucro; e (c) ao controle técnico da atividade desenvolvida, o que, evidentemente, não ocorre com as seguradoras relativamente ao seguro habitacional do Ramo 66:
“Atuar no mercado de consumo, como faz o fornecedor, significa oferecer seus produtos e serviços neste espaço de negócios, colocando-os à disposição dos consumidores. A atuação no mercado de consumo, faz com que muitos serviços não se considerem oferecidos neste o mercado sejam afastados da incidência das normas do CDC, como é o caso do fornecimento de crédito para estudantes por intermédio de programa governamental (crédito educativo), causando a impossibilidade de discussão dos termos do contrato segundo as regras do CDC. Em que pese este entendimento, contudo, observe-se que no que se refira especificamente à atividade de intermediação bancária para efetivação deste programa de crédito educativo, nada justifica a não-aplicação da legislação consumerista. Da mesma forma se dá, sob o argumento de que se trata de programa governamental, a exclusão da incidência do CDC aos contratos de financiamento imobiliário que se enquadrem no Sistema Financeiro da Habitação, e estejam vinculados à garantia governamental em relação ao saldo devedor, mantendo-se, contudo, a aplicação da legislação consumerista em relação aos demais contratos do SFH em que ausente a participação estatal.” (BRUNO MIRAGEM, Direito do Consumidor, 1ª ed., RT, São Paulo, 2008, p. 95 – sublinhou-se) .
Ou seja, ante a complexa realidade de intervenção estatal ― mesmo com agentes financeiros representando os interesses da União ― a incidência do Código de Defesa do Consumidor deve ser de tal sorte que as peculiaridades inerentes ao SFH sejam preservadas em seu verdadeiro alcance e finalidade. Afinal, “… a questão básica, vista numa perspectiva problemática, se centra em analisar até que ponto o crédito (sobretudo o bancário e o das financeiras, em geral) está ligado ao consumo, diretamente, ou se ou quando permanecem, numa situação intermédia, alcançado ou não pelo âmbito do Código. Tudo somado, fica demonstrado que as atividades incluídas como serviços pelo §2º do artigo 3º, bancárias, financeiras, de crédito etc. só serão alcançadas quando inseridas nas relações de consumo.” (WALDIRIO BULGARELLI, Questões Contratuais no Código de Defesa do Consumidor, 1ª ed., Atlas, São Paulo, 1993, p. 36 – destacado no original).
A importância da diferenciação entre os contratos de natureza pública e privada no SFH é amplamente reconhecida pela 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, composta pelas turmas de Direito Público daquela Corte (1ª e 2ª Turmas):
PROCESSO CIVIL – SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇÃO – CONTRATO COM COBERTURA DO FCVS – INAPLICABILIDADE DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR SE COLIDENTES COM AS REGRAS DA LEGISLAÇÃO PRÓPRIA.
Entretanto, nos contratos de financiamento do SFH vinculados ao FUNDO DE COMPENSAÇÃO DE VARIAÇÃO SALARIAL – FCVS, pela presença da garantia do Governo em relação ao saldo devedor, aplica-se a legislação própria e protetiva do mutuário hipossuficiente e do próprio Sistema, afastando-se o CDC, se colidentes as regras jurídicas.
Os litígios oriundos do SFH mostram-se tão desiguais que as Turmas que compõem a Seção de Direito Privado examinam as ações sobre os contratos sem a cláusula do FCVS, enquanto as demandas oriundas de contratos com a cláusula do FCVS são processadas e julgadas pelas Turmas de Direito Público.
Recurso especial improvido. (REsp 489701/SP, Rel. Ministra ELIANA CALMON, 1ª Seção, j. em 28.2.07, p. DJ 16/04/2007 p. 158; sublinhou-se).
Constata-se no julgado da lavra da eminente Ministra ELIANA CALMON a evidente diferença entre os contratos do SFH que possuem natureza pública, com a utilização dos recursos do FCVS, dos contratos que não possuem esse traço marcante. Inclusive, salienta-se a estrutura dessas espécies contratuais de forma acentuada, o que, preponderantemente, vem a fixar a competência das turmas julgadoras perante a Corte Superior[25]:
“Entretanto, há uma diferença fundamental que separa os contratos do SISTEMA FINANCEIRO DE HABITAÇÃO: a presença da cláusula do FUNDO DE COMPENSAÇÃO DE VARIAÇÃO SALARIAL – FCVS, pela qual o saldo devedor do financiamento, ao final do prazo contratual, é assumido pelo Sistema, participando o Governo com parte considerável do desembolso.
Tais contratos, pela peculiaridade, são tratados de forma distinta, diante do caráter social do financiamento, seguindo, por isso mesmo, legislação própria em proteção aos hipossuficientes.
A cláusula estabelece diferença tão significativa que esta Corte firmou entendimento sobre o tema, ao estabelecer que, em relação aos contratos do SISTEMA FINANCEIRO DE HABITAÇÃO – SFH, estão aptas a julgar as Turmas de Direito Público e as de Direito Privado, tendo como divisor da competência interna o tipo de contrato que dá suporte fático à querela.
Em se tratando de contrato do SISTEMA FINANCEIRO DE HABITAÇÃO, com cláusula do FUNDO DE COMPENSAÇÃO DE VARIAÇÃO SALARIAL – FCVS, assume a avença feição de contrato diferenciado, pela presença do Estado, que é o garante na quitação do saldo devedor, sendo então examinados, no âmbito do STJ, pelas Turmas que compõem a Seção de Direito Público.
Diferentemente, quando os contratos do SFH não têm cláusula do FUNDO DE COMPENSAÇÃO DE VARIAÇÃO SALARIAL – FCVS, são tratados à luz da legislação que regem as avenças comuns. E dentro da lógica competencial, no âmbito desta Corte, passa a ser da Segunda Seção a competência para o exame do especial, conforme entendimento da própria Corte Especial.
A divisão sistêmica de julgamento, levando em consideração a natureza do contrato de mútuo, tem como razão de ser o conjunto de normas que sobre ele irá incidir, sendo esse aspecto também o traço diferenciador de ambos os tipos contratuais.
Portanto, nos contratos regidos pelo FCVS, cujo saldo devedor é suportado por fundo público gerido pela CEF, sua feição pública atrairá a incidência das normas contratadas, com visão eminentemente cogente, pela natureza social da avença, sendo exceção as regras de direito contratual privado. Ao contrário, nos contratos sem a cobertura do FCVS preponderam as regras de Direito Privado, dentre as quais as normas civilistas e do Código de Defesa do Consumidor.
Feita tal diferenciação, entendo que não pode ser indistintamente aplicada aos contratos com cobertura do fundo público a jurisprudência da Segunda Seção do STJ, que considera pertinente a incidência das disposições do CDC aos contratos regidos pelo SFH, sob pena do desvirtuamento da sistemática de julgamento imposta pela própria jurisprudência desta Corte, que quis diferenciar ambos os tipos de contrato, para fins de dispor sobre competência e legitimidade processual, e, agora, não o faz em relação ao plexo de normas que deve incidir sobre um e outro.
Considero irretocável o acórdão que deu ênfase à natureza social dos contratos do SFH e concluo pela não-aplicação do CDC para afastar regras contratuais próprias do Sistema.”
Ainda, sustentando o mesmo ponto de vista sobre o tema acima tratado, seguem dois outros arestos do Superior Tribunal de Justiça para melhor ilustração sobre a matéria:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – AGRAVO REGIMENTAL – RECURSO ESPECIAL – SFH – FCVS – SÚMULA 282/STF – APLICAÇÃO DO CDC.
Não houve prequestionamento das normas invocadas no recurso especial. Súmula 282/STF.
Ainda que houvesse conhecimento, seria inócuo o exame das normas não-prequestionadas, pois já é pacífico no STJ que não se aplicam aos contratos vinculados ao FCVS as regras do CDC.
(AgRg no REsp 960.762/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, 2ª Turma, j. em 07.10.08, p. DJe 04.11.08; sublinhou-se).
RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇÃO – SFH. COBERTURA DO FCVS. NÃO INCIDÊNCIA DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR – CDC. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA.
É pacífico nesta Corte Superior o entendimento quanto à não-incidência do Código de Defesa do Consumidor, aos contratos com cláusula vinculada à cobertura do Fundo de Compensação de Variações Salariais – FCVS. Precedentes.
É curial, para que se configure o dissídio jurisprudencial, que os julgados confrontados revelem soluções distintas extraídas das mesmas premissas fáticas e jurídicas. Tratando-se, in casu, de situações diversas, inexiste, portanto, parâmetro para se comparar a solução atribuída em cada um dos julgados, evidenciando-se, portanto, a ausência de similitude
Recurso especial, conhecido em parte e, nessa, provido.
(REsp 935.316/PR, Rel. MIN. CARLOS FERNANDO MATHIAS [JUIZ CONVOCADO DO TRF 1ª REGIÃO], 2ª Turma, j. em 15.5.08, p. DJe 09.6.08; sublinhou-se).
Inobstante a posição acima exposta, reconheça-se que existem diversos julgados, também do Superior Tribunal de Justiça ¾ mais especificamente das turmas de Direito Privado (3ª e 4ª Turmas) ¾, que sustentam a aplicação do CDC ao contrato de seguro habitacional. Os fundamentos a essa conclusão, colhem-se, por exemplo, de excerto do voto no Ministro MARCO BUZZI nos autos do AgRg no AREsp 189.388/SC, julgado pela e. 4ª Turma do Superior Tribunal de Justiça:
“Cumpre asseverar, ainda, que o Superior Tribunal de Justiça consagrou o entendimento de que se aplica o Código de Defesa do Consumidor às relações regidas pelo SFH, inclusive aos contratos de seguro habitacional, porque delas decorre diretamente.
Na esteira da orientação assentada nesta Corte Superior, há relação de consumo entre o agente financeiro do Sistema Financeiro da Habitação que concede empréstimo para aquisição de casa própria e o mutuário, razão pela qual aplica-se o Código de Defesa do Consumidor em casos como o presente. Sobre o tema: AgRg no AG 478.167/DF, Rel. Min. Nancy Andrighi, DJ de 22.04.2003; AG 538.990/RS, Rel. Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira, DJ de 14.05.2004; REsp 493.354/MG, Rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, DJ de 17.11.2003.” (AgRg no AREsp 189.388/SC, Rel. Ministro MARCO BUZZI, 4ª Turma, j. em 09.10.12, p. DJe 23.10.12)”
Nota-se, de imediato, que a jurisprudência consolidada pelo Superior Tribunal de Justiça a respeito do tema ¾ em quaisquer das suas turmas julgadoras ¾ não teceu análise suficiente acerca das peculiaridades atinentes ao contrato de seguro habitacional; limita-se a traçar um paralelo entre o financiamento habitacional em si e a atividade de prestação de garantia securitária, concluindo que a ambas se aplica, indistintamente, a legislação consumerista. Inclusive, os precedentes citados no aresto cuidam, em sua totalidade de questões relacionadas ao contrato de mútuo, não dizendo respeito à operação de seguro.
Entretanto, ainda recorrendo-se ao entendimento das turmas de Direito Privado do Superior Tribunal de Justiça, constata-se que a mesma e. 4ª Turma já adota a distinção inaugurada pelas turmas de Direito Público, relativamente aos contratos subsumidos ao FCVS e aos que se fundam em garantias privadas:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. FUNGIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL. MÚTUO HABITACIONAL. CONTRATO CELEBRADO EM 1989. APLICAÇÃO DO CDC. IMPOSSIBILIDADE. PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO. CRITÉRIO DE AMORTIZAÇÃO. JUROS DE MORA. TERMO INICIAL. CITAÇÃO. REEXAME DE MATÉRIA DE FATO. DESNECESSIDADE.
O Código de Defesa do Consumidor não se aplica aos contratos do SFH em que haja a cobertura do FCVS, tampouco àqueles celebrados antes da entrada em vigor da Lei 8.078/90. Precedentes.
‘Nos contratos vinculados ao SFH, a atualização do saldo devedor antecede sua amortização pelo pagamento da prestação’ (Súmula 450/STJ)
Os juros de mora devem ser aplicados a partir da citação.
(EDcl no AgRg no REsp 1.075.721/PR, Rel. Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI, 4ª Turma, j. em 05.11.13, p. DJe 06.12.13)
PROCESSUAL CIVIL. DIREITO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇÃO. CERCEAMENTO DE DEFESA. SÚMULA N. 7/STJ. TAXA REFERENCIAL (TR). LEGALIDADE. CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. CONTRATO ANTERIOR À LEGISLAÇÃO CONSUMERISTA. INAPLICABILIDADE.
O magistrado é o destinatário da prova, competindo às instâncias ordinárias exercer juízo acerca da suficiência das que foram produzidas, nos termos do art. 130 do CPC.
A avaliação da suficiência dos elementos probatórios que justificaram o julgamento antecipado da lide (art. 330, I, do CPC) e da necessidade de produção de outras provas demandaria a incursão em aspectos fático-probatórios dos autos, inviável, portanto, em recurso especial (Súmula n. 7/STJ).
Admite-se a aplicação da TR para correção do saldo devedor de contrato de mútuo vinculado ao SFH, ainda que firmado anteriormente ao advento da Lei n. 8.177/1991, desde que pactuado o mesmo índice aplicável à caderneta de poupança, nos termos da jurisprudência consolidada no julgamento de recurso submetido ao regime do art.
543 do CPC (REsp n. 969.129/MG, Relator Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 9/12/2009, DJe 15/12/2009).
As disposições do Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/1990) não se aplicam aos contratos do Sistema Financeiro da Habitação celebrados antes da entrada em vigor da legislação consumerista, tampouco àqueles que possuam cobertura do FCVS.
Agravo regimental desprovido. (AgRg no AREsp 160.549/SP, Rel. Ministro ANTONIO CARLOS FERREIRA, 4ª Turma, j. em 13.8.13, p. DJe 20.8.13 – sublinhou-se)
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇÃO. TABELA PRICE. ANATOCISMO. SÚMULAS N. 5 E 7 DO STJ. TAXA REFERENCIAL (TR). LEGALIDADE. CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. CONTRATO ANTERIOR À LEGISLAÇÃO CONSUMERISTA. INAPLICABILIDADE.
A utilização do Sistema Francês de Amortização, Tabela Price, para o cálculo das prestações da casa própria, não é ilegal e não enseja, por si só, a incidência de juros sobre juros.
Na hipótese de o valor da prestação ser insuficiente para cobrir a parcela relativa aos juros, estes deverão ser lançados em conta separada sobre a qual incidirá apenas correção monetária, a fim de evitar a prática de anatocismo.
Contudo esta Corte, por ocasião do julgamento de recurso submetido ao regime do art. 543 do CPC, assentou a impossibilidade de o STJ analisar a existência de capitalização de juros com a utilização da Tabela Price, em razão da incidência das Súmulas n. 5 e 7 do STJ (REsp n. 1.070.297/PR, Relator Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 9/9/2009, DJe 18/9/2009).
Admite-se a aplicação da TR para correção do saldo devedor de contrato de mútuo vinculado ao SFH, ainda que firmado anteriormente ao advento da Lei n. 8.177/1991, desde que pactuado o mesmo índice aplicável à caderneta de poupança, nos termos da jurisprudência consolidada em sede de recurso submetido ao regime do art. 543 do CPC (REsp n. 969.129/MG, Relator Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 9/12/2009, DJe 15/12/2009).
Agravo regimental desprovido. (AgRg no REsp 902.555/SP, Rel. Ministro ANTONIO CARLOS FERREIRA, 4ª Turma, j. em 18.12.12, p. DJe 04.2.13 – sublinhou-se)
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇÃO. TABELA PRICE. ANATOCISMO. ARTS. 130 E 131 DO CPC. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS NS. 5 E 7 DO STJ. APLICAÇÃO DO CDC. CORREÇÃO MONETÁRIA. AMORTIZAÇÃO DO SALDO DEVEDOR. ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 778 E 876 DO CC/2002 E 42 DO CDC. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS NS. 282 E 356 DO STF. OFENSA AO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA.
A violação do art. 535 do CPC não resulta configurada na hipótese em que o Tribunal de origem, ainda que sucintamente, pronuncia-se sobre a questão controvertida nos autos, não incorrendo em omissão, contradição ou obscuridade.
A análise das razões apresentadas pelo recorrente quanto à necessidade da produção de prova pericial demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório, o que é vedado, em sede de recurso especial, ante o disposto na Súmula n. 7/STJ: “A pretensão de simples reexame de provas não enseja recurso especial”.
“Nos contratos vinculados ao SFH, a atualização do saldo devedor antecede sua amortização pelo pagamento da prestação.” (Súmula n. 450/STJ).
A sentença de mérito que confirma a antecipação dos efeitos da tutela deferida initio litis, mercê da cognição exauriente, absorve seus efeitos e a improcedência do pedido implica cassação do provimento liminar.
O reexame dos critérios fáticos, sopesados de forma equitativa para a fixação dos honorários advocatícios (art. 20, §§ 3º e 4º, do CPC), revelam-se, em princípio, inviáveis de análise em sede de recurso especial, em virtude do óbice erigido pela Súmula n. 7/STJ.
Precedentes do STJ: AgRg no REsp n. 1.260.999/CE, Relator Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/9/2011, DJe 21/9/2011, e AgRg no Ag n. 1.266.152/SC, Relator Ministro VASCO DELLA GIUSTINA (Desembargador convocado do TJRS), TERCEIRA TURMA, julgado em 3/8/2010, DJe 16/8/2010.
Em hipóteses excepcionais, quando manifestamente irrisório ou exorbitante o arbitramento, a jurisprudência desta Corte permite o afastamento do óbice, para possibilitar a revisão da verba honorária, o que não ocorreu, todavia, na hipótese em análise, na qual o Tribunal de origem manteve os honorários fixados pelo Juiz singular em R$ 500,00 (quinhentos reais) – e-STJ fls. 321/322 e 437.
A simples indicação dos dispositivos legais tidos por violados (arts. 778 e 876 do CC/2002 e 42 do CDC), sem que o tema tenha sido enfrentado pelo acórdão recorrido, obsta o conhecimento do recurso especial, por falta de prequestionamento. Há, portanto, a incidência das Súmulas ns. 282 e 356 do STF.
Agravo regimental desprovido. (AgRg no REsp 964.655/RS, Rel. Ministro ANTONIO CARLOS FERREIRA, 4ª Turma, j. em 21.8.12, p. DJe 03.9.12 – sublinhou-se)
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE. RECURSO ESPECIAL. SFH. CONTRATO CELEBRADO EM 1989. APLICAÇÃO DO CDC. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
Em homenagem ao princípio da economia processual e autorizado pelo princípio da fungibilidade, devem ser recebidos como agravo regimental os embargos de declaração que contenham exclusivo intuito infringente.
Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, a que se nega provimento. (EDcl no REsp 1.127.499/PR, Rel. Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI, 4ª Turma, j. em 13.9.11, p. DJe 20.9.11 – sublinhou-se)
Percebe-se, então, que a tendência do Superior Tribunal de Justiça é a unificação do entendimento, a consolidar-se nas turmas de Direito Público e de Direito Privado, no sentido de que, aos contratos do SFH de fundo público, não se aplica o Código de Defesa do Consumidor.
QUESTÃO DA HIPOSSUFICIÊNCIA
Deixe-se claro, desde logo, que a proteção ao mutuário e ao segurado, a partir da premissa da posição de hipossuficiência que ocupam, deve ser observada, independentemente do fundamento jurídico a legitimá-la (se inserido no CDC ou na política pública do SFH). Por outro lado, não se pode deixar de perquirir que o manifesto caráter social do SFH ¾ e aplicabilidade das regras de consumo sobre os contratos a ele relacionados justifica-se principalmente por essa razão ¾ não deve relativizar os conceitos estritamente técnicos de captação de recursos e de amortização de financiamentos, a retroalimentarem o sistema e mantê-lo hígido. A esse respeito, recorra-se a interessante reflexão da doutrina especializada:
“A tese, por muitos defendida, de que o devedor, por definição é um hipossuficiente, é mais do que do domínio da sociologia que da ciência jurídica e jamais poderia ser generalizada, sem ter em conta as características específicas de cada contrato e, nele, as condições pessoais do devedor. Com efeito, como considerar hipossuficiente um devedor que tenha um nível de renda compatível com um mútuo de valor elevado, diploma universitário (muitas vezes, com formação jurídica) e, em certos casos, até experiência no setor financeiro (casos de não poucos mutuários do SFH ou do sistema hipotecário da Caixa Econômica Federal que adquiriram imóveis de alto valor e, ademais, atuavam no mesmo segmento financeiro)?
Por outro lado, se é para ter-se argumentos de caráter social e não jurídicos, no caso específico do setor habitacional, não se deveria esquecer que, para a maior parte da população, a única forma de aceder a uma moradia é através do crédito e, para que este exista, faz-se necessário captar dinheiro no mercado e pagar por ele o preço vigente (taxa de juros e outras despesas de captação). Sem captação e garantias adequadas não há crédito e sem a oferta deste reduzem-se, substancialmente, as possibilidades de produzir e comercializar habitações.
A instituição financeira que capta recursos onerosos é obrigada a devolvê-los e, para tanto, deve ter a segurança do retorno de suas aplicações. Este é um princípio elementar da política de crédito em qualquer lugar e em qualquer tempo. Não se trata de questão ideológica mas de lógica e aritmética. Se não existe retorno e a inadimplência se generaliza, surge o risco da quebra da instituição financeira ou que, para evita-la, seja necessário aplicar recursos públicos com vistas a garantir-lhe a solvência ou o pagamento de poupadores ou depositantes. É a experiência universal que elevadas taxas de inadimplência sem a contrapartida de garantias adequadas para os credores podem comprometer a saúde do sistema financeiro cujo restabelecimento sempre implica em grande injeção de recursos do governo que, em outras palavras, significa uma transferência de recursos de toda população para aqueles segmentos prejudicados pelo risco ou estado de insolvência das instituições financeiras. Isto tanto pode revestir a forma de empréstimos do Banco Central para garantir a liquidez das instituições como a da concessão de subsídios aos devedores para que estes quitem suas dívidas. Em um ou outro casos, em última análise, serão os contribuintes de todos os níveis de renda, os pobres inclusive, os chamados, através dos impostos que o governo arrecada, a financiar o que a linguagem popular e da mídia tem chamado de ‘rombo’ (diferença entre ativo e passivo). No caso específico do setor habitacional, uma conjuntura desse tipo além de gravosa no plano financeiro (transferências regressivas de renda, na medida em que, num sistema tributário onde predominam os impostos indiretos, pagarão, proporcionalmente, mais os que ganham menos), penaliza os segmentos que só poderão comprar uma habitação se receberem um crédito que lhes permita pagá-lo a longo prazo, crédito este que permanece sumamente escasso e caro, para não dizer inexistente, nos períodos de crise do sistema financeiro.” (JOSÉ MARIA ARAGÃO, Sistema Financeiro da Habitação: Uma Análise Sociojurídica da Gênese, Desenvolvimento e Crise do Sistema, 3ª ed. 3ª reimpressão, Juruá, Curitiba, 2008, pp. 514/515).
Quanto à apuração da hipossuficiência, não se pode deixar de considerar, que, independentemente das espécies de ramos, o seguro habitacional é de contratação obrigatória. Nessa espécie de contratação, o mutuário, em que pese poder optar pela seguradora que melhor lhe convier (cf. súmula 473 do Superior Tribunal de Justiça) [26], não tem a faculdade de estipular as regras do contrato da forma que desejar.
E mais: não se pode olvidar que o mutuário adquire a garantia do seguro por determinação legal, e em benefício de toda a coletividade de mutuários que compõem e dependem do SFH. Abra-se um parêntese no sentido de que, quanto ao legítimo interesse no seguro obrigatório, “(…) Pareceu-nos, com efeito, conveniente instituir regimes jurídicos diversos, conforme se trate de seguro facultativo ou obrigatório. Neste último, a causa do contrato deixa de ser o interesse individual da proteção do patrimônio do segurado, e passa a ser o interesse social da garantia de indenização aos terceiros…” (FABIO KONDER COMPARATO, Substitutivo ao Capítulo referente ao Contrato de Seguro no Anteprojeto do Código, in Revista de Direito Mercantil nº 5, RT, São Paulo, p. 149).
Em síntese, entende-se que a hipossuficiência deva ser considerada, sim, como circunstância a favorecer o segurado/mutuário, na interpretação das normas de regência e das cláusulas da apólice, mas com temperamentos. Efetivamente, há de levar-se também em conta a necessidade de manter-se o equilíbrio econômico-financeiro do sistema, cuja preservação atende ao interesse coletivo; não só do grupo específico de segurados, mas da sociedade como um todo.
A importância do Sistema Financeiro da Habitação como política pública, em que pese extinto, deve ser reconhecida. Ressalte-se que o mútuo habitacional do SFH, apresentou-se como a modalidade de aquisição da casa própria mais difundida no país e muitos contratos ainda estão vigentes e gerando plenos efeitos. Nesse sentido, o amplo espectro de relações jurídicas, sociais e econômicas alcançadas pelas estruturas técnicas subjacentes à realidade do SFH faz com que se tenha que apurar, com cuidado, de que espécies de contrato consistem o mútuo habitacional e o seguro habitacional, especificamente em seus Ramos 66 e 68.
A preocupação com a higidez e a solvabilidade dessa ampla rede de transferência de riquezas e de aquisição de direitos torna essencial que se busque a exata caracterização dos instrumentos jurídicos a partir dos quais se aperfeiçoam as diretrizes e a consecução dos objetivos do SFH. A compreensão da existência de estruturas técnico-operacionais díspares para o seguro habitacional impõe a reflexão acerca da finalidade e do efetivo alcance de cada um dos contratos de seguro aqui abordados.
Nesse sentido, há que se reconhecer a diferença entre os ramos 66 e 68, no sentido da incidência ou não do CDC aos contratos de seguro habitacional.
Claramente, no ramo 66, as seguradoras não se caracterizam mais como fornecedoras de serviço, tendo sido substituídas pela CAIXA, em todas as operações do SH/SFH. Todavia, existem, em grande quantidade, ações judiciais em tramitação em diversos Estados da Federação, muitas delas relativas a contratos assinados há décadas, cujos autores pretendem obter indenizações com invocação da cobertura desse seguro. Entende-se que, nesses casos, enquadrados no ramo 66, não cabe a aplicação de normas do Código de Defesa do Consumidor, como as que, baseadas na existência de uma relação de consumo, favorecem amplamente os consumidores em face de fornecedores. É a hipótese, por exemplo, da inversão do ônus da prova quando se verifica naquelas ações judiciais a necessidade de comprovação do vínculo contratual com o SFH e, consequentemente, da condição de segurado; aqui, prevalece a regra geral de que a comprovação do vínculo cabe a quem a alega.
Não parece razoável, nem justo, que, em hipóteses que tais, as seguradoras privadas arquem com garantias para as quais não constituíram reservas, nem, tampouco, tenham recebido a contraprestação (prêmio) equivalente. Por outro lado, não parece legítima a oneração do fundo público (FCVS) quanto ao pagamento de indenizações alicerçadas nos contratos de seguro habitacional privados. O acatamento dessa realidade conduz a soluções específicas, como, por exemplo, a necessidade de ingresso da CEF nas ações judiciais em que se discute a garantia pública do seguro habitacional, a respectiva competência da Justiça Federal para processá-las e julgá-las, e a eficácia da novel legislação constante da Medida Provisória nº 633, de 26 de dezembro de 2013.
Por outro lado, mesmo no ramo 66, a condição do segurado como hipossuficiente, deve ser considerada, mas com temperamentos, considerando-se que eventuais benefícios concedidos individualmente podem afetar a higidez econômico-financeira da apólice, por natureza de índole coletiva. Já no ramo 68, não se discute a aplicação plena do CDC, inclusive para efeito de considerar-se o contrato como de adesão, em que pese estarem as suas cláusulas sujeitas à aprovação do órgão de supervisão de seguros, a SUSEP.
O importante é preservar o SFH e os legítimos direitos e interesses dos mutuários, sejam quais forem as normas de regência que os fundamentarem. Com toda a certeza, a melhor maneira de assegurar a efetividade das operações é harmonizá-las à sua verdadeira natureza. E, a ponderação de que os seguros do Ramo 66 não se sujeitam, à incidência do Código de Defesa do Consumidor, longe de prejudicar o mutuário/segurado, visa a equilibrar o modelo normativo sobre o qual se desenvolve esse contrato, amplamente garantido por fundo público.
[1] Lei nº 4.380/64: “Art. 1°. O Govêrno Federal, através do Ministro de Planejamento, formulará a política nacional de habitação e de planejamento territorial, coordenando a ação dos órgãos públicos e orientando a iniciativa privada no sentido de estimular a construção de habitações de interêsse social e o financiamento da aquisição da casa própria, especialmente pelas classes da população de menor renda.”.
[2] Ressalte-se que a Lei nº 9.514, de 20 de novembro de 1997, instituiu o Sistema Financeiro Imobiliário, que, em seu art. 1º, define que “O Sistema de Financiamento Imobiliário – SFI tem por finalidade promover o financiamento imobiliário em geral, segundo condições compatíveis com as da formação dos fundos respectivos.”. Ressalte-se que o SFI não extinguiu o SFH (até mesmo porque há um sem-número de contratos de mútuo ainda vigentes sob o regime jurídico do SFH). Segundo a doutrina, “Não devemos confundir o Sistema de Financiamento Imobiliário com o SFH. O SFI foi criado através da Lei nº 9.514, de 20/11/2007, abrindo a todos os agentes financeiros, companhias seguradoras etc. a possibilidade de conceder financiamentos atrelados à sistemática que representa. As financeiras através de emissão de certificado de Recebíveis Imobiliários, captam recursos que são direcionado à concessão dos financiamentos. Esses certificados são de livre negociação e apenas podem ser emitidos por companhias seguradoras [leia-se securitizadoras] que estejam vinculadas ao sistema. Ressalte-se a total desvinculação dos recursos públicos, utilizando-se apenas dos recursos particulares das próprias Instituições Financeiras.” (ROBERTO CARLOS MARTINS PIRES, Temas Controvertidos do Sistema Financeiro da Habitação, EJ, Rio de Janeiro, 2004, p.12) .
[3] Nesse sentido, a Lei nº 4.380/64, em seu art. 5º, estabeleceu que “Observado o disposto na presente lei, os contratos de vendas ou construção de habitações para pagamento a prazo ou de empréstimos para aquisição ou construção de habitações poderão prever o reajustamento das prestações mensais de amortização e juros, com a conseqüente correção do valor monetário da dívida tôda a vez que o salário mínimo legal fôr alterado.”. Ainda, no Decreto-lei 19, de 30 de agosto de 1966, em seu at. 1º, está previsto que “Em tôdas as operações do Sistema Financeiro da Habilitação deverá ser adotada cláusula de correção monetária, de acôrdo com os índices de correção monetária fixados pelo Conselho Nacional de Economia, para correção do valor das obrigações reajustáveis do Tesouro Nacional, e cuja aplicação obedecerá a instruções do Banco Nacional da Habitação.”.
[4]Balanço do FCVS em 31.12.2012, constante das Demonstrações Financeiras do FCVS do exercício de 2012
[5] Cf., a respeito, a redação do art. 4º da, já ineficaz, Medida Provisória nº 478, de 29 de dezembro de 2009, que alterou a redação do art. 2º do Decreto-lei nº 2.406/88.
[6] Lei nº 10.150/2000: “Art. 13. O saldo de recursos existente no FUNDHAB será transferido ao FCVS para liquidar as obrigações remanescentes do extinto Seguro de Crédito do SFH.”
[7] Com o intuito de propiciar recursos para operações de interesse social no âmbito do SFH, o Decreto 89.284, de 10 de janeiro de 1984, instituiu o Fundo de Assistência Habitacional (FUNDHAB): “Art. 1º. Fica criado, no Banco Nacional da Habitação – BNH, o FUNDO DE ASSISTÊNCIA HABITACIONAL – FUNDHAB, previsto no artigo 66 da Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964. Art. 2º. Constituem recursos do FUNDHAB: a) – os resultados obtidos pelo Banco Nacional da Habitação – BNH, em cada exercício financeiro, durante 10 (dez) anos, contados a partir de 1984; b) – as arrecadações mensais do Seguro de Crédito do Adquirente, da Apólice de Seguro Habitacional, bem como os respectivos saldos disponíveis dos prêmios recolhidos, na forma que o Banco Nacional da Habitação vier a estabelecer; c) – outros recursos de natureza não exigível administrados pelo Banco Nacional da Habitação; d) – outros recursos que venham a ser, de futuro, alocados pela União; e) – doações e outras receitas e contribuições, no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação – SFH, que venham a ser definidas pelo Banco Nacional da Habitação; Art. 3º. Competirá ao Banco Nacional da Habitação a gestão do FUNDO DE ASSISTÊNCIA HABITACIONAL, devendo os recursos de que trata artigo 2º, deste Decreto, serem aplicados em operações de interesse social no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação e, no momento de suas ocorrências, na cobertura das diferenças de saldos devedores dos contratos de financiamento dos mutuários contemplados com os benefícios previstos no Decreto nº 88.371, de 7 de junho de 1983,e no Decreto-lei nº 2.065, de 26 de outubro de 1983. Art . 4º. O Banco Nacional da Habitação, no prazo de 30 (trinta) dias, baixará o Regulamento do FUNDO DE ASSISTÊNCIA HABITACIONAL, inclusive sua interligação com o Fundo de Compensação das Variações Salariais (FCVS).”. O referido fundo foi extinto pela Lei nº 10.150, de 21 de dezembro de 2000: “Art. 14. Ficam extintas as contribuições ao FUNDHAB.”
[8] A propósito, recentemente foi editada a Medida Provisória nº 633, de 26 de dezembro de 2013: “Art. 2º. A Lei nº 12.409, de 25 de maio de 2011, passa a vigorar com as seguintes alterações: ‘Art. 1º-A. Compete à Caixa Econômica Federal – CEF representar judicial e extrajudicialmente os interesses do FCVS. §1º A CEF intervirá, em face do interesse jurídico, nas ações judiciais que representem risco ou impacto jurídico ou econômico ao FCVS ou às suas subcontas, na forma definida pelo Conselho Curador do FCVS. § 2º Para fins do disposto no § 1º, deve ser considerada a totalidade das ações com fundamento em idêntica questão de direito que possam repercutir no FCVS ou em suas subcontas.’ Art. 3º. A União, por intermédio da Advocacia-Geral da União, poderá intervir nas ações de que trata o art. 1º-A da Lei nº 12.409, de 2011, na forma do art. 5º da Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997, ou avocá-las, na forma do art. 8º-C da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995. Art. 4º. Em relação aos feitos em andamento, a CEF providenciará o seu ingresso imediato como representante do FCVS.”
[9] O Decreto nº 4.378, de 16 de setembro de 2002, “Aprova o Regulamento do Conselho Curador do Fundo de Compensação de Variações Salariais – CCFCVS.”.
[10] Decreto nº 4.378/02: “Art. 2º. O CCFCVS é integrado por seis membros, titulares e respectivos suplentes, representando os seguintes órgãos e entidades: I – Ministério da Fazenda; II – Secretaria do Tesouro Nacional; III – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; IV – Caixa Econômica Federal – CEF; V – Associação Brasileira de COHAB’s – ABC; e VI – Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança – ABECIP. §1o Quando deliberar sobre matéria relativa ao Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação, o CCFCVS será, também, integrado por um representante ou respectivo suplente da: I – Superintendência de Seguros Privados – SUSEP; e II – Federação Nacional das Empresas de Seguros Privados e Capitalização – FENASEG.”
[11] Decreto nº 4.378/02: “Art. 1º. O Conselho Curador do Fundo de Compensação de Variações Salariais – CCFCVS, órgão de deliberação colegiada integrante da estrutura do Ministério da Fazenda, com sede em Brasília, Distrito Federal, tem por finalidade disciplinar as condições gerais de atuação do Fundo de Compensação de Variações Salariais – FCVS e, especificamente: (…) XII – relativamente a contratos de financiamentos habitacionais cujo equilíbrio da apólice do Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação esteja sob garantia do FCVS: a) julgar, em instância administrativa única, os litígios decorrentes da aplicação das condições de cobertura, normas e rotinas desse seguro; e b) dirimir as questões relacionadas à operacionalização desse seguro, bem como decidir sobre o tratamento a ser dado aos casos omissos relativos à regulação de sinistros; Parágrafo único. O CCFCVS poderá delegar as competências referidas no inciso XII ao Comitê de Recursos do Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação – CRSFH, integrante da sua estrutura.”
[12]Decreto-lei nº 73/66: “Art. 20. Sem prejuízo do disposto em leis especiais, são obrigatórios os seguros de: (…) f. garantia do pagamento a cargo de mutuário da construção civil, inclusive obrigação imobiliária;”
[13] Existe na Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964 (anterior, portanto, ao Decreto-lei nº 73/66), previsão expressa no sentido de que o Banco Nacional da Habitação (BNH) teria por finalidade “manter serviços de seguro de vida de renda temporária para os compradores de imóveis objeto de aplicações do sistema;” (art. 17, V) e “determinar as condições em que a rêde seguradora privada nacional operará nas várias modalidades de seguro previstas na presente lei;” (art. 18, IX).”.
[14] O BNH foi extinto pelo Decreto-Lei n.º 2.291, de 21 de novembro de 1986.
[15] A partir de julho de 1977, tendo como base a Resolução de Diretoria – RD n.º 25, de 23 de agosto de 1977, o BNH passou a conceder às seguradoras a garantia denominada “stop loss”, conforme definido no subitem 6.4.3 das Condições aprovadas por aquela resolução: “6.4.3 Apurados sinistros e prêmios na forma dos subitens 6.4.1 e 6.4.2 anteriormente citados, a nível nacional, determinar-se-á a razão de sinistros sobre prêmios. Se esta relação for superior a 0,85 (oitenta e cinco centésimos), as taxas do seguro – tanto a do item 6.2 desta Cláusula, como as previstas nas Condições Particulares desta Apólice -, serão reajustadas, de forma a reduzir a relação do limite considerado, levando-se em conta, também, a tendência demonstrada por uma série histórica de, no mínimo, 8 semestres, contados a partir de 1972, ou, na impossibilidade do reajuste de taxa, o Estipulante suprirá as Seguradoras Líderes dos recursos necessários para fazer face ao prejuízo excedente ao da percentagem acima indicada”. O Estipulante, no caso, era o próprio BNH.
[16] Lei nº 7.682/88: “Art. 2º. O Instituto de Resseguros do Brasil – IRB encaminhará ao gestor do Fundo de Compensação de Variações Salariais – FCVS, mensalmente, a prestação de contas e, sempre que solicitado, as informações pertinentes ao comportamento da relação entre as indenizações pagas e os prêmios recebidos em operações do Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação.”
[17] Portaria do Ministério da Fazenda nº 569, de 28 de outubro de 1993: “Art. 1º. O equilíbrio financeiro das operações do Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação – SFH será obtido, sempre que comprovadamente necessário, mediante ajuste técnico das taxas de prêmio a ser efetuado pela Superintendência de Seguros Privados SUSEP, a vigorar a partir dos meses de abril e outubro, subsequentes ao ajuste procedido. §1º Para efeito do ajuste técnico mencionado neste artigo será considerada a sinistralidade total do seguro habitacional, computando-se as indenizações pagas e as despesas com sinistros e, bem assim, as provisões a serem constituídas como subconta específica do Fundo de Compensação de Variações Salariais – FCVS, excluídas as remunerações a que se refere o art. 3º desta Portaria. §2º As provisões de que trata o parágrafo anterior serão administradas pelo Instituto de Resseguros do Brasil – IRB, segundo critérios estabelecidos pelo Conselho Curador do FCVS – CCFCVS.
[18] A Medida Provisória nº 1.671/98 foi reeditada como Medida Provisória nº 2.197-43, de 24 de agosto de 2001, e revogada pela Medida Provisória nº 478, de 29 de dezembro de 2009.
[19] As “apólices de mercado”, que antes não se aplicavam ao SFH, passaram também a ser contratadas nesse sistema em decorrência das condições introduzidas pela Medida Provisória nº 1.671, de 24 de junho de 1998: “Art. 2º. Os agentes financeiros do SFH poderão contratar financiamentos onde a cobertura securitária dar-se-á em apólice diferente do Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação, desde que a operação preveja, obrigatoriamente, no mínimo, a cobertura relativa aos riscos de morte e invalidez permanente.”
[20] Lei nº 12.409, de 25 de maio de 2011, convertida da Medida Provisória nº 513, de 26 de novembro de 2010: “Art. 1º Fica o Fundo de Compensação de Variações Salariais – FCVS autorizado, na forma disciplinada em ato do Conselho Curador do Fundo de Compensação de Variações Salariais – CCFCVS, a: I – assumir os direitos e obrigações do Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação – SH/SFH, que contava com garantia de equilíbrio permanente e em âmbito nacional do Fundo em 31 de dezembro de 2009; II – oferecer cobertura direta aos contratos de financiamento habitacional averbados na extinta Apólice do SH/SFH; e III – remunerar a Caixa Econômica Federal, na qualidade de administradora do FCVS, pelas atribuições decorrentes do disposto neste artigo. Parágrafo único. A cobertura direta de que trata o inciso II do caput poderá cobrir: I – o saldo devedor de financiamento habitacional, em caso de morte ou invalidez permanente do mutuário; e II – as despesas relacionadas à cobertura de danos físicos ao imóvel e à responsabilidade civil do construtor.”
[21] Lei nº 4.380: “Art. 15-A. É permitida a pactuação de capitalização de juros com periodicidade mensal nas operações realizadas pelas entidades integrantes do Sistema Financeiro da Habitação – SFH. § 1o No ato da contratação e sempre que solicitado pelo devedor será apresentado pelo credor, por meio de planilha de cálculo que evidencie de modo claro e preciso, e de fácil entendimento e compreensão, o seguinte conjunto de informações: (…) III – valores repassados pela instituição credora às seguradoras, a título de pagamento de prêmio de seguro pelo mutuário, por tipo de seguro;”
[22] “CONDIÇÕES ESPECIAIS RELATIVAS AO SEGURO COMPREENSIVO ESPECIAL DA APÓLICE DE SEGURO HABITACIONAL DO SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇÃO – SFH. CLÁUSULA 1ª – CONTRATANTES DO SEGURO: Por força da Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964, e de Legislação Complementar, a (nome da Sociedade Seguradora) – a seguir denominada Seguradora – contrata com (nome do Estipulante) – a seguir denominado Estipulante – o presente seguro, de conformidade com estas Condições Especiais e as Particulares que se seguem: CLÁUSULA 2ª – DOS SEGURADOS: Os SEGURADOS são as pessoas expressamente mencionadas como tais nas Condições Particulares. CLÁUSULA 3ª – DOS ESTIPULANTES: Para efeito destas Condições, definem-se como ESTIPULANTES os Agentes que compõem o Sistema Financeiro da Habitação, bem como as pessoas físicas ou jurídicas cessionárias de créditos originados nesse Sistema. CLÁUSULA 4ª – COBERTURAS CONTRATADAS: O Estipulante contrata, por esta Apólice, as coberturas definidas nas Condições Particulares anexas para as operações de financiamento vinculadas ao Sistema Financeiro da Habitação, abrangendo os seguintes riscos: I – danos físicos nos imóveis; II – morte e invalidez permanente; III – responsabilidade civil do construtor. CLÁUSULA 5ª – OBJETO DO SEGURO: 5.1 – O presente seguro tem por objetivo garantir, conforme expresso e obrigatoriamente convencionado nestas Condições e nas Particulares, o pagamento da indenização a quem de direito, pela ocorrência de riscos previstos e cobertos nesta Apólice, relativamente às operações contratadas no Sistema Financeiro da Habitação até o início de vigência de nova apólice que venha a ser formulada para o SFH. 5.1.1 – Consideram-se ainda enquadradas nesta Apólice quaisquer alterações efetuadas nas operações contratadas referidas neste item, mesmo que as alterações sejam realizadas a partir da vigência de nova apólice que venha a ser formulada para o SFH. 5.2 – Não são consideradas enquadradas nesta Apólice as operações celebradas no SFH a partir de 25 de junho de 1998 com seguro garantido por apólice distinta da do Seguro Habitacional do SFH, firmadas em conformidade com o Artigo 2º da Medida Provisória nº 1.671, de 24 de junho de 1998, e suas sucedâneas. 5.3 – Deixam de ser consideradas enquadradas nesta Apólice as operações celebradas no SFH, sem cobertura do Fundo de Compensação de Variações Salariais – FCVS, em conformidade com o Artigo 22 da Medida Provisória nº 1.635-22, de 10 de junho de 1998, e suas sucedâneas, desde que: I – os contratos tenham sido novados entre as partes, a partir de 12 de junho de 1998, estabelecendo-se novas condições financeiras relativas à apólice de seguro; e II – o contrato objeto de renegociação seja formalizado por meio de instrumento particular de aditamento contratual, com força de escritura pública, dispensando-se registro, averbação ou arquivamento no Registro de Imóveis e no Registro de Títulos e Documentos.
[23] O Decreto nº 6.999, de 6 de novembro de 1999, alterou a redação do Decreto nº 61.589/67, determinando, em seu art. 7º, §1º, passe a constar a seguinte redação: “As sociedades seguradoras autorizadas a operar seguros de pessoas poderão, também, operar seguro de acidentes pessoais e seguro habitacional, na forma regulamentada pelo Conselho Nacional de Seguros Privados – CNSP e pela Superintendência de Seguros Privados – SUSEP.”. A esse respeito, cf. a Resolução do Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) nº 205, de 18 de novembro de 2009: “Art. 2º. O Seguro Habitacional tem por objetivo a quitação de dívida do segurado correspondente ao saldo devedor vincendo na data do sinistro relativa a financiamento para aquisição ou construção de imóvel, em geral, e/ou a reposição do imóvel, na ocorrência de sinistro coberto, nos termos desta Resolução. Parágrafo único. O seguro de que trata o caput poderá, na forma da legislação vigente, ser operado por sociedades seguradoras autorizadas a operar seguros de pessoas ou por sociedades seguradoras autorizadas a operar seguros de danos, observadas as disposições desta Resolução e demais normativos do CNSP e da SUSEP. Art. 3º. O Seguro Habitacional abrange as seguintes modalidades: I. Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação – SH/SFH; II. Seguro Habitacional em Apólices de Mercado – SH/AM. §1º. O seguro referido no inciso I caracteriza-se por possuir apólice única para todas as sociedades seguradoras, que somente pode ser alterada pelo Conselho Curador do Fundo de Compensação de Variações Salariais – CCFCVS, tendo seu equilíbrio garantido pelo Governo Federal, através do FCVS, nos termos do Decreto-Lei No 2.476, de 16 de setembro de 1988, com a redação dada pela Lei nº 7.682, de 02 de dezembro de 1988. §2º. O seguro referido no inciso II caracteriza-se por ter suas coberturas em apólices de mercado, sendo as sociedades seguradoras privadas responsáveis pela gestão das respectivas carteiras, nos termos da legislação e regulamentação vigentes. §3º. Somente poderão ser incluídas na apólice a que se refere o §1º deste artigo as operações relacionadas a financiamentos concedidos no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação – SFH, nos termos da legislação vigente. Art. 4º. É vedada a transferência de risco originalmente coberto pelo SH/AM para o SH/SFH. Parágrafo único. Inclui-se na vedação de que trata o caput, o retorno de risco originalmente coberto pelo SH/SFH, que tenha sido migrado para apólice do SH/AM.”
[24] Lei nº 8.078/90, Art. 3°: “Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços.”
[25] Julgados da 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, exemplificativamente, a afastar a aplicabilidade do CDC ao mútuo habitacional lastreado no FCVS: (AgRg no REsp 920.075/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, j. em 06.12.12, p. DJe 11.12.12); (AgRg no Ag 1.076.981/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, j. em 21.8.12, p. DJe 27.8.12); (AgRg no REsp 1.078.921/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, j. em 05.6.12, p. DJe 15.6.12); (AgRg no REsp 993.038/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, j. em 02.6.11, p. DJe 15.6.11); (AgRg no REsp 869.132/RS, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, j. em 27.10.09, p. DJe 11.11.09); (AgRg no AgRg no REsp 825.954/PR, Rel. Ministro LUIZ FUX, j. em 04.12.08, p. DJe 15.12.08). Julgados da 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, exemplificativamente, a afastar a aplicabilidade do CDC ao mútuo habitacional lastreado no FCVS: (AgRg no REsp 1.265.005/RS, Rel. Ministro CESAR ASFOR ROCHA, j. em 20.3.12, p. DJe 30/03/2012); (REsp 954.588/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, j. em 06.3.12, p. DJe 14/03/2012); (AgRg no REsp 1.234.858/RS, Rel. Ministro CESAR ASFOR ROCHA, j. em 28.2.12, p. DJe 07/03/2012); (AgRg no REsp 1.243.956/RS, Rel. Ministro CESAR ASFOR ROCHA, j em 14.2.12, p. DJe 29.2.12); (EDcl no REsp 1.043.473/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, j. em 10.8.10, p. DJe 10.9.10); (AgRg no REsp 983.044/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, j. em 15.4.10, p. DJe 19.5.10); (AgRg no REsp 948.789/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, j. em 18.3.10, p. DJe 30.3.10); (REsp 990.331/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, j. em 26.8.08, p. DJe 02/10/2008);
[26] A doutrina defende que “Semelhantemente, tendo em vista a análise dos contratos de financiamento imobiliário no âmbito do SFH, merece destaque que, embora a contratação de seguro seja obrigatória, pode o mutuário optar pela seguradora na qual pretende obtê-lo. A imposição de contratação de seguro pelo financiador do SFH caracteriza venda-casada, prática comercial repudiada pelo art. 39, I, do CDC. Tal compreensão encontra amparo na jurisprudência do STJ.” (ANTÔNIO CARLOS EFING, Contratos e Procedimentos Bancários à Luz do Código de Defesa do Consumidor, 2ª ed., RT, São Paulo, 2012, p. 247 – sublinhou-se).

References: artigo 3
in casu
 artigo 66
 artigo 2
 Artigo 2
 Artigo 22