Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/shromazdovaci-pravo-primerenost-zakazu-shromazdeni.p1217.html
Timestamp: 2019-11-13 07:10:16+00:00

Document:
Shromažďovací právo: přiměřenost zákazu shromáždění | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Shromažďovací právo: přiměřenost zákazu shromáždění
Ej 350/2007
Shromažďovací právo: přiměřenost zákazu shromáždění. Řízení před soudem: lhůta pro vydání rozhodnutí
k čl. 19 Listiny základních práv a svobod
k čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb.
k § 10 odst. 3 a § 11 odst. 3 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění zákona č. 259/2002 Sb.
k § 51 soudního řádu správního
I. Zakázat shromáždění pro nepřiměřenost důsledků jím vyvolaných v dopravě a v zásobování ve smyslu § 10 odst. 3 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, a čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv a svobod lze pouze tehdy, je-li omezení dopravy či zásobování shledáno ve velké intenzitě; musí být tedy tak výrazné, aby bylo způsobilé vyvolat závažný rozpor se zájmem obyvatelstva. Musí se proto jednat o omezení dopravy na důležitém místě, po delší dobu a ve větším rozsahu. Skutečnost, že budou shromážděním dotčena práva mnohonásobně více lidí, než bude počet účastníků, nemusí sama o sobě být ještě nutně důvodem k zakázání shromáždění, pokud nenastane narušení dopravy velké intenzity.
II. Soud nemůže ve svém rozhodnutí konstatovat nesoulad mezi zákony (zde soudní řád správní a zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím) a nechat tuto otázku dále bez povšimnutí, naopak musí se s tímto konstatovaným rozporem řádně vypořádat. Pokud by soud dospěl k závěru, že zákon, jehož by mělo být při řešení použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, je povinen v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky předložit věc Ústavnímu soudu.
III. Ustanovení § 11 odst. 3 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, obsahuje právní normu speciální vůči právní normě obsažené v soudním řádu správním (§ 51 s. ř. s.), a proto je nutno ho přednostně uplatnit. Soud proto musí dodržet třídenní lhůtu stanovenou mu zákonem, v níž je speciální pravidlo chování obsaženo. Ústavní právo dle čl. 19 odst. 1 Listiny základních práv a svobod pokojně se shromažďovat je konkretizováno zákonem č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím; pokud by nebylo rozhodnuto o opravném prostředku v souladu s požadavkem rychlosti soudního rozhodnutí stanoveným tímto zákonem, došlo by k porušení tohoto práva.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2007, čj. 5 As 26/2007-86)
srov. č. 1235/2007 Sb. NSS a č. 1297/2007 Sb. NSS; rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 6. 2006 ve věci
, č. 76900/01*) a rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 3. 5. 2007 ve věci
Bączkowski a další proti Polsku
, č. 1543/06**).
Jan M. proti Magistrátu hlavního města Prahy o zákaz veřejného shromáždění, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 24. 1. 2007 zakázal shromáždění - průvod, který se podle oznámení svolavatele (žalobce) měl konat v Praze dne 29. 1. 2007. Žalovaný při vydání zamítavého rozhodnutí vycházel z vyjádření Odboru dopravy Magistrátu hlavního města Prahy a Odboru dopravy a životního prostředí Městské části Praha 2, na jejichž základě dospěl k závěru, že jsou naplněny zákonné podmínky pro zákaz shromáždění. Žalovaný dále ve svém rozhodnutí uvedl, že se shromáždění má konat na místě, kde by účastníkům hrozilo závažné nebezpečí pro jejich zdraví, protože trasa průvodu vede po komunikacích, kde by účastníci nezbytně museli využít k pohybu vozovky a ze strany účastníků silničního provozu by došlo v době snížené viditelnosti k vyvolání zvýšeného nebezpečí pro zdraví účastníků shromáždění, a to v nezanedbatelném rozsahu [§ 10 odst. 2 písm. a) zákona o právu shromažďovacím]. Žalovaný shromáždění zakázal také z důvodu, že má být konáno v místě, kde by nutné omezení dopravy a zásobování bylo v závažném rozporu se zájmem obyvatelstva, lze-li bez nepřiměřených obtíží konat shromáždění jinde, aniž by se tím zmařil oznámený účel shromáždění (§ 10 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím). Omezení dopravy či zásobování musí být shledáno v takové intenzitě, aby bylo způsobilé vyvolat závažný rozpor se zájmem obyvatelstva.
Proti rozhodnutí o zákazu shromáždění podal žalobce opravný prostředek k Městskému soudu v Praze, který napadené rozhodnutí dne 13. 2. 2007 zrušil, přičemž uvedl, že nemohl rozhodnout do tří dnů od podání "opravného prostředku", neboť ačkoliv provedl některé
úkony, které v rámci řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí stanoví soudní řád správní do tří dnů od podání, žalovaný využil svého práva na projednání věci před soudem a podáním ze dne 29. 1. 2007 k výzvě soudu sdělil, že požaduje nařízení jednání. Městský soud dále konstatoval, že není konkrétně specifikováno, v čem tkví závažné nebezpečí pro zdraví účastníků pochodu, ani jaká omezení dopravy a zásobování a v jakém rozsahu lze oproti běžnému provozu předpokládat. Pro zákaz shromáždění musí být shledány konkrétní okolnosti mimořádného soustředění chodců a vozidel či současného mimořádného omezení obecného užívání pozemní komunikace, kdy kumulace těchto zjištění signalizuje možné ohrožení zdraví účastníků shromáždění, které ani přijatá organizační opatření pořádkových sil nemohou vyloučit.
Žalovaný (stěžovatel) napadl uvedený rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž především namítá porušení § 11 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím, když o opravném prostředku nebylo rozhodnuto ve stanovené lhůtě, tj. do tří dnů od podání opravného prostředku. Dle stěžovatele nelze navíc dovozovat souvislost účelu shromáždění - protestu proti záměru vybudovat radar v ČR - s omezením dopravy, které by jeho uskutečněním nezbytně nastalo. Dále nesouhlasí s názorem Městského soudu v Praze, že
"pro zákaz shromáždění z důvodů konání shromáždění na místě, kde by hrozilo závažné nebezpečí pro zdraví účastníků, musí být shledány konkrétní okolnosti mimořádného soustředění chodců a vozidel či současného mimořádného omezení obecného užívání pozemní komunikace, kdy kumulace těchto zjištění signalizuje možné ohrožení zdraví účastníků shromáždění, které ani přijatá organizační opatření pořádkových sil nemohou vyloučit".
Konání předmětného shromáždění bylo přitom v závažném rozporu se zájmem obyvatel, neboť okruh osob, které byly dotčeny vyvolaným omezením dopravy a zásobování by mnohonásobně překročil počet účastníků shromáždění. Stěžovatel si byl rovněž vědom toho, že navržená trasa průvodu vedla v rozporu s § 1 odst. 5 zákona o právu shromažďovacím v místech, kde je konání shromáždění zakázáno. Podle jeho názoru jsou však shromáždění v okruhu 100 metrů od budov zákonodárných sborů a míst, kde tyto sbory jednají, zakázána přímo ze zákona, proto se o tomto zákazu nevydává rozhodnutí. Současně podotkl, že alternativní trasa jím navržená a svolavatelem akceptovaná vedla mimo toto zákonem chráněné pásmo.
(...) Ústřední spornou otázkou je zodpovědět, kam až sahá právo občanů pokojně se shromažďovat. Jde tedy o meze tohoto ústavně zaručeného práva. V případě shromažďování na veřejných místech lze zákonem výkon tohoto práva omezit, pouze však, jak již bylo uvedeno výše, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu.
V daném případě bylo konání shromáždění zakázáno s odkazem na § 10 odst. 2 písm. a) a odst. 3 zákona o shromažďování. Podle § 10 odst. 2 písm. a) tohoto zákona správní orgán shromáždění zakáže též tehdy, jestliže se má konat na místě, kde by účastníkům hrozilo závažné nebezpečí pro jejich zdraví. Podle § 10 odst. 3 téhož zákona správní orgán může shromáždění zakázat, má-li být konáno v místě, kde by nutné omezení dopravy a zásobování bylo v závažném rozporu se zájmem obyvatelstva, lze-li bez přiměřených obtíží konat shromáždění jinde, aniž by se tím zmařil oznámený účel shromáždění.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem Městského soudu v Praze v tom, že závažné nebezpečí pro zdraví účastníků shromáždění - pouličního průvodu nemůže být spatřováno toliko v tom, že (kromě chodníku) bude k pochodu využita i vozovka, ani v tom, že pochod se má uskutečnit v době snížené viditelnosti. Pokud se podle § 1 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím za shromáždění považují též pouliční průvody a manifestace, implicitně tím zákon předpokládá konání shromáždění formou průvodu po komunikaci (i po vozovce) a za tímto účelem stanoví povinnosti svolavateli zajistit řádný průběh shromáždění pomocí pořadatelů, popř. policie, pokud pro konání shromáždění je současně nutné i omezení dopravy. Pro zákaz shromáždění z tohoto zákonného důvodu musí být proto shledány konkrétní okolnosti mimořádného soustředění chodců a vozidel či současného mimořádného omezení obecného užívání pozemní komunikace, kdy kumulace těchto zjištění signalizuje možné ohrožení zdraví účastníků shromáždění, které ani přijatá organizační opatření pořádkových sil nemohou vyloučit. Skutečnost, že organizace shromáždění je svolavatelem často podceňována, např. jednání svolavatele s provozovatelem MHD či dopravní policií o dopravních opatřeních jsou zcela výjimečná, není a nemůže být důvodem k zakázání shromáždění. Správní orgán svým rozhodnutím, byť podpořeným znalostmi z dosavadní praxe, nemůže předjímat budoucí chování svolavatele.
Výše citovaný § 10 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím hovoří o nutném omezení dopravy, tedy předpokládá, že k takovému omezení při konání shromáždění, zvláště pak formou pouličního průvodu, obvykle dochází. Omezení dopravní komunikace není nutné účelově spojovat se shromážděním pouze s úmyslem upozornit na negativní jevy, které jsou způsobeny provozem na nich. Omezení dopravy či zásobování musí být shledáno ve velké intenzitě, musí být tak výrazné, aby bylo způsobilé vyvolat závažný rozpor se zájmem obyvatelstva. Musí se proto jednat o omezení dopravy na důležitém místě, po delší dobu a ve větším rozsahu, aby bylo skutečně nezbytné takové shromáždění zakázat pro nepřiměřenost důsledků jím vyvolaných v dopravě a v zásobování ve smyslu § 10 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím a čl. 19 odst. 2 Listiny.
Nejvyšší správní soud neshledal, že by k omezení takovýmto závažným způsobem s velkou pravděpodobností došlo, omezení dopravy tvrzené intenzity ze stěžovatelem uvedených skutečností nevyplývá a nelze je pouze předjímat z možného budoucího chování svolavatele. To, že budou shromážděním dotčena práva mnohonásobně více lidí, než bude počet účastníků, nemusí být ještě nutně podmínkou k zakázání shromáždění, pokud nenastane závažné narušení dopravy velké intenzity.
(...) Další výtka stěžovatele směřovala k nedodržení třídenní lhůty pro vydání soudního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud na tomto místě považuje za nutné uvést následující:
Soud nemůže ve svém rozhodnutí upozornit na nesoulad mezi zákony (zde soudní řád správní a zákon o právu shromažďovacím) a nechat tuto otázku bez povšimnutí, jak to učinil Městský soud v Praze ve svém rozhodnutí, naopak musí se s tímto konstatovaným sporem řádně vypořádat. Pokud by soud dospěl k závěru, že zákon, jehož by mělo být při řešení použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, je povinen v souladu s č. 95 odst. 2 Ústavy předložit věc Ústavnímu soudu. Ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, stanoví oprávnění soudu podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení v souvislosti s jeho rozhodovací činností.
stanoví, že zvláštní úprava, tj. užší právní norma, má přednost před úpravou obecnou, tj. normou širší, která se uplatní jen tam, kde zvláštní předpis věc neupravuje. Tento korelativní vztah speciality a subsidiarity existuje mezi mnoha právními předpisy.
V projednávané věci zákon o právu shromažďovacím stanoví, že soud rozhodne o opravném prostředku do tří dnů. Toto ustanovení (§ 11 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím) obsahuje právní normu speciální vůči právní normě obsažené v soudním řádu správním (§ 51 s. ř. s.), a proto je nutno ho přednostně uplatnit. Soud proto musí dodržet lhůtu stanovenou mu zákonem o právu shromažďovacím. Ústavní právo dle čl. 19 odst. 1 Listiny pokojně se shromažďovat je konkretizováno zákonem o právu shromažďovacím, pokud by nebylo rozhodnuto o opravném prostředku v souladu s požadavkem rychlosti soudního rozhodnutí stanoveným tímto zákonem, došlo by k porušení tohoto práva.
Soud zajisté musí respektovat principy spravedlivého procesu vůči účastníkům řízení, musí ovšem postupovat způsobem, který nebude narušovat právo se shromažďovat. Třídenní lhůta je velmi krátká, proto musí jednat soud neodkladně a využít všech možných prostředků, které povedou k dodržení zákona. Protože je ústavně zaručeno právo každého na veřejné rozhodnutí o jeho věci a v jeho přítomnosti tak, aby se mohl vyjádřit ke všem navrženým důkazům, nebude možné dodržet desetidenní lhůtu k předvolání, ale bude nutné jednání nařídit v nejbližší možné době, třeba i následující den. V těchto případech přichází v úvahu i předvolání pomocí faxu, telefonu či za pomoci kurýra.
Nejvyšší správní soud nesdílí názor Městského soudu v Praze o kolizi právních předpisů, když tyto jsou ve vzájemném poměru
Skutečnost, že podle tvrzení stěžovatele měla být navržená trasa v rozporu s § 1 odst. 5 zákona o právu shromažďovacím, tedy měla narušovat stometrové ochranné pásmo od budov zákonodárných sborů nebo od míst, kde tyto sbory jednají, je zcela irelevantní. Tuto skutečnost měl svolavateli sdělit ve vyjádření k oznámenému shromáždění a mohl svolavateli navrhnout jinou trasu v souladu s § 8 zákona o právu shromažďovacím, toto však stěžovatel neučinil. Nyní tvrzená skutečnost nemůže být ospravedlňujícím důvodem pro to, že stěžovatel shromáždění zakázal na základě jiného ustanovení zákona, tedy, jak namítá stěžovatel, že zakázal shromáždění, které stejně mělo být zakázáno.
Ze shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že přezkoumávané rozhodnutí Městského soudu v Praze není nezákonné z důvodu spočívajícího v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Skutečnost, že Městský soud v Praze nepostupoval procesně bezvadným postupem, nerozhodl-li o žalobě do tří dnů, ale až po zákonem stanovené lhůtě, nemohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí, v němž se soud řádně a přesvědčivě vypořádal s nastolenou právní otázkou, tedy zda bylo po právu zakázáno ohlášené shromáždění dne 29. 1. 2007 na vytýčené trase.
Komentář tohoto rozsudku viz Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva č. 1/2007.
Komentář tohoto rozsudku viz Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva č. 5/2007.

References: čl. 19
 čl. 95
 zákona č. 395
 § 10
 § 11
 zákona č. 84
 zákona č. 259
 § 51
 § 10
 zákona č. 84
 čl. 19
 Soud 
 soud 
 čl. 95
 § 11
 zákona č. 84
 Soud 
 čl. 19
 soud 
 § 11
 § 1
 § 10
 § 10
 § 10
 soud 
 § 1
 § 10
 § 10
 čl. 19
 soud 
 soud 

Soud 
 soud 
 soud 
 § 64
 zákona č. 182
 soud 
 Soud 
 čl. 19

Soud 
 soud 
 soud 
 § 1
 § 8
 soud 
 soud 
 soud