Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/25629
Timestamp: 2019-09-23 19:37:17+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 32/2018
SENTENCIA 32/2018, de 12 de abril
ECLI:ES:TC:2018:32
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 18 de diciembre de 2013, el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1 de la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, por el que se dio nueva redacción al artículo 1.3 de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía y se introdujeron en ella los artículos 25 y 53.1 a) y contra la disposición adicional primera de la mencionada Ley 4/2013. Los motivos del recurso, sucintamente, se recogen a continuación.
a) Previamente, precisa el Abogado del Estado que el objeto del recurso es la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, que trae causa del Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, que fue objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 4286-2013. Este decreto-ley fue derogado por la ley ahora recurrida, que reproduce su contenido en lo que respecta a la redacción de los artículos 1.3, 25 y 53.1 a) de la Ley 1/2010. En cuanto a la disposición adicional primera de la Ley 4/2013, coincide en parte con la disposición adicional segunda del Decreto-ley 6/2013, si bien amplía su ámbito subjetivo.
b) Los preceptos impugnados vulneran la competencia estatal del artículo 149.1.13 CE al incidir sobre uno de los ámbitos esenciales de la política económica del Gobierno como es la reestructuración del sistema financiero y la estabilidad de las entidades de crédito.
La STC 18/2011 recoge la doctrina constitucional sobre el artículo 149.1.13 CE que incluye la competencia estatal para fijar criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos y las medidas singulares necesarias en la ordenación de cada sector. Aunque esta sentencia se refería al sector energético, sus consideraciones son trasladables al sector financiero (STC 235/1999).
c) Específicamente, el artículo 1.3 de la Ley 1/2010, en la redacción dada por la Ley 4/2013, innova el contenido esencial del derecho de propiedad de las viviendas sitas en Andalucía al integrar en él un deber, hasta ahora inexistente, de destinar tales viviendas al uso habitacional.
Del artículo 53.1 CE resulta que el contenido esencial de los derechos y libertades del capítulo II del título I de la Constitución, entre los que está el derecho de propiedad, es un “límite de límites” que actúa frente al legislador y emana directamente del texto constitucional. En cuanto al contenido esencial del derecho de propiedad, a partir del artículo 33 CE, el Tribunal ha declarado que la utilidad individual y la función social lo definen inescindiblemente, de forma que “la limitación de la propiedad privada en atención a su función social, nunca puede anular el necesario espacio de utilidad privada del derecho que permita reconocer socialmente la propiedad como privada”. Las limitaciones del derecho en atención a su función social, deben respetar el test de proporcionalidad en sus tres escalones de idoneidad, necesidad y ponderación (SSTC 89/2006 y 173/2011).
d) El artículo 1.3 de la Ley 1/2010, redactado por la Ley andaluza 4/2013, vulnera además las competencias exclusivas del Estado de los apartados primero y octavo del artículo 149.1 CE.
e) El artículo 1.3 de la Ley 1/2010 (en la redacción de la Ley 4/2013) infringe, asimismo, la competencia estatal en materia de legislación civil del artículo 149.1.8 CE.
Es cierto que, en la STC 37/1987, FJ 8, sobre la Ley de reforma agraria de Andalucía de 1984, el Tribunal ya negó que la propiedad privada sea una institución unitaria, exclusivamente regulada en el Código civil, y reconoció una vertiente institucional derivada de su función social a partir de la cual admitió la competencia autonómica, al amparo del título sectorial de “reforma y desarrollo del sector agrario” para legislar sobre la propiedad de la tierra y su función social.
Sin embargo, en el presente supuesto, se invade la competencia estatal del artículo 149.1.8 CE, pues, a diferencia de lo que ocurría en la Ley de reforma agraria, la Ley 4/2013, en la redacción que da al artículo 1.3 de la Ley 1/2010, regula explícita y abiertamente el contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda. A la diferencia entre ambos supuestos se refiere el dictamen núm. 706/2013 del Consejo de Estado (documento 7), emitido con ocasión del recurso de inconstitucionalidad frente al Decreto-ley 6/2013, que se transcribe en parte, en el que se destaca que, en el caso enjuiciado en la STC 37/1987, a diferencia del presente, existía una legislación estatal previa sobre función social de la propiedad agraria que daba soporte a la ley autonómica. El Consejo de Estado, en dicho informe, concluye que el artículo 1.3 impugnado lesiona tanto el artículo 149.1.1 como el artículo 149.1.8 CE.
f) El artículo 25 de la Ley 1/2010, redactado por la Ley 4/2013, define las viviendas deshabitadas mientras que el artículo 53.1 a) tipifica como infracción muy grave “no dar efectiva habitación a la vivienda en los términos establecidos en el artículo 25, siempre que el titular de la misma sea una persona jurídica”. Ambos artículos son inconstitucionales por conexión con el artículo 1.3 de la Ley 1/2010. Así lo entendió también el Consejo de Estado. El mismo preámbulo de la Ley 4/2013, configura la normativa sancionadora como garante del cumplimiento de los fines de la Ley.
g) Finalmente, los artículos 25 y 53.1 a), vulneran los artículos 24.2, 25 y 149.1.18 CE. El primero, establece los criterios para definir una vivienda como deshabitada, en base a presunciones y meros indicios de distinta naturaleza, contrarios al principio de presunción de inocencia, que también rige en el procedimiento administrativo sancionador. Se invierte además la carga de la prueba en cuanto bastan dichos indicios para que sea el propietario el que debe acreditar la habitación. Se vulneran pues los principios básicos del procedimiento sancionador.
h) La disposición adicional primera de la Ley 4/2013 (que añade dos nuevos supuestos de hecho a los de la adicional segunda del Decreto-ley 6/2013) tiene como único sujeto pasivo a las “entidades financieras o sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión de activos”. Se discrimina así, sin fundamento ni razón objetiva de ningún tipo, a estas entidades (incluida la SAREB), frente a otras personas jurídicas que pueden actuar en el mercado (inmobiliarias, promotores, fondos de inversión, etc.), con lo que se perjudica su competitividad.
La medida vulnera el principio de proporcionalidad exigido en la doctrina constitucional (SSTC 66/1995, 107/1996 y 147/2001). La expropiación del uso no tiene ventajas proporcionadas sobre otras alternativas posibles, como el alquiler social. Tampoco se razona que no se produzca la emergencia cuando el desahucio se insta por una persona física o por entidades no financieras. El precepto es innecesario, injustificado y desproporcionado (STC 13/2007 y las allí citadas).
2. Mediante providencia de 14 de enero de 2014, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno y, en su representación y defensa, por el Abogado del Estado, contra el artículo 1, por el que se da nueva redacción al artículo 1.3 y se introducen los artículos 25 y 53.1 a) en la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía y disposición adicional primera de la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como a la Junta y al Parlamento de Andalucía, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Se acordó, asimismo, tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 CE, lo que, su tenor y conforme al artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso (18 de diciembre de 2013) para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros, ordenándose la comunicación de la suspensión a los Presidentes de la Junta y del Parlamento de Andalucía, así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de la Junta de Andalucía”.
3. . Con fecha 24 de enero de 2014, la Letrada de la Junta de Andalucía, compareció en el proceso en la representación que legalmente ostenta para que el Tribunal tenga por personado al Gobierno de Andalucía en el recurso de inconstitucionalidad, al tiempo que solicitó una prórroga del plazo concedido para formular sus alegaciones. Igualmente, con fecha 30 de enero de 2014, se personó en el proceso la Letrada del Parlamento de Andalucía solicitando asimismo prórroga de su plazo de alegaciones.
4. El Pleno, mediante sendas diligencias de ordenación de 27 de enero y 3 de febrero de 2014, acordó tener por personados a las Letradas de la Junta de Andalucía y del Parlamento de Andalucía y prorrogar en ocho días el plazo en su día concedido para presentar sus alegaciones.
5. Por escritos registrados en este Tribunal el 23 de enero y el 6 de febrero de 2014, respectivamente, los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado comunicaron el acuerdo de la Mesa de sus respectivas Cámaras de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
6. El escrito de alegaciones de la Letrada de la Junta de Andalucía, interesando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad, tuvo entrada en este Tribunal el día 18 de febrero de 2014. En resumen, expone lo siguiente:
a) El recurso reproduce los motivos esgrimidos en el que se formuló contra el Decreto-ley 6/2013, de abril, ya derogado, si bien, llama la atención que, tratándose de un recurso de carácter esencialmente económico, no se aporten datos actualizados. No se aportan porque, igual que en el recurso anterior, el planteamiento es incorrecto pues afirma la inconstitucionalidad de los preceptos recurridos por sus hipotéticas consecuencias sobre el mercado financiero, partiendo siempre de la consideración de la vivienda como activo financiero, ignorando que se trata de un derecho.
b) La vivienda es un derecho recogido en normas internacionales y en el artículo 47 CE, que los poderes públicos han de garantizar. La Ley andaluza 4/2013 responde a este mandato. Se adopta al amparo de la competencia autonómica en la materia (art. 56 EAAnd) por lo que no invade las competencias estatales.
c) El Estado alega lesión del artículo 149.1.13 CE que imputa a la totalidad de los preceptos que impugna. Sin embargo, no realiza ningún esfuerzo argumental para referir esta lesión a cada uno de los artículos por lo que la alegación es general. Se vulnera así la doctrina constitucional que rechaza las controversias competenciales abstractas (STC 147/1991 y otras).
El recurso afirma que las medidas autonómicas impugnadas “desplegarían una eficacia incisiva en la política económica general del Estado”, con lo que saca de contexto una afirmación de la STC 37/1987, relativa a la Ley de reforma agraria andaluza. En todo caso, el recurso no cuestiona la constitucionalidad de la Ley impugnada por alguna extralimitación competencial sino por sus efectos. Pretende que se excluya del mapa normativo cualquier norma autonómica que interaccione con las políticas económicas del Estado. Se extendería así la competencia estatal hasta el infinito en contra de la doctrina contenida, por ejemplo, en la STC 137/1989.
En definitiva, el recurso de inconstitucionalidad se sustenta en hipotéticas consecuencias de la aplicación de la Ley, sin prueba que las sustente, lo que está vedado a este cauce constitucional (STC 104/2000). De lo alegado y de los documentos aportados resulta que tales afirmaciones son erróneas. Es evidente que se ha de rechazar la pretendida vulneración del artículo 149.1.13 CE.
d) Se rechazan los motivos de inconstitucionalidad “adicionales”, referidos solo al artículo 1.3 de la Ley 1/2010, en la redacción de la Ley 4/2013, comenzando con las supuestas lesiones del artículo 33 CE y del principio de proporcionalidad.
En cuanto al artículo 33 CE, la doctrina constitucional (STC 37/1987) concluye la existencia de una doble dimensión en el contenido esencial del derecho de propiedad: individual como derecho subjetivo y colectivo como función social. Esta última es parte integrante del contenido esencial del derecho. Por ello, no es aceptable que desde el Estado se mantenga que la determinación de uno de los deberes que configuran la función social de la propiedad de la vivienda es una limitación externa. Al contrario, la función social de la propiedad de la vivienda, debe razonablemente integrarse por el deber de uso habitacional, en cuanto destino normalizado para hacer efectivo el artículo 47 CE (STC 89/1994).
El principio de proporcionalidad, aplicado al contenido esencial del derecho de propiedad, implica determinar si existe equilibrio entre el derecho y su función social, pues las exigencias colectivas no pueden anular la utilidad individual del derecho (STC 37/1987). En este caso, el deber de uso habitacional de la vivienda no anula las facultades de goce y disposición del propietario.
e) El artículo1.3 de la Ley 1/2010, redactado por la Ley 4/2013, tampoco vulnera la competencia estatal exclusiva del artículo 149.1.1 CE. El recurso confunde, en este punto, las “condiciones básicas” a que se refiere este título competencial con el “contenido esencial” del derecho del artículo 53 CE.
El “contenido esencial” del artículo 53 CE es una garantía constitucional en favor del individuo; no una técnica de distribución competencial (STC 61/1997). Por tanto, la delimitación del contenido esencial del derecho a la propiedad de la vivienda no es per se competencia estatal.
Por su parte, las “condiciones básicas” del artículo 149.1.1 CE se refieren al contenido primario del derecho; no pueden consistir en un régimen jurídico acabado y completo, ni habilitan al Estado para establecer una regulación uniforme de la propiedad privada y su función social (STC 61/1997). Dentro del respeto a las condiciones básicas de la propiedad urbana, establecidas por el Estado ex artículo 149.1.1 CE, la Comunidad Autónoma puede regular los sectores materiales de su competencia en que se inserta el derecho de propiedad, como ocurre en materia de vivienda. Entender otra cosa sería convertir el artículo 149.1.1 CE en un título horizontal, con desconocimiento de la legislación autonómica existente (Ley 7/2002, de ordenación urbanística de Andalucía).
f) Se niega, asimismo, la invasión de la competencia estatal sobre legislación civil del artículo 149.1.8 CE. Ya la STC 37/1987, cuyas consideraciones al respecto se transcriben, rechazó que el derecho de propiedad sea núcleo de la legislación civil.
g) En cuanto a los motivos “adicionales” de inconstitucionalidad relativos a los artículos 25 y 53.1 a) de la Ley 1/2010, en la redacción dada por la Ley 4/2013, las lesiones invocadas de los artículos 24.2, 25 y 149.1.18 CE, son genéricas y centradas en cuestiones de legalidad ordinaria.
h) Tampoco incurre en inconstitucionalidad la disposición adicional primera de la Ley 4/2013. Aunque el Estado afirma que el precepto invade las competencias estatales de los apartados 1, 6, 11, 13 y 18 del artículo 149.1 CE, no especifica las razones en que basa estas afirmaciones, como exige la doctrina constitucional (STC 237/2007).
7. El 24 de febrero de 2014 tuvo entrada en el registro de este Tribunal escrito de la Letrada del Parlamento de Andalucía en el que resume los argumentos del recurso y solicita su íntegra desestimación con base, en síntesis, en las alegaciones siguientes:
a) La supuesta invasión de la competencia estatal del artículo 149.1.13 CE que alega el Estado no se basa en datos reales sino en meras sospechas e hipótesis sobre las consecuencias que la aplicación de los preceptos impugnados podría tener sobre la reestructuración del sector financiero. Esta sola circunstancia debe llevar a desestimar el recurso, pues la doctrina constitucional no permite reclamaciones competenciales preventivas o hipotéticas (STC 137/1989, FJ 2).
b) No existe conexión entre las disposiciones impugnadas y la reestructuración del sector financiero, ni se enmarcan aquellas en el ámbito material de los títulos competenciales del artículo 149.1, apartados 11 y 13 CE, definido en la STC 235/1999. Los preceptos recurridos no persiguen la regulación de los intermediarios financieros, ni de los activos inmobiliarios en poder de la SAREB o de entidades financieras, ni se dirigen a dar líneas directrices sobre el sector bancario ni el inmobiliario. Su objetivo es hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna. Ésta es la materia en la que se encuadran, que es competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía (art. 56 EAAnd).
La exposición de motivos de la Ley 4/2013, que trae causa del Decreto-ley 6/2013 (objeto del recurso de inconstitucionalidad 4286-2013), confirma que supone una profundización y avance en las políticas públicas de vivienda, con especial atención a los sectores más vulnerables. A la misma conclusión se llega analizando los preceptos impugnados, a partir de la doctrina constitucional que incluye en la materia de vivienda, de exclusiva competencia autonómica, todas las actuaciones encaminadas a definir una política propia al respecto, para facilitar el acceso a la vivienda y cumplir el mandato del artículo 47 CE (SSTC 152/1988, 36/2012 y otras).
Si bien el artículo 149.1.13 CE es un título horizontal que permite al Estado establecer limitaciones puntuales a la competencia autonómica en materia de vivienda, ello no puede suponer que sea competencia estatal cualquier actuación pública con repercusiones en el mercado inmobiliario, lo que conllevaría la negación misma de la competencia de las comunidades autónomas en este ámbito. La vis expansiva del artículo 149.1.13 CE, que defiende el recurrente, ha sido negada por el Tribunal Constitucional (SSTC 125/1984, 37/1987, 152/1988 y otras). Los extremos que, según la doctrina constitucional, pueden entenderse comprendidos en las bases y coordinación de la planificación económica, son solo los que tengan una incidencia significativa y directa sobre la economía general (SSTC 45/2001, 112/2013, 124/2013 y 139/2013). De esta jurisprudencia se deduce que los límites resultantes del título horizontal del Estado no suponen la imposibilidad autonómica de adoptar medidas con incidencia económica sino la necesidad de que la Comunidad Autónoma, en ejercicio de sus competencias sobre vivienda, respete los criterios globales de ordenación del sector fijados por el Estado ex artículo 149.1 13 CE que, en todo caso, han de ser puntuales y específicos.
c) Al analizar si los artículos impugnados respetan las directrices fijadas por el Estado ex artículo 149.1.13 CE en el subsector económico de la vivienda, se destaca primero que el recurso no cita ninguna disposición básica concreta vulnerada. Por tanto, a falta de norma básica estatal, Andalucía está facultada por el artículo 56 de su Estatuto de Autonomía para movilizar su parque de viviendas desocupadas a través de las medidas ahora recurridas, aunque puedan influir en el precio de venta de las viviendas. Las circunstancias citadas en la demanda, como la necesidad de superar la crisis económica o de minimizar el coste de la reestructuración bancaria, no son criterios de delimitación competencial.
d) Los preceptos recurridos no impiden la reestructuración del sector bancario, ni vulneran las disposiciones que la regulan, citadas genéricamente por el recurrente (Ley 8/2012, sobre saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero; Ley 9/2012, de reestructuración y resolución de entidades de crédito; Real Decreto 1559/2012, sobre régimen jurídico de las sociedades de gestión de activos). Estas son disposiciones que disciplinan la actividad bancaria, sin relación con las políticas de vivienda ni con la delimitación de la propiedad privada y el mecanismo expropiatorio regulado en las normas recurridas. Prueba de ello, se reitera, es que el recurso no cita ningún precepto de estas normas que resulte infringido.
e) A mayor abundamiento, las disposiciones impugnadas no tienen eficacia incisiva sobre la política económica general o la reestructuración bancaria y los datos aportados en el recurso (sobre la crisis financiera en los años 2008, 2009 y 2012) están desfasados. En concreto, el mecanismo expropiatorio recurrido no contradice la política económica estatal como lo demuestra el hecho de que, en el Decreto-ley 27/2012 y la Ley 1/2013, el Estado adoptara medidas con efectos similares. Los efectos de este mecanismo son muy limitados, pues la expropiación solo se aplica a las ejecuciones hipotecarias que cumplen los requisitos fijados. También parten de un escenario irreal los datos sobre multas que habría de pagar la SAREB a partir de la infracción tipificada en el artículo 53.1 a) de la Ley 1/2010, redactado por la Ley 4/2013.
f) El artículo 1.3 de la Ley 1/2010 (redactado por la Ley 4/2013) no vulnera el contenido esencial del derecho de propiedad del artículo 53 CE, al que no se refiere. Solo pretende delimitar el contenido del derecho de propiedad de la vivienda de acuerdo con su función social ex artículo 33.2 CE, conforme a la doctrina constitucional (SSTC 37/1987, 89/1994 y otras).
La doctrina del Tribunal Constitucional ha reconocido la necesidad de incorporar los principios constitucionales a la definición del contenido del derecho de propiedad inmobiliaria (SSTC 37/1987 y 89/1994). El mismo legislador estatal (art. 3.1 del texto refundido Ley de suelo) admite las restricciones al derecho de propiedad conforme a su función social.
g) Tampoco vulneran los preceptos recurridos, al establecer el deber de uso habitacional de las viviendas, el principio de proporcionalidad. Esta alegación no se fundamenta mínimamente. Dada la libertad de configuración normativa del legislador autonómico para garantizar el cumplimiento de la función social de la vivienda, la mera discrepancia con la medida es irrelevante a efectos de su proporcionalidad. El Tribunal ha reiterado (SSTC 96/2002 y otras) que el recurso de inconstitucionalidad no es sede adecuada para juzgar la bondad u oportunidad política de las leyes.
El test de proporcionalidad, en buena técnica jurídica, exige contrastar los preceptos recurridos con el contenido esencial del derecho de propiedad, que exige el equilibrio entre su utilidad individual y su función social (STC 37/1987). Este equilibrio se respeta, pues los artículos impugnados no eliminan las facultades de decisión del propietario en relación al destino o aprovechamiento de la vivienda, imponiéndole el uso habitacional con exclusión de cualquier otro (en contra de lo que afirma el Consejo de Estado), ni le privan de su poder de disposición, lo que preserva la recognoscibilidad del derecho. Aunque el artículo 1.3 de la Ley 1/2010, restrinja las facultades de decisión del propietario, el deber de uso habitacional solo se impone cuando está expresamente previsto, según el concepto de vivienda deshabitada del artículo 25.1; cuando el uso residencial esté contemplado en el planeamiento urbanístico y la edificación tenga las correspondientes licencias. Incluso en estos casos, no se impiden otros posibles usos de las viviendas, pues el artículo 25.4 excluye del ámbito de aplicación una serie de edificaciones.
La Ley 4/2013 solo limita la facultad del propietario de mantener la vivienda desocupada o sin uso. Preserva sus facultades de goce y disposición, incluso en casos de incumplimiento del deber de uso habitacional (aunque, para las personas jurídicas, se establezcan sanciones que no son confiscatorias y que, en todo caso, son subsidiarias). Por tanto, no se desnaturaliza el derecho de propiedad del artículo 33 CE en el sentido de la doctrina constitucional (STC 204/2004).
h) Los artículos 1.3, 25.6 y 53.1 a) de la Ley 1/2010 tampoco invaden la competencia estatal sobre legislación civil (art. 149.1.8 CE). La alegación parte de afirmar, como en el apartado anterior, que estos preceptos regulan el contenido esencial del derecho de propiedad, lo que ya se ha rechazado. Se reitera que la regulación impugnada se limita a delimitar el contenido del derecho de propiedad de la vivienda de acuerdo con su función social. Es aplicable la doctrina de la STC 37/1987 (FFJJ 8 y 9), reiterada en la STC 227/1988, según la cual la delimitación del contenido de la propiedad privada de acuerdo con su función social se fija por las leyes sectoriales en el ámbito material correspondiente, que en este caso es de competencia autonómica.
i) Los argumentos del recurso sobre la supuesta lesión del artículo 149.1.1 CE llevan a la negación misma de la competencia exclusiva de Andalucía en materia de vivienda y chocan frontalmente con la configuración constitucional de la propiedad privada y la doctrina constitucional. Para rebatirlos, basta acudir a las SSTC 37/1987 y 61/1997 que, como se ha dicho, atribuyen a quien tiene las competencias sectoriales la regulación de las limitaciones y deberes inherentes a la función social de cada tipo de propiedad, a lo que se añade que la potestad sancionadora es instrumental de la competencia material sustantiva (STC 34/2013).
Si bien, con base en el artículo 149.1.1 CE, el Estado puede limitar las competencias autonómicas en materia de vivienda, esas limitaciones no son las que expone el recurso. Este título no puede utilizarse para regular la función social de la propiedad en los distintos ámbitos de la realidad social que se proyectan sobre el contenido de este derecho; ni faculta al Estado para establecer una regulación uniforme del derecho de propiedad (STC 61/1997). Según esta doctrina, aunque el Estado tenga competencia para dictar las condiciones básicas que garanticen la igualdad, el régimen jurídico del derecho de propiedad ha de ser establecido por el legislador competente según el orden constitucional (en este caso, el autonómico), sin perjuicio del necesario respeto a las condiciones básicas, siempre que hayan sido fijadas por el Estado. Si, como ocurre ahora, el Estado no las ha establecido, la consecuencia no puede ser la exclusión de la competencia autonómica sino la ampliación del margen de configuración normativa del legislador autonómico. Ya la STC 37/1987 admitió que la función social de la propiedad puede variar en función de las características de los bienes, su localización y las condiciones económicas o sociales de cada momento.
j) Los artículos 25 y 53.1 a) de la Ley 1/2010 (en la redacción de la Ley 4/2013) no vulneran los artículos 14, 25 y 149.1.18 CE como esgrime el recurrente. Cuando el artículo 53.1 a) tipifica como infracción el incumplimiento del deber de uso habitacional por los propietarios personas jurídicas remitiéndose a los supuestos, enumerados en el artículo 25, en que se presume que las viviendas están deshabitadas, se limita a definir una infracción administrativa, predeterminando con el suficiente grado de certeza la conducta sancionable. Se da así cumplimiento a los principios de legalidad y tipicidad del artículo 25 CE y no se vulnera la presunción de inocencia cuyo ámbito (STC 76/1990) no es la definición del ilícito administrativo sino el procedimiento sancionador.
El empleo por el artículo 25 de la Ley 1/2010 de indicios o presunciones para acotar el concepto de vivienda deshabitada no vulnera la presunción de inocencia. La prueba de presunciones es válida en derecho y se admite por la doctrina constitucional siempre que exista un engarce racional entre los hechos acreditados y los presumidos (STC 76/1990), lo que el recurso no cuestiona.
k) Para fundar la alegada vulneración del principio de culpabilidad, el recurso se limita a afirmar que las personas jurídicas no tienen un poder de disposición absoluto sobre la ocupación de sus viviendas. Sin embargo, el artículo 53.1 a) recurrido no establece un sistema de responsabilidad objetiva. El principio de culpabilidad, como principio estructural del derecho punitivo, se aplica aunque la tipificación de las infracciones no aluda al elemento culposo (STC 76/1990). La Ley 30/1992, básica estatal, ya establece esta exigencia, que resulta también del artículo 54 de la Ley 1/2010.
l) El artículo 53.1 a) no discrimina a las personas jurídicas ni lesiona los artículos 14 y 9.3 CE. La argumentación del recurso en este punto es escasa. En todo caso, el principio de igualdad permite introducir diferencias entre supuestos de hecho potencialmente equiparables si existe una justificación objetiva y razonable (SSTC 59/2008 y 76/2008). En este supuesto existe la justificación objetiva pues el fin de la Ley 4/2013, como resulta de su exposición de motivos, es la puesta en el mercado del gran parque de viviendas vacías que existe en Andalucía para potenciar el acceso a la vivienda, para lo que, al centrarse en las personas jurídicas, la Ley tiene en cuenta que las grandes bolsas de viviendas vacías están en poder de éstas y no de las personas físicas. La infracción del artículo 53.1 a) de la Ley pretende garantizar esta finalidad y, por tanto, que las personas jurídicas cumplan el deber de sacar a la venta o arrendar sus viviendas mientras que, en el caso de las personas físicas, se utilizan instrumentos menos restrictivos, como las medidas de fomento del alquiler (art. 36) que se circunscriben a estas últimas dada la limitación de recursos disponibles.
m) La disposición adicional primera de la Ley 4/2013, en contra de lo que afirma el recurso, no discrimina sin fundamento a las entidades financieras y sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión de activos frente a otras personas jurídicas. La expropiación contemplada en esta disposición no responde al concepto de expropiación-sanción de la Ley de expropiación forzosa, ni es una delimitación del contenido del derecho de propiedad de acuerdo con su función social que deba ser aplicada por igual a todos los propietarios. Es un supuesto de expropiación forzosa por causa de interés social del artículo 33 CE. Así lo reconoce el dictamen del Consejo de Estado.
Según el artículo 33 CE, lo que caracteriza a la expropiación forzosa, frente a las limitaciones del dominio por causa de su función social que se aplican a todos por igual, es precisamente la quiebra del principio de igualdad, pues la expropiación implica por definición una privación singular del derecho. Así lo ha entendido el Tribunal (STC 204/2004).
8. . Estando próximo a finalizar el plazo de cinco meses que señala el artículo 161.2 CE desde que se produjo la suspensión de los preceptos impugnados, mediante providencia de 27 de febrero de 2014, el Pleno del Tribunal acordó dar traslado a las partes personadas, por cinco días, para alegaciones sobre la conveniencia de mantener o levantar dicha suspensión.
9. Evacuados los traslados conferidos, mediante ATC 115/2014, de 8 de abril, el Pleno del Tribunal acordó mantener la suspensión del artículo 1 y de la disposición adicional primera de la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
10. Tras solicitarse por la Junta de Andalucía, en noviembre de 2014, el levantamiento de la suspensión acordada en el ATC 115/2014, por cambio de las circunstancias, oídas las partes, el Pleno del Tribunal, mediante ATC 32/2015, de 17 de febrero, acordó su mantenimiento.
11. Por providencia de 10 de abril de 2018, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 12 de ese mes y año.
1. La presente resolución tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra el artículo 1 de la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda (Ley 4/2013), por el que se dio nueva redacción al artículo 1.3 y se introdujeron los artículos 25 y 53.1.a) en la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía (Ley 1/2010) y disposición adicional primera.
La Administración del Estado recurrente, en los términos ya indicados, esgrime distintos motivos de inconstitucionalidad que cabe ahora agrupar como sigue. En general, considera que todos los preceptos impugnados de la Ley 4/2013 y, en concreto, la disposición adicional primera, vulneran la competencia estatal del artículo 149.1.13 CE, en cuanto inciden sobre la política económica del Gobierno para la reestructuración y estabilidad del sistema financiero. En particular, afirma que el deber de uso habitacional de las viviendas como parte del contenido esencial del derecho de propiedad de éstas, regulado en el artículo 1.3 de la Ley 1/2010, modificado por la Ley 4/2013 y, por conexión en los artículos 25 y 53.1 a), es desproporcionado e invade las competencias estatales del artículo 149.1.1 y 8 CE, en relación con el artículo 33 CE. En cuanto a la consecuencia sancionadora que se asocia al incumplimiento de dicho deber por las personas jurídicas, entiende que vulnera los artículos 24 y 25 CE, al tipificarse como infracción el incumplimiento del deber de uso habitacional en base a meros indicios y sin culpabilidad, así como los artículos 14 y 9.3 CE, en los términos ya señalados. Finalmente, considera también arbitraria la disposición adicional primera de la Ley recurrida.
2. Con carácter previo al examen del fondo del asunto, interesa hacer ciertas precisiones sobre la incidencia en el presente recurso de algunas modificaciones legislativas posteriores al mismo.
Dicho lo anterior, de acuerdo con la doctrina constitucional acerca del ius superveniens en los recursos de inconstitucionalidad (STC 5/2015, de 22 de enero, citada en la STC 16/2018, de 22 de febrero, FJ 2), la normativa estatal que tendremos presente en relación con la esgrimida lesión del artículo 149.1.13 CE, en lugar de la citada Ley 9/2012, será la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, que derogó a la anterior, si bien precisando que dicha derogación no afectó, entre otras, a la disposición adicional séptima de la Ley 9/2012, de creación de la SAREB. También se tendrá en cuenta, en la medida que sea necesario, que el apartado 10 c) de dicha disposición adicional séptima fue modificado por el artículo 2 del Real Decreto-ley 4/2016, de 2 de diciembre, de medidas urgentes en materia financiera. Asimismo, en relación con las medidas estatales de suspensión de lanzamientos a las que alude la demanda, habremos de estar al artículo 1 de la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, modificada en parte por el Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social (convertido después en la Ley 25/2015, de 28 de julio) y, últimamente, en particular su artículo 1, por el Real Decreto-ley 5/2017, de 17 de marzo.
3. Es también necesario hacer ciertas consideraciones preliminares sobre la incidencia que en este recurso tiene la STC 93/2015, de 14 de mayo. En ésta, resolvimos la impugnación del Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de 9 de abril, que constituye el precedente de la Ley 4/2013, ahora enjuiciada. En concreto, la Ley 4/2013 derogó el citado Decreto-ley, al tiempo que sustituyó sus preceptos por otros que, como ya se apuntaba en la citada STC 93/2015 (FJ 2): “o bien son idénticos en su redacción y en su numeración [artículos 1.3, 25 y 53.1 a)] o bien han cambiado de un modo intranscendente al efecto de la controversia competencial suscitada en el recurso”. También explicamos en este mismo fundamento jurídico que “la disposición adicional segunda pasa a ser en la Ley 4/2013 la disposición adicional primera, pero solo cambia para definir de un modo más amplio el interés social que justifica la expropiación del uso de la vivienda objeto del proceso de ejecución”.
En la STC 93/2015, declaramos la inconstitucionalidad del primer inciso del artículo 1.3 (“forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico”); de los apartados quinto y sexto del artículo 25 y del artículo 53.1 a) de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, en la redacción aprobada por el artículo 1 del Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda; así como la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional segunda de dicho Decreto-ley 6/2013. En la misma sentencia declaramos la conformidad con la Constitución del resto del artículo 25 de la Ley 1/2010, en la redacción dada por el artículo 1 del Decreto-ley 6/2013, interpretado como instrumento de la política autonómica de fomento de la vivienda en alquiler, en los términos de los fundamentos jurídicos 13 a 15 de dicha Sentencia.
4. Adicionalmente a lo expuesto en el anterior fundamento jurídico, hemos de tener asimismo muy en cuenta, al resolver el presente debate, la reciente STC 16/2018, de 22 de febrero, dictada en el recurso de inconstitucionalidad 6036-2013, en relación con varios preceptos de la Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, del derecho a la vivienda de Navarra, en redacción dada a los mismos por la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda de Navarra. La STC 16/2018 es relevante en cuanto que los preceptos de la ley navarra en ella enjuiciados son muy similares a los que ahora nos ocupan, al igual que eran también muy parecidos los argumentos que en aquel recurso esgrimió el Presidente del Gobierno, que también allí era el recurrente.
En la citada STC 16/2018 hemos declarado inconstitucionales los apartados primero y segundo de la disposición adicional décima de la Ley Foral 10/2010, de derecho a la vivienda en Navarra, añadida por la Ley Foral 24/2013, y hemos desestimado el recurso en todo lo demás. Esta sentencia se basa a su vez, en lo que a la disposición adicional décima anulada en parte respecta, en la precitada STC 93/2015, dada la similitud entre dicha disposición y la andaluza introducida por el Decreto-ley 6/2013 y, por tanto, entre la disposición navarra y la andaluza introducida en la Ley 4/2013 que es objeto del presente recurso.
5. A partir de todo lo dicho podemos ya abordar los distintos motivos de impugnación esgrimidos frente a los preceptos recurridos de la Ley andaluza 4/2013, lo que haremos siguiendo el orden de la demanda.
Comenzando el análisis por la disposición adicional primera de la Ley 4/2013, como ya se ha adelantado, en su enjuiciamiento hemos necesariamente de partir de la STC 93/2015, en la que declaramos la inconstitucionalidad de la anterior disposición adicional segunda del Decreto-ley 6/2013, prácticamente idéntica a la que ahora analizamos, por menoscabo de las medidas de política económica adoptadas por el Estado ex artículo 149.1.13 CE.
Ya en aquella sentencia razonamos que la medida autonómica (recogida ahora en la disposición adicional primera de la Ley 4/2013), consistente en la expropiación del uso de la vivienda objeto de un procedimiento de ejecución, por un plazo máximo de tres años a contar desde el lanzamiento acordado por el órgano judicial, difiere sustancialmente y resulta incompatible con las medidas adoptadas por el Estado (en ejercicio de su competencia ex artículo 149.1.13 CE y con incidencia significativa sobre la actividad económica general) para atender a las mismas necesidades. Estas medidas eran las inicialmente incluidas en la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección de los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, luego modificada en parte por el Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social. Consistían, en esencia, en la suspensión durante cuatro años de los lanzamientos cuando las viviendas habituales de personas en supuestos de especial vulnerabilidad se hubiesen adjudicado al acreedor en procesos judiciales o extrajudiciales de ejecución hipotecaria y en la promoción de un fondo social de viviendas propiedad de entidades de crédito, destinadas a ofrecer cobertura a personas desalojadas de su vivienda habitual por el impago de un préstamo hipotecario en determinados casos. Partiendo de estas medidas y de la regulación de la disposición adicional segunda del Decreto-ley andaluz 6/2013, en la STC 93/2015, FJ 18, llegamos a la conclusión de que dicha norma autonómica “aborda la misma situación de necesidad que la normativa estatal reseñada, pero lo hace mediante una regulación que, lejos de consistir en una mera modificación o corrección de técnica jurídica respecto de la solución arbitrada por ésta, responde a un principio incompatible”. Y a ello añadimos la virtualidad de la normativa autonómica enjuiciada para menoscabar las referidas medidas de política económica estatales por romper “el carácter coherente de la acción pública en esta materia”, orientada a la consecución de dos objetivos simultáneos consistentes en “actuar sobre el sistema de ejecución hipotecaria para dar cobertura a las necesidades sociales de vivienda y, al mismo tiempo, que con ello no se perturbe significativamente el funcionamiento de los mercados hipotecarios”. A lo que, finalmente, añadíamos que “también resulta relevante que la concurrencia de figuras jurídicas dispares sobre una misma realidad —la suspensión del lanzamiento en la norma estatal y la expropiación de uso en la autonómica— hace difícil la aplicación conjunta de ambas disposiciones, principalmente a la hora de decidir si su eficacia es simultánea o sucesiva. Entender lo primero, a pesar de que a ello induce la dicción del precepto al señalar que el plazo máximo de tres años que puede alcanzar la expropiación del uso se cuenta ‘desde la fecha del lanzamiento acordado por el órgano jurisdiccional competente’, no parece posible porque no se trata de medidas compatibles en el sentido de que puedan operar a un mismo tiempo. Entender lo segundo, aparte de hacer necesario definir qué norma es la prioritaria, anula en la práctica la virtualidad de una de ellas, que queda postergada en su eficacia”.
Posteriormente, en la citada STC 16/2018, FJ 12, al analizar la análoga disposición adicional décima de la antes mencionada Ley navarra de vivienda, no solo reiteramos la valoración realizada en la STC 93/2015; también, analizamos la continuidad en el tiempo de las aludidas medidas estatales, prorrogadas por el Real Decreto-ley 5/2017, de 17 de marzo, que dio nueva redacción a los apartados primero y segundo del artículo 1 de la Ley 1/2013, para ampliar el ámbito temporal (apartado primero) y los supuestos de especial vulnerabilidad objeto de protección (apartado segundo). Junto a ello, mencionábamos la disposición final cuarta de la Ley 9/2015, de 25 de mayo, por la que se mantuvo vigente, con ciertas extensiones objetivas y subjetivas, el fondo social de viviendas regulado en la Ley 1/2013. Y, por todo ello, concluimos declarando la vigencia de las consideraciones de la STC 93/2015, tanto en relación con el carácter básico de las normas estatales, como expresión de una política homogénea del Estado en la regulación del mercado hipotecario y la protección de sus deudores, como en cuanto a la distorsión que sobre esa política suponen las normas autonómicas que (como la de la Ley navarra y la ahora examinada) establecen medidas adicionales, incluso cuando (como en el caso de la Ley navarra) se trata de medidas de aplicación sucesiva (STC 16/2018, FJ 13).
En base a todo lo expuesto, la disposición adicional primera de la Ley andaluza 4/2013 supone, igual que ocurría con la disposición adicional segunda del Decreto-ley andaluz 6/2013 y como también hemos entendido en relación con la disposición similar de la normativa autonómica navarra (STC 16/2018, FJ 13), “un uso de la competencia autonómica en materia de vivienda que, al interferir de un modo significativo en el ejercicio legítimo que el Estado hace de sus competencias (art. 149.1.13 CE) menoscaba la plena efectividad de dicha competencia estatal”, determinando, en consecuencia, su inconstitucionalidad y nulidad.
6. En cambio, no podemos apreciar una interferencia significativa equivalente a la estimada en el anterior fundamento, en relación con el resto de preceptos recurridos de la Ley andaluza 4/2013. En primer lugar, el artículo 1 de esta Ley modifica el artículo 1 de la Ley 1/2010, del derecho a la vivienda en Andalucía, para incluir, como parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda, el deber de destinar ésta, de forma efectiva, al uso habitacional previsto en el ordenamiento. Por otra parte, la Ley 4/2013 incluye en la Ley 1/2010, además de otros preceptos no impugnados, el artículo 25, que define las viviendas deshabitadas, y el artículo 53.1 a), que tipifica como infracción muy grave, en los términos del artículo 25, no dar efectiva habitación a la vivienda, siempre que su titular sea una persona jurídica.
En la STC 16/2018, ya dijimos (FJ 14) que las medidas de reestructuración del sistema financiero adoptadas por el Estado, entre ellas las de las leyes 8/2012 y 9/2012, “constituyen un legítimo ejercicio de la competencia que atribuye el artículo 149.1.13 CE al Estado”. También expusimos en detalle en esa STC, FJ 15, el contenido de dichas normas estatales y, recapitulando, dijimos que aquellas normas preveían “en síntesis, dos medidas: a) para fortalecer la solvencia de las entidades de crédito dispone su obligación de constituir ciertas coberturas respecto de las financiaciones inmobiliarias de riesgo normal y la obligación de excluir de sus balances el resto de activos inmobiliarios (los que tuvieren clasificación distinta de riesgo normal), aportándolos a una sociedad gestora encargada de su desinversión; b) se constituye la SAREB, con una participación estatal del 45 por 100 para realizar ese proceso de desinversión de modo óptimo”.
Seguidamente, en el fundamento jurídico 16 A) de la STC 16/2018, descartamos la interferencia significativa en las medidas descritas de, entre otros allí recurridos, los artículos 42 bis y 66.1 de la Ley navarra de viviendas, que definen las viviendas deshabitadas y tipifican como infracción muy grave el incumplimiento por las personas jurídicas del deber de uso habitacional, de manera muy semejante a los artículos 25 y 53.1 a) de la Ley andaluza 1/2010, introducidos por la Ley andaluza 4/2013. En cuanto al artículo 42 bis de la Ley navarra, en la STC 16/2018 dijimos que tanto éste como los preceptos sucesivos de esa Ley (arts. 42 ter a 42 sexies) se enmarcan en actuaciones de fomento de la Comunidad Autónoma para promover el uso social de las viviendas y, al no incorporar un deber de habitación de los propietarios de viviendas, ni conectarse con las consecuencias gravosas (entre ellas, la sancionadora) previstas en la Ley, “no suponen de ninguna manera una interferencia significativa en el logro del objetivo de política económica que persigue el Estado con tales medidas”. Esta misma conclusión es trasladable al artículo 25 de la Ley andaluza 1/2010, introducido por la Ley 4/2013, que , dentro de un título VI introducido en la primera Ley, con la rúbrica “De los instrumentos para evitar la existencia de viviendas deshabitadas”, se limita, igual que el artículo 42 bis de la Ley navarra, a definir estas viviendas.
En cuanto al artículo 1.3 de la Ley 1/2010, modificado por la Ley 4/2013, no cabe negar que éste recoge expresamente un deber de destinar las viviendas de forma efectiva al uso habitacional previsto en el ordenamiento jurídico que, dice, forman parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda. No obstante, como razonamos en la STC 16/2018, FJ 16 B), refiriéndonos a los preceptos de la Ley navarra que establecen un deber similar, “resulta claro que el deber de todo propietario de vivienda de destinarla efectivamente a uso habitacional… no tiene virtualidad por sí solo para producir el menoscabo que nos ocupa”, pues “serán en todo caso las consecuencias que se asocien al incumplimiento de ese deber, las que, si revisten la suficiente entidad, pueden generarlo”.
Finalmente, la consecuencia impugnada que la Ley andaluza 4/2013 asocia al incumplimiento del deber de uso habitacional es la infracción muy grave tipificada en el artículo 53.1 a) de la Ley andaluza 1/2010, introducido por la Ley 4/2013. Respecto a ésta, como dijimos en relación a su correlativo navarro en la STC 16/2018, FJ 16 C), “[d]ebe reconocerse, por tanto, que la reacción sancionadora prevista en el art. 66.1 es apta para producir una cierta incidencia negativa en la solvencia de las entidades de crédito porque reduce el valor de sus activos inmobiliarios [y]… con seguridad también generará algún efecto peyorativo en el proceso de desinversión de la SAREB”. Sin embargo, como continuábamos en dicha STC, en esencia, “el mayor o menor valor de tales activos inmobiliarios dependerá de toda una serie de factores económicos y no solo de la reacción sancionadora”. Y, teniendo en cuenta igualmente la reducida cuantía de los activos afectados y la ausencia de datos reales aportados con la demanda, que, como en aquel caso también en este ofrece únicamente previsiones, procede asimismo concluir ahora que no hay una base cierta para afirmar que la norma contenida en el artículo 53.1 a) de la Ley 1/2010, introducida por la Ley 4/2013, dictada por la Comunidad Autónoma de Andalucía en ejercicio de su competencia en materia de vivienda, interfiera de un modo significativo en la efectividad de las medidas estatales de política económica que estamos considerando.
7. Tras la infracción del artículo 149.1.13 CE, que se esgrime en el recurso como lesión principal, la parte actora aduce motivos de inconstitucionalidad adicionales, referidos a los artículos 1.3, 25 y 53.1 a) de la Ley 1/2010, en la redacción dada por el artículo 1 de la Ley 4/2013. El primero de ellos, se refiere al artículo 1.3 de la Ley 1/2010, en cuanto establece, como ya se ha dicho, que forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico.
Ante todo, de forma similar a lo que ya decidimos en la STC 93/2015, FJ 13, al enjuiciar el mismo artículo 1.3 de la Ley 1/2010, en la redacción del Decreto-ley 6/2013, procede también ahora excluir de nuestro enjuiciamiento el último inciso del precepto (“así como mantener, conservar y rehabilitar la vivienda con los límites y condiciones que así establezca el planeamiento y la legislación urbanística”), pues “el Abogado del Estado, a pesar de dirigir la impugnación contra todo el precepto, ningún razonamiento destina a sostener la inconstitucionalidad de esta parte [por todas, STC 22/2012, de 16 de febrero, FJ 2 b)]”.
A esos efectos, es preciso traer a colación lo afirmado en la STC 16/2018, FJ 5, en relación con el reproche de inconstitucionalidad que, desde esta misma perspectiva, fue dirigido contra la legislación de la vivienda de Navarra, en la comprensión de que el artículo 42 bis.2 de la Ley Foral 10/2010 establecía el deber del destino efectivo de la vivienda al uso residencial como contenido esencial del derecho a la propiedad de viviendas. En esa Sentencia ya se afirmó que este tipo de previsiones autonómicas en que se establece el deber de destinar la vivienda de un modo efectivo a habitación, en la medida en que en el contexto normativo en que se inserta no se configura como real deber del propietario, sino como un objetivo que persigue el poder público mediante su política de vivienda, no puede afirmarse que forme parte del contenido esencial de ese tipo de derecho de propiedad. En el presente caso, tomando en consideración el contexto normativo en que se incluye la expresa mención que el artículo 1.3 hace a que ese deber “forma parte del contenido esencial del derecho a la propiedad” y, especialmente, teniendo en cuenta que también se afirma que dicho deber forma parte de ese contenido esencial en la medida en que está previsto en el ordenamiento jurídico, hay que deducir que ello no implica una regulación que imponga ese deber como configurador del real contenido esencial de aquel derecho. Desde esa comprensión, y así interpretado el contenido del artículo 1.3 impugnado, no cabe considerar que suponga una innovación del contenido esencial del derecho de propiedad de las viviendas sitas en la Comunidad Autónoma de Andalucía, configurado en el artículo 33 CE, tal como reprocha el Abogado del Estado.
La aplicación de lo anterior al inciso impugnado del artículo1.3 de la Ley 1/2010, redactado por la Ley 4/2013, supone, trasladando nuevamente al caso lo razonado en la STC 16/2018, que aunque este precepto contiene una restricción relevante para el titular del derecho de propiedad, el legislador, como explica la exposición de motivos de la norma, la adopta “en función de un fin de relevancia constitucional como es garantizar el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47.1 CE), a lo que se une que un análisis de dichas medidas, respetuoso del amplio margen de apreciación que incumbe al legislador en este ámbito, conduce a este Tribunal a concluir que con ellas no se desborda el justo equilibro entre los medios empleados y la finalidad pretendida”.
8. Respecto al mismo artículo1.3 de la Ley 1/2010, redactado por la Ley 4/2013, la demanda también afirma la vulneración de las competencias estatales previstas en los apartados 1 y 8 del artículo 149.1.CE, frente a lo que la Comunidad Autónoma de Andalucía esgrime la competencia exclusiva en materia de vivienda que le atribuye el artículo 56 EAAnd.
Una vez delimitado el debate en los términos expuestos, nuevamente la respuesta a esta impugnación se encuentra en la STC 16/2018. En ésta, FFJJ 7 y 8, ya recapitulamos cómo a partir de la STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 8, hemos entendido que, dentro del derecho de propiedad, cabe distinguir la vertiente individual de la institucional, que, precisamente, deriva de la función social y es distinta en los distintos bienes, pues no puede desligarse de “los concretos intereses generales que imponen una delimitación específica de su contenido”. Así las cosas, la regulación de esa vertiente institucional “incumbe al titular de la competencia sectorial para tutelar tales intereses y no al que lo es en materia de legislación civil ex art. 149.1.8 CE” [STC 16/2018, FJ 8 B)].
En cuanto al artículo 149.1.1 CE, la STC 16/2018, FJ 8 A), también recuerda la doctrina según la cual este título competencial “lo que contiene es una habilitación normativa para que el Estado condicione —mediante, precisamente, el establecimiento de unas ‘condiciones básicas’ uniformes— el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales”, lo que convierte en estos supuestos el enjuiciamiento de las leyes autonómicas a la luz del artículo 149.1.1 CE en un análisis de constitucionalidad mediata, que comienza con la identificación de la ley estatal dictada al amparo de este título competencial y supuestamente vulnerada. Y, del mismo modo que ocurría en el recurso resuelto por la STC 16/2018, tampoco en este caso precisa el Abogado del Estado en sus alegaciones “que el legislador estatal haya dictado, para asegurar una cierta igualdad en el ejercicio del derecho constitucional a la propiedad privada, una norma que reserve al propietario de viviendas (o de edificaciones en general) la decisión de tenerlas permanentemente habitadas” por lo que “resulta necesario afirmar que el legislador autonómico en materia de vivienda, en el momento en que realizamos este enjuiciamiento, no encuentra límites desde esta perspectiva constitucional”.
9. El siguiente motivo de impugnación planteado que hemos de examinar se refiere a la supuesta inconstitucionalidad de los artículos 25 y 53.1 a) de la Ley 1/2010, introducidos por la Ley 4/2013.
Por último, respecto a la supuesta lesión de los artículos 9.3 y 14 CE por asociar el artículo 53.1 a) las consecuencias sancionadoras por incumplimiento del deber de habitación solo al caso de las personas jurídicas, cabe trasladar a este supuesto las consideraciones que hacia la STC 16/2018, FJ 10, en relación con esa misma discriminación que en aquel recurso se imputaba a la disposición adicional décima de la Ley navarra de vivienda. Como dijo esta STC: “La demanda no contiene ninguna argumentación relativa a las notas constitutivas del canon de igualdad ex artículo 14 CE, ni precisa la condición peyorativa histórica o socialmente arraigada que concurra en el sujeto discriminado, por lo que el Tribunal ceñirá su análisis a determinar si las diferencias normativas recurridas “carece[n] de toda explicación racional… sin que sea pertinente un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias” (STC 38/2016, de 3 de marzo, FJ 8, y las allí citadas), a lo que se añadía que “[e]l Tribunal considera que no solo cabría formular ciertas explicaciones para dicho distinto régimen, sino que incluso alguna de ellas es expuesta en el preámbulo de la norma” y que “[e]n efecto, la notoriedad de la utilización de las viviendas como bien de inversión predicable en las personas jurídicas, frente al natural ejercicio del derecho a la vivienda propio de las personas físicas, podría justificar razonablemente que el legislador asociase consecuencias diversas al incumplimiento del deber de dar efectiva habitación a la vivienda cuando su titular es una persona jurídica”. En este caso, también el preámbulo de la Ley andaluza 4/2013, contiene consideraciones sobre el especial reproche que merece la desocupación de las viviendas de las que son titulares las personas jurídicas, en especial las entidades financieras, sus filiales y sus entidades de gestión de activos, al utilizar las viviendas como bien de inversión y dada la importancia cuantitativa de este escenario. Por tanto, constatado que no se puede afirmar que el distinto trato definido en los preceptos legales ahora examinados carezca de toda explicación racional, no cabe tampoco acoger este motivo impugnatorio.
a) Declarar que el artículo 1.3 de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, redactado por la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, es conforme a la Constitución Española, interpretado de acuerdo con el fundamento jurídico 7 de esta Sentencia.
b) Declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional primera de la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda,
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 7357-2013
Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, que introducen en la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, entre otros, los siguientes extremos: a) el deber de destinar la vivienda de forma efectiva al uso habitacional, así como de mantenerla, conservarla y rehabilitarla con los límites y condiciones que así establezca el planeamiento y la legislación urbanística como parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda; b) la declaración del interés social, a efectos de expropiación forzosa, de la cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social.
Se estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad. La sentencia, en aplicación de la doctrina contenida en las SSTC 93/2015, de 14 de mayo y 16/2018, de 22 de febrero, declara la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición autonómica que contempla la expropiación forzosa del uso de la vivienda objeto de un procedimiento de ejecución por un plazo máximo de tres años a contar desde el lanzamiento acordado por el órgano judicial. Se afirma que esta medida difiere sustancialmente y resulta incompatible con las adoptadas por el Estado para atender las mismas necesidades, por lo que interfiere de un modo significativo en el ejercicio legítimo de su competencia exclusiva para sentar las bases y coordinar la planificación general de la actividad económica. Por otro lado, la sentencia realiza una interpretación conforme del precepto impugnado que establece como parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico. Se afirma que, tanto por el contexto normativo en que el precepto se inserta, como por la estipulación de que dicho deber forma parte de ese contenido esencial en la medida en que está previsto por el ordenamiento jurídico, hay que deducir que ello no implica una regulación que imponga ese deber como configurador del real contenido esencial de aquel derecho. Se desestima el recurso en todo lo demás.
La medida autonómica, consistente en la expropiación del uso de la vivienda objeto de un procedimiento de ejecución, por un plazo máximo de tres años a contar desde el lanzamiento acordado por el órgano judicial, difiere sustancialmente y resulta incompatible con las medidas adoptadas por el Estado, en ejercicio de su competencia ex artículo 149.1.13 CE y con incidencia significativa sobre la actividad económica general, para atender a las mismas necesidades [FJ 5].
La notoriedad de la utilización de las viviendas como bien de inversión predicable en las personas jurídicas, frente al natural ejercicio del derecho a la vivienda propio de las personas físicas, podría justificar razonablemente que el legislador asociase consecuencias diversas al incumplimiento del deber de dar efectiva habitación a la vivienda cuando su titular es una persona jurídica [FJ 9].
El preámbulo de la Ley impugnada contiene consideraciones sobre el especial reproche que merece la desocupación de las viviendas de las que son titulares las personas jurídicas, en especial las entidades financieras, sus filiales y sus entidades de gestión de activos, al utilizar las viviendas como bien de inversión y dada la importancia cuantitativa de este escenario. Constatado que no se puede afirmar que el distinto trato definido en los preceptos legales ahora examinados carezca de toda explicación racional, no cabe tampoco acoger este motivo impugnatorio [FJ 9].
Artículo 1.3 (redactado por la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre) (interpreta)
Artículo 9.3 (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos), f. 9
Artículo 24, ff. 1, 9
Artículo 149.1.1, ff. 1, 8
Artículo 149.1.8, ff. 1, 8
Artículo 149.1.13, ff. 1 a 3, 5 a 7
Artículo 56, ff. 1, 8
Título VI (redactado por la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre), f. 6
Artículo 1 (redactado por la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre), f. 6
Artículo 1.3 (redactado por el Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de 9 de abril), ff. 3, 7
Artículo 1.3 (redactado por la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre), ff. 1, 3, 6 a 8
Artículo 1.3 inciso 1 (redactado por el Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de 9 de abril), f. 3
Artículo 25 (redactado por el Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de 9 de abril), f. 3
Artículo 25 (redactado por la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre), ff. 1, 6 a 9
Artículo 25.5 (redactado por la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre), f. 3
Artículo 25.5 (redactado por el Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de 9 de abril), f. 3
Artículo 25.6 (redactado por la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre), f. 3
Artículo 25.6 (redactado por el Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de 9 de abril), f. 3
Artículo 53.1 a) (redactado por el Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de 9 de abril), f. 3
Artículo 53.1 a) (redactado por la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre), ff. 1, 3, 6 a 9
Disposición adicional séptima (redactada por la Ley del Parlamento de Andalucía 3/2016, de 9 de junio), f. 2
Artículo 42 bis (redactado por la Ley Foral del Parlamento de Navarra 24/2013, de 2 de julio) , f. 6
Artículo 42 bis.2 (redactado por la Ley Foral del Parlamento de Navarra 24/2013, de 2 de julio), f. 7
Artículos 42 ter a 42 sexies (redactado por la Ley del Parlamento de Navarra 24/2013, de 2 de julio), f. 6
Artículo 66.1 (redactado por la Ley Foral del Parlamento de Navarra 24/2013, de 2 de julio), f. 6
Disposición adicional décima, ff. 4, 5, 9
Disposición adicional décima, apartado 1 (redactada por la Ley Foral del Parlamento de Navarra 24/2013, de 2 de julio), f. 4
Disposición adicional décima, apartado 2 (redactada por la Ley Foral del Parlamento de Navarra 24/2013, de 2 de julio), f. 4
En general, ff. 3, 4, 7
Artículo 1.3 (redactado por la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre), f. 3
Artículo 25 (redactado por la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre), f. 3
Artículo 53.1 a) (redactado por la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre), f. 3
Artículo 1 (redactado por el Real Decreto-ley 5/2017, de 17 de marzo), f. 2
Artículo 1.1 (redactado por el Real Decreto-ley 5/2017, de 17 de marzo), f. 5
En general, ff. 3 a 6, 8, 9
Artículo 1, ff. 1, 6 a 8
Ley del Parlamento de Andalucía 3/2016, de 9 de junio. Protección de los derechos de las personas consumidoras y usuarias en la contratación de préstamos y créditos hipotecarios sobre la vivienda
§ 149, f. 7
Competencias en materia de viviendaCompetencias en materia de vivienda, ff. 5 a 7
Derecho a la viviendaDerecho a la vivienda, ff. 5 a 9
Causa expropiandiCausa expropiandi, f. 5
Función social de la viviendaFunción social de la vivienda, f. 7

References: artículo 1
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 53
 artículo 33
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 25
 artículo 53
 artículo 25
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 34
 artículo 161
 artículo 30
 artículo 88
 artículo 47
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 47
 artículo1
 artículo 149
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 47
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 56
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 53
 artículo 1
 artículo 53
 artículo 33
 artículo 1
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 33
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 53
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 53
 artículo 54
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 161
 artículo 1
 resolución 
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 33
 artículo 149
 resolución 
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 25
 artículo 53
 artículo 1
 artículo 25
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 25
 artículo 53
 artículo 25
 artículo 149
 artículo 42
 artículo 25
 artículo 42
 artículo 1
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 42
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 33
 artículo1
 artículo1
 artículo 149
 artículo 56
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 53
 artículo 14
 artículo 1
 artículo 149

Artículo 1

Artículo 9

Artículo 24

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 56

Artículo 1

Artículo 1

Artículo 1

Artículo 1

Artículo 25

Artículo 25

Artículo 25

Artículo 25

Artículo 25

Artículo 25

Artículo 53

Artículo 53

Artículo 42

Artículo 42

Artículo 66

Artículo 1

Artículo 25

Artículo 53

Artículo 1

Artículo 1

Artículo 1