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Timestamp: 2020-02-20 08:35:01+00:00

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Direito Ambiental | Direito Ambiental | Ação de Classe
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AUTOR: RÔMULO SAMPAIO
MÓDULO I. INTRODUÇÃO AO DIREITO AMBIENTAL
Aula 2. Princípios do Direito Ambiental
Aula 3. Direito Ambiental na Constituição Federal de 1988
Aula 4. Competências constitucionais em matéria ambiental
MÓDULO II. SISTEMA E POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Aula 5. Princípios, Conceitos, Instrumentos e Estrutura Organizacional
Aula 6. Padrões de Qualidade e Zoneamento Ambiental
Aula 7. Publicidade, Informação, Participação e Educação Ambiental
Aula 8. Avaliação de Impacto Ambiental (AIA)
Aula 9. Licenciamento Ambiental
MÓDULO III. TUTELAS ESPECÍFICAS DO MEIO AMBIENTE
Aula 10. Áreas Protegidas (Código Florestal)
Aula 11. Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC)
Aula 12. Biodiversidade
Aula 13. Água
Aula 14. Ar e Atmosfera (Mudança Climática)
MÓDULO IV. RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
Aula15. Responsabilidade como Tutela do Risco
Aula 16. Responsabilidade Administrativa Ambiental
Aula 17. Responsabilidade Penal Ambiental
Aula 18. Responsabilidade Civil Ambiental
A Revolução Industrial é o marco desencadeador de uma sociedade fundada no
consumo. Esta sociedade impõe pressão cada vez maior sobre os recursos naturais, fa- zendo crescer preocupações com o meio ambiente e, conseqüentemente, com a própria sobrevivência da vida no planeta. Diante das constantes agressões ao meio ambiente, comprovadas pela ciência e con- denadas pela ética e moral, surge a necessidade de se repensar conceitos desenvolvimen-
tistas clássicos. Neste sentido, se faz imperiosa a agregação de diversas áreas do conhe- cimento científico, técnico, jurídico e mesmo de saberes de comunidades tradicionais
e locais em torno de uma nova teoria de desenvolvimento sustentável. Uma forma de
progresso que garanta tanto a presente quanto as futuras geração o direito de usufruírem dos recursos naturais existentes.
O direito ambiental está inserido neste contexto. Um ramo do direito que regule a
relação entre a atividade humana e o meio ambiente. Por sua natureza interdisciplinar, o
direito do ambiente acaba se comunicando com outras áreas da ciência jurídica. Em al- guns casos com peculiaridades próprias e distintas, em outros, se socorrendo de noções
e conceitos clássicos de outras áreas. Assim, o direito ambiental está intimamente rela-
cionado ao direito constitucional, administrativo, civil, penal e processual. Pelo fato das atividades poluidoras e de degradação do meio ambiente não conhecerem fronteiras, o direito ambiental também está intimamente ligado ao direito internacional e, com ele, compondo uma disciplina própria conhecida como direito internacional ambiental. Tendo em vista a complexidade do bem tutelado pelo direito ambiental, faz-se im- periosa a ressalva de não ter o presente material a intenção de esgotar os temas. Pelo contrário, o intuito é organizar o processo educativo em torno de temas centrais e, so- bretudo, instrumentais do direito ambiental. Ao final, o objetivo não é outro senão o de
agregar conceitos, noções e problematizações típicas do direito ambiental e que estão, em certo grau, intrinsecamente inseridas na moderna noção de direito da economia e da empresa. Sendo assim, os principais objetivos do presente módulo são:
• Entender os conceitos formadores do direito ambiental, sua recente consolida- ção, autonomia em relação às demais disciplinas clássicas do direito e interdis- ciplinaridade.
• Diferenciar as concepções antropocêntrica e ecocêntrica; os conceitos amplos e restritos do direito ambiental; e como essas caracterizações afetam a tutela dos interesses e direitos relacionados na prática.
• Proporcionar a precisa identificação e caracterização do bem ambiental, sob o prisma da dimensão fundamental, social e coletiva.
• Conhecer os princípios formadores do direito ambiental, entender a existência desses princípios e justificar as suas aplicações práticas. Diferenciar os conceitos de princípios similares para melhor articulação da aplicação prática.
• Possibilitar a identificação dos princípios explícitos e implícitos em textos nor- mativos.
• Reconhecer a importância de disposições constitucionais específicas em matéria de defesa e proteção do meio ambiente.
• Trabalhar a idéia de divisão de responsabilidades em ações de proteção e defesa do meio ambiente entre o Poder Público e a coletividade.
• Elaborar a noção do ambiente ecologicamente equilibrado como direito subje- tivo de todos e dever fundamental do Estado.
• Entender o papel do Judiciário na consolidação da proteção ambiental consti- tucional.
• Identificar os instrumentos processuais constitucionais de defesa do meio am- biente.
• Identificar e diferenciar as diferentes competências em matéria ambiental.
• Trabalhar e aplicar o sistema de competências na prática.
Conforme abordado na Introdução, a Revolução Industrial ocorrida no Século XVIII, desencadeia e introduz uma nova forma de produção e consumo que altera significativamente práticas comerciais desde então consolidadas. Como decorrência, o direito passa por uma necessária adaptação e evolução para regular e controlar os im-
pactos nas relações sociais e, mais tarde — potencializado pela revolução tecnológica e da informação —, nas relações com consumidores e com o meio ambiente natural.
A sede insaciável pela busca dos recursos naturais, aliada ao crescimento demográfi-
co em proporções quase geométricas e sem paradigmas do último século, chamaram a atenção da comunidade internacional. Países em avançado estágio de desenvolvimento econômico passaram a testemunhar com freqüência catastróficos desastres ambientais
em seus próprios territórios. Conjuntamente a este fator, o desenvolvimento científico, principalmente no último século, começou a confirmar hipóteses desoladoras como o buraco na camada de ozônio e o efeito estufa, por exemplo.
É em decorrência desta sucessão de eventos e fatos resumidamente explorados no
presente tópico que, em 1972, sob a liderança dos países desenvolvidos e com a resis- tência dos países em desenvolvimento, a comunidade internacional aceita os termos da Declaração de Estocolmo sobre Meio Ambiente. Constituindo-se como uma declaração de princípios (soft law — na terminologia do direito internacional), a Declaração de Estocolmo rapidamente se estabelece como o documento marco em matéria de preser- vação e conservação ambiental. Apesar da resistência da delegação brasileira — que à época defendia irrestrito direito ao desenvolvimento, alegando que a pobreza seria a maior causa de degradação ambien- tal — os conceitos e princípios da Declaração de Estocolmo vão sendo paulatinamente
internalizados pelo ordenamento jurídico pátrio. Sensível às pressões internacionais, o Brasil cria a Secretaria Nacional do Meio Ambiente e aprova a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81).
A Declaração de Estocolmo passaria a orientar não apenas o desenvolvimento de um
direito ambiental brasileiro, mas muitos ao redor do mundo até que, em 1992, naquele que foi considerado o maior evento das Nações Unidas de todos os tempos, a comuni- dade internacional aprova a Declaração do Rio de Janeiro, durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Esta Declaração não apenas reitera vários princípios da Declaração de Estocolmo, mas os aperfeiçoa, além de criar outros ainda não previstos. Nesta época já eram inúmeros os ordenamentos jurídicos domésticos contemplando a tutela do meio ambiente e, portanto, contribuindo para a autonomia científica e didática da área. AUTONOMIA DO DIREITO AMBIENTAL
Sobre a autonomia do direito ambiental, importante posicionamento pode ser ex- traído de obra sob a coordenação de José Joaquim Canotilho:
Por nossa parte defendemos a idéia segundo a qual se pode e deve falar em Direito do Ambiente não só como campo especial onde os instrumentos clássi- cos de outros ramos do Direito são aplicados, mas também como disciplina jurí- dica dotada de substantividade própria. Sem com isso pôr de lado as dificuldades que tal concepção oferece e condicionamentos que sempre terão de introduzir-se a tal afirmação. 1
No que diz respeito às fontes de direito ambiental, Antunes divide-as entre materiais
e formais. Seriam fontes materiais os movimentos populares, as descobertas científicas e
) não se distinguem
ontologicamente daquelas que são aceitas e reconhecidas como válidas para os mais di- versos ramos do Direito. Consideram-se fontes formais do DA: a Constituição, as leis, os atos internacionais firmados pelo Brasil, as normas administrativas originadas dos órgãos competentes e jurisprudência.” 2
a doutrina jurídica. Já as fontes formais, segundo Antunes, elas “(
A complexidade e evolução da sociedade moderna fizeram com que uma terceira
geração de direitos se delineasse, quebrando a divisão clássica do direito de tradição ci- vilística entre público e privado. Incluem-se dentro desta nova geração, direitos como o do consumidor e o próprio ambiental. Caracterizam-se pela coletividade da titularidade
e complexidade do bem protegido e das intervenções estatais — por meio de regulação
— em áreas antes estritamente privadas. Com isso, novas formas de tutela e proteção dos interesses e direitos que já não mais são individualizados, passam a exigir uma rees-
truturação da teoria clássica do direito, abrindo espaço para novas disciplinas jurídicas, dentre elas, o direito ambiental. Diante da constatação de uma nova categoria de direitos de titularidade já não mais necessariamente individuais, mas também coletiva, surge a noção de direitos e interesses metaindividuais, tipificados pelo ordenamento jurídico brasileiro no art. 81, § único, incs. I, II e III da Lei 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor), o qual dispõem:
I — interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste Código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas
e ligadas por circunstâncias de fato;
II — interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste Código,
os transindividuais de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe
de pessoas ligadas entre si ou com a outra parte contrária por uma relação jurídica base; III — interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorren- tes de origem comum. Apesar da aparente complexidade teórica dos conceitos expostos pelo referido dispo- sitivo legal, alguns elementos distintivos podem ser destacadas para facilitar a compre- ensão dos conceitos. Primeiramente, é preciso destacar que os três grupos de interesses
e direitos acima descritos fazem parte da categoria, ou melhor, são espécies do gênero
1 CANOTILHO, coord., p. 35.
2 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Iu- ris, 2008, pp. 50-54.
“direitos coletivos em sentido amplo”. Este, portanto, é formado por pelos direitos e interesses (i) difusos, (ii) coletivos em sentido estrito e (iii) individuais homogêneos. Dois critérios são utilizados pela doutrina para distinguir os direitos metaindividu- ais, são eles: (i) objetivo (a análise da divisibilidade ou não do bem tutelado) e (ii) sub- jetivo (análise da possibilidade de determinação ou não dos titulares do direito e do elo de ligação entre eles: circunstâncias de fato, relação jurídica-base ou origem comum) 3 . Dessa forma, nas lições de Yoshida (pp. 3 e 4), os direitos e interesses metaindividu- ais se diferenciam da seguinte forma:
“Os direitos e interesses difusos caracterizam-se pela indivisibilidade de seu objeto (elemento objetivo) e pela indeterminabilidade de seus titulares (ele- mento subjetivo), que estão ligados entre si por circunstâncias de fato (elemen- to comum). Já os direitos e interesses coletivos caracterizam-se pela indivisibilidade de seu objeto (elemento objetivo) e pela determinabilidade de seus titulares (ele- mento subjetivo), que estão ligados entre si, ou com a parte contrária por uma relação jurídica-base (elemento comum). Os direitos e interesses individuais homogêneos, por sua vez, caracterizam- se pela divisibilidade de seu objeto (elemento objetivo) e pela determinabili- dade de seus titulares (elemento subjetivo), decorrendo a homogeneidade da ‘origem comum’ (elemento comum).” (negrito do original)
Importa ressaltar que, ao contrário dos direitos difusos e coletivos em sentido estrito,
a natureza coletiva dos direitos e interesses individuais homogêneos está muito mais
afeta à forma da legitimidade postulatória do que propriamente da indivisibilidade da lesão a direito subjetivo. A relevância prática para o Direito Ambiental da precisa identificação e articulação dos conceitos e teoria dos direitos metaindividuais é significativa. Segundo Fiorillo 4 , “a
Lei 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente) representou um grande impulso na
tutela dos direitos metaindividuais e, nesse caminhar legislativo, em 1985, foi editada
a Lei n. 7.347, que, apesar de ser tipicamente instrumental, veio a colocar à disposição
um aparato processual toda vez que houvesse lesão ou ameaça de lesão ao meio ambien- te, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagís-
tico: a ação civil pública.” (itálico do original).
Foi a Constituição Federal de 1988 que consagrou a metaindividualidade do bem
ambiental, ainda nas palavras de Fiorillo 5 , “(
além de autorizar a tutela de direitos in-
dividuais, o que tradicionalmente já era feito, passou a admitir a tutela de direitos cole- tivos, porque compreendeu a existência de uma terceira espécie de bem: o bem ambiental. Tal fato pode ser verificado em razão do disposto no art. 225 da Constituição Federal, que consagrou a existência de um bem que não é público nem, tampouco, particular, mas sim de uso comum do povo.” (itálico do original).
3 Sobre o tema ver YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizado. Tutela dos Inte- resses Difusos e Coletivos. São Paulo. Juarez de Oliveira, 2006, p. 3.
4 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Cur- so de Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 3.
5 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Cur- so de Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 3.
1. Quais as razões que tornam a proteção do ambiente uma das preocupações fundamentais dos cidadãos atualmente?
3. Quais os principais problemas com que se defrontam os juristas na regulação jurídica dos problemas ambientais?
5. Em que consiste o conceito estrito de ambiente? Quais são as principais crí- ticas que se lhe podem dirigir e quais as suas vantagens?
6. Pode-se considerar o ambiente como novo bem jurídico protegido pelo di- reito? Por quê?
8. Articulando os dispositivos constitucionais pertinentes, é possível afirmar que o direito ao ambiente é hoje um (novo) direito fundamental dos cida- dãos?
MATERIAL COMPLEMENTAR (BIBLIOTECA VIRTUAL)
1. Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente (Declaração de Esto- colmo de 1972);
2. Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Declaração do Rio de Janeiro de 1992);
José Joaquim Gomes Canotilho 7 (coordenador), Introdução ao Direito do Ambien- te, Universidade Aberta (1998). Pp. 19-36.
6 Extraídas da obra Introdução ao Direi- to do Ambiente, José Joaquim Gomes Canotilho (coordenador) (1998), p. 37.
7 Presidente do Centro de Estudos de Di- reito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente (“CEDOUA”) da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Portugal. O autor discorre sobre a for- mação de um direito autônomo especi- ficamente dedicado à tutela da relação entre homem e meio ambiente.
STF MS 22.164-0-SP (Impetrante: Antônio de Andrade Ribeiro Junqueira, Impe- trado: Presidente da República), 30/out./1995, pp. 16-22;
A QUESTÃO DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO — DIREITO DE TERCEIRA GERAÇÃO — PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE. O direito à integridade do meio ambiente — típico direito de terceira geração — constitui prerrogativa jurídica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmação dos direitos humanos, a expressão significativa de um poder atribuído, não ao indivíduo identificado em sua singularidade, mas, num sentido verdadeiramente mais abrangente, à própria coletividade social. Enquanto os direitos de primeira geração (direitos civis e políticos) — que compre- endem as liberdades clássicas, negativas ou formais — realçam o princípio da liberdade e os direitos de segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais) — que se identificam com as liberdades positivas, reais ou concretas — acentuam o princípio da igualdade, os direitos de terceira geração, que materializam poderes de titularidade coletiva atribuídos genericamente a todas as formações sociais, consagram o princípio da solidariedade e constituem um momento importante no processo de desenvolvimen- to, expansão e reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais indisponíveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade.
A crescente preocupação social com as questões ambientais influenciou a comunida-
de internacional e as legislações constitucionais e infraconstitucionais de diversos países
a enveredar para a elaboração de normas de proteção do meio ambiente. A conscienti-
zação de que os recursos naturais renováveis ou não renováveis são limitados clamou por uma intervenção legislativa capaz de reconstruir modelos clássicos desenvolvimentistas. Esta reconstrução passou a impor ao desenvolvimento econômico a racional utilização
dos recursos naturais e fez com que os processos industriais passassem a internalizar as externalidades ambientais.
A este novo projeto de desenvolvimento econômico, resolveu-se incluir a noção de
sustentável como única forma viável de evitar a degradação do meio ambiente a níveis que permitam a sadia qualidade de vida no planeta. Para orientar esta atividade nor-
mativa, diversos princípios surgiram tanto em âmbito internacional, como no plano nacional e que serviram também para auxiliar na interpretação de conceitos legislativos
e sanarem lacunas desta, até então recém nascida, disciplina jurídica. Esta aula, portan- to, pretende introduzir alguns dos mais importantes princípios do direito ambiental e trabalhar a aplicação dos conceitos a eles inerentes ao caso concreto.
A seguir apresentamos breves considerações teóricas sobre os principais princípios
que orientam o ordenamento jurídico ambiental brasileiro.
O reconhecimento do direito à vida já não é mais suficiente. Passa-se a uma nova concepção de que o direito à vida não é completo se não for acompanhado da garantia
da qualidade de vida. Os organismos internacionais passam a medir a qualidade de vida não mais apenas com base nos indicadores econômicos e começam a incluir fatores
e indicadores sociais. O meio ambiente ecologicamente equilibrado é pressuposto de concretização de satisfação deste princípio.
Noções de eqüidade na utilização dos recursos naturais disponíveis passam a ser correntes em diversos ordenamentos jurídicos. Esta eqüidade seria buscada não apenas entre gerações presentes, mas também — e aqui reside uma grande quebra de paradig- mas — com as gerações futuras. Assim, passa-se a adotar a noção de que a utilização dos recursos naturais no presente somente será aceita em quantidades que não prejudi- quem a capacidade de regeneração do recurso, a fim de garantir o direito das gerações vindouras.
PRINCÍPIOS USUÁRIO-PAGADOR E POLUIDOR-PAGADOR
O acesso aos recursos naturais pode se dar de diferentes formas. Pode ser através
do seu uso (como ou uso da água, por exemplo) ou de lançamento de substâncias poluidoras (emissão de gases poluentes na atmosfera, por exemplo). Diante deste dois importantes princípios, previstos no art. 4º, inc. VII da Lei 6.938/81, passa-se a aceitar a quantificação econômica dos recursos ambientais de forma a desincentivar abusos e impor limites para a garantia de outros princípios igualmente importantes.
PRINCÍPIOS DA PRECAUÇÃO E PREVENÇÃO
Dois importantes princípios que atuam nas situações de riscos ambientais. O princí- pio da precaução orienta a intervenção do Poder Publico diante de evidências concretas de ocorrência de um dano “x” como fruto de uma ação ou omissão “y”. Porém, a certeza quanto ao dano “x” não existe, não passando de mera suspeita. Em outras palavras, adotando-se uma ação ou deixando de adotar uma ação “y”, há um indício de ocorrên- cia de um dano “x”, mas não a certeza. A precaução sugere, então, medidas racionais que incluem a imposição de restrições temporárias e o compromisso da continuação da pesquisa técnica ou científica para a comprovação do nexo de causalidade entre a ação ou omissão e o resultado danoso. No que diz respeito ao princípio da prevenção, a sua contextualização segue a mes- ma linha, entretanto, há a certeza de que se a ação ou omissão “y” ocorrer então o dano “x” será verificado. Nesse caso, impõem-se a proibição, mitigação ou compensação da ação ou omissão “y” como forma de evitar a ocorrência do dano ambiental.
PRINCÍPIO DA REPARAÇÃO
Diante da complexidade do bem ambiental, toda vez que danificado, complexa também será a reparação dos estragos realizados. O Direito Ambiental enfatiza em sua essência sempre a precaução e a prevenção. Mas, diante da ocorrência de um dano e na medida do possível, prevalece e impõe-se a preferência pela reparação ao estado anterior.
PRINCÍPIOS DA INFORMAÇÃO E DA PARTICIPAÇÃO
A Constituição Federal brasileira de 1988, no caput do seu art. 225, impõem ao
Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Ou seja, se à coletividade é previsto o dever de defender e preservar o meio ambiente, esta obrigação somente poderá ser exigida com a garantia da participação da sociedade como um todo. Para que a participação (que pode ser materializada através de consultas e audiências públicas, por exemplo) seja qualificada é imperioso garantir-se o direito à informação ambiental.
O art. 5º, inc. XIV, da Constituição Federal, assegura a todos o acesso à informação.
No âmbito ambiental, a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) estabelece, no art. 4º, inc. V, como um de seus objetivos a divulgação de dados e informações am- bientais e, além disso, fixa como um dos instrumentos, previsto no art. 9º, inc. XI, a ga- rantia da prestação de informações relativas ao meio ambiente, ficando o Poder Público
obrigado a produzir tais informações, quando inexistentes. A Declaração do Rio de Ja- neiro de 1992, também consagra o princípio em comento (Princípio 10 da Declaração).
O direito à informação deve ser entendido em sua concepção geral, abrangendo o
acesso a informações sobre atividades e materiais perigosos, assim como o direito às informações processuais, tanto no âmbito judicial quanto na esfera administrativa.
PRINCÍPIO DA OBRIGATORIEDADE DA INTERVENÇÃO DO PODER PÚBLICO
Este princípio remonta à noção da tragédia dos commons. Em síntese, significa que em um ambiente sem regulação (ou intervenção estatal) a natureza humana tenderia ao esgotamento dos recursos naturais. Ademais, sendo um bem que pertence à coletivida- de, há a necessidade de um gestor, no caso do direito ambiental, o Poder Público. Como gestor, decorre uma obrigação constitucional — no direito brasileiro é prevista pelo art. 225 da Constituição Federal — de defesa e proteção do meio ambiente.
4. Qual é a natureza jurídica e justificativa do princípio do poluidor-pagador?
5. De que forma princípios gerais como o da razoabilidade e proporcionalidade se relacionam com a instrumentalização dos princípios de direito ambiental?
Paulo Affonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, 16ª Edição, Editora Malheiros (2008), pp. 57-72 e 74-108. 8 Doutrina
Utilidade dos Princípios Apesar de terem um conteúdo relativamente vago, quando comparado com o conteúdo, muito concreto, de uma norma, a utilidade dos princípios reside fundamentalmente:
• em serem um padrão que permite aferir a validade das leis, tornando inconstitucio- nais ou ilegais as disposições legais ou regulamentares ou os atos administrativos que os contrariem;
• no seu potencial como auxiliares da interpretação de outras normas jurídicas e, finalmente, na sua capacidade de integração de lacunas 9 .
José Joaquim Gomes Canotilho [coordenador], Introdução ao Direito do Ambien- te, Universidade Aberta [1998], p. 43.)
TRF 1ª Região, AC 2000.01.00.014661-1-DF (Apelantes: União Federal e Mon- santo do Brasil Ltda., Apelados: Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor [IDEC] e Associação Civil Greenpeace), 8/ago./2000. Ementa:
CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL — AÇÃO CAUTELAR — LI- BERAÇÃO DO PLANTIO E COMERCIALIZAÇÃO DE SOJA GENÉTICAMEN- TE MODIFICADA (SOJA ROUND UP READY), SEM O PRÉVIO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL — ART. 225. § 1º, IV, DA CF/88 C/C ARTS. 8º, 9º E 10º, § 4º, DA LEI Nº 6.938/81 E ARTS 1º, 2º, CAPUTE E § 1º, 3º, 4º E ANE- XO I, DA RESOLUÇÃO CONAMA Nº 237/97 — INEXISTÊNCIA DE NORMA REGULAMENTADORA QUANTO À LIBERAÇÃO E DESCARTE, NO MEIO AMBIENTE, DE OGM — PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO E DA INSTRUMEN- TALIDADE DO PROCESSO CAUTELAR — PRESENÇA DO FUMUS BONI IURIS E DO PERICULUM IN MORA — PODER GERAL DE CAUTELA DO MAGISTRADO IN MORA — PODER GERAL DE CAUTELA DO MAGISTRA- DO — INEXISTÊNCIA DE JULGAMENTO EXTRA PETITA — ART. 808, III, DO CPC — INTELIGÊNCIA. I — Improcedência da alegação de julgamento extra petita, mesmo porque, na ação cautelar, no exercício do poder geral de cautela, pode o magistrado adotar providência não requerida e que lhe pareça idônea para a conservação do estado de fato e de direito envolvido na lide.
8 O autor descreve em detalhes cada um dos principais princípios formadores do direito ambiental.
9 Uma lacuna é a não previsão de um caso na lei e a integração da lacuna consiste na criação da disciplina jurídica para aquele caso concreto.
II — A sentença de procedência da ação principal não prejudica ou faz cessar a eficá-
cia da ação cautelar, que conserva a sua eficácia na pendência do processo principal — e
não apenas até a sentença — mesmo porque os feitos cautelar e principal têm natureza
e objetivos distintos. Inteligência do art. 808, II, do CPC.
III — Se os autores só reconhecem ao IBAMA a prerrogativa de licenciar atividades
potencialmente carecedoras de degradação ambiental, não há suporte à conclusão de
que a mera expedição de parecer pela CNTBio, autorizando o plantio e a comerciali- zação de soja transgênica, sem o prévio estudo de impacto ambiental, possa tornar sem objeto a ação cautelar, na qual os autores se insurgem, exatamente, contra o aludido parecer.
IV — O art. 225 da CF/88 erigiu o meio ambiente ecologicamente equilibrado “a
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”, incumbindo ao poder Público, para assegurar a efetividade desse direito, “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade” (art. 225,§ 1º, IV, da CF/88).
V — A existência do fumus boni iuris ou da probabilidade de tutela, no processo
principal, do direito invocado, encontra-se demonstrada especialmente:
a) pelas disposições dos arts. 8º, 9º e 10º, § 4º, da Lei nº 6.938, de 31/08/81 — re- cepcionada pela CF/88 — e dos arts. 1º, 2º, caput e § 1º, 3º, 4º e Anexo I da Resolução CONAMA nº 237/97, à luz das quais se infere que a definição de “obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente”, a que se re- fere o art. 225, § 1º, IV, da CF/88, compreende “a introdução de espécies exóticas e/
ou geneticamente modificadas”, tal como consta do Anexo I da aludida Resolução CO- NAMA nº 237/97, para a qual, por via de conseqüência, necessário o estudo prévio de
impacto ambiental, para o plantio, em escala comercial, e a comercialização de sementes de soja geneticamente modificadas, especialmente ante séria dúvida quanto à Constitu- cionalidade do art. 2º, XVI, do Decreto nº 1.752/95, que permite à CNTBio dispensar
o prévio estudo de impacto ambiental — de competência do IBAMA — em se tratando
de liberação de organismos geneticamente modificados, no meio ambiente, em face do veto presidencial à disposição constante do projeto da Lei nº 8.974/95, que veiculava idêntica faculdade outorgada à CNTBio. Precedente do STF (ADIN nº 1.086-7/SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, in DJU de 16/09/94, pág. 24.279); c) pela vedação contida no art. 8º, VI, da Lei 8.974/95, diante da qual se conclui que a CNTBio deve expe- dir, previamente, a regulamentação relativa à liberação e descarte, no meio ambiente, de organismos geneticamente modificados, sob pena de se tornarem ineficazes outras disposições daquele diploma legal, pelo que, à máquina de norma regulamentadoras a respeito do assunto, até o momento presente, juridicamente relevante é a tese de im- possibilidade de autorização de qualquer atividade relativa à introdução de OGM no meio ambiente; d) Pelas disposições dos arts. 8º, VI, e 13, V, da Lei nº 8.974/95, que sinalizam a potencialidade lesiva de atividade cujo descarte ou liberação de OGM, no meio ambiente, sem a observância das devidas cautelas regulamentares, pode causar, desde incapacidade para as ocupações habituais por mais de 30 dias e lesão corporal
grave, até a morte, lesão ao meio ambiente e lesão grave ao meio ambiente, tal como previsto no art. 13, §§ 1º a 3º, da Lei nº 8.974/95, tipificando-se tais condutas como crimes e impondo-lhes severas penas. IV — A existência de uma situação de perigo recomenda a tutela cautelar, no intui- to de se evitar — em homenagem aos princípios da precaução e da instrumentalidade do processo cautelar —, até o deslinde da ação principal, o risco de dano irreversível e irreparável ao meio ambiente e à saúde pública, pela utilização de engenharia genética no meio ambiente e em produtos alimentícios, sem a adoção de rigorosos critérios de segurança. VII — Homologação do pedido de desistência do IBAMA para figurar no pólo ativo da lide, em face da superveniência da Medida Provisória nº 1.984-18, de 01/06/2000. VIII — Preliminares rejeitadas, Apelações e remessa oficial, tida como interposta, improvidas.
A Constituição Federal brasileira de 1988 é um marco na defesa dos direitos e in-
teresses ambientais ao dispor em diferentes títulos e capítulos sobre a necessidade de
preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Além disso, é a primeira vez em que a expressão “meio ambiente” aparece em uma Constituição brasi-
leira. Em capítulo específico, o de número “VI”, diversos são os conceitos e princípios inovadores trazidos pela Carta Magna que norteiam o direito ambiental brasileiro. O texto constitucional inova também quando divide a responsabilidade pela defesa do meio ambiente entre o Poder Público e à coletividade, ampliando sobremaneira a im- portância da sociedade civil organizada e, portanto, também reforçando o seu título de “constituição cidadã”.
A seguir serão expostos alguns dos principais temas relacionados ao meio ambiente
trazidos pela Constituição Federal de 1988.
NOÇÕES DE DIREITO AO MEIO AMBIENTE (DIREITO SUBJETIVO E COLETIVO)
Segundo o art. 225, caput, da CF/88:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
O artigo supracitado atribui a todos, indefinidamente, ou seja, qualquer cidadão re-
sidente no país, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Cria, portanto, um direito individualizado no sentido de que pertence a cada indivíduo, um verdadeiro direito subjetivo. Tal direito é ao mesmo tempo indivisível, significando que a satisfação do direito para uma pessoa, beneficia a coletividade. Logo, as implicações jurídicas deste direito de natureza tão especial acabam refletindo em outras áreas clássicas, como o di- reito da propriedade, civil, administrativo, processual, dentre outras. Limitações na uti- lização da propriedade como, por exemplo, áreas de preservação permanente e reserva legal, são reflexos da consagração deste direito ao meio ambiente como indivisível e ao mesmo tempo de todos, legitimando cidadãos a proporem ações populares que visem anular ato lesivo ao meio ambiente.
Tendo em vista as peculiaridades do direito ambiental, a própria Constituição con- sagra os mecanismos de defesa do bem ambiental. Assim, dispôs o art. 5º, inc. LXXIII, da CF/88:
Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cul- tural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
Em relação à Ação Civil Pública, a CF/88 em seu art. 129, inc. III, atribui como função institucional do Ministério Público “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.” Acontece, porém, que conforme relatado em tópico anterior, o art. 225, caput, da CF/88 impôs à coletividade o dever de preservação e defesa do meio ambiente. Não apareceu no texto constitucional, contudo, instrumento jurídico específico que legi- timasse a sociedade civil organizada como instrumento auxiliar do dever imposto pela própria Constituição, estando prevista apenas na Lei 7.347/85 (da Ação Civil Pública) a legitimação das associações civis para a propositura da ação civil pública. O texto cons- titucional apenas reitera a importância da participação da sociedade, pela utilização do termo “coletividade”, no dever de defesa e preservação do meio ambiente.
NOÇÕES DE PATRIMÔNIO NACIONAL
O art. 225, § 4º, da Cf/88 optou por diferenciar alguns biomas conferindo-lhes especial importância e definindo-os como sendo patrimônio nacional:
A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far- se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
Esta designação não implicou na desapropriação das propriedades privadas e a con- seqüente incorporação das áreas como sendo integrantes do patrimônio público. A es- pecial proteção constitucional destas áreas se deve apenas aos seus atributos e funções ecológicas que justificam algo semelhante à noção do princípio de direito internacional ambiental denominado common concern of humankind. Em outras palavras, diante das características de determinados biomas, ainda que admita-se a propriedade privada, o seu usufruto deve levar em conta as funções e relevância ambiental para toda coletivida- de inclusive, o próprio proprietário. Também não significou que outras áreas, ainda que não mencionadas pela Constituição, não mereçam as medidas de defesa e proteção do meio ambiente. Antunes 10 explora o tema:
De fato, a Constituição não determinou uma desapropriação dos bens men- cionados no §4º, porém, reconheceu que as relações de Direito Privado, de propriedade e, mesmo de Direito Público, existentes sobre tais bens devem ser
10 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Iu- ris, 2008, pp. 551.
exercidas com cautelas especiais. Estas cautelas especiais justificam-se e funda- mentam-se, na medida em que os bens ambientais estão submetidos a um regime jurídico especial, pois a fruição dos seus benefícios genericamente considerados (que é de toda a coletividade) não pode ser limitada pelos detentores de um dos diversos direitos que sobre eles incidem. Não é, contudo, apenas neste particular que se manifesta o contorno do direito de propriedade. Uma de suas principais características, certamente, é a obrigatoriedade da manutenção e preservação da função ecológica. Tem-se, portanto, que o direito de propriedade privada sobre os bens ambientais, não se exerce apenas no benefício do seu titular, mas em benefício da coletividade.
2. Qual é a importância dada pela decisão União Federal vs. Rede de Organiza- ções Não-Governamentais da Mata Atlântica e outros ao meio ambiente?
3. Quais são os conceitos fundamentais medidos e sopesados pelo julgado abai- xo citado para fundamentar a decisão final?
4. Quais são os argumentos constitucionais que poderiam ter influenciado o julgado de forma diversa do decidido?
1. Constituição Federal, Artigos 5º, XXIII, 170, III e IV, 129, III e 225.
José Afonso da Silva, 11 Direito Ambiental Constitucional, 7ª Edição, Editora Ma- lheiros [2009], pp. 43-70.
Meio Ambiente: bem jurídico per se Cabe à Constituição, como lei fundamental, traçar o conteúdo e os limites da ordem jurídica. É por isso que, direta ou indiretamente, vamos localizar na norma constitucional os fundamentos da proteção do meio ambiente.
11 O autor discorre sobre a inserção da questão ambiental na Constituição Fede- ral de 1988 e a formação de um Capítulo especificamente dedicado à proteção do meio ambiente, enquanto princípio fun- damental à qualidade de vida.
Tema candente, e que assumiu proporções inesperadas no século XX, com mais destaque
a partir dos anos 60, bem se compreende que Constituições mais antigas, como a norte-
americana, a francesa e a italiana, não tenham cuidado especificamente da matéria. Assim ocorria também no Brasil, nos regimes constitucionais anteriores a 1988. Mas, ainda que sem previsão constitucional expressa, os diversos países, inclusive o nos- so, promulgaram (e promulgam) leis e regulamentos de proteção do meio ambiente. Isso
acontecia porque o legislador se baseava no poder geral que lhe cabia para proteger a “saúde humana”. Aí está, historicamente, o primeiro fundamento para a tutela ambiental, ou seja,
a saúde humana, tendo como pressuposto, explícito ou implícito, a saúde ambiental. Nos regimes constitucionais modernos, como o português (1976), o espanhol (1978) e o brasileiro (1988), a proteção do meio ambiente, embora sem perder seus vínculos originais com a saúde humana, ganha identidade própria, porque é mais abrangente e compreensiva. Aparece o ambientalismo como direito fundamental da pessoa humana. Nessa nova perspec- tiva, o meio ambiente deixa de ser considerado um bem jurídico per accidens e é elevado à categoria de bem jurídico per se, isto é, com autonomia em relação a outros bens protegidos pela ordem jurídica, como é o caso da saúde humana. (Édis Milaré, Direito do Ambiente, 4ª Edição, Editora Revista dos Tribunais [2005], p. 180).
TRF 4ª Região, 2004.04.01049432-1/SC (Agravante: União Federal, Agravados:
Rede de Organizações Não-Governamentais da Mata Atlântica, Federação das Enti- dades Ecologistas de Santa Catarina, Energética Barra Grande S/A, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis — IBAMA), D.J.U. de 19/
jul./2006.
AGRAVO. HIDRELÉTRICA DE BARRA GRANDE. LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. 1. Na via estreita da suspensão de segurança afigura-se incabível examinar, com pro- fundidade, as questões envolvidas na lide, já que o ato presidencial não se reveste de ca- ráter revisional, vale dizer, não se prende ao exame da correção ou equívoco da medida que se visa suspender, mas, sim, a sua potencialidade de lesão à ordem, saúde, segurança e economia públicas. 2. Hipótese em que a grave lesão à ordem e à economia públicas consistem na obstrução da finalização de hidrelétrica cujo funcionamento se revela indispensável ao desenvolvimento do país e que já implicou gastos públicos de grande monta.
A Constituição Federal de 1988 cria uma federação com três níveis de governo: fede- ral, estadual e municipal. Dentro deste modelo, aparentemente descentralizador, a Car- ta Magna estabelece um complexo sistema de repartição de competências legislativas e executivas. É justamente neste particular que reside uma das questões mais conflitantes do direito ambiental: a divisão de competências entre os diferentes entes da federação em matéria de legislação e execução de políticas ambientais. Preceitos de competência privativa, concorrente e suplementar ao mesmo tempo em que são elucidados pelo texto constitucional, se sobrepõem e geram incertezas práticas, constituindo-se muitas vezes em obstáculos de difícil transposição no campo processual. Infelizmente, a conseqüên- cia nefasta de um sistema de competências confuso pode acarretar em irreparável dano ao meio ambiente. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA
Segundo o art. 22 da CF/88, algumas matérias são de competência legislativa pri- vativa da União. Dentre os vinte e nove incisos, identificamos alguns com direta ou indireta relação ao direito ambiental:
I — direito civil, comercial, penal processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
II — desapropriação;
IV — águas, energia, informática, telecomunicações e radiofusão;
VIII — comércio exterior e interestadual;
IX — diretrizes da política nacional de transportes;
X — regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aero-
XI — trânsito e transporte;
XII — jazidas, minas, outros recursos naturais e metalurgia;
XIII — nacionalidade, cidadania e naturalização;
XIV — populações indígenas;
XVIII — sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais;
XXII — competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais;
XXVI — atividades nucleares de qualquer natureza;
XXVII — normas gerais de licitação e contratação em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III.
O parágrafo único do art. 22, da CF/88 estabelece, ainda, que “lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relaciona- das neste artigo.”
Em menção mais específica sobre competência legislativa em matéria ambiental, dispõe o art. 24 da CF/88:
Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrente- mente sobre:
VI — florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII — proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e pai-
sagístico;
VIII — responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens
e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
Ou seja, a competência concorrente estabelecida pelo artigo 24 da Cf/88 atribuída à União, aos Estados e ao Distrito Federal (nota-se a omissão em relação aos municípios), em matéria ambiental é bastante ampla em decorrência da abrangência dos termos utilizados pelos incisos transcritos acima. Em outras palavras, quer dizer que qualquer dos entes da Federação citados são competentes para legislar em matéria ambiental. Para melhor compreensão da amplitude de cada ente federado com intuito de se evitar sobre ou superposição de legislações conflitantes, é necessária uma leitura atenta dos parágra- fos inseridos no art. 24 da CF/88.
§ 1º — No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limi- tar-se-á a estabelecer normas gerais.
Como não há uma definição legal do que sejam “normas gerais”, compete à jurispru- dência e à doutrina consolidarem a noção do que vem a ser uma “norma geral”. O risco desta constatação está em eventual falta de critérios, o que acaba gerando uma análise caso a caso, prejudicial à segurança e racionalidade jurídica.
§ 2º — A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui
a competência suplementar dos Estados.
Competência suplementar pressupõe a existência de uma norma pré-existente. Quer dizer então que quando houver lei federal geral dispondo sobre meio ambiente, o Estado, o Distrito Federal e os Municípios, dentro do que se entende por competência concor- rente, só poderão legislar em conformidade com o preceito federal e em matérias mais específicas geralmente ligadas às questões de eficácia e implementação da norma geral.
§ 3º — Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
Ou seja, os Estados, Distrito Federal e Municípios somente estarão plenamente ha- bilitados a legislarem com total liberdade na ausência de norma federal sobre o tópico. Entretanto, na hipótese de superveniência de lei federal, a lei estadual ou municipal que
dispuser em sentido contrário, no todo ou em parte, terá sua eficácia suspensa. Esta é lógica do § 4º, do art. 24, da CF/88:
§ 4º — A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficá- cia da lei estadual, no que lhe for contrário.
Em relação à competência legislativa dos municípios em matéria ambiental, depre- ende-se que ela é concorrente assim como a dos Estados e do Distrito Federal, ante a interpretação combinada dos art. 30 inc. I e art. 18, ambos da CF/88. Dispõe o primei- ro que compete aos Municípios, “legislar sobre assuntos de interesse local” e o art. 18 coloca os Municípios como um dos entes autônomos da Federação ao lado da União, Distrito Federal e Estados. Como muitas das questões ambientais são matérias de ca- ráter estritamente locais, extrai-se da leitura dos citados dispositivos constitucionais a competência legislativa municipal.
De acordo com Milaré 12 , competência administrativa é a execução de tarefas “que conferem ao Poder Público o desempenho de atividades concretas, através do exercício do seu poder de polícia.” Para o desempenho destas funções e atividades, o art. 23 da CF/88 é claro ao atribuir competência comum à União, Estados, Distrito Federal e Municípios para:
III — proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico,
artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
VI — proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer das suas
formas; e VII — preservar as florestas, a fauna e flora.
1. Qual é a diferença entre competência administrativa e competência legislativa?
2. Quais são os dispositivos constitucionais específicos que fundamentam esta repartição de competências?
3. A União é competente para legislar em matéria que verse sobre proteção e de- fesa do meio ambiente? Em caso afirmativo, de que forma esta competência da União é exercida?
4. Podem os Estados legislar sobre defesa e proteção do meio ambiente? Em quais situações?
5. Podem os municípios legislar sobre defesa e proteção do meio ambiente? Em quais situações?
12 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. São Paulo: RT, 2007, p. 180.
6. Em matéria de competência suplementar dos Estados, na ausência de le- gislação específica da União, pode o Estado ocupar o espaço com legislação estadual em matéria de defesa e proteção do meio ambiente? E o município?
7. Questão retirada do 20º Concurso para Procurador da República 13 :
a. o combate à poluição, em qualquer de suas formas, é de competência exclu- siva da União;
b. situa-se no âmbito da legislação concorrente a competência para legislar so- bre proteção do meio ambiente;
c. tendo em vista o princípio da descentralização administrativa, é de compe- tência exclusiva dos Estados-membros a preservação das florestas;
1. Constituição Federal, Artigos 1º, 18, 22, 23, 24, 25, 30, 170 e 182.
(Sidney Guerra & Sérgio Guerra, 14 Direito de Direito Ambiental, Editora Fórum [2009], pp. 161-180).
Competência Comum: o art. 23, VI e VII, da Constituição da República estabelece a competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para a proteção do meio ambiente e o combate à poluição em qualquer das suas formas, bem como para a preser- vação das florestas, da fauna e da flora. Trata-se da competência material ou administrativa. Competência legislativa: o art. 24, VI e VIII, da Carta de 1988 estabelece a competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, excluindo os Municípios, para florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos na- turais, como responsabilidade por dano ao meio ambiente. De acordo com o princípio da predominância do interesse, a Carta Federal expressamente dispõe nos parágrafos do art. 24 que a União limitar-se-á a estabelecer normas gerais, cabendo aos Estados a competência su- plementar. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados excepcionalmente exercerão a competência legislativa plena; caso posteriormente seja editada lei federal sobre normas gerais, eventual lei estadual oriunda desta competência legislativa plena terá sua eficácia suspensa. (Antônio F. G. Beltrão, Manual de Direito Ambiental, Editora Método, [2008], p. 105);
13 Questão extraída da obra: Antônio F. G. Beltrão, Manual de Direito Ambien- tal, Editora Método, (2008), p. 109;
14 Os autores explicam de forma bastante clara como operam as diferentes compe- tências nas três esferas de poder na es- trutura federativa brasileira em matéria de legislação e gestão ambiental.
STF ADin 2.396-9 (Requerente: Governador do Estado de Goiás, Requeridos: As- sembléia Legislativa do Estado do Mato Grosso do Sul e Governador do Estado do Mato Grosso do Sul).
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei n.º 2.210/01, do Estado do Mato Grosso do Sul. Ofensa aos arts. 22, I e XII; 25, § 1º, 170, caput, II e IV, 18 e 5º, caput, II e LIV. Inexistência. Afronta à competência legislativa concorrente da União para editar normas gerais referentes à produção e consumo, à proteção do meio ambiente e con- trole da poluição e à proteção e defesa da saúde, artigo 24, V, VI e XII e §§ 1º e 2º da Constituição Federal.
Diante da complexidade do bem ambiental e dos meios para efetivação da sua de- fesa e proteção, surge a necessidade de criação e desenvolvimento de diretrizes e ações coordenadas para instrumentalizar o objetivo maior perseguido. Durante os debates sobre os termos da Declaração de Estocolmo em 1972, instaurou-se um sério conflito de interesses entre países em desenvolvimento e os desenvolvidos acerca do direito ao desenvolvimento econômico. Visando mitigar este conflito sem, contudo, ferir os direitos até então internacio- nalmente reconhecidos, como a soberania e o próprio direito das nações ao desenvolvi- mento econômico, a comunidade internacional passou a trabalhar a noção de desenvol- vimento sustentável. Nesta esteira, a Declaração do Rio de 1992 consolidou o conceito de gestão ambiental como instrumento indispensável ao cumprimento de objetivos preservacionistas e de defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado, mas man- tendo preservada a compatibilização destes objetivos com o direito ao desenvolvimento econômico e social. Portanto, a Declaração de Estocolmo constitui-se como um marco do direito ambiental ao conceber a necessidade de gestão qualificada, preservando os aspectos econômicos, sociais e ambientais. Dentro deste contexto, assume especial relevância a organização e o mapeamento institucional, bem como a elaboração de um atualizado quadro legal e regulatório que pudesse recepcionar e se adequar aos preceitos internacionalmente reconhecidos. A le- gislação brasileira, impulsionada pelo movimento ambientalista da década de 70, inova na adoção de uma política nacional e quadro institucional sistematizado para efetivar a finalidade máxima de defesa e proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado. A lei 6.938/1981 foi a responsável pela estruturação da Política e do Sistema Na- cional do Meio Ambiente (PNMA e SISNAMA). O art. 6º do referido diploma legal é responsável pela concepção, montagem e distribuição de competências entre os órgãos integrantes dos SISNAMA.
Art 6º — Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, consti- tuirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente — SISNAMA, assim estruturado:
I — órgão superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes go- vernamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais; II — órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Am- biente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conse- lho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essen- cial à sadia qualidade de vida; III — órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da Repú- blica, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como
órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
IV — Órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recur-
sos Naturais Renováveis, com a finalidade de executar e fazer executar, como ór-
gão federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
V — Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela
execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades ca-
pazes de provocar a degradação ambiental;
VI — Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo
controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições;
§ 2º O s Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais,
também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior.
§ 3º Os órgãos central, setoriais, seccionais e locais mencionados neste artigo
deverão fornecer os resultados das análises efetuadas e sua fundamentação, quan- do solicitados por pessoa legitimamente interessada.
• Entender e contextualizar a concepção da Política Nacional do Meio Ambiente e sua respectiva instrumentalização.
• Conceitualizar e compreender o Sistema Nacional do Meio Ambiente.
• Identificar e distinguir o organograma institucional do SISNAMA.
• Compreender e aplicar na prática a divisão de competências dos órgãos inte- grantes do SISNAMA.
• Entender o conceito e a importância da definição de padrões de qualidade am- biental e critérios coerentes de zoneamento ambiental.
• Distinguir as diferentes atribuições da União, Estados e Municípios em matéria de zoneamento ambiental.
• Compreender e resolver as tensões entre os poderes públicos e iniciativa privada em matérias de padrões de qualidade ambiental e zoneamento ecológico-econô- mico.
• Entender a importância da publicidade, informação e educação ambiental como instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente.
• Distinguir as diferenças entre publicidade e informação ambiental.
• Identificar os principais pontos da política de educação ambiental e articular formas de aplicação e efetivação prática.
• Compreender a importância e relação entre informação, publicidade e educa- ção ambiental com participação popular qualificada nos processos decisórios.
• Distinguir avaliação de impacto ambiental de estudo e relatório de impacto ambiental.
• Compreender a importância da avaliação de impacto ambiental como instru- mento de política do meio ambiente.
• Identificar as principais questões que devem ser inseridas no estudo e relatório de impacto ambiental.
• Analisar a exigibilidade do EIA/RIMA à luz da legislação vigente e interpreta- ção jurisprudencial.
• Entender o papel do CONAMA na determinação de atividades que atraiam a exigência do EIA/RIMA.
• Trabalhar os aspectos práticos da realização do EIA/RIMA, como momento da exigência, elaboração e custeio.
• Examinar o papel do princípio da participação e informação no processo de avaliação de impacto ambiental.
• À luz do direito administrativo, debater sobre a natureza jurídica do instituto do licenciamento ambiental.
• Aprofundar o embasamento jurídico da exigência de licenças ambientais.
• Entender as diferentes etapas e prazos do licenciamento ambiental brasileiro.
• Analisar questões controvertidas quanto à competência em licenciamento am- biental.
• Resolver casos que envolvam modificação, suspensão ou cancelamento da licen- ça ambiental.
• Examinar o direito à indenização de eventual prejudicado nos casos de modifi- cação, suspensão ou cancelamento de licença.
• Trabalhar os institutos do direito adquirido e ato jurídico perfeito em face de atividades pretéritas à vigência da legislação acerca do licenciamento ambiental.
• Articular o princípio da participação popular e o licenciamento ambiental.
• Identificar atividades que exigem licenciamento ambiental especial.
AULA 5. PRINCÍPIOS, CONCEITOS, INSTRUMENTOS
Segundo definição proposta por Antunes, (p. 93) “O SISNAMA é o conjunto de órgãos e instituições vinculadas ao Poder Executivo que, nos níveis federal, estadual e muni- cipal, são encarregados da proteção ao meio ambiente, conforme definido em lei. Além do SISNAMA, cuja estruturação é feita com base na lei da PNMA, muitas outras instituições nacionais têm importantes atribuições no que se refere à proteção do meio ambiente. Para organizar as ações dos órgãos integrantes do SISNAMA dos três níveis da Fede- ração, surge a necessidade de criação de um padrão organizacional, feito através de uma Política Nacional que disponha sobre princípios gerais, objetivos a serem perseguidos e os instrumentos disponíveis para realização das metas traçadas. No Brasil, esta Política é consagrada com o advento da Lei 6.938/81, mas não está isenta de críticas. Nas palavras
é certo que se esboça um início de Política Ambiental, mas ape-
nas limitada à observância das normas técnicas editadas pelo CONAMA. Não existe, contudo, um efetivo plano de ação governamental em andamento, interando a União, os Estados e os Municípios, visando à preservação do meio ambiente. Para instrumentalizar os princípios e diretrizes da Política Nacional do Meio Am- biente (PNMA), o ordenamento jurídico brasileiro criou uma complexa rede institucio- nal e que integra e compõe o SISNAMA, conforme dispõe o art. 6º da Lei 6.938/1981. Da mesma forma, Estados e Municípios desenvolveram redes institucionais próprias visando à consecução dos objetivos do desenvolvimento sustentável, tal qual assegura- dos pela Constituição Federal e refletidos nas Constituições Estaduais. Embora as funções e atribuições de cada órgão estejam claramente definidas nos instrumentos legais originários, a prática demonstra superposição de tarefas e com- petências o que, infelizmente, acaba muitas vezes dificultando a efetiva tutela do bem ambiental. Por outro lado, ainda que existam pontos negativos em uma estrutura buro- crática inchada, como parece ser o caso brasileiro, faz-se necessário reconhecer a impor- tância da atuação de vários desses órgãos em prol da conciliação dos interesses desenvol- vimentistas e preservacionistas.
de Milaré (p.310), “
PRINCÍPIOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
O art. 2º da Lei 6.938/81 estabelece os princípios norteadores das ações previstas na Política Nacional do Meio Ambiente, são eles:
I — ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, conside- rando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo; II — racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
III — planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV — proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
V — controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente polui-
VI — incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso
racional e a proteção dos recursos ambientais;
VII — acompanhamento do estado da qualidade ambiental; VIII — recuperação de áreas degradadas;
IX — proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X — educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da
comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio
Importa destacar que os princípios da Política Nacional do Meio Ambiente não se confundem com os princípios do Direito Ambiental, já que os primeiros são instru- mentais. Esse tema é abordado por Milaré 15 :
Cabe observar, ademais, que os princípios da Política Nacional do Meio Am- biente não se confundem nem se identificam com os princípios do Direito do Ambiente. São formulações distintas, embora convirjam para o mesmo grande alvo, a qualidade ambiental e a sobrevivência do Planeta; por conseguinte, eles não poderão ser contraditórios. A ciência jurídica e um determinado texto legal expressam-se de maneiras diferentes por razões de estilo e metodologia; não obs- tante, deve haver coerência e complementaridade entre eles.
CONCEITOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
O art. 3º da Lei 6.938/81 traz importantes conceitos aplicáveis a Política Nacional do Meio Ambiente, a seguir transcritos. Meio ambiente — Conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. (art. 3º. inc. I) Degradação da qualidade ambiental — Alteração adversa das características do meio ambiente (art. 3º, inc. II) Poluição — Degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; afetem desfavoravelmente a biota; afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; lancem matérias ou ener- gia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos. (art. 3º. inc. III) Poluidor — Pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, dire- ta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental. (art. 3º, inc. IV) Recursos ambientais — Atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora. (art. 3º, inc. V)
15 MILARÉ, p. 315.
O art. 9º, da Lei 6.938/81 apresenta um rol de treze incisos elencando os instru- mentos da Política Nacional do Meio Ambiente. São eles os meios para a efetiva defesa e proteção do meio ambiente. Em última análise, são os instrumentos da PNMA que visam garantir a eficácia e aplicação das normas e objetivos ambientais. Alguns instrumentos já estão exaustivamente regulados, no entanto, outros ainda carecem de maior elucidação e regulamentação específica. Apesar de estarem listados de um a treze pelo referido artigo, cabe destacar que não há necessariamente uma rela- ção hierárquica entre eles. Cada um cumpre com uma função específica e importante dentro da PNMA e não excluem outras iniciativas, ainda que não tipificadas, que ins- trumentalizem a proteção e a defesa do meio ambiente. Dispõe, portanto, o art. 9º, da Lei 6.938/81:
I — o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
II — o zoneamento ambiental;
III — a avaliação de impactos ambientais;
IV — o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente
V — os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou
VI — a criação de reservas e estações ecológicas, áreas de proteção ambien-
tal e as de relevante interesse ecológico, pelo Poder Público Federal, Estadual e Municipal;
VI — a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder
Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas;
— o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
VIII — o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa
IX — as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento
das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental.
X — a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divul-
gado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Natu- rais Renováveis — IBAMA;
XI — a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente,
obrigando-se o Poder Público a produzí-las, quando inexistentes;
XII — o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras
e/ou utilizadoras dos recursos ambientais;
XIII — instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão am-
biental, seguro ambiental e outros.
O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) é constituído por órgãos e
entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios,
e por fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela tutela e melhoria da
qualidade ambiental. O SISNAMA é estruturado através dos seguintes órgãos, de acor- do com a redação do art. 6º, da Lei 6.938/81:
Conselho de Governo — Órgão superior. Este órgão tem como função assessorar
o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governa-
mentais para o meio ambiente e os recursos ambientais. (Art. 6º, inc. I, da Lei 6.938/81) Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) — Órgão consultivo e deli- berativo. É o órgão maior do Sistema. É presidido pelo Ministro do Meio Ambiente. Tem como principal finalidade assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida. (Art. 6º, inc. II, e art. 8º da Lei 6.938/81 e art. 7º do Decreto 99.274/90) Ministério do Meio Ambiente — Órgão central. Suas funções são planejar, coor- denar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente. (Art. 6º, inc. III, da Lei 6.938/81 e art. 10 do Decreto 99.274/90) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBA- MA) — Órgão executor. Tem como finalidade executar e fazer executar, como órgão federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente. (Art. 6º, inc. IV, da Lei 6.938/81) Órgãos ou entidades estaduais — Órgãos Seccionais. São responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental. (Art. 6º, inc. V, da Lei 6.938/81 e art. 13 do Decreto 99.274/90) Órgãos ou entidades municipais — Órgãos Locais. Têm como função a execução de programas, projetos e controle de atividades capazes de provocar degradação ambiental, nas suas respectivas jurisdições. (Art. 6º, inc. VI, da Lei 6.938/81 e art. 13 do Decreto
99.274/90)
1. O que é o SISNAMA e qual a sua utilidade dentro da Política Nacional do Meio Ambiente?
2. Qual é a importância e o fundamento legal de inclusão do princípio da in- formação ao SISNAMA?
3. Qual é a função que o Conselho de Governo vem desenvolvendo na prática? Explique.
4. Quais são os órgãos integrantes do SISNAMA?
5. O que é o CONAMA e quais são as suas funções?
6. Qual é a diferença entre os princípios da Política Nacional do Meio Ambien- te e os princípios de direito ambiental consagrados pela Constituição Federal de 1988?
7. Qual a função dos instrumentos da PNMA para os objetivos traçados pela Lei 6.938/81?
8. Questão retirada do Procurador do Estado AP 2006 16
Quanto ao Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), julgue os próximos itens.
a) Compõem o SISNAMA: o Conselho de Governo, a Câmara de Políticas dos
Recursos Naturais, o Grupo Executivo do Setor Pesqueiro (GESPE), o Conselho Na- cional de Meio Ambiente (CONAMA), o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), o Conselho Nacional da Amazônia Legal e o Conselho Nacional da Mata Atlântica.
b) O Fundo Nacional de Meio Ambiente objetiva o desenvolvimento de projetos
que visem o uso racional e sustentável de recursos naturais, incluindo manutenção, melhoria ou recuperação de qualidade ambiental que visem a elevação da qualidade de
9. Questão retirada do concurso para Juiz de Direito do TJMT, 2004 17
A respeito da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e da normatização constitucional e infraconstitucional relativa ao meio ambiente, julgue os próximos itens.
a) Considere a seguinte situação hipotética. Um vereador de determinado municí-
pio, dados os constantes episódios de degradação de recursos hídricos naquela unidade
da federação, apresentou projeto de lei, versando sobre proteção do meio ambiente e
controle da poluição das águas. Nessa situação, sob o ponto de vista constitucional, tal projeto pode ser considerado compatível, pois é de competência comum da União, dos Estados, do DF e dos Municípios legislar sobre a matéria mencionada.
b) Considere a seguinte situação hipotética. Determinado Estado da Federação, não
obstante já possuir órgão ambiental na esfera estadual, constituiu uma fundação res- ponsável pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. Nessa situação, apesar de tal fundação destinar-se aos mencionados fins, ela não compõe o Sistema nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), pois ele só é integrado pelos órgãos ambientais da União, dos Estados, do DF e dos Municípios e não por fundações, ainda que instituídas pelo poder público para propósitos ambientais.
16 Questão extraída da obra: Antônio F. G. Beltrão, Manual de Direito Ambien- tal, Editora Método, (2008), pp. 192.
17 Id. p. 195.
Édis Milaré, 18 Direito do Ambiente, 5ª Edição, Editora Revista dos Tribunais (2007), pp. 285-298 / 307-321; Jurisprudência
STJ Recurso Especial 588.022-SC (2003/0159754-5) (Recorrentes: Superintendência do Porto de Itajaí, Fundação do Meio Ambiente [FAT MA], Recorridos: Ministério Público Federal, Interessado: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis [IBAMA]).
Ementa ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESASSO- REAMENTO DO RIO ITAJAÍ-AÇU. LICENCIAMENTO. COMPETÊNCIA DO IBAMA. INTERESSE NACIONAL.
1. Existem atividades e obras que terão importância ao mesmo tempo para a Nação
e para os Estados e, nesse caso, pode até haver duplicidade de licenciamento.
2. O confronto entre o direito ao desenvolvimento e os princípios do direito am-
biental deve receber solução em prol do último, haja vista a finalidade que este tem de preservar a qualidade da vida humana na face da terra. O seu objetivo central é proteger patrimônio pertencente às presentes e futuras gerações.
3. Não merece relevo a discussão sobre ser o Rio Itajaí-Açu estadual ou federal. A
conservação do meio ambiente não se prende a situações geográficas ou referências históricas, extrapolando os limites impostos pelo homem. A natureza desconhece fron- teiras políticas. Os bens ambientais são transnacionais. A preocupação que motiva a presente causa não é unicamente o rio, mas, principalmente, o mar territorial afetado. O impacto será considerável sobre o ecossistema marinho, o qual receberá milhões de
toneladas de detritos.
4. Está diretamente afetada pelas obras de dragagem do Rio Itajaí-Açu toda a zona
costeira e o mar territorial, impondo-se a participação do IBAMA e a necessidade de prévios EIA/RIMA. A atividade do órgão estadual, in casu, a FATMA, é supletiva.
18 O autor apresenta os principais con- ceitos, objetivos e instrumentos da PNMA e diferencia os diferentes órgãos que compõem o SISNAMA.
Somente o estudo e o acompanhamento aprofundado da questão, através dos órgãos ambientais públicos e privados, poderá aferir quais os contornos do impacto causado pelas dragagens no rio, pelo depósito dos detritos no mar, bem como, sobre as correntes marítimas, sobre a orla litorânea, sobre os mangues, sobre as praias, e, enfim, sobre o homem que vive e depende do rio, do mar e do mangue nessa região. 5. Recursos especiais improvidos.
A fixação de padrões de qualidade e o zoneamento ambiental são dois instrumentos de extrema importância para a consecução das premissas inerentes ao desenvolvimento sustentável. Reconhecendo-se a necessidade do avanço nas áreas econômica e social sem, contudo, olvidar da defesa e proteção do meio ambiente, é imprescindível uma democrá- tica, atualizada e séria articulação dos meios para atingir as metas previamente traçadas. Dentro deste contexto e somando-se à complexidade e rapidez cada vez maior da evolução do conhecimento e avanço tecnológico da sociedade moderna, é necessária uma previsão legal sólida dos instrumentos de política do meio ambiente, porém dota- dos de mecanismos flexíveis de deliberação que possam acompanhar o desenvolvimento técnico-científico e os diferentes anseios da sociedade.
No Brasil, em relação aos padrões de qualidade, o marco regulatório é justamente a Lei 6.938/81 e o órgão deliberativo o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CO- NAMA). A sua composição e diversidade democrática (governo, sociedade civil, classe empresarial e científica) é capaz de identificar e definir os padrões aceitáveis de emissão de poluentes, efluentes e ruídos (atualmente instituídos), bem como de congregar e resolver eventuais conflitos de interesses dos diferentes setores representados. Sobre este tema, afirma Milaré 19 :
No processo de estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, desen- volve-se a procura de níveis ou graus de qualidade, de elementos, relações ou conjunto de componentes, níveis esses geralmente expressos em termos numéri- cos, que atendam a determinadas funções, propósitos ou objetivos, e que sejam aceitos pela sociedade. Decorrem, portanto, duas características essenciais dos padrões de qualidade ambiental. A primeira, refere-se à condição de que um padrão de qualidade é estabelecido com um enfoque específico, pois visa assegurar um determinado propósito, como, por exemplo, a proteção à saúde publica, ou a proteção paisa- gística, entre outros. A segunda característica diz respeito à aceitação pela socie- dade dos níveis ou graus fixados, o que implica um processo de discussão sobre diferentes propostas, que representam diferentes interesses, convergindo para uma situação de consenso a fim de que os resultados possam ser oficialmente aceitos e regularmente estabelecidos. Evidencia-se, assim, a vinculação deste instrumento a um determinado es- tágio de conhecimento técnico e científico, e aos fatores sociais, econômicos, culturais e políticos da sociedade, o que confere aos padrões de qualidade uma perspectiva regional.
19 MILARÉ, p. 325.
No Brasil. Os padrões de qualidade ambiental são fixados por Resoluções do CO- NAMA. Até o momento estão regulamentados os Padrões de Qualidade das Águas, do Ar e dos Níveis de Ruídos. Qualidade das Águas: Resoluções do CONAMA 357/05, 274/00, CNRH 12/00, Lei 9.433/97. Qualidade do Ar: PRONAR/PROCONVE — Resoluções do CONAMA 18/86, 5/89, 3/90, 8/90, 264/99, 316/02, Leis 8.723/93, 10.203/01, 10.696/03. Níveis de Ruídos: Resolução do CONAMA 1/90 e 252/99. Qualidade do Solo: Ainda não há regulamentação específica. Res. CONAMA 344/04 (referendou critérios CETESB)
No tocante ao zoneamento ecológico-econômico (ZEE), num país de dimensões continentais como o Brasil, este instrumento assume especial relevância. Como o pró- prio nome sugere, é ele também mecanismo de convergência de objetivos preservacio- nistas e econômicos. Antunes 20 define o zoneamento ambiental:
O zoneamento, repita-se, é uma importante intervenção estatal na utilização de espaços geográficos e no domínio econômico, organizando a relação espaço- produção, alocando recursos, interditando áreas, destinando outras para estas e não para aquelas atividades, incentivando e reprimindo condutas etc. O zo- neamento é fruto da arbitragem entre diferentes interesses de uso dos espaços geográficos, reconhecendo e institucionalizando os diferentes conflitos entre os diferentes agentes. Ele busca estabelecer uma convivência possível entre os dife- rentes usuários de um mesmo espaço.
O atual debate acerca dos biocombustíveis como vilões da agricultura voltada para a produção de alimentos, ou como incentivo à monocultura, realça a importância do correto planejamento do território que será destinado à indústria, agricultura, preserva- ção ambiental e/ou mista. Portanto, o zoneamento ambiental constitui-se como outro instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, previsto pelo art. 9º, inc. II, da Lei 6.938/81.
3. Qual a participação do Conselho de Defesa Nacional no zoneamento am- biental?
20 ANTUNES, p. 185.
4. Considere a seguinte situação: uma indústria foi instalada em uma determi- nada região em 1980. Por volta de 1990, esta área passa a ser ocupada por conjuntos habitacionais. A população no entorno da fábrica, temendo os riscos à saúde impostos pelas atividades industriais, ajuíza ação com pedido de relocalização da indústria. A corporação, por sua vez, contra-argumenta baseando-se em direito adquirido de pré-ocupação do solo. Com base na legislação brasileira vigente, como o caso deve ser resolvido?
5. Por ser questão de interesse local é possível afirmar que o Município detém liberdade plena para definir o zoneamento ecológico-econômico? Justifique.
6. De que forma a estipulação de padrões de qualidade ambiental complementa o instrumento do Zoneamento Ecológico-Econômico?
4. Lei 6.803/80;
5. Lei 7.661/88;
6. Lei 8.171/91.
Édis Milaré, 21 Direito do Ambiente, 5ª Edição, Editora Revista dos Tribunais (2007), pp. 324-340; Paulo de Bessa Antunes, 22 11ª Edição, Direito Ambiental, Editora Lumen Juris, (2008), pp. 181-199;
Os padrões de qualidade ambiental consistem em parâmetros fixados pela legislação para
regular o lançamento/emissão de poluentes visando assegurar a saúde humana e a quali- dade do ambiente. Variam conforme a toxicidade do poluente, seu grau de dispersão, o uso preponderante do bem ambiental receptor, vazão da corrente de água (em caso do ambiente receptor ser água) etc. (Antônio F. G. Beltrão, Manual de Direito Ambiental, Editora Método, [2008], p. 122).
O zoneamento consiste em dividir o território em parcelas nas quais se autorizam de-
terminadas atividades ou interdita-se, de modo absoluto ou relativo, o exercício de outras
21 O autor apresenta os principais con- ceitos, objetivos e instrumentos da PNMA e diferencia os diferentes órgãos que compõem o SISNAMA.
22 O autor discorre sobre a estipulação de padrões de qualidade ambiental e os detalha por área: ar, água, solo e ruído.
atividades. Ainda que o zoneamento não constitua, por si só, a solução de todos os problemas ambientais é um significativo passo. (Paulo Affonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, 16ª Edição, Editora Malheiros, (2008), p. 191).
STJ Ação Rescisória 756 — PR (1998/0025286-0) (Autor: Estado do Paraná, Réus:
Município de Guaratuba, F Bertoldi Empreendimentos Imobiliários Ltda e Arrimo Empreendimentos Imobiliários Ltda). Ementa:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO RESCISÓRIA. LEGITI- MIDADE DO MUNICÍPIO PARA ATUAR NA DEFESA DE SUA COMPETÊN- CIA CONSTITUCIONAL. NORMAS DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR. EDIFICAÇÃO LITORÂNEA. CONCESSÃO DE ALVARÁ MUNICIPAL. LEI PARANAENSE N. 7.389/80. VIOLAÇÃO.
1. A atuação do Município, no mandado de segurança no qual se discute a possibilidade
de embargo de construção de prédios situados dentro de seus limites territoriais, se dá em de- fesa de seu próprio direito subjetivo de preservar sua competência para legislar sobre matérias de interesse local (art. 30, I, da CF/88), bem como de garantir a validade dos atos administra- tivos correspondentes, como a expedição de alvará para construção, ainda que tais benefícios sejam diretamente dirigidos às construtoras que receiam o embargo de suas edificações. En- tendida a questão sob esse enfoque, é de se admitir a legitimidade do município impetrante.
2. A teor dos disposto nos arts. 24 e 30 da Constituição Federal, aos Municípios, no
âmbito do exercício da competência legislativa, cumpre a observância das normas edi-
tadas pela União e pelos Estados, como as referentes à proteção das paisagens naturais notáveis e ao meio ambiente, não podendo contrariá-las, mas tão somente legislar em circunstâncias remanescentes.
3. A Lei n. 7.380/80 do Estado do Paraná, ao prescrever condições para proteção de
áreas de interesse especial, estabeleceu medidas destinadas à execução das atribuições confe- ridas pelas legislações constitucional e federal, daí resultando a impossibilidade do art. 25 da Constituição do Estado do Paraná, destinado a preservar a autonomia municipal, revogá-la. Precedente: RMS 9.629/PR, 1ª T., Min. Demócrito Reinaldo, DJ de 01.02.1999.
4. A Lei Municipal n. 05/89, que instituiu diretrizes para o zoneamento e uso do
solo no Município de Guaratuba, possibilitando a expedição de alvará de licença muni-
cipal para a construção de edifícios com gabarito acima do permitido para o local, está em desacordo com as limitações urbanísticas impostas pelas legislações estaduais então em vigor e fora dos parâmetros autorizados pelo Conselho do Litoral, o que enseja a imposição de medidas administrativas coercitivas prescritas pelo Decreto Estadual n. 6.274, de 09 de março de 1983. Precedentes: RMS 9.279/PR, Min. Francisco Falcão, DJ de 9.279/PR, 1ª T., Min. Francisco Falcão, DJ de 28.02.2000; RMS 13.252/PR, 2ª T., Min. Francisco Peçanha Martins, DJ de 03.11.2003.
AULA 7. PUBLICIDADE, INFORMAÇÃO, PARTICIPAÇÃO
Quatro importantes princípios de direito ambiental são regulamentados e tomam o formato de instrumentos da PNMA no direito brasileiro. São eles os princípios da pu-
blicidade, informação, participação e educação ambiental. Tanto o Direito Internacio- nal como o Direito Estrangeiro (comparado) sedimentaram a necessidade de publicida- de, informação e educação ambiental para permitir a efetiva participação da sociedade civil organizada e de indivíduos na implementação e execução da política ambiental. São também imprescindíveis para a instrumentalização dos mecanismos processuais de defesa do meio ambiente, como a ação popular e a ação civil pública.
A Constituição Federal consagrou no seu art. 225 o princípio da participação, se-
gundo Fiorillo:
Ao falarmos em participação, temos em vista a conduta de tomar parte em alguma coisa, agir em conjunto. Dada a importância e a necessidade dessa ação conjunta, esse foi um dos objetivos abraçados pela nossa Carta Magna, no tocan- te à defesa do meio ambiente. A Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, caput, consagrou na defesa do meio ambiente a atuação presente do Estado e da sociedade civil na proteção e preservação do meio ambiente, ao impor à coletividade e ao Poder Público tais deveres. Disso retira0se uma atuação conjunta entre organizações ambien- talistas, sindicatos, indústrias, comércio, agricultura e tantos outros organismos sociais comprometidos nessa defesa e preservação.
Para que o princípio da participação possa ser efetivado é fundamental que três
outros princípios ambientais sejam respeitados e promovidos: publicidade, informação
e educação. O direito à informação ambiental está previsto nos arts. 6º, § 3º, e 10 da Política Nacional do Meio Ambiente, além de ser corolário do direito à informação, previsto nos artigos 220 e 221 da CF/88.
O princípio da informação é diretamente associado ao princípio da publicidade, na
medida em que é através deste que o primeiro pode ser materializado. Segundo José dos Santos Carvalho Filho 23 :
os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possí-
vel entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio pro- piciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes ad- ministrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem.
Pode ser apontado como um dos objetivos do princípio da publicidade garantir
o acesso dos administrados às atividades da Administração Pública, sendo, portanto,
fundamental para proporcionar a participação da sociedade no controle e fiscalização das práticas do Poder Público. Tendo em vista que a conjugação dos princípios supra-
23 FILHO, José dos Santos Carvalho. Ma- nual de Direito Administrativo. 17. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2007. p. 21.
mencionados é uma das formas através da qual a sociedade pode exercer seu direito de participação nas questões ambientais, é fundamental que os mesmos sejam efetivamen- te verificados na prática. A educação ambiental está prevista no art. 225, § 1º, inc. VI da Constituição Federal e foi regulamentada pela Lei 9.795/99, a qual instituiu a Política Nacional de Educação Ambiental. Segundo o art. 1º da referida lei, entende-se por educação ambiental:
os processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem
valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade.
Finalmente, é preciso destacar que por serem institutos ligados à atividade da adminis- tração pública, os princípios ora analisados quando aplicados ao direito ambiental, em- prestam muitos dos conceitos e forma do direito administrativo. Neste campo, portanto, é possível visualizar com clareza a relação do direito ambiental com o direito administrativo.
1. Por que o direito à informação ambiental é importante instrumento de polí- tica do meio ambiente?
2. No direito ambiental brasileiro, quem é legítimo para solicitar informações ao Poder Público?
4. Quais são os pontos positivos e as principais críticas à política de educação ambiental brasileira?
5. Pode a educação ambiental ser considerada instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente?
6. O que é e como está estruturado o Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente — SINIMA?
5. Lei 10.650/03;
6. Lei 9.795/99.
Paulo de Bessa Antunes, Direito Ambiental, 11ª edição, Editora Lumen Juris, (2008), 243-250; 24 Paulo Affonso Leme Machado, 25 Direito Ambiental Brasileiro, 16ª Edição, Editora Malheiros, (2008), 184-201;
Ementa DIREITO AMBIENTAL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SE- GURANÇA. DECRETO ESTADUAL N. 5.438/2002 QUE CRIOU O PARQUE ESTADUAL IGARAPÉS DO JURUENA NO ESTADO DO MATO-GROSSO. ÁREA DE PROTEÇÃO INTEGRAL. SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA — SNUC. ART. 225 DA CF/1988 REGULA- MENTADO PELA LEI N. 9.985/2000 E PELO DECRETO-LEI N. 4.340/2002.
CRIAÇÃO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO PRECEDIDAS DE PRÉVIO ESTUDO TÉCNICO-CIENTÍFICO E CONSULTA PÚBLICA. COMPETÊN- CIA CONCORRENTE DO ESTADO DO MATO GROSSO, NOS TERMOS DO ART. 24, § 1°, DA CF/1988. DECRETO ESTADUAL N. 1.795/1997. PRESCIN- DIBILIDADE DE PRÉVIA CONSULTA À POPULAÇÃO. NÃO-PROVIMENTO DO RECURSO ORDINÁRIO. 1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Her- mes Wilmar Storch e outro contra ato do Sr. Governador do Estado do Mato Grosso, consubstanciado na edição do Decreto n. 5.438, de 12.11.2002, que criou o Parque Estadual Igarapés do Juruena, nos municípios de Colniza e Cotriguaçu, bem como determinou, em seu art. 3°, que as terras e benfeitorias sitas nos limites do mencionado Parque são de utilidade pública para fins de desapropriação. O Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso, por maioria, denegou a ação mandamental, concluindo pela legalidade do citado decreto estadual, primeiro, porque precedido de estudo técnico
e científico justificador da implantação da reserva ambiental, segundo, pelo fato de a
legislação estadual não exigir prévia consulta à população como requisito para criação de unidades de conservação ambiental. Apresentados embargos declaratórios pelo im- petrante, foram estes rejeitados, à consideração de que inexiste no aresto embargado omissão, obscuridade ou contradição a ser suprida. Em sede de recurso ordinário, alega- se que: a) o acórdão recorrido se baseou em premissa equivocada ao entender que, em se
tratando de matéria ambiental, estaria o estado-membro autorizado a legislar no âmbito da sua competência territorial de forma distinta e contrária à norma de caráter geral edi- tada pela União; b) nos casos de competência legislativa concorrente, há de prevalecer
a competência da União para a criação de normas gerais (art. 24, § 4º, da CF/1988),
haja vista legislação federal preponderar sobre a estadual, respeitando, evidentemente,
o estatuído no § 1º, do art. 24, da CF/1988; c) é obrigatória a realização de prévio
estudo técnico-científico e sócioeconômico para a criação de área de preservação am-
24 O autor descreve em detalhes os prin- cipais aspectos da Política Nacional de Educação Ambiental.
25 O autor aborda a importância da informação e publicidade ambiental como instrumentos eficazes e neces- sários de gestão ambiental e como re- quisitos para a participação qualificada da sociedade nos processos de decisão sobre políticas públicas ambientais.
biental, não sendo suficiente a simples justificativa técnica, como ocorreu no caso; d) a justificativa contida no decreto estadual é incompatível com a conceituação de “parque nacional”; e) é obrigatória a realização de consulta pública para criação de unidade de conservação ambiental, nos termos da legislação estadual (MT) e federal.
2. O Decreto Estadual n. 5.438/2002, que criou o Parque Estadual Igarapés do
Juruena, no Estado do Mato Grosso, reveste-se de todas as formalidades legais exigíveis
para a implementação de unidade de conservação ambiental. No que diz respeito à
necessidade de prévio estudo técnico, prevista no art. 22, § 1°, da Lei n. 9.985/2002,
a criação do Parque vem lastreada em justificativa técnica elaborada pela Fundação
Estadual do Meio Ambiente — FEMA, a qual, embora sucinta, alcança o objetivo per- seguido pelo art. 22, § 2°, da Lei n. 9.985/2000, qual seja, possibilitar seja identificada
a “localização, dimensão e limites mais adequados para a unidade”.
9.985/2000, esclarece que o requisito pertinente à consulta pública não se faz impres-
cindível em todas as hipóteses indistintamente, ao prescrever, em seu art. 4°, que “com- pete ao órgão executor proponente de nova unidade de conservação elaborar os estu- dos técnicos preliminares e realizar, quando for o caso, a consulta pública e os demais procedimentos administrativos necessários à criação da unidade”. Aliás, os §§ 1° e 2° do art. 5° do citado decreto indicam que o desiderato da consulta pública é definir a localização mais adequada da unidade de conservação a ser criada, tendo em conta as necessidades da população local. No caso dos autos, reputa-se despicienda a exigência
de prévia consulta, quer pela falta de previsão na legislação estadual, quer pelo fato de a
legislação federal não considerá-la pressuposto essencial a todas as hipóteses de criação
de unidades de preservação ambiental.
4. A implantação de áreas de preservação ambiental é dever de todos os entes da fe- deração brasileira (art. 170, VI, da CFRB). A União, os Estados-membros e o Distrito
Federal, na esteira do art. 24, VI, da Carta Maior, detém competência legislativa con- corrente para legislar sobre “florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defe-
do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição”.
§ 2° da referida norma constitucional estabelece que “a competência da União para
legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados”. Assim sendo, tratando-se o Parque Estadual Igarapés do Juruena de área de peculiar interesse
do Estado do Mato Grosso, não prevalece disposição de lei federal, qual seja, a regra do
art. 22, § 2°, da Lei n. 9.985/2000, que exige a realização de prévia consulta pública. À
norma de caráter geral compete precipuamente traçar diretrizes para todas as unidades
da federação, sendo-lhe, no entanto, vedado invadir o campo das peculiaridades regio-
nais ou estaduais, tampouco dispor sobre assunto de interesse exclusivamente local, sob
pena de incorrer em flagrante inconstitucionalidade.
5. O ato governamental (Decreto n. 5.438/2002) satisfaz rigorosamente todas as
exigências estabelecidas pela legislação estadual, mormente as presentes nos arts. 263 Constituição Estadual do Mato Grosso e 6°, incisos V e VII, do Código Ambiental (Lei Complementar n. 38/1995), motivo por que não subsiste direito líquido e certo a ser amparado pelo presente writ.
O histórico menosprezo às externalidades ambientais ensejou inúmeros projetos ao
redor do mundo sem qualquer observância aos eventuais impactos negativos, por vezes irreversíveis, ao meio ambiente. Este modelo de desenvolvimento acarretou prejuízos catastróficos ao meio natural. Desde rios pegando fogo, vazamentos de óleo de gigantes-
ca magnitude, até sérias contaminações radioativas, para citar apenas alguns. As grandes catástrofes ambientais fizeram crescer mundialmente a pressão pela necessidade da reali- zação de avaliações prévias a qualquer projeto com potencial de impactar negativamente
o meio ambiente e a saúde da população.
A partir de então, percebe-se de forma crescente a inserção da avaliação de impactos
ambientais, na forma de princípio fundamental de direito ambiental, em tratados inter- nacionais. Este movimento foi copiado por ordenamentos jurídicos nacionais. Como princípio, a avaliação de impacto ambiental exerce funções relevantes dentro do contexto do direito ambiental. Dentre elas, orientando a gestão ambiental e como instrumento do próprio princípio da precaução. São as avaliações ambientais que permitem a redução da incerteza, ampliando, desta forma, os níveis de informação e transparência na execução de projetos com potencial poluidor. Permite, assim, maior engajamento da sociedade civil organizada e, com ela, o da participação popular. Maior participação social reflete positivamente na maior eficácia do controle da ação do gestor e dos empreendedores que se utilizam dos recursos naturais ou que apresentam potencial para causar degradação ambiental. Por sua singular importância, a avaliação de impacto ambiental encontra-se atualmente consolidada no direito ambiental, instruindo a ação de organismos interna- cionais e como parte integrante de diversos ordenamentos jurídicos nacionais. A avaliação de impactos ambientais tem previsão na Constituição Federal, art. 225, § 1º, inc. IV, e no art. 9º, inc. III, da Lei 6.938/81, que assim determinam, respectivamente:
ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
IV — exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencial-
mente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade. Art. 9º. São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
No ordenamento jurídico pátrio, além das previsões constitucional e legal acima
transcritas, a Resolução CONAMA nº 237/97 reitera a exigência do estudo prévio de impacto ambiental para atividades consideradas efetivas ou potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental. Caso o órgão ambiental competente entenda que
a atividade não apresenta significativo potencial lesivo de agressão ambiental, poderá dispor sobre outros estudos ambientais, que não o detalhado e complexo EIA/RIMA.
A Resolução CONAMA nº 1/86, dispõe sobre os critérios básicos e diretrizes gerais para o uso e implementação da Avaliação de Impacto Ambiental. O seu art. 2º, em rol não exaustivo, estabelece quais as atividades que deverão elaborar o EIA/RIMA, in verbis:
Art. 2º. Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respecti- vo relatório de impacto ambiental — RIMA, a serem submetidos à aprovação do
órgão estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:
I — Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;
II — Ferrovias;
III — Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;
IV — Aeroportos, conforme definidos pelo inciso 1, artigo 48, do Decreto-
Lei nº 32, de 18.11.66;
V — Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de
VI — Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV;
VII — Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como:
barragem para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irri- gação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de
cursos d’água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias, diques;
VIII — Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);
IX — Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de
X — Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou
Xl — Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia
primária, acima de 10MW;
XII — Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroquímicos,
siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de recursos hídricos);
XIII — Distritos industriais e zonas estritamente industriais — ZEI;
XIV — Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de
100 hectares ou menores, quando atingir áreas significativas em termos percen- tuais ou de importância do ponto de vista ambiental;
XV — Projetos urbanísticos, acima de 100ha. ou em áreas consideradas de
relevante interesse ambiental a critério da SEMA e dos órgãos municipais e es- taduais competentes;
XVI — Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade supe-
rior a dez toneladas por dia.
De acordo com o art. 11 da Res. 237/97, os custos relativos aos estudos necessários ao processo de licenciamento ambiental correrão por conta do empreendedor. Quer dizer que o próprio empreendedor pode realizar os estudos, o que não deixa de ser uma
inovação em relação à Res. 1/86 que vedava a vinculação da equipe responsável pelos estudos ambientais ao empreendedor. A imparcialidade dos estudos fica por conta das responsabilizações administrativas, civis e penais, pelas informações contidas no estudo de impacto ambiental, conforme prevê o art. 11, § único da Res. 237/97:
Art. 11. Os estudos necessários ao processo de licenciamento deverão ser re- alizados por profissionais legalmente habilitados, às expensas do empreendedor. Parágrafo Único. O empreendedor e os profissionais que subscrevem os estu- dos previstos no caput deste artigo serão responsáveis pelas informações apresen- tadas, sujeitando-se às sanções administrativas, civis e penais.
De acordo com o art. 1º, inc. III, da Res. 237/97:
Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos am- bientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma ati- vidade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.
Dentre as atividades técnicas mínimas exigidas para o EIA, incluem-se:
1) diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, aí considerados os meios físico, biológico e sócio-econômico; 2) análise dos impactos ambientais do projeto e suas alternativas; 3) definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos; 4) programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos negativos. Importa frisar que o Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto ao Meio Am- biente (EIA/RIMA), enquanto modalidade de Avaliação de Impacto Ambiental, está intima- mente ligado e é condição de validade do próprio procedimento de licenciamento ambiental.
1. Qual a diferença entre Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) e Estudo / Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA)?
2. Qual a diferença entre Estudo e Relatório de Impacto Ambiental?
3. Qual a finalidade destes instrumentos (AIA / EIA / RIMA)?
4. De que forma a avaliação de impacto ambiental pode atuar como instrumen- to de redução de incertezas?
5. Por que a redução de incertezas é importante para o direito ambiental?
6. Qual a relação existente entre avaliação de impacto ambiental e os princípios da precaução e prevenção?
7. Questão do concurso para Procurador do Município, Manaus, 2006 26 :
No curso de processos de licenciamento ambiental, o estudo de impacto ambiental e seu respectivo relatório (EIA/RIMA):
c. São em princípio exigíveis, podendo ser dispensados pelo órgão licen- ciador se o impacto ambiental não for significativo.
e. Não são em princípio exigíveis, mas podem sê-lo pelo órgão licenciador
se o impacto ambiental for significativo.
8. Questão retirada do concurso para Analista Ambiental CPRH/PE, 2006:
Leia as afirmativas que seguem:
O empreendedor e os profissionais que subscrevem o Estudo de Impac-
Ambiental são responsáveis pelas informações apresentadas, sujeitan- do-se às sanções administrativas, civis e penais.
O órgão ambiental competente, apesar de verificar que a atividade ou
empreendimento não é potencialmente causador de significativa de-
gradação ambiental, poderá mesmo assim exigir os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.
obrigatória a elaboração de Estudo de Impacto ambiental para: os
distritos industriais, as estradas de rodagem com duas ou mais faixas de
rolamento, os postos de abastecimento de combustível, e os gasodutos.
Está(ão) incorreta(s) apenas:
a. afirmativa (a).
b. afirmativa (b).
c. afirmativa (c).
9. Questão retirada do concurso para Analista Ambiental CPRH/PE, 2006:
b. As diretrizes a serem seguidas para a elaboração do Estudo de Impacto Ambiental são determinadas exclusivamente pelo órgão competente que realizar o licenciamento ambiental.
c. Durante o período de análise técnica, o RIMA deve estar disponível ao público no órgão ambiental estadual, observado o sigilo industrial. Está(ao) correta(s)
26 As questões 5 a 11 foram extraídas da seguinte obra: Antônio F. G. Beltrão, Manual de Direito Ambiental, Editora Método, 2008, pp. 192-199.
10. Questão retirada do concurso para Analista Ambiental CPRH/PE, 2006:
a. Compete ao órgão ambiental estadual exigir Estudo de Impacto Am- biental dos empreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual.
b. Compete ao IBAMA exigir Estudo de Impacto Ambiental dos empre-
endimentos e atividades localizados ou desenvolvidos nas florestas e de- mais formas de vegetação natural de preservação permanente relaciona- das no artigo 2º da Lei Federal n.º 4.771/65.
11. Questão retirada do concurso para Analista Ambiental CPRH/PE, 2006 Leia as afirmativas que seguem:
a. O Estudo de Impacto Ambiental deverá contemplar alternativas tecno- lógicas e locacionais, bem como medidas mitigadoras apara a redução do impacto ambiental.
b. Independentemente de quem seja o empreendedor, a responsabilidade pelas despesas de elaboração do Estudo de Impacto Ambiental é do Po-
c. O Estudo de Impacto Ambiental é exigível para todos os licenciamentos ambientais. Está(ão) correta(s) apenas:
12. Questão retirada do concurso para Procurador do Estado/PR, 2007:
a. Compete ao IBAMA exigir a realização de estudo prévio de impacto ambiental de atividades de pesquisas com organismos geneticamente modificados ou seus derivados.
b. Compete à ANVISA exigir a realização de estudo prévio de impacto ambiental de atividades de pesquisas com organismos geneticamente modificados ou seus derivados.
c. Compete à CTNBIO exigir a realização de estudo prévio de impacto ambiental de atividades de pesquisas com organismos geneticamente modificados ou seus derivados.
e. Quanto aos aspectos de biossegurança de OGM e seus derivados, a de- cisão técnica do CONAMA vincula os demais órgãos e entidades da administração.
13. Questão do Procurador do Estado/PR, 2007:
Qual é o instrumento de controle do Poder Público destinado a atestar a viabilidade ambiental de um empreendimento ou atividade?
14. Questão retirada do exame da OAB/CESPE, 2007.II:
Considerando aspectos relativos à proteção administrativa do meio ambien- te, assinale a opção correta.
a. A legislação brasileira estabelece, em enumeração taxativa, todos os ca- sos em que a administração pública deve exigir do empreendedor a ela- boração de estudo prévio de impacto ambiental, o qual nunca poderá ser dispensado pelo órgão ambiental.
b. O EIA/RIMA é uma das fases do procedimento de licenciamento am- biental, devendo ser elaborado por equipe técnica multidisciplinar in- dicada pelo órgão ambiental competente, cabendo ao empreendedor recolher à administração pública o valor correspondente aos seus custos.
c. São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, entre outros, o zoneamento ambiental, a avaliação de impactos ambientais e a criação de es- paços territoriais especialmente protegidos, em áreas públicas ou particulares.
d. A legislação brasileira estabelece, em rol exemplificativo, os casos em que a administração pública deve solicitar ao empreendedor estudo de impacto ambiental (EIA). A exigência, ou não, do EIA está vinculada ao custo final do empreendimento proposto, de acordo com tabela fixa- da pela administração pública.
1. Constituição Federal, artigo 225, parágrafo 1º, inciso IV;
2. Lei 6.938/1981, artigo 6º, inciso II e parágrafos 1º e 2º e artigo 9º, inciso III;
3. Decreto 99.274/1990, artigo 7º;
4. Resoluções CONAMA 001/1986 e 237/1997.
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. 5ª Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, PP. 354-403. ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11ª Ed. Rio de Janeiro: Limen Júris, 2008, PP. 253-306.
A implantação de qualquer atividade ou obra efetiva ou potencialmente degradadora deve submeter-se a uma análise e controle prévios. Tal análise se faz necessária para se ante- verem os riscos e eventuais impactos ambientais a serem prevenidos, corrigidos, mitigados e/ ou compensados quando da sua instalação, da sua operação e, em casos específicos, do encer- ramento das atividades. (Édis Milaré, Direito do Ambiente, 5ª edição, Revista dos Tribunais, 2007, p. 354.)
Requerente: Procurador-Geral da República vs. Requerido: Assembléia Legislativa do Estado de Santa Catarina, Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.086-7, Tribu- nal Pleno, STF, Julgamento 7/Jun./2001, DJ 10/Ago./2001. Ementa AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 182 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ESTUDO DE IMPAC- TO AMBIENTAL. CONTRARIEDADE AO ART. 225, § 1º, IV, DA CARTA DA REPÚBLICA. A norma impugnada, ao dispensar a elaboração de estudo prévio de impacto am- biental no caso de áreas de florestamento ou reflorestamento para fins empresariais, cria exceção incompatível com o disposto no mencionado inciso IV, do § 1º do artigo 225 da Constituição Federal. Ação julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade do dispositivo cons- titucional catarinense sob enfoque.
A partir do momento em que as externalidades ambientais passam a ser reguladas
pelos ordenamentos jurídicos nacionais, surge a necessidade de desenvolvimento e im- posição de um sistema de controle administrado e de gestão pública. A avaliação de im- pacto ambiental é um dos elementos deste sistema. Após o levantamento e averiguação das externalidades negativas ambientais e como meio de controle do bem ambiental, o Poder Público institui licenças ou autorizações concedidas e impostas precariamente à atividade econômica, visando à consagração dos princípios de direito ambiental. Esta mudança de paradigma é emblemática. Significa reconhecer que a atividade econômica já não mais se encontra livre para explorar os recursos naturais. É o reconhe- cimento de que o desenvolvimento somente será admitido se sustentável for. Para tanto, a legislação brasileira impõe um sistema de licenciamento ambiental que se traduz em autorizações de planejamento prévio, instalação e operação, desde que verificadas as melhores práticas ambientais, ou seja, aquelas que não violem os princípios consagrados pelo artigo 225 da Carta da República. Como as melhores práticas ambientais estão intrinsecamente ligadas ao desenvolvimento científico e tecnológico, às circunstâncias de fato, tempo e modo, as licenças ambientais são provisórias, devendo ser renovadas
periodicamente. Milaré 27 , resume o licenciamento ambiental nas seguintes palavras:
Segundo a lei brasileira, o meio ambiente é qualificado como patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido para uso da coletividade ou, na linguagem do constituinte, bem de uso comum do povo, essencial à sa-
dia qualidade de vida. Pode ser de todos em geral e de ninguém em particular, inexiste direito subjetivo à sua utilização, que, à evidência, só pode legitimar-se mediante ato próprio de seu direto guardião — o Poder Público. Para tanto, arma-o a lei de uma série de instrumentos de controle — prévios, concomitantes e sucessivos — através dos quais possa ser verificada a possibilidade
à família dos atos administrativos de controle prévio; a fiscalização é meio de controle concomitante; e o habite-se é a forma de controle sucessivo.
O dispositivo legal prevendo o licenciamento ambiental para atividades consideradas
efetiva e potencialmente degradadoras do meio ambiente é o art. 10, da Lei 6.938/81, in verbis:
A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos
e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e poten- cialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente — SISNAMA,
e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis — IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.
27 MILARÉ, 404.
Em relação à competência para o licenciamento ambiental, o art. 10 é expresso ao determinar ao órgão estadual e, ao IBAMA, em caráter suplementar ou para obras com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional. Não há qualquer previsão legal acerca da atuação municipal. Porém, conforme inter- pretação dos arts. 23 e 30 da CF/88 exposto em tópico específico deste material, diversos municípios reivindicaram e elaboraram regras próprias para o licenciamento ambiental. Em muitos casos, a falta de critérios claros e precisos faz com que — não raras são as vezes — empreendimentos passem pela avaliação simultânea ou sucessiva de diferentes órgãos dos três entes da Federação. Em recente acórdão, o STJ admitiu, inclusive, a possibilidade de duplo licenciamento. Este posicionamento também não é estranho à doutrina. Segundo Machado 28 :
A lei federal ordinária não pode retirar dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderes que constitucionalmente lhes são atribuídos. Assim, é de se entender que o art. 10 da Lei 6.938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente) não estabeleceu licenças ambientais exclusivas do IBAMA — Insti- tuto Brasileiro do Meio Ambiente e de Recursos Naturais Renovavéis, porque somente uma lei complementar poderia fazê-lo (art. 23, parágrafo único, da CF); e nem a Resolução CONAMA 237/1997 poderia estabelecer um licenciamento único. Enquanto não se elaborar essa lei complementar estabelecendo normas para cooperação entre essas pessoas jurídicas, é válido sustentar que todas elas, ao mesmo tempo, têm competência e interesse de intervir nos licenciamentos ambientais. No federalismo, a Constituição Federal, mais do que nunca, é a fonte das competências, pois caso contrário a cooperação entre os órgãos federados aca- baria esfacelada, prevalecendo o mais forte ou o mais estruturado politicamente.
Para melhor compreensão da passagem acima transcrita, importante frisar que a Res. CONAMA 237/97 dispôs em seu art. 7º que “os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de competência, conforme estabelecido nos artigos anteriores.” No entanto, na prática, este mecanismo não é capaz de resolver os conflitos de competência entre os diferentes órgãos dos entes Federados. Outros dispositivos da citada resolução tentam resolver o problema da definição de competência em matéria ambiental. Assim, reconhece o preâmbulo da Res. 237/97:
Considerando a necessidade de ser estabelecido critério para exercício da competência para o licenciamento a que se refere o artigo 10 da Lei n o 6.938, de 31 de agosto de 1981;
Além disso, reconheceu a competência municipal:
Art. 6º. Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos compe- tentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licencia- mento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.
28 MACHADO, 273.
Ao IBAMA, dispôs a Res. 237/97, em seu art. 4º:
Art. 4º — Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recur- sos Naturais Renováveis — IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licencia-
mento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:
I — localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítro-
fe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União.
II — localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III — cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do
País ou de um ou mais Estados;
IV — destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, arma-
zenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear — CNEN; V— bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legis- lação específica.
§ 1º — O IBAMA fará o licenciamento de que trata este artigo após conside-
rar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento.
§ 2º — O IBAMA, ressalvada sua competência supletiva, poderá delegar aos
Estados o licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental de
âmbito regional, uniformizando, quando possível, as exigências.
Ao órgão ambiental estadual, reservou o art. 5º, incs. I a IV e § único, a seguinte competência:
Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamen- to ambiental dos empreendimentos e atividades:
I — localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal;
II — localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação
natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771,
de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais;
III — cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de
um ou mais Municípios;
IV — delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instru-
mento legal ou convênio.
Parágrafo único. O órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico proce- dido pelos órgãos ambientais dos Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, en- volvidos no procedimento de licenciamento.
Importante salientar que, segundo o art. 20 da Res. 237/97, a condição para que o ente Federado possa exercer a competência licenciatória, é terem “implementados os Conselhos de Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação social e, ainda, possuir em seus quadros ou a sua disposição profissionais legalmente habilitados.” De acordo com a natureza do empreendimento, portanto, o licenciamento pode passar pela análise de diferentes órgãos do mesmo ente da Federação (florestal, água, saúde, infra-estrutura, trânsito) e também de órgãos de outros entes da Federação. Ou- tro requisito imposto pelo art. 10, § 1º, da Res. 237/97, é a de que
No procedimento de licenciamento ambiental deverá constar, obrigatoria- mente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes.
Conforme narrado anteriormente, o sistema de licenciamento ambiental no Brasil é trifásico. As três fases vêm descritas pelo art. 8º, da Res. 237/97 (e que não diferem das previstas pela Lei 6.938/81 e do seu Dec. Regulamentador, 99.274/90) da seguinte forma:
I — Licença Prévia (LP) — concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, ates- tando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicio- nantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação; II — Licença de Instalação (LI) — autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais con- dicionantes, da qual constituem motivo determinante; III — Licença de Operação (LO) — autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes de- terminados para a operação. Parágrafo único — As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendi- mento ou atividade.
Além destas, o CONAMA ainda pode definir licenças ambientais específicas de acordo com a natureza, características e peculiaridades da obra, e a respectiva compati- bilização com as etapas de implantação e operação. Por ser um procedimento complexo e multifásico, o licenciamento ambiental bra- sileiro passa por diferentes etapas, nem sempre tranqüilas, aumentando a insegurança dos investimentos dos setores produtivos. Este rito vem detalhado pelo art. 10, da Res. 237/97:
Art. 10 — O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguin- tes etapas:
I — Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do
empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao
início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;
II — Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado
dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;
III — Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA,
dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realização de vistorias técnicas, quando necessárias;
IV — Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão am-
biental competente, integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando
couber, podendo haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios; V — Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente;
VI — Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambien-
tal competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber, podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios; VII — Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico; VIII — Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade.
Para os empreendedores que tenham implantado planos e programas voluntários de
gestão ambiental como, por exemplo, o ISO 1400, o art. 12 § 3º, da Res. 237/97 prevê critérios de agilização e simplificação dos procedimentos de licenciamento ambiental. Esses critérios incluem:
Dispensa ou simplificação das auditorias ambientais, nos Estados em que a
mesma é obrigatória; Redução dos custos relacionados ao licenciamento;
Aumento dos prazos relativos às licenças ambientais;
Simplificação dos estudos ambientais inerentes ao processo de licenciamento.
A Resolução prevê ainda que os custos do órgão ambiental correm por conta do em-
preendedor. Esses custos podem alcançar elevadas somas. Para ampliar a transparência
dos custos de análise do licenciamento, deverão as despesas ser estabelecidas por dispo- sitivo legal e facultando ao empreendedor o acesso às planilhas de custos. Para análise do pedido de licença, instituiu a Resolução prazo máximo de seis meses, ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA e/ou audiência pública. Nesses casos, o prazo será de doze meses. Os esclarecimentos necessários devem ser prestados pelo empreendedor em prazo máximo de quatro meses. Os prazos podem ser flexibilizados, desde que haja concor- dância do órgão ambiental e do empreendedor.
A não observância dos prazos acarreta em:
Art. 16 — O não cumprimento dos prazos estipulados nos artigos 14 e 15, respectivamente, sujeitará o licenciamento à ação do órgão que detenha com- petência para atuar supletivamente e o empreendedor ao arquivamento de seu pedido de licença. Art. 17 — O arquivamento do processo de licenciamento não impedirá a apresentação de novo requerimento de licença, que deverá obedecer aos procedi- mentos estabelecidos no artigo 10, mediante novo pagamento de custo de análise.
Os prazos das licenças ambientais são estipulados pelo art. 18, da Res. 237/97:
I — O prazo de validade da Licença Prévia (LP) deverá ser, no mínimo, o esta- belecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relati- vos ao empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco) anos. II — O prazo de validade da Licença de Instalação (LI) deverá ser, no míni- mo, o estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou ativi- dade, não podendo ser superior a 6 (seis) anos. III — O prazo de validade da Licença de Operação (LO) deverá considerar os planos de controle ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no máximo, 10 (dez) anos.
As regras para prorrogação dos prazos para cada licença e o rito para renovação vêm expresso pelos §§ 1º a 4º, do art. 18 da Res. 237/97. Pelo princípio da autonomia dos entes Federados, os Estados, Municípios e Distrito Federal não estão adstritos aos prazos estabelecidos pela retro citada Res. 237/97. De acordo com o art. 19 da Res. 237/97, o órgão ambiental competente tem poderes
para suspender ou cancelar as licenças ambientais. Este ato é vinculado às hipóteses de:
omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expe-
dição da licença; e superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.
Com o advento da Lei 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais) passou-se a criminali- zar as atividades sem a respectiva licença ambiental.
1. Durante a vigência de uma licença ambiental, é possível a modificação dos
seus termos, suspensão e/ou cancelamento? Explique. Em caso positivo, quem deve arcar com os custos inerentes à adaptação da licença?
2. Quais são os tipos de licenças previstas pelo ordenamento jurídico ambiental
3. Qual a repercussão que o conceito de licença para o direito administrativo
pode ter para a licença ambiental?
4. No caso de modificação, suspensão e/ou cancelamento de licença ambiental vigente, cabe ao empreendedor ser indenizado pelos danos materiais e/ou morais decorrentes? Explique.
5. Questão retirada do concurso para Defensor Público SP, 2006:
A concessão de licença ambiental não prevê a obrigatoriedade de audiência
pública, exceto quando o órgão competente para a concessão da licença jul- gar necessário ou quando sua realização for solicitada pelo Ministério Públi- co ou requerido ao órgão ambiental por
Questão retirada do concurso para Defensor Público SP, 2006:
O licenciamento ambiental é feito em três etapas distintas, conforme a ou-
torga das seguintes licenças: a prévia, a de instalação e a de operação. A licen-
ça de instalação NÃO poderá ultrapassar
6. Questão retirada do concurso da CESPE para Juiz Federal Substituto TRF 5ª
Em virtude da concessão de licença de operação a uma usina hidrelétrica, nas proximidades de um município, cujo grande apelo turístico era a existência de um lençol freático de águas quentes, foi constatado que o funcionamento da usina poderia vir a causar o resfriamento de seu lençol aqüífero termal. Os técnicos do órgão licenciador estadual constataram ainda que o resfriamento do aqüífero poderia trazer conseqüências não apenas ao município vizinho, mas também a outras cidades, localizadas em unidade da federação confron-
tante. Considerando o texto acima como referência inicial, julgue os itens que se seguem.
a. Na hipótese aventada, na qual existe uma situação de incerteza quanto à
real efetivação dos danos ambientais, o órgão licenciador competente não
pode, por meio do seu poder de política, criar novas restrições ambientais, nem mesmo aludindo ao princípio da precaução.
b. A ausência da participação do IBAMA no procedimento de concessão
de licença de operação enseja uma irregularidade, já que seria necessária a participação dessa autarquia federal como órgão de proteção ambiental com-
petente, tendo em vista não somente que a potencialidade lesiva abrange diretamente mais de um Estado federativo, mas também porque cabe ao IBAMA o exercício do poder de polícia quando as questões ambientais en- volvam bens da União, como no caso em comento, haja vista que os recursos minerais do subsolo pertencem à União.
7. Questão retirada do concurso para Procurador do Estado/PR, 2007:
a. Os estudos necessários ao processo de licenciamento ambiental deverão ser re-
alizados por profissionais legalmente habilitados, às expensas do empreendedor.
b. O licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto
ambiental local compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos
competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber.
c. Compete ao órgão ambiental estadual o licenciamento ambiental de em-
preendimentos ou atividades localizados ou desenvolvidos ao longo de rios, ainda que de domínio federal.
d. Compete ao IBAMA o licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades com significativo impacto ambiental localizadas em Estados que sejam limítrofes a outros países.
e. Pode o órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, modi-
ficar as condicionantes e as medidas de controle e adequação, bem como suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.
2. Decreto 99.274/1990;
3. Resoluções CONAMA 001/1986, 23/94 e 237/1997.
Sidney Guerra & Sérgio Guerra, 29 Curso de Direito Ambiental, Editora Fórum (2009), pp. 243-270.
Recorrente: Superintendência do Porto de Itajaí vs. Recorrido: Ministério Público Federal, pp. 10-30, Recurso Especial n. 588.022-SC (2003/0159754-5), 1ª Turma, STJ, Julgamento 17/Fev./2004, DJ 5/Abr./2004. Ementa ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESASSO- REAMENTO DO RIO ITAJAÍ-AÇU. LICENCIAMENTO. COMPETÊNCIA DO IBAMA. INTERESSE NACIONAL.
costeira e o mar territorial, impondo-se a participação do IBAMA e a necessidade de prévios EIA/RIMA. A atividade do órgão estadual, in casu, a FATMA, é supletiva. Somente o estudo e o acompanhamento aprofundado da questão, através dos órgãos ambientais públicos e privados, poderá aferir quais os contornos do impacto causado
pelas dragagens no rio, pelo depósito dos detritos no mar, bem como, sobre as correntes marítimas, sobre a orla litorânea, sobre os mangues, sobre as praias, e, enfim, sobre o homem que vive e depende do rio, do mar e do mangue nessa região.
29 Os autores discorrem sobre o processo de licenciamento ambiental, abordan- do aspectos como a discricionariedade do órgão ambiental e a relação com o direito administrativo.
Conforme relatado nos módulos anteriores, o bem ambiental é complexo, pois que é composto por diversos elementos bióticos e abióticos. São elementos bióticos o conjun- to de todos os seres e organismos vivos naturalmente presentes em um mesmo ambiente e que são mutuamente interdependentes e sustentados. Abióticos são os elementos físi- cos e químicos não vivos e que compõem o ambiente, como a água, rochas e minerais, por exemplo. 30 O conjunto e a interação dos elementos bióticos e abióticos forma o meio ambiente natural, objeto de estudo da ecologia 31 e hodiernamente da própria tutela jurídica ambiental. 32 Se por um lado o direito ambiental apresenta princípios formadores e específicos, peculiaridades em relação à forma de responsabilização de eventual dano em face da própria complexidade do bem a que se propõe tutelar, por outro, a especificidade dos elementos que compõem o meio ambiente atrai a necessida- de da divisão da macro tutela em disciplinas específicas para efeitos didáticos e melhor adequação à realidade fática. Esta necessidade impõe o desenvolvimento de uma intrin- cada rede normativa nas três esferas da federação, diante da competência concorrente prevista pela Constituição Federal para a tutela do meio ambiente. O ordenamento jurídico ao diferenciar o tratamento dispensado ao bem ambien- tal conforme a sua natureza, consegue proporcionar maior eficácia no cumprimento dos objetivos propostos em cada tipo de legislação. Por outro lado, o tratamento legal dispensado a um determinado bem ambiental deve sempre considerar o conjunto dos demais que compõe a totalidade do meio ambiente. Isto porque, fora do campo me- ramente legislativo ou didático, no campo da natureza e da ecologia, a intervenção na flora quase sempre refletirá na fauna, assim como a intervenção no ar pode refletir na água, por exemplo, e assim sucessivamente. Em razão da impossibilidade do isolamento
prático do conjunto de bens ambientais, a tutela específica deve sempre ser aplicada e interpretada à luz dos princípios constitucionais e preceitos legislativos federais gerais. Assim, os principais objetivos deste módulo são:
• Entender a evolução histórico-legislativa do tratamento dos recursos hídricos no Brasil.
• Conhecer a legislação aplicável e instituições responsáveis pela gestão das águas.
• Entender o regime de competências legislativa e material, classificação das águas e do uso da água.
• Distinguir a cobrança pelo uso da água da cobrança pelo serviço de distribuição da água.
• Analisar a racionalidade da cobrança da água.
• Distinguir políticas de alocação de políticas para evitar poluição das águas.
• Trabalhar a aplicação da doutrina a casos concretos envolvendo conflitos sobre direito de uso da água.
• Entender as funções e relações da qualidade do ar com a saúde da população e sadio funcionamento de sistemas ecológicos diversos.
• Compreender o tratamento da matéria pelo ordenamento jurídico brasileiro.
• Identificar os principais gases responsáveis pela poluição atmosférica.
30 State of Michigan’s Official Websi-
te, Glossary of Environmental Terms, available at http://www.michigan.
gov/documents/GLOSSARYOFTERMS-
Sept13-2005_136497_7.pdf (last visited August 18, 2009).
31 State of Michigan’s Official Websi-
Sept13-2005_136497_7.pdf (last visi- ted August 18, 2009).
32 No Brasil, o conceito legal de meio ambiente como o conjunto os elemen- tos bióticos e abióticos vem disposto na Lei da Política Nacional do Meio
Ambiente (6.938/1981), artigo 3º, inc.
o conjunto de condições, leis,
influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;”
• Analisar a importância da definição de padrões de qualidade do ar nacionais em um contexto internacional.
• Examinar as instituições responsáveis pela execução de políticas de qualidade do ar e legislação aplicável. Trabalhar problemas práticos.
• Compreender os diferentes tipos de áreas protegidas
• Diferenciar as áreas protegidas do Código Florestal das do Sistema Nacional de Unidades de Conservação
• Trabalhar os fundamentos e principais instrumentos do SNUC.
• Distinguir as unidades de proteção integral das de uso sustentável
• Analisar o regime jurídico das unidades de conservação listadas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação
O Código Florestal, em seu art. 1º, estabelece que as florestas existentes no terri-
tório nacional e as demais formas de vegetação são bens de interesse comum a todos
os habitantes do País, prevendo ainda que a sua proteção servirá como limitadora dos direitos de propriedade, conforme as disposições da legislação em geral e especialmente do Código Florestal. Assim, a lei prevê proteção para outras áreas especialmente protegidas que são esta- belecidas pelo Código Florestal, são estas: (i) Áreas de Preservação Permanente (APP) e (ii) Reserva Florestal Legal.
As áreas de Preservação Permanente (APP) são territórios protegidos de acordo com
os artigos 2º e 3º do Código Florestal, cobertos ou não por vegetação nativa, com objetivo de preservar as florestas de forma indireta, na medida em que a sua proteção recai sobre outros atributos. A APP tem função primordial de garantia de preservação e conservação de recursos ambientais acessórios e/ou serviços ambientais que dependem da sua existência. Assim, são exemplos das funções da APP: garantir a qualidade e a quantidade dos recursos hídricos; os atributos da paisagem; a estabilidade ecológica dos diferentes ecossistemas; a preservação da biodiversidade; o fluxo gênico de fauna e flora, o solo, entre outras. E, de forma indireta, a APP desenvolve papel de preservação da vegetação existente dentro dos limites de proteção definidos pelo Código Florestal. Essa interpretação decorre da previsão do art. 1º, § 2º, inciso II do Código Florestal, que assim dispõe:
“Área de preservação permanente: área protegida nos termos nos termos dos artigos 2º e 3º desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.”
Existem dois tipos de APP’s: (i) área de preservação permanente por imposição legal, previstas pelo artigo 2º do Código Florestal; e (ii) área de preservação permanente por ato do poder público, cujas hipóteses estão previstas no artigo 3º da referida legislação. Cabe destacar que a primeira espécie de APP (por imposição legal) basta existir para receber proteção legal. Já a segunda forma de APP, depende de ato do Poder Público para que seja declarada como área protegida. Importa ressaltar que a hipótese do artigo 3º do Código Florestal não consiste em faculdade do Poder Público, ou seja, identifica- da área que constitua algumas das hipóteses previstas no artigo, o Poder Público tem o dever de declará-las como dignas de proteção. Essa constatação apresenta reflexos prá- ticos importantes. Por exemplo: na concepção de projetos imobiliários sobre áreas que podem estar sujeitas à declaração de preservação permanente pelo Poder Público, devem contemplar o risco de impugnação judicial de eventual licença ambiental concedida para o empreendimento sobre área sujeita às hipóteses do art. 3º, do Código Florestal. Importante assunto a ser explorado diz respeito à supressão das florestas de preser- vação permanente. De acordo com os artigos 3º, § 1°, e 4º do Código Florestal, a su-
pressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, quando inexistir alternativa técnica
e locacional ao empreendimento proposto. A Constituição Federal também traz requi-
sitos a serem observados na supressão da vegetação dessa área. Segundo o artigo 225, §
1°, inciso III, da CF/88:
§ 1º — Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
III — definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus com- ponentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atri- butos que justifiquem sua proteção; Diante dos dispositivos constitucionais e legais citados é possível afirmar que a su- pressão de vegetação de áreas de preservação permanente somente poderá ser autorizada se os seguintes requisitos forem cumpridos:
1. Lei autorizativa — requisito constitucional (art. 225, § 1°, inciso III, pri- meira parte);
2. A supressão não pode comprometer a integridade dos atributos que justiﬁ- quem a criação da área protegida — requisito constitucional (art. 225, § 1°, inciso III, segunda parte);
3. A supressão deve ser de utilidade pública (artigo 1º, IV, do Código Flores- tal) ou de interesse social (artigo 1º, V, do Código Florestal) — requisito legal (artigo 4º do Código Florestal);
4. Veriﬁcada a inexistência de alternativa técnica e locacional ao empreendi-
mento proposto — requisito legal (artigo 4º do Código Florestal). Vale destacar que o primeiro requisito elencado, qual seja, lei autorizativa, para a alteração ou supressão de vegetação da área de preservação permanente prevista pelo artigo 3º do Código Florestal (área de preservação por ato do poder público), consiste no próprio Código Florestal, que em seus artigos 3º, § 1°, e 4º, traz requisitos a serem observados para autorizar a supressão. Édis Milaré e Paulo de Bessa Antunes defendem tal posicionamento: “Tal como alvitrou Paulo de Bessa Antunes, parece-nos que ‘a lei autorizativa para uma eventual
alteração ou supressão das florestas de preservação estabelecidas pelo art. 3º é o próprio Código Florestal. E, portanto, não há necessidade de uma lei específica que autorize uma supressão de uma floresta de preservação permanente por ato do Poder Executivo.
2º do Código Florestal, que somente poderão ser alteradas por lei formal, em razão da hierarquia legislativa’”. Quanto ao segundo requisito, importa mencionar que o instrumento responsável por avaliar se a alteração ou supressão da vegetação de área de preservação permanente vai comprometer ou não os atributos que justifiquem a sua criação é o estudo de im- pacto ambiental. Outro ponto a justificar a recepção das hipóteses de supressão de APP pelo art. 4º do Código Florestal, residiria na natureza de preservação e conservação dessas áreas
Diferente é a situação das áreas de preservação permanente estabelecidas pelo art.
apenas de forma indireta. A racionalidade da política conservacionista no caso das APPs
e da Reserva Legal seria diferenciada das áreas protegidas pela Lei n. 9.985/2000, que
dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). Esse diploma sistematiza áreas de proteção com função primordial de conservação e preservação dos recursos, bens e serviços ambientais existentes ou que ocorrem dentro dos limites da unidade de conservação. Essa diferença seria o suficiente para fazer com que as áreas protegidas pelo artigo 225, § 1º, inc. III, da CF/88, se limitassem àquelas constantes do Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Édis Milaré 33 se refere a esse fator distintivo classificando as áreas protegidas do Código Florestal como lato sensu e as do SNUC como áreas protegidas stricto sensu.
no conceito de espaços territoriais especialmente protegidos, em sentido
estrito (stricto sensu), tal qual enunciado na Constituição Federal, se subsumem apenas as Unidades de Conservação típicas, isto é, previstas expressamente na Lei 9.985/2000 e, de outra sorte, aquelas áreas que, embora não expressamente arroladas, apresentam características que se amoldam ao conceito enunciado no art. 2º, I, da referida Lei 9.985/2000, que seriam então chamadas de Unidades de Conservação atípicas. Por outro lado, constituiriam espaços territoriais especialmente protegidos, em sentido amplo (lato sensu), as demais áreas protegidas, como, por exemplo, as Áreas de Preservação Permanente e as Reservas Florestais Legais (disciplinadas pela Lei 4.771/1965 — Código Florestal) e as Áreas de Proteção Especial (previstas na Lei 6.766/1979 — Parcelamento do Solo Urbano), que tenham fundamentos e finalidades próprias e distintas das Unidades de Conservação.
No tocante às reservas legais, são áreas localizadas dentro de uma propriedade ou posse rural, fundamentais ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e
reabilitação dos processos ecológicos, ao abrigo e proteção da fauna e flora nativas e
à conservação da biodiversidade, conforme determina o art. 1º, § 2º, inciso III do
Código Florestal. Trata-se de uma forma de restrição à exploração econômica da pro-
priedade, tendo em vista a preservação de interesses ecológicos. Assim dispõe o referido dispositivo:
“Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, exce- tuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais,
à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e
ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas.” Portanto, aplica-se raciocínio semelhante ao fundamento da preservação das referi- das áreas ao aplicado anteriormente às APPs. Ou seja, a reserva legal tem uma função direta de proteção e conservação dos bens e serviços ambientais acessórios à existência da vegetação que se encontra propriamente protegida pelos limites da reserva legal. Isso não quer dizer, todavia, tal como no caso das APPs, que a área compreendida pelos limites da reserva legal não sejam diretamente beneficiadas com tal proteção.
Para Paulo de Bessa Antunes 34 , “a reserva legal é uma obrigação que recai direta- mente sobre o proprietário do imóvel, independentemente de sua pessoa ou da forma pela qual tenha adquirido a propriedade; desta forma ela está umbilicalmente ligada à própria coisa, permanecendo aderida ao bem”.
33 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente:
doutrina, jurisprudência, glossário. 5ª ed. ref., atual. e ampl. São Paulo: Edito- ra dos Tribunais, 2007. P. 651.
34 Paulo de Bessa Antunes. Poder Judici- ário e reserva legal: análise de recentes decisões do Superior Tribunal de Justi- ça.Revista de Direito Ambiental. São Paulo: RT, n. 21, p. 120, 2001.
As duas áreas especialmente protegidas não se confundem, pois o local a ser definido como reserva legal não pode ser protegido por outro título, como área de preservação permanente. Assim, propriedades que possuam áreas de proteção permanente terão que escolher outro local para indicar como reserva legal. No entanto, o Código Florestal admite uma hipótese excepcional em que áreas re- lativas à vegetação nativa existente em área de preservação permanente poderão fazer parte do cálculo do percentual da reserva legal. Ta situação, prevista no art. 16, § 6º, do Código Florestal, será possível somente nos casos em que não ocorrer conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo, e quando a soma da vegetação nativa em área de preservação permanente e reserva legal exceder os percentuais previsto no referido dispositivo legal. O objetivo desta previsão legal foi evitar uma excessiva restrição no direito de propriedade daqueles proprietários de imóveis rurais que já possuem vastas áreas protegidas pelo título de área de preservação permanente.
ATIVIDADES — EXERCÍCIOS DISCURSIVOS POR UNIDADE
1. A vegetação localizada em áreas de preservação permanente pode ser supri- mida? Caso positivo, de que forma? Justifique com base nos dispositivos legais e constitucionais pertinentes.
2. Acerca das chamadas “áreas de preservação permanente”, descritas no artigo 2º da Lei 4.771/65, responda os itens abaixo:
a. Qual a natureza jurídica das referidas áreas?
b. Podem as mencionadas áreas ser conceituadas como uma das categorias
dos “espaços territoriais especialmente protegidos” a que alude o inciso III do § 1º do art. 225 da Constituição da República?
3. O comprador de propriedade rural sem a averbação de reserva legal pode ser responsabilizado pelas autoridades competentes pelo prejuízo causado pelo vendedor? Justifique.
4. Se a propriedade for anterior ao Código Florestal, está o proprietário obriga- do a cumprir com as restrições impostas pela reserva legal? Justifique.
Constituição Federal, artigo 225, §1º, inc. III Lei 4.771/1965 (Código Florestal)
As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação “são bens de interesse comum a todos os habitantes do País”. 35 O Código Florestal antecipou-se à noção de
35 Parte do art. 1º do Código Flores- –
16.9.1965).
4.771,
15.9.1965
interesse difuso, e foi precursor da Constituição Federal quando conceituou meio ambiente como bem de uso comum do povo. Todos temos interesse nas florestas de propriedade privada e nas florestas de propriedade pública. A existência das florestas não passa à margem do Direito nem se circunscreve aos interesses de seus proprietários diretos.
O Código Florestal avança mais, e diz que “as ações ou omissões contrárias às disposi-
ções deste Código na utilização e exploração das florestas e demais formas de vegetação são
consideradas uso nocivo da propriedade
direito de ação judicial que ultrapasse a noção de direito de vizinhança.
De inegável atualidade os conceitos de “interesse comum”e de “uso nocivo da propriedade”
com relação ao meio ambiente, e especificamente às florestas.
O interesse comum na existência e no uso adequado das florestas está ligado, com forte
vínculo, à função social e ambiental da propriedade. A destruição ou o perecimento das mesmas podem configurar um atentado à função social e ambiental da propriedade, através de seu uso nocivo. O ser humano, por mais inteligente e mais criativo que seja, não pode viver sem as outras espécies vegetais e animais. Conscientes estamos de que sem florestas não haverá água, não haverá fertilidade do solo; a fauna depen- de da floresta, e nós — seres humanos — sem florestas não viveremos. As florestas fazem parte de ecossistemas, onde os elementos são interdependentes e integrados. [MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 16ª ed., rev., atu- al. e amp. São Paulo: Malheiros, 2008. P.736-737.] Leitura Indicada
( 36 Faltou, naquela época, a introdução de um
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 16ª ed., rev., atual. e amp. São Paulo: Malheiros, 2008. P.736-756.
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 5ª ed. ref., atual. e ampl. São Paulo: Editora dos Tribunais, 2007. P. 690-706.
Recorrente: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Re- nováveis — IBAMA e Estado do Paraná vs. Recorrido: Ministério Público Federal, Recurso Especial n. 1087370-PR (2008/0200678-2), 1ª Turma, STJ, Julgamento 10/ Nov./2009, DJ 27/Nov./2009. Ementa PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSOS ESPECIAIS. AÇÃO CI- VIL PÚBLICA. RECURSO DO ESTADO DO PARANÁ. PENDÊNCIA DE JULGA- MENTO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AUSÊNCIA DE RATIFICAÇÃO. DELIMITAÇÃO DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE E DE RESERVA LEGAL. OBRIGAÇÃO DO PROPRIETÁRIO OU POSSUIDOR DO IMÓVEL.
36 Citação
2.166-67/2001.
1º, da
1. Tratando-se de recurso especial interposto quando pendentes de julgamento em-
bargos de declaração, é indispensável a sua posterior ratificação, conforme orientação da
Corte Especial/STJ (Informativo 317/STJ).
2. Hipótese em que a sentença de primeiro grau de jurisdição, ao julgar parcialmen-
te procedente a presente ação civil pública, condenou o proprietário do imóvel rural a:
(a) preservar área de vinte por cento da superfície da sua propriedade, a título de reserva
legal, e efetuar a reposição florestal gradual, em prazo determinado, sob pena de mul- ta; (b) preservar também as matas ciliares (preservação permanente) na faixa de trinta metros às margens dos rios e cinquenta metros nas nascentes e nos chamados “olhos
d’água”; (c) paralisar imediatamente as atividades agrícolas e pecuárias sobre toda a área comprometida, sob pena de multa. Condenou, igualmente, o IBAMA e o Estado do Paraná a: (d) delimitar a área total de reserva legal e a área de preservação permanente da propriedade, no prazo de sessenta dias, sob pena de multa a ser rateada entre ambos;
(e) fiscalizar, a cada seis meses, a realização das medidas fixadas nos itens “a” e “b”, sob
3. A delimitação e a averbação da reserva legal constitui responsabilidade do proprie-
tário ou possuidor de imóveis rurais, que deve, inclusive, tomar as providências neces- sárias à restauração ou à recuperação das formas de vegetação nativa para se adequar aos limites percentuais previstos nos incisos do art. 16 do Código Florestal.
4. Nesse aspecto, o IBAMA não poderia ser condenado a delimitar a área total de
reserva legal e a área de preservação permanente da propriedade em questão, por cons- tituir incumbência do proprietário ou possuidor.
5. O mesmo não pode ser dito, no entanto, em relação ao poder-dever de fiscalização
atribuído ao IBAMA, pois o Código Florestal (Lei 4.771/65) prevê expressamente que “a União, diretamente, através do órgão executivo específico, ou em convênio com os Estados e Municípios, fiscalizará a aplicação das normas deste Código, podendo, para tanto, criar os serviços indispensáveis” (art. 22, com a redação dada pela Lei 7.803/89). 6. Do mesmo modo, a Lei 7.735/89 (com as modificações promovidas pela Lei 11.516/2007), ao criar o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Natu- rais Renováveis — IBAMA, órgão executor do Sistema Nacional do Meio Ambiente — SISNAMA —, nos termos do art. 6º, IV, da Lei 6.938/81, com a redação dada pela Lei 8.028/90, incumbiu-o de: “(I) exercer o poder de polícia ambiental; (II) executar ações
das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; (c) executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente.”
7. Esta Corte já teve a oportunidade de se manifestar no sentido de que “o art. 23,
inc. VI da Constituição da República fixa a competência comum para a União, Estados, Distrito Federal e Municípios no que se refere à proteção do meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas. No mesmo texto, o art. 225, caput, prevê o direi- to de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (Resp 604.725/PR, 2ª Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ de 22.8.2005).
8. Recurso especial do ESTADO DO PARANÁ não conhecido.
9. Recurso especial do IBAMA parcialmente provido, para afastar a sua condenação
apenas no que se refere à obrigação de delimitar a área total de reserva legal e a área de preservação permanente da propriedade em questão.
APP — Área de Preservação Permanente — Lei 4.771/65, arts. 2º e 3º, Resolução CONAMA 303/2002. Áreas de grande importância ecológica, cobertas ou não por ve- getação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a
estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo
e assegurar o bem estar das populações humanas. Reserva legal — Área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, exce-
tuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais,
à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas. Art. 1º, § 2º, III, Código Florestal.
Os espaços territoriais especialmente protegidos, também chamados de unidades de conservação são divididos em dois grupos, cada qual regulamentado por um diploma legal. São eles: (i) áreas protegidas do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), regidas pela Lei 9.985/00 e (ii) áreas protegidas do Código Florestal, reguladas pela Lei 4.771/65. Nesta unidade serão trabalhadas as áreas protegidas do SNUC, cuja criação tem como objetivo proteger diretamente os ecossistemas por elas tutelados, através da impo- sição de proibições e restrições de uso de determinados espaços territoriais. Em relação ao SNUC, é importante ressaltar que a Constituição Federal de 1988
dispõe em seu artigo 225, § 1º, incs. I, II, III e VII sobre obrigações gerais de defesa e proteção da fauna e da flora. Porém, pela natureza de normas gerais, os referidos dispo- sitivos constitucionais não prescindiam de específica regulamentação, garantindo-lhes assim a necessária eficácia. Foi assim, então, que em 2000, fruto de longos anos de discussões e debates sobre um projeto de lei de 1992, de número 2.892, é que o SNUC tomou forma pela Lei n. 9.985/2000. As unidades de conservação do SNUC são dividas em duas categorias: (i) Unidades de Proteção Integral e (ii) Unidades de Uso Sustentável. O fator distintivo é o grau de exploração autorizado dos recursos naturais e a natureza do domínio e da posse. Assim, nas Unidades de Proteção Integral admite-se apenas o uso indireto dos seus recursos na- turais e em três das cinco modalidades a posse e o domínio são públicos. Nas Unidades de Uso Sustentável, o uso direto é permitido e a natureza do domínio e da posse público
e privado, dependendo do tipo de unidade de conservação. Como uso indireto entende-se aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais, segundo o art. 2º, IX da Lei 9.985/00. Como uso direto compreende-se aquele que envolve coleta e uso, comercial ou não, dos recursos naturais, art. 2º, X, da Lei 9.985/00. Um dos pontos cruciais do SNUC é o que diz respeito aos requisitos da criação de uma unidade de conservação. O dispositivo que disciplina essa matéria é o art. 22, da
Lei n. 9.985/00. Do texto da lei, apresentam-se dois requisitos: 1) estudos técnicos e; 2) consulta pública. Portanto, não se pode prescindir da realização de estudos técnicos que comprovem a adequação da área que se pretende gravar como unidade de conservação com
o tipo descrito pela Lei n. 9.985/00. Da mesma forma, como a criação de uma unidade de
conservação tem potencial para impactar populações que vivem em seu entorno ou mesmo dentro dos seus limites, não se pode prescindir da consulta pública. Outro requisito que
não aparece explicitamente listado no art. 22, da Lei n. 9.985/00, mas é decorrência lógica da natureza do domínio e da posse de algumas espécies de UCs, é a necessária previsão or- çamentária para executar as desapropriações necessárias. Não se pode admitir que se intente
a criação de uma UC de posse e domínio público, sem a correspondente previsão orçamen-
tária para concretizar a criação da UC no formato disciplinado pela Lei n. 9.985/00. Se há discussão em relação à aplicação dos requisitos formais para criação, alteração
e supressão de área protegida previstos pelo art. 225, § 1º, inc. III, da CF/88 às áreas do Código Florestal (APP e RL), em relação às áreas do SNUC, a questão é pacífica.
Os procedimentos de criação, supressão e alteração, devem necessariamente observar o disposto no dispositivo constitucional. Ou seja, a criação pode ser dar por ato do Poder Público (lei ou decreto). No entanto, a supressão ou a alteração, somente podem ser feitas por lei, “vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;”.
O grupo das Unidades de Proteção Integral é constituído pelas seguintes categorias
(i) Estação Ecológica (art. 9º)
O objetivo de criação desta unidade de conservação é a preservação da natureza e
a realização de pesquisas científicas. É proibida a visitação pública, salvo quando com
objetivo educacional, de acordo com o disposto no Plano de Manejo da unidade ou regulamento específico. A pesquisa científica depende de prévia autorização do órgão responsável pela administração da unidade. A Estação Ecológica é de posse e domínio públicos, assim, as áreas particulares incluídas em seu território serão desapropriadas. Neste tipo de unidade de conservação somente são permitidas alterações dos ecossis- temas no caso de: medidas que visem a restauração de ecossistemas modificados; manejo
de espécies com o fim de preservar a diversidade biológica; coleta de componentes dos ecossistemas com finalidades científicas; e pesquisas científicas cujo impacto sobre o am- biente seja maior do que aquele causado pela simples observação ou pela coleta contro- lada de componentes dos ecossistemas, em uma área correspondente a no máximo três por cento da extensão total da unidade e até o limite de um mil e quinhentos hectares.
(ii) Reserva Biológica (art. 10)
A Reserva Biológica tem como finalidade preservar integralmente a biota e demais
atributos naturais existentes em seu território, livre de interferência humana direta ou
modificações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio na-
tural, a diversidade biológica e os processos ecológicos naturais. É proibida a visitação pública, salvo quando tenha objetivo educacional, de acordo com o regulamento espe- cífico. A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela administração da unidade. A Reserva Biológica também é de posse e domínio públicos devendo, portanto, as áreas particulares incluídas no seu território ser desapropriadas. (iii) Parque Nacional (art. 11)
O Parque Nacional tem como intuito preservar os ecossistemas naturais de grande
relevância ecológica e beleza cênica, sendo possível a realização de pesquisas científicas
e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação
em contato com a natureza e de turismo ecológico. Esta unidade de conservação é de posse e domínio públicos, assim, as áreas particulares incluídas em seu território serão
desapropriadas. A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração e àquelas previstas em regulamento. A pesquisa científica depende de prévia autorização do órgão responsável pela administração da unidade.
(iv) Monumento Natural (art. 12)
A finalidade do Monumento Natural é preservar sítios naturais raros, singulares ou
de grande beleza cênica. Diferentemente das unidades de conservação supracitadas, o
Monumento Natural pode ser constituído por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com o uso da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários. Caso haja incompatibilidade entre tais objetivos ou não havendo concordância do proprietário às condições propostas pelo órgão responsável pela administração da uni- dade para a coexistência do Monumento Natural com o uso da propriedade, a referida
área deverá ser desapropriada. A visitação pública está sujeita às condições e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão res- ponsável por sua administração e àquelas previstas em regulamento.
Refúgio de Vida Silvestre (art. 13)
principal objetivo do Refúgio de Vida Silvestre é a proteção de ambientes na-
turais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória. A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas
estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração, e àquelas previstas em regu- lamento. A pesquisa científica depende de prévia autorização do órgão responsável pela administração da unidade. Esta unidade de conservação pode ser constituída por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recur- sos naturais do local pelos proprietários. Caso haja incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades privadas ou não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo órgão responsável pela administração da unidade para a coexistência do Refúgio de Vida Silvestre com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada. Referentemente ao grupo das Unidades de Uso Sustentável, estão compreendidas:
(i) Área de Proteção Ambiental (art. 15) A Área de Proteção Ambiental é em geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas. O princi- pal objetivo desta unidade de conservação é proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais. Esta área pode ser constituída por terras públicas ou privadas. Sendo privada, podem ser estabelecidas restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma Área de Proteção Ambiental, desde que sejam respeitados os limites constitucionais.
As condições para a realização de pesquisa científica e visitação pública nas áreas sob
domínio público serão estabelecidas pelo órgão gestor da unidade. Já nas áreas sob pro- priedade privada, tal tarefa cabe ao proprietário. A Área de Proteção Ambiental terá um Conselho presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por repre-
sentantes dos órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e da população residente.
(ii) Área de Relevante Interesse Ecológico (art. 16)
Esta unidade de conservação é caracterizada por pouca ou nenhuma ocupação hu- mana, possui atributos naturais extraordinários ou que abriga exemplares raros da biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo com os objetivos de conservação da natureza. A Área de Relevante Interesse Ecológico pode
ser constituída por terras públicas ou privadas. Podem ser estabelecidas restrições para
a utilização de uma propriedade privada localizada em uma das unidades em comento, desde que respeitados os limites constitucionais.
(iii) Floresta Nacional (art. 17)
A Floresta Nacional é uma área com cobertura florestal de espécies predominan-
temente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos
florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas. Esta unidade de conservação é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas. A visitação pú- blica é permitida, condicionada às normas estabelecidas para o manejo da unidade pelo órgão responsável por sua administração. A pesquisa científica é permitida e incentivada, sujeitam-se à prévia autorização do órgão responsável pela administração da unidade. Nas Florestas Nacionais é permitida a permanência de populações tradicionais que
a habitam quando de sua criação, de acordo com o Plano de Manejo da unidade. Esta unidade contará com um Conselho Consultivo, presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e das populações tradicionais residentes.
(iv) Reserva Extrativista (art. 18)
A Reserva Extrativista é uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais,
cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte. Seu principal objetivo é a pro- teção dos meios de vida e cultura dessas populações, assegurando o uso sustentável dos recursos naturais da unidade. Esta unidade de conservação é de domínio público, com uso concedido às populações
extrativistas tradicionais, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas. A visitação pública é permitida, assim como a pesquisa científica, que estará sujeita à prévia autorização do órgão responsável pela administração da unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e às normas previstas em regulamento.
A Reserva será gerida por um Conselho Deliberativo, presidido pelo órgão respon-
sável por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e das populações tradicionais residentes na área. Este Conselho será responsável por aprovar o Plano de Manejo da unidade. Cabe destacar que são proibidas a exploração de recursos minerais e a caça amadorís- tica ou profissional na unidade. Quanto à exploração comercial de recursos madeireiros,
esta somente será admitida se for realizada em bases sustentáveis e em situações especiais
e complementares às demais atividades desenvolvidas na Reserva Extrativista. (v) Reserva de Fauna (art. 19) Esta unidade de conservação é uma área natural com populações animais de espé-
cies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias, adequadas para estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico sustentável de recursos faunísticos. A Reserva de Fauna é de posse e domínio públicos, assim, as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas.
A visitação pública pode ser permitida, desde que compatível com o manejo da
unidade e de acordo com as normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua ad-
ministração. O exercício da caça amadorística ou profissional, no entanto, é proibido.
A comercialização dos produtos e subprodutos resultantes das pesquisas obedecerá ao
disposto nas leis sobre fauna e regulamentos. (vi) Reserva de Desenvolvimento Sustentável
A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é uma área natural que abriga popula-
ções tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos
recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições ecológi- cas locais e que desempenham um papel fundamental na proteção da natureza e na ma- nutenção da diversidade biológica. A principal finalidade desta unidade de conservação
é preservar a natureza, assim como assegurar as condições e os meios necessários para
a reprodução e a melhoria dos modos e da qualidade de vida e exploração dos recursos
naturais das populações tradicionais, bem como valorizar, conservar e aperfeiçoar o conhecimento e as técnicas de manejo do ambiente, desenvolvido por estas populações. Esta unidade é de domínio público, desta forma, as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser, quando necessário, desapropriadas. A Reserva de Desenvolvi- mento Sustentável será gerida por um Conselho Deliberativo.
É permitida e incentivada a visitação pública, desde que compatível com os inte-

References: artigo 24
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in casu
 artigo 48
 artigo 2
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 artigo 6
 artigo 9
 artigo 7
 ARTIGO 182
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 artigo 10
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 artigo 3
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