Source: https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20151012/lois.html
Timestamp: 2019-10-18 10:16:08+00:00

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Commission des lois : compte rendu de la semaine du 12 octobre 2015
Accueil du secrétaire général du Congrès de la Nouvelle-Calédonie
- Co-Présidence de MM. Philippe Bas, Président, Jean-Pierre Raffarin, président de la commission des affaires étrangères et de la défense, et Bruno Retailleau, président du groupe de liaison, de réflexion, de vigilance et de solidarité avec les chrétiens d'Orient et les minorités au Moyen-Orient -
La commission procède, conjointement avec la commission des affaires étrangères et le « groupe de liaison, de réflexion, de vigilance et de solidarité avec les Chrétiens d'Orient », à l'audition de M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, sur la situation des réfugiés syriens et irakiens.
M. Philippe Bas, président. - Nous devons nommer un rapporteur sur la proposition de loi relative à la protection des forêts contre l'incendie dans les départements sensibles, présentée par M. Pierre-Yves Collombat et plusieurs de ses collègues. Je vous propose, puisque Mme Troendlé travaille actuellement avec M. Collombat dans le cadre d'une mission sur la sécurité civile, de la nommer rapporteure sur ce texte.
M. Catherine Troendlé est nommée rapporteur sur la proposition de loi n° 10 (2015-2016), présentée par M. Pierre-Yves Collombat et plusieurs de ses collègues relative à la protection des forêts contre l'incendie dans les départements sensibles.
La commission examine le rapport de M. Philippe Bas sur le projet de loi constitutionnelle n° 662 (2014-2015) autorisant la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Le Président de la République, sur proposition du Premier ministre, nous a saisis d'un projet de loi constitutionnelle autorisant la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, conformément à l'article 89 de la Constitution, en application aussi de son article 5, qui dispose que le Président de la République « veille au respect de la Constitution », et qu'il « est le garant du respect des traités ». C'est sans doute à la lumière de ces devoirs qu'il aura souhaité nous soumettre cette révision constitutionnelle.
La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires est un texte complexe, qui comporte un préambule et plusieurs parties, de portées différentes. Le préambule fixe des principes fondamentaux et proclame un droit imprescriptible de pratiquer une langue régionale ou minoritaire dans la vie privée et publique.
La première partie pose des définitions, parmi lesquelles celle de la langue régionale. Celle-ci doit être « pratiquée traditionnellement sur le territoire d'un État par des ressortissants de cet État qui constituent un groupe numériquement inférieur au reste de la population de l'État ». Il ne peut donc s'agir des langues parlées par les personnes issues de l'immigration. Cela dit, certaines de ces langues étant pratiquées par de nombreux locuteurs français, elles pourraient se voir conférer le statut de langue minoritaire.
Chaque État s'engage à appliquer, sans distinction ni possibilité de choix, toutes les dispositions de cette première partie, qui comporte en outre un certain nombre d'interdictions et stipule que chaque État, lors de la ratification, applique les dispositions de la deuxième partie et souscrit à 35 mesures au moins parmi les 98 énumérées par la troisième partie. Le gouvernement français s'est engagé à en appliquer 39 d'entre elles. Ces mesures n'ayant pas nécessairement vocation à s'appliquer à toutes les langues régionales ou minoritaires, le Gouvernement indiquera à quelle langue chaque mesure s'applique. Inversement, les dispositions du préambule concernent toutes les langues régionales ou minoritaires déclarées par un État et répondant à la définition, de même que les objectifs et principes qui figurent dans la deuxième partie. Il s'agit donc d'un régime complexe : si le préambule et la deuxième partie s'appliquent obligatoirement, dans toutes leurs dispositions, à toutes les langues déclarées, la troisième partie offre aux États la possibilité de faire des choix.
La deuxième partie énonce donc les objectifs et principes sur lesquels chaque État partie doit fonder sa « politique, sa législation et ses pratiques ». Il faudra par exemple respecter l'aire géographique de chaque langue. Cette deuxième partie est écartée, à quelques exceptions près, limitativement énumérées, du champ des réserves possibles : elle est à prendre ou à laisser - comme le préambule.
La troisième partie énumère des dispositions relatives à l'enseignement, la justice, les relations avec les administrations et les services publics locaux et nationaux, qui comportent un degré d'engagement plus ou moins fort. Aussi un État a-t-il des chances de trouver sans peine 35 mesures auxquelles il peut souscrire. La France, d'ailleurs, respecte déjà l'intégralité des 39 engagements qu'elle se propose de souscrire ! Ratifier cette Charte n'apporterait donc aucune valeur ajoutée à nos politiques nationales déjà mises en oeuvre.
La quatrième partie de la Charte comporte des stipulations relatives à sa bonne application, et notamment la remise par chaque État partie, tous les trois ans, d'un rapport au secrétaire général du Conseil de l'Europe sur la politique suivie au titre de la deuxième partie et sur les mesures prises en vertu de la troisième partie. Ce rapport est examiné par un comité d'experts, qui établit à l'attention du comité des ministres un rapport formulant des propositions et des recommandations. Il n'y a pas de mécanisme juridictionnel. La Charte étant en vigueur depuis 1998, certaines recommandations ont déjà été faites : ainsi, le comité des ministres a demandé à un État partie d'introduire une langue supplémentaire parmi les langues éligibles. Le comité d'experts et le comité des ministres du Conseil de l'Europe sont aussi attentifs à l'existence d'un dialogue structuré et régulier entre l'État et les représentants des locuteurs.
La cinquième partie de la Charte régit notamment les réserves. Son article 21 précise qu'un État peut formuler des réserves à certaines dispositions de l'article 7 à l'occasion de la ratification, mais qu'aucune autre réserve n'est admise pour l'ensemble de la Charte : dès lors que la Charte est ratifiée, les dispositions du préambule et celles des deux premières parties doivent être obligatoirement appliquées, sauf quelques exceptions limitativement énumérées.
Au moment de la signature de la Charte, en 1999, le gouvernement français a indiqué qu'il envisageait de formuler, dans son instrument de ratification, une déclaration, laquelle serait mentionnée dans le texte de la Constitution si le projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis était adopté. Elle prévoit - entre autres - que, pour la France, l'emploi des termes « groupe de locuteurs » ne confère pas de droits collectifs, et que les stipulations des articles 7, 9 et 10 de la Charte ne sont pas contraires à l'article 2 de notre Constitution, selon lequel l'usage du français s'impose aux personnes morales de droit public.
Un mois après que le gouvernement français eut signé la Charte et rendu public son projet de déclaration, le Conseil constitutionnel - dont les décisions s'imposent à tous les pouvoirs publics - a considéré que le système de la Charte, dans son ensemble, était contraire à la Constitution. Certes, les 39 mesures que le Gouvernement avait identifiées n'ont rien d'inconstitutionnel. D'ailleurs, nul besoin d'une révision constitutionnelle pour les appliquer. Mais certaines dispositions du préambule et de la deuxième partie sont incompatibles avec le système constitutionnel français.
Aux termes de l'article 1er de la Constitution, la France « est une République indivisible » et « assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion ». En vertu de ce principe d'unicité, aucune section du peuple français ne peut s'attribuer l'exercice de la souveraineté nationale. Or la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires reconnaît des droits collectifs à des groupes définis par une communauté de langue, ce qui implique souvent une communauté d'origine. C'est tout à fait contraire aux principes fondamentaux de la République tels qu'ils sont énoncés dans cet article 1er.
De surcroît, l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, sur la libre communication des pensées et des opinions, doit être concilié avec le premier alinéa de l'article 2 de la Constitution, selon lequel « la langue de la République est le français ». À cet égard, le Conseil constitutionnel a indiqué que l'usage du français s'impose aux personnes morales de droit public et privé chargées d'une mission de service public ainsi qu'à toute personne dans ses relations avec les administrations et les services publics. Il n'y a donc pas de droit à l'usage d'une langue autre que le français.
Ainsi, le droit imprescriptible à pratiquer une langue régionale ou minoritaire dans la vie publique, qui figure au préambule de la Charte, le respect de l'aire géographique de chaque langue régionale ou minoritaire, qui impose de faire en sorte que les divisions administratives de l'État ne constituent pas un obstacle à la promotion de ces langues et la prise en considération des besoins et des voeux exprimés par les groupes qui pratiquent ces langues, comportant si nécessaire la création d'organes chargés de conseiller les autorités publiques, sont autant de stipulations de la Charte qui sont incompatibles avec l'ordre constitutionnel français. C'est incontournable ! C'est ce qu'a dit le Conseil constitutionnel. D'ailleurs, aucun gouvernement, aucune initiative parlementaire n'a jamais prévu de réviser l'article 1er ou l'article 2 de la Constitution.
Aussi le Président de la République essaye-t-il de contourner l'obstacle en se référant à cette déclaration interprétative, qui affirme assez péremptoirement, en donnant à cette affirmation une portée constitutionnelle, que la Charte ne serait pas contraire à la Constitution. Pourquoi une telle déclaration ? Parce que les réserves sont impossibles ! S'impose-t-elle aux autres parties ? Évidemment pas. Contraire à la Charte, elle constitue en réalité une réserve, mais celles-ci sont interdites ! Malgré sa créativité, ce dispositif est donc d'une très grande fragilité juridique.
De plus, la déclaration interprétative ayant été rendu publique un mois avant la décision du Conseil constitutionnel de 1999, elle ne tient pas compte de celle-ci et ne vise qu'une partie des stipulations que le Conseil constitutionnel a déclarées contraires à la Constitution. Lors même que nous réviserions la Constitution en la complétant par la mention de cette déclaration, cela ne suffirait pas, puisqu'une partie des stipulations de la Charte ne feraient l'objet d'aucune déclaration interprétative. Les autres ne seraient pas pour autant protégées, en droit français, contre des recours devant les tribunaux.
En droit international, à peine séchée l'encre de la signature du Président de la République sur l'acte de ratification, la Charte serait déjà violée par obligation constitutionnelle. Ce serait sans précédent dans l'histoire de l'application de nos engagements internationaux - à laquelle l'article 5 de la Constitution fait un devoir au Président de la République de veiller.
Bref, cette révision constitutionnelle, du point de vue juridique, est une sorte de passoire : sans nous garantir en droit interne, elle nous place en situation d'être montré du doigt par tous les signataires de la Charte qui l'auront ratifiée, puisqu'elle rend la signature de la France déloyale.
Le présent texte crée un article 53-3 dans la Constitution, dont le texte est : « La ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires adoptée à Strasbourg le 5 novembre 1992, complétée par la déclaration interprétative annoncée le 7 mai 1999 au moment de la signature, est autorisée. »
Passons sur les problèmes de rédaction...
Certains pourraient voir dans ce procédé une nouvelle démonstration de l'arrogance française : une déclaration unilatérale ne peut s'imposer à tous les États parties à la Charte, qui ont aussi leur mot à dire sur son interprétation ! La France est d'ailleurs le seul pays à avoir imaginé une déclaration de cette nature, après les années de négociations soutenues nécessaires à l'élaboration de la Charte. Le risque avéré de contrariété entre la déclaration française et la Charte, si celle-ci était ratifiée, générerait des difficultés structurelles pour la France dans le mécanisme de contrôle de son application. Il me semble donc impossible d'accepter ce texte, quand bien même les 39 mesures évoquées seraient intégralement conformes à notre Constitution.
L'article 21 de la Charte exclut expressément que sa ratification puisse être assortie de réserves aux principes et objectifs qu'elle énonce. Une simple déclaration interprétative, frontalement contraire à ceux-ci, est bien sûr de portée inférieure à de telles réserves, quand bien même la Constitution la mentionnerait. Elle ne suffirait donc pas à surmonter l'incompatibilité entre la Charte et la Constitution. Cette dernière peut sans doute beaucoup, mais ce serait trop attendre d'elle que de souhaiter qu'elle modifie unilatéralement le contenu d'un accord international ! La référence à cette déclaration resterait donc de nul effet dans le système européen de contrôle de l'application de la Charte. Ce serait une triste démonstration de l'arrogance française que d'imaginer que la volonté du constituant puisse d'elle-même se substituer à celle de l'ensemble des gouvernements qui ont ratifié la charte.
M. Simon Sutour. - C'est honteux !
M. Philippe Bas, rapporteur. - La question n'est pas de savoir si nous sommes pour ou contre les langues régionales : nous sommes pour.
M. Simon Sutour. - Arrêtons !
M. Philippe Bas, rapporteur. - Souhaitons-nous, pour autant, modifier sans effet utile notre Constitution et prendre, au nom de la France, des engagements que la Constitution nous interdira de tenir ? Le seul moyen de ratifier la Charte serait de modifier les articles 1er et 2 de la Constitution. Nul ne le propose... Avec le présent texte, nous prévoyons d'inscrire dans la Constitution la violation immédiate de la Charte : c'est une impasse dont nous ne sortirions pas. Totalement dépourvue de portée juridique et pratique, cette révision constitutionnelle déboucherait sur une ratification qui nous mettrait en porte-à-faux avec les autres États adhérents à la Charte.
Si le Président de la République ne veille pas lui-même, comme le prévoit l'article 5 de la Constitution, au respect de la Constitution et des engagements internationaux, il appartient au Sénat de le faire.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Si certains parmi nous avaient eu des difficultés à comprendre les enjeux des différentes parties de cette Charte, cette présentation très pédagogique montre bien que certaines ne laissent aucune latitude aux États quand d'autres leur permettent, si j'ose dire, de faire leur marché entre différentes mesures. La France met déjà en oeuvre les 39 mesures qu'elle s'engagerait à prendre.
Le rapporteur a souhaité, par une brillante démonstration, prouver que le dispositif proposé est fragile d'un point de vue constitutionnel, ce qui a, je crois, suscité des réactions. J'ouvre donc le débat.
M. Simon Sutour. - Sur la convocation que nous avons reçue, la présentation de ce texte figurait à la fin de l'ordre du jour. Et voilà qu'aujourd'hui, arrivant avec un quart d'heure de retard - ce dont je vous prie de m'excuser - je découvre qu'il est traité en premier ! Ce sont certes vos prérogatives, mais à l'avenir, il serait bon de respecter l'ordre du jour...
J'ai rejoint cette commission autrefois alors qu'elle était présidée par Jacques Larché. Je n'y ai jamais entendu un rapport d'une telle violence. La coutume est de féliciter le rapporteur, au moins pour la forme. Cette fois, de la violence, aucune pédagogie : personne n'a rien compris !
On a voulu nous « mascarer », comme on dit en langue occitane. C'est scandaleux !
M. François Grosdidier. - Là, c'est nous qui ne comprenons pas...
M. Simon Sutour. - La vérité est que vous êtes violemment opposé aux langues régionales, cela sous-tend toute votre démonstration : vous êtes un centralisateur, un conservateur, vous ne voulez pas voir ce qui se passe dans le pays ! Je suis issu du pays des troubadours, de la langue d'oc, du droit écrit, d'une grande civilisation dont on a tué la langue, et que nous nous efforçons désormais de sauvegarder. Vous agitez des fantasmes sans aucun fondement. Il faut aider les écoles « Calandreta », qui préservent l'occitan...
M. François Grosdidier. - On n'a pas dit le contraire.
M. Simon Sutour. - Vous n'avez pas de leçons à donner !
M. François Pillet. - C'est surréaliste !
M. Simon Sutour. - J'ai été élu sénateur, laissez-moi parler !
Mme Catherine Troendlé, présidente. - M. Sutour a seul la parole.
M. Simon Sutour. - Merci. Mes arrière-grands-parents ne parlaient qu'occitan. Ma grand-mère parlait occitan et français. Mon père ne parlait que français. J'ai réappris l'occitan.
Je dénoncerai au niveau local votre position, qui me déçoit beaucoup d'autant qu'à l'Assemblée nationale, 60 élus de votre sensibilité ont voté pour la ratification de cette Charte, que la France a signée. Ce texte nous donne l'occasion de faire un geste en faveur des langues régionales. C'est un sujet très sensible sur nos territoires. Et je ne parle pas de la défense du français contre l'anglais... Vous êtes un apprenti sorcier : ce qu'on a fait aux langues régionales, c'est ce qui sera fait demain au français ! J'ai fait parler mon coeur.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Oui, l'ordre du jour doit être respecté. L'heure de convocation aussi. Il se trouve que l'un des rapporteurs a annoncé qu'il serait retardé. C'est pourquoi nous avons modifié l'ordre des textes.
Votre émoi peut se comprendre : c'est un sujet sensible pour tous ceux d'entre nous qui viennent de territoires où l'on pratique des langues régionales. Cela dit, nous n'avons pas l'habitude de ce ton.
M. Simon Sutour. - Je suis sorti de mes gonds...
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Je vous appelle tous à l'apaisement et à la sérénité.
M. Alain Anziani. - Je comprends l'exaspération de M. Sutour. Il y a deux débats. D'abord, un débat politique, ancien, qui court depuis 1992. La France a signé cette Charte en 1999, mais ne l'a pas ratifiée. C'est une question de vision politique : voulons-nous une République centralisée ou une République qui respecte ses territoires en respectant les langues qui y sont pratiquées ? Le Conseil de l'Europe a adopté cette Charte et la France a signé la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, où figure l'engagement à respecter la diversité linguistique. Cet engagement est d'ailleurs devenu une des conditions pour adhérer à l'Union européenne ! La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires a été ratifiée par 25 pays, dont l'Allemagne, l'Espagne ou le Royaume-Uni - où s'exprime une forte diversité linguistique - et devrait l'être prochainement par l'Italie.
Je comprends bien le problème posé par l'article 2 de la Constitution. Bien sûr, un « droit imprescriptible » à pratiquer une langue régionale, y compris dans les rapports avec l'administration et la justice, ne nous convient pas : il n'est pas question de remettre en cause l'ordonnance de Villers-Cotterêts. Cela dit, la France a trouvé une position équilibrée en prévoyant de ratifier la Charte sous deux conditions : la ratification ne portera que sur 39 engagements, qui sont déjà appliqués, et elle sera accompagnée, dans la Constitution, d'une déclaration interprétative précisant notre lecture de ce texte.
Le débat juridique est encadré par deux décisions : celle du Conseil constitutionnel, du 15 juin 1999, et l'avis du Conseil d'État rendu en juillet dernier. Je n'interprète pas la première comme vous. Le Conseil constitutionnel commence par déclarer constitutionnels les 39 engagements pris par la France. Le problème de constitutionnalité porte sur le préambule et sur la deuxième partie de la Charte. D'où la nécessité de réviser la Constitution. Comment respecter cette décision ? Par une déclaration interprétative. Cette idée tout sauf farfelue émane d'un grand professeur de droit, Guy Carcassonne, consulté par M. Lionel Jospin, alors Premier ministre. La déclaration interprétative purge toutes les difficultés auxquelles il a été fait allusion et notamment le risque qu'une langue régionale ou minoritaire soit utilisée dans les relations avec la justice ou l'administration. Elle ne remet donc pas en cause l'article 2 de la Constitution. Quelle est sa portée, une fois mentionnée dans la Constitution ? Sur ce point, mon avis diverge de celui du rapporteur, et je ne suis pas le seul dans ce cas : à l'Assemblée nationale, une proposition de loi sur ce sujet, déposée par MM. Urvoas et Le Roux, a été votée par 71 % des députés. Ce qui vous semble une hérésie y a été approuvé par des membres de votre groupe politique !
Dans son avis de juillet dernier, le Conseil d'État signale quant à lui une contradiction entre la Charte et la déclaration interprétative, qui créerait une insécurité juridique dans l'ordre interne comme en droit international. Mais nous savons tous que la Constitution prime sur les traités. Dans son arrêt d'assemblée du 30 octobre 1998, le Conseil d'État a indiqué que les normes constitutionnelles s'imposent à toutes les autres. C'est donc la déclaration interprétative qui l'emportera. Et il ne s'agit pas seulement de considérations théoriques.
Votre rapport est inexact sur un point de fait : la France n'est pas seule à proposer une déclaration interprétative. Un autre grand pays comme l'Allemagne en a présenté deux, le 16 septembre 1998 et le 17 mars 2003, précisant que les mesures énumérées par la Charte doivent être compatibles avec le droit des Länder, qui doivent les mettre en oeuvre. L'arrogance française que vous évoquez est donc toute relative.
Je vous demande, Monsieur le président, de ne pas nous priver d'un débat nécessaire en opposant la question préalable. Il serait de mauvaise politique de donner le sentiment que le Sénat, sur un pareil texte, procède à une censure.
M. Yves Détraigne. - En écoutant le président-rapporteur, je suis passé par toutes les couleurs. J'ai même craint un moment qu'il nous propose de ratifier cette Charte ! Même avec une déclaration interprétative, celle-ci aurait pour effet qu'au sein des nouvelles grandes régions, les gens ne parleraient plus la même langue. Contrairement à l'Espagne ou à l'Allemagne, la France a été faite par ses rois, qui ont conquis par la force des territoires qui avaient leurs coutumes et leurs habitudes. Si nous voulons la démanteler, adoptons cette Charte ! Les juristes, les historiens peuvent penser autrement, mais il n'y a pas que des lettrés en France. Ce signal sera interprété bien différemment par le plus grand nombre de nos concitoyens, et ce sera une catastrophe, allant dans le sens inverse de notre volonté de faire de la France un pays qui se retrouve autour de sa langue.
M. Alain Marc. - Nous avons entendu deux brillantes démonstrations. Ma religion n'est pas encore faite.
Mais avec 39 mesures déjà appliquées, qu'apporterait la ratification de cette Charte pour sauver, maintenir, promouvoir les langues régionales ? Comme Simon Sutour, je suis un ardent défenseur de l'occitan, et j'ai contribué à créer des « Calandretas » et des sections bilingues.
Les obstacles au développement des langues régionales sont de deux ordres : d'une part, certains directeurs académiques des services de l'éducation nationale s'opposent sur le terrain à la création de sections bilingues, je m'y suis heurté dans mon ancienne vie ; d'autre part, dans l'audiovisuel public, France 3 a tendance à réduire le temps d'expression dévolu aux langues régionales dans ses programmes. Une proposition de loi suffirait sans doute à lever ces deux obstacles.
Nous souhaitons tous le développement des langues régionales, qui font partie du patrimoine immatériel de la France, sans pour autant que le français cesse d'être notre langue nationale et notre langue administrative. Il n'y a pas lieu d'opposer les jacobins et les autres. Nous qui sommes prompts à promouvoir la diversité culturelle et linguistique à l'étranger, appliquons-la chez nous.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - En tant qu'Alsacienne parlant couramment sa langue régionale, je crois que la meilleure façon de la transmettre, c'est bien plus de la parler à nos enfants tous les jours que de voter des lois ou de réviser la Constitution...
Mme Éliane Assassi. - Je suis mal à l'aise dans ce débat, non parce que, sénatrice de Seine-Saint-Denis, je ne serais pas concernée, mais parce qu'il touche au coeur même de notre République. Le Gouvernement interprète la Charte dans un sens compatible avec la Constitution ; le Conseil d'État a exprimé son désaccord, en particulier sur le statut juridique de la déclaration interprétative signée par la France en 1999. Je regrette que le président-rapporteur n'ait pas pris le temps d'auditionner des experts en droit constitutionnel mais aussi la garde des sceaux, à l'origine de ce projet de loi. Ce matin, nous devrions décider au bout d'une heure d'échanges si nous votons pour ou contre, si nous votons une question préalable ou non. Cela me semble précipité. Je souhaite donc que nous repoussions le débat à notre prochaine réunion de commission.
M. Jacques Bigot. - Madame Troendlé, il doit vous être difficile de présider cette réunion ce matin, vous qui, lors de la discussion de la loi relative à la délimitation des régions, aviez défendu le droit à subsister de la plus petite région française au nom de son identité, de sa culture, de son particularisme. Ce matin, vous soutenez Philippe Bas, selon lequel il est impossible de ratifier la Charte.
Celle-ci présente pourtant un bon équilibre entre, d'une part, les États où les minorités linguistiques sont écrasées et, d'autre part, la France, où par la construction centralisée - que personne ne remet en cause - des locuteurs ont été empêchés de pratiquer leur langue. Vous comme moi nous souvenons de l'interdiction faite jadis aux enfants de s'exprimer dans leur dialecte dans les cours d'écoles : ceux qui le faisaient étaient punis, avec un panneau dans le dos ou la bouche fermée... La Charte n'aurait pas permis cela. Elle est équilibrée : à l'article 21, il est dit que seul le premier paragraphe de l'article 7 ne peut faire l'objet de réserves. Je ne comprends pas cette attitude de mes collègues alsaciens, comme André Reichardt, premier vice-président du conseil régional, qui a porté sur les fonts baptismaux un office pour la langue et la culture d'Alsace. Je trouverais dommage que le Sénat, représentant des collectivités territoriales, se prive de ce débat.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Rassurez-vous : je n'éprouve aucun malaise à présider cette séance. En tant que présidente, je suis tenue à une certaine réserve. Mais je voterai par conviction - comme je l'ai toujours fait.
M. Jacques Bigot. - J'espère que vous ne serez pas bâillonnée, comme autrefois, pour avoir parlé l'alsacien !
M. Christophe Béchu. - La matinée avait fort bien commencé : arrivé un peu en retard comme lui, j'ai eu une discussion détendue dans l'ascenseur avec Simon Sutour. Compte tenu de ce moment d'une grande concorde, je ne m'explique pas ses propos outranciers et violents, qui appellent une réaction. Je n'aime pas entendre dire à un rapporteur, quel que soit le sujet : « Vous ne voyez pas ce qui se passe dans le pays. » Si vous voulez que nous allions ensemble sur le terrain interroger les Français, je vous assure qu'ils vous parleront bien plus de chômage, d'impôts, de la montée du Front national, de la question des migrants ou d'autres problèmes concrets que de langues régionales ! Je ne crois pas que la position prise par Philippe Bas nous fasse courir le risque d'un embrasement général du pays, de chemises déchirées ou de manifestations de policiers devant le ministère de la justice...
Mme Esther Benbassa. - C'est la révolution !
M. Christophe Béchu. - Comment pouvez-vous adresser un tel tombereau de critiques à l'un des meilleurs juristes de cette commission ? Il nous explique que nous sommes face à une impasse juridique : ou bien nous ratifions la Charte et nous ne pourrons plus respecter un certain nombre de principes constitutionnels ; ou bien nous les respectons et ne pouvons pas ratifier la Charte. En droit, cette position nous conduit logiquement à voter une motion de procédure, car il n'y a pas lieu de débattre. En politique, nous le pouvons toujours, mais ajouter un article 53-3 dans la Constitution et ratifier cette Charte est-il le seul moyen de défendre les langues régionales ?
M. François Grosdidier. - On n'est jamais obligé de ratifier.
Mme Catherine Tasca. - Mais nous l'avons signée !
M. Christophe Béchu. - Quel obstacle y aurait-il à augmenter par une proposition de loi les moyens des écoles bilingues ? À deux mois des élections régionales, comme par hasard, on annonce une révision constitutionnelle. C'est extraordinaire ! Je n'ai malheureusement pas d'expression en patois pour le dire...
M. Simon Sutour. - Quel mépris !
M. Christophe Béchu. - ... mais après avoir supprimé le latin et le grec par votre réforme du collège, oser se faire les défenseurs des options langues régionales... Si vous le voulez, déposez une proposition de loi, consacrez-y des moyens financiers, et chacun prendra position. Je remercie le rapporteur pour ses propos, qui ne méritaient pas de tels excès et sont juridiquement imparables. Avoir un tel débat dans l'hémicycle, ce serait transformer le Sénat en une tribune politicienne. La ficelle est un peu grosse !
M. François Grosdidier. - À mon tour de saluer l'exposé calme et limpide du rapporteur, respectueux des points de vue des uns et des autres en fonction de leur ancrage régional dans notre République indivisible. Il ne méritait pas la dénonciation violente que nous avons entendue, inhabituelle dans notre commission.
Mme Esther Benbassa. - La violence peut être silencieuse !
M. François Grosdidier. - Élu d'une région à dialectes germanophones, je suis attaché à ce patrimoine culturel. Pour autant, je n'accepterais pas qu'un Mosellan exige devant une juridiction européenne que le jugement du tribunal de grande instance de Metz soit rendu en platt luxembourgeois. Cette Charte nous mettrait dans une situation intenable sur le plan du droit européen et créerait des situations ubuesques au plan local.
Certains d'entre nous ont peu d'intérêt pour les langues régionales, d'autres les défendent, sans forcément les opposer à l'enseignement du latin et du grec : les deux ne sont pas incompatibles !
Je note un certain nombre de paradoxes, à commencer par le choix de grandes régions sans identité régionale - difficile d'en trouver une entre Sedan et Mulhouse... Dans ma région qui compte des dizaines de milliers de travailleurs transfrontaliers, des petits qui apprenaient l'allemand en primaire seront désormais obligés de l'abandonner pendant deux ans en entrant au collège. Le paradoxe est moins chez les élus alsaciens que dans l'attitude du Gouvernement !
Nous sommes attachés aux langues régionales, mais aussi et surtout au français comme langue de tous les Français et de leurs rapports avec les juridictions et l'administration.
M. Philippe Kaltenbach. - C'est ce que propose le texte.
M. François Grosdidier. - Battons-nous pour l'alphabétisation, meilleur outil pour forger l'unité dans la diversité. Je siège au Conseil de l'Europe : son souci constant est de protéger les minorités opprimées. Il n'y en a plus en France. C'est surtout utile pour des États qui distinguent nationalité et citoyenneté, comme nos voisins belges, en opposition complète avec le modèle français, que nous avons tout de même le droit de défendre. La ratification de cette Charte nous mettrait en porte à faux avec la défense de ce modèle.
M. Hugues Portelli. - Je souscris intégralement à la démonstration juridique du rapporteur. D'un point de vue strictement juridique, la question a été posée et tranchée en 1999 : le Président de la République avait saisi le Conseil constitutionnel, l'avis du Conseil d'État était clair ; il n'y avait donc pas lieu de revenir sur la question. J'en avais discuté avec mon ami Guy Carcassonne - pour lui, la cause était entendue, pour des raisons de droit interne.
Depuis 1999, de l'eau est passée sous les ponts concernant le droit des langues régionales françaises. Par une jurisprudence bien établie, le Conseil constitutionnel a donné une valeur constitutionnelle à l'existence du droit local alsacien-mosellan, y compris en matière linguistique. Il n'y a donc nulle raison de rechercher une garantie supplémentaire par voie de traité : la Constitution suffit.
En 2002, l'assemblée de Corse m'a chargé d'être son conseil juridique pour sa négociation avec le gouvernement Jospin. Le débat portait notamment sur l'enseignement de la langue corse à l'école. Je suis allé voir le recteur, qui m'a présenté une circulaire qu'il avait élaborée seul, deux ans auparavant, et qui prévoyait déjà l'enseignement du corse dans toutes les écoles. Il n'avait pas même fallu une circulaire du ministre et il n'y avait pas de débat sur sa constitutionnalité. La seule difficulté était de trouver des professeurs... Nous avons donc largement les moyens en droit interne de protéger les langues régionales.
En Allemagne, l'enseignement relève de la compétence des Länder, et non de l'État fédéral. Il faut donc leur accord pour signer un tel traité, ce qui nécessite des déclarations interprétatives, les Länder, contrairement aux communautés linguistiques belges, n'ayant pas la capacité de signer eux-mêmes des traités. Le Bundestag a par ailleurs des pouvoirs que nous n'avons pas ; rappelez-vous ce qu'il avait fait du traité de l'Élysée : au grand dam du Général de Gaulle, il l'avait vidé de sa substance par une déclaration interprétative. En France, conformément à la séparation des pouvoirs, seul l'exécutif peut faire ce type de déclarations.
Dans notre hiérarchie des normes, la Constitution est théoriquement supérieure aux traités. Mais en matière de droit du Conseil de l'Europe, il faut mettre un bémol. Ainsi, sur la garde à vue, la Cour de cassation a appliqué la Convention européenne des droits de l'homme - alors que le Conseil constitutionnel, sollicité par une question prioritaire de constitutionnalité, avait revu sa jurisprudence, acceptant de déclarer inconstitutionnel ce qu'il avait jugé constitutionnel lors du vote de la loi « Perben » en 2004, mais considérant que des raisons d'ordre public imposaient de conserver des dispositions plus rigoureuses dans certains cas. La chambre criminelle de la Cour de cassation est passée outre ces limites, obligeant le législateur à revoir toute sa copie.
Imaginons que cette Charte entre en vigueur : qu'est-ce qui empêcherait un juge français de procéder à un contrôle de conventionalité en se passant de la déclaration interprétative ? Comme l'a fait remarquer le Conseil d'État, il pourrait tout à fait jouer de certaines dispositions de la Charte contre d'autres.
J'avais rencontré, en tant que professeur, les rédacteurs de cette convention, furieux de ne pas avoir été reçus par le ministre de l'intérieur de l'époque, Jean-Pierre Chevènement. Ils m'avaient expliqué que la Charte visait à répondre aux problèmes que rencontraient les minorités linguistiques dans les pays d'Europe centrale et orientale après l'effondrement du communisme - Roumanie, Bulgarie, Tchécoslovaquie et Hongrie, notamment - et que, ce faisant, on pouvait apporter une garantie aux Basques et aux Catalans, qui ont saisi cette occasion. Il n'était pas question d'imposer la Charte à tout le monde, et certainement pas à nous, Français : ils savaient très bien que c'était à notre Constitution de régler ces problèmes.
Ne faisons pas d'anachronisme, et n'utilisons pas cet outil pour remédier à des problèmes que nous pouvons régler avec notre propre système législatif.
Mme Jacqueline Gourault. - La vallée de la Loire est le pays où la langue française est portée au plus haut : je ne connais donc pas la question des langues régionales. Mais je comprends l'attachement des Bretons, des Basques, des Catalans pour ce que notre Constitution considère comme notre patrimoine culturel. Il ne faut pas s'énerver ! Je lis, à l'article 21 de la Charte, qu'aucune réserve n'est admise, et j'entends parler de déclaration interprétative...
M. Alain Anziani. - Ce n'est pas pareil !
Mme Jacqueline Gourault. - Je ne suis pas une fanatique des questions préalables : j'en vote très peu. Mais nous ne pouvons pas dire une chose et son contraire dans un article ajouté à la Constitution !
M. Jean-Pierre Sueur. - « La langue d'un peuple libre doit être une et la même pour tous », disait Barère. La Révolution française a été une oeuvre d'unification linguistique. L'abbé Grégoire disait : « La superstition parle bas-breton, l'émigration et la haine de la République parlent allemand, la contre-révolution parle italien et le fanatisme parle basque. » Pour que la République s'instaure, il fallait une langue unique. Nous savons ce que nous devons à la langue française, mais nous voyons aussi la richesse culturelle dans les langues régionales, qu'il n'y a aucune raison de ne pas valoriser.
Depuis 1999, chacun a eu le temps de réfléchir sur le sujet. Je ne comprendrai pas qu'on nous explique benoîtement qu'il n'y a pas lieu de délibérer. Dans ce cas, il n'aurait pas fallu que la discussion de plus d'une heure que nous venons d'avoir eût lieu. C'est une démonstration par les faits ! J'espère que nous poursuivrons ce débat en commission, suivi d'un débat et d'un vote en séance publique.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Même si la motion était votée, nous aurons en séance publique une discussion générale dans laquelle chacun pourra s'exprimer.
M. André Reichardt. - Quoique docteur en droit, je ne souhaitais assister à ce débat que pour m'instruire ; mais je dois répondre à l'interpellation de M. Bigot. Je suis sans réserve favorable à l'utilisation de l'alsacien, comme de toutes les langues régionales et minoritaires, dans la vie quotidienne. Mais ce n'est pas le débat : la question est de savoir s'il faut ou s'il est même possible de ratifier la Charte. Cette ratification aurait pour but de mettre en application 39 des 98 mesures de la troisième partie que, d'après notre rapporteur, la France respecte déjà. M. Bigot imagine que je serais en difficulté parce que je suis premier vice-président d'une région qui a créé l'office pour la langue et la culture d'Alsace ; cela montre au contraire que nous n'avons pas eu besoin de la Charte pour le faire ! J'ajouterai pour M. Bigot que le maire que j'ai été pendant 17 ans a créé, comme d'autres, un site bilingue dans sa commune ; là encore, nous n'avons pas eu besoin de la Charte pour le faire.
La ratification ne peut donc se justifier par l'urgence absolue de créer de nouvelles possibilités, comme l'ont montré Christophe Béchu et Hugues Portelli. La question qui se pose est donc exclusivement juridique, et je crains que l'analyse du rapporteur ne soit juste ; sinon, nous n'aurions pas eu tout ce débat. Preuve en est que le Conseil constitutionnel, un mois après la déclaration interprétative, a indiqué qu'elle était contraire à la Charte. Le Conseil d'État n'a pas dit autre chose. Le Sénat peut-il prendre une position différente ?
M. Simon Sutour. - Comme nous serons privés de débat en séance publique, je souhaite approfondir le débat en commission. Vous dites, Madame la présidente, que nous aurons une discussion générale - je crois qu'elle sera réduite.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Au contraire, elle durera deux heures trente.
M. Simon Sutour. - Alors, c'est bien. Lorsque nous affirmons des convictions avec force, nous pouvons parfois choquer. Vous aurez remarqué qu'Alain Marc et moi ne partageons pas seulement notre attachement pour les langues régionales, mais aussi un accent qui n'est autre que la présence de la phonétique occitane. C'est dire comme cette langue est ancrée en nous. Ce qui est arrivé aux Alsaciens est arrivé à d'autres.
Je suis désolé d'avoir déçu M. Béchu, mais il a eu, sans s'en apercevoir, un mot malheureux : il a parlé de « patois ». C'était le mot employé sur les écriteaux infâmants qu'on pendait au cou des enfants dans les écoles du Languedoc : « Je parle patois ». La violence qui a été exercée à une époque est encore profondément ressentie. Les grandes régions marquent-elles la fin des langues régionales ? Vous savez que je me suis opposé à la fusion des régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées. Reste que quand la presse locale a sondé la population sur le nom qu'elle souhaiterait donner à la nouvelle région, c'est celui d'Occitanie qui s'est détaché !
M. Yves Détraigne. - Pour nous, ce sera l'Austrasie !
M. Simon Sutour. - Vous pouvez plaisanter. Je diffuserai le compte rendu de ce débat dans mon département. Les centralisateurs de tout bord - dont je respecte la position - trouvent tous les arguments juridiques pour s'opposer à la Charte : rien n'y fait, ni que des grands pays comme l'Allemagne l'ait ratifiée, ni que des juristes éminents comme Guy Carcassonne l'aient soutenue. Le Sénat a une mauvaise image dans l'opinion ; avec votre vote, vous ne ferez qu'accentuer cette image rétrograde, conservatrice, vieillotte... Vous en serez les seuls responsables ! La vérité, c'est que ceux qui veulent défendre les langues régionales voteront la ratification.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Je partage avec André Reichardt cet accent charmant d'Alsace. Depuis que la grande région a été actée, l'alsacien est de plus en plus parlé sur les marchés, dans les rues et les commerces, jusqu'au sein de mon conseil municipal...
M. Jacques Mézard. - Je voterai contre ce texte, avec une conviction profonde, quel que soit le gouvernement qui le propose. Le Conseil d'État nous donne des indications claires sur l'aspect juridique de la question - pour une fois que son avis est intéressant, il serait malheureux que je ne l'utilise pas !
Cher Simon Sutour, chacun a le droit d'avoir des convictions. Mais vous avez été parfois content que les choses aillent vite, comme récemment concernant un texte sur lequel nous nous sommes beaucoup opposés. Les moyens de procédure ? Ils sont prévus dans la Constitution.
Il est possible de développer l'usage des langues régionales sans l'inscrire dans la Constitution. Ce pays a mis longtemps à se construire, il a une tradition, celle des hussards noirs de la République, de l'école républicaine ; certes, cela n'a pas toujours été facile. Mais Simon Sutour oublie Simon de Montfort...
M. Simon Sutour. - « Tuez-les tous, Dieu reconnaîtra les siens ! »
M. Jacques Mézard. - Remettre en cause l'un des fondements même de la République, cette langue française qui a permis la construction de ce pays, jamais je ne pourrai le faire. J'ai préparé des motions ; si d'autres ne les déposent pas, je le ferai, avec conviction. Ce n'est pas une motion de procédure qui détruira l'image du Sénat : d'autres comportements au plus haut niveau l'ont naguère bien plus dégradée...
M. Félix Desplan. - Nous sommes tous citoyens de notre grand pays, lequel a été jadis un empire bordant tous les océans et côtoyant des langues et des cultures nombreuses et diverses. Par leur comportement, les premiers Français ont essayé de les faire taire. Moi aussi, à l'école, on m'accrochait une ardoise dans le dos lorsque je parlais le créole. Mes parents considéraient qu'il fallait habituer très tôt leurs onze enfants à parler le français à la maison pour mieux les intégrer ; je suis le seul à ne l'avoir jamais accepté et à avoir continué à parler ma langue maternelle, le créole.
Si la Charte avait pour but l'intégration des nouveaux membres du Conseil de l'Europe, elle peut servir à la France, diverse de par ses langues et ses cultures. Les enseignants, dont j'ai été, ont longtemps considéré que l'usage d'une langue régionale - le patois, comme on disait - gênait l'apprentissage du français. Des expériences ont montré que c'était tout le contraire. Cette Charte concerne donc la France. Les difficultés d'ordre juridique peuvent être levées, la Constitution peut être changée. La Charte a été signée à juste titre. En Guadeloupe, à l'école comme dans la vie quotidienne, sur les panneaux de signalisation, le créole est bien présent. Je ne voudrais pas que le refus de ratifier cette Charte soit interprété comme une interdiction de continuer sur cette voie.
M. Alain Marc. - Allons !
M. Félix Desplan. - Nous savons que la langue officielle, la langue qui nous permet de communiquer avec le plus grand nombre, reste le français ; nous savons aussi que si nous changeons d'échelle, la langue qui nous permet de communiquer avec le plus grand nombre est l'anglais. Il ne faut pas de gradation dans les langues. Je voterai pour la ratification de cette Charte.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Dans nos échanges très stimulants, deux débats se superposent. L'un sur les langues régionales, auquel chacun est prêt à prendre part. Je n'ai noté aucune réticence à développer ce que la Constitution reconnaît déjà depuis 2008 comme une partie du patrimoine de la France, et qui a été menacé par le passé. Il est vrai que l'utilisation des langues régionales a donné lieu à des brimades, à des humiliations. Nous pourrions facilement faire l'unanimité au Sénat et au-delà en proclamant notre attachement commun à ces langues. L'autre débat est juridique.
Je ne vous en veux pas, Monsieur Sutour, des termes que vous avez employés ; je regrette seulement de ne pas avoir été suffisamment pédagogue. Je crois que votre passion est inspirée par un amour sincère de la langue occitane et n'y ai pas vu d'hostilité personnelle. Et puis le fleuve impétueux de l'Occitanie a repris son cours normal, sans perdre de sa puissance !
Si ce débat portait sur les langues régionales, non seulement nous serions unanimes, mais c'est la commission de la culture qui en serait saisie... Le problème est d'une autre nature, c'est d'ailleurs pour cela que notre commission a été saisie : il touche à nos principes fondamentaux, dont certains entrent en contradiction avec le système de la Charte. Ce n'est pas par mépris pour les langues régionales que j'ai pris cette position, mais à partir de décisions du Conseil constitutionnel et d'avis réitérés du Conseil d'État. On peut leur opposer des opinions de juristes, mais elles ne peuvent être mises sur un pied d'égalité avec des décisions revêtues de l'autorité de la chose jugée. Je n'y peux rien ; je prends les choses telles qu'elles sont.
S'il s'agissait seulement d'appliquer 39 paragraphes de la partie III de la Charte parmi les 98 proposés, nous n'aurions nul besoin de ratifier une Charte qui entre en contradiction avec les articles 1er et 2 de la Constitution, qui ont pourtant été défendus par des collègues favorables à la ratification - c'est une contradiction qu'ils devront résoudre.
Monsieur Anziani, vous êtes allé un peu vite en disant que la ratification des 39 engagements pris par la France ne posait pas problème. S'il n'y pas de problème pour les appliquer, il est impossible de les ratifier séparément du reste de la Charte, qui doit être ratifiée dans son ensemble pour lui donner une dimension internationale. Mais dimension internationale ou pas, cela revient strictement au même pour la langue occitane. Libre au Gouvernement de proposer des dispositions supplémentaires en la matière.
Non, la déclaration interprétative ne purge en aucun cas les difficultés. Les points d'incompatibilité entre la Charte et la Constitution relevés par le Conseil constitutionnel ne font pas tous l'objet de la déclaration. Partielle, elle ouvre la voie à des contentieux. Il est en outre difficile de souscrire des obligations incompatibles avec la Constitution en se croyant protégé par une simple déclaration interprétative, qui constitue un moyen moins puissant que les réserves. Nous sommes dans une impasse.
M. Détraigne a rappelé que la langue française avait été l'instrument de la promotion de l'unité nationale. Comme M. Mézard, je partage ce point de vue. Je soulignerai que le champenois, qui appartient aux langues d'oïl, a été relevé parmi celles pouvant figurer dans la liste des langues protégées par la Charte - je crois que M. Détraigne ne le réclame pas.
M. Yves Détraigne. - Je ne suis pas sûr que cela soit souhaité, en effet.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Alain Marc a demandé ce qu'apportait la ratification. Rien, sinon un certain nombre de problèmes. La révision de la Constitution pour ratifier la Charte a une valeur symbolique, à laquelle beaucoup de nos compatriotes s'arrêteront. Mais que pèse le symbole par rapport au développement concret des langues régionales et à l'intelligibilité de la Constitution ?
Madame Assassi, j'ai procédé à des auditions. Par ailleurs, nous avons cherché, sans succès, une date compatible avec l'agenda de la garde des sceaux afin qu'elle vienne s'exprimer sur ce sujet. Cela n'a pas été possible en commission. Nous ne l'entendrons donc qu'en séance. J'ai estimé qu'en matière d'expertise constitutionnelle, les avis du Conseil d'État et les décisions du Conseil constitutionnel, auxquels s'est ajoutée l'intervention du professeur Portelli, devaient suffire à nous éclairer.
Monsieur Bigot, l'article 21 de la Charte n'autorise de réserves sur les objectifs et les principes que sur les paragraphes 2 à 5 de l'article 7. Il n'y en a pas eu. En revanche, la déclaration interprétative limite la portée du paragraphe 1 de l'article 7. Elle ne vaut pas réserve et est contradictoire avec la Charte.
Merci de votre soutien, monsieur Béchu. Une situation d'impasse serait créée par l'adoption de ce texte. Mieux vaudrait défendre les langues régionales par leur valorisation plutôt que par ces gesticulations.
François Grosdidier a souligné qu'un vrai Mosellan ne pourrait exiger des instances européennes qu'un jugement soit rendu en langue régionale : ce serait ubuesque. Je partage votre point de vue et votre attachement au français, langue de la République.
Je remercie le professeur Portelli. Vous avez bien souligné qu'une simple circulaire du recteur pouvait suffire à améliorer utilement la pratique et l'enseignement d'une langue régionale mieux qu'une révision constitutionnelle.
Madame Jacqueline Gourault, aucune réserve n'est possible sur les principes ou les objectifs de la Charte, sauf quelques exceptions non envisagées par le Gouvernement dans la déclaration interprétative.
Le président Sueur a évoqué le jacobinisme linguistique qui a marqué notre histoire. M. Mézard, quant à lui, est favorable à la défense du français.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous le sommes tous.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Monsieur Sueur, vous avez dit que ne pas nous donner une chance d'amender ce texte signifierait que nos débats de ce matin sont absurdes. L'absurdité vient du texte.
M. Reichardt a rappelé qu'il avait créé un site bilingue dans sa commune, preuve que c'est déjà possible sans la Charte.
Je remercie M. Mézard d'avoir soutenu ma position.
J'ai partiellement répondu au témoignage de Félix Desplan : il a estimé que les difficultés juridiques posées par la Charte seraient réglées par une révision de la Constitution, mais je ne le crois pas. La moitié des langues régionales identifiées pour être inscrites sur la liste de la Charte sont des langues d'outre-mer. Ce patrimoine est d'autant plus précieux qu'il s'agit de langues maternelles, par lesquelles passe l'apprentissage de la lecture et de l'écriture.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Cette révision constitutionnelle serait inopérante. Elle ne nous protégerait pas des contradictions. L'utilisation - pour ne pas dire l'instrumentalisation - de la Constitution serait un acte sans précédent par son inutilité et l'inefficacité dans laquelle elle plongerait la France. Il est expédient d'adopter une question préalable pour ne pas adopter un texte inamendable n'atteignant pas les objectifs assignés par le Président de la République. Nous ne pouvons pas le suivre. Je vous propose d'adopter cette question préalable.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Avançons dans nos travaux, sans quoi nous devrons nous réunir cet après-midi.
M. Simon Sutour. - Impossible : ce serait contraire au règlement, puisqu'il y a séance.
La commission procède ensuite à l'examen du rapport de M. François Zocchetto et du texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 437 (2014-2015), présentée par Mme Catherine Troendlé et plusieurs de ses collègues visant à rendre effective l'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact avec des mineurs lorsqu'une personne a été condamnée pour des agressions sexuelles sur mineur.
M. François Zocchetto, rapporteur. - La commission mixte paritaire réunie il y a un peu plus de trois mois sur le projet de loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne s'est traduite par un échec. Nous nous étions opposés à la méthode retenue par les députés qui avaient profité de la transposition pour inscrire de nombreux articles additionnels relatifs à la procédure pénale. Nous avions aussi émis des réserves de fond sur plusieurs dispositions, puis adopté en nouvelle lecture une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.
Le 13 août dernier, le Conseil constitutionnel a censuré 27 articles de cette loi, quasiment tous ajoutés par l'Assemblée nationale. Je me réjouis de cette décision, qui montre que le Sénat ne peut pas être privé de son droit de discussion.
Sur le fond, je vous avais cependant indiqué que j'étais favorable à ce que nous examinions rapidement, sous la forme de textes spécifiques, certaines évolutions de notre législation en matière pénale. C'est le cas de la proposition de loi déposée par M. Jean-Pierre Sueur sur le financement illicite des partis politiques, pour laquelle notre commission a nommé un rapporteur. C'est également le cas de la proposition de Mme Catherine Troendlé que nous examinons aujourd'hui. Je salue son initiative ainsi que la qualité de son travail sur ce texte déposé à la suite des affaires médiatisées de pédophilie survenues au printemps dernier, à Villefontaine et Orgères. Dans ces deux dossiers, il est apparu que deux personnes soupçonnées d'actes pédophiles graves avaient continué à exercer leurs activités professionnelles auprès de mineurs alors même qu'elles avaient été condamnées pour détention d'images pédopornographiques plusieurs années auparavant.
À la suite de ces affaires, les ministères de la justice et de l'éducation nationale ont mené une inspection conjointe. Le rapport définitif des inspections générales n'a été rendu public qu'à l'issue du vote de la loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne (DADUE). Le Gouvernement - et au premier chef le ministère de l'Éducation nationale - a confondu vitesse et précipitation.
Dans ces affaires délicates, le législateur doit suivre une ligne de crête particulièrement étroite. D'un côté, nous devons assurer la protection la plus efficace possible aux mineurs contre les auteurs d'agressions sexuelles ; de l'autre, nous sommes tenus au respect absolu de notre ordre constitutionnel, en particulier de la présomption d'innocence, qui suppose le respect du secret de l'instruction et de l'enquête. Aussi, l'approche défendue par Catherine Troendlé est-elle plus intéressante que celle qui nous avait été proposée en ce qu'elle est centrée sur les personnes condamnées.
Il existe dans notre droit pénal des peines principales et des peines complémentaires, dont l'interdiction, temporaire ou définitive, d'exercer une activité professionnelle ou bénévole en contact avec les mineurs. Les statistiques montrent que ces peines sont insuffisamment prononcées : en 2013, à 86 reprises sur les 2 978 condamnations pour agressions sexuelles contre mineurs et 74 fois pour les 1 600 condamnations pour mise en péril de mineurs.
Je vous invite à suivre la proposition de Mme Troendlé, moyennant quelques ajustements juridiques et rédactionnels. Nous veillerons évidemment au respect de la Constitution. Les articles 1er et 2 prévoient en effet de rendre systématique l'interdiction d'exercer auprès de mineurs à titre définitif. Cette rédaction entrerait en contradiction avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur l'individualisation des peines. Je vous propose de laisser au juge la latitude de décider du caractère temporaire ou définitif de l'interdiction.
Je vous suggère de tirer profit des débats que nous avons eus cet été sur l'information des employeurs en cas de condamnation ou de procédure pénale en cours pour pédophilie, objet de l'article 3 de la proposition de loi. Nous reprendrons l'essentiel de l'article 30 de la loi DADUE en rétablissant un équilibre entre protection des mineurs et présomption d'innocence. Je vous proposerai de n'intégrer dans le champ d'obligation d'information que les activités placées sous le contrôle direct ou indirect de l'autorité administrative.
J'estime également souhaitable de nous limiter à une obligation d'information de l'administration de tutelle portant sur les condamnations pour sexuelle contre mineur. Les affaires encore au stade de l'enquête restent soumises au secret. Il n'est pas possible de déroger à ce principe, au risque de porter atteinte à la présomption d'innocence.
J'ai été surpris du dépôt d'amendements de suppression systématique de tous les articles. Autant je connais l'aversion de certains aux peines-plancher, autant d'autres demandent la suppression d'articles votés par l'Assemblée nationale à la demande pressante du Gouvernement.
Mme Catherine Troendlé. - Ma proposition de loi, que de nombreux collègues ont cosignée, a été suscitée par l'absence de réaction de la chancellerie comme de l'Éducation nationale aux événements extrêmement graves du mois de mars. J'ai pris l'attache de la Garde des Sceaux pour souligner l'urgence de solutions pour les enfants pris en charge. La ministre de l'Éducation nationale a voulu, dans la précipitation, inscrire des amendements dans la loi DADUE. Leur rédaction n'était pas aboutie. Le rapporteur a cherché à la rendre perfectible, mais cela restait un cavalier législatif, comme l'a confirmé le Conseil constitutionnel. Il était important qu'un débat ait lieu sur la base de ma proposition de loi. J'ai compris, lors de l'audition avec le rapporteur, que des éléments juridiques étaient perfectibles. Je le remercie d'avoir amélioré ma proposition de loi.
M. Jacques Bigot. - Je sais gré à M. le rapporteur de reconnaître la difficulté de ce sujet. Quelle que soit l'émotion, trouver une réponse à la situation de l'Isère et de l'Ille-et-Vilaine n'est pas simple pour le législateur, puisqu'elle n'est sans doute pas du ressort de la loi. On constate dans les deux cas la difficulté de transmission de l'information entre la justice et l'Éducation nationale - ce pourrait aussi être le cas pour les services sociaux du département ou un établissement accueillant des mineurs. Le professionnel ou le bénévole condamné pour des actes de déviance sexuelle doit être éloigné des mineurs. La proposition de loi de Mme Troendlé ne le permet pas.
Faut-il que le juge prononce une interdiction ? Le problème est la transmission des informations. Les ministres ont décidé de désigner des référents. Toute décision de justice est publique. Rien n'interdisait au procureur de transmettre l'information, ni à l'administration de prendre des mesures disciplinaires. Tout était dans la loi.
Mes collègues et moi souhaitons soutenir le respect de l'individualisation des peines. Dire que l'interdiction est de plein droit sauf décision spécialement motivée ne change rien. Si une sensibilisation de parquets est sans doute nécessaire, elle n'a pas besoin d'être affirmée dans la loi.
Nous serons prochainement saisis par le Gouvernement d'un texte sur la question de la communication. L'intention est qu'elle se fasse dès la garde à vue. Il est paradoxal que tout le monde l'apprenne par voie de presse, sans que l'administration soit informée. Nous sommes tous attachés au respect du secret de l'instruction. Une solution consisterait à ne plus privilégier la citation directe, alors que le juge d'instruction peut prononcer un contrôle judiciaire. Soyons modestes. Malheureusement, la loi sera en difficulté pour régler les choses : malgré sa rédaction, la proposition de loi reste insuffisante.
M. François Grosdidier. - Si la loi est peut-être insuffisante, elle est nécessaire, car on ne saurait se satisfaire de la situation actuelle. La faculté d'informer doit devenir une obligation : elle existe théoriquement en cas de condamnation, mais n'est pas toujours respectée - comment sanctionner les procureurs qui ne respectent pas cette obligation ?
Ce n'est pas parce que le secret de l'instruction est constamment violé qu'il est permis de prévenir d'un danger potentiel. La loi doit le prévoir, sinon les avocats de délinquants potentiels pourraient se plaindre que ceux-ci aient été dénoncés à tort.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Je remercie Mme Troendlé d'avoir accepté l'idée que sa proposition de loi était amendable. Monsieur Bigot, notre proposition de loi recouvrira totalement le projet de loi envisagé par le Gouvernement. Puisqu'il y a urgence à légiférer, je propose d'utiliser le véhicule législatif le plus avancé, c'est-à-dire celui-ci, qui peut être transmis à l'Assemblée nationale dès notre vote, dans une semaine. Je comprendrais mal que le Gouvernement ne souscrive pas à notre démarche, d'autant que les fondements juridiques de la circulaire conjointe de la ministre de l'éducation nationale et de la Garde des Sceaux du 16 septembre dernier sont très incertains.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement COM-5 reprend les articles 1er et 2 de la proposition de Mme Troendlé en maintenant la capacité d'appréciation du juge quant à la durée de l'interdiction d'exercice, pour les rendre conformes aux principes constitutionnels.
M. Jacques Bigot. - Sauf en matière de conduite, je connais peu de cas où la peine complémentaire s'impose. Certains pourraient souhaiter une semblable automaticité dans beaucoup de domaines.
M. François Zocchetto, rapporteur. - En effet, il n'y a pas beaucoup de domaines où la peine complémentaire est systématique, mais le juge peut toujours l'écarter.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous avons une position de principe contre les peines automatiques. Le Gouvernement a élaboré une première version qui était un cavalier législatif posant de très lourds problèmes. Nous l'avons souligné en commission mixte paritaire, où tous les sénateurs ont voté contre. La rédaction de Dominique Raimbourg en nouvelle lecture a été amendée, sur la garde à vue, par la ministre de l'éducation nationale. Nous en reparlerons le cas échéant, car la deuxième version présentait moins de problèmes.
M. Philippe Bas, président. - La voie est étroite. Le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur le caractère de cavalier législatif mais pas sur le fond du texte. Passons au vote.
En conséquence, l'amendement COM-1 devient sans objet.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement de coordination COM-6 supprime l'article 2 qui a été intégré dans l'article 1er.
Les amendements identiques COM-6 et COM-2 sont adoptés.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement COM-7 rectifié réécrit l'article 3 sur la transmission des informations afin d'ajuster les dispositions sur le contrôle judiciaire, d'inscrire les personnes condamnées pour la consultation de sites pédopornographiques au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (FIJAISV) et de prévoir la communication en cas de condamnation, mais aussi en cas de décision de contrôle judiciaire assortie de l'interdiction d'exercer une activité auprès de mineurs.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement COM-8 reprend l'article 33 de la loi DADUE, dont l'objet était d'améliorer le régime d'interdiction d'exploiter ou de diriger l'un des établissements, services ou lieux de vie et d'accueil régis par le code de l'action sociale et des familles (CASF).
L'amendement COM-8 est adopté ; en conséquence l'amendement COM-3 devient sans objet.
M. François Zocchetto, rapporteur. - La position de la commission est d'encourager à l'application des peines inscrites dans le code pénal avant de les aggraver. Il n'y a rien de pire que des victimes qui voient les coupables condamnés à 1 000 euros d'amende quand elles s'attendaient à ce qu'ils soient condamnés à 30 000 euros, d'où l'amendement de suppression COM-9.
Mme Catherine Troendlé. - J'appelle aux sanctions les plus élevées.
M. Jacques Bigot. - Je suis d'accord avec le rapporteur. Madame Troendlé, il faut faire très attention. L'application d'une peine est très complexe. Il faut d'abord imposer à la personne qui s'est rendue sur des sites pédopornographiques de travailler à se défaire de sa perversité.
Mme Catherine Troendlé. - Ce ne sont pas des peines d'emprisonnement sèches qui réussiront à régler ces cas. Les prédateurs ne sont pas des délinquants comme les autres : ils ont besoin de traitements.
Les amendements COM-9 et COM-4 sont adoptés.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Reprenant l'article 31 de la loi DADUE, l'amendement COM-10 élargit le dispositif de sanctions pénales prévu à l'article L. 212-10 du code du sport aux personnes exerçant une activité physique ou sportive auprès de mineurs à titre bénévole.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement COM-11 reprend l'article 32 de la loi DADUE qui portait sur le régime disciplinaire des chefs d'établissement du premier degré. Ne soyez pas étonnés de ces reprises : la loi DADUE avait été accompagnée d'une concertation. Nous étions d'accord sur certains articles, mais pas sur le véhicule législatif.
M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement COM-12 donne un intitulé plus clair à la proposition de loi devenant « proposition de loi relative à la protection des mineurs contre les auteurs d'agressions sexuelles ».
M. Jean-Pierre Sueur. - Je demande une suspension de séance de 5 minutes.
La réunion est suspendue de 11 h 20 à 11 h 30.
Automaticité de la peine complémentaire d'interdiction d'exercice
d'une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs
Permettre à la juridiction de prononcer une interdiction temporaire d'exercice
Information de l'autorité administrative en cas de condamnation ou de procédure
en cours pour une infraction sexuelle commise sur mineur
Compléter les mesures de contrôle judiciaire, obliger le parquet à transmettre à l'autorité administrative les informations relatives aux condamnations des agents publics, rendre obligatoire, sauf décision contraire motivée,
le placement sous contrôle judiciaire des personnes mises en examen pour infraction sexuelle
contre mineur
Modalités de renouvellement de l'agrément
des assistants familiaux et maternels
Insertion de l'article 33 de la loi du 17 août 2015 (DADUE), déclaré contraire à la Constitution en raison de son absence de lien avec ce texte
Augmentation des quantum de peine prévus pour le délit de consultation habituelle,
de détention et d'acquisition d'images pédopornographiques
Insertion de l'article 31 de la loi du 17 août 2015 (DADUE), déclaré contraire à la Constitution en raison de son absence de lien avec ce texte
Insertion de l'article 32 de la loi du 17 août 2015 (DADUE), déclaré contraire à la Constitution en raison de son absence de lien avec ce texte
Modifier l'intitulé de la proposition de loi
M. Philippe Bas, président. - Je suis heureux d'accueillir dans notre commission M. Vidjaya Tirou, secrétaire général du Congrès de la Nouvelle-Calédonie. Il est actuellement en visite dans notre assemblée et à l'Assemblée nationale. Je forme des voeux pour que cette mission soit pleinement fructueuse.
Puis la commission examine le rapport de M. Christophe-André Frassa sur la proposition de loi n° 376 (2014-2015), adoptée par l'Assemblée nationale, relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - La proposition de loi de Bruno Le Roux et du groupe SRC, adoptée par les députés le 30 mars 2015, faisait suite à quatre propositions de loi similaires émanant des socialistes, radicaux, écologistes et communistes de l'Assemblée nationale, posant des problèmes juridiques plus lourds. Ces textes ont été élaborés avec des ONG et des syndicats. L'élément déclencheur de cette réflexion a été le drame de l'effondrement du Rana Plaza au Bangladesh, qui a entraîné la mort de 1 134 personnes dans cinq ateliers de confection travaillant en partie pour de grandes marques occidentales, dont des françaises, et qui a posé la question de l'indemnisation des victimes et de leurs familles.
L'objectif de la proposition de loi est de faire contribuer les grandes entreprises au respect des droits de l'homme et à l'amélioration des normes sociales et environnementales dans le monde, en mettant en place un plan de vigilance étendu à l'ensemble de leur chaîne d'approvisionnement, incluant leurs filiales et sous-traitants, et un régime de responsabilité particulier.
Ce texte obligerait les sociétés de plus de 5 000 salariés en France ou 10 000 dans le monde, incluant les effectifs des filiales directes et indirectes, à établir, rendre public et mettre en oeuvre de manière effective un plan de vigilance destiné à prévenir les risques d'atteintes aux droits de l'homme et de dommages environnementaux et sanitaires qui résulteraient de leur activité, mais aussi de celle de leurs filiales, de leurs sous-traitants et de leurs fournisseurs. Les comportements de corruption sont aussi visés.
Les obligations attachées au plan de vigilance sont assorties d'un mécanisme d'injonction et d'une amende civile pour en assurer l'effectivité, ainsi que d'un régime particulier de responsabilité.
Lors de la mission d'information que j'ai menée avec Michel Delebarre, en début d'année, sur les enjeux d'attractivité internationale et de souveraineté du droit des entreprises, il était souligné que le processus permanent d'amélioration et de simplification du droit des entreprises était perturbé par certaines initiatives législatives à l'impact concret relativement limité, mais dont la portée symbolique était, elle, très négative, y compris à l'égard des entreprises étrangères : il en a été ainsi de la « loi Florange » comme de la « loi Hamon ». Selon les représentants des entreprises, la présente proposition, en dépit de ses louables intentions, fait incontestablement partie de ces initiatives - mais sa portée n'est pas uniquement symbolique. Son opportunité fait l'objet d'un désaccord complet entre les représentants des entreprises d'un côté, les ONG et syndicats de l'autre.
Depuis quinze ans, des progrès ont été accomplis en matière de responsabilité sociale des entreprises (RSE). Celle-ci, au-delà du simple respect des obligations légales et réglementaires, repose sur l'idée que les entreprises sont des acteurs économiques dont les activités ont un impact plus large sur la société, dans tous les pays où elles interviennent - ce qu'elles doivent prendre en compte dans leurs décisions.
Le « reporting » non financier a été instauré par la loi relative aux nouvelles régulations économiques de 2001, et renforcé par celle portant engagement national pour l'environnement de 2010, les informations étant vérifiées par un organisme indépendant.
La RSE est aussi encadrée par des textes internationaux non contraignants, tels que la déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale de l'Organisation internationale du travail, actualisée en 2006, les principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales, actualisés en 2011, ou les principes directeurs des Nations unies sur les droits de l'homme et les entreprises de 2011, incluant une responsabilité des entreprises élargie à leurs sous-traitants.
Diverses initiatives ont été prises en Europe depuis quinze ans. La plus importante est la directive du 22 octobre 2014 concernant la publication d'informations non financières par les entreprises de plus de 500 salariés. Son objectif est la transparence de l'information sociale et environnementale fournie par les entreprises à un niveau élevé comparable dans tous les États membres. Elle prévoit d'inclure dans le rapport de gestion une déclaration non financière présentant des informations relatives aux incidences des activités de ces entreprises sur l'environnement, en matière sociale et de personnel, de droits de l'homme et de lutte contre la corruption, mais aussi la description des politiques appliquées par l'entreprise, y compris les procédures de diligence raisonnable mises en oeuvre incluant l'ensemble de la chaîne d'approvisionnement, la présentation des résultats de ces politiques et une analyse des risques. La directive ne prévoit pas de régime de sanction ni de responsabilité spécifique. Son délai de transposition court jusqu'en décembre 2016. Elle constitue un des éléments de réponse aux préoccupations exprimées par la proposition de loi.
Dans certains cas, le droit actuel permet d'engager la responsabilité d'une société pour les agissements d'une filiale ou d'un fournisseur, par exemple, dans la jurisprudence de la Cour de cassation, même si celle-ci est un peu restrictive, en démontrant la faute de la société-mère par une ingérence dans la gestion de sa filiale ayant causé un préjudice. Le rapport de nos collègues Alain Anziani et Laurent Béteille de 2009 sur la responsabilité civile recommande de ne pas reconnaître la responsabilité sans faute due à un état de dépendance économique, mais de garder le régime de la responsabilité pour faute. Le code du travail prévoit la solidarité financière du donneur d'ordre pour un fournisseur ne remplissant pas ses obligations fiscales et sociales. Le dispositif « Metaleurop », dans la loi portant engagement national pour l'environnement de 2010, étend la responsabilité à la société-mère en cas de faute de sa part ayant conduit à la liquidation judiciaire de sa filiale.
En l'état du droit français, rien ne s'apparente à ce que propose la proposition de loi. Si son objectif est vertueux, elle présente de graves déficiences juridiques.
L'article 1er étend implicitement le plan de vigilance aux filiales et sous-traitants à l'étranger, ce qui confère à la proposition de loi un effet extraterritorial. Il manque de précision sur les normes de référence à respecter dans le plan, en particulier pour les activités à l'étranger. Le renvoi au décret présente des incertitudes sur le contenu exact du plan et les normes de référence. L'article 1er fait en outre naître un risque d'ingérence dans les filiales et chez les sous-traitants, pour mettre en oeuvre le plan, ce qui serait une faute pouvant engager la responsabilité de la société. La procédure d'injonction en cas de manquement à l'obligation d'établir, rendre public et mettre en oeuvre le plan de vigilance, à l'initiative notamment des associations, est, à l'inverse, presque cohérente avec le droit des sociétés. Enfin l'article 1er instaure une amende civile de 10 millions d'euros en cas de manquement, selon une procédure qui est peu claire.
La formulation de l'article 2 est très ambiguë, même s'il ne s'agit plus d'une présomption de responsabilité en matière civile et pénale comme dans les premières propositions de loi. Le non-respect des obligations relatives au plan de vigilance engage la responsabilité de la société dans les conditions du droit commun, mais quelle est la portée réelle de cet engagement de responsabilité devant la justice ? Certes, il faut pouvoir démontrer un lien de causalité entre un préjudice et une défaillance dans l'obligation de vigilance, mais le risque contentieux et financier est lourd, d'autant que cette action en responsabilité pourrait être engagée par les associations et non pas forcément par les victimes. Une telle action pourrait être ouverte devant le juge français, par une ONG française ou étrangère, afin de défendre les intérêts de victimes étrangères de dommages causés à l'étranger par un sous-traitant étranger, au regard des normes de référence du plan de vigilance, et susceptibles d'avoir résulté d'une défaillance dans la mise en oeuvre du plan de vigilance par la société mère française.
De sérieuses questions de constitutionnalité se posent également, au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Elles portent sur l'atteinte aux principes de clarté, d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, au principe de responsabilité, par la prise en compte au travers du plan de vigilance des actes des sous-traitants. Que les associations puissent elles-mêmes engager l'action en responsabilité contreviendrait en outre au principe selon lequel nul ne plaide par procureur.
La proposition de loi fait courir un risque disproportionné à l'attractivité de la France et à la compétitivité des entreprises françaises. Il n'existe pas de dispositif aussi ambitieux et large dans son champ d'application dans les législations étrangères similaires. Sans doute la France est-elle une pionnière, monsieur Sueur... En outre, aucune étude d'impact, nulle évaluation des conséquences économiques n'a été menée.
La proposition de loi crée une inégalité de traitement entre une société française et une société étrangère intervenant en France, cette dernière n'ayant pas à mettre en oeuvre un devoir de vigilance. Elle affaiblit l'attractivité de la France pour les investissements étrangers. Elle porte atteinte à l'égalité des conditions de concurrence entre les entreprises françaises et les entreprises étrangères, notamment dans l'Union européenne. Elle fait courir un risque de retrait des entreprises françaises de certains marchés étrangers, pour éviter de garder des fournisseurs impossibles à contrôler. Elle crée des contraintes pour l'ensemble des PME françaises fournisseurs des grands groupes, par répercussion du devoir de vigilance dans des clauses contractuelles plus contraignantes, et perturbe les relations commerciales établies entre donneurs d'ordre et sous-traitants.
L'échelle pertinente pour mener ce débat à bien - car il y a nécessité - est européenne, voire mondiale. Certaines personnes auditionnées ont évoqué le G20.
Faute d'une autre possibilité procédurale, je demande à la commission de rejeter le texte en l'état et j'émettrai un avis défavorable aux trois amendements, qui aggraveraient les difficultés que le texte suscite.
M. Philippe Bas, président. - Merci de la qualité de cet examen approfondi qui résume l'ensemble des difficultés posées par cette proposition de loi.
M. Didier Marie. - Nous avons reçu une motion préjudicielle.
M. Philippe Bas, président. - Elle n'a pas été présentée. Nous l'évoquerons après la discussion générale, lors de l'examen des amendements.
M. Philippe Kaltenbach. - C'est pourtant essentiel !
M. Philippe Bas, président. - Nous procédons d'abord à la discussion générale. Nous débattrons ensuite de la motion et des amendements, lorsque le rapporteur l'aura présentée.
Mme Esther Benbassa. - La motion d'abord...
M. Didier Marie. - Dès lors que nous avons cette motion sous les yeux, il nous est difficile de ne pas en tenir compte. Jeune sénateur, je savais que j'apprendrais beaucoup en intégrant la prestigieuse commission des lois. Ce matin, j'ai l'impression de ne pas être le seul à découvrir l'existence d'une motion de procédure, qui n'a pas été utilisée depuis plus de dix ans et ne l'a été qu'une seule fois depuis la seconde guerre mondiale. Encore cet usage unique ne concernait-il pas une proposition de loi de l'opposition... Il s'agit, en application de l'alinéa 4 de l'article 44 du règlement du Sénat, de suspendre le débat et d'interrompre pour une durée indéterminée le parcours de ce texte, qui ne retournera pas à l'Assemblée nationale tant que la condition suspensive ne sera pas satisfaite.
Utiliser cette arme fatale serait contraire aux usages du Sénat, selon lesquels, en vertu d'un « gentleman's agreement », on n'oppose pas une motion de procédure à une proposition de loi inscrite dans leur « niche » par les groupes minoritaires.
M. Didier Marie. - Cette manoeuvre d'obstruction bafoue l'esprit des articles 48 et 51-1 de la Constitution, qui reconnaissent les droits de l'opposition et instaurent la « niche » parlementaire. L'argument selon lequel cette proposition de loi ne serait pas issue du groupe socialiste au Sénat est spécieux. Le principe de la « niche » parlementaire est que nous choisissions notre texte sans que la majorité le juge a priori.
M. Philippe Kaltenbach. - Tout à fait !
M. Didier Marie. - De telles pratiques affaiblissent le Sénat en limitant le débat démocratique : ce n'est pas une motion de procédure, mais une motion de censure, une motion politique comme en atteste l'interview du président du groupe Les Républicains au Figaro de ce matin. Cette motion muselle l'opposition et bride aussi l'expression des membres de la majorité qui auraient pu être sensibles à nos arguments ainsi qu'à ceux de la société civile en faveur de la défense des droits humains. Devons-nous nous attendre, au cours des prochains mois, à ce que vous engagiez des motions de procédure sur toutes les propositions de loi de l'opposition, voire de l'UDI, dès lors qu'elles vous déplairont ou vous gêneront ?
Selon vous, ce texte ne peut prospérer hors d'un cadre juridique européen sans introduire des distorsions de concurrence préjudiciables aux entreprises françaises. Voilà un terrible aveu de renoncement à la souveraineté nationale : c'est oublier les vieux combats humanistes portés et gagnés par la France. Avons-nous attendu, pour abolir l'esclavage, que toutes les nations concernées soient d'accord ? Heureusement, nos prédécesseurs ne se sont pas arrêtés aux arguments similaires à ceux que vous avez avancés ! La protection des ouvriers face aux accidents du travail aurait-elle progressé à la fin du XIXe siècle si nous n'avions pas légiféré, ainsi que l'Allemagne, alors que d'aucuns expliquaient que nos entreprises s'en trouveraient pénalisées ? Plus récemment, la directive sur le « reporting » extra-financier aurait-elle pu être adoptée si la France n'avait pas pris les devants par la loi relative aux nouvelles régulations économiques et le « Grenelle II » ? Enfin, la taxe sur le transport aérien instaurée par M. Chirac pour financer les actions internationales en faveur des pays en voie de développement est désormais appliquée par plusieurs pays.
Aucun de vos arguments sur le risque que ferait peser ce texte sur la compétitivité de nos entreprises n'est fondé. Celle-ci consiste-t-elle à s'arranger avec les droits humains, avec la corruption, avec la protection de l'environnement ? Personne ici ne pourrait l'accepter. De nombreuses entreprises ont déjà élaboré des plans de vigilance, car elles ont compris qu'elles se prémunissaient ainsi contre les risques financiers et extra-financiers. La France a souvent été en position d'éclaireur et plusieurs de ses grands groupes soutiennent cette démarche, tels Veolia, Renault ou Bolloré.
Cette proposition de loi a vocation à ouvrir la voie en Europe. Vous affirmez qu'elle comporte « de nombreuses incertitudes et ambiguïtés, qui soulèvent en l'état des interrogations sérieuses d'ordre juridique voire constitutionnel ». C'est vague ! Et nous aurions pu en débattre en séance, car nous considérons que ce texte est juridiquement solide. Il s'inscrit dans le cadre des préconisations de plusieurs organismes internationaux : déclaration de 2011 du conseil des droits de l'homme des Nations unies relative aux entreprises et aux droits de l'homme, directives de l'OCDE sur la responsabilité des entreprises, normes de l'OIT...
Puis, il est contradictoire d'affirmer à la fois que le contenu de l'obligation d'établir un plan de vigilance est mal défini et que ce texte cadenasserait les entreprises. La condition des relations commerciales établies figure dans le code de commerce et est définie par la jurisprudence comme un partenariat dont chacun peut raisonnablement envisager la poursuite.
Vous dites qu'il serait impossible aux entreprises d'apporter la preuve matérielle qu'elles respectent la loi et qu'elles s'en trouveraient exposées à un fort contentieux, mais le texte fixe une obligation de moyens de nature à dégager leur responsabilité. L'intérêt à agir n'est pas trop large, puisque le texte s'inscrit dans le cadre de l'article 31 du code de procédure civile, disposant que l'action est ouverte à tous ceux qui ont un intérêt légitime au succès ou au rejet d'une prétention. Le juge est à même de vérifier les trois éléments constitutifs de l'intérêt à agir : intérêt actuel, intérêt légitime juridiquement protégé, intérêt personnel direct. Nous sommes dans le droit commun : sur ce point, cette proposition de loi n'invente rien.
Solennellement, nous vous demandons de renoncer à cette motion préjudicielle. D'abord, pour respecter les droits de l'opposition. Puis, pour que le débat ait lieu sur ce texte soutenu par toutes les organisations syndicales et de nombreuses ONG, et qui semble attendu par l'opinion publique, qui ne veut plus voir de drames comme celui du Rana Plaza, dont nous commémorons le deuxième anniversaire. Ce sujet est loin d'être anecdotique. Il s'agit de la vie de millions de personnes. Certes, elles vivent à des milliers de kilomètres. Mais elles travaillent dans des conditions inhumaines, sans hygiène, sans sécurité, douze heures par jour, six jours sur sept, pour des salaires de misère, sans protection sociale et souvent en étant victimes de brimades. La plupart ne savent pas ce qu'est un contrat de travail, et 21 millions d'entre eux sont des travailleurs forcés. Cela mérite mieux qu'une motion de procédure.
M. Philippe Bas, président. - J'appelle chacun à faire preuve de concision, afin que nous puissions respecter notre ordre du jour.
M. Jean-Pierre Sueur. - Le rapporteur a commencé par dire qu'il existait une différence d'appréciation sur ce texte entre les organisations syndicales et les représentants des chefs d'entreprise. Je regrette que le rapport qu'il nous a présenté soit, de ce point de vue, très déséquilibré : si les arguments d'un certain nombre de chefs d'entreprise y sont longuement développés, je n'y ai pas retrouvé les préoccupations des organisations syndicales et des ONG dans leur pluralité.
Didier Marie a dit l'essentiel avec beaucoup de force. Dès lors que cette motion préjudicielle est sous nos yeux, nous ne pouvons l'ignorer. Et je trouve navrant que vous ayez eu l'idée de la déposer. Cette procédure, qui n'a qu'un seul précédent depuis des décennies, ne respecte pas les droits de l'opposition et des minorités, puisqu'elle réclame que le débat soit suspendu, au Sénat comme à l'Assemblée nationale, tant que l'Europe et tous les États membres n'auront pas pris de décision. Cela me semble contraire à l'esprit comme à la lettre de la révision constitutionnelle de 2008. Je me demande d'ailleurs ce que dirait le Conseil constitutionnel s'il était saisi de l'alinéa 4 de l'article 44 de notre règlement, dont la rédaction est antérieure à 2008. Cette motion est donc totalement dilatoire.
L'exemple de la taxe sur les billets d'avion instaurée par Jacques Chirac montre bien que la France peut prendre l'initiative. Pour ma part, songeant à ce que sont les conditions de travail dans certains pays, j'étais heureux d'apprendre que cette proposition de loi avait été inscrite à l'ordre du jour : c'est un sujet dont on ne parle pas suffisamment. Nous avons tous en poche des appareils de haute technologie, mais nous pensons rarement aux enfants qui les fabriquent dans des conditions de travail et d'hygiène déplorables. Il est utile d'en parler au Parlement, quel que soit le vote de chacun. La meilleure façon de tenir l'horaire, monsieur le Président, serait que vous nous déclariez que vous renoncez à cette motion préjudicielle choquante...
Mme Catherine Tasca. - Je souscris entièrement aux propos de MM. Marie et Sueur. Nous vivons dans un contexte de globalisation, qui amène nos entreprises à se développer au-delà de nos frontières, dans des environnements économiques, sociaux et humains très différents de celui que nous avons établi sur notre territoire. Nous ne pouvons pas continuer à ignorer des pratiques qui entachent gravement l'image de la France et invalident son discours sur les droits humains. Ce texte nous offre l'occasion de fixer des règles spécifiques pour réguler certaines pratiques. Prendre la tête de ce combat serait tout à notre honneur. Le renvoi à une unanimité européenne à construire est un aveu de démission. Notre pays ne cesse de défendre sa souveraineté dans le cadre européen. Comment, sur un tel sujet, pourrait-il soumettre ses propres décisions à l'avancée du droit européen ? Cette proposition de loi présente peut-être des lacunes. L'honneur du Parlement est de travailler à en améliorer le texte.
Nous avons oeuvré de manière assez consensuelle à l'évolution des méthodes de travail au Sénat. Pour que ce consensus perdure, les règles appliquées doivent respecter les droits des différentes formations politiques. Aussi avions-nous convenu qu'il n'y aurait pas de motions contre les propositions de loi. Le respect de cette règle de vie commune est essentiel pour que le Sénat conserve sa place dans un dispositif institutionnel de bicamérisme auquel nous sommes tous attachés. En dégainant des motions qui musellent les initiatives de l'opposition et arrêtent la vie d'un texte sur la voie naturelle de la navette, nous prendrions une initiative lourde de menaces pour notre fonctionnement institutionnel.
M. Jacques Bigot. - Je comprends votre souhait, monsieur le Président, que nous respections tous une discipline personnelle, afin de ne pas prolonger inutilement les débats. Depuis un an que je siège dans cette commission, je ne crois pas que mes prises de parole aient retardé aucun débat. Mais j'ai toujours eu pour discipline, lorsque je me suis senti muselé, de ne pas me laisser faire. Aussi entends-je utiliser à présent pleinement mon temps de parole.
Nous avons abordé tout à l'heure un texte présenté par Mme Troendlé visant à protéger les enfants de ce que celle-ci appelle des prédateurs sexuels. Et alors que nous avons tous été émus par ce qui s'est passé il y a deux ans au Bangladesh, cette proposition de loi, qui s'intéresse à la protection de travailleurs maltraités, dont beaucoup sont des enfants, qui ont le droit de travailler alors que depuis un siècle nous l'avons interdit chez nous, se heurterait aux intérêts économiques de nos entreprises ? Ceux-ci sont-ils supérieurs aux intérêts de ces enfants ? Ferions-nous une différence entre des enfants de race blanche, français, qui doivent être protégés, et les autres ?
La globalisation économique doit s'accompagner de règles de protection des droits de l'homme et des droits de l'enfant. Nos entreprises, qui font vivre l'économie mondiale, doivent respecter ces règles. Patrie des droits de l'homme depuis la Révolution française, la France a pu les exporter partout dans le monde. La globalisation peut s'accompagner soit d'une baisse des droits de l'individu parce qu'ils ne sont pas respectés ailleurs, soit de leur défense, si nous donnons l'exemple. Nos entreprises y sont prêtes. C'est le sens de cette proposition de loi. Je ne comprends pas que vous essayiez de l'évincer, et vous invite à faire preuve du même état d'esprit envers tous les enfants du monde.
Mme Catherine Troendlé. - Vous avez voté contre ma proposition de loi...
Mme Cécile Cukierman. - Ce texte s'inscrit dans un contexte de mondialisation économique. Sans remettre en cause le commerce international et les profits qu'il dégage, il réglemente le comportement des entreprises, qui doivent se montrer exemplaires en matière de respect des droits humains et environnementaux. Il s'agit de passer du constat larmoyant à de véritables actions - ce qui contrasterait avec les engagements abstraits dont chacun se gargarise à l'occasion de la COP 21.
Des propositions de loi similaires ont été déposées par plusieurs groupes à l'Assemblée nationale. Nous soutenons donc celle-ci, quitte à y apporter quelques amendements. Si nous devons prendre garde à ne pas donner l'impression que nous distillons la bonne parole à d'autres pays, je m'étonne de l'opposition forte du rapporteur. Dans les départements, ses collègues sont toujours les premiers à dénoncer les entreprises étrangères qui, au nom de la rentabilité, ferment des sites en France. Champions d'une politique libérale, ils réclament subitement des régulations à tous les niveaux et se rendent qui en Suède, qui en Espagne pour rencontrer les grands chefs d'entreprises.
Cette motion est une motion de terreur : son application remettra en cause les droits de l'opposition. Déjà, notre groupe a fait les frais de nombreux renvois en commission. En interrompant la navette, cette motion ferait du tort au bicamérisme dont vous êtes les tenants. Nous nous y opposerons.
M. Philippe Kaltenbach. - Comme mes collègues, je trouve cette motion préjudicielle scandaleuse et je ne félicite pas le rapporteur d'avoir retenu cette brillante idée ! Les droits fondamentaux de l'opposition sont en jeu, puisque nous ne pouvons plus débattre. Que se passera-t-il si une telle motion est présentée à chaque fois que nous déposons une proposition de loi ? Comme le dit le président Sueur, c'est une affaire de constitutionnalité. Cet article 44, alinéa 4, du règlement est clairement contraire à la Constitution.
Toutes les dispositions portant sur la vie des entreprises peuvent porter atteinte à leur compétitivité : dès que nous voudrons en voter, un représentant du MEDEF viendra nous dire que de telles règles ne s'appliquent pas dans tel pays européen, voire à l'autre bout du monde !
Soyons raisonnables, respectez l'opposition. Mon groupe a pris toute sa part dans la réflexion lancée par le président Larcher pour redorer l'image du Sénat et revivifier ses débats. Avec ce coup bas, vous remettez en cause tout ce travail. Le Parlement, ce n'est pas seulement la majorité. Si vous ne voulez pas de ce texte parce qu'il déplaît au MEDEF, votez contre à la fin de son examen !
Le rapporteur se rattraperait si l'on oubliait cet article 44, alinéa 4. Nous devrions supprimer cette épée de Damoclès, sur laquelle j'aimerais bien entendre l'avis des éminents constitutionnalistes présents.
Mme Éliane Assassi. - M. Portelli...
M. Philippe Kaltenbach. - Cette proposition de loi est conforme au message que la France peut porter dans le monde. Ne discréditez pas l'institution et la parole politique, j'en appelle à la raison du rapporteur.
M. Philippe Bas, président. - Je suspendrai la réunion à 12 h 25, le temps de changer de salle pour l'examen d'un autre texte selon la « procédure d'examen en commission » expérimentée pour la dématérialisation du Journal officiel.
Mme Esther Benbassa. - Mon groupe et moi-même sommes surpris et agacés par la motion préjudicielle. Ce texte très modéré ne cherche qu'à rendre effectifs des engagements internationaux de la France en faveur de l'environnement, de droits humains et de droit du travail. Il serait inadmissible d'autoriser les multinationales à se jouer de leurs responsabilités, à se montrer peu regardantes sur leurs sous-traitants et filiales à l'étranger. Devons-nous attendre que l'Europe fasse le travail à notre place, si peu empressée sur ces sujets ? Certes, nous devons prendre garde à ce que ce texte ne donne pas l'impression que nous distillons la bonne parole à d'autres pays. Si nous ne sommes pas moteurs dans ce mouvement de responsabilisation, l'Europe sera moins encline à mettre en place des mécanismes unifiés. En 2001, la France a mis en place le « reporting » extra-financier, qui a ensuite été étendu par l'Union.
S'il votait cette motion, le Sénat serait vu comme une chambre d'enregistrement du MEDEF ; ce serait dommage, alors que la COP 21 approche et que se renforce dans la population la volonté que des drames comme celui du Rana Plaza ne se reproduisent plus. Le scandale Volkswagen vient de montrer comment les grands groupes peuvent tromper tout le monde sur le territoire même de l'Europe.
M. Philippe Bas, président. - La séance est suspendue.
La réunion reprend à 12 h 35
Au cours d'une deuxième réunion tenue dans la matinée, la commission examine, en deuxième lecture, le rapport de M. Mathieu Darnaud et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi organique n° 518 (2014-2015), modifiée par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy.
M. Philippe Bas, président. - Nous examinons en deuxième lecture la proposition de loi organique, portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy suivant la procédure de l'article 47 ter du Règlement et en présence de la ministre des outre-mer. Elle a été déposée au Sénat par notre collègue Michel Magras.
M. Michel Magras, auteur de la proposition de loi organique. - J'ai le privilège d'être parmi les premiers à mettre en pratique la procédure d'examen en commission. Ce texte, modifié par l'Assemblée nationale, tient compte de l'essentiel des travaux du Sénat sur les dispositions d'ajustement statutaire relatives au fonctionnement de la collectivité et au conseil économique, social, culturel et environnemental. Ils n'appellent pas d'observation particulière : les modifications de l'Assemblée conservent l'équilibre général du dispositif.
L'Assemblée a maintenu les articles 4 et 4 bis adoptés par le Sénat sur les compétences de la collectivité ; l'article 4 autorise la collectivité à réguler le nombre de véhicules en circulation sur l'île - enjeu écologique majeur - tandis que l'article 4 bis complète sa compétence en matière d'immatriculation des navires, qui figure déjà dans la loi organique statutaire.
En revanche, l'Assemblée a modifié l'article 4 ter et a introduit un article 4 quater. Le Sénat avait adopté l'article 4 ter pour améliorer la procédure d'adoption des sanctions pénales votées par le conseil territorial en cas d'infractions aux règles locales. Ce processus, régi par l'article L.O. 6251-3 du code général des collectivités territoriales s'inscrit dans le cadre de la participation aux compétences de l'État. Or le Gouvernement tardait anormalement à signer les décrets de contrôle, tandis que le champ d'intervention du Parlement était interprété de façon variable. L'article 4 ter clarifiait l'article L.O. 6251-3 du même code et répondait à l'allongement des délais. L'Assemblée nationale a préféré recentrer le dispositif sur les délais en prévoyant une injonction au Gouvernement assortie, si nécessaire, d'une astreinte. Le Sénat allait plus loin : il traduisait l'avis du Conseil d'État du 22 janvier 2013, qui considérait que l'article L.O. 6251-3 du code général des collectivités territoriales n'avait pour objet ni pour effet de dessaisir le Premier ministre ou le Parlement de leur pouvoir normatif découlant des articles 24, 21, 34 et 37 de la Constitution, ni d'en limiter l'exercice. La difficulté résidant principalement dans l'attitude du Gouvernement, le Sénat s'était centré sur la clarification de l'intervention du Parlement dans l'adoption des sanctions relevant du domaine de la loi, afin de rendre le dispositif plus opérationnel. Les sanctions pénales du code de l'urbanisme de Saint-Barthélemy avaient ainsi été adoptées par un amendement du rapporteur au projet de loi relatif à la départementalisation de Mayotte. Le dispositif recentré de l'Assemblée nationale reste néanmoins satisfaisant.
L'Assemblée a adopté un article 4 quater qui autorise l'État à habiliter la collectivité, à titre expérimental et pour trois ans, à prendre des actes dans le domaine de la sécurité sociale. Rejetée par le Sénat, cette disposition a été adoptée par l'Assemblée nationale après la promesse du Président de la République, lors de son déplacement à Saint-Barthélemy, de créer une caisse locale de sécurité sociale, comme le souhaitait la collectivité. Le dispositif prévu est la moins pire des solutions compte tenu du vecteur législatif par lequel il a été inséré : il est la synthèse entre le refus de la collectivité de se voir transférer l'intégralité de la compétence de sécurité sociale - à l'instar de la Polynésie française - et la nécessité de respecter l'article 40 de la Constitution. La collectivité souhaitait créer une caisse locale et pouvoir adapter ses taux de cotisation aux caractéristiques de son économie et à son environnement concurrentiel. Le mécanisme de participation aux compétences de l'État lui semblait un juste milieu. Depuis, l'adoption du projet de loi d'actualisation du droit des outre-mer a répondu à ce besoin d'une gestion de proximité de la protection sociale. La question des taux de cotisation devrait être résolue soit par la possibilité d'habilitation, soit par un autre biais, conformément à la position de la ministre lors de l'examen en première lecture.
En dépit de ces observations, je suis favorable à l'adoption de ce texte sans modification et serai particulièrement attentif à la décision du Conseil constitutionnel sur certaines dispositions innovantes.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de cet éclairage.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - M. Magras a présenté les principales modifications. Je salue le travail du rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Daniel Gibbes, qui a respecté les travaux du Sénat : neuf articles ont été adoptés dans les mêmes termes, trois ont fait l'objet d'une suppression conforme et trois n'ont subi que des modifications rédactionnelles ou de coordination.
Deux articles - articles 4 ter et 4 quater - diffèrent de la version sénatoriale, sans que cette différence empêche un vote conforme. Ils portent sur la faculté donnée au législateur organique, par l'article 74 de la Constitution, de prévoir qu'une collectivité d'outre-mer « peut participer, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques ».
L'article 4 ter modifie l'article L.O. 6251-3 du code général des collectivités territoriales autorisant l'État - Gouvernement puis, éventuellement, Parlement - à approuver ou non les propositions ou projets d'actes de la collectivité dans un domaine relevant de la compétence de l'État. Ce n'est pas une compétence partagée mais une compétence dans laquelle la collectivité peut émettre des propositions que l'État retient ou non. Or, souvent, le Gouvernement n'approuve pas ou ne refuse pas l'approbation dans le délai de deux mois prévu par la loi organique. Le Sénat avait alors proposé que le Parlement, uniquement lorsqu'étaient en cause des matières législatives, pût approuver lui-même ces actes plutôt que d'attendre le décret d'approbation. La ministre avait approuvé cette formule lors de la séance publique, mais l'Assemblée nationale a préféré que la collectivité puisse saisir le Conseil d'État en référé pour qu'il se prononce dans un délai de 48 heures et enjoigne au Gouvernement, éventuellement sous astreinte, de prendre le décret requis : le rapporteur de l'Assemblée craignait que le mécanisme sénatorial soit inconstitutionnel. Mon rapport réfute cette thèse, mais afin de mettre un terme à l'inertie des gouvernements successifs, je vous propose de nous rallier à ce dispositif suffisamment efficace pour faire respecter à l'avenir la volonté du législateur organique.
L'article 4 quater créée une « caisse de prévoyance sociale de Saint-Barthélemy », revendication portée dès l'origine par notre collègue Michel Magras. Le 8 mai 2015, le Président de la République a répondu à cette demande lors de sa visite sur l'île. L'Assemblée nationale a alors autorisé la collectivité à participer à l'exercice des compétences de l'État sur ce sujet. Entretemps, l'article 7 de la loi d'actualisation du droit des outre-mer définitivement adoptée le 1er octobre 2015 a autorisé la mise en place de cette caisse à Saint-Barthélemy. Je propose de conserver en l'état l'article 4 quater, déjà satisfait en pratique, et vous invite à adopter la proposition de loi organique sans modification de manière qu'elle entre en vigueur au plus vite.
Mme George Pau-Langevin, ministre des outre-mer. - Sept ans après le vote de la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer qui a érigé la commune de Saint-Barthélemy en collectivité d'outre-mer dotée de l'autonomie, cette proposition de loi fait évoluer ce statut en tenant compte de la réalité de son exercice. Nous nous félicitons de cette initiative parlementaire et saluons la constance du sénateur Michel Magras.
Avec ces ajustements statutaires, la collectivité sera mieux en adéquation avec les réalités locales. Elle clarifie les compétences de la collectivité pour le fonctionnement des institutions, l'information du conseil territorial, la saisine du conseil économique, social, culturel et environnemental et la composition de la commission consultative d'évaluation des charges. Les prérogatives du conseil territorial en matière de préemption, la possibilité de fixer des sanctions administratives, la délivrance de cartes et titres de navigation pour les navires de plaisance à usage personnel vont dans le sens de la nécessaire actualisation. L'article 7 permettra au président du conseil territorial d'être habilité à ester en justice au nom de la collectivité.
L'Assemblée nationale a introduit deux nouveautés : l'État devra être plus réactif pour approuver ou refuser l'habilitation des peines demandées par la collectivité - dispositif prévu par l'article L.O. 6251-3 du code général des collectivités territoriales. A défaut de réponse dans les trois mois, la collectivité pourra saisir le Conseil d'État pour astreindre l'État à répondre. Certes, cette mesure assez énergique ne sera probablement pas utilisée souvent, mais obligera l'État à répondre plus rapidement.
L'absence de caisse de sécurité sociale locale était source de dysfonctionnements. Nous n'étions pas enthousiastes de la proposition de M. Gibbes que le conseil territorial de Saint-Barthélemy puisse, à titre expérimental pour trois ans, adopter des actes dans le domaine de la sécurité sociale pour prévoir les conditions de gestion du régime général par un établissement situé dans son ressort géographique. En raison du strict encadrement de cette expérimentation, nous n'avons cependant pas souhaité déposer d'amendement. Entretemps, la loi d'actualisation du droit des outre-mer a créé une antenne locale à Saint-Barthélemy : l'engagement du Président de la République a été traduit dans les faits au bénéfice des usagers.
Je me félicite de nos échanges nombreux et approfondis sur ce texte qui améliorera le fonctionnement de la collectivité de Saint-Barthélemy. Je remercie M. Magras de son initiative et tous ses collègues de leur travail.
Proposition de loi organique portant
diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy
M. Philippe Bas, président. - Je mets aux voix l'article 4 ter.
La commission adopte l'article 4 ter.
M. Philippe Bas, président. - Je mets aux voix l'article 4 quater.
La commission adopte l'article 4 quater.
M. Philippe Bas, président. - Je mets aux voix l'article 9.
La commission adopte l'article 9.
M. Philippe Bas, président. - Je mets aux voix l'article 11.
La commission adopte l'article 11.
M. Philippe Bas, président. - Je mets aux voix l'article 12 A.
La commission adopte l'article 12 A.
La commission adopte la proposition de loi organique sans modifications.
M. Philippe Bas, président. - Je constate que le texte est adopté à l'unanimité.
La réunion reprend à 12 h 51
Au cours d'une troisième réunion tenue dans la matinée, la commission poursuit l'examen du rapport de M. Christophe-André Frassa sur la proposition de loi n° 376 (2014-2015), adoptée par l'Assemblée nationale, relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre.
M. François Grosdidier. - Je suis plus que réservé à l'égard de cette motion préjudicielle. Je peux difficilement, en tant que législateur, refuser d'adopter une norme au motif que l'Union européenne ne l'a pas fait.
J'ai sur le texte des réserves que la discussion au fond pourra peut-être lever. C'est un texte dont je partage toutes les intentions mais qui, pour le rapporteur, peut créer des distorsions de concurrence portant atteinte à notre compétitivité. C'est un sujet lourd de conséquences qui est traité par une proposition de loi inscrite dans une « niche » et qui, dès lors, n'en mesure pas tout l'impact. J'habite un département frontalier avec le Luxembourg et il ne faudrait pas que des entreprises peu scrupuleuses en profitent pour échapper à toute contrainte en l'absence d'harmonisation européenne. J'ai montré une grande indépendance à l'égard du MEDEF concernant le principe de précaution, mais je ne mésestime pas l'impact de ce texte sur la compétitivité.
Mme Catherine Troendlé. - Je voudrais répondre à M. Bigot, qui nous a fait une belle leçon de morale, qu'il faut être vertueux soi-même. Il a cité ma proposition de loi relative aux auteurs d'agressions sexuelles sur des mineurs, que nous avons étudiée tout à l'heure, or lui-même a voté contre.
M. Jacques Bigot. - Mme Troendlé vient de m'interpeller sur mon vote sur un autre texte que celui que nous examinons ; j'ai dit qu'il faut faire un travail important de protection des mineurs, ce qui ne passe pas nécessairement par la remise en cause du principe d'individualisation des peines. Nous avons voté l'article 3 de la proposition de loi dans la rédaction proposée par le rapporteur et qui est relatif à l'information de l'autorité administrative en matière d'infractions sexuelles commises à l'encontre d'un mineur, même s'il ne s'applique pas en matière d'enquête préliminaire. Je fais un parallélisme avec la façon dont vous vous préoccupez des enfants en France mais pas de ceux qui se trouvent à l'étranger...
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Je répondrai tout d'abord à M. Jean-Pierre Sueur, qui qualifie mon rapport de déséquilibré au motif qu'il ne prend en compte que la position des entreprises. Les auteurs de la proposition de loi n'ont retenu que les arguments des syndicats et des ONG et, si j'ai pu rétablir un certain déséquilibre, je ne peux que m'en féliciter. M. Didier Marie a fait référence dans son intervention à des textes qui ne sont pas normatifs, tandis que la proposition de loi que nous examinons est contraignante. Je voudrais répondre à M. Philippe Kaltenbach que le texte prévoit non pas une obligation de moyens, mais une obligation de résultat à caractère contraignant. Je suis d'accord avec M. François Grosdidier sur l'absence de mesure de l'impact et des conséquences de cette proposition de loi. Enfin, je rappelle à Mme Catherine Tasca qu'il est possible de faire application à l'étranger du droit pénal lorsque cela se justifie.
M. Philippe Bas, président. - La révision récente du règlement de notre assemblée n'a pas entraîné de remise en cause de l'existence de la motion préjudicielle. Si elle existe dans notre règlement, c'est parce qu'aucune majorité sénatoriale n'a souhaité remettre en cause ce mécanisme. Cela étant dit, en l'espèce, est-ce que l'utilisation du quatrième alinéa de l'article 44 de notre règlement est pertinente ?
Nous avons entendu les arguments exposés par chacun ce matin. Notre rapporteur maintient-il sa motion préjudicielle, compte tenu de nos échanges ?
Il me semble, avant d'entendre la réponse de notre rapporteur, qu'il faut bien distinguer le débat sur le quatrième alinéa de l'article 44 de notre règlement du débat, plus général, sur le « gentleman's agreement », qui correspond, je le rappelle, à une pratique par laquelle on limite volontairement le recours au droit d'amendement, en commission, sur les propositions de loi inscrites dans les espaces réservés. Il faudrait d'ailleurs vérifier auprès de la conférence des présidents, qui avait institué cette pratique en 2009, s'il est opportun de maintenir le « gentleman's agreement », qui suscite un certain nombre d'interrogations constitutionnelles. Toujours est-il qu'il s'agit d'une question distincte du recours à la motion préjudicielle. Puisque maintenant vient le moment de discuter du sort de cette motion, quelle est votre position, monsieur le rapporteur ?
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Beaucoup semblaient dans l'émotion tout à l'heure et personne n'a entendu la conclusion que j'ai faite. Je répète donc cette position. Faute d'une autre possibilité procédurale, je demande à la commission de rejeter le texte.
J'ai déposé cette motion non pas parce que je considérais que c'était le texte d'un groupe politique de l'opposition sénatoriale, mais un texte transmis à notre assemblée. Ayant vécu, depuis sept ans que je suis sénateur, trois ans dans l'opposition, je n'ai bien entendu jamais considéré qu'il fallait bafouer les droits de l'opposition.
La motion préjudicielle n'est en réalité rien d'autre qu'un renvoi en commission. Toujours est-il que je retire cette motion de procédure et je demande à la commission de bien vouloir rejeter les trois amendements déposés, ainsi que le texte.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - La motion est donc retirée et nous passons à l'examen des trois amendements déposés par le groupe écologiste. Ces trois amendements font l'objet d'un avis défavorable de notre rapporteur.
Les amendements COM-3, COM-1 et COM-2 sont rejetés
Établissement, publicité et mise en oeuvre et sanctions du plan de vigilance
Périmètre des sociétés concernées
par l'obligation de vigilance
Responsabilité des sociétés tenues d'établir un plan de vigilance
Responsable solidaire de la société avec l'auteur d'un dommage dans le cadre du plan de vigilance
Puis la commission examine, en deuxième lecture, le rapport de M. François Pillet et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 517 (2014-2015), modifiée par l'Assemblée nationale, tendant à clarifier la procédure de signalement de situations de maltraitance par les professionnels de santé.
M. François Pillet, rapporteur. - Ce texte, que nous examinons en deuxième lecture, émane d'une proposition de loi déposée par notre collègue Colette Giudicelli. Cette proposition vise à protéger les enfants en renforçant le dispositif de signalement des situations de maltraitance. Elle se fonde sur un constat selon lequel il existe des situations de maltraitance que les médecins ne signalent pas, car ils craignent un engagement de leur responsabilité, lorsque le signalement n'aboutit pas à un constat effectif de maltraitance. En première lecture, le Sénat a étendu le champ d'application du dispositif de signalement aux professions médicales et aux auxiliaires médicaux et a affirmé de manière explicite l'irresponsabilité civile, pénale et disciplinaire de ces professionnels pour faciliter le signalement d'éventuels cas de maltraitance.
Nos débats avaient également illustré un problème de formation des médecins. Le Sénat a donc ajouté au texte une obligation de formation des médecins à la détection de situations de maltraitance.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a suggéré un vote conforme du texte transmis par le Sénat. Ce vote conforme n'a finalement pas eu lieu car l'Assemblée a adopté, en séance publique, un amendement précisant encore le champ d'application du dispositif de signalement en visant, non plus les membres des professions médicales et les auxiliaires médicaux, mais « les médecins et tout autre professionnel de santé », ce qui ne modifie guère le sens du texte. La notion de « professionnels de santé », qui fait référence à la quatrième partie du code de la santé publique, permettrait de couvrir, en plus, les auxiliaires de puériculture et les pharmaciens. C'est la seule modification apportée par l'Assemblée. Je vous propose donc une adoption conforme du texte.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Aucun amendement n'ayant été déposé, je mets aux voix l'ensemble du texte.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Je constate que le texte est adopté à l'unanimité.

References: l'article 89
 l'article 7
 l'article 2
 l'article 1
 l'article 11
 l'article 2
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 5

L'article 21
 l'article 5
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 21
 l'article 7
 l'article 21
 l'article 21
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 3
 l'article 30
 l'article 2
 l'article 1
 l'article 3
 l'article 33
 l'article 31
 l'article 32
 l'article 33
 l'article 31
 l'article 32

L'article 1
 L'article 1
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 44
 l'article 31
 l'article 44
 l'article 47
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 4
 L'article 4
 l'article 40
 l'article 74

L'article 4

L'article 4
 l'article 7
 l'article 4
 L'article 7
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 9
 l'article 9
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 12
 l'article 12
 l'article 3
 l'article 44
 l'article 44