Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-832-de-agosto-8-de-2001?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041be57f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-01-22 05:21:52+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA C-832 DE AGOSTO 8 DE 2001
SENTENCIA C-832 DE 08 DE AGOSTO DE 2001
CONTENIDO:EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO TIENE COMO FUNDAMENTO UN PRINCIPIO DE GARANTÍA INTEGRAL DEL PATRIMONIO DE LOS CIUDADANOS, CONSAGRADO EN LA CONSTITUCIÓN, AMPLIAMENTE DESARROLLADO POR VÍA JURISPRUDENCIAL, Y SE CONFIGURA POR LA CONCURRENCIA DE TRES PRESUPUESTOS FÁCTICOS A SABER: UN DAÑO ANTIJURÍDICO O LESIÓN, UNA ACTUACIÓN IMPUTABLE AL ESTADO Y UNA RELACIÓN DE CAUSALIDAD. POR OTRA PARTE, SE SEÑALA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD PARCIAL DEL NUMERAL 9° DEL ARTÍCULO 136 DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY 446 DE 1998. A LO CUAL SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE LA EXPRESIÓN "CONTADOS A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE DE LA FECHA DEL PAGO TOTAL EFECTUADO POR LA ENTIDAD", CONTENIDA EN EL NUMERAL 9 DEL ARTÍCULO 136 DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SOBRE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN PUNTO DE PARTIDA PARA EL CÓMPUTO DEL TÉRMINO.
TEMAS ESPECÍFICOS:RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN, REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:358 DE OCTUBRE DE 2001, PÁG.2009
Sentencia C-832 de agosto 8 de 2001
Ref.: Expediente D-3388
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
Bogotá, D. C., ocho de agosto de dos mil uno.
El ciudadano Andrés Caicedo Cruz, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó parcialmente el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
La Corte mediante auto de febrero 2 de 2001, proferido por el despacho del magistrado sustanciador, admitió la demanda y dio traslado al señor Procurador General de la Nación para lo de su competencia.
Artículo 136. Modificado. Ley 446 de 1998, artículo 44. Caducidad de las acciones.
9. La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”.
Considera el actor que la disposición acusada es violatoria de los artículos 2º, 13, 29 y 95 de la Constitución Política de Colombia.
El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, actuando en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, y dentro de la oportunidad procesal prevista, presentó escrito de intervención en defensa de la disposición demandada, solicitando la declaratoria de exequibilidad de la misma.
En su concepto, la obligación de repetir no surge, como lo afirma la demanda, desde que la entidad tenga la posibilidad de llamar al funcionario en garantía, sino desde “el momento mismo en que sea impuesta la condena en contra de la entidad y ésta tenga que asumirla, momento en el cual se configura el detrimento patrimonial de la condena impuesta”.
El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de la norma demandada, arguyendo en primera medida, que la finalidad de la acción de repetición es permitir a la administración repetir contra un funcionario suyo cuando éste, en razón de su conducta dolosa o gravemente culposa, en ejercicio de sus funciones, haya causado daño o perjuicio a un tercero. Agrega que esta acción es autónoma y no se opone al llamamiento en garantía que la administración en su momento le pueda hacer al funcionario, dentro del proceso orientado a establecer su responsabilidad patrimonial.
Señala el Procurador General de la Nación, que el legislador estableció su término de caducidad, atendiendo no sólo a la autonomía de ésta acción, sino a los presupuestos necesarios para su procedencia.
Estos son: (1) la existencia de una sentencia en firme y (2) que efectivamente la entidad cancele la condena. De no estar presentes estos elementos, la acción de repetición no se podrá estructurar y con mayor razón tampoco la caducidad de esta.
El Estado de derecho se funda en dos grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del Estado. La garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos no se preserva solamente con la exigencia a las autoridades públicas que en sus actuaciones se sujeten a la ley sino que también es esencial que si el Estado en ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o lesión lo repare íntegramente. Al ciudadano cuando acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en demanda de justicia, no le interesa tanto obtener una declaración de nulidad de un acto administrativo como si la imposición de una condena al Estado para que se le indemnice integralmente una lesión o daño antijurídico.
En nuestro país, la responsabilidad patrimonial del Estado es una institución de creación eminentemente jurisprudencial, cuya evolución se inicia en un período histórico en el que imperaba el dogma de la irresponsabilidad del Estado, puesto que se consideraba contraria a la idea de soberanía, lo que se plasma en la famosa sentencia de Laferreire “Le popre de la souveraineté est de s’imposer a tous sans compensation”.
La Corte Suprema de Justicia, a partir de la sentencia del 22 de octubre de 1896 y durante las primeras décadas del siglo XX, empieza el proceso de formulación jurisprudencial de la institución con base en las normas del Código Civil impulsada no sólo por los postulados del Estado de derecho sino fundamentalmente por una nueva realidad social y económica que imponía la necesidad de un mayor intervencionismo del Estado. Es una transformación jurídica que se presenta en todo el ámbito del derecho comparado, razón por lo cual, se ha señalado acertadamente que la responsabilidad patrimonial de la administración pública es hija del intervencionismo del Estado. La evolución jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia abarca tres períodos: el de la responsabilidad indirecta, el de la responsabilidad directa y el de la falla del servicio.(1)
El proceso de perfeccionamiento de la institución, recibe un gran impulso con la expedición de la Ley 167 de 1941, que le otorga al Consejo de Estado competencia para conocer acciones reparatorias contra las entidades públicas. Esta corporación elabora una doctrina jurisprudencial con fundamento en principios y normas de derecho público, al margen de las instituciones del Código Civil, a partir de los artículos 2º, 16 y 30 de la Constitución de 1886, que consagraban el principio de legalidad, el deber del Estado de proteger la vida, honra y bienes de los ciudadanos y la garantía de la propiedad privada y de los demás derechos adquiridos con justo título. Conforme a esta línea jurisprudencial, el criterio de imputación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública no es la categoría civilista de la culpa, sino la construcción ius administrativista de la falta o falla del servicio público(2).
La conducta culposa o dolosa del funcionario público es neutra para efectos del nacimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado, puesto que esta es directa; es decir, se le imputa al Estado no por el hecho de otro (culpa in eligendo e in vigilando), sino por el hecho propio, en razón a que las acciones u omisiones de los agentes del Estado se consideran inescindiblemente vinculadas a la función pública que ellos desempeñan. De ahí, que los elementos constitutivos o axiológicos –para utilizar la expresión eufemística del Consejo de Estado- de la responsabilidad patrimonial de la administración pública son el daño antijurídico -elemento técnico central-, la actuación imputable a los entes públicos y la relación de causalidad.
El artículo 90 de la Constitución Política consagra la cláusula general de responsabilidad del Estado al señalar en su inciso primero que “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.
La Corte tuvo la oportunidad de analizar el alcance de la anterior disposición constitucional en la Sentencia C-333/96 con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero, señalando:
“Ahora bien, como se ve, el actual mandato constitucional no es solo imperativo –ya que ordena al Estado responder- sino que no establece distinciones según los ámbitos de actuación de las autoridades públicas. En efecto, la norma simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u misión de una autoridad pública.
... Por ello ha dicho esa misma corporación (se refiere al Consejo de Estado) que ese artículo 90 “es el tronco en el que encuentra fundamento la totalidad de la responsabilidad patrimonial del Estado, trátese de la responsabilidad contractual o extracontractual”.
De acuerdo con lo anterior, la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento un principio de garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, consagrado en los artículos 2º, 58 y 90 de la Constitución, ampliamente desarrollado por vía jurisprudencial, y se configura por la concurrencia de tres presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o lesión, una actuación imputable al Estado y una relación de causalidad.
3. La acción de repetición.
Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal directa(3), el inciso segundo del artículo 90 superior determina que en el “evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.
El legislador, en desarrollo del anterior mandato constitucional, consagró en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo la acción de repetición, como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón a una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario suyo, pueda solicitar a éste el reintegro de lo que ha pagado al particular beneficiario de la sentencia.(4)
(i) Tal como lo establece el mencionado artículo 78, el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico por la acción u omisión estatal, está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o ambos. En este último evento, la responsabilidad del funcionario habrá de establecerse durante el proceso.
(ii) A través del llamamiento en garantía al funcionario, el cual, de conformidad con las normas procesales de carácter contencioso administrativo, deberá hacerse por la entidad dentro del término de fijación en lista y;
(iii) Por medio de la acción de repetición ejercida de manera independiente por la entidad pública condenada contra el funcionario.
5. Análisis de constitucionalidad de la norma cuestionada.
El actor argumenta que el artículo 136 numeral 9º del Código Contencioso Administrativo, vulnera los derechos a la igualdad y al debido proceso, porque la fijación de la fecha de pago como el momento a partir del cual se comienza a contar el término de caducidad, comporta cierto grado de indeterminación, sobre la base de que el funcionario, transcurridos varios años desde la ocurrencia de los hechos, puede verse abocado a responder patrimonialmente en virtud de la acción de repetición.
5.1. Razonabilidad y Proporcionalidad de la medida.
El legislador, en ejercicio de su potestad de configuración normativa, es autónomo para fijar los plazos o términos que tienen las personas para ejercitar sus derechos ante las autoridades tanto judiciales como administrativas competentes. En este punto, el margen de configuración del legislador es muy amplio, ya que no existe un parámetro estricto para poder determinar la razonabilidad de los términos procesales. La limitación de éstos está dada por su fin, cual es permitir la realización del derecho sustancial. Al respecto la Corte ha señalado: “En virtud de la cláusula general de competencia, el legislador está ampliamente facultado para fijar los procedimientos judiciales y, en particular, los términos que conducen a su realización, siempre y cuando los mismos sean razonables y estén dirigidos a garantizar el derecho sustancial”.(5)
Prevé también el citado artículo que dichas condenas serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho meses después de su ejecutoria, y devengarán intereses moratorios. La Corte, al examinar la constitucionalidad del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo afirmó que “[ a] menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago –evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho meses (18) que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria”.(6)
5.2. Igualdad.
El demandante afirma que el punto de partida para el cómputo del término de caducidad de la acción de repetición vulnera el derecho a la igualdad, puesto que resulta desproporcionado frente a los criterios previstos legalmente para su cómputo en las demás acciones contencioso administrativas. A este respecto, cabe reiterar que el legislador goza de un amplio margen de configuración en la fijación de términos procesales,(7) siempre y cuando estos permitan que los sujetos ejerzan efectivamente sus derechos dentro del proceso. Sobre el particular la Corte ha dicho:
“En ese orden de ideas, y atendiendo a la necesidad de organizar coherentemente diferentes instituciones procesales, el artículo 136 C.C.A. se encarga de fijar los términos de caducidad de las diferentes acciones contenciosas. En cada caso, es la naturaleza propia de los actos o hechos alrededor de los cuales versa la controversia jurídica, la que recomienda la fijación de un plazo más o menos largo para controvertir la conducta oficial. La acción electoral, sobre la que versa el numeral 12 demandado, ciertamente hace parte del referido repertorio de medios de control que ha desarrollado el derecho administrativo. A continuación se hará una breve alusión a las características que identifican concretamente esta herramienta jurídica (apartado 4), para señalar posteriormente las razones que justifican la existencia de un término de caducidad de 20 días (apartado 5)”.
La consagración de un término de caducidad de 20 días, como el que establece la norma demandada para el caso de las acciones electorales, no resulta violatorio de la Constitución, pues (a.) responde al libre ejercicio de las funciones que la propia Carta Fundamental otorga al legislador -i.e. libertad de configuración legislativa-, y (b.) tiene la finalidad de dar certeza a actos que, como los que declaran una elección o hacen un nombramiento, no pueden quedar suspendidos indefinidamente en el tiempo, so pena de vulnerar los derechos reconocidos por la propia Carta Política a los aspirantes a ocupar un cargo o a los funcionarios ya electos (artículo 40 inciso 1º y numeral 1º), y las garantías de la comunidad, expresadas en la aspiración a gozar de un sistema administrativo, legislativo y judicial -i.e. un orden político- estables, en clara concordancia con el principio de seguridad jurídica. Sentencia C-781/99 (M.P. Carlos Gaviria Díaz)
De acuerdo a lo señalado en el punto 4.1, si la entidad condenada, incumpliendo la normatividad anotada, desborda los límites de tiempo señalado para el pago de las citadas condenas, ello no puede afectar el derecho al debido proceso del servidor presuntamente responsable, razón por la cual, la norma será declarada exequible bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4º del Código Contencioso Administrativo.
Declarar EXEQUIBLE la expresión “contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad", contenida en el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.
Magistrados: Alfredo Beltran Sierra, Presidente—Jaime Córdoba Triviño—Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Araújo Rentería—Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy—Eduardo Montealegre Lynett—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.
1 Corte Suprema de Justicia , Sala de Casación Civil. Sentencia junio 30 de 1962 M. P. José J. Gómez.
2 Consejo de Estado, sentencia 28 de octubre de 1976, M. P. Jorge Valencia Arango.
3 Un punto sobre el cual es necesario detenerse es el relacionado con la polémica que existía en torno a si la responsabilidad de las entidades públicas, era indirecta o directa. Los defensores de la primera tesis, basaban sus fundamentos en los postulados del Código Civil que afirmaban que había responsabilidad por el hecho del otro cuando la persona sobre la cual se ejercía algún tipo de autoridad o dominio causaba un daño, evento en el cual aquel tenía la obligación de resarcir el daño provocado por su dependiente. Así, en materia estatal se indicaba que la responsabilidad era indirecta por cuanto las personas de derecho público respondían por las acciones u omisiones de sus funcionarios. El concepto evolucionó y se dijo que si bien quien provocaba el daño era la persona natural que estaba al servicio del Estado, esto no podía ser de otra manera, por cuanto como persona jurídica que es, su forma de actuar en el plano de la realidad se concretaba a través de los funcionarios que estaban a su servicio, lo cual implica que en últimas quien verdaderamente es el causante del daño es la entidad pública.
4 Esta posibilidad ha sido consagrada también en ordenamientos especiales, tales como la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que en su artículo 71, consagró que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste.” indicando que para dichos efectos, se presume que constituye culpa grave o dolo la violación de normas de carácter procesal o sustancial determinada por error inexcusable, proferir una decisión sobre la libertad de una persona por fuera de lo ordenado por la ley y el incumplimiento injustificado de los términos judiciales.
5 Sentencia C-652/97, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
6 Sentencia C-188 de 1999, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
7 Al respecto, la Corte ha dicho: “En fin, la mayor o menor brevedad de los términos legales ha de corresponder normalmente al juicio que sobre el asunto respectivo se haya formado el legislador, por lo cual no existe en la generalidad de los casos un parámetro del que pueda disponer el juez de constitucionalidad para evaluar si unos días o meses adicionales habrían podido garantizar mejor las posibilidades de llegada ante los tribunales. Y, a no ser que de manera evidente el término, relacionado con derechos materiales de las personas, se halle irrisorio, o que se hagan nugatorias las posibilidades de defensa o acción, no puede deducirse a priori que el término reducido contraríe de suyo mandatos constitucionales”. SC-800/00 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

References: ARTÍCULO 136
 ARTÍCULO 44
 ARTÍCULO 136
 artículo 136
 artículo 44
 artículo 136
 artículo 44

Artículo 136
 artículo 44
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 78
 artículo 78
 artículo 136
 artículo 177
 artículo 136
 artículo 177
 artículo 136
 artículo 177
 artículo 71