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La chapuza del RD 1614/2009 pudo evitarse. – Oysiao en el Oasis
La chapuza del RD 1614/2009 pudo evitarse.
Por Oysiao 24 febrero 2012 Actualidad de la Educación Musical, ntw, Oysiao No hay comentarios
Efectivamente, antes de la publicación del Real Decreto 1614/2009, y con la aparición de los borradores del mismo, hubo voces que dieron la alarma de los múltiples aspectos de este Real Decreto que ni eran conformes al derecho ni expresaban la voluntad de los centros.
Hace pocos días se hicieron públicas las Alegaciones de CEEAASS al RD 1614/2009 formuladas ante el Consejo de Estado, que a continuación retranscribo:
Escrito de alegaciones formuladas por la Coordinadora de Enseñanzas Artísticas Superiores ante el Consejo de Estado, en el trámite de audiencia previo a la aprobación del Real Decreto 1614/2009, de 23 de octubre, de ordenación de las EEAASS
Que en relación al expediente número 1409/2009, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establece la ordenación de las enseñanzas artísticas superiores reguladas por la Ley Orgánica 2/2006, (en adelante, RD), nos ha sido concedida Audiencia por el Excmo. Sr. Presidente del Consejo de Estado y, en virtud del derecho que ello comporta, deseamos formular, a fin de que sean tenidas en cuenta en el Dictamen que este Alto Cuerpo Consultivo emita sobre dicho proyecto, las siguientes
Este RD pretende la ordenación de las enseñanzas artísticas superiores, atendiendo a lo establecido por la Ley Orgánica 2/ 2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante, LOE) y en consonancia con los principios del Espacio Europeo de Educación Superior (en adelante, EEES), tal como se indica en el texto definitivo del proyecto.
A primera vista, la fundamentación del proyecto normativo parece coherente, teniendo en cuenta la legislación vigente y que España se ha comprometido a través de la suscripción de la Declaración de Bolonia de 1999 a la consecución de este espacio educativo, con el fin de alcanzar sus objetivos.
Sin embargo, discrepamos respecto a la conveniencia de la separación entre las enseñanzas artísticas superiores y las enseñanzas universitarias que determina la LOE, ya que esta separación, mantenida en el RD, viene a consolidar una marginación histórica de las enseñanzas artísticas superiores y no deja ninguna puerta abierta para atender la demanda social de integrar estas enseñanzas en la Universidad.
Dicha demanda tiene un número importante de apoyos por parte de la comunidad educativa y de otros sectores afectados (profesionales, investigadores, académicos, asociaciones artísticas y culturales, etc.), como hemos demostrado a través de la documentación que hemos aportado al Consejo de Estado.
Tras un detenido examen del proyecto –y analizando también la forma en que otros Centros de enseñanza superior españoles, como las Universidades, han abordado el reto de su incorporación al EEES–, pensamos que los objetivos previstos en el Proceso de Bolonia no pueden ser alcanzados mediante este RD, pues para ello sería necesaria la participación de todos los sectores implicados, incluyendo a las Administraciones, al personal docente, a los alumnos y a los propios Centros educativos; y sería necesario, aunque estas enseñanzas queden al margen de la Universidad por cuestión de su especifidad, que se dote a los Centros superiores de enseñanzas artísticas de las mismas posibilidades de autonomía de que gozan las Universidades, es decir, de autonomía académica, pedagógica, económica y de gestión; además de garantizar la acreditación y verificación de los títulos por instituciones reconocidas e independientes de los propios organismos que crean dichos títulos.
A partir de la ratificación de la Declaración de Bolonia, de 19 de junio de 1999, por diversos responsables gubernamentales de países europeos, entre ellos España, se produce una serie de actuaciones, tendentes a configurar y construir el EEES (un espacio educativo común que nace en la Declaración de la Sorbona, de 25 de mayo de 1998) y conocidas como Proceso de Bolonia. Periódicamente se van realizando encuentros de los Ministros de Educación de los países comprometidos inicialmente con este Proceso y, con el tiempo, se adhieren otros países del ámbito europeo.
Por tanto, el germen del Proceso se halla en la Declaración de Bolonia, que argumenta decididamente en favor de la autonomía de los Centros educativos de enseñanza superior, como garantía para la adaptación a las necesidades cambiantes, las demandas de la sociedad y los avances científicos; y en dicha Declaración se afirma la adhesión de los países que la suscriben a los principios generales de la Declaración de la Sorbona.
Los seis objetivos que emanan del Proceso de Bolonia pueden sintetizarse como sigue. Expresamos en letra negrita cada objetivo, seguido de un comentario sobre el mismo, que emplea como referencia las Universidades españolas y preve las posibilidades reales de alcanzar los objetivos a través de la nueva ordenación:
1º. Adopción de un sistema de niveles fácilmente comprensible y comparable, que permita el reconocimiento de las diversas titulaciones y su validez íntegra o parcial en los diferentes países.
La normativa universitaria española en vigor no deja lugar a dudas respecto a la consecución de este objetivo, por la adopción de las denominaciones más estandarizadas de los nuevos títulos (Grado, Master Universitario y Doctorado), que vienen a substituir a los anteriores títulos de Licenciado, Diplomado en Estudios Avanzados y Doctor.
En cuanto a la comparabilidad de los títulos, la normativa universitaria española exige la intervención de un organismo independiente, la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA), para garantizar la calidad de todos los títulos universitarios. Esta exigencia pretende evitar la falta de reconocimiento de las titulaciones universitarias españolas en otros países.
El RD sometido a análisis propone una denominación de los títulos análoga a la universitaria, estableciendo los títulos de Grado y de Máster en Enseñanzas Artísticas para el primer y segundo ciclo.
Aunque el RD, en su Disposición adicional primera, pretenda que estos títulos sean plenamente equivalentes a los títulos universitarios de Grado y Máster, se descuida el proceso de verificación y acreditación, que deja en manos del Ministerio de Educación, en el caso de los títulos de Grado; y, en el caso de los títulos de Máster en Enseñanzas Artísticas, permite la intervención de la ANECA, pero al utilizar la fórmula “o, en su caso”, en el artículo 13.2, no exige esta intervención cuando la acreditación se realice por la agencia de evaluación de la Comunidad Autónoma correspondiente, por lo que no garantiza necesariamente una acreditación independiente que pueda evitar problemas de reconocimiento de los títulos.
2º. Adopción de un sistema basado esencialmente en dos ciclos principales.
Aunque en sus principios el Proceso de Bolonia tomó este posicionamiento, ya en la Conferencia de Ministros de Educación Superior de 2005, de Bergen, se adoptó la iniciativa de apostar por un sistema de cualificación estructurado en tres ciclos; sistema que ha sido adoptado por las Universidades españolas, en el texto consolidado de la Ley Orgánica de Universidades vigente.
El RD, en cambio, deja fuera de las posibilidades de los Centros de enseñanzas artísticas superiores la creación y realización en régimen autónomo del tercer ciclo: el Doctorado, quedando supeditado éste a los convenios que puedan establecerse con la Universidad, tal como se viene haciendo hasta ahora. Ello supone una desviación, tanto de los objetivos actuales del Proceso de Bolonia, como de la directriz que la Declaración de Bolonia expresa, al afirmar que la independencia y autonomía de las Universidades es necesaria para asegurar la adaptación continua a las necesidades cambiantes y las demandas sociales.
Así pues, con la exclusión del Doctorado del sistema académico interno, el RD priva de verdadera autonomía a los Centros de enseñanzas artísticas superiores, lo que puede suponer una subordinación de los mismos a los intereses de la Universidad, como de hecho viene ocurriendo; y restringe severamente la autonomía porque no permite la creación de títulos superiores, de ninguno de los tres ciclos, a los propios Centros de enseñanzas artísticas superiores; ni les permite avanzar en investigación, que es la base de la producción de conocimientos y es un elemento valorativo importante del prestigio de los Centros y de su personal docente, de cara al observador externo.
De este modo, mientras las Universidades ganan autonomía en cada sucesiva reforma legislativa, los Centros de enseñanzas artísticas superiores se mantienen bajo el férreo control de las distintas Administraciones (central y autonómicas) y se ven sometidos, en este aspecto, a la voluntad de éstas; con la consiguiente y constante negación de las aspiraciones de los Centros a la autonomía académica, es decir, de la autonomía para crear, definir y configurar sus propios planes de estudios.
El Dictamen de la Comisión Permanente del Consejo Superior de Enseñanzas Artísticas que figura en el expediente señala la necesidad de incorporar el Doctorado a la estructura de ciclos interna, pues su ausencia representa una clara desviación de los objetivos de Bolonia; pero esto no ha sido tenido en cuenta en la redacción definiva del proyecto normativo, toda vez que la LOE establece, en su artículo 58.6, la potestad de los Centros superiores de enseñanzas artísticas superiores para fomentar programas de investigación en el ámbito de sus propias disciplinas.
Por lo tanto, el RD se aleja de los objetivos del Proceso de Bolonia y supone únicamente un cambio en la denominación de los títulos, pero no se avanza realmente hacia la integración en el EEES y se crean falsas expectativas.
3º. Establecimiento de un sistema de créditos acumulables y transferibles, que haga posible la movilidad estudiantil y el acceso al mercado laboral europeo.
El RD adopta el ECTS (European Credit Transfer System) o crédito europeo, como medida del haber académico de los estudiantes. El propósito unificador es de agradecer, ya que ello podría permitir a los alumnos hacer valer estos créditos en otros Centros europeos de enseñanza superior; pero pasa por alto que el sistema de acreditación y verificación de los títulos no garantiza suficientemente que dichos créditos vayan a ser reconocidos por otras instituciones educativas europeas, como ya hemos indicado al analizar la comparabilidad de los títulos.
4º. Promoción de la movilidad.
Este objetivo ya ha sido abordado parcialmente en el apartado anterior, pero también comprende la mejora de la movilidad de profesores e investigadores. Lamentablemente, el RD no presta ninguna atención a la acreditación del profesorado, ni dispone sistema alguno que la exija o garantice, al contrario de lo que ocurre en la normativa universitaria actual; con lo cual, el intercambio de profesores e investigadores entre los Centros superiores españoles y los del resto de Europa no parece viable sin esta garantía.
De ello se deduce que este objetivo del Proceso de Bolonia ha sido pasado por alto en la nueva ordenación, respecto del profesorado y el personal investigador.
La LOE dedica el capítulo IV del título III al “reconocimiento, apoyo y valoración del profesorado”, pero también resulta muy exigua, pues, cuando en su artículo 104.3 habla de acreditación del profesorado, se refiere a la acreditación para su acceso gratuito a bibliotecas y museos. El mismo artículo, en su apartado 2º, establece que las Administraciones educativas prestarán una atención prioritaria a la mejora de las condiciones de trabajo de los profesores y a la consideración y el reconocimiento social de la función docente.
En ningún momento el RD se ocupa de estos aspectos y, de hecho, la situación social de los profesores que imparten enseñanzas artísticas actualmente en Centros superiores resulta completamente determinada por la falta de estabilidad del grueso de las plantillas docentes y del sistema de dotación de vacantes –generalmente comisiones de servicio o interinidades–, que mantienen en constante provisionalidad a los profesores. Los Centros tienen acusados problemas de participación de los profesores, ya que muchos no se atreven ni siquiera a pronunciarse en los Claustros, ni a manifestar públicamente cualquier discrepancia con los equipos de Gobierno; que son quienes, en definitiva, deciden la continuidad laboral de aquellos profesores que no tienen una plaza en propiedad (aproximadamente el 90 % del profesorado, en el caso de los Conservatorios superiores de la Comunidad Valenciana).
5º. Promoción de la cooperación europea en la garantía de calidad.
Este objetivo se refiere a la necesidad de contar con organismos solventes de acreditación de las calificaciones académicas en toda Europa.
Como ya hemos indicado, el RD no contempla ningúna forma de acreditación del profesorado que vaya a impartir las distintas asignaturas, lo que supone un problema añadido de inseguridad para los alumnos, que puede dificultar su movilidad inter-centros si las instituciones de enseñanza superior de otros países no consideran que el profesorado español tenga acreditada su cualificación y, en consecuencia, no reconocen los créditos que el alumno pueda aportar, cuando decida seguir estudiando en algún Centro superior del resto de Europa, antes de terminar completamente su plan de estudios en España.
6º. Promoción de las dimensiones europeas en la educación superior.
Este objetivo va perfilándose desde el año 2003 y tiende a promocionar planes de estudio integrados y estructurados en tres ciclos. Compromete también al aprendizaje en lenguas extranjeras e implica la retirada de obstáculos para el establecimiento y reconocimiento de titulaciones.
En tal sentido, el RD es claramente insuficiente, ya que los tres ciclos que se proponen (Grado, Máster en Enseñanzas Artísticas y Doctorado) constituyen unidades académicas gestadas por tres organismos diferentes: el Ministerio de Educación, las Comunidades Autónomas y las Universidades, en cuanto a posibles convenios para estudios de Doctorado.
Además, el RD supone un obstáculo evidente al establecimiento de titulaciones, en régimen de autonomía, por parte de los Centros de enseñanzas artísticas superiores, como hemos explicado anteriormente por extenso.
El RD supone un cambio drástico en la organización básica de las enseñanzas artísticas superiores establecida por la LOE en los artículos 54 a 57 para cada una de sus modalidades de estudio, lo que excede de las competencias atribuidas al Gobierno por los artículos 46.2 y 58.1 de esta Ley para establecer la estructura y contenidos básicos de estos estudios:
La LOE determina, en su artículo 54.1, que los estudios superiores de música y danza se organizarán en diferentes especialidades y consistirán en un ciclo de duración variable según sus respectivas características. Asimismo, en su artículo 55.1, dispone que las enseñanzas de arte dramático comprenderán un solo grado de carácter superior.
Los artículos 56 y 57 no determinan explícitamente la organización básica de las enseñanzas de conservación y restauración de bienes culturales ni de los estudios superiores de diseño, quizá porque, al tratarse de estudios de nivel semejante a las Diplomaturas universitarias, no se consideró necesario hacer esta precisión, ya que las mismas se suelen organizar en un solo ciclo.
El párrafo 11º del texto introductorio del RD dice literalmente que “en el capítulo II se regulan los tres ciclos correspondientes a las enseñanzas artísticas superiores oficiales”, aunque el término “ciclo” no aparece en el artículo 7, que determina la estructura general, indicando que los Centros de enseñanzas artísticas superiores podrán ofertar enseñanzas de Grado y Máster, y que las Administraciones educativas fomentarán convenios con las universidades para organizar estudios de Doctorado, sin precisarse donde serán impartidos estos últimos estudios.
La LOE presenta una organización básica de las enseñanzas artísticas superiores que no es uniforme en cuanto a duración ni en cuanto a niveles de titulación. Sin embargo, el RD ordena las enseñanzas de modo uniforme para todas las enseñanzas artísticas superiores, tanto en lo que respecta a la estructura por grados, como en lo concerniente a la carga lectiva establecida en 240 créditos para todos los títulos de Graduado, pasando por alto la necesidad de algunas especialidades de música de extender su carga lectiva respecto a otras por sus propias características, como viene siendo habitual; necesidad que sí había sido tenida en cuenta en la primera redaccion del RD de fecha 24 de junio de 2008.
El RD modifica la denominación de los títulos determinada por la LOE en los artículos 54.3, 55.3, 56.2 y 57.4 como título Superior de cada enseñanza para las diferentes modalidades de estudio, con la loable pretensión de incardinar las enseñanzas artísticas superiores en el Espacio Europeo de Eduación Superior. Sin embargo, ni el artículo 46, ni el artículo 48, ni otros preceptos de la LOE confieren al Gobierno la potestad de cambiar la denominación de los títulos establecidos en esta Ley.
El RD altera las diferentes equivalencias de cada título establecidas también en los artículos 54.3, 55.3, 56.2 y 57.4 de la LOE. Según esta Ley, los títulos Superiores de Música, Danza y Arte Dramático son equivalentes al título universitario de Licenciado o el título de Grado equivalente; y los títulos Superiores de Diseño y de Restauración y Conservación de Bienes Culturales son equivalentes al título universitario de Diplomado o el título de Grado equivalente.
De este modo, el RD unifica los primeros niveles de titulación de las diferentes enseñanzas artísticas superiores en un solo título: el título de Grado, equivalente a todos los efectos al título universitario de Grado, según la Disposición adicional primera de este RD.
Atendiendo al contenido del artículo 19 y a la Disposición adicional cuarta del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, se deduce cierta equivalencia entre los títulos de Licenciado de planes de estudios universitarios anteriores y el título universitario de Grado actual, ya que el mismo habilita para el acceso a los estudios de Postgrado (Máster y Doctorado) y, en conjunción con el Diploma de Estudios Avanzados, permite el acceso al Doctorado en su fase o periodo de investigación (tesis).
En el mismo orden de razonamientos, el título de Máster Universitario actual puede identificarse con el periodo de formación del Doctorado, cuya superación daba lugar al Diploma de Estudios Avanzados, pues el artículo 19 del citado Real Decreto 1393/2007 permite el acceso al periodo de investigación del Doctorado si se está en posesión del título de Master Universitario.
Por lo tanto, el RD vulnera claramente lo dispuesto en los artículos 54.3, 55.3, 56.2 y 57.4 de la LOE, al substituir los distintos títulos superiores de enseñanzas artísticas que esta Ley establece, equivalentes a distintos títulos universitarios de diferente nivel académico según esta Ley, por una titulación de igual denominación e igual equivalencia respecto de los títulos universitarios oficiales.
Entendemos que las competencias atribuidas al Gobierno por los artículos 46 y 48 de la LOE no son suficientes para permitir este cambio sustancial de la organización básica de las enseñanzas artísticas superiores y de los efectos académicos de los títulos, sus niveles y equivalencias, porque ningún criterio interpretativo de los contenidos en el artículo 3 del Código Civil lo justifica.
Por otra parte, el principio de jerarquía normativa, estrechamente vinculado al principio de seguridad jurídica, a que han de atenerse los poderes públicos según el artículo 9 de la Constitución Española, no es respetado a nuestro parecer en este RD, ya que se pretende la modificación de aspectos sustanciales y explícitos de la Ley de que dimana, siendo ésta una Disposición de rango superior y no existiendo en la misma ninguna atribución de competencias al Gobierno en tal sentido.
Por lo tanto, aunque del informe de la Secretaría General Técnica que acompaña al expediente se puede deducir que sería preferible que este cambio normativo hubiera sido efectuado formalmente mediante Ley, en aras de la seguridad jurídica y por el carácter básico de la norma, pero cabe la posibidad de hacerse excepcionalmente mediante Reglamento; y dado que los artículos afectados de la LOE no tienen rango de Ley Orgánica, según consta en su Disposición final séptima; necesariamente ha de hacerse la modificación mediante Ley ordinaria y a través de los órganos que tienen poder legislativo pleno, cual son las cámaras legislativas; ya que no se trata de un caso de extrema y urgente necesidad que aconseje la fórmula del Decreto-Ley, ni se ha habilitado al Gobierno para la modificación a través de una Ley de delegación.
Si, como nosotros entendemos, el RD adolece del vicio de invalidez ab origine por vulnerar el principio de jerarquía normativa, no debe ser incorporado al ordenamiento jurídico. Y, aunque la invalidez de una norma debe ser declarada por los Tribunales principalmente, dado que una de las funciones del Consejo de Estado es la de informar de la constitucionalidad de las normas, suplicamos que esta vulneración del principio de jerarquía normativa sea reflejada expresamente en el Dictamen emitido.
Por otra parte, el informe de la Secretaría General Técnica indica que el sometimiento a audiencia de los ciudadanos interesados, por parte del órgano proponente del proyecto, ha sido substituido por la participación de los mismos en su elaboración a través de la Comisión Permanente del Consejo Superior de Enseñanzas Artísticas, si bien es necesaria la acreditación de la participación de los Consejeros representantes de los distintos grupos; acreditación que no consta en el expediente consultado.
Además de esta deficiencia, tenemos información de que la redacción definitiva del texto del proyecto no se ha hecho pública ni ha sido facilitada a todos los miembros del Consejo Superior de Enseñanzas Artísticas, e incluso a algunos de ellos se les ha denegado información solicitada por escrito. Esto revela una falta de transparencia inadmisible, ya que, si los ciudadanos interesados son substituidos por éste órgano, y al mismo tiempo se deniega información a sus miembros, estaríamos ante lo que la jurisprudencia del Tribunal Supremo señala como vicio radical insubsanable que comportaría la nulidad plena de la disposición general afectada, tal como indica la Secretaría General Técnica en el penúltimo párrafo de la página 11 de su informe.
Por demás, la constitución del Consejo Superior de Enseñanzas Artísticas que ha informado sobre este proyecto de Real Decreto no atiende, a nuestro parecer, a una composición equilibrada que garantice la participación efectiva de toda la comunidad educativa.
Que sean tenidas en cuenta las anteriores Alegaciones por el Consejo de Estado, a la hora de emitir el Dictamen preceptivo sobre el proyecto de Real Decreto por el que se establece la ordenación de las enseñanzas artísticas superiores reguladas por la Ley Orgánica 2/2006 y, asimismo, sea considerada la cantidad y calidad de las adhesiones al Manifiesto por la plena integración de las enseñanzas artísticas superiores en la Universidad que hemos aportado al expediente, debidamente documentadas.
Madrid, 14 de septiembre de 2009
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References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 13
 artículo 58
 artículo 104
 artículo 54
 artículo 55
 artículo 7
 artículo 46
 artículo 48
 artículo 19
 Real Decreto 
 artículo 19
 Real Decreto 
 artículo 3
 artículo 9
 Real Decreto 
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