Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F02-09-2004-1P-179-2004
Timestamp: 2016-10-21 11:32:09+00:00

Document:
1P.179/2004 (02.09.2004)
1P.179/2004/svc
Banque O.________,
Me Pierre Siegenthaler, avocat,
Commune de Monthey, place de l'H�tel-de-Ville 1, 1870 Monthey,
r�vision du plan d'affectation des zones et du r�glement des constructions de la commune de Monthey,
La Banque O.________ est propri�taire des parcelles nos 1709, 1712, 1713, 1715, 5037 et 5633 du cadastre de la commune de Monthey, au lieu-dit Les Ilettes. Elle �tait �galement propri�taire, dans le m�me secteur, de la parcelle n� 1711, avant de la c�der � R.________. Elle disposait enfin d'un droit de gage sur la parcelle n� 5440, propri�t� de l'hoirie de feu G.________. Ces parcelles sont situ�es � l'est du territoire communal, � la fronti�re avec la commune de Massongex, dans la zone industrielle B � utilisation mod�r�e du plan d'affectation des zones de la commune de Monthey homologu� le 30 janvier 1980 par le Conseil d'Etat du canton du Valais.
Le 24 mars 2000, la Commune de Monthey a mis � l'enqu�te publique un projet de nouveau plan d'affectation des zones, qui colloquait ces parcelles en zone d'affectation diff�r�e, soumise au r�gime de la zone agricole, et de nouveau r�glement des constructions et des zones. La Banque O.________ a fait opposition � ce projet le 25 avril 2000 en concluant au maintien des parcelles dans leur affectation actuelle.
Par d�cision du 19 juin 2000, notifi�e le 24 juillet 2000, le Conseil communal de Monthey a admis l'opposition en ce qui concerne les parcelles nos 1715 et 5037, qu'il a colloqu�es en zone industrielle A1; il l'a rejet�e pour le surplus en tant qu'elle concernait les parcelles nos 1709, 1711, 1712, 1713 et 5633 et l'a d�clar�e irrecevable en tant qu'elle portait sur la parcelle n� 5440. Les 28 ao�t et 11 septembre 2000, le Conseil g�n�ral de Monthey a adopt� le plan d'affectation des zones et le r�glement des constructions et des zones sans autre modification, s'agissant des parcelles de la Banque O.________. Cette d�cision a �t� publi�e au Bulletin officiel du canton du Valais le 20 octobre 2000.
La Banque O.________, de m�me que R.________ et S.________, devenus propri�taires respectifs des parcelles nos 1711 et 5440, ont recouru en vain contre cette d�cision aupr�s du Conseil d'Etat du canton du Valais, puis aupr�s de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-apr�s: le Tribunal cantonal ou la cour cantonale). Dans l'arr�t rendu le 23 janvier 2004, cette derni�re autorit� a consid�r� que l'offre en terrains � b�tir en zone industrielle �tait suffisante pour couvrir les besoins des quinze prochaines ann�es, eu �gard � la zone industrielle relativement vaste adopt�e sur la commune voisine de Massongex, que la densit� des constructions du secteur concern� �tait tr�s faible et que les parcelles ne satisfaisaient pas aux exigences pos�es en mati�re d'�quipement par l'art. 19 de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LAT; RS 700), de sorte que le refus du Conseil g�n�ral de Monthey de colloquer les parcelles litigieuses en zone industrielle �tait conforme aux principes de l'am�nagement du territoire.
Agissant par la voie du recours de droit public, la Banque O.________, R.________ et S.________ demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler cet arr�t et de renvoyer le dossier � l'autorit� cantonale pour nouvelle d�cision. Invoquant les art. 9, 26, 27 et 29 al. 2 Cst., ils d�noncent une violation de leur droit d'�tre entendus, une constatation arbitraire des faits et une violation de la garantie de la propri�t� et de la libert� du commerce et de l'industrie.
Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat du canton du Valais ont renonc� � se d�terminer. La Commune de Monthey conclut au rejet du recours, � la confirmation de l'arr�t attaqu� et au classement des parcelles litigieuses en zone d'affectation diff�r�e.
Seule la voie du recours de droit public est ouverte contre les d�cisions des autorit�s cantonales de derni�re instance relatives � l'adoption ou � la r�vision d'un plan d'affectation, dans la mesure o� les recourants ne font valoir aucune violation du droit f�d�ral de la protection de l'environnement ou d'autres prescriptions f�d�rales sp�ciales en mati�re de protection des biotopes ou des for�ts (art. 34 al. 3 LAT; ATF 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 125 II 10 consid. 2a p. 13).
Les recourants sont directement touch�s par l'arr�t attaqu� qui confirme le classement de leurs parcelles en zone d'affectation diff�r�e, soumise au r�gime de la zone agricole; ils ont un int�r�t personnel, actuel et juridiquement prot�g� � ce que cet arr�t soit annul� et ont, partant, qualit� pour recourir selon l'art. 88 OJ. Form� en temps utile et dans les formes requises contre une d�cision finale rendue en derni�re instance cantonale, le recours r�pond aux exigences des art. 86 al. 1, 89 al. 1 et 90 OJ. La conclusion tendant au renvoi de la cause � la cour cantonale pour nouvelle d�cision est en revanche incompatible avec la nature cassatoire du recours de droit public et est, partant, irrecevable (ATF 129 I 129 consid. 1.2 p. 131).
Les recourants voient une violation de leur droit d'�tre entendus ancr� � l'art. 29 al. 2 Cst. dans le refus des autorit�s cantonales de proc�der � l'administration des moyens de preuve qu'ils proposaient.
2.1 Le droit d'�tre entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour l'int�ress� de s'exprimer sur les �l�ments pertinents avant qu'une d�cision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donn� suite � ses offres de preuves pertinentes, de participer � l'administration des preuves essentielles ou � tout le moins de s'exprimer sur son r�sultat, lorsque cela est de nature � influer sur la d�cision � rendre (ATF 127 III 576 consid. 2c p. 578; 127 V 431 consid. 3a p. 436; 124 II 132 consid. 2b p. 137 et la jurisprudence cit�e). Le droit de faire administrer des preuves suppose que le fait � prouver soit pertinent, que le moyen de preuve propos� soit n�cessaire pour constater ce fait et que la demande soit pr�sent�e selon les formes et d�lais prescrits par le droit cantonal. Par ailleurs, cette garantie constitutionnelle n'emp�che pas l'autorit� de mettre un terme � l'instruction lorsque les preuves administr�es lui ont permis de former sa conviction et que, proc�dant d'une mani�re non arbitraire � une appr�ciation anticip�e des preuves qui lui sont encore propos�es, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener � modifier son opinion (ATF 124 I 208 consid. 4a p. 211; 122 V 157 consid. 1d p. 162; 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505/506). La renonciation � l'audition de t�moins dont les d�positions porteraient sur des faits non d�terminants ou ne seraient pas en mesure de modifier la conviction du juge, acquise sur d'autres preuves d�j� r�unies, ne viole pas l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 124 I 274 consid. 5b p. 284/285 et les r�f�rences cit�es). De m�me, une inspection des lieux peut �tre refus�e, sans violer le droit d'�tre entendu des parties, lorsque tous les �l�ments de fait n�cessaires � la solution du litige ressortent des pi�ces du dossier, l'art. 29 al. 2 Cst. se bornant � exiger que les parties puissent assister � une vision locale lorsque l'autorit� ordonne et proc�de � une telle mesure d'instruction (ATF 121 V 150 consid. 4a et b p. 152/153 et les r�f�rences cit�es).
2.2 Les recourants ont vers� au dossier cantonal des vues a�riennes des diff�rentes zones industrielles de la commune de Monthey, dont en particulier celle des Ilettes, qui permettent de se faire une id�e pr�cise de l'�tat de la construction dans le secteur litigieux. En outre, le classement de leurs parcelles en zone d'affectation diff�r�e repose essentiellement sur la capacit� suffisante des surfaces class�es en zone industrielle pour r�pondre aux besoins dans ce domaine pour les quinze prochaines ann�es. Pour trancher ce point, une vision locale ne s'imposait pas. Les objectifs de la Commune de Monthey en mati�re de planification industrielle ressortent avec suffisamment de clart� du rapport du Conseil municipal de Monthey, de sorte que l'audition du pr�sident de la Commune de Monthey ne se justifiait pas. Enfin, pour les raisons qui seront �voqu�es ci-dessous, il n'�tait pas n�cessaire d'entendre les propri�taires de terrains class�s en zone industrielle, pour savoir s'ils entendaient user de leur droit � b�tir dans les quinze ans � venir, ou de produire le plan des zones de la commune voisine de Massongex afin de pouvoir appr�cier l'�tendue des surfaces encore disponibles en zone industrielle sur le territoire de cette commune.
On ne discerne ainsi aucune violation du droit d'�tre entendus des recourants dans les refus successifs des autorit�s cantonales de recours de proc�der aux mesures d'instruction requises.
Les recourants s'en prennent au classement de leurs parcelles en zone d'affectation diff�r�e. Ils contestent l'�valuation faite des besoins en terrains sis en zone industrielle pour les quinze prochaines ann�es, laquelle ne tiendrait pas compte de la disponibilit� r�elle des surfaces m�nag�es par le nouveau plan dans cette zone. Ils d�noncent � ce propos une constatation arbitraire des faits.
3.1 Le classement d'un terrain dans une zone d'affectation diff�r�e soumise au r�gime de la zone agricole repr�sente une restriction grave au droit de propri�t� qui n'est conforme � l'art. 26 Cst. que si elle repose sur une base l�gale claire, se justifie par un int�r�t public suffisant et respecte les principes de la proportionnalit� et de l'�galit� devant la loi (cf. ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120; 120 Ia 227 consid. 2c; 119 Ia 411 consid. 2b et les arr�ts cit�s). Le premier principe suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte � produire les r�sultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas �tre atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-del� du but vis� et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les int�r�ts publics et priv�s qui sont compromis (ATF 128 II 292 consid. 5.1 p. 297; 125 I 474 consid. 3 p. 482; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353, 374 consid. 3c p. 377). Une d�cision viole le droit � l'�galit� de traitement lorsqu'elle �tablit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait � r�glementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 129 I 113 consid. 5.1 p. 125, 346 consid. 6 p. 357 et les arr�ts cit�s). Ce principe n'a qu'une port�e r�duite dans l'�laboration des plans d'affectation. Il est dans la nature m�me de l'am�nagement local que la d�limitation des zones cr�ent des in�galit�s et que des terrains de m�mes situation et nature puissent �tre trait�s diff�remment en ce qui concerne tant leur attribution � une zone d�termin�e que leur possibilit� d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-�-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249 et les arr�ts cit�s).
Le Tribunal f�d�ral examine en principe librement si une restriction de la propri�t� se justifie par un int�r�t public et si celui-ci l'emporte sur l'int�r�t priv� auquel il s'oppose; il jouit d'une m�me latitude lorsqu'il s'agit d'appr�cier si une telle restriction viole le principe de la proportionnalit�. Il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appr�ciation (ATF 120 Ia 74 consid. 5 p. 79, 270 consid. 3b p. 275; 119 Ia 411 consid. 2c p. 416). Tel est notamment le cas lorsque le litige porte sur la d�limitation des zones d'affectation (ATF 113 Ia 444 consid. 4b/ba p. 448 et les arr�ts cit�s).
3.2 Les plans d'affectation sont destin�s � r�gler le mode d'utilisation du sol. Ils doivent d�limiter les zones � b�tir et les zones agricoles. En vertu de l'art. 15 LAT, les premi�res comprennent les terrains propres � la construction qui sont d�j� largement b�tis (let. a) ou qui seront n�cessaires � la construction dans les quinze ann�es � venir et seront �quip�s dans ce laps de temps (let. b); les secondes int�grent les terrains qui se pr�tent � l'exploitation agricole. Le droit communal peut d�finir d'autres zones d'affectation, telles que la zone de protection ou la zone d'affectation diff�r�e (art. 18 LAT). Ces crit�res n'ont toutefois pas de port�e absolue; dans l'accomplissement de leurs t�ches en mati�re de planification et de d�limitation des zones, les autorit�s doivent tenir compte au mieux des objectifs et des principes de base ancr�s dans le droit positif f�d�ral et cantonal, notamment aux art. 1er et 3 LAT (ATF 115 Ia 350 consid. 3d p. 353 et les arr�ts cit�s). Les zones industrielles doivent �galement �tre dimensionn�es de fa�on � r�pondre aux besoins probables des quinze prochaines ann�es (ATF 114 Ia 254 consid. 3e p. 255; arr�t 1P.387/1994 du 12 d�cembre 1995 consid. 7b paru � la ZBl 98/1997 p. 270). Pour ce faire, il importe de conna�tre de mani�re pr�cise l'�tendue des terrains class�s en zones industrielles et artisanales, non seulement sur la commune concern�e, mais �galement sur les communes voisines (ATF 118 Ia 151 consid. 4d p. 158; 117 Ia 430 consid. 4b p. 432; arr�t 1P.387/1994 du 12 d�cembre 1995 consid. 7b paru � la ZBl 98/1997 p. 270).
3.3 Le Tribunal cantonal a consid�r� que l'affectation des parcelles des recourants en zone industrielle ne r�pondait pas � un besoin imm�diat �tabli et que leur classement en zone d'affectation diff�r�e �tait conforme � l'art. 15 let. b LAT, d�s lors que le plan d'affectation litigieux offrait des surfaces suffisantes � couvrir les besoins en terrains industriels pour les quinze prochaines ann�es.
Selon le rapport du Conseil municipal de Monthey �tabli en mars 2000, les zones industrielles et artisanales pr�vues par le plan permettront d'accueillir quelque 7'000 emplois d'ici 2015, ce qui correspond � une augmentation du nombre de postes de travail d'environ 40%. Or, les statistiques communales indiquent un arr�t brusque de la croissance � partir de 1990, en terme de population et de places de travail. Ainsi, les capacit�s d'accueil en zones industrielles et artisanales offertes par le plan paraissent effectivement suffisantes pour r�pondre aux besoins pr�visibles des quinze prochaines ann�es.
Les recourants sont d'avis qu'il faudrait tenir compte uniquement des terrains r�ellement disponibles dans l'�valuation de ces besoins et faire abstraction des surfaces d�j� b�ties, de celles impropres � la construction et de celles r�serv�es � une �ventuelle extension ult�rieure des entreprises implant�es en zone industrielle. Ainsi, sur une surface totale de 1'168'000 m�tres carr�s, seuls 118'470 m�tres carr�s seraient �ventuellement disponibles sur le territoire de la commune de Monthey, selon un calcul effectu� en avril 2001. Compte tenu des constructions r�alis�es dans l'intervalle, l'offre en terrains industriels se r�duirait � 68'470 m�tres carr�s et serait insuffisante � couvrir les besoins pr�visibles pour les quinze prochaines ann�es, et ceci m�me en tenant compte des surfaces disponibles en zone industrielle sur la commune de Massongex, estim�es � 4'000 m�tres carr�s. Les recourants ne tiennent pas compte dans leur estimation des parcelles class�es en zone artisanale ouverte aux entreprises moyennement g�nantes. Il n'est par ailleurs nullement �tabli que les entreprises d�j� implant�es en zone industrielle et qui disposent de surfaces de r�serve importantes, ne seraient pas pr�tes � vendre une partie de leur terrain. Cette question peut demeurer ind�cise et la cour cantonale n'a pas viol� le droit d'�tre entendu des recourants en refusant de proc�der aux mesures d'instruction propres � l'�lucider. Selon la jurisprudence en effet, les surfaces th�sauris�es doivent �galement �tre prises en consid�ration dans l'�valuation des besoins en zone constructible pour les quinze ans � venir, faute de quoi les particuliers pourraient influencer de mani�re insoutenable le devenir de l'am�nagement du territoire (ATF 118 Ia 151 consid. 4d p. 158; 116 Ia 328 consid. 4c p. 333). Il n'y a aucun motif de faire une exception en faveur des terrains class�s en zone industrielle, d�s lors que l'autorit� de planification doit aussi tenir compte des besoins de d�veloppement des entreprises existantes dans la d�limitation de ces zones (cf. ATF 107 Ia 35). La Commune de Monthey n'a donc pas fait une fausse application de l'art. 15 let. b LAT en prenant en consid�ration les surfaces r�serv�es � l'extension �ventuelle des entreprises existantes dans l'�valuation des besoins n�cessaires pour les quinze prochaines ann�es; si elle devait effectivement constater par la suite qu'une partie des terrains class�s en zone industrielle ne sont pas mis sur le march� et �taient th�sauris�s, elle pourrait en tenir compte dans le cadre de la r�vision du plan d'affectation en d�classant ceux-ci et en colloquant dans cette zone les terrains qui se pr�tent � des activit�s industrielles (Alexandre Fl�ckiger, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 45 ad art. 15, p. 19).
Aussi, force est d'admettre que l'offre en surfaces class�es en zone industrielle sur le seul territoire de la commune de Monthey suffirait � r�pondre aux besoins probables pour les quinze prochaines ann�es, sans qu'il soit n�cessaire d'�valuer les capacit�s r�elles de la zone industrielle voisine de Massongex. Le refus de classer les parcelles des recourants en zone industrielle ne contrevient donc pas � l'art. 15 let. b LAT.
3.4 Cela �tant, il reste � examiner si d'autres motifs imposaient leur classement imm�diat en zone industrielle. Tel pourrait �tre le cas si cette mesure r�pondait � un besoin �tabli du propri�taire (cf. ATF 107 Ia 35). Or, les recourants ne pr�tendent pas que l'affectation de leurs parcelles en zone diff�r�e entraverait un projet concret de vente ou de construction ou qu'elle nuirait au d�veloppement de leur entreprise. Au demeurant, hormis la parcelle n� 1711, les terrains litigieux sont vierges de toute construction, de sorte qu'il ne s'agirait pas de r�pondre � un besoin de d�veloppement d'une exploitation existante, mais d'une nouvelle implantation qui pourrait prendre place sur d'autres surfaces disponibles (arr�t 1P.263/1989 du 12 janvier 1990 consid. 3b). On observera enfin que la Commune de Monthey n'a pas class� les parcelles litigieuses en zone agricole, mais en zone d'affectation diff�r�e qui permet leur classement ult�rieur en zone industrielle si les surfaces actuellement destin�es � la construction devaient se r�v�ler insuffisantes. Les autorit�s ont ainsi, dans une certaine mesure, pris en consid�ration, alors qu'elles n'y �taient pas tenues, les expectatives cr��es par le plan d'affectation des zones du 30 janvier 1980. Elles ont fait une appr�ciation nuanc�e du cas. La restriction port�e � la propri�t� des recourants doit donc �tre relativis�e. Le fait que les terrains litigieux disposent de l'�quipement de base ou puissent ais�ment �tre raccord�s au r�seau d'alimentation en �lectricit� ou au gaz ainsi qu'aux canalisations d'eaux claires et d'eaux us�es n'impose pas davantage leur classement imm�diat en zone � b�tir. Selon la jurisprudence, m�me des terrains �quip�s peuvent �tre attribu�s � une zone non constructible si, � l'issue d'une pes�e de tous les int�r�ts en pr�sence, une telle mesure s'impose (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g p. 439 et les arr�ts cit�s; arr�t 1P.387/1994 du 12 d�cembre 1995 consid. 7d paru � la ZBl 98/1997 p. 271).
L'existence, au demeurant non �tablie, d'une forte demande en terrains industriels n'est pas d�cisive en soi, dans la mesure o� il appartient � l'autorit� de planification de d�terminer sur quelle partie de son territoire elle entend d�velopper en priorit� les activit�s industrielles et artisanales. L'autorit� de recours ne peut intervenir qu'en cas d'appr�ciation arbitraire des circonstances ou de traitement in�gal. Or, compte tenu de l'�tat de la construction et de l'�quipement du secteur, de sa situation g�ographique, contigu� � l'est avec la zone agricole de Massongex, il n'�tait nullement arbitraire de consid�rer les parcelles des recourantes comme non prioritaires dans le d�veloppement des zones artisanales et industrielles de la Commune de Monthey.
3.5 Vu ce qui pr�c�de, le refus de classer les parcelles des recourants en zone industrielle est conforme aux principes applicables en mati�re de planification et ne viole donc pas la garantie constitutionnelle de la propri�t�.
Les recourants pr�tendent que la Commune de Monthey aurait privil�gi� ind�ment ses propres int�r�ts en classant les terrains dont elle est propri�taire dans le secteur des Ilettes en zone industrielle imm�diatement constructible alors qu'ils se pr�teraient moins bien � la construction que leurs parcelles. Ils d�noncent � ce propos une violation de la libert� du commerce et de l'industrie.
La Commune de Monthey est effectivement propri�taire d'un terrain en zone industrielle dans le secteur de Noyeraya; il s'agit toutefois d'une parcelle d'un seul tenant situ�e entre deux secteurs b�tis class�s en zone industrielle, qui accueille d�j� des constructions de nature industrielle � l'est et qui est desservie par un acc�s interne. Son classement imm�diat en zone industrielle n'�tait donc pas arbitraire au regard des crit�res fix�s pour la d�limitation des zones � b�tir, qui tiennent compte de l'�tat de la construction et de l'�quipement. Le fait qu'une partie de celle-ci soit inclue dans la zone inondable du Nant de Cho�x n'y change rien, m�me s'il fait provisoirement obstacle � toute construction jusqu'� l'ach�vement des travaux d'assainissement en cours. D�s lors que le classement des parcelles des recourants en zone d'affectation diff�r�e reposent sur des motifs objectifs, ceux-ci ne peuvent se plaindre ni d'une violation de la garantie de la propri�t� ni d'une atteinte � leur libert� �conomique.
Le recours doit par cons�quent �tre rejet� aux frais des recourants qui succombent (art. 156 al. 1 OJ). Il n'y a pas lieu d'allouer des d�pens � la Commune de Monthey qui a agi seule et qui est cens�e disposer d'une infrastructure suffisante pour proc�der sans l'assistance d'un mandataire ext�rieur (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire des recourants, � la Commune de Monthey, ainsi qu'au Conseil d'Etat et � la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais.

References: art. 9
 ATF 
 art. 86
 ATF 
 art. 1
 ATF 
 art. 15
 ATF 
 ATF