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Timestamp: 2018-09-24 09:48:22+00:00

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INTERPUESTAS PERSONAS
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL Bogotá D. C., seis (6) de marzo de dos mil ocho (2008). Proceso No 24606
4. Violación del régimen legal de inhabilidades e incompatibilidades.
El artículo 144 del Decreto ley 100 de 1098, modificado por el artículo 57 de la ley 80 de 1993 y el artículo 32 de la ley 190 de 1995 tipifica este delito, sancionando con prisión de 4 a 12 años, multa de 10 a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes e interdicción de derechos y funciones públicas de 2 a 7 años, al servidor público que en ejercicio de sus funciones intervenga en la tramitación, aprobación o celebración de un contrato con violación del régimen legal de inhabilidades o incompatibilidades.
De manera análoga el artículo 408 de la ley 599 de 2000, describe el punible de violación del régimen legal o constitucional de inhabilidades e incompatibilidades, reprimiendo con igual pena de prisión de 4 a 12 años, multa de 50 a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de 5 a 12 años, al servidor público que en ejercicio de sus funciones intervenga en la tramitación, aprobación o celebración de un contrato con violación al régimen legal o a lo dispuesto en normas constitucionales, sobre inhabilidades e incompatibilidades.
Como el supuesto de hecho en lo esencial es idéntico en ambas normas, lo mismo que la pena principal, divergiendo en las demás sanciones, la Sala acometerá su análisis dogmático, determinando en su momento cuál de las penas favorecen al procesado, de ser ello necesario.
El sujeto activo es cualificado por exigir que un servidor público en ejercicio de sus funciones intervenga en el trámite, aprobación o celebración de un contrato. Podrá serlo quien lo tramita, controla, asesora o firma, es decir, todas las personas partícipes del proceso de contratación, el que por regla general en la administración pública, es desconcentrado.
Serán autores los contratistas, consultores y asesores, a quienes el artículo 56 de la ley 80 de 1993 considera particulares en cumplimiento de funciones públicas, sujetándolos a la misma responsabilidad de los servidores públicos. Así entonces, el servidor público que al margen de sus funciones contrata hallándose inhabilitado, incurre en este delito.
El sujeto pasivo es el Estado, por ser la administración pública la titular del bien jurídico tutelado.
El objeto jurídico lo configura el interés del Estado en conservar la transparencia de los funcionarios públicos en el proceso contractual, procurando erradicar la injerencia de intereses particulares ligados a la corrupción administrativa, mantener la imagen, confianza y respetabilidad de la administración pública ante la comunidad.
El contrato respectivo es el objeto material.
La conducta es compleja porque además de exigir del sujeto agente su intervención en las etapas de trámite, aprobación y/o celebración del contrato, requiere que lo haga con violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Participación a cumplir en ejercicio de sus atribuciones, pues no tipifica el delito si el funcionario actúa al margen de ellas.
La tramitación alude a la etapa previa de selección del contratista, y a la aprobación y/o celebración a la instancia recorrida entre el perfeccionamiento y el cumplimiento de los requisitos para su ejecución.
En cuanto al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, la normatividad sustantiva actual incluye tanto las de orden legal como constitucional. Integración que no implica la creación de un nuevo requisito, por cuanto la jurisprudencia y la doctrina de antaño vienen aceptando las de rango superior dentro de las “legales” previstas en el artículo 144 del decreto 100 de 1980.
Para conocer el contenido y alcance del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, nos remitimos a las normas de carácter extrapenal correspondientes, en tratándose de un tipo penal en blanco.
Régimen derivado del principio constitucional atinente a que el interés público prevalece sobre el particular, constituyendo el interés general el fin preponderante en el ejercicio de la función administrativa, la que encierra los conceptos de moralidad e imparcialidad.
La incompatibilidad se refiere al funcionario y a la posibilidad de actuar como servidor público de forma imparcial, es decir, alejado de cualquier interés particular, en busca del bien común.
Las inhabilidades aluden a las circunstancias que comprometen la independencia del funcionario en ejercicio de sus atribuciones impidiéndole obrar, por afectar su capacidad. Se predica de las personas para ejercer u obtener cargos públicos o ejercer derechos civiles o políticos, e imposibilidad para alguna cosa, por mandato constitucional y legal.
En particular, es la ausencia de aptitud o de una cualidad, calidad o requisito para ser parte de una relación contractual con una entidad estatal por motivos relacionados con los intereses públicos envueltos en las operaciones contractuales, que exigen su realización con arreglo a criterios de imparcialidad, eficacia, eficiencia, moralidad y transparencia.
La incompatibilidad como la inhabilidad se refieren a la ineptitud o incapacidad para celebrar contratos con el Estado, tanto para quien obra como contratante en representación del Estado, como para quien pretende hacer de contratista en su beneficio o de terceros, en su propia representación o por interpuesta persona. Se configurará este tipo penal, entonces, cuando el servidor público responsable de la contratación permita que el sujeto inhabilitado o incurso en una incompatibilidad participe en la tramitación, aprobación o celebración de un contrato.
El artículo 127 de la Carta en general prohíbe a los servidores públicos celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales.
El artículo 8º, literales a y f, de la ley 80 de 1993, estima inhábiles para participar en licitaciones y para celebrar contratos con entidades estatales a las personas inhabilitadas por la Constitución y la ley y, a los servidores públicos. Tiene como propósito esta prohibición mantener la pulcritud en la gestión, garantizar la transparencia, moralidad y evitar la corrupción, el favoritismo y, ante todo, el desconocimiento de la selección objetiva.
El artículo 299 superior, modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 1996, artículo 1, inciso 2, determina que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. Sin que pueda ser menos estricto que el indicado para los congresistas en lo que corresponda.
El artículo 180-2 superior prohíbe a los congresistas gestionar en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante personas que administren tributos, ser apoderado ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta personas, contrato alguno. Y el numeral 4, celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de éste.
Prohibiciones reproducidas por la ley 5ª de 1992 en su artículo 282, numerales 2 y 4, determinando sus excepciones.
En síntesis, a los diputados les estaba prohibido contratar con cualquier entidad pública del orden nacional, departamental o municipal.
En la descripción del tipo penal estudiado, se debe distinguir el comportamiento del servidor público que a nombre del Estado actúa como contratante, y el del servidor público que directamente o por interpuesta persona obra como contratista. La acción del primero será típica siempre que en ejercicio de sus funciones intervenga en el trámite o celebración de un contrato con violación del régimen legal de inhabilidades o incompatibilidades, y la del servidor público que actúa como contratista no se subsumirá directamente en el precepto, sino mediante el artículo 56 de la ley 80 de 1993, que lo considera obrando en ejercicio de sus funciones.
En cuanto al tipo subjetivo, este es netamente doloso, por lo tanto supone el conocimiento del sujeto activo de la existencia de la causal de inhabilidad o incompatibilidad, y a pesar de ello interviene voluntariamente en la celebración, aprobación o tramitación del contrato.
Del concurso aparente de delitos:
Con la posición asumida por la Sala acoge el criterio del Fiscal Delegado que propugna por la posibilidad de concurrencia de los punibles de contrato sin cumplimiento de los requisitos legales y violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, y desecha el proclamado por el Procurador Delegado, secundado por el defensor, atinente a la existencia de un concurso aparente de tipos penales a resolver en favor del primero por virtud a su mayor riqueza descriptiva, aplicando el principio de consunción.
El concurso aparente de tipos, tiene como presupuesto básico la unidad de acción, es decir, que se trate de una conducta con encerramiento material formal en varias descripciones típicas pero con real adecuación en una sola de ellas, que la acción ejecutada por el sujeto persiga una finalidad, y que lesione o ponga en riesgo un solo bien jurídico.
Para solucionarlo y evitar el quebranto del principio de non bis in ídem, doctrina y jurisprudencia ofrecen tres criterios, a saber: la especialidad, la subsidiariedad y la consunción.
Una norma es especial cuando describe conductas contenidas en un tipo penal básico, con supresión, agregación, o concreción de alguno de sus elementos estructurales. Para que un tipo penal pueda ser considerado especial respecto a otro, es necesaria la concurrencia de tres supuestos fundamentales: 1) Que la conducta que describe esté referida a un tipo básico; b) Que entre ellos se establezca una relación de género a especie; y, c) Que protejan el mismo bien jurídico.
Un tipo penal es subsidiario cuando solamente puede ser aplicado si la conducta no se subsume en otro que sanciona con mayor severidad la lesión del mismo bien jurídico. Es residual porque por lo general el legislador en la misma disposición advierte que sólo puede ser aplicado si el hecho no está sancionado especialmente como delito, o no constituye otro ilícito.
El tipo penal complejo, se presenta cuando su descripción contiene todos los ingredientes estructurales de otro de menor relevancia jurídica, guardando entre ellos una relación de extensión-comprensión, sin requerir la protección del mismo bien jurídico. En estos eventos el concurso aparente se resuelve a favor del tipo penal de mayor riqueza descriptiva, aplicando el principio de consunción.
Es posible el concurso aparente en los punibles autónomos protectores de bienes jurídicos distintos, cuando exista una clara vinculación de causa a efecto, de medio a fin, o en los casos en los cuales uno de los punibles es calificado por una circunstancia modal, que por sí misma integra la conducta descrita a otro tipo de injusto.
Cotejando los dos punibles, concluye la Sala que configura un concurso real de conductas punibles.
El concurso en apariencia, se reitera, tiene como fundamento la existencia de una unidad de acción subsumible en varias descripciones típicas, resultando aplicable una de ellas siempre que la acción obedezca a una única finalidad y lesione o ponga en riesgo el mismo bien jurídico.
Presupuestos en este caso ausentes, porque los supuestos de hecho de cada tipo penal describen conductas natural y jurídicamente diferentes. La violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades sanciona al servidor público que en ejercicio de sus funciones intervenga en el trámite, aprobación o celebración de un contrato transgrediendo el régimen de inhabilidades e incompatilidades. En tanto que el contrato sin cumplimiento de requisitos legales castiga al servidor público que por razón de sus atribuciones tramite un contrato sin observar los requisitos legales esenciales, o lo celebre o liquide sin verificar el cumplimiento de los mismos.
Además, contrario al parecer del Procurador Delegado, las conductas estuvieron impulsadas por fines distintos, así el propósito último fuese la apropiación de recursos del departamento a favor de terceros. Ello es viable en virtud a que el primero, por ser de mera conducta, alcanza su ejecución con la sola participación del servidor público en la tramitación, aprobación o celebración de un contrato con violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, sin requerir la obtención de un resultado en particular; mientras que el segundo demanda que el sujeto activo tramite el contrato sin observar los requisitos legales esenciales o que lo celebre sin la verificación de los mismos.
Con la primera conducta el fin perseguido era darle visos de legalidad a los convenios ocultando los verdaderos contratistas, entre ellos dos diputados del departamento inhabilitados para contratar con cualquier entidad del Estado.
Con la segunda, transgredir los presupuestos del trámite de la contratación pública ignorando los principios de planeación, selección objetiva y transparencia, para de ese modo seleccionar irregularmente a los diputados, por interpuesta persona.
De otro lado, los ingredientes constitutivos de los supuestos de hecho de cada tipo penal son diversos, sin contener referencias estructurales que permitan aseverar que están vinculados por una relación de género a especie y que el de violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades sea una modalidad de la celebración de contrato sin cumplimiento de los requisitos legales esenciales, como lo propone el Procurador Delegado, pues siendo delitos autónomos e independientes su descripción no se refiere a un tipo básico común.
Su reglamentación independiente, describiendo conductas disímiles con sanciones autónomas, sin expresar el carácter subsidiario o residual de ninguna de ellas, descarta la posibilidad de configuración del concurso aparente de tipos penales. Son injustos penales aplicables simultáneamente con otros de estructura básica o especial, si la conducta ponderada constituye un fenómeno concursal.
Para desechar el principio de consunción, basta argumentar que los elementos constitutivos de la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades no están comprendidos en los del contrato sin cumplimiento de los requisitos legales, o viceversa, de suerte que el presupuesto relativo a que los tipos penales estén ligados por una relación lógica de extensión comprensiva no se agota.
Para el segundo injusto, basta con que el sujeto activo haya tramitado un contrato inobservando las exigencias legales esenciales o lo haya celebrado o liquidado sin verificar su cumplimiento, requerimientos expresamente señalados por la ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios, marginando los motivos de configuración de la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
En tanto, que para la perfección de este último tipo penal, basta que el sujeto agente intervenga en el trámite, aprobación o celebración de un contrato con violación al régimen constitucional y legal de inhabilidades e incompatibilidades, para este caso el de los diputados previstos, como atrás se vio, en los artículos 127, 299 y 180 de la Carta; 8 y 56 de la ley 80 de 1993.
De otro lado, es evidente que el tipo penal de contrato sin cumplimiento de los requisitos legales no recoge totalmente el poder lesivo de la conducta ya juzgada, ni el grado de culpabilidad del procesado, por cuanto siendo conductas distintas la lesión de la administración pública es doble, como superior también lo es el juicio de culpabilidad, en atención a que ambas fueron orientadas por propósitos diversos.
Entonces, es incontrastable para la Sala, no sólo la posibilidad sino la presencia de un concurso real de conductas punibles. De haber desechado el legislador esta posibilidad no hubiese tipificado de manera autónoma e independiente el punible de violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, relegando su encuadramiento en el contrato sin cumplimiento de requisitos legales, o contemplado expresamente su carácter subsidiario.
Carece de razón el defensor al pregonar una supuesta aplicación de la analogía en mala parte, ya que se está dando aplicación estricta a las normas que en su momento consagraban el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados.
En efecto, a los diputados, por ser servidores públicos los artículos 127 de la Carta y 8, literal f de la ley 80 de 1993, les prohíbe celebrar contratos por sí o por interpuesta persona con entidades públicas.
El artículo 299 del mismo estatuto superior, dispuso que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados seriá fijado por la ley, sin que pudiese ser menos estricto que el de los congresistas, a quienes por ser servidores públicos el artículo 180-2 ibídem también les veda celebrar contratos con entidades públicas, por sí o por interpuesta persona.
Así para la época de los hechos el legislador no hubiese expedido la ley reglamentando el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados, el tipo penal debe ser complementado con las aludidas normas.
Ahora, que para el efecto se tenga en cuenta las disposiciones que integran el régimen de los congresistas no implica su aplicación analógica, por ser la misma preceptiva constitucional la que indica que el referido a los diputados no podrá ser menos riguroso que el de ellos.
4.1. Tipo objetivo.
(...) Medios de prueba de los que se infiere con certeza que CAYO, LUCIO y servio, no fueron los verdaderos contratistas, sino que se prestaron como instrumentos para ocultar la flagrante violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, por parte del diputado NUMERIUS y el aquí acusado.
Estas particularidades resultan lógicas en el contexto de ocurrencia de los hechos referido por PUBLIUS. Si el contrato era para AULUS, TITUS y los diputados NUMERIUS y MARCUS y éstos estaban inhabilitados para contratar, obvio resulta que lo hicieran por medio de terceras personas para darle visos de legalidad al proceso contractual, y atendiendo al valor de su objeto que fuera fraccionado para evitar el trámite de la licitación pública, seleccionando directamente a los previamente escogidos violando los principios de planeación, selección objetiva y transparencia.
Es claro que los contratos fueron adjudicados antes de adelantar cualquier trámite para ocultar, se reitera, la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades que se estaba cometiendo, con el propósito de apropiarse a favor de los contratistas de recursos del departamento, como se verá más adelante.
En estas condiciones la Sala da por probado el tipo objetivo de la conducta punible. (...)
4.2. Tipo subjetivo:
Los medios de prueba también acreditan que el procesado actuó dolosamente porque conociendo que estaba violando el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, aprobó y celebró los contratos con NUMERIUS y MARCUS, a través de terceras personas.
A esta conclusión arriba la Sala de sopesar las circunstancias del proceso contractual, las irregularidades cometidas en su trámite y celebración, concretadas en la sentencia de condena proferida contra el acusado por el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, y los medios de prueba que se analizan enseguida.
El fallo dio por demostrada la vulneración de los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, por el fraccionamiento del objeto contractual y pretermitirse la invitación a contratar y contar con un número de ofertas inferior al exigido por la ley.
Irregularidades que el procesado debió detectar al seleccionar los contratistas y celebrar los convenios. Pero como, no obstante ello, procedió a seleccionar a los tres contratistas formales y signar las minutas, es obvio concluir que el trámite tenía como propósito proporcionar apariencia de legalidad a la contratación.
Dio por probada la desconcentración del trámite contractual en la Secretaría de Educación Departamental, la omisión de estudios para delimitar los requisitos de las obras y elaborar el presupuesto preliminar de los recursos a invertir.
Consideró las cotizaciones surgidas de la nada por no cimentarse en antecedente alguno.
Estimó el fraccionamiento indicativo del propósito de evitar la licitación, en este caso obligatoria por la cuantía y propiciar la selección directa de los contratistas fingidos.
Declaró vulnerados los procedimientos de selección objetiva en el mismo marco de la contratación directa cuya verificación concernía al procesado, por no extenderse invitación pública a contratar y especificar los trabajos a realizar, encontrando las propuestas sin apoyo, justamente por carecer los oferentes de puntos de referencia para cotizar.
CONTRATO CON CONCEJAL
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL Magistrado Ponente: DR. ALFREDO GÓMEZ QUINTERO. Bogotá D. C., veintiséis (26) de marzo de dos mil ocho (2008). Proceso No 26138.-
Cargo único. Violación directa de la ley sustancial por aplicación indebida del artículo 144 del Decreto Ley 100 de 1980 (modificado por el artículo 57 de la Ley 80 de 1993) en concordancia con el artículo 45 de la Ley 136 de 1994 y exclusión evidente de los artículos 6 y 10 del C.P..
Al no haber discrepancia alguna en relación con los hechos del proceso, siendo el núcleo de la censura por violación directa la aplicación indebida de una norma sustantiva-en blanco-que consagra la incompatibilidad “del concejal” para contratar con la administración, la Sala debe precisar que lo que se juzgó en la sentencia objeto de la impugnación extraordinaria es la conducta del alcalde y no la del concejal (no obstante advertir que ambos contratantes incurrieron en el mismo delito):
1. En este extraordinario recurso el Concejal-contratista-no es el recurrente, entre otras cosas porque aceptó su compromiso penal y se sometió a la sentencia anticipada por el trámite del artículo 40 de la Ley 600 de 2000.
La réplica del impugnante se basó en que… el concejal sí podía contratar con el municipio y que el juzgador aplicó de manera indebida la norma prevista en el numeral 4 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994 que de alguna manera limita la actividad contractual de los concejales.
Lo infundado de la alegación radica en que el libelista no discutió por parte alguna la conducta punible “del alcalde” que celebra contratos con los funcionarios públicos (teniendo en cuenta que los concejales tienen esa calidad).
2. La responsabilidad penal del funcionario contratante que compromete a la persona jurídica de derecho público (municipio) se verifica a partir de la siguiente integración normativa:
2.1. El Alcalde sentenciado CESAR AUGUSTO PÉREZ MOLINA no podía celebrar contratos con el concejal elegido por expresa prohibición del artículo 144 del Código penal que es la norma que directamente consagra el régimen prohibitivo de inhabilidades e incompatibilidades del funcionario:
“El servidor público que en ejercicio de sus funciones intervenga en la tramitación, aprobación o celebración de un contrato con violación del régimen legal de inhabilidades o incompatibilidades…”
Disposición penal que es fiel desarrollo del postulado constitucional según el cual:
La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. (Artículo 123).
Si el Alcalde es un empleado de una entidad descentralizada territorialmente (en ello no existe discusión alguna), obvio es que tiene el deber de comportarse con observancia del sistema que consagra límites a la actividad contractual, teniendo en cuenta el régimen general “De las inhabilidades e incompatibilidades para contratar” previsto en el Artículo 8 de la Ley 80 de 1993, según el cual:
“Son inhábiles para participar en licitaciones y para celebrar contratos con las entidades estatales: …f) Los servidores públicos”.
La pregunta obvia es ¿Un concejal es- o no- un servidor público?, cuestión que aparece resuelta con claridad meridiana en el artículo 123 de la Constitución Política: “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas”. (Conc. Artículo 63 del Decreto 100 de 1980, Modificado L. 190 de 1995, art. 18; Artículo 20 de la Ley 599 de 2000;
Por manera que si el Alcalde contrató con el concejal (miembro de una corporación pública del orden municipal) incurrió en la conducta punible, teniendo en consideración que se trata de un delito de mera conducta:
“…el delito se consuma con la sola gestión del servidor público a pesar de la inhabilidad o incompatibilidad por él conocida, sin necesidad de que la administración sufra menoscabo patrimonial ni que el funcionario obtenga rendimientos específicos…”
3) El artículo 45 de la Ley 136 consagra -ciertamente- unas específicas incompatibilidades para concejales:
“Los concejales no podrán:…
4. Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos procedentes del respectivo municipio o sean contratistas del mismo o reciban donaciones de éste”.
Esta disposición de ninguna manera puede interpretarse-como lo hace el libelista-en el sentido de que los concejales están habilitados para celebrar contratos con el ente territorial, pues la prohibición es la genérica del artículo 8 de la Ley 80, teniendo en cuenta que por definición constitucional y legal los concejales son servidores públicos.

References: artículo 144
 artículo 57
 artículo 32
 artículo 408
 artículo 56
 artículo 144
 artículo 127
 artículo 8
 artículo 299
 artículo 1
 artículo 180
 artículo 282
 artículo 56
 artículo 299
 artículo 180
 artículo 144
 artículo 57
 artículo 45
 artículo 40
 artículo 45
 artículo 144
 Artículo 8
 artículo 123
 Artículo 63
 Artículo 20
 artículo 45
 artículo 8