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Könnte die britische Regierung den „Brexit-Antrag“ zurückziehen? | Juraexamen.info
Könnte die britische Regierung die „Brexit-Erklärung“ zurückziehen?
03. Mai 2017 | von Sebastian Rombey
Gerade für Kandidaten einer demnächst anstehenden, mündlichen Prüfung könnte eine Frage aus dem Bereich des Öffentlichen Rechts interessant werden: Kann die britische Regierung um Premierministerin Theresa May den rund neun Monate nach dem Referendum in Großbritannien am 29.03.2017 unterzeichneten Austrittsantrag aus der Europäischen Union zurückziehen, solange die Zweijahresfrist des Art. 50 III EUV noch nicht abgelaufen ist?
Falls ja, würde dies eine deutliche Verbesserung der Verhandlungsposition Großbritanniens bedeuten. Der Grund liegt auf der Hand: Innerhalb der in Art. 50 III EUV vorgesehenen Zweijahresfrist müssen viele Organe der Europäischen Union beteiligt werden, die alle in der Lage sind, einen Kompromiss zwischen den Verhandlungspartnern zu verhindern oder zumindest zu erschweren. Und während die Britische Regierung ihren Wählern eine akzeptable Ausstiegslösung präsentieren will, wollen die restlichen Mitgliedstaaten sowie die Union verhindern, dass Großbritannien die Privilegien eines Mitgliedstaates behält, ohne die Lasten der Gemeinschaft tragen zu müssen. Dies hat etwa das Europäische Parlament in einer erst vor kurzem beschlossenen Resolution mit überwiegender Mehrheit klargestellt und für den Fall der Nichteinhaltung die Versagung seiner Zustimmung angekündigt. Ähnlich äußerte sich auch Bundeskanzlerin Angela Merkel im Bundestag in ihrer Regierungserklärung vom 27.04.2017.
Bevor der oben aufgeworfenen Fragestellung nachgegangen wird, soll zum besseren Verständnis der Ausführungen zunächst auf den Ablauf des Austrittsverfahrens eingegangen werden.
II. Withdrawal from the EU in a nutshell
Lange war die Frage, ob überhaupt die Möglichkeit besteht, aus der Europäischen Union austreten zu können, umstritten. Überwiegend wurde dies jedoch bejaht und über Völkergewohnheitsrecht respektive die Wiener Vertragsrechtskonvention begründet. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die bestehende Möglichkeit eines Austritts durch Einführung des Art. 50 EUV kodifiziert:
Der darin niedergelegte Austrittsprozess sieht zu Beginn eine Erklärung des Mitgliedstaates vor, die an den Europäischen Rat gerichtet ist. Dieser informiert dann das EU-Parlament sowie die nationalen Parlamente. Anschließend gibt die Kommission eine vorläufige Stellungnahme, bevor die Zweijahresfrist zu laufen beginnt.
Innerhalb dieser Frist finden Vertragsverhandlungen zwischen Großbritannien, dem Rat sowie der Kommission statt. Diese erarbeiten gemeinsam einen Vertragstext, dem anschließend neben Großbritannien selbst die Kommission und das EU-Parlament sowie der Rat zustimmen müssen. Insoweit ist das Vorliegen einer in zweierlei Hinsicht qualifizierten Mehrheit notwendig: 72 % der Mitgliedstaaten, die gemeinsam mindestens 65 % der EU-Bevölkerung repräsentieren, müssen zustimmen. Erst anschließend erfolgt eine Ratifizierung.
Dabei kommt es entweder zu einem „harten Brexit“, so dass Großbritannien zum bloßen Drittstatt wird, oder zu einem „weichen Brexit“, bei dem Großbritannien beispielsweise Zugang zum europäischen Binnenmarkt behalten könnte, jedoch auch noch an einige europäische Vorgaben gebunden wäre.
Kommt innerhalb der Frist keinerlei Einigung zustande, ist Großbritannien automatisch qua Vertragstext als Drittstaat zu behandeln. Aus diesem Umstand resultiert nicht nur der Druck auf die britische Regierung, sondern auch die Fragestellung, ob es ihr aus verhandlungstaktischen Gründen möglich wäre, einen „Exit vom Brexit“ zu erklären (vgl. zum gesamten Ablauf des Austrittsprozesses sowie den rechtlichen Vorgaben ausführlich Skouris, EuZW 2016, 806 oder auch Thiele, EuR 2016, 281).
III. Besteht die Möglichkeit, den Austrittsantrag zurückzuziehen?
In der nachfolgenden Darstellung sollen einige Argumentationsmuster aufgezeigt werden:
1. Für diese Möglichkeit sprechen folgende Erwägungen:
Bei einer semantischen Betrachtung des Wortlauts von Art. 50 II EUV fällt auf, dass allein die Absicht des Austritts erklärt wird – daraus könnte im Umkehrschluss folgen, dass der Austritt gerade nicht erklärt wird. Dem Austrittsantrag käme dann keine unmittelbar rechtsgestaltende Wirkung zu. Diese Sichtweise wird durch einen systematischen Vergleich mit Art. 4 III EUV bestätigt. Aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit in der Union könnte folgen, dass es einem innerhalb der Zweijahresfrist des Art. 50 III EUV auf einmal nicht mehr austrittswilligen Mitgliedstaat nicht zugemutet werden kann, erst den Austritt zu vollziehen und anschließend ein erneutes Aufnahmeverfahren zu durchlaufen – gerade auch mit Blick auf den damit verbundenen Kostenfaktor. Diese Argumentationslinie wird getragen durch eine abstrakte Betrachtung der Norm: An die Austrittserklärung werden keine materiellen Anforderungen gestellt, es handelt sich allein um eine einseitige Erklärung, was gegen eine rechtliche Bindung sprechen könnte. Das überdies früher stets angeführte Argument, das britische Referendum binde Großbritannien allein politisch, nicht aber rechtlich, kann heute jedoch nur noch eingeschränkte Gültigkeit beanspruchen, hat doch das britische Unterhaus, den Vorgaben des britischen High Court folgend, ein verbindliches Gesetz zum Austritt aus der EU beschlossen.
(Nachweise für diese Sichtweise finden sich bei Lazowski, European Law Review 2012, 523; Wissenschaftlicher Dienst des Bundestages, Ausarbeitung v. 28.07.2016 – AZ PE 6 – 3000 – 112/16, hier abrufbar, Abruf v. 01.05.2017).
2. Gegen diese Möglichkeit können indes die nachfolgenden Erwägungen ins Feld geführt werden:
Eine grammatikalische Auslegung des Art. 50 I EUV ergibt, dass ein innerstaatlicher Beschluss des austrittswilligen Mitgliedstaates erforderlich ist, was für eine rechtsgestaltende Wirkung streiten könnte. Gestützt wird diese Auslegung durch eine Rechtsfolgenbetrachtung: Nach Ablauf der Zweijahresfrist ist der austrittswillige Staat qua Vertragstext als Drittstaat zu behandeln, soweit nicht ein Abkommen mit der Europäischen Union zustande kommt, indem dem austrittswilligen Staat Privilegien gewährt werden. Dieser Ablauf lässt sich indes nur schwer mit einer nach der ersten Auffassung fehlenden, rechtsgestaltenden Wirkung vereinbaren. Folgt man dieser Argumentation, wäre der Austrittsantrag als Gestaltungserklärung zu qualifizieren. Eine solche könnte jedoch rechtsdogmatisch gesehen nach ihrem Zugang nicht mehr einseitig zurückgenommen werden – zumindest dem Grundsatz nach.
Überdies kann angeführt werden, dass Art. 50 III EUV von “the withdrawing Member State“ spricht. Dies deutet ebenfalls auf einen bereits abgeschlossenen bzw. unumkehrbaren Prozess hin. In diese Richtung weist auch ein Blick auf die Gestaltung des Art. 50 III EUV: Zum einen sieht die Vorschrift keine Möglichkeit der Zurückziehung vor, während die Stellung des Antrags explizit geregelt wird. Zum anderen kann die Frist des Art. 50 III EUV nur verlängert werden, wenn alle Mitgliedstaaten zustimmen – dieses Erfordernis würde aber leerlaufen, könnte die britische Regierung selbst durch Zurückziehung des Austrittsantrags und Neustellung desselben den Fristlauf neu in Gang setzen.
(So etwa Friel, International and Comparative Law Quarterly 2004, 407; Ostendorf auf lto.de, hier abrufbar, Abruf v. 01.05.2017; Rieder, Fordham International Law Journal 2013, 147.)
Die Möglichkeit, den Austrittsantrag zurückziehen zu können, scheint politisch gewollt: Auf der einen Seite würde dies die Verhandlungsposition Großbritannien verbessern. Auf der anderen Seite könnten die anderen Mitgliedstaaten durch harte Verhandlungen unter Umständen doch noch den ungewollten Brexit – inklusive der Gefahr eines Zerfalls der Union – verhindern. Rechtlich sprechen jedoch die überzeugenderen Argumente gegen eine solche Möglichkeit.
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References: Art. 50
 Art. 50
 Art. 50
 Art. 50
 Art. 4
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