Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170109/etr.html
Timestamp: 2019-04-21 23:13:11+00:00

Document:
Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées : compte rendu de la semaine du 9 janvier 2017
71e session de l'Assemblée générale des Nations unies - Forum transatlantique - Communications
Politique étrangère américaine de l'administration Trump - Audition conjointe de Mme Célia Belin, chercheuse au Centre d'analyse, de prévision et de stratégie du ministère des affaires étrangères et au Centre Thucydide (Paris 2), et de Mme Maya Kandel, chercheuse associée à l'Institut du monde anglophone de l'Université Sorbonne Nouvelle (Paris 3), ancienne responsable du programme Etats-Unis de l'Institut de recherche stratégique de l'Ecole militaire
Projet de loi relatif à la sécurité publique - Demande de saisine pour avis et désignation d'un rapporteur
Questions diverses - Complément d'information sur les missions de la commission
Questions diverses - Proposition de résolution sur l'engagement des Etats-Unis aux côtés de la France et de ses alliés lors de la Première guerre mondiale
La commission entend une communication de M. Jean-Pierre Raffarin, président, Mme Michelle Demessine, MM. Michel Boutant et Joël Guerriau sur la mission à la 71e session de l'Assemblée générale des Nations unies et à Washington, ainsi que des sénateurs membres de l'AP-OTAN sur le forum transatlantique.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Mes chers collègues, le premier point à l'ordre du jour ce matin concerne la mission menée aux États-Unis à la fin de l'année dernière à l'ONU et à Washington, pour essayer de percevoir les orientations de la présidence Trump et la nouvelle donne de la politique américaine. Nous avons vécu cette période avec un certain sentiment d'inquiétude. Certains de nos collègues étaient présents quelques jours après pour l'OTAN. Nous pourrons donc échanger sur ce sentiment.
Nous avons eu le sentiment qu'il y avait trois bonnes nouvelles et trois seules dans cette année 2016, qui ont été l'occasion d'un peu d'espoir dans un monde très dangereux : l'accord de Paris sur le climat, la COP21, qui a montré une solidarité internationale en train de se construire ; l'accord sur le nucléaire iranien, qui allait dans la bonne direction ; et puis la nomination d'un homme compétent et puissant, Antonio Guterres, comme Secrétaire général de l'ONU.
Or, ces trois nouvelles-là sont la cible de Donald Trump qui veut remettre en cause l'accord de Paris, qui veut remettre en cause l'accord sur le nucléaire iranien et qui a sans doute pour projet de moins s'appuyer sur l'ONU ! L'ONU qui est plus essentielle, plus importante que jamais pour éviter le pire, mais avec toutes les difficultés que pose cette organisation parfois jugée bureaucratique et qui suscite donc parfois autant de déception que d'espérance. Nous avons eu un sentiment d'imprévisibilité.
Je vous propose qu'on puisse entendre les sénateurs membres de la mission d'abord sur le rôle de l'ONU avec Michel Boutant, puis sur les opérations de maintien de la paix avec Joël Guerriau. Michèle Demessine nous parlera ensuite des sujets « oubliés » de l'ONU, comme le conflit israélo-palestinien ou les droits des femmes. Puis nous parlerons de la présidence Trump et de ce que nous avons retenu des rencontres avec les équipes de transition, aussi bien du côté républicain que démocrate. Je laisse tout de suite la parole à Michel Boutant.
M. Michel Boutant. - L'ONU est à un tournant de son histoire ; le multilatéralisme semble menacé. Avec, au Conseil de sécurité, Poutine et Trump d'un côté, Xi Jinping de l'autre, nous assistons au retour des États-puissance.
Nous l'avons mesuré sur la Syrie, dont l'ONU a été incapable d'enrayer la descente aux enfers, guerre atroce occasionnant 300 000 morts, 5 millions de réfugiés, 7 millions de déplacés, 13,5 millions de personnes en urgence humanitaire.
Nos entretiens à New York début décembre nous ont d'ailleurs convaincus que ce dossier, bloqué depuis des années au Conseil de sécurité par des vétos russes successifs, allait connaitre une accélération brutale début janvier.
Les discours croisés des Américains et des Russes ont montré que les Russes souhaitent « régler » - à leur façon - cette question avant l'installation de Donald Trump. Du point de vue russe, il fallait que Bachar el-Assad, l'Iran et la Russie soient vainqueurs au 20 janvier prochain, pour pouvoir bâtir une nouvelle stratégie russo-américaine avec le nouveau Président américain. La Russie a su s'imposer, avec brutalité, comme le maitre de la solution syrienne, avec un sens aigu du tempo.
Lors de l'entretien -marquant- que nous avons eu avec le représentant russe Vitaly Churkin, nous avons compris que la situation d'Alep, déjà tragique, deviendrait encore plus préoccupante, avec d'importants massacres à venir : il fallait qu'Alep tombe pour dégager la voie à un accord avec Donald Trump. Vitaly Churkin nous a d'ailleurs annoncé comme une « bonne nouvelle » la reprise prochaine d'Alep par le régime syrien... C'est bien ce qui s'est passé, en effet... Alep, Guernica des temps modernes...
Sur cette question, la France n'a pas été inactive au Conseil de sécurité, dénonçant l'usage d'armes chimiques, convoquant des réunions d'urgence sur Alep, prônant une renonciation au véto en cas de crimes de masse, initiative qui a le soutien de près de 100 États-membres et qui a mis une pression politique sur la Russie.
Force est de constater que nos initiatives n'ont globalement pas abouti. Nous sommes aujourd'hui à l'aube d'un règlement de la crise sous parrainage russo-irano-turc à Astana. Toute l'action de notre diplomatie ces derniers temps a été de « remettre dans la boucle », à l'occasion de la résolution russe sur la fin des hostilités, adoptée à l'unanimité au Conseil de sécurité fin décembre, le processus de Genève, qui inclut, lui, l'opposition syrienne, et d'appuyer l'action de l'envoyé spécial de l'ONU Stefan de Mistura, qui est menacé de marginalisation -tout comme les Européens d'ailleurs-.
Lors du vote de cette résolution russe le 31 décembre, la France a donc souligné que la reprise des négociations se ferait sous l'égide de Staffan de Mistura le 8 février prochain, et a rappelé son attachement à la précédente résolution 2254 et au communiqué de Genève, qui prévoient une transition politique effective en Syrie.
Dans notre esprit, la réunion d'Astana peut constituer une première étape, mais ne doit pas se substituer aux négociations du processus de Genève. En outre, le processus de désignation des représentants de l'opposition à la réunion d'Astana devra être transparent, inclure le Haut Comité des Négociations, qui est à nos yeux le représentant légitime de l'opposition dans les négociations inter-syriennes. Ce n'est pas acquis à ce stade.
Pour conclure sur le dossier syrien, je dirais que l'ONU n'a pu agir que dans la mesure où la Russie l'a consenti...
M. Joël Guerriau. - J'en viens aux opérations de maintien de la paix et à la place des dossiers africains à l'ONU.
L'Afrique occupe plus de la moitié du temps du Conseil de sécurité, concentre 9 opérations de maintien de la paix sur 16, et 80% des 120 000 Casques bleus. Sur les dossiers africains, la France a un leadership incontesté au Conseil de sécurité. 4 diplomates de notre mission à New York s'y consacrent à plein temps.
Ces opérations sont complexes, multidimensionnelles, déployées dans des environnements non stabilisés, ce qui rend nécessaire une posture plus « robuste », c'est-à-dire plus engagée militairement, comme notre rapport sur « le bilan des OPEX » l'a dit.
Le budget total des opérations de maintien de la paix est passé de 840 millions de dollars en 1999 à 8 milliards de dollars aujourd'hui. C'est près de quatre fois le budget « ordinaire » de l'Onu. Le nombre de Casques bleus a lui aussi été multiplié par 10. La rationalisation des opérations constitue donc une triple nécessité opérationnelle, budgétaire et politique. L'enjeu est de gagner des marges de manoeuvre afin d'être capable de faire face à de nouvelles crises, et d'alléger la facture financière.
Cette réflexion est engagée depuis plusieurs années. 3 OMP vont d'ailleurs bientôt plier bagage, mission accomplie : en Haiti, au Libéria, et en Côte d'ivoire (l'ONUCI).
Au Mali, La MINUSMA, avec 14 000 « casques bleus » déployés, est la mission la plus lourde et la plus complexe. Elle a fait faire à l'ONU un saut qualitatif, notamment dans l'emploi des moyens de renseignement.
L'entretien avec Hervé Ladsous, le patron des casques bleus, a confirmé nos doutes sur la bonne application par les Maliens des accords politiques avec le Nord du pays. Même si une "Conférence d'entente nationale" en mars 2017 a été annoncée il y a quelques jours par le président Keita, les progrès ne viennent pas au rythme escompté. Les engagements de l'accord d'Alger ne sont pas mis en oeuvre. Le désarmement des milices est inexistant et les groupes armés continuent d'agir impunément.
Sur le terrain, les djihadistes profitent de ce vide pour avancer plus au sud ; d'où l'enlèvement récent d'une humanitaire française à Gao. Des attaques sont menées, comme à Mopti, contre la MINUSMA, cible d'attaques à l'explosif. 100 casques bleus ont été tués au Mali depuis 2013.
Sur le plan capacitaire, la MINUSMA a bénéficié de l'invocation, par la France, de l'article 42.7 du traité sur l'union européenne, puisque 15 pays de l'Union européenne se sont portés volontaires pour apporter une contribution. Les Pays-Bas ont ainsi mis à disposition, pour un temps, des hélicoptères. Installé au nord du pays, le contingent allemand devrait voir arriver des hélicoptères prochainement.
Au total, la clé du problème est la faiblesse du processus politique. Le Président Hollande se rend au Mali prochainement ; il devrait faire passer à nouveau ce message.
Mme Michelle Demessine. - J'aimerais quant à moi vous parler des « dossiers oubliés » à l'ONU. Nous avons pu constater que le processus de paix au proche orient est quasiment « passé à la trappe », car le conflit syrien écrase l'actualité du Conseil de sécurité.
La résolution contre la colonisation, adoptée fin décembre, fait exception. Il faut évidemment saluer cette résolution même si les conditions de son adoption envoient des signaux négatifs : Donald Trump a fait pression pour empêcher son vote, en publiant, contrairement aux usages, un communiqué de presse enjoignant l'administration Obama de mettre son veto. Outrepassant les règles voulant qu'un président élu n'intervienne pas avant son intronisation, il a contacté directement le président égyptien Sissi, pour lui demander de retirer le projet de résolution, ce que l'Égypte a fait - avant que d'autres membres du Conseil ne prennent le relais pour mettre au vote la résolution, qui a été adoptée le 23 décembre, et est devenue la résolution 2334.
On ne peut donc qu'être inquiet pour l'avenir : le futur ambassadeur américain en Israël, M. Friedman, avocat spécialiste du droit des faillites, sans expérience diplomatique, fils de Rabin, préside une association qui finance des activités dans les colonies en Cisjordanie, qu'il ne désigne pas comme telle, mais comme la « Judée et la Samarie. ». Il soutient la relocalisation de l'ambassade américaine de Tel Aviv à Jérusalem, évoquée par Donald Trump.
Le droit des femmes me semble le deuxième dossier oublié à l'ONU. Les femmes représentent environ 80% des victimes de la traite des êtres humains. Plus de 120 millions de filles et de femmes dans le monde ont subi une mutilation sexuelle.
La défense des droits des femmes, la promotion de l'égalité femmes-hommes, la lutte contre les violences fondées sur le genre et l'utilisation des femmes comme arme de guerre constituent toujours l'une des priorités de la diplomatie française, mais nos diplomates se trouvent parfois assez seuls.
La France porte ce discours dans toutes les enceintes multilatérales. Elle est particulièrement attachée au respect de la Convention sur l'élimination de la discrimination, des conférences du Caire (1994) et de Pékin sur les femmes (1995). Dans le cadre de l'agenda du développement, la France a demandé un objectif d'égalité entre les femmes et les hommes, et que les droits des femmes soient pris en compte de façon transversale dans les autres objectifs. La France a contribué à l'adoption des résolutions "Femmes, paix et sécurité" du Conseil de sécurité.
Mon sentiment personnel est pourtant que, si nos diplomates restent actifs et motivés, le vent ne leur est pas favorable. Le contexte est marqué, à l'ONU comme ailleurs, par le retour des conservatismes et des obscurantismes. La dynamique n'est plus aussi forte qu'au moment de la conférence de Pékin. C'est pour moi une source d'inquiétude car l'ONU peut jouer un rôle important sur tous ces sujets.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Voici un premier regard sur l'ONU. Ce qui est très préoccupant c'est que le multilatéralisme est aujourd'hui en cause. D'ailleurs nous-mêmes, quelques fois, dans cette commission, nous comprenons ces réticences. On voit bien que cet appétit pour le bilatéral est un appétit assez mondial, qui peut conduire à des égoïsmes et des rapports de force. On en revient à ces États-puissances qui privilégient des relations de force bilatérales avec une augmentation des tensions et avec une attitude vis-à-vis de l'ONU qui la fragilise. Ce budget de l'ONU, qui est financé à 28% par les États-Unis, on voit bien la tentation qui pourrait être celle de Donald Trump de verrouiller et de limiter les moyens de l'ONU. Cela fragiliserait le multilatéralisme.
On en arrive à ce paradoxe où ce sont les Chinois qui sont les plus engagés pour défendre le multilatéralisme puisque le Président Xi JINPING a annoncé une participation au financement de l'ONU de plus d'un milliard de dollars et de 8 000 hommes pour les opérations de maintien de la paix. Les Chinois investissent dans l'ONU, au nom du multilatéralisme, mais, c'est aussi une démarche de puissance. Les États-Unis sont à l'inverse tentés par le bilatéralisme de pays à pays au détriment des ensembles multilatéraux, y compris le projet européen. Nous pensons que la France doit soutenir le Secrétaire général de l'ONU, Antonio Guterres, qui est un homme expérimenté et politiquement fin, un homme de dialogue, pour rétablir une dynamique multilatérale. On voit bien qu'autrement on risque d'être dans des coalitions de circonstance -comme en Syrie- et non des stratégies globales de paix. On voit bien qu'il y a dans le monde une aspiration à l'efficacité, à la simplicité, au bilatéral, mais il y a un certain nombre de sujets où seul le multilatéral permettra de faire avancer la paix.
C'est un peu le malaise que nous avons ressenti lors de cette étape new-yorkaise. Voyons maintenant l'étape de Washington juste après l'élection de Donald Trump, pendant cette période assez étrange où tout le monde était dans la surprise et l'inquiétude. Même des Républicains ayant participé à la campagne de Trump ne donnaient pas l'impression de savoir où ils allaient vraiment, l'incertitude et l'imprévisibilité étant les impressions dominantes. Sur ces points, nous écoutons vos réactions Michèle Demessine.
Mme Michelle Demessine. - Nous avons d'abord tenté de mieux cerner la personnalité de Donald Trump, par une rencontre avec Anthony Schwartz, journaliste, qui a rédigé le livre de Donald Trump «The Art of the Deal ». Ayant passé 18 mois auprès de Donald Trump pour écrire ce livre, Tony Schwartz a pu l'observer dans son intimité et dans la conduite de son empire immobilier. Il s'est livré à une analyse au vitriol de la personnalité du futur président, jugé incapable de se concentrer pendant une longue durée, impulsif voire inculte. Ce caractère impulsif, « épidermique », le mettrait, selon cet interlocuteur, à la merci d'influences extérieures et le rendrait susceptible de commettre des erreurs grossières. Donald Trump étant imprévisible, il n'est pas exclu non plus qu'il revienne sur la plupart de ses promesses de campagne.
L'ensemble de nos interlocuteurs a souligné l'absence de connaissance du futur président sur les dossiers internationaux. Il est notoire que Donald Trump ne reçoit aucun briefing pour ses entretiens avec des leaders étrangers, et qu'il a longtemps délaissé les briefings des services secrets.
Son style de gouvernement suscite donc de nombreuses questions. La vingtaine de nominations effectuée a surpris, avec des profils inexpérimentés, incohérents avec son positionnement de campagne (plusieurs milliardaires alors qu'il se présentait comme le candidat de l'Amérique défavorisée) et surtout un manque de cohérence globale d'une équipe qui a parfois des positions divergentes. Il a coutume de contourner toutes les institutions, les partis, pour s'adresser directement au peuple américain, sans intermédiaire : c'est plus qu'un nouveau style de communication, c'est aussi l'expression d'une défiance vis-à-vis de l'« establishment ».
Le Congrès, élu en novembre, en même temps que le prochain président, a pris ses fonctions le 3 janvier, et devra confirmer à leurs postes l'équipe gouvernementale : au total 1 000 nominations doivent passer par le Sénat. Les auditions commencent cette semaine au Sénat où les Républicains n'ont que deux voix de majorité : aujourd'hui même pour Rex Tillerson, PDG d'ExxonMobil, nommé à la tête de la diplomatie, le département d'État, et demain pour le général Mattis, ministre de la défense, qui devrait être confirmé sans problème. Cela pourrait être plus serré pour au moins huit candidats, dont Rex Tillerson -premier ministre des affaires étrangères depuis 1945 à n'avoir eu aucune expérience dans l'administration.
Reste à savoir si Donald Trump exercera réellement ses nouvelles fonctions ou s'il déléguera une grande partie de ses dossiers, maintenant un rôle de représentation et de communication : ce serait la « présidence Twitter », où il se contenterait de dialoguer avec ses 18 millions d'abonnés. C'est d'ailleurs via Twitter que Donald Trump a critiqué la réforme du comité d'éthique parlementaire adoptée « à la sauvette » par les Républicains du nouveau Congrès le 2 janvier, et abandonnée quelques heures après, face à la controverse.
Nous avons des craintes, mais pas encore de certitude, sur la remise en cause de l'accord de Paris. Pour l'instant, cela ne semble pas constituer un sujet prioritaire au Congrès, qui n'a pas, à ce stade, de stratégie arrêtée. Toutefois, certaines réglementations fédérales comme le « clean air act » pourraient être ciblées. Les entreprises et les milieux d'affaires américains seraient favorables à l'accord de Paris, tout comme les villes et certains états fédérés : cela pourrait peser favorablement.
L'administration Obama avait pris le soin de déposer sa « stratégie de long terme à bas carbone » à l'occasion de la COP 22 de Marrakech, visant à réduire les émissions américaines de CO2 de 80% en 2050. Cette stratégie n'engage évidemment pas la future administration, mais elle pèsera dans le débat. Il faudra suivre attentivement les développements dans les mois à venir.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Merci beaucoup Michèle Demessine. J'ajouterais que nous avons en fait entendu des jugements extrêmement sévères, comme cela a été dit, mais malgré tout du côté de l'équipe de transition démocrate - nous avons vu notamment l'adjoint de John Kerry - il y avait une volonté d'être assez positifs. Les critiques ne venaient pas des adversaires politiques qui étaient plutôt modérés et au contraire travaillaient sur la transition la plus acceptable possible. Elles venaient surtout d'observateurs très critiques vis-à-vis des prises de position de Trump. Les élus démocrates tenaient plutôt un discours modéré. Joël Guerriau c'est à vous sur l'accord iranien.
M. Joël Guerriau. - Nous avons eu plusieurs entretiens sur l'Iran, à la fois avec le représentant de l'Iran à l'ONU, l'administration américaine en charge des sanctions, des parlementaires et des think-tanks.
Une remise en cause de l'accord nucléaire iranien du 14 juillet 2015 est à craindre.
Je rappelle que ce « plan d'action global conjoint », conclu à Vienne entre les Etats-Unis, la Chine, la Russie, le Royaume-Uni, l'Allemagne, la France, l'Union européenne et l'Iran, est entré en en vigueur en janvier 2016. Il n'a pas pris la forme d'un traité car le Congrès déjà républicain sous Barack Obama ne l'aurait pas ratifié, mais il a été entériné par une résolution du Conseil de sécurité. Il prévoit l'encadrement du programme nucléaire militaire iranien en contrepartie de la levée des sanctions (économiques immédiatement, de non-prolifération dans 5 ou 8 ans).
Bien que l'AIEA confirme le respect global par Téhéran de ses engagements, l'Iran se tient proche des limites imposées pour les stocks d'eau lourde et d'uranium et refuse la surveillance par l'AIEA de ses centrifugeuses avancées. Alors que les élections approchent en Iran, les « modérés » ont besoin que la levée des sanctions économiques produise des effets bénéfiques. L'attitude des États-Unis, en particulier du Congrès républicain, avec la question des visas, est une entrave que nous avons dénoncée. Chacun connait les difficultés d'application du côté européen (livraison d'avions, blocage d'avoirs, réticences des banques à s'impliquer dans le financement du commerce).
Au cours de sa campagne, Donald Trump a très régulièrement tenu des propos hostiles à l'Iran et dénoncé l'accord de Vienne, le considérant comme « catastrophique » pour l'Amérique, Israël et le Moyen-Orient, indiquant soit qu'il était violé soit qu'il permettrait quand même à Téhéran de se doter de l'arme nucléaire. Le candidat Trump est toutefois resté ambigu, estimant tour à tour qu'il faudrait soit le démanteler soit faire preuve d'une vigilance extrême dans sa mise en oeuvre.
Que va faire la nouvelle administration américaine ?
Les entretiens que nous avons eus ne nous ont pas permis d'avoir de certitude ; certains (dont des sénateurs républicains) souhaitant sa mise en oeuvre, d'autres sa remise en cause, ou la conclusion d'un deuxième accord plus exigeant.
Trois options sont possibles, le statu quo, qui apparait peu probable, car c'est un vrai marqueur politique ; une remise en cause frontale ; ou une posture de démantèlement de fait, via par exemple le régime des sanctions, qui relève du Congrès, susceptible d'entraîner une escalade avec l'Iran et de saper « par le bas » le Plan d'action global conjoint. C'est peut-être le scénario le plus probable : le Sénat américain a en effet voté une loi début décembre pour prolonger les sanctions contre l'Iran qui devaient s'achever en cette fin d'année. Les généraux Flynn et Matthis, nommés par Trump, sont considérés comme hostiles à l'accord. La vigilance s'impose du côté des Européens.
M. Michel Boutant. - La relation à la Russie pourrait être en rupture par rapport à l'ère Obama. Le Président Trump trouve une relation américano-russe au plus bas depuis la fin de la guerre froide. Malgré la volonté de nouveau départ, ou « reset », de la première présidence Obama, la dégradation est manifeste depuis le retour de Vladimir Poutine au Kremlin en 2012. Elle s'est aggravée avec l'annexion par la Russie de la Crimée et la déstabilisation du Donbass. La tension a franchi un nouveau cap avec les interférences russes dans la campagne électorale américaine.
Donald Trump s'est exprimé en termes favorables à la fois sur le Président Poutine, à l'égard duquel il ne cache pas une certaine admiration, et sur le besoin de recréer une relation bilatérale plus sereine. La Russie a occupé une place à part dans la campagne électorale, et il ne fait pas de doute qu'elle jouera un rôle particulier dans la politique étrangère du Président Trump. D'ailleurs plusieurs membres de son équipe se caractérisent par des liens personnels forts avec la Russie : en particulier le général Flynn, conseiller à la sécurité nationale, et le secrétaire d'Etat Rex Tillerson, décoré par Vladimir Poutine de l'ordre de l'amitié en 2013.
Les Russes l'ont compris et anticipé, accélérant la manoeuvre militaire en Syrie, comme je l'ai déjà dit, pour que la voie d'un accord avec le nouveau président américain soit libre à compter du 20 janvier.
Cette nouvelle approche pourrait susciter un profond désaccord entre le président et le Congrès républicain. On l'a vu sur l'affaire des cyberattaques. Donald Trump a désavoué les services américains de renseignement qui ont conclu à une interférence de la Russie dans la présidentielle, et apporté au contraire du crédit au site Wikileaks qui prétend que Moscou n'est pas à l'origine des piratages informatiques. A l'inverse, le sénateur John McCain, républicain, a organisé une grande audition jeudi dernier sur le sujet, mettant en évidence le rôle de la Russie.
Pour nous Européens, le danger sera celui d'un marchandage, d'un « deal » russo-américain, qui pourrait d'une part nous marginaliser sur la scène internationale et d'autre part se faire à nos dépends, par exemple pour les sanctions relatives à l'Ukraine.
Sur la Chine, le Président Trump a critiqué le fait que la Chine a facilement accès au marché américain, alors qu'elle ferme son marché aux investissements étrangers, qu'elle rejette la réciprocité et « profiterait » ainsi des États-Unis, auxquels elle a fait perdre « des millions d'emplois ».
Donald Trump souhaite donc remédier à ce déséquilibre commercial, tout en veillant à conserver une bonne relation avec la Chine. C'est dans ce contexte qu'il a évoqué l'instauration de droits de douane prohibitifs, voire le déclenchement d'une « guerre commerciale », ou qu'il a pris le risque de froisser la Chine en conversant avec la présidente de Taïwan. Pour ceux qui connaissent le président élu, c'est sans doute le point de départ d'une négociation, plutôt que des mesures unilatérales inamovibles. D'ailleurs le futur ambassadeur américain en Chine Terry Branstad a été en partie choisi car il connait personnellement le Président Xi Jinping.
Reste à savoir comment les propos de campagne seront mis en actes. Pour l'instant, le retrait des Etats-Unis du partenariat transpacifique offre plutôt un boulevard à la Chine pour étendre son influence en Asie : nous avons pu constater que le camp républicain ne semble guère préoccupé par cette situation.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Merci ! Sur la Russie et la Chine nous avons eu un entretien assez intéressant en fin de mission avec un personnage assez exceptionnel qui s'appelle PILLSBURY qui a fait plusieurs ouvrages, une grande carrière à la CIA et qui a fait partie des équipes républicaines qui ont organisé le voyage de Nixon en Chine. Ils ont, avec Kissinger, participé au développement de l'armée chinoise. Dans son livre il démontre qu'ils ont beaucoup travaillé à l'époque avec la Chine contre l'URSS et, qu'au fond, des technologies militaires américaines ont fait l'objet de transferts vers la Chine. Cette équipe était très proche de la Chine : PILLSBURY lui-même est sinophile, il parle couramment chinois, il a vécu en Chine et a été en situation d'espionnage avancé. Il devient aujourd'hui un adversaire de la Chine. Il nous dit : « On voit très bien que la Chine a profité des États-Unis pour se libérer de la concurrence soviétique et maintenant elle est en position dominante. » Dans ce contexte il prône un rapprochement avec la Russie contre la Chine ! C'est assez machiavélique. Il fait partie de l'équipe Trump qui va suivre les questions chinoises. Ils sont dans des choix stratégiques extrêmement dangereux, un machiavélisme poussé à l'extrême : dans son livre il décrit tout ce que les États-Unis ont fait pour la Chine et maintenant il dit : « Pour le monde, le problème, c'est la Chine. Il faut maintenant un rapprochement avec la Russie. » Dans les mois qui viennent nous ferons une analyse complémentaire pour trouver les moyens de nous faire entendre, car nous sommes fragilisés par le Brexit, la crise de l'Europe, la division de l'Occident et nous sommes dans une situation où à nouveau notre destin pourrait être une balle de ping-pong recevant des coups de raquette. Nous devons construire une pensée dans cette nouvelle donne des États-puissance. Nos collègues qui ont participé à la mission de l'OTAN, peut-être pourriez-vous compléter ?
M. Jean-Marie Bockel. - Nous avons rencontré à l'occasion de ce séminaire des parlementaires républicains « caricaturaux » avec des propos détonnants et assumés sur les enjeux énergétiques. Cette réalité américaine, qui s'exprime avec une certaine forme d'arrogance et de tranquillité, existe donc bien. Dans ces conditions, les accords de Paris ne sont même pas un sujet pour eux et de fait, nous en avons très peu parlé. Je parle sous le contrôle de mes collègues mais l'accord avec l'Iran a été qualifié de « marché » qui n'a pas été validé par le Congrès, qui peut donc se rediscuter et être remis en question. Nous avons eu le sentiment par ailleurs, chez des think-tanks plutôt démocrates, d'une certaine confusion. En ce début décembre, ils étaient encore dans des analyses de la campagne électorale et ne parvenaient pas à passer à la phase suivante. Chacun cherchait encore ses marques. Voici pour la note d'ambiance.
M. Gilbert Roger. - Pour compléter sur ce qui vient d'être dit : l'OTAN ne peut désormais continuer aux yeux des Américains que si les Européens prennent leur part du fardeau financier. Cela a été dit, à plusieurs reprises, par les experts mais aussi par les Républicains que nous avons entendus. Sur la question énergétique, des pays de l'ex-zone d'influence soviétique, notamment des pays baltes, ont fait part de la nécessité, pour eux, d'avoir un dialogue avec les Américains pour se libérer du gaz russe et donc de l'influence russe. Les Américains ont dit qu'ils étaient disposés à leur fournir du gaz mais au prix qu'ils jugeraient bon. Ils ont exprimé une certaine lassitude à l'égard de la politique dite « Obama ». Certains de nos collègues ont accusé le coup devant les propos de l'équipe Trump sur l'évolution des relations dans l'OTAN. Je terminerai par le Canada qui est intervenu sur une question de pollution atmosphérique en indiquant que les vents dominants poussent les pollutions américaines vers leur territoire. Ils ont admis avoir des efforts à faire, notamment sur les sables bitumineux, mais ont demandé une amélioration de la situation. Les Républicains leur ont fait savoir qu'ils n'étaient intéressés que par le « pétrole » et le « gaz » et non pas par des questions de biodiversité.
M. Michel Boutant. - Lorsque nous étions à Washington, la transition entre les équipes nous a paru plutôt fluide sur un plan technique. Je souhaiterais néanmoins souligner deux événements qui ont eu lieu depuis : tout d'abord le renoncement des États-Unis -du président sortant- à opposer leur veto à la résolution de l'ONU concernant la colonisation par Israël des territoires occupés, et l'expulsion de diplomates russes suite aux révélations d'ingérence dans la politique américaine. Il sera intéressant de voir les suites données à ces deux événements. Nous étions accoutumés au principe selon lequel un président sortant n'occasionne pas de gêne à son successeur. Il me semble que ce principe vient de subir deux exceptions.
M. Jeanny Lorgeoux. - Juste une question Monsieur le Président : est-ce que la rupture entre le renseignement américain et l'entourage de Trump paraît consommée ? Après les déclarations de Leon Panetta, la position de Mike Pompeo, futur directeur de la CIA, le fait que le président Trump n'utilise pas les renseignements, qu'il établit des postures provocatrices sur tous les dossiers internationaux comme s'il négociait un « deal »... J'ai été surpris par la violence - contenue certes - de Leon Panetta, ancien directeur de la CIA.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - C'est très difficile à apprécier à ce stade. On peut toutefois penser, qu'à un moment ou à un autre, le président Trump sera obligé d'adopter des codes de communication plus appropriés à sa fonction. Le fait qu'il ait reçu Jack Ma, le patron d'Ali Baba, et Bernard Arnault, le patron de LVMH, est aussi une opération de communication qui révèle la volonté d'une dynamique économique très forte. Je rentre d'Asie où partout à la télévision on ne voit que Jack Ma, c'est-à-dire le patronat chinois, avec Donald Trump, ce qui renvoie l'image d'une communauté d'affaires « au-delà des États ». Mais sur le plan de la défense et du renseignement, on imagine mal comment les États-Unis pourraient être gouvernés sans recours à ces outils indispensables. Il me semble logique que le président Trump finisse par rendre sa stratégie compatible avec l'utilisation de ces moyens.
M. Alain Gournac. - Je voudrais ajouter un mot : expulsion des Russes de la part des Américains et, du côté russe, aucune expulsion. Je pense qu'il faut qu'on en fasse une analyse aussi, c'est un questionnement pour nous.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Il ne faut pas attendre du président Poutine qu'il tombe dans tous les pièges qui lui sont tendus.
Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - Juste une question monsieur le président, après vous avoir remerciés tous pour ces informations qui ne nous rassurent pas. On comprend mieux la déclaration de cet expert qui a dit qu'on entrait dans une période de transition et sans doute la période la plus incertaine depuis la Seconde guerre mondiale. Ce n'est pas rien. Au retour de cette mission, quelle position peut adopter notre diplomatie face à quelqu'un qui s'apprête à gérer la diplomatie mondiale avec son compte Twitter, qui se revendique comme étant imprévisible, pour en faire sa marque de fabrique ? Quel espace pour la diplomatie française face à un personnage comme celui-ci, quels que soient les résultats de nos propres élections, car c'est quelque chose qui dépasse les clivages partisans ?
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Ma conviction est qu'il y a de la place aujourd'hui pour une diplomatie de la paix. Les menaces qui peuvent aboutir à une guerre très grave pour l'équilibre du monde ne sont pas si nombreuses que ça. Je pense que la diplomatie française peut s'engager sur une stratégie de puissance, de paix, de dialogue avec les uns et les autres en identifiant bien ces cinq ou six points stratégiques. Nous devons être les acteurs d'une prise de conscience mondiale des risques qui pèsent sur l'équilibre du monde. Il y a un certain nombre de choses à faire. A cet égard, la responsabilité du Royaume-Uni est historique, car le Brexit nous prive d'une crédibilité européenne aujourd'hui, et affaiblit la voix du continent européen. Nous devons construire, si ce n'est un nouveau projet européen, au moins un langage commun sur les grandes menaces du monde. Mais nous allons pouvoir prolonger ce débat avec nos deux invitées.
La commission auditionne conjointement Mme Célia Belin, chercheuse au Centre d'analyse, de prévision et de stratégie du ministère des affaires étrangères et au Centre Thucydide (Paris 2), et Mme Maya Kandel, chercheuse associée à l'Institut du monde anglophone de l'Université Sorbonne Nouvelle (Paris 3), ancienne responsable du programme Etats-Unis de l'Institut de recherche stratégique de l'Ecole militaire, sur la politique étrangère américaine de l'administration Trump.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Mes chers collègues, j'accueille à présent Mesdames Celia Belin et Maya Kandel, respectivement chercheuse au centre d'analyse, de prévision et de stratégie du Ministère des affaires étrangères et du développement international, et chercheuse-associée au centre d'études du monde anglophone de l'Université Sorbonne-Nouvelle-Paris III et ancienne responsable du programme de recherche États-Unis de l'École militaire. Toutes les deux vont nous aider à mieux percevoir les lignes directrices de ce que peut être l'action internationale de Donald Trump. Nous venons d'ailleurs d'écouter le rapport de deux de nos missions qui se sont rendues aux États-Unis : l'une dans le cadre des travaux de l'assemblée parlementaire de l'OTAN et l'autre dans le cadre de l'assemblée générale de l'Organisation des Nations unies. Dans ce cadre, nous avons rencontré les équipes de transition du président Obama et du président nouvellement élu qui entrera en fonction le 20 janvier. Au fond, notre idée est que le monde est extraordinairement dangereux aujourd'hui, du fait de son imprévisibilité. Comme le dit un proverbe chinois, « être imprévisible, c'est déjà être un ennemi ». Ainsi, sur le plan international, être imprévisible ne peut qu'aviver un grand nombre d'incertitudes. De telles circonstances s'avèrent préoccupantes et c'est pourquoi nous attendons, avec impatience, vos analyses.
Mme Célia Belin.- Je vous remercie, Monsieur le Premier Ministre, de votre invitation. Nous sommes très heureuses de vous parler cette fois-ci de la politique étrangère de Donald Trump, à neuf jours de son investiture et dans un contexte de grande incertitude. En particulier, ce matin, depuis les révélations de la nuit, où un mémo compromettant fait état des relations spécifiques de Donald Trump avec la Russie. Il est certes beaucoup trop tôt pour évoquer le fond de ce dossier, mais ce mémo illustre la totale imprévisibilité qui prévaut actuellement. Qu'implique l'arrivée au pouvoir de Donald Trump pour la politique étrangère américaine ?
Encore une fois, Donald Trump est un homme d'affaires qui n'a jamais eu l'expérience de la politique étrangère. Il a nommé des personnalités éclectiques, avec des personnalités non professionnelles de la politique, comme Rex Tillerson, sur la nomination duquel Maya Kandel reviendra dans sa présentation.
On ne voit pas se dégager de grandes lignes, d'autant plus qu'existent de très fortes contradictions entre Donald Trump lui-même, son équipe et le Parti républicain sur les dossiers de la Russie, de la Syrie, ou encore du libre-échange. Ainsi, il a nommé un secrétaire au commerce, Wilbur Ross, qui s'est déclaré favorable au Partenariat Trans-Pacifique (TPP) que critique pourtant avec véhémence Donald Trump. Divers chercheurs, comme Tom Wright, ont déterminé dans cette équipe trois grandes tendances : les « guerriers religieux » qui font de la lutte anti-terroriste leur priorité ; les « traditionnalistes », ou encore les partisans d'« America First », qui sont incarnés par Donald Trump lui-même et qui entendent défendre les intérêts directs de l'Amérique. De ces trois tendances, il est difficile de savoir laquelle devrait prévaloir.
Que peut-on attendre d'un environnement aussi incertain ? On perçoit mieux désormais l'approche et le style de Donald Trump qui est un pragmatique sans entrave idéologique et un négociateur de haut niveau (« deal maker »). Il est d'autant plus libre de ses choix qu'il ne doit rien au Parti républicain et que sa posture a été clairement « anti-establishment ». Pour lui, tout demeure négociable et peut être remis en question, y compris des points historiquement figés dans la politique étrangère américaine, comme l'a illustré l'épisode sur Taiwan et la Chine. Certains ont imaginé qu'il s'agissait là d'une maladresse de débutant, tandis que d'autres ont imaginé que cette démarche participait d'une stratégie de remise en cause des pratiques jusqu'alors usitées. De même, il a promis que l'Ambassade américaine serait déplacée à Jérusalem, reprenant la promesse faite avant lui par Georges W Bush et Bill Clinton. Cette promesse s'avère non tenue puisque tous les six mois, le président en place signe une levée de la loi de 1995 qui impose un tel déplacement. Dans le cas de Donald Trump, on peut se demander s'il est capable de le faire. Celui-ci est malléable dans ses positionnements : il se contredit lui-même et peut prendre des positions plus ou moins souples en fonction de ses interlocuteurs. Ainsi, il a tenu des propos au New York Times relativement favorables à l'Accord de Paris sur le changement climatique, tandis qu'il s'exprimait dans ses twitts de manière climato-sceptique. De même, lorsqu'il rencontre le président mexicain, il se montre très respectueux, avant de s'exprimer de manière très anti-mexicaine, le soir même, face à ses militants. Pour certains journalistes, un tel comportement s'apparente à une forme d'immaturité émotionnelle consistant à faire plaisir à son auditoire et qui expliquerait la versatilité de son positionnement.
Donald Trump ne se veut pas non plus un micro-manager. Il a peu d'intérêts pour les longs exposés, il ne lit pas et accorde quelques minutes à ses conseillers. Il souhaite laisser la place à ses collaborateurs - c'est d'ailleurs la raison pour laquelle son équipe revêt une importance capitale - et ne devrait pas se pencher sur le détail des dossiers. Il devrait plutôt se comporter comme un président de conseil d'administration se prononçant sur la stratégie globale et non sur les tactiques.
Cependant, à l'aune des idées développées lors de sa campagne, des personnalités qu'il a incluses dans son équipe et des propos tenus depuis son élection, il est possible de dégager les idées fixes qui structurent la vision du monde de Donald Trump. Cette vision est d'inspiration jacksonienne, soit non-interventionniste, sauf en cas de provocation auquel cas le président serait prêt à utiliser toute la force nécessaire pour défendre l'Amérique, unilatéraliste et nationaliste. Il déploie ainsi un grand scepticisme vis-à-vis des alliés et des alliances qui, selon lui, désavantagent les Etats-Unis dans la compétition mondiale, en particulier avec les Asiatiques et les Européens qui devraient payer davantage pour leur propre sécurité. Il considère, de manière plus générale, que l'Amérique n'a plus vocation à être le gendarme du monde et à payer pour la sécurité collective laquelle, en favorisant le commerce mondial, bénéficie à ses concurrents commerciaux comme les Chinois. Il est également hostile à l'immigration et aux réfugiés, ce qui concerne directement ses relations avec le Mexique.
Donald Trump fait également montre d'un grand scepticisme à l'égard des accords de libre-échange, et plus généralement de la mondialisation. Sa base électorale reste composée par les Américains qui ont subi les effets de la désindustrialisation induite par la mondialisation multi-culturaliste. Il prétend ainsi protéger la classe populaire américaine qui a été victime de la transition économique, ainsi que de la financiarisation de l'économie. Sa vision du commerce international est ainsi protectionniste et territoriale.
La lutte antiterroriste est également une priorité pour Donald Trump, impliquant le refus complet d'envoi de troupes au sol ou encore de programmes de « Nation Building ». Encore une fois, c'est là une position de départ, et il faudra voir si les circonstances ne vont pas le forcer à changer, car le président nouvellement élu promet de protéger les Américains avec toute la force possible. Il y a manifestement chez Donald Trump une attirance vers les régimes autoritaires, comme la Russie. D'ailleurs, son soutien a été continu, tout au long de la campagne et s'est poursuivi depuis son élection.
Donald Trump promeut ainsi l'abandon de la défense de l'ordre libéral international organisé par les Etats-Unis depuis la fin de la Seconde guerre mondiale autour des grandes organisations multilatérales, que ce soit l'ONU ou les institutions de Bretton-Woods. Donald Trump promeut quant à lui le retour à un jeu des puissances où l'Amérique procède à une défense stricte de ses intérêts, dans un monde multipolaire où il utilise finalement les mêmes stratégies et les mêmes tactiques que les autres Etats. Il ne manifeste plus d'intérêt pour la défense des normes libérales démocratiques et des droits de l'homme, consacrant la fin de la perception de l'Amérique comme un hégémon bienveillant dans le monde. Telle est la distinction entre la vision impériale défendue par Hillary Clinton et la conception nationale de Donald Trump. Tel est le cadre dans lequel la nouvelle politique étrangère devrait se déployer.
Comment les autres parties prenantes vont-elles se comporter ? Que va faire le Congrès dans une telle situation ? Donald Trump est en position de force et le Parti républicain est son obligé puisque, grâce à lui, il est redevenu majoritaire au Congrès. En gagnant la Maison blanche, Donald Trump pourra rééquilibrer la composition de la Cour suprême en faveur des Républicains. Le Parti républicain a ainsi les pleins pouvoirs grâce au nouveau président et on ne peut anticiper une opposition féroce du Congrès à son encontre. En revanche, parmi les Sénateurs, certaines tendances divergentes en matière de politique étrangère se font jour, soit entre les conceptions nationalistes, isolationnistes et interventionnistes ou au sujet de questions, comme la Russie où certains Sénateurs, comme John McCain ou Lyndsey Graham, qui viennent d'être réélus pour un mandat plus long que celui du Président des Etats-Unis et pourront, de ce fait, défendre une vision très critique de la politique étrangère. Le contre-pouvoir du Congrès demeure limité au contrôle budgétaire et à l'expression médiatique. Il reste ainsi beaucoup d'espace au Président américain en termes de discours et de posture internationale.
Comment vont se comporter les autres acteurs internationaux ? N'oublions pas que l'élection de Donald Trump s'est avérée une surprise pour nombre d'Etats qui pariaient sur l'élection de Hillary Clinton. Cependant, la Russie, la Chine, l'Inde, l'Egypte ou encore Israël, la Turquie ou la Hongrie se sont réjouies de son élection, du fait du rejet de l'interventionnisme libéral qu'elle induisait. D'un autre côté, les alliés, comme les Australiens, les Japonais, les Européens, ne comprennent pas forcément le fonctionnement de Donald Trump et comprennent que la remise en cause de l'ordre international plutôt multilatéral et droit-de-l'hommiste ne va pas dans le sens de leur vision des relations internationales.
Ainsi, les acteurs internationaux ont déjà commencé à se positionner et l'élection de Donald Trump s'apparente à une prophétie auto-réalisatrice, à l'instar du Brexit de 2016, puisqu'elle induit déjà un certain nombre de conséquences, avant même sa prise de pouvoir. Divers types de rééquilibrage se sont ainsi opérés : les rivaux de l'Amérique vont-ils accepter le principe d'un rapprochement ? On parle beaucoup de la main tendue de Donald Trump vers la Russie ; encore faut-il que Vladimir Poutine la saisisse. Ces Etats vont peut-être tester les limites de son non-interventionnisme et avancer leurs intérêts lorsque ceux des Américains reculent. Pour preuve, la Chine a déjà remis en avant son Accord de partenariat économique régional intégral (RCEP), offre alternative au Partenariat Trans-Pacifique (TPP) que Donald Trump a promis d'abandonner. De la même manière, les Alliés sont tentés soit de donner des gages, afin de montrer leur bonne volonté, soit de prendre leur distance et de diversifier leur partenariat. Le Mexique et le Canada ont déjà exprimé, à plusieurs reprises, leur souhait de rediscuter l'ALENA ; les Japonais se sont exprimés sur le TPP tandis que nombre d'Européens ont plaidé, dans le même temps, pour le renforcement des capacités européennes de défense dans le cas où les garanties de sécurité américaines ne s'appliqueraient plus. De son côté, Israël parie beaucoup sur l'arrivée de Donald Trump dans cette compétition qui s'est jouée, ces derniers mois, entre l'Administration Obama et Benjamin Netanyahu. Divers rééquilibrages sont ainsi en cours.
Pour conclure, j'évoquerai divers scenarii pour mieux envisager la prochaine politique étrangère conduite par Donald Trump. Un premier scénario, hautement improbable du fait du contrôle du Congrès par le Parti républicain, serait celui de l'Impeachment selon lequel le président nouvellement élu ne serait pas investi. De fait, les révélations de cette nuit pourraient fournir des premiers éléments de réponse à la question de savoir pourquoi Donald Trump, depuis le début de sa campagne, est demeuré d'un avis constant sur la question russe, en dépit de ses contradictions et de ses revirements. Sommes-nous au début de révélations dans ce domaine ? Il est beaucoup trop tôt pour le dire.
Un second scénario, qui reposerait sur la relative digestion de Donald Trump par le système, doit également être écarté. Dans ce cadre, le président se désintéresserait totalement des affaires internationales et laisserait le Parti républicain conduire sa politique étrangère. Donald Trump a cependant démontré dans les derniers mois qu'il entendait demeurer actif dans ce domaine.
Seuls deux scénarii crédibles peuvent ainsi être envisagés. Le premier serait celui du « chaos » où les États-Unis seraient inconstants, agressifs et donc dangereux, avivant de nombreux risques de dérapages. Le président Trump ne ferait pas émerger de ligne claire en politique étrangère et ne serait pas en mesure de gérer les conflits entre les différentes agences gouvernementales. L'illisibilité des choix présidentiels et un Congrès qui s'oppose et obstrue laisseraient les Etats-Unis soit sur la touche des grands enjeux internationaux, soit face à des choix militaires un peu drastiques, sur la base de décisions impulsives du président.
Le second serait plus en phase avec la doctrine de Donald Trump et concernerait le jeu des puissances. Un tel scénario garantirait la réaffirmation de l'Amérique qui défendrait ses intérêts au sens strict et consisterait en un monde de sphères d'influence avec l'Amérique comme « primus inter pares » qui ne se mobilise plus pour défendre les normes libérales, mais utiliserait les mêmes moyens que les autres États pour défendre ses intérêts stricts, comme le protectionnisme économique et la lutte anti-terroriste. L'hégémonie américaine viserait ainsi à maximiser ses intérêts directs et de court terme, au risque d'affaiblir, de manière générale, le système international.
Ces deux scenarii n'augurent rien de bon pour la France et l'Europe. Comme l'écrivait Justin Vaisse, il s'agit d'un monde de puissances carnivores dans lequel l'Europe demeure une puissance herbivore qui éprouvera des difficultés à défendre ses intérêts. La question va se poser de savoir si l'Europe sera présente pour démontrer son utilité ou si elle devient une cible des relations internationales, du fait de sa passivité.
Mme Maya Kandel.- Je vous remercie de nous auditionner à nouveau. Ma présentation s'articulera en trois points. D'une part, je rappellerai certaines certitudes et les priorités très concrètes, en matière de défense, que nous connaissons aujourd'hui. D'autre part, je présenterai les hypothèses quant au processus de décision en politique étrangère et défense. Enfin, je reviendrai sur les principales nominations de l'Administration Trump, dans les domaines des affaires étrangères et de la défense.
S'il faut résumer la doctrine Trump, c'est sans doute le slogan « America First », l'Amérique d'abord, qui convient le mieux, même s'il ne dit pas grand-chose de concret. Mais il rappelle une constante dans les positions de Donald Trump : une vision du déclin américain comme une conséquence de la politique étrangère des États-Unis. Cela pourrait conduire à une redéfinition plus étroite des intérêts américains, remettant en cause le rôle des États-Unis comme garant de l'ordre international qu'ils ont construit après 1945. En effet, Donald Trump part du principe que cet ordre n'est plus aujourd'hui favorable aux intérêts américains. Sur les priorités en matière de défense, rappelons qu'un mémo défense de l'équipe de transition, qui a fait l'objet d'une fuite à la presse en décembre dernier, précisait trois priorités : la première, la lutte contre le groupe État Islamique, sans plus de précision - alors que Donald Trump a promis à la fois d'anéantir l'EI mais sans envoyer davantage de soldats américains sur le terrain - ; la deuxième, l'augmentation du budget du Pentagone qui avait été stoppée durant la présidence Obama ; enfin, le domaine du cyber constituait la troisième priorité. Par ailleurs, ce document mentionnait une demande de briefings spécifiques sur la Chine et la Corée du Nord.
Pour mémoire, la transition a d'ores et déjà commencé avec le processus de confirmation des nominations par le Sénat débuté le mardi 10 janvier avec trois auditions - et non six comme initialement prévues pour répondre aux souhaits des sénateurs d'y participer plus nombreux - et la première conférence de presse du nouveau président. Ces auditions concernent plusieurs centaines de postes sur les 4.000 nominations à la discrétion du nouveau président, alors que la bureaucratie fédérale représente plus de 4 millions de personnes.
Je voulais rappeler quelques certitudes concernant la Présidence de Donald Trump. La première certitude est que nous sommes bel et bien dans une ère d'incertitude. Sur « Trump président », on est passé de « c'est impossible » à « c'est la fin du monde » puis à « ça ira, il y a des contre-pouvoirs et Trump va s'assagir ». Sur les contre-pouvoirs, la présidence Trump est déjà un vrai test. Sur l'assagissement de Donald Trump, rien n'est moins sûr et sans tomber dans le catastrophisme ou les comparaisons hasardeuses avec des dictateurs du passé, il ne faut pas se voiler la face sur le changement radical que pourrait constituer cette nouvelle présidence, en particulier pour la politique étrangère. Il faut cependant rappeler que la remise en cause du consensus dominant internationaliste, entamée déjà sous Obama avec son relatif désengagement, trouve un écho favorable dans l'opinion américaine, comme en témoigne le succès aux primaires de 2016 non seulement de Donald Trump mais aussi de Bernie Sanders à gauche, qui avait des positions anti-interventionnistes et de Ted Cruz à droite, qui avait d'ailleurs utilisé le slogan « America First » avant Trump. Ce mouvement n'est donc pas seulement le fait de Donald Trump lui-même, mais se reflète dans l'opinion publique américaine lorsqu'elle s'intéresse à la politique étrangère.
Autre certitude : nous entrons dans une ère plus chaotique et Donald Trump sera l'une des forces déstabilisatrices permanentes, surtout s'il poursuit son usage de Twitter, ce qui est tout à fait inédit. Jamais une présidence américaine n'a utilisé ce réseau social à ce point. D'ailleurs, la Corée du Sud vient de créer un nouveau poste au sein de son ministère des affaires étrangères pour suivre spécifiquement le fil Twitter de Donald Trump. Tous les hommes politiques américains aujourd'hui, en particulier les républicains, ont peur de s'opposer ouvertement à lui par crainte de son armée de trolls et leurs relais médiatiques, dont des sites de désinformation notoires. Le fil Twitter de Donald Trump ne grandit ni l'institution présidentielle ni les États-Unis. Enfin, le nouveau président se veut pragmatique. Ses déclarations contradictoires sur de multiples sujets en témoignent. Mais il a dans son entourage proche, y compris comme conseiller à la Maison Blanche, des idéologues. Mais alors, dans quelle mesure ce nouveau président va-t-il diriger, et sur quels sujets va-t-il déléguer, et ce, à qui ?
J'en viens ainsi au processus de décision pour la politique étrangère de la Présidence de Donald Trump. J'ai évoqué la taille de la bureaucratie fédérale, mais il faut également rappeler qu'il existe une forte polysynodie au sein de la Maison Blanche, comme le conseil de sécurité nationale, moins restreint il est vrai depuis la Présidence Obama. Il existe encore un conseil de l'économie nationale ainsi qu'un conseil des affaires intérieures, sans compter divers représentants spéciaux et bien sûr les départements classiques. Dans le passé, il y a eu divers cas de figure sur la prise de décision en politique étrangère, entre la Maison Blanche « micromanagée » à la Obama, l'éminence grise influente - à l'instar de Kissinger sous Nixon -, les responsabilités déléguées au « Chief of staff », l'équivalent du Secrétaire général de l'Elysée durant la présidence de Ronald Reagan, ou encore le vice-président surpuissant, comme Dick Cheney sous la Présidence de Georges Bush Jr.
Sous la présidence de Donald Trump, au vu de son expérience professionnelle, on peut imaginer un fonctionnement de type holding calqué sur le fonctionnement de son empire commercial, avec un président qui s'occupe de la marque et du message mais délègue à des managers la gestion au jour le jour. La question est alors : à qui va-t-il déléguer, et donc qui va vraiment diriger ?
Au vu du passé, on peut imaginer plusieurs scénarii, qui ne s'excluent pas nécessairement : celui de l'éminence grise élaborant la stratégie ; comme Steve Bannon sur lequel je reviendrai dans quelques instants ; un comité restreint, incluant sa famille et en particulier son gendre, Jared Kushner, qui vient d'être nommé conseiller à la Maison Blanche. On peut également imaginer aussi une certaine autonomie des chefs de département, en particulier à la Défense si James Mattis est confirmé ; Mike Pence, le vice-président élu, de son côté, se concentrant sur les relations avec le Congrès.
Enfin, j'évoquerai les personnalités qui ont été nommées, sous réserve de leur probable confirmation par le Sénat. Je commencerai ainsi par évoquer deux personnalités dont la nomination n'a pas à être confirmée, à savoir Steve Bannon et Michael Flynn.
Ainsi, Steve Bannon a été désigné comme conseiller stratégique à la Maison Blanche peu de temps après l'élection de M. Donald Trump. Âgé de 62 ans, il a servi dans la Marine américaine, est diplômé de la Harvard Business School, et a travaillé ensuite chez Goldman Sachs. En 2008, fasciné par Sarah Palin, il se rapproche de la politique et reprend le magazine en ligne Breitbart News lu par tous les républicains et l'oriente en soutien aux politiciens anti-systèmes. Il fait de Breitbart News le relai des préoccupations sur l'immigration et surtout du mouvement Alt-right (alternative right) dont il veut faire le coeur du parti républicain, autour d'un mot d'ordre : la restauration de la culture et du pouvoir blanc et chrétien.
C'est un idéologue qui considère que le monde judéo-chrétien est engagé dans une lutte à mort contre l'Islam, qu'il considère comme une idéologie politique globale. Cette vision explique le tropisme pro-russe largement partagé dans l'entourage proche de Donald Trump, même si un tel positionnement repose sur des motivations plus complexes qu'il n'y paraît, puisqu'on voit mal ce que la Russie pourrait apporter aux États-Unis en matière de géopolitique. Certains observateurs font état des conditions dans lesquelles, après les faillites des années 1990, il aurait pu reconstruire son empire financier et que c'est à partir de cette période qu'il aurait refusé de rendre publiques ses déclarations fiscales et le détail de ses revenus. Steven Bannon, tout comme Rex Tillerson, futur Secrétaire d'État, considère la Chine comme une menace bien plus sérieuse que la Russie. Une telle stratégie n'est pas sans rappeler en miroir celle déployée, au début des années 70, par Richard Nixon, de rapprochement avec Pékin pour prendre Moscou à revers. Pour certains, l'Administration Trump pourrait même faire aboutir le pivot d'Obama. Certes, des propos contradictoires ont été tenus, mais on peut imaginer une attitude plus dure vis-à-vis de la Chine, sur les questions commerciales, comme l'indique la nomination de Robert Lighthizer au poste de représentant pour les négociations commerciales. En effet, cet ancien de l'administration Reagan partage les positions anti-libre-échange de Donald Trump et avait, en son temps, amorcé une guerre commerciale avec le Japon. En outre, l'administration Trump pourrait également poursuivre le rapprochement avec Taiwan et contribuer, fort de l'augmentation du budget de la défense, au renforcement de la force militaire américaine en Asie Pacifique ; ce que, du reste les militaires du commandement militaire américain du Pacifique réclament depuis longtemps.
J'en viens à présent à Michael Flynn qui vient d'être nommé conseiller à la Sécurité Nationale. Michael Flynn est un général iconoclaste, connu pour son franc-parler. Le plus important fait d'arme de sa carrière militaire est d'avoir transformé JSOC, le commandement opérationnel des forces spéciales américaines, pour en faire l'acteur central du contre-terrorisme américain, aux côtés du général McChrystal, mentor et autre catholique irlandais. On parle d'ailleurs d'une « Irish mafia » du Pentagone. Nommé en 2012 à la tête de la Defense Intelligence Agency, l'agence de renseignement du Pentagone, il en a été écarté après dix-huit mois, au lieu de trois ans, en raison de problèmes de management mais aussi pour ses prises de position discutables sur plusieurs sujets. Il en a gardé une sérieuse rancune contre l'Administration Obama qui l'a mené vers Donald Trump. Il est également l'auteur d'un livre avec Michael Ledeen, néoconservateur notoire, dont le coeur est une croisade contre l'Islam. Michael Flynn est enfin connu pour son activisme sur Twitter, où il relaie désinformation, théories conspirationnistes et propos racistes. Il convient également de noter un conflit qui semble déjà l'opposer au Général James Mattis, qui est également un général, mais plus gradé que lui. Si le Général Mattis pouvait s'imposer, il pourrait tenir un poste analogue à celui occupé par le Général James Jones, premier conseiller à la Sécurité nationale d'Obama, qui avait peu de pouvoir et était parti rapidement.
Enfin, le poste de Secrétaire d'Etat devrait revenir à Rex Tillerson. Celui-ci a été formé par deux institutions : ExxonMobil, où il a fait toute sa carrière, et les Boy Scouts, où il a passé son enfance. Exxon demeure une entreprise très fermée, qui fonctionne sur la promotion interne de ses cadres dirigeants. Rex Tillerson a une réputation d'intégrité, mais c'est par ailleurs un proche de Poutine, qu'il a dû approcher pour négocier de juteux contrats en Russie. D'ailleurs, un article du New York Times révèle que l'ambassade américaine à Moscou avait une liste informelle des Américains puissants à Moscou en contact direct avec Poutine, dont les trois premiers membres étaient Henry Kissinger, Steven Seagal, et Rex Tillerson.
Donald Trump veut donc donner le département d'Etat à un homme dont toute l'expérience professionnelle a consisté à diriger une multinationale qui était un quasi-État. Ainsi, il connaît la situation internationale et les défis géopolitiques ; en revanche, saura-t-il se détacher de son expérience à la tête d'une entreprise et se transformer en homme d'État ? Peut-être en a-t-il l'ambition après tout. Sur sa confirmation, si certains sénateurs ont exprimé des réticences, comme John McCain et Marco Rubio, sa candidature n'a pas, en revanche, suscité d'opposition frontale.
Enfin, j'évoquerai la personnalité pressentie comme Secrétaire à la défense : le général James Mattis, surnommé « Mad Dog » Mattis, laquelle, en dépit de sa réputation et de son surnom, a été accueillie avec soulagement et considérée comme une influence modératrice sur l'équipe de Donald Trump. Légende dans le Corps des Marines, Mattis a une réputation de moine-soldat cultivé, grand lecteur qui aurait toujours sur lui un exemplaire des Méditations de Marc-Aurèle. Sa vision du monde est forcément liée à son expérience des guerres américaines des dernières décennies au Moyen-Orient, notamment comme commandant de CENTCOM, donc comme responsable des forces armées américaines dans tout le Moyen-Orient. Plutôt proche du consensus jusqu'ici dominant dans la politique étrangère, il est considéré comme favorable aux alliés traditionnels des États-Unis, notamment les États arabes sunnites, ce qui explique aussi son antagonisme vis-à-vis de l'Iran. Méfiant à l'égard des guerres idéologiques et de l'idéalisme en politique étrangère, il est très attaché à l'indépendance des pays baltes et plutôt méfiant vis-à-vis de la Russie et fermement pro-OTAN. Il a proposé en vain, à Michèle Flournoy, ancienne secrétaire pressentie à la Défense en cas de victoire de Hillary Clinton, le poste de secrétaire-adjoint à la Défense, indiquant une volonté de compromis. Ce serait finalement l'actuel secrétaire-adjoint, Bob Work, qui conserverait son poste, au moins quelques mois, pour garantir une forme de continuité au Pentagone, dans la conduite des guerres en cours.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Je vous remercie, Mesdames, pour votre intervention et passe, dans un premier temps, la parole à notre collègue Claude Malhuret.
M. Claude Malhuret. - Merci, Mesdames, pour votre présentation très intéressante. J'en retiens l'improbabilité et l'incertitude. Pour moi, la situation actuelle recèle sans doute autant de certitudes que d'incertitudes ; les premières n'étant pas de bon augure. En revanche, je n'ai pas entendu le mot d'affaiblissement considérable des États-Unis et celui des démocraties ainsi que de leurs institutions. C'est déjà survenu, puisque l'élection présidentielle américaine s'est déroulée conformément aux souhaits de Vladimir Poutine, au point que le débat en Europe commence à se poser sur l'intervention de la Russie dans nos propres démocraties, lors des élections françaises et allemandes.
C'est une certitude désagréable. La seconde certitude concerne la poursuite de l'affaiblissement des États-Unis. Certes, le système des « Checks and Balances » évitera que le pire survienne. Dans ce contexte d'imprévisibilité, il est certain que les affrontements entre le Congrès, le Président et la presse, dont le rôle est considérable comme nous avons pu le constater il y a encore quelques heures, vont se produire et ne vont guère garantir le fonctionnement optimal de la démocratie. Les évènements des dernières vingt-quatre heures, quels que soient l'origine des rumeurs et les risques de manipulation, laissent planer le doute de la vraisemblance, du fait de la personnalité de Donald Trump. De telles pratiques vont ainsi perdurer et augurer d'une paralysie, source d'un affaiblissement, à l'instar de la situation provoquée par l'affaire Monika Lewinsky lors de la présidence de Bill Clinton.
Les certitudes de l'isolationnisme, du protectionnisme et du nationalisme ne sont pas bonnes pour nous et l'Europe, car ceux-ci vont entraîner un recul du multilatéralisme et du parapluie américain pour l'Europe, ainsi qu'un recul économique du fait de la remise en cause des accords de libre-échange et, enfin, un recul en matière de lutte contre le réchauffement climatique, où des progrès substantiels avaient pourtant été enregistrés ces dernières années. Au final, comme vous l'avez dit, une telle évolution va induire le recul de l'ordre libéral international hérité de la fin de la Seconde guerre mondiale pour aboutir à des rapports de force entre puissances. Même si les miracles sont toujours possibles, il s'agit là de certitudes. En outre, la question de se pose de savoir ce que l'Europe peut et doit faire. Elle est désormais confrontée à trois interlocuteurs qui lui sont soit indifférents ou hostiles, à savoir les États-Unis, pour la première fois, la Russie et la Chine, dont la montée en puissance est progressive et fait fi de l'Europe en tant que puissance. Par conséquent, comment la France et l'Europe, qui n'a jamais été aussi faible, peuvent-elles devenir un facteur de paix ? Il nous faudra ainsi choisir entre l'action unilatérale et le bilatéralisme. Le seul point positif que je vois dans l'élection de Donald Trump demeure la prise de conscience que le monde n'est plus celui du droit de l'hommisme que l'Europe promeut depuis un certain nombre d'années. Pour que l'Europe devienne un facteur de paix, encore faut-il qu'elle existe. Ce n'est malheureusement pas le cas aujourd'hui et c'est assez préoccupant.
M. Joël Guerriau. - Merci Mesdames pour vos excellentes interventions. L'une de vos certitudes concerne la volonté des États-Unis d'être moins interventionnistes ce qui, selon moi, va inéluctablement conduire à la montée en puissance de la Russie et de la Chine. Je me souviens, à cet égard, de l'entretien que nous avions eu avec l'Ambassadeur de France à l'Organisation des Nation unies. Il nous avait indiqué que tout recul des États-Unis, en matière d'intervention de maintien de la paix, se soldait par une avancée de la Chine. Ainsi, cette forme de reculade américaine va favoriser l'omniprésence chinoise dans nombre de secteurs. Le profil de Donald Trump est très inquiétant. Quels sont les pouvoirs qu'il peut exercer seul et pourraient conduire à des situations irréversibles ? Avec cinquante-deux Sénateurs sur cent, il ne dispose pas de la majorité de soixante élus pour exercer pleinement tous les pouvoirs qui sont les siens. Que pourrait-il alors entreprendre, dans un tel contexte, qui puisse s'avérer funeste ?
M. Michel Boutant. - Je m'interroge, tout d'abord, sur la tournure géo-économique qui semble se dessiner actuellement à l'aune des déclarations du nouveau président. Ainsi, l'intérêt américain va avant tout dicter l'ensemble de sa politique. Ma seconde question porte sur la réaction d'un certain nombre de pays à l'élection de Donald Trump. Si certains régimes, qui ont quelques liens avec l'autoritarisme, ont salué le résultat du deux novembre dernier, d'autres pays, comme les États membres de l'Union européenne, s'inquiètent. Quelle est la position de la Grande-Bretagne dans ce contexte ? Sa tendance à se porter vers le grand large est bien connue et explique qu'elle regarde désormais plus vers les Etats-Unis, comme l'illustre, d'ailleurs, le déplacement de Nigel Farrage, l'ancien chef du parti UKIP, à la Trump Tower au lendemain de l'élection. Notre collègue Claude Malhuret a évoqué l'affaiblissement de l'Amérique et l'Europe, ainsi que la montée en puissance des nationalismes galvanisés par le triomphe de Donald Trump, connaît également un tel phénomène. Quelle est la position de Donald Trump sur l'Europe et qu'induit-elle en termes militaires, politiques et diplomatiques pour nous ?
M. Robert del Picchia. - Lors de votre précédente audition, vous nous aviez indiqué que les Américains avaient le choix, au moment de l'élection présidentielle, entre deux personnalités dont ils ne voulaient pas. En tout cas, l'une d'elles a été élue. Je suis tout à fait d'accord sur les anticipations et les spéculations sur ce qui va se passer avec Donald Trump. Il y a certes les déclarations de campagne, dont nous connaissons nous-mêmes la pertinence, la période de transition et enfin les faits qui surviennent une fois le président investi. Je suis assez sceptique sur ce que nous prévoyons et je demeure en attente, car les quatre scenarii évoqués, qui comprennent un improbable impeachment ou encore l'influence des Russes, me paraissent plus incertains encore. Ne peut-on concevoir la perspective d'une hégémonie adaptée aux situations et aux différents pays ? En outre, nous avons reçu six Sénateurs républicains, dont certains étaient membres de la commission des affaires étrangères, avant l'élection de novembre dernier et les avons interrogés sur la politique étrangère que leur candidat d'alors comptait mettre en oeuvre : aucun n'a été capable de nous répondre, faute d'informations suffisantes.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Une telle notion d'hégémonie adaptée revient à ce que, parmi les trois grands, les stratégies se ressemblent.
M. Jeanny Lorgeoux. - Donald Trump a-t-il une politique africaine et quels sont ses hommes si c'est le cas ? A-t-on des éléments d'information sur l'origine de la fortune de Donald Trump et sur ses relations avec le syndicat du bâtiment dont on connaît la proximité avec certains milieux ?
M. Gilbert Roger. - Nos anticipations sont sans doute incertaines, mais le résultat de l'élection américaine s'est lui aussi avéré étonnant. Qu'un président nouvellement élu fasse preuve d'aussi peu de clairvoyance et adresse des twitts aussi problématiques avive notre inquiétude. Lorsque je participais au forum transatlantique, le coup de téléphone de Taiwan avait fortement agacé les Chinois. Or, selon les experts républicains également présents à ce forum, une partie de la dette américaine est tenue par la Chine populaire et une telle action diplomatique peut ainsi engendrer d'énormes conséquences au niveau économique. Je rentre de Palestine et d'Israël. L'installation de l'ambassade des États-Unis à Jérusalem devrait constituer une provocation et pourrait induire de réelles représailles dans la région. Que l'Europe se réveille et prenne une réelle dimension internationale relève d'un voeu pour le moment pieu.
M. Jacques Legendre. - D'après votre exposé, on risque de voir une politique américaine moins marquée par l'impérialisme et plus sensible aux nations. Selon vous, que pense Donald Trump de la Nation française ? Par ailleurs, ne sommes-nous pas en train de survaloriser le rôle de la Russie, tant économique, militaire ou encore démographique, au point de la mettre sur un pied d'égalité avec la Chine et les États-Unis ?
Mme Michelle Demessine. - Nous nous en tenons aux apparences. Plutôt qu'un affaiblissement, j'y vois plutôt le syndrome d'un épuisement et de l'absence de capacité économique pour assumer ce rôle de gendarme du monde qui s'avère de plus en plus difficile. En outre, l'élection en est peut-être le symptôme d'une post-démocratie également marquée par de nouveaux acteurs et de nouvelles forces émergent, y compris sur le territoire américain. Ne sommes-nous pas dans une transition vers la disparition des États, à l'instar de ce que promeuvent les GAFA et les décideurs de la nouvelle économie ? L'élection de Donald Trump n'est-elle pas à mettre au compte de cette rénovation de l'hégémonie capitaliste ?
Mme Maya Kandel. - L'affrontement entre les médias et la présidence recoupe celui entre les médias eux-mêmes, tant deux réalités médiatiques, l'une constituée par les médias traditionnels et l'autre utilisant des réseaux sociaux, tendent à s'opposer.
S'agissant des pouvoirs que Donald Trump peut exercer, si la majorité républicaine n'est qu'à 52 voix, soit huit voix de moins que la majorité requise pour un grand nombre de lois, il faut nuancer le constat d'une impuissance, car en diplomatie et en politique, le verbe est important. À cet égard, la ligne rouge sur la Syrie, énoncée par le Président Barack Obama dans l'un de ses discours, a été imputée comme l'un des principaux échecs essuyés lors de ses deux mandats. Donald Trump utilise, quant à lui, le réseau Twitter de manière constante. Pour revenir à des dispositions plus institutionnelles, les accords exécutifs permettent d'éviter la ratification par le Sénat. Le Président conserve ainsi une large marge de manoeuvre. Barack Obama est le premier président à terminer ses mandats avec la même guerre en cours. Ainsi, la concentration des pouvoirs militaires, déjà amorcée sous Bush et amplifiée avec Obama, devrait bénéficier à Donald Trump et concerner notamment les éliminations ciblées qui sont utilisées dans la lutte contre le terrorisme et qui relèvent d'un pouvoir quasi-discrétionnaire.
La notion d'hégémonie adaptée pourrait s'inscrire dans la continuité de la politique conduite par Barack Obama.
S'agissant de l'affaiblissement évoqué, la préoccupation pour les intérêts des Américains pourrait concerner les accords commerciaux et donner le gage au redéploiement de la politique étrangère au service de la situation domestique américaine.
L'Afrique ne figure pas parmi les priorités régionales de Donald Trump. L'un des responsables de cette politique africaine pourrait être John Peter Pham, qui dirige le centre sur l'Afrique de l'Atlantic Council et a la particularité d'être un africaniste républicain, alors que les experts du continent sont plutôt démocrates. Une certaine continuité devrait être assurée, hormis le fait que le Congrès républicain pourrait accorder plus de moyens aux programmes aux dimensions militaires et sécuritaires.
Mme Célia Belin. - Je souhaitais revenir sur l'idée d'un affaiblissement des Etats-Unis qui aurait pour corollaire celui des démocraties ou des institutions libérales. Ces deux points me paraissent en fait très différents. En effet, on assiste à l'affaiblissement de l'ordre libéral international et du fonctionnement des démocraties, dans la mesure où se pose la question des interventions extérieures et celle de l'absence d'intérêt du président nouvellement élu à l'égard de la chose démocratique elle-même. Il est très peu probable que Donald Trump promeuve la démocratie à l'échelle planétaire. En revanche, je ne suis pas forcément d'accord sur le constat d'un affaiblissement des États-Unis car il est possible que la rationalisation de leur hégémonie leur soit très favorable à court terme. En faisant montre d'agressivité, en renégociant les différentes positions auxquelles on était habitué et en se débarrassant d'un réseau d'alliances au fonctionnement onéreux, il est possible d'engranger, à court terme, quelques bénéfices. Sans doute la vision impériale américaine devrait être confortée, mais, à court et moyen termes, il se pourrait que la politique de Donald Trump soit relativement favorable aux intérêts de l'Amérique. Le renforcement des sphères d'influence russes et chinoises, dans leur environnement régional, comme en Crimée ou en Mer de Chine, peut ainsi y contribuer. Un tel calcul est envisageable si, en compensation, les États-Unis parviennent à bien défendre leurs intérêts lors des différends commerciaux.
Le modèle de l'Union européenne et du multilatéralisme est nécessairement victime d'une telle évolution. Il ne devrait y avoir aucune promotion des droits de l'homme à l'échelle planétaire, ni du multilatéralisme et ce, alors que la présidence de Barack Obama a été marquée par de grands accords multilatéraux, que ce soit pour le climat ou le nucléaire iranien. Tout cela peut ainsi être fortement affaibli au profit d'un jeu de puissances dont l'Union européenne, en tant que puissance normative, devrait nécessairement pâtir.
L'Union européenne, dans une période post-Brexit et à la suite de l'élection de Donald Trump, a intérêt à demeurer unie. Le nouveau président américain ne considère que les nations. Il va nécessairement préférer le G7 à l'Assemblée générale de l'ONU et privilégier les relations interpersonnelles avec les dirigeants. Tout cela est défavorable globalement au fonctionnement de l'Union européenne. Ainsi, les Européens auront intérêt à avancer d'un front commun, ce qui est très difficile.
Pour le moment, la Grande-Bretagne a une attitude attentiste et demeure dans une zone d'incertitude. Elle aura besoin du soutien américain dans le cadre du Brexit et devrait soutenir la nouvelle présidence américaine, car ce pays ne saurait se priver de l'allié américain, quel que soit son dirigeant.
Les épisodes de Taiwan et d'Israël peuvent être interprétés de manière distincte. En effet, loin d'être considérés comme des erreurs d'un débutant en politique étrangère, ils peuvent également être mis au compte d'une stratégie spécifique et au service d'une position de négociation. Comme l'a suggéré l'ancien ambassadeur américain en Israël, Martin Indyk, Donald Trump pourrait utiliser le déplacement de l'ambassade américaine à Jérusalem pour inciter Israël à revenir à la table des négociations. Une telle démarche serait ainsi au service de ce que Donald Trump désigne comme « The Ultimate deal », c'est à dire un véritable coup d'éclat diplomatique. D'ailleurs, le nouveau président, qui recherche la célébrité et le brio, va rechercher de tels coups d'éclats dans des situations diplomatiques délicates ; la France et l'Union européenne pouvant coopérer avec lui pour la réussite de telles démarches.
Enfin, Donald Trump parle très peu de la France. À mon avis, il ne semble éprouver que du mépris pour l'Union européenne, mais son entourage, comme Mickaël Flynn ou Mike Pompeo, qui sera le prochain directeur de la CIA, a salué à plusieurs reprises la qualité de la lutte anti-terroriste conduite par la France. Les cercles anti-terroristes, qui gravitent autour de Donald Trump, relaient ce genre de louange, alors que ce dernier avait exprimé des mots très durs à la suite de l'attaque du Bataclan de novembre 2015. À l'instar de l'Afrique ou d'autres sujets, Donald Trump ne parle pas beaucoup de la France.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Le peuple américain, qui a démontré à plusieurs reprises ses capacités de résilience, semble manifestement absent de tout ce débat. Au fond, la victoire de Donald Trump n'est pas si éclatante que cela ! Ce peuple peut ainsi être amené à bouger et la nation américaine a toujours trouvé de quoi, dans les situations difficiles, nous surprendre. Merci beaucoup, Mesdames, pour vos interventions très utiles à nos réflexions et pour votre présentation, de manière synthétique, de ces sujets qui sont fort complexes.
La commission entend une communication de M. Jean-Pierre Raffarin, président, sur le suivi quinquennal de l'application des lois.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Le président du Sénat et notre collègue Bérit-Débat, en charge du suivi de l'application des lois, ont souhaité faire un bilan quinquennal de l'application des lois particulièrement emblématiques examinées par notre commission, au cours des cinq dernières années. Mon choix s'est donc porté, tout naturellement sur la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 (loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale), adoptée en juillet 2013, ainsi que sur la loi d'actualisation de juillet 2015.
Nous avons déjà, chaque année, suivi sa mise en application, qui est satisfaisante, aussi je ne vous apprendrai pas grand-chose ce matin.
La LPM de 2013 correspond à la mise en oeuvre des orientations de la politique de défense française pour les années 2014 à 2019, telles qu'elles avaient été notamment définies dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013. Depuis sa promulgation, 21 mesures d'application ont été publiées, dont 15 au cours de l'année 2014 et 6 au cours de l'année 2015. Au 31 décembre 2016, la commission se réjouit donc de constater que cette loi est quasiment totalement applicable, à hauteur de 94% pour être précis ! Toutes les mesures d'application ont en effet été prises, à l'exception d'un arrêté fixant la liste des écoles dont les élèves ont le statut de militaires en formation.
En revanche, la commission regrette de ne pas avoir reçu le fameux « bilan annuel politique, opérationnel et financier » des opérations extérieures en cours, que le Gouvernement aurait dû lui transmettre, chaque année, en application de l'article 4 de cette loi. Sur les 4 rapports demandés par la LPM, c'est le seul qui n'a pas encore été déposé ; or, c'est un de ceux qui revêt le plus grand intérêt, car il a pour objet d'éclairer un débat qui doit théoriquement se tenir chaque année au Parlement. Pourquoi avoir demandé un tel rapport et un tel débat annuel ? Pour équilibrer la rédaction de l'article 35 de la Constitution, qui prévoit que nous votions une autorisation pour les OPEX au-delà de 4 mois, autorisation qui est « éternelle » : il fallait donc introduire un peu de contrôle parlementaire. L'an dernier, la commission a donc décidé de faire elle-même le bilan des OPEX et a publié, le 13 juillet 2016, un rapport d'information intitulé « Interventions extérieures de la France : renforcer l'efficacité militaire par une approche globale coordonnée » qui palliait l'absence de rapport du Gouvernement. Chacun se rappelle que le Gouvernement a finalement décidé, sur la suggestion du Président de la République, de tenir ce débat pour la première fois, trois ans après l'entrée en vigueur de la LPM, le 19 octobre dernier. Enfin, pour être exhaustif, je vous indique que le rapport de l'article 67 de la loi de 2004 de simplification du droit - qui présente la mise en application de toute loi dans un délai de six mois suivant sa date d'entrée en vigueur - nous a été transmis, avec un mois de retard « seulement ».
La loi d'actualisation de 2015 est venue apporter une réponse à l'accroissement des menaces sur le territoire national ainsi qu'aux tensions sur l'outil de défense créées par les engagements sur les théâtres extérieurs - bande sahélo-saharienne et Levant. Cette actualisation, nous l'avions réclamée notamment dans un débat en séance publique en avril 2015. Elle a été réalisée en juillet 2015. Depuis sa promulgation, 15 mesures réglementaires ont été prises, dont 9 en 2015 et 6 en 2016. La commission a reçu 2 rapports sur les 5 attendus, respectivement en mars et en décembre 2016. Le premier prévu par l'article 7 sur les « Conditions d'emploi des armées lorsqu'elles interviennent sur le territoire national pour protéger la population », qui a fait l'objet, à notre demande, d'une déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, en application de l'article 50-1 de la Constitution, le 15 mars 2016 et le second prévu par l'article 22, intitulé « Le service militaire volontaire : bilan et perspectives » qui vous a été adressé toute fin 2016. Pour clore le chapitre des rapports, je vous signale que la commission a également reçu le rapport de l'article 67, là encore avec quatre mois de retard.
En conclusion, en votre nom, j'indiquerai lors de la séance réunissant le président du Sénat, les présidents de commission et le ministre des relations avec le parlement, que la commission est globalement satisfaite de l'application de ces deux lois. Cette séance devrait avoir lieu le 21, le 22 ou le 23 février prochain.
Si on sort de l'aspect purement quantitatif pour aller vers une appréciation plus politique, je dirais toutefois que notre demande d'une nouvelle actualisation, à l'issue des annonces au Congrès du 16 novembre 2015 qui ont fait suite à la deuxième vague d'attentats du 13 novembre 2015, et des décisions du Conseil de défense du 6 avril 2016, est restée sans réponse et que de fait, cette actualisation a été réalisée par l'exécutif, en gestion, sans recourir au législateur et surtout sans inscription dans la programmation qui est donc en quelque sorte obsolète. Les décisions adoptées en Conseil de défense du 6 avril 2016 ont d'ailleurs fait l'objet d'un rapport au Parlement relatif à la programmation militaire pour les années 2017-2019 en date du 18 octobre 2016, qui a lui-même chiffré les dépenses non inscrites dans la programmation. Ces mesures, vous vous en souvenez, se sont concrétisées par une hausse du budget 2017 du ministère de la défense de 417 millions d'euros par rapport à ce que prévoyait la loi de programmation militaire actualisée de 2015. Cette actualisation par l'exécutif ne porte cependant que sur 2017. Pour 2018 et 2019, qui sont pourtant des annuités couvertes par la programmation actuelle, il appartiendra aux projets de loi de finances futurs de définir les ressources. C'est pourquoi je ne manquerai pas de rappeler que la commission juge indispensable une nouvelle actualisation de la loi de programmation militaire, en vue de permettre l'adaptation des contrats opérationnels à la réalité des engagements, de combler les lacunes capacitaires et de moderniser le dispositif de dissuasion nucléaire. Elle l'estime d'autant plus nécessaire qu'une troisième vague d'attentats a eu lieu à l'été 2016. C'est donc avec impatience que nous attendons le rapport d'évaluation des dispositions de la loi de programmation, prévu par l'article 5 de la loi de 2015, qui doit être remis au Parlement, par le Gouvernement, le 31 mars 2017 au plus tard, en vue expressément, le cas échéant, d'une nouvelle actualisation. Ce sera l'occasion pour nous de faire le point.
Voici mes quelques observations ; toutes les commissions dressent en ce moment leur bilan quinquennal d'application des lois ; un document d'ensemble sera publié pour en rendre compte.
La commission a décidé de se saisir pour avis du projet de loi n° 263 (2016-2017) relatif à la sécurité publique et a nommé M. Philippe Paul, rapporteur.
. M. Christian Cambon sur le projet de loi n° 848 (2015-2016) autorisant la ratification du protocole additionnel à la convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme.
. M. Alain Néri sur le projet de loi n° 84 (2016-2017) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif aux échanges de jeunes actifs.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Nous complétons aujourd'hui les missions de la commission :
- sur « la modernisation de la dissuasion nucléaire » : aux côtés des co-présidents Xavier Pintat et Jeanny Lorgeoux, Michelle Demessine et André Trillard feront partie de la mission, se déplacera au Royaume-Uni et signeront le rapport ;
- sur « les drones dans les forces armées» : aux côtés des co-présidents Cédric Perrin et Gilbert Roger, c'est Jean-Marie Bockel et Raymond Vall qui seront associés au rapport et se déplaceront aux États-Unis.
Bien sûr, tous les commissaires qui voudraient suivre ces groupes de travail, participer aux auditions, s'impliquer dans les travaux, sous la présidence des co-présidents, sont les bienvenus : qu'ils se signalent au secrétariat.
Il n'y a pas d'opposition ? Il en est ainsi décidé.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Nous avons été informés par l'Ambassade de France à Washington de la préparation d'un projet de résolution qui serait introduite au Sénat des Etats-Unis par le sénateur républicain de l'Arkansas, M. John Boozman exprimant la gratitude du Congrès pour les militaires américains qui se sont engagés en Europe aux côtés de la France et de la Grande-Bretagne et de leurs alliés à partir du 6 avril 1917 dans la Première Guerre mondiale.
Une initiative analogue avait été conduite par le même sénateur lors du D-Day en 2014 et elle avait été relayée à l'Assemblée nationale par le vote d'un projet de résolution déposé par des députés du Calvados.
Je souhaitais vous informer de mon souhait d'entreprendre la rédaction d'un projet de résolution pour accompagner la démarche des sénateurs américains. Cela me paraît important de marquer notre gratitude pour l'engagement d'un allié important, - même si nous y associerons tous les alliés -. Certains citoyens américains s'étaient d'ailleurs engagés à titre individuel et volontaire bien avant 1917, je pense par exemple à la cinquantaine de volontaires engagés dès 1915 dans le régiment de marche de la Légion étrangère ou aux aviateurs qui ont en avril 1916 formé l'escadrille LAFAYETTE et qui sont honorés par un monument dans le parc de Saint-Cloud.
Cela me paraît d'autant plus important que nous allons entrer dans une période incertaine au cours de laquelle nous devons à mon sens saisir toutes les occasions de marquer les liens historiques et affectifs entre la France et les États-Unis et souligner l'importance de l'engagement des États-Unis pour la défense de nos valeurs communes.
Nous allons travailler avec la partie américaine à la rédaction d'un texte que je vous soumettrai, j'ai sollicité pour cela l'appui de la mission du Centenaire pour le documenter sur le plan historique et je reviendrai vers vous pour vous proposer de vous y associer.
La réunion est close à 12 h 40

References: l'article 42
 l'article 4
 l'article 35
 l'article 67
 l'article 7
 l'article 50
 l'article 22
 l'article 67
 l'article 5