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Timestamp: 2017-05-25 01:18:21+00:00

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONTEMPORÂNEA FRENTE AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS NORTEADORES - Brasil Escola
Direito	IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONTEMPORÂNEA FRENTE AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS NORTEADORES	ImprimirTexto-A+A
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONTEMPORÂNEA FRENTE AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS NORTEADORES	Direito	Meandros da improbidade administrativa, desde seu contexto histórico até os dias atuais, se pautando por um melhor conceito de sua caracterização diante da sociedade contemporânea.	COMPARTILHE
1. Resumo	2. Introdução	3. Conceito	4. Natureza Jurídica	5. O Ato Administrativo	5.1	Atos Normativos	5.2	Atos Ordinatórios	5.3	Atos Negociais	5.4	Atos Enunciativos	5.5	Atos Punitivos	6. Ação Civil Pública	7. Lei De Improbidade Administrativa - 8.429/1992	8. Sujeito Passivo	9. Sujeito Ativo	10. Da Lesão Ao Erário	11. Do Enriquecimento Ilícito	12. Do Ferimento Aos Princípios Administrativos	13. Conceito Contemporaneo De Improbidade Administrativa	14. Das Sanções	15. Burocracia X Eficiência	16. O Tempo E A Burocracia	17. Conclusão	18. Referencias	1. RESUMO
O objetivo desta monografia será abordar os meandros da improbidade administrativa, desde seu contexto histórico até os dias atuais, se pautando por um melhor conceito de sua caracterização diante da sociedade contemporânea. Este trabalho apresentará ainda, vários conceitos que cercam o presente tema supracitado, se fundamentando pela lei, princípios gerais do direito, jurisprudências dos tribunais, doutrina, entre outras fontes do direito, com a finalidade de melhorar a vida da sociedade através da ampliação de atuação dos governantes, segurança que será dada aos chefes de governo e as pessoas que o cercam em face de suas decisões. Serão conflitados os princípios administrativos norteadores, assim como a lei específica que cerca o tema aqui estudado, sob uma análise de constitucionalidade e justiça, com fulcro a possibilitar uma melhor administração em face dos administrados, uma vez que se encontram no apogeu do sistema. Neste diapasão, serão conflitados os sistemas internos de governo, com toda a sua estrutura organizacional, e como as decisões do “corpo” administrativo, consubstanciando em seus órgãos, atingem o chefe do poder executivo, “a cabeça do sistema”, repercutindo de forma consequente na administração, e tomada de decisões do agente político, uma vez que é ele o detentor do poder de destinação das verbas públicas.
PALAVRAS CHAVE: IMPROBIDADE. CONTEMPORANEIDADE. CONCEITO.
The purpose of this monograph will address the intricacies of administrative misconduct, from its historical context to the present day, is guided by a better concept of characterization in the face of contemporary society. This paper presents also several concepts surrounding this issue above, if basing the law, general principles of law, court decisions, doctrine, among other sources of law, in order to improve the life of society through the expansion of activity rulers, safety will be given to heads of government and the people who surround him in the face of their decisions. Conflicted be the guiding management principles, as well as the specific law about the topic studied here, in a review of constitutionality and justice, fulcrum to enable better management in the face of the citizens, since they are in the system peak. In this vein, it will be conflicted internal systems of government, with all its organizational structure, and how the decisions of the "body" administrative, consolidating on their bodies, they reach the head of the executive branch, "the head of the system," reflecting in order resulting in management and decision-making of the political agent, since he is the holder of the power of disposal of public funds.
KEYWORDS: MISCONDUCT, CONTEMPORANEITY, CONCEPT.
É notório que nos dias atuais, a administração pública exerce grande influencia sob seu povo, tomando decisões que afetaram a vida de toda aquela coletividade de pessoas objeto de seus planejamentos. Os gestores, chamados juridicamente de chefes de governo, são responsáveis por essas decisões, entendidas como derivação da função política do estado democrático de direito.
Nessa linha, esses governantes, que participam da linha de frente de tais planejamentos, devem respeitar certos limites, legalmente previstos, onde não poderá, sem autorização legal, o fazê-lo. Dentro desta temática, se não forem observados tais limites, o referido gestor político, sofrerá certa intervenção do estado, para que seja demonstrado o motivo de sua conduta, a princípio, ilegítima, embora os atos praticados pelos entes federados sejam considerados, via de regra, legítimos.
O meio legal de se fazer justiça face das decisões ilegais dos gestores públicos, é através da ação civil pública, impetrada pelo Ministério Público, com a finalidade de se determinar a ocorrência do tema “improbidade administrativa”.
A lei de improbidade administrativa teve seu nascimento no projeto lei nº 1.446/91, projeto este encabeçado pelo ex presidente Fernando Collor de Mello. Na época, a corrupção estava em seu auge, e necessitava de uma medida para combatê-la.
Na contemporaneidade, para que seja caracterizada tal conduta, existe uma previsão em lei específica, onde são taxadas as condutas que levariam o gestor público a sofrer determinada intervenção.
Este rol de possibilidades encontra-se na contemporaneidade sob um aspecto consideravelmente amplo, o que dificulta a vida do agente político na tomada de decisões, uma vez que seus comportamentos não poderão elevar-se a limitação imposta.
O estudo da presente peça cinge-se na busca de uma análise crítica e contemporâneo do tema “Improbidade Administrativa”, onde serão abordados os princípios constitucionais administrativos, a lei de improbidade administrativa, os posicionamentos dos tribunais sobre o tema, além das demais normas que cercam o objeto do presente estudo. Obtendo, por conseguinte, em um novo conceito caracterizador da improbidade administrativa.
Nesse diapasão, é revelado a expertise dos que mais dominam o assunto que cercam o tema, cominando em um caminho comum, afim de trazer a baila um novo conceito de improbidade, um conceito mais justo e igualitário, uma vez que se pautará no princípio da boa fé, igualdade, entre outros previstos em nossa constituição federal.
A linha de raciocínio no qual esta peça será construída, encontra relação direta com o princípio constitucional da eficiência da administração, o que possibilitará uma conclusão lógica e efetiva do tema, porque, a administração atual, para que cumpra seus deveres com relação aos cidadãos, não deve ser apegar aos rigorismos formais da lei, instituto este, que será rechaçado, segundo este prisma.
Por fim, será tratado como a conclusão deste tema poderá ter impacto direto de toda a sociedade, buscando sempre o conflito entre o sistema burocrático formal e a eficácia das decisões.
Antes de dar início ao estudo, faz-se necessário entender o conceito do objeto de estudo. Improbidade, quer dizer não probidade, está pautada na égide da moral, onde um ato ímprobo, faz referencia a não utilização da moral e honestidade. O que perfaz, em face da pessoa objeto desta característica, um caráter não confiável perante a sociedade. O que se defende no presente trabalho é a busca da moral, e da probidade, possibilitando à coletividade a obtenção de administradores confiáveis.
Cumpre aqui salientar, que, segundo Mauro Roberto Gomes de Mattos:
O objetivo da lei de improbidade é punir o administrador público desonesto, não o inábil. Ou, em outras palavras, para que se enquadre o agente público na lei de improbidade é necessário que haja o dolo, a culpa e o prejuízo ao ente público, caracterizado pela ação ou omissão do administrador público. (2006, p.8)
Mauro Roberto ainda complementa dizendo, “Meros equívocos formais ou inabilidade do agente público são insuficientes para justificar a possibilidade jurídica da ação de improbidade”. (2005, p. 7 e 8)
Ainda, buscando o melhor conceito do tema, Adentra-se na seara jurídica, cumprindo trazer a baila o conceito dado por Gustavo Senna Miranda, na sua obra “princípio do juiz natural e sua aplicação na lei de improbidade administrativa”,
A probidade administrativa deve informar toda a atuação da administração pública, configurando requisito imprescindível para os agentes públicos, sendo a sua observância fundamental para a efetivação das prestações sociais, para o atendimento das necessidades básicas da população. (2007, p.110)
Salientando ainda a importância do melhor conceito diante deste tema, surge o posicionamento de Roberto Lima Santos1, em seu artigo “Direito fundamental à probidade administrativa e as convenções internacionais de combate à corrupção”,
A probidade administrativa constitui-se em direito fundamental difuso da sociedade, que integra o “direito fundamental à boa administração”, e decorre dos direitos implícitos, do regime e dos princípios adotados pela Constituição Federal, revestindo-se da mesma força jurídica dos direitos fundamentais do catálogo expresso da Constituição, possuindo um caráter vinculante à administração e de plena e imediata aplicação. (2012, p. 10)
Importante se faz, trazer a baila o conceito de moralidade administrativa, que difere da probidade, institutos que hora se confundem de forma errônea. A moralidade é entendida pela doutrina contemporânea não como um ato de honestidade, mas sim como referencia do que é lícito ou não dentro da administração pública, nesta linha Ribeiro e Giffoni Junior, em seu artigo “Moralidade Administrativa” diz:
A moralidade tem a função de limitar a atividade da administração. Exige-se que o atuar dos agentes públicos atenda a duas necessidades: a de justiça para os cidadãos e a eficiência para a própria administração, a fim de que se consagrem os objetivos esperados do ato administrativo aplicados no alcance da imposição do bem comum, onde a lei pode ser cumprida de forma moral ou imoral, de onde vem a frase “nem tudo que é legal é moral. (2014, p.2)
Existem ainda, aqueles que consideram a improbidade administrativa como um conceito jurídico indeterminado. Existem na atualidade 05 correntes doutrinárias a cerca do tema, ao qual Mateus Bertoncini explana de forma clara ao dizer:
A legalista ou formal, que entende que o ato de improbidade é aquele assim definido em lei; a substantiva, que defende que a improbidade decorre da ofensa ao principio da moralidade administrativa; a mista, que apresenta a improbidade como decorrência do atentado ao binômio legalidade/moralidade; a principiológica, em sentido estrito, que conceitua improbidade como a lesão aos princípios do art. 37, caput, da CF; e a principiológica, em sentido amplo ou da juridicidade, que considera improbidade administrativa a ofensa a qualquer princípio da Administração pública. (2007, p.74)
Assim, nesta peça, ira ser considerado todos os conceitos válidos e defendidos pela doutrina, tendo em vista que todos eles já causaram e ainda causam a ação de improbidade administrativa.
Superado o conceito, importante se faz o debate sobre a natureza jurídica da ação de improbidade administrativa.
Existe na contemporaneidade três correntes que tratam do tema, segundo José Augusto Delgado, ministro do Superior Tribunal de Justiça:
a) A primeira entende que os seus efeitos são de natureza administrativa e patrimonial, isto é, cível no sentido lato.
b) A segunda defende que ela encerra, preponderantemente, conteúdo de Direito Penal, pelo que assim deve ser considerada.
c) A terceira adota posição eclética. Firma compreensão no sentido de que, dependendo da autoridade que for chamada para integrar o pólo passivo, ela terá a natureza de espelhar crimes políticos, de responsabilidade ou de responsabilidade patrimonial e administrativa.2 (2014, p.1)
A doutrina majoritária considera a ação de improbidade administrativa de natureza civil, embora a lei 8.429/92, trata do tema impondo sanções de natureza administrativa e penal, posicionamento ao qual se filia a primeira corrente.
Neste sentido, com fulcro no entendimento da lei da ação civil pública, lei 7.347 de 24 de julho de 1985, pegou carona a improbidade administrativa, uma vez que o meio eficaz determinado, segundo a constituição federal, seria este instituto. Assim, predispõe o artigo 129 da constituição,
Nesta seara, o entendimento atual se pauta no sentido de que, uma vez determinado pela constituição a obrigação do Ministério Público em promover a ação civil pública para proteger os cofres públicos, e uma vez que, a improbidade, via de regra, tem o intuito de lesionar o patrimônio público, se torna o meio mais eficaz, se pautando por derradeiro, em uma obrigação implícita dentro da seara constitucional.
Existem ainda, posicionamentos no sentido contrário, como já demonstrado, o que não parece tão razoável, uma vez que, tal entendimento trata a improbidade administrativa em uma seara particular, com sua ação própria, sem se falar em ação civil pública.
Neste sentido, entende Hely Lopes Meireles:
“(...) freqüentemente chamando-a de ação civil pública de improbidade administrativa. Trata-se, a nosso ver, de prática de pouca técnica jurídica, pois a ação de improbidade administrativa tem natureza, contornos e regramento próprios, não se confundindo com aqueles específicos das ações civis públicas em geral”. (2005, p.211)
Desta feita, Hely Lopes Meireles se posiciona em um sentido peculiar da determinada ação, não considerando os ditames constitucionais, e a prerrogativa do Ministério Público, uma vez que sai do regramento da constituição federal.
5. O ATO ADMINISTRATIVO
O ato administrativo pode ser definido, segundo Celso Spitzcovsky, como:
Toda manifestação unilateral de vontade da administração, ou de quem lhe faça as vezes, que agindo nesta qualidade tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados, passível de reapreciação pelo poder judiciário. (2008, p.122)
Ou seja, ato administrativo é uma manifestação do estado, que por vezes, se confunde com a manifestação de seus agentes. Isto posto, resta observar aqui, que os atos dos agentes serão o objeto primordial do conceito de improbidade, guardando relação direta. O que cumpre dizer, sem o ato do agente não há de se falar em improbidade administrativa.
Entendido o conceito de ato administrativo, em sua forma geral, cabe agora perpetuar em suas especificidades. Os atos podem ser:
5.1 Atos normativos
Os atos normativos são aqueles que contem um comando geral do poder executivo, com o objetivo de aplicar a lei da forma mais correta. Este conceito encontra-se entendido pelo artigo 84, IV da CRFB/88. “Art. 84. Compete privativamente ao presidente da república: IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução”. (BRASIL, Vade Mecum, 2015,p.34)
Ainda, segundo complementa Celso Spitzcovsky a cerca dos atos normativos, “a importância deles pode revelar-se, entre outros pontos, na questão relativa ao controle de constitucionalidade das leis, em especial quando se trata de argüição por descumprimento de preceito fundamental”. (2008, p. 127)
5.2 Atos ordinatórios
Seguindo a linha dos atos, resta imprescindível trazer a vista os atos ordinatórios, segundo Celso Spitzcovsky, “São os que visam disciplinar o funcionamento da administração e a conduta funcional de seus agentes no desempenho de suas atribuições, tendo, assim, respaldo denominado poder hierárquico”. E completa dizendo “esses atos se materializam por intermédio da emissão de ordens, por instruções, circulares, avisos, portarias, ordem de serviço e ofícios” (2008, p. 128)
Os atos negociais, podem ser entendidos como aqueles que são a materialização da administração pública visando o aperfeiçoamento do negocio jurídico. Este tipo de ato confere ao particular certa margem de condições.
A titulo de exemplo, podemos elucidar o caso dado por Celso Spitzcovsky: “a permissão para o uso de um bem público em troca da possibilidade de exploração de publicidade pelo particular responsável pela conservação da área”. (2008, p. 129)
Segundo Celso Spitzcovsky, atos enunciativos “são aqueles que a administração se limita a certificar ou atestar um fato ou emitir opinião sobre determinado assunto sem se vincular ao seu enunciado.” (2008, p. 128).
A titulo de exemplo, podemos elucidar as certidões de débitos tributários, atestados e etc.
E por ultimo, mas, não menos importante, cumpre salientar os atos punitivos, segundo Celso Spitzcovsky, “são os que contem uma sanção imposta pela administração àqueles que infringem disposições legais, encontrando fundamento no poder disciplinar (...)”
Tendo visto os atos que poderão ser praticados, em sua maioria, pelos agentes, cumpre agora estabelecer o meio cabível de se buscar uma resposta quando esses atos encontram-se viciados por dolo do agente que realiza o ato.
Faz-se necessário ao final deste tópico esclarecer uma coisa, nem sempre será um ato administrativo que será objeto da improbidade administrativa, a lei 8.429/92, destaca em seu artigo 5º que: “Art. 5° Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano”.
Ou seja, aqui existe a previsão do cometimento do ato de improbidade por ação ou omissão, culposa ou dolosa do agente, o que, como já visto, sai do conceito de ato administrativo.
6. AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Superado este ponto, torna-se importante salientar que a improbidade aqui debatida, será estudada fronte aos gestores públicos, os quais teriam a possibilidade de sofrer intervenções quanto sua prática, através de ações civis públicas. Dito isto, resta necessário trazer o conceito desta modalidade de ação.
Adentrando na seara do direito posto, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, traz em seu artigo 129, III, a previsão de tal instituto, dizendo que são funções institucionais do Ministério Público “promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos” (BRASIL, Vade Mecum, 2010,p. 48)
Nesta linha, resta positivado que, quando um agente político, comete a atitude prevista no instituto da improbidade administrativa, o meio da sociedade obter justificação frente ao fato, será por esta espécie de ação, que como já visto anteriormente, terá como frente o Ministério Público estadual ou federal, a depender do caso.
Ainda sobre a égide posta do direito, cumpre trazer a vista os ditames da lei da improbidade administrativa, lei n. 8.429, de 02 de junho de 1992, que em seu artigo 1º e § único, relata que será esta a lei responsável para punir os atos de improbidade praticados contra o patrimônio público, da administração direta e indireta. Ainda dentro desta norma, em seu artigo 5º é ressaltado que “ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, culposa ou dolosa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o total ressarcimento ao erário”. (BRASIL, Vade Mecum, 2010,p. 1.480).
Logo a frente, em seu artigo 17, é prevista a possibilidade da ação civil pública, na redação “a ação principal, que terá rito ordinário, será proposta pelo ministério público ou pela pessoa jurídica interessada dentro de 30 (trinta) dias da efetivação da medida cautelar” (BRASIL, Vade Mecum, 2010,p. 1.480)
Posto o fundamento jurídico acerca do tema, cumpre agora trazer o conceito doutrinário do tema, ministrado por Gustavo Senna Miranda em seu livro, “princípio do juiz natural e sua aplicação na lei de improbidade administrativa”,
(...) A ação civil pública torna-se meio eficaz e adequado para a proteção do patrimônio público, notadamente por meio da integração das leis 7.347/85, 8.078/90 e 8.625/93. Logo, considerando que os interesses tutelados na lei 8.429/92 ostentam inegável natureza difusa, é inquestionável estender a aplicação, no que couber, da integração acima referida, especialmente aquelas relativas ao título III do Código de Defesa ao Consumidor, motivo pelo qual não configura qualquer imprecisão intitular a ação prevista na lei 8.429/92 como “ação civil pública”, eis que, esta é justamente aquela que é exercida para a tutela dos direitos difusos e coletivos, tendo a expressão, como dito, encontrado consagração na Constituição Federal, apesar de sua imperfeição técnica (2007, p.203)
Note que, para o autor, a referida ação torna-se meio eficaz para a proteção do patrimônio público, uma vez que busca a integração de leis que cercam o tema. O que quer dizer que, quando intentada tal ação, estamos falando em correção ou averiguação de suposta prática de improbidade, chegando à conclusão que esta ação é vista como forma de remediação, nos moldes da lei.
Neste prisma, cumpre agora dissecar um momento anterior a impetração da ação, qual seja, o inquérito civil.
O inquérito civil tem por finalidade a investigação da prática ocorrida, com fulcro a dar início a ação principal. Assim, entende Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves,
Como todo e qualquer instrumento investigatório, tem o inquérito civil por escopo, à coleta de elementos demonstradores da ocorrência do ilícito e de sua autoria. Não se destina a uma exaustiva pesquisa de tais aspectos, mais adequada ao momento processual, cingindo-se, antes, à mera coleta de indícios.
Sendo um instrumento posto pelo legislador a disposição do parquet, e o inquérito civil um precioso elemento de formação da opinio actio, viabilizando, a depender dos resultados alcançados, o exercício da ação civil pública. Por seu intermédio, através da coleta de documentos e testemunhos, da realização de perícias e de inspeções pessoais etc., busca-se, num primeiro momento, a identificação das hipóteses, em tese, ao teor do texto constitucional e da legislação infraconstitucional, legitimam a atuação do Ministério Público, vale dizer, a identificação da existência de lesão ou ameaça a interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos. (2008,p.526)
Desta feita, resta evidenciado que, o inquérito civil se torna meio eficaz na ação civil de improbidade administrativa, uma vez que, através deste, poderá se concluir, mesmo que de forma substancial, a ocorrência do ilícito, seus responsáveis, se ouve ou não lesão ao erário, e, eventualmente, se ouve ou não o dolo na sua prática.
Cumpre ressaltar, que determinado inquérito, não poderá servir como base de para sentença em face do magistrado. Assim, ensina Emerson Garcia, nos moldes do valor probatório,
Sendo o inquérito civil um procedimento inquisitivo, e tendo em vista que, em essência, não há propriamente “prova” senão sobre o crivo do contraditório, os elementos nele colhidos, em regra, não poderão servir de suporte à formação do convencimento do magistrado no momento da sentença (...). (2008, p.573)
Seguindo este entendimento, cumpre salientar que, o procedimento do inquérito, como ressaltado, não poderá servir de embasamento para o magistrado, uma vez que não observou os princípios constitucionais da ampla defesa, contraditório, e todos os demais que são inerentes ao processo civil. Assim, entendemos que o inquérito seria uma espécie de justa causa na impetração da ação civil pública, como forma de buscar por indícios mínimos de autoria e materialidade delitiva.
Superado este ponto, passamos a salientar a ação civil de improbidade administrativa propriamente dita. Em primeiro momento, cumpre ressaltar que tal medida se torna meio obrigatório em face do parquet, uma vez conhecido a prática. Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves, citando Hugo Nigro Mazzilli, trazem a luz, “... para o Ministério Público existe antes o dever que o direito de agir, daí se afirmar a obrigatoriedade e a consequente indisponibilidade de sua atuação” (2008, p.608)
Assim, como tal medida se torna obrigatória frente ao Ministério Público, uma vez conhecendo do fato, imprescindível a impetração da ação de improbidade para buscar atender os direitos e interesses coletivos.
7. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - 8.429/1992
Considerando, por conseguinte, que a forma de apuração da improbidade administrativa face aos entes públicos, é através da ação civil pública, resta ainda salientar o que caracteriza tal ato, objeto da presente ação.
Segundo a lei de improbidade, tal feito é impetrado ao sujeito que se enriquece ilicitamente em razão de cargo público, ao sujeito que lesiona o erário, e aquele que atenta contra os princípios administrativos norteadores, em seus artigos, 9, 10 e 11, respectivamente.
Uma vês delimitado pela lei supracitada as condições características da improbidade administrativa, cumpre agora trazer à baila suas especificidades, segundo o artigo 9º da lei:
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei. (...) (BRASIL, Vade Mecum, 2010,p. 1478 – 1479)
Segundo ele, qualquer aferição de renda a título de comissão, gratificação ou que venha a representar um presente para o agente político, resta caracterizado desde já o ato. Além das hipóteses previstas nos demais incisos, como adquirir bem de valor desproporcional ao valor auferido em seu mandato.
A crítica que se faz diante deste artigo vem a ser perpetuada nesta peça pelo posicionamento de Cassio Scarpinella Bueno:
O art. 9º da lei 8.429, ao definir os atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito, não registra, expressamente, que a ação necessita ser dolosa ou culposa. Essa posição da lei determina a compreensão no sentido de que o elemento vontade é de pouca importância para caracterizar a infração: o fundamental é que o ato praticado pelo agente, voluntária ou involuntariamente, tenha produzido para si aumento patrimonial injustificado em decorrência da atividade administrativa exercida. (2001, p.226)
Percebe-se neste ponto, que o enriquecimento ilícito se caracteriza unicamente pelas ações vinculadas. Aqui, a vida do agente político deve estar em total observância pelos entes fiscalizadores, por uma conseqüência legal, uma vez que o primeiro se encontra diretamente exposto e vulnerável, segundo a lei, ao cometimento de todas as infrações supracitadas. Adiante, segundo o artigo 10 é previsto:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, (...). (BRASIL, Vade Mecum, 2015,p. 1558)
No artigo 10 da lei, o rol é ampliado, sendo que, na maioria dos casos previstos em seus incisos, o que se observa é a conduta praticada pelo agente político sem a observância do princípio da legalidade, como expressa o inciso III,
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie; (BRASIL, Vade Mecum, 2010,p.1479)
Como se infere no presente inciso, há uma punição ao agente que não observa as formalidades legais, mesmo que sejam direcionadas a entidades que praticam a função administrativa em sentido material.
A frente, e por fim, está o artigo 11º da lei, que diz:
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. (BRASIL, Vade Mecum, 2010,p. 1478 – 1479)
Diante do artigo 11 da lei, resta evidenciado o extenso rol abrangido pela improbidade administrativa. Aqui, atos de omissão ou interpretação errônea ensejam a aplicação da medida. Alem de restar limitado o poder de atuação emergencial do gestor público em face de acontecimentos de relevante clamor social.
Busco esclarecer aqui, que, o que se defende nesta monografia não é o descumprimento legal, ou mesmo o privilegio a interpretações equivocadas, mas sim, a desburocratização do sistema administrativo, com o objetivo de incentivar os agentes políticos a trabalharem sem medo, otimizando suas perspectivas e ampliando o rol de atuação ao máximo, sempre em prol da sociedade.
O que revela o referido artigo, é um rol extenso pautado por princípios limitadores da ação política do administrador, uma vez que se encontra estritamente vinculado a lei.
O sujeito passivo da ação de improbidade administrativa será sempre a administração pública direta e indireta, englobando aqui qualquer um dos entes federados, quais sejam, a união, os estados, o Distrito Federal e os Municípios. E ainda, serão atingidas as entidades particulares que, de alguma forma, comportem a participação do dinheiro público. Desta forma, revela o artigo 1º, § único da lei 8.429 de 02 de junho de 1992.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. (BRASIL, Vade Mecum, 2010,p. 1.477)
Ou seja, toda e qualquer forma de lesão ao erário será atingida por este instituto, sendo a lesão de maneira direta ou indireta, praticada em face da administração direta e indireta, consubstanciando em um rol extremamente ampliativo, de forma a englobar todo e qualquer bem ou recurso envolvendo o erário.
Como forma de elucidar o dispositivo mencionado, com fulcro a comprovar a imensidão de aplicação da determinada medida, cumpre ressaltar sua aplicação em face dos sindicatos, unicamente por ser um destinatário final das contribuições sindicais, como salienta Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves,
Os sindicatos, quer sejam patronais ou representativos dos empregados, podem ser considerados sujeitos passivos imediatos dos atos de improbidade administrativa, pelo simples fato de serem os destinatários finais dos recursos angariados com as denominadas “contribuições sindicais”. (...) apesar dos sindicatos não integrarem a administração pública direta ou indireta, as contribuições sindicais por eles recebidas devem ser consideradas contribuições parafiscais, logo, consubstanciam recursos oriundos do poder público.
A finalidade aqui esperada, como se pode perceber, é a proteção do erário, direta ou indiretamente, nas mais diversas searas de atuação do poder público ou de seus recursos, ou equiparados. Esta visão de proteção, por derradeiro, se torna direito difuso da sociedade, por este fato, o seu rol abrange toda e qualquer hipótese de lesão aos cofres públicos e as pessoas que são por eles atingidas.
Já o sujeito ativo, alvo da ação de improbidade, é o agente público, para conceituar este agente embasaremos no art. 327 do Código Penal, que diz em seu caput, “Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.” (BRASIL, Vade Mecum, 2010, p.576)
O rol é abrangido em seu parágrafo primeiro, considerando equiparado ao funcionário público:
§ 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública. (BRASIL, Vade Mecum, 2010, p.576)
Ainda dentro desta seara, Mattos revela um conceito, citando Celso Antônio Bandeira de Melo:
Esta expressão – agentes públicos – é a mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao poder público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente. Quem quer que desempenhe funções estatais, enquanto as exercita, é um agente público. Por isso, a noção abarca tanto o chefe do poder executivo (em quaisquer das esferas) como senadores, deputados e vereadores, os ocupantes de cargos ou empregos públicos da administração direta dos tres poderes, os servidores das autarquias, das fundações governamentais, das empresas públicas e sociedades de economia mista nas distintas órbitas de governo, os concessionários e permissionários de serviço público, os delegados de função ou ofício público, os requisitados, os contratados sob locação civil de serviços e os gestores de negócios públicos. (2006, p.17)
Porém, nesta peça, este rol será limitado ao agente político, ou seja, aquele que se encontra diretamente responsável pelo poder de tomar decisões e fazer planejamentos com o dinheiro público em prol de sua população alvo, considerando as limitações territoriais.
10. DA LESÃO AO ERÁRIO
Haja vista as possibilidades caracterizadoras previstas em lei, cumpre agora estudá-las. Em primeira linha, estudaremos a lesão ao erário. Antes mesmo de tratar sobre este tema, cumpre trazer a conceito de erário. Segundo o dicionário informal3, a palavra deriva do latim “aerarium” e significa tesouro público, dinheiro público, e bens oficiais. (2014, p.1). Aqui, o termo Será associado com a conduta do agente.
Ao falar do erário, resta imprescindível trazer a baila o conceito de patrimônio público, que também é abrangido por este conceito. A lei 4.717 de 29 de junho de 1965, em seu artigo 1º § 1º, diz:
§ 1º - Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico. (BRASIL, Vade Mecum. 2010. p. 1.171)
Aqui, cumpre salientar, que quando a lei fala de lesão ao erário, está abrangendo também o patrimônio público, que implica em um rol mais extenso.
Superado determinado conceito da palavra e suas prospecções quanto ao objeto público atingido pela pratica do ato, cabe agora tratar da primeira modalidade caracterizadora do ato de improbidade administrativa, dentro da égide aqui estudada, ou seja, em face dos administradores públicos, onde pode-se caracterizar, de forma geral a lesão ao erário, como qualquer prática cometida pelo agente público, intencionalmente ou não, que resulte em prejuízo aos cofres públicos.
Assim, a lesão ao erário se estabelece em um rol ilimitado, onde qualquer prática culposa ou dolosa, que enseje em dano aos cofres públicos será abrangida. Nesta linha, a titulo de exemplo, poderemos citar o caso de uma licitação, onde o servidor público interpreta de forma errônea a lei 8.666/93, em alguns de seus artigos, fato corriqueiro, que por conseqüência, este ato possibilita a administração pública uma contratação de valor mais elevado.
Seguindo este pensamento, de forma direta ou indireta, o agente público será também atingido pelo ato do servidor na licitação, via de regra, sendo abrangido por sua prática equivocada. O que não deve prosperar.
Existem municípios que publicam em seus editais de licitação, várias praticas equivocadas, que restringem a participação de licitantes, ferindo a isonomia entre eles e diminuindo a competição. O que ocasiona uma disputa menos acirrada e a contratação de preços mais elevados. Esta pratica cometida pelos responsáveis pelo setor, por via da lei de improbidade, estaria de forma indireta prejudicando o resultado final, e esperado pela licitação, qual seja, a aquisição do objeto mais vantajoso pela administração pública.
Assim, resta evidenciado que tal pratica, segundo os ditames legais, possibilitaria a caracterização da pratica de improbidade, uma vez que entraria nas hipóteses dos artigos 9, uma vez que o servidor, em razão da sua função, auferiu à um particular uma vantagem indevida, por interpretação errônea da lei, e também pelo artigo 10, uma vez que o ato causou lesão ao erário por uma pratica do agente público. Ainda, cabe aqui também o artigo 11, uma vez que não fora observado o princípio da legalidade de forma correta.
O que tento demonstrar aqui, é que, atos que poderiam, via de regra, serem corrigidos sem prejuízo para a administração, seus administrados e seus servidores e agentes que a compõe, poderia ensejar o ato de improbidade, acarretando assim uma sanção de demasiada relevância para a vida dos atingidos, o que promove a banalização do instituto.
Frise-se que, o objetivo nunca foi deixar os culpados impunes, mas, frisar que a referida ação, por ser demasiada gravosa em seus resultados, poderia ser deixada de lado por vezes, buscando uma solução mais justa ao caso concreto, que surta efeito com punição adequada. Assim, não se justifica punir exageradamente um servidor que não sabia o que estava fazendo em seu todo com uma ação que obtém conseqüências tão gravosas como esta, ou ainda a autoridade superior que homologa tal licitação.
O que se percebe, no objeto do estudo, é que os agentes políticos, na tomada de suas decisões, visam sempre o interesse público buscando a forma correta de agir, porém, por vezes, por excesso de rigorismo formal, é objeto de perseguição pelos legitimados a propositura da referida ação de improbidade.
Em alguns casos, é verificado que tal instituto não seria o mais adequado para determinados fatos abrangido pelo extenso rol da lei aqui tratada, e que assim agindo, é encontrado punições demasiadas severas em face dos agentes políticos, ferindo por conseqüência, o princípio da razoabilidade.
Como visto até este ponto, o que a lei, doutrina, jurisprudência além de outras fontes do direito entende como erário, para efeito de proteção e abrangência da improbidade administrativa, envolve todos os meios de recursos público, ou a ele equiparado, desde que sua finalidade tenha de forma precípua, privilegiar quem participa de sua aplicação direta ou indireta.
Importante neste ponto trazer o entendimento de Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves,
É importante frisar que a noção de dano não se encontra adstrita à necessidade de demonstração da diminuição patrimonial, sendo inúmeras as hipóteses de lesividade presumida prevista na legislação. Como conseqüência da infração às normas vigentes, ter-se-á a nulidade do ato, o qual será insuscetível de produzir efeitos jurídicos válidos. Tem-se, assim, que qualquer diminuição do patrimônio público advinda de ato inválido será iícita (...). (2008, p.252)
Tal entendimento demonstra que, uma vez que a diminuição patrimonial não precisa ser, necessariamente, direta para a prática do ato, como uma autoridade que desvia uma verba para sua conta pessoal, mas, também poderá ser caracterizada de forma indireta, como um servidor que desclassifica de forma errônea um concorrente em uma licitação, fazendo a disputa diminuir e a administração pública ter que arcar com preços mais elevados.
Neste sentido, analisando por um olhar prático da proficiência da administração, podemos destacar a licitação mais comum hoje utilizada, para enfatizar o caso, qual seja o pregão, por muitas vezes presencial, regido pela lei 10.520 de 2002.
Nesta modalidade de licitação, a autoridade que irá presidir e coordenar os atos ali expostos se dará na figura do pregoeiro. Uma pessoa com um curso mínimo exigido pela legislação, que muitas das vezes não possui conhecimento jurídico sobre o tema, por não ter formação na área respectiva. Tal servidor poderá, e entenderá, de forma equivocada alguns preceitos legais, como o mais comum, o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, onde o edital se faz lei entre as pessoas por ele abrangidas, sendo a administração pública ou os licitantes.
Nesta fase, o pregoeiro poderá no edital, prever certos preceitos ilegais, que por vezes, não serão objeto de impugnação, ou ainda, se forem, serão as impugnações por ele julgadas improcedentes, fazendo-se valer de vícios que venham a lesionar os cofres públicos, derivando por más contratações.
Observe aqui que, não houve descumprimento de lei, mais inabilidade do agente. O que ocorre nesta hora, é que, a licitação é um todo, que envolvendo um órgão solicitante, outro fiscalizador, um responsável pela elaboração e publicação do edital, a autoridade superior que irá adjudicar e homologar o processo, além da acessória jurídica que dará os pareceres pertinentes, nos moldes da lei 8.666/93.
Entendo o procedimento por este aspecto, como o processo licitatório se faz um todo, onde vários envolvidos não participam de todas as etapas do procedimento, mas, por vezes, devem se responsabilizar pelo todo, injusto se faz todos serem abrangidos pelo imenso rol da lei de improbidade, onde a ineficácia da lei em determinar requisitos mínimos de procedimento e de pessoal, atinge de forma tenaz todos os envolvidos, consubstanciando na prática de um agente despreparado para o cargo.
11. DO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
No que tange ao enriquecimento ilícito, pode ser caracterizado, de forma geral, como qualquer vantagem pecuniária ilícita praticada pelos agentes públicos em seu favor ou de outrem.
Tem-se aqui, mais uma hipótese de caracterização genérica. Entende-se por vantagem pecuniária, qualquer ação ou omissão do agente público, com fulcro a causar vantagem para si ou para outrem, o que abrange ainda mais o rol da improbidade administrativa.
Este instituto, segundo pretende defender nesta peça, deve ser observado com rigor, pois, aqui, o agente pode beneficiar-se de seu cargo para auferir lucro para ele ou para seus amigos, parentes ou pessoas que lhe interessem.
Esta parte do estudo deve compreender toda e qualquer ação ou omissão dolosa do agente político, não há de se falar aqui em culpa, uma vez que a finalidade da lei é que deverá ser observada.
Por vezes, este instituto é banalizado pelo instituto da culpa, o que não deve prosperar, uma vez que agindo e entendendo desta forma, não será alcançado o objetivo da lei.
Quando se fala em enriquecimento ilícito ocasionado pelo agente político, deve-se ler “intenção de enriquecer a si ou a outrem de forma ilegal”. O objetivo desta lei não é punir os agentes que obtém uma equipe despreparada para a gestão pública, até porque, a própria lei prevê institutos como o concurso público, que ocasiona contratações de pessoas, por vezes, até defensoras do partido político pertencente à oposição do agente político, o que impossibilita a criação de uma equipe totalmente favorável e contribuinte à sua campanha de governo.
Assim, não há de falar em enriquecimento culposo, uma vez que tal instituto foge da seara da possibilidade em face do referido agente, o objetivo da lei deve ser a todo momento, a busca de um gestor honesto, que age em favor da população, fazendo o possível para a melhoria das condições de seus administrados.
Porem, o instituto vigente preleciona o contrario, embora o objetivo da lei seja primar pela “saúde” do erário, e a busca do melhor gestor para a administração, o que acontece é exatamente o contrário, o rigor excessivo da lei pune com freqüência ótimos agentes políticos, que, por culpa de outrem, porem, vinculado à sua decisão, o atinge por um ato descabido.
O que se deve entender é que, a administração pública se torna um corpo, com todos os seus órgãos, se fosse comparado com uma pessoa, pode-se chegar á uma figura, como os órgãos da administração perfazendo os braços e as pernas, enquanto que na cabeça está o chefe do poder executivo.
Ainda seguindo o exemplo, imagine uma pessoa que agride com braços e pernas à outrem, o causando lesões de natureza grave, ao ser processado não poderá dizer que suas pernas agiram sem sua intenção, uma vez que na cabeça encontra-se o cérebro, responsável por todos os atos tomados pelas demais partes do corpo.
Chegamos aqui á uma palavra base para demonstração de todo o exposto “responsabilidade” do agente político. O que se critica no instituto aqui abordado, é exatamente o extenso rol da responsabilidade, onde o agente está a frente dos atos propiciados por seus órgãos, uma vez que o “chefe” na maioria dos casos de relevância, deve autorizar à sua prática.
A cargo de exemplo, podemos trazer a baila o instituto da licitação, que ocorre por uma comissão designada para tanto, designação esta efetuada por um ato do chefe do poder executivo, que, em face das compras públicas precisa autorizar de maneira expressa a sua intenção. Aqui, a necessidade surge de um de seus órgãos, que busca alguma coisa para preencher o que está faltando, através de uma requisição o setor de licitações abre o processo de compras, observando vários princípios e normas, porém, por um descuido destes, poderá ser caracterizado o ato de improbidade, por um erro da modalidade, ou por inobservância de algum princípio específico.
Note-se aqui, que não foi falado em intenção de lesão, ninguém aqui obteve a vontade de lesionar a lei, porém, tendo em vista que o sistema não é perfeito, tal ato aconteceu. O que se deve observar é que, a cabeça do corpo, mesmo não tendo participação direta sob o ato que feriu a norma, não poderá dizer que não o fez, mesmo que tenha tomada as atitudes mais pertinentes, observando o melhor para a administração.
Segundo entendimento jurisprudencial sobre esta seara, cumpre ressaltar,
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC NÃO CARACTERIZADA. APLICAÇÃO DA LEI 8.429/1992 AOS AGENTES POLÍTICOS. COMPATIBILIDADE COM O DECRETO-LEI 201/1967. ART. 10 DA LIA. CULPA DO AGENTE. DOSIMETRIA DA PENA. MULTA CIVIL. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. SÚMULA 7/STJ.
4. O posicionamento firmado pela Primeira Seção é que se exige dolo, ainda que genérico, nas imputações fundadas nos arts. 9º e 11 da Lei 8.429/1992 (enriquecimento ilícito e violação a princípio), e ao menos culpa, nas hipóteses do art. 10 da mesma norma (lesão ao erário). (2015,p.1)4
Como pode se inferir no julgado acima, para configuração do enriquecimento ilícito, se exige o dolo, mesmo que genérico, para configuração da improbidade administrativa.
12. DO FERIMENTO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS
Por fim, quanto ao ferimento aos princípios administrativos norteadores, pode-se caracterizar o conceito aqui estudado como qualquer conduta que resulte em lesionar os princípios previstos no artigo 37 da CRFB/88, quais sejam, o princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Cumpre por derradeiro, dizer aqui que a observância deste instituto é parte fundamental para o desenvolvimento do estudo, porém, não é este o objetivo de caracterização do instituto da improbidade, por se tornar um rol demasiado extenso, que, como será demonstrado, conflita-se entre si em face do caso concreto. Porem, tal instituto é previsto na lei de improbidade, como já dito, assim, relevante será sua menção e estudo.
Antes mesmo de traçar os conceitos dos princípios administrativos atingidos pela pratica do ato de improbidade, cabe trazer o posicionamento da professora Márcia Noll Barbosa:
Antes de tudo, são aqueles estabelecidos na Constituição, tanto no artigo 37 – que mencionava, originalmente, a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade (repetidos no artigo 4º da Lei n. 8.429/1992), e passou, a partir da Emenda Constitucional n. 19/1998, a contar também com a eficiência – quanto em outros dispositivos: participação dos usuários dos serviços públicos e transparência (artigo 37, § 3o), dever do agente público de dar satisfação de seus atos e prestar contas (artigo 58, § 2º, inciso V, e artigo 70), continuidade das políticas públicas (artigos 165 e 166, §§ 1º e 2º), dentre outros. Assim, por exemplo, um administrador público que deixa, sistematicamente, de prestar esclarecimentos à população a propósito de sua atuação, da justificativa para a eleição das prioridades e dos modos de implementação de políticas públicas comete improbidade administrativa. O desrespeito a tais princípios acontece quando forem violados, para ilustrar, os deveres de honestidade, 60 Improbidade administrativa por violação aos princípios da administração pública imparcialidade e lealdade às instituições, referidos exemplificativamente no artigo 11 da Lei n. 8.429/1992. Em suma, os princípios da administração pública funcionam como guias jurídicos de orientação da administração para a realização das finalidades estatais e para o bom atendimento da população, como esclarece Márcia Noll Barboza5 (2014, p. 60).
Basta agora, trazer à vista a conceituação de tais princípios, que serão de suma importância perante a presente peça. Iniciando pelo princípio da legalidade. Assim, segundo o professor Leandro Cadenas6, em artigo publicado pelo site “algo sobre”, diz: “no Direito Administrativo, esse princípio determina que, em qualquer atividade, a Administração Pública está estritamente vinculada à lei. Assim, se não houver previsão legal, nada pode ser feito.” (2014, p. 1)
Pode ser observado aqui, que a égide do princípio da legalidade é limitar a atuação do agente político em face da lei, onde situações de melhor interesse público, e que irão surtir melhor eficácia frente a sociedade ficarão extremamente limitadas. Aqui, é trazido a luz o primeiro choque principiológico.
Quanto ao princípio da impessoalidade, seguindo as orientações do TCU (Tribunal de Contas da União), discorre que: “Esse principio obriga a Administração a observar nas decisões critérios objetivos previamente estabelecidos, afastando a discricionariedade e o subjetivismo na condução dos procedimentos de licitação.” (2010, p.21)
Aqui, de forma geral, tem-se que deve-se tratar os administrados de forma igualitária, não oferecendo vantagens pessoais diante do mesmo caso concreto. O que realmente faz a diferença na administração pública, ensejando oportunidades iguais para todos administrados face da administração. É claro que, como é cediço que nem todos são iguais, cumpre elucidar neste momento que é objetivo do princípio o tratamento desigual para os desiguais, com vistas a busca da igualdade plena da sociedade.
No que diz respeito a esse princípio frente a improbidade administrativa, enseja bastante relevância, uma vez que os atos praticados por um agente não poderão sofrer diferença de apreciação quanto a mesma prática ocorrida por outro agente político.
Ainda sobre as orientações do Tribunal de Contas da União, entende-se por moralidade “a conduta dos licitantes e dos agentes públicos tem de ser, além de lícita, compatível com a ética e os bons costumes, além das regras da boa administração.” (2010, p.29)
Aqui, existe um impasse sobre o que realmente é caracterizado um comportamento ético e os bons costumes, frente, mais uma vez, “a licitude do ato” variando de caso a caso.
A titulo de exemplo, podemos ilustrar o seguinte caso: pessoas doentes em determinado município, precisam urgentemente serem transferidas para receberem tratamentos médicos, existe aqui uma pessoa pronta para atender ao interesse público, com um meio de locomoção rápido e viável, e do outro lado, a lei estabelece requisitos para a contratação desse transporte, que por conseqüência da morosidade administrativa, levaria alguns dias para se concluir. Diante deste caso concreto, o que seria mais importante para a sociedade, a obediência aos ditames legais, e o fixo limite do principio da legalidade ou a eficácia da administração em agir de forma rápida e não comprometendo a vida de seus administrados.
Cumpre ressaltar aqui, que o que se busca não é a contratação direta sem obediência aos princípios constitucionais, mas, a desburocratização em face de sistemas falhos e demorados, resumindo os atos em todos aqueles necessários ao funcionamento correto da administração, sem se ater de um procedimento demorado e falho.
No que tange ao princípio da publicidade, seguindo para tanto, mais uma vez o entendimento do TCU, traz a seguinte alusão: “Qualquer interessado pode ter acesso as licitações publicas e ao respectivo controle, mediante divulgação dos atos praticados pelos administradores em todo procedimento de licitação.” (2010, p.29)
Generalizando o instituto, pode-se observar que todos os atos dos agentes públicos, que envolvem o interesse da população, devem ser publicados de forma a informar a sociedade.
Ao final, cumpre trazer a baila o entendimento de Hely Lopes Meirelles sobre o princípio da eficiência, onde entende que “Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional.” (1997, p. 90) Esse princípio também é lembrado por Alexandre de Moraes, em seu artigo “a importância do princípio da eficiência” onde discorre que:
Princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. (1999, p.65)
Diante de todo o exposto até aqui, pode-se observar a enorme gama de enquadração ao tema improbidade administrativa dado pela lei, e que vigora nos tempos atuais. Adentrando neste prisma, o administrador público, por conseguinte, deve trabalhar em uma linha de estrita legalidade para não ser objeto de uma ação civil pública, o que trás vários receios diante de suas decisões, uma vez que, caracterizado o ato ilícito aqui previsto, o administrador público responderá pelos seus feitos com seus bens pessoais, além das demais sanções cabíveis.
13. CONCEITO CONTEMPORANEO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
O posicionamento que se filia a presente peça delimita o ato de improbidade, ensejador da ação civil pública, dizendo que o mesmo só será caracterizado com o acontecimento de dois requisitos, quais sejam, a lesão ao erário, e o dolo específico em cometer determinado ato ilícito. Posição esta que se encontra amparada pela Ministra Maria Thereza de Assis Moura, do Superior Tribunal de Justiça, relatora do recurso especial N° 1.326.097 – SP.
Nesta linha, a lesão ao erário deve ser compreendida como toda e qualquer lesão efetiva ao erário. Compreendendo tanto o gasto desnecessário do dinheiro público quanto o gasto excessivo.
Quanto o gasto desnecessário, seria aquele gasto de forma indireta, ou seja, o ato que o agente público contribuiu para fazer, mas não diretamente o fez. E com relação ao gasto excessivo, diz respeito ao ato do agente que, de forma direta, contribui para lesionar o erário. Perceba aqui, que nos dois atos o agente queria lesionar o erário, aqui não há de se falar em culpa.
Também cumpre salientar que, a lesão ao erário pode se dar também pelo enriquecimento ilícito de si ou de outrem, de forma que o agente poderá cometer tal ato tanto lesionando de forma direta o erário ou fornecendo informações privilegiadas que favoreçam o enriquecimento de um terceiro, ainda que não ganhe recompensas pecuniárias para tanto.
Quanto ao dolo, seria uma conseqüência lógica da linha de raciocínio supracitada, uma vez que, aqui, não se trata da forma culposa, o agente deve saber o que está fazendo e a finalidade específica em lesionar o erário.
Segundo o entendimento ao qual é filiado no presente estudo, o objeto caracterizador da improbidade administrativa previsto em lei, deveria ser revisto, com a finalidade de se adequar a verdadeira realidade da administração pública, assim sendo, o administrador terá uma maior gama de atuação dentro dos limites impostos pela moralidade, eficiência, e interesse público.
Seguindo este entendimento, Alexandre de Moraes, sendo citado por Mauro Roberto Gomes de Mattos, traz a baila:
Afastou-se, portanto, a responsabilização objetiva do servidor público, pois a finalidade da lei é responsabilizar e punir o administrador desonesto.
A lei de improbidade, portanto, não pune a mera ilegalidade, mas a conduta ilegal ou imoral do agente publico e de todo aquele que o auxilie voltada para a corrupção.
O ato de improbidade administrativa exige para a sua consumação um desvio de conduta do agente público, que no exercíico indevido de suas funções afaste-se dos padrões éticos morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas ou gerar prejuízos ao
patrimônio público, mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, como ocorre nas condutas previstas no artigo 11 da presente lei. (2006, p.8)
Neste prisma, um erro de um servidor público, feito de forma culposa, muitas das vezes por excesso de tarefas, não ensejaria no ato de improbidade, mas sim, de mera correção dos atos, afim de buscar a melhor conseqüência para a administração pública. Ainda nesta linha, um chefe do poder executivo, teria uma maior confiança na hora de efetuar atos que ensejem em vantagem para seu ente público administrado, assim como o reflexo deste ato em prol da sociedade, sem conflitar com vasta amplitude da improbidade.
Nesta linha, Mauro Roberto Gomes de Mattos, ainda ressalta a posição do Supremo Tribunal Federal a cerca do debate, “e não é outra a ótica do STF, que somente tem como ilícita a declaração de nulidade de um ato ou de processo quando a inobservância de formalidade legal resultar em prejuízo para o estado” (2006. p.10). E ainda complementa, trazendo os ditames do STF:
Em direito público, só se declara nulidade de ato ou de processo quando da inobservância de formalidade legal resulta prejuízo (...) (2006. p.10)
Ainda dentro dos quesitos defendidos neste ponto, cumpre também salientar a posição do Superior Tribunal de Justiça, que mais uma vez encontra-se ressaltado por Mauro Roberto Gomes de Mattos:
Pela falta de prejuízo ao erário, o Superior Tribunal de Justiça decidiu que a nulidade de um ato ou processo deve-se “... à conjunção de dois requisitos: a irregularidade e a lesão ao estado. Irregularidades formais – meros pecados veniais – que não comprometem o equilíbrio entre os licitantes nem causam prejuízo ao Estado não conduzem à declaração de nulidade”. (2006, p. 10)
Em conclusão, resta evidenciado pelos tribunais superiores o entendimento que, não havendo o ato desonesto por parte do agente, mas uma não conveniência ao interpretar a lei, o que não causa prejuízo ao erário, não há de se ater aqui ao instituto da improbidade administrativa.
Sabe-se que, na contemporaneidade, a política atual, se encontra devassada de pessoas ímprobas, cuja mídia não se cansa de enfatizar, mas, o que a influencia midiática não ressalta, são os bons administradores, que trabalham em prol da sociedade, que buscam a todo o momento trazer o bem para um povo ao qual se relacionou por toda a vida.
Dito isto, resta imprescindível trazer a baila o que é a função política do estado, sendo esta, a função no qual, é objeto direto, de acordo com a Constituição Federal, o poder executivo de forma exclusiva, onde acontecem os planejamentos dos recursos públicos, a fixação das metas de governo para com a sociedade, além da direção dada para o chefe de governo, onde o mesmo encontra os meios de gerir determinado ente público visando sempre o melhor interesse público.
Entendido do que se trata a função política, esta mais que claro a auta responsabilidade do administrador público para com a população. O que deve ser destacado em um bom administrador, já que nem todos possuem formação jurídica, é sua capacidade de tomar decisões frente às adversidades da população. Decisões que objetivarão a melhor condição para os administrados.
O entendimento que se constrói aqui abre uma margem mais elevada de atuação frente ao administrador público, onde sua vontade será o seu impedimento, nas boa decisões será glorificado, enquanto que nas más decisões, praticadas com dolo e intenção de lesionar o erário, sofrerá a impetração em seu desfavor da ação de improbidade administrativa.
O povo deve confiar em seu governante. Em nosso sistema de democrático atual, pautado pela liberdade de escolha, cabe aos administrados escolherem quem será o responsável para tomar as decisões frente ao investimento do dinheiro público, e em contrapartida cabe ao agente público devolver a confiança através de uma boa gestão.
O chefe de governo nunca poderá contar com a sorte, e para isso, se utiliza de elementos como os planejamentos, metas, escolha de equipe, entre outras, para que sua gestão seja a melhor para a população. Nesta linha, insurge o posicionamento de Nicolau Maquiavel, em sua obra “o príncipe”, onde recita, “...quando um príncipe deixa tudo por conta da sorte, ele se arruína logo que ela muda. Feliz é o príncipe que ajusta seu modo de proceder aos tempos, e é infeliz aquele cujo proceder não se ajusta aos tempos.” (MAQUIAVEL, 2002, p. 264).
Para o agente que comete o ato de improbidade administrativa, estão reservados vários tipos de sanções, para que seja reparado o dano frente o ente lesado. Segundo o artigo 37, § 4º da CRFB/88:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. (2010, p. 22)
Nesta seara, ainda cabe ressaltar o posicionamento de Celso Antônio Bandeira de Melo, sendo citado por Cássio Scarpinella:
Em casos de improbidade administrativa, sem prejuízo da ação cabível, o servidor público ficará sujeito a suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento do erário, na forma e gradação previstas em lei (art. 33,§4º), sendo imprescindível a ação de ressarcimento por ilícitos praticados por qualquer agente que cause prejuízo ao erário (art. 37, §5º). (2001, p. 215 - 216)
Relatado as sanções cabíveis ao caso concreto, resta evidenciado o nível sancionador elevado ao qual o gestor público está à frente. Com a possibilidade de tais penalidades, sua cautela diante dos atos administrativos fica extremamente limitada aos dizeres da lei.
Posto isso, resta notório que a “burocracia” legal toma frente. Um gestor com idéias novas, com soluções mais rápidas para a administração, visando o bem estar social fica limitado ao cumprimento de suas ações de melhoras administrativas. Com efeito, diante do caso concreto se dará uma melhor visualização deste ponto.
Existiu um processo, onde um prefeito fora indiciado por ato de improbidade administrativa, uma vez que deixou de observar um requisito legal na hora de contratar uma empresa de transporte coletivo.
Diante do presente caso, esse agente político contratou de forma direta uma empresa de transporte de caráter emergencial, uma vez que a licitação para tal feito atrasaria a leva de crianças carentes as suas respectivas escolas, cumpre salientar que esta contratação foi mais benéfica para a administração, uma vez que o valor contratado fora menor do que a ultima contratação efetuada por licitação, o que enseja a não lesão ao erário.
Ora, uma medida que trás benefícios para a população de forma imediata, com vistas a não comprometer a educação da população, e não lesionando o erário, não devia de nenhuma forma ser objeto de punição. Uma vez que a medida possui caráter meramente temporário.
Um agente que toma tal iniciativa em face da sua gestão devia ser privilegiado, e não compelido a arcar com sistema judiciário em desaproveito próprio.
Tem-se aqui, com base nos elementos já expostos, que a lei de improbidade atual trás uma regressão legal ao direito, privilegiando sistemas burocráticos de norma, e não primando pela eficiência da gestão.
Aqui, existe o conflito de dois princípios constitucionais previstos no artigo 37 da CRFB/88, quais sejam, legalidade versus eficiência da administração. Uma vez posto isso, cabe aqui efetuar uma ponderação de interesses entre esses dois princípios.
Segundo o princípio da legalidade, a administração se encontra totalmente vinculada ao sistema legal, não podendo efetuar de forma contraria a disposição legal, mesmo que essa mudança seja favorável a sociedade. Por outro lado, o princípio da eficiência encontra respaldo na melhor condição das ações dos agentes em prol da sociedade. Por um lado, a limitação busca perpetuar sistemas arcaicos e sem eficiência, e por outro lado, a eficiência não pode ser banalizada com artifícios ardis de comportamento. Por conseqüência, aparece aqui um terceiro elemento, que dará força ao ultimo princípio e trará a efetividade do sistema: “vontade do agente”.
Neste diapasão, por conseqüência dos estudos aqui já vistos, os princípios supracitados quando confrontados com o dolo específico em lesionar o erário, se torna eficaz. Uma vez que o agente político busca trazer a maior efetividade dentro do sistema, encontrará uma limitação, não em face do princípio da legalidade, mas uma limitação pessoal, qual seja a sua própria vontade.
O direito como um todo, deve se preocupar com o que de fato as pessoas objetivam fazer, dentro de um limite de razoabilidade, o que nos leva seguinte conclusão, o que realmente importa para a população, atos complexos, demorados, sem eficácia, obedecendo os limites de uma lei ultrapassada, ou ações eficazes, de feito imediato, obedecendo à um limite de razoabilidade plausível, trazendo melhores condições a sociedade e a administração pública?
O princípio da eficiência obteve início com a Emenda Constitucional nº19, sendo incorporada pela constituição federal, emenda esta, conhecida como “emenda da reforma administrativa”. A partir daí, os meios burocráticos de gestão tendem a ser deixados de lado.
Pelo modelo burocrático, entende-se que, entre os meios e fins, a prioridade estava sempre nos meios, não se preocupando com os fins. Com a reforma administrativa, foi abandonado o modelo burocrático e então passado aos trabalhos pelo meio gerencial. Segundo o modelo gerencial, a prioridade agora está voltada no resultado e não como se chegou ao mesmo.
15. BUROCRACIA x EFICIÊNCIA
Como já dito nesta peça, a burocracia estatal encontrou nos últimos tempos, uma aceitação extremamente negativa da população, uma vez que tornou os procedimentos internos mais demorados, que por conseqüência, atrasa e complica em muito a vida dos administrados.
Segundo Max Weber, burocracia pode ser definida como: “o aparato técnico-administrativo, formado por profissionais especializados, selecionados segundo critérios racionais e que se encarregavam de diversas tarefas importantes dentro do sistema.”7 (2014, p.1)
Pode-se observar, por conseguinte, que, a burocracia nasceu para definir os meios apropriados para escolher quem serão os encarregados pelas funções administrativas e como serão desempenhadas suas funções dentro do ente. Assim, conclui-se que a burocracia fora criada para evitar falhas e efetuar os trabalhos com a maior precisão e eficácia possível. O que não acontece nos dias atuais. Ainda dentro deste conceito, Weber previu que os profissionais dentro deste sistema, deveriam ser especializados, e selecionados segundo critérios de racionalidade, mas, mas definiu o que seriam estes parâmetros.
Como se sabe, nos dias atuais, na maioria dos casos, tais requisitos são observados de forma mínima, e não suficiente para atender o que demanda a administração pública em toda sua amplitude e complexidade. A troca de favores políticos em busca de um cargo de confiança é fato notório em toda a sociedade, mas, apesar de tais fatos serem presentes, não existe uma fiscalização adequada em cada órgão, para observar tais violações.
Cumpre salientar que, a lei prevê a possibilidade dos cargos comissionados, inclusive os cargos de confiança. Porém, a interpretação no qual se faz este artigo, encontra-se em um aspecto equivocado. A confiança aqui deixou de pairar na técnica sobre determinado assunto, e passou a prostrar no rol de amizades e parentesco. O que não deve prosperar perante a sociedade contemporânea, pois, uma boa administração, que prima por princípios da celeridade e eficiência, deve observar se em seu corpo administrativo, está comportado os melhores profissionais que tratam sobre o tema, com fulcro a trazer mais segurança e rapidez para seus administrados.
Ainda, cumpre dizer na burocracia na contemporaneidade, que é uma ferramenta com inúmeras falhas, e vários servidores que, em grande parte, não desempenham o seu trabalho com grande presteza. Uma vez que existem chefes de órgãos incumbidos de “politizar” em nome do gestor, ou mesmo aqueles que têm sua vaga garantida através do concurso público, e que não se esforçam mais do que o mínimo necessário ao cumprimento de suas funções. E não acaba por aqui, existem as lacunas legais e vários outros fatores atrasados que comprometem o sistema.
Enfim, inúmeras são as causas que possibilitam que a burocracia estatal seja uma ferramenta lenta e sem eficácia. Um modelo de gestão demorado e que não trás grandes resultados, deve ser superado por um novo, sem apego aos sistemas de governo atuais.
A eficiência em face da administração publica se torna então o maior fator para a população, causando mais impacto em suas vidas, uma vez que esperam sempre uma administração pública uma gestão mais completa e rápida. Dito isto, cumpre trazer agora dissertar sobre o bem natural mais valioso da população, “o tempo”.
16. O TEMPO E A BUROCRACIA
O tempo sempre foi o fator que causou mais impacto na humanidade, com ele é determinado o que as pessoas poderão fazer em suas vidas, como irão se portar diante das adversidades e como traçarão seus planos e objetivos. Mas, o tempo também se aplica em face dos entes estatais, com a nomenclatura de “prazos”.
Na legislação atual, pauta-se os inúmeros prazos que a administração pública terá para efetuar seus atos, aplicando também aos administrados quanto as respostas em face da administração pública. Assim, temos que, quanto mais a administração pública demora em solucionar o problema de seus administrados, mais tempo a população irá perder em prol de uma administração demorada.
Tendo em vista a relevância do tema aqui posto em face da presente peça, resta imprescindível trazer a baila o pensamento filosófico acerca do tema, uma vez que a filosofia se torna um meio extremamente eficaz na busca de soluções em toda a história da humanidade, assim, Friedrich Nietzsche dá o seu parecer dizendo: “A vontade é impotente perante o que está para trás dela. Não poder destruir o tempo, nem a avidez transbordante do tempo, é a angústia mais solitária da vontade.” 8 (2014, p.5)
Segundo uma pesquisa realizada pelo IBOPE (Instituto Brasileiro de Opinião Pública e Estatística) no ano de 2013, 80% da população brasileira considera o Brasil um país burocrático, e ainda, no que tange a administração pública, diz:
Para a grande maioria dos brasileiros, o excesso de burocracia é algo negativo para o país. No total, 76% dos entrevistados afirmam acreditar que a burocracia do governo aumenta o preço dos produtos e serviços e 72% avaliam que o problema se reflete no crescimento dos custos da administração pública9. (2014, p.1)
Diante do exposto, resta evidenciado a indignação do povo com relação ao tema, e o quanto o fator tempo influi diante da vida das pessoas. A administração pública ao atrasar os seus procedimentos em face de sua população, através de uma burocracia excessiva, retira não só o direito ali requerido, mas, retira também o bem mais precioso das pessoas: o tempo.
Diante de todo o exposto nesta peça, resta concluso que a improbidade administrativa necessita urgentemente de uma revisão sob o prisma legal, uma vez que sua abrangência prejudica em muito os agentes que, muitas das vezes, querem obter sucesso durante sua gestão.
Porém, entendido também, que a lei de improbidade não é a única que demanda tal alterações, uma vez que, como já demonstrado nesta peça, existem várias normas e regramentos que envolvem o tema, e influenciam de forma direta e indireta sobre os gestores e seus administrados.
Alem do mais, quando se fala em princípios administrativos norteadores, resta evidenciado que alguns devem se sobrepor a outros diante do caso concreto, com a finalidade de proporcionar um bem estar mais elevado para a administração, garantindo sempre a eficiência da administração e a celeridade ao atendimento das necessidades dos administrados.
Em todos os casos concretos debatidos nesta obra, chegou-se na mesma conclusão, qual seja, a lei de improbidade administrativa se encontra defasada diante da realidade, e em todas as vezes, o que está preponderando diante dos casos, de forma literal da lei, primando pelo rigorismo formal. Ora, tal instituto não deve preponderar na contemporaneidade, após existir as várias formas de interpretação, inclusive sobreposto pela hermenêutica jurídica, positivismos devem ser rechaçados em prol na melhor interpretação social.
Em uma sociedade onde as pessoas criam as leis, entende-se que, as leis devem ser moldadas de acordo com a realidade das pessoas e não o contrario. Quando o contrario acontece, a conseqüência lógica nunca será boa. O legislador ao trabalhar nestes institutos, previu apenas a forma geral da coisa acontecer, o que as pessoas esquecem, é que nenhuma lei é absoluta, ou mesmo princípio, uma vez que em cada caso concreto deve se mensurar de forma ponderada o que será mais adequado, com fulcro a resolver o problema e não criar outro.
A lei deve ser encarada como uma disposição natural, na medida em que o homem decidiu em viver em sociedade, ela se torna imprescindível, mas, não deve ser considerada o fator mais importante, apenas, ajudar a nortear o caso. E assim sendo, a lei também deve evoluir junto com o homem, pois se só um dos lados evoluem, passa a existir uma relação longínqua de realidades, onde a realidade de um não será compreendida pelo outro. Seguindo esta linha de raciocínio, a administração pública, em face dos seus gestores, assim como a sociedade abrangida pela administração, deve entender que o mais importante dentro de um sistema é o convício social, o atendimento as necessidades do povo, e como se da tais atendimentos. E pelo outro lado, o que o agente político faz em prol deste povo, qual foi sua efetiva vontade ao efetuar um ato, e não obter-se de rigorismos formais para punir pessoas inimigas, ou favorecer outras.
O que se pauta o núcleo deste trabalho é dizer que, a lei deve ser encarada como uma fonte do direito sim, tal qual é, porém, formas alternativas e mais eficazes devem ser utilizadas dentro do caso concreto, mesmo que não previsto de forma legal. Utilizando-se dos princípios administrativos norteadores para trazer uma administração que faça a diferença, para melhor, na vida de seus administrados.
O objetivo desta monografia foi demonstrar a disparidade que continua a existir entre a realidade da sociedade contemporânea em face da lei de improbidade administrativa, e tentar fazer com que as pessoas comecem a debater sobre o tema, e entender que a sociedade deve sempre buscar a evolução em face norma, com vista a melhorar o estado democrático de direito como um todo.
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Publicado por: Frederico Oliveira	PUBLICIDADE

References: artigo 129
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