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Eugenio Castellanos Cruz
1 ESTUDIO EN MATERIA DE TRANSPARENCIA DE OTROS SUJETOS OBLIGADOS POR LA LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL ESTUDIO PREPARADO POR EL CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS A.C. (CIDE) PARA EL INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN (IFAI)2 El presente estudio fue preparado por un equipo de investigación en el que participaron los siguientes miembros del personal académico de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C. Profesores Investigadores: Dr. Sergio López Ayllón Dr. David Arellano Gault Asistentes de investigación: Lorena Archundia Efraín Coronilla Ana Gaytán Walter Leporelo Mauricio Portugal Reyes Rodríguez Jessica de la Rosa Asesora externa: Rebeca Ibarra 23 APF ASF BM CD CS CNDH CJF CI NOR OT US ILAI INFONAVIT Tabla de abreviaturas Administración Pública Federal Auditoría Superior de la Federación Banco de México Cámara de Diputados Cámara de Senadores Comisión Nacional de los Derechos Humanos Consejo de la Judicatura Federal Indicador de calidad institucional Indicador de calidad normativa Indicador de páginas de Internet Indicador de usuario simulado Índice de implementación de la LAI Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores IFAI Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental IFE Instituto Federal Electoral LAI Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental NIE Nuevo institucionalismo económico OSOS Otros sujetos obligados por la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental distintos a la Administración Pública Federal SCJN Suprema Corte de Justicia de la Nación TEPJF TFCA TFJFA TSA UC UAM UNAM Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa Tribunal Superior Agrario Universidad Autónoma de Chapingo Universidad Autónoma Metropolitana Universidad Nacional Autónoma de México 34 ÍNDICE GENERAL I. Introducción...10 II. La Transparencia y el acceso a la información en los OSOS...14 A La construcción de la LAI y su aplicación a los OSOS La aplicación de la LAI a los OSOS Los principios de la LAI...18 B Acceso a la información, transparencia y rendición de cuentas La rendición de cuentas El acceso a la información La transparencia como política pública...26 III. Organizaciones gubernamentales y transparencia: base analíticas para orientar la reforma organizacional...29 A B NIE y transparencia: los supuestos organizativos...31 Más allá del NIE: los límites del cambio incentivos...36 C La endogeneización organizacional de la transparencia...40 IV. La métrica de la transparencia: la construcción de un índice para evaluar la implementación de la LAI en los OSOS...42 A Cómo medir la implementación de la LAI?...42 B El índice de implementación de la LAI (ILAI) Indicador de páginas de Internet (OT) Indicador de calidad normativa (NOR) Indicador de usuario simulado (US) Indicador de calidad institucional )CI) Construcción del índice de implementación de la LAI en los OSOS (ILAI)5 V. Presentación y análisis de los resultados...58 A Análisis agregado por sectores Impacto de los principios de publicidad y transparencia en el diseño institucional Integración formal de los principios de publicidad y transparencia en el marco normativo Impacto del marco normativo en la calidad institucional Calidad en el acceso a la información Impacto del diseño institucional en el acceso a la información Congruencia entre marco normativo y acción organizacional dirigida a la atención de usuarios Conclusiones preliminares...67 B Análisis sectorial por organismos Órganos con objeto específico (OBE) Órganos legislativos (OL) Tribunales administrativos (TA) Tribunales jurisdiccionales (TJ) Universidades (U)...82 C Análisis general del ILAI...84 D Análisis para entender la relación entre demanda de solicitudes de acceso a la información y nivel de implementación de la LAI...88 VI. Conclusiones y recomendaciones...93 VII. Bibliografía6 ÍNDICE DE ANEXOS Anexo 1: Criterios de evaluación según grado de incidencia Anexo 2: Bitácora de observaciones Anexo 3: Cuestionario en materia de Transparencia y Acceso a la Información Anexo 4: Tablas comparativas de los reglamentos de acceso a la información en los otros sujetos obligados Anexo 5: Flujogramas de los procedimientos de acceso a la información y sustanciación de recursos en los otros sujetos obligados Anexo 6: Recomendaciones específicas por grupo de OSOS Anexo 7: Estadística descriptiva: resultados del ILAI 67 ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1: Variables que componen el indicador de páginas de Internet (OT)...47 Tabla 2: Variables que componen el indicador de calidad normativa (NOR)...51 Tabla 3: Variables que componen el indicador de usuario de simulado (US)...54 Tabla 4: Variables que componen el indicador de calidad institucional (CI)...56 Tabla 5: Matriz de correlación entre los indicadores que componen el ILAI...59 Tabla 6: Correlaciones según grado de significancia...60 Tabla 7: Sectorización de los sujetos obligados...61 Tabla 8: Valores promedio por sector...62 Tabla 9: ILAI ponderado por sector...69 Tabla 10: Indicadores de los organismos con objeto específico...71 Tabla 11: ILAI por organismo, sector OBE...73 Tabla 12: Indicadores de los órganos legislativos...74 Tabla 13: ILAI por organismo, sector OL...76 Tabla 14: Indicadores de los tribunales administrativos...77 Tabla 15: ILAI por organismo, sector tribunales administrativos...79 Tabla 16: Indicadores de los tribunales jurisdiccionales...80 Tabla 17: ILAI por organismo, sector tribunales jurisdiccionales...83 Tabla 18: Indicadores de las universidades...83 Tabla 19: ILAI por organismo, sector universidades...85 Tabla 20: OSOs según nivel en el ILAI...86 Tabla 21: Índices ponderados, estadística descriptiva...87 Tabla 22: Número de solicitudes de información y resultados del ILAI8 ÍNDICE DE GRÁFICAS Gráfica 1: Análisis genérico por sector...62 Gráfica 2: ILAI ponderado por sector...67 Gráfica 3: Órganos con objeto específico Gráfica 4: ILAI por organismo, sector OBE...72 Gráfica 5: órganos legislativos...73 Gráfica 6: ILAI por organismo, sector OL...75 Gráfica 7: Tribunales administrativos...76 Gráfica 8: ILAI por organismo, sector tribunales administrativos...77 Gráfica 9: Tribunales jurisdiccionales...79 Gráfica 10: ILAI por organismo, sector tribunales jurisdiccionales...81 Gráfica 11: universidades...82 Gráfica 12: ILAI por organismo, sector universidades...84 Gráfica 13: ILAI y número de solicitudes de información, según OSO9 ÍNDICE DE CUADROS Cuadro 1: Esquema de la rendición de cuentas...20 Cuadro 2: Estructura de la rendición de cuentas en México...22 Cuadro 3: Interrelación de los conceptos de transparencia y acceso a la información10 I. INTRODUCCIÓN El presente estudio es el resultado de un Convenio Específico de Colaboración celebrado entre el Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C. (CIDE) y el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) con el objeto de analizar el desarrollo del derecho de acceso a la información y de las obligaciones de transparencia en los sujetos obligados distintos a la Administración Pública Federal (en adelante OSOS) por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. El estudio intenta responder a varias preguntas relacionadas con la implementación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (en adelante LAI) en los OSOS. En efecto, salvo algunos estudios iniciales de carácter fundamentalmente normativo (López Ayllón y Cohen Cats 2004), se carece de investigaciones que permitan conocer el estado que guarda la implementación de la LAI en el conjunto de los órganos federales y sus implicaciones para la consolidación de la transparencia en el gobierno federal. Se pretende así responder a cuestiones tales como cuál ha sido el desarrollo reglamentario e institucional de la LAI en esos órganos; cuál la demanda de solicitudes de acceso a la información y la capacidad institucional para responderlas; cuál el grado de cumplimiento de las obligaciones de transparencia; y cómo operan los mecanismos y procedimientos de acceso a la información. Más allá de las preguntas puntuales, el estudio pretende avanzar en la comprensión de las variables que determinan la aplicación efectiva de la LAI en los diversos sujetos obligados. En otras palabras, menos que una evaluación, se trataba de identificar elementos que contribuyan a una mejor comprensión de los factores que inciden en la implementación de la LAI en las diferentes instituciones sujetas a sus disposiciones, y a partir de ellos elaborar una serie de recomendaciones específicas para mejorar su eficacia. El estudio implicó diversos retos, tanto de carácter metodológico como conceptual. En efecto, las leyes de acceso a la información son relativamente recientes (Banisar 2004; Ackerman y Sandoval 2005) y aunque existen algunos referentes internacionales 1 y nacionales 2, no se 1 Existen en diversos países informes generados por las agencias administrativas sobre el funcionamiento de los procedimientos de acceso a la información. En particular, puede señalarse la evaluación de la Ley de acceso a la información de Canadá realizada por un grupo de tarea específicamente constituido durante Véase (Governmet of Canada 2002). Esta evaluación que tenía un objetivo práctico (generar recomendaciones para mejorar el desempeño de la ley) fue sumamente controvertida. Otro estudio publicado recientemente ilustra, con un enfoque principalmente jurídico, la experiencia de cuatro países europeos en la materia (Fernández Ramos 2004). 1011 han desarrollado metodologías probadas que permitan tener un punto de referencia sólido para el desarrollo de este tipo de estudios. En realidad, la métrica de la transparencia es un asunto debatido y complejo, aún en construcción, y cuyos supuestos teóricos apenas comienzan a desarrollarse. Como atinadamente ha afirmado Mauricio Merino el concepto todavía está en formación y son muchas más las dudas que despierta que las certezas que genera. No es solamente un problema de producción legislativa, sino de concepción (Merino 2005, 17) La investigación implicó plantear de inicio dos asuntos íntimamente relacionados pero relativamente nuevos. El primero de ellos era el marco teórico desde el cuál era posible plantear las preguntas de investigación e interpretar los datos obtenidos. En efecto, no se trataba únicamente de medir cómo se ha implementado la LAI -asunto que como veremos resulta por si mismo bastante complejo- sino de encontrar un marco conceptual que nos permitiera generar algunas hipótesis que avanzaran en la explicación del comportamiento de los órganos que observaríamos. Por otro lado, debíamos diseñar una metodología sólida y transparente que nos permitiera generar resultados comparativos significativos, y a partir de la cual pudiéramos realizar una serie de recomendaciones concretas basadas en las observaciones realizadas. Los resultados que a continuación presentamos son el producto de este doble esfuerzo. Desde el punto de vista conceptual, las primeras secciones de la investigación desarrollan los conceptos claves que soportan teóricamente la investigación. Así, en la sección II se analiza el origen de la ley, su estructura básica y se discuten y diferencian los conceptos de acceso a la información y transparencia. Junto con lo anterior, en la sección III se realizó un esfuerzo por desarrollar un marco que, desde la teoría de las organizaciones, analizara el problema de la transparencia y permitiera una mejor comprensión de los desafíos que ésta supone. Debe señalarse que estos dos capítulos en conjunto buscan aportar elementos que, en investigaciones posteriores, puedan generar marcos explicativos más sólidos aplicables a cualquier evaluación de las leyes de acceso y de manera más general de la política pública de transparencia gubernamental. 2 Existen varios esfuerzos realizados principalmente por organizaciones no gubernamentales para evaluar la aplicación de las leyes de acceso, tanto a nivel federal como estatal, sin embargo estas investigaciones suelen tener una perspectiva específica, por ejemplo de calidad legislativa (Villanueva 2005; Guerrero Gutíerrez y Ramírez de Alba Leal 2006; Merino 2006) o presupuestal (Guerrero Amparán y Hofbauer 2004). Otras se concentran en cuestiones específicas tales como la evaluación de páginas de transparencia (López Ayllón 2005) o la calidad de las respuestas de los sujetos obligados (Cepeda y Noriega Esparza 2005). Existen asimismo algunos índices por ejemplo el de transparencia de información fiscal desarrollado por la consultora Aregional (véase la página En materia municipal destacan los esfuerzos realizados en el marco de la Asociación de Municipios de México. 1112 La sección IV desarrolla la metodología que se desarrolló para el estudio. Esta buscaba generar datos tanto de carácter cuantitativo como cualitativo. Respecto a la parte cuantitativa se tomaron en consideración experiencias previamente utilizadas pero adaptadas a las organizaciones objeto del análisis. Cabe señalar desde ahora que los OSOS son organizaciones con una gran variedad de objetivos, formas de organización y recursos, por lo que fue necesario construir indicadores a partir de comunes denominadores que permitieran realizar comparaciones medianamente significativas. El resultado final es un índice compuesto, al que hemos denominado índice de implementación de la LAI, que está integrado por cuatro indicadores que, en total, suponen 136 variables analizadas para cada sujeto obligado. Resulta necesario advertir también que se trata de una metodología estática en tanto supone un conjunto de observaciones que se realizan en un momento determinado. Sin embargo, las organizaciones cambian permanentemente. En este sentido, los resultados del índice son una fotografía en un momento en el tiempo y no reflejan la película que implica una realidad dinámica. En realidad, una medición significativa requeriría de replicar los estudios en el tiempo para tener varios puntos de observación. Para los aspectos cualitativos, se elaboró un cuestionario con 148 reactivos que se desagregan en 12 variables y que fue aplicado a todos los sujetos del estudio. Este cuestionario fue complementado con una entrevista a profundidad en cada uno de ellos. La sección V del estudio presenta sus principales resultados. En una primera parte se desarrollan los resultados de cada uno de los indicadores complementados por algunos datos cualitativos. Posteriormente se realiza un ejercicio de interpretación que nos permite avanzar algunas hipótesis sobre las razones que explican las diferencias en las formas de implementar la LAI en los distintos OSOS. Las conclusiones exponen una serie de elementos para evaluar el grado de implementación de la LAI en los OSOS y más generalmente señalar algunos problemas jurídicos y organizacionales identificados. Para dar plena transparencia a la investigación ésta se acompaña de varios anexos. El anexo 1 contiene los criterios de evaluación. El anexo 2 presenta las bitácoras de observación para cada indicador y por cada sujeto obligado. Ello permite que los lectores conozcan las razones específicas que llevaron a otorgar una determinada calificación a una institución respecto de las diferentes variables utilizadas. El anexo 3 contiene el cuestionario que se aplicó a los OSOS. Los anexos 4 y 5 contienen, respectivamente, una comparación de los reglamentos o acuerdos de transparencia y los diagramas de flujo de los procedimientos de acceso a la información y sustanciación de los recursos de revisión de cada uno de los OSOS. 1213 El anexo 6 contiene un conjunto de recomendaciones específicas por cada grupo de sujetos obligados para cada una de los indicadores analizados. El anexo 7 contiene una tabla con la estadística descriptiva del ILAI Finalmente el anexo 8 contiene en formato electrónico la base de datos que se generó para la realización de la investigación. Consideramos que ésta contiene una enorme cantidad de información que puede ser utilizada por terceros para profundizar en el estudio de la implementación de la LAI y complementar algunos de los resultados que aquí se exponen. Esta investigación no hubiera podido ser llevada a buen término sin el apoyo generoso y desinteresado de los OSOS, en particular de los funcionarios responsables de las unidades de enlace y los comités o comisiones de acceso a la información. Con la notable excepción de la Cámara de Diputados, el resto de los OSOS dio puntual respuesta al cuestionario que se les envío, aún en instituciones como el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que se encontraba en medio de un proceso de cambio institucional en materia de transparencia y acceso a la información. 3 La investigación fue desarrollada por un grupo de investigación de la División de Administración Pública del CIDE encabezado por los doctores David Arellano y Sergio López Ayllón. Ambos deseamos expresar nuestro más amplio reconocimiento a los asistentes de investigación que participaron en las diversas etapas del estudio, quienes con gran compromiso y entusiasmo contribuyeron a su buen término. En la etapa final, la asesoría de Rebeca Ibarra fue un factor que enriqueció con mucho el análisis y sus resultados. Sin duda comenzamos apenas a entender las implicaciones de la LAI en la realidad de nuestro país. Este estudio pretende ser una contribución útil, y siempre debatible, a una mejor comprensión y a la consolidación del acceso a la información y la transparencia en nuestro país. 3 Agradecemos en particular la intervención del Presidente del Tribunal, el Dr. Luis Malpica de la Madrid, gracias a cuya intervención pudimos obtener la respuesta al cuestionario. Conviene advertir así que respecto del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa los resultados deben ser tomados con especial precaución pues se encuentra en un proceso de cambio institucional en materia de transparencia y acceso a la información. 1314 II. LA TRANSPARENCIA Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN LOS OSOS El acceso a la información y la transparencia se han convertido en mecanismos sustantivos para construir las condiciones de una adecuada rendición de cuentas propia a las sociedades democráticas (Schedler 2004). Sin embargo, son también una moda que puede perder contenido conceptual si no son tratados, valorativa y por lo tanto instrumentalmente, con cuidado. Las consecuencias de implementar políticas de transparencia informativa sobre las organizaciones públicas, sobre sus estructuras y efectividad, son sin duda profundas. Si bien es necesario plantearse las necesidades de una sociedad abierta y democrática para acceder a la información, es también indispensable comprender que el impacto organizacional es muy amplio y que supone necesariamente costos colaterales, tales como consecuencias no deseadas de la acción. La transformación del comportamiento social y organizativo, dentro de las organizaciones y hacia fuera de ellas, es uno de los más difíciles proyectos de ingeniería social (Wildavsky, 1993, p.3). En esta sección proponemos un primer esfuerzo analítico con el fin de comprender por qué la política de transparencia en México requiere dar un paso importante: pasar de la construcción normativa de la política a una que estratégicamente dirija la implementación en el ámbito organizacional, haciendo explícitos los supuestos y argumentos detrás de las soluciones hasta ahora propuestas. Describiremos así en un primer tiempo cómo en el caso mexicano la construcción de la LAI fue confrontando diversos dilemas de diseño y negociación, para culminar con un modelo muy ambicioso pero con obvios problemas para su implementación. Por ello, las soluciones organizativas de implementación y construcción en lo concreto de la política están aún en construcción y requieren de una reflexión y evaluación continua que permita dar dirección a los siguientes pasos por dar. En un segundo momento haremos algunas precisiones conceptuales necesarias para enmarcar algunas de las ideas detrás de la ley. A. LA CONSTRUCCIÓN DE LA LAI Y SU APLICACIÓN A LOS OSOS. La implementación de la LAI suponía diferentes retos tanto de carácter institucional como organizacional. El diseño de los instrumentos normativos con frecuencia omite considerar estos problemas, bajo el supuesto, ingenuo, que la existencia de una ley es suficiente para transformar la realidad. Nada más alejado de la verdad. Por ello resulta importante avanzar en la comprensión de cómo los diseños normativos pueden incidir en el éxito o fracaso de la implementación de las políticas públicas. El problema del diseño normativo genera una serie de interrogantes. Entre otras cuestiones, cabe preguntarse cuáles son las condiciones que 1415 permiten a un diseño normativo dado favorecer el establecimiento de incentivos organizacionales que conduzcan al éxito de una política pública; cuáles los trade off (balances) que deben considerarse durante el diseño y cómo evaluarlos en su operación para permitir los ajustes necesarios. Respecto de la LAI existe información que permite realizar un análisis de su diseño (Escobedo 2002; López Ayllón 2004). Este análisis formal permitiría establecer una base para evaluar el impacto de su diseño en la operación de esta nueva política desde la perspectiva organizacional. Como veremos adelante, la LAI implicaba un cambio de ciento ochenta grados en el comportamiento organizacional del gobierno mexicano cuya regla, incluso jurídica, era el secreto administrativo y el manejo patrimonial de la información. El punto es que este diseño no era sólo una voluntad de opacidad, sino todo un modo de operación imbricado en la organización administrativa. La LAI tiene por ello implicaciones profundas en los modos de generar, administrar, conservar, clasificar e incluso destruir la información gubernamental y de manera más amplia en el conjunto de la organización administrativa. 1. La aplicación de la LAI a los OSOS. El diseño de la LAI debió enfrentar un dilema de inicio Cómo implementar, con recursos escasos, una nueva política en el conjunto de la organización administrativa federal que debía modificar los patrones institucionales de comportamiento respecto de la administración de la información y que además debía vencer resistencias mediante la integración gradual de la lógica de la transparencia en la gestión, todo ello sin generar nuevas estructuras administrativas? El problema era complejo, y en parte por ello el proyecto original de la LAI limitaba su aplicación al conjunto de la administración pública federal (López Ayllón 2004, 10), como sucede con la mayor parte de las leyes de acceso a la información en el mundo. El problema se acrecentó cuando, como resultado del proceso de discusión y negociación de la LAI, se determinó ampliar su ámbito de aplicación no sólo a la administración pública federal, sino también a los Poderes Legislativo, Judicial, los organismos constitucionales autónomos, los tribunales administrativos federales y cualquier otro órgano federal (López Ayllón, 14). 4 4 De manera más precisa, la LAI obliga en sentido estricto a 14 instituciones federales distintas a la administración pública federal que son [Cámara de Diputados, Cámara de Senadores, Auditoría Superior de la Federación, Suprema Corte de Justicia, Tribunal Electoral de la Federación, Consejo de la Judicatura Federal, UNAM, UAM, Universidad Autónoma de Chapingo, Banco de México, Instituto Federal Electoral, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, Tribunal Superior Agrario]. El caso del Infonavit es peculiar. Aunque 1516 Esta característica y la rapidez con la que se determinó su incorporación obligaron a los redactores de la LAI a buscar una solución que permitiera dar cabida a estos órganos sin que el diseño legislativo fuera tan específico como el desarrollado para las dependencias y entidades de la APF. La solución consintió en establecer un conjunto de obligaciones genéricas para todos los sujetos obligados en los títulos primero y cuarto de la LAI; un diseño institucional y procedimientos específicos en materia de acceso a la información, incluido un recurso ante un órgano autónomo específico para la APF que es el IFAI- en su título segundo 5 ; y finalmente un tercer título que estableció los lineamientos que deberían seguir los demás sujetos obligados distintos al Ejecutivo, pero que les ofreció la posibilidad de adaptarlos a las necesidades y características especiales de cada uno de ellos, mediante la expedición de reglamentos o acuerdos generales. 6 formalmente aparece como una entidad de la administración pública federal, este organismo argumentó que debido a que su financiamiento no prevenía de manera exclusiva del presupuesto federal y que su estructura supone la participación de los sectores empresarial y obrero, no debía estar sujeto a la competencia del Instituto Federal de Acceso a la Información. Conforme a esta lógica el Presidente de la República expidió en diciembre de 2005 un Reglamento de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores en Materia de Transparencia y Acceso a la Información. Por esta razón, e independientemente del debate jurídico sobre esta cuestión, hemos incluido al Infonavit como un sujeto cubierto por el estudio. 5 Sobre las características del diseño institucional para la administración pública federal véase (Zamora Etcharren 2003; López Ayllón 2005, 61 y ss.) 6 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental: Artículo 61. El Poder legislativo Federal, a través de la Cámara de Senadores, la Cámara de Diputados, la Comisión Permanente y la Auditoría Superior de la Federación; el Poder Judicial de la Federación a través de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Consejo de la Judicatura Federal y de la Comisión de Administración del Tribunal Federal Electoral; los órganos constitucionales autónomos y los tribunales administrativos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán mediante reglamentos o acuerdos de carácter general, los órganos, criterios y procedimientos institucionales para proporcionar a los particulares el acceso a la información, de conformidad con los principios y plazos establecidos en esta Ley. Las disposiciones que se emitan señalarán, según corresponda: I. Las unidades administrativas responsables de publicar la información a que se refiere el Artículo 7; II. Las unidades de Enlace o sus equivalentes; III. El Comité de Información o su equivalente; IV. Los criterios y procedimientos de clasificación y conservación de la información reservada o confidencial; V. El procedimiento de acceso a la información, incluso un recurso de revisión, según loa Artículos 49 y 50, y uno de reconsideración en los términos del Artículo 60; 1617 Este diseño intentó resolver el complejo problema de establecer, en una sola Ley, el diseño del acceso -tanto institucional como de procedimientopara órganos de naturaleza tan diversa como el Poder Judicial, el Banco de México o la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Así, los artículos 61 y cuarto transitorio de la LAI establecieron que todos los órganos a que nos hemos referidos deberían publicar, dentro del año siguiente a la publicación de la LAI es decir a más tardar el 12 de junio de mediante reglamentos o acuerdos generales, los órganos, criterios y procedimientos institucionales para proporcionar a los particulares el acceso a la información, de conformidad con los principios establecidos en esta Ley. En otras palabras, la LAI pretendió otorgar a los OSOS flexibilidad para que diseñaran normativamente un diseño adaptado a sus circunstancias específicas, pero dentro de un conjunto de principios generales previamente establecidos en materia de órganos, procedimientos de acceso y criterios de clasificación. 7 Como muestra este estudio, el esfuerzo normativo y de diseño no ha sido sencillo. En una primera etapa la mayor parte de los órganos se limitaron a expedir reglamentos o acuerdos que hacían las modificaciones mínimas indispensables para cumplir con el mandato legal, pero prácticamente no generaron adaptaciones específicas y siguieron el modelo institucional y de procedimiento establecido en la LAI para la administración pública federal. Con el tiempo algunos de los órganos han ido modificando su regulación, especializándola o adaptándola. Destaca por ejemplo el hecho que el IFE, la UNAM, la Suprema Corte de Justicia, el Consejo de la Judicatura Federal y el TRIFE han expedido ya dos reglamentos. No obstante, como lo muestra el indicador de calidad normativa (véase la sección V de este trabajo), resta aún realizar un esfuerzo significativo por desarrollar mejores diseños normativos para los OSOS. El problema del diseño normativo y organizacional para la implementación de la LAI ha tenido diversos niveles de respuesta, que no siempre han respondido a un diseño explícito, y que analizaremos de manera específica VI. Los procedimientos de acceso y rectificación de datos personales a los que se refieren los Artículos 24 y 25, y VII. Una instancia interna responsable de aplicar la Ley, resolver los recursos, y las demás facultades que le otorga este ordenamiento. 7 Es importante subrayar que esta flexibilidad se encuentra acotada por un principio de reserva de ley que implica que, si bien los OSOS pueden mediante sus reglamentos adaptar las disposiciones de la LAI a sus condiciones específicas, no pueden ir más allá de los parámetros y criterios establecidos en la propia LAI. Esto es particularmente importante respecto de las obligaciones contenidas en el Título I, aplicables a todos los sujetos obligados. Así, por ejemplo, respecto de los criterios de clasificación de la información, los reglamentos no pueden establecer categorías de información reservada distintas a aquéllas previstas en la LAI. 1718 más adelante, antes de ello vale la pena detenerse un momento en los contenidos generales de la LAI, que pueden agruparse en tres ejes fundamentales. 2. Los principios de la LAI El primero es el conjunto de disposiciones que establecen los procedimientos de acceso que deben seguir las personas para tener acceso a la información administrativa, entendida ésta como los documentos en cualquier tipo de soporte en el que se documente la actividad del Estado. 8 Este eje es el propio de las leyes de acceso a documentos administrativos, normalmente limitado a aquéllos que derivan de las agencias administrativas, pero que la ley mexicana extendió a cualquier órgano federal, incluso aquellos que cuentan con autonomía administrativa. En este grupo de disposiciones incluimos también las reglas y los procedimientos de clasificación de información que la ley contempla respecto de aquella información cuya divulgación pueda generar riesgos al interés público o afectar los derechos de terceros. 9 El segundo eje tiene que ver con la protección de los datos personales. Este aspecto no siempre es debidamente valorado, pero es fundamental considerar que la LAI es, a la vez, una ley de acceso y una ley de protección de los datos personales en posesión de los órganos del Estado. 10 Para este propósito la LAI establece los procedimientos para que una persona pueda tener acceso, y en su caso solicitar la corrección de sus 8 La fracción V del artículo 3 de la Ley define información como la contenida en los documentos que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier título. A su vez la fracción III del mismo artículo define documento como los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores públicos, sin importar su fuente o fecha de elaboración. Los documentos podrán estar en cualquier medio, sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico, informático u holográfico. 9 La Ley contiene un catálogo de materias que pueden ser objeto de reserva (arts. 13 y 14). Las principales excepciones corresponden a los estándares internacionales en materia de seguridad nacional, seguridad pública, relaciones internacionales, estabilidad financiera y económica, protección de la vida y seguridad de las personas, actividades encaminadas a asegurar la aplicación de la ley, secretos industriales y bancarios y proceso deliberativo. 10 El artículo 21 de la ley establece que los sujetos obligados no podrán difundir, distribuir o comercializar los datos personales contenidos en sus sistemas de información, salvo que haya mediado el consentimiento expreso, por escrito o por un medio de autenticación similar, de los individuos a los que haga referencia la información. Para estos efectos se considera como datos personales la información concerniente a una persona física, identificada o identificable, entre otra, la relativa a su origen étnico o racial, o bien la referida a sus características físicas, morales o emocionales. 1819 datos personales que se encuentren en los sistemas de información de los órganos del Estado. Se trata de una especie de habeas data administrativo. El tercer eje tiene que ver con las obligaciones de transparencia. En esta materia la ley contiene un mandato para que todos los sujetos obligados publiquen en la internet un conjunto de información, vinculada principalmente con los principales indicadores de gestión y administración de recursos públicos, tales como sueldos y salarios, directorios, funciones, marco normativo, contrataciones, resultados de auditorías, etc. Este eje, inspirado en algunas de las mejores prácticas internacionales en la materia, buscaba ampliar el aliento de la ley para darle una dimensión específica a la transparencia y reducir los costos iniciales de las solicitudes de información que, presumiblemente, versarían en una buena proporción sobre estas cuestiones. Estos tres principios muestran claramente cómo en la LAI se contienen implícitamente dos cuestiones distintas. Una de ellas es la relativa al acceso a la información, considerado como un derecho fundamental. La segunda, más compleja, es una autentica política pública de transparencia gubernamental. En la siguiente sección analizaremos y diferenciaremos ambas dimensiones, pues esta diferencia tiene importantes implicaciones. B. ACCESO A LA INFORMACIÓN, TRANSPARENCIA Y RENDICÓN DE CUENTAS Los conceptos de acceso a la información y transparencia se han incorporado ya al vocabulario cotidiano. Son términos que se usan con frecuencia, incluso de manera intercambiable, como calidades que se considera deseables, aunque no se pueda precisar su contenido concreto ni se tenga plena conciencia de su significado. La transparencia y el acceso a la información resultan así, paradójicamente, términos opacos. Por ello conviene diferenciarlos y enmarcarlos en un marco que les de sentido. Este es el que proporciona el concepto de rendición de cuentas. 1. La rendición de cuentas La rendición de cuentas engloba todo lo que concierne a los controles y contrapesos para la vigilancia y restricciones del ejercicio del poder (Schedler 2004, 9). Según este mismo autor, ésta comprende dos dimensiones básicas: por un lado la respondabilidad, es decir la obligación de los políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y justificarlas en público; y por la otra la capacidad de sancionarlos cuando se hayan excedido en el uso de sus facultades (Schedler 2004, 13 y ss.). El siguiente cuadro esquematiza estas ideas: 1920 CUADRO 1: ESQUEMA DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS. Rendición de Cuentas Transparencia Sanciones Informació Justificació Fuente: (Schedler p. 13) La primera dimensión de la rendición de cuentas se refiere a lo que Schedler denomina responsabilidad (answerability), pero que nosotros preferimos llamar transparencia, misma que tiene dos vertientes: información y justificación. La primera es el derecho (del supervisor) de recibir información y, consecuentemente, la obligación (del supervisado) de entregarla. Esta vertiente se construye jurídicamente a través del derecho de acceso a la información - o si se quiere de manera más precisa como el derecho de acceso a la documentación administrativa (Fernández Ramos 1997) - y que, como veremos adelante, se construye como un derecho fundamental. Además de este derecho se encuentran también los mecanismos de información institucionales que permiten que las agencias gubernamentales informen de sus acciones y decisiones aun cuando no haya una solicitud específica de información. La segunda vertiente es más compleja pues se refiere a la explicación y justificación de las acciones. Esta vertiente implica sujetar el ejercicio del poder no sólo al imperio de la ley sino también al imperio de la razón (Schedler 2004, 14) y generar una relación de diálogo entre los actores que rinden cuentas y aquéllos a quienes se las rinden. Este aspecto está jurídicamente menos desarrollado y se entiende más fácilmente en el contexto del ejercicio de poder político. 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