Source: http://revistas.uexternado.edu.co/index.php/derest/article/view/4785/5645
Timestamp: 2017-05-24 04:20:01+00:00

Document:
La responsabilidad contractual por los riesgos previsibles, entre la autonomía de la voluntad privada y la rigurosidad de las normas de contratación pública | Sarmiento E. | Revista Derecho del Estado
Núm. 37 (2016) >	Sarmiento E.
Doi: http://dx.doi.org/10.18601/01229893.n37.06
La responsabilidad contractual por los riesgos previsibles, entre la autonomía de la voluntad privada y la rigurosidad de las normas de contratación pública** Contractual Liability for Foreseeable Risks, between the Autonomy of Private Will and Thoroughness of the Public Procurement Rules
* Abogado de la Pontificia Universidad Javeriana, magíster y doctor en Derecho de la Universidad de los Andes. Profesor e investigador de la Universidad del Norte. Colombia. Este trabajo es resultado de una investigación financiada por la Universidad del Norte, en el marco del Grupo de Investigación de la Universidad en Derecho. Contacto: jpsarmiento@uninorte.edu.co, juanpablosarmientoerazo@gmail.com
** Recibido el 3 de mayo de 2016, aprobado el 1.° de octubre de 2016. Para citar el artículo: J. P. Sarmiento E. La responsabilidad contractual por los riesgos previsibles, entre la autonomía de la voluntad privada y la rigurosidad de las normas de contratación pública. Derecho del Estado n.° 37, Universidad Externado de Colombia, julio-diciembre de 2016, pp. 189-211. doi: http://dx.doi.org/10.18601/01229893.n37.06
SUMARIO Introducción. I. Los riesgos contractuales previsibles del "derecho común". II. Aproximación al régimen del riesgo en el derecho público de la contratación
estatal. Conclusión. Referencias.
RESUMEN Los riesgos contractuales previsibles carecen de reglas específicas en el régimen de "derecho común". Con todo, la autonomía de la voluntad privada usualmente
resuelve este vacío por medio de disposiciones contractuales accesorias. Con todo, en el derecho público de la contratación estatal, la rigidez del proceso
precontractual impone deberes de tipificación, estimación y asignación de riesgos que no parecerían estar definidos por el régimen jurídico pertinente.
En este artículo se argumenta que, debido a la dispersión normativa de la contratación administrativa, el régimen jurídico de los riesgos previsibles se
encuentra indeterminado, muy a pesar de la inflexibilidad normativa de la etapa de diseño contractual.
PALABRAS CLAVE : Riesgos contractuales previsibles, autonomía de la voluntad privada, imprevisibilidad, principio de responsabilidad.
ABSTRACT The expected contractual risks no specific rules in the regime of "common law". However, the autonomy of private will usually solve this gap through
ancillary contractual provisions. However, the rules of government procurement, the rigidity of contractual design process imposes duties on typing,
estimation and allocation of risks that do not seem to be defined by the relevant legal regime. In this article I argue that, as a result of regulatory dispersion
of administrative contracts, the legal regime of foreseeable risks is unknown, although the rules inflexible contractual design stage.
KEYWORDS : Predictable contractual risks, autonomy of private will, unforeseeable situation,
responsibility principle.
INTRODUCCIÓN En Colombia y buena parte de las experiencias comparadas de derecho continental
se encuentran amplias regulaciones en el "derecho común", esto es, el
Código Civil y el Código de Comercio, descontando por supuesto las normas
especiales posteriores a estos regímenes que han complementado o reemplazado
a algunas disposiciones de los códigos antes citados. Con todo, el "derecho
común" se edifica sobre la autonomía de la voluntad privada, que provoca
que el uso de disposiciones legisladas sea marginal, en tanto contiene una
buena parte de normas dispositivas y supletivas, y pocas normas impositivas.
La consensualidad, los negocios masivos y el comercio electrónico permiten
considerar que los particulares, como legisladores de sus propias relaciones
jurídicas, diseñan tantas formas contractuales como estimen convenientes.
Por su parte, los regímenes contractuales especiales, usualmente asociados
con la intervención del Estado en la economía, la protección de contratantes
expuestos a condiciones contractuales dominantes y los contratos administrativos,
entre otros, se construyen sobre normas imperativas que establecen
el diseño y contenido de los contratos que serán celebrados por los prestadores
de servicios públicos, las personas que ocupan una posición dominante
contractual y las entidades públicas.
El marco normativo de los contratos administrativos será objeto de estudio
del presente documento, particularmente, en la responsabilidad del contratista
por la exposición de riesgos contractuales previsibles. Ciertamente, el régimen
de la contratación pública presenta una aparente contradicción, que se explica
de la siguiente manera: el artículo 13 de la Ley 80 de 1993 establece que, en
lo no dispuesto por esta ley especial, el contrato administrativo se regirá por
las disposiciones del Código Civil y el Código de Comercio1; de este modo,
las normas imperativas del régimen de la contratación pública, en caso de
vacíos, acuden a las normas dispositivas o supletivas del "derecho común"
(Benavides, 2004, p. 199 ss.); esta remisión supuso la incorporación de la
autonomía de la voluntad privada al régimen de la contratación pública, de
forma tal que las entidades públicas, a pesar de la rigurosidad y extensión de
las normas de contratación administrativa, cuentan con libertad para diseñar
sus contratos, de acuerdo a la función económica y jurídica que requieran
satisfacer. No obstante, por otro lado, la Ley 80 de 1993 y la reforma que
introdujo la Ley 1150 de 2007 regularon los mecanismos de selección del
contratista, limitaron y le insertaron una rigidez significativa al proceso
de diseño del contrato así como a la escogencia del contratista. En aras de
garantizar los principios de transparencia, selección objetiva y responsabilidad,
se establecieron normas de derecho público que dirigen el quehacer
administrativo y regulan la adjudicación del contrato hacia la mejor oferta,
dejando en manos de cada entidad pública la determinación de la necesidad
que se quiere solventar con el contrato, el cálculo de la mejor relación costobeneficio
de la oferta y la estimación de riesgos previsibles.
Con todo, la estimación de riesgos, aunque obligatoria, carece de un
marco normativo determinado que guíe a las entidades públicas, en la medida
en que el artículo 4.° de la Ley 1150 de 2007 establece el deber de prever,
estimar, asignar y publicar los riesgos previsibles del contrato, en la invitación
pública a ofertar2, pero no señaló qué tipo de riesgos deben preverse, estimarse y asignarse. Por ello, a continuación se evidencia la dispersión de
dichas reglas, la indeterminación del riesgo y la incompatibilidad que parecería
evidenciarse entre la autonomía de la voluntad privada y las reglas de
derecho público en esta materia.
El texto se divide en una breve descripción de los riesgos contractuales en
el régimen de "derecho común" (I), y luego una aproximación a las reglas y
sus implicaciones en el derecho público de la contratación estatal (II).
I. LOS RIESGOS CONTRACTUALES PREVISIBLES DEL "DERECHO COMÚN"
Como se mencionó previamente, la estimación de riesgos contractuales en
el "derecho común" se encuentra dominada por la autonomía de la voluntad
privada. Por esta razón, no parecería existir una obligación jurídica explícita
que obligue a las partes a enumerar los riesgos y repartirlos �salvo si se tiene
en cuenta las "cargas" contractuales, sugeridas por la doctrina, en especial,
la carga de sagacidad y diligencia, transparencia y legalidad� (Dávila, 2003,
p. 92). No obstante, la tipificación, estimación y asignación del riesgo varía
según la naturaleza jurídica del contrato, en la medida en que las consecuencias
de los riesgos de los contratos aleatorios difieren sustantivamente de las
propias de los contratos conmutativos.
Los contratos aleatorios pueden encontrar rasgos particulares que los llevan
a diferir de los contratos conmutativos, pues la existencia de los riesgos
contractuales, en realidad, es común para ambos casos; esto quiere decir que
los riesgos son "omnipresentes" respecto de todo contrato. Empero, el contrato
aleatorio supone un alea jurídico, esto es, una causa objetiva, abstracta y
general del contrato, que no constituye las obligaciones del contrato, pero que
permite encontrar la voluntad reglada de insertar en este el alea económico
o una causa subjetiva. Esta consiste en la intención de las partes de correr
un riesgo, o en otras palabras, la intención especulativa que las partes introducen
dentro de la causa inicial del contrato que no modifica los elementos
constitutivos de las obligaciones que engendra el mismo, pero que varía la
equivalencia económica del contrato bajo una aceptación explícita de que el
resultado del contrato puede ser desequilibrado (Pez, 2013, p. 515). En otras
palabras, la ejecución del contrato puede surgir del desequilibrio inicial al
equilibrio final �alea jurídico�, o del equilibrio inicial al desequilibrio final
�alea económico� (ibíd., p. 523).
Por otra parte, se encuentran los riesgos derivados de la imprevisión que
afectan a cualquier forma contractual, sea aleatoria o conmutativa. El Código
de Comercio colombiano trae algunas consideraciones sobre la imprevisión
en el artículo 8683, que no vale la pena incorporar a este documento, pero
que pueden resumirse como hechos inciertos e imprevisibles, externos a
las partes del contrato y que alteran el equilibrio económico del acuerdo de
voluntades. Por supuesto, la imprevisión puede suponer aleas económicos,
que a diferencia de los expuestos con anterioridad, no se encuentran explícitamente
aceptados por las partes �carecen de causa objetiva�.
De igual manera, se encuentran los riesgos por incumplimiento del contrato,
que se materializan con el cumplimiento tardío del contrato, su cumplimiento
defectuoso o el incumplimiento total de las obligaciones derivadas de este.
En el régimen jurídico de la contratación pública colombiana, este riesgo
es cubierto con la Garantía Única de Cumplimiento (GUC) que consiste en
pólizas expedidas por compañías de seguros legalmente autorizadas para
funcionar en Colombia, en garantías bancarias y en otros mecanismos de
cobertura del riesgo autorizados por los decretos reglamentarios, y cuya
principal función es amparar la inejecución de las obligaciones del contrato
por parte del contratista.
Estas garantías son unilaterales, es decir, sólo benefician a la Administración
Pública, y amparan: (i) el cumplimiento de las obligaciones del contrato; (ii)
la responsabilidad extracontractual que pueda surgir para la administración
por las actuaciones, hechos u omisiones de sus contratistas, y (iii) los demás
riesgos a los que se encuentre expuesta la Administración. Sin embargo, estas
garantías no amparan el rompimiento del equilibrio económico del contrato
provocado por riesgos contractuales previsibles, y tampoco amparan los
daños provocados por la inejecución del contrato por parte de la entidad
pública contratante.
Es así como el manejo y la administración del riesgo previsible queda al
margen de lo establecido para los riesgos por inejecución de las obligaciones
o de los hechos imprevistos4. En efecto, los riesgos contractuales previsibles
resultan más diversos que los mencionados con anterioridad, deben contar con una causa objetiva, y están en el marco de lo que razonablemente puede
ocurrir en la vigencia de un contrato, cuya ocurrencia es probable, pero incierta,
y cuya regulación jurídica se restringe al contrato. Empero, para todos los
riesgos previsibles es necesario tener en cuenta las siguientes circunstancias
sugeridas por la doctrina (Peña, 2010, p. 176):
� La administración del riesgo implica predecir y anticipar eventos que
pueden causar efectos no deseados.
� Cada contrato tiene riesgos particulares dependiendo de su naturaleza
� Los riesgos inherentes a todo contrato no pueden continuar siendo un
problema "de transferencia por conveniencia".
� Los contratos son las herramientas idóneas para identificar y administrar
los riesgos �previsibles�.
� Los riesgos deben ser asignados a la parte que mejor pueda administrar
el riesgo en cuestión.
� La identificación y la cuantificación del riesgo son un ejercicio de disciplinas
exógenas al derecho.
Los riesgos, vistos de esta manera, permiten realizar estimaciones económicas,
en el marco de las cargas de diligencia y sagacidad, al margen de la
norma que así lo imponga (Peña, 2010, p. 177). Es por lo anterior que el autor
en mención concluye que el "derecho común" tiene muy poco que ofrecer al
régimen de los riesgos de la contratación estatal5, salvo las construcciones doctrinales citadas que pueden respaldar diseños de convocatorias públicas y de contratos administrativos más rigurosos.
Por lo anterior, el régimen jurídico vigente resulta nebuloso para tipificar, estimar y asignar el riesgo contractual cuya realización es aceptada, aun en el
contrato conmutativo. En otras palabras, se trata de un riesgo que es previsible pero cuya ocurrencia es incierta. Las partes pactan, al momento de concebir
la obligación, la causación del daño derivada de la misma ejecución de las obligaciones del contrato o, como resultado del contrato mismo, de hechos
que razonablemente pueden ocurrir y que variarían el precio del contrato (Pez, 2013, p. 77-79).
Es por lo anterior �alea jurídico� que los riesgos previsibles se han construido
como una responsabilidad sin culpa o sin imputación6. Se trata de una
responsabilidad que se produce por fuera del incumplimiento contractual, del
ius variandi, de la imprevisión y del enriquecimiento sin causa. Inclusive,
opina Hernández, si el desequilibrio contractual tuvo por causa un suceso
que era razonablemente predecible, las partes debieron regular sus efectos
en el contrato, y de no hacerlo, deben asumir las consecuencias de su propia
negligencia, debido a que nadie puede alegar su culpa en beneficio propio
(Hernández, 2008, p. 176).
II. APROXIMACIÓN AL RÉGIMEN DEL RIESGO EN EL DERECHO PÚBLICO DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL
Al abarcar este objeto de estudio y vincularlo al régimen de la contratación
pública, nos encontramos ante dos escenarios que dificultan una aproximación
omnímoda. En primer lugar, existe una dispersión y variación normativa
continua, en la medida en que, como se mostró en las primeras líneas, la Ley
1150 de 2007 es la que establece, de forma muy general, la obligación de
las entidades públicas contratantes de valorar, estimar y asignar los riesgos
contractuales, y los decretos reglamentarios han sido los que han dispuesto
las directrices más concretas sobre la metodología para prever y estimar
los riesgos, y la tipología de los riesgos contractuales previsibles. Segundo,
como se mencionó con anterioridad, la tarea de fijar los riesgos previsibles
no es un oficio exclusivo del derecho. Se trata de un ejercicio que debe ser realizado para cada contrato, en la medida en que la naturaleza del contrato
y las particularidades de las prestaciones pueden variar significativamente
Por lo anterior, se ha optado por presentar una aproximación al estado
de cosas actual, con el objeto de descubrir cuáles son la metodología y la
tipología de los riesgos previsibles que, hoy por hoy, se demandan a las entidades
públicas. Por supuesto, como se señaló, nos centraremos en los riesgos
contractuales previsibles, debido a que la imprevisión y el incumplimiento
contractual son riesgos que se encuentran desarrollados normativa y doctrinalmente,
y escapan al objeto de la presente investigación.
La justificación de los riesgos previsibles reside en la conmutatividad del
contrato administrativo, que en principio excluye la "aleatoriedad incuantificable".
La entidad pública no puede trasladar al contratista los efectos
inconmensurables o incuantificables, puesto que las "contingencias inciertas"
están prohibidas, en la medida en que el ordenamiento jurídico ha proscrito la
inclusión de obligaciones de imposible cumplimiento o el pacto de exenciones
de responsabilidad en los contratos administrativos (Mier, 2010, p. 99).
Inclusive, algunos autores opinan, ceñidos al contenido normativo de la
Ley 80 de 1993, que el contrato aleatorio se encuentra prohibido en el régimen
general de la contratación. Así, la onerosidad y conmutatividad que ordena la
ley en el contrato del Estado, establecida en los artículos 27 y 28 de la Ley
80 de 1993[7], riñe con el contenido y la naturaleza jurídica de todo negocio
aleatorio, que "de por sí implica la sujeción, no a la planeación previa vinculante
y obligatoria del negocio y a la fijación de los referentes objetivos
de riesgos y costos como presupuestos básicos para garantizar los intereses
públicos y generales, sino, por el contrario, a la suerte, al devenir incierto
y abierto de contingencias en donde no se puede saber a ciencia cierta cuál va a ser el destino patrimonial y económico de las partes involucradas en la
relación" (Santofimio, 2008, p. 18).
Los principios de planeación y transparencia conducirían, no a que el riesgo
en los negocios del Estado sea concebido como una intención especulativa
propia del contrato aleatorio, sino a que se asuman responsabilidades sobre
los riesgos ciertos que pueden acaecer en la vigencia del contrato. Inclusive,
opina el autor referido, un contrato aleatorio con un alea jurídico estaría
viciado de nulidad absoluta por causa ilícita al ser contrario al artículo 44
de la Ley 80 de 19938 (ibíd., p. 19).
De esta forma, los riesgos contractuales previsibles en contratación pública
pueden ser entendidos como la probabilidad de un evento y su consecuencia
que puede alterar el equilibrio económico del contrato. Se trata de una
causa objetiva y subjetiva, que es (i) previsible, (ii) afectan la ecuación del
contrato, (iii) que están tipificados en el contrato �alea jurídico�, estimados
y asignados a la parte que mejor puede administrarlos y tolerarlos.
Con todo, estos elementos han sido construidos doctrinariamente, pues,
como ya se mencionó, la fórmula normativa adoptada por la Ley 1150 de
2007 es lo suficientemente abierta como para permitir que en cada contrato,
de acuerdo a su contexto y finalidades, la entidad pública haga una valoración
efectiva de los riesgos previsibles que debe tipificar en el contrato. No obstante,
se constata un despliegue normativo que pretende construir un marco
que limitaría de manera sustantiva la autonomía de la voluntad privada de
las entidades públicas en la estimación y asignación de riesgos previsibles.
Lo anterior encuentra respaldo en lo que establecen la Ley 80 de 1993 y
la Ley 1150 de 2007, que fijan un amplio margen de maniobra en la etapa
precontractual �momento en el que se fijan y asignan los riesgos contractuales�
y establecen que los términos para desarrollar los procesos de selección
del contratista deben ser fijados con autonomía por las entidades públicas
contratantes, siempre y cuando dichos términos no afecten la libertad de
concurrencia a la convocatoria pública a ofertar o la selección objetiva del
De igual manera, el artículo 27 de la Ley 80 de 1993 otorgó la facultad
a los contratistas de solicitar el restablecimiento de la igualdad o la equivalencia
económica del contrato, cuando este se ve comprometido por "causas no imputables a quien resulte afectado". Se trata de riesgos previsibles,
sobrevinientes, cuya ocurrencia es incierta, pero externos al contratista
(Escobar, 2003, p. 404). Estos riesgos, advierte el autor citado, conducen a
aplicar con rigor el principio del riesgo creado o riesgo beneficio, que supone
que el riesgo de los mayores costos o la ventura9 de los mayores beneficios
que sobrevengan durante la ejecución del contrato puedan radicarse en el
patrimonio del contratista, siempre que no se llegue a la incertidumbre de
los riesgos y costos asociados a la ejecución del contrato10.
Como compensación, los riesgos anormales �o imprevistos� radican en la
entidad pública, así como las variaciones (ius variandi) o las medidas generales
(hecho del príncipe) radican en cabeza de la entidad contratante, mientras
que los riesgos previsibles en el contrato conmutativo, tipificados, estimados
y asignados, afectarán el equilibrio económico del contrato (ibíd., p. 407).
Sin embargo, desde el año 2001, el marco que ha guiado a algunas entidades
públicas y en algunos casos a los órganos de control11 ha sido el dado por el
documento CONPES 3107 de 2001 y el documentos CONPES 3133 del mismo
año que modifica el anterior. Este instrumento fija la "Política de Manejo
de Riesgo Contractual del Estado para Procesos de Participación Privada en
Infraestructura". De igual forma, se encuentra el documento CONPES 3714
de 2011, que se refiere "[a]l riesgo previsible en el marco de la política de
contratación pública". En la actualidad, el segundo documento que debe ser
seguido por las entidades públicas en la estructuración del riesgo contractual
es el "Manual para la Identificación y Cobertura del Riesgo en los Procesos
de Contratación" de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia
Compra Eficiente12.
No obstante, ninguno de los documentos antes citados tiene en realidad
una fuerza vinculante, en la medida en que estos no se encuentran contenidos
en una norma jurídica13. En efecto, vale la pena destacar que la fuerza vinculante
de los documentos CONPES es relativa. Su objeto es la coordinación y
orientación de las instancias encargadas de la dirección económica y social
del gobierno, el estudio y la aprobación de políticas que son presentadas
para la discusión. Estos documentos CONPES, formal y materialmente, no
hacen parte de la ordenación jurídico-lógica que les brinde eficacia directa
debido a que contienen pautas y orientaciones generales a entidades públicas,
las más de las veces desprovistas de contenidos específicos vinculantes
(Younes, 2010). Los conceptos y directrices establecidos en los documentos
CONPES no garantizan ni contienen la asignación de funciones propiamente
administrativas o decisorias14.
Con todo, los documentos oficiales y algunos fallos del Consejo de Estado
se han remitido al documento CONPES 3714 de 2011 como marco de referencia
forzosa de la Administración, así como a los demás instrumentos señalados
con anterioridad. Este último ha tipificado los riesgos y ha permitido su
asignación al contratista como se indica en la siguiente tabla.
Sin embargo, la tabla presentada con anterioridad deja de lado los riesgos relativos a la construcción de infraestructura y obras públicas, que son desarrollados
en el documento CONPES 3701 de 2001 y que se exponen en la tabla siguiente.
Además de la dudosa vinculatoriedad de esta fuente, podemos constatar una
clara confusión entre los riesgos contractuales previsibles y los imprevisibles.
En efecto, los riesgos políticos o sociales, regulatorios y de la naturaleza, inclusive
con los ejemplos ofrecidos por el mismo documento oficial, confunden
los hechos imprevistos con los riesgos contractuales. Ciertamente, no existiría
ninguna diferencia entre el riesgo de regulación citado en el documento y el
"hecho del príncipe", que es una especie de la teoría de la imprevisión, y que
es entendido como expresión de la potestad normativa, constitucional y legal,
que se traduce en la expedición de leyes o actos administrativos de carácter
general, los cuales pueden provenir de la misma autoridad contratante o de
cualquier órgano del Estado (Escobar, 2003, p. 487).
Inclusive, el mismo documento CONPES citado señala que el objeto de
esta lista enunciativa es: "el fortalecimiento de los procesos de planeación
precontractual; dar claridad en las reglas de participación de los oferentes
en los procesos contractuales; contribuir a la reducción de controversias
judiciales y extrajudiciales en contra del Estado; y lograr que las partes del
Contrato Estatal puedan hacer las previsiones necesarias para la mitigación
de los riesgos efectivamente asumidos" (CONPES, 2011, p. 6).
Empero, la consecuencia de esta imprecisa enunciación de riesgos
previsibles es que, una vez hecha una estimación, valoración y asignación
anticipada de las contingencias que puedan producirse en la ejecución de
las obligaciones contractuales, las consecuencias económicas de la realización
de estos daños se entienden incorporadas dentro de la ecuación
Los aleas anormales se enmarcan así en la teoría de la imprevisión, que
impone la obligación a la entidad pública de restablecer el equilibrio económico
del contrato, siempre que el hecho sea externo, extraordinario e imprevisible
y que altere "gravemente" la ecuación económica del contrato, en perjuicio
del contratista. Por el contrario, cuando la entidad regula la distribución de
riesgos según las necesidades y la naturaleza del contrato, es el contratista
el que "libremente se acoge a esa distribución cuando decide participar en
el proceso de selección y celebrar el contrato predeterminado" (Santofimio,
2008, p. 45).
No obstante, el mismo documento CONPES 3714 de 2011 señaló que, en
la práctica, el ejercicio de tipificación, estimación y asignación de riesgos
previsibles es defectuoso, en la medida en que, entre otras razones, (i) se
identifican, estiman y asignan riesgos de forma genérica, sin entrar a analizar
el contrato específico al que hacen referencia, y (ii) se trasladan los
riesgos al contratista sin tener en consideración el nivel de información
entregado y la capacidad de las partes para administrarlo y mitigarlo. Así,
la práctica parece sugerir que la "transferencia por conveniencia" y la
indeterminación contractual de los riesgos previsibles se convierten en la
práctica más común.
De igual manera, luego de la tipificación antes sugerida por el documento
CONPES viene la estimación de dichos riesgos. Esta consiste en calcular la
probabilidad de ocurrencia y el nivel de impacto de los riesgos que han sido
tipificados, y que teniendo en cuenta su materialidad requieren una valoración.
En otras palabras, es una aproximación a la magnitud del riesgo previsible
de acuerdo con su probabilidad y consecuencias. La fórmula propuesta por
los textos citados establece una covariación que se debe construir entre
probabilidad e impacto, que se cimenta en: (i) series históricas, (ii) análisis
teórico, (iii) experiencia relevante, (iv) prácticas y experiencia de la industria
o del sector, (v) publicaciones o noticias relevantes, (vi) opiniones y juicios de especialistas y expertos, (vii) estudios técnicos y (viii) informes emitidos
por las entidades competentes (CONPES 3714, 2011, p. 26)15.
Por su parte, el Manual para la Identificación y Cobertura del Riesgo en
los Procesos de Contratación de la Agencia Nacional de Contratación Pública
- Colombia Compra Eficiente sugiere identificar el contexto en el cual
interactúa la entidad estatal para conocer el ambiente social, económico y
político, e identificar (i) sus propios riesgos, (ii) los riesgos comunes a sus
procesos de contratación y (iii) los riesgos del proceso de contratación en
La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente
señala entonces que se deben identificar, cuando menos, los siguientes
aspectos: (i) el objeto del proceso de contratación; (ii) los partícipes del
proceso de contratación; (iii) la ciudadanía que se beneficia del proceso
de contratación; (iv) la capacidad de la entidad estatal, entendida como la
disponibilidad de recursos y conocimientos para el proceso de contratación; (v) la suficiencia del presupuesto oficial del proceso de contratación; (vi)
las condiciones geográficas y de acceso del lugar en el cual se debe cumplir
el objeto del proceso de contratación; (vii) el entorno socio ambiental; (viii)
las condiciones políticas; (ix) los factores ambientales; (x) el sector del objeto
del proceso de contratación y su mercado; (xi) la normativa aplicable al
objeto del proceso de contratación, y (xii) la experiencia propia y de otras
entidades estatales en procesos de contratación del mismo tipo.
Con todo, estos pasos en poco contribuyen con la tipificación y la asignación
del riesgo, puesto que en realidad parecerían demandar un estudio
estadístico que parta de la frecuencia de riesgos acaecidos. En sí mismo,
esto resultaría poco acertado y, aun cuando se trate de un estudio riguroso y
extenso, poco podría contribuir a una determinación por lo menos aproximada
de la realizabilidad del riesgo. En efecto, en el manual se demanda que este
riesgo deba calificarse como se expone en la siguiente tabla.
Como se aprecia, se trata de una evaluación subjetiva, que difícilmente
podría ser contestada con algún nivel cierto de confianza. Ni los registros
anteriores de la ocurrencia del evento en procesos de contratación propios
y de otras entidades, ni la experiencia relevante propia y de otras entidades
estatales, ni la prácticas y experiencia de la industria o el sector en el manejo
del riesgo identificado, ni las publicaciones o noticias sobre la ocurrencia
del riesgo identificado, opiniones y juicios de especialistas y expertos o
estudios técnicos podrían aportar una referencia que efectivamente pueda brindar alguna aproximación más o menos certera a los riesgos previsibles
Lo expuesto parecería reafirmar la idea de que la frontera entre lo imaginable
y lo inimaginable es, en la práctica, el mismo límite entre lo previsible
y lo imprevisible (Sánchez, 2012, p. 35). La distinción entre el contrato
aleatorio y los riesgos previsibles de los contratos conmutativos parecería
hacerse nebulosa, pues visto de la manera en que antes se expuso, los riesgos
previsibles no son más que una tipificación de riesgos que pueden alterar el
desarrollo normal estimado de la prestación y el costo de la obligación. En
otros términos, los riesgos previsibles se convierten en la causa objetiva del
contrato, y en todo caso, se terminarían enmarcando en la intención especulativa
propia de los contratos aleatorios.
Los riesgos previsibles se incorporan a la estructura del contrato y se
asignan a cada una de las partes �causa objetiva�, pero se materializan con
la realización del riesgo �causa subjetiva�. Esto no debe confundirse con los
gastos de Administración (A), Imprevistos (I) y Utilidades (U) �AIU� de los
contratos administrativos en Colombia, que legalmente deben incorporarse a
la ecuación económica y financiera del contrato. Lo anterior debido a que el
AIU consiste en un porcentaje calculado para compensar costos administrativos,
imprevistos ordinarios y utilidades esperadas que se denominan "costos
indirectos" y se asocian al precio total de la obra (Sánchez, 2012, p. 39).
El AIU se incorpora al valor del contrato y cubre los costos y gastos para
la operación del contrato, así como los gastos que se presenten durante la
ejecución por riesgos en los que incurre el contratista para la ejecución del
contrato y la ganancia esperada por el contratista. Todos ellos están destinados
a sufragar los gastos indirectos en los que incurra el contratista, con una
destinación específica, pero que en realidad incorporan un ejercicio contable
a la determinación del valor del contrato (Sánchez, 2012, p. 40). Al contrario,
como se ha explicado en este documento, los riesgos previsibles están destinados
a anticipar y determinar las circunstancias que pueden presentarse en
la vigencia del contrato y que pueden alterar su equilibrio económico, cuya
configuración es incierta y que se tipifican, estiman y asignan a cada parte,
dependiendo de su capacidad jurídica y económica para asumirlos (ibíd., p.
41), que, por lo demás, como se ha demostrado en este documento, carecen
de un marco normativo explícito, más allá de la obligación de analizarlos,
estimarlos y asignarlos desde el diseño y la estructuración de la convocatoria
Al contrario de los riesgos previsibles, el AIU se desprende del principio
de legalidad presupuestal que obliga a que las entidades que emitan actos
administrativos que creen obligaciones de contenido económico cuenten
con una reserva o disponibilidad del presupuesto. La hacienda pública le
da un carácter esencial y cierto al precio en la contratación pública, pues la Administración no puede celebrar contratos con precios inciertos e indeterminados;
por lo señalado, es indispensables conocer el valor del contrato
para comprometer la partida presupuestal respectiva (Escobar, 2003, p. 412).
De acuerdo a lo expuesto en este documento, podemos constatar que la rigidez
de las normas de la contratación pública en la selección del contratista
y el diseño de las convocatorias a ofertar se contrapone en buena medida a
la flexibilidad del "derecho común". El régimen de derecho público obliga
a que las entidades públicas, en cada caso y desde la etapa previa a la selección
del contratista, tipifiquen, estimen y asignen los riesgos previsibles
del contrato que sería celebrado. Con todo, el régimen general no parecería
tener mucho que aportar a la tipificación, estimación y asignación de riesgos
previsibles, debido a que estos se construyen, en cada contrato, en el marco
de la autonomía de la voluntad privada.
No obstante, las normas de contratación pública extrañan una regulación
sobre la tipificación de los riesgos previsibles, y por lo anterior se encuentran
expuestas a asignar riesgos por conveniencia o incluir contingencias
inciertas en los contratos administrativos. La tipificación, la estimación y
la asignación de los riesgos desbordan con frecuencia la capacidad jurídica
de las entidades contratantes, y en otras ocasiones ponen en duda la conmutatividad
de algunos contratos públicos. Como se demostró, los regímenes
de la imprevisión, el incumplimiento y el enriquecimiento sin causa están
ampliamente desarrollados por el derecho común, pero el riesgo previsible,
en la medida en que debe ser revisado en cada caso, se construye desde la
autonomía de la voluntad privada.
Los intentos regulatorios o la enunciación de políticas públicas de
contratación estatal parecerían provocar más confusiones que soluciones.
Efectivamente, como se constató, la frontera entre el hecho imprevisible y
los riesgos previsibles ha sido diluida desde la construcción de instrumentos
que, al momento de describir y sugerir su asignación, han acudido a una
cimentación desde lo imaginable y lo inimaginable, y han provocado que,
en la práctica, las contingencias inciertas queden incluidas en los contratos
Lo anterior tiene consecuencias claras en la responsabilidad contractual
e individual de los funcionarios públicos que diseñan los contratos administrativos,
pues la indebida tipificación, estimación y asignación conduce
a litigios contra el Estado y a la imputación de responsabilidades fiscales,
disciplinarias y penales, muy a pesar de la indeterminación normativa que
se ha ilustrado en este trabajo. Aunque, los riesgos previsibles se encuentran
en una regulación normativa que no podría desplegarse por medio de una norma general y abstracta, la ausencia de lineamientos sobre la metodología
y la tipificación de estos riesgos continúa extraviando el principio de responsabilidad
y extendiendo los conflictos del Estado con sus contratistas.
1 Dispone el citado artículo 13 de la Ley 80: "Los contratos que celebren las entidades
a que se refiere el artículo 2 del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y
civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley.
"Los contratos celebrados en el exterior se podrán regir en su ejecución por las reglas del
país en donde se hayan suscrito, a menos que deban cumplirse en Colombia.
"Los contratos que se celebren en Colombia y deban ejecutarse o cumplirse en el extranjero
podrán someterse a la ley extranjera.
"Los contratos financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito o celebrados
con personas extranjeras de derecho público u organismos de cooperación, asistencia o
ayuda internacionales, podrán someterse a los reglamentos de tales entidades en todo lo relacionado
con procedimientos de formación y adjudicación y cláusulas especiales de ejecución,
cumplimiento, pagos y ajustes".
2 Establece el artículo citado, en los numerales 6 y 7: "6. El soporte que permita la
tipificación, estimación, y asignación de los riesgos previsibles que puedan afectar el equilibrio económico del contrato. "7. El análisis que sustenta la exigencia de garantías destinadas a amparar los perjuicios de naturaleza contractual o extracontractual, derivados del incumplimiento del ofrecimiento o
del contrato según el caso, así como la pertinencia de la división de aquellas, de acuerdo con la
reglamentación sobre el particular".
3 Dispone la norma citada: "Cuando circunstancias extraordinarias, imprevistas o imprevisibles,
posteriores a la celebración de un contrato de ejecución sucesiva, periódica o diferida,
alteren o agraven la prestación de futuro cumplimiento a cargo de una de las partes, en grado tal
que le resulte excesivamente onerosa, podrá ésta pedir su revisión.
"El juez procederá a examinar las circunstancias que hayan alterado las bases del contrato
y ordenará, si ello es posible, los reajustes que la equidad indique; en caso contrario, el juez
decretará la terminación del contrato.
"Esta regla no se aplicará a los contratos aleatorios ni a los de ejecución instantánea".
4 Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 28 de agosto de
2014. M.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Rad. 85001-23-31-000-1998-00168-01 17660.
Actor: Gisaico Ltda. Demandado: Instituto Nacional de Vías (INVIAS).
5 Para algunos autores, inclusive el citado, el artículo 2060 c.c. colombiano trae disposiciones
atinentes a los riesgos previsibles del contrato de obra a precio final. Dispone el artículo
citado: "Los contratos para construcción de edificios, celebrados con un empresario que se
encarga de toda la obra por un precio único prefijado, se sujetan además a las reglas siguientes:
"1. El empresario no podrá pedir aumento de precio, a pretexto de haber encarecido los
jornales o los materiales, o de haberse hecho agregaciones o modificaciones en el plan primitivo;
salvo que se haya ajustado un precio particular por dichas agregaciones o modificaciones.
"2. Si circunstancias desconocidas, como un vicio oculto del suelo, ocasionaren costos que
no pudieron preverse, deberá el empresario hacerse autorizar para ellos por el dueño; y si éste
rehusa, podrá ocurrir al juez o prefecto para que decida si ha debido o no preverse el recargo de
obra, y fije el aumento de precio que por esta razón corresponda.
"3. Si el edificio perece o amenaza ruina, en todo o parte, en los diez años subsiguientes a
su entrega, por vicio de la construcción, o por vicio del suelo que el empresario o las personas
empleadas por él hayan debido conocer en razón de su oficio, o por vicio de los materiales,
será responsable el empresario; si los materiales han sido suministrados por el dueño, no habrá
lugar a la responsabilidad del empresario sino en conformidad al artículo 2041, [se refiere al
art. 2057 c.c.] inciso final.
"4. El recibo otorgado por el dueño, después de concluida la obra, sólo significa que el dueño
la aprueba, como exteriormente ajustada al plan y a las reglas del arte, y no exime al empresario
de la responsabilidad que por el inciso precedente se le impone.
"5. Si los artífices u obreros empleados en la construcción del edificio han contratado con
el dueño directamente por sus respectivas pagas, se mirarán como contratistas independientes, y
tendrán acción directa contra el dueño; pero si han contratado con el empresario, no tendrán acción
contra el dueño sino subsidiariamente y hasta concurrencia de lo que éste debía al empresario".
El citado artículo parecería disponer de una lista enunciativa de algunos riesgos y su asignación,
pero por supuesto, excluye una parte significativa de los riesgos que en la actualidad
pueden recaer sobre los contratos administrativos, entre otros, el riesgo financiero, el riesgo social
y político, el riesgo de regulación. Sobre este punto se volverá más adelante.
6 "Imputar se refiere a atribuir a un sujeto la realización de una acción u omisión. Ante
hechos imprevistos o aleas contractuales, no hay necesidad de demostrar culpa o dolo en la
actuación administrativa, debido a que los elementos subjetivos no son determinantes de la
responsabilidad administrativa, pero sí existe un vínculo objetivo que permite vincular el daño
a la acción de la entidad contratante" (Hernández, 2008, 177).
7 El artículo 27 de la Ley 80 establece: "En los contratos estatales se mantendrá la
igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de
contratar, según el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a
quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias
"Para tales efectos, las partes suscribirán los acuerdos y pactos necesarios sobre cuantías,
condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e
intereses, si a ello hubiere lugar, ajustando la cancelación a las disponibilidades de la apropiación
de que trata el numeral 14 del artículo 25. En todo caso, las entidades deberán adoptar las
medidas necesarias que aseguren la efectividad de estos pagos y reconocimientos al contratista
en la misma o en la siguiente vigencia de que se trate".
El artículo 28 dispone: "En la interpretación de las normas sobre contratos estatales, relativas
a procedimientos de selección y escogencia de contratistas y en la de la cláusula y estipulaciones
de los contratos, se tendrá en consideración los fines y los principios de que trata esta ley, los
mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza
a los contratos conmutativos".
8 El artículo referenciado por el autor establece que las causales de nulidad absoluta de
los contratos estatales son que: "1.o Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad
o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley;
"2.o Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal.
"3.o Se celebren con abuso o desviación de poder.
"4.o Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y
"5.o Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21
sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que
trata esta Ley".
9 El principio de riesgo o ventura, explica el autor, emerge de la concepción individualista
y liberal del contrato. No obstante, este principio se derrumba en la experiencia colombiana con
la Ley 36 de 1966, que establecía la obligación a cargo de la Administración de compensar al
contratista los mayores costos sobrevinientes, derivadas de las exigencias de la buena fe, que
le imprimen la obligación de colaborar con la parte contratista diligente y lealmente, en aras de
asegurar el cumplimiento del objeto contractual y la continuidad del servicio. En la actualidad,
la equivalencia económica del contrato se convierte en un principio general y cumple la función
de revisar los precios del contrato (Escobar, 2003, 419-422).
10 La ventura en la contratación ha de entenderse en el sentido de que el contratista sabe
que en el desarrollo del contrato está expuesto a un riesgo, a un evento punible y dañoso, y
corre el albur que todo ello implica, con conocimiento de su posibilidad y la esperanza de que
no suceda, como dijo la sentencia del Tribunal Supremo español del 2 de enero de 1982, lo cual
revela que entraña la idea clara de referirse a acaecimientos ajenos a la esfera de actuación de
las partes contratantes, lo cual elimina lo que provenga de su propio actuar (Fuentetaja, 2004,
11 Ver, p. ej., Procuraduría General de la Nación, Procuradora Delegada para la Moralidad
Pública. Exp. iuc-D-2012-650-289713 (ius-2010-232856).
12 El Decreto 4170 del 3 de noviembre de 2011 estableció las siguientes funciones de
Colombia Compra Eficiente: a. La formulación de políticas, planes y programas buscando
optimizar la oferta y demanda en el mercado; b. La racionalización normativa para una mayor eficiencia de las operaciones; c. El desarrollo y difusión de las políticas, normas e instrumentos
para facilitar las compras y promover la eficiencia; d. La coordinación con otras entidades
públicas para el cumplimiento de sus objetivos; e. La elaboración de estudios, diagnósticos y
estadísticas para mejorar la efectividad del sistema; f. La absolución de consultas sobre la aplicación
de las normas y la expedición de circulares sobre la materia; g. El apoyo al Gobierno en
las negociaciones internacionales sobre el tema; h. El diseño, la organización y la celebración
de acuerdos marco de precios; i. El desarrollo del sistema de compras electrónicas; j. El apoyo
a los oferentes para facilitar y mejorar su participación; k. La difusión de mejores prácticas y la
coordinación de los programas de capacitación con otras entidades; l. El apoyo a las entidades
territoriales en la gestión de compras.
13 No obstante, algunos fallos se han ceñido a los documentos CONPES citados en este texto,
como marco de referencia de la carga que tendría la entidad pública, de diligencia, transparencia,
responsabilidad y selección objetiva. Ver, p. ej., Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de diciembre de 2004. C.P.: Ramiro Saavedra
Becerra. Actor: Eptisa Proyectos Internacionales S.A. y otros. Demandado: Instituto Nacional
de Vías. Rad. 25000-23-26-000-2002-1216-01(27921).
14 Ver Corte Constitucional. Sentencia C-955 de 2000. M.P.: José Gregorio Hernández
15 El derogado Decreto 734 de 2012 establecía: "Artículo 2.1.2. Determinación de los
riesgos previsibles. Para los efectos previstos en el artículo 4.° de la Ley 1150 de 2007, se
entienden como riesgos involucrados en la contratación todas aquellas circunstancias que de
presentarse durante el desarrollo y ejecución del contrato, tienen la potencialidad de alterar el
equilibrio económico del contrato, pero que dada su previsibilidad se regulan en el marco de las
condiciones inicialmente pactadas en los contratos y se excluyen así del concepto de imprevisibilidad
de que trata el artículo 27 de la Ley 80 de 1993. El riesgo será previsible en la medida
que el mismo sea identificable y cuantificable en condiciones normales. En las modalidades de
Licitación Pública, Selección Abreviada y Concurso de Méritos, la entidad deberá tipificar en el
proyecto de pliego de condiciones, los riesgos que puedan presentarse en el desarrollo del contrato,
con el fin de estimar cualitativa y cuantitativamente la probabilidad e impacto, y señalará el
sujeto contractual que soportará, total o parcialmente, la ocurrencia de la circunstancia prevista
en caso de presentarse, a fin de preservar las condiciones iniciales del contrato. Los interesados
en presentar ofertas deberán pronunciarse sobre lo anterior en las observaciones al pliego o
en la audiencia convocada para el efecto, obligatoria dentro del procedimiento de licitación
pública y voluntaria para las demás modalidades de selección en las que la entidad lo considere
necesario, caso en el cual se levantará un acta que evidencie en detalle la discusión acontecida.
La tipificación, estimación y asignación de los riesgos así previstos, debe constar en el pliego
definitivo, así como la justificación de su inexistencia en determinados procesos de selección
en los que por su objeto contractual no se encuentren. La presentación de las ofertas implica la
aceptación, por parte del proponente, de la distribución de riesgos previsibles efectuada por la
entidad en el respectivo pliego". Con todo, esta definición no aporta ingredientes normativos
significativos a lo señalado en la misma Ley 1150 de 2007, aunque establece de qué manera y
en qué instrumentos deben hacerse públicos. El Decreto 1510 de 2013 trae una regulación más
general, y establece en el artículo 22: "Los pliegos de condiciones deben contener por lo menos
la siguiente información: [...] 8. Los Riesgos asociados al contrato, la forma de mitigarlos y la
asignación del Riesgo entre las partes contratantes". De igual manera, en el artículo 39 señala:
"Audiencias en la licitación. En la etapa de selección de la licitación son obligatorias las audiencias
de: a) asignación de riesgos, y b) adjudicación. Si a solicitud de un interesado es necesario
adelantar una audiencia para precisar el contenido y alcance de los pliegos de condiciones, este
tema se tratará en la audiencia de asignación de riesgos. En la audiencia de asignación de riesgos,
la entidad estatal debe presentar el análisis de riesgos efectuado y hacer la asignación de riesgos
BIBLIOGRAFÍA Becerra Salazar, A. (2008). Los riesgos en la contratación estatal, estimación, tipificación
y asignación. Bogotá: Leyer.
Benavides, J. L. (2009). Riesgos contractuales en contratación estatal. Bogotá: Universidad
Benavides, J. L. (2004) El contrato estatal, entre el derecho público y el derecho privado,
Carrascal Quintero, H. J. (2011). Aseguramiento y riesgo en contratos estatales: una
mirada desde el análisis económico del derecho. Bogotá: Universidad Externado de
Dávila Vinueza, L. G. (2003). Régimen jurídico de la contratación estatal, aproximación
crítica a la Ley 80 de 1993. Bogotá: Legis.
De Vivero Arciniegas, F. (2010). Reforma al régimen de contratación estatal. Bogotá:
Escobar Gil, R. (2003). Teoría General de los Contratos de la Administración Pública.
Fuentetaja Pastor, J. Á. (2004). Riesgo y ventura en la concesión de obra pública. Revista
de Derecho de la Unión Europea, n.° 7.
Gómez Lee, I. D. (2012). El derecho de la contratación pública en Colombia. Bogotá: Legis.
Colombia, n.° 14.
Mier Barrosa, P. (2010). Los riesgos, su identificación, asignación y amortización en los
contratos del Estado. Revista de Ingeniería, Universidad de los Andes, julio-diciembre.
Pez, T. (2013). Le risque dans les contrats administratifs. Paris: LGDJ.
Rico Puerta, L. A. (2009). Teoría general y práctica de la contratación estatal. Bogotá:
Rodríguez R., L. (2009). El equilibrio económico de los contratos administrativos. Bogotá:
Sánchez, J. A. (2012). Asignación de riesgos previsibles y extensión de la responsabilidad
del contratista en el contrato de obra pública. Tesis sin publicar para optar al
título de magíster en Derecho. Director: Félix Hoyos Lemus. Universidad Nacional
Santofimio, J. O. (2008). El carácter conmutativo y por regla general sinalagmático del
contrato estatal y sus efectos respecto de la previsibilidad del riesgo y del mantenimiento
de su equilibrio económico. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Silva García, F. (2007). Una aproximación a la visión de la corrección del desequilibrio
contractual desde la perspectiva de la jurisprudencia arbitral. Revista e-Mercatoria,
Universidad Externado de Colombia. Vol. 6, n.° 2.
Suárez Beltrán, G. (2009). La nueva contratación pública en Colombia. Bogotá: Legis.
Younes Medina, D. F. (2010). Consejos superiores de la administración, neocorporativismo
y participación orgánica. Tesis para optar al título de magíster en Derecho,
Copyright (c) 2016 Juan Pablo Sarmiento E.

References: artículo 13
 artículo 4
 artículo 8683
 artículo 44
 artículo 27
 artículo 13
 artículo 2
 artículo 2060
 artículo 2041
 artículo 27
 artículo 25
 artículo 28
 artículo 21
 artículo 4
 artículo 27
 artículo 22
 artículo 39