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﻿ Sentencia T-146 de marzo 2 de 2012
SENTENCIA T-146 DE 02 DE MARZO DE 2012
CONTENIDO:ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PERSONAS JURÍDICAS QUE DESARROLLAN ACTIVIDAD BANCARIA. INDEPENDIENTEMENTE DE SU NATURALEZA PÚBLICA, PRIVADA, O MIXTA, LAS MISMAS ACTÚAN EN EJERCICIO DE UNA AUTORIZACIÓN DEL ESTADO PARA LA PRESTACIÓN DE UNA ACTIVIDAD QUE TIENDE A SATISFACER UNA NECESIDAD DE CARÁCTER GENERAL, EN FORMA CONTINUA Y OBLIGATORIA, SEGÚN LAS ORDENACIONES DEL DERECHO PÚBLICO, ESTA NECESIDAD CONSISTE EN CANALIZAR LA MAYOR PARTE DEL FLUJO DE CAPITALES EN SECTOR REAL DE LA ECONOMÍA. LAS VEEDURÍAS CIUDADANAS COMO MECANISMO DE CONTROL SOCIAL DE LA GESTIÓN PÚBLICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO DE PETICIÓN, FUNCIONES DE LA VEEDURÍA CIUDADANA, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PARTICULARES, ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PARTICULARES
REVISTA TUTELA N°:151 DE JULIO DE 2012, PG.1074
Sentencia T-146 de marzo 2 de 2012
Ref.: Expediente T- 3.265.201
Bogotá D.C., dos de marzo de dos mil doce.
1.2.1. Por medio de la Resolución 035 del 18 de septiembre de 2000, la Personería Municipal de Puerto Colombia, efectuó la inscripción de la Veeduría Ciudadana por Puerto Colombia.
1.2.2. Afirmó el accionante que durante el año 2008, Bancolombia S.A. efectuó traslados internos no autorizados, de dineros provenientes de la cuenta corriente 83-387513-71, cuyo titular es el municipio de Puerto Colombia, entre su oficina de Miramar, en la ciudad de Baranquilla, y su oficina de Guayaquil, ubicada en Medellín.
1.2.5. En escrito del 21 de octubre de 2010 el señor Juan Manuel Torres Muñoz, director de la Veeduría Ciudadana por Puerto Colombia, solicitó información respecto de los dineros descontados por el embargo efectuado a la cuenta corriente 83-387513-71.
1.2.7. El día 31 de mayo de 2011, el accionante presentó nuevamente derecho de petición a la oficina de Bancolombia S.A., solicitando información y fotocopia de los documentos relacionados con el traslado interno de los dineros contenidos en la cuenta corriente 83-387513-71, cuyo titular es el municipio de Puerto Colombia.
El representante legal de la entidad dio respuesta a la demanda de tutela solicitando negar las pretensiones esgrimidas por el accionante, por considerar que se está ante un hecho superado, ya que la entidad sí dio respuesta de fondo y definitiva a la petición, mediante comunicación del 20 de junio de 2011,(1) que fue dirigida a la dirección aportada en el derecho de petición, a través del servicio de mensajería certificada prestado por Distrienvíos. Sin embargo, la comunicación fue devuelta porque, según informe de la empresa de mensajería, la dirección fue deficiente.
1.4.1. Decisión de única instancia.
1.5.1. Copia del derecho de petición recibido por Bancolombia S.A. el 31 de mayo de 2011(2).
1.5.2. Copia de extractos bancarios de Bancolombia S.A. de la cuenta corriente 83-387513-71(3).
1.5.3. Copia de la Resolución 035 del 18 de septiembre de 2000, mediante la cual la Personería Municipal de Puerto Colombia efectúa la inscripción de la Veeduría Ciudadana por Puerto Colombia(4).
1.5.4. Copia del escrito del 9 de noviembre de 2010, por medio del cual Bancolombia S.A. da respuesta negativa a la primera solicitud presentada por el accionante(5).
1.5.5. Copia del seguimiento del envío en la página de internet del servicio de mensajería Deprisa(6).
1.5.6. Copia del certificado de envío de Domesa de Colombia S.A. en donde consta la imposibilidad de efectuar la entrega del documento(7).
1.5.7. Copia de la respuesta dada al derecho de petición por parte de Bancolombia S.A. con fecha del 20 de junio de 2011(8).
Con base en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de la referencia.
Conforme al artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela procede principalmente contra acciones y omisiones de entidades públicas. Sin embargo, por excepción, se admite su procedencia contra particulares en cuatro casos, a saber: “(...) cuando aquellos prestan un servicio público, cuando su conducta afecta grave y directamente el interés público, cuando el solicitante se encuentre en estado de subordinación y finalmente cuando se presente la indefensión respecto del accionado”(9).
En reiterada jurisprudencia,(10) esta corporación ha estudiado la procedencia de la acción de tutela contra las personas jurídicas que desarrollan la actividad bancaria, concluyendo que, independientemente de su naturaleza pública, privada, o mixta, las mismas actúan en ejercicio de una autorización del Estado para la prestación de una actividad que tiende a satisfacer una necesidad de carácter general, en forma continua y obligatoria, según las ordenaciones del derecho público. Esta necesidad consiste en canalizar la mayor parte del flujo de capitales en el sector real de la economía(11).
En este orden de ideas, en Sentencia SU-157 de 1999,(12) la Corte estableció que “(...) en el derecho colombiano es claro que la actividad bancaria es un servicio público, pues sus nítidas características así lo determinan. La importancia de la labor que desempeñan para una comunidad económicamente organizada en el sistema de mercado, el interés comunitario que le es implícito, o interés público de la actividad y la necesidad de permanencia, continuidad, regularidad y generalidad de su acción, indican que la actividad bancaria es indispensablemente un servicio público”.
De lo anteriormente expuesto, se puede deducir que en la acción de tutela de la referencia, se presenta el requisito de la legitimación por pasiva, comoquiera que la misma se dirige contra un particular que presta un servicio público, cumpliendo así con uno de los supuestos de procedencia de la acción de tutela contra particulares, contemplado por el artículo 86 de la Constitución y por el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
2.2.2. Importancia de las veedurías ciudadanas en una democracia participativa.
2.2.2.1. Las veedurías ciudadanas como mecanismos de control social de la gestión pública.
La jurisprudencia de esta corporación ha reiterado que la Constitución Política de 1991 consagra la participación ciudadana como un principio fundante del Estado, presente en los distintos escenarios, materias y procesos de la vida institucional y social del país(13).
“Se entiende por veeduría ciudadana el mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las autoridades, (sic) administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público.
En este sentido, las veedurías ciudadanas son un mecanismo a través del cual las personas ejercen el control a la actividad del Estado, configurándose entonces como “[...] expresión del propósito planteado en el artículo 270 de la Constitución, en el sentido de que la participación ciudadana contribuya al control de la gestión pública que se cumpla en los distintos niveles de la administración”(14).
Es así como, las veedurías ciudadanas tienen como misión verificar que se obedezcan y ejecuten las disposiciones vigentes, controlar a los funcionarios y trabajadores distritales para que cumplan sus deberes, y solicitar a las autoridades competentes la adopción de las medidas necesarias para subsanar las irregularidades y deficiencias administrativas que detecte(15).
2.2.2.2. El derecho de petición como herramienta fundamental para ejercer control por parte de las veedurías ciudadanas.
El artículo 16 de la Ley 850 de 2003, establece que, “[p]ara lograr de manera ágil y oportuna sus objetivos y el cumplimiento de sus funciones, las veedurías podrán elevar ante las autoridades competentes derechos de petición, y ejercer ante los jueces de la República todas las acciones que siendo pertinentes consagran la Constitución y la ley”.
El aparte transcrito deja ver que el derecho de petición se presenta como el principal instrumento de acción con el que cuentan las veedurías ciudadanas para cumplir con su función fiscalizadora. Por esta razón, la Corte Constitucional ha establecido que el derecho de petición que la ley reconoce a las veedurías ciudadanas, tiene un mayor alcance que el que ejercen las personas particulares, por lo que están en la capacidad de obtener mayor información que los ciudadanos individualmente considerados(16).
Cabe aclarar que, en la Sentencia C-292 de 2003,(17) al evaluar la constitucionalidad del artículo transcrito, esta corporación consideró que el derecho a obtener información, que radica en cabeza de las veedurías ciudadanas, está sometido a los límites que le imponen la Constitución y la ley. Asimismo señaló que, ni las entidades del Estado, ni las organizaciones, ni los particulares, están en la obligación de suministrar a las veedurías ciudadanas cualquier información que legalmente esté sometida a reserva, dado que”[...] la función de vigilancia de las veedurías no puede desbordar su propósito y finalidad, para inquirir en aspectos que por regla general están sustraídos del alcance de terceros y en muchas ocasiones de las propias autoridades del Estado”.
Por lo tanto, aunque se reconoce a las veedurías el derecho de petición como herramienta fundamental para ejercer sus funciones, este no es un derecho absoluto, pues su ejercicio está sujeto a las normas que limitan la divulgación de documentos e información, declarándolos reservados.
2.2.3. Derecho de petición, reiteración de jurisprudencia.
El artículo 23 de la Carta establece: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
En repetidas ocasiones, la Corte Constitucional ha estudiado el contenido, ejercicio y alcance del derecho fundamental de petición(18). De este modo, ha concluido que el mismo constituye una herramienta determinante para la protección de otras prerrogativas constitucionales como son el derecho a la información, el acceso a documentos públicos, la libertad de expresión y el ejercicio de la participación de los ciudadanos en la toma de las decisiones que los afectan(19).
En este sentido, en Sentencia T-12 de 1992,(20) la Corte señaló que el derecho de petición es “(...) uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio de la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido instituidas (C.P., art. 2º)”.
“(...) el ejercicio de derecho de petición comienza con la posibilidad de dirigirse respetuosamente a las autoridades, tal y como lo señala el primer enunciado normativo del artículo 23 cuando señala que ‘Todo (sic) persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general (...)’.
Esta solicitud desencadena la actuación correspondiente, esto es, que dentro de un término razonable, se profiera una decisión de fondo, el cual constituye un segundo elemento integrado a la noción del derecho que el artículo 23 superior recoge —“y a obtener pronta resolución”—.
Además, como tercer enunciado, encontramos el segundo parágrafo de la disposición constitucional que señala que la ley “podrá reglamentar su ejercicio ante organización privadas (sic) para garantizar los derechos fundamentales”. Es decir, la reglamentación de estos tres elementos identifican e individualizan el derecho fundamental” (en negrilla en el texto original)(21).
i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser esta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994” (resaltado fuera del texto)(22).
En consecuencia, ha entendido la jurisprudencia de la Corte que, se vulnera el derecho fundamental de petición al omitir dar resolución pronta y oportuna de la cuestión(23). Esto ocurre cuando se presenta una de dos circunstancias: “(i) que al accionante no se le permita presentar petición, o (ii) que exista presentación de una solicitud por parte del accionante. En este sentido, la vulneración del derecho de petición se presentará o bien por la negativa de un agente de recibir la respectiva petición o frustrar su presentación — circunstancia (i)—; o bien que habiendo presentado una petición respetuosa no ha obtenido respuesta, o que la solicitud presentada no fue atendida debidamente —circunstancia (ii)—”(24).
En lo que tiene que ver con la segunda circunstancia, referente a la falta de respuesta por parte de la entidad, la jurisprudencia constitucional, ha establecido que el derecho de petición supone un resultado, que se manifiesta en la obtención de la pronta resolución de la petición(25).
Sin embargo, se debe aclarar que , el derecho de petición no implica una prerrogativa en virtud de la cual, el agente que recibe la petición se vea obligado a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa. Esto quiere decir que la resolución a la petición, “(...) producida y comunicada dentro de los términos que la ley señala, representa la satisfacción del derecho de petición, de tal manera que si la autoridad ha dejado transcurrir los términos contemplados en la ley sin dar respuesta al peticionario, es forzoso concluir que vulneró el derecho pues la respuesta tardía, al igual que la falta de respuesta, quebranta, en perjuicio del administrado, el mandato constitucional”(26).
2.2.4. Hecho superado por carencia actual de objeto, reiteración de jurisprudencia.
Esta corporación ha considerado que cuando hay carencia de objeto, la protección a través de la tutela pierde sentido y, en consecuencia, el juez de tutela queda imposibilitado para emitir orden alguna de protección del derecho fundamental invocado(27).
En la Sentencia T-988 de 2002, la Corte manifestó que”(...) si la situación de hecho que origina la violación o la amenaza ya ha sido superada en el sentido de que la pretensión erigida en defensa del derecho conculcado está siendo satisfecha, la acción de tutela pierde eficacia y por lo tanto razón de ser”.
De este modo, se entiende por hecho superado la situación que se presenta cuando, durante el trámite de la acción de tutela o de su revisión en esta Corte, sobreviene la ocurrencia de hechos que demuestran que la vulneración de los derechos fundamentales, en principio informada a través de la instauración de la acción de tutela, ha cesado(28).
2.2.5. Caso concreto.
Conforme a los antecedentes de esta providencia, el día 31 de mayo de 2011, el accionante presentó derecho de petición ante Bancolombia S.A., solicitando información y fotocopia de los documentos relacionados con el traslado interno de los dineros contenidos en la cuenta corriente 83-387513-71, cuyo titular es el municipio de Puerto Colombia. El demandante sostuvo que, al momento de la interposición de la acción, la entidad demandada no había dado respuesta a su solicitud, ni había hecho entrega de la información requerida, vulnerando así su derecho fundamental de petición.
De otro lado, el representante legal de Bancolombia S.A. dio respuesta a la demanda de tutela, remitiendo al juzgado de conocimiento copia de la comunicación del 20 de junio de 2011,(29) mediante la cual se dio contestación a la solicitud presentada por el señor Torres Muñoz. Igualmente, anexó copia de las constancias de envío, de los servicios de mensajería Deprisa y Domesa de Colombia S.A. en las que consta la imposibilidad de efectuar la entrega del documento a la dirección aportada por el peticionario(30).
2.2.5.2. Consideraciones sobre el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso estudiado.
Esta corporación establecido que “(...) la posibilidad de acudir a esta acción para proteger un derecho fundamental como consecuencia del acto de una entidad bancaria no excluye el cumplimiento de las causales genéricas de procedencia previstas en la Constitución, la ley y la jurisprudencia. En otras palabras, el hecho de que se demuestre que la acción de tutela se dirige contra una entidad bancaria y que respecto de ella el demandante guarde una relación de subordinación no excluye que la solicitud deba cumplir con el requisito de la subsidiariedad de la tutela”(31).
En cuanto al derecho de acceso a los documentos solicitados, la tutela no es el mecanismo para acceder a los mismos, dado que, conforme al artículo 21 de la Ley 57 de 1985(32) existe una reglamentación especial para garantizar el derecho de acceso a la información, cuando se considere que no ha sido satisfecho por parte de la administración a través de sus órganos oficiales.
Frente a este tema, esta corporación recordó que cuando “(...) las entidades públicas se han negado expresamente a suministrar la información solicitada por los ciudadanos, bajo el argumento de su carácter reservado, la Corte ha sostenido que la tutela es improcedente ante la existencia de otro mecanismo de defensa judicial: el recurso de insistencia del artículo 21 de la Ley 57 de 1985”(33).
En sentencia del 17 de junio de 2010, la Sección Quinta del Consejo de Estado conoció en sede de tutela de un caso similar al que se examina, en el que el accionante pretendió que le fuera garantizado su derecho fundamental de petición y en consecuencia, se ordenara a una entidad financiera cumplir en forma inmediata con la entrega de unos documentos solicitados, por considerar que los mismos no se encontraban sujetos a reserva bancaria(34).
1. Por existir un hecho superado, CONFIRMAR la providencia de única instancia, proferida por el Juzgado Tercero Civil Municipal de Barranquilla, el 22 de agosto de 2011, que denegó la protección invocada.
Magistrado: «Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Humberto Antonio Sierra Porto—Luis Ernesto Vargas Silva, con salvamento de voto.
(1) Folios 26-27, cuaderno principal.
(2) Folios 4-5, cuaderno principal.
(3) Folio 6, cuaderno principal.
(4) Folios 7-8, cuaderno principal.
(5) Folio 10, cuaderno principal.
(6) Folios 20, cuaderno principal.
(7) Folio 21, cuaderno principal.
(8) Folios 26-27, cuaderno principal.
(9) Sentencia SU-157 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(10) Ver sentencias SU-157 de1999, SU-167 de 1999 y T-587 de 2003.
(11) Ver Sentencia T-520 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(13) Sentencia T-596 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(14) Sentencia T-690 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(15) Sentencia T-713 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(16) Sentencia T-690 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla
(18) Al respecto, pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-578 de 1992, C-003 de 1993, T-572 de 1994, T-133 de 1995, T-382 de 1993, T-275 de 1995, T-474 de 1995, T-141 de 1996, T-472 de 1996, T-312 de 1999 y T-415 de 1999. Por ejemplo, T-846 de 2003, T-306 de 2003, T-1889 de 2001, y T-1160 A de 2001, entre otras.
(19) En la Sentencia T-596 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte Constitucional recalcó la importancia del derecho de petición, como mecanismo de participación ciudadana en el funcionamiento de las entidades públicas, en los siguientes términos: “En materia del ejercicio del poder político y social por parte de las personas, la Constitución de 1991 representa la transferencia de extensas facultades a los individuos y grupos sociales. El derecho a la igualdad, la libertad de expresión, el derecho de petición, el derecho de reunión, el derecho de información o el derecho de acceder a los documentos públicos, entre otros, permiten a los ciudadanos una mayor participación en el diseño y funcionamiento de las instituciones públicas. Los mecanismos de protección de los derechos fundamentales por su parte han obrado una redistribución del poder político en favor de toda la población con lo que se consolida y hace realidad la democracia participativa”.
(21) Sentencia C-818 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(22) Sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(23) Ver sentencias T-490 de 2005, T-1130 de 2005, T-373 de 2005, T-147 de 2006 y T-108 de 2006.
(24) Sentencia T-147 de 2006.
(25) Sentencia T-567 de 1992.
(26) Sentencia T-242 de 1993.
(27) Ver sentencias T-1100 de 2004, T-093 de 2005, T-137 de 2005, T-753 de 2005, T-760 de 2005, T-780 de 2005, T-096 de 2006, T-442 de 2006, T-431 de 2007.
(28) Sentencia T-1130 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(29) Folios 26-27, cuaderno principal.
(30) Folios 20-21, cuaderno principal.
(31) Sentencia T-1027 de 2008.
(32) “ART. 21.—La administración solo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos mediante providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes.
Ante la insistencia del peticionario para que se le permita consultar o se le expida la copia requerida, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal para que este decida dentro de los diez (10) días hábiles siguientes.
(33) Sentencia T-487 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(34) Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera ponente: Susana Buitrago Valencia. Sentencia del 17 de junio de 2010. Radicación: 50001-23-31-000-2010-00127-01(AC).

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 86
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 artículo 42
 artículo 270
 artículo 16
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 resolución 
 resolución 
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 artículo 21
 artículo 21