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Timestamp: 2020-02-25 18:40:36+00:00

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Repetro: A Atual e Equivocada Interpretação do Benefício.
Posted on 05/01/2017 23/12/2018 by estudosaduaneiros
A grande maioria das pessoas que conhece o Repetro acredita que ele é um simples regime de admissão temporária que suspende a exigibilidade do crédito tributário. Isso é apenas parte de uma verdade pouco conhecida sobre o Repetro como se verá no decorrer deste artigo científico…
Para propiciar um melhor entendimento do presente estudo sobre o Repetro, o presente artigo foi dividido em cinco seções.
Primeiramente foi realizado um breve estudo histórico sobre a origem do Repetro. Depois, uma análise dos regimes aduaneiros especiais e do controle aduaneiro exercido pelo Estado.
Em seguida foram investigados os aspectos tributários da importação e dos regimes aduaneiros especiais.
Na terceira seção, o estudo enfocou os institutos da admissão temporária e da admissão temporária para utilização econômica. A finalidade foi apurar a natureza jurídica aduaneira do Repetro em face de tais institutos.
A seguir, foi analisado qual a essência da exoneração do pagamento dos tributos federais proporcionais promovida pelo Repetro.
Na quinta e última seção, conclui-se, com base no estudo, quais seriam as consequências para os bens admitidos no Repetro.
Vale destacar que a discussão sobre a natureza jurídica do Repetro é de grande relevância tributária e econômica. E, em última instância, a diminuição ou o alargamento das hipóteses de admissão de bens estrangeiros no regime, pode:
a-) aumentar ou reduzir o ingresso de recursos para o Estado; e
b-) fortalecer ou enfraquecer a produção de bens nacionais.
1. ASPECTOS HISTÓRICOS E ADUANEIROS DO REPETRO.
Nesta primeira seção, faz-se uma análise do papel do Estado na fiscalização do setor de petróleo e gás. Além de analisar seu histórico até a criação do Repetro.
No momento seguinte, é realizado um estudo sobre os regimes aduaneiros especiais. E também sobre o controle aduaneiro exercido pelo Estado sobre o ingresso de produtos estrangeiros no País.
Estes são temas relevantes para começar a entender o que é o Repetro.
1.1) O papel fomentador e fiscalizador do Estado sobre as atividades petrolíferas.
Com a quebra do monopólio estatal no Brasil, o Estado assumiu um papel fomentador e fiscalizador sobre a indústria petrolífera. O próprio Repetro denota, em certa medida, esse caráter ambíguo. Fonte da imagem: https://estudosaduaneiros.com.br – Revista Summa.
Em 15 de agosto de 1995 promulgou-se a Emenda Constitucional (EC) nº 6 alterando o § 1º do artigo 176 da Constituição.
A Emenda permitiu que empresas estrangeiras pudessem realizar atividades de pesquisa e lavra de recursos minerais. Desde que constituídas sob as leis brasileiras e com sede e administração no País, na forma da lei. Além disso, passou a exigir uma autorização ou concessão da União:
Art. 176 ………………….
§ 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o “caput” deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.”
Segundo Maria D’Assunção [1], antes dessa alteração constitucional, apenas empresa de capital nacional, “aquela cujo controle efetivo esteja em caráter permanente sob a titularidade direta ou indireta de pessoas físicas domiciliadas e residentes no País ou de entidades de direito público interno […]”, podia fazer tal exploração. Essa mudança permitiu que inúmeras empresas estrangeiras viessem para o Brasil. (COSTA, 2009, p. 63).
Pouco tempo depois, nova emenda constitucional foi promulgada: a EC nº 9/1995. Essa emenda permitiu que empresas estatais ou estrangeiras pudessem ser contratadas pela União para executar atividades no setor de petróleo. O que acabou por exigir a aprovação de uma lei infraconstitucional – Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997 (Lei do Petróleo) – que regulasse tais atividades. (COSTA, 2009, p. 51).
Art.1º O § 1º do art. 177 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 177 …………………………………………………..
A partir de então, o Estado passou a dividir com a iniciativa privada os riscos inerentes à indústria de petróleo de atividades que antes eram monopolizadas pela Petrobras.
Por conseguinte, em vez de assumir tais riscos, o Estado passou a exercer o papel de fomentador das atividades econômicas, possibilitando (COSTA, 2009, p. 53-54):
a-) a competição entre os interessados; e
b-) que o Estado assumisse um papel de fiscalização social sobre a atividade.
Sobre esse papel fiscalizador do Estado, Costa (2009, p. 59) ressalta que a indústria petrolífera pode ser considerada uma atividade privada. Mas é normatizada, regulada e fiscalizada pelo Estado, que é o detentor dessas reservas petrolíferas.
O Estado então começou a exercer um papel de fomentador e controlador das atividades de pesquisa e produção de hidrocarbonetos. Como consequência, ele passou a permitir a importação de bens estrangeiros para tais atividades. E essa permissão é realizada de forma equilibrada e controlada como se verá no decorrer do presente artigo científico.
1.2) Um breve histórico sobre o Repetro.
O Repetro permitiu a importação de bens estrangeiros constantes de uma lista definida pela RFB. Fonte da imagem: Ocean Renda.
Após a promulgação das emendas constitucionais supramencionadas e a publicação da Lei nº 9.478/1997, o Poder Executivo, buscando fomentar as atividades de pesquisa e produção de petróleo e gás natural, editou o Decreto nº 3.161/1999, instituindo o Repetro.
O Repetro passou então a permitir a importação de bens estrangeiros. Tais bens estão relacionados em uma lista definida pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB):
Decreto no 6.759, de 2009
Barreto [2] explica que os bens a serem admitidos no Repetro tem como objetivo a realização de atividade econômica. Portanto, deveriam estar sujeitos ao pagamento proporcional de tributos, consoante o caput do artigo 79 da Lei nº 9.430/1997.
Mas as atividades petrolíferas são de interesse nacional. E, a fim de se desenvolver a indústria nacional nessa área:
“… o Poder Executivo permitiu que fossem criadas brechas legais que permitiram que essas atividades não sofressem tributação, apesar de serem atividades econômicas.” (SOUZA, 2007, p. 14).
José Gutman [3] assevera em sua obra que, com a criação do Repetro, houve um forte aumento da demanda de solicitações dessa modalidade de suspensão tributária por parte das empresas que atuavam no setor.
E, o que vinha sendo desenvolvido apenas pela Petrobras, passou a ser exercido por dezenas de empresas.
Ademais, sem o Repetro, a carga tributária incidente passaria de um patamar de 15% para 40%, o que inviabilizaria diversos projetos de exploração e pesquisa em um cenário de baixo preço de petróleo. (GUTMAN, 2007, p. 303 e 309).
Hodiernamente, o Decreto que regula o Repetro é o Regulamento Aduaneiro (Decreto nº 6.759, de 5 de fevereiro de 2009). E seu artigo 462 prevê que a RFB poderá, no âmbito de sua competência, editar atos normativos para a implementação do Repetro.
Deste modo, atualmente, o Repetro é normatizado por meio da Instrução Normativa nº 1.415, de 4 de dezembro de 2013. E, por força do disposto em seu artigo 41, é normatizado complementarmente pelo Manual do Repetro.
E, na ausência de disposição expressa, o Repetro é normatizado subsidiariamente pela Instrução Normativa nº 1.600, de 14 de dezembro de 2015, a qual trata da admissão temporária (Decreto nº 6.759, de 2009, artigo 378).
1.3) Um pequeno intróito sobre os regimes aduaneiros especiais.
O Repetro é um regime aduaneiro especial que tem por finalidade desonerar a indústria de petróleo. Fonte da imagem: https://estudosaduaneiros.com.br.
O renomado mestre Hugo de Brito Machado [4] preleciona que todo tributo tem seu regime jurídico. Isto é, um feixe de normas que lhe é aplicável.
Aliás, em qualquer área do Direito, é possível se cogitar a existência de regimes ordinários e de regimes especiais, estes últimos regulando situações especiais. (MACHADO, 2011, p. 72).
Destarte, regime especial seria um regime jurídico de um tributo em situações especiais, que convive com o regime jurídico ordinário do tributo, também conhecido como regime geral. (MACHADO, 2011.).
Paulo Werneck [5] enuncia que o modo de tratamento de um bem na importação ou na exportação, seja em relação à tributação, seja em relação a restrições ou a exigências de sua movimentação e utilização, define e é definido pelo regime aduaneiro que lhe é aplicável. (WERNECK, 2008, p. 233).
Rodrigo Luz [6] clarifica em sua obra que:
“Existem três gêneros de regimes aduaneiros aplicáveis aos bens comercializados com o exterior: o regime comum, os especiais e os aplicados em áreas especiais.” (LUZ, 2015, p. 331).
Luz (2015) destaca que o bem que entra no país a título definitivo se sujeita ao regime comum de importação. Este consiste na cobrança dos tributos incidentes na importação, salvo nos casos de imunidade, isenção ou alíquota zero.
Sobre o segundo gênero, Luz (2015) explica que os regimes aduaneiros especiais são aqueles que, em regra, tem a exigibilidade do crédito tributário suspensa.
E cita como exemplo a admissão temporária de carros de Fórmula-1 para a corrida em São Paulo. Nesta hipótese, os tributos incidentes ficam suspensos enquanto tais bens permanecerem no Brasil.
E aponta que o Regulamento Aduaneiro trata de dezessete espécies de regimes aduaneiros especiais.
Além desses regimes, Paulo César Alves Rocha [7] relembra que o artigo 93 do Decreto-lei nº 37, de 18 de novembro de 1966, proveu a base legal para que o Regulamento Aduaneiro institua novos regimes aduaneiros especiais. (ROCHA, 2014, p. 357).
O terceiro gênero, os regimes aduaneiros aplicados em áreas especiais, não será objeto deste estudo científico. São regimes vinculados a determinadas regiões do país. A saber: a Zona Franca de Manaus (ZFM), a Amazônia Ocidental, as áreas de livre comércio, as Zonas de Processamento de Exportação (ZPE) e o Entreposto Internacional da ZFM. (LUZ, 2015).
Werneck (2008) entende que os regimes especiais têm como objeto principal a desoneração tributária. E justifica:
“[…] porque é do interesse da sociedade o desenvolvimento de determinadas atividades“.
E divide tais regimes em quatro grupos: importação temporária, exportação temporária, depósito temporário e trânsito aduaneiro.
Nota: O Repetro está contido no primeiro grupo, o da importação temporária.
1.4) O controle aduaneiro aplicado ao ingresso de produtos estrangeiros.
Não há notáveis distinções entre o controle exercido sobre produto destinado à importação definitiva ou aquele exercido sobre o Repetro. Fonte da imagem: Pixabay.
Neste ponto, é necessário trazer alguns breves conceitos relativos ao controle aduaneiro.
Deste modo, traz-se a lume os seguintes ensinamentos de Roosevelt Baldomir de Sosa (1995) [8]:
a-) entrada aduaneira é o ingresso de veículo, mercadorias ou pessoas num dado território sob jurisdição da Alfândega;
b-) admissão aduaneira é a expressão empregada tanto para ingressos definitivos, quanto temporários de mercadorias. E que admitir aduaneiramente significaria, em última análise, uma série de procedimentos administrativo-fiscais de entradas regulares de pessoas, veículos ou mercadorias;
c-) ingresso definitivo ocorre quando mercadorias são importadas para serem absorvidas (incorporadas) pelo aparelho econômico-produtivo da nação importadora;
d-) ingresso temporário ocorre quando mercadorias são importadas a título temporário, significando que têm como condição o retorno ao exterior, ou seja, ingressam no país a prazo determinado, findo o qual retornarão à origem.
Roosevelt assegura que todos produtos estrangeiros se submetem aos mesmos trâmites de controle administrativo-aduaneiro.
Ele nos ensina que não há notáveis distinções entre o controle exercido sobre produto destinado à importação definitiva ou à temporária. (SOSA, 1995, p. 127).
Por outro lado, Rodrigo esclarece que a modalidade de despacho varia conforme o regime escolhido.
Deste modo, aos produtos submetidos ao regime aduaneiro comum se aplica o despacho para consumo e aos submetidos ao regime aduaneiro especial se aplica o despacho para admissão. (LUZ, 2015, p. 331).
Após o exercício desse controle administrativo-aduaneiro de entrada de produto estrangeiro no País pelo Estado, Roosevelt nos explica que:
O campo de nossa preocupação deixa de ser apenas o controle administrativo exercido sobre veículos e cargas para adentrar a área da tributação sobre as operações de Comércio Exterior”.
E cataloga que tal função normativa pode ser dividida em três grandes áreas: o regime administrativo [9], o regime cambial [10] e o regime administrativo-fiscal [11]. (SOSA, 1995, p. 128).
E é exatamente sobre esse aspecto tributário (regime administrativo-fiscal) que a Seção 2 deste artigo passa a enfocar.
2. ASPECTOS TRIBUTÁRIOS DA IMPORTAÇÃO E DOS REGIMES ADUANEIROS ESPECIAIS.
Nesta segunda seção, aborda-se a existência concomitante de aspectos tributários e aduaneiros na importação.
Em seguida, adentra-se um pouco mais na análise dos aspectos tributários sobre a importação e sobre os regimes aduaneiros.
Esse conjunto de aspectos, como se verá a partir da Seção 3, é de grande importância para nos auxiliar na compreensão da natureza do Repetro.
2.1) Distinções básicas entre aspectos tributários e aduaneiros da importação.
Direito Tributário x Direito Aduaneiro. A relação não é de continência, mas de intersecção. O Repetro possui aspectos tributários (desoneração), mas também possui aspectos aduaneiros (procedimentos que não envolvem qualquer tributo). Fonte da imagem: https://estudosaduaneiros.com.br.
Miguel Reale (1996, p. 335 apud TREVISAN, 2008, p. 12) [12] revela que:
Balizado por esse princípio, Rosaldo Trevisan (2008) discorre em sua obra sobre as distinções básicas entre Direito Aduaneiro e Direito Tributário. Não obstante, o autor destaca logo de início que não pretende defender a autonomia científica de tais disciplinas jurídicas.
2.2) Uma breve análise sobre a tributação na importação.
As mercadorias estrangeiras que entram no Brasil ficam sujeitas aos gravames aduaneiros. Aquelas admitidas no Repetro permanecem com a exigibilidade do crédito tributário suspensa. Fonte da imagem: https://estudosaduaneiros.com.br.
Os impostos aduaneiros também são conhecidos como direitos aduaneiros, direitos de importação para consumo, impostos de aduana, impostos alfandegários, Imposto de Importação e gravames a importação. E, que sob essa denominação, estariam abrangidos todos os gravames exigidos na entrada e na saída de mercadorias através das fronteiras aduaneiras. (CARLUCI, 1997, p. 43) [14].
O Código Tributário, em seu artigo 19, definiu que o fenômeno do fato gerador do imposto sobre a importação de produtos estrangeiros é a entrada no território nacional:
Acerca de tal assunto, Sosa (1995, p. 128-129) revela que tal fenômeno tem natureza complexa. Isso decorre do fato de a própria importação possuir um caráter continuado, que não se exaure na simples entrada do produto estrangeiro no País.
Neste ponto, convém fazer alusão aos ensinamentos de Maximilianus e de Maximiliano sobre o fato gerador [15]. Os autores o definem como o fato ou a situação que gera a obrigação tributária. E destacam que ele possui dois aspectos segundo a doutrina.
Um, o fato gerador no sentido da concepção abstrata, que é a descrição em tese feita pela lei, de um fato ou situação que fará surgir a obrigação tributária (se ocorrer o fato X, incidirá o tributo Y).
E, dois, o fato gerador no sentido de ocorrência concreta, existente no mundo real, conforme foi descrito na lei (o fato X ocorreu, deu-se, portanto, a incidência do tributo Y). (FUHRER; FUHRER, 2001, p. 50-51).
2.2.1) Os cinco elementos que compõe o fato gerador.
O fato gerador dos tributos é composto por 5 elementos (material, espacial, temporal, pessoal, quantitativo). Se um deles estiver ausente, o fato gerador não ocorre. É o caso, por exemplo, da entrada do bem estrangeiro no País sob o regime Repetro. Fonte da imagem: Pixabay.
O professor Paulo de Barros Carvalho [16], com o fito de distinguir os dois aspectos, nomeia o primeiro aspecto (concepção abstrata) como hipótese tributária e o segundo aspecto (ocorrência concreta) como fato jurídico tributário. (CARVALHO, 2007, p. 277).
E esclarece que o fato gerador é composto por cinco elementos (CARVALHO, 1999, p. 178-215 apud BARROS, 2001, p. 111-112):
a-) o material, relacionado com a conduta praticada pelo sujeito passivo. Na fraseologia jurídica, trata-se de um verbo seguido de um complemento. Exemplo: auferir renda, entrar no País, permanecer no País, etc.;
b-) o espacial, delimitado pelos locais em que a conduta geraria efeitos jurídicos;
c-) o temporal, caracterizado pelo exato momento em que se formaria a relação jurídica;
d-) o pessoal, representado pela existência do sujeito ativo (pretensor) e do sujeito passivo (devedor);
e-) o quantitativo, definido pela conjugação da base de cálculo e da alíquota.
O referido autor ainda destaca que a ausência de qualquer um dos cinco elementos acima implicaria a inocorrência do fato gerador.
Paulo de Barros também anuncia que a regra-matriz da incidência é o núcleo do tributo, onde:
“[…] a hipótese trará a previsão de um fato (se alguém industrializar produtos), enquanto a consequência prescreverá a relação jurídica (obrigação tributária) que se vai instaurar, onde e quando acontecer o fato cogitado […]” (CARVALHO, 2007, p. 260-261).
Assim sendo, a regra-matriz de incidência para a importação de produtos estrangeiros é composta pelo seguinte núcleo tributário: produto estrangeiro que entrar no País (hipótese) ficará sujeito aos tributos aduaneiros incidentes na importação (consequência). A menos que haja a mutilação de um dos elementos do fato gerador, como é o caso do Repetro e dos demais regimes especiais que são uma exceção a essa regra, como se verá a seguir.
2.3) Aspectos tributários dos regimes aduaneiros especiais.
A finalidade da atividade de produção de petróleo e gás natural é, sem dúvida, econômica. E isso acaba por influenciar aspectos aduaneiros e tributários do Repetro. Fonte da imagem: investing.com.
Segundo Luz (2015), os regimes aduaneiros especiais possuem três características principais:
1) a suspensão da exigibilidade tributária;
2) a constituição dos tributos suspensos em um termo de responsabilidade (passível de cobrança em caso de descumprimento das condições do regime); e
3) o prazo máximo para permanência no País.
Sendo que cada um possui um motivo específico pelo qual os tributos deixam de ser cobrados, permanecendo com a exigibilidade suspensa, sob uma determinada condição resolutória. (LUZ, 2015, p. 332).
Sosa (1997, p. 146) classifica os ingressos temporários em:
a-) ingressos temporários não destinados a uso ou emprego no aparelho produtivo nacional. Aqui se incluem regimes como, por exemplo, o trânsito aduaneiro e a admissão temporária sem utilização econômica, e que devem retornar ao exterior no mesmo estado em que ingressaram no País;
b-) ingressos temporários que se destinam a uma finalidade econômica, e que deverão ser tributados, devendo retornar ao exterior em um prazo definido;
c-) ingressos temporários que se destinam a uma finalidade econômica, mas que não serão tributados por se abrigarem em uma hipótese de suspensão ou isenção tributária. Porém, ficam sujeitos a eventual tributação pela ocorrência de determinadas hipóteses: descumprimento de condições do regime, perda de prazo, desvio de finalidade, etc.
No caso do regime aduaneiro especial de admissão temporária, sem utilização econômica, é permitida a entrada de bens estrangeiros no País sem a cobrança de tributos. Eles ficarão com a exigibilidade suspensa, porque, em princípio, eles retornarão ao exterior num prazo máximo fixado pela Receita Federal do Brasil. (LUZ, 2015, p. 332-333).
No caso do regime aduaneiro especial de admissão temporária para utilização econômica com pagamento proporcional, é permitida “a entrada” de bens estrangeiros no País sem a cobrança de tributos, os quais ficarão com a exigibilidade suspensa (Regulamento Aduaneiro, art. 373, § 3º):
§ 3o O crédito tributário correspondente à parcela dos tributos com suspensão do pagamento deverá ser constituído em termo de responsabilidade.
Isso ocorre porque, em regra, eles sairão do País num prazo máximo fixado pela autoridade aduaneira da Receita Federal.
Porém, tais bens ficarão sujeitos à tributação proporcional pelo tempo de permanência no território aduaneiro (Regulamento Aduaneiro, art. 373, caput):
Art. 373. Os bens admitidos temporariamente no País para utilização econômica ficam sujeitos ao pagamento dos impostos federais, da contribuição para o PIS/PASEP-Importação e da COFINS-Importação, proporcionalmente ao seu tempo de permanência no território aduaneiro, nos termos e condições estabelecidos nesta Seção (Lei nº 9.430, de 1996, art. 79; e Lei nº 10.865, de 2004, art. 14).
E essa permanência será tributada pela aplicação da alíquota de um por cento sobre o montante dos tributos originalmente devidos, para cada mês em que o bem permanecer no País (Regulamento Aduaneiro, art. 373, § 2º):
§ 2o A proporcionalidade a que se refere o caput será obtida pela aplicação do percentual de um por cento, relativamente a cada mês compreendido no prazo de concessão do regime, sobre o montante dos tributos originalmente devidos.
2.3.1) Conclusão sobre a natureza jurídica da admissão temporária para utilização econômica:
Tanto na admissão temporária para utilização econômica com pagamento proporcional quanto na admissão do Repetro, a exigibilidade dos tributos que seriam devidos pela entrada do bem no País está suspensa. Fonte da imagem: Pixabay.
Pelo exposto até o momento, pôde-se perceber que, no caso da admissão temporária para utilização econômica, têm-se duas regras-matrizes de incidência tributária para um mesmo produto estrangeiro:
Uma primeira regra-matriz decorrente da entrada de produto estrangeiro no País, composta pelo seguinte núcleo tributário:
a-) fato (hipótese de incidência): entrada de produto estrangeiro no País;
b-) consequência (obrigação tributária): ensejaria a cobrança dos tributos aduaneiros incidentes na importação. Porém, neste caso, os tributos estão com a exigibilidade sob condição resolutória. Isso acontece porque o elemento material do fato gerador foi mutilado em razão da ausência de animus para internação definitiva do produto. (CARVALHO, 1999, p. 141-146 apud BARROS, 2003, p. 53-54).
Uma segunda regra-matriz decorrente da permanência de produto estrangeiro no País com a finalidade de utilização em atividade econômica. Ela é composta pelo seguinte núcleo tributário:
a-) fato (hipótese de incidência): permanência de produto estrangeiro admitido temporariamente no País para utilização econômica;
b-) consequência (obrigação tributária): enseja a cobrança dos tributos aduaneiros incidentes proporcionalmente ao tempo de permanência no País.
Isso posto, antes de se adentrar nos aspectos tributários do Repetro, é importante um estudo mais aprofundado sobre sua natureza jurídica aduaneira.
Deste modo, na Seção III, será apurado se o Repetro é um regime de admissão temporária sem utilização econômica (com consequente suspensão total da exigibilidade do pagamento de tributos) ou de admissão temporária para utilização econômica (com dispensa do pagamento proporcional).
3. A NATUREZA JURÍDICA ADUANEIRA DO REPETRO.
No Repetro, os bens são admitidos temporariamente para exercer atividades econômicas de pesquisa e produção de hidrocarbonetos fluídos. Fonte da imagem: Revista Veja.
A admissão temporária possui duas possibilidades de aplicação: uma para bens com utilização econômica e outra para bens sem utilização econômica. (ROCHA, 2004, p. 127) [17].
O Regulamento Aduaneiro considera utilização econômica o emprego dos bens na prestação de serviços a terceiros ou na produção de outros bens destinados a venda (Regulamento Aduaneiro, art. 373, § 1º):
§ 1º Para os efeitos do disposto nesta Seção, considera-se utilização econômica o emprego dos bens na prestação de serviços a terceiros ou na produção de outros bens destinados a venda. (Redação dada pelo Decreto nº 8.010, de 2013)
Oportuno salientar que o regime de admissão temporária difere do regime de admissão temporária para utilização econômica, sendo aquele aplicado apenas subsidiariamente a este (Regulamento Aduaneiro, art. 378):
Art. 378. Na administração do regime de admissão temporária para utilização econômica, aplica-se subsidiariamente o disposto na Seção I.
A Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996, por meio do caput do artigo 79 institui no País o regime aduaneiro especial de admissão temporária para utilização econômica. E sujeitou os bens estrangeiros, por ele favorecido, ao pagamento dos impostos incidentes na importação proporcionalmente ao tempo de sua permanência em território nacional.
A referida lei delegou ao Regulamento Aduaneiro os termos e condições para aplicação do regime, no caso, o artigo 373 e seguintes do Decreto nº 6.759, de 2009:
Art. 79. Os bens admitidos temporariamente no País, para utilização econômica, ficam sujeitos ao pagamento dos impostos incidentes na importação proporcionalmente ao tempo de sua permanência em território nacional, nos termos e condições estabelecidos em regulamento.
Por outro lado, a predita lei previu, no parágrafo único do artigo 79, que o Poder Executivo poderia, na hipótese de utilização econômica, exonerar o recolhimento dos tributos proporcionais devidos em relação a determinados bens, como é o caso do Repetro.
Porém, referido dispositivo não afastou os aspectos administrativos do regime de admissão temporária para utilização econômica, apenas excepcionou o pagamento dos tributos que seriam devidos:
Parágrafo único. O Poder Executivo poderá excepcionar, em caráter temporário, a aplicação do disposto neste artigo em relação a determinados bens. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.189-49, de 2001)
Oportuno frisar que o dispositivo regulamentar que criou o Repetro (Regulamento Aduaneiro, art. 376, inciso I, alínea a) está contido dentro da seção que trata da admissão temporária para utilização econômica:
“Seção II – Da Admissão Temporária para Utilização Econômica”
do “Capítulo III – Da Admissão Temporária”
do “Título I – Dos Regimes Aduaneiros Especiais”
do “Livro IV – Dos Regimes Aduaneiros Especiais e dos Aplicados em Áreas Especiais”
do Regulamento Aduaneiro.
De maneira condizente, Werneck (2008, p. 240) assevera, em relação ao Repetro, que:
“[…] sua finalidade seja, sem qualquer dúvida, para utilização econômica.”
Souza (2007, p. 14) explicita que:
“As atividades exercidas com a admissão de bens por meio do Repetro são atividades econômicas […], e, como tal, deveriam estar sujeitas a esta tributação proporcional.”
Ademais, uma vez indeferida a aplicabilidade do Repetro, o bem volta a se amoldar à sua matriz original: a admissão temporária para utilização econômica com pagamento proporcional “[…] como forma de restaurar o equilíbrio do ordenamento jurídico, que foi conturbado […]”. (BARROS, 2003, p. 86 e 274) [18].
Destarte, pode-se concluir nesta seção que, em relação ao aspecto administrativo do regime, a natureza jurídica do Repetro é a mesma do regime aduaneiro especial de admissão temporária para utilização econômica.
Cabe ainda mencionar que a legislação aduaneira não pode deixar de observar as normas gerais de Direito Tributário em relação aos tributos incidentes sobre o comércio exterior. (SOSA, 1995, p. 213).
Assim, resta agora apenas perquirir se a exoneração do pagamento proporcional concedida por meio do Repetro é uma isenção ou um caso de não-incidência. Isto será o objeto principal da Seção 4 a seguir.
4. A NATUREZA JURÍDICA TRIBUTÁRIA DA EXONERAÇÃO OUTORGADA AO REPETRO.
Seria a exoneração do pagamento proporcional no Repetro uma hipótese de não-incidência pura e simples, uma hipótese de não-incidência qualificada, ou uma hipótese de isenção? Fonte da imagem: Pixabay.
Nesta quarta seção será apurada qual a essência da dispensa do pagamento proporcional de tributos devidos pela permanência de bens estrangeiros para utilização econômica no País, aplicável ao Repetro.
Preliminarmente, faz-se necessário preceituar, resumidamente, o que é incidência, imunidade, isenção e não-incidência (FUHRER; FUHRER, 2001, p. 70):
a-) incidência: corresponde ao fato ou situação em que o tributo é devido. Ocorrido o fato gerador concreto, sobre ele incide o tributo previsto em lei;
b-) não-incidência: corresponde ao fato ou situação que ficou fora do alcance da norma tributária;
c-) imunidade: consiste na vedação constitucional de se tributar determinados casos;
d-) isenção: é a dispensa, por meio de lei ordinária, do tributo devido, ou que normalmente seria devido.
Por conseguinte, dentre os preceitos acima, aquele que, em tese, poderia explicar a exoneração tributária do Repetro, plasmada no parágrafo único do artigo 79 da Lei nº 9.430, de 1996, seria ou a isenção ou a não-incidência.
Para tal intento, deve-se prosseguir numa minuciosa apuração da diferença entre ambos institutos.
4.1) Distinção entre isenção e não-incidência.
O nobre doutrinador Hugo de Brito define que a isenção é a “exclusão, por lei, de parcela da hipótese de incidência, ou suporte fático da norma de tributação”.
Enquanto a não-incidência, diversamente, “configura-se em face da própria norma de tributação, sendo objeto da não incidência todos os fatos que não estão abrangidos pela própria definição legal da hipótese de incidência.”. (MACHADO, 2011, p. 229).
Em seguida, Machado (2011) cita o exemplo do imposto de importação para diferenciar as duas hipóteses. Neste caso a hipótese de incidência seria a entrada de produtos estrangeiros no território nacional.
Assim, qualquer fato que não corresponda à entrada de um produto estrangeiro seria o caso de não-incidência do tributo. Em sentido dissonante, a isenção seria a retirada, por lei, de parte dessa hipótese de incidência. Ou seja, a lei excluiria determinados produtos, cuja entrada normalmente ensejaria – sem a existência dessa isenção – a incidência tributária.
Machado (2011, p. 230) ressalta, ainda, que:
“O legislador muitas vezes trata como de não incidência casos de isenção, e isto tem efetivamente ensejado dúvidas intermináveis.”.
Ele apregoa que não se deveria exigir uma regra identificando casos de não-incidência, porque bastaria a existência de regra jurídica definindo a hipótese de incidência e o que não estiver ali contido, por óbvio, seria não-incidência pura e simples.
De maneira análoga, André Barros destaca a dissimilitude entre os dois institutos:
“[…] se a isenção decorreria da discricionariedade do legislador, que decidiria pela tutela de dado bem jurídico, a não-incidência stricto sensu seria, sempre, corolário da lógica.”. (BARROS, 2001, p. 290).
Todavia, existem situações em que poderiam ser suscitadas dúvidas a propósito da configuração, ou não, da hipótese de incidência tributária. Neste caso, o legislador extirpa a dúvida dizendo expressamente que o tributo não incide. Esta hipótese se denomina não-incidência juridicamente qualificada.
E o autor ainda reforça que ela não se confunde com a isenção, porque aquela se trata de mera explicitação do legislador para uma maior clareza. E que, se acaso referida norma explicitante não existisse, o tributo não incidiria de qualquer modo.
Por outro lado, em relação à norma isentiva, caso ela fosse expurgada do direito positivo, o tributo voltaria a ser devido. (MACHADO, 2011, p. 229-230).
Adicionalmente, discorrendo sobre a distinção entre isenção e não-incidência, Machado (2005, p. 587) traz um brilhante exemplo que ajuda a espancar definitivamente qualquer dúvida sobre a distinção entre uma e outra:
[…] Imaginemos que exista um imposto cuja hipótese de incidência seja viajar em avião. E que a lei tenha estabelecido isenção para quem viajar em avião monomotor.
Quem não viajar, ou viajar em qualquer veículo que não seja avião, estará na situação de não-incidência desse imposto. Tal situação de não-incidência decorre simplesmente da norma que descreve a hipótese de incidência tributária que é viajar em avião. Sua identificação independe inteiramente da norma de isenção.
Se alguém viaja em avião monomotor pode-se dizer, em princípio, que está ocorrendo o fato imponível que é viajar de avião. Mas a norma jurídica de isenção retirou uma parcela da situação definida como hipótese de incidência que, assim, fica fora do alcance da regra jurídica de tributação.
Poder-se-ia acrescentar um novo exemplo, aproveitando o caso acima, para também ilustrar a hipótese de incidência juridicamente qualificada: um dispositivo legal definiria que “não se aplica”, “não cabe” ou “não incide” a tributação quando a pessoa viajar de barco.
Ora, mesmo que o legislador não tivesse positivado tal norma, ainda assim a hipótese de incidência não se configuraria, pois apenas se tributa viajar de avião.
Porém, neste novo exemplo, o legislador, por zelo ou para evitar questionamentos por parte do Fisco, optou por deixar claro que viajar de barco não é tributável.
Atinente à isenção, vale ainda destacar os ensinamentos do renomado jurista Luciano Amaro:
“A isenção atua geralmente num sistema de par de normas, em que uma é regra, a outra é exceção”. (AMARO, 1997, p. 262 apud FUHRER; FUHRER, 2001, p. 71).
Pontes de Miranda torna patente que “[…] a norma de isenção pressupõe a norma de tributação, à qual faz exceção.” E continua mais adiante certificando que “[…] se não existir a exceção a situação que a configura estará submetida à regra geral.” (MIRANDA, 1960, p. 287-288 apud MACHADO, 2005, p. 583) [19].
Nessa seara, já é possível perceber a existência de um par de normas no caput e no parágrafo único do artigo 79 da Lei nº 9.430, de 1996.
a-) A primeira, a regra-matriz da hipótese de incidência: “bens estrangeiros, admitidos temporariamente, que permanecerem no território nacional”. Nesta hipótese, tais bens serão tributados proporcionalmente (Lei nº 9.430, de 1996, art. 79, caput).
b-) A segunda, uma exceção à regra-matriz: “o Poder Executivo poderá excepcionar o pagamento proporcional para determinados bens” (Lei nº 9.430, de 1996, art. 79, parágrafo único), quais sejam, os “bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural constantes da relação […]” (Decreto nº 6.759, de 2009, art. 376, inciso I, alínea “a”):
Art. 376. O disposto no art. 373 não se aplica (Lei nº 9.430, de 1996, art. 79, parágrafo único, com a redação dada pela Medida Provisória no 2.189-49, de 23 de agosto de 2001, art. 13):
I – até 31 de dezembro de 2020:
a) aos bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural constantes da relação a que se refere o § 1o do art. 458; e
Como se pode depreender pelo que foi veiculado até o momento, fica cristalino que o item “b” supracitado, que trata do Repetro, nada mais é do que uma hipótese de isenção, por estar-se diante de um par de normas (regra-matriz versus exceção).
Ademais, fica nítido que não se trata de não-incidência pura ou de não-incidência juridicamente qualificada. Isso se justifica porque a revogação (ou o expurgo) do parágrafo único do artigo 79 da Lei nº 9.430, de 1996, faria com que a tributação proporcional voltasse a fluir novamente sobre “os bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural, admitidos temporariamente, que permanecessem no território nacional”, ou seja, fluiria sobre os bens que outrora estavam se beneficiando do Repetro.
4.2) O equívoco do legislador e a natureza oculta do Repetro.
Muitas vezes o legislador se equivoca e denomina de isenção certas hipóteses de não-incidência (pura ou qualificada) e, em outras, redige o texto normativo de tal forma que uma hipótese de não-incidência, na verdade, é uma isenção disfarçada. O legislador tentou disfarçar a natureza jurídica do Repetro ao usar o termo “excepcionar” em vez de “isentar”. Fonte da imagem: Pixabay.
Neste momento é oportuno advertir que, em algumas ocasiões, o legislador se equivoca e denomina de isenção certas hipóteses de não-incidência (pura ou qualificada) e, em outras, redige o texto normativo de tal forma que uma hipótese de não-incidência, na verdade, é uma isenção disfarçada.
O ilustre mestre Paulo de Barros Carvalho (2007, p. 524-525) corrobora tal assertiva:
Importa referir que o legislador muitas vezes dá ensejo ao mesmo fenômeno jurídico de recontro normativo, mas não chama a norma mutiladora de isenção.
Não há relevância, pois aprendemos a tolerar as falhas do produto legislado e sabemos que somente a análise sistemática, iluminada pela compreensão dos princípios gerais do direito, é que poderá apontar os verdadeiros rumos da inteligência de qualquer dispositivo de lei.
É o caso da alíquota zero.
Que expediente legislativa será essa que, reduzindo a alíquota a zero, aniquila o critério quantitativo do antecedente da regra-matriz do IPI?
[…] Que diferença há em inutilizar a regra de incidência, atacando-a num critério ou noutro, se todos são imprescindíveis à dinâmica da percussão tributária? Nenhuma.
No entanto, o legislador designa de isenção alguns casos, porém, em outros, utiliza fórmulas estranhas, como se não se tratasse do mesmo fenômeno jurídico. […]
Por consectário, é completamente irrelevante se o legislador não denomina expressamente, na norma, que determinada exoneração tributária se trata de uma isenção. Mas, ao reverso, se utiliza de subterfúgios do tipo “não cabe”, “não incide”, “não se aplica”, “está excepcionada, em caráter temporário, a hipótese X”, etc. Afinal, o que de fato importa, é a natureza do fenômeno jurídico que se analisa e não o nomen iuris ou as expressões empregadas pelo legislador.
Como ultima ratio, é interessante trazer o posicionamento de Paulo César Alves Rocha (2004, p.123) sobre a natureza tributária do Repetro:
Na realidade, o Regime se iniciou com a isenção dada pelo Decreto nº 2.889, de 21 de dezembro de 1998, que concedeu isenção do pagamento de impostos federais em proporção ao tempo que bens estivessem em atividade econômica no Brasil, para equipamentos e bens destinados à prospecção e exploração de petróleo e gás natural.
Logo, à vista de tudo o que foi exposto até aqui, não se pode olvidar que, embora não esteja expressa a palavra isenção no parágrafo único do artigo 79 da Lei nº 9.430, de 1996, e nem no inciso I do artigo 376 do Decreto nº 6.759, de 2009, a exoneração tributária do Repetro é, indubitavelmente, uma isenção.
5. CONSEQUÊNCIAS PRÁTICAS.
Por fim, com os subsídios até aqui expostos, poder-se-á indagar qual a técnica de interpretação a ser aplicada na concessão do Repetro para bens estrangeiros destinados às atividades de pesquisa e produção de hidrocarbonetos fluídos, bem como as consequências de cunho prático a que os produtos estrangeiros passarão a se sujeitar com base nos elementos apurados.
5.1) O método de interpretação aplicável ao Repetro.
Qual seria o método de interpretação a ser aplicado ao Repetro? Fonte da imagem: Pixabay.
O objeto da Hermenêutica Jurídica é estudar e sistematizar os processos aplicáveis para se investigar e fixar o sentido verdadeiro das expressões do Direito. (MAXIMILIANO, 2001, p. 1) [20].
A Hermenêutica difere da Interpretação, pois esta é a aplicação daquela e “a primeira descobre e fixa os critérios que regem a segunda. A Hermenêutica é a teoria científica da arte de interpretar.”. (MAXIMILIANO, 2001, p. 1).
Resumidamente, existem vários métodos para interpretação da lei (FUHRER; FUHRER, 2001, p.47 e 48; e CARVALHO, 2007, p. 99):
a-) Autêntico: Aquele em que o sentido da lei é explicado por outra lei, ou por dispositivo específico da mesma lei.
b-) Doutrinário: Aquele em que a interpretação provém das lições de juristas, professores e estudiosos, por meio de livros, artigos, aulas, palestras, etc.
c-) Jurisprudencial: Aquele realizado pelo Poder Judiciário ao aplicar a lei aos casos concretos.
d-) Lógico: Aquele que procura reconstruir o pensamento do legislador, na tentativa de se conciliar aparentes contradições.
e-) Histórico: Aquele que procura contextualizar a lei relativamente ao momento social de sua edição.
f-) De direito comparado: Aquele que estabelece, dentro do possível, a confrontação entre a lei nacional e aquelas produzidas em outros países.
g-) Extensivo: Aquele que procura estender o sentido da lei, com a finalidade de abranger casos semelhantes.
h-) Restritivo: Aquele que procura conter o texto da lei, de maneira estrita, a fim de que ele não alcance outras situações.
i-) Teleológico: Aquele que procura a finalidade da criação da norma, antessupondo o exame da ocasio legis.
j-) Sistemático: Aquele em que o exegeta se volta para o sistema jurídico para observar, detidamente, a norma em cotejo com a multiplicidade dos diversos comandos normativos que dão sentido à existência do direito positivo.
k-) Literal: Aquele em que o exegeta leva em consideração a literalidade do texto, limitando-se à construção gramatical que exprime aquela norma.
A regra está assentada numa razão geral e a exceção numa razão particular. Aquela se fundamenta na justiça, enquanto esta se fundamenta numa utilidade social, particular ou local. As duas regras devem contemplar fenômenos da mesma natureza, sendo a que mais abarca a regra e, a outra, a exceção. (MAXIMILIANO, 2001, p. 183).
De acordo com insigne e saudoso mestre Maximiliano:
“[…] a legislação civil anterior havia explicitado e consolidado o preceito clássico – Exceptiones sunt strictissimae interpretationis (‘interpretam-se as exceções estritissimamente’) […]”.
E, embora a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro não tenha reproduzido o brocardo vetusto, isso não significou sua virtual eliminação, apenas explicitou a preferência do legislador em excluir da legislação os ditames da Hermenêutica. De modo que o brocardo “[…] continua de pé, universal, firme em sua essência”. (MAXIMILIANO, 2001., p. 183 e 193).
A exceção a regras gerais, ou que restringe direitos, somente abarca os casos que especifica e é denominada de Direito Excepcional.
Assim, a exceção deve ser interpretada de modo estrito, pois ela é estabelecida por razões particulares que confrontam outras normas jurídicas, ou em face do Direito comum, não podendo se estender além dos casos e tempos expressamente designados. (MAXIMILIANO, 2001, p. 181-185).
Antes de prosseguir, faz-se adequado relembrar que o pagamento proporcional de tributos incidentes sobre a permanência de bens estrangeiros no País regime aduaneiro especial de admissão temporária para utilização econômica constitui a regra geral (Lei nº 9.430, de 1996, art. 79, caput, c/c Decreto nº 6.759, de 2009, art. 373.).
Por outro lado, a exoneração tributária para os bens admitidos para pesquisa ou produção de petróleo e gás do Repetro constitui a exceção (Lei nº 9.430, de 1996, art. 79, parágrafo único, c/c Decreto nº 6.759, de 2009, art. 376, inciso I).
Logo, o Repetro, como uma exceção à regra geral, se subsume ao Direito Excepcional.
Noutro giro, o uso da analogia somente tem cabimento quanto a prescrições do Direito comum; não do excepcional, nem do penal. Nestes dois últimos, a lei somente tem aplicação aos casos que especifica. (MAXIMILIANO, 2001, p. 173).
Avaliando a questão, Johannes Biermann ilustra que a analogia melhor se amoldaria na Aplicação do que na Hermenêutica do Direito. Sua finalidade seria suprir as lacunas dos textos e não a busca do sentido e do alcance das normas positivas. (BIERMANN, 1908, p. 33 apud MAXIMILIANO, 2001, p. 174).
“O processo analógico, entretanto, não cria direito novo, descobre o já existente; integra a norma estabelecida, o princípio fundamental, comum ao caso previsto pelo legislador e ao outro, patenteado pela vida social.”. (MAXIMILIANO, 2011, p. 174).
No campo do direito tributário, quando se tratar de criação de impostos ou taxas, o legislador deve se abster de restringir ou dilatar o sentido da norma, porque, assim como no campo penal:
“[…] encerram prescrições de ordem pública, imperativas ou proibitivas, e afetam o livre exercício dos direitos patrimoniais. Não suportam o recurso à analogia, nem a interpretação extensiva; as suas disposições aplicam-se no sentido rigoroso, estrito.” (grifos do autor). (MAXIMILIANO, 2001, p. 271).
Contudo, a lei não deve ser interpretada tendo em vista somente a defesa do contribuinte, nem tampouco a do Tesouro Nacional apenas, devendo o exegeta resolver de maneira equânime, de modo que o sentido e o fim óbvio da lei prevaleçam. No entanto, no caso em tela, se depois desse esforço ainda persistir a dúvida, aplica-se a norma contra o fisco e a favor do contribuinte. (MAXIMILIANO, 2001, p. 271-272).
Por outro lado, quando se tratar de isenção ou abrandamento de ônus tributários em favor de indivíduos ou corporações, como é o caso daquela outorgada pelo Repetro (vide Seção 4 – A Natureza Jurídica Tributária da Exoneração Outorgada ao Repetro), é indubitável e pacífico que o rigor deve ser maior por se tratar de disposição excepcional.
Nesse sentido, conforme elucida o mestre Maximiliano (2011, p. 272), não se pode presumir que o Estado tenha aberto mão de direitos inerentes à autoridade suprema:
A outorga deve ser feita em termos claros, irretorquíveis; ficar evidenciado até à evidência, e se não estender além das hipóteses figuradas no texto; jamais será inferida de fatos que não indiquem irresistivelmente a existência da concessão ou de um contrato que a envolva.
No caso, não tem cabimento o brocardo célebre; na dúvida se decide contra as isenções totais ou parciais, e a favor do fisco; ou, melhor, presume-se não haver o Estado aberto mão da sua autoridade para exigir tributos.
Diante de tais pressupostos, as disposições que subtraem determinados bens às normas de Direito comum, ou de Direito Especial, como as isenções de impostos e as simples atenuações de tributos, decretadas em proveito de indivíduos e corporações, consideram-se excepcionais.
E, portanto, sofrem exegese estrita. Não se presumem, precisam ser plenamente provadas.
“[…] na dúvida, segue-se a regra geral. Eis porque se diz que a exceção confirma a regra nos casos não excetuados.” (grifos do autor). (MAXIMILIANO, 2001, p. 187, 189 e 191).
Fernando Sainz de Bujanda apregoa com grande propriedade que:
“O preceito isentivo é apenas uma regra de direito excepcional e, exatamente porque excetua, não está abrangido pela norma genérica da tributação.”. (BUJANDA, 1988, p. 185 apud MACHADO, 2005, p. 584).
Mediante tais considerações, não foi por outro motivo que o Código Tributário Nacional determinou que as isenções devem ser interpretadas de maneira literal (CTN, art. 111, inciso II), não comportando o emprego da analogia para integração da norma (CTN, art. 108, inciso I).
Do mesmo modo, no caso de dispensa do pagamento de tributos, o hermeneuta não poderá interpretar com base na equidade (CTN, art. 108, § 2º).
Barros (2001, p. 116) professa que, hodiernamente, deve-se entender a técnica da interpretação literal plasmada no inciso II do artigo 111 do CTN “[…] no sentido da vedação de uma exegese extensiva, que seria compatível com qualquer regime jurídico excepcional”, pois toda Lei teria que ser contrastada com a Magna Carta.
Ante o exposto, como primeira consequência do presente artigo científico, verificou-se que o Repetro, como uma exceção à regra do pagamento proporcional, se subsume à interpretação restrita, característica do Direito Excepcional.
5.2) Consequências práticas ao se considerar a desoneração do Repetro uma isenção tributária.
Quando o Estado concede uma isenção para um produto estrangeiro (como no caso do Repetro), e não o faz para o produto similar nacional, ocorre uma violação do princípio constitucional do incentivo à atividade econômica. Fonte da imagem: Semana On.
Avaliando a questão da atividade financeira do Estado, o jurista Kiyoshi Harada (2002, p. 23-24) [21] preleciona que a finalidade do Estado é a realização do bem comum.
E para a consecução de tal fim:
“o Estado desenvolve inúmeras atividades, cada qual objetivando tutelar determinada necessidade pública”.
Algumas dessas atividades são de natureza essencial, indelegáveis em função da indisponibilidade do interesse público, como é o caso da defesa nacional, da prestação jurisdicional, da segurança pública, etc.
À vista disso, o Estado precisa obter recursos financeiros para o atendimento de tais necessidades.
E o principal instrumento que o Estado se utiliza para sobreviver como economia capitalista são os tributos. E, sem eles, o Estado não poderia realizar seus fins sociais, a menos que monopolizasse toda a atividade econômica. Deste modo, o tributo é a única arma contra a estatização total da economia. (MACHADO, 2011, p. 24).
Por certo, quando o Estado concede isenções ou reduções tributárias, ele abre mão de recursos indispensáveis a seu funcionamento. Nesse jaez, conforme visto no tópico precedente (“5.1 – O método de interpretação aplicável ao Repetro”), qualquer benefício deve ser concedido de maneira comedida e estrita, nos exatos termos previstos na legislação.
Além disso, quando o Estado concede uma isenção a produtos estrangeiros (ou desnacionalizados [22]), e não o faz a produtos nacionais similares, viola o princípio constitucional do incentivo à atividade econômica, conforme apregoa Rosaldo Trevisan (2008, p. 48-, notas 115-116):
A cláusula do tratamento nacional, como ficou conhecida a disposição constante no artigo III do Gatt-1947, celebrado em 30 de outubro de 1947, e autorizado a ser aplicado (provisoriamente), no Brasil, por meio da Lei nº 313, de 30 de julho de 1948, dispõe:
“1. As partes contratantes reconhecem que os impostos ou outros encargos internos […] não deveriam aplicar-se aos produtos importados ou nacionais de maneira que se proteja a produção nacional.
2. Os produtos do território de toda parte contratante não estarão sujeitos, nem direta nem indiretamente, a impostos ou outros encargos internos, de qualquer classe que sejam, superiores aos aplicados, direta ou indiretamente, aos produtos nacionais similares. […]”
Repare-se que o princípio expresso na cláusula do tratamento nacional assegura ao produto estrangeiro o tratamento dado ao nacional, caso este seja mais benéfico.
Assim, um desequilíbrio na tributação em favor do produto estrangeiro não violaria a cláusula.
Entretanto, há que se respeitar também os princípios enunciados pela nossa Constituição, dentre os quais o do incentivo à atividade econômica (enunciado no artigo 174 da Carta), que, conforme assevera Luciano Amaro, pode instrumentalizar-se por intermédio de normas tributárias (Direito Tribuário…, op.cit., p.5).
O privilégio estabelecido ao produto estrangeiro, em detrimento da economia nacional, violaria, então o princípio constitucional do incentivo à atividade econômica, pois implicaria tratamento tributário mais gravoso ao produto aqui fabricado do que ao importado.
Para respeitar simultaneamente o acordo internacional firmado (Gatt-1947) e nossa Lei Maior, resta-nos concluir que o tratamento tributário (no que se refere a tributos internos) aplicado aos produtos nacionais e estrangeiros similares deve ser nivelado, de forma a não prejudicar a economia nacional, nem o cumprimento dos acordos firmados no âmbito internacional. (grifos nossos)
Na estrutura tributária interna brasileira, não há uma isenção equipolente à do Repetro para bens fabricados ou produzidos no País destinados à mesma finalidade (pesquisa e produção de hidrocarbonetos fluídos) se tais bens permanecerem nacionais¹.
¹Adendo:
Exceto no caso do tratamento tributário da exportação ficta, previsto nos incisos I e II do artigo 458 do Decreto nº 6.759, de 2009. Mas neste caso ele deixaria de ser nacional.
Nesta hipótese, a empresa nacional deve manter uma subsidiária ou controlada no exterior para a aquisição do produto fabricado no Brasil, a fim de se beneficiar.
Porém, neste caso, a referida empresa ficaria sujeita a uma custosa estrutura no exterior. O que inviabilizaria, por exemplo, a utilização do Repetro por microempresas e empresas de pequeno porte.
Logo a Constituição Federal estaria sendo descumprida novamente, posto que tais empresas deveriam ter tratamento mais favorecido (e não mais custoso) do que as empresas estrangeiras aqui instaladas.
Vide ainda o disposto na alínea “d”, inciso III, do artigo 146 e o artigo 179, ambos da Carta Magna.
Deste modo, tem-se que os produtos estrangeiros ou desnacionalizados [23], quando beneficiados pelo Repetro, possuem um tratamento tributário mais benéfico do que o dispensado para o produto similar nacional:
Art. 190. Considera-se similar ao estrangeiro o produto nacional em condições de substituir o importado, observadas as seguintes normas básicas (Decreto-Lei no37, de 1966, art. 18, caput):
II – preço não superior ao custo de importação, em moeda nacional, da mercadoria estrangeira, calculado o custo com base no preço Cost, Insurance and Freight – CIF, acrescido dos tributos que incidem sobre a importação e de outros encargos de efeito equivalente; e
Parágrafo único. Não será aplicável o conceito de similaridade conforme o disposto no caput, quando importar em fracionamento da peça ou máquina, com prejuízo da garantia de seu bom funcionamento ou com retardamento substancial no prazo de entrega ou montagem (Decreto-Lei nº 37, de 1966, art. 18, § 3º).
5.2.1 – Mecanismos de proteção contra a concorrência desleal.
Havendo produção de similar nacional, bem estrangeiro a ser admitido no Repetro deve ser transportado em navio de bandeira brasileira. Fonte da Imagem: Pixabay.
Neste ponto, vale destacar que o legislador criou mecanismos para proteger a indústria nacional contra a competição desleal de produtos estrangeiros.
Por conseguinte, a legislação determina que as isenções ou reduções de impostos a produtos estrangeiros, devem atender às seguintes condições:
1) Não existência de produção nacional de produtos similares aos estrangeiros que serão beneficiados:
Art. 17 – A isenção do impôsto de importação sòmente beneficia produto sem similar nacional, em condições de substituir o importado.
2) Transporte da mercadoria estrangeira beneficiada (pela isenção ou redução de tributos) por navios de bandeira brasileira:
Art. 210. Respeitado o princípio de reciprocidade de tratamento, é obrigatório o transporte em navio de bandeira brasileira (Decreto-Lei no 666, de 1969, art. 2º, caput):
II – de qualquer outra mercadoria a ser beneficiada com isenção ou redução do imposto.
§ 1o Para os fins deste artigo, considera-se de bandeira brasileira o navio estrangeiro afretado por empresa nacional autorizada a funcionar regularmente (Decreto-Lei nº 666, de 1969, art. 5º). (omissis)
3) Comprovação de quitação de tributos e contribuições federais:
Lei nº 9.069, de 1995
4) Comprovação de regularidade do recolhimento do FGTS:
Lei nº 8.036, de 1990
A primeira condição para concessão de uma isenção, qual seja, a inexistência de produtos nacionais similares, é realizada no momento da análise do controle administrativo das importações pelo Decex [24]. Esse controle ocorre por meio de Consulta Pública na Internet. Neste caso, a indústria nacional deve se manifestar para a comprovação da fabricação do referido produto no mercado interno. (LUZ, 2015, p. 266).
Em relação à segunda condição, vale destacar que as mercadorias poderão ser transportadas por outros meios de transporte (avião, caminhão, etc.). Isso está explicitado no Ato Declaratório Normativo nº 53/1994, da Coordenação-Geral do Sistema de Tributação (Cosit) da Receita Federal do Brasil. O referido ato definiu que o transporte de mercadorias estrangeiras, objeto de isenção, por meio de navios é facultativo. Porém, se esta for a modalidade escolhida, o transporte em navio de bandeira brasileira passa a ser de cunho obrigatório. (LUZ, 2015, p. 267).
Em relação à terceira condição, Luz (2015, p. 267) alerta que, em regra, o Estado não concede benefício para quem está inadimplente, por isso a exigência de comprovação de regularidade fiscal.
Isso quer dizer que empresa inadimplente com o Fisco não poderia se beneficiar do Repetro.
Porém, nestes últimos dois casos, as comprovações de quitação de tributos e contribuições federais e também de regularidade do recolhimento do FGTS já vem sendo cumpridas pela Receita Federal no momento da habilitação da pessoa jurídica ao Repetro:
Instrução Normativa RFB nº 1.415, de 2013
Art. 6º São requisitos para a habilitação ao Repetro:
V – regularidade fiscal da matriz da pessoa jurídica quanto aos tributos administrados pela RFB e à Dívida Ativa da União administrada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN); e
VI – regularidade do recolhimento ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS).
5.2.2 – Exceções aplicáveis.
Os materiais de reposição e conserto para uso de embarcações admitidas no Repetro estão dispensados de exame de similaridade. Fonte da imagem: Pixabay.
Vale ressaltar que a legislação previu algumas exceções às condições descritas no tópico anterior para o reconhecimento da isenção:
a-) O Decreto-lei nº 37, de 1966, enumerou casos de não beneficiamento de produtos similares nacionais:
Art. 17, Parágrafo único. Excluem-se do disposto nêste artigo:
I – Os casos previstos no artigo 13 e nos incisos IV a VIII do artigo 15 dêste decreto-lei e no artigo 4° da Lei n. 3.244, de 14 de agôsto de 1957;
II – as partes, pecas, acessórios, ferramentas e utensílios:
III – Os casos de importações resultando de concorrência com financiamento internacional superior a 15 (quinze) anos, em que tiver sido assegurada a participação da indústria nacional com uma margem de proteção não inferior a 15% (quinze por cento) sôbre o prêço CIF, pôrto de desembarque brasileiro, de equipamento estrangeiro oferecido de acôrdo com as normas que regulam a matéria.
V – bens doados, destinados a fins culturais, científicos e assistenciais, desde que os beneficiários sejam entidades sem fins lucrativos. (Incluído pela Lei nº 10.833, de 29.12.2003)
b-) O Decreto-lei nº 666, de 1969, previu em seu artigo 2º que haverá dispensa de transporte em navio de bandeira brasileira se houver acordo de reciprocidade de tratamento entre o país exportador do bem e o Brasil.
E que, se não houver navio de bandeira brasileira disponível, o órgão governamental responsável poderá autorizar o transporte por navio de terceira bandeira (Decreto-lei nº 666, de 1969, art. 2º, § 2º).
Além desses casos, o Regulamento Aduaneiro também permitiu a dispensa de transporte em navio de bandeira brasileira quando se tratar de doação de bens (Decreto nº 6.759, de 2009, art. 210, § 3º).
5.2.3 – Tratamento Administrativo na Importação de bens a serem beneficiados pelo Repetro.
Diante do exposto, o setor nacional prejudicado poderia verificar junto ao órgão competente, Decex, se o licenciamento de importação de bens para o Repetro tem atendido à primeira condição legal mencionada no tópico 5.2.1.
Caso contrário, a não observância deste mecanismo de proteção contra a concorrência desleal poderia prejudicar a produção nacional de produtos similares nacionais. Isso pode ser verificado no exemplo abaixo em relação à indústria brasileira de tubos.
De acordo com Fairbanks [25], a referida indústria poderia suprir a demanda nacional de tubos com produtos de qualidade equivalente aos tubos estrangeiros que têm sido importados com amparo no Repetro, porém, a indústria não consegue competir com os preços praticados pelos produtos estrangeiros em razão da isenção praticada no Repetro (SIQUEIRA, 2010, apud FAIRBANKS, 2010, p. 41):
A capacidade hoje ociosa e as novas fábricas de tubos que estão em construção são suficientes para suprir a demanda, embora possa haver alguma dificuldade em obter alguns tipos especiais”, avaliou José Adolfo Siqueira, diretor-executivo da Associação Brasileira da Indústria de Tubos e Acessórios de Metal (Abitam).
As importações contribuirão para abastecer o mercado, principalmente nos produtos feitos com aços e processos especiais, como os feitos de ligas especiais ou os cladeados.
Siqueira observa, porém, um aumento na importação de tubos com similar nacional.
Essas operações decorrem de distorções criadas pela introdução de regimes tributários especiais, como o Repetro (Regime Aduaneiro Especial de Exportação e Importação de Bens Destinados às Atividades de Pesquisa e de Lavra das Jazidas de Petróleo e Gás Natural) e o Repenec (Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura da Indústria Petrolífera nas Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste).
“O governo muitas vezes quer desonerar algum grande projeto de investimento, mas acaba por privilegiar importações que ficam isentas de tributos no país de origem e também aqui”, criticou.
Essas distorções são perigosas porque desestimulam a implantação de fábricas no país onde, por força dos mesmos regimes especiais, a cadeia produtiva acumula créditos tributários para receber algum dia.
Além disso, o fabricante local nem sempre consegue escapar de tributos estaduais e municipais e, por isso, ainda fica entre 7% e 10% mais caro. “Desse jeito, uma empresa internacional prefere montar uma fábrica nova no exterior e trazer de lá os tubos.
Ante o exposto, a observância a este importante mecanismo de proteção contra a concorrência desleal geraria uma competição mais justa entre produtos nacionais e produtos estrangeiros no caso do Repetro.
6. BREVE RETROSPECTO SOBRE O REPETRO.
Resumidamente, podemos destacar os seguintes pontos sobre o presente estudo do Repetro:
6.1) Histórico do Repetro.
Pelo que se verificou no presente trabalho sobre Repetro, o Estado quebrou, em 1995, o monopólio estatal para exploração econômica das jazidas de petróleo e gás.
A fim de tornar a atividade mais atraente para empresas estrangeiras, foi criado um regime aduaneiro especial denominado Repetro, que exonerou bens estrangeiros e desnacionalizados do pagamento de tributos.
6.2) Controle aduaneiro e tributário no Repetro.
Os produtos estrangeiros que ingressam no País, a título definitivo ou temporário, estão submetidos a dois tipos de controle aduaneiro:
a-) o administrativo-aduaneiro; e
b-) o administrativo-fiscal.
O direito aduaneiro e o direito tributário não se confundem, mas se interseccionam em diversos momentos.
Assim, sob o enfoque aduaneiro, os bens admitidos em admissão temporária para utilização econômica ficam submetidos ao controle de entrada no País. E, em seguida, sujeitos a determinados controles administrativos. Os quais, se cumpridos, garantem a suspensão da exigibilidade do crédito tributário.
Porém, sob o enfoque tributário, tais bens ficam sujeitos à tributação proporcional pelo tempo de sua permanência no território nacional.
6.3) Regras-matrizes de incidência tributária no Repetro.
Com base no exposto, pôde-se perceber a existência de duas regras-matrizes distintas de incidência tributária no regime aduaneiro especial de admissão temporária para utilização econômica.
A primeira, caracterizada pela entrada do produto estrangeiro no País.
E, a segunda, decorrente da permanência de produto estrangeiro no País com a finalidade de utilização em atividade econômica.
A primeira regra-matriz enseja a cobrança integral dos tributos devidos no regime comum de importação. Mas sua exigibilidade está suspensa, sob condição resolutória, porque o elemento material do fato gerador foi mutilado em razão da ausência de animus para internação definitiva do produto.
A segunda regra-matriz enseja a cobrança dos tributos aduaneiros incidentes proporcionalmente ao tempo de permanência no País.
Porém, o Repetro, como regime aduaneiro especial de admissão temporária para utilização econômica, foi excepcionado em relação à segunda regra-matriz, pois houve a exoneração integral do pagamento proporcional de tributos, a que os bens estariam sujeitos, em razão de sua utilização econômica nas atividades de pesquisa e produção de petróleo e gás natural.
6.4) Natureza jurídica da exoneração tributária no Repetro.
Em sendo um regime de admissão temporária para utilização econômica, dúvida poderia pairar se a referida dispensa tributária seria uma hipótese de isenção ou de não-incidência (pura ou juridicamente qualificada).
Ocorre que a isenção se caracteriza por atuar em um sistema de par de normas, sendo ela uma exceção à regra-matriz da hipótese de incidência.
Por outro lado, a hipótese de não-incidência deve ser tratada vis-à-vis a própria norma de tributação, sendo ela caracterizada por todas as hipóteses que não estão contempladas na própria definição legal da hipótese de incidência.
Em consequência, é inconteste que não se trata a exoneração tributária do Repetro uma hipótese de não-incidência pura ou de não-incidência juridicamente qualificada.
Inclusive porque a revogação (ou o expurgo) do parágrafo único do artigo 79 da Lei n 9.430, de 1996, faria com que a tributação proporcional voltasse a fluir plenamente sobre os bens admitidos no Repetro. Ou seja, sobre “os bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural, admitidos temporariamente, que permanecessem no território nacional”.
Logo, a exoneração tributária do Repetro é, estreme de dúvida, uma isenção.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE O REPETRO.
Isso posto, do presente estudo sobre o Repetro, exsurgem relevantes conclusões, com grande repercussão sobre a atual sistemática de concessão do regime.
A primeira conclusão, sendo o Repetro uma exceção à regra do pagamento proporcional, o regime se subsume à exegese restrita do Direito Excepcional. E, portanto, havendo dúvida quanto ao cabimento do pedido de Repetro, decide-se contra, pois o direito ao benefício não se presume, mas deve ser provado até a exaustão.
Ademais, não é permitida a aplicação da analogia no Repetro para se contemplar hipóteses semelhantes àquelas expressamente previstas em norma, pois o Direito Excepcional não comporta uma exegese extensiva.
Por fim, podemos listar abaixo outras conclusões decorrentes do fato de o Repetro ser uma isenção:
1) Havendo produção nacional de produtos similares aos estrangeiros que serão beneficiados pelo Repetro, a licença de importação não deveria ser concedida, salvo após o devido exame de similaridade;
2) Sendo o modal escolhido o marítimo, o transporte da mercadoria estrangeira beneficiada pelo Repetro (em, razão da isenção de tributos) deveria ser realizada por meio de navios de bandeira brasileira.
Destarte, à guisa de conclusão, não se questiona neste estudo a importância do Repetro para a indústria de petróleo e gás natural. Porém, os bens estrangeiros a serem admitidos no Repetro deveriam atender aos requisitos legais aqui apurados, sob pena de se estar promovendo uma competição desleal em favor dos produtos estrangeiros sempre que houver fabricação de produtos similares no Brasil.
Espero que você gostado deste artigo sobre o Repetro. Trata-se de um trabalho acadêmico e que não reflete necessariamente o entendimento da Administração Pública sobre o tema.
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Luís Henrique Guimarães, bacharel em Ciências Navais pela Escola Naval. Bacharel em Direito pela Universidade Estácio de Sá. Pós-graduado em Administração Pública pela Marinha do Brasil.
Atua há mais de 18 anos na área de comércio exterior como funcionário público federal. É professor do Curso de Pós-Graduação em Direito pela AVM/Universidade Cândido Mendes (UCAM) e de diversas outras instituições públicas e privadas.
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[5] WERNECK, Paulo. Comércio Exterior & Despacho Aduaneiro. 4.ed. Curitiba: Juruá, 2008.
[6] LUZ, Rodrigo. Comércio Internacional e Legislação Aduaneira. 6.ed. São Paulo: Método, 2015.
[7] ROCHA, Paulo César Alves. Regulamento Aduaneiro: comentado com textos legais transcritos. 18ª ed. São Paulo: Aduaneiras, 2014.
[8] SOSA, Roosevelt Baldomir. A Aduana e o Comércio Exterior . [s.l.]: Aduaneiras, 1995.
[9] O regime administrativo disciplina que produtos podem ingressar ou sair do país, e traça os procedimentos que deverão ser adotados para implementar quaisquer operações de Comércio Exterior.
[10] O regime cambial cuida dos aspectos atinentes à liquidação financeira oriunda dos fluxos comerciais de ingresso (por pagamento) ou saída (por recebimento).
[11] O regime administrativo-fiscal atende à politica de extrafiscalidade, inserida num contexto de política econômica, pela taxação ou desoneração fiscal aplicadas sobre os ingressos e saídas de produtos do País e, ainda, na normatização das rotinas de ingresso e saída de veículos e pessoas do País.
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[21] HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário: atualizado de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal. 10ed. São Paulo: Atlas, 2002.
[22] Decreto nº 91.030, de 05 de março de 1985 (revogado), Art. 84, § 1º Considera-se desnacionalizada a mercadoria nacional ou nacionalizada exportada a título definitivo.
[23] É o caso de um bem fabricado ou produzido no País exportado fictamente. Logo, desnacionalizado, e que seja posteriormente admitido no Repetro.
[24] Departamento de Operações de Comércio Exterior (Decex) (da Secretaria de Comércio Exterior-Secex, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior-MDIC).
[25] FAIRBANKS, Marcelo. Produção Nacional pode suprir a demanda, mesmo com o pré-sal, mas teme importação subsidiada. Rev. Química e Derivados, p.41-48, fev. 2010.
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References: artigo 176
 artigo 79
 artigo 462
 artigo 41
 artigo 378
 artigo 93
 artigo 19
 artigo 79
 artigo 373
 artigo 79
 artigo 79
 artigo 79
 artigo 79
 artigo 79
 artigo 376
 artigo 111
 artigo 174
 artigo 458
 artigo 146
 artigo 179
 artigo 13
 artigo 15
 artigo 4
 artigo 2
 artigo 79