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BOE.es - Documento BOE-A-2015-12879
Documento BOE-A-2015-12879
Pleno. Sentencia 214/2015, de 22 de octubre de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 8405-2007. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con el artículo 9 de la Ley 3/2007, de 26 de julio, de medidas urgentes de modernización del Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, que introduce un nuevo primer párrafo en el apartado 3 del artículo 100 de la Ley 16/1995, de 4 de mayo, forestal y de protección de la naturaleza de la Comunidad de Madrid. Competencias sobre medio ambiente, montes y Administración de Justicia: nulidad del precepto legal autonómico que requiere autorización judicial para que los agentes forestales accedan a montes de titularidad privada.
«BOE» núm. 284, de 27 de noviembre de 2015, páginas 112356 a 112368 (13 págs.)
BOE-A-2015-12879
a) El precepto impugnado pertenece a la Ley 3/2007 de la Comunidad de Madrid que, según indica su preámbulo, tiene como fin lograr que el Gobierno y la Administración de esa Comunidad Autónoma presten un mejor servicio a los intereses generales, especialmente en lo relativo al principio de eficacia, al que se refiere el art. 103.1 CE. En concreto, el artículo 9 recurrido está contenido en el capítulo IV de dicha Ley, que tiene por rúbrica «Aplicación del principio de seguridad jurídica en la actividad administrativa», y dispone la modificación del apartado tercero del art. 100 de la Ley 16/1995, de 4 de mayo, forestal y de protección de la naturaleza de la Comunidad de Madrid, en el que inserta un nuevo primer párrafo.
Respecto de las Comunidades Autónomas, el art. 148.1.8 CE les permite asumir competencia en la materia «montes y aprovechamientos forestales». De acuerdo con esta previsión, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (EAM) dispone en su art. 27 que «en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la Comunidad de Madrid el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución de las siguientes materias: … 3. Régimen de los montes y aprovechamientos forestales, con especial referencia a los montes vecinales en mano común, montes comunales, vías pecuarias y pastos … 7. Protección del medio ambiente, sin perjuicio de la facultad de la Comunidad de Madrid de establecer normas adicionales de protección …». En el ejercicio de estas competencias se aprobó la Ley 16/1995, forestal y de protección de la naturaleza de la Comunidad de Madrid.
Tampoco sería distinta la conclusión, según el Abogado del Estado, si la novedad introducida por la Ley autonómica impugnada se examinara desde la perspectiva de la mejora de la garantía de la inviolabilidad de domicilio, a la que se refiere la norma básica estatal. Según establece el art. 58 de la Ley 43/2003, de montes, los agentes forestales han de actuar con pleno respeto a la inviolabilidad de domicilio en el ejercicio de sus facultades de entrada y acceso. Sin embargo, por la propia naturaleza de sus funciones (policía, inspección, vigilancia y control del medio natural, de los montes y del medio ambiente) lo normal es que la mayor parte de ellas se desarrollen en espacios abiertos, sean estos de titularidad pública o privada, siendo limitadas las ocasiones en las que su actividad puede entrar en conflicto con la inviolabilidad de domicilio. De ahí que el requisito de autorización judicial de entrada para acceso a montes o terrenos forestales de titularidad privada, que establece la Ley madrileña impugnada, se considere restrictivo e injustificado. El concepto constitucional de domicilio no coincide ni es correlativo con el concepto de «montes o terrenos de titularidad privada»; entre otras cosas, porque ni hay una correlación entre «domicilio» y «propiedad privada», ni puede calificarse de domicilio un monte o terreno forestal en cuanto espacio abierto. En apoyo de esta conclusión, el Abogado del Estado recuerda la doctrina constitucional a propósito de la noción de domicilio a efectos de la garantía constitucional de inviolabilidad (art. 18.2 CE); cita, entre otras, la STC 10/2002, de 17 de enero, en la que se afirma que el derecho fundamental a la inviolabilidad de domicilio «no puede confundirse con la protección de propiedad de los inmuebles ni de otras titularidades reales u obligacionales relativas a dichos bienes que puedan otorgar una facultad de exclusión de los terceros».
d) El segundo de los motivos de inconstitucionalidad aducidos es el relativo a la vulneración del art. 149.1.5 CE. En el recurso se expone cómo se ha acogido en la jurisprudencia constitucional la distinción entre «Administración de Justicia» en sentido amplio y en sentido estricto, para circunscribir el ámbito en el que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias. Según esta delimitación, el Estado tiene una competencia exclusiva, inaccesible para las Comunidades Autónomas, en lo relativo al ejercicio de la función jurisdiccional y al autogobierno del Poder Judicial. Corresponde, por tanto, al Estado en exclusiva la regulación de las funciones que hayan de desempeñar Jueces y Magistrados, titulares del Poder Judicial; incluso si se trata de funciones gubernativas, distintas de la jurisdiccional, como afirmó el Tribunal Constitucional en las SSTC 150/1998 y 127/1999. En ejercicio de esta competencia exclusiva, el art. 91.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece que corresponde a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo autorizar la entrada a domicilios y restantes edificios o lugares cuyo acceso requiera el consentimiento del titular, «cuando ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración»; disposición que se reitera en el art. 8.6 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Más allá de esta previsión general, otras leyes estatales contienen regulación específica a propósito de la exigencia de autorización judicial de entrada en relación con actuaciones de la Administración (el escrito del recurso se refiere al art. 51 de la Ley de expropiación forzosa y a la disposición adicional séptima de la Ley 15/2007, de defensa de la competencia). De lo anterior se desprende que los supuestos de exigencia de autorización judicial previa para la entrada en domicilio y otros lugares son regulados por el Estado mediante ley, en la medida en que suponen la atribución a los órganos judiciales de funciones relacionadas con la protección de derechos fundamentales, incardinándose en el núcleo esencial de la materia «Administración de Justicia», competencia exclusiva del Estado.
3. Por providencia de 20 de noviembre de 2007, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dar traslado de la demanda para personación y alegaciones al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y a la Asamblea de la Comunidad de Madrid. Asimismo acordó tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 de la Constitución a los efectos de la suspensión de la vigencia del artículo impugnado. También se ordenó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid».
En cuanto a la segunda impugnación del recurso, fundada en la vulneración de la competencia exclusiva del Estado en materia de Administración de Justicia (art. 149.1.5 CE), se alega, en primer lugar, que la doctrina constitucional invocada por el Abogado del Estado para respaldar la impugnación (SSTC 150/1998 y 127/1999) no es aplicable al caso, pues se refiere a supuestos en los que el legislador autonómico disponía sobre la participación de miembros del Poder Judicial en órganos administrativos para el ejercicio de competencias no judiciales; lo que no sucede en el presente supuesto. La Ley madrileña 3/2007 no determina cuál ha de ser el juez que haya de conceder la autorización y tampoco establece una función que exceda de las ordinarias de la potestad jurisdiccional según la Constitución y la Ley Orgánica del Poder Judicial. Lo único que hace el legislador autonómico es ejercer su legítima opción de requerir a la Administración autonómica (agentes forestales, en este caso) para que, en garantía de la propiedad privada, recabe del órgano judicial correspondiente una autorización mediante Auto, en los términos regulados por la Constitución y la ley, de manera análoga a como se dispone por la Administración general del Estado para la actuación de sus agentes en algunos casos (se cita como ejemplo el supuesto regulado en el art. 40 de la Ley de defensa de la competencia). Concluye que el precepto recurrido simplemente procura «una protección reforzada de un derecho constitucional del ciudadano, en sus relaciones con la Administración autonómica de Madrid».
Expone a continuación los argumentos dirigidos a rechazar la pretendida vulneración del art. 149.1.23 CE. Al igual que el representante de la Asamblea, afirma que el art. 58.3 de la Ley estatal de montes no cumple los requisitos para ser considerado como norma básica desde el punto de vista material, ya que por su grado de detalle agota la competencia autonómica. Frente a lo que se sostiene en la demanda, resulta que a la vista de su contenido es errado identificar este precepto estatal como una norma básica en materia de protección medioambiental, a lo que añade que tampoco podría considerarse como norma básica del procedimiento común (en virtud de la competencia del Estado ex art. 149.1.18 CE), por su carácter sectorial. Afirma que los problemas de encuadre competencial de la regulación que afecta a las funciones y facultades de los agentes forestales son en buena medida sobrevenidos; se presentan al hilo de reformas de la Ley estatal de montes, en particular la operada en el año 2006. En su redacción anterior, la regulación relativa a la función de policía forestal era mínima y contenía una genérica remisión a la «normativa propia», de modo que el cambio de regulación e intervención en esta materia del legislador estatal resulta a todas luces llamativo. En todo caso, pese a los argumentos de la demanda, entiende que cabe una interpretación armonizada del art. 58.3 de la Ley estatal de montes y el art. 100.3 de la Ley forestal y de protección de la naturaleza de la Comunidad de Madrid. Llama la atención al respecto sobre lo que dispone el art. 117 de esta Ley en el capítulo de procedimiento, que prevé que los agentes forestales accedan libremente a los terrenos en los que ejercen vigilancia; vuelve sobre la tesis anteriormente expuesta, según la cual es posible asociar la exigencia de autorización judicial para los casos de montes privados con la garantía de la inviolabilidad de domicilio.
Según el Abogado del Estado, en esta nueva redacción, la norma autonómica impugnada entra en conflicto con lo previsto en la legislación básica: Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, en la redacción dada por el artículo único de la Ley 10/2006, de 28 de abril. Expresamente faculta a los funcionarios encargados de la policía administrativa forestal a «entrar libremente en cualquier momento y sin previo aviso en los lugares sujetos a inspección y a permanecer en ellos, con respeto, en todo caso, a la inviolabilidad del domicilio» [art. 58.3 a)]. Estima, en consecuencia, que el precepto resulta contrario al orden constitucional de competencias por vulnerar el art. 149.1.23 CE, que atribuye al Estado la legislación básica sobre protección del medio ambiente, así como sobre montes y aprovechamientos forestales. Considera que, en la medida en que la norma introduce un nuevo supuesto de exigencia de autorización judicial de entrada al margen de lo previsto en la legislación estatal, invade además la competencia sobre Administración de Justicia que el art. 149.1.5 CE atribuye al Estado en exclusiva y resulta, también por este motivo, inconstitucional.
En relación con la inconstitucionalidad mediata o indirecta, este Tribunal ha venido elaborando una consolidada doctrina: «para que dicha infracción constitucional exista será necesaria la concurrencia de dos circunstancias: que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado; así como, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa» (por todas, SSTC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 3, y 162/2014, de 7 de octubre, FJ 3).
En consecuencia, habremos de comprobar en primer lugar la condición básica de la norma estatal con la que se pone en contraste la norma autonómica impugnada, en este caso el art. 58.3 a) de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes (en la redacción dada por el apartado 34 del art. único de la Ley 10/2006, de 28 de abril). A su tenor los funcionarios que desempeñen funciones de policía administrativa forestal, por atribución legal o por delegación, tienen la condición de agentes de la autoridad y están facultados para «entrar libremente en cualquier momento y sin previo aviso en los lugares sujetos a inspección y a permanecer en ellos, con respeto, en todo caso, a la inviolabilidad del domicilio. Al efectuar una visita de inspección, deberán comunicar su presencia a la persona inspeccionada o a su representante, a menos que consideren que dicha comunicación pueda perjudicar el éxito de sus funciones». Conviene advertir que este concreto punto del art. 58 de la Ley 43/2003, de montes, no se ha visto afectado por la reforma introducida en ella por la reciente Ley 21/2015, de 20 de julio.
3. No cabe duda de que la normativa estatal reseñada es básica en sentido formal, pues se aprueba mediante una ley que expresamente le atribuye tal carácter. El apartado 1 de la disposición final segunda de la Ley 43/2003, de montes, determina: «esta Ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la Constitución y tiene, por tanto, carácter básico (legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y protección del medio ambiente), sin perjuicio de lo dispuesto en los dos apartados siguientes»; estos se refieren a otros títulos competenciales, amparados por determinados preceptos de la Ley de montes y que no afectan al presente recurso.
Por ello, como ya dijimos en la STC 49/2013, de 28 de febrero, al enjuiciar la impugnación de diversos preceptos de la Ley 43/2003, de montes, «para determinar cuál es la materia y, por tanto, el título competencial de referencia es necesario atender tanto a la finalidad como al contenido de la norma o, dicho de otra forma, a las técnicas legislativas utilizadas para alcanzar dicha finalidad (STC 28/1997, de 13 de febrero, FJ 4). En aplicación de esta doctrina, el título competencial preferente y más específico desde el que ha de juzgarse la ley impugnada, cuyo objeto es la regulación del régimen jurídico de los montes públicos y privados, es el referido a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación básica sobre montes y aprovechamientos forestales (art. 149.1.23 in fine CE), ello sin perjuicio de que exista una vertiente ambiental integrada en este título competencial sectorial» (STC 49/2013, FJ 5; doctrina reiterada por la STC 84/2013, de 11 de abril, FJ 2).
En suma, en la controversia competencial sometida a nuestro examen resulta título competencial más específico –y por ello prevalente– el que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre montes y aprovechamientos forestales (art. 149.1.23 in fine CE), que integra una vertiente de protección del medio ambiente. A su vez, el art. 148.1.8 CE permite a las Comunidades Autónomas asumir competencia en la materia de «montes y aprovechamientos forestales». La Comunidad de Madrid ha asumido esta competencia en virtud de lo dispuesto en el art. 27.3 de su Estatuto de Autonomía (EAM), conforme al cual a esta Comunidad le corresponde, «en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca», «el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución en materia de régimen de los montes y aprovechamientos forestales (con especial referencia a los montes vecinales, en mano común, montes comunales, vías pecuarias y pastos)». A ello cabe añadir que, en el mismo marco de la legislación básica, a la Comunidad de Madrid le corresponde también, de conformidad con el art. 23.7 EAM, la «protección del medio ambiente, sin perjuicio de la facultad de la Comunidad de Madrid de establecer normas adicionales de protección». En el ejercicio de estas competencias se aprobó precisamente la Ley 16/1995, forestal y de protección de la naturaleza de la Comunidad de Madrid.
DICTADA en el Recurso 8405/2007 (Ref. BOE-A-2007-20719).
la inconstitucionalidad y nulidad del párrafo 1 del art. 100.3 de la Ley 16/1995 de 4 de mayo, añadido por el art. 9 de la Ley 3/2007, de 26 de julio (Ref. BOE-A-1995-19108) y (Ref. BOE-A-2007-17584).

References: artículo 9
 artículo 100
 artículo 9
 artículo 149
in fine
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