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El análisis económico en la Directiva Marco del Agua y su papel en el proceso de planificación hidrológica - PDF
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María Josefa Gómez Olivares
1 El análisis económico en la Directiva Marco del Agua y su papel en el proceso de planificación hidrológica Josefina Maestu y Alberto del Villar DESCRIPTORES DIRECTIVA MARCO DEL AGUA ANÁLISIS ECONÓMICO PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Introducción Desde la entrada en vigor de la Directiva Marco del Agua se ha producido un cambio de la forma de abordar la planificación hidrológica. Este cambio está orientado a una reorganización de las políticas y principios que tienen que ver con la protección a largo plazo de las masas de agua, enfocado a la gestión sostenible y a la protección de los recursos hídricos. En este contexto se encuadra el análisis económico, que se considera una parte novedosa en la elaboración de los programas de medidas para el logro de los objetivos ambientales de conseguir el buen estado en las masas de agua de la Unión Europea y prevenir el deterioro. Hasta el presente, la planificación hidrológica se había centrado en el diseño y la gestión de un sistema de infraestructuras hidráulicas que asegurase el suministro de agua para satisfacer las necesidades a medida que se producían. Con estas directrices, los planes hidrológicos partían de unos axiomas basados en unas demandas estimadas definidas externamente (necesidades) que, con carácter creciente, proyectaban la exigencia de unas infraestructuras que permitieran incrementar la oferta disponible y satisfacer las demandas. Demandas que no se veían afectadas por el precio de los servicios ya que la política de precios bajos tanto para el regadío como para los abastecimientos aseguraba que los precios no influían en las decisiones sobre utilización del agua. En este contexto, las decisiones están sujetas únicamente a la restricción presupuestaria, que es lo que condiciona la realización de grandes obras públicas (embalses y trasvases) de acuerdo con la evolución de la población y el desarrollo de las actividades productivas. Esta perspectiva de la planificación hidrológica, que estaba basada en un modelo incrementalista que pretendía superar el problema de la escasez a través del aumento en la oferta de los recursos disponibles, está siendo complementada por la perspectiva en la gestión del agua, basada en la aportación de mecanismos de gestión económica y social en lo que se conoce como water conservation. 1 Esta perspectiva también se recoge en la Directiva Marco del Agua, incorporando la necesidad de la protección de los recursos ampliando el concepto de water conservation con una perspectiva ecológica. Por ello, la introducción de mecanismos de valoración y evaluación de los recursos y de los precios, junto con el cumplimiento de los objetivos ambientales, implica afrontar nuevas soluciones al problema de satisfacer las necesidades en un contexto de eficiencia económica y eficacia ambiental. La DMA y el análisis económico La provisión de servicios del agua es fundamental para el consumo humano y se deben dar las condiciones adecuadas de cantidad y calidad. Junto a la provisión de estos servicios se encuentran también los destinados a satisfacer las necesidades productivas de otros usos del agua, como son las actividades económicas (regadío, la generación de energía, bienes y servicios industriales, servicios de esparcimiento y ocio). El medio acuático es el receptor de las aguas sobrantes utilizadas y residuos de los procesos productivos procedentes de las actividades antes descritas, cuyos procesos de absorción, dilución, transformación y acumulación en la naturaleza presentan implicaciones de tipo económico y generan externalidades y afecciones a los usos económicos y a los ecosistemas. La DMA hace referencia directa al análisis económico en varios apartados: a. En los considerandos 36 y 38 cuando señala la necesidad de un análisis económico así como la caracterización de la cuenca fluvial y de la actividad humana y el uso del agua. Además de establecer la adecuación del uso de instru- 48 I.T. Nọ
2 mentos económicos en el marco de los programas de medidas, incorporar el principio de quien contamina paga y el principio de la recuperación de costes de los servicios del agua, incluidos los costes ambientales y del recurso. b. En el artículo 5 se establece que cada Estado miembro debe realizar un estudio económico que identifique la importancia económica de los usos del agua dentro de la demarcación hidrográfica (de acuerdo a los criterios señalados en el Anexo III), así como los factores económicos susceptibles de producir presiones e impactos sobre las masas de agua, además de preparar escenarios tendenciales de evolución tanto de la oferta como de la demanda de agua (según se indica en los Anexos II y III). Todo ello considerando la posible evolución de los factores determinantes de los usos del agua. c. El artículo 9 establece la necesidad de tener en cuenta el principio de recuperación de costes, que incluirá, además de los costes financieros, los costes ambientales y del recurso. En este mismo apartado aduce la obligación de adecuar este principio al principio quien contamina paga y al establecimiento de una política de precios que incentive el uso eficiente de los recursos y permita la consecución de los objetivos ambientales que plantea la propia Directiva. d. El artículo 4 establece que es posible considerar excepciones a la hora de conseguir el cumplimiento de los objetivos de calidad. Entre los criterios para analizar cuándo se pueden considerar excepciones a los plazos o al cumplimiento de los objetivos de buen estado está el que haya costes desproporcionados. La clasificación de una parte de las aguas en España como aguas fuertemente modificadas, según la terminología acuñada en la DMA, conllevaría también realizar un análisis económico de las mismas que justifique la necesidad de mantener dicho estatus y la valoración de los costes de las medidas de mejora que en el mismo se puedan realizar. La realización de nuevas modificaciones exigiría también un análisis de costes desproporcionados y deberán, asimismo, justificarse en función de que atienden a nuevas actividades sostenibles. e. La redacción del plan hidrológico deberá contener la información que se indica en el Anejo VII, que en su punto 6 incluye el análisis económico de los usos del agua, tal y como se indica en el artículo 13 de la Directiva. f. Establecimiento de un programa de medidas, su análisis y comparación, de acuerdo al análisis coste-eficacia. g. El contenido del análisis económico del Anejo III que se debe llevar a cabo como parte de la caracterización de las cuencas hidrográficas debe contener un nivel suficiente de detalle para: 1. Efectuar los cálculos pertinentes necesarios para tener en cuenta, de conformidad con el artículo 9, el principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, tomando en consideración las proyecciones a largo plazo de la oferta y la demanda de agua en la demarcación hidrográfica y, en caso necesario: 1.1. Las previsiones del volumen, los precios y los costes asociados con los servicios relacionados con el agua Las previsiones de la inversión correspondiente, incluidas las previsiones relativas a dichas inversiones. 2. Estudiar la combinación más rentable de medidas que, sobre el uso del agua, deben incluirse en el programa de medidas de conformidad con el artículo 11, basándose en las previsiones de los costes potenciales de dichas medidas. En resumen, las funciones encomendadas al análisis económico que se recoge en la Directiva Marco del Agua establecen los siguientes cometidos: Caracterización económica de las actividades económicas que hacen un uso del agua significativo en las demarcaciones hidrográficas. Recogiendo al menos los usos domésticos, industriales y de riego. Analizar las tendencias de la oferta y la demanda considerando los factores determinantes del uso del agua en los horizontes de planificación (2015 y 2027), y las inversiones previstas. Estimar los niveles de recuperación de costes y realizar el análisis de las implicaciones económicas y sociales de la aplicación del principio de recuperación de costes. Evaluar la utilización y la efectividad de los precios como medida para reducir la contaminación y el uso eficiente de los recursos hídricos, de acuerdo a los postulados de quien contamina paga y recuperación de costes. Establecimiento de un programa de medidas incluyendo el análisis de los efectos directos e indirectos, empleando las herramientas del análisis coste-eficacia. Análisis de costes desproporcionados en las masas de agua donde se proponen excepciones en términos de plazos y/o de objetivos comparando costes y beneficios de la mejora de la calidad de las aguas. El análisis económico de los usos del agua De acuerdo con las Guías y las Hojas informativas elaboradas por los Grupos europeos, el análisis económico de los usos del agua se desarrolla en diferentes tareas o fases que permiten identificar la importancia económica de los usos del agua e integrarlo dentro de los procesos de planificación hidrológica, siguiendo los principios de la implementación de la DMA. La primera tarea del análisis económico consiste en la identificación de los usos significativos del agua que ejercen presiones significativas sobre el medio hídrico a través de extracciones, vertidos de sustancias contaminantes o alteraciones morfológicas de las masas de agua y los ecosistemas. La segunda tarea consiste en la integración y organización de sistemas de información a partir de las fuentes y datos disponibles que alimenten procesos de evaluación y análisis de decisiones. La tercera tarea consiste en caracterizar los usos del agua más significativos. Esto permite identificar las relaciones entre las presiones sobre las masas de agua y las dinámicas de crecimiento y desarrollo económico, lo que permite determinar la importancia del agua en el desarrollo económico y su papel en los procesos productivos, identificando los factores determinantes de la demanda. I.T. Nọ
3 Servicio Embalses y transporte en alta (aguas superficiales) Aguas subterráneas Abastecimiento urbano Recogida de aguas residuales urbanas Tratamiento de aguas residuales urbanas Distribución de agua de riego Tabla 1 Marco institucional de los servicios del agua Agentes (competentes o financiadores de infraestructuras) Organismos de cuenca, sociedades estatales y otros agentes Organismos de cuenca, colectivos de riego y usuarios privados (autoservicios), Mancomunidades, Comunidades Autónomas y otros, Mancomunidades, Comunidades Autónomas y otros, Mancomunidades, Comunidades Autónomas y otros Comunidades de regantes y otros colectivos de riego Instrumentos de recuperación de costes Canon de Regulación Tarifa de utilización de agua Las fijadas por los ayuntamientos Las fijadas por las comunidades de regantes (CC RR) Tarifa de abastecimiento Tasa de alcantarillado Canon de Saneamiento Tarifas del Servicio Derramas y tarifas/cuotas de los colectivos de riego (que incluyen el importe del pago de Canon y Tarifa a los Organismos de cuenca) Control de vertidos Organismos de cuenca Canon de Control de Vertidos Unión Europea Tabla 2 Agentes públicos que financian infraestructuras para la prestación de servicios del agua Origen Organismo/Departamento Destino Administración General del Estado Administración Autonómica Administración Local Fondo de Cohesión FEDER Ministerio de Medio Ambiente Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación Ministerio de Administraciones Públicas Consejerías de Medio Ambiente, Obras Públicas, Infraestructuras, Agricultura y Cooperación Local Diputaciones Provinciales Proyectos de infraestructuras hidráulicas de las AA PP Confederaciones Hidrográficas Comunidades Autónomas Administraciones locales Comunidades de Regantes Mancomunidades Comunidades de Regantes Mancomunidades Cuenca Captación y transporte superficiales TABLA 3 Coste anual de los servicios del agua en España (2002) Extracción aguas Distribución subterráneas Urbana Riego Saneamiento Galicia Costa n/d n/d Norte n/d CI País Vasco n/d n/d n/d Ebro CI Cataluña n/d Duero Tajo Júcar Guadiana Guadalquivir Segura C M Andaluzas I. Baleares n/d n/d I. Canarias n/d n/d n/d Total (2007). Total Tabla 4 Servicios del agua y mecanismos de recuparación de costes Servicio Agentes Usuario/Contaminador Costes financieros Costes ambientales Mecanismos de recuperación de costes Embalses y transporte en alta (aguas superficiales) Organismos de cuenca, sociedades estatales y otros Doméstico Industrial Agrícola la captación y el transporte de agua Canon de Regulación Tarifa de utilización de agua Extracción de aguas subterráneas, Comunidades Doméstico Industrial de Regantes o usuarios individuales Agrícola la extracción de agua de los acuíferos Fijados por los y Comunidades de Regantes Abastecimiento urbano o Comunidades Autónomas Doméstico Industrial el uso y la potabilización de agua Tarifas del Servicio de Abastecimiento Distribución de agua de riego Comunidades de Regantes o usuarios individuales Agrícola el uso del agua y la contaminación difusa Derrama o parte proporcional de costes incurridos Alcantarillado y depuración de aguas residuales en zonas urbanas y Comunidades Autónomas Doméstico Industrial la contaminación del agua y los residuos Tasas de Alcantarillado Canon de Saneamiento Control de vertidos Organismos de cuenca Doméstico Industrial los vertidos a la naturaleza Canon de Control de Vertidos y otras figuras 50 I.T. Nọ
4 TABLA 5 Porcentaje de recuperación de costes de los servicios del agua en España (2002) Captación y transporte Extracción Usos Urbanos Usos Riego % Recuperación de costes 50% - 99% 99% 57% - 96% 85% - 98% (2007). Tabla 6 Recuperación de costes de los servicios de captación, embalse y transporte prestados con aguas superficiales Fig. 1. Oferta de agua en España: Coste de provisión de servicios de captación y extracción 2001/2002 para los usos consuntivos del agua. (2007). Fig. 2. Régimen de gestión del servicio de suministro urbano de agua. Porcentaje según población. Fuente: AEAS Cuenca Año Ingresos Costes de captación, embalse y transporte de aguas superficiales Recuperación de costes (%) Galicia Costa Norte ,68 CI País Vasco n/d n/d Ebro ,77 CI Cataluña (ACA) ,8 CI Cataluña (otros alta) ,8 Duero ,58 Tajo Júcar ,80 Guadiana Guadalquivir ,45 Segura ,12 CM Andaluzas ,00 Baleares n/d n/d Canarias n/d n/d La cuarta tarea debe permitir el diseño, sobre la base de la mejor información disponible, de los posibles escenarios de evolución de los usos del agua de acuerdo con los factores determinantes. Este análisis se realiza tanto a nivel nacional como a nivel regional y local, permitiendo observar las tendencias y cómo se desarrollarán las presiones e impactos sobre las masas de agua. La utilidad de este proceso en el contexto de la planificación hidrológica está relacionada con la evaluación de la efectividad de las medidas y de sus impactos económicos de cara al logro de los objetivos ambientales. Recuperación de costes de los servicios del agua El principio de recuperación de costes de los servicios relacionados con el agua viene establecido en el artículo 9 de la Directiva Marco del Agua. Este principio incluye los costes financieros de la prestación de los servicios, los costes ambientales y los del recurso, y todo ello de conformidad con el principio quien contamina paga. No obstante, la aplicación de este principio no reviste un carácter absoluto, tal y como se recoge en trabajos recientes. 2 La aplicación de este principio debe hacerse tomando en consideración los efectos sociales, ambientales y económicos, así como las condiciones climáticas y geográficas. Los análisis de recuperación de costes realizados hasta el momento en España permiten una primera aproximación sobre la repercusión de los costes en los distintos servicios del agua a los usos urbanos y de riego. El nivel de recuperación de costes por la prestación del conjunto de los servicios del agua en España refleja las prácticas contables legalmente establecidas de acuerdo con la normativa vigente. Estos análisis han derivado en una serie de recomendaciones de modificaciones legales que pueden ponerse en práctica para la implementación del principio de recuperación de costes y su relación con el actual proceso de planificación hidrológica. La consideración de los costes ambientales pasa por analizar el coste de las medidas de recuperación ambiental y considerar la estrategia para recuperar sus costes. Estas recomendaciones se encuentran recogidas en dos documentos 3 cuyo mensaje clave es simplificar, armonizar y concienciar a la sociedad sobre la importancia de la recuperación de los costes de los servicios del agua. Se puede plantear la conveniencia social de modificar el régimen económico-financiero de los servicios del agua de modo que permita una recuperación adecuada de los costes incurridos en la prestación de los servicios, con estructuras que incentiven el uso eficiente de los recursos, penalizando los sobreconsumos y asegurando que se consideran los costes ambientales en las decisiones de los distintos usuarios de servicios del agua. I.T. Nọ
5 Fig. 3. Relación entre consumos y precios (usos urbanos). (2007). Fig. 4. Relación entre consumos y precios para uso de riego. Fuente: MMA Fig. 5. Tarifas unitarias en la Cuenca Piloto del Júcar. Año (2007). Los precios como instrumento de gestión del agua y su papel como incentivo La Comisión Europea 4 señala que la política de tarificación del agua tiene que recoger algunos elementos clave, como son: La necesidad de aplicar sistemas tarifarios que promuevan la recuperación de los costes del servicio y un mejor uso de los recursos hídricos. La necesidad de recabar una información más abundante y precisa acerca de las principales variables y relaciones que se refieran a la demanda, los costes y los beneficios, que permitan determinar unos niveles y unas estructuras de precios adecuados. La necesidad de estimaciones sobre la elasticidad de los precios de la demanda para predecir los cambios en dicha demanda para la adaptación de la política actual de tarificación de agua. Los efectos de la política de precios sobre los consumos de agua y la emisión de contaminantes al modificar los niveles de precios y los costes de los parámetros de contaminación dependen de la elasticidad de la demanda de servicios (de suministro y de vertido) de los diferentes usuarios y su disposición a pagar. La importancia relativa de la elasticidad precio, de la elasticidad renta y de otros factores para explicar los consumos y usos de agua es fundamental para el diseño de políticas de precios. En todo caso, las estructuras de tarificación deberían incluir un elemento variable (un índice volumétrico o un índice por unidad de contaminación) para garantizar su función incentivadora en lo que se refiere a la conservación del agua y la reducción de la contaminación. Tabla 7 Tarifas medias ponderadas para los servicios de abastecimiento y saneamiento urbano del agua. Año 2004 Abastecimiento Saneamiento Ciclo integral Cuenca DOMÉSTICO INDUSTRIAL CONJUNTO DOMÉSTICO INDUSTRIAL CONJUNTO DOMÉSTICO INDUSTRIAL CONJUNTO Bajo Bidasoa 0,42 0,76 0,51 0,45 0,77 0,53 0,87 1,53 1,03 Baleares 1,06 1,98 1,29 0,68 1,06 0,77 1,74 3,04 2,06 Canarias 1,25 2,11 1,46 0,30 0,29 0,29 1,55 2,39 1,76 CI Cataluña 0,88 1,29 0,98 0,48 0,61 0,51 1,36 1,90 1,49 Duero 0,40 0,53 0,44 0,34 0,44 0,36 0,74 0,97 0,80 Ebro 0,44 0,64 0,49 0,37 0,47 0,39 0,80 1,11 0,88 Galicia Costa 0,48 1,01 0,62 0,31 0,52 0,36 0,79 1,53 0,98 Guadalquivir 0,64 0,78 0,68 0,48 0,54 0,49 1,12 1,33 1,17 Guadiana 0,54 0,64 0,57 0,41 0,45 0,42 0,95 1,09 0,99 Júcar 0,57 0,74 0,61 0,39 0,53 0,42 0,96 1,27 1,04 Norte 0,48 1,05 0,62 0,38 0,88 0,51 0,86 1,93 1,13 Norte I 0,50 0,86 0,59 0,20 0,34 0,23 0,70 1,20 0,82 Segura 1,05 1,09 1,06 0,67 0,63 0,66 1,72 1,72 1,72 Sur 0,49 0,72 0,55 0,39 0,50 0,41 0,88 1,22 0,96 Tajo 0,65 0,63 0,65 0,32 0,33 0,33 0,97 0,96 0,97 Total 0,68 0,93 0,75 0,40 0,51 0,43 1,08 1,44 1,17 En el caso de las políticas de precios del agua de riego los efectos de los cambios en los precios se subordinan en gran medida a los precios actuales y al valor generado con el uso del agua, que a su vez determina la elasticidad de la demanda. Es posible la existencia de dos escenarios 5 : a. Modificación del comportamiento del regante, cambio en la técnica de riego y disminución de la cantidad de agua empleada por unidad de producción, y en consecuencia se producen ahorros de agua. En este caso no se ve afectada la renta y la producción. b. En otros casos, donde el valor del agua empleada y el precio pagado tengan márgenes estrechos, la modificación de precios del agua puede alterar la estructura de producción y la renta agraria. Sin embargo, en tanto en cuanto la estructura tarifaria es actualmente independiente en muchos casos de los recursos utilizados, no pueden existir incentivos económicos al ahorro y la eficiencia en el uso del agua para operaciones de riego. Por ello hay que considerar la modificación de las tarifas y la medición de volúmenes utilizados para buscar soluciones, aplicando medidas de precios en aquellas unidades y zonas donde sea necesaria una mayor eficiencia para lograr los objetivos ambientales. 52 I.T. Nọ
6 Análisis de costes desproporcionados En el artículo 4 de la Directiva Marco del Agua se establecen los objetivos ambientales y los plazos para conseguirlos. Los objetivos ambientales, que son los objetivos básicos de la planificación hidrológica, consisten en obtener el buen estado de las masas de agua. Estos objetivos pueden ser objeto de excepciones para las cuales es necesario desarrollar análisis específicos. Hay posibilidad de acogerse a prórrogas justificadas y justificar excepciones a la consecución de objetivos ambientales. También se contempla que se pueden establecer excepciones a la aplicabilidad siempre que se cumplan las condiciones establecidas en los apartados 4.6 (deterioro temporal por causas naturales o de fuerza mayor) y 4.7 (costes desproporcionados). La definición de coste desproporcionado es un juicio de valor informado por el análisis económico. Éste debe atender a determinados aspectos, estableciendo un proceso de decisión o elección entre alternativas. Por lo tanto, el papel del análisis económico se centra en aportar información relevante y lo más clara posible para valorar las distintas posibilidades de elección existentes. El punto de partida del análisis de costes desproporcionados es la información suministrada por las fases previas del proceso de planificación (objetivos ambientales de las distintas masas de agua, planes alternativos, plazos considerados, análisis coste-eficacia de las medidas). De esta manera, en función de los costes de mejora del estado de las masas de agua, se puede justificar la elección de objetivos ambientales menos rigurosos (ej. estado moderado), renunciar al buen estado, o aplazar su consecución. En el caso en el que se contemplan excepciones de objetivos y de plazo por razones de costes, corresponde al análisis de coste-eficacia aportar la información sobre las alternativas y su graduación entre las que puede elegir la sociedad: 1. Conseguir el Buen Estado en el Año Conseguir el Estado Moderado en 2015 y el Buen Estado en Conseguir el Estado Moderado en 2021 y el Buen Estado en Conseguir el Estado Moderado en 2027 y revisar los objetivos en los planes de cuenca posteriores. Para cada una de las cuatro alternativas el análisis costeeficacia debe aportar información detallada del coste del conjunto de las medidas necesarias para garantizar los objetivos en los plazos determinados y los costes de tales medidas. Por ello, con respecto a los costes desproporcionados se pueden plantear dos tipos de problemas: costes desproporcionados respecto a las ventajas que supone la mejora en la calidad ambiental, y costes desproporcionados respecto a la capacidad financiera para asumirlos. Esto a su vez depende de la estrategia financiera propuesta, de la capacidad de pago de los diversos agentes y de los efectos distributivos que se pueden producir con la aplicación de los programas de medidas y su estrategia de financiación. Conclusiones Desde la primera mitad del pasado siglo XX se ha desarrollado la planificación hidrológica en España. Sin embargo, los instrumentos que se han venido utilizando hasta el momento se han basado en actuaciones de infraestructuras para cubrir las demandas crecientes de agua. La DMA, ante los actuales problemas de sostenibilidad y pérdida de calidad ambiental, desarrolla una serie de principios y objetivos para la política de aguas en la Unión Europea. Para su cumplimiento se incorpora en los procesos de planificación hidrológica los instrumentos propios del análisis económico como un instrumento para conseguir los objetivos propuestos (protección al medio ambiente y desarrollo sostenible). El análisis económico parte de un estudio de caracterización económica de las actividades económicas que hacen un uso significativo del agua para realizar un análisis de las tendencias de oferta y demanda, estableciendo un marco de planificación que incluye un programa de medidas encaminadas a conseguir los objetivos ambientales propuestos. En este contexto, la economía proporciona herramientas, información e instrumentos para la racionalización del proceso de toma de decisiones con el que abordar la planificación hidrológica en los horizontes temporales propuestos en la Directiva. Josefina Maestu* y Alberto del Villar** *Dirección General del Agua. Ministerio de Medio Ambiente **Departamento de Economía Aplicada. Universidad de Alcalá Notas 1. López Camacho, 1997, pp Ecologic and Warsaw Agricultural University, 2006, p Ministerio de Medio Ambiente, 2006a, y Ministerio de Medio Ambiente, 2006b. 4. Comisión Europea, COM (2000) 477 final, pp Garrido, 2005, p. 9. 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