Source: https://supremo.vlex.es/vid/705387001
Timestamp: 2019-07-17 11:06:08+00:00

Document:
STS 328/2018, 1 de Marzo de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 705387001
Número de Resolución: 328/2018
ENERGÍA ELÉCTRICA. Para el cálculo de la rentabilidad razonable se toma en consideración las retribuciones ya percibidas en el pasado proyectando el nuevo modelo retributivo desde el comienzo del funcionamiento de las instalaciones, pero esta previsión tan solo implica que la rentabilidad razonable que tienen derecho a percibir los titulares de estas instalaciones se calcula sobre toda "su vida útil regulatoria" sin tener que devolver las cantidades ya percibidas en el pasado. Se estima en parte el contencioso administrativo.
Sentencia núm. 328/2018
Número del procedimiento: 798/2014
REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 798/2014
Eduardo Espin Templado, presidente, presidente
Esta Sala ha visto constituida la Sección Tercera por los magistrados al margen relacionados, el recurso contencioso-administrativo núm. 798/2014 , interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Miguel Ángel Heredero Suero en representación de DESIMPACTE DE PURINS ALCARRÁS, S.A., DESIMPACTE DE PURINS VOLTREGÁ, S.A., DESIMPACTO DE PURINES ERESMA, S.A., y DESIMPACTO DE PURINES ALTORRICÓN, S.A., con la asistencia letrada de Dª Coral Yañez Cañas, contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos y contra la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
La representación procesal de DESIMPACTE DE PURINS ALCARRÁS, S.A., DESIMPACTE DE PURINS VOLTREGÁ, S.A., DESIMPACTO DE PURINES ERESMA, S.A., y DESIMPACTO DE PURINES ALTORRICÓN, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo el día 10 de septiembre de 2014 que se registró con el número 1/798/2014, contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, y la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por los que se regula la actividad de producción de energía eléctrica y se aprueban los parámetros retributivos para la instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
Admitido el recurso se solicitó el expediente correspondiente. Solicitada ampliación del expediente administrativo, se reclamó a la Administración.
Con fecha 5 de noviembre de 2014 se recibió comunicación del Tribunal Constitucional en el que se ponía en conocimiento de la Sala la admisión a trámite del conflicto positivo de competencia núm. 5958/2014 , promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra diversas disposiciones del RD. 413/2014.
El Abogado del Estado en su escrito de 21 de abril de 2015, comunica a esta Sala la existencia de un expediente ante la Comisión Europea de examen preliminar de ayudas del Estado -Nº de asunto SA. 40348.2014 N- y que dicho expediente se ha extendido al régimen de retribución de las energías renovables anterior al vigente, por lo que el Abogado del Estado solicita la suspensión de la tramitación procesal del recurso a resultas de la decisión que en su momento adopte la Comisión Europea.
Aportada la documentación requerida a la Administración del Estado, y oída la recurrente que se opone a la suspensión, por Auto de 7 de septiembre de 2015, la Sala acordó no haber lugar a la suspensión del procedimiento que propugnaba la Administración.
En su escrito de demanda presentado el 1 de mayo de 2015, la representación procesal de las mercantiles demandantes DESIMPACTE DE PURINS ALCARRÁS, S.A., DESIMPACTE DE PURINS VOLTREGÁ, S.A., DESIMPACTO DE PURINES ERESMA, S.A., y DESIMPACTO DE PURINES ALTORRICÓN, S.A. alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y solicitó a la Sala que, previos los trámites legales que correspondan, dicte en su día sentencia por la que, estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto y, declare:
1) La nulidad del RD 413/2014 en su totalidad por contravenir el artículo 24 de la Ley del Gobierno .
2) La nulidad de la Orden IET/1045/2014 en su totalidad por vulnerar el principio de jerarquía normativa.
3) Subsidiariamente al apartado 2) anterior, la nulidad parcial de la Orden IET/1045/2014 en (i) en su Anexo II en lo relativo al valor de la Rinv y del Ro aplicable a la categoría IT- 01419 e IT-01421, e (ii) en todos los parámetros de su Anexo VIII referentes a las categorías de instalaciones de tratamiento de purines (en particular las categorías ET-01419 e ET- 01421) o, (iii) subsidiariamente al apartado (ii) los parámetros relativos al valor asignado a la "inversión estándar inicial" y a "otros ingresos de explotación" de dichas categorías.
4) Todo ello con expresa imposición de costas a la parte demandante y previo planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad del RD-Ley 9/2013.
Por Otrosí solicita el planteamiento de Cuestión de Inconstitucionalidad en relación al artículo 1 del RD-L 9/2013, de los apartados 4 a 8 del artículo 14 y de la Disposición Final Tercera de la Ley 24/2013 , lo que conllevaría la nulidad del RD 413/2014 y de la Orden IET/1045/2014, en cuanto aplicación directa de dichos preceptos inconstitucionales.
Fija la cuantía del recurso como indeterminada, y solicita el recibimiento del pleito a prueba (documental-expediente administrativo, y documentos aportados en escrito de demanda; y Pericial-informes periciales sectorial y para las plantas demandantes, elaborados por Bluecap Management Consulting SL, firmados por Dª Angustia y D. Fernando ). Interesa el trámite de conclusiones escritas.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito presentado con fecha 10 de julio de 2015, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes, y pide la inadmisión del recurso por falta de jurisdicción y la carencia de legitimación de los recurrentes por solicitar de forma principal el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad en relación con el RD-Ley 9/2013 y la LSE.
Aporta como documento informe sectorial del IDAE relativo a las plantas de tratamiento y reducción de purines. Y concluye suplicando dicte sentencia por la que sea inadmitido o, en su defecto y subsidiariamente, sea desestimado el recurso interpuesto, con imposición de las costas a la parte recurrente. Así mismo, considera improcedente e innecesario el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitada por la actora.
Por Decreto de 15 de julio de 2015 se fijó la cuantía del procedimiento como indeterminada, y mediante Auto de 20 de octubre de 2015, se acordó recibir el pleito a prueba, admitiendo los medios de prueba propuestos tanto por la parte demandante como demandada. Se procedió a la extensión de la ratificación pericial efectuada en el recurso 800/14.
El trámite de conclusiones fue evacuado por ambas partes.
El 11 de febrero de 2016 se tuvo por incorporado a autos el escrito del recurrente de 9 de febrero de 2016 alegando la conveniencia del planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad por esta Sala.
El Abogado del Estado el 4 de abril de 2016 aportó al procedimiento un documento del Parlamento Europeo en el que se rechaza una solicitud de la Asociación Nacional de Productores e Inversores de Energías Renovables (ANPIER) en la que se pedía que abriera una investigación a España por el cambio regulatorio de los apoyos a las renovables. La Administración del Estado pone de manifiesto que el mencionado documento indica "no procede tomar ninguna acción legal contra España porque la reforma eléctrica es una recomendación del propio Consejo, en línea con las Directrices de ayudas de Estado de la comisión y la elección de los sistemas de apoyo a las RES es una competencia de cada EEMM para poder cumplir con los objetivos 2020 y no hay ninguna limitación en la Directiva 28/2009/CE".
La parte recurrente manifiesta que la Notificación de la Comisión no incide en el presente procedimiento.
Por providencia de 5 de abril de 2016, se acordó oír a las partes sobre la incidencia en el presente procedimiento de la sentencia del Tribunal Constitucional STC 270/2015, de 17 de diciembre de 2015 . El Abogado del Estado y la parte recurrente formularon sus respectivas alegaciones.
Se señaló para votación y fallo del presente recurso el 10 de octubre de 2017, en que mediante Providencia se dejó sin efecto el señalamiento acordado y se dió a las partes un plazo de diez días para que alegaran sobre la incidencia en el presente recurso de la Orden ETU/555/2017 y la posible pérdida de objeto del mismo.
El trámite fue evacuado por la Administración del Estado que considera que el recurso ha perdido su objeto, y por la parte demandante que manifiesta su interés en la continuación del procedimiento.
Se señaló nuevamente para deliberación y fallo el día 27 de febrero de 2018, en que ha tenido lugar con cumplimiento de las disposiciones legales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Ramon Arozamena Laso, en sustitución del ponente primeramente designado, Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, que formula voto particular por discrepar del criterio de la mayoría.
Las disposiciones impugnadas y la posición de las recurrentes.
Se interpone recurso contencioso administrativo por la representación procesal de DESIMPACTE DE PURINS ALCARRÁS, S.A., DESIMPACTE DE PURINS VOLTREGÁ, S.A., DESIMPACTO DE PURINES ERESMA, S.A. y DESIMPACTO DE PURINES ALTORRICÓN, S.A., contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos y contra la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
En su demanda explica la parte recurrente que es titular de las siguientes plantas de tratamiento de purín de porcino: Desimpacte de Purins Alcarrás SA (ubicada en el municipio de Alcarrás -Lerida) Desimpacte de Purins Voltregá SA (en el municipio de Les Masies de Voltregá-Barcelona), Desimpacto de Purines Eresma SA (en el municipio de Hornillos de Eresma -Valladolid); Desimpacto de Purines Altorricón SA (en el municipio de Hornillos de Eresma -Valladolid).
Que las mencionadas plantas emplean la tecnología de ciclos con motores de gas natural, con una potencia instalada en todos los casos de 14,64 MW. Las dos primeras plantas se pusieron en funcionamiento en 1999, y las otras empezaron su actividad en 2001. Las plantas se incluyeron en la categoría d.1 "instalaciones de tratamiento y reducción de los purines de explotaciones de porcino". Están integradas en las Instalaciones Tipo ET-01419 e IT-01421 de la Orden IET impugnada.
Los motivos de la demanda.
La parte actora dedica el preliminar de la fundamentación jurídico material de su demanda a la incompatibilidad del régimen específico con el bloque de constitucionalidad y las pretensiones de su recurso. Destaca la singularidad y especificidad que se ha reconocido a las plantas de tratamiento del purín, con relación a las distintas instalaciones de cogeneración, en las sucesivas normas reguladoras del régimen retributivo especial o primado aplicable a la producción eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración o residuos (Real Decreto 436/2004 y Real Decreto 661/2007). Efectúa la parte una reseña del nuevo marco normativo instaurado por la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sistema Eléctrico, y el Real Decreto 413/2014, y sin cuestionar este marco legal y reglamentario, la parte demandante aduce que resulta vulnerado por los parámetros establecidos en la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, en relación con las plantas de tratamiento de purín, solicitando a la Sala el planteamiento de una Cuestión de Inconstitucionalidad.
Sustenta la parte demandante las pretensiones de nulidad que hemos recogido en los Antecedentes de Hecho de esta sentencia, en los siguientes motivos o alegaciones.
De la nulidad de pleno Derecho del Real Decreto 413/2014 por vulnerar el artículo 24 de la Ley del Gobierno .
Nulidad de los valores de los Anexos II y VIII de la Orden IET/1045/2014 fijados para las IT-01419 e IT-01421, por contravenir el artículo 13 del RD impugnado al no corresponder a los de una "empresa eficiente y bien gestionada".
Nulidad de los valores de los Anexos II y VIII de la Orden de parámetros para las IT-01419 e IT-01421, en lo relativo al cálculo de la " inversión inicial" por vulnerar el artículo 13.2 y la Disposición Adicional Segunda , apartado 8 del RD 413/2014 , en tanto que el valor de inversión fijado no es el estándar de las plantas de tratamiento y valorización de los purines.
Nulidad de los valores de los Anexos II y VIII de la Orden de parámetros para las IT-01419 e IT-01421, en lo relativo al cálculo de los "ingresos de explotación" fijados para esas ITs por vulneración del artículo 14.7 de la Ley 24/2013 y el artículo 24.2 del RD impugnado. Las plantas no han obtenido, " otros ingresos de explotación" , en los términos previstos por la Orden IET/1045/2014.
Además, la parte recurrente interesa en su demanda el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional respecto del artículo 1 del Real Decreto-ley 9/2013 y de los apartados 4 a 8 del artículo 14 y disposición final tercera de la Ley 24/2013 , por los motivos siguientes:
La inconstitucionalidad formal del Real Decreto-ley 9/2013, por:
1) La falta de justificación de la existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad para la aprobación del Real Decreto-ley 9/2013.
2) La falta de relación entre la supuesta urgencia y las medidas adoptadas.
La inconstitucionalidad material del Real Decreto-ley 9/2013 y de la Ley 24/2013, por:
1) Vulneración del principio de irretroactividad.
2) Vulneración del principio de rentabilidad razonable.
3) Vulneración de los principios de seguridad Jurídica y confianza legítima.
4) Vulneración del principio de tutela judicial efectiva.
La causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado.
Antes de examinar las cuestiones que plantea la demanda, debemos pronunciarnos sobre la causa de inadmisibilidad del recurso que opone el Abogado del Estado, para quien el recurso es inadmisible por falta de jurisdicción, o al menos lo son parte de sus pretensiones -que el Abogado del Estado no individualiza- porque si bien la parte actora intenta aparentar que su recurso se dirige contra las normas de rango reglamentario que recurre, en rigor lo que pretende impugnar es el contenido del Real Decreto-ley 9/2013 y la Ley 24/2013.
La causa de inadmisibilidad no puede ser acogida, pues aunque sea cierto que el Real Decreto 413/2014 y la Orden IET 1045/2014 se dictaron en desarrollo y aplicación de las normas con rango legal que cita el Abogado del Estado, el RD-ley 9/2013 y la Ley 24/2013, sin embargo el recurso contencioso administrativo se dirige, con toda claridad, contra las citadas normas reglamentarias, que de conformidad con el artículo 25.1 de la LJCA constituyen una actividad administrativa impugnable ante esta jurisdicción, que debe pronunciarse por tanto sobre las pretensiones anulatorias de las disposiciones reglamentarias deducidas en la demanda.
Ni el Real Decreto 413/2014 ni la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo IET/1045/2014, crearon "ex novo" el régimen jurídico y económico aplicable a las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos. El nuevo régimen retributivo, que deroga el previsto en el RD 661/2007, es introducido por el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, régimen que es asumido y completado por la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
Sentada esta premisa, no cabe duda que la solicitud de la parte recurrente por la que se pretende el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad en relación con aquellos preceptos de la Ley que la norma ahora impugnada desarrolla cobra pleno sentido. Cuestión distinta es que tal petición resulte improcedente a la vista de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional contenidos en sus sentencias 270/2015, de 17 de diciembre , 19/2016, de 4 de febrero , 29/2016, de 18 de febrero , 30/2016, de 18 de febrero y 61/2016, de 17 de marzo , en las que se analizó la adecuación a la Constitución del Real Decreto Ley 9/2013, y se descartó la pretendida vulneración de los principios de irretroactividad, seguridad jurídica y confianza legítima.
Los pronunciamientos contenidos en tales sentencias constituyen la obligada referencia para abordar tales infracciones y sirven para descartar la necesidad de plantear una nueva cuestión de inconstitucionalidad sobre estas mismas infracciones. Pero, por lo que respecta a la causa de inadmisibilidad planteada, no se aprecia que la demanda sea inadmisible por falta de jurisdicción.
Sobre la posible pérdida de objeto del recurso.
En la reseñada providencia de 10 de octubre de 2017 se planteó la posible pérdida de objeto del presente recurso, al haberse aprobado y publicado en el B.O.E. de 17 de junio de 2017, la ETU/555/2017, de 15 de junio, "por la que se establecen los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a las instalaciones de tratamiento y reducción de purines aprobadas por la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, y se actualizan para el semiperiodo 2017-2019", en cuyo preámbulo se recoge:
«(...) la Sala Tercera del Tribunal Supremo en diversas sentencias ha declarado, entre otras cuestiones, la nulidad de los anexos II, VII y VIII de la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, en la parte referida a las instalaciones de tratamiento y reducción del purín, estableciendo la obligación a la Administración de aprobar la regulación sustitutiva de la que, de acuerdo a estas sentencias, se declara nula.
En cumplimiento de las citadas sentencias, procede aprobar la presente orden para adecuar los parámetros retributivos de las instalaciones tipo correspondientes a las instalaciones de tratamiento y reducción del purín recogidas en el anexo I, de la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, a lo dispuesto en dichas sentencias».
El Abogado del Estado interesa que se declare la pérdida de objeto y se proceda al archivo de las actuaciones.
Sin embargo, examinadas las alegaciones de la recurrente y en aras a evitar su posible indefensión, procede continuar la tramitación del presente recurso, dictándose la sentencia correspondiente, examinando y resolviendo las pretensiones de la recurrente formuladas en el suplico de la demanda, y ello sin perjuicio de las cuestiones que se puedan suscitar en el trámite de ejecución de sentencia, conforme a los distintos asuntos examinados en supuestos análogos. Y al margen, obviamente, de la posible impugnación de la nueva Orden ETU/555/2017, que hayan podido formalizar la recurrente y otras empresas de tratamiento de purines.
En el mismo sentido nos hemos pronunciado en sentencias de 11 de octubre y 20 de diciembre de 2017 - recursos núms. 709/2014 y 758/2014 -.
Abordamos las cuestiones que plantea la demanda examinando, en primer lugar, las alegaciones de la parte relativas al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 1 del Real Decreto-ley 9/2013 y apartados 4 a 8 del artículo 14 de la Ley 24/2013 (otrosi primero, páginas 56 a 88 de la demanda), después -en su caso- las alegaciones relativas a la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 413/2014 (FD 1º de la demanda), y finalmente, en caso de no acogerse alguna de las anteriores cuestiones, las alegaciones sobre la nulidad de pleno derecho de los valores retributivos asignados a la IT-01425 en los Anexos II y VIII de la Orden IET/1045/2014 (FD 2º a 4º de la demanda).
Muchas de las cuestiones que se suscitan son sustancialmente coincidentes con las planteadas por diversos recurrentes en otros procesos seguidos ante esta misma Sala contra las mismas disposiciones que ahora se impugnan, por lo que les daremos respuesta reiterando consideraciones que hemos expuesto en esas otras ocasiones, entre otras muchas, en las sentencias dictadas en los recursos 500/2014 , 519/2014 , 531/2014 , 536/2014 , 564/2014 , 610/2014 , 612/2014 , 637/2014 , 643/2014 , 650/2014 , 651/2014 , 654/2014 , 690/2014 , 691/2014 , 694/2014 , 704/2014 , 722/2014 , 741/2014 , 742/2014 , 743/2014 , 767/2014 , 771/2014 , 774/2014 , 787/2014 y 800/2014 .
Como en las precedentes sentencias de esta Sala, debemos comenzar nuestro análisis haciendo referencia al marco jurídico en el que se insertan el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, y la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, que no crean "ex novo" el régimen jurídico y económico aplicable a las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
En efecto, fue el Real Decreto-ley 9/2013, que modificó el artículo 30.4 de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico , el que introdujo los principios y las bases sobre las que se articula el nuevo régimen económico para las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable, cogeneración y residuos. Y así se encargó de destacarlo la STC 270/2015 , afirmando que fue el Real Decreto Ley 9/2013 el que «viene a establecer un nuevo régimen retributivo para determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica» posteriormente asumido por la Ley 24/2013.
Los elementos esenciales de este nuevo sistema ya se encontraban en el artículo 1 del Real Decreto-ley por el que se modifica el artículo 30.4 de la ley 54/1997 , vinculando la retribución de estas instalaciones a la venta de energía valorada al precio de mercado, estableciendo una retribución específica por unidad de potencia instalada que comprenda los costes de inversión y los costes de explotación de una instalación tipo, aplicando la rentabilidad razonable "a lo largo de su vida útil regulatoria" , y especificando que el cálculo de la rentabilidad razonable girará, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de las obligaciones del Estado a diez años aplicando el diferencial adecuado, que se concretó en un incremento de 300 puntos básicos (Disposición Adicional Primera).
Es cierto que este nuevo sistema retributivo requería el necesario desarrollo reglamentario que, respetando las bases y directrices fundamentales fijadas en dichas normas legales, completase el régimen jurídico para la aplicación efectiva a cada una de las instalaciones de producción de energía eléctrica. A tal efecto, la Disposición Final Segunda del RD-ley 9/2013 y la Disposición Final Tercera de la Ley 24/2013 encomendaron al Gobierno la aprobación de un Real Decreto que desarrollase ese régimen jurídico y económico, que finalmente se llevó a cabo a través del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio y que se concretó en los aspectos más técnicos y de detalle por la Orden IET/1045/2014, de 16 de Junio.
Ahora bien, estas normas reglamentarias, que constituyen el objeto directo de este recurso, no introducen novedades en los elementos esenciales, ni puede entenderse que con ellas se defina un nuevo régimen jurídico desconocido o al menos imprevisible en su configuración final que no estuviese ya establecido en todos sus elementos básicos por las normas legales antes referidas. El cálculo de la retribución específica sobre parámetros estándar (costes de explotación y valor de la inversión) en función de las "instalaciones tipo" que se establezcan, o la proyección del nuevo modelo retributivo desde el comienzo del funcionamiento de las instalaciones y a lo largo de toda "su vida útil regulatoria" -con el límite de no tener que devolver las retribuciones ya percibidas que superasen la rentabilidad razonable fijada para cada una de las instalaciones tipo-, entre otras cuestiones, ya se contenían en dichas normas legales, por lo que el nuevo régimen retributivo ahora impugnado ni se crea ni se define por vez primera por las normas ahora impugnadas.
En definitiva, la modificación del régimen retributivo primado establecido por el RD 661/2007, no es obra de las disposiciones generales que se impugnan en este recurso, el RD 413/2014 y la Orden IET/1045/2014, que se limitan al desarrollo del nuevo régimen retributivo introducido por el RD-ley 9/2003 y por la Ley 24/2013, y la particular revocación o, más precisamente, derogación del RD 661/2007, fue establecida de forma expresa por la Disposición derogatoria única, apartado 2, del RD-ley 9/2013.
Sentada esta premisa, cobran especial relevancia los pronunciamientos del Tribunal Constitucional contenidos en sus sentencias 270/2015, de 17 de diciembre , 19/2016, de 4 de febrero , 29/2016, de 18 de febrero , 30/2016, de 18 de febrero y 61/2016, de 17 de marzo , en las que se analizó la adecuación a la Constitución del Real Decreto Ley 9/2013, y se descartó la pretendida vulneración de los principios de irretroactividad, seguridad jurídica y confianza legítima, como veremos seguidamente.
Sobre la inconstitucionalidad del RD-ley 9/2013, el principio de irretroactividad, la rentabilidad razonable, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima y la tutela judicial efectiva.
La parte recurrente propone en su demanda que la Sala plantee cuestión de inconstitucionalidad, en relación con el artículo 1 del Real Decreto-ley 9/2013 y apartados 4 a 8 del artículo 7 y de la disposición final 3ª de la Ley 24/2013 , al estimar que dichas normas legales adolecen de tachas de inconstitucionalidad, tanto desde el punto de vista formal, por no concurrir el presupuesto habilitante de extraordinaria y urgente necesidad para la aprobación del Real Decreto-ley, como desde el punto de vista material, por vulneración de los principio de irretroactividad, rentabilidad razonable, seguridad jurídica, confianza legítima y tutela judicial efectiva.
1) Sobre la inconstitucionalidad formal del Real Decreto-ley 9/2013.
Alega la parte recurrente que no concurría en este caso la extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 CE , ni el Gobierno justificó este requisito convenientemente, porque el razonamiento del Gobierno en todas las modificaciones introducidas en la regulación de la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial ha sido siempre el mismo: la existencia de un déficit tarifario, lo que contradice por si solo el requisito de la excepcionalidad.
Como decíamos en nuestra sentencia de 22 de julio de 2016, recaída en el recurso 500/2014 , promovido por la misma representación procesal y asistencia letrada que intervienen en este recurso, para resolver las dudas de constitucionalidad que plantea la parte recurrente hemos de partir, necesariamente, de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional recogidos en sus sentencias números 270/2015 , 19/2016 , 29/2016 , 30/2016 , 42/2016 y 61/2016 , que enjuiciaron la constitucionalidad del Real Decreto-ley 9/2013, y examinaron, singularmente, la concurrencia del presupuesto habilitante de «extraordinaria y urgente necesidad», exigido por el artículo 86.1 de la Constitución española .
La primera de las citadas STC considera explícitamente que está plenamente justificada la adopción de un nuevo marco regulatorio de la generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, debido a la necesidad de dar una respuesta global que permita corregir los desajustes producidos en el sistema eléctrico, que soporta un déficit de tarifa estructural que pone en grave riesgo la sostenibilidad del sector energético.
En la sentencia 30/2016, de 16 de febrero, el Tribunal Constitucional aprecia que existe la necesaria conexión entre la situación de extraordinaria y urgente necesidad, y las medidas adoptadas para hacerle frente.
Del contenido de la fundamentación de las mencionadas sentencias constitucionales se infiere que el legislador de urgencia ha ponderado equilibradamente los intereses públicos y privados concurrentes en el sector energético, sin incurrir en un ejercicio desviado de su potestad de configuración del marco regulatorio jurídico y económico de la generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
2) Sobre la vulneración del principio de irretroactividad.
Expone la parte recurrente que el criterio de la rentabilidad de las Obligaciones del Estrado a diez años más 300 puntos básicos, durante toda la vida útil de la instalación, significa que se aplica hacia el pasado, esto es, desde el momento de la fecha del acta de puesta en marcha, lo que supone una flagrante vulneración del principio de irretroactividad. Se tienen en cuenta los ingresos percibidos por las instalaciones desde su puesta en marcha, lo que afecta a hechos pretéritos, altera la realidad ya consumada en el tiempo y anula efectos jurídicos agotados, sin que los criterios de las sentencias de este Tribunal Supremo que cita puedan extrapolarse sin más al presente caso, pues no estamos ante una mera adaptación o modificación del régimen económico del Real Decreto 661/2007, sino ante un caso distinto en el que el Real Decreto-ley 9/2013 elimina por completo el régimen de primas y tarifas y lo sustituye por un régimen retributivo diferente, como si el régimen del RD 661/2007 nunca hubiera existido.
Como refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 270/2015, de 17 de diciembre , la nueva regulación no obliga a los titulares de las instalaciones de producción de energía renovable existentes a devolver el importe de las tarifas ya percibidas en ejercicios anteriores, en cuanto se limita a disponer la aplicación del nuevo régimen económico a las instalaciones existentes, atendiendo a un criterio legal explícito y objetivo, basado en la obtención de una rentabilidad razonable a lo largo de toda la vida útil de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial, por referencia a la instalación tipo que les permite cubrir las cuotas de inversión que se corresponden a una empresa eficiente y bien gestionada y competir en el mercado en un nivel de igualdad con el resto de tecnologías.
«[...] Como ya señalábamos desde nuestros primeros pronunciamientos ( SSTC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3 , y 65/1987, de 21 de mayo , FJ 19), lo que se prohíbe en ese art. 9.3 CE es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores. La irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b ), y 178/1989, de 2 de noviembre , FJ 9], de forma que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva a los efectos del art. 9.3 CE cuando incide sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas [ STC 99/1987 , FJ 6 b)], supuesto en el que la prohibición de retroactividad operaría plenamente y solo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio. Por el contrario, en el caso de la retroactividad impropia, que incide en situaciones no concluidas, hay que reconocer al legislador un amplio margen de libertad, de suerte que no entran dentro del ámbito de la retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado, despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro aunque ello suponga incidir en una relación o situación jurídica aún en curso.
No estamos, en suma, ante una norma sancionadora o restrictiva de derechos, ni ante una regulación que afecte a una situación "agotada", consolidada, perfeccionada o patrimonializada -en los términos utilizados por nuestra jurisprudencia- que haya sido revertida in peius con efecto retroactivo, por lo que no concurre un supuesto de retroactividad constitucionalmente prohibida, y, en consecuencia, no se produce una vulneración del art. 9.3 CE ».
Por otra parte, los criterios recogidos en la sentencia de esta Sala de 25 de septiembre de 2012 (recurso 71/2011 ), que reproduce el contenido de sentencias anteriores de 12 de abril y 19 y 26 de junio de ese mismo año , ( recursos 40/2011 , 62/2011 y 566/2010 ), interpuestos contra el Real Decreto 1565/2010, nos llevan a estimar que el Real Decreto- ley ahora impugnado no incurre en retroactividad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución española , pues carece de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado, en el sentido de que no anula, ni modifica ni revisa las retribuciones pasadas, percibidas por los titulares de instalaciones de energía renovables bajo la vigencia del régimen del Real Decreto 661/2007, sino que el Real Decreto impugnado proyecta sus efectos a partir de la entrada en vigor del nuevo régimen retributivo, instaurado por el Real Decreto-ley 9/2013, que sustituyó el anterior régimen retributivo.
La modificación de la rentabilidad razonable prevista para la vida útil de una instalación incide, sin duda, en situaciones jurídicas creadas antes de la entrada en vigor de dicha norma y que siguen produciendo efectos, pero no implica una retroactividad prohibida, al no incidir sobre derechos patrimoniales previamente consolidados e incorporados al patrimonio de los titulares de tales instalaciones, ni sobre situaciones jurídicas ya agotadas o consumadas. Tan solo afecta al cómputo global de la rentabilidad que tienen derecho a percibir los titulares de estas instalaciones, sin incidencia alguna sobre las cantidades percibidas en el pasado. Lo contrario supondría reconocer el derecho consolidado a percibir una determinada rentabilidad también para el futuro, negando al legislador la posibilidad de establecer una rentabilidad global distinta para estas instalaciones a lo largo de toda su vida útil que se separase de aquella que ya venían percibiendo. Esta posibilidad implicaría petrificar el régimen retributivo ya existente, lo cual ha sido expresamente rechazado por este Tribunal y por el Tribunal Constitucional en las sentencias citadas. Es más, este Tribunal ya ha tenido ocasión de señalar en su sentencia de 30 de mayo de 2012 (recurso 59/2011 ) y se reiteró en la sentencia de 19 de junio de 2012 (recurso 62/2011 ) que "....el principio de rentabilidad razonable se ha de aplicar, en efecto, a la totalidad de la vida de la instalación, pero no como parece entender la parte en el sentido de que durante toda ella dicho principio garantice la producción de beneficios, sino en el sentido de que se asegure que las inversiones empleadas en la instalación obtengan, en el conjunto de la existencia de la misma, una razonable rentabilidad. Lo cual quiere decir, como es evidente, que la previsión legal de que se asegure una rentabilidad razonable no implica la pervivencia de una determinada prima durante toda la vida de la instalación, pues puede perfectamente ocurrir que dichas inversiones hayan sido ya amortizadas y hayan producido una tal rentabilidad razonable mucho antes del fin de su período de operatividad. En consecuencia, no se deriva del precepto invocado que el régimen económico primado deba perdurar durante toda la vida de la instalación".
3) Sobre la vulneración del principio de rentabilidad razonable.
Considera la parte recurrente que el valor sobre el que girará la rentabilidad razonable, tal y como se encuentra fijado en el Real Decreto-ley 9/2013 y en la Ley 24/2013, no puede ser acogido, en la medida en que los parámetros que integran su fórmula de cálculo y los criterios establecidos para su revisión son arbitrarios, carecen de justificación alguna y no resultan, por tanto, ajustados a derecho, porque el criterio de las Obligaciones del Estado a diez años no resulta adecuado por cuanto no refleja la rentabilidad razonable requerida por el mercado para este tipo de instalaciones.
El Tribunal Constitucional, en su sentencia 29/2016 (FJ 6), rechaza expresamente, que el nuevo sistema de retribución de las energías renovables sea contrario al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, contemplado en el artículo 9.3 de la Constitución , porque no incurre en discriminación negativa en relación con las otras fuentes de producción de energía eléctrica, señalando que "la modificación del régimen jurídico de las energías renovables no constituye una medida aislada sino que se integra en un conjunto sistemático de decisiones legislativas adoptadas con carácter urgente, que han ido dirigidas a garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico en su conjunto".
Rechaza también la STC 29/2016 (FJ 4 y 6) el argumento de la arbitrariedad basada en el recurso a conceptos jurídicos indeterminados, como los de "rentabilidad razonable" o "empresa eficiente y bien gestionada", pues la propia norma "lleva a cabo una determinación objetiva de dichos conceptos, con arreglo a determinados parámetros, que expresamente se enumeran El establecimiento de unos criterios legales explícitos y objetivos, que permiten una determinación material suficiente de los criterios utilizados por la norma, hacen que pueda excluirse en este caso la pretendida apelación a los llamados conceptos jurídicos indeterminados (lo que de suyo no es contrario a la Constitución, como ya afirmamos en la STC 292/2000 , FJ 2), y que proceda estimar que se ha satisfecho el requisito de certidumbre de la norma que excluye su excesiva indeterminación o apertura, haciendo que sea factible a sus destinatarios conocer en cada caso la interpretación que el legislador hace de tales principios y el significado y las consecuencias que los mismos han de tener en la fase aplicativa, razones todas ellas que determinan que no se haya producido la vulneración del principio de interdicción de arbitrariedad, contemplado en el art. 9.3 CE " .
Tampoco considera admisible la STC 29/2016 (FJ 6) que el Real Decreto-ley 9/2013 haya desconocido la necesaria proporcionalidad de los intereses en presencia, al imponer retroactivamente un sacrificio económico que no garantiza la rentabilidad de sus inversiones, "...puesto que como extensamente se justifica en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 9/2013, la modificación del régimen retributivo de esta modalidad de producción de energía obedece a una motivación justificada y cierta, que permite deducir con claridad cuáles han sido los factores determinantes de la reforma introducida, factores todos ellos que se basan en un criterio de interés general, concretado en la sostenibilidad del régimen económico del sector eléctrico, incluso en el caso de que ello se lleve a cabo con el objetivo de evitar ad futurum los efectos negativos de decisiones iniciales que se hubieran revelado inadecuadas o insuficientes. En otras palabras, la modificación operada trae causa de la necesidad de satisfacer intereses públicos generales, concretados en la necesidad de reducción de un déficit público que había devenido en estructural y la adecuación del marco regulatorio a la eventualidades del sector y las variaciones que puedan darse en los datos económicos; la concurrencia de modificaciones tecnológicas o de cambios significativos del panorama económico con consecuencias inmediatas, justifican la revisión de los parámetros iniciales determinantes del cálculo de la tarifa regulada, sin que ello pueda ser calificado de arbitrario.
4) Sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica y confianza legítima.
En este caso, la parte recurrente funda sus dudas de constitucionalidad del Real Decreto-ley 9/2013 y de la Ley 24/2013 en la falta de claridad y certeza de las normas, la vulneración de la confianza legítima de los perjudicados y la violación de la Directiva 2009/28/CE y de la jurisprudencia del TJUE.
En el análisis de este motivo, debemos nuevamente referirnos a la STC 270/2015 (FD 7), que examina la conformidad del Real Decreto-ley 9/2013 con los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, afirmando que esta norma legal no es « una norma incierta o falta de la indispensable claridad, pues cuenta con un contenido preciso y unos efectos perfectamente determinados».
Seguidamente, la indicada STC razona que el principio de seguridad y su corolario, el principio de confianza legítima, no resultan vulnerados por las modificaciones en el régimen retributivo llevadas a cabo por el RD-ley 9/2013, razonando al respecto que:
«El principio de seguridad jurídica, entendido como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable, la ausencia de confusión normativa y la previsibilidad en la aplicación de derecho, no resulta afectado por los preceptos que son objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, ni se justifica en el texto de la demanda en qué medida tales preceptos pueden generar confusión o incertidumbre en su aplicación. No estamos ante una norma incierta o falta de la indispensable claridad, pues cuenta con un contenido preciso y unos efectos perfectamente determinados.
En palabras de este Tribunal, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no "permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente ( SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13 , y 183/2014, de 6 de noviembre , FJ 3) ni, evidentemente pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia ( STC 237/2012, de 13 de diciembre , FJ 6). En estos casos, es precisamente la perentoriedad de la reacción legislativa -cuya concurrencia en este caso ya ha sido examinada- la que abre la puerta a la injerencia del gobierno en la legislación vigente, al amparo del art. 86.1 CE " ( STC 81/2015, de 30 de abril , FJ 8). No sería coherente con el carácter dinámico del ordenamiento jurídico y con nuestra doctrina constante acerca de que la realización del principio de seguridad jurídica, aquí en su vertiente de protección de la confianza legítima, no puede dar lugar a la congelación o petrificación de ese mismo ordenamiento (por todas, STC 183/2014 , FJ 3), por lo que no cabe sino concluir que la regulación impugnada se enmarca en el margen de configuración del legislador, que tiene plena libertad para elegir entre las distintas opciones posibles, dentro de la Constitución».
Aceptada la conformidad con los principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima del nuevo régimen retributivo de la producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, instaurado por el RD-ley 9/2013, debe resaltarse, la modificación del régimen retributivo anterior y su sustitución por uno nuevo no es obra de las normas reglamentarias impugnadas en este recurso, sino de las disposiciones con rango legal que desarrollan, sin que, en todo caso, pueda apreciarse ninguna vulneración de tales principios, desde la perspectiva de la jurisprudencia elaborada por esta Sala.
El artículo 3.1 de la Ley 30/1992 sujeta la actuación de las Administraciones Públicas al respeto de los principios de buena fe y confianza legítima, y como señala la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999, que introdujo estos principios al dar nueva redacción al citado artículo 3 de la Ley 30/1992 , se trata de principios derivados del de seguridad jurídica, que venían siendo aplicados por la jurisprudencia contencioso administrativa, haciendo referencia el segundo a «la confianza de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Publicas no puede ser alterada arbitrariamente».
De acuerdo con la sentencia del TC 150/1990 y otras, así como con el voto particular concurrente de la STC 270/2015 , el principio de seguridad jurídica «protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles»
A su vez, la jurisprudencia de esta Sala, recogida en las sentencias de 10 de mayo de 1999 (recurso 594/1995 ), 6 de julio de 2012 (recurso 288/2011 ), 22 de enero de 2013 (recurso 470/2011 ) y 21 de septiembre de 2015 (recurso 721/2013 ), entre otras, señala que el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de seguridad jurídica y buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta que «la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones» .
Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con las sentencias de esta Sala de 24 de marzo de 2003 (recurso 100/1998 ) y 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ), «en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento», y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de la Sala de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002 ) y nuevamente la ya referenciada de 20 de septiembre de 2012, «Si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado» .
Ahora bien, la protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que como indican las sentencias de esta Sala de 30 de octubre de 2012 (recurso 1657/2010 ) y 16 de junio de 2014 (recurso 4588/2011 ), se refiere a «la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión», y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (recurso 178/2011 ) y 3 de marzo de 2016 (recurso 3012/2014 ), tan solo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, «que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes».
Así, hace ya más de diez años, esta Sala señalaba, en la sentencia de 15 de diciembre de 2005 (recurso 73/2004 ), recaída en un procedimiento sobre la legalidad del RD 436/2004, de metodología para la actualización y sistematización del régimen jurídico y económico de la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, que «ningún obstáculo legal existe para que el Gobierno, en ejercicio de la potestad reglamentaria y de las amplias habilitaciones con que cuenta en una materia fuertemente regulada como la eléctrica, modifique un concreto sistema de retribución siempre que se mantenga dentro del marco establecido por la LSE», y en el mismo sentido, la STS de 25 de octubre de 2006 (recurso 12/2005 ), recaída en un recurso en el que se impugnaba el RD 2351/2004, de modificación del procedimiento de resolución de restricciones técnicas y otras normas reglamentarias del mercado eléctrico, señalaba que el artículo 30.4 de la Ley del Sector Eléctrico permitía a las empresas correspondientes aspirar a «unas tasas de rentabilidad razonables con referencia al coste del dinero en el mercado de capitales» o, a «una retribución razonable para sus inversiones» , sin que el régimen retributivo analizado garantice, por el contrario, a los titulares de instalaciones en régimen especial «la intangibilidad de un determinado nivel de beneficios o ingresos por relación a los obtenidos en ejercicios pasados, ni la permanencia indefinida de las fórmulas utilizables para fijar las primas».
A los criterios jurisprudenciales de esta Sala ha de añadirse, a fin de decidir si podía considerarse o no previsible el cambio normativo en el régimen retributivo de las energías renovables, la ponderación de las circunstancias económicas y financieras por las que atravesaba el sector eléctrico, examinadas por la sentencia del TC 270/2015 , que estimó que no podía calificarse de inesperada la modificación de que tratamos, «pues la evolución de las circunstancias que afectaban a dicho sector de la economía, hacían necesario acometer ajustes de este marco normativo, como efecto de las difíciles circunstancias del sector en su conjunto y la necesidad de asegurar el necesario equilibrio económico y la adecuada gestión del sistema. No cabe, por tanto, argumentar que la modificación del régimen retributiva que se examina fuera imprevisible para un "operador económico prudente y diligente", atendiendo las circunstancias económicas y a la insuficiencia de las medidas adoptadas para reducir el déficit persistente y continuamente al alza del sistema eléctrico no suficientemente atajado con disposiciones anteriores» .
Por tanto, el nuevo régimen jurídico mantiene la medida de incentivo tradicional para la producción de energías renovables de garantizar una rentabilidad razonable, y esta garantía se dota de mayor seguridad, al incorporar su sistema de cálculo a una norma con rango de ley, ya que ahora el artículo 30.4 de la Ley 54/1997 , en la redacción dada por el RD-ley 9/2013, dispone dicha rentabilidad razonable «girara, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de las Obligaciones del Estado a diez años aplicando el diferencial adecuado» .
Tampoco puede aceptase que el nuevo régimen retributivo de las que trae causa el Real Decreto impugnado careciese de un verdadero régimen transitorio, pues ya hemos señalado que el nuevo régimen retributivo establecido por el RD-ley 9/2013 y la Ley 24/2013, precisaba de su desarrollo reglamentario que determinase los parámetros concretos para su aplicación efectiva a las distintas instalaciones de producción de energía eléctrica, por lo que la disposición transitoria 3ª del RD-ley 9/2013 previó la aplicación con carácter transitorio de los derogados RD 661/2007 y 1578/2008, hasta la aprobación de las disposiciones necesarias para la plena aplicación del nuevo régimen retributivo, es decir, hasta la aprobación del RD 413/2014 y Orden IET/1045/2014 de forma que el organismo encargado de la liquidación seguirá abonando hasta dicho momento de aprobación de las disposiciones reglamentarias de desarrollo, con carácter de "pago a cuenta", los conceptos liquidables devengados por las instalaciones con arreglo al régimen anterior.
Y las previsiones destinadas a revisar al final de cada periodo regulatorio los parámetros retributivos, tampoco es imputable a la norma reglamentaria impugnada sino que aparece ya contenida en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, cuyo artículo 14.4 dispone que los parámetros de retribución de la actividad de producción a partir de fuentes de energías renovables, cogeneración y residuos, se fijarán teniendo en cuenta las circunstancias que detalla (situación cíclica de la economía, de la demanda eléctrica y de la rentabilidad adecuada), "por períodos regulatorios" que tendrán una vigencia de seis años. Previsión legal que trata de acomodar las diferentes partidas de ingresos y costes a las variaciones experimentadas durante ese periodo con la finalidad de proteger la sostenibilidad económica y financiera del sistema, pues los ingresos del sistema deben ser suficientes para satisfacer la totalidad de los costes del sistema eléctrico ( art. 13.4 de la Ley 24/2013 ) por lo que anualmente se aprueba una previsión de las diferentes partidas de ingresos y costes del sistema eléctrico para los seis siguientes años ( art. 13.6 de la Ley 24/2013 ). Tampoco puede considerarse contraria al principio de seguridad jurídica y confianza legítima, pues la posible modificación futura, al alza o a la baja, de los parámetros retributivos no solo está contenida en una norma legal clara y precisa en la que se establece su mecanismo de revisión sino que además está justificada por la sostenibilidad del sistema eléctrico, sin que tampoco pueda pretenderse, a tenor de lo ya expuesto anteriormente, la inmutabilidad futura de los parámetros retributivos fijados por estas normas.
Por las razones expresadas, no estimamos que las modificaciones introducidas en el régimen retributivo de las instalaciones a que se refiere este recurso por el RD-ley 9/2013, la Ley 24/2013 y, en su desarrollo, por el Real Decreto impugnado, hayan vulnerado los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.
5) El principio de tutela judicial efectiva.
Para la parte recurrente la razón real por la que el Gobierno acudió a la vía del Real Decreto-ley fue para blindar sus controvertidas medidas frente a eventuales recursos que pudieran interponer los particulares afectados ante los tribunales ordinarios, lo que causa patente indefensión a los afectados.
Estos argumentos fueron rechazados por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/2016 , con los siguientes argumentos (FD 7):
«Por último, tampoco pueden aceptarse los argumentos esgrimidos por los recurrentes en relación a la supuesta e improcedente elevación de rango de la materia regulada, y la paralela remisión al desarrollo reglamentario de las normas de dicho rango, incorporadas al presente Real Decreto-ley, en los términos previstos en la disposición final octava.
En cuanto a la supuesta "elevación de rango", conviene recordar que el objeto principal de la norma que se analiza es la modificación de régimen retributivo de las instalaciones producción de energía eléctrica en régimen especial, materia ésta previamente regulada en normas con rango de ley, como claramente se deriva del hecho de que el art. 1 proceda expresamente a la modificación una norma con rango de ley, en concreto, en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico . Además de ello, se incluyen en la norma aspectos concretos, anteriormente previstos en normas de rango reglamentario, pero es ésta una posibilidad que no cabe reputar inconstitucional, pues "desde una perspectiva constitucional debe partirse, como hemos reconocido en otras ocasiones, de que nuestro sistema de fuentes no contempla reservas de reglamento, lo cual implica que a la ley no le está vedada la regulación de materias atribuidas anteriormente al poder reglamentario [por todas, SSTC 5/1981, de 13 de febrero , FJ 21 b); 73/2000, de 14 de marzo, FJ 15 ; y 104/2000, de 13 de abril , FJ 9]. Aunque en la mayoría de los supuestos nos hemos referido a leyes formales, esta doctrina también nos ha llevado en el pasado a aceptar la posibilidad de que los decretos-leyes eleven y congelen el rango normativo de materias que anteriormente estaban deslegalizadas ( STC 60/1986, de 20 de mayo , FJ 2) ( SSTC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 5 ; y 199/2015, de 24 de septiembre , FJ 7).
En el mismo sentido, la remisión a la modificación o desarrollo reglamentario de aquellos aspectos del Real Decreto-ley que previamente se encontraban contemplados en normas de esta naturaleza, no supone una deslegalización, sino meramente el mantenimiento de la suficiencia del rango reglamentario para la regulación de esa materia. La norma controvertida se limita pues a afrontar la urgencia de la necesidad de regulación con el texto del decreto-ley, mediante la elevación de rango única y exclusivamente de modo transitorio, y hasta tanto se desarrollen reglamentariamente esas previsiones. Por lo tanto, "si el Tribunal no pone obstáculos constitucionales a la congelación de rango por medio del recurso al decreto-ley de materias que anteriormente estaban deslegalizadas, con menor motivo rechazará esta opción, cuando la misma tiene una duración limitada en el tiempo" ( STC 199/2015 , FJ 7).»
De acuerdo con los criterios del Tribunal Constitucional que acabamos de reproducir, y reiterando nuestros pronunciamientos anteriores en las sentencias que antes hemos citado, la Sala no considera procedente el planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad que solicita la parte recurrente, en relación con el artículo 1 del Real Decreto-ley 9/2013 y apartados 4 a 8 del artículo 14 y de la disposición final 3ª de la Ley 24/2013 .
Sobre el artículo 24 de la Ley del Gobierno y el procedimiento de elaboración de las disposiciones impugnadas.
En el primer motivo de impugnación de su demanda la parte recurrente sostiene que el Real Decreto 413/2014 es nulo por vulneración del artículo 24 de la Ley del Gobierno , al no respetar los límites formales exigibles en la elaboración del reglamento, por las carencias de la Memoria del análisis de impacto normativo y la ineficacia del trámite de audiencia.
En las sentencias de esta Sala de 22 de julio de 2016 (recurso 500/2014 ), 24 de julio de 2017 (recurso 741/2014 ) y 18 de septiembre de 2017 (recurso 742/2014 ), en relación con iguales alegaciones hemos dicho que, en lo que respecta a la falta de evaluación económica en la memoria de impacto normativo, es preciso reconocer que la justificación dada por la Administración sobre la imposibilidad de concretar dichos efectos hasta la elaboración de la Orden de desarrollo (la Orden IET/1045/2014, posteriormente aprobada) y, además, la dificultad de cuantificar con suficiente rigor los efectos reductores del coste de la retribución de las empresas de renovables, cogeneración y residuos es razonable y no puede ser descartada. En efecto, la elaboración de previsiones requería sin duda, en primer lugar, la fijación de las instalaciones tipo, efectuada por la referida Orden, que permitiera la aplicación del nuevo sistema. Y es también poco discutible que la proyección de los parámetros retributivos sobre la generalidad de las instalaciones afectadas suponía sin duda elaborar unas previsiones de un alto grado de incertidumbre.
Tales circunstancias hacen que la omisión de una evaluación económica por parte de la memoria de impacto normativo no pueda considerarse una infracción determinante de la anulabilidad del Real Decreto 413/2014 impugnado.
En cuanto a la vulneración que se alega del trámite de audiencia en la tramitación de las disposiciones reglamentarias impugnadas, comenzaremos señalando que las razones dadas por el Tribunal Constitucional en las sentencias que acabamos de reseñar en el apartado anterior llevan a considerar también justificada la tramitación urgente del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio.
Por otra parte, conviene recordar que el trámite de audiencia aparece contemplado con carácter general en el artículo 24.1, apartados b/, c/ y d/, del que resulta que el plazo del trámite de audiencia ha de ser "un plazo razonable", nunca inferior a quince días hábiles (a salvo de la matización que el mismo precepto añade). Es innegable que la razonabilidad del plazo guarda relación con la mayor o menor complejidad de la normativa de que se trate, de manera que la duración el trámite de audiencia pueda ser distinta según venga referido a regulaciones de escasa entidad o a disposiciones normativas extensas y técnicamente complejas.
En este caso, sin embargo, fue el propio Real Decreto-ley 9/2913 (disposición adicional 2 ª) el que estableció que las alegaciones en trámite de audiencia y posterior informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia deberían producirse en el plazo mínimo de quince días señalado en la Ley del Gobierno.
Por ello, siendo comprensible el desacuerdo de los interesados con la brevedad del plazo que tuvieron para formular alegaciones durante el procedimiento de elaboración del que luego sería Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, al tener éste por objeto una regulación reglamentaria de considerable extensión y complejidad, lo cierto es que su tramitación por vía de urgencia, con el correspondiente acortamiento del plazo para el trámite de audiencia, venía decidida por una norma con rango legal, que, por lo demás, resulta coherente con la apreciación de urgencia que llevó a la utilización de la vía del Real Decreto-ley, que, como hemos visto en el apartado anterior, se ha considerado suficientemente justificada en las SSTC 270/2015 , y 61/2016 .
Consideraciones similares pueden hacerse con relación a la tramitación de la Orden Ministerial que se elaboró de forma paralela con la del Real Decreto. La propuesta de Orden se remitió para informe a la CNMC interesando que la Comisión diera audiencia a los interesados a través del Consejo Consultivo de la Electricidad; lo que efectivamente se llevó a efecto, dándoles un plazo de veinte días hábiles para alegaciones. Y aunque puede objetarse que también en este caso el plazo resultaba demasiado ajustado, dada la complejidad de la regulación, hemos de remitirnos a las razones expuestas con relación a la tramitación urgente del Real Decreto. Por lo demás, no puede decirse que las alegaciones que los interesados formularon en ese plazo fuesen luego enteramente ignoradas o cayesen en el vacío, pues la "Memoria del análisis del impacto normativo del proyecto de Orden" que obra en el expediente se refiere con algún detenimiento a las alegaciones formuladas en este trámite de audiencia llevado a cabo a través del Consejo Consultivo de Electricidad (páginas 25 y siguientes de la citada Memoria).
Sobre los precedentes relativos a las instalaciones de purines.
Las alegaciones que formula la parte recurrente en los Fundamentos de Derecho II, III y IV de su demanda pueden ser examinados conjuntamente por la estrecha conexión existente entre las cuestiones que plantean, pues en todas ellas se impugnan los valores retributivos fijados en los Anexos II y VIII de la Orden IET/1045/2014 en relación con las instalaciones tipo IT-01419 e IT-01421, a la que está asignada la instalación de tratamiento de purines de la parte recurrente, que la parte considera inadecuados y que no se corresponden con los valores estándares de una empresa eficiente y bien gestionada, como resulta del informe pericial preparado para la Asociación de Empresas para el Desimpacto Ambiental del Purín (ADAP), firmado por Dña. Angustia y D. Fernando , acompañado a la demanda en el que se analizaron 26 de las 29 plantas de tratamiento de purines existentes que han operado en España desde 1999.
Como muchas de las cuestiones que se suscitan en dichos motivos de impugnación son sustancialmente coincidentes con las planteadas por diversos recurrentes en otros procesos seguidos ante esta misma Sala, en los que también se cuestionaba el tratamiento que se dispensa en la Orden IET/1045/2014 a las plantas de tratamiento de purines, les daremos respuesta reiterando consideraciones que hemos expuesto en las sentencias de 20 de junio de 2016 (recursos 428/2014 y 485/2014 ), 7 de julio de 2016 (recurso 429/2014 ), 26 de julio de 2016 (recursos 504/2014 y 508/2014 ), 19 de septiembre de 2016 (recurso 505/2014 ), 14 de noviembre de 2016 (recursos 431/2014 y 509/2014 ), 16 de marzo de 2017 (recurso 430/2014 ), 23 de marzo de 2017 (recurso 497/2014 ), 24 de abril de 2017 (recurso 535/2014 ) y 4 de mayo de 2017 (recurso 432/2014 ), entre otras.
Las citadas sentencias de esta Sala siguen los razonamientos expuestos en la sentencia de 20 de junio de 2016, recaída en el recurso 485/2014 , promovido por la Asociación de Empresas para el Desimpacto Ambiental del Purín (ADAP), que integra a empresas que dedican parte de su actividad a la solución de los problemas ambientales creados por los purines mediante la instalación de plantas de tratamiento, y en ellas estimamos que asiste la razón a la parte recurrente cuando señala que en las sucesivas normas reguladoras del régimen retributivo especial o primado dictadas en desarrollo del artículo 30.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico -esto es, el Real Decreto 2818/1998, de 23 de diciembre, el Real Decreto 436/2004, de 12 de marzo y el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo- se ha venido reconociendo la singularidad y especificidad de las plantas de tratamiento del purín con relación a las restantes instalaciones de cogeneración.
El origen de las instalaciones de tratamiento de purín se encuentra en las normas de Derecho comunitario europeo dirigidas a combatir la contaminación de las aguas, y, en concreto, la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura ( Directiva de nitratos ), y el Reglamento (CE) nº 1069/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009 por el que se establecen las normas sanitarias aplicables a los subproductos animales y los productos derivados no destinados al consumo humano y por el que se deroga el Reglamento (CE) no 1774/2002 ( Reglamento sobre subproductos animales, conocido también como Reglamento SANDACH ).
Por el incumplimiento de las referidas normas del ordenamiento comunitario el Reino de España fue condenado en diversas ocasiones por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (ahora Tribunal de Justicia de la Unión Europea) (sentencias de 1 de octubre de 1998 -TJCE 1998\233-; 13 de abril de 2000 -TJCE 2000\81-; 8 de septiembre de 2005 -TJCE 2005\260-).
La reacción se produjo mediante el Real Decreto 2818/1998, de 23 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables, residuos y cogeneración, que introdujo un nuevo tipo de instalación de producción de energía eléctrica que recibiría una retribución regulada con cargo al sistema eléctrico en atención a ser una instalación de generación medioambientalmente beneficiosa. Ello dio lugar al diseño y construcción de plantas de tratamiento de purines de porcino mediante cogeneración, las primeras de las cuales empezaron a operar en el año 1999 (datos extraídos del informe de 13 de diciembre de 2013 de la Subsecretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, que obra en el expediente).
La singularidad de las instalaciones de tratamiento de purines de porcino se mantuvo en el Real Decreto 436/2004, de 12 de marzo, por el que se establece la metodología para la actualización y sistematización del régimen jurídico y económico de la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, cuyo artículo 2 las incluía, dentro de la categoría d/, en el grupo d.1, referido específicamente a "instalaciones de tratamiento y reducción de purines de explotaciones de porcino de zonas excedentarias". Y en la disposición adicional primera del citado Real Decreto 436/2004 se establecía que «El régimen económico de estas instalaciones tendrá en cuenta especialmente su contribución efectiva a la mejora del medio ambiente, al ahorro de energía primaria y a la eficiencia energética, y tendrá en cuenta los costes de inversión en que hayan incurrido, al efecto de conseguir unas tasas de rentabilidad razonables con referencia al coste del dinero en los mercados de capitales».
Por lo demás, la regulación contenida en el Real Decreto 436/2004 introduce una nota que refuerza la vinculación de esta clase de instalaciones con la finalidad medioambiental, pues su rendimiento se mide por el volumen de purines tratado; y si no se cumple el objetivo señalado en el anexo-I del propio Real Decreto la instalación pierde el derecho a la prima e incurre en causa de revocación de la autorización como instalación de producción de energía eléctrica en régimen especial ( disposición adicional primera del Real Decreto 436/2004 ).
Esa especificidad de las plantas de tratamiento de purines también se mantuvo en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial; y si bien esta norma delimita temporalmente el acogimiento de estas instalaciones al régimen retributivo de tarifa regulada, para el que establece un periodo transitorio máximo de quince años ( disposición transitoria segunda.1), tal limitación temporal no se establecía respecto de la opción de precio de mercado más prima. Y, en todo caso, se mantiene en el Real Decreto 661/2007 la exigencia de tratamiento de un volumen de purines determinado so pena de incurrir en causa de revocación de la autorización como instalación de producción en régimen especial ( disposición transitoria segunda.3 del Real Decreto 661/2007 ).
La secuencia normativa que acabamos de reseñar pone de manifiesto que, además de por las características propias de las plantas de tratamiento de purines en el plano puramente industrial o tecnológico, el reconocimiento normativo de su singularidad, con el consiguiente reflejo en el régimen retributivo, venía determinado en gran medida por su contribución a la mejora del medio ambiente, por tratarse de instalaciones concebidas y construidas con el objetivo específico de resolver problemas medioambientales del sector agropecuario; siendo esta significación medioambiental la que llevó a decidir que el sistema eléctrico asumiese no sólo la compensación de los costes suplementarios de la producción de electricidad por esta vía -finalidad propia del régimen retributivo especial o primado- sino también los costes propios del proceso de tratamiento de purines.
3/ Los datos y cuadros comparativos expuestos en el informe pericial ponen de manifiesto que, sea por la singularidad propia de estas plantas y su significación medioambiental, sea en atención a sus mayores costes de inversión y de explotación, o por la concurrencia conjunta de todos esos factores, lo cierto es que en las tres normas reglamentarias a las que nos estamos refiriendo -Real Decreto 2818/1998, el Real Decreto 436/2004 y el Real Decreto 661/2007- la retribución a las plantas de purines era superior a la de las instalaciones de cogeneración en sus distintas clases y categorías.
Es sabido que el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, introdujo un nuevo régimen retributivo específico para las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable, cogeneración y residuos que deroga el que venía previsto en el Real Decreto 661/2007.
El nuevo régimen es asumido y completado por la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico; y desarrollado luego por el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio.
La parte demandante no cuestiona el cambio normativo introducido por Real Decreto-ley 9/2013 y la Ley 24/2013; y tampoco el desarrollo reglamentario llevado a cabo por el Real Decreto 413/2014. Y ello -explica la recurrente porque lo establecido en la disposición adicional segunda , apartado 8, del Real Decreto 413/2014 pone de manifiesto, de un lado, que la nueva regulación sigue contemplando a las plantas de tratamiento y reducción del purín como instalaciones de producción de energía eléctrica distintas a las de cogeneración; y, de otra parte, que el Real Decreto 413/2014 continúa exigiendo el tratamiento de purín como condición para la percepción de la retribución específica el plantas de cogeneración. Aspectos ambos que van en línea de continuidad con los regímenes regulatorios anteriores, que antes hemos reseñado, y que no merecen reproche alguno según la demandante.
No cabe excluir que el legislador y el titular de la potestad reglamentaria arbitren en el futuro medidas, por la vía regulatoria que estimen adecuada, para que no sea el sistema eléctrico quien sufrague los costes propios del proceso de tratamiento de purines. Pero en el momento actual debemos atenernos al régimen jurídico vigente, que, como acabamos de señalar, sigue incluyendo las plantas de tratamiento y reducción del purín entre las instalaciones de producción de energía eléctrica que puede acogerse al régimen retributivo específico; y continúa exigiendo a tales instalaciones el tratamiento de purín como condición para la percepción de dicha retribución específica.
Partiendo de esa premisa, lo que se cuestiona en la demanda es la fijación de los parámetros retributivos llevada a cabo en la Orden IET/1045/2014, que según la parte actora es contraria a derecho por las siguientes razones: i/ La retribución fijada en la Orden contraviene el principio legal de suficiencia de la retribución para las plantas de tratamiento del purín dado que la fijada no permite cubrir ni siquiera los costes de explotación, haciendo que las instalaciones de este tipo sean inviables (todas las plantas de purines existentes han cesado en su actividad). ii/ El principio de "empresa eficiente y bien gestionada" no ha sido respetado, pues no es asumible un sistema de parámetros según el cual todas las empresas del sector resultarían ineficientes o mal gestionadas; y lo que sucede es que se han aplicado unos parámetros que podrían ser adecuados para las instalaciones de cogeneración pero que desde luego no lo son para las plantas de tratamiento de purines. iii/ Los parámetros sobre ingresos, costes e inversiones que fija responderán, en su caso, a los estándares propios de la cogeneración, pero en modo alguno reflejan la realidad de los ingresos, costes e inversiones de las plantas de tratamiento de purines, como pone de manifiesto la prueba pericial, de donde se deriva que la Orden IET/1045/2014 no ha creado una verdadera instalación tipo de las plantas de tratamiento de purines.
Pues bien, desde ahora queda anticipado que el planteamiento de la demandante debe ser acogido. Veamos.
Sobre la estimación parcial del recurso.
Cuando en otros procesos hemos examinado alegaciones en las que se denunciaba con carácter general la falta de justificación técnica de los parámetros establecidos en la Orden IET/1045/2014 -pueden citarse, entre otras, sentencias de esta Sala dictadas en los recursos 631/2014 , 641/2014 y 783/2014 -, hemos reseñado diversos fragmentos de la exposición de motivos de la Orden IET/1045/2014, de la memoria de impacto normativo de la citada Orden, así como del informe sobre la propuesta de la Orden emitido el 3 de abril de 2014 por la Comisión Nacional del Mercado de la Competencia, donde se ofrecen explicaciones sobre la utilización de valores promedio o estándar apegados a la realidad histórica de las instalaciones. Sin embargo, la prueba practicada en este proceso ha venido a acreditar que en el caso de las plantas de tratamiento de purines los parámetros fijados en la Orden IET/1045/2014 no se corresponden con las características de esa clase de instalaciones, ni con su realidad histórica.
Hemos de precisar en este punto que en la sentencia de esta Sala de 20 de junio de 2016 , cuyos razonamientos seguimos, examinamos el informe pericial sectorial acompañado por ADAP a su demanda, elaborado por Bluecap Management Consulting y firmado por Dª Angustia y D. Fernando , y en el presente recurso la parte recurrente ha acompañado con su demanda precisamente el mismo informe pericial (documento 3), más otro informe (documento 2), firmado también por los citados autores, que singulariza las conclusiones del informe pericial sectorial al caso de la empresa recurrente, por lo que reiteramos ahora la valoración que efectuamos en nuestra precedente sentencia en relación con el dictamen pericial aportado por ADAP.
La prueba pericial sectorial, consistente en el informe emitido por Dª Angustia , Ingeniero Industrial, y D. Fernando , Economista, que han examinado los datos reales (cuentas anuales) de 26 de las 29 plantas de purines que han operado en España desde el año 1999, pone de manifiesto, dicho aquí de forma resumida, los siguientes puntos en los que se aprecia esa falta de correspondencia de los parámetros fijados en la Orden IET/1045/2014 con la situación real de las instalaciones:
Coste de inversión: La inversión asignada por la Orden es sistemáticamente inferior a la real, pues los valores reales de inversión se sitúan entre un 6% y un 134% por encima de los fijados en la Orden (en caso de no considerar las plantas que consumen biogás, los valores de inversión se situación entre un 6% y un 92% por encima de los asignados).
Costes de explotación: Hasta el año 2012 los valores asignados por la Orden son sistemáticamente inferiores a los costes de explotación reales de las plantas. Así, en 2012 los costes reales medios eran de 2636 €/MWh bruto (2455 €/MWh bruto si se eliminan de la muestra las plantas con biogás), magnitud sensiblemente inferior al parámetro establecido en la Orden, que oscila entre 1905 y 2069 €/MWh). En 2013 los costes de explotación se incrementan sustancialmente, como consecuencia de la introducción de un impuesto sobre la producción de energía eléctrica, hasta alcanzar los 3441 €/MWh bruto (3208 €/MWh bruto si se excluyen de la muestra las plantas con biogás) en tanto que los parámetros de la Orden se sitúan entre 3230 y 3598 €/MWh bruto, con lo que pasan a estar en línea con los costes reales de las plantas.
Ingresos por venta de electricidad y otros ingresos de explotación: Los parámetros de la Orden se encuentran, en términos generales, en línea con los valores reales de las plantas en lo que se refiere a ingresos por venta de electricidad, si bien no se ha tenido en cuenta en la comparación el año 2013 porque los ingresos reales de ese ejercicio (recogidos en las cuentas anuales) reflejan a posteriori el impacto del nuevo marco regulatorio definido en 2014. Donde se aprecia una sensible diferencia es en lo relativo a "otros ingresos de explotación", pues en este punto los ingresos reales de las plantas son sistemáticamente inferiores a los asignados en la Orden IET/1045/2014 y prácticamente se reducen a la venta del abono resultante del proceso de tratamiento del purín. Así, en 2012 los ingresos medios reales, sin considerar derechos de CO2, son de 223 €/MWh bruto (1 01 €/MWh bruto si se excluyen de la muestra las plantas con biogás) mientras que los valores de la Orden se encuentran entre 35.35 y 3768 €/MWh bruto, al incluir, como partida más significativa, los ingresos por venta de calor útil.
Autoconsumo (consumo por la propia planta de la energía eléctrica necesaria para hacer funcionar los sistemas, maquinaria y equipos auxiliares, y que, por tanto, no puede ser vendida): Los autoconsumos reales de las plantas de tratamiento de purines son sistemáticamente superiores a los asignados en la Orden IET/1045/2014. En concreto, la media de autoconsumo real en el periodo 2017-2013 es del 758% (760% si se eliminan de la muestra las plantas con biogás) mientras que el autoconsumo atribuido por la Orden es del 4 6%.
Como explicación de estas significativas discrepancias advertidas entre los valores reales de las plantas de tratamiento de purines y los establecidos en la Orden IET/1045/2014, el informe pericial señala que tales diferencias son debidas a que la Orden considera en realidad las inversiones, costes y autoconsumo de una planta de cogeneración, que en términos generales son sustancialmente menores a los de una planta de purines. Y si hay un apartado, como es el de los ingresos por venta de electricidad, en el que los parámetros de la Orden se corresponden en términos generales con los valores reales de las plantas ello es debido -señala el informe- a que en ese concreto punto la Orden atribuye a las plantas de tratamiento de purines unos ingresos por venta de electricidad distintos y superiores a los de las instalaciones de cogeneración, porque, en efecto, la tarifa por venta de electricidad establecida en las sucesivas normas reguladoras -Real Decreto 2818/1998, Real Decreto 436/2004 y Real Decreto 661/2007- para las plantas de purines era sistemáticamente más alta que la que esas mismas normas establecían para las instalaciones de cogeneración; lo que suponía, por lo demás, un reconocimiento implícito en aquellas regulaciones de la singularidad de las plantas de purines, ya que la tarifa se fijaba en atención a sus mayores costes de inversión y/o explotación y para garantizar una rentabilidad razonable sobre la inversión realizada.
Sobre la valoración del informe pericial.
Mención especial merecen las explicaciones del informe pericial sobre el valor asignado a "otros ingresos de explotación" y, en particular, a la estimación de ingresos por venta de calor útil. Tanto para las plantas de tratamiento de purines como para las instalaciones de cogeneración convencionales se computan dentro de esta partida unos ingresos por venta de calor útil (el que se genera mediante la combustión del gas natural), que en el caso de las plantas de purines se utiliza para la deshidratación y secado del purín; pero sucede que las plantas de purines no han recibido ningún ingreso por este concepto.
Esta ausencia de ingreso por venta de calor se explica en el informe pericial señalando que todas las plantas de tratamiento de purines -recuérdese, 26 de las 29 que ha operado en España desde 1999- se han construido en la modalidad "llave en mano", lo que significa que una empresa externa diseña las instalaciones, compra los equipos, lleva a cabo la construcción y montaje y pone en marcha la planta, incluyendo todos aquellos elementos necesarios para el correcto funcionamiento de la instalación, de manera que el propietario la recepciona una vez que la planta ha superado un período de pruebas y una vez acreditado el cumplimiento de los valores de prestación garantizados, quedando normalmente la planta después en un período de garantía que suele ser de un año.
Este modo de ejecución "llave en mano" constituye una singularidad con respecto de las plantas de cogeneración que proveen de calor útil a procesos industriales asociados, pues en éstos lo habitual es que la industria hubiese comenzado a funcionar con anterioridad, abasteciéndose de calor con equipos convencionales (calderas), pasando sólo en un momento posterior a abastecerse de calor a través de una planta de cogeneración asociada (del mismo o de diferente propietario).
Las plantas de tratamiento de purines nacieron ya con una concepción unitaria de los procesos de generación de electricidad y de calor; apreciación que se corrobora por el hecho -accesorio, si se quiere, pero significativo- de que en aquellos contratos "llave en mano" la garantía para la devolución de la deuda venía dada por los flujos de caja generados por el proyecto en su conjunto, esto es, tanto la actividad de generación eléctrica como cualquier otro posible flujo de caja.
La representación procesal de la Administración no niega que la Orden impugnada haya asignado a las plantas de purines valores y parámetros coincidentes con los de las instalaciones de cogeneración, pero considera que ello es ajustado a derecho. Lo explica la Abogacía del Estado señalando que las plantas de purines son también plantas de cogeneración; que para valorar los costes imputables a la producción de energía eléctrica es necesario cuantificar aquéllos que se destinan a un uso distinto, esto es, la producción de calor ( artículos 14.7.b de la Ley 24/2013 y 24.2 del Real Decreto 413/2014 ); que la legislación de ningún modo ha impedido llegar a acuerdos retribuidos con los ganaderos para el tratamiento de los residuos; y, en fin, que la decisión de no cobrar a los ganaderos por el tratamiento del purín fue del propietario de la planta de tratamiento pero no viene determinada por una "imposibilidad" que, en cualquier caso, no ha sido explicada.
Sin embargo, las razones que ofrece la Abogacía del Estado no nos parecen asumibles. En primer lugar, el informe pericial destaca el hecho de la localización de las plantas, pues encontrándose todas ellas en el campo, aisladas de otros centros industriales y de servicios, difícilmente podrían haber vendido la energía térmica para otros usos.
Pero, sobre todo, la venta del calor útil resulta impedida por la propia normativa reguladora, pues, como ya vimos, las plantas de tratamiento de purines deben destinar la energía térmica al secado del purín, lo que excluye su destino para otros usos. Esa singularidad, vinculada al propio origen de estas instalaciones, que nacieron por una exigencia medioambiental (hecho al que ya nos hemos referido) que ha sido mantenida en las sucesivas regulaciones -Real Decreto 2818/1998, Real Decreto 436/2004 y Real Decreto 661/2007- y persiste en la actualidad, según hemos visto, en la disposición adicional segunda , apartado 8, del Real Decreto 413/2014 , en la que el cumplimiento del requisito de eficiencia energética exige el tratamiento del purín como condición para el mantenimiento del régimen retributivo.
Lo anterior lleva a considerar que en lo que se refiere a las plantas de tratamiento de purines las actividades de generación de electricidad, generación de calor y tratamiento del purín, aun siendo conceptualmente diferenciables, han recibido desde el origen mismo de estas instalaciones un tratamiento jurídico y económico unitario, considerando en su régimen retributivo la totalidad de sus costes e inversiones como una realidad inescindible, lo que las diferencia y singulariza con respecto a las instalaciones convencionales de cogeneración.
Sobre la conclusión respecto a las empresas de tratamiento de purines.
Llegamos, por tanto, a la misma conclusión que en los recursos que anteriormente hemos citado, promovidos frente a la Orden IET/1045/2014 por la Asociación de Empresas para el Desimpacto Ambiental del Purín (ADAP), y por otras empresas titulares de instalaciones de tratamiento de purines.
La Orden IET/1045/2014 ha ignorado las singularidades de las plantas de tratamientos de purines, que desde su origen han venido siendo consideradas como instalaciones de producción de energía eléctrica distintas a las de cogeneración y estrechamente vinculadas al compromiso medioambiental de tratamiento y reducción de residuos; consideración ésta que se mantiene en el Real Decreto 413/2014 (disposición adicional segunda, apartado 8 ), que continúa exigiendo el tratamiento del purín como condición para la percepción de la retribución específica.
El hecho de que todas las instalaciones de tratamiento de purines existentes en España hayan cesado en su actividad no es por sí mismo una prueba determinante; pero tiene un indudable valor indicativo de las disfunciones que han generado los parámetros establecidos en la Orden IET/1045/2014.
En efecto, la prueba pericial practicada ha puesto de manifiesto que, al equiparar las plantas de tratamiento de purines con las instalaciones convencionales de cogeneración, la Orden IET/1045/2014 ha asignado a aquéllas unos valores y parámetros que no se ajustan a la realidad ni se corresponden con los estándares del sector, tanto en lo que se refiere a costes de inversión y de explotación como en lo relativo a otros ingresos de explotación (venta de calor útil) y ponderación del autoconsumo. Son aspectos todos ellos en los que la Orden impugnada debe ser considerada contraria a derecho, pues no se configura en ella una instalación tipo que posibilite la obtención de una rentabilidad razonable, contraviniendo el principio legal de suficiencia de la retribución para las plantas de tratamiento del purín ( artículo 30.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , según redacción dada por el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, y artículo 14 de la Ley 24/2013, de 26 de noviembre, del Sector Eléctrico ).
En atención a estas consideraciones, y dado que el tenor del suplico de la demanda planteada por la parte recurrente difiere en algo al de la demanda formulada por ADAP, debemos adecuar nuestro fallo a lo solicitado en este recurso, y en consecuencia procede acoger en lo sustancial las pretensiones de los apartados (ii) y (iii) del suplico de la demanda, y declarar la nulidad parcial de los Anexos II y VIII de la Orden IET/1045/2014, en lo relativo a las categorías de instalaciones de tratamiento de purines, en particular la categoría IT-01425, en lo relativo al valor asignado a la "inversión estándar inicial" y a "otros ingresos de explotación", así como al valor de la Rinv y del Ro aplicable a la categoría IT- 0145.
Ahora bien, más allá de las razones que hemos expuesto para sustentar el pronunciamiento anulatorio que acabamos de enunciar, no procede que hagamos ninguna precisión adicional sobre el contenido que deba darse a la regulación que sustituya a la que ahora se declara nula, pues si bien los datos recogidos en la prueba pericial practicada han venido a poner de manifiesto que los parámetros establecidos en la Orden impugnada no reflejan la realidad de las instalaciones de tratamiento de purines, no cabe atribuir al parecer de los peritos un grado tal de acierto y fijeza que permitiese afirmar que los valores que se recogen en su informe deban ser aceptados como los valores reales a tomar en consideración para la fijación de los parámetros. Por otra parte, un pronunciamiento de esta sala que determinase el contenido de la nueva regulación vulneraría lo dispuesto en el artículo 71.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Sobre la no imposición de las costas.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede hacer imposición de las costas causadas en este recurso, al apreciarse que la controversia presentaba serias dudas de derecho.
- Rechazar la inadmisibilidad del recurso opuesta por la Administración demandada.
- ESTIMAR en parte el recurso contencioso administrativo 798/2014, interpuesto por la representación procesal de DESIMPACTE DE PURINS ALCARRÁS, S.A., DESIMPACTE DE PURINS VOLTREGÁ, S.A., DESIMPACTO DE PURINES ERESMA, S.A., y DESIMPACTO DE PURINES ALTORRICÓN, S.A., contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos y contra la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, declarando la nulidad parcial de los Anexos II y VIII de la Orden IET/1045/2014, en cuanto a las categorías de instalaciones de tratamiento de purines, en particular las categorías IT-01419 e IT-01421, en lo relativo al valor asignado a la "inversión estándar inicial" y a "otros ingresos de explotación", así como al valor de la Rinv y del Ro aplicable a dichas categorías, y desestimar el recurso contencioso administrativo en lo demás.
- Sin imposición de costas a ninguna de las partes.
Eduardo Espin Templado, presidente Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. Eduardo Calvo Rojas A LA SENTENCIA DE LA SECCIÓN TERCERA DE ESTA SALA (RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 798/2014), AL QUE SE ADHIERE LA MAGISTRADA EXCMA. SRA. Dª Maria Isabel Perello Domenech.
Por medio de este voto particular manifiesto mi respetuosa discrepancia con la decisión mayoritaria. Suscribo los pronunciamientos anulatorio e indemnizatorio contenidos en los apartados 1/ y 2/ de la parte dispositiva de la sentencia, así como las razones en las que se fundan, pero entiendo que el pronunciamiento anulatorio debería haber sido más amplio. Y ello porque discrepo de mis compañeros en dos puntos sustanciales de la controversia:
Es cierto que son normas de rango legal las que establecen las bases del régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos. Así, partiendo del propósito declarado de asegurar una "rentabilidad razonable a lo largo de toda la vida regulatoria de la instalación", tales normas legales contemplan un régimen retributivo adicional por la venta de la energía generada por alguna de aquellas instalaciones "... compuesto por un término por unidad de potencia instalada que cubra, cuando proceda, los costes de inversión para cada instalación tipo que no pueden ser recuperados por la venta de la energía en el mercado, y un término a la operación que cubra, en su caso, la diferencia entre los costes de explotación y los ingresos por la participación en el mercado de producción de dicha instalación tipo " - artículo 1 del Real Decreto-ley 9/2013 (que da nueva redacción al artículo 30 de la Ley 54/1997 ) y artículo 14 de la Ley 24/2013 , así como disposiciones finales 2ª del Real Decreto- ley 9/2013 y 3ª de la Ley 24/2013 -.
Es cierto, ya lo he señalado, que tanto el Real Decreto-ley 9/2013 (disposición transitoria 3 ª y derogatoria única) como la Ley 24/2013 (disposición transitoria 6 ª) dejaron establecido que mientras no se produjese el correspondiente desarrollo reglamentario las instalaciones preexistentes que tuviesen derecho al régimen económico primado continuarían percibiéndolo transitoriamente con arreglo a la normativa anterior (Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, o Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, según los casos); y que recibirían esa retribución con el carácter de pago a cuenta sujeto a ulterior liquidación una vez que se produjese el desarrollo reglamentario. Sin embargo, es en el Real Real Decreto 413/2014 donde se materializa y concreta el alcance de aquella previsión legal; y lo hace la norma reglamentaria en términos que resultan vulneradores de los de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, pues determinó que las instalaciones hubiesen de operar "a ciegas", sin conocer el régimen regulatorio que sería de aplicación a su actividad no sólo en el futuro sino también el propio período transitorio.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia y voto particular por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Angel Ramon Arozamena Laso, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.

References: Real Decreto 
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 artículo 7
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 artículo 9
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 resolución 
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 artículo 30
 artículo 14
 artículo 71
 artículo 139
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 artículo 1
 artículo 30
 artículo 14
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