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Timestamp: 2019-10-18 19:26:15+00:00

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﻿ SENTENCIA C-895 DE NOVIEMBRE 1 DE 2006
SENTENCIA C-895 DE 01 DE NOVIEMBRE DE 2006
CONTENIDO:CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA AEROCIVIL. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 10 DEL DECRETO 790 DE 2005.
TEMAS ESPECÍFICOS:AERONÁUTICA CIVIL, CARRERA ADMINISTRATIVA, TRABAJADOR AERONÁUTICO
Sentencia C-895 de noviembre 1º de 2006
Sentencia C-895 de 2006
Ref.: expediente D-6283
Bogotá D.C., primero (1º) de noviembre de dos mil seis (2006).
Diario Oficial 45.855 de 19 de marzo de 2005
ART. 10.—Integración de la comisión de personal. La comisión de personal estará integrada por:
Solo en el evento de no resultar próspero este cargo, la Corte estudiará a continuación si la norma acusada vulnera el artículo 13 de la Constitución, en relación con el artículo 53 ibídem, pues disminuyó en uno la representación de los trabajadores en la comisión de personal, cuando la ley prevé que sean dos.
3. Naturaleza de la ley de facultades extraordinarias.
1. Ámbito temporal, pues solo puede delegarse la atribución legislativa durante seis (6) meses;
2. La afirmación y ampliación del principio democrático. Resulta claro que en un Estado democrático de derecho fundado en la soberanía popular (C.P., arts. 1º y 3 º) las decisiones más importantes para la comunidad han de ser adoptadas por el órgano de representación popular y de deliberación pluralista, no por el ejecutivo. Por eso, además del fortalecimiento del Congreso y del principio de separación de poderes, el constituyente pretendió profundizar el carácter democrático del sistema político colombiano, definiendo la república colombiana como una democracia participativa fundada en los principios de la dignidad y la solidaridad, donde ha de tener prevalencia el interés general (C.P., art. 1º). En este contexto que privilegia la participación de todos en las decisiones que los afectan e interesan (C.P., art. 2º), la posibilidad de que el ejecutivo sea que quien legisle —mediante mecanismos carentes de las garantías de publicidad en la formación de los decretos y en los cuales no tienen voz las minorías ni pueden acceder los ciudadanos por medio de sus representantes— resulta claramente ‘extraordinaria’. De ahí la limitada figura de la habilitación de la potestad legislativa al gobierno prevista por el Constituyente de 1991, conservando siempre el Congreso la posibilidad de modificar o derogar los decretos con fuerza de ley dictados en desarrollo de las facultades extraordinarias por él concedidas.
Con el fin de que la institución de la habilitación legislativa al Presidente de la República no fuera objeto de abusos y excesos, en desmedro de los principios anteriormente mencionados, sino que se materializara como una forma de colaboración armónica entre dos ramas del poder público (C.P., art. 113), el constituyente condicionó el otorgamiento de las facultades extraordinarias a nuevos requisitos que vinieron a sumarse a los ya existentes” (1) .
3.4. Además de esta explicación, la Corte ha reiterado el requisito de la precisión al señalar que la delegación para legislar solo puede ser llevada a cabo pro tempore y de manera cierta respecto de una determinada materia (2) . Esta limitación contribuye para que el ejecutivo, cuando expide el decreto ley correspondiente, observe la órbita de competencia dispuesta por el legislador, quedando restringida su labor a los estrictos y precisos términos de la delegación conferida.
4. Interpretación restrictiva de las facultades conferidas.
Dentro de los condicionamientos fijados por el constituyente en materia de facultades extraordinarias aparece el relacionado con la necesidad de evitar el exceso en el ejercicio de las mismas; por esta razón, la Corte Constitucional ha explicado que las facultades así conferidas solo admiten una interpretación restringida, no extensiva, pues estas atribuciones han de ser explícitas, nunca implícitas, razón por la cual no pueden ser interpretadas con base en analogías (3) .
Esta limitante tiene fundamento constitucional, por cuanto el artículo 150-10 de la Carta Política pretende que el Congreso de la República solo delegue su función legislativa dentro de circunstancias excepcionales, las cuales no podrían ser utilizadas por el Ejecutivo para legislar en materias ajenas a la habilitación. Al respecto la Corte ha explicado:
‘Estando en cabeza del Congreso Nacional la titularidad de la función legislativa y siendo, por tanto, excepcionales los casos en que al Presidente de la República le es permitido ejercerla, uno de los cuales es el de las denominadas facultades extraordinarias (art. 150, num. 10, de la Constitución vigente; 76, num. 12 de la anterior), el uso de esas atribuciones, que de suyo no son propias del Ejecutivo, está limitado de manera taxativa y estricta al ámbito material y temporal fijado en la ley habilitante.
‘Ello implica que el Presidente tan solo puede legislar, con apoyo en las facultades concedidas, dentro del tiempo previsto por la propia ley y que los correspondientes decretos únicamente pueden tratar sobre los asuntos en ella indicados, sin lugar a extensiones ni analogías. El desbordamiento de tales límites por el jefe del Estado representa una invasión de la órbita constitucional del Congreso y la consiguiente violación de la Carta Política (4) ’.
5. Lo anterior muestra que, conforme a la jurisprudencia de esta corporación, no se puede hacer una interpretación extensiva, y menos aún analógica, de los alcances de las facultades extraordinarias consagradas por una determinada ley sino que, debido a la naturaleza excepcional de esta institución, procede efectuar un entendimiento estricto y restrictivo de las mismas” (5) .
5.3. La Corte, mediante Sentencia C-1230 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, encontró ajustado a la Constitución el mencionado artículo 4º de la Ley 909 de 2004, providencia en la que dejó establecido que bajo el actual esquema constitucional coexisten tres categorías de sistemas de carrera administrativa: la carrera general, regulado actualmente por la Ley 909 de 2004, y las carreras de naturaleza especial. En relación con los regímenes especiales, ha destacado que estos tienen origen constitucional, en el sentido de que existe un mandato expreso del constituyente para que ciertas entidades del Estado se organicen en un sistema de carrera distinto al general, y también tienen origen legal, en la medida que es el legislador, ordinario o extraordinario, quien toma la decisión de crearlos a través de leyes o decretos con fuerza de ley. Respecto de los regímenes especiales de origen legal, los mismos han sido denominados por el legislador “sistemas específicos de carrera administrativa” Sobre dichos sistemas específicos, ha precisado la jurisprudencia que estos pueden existir, es decir, que son en principio constitucionalmente admisibles, toda vez que su configuración e implementación hace parte de la competencia asignada al legislador para regular todo lo atinente a la función pública y, particularmente, a la carrera administrativa. En efecto, a través de distintos pronunciamientos sobre la materia, la Corte se ha ocupado de definir cuál es el ámbito de competencia del legislador en el campo de la regulación del sistema de carrera administrativa, precisando que, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 125, 130 y 150 de la Constitución Política, aquel se encuentra habilitado para establecer regímenes especiales de carrera distintos a los de origen constitucional, conocidos en el argot legislativo como sistemas específicos, los cuales pueden ser creados directamente por el Congreso o por el Ejecutivo a través del otorgamiento de facultades extraordinarias. Así las cosas, reiterando la doctrina constitucional sobre la materia, encuentra la Corte que el primer cargo formulado por el demandante contra la norma acusada no está llamado a prosperar, toda vez que el mismo parte de un presupuesto totalmente errado: que el Congreso de la República no tiene competencia para crear “sistemas específicos de carrera administrativa”. Según quedó explicado, con fundamento en los artículos 125, 130 y 150 de la Carta, el legislador está plenamente habilitado para instituir sistemas especiales de carrera, sin perjuicio de que estos se encuentren debidamente justificados y observen los principios y reglas que orientan el régimen general de carrera, esto es, la filosofía que inspira el sistema general de acceso a los cargos públicos; presupuestos que, para los efectos del control de constitucionalidad, solo pueden ser evaluados a la luz de las regulaciones legales que en forma concreta y específica implemente el legislador —ordinario o extraordinario— para cada una de las entidades descritas en el artículo 4º de la Ley 909 de 2004, beneficiarias de los sistemas específicos de carrera.
En la misma sentencia, la Corte también consideró que la naturaleza compleja de la función pública justifica que el legislador pueda diseñar “sistemas específicos de carrera administrativa”, en los casos en que las normas de la carrera general no le permitan a las entidades estatales cumplir adecuadamente con sus funciones o, en su defecto, cuando interfieran negativamente en la consecución de sus objetivos. En relación con esto último, destacó la Corte que la existencia de los sistemas específicos no pretende excluir del régimen de carrera al personal de las entidades estatales sometidas al mismo, sino diseñar sistemas alternos o complementarios considerando sus particulares circunstancias, esto es, teniendo en cuenta la singularidad y especificidad de las funciones y tareas a ellas asignadas, las cuales no permiten homologación con las que normalmente llevan a cabo otros organismos del Estado. Aclarando, que no se trata entonces de exceptuar a esas entidades del régimen de carrera, sino de diseñar un sistema especial para cada una de ellas, dada su singularidad y especificidad; los regímenes especiales o “sistemas específicos” como los denominó en legislador en la norma impugnada, son carreras administrativas reguladas por normas propias, que atienden, de una parte la singularidad y especificidad de las funciones que a cada una de ellas corresponde y de otra los principios generales que orientan la carrera administrativa general contenidos en la ley general que rige la materia (6) .
Además, acorde con los presupuestos que justifican la creación de los sistemas específicos de carrera, la Corte ha señalado que el ejercicio de la competencia legislativa en esa materia es reglada, en el sentido que la misma debe ejercerse de conformidad con los parámetros constitucionales que orientan el servicio público y, en particular, el régimen de la carrera. Así, reiterando la posición jurisprudencial, en la precitada Sentencia C-563 de 2000 esta corporación sostuvo que para efectos de la configuración de los sistemas específicos de carrera, el legislador debe tener en cuenta, tanto la singularidad y especificidad de las funciones que corresponde cumplir a las distintas entidades estatales, como los principios básicos que orientan la carrera administrativa general contenidos en la ley general que rige la materia (7) .
En ese sentido, en anteriores oportunidades se ha pronunciado esta corporación, al señalar que el legislador, para dar cumplimiento al mandato del artículo 125 de la Carta Política, deberá optar en primera instancia por el régimen de carrera ordinaria y solo podrá establecer regímenes de libre nombramiento y remoción o regímenes especiales que flexibilicen las garantías de carrera, cuando para ello exista una razón suficiente (8) ”.
“La jurisprudencia de esta corporación ha sido clara al señalar, que si bien la carrera administrativa ‘...se constituye en el instrumento más adecuado, ideado por la ciencia de la administración, para el manejo del esencialísimo elemento humano en la función pública, asegurando su acceso en condiciones de igualdad (C.N., art. 13), promoviendo una lógica de méritos de calificación, de honestidad y eficiencia en la prestación del trabajo humano, alejando interesadas influencias políticas e inmorales relaciones de clientela, conceptos estos de eficiencia que comprometen la existencia misma del Estado…’ (9) , ello no es óbice para reiterar, ‘...que bien puede el legislador, de acuerdo con lo previsto en el artículo 125 de la Constitución Política. establecer regímenes especiales para determinadas categorías de servidores públicos, ...en los cuales, al lado de la regla de la carrera administrativa se haga posible una mayor flexibilidad ...’ (10) ”.
5.4. En relación con las facultades extraordinarias, en el caso concreto, clara y específicamente se entregaron al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley que contengan el sistema específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del personal de las superintendencias de la administración pública nacional y de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil; es decir, no se entregaron para determinar la composición ni el número de integrantes de la comisión de personal en dichas entidades, por lo que el legislador extraordinario carecía de atribuciones para referirse a tales asuntos, pues el Congreso de la República ya había establecido en el artículo 16 de la Ley 909 de 2002 una composición y el número de integrantes de las comisiones de personal “…en todos los organismos y entidades reguladas por esta ley…”, que como quedó establecido ya por la Corte, la regulación de los sistemas específicos de carrera administrativa pretende diseñar sistemas alternos o complementarios considerando sus particulares circunstancias, esto es, teniendo en cuenta la singularidad y especificidad de las funciones y tareas a ellas asignadas, las cuales no permiten homologación con las que normalmente llevan a cabo otros organismos del Estado, en cuanto al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del personal, más no en cuanto a la composición y número de los integrantes de las Comisiones de Personal, ya dispuesta por el legislador.
En efecto, las facultades fueron concedidas para expedir normas con fuerza de ley que contengan el sistema específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y, por lo tanto, podría considerarse que la creación de la comisión de personal, la organización de su mesa directiva, el período de sesiones, sus funciones, número de integrantes y forma de designación, hacen parte del sistema específico de carrera de la Aerocivil. Sin embargo, la Comisión había sido creada por la Ley 909 de 2004, la composición de su mesa directiva, el período de sesiones, las funciones de la corporación y el número de personas que la integran, como la manera de designarlas, también habían sido determinadas por el legislador ordinario (11) .
5.5. Resulta lógico que las facultades extraordinarias sean otorgadas solo para expedir las normas específicas y propias para un sistema específico de carrera, dado que el Congreso de la República ha dictado las normas que contienen, de conformidad con la Constitución, los principios que en general son aplicables a la carrera administrativa, y otras para regular el sistema de carrera general pero aplicables también de manera alterna o complementaria a los sistemas específicos de carrera.
5.6. En relación con el caso concreto, el título II de la Ley 909 de 2002, trata de la Comisión Nacional del Servicio Civil y de los órganos de dirección y gestión del empleo público y la gerencia pública, órganos estos que son: el Departamento Administrativo de la Función Pública y las comisiones de personal, cuyas funciones se encuentran definidas por la misma ley. Así, el artículo 16 de la citada ley establece que, en todos los organismos y entidades reguladas por esta ley deberá existir una comisión de personal, conformada por “… dos (2) representantes de la entidad u organismo designados por el nominador o por quien haga sus veces y dos (2) representantes de los empleados quienes deben ser de carrera administrativa y elegidos por votación directa de los empleados…”.
Por lo tanto, la Corte debe declararse inexequible todo el artículo 10 del Decreto-Ley 790 de 2005.
Podría considerarse que el pronunciamiento de la Corte está circunscrito por la petición del demandante, en el sentido que solo es inexequible el aparte normativo que reduce la representación de los empleados de carrera administrativa elegidos por sus pares; sin embargo, para la Sala resulta inexequible la totalidad del artículo 10 del Decreto 790 de 2005, por cuanto el exceso de las facultades hace alusión a todo el artículo que modifica el número de cuatro (4) representantes de los servidores públicos en la comisión de personal, reduciéndolo a tres (3), contrariando de esta manera las previsiones del artículo 16, numeral 1º de la Ley 909 de 2004. Además, de acogerse la propuesta del Procurador General, se reduciría aún más la integración misma de la Comisión y dejaría a los empleados sin representación alguna.
5.7. El texto demandado hace parte de una proposición jurídica completa (12) mediante la cual el ejecutivo ha modificado el número de integrantes de la comisión de personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil —Aerocivil—, circunstancia que conduce a la Sala a declarar la inexequibilidad del artículo 10 del Decreto 790 de 2005 (13) . Refiriéndose a la integración de la proposición jurídica completa la Corte ha explicado:
“Ya ha avanzado la Corte en la doctrina según la cual, cuando los apartes demandados de un precepto legal se hallan íntima e inescindiblemente unidos a fragmentos o partes no acusados, de tal manera que entre sí todos configuran una proposición jurídica cuya integridad produce unos determinados efectos y solo es susceptible de comparar con la Constitución en cuanto tal, puede el juez constitucional extender el alcance de su fallo a las partes no señaladas por el actor, con el propósito de evitar que, proferido aquél apenas parcialmente, se genere incertidumbre colectiva acerca del contenido armónico e integrado de la norma legal materia de análisis.
Eso implica que la Corte Constitucional, en el ejercicio de su función, confronte normas completas, con alcances definidos, impidiendo que la acción ciudadana, ejercida selectivamente sobre ciertos textos desvirtúe el sentido exacto de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, bajo un cierto designio del actor o, por inadvertencia de este, con el resultado de hacer que el precepto, según el sentido del fallo, presente un contenido incoherente o inaplicable” (14) .
“ART. 16.—Las comisiones de personal.
1. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 10 del Decreto 790 de 2005.
(1) Corte Constitucional, Sentencia C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(2) Ibídem. Considerandos 6 y s.s.
(3) Cfr. Sentencias C-281 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-452 de 2002 M.P. Jaime Araújo Rentería.
(4) Sentencia C-416 del 18 de junio de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(5) Corte Constitucional, Sentencia C-498 de 1995, M.P. Hernando Herrera y Alejandro Martínez.
(6) Corte Constitucional, Sentencia C-563 de 2000, M.P, Fabio Morón Díaz, citada en la C-1230 de 2005, M.P, Rodrigo Escobar Gil.
(7) Corte Constitucional, Sentencia C-1230 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(8) Sobre el tema ver, entre otras, las sentencias de esta corporación distinguidas con los números C-195 de 1994, C-299 de 1994, C-356 de 1994, C-514 de 1994, C-306 de 1995, C-525 de 1995.
(9) Corte Constitucional, Sentencia C-356 de 1994, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
(11) Las comisiones de personal fueron creadas y reguladas mediante el artículo 16 de la ley 909 de 2004; su texto es el siguiente:
PAR.—Con el propósito de que sirvan de escenario de concertación entre los empleados y la administración existirán comisiones de personal municipales, distritales, departamentales y nacional, cuya conformación y funciones serán determinadas por el reglamento, que para el efecto expida la Comisión Nacional del Servicio Civil” (destaca la Sala).
(12) Sobre integración oficiosa de la unidad jurídica completa pueden ser consultadas, entre otras, las sentencias C-232 de 1997, C-1063 de 2000 y C-381 de 2005.
(13) Cfr. Sentencias C-917 y C-1038 de 2002.
(14) Corte Constitucional, Sentencia C-560 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

References: ARTÍCULO 10
 artículo 13
 artículo 53
 artículo 150
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 16
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 16