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Líneas Jurisprudenciales - PDF
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María Carmen Rivero Blanco
1 Líneas Jurisprudenciales Líneas jurisprudenciales [El control de convencionalidad: La idea del bloque de constitucionalidad y su relación con el control de constitucionalidad en materia electoral.] Mtra. Roselia Bustillo Marín 1
2 Índice Introducción El Control de la Convencionalidad. Concepto, particularidades y su impacto en el caso de México Qué es el control de convencionalidad? Cuáles son los tipos de control de convencionalidad que existen y qué órganos los ejercen? De qué forma se puede realizar el control de convencionalidad? Cuáles son los parámetros para determinar si una conducta es o no convencional? De qué manera se han establecido las obligaciones del control de convencionalidad para los jueces mexicanos? Cuál es la diferencia entre el control difuso de convencionalidad y el control difuso de constitucionalidad? El bloque de constitucionalidad y los principios del sistema interamericano de derechos humanos como parámetros del control de convencionalidad Qué es el bloque de constitucionalidad? Qué relación tiene el bloque de constitucionalidad con el control de convencionalidad y el control de constitucionalidad? Cuáles son y cómo deben realizarse los principios rectores del control difuso de convencionalidad? El principio de interpretación conforme El Principio Pro Persona El Principio de Progresividad El control de constitucionalidad en el estado mexicano El Control de Constitucionalidad en materia electoral
3 3.2 Etapas principales del control de convencionalidad en materia electoral y sus casos relevantes Primera etapa Segunda etapa Tercera etapa Conclusiones Referencias bibliográficas Tesis y Jurisprudencia emitidas por el TEPJF
4 El control de convencionalidad: La idea del bloque de constitucionalidad y su relación con el control de constitucionalidad, en materia electoral Introducción Con la reforma constitucional en materia de derechos humanos se ha establecido una alteración en la estructura y en la lógica del sistema jurídico mexicano. Esta reforma impacta de manera sustancial tanto en el contenido del orden constitucional y legal, como en las obligaciones de las autoridades electorales que por sus modificaciones. Bajo esta lógica, las autoridades jurisdiccionales electorales en particular enfrentan el reto de adaptarse y de dirigirse bajo el nuevo paradigma de la introducción del derecho internacional de los derechos humanos como eje rector de todas sus actuaciones. La modificación constitucional introduce al orden jurídico nacional todos los derechos humanos que se encuentran en los tratados internacionales ratificados por México. Ahora todos estos derechos contenidos en esos instrumentos tienen la jerarquía máxima del ordenamiento constitucional. Por ejemplo en materia político-electoral,, aunque el artículo 35 constitucional que contempla el derecho al sufragio no se encuentra dentro del Capítulo I, en el apartado De los Derechos Humanos y sus Garantías, es claro que los derechos políticos como derechos humanos son abarcados por la protección máxima de la constitución en virtud del artículo 1º constitucional. Además de las nuevas obligaciones de la reforma, se reafirmaron las obligaciones internacionales de México de manera paralela con las decisiones que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte Interamericana o CoIDH) emitió en contra del Estado en los últimos años. Dentro de estas obligaciones, destaca la que tienen todas las autoridades del país de llevar a cabo el control de convencionalidad. Las cuales fueron interpretadas para el caso mexicano en la consulta a trámite que emitió la Suprema Corte de Justicita de la Nación (SCJN) en el expediente varios 912/2010. En este contexto, el presente trabajo tiene como finalidad, explicar qué significa el control de convencionalidad, cuáles son sus particularidades, de qué manera debe llevarse a cabo por las autoridades mexicanas, cuál es su relación con el control de constitucionalidad y la cómo se entiende ahora el bloque de constitucionalidad a partir de los nuevos criterios para realizar el control de 4
5 constitucionalidad y el ahora, famoso, control de convencionalidad. A través de la doctrina en la materia y la jurisprudencia de la Corte Interamericana 1. Lo anterior a manera de introducir al interesado al ejercicio del control de convencionalidad y constitucionalidad que en materia electoral ha efectuado el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), que como la máxima autoridad electoral jurisdiccional y como tribunal constitucional, está obligada a ejercer. Con el propósito de observar y advertir cuáles han sido los criterios que a través de la existencia del propio órgano se han generado respecto a la protección de los derechos humanos, y en específico a los derechos políticoelectorales. El texto se divide en dos partes: en el primero se explica brevemente el concepto de control de convencionalidad y sus particularidades (los órganos que lo aplican, los tipos de control de convencionalidad, la manera en que debe realizarse, la idea del bloque de constitucionalidad y sus principales diferencias con el control de constitucionalidad). En el segundo se describen los criterios jurisprudenciales en los que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha realizado el control de convencionalidad o ha utilizado los principios de éste. El apartado se divide en tres etapas: la primera analiza criterios emitidos antes de la reforma electoral en la que el TEPJF cuando no tenía atribuciones para realizar el control constitucional de las normas en los casos concretos; la segunda a partir de la reforma electoral en la que ya se le facultaba al tribunal a realizar dicho control y la tercera en la que se observan los criterios generados a partir de la reforma de los derechos humanos de junio de Metodología Los casos que se estudian fueron escogidos de acuerdo a dos criterios, el primero por haber sido sentencias relevantes que cambiaron la observación de los derechos humanos involucrados y el segundo por tener criterios en los cuales al utilizar los principios de los derechos humanos como el pro homine y la progresividad, se maximizaron y potenciaron dichos derechos. Sin embargo, no está de más aclarar, que no son todas las sentencias en las cuales se han maximizado los derechos, pero se considera que son aquellas en 1 En los distintos temas que se estudian en este trabajo, se utilizan algunas veces los mismos párrafos de las sentencias, ya que la Corte Interamericana suele utilizar los mismos criterios, con algunos matices, en la mayoría de sus casos que se refieran a un mismo tema, para seguir una línea jurisprudencial clara. Por esta razón, un mismo párrafo puede utilizarse para más de un tema. En estos casos, se intentará utilizar sólo la parte del párrafo que corresponda al tema particular para que el contenido del documento tenga mayor claridad. 5
6 las cuales o se repiten o se inician criterios para la protección de los derechos humanos. 1.- El Control de la Convencionalidad. Concepto, particularidades y su impacto en el caso de México 1.1 Qué es el control de convencionalidad? El control de convencionalidad es el mecanismo que se ejerce para verificar que una ley, reglamento o acto de las autoridades del Estado, se ajustan a las normas, los principios y obligaciones de la Convención Americana de Derechos Humanos principalmente, en la que funda la competencia contenciosa de la Corte IDH. 2 Es una herramienta para le respeto, la garantía y la efectivización de los derechos descritos en la Convención Americana de Derechos Humanos, asimismo es de utilidad para la práctica e inmediata elaboración de un ius commune en la región. (Sagües , 2010) En otras palabras, es la revisión que debe hacerse para constatar que la conducta de los órganos que son revisados está de acuerdo con el tratado internacional y demás disposiciones aplicables en el caso en cuestión. Así, el control de convencionalidad (García Ramírez y Morales Sánchez 2011: 208): implica valorar los actos de la autoridad interna a la luz del Derecho Internacional de los derechos humanos, expresados en tratados o convenciones e interpretado, en su caso, por los órganos supranacionales que poseen esta atribución. Equivale, en su propio ámbito, al control de constitucionalidad que ejercen los tribunales de esta especialidad (o bien, todos los tribunales en supuestos de control difuso) cuando aprecian un acto desde la perspectiva de su conformidad o incompatibilidad con las normas constitucionales internas. El desarrollo de esta doctrina comenzó en los años 2003 y 2004, aun no dentro del razonamiento y parte decisoria de la sentencia, sino de distintos votos particulares que la explicaban. Lo siguiente muestra de manera clara en qué consiste esta obligación, al decir que: 3 2 El control de convencionalidad se debe extender, también, a las demás convenciones interamericanas de derechos humanos que fundamenten la competencia de la Corte Interamericana y que establezcan obligaciones para el Estado mexicano. 3 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tibi vs. Ecuador, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 7 de diciembre de Ver también el Caso Myrna Mack Chang vs Guatemala. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia del 25 de noviembre de 2003, en su párrafo 27, donde se habla por primera vez del control de convencionalidad, en particular al que llevan a cabo internamente los Estados. 6
7 3. [ ] la tarea de la Corte se asemeja a la que realizan los tribunales constitucionales. Estos examinan los actos impugnados --disposiciones de alcance general-- a la luz de las normas, los principios y los valores de las leyes fundamentales. La Corte Interamericana, por su parte, analiza los actos que llegan a su conocimiento en relación con normas, principios y valores de los tratados en los que funda su competencia contenciosa. Dicho de otra manera, si los tribunales constitucionales controlan la constitucionalidad, el tribunal internacional de derechos humanos resuelve acerca de la convencionalidad de esos actos. El desarrollo posterior de este concepto se dio ya en el cuerpo de las sentencias de la Corte Interamericana, por primera vez en el año de En un caso resuelto en contra de Chile, en el que se determinó que ante las obligaciones internacionales derivadas de la ratificación de un tratado internacional como la Convención Interamericana, los Estados, al estar sometidos a ella, debían velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de control de convencionalidad entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 4 Una vez resuelto el significado del control de convencionalidad, es importante indagar en sus particularidades, en primera instancia en cuanto a los tipos de control de convencionalidad que existen y a los órganos que lo realizan, para después poder explicar el resto de éstas de manera más sencilla Cuáles son los tipos de control de convencionalidad que existen y qué órganos los ejercen? En materia de control de convencionalidad, es necesario tener presente que cuando se hace referencia a este término, se puede hablar de dos cosas que, aunque se conectan en cuanto al contenido y procedimiento del control, son diferentes en cuanto a los órganos que los llevan a cabo. Así, el control de convencionalidad se parte en dos tipos distintos, que son llevados a cabo por dos órganos distintos: el primero es el control concentrado de convencionalidad, que realiza únicamente la Corte Interamericana; el segundo es el control difuso de convencionalidad, que realizan los Estados, en el ámbito de sus competencias a través de todas sus autoridades. 4 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 26 de septiembre de 2006, párr., 124. En el mismo sentido, se pronunció posteriormente la Corte Interamericana en el caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 24 de noviembre de 2006, donde en su párrafo 128 reiteró la obligación del control de convencionalidad que debía realizarse ex officio entre las normas internas y la Convención Americana. 5 Para ver el resto de los casos que establecen el significado del control de convencionalidad ver las descripciones monográficas de los casos al final de este trabajo. 7
8 La Corte Interamericana realiza el control concentrado de convencionalidad cuando verifica de forma subsidiaria que las disposiciones internas, las conductas y los actos de los Estados parte de la Convención Americana sean acordes y no violenten su contenido. Los Estados, en el ámbito de sus competencias y dentro de los procedimientos que las leyes les establecen, deben realizar el control difuso de la convencionalidad, bajo los mismos parámetros que lo hace la Corte Interamericana. En estos casos los jueces nacionales deben hacer la misma revisión que haría la Corte, sobre la legislación que aplican o las conductas que realizan los distintos órganos del Estado para asegurarse que estos no contraríen a la Convención Americana, fungiendo como una especie de jueces interamericanos de protección de derechos. 6 En el primer caso en que el control de convencionalidad se estableció, se señaló que los Estados eran responsables frente a la Corte IDH por los actos de todos sus órganos (tomándolo como un todo integral), en virtud de las obligaciones de la Convención Americana sustraer a otros de este régimen convencionalidad de responsabilidad que trae consigo la jurisdicción de la Corte Internacional. 7 El criterio fue sostenido y reafirmado en otro voto razonado un año después, en el que el juez Sergio García Ramírez estableció que: 8 3. [ ] A través del control de constitucionalidad, los órganos internos procuran conformar la actividad del poder público --y, eventualmente, de otros agentes sociales- - al orden que entraña el Estado de Derecho en una sociedad democrática. El tribunal interamericano, por su parte, pretende conformar esa actividad al orden internacional acogido en la convención fundadora de la jurisdicción interamericana y aceptado por los Estados partes en ejercicio de su soberanía. Al realizar esta revisión de los actos del Estado, la Corte Interamericana determina, en caso de que los actos sean contrarios a la Convención Americana, la responsabilidad completa del país en cuestión, no solamente del órgano directamente responsable. En estos casos, la Corte puede declarar que el acto es contrario a la convención y solicitar al Estado que lo modifique o lo repare. La Corte Interamericana hace el control de convencionalidad cuando en sus veredictos descarta normas locales, incluso constitucionales, opuestas a la Convención. (Sagúes 120, 2010), incluso a las normas constitucionales las descarta en sus veredictos. 6 Sobre la idea de ser jueces interamericanos, ver el voto razonado del juez Mac-Gregor en el caso de Cabrera García y Montiel Flores del 26 de noviembre de Este caso también se desarrolla en el apartado de la descripción monográfica de los casos aplicables. 7 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Myrna Mack Chang, op. cit., párr Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tibi vs. Ecuador, op. cit., párr. 3. 8
9 El control difuso de convencionalidad, por su parte, sale del ámbito de competencia de la Corte Interamericana y se inserta en el ámbito de competencia de cada uno de los Estados parte de la Convención Americana. Ante la lógica de que las disposiciones contenidas en la Convención Americana forman parte del derecho interno, y que éste debe adecuarse a las disposiciones de la Convención misma (artículo 2 de la Convención Americana), la Corte consideró que los Estados debían velar por ella también en el ámbito nacional. Por esta razón determinó que el control de convencionalidad no debía ejercerse solamente por ella y que no debía ser ella quien realizara este control en primera instancia. Fue así que aproximadamente tres años después de comenzar a desarrollar doctrinariamente el tema del control de convencionalidad en distintos votos razonados, la Corte Interamericana resolvió en el cuerpo de una sentencia en el caso Almonacid Arellano contra el Estado de Chile, que: 124. [ ] cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de control de convencionalidad entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos En esta sentencia el criterio que ya había sido establecido en los votos razonados anteriores se volvió más específico, al determinar que serían los jueces del Estado quienes también estaban obligados a realizar el control de convencionalidad. El criterio se sustentó y se desarrolló todavía más en el caso de los Trabajadores cesados del Congreso en contra del Estado de Perú también en el 2006, donde la Corte retomó y sustentó el criterio que ya había establecido en el caso Almonacid. El desarrollo importante en este caso, es que se establecía que los órganos en general, aludiendo a la totalidad, del Poder Judicial debían realizar el control de convencionalidad ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. 9 En esta sentencia la Corte IDH, además de señalar la obligación de los jueces de realizar el control de convencionalidad (continuando ya una consistente línea doctrinaria sobre esta obligación), agrega que ese control debe ser de oficio; es 9 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 24 de noviembre de 2006, párr
10 decir que no debe ser una atribución que debe exigir el actor del caso en concreto para que lo realice el juzgador, sino que los jueces del poder judicial deben llevarlo a cabo por sí mismos. 10 El criterio que emite la CoIDH en Trabajadores cesados del Congreso, indica que el juez que está habilitado para ejercer el control de constitucionalidad, debe asimismo practicar el control de convencionalidad, es decir, le requiere el doble control. (Sagües 121, 2010) Néstor Sagües para estos efectos, se pregunta, qué ocurre si según el régimen vigente en un país determinado, hay jueces del Poder Judicial no habilitados para ejercer el control de constitucionalidad, el que se reserva, por ejemplo, solamente a su Corte Suprema o a una Sala Constitucional de la Corte Suprema? Y agrega que como un control total o parcial concentrado, (caso como el de México) señala algunas alternativas, entre ellas una reforma constitucional. La Corte Interamericana obliga al juez local a practicar directamente el control de convencionalidad, y que ese oficio no necesita estar autorizado por la Constitución o autoridades domésticas, sin perjuicio de sus competencias. Y si una norma local, constitucional intenta impedir el control de convencionalidad al juez apto para realizarlo, dicha norma sería inconvencional por oponerse, a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. (Sagües 123, 2010) Una vez explicadas las diferencias entre el control concentrado y el control difuso de convencionalidad, es necesario ver de qué forma puede llevarse cada uno de los controles. 1.3 De qué forma se puede realizar el control de convencionalidad? Hay dos maneras en las que se puede realizar el control de convencionalidad, tanto el concentrado como el difuso: la primera es el control concreto de convencionalidad; la segunda es el control abstracto de convencionalidad. Estas dos formas de control se dirigen a dos tipos de disposiciones: el control concreto se realiza sobre normas o leyes que ya han sido aplicadas a casos particulares y en los que se considera existe una violación de derechos por la aplicación de la norma; el control abstracto se realiza sobre normas o leyes que aun no han sido aplicadas a un caso concreto, pero que se considera violan derechos por su simple existencia. 10 La línea jurisprudencial de estos casos parte del Caso Almonacid y el Caso de los Trabajadores Cesados del Congreso. Estos casos fueron seguidos por el caso de La Cantuta vs. Perú, del 29 de noviembre de 2006, Boyce y otros vs. Barbados, del 20 de noviembre de 2007, Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña vs. Bolivia, del 01 de septiembre de 2010, Rosendo Cantú y otra vs. México, XXX, Chocrón Chocrón vs. Venezuela, del 01 de julio de 2011, López Mendoza vs. Venezuela, del 01 de septiembre de
11 Es importante subrayar que tanto el control concentrado (sólo la Corte Interamericana) como el control difuso (el poder judicial de los Estados) pueden realizar el control de convencionalidad de estas dos maneras. En el control difuso con la forma de control concreto, los jueces deben revisar las leyes, reglamentos y conductas de sus autoridades al momento en que son utilizados con los individuos de un Estado, para asegurarse de que éstos cumplan con los parámetros convencionales de derechos humanos. Esto lo hace de la misma manera la Corte Interamericana al realizar esta forma de control concreto, desde la perspectiva del control concentrado de convencionalidad. En lo que respecta al control abstracto, la Corte IDH ha reconocido esta forma de control desde 1996, primero a través de un voto disidente en un caso en contra de Venezuela, en el que la Corte decidió no conocer porque los artículos de la ley que se impugnaba no habían sido aplicados a ningún caso en concreto. En este voto, se estaba en desacuerdo con la mayoría de la Corte porque: [ ] la propia existencia de una disposición legal puede per se crear una situación que afecta directamente los derechos protegidos por la Convención Americana. Una ley puede ciertamente violar estos derechos en razón de su propia existencia, y, en la ausencia de una medida de aplicación o ejecución, por la amenaza real a la(s) persona(s), representada por la situación creada por dicha ley. El argumento que sostiene la idea del control abstracto es que no debe ser necesario esperar a que la norma se aplique para determinar que es contraria a los derechos humanos de una persona, ya que si tuvieran que esperar a que se lesionaran los derechos, el deber de prevención se estaría dejando de lado. Una ley puede entonces ser contraria a la convención por su propia existencia. 12 El criterio del juez Cançado se sostuvo un año después, ya en el cuerpo de una sentencia en contra de de Ecuador, donde se impugnaba una disposición del Código Penal por ser contraria a derechos fundamentales de los acusados por conductas relacionadas con sustancias estupefacientes y psicotrópicas. En esta sentencia, la Corte consideró que la norma despojaba a parte de la población carcelaria de un derecho fundamental y lesionaba intrínsecamente a todos los miembros de dicha categoría de inculpados. Esta categoría violaba por sí misma el artículo 2 de la Convención Americana, por lo que podía declararse responsable al Estado. 13 El control abstracto también se debe realizar por los jueces estatales a través del control difuso. La Corte ha considerado que como los Estados parte están 11 Voto disidente del juez Cançado Trindade. Caso El Amparo vs. Venezuela. Excepciones, Reparaciones y Costas. Sentencia del 04 de septiembre de 1996, párr Voto disidente juez Cançado Trindade, op. cit., párr Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Suárez Rosero vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 12 de noviembre de Esta doctrina se continuó en otros casos como el Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú, en la sentencia del 30 de mayo de
12 obligados a adaptar la Convención Americana y adecuarla a su sistema interno, realizando una especie de control de convencionalidad abstracto para cumplir con esta obligación. 14 Estas dos formas de realizar el control de convencionalidad (concreta y abstracta) y los dos tipos de control de convencionalidad (difuso y concentrado) siguen ciertos parámetros con los que se revisan las disposiciones internas para determinar si las conductas de los órganos del Estado son o no convencionales. 1.4 Cuáles son los parámetros para determinar si una conducta es o no convencional? El control de convencionalidad, como se mencionó anteriormente, debe hacerse principalmente siguiendo el parámetro de la Convención Americana de Derechos Humanos y otros tratados que den competencia a la Corte Interamericana. Sin embargo, la convencionalidad no se circunscribe solamente a estos instrumentos, sino que va más allá. La Corte Interamericana ha establecido que al momento de hacer la revisión del derecho interno, debe contrastarse, además de con los tratados que dan competencia a la misma Corte, con la jurisprudencia de la Corte Interamericana, que ha emitido al interpretar la Convención Americana. Pero que, además, como parte de esa jurisprudencia estaban los protocolos adicionales a la Convención, las opiniones consultivas de la Corte, las medidas provisionales y las interpretaciones realizadas en todas ellas, como parte del corpus iuris interamericano. 15 Este criterio fue mantenido y desarrollado de manera progresiva en un caso resuelto en contra de México, a través del voto razonado del Juez Ferrer Mac- Gregor, en el que consideró que los documentos relacionados con la Corte Interamericana eran sólo el estándar mínimo que las autoridades estatales debían respetar, pero que debía ser ampliada por todos los tratados internacionales sobre derechos humanos o que implicaran normas de derechos humanos que ha ratificado el país, así como las interpretaciones que los órganos encargados de hacerlas respecto a cada tratado emitan Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Heliodoro Portugal vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 12 de agosto de Caso Almonacid Arellano vs. Chile, op. cit. 16 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costras. Sentencia del 26 de noviembre de Voto razonado del juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor. Este criterio es el que se conoce como Bloque de convencionalidad, tal como se explica más abajo. 12
13 1.5 De qué manera se han establecido las obligaciones del control de convencionalidad para los jueces mexicanos? Las obligaciones del Estado mexicano se establecieron de manera jurisprudencial con el caso Radilla Pacheco. 17 Tras el análisis de los hechos la Corte IDH los consideró como probados y consideró que el Estado era responsable de la violación de los derechos a la libertad personal, la integridad personal, el reconocimiento a la personalidad jurídica y la vida de Rosendo Radilla en virtud de la desaparición forzosa de la que fue víctima. Uno de los puntos más importantes de la sentencia fue sobre la aplicación del fuero militar. La discusión era determinar si era posible que un tribunal militar juzgara casos en los que un civil era víctima de delitos cometidos por militares en funciones. Por otra parte, la Corte IDH analizó el alcance del artículo 57, fracción II, inciso a), del Código de Justicia Militar, que extendía la competencia de los tribunales militares sobre delitos que tengan origen en el fuero ordinario cuando son cometidos en servicio o con motivo de actos del mismo. Esta disposición, concluyó la Corte IDH, era contraria a los estándares establecidos por su jurisprudencia, y se consideró violatoria a la obligación de adecuar el derecho interno de los Estados a la Convención Americana. Sobre el control de convencionalidad, la Corte IDH consideró que para la protección de los derechos de la Convención Americana, los Estados debían llevar a cabo prácticas que observaran los derechos y libertades de ésta. Por ello, el Estado debía interpretar el artículo 13 constitucional de acuerdo con los principios convencionales y constitucionales de debido proceso y acceso a la justicia, contenidos en el artículo 8.1 de la Convención Americana y las normas pertinentes a la Constitución mexicana (párr. 338). La obligación de los tribunales nacionales, entonces, debía apegarse a la Convención Americana y al desarrollo de ésta, haciendo referencia al párrafo 124 del caso Almonacid, que habla sobre la obligación de los jueces de realizar el control de convencionalidad. (párr. 339) 340. De tal manera, es necesario que las interpretaciones constitucionales y legislativas referidas a los criterios de competencia material y personal de la jurisdicción militar en México, se adecuen a los principios establecidos en la jurisprudencia de este Tribunal, los cuales han sido reiterados en el presente caso (supra párrs. 272 a 277). Además, la Corte IDH resolvió que el Estado debía realizar modificaciones legislativas tanto al Código Militar, en su artículo 57, como al Código Penal 17 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Radilla Pacheco vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 23 de noviembre de
14 Federal, en lo que corresponde al delito de la desaparición forzada de personas que fuera compatible con la Convención Americana. En el caso Fernández Ortega y otros vs. México, 18 el Estado mexicano fue condenado por la Corte IDH, después de haber analizado los hechos que se referían a la supuesta violación sexual y tortura a una mujer por militares, el problema se situó en el contexto de presencia militar en el estado de Guerrero, con el objetivo de reprimir actividades ilegales como la delincuencia organizada. De la misma manera que en el caso Radilla, la Corte encontró que existían problemas en la legislación local como resultado del artículo 57 del Código de Justicia Militar. Este artículo actuaba como una regla y no como una excepción y esto último era indispensable por ser una característica necesaria de la jurisdicción militar para adecuarse a los estándares de la Corte. Por esta razón el Estado era responsable por la violación también del artículo 2 de la CADH por incumplir con su obligación de adoptar disposiciones de derecho interno de acuerdo a este instrumento (párr. 179) En un caso posterior, 19 relacionado con dos campesinos activistas y ambientalistas que fueron supuestamente privados de la libertad y torturados por elementos del ejército, también alegaban que en las investigaciones sobre la tortura las autoridades habían actuado de manera contraria a la Convención Americana amparándose en el artículo 57 del Código de Justicia Militar para aplicar el fuero militar en las mismas. 20 La Corte IDH consideró que el Estado era responsable internacionalmente por la violación de distintos derechos contenidos en la Convención Americana. Pero además, que el Estado no había cumplido con sus obligaciones de adecuar su derecho interno a las disposiciones convencionales que le obligaban (artículo 2º). Señaló que respecto a su jurisprudencia emitida sobre el control de convencionalidad, esta afectaría a todos los órganos, tanto judiciales como legislativos, en los que sus interpretaciones referidas a los criterios de competencia material y personal de la jurisdicción militar: [ ] se adecuen a los principios que han sido reiterados en el presente caso y que aplican para toda violación de derechos humanos que se alegue hayan cometido miembros de las fuerzas armadas. Ello implica que, independientemente de las reformas legales que el Estado deba adoptar (infra párr. 234), en el presente caso corresponde a las autoridades 18 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Fernández Ortega y otros vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 30 de agosto de Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Cabrera García y Montiel Flores. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 26 de noviembre de Ver también el caso Rosendo Cantú y otra Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de En la cual también se sentencia al Estado mexicano, entre otras cosas, a la adecuación de su norma interna a las disposiciones de la CADH. 14
15 judiciales, con base en el control de convencionalidad, disponer inmediatamente y de oficio el conocimiento de los hechos por el juez natural, es decir el fuero penal ordinario (párrafo 233). En esta sentencia, el Juez ad hoc Eduardo Ferrer Mac-Gregor, emitió un voto razonado en el que hizo precisiones respecto al control de convencionalidad, y la forma en que debe ser aplicado por los jueces locales, en específico para el caso mexicano. Cabe aclarar que esta sentencia y la reflexión que emite Ferrer Mac- Gregor fueron antes de que se publicara la reforma constitucional de junio de 2011 sobre derechos humanos. Por lo tanto, su voto, es un criterio jurisprudencial internacional, que debe contemplarse para entender la aplicación del control de constitucionalidad/convencionalidad, el nuevo bloque de constitucionalidad y los principios rectores para su ejercicio. En sus apuntes señaló que la relación jurisprudencial entre las jurisdicciones domésticas e internacional se constituyen en un diálogo recíproco en el que ambas deben atender a la normatividad nacional y a la convencional en determinados supuestos. En otras palabras, tanto la jurisdicción local debía tomar en cuenta las disposiciones internacionales como la jurisdicción internacional debía tomar en cuenta las disposiciones locales. La relación se daba en los dos sentidos. Por ello, la Corte IDH tiene un carácter esencialmente subsidiario y complementario de la jurisdicción estatal, ya que reconocía que las garantías convencionales descansan en el principio de subsidiariedad antes referido (Voto razonado, párrafo 9). Un punto fundamental es el alcance del control de convencionalidad y la revisión que de éste hace la Corte IDH. Al respecto, la misma Corte ha determinado que puede revisar las actuaciones de los jueces nacionales al llevar a cabo el control de convencionalidad para ver si se llevaron de manera correcta y que, para determinarlo, evaluará que se realice de la compatibilidad de la actuación nacional a la luz de la Convención Americana de Derechos Humanos, de sus Protocolos adicionales y de su propia jurisprudencia convencional; sin que ello implique convertir al Tribunal Interamericano en un tribunal de alzada o de cuarta instancia (voto razonado, párrafo 11). Se llegó a la conclusión que el parámetro jurisprudencial para llevar a cabo el control difuso de convencionalidad, debe comprender toda interpretación que la Corte IDH realice a la Convención Americana, a sus Protocolos adicionales, y a otros instrumentos internacionales de la misma naturaleza que sean integrados a dicho corpus juris interamericano, materia de competencia del Tribunal Interamericano (párr. 48). 15
16 Esto explica las obligaciones del Estado mexicano en la actualidad frente a la Corte Interamericana, y permite hacer una breve reflexión sobre las semejanzas y diferencias entre los distintos tipos de control (difuso y concentrado), frente al control de constitucionalidad que realizan algunos jueces en el ámbito nacional. 1.6 Cuál es la diferencia entre el control difuso de convencionalidad y el control difuso de constitucionalidad? Las principales diferencias entre estos dos modelos distintos de control fueron establecidas por el juez Ferrer Mac-Gregor en el voto razonado en el caso Cabrera García y Montiel Flores. En este voto, se hizo una comparación entre los dos modelos. El primer punto a subrayar es que el control difuso de convencionalidad es un modelo que proviene del de control difuso de constitucionalidad. El control difuso de constitucionalidad, que realizan todos los jueces en un Estado para determinar la constitucionalidad de los actos de los distintos órganos, se encuentra en contraposición con el control concentrado de constitucionalidad que se realiza en los Estados constitucionales en donde la última interpretación constitucional la tienen los Tribunales Constitucionales o las Cortes Supremas y otras altas jurisdicciones. De manera distinta, el control difuso de convencionalidad se realiza por todos los jueces del poder judicial dentro de un Estado; mientras que el control concentrado lo realiza únicamente la Corte IDH, en su calidad de intérprete última de la CADH, cuando no se logra la eficaz tutela de los derechos humanos en el ámbito interno. Los jueces nacionales pueden realizar el control difuso de convencionalidad al caso concreto que están resolviendo en ese momento con efector inter partes, pero también de manera abstracta las altas jurisdicciones constitucionales que normalmente tienen la facultad de declarar la invalidez de la norma inconstitucional con efectos erga omnes, es decir, en este caso, también la norma inconvencional tiene los mismos efectos. Pues se trata de una declaración de invalidez por la inconvencionalidad de la norma nacional (párr. 36). En el control difuso de convencionalidad (llevado por todos los jueces), no existe una limitación por el hecho de que esos jueces no tengan facultades de control de constitucionalidad en sus jurisdicciones locales. Esto es porque aplicar el control difuso de convencionalidad no sólo implica la inaplicación de una norma sino aplicar el principio de interpretación conforme, a través de la armonización de las normas internas con las internacionales (párr. 35). 16
17 Esto significa que al realizar el control difuso de convencionalidad, el juez nacional no tiene que inaplicar una ley de primera instancia, sino que puede hacer la interpretación conforme de la misma. Para esto, debe buscar la aplicación de la norma que sea más favorable para la persona. Por el contrario, la inaplicación de la ley se debe hacer sólo si en esa interpretación conforme no encuentra una norma más favorable, tanto de la normatividad nacional como de la CADH (o de algunos otros tratados internacionales) y su jurisprudencia, y además observa que una de las normas referidas al caso es inconvencional (párr. 67). En lo que respecta al caso mexicano en particular en el tema de la intensidad del control de convencionalidad, Ferrer Mac-Gregor consideró que: La obligación de realizar el control difuso de convencionalidad también aplica para el caso mexicano de conformidad con la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de acuerdo a su artículo 133, que establece que los jueces locales aplicarán la Ley Suprema de toda la Unión (donde se encuentran los tratados internacionales) cuando exista incompatibilidad con alguna otra norma que no integre dicha Ley Suprema también llamada Bloque de constitucionalidad (párr. 68). Es el propio texto constitucional el que otorga facultades a los jueces locales para ejercer el control difuso de constitucionalidad y, por tanto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos válidamente puede convertirse en un parámetro de control y no sólo la Constitución. (párr. 68) Para realizar de manera correcta el control difuso de convencionalidad, los jueces deberían llevar a cabo los siguientes pasos: 1.- Partir del principio de constitucionalidad y de convencionalidad de la norma nacional; 2.- Realizar la interpretación de la norma nacional conforme a la Constitución y a los parámetros convencionales; 3.- Optar por la interpretación de la norma más favorable y de mayor efectividad en la tutela de los derechos y libertades en aplicación del principio pro homine o favor libertatis previsto en el artículo 29 de la CADH; 4.- Desechar las interpretaciones incompatibles o de menor alcance protector; 5.- Sólo cuando no pudiera lograrse interpretación constitucional y convencional conforme, debería desaplicar la norma nacional o declarar su invalidez, según la competencia asignada por la Constitución y las leyes nacionales (párr. 69). La regla anterior implica que los jueces que no tengan asignada la posibilidad de inaplicar una norma por sus facultades de control de constitucionalidad, tendrían que realizar una interpretación conforme. 17
18 Con estos parámetros claros, es entonces necesario comprender los principios aplicables en el control de convencionalidad para entender la manera en que los jueces deben llevarlos a cabo. 2. El bloque de constitucionalidad y los principios del sistema interamericano de derechos humanos como parámetros del control de convencionalidad 2.1 Qué es el bloque de constitucionalidad? A partir de la reforma constitucional en materia de derechos humanos y de las sentencias condenatorias al Estado mexicano ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó lo siguiente. En la interpretación y aplicación de los parámetros señalados tanto en el caso Radilla Pacheco, la SCJN resolvió el expediente Varios 912/2010 el día 14 de julio de 2011, en el que estudió la obligatoriedad que tiene el estado mexicano frente a las sentencias condenatorias de la Corte IDH, así como la manera en que debían ser interpretadas. En primer término señaló que: para el poder judicial son vinculantes no solamente los puntos de resolución concretos de la sentencia, sino la totalidad de los criterios contenidos en la sentencia (Expediente varios, párr.19) La SCJN hizo énfasis en que también [ ] el resto de la jurisprudencia de la Corte IDH que deriva de las sentencias en donde el Estado mexicano no figura como parte, tendrá el carácter de criterio orientador de todas las decisiones de los jueces mexicanos, pero siempre en aquello que le sea más favorecedor a la persona, de conformidad con el artículo 1º constitucional. (Expediente varios, párr. 20) Por lo tanto, el bloque de constitucionalidad debe entenderse como: el estándar mínimo creado por la Corte IDH, para que en todo caso sea aplicado el corpus iuris interamericano y su jurisprudencia en los Estados nacionales que han suscrito o se han adherido a la CADH y han reconocido la competencia contenciosa de la Corte IDH; es un estándar que las propias Constituciones o la jurisprudencia nacional pueden válidamente ampliar, para que también formen parte del bloque de constitucionalidad/convencionalidad otros tratados, declaraciones e instrumentos internacionales, así como informes, recomendaciones, observaciones generales y demás resoluciones de los organismos y tribunales internacionales (voto razonado Mac-Gregor). 18
19 El bloque de constitucionalidad implica tanto las normas nacionales como un bloque de convencionalidad conformado por los instrumentos arriba señalados, contemplando tanto la Constitución como los tratados y los valores, principios y reglas de ahí derivados 2.2 Qué relación tiene el bloque de constitucionalidad con el control de convencionalidad y el control de constitucionalidad? En el mismo expediente varios 912/2010 la SCJN señaló que los jueces deben llevar a cabo un control de convencionalidad ex officio en un modelo de control difuso de constitucionalidad. Con la obligación de seguir el control difuso de constitucionalidad, todos los jueces podrían entonces interpretar y revisar la constitucionalidad de las normas o de actos cuya resolución sólo implica efectos inter partes, esto es, efectos para el caso concreto. De esta manera, con las nuevas obligaciones de control de convencionalidad, todos los jueces bajo el sistema de control difuso deberían realizar el mismo ejercicio del control de constitucional, pero con los parámetros de convencionalidad de los actos o normas de un caso específico. Al analizar el párrafo 339 de la sentencia Radilla Pacheco, sobre el control de constitucionalidad y convencionalidad, en conjunto con las disposiciones que ahora establece el artículo 1 constitucional, la SCJN determinó que el artículo 1 constitucional debe leerse junto con el artículo 133 constitucional para determinar el marco dentro del que debe realizarse el control de convencionalidad, (Expediente varios, párr. 28) El marco en que debe realizarse el control de convencionalidad es el mismo que utiliza un juez al aplicar el control difuso de constitucionalidad, pues realiza una interpretación conforme al bloque de constitucionalidad y si este se encuentra conformado por el bloque de convencionalidad, en el mismo ejercicio el juez realiza el control difuso de convencionalidad. En otras palabras, el control de constitucionalidad debe atender el control de convencionalidad, esto es, que las normas constitucionales sobre derechos humanos deben interpretarse también de conformidad con los tratados internacionales y con la jurisprudencia convencional. En este contexto la SCJN reitera que el mecanismo para el control de convencionalidad debe ser acorde con el modelo general de control establecido constitucionalmente, no podría entenderse un control como el que se indica en la sentencia que analizamos si el mismo no parte de un control de constitucionalidad federal que se desprende del análisis sistemático de los artículos 1 y 133 de la Constitución (Expediente varios, párr.. 30). 19
20 Este criterio establecido por la Suprema Corte es consistente con lo establecido por la Corte Interamericana en un caso relacionado con el control de convencionalidad, en particular en el voto del juez Cançado Trindade: [ ], los órganos del Poder Judicial de cada Estado Parte en la Convención Americana deben conocer a fondo y aplicar debidamente no sólo el Derecho Constitucional sino también el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; deben ejercer ex officio el control tanto de constitucionalidad como de convencionalidad, tomados en conjunto, por cuanto los ordenamientos jurídicos internacional y nacional se encuentran en constante interacción en el presente dominio de protección de la persona humana. Finalmente en el párrafo 31 del mismo expediente la SCJN expone existencia de una relación intrínseca entre el bloque de constitucional (el parámetro a observar) y la forma de ejercer el control difuso de constitucionalidad: 31. El parámetro de análisis de este tipo de control que deberán ejercer todos los jueces del país, se integra de la manera siguiente: Todos los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, (artículos 1 y 133 constitucionales), así como la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación; Todos los derechos humanos contenidos en Tratados Internacionales en los que el Estado mexicano sea parte Criterios vinculantes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecidos en las sentencias en las que el Estado mexicano haya sido parte, y criterio de la jurisprudencia y precedente de la Corte cuando el Estado mexicano no haya sido parte. 2.3 Cuáles son y cómo deben realizarse los principios rectores del control difuso de convencionalidad? El principio de interpretación conforme. Antes de la inaplicación de una ley, los jueces tienen que hacer un contraste previo de aplicación de las leyes a través de la interpretación conforme al bloque de constitucionalidad. Dicha interpretación se encuentra establecida en el párrafo segundo del artículo 1 de la Constitución. De este modo, indica la SCJN en el expediente Varios 912/2010 que este tipo de interpretación por parte de los jueces presupone realizar tres pasos: a) Interpretación conforme en sentido amplio. Ello significa que los jueces del país, al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. (pro persona) 21 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Trabajadores Cesados, op. cit., párr
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