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Timestamp: 2016-10-20 21:37:39+00:00

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114 V 135. Arr�t du 16 mars 1988 dans la cause Office f�d�ral des assurances sociales contre M. et Commission f�d�rale de recours en mati�re d'AVS/AI pour les personnes r�sidant � l'�tranger
Art. 4 al. 1 Cst., art. 6 al. 1 et 9 al. 2 LAI: Clause d'assurance; droit � des mesures de r�adaptation � l'�tranger. Les conditions d'assurance doivent �tre remplies au moment de la survenance de l'invalidit�. Il n'est pas n�cessaire, en revanche, qu'elles subsistent durant l'allocation des prestations. C'est ainsi que, dans le cas d'un mineur, ressortissant suisse et domicili� � l'�tranger, dont le p�re ou la m�re a perdu la qualit� d'assur�, le renouvellement des mesures de r�adaptation � l'�tranger incombe � l'assurance-invalidit�, autant qu'elles sont du m�me genre que les mesures octroy�es � l'origine et qu'elles concernent le m�me cas d'assurance. Sur ce point, les directives administratives relatives � l'assurance facultative des ressortissants suisses r�sidant � l'�tranger sont contraires � la loi et � la Constitution. Faits � partir de page 14
BGE 114 V 13 S. 14
A.- Lorenz M., n� en 1975, ressortissant suisse, atteint d'une paralysie c�r�brale cong�nitale, a b�n�fici� d�s son plus jeune �ge de prestations de l'assurance-invalidit�. A la suite du d�part de Suisse de la famille M., en 1979, la Caisse suisse de compensation a continu� � allouer � l'assur�, jusqu'au 31 d�cembre 1985, les mesures m�dicales fond�es sur l'art. 13 LAI, tant en Suisse qu'� l'�tranger, ainsi que les moyens auxiliaires, � acheter si possible en Suisse.
Par lettre du 5 d�cembre 1985, Niklaus M., p�re de l'assur�, a sollicit� la prolongation de ces mesures de r�adaptation. Se fondant sur un prononc� pr�sidentiel de la Commission de l'assurance-invalidit� pour les assur�s � l'�tranger, du 19 septembre 1986, la Caisse suisse de compensation, par d�cision du 1er octobre 1986, a prolong� jusqu'au 31 d�cembre 1991 le droit de Lorenz M. aux mesures m�dicales appliqu�es en Suisse et aux moyens auxiliaires qui y seront achet�s, et refus� d'allouer des mesures de r�adaptation � l'�tranger, la condition d'assurance n'�tant plus remplie, faute d'assujettissement du p�re ou de la m�re � l'assurance-vieillesse et invalidit� suisse depuis 1980.
B.- Lorenz M., repr�sent� par son p�re, a recouru contre cette d�cision devant la Commission f�d�rale de recours en mati�re d'AVS/AI pour les personnes r�sidant � l'�tranger, en concluant implicitement � l'annulation de celle-ci et � la prise en charge des mesures de r�adaptation � l'�tranger.
Par jugement du 19 mai 1987, la commission pr�cit�e a admis le recours et renvoy� la cause � la Caisse suisse de compensation pour instruction compl�mentaire. En bref, elle a consid�r� que, certes, selon les instructions de l'Office f�d�ral des assurances BGE 114 V 13 S. 15sociales (OFAS), l'octroi de mesures de r�adaptation � l'�tranger �tait subordonn� � l'assujettissement du p�re ou de la m�re du mineur � l'AVS/AI pendant toute la dur�e des prestations servies; que, toutefois, ceci revenait � exiger le maintien de la qualit� d'assur� post�rieurement au moment de la survenance de l'invalidit�, ce qui n'�tait pas pr�vu par l'art. 9 al. 2 seconde phrase LAI; que, compte tenu du texte clair de la loi, cette condition suppl�mentaire �tait d�pourvue de base l�gale et donc inapplicable; enfin, qu'une instruction compl�mentaire �tait n�cessaire sur le point de savoir si les circonstances personnelles et les chances de succ�s justifiaient l'allocation des mesures sollicit�es.
C.- L'OFAS interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il demande l'annulation, motif pris que la loi est entach�e d'une pure lacune, dans la mesure o� elle ne r�gle pas le point de savoir si le p�re ou la m�re du mineur ressortissant suisse r�sidant � l'�tranger doit �tre assur� pendant toute la dur�e du droit aux mesures de r�adaptation, et que le ch. m. 125a du suppl�ment 2 � ses directives concernant l'assurance facultative des ressortissants suisses r�sidant � l'�tranger comble cette lacune dans le sens voulu par le l�gislateur.
Le p�re de l'assur� n'a pas r�pondu en temps utile. De son c�t�, la Caisse suisse de compensation propose l'admission du recours.
1. a) Aux termes de l'art. 9 al. 2 LAI, les ressortissants suisses, mineurs, qui ont leur domicile civil � l'�tranger ont droit aux mesures de r�adaptation comme les assur�s, � la condition qu'ils r�sident en Suisse. Les mineurs dont le p�re ou la m�re est assur� au moment de la survenance de l'invalidit� peuvent pr�tendre de telles mesures exceptionnellement aussi � l'�tranger, lorsque les circonstances personnelles et les chances de succ�s le justifient.
b) Selon le ch. m. 125a du suppl�ment 2 aux directives de l'OFAS concernant l'assurance facultative des ressortissants suisses r�sidant � l'�tranger, valable d�s le 1er janvier 1986, les mesures de r�adaptation ne peuvent �tre renouvel�es que si le requ�rant est encore assur� au moment de leur renouvellement.
c) Les directives de l'OFAS sont des instructions donn�es par l'autorit� de surveillance aux organes d'application de l'assurance BGE 114 V 13 S. 16sur la fa�on dont ils doivent exercer leurs comp�tences. Destin�es � assurer une application uniforme des prescriptions l�gales par l'administration, de telles instructions n'ont d'effet qu'� l'�gard de cette derni�re. Elles ne cr�ent pas de nouvelles r�gles de droit et ne peuvent contraindre les administr�s � adopter un certain comportement, actif ou passif. Non publi�es au recueil officiel des lois f�d�rales, ces directives donnent le point de vue d'un organe de l'Etat sur l'application des r�gles de droit et non pas une interpr�tation contraignante de celles-ci. Sans se prononcer sur leur validit� car, ne constituant pas des d�cisions, elles ne peuvent �tre attaqu�es en tant que telles, le juge en contr�le librement la constitutionnalit� et la l�galit�, � l'occasion de l'examen d'un cas concret. Il ne s'en �carte toutefois que dans la mesure o� elles �tablissent des normes qui ne sont pas conformes aux dispositions l�gales applicables (ATF 113 V 21, ATF 110 V 267 et s., ATF 107 V 155 consid. 2b, et les r�f�rences).
2. a) (Interpr�tation de la loi; voir ATF 113 V 152 consid. 3a.)
b) Ainsi que la Cour de c�ans l'a expos� dans l' ATF 111 V 115 consid. 4c, l'art. 9 al. 2 LAI r�git un �tat de fait bien particulier, � savoir le cas des mineurs, ressortissants suisses et domicili�s � l'�tranger. A cet �gard, l'art. 9 al. 2 seconde phrase LAI est clair: il concerne les mineurs dont le p�re ou la m�re est assur� au moment de la survenance de l'invalidit�. Il s'agit l�, comme le rel�ve � juste titre l'OFAS, d'une condition de la naissance du droit du mineur � des mesures de r�adaptation � l'�tranger.
Cependant, on ne saurait suivre l'OFAS dans son raisonnement, selon lequel la volont� du l�gislateur, telle qu'elle r�sulte des travaux pr�paratoires, est que les ressortissants suisses r�sidant � l'�tranger ne peuvent b�n�ficier de mesures de r�adaptation que s'ils sont assur�s dans le cadre de l'assurance facultative. En effet, l'art. 9 al. 2 deuxi�me phrase LAI a �t� introduit par la novelle du 5 octobre 1967, en vigueur depuis le 1er janvier 1968. Dans son message � l'Assembl�e f�d�rale du 27 f�vrier 1967, relatif � un projet de loi modifiant la loi sur l'assurance-invalidit�, le Conseil f�d�ral a motiv� l'introduction de cette norme par le fait que la Commission f�d�rale d'experts pour la r�vision de l'assurance-invalidit�, sur la base de diff�rentes requ�tes visant � assouplir l'art. 9 al. 3 (actuellement al. 2 premi�re phrase) LAI en faveur des enfants de Suisses � l'�tranger, assur�s � titre obligatoire ou facultatif, �tait arriv�e � la conclusion que les enfants invalides d'assur�s suisses BGE 114 V 13 S. 17vivant � l'�tranger devraient exceptionnellement pouvoir b�n�ficier de mesures de r�adaptation � l'�tranger, lorsque les circonstances personnelles et les chances de succ�s le justifient (FF 1967 I 695). Or, bien que le Conseil f�d�ral et la commission d'experts, dans son rapport du 1er juillet 1966, parlent d'"assur�s", ceci ne signifie pas que la qualit� d'assur� doit subsister durant l'allocation des prestations, s'agissant de Suisses � l'�tranger. Sur ce point, l'introduction de l'art. 9 al. 2 seconde phrase LAI doit �tre rapproch�e de la modification de l'art. 6 al. 1 LAI par la novelle du 5 octobre 1967. Avant d'�tre modifi�e, en effet, cette derni�re norme disposait qu'il fallait �tre assur� pour avoir droit aux prestations, de sorte que, comme l'indique le Conseil f�d�ral dans le message pr�cit� (FF 1967 I 692), cela supposait non seulement que le requ�rant f�t assur� au moment de la survenance de l'invalidit�, mais encore qu'il le demeur�t pendant toute la dur�e d'octroi des prestations (condition d'assurance). En revanche, l'art. 6 al. 1 premi�re phrase LAI, en vigueur depuis le 1er janvier 1968, prescrit que les ressortissants suisses, les �trangers et les apatrides ont droit aux prestations conform�ment aux dispositions ci-apr�s, s'ils sont assur�s lors de la survenance de l'invalidit�. A cet �gard, le Conseil f�d�ral, dans le message pr�cit�, a motiv� cette modification par le fait que, selon la commission d'experts, la condition d'assurance devait �tre assouplie, de mani�re � permettre la continuation du versement de la rente acquise m�me si l'ayant droit perdait sa qualit� d'assur�, la circonstance que le Suisse � l'�tranger �tait quelque peu favoris� par rapport aux Suisses rest�s au pays, vu qu'il n'avait pas � payer de cotisations AVS/AI durant l'octroi de la prestation, n'�tant pas un argument majeur (FF 1967 I 693).
Aussi, l'obligation d'�tre assur� lors de la survenance de l'invalidit� doit-elle �tre interpr�t�e de mani�re restrictive, en ce sens qu'elle n'implique pas le maintien de la qualit� d'assur� durant l'allocation des prestations. De plus, l'art. 9 al. 2 seconde phrase LAI, dans son sens litt�ral, ne conduit pas � des solutions manifestement insoutenables, contraires � la volont� du l�gislateur. En effet, il en va du droit � des mesures de r�adaptation � l'�tranger du mineur ressortissant suisse, domicili� � l'�tranger, dont le p�re ou la m�re, assur� au moment de la survenance de l'invalidit�, a perdu cette qualit�, comme du droit � une rente d'invalidit� du Suisse � l'�tranger qui n'est plus assur�. Le contraire serait du reste incompatible avec le principe constitutionnel de l'�galit� des assur�s devant la loi.
BGE 114 V 13 S. 18
Il s'ensuit que l'art. 9 al. 2 deuxi�me phrase LAI n'est pas entach� d'une pure lacune (cf. sur cette notion ATF 113 V 12 consid. 3c et les r�f�rences). Par ailleurs, le ch. m. 125a du suppl�ment 2 aux directives de l'OFAS concernant l'assurance facultative des ressortissants suisses r�sidant � l'�tranger est contraire � la loi et � la Constitution. En effet, les conditions d'assurance devant �tre remplies au moment de la survenance de l'invalidit�, le renouvellement des mesures de r�adaptation incombe � l'assurance-invalidit�, dans la mesure o� elles sont du m�me genre que celles octroy�es � l'origine et concernent le m�me cas d'assurance (ATF 108 V 63 consid. 2b in fine).
3. Il est constant que les parents de l'intim� �taient assur�s lors de la survenance de son invalidit� (v. sur cette notion ATF 111 V 113 consid. 3d et 121 consid. 1d, et les r�f�rences), d�s lors qu'ils avaient leur domicile en Suisse (art. 1er al. 1 let. a LAVS en relation avec l'art. 1er LAI).
Toutefois, en l'�tat du dossier, la Cour de c�ans ne saurait v�rifier si l'intim� a droit � des mesures de r�adaptation � l'�tranger. En effet, on doit admettre, avec le premier juge, que l'administration devra proc�der � une instruction compl�mentaire sur le point de savoir si la condition - cumulative - relative aux circonstances personnelles et aux chances de succ�s est remplie.
113 V 152 suite... ,
111 V 115,
111 V 113
art. 1er LAI

References: Art. 4
 art. 6
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
in fine
 ATF 

art. 1