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Timestamp: 2016-10-22 18:02:02+00:00

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114 Ia 20934. Arr�t de la Ire Cour de droit public du 8 juin 1988 dans la cause X. et divers consorts contre Conseil d'Etat du canton de Gen�ve (recours de droit public)
Droit des constructions: conformit� d'un projet avec les r�gles de la zone. Qualit� pour recourir (consid. 1a); exception au caract�re purement cassatoire du recours de droit public (consid. 1b). Refus d'appliquer les normes d'une zone industrielle, r�serv�e aux activit�s industrielles non polluantes, commerciales ou de service, � un projet de construction relevant du secteur tertiaire. D�cision jug�e arbitraire (consid. 2) et contraire au principe de la bonne foi (consid. 3). Faits � partir de page 209
En d�cembre 1984 et janvier 1985, X. et consorts ont promis d'acheter deux parcelles sises au lieu-dit "La Susette", sur le territoire de la commune genevoise du Grand-Saconnex.
Une loi cantonale du 14 septembre 1979 autorise � cet endroit l'application, aux conditions fix�es par la loi g�n�rale sur les zones de d�veloppement du 29 juin 1957 (LGZD), des r�gles de la zone industrielle au sens de la loi sur les constructions et installations diverses (LCI), cela pour permettre la cr�ation d'un quartier BGE 114 Ia 209 S. 210destin� aux activit�s industrielles non polluantes, commerciales et de service. L'art. 2 LGZD subordonne la d�livrance d'autorisations de construire � l'approbation pr�alable par le Conseil d'Etat d'un plan localis� d'am�nagement et des conditions particuli�res applicables au projet pr�sent�. A cet �gard, un plan d'am�nagement du quartier de "La Susette" a �t� approuv� le 21 juillet 1982 et son r�glement dispose que "les terrains sont r�serv�s aux activit�s industrielles non polluantes, commerciales ou de service" (art. 2). Par ailleurs, la loi g�n�rale sur les zones de d�veloppement industriel du 13 d�cembre 1984 (LGZDI) pr�voit aussi, � son art. 4, qu'en vue de la d�livrance d'une autorisation de construire dans ces zones, le Conseil d'Etat peut autoriser l'application des normes de la zone industrielle, au sens de la LCI, � diff�rentes conditions.
Le 18 avril 1985, les promettants-acheteurs ont sollicit� du D�partement des travaux publics du canton de Gen�ve une autorisation pr�alable pour la construction d'un b�timent destin� � recevoir avant tout des bureaux, des entrep�ts et un parking souterrain de 114 places. Le projet avait �t� �tabli en fonction du plan d'am�nagement de "La Susette". Apr�s un �change de correspondances et l'�tablissement d'un nouveau projet, le d�partement leur d�livra l'autorisation pr�alable le 29 octobre 1985; celle-ci portait sur l'implantation, la destination, le gabarit, le volume et la d�vestiture du projet. Elle pr�cisait que "les conditions d'application des normes de la zone de d�veloppement seront observ�es".
La vente des deux parcelles eut lieu le 3 d�cembre 1985 et les acqu�reurs ont �t� inscrits au registre foncier, comme propri�taires, le 24 janvier 1986. Le 24 f�vrier suivant, le Conseiller d'Etat charg� du D�partement des travaux publics leur fit toutefois savoir que le Conseil d'Etat devait tout d'abord prendre un arr�t� de d�classement avant la d�livrance de l'autorisation d�finitive de construire et que l'autorisation pr�alable d�livr�e �tait donc cens�e l'avoir �t� � titre de simple renseignement.
Statuant sur la requ�te en autorisation de construire d�finitive le 21 octobre 1987, le Conseil d'Etat genevois refusa de lui appliquer les normes de la zone industrielle, en bref pour les motifs suivants: les normes de la zone de d�veloppement industriel de "La Susette" permettaient certes, outre des activit�s du secteur secondaire, des activit�s commerciales ou de service; toutefois, vu les projets d�j� autoris�s dans cette zone, en particulier BGE 114 Ia 209 S. 211d'importants projets relevant du secteur tertiaire, le solde des terrains non b�tis se devait d�sormais d'�tre r�serv� � des activit�s industrielles ou artisanales; en cons�quence, plus aucune d�rogation n'y serait accord�e au profit d'activit�s h�teli�res, commerciales ou de service; des projets de modification des plans directeur et d'am�nagement de "La Susette" �taient d'ailleurs en cours, modifications qui n'avaient cependant pas encore �t� adopt�es.
Par la voie du recours de droit public, X. et consorts ont demand� au Tribunal f�d�ral d'annuler cet arr�t� du Conseil d'Etat, en invoquant la violation des art. 4, 22ter et 31 Cst. Le Tribunal f�d�ral a admis le recours, annul� l'arr�t� attaqu� et invit� le Conseil d'Etat � appliquer les normes de la zone industrielle au projet des recourants.
1. a) Le Conseil d'Etat fait valoir que les recourants ne sont pas directement concern�s par la d�cision attaqu�e, car ils n'auraient pas �t� parties � la proc�dure cantonale, la requ�te d'autorisation de construire d�finitive ayant �t� pr�sent�e au nom d'une soci�t� tierce.
Aux termes de l'art. 88 OJ, ont qualit� pour recourir les particuliers ou les collectivit�s l�s�s par des arr�t�s ou d�cisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une port�e g�n�rale. Est ainsi admise � entreprendre une d�cision concr�te par la voie du recours de droit public toute personne que cette d�cision touche dans des int�r�ts juridiquement prot�g�s, c'est-�-dire ordinairement dans des int�r�ts priv�s dont le droit constitutionnel invoqu� assure la protection. Il importe peu que la qualit� de partie lui ait �t� ou non reconnue en proc�dure cantonale (ATF 112 Ia 89 consid. 1b, ATF 109 Ia 93, 172 consid. 4a, ATF 107 Ia 74 consid. 2a et les arr�ts cit�s).
En tant que propri�taires des parcelles litigieuses, les recourants ont qualit� pour entreprendre par la voie du recours de droit public une d�cision de derni�re instance cantonale qui les emp�che de leur donner une affectation pr�vue par la r�glementation en vigueur. Au demeurant, et sans que cela soit d�terminant, le D�partement des travaux publics n'a � aucun moment soulev� d'objection quant � la qualit� pour agir des recourants sur le plan cantonal. Au contraire, il les a manifestement consid�r�s comme instants � la BGE 114 Ia 209 S. 212demande de permis et l'ensemble des circonstances d�montre que telle �tait bien leur qualit�, quel qu'ait pu �tre le r�le jou� par la soci�t� tierce, mentionn�e il est vrai comme requ�rante dans la demande d'autorisation de construire d�finitive.
b) Outre l'annulation de la d�cision attaqu�e, les recourants demandent qu'il soit ordonn� au Conseil d'Etat d'autoriser l'application des r�gles de la zone industrielle au projet qu'ils ont pr�sent�. En principe, le recours de droit public ne peut tendre qu'� l'annulation de la d�cision cantonale (ATF 112 Ia 225 consid. 1c, ATF 111 Ia 46 consid. 1c et 123 consid. 1b). Exceptionnellement, l'autorit� cantonale peut cependant �tre invit�e � d�livrer une autorisation de police refus�e � tort, s'il appara�t que toutes les conditions en sont remplies (ATF 100 Ia 158 consid. 1 et 174 consid. 2a).
Le Conseil d'Etat invoque � l'appui de son refus uniquement l'affectation pr�tendument incompatible du projet avec les r�gles de la zone. En l'esp�ce, la situation en ce qui concerne les principes d'application de ces r�gles est claire, et le fait que certaines mesures concr�tes soient encore indispensables en vue de la r�alisation du projet n'emp�che pas de faire exception, dans les circonstances donn�es, au caract�re cassatoire du recours de droit public.
2. Le Conseil d'Etat refuse d'appliquer les normes de la zone industrielle au projet de construction litigieux au motif que celui-ci serait contraire � ces normes. Si, par le pass�, il a autoris� dans le quartier de "La Susette" des constructions � but administratif et h�telier, il n'entend plus d�sormais y octroyer de d�rogations en faveur d'activit�s du secteur tertiaire. Il fait valoir son large pouvoir d'appr�ciation dans ce domaine.
Certes, selon l'art. 4 LGZDI, le Conseil d'Etat "peut", mais n'est pas tenu, d'octroyer l'autorisation de d�classement. Il ne saurait toutefois user de ses pouvoirs sans restriction et sa d�cision doit respecter les droits constitutionnels, en particulier �viter l'arbitraire, c'est-�-dire l'application d�raisonnable des dispositions l�gales ou l'abus du pouvoir d'appr�ciation (cf. arr�t non publi� du 24 mai 1988, N. contre Conseil d'Etat du canton de Gen�ve, consid. 2).
Les normes applicables au secteur de "La Susette", plus pr�cis�ment l'art. 2 du r�glement de ce quartier, autorisent express�ment, outre les activit�s industrielles non polluantes, les activit�s commerciales et de service. Rien ne permet de dire que ces activit�s commerciales et de service ne seraient admises qu'� titre BGE 114 Ia 209 S. 213exceptionnel. La r�glementation en question les met, au contraire, sur le m�me pied que les activit�s industrielles. Le fait qu'elle exclue les activit�s industrielles polluantes d�montre d'ailleurs qu'il ne s'agit pas en l'esp�ce d'une pure zone industrielle. On ne saurait d�s lors refuser un projet dans la zone incrimin�e pour le seul motif qu'il rel�verait du secteur tertiaire, alors que pr�cis�ment les activit�s commerciales et de service y sont express�ment admises. A cet �gard, la pr�sente esp�ce se distingue nettement de l'affaire N. d�j� cit�e (arr�t du 24 mai 1988), o� le terrain concern� se trouvait dans une zone r�serv�e exclusivement � des activit�s industrielles ou assimil�es: l'autorit� cantonale pouvait alors sans arbitraire refuser un projet relevant du secteur tertiaire. Ici, le Conseil d'Etat fait certes valoir qu'il existe d�j� assez de b�timents vou�s au secteur tertiaire dans le quartier de "La Susette" et qu'il faut consacrer les parcelles encore disponibles � l'industrie, qui manque de terrains � Gen�ve. On peut comprendre un tel objectif. Cependant, l'autorit� ne saurait en assurer la r�alisation en appliquant les r�gles d�terminantes de fa�on contraire � leur texte clair, sous peine de verser dans l'arbitraire. Une modification des dispositions l�gales ou r�glementaires en cause doit pr�alablement �tre d�cid�e par l'organe comp�tent, modification qui est pr�cis�ment en cours dans le cas particulier.
3. Il y a lieu d'examiner si, outre le caract�re arbitraire qu'elle rev�t visiblement en l'esp�ce, la d�cision attaqu�e s'av�re aussi contraire au principe de la bonne foi, comme le font valoir par ailleurs les recourants.
a) Le principe de la bonne foi conf�re au citoyen, � certaines conditions, le droit d'exiger de l'autorit� qu'elle se conforme aux promesses ou assurances pr�cises qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'� juste titre il a plac�e dans ces promesses et assurances. Selon la jurisprudence (ATF 109 V 55 consid. 3, ATF 108 Ib 385, ATF 107 V 160 /161; cf. ANDRE GRISEL, Trait� de droit administratif, 1984, I p. 390 ss), les conditions d'exercice de ce droit sont les suivantes:
1) que l'autorit� soit intervenue dans une situation concr�te � l'�gard de personnes d�termin�es;
2) qu'elle ait agi ou soit cens�e avoir agi dans les limites de sa comp�tence;
3) que l'administr� ait eu de s�rieuses raisons de croire � la validit� de l'acte suivant lequel il a r�gl� sa conduite;
4) qu'il se soit fond� sur l'acte en question pour prendre des BGE 114 Ia 209 S. 214dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un pr�judice;
5) que la loi n'ait pas chang� depuis le moment o� l'assurance a �t� donn�e.
b) Il est manifeste que la premi�re de ces conditions (1) est remplie dans le cas particulier.
Quant � la deuxi�me (2), le Conseil d'Etat soutient que la d�cision d'autorisation pr�alable du 29 octobre 1985 �mane du D�partement des travaux publics et qu'elle ne le lie d�s lors pas, puisque c'est � lui, gouvernement cantonal, qu'il incombe d'autoriser ou non l'application des normes de la zone industrielle. Certes, l'autorisation pr�alable a �t� prise par le d�partement et il fallait encore, au stade de la demande d�finitive, une d�cision de d�classement du Conseil d'Etat. Il s'agit toutefois de deux autorit�s de la police des constructions, dont l'une est subordonn�e � l'autre (cf. art. 2 et 6 al. 1 et 5 LGZD; art. 4 et 5 al. 1 et 3 LGZDI, qui attestent de cette subordination pour la d�livrance des autorisations en zone de d�veloppement, respectivement en zone de d�veloppement industriel). Le dossier r�v�le � ce propos que si le Conseil d'Etat a d�cid�, en f�vrier 1986, de ne plus autoriser d'activit�s du secteur tertiaire � "La Susette", c'est sur la proposition du d�partement qu'il a pris cette d�cision. L'arr�t� attaqu� se borne � reprendre le point de vue de l'autorit� subalterne, qui tend � remettre en cause l'autorisation pr�alable du 29 octobre 1985. L'argument tir� de la coexistence de deux autorit�s distinctes n'a donc, en l'esp�ce, gu�re de poids. Au demeurant, l'administr� peut �galement invoquer sa bonne foi lorsqu'il n'a pas �t� en mesure, m�me avec l'attention voulue, de se rendre compte de l'incomp�tence de l'autorit� (cf. GRISEL, op.cit., p. 391; WEBER-D�RLER, Vertrauensschutz im �ffentlichen Recht, p. 110/111). Il faut admettre � cet �gard que les autorit�s cantonales ont fait preuve d'ambigu�t� dans le cas particulier.
Le D�partement des travaux publics avait constat�, en d�livrant l'autorisation pr�alable, que l'affectation projet�e �tait conforme aux r�gles de la zone de d�veloppement en cause. Dans sa lettre du 24 f�vrier 1986, il a cependant estim� que cette autorisation devait �tre consid�r�e comme une prise de position sans port�e juridique sur une simple demande de renseignements. Il faut ainsi examiner si les recourants avaient de s�rieuses raisons de croire � la validit� de l'acte du 29 octobre 1985 (condition 3). Conform�ment � l'art. 5 al. 1 LCI, la demande pr�alable tend � obtenir du d�partement une r�ponse sur, notamment, l'implantation BGE 114 Ia 209 S. 215et la destination du projet pr�sent�. R�guli�rement publi�e dans la Feuille d'avis officielle, cette r�ponse vaut d�cision et entre d�finitivement en force, faute de recours, sur les objets qu'elle agr�e (art. 5 al. 5 et 214 al. 1 LCI). L'autorisation pr�alable d�livr�e en l'esp�ce constatait express�ment et sans r�serve que le projet soumis �tait conforme du point de vue de sa destination. La th�se selon laquelle cette autorisation n'aurait constitu� en fait qu'une r�ponse sans engagement � une demande de renseignements n'est pas soutenable. La demande pr�alable a en effet �t� trait�e comme telle et a fait l'objet, comme on vient de le voir, d'une d�cision qui n'a du reste pas �t� attaqu�e. Rien ne laissait appara�tre qu'il p�t s'agir d'un simple renseignement ne liant pas l'administration. Le Conseil d'Etat admet d'ailleurs, dans sa r�ponse au recours, que pour �viter d'induire en erreur les administr�s, le d�partement a �t� amen� � traiter comme demandes de renseignements des requ�tes pr�alables lorsqu'une d�cision de d�classement �tait ensuite encore n�cessaire. Mais alors, ce fait ressortait clairement de la r�ponse du d�partement, comme dans le cas N. susmentionn� (arr�t du 24 mai 1988). En l'esp�ce, les recourants pouvaient donc se fier au contenu de l'autorisation pr�alable du 29 octobre 1985 pour prendre des dispositions en vue de la r�alisation de leur projet. De fait, ils ont mis � ex�cution leur promesse d'achat des deux parcelles en signant les contrats de vente du 3 d�cembre 1985, et il n'est pas contest� qu'ils ne sauraient modifier les dispositions ainsi prises sans subir un pr�judice (condition 4).
Quant � la derni�re condition (5), on rel�ve que la situation juridique n'a pas chang� entre le moment o� l'autorisation pr�alable a �t� d�livr�e et le d�classement refus�. Certes, il existe un projet de modification des r�gles de la zone; il a toutefois �t� soumis � l'enqu�te publique apr�s que la d�cision a �t� rendue, et le Conseil d'Etat ne pr�tend d'ailleurs pas que ce projet pourrait �tre oppos� � la demande des recourants.
c) Enfin, l'int�r�t public poursuivi en l'esp�ce ne l'emporte pas manifestement sur l'int�r�t priv� des recourants � r�aliser leur projet. Les autorit�s cantonales ne sauraient donc, exceptionnellement, se d�lier de leurs engagements (cf. GRISEL, op.cit. p. 397). Il en va ici diff�remment du cas, jug� par le Tribunal f�d�ral, o� l'autorisation pr�alable avait �t� d�livr�e et le d�classement refus� par le Conseil d'Etat, parce que le b�timent envisag� entrait en conflit avec un projet de construction de route nationale et qu'il n'e�t pas �t� raisonnable d'autoriser une construction pour risquer BGE 114 Ia 209 S. 216de devoir la d�molir par la suite (arr�t S.I. Perly-Soleil du 19 novembre 1975, publi� dans SJ 1976, p. 545 ss, consid. 6).
4. Les consid�rations qui pr�c�dent permettent d'admettre, dans les circonstances du cas particulier, l'existence d'une violation � la fois de l'interdiction de l'arbitraire (consid. 2) et du principe de la bonne foi (consid. 3). Cela �tant, le Tribunal f�d�ral peut admettre le recours et inviter l'autorit� intim�e, conform�ment au consid. 1b, � appliquer les normes de la zone industrielle au projet des recourants. Un examen particulier des autres griefs soulev�s (violation du principe de la l�galit�, in�galit� de traitement, d�tournement de pouvoirs, atteinte � la libert� du commerce et de l'industrie, ainsi qu'� la garantie de la propri�t�) s'av�re d�s lors superflu.

References: art. 4
 art. 4
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 2
 art. 4