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﻿ SENTENCIA 25000-23-24-000-1999-0033-01 DE SEPTIEMBRE 20 DE 2001
SENTENCIA 25000-23-24-000-1999-0033-01 DE 20 DE SEPTIEMBRE DE 2001
CONTENIDO:ACCIÓN POPULAR. PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACIÓN. CUANDO ES AMENAZADO O QUEBRANTADO EL DERECHO COLECTIVO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACIÓN, TIENE COMO OBJETO CAUTELAR PARA EVITAR EL DAÑO, O HACER CESAR EL PELIGRO, LA AMENAZA, LA VULNERACIÓN O AGRAVIO SOBRE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS, O RESTITUIR LAS COSAS A SU ESTADO ANTERIOR CUANDO SEA POSIBLE.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR, PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACIÓN, DERECHOS COLECTIVOS
Sentencia AP-33 de septiembre 20 de 2001
Radicación 25000-23-24-000-1999-0033-01-125
Actor: Jaime Umaña Díaz
Referencia: Demandado Banco de la República
I. Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por la Nación (Ministerio de la Cultura) contra la Sentencia proferida el día 25 de abril de 2001 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la cual decidió:
“Primero. Proteger el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación.
Segundo. Ordenar a la Nación, Ministerio de Cultura, Dirección de Patrimonio, que en cumplimiento de sus atribuciones legales, y de este fallo, adopte en forma inmediata las medidas pertinentes para la reparación y la restauración de la iglesia La Candelaria, ubicada en la calle once (11) número tres (3), noventa y dos (92).
Tercero. Ordenar al Ministerio de Cultura que informe a esta corporación, la iniciación de las medidas para la reparación y restauración de la iglesia de La Candelaria.
La Defensoría del Pueblo, la Corporación La Candelaria y el Ministerio Público, verificarán el cumplimiento de esta sentencia.
Cuarto. Ordenar a la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital de Bogotá que adopte las medidas para suspender en forma temporal, y hasta que se verifique la reparación absoluta de la iglesia de La Candelaria, el tráfico pesado, de transporte público y de carga, por la carrera cuarta (4ª) a la altura de la calle once (11) y por la calle once (11) entre carreras tercera (3ª) y cuarta (4ª).
Quinto. Librar por secretaría los oficios correspondientes.
Sexto. Fíjase a cargo de la Nación, Ministerio de Cultura, Dirección de Patrimonio, como incentivo al demandante, la suma de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Séptimo. Remítase copia de la presente sentencia, a la Defensoría del Pueblo para el registro público correspondiente (L. 472/98, art. 80)” (fls. 717 a 137 c. ppal.).
La presentó el señor Jaime Umaña Díaz en contra del Banco de la República (fls. 1 a 5 c. 2).
1. Se vuelvan las condiciones al estado anterior en que se encontraba la iglesia La Candelaria antes de la construcción, por parte del Banco de la República, de la Biblioteca Luis Ángel Arango, suspendiendo los hechos que están poniendo en peligro los derechos colectivos a la defensa del patrimonio cultural de la Nación y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
2. Se tomen las medidas necesarias, por parte de la entidad pública involucrada en la presente acción popular, que garanticen la suspensión de los hechos y el regreso a las condiciones anteriores en que se encontraba la iglesia de La Candelaria antes de la construcción, por parte del Banco de la República, de la Biblioteca Luis Ángel Arango, con el fin de proteger los derechos colectivos invocados como vulnerados en la presente acción popular.
3. Las demás que se considere necesarias para salvaguardar los derechos colectivos a la defensa al patrimonio cultural de la Nación, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, vulnerados con los hechos enunciados en esta demanda” (fls. 2 y 3 c. 2).
1. La iglesia de La Candelaria ubicada en la esquina nororiental de la carrera 4ª por calle 11 en Bogotá fue construida hacia el año 1703 y posteriormente fue declarada patrimonio cultural e histórico de la Nación.
2. En la actualidad esa iglesia presenta un avanzado estado de deterioro en su construcción, que ponen en peligro su estabilidad y la vida de las personas que transitan por el sector en que se encuentra.
3. Los trabajos adelantados para la construcción de la Biblioteca Luis Ángel Arango han sido la principal causa del deterioro de la construcción, según consta en estudios adelantados por el Ministerio de Cultura y la Corporación La Candelaria.
4. Por ser el Banco de la República el responsable del estado de deterioro de la construcción debe ser obligado a la restauración del templo a sus condiciones iniciales (fls. 1 y 2 c. 2).
D. Derechos que se afirmaron como infringidos
Son la defensa al patrimonio cultural de la Nación y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (L. 472/98, art. 4º, lits. f) y m)).
El actor considera que esos derechos han sido amenazados, quebrantados y vulnerados por las actuaciones realizadas por el demandado, especialmente por la construcción de la Biblioteca Luis Ángel Arango (fl. 1 c. 2).
1. La demanda fue admitida por el tribunal el día 25 de noviembre de 1999; ordenó notificar además del demandado, al Ministerio Público y al defensor del pueblo y poner en conocimiento del director de patrimonio del Ministerio de Cultura, el director de la Corporación La Candelaria, al Alcalde Mayor de Bogotá y al alcalde local de La Candelaria el contenido de la demanda y su admisión (fls. 15 a 17 c. 2).
2. El demandado, en su contestación, manifestó que:
· No es cierto que la construcción de la biblioteca Luis Ángel Arango sea la causa determinante del estado de deterioro de la iglesia La Candelaria puesto que la biblioteca se hizo de acuerdo con las especificaciones técnicas necesarias, con la aprobación de las entidades competentes y con los estudios previos necesarios para asegurar el cumplimiento de las normas urbanísticas.
· No se puede desconocer la existencia de otros factores que sí han influido de manera determinante en el decaimiento de la construcción; así, el paso del tiempo, las construcciones que se han realizado en el templo, el constante tránsito vehicular y los movimientos telúricos que se han presentado en la capital de la República.
Propuso a título de excepciones las de inexistencia de relación causal; inexistencia de hechos ilícitos imputables al banco; inexistencia de una obligación a cargo del Banco de la República de reconstruir, reparar, mantener o conservar la iglesia de La Candelaria y el hecho de un tercero.
Finalmente solicitó al tribunal ordenar la citación de las siguientes personas para que comparecieran al proceso:
— La orden de los padres agustinos recoletos.
— La Nación (Ministerio de Cultura).
— El Distrito Capital de Bogotá (fls. 25 a 53 c. 2).
3. El Banco de la República solicitó, en memorial del día 11 de enero de 2000, el llamamiento en garantía de las compañías de seguros con quienes sostiene relación contractual para que, de resultar condenado en el presente proceso, sean aquellas las encargadas de responder por la condena o reembolsar al banco la suma que deba pagar (fls. 295 a 302 c. 2).
4. El Distrito Capital el día 18 de enero de 2000, indicó que no le constan los hechos de la demanda (fl. 507 c. 2).
5. El tribunal en auto del día 1º de febrero de 2000, de una parte, ordenó la citación de la orden de los padres Agustinos Recoletos, del Ministerio de Cultura y del Distrito Capital de Bogotá “como posibles responsables del perjuicio y para ejercer su derecho de defensa”, y de otra parte, convocó a las partes a la audiencia de pacto de cumplimiento el día 21 de febrero de 2000 a las 10.00 a.m. Se resalta que el tribunal había ordenado la vinculación de todas estas personas, salvo a la “Orden de los Padres Agustinos Recoletos” (fl. 546 c. 2).
6. Mediante auto del día 3 de febrero de 2000, el tribunal negó el llamamiento en garantía solicitado por el Banco de la República frente a las aseguradoras, por considerar que el término de interrupción del proceso vulneraría la disposición constitucional relativa al trámite prevalente de las acciones constitucionales (fls. 547 y 548 c. 2).
7. El Banco de la República interpuso recurso de reposición contra la anterior providencia (fls. 556 a 558 c. 2).
8. El día 21 de febrero de 2000 se llevó a cabo la diligencia de audiencia especial de pacto de cumplimiento, con la presencia del Banco de la República, el Distrito de Bogotá, el actor, la Defensoría del Pueblo, y el Ministerio de Cultura; en esta ocasión se indicó que era necesario, para establecer la raíz del problema, adelantar la etapa probatoria; en consecuencia, se declaró fallida la audiencia (fls. 583 a 585 c. 2). En el acta figura, mas no firma, que asistió representante de la orden de los Agustinos Recoletos.
9. Mediante auto del mismo día el tribunal decidió no reponer el auto que negó el llamamiento en garantía solicitado por el Banco de la República (fls. 586 a 590 c. 2).
10. El Banco de la República en memorial presentado el día 22 de febrero siguiente solicitó la vinculación al proceso de la corporación La Candelaria como responsable del mantenimiento del centro histórico de la capital (fls. 591 y 592 c. 2).
11. Atendiendo la anterior solicitud el tribunal en auto del día 3 de marzo del mismo año dispuso la citación al proceso de la corporación La Candelaria (fl. 594 c. 2).
12. El día 6 de abril siguiente el tribunal abrió a pruebas el proceso otorgó dicho valor a las anexadas por las partes y decretó las solicitadas (fls. 597 a 600 c. 2).
13. Mediante auto del día 13 de marzo del mismo año el tribunal corrió traslado a las partes por el término de 5 días para que presentaran sus alegaciones finales (fl. 685 c. 2). Dentro del término concedido a las partes:
· La Alcaldía de Bogotá se opuso a las pretensiones de la demanda e indicó que no hay vulneración por su parte y que las medidas tendientes a la protección de la integridad del templo han sido adoptadas, un ejemplo de esto es la orden para el desvío del tránsito de la carrera 4ª en el centro de la ciudad; resaltó que por medio de la acción popular no se pueden buscar acciones sustitutivas de los procedimientos ordinarios o que otras autoridades no responsables de la conservación del patrimonio histórico asuman obligaciones ajenas a su competencia.
Finalmente estudió los elementos de la responsabilidad estatal y al respecto dijo que no existen pruebas de ninguno de sus elementos; que el actor no ha demostrado cuál es el hecho o actuación de la administración que haya amenazado o vulnerado los derechos e intereses colectivos alegados (fl. 686 a 688 c. 2).
· El Banco de la República anotó que dentro del proceso no se probó su responsabilidad por cuanto no hay evidencia del nexo de causalidad entre el daño y su actuación, ni prueba del deterioro efectivo del templo como consecuencia de la construcción de la Biblioteca Luis Ángel Arango. Estudió el tema de la carga de la prueba dentro de las acciones populares, recalcó que en el expediente el actor no probó el daño al interés colectivo por parte del demandado ni la situación en que se encontraba dicho interés antes de la ocurrencia del supuesto daño.
Manifestó que el deterioro del templo corresponde a la concurrencia de factores diversos entre otros: la falta de mantenimiento, los sismos, el peso del propio edificio y sus problemas de construcción, el tráfico pesado en la zona y la preexistencia del daño a la construcción de la biblioteca.
Controvirtió algunos de los dictámenes que obran en el proceso y que se refieren a su responsabilidad en el deterioro del templo, dijo que no corresponden a afirmaciones serias ni sustentadas de manera técnica o convincente.
Así mismo desarrolló el tema de la negligencia de los propietarios y autoridades competentes en tomar las medidas de salvamento de la iglesia, al revisar los testimonios practicados en el proceso encontró que no hay prueba de responsabilidad de esta entidad; finalmente concluyó la inexistencia de hechos ilícitos y de obligación de conservación o mantenimiento de la iglesia de La Candelaria.
Señaló que el banco no está obligado a responder pues para ello han sido instituidas otras entidades estatales —Ministerio de Cultura—, sin perjuicio de las obligaciones a cargo del dueño del bien (fls. 689 a 705 c. 2).
· El actor reafirmó los argumentos de la demanda y manifestó que dentro del proceso se probó la responsabilidad del Banco de la República en el daño ocasionado a la iglesia de La Candelaria, además de la responsabilidad de otras entidades que con sus omisiones han contribuido al decaimiento progresivo de la construcción, que por las anteriores circunstancias las pretensiones deben prosperar (fls. 706 a 713 c. 2).
· La Defensoría del Pueblo indicó que la protección de los derechos colectivos por medio de una sentencia es necesaria toda vez que es deber de la administración prevenir los daños que se puedan causar a los particulares en caso de colapsar la edificación (fls. 714 y 715 c. 2).
F. Providencia impugnada
Protegió el derecho colectivo a la defensa al patrimonio cultural de la Nación y condenó a la Nación - Ministerio de Cultura - dirección de patrimonio a realizar todas las obras necesarias para la reparación y restauración del templo.
Estudió de la procedencia de la acción popular e indicó que se constituye en el mecanismo idóneo para la protección de los derechos colectivos y para hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio de éstos.
Consideró que la iglesia de La Candelaria por su construcción y por el sector en el cual se encuentra ubicada se constituye en uno de los monumentos históricos por naturaleza, dentro de la ciudad capital colonial y que así lo entendió el Gobierno Nacional cuando lo declaró como patrimonio histórico nacional (D. 1584 de agosto 11 de 1975)
Anotó que el paso del tiempo ha jugado un gran papel en el deterioro no sólo de esa edificación sino de muchas otras que fueron levantadas en la época colonial, sin que esto implique el desconocimiento de la influencia de otros factores externos que contribuyeron para el deterioro progresivo del templo.
Indicó que en este momento el estado de deterioro en que se encuentra la edificación implica un riesgo inminente tanto para la misma construcción que amenaza ruina como para las personas que transitan por el lugar en que se encuentra ubicado el templo.
Citó la Ley 397 de 1997 la cual establece, en primer término, que el objetivo de la política cultural del Estado debe encaminarse hacia la protección, conservación, rehabilitación y la divulgación del patrimonio cultural de la Nación, en segundo término que para ello establece al “Consejo de monumentos nacionales, como órgano competente para asesorar al Gobierno Nacional en materia de la protección y manejo del patrimonio cultural de la Nación”; y, en tercer término que “El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura y previo concepto del Consejo de monumentos nacionales, es responsable de la declaratoria y del manejo de los monumentos nacionales y de los bienes de interés cultural de carácter nacional” (arts. 5º y 6º).
Así mismo, refirió al contenido de los artículos 2º, 8º y 72 constitucionales los cuales establecen, en su orden, a cargo de las autoridades de la República la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y la obligación de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; a cargo del Estado y los particulares la protección de las riquezas culturales de la Nación y a cargo del Estado la protección del patrimonio cultural de la Nación, concluyó la vulneración al derecho colectivo a “la propiedad (sic) cultural”.
Analizó las causas del estado actual del templo, se remitió a los conceptos técnicos rendidos por expertos —jefe de la sección de monumentos (E) ante el director de inmuebles nacionales del Ministerio de Obras Públicas y Transporte; diversos arquitectos entre ellos uno del Ministerio de Cultura y otro de Colcultura; las firmas SRC ingenieros civiles, Gómez, Cajiao y Asociados y otros ingenieros— y concluyó que la responsabilidad sobre el deterioro de la iglesia de La Candelaria no pesa sobre el Banco de la República, pues son diversas las causas que han provocado el deterioro continuo del templo, entre otras: el paso del tiempo, las construcciones adicionales de las torres oriental y occidental y de un capulino para acceso a las campanas, los asentamientos diferenciales que desestabilizaron el edificio en su estructura, los movimientos telúricos, el tráfico pesado que transita por el corredor de la carrera cuarta y por la calle 11.
Refirió a la legislación colombiana en materia de patrimonio cultural (arts. 70, 71 y 72 de la C.N. y arts. 1º —ordinal 5º—, 4º, 11 L. 397/97) para concluir que con la creación del Ministerio de Cultura, se le asignaron funciones que venían cumpliendo las diferentes entidades en materia de protección y fomento de la cultura; en consecuencia, señaló que es competencia del mencionado ministerio el manejo de los monumentos nacionales así como de los bienes de interés cultural del orden nacional, en este caso, de la iglesia La Candelaria (fls. 717 a 737 c. ppal.).
Con el fin de que se revoque el fallo de primera instancia, el Ministerio de Cultura presentó los siguientes fundamentos normativos:
La violación al derecho constitucional al debido proceso y a la defensa, por cuanto no fue integrado al proceso en forma debida; citó como sustento el contenido de los artículos 29 constitucional y de los artículos 3º, 4º, 7º y 9º de la Ley 270 de 1996; es decir, desde otro punto de vista, interpretó erróneamente las normas procesales (CPC, art. 4º) porque fue citado a comparecer al proceso en forma indebida.
Argumentó la violación del principio de la congruencia en la sentencia toda vez que dentro del escrito de demanda no existen pretensiones en contra del Ministerio de Cultura y por lo tanto no puede resultar condenado en el fallo de primera instancia, en este punto citó jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
La responsabilidad del dueño del inmueble que amenaza ruina, para decir que la conservación del inmueble es una carga de los padres Agustinos Recoletos (C.C., art. 2350).
El régimen del patrimonio cultural de la Nación en especial lo que se refiere a la reconstrucción de los inmuebles (L. 388/97, art. 106), la declaratoria y manejo del patrimonio cultural de la Nación (L. 397/97, art. 8º), el régimen de los bienes de interés cultural (art. 11 ibídem), las faltas contra el patrimonio cultural de la Nación (art. 15 ibídem) y finalmente el artículo 56 de esta ley que trata el tema en general. Los artículos 57 y 59 del Decreto 678 de 1994 por el cual se asigna tratamiento especial de conservación histórica al centro histórico del Distrito de Bogotá.
Recalcó que no hay nexo de causalidad entre la conducta del Ministerio de Cultura y el estado de la construcción del templo de La Candelaria por lo que no puede resultar esta entidad responsable de su reparación; indicó como sustento de esta afirmación, que el bien: no es de propiedad del ministerio; se encuentra ubicado dentro del distrito capital; la comunidad de los Agustinos Recoletos es la encargada de velar por su mantenimiento; la corporación La Candelaria es la entidad encargada de velar por la restauración, conservación, defensa y restauración del patrimonio histórico del centro de la ciudad (fls. 750 al 770, c. ppal.).
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a fallar previas las siguientes
Corresponde a la Sala decidir el recurso interpuesto por la Nación (Ministerio de Cultura) contra la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 25 de abril de 2001.
Como la impugnación está relacionada, en parte, con temas procesales, y en otra, con temas sustanciales, se estudiarán los primeros:
A. Cuestiones procesales
1. Indebida notificación de la demanda:
El impugnante estima que no podía ser sujeto de resolución judicial en contra porque no fue demandado.
La Sala precisa al respecto que la Ley 472 de 1998 enseña que el juzgador de primera instancia, en cualquier etapa del proceso adelantado en ejercicio de la acción popular, en caso de advertir la presencia de otros posibles responsables, del hecho u omisión que lesione intereses o derechos colectivos, de oficio ordenará su citación en los términos prescritos para el demandado (art. 18).
Dicha norma y para esos efectos otorgó al juez la facultad oficiosa de vinculación de posibles responsables y con ella la de tener como demandados a las personas que cite.
Con base en esa disposición el a quo profirió auto, el día 1º de febrero de 2000, mediante el cual citó a la Nación (Ministerio de la Cultura), y otras entidades para que “comparezcan a ejercer su derecho de defensa en los términos que dispone la Ley 472 de 1998, ya que pueden estar comprometidos como posibles responsables del perjuicio que se demanda” este auto además, ordenó citar a las partes a audiencia especial de pacto de cumplimiento.
La secretaría de la Sección Primera del tribunal el día 9 de febrero siguiente, mediante oficio 00-175, dirigió comunicación al Ministerio de Cultura en la cual le informó que fue citado, pero a audiencia de pacto de cumplimiento, mas no le notificó la decisión de citación al proceso como posible responsable de los perjuicios causados a los intereses colectivos. Se advierte entonces una irregularidad secretarial que no debió ocurrir.
No obstante, de una parte, la Nación (Ministerio de Cultura) otorgó poder a abogado para que asumiera la defensa de los intereses del ministerio dentro del juicio promovido en ejercicio de la acción popular y, de otra parte, su apoderado se presentó a la audiencia especial de pacto de cumplimiento el día 21 de febrero de 2000, tal como fue ordenado en el auto admisorio de la demanda.
b) La Nación (Ministerio de la Cultura) no volvió a participar dentro de este proceso sino cuando interpuso el recurso de apelación contra la sentencia, la cual lo indicó como obligado directo a la ejecución de las obras de reparación y restauración. En esa oportunidad adujo la indebida notificación de la demanda, aunque no como causal de nulidad.
La Sala advierte en primer término que la indicación, de la Nación (Ministerio de la Cultura), de indebida notificación de la demanda para impugnar la sentencia, en principio, no sería admisible, porque las causales de nulidad procesal son objeto de tramitación incidental. Sin embargo, como dicha entidad no formuló el incidente y aunque el hecho resultó cierto, se saneó pues la Nación —que fue la persona afectada— actuó dentro del juicio sin alegarla. Tales situaciones permiten concluir que no se presentó invalidez procesal y por tanto puede decidirse la impugnación contra el fallo.
El artículo 44 de la Ley 472 de 1998 establece que “en los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones”. Como a su vez el Código Contencioso Administrativo remite a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, en materia de nulidades, se estudiará su contenido. El numeral 8º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil enseña:
8. Cuando no se practica en legal forma la notificación al demandado o a su representante, o al apoderado de aquel o de éste, según el caso, del auto que admite la demanda o del mandamiento ejecutivo, o su corrección o adición”.
Encuentra la Sala, en principio, que la Nación (Ministerio de la Cultura) al no haber sido notificada en debida forma, se daría el supuesto contenido en la causal de nulidad procesal antecitada. Sin embargo, el inciso 6º del artículo 143 del Código de Procedimiento Civil estableció que “tampoco podrá alegar las nulidades previstas en los numerales 5º a 9º del artículo 140, quien haya actuado en el proceso después de ocurrida la respectiva causal sin proponerla”.
Del mismo modo el artículo 144 del mismo estatuto prevé el saneamiento de las nulidades y respecto de la causal por indebida notificación de las partes, establece:
“ART. 144.—La nulidad será saneada en los siguientes casos: ( )
3. Cuando la persona indebidamente representada, citada o emplazada actúa en el proceso sin alegar la nulidad correspondiente”.
Para la Sala el hecho de indebida notificación de la demanda es cierto, pero quedó saneado; se recuerda que el apoderado de la Nación (Ministerio de Cultura) asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento y suscribió el acta de fecha 21 de febrero de 2000; es decir actuó sin proponer la causal de nulidad procesal de indebida notificación, con lo cual, en términos de la ley, saneó tal defecto.
Otro de los puntos procesales en los cuales se basó la impugnación de la sentencia por parte de la Nación (Ministerio de la Cultura) es el siguiente:
2. Incongruencia del fallo porque se libraron órdenes a personas que no fueron demandadas. Esta situación ya fue estudiada por la Sala en el numeral anterior; se recalca que en las acciones populares el legislador dotó al juzgador de poder de vinculación oficiosa de los posibles responsables. Tal poder implica, por su contenido, tener a los citados como demandados, ya que la intención del legislador al aludir a “posibles responsables” es la de entender que pueden haber participando en las conductas de acción u omisión que lesionan derechos colectivos, para que en el proceso se indague sobre su proceder.
A continuación se relacionarán los medios de prueba recepcionados para determinar, en caso de demostrarse la necesidad de defensa y protección de derechos e intereses colectivos, a qué autoridad compete adoptar las medidas necesarias para cesar el peligro, la amenaza o el agravio a ese derecho o interés.
1. El templo de La Candelaria fue construido inicialmente en el año 1654, para ser demolido en el año 1680, las obras de reconstrucción se iniciaron en el año 1686 y terminaron en el año de 1703; según se desprende de los informes allegados al proceso por el Ministerio de Cultura (fl. 237 c. 2).
2. Mediante el Decreto 1584 de 1975, se declararon monumentos nacionales inmuebles ubicados en el distrito capital entre los cuales se encontraba la iglesia y convento La Candelaria.
3. El 8 de enero de 1992 la fundación para la conservación y restauración del patrimonio cultural colombiano en comunicación dirigida al R.P. Alejandro Castaño informó la disponibilidad “de los estudios de suelos e ingeniería estructural del inmueble y contratará obras hasta por un valor de $ 30.000.000” (fl. 509 cMC c. 1).
4. En ese mismo mes y año la firma de ingeniería Raúl E. Rodríguez Molina y Cía. Ltda. presentó un estudio completo ante el Ministerio de Cultura sobre el estado de la torre occidental del templo de La Candelaria, dentro de este informe se hizo referencia a los siguientes elementos:
1. Estudio de estabilización de la torre 1, que se encuentra en mal estado en parte debido a la ocurrencia de un sismo en el año de 1967 que “hizo que los muros fallaran por cortante en varios niveles, especialmente en las zonas de aperturas para ventanas en lo que llamaríamos hoy en día antepechos y dinteles de ventana”.
2. La forma en la que está construida la nave y la torre occidental implica la existencia de un riesgo de que al momento de ocurrir un sismo la edificación colapse, que por tanto y para evitarlo es necesario reforzar la mampostería utilizando cualquier tipo de materias reforzadas (fls. 1 a 53 cMC c. 1).
3. Las conclusiones a las que se llegó en este estudio fueron las siguientes:
· La estructura de la iglesia y sus torres es una mampostería sin refuerzo.
· Al realizar los cálculos y diseños artísticos todos los muros trabajan a tensión o sea que requieren de refuerzo vertical y horizontal.
· Por lo anterior la torre ha sufrido agrietamientos y se ha soltado de la nave, además presenta grietas típicas de fallo por cortante en los arcos de ventanas.
· Podemos agregar además que la campana central está propiciando empujes laterales a los muros principales tratando así de abrirlos.
· Los diferentes entrepisos actuales en madera no proporcionan la rigidez necesaria para que se considere la transmisión total de las fuerzas sísmicas a todos los muros.
· A nivel de cimentación se presentan cargas diferenciales en los apoyos de la torre que confirman la inclinación que ésta ha tomado en dirección sur occidente según las lecturas topográficas y altimétricas tomadas con aparatos de precisión.
· Según la estratigrafía del suelo bajo la torre se aprecian estratos peracables debajo de los estratos con finos lo que hace en parte que se estén presentando asentamientos tanto en la torre como en la nave.
· La torre 2 empieza a presentar indicios de fisuras parecidas a las de la torre 1.
· Deben existir algunos problemas de aguas subterráneas bien proveídas por aguas subterráneas o escapes de tuberías sanitarias del sector. Por lo cual se debe observar durante la construcción y revisar esta parte importante en las fallas que se presentan.
· El balcón del coro presenta una elasticidad grande que puede producir también movimientos o cargas horizontales en los muros del primer piso se debe rigidizar este entrepiso.
· Como solución se plantea una confinación de la mampostería de la torre mediante columnas y vigas de concreto reforzado embebidas dentro de la mampostería. Volvemos a integrar la torre a la nave confinando algunos muros de la nave (fls. 262 al 351 cMC c. 1).
Este documento se acompañó de una vista fotográfica y técnica que hace énfasis en el aspecto de la construcción del templo, en ella se pone de presente el mal estado de la misma y los posibles riesgos de colapso de la estructura.
5. El día 26 de abril de 1994 el comité para la conservación del centro histórico de Bogotá, del cual hacían parte Colcultura, la Corporación La Candelaria y el departamento administrativo de Planeación Distrital, dio concepto favorable para adelantar “las obras de mantenimiento, consolidación y restauración en la iglesia La Candelaria de acuerdo con las condiciones planteadas en el oficio CMN - 140 del Consejo de monumentos nacionales” (fl. 498 cMC c. 1).
6. El 20 de julio de 1994 el ingeniero Hernando Barriga, a solicitud de Colcultura, presentó informe al arquitecto Armando Cortés Torres (delegado de Colcultura) en el cual se indicó la necesidad de reforzar las estructuras del templo debido a la inexistencia de estructuras sismo resistentes (fls. 354 a 367 cMC c. 1).
7. El 13 de julio de 1994 el Consejo de monumentos nacionales aprobó un proyecto para la consolidación de la torre occidental el cual no pudo ser concluido por la falta de recursos y se encuentra detenido desde el mes de noviembre de 1994 (fls. 360 a 363 cMC c. 1).
8. El 24 de octubre de 1997 la Secretaría de Tránsito y Transportes de Bogotá expidió el Decreto 1026 por medio del cual restringió el paso de vehículos con carga mayor a 3.5 toneladas en la localidad de La Candelaria (fls. 45 a 47, c. anexo 1).
9. El 8 de marzo de 1998 la sección de protección de la dirección de patrimonio del Ministerio de Cultura rindió informe de visita de monitoreo a la iglesia de La Candelaria; allí se concluyó que: “La iglesia de La Candelaria presenta un estado de conservación muy malo de manera general por falta de mantenimiento pero es evidente que el problema más grave se generó a raíz de la construcción de las torres, donde el suelo comenzó a fallar y surgieron asentamientos diferenciales en el edificio que lo desestabilizaron estructuralmente. La vibración que produce el tráfico continuo sobre la carrera 4ª también contribuye de manera permanente a agravar el problema. Por otra parte los estudios realizados en 1994 y el proyecto de consolidación describen una situación diferente a la que se presenta actualmente pues el deterioro ha progresado” (fls. 357 a 359 cMC c. 1).
10. El día 13 de mayo de 1998 el director de la dirección de patrimonio del Ministerio de Cultura expidió la Resolución 033 mediante la cual autorizó la instalación de una reja de protección en el atrio de la iglesia de La Candelaria (fls. 667 y 668 cMC c. 1).
11. La Corporación La Candelaria puso de presente a la dirección de patrimonio del Ministerio de Cultura, mediante oficio remitido el día 19 de mayo de 1998, su deseo de colaboración para la recuperación del templo de La Candelaria (fl. 6 c. A 1).
12. El Ministerio de Cultura autorizó a la Corporación La Candelaria, el día 29 de mayo de 1998 para que tomara las medidas preventivas para evitar posibles perjuicios a los transeúntes que frecuentan el sector y a las personas que asisten a la iglesia (fl. 17 c.a. 1).
13. El día 1º de junio de 1998 el alcalde local de La Candelaria advirtió al gerente de la Corporación La Candelaria, mediante oficio, sobre la necesidad de tomar medidas preventivas en el templo de La Candelaria para evitar una calamidad de grandes proporciones dado el avanzado estado de deterioro que presenta el templo (fls. 15 y 16 c.a. 1).
16. El curador urbano número 1 concedió permiso para proceder al cerramiento provisional y apuntalamiento de la iglesia de La Candelaria, el día 14 de julio de 1998 (fl. 18 c.a. 1).
17. El día 24 de julio de 1998 la Corporación La Candelaria, mediante Resolución 118, declaró la urgencia manifiesta para conjurar el peligro inminente y evidente del templo de La Candelaria. Como motivación de su decisión indicó:
“Que el monumento nacional iglesia convento La Candelaria ubicado en la calle 11 Bo. 3-92, evidencia un deterioro que pone en peligro la integridad física de los transeúntes y residentes del sector.
Que el informe elaborado por la subgerencia técnica de la corporación, concluye que debido a fallas estructurales evidentes, el colapso puede darse en un tiempo impredecible.
Que en la actualidad el Ministerio de Cultura está adelantando el procedimiento de concurso público para elaborar el estudio previo a fin de intervenir y restaurar la iglesia convento La Candelaria, proceso que tiene una duración aproximada de 3 a 4 meses sin considerar el tiempo que requiere para la ejecución de la obra.
Que en cumplimiento de uno de los objetivos de la corporación, como es la defensa y conservación de los monumentos nacionales en el área de su jurisdicción, es necesario declarar la urgencia manifiesta con el fin de celebrar las contrataciones requeridas para evitar el colapso del muro fachada de la calle 11, torre sur occidental y la cubierta de la nave central, para prevenir un derrumbamiento inminente” (fls. 19 y 20 c.a. 1).
18. El 27 de julio de 1998 la coordinadora de monumentos nacionales (e) del Ministerio de Cultura remitió oficio al gerente de la Corporación La Candelaria en el cual indicó que la dirección de patrimonio “considera conveniente que se tenga en cuenta que esa entidad realizará los estudios técnicos y el proyecto de restauración” (fl. 353 cMC c. 1).
19. Ese mismo día se celebró el contrato de obra 19 entre la Corporación La Candelaria y la firma Formas y Estructuras Ltda. con el objeto de “la estabilización de la mampostería de la torre sur occidental, la parte superior de la fachada principal incluyendo la grieta longitudinal, protección del revestimiento de la fachada de la torre sur occidental y la cubierta en la nave central de la iglesia convento La Candelaria (fls. 21, 22 y 27 c. anexo 1).
20. La firma Formas y Estructuras Ltda. precisó, mediante informe presentado el día 16 de septiembre de 1998, que las obras desarrolladas en el templo se limitan a “evitar que en caso de un eventual sismo los muros o escombros caigan en las zonas laterales aledañas a la iglesia, poniendo en peligro la vida de quienes se encuentran en esta área de influencia, y que por el contrario en ningún caso, detiene el proceso de asentamiento de la iglesia, ni va a evitar que por razón de una fuerza externa la estructura colapse verticalmente” (fl. 24 c. anexo 1).
21. El día 23 de diciembre de 1998 se celebró entre el Ministerio de Cultura y la Unión Temporal Alberto Corradine - Guillermo Trimmiño - Bernardo Rodríguez el contrato estatal de consultoría 571 de 1998 cuyo objeto se describió así: “Mediante la suscripción del presente contrato el consultor se compromete con el ministerio a realizar los proyectos de restauración y estudios preliminares de la iglesia La Candelaria ubicada en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., de conformidad con los términos de referencia del concurso de méritos 017 de 1998 y la propuesta presentada por el consultor, el 30 de julio de 1998, documentos que forman parte integral del presente contrato, para todos los efectos legales” (fls. 853 a 859 cMC c. 2).
22. El 25 de noviembre de 1998 la Corporación La Candelaria fijó aviso que contenía los términos de referencia para celebración de un contrato de obra cuyo objeto era “realizar el diseño estructural y construcción de las obras de sostenimiento y soporte del apuntalamiento de la fachada y arcadas del monumento nacional iglesia de La Candelaria” (fls. 1085 a 1101 cMC c. 2).
23. El 3 de diciembre de 1998 se celebró entre la Corporación La Candelaria y Formas y Estructuras el contrato de obra 48, el cual fue modificado en el mes de octubre de 1999 y liquidado el día 28 de marzo de 2000; tuvo por objeto el diseño estructural y construcción de las obras de sostenimiento y soporte del apuntalamiento de la fachada principal y arcadas del templo de La Candelaria (fls. 5, 28 a 34, c.a. 1 y 1077 a 1084 cMC c. 2).
24. El 24 de diciembre de 1998 se celebró entre el Ministerio de Cultura y la Unión Temporal Sistemas Técnicos y de Computación Ltda. Seteyco y Mauricio Guzmán el contrato estatal de consultoría 595 de 1998 cuyo objeto fue “realizar una interventoría técnica y administrativa del contrato suscrito con la unión temporal Alberto Corradine - Guillermo Trimmiño - Bernardo Rodríguez cuyo objeto es la elaboración de los estudios técnicos y el proyecto de restauración de la iglesia La Candelaria (fls. 957 a 962 cMC c. 2). A este contrato se suma un adicional suscrito por las partes el 8 de septiembre de 1999 (fl. 956 cMC c. 2).
25. La dirección de patrimonio del Ministerio de Cultura, en el año de 1999, adelantó diligencias relacionadas con inventarios de los bienes muebles que se encuentran en el templo (fl. 3485 y ss. cMC c. 5).
26. En junio de 1999 la Unión Temporal Alberto Corradine - Guillermo Trimmiño - Bernardo Rodríguez presentó ante la dirección de patrimonio del Ministerio de Cultura un proyecto de restauración de la iglesia de La Candelaria; en el informe preliminar se hace referencia al mal estado del templo y se acompañó el estudio fotográfico de cada una de sus secciones con sus deficiencias estructurales (fls. 1742 a 1884, cMC c. 4).
27. En junio de 1999 la Unión Temporal Corradine - Trimmiño - Rodríguez presentó informe de los estudios arqueológicos preliminares del templo, en el cual indica la poca profundidad de los cimientos de la iglesia y de los entierros de hombres, hecho que podría ser explicado por la variación en el nivel freático, que pudo ser más elevado en la época de construcción del templo; señala que la construcción de los sótanos de la biblioteca Luis Ángel Arango fue agente que determinó la variación de dicho nivel (fls. 1368 a 1430 cMC c. 2).
28. La firma Maldonado Ingeniería indicó, en informe presentado el día 22 de junio de 1999, una vez concluidos los estudios de suelo en el templo, que “el costado oriental de la iglesia se encuentra cimentada sobre gravas densas por lo cual los asentamientos en esta zona han sido pequeños y se sucedieron rápidamente una vez la carga fue aplicada cuando se construyó la iglesia. En cambio en el costado occidental, las zapatas se encuentran apoyadas sobre estratos de arcilla arenosa y arcilla con grava que encuentran hasta profundidades del orden de 7 m. Estas arcillas bajo las zapatas del costado occidental han sufrido asentamientos durante muchos años por las cargas de las zapatas sobre suelos compresibles y por el efecto de desecamiento con el tiempo que han experimentado los suelos de esta zona.
Este desecamiento se ha producido por las siguientes causas:
— Consolidación de las arcillas por sobrepresión causada por la cimentación de la iglesia desde el nivel de cimentación hasta las profundidades del orden de 7.0 m principalmente y a las sobrepresiones causadas por esta cimentación a profundidades mayores donde vuelve a aparecer la arcilla.
— Desecación de las arcillas producida por la baja que han experimentado los niveles freáticos con la urbanización.
— Depresión de los niveles freáticos producidos por excavaciones profundas en la vecindad” (fls. 1541 a 1566 cMC c. 3).
29. A los estudios estructurales y de suelos que se han adelantado por encargo del Ministerio de Cultura, se suman algunos complementarios, que desarrollan temas accesorios como el estudio hidrosanitario presentado por el ingeniero Óscar Baquero (fls. 2310 a 2312 cMC c. 4).
30. La firma Proyectistas Civiles Asociados en comunicación remitida a la Unión Temporal Corradine - Trimmiño - Rodríguez el día 25 de junio de 1999 indicó la existencia de una clara inestabilidad en las torres de la iglesia, especialmente en la del costado occidental, circunstancia que es de tal gravedad que se haría necesaria su demolición y su posterior reconstrucción (fl. 2523 cMC c. 4).
31. El 19 de julio de 1999 la Unión Temporal Corradine - Trimmiño - Rodríguez y la Unión Temporal Seteyco - Mauricio Guzmán presentaron el informe estructural de la iglesia La Candelaria; las conclusiones fueron:
“1. Es necesario completar el diagnóstico estructural con investigación sobre los siguientes tópicos:
a) Arqueología externa de las cimentaciones del muro de la fachada principal de la nave central y la torre occidental;
b) Amarre estructural para sismo de los muros de la iglesia;
c) Grietas en otras partes de la iglesia diferentes a la zona sur de ella y a la nave occidental;
d) Estabilidad de morteros.
2. Las torres occidental y oriental y la fachada principal de la nave central presentan un riesgo muy alto de colapsar con “la presencia de sismo, inclusive de baja intensidad”.
3. El resultado estructural debe trabajar alrededor de diseñar sistemas estructurales que amarren las diferentes estructuras de la iglesia (cubierta muros y conexiones con cimentación) para atender sismo más que para atender las cargas verticales que son manejables, si el Ministerio de Cultura desea un precio moderado.
4. Esto último implicaría recomendar opciones de propuestas de intervención que desmonten las torres, la fachada principal de la nave central y las estructuras de cubierta.
5. También implicaría proyectos estructurales y de cimentación que sean consecuentes con los futuros asentamientos que se van a presentar” (fls. 2482 a 2492 cMC c. 4).
32. En el mes de agosto de 1999 el señor Gilberto Buitrago Sandoval quien se desempeña como restaurador de bienes muebles presentó estudio sobre los bienes muebles encontrados en el templo y su restauración (fls. 237 a 261 inf. M.c. c. 1).
33. En el mes de octubre de 1999 la Unión Temporal Alberto Corradine - Guillermo Trimmiño - Bernardo Rodríguez presentó al Ministerio de Cultura presupuesto general de obra de la iglesia La Candelaria (fls. 75 a 236 c. MC c. 1).
34. El ingeniero Jaime Bateman Durán, llamado al proceso para rendir concepto técnico sobre la influencia de la construcción de la Biblioteca Luis Ángel Arango respecto a la iglesia La Candelaria, en diligencia de testimonio adelantada el día 8 de mayo de 2000, se pronunció en los siguientes términos:
“Preguntado: sírvase manifestar al despacho en su concepto por qué podría atribuirse, y si ello es correcto, al Banco de la República con la construcción de la Luis Ángel Arango, alguna influencia en el deterioro de la iglesia La Candelaria como se expresa en el informe preliminar de la Unión Temporal Corradine - Trimmiño - Rodríguez. Contestado: Sería imputable a la construcción de la biblioteca el asentamiento presentado en la iglesia La Candelaria únicamente si no se hubiesen construido muros anclados para contener el costado oriental del talud de excavación de la biblioteca o no se hubiese durante la construcción abatido los niveles freáticos; dado que ninguna de estas dos situaciones se presentaron, según consta en los informes técnicos que tuve la posibilidad de estudiar, los asentamientos que presenta la iglesia no son imputables a la construcción de la biblioteca ( )” (fls. 634 a 636 c. 2).
C. Generalidades de la acción popular
La acción popular encuentra su objeto en la protección y defensa de los intereses y derechos colectivos(1).
(1) Ley 472 de 1998, artículo 4º.
Las conductas que dan lugar a la promoción de la acción popular ante esta jurisdicción, por regla general, están referidas a las conductas de acción o de omisión de las personas en ejercicio de la función administrativa.
La Carta Política de 1991 elevó a categoría constitucional las acciones populares, en el artículo 88; indicó la finalidad de esas acciones y, que la ley regulará las mismas.
En tal virtud el legislador expidió la Ley 472 de 1998; en sus artículos 2º y 9º señaló que pueden ser objeto de protección todos los derechos e intereses colectivos, cuando las conductas de la administración o de los particulares —en función administrativa o por fuero de atracción— los amenazan o quebrantan. Esto se deduce de la misma ley:
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos o intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
“ART. 9º—Procedencia de las acciones populares. Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos o intereses colectivos”.
De esos mismos textos legales se advierte qué tipo de pretensiones pueden perseguirse en ejercicio de la mencionada acción:
· evitar el daño contingente,
· hacer cesar el peligro, o la amenaza o la vulneración sobre los derechos o intereses colectivos,
· restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Esas pretensiones buscan la protección, como ya se dijo, de derechos e intereses colectivos. En este punto se hace necesario definir cuáles son los derechos e intereses colectivos y de dónde nacen.
Por su esencia misma estos derechos e intereses colectivos fueron definidos de manera general por la ley, de la siguiente manera:
m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y
El derecho colectivo ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es el que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.
El derecho colectivo debe ser anterior a la amenaza o vulneración; no son los hechos los que dan lugar al aparecimiento del derecho colectivo porque éste es, precisamente, un derecho; se ha declarado mediante la manifestación de voluntad del Estado y con dicha declaración se ha indicado su alcance; es por esto que el derecho colectivo no aparece por la afectación plural de personas a consecuencia de una situación de acción u omisión proveniente del demandado, porque una cosa es el derecho en sí mismo considerado —como intangible— y otra es la consecuencia de la afectación refleja a ese derecho; el derecho colectivo va más allá de la esfera de los derechos particulares o subjetivos; no vincula los intereses propios de los individuos, porque de ser así, como ya se dijo, bastaría que muchos sujetos estuvieran en la misma situación para que el derecho fuera colectivo(2).
(2) Sentencia proferida en el expediente AP-144, actor Ramón Calderón.
Una vez estudiada la naturaleza de las acciones populares se precisará en cuanto a los derechos fundamentales invocados en el escrito de la demanda.
Los medios de prueba son indicadores de varias situaciones:
· De los daños padecidos por el inmueble y de su causalidad, antes de la declaratoria que le hizo el Estado de monumento nacional.
— Que el inmueble fue construido en el siglo XVII (año de 1654); que fue demolido en 1680 y las obras de reconstrucción se iniciaron en el año de 1686 y terminaron en 1703;
— Que además del paso del tiempo, el inmueble ha sufrido daños como consecuencia de su defectuosa construcción, fallas del terreno y un sismo, en el año de 1967;
— Que en el año de 1975 el Estado declaró dicho bien como monumento nacional y que así mismo a varias autoridades públicas se le han otorgado competencias sobre los monumentos nacionales.
· Del estado de peligro inminente de esa edificación a causar daño a la comunidad, con posterioridad a la declaratoria del estado de monumento nacional, y daño al interés o derecho colectivo que se estudia.
D. Naturaleza de los derechos invocados
No cabe duda para la Sala que los derechos invocados por el demandante hacen parte de aquellos consagrados en la Ley 472 de 1998 como colectivos.
En primer término, la protección del patrimonio cultural de la Nación encuentra sustento en la Carta Política cuando ésta desarrolla los derechos sociales económicos y culturales, así:
Partiendo de estos principios constitucionales la Ley 397 de 1997 desarrolló de manera específica el régimen de los bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación; el cual fue definido de la siguiente manera:
También podrán ser declarados bienes de interés cultural, previo concepto del Ministerio de Cultura, aquellos bienes que hayan sido objeto de reconocimiento especial expreso por las entidades territoriales” (negrilla fuera del texto original).
Por lo tanto, el patrimonio cultural debe ser protegido por el Estado, el cual se obligó a velar por su protección, conservación, rehabilitación y divulgación para que hiciera las veces de testimonio de la identidad cultural nacional(3).
(3) Ley 397 de 1997, artículo 4º.
Al estudiar el tema de los bienes declarados como monumentos nacionales y los efectos de su declaratoria, además, de las características del patrimonio cultural de la Nación, la jurisprudencia constitucional ha expresado lo siguiente:
“El patrimonio cultural. La declaración de un bien como monumento nacional. Implicaciones. Competencias.
6.2.1. En vigencia de la Constitución de 1886, la protección de las diversas manifestaciones culturales, entiéndase entre otros lo literario, lo artístico, lo oral, las bellas artes, las diversas creaciones del hombre, en donde se refleja su ideología, sus vivencias, su historia, las costumbres, mitos, etc., evidenció un manejo aislado, sesgado. Específicamente, en lo referente al patrimonio cultural inmueble, no existía una política clara sobre el mismo, especialmente, en relación con la competencia de los diversos organismos que de una u otra forma tenían entre sus funciones la protección del haber cultural de la Nación. Igualmente, no era claro el papel que desempeñaban las autoridades de los diversos entes territoriales, en la protección y conservación de éste.
· La Ley 48 de 1918, creó la dirección nacional de bellas artes, adscrita el Ministerio de Instrucción Pública, y declaró como patrimonio histórico nacional los edificios y monumentos públicos, las fortalezas, esculturas, cuadros, etc. Del período colonial y los monumentos precolombinos, prohibiendo su destrucción, reparación, ornamentación y destinación sin previa autorización del mencionado ministerio.
· La Ley 5ª de 1940, expresamente declaró como monumentos nacionales de utilidad pública, todos aquellos edificios y lugares que por su antigüedad y belleza arquitectónica, merecían ser conservados como patrimonio nacional. El gobierno nacional, en cada caso, debía hacer la declaración, asesorado por la Academia Nacional de Historia y previo concepto de las academias y centros de historia filiales de la misma y de las sociedades de mejoras de cada ciudad. Para el efecto, se adelantarían las expropiaciones a que hubiese lugar.
· La Ley 107 de 1946, modificó la Ley 5ª de 1940, en cuanto a que la asesoría para la declaración de monumentos nacionales, por parte del gobierno, sólo la prestaría la Academia Nacional de Historia.
· La Ley 163 de 1959, que se podría denominar como la primera ley específica en la materia, adelantó algunas definiciones para determinar que bienes habrían de integrar el patrimonio histórico y artístico nacional. Igualmente, declaró algunas zonas como monumentos nacionales y creó el consejo nacional de monumentos, dependiente del Ministerio de Educación, como el órgano encargado de colaborar con el gobierno en la defensa y conservación del patrimonio histórico, artístico, arquitectónico de la Nación.
· Al consejo nacional de monumentos, entre sus competencias, le fue asignada la de determinar los inmuebles, las zonas, las ciudades, entre otros, que podrían ser declarados como monumentos nacionales, declaración que se haría mediante decretos emanados del Ministerio de Educación. Al igual que autorizar cualquier intervención sobre éstos, entiéndase, reestructuración, remodelación, modificación, etc.
· Así mismo, la ley en cuestión designó a la sección de locativas del Ministerio de Obras Públicas, como ente colaborador del consejo nacional de monumentos, en lo concerniente a la conservación y restauración de los inmuebles y sectores urbanos.
· En el Decreto 264 de 1963, reglamentario de la Ley 163 de 1959, se detalló con mayor precisión las funciones del consejo nacional de monumentos y se designó a los gobernadores y alcaldes como los funcionarios encargados de velar por el cumplimiento de la mencionada ley.
· Por medio del Decreto 3154 de 1968, se creó el Instituto Colombiano de Cultura, Colcultura, con una subdirección de patrimonio, y una división cuya función era efectuar el inventario del patrimonio cultural, y llevar un registro de los bienes culturales de interés nacional. El Consejo nacional de monumentos pasó a ser una dependencia de ese instituto, conservando su función de ente asesor del gobierno.
· Por medio del Decreto 2700 de 1968, se creó la Corporación Nacional de Turismo y en ella una dependencia encargada de los contratos y estudios relacionados con el patrimonio. La creación de esta corporación, implicó el cambio de composición del consejo nacional de monumentos, para darle asiento en éste a su director.
· La Ley 47 de 1971, por medio de la cual se reestructuró el Ministerio de Obras Públicas, creó una sección de monumentos que luego se convirtió en el fondo de inmuebles nacionales, asignándole como principal función, la de administrar los edificios nacionales y la conservación de los monumentos nacionales.
· El Decreto 2171 de 1992, por medio del cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas, ordenó la liquidación del fondo de inmuebles nacionales, asignándole la competencia que éste venía cumpliendo en materia de conservación de monumentos nacionales al Instituto Nacional de Vías.
Como puede observarse, la defensa del patrimonio cultural y, específicamente, la del patrimonio inmueble, fue dejada por el legislador en cabeza del gobierno nacional, que, con la asesoría del consejo nacional de monumentos y las instituciones que se fueron creando para el efecto, tenía a su cargo la conservación, recuperación y mantenimiento de éste, a través de la declaración como monumento nacional de determinadas zonas, sectores, o inmuebles. ( )
6.2.2. Por su parte, la Constitución de 1991 ( ) estableció que el patrimonio cultural de la Nación debía estar bajo la protección del Estado y, refiriéndose al patrimonio arqueológico y a los demás bienes que conforman la identidad nacional, se determinó que pertenecían a la Nación y, como tal, eran inalienables, inembargables e imprescriptibles. ( )
Vale la pena hacer mención aquí de la interpretación que la jurisprudencia de esta corporación ha efectuado de los conceptos de Estado y Nación, para concluir que, en este caso, al referirse al artículo 72 al deber del Estado de proteger el patrimonio cultural de la Nación, está vinculando a todas las autoridades territoriales y no sólo al poder central. Existiendo, por tanto, una competencia compartida entre unas y otras ( )
6.2.3. En desarrollo de las normas constitucionales señaladas, artículos 70, 71 y 72, el legislador expidió la Ley 397 de 1997. Ley en la que no sólo se dictaron reglas para la protección del patrimonio cultural, su fomento y estímulo, sino que se dispuso la creación del Ministerio de la Cultura, como órgano rector de la cultura. ( )
Dentro del concepto de patrimonio cultural de la Nación, el artículo 4º de la ley en mención, hace expresa referencia a los inmuebles que poseen un especial interés histórico, arquitectónico, ambiental, estético, plástico, etc. Y, específicamente en el parágrafo de este artículo, se establece que los bienes declarados monumentos nacionales con anterioridad a la ley, son bienes de interés cultural.
En el ámbito municipal y departamental, en desarrollo de los principios de descentralización, autonomía y participación, se asignó a las alcaldías y gobernaciones, la declaración y manejo del patrimonio cultural y de los bienes de interés cultural del ámbito municipal, distrital y departamental, previo concepto de las filiales del Consejo de monumentos nacionales, donde éstas existan o, en su defecto, por la entidad delegada por el Ministerio de la Cultura. Sin perjuicio que, uno de estos bienes, se declare bien de interés cultural de carácter nacional (art. 8º). ( ).
En este sentido, es claro que el principio de coordinación entre la Nación y los entes territoriales juega un papel preponderante en el cumplimiento del deber impuesto al Estado de proteger el patrimonio cultural de carácter nacional, en donde no puede pretenderse la exclusión de la Nación, en la regulación de éste. ( )”(4).
(4) Corte Constitucional, fallo C-366 de 2000, expediente D-2541.
Una vez analizado el contenido del patrimonio cultural de la Nación la Sala se enfocará en otros motivos sustanciales de la impugnación de la Nación (Ministerio de Cultura).
1. Principio de legalidad sobre la competencia de las entidades encargadas de la conservación de la iglesia “La Candelaria”.
a) Del Ministerio de Cultura en materia de protección y conservación del patrimonio histórico de la Nación, están definidas en la Ley 397 de 1997, la cual enseña:
Al tenor del artículo 15 de la Ley 133 de 1994, el Estado celebrará con las correspondientes iglesias y confesiones religiosas, convenios para establecer el régimen de estos bienes, incluyendo las restricciones a su enajenación y exportación y las medidas para su inventario, conservación, restauración, estudio y exposición”.
b) De la corporación La Candelaria.
El Acuerdo Distrital 10 de 1980 luego de definir su naturaleza jurídica señala cuales son sus competencias. En efecto dice, que esa corporación es “un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente” que tiene como objeto “promover y financiar las obras de conservación, restauración y construcción, compra de inmuebles y lugares que sean de interés histórico, arquitectónico o ambiental, dentro de la zona especial de La Candelaria” (negrillas fuera del texto original) Al señalar estos objetivos, desde otro punto de vista de análisis normativa, le indica las competencias.
Para la interpretación de esa disposición debe tenerse en cuenta que el objeto de las normas contenidas en el acuerdo distrital 10 de 1980 es el siguiente:
“ART. 1º—Las normas aquí contenidas tienen por objeto:
1. La defensa y conservación, tanto de edificios y lugares declarados específicamente como monumentos nacionales, así como los de bienes inmuebles y zonas o sectores de interés histórico, arquitectónico, ambiental y del contexto urbano localizados dentro de los límites de la zona especial de La Candelaria, definida en el capítulo III del presente acuerdo.
2. La realización de obras de restauración y mejoramiento de las áreas de conservación, para evitar su degradación y deterioro.
3. La creación de incentivos que promuevan la localización de actividades de carácter cultural y artístico en los bienes inmuebles de propiedad del distrito, ubicados en la zona”.
3. De esas normas que concluye que esas dos autoridades administrativas tienen deberes sobre los monumentos nacionales, según el caso.
Ahora enfrentando los deberes administrativos objetivos de dichas autoridades con la realidad fáctica, se advierte que ellas, Ministerio de Cultura y corporación La Candelaria, han efectuado actividades tendientes a reparar el inmueble.
Sin embargo las competencias para restauración, conservación y reparación de dicho inmueble están asignadas a la corporación de La Candelaria. En efecto recuérdese que las obligaciones del Ministerio de la Cultura y de la corporación de La Candelaria versan sobre puntos específicos y diferentes:
· el Ministerio de la Cultura está encargado de la declaratoria y manejo del patrimonio cultural de la Nación, sin perjuicio de que los bienes “de interés cultural del ámbito municipal, distrital y departamental” puedan ser declarados bienes de interés cultural de carácter nacional (L. 387/97, art. 8º), y
· la corporación La Candelaria (establecimiento público distrital) le corresponden entre otros, “promover y financiar las obras de conservación, restauración y construcción… de inmuebles … que sean de interés histórico… dentro de la zona especial de La Candelaria” (Acuerdo Distrital 10/80); la “realización de obras de restauración y mejoramiento de las áreas de conservación, para evitar su degradación y deterioro” (art. 1º ibídem).
A pesar de que la corporación La Candelaria fue creada en el año de 1980, después de pasados 5 años de la declaratoria estatal de monumento nacional de la edificación de la iglesia referida, la cual se hizo en el año de 1975, este bien inmueble no se ha restaurado ni reconstruido eficazmente. Las pruebas muestran de muchas gestiones tendientes a la reparación por parte de la corporación de La Candelaria —obligado directo— y del Ministerio de Cultura, pero la corporación no las ha culminado.
Esa situación, omisiva del hacer público, implica que el estado actual del inmueble, inminente al peligro de causar daño, sea constitutiva de amenaza por pérdida del monumento nacional, como manifestación de vulneración, por omisión, al derecho colectivo.
La Sala advierte que en este caso, muy particular, se presenta una situación especial respecto a la amenaza del derecho colectivo en estudio, causado en la omisión de deberes de la corporación de La Candelaria, autoridad administrativa encargada de reparar y construir los monumentos nacionales ubicados dentro del territorio de su jurisdicción.
Esa precisión sirve para responder la queja de la Nación (Ministerio de Cultura) la cual en el memorial de impugnación del fallo, afirmó que ella no es la que tiene el deber jurídico de reparación y restauración, sino que son otras personas, como la corporación mencionada.
Igualmente la Sala encuentra que los argumentos de impugnación de la Nación, en cuanto a que son responsables del estado ruinoso de la edificación otras personas, no es atendible, por vía de la acción popular, por lo siguiente:
El juicio de la acción popular, cuando se afirma como amenazado o quebrantado el derecho colectivo a “la defensa del patrimonio cultural de la Nación”, no tiene como objeto determinar, antes de la declaratoria estatal del inmueble como monumento nacional, la causalidad del daño de esa edificación. Tiene como objeto cautelar para evitar el daño contingente, o hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (L. 472/98, art. 2º).
Por lo tanto, la alegación de la Nación sobre la responsabilidad del propietario por tener un bien que amenace ruina, y otros hechos que fueron causa en el deterioro del inmueble no son oponibles en este caso, por determinación normativa del Estado.
La acción popular no tiene como objeto la declaratoria de responsabilidad extracontractual, que implica el quebranto de derechos particulares y la consecuente indemnización; tiene como objeto cautelar los derechos e intereses colectivos de la comunidad (art. 2º).
Cosa distinta es que la sentencia pueda librar orden de indemnización pero como consecuencia de la orden de hacer o de no hacer (art. 34). La indemnización en las secciones populares no es asunto proscrito del juicio sino excepcional, para cuando se determine que la amenaza o la vulneración del derecho o interés colectivo provenga de una persona distinta a la encargada de la protección de esos intereses o derechos colectivos. Pero dicha indemnización no está dirigida a compensar el daño individual de una persona sino a favorecer a la autoridad que tenga a su cargo el interés o derecho colectivo.
Ese punto fue previsto por el legislador, en forma clara, y de la siguiente manera, el determinar cuáles pueden ser el tipo de órdenes que el juzgador puede librar en una sentencia que define la demanda promovida en ejercicio de la acción popular:
ART. 34.—Sentencia ( ) La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo cuando fuera físicamente posible ( ).
La norma permite pues que en el fallo de una demanda de acción popular la sentencia contenga:
· una orden de hacer o de no hacer, y
· condenar al pago de perjuicios, según el caso, “cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo” a una persona distinta de la encargada de la protección al derecho o interés colectivo, cuando se demuestre que es culpable —exclusiva o concurrentemente— en la producción del daño al interés o derecho colectivo.
Cuando la precitada norma expresa que puede condenarse a otra persona distinta de la entidad pública no culpable, enseña por otra parte que cuando el daño al interés o derecho colectivo lo produce o la acción o la omisión exclusiva de la entidad pública, no hay lugar a indemnizar a la misma entidad, precisamente, por ser ella la responsable única del daño al interés o derecho colectivo.
En este caso aquello no ocurre porque, como ya se explicó, el Estado asumió la reparación y reconstrucción del templo como consecuencia de la declaratoria de monumento nacional.
4. Ahora, regresando al tema del contenido normativo transcrito, se observa que esas normas dejan ver que la corporación La Candelaria tiene asignada la competencia para promover, financiar y realizar las obras de conservación, restauración, mejoramiento y construcción de los inmuebles que hayan sido declarados específicamente como monumentos nacionales que se encuentren ubicados en la zona de interés histórico y arquitectónico de La Candelaria.
Lo anterior significa, dicho de otra manera, que cuando se requiera la realización de obras que propendan por la defensa de un monumento nacional ubicado en el sector de La Candelaria, será la corporación La Candelaria la llamada a promoverlas, financiarlas y realizarlas.
a) Esa conclusión no significa, como lo entendió la Nación (Ministerio de Cultura) que las competencias de la corporación La Candelaria excluyan la obligación y deber constitucional y legal de ese ministerio, en el manejo de los monumentos nacionales.
Le asiste la razón a la Nación (Ministerio de Cultura) en cuanto no es la obligada directa para la ejecución de las obras de reparación y restauración del templo, por este motivo, el fallo impugnado se modificará, en el sentido de ordenar:
· a la “corporación La Candelaria” la adopción en forma inmediata de las medidas pertinentes para la reparación y restauración de esa edificación, y
· a la Nación (Ministerio de Cultura) la conformación del comité de verificación del cumplimiento de la sentencia; esta medida judicial se ampara en la obligación constitucional y legal de manejo de monumentos nacionales del Ministerio de la Cultura (L. 397/97).
b) La Sala precisa que para la adopción de las medidas necesarias para hacer cesar la amenaza y el peligro ocasionado por el estado de deterioro del templo de La Candelaria, se tendrá en cuenta lo dispuesto por el Decreto 678 de 1994, mediante el cual se confirió un tratamiento especial de conservación histórica al centro histórico y al sector sur del distrito capital y se impusieron restricciones en cuanto a la intervención que puede tener lugar en dichos bienes, así:
“ART. 6º—Categoría A. Monumentos nacionales. Las obras e intervenciones permitidas en los monumentos nacionales en la zona delimitada en el artículo 1º del presente decreto, además de las previstas en la Ley 163 de 1959 y sus decretos reglamentarios, son las que a continuación se enuncian:
1. Intervenciones dirigidas a la conservación de la estructura y carácter de inmueble.
— Primeros auxilios e intervenciones de emergencia.
— Reparaciones locativas.
— Liberación.
— Consolidación.
PAR. 1º—Toda obra que se realice en un inmueble declarado monumento nacional, debe obtener licencia expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, previo concepto favorable del consejo de monumentos nacionales”.
c) El anterior estudio conduce a la Sala a acceder, parcialmente, a las razones de impugnación de la Nación (Ministerio de Cultura) decisión que implica que el fallo será parcialmente modificado, en lo que ya se dijo y en el responsable del pago del incentivo al demandante (corporación La Candelaria);
d) Finalmente caben precisar dos puntos:
Primero. Debe tenerse en cuenta para efecto de la orden que se librará a la corporación La Candelaria, los siguientes artículos:
Artículo 15 de la Ley 133 de 23 de mayo de 1994:
“El Estado podrá celebrar con las iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones y confederaciones y asociaciones de ministros, que gocen de personería y ofrezcan garantía de duración por su estatuto y número de miembros, convenios sobre cuestiones religiosas, ya sea tratados internacionales o convenios de derecho público interno, especialmente para regular lo establecido en los literales d) y g) del artículo 6º en el inciso 2º del artículo 8º del presente estatuto, y en el artículo 1º de la Ley 25 de 1992 ( )”.
Artículo 8º de la Ley 397 de 1997:
“PAR. 1º ( )
Segundo. Debe tenerse en cuenta que cuando la Nación impugnó el fallo de primera instancia, indicó que éste debió contener órdenes pero contra la corporación La Candelaria, establecimiento público distrital que fue vinculado por el tribunal, desde el auto admisorio de la demanda.
Debe precisarse que dicho fallo sólo fue impugnado por la Nación (Ministerio de la Cultura); que en él el tribunal no emitió órdenes en contra de la corporación de La Candelaria. Sin embargo, como la impugnación de la Nación condujo a la Sala al estudio indicado por el impugnador, en ese análisis advirtió que la autoridad que ha propiciado la amenaza y vulneración al derecho colectivo de la defensa del patrimonio cultural de la Nación es la corporación referida.
La situación procesal relativa al campo juzgado por la apelación propuesta por la Nación (Ministerio de la Cultura) está dentro del límite de competencia del juzgador. En efecto, el Código de Procedimiento Civil enseña lo siguiente:
“ART. 357.—Modificado D.E. 2282/89, art. 1º, num. 175. Competencia del superior.
La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella.
e) Se destaca que el tribunal, de una parte, decidió bien al no tener en cuenta las causas de deterioro de la edificación antes de la declaratoria del mismo como monumento nacional en el año de 1975 y, de otra parte, no advirtió que en el ordenamiento jurídico el encargado de la reparación y restauración de ese bien inmueble correspondía a la corporación La Candelaria y no a la Nación (Ministerio de Cultura), igualmente que el incentivo debe estar a cargo de la mencionada corporación.
MODIFÍCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 25 de abril de 2001, quedará así:
Primero. PROTEGER el derecho colectivo del patrimonio cultural de la Nación.
Segundo. Ordenar a la corporación La Candelaria, que en cumplimiento de sus competencias legales y administrativas, y de este fallo, adopte en forma inmediata las medidas pertinentes para la reparación y la restauración de la iglesia La Candelaria, ubicada en la calle once (11) número tres (3), noventa y dos (92), de acuerdo con lo previsto en el inciso final del artículo 8º de la Ley 397 de 1997, en armonía con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 133 de 1994.
Tercero. Ordenar a la corporación La Candelaria que informe al Consejo de Estado la iniciación de esas medidas.
Cuarto. El comité que verificará el cumplimiento de esta sentencia estará integrado por la Defensoría del Pueblo, por la Nación (Ministerio de Cultura) y el Ministerio Público.
Quinto. Ordenar a la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital de Bogotá que adopte las medidas para suspender en forma temporal, y hasta que se verifique la reparación absoluta de la iglesia de La Candelaria, el tráfico pesado, de transporte público y de carga, por la carrera cuarta (4ª) a la altura de la calle once (11) y por la calle once (11) entre carreras tercera (3ª) y cuarta (4ª).
Sexto. Librar por secretaría los oficios correspondientes.
Séptimo. Fíjase a cargo de la corporación La Candelaria, como incentivo al demandante, la suma de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Octavo. Remítase para registro copia de esta sentencia a la Defensoría del Pueblo (art. 80 de la L. 472 de 1998).

References: artículo 56
 resolución 
 artículo 44
 artículo 140
 artículo 143
 artículo 140
 artículo 144
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 4
 artículo 88
 artículo 4
 artículo 72
 artículo 4
 artículo 15
 artículo 1

Artículo 15
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 1

Artículo 8
 artículo 8
 artículo 15