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Timestamp: 2020-05-26 02:20:31+00:00

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Geomarketing und Datenschutz
Das Spannungsfeld zwischen raumbezogenen Sachverhalten und personenbezogenen Daten
Das Thema Datenschutz ist nicht erst seit dem Wirksamwerden der EU-Datenschutzgrundverordnung (DS-GVO) zum 25.05.2018 in aller Munde. Dabei muss das Topos „Datenschutz“ seit jeher trennungsunscharf als Sammelbegriff für eine Vielzahl von unterschiedlich zu bewertenden und zu behandelnden Sachverhalten herhalten. Schlimmer noch: Vielfach werden Sachverhalte, die tatsächlich keinen Bezug zum Datenschutz aufweisen, gleichwohl hiermit verknüpft.
Datenschutz als Grundrecht – Herleitung und geschichtliche Bedeutung des Begriffs Datenschutz
Die weltweit erste rechtliche Grundlage wurde in Deutschland mit dem 1. Hessischen Datenschutzgesetz am 07.10.1970 geschaffen (Simitis in Simitis: Bundesdatenschutzgesetz, 8. Auflage 2014, Einleitung, Rn.1). Hintergrund war die seit Mitte der 1960er Jahre immer stärker in den Vordergrund tretende automatisierte Datenverarbeitung in den Verwaltungen der Bundesrepublik Deutschland und die damit einhergehende Diskussion über die Gefährdungen durch die aufkommenden Datenbanken staatlicher Behörden. Sowohl das Bestreben, die Privatsphäre des Einzelnen zu schützen, als auch die Befürchtung, dass eine umfassende Informationsmacht des Staates über seine Bürgerinnen und Bürger entstehen könnte, führten zur Überzeugung, dass die immer effektiver werdende automatisierte Informationsverarbeitung durch öffentliche Stellen der Begrenzung durch den Datenschutz bedarf (http://www.lda.brandenburg.de/cms/detail.php/bb1.c.251507.de, abgerufen am 13.05.2018).
Ohne den Begriff Datenschutz selbst zu definieren, legte das 1. Hessische Datenschutzgesetz in § 1 den Bereich des Datenschutzes wie folgt fest:
Der Datenschutz erfasst alle für Zwecke der maschinellen Datenverarbeitung erstellten Unterlagen sowie alle gespeicherten Daten und die Ergebnisse ihrer Verarbeitung im Bereich der Behörden des Landes und der der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts (GVBl. II 300-10).
Der Bund verabschiedete schließlich am 27.01.1977 das Gesetz zum Schutz vor Missbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverarbeitung, gemeinhin als erstes Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) bekannt. Das BDSG von 1977 verwendete dabei zum ersten Mal den Begriff „personenbezogene Daten“ als klares Abgrenzungsmerkmal zum reinen Sachdatum, welches – da lediglich raumbezogen – nicht unter den Schutzbereich des BDSG fallen sollte.
Eine weitere inhaltliche Ausgestaltung und Aufwertung des Datenschutzes erfolgte nicht durch die Legislative, sondern durch das so genannte Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983, welches über die Verfassungsmäßigkeit des 1982 vom Bund verabschiedeten Volkszählungsgesetzes zu befinden hatte. Das Bundesverfassungsgericht befand, dass das aus Artikel 1 Absatz 1 und Artikel 2 Abs. 1 des Grundgesetzes abgeleitete „Recht auf informationelle Selbstbestimmung“ verletzt werde, wenn und soweit die betroffenen Bürgerinnen und Bürger der Datenverarbeitung nicht grundsätzlich selbst über die Verwendung ihrer Daten bestimmen können (BVerfGE 65, 1).
Das Bundesverfassungsgericht erhob mit diesem Urteil den Datenschutz als Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Einzelnen in den Rang eines Grundrechts.
In der weiteren Folge dieses Urteils wurden die Datenschutzgesetze der Länder neu gefasst und der Bund novellierte 1990 schließlich das Bundesdatenschutzgesetz, welches den Einzelnen davor zu schützen hatte, dass er durch den Umgang mit seinen personenbezogenen Daten in seinem Persönlichkeitsrecht beeinträchtigt wird.
Seither verbirgt sich hinter dem allgemeinen Begriff „Datenschutz“ der Schutzzweck, den Einzelnen davor zu schützen, dass er durch den Umgang mit seinen personenbezogenen Daten in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung beeinträchtigt wird. Im Umkehrschluss findet der Datenschutz dort seine natürliche Grenze, wo es sich nicht um personenbezogene Daten handelt, sondern um reine Sachdaten, die raumbezogene Sachverhalte beschreiben.
Die rechtlichen Grundlagen des Datenschutzes unter besonderer Berücksichtigung der DS-GVO
Wie im vorangegangenen Kapitel bereits angemerkt, wurde am 25.05.2018 die DS-GVO (Verordnung 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.04.2016) nach einer zweijährigen Eingewöhnungszeit wirksam. Bereits in den 1980er Jahren erkannte der Gesetzgeber, dass Datenschutz nicht an Ländergrenzen halt machen darf, sondern allein schon durch die wirtschaftlichen Verflechtungen und die Erfordernisse der grenzüberschreitenden Datenübermittlung Handlungsbedarf bestand (Simitis in Simitis, aaO, Rn.119).
Um zumindest innerhalb der Europäischen Union ein einheitliches Datenschutzniveau zu erreichen, erließ der EU-Gesetzgeber 1995 die Richtlinie zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Warenverkehr, kurzum die EU-Datenschutzrichtlinie (Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.10.1995). Anders als eine EU-Verordnung bedarf eine EU-Richtlinie der Umsetzung in nationales Recht. Deutschland ließ sich hierbei bis in das Jahr 2001 Zeit, um das bestehende BDSG entsprechend zu novellieren und die sich aus der EU-Richtlinie zwingend ergebenden Gesetzesänderungen umzusetzen.
Der hehre Versuch, innerhalb der EU mittels dieser Richtlinie zu einem einheitlichen Datenschutzniveau zu gelangen, darf heute allgemein als gescheitert angesehen werden.
Daher trat nach langen Verhandlungen am 25.05.2016 die DS-GVO in Kraft, die ab dem 25.05.2018 wirksam wurde. Die DS-GVO ist aber „nur“ eine Grundverordnung, d.h. sie kann und will den Schutz personenbezogener Daten nicht umfassend und vollständig regeln. Sie enthält daher eine Vielzahl von so genannten Öffnungsklauseln, die es dem nationalen Gesetzgeber gestatten, ergänzende bzw. spezifischere Vorschriften aufrecht zu erhalten oder zu erlassen. Daher hat der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates am 30.06.2017 das so genannte Datenschutzanpassungsgesetz beschlossen, welches im Kern ein neues Bundesdatenschutzgesetz enthält (BDSG-neu). Auch das BDSG-neu wurde zum 25.05.2018 wirksam.
Die DS-GVO stellt den gesamten Datenschutz europaweit zwar auf eine neue Grundlage. Allerdings hat das DS-GVO elementare Teile aus dem deutschen Recht übernommen bzw. nachempfunden. Dies gilt insbesondere für den Grundsatz des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt. Danach sind alle Arten des Umgangs mit personenbezogenen Daten verboten, es sei denn, die Handlung ist ausdrücklich per Gesetz erlaubt oder der Betroffene hat ausdrücklich darin einwilligt. Auch die DS-GVO stellt sogleich in Erwägungsgrund (1) klar, dass der Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten ein Grundrecht darstellt.
Dem BDSG-neu kommt künftig eine andere Rolle als bisher zu. So muss nun immer zunächst in der DS-GVO geprüft werden, ob dieses überhaupt eine Konkretisierung (durch eine Öffnungsklausel) durch die Mitgliedsstaaten zulässt. § 1 Abs. 5 BDSG-neu normiert ausdrücklich den Vorrang der DS-GVO. Danach greift das BDSG-neu nur dort und soweit, wie die Bestimmungen der DS-GVO überhaupt ergänzungsbedürftig oder ergänzungsoffen sind.
Bei der Auslegung der Normen des BDSG-neu ist aber stets und ausschließlich auf die Sprachfassungen der DS-GVO abzustellen.
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Der Personenbezug als zentrales Abgrenzungsmerkmal
Der so genannte Personenbezug zu einer natürlichen Person – im Unterschied zu einer juristischen Person, z.B. einer GmbH – war und ist auch weiterhin das Merkmal von zentraler Bedeutung, denn nur wenn ein Personenbezug herstellbar ist, war bisher das BDSG-alt überhaupt erst anwendbar. Dies hat sich auch durch die DS-GVO nicht geändert (Art. 2 Abs. 1 DS-GVO).
Nach der bisherigen Legaldefinition in § 3 Abs. 1 BDSG-alt waren personenbezogene Daten bisher Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person, so genannter Betroffener. Nach Art. 4 Nr. 1 DS-GVO bezeichnet künftig der Ausdruck „personenbezogene Daten“ alle Informationen, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person (= betroffene Person) beziehen. Als identifizierbar wird eine natürliche Person angesehen, die direkt oder indirekt, insbesondere mittels Zuordnung zu einer Kennung wie einem Namen, zu einer Kennnummer, zu Standortdaten, zu einer Online-Kennung oder zu einem oder mehreren besonderen Merkmalen, die Ausdruck der physischen, physiologischen, genetischen, psychischen, wirtschaftlichen, kulturellen oder sozialen Identität dieser natürlichen Person sind, identifiziert werden kann.
In der Vergangenheit wurde (und wird noch) beim Personenbezug teilweise leidenschaftlich Streit darüber geführt, ob lediglich eine relative oder aber absolute Bestimmbarkeit vorliegen muss, um einen Personenbezug bejahen zu können. Seit dem Inkrafttreten der DS-GVO mehren sich nun Stimmen in der Literatur, die mit guter Begründung ausführen, dass sich diesen Streit erledigt hat (Hofmann/Johannes in ZD 5/2017: „DS-GVO: Anleitung zur autonomen Auslegung des Personenbezugs“).
Der Streit wurde vornehmlich zu der Frage ausgetragen, ob es sich bei einer so genannten IP-Adresse um ein Datum mit Personenbezug handelt oder nicht. Nach der Theorie des relativ bestimmbaren Personenbezugs kommt es darauf, ob die Stelle, die die IP-Adresse speichert, in der Lage ist, eine (natürliche) Person zu ermitteln und zwar mithilfe der ihr selbst zur Verfügung stehenden Mittel. Das würde bedeuten, dass IP-Adressen nicht per se als personenbezogen zu betrachten sind. Der Betreiber einer Website, der IP-Adressen loggt, kann nämlich regelmäßig mit eigenen Mitteln keinen Personenbezug herstellen.
Nach der Theorie vom absoluten Personenbezug ist es dagegen ausreichend, wenn irgendein Dritter in der Lage ist, einen Personenbezug herzustellen. Dieser Ansicht zufolge sind IP-Adressen stets personenbezogene Daten, weil zumindest der Access-Provider diese Zuordnung vornehmen kann. Es kommt hierbei auch nicht auf einen unverhältnismäßig hohen Aufwand an oder darauf, ob der Personenbezug nur unter Verwendung von illegalen Methoden hergestellt werden kann.
Der Bundesgerichtshof hat zuletzt in seinem Urteil vom 16.05.2017, dem ein entsprechendes Vorlageverfahren zum Europäischen Gerichtshof (noch zur alten Datenschutzrichtlinie 95/46/EG) vorausging, entschieden, dass eine dynamische IP-Adresse, die vom Anbieter von Online-Mediendiensten beim Zugriff einer Person auf eine Internetseite, die dieser Anbieter allgemein zugänglich macht, gespeichert wird, für den Anbieter ein personenbezogenes Datum darstellt. Zuvor hatte der Europäische Gerichtshof die Vorlagefrage dergestalt beantwortet, dass eine dynamische IP-Adresse, die von einem Anbieter von Online-Mediendiensten beim Zugriff einer Person auf eine Website, die dieser Anbieter allgemein zugänglich macht, gespeichert wird, für den Anbieter ein personenbezogenes Datum im Sinne der genannten Bestimmung darstellt. Dies jedenfalls dann, wenn er über rechtliche Mittel verfügt, die es ihm erlauben, die betreffende Person anhand der Zusatzinformationen, über die der Internetzugangsanbieter dieser Person verfügt, bestimmen zu lassen.
Die DS-GVO ist als Unionsrecht autonom, d.h. aus der Verordnung selbst heraus, auszulegen. Damit ist die bisherige Auslegung der Normen zum Bundesdatenschutzgesetz nicht ohne weiteres übertragbar. Vielmehr hat sich die Auslegung an den vom Europäischen Gerichtshof hierzu entwickelten Methoden zu orientieren. Noch unklar ist naturgemäß, wie der Europäische Gerichtshof hierzu die Normen der DS-GVO auslegen wird.
Richtigerweise stellt die DS-GVO sowohl nach einer systematischen wie auch teleologischen Auslegung lediglich auf einen relativen Personenbezug ab. Daraus folgt, dass sich der Personenbezug in Bezug auf den jeweiligen Verarbeiter bestimmt. Damit können potenziell personenbezogene Daten bei dem einen Verarbeiter im Anwendungsbereich der DS-GVO liegen, bei dem anderen nicht.
Geodaten und Personenbezug im Datenschutz
Der bisher ausgetragene Streit darüber, ob IP-Adressen Personenbezug aufweisen oder nicht, wird auch bei den so genannten Geodaten geführt. Nach Art. 3 Nr. 2 der EU-Richtlinie 2007/2/EG vom 14.03.2007 (So genannte INSPIRE-Richtlinie zur Geodateninfrastruktur der EU ) sind dies Daten mit einem direkten oder indirekten Bezug zu einem bestimmten Standort oder geografischen Gebiet. Geodaten beschreiben ein Objekt, entweder direkt oder indirekt einer Landschaft oder durch seine Position im Raum.
Die Bedeutung von Geodaten nimmt nach wie vor zu und ein Ende ist nicht ab­sehbar. Ob im öffentlichen Bereich durch den Ausbau von allge­mein zugänglichen Geodatenportalen oder im privatwirtschaft­lichen Bereich im Rahmen georeferenzierter Risikoanalysen, bei der Auswertung von Daten zum Fahrverhalten oder im Geomarketing, um nur einige Beispiele zu nennen – georeferenzierte Daten sind vielseitig verwend- und verwertbar. Diese Entwick­lung ist auch durchaus gewollt. Die EU-Richtlinie 2007/2/EG will gerade den Zugang zu von öffentlichen Stellen vorgehaltenen Geodaten gewährleisten. Dieser Grundsatz gilt allerdings nicht uneingeschränkt. Denn soweit personenbezogene Daten betroffen sind, unterliegt die Verarbeitung und damit auch die Übermittlung von Geodaten dem Datenschutz und ist an die dort verankerten Zulässig­keitsvoraussetzungen geknüpft (Tina Krügel in ZD 10/2017: „Das personenbezogene Datum nach der DS-GVO“).
Für die Frage, ob bzw. wann es sich bei Geodaten auch um personenbezogene Daten handelt und damit der Anwendungsbereich der DS-GVO eröffnet wird, ist entscheidend auf Erwägungsgrund (26) zur DS-GVO abzustellen. Danach sollten die Grundsätze des Datenschutzes für alle Informationen gelten, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person beziehen. Einer Pseudonymisierung unterzogene personenbezogene Daten, die durch Heranziehung zusätzlicher Informationen einer natürlichen Person zugeordnet werden könnten, sollten dabei als Informationen über eine identifizierbare natürliche Person betrachtet werden. Um festzustel­len, ob eine natürliche Person identifizierbar ist, sollten alle Mit­tel berücksichtigt werden, die von dem Verantwortlichen oder einer anderen Person nach allgemeinem Ermessen wahrschein­lich genutzt werden, um die natürliche Person direkt oder indi­rekt zu identifizieren. Bei der Fest­stellung, ob Mittel nach allgemeinem Ermessen wahrscheinlich zur Identifizierung der natürlichen Person genutzt werden, soll­ten alle objektiven Faktoren, wie die Kosten der Identifizierung und der dafür erforderliche Zeitaufwand, herangezogen wer­den, wobei die zum Zeitpunkt der Verarbeitung verfügbare Technologie und technologische Entwicklungen zu berücksich­tigen sind.
Bei reinen Sachdaten handelt es sich dagegen auch nach der DS-GVO nicht um Informationen, die einer natürlichen Person zuzuordnen sind. Denn sie beziehen sich ausschließlich auf eine Sache (Kühling/Buchner, Kommentar zur DS-GVO, 2017, Art. 4 Nr. 1 Rn. 12). Geodaten, die ausschließlich einen Bezug zu einem Objekt aufweisen, sind grundsätzlich solche Sachdaten.
Sobald aber die Verarbeitung von Sachdaten auch Infor­mationen enthalten, die es ermöglichen, eine natürliche Person, die zu dieser Sache in irgendeiner Beziehung steht, zu bestimmen, zeigen sich schnell Abgrenzungsschwierigkeiten. Bei Geodaten besteht das grundsätzliche Problem, dass ein Personenbezug zu einer georeferenzierten Ortsan­gabe oder Adresse meist ohne großen Aufwand und für jedermann zugänglich über das Internet hergestellt werden kann (Stichwort Google Street View). Würde man nun – zumal im Zeitalter der ständig zunehmenden Digitalisierung in allen Lebensbereichen – die Beantwortung der Frage, wann ein Personenbezug gegeben und damit der Schutzzweck des Datenschutzes eröffnet ist, allein auf die (absolute) Bestimmbarkeit reduzieren, bräuchte man schlicht nicht mehr zwischen einem Sachdatum und einem personenbezogenen Datum unterscheiden. Aber genau diese Unterscheidung hat der Gesetzgeber vorgenommen.
Dies führt zu der richtigen, zwischenzeitlich vielfach vertretenen Auffassung, dass es bei Sachdaten mit so genanntem Doppelbezug allein darauf ankommt, ob ein personenbezogener Verarbeitungszusammenhang gegeben ist (Tina Krügel, aaO). Sachdaten sind demnach nur insoweit als personenbezogen anzusehen, als sie die Sache identifizieren und die Person-Sach-Beziehung charakterisieren (Dammann in Simitis, aaO, § 3 Rn 59). Beschreiben die Daten aber eine Sache, zu der nur zufällig auch natürliche Personen in Beziehung stehen, zu denen die Verarbeitung der Sachdaten aber in keiner­lei Zusammenhang steht, handelt es sich um Sachdaten (Forgó, MMR 2010, 217).
Mangels Personenbezug findet das Datenschutzrecht keine Anwendung, wenn ausschließlich anonymisierte bzw. aggregierte statistische Daten, z.B. für Werbezwecke, genutzt werden (Kühling/Buchner, aaO., Art4 Nr. 1 Rn. 15).
Das Geomarketing ist ein auf geografischen Informationssystemen basierendes Marketinginstrument, das unternehmensinterne Daten (z.B. Kunden- oder Absatzdaten) räumlich verortet und mit unternehmensexternen Marktdaten (z.B. soziodemographische oder sozioökonomische Strukturmerkmale) in Relation setzt, um eine Grundlage für unternehmerische Entscheidungen zu schaffen. Einsatzgebiete des Geomarketing sind u.a. Standortplanung, Zielgruppenanalyse, mikrogeografische Marktsegmentierung, Service und Vertriebsoptimierung (https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/geomarketing-32070, abgerufen am 13.05.2018).
Dabei bildet gerade z.B. für Werbezwecke das Geomarketing im besonderen Maße die Schnittstelle zwischen raumbezogenen Sachverhalten und personenbezogenen Daten.
Raumbezogene Sachverhalte wie Bebauung, Nutzung, Klima, Topographie etc. können ihrer Natur nach in vielfältigen Beziehungen zu natürlichen Personen gesetzt werden. Die Erdoberfläche, ihr öffentlich zugängliches Aussehen und die einzelnen Bereichen zugewiesenen physikalischen oder sozio-ökonomischen Kennwerte sind dabei typische soziale Gegebenheiten (Dammann in Simitis; aaO., § 3 Rn. 58).
Die vielfältigen Formen des so genannten Social- und Behavioral Targeting ermöglichen es heute Unternehmen sehr einfach, Profilbildung auf der Ebene von Mikromilieus zu betreiben. Kleingliedrige statistische Angaben, heruntergebrochen bis auf Hausebene, gibt es heute zu allen erdenklichen Fragestellungen mit den dazugehörigen Informationen über Lebensstandard, Interessen, Konsumverhalten, Gesundheitszustand usw. und lassen sich insbesondere für Werbezwecke nutzen. Es liegt nahe, dass je kleingliedriger und detaillierter die jeweiligen Informationen werden, ein Personenbezug in Form der Identifizierbarkeit einer natürlichen Person ohne weiteres herstellbar wird.
Gegen den Ansatz, sach- oder grundstücksbezogene Daten jeweils schon dann als personenbezogen einzustufen, wenn sie wegen ihrer Aussagekraft über die Individualität einer natürlichen Person eine gewisse persönlichkeitsrechtliche Relevanz haben, oder z.B. eine atypische Abweichung vom allgemeinen Charakter eines Wohngebiets vorliegt, die sich auf den Eigentümer oder Bewohner auswirkt, spricht schon, wie bereits im vorangegangenen Kapitel erörtert, dass damit die bewusst vom Gesetzgeber vorgenommene Unterscheidung zwischen Sachdaten und solchen mit Personenbezug ad absurdum geführt würde (vgl. hierzu auch Dammann in Simitis: aaO., § 3 Rn. 58; dort allerdings mit anderer, wenig überzeugender Begründung).
Auch im Rahmen des Geomarketing muss daher ein bewusster personenbezogener Verarbeitungszusammenhang gegeben sein, um Personenbezug bejahen zu können.
Bis vor wenigen Jahren standen Geodaten und mit diesen das so genannte Geomarketing nicht im datenschutzrechtlichen Fokus. Ohne konkrete Auseinandersetzung der Begrifflichkeiten wurden Geodaten grundsätzlich als reine Sachdaten angesehen, die dem Datenschutz damit per se entzogen sind.
Spätestens mit der Diskussion um Google Street View hat sich dies jedoch auch für die breite Öffentlichkeit grundlegend geändert. Der immer breitere Zugang zu öffentlichen Sachdaten (wie z.B. Geodaten) und die im Zeitalter der Digitalisierung immense Zunahme der überhaupt erfassten Informationen, die sich meist ohne weiteres in Bezug zu einer natürlichen Person bringen lassen, bergen zum Teil kaum lösbare Abgrenzungsschwierigkeiten.
Die Diskussion hierüber findet nicht erst seit dem Wirksamwerden der DS-GVO statt. Hinsichtlich der Abgrenzung, ob ein personenbezogenes Datum vorliegt oder nicht, ergeben sich unter der DS-GVO aber nur vordergründig geringfügige Neue­rungen. Denn entscheidend für die Einordnung als personenbezoge­nes Datum ist dessen Qualifikation als „Information“ i.S.v. Art. 4 Nr. 1 DS-GVO (Tina Krügel, aaO).
Reine Sachdaten sind als solche keine „Information“ in diesem Sinne. Sie können jedoch zu solchen Informationen werden, wenn sie einen personenbezogenen Ver­arbeitungszusammenhang haben oder sie einer Person – identifizierbar oder nicht – zugeordnet wer­den bzw. mit bereits vorhandenen technisch-organisatorisch nicht hinreichend separierten Zusatzinformationen zugeordnet werden könnten sowie wenn sie (auch zusammengefasst) von der verantwort­lichen Stelle dazu bestimmt sind, einer Person zugeordnet zu werden (Tina Krügel, aaO.).
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