Source: http://kraken.slv.cz/1As14/2015
Timestamp: 2018-07-21 02:26:30+00:00

Document:
1As14/2015
1 As 14/2015-24
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Lenky Kaniové v právní vìci ¾alobkynì: Z. M., zastoupené Mgr. Janem Lipavským, advokátem se sídlem Velké námìstí 135/19, Hradec Králové, proti ¾alované: Státní veterinární správa Èeské republiky, se sídlem Slezská 7, Praha 2, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alované ze dne 24. 2. 2011, è. j. SVS/5196/2010, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 23. 10. 2014, è. j. 6 A 87/2011-56,
[1] Krajská veterinární správa pro Pardubický kraj rozhodnutím ze dne 29. 10. 2010, è. j. 2010/3195/KVSE, ulo¾ila ¾alobkyni pokutu ve vý¹i 15.000 Kè za správní delikt podle § 72 odst. 2 písm. b) zákona è. 166/1999 Sb., o veterinární péèi a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù (dále jen veterinární zákon ) spoèívající v poru¹ení povinnosti stanovené v § 64 odst. 3 veterinárního zákona, jeho¾ se ¾alobkynì dopustila tím, ¾e dne 12. 2. 2010 v dobì od 10.30 do 15.00 hodin provedla v místì svého bydli¹tì ve V. 26 na ¾ádost M. S. operaèní kastraci 3 koèek domácích, která spoèívala v chirurgickém otevøení dutiny bøi¹ní, odstranìní dìlohy a vajeèníkù a následném se¹ití operaèní rány, v¹e v celkové narkóze, tedy jako soukromá veterinární technièka nevykonávala samostatnì jen takové odborné veterinární úkony, které odpovídají jí dosa¾ené odborné zpùsobilosti.
[2] K odvolání ¾alobkynì ¾alovaná v záhlaví oznaèeným rozhodnutím zmìnila vý¹e oznaèené rozhodnutí Krajské veterinární správy pro Pardubický kraj následovnì: slova ve výroku rozhodnutí è. I: § 64 odst. 3 veterinárního zákona se nahrazují slovy § 64 odst. 2 veterinárního zákona . Ve zbytku rozhodnutí potvrdila.
[3] Rozhodnutí ¾alované napadla ¾alobkynì ¾alobou u Mìstského soudu v Praze. Namítala, ¾e správní orgány chybnì posoudily rozsah èinnosti veterinárního technika, který je ¾alobkynì oprávnìna vykonávat, jestli¾e na zji¹tìný skutkový stav neaplikovaly pøechodné ustanovení § 77 odst. 2 veterinárního zákona. Otázku oprávnìní ke kastraci samic koèky domácí posuzovaly správní orgány pouze podle § 59a odst. 1 písm. c) veterinárního zákona ve spojení s § 18 vyhlá¹ky è. 296/2003 Sb., ve znìní úèinném k 12. 2. 2010, aèkoli ¾alobkynì podléhá re¾imu pøechodného ustanovení § 77 odst. 2 tého¾ zákona. Odkázala na povolení Okresní veterinární správy Pardubice ze dne 1. 5. 1992, podle nìho¾ je oprávnìna vykonávat samostatnou veterinární èinnost ve jmenovaných oborech. Dále poukázala na povolení Okresní veterinární správy Rychnov nad Knì¾nou ze dne 12. 9. 1993, v nìm¾ byl rozsah odborných veterinárních èinností, které mù¾e ¾alobkynì vykonávat samostatnì, roz¹íøen o èinnost: kastrace samic a samcù domácích zvíøat, vyjma høebcù. Vzhledem k § 77 odst. 2 vìty první veterinárního zákona nejsou povolení k výkonu èinnosti udìlená ¾alobkyni pøed nabytím úèinnosti veterinárního zákona tímto pøedpisem dotèena. Správnost svého názoru opírala mj. o právní úpravu týkající se asanaèních podnikù (§ 77 odst. 2 vìta druhá veterinárního zákona). Nesouhlasila s ¾alovanou, ¾e roz¹íøení povolení svìdèilo ¾alobkyni toliko do 1. 1. 2000, kdy nabyla úèinnosti vyhlá¹ka è. 286/1999 Sb., která v § 25 definovala okruh èinností, které smí samostatnì provádìt veterinární technik.
[4] Mìstský soud ¾alobu zamítl. Pøechodné ustanovení § 77 odst. 2 veterinárního zákona vylo¾il tak, ¾e na soukromé veterinární techniky, kteøí ke dni 28. 9. 1999, kdy nabyl úèinnosti zákon è. 166/1999 Sb., disponovali povolením k výkonu odborné veterinární èinnosti vydaným podle zákona è. 87/1987 Sb., bylo i po úèinnosti nového veterinárního zákona pohlí¾eno jako na osoby oprávnìné provádìt odbornou veterinární èinnost. Rozsah této èinnost v¹ak ji¾ nebyl stanoven pùvodnì vydanými povoleními, ale musel odpovídat platné právní úpravì. Soukromí veterinární technici mohou tedy i na základì døíve vydaných povolení samostatnì vykonávat odborné veterinární úkony, av¹ak jen takové, které odpovídají jimi dosa¾ené odborné zpùsobilosti. Rozsah takových úkonù byl od 1. 1. 2000 upraven v § 25 vyhlá¹ky è. 286/1999 Sb., s úèinností od 12. 9. 2003 v § 18 vyhlá¹ky è. 296/2003 Sb. Z ¾ádné z tìchto právních úprav nelze dovodit, ¾e by soukromí veterinární technici byli oprávnìni ke kastraci koèek. Kastrace mohou provádìt pouze na zcela jednoznaènì urèených zvíøatech, a ani nemohou provádìt chirurgické zákroky vy¾adující celkové znecitlivìní zvíøete. Názor ¾alobkynì, ¾e byla oprávnìna k provádìní kastrace koèek na základì povolení vydaného Okresní veterinární správou Rychnov nad Knì¾nou, tedy není na místì. Vzhledem ke shora uvedenému je nerozhodné, zda uvedené povolení bylo vydáno v souladu s právní úpravou platnou v roce 1993.
[5] Pokud ¾alobkynì poukazovala na odli¹nou úpravu v pøechodném ustanovení ve vztahu k asanaèním podnikùm, soud uvedl, ¾e se nejedná o srovnatelné pøípady, nebo» i po nabytí úèinnosti zákona è. 166/1999 Sb. bylo provozování asanaèního podniku mo¾né pouze na základì povolení, oproti tomu soukromí veterinární technici byli podle nové právní úpravy pouze registrováni. Obsah rozpravy pøi projednávání návrhu zákona v Poslanecké snìmovnì není závazným výkladem zákona, proto soud nepova¾oval za potøebné zabývat se pøíspìvkem, na který ¾alobkynì odkázala.
[6] ®alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) podala proti rozsudku mìstského soudu kasaèní stí¾nost, její¾ dùvody podøadila pod § 103 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ).
[7] Právní názor mìstského soudu pova¾uje za nesprávný. Z pøechodného ustanovení § 77 odst. 2 veterinárního zákona se podle ní podává, ¾e povolení k výkonu èinnosti udìlená pøed nabytím úèinnosti tohoto pøedpisu nejsou tímto zákonem nikterak dotèena. Pouze gramatickým výkladem nelze dospìt k závìru, zda zákonodárce zamý¹lel pouze zalo¾it formální kontinuitu èinnosti veterinárních technikù s tím, ¾e se co do rozsahu èinnosti musí podøídit nové úpravì. Podle stì¾ovatelky mìl v úmyslu zajistit rovnì¾ kontinuitu z materiálního hlediska-tj. reálnì umo¾nit technikùm, kteøí se na povolání pøipravovali za úèinnosti urèité právní úpravy a tehdy také získali oprávnìní k èinnosti, pokraèovat v privátním výkonu veterinární èinnosti.
[8] Stì¾ovatelka podpùrnì argumentuje právní úpravou obsa¾enou v tém¾e pøechodném ustanovení, je¾ se týká asanaèních podnikù. Zde zákonodárce zaujal opaèný pøístup a mo¾ný nesoulad v rozsahu èinnosti na základì povolení podle døívìj¹ích pøedpisù a podle veterinárního zákona upravil v § 77 odst. 2 vìtì druhé veterinárního zákona. Pokud by mìl zákonodárce v úmyslu omezit rozsah èinnosti veterinárních technikù vykonávajících èinnost na základì povolení udìlených podle døívìj¹ích právních pøedpisù, nic mu nebránilo upravit postavení technikù stejnì èi obdobnì jako v pøípadì asanaèních podnikù. Pokud tak neuèinil, stì¾ovatelka výkladem a contrario podává, ¾e úmysl zákonodárce k omezení rozsahu pùvodních povolení k èinnosti veterinárních technikù nesmìøoval.
[9] Na úmysl zákonodárce ukazuje i rozprava 22. schùze Poslanecké snìmovny PÈR ze dne 23. 2. 2000 k vládnímu návrhu zákona publikovaného pod è. 149/2000 Sb., k ní¾ mìstský soud nepøihlédl. Pøesto, ¾e rozprava není závazným výkladem zákona, mìl by soud vycházet ze v¹ech jemu dostupných informací, týkajících se historických souvislostí, které vzniku zákona a jeho pøijetí pøedcházely, zejména pak za situace, kdy do¹lo v Poslanecké snìmovnì k obhajobì vládního návrhu zákona jeho pøedkladatelem, diskuzi nad zákonem èi zmìnì návrhu zákona pøed jeho pøijetím. Vùli zákonodárce lze zjistit nejen ze samotného textu zákona, ale napø. i z rozpravy v poslanecké snìmovnì, zejména tehdy, je-li v rámci rozpravy diskutován úèel konkrétního ustanovení. V této souvislosti pak stì¾ovatelka cituje poslankyni Fischerovou, na její¾ pøíspìvek Poslanecká snìmovna reagovala pøijetím pozmìòovacího návrhu, a která prosadila do zákona pøechodné ustanovení, je¾ má zabezpeèit kontinuitu èinnosti star¹ích veterinárních technikù, majících v povolení rozsah èinnosti stanoven ¹íøeji, ne¾ jak je tomu podle veterinárního zákona.
[10] Konkrétní rozsah povolené èinnosti byl stì¾ovatelce vymezen pøímo v povoleních, tj. individuálních správních aktech, které podle ní nemohou být retroaktivnì mìnìny novým obecnì závazným pøedpisem. Stì¾ovatelka dále nesouhlasí s názorem ¾alované, ¾e jí roz¹íøení povolení svìdèilo toliko do 1. 1. 2000, kdy nabyla úèinnosti vyhlá¹ka è. 286/1999 Sb., která v § 25 definovala okruh èinností, jen¾ smí samostatnì provádìt veterinární technik. Vyhlá¹ka jako podzákonný pøedpis je pøedpisem ni¾¹í právní síly ne¾ veterinární zákon, na jeho¾ základì byla vydána. Pøechodné ustanovení § 77 odst. 2 veterinárního zákona proto nemù¾e vyhlá¹ka derogovat. Toté¾ platí i o vyhlá¹ce è. 296/2003 Sb. úèinné od 12. 9. 2003.
[14] Stì¾ovatelce byla udìlena pokuta za poru¹ení povinnosti stanovené v § 64 odst. 2 veterinárního zákona, ve znìní v rozhodné dobì, podle kterého soukromí veterinární technici mohou samostatnì vykonávat jen takové odborné veterinární úkony, které odpovídají jimi dosa¾ené odborné zpùsobilosti.
[15] Pøedmìtem sporu je otázka interpretace pøechodného ustanovení § 77 odst. 2 veterinárního zákona, je¾ zní: povolení k výkonu odborné veterinární èinnosti vydané podle døívìj¹ích pøedpisù se pova¾uje za povolení nebo registraci podle tohoto zákona. Podle stì¾ovatelky se toto ustanovení vztahuje rovnì¾ na rozsah èinnosti vymezený v døíve vydaných povoleních a byla proto oprávnìna kastrace koèek provést.
[16] Nejvy¹¹í správní soud ze správního spisu zjistil následující relevantní skuteènosti. Dne 26. 11. 1990 vydal stì¾ovatelce Institut pro dal¹í vzdìlávání veterinárních lékaøù v Brnì osvìdèení o specializaci v oboru veterinární péèe v chovech hospodáøských zvíøat. Dne 1. 5. 1992 pak Okresní veterinární správa Pardubice udìlila stì¾ovatelce povolení k výkonu samostatné èinnosti, podle kterého je oprávnìna vykonávat samostatnou veterinární èinnost ve jmenovaných oborech. Dne 12. 9. 1993 Okresní veterinární správa Rychnov nad Knì¾nou roz¹íøila rozsah odborných veterinárních èinností, které mù¾e stì¾ovatelka vykonávat samostatnì, mj. o èinnost: kastrace samic a samcù domácích zvíøat, vyjma høebcù.
[17] Nejvy¹¹í správní soud se ztoto¾òuje s interpretací § 77 odst. 2 veterinárního zákona, jak ji provedl mìstský soud. Vý¹e citované pøechodné ustanovení nutno vylo¾it tak, ¾e døíve vydaná povolení nejsou veterinárním zákonem dotèena a nahrazují rozhodnutí o registraci podle § 64 odst. 1 veterinárního zákona. Na soukromé veterinární techniky, kteøí ke dni úèinnosti veterinárního zákona byli oprávnìni vykonávat samostatnou veterinární èinnost podle døívìj¹ích pøedpisù, je tedy i po úèinnosti veterinárního zákona nadále nahlí¾eno jako na osoby oprávnìné provádìt odbornou veterinární èinnost a nebylo nutné, aby ¾ádali krajskou veterinární správu o registraci. Døíve vydané povolení v¹ak nahrazuje pouze rozhodnutí o registraci soukromého veterinárního technika (srov. § 64 odst. 1 veterinárního zákona), oproti tomu rozsah èinnosti je stanoven nikoli povolením, ale musí odpovídat platné právní úpravì (v rozhodné dobì vyhlá¹ce è. 296/2003 Sb., o zdraví zvíøat a jeho ochranì, o pøemís»ování a pøepravì zvíøata a o oprávnìní a odborné zpùsobilosti k výkonu nìkterých odborných veterinárních èinností).
[18] V pøípadì jiných odborných veterinárních èinností, pro jejich¾ výkon bylo vy¾adováno povolení jak podle zákona è. 87/1987 Sb., o veterinární péèi, tak podle nové úpravy (srov. napø. § 51 veterinárního zákona-povolení k výkonu jen nìkterých veterinárních asanaèních èinností uvedených v § 39 odst. 1 veterinárního zákona) je pak rozsah èinnosti opravdu urèen døíve vydaným povolením.
[19] Tomuto výkladu ostatnì odpovídá i dùvodová zpráva, je¾ ve vztahu k § 77 odst. 2 uvádí následující. V zájmu právní jistoty a plynulého pøechodu na zèásti nové podmínky se stanoví, ¾e povolení k výkonu odborné veterinární èinnosti, vydané podle døívìj¹ích pøedpisù, se pova¾uje za povolení nebo registraci podle zákona. Pouze v pøípadech povolení k provozování asanaèního podniku je stanoven ponìkud jiný postup k zaji¹tìní souladu døíve vydaných povolení se zákonem. Jako nepøípadnou je tak tøeba odmítnout argumentaci právní úpravou obsa¾enou v tém¾e pøechodném § 77 odst. 2 veterinárního zákona, která se týká asanaèních podnikù. Podle ní neodpovídá-li v¹ak povolení k provozování asanaèního podniku podmínkám tohoto zákona, je ten, komu povolení svìdèí, povinen po¾ádat ve lhùtì 6 mìsícù ode dne nabytí úèinnosti zákona Státní veterinární správu, aby rozhodla o uvedení povolení v soulad s tímto zákonem. Neuèiní-li tak a nerozhodne-li Státní veterinární správa z vlastního podnìtu, døíve vydané povolení zaniká.
[20] Stì¾ovatelka dále na podporu svých závìrù poukazovala na rozpravu 22. schùze Poslanecké snìmovny PÈR dne 23. 2. 2000 k vládnímu návrhu zákona následnì publikovaného pod è. 149/2000 Sb. Projev poslankynì Fischerové v¹ak není názorem historického zákonodárce, který by mohl svìdèit o úmyslu zákonodárce. Jedná se pouze o subjektivní názor jednoho z èlenù
Poslanecké snìmovny PÈR. Nadto soud poznamenává, ¾e rozprava byla vedena ve vztahu k vládnímu návrhu zákona, kterým se mìní zákon è. 79/1997 Sb., o léèivech a o zmìnách a doplnìní nìkterých souvisejících zákonù, zákon è. 20/1966 Sb., o péèi o zdraví lidu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a zákon è. 455/1991 Sb., o ¾ivnostenském podnikání (¾ivnostenský zákon), a to v dobì, kdy ji¾ byl veterinární zákon úèinný.
[21] Nelze souhlasit se stì¾ovatelkou, ¾e konkrétní rozsah èinnosti nemù¾e být mìnìn novým obecnì závazným pøedpisem. Retroaktivita (zpìtná úèinnost) právního pøedpisu je vlastností právní normy, která stanoví, ¾e døívìj¹í právní skuteènost se posoudí podle pozdìj¹í právní normy. Pravidlo lex retro non agit znamená, ¾e v urèité dobì pùsobí jen to objektivní právo, které je v dané dobì kodifikováno, s ním¾ se ka¾dý mù¾e seznámit a které je úèinné. Právní normy, které vzniknou a¾ v budoucnu, jsou proto z platného práva vylouèeny. Výjimka z pravidla, ¾e právní pøedpis pùsobí v¾dy jen do budoucna, se pokládá za nepøípustnou legislativní techniku, nebo» je v rozporu s po¾adavkem legitimního oèekávání a právní jistoty. Právní teorie rozeznává retroaktivitu pravou a nepravou. O pravou retroaktivitu jde tehdy, jestli¾e se novým právním pøedpisem má øídit vznik právního vztahu a nárokù z tohoto vztahu také v pøípadì, kdy právní vztah nebo nároky z nìj vyplývající vznikly pøed úèinností nového právního pøedpisu. Nepravá retroaktivita znamená, ¾e novým právním pøedpisem se sice mají øídit i právní vztahy, vzniklé pøed jeho úèinností, av¹ak a¾ ode dne jeho úèinnosti.
[22] V nyní posuzované vìci se jedná o obecnì pøípustnou nepravou retroaktivitu, kdy na existující právní vztah jsou aplikovány v prùbìhu jeho trvání nikoli právní pøedpisy ve stavu úèinném v dobì vzniku právního vztahu, nýbr¾ v té podobì, jak se postupnì mìní v prùbìhu èasu.
[24] O náhradì nákladù øízení Nejvy¹¹í správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 za pou¾ití § 120 s. ø. s. ®alobkynì nemá právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti, nebo» ve vìci nemìla úspìch; ¾alované jako správnímu orgánu, kterému by jinak jako¾to úspì¹nému úèastníku øízení právo na náhradu nákladu øízení pøíslu¹elo, náklady øízení nad rámec jeho bì¾né úøední èinnosti nevznikly.

References: soud 
 § 72
 § 64
 § 64
 § 64
 § 77
 § 59
 § 18
 § 77
 § 77
 § 25
 soud 
 § 77
 § 25
 § 18
 soud 
 soud 
 § 103
 § 77
 § 77
 soud 
 soud 
 § 25
 § 77
 § 64
 § 77
 soud 
 soud 
 § 77
 § 64
 § 64
 § 51
 § 39
 § 77
 § 77
 soud 
 soud 
 § 60
 § 120