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﻿ Sentencia C-100 de 2013 Corte Constitucional - Gestor Normativo Función Pública
Sentencia C-100 de 2013 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 27 de febrero de 2013
La facultad de definir la división general del territorio entraña el poder de determinar la existencia de las entidades territoriales que constitucionalmente lo conforman, esto es, el poder de creación, eliminación, modificación y fusión de las mismas. Lo que constituye una cláusula general de competencia del Legislador en tal sentido respecto de departamentos, distritos, territorios indígenas - y del otorgamiento de tal carácter a las regiones y provincias -, con excepción de los municipios, cuya creación, supresión, agregación y segregación corresponde a las asambleas departamentales a través de ordenanzas (CP, art 300, numeral 6). Lo que no obsta para que el propio constituyente, directamente, haya erigido antiguas intendencia o comisarias en departamentos, o municipios en distritos, sin que ello afecte la vigencia de la cláusula general de competencia radicada en el Legislado
SENTENCIA C-100/13
(Bogotá D.C., febrero 27 de 2013)
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Extensión a los departamentos de la facultad para celebrar convenios con las juntas de acción comunal.
La expresión “departamental y” del parágrafo 4 del artículo 6 de la ley 1551 de 2012, al regular la posibilidad de que las juntas de acción comunal celebren convenios de solidaridad con entes territoriales del orden departamental, no desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de la Constitución y 148 de la ley 5 de 1992), en virtud de su conexidad temática, teleológica, metodológica y sistemática con la materia dominante de la ley. Tal materia consiste en la regulación de la administración, gobierno y organización de las entidades municipales y distritales y, en ese contexto, en la adopción de reglas aplicables a su relación con otros niveles territoriales. Las juntas de acción comunal son un escenario de participación y gestión marcadamente local y, en esa medida, establecer disposiciones que inciden en sus actividades se vincula con el objeto de la ley. Así mismo, la participación de los departamentos en los convenios de solidaridad con las juntas de acción comunal, se relaciona con importantes funciones que cumplen tales entidades territoriales respecto de los municipios, en el marco de principios constitucionales de coordinación y concurrencia.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA SISTEMATIZAR, ARMONIZAR E INTEGRAR NORMAS SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Inexequibilidad por desconocimiento del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Atribución de los concejos en materia de ordenación del suelo.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Delegación en directores de departamentos administrativos.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Facultades extraordinarias en la aceptación de renuncia, licencias y permisos del alcalde.
No desconoce la autonomía de las entidades territoriales, reconocida en los artículos 1 y 287 de la Constitución, la atribución conferida al Presidente de la República y a los Gobernadores -en el artículo 31 de la ley 1551 de 2012- para aceptar la renuncia o para autorizar las licencias o permisos del alcalde mayor del Distrito Capital y de los alcaldes municipales, según el caso. Esa disposición ha sido expedida con fundamento en lo dispuesto en el artículo 293 de la Constitución en el que se atribuye al legislador la competencia para adoptar el régimen de las faltas absolutas y temporales de los ciudadanos elegidos popularmente así como para disciplinar el desempeño de sus funciones. Adicionalmente la atribución conferida no es extraña al sistema de relaciones entre los diferentes niveles territoriales definido en la Constitución.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Requisitos para ser personero.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Seguridad social de ediles.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Reglas jurisprudenciales.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
LEY-Unidad de materia/PROCESO DE FORMACION DE LA LEY-Exigencia de unidad de materia/JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas jurisprudenciales.
JUICIO POR VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Criterios orientadores
La cuestión central consiste en determinar los eventos en los cuales se produce la violación del artículo 158. Para ello resulta indispensable establecer la rigurosidad con la que debe adelantarse el examen. El punto de partida en esta materia indica que el examen no debe resultar excesivamente exigente ni extremadamente deferente. Ello implica que el escrutinio no puede desconocer el amplio margen de configuración otorgado al Congreso pero tampoco las exigencias de racionalidad legislativa que se asocian al principio de unidad de materia. Con fundamento en lo anterior cabe presentar las siguientes pautas de decisión que operan como orientaciones generales para adelantar el juicio por violación de la unidad de materia en la actividad legislativa: (i) Existe una preferencia prima facie por el respeto de la determinación legislativa. Ello implica que es exigible, para afirmar la violación del artículo 158 de la Constitución, un esfuerzo argumentativo especial por parte del demandante y por parte de la Corte Constitucional, para una decisión de inexequibilidad. (ii) La violación del principio de unidad de materia exige como primer paso la identificación del eje, núcleo o médula del proyecto. Esta identificación debe tomar en consideración diferentes técnicas interpretativas que se ocupen de la historia de la ley, de su texto, de las relaciones entre las diversas partes de la ley y de sus vínculos con otras leyes. (iii) El siguiente paso del juicio, demanda establecer si la disposición examinada, atendiendo el contenido normativo que se desprende de ella, guarda conexión con la materia del proyecto. Este examen debe diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una ley puede ocuparse de una pluralidad de temas sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de materias. Esa conexión puede ser de muy diferente tipo y en cada caso deberá establecerse su relevancia. El vínculo o relación puede darse en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-. (iv) El examen por violación de unidad de materia puede adquirir diferentes niveles de rigor. Así, el examen de unidad de materia en un acto legislativo da lugar a un escrutinio débil en tanto basta, para constatar la relación con la materia, que la disposición examinada tenga como propósito reformar la Constitución. En una dirección diferente la conexión de disposiciones incorporadas en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, demanda que ellas se encuentren encaminadas a la ejecución o realización de los diferentes programas y propósitos que allí se incluyen. (v) Adicionalmente cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la actividad legislativa. En efecto si una disposición con una conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrollo un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia.
ENTES TERRITORIALES DEL ORDEN DEPARTAMENTAL Y JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Autorización para celebrar convenios solidarios/JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Definición.
El literal a) del artículo 8 de la ley 743 de 2002 define a las juntas de acción comunal como organizaciones cívicas, sociales y comunitarias de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integradas voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa. El ámbito de actuación de las juntas de acción comunal es predominantemente local y estrechamente relacionado con el escenario en el que las autoridades municipales deben cumplir sus funciones. Conforme a ello, una disposición que autoriza a los entes territoriales del orden departamental a celebrar convenios con organizaciones que despliegan sus actividades localmente y favorecen intereses municipales -a tal punto que entre sus objetivos, según lo establece el literal a) del artículo 19 de la citada ley 743 de 2002, se encuentra el consistente en promover y fortalecer en el individuo, el sentido de pertenencia frente a su comunidad, localidad, distrito o municipio a través del ejercicio de la democracia participativa- está relacionada con el desarrollo del municipio y, en esa medida, no es ajena al núcleo de la ley y tiene con ella conexidad temática. La celebración de este tipo de convenios se dirige a promover el desarrollo de actividades que favorecen la realización de propósitos comunes en el ámbito local y en esa medida contribuyen a concretar las finalidades asociadas a la consideración del municipio como entidad fundamental. En efecto, los convenios solidarios son definidos por el parágrafo 3 de la disposición de la que hace parte la expresión demandada, señalando que deben ser entendidos como la complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades. Las actividades que desarrollan las juntas de acción comunal se encuentran ligadas a la promoción de la participación de la comunidad y al mejoramiento social y cultural de sus habitantes, responsabilidades del municipio según lo prevé el artículo 311 de la Constitución. La autorización para celebrar convenios de solidaridad entre las juntas de acción comunal y las entidades del orden departamental tienen la aptitud de promover el desarrollo municipal y por ello, una conexidad teleológica con la ley de la que hacen parte cuyo propósito, según se indicó, consistió en la adopción de normas para modernizar la organización y funcionamiento del municipio. Adicionalmente, razones de técnica legislativa comprendidas por la denominada conexidad metodológica justifican que en una misma disposición se regule una clase de convenios que puede celebrarse por los diferentes entes territoriales con organismos cuyo ámbito de actuación es el local. Ello permite la existencia de un cuerpo ordenado motivado por la misma racionalidad interna, consistente en disciplinar el desarrollo de todas las actividades municipales -conexidad sistemática-. A juicio de la Corte, no resulta compatible con la Constitución sostener que una ley que se dirige a regular las actividades de los municipios, no pueda ocuparse también de adoptar disposiciones que impacten la actividad de los departamentos. Una perspectiva semejante desconocería que el municipio, en tanto entidad fundamental en la ordenación territorial, constituye el punto de partida de la división del departamento. Pretender aislar los asuntos municipales de los asuntos departamentales a partir de un mandato de estricta separación temática, se opone a las necesarias relaciones entre las entidades territoriales y a lo prescrito por el artículo 288 de la Constitución, al indicar que las competencias de las diferentes entidades territoriales se ejercerán de acuerdo al principio de coordinación y por el artículo 298 que prevé el deber de los departamentos de ejercer funciones de coordinación, complementariedad de la acción municipal e intermediación entre la nación y los municipios. Tales normas imponen reconocer los importantes vínculos que surgen entre las actividades locales y aquellas ejecutadas a partir de una dimensión territorial más amplia constituida por el departamento.
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y RELACION CON EL PRINCIPIO UNITARIO-Jurisprudencia constitucional/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites mínimos y máximos/UNIDAD Y AUTONOMIA-Equilibrio se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas/SISTEMA DE LIMITACIONES RECIPROCAS-Alcance/SISTEMA DE LIMITACIONES RECIPROCAS-Subregla/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Contenidos mínimos que comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos propios/AUTONOMIA TERRITORIAL-Núcleo esencial.
AUTONOMIA TERRITORIAL-Criterios para identificar la infracción de su núcleo esencial.
Para la Corte, la vulneración de tal núcleo esencial o contenido autonómico constitucionalmente asegurado puede expresarse de dos formas: en primer lugar, cuando se trata de una medida que desconoce una regla constitucional específica de protección de las entidades territoriales -por ejemplo las reglas que prevén la elección popular de alcaldes y gobernadores o aquellas que asignan competencias específicas a las autoridades territoriales-; en segundo lugar, cuando se impone una restricción carente de justificación constitucional. Conforme a ello, el núcleo esencial de la autonomía se encuentra conformado por la prohibición de desconocer reglas constitucionales específicas de protección de las entidades territoriales -cuyo seguimiento es imperativo en tanto expresan una decisión clara y definitiva del poder constituyente- y por la prohibición de imponer limitaciones constitucionalmente injustificadas.
PROTECCION CONSTITUCIONAL DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance.
En síntesis (1) la protección constitucional de la autonomía de las entidades territoriales, implica el reconocimiento de una libertad de autogestión que se concreta en los derechos reconocidos en el artículo 287 y en las competencias asignadas a las autoridades de cada entidad. (ii) Tal protección implica la prohibición de desconocer el contenido esencial de la autonomía. (iii) El desconocimiento del núcleo esencial se produce (a) cuando se infringe una regla constitucional que proteja específicamente la autonomía o (b) cuando se impone a la autonomía una restricción injustificada. (iv) Una restricción injustificada ocurre en aquellos eventos en los que la limitación es desproporcionada. (v) La intensidad del examen de proporcionalidad no es siempre la misma y puede variar en función de la materia que sea objeto de regulación o intervención, del grado de afectación de los derechos de las entidades territoriales o de la existencia de una competencia legislativa expresa para la regulación de la materia.
AUTORIDADES NACIONALES Y DEPARTAMENTALES-Competencias constitucionales para intervenir en los niveles territoriales distrital y municipal.
HABILITACION O DELEGACION LEGISLATIVA-Contenido y alcance.
Puede señalarse que la Constitución, en el marco de la necesaria armonización del principio unitario y autonómico, previó una compleja distribución de competencias que habilitan al Congreso -mediante la ley- y a las autoridades de algunos niveles territoriales para incidir en las actividades de los municipios y distritos. Estas habilitaciones constitucionales incluyen, por ejemplo, la posibilidad de que la ley regule las faltas absolutas o temporales, las causas de destitución y las formas de llenar las vacantes de los ciudadanos elegidos popularmente así como todas aquellas medidas que se requieren para el desempeño de sus funciones (art. 293). El reconocimiento de las referidas competencias legislativas y administrativas implican diferentes grados de intervención. En ocasiones se limita a señalar que el legislador podrá regular una materia al paso que en otras oportunidades impone obligaciones de regulación a las que se condiciona el desarrollo de determinadas actividades de los departamentos, distritos y municipios. Igualmente se asignan competencias a autoridades de niveles territoriales superiores que las facultan para intervenir en asuntos de importancia especial -orden público y planeación- o para enfrentar situaciones administrativas específicas que pueden afectar el normal despliegue de las actividades en el orden territorial. Las disposiciones que prevén la asignación de competencias resultan del mayor interés para resolver el presente asunto en tanto evidencian la manera como el constituyente pretendió resolver la tensión entre los principios que en materia territorial entran en tensión. Su utilidad radica en el hecho de que pueden ser reglas que protegen específicamente la autonomía o la unidad y que, en esa medida, constituyan criterios definitivos para la solución del caso. O, en otra dirección, pueden también ofrecer pautas para determinar la intensidad del examen de proporcionalidad, al reconocer dilatados márgenes de acción que justifican exámenes de constitucionalidad deferentes con las determinaciones legislativas.
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES-Contenido y alcance/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y GOBERNADOR-Autorización según el caso y en los eventos fijados en la ley para suspender o destituir alcaldes/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y GOBERNADOR-Facultades de nombramientos provisionales de Gobernador y alcalde.
DERECHO A LA IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA IGUALDAD-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE IGUALDAD-Alcance/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende/JUICIO DE IGUALDAD-Evolución jurisprudencial.
PERSONERO MUNICIPAL-Naturaleza/PERSONERO MUNICIPAL-Calidades según su categorización/CARGO DE PERSONERO-Condiciones de acceso.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA ESTABLECER REQUISITOS PARA LOS PERSONEROS DE MUNICIPIOS PERTENECIENTES A DISTINTAS CATEGORIAS-No viola la igualdad.
La disposición acusada es constitucional dado que: (i) impone requisitos diferentes para ser personero en atención a la diversidad de supuestos objeto de regulación; (ii) es manifestación de la competencia prevista en el artículo 320 de la Constitución; y (iii) la jurisprudencia ha reconocido la constitucionalidad de tal tipo de tratos.
INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional/UNIDAD NORMATIVA-Integración.
TERRITORIOS BIODIVERSOS Y FRONTERIZOS-Definición.
NORMA ACUSADA SOBRE CREACION DE TERRITORIOS BIODIVERSOS Y FRONTERIZOS-No resulta precisa ni pertinente/CREACION DE TERRITORIOS ESPECIALES BIODIVERSOS Y FRONTERIZOS-Desconoce la Constitución.
La invocación que la disposición demandada hace de lo dispuesto en el artículo 285 de la Constitución, no consigue superar la inconstitucionalidad. Como se explicó, tal artículo no implica una autorización para la creación de nuevas entidades territoriales sino para establecer, a partir de ellas, divisiones territoriales orientadas al cumplimiento de funciones y servicios a cargo del Estado. En este caso la norma en la que pretende fundamentarse la creación de las nuevas entidades territoriales no resulta precisa ni pertinente. A los territorios biodiversos y fronterizos le son asignadas atribuciones y derechos propios de otras entidades territoriales y, en esa medida, no es posible concluir que se trata únicamente de una división del territorio amparada por el artículo 285. Una interpretación como esa implicaría habilitar al Legislador para establecer entidades semejantes a las entidades territoriales que reconoce el artículo 286, pero adscribiéndole solo algunas de sus características.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE CODIFICACION Y COMPILACION DE NORMAS-Jurisprudencia constitucional.
EXPEDICION DE CODIGOS-Competencia legislativa/CODIGO-Prohibición de facultades extraordinarias para su adopción/PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Alcance/CODIGO-Definición/CODIGO-Diferencias con otro tipo de cuerpos normativos.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA CODIFICACION-Contenido y alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN LA EXPEDICION DE CODIGOS-Límites/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN LA EXPEDICION DE CODIGOS-Criterios.
El Congreso, en ejercicio de la libertad de configuración reconocida por el artículo 150 de la Constitución y, en particular, por el numeral 2 de tal disposición, es el llamado a establecer en cada momento aquellas materias que deben ser objeto de codificación. Goza en esta materia de un amplio margen de configuración para precisar los asuntos que requieren encontrarse sometidos a esta técnica legislativa. No obstante la competencia del Congreso, su decisión no resulta totalmente libre sino que se encuentra sometida a límites que se vinculan, por ejemplo, (i) a las prácticas institucionales, (ii) a la importancia constitucional de las materias que son objeto de regulación y (iii) al grado de dispersión competencial para la regulación de la materia de que se trate. 1. Una extendida práctica institucional consistente en reconocer determinadas materias como objeto de codificación debe ser tenida en cuenta para delimitar el alcance de esta reserva. Aunque la tradición no impone un límite definitivo en esta materia, en tanto es posible que por diversas razones pueda implementarse un proceso descodificador, las actuaciones uniformes de las autoridades públicas con competencias de regulación –identificadas, por ejemplo, en las denominaciones dadas a los cuerpos normativos en cada momento histórico- constituyen un referente constitucionalmente relevante (Criterio de la práctica institucional o tradición jurídica). 2. La importancia constitucional del objeto de regulación, vista desde la perspectiva de los fines del Estado o de la necesidad de proteger los derechos de las personas, puede también ofrecer un criterio relevante para la identificación de las materias reservadas a los códigos en tanto se articula con los propósitos que, según la jurisprudencia de esta Corporación, se han asociado históricamente a los procesos de codificación. Sin embargo, considerando que en la actualidad se prevén reservas legales especiales para asuntos especialmente importantes en materia de protección de los derechos –estatutaria-, la definición de si se trata o no de una materia codificable debe ser respetuosa de tales reservas. Por ello, para definir si se impone la codificación resultará necesario, de una parte, descartar la existencia de una reserva legislativa especial y, de otra, evaluar si el objeto de la regulación adquiere una trascendencia constitucional especial en atención a los fines previstos en el artículo 2 y, de manera particular, a la garantía de los derechos de las personas. La interpretación expuesta se encuentra alineada con la consideración según la cual la prohibición para otorgar facultades extraordinarias prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución se funda en la necesidad de conferirle la mayor legitimación democrática –mediante la intervención del Congreso- a aquellas materias que tienen una importancia especial en el ordenamiento. En esa dirección tal restricción se impone cuando se trata de regular sistemática y exhaustivamente materias de notable significado constitucional (Criterio del significado constitucional de la materia y de la inexistencia de reservas legislativas especiales). 3 Además de los expuestos, un tercer criterio se refiere al grado de dispersión o concentración de las competencias para regular una materia. Si para la regulación de una determinada área de la realidad social la Constitución asigna facultades de regulación a diferentes autoridades o prevé diversos medios para ello, la posibilidad de que los asuntos sean objeto de codificación disminuye. Ella aumentará, por el contrario, cuando las competencias para la regulación se encuentren radicadas exclusivamente en el Congreso de la República y se prevea solo una forma de intervención. De otra forma dicho, cuando la Constitución ha previsto variadas competencias o múltiples medios para la regulación de una actividad, esto es, para la adopción de normas generales orientadas a establecer su disciplina básica, puede inferirse que no existe una expectativa constitucional de que los asuntos centrales de la materia se encuentren comprendidos por un código al que se asocian, según se sabe, pretensiones de armonía y completitud (Criterio del grado de dispersión de las competencias o de los medios para la regulación).
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 6, 9, 30, 31, 35, 42, 44 y 49 de la ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Referencia: Expediente D-9219.
1. Textos normativos demandados, cargos de inconstitucionalidad, intervenciones y concepto del PGN
El ciudadano Andrés de Zubiría Samper, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, presenta demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 6, 9, 30, 31, 35, 42, 44 y 49 de la ley 1551 de 2012.
1.1. Cargos formulados en contra del artículo 6 de la ley 1551 de 2012.
El ciudadano demanda la expresión que se resalta, del artículo 6 de la ley 1551 de 2012, modificatorio del artículo 3 de la ley 136 de 1994.
Artículo 6°. El artículo 3º de la Ley 136 de 1994 quedará así:
Artículo 3°. Funciones de los municipios.
Se autoriza a los entes territoriales del orden departamental y municipal para celebrar directamente convenios solidarios con las juntas de acción comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la mínima cuantía. Para la ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad.
“Es decir, si bien es plausible que los municipios celebren convenios con las juntas de acciones comunales (JAC), esto no se puede hacer extensivo a las entidades departamentales, salvo al momento que el Congreso nacional (por fin) expida el régimen legal Departamental y derogue el viejo Código de Régimen Departamental (Decreto ley 1222 de 1986), porque la disposición citada de la ley 1551/2012 vulnera el núcleo esencial de la autonomía local, que como lo ha destacado la Corte, porque “la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre respetado.”
Los principios que orientan la descentralización territorial y, en particular, los principios de complementariedad -artículo 298-, coordinación y subsidiariedad -artículo 288- no se oponen y por el contrario justifican una disposición legislativa como la acusada. En efecto, la posibilidad de que los Departamentos celebren convenios de solidaridad con las juntas de acción comunal, constituye una forma aceptable de articulación de las diferentes entidades territoriales.
La disposición acusada encuentra apoyo directo en el artículo 288 de la Constitución que prevé como uno de los principios de la ordenación territorial el de coordinación que demanda, según lo estableció el artículo 27 de la ley 1454 de 2011, el ejercicio articulado, coherente y armónico de cada una de las competencias. La protección constitucional de la autonomía de las entidades territoriales -derivada del artículo 287 de la Constitución- no ofrece razón alguna para afirmar que la disposición acusada la desconoce.
No obstante lo anterior, la disposición acusada sí desconoce el principio de unidad de materia. Ello es así en tanto el aparte acusado no se ocupa de regular las relaciones entre el departamento y el municipio –en cuyo caso estaría conforme con el artículo 158 de la Constitución- sino que exclusivamente prevé una habilitación legislativa para que los departamentos celebren convenios con organismos comunitarios.
1.2. Cargos formulados en contra del artículo 9 de la ley 1551 de 2012.
El ciudadano demanda la expresión que se resalta del artículo 9 de la ley 1551 de 2012.
Artículo 9°. Toda norma que tenga injerencia en la vida municipal para los municipios con población de 30.000 habitantes o menos, tendrá tratamiento especial como mínimo en los siguientes aspectos:
Señala el demandante, luego de comparar algunos aspectos relativos a la regulación de los planes de ordenamiento territorial en la ley 388 de 1997 y en el artículo 9 de la ley 1551 de 2012, lo siguiente:
“Por lo expuesto, mientras que la ley que regula en forma integral la materia relacionada con la planeación local (la ley 388/97), se habla de Esquemas de Ordenamiento Territorial en los municipios de menos de 30 mil habitantes, de un plumazo la ley 1551/2012 borra este concepto y lo reemplaza por el de “esquemas mínimos de ordenación”, vulnerando en forma directa la atribución que tienen los Concejos Municipales de reglamentar los usos del suelo (artículo 313.7 superior), de allí su inconstitucionalidad.”
Artículo 92. Delegación de funciones.
Advierte el demandante que los apartes acusados del artículo 31 desconocen la autonomía de los municipios consagrada en los artículos 1, 287 y 288 de la Constitución. En esa dirección señala que “en sentido estricto los gobernadores y, en su caso el Presidente de la República, no son superiores a los alcaldes.” Posteriormente concluye:
“Pero, con base en Carta Constitucional de 1991, bajo un Estado Social de Derecho, organizado de manera Centralista (República Unitaria), pero, con Autonomía y Descentralización de las entidades territoriales, los alcaldes son la primera autoridad política del municipio y, por ello, al no depender funcionalmente de los gobernadores (ni del Presidente de la República, en el caso de los alcaldes de los distritos), no es posible que estos presenten la renuncia o la solicitud de licencia o permiso al gobernador respectivo, sin que se afecte en forma clara el núcleo de fundamental de la autonomía.”
Estas competencias se articulan directamente con lo dispuesto en los artículos 2, 189, 209 y 314 de la Carta Política y, adicionalmente, promueven la estabilidad político-administrativa en el municipio. Ello ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional y, en particular, en la sentencia C-844 de 2000.
Artículo 170. Elección.
Artículo 119. Juntas Administradoras Locales.
Parágrafo 1º. En aquellos municipios cuya población sea superior a cien mil (100.000), los Alcaldes garantizarán la seguridad social en salud y riesgos profesionales de los ediles, con un ingreso base de cotización de un (1) salario mínimo legal mensual vigente y sin que esto implique vinculación laboral con la entidad territorial, a través de la suscripción de una Póliza de Seguros con una compañía reconocida oficialmente de conformidad con el reglamento que para tal efecto expida el Concejo Municipal. En materia pensional los miembros de las Juntas Administradoras Locales gozarán de los beneficios establecidos por el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También deberá suscribirles una Póliza de vida en los términos del artículo 68 de la Ley 136 de 1994.
1.8. Cargo formulado en contra de las expresiones del artículo 49 de la ley 1551 de 2012
La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda formulada en contra de los artículos 6, 9, 30, 31, 35, 42, 44 y 49 de la ley 1551 de 2012 con fundamento en lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución.
2.1.2. La Corte ha destacado que un cuestionamiento constitucional debe resultar cierto, claro, pertinente, específico y suficiente1. La certeza2, que tiene como punto de partida la distinción entre texto normativo (enunciado normativo) y sentido normativo (norma), exige que el sentido normativo cuestionado exista, esto es, que se demande un contenido vigente en el ordenamiento y no uno supuesto por el demandante3. Ello implica que una interpretación de un texto normativo que derive en la adscripción de un significado que no tiene, constituye una hipótesis de ausencia de certeza en la formulación del cargo. Tal hipótesis también puede ocurrir cuando se trata de una disposición que ha dejado de existir y no se encuentra produciendo efecto alguno.
2.1.3. La claridad4 se vincula a la posibilidad de comprender las razones que sustentan la solicitud de inexequibilidad de manera que ellas contemplen enunciados cuya orientación sea entendible como un argumento con aptitud para cuestionar la validez de una norma. Esto implica la satisfacción de exigencias mínimas de coherencia y consistencia en el planteamiento del argumento, a fin de que no solo la Corte pueda identificar las razones de la discrepancia sino que, además, le permitan a los intervinientes en el proceso, confrontar, refutar o apoyar la solicitud.
2.1.4. La objeción formulada, según el requerimiento de pertinencia5, debe ser verdaderamente constitucional y, en consecuencia, el cuestionamiento ha de fundarse en el desconocimiento de disposiciones que constituyan parámetro para este tipo de juicios, resultando inadmisibles cargos fundados en las bondades de una regulación o en su desconocimiento de disposiciones legales no integradas al bloque de constitucionalidad.
2.1.5. La especificidad6 del cargo se opone a los argumentos genéricos. Ello ocurre cuando el cargo no presenta de manera concreta las razones de inconstitucionalidad. En esa medida no satisface esta exigencia aquel cargo que se limita a advertir de manera general y altamente indeterminada la posible violación de una disposición constitucional. Así, el demandante debe aproximarse a las normas constitucionales relevantes y, a partir de sus significados posibles, proceder a la confrontación con el sentido normativo que se asigna la disposición legislativa acusada.
2.1.6. Finalmente la suficiencia7, estrechamente vinculada con los requerimientos anteriores, impone el deber de formular un desacuerdo que pueda suscitar alguna duda respecto de la validez constitucional de la disposición que se acusa.
2.2. Incumplimiento de las exigencias en la formulación de los cargos planteados en contra de los artículos 6, 9, 30 y 42 de la ley 1551 de 2012.
2.2.1. Al plantear su desacuerdo en contra del artículo 6 de la ley 1551 de 2012 que a su vez modificó el artículo 3 de la ley 136 de 1994, el ciudadano demandante advierte que autorizar a los departamentos para celebrar convenios solidarios con las juntas de acción comunal para la ejecución de obras hasta por la mínima cuantía, desconoce la autonomía territorial y el principio de unidad de materia. La Corte no consigue identificar en la demanda argumentos que permitan afirmar que esa autorización para la celebración de los convenios, desconozca los derechos de las entidades territoriales o su autonomía. Se trata de un planteamiento que no es claro sino inespecífico e insuficiente. En esa medida, se abstendrá de pronunciarse sobre el cargo que por violación de la autonomía territorial se formuló en contra del artículo 6 de la ley 1551 de 2012. Ello sin perjuicio del análisis que sobre la posible infracción del principio de unidad de materia, se hará más adelante.
2.2.2. El demandante cuestiona el numeral 2 del artículo 9 de la ley 1551 en el que se dispone -al referirse al alcance de las normas que puedan tener injerencia en los Municipios de 30.000 habitantes o menos- que en materia de planes de ordenamiento territorial, bastará con la elaboración de esquemas mínimos de ordenación, previendo especialmente los usos del suelo. En su opinión, la sustitución de los esquemas de ordenamiento territorial -previstos en la ley 388 de 1997- por los esquemas mínimos de ordenación previstos en la disposición demandada, implica la infracción de la atribución de los concejos municipales de reglamentar los usos del suelo.
En el planteamiento de este tipo de cargos es exigible que el demandante se esfuerce en presentar las razones por las cuales los grupos objeto de trato diferente –en este caso los municipios de más de cien mil y los municipios con una población inferior- deben considerarse iguales y, en esa, medida, era su obligación exponer los argumentos constitucionales que evidencian la incorrección del criterio de comparación elegido por el Congreso -número de habitantes-. Así las cosas el demandante debía satisfacer estos requerimientos si pretendía demostrar una vulneración del mandato de trato igual.
4. Cargo primero: la expresión “departamental” del parágrafo 4 del artículo 6 de la ley 1551 de 2012 vulnera el artículo 158 de la Constitución.
¿Constituye una violación de la regla de unidad de materia reconocida en el artículo 158 de la Constitución y en el artículo 148 de la ley 5 de 1992, la inclusión, en la ley 1551 de 2012, de una disposición que autoriza a los entes territoriales departamentales para celebrar convenios solidarios con las juntas de acción comunal?.
(i). Existe una preferencia prima facie por el respeto de la determinación legislativa. Ello implica que es exigible, para afirmar la violación del artículo 158 de la Constitución, un esfuerzo argumentativo especial por parte del demandante y por parte de la Corte Constitucional, para una decisión de inexequibilidad.
(ii). La violación del principio de unidad de materia exige como primer paso la identificación del eje, núcleo o médula del proyecto. Esta identificación debe tomar en consideración diferentes técnicas interpretativas que se ocupen de la historia de la ley, de su texto, de las relaciones entre las diversas partes de la ley y de sus vínculos con otras leyes.
(iii). El siguiente paso del juicio, demanda establecer si la disposición examinada, atendiendo el contenido normativo que se desprende de ella, guarda conexión con la materia del proyecto. Este examen debe diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una ley puede ocuparse de una pluralidad de temas sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de materias.
(iii). El examen por violación de unidad de materia puede adquirir diferentes niveles de rigor. Así, el examen de unidad de materia en un acto legislativo da lugar a un escrutinio débil en tanto basta, para constatar la relación con la materia, que la disposición examinada tenga como propósito reformar la Constitución. En una dirección diferente la conexión de disposiciones incorporadas en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, demanda que ellas se encuentren encaminadas a la ejecución o realización de los diferentes programas y propósitos que allí se incluyen.
(iv). Adicionalmente cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la actividad legislativa. En efecto si una disposición con una conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia.”
4.3.1. La lectura de la ley 1551 de 2012 permite constatar que su eje temático se encuentra constituido por la regulación de la administración, gobierno y organización de las entidades municipales y distritales y, en ese contexto, por la adopción de reglas aplicables a sus relaciones con otros niveles territoriales. En efecto (i) el título del proyecto indica que a través de la referida ley se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios; (ii) su artículo 1 señala que ella tiene por objeto modernizar la normativa relacionada con el régimen municipal, dentro de la autonomía que reconoce a los municipios la Constitución y la ley como instrumento de gestión para cumplir sus competencias y funciones; (iii) el artículo 2 se ocupa de enunciar los derechos cuya titularidad se encuentra radicada en los municipios, (iv) los artículos 3, 4, 6, 7, 11, 13, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 29, 31, 32, 33, 34, 35, 38, 40, 41, 42 y 43 se ocupan de modificar la ley 136 de 1994 por la cual se adoptaron normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios; y (v) en la exposición de motivos se destaca que el proyecto buscaba “dotar a los Municipios de un estatuto administrativo, moderno, ágil y acorde a la realidad nacional, que permita a las administraciones municipales autónomamente, cumplir con las funciones y prestar los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento socio-cultural de sus habitantes, asegurando la participación efectiva de la comunidad y propiciando la integración regional.”8
4.3.2.1. El literal a) del artículo 8 de la ley 743 de 2002 define a las juntas de acción comunal como organizaciones cívicas, sociales y comunitarias de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integradas voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa. El ámbito de actuación de las juntas de acción comunal es predominantemente local y estrechamente relacionado con el escenario en el que las autoridades municipales deben cumplir sus funciones. Conforme a ello, una disposición que autoriza a los entes territoriales del orden departamental a celebrar convenios con organizaciones que despliegan sus actividades localmente y favorecen intereses municipales -a tal punto que entre sus objetivos, según lo establece el literal a) del artículo 19 de la citada ley 743 de 2002, se encuentra el consistente en promover y fortalecer en el individuo, el sentido de pertenencia frente a su comunidad, localidad, distrito o municipio a través del ejercicio de la democracia participativa- está relacionada con el desarrollo del municipio y, en esa medida, no es ajena al núcleo de la ley y tiene con ella conexidad temática.
4.3.2.4. Adicionalmente, razones de técnica legislativa comprendidas por la denominada conexidad metodológica justifican que en una misma disposición se regule una clase de convenios que puede celebrarse por los diferentes entes territoriales con organismos cuyo ámbito de actuación es el local. Ello permite la existencia de un cuerpo ordenado motivado por la misma racionalidad interna, consistente en disciplinar el desarrollo de todas las actividades municipales -conexidad sistemática-.
5. Cargo Segundo: algunos apartes del artículo 31 de la ley 1551 de 2012 vulneran los artículos 1, 287 y 288.
¿Desconoce la autonomía de las entidades territoriales, reconocida por los artículos 1 y 287 de la Constitución, la competencia asignada al Presidente de la República y a los gobernadores para (i) aceptar la renuncia y (ii) autorizar las licencias y permisos, según el caso, del alcalde mayor del Distrito Capital y de los alcaldes municipales?
“En otras palabras, el equilibrio entre la unidad y la autonomía se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas (C-535/96): la autonomía, por una parte, se encuentra limitada en primera instancia por el principio de unidad, en virtud del cual, debe existir una uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver con el interés general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralización política, que exige unidad en todos los ramos de la legislación y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional, así como una administración de justicia común. La unidad, a su vez, se encuentra limitada por el núcleo esencial de la autonomía territorial (sentencia C-216/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Esta supone la capacidad de gestionar los intereses propios; es decir, la potestad de expedir una regulación particular para lo específico de cada localidad, dentro de los parámetros de un orden unificado por la ley general.”
De esta manera, de la regla de limitaciones recíprocas se desprende una sub-regla, en el sentido de que la autonomía constitucionalmente reconocida implica, para los entes territoriales, la facultad de gestionar sus asuntos propios; es decir, aquellos que solo a ellos atañen. Ello implica, en consonancia con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deberán gobernar el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, que todo lo que tenga que ver con asuntos que rebasan el ámbito meramente local o regional, deberá ser regulado por una ley de la República: en los términos de la sentencia C-216/94, “es un desorden el pretender que lo que por esencia es nacional se regule con criterios seccionales o locales”. En el mismo sentido, en la sentencia C-004/93 se afirmó: “la introducción del concepto de autonomía, que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco general del Estado unitario. De esta forma, a la ley corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto, generalmente las competencias que se ejercen en los distintos niveles no son excluyentes. Por el contrario dichas competencias, como lo señala la propia Constitución, deben ejercerse dentro de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad”. (…)”
5.2.4. En estrecha conexión con la regla de las limitaciones recíprocas, esta Corte ha destacado que la autonomía admite diversos grados de realización y en esa medida “representa un rango variable, que cuenta con límites mínimos y máximos fijados por la Constitución Política, dentro de los cuales actúan los entes territoriales”9. El límite mínimo está constituido por el núcleo esencial de la autonomía “integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo”10 o, como lo indicó en otra oportunidad la Corte, está constituido por “la capacidad de gestionar los intereses propios, esto es, la potestad de expedir una regulación particular para lo específico de cada localidad, dentro de los parámetros de un orden unificado por la ley general.”11 A su vez el máximo nivel de realización del principio autonómico -límite máximo- ha sido definido por esta Corporación indicando que se encuentra conformado por “una frontera política entendida como aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organización del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales”12
Entre estos dos extremos -la prohibición de afectar el núcleo esencial de la autonomía y la prohibición de romper el carácter unitario de la República-, existe una multiplicidad de posibilidades de decisión por parte del legislador pudiendo identificar y establecer diferentes formas de interacción o armonización de los principios autonómico y unitario. La radicación de esta competencia en el Congreso se explica en lo prescrito por el artículo 287 de la Constitución conforme al cual el ejercicio de los derechos de las entidades territoriales -y por ello la gestión de sus intereses- debe desplegarse dentro de los límites de la Constitución y la ley.
5.2.5. La fijación de tales límites mínimos y máximos no resulta clara en todos los casos. En esa medida y desde la perspectiva de protección de la autonomía surge la pregunta relativa a los criterios para identificar la infracción de su núcleo esencial. Para la Corte, la vulneración de tal núcleo esencial o contenido autonómico constitucionalmente asegurado puede expresarse de dos formas: en primer lugar, cuando se trata de una medida que desconoce una regla constitucional específica de protección de las entidades territoriales -por ejemplo las reglas que prevén la elección popular de alcaldes y gobernadores o aquellas que asignan competencias específicas a las autoridades territoriales-; en segundo lugar, cuando se impone una restricción carente de justificación constitucional. Conforme a ello, el núcleo esencial de la autonomía se encuentra conformado por la prohibición de desconocer reglas constitucionales específicas de protección de las entidades territoriales -cuyo seguimiento es imperativo en tanto expresan una decisión clara y definitiva del poder constituyente- y por la prohibición de imponer limitaciones constitucionalmente injustificadas.
5.2.6. Debe señalar la Corte que la segunda modalidad de violación del núcleo esencial de la autonomía, fundado en su carácter relativo, ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional. Así, en la sentencia C-579 de 2001 al ocuparse de las limitaciones que pueden imponerse a las entidades territoriales en materia presupuestal advirtió que “[e]n general, debe admitirse que el Legislador cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos atinentes a la administración territorial, cuando se trata de asuntos presupuestales, y que, como ya se dijo, en estos casos el núcleo esencial de la autonomía de los entes descentralizados territoriales se reduce correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia legislativa nacional, siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de cada medida en concreto.”13
5.2.7. En síntesis (i) la protección constitucional de la autonomía de las entidades territoriales, implica el reconocimiento de una libertad de autogestión que se concreta en los derechos reconocidos en el artículo 287 y en las competencias asignadas a las autoridades de cada entidad. (ii) Tal protección implica la prohibición de desconocer el contenido esencial de la autonomía. (iii) El desconocimiento del núcleo esencial se produce (a) cuando se infringe una regla constitucional que proteja específicamente la autonomía o (b) cuando se impone a la autonomía una restricción injustificada. (iv) Una restricción injustificada ocurre en aquellos eventos en los que la limitación es desproporcionada. (v) La intensidad del examen de proporcionalidad no es siempre la misma y puede variar en función de la materia que sea objeto de regulación o intervención, del grado de afectación de los derechos de las entidades territoriales o de la existencia de una competencia legislativa expresa para la regulación de la materia.
En las disposiciones generales de la organización territorial así como en las relativas a los departamentos se prevé la competencia del legislador para adoptar decisiones relativas, entre otros muchos asuntos, a la división general del territorio (art. 285), al reconocimiento de las provincias y las regiones como entidades territoriales (art. 286), a la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales (art. 288), a las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las diferentes entidades territoriales (art. 293), a las capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal de los departamentos (art. 302), a las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores, la reglamentación de su elección, las faltas absolutas y temporales así como la manera en que serán llenadas (art 303), a la limitación de las apropiaciones departamentales destinadas a honorarios de los diputados (art. 308) y a las limitaciones al ejercicio de los derechos de circulación y residencia en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (art. 310).
Con una estructura similar -habilitación del legislador para regular-, la Constitución contiene normas relacionadas directamente con las entidades territoriales distritales y municipales. De esta manera se prevé que la ley podrá ocuparse de la asignación de funciones a los municipios (art. 311), de determinar la integración del concejo municipal atendiendo la población de cada municipio (art. 312), de establecer las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales así como la fijación de la época de sesiones ordinarias de los concejos (art. 312), de indicar los eventos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones (art. 312), de prever el número de miembros que compondrán las juntas administradoras locales de las comunas y corregimientos en que se dividan los municipios (art. 318), de crear diferentes categorías de municipios y, en función de ello, establecer su régimen para la organización, gobierno y administración (art.320). Adicionalmente, en relación con el Distrito Capital, se prevé que la ley establecerá el régimen político, fiscal y administrativo (art. 322).
Entre las disposiciones generales de la organización territorial y aquellas relativas a las entidades departamentales es posible identificar varias normas con la referida estructura. En relación con la integración en zonas de frontera se dispone que solo podrán constituirse por mandato de la ley (art. 289). Igualmente se dispone que las asambleas departamentales, de acuerdo o con sujeción a la ley, tienen la competencia para adoptar los planes y programas de desarrollo económico, social y de obras públicas (art. 300 num. 3), para crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales así como organizar provincias (art. 300 num. 6). Igualmente la Constitución dispone que el Gobernador deberá sujetarse a la ley cuando pretenda crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos (art. 305 num. 7).
En el orden distrital y municipal la Constitución indica que de acuerdo a la ley le corresponde a los concejos municipales votar los tributos y los gastos locales (art. 313 num. 4) así como vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda (art. 313 num. 7). Igualmente al alcalde le corresponde conservar el orden público de acuerdo con la ley (art. 315). Con una orientación análoga otras disposiciones prevén que será la ley la que determine los casos en los cuales es posible que las autoridades departamentales lleven a efecto determinada acción, como ocurre con la delegación de funciones que en los concejos municipales pueden hacer las asambleas departamentales (art. 301).
Común a los diferentes niveles territoriales, se prevé que la ley establecerá taxativamente los eventos que autorizan que el Presidente de la República suspenda o destituya a los Gobernadores, a los alcaldes municipales y al alcalde mayor del Distrito Capital (arts. 304 -inc. 1-, 314 -inc. 3- y 323 -inc. 6-).
5.4.1. Puede señalarse que la Constitución, en el marco de la necesaria armonización del principio unitario y autonómico, previó una compleja distribución de competencias que habilitan al Congreso -mediante la ley- y a las autoridades de algunos niveles territoriales para incidir en las actividades de los municipios y distritos. Estas habilitaciones constitucionales incluyen, por ejemplo, la posibilidad de que la ley regule las faltas absolutas o temporales, las causas de destitución y las formas de llenar las vacantes de los ciudadanos elegidos popularmente así como todas aquellas medidas que se requieren para el desempeño de sus funciones (art. 293).
5.4.2. El reconocimiento de las referidas competencias legislativas y administrativas implican diferentes grados de intervención. En ocasiones se limita a señalar que el legislador podrá regular una materia al paso que en otras oportunidades impone obligaciones de regulación a las que se condiciona el desarrollo de determinadas actividades de los departamentos, distritos y municipios. Igualmente se asignan competencias a autoridades de niveles territoriales superiores que las facultan para intervenir en asuntos de importancia especial -orden público y planeación- o para enfrentar situaciones administrativas específicas que pueden afectar el normal despliegue de las actividades en el orden territorial.
5.4. Examen del cargo segundo.
5.4.1. La disposición acusada regula la intervención del Gobernador -en el caso de los alcaldes municipales- y del Presidente -en el caso del alcalde distrital-, cuando los primeros o el segundo renuncian, solicitan una licencia o piden un permiso. Se trata de tres hipótesis relativas al régimen laboral administrativo que inciden en la continuidad en el cargo de la autoridad territorial respectiva. La norma demandada define el funcionario competente para aceptar o autorizar la determinación adoptada por tal autoridad. Así, en el caso de la renuncia se atribuye la competencia para aceptarla y, en el caso de los permisos y licencias se establece la función de autorizarlas.
5.4.2. A pesar de que la norma demandada agota su contenido en la definición de la función que deberá ejercerse y de la competencia para hacerlo, importa destacar que la ley ha previsto que una vez consolidada una de tales situaciones -la aceptación de la renuncia o la autorización de la licencia o permiso- procede la aplicación del artículo 106 de la ley 136 de 1994 conforme al cual (i) en los eventos de falta absoluta -como lo sería la renuncia aceptada- el Presidente de la República en relación con el Distrito Capital y los Gobernadores respecto de los otros municipios, procederán a efectuar la designación de su remplazo atendiendo las reglas de filiación política y (ii) en los casos de falta temporal -permiso y licencia- el alcalde encargará al Secretario o a quien haga sus veces.
Cabe incluso destacar que la ley y la jurisprudencia constitucional ha previsto -aún sin existir una competencia expresa en la Constitución- la posibilidad de conferir al Presidente de la República y a los gobernadores la facultad de realizar nombramientos provisionales cuando le ha sido revocado el mandato a un alcalde o gobernador. En efecto, el artículo 14 de la ley 131 de 1994 precisó que durante el período que transcurra entre la fecha de revocatoria y la posesión del nuevo mandatario, será designado en calidad de encargado por el Presidente de la República o el gobernador según sea el caso, un ciudadano del mismo grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado. Y sobre tal facultad de designación interina por parte del presidente de la República y los gobernadores, la sentencia C-011 de 1994 precisó:
“Cosa distinta es que estos funcionarios puedan ser nombrados interinamente por el presidente de la República, o por el respectivo gobernador, según el caso, en los términos del artículo 14 del proyecto. Es claro que se trata con ello de evitar el vacío de poder que pudiera presentarse en el respectivo departamento o municipio, una vez producida la falta del mandatario, y mientras se procede a la elección de quien haya de reemplazarlo, con los traumatismos que de tal situación lógicamente se derivarían.”14
La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de definir el alcance del control de constitucionalidad por la infracción de las cláusulas constitucionales que reconocen y protegen el derecho a la igualdad –entre ellas el artículo 13-. Las pautas que orientan o delimitan tal juicio pueden sintetizarse de la siguiente forma.
“Esos dos contenidos iniciales del principio de igualdad pueden a su vez ser descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes.(…)”15
6.2.3. La justificación de la medida, de acuerdo a lo que ha sido señalado por la jurisprudencia de esta Corte, exige la aplicación del juicio de proporcionalidad. Ello implica que si la medida no consigue superar las exigencias del escrutinio la medida resultará inconstitucional. La severidad del juicio aplicable en cada caso dependerá de la materia objeto de regulación, de las personas o grupos afectados con las medidas examinadas y de la mayor o menor amplitud del margen de configuración reconocido a la autoridad que adopta la medida. A partir de ello esta Corporación ha formulado en diversas providencias la estructura que adquiere el juicio según deba aplicarse un examen estricto, un examen intermedio o un examen débil. Esta triple clasificación incide en las etapas aplicables al escrutinio de proporcionalidad así como en los niveles de exigencia de cada una de ellas16.
6.3.1 El demandante estima que la fijación de una exigencia especial para ser personero de municipios de categorías especial, primera y segunda consistente en un título de postgrado desconoce el derecho a la igualdad, dado que ello no se requiere para ser personero en otros municipios. En consecuencia se trata de una restricción a la posibilidad de que los abogados que no cuentan con título postgradual puedan acceder al cargo de personero en los municipios señalados por la ley.
6.3.2. El planteamiento del demandante supone que los grupos objeto de comparación son, de un lado, el conformado por los abogados que cuentan con título postgradual y, de otro, el constituido por los abogados -o egresados de facultades de derecho en el caso de municipios de sexta categoría- que no acreditan formación posterior al grado. El efecto de tratarse de uno u otro incide en las condiciones de ingreso al cargo de personero, de manera tal que si se trata de municipios de categoría especial, primera y segunda se impone un requerimiento adicional -el título de postgrado- que no se establece para dicho cargo en el resto de los municipios. Lo anterior implica que el criterio del legislador para asignar la referida posibilidad consiste en el nivel de formación académica del abogado.
6.3.4. El artículo 7 de la ley 1551 de 2012, que modificó el artículo 6 de la ley 136 de 1994, estableció diferentes categorías de municipios en función de su población, la cuantía de sus ingresos corrientes de libre destinación anuales, su importancia económica y su situación geográfica. Considerando que en el presente caso son dos los grupos que se comparan cabe señalar que para pertenecer al grupo comprendido por los municipios de categoría especial, primera y segunda se exige como mínimo (a) tener una población de más de cincuenta mil habitantes, (b) tener ingresos corrientes de libre destinación anuales superiores a 50.000 salarios mínimos y (c) tener una clasificación de importancia económica en, al menos, el grado tres –a partir de ese mínimo se establece la triple división de municipios-. El otro grupo se encuentra conformado por los municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categoría que, de acuerdo con el referido artículo 7 de la ley 1551 de 2012, no cumplen las condiciones antes señaladas.
“Conforme a lo anterior, si la propia Constitución parte de la base de la falta de homogeneidad o de las diferencias entre los municipios, basadas en circunstancias reales de orden socioeconómico y fiscal, al permitir al legislador el establecimiento de categorías entre ellos, a través de una regulación normativa que prevea distintos regímenes para su organización gobierno y administración acorde con los factores antes mencionados, no puede resultar extraño ni contrario al ordenamiento constitucional el que la ley determine igualmente diferentes categorías de personerías y de personeros. La personería, es una institución encajada dentro de la estructura orgánica y funcional municipal; por lo tanto, no puede sustraerse a las regulaciones que con fundamento en el art. 320 establezca el legislador para los municipios.”
Por todo lo anterior, la Corte concluye que no viola la igualdad que legislador establezca distintos requisitos para los personeros de municipios pertenecientes a distintas categorías. La norma acusada será entonces declarada exequible.”
8.1. El problema constitucional.
7.1.1. ¿La creación legal de los territorios diversos y fronterizos constituye una violación del artículo 286 de la Constitución, al establecer una entidad territorial diferente de aquellas señaladas en esa disposición?
7.1.2. Cuestión previa: conformación de la unidad normativa
7.1.2.1. La jurisprudencia constitucional, con apoyo en el inciso tercero del artículo 6 del decreto 2067 de 1991, admite la posibilidad de conformar la unidad normativa. En esa dirección ha señalado, como punto de partida, que la norma demandada define el objeto del control del tribunal constitucional, no pudiendo extenderse discrecionalmente a otras disposiciones no atacadas por el accionante. Con todo, excepcionalmente, puede disponer la ampliación del control a otros enunciados normativos no demandados expresamente, esto es, realizar una integración normativa: (i) para completar el sentido de la disposición demandada con otros enunciados inescindiblemente relacionados con ella y poder confrontarla con la Constitución; (ii) para extender el efecto de la decisión a otras disposiciones de igual contenido normativo; y (iii) para evitar que una decisión de inconstitucionalidad prive de sentido o finalidad al texto supérstite. Así las cosas para conformar la unidad normativa, la Corte Constitucional ha afirmado que debe existir una relación “intima e inescindible” entre la disposición acusada y aquella respecto de la cual se integra, de manera tal que resulte indispensable extender el examen de constitucionalidad a esta última.17
4.2.2. Por división general de territorio ha de entenderse la organización física e institucional de la República a partir de sus entidades territoriales, a saber, los departamentos, distritos, municipios, territorios indígenas y, eventualmente, regiones y provincias (CP, arts 285 y 286). Como lo dice la propia Constitución, existen otras divisiones del territorio establecidas para el cumplimiento de determinadas funciones y servicios a cargo del Poder Público, entre las que sobresalen las propias de la función judicial, notarial, registral, entre otras. Mas el mapa que surge de la conjunción de entidades territoriales es la división general del territorio.
4.2.3. La facultad de definir la división general del territorio entraña el poder de determinar la existencia de las entidades territoriales que constitucionalmente lo conforman, esto es, el poder de creación, eliminación, modificación y fusión de las mismas. Lo que constituye una cláusula general de competencia del Legislador en tal sentido respecto de departamentos, distritos, territorios indígenas - y del otorgamiento de tal carácter a las regiones y provincias -, con excepción de los municipios, cuya creación, supresión, agregación y segregación corresponde a las asambleas departamentales a través de ordenanzas (CP, art 300, numeral 6). Lo que no obsta para que el propio constituyente, directamente, haya erigido antiguas intendencia o comisarias en departamentos, o municipios en distritos, sin que ello afecte la vigencia de la cláusula general de competencia radicada en el Legislador.”
7.2.3. Las competencias atribuidas al Congreso no incluyen, en consecuencia, la posibilidad de crear categorías territoriales -asignándoles la condición de entidades territoriales- diferentes a las mencionadas en el artículo 286. En otra dirección, es a partir del tipo de entidades territoriales allí mencionadas que el Legislador puede diseñar formas de división territorial para el desarrollo de algunas actividades a cargo del Estado (285) o crear, por ejemplo, nuevos departamentos (art. 297).
En cada una de ellas habrá un Corregidor, que será agente del Gobernador, y una Junta Administradora, que se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a los corregimientos de las antiguas Intendencias y Comisarías.”
10- La Corte considera que ese cargo tiene fuerza. Así, la acusación parte de premisas válidas, pues es cierto que el municipio es la entidad básica del ordenamiento político-administrativo (CP art. 311), y por ende, salvo que exista excepción constitucional expresa, como los territorios indígenas o los distritos especiales o las provincias (CP art. 287), en principio toda porción del territorio colombiano debe hacer parte de un municipio. Igualmente es cierto que la Carta no autoriza de manera expresa la existencia de la figura de los corregimientos departamentales. La conclusión parece inevitable: la figura del corregimiento departamental es inconstitucional y la norma acusada debe ser retirada del ordenamiento, el la medida que desconoce el status territorial diseñado por la Constitución.
11- A pesar de la fuerza de la anterior argumentación, la Corte considera que ella no es de recibo, ya que olvida un punto esencial y es el siguiente: la propia Constitución reconoció que la incorporación de los antiguos territorios nacionales en el régimen territorial diseñado en la Carta no podía ser automática, y por ello precisamente previó la existencia de un régimen de transición (CP art. 39 T), que permitiera una adaptación lo menos traumática posible de esas zonas al diseño constitucional. Además, debe recordarse que la Carta no ordenó una inmediata municipalización de todas estas zonas. En tal contexto, la Corte considera que, dadas las particularidades económicas, geográficas y demográficas de esas regiones, bien podía el Gobierno preservar la figura del corregimiento (ahora bajo la forma de corregimiento departamental) siempre y cuando esa decisión estuviera encaminada a progresivamente adaptar esos territorios al régimen municipal previsto en la Carta, pues esa posibilidad se entiende comprendida dentro de las facultades conferidas por el artículo 39 transitorio. En efecto, si el Constituyente confirió al Gobierno atribuciones para tomar todas las medidas para poner en marcha los nuevos departamentos, y una de esas medidas era mantener transitoriamente la figura de los corregimientos, debido a que no era viable crear en esas zonas nuevos municipios, entonces era claro que el Presidente podía establecer, en virtud del artículo 39 transitorio, que esos corregimientos intendenciales y comisariales se transformaran en corregimientos departamentales, ya que se trata de un paso importante encaminado no sólo a poner en marcha los nuevos departamentos sino también a ir creando las condiciones para que dichos corregimientos sean el germen de los nuevos municipios. Por ello, como bien lo dijeron los ponentes en la Comisión Especial Legislativa, estos corregimientos son “un municipio en potencia” (…). Y por ello efectivamente la regulación está encaminada a ir generando esas condiciones, para lo cual se prevé precisamente la creación de la Junta Administradora, que es la base de los futuros concejos municipales. Así, el artículo 22 de ese mismo decreto 2274 de 1991 establece que los miembros de esas juntas serán elegidos popularmente, para de esa manera estimular un desarrollo progresivo de la democracia local.
12- La Corte destaca además que no era claro que el Gobierno pudiera tomar en ese momento una decisión distinta, pues las otras alternativas señaladas por el actor y el interviniente (a saber, transformar los corregimientos en municipios o anexarlos a los municipios existentes) eran de difícil aplicación jurídica, o podían tener efectos contraproducentes.
Así, de un lado, la vinculación de esos corregimientos a otros municipios, podía hacer aún más inmanejables esos territorios, puesto que se hubieran creado municipios de extensiones enormes pero con una enorme debilidad administrativa y económica, lo cual no sólo habría generado dificultades administrativas sino que también hubiera podido agravar la situación de orden público en la zona. Además, era incluso discutible que el Presidente contara con facultades para realizar esas demarcaciones territoriales pues es a las Asambleas Departamentales a quien corresponde, con sujeción a la ley, crear y suprimir municipios y segregar y agregar territorios municipales (CP art. 300).
Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la norma acusada podía transformar los corregimientos intendenciales y comisariales en corregimientos departamentales como una figura transitoria para poner en marcha los nuevos departamentos. Es claro que tales formas organizativas deben ser reconocidas como transitorias, hasta tanto sea expedida la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, por cuanto es éste el medio por la cual debe desarrollarse finalmente la forma de cómo debe organizarse política y administrativamente el territorio nacional (C.P. art. 288).” (Negrillas no son del texto)
“En tales circunstancias, la Corte concluye que el artículo acusado tuvo en 1991 una cierta justificación constitucional, pues podía ser considerado un desarrollo del artículo 39 transitorio de la Carta, ya que, dentro del margen de apreciación del Gobierno y de la Comisión Especial Legislativa, la preservación de los corregimientos podía ser vista como un mecanismo apto para asegurar el debido funcionamiento de los nuevos departamentos. Sin embargo, esa norma adolece de un vicio de inconstitucionalidad por cuanto el decreto 2274 de 1991 no establece ningún límite en el tiempo para el mantenimiento de los corregimientos departamentales, con lo cual la medida, en la práctica, se torna permanente. Esa mutación de la norma la hace inconstitucional, pues una cosa es admitir la existencia de los corregimientos departamentales, como un instrumento transitorio y excepcional para poner en marcha los nuevos departamentos, y otra muy diferente es permitir que esos corregimientos sean consagrados como una institución permanente, que es lo que en el fondo hace la disposición acusada, lo cual vulnera el diseño territorial establecido por la Carta, en virtud del cual, el municipio es la entidad fundamental de la división político administrativa del Estado (CP art. 311). Este vicio de inconstitucionalidad es aún más patente si se tiene en cuenta que diez años después de expedida la norma, la figura de los corregimientos departamentales se mantiene, con lo cual, numerosas porciones del territorio nacional siguen sustraídas del régimen municipal.” (subrayas fuera del texto original).
Debido al reconocimiento indefinido que se hacía de los corregimientos departamentales en la disposición acusada, esta Corporación afirmó que tal regulación era inconstitucional. A pesar de ello y considerando los efectos de una declaratoria inmediata de inexequibilidad, estableció que quedaría diferida por un término máximo dos legislaturas, a fin de que el Congreso, dentro de la libertad de configuración que le es propia, expida el régimen que permita la progresiva transformación de los corregimientos departamentales en municipios, o su incorporación en municipios existentes”
7.3.2.2. En directa relación con lo señalado, la intención legislativa de atribuir la condición de entidad territorial a los territorios biodiversos y fronterizos se hace evidente al constatar que la definición que de ellos hace la norma acusada, constituye casi una réplica de la definición que el artículo 311 de la Constitución hace del municipio. Salvo algunas variantes, el tipo de funciones atribuidas a los territorios biodiversos y fronterizos coincide con las asignadas a los municipios. Así, desde el punto de vista material, la regulación cuestionada prevé la creación de una entidad territorial diferente pero con rasgos semejantes a los del Municipio. Que sea una entidad diferente al municipio se confirma en el hecho de que la disposición demandada invoca -como se verá de forma inconstitucional- el artículo 285. Adicionalmente, si se hubiera pretendido establecer una categoría de municipios, le habría sido asignada expresamente tal condición, en lugar de prever una forma de ordenación territorial con rasgos cercanos, pero no coincidentes con los del municipio.
7.4.2. En este caso, no resulta procedente una decisión de constitucionalidad condicionada indicando que los territorios a lo que alude la norma demandada deben entenderse como una categoría de municipios (art. 320). Proceder en esa dirección desconocería no solo que a esos territorios no les fueron asignadas las características de las entidades territoriales -de manera tal que no se podría prever, entre otras cosas, su participación en las rentas nacionales o sus competencias para percibir tributos-, sino también la competencia de las asambleas departamentales para crear o suprimir municipios (art. 300 num. 6).
¿Desconoce la prohibición de revestir de facultades extraordinarias para la expedición de Códigos prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, una disposición legal –artículo 49 de la ley 1551- que le concede al Presidente de la República la facultad de sistematizar, armonizar e integrar en un solo cuerpo las disposiciones vigentes para la organización y el funcionamiento de los municipios?
8.2.2. La concesión de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley constituye una regla excepcional al régimen de reparto competencial previsto en la Constitución. Esta consideración, que explica en buena medida el conjunto de límites que fueron fijados para concederlas, implica también que la autorización debe ser comprendida de manera restrictiva en tanto se trata de una excepción18.
8.2.2.1. A fin de precisar el contenido de la prohibición de habilitar al Presidente para expedir códigos en ejercicio de facultades extraordinarias, aplicable únicamente al control constitucional de los códigos expedidos en vigencia de la Constitución aprobada en 199119, es indispensable (i) una definición de la expresión código y (ii) la fijación de las diferencias con otro tipo de cuerpos normativos.
8.2.2.2. La prohibición de otorgamiento de facultades extraordinarias para conferir códigos comprende a los cuerpos normativos caracterizados por configurar una unidad sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total”. Igualmente con la expresión código se alude a un conjunto de normas ordenadas metódica, sistemática y coordinadamente relativas a las instituciones constitutivas de una rama del derecho.20 Esta referencia a las ramas del derecho se funda en el numeral 2 del artículo 150 de la Constitución que al establecer la competencia del Congreso indica que le corresponde expedir los códigos en todos los ramos de la legislación.
8.2.2.3. La prohibición de conferir facultades extraordinarias comprende no solo su expedición sino también la adición y la reforma. Ahora bien, no entran en el ámbito de la prohibición, aquellas modificaciones de un Código que no afectan la estructura normativa o general de tales estatutos.21
8.2.3. La compilación, que consiste en agrupar en un sólo texto normas jurídicas referentes a un determinado tema22 no puede asimilarse a la codificación y, en consecuencia, conceder facultades extraordinarias al respecto no se encuentra prohibido. Así entonces no cualquier grupo o conjunto de normas puede calificarse como un código sino solo aquel que concreta, en un alto nivel, exigencias de exhaustividad y sistematicidad. Estos requerimientos permiten diferenciar la actividad codificadora de la actividad compilatoria y en esa dirección, ha dicho la Corte que a diferencia de la primera “la compilación implica “agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo. Esta tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de actividad legislativa” (…)”23
8.2.4. Las dificultades que se suscitan para diferenciar la actividad de codificación de otras formas de ordenación y agrupación de normas, ha conducido a esta Corte a enunciar determinadas acciones que constituyen actividad codificadora indicando que “sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en una materia”, implica expedir un código, dado que éste se constituye en un “nuevo ordenamiento jurídico, (…) agrupado en un sólo texto formalmente promulgado”24. En la sentencia C-340 de 2006 la Corte enunció con precisión el alcance de las disposiciones de la Constitución en esta materia:
“En este sentido, la regla constitucional de competencia establecida en el numeral 2° del artículo 150 de la Constitución y complementada por la prohibición del numeral 10 del artículo 150 Superior, conduce a que el legislador no pueda habilitar al Ejecutivo para que adopte un único conjunto normativo en el cual se sistematicen, integren, incorporen y armonicen las normas vigentes sobre una determinada rama del derecho.”25
8.2.5 Ahora bien, es importante señalar que no toda regulación que se caracterice por su pretensión de sistematicidad o exhaustividad puede llegar a calificarse como código dado que se requiere, además de ello y como punto de partida, que se ocupe de una rama del derecho o de una materia que así lo demande. Para la Corte esta última exigencia debe ser delimitada con el propósito de asegurar que las restricciones vinculadas a la adopción de códigos no se extiendan excesivamente, afectando la competencia del Congreso para delegar en el Presidente de la República durante un plazo específico y de manera precisa, la facultad de expedir –con fuerza de ley- determinado tipo de normas.
8.2.5.1. El Congreso, en ejercicio de la libertad de configuración reconocida por el artículo 150 de la Constitución y, en particular, por el numeral 2 de tal disposición, es el llamado a establecer en cada momento aquellas materias que deben ser objeto de codificación. Goza en esta materia de un amplio margen de configuración para precisar los asuntos que requieren encontrarse sometidos a esta técnica legislativa26.
8.2.5.2. No obstante la competencia del Congreso, su decisión no resulta totalmente libre sino que se encuentra sometida a límites27 que se vinculan, por ejemplo, (i) a las prácticas institucionales, (ii) a la importancia constitucional de las materias que son objeto de regulación y (iii) al grado de dispersión competencial para la regulación de la materia de que se trate.
8.2.5.2.1. Una extendida práctica institucional consistente en reconocer determinadas materias como objeto de codificación debe ser tenida en cuenta para delimitar el alcance de esta reserva. Aunque la tradición no impone un límite definitivo en esta materia, en tanto es posible que por diversas razones pueda implementarse un proceso descodificador, las actuaciones uniformes de las autoridades públicas con competencias de regulación –identificadas, por ejemplo, en las denominaciones dadas a los cuerpos normativos en cada momento histórico- constituyen un referente constitucionalmente relevante (Criterio de la práctica institucional o tradición jurídica)28.
8.2.5.2.2. La importancia constitucional del objeto de regulación, vista desde la perspectiva de los fines del Estado o de la necesidad de proteger los derechos de las personas, puede también ofrecer un criterio relevante para la identificación de las materias reservadas a los códigos en tanto se articula con los propósitos que, según la jurisprudencia de esta Corporación, se han asociado históricamente a los procesos de codificación29.
Sin embargo, considerando que en la actualidad se prevén reservas legales especiales para asuntos especialmente importantes en materia de protección de los derechos –estatutaria-, la definición de si se trata o no de una materia codificable debe ser respetuosa de tales reservas. Por ello, para definir si se impone la codificación resultará necesario, de una parte, descartar la existencia de una reserva legislativa especial y, de otra, evaluar si el objeto de la regulación adquiere una trascendencia constitucional especial en atención a los fines previstos en el artículo 2 y, de manera particular, a la garantía de los derechos de las personas.
La interpretación expuesta se encuentra alineada con la consideración según la cual la prohibición para otorgar facultades extraordinarias prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución se funda en la necesidad de conferirle la mayor legitimación democrática –mediante la intervención del Congreso- a aquellas materias que tienen una importancia especial en el ordenamiento. En esa dirección tal restricción se impone cuando se trata de regular sistemática y exhaustivamente materias de notable significado constitucional (Criterio del significado constitucional de la materia y de la inexistencia de reservas legislativas especiales).
8.2.5.2.3. Además de los expuestos, un tercer criterio se refiere al grado de dispersión o concentración de las competencias para regular una materia. Si para la regulación de una determinada área de la realidad social la Constitución asigna facultades de regulación a diferentes autoridades o prevé diversos medios para ello, la posibilidad de que los asuntos sean objeto de codificación disminuye. Ella aumentará, por el contrario, cuando las competencias para la regulación se encuentren radicadas exclusivamente en el Congreso de la República y se prevea solo una forma de intervención.
8.2.6.1. En la sentencia C-129 de 1995, esta Corporación declaró inexequible el artículo 199 de la ley 136 de 1994 que le otorgaba facultades extraordinarias al Presidente de la República para que procediera a compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes sobre la organización y el funcionamiento de los municipios. Se dispuso que podría reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que se encontraran repetidas o derogadas. En opinión de la Corte, las facultades resultaban amplias y vagas y, adicionalmente, conferían facultades para expedir códigos. Sostuvo que “bajo el pretexto de una autorización para expedir una “compilación”, en realidad se estaba permitiendo la expedición de un código, es decir, de un ordenamiento jurídico completo y nuevo, referente a la organización y funcionamiento de los municipios.”
8.2.6.3. A su vez, en la sentencia C-655 de 2007 la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 53 de la ley 1111 de 2006, en el que se otorgaban facultades al Gobierno Nacional para renumerar el articulado del Estatuto Tributario, de tal forma que se compilaran y organizaran en un solo cuerpo jurídico la totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN. Para ello sostuvo que “además de permitirle al Ejecutivo la eliminación de normas, autoriza definir a través de un decreto de inferior jerarquía de manera sistemática y ordenada, las normas relativas a una determinada área del derecho, calificando de “jurídico” el texto final y permitiendo la renumeración del “articulado”, bajo el supuesto de una función meramente compiladora, lo que resulta ser de competencia del Congreso por las razones expuestas, y contrario claramente al artículo 150-2 de la Carta.”
8.3.2 La práctica institucional evidencia que el régimen de los municipios ha sido una materia cuya regulación se ha codificado. En efecto, mediante el Decreto 1333 de 1986 el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades conferidas en la ley 11 de 198630 adoptó el Código de Régimen Municipal cuya pretensión de exhaustividad se evidenciaba con claridad en su artículo 385 en el que se disponía que se encontraban derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en el estatuto.
Adicionalmente la ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”, evidenciando la determinación legislativa de codificar el régimen municipal, dispuso en el parágrafo 1 del artículo 37 -al prever normas relativas al desarrollo y armonización de la legislación territorial- que el Gobierno Nacional presentaría al Congreso los proyectos de ley sobre un Código de Régimen Departamental, un Código de Régimen Distrital, un Código de Régimen de Área Metropolitana y un Código de Régimen Municipal que integre la legislación vigente sobre la materia.
Así las cosas, la práctica institucional -ratificada últimamente en una disposición orgánica en materia de ordenamiento territorial- evidencia que la regulación del régimen municipal es una materia propia de un Código.
8.3.3 Además de lo señalado cabe indicar que la disposición examinada no contempla simplemente facultades dirigidas a aglutinar o reunir en un solo estatuto las diversas disposiciones relativas a los municipios, sino de una atribución consistente en ordenarlas adecuadamente y en incorporarlas de manera tal que no se opongan.
9.1. La Corte se ha inhibido de adoptar una decisión de fondo respecto de los artículos 9 -numeral 2-, 30 y 42 de la ley 1551 de 2012, dado que los cargos formulados en su contra no reunían las condiciones exigidas por el decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional.
9.2. La expresión “departamental y” del parágrafo 4 del artículo 6 de la ley 1551 de 2012, al regular la posibilidad de que las juntas de acción comunal celebren convenios de solidaridad con entes territoriales del orden departamental, no desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de la Constitución y 148 de la ley 5 de 1992), en virtud de su conexidad temática, teleológica, metodológica y sistemática con la materia dominante de la ley. Tal materia consiste en la regulación de la administración, gobierno y organización de las entidades municipales y distritales y, en ese contexto, en la adopción de reglas aplicables a su relación con otros niveles territoriales.
9.3. No desconoce la autonomía de las entidades territoriales, reconocida en los artículos 1 y 287 de la Constitución, la atribución conferida al Presidente de la República y a los Gobernadores -en el artículo 31 de la ley 1551 de 2012- para aceptar la renuncia o para autorizar las licencias o permisos del alcalde mayor del Distrito Capital y de los alcaldes municipales, según el caso.
9.4. No constituye una infracción del artículo 13 de la Constitución la disposición -artículo 35 de la ley 1551 de 2012- que establece una exigencia de formación adicional, consistente en tener título de postgrado, para aquellos abogados que pretendan ocupar al cargo de personero en los municipios de categoría especial, primera o segunda: la norma demandada (i) impone requisitos diferentes para ser personero en atención a la diversidad de supuestos objeto de regulación y, en particular, a la complejidad que puede tener el cumplimiento de las funciones en atención a la categoría del municipio; (ii) es manifestación de la competencia prevista en el artículo 320 de la Constitución y (iii) la jurisprudencia ha reconocido la constitucionalidad de tal tipo de medidas (C-223 de 1995 y C-1067 de 2001).
9.5. Es inconstitucional, por violar el artículo 286 de la Constitución, la creación legal -en el artículo 44 de la ley 1551 de 2012- de los territorios diversos y fronterizos, en tanto constituyen una entidad territorial diferente de aquellas señaladas en la Constitución:
(i). El artículo 286 reconoce las ordenaciones territoriales que pueden ser consideradas como entidades territoriales: se trata de un conjunto taxativo que comprende a los municipios, a los departamentos, a los distritos a las entidades territoriales indígenas, a las provincias y a las regiones. La regulación de los territorios biodiversos y fronterizos -antiguas zonas no municipalizadas correspondientes a los corregimientos departamentales-, implica la creación de una entidad territorial nueva, sin asimilarla a los municipios, por la asignación de algunos derechos que solo ellos tienen, y les atribuye responsabilidades iguales a las previstas en el artículo 311 de la Constitución.
(ii). La facultad para llevar a cabo la división general del territorio establecida en el artículo 285 -invocado en la disposición demandada-, no supone una habilitación para crear nuevas entidades territoriales.
(iii). La disposición demandada desconoce la ratio decidendi definida en la sentencia C-141 de 2001, al declarar la inconstitucionalidad de la norma que, con apoyo en disposiciones transitorias de la Constitución, había creado los corregimientos departamentales. De acuerdo con ella salvo que exista excepción constitucional expresa, como los territorios indígenas o los distritos especiales o las provincias (CP art. 287), en principio toda porción del territorio colombiano debe hacer parte de un municipio.
(iv). El artículo demandado desconoce la competencia de las asambleas departamentales, prevista en el numeral 6 del artículo 300, para crear y suprimir municipios.
9.6. Desconoce la prohibición de revestir al Presidente de la república de facultades extraordinarias para la expedición de Códigos prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, una disposición legal -artículo 49 de la ley 1551- que le concede al Presidente de la República la facultad de sistematizar, armonizar e integrar en un solo cuerpo las disposiciones vigentes para la organización y el funcionamiento de los municipios. Las facultades conferidas al Presidente de la República en el artículo demandado, coinciden con conductas de típica codificación: (i) comprenden materias que según la práctica institucional han sido objeto de codificación y (ii) no se trata simplemente de facultades dirigidas a aglutinar o reunir en un solo estatuto diversas disposiciones relativas a los municipios, sino de la atribución consistente en ordenarlas adecuadamente y en incorporarlas de manera tal que no se opongan.
Primero. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las expresiones demandadas contenidas en los artículos 9, numeral 2, 30 y 42 de la Ley 1551 de 2012.
Segundo. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los apartes demandados de los artículos 6, 31 y 35 de la Ley 1551 de 2012.
Tercero. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 44 y 49 de Ley 1551 de 2012.
1 Múltiples son las decisiones que la Corte ha adoptado en esta materia. Cabe destacar las sentencias C-447 de 1997, C-1052 de 2001 y C-403 de 2003.
2 Sentencias C-455 de 2002 y C-624 de 2003.
3 Sentencias C-476 de 2003 y C-302 de 2012.
4 Sentencias C-1294 de 2001 y C-537 de 2006. Igualmente Auto 055 de 2004.
5 Sentencias C-008 de 2002 y C-484 de 2003.
6 Sentencias C-426 de 2002 y C-575 de 2004.
7 Sentencia C-196 de 2006 y Auto 055 de 2004.
8 Gaceta del Congreso 191 de 2011.
9 Sentencia C-1258 de 2001.
10 Así se indicó en la sentencia C-1258 de 2001. En la sentencia C-979 de 2010 la Corte señaló que el núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales “supone la capacidad de gestionar los intereses propios, dentro de los parámetros de un orden unificado por la ley general”
11 Al respecto puede consultarse la sentencia C-149 de 2010.
12 Sentencia C-1258 de 2001.
13 Este punto de partida ha sido reconocido por la Corte Constitucional en sentencias posteriores. Entre ellas cabe destacar las sentencias C-837 de 2001, C-1112 de 2001, C-105 de 2004 y C-935 de 2004.
14 En la sentencia C-844 de 2000 la Corte señaló, en conexión con el referido precedente: “Lo anterior no impide que la ley regule la facultad del ejecutivo (Presidente y Gobernadores) para designar provisionalmente los alcaldes mientras se hace su elección, porque ello está autorizado en la Constitución (art. 293) para evitar vacíos de poder y, por supuesto, los efectos perniciosos que ello puede significar en el manejo de los municipios.”
15 Así por ejemplo y entre otras, en la sentencia C-1004 de 2007.
16 Sobre ello y a fin de identificar la evolución que ha tenido en la jurisprudencia constitucional el referido juicio pueden consultarse las sentencias C-022 de 1996, C-093 de 2001 y C-673 de 2001. Adicionalmente la sentencia C-720 de 2007 avanza en la clarificación conceptual de algunas de las etapas del juicio de proporcionalidad en general y, en particular, la correspondiente a la proporcionalidad en sentido estricto.
17 Al respecto puede consultarse, entre muchas otras, la sentencia C-630 de 2012.
18 En esa dirección se encuentra la sentencia C-097 de 2003.
19 Ello fue indicado por la Corte en la sentencia C-650 de 2001. Igualmente ha sido reconocido, entre otras, en las sentencias C-555 de 1993, C-099 de 2001 y C-1111 de 2000.
20 Sentencia C-655 de 2005
21 Sentencia C-582 de 2001
22 C-129 de 1995
23 Aparte citado en la sentencia C-839 de 2008.
24 C-655 de 2007. Es importante señalar que en el pasado la Corte indicó que sistematizar, integrar o armonizar no implicaba, en todos los casos, codificar. En la sentencia C-129 de 1995 dijo: “Sin embargo, conviene precisar que existen otras situaciones en las que se sistematizan, se integran o se armonizan unas normas jurídicas, sin que ello implique la expedición de un cuerpo jurídico nuevo, pleno e integral. En otras palabras, todo código implica per se una sistematización, pero no todo acto ordenador o sistemático equivale a la expedición de un código.”
25 En esa misma dirección se encuentra la sentencia C-186 de 2003.
26 Esta postura ha sido reconocida por la Corte en diferentes oportunidades. Así por ejemplo, en la sentencia C-362 de 1996 se indicó que “[d]ado que los códigos constituyen "una técnica legislativa", como es de aceptación general, es lógico que sea el órgano encargado de dictar las leyes el que precise cuál de éstas configura un código (…).” A su vez, en la sentencia C-340 de 2006 se señaló que la consideración de una regulación como código demanda “que exista la manifestación expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico en código.”
27 Algunos de tales límites fueron establecidos en la sentencia C-362 de 1996.
28 En la sentencia C-362 de 1996 esta Corte señaló que existen materias que, reiteradamente, fueron objeto de codificación. Entre ellas se encontraban, entre otras, las materias civil, penal y procesal. En la sentencia C-140 de 2001 al ocuparse de la Constitucionalidad del Decreto 254 de 2000, desde la perspectiva de la prohibición de conferir facultades extraordinarias para la expedición de Códigos la Corte señaló que la ley habilitante no confirió facultades extraordinarias para modificar ningún código, pues el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional hacía parte ni de la regulación propia del Código de procedimiento Civil ni de la correspondiente al Código Contencioso Administrativo.
29 La Corte indicó en la sentencia C-362 de 1996: “Como se vió atrás, el movimiento codificador nació también en el marco de la lucha por asegurar las libertades y derechos de los ciudadanos ante el Estado, para lo cual se procedió a separar el derecho privado del público y dentro de éste algunas ramas especiales, tales como el derecho penal y los derechos procesales.”
30 Se preveía en el artículo 76, literal b) que el Presidente de la República tendría facultades extraordinarias para codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la Administración Municipal. Disponía también que la numeración comenzaría por la unidad y los títulos se nominarían y ordenarían de acuerdo con el contenido de las disposiciones que se codifiquen.

References: artículo 6
 artículo 150
 artículo 31
 artículo 293
 artículo 158
 artículo 158
 artículo 8
 artículo 19
 artículo 311
 artículo 288
 artículo 298
 artículo 287
 artículo 320
 artículo 285
 artículo 285
 artículo 286
 artículo 150
 artículo 2
 artículo 150
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 3

Artículo 6
 artículo 3

Artículo 3
 artículo 288
 artículo 27
 artículo 287
 artículo 158
 artículo 9
 artículo 9

Artículo 9
 artículo 9

Artículo 92
 artículo 31

Artículo 170

Artículo 119
 artículo 26
 artículo 68
 artículo 49
 artículo 241
 artículo 6
 artículo 3
 artículo 6
 artículo 9
 artículo 6
 artículo 158
 artículo 158
 artículo 148
 artículo 158
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 19
 artículo 31
 artículo 287
 artículo 287
 artículo 106
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 13
 artículo 7
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 286
 artículo 6
 artículo 286
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 22
 artículo 39
 artículo 311
 artículo 285
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 2
 artículo 150
 artículo 199
 artículo 53
 artículo 150
 artículo 385
 artículo 37
 artículo 6
 artículo 31
 artículo 13
 artículo 320
 artículo 286
 artículo 44
 artículo 286
 artículo 311
 artículo 285
 artículo 300
 artículo 150
 artículo 76