Source: http://kraken.slv.cz/2As36/2004
Timestamp: 2018-01-19 11:54:42+00:00

Document:
2As36/2004
è. j. 2 As 36/2004-46
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Petra Pøíhody a soudcù JUDr. Vojtìcha ©imíèka a JUDr. Milu¹e Do¹kové v právní vìci ¾alobce: Èeská republika-Ministerstvo obrany, zastoupeného Vojenským úøadem pro právní zastupování Ministerstva obrany, se sídlem nám. Svobody 471, Praha 6, proti ¾alovanému: Ministerstvo ¾ivotního prostøedí, se sídlem Vr¹ovická 65, Praha 10, o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2004, sp. zn. 6 Ca 1/2004,
Usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2004, sp. zn. 6 Ca 1/2004, s e z r u ¹ u j e a vìc s e mu v r a c í k dal¹ímu øízení.
®alobce (dále jen stì¾ovatel ) vèas podanou kasaèní stí¾ností brojí proti shora oznaèenému usnesení Mìstského soudu v Praze. Tímto usnesením mìstský soud odmítl jeho ¾alobu proti rozhodnutí Ministerstva ¾ivotního prostøedí (dále té¾ ¾alovaný ) ze dne 30. 10. 2003, è. j. 500/1555/502 11/03. Citovaným rozhodnutím ¾alovaný zamítl odvolání stì¾ovatele a potvrdil rozhodnutí Èeské inspekce ¾ivotního prostøedí, oblastního inspektorátu Praha, oddìlení ochrany ovzdu¹í ze dne 12. 8. 2003, è. j. 1/OO/9141/03/Ji, kterým byla stì¾ovateli ulo¾ena pokuta ve vý¹i 2 mil. Kè za poru¹ení povinností stanovených v ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona è. 86/2002 Sb., o ochranì ovzdu¹í.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti uvádí, ¾e uplatòuje dùvod zakotvený v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní (dále jen s. ø. s. ). Podle tohoto ustanovení lze kasaèní stí¾nost podat z dùvodu nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení øízení.
Stì¾ovatel tvrdí, ¾e pøi stanovení okruhu úèastníkù øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu je nutno vycházet nejen z ustanovení § 2 s. ø. s., nýbr¾ také zejména z ustanovení § 33 a § 65 stejného zákona, z nich¾ je patrno, ¾e zákon pøímo poèítá se státem jako s úèastníkem øízení a stanoví, kdo jeho jménem bude jednat. Z citovaných ustanovení nevyplývá ¾ádné omezení, vyluèující mo¾nost státu domáhat se ochrany svého práva v øízení pøed soudem. Stát se proto mù¾e dovolat ochrany tìch práv, je¾ nevyvìrají z jeho vrchnostenského postavení.
Proto stì¾ovatel navrhuje napadené usnesení mìstského soudu zru¹it a vìc mu vrátit k dal¹ímu øízení.
V souzené vìci Nejvy¹¹í správní soud z pøedmìtného správního a soudního spisu pøedev¹ím zjistil, ¾e Èeská inspekce ¾ivotního prostøedí shora citovaným rozhodnutím ze dne 12. 8. 2003 ulo¾ila stì¾ovateli pokutu ve vý¹i 2 mil. Kè za poru¹ení povinností stanovených v ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona è. 86/2002 Sb., a to z dùvodu dvacetinásobného pøekroèení emisního limitu u kotle K1 a ¹estnáctinásobného pøekroèení emisního limitu u kotle K2, pøièem¾ oba uhelné kotle jsou provozovány stì¾ovatelem. ®alovaný citovaným rozhodnutím odmítl odvolání stì¾ovatele a potvrdil uvedené rozhodnutí správního orgánu I. stupnì.
Mìstský soud v Praze napadeným usnesením odmítl ¾alobu proti citovanému rozhodnutí ¾alovaného, kdy¾ pøedev¹ím uvedl, ¾e ¾alobce (Èeská republika-Ministerstvo obrany) není procesnì legitimován k podání ¾aloby ve správním soudnictví. Podle ustanovení § 2 s. ø. s. toti¾ poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veøejným subjektivním právùm fyzických i právnických osob. Postavení státu v právních vztazích je v¹ak dvojí. Stát je primárním nositelem státní moci, má proto vrchnostenské postavení a vystupuje ve veøejnoprávních vztazích. Zároveò je v¹ak stát té¾ úèastníkem právních vztahù soukromého práva, zejména majetkoprávních. V nich má rovné postavení s ostatními úèastníky a jen v nich je osobou právnickou . Pojem právnická osoba je toti¾ pojmem soukromého práva, a v rámci veøejného práva stát není jako právnická osoba definován, nebo» pozitivní právo neposkytuje jakoukoliv oporu pro úvahu o právnických osobách veøejného práva . Proto v pøípadech, kdy stát rozhodne ve veøejnoprávní vìci a zalo¾í tak veøejnoprávní povinnost státu, nelze dovodit, ¾e by stát jako adresát tohoto aktu byl právnickou osobou. Proto¾e v daném pøípadì se jednalo o sankèní odpovìdnost ryze veøejnoprávního charakteru, stát nevystupoval jako právnická osoba a byl proto vylouèen z práva ¾alovat u správního soudu. Proto mìstský soud ¾alobu odmítl jako nepøípustný návrh [§ 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s.].
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadené usnesení Mìstského soudu v Praze v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù (§ 109 odst. 2 a 3 s. ø. s.) a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná.
Nejvy¹¹í správní soud pøedev¹ím konstatuje, ¾e v projednávané vìci je skuteènì nutno vycházet z ustanovení § 2 s. ø. s., podle nìho¾ ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veøejným subjektivním právùm fyzických i právnických osob zpùsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvlá¹tním zákonem a rozhodují v dal¹ích vìcech, v nich¾ tak stanoví tento zákon. Toto ustanovení toti¾ vymezuje úèel a rozsah správního soudnictví, v jeho¾ rámci teprve je mo¾no úèinnì uplatòovat jednotlivé prostøedky k ochranì práv.
Nejvy¹¹í správní soud ve svých úvahách vycházel rovnì¾ z dvojího postavení státu podle typu právních vztahù, v nich¾ vystupuje. V této souvislosti postaèuje pro struènost odkázat na právní názor Ústavního soudu, obsa¾ený ve sjednocujícím stanovisku jeho pléna è. 9/99 ze dne 9. 11. 1999 (Sbírka nálezù a usnesení, sv. 16, str. 372 a násl.). Podle tohoto právního názoru, jeho¾ ratio decidendi spoèívá v konstatování, ¾e ministerstvo v postavení orgánu veøejné moci nedisponuje právní subjektivitou, pokud stát vystupuje v právních vztazích v pozici subjektu veøejného práva, èili jako nositel veøejné moci, z povahy vìci není a nemù¾e být nositelem (subjektem) základních práv a svobod. Pøístup opaèný by znamenal popøení smyslu základních práv a svobod tak, jak byly zformovány staletým vývojem evropské a anglosaské kultury. Z pohledu teoretického takovýto postup znamená popøení fundamentálního rozdílu mezi pojmy oprávnìní (subjektivního práva) a pravomoci (kompetence), jen¾ je akceptován v postavení paradigmatu právního my¹lení v dosahu evropské kontinentální a anglosaské právní kultury. Lze tak uèinit dílèí závìr, ¾e stát (prostøednictvím svých orgánù) vystupuje buï ve vrchnostenském postavení, anebo v postavení zcela srovnatelném s ostatními úèastníky právních vztahù. Praktickým kritériem pro rozli¹ování tohoto postavení je povaha konkrétního právního vztahu.
Nejvy¹¹í správní soud v¹ak nesdílí názor mìstského soudu, ¾e pojem právnická osoba je pojmem výhradnì soukromého práva a proto¾e stát ve veøejném právu není pozitivním právem definován, nemù¾e ve veøejnoprávním vztahu (kterým je nespornì i vztah sankèní odpovìdnosti) vystupovat jako právnická osoba. V tomto smìru nelze pøehlédnout, ¾e mìstský soud fakticky navazuje na argumentaci Vrchního soudu v Praze, který v nìkterých rozhodnutích judikoval obdobný právní názor (napø. usnesení ze dne 29. 12. 1995, sp. zn. 6 A 204/94; rozsudek ze dne 22. 12. 1995, sp. zn. 6 A 96/94). Tento názor Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za znaènì zjednodu¹ující. Z pouhé absence pozitivnì upravené definice státu jako právnické osoby ve veøejném právu (veøejnoprávní korporace) toti¾ nelze soudit, ¾e takovouto zpùsobilostí nedisponuje. V tomto smìru je mo¾no pøedev¹ím namítat, ¾e stát pøedstavuje originální subjekt právních vztahù, a to ve smyslu vnitrostátním i mezinárodním. Toliko za splnìní této podmínky mù¾e plnit svoje vnitøní a vnìj¹í funkce. Pokud by mìlo platit, ¾e subjektivitu státu lze dovodit a¾ z existence pozitivního právního pøedpisu, znamenalo by to-dovedeno ad absurdum-ve svých dùsledcích, ¾e subjektivita by byla konstituována normativním aktem, jeho¾ autorem by musel být samotný stát. To znamená, ¾e by tento akt pøijal stát je¹tì v postavení ne-subjektu právních vztahù a teprve od jeho pøijetí by se tímto subjektem stal. Tento názor v¹ak zjevnì pomíjí fakticitu existence a autonomní povahu státu, zalo¾enou na pøítomnosti konstitutivních prvkù (v obecnì pøijímaném Jellinekovì pojetí: státní moc, území, obyvatelstvo) a nikoliv na výslovné pozitivnìprávní reglementaci. Rovnì¾ z organického hlediska je zøejmé, ¾e jakkoliv organizaèní slo¾ky státu, tzn. jeho orgány, nedisponují vlastní právní subjektivitou, pøedstavují-star¹í terminologií- údy státu , tedy za stát jednají a zavazují jej. Nikoliv náhodnì proto napø. Ústava ÈR výslovnì stanoví, ¾e soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy. Vydávají proto rozhodnutí jménem subjektu, kterým je stát, a to i ve veøejném právu. Druhým dílèím závìrem je proto konstatování teoretické -neudr¾itelnosti právního názoru, ¾e stát ve veøejném právu není právnickou osobou (podobnì viz té¾ napø. D. Hendrych: Správní právo-obecná èást, 4. vyd., str. 259 a násl., V. Pavlíèek a kol.: Ústavní právo a státovìda-I. díl, str. 45 a násl.).
Nejvy¹¹í správní soud dále uvádí, ¾e koncepce napadeného usnesení mìstského soudu (stejnì jako citované judikáty Vrchního soudu v Praze) v zásadì spoèívá na tezi, ¾e pokud se jedná o veøejnoprávní vztah, jeho¾ dùsledkem je ulo¾ení veøejnoprávní povinnosti, nemù¾e stát vystupovat jako subjekt práv, nebo» stát je zároveò nositelem moci, tzn. nachází se ve vrchnostenském postavení vùèi ostatním subjektùm. Tato argumentace je dle pøesvìdèení Nejvy¹¹ího správního soudu znaènì zkratkovitá, nebo» pøíli¹ zjednodu¹enì smì¹uje dvì znaènì odli¹né skuteènosti: dualismus práva a rozdílné postavení státu v konkrétních právních vztazích. I pøi akceptaci dùsledného dualismu práva toti¾ nelze dùvodnì tvrdit, ¾e nositelem práv je stát pouze v soukromoprávním vztahu. Dìlícím kritériem nemù¾e být pouhá povaha zkoumaného právního vztahu, nýbr¾ právì a jedinì postavení státu v tomto vztahu, tzn. jeho postavení buï vrchnostenské nebo naopak podøízené, resp. rovné s ostatními subjekty (podobnì viz Vopálka/Mikule/©imùnková/©olín: Soudní øád správní-komentáø, str. 150). Nazíráno touto optikou v projednávané vìci není rozhodující skuteènost, ¾e se nepochybnì jednalo o veøejnoprávní vztah, nýbr¾ fakt, ¾e stát, za který jednala pøíslu¹ná organizaèní slo¾ka, se nacházel v tomto vztahu v podøízeném postavení k jinému státnímu orgánu, který vrchnostensky rozhodoval. Jinak-a zcela konkrétnì-øeèeno, argumentace mìstského soudu by byla v dané situaci pøípadná tehdy, pokud by (teoreticky) podala správní ¾alobu Èeská inspekce ¾ivotního prostøedí a brojila by v ní proti zru¹ujícímu rozhodnutí Ministerstva ¾ivotního prostøedí. V tomto pøípadì není sporu o tom, ¾e zmínìný správní orgán I. stupnì rozhodoval vrchnostensky a je pojmovì vylouèeno, aby se v rámci správního soudnictví domáhal ochrany svých subjektivních veøejných práv, prostì proto, ¾e ¾ádná takováto práva nemá.
V souzené vìci se v¹ak jedná o podstatnì odli¹nou situaci. ®alobcem byl toti¾ sankcionovaný subjekt a pøedmìtné správní rozhodnutí je zpùsobilé do jeho práv zasáhnout. Nejvy¹¹í správní soud v tomto smìru nesdílí pøípadnou velmi zjednodu¹ující námitku, ¾e pøi ulo¾ení pokuty státnímu orgánu pojmovì nemù¾e jít o zásah do jeho práv, nebo» nikomu nemù¾e vzniknout újma-v podstatì se pouze pøedmìtná finanèní hodnota pøevede do jiné kapsy státního rozpoètu, tzn. jedná se o vnitøní finanèní pohyb v rámci jednoho subjektu. V pøípadì vlastnického práva je toti¾ zøejmé, ¾e pojmovým obsahem tohoto práva je oprávnìní vlastníka pøedmìt svého vlastnictví dr¾et, u¾ívat, po¾ívat jeho plody a u¾itky a nakládat s ním (§ 123 obèanského zákoníku). Vlastnické právo jako takové je dotèeno v pøípadì zasa¾ení kterékoliv jeho slo¾ky, tzn. nikoliv jen v pøípadì práva dr¾et pøedmìt vlastnictví. Pokud se jedná o hospodaøení se státním rozpoètem, je stát povinen akceptovat základní atribut právního státu, kterým je vázanost státní moci zákonem (èl. 2 odst. 3 Ústavy ÈR). Stát tak mù¾e èinit jen to, co zákon výslovnì stanoví. Proto stát také hospodaøí v rámci zákonné úpravy, vymezené ka¾doroènì schvalovaným zákonem o státním rozpoètu. Konstrukce tohoto zákona pøitom vychází z my¹lenky rozdìlení rozpoètu do jednotlivých rozpoètových kapitol, pøièem¾ tyto kapitoly vyjadøují okruh pùsobnosti a odpovìdnosti ústøedních orgánù státní správy a dal¹ích organizaèních slo¾ek státu (viz § 10 zákona è. 218/2000 Sb., o rozpoètových pravidlech). Právì v tomto smìru spatøuje Nejvy¹¹í správní soud dotèení na vlastnickém právu ve smyslu práva u¾ívat a nakládat s pøedmìtem vlastnictví. Jakkoliv tedy v dùsledku ulo¾ení pøedmìtné pokuty nezaniklo vlastnické právo státu k pøíslu¹né finanèní hodnotì, byl o tuto hodnotu zkrácen rozpoèet dotèeného státního orgánu a v koneèném dùsledku tato hodnota proto nemohla být vyu¾ita v souladu s pøedem stanoveným úèelem (viz § 45 zákona è. 218/2000 Sb.). Tím zjevnì do¹lo k zásahu do dispozièního práva státu k této hodnotì a v tom spatøuje Nejvy¹¹í správní soud zásah do veøejných subjektivních práv stì¾ovatele ve smyslu ustanovení § 2 s. ø. s.
Nejvy¹¹í správní soud pøi svých úvahách vycházel rovnì¾ ze skuteènosti, ¾e podle stávající koncepce zákonné úpravy správního soudnictví mù¾e rozhodnutí krajského soudu napadnout kasaèní stí¾ností ka¾dý úèastník øízení, pøíp. i osoba zúèastnìná. To znamená, ¾e kasaèní stí¾nost mù¾e podat i správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo na který jeho pùsobnost pøe¹la (§ 102 a § 105 ve spojení s § 69, § 79 odst. 2, § 83 s. ø. s.). To znamená, ¾e kasaèní stí¾nost je oprávnìn podat i správní orgán, který v daném vztahu vystupoval ve vrchnostenském postavení. Za pou¾ití logického argumentu a maius ad minori je proto zøejmé, ¾e kdy¾ je k podání procesního prostøedku ve správním soudnictví aktivnì legitimován správní orgán vystupující vrchnostensky, tím spí¹e musí být aktivnì legitimován tehdy, jedná-li za stát ve vztahu podøízeném a kdy je nikoliv subjektem, nýbr¾ objektem vrchnostenského aktu státu.
Nad rámec pøedchozí argumentace Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e pøedmìtnou právní otázku je nutno vnímat i v rámci ¹ir¹ího kontextu. To znamená, aktivní legitimace státu k podání ¾aloby ve správním soudnictví musí být nazírána jednotnì ve v¹ech potencionálních srovnatelných pøípadech, k nim¾ mù¾e v praktickém ¾ivotì dojít. V tomto smìru existuje øada pøípadù, kdy správním rozhodnutím mù¾e dojít i k výraznì intenzivnìj¹ímu zásahu do vlastnického práva (typicky napø. ve stavebním øízení) a kdy vylouèení soudního pøezkumu by bylo zjevnì nekoncepèní a nelogické. Nelze rovnì¾ pøehlédnout, ¾e stát je pouze jednou z veøejnoprávních korporací (vedle územní a profesní samosprávy) a ¾e právní re¾im tìchto korporací by mìl být principielnì srovnatelný. Rovnì¾ z této skuteènosti lze pøesvìdèivì dovodit, ¾e v pøípadech, kdy se stát nenachází ve vrchnostenském postavení-by» se jedná o vztah veøejnoprávní-jej není mo¾no zbavit soudní ochrany.
Nejvy¹¹í správní soud akcentuje rovnì¾ skuteènost, ¾e jakkoliv projednávaná problematika mù¾e vzbuzovat zdání, ¾e se jedná výhradnì o pøípad kompetenèního konfliktu sui generis v rámci jednoho subjektu (tzn. státu), mù¾e v konkrétním pøípadì nabýt té¾ dimenzi lidskoprávní. Pokud je toti¾ pravomocným správním rozhodnutím zalo¾ena napø. povinnost zaplatit ulo¾enou pokutu, vzniká tím zamìstnavateli ¹koda, její¾ náhradu mù¾e zamìstnavatel po¾adovat po odpovìdném zamìstnanci (§ 172 a násl. zákoníku práce). Je pøitom zjevné, ¾e kdy¾ by pøezkumu nezávislým soudem nepodléhalo samotné rozhodnutí o ulo¾ení pokuty, v jeho¾ rámci by byla posouzena jeho zákonnost, není dán v rámci regresního vztahu odpovídající procesní prostor pro zji¹»ování toho, zda v konkrétním pøípadì skuteènì vùbec do¹lo k poru¹ení právních pøedpisù. Z hlediska lidskoprávního se proto v takovémto pøípadì ochrana proti samotnému regresnímu nároku jeví jako neefektivní, co¾ potvrzuje nutnost umo¾nìní soudního pøezkumu ji¾ samotného sankèního správního rozhodnutí.
Koneènì Nejvy¹¹í správní soud ve svých úvahách nemohl opomenout ani urèitou plasticitu náhledu na instituci státu. Jakkoliv se toti¾ v projednávané vìci jedná o pøípad konfliktu mezi ústøedními orgány státní správy, tzn. o konflikt v rámci výhradnì exekutivní slo¾ky moci, mù¾e v praxi dojít i ke konfliktu mezi rùznými slo¾kami státní moci, kdy ¾alovaným mù¾e být pøíkladmo soud, Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, Èeská národní banka nebo Nejvy¹¹í kontrolní úøad. Z povahy vìci je patrno, ¾e v tìchto pøípadech konfliktu napøíè jednotlivými slo¾kami státní moci vystupuje potøeba koneèného rozhodnutí, uèinìného nezávislým arbitrem (kterým mù¾e být reálnì toliko soud), výraznì intenzivnì.
Na základì v¹ech uvedených dùvodù shledal Nejvy¹¹í správní soud napadené usnesení mìstského soudu protizákonným a zru¹il je pro naplnìní dùvodu obsa¾eného v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. a vìc vrátil mìstskému soudu k dal¹ímu øízení, v nìm¾ je podle ustanovení § 110 odst. 3 s. ø. s. vázán shora uvedeným právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu.
Z ryze procesního hlediska Nejvy¹¹í správní soud pro úplnost dodává, ¾e mìstský soud pochybil rovnì¾ tím, kdy¾ podanou ¾alobu odmítl jako nepøípustný návrh podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s., kdy¾ argumentace obsa¾ená v napadeném usnesení zjevnì neodpovídá ¾ádnému z dùvodu nepøípustnosti ¾aloby zakotvenému v ustanovení § 68 s. ø. s.
V Brnì dne 11. 11. 2004

References: soud 
 soud 
 § 11
 § 103
 § 2
 § 33
 § 65
 soud 
 § 11
 soud 
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 10
 soud 
 § 45
 soud 
 § 2
 soud 
 § 105
 § 69
 § 79
 § 83
 soud 
 soud 
sui generis
 soud 
 soud 
 § 103
 § 110
 soud 
 soud 
 § 46
 § 68