Source: http://docplayer.hu/1167264-Az-aarhusi-egyezmeny-intezmenyrendszere-es-gyakorlata-bevezetes.html
Timestamp: 2018-02-18 11:34:46+00:00

Document:
Az Aarhusi Egyezmény intézményrendszere és gyakorlata BEVEZETÉS - PDF
Az Aarhusi Egyezmény intézményrendszere és gyakorlata BEVEZETÉS
Download "Az Aarhusi Egyezmény intézményrendszere és gyakorlata BEVEZETÉS"
1 BEVEZETÉS Mindenkinek joga van a közérdekű adatokhoz és az egészséget biztosító környezethez. A környezetkárosítás nem ismer határokat a környezeti adatok minősítetten közérdekű adatok. Ezekből az alapelvekből indult ki az a nemzetközi Egyezményt melyet hosszú évek fáradságos munkájának eredményeként 1998-ban írtak alá Aarhusban. A gondolat dédelgetésében és megszövegezésében az európai parlamenti szövetség (Globe) mellett a magyar civil szervezetek - élén az EMLA Egyesülettel és az Ökotárs Alapítvánnyal - is aktív szerepet játszottak. Az Egyezmény rendelkezései a szükséges ratifikálások után éppen most tíz éve, október 30-án léptek hatályba. Magyarországon a évi LXXXI sz. törvénnyel hirdették ki, ezzel a magyar jogrend részévé vált. Az Egyezmény ratifikálása után, az annak végrehajtása érdekében született EK Irányelvek és az ezeket átültető nemzeti jogszabályok reménykedéssel töltötték el az Egyezménnyel kapcsolatos ismeretterjesztésben is oroszlánszerepet vállaló civil környezetvédőket. Tudták: a nyilvánosság az átláthatóság alapvető eleme ma még általában zavarja a hatóságok tevékenységét. Az ő természetük már csak ilyen: utálják, ha bárki bármit is meg akar tudni róluk. Ehhez képest az Aarhus-tudatos polgárok, szervezetek aktivitása elősegítheti a demokratikus állam kiteljesedését, a környezeti elemek terhelésének csökkentését és oly annyira menedzselt szolgáltató közigazgatás mielőbbi megvalósítását.. Az Aarhusi Egyezmény végrehajtása nem csak egy élhetőbb környezetre ad esélyt, de a nyitott társadalom megvalósulására is: a részvételi demokrácia erősödésére, ellenőrizhető hatalomra, szolgáltató közigazgatásra. Az Egyezmény tehát a környezeti információkhoz való hozzáférés és a társadalmi részvétel meglévő, nemzetközileg elfogadott alapelemeit gyűjtötte össze és azokat minimális elvárásként fogalmazta meg. Alapvetően a civil társadalom három kulcsfontosságú pillérén nyugszik, mégpedig: I. pillér: az információhoz való hozzájutás passzív és aktív oldalával, II. pillér a nyilvánosság döntéshozatalban való részvételével és a III. pillér az igazságszolgáltatáshoz való hozzáféréssel foglalkozik. Van az Egyezménynek egy láthatatlan, ámde rendkívül fontos negyedik (összefogó) pillére is. A Preambulumban és egyes Cikkeiben visszatérően jelennek meg a rendszer működtetését segíteni hivatott részvételre képesítésre felkészítő rendelkezések. Az Egyezmény nem csak a hatóságok felkészítését utalja az állam felelősségébe, de az azzal kapcsolatos ismeretterjesztést is. Azt, hogy a nyilvánosság a megfelelő környezeti alapismereteken túl tisztába legyen jogaival, képes legyen a szükséges információkhoz való hozzáférésre, a döntéshozatalban való aktív közreműködésére. Hogy ezek a minimális elvárások hogyan teljesültek? A témában öt éve írtam egy brosúrát ( A szárbaszökkent Aaarhus ), amelybe részben vagy egészben bemásoltam az Egyezmény végrehajtását segítő EU-s jogi normákat és azok magyar átültetését (ha volt), így igyekeztem bemutatni az egyes pillérek alkalmazásához rendelkezésre álló jogi hátteret. Értékeltem a honi végrehajtással kapcsolatos civil tapasztalatainkat is. Összegezésként szomorúan állapítottuk meg 1 : az Egyezmény három pilléréből csak a (közérdekű környezeti) információhoz való hozzáférés az egyedüli terület, amelynek jogi háttere valóban garantálhatná a hatékony jogérvényesítést. Garantálná ha jól működne a negyedik pillér: a részvételre képesítés. Mivel azonban ezzel súlyos bajok vannak, az adathozzáférésnél is csak részsikerekről beszélhetünk. Ráadásul ez sem az Egyezmény biztosította jogok kihasználásának sokkal inkább a valóban magas színvonalú adatvédelmi törvénynek köszönhető. 1 A többes szám használata jogos, hiszen hasonló következtetésekre jutott az Aarhusi Egyezmény végrehajtásának tapasztalatait értékelő civil jelentés is. Lásd: F. Nagy. Zs. - dr. Gubek N. Móra V. (eds): CIVIL BESZÁMOLÓ ÉS VÉLEMÉNY AZ AARHUSI EGYEZMÉNY VÉGREHAJTÁSÁRÓL MAGYARORSZÁG Környezeti Tanácsadó Irodák Hálózata,
2 De végrehajtási deficitet jeleztünk a környezetvédő szervezeteknél is. A baj nem annyira is a téma mozgalmi ismertségével van - hiszen egyre sűrűbben és értőbben hivatkozunk rá - hanem hogy a gyakorlatban még nem használjuk és hogy (főleg) nem kényszerítjük ki a benne lévő lehetőségeket. Még nem tudatosult bennünk, hogy Aarhus alkalmazása nem jogászkodás, hanem egy általában elvárt cselekvési forma. A demokrácia aktív, környezete állapotáért felelősséget érző polgárokat feltételez akik a közügyekben tájékozódnak illetve részt akarnak venni azok intézésében. Csak a megfelelően informált nyilvánosság képes a környezet állapotának és az állami szervek ténykedésének ellenőrzésére; a kontroll nélküli állam könnyen a diktatórikus berendezkedés útjára téved. A civil végrehajtási deficit oka tehát nem a tudatlanság és nem a lelki restség hanem, hogy nem látjuk, és nem kényszerítjük ki az Egyezmény nyújtotta (demokráciát jobbító) gyakorlati lehetőségeket. Hogy nincs rálátásunk a rendszerre. Ezért gondoltam úgy, hogy a mozgalomnak azzal tudok segíteni, ha partnereim segítségével - magát a rendszert teszem számára kézzelfoghatóvá. Ez a kis brosúra bevezetőjében - a saját véleményemet megfogalmazva- rövid áttekintést ad ugyan a mostani magyar helyzetről, de a hangsúlyt inkább az Egyezmény hatályba lépése óta eltelt időben a különböző testületekben folyó munka bemutatására helyezi. Előbb Móra Veronika tanulmánya összefoglalja az Egyezmény intézményeinek eddigi tevékenységét és eredményeit. Külön értéke, hogy háttérinformációkkal együtt jelennek meg benne a Felek Találkozóin elfogadott döntések, valamint a szakosított testületek, téma- és munkacsoportok jelentései és dokumentumai. Ennek célja civil szemmel bemutatni, hogy meddig jutott és milyen kihívásokkal néz szembe a környezeti ügyekben való társadalmi részvétel nemzetközi szabályozása napjainkban. 2 A második rész a Jogkövetési Bizottság közötti esetjogából szemezget, a Bizottság által kiadott brosúra feldolgozásával (Trombitás Gábor fordításában) 3. Pontosabban mi csak a Bizottságnak a II. és III. pillérhez kapcsolódó döntéseiből válogattunk - azokból az eljárásokból, melyeket a civil szervezetek a nyilvánosság döntéshozatalban való részvételéhez, vagy az igazságszolgáltatáshoz való hozzáféréshez kapcsolódó (vélt vagy valós) sérelmeik miatt indítottak. A fejezet mellékleteként - az EMLA kiadványából bemásolva 4 - adjuk közre a Jogkövetési Bizottság munkáját bemutató részt, a beadványok elkészítéséhez segítséget nyújtó gyakorlati tudnivalókkal és tanulságos jogesettel együtt 5. Az I. pillérrel kapcsolatos jogesetek mellőzésének oka az, hogy annak honi érvényesítéséhez a hatályos magyar jog hatékony (néha még az Aarhusi-nál is hatékonyabb) rendelkezéseket tartalmaz. Tapasztalatunk szerint az Egyezmény három pilléréből egyelőre a (közérdekű környezeti) információhoz való hozzáférés az a terület, amelynek jogi háttere valóban hatékony jogérvényesítést tesz lehetővé. Az aktív és passzív információs jogokat szabályozó haladó szellemű törvényeinket jól egészítették ki az ombudsmani értelmező (vagy intézkedő) aktusai. Ez utóbbiak jelentős része éppen a környezetvédő civil szervezetek kezdeményezésére született. 6 Ráadásul ez egyben az itthon legkimerítőbben feldolgozott témakör (pillér) is. A (környezeti) közérdekű adatok beszerzésének és hozzáférésének civil gyakorlatát és annak Aarhusi kapcsolódási pontjait a Reflex Jogsegélyszolgálat eddig tizenkét kiadást megért Üvegzsebkönyv -ében dolgozta fel 2 Az Egyezmény dokumentumainak elérhetősége: 3 Case Law of the Aarhus Convention Compliance Committee ( ) A.Andrusevych, T. Alge, C. Clemens (eds). Lviv: RACSE, Nemzetközi Környezetvédelmi Jogérvényesítési Mechanizmusok (EMLA Környezeti Management és Jog Egyesület, Budapest 2010) 5 A Jogkövetési Bizottsághoz (Compliance Committee) minden olyan ügyben lehet fordulni, mikor a Részes Felek országaiban akár általában (jogszabályalkotás, törvénysértő gyakorlat), akár egyedi ügyben egyértelműen megszegték az Egyezmény szabályait és ez jól dokumentálható. 6 Elérhető, letölthető a honlapról. 2
3 Való igaz, a témát szabályozó, demokratikus átalakulásunkat jelentősen segítő régi adatvédelmi törvényünket (1992. évi LXIII. tv.) januárjától felváltja az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló évi CXII. törvény. Bár a környezeti közérdekű adatok hozzáférésével, terjesztésével kapcsolatos főbb szabályok (l. Aarhusi Egyezmény 4. és 5. Cikk) lényegileg az új (sarkalatos) törvénnyel sem változnak - az adatvédelmi ombudsman intézményének megszűnésével azonban 2012-től belép azonban a rendszerbe a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (NAIH). A évi CXII. törvényjavaslat vitájában a civilek a törvény anyagi jogi rendelkezései közül leginkább a közérdekű adatok új (light) megfogalmazását támadták. Súlyos aggályaik voltak azzal kapcsolatban is, hogy az Országgyűlési által választott adatvédelmi biztos intézményét adatvédelmi államigazgatási szerv váltja fel (vezetőjét kilenc évre a köztársasági elnök nevezi ki). Az új, államigazgatási hierarchiába betagolt hatóság ugyan elméletileg független szervként működik, a tapasztalatok szerint azonban hosszú távon kétséges, hogy egy államigazgatási szerv következetesen alkalmazza-e a jog szigorát a végrehajtó hatalom valamelyik másik szerve ellen. Ez ellen szólhat, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságát, a titokvédelmi szabályok betartását esetleg éppen azzal az adatkezelő szervvel szemben kellene majd hatóságilag biztosítani, akitől a léte függ Márpedig félő, hogy az államhatalomtól való függőség (pontosabban formális függetlenség) növeli a korrupció veszélyét miközben csökkentheti az információszabadság és ezzel együtt a civil kontroll érvényesülésének hatékonyságát. Nyilvánosság részvétele a döntéshozatalban (6-8. Cikk) Az Egyezmény 6. és 7. Cikke a nyilvánosság döntéshozatalban való részvételének szabályait tárgyalja. A szabályozó célja, hogy a részvételi demokrácia erősítése érdekében megteremtse a nyilvánosság számára a gyors, hatékony fellépés kereteit. Ami elméletileg- előnyös a jogalkalmazó hatóság számára is, hiszen a helyi környezeti problémákat, összefüggéseket leginkább ismerő érintettek eljárásban való részvétele a hatóságot olyan mérlegelési okokkal vagy jogos érdekekkel szembesítheti, amelyek biztosít(hat)ják a környezetvédelmi döntések megalapozottságát. Vagyis segítheti azok társadalmi elfogadottságát, végrehajtását. Az Egyezmény a nyilvánosság részvételét három területre bontja : a 6. Cikk az egyes tevékenységekkel kapcsolatos döntéshozatal szabályait tárgyalja a 7. Cikkben pedig a környezettel kapcsolatos tervek, programok és koncepciók eljárásaival kapcsolatos elvárások jelennek meg (részeiben visszautalva az előző Cikkben foglaltakra). a 8. Cikk a végrehajtó jellegű szabályok és/vagy az általánosan kötelező érvényű szabályozó eszközök kidolgozásában való részvétel elveit rögzíti. A 6. Cikkhez: Az Egyezmény 6. Cikkében lényegében a jogállamiság elvárásai jelenik meg, a hatékony és szolgáltató közigazgatás eszménye az, hogy az adófizetők pénzén működő hivatal nem uralkodhat a polgárokon. A legfontosabb rendelkezések (így a 6. Cikk 3. és 4. pontja) alapkövetelményként írják elő az érintett nyilvánosság korai fázisban való bevonását és kimerítő tájékoztatását. Amikor az összes választási lehetőség még nyitott és hatékony társadalmi részvétel valósulhat meg. Ezek betartása az átláthatóság biztosítása, a bizalom megteremtése és a környezetterhelés megelőzése szempontjából egyaránt alapvető. Lenne... Sajnos nálunk is az a jellemző, hogy a hatóságok maguk sem ragaszkodnak a törvényben előírt (telepítési, technológiai) alternatívák részletes vizsgálatához - az érintett nyilvánosság fogalmát igyekeznek minél szűkebben értelmezni, részvételét pedig megannyi trükkel formálissá szűkíteni Sajnos sok hatóság sajátosan értelmezi a Cikk 8. pontjában foglaltakat is - amely szerint a közösségi részvételének eredményét (vagyis a nyilvánosságtól beérkezett véleményeket) a döntéshozó szervnek kellő mértékben figyelembe kell venni. A kellő mérték hatóságok általi sajátos értelmezéséről külön brosúrát lehetne írni... 3
4 Az, hogy konkrétan milyen beruházások, tevékenységek tartoznak a nyilvánosság részvételét tárgyaló 6. Cikk hatálya alá, az I. számú melléklet sorolja fel. Fontos hivatkozás jelenik meg a 1. pont/ b. alpontjában ennek értelmében a Cikk rendelkezéseit a melléklet listáján nem szereplő, de jelentős környezeti hatással bíró tevékenységekre is lehet alkalmazni. Az egyes tevékenységekkel kapcsolatos részvételi lehetőségeket az Egyezmény előtt az eljárásban biztosított (vagy nem biztosított) ügyféli státusz határolta be. Míg a hatóságok természetüknél / érdekeiknél fogva még az ügyfél fogalmát is igyekeznek minél szűkebben értelmezni addig Aarhus éppen, hogy tágra nyitotta a döntéshozatalban részvételre jogosult természetes személyek és szervezetek körét (lásd: nyilvánosság és érintett nyilvánosság fogalma 2. Cikk. 4. és 5. pontjában). Ami a magyar környezetvédő civil szervezeteket illeti ügyféli lehetőségeink vonatkozásában- a környezet védelméről szóló évi LIII.. sz. törvény 98. -a eleget tesz a 6. Cikk elvárásainak. Ennek értelmében a környezetvédelmi céllal bejegyzett társadalmi szervezetek működési területükön ügyfélként vehetnek részt minden környezetvédelmi közigazgatási hatósági eljárásban. Ez nagy eredmény és figyelemmel a civil szervezetek jogszolgáltató szerepére növeli az egyes polgárok jogérvényesítési lehetőségeit is. A Legfelsőbb Bíróság 1/2004, majd a 4/2010/KJE jogegységi döntése tisztázta a környezetvédelmi közigazgatási hatósági eljárások mibenlétét is. A KJE-re való hivatkozással a környezetvédelmi társadalmi szervezetek ma már az ügyféli jogaikat gyakorolhatják azokban a közigazgatási hatósági eljárásokban is, ahol a környezetvédelmi hatóságok jogszabályi előírás alapján szakhatóságként működnek közre. A környezeti hatásvizsgálatról és egységes környezethasználati engedélyezésről szóló 314/2005. (XII.25.) Kormányrendelet - Aarhus szellemében - rögzíti, hogy a Kvtv. szerinti a környezetvédelmi szervezetek mindig érdekeltnek minősülnek. A civil szervezetek beavatkozási esélyét növelte a októberétől hatályos 187/2009.(IX.10.) Kormányrendelet, amely lehetővé teszi a társadalmi szervezetek részére, hogy a névjegyzékbe való regisztrációt követően az eljáró Szervektől automatikusan elektronikus értesítést kapjanak a működési területüket és tevékenységüket érintő hatósági ügyek megindításáról. Ez persze csak az elmélet az egyéni jogalkalmazói értelmezések miatt ma még esetleges, hogy melyik hatóság milyen fajta eljárásokról küld éppen tájékoztatást. Az érintett természetes személyek és csoportok (lakosság) döntéshozatalban való részvételi esélyeit javította, hogy a közigazgatási hatósági eljárás szabályairól szóló évi CXL. törvény (Ket.) Ket a jelentősen kiterjesztette az ügyfél fogalmát. A hatásterületi érintettség bevezetése főleg a létesítményekkel kapcsolatos illetve tevékenységek engedélyezésére irányuló eljárásokban nyitja meg az érdemi beavatkozás (közreműködés) lehetőségét. A létesítmény hatásterületének tisztázására a Ket. tesz ugyan egy naiv kísérletet, de várhatóan évekbe telik, míg kialakul az egységes értelmezési gyakorlat. A bevonható érintettek bekapcsolódását segíti továbbá az eljárás megindításának közzététele (Ket. 29. (6) bek. - ha az eljárás jelentős számú ügyfelet érint, vagy a hatásterület nem határolható be, illetve a jövőben immár általános eljárási aktusként alkalmazható közmeghallgatás intézménye (Ket. 63. (1) bek.). Fontos intézményekről van szó, melynek segítségével - ha normálisan alkalmazzák - megnő az esély arra, hogy az érintett polgárok és szervezetek valóban időben tudomást szereznek az eljárásról. Márpedig aki időben kapja az információt, az időben eldöntheti, hogy akar-e az eljárásban ügyfél lenni, vagy miképpen szervezi meg érdekeinek hatékony képviseletét. A Kvtv. VIII. fejezete környezeti ügyekben a polgárok számára alapvetően csak a figyelemfelhívás és beadványkészítés jogát biztosítja - az erről szóló 314/ (XII.25.) sz. Kormányrendelet pedig tényleges részvételi lehetőséget nyújt - számukra a környezeti hatásvizsgálati illetve az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásokban. A nem szigorúan környezeti, valamint a nem hatásvizsgálatköteles környezeti tevékenységek döntéshozatalában bár azok jelentős hatással lehetnek a környezetreaz Aarhusi Egyezmény 6. Cikkének alkalmazása tíz évvel annak hatályba lépése után is esetleges. Mindegy - tekintsük azért ezeket az Aarhusi Egyezmény sikerének akkor is, ha azóta több jogszabály sikeresen rontotta le a döntéshozatalban való részvételünk hatékonyságát. Amit egyébként magunk is sikerrel rontunk, ha ügyféli jogainkat nem gyakoroljuk. A jog halála az, ha nem alkalmazzák. A nem gyakorolt jog ugyanis ha a hatalom érdeke úgy kívánja- sokkal könnyebben eltűntethető. 4
5 Mondhatnók ezt is, hogy Aarhusi értelemben vett szabályozott társadalmi részvételről csak KHV (és IPPC) köteles környezeti tevékenységéknél, beruházásoknál beszélhetünk. A jogszabály legutóbbi módosítása azonban megszüntette a kötelező előzetes vizsgálat intézményét, így lényegében a beruházó dönti el, hogy akar-e előzetes vizsgálatot, és ha igen, milyen nyilvánosság bevonásával. Ez a rendelkezés sajnálatosan csökkentette a nyilvánosság korai fázisban történő részvételét és annak esélyét, hogy valóban találkozik a beruházási alternatívákkal. Ami azért is aggályos, mert a beruházó csak a számára optimális megoldásra (területre) koncentrál - a magyar környezetvédelmi hatóságok pedig nem ragaszkodnak a törvényben előírt (telepítési, technológiai) alternatívák részletes vizsgálatához. Az Egyezmény 6. pontjának honi alkalmazását továbbra is hátráltatja, hogy a hatóságok - a szolgáltató közigazgatás elvárásaival ellentétben - inkább szűkíteni, mintsem bővíteni igyekeznek az ügyféli értelmezést. Ezzel párhuzamosan jogalkotói szinten is visszatérően jelennek meg a társadalmi szervezetek részvételi jogait korlátozó kivételes szabályozások. A korlátozások hivatalos indoka az eljárások gyorsítása, netán egyszerűsítése - ami azonban gyakran nincs arányban a részvételi jogok csorbításának súlyával, vagy az ilyen kiemelt beruházásoknál lecsapódó egyéb jogsértésekkel (lásd még: a Sukoró projekt). A jogalkotó kitartása és verbális játékossága szinte kimeríthetetlen. Az Aarhusi Jogkövetési Bizottság elé vitt gyorsforgalmi közúthálózat engedélyezésének részvételi demokráciát csúfoló szabályozása 7 és a nemzetgazdasági szempontból kiemelt beruházások 8 kitalálása után 2010 májusában Audi-szagú Kormányhatározatokkal vezették be a beruházási célterületekre alkalmazandó különleges eljárást 9. Az eljárásba mégis beengedett nyilvánosság közreműködésének hatékonyságát egyébként is lerontja, hogy a hatóságok ügyfélkapcsolataikban általában nem érvényesítik a Ket.-ben de az Egyezmény 3. Cikk 2. pontjában is - megfogalmazott általános együttműködési-tájékoztatási kötelezettséget (Ket. 5. ). Tény, hogy a közigazgatást érintő létszámleépítésekkel, a megnövekedett munkateherrel és az elmaradt részvételre képesítéssel (l. később) a hatósági rendszer teljesítőképessége erősen lecsökkent. Az alapfeladatok ellátása megnehezült, az ügyintézési határidők betartása ellehetetlenült, a szolgáltató funkció pedig végképp elenyészni látszik. Így a laikus érintettek - hacsak nincs jogi képviselőjük - nem tudják hogy pontosan mikor, milyen jogokkal élhetnek, mire és milyen részletességgel kellene hivatkozniuk, mit kell tenniük annak érdekében, hogy észrevételeiket eredményesen vegyék figyelembe a döntéshozatali procedúrában. Vagyis az elmaradó tájékoztatás miatt nem kellő színvonalú a részvétel, aminek logikus következménye az érintettek véleményének figyelmen kívül hagyása. A rendezési tervkészítések és a közhírré tétel tapasztalatai például azt jelzik, hogy néhány hatóságnak nem ártana újragondolni a helyben szokásos módon történő közzététel módját is. Persze csak akkor, ha annak célja szerintük is a lakosság tájékoztatása. A helyi médiákban megjelentetett közérdekű hirdetmények technokrata megfogalmazásából (kódrendszeréből) ugyanis gyakran pont maga az eljárás tárgy, a háttérben készülődő beruházás marad megfejthetetlen talány. A kifüggesztés aktusa pedig gyakran azzal tudódik le, hogy 15 napra kirajzszögeznek egy szakzsargonban írt tájékoztatót, meg egy áttekinthetetlen térképet a városháza folyosóján (véletlenül sem abban a városrészben, ahol építeni terveznek). Ami a hatóságnak feltehetően a legkényelmesebb szokásos mód ugyan, - de az Aarhus-féle részvételi demokráciához, döntéshozatalhoz nincs sok köze. Feltehetően a jogalkotó sem erre gondolt, mikor beépítette a Ket-be. 7 A nyilvánosság részvételével kapcsolatban az eddigi legdurvább visszalépés a gyorsforgalmú közúthálózat fejlesztésének gyorsításával kapcsolatos jogszabály-csomaghoz kapcsolódik (2003.évi CXXVIII. tv.). Az ügyben a Levegő Munkacsoport azon az alapon kezdeményezett a CC-nél eljárást, hogy un. "autópálya törvény" számos elemében gátolja a beruházás környezeti hatásai által érintett állampolgárok, civil szervezetek érdekérvényesítő tevékenységét. A közösségi részvételre rendelkezésre álló idő megrövidítése és a jogorvoslathoz való jog korlátozása alapvetően sérti az EU elvárásait és az Aarhusi Egyezmény szellemét. Az ügyet tárgyaló Bizottság ugyan nem deklarált jogsértést, de az eset kapcsán mondta ki a non-retrogression elvet (az Aarhust aláíró Magyarország esetében visszalépés történt, ami nem egyeztethető össze a nemzetközi jog elfogadott elveivel). 8 A jelenleg ügyészségi vizsgálatokkal terhelt sukorói kaszinó-beruházást a 2006.évi LIII. törvény alapján nyilvánították nemzetgazdaságilag kiemelt beruházássá 9 Az eset az Audi gyár győri beruházásához, a Natura 2000 területek beépíthetőségéhez kapcsolódik. A Kormány három hét alatt két Kormányhatározattal és egy rendeletmódosítással segítette elő a beruházás frappáns engedélyezhetőségét (a NATURA 2000 természetvédelem alatt álló külterületek megvásárolhatóságát, beépíthetőségét) miközben az érintett lakosságnak és civil szervezeteknek esélyük sem volt a részvételre. A beruházási célterület mibenléte azóta sem tisztázott az Audi gyár épül.. 5
6 A most parlament elé beterjesztett legújabb Ket.-módosítási csomag megint csak érinti a társadalmi szervezetek ügyféli jogosultságát (pontosabban csak az egyesületekét, mert a módosítás már csak ezeket nevesíti.). A tervezet úgy módosítaná az erről szóló 15. /5/ bekezdést, hogy a hatósági eljárásokban főszabályként csak az egyesületeket megillető nyilatkozattételi jogot biztosítja. További jogosultságok (netán ügyféli jogállás) megadásának lehetőségét a törvény a külön megalkotandó ágazati jogszabályok kompetenciájába utalja. Ez azért aggályos, mert a környezeti ügyek (és ezzel együtt az ügyfelek) szűkítő hatósági fogalomértelmezése általában pont a környezeti eleme(ke)t közvetetten érintő ágazati eljárásokban nehezíti meg a társadalmi részvétel lehetőségét. Ahol a környezetvédelmi hatóság (minisztérium) egyáltalán nem vagy csak szakhatóságként vesz részt az eljárásokban. A nyilvánosság részvételének jogi szabályozásának színvonala, illetve a hivatali apparátusok felkészültsége között egyébként az egyes ágazatok között továbbra is jelentős különbség van. Nagy talány tehát, hogy a Ket. ügyféli jogállásának legújabb (várhatóan még 2011 évben elfogadott) módosításának mi a valós indoka és miképpen élnek majd az egyes ágazatok a számukra biztosított ügyfél-szabályozási lehetőséggel? A 7. Cikkhez: Mint azt jeleztük, a nyilvánosság részvételét a tervek, programok készítésének eljárásaiban az Aarhusi Egyezmény 7. Cikke külön szabályozza. Ha abból indulunk ki, hogy a 7. Cikk a terv- és programkészítés eljárásaiban is alkalmazni rendeli a 6. Cikk legfontosabb alapelveit (a nyilvánosság korai szakaszban történő bevonása, választási lehetőségek biztosítása, az érintettek véleményének kellő mértékben való figyelembevétele) akkor a magyar döntéshozók ( részvétel-kategóriában ) kétségkívül itt mutatják fel a legnagyobb végrehajtási deficitet. A kényszerűségből átültetési jogszabályok vontatottsága és az örökölt szemléletbeli hiányosságokra visszavezethető gátakat a döntéshozók nem képesek (de sokszor nem is akarják) átlépni. Az egyes tervek, programok környezeti (stratégiai) vizsgálatáról szóló 2/2005. (I.11.) Korm.sz. rendelet néhány tervfajtához kötelezően, másokhoz hatósági mérlegelés alapján írja elő környezeti vizsgálat lefolytatását (kötelező például a települési szabályozási tervek készítése esetében, a hulladékgazdálkodási tervek, a vízgyűjtő gazdálkodási tervek, a közúthálózat fejlesztési tervek stb. készítésénél). Baj nem csupán a szegényesen átültetett tevékenységi listával van, de a társadalmi részvétel szabályainak hatósági alkalmazásával is. Egyébként nem csupán a döntéshozó állami és önkormányzati szervek, de a terveket, programokat kidolgozó háttérintézmények és a politikai döntéshozó testületek sem érzik igazából a nyilvánosság bevonásának fontosságát. 10 Sajnos alibi szerepet szán a civil szervezeteknek a legtöbb települési önkormányzati környezetvédelmi bizottság is. Márpedig az a szomorú tapasztalatunk, hogy ahol a döntés-előkészítésben a nyilvánosság részvétele csak formális (vagy végképp elmarad), ott a környezet védtelen - a döntésből pedig csak a rövidtávú gazdasági vagy politikai érdekek köszönnek vissza. Helyi szinten sajnos ez jellemzi a települési környezetvédelmi programok, hulladékgazdálkodási tervek készítésével kapcsolatos eljárásokat. Ez a hozzáállás köszön vissza sok helyen a településrendezési (szabályozási) tervek készítésénél, felülvizsgálatánál is: az előkészítő eljárásban vagy egyáltalán nem készítenek környezetvédelmi vizsgálatokat, vagy agyonhallgatják a beruházás várható környezeti hatásait. Mint történt az Győrben, az elhíresült Audi-féle beruházás területrendezésénél 11 Nem nehéz megjósolni, hogy a társadalmi részvétel ilyen szintű lebonyolítása, a fenntarthatóság ilyen színvonalú értelmezése nem jó sem a környezetnek, sem az érintett nyilvánosságnak. A társadalmi 10 Erre nem lehet orvosság az, hogy a jogszabályban előírt terveket inkább meg sem alkotják. Ez történik például az II. Országos Hulladékgazdálkodási Terv esetében is. Az OHT II. (és annak területi, helyi tervei) elméletileg között szabályoznák az ország hulladékgazdálkodással kapcsolatos beruházásait, tevékenységét ehhez képest a mai napin (2011. október) nincs Országgyűlés által jóváhagyott Terv. Gyakorlatilag az országnak ma nincsenek sem elfogadott hulladékgazdálkodási céljai, sem előírt feladatai. 11 A gyárépítési terv a városi főépítésztől logisztikai park fedőnevet kapott, az RRT módosítását funkcióváltással indokolta, környezeti hatást pedig nem jelzett. A későbbi eljárásban kiderült, hogy valójában egy új gyár épül 200 hektáros területen, melynek nagy része Kiemelt jelentőségű természet-megőrzési területként a Natura2000 hálózat része, az országos ökológiai hálózat magterülete. Az eljárásban megspórolt társadalmi részvételt aztán a kormányzati hátszéllel pótolta. Lásd még: 9.sz. lábjegyzet. 6
7 konszenzus nélkül hozott tervek, programok végrehajtása kétségessé válik, ugyanakkor évtizedekre konzerválják az általuk okozott társadalmi-környezeti konfliktusokat. Ami felveti az eljárásokat bonyolító hatóságok felelősségét. Ami viszont jogilag számon kérhetetlen Egyébként a tapasztalatunk szerint a társadalmi részvétel garanciális elemeinek mellőzését (nyilvánosság tájékoztatása, közzététel ideje, módja, vélemények kellő mértékű figyelembe vétele) vagy azoknak a formális alkalmazását az önkormányzatok felett törvényességi felügyeletet ellátó (regionális, megyei stb.) közigazgatási hivatalok is csak a legritkább esetben tartják jogsértőnek. 12 A 8. Cikkel kapcsolatos elvárások végrehajtása érdekében a civil mozgalom évek óta egy új, a részvételi demokrácia kibontakozását ténylegesen segítő jogalkotási törvényt követelt az évi I. törvény helyett. Ez 2010-ben teljesült, ráadásul ehhez kapcsolódóan megszületett a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvétel szabályairól szóló önálló törvény is (2010. évi CXXXI. törvény). A törvények, kormányrendeletek és miniszteri rendeletek társadalmi egyeztetésére kiterjedő új törvény kötelezően írja elő a jogszabály-előkészítési folyamat elektronikus honlapokon történő követhetőségét. Ennek érdekében a jogszabály előkészítője köteles biztosítani, hogy a tervezettel kapcsolatban bárki (tehát bármely magánszemély és civil szervezet) véleményt nyilváníthasson, illetve javaslatokat tehessen. A jogszabálytervezet közzétételi helyén (pl. a kormány vagy a minisztérium honlapján) biztosítani kell a beérkező vélemények, javaslatok fogadásának technikai lehetőségét. Ezzel az Egyezmény egyik alapvető elvárása teljesült. Nem úgy Aarhus másik garanciája, amely elvárja, hogy a Részes Felek állapítsák meg a hatékony részvételhez szükséges időkeretet. A mi törvényünkben a véleményezés elvárt minimuma nagy nevetség - nincs megállapítva. Csupán az, hogy a jogalkotó köteles a véleményezésre megfelelő időt biztosítani. Számára pedig nyilvánvalóan egy (esetleg két) nap lesz megfelelő A véleményezés nyitottsága természetesen nem jelenti azt, hogy a beérkezett javaslatokat a jogalkotónak kötelező lenne figyelembe vennie. A jogszabály előkészítője mérlegeli a véleményezők észrevételeit, azokról valamint az elutasított észrevételek esetében az elutasítás indokairól összefoglalót készít és ezeket a honlapján közzéteszi. Az előkészítőt tehát egyedi válaszadási kötelezettség nem terhel. Pozitívum, hogy a közzétételre került jogszabálytervezetet és az ahhoz kapcsolódó egyéb dokumentumokat a jogszabály elfogadását követő egy évig a minisztérium honlapjáról nem lehet eltávolítani. Az országos jogszabály tervezetek fenti - általános - véleményezése a főszabály, ami minden esetben kötelező. A jogszabály előkészítő minisztereknek e mellett módjuk van az általuk kiválasztott civil szervezetekkel való közvetlen egyeztetések lebonyolítására is. Ez a - civil szektor által vegyes fogadtatásban részesített - stratégiai partnerség intézménye. Sajnos az új szabályozás sem oldja meg a jogalkotásban való civil közreműködés korábbi problémáit. Mivel a törvényi rendelkezések mellőzésének továbbra sincs szankciója és mivel megmaradt a parlamenti jogalkotás kivételes módja is - soha nem látott lendületet kapott a törvénytervezetek önálló egyéni indítványként való parlamenti előterjesztése. Aminek valljuk be nincs sok köze az Aarhusi Egyezményhez, vagy a fennen hangoztatott részvételi demokráciához. A jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló új törvény ugyan csak a minisztériumiszintű jogszabály előkészítést szabályozza, a hatályba léptető rendelkezések egyike viszont új közreműködési lehetőséget nyit az önkormányzati szintű jogalkotásban is. A 103/B. az önkormányzati törvénybe épít be egy új szakaszt, amely alapján minden helyi önkormányzat maga 12 A Reflex kezdeményezésére ilyen is megesett. A Győr-Moson-Sopron megyei Közigazgatási Hivatal a társadalmi szervezetek nem kellő bevonása miatt az Aarhusi Egyezményre is hivatkozással - kezdeményezte a Győri Hulladékgazdálkodási Terv eljárásának megismétlését. A rendeletet megalkotó győri önkormányzat kénytelen volt akkor a procedúra ismételt lefolytatására (sok köszönet nem volt benne...) 7
8 állapíthatja meg a helyi rendeletalkotásban való társadalmi részvétel szabályait. Nagyrészt a településen működő civil szervezetek elszántságán és felkészültségén múlik, hogy az önkormányzatuk nyitottá váljon az Aarhusi gondolatokra, vagyis a hatékony közreműködést biztosító jogalkotási folyamat garanciáinak rögzítésére. Különben marad a jelenlegi helyzet, mikor is a helyi önkormányzatok jogszabály-tervezetei (a közgyűlési előterjesztések mellékleteként) általában a közgyűlési tárgyalásuk előtt pár nappal ismerhetők meg az önkormányzat honlapján. Jelezve ezzel azt is, hogy választott képviselőik valójában mennyire tartanak igényt a lakosság véleményére Az igazságszolgáltatáshoz való jog (9. Cikk) Jogi megalapozottságát (és végrehajtását) tekintve jelenleg a 9. Cikk, az igazságszolgáltatáshoz való jog pillére áll a leggyengébb lábakon. Pedig az elképzelés kiváló. Arról rendelkezik, hogy az Egyezményben foglalt jogok sérelme esetén - az esetleges rendes jogorvoslaton felül - a Részes Feleknek biztosítani kell a bírósági, vagy más független és pártatlan testület előtti felülvizsgálat lehetőségét. A magyar helyzet felemás. A közérdekű környezeti információhoz való hozzájutás megtagadása (tehát a 4. Cikk sérelme) esetében a ma még hatályos Avtv a minden jogsérelmet szenvedett adatkérő számára biztosítja a bírósági jogorvoslat lehetőségét. Hogy ez a gyakorlatban is működik, az kétségtelen nagyban köszönhető az Atvt. rendelkezéseit értelmező- adatvédelmi biztos vizsgálatainak, állásfoglalásainak is (ezek jelentős részét éppen a visszautasított, vagy válaszra sem méltatott környezetvédő szervezetek kezdeményezték). Az Avtv.-re alapozottan indított bírósági eljárások tárgyi illetékmentesek elméletileg olcsók és gyorsak is. Azért csak elméletileg, mert bár az Avtv. a per soronkívüli tárgyalását írja elő, de ezt a fogalmat néhány bíróság meglehetősen sajátosan értelmezi. 13 Az aktív információs jog sérelme (5. Cikk) esetén - tehát ha a hatóság nem hozza nyilvánosságra a számára előírt adatokat, vagy nem építi ki az egyébként kötelező nyilvános adatbázisait- - gyakorlatilag nincs sikerélménnyel kecsegtető jogi út. A hatóságoknál odakozmált, vagy szándékosan eltemetett közérdekű információk lassan de biztosan tovább növelik a közigazgatás szolgáltatási és demokrácia deficitjét. Feladni azért nem kell: a felügyeleti szervnél, az adatvédelmi biztosnál 14, esetleg magánál az Aarhusi Titkárságnál (illetve a Jogkövetési Bizottságnál) panasszal lehet élni. Holott ez fontos lenne, nem egyértelmű az igazságszolgáltatási helyzet a nyilvánosság (érintettek) döntéshozatalba való bevonásának elmaradása (6. Cikk sérelme) esetén sem. A kommentárok szerint ugyanis a 9. Cikk 2. pontban jelzett felülvizsgálati intézménynek csak az egyik rendeltetése az, hogy fórumot biztosítson az érintett nyilvánosság sérelmének orvoslásához. A jogalkotó azonban ennél is lényegesebbnek jelölte meg azt, hogy a bíróságnak (vagy a quasi-bíróságnak ) olyan felülvizsgálati eljárási lehetőséget biztosítson, ahol a hozott hatósági döntés jogszerűségét a 6. Cikk alkalmazása szempontjából is értékelheti. Mint tudjuk a konkrét hatósági eljárások (az egyedi környezetvédelmi ügyek, környezeti hatásvizsgálatok stb.) a közigazgatási eljárási törvény szabályai szerint folydogálnak. Az ügyben hozott jogerős közigazgatási határozatokat az eljárásban részt vett, és ott ügyfélnek elismert polgárok és szervezetek a bíróság előtt megtámadhatják. A Ket. lényegében mindenfajta jogerős közigazgatási határozat felülvizsgálatát lehetővé teszi lehetővé teszi - ennek azonban továbbra is feltétele a konkrét anyagi vagy eljárásjogi jogszabálysértés bizonyítása. Ha tehát a feltételek stimmelnek (tehát ügyfelek voltunk + jogerős a határozat + van jogszabálysértés) akkor 30 napon belül a bírósághoz fordulhatunk jogorvoslatért. 13 Az említett Avtv december 31-vel hatályát veszti. A fenti rendelkezések a 2012-től hatályos új, évi CXII. sz. adatvédelmi törvényre is érvényesek. 14 Az adatvédelmi biztos helyett a januárjától az újonnan létrehozott Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság vizsgálatát (eljárását) lehet majd kezdeményezni. 8
9 Ez a jelenlegi helyzet. Látni kell azonban azt is, hogy a hatalom részéről folyamatosak a próbálkozások a civilek jogorvoslati jogának felülvizsgálatára. A legutóbbi - tiltakozások hatására visszavont - próbálkozás a lex kuss -ként elhíresült törvénymódosítási tervezet volt 15, amely a jogorvoslati jogot akarta megvonni a társadalmi szervezetektől. Azt, hogy a most folyamatban lévő Ket. módosítások a gyakorlatban hogyan érintik majd a társadalmi szervezetek ügyfélképességét, jogorvoslati lehetőségeit - egyelőre rejtély. Bonyolultabb a helyzet, ha olyan - a 6. Cikk hatálya alá tartozó - konkrét tevékenységről van szó, melynek engedélyezési eljárásában ugyan nem vettünk részt, viszont Aarhus betűjétől (és főleg szellemétől) vezérelve súlyosan sérelmezzük a nyilvánosság bevonásának elmaradását. Magyarán a közigazgatási előzmények alapján elismert perképességünk ugyan nincs, van viszont bíróság előtt érvényesíteni kívánt közérdekű jogsérelmünk. A környezetvédő szervezetek a sima lakossághoz képest itt elméletileg annyival kedvezőbb helyzetben vannak (és maradnak is), hogy a nem kormányzati szervezeteket az Aarhusi Egyezmény 9. Cikkének 2. pontja feltétel nélkül kellő érdekeltséggel rendelkezőnek minősíti. Néhány precedens értékű döntés már született ugyan, de nagy kérdés továbbra is, hogy az ilyen (közvetlenül az Aarhusi Egyezményre alapított) keresettel mennyiben hajlandóak a magyar bíróságok foglalkozni és milyen feltételek esetében állapítják meg a jogsértést az Európai Bizottság? A törvényességi szempontból nem a legjobb hír, hogy a Ket. értelmében a másodfokú határozatok a közléssel immár nem csak jogerőssé, de egyúttal végrehajthatóvá is válnak. Perre menni ugyan továbbra is lehet,- elméletileg az igazságszolgáltatáshoz való jog nem sérült - a bírói út viszont sokszor formálissá (netán értelmetlenné) válik. Az alapvető baj az, hogy a pulpituson ücsörgő bíró urak nem igen tudják, hogy mennyi mindent lehet egyetlen nap alatt eldózerolni, lebetonozni, eltüntetni. Az Aarhusi Egyezmény 9. Cikkének hatályosulását tovább ronthatja, hogy az útépítő- és az energia-lobbi a környezeti szempontból problémás- beruházásait országgyűlési segédlettel kivette a Ket. hatálya alól, az elismert ügyfeleknek a bírói út igénybevételéhez előzetes jogszabálysértést kell valószínűsíteni. Az eljárási jogszabályok megsértését azonban a közigazgatási hivatalokhoz hasonlóan - általában a bíróságok sem tartják olyan súlyúnak, amely megindokolná a döntés hatályon kívül helyezését (a döntési eljárás megismétlését). az egyes engedélyezési eljárásokban alkalmazott elrettentően magas jogorvoslati díjak miatt a közigazgatási határozat ellen az érintettek általában eleve nem is élnek jogorvoslattal (így értelemszerűen nem nyílik meg a bírói út sem). Ez elsősorban a nagy érintettséggel bíró nyomvonalas létesítések (útépítés, gáz- és villamos távvezeték) valamint a mobiltelefon antennatornyok engedélyezésénél volt jellemző Legreménytelenebb a helyzet akkor, ha valaki azért fordul az igazságszolgáltatáshoz, mert hatóság a tervek, programok készítésének (7. Cikk, vagy a 2/2005. (I.11.) Korm.sz. rendelet szerinti) eljárásában mellőzte, vagy vette lazára a nyilvánosság bevonását. A reménytelenség oka az, hogy az ilyen eljárási mulasztásokat a bíróságok általában még a szabályozott közigazgatási eljárásokban sem minősítenek ügy érdemére kihatónak (Ket (1) bek.). Ráadásul a terveket, programokat sokszor nem is közigazgatási határozattal, hanem olyan más aktussal fogadják el (miniszteri határozat, vagy önkormányzati rendelet), amely ellen az érintett nyilvánosság számra nem is biztosított a közvetlen közigazgatási jogorvoslat 16. Ezek alapján - felidézve a Hulladékgazdálkodási Tervek, vagy a Víz Keretirányelv hatósági 15 A Parlament elé T/1492 számon 2010 novemberében beterjesztett módosítási indítványt három országigyűlési képviselő jegyezte. Az indítványban foglaltak nem csak Az Aarhusi Egyezményt, de az Európai Unió jogát is sértette volna. Az indítványt a civil szervezetek felháborodása miatt később visszavonták. 16 Ráadásul akad olyan hatóság is, amelyik sajátos szójátékok gyártásával vonja ki magát a rendelkezések hatálya alól. A győri önkormányzat például Kereskedelemfejlesztési koncepció megszavazásával, a közösségi részvétel teljes kizárása mellett nyitott szabad utat tizenkét új bevásárló központ betelepítése előtt. A döntés nyilvánvaló előzetes környezeti hatásvizsgálatokat feltételezett volna. Mivel azonban a szakmai koncepció (verbálisan) nem terv és nem program, a koncepcionális döntéseknél akkor sem alkalmazandók az Egyezmény előírásai, ha annak tárgya egyértelműen súlyosan érinti a környezet elemeit (fejtette ki álláspontját a Közigazgatási Hivatal). 9
10 által szervezett társadalmi egyeztetéseiben szerzett lehangoló tapasztalatainkat is - alappal feltételezzük, hogy a nyilvánosság részvételének tervkészítési döntéshozatalból való mellőzése, vagy annak formális letudása - mint eljárási jogsértés - aligha alapozza meg az érintettek sikeres perlését. Ha egyáltalán elismerik kellő érdekeltségüket és a perlési jogalapot. Az ilyen (vélt vagy valós) jogsérelmeknél eddig legalább mindenkinek lehetősége volt, hogy panaszával az Alkotmánybírósághoz forduljon től sarkalatosan ez is megszűnik Egyébként a bírósági kezdeményezéseink lendületét a perköltségektől való félelmeink mellett- sajnos jelentős behatárolja a bíróságok környezeti témákkal kapcsolatos érzéketlensége és felkészületlensége. Már magának az Egyezménynek az alkalmazhatóságát tekintve is rendkívül ellentmondásos joggyakorlat alakult ki. Hiába került ugyanis az Egyezmény a 2001.évi LXXXI. törvénnyel kihirdetésre, konkrét esetekben, az igazságszolgáltatás különböző fórumain egymással homlokegyenest ellentétes értelmezések születtek abban a kérdésben, hogy az Egyezmény részévé vált-e egyáltalán a belső jogunknak? 17 Az ellenmondásos joggyakorlat megszüntetése, az egységes értelmezés megszületése érdekében egy érintett, nem kormányzati szervezet kérelmet nyújtott be a Legfelsőbb Bíróságnak, hogy az Egyezmény alkalmazhatóságát illetően szülessen jogegységi döntés. A bíróság illetékes kollégiumvezetője a kérelmet elutasította 18 és ezzel az értelmezéssel később sajnos a Legfelsőbb Bíróság felülvizsgálati tanácsa is egyetértett 19. Nincsenek vele egyedül. Ebben az elidegenedett világban sok ember tudatában mindannyiunk környezete (közjó) mint a senki tulajdona jelenik meg. Ehhez képest a bíró sem érti, hogy miért fáj nekünk az a néhány, beruházás útjába álló növény, állat likvidálása, az úgyis kopár zöldterület, a semmirevaló hegy vagy a vizes rét eltüntetése. És egyáltalán: mit kavarunk mi más ügyében, mikor nem is ott lakunk. És különben is mi lesz a fejlődéssel? IV. pillér (részvételre képesítés) Az Aarhusi Egyezménynek negyedik pillére azt a jogalkotói felismerést jelzi, hogy mit sem a három jogi pillér akkor, ha nincs, aki élni tudjon ezekkel. Mondjuk mert a polgár nem is tud róla, avagy tud, csak használni felkészületlen - netán ezzel sincs baj, de egyszerűen fél a hatalomtól. Az Egyezmény Preambulumában és egyes Cikkeiben is visszatérően jelennek meg a részvételre képesítésre felkészítő rendelkezések. Az állam felelősségébe utalja, hogy a nyilvánosság a megfelelő környezeti (szakmai) alapismereteken túl tisztába legyen jogaival, képes legyen a szükséges információkhoz való hozzáférésre, a döntéshozatalban való aktív közreműködésére (pl. a Preambulum 8., pontjai, 3. Cikk 2. pont, 5. Cikk 2., 5., 7. pontok stb.). A célok elérése érdekében aktív feladatokat ír elő a Felek számára a jogalkotásban, a hatóság képzésében, a környezeti nevelésben, a lakossági ismeretterjesztésben (Preambulum 14. pont, 3 Cikk 3. pont). A hatalom elgondolkodhatna néha, hogy mit akarhatott vajon Aarhus a 3. Cikk 4. pontjával (amelyik hangsúlyozza az egyesületek, szervezetek megfelelő elismerésének és támogatásának fontosságát) és mire céloz azzal, hogy akik az Egyezménnyel összhangban a részvételi jogaikat gyakorolják, azokat emiatt nem büntetik, nem üldözik, semmilyen módon nem zaklatják (3. Cikk 8. pont). Az Egyezmény ha nem is foglalta egységes rendszerbe- egyértelműen érzékelteti részvételre képesítés kiemelkedő fontosságát, és azt, hogy ez a Részes Felektől folyamatos, céltudatos és hatékony intézkedéseket (netán cselekvési programot) feltételez. A puszta jogi szabályozás ugyanis elégtelen, ha hiányoznak mögüle a rendszert megfelelően működtető, ellenőrző és visszacsatoló intézmények 17 A Fővárosi Bíróság 24.K.32347/2005/13 számú ítéletében a következő álláspontra helyezkedett: az Aarhusi Egyezmény olyan klasszikus nemzetközi egyezmény, amely nem rendelkezik közvetlen hatállyal, tehát az sem vertikális (állam-egyén), sem horizontális (egyén-egyén) jogviszonyokban nem keletkeztet az egyének számára bíróság előtt kikényszeríthető jogokat EI.II.JE/K. 1/2. 19 Kfv.IV /
11 (természetesen: azok is közösségi részvétellel) és ha a feladatok végrehajtásához nem állnak rendelkezésre a megfelelő pénzügyi források. Az Egyezmény magyarországi végrehajtása szerintem változatlanul pont ezen a területen, a részvételre képesítés pillérén mutatja fel a legnagyobb mulasztásokat. Lehet ugyan gyártani szépre fényezett Nemzeti Beszámolókat 20 a tények attól még tények maradnak. Márpedig a környezetvédelmi tárcánál a témának kijelölt felelőse nincs, a környezetvédelmi területi szervek, önkormányzatok személyzeti állományának képzésére nem került sor, hiányoznak az Aarhusi Egyezményről szóló (jogalkalmazást segítő) szakmai anyagok és intézményi keretek. Kormányzati stratégia hiányában a végrehajtási jogalkotás vontatottan halad, nincs szektorok közötti munkamegosztás, de az se aki a tárcaközi feladatokat koordinálná, a közös (minisztériumi mozgalmi) Arhausi Munkabizottságot évekig össze sem hívják, az ismeretterjesztéshez hiányzik a pénz és az akarat. Na már most, ha ezt összevetem a mai magyar valósággal: az ökonómiai érdekek ökológiát lehengerlő túlsúlyával, a fontolva visszarendeződő demokráciával akkor körülbelül érthetővé válik, hogy miért halad nálunk olyan vontatottan az Egyezmény végrehajtása. Ha úgy vesszük, ez a környezetvédelem súlytalanságának kormányzati szintű visszaigazolása amelyet a környezetvédelmi hatóságok feltehetően legalább úgy megszenvednek, mint a mi mozgalmunk. * * * A témában írtam én egy brosúrát öt éve, melyben értékeltem az Egyezmény honi végrehajtással kapcsolatos addigi civil tapasztalatokat. Az értékelő kiadványnak a leltárba vett nehézségek és mulasztások ellenére (másokat is) biztató címet adtam. A szárbaszökkent Aaarhus után újabb öt évvel most szomorúan állapítom meg, hogy a hazai végrehajtási deficit tovább nőtt az egykor szárba szökkent szárak kókadni tűnnek. Az Aarhusi Egyezmény hatályba léptető törvényünk 3. (2) bekezdése szerint: A törvény végrehajtásártól a környezetvédelmi miniszter gondoskodik. Mondhatnók, hogy - bibibííí - most éppen nincs is környezetvédelmi miniszter! Na ja ez sajnos így igaz, csakhogy tíz év alatt adatott belőlük öt is - de az Egyezmény felől nemigen gondoskodott egyikük sem. Aarhus Quo vadis? Győr, október dr. Kalas György Reflex Egyesület jogsegélyszolgálat Köszönet segítőimnek: Móra Verának és Trombitás Gábornak 20 A Részes Felek a Megfelelési Bizottság által összeállított kérdésekre válaszolva a Részes Felek három évente készítenek Nemzeti Beszámolót. A legutóbbi, évekről összeállított jelentés megtalálható a honlapunk Aarhus könyvtárában. 11
12 Móra Veronika: AZ AARHUSI EGYEZMÉNY INTÉZMÉNYRENDSZERÉNEK FEJLŐDÉSE AZ ELFOGADÁS ÓTA 1. Bevezetés Alappal állítható, hogy a környezetvédelem az az ágazat, amelyben a társadalmi részvétel jogszabályi háttere és intézményrendszere nemzetközi szinten a legfejlettebb. A környezetvédelem és a részvételi demokrácia összekapcsolására a civil szervezetek aktív közreműködésével létrejött Aarhusi Egyezmény a nyilvánosság, az állampolgárok a környezeti döntéshozatalban történő részvételének máig egyedülálló eszköze. Az Egyezmény 3+1 pillére a részvétel olyan összefüggő, egységes rendszert és annak minimumkövetelményeit fekteti le, ami bármely ágazatban zsinórmértéke lehet a nemzeti szintű szabályozásnak és végrehajtásnak. A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a környezeti döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezményt 1998 június 25-én fogadta el az ENSZ Európai Gazdasági Bizottságának 36 tagállama a dániai Aarhusban, az Környezetet Európának (Enviroment for Europe, EfE) folyamat 4. miniszteri konferenciáján 21. Az Egyezmény október 30-án lépett hatályba, 90 nappal azután, hogy a tizenhatodik ratifikációs okmányt a felek letétbe helyezték. Jelenleg 44 tagja van az ENSZ EGB térségben (az összesen 56 országból), beleértve az Európai Uniót is. Az Egyezményt Magyarország december 18-án írta alá és a évi LXXXI. törvénnyel hirdette ki. A hatályba lépés óta eltelt időben az egyezmény égisze alatt, annak különböző testületeiben intenzív munka folyt a bővítés, kiegészítés és továbbfejlesztés terén. Tanulmányomban áttekintést adok az Egyezmény intézményeinek eddigi tevékenységéről és eredményeiről: a Felek Találkozóin elfogadott döntések valamint a szakosított testületek, téma- és munkacsoportok jelentéseinek és dokumentumainak jellemzésével. Érintettségem és jelentőségénél fogva részletesebben mutatom be a GMO téma- és munkacsoport eddigi tevékenységét illetve azokat a korlátokat, melyekkel a munkacsoportoknak jellemzően szembe kell nézniük. Célom civil szemmel bemutatni, hogy meddig jutott és milyen kihívásokkal néz szembe a környezeti ügyekben való társadalmi részvétel nemzetközi szabályozása napjainkban A Felek Találkozói A Felek Találkozóit (Meeting of the Parties, MOP) a 10. Cikk alapján legalább kétévente hívják össze az Egyezmény végrehajtásának nyomon követése és a szükséges kiegészítések, döntések meghozatala érdekében. A hatályba lépés óta 3 rendes és egy rendkívüli MOP-ra került sor, azonban már 2001 előtt komoly előkészítő munka folyt. Ennek keretét az aláírók két találkozója (Meeting of the Signatories) adta: április, Kisinyov (Moldova): az aláírók első találkozója elfogadta az első MOP-ig tartó munkatervet. 23 Ennek keretében három tematikus csoportot is létrehoztak: (1) A szennyezőanyag-kibocsátási és szállítási nyilvántartásokról (Pollutant Release and Transfer Registers, PRTRs), Csehország vezetésével; (2) A genetikailag módosított szervezetekről (genetically modified organisms, GMOs), Ausztria vezetésével; (3) Egy jogkövetési mechanizmus kidolgozásáról, az Egyesült Királyság vezetésével. 21 A folyamatot 1991-ben, az első, dobrisi konferencia hívta életre Josef Vavrousek, a rendszerváltás utáni Csehszlovákia első (és egyetlen), tragikus sorsú környezetvédelmi minisztere. 22 Az Egyezmény dokumentumainak elérhetősége: 23 ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE, COMMITTEE ON ENVIRONMENTAL POLICY Meeting of the Signatories to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters: REPORT ON THE FIRST MEETING CEP/WG.5/1999/2 5 July
13 E testületek létrehozását az Egyezmény által adott felhatalmazások tették szükségessé, amelyek a Felek Találkozóinak feladatává tették a jogalkotást bizonyos speciális kérdésekben. Így a PRTR tekintetében a 10. Cikk 2.(i) bekezdés értelmében: az első találkozó alkalmával áttekintik az 5. Cikk 9. bekezdés végrehajtásának tapasztalatait és megvizsgálják, hogy a nemzetközi folyamatokat és fejleményeket figyelembe véve milyen lépések szükségesek az abban foglalt rendszer továbbfejlesztéséhez, ideértve egy megfelelő jogintézmény kidolgozását a szennyezéskibocsátási és szállítási nyilvántartások és beszámolók vonatkozásában, melyet a jelen Egyezményhez csatolhatnak. Ehhez már az első találkozóra megfelelő előterjesztéseket és javaslatokat kellett készíteni. A jogkövetési mechanizmust illetően a 15. Cikk szerint: A Felek találkozójuk alkalmával konszenzusos alapon megállapítják az Egyezmény rendelkezéseinek betartásával kapcsolatos nem konfrontációs, nem bírósági jellegű, konzultatív természetű választható eljárásokat. Ezeknek az eljárásoknak megfelelő közösségi részvételt kell engedniük, és tartalmazhatnak olyan választási lehetőségeket is, amelyekben megfontolják a nyilvánosság tagjaival való kommunikációt a jelen Egyezménnyel kapcsolatos ügyekben. Noha a szöveg nem specifikálja, hogy melyik MOP feladata lenne az eljárás elfogadása, ez a témacsoport főként az Egyezmény létrehozásában és fejlesztésében kezdettől érdekelt és aktív civil szervezetek (NGO) nyomására jött létre. 24 Hasonlóképpen, a GMO témacsoport is a civil szervezetek hatására (és több aláíró ország fenntartása ellenére) alakult meg, mivel e tekintetben az Egyezmény eredetileg csak egy nagyon általános és szinte semmire sem kötelező bekezdést tartalmaz: 6. Cikk 11. Valamennyi Fél, a keresztülvihető és szükségesnek látszó mértékben, nemzeti jogának keretein belül alkalmazni fogja a jelen cikk rendelkezéseit a genetikailag módosított szervezetek környezetbe való szándékos kibocsátását illető döntésekben július 3-5. Cavtat, Dubrovnik (Horvátország): az aláírók második találkozója áttekintette a fenti témacsoportok munkáját, és a Szennyező Anyagok Kibocsátási és Átviteli Regiszterének (PRTR) tekintetében tovább is fejlesztette azt, nyitott kormányközi munkacsoportot alakítva, amelynek feladatául tűzte ki egy kötelező jog eszköz kidolgozását az Egyezmény égisze alatt. A másik két témacsoport továbbra is javaslatokkal és ajánlásokkal készülhetett az első MOP-ra. Ugyanakkor ez a találkozó döntött a meglévők mellett még két új témacsoport felállításáról: (1) az igazságszolgáltatáshoz való jogról, Észtország vezetésével; (2) az elektronikus információs eszközök alkalmazásáról, Ausztria vezetésével. Mindkét témacsoport (ismét) főként a civil szervezetek sürgetésére, különösebb egyezményi felhatalmazás nélkül, és meglehetősen általános célkitűzésekkel jött létre MOP-1 Lucca A felek első találkozója, amelyre az olaszországi Luccában került sor október között, különleges jelentőséggel bírt a további jogfejlesztés szempontjából. Mint fentebb látható volt, maga az egyezmény is konkrét felhatalmazásokat adott a MOP-1-nek, de a hatályba lépés utáni várakozások, és főleg a nemzetközi civil szervezetek tevékenysége még nagyobb hangsúlyt adott az eseménynek. Az elfogadott tucatnyi határozat között szerepelt az Egyezmény eljárási szabályait rögzítő dokumentum, a genetikailag módosított szervezetek kibocsátásával kapcsolatos döntéshozatalban való társadalmi részvételre vonatkozó Luccai Útmutató {guidelines, ld. 4. fejezet) és egy új, a nemzetközi fórumokban való társadalmi részvétellel foglalkozó témacsoport felállítása. 24 Ld. id. dokumentum 15. bekezdés. 25 ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE, COMMITTEE ON ENVIRONMENTAL POLICY Meeting of the Signatories to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters: REPORT ON THE SECOND MEETING CEP/WG.5/2000/2, 19 July 2000, 16., 46. és 57. bekezdések 13
14 Ezek mellett azonban elsősorban a 34 bekezdésből álló (később luccai mandátumként is emlegetett) Luccai Nyilatkozat elfogadása számított mérföldkőnek. Az Egyezmény jellegének magyarázata, a végrehajtás megerősítésére való felhívás illetve a nemzetközi együttműködés mellett a nyilatkozat IV. fejezete az alábbi 6 fő területet jelöli meg, ahol további fejlesztőmunka szükséges ezek javarészt átfednek a már említett témacsoportok ügyeivel is: Hiszünk abban, hogy a szennyezőanyag-kibocsátási és szállítási nyilvántartások fontos eszközt jelentenek a vállalatok elszámoltathatósága, a szennyezés-csökkentés és a fenntartható fejlődés támogatása terén. Ezért azon fogunk dolgozni, hogy a kijevi miniszteri konferencia elfogadhasson egy hatékony jegyzőkönyvet a PRTR rendszerekről, valamint ennek végrehajtása és amennyiben szükséges, továbbfejlesztése irányában. 25. Elismerjük, hogy az aláírók egyebek mellett szükségesnek tartják a genetikailag módosított szervezetekkel kapcsolatos pontosabb szabályok megalkotását. Ennek érdekében, első lépésként a Felek egy útmutatót szándékoznak elfogadni és végrehajtani. Továbbá, folytatni szándékozzák a munkát e területen, beleértve egy jogilag kötelező érvényű megközelítés lehetőségét illetően, hogy továbbfejlesszék az Egyezményt, aminek eredményét, amennyiben alkalmas rá, elfogadásra bocsátják a felek második találkozóján. 26.Az igazságszolgáltatáshoz való jog, ahogy az Egyezmény előírja, nélkülözhetetlen az információhoz való jog és a társadalmi részvétel Egyezmény szerinti érvényesítéséhez, és általában véve a nyilvánosság jogos érdekeinek védelméhez és a környezeti jog kikényszerítésének támogatásában játszott szerepének beteljesítéséhez. További munkára van szükség ahhoz, hogy a Felek támogatást kapjanak a hatékony igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés gyakorlati akadályainak leküzdéséhez, beleértve a jó gyakorlatok vizsgálatát, a tapasztalatcserét illetve tájékoztató és útmutató anyagok kidolgozását a megfelelő célcsoportok számára. 27. Az elektronikus információs technológiák terén zajló forradalomra való tekintettel, az elektronikus tájékoztató eszközök és nyilvánosság folyamatos felülvizsgálata szükséges, annak érdekében, hogy az Egyezmény keretében végzett munka lépést tarthasson a legújabb fejleményekkel és hozzájáruljon a digitális szakadék áthidalásához. ( ) 28. Elismerjük, hogy szükség van az Aarhusi Egyezmény elveinek beépítésére a stratégiai környezeti hatásvizsgálatról szóló jegyzőkönyv tervezetébe az Espoo-i Egyezmény égisze alatt, amelynek elfogadása a kijevi miniszteri konferencián várható. Elismerjük továbbá, hogy az új jegyzőkönyv tartalmának fényében, szükséges annak megfontolása, hogy kell-e tovább munkát végezni az Aarhusi Egyezmény keretében a stratégiai döntéshozatalban való társadalmi részvétel terén. ( ) 31. Elismerjük, hogy szükség van az Egyezmény elveinek érvényesítésére a nemzetközi környezeti döntéshozatalban és a környezeti ügyekkel foglalkozó nemzetközi szervezetek keretében, ezért javasoljuk egy útmutató kidolgozásának megfontolását, és lehetőség szerinti elfogadását a felek egy jövőbeni találkozóján. Vagyis a nyilatkozat konkrét területeken, konkrét határidőkkel konkrét feladatokat tűzött a felek illetve az Egyezmény testületei elé, és az a további fejlődést alapjaiban meghatározó, annak irányt adó dokumentumokat fogadott el. Ehhez hasonló léptékű elhatározások egyik későbbi találkozón sem láttak napvilágot ExMOP, Kijev Minthogy maga az Egyezmény is az Environment for Europe folyamat keretében jött létre, első, a Szennyezőanyag-kibocsátási és szállítási Nyilvántartásról szóló Jegyzőkönyvének aláírására is ennek soron következő, május között Kijevben (Ukrajna) tartott miniszteri konferenciáján került sor. Máig 36 ország írta alá és 27 ratifikálta a Jegyzőkönyvet, amely október 8-án, 90 nappal a tizenhatodik ratifikációs okmány letétben helyezése után lépett hatályba. Magyarországi a végrehajtása 166/2006/EK rendelettel történt meg. 26 ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE, Meeting of the Parties to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters: REPORT OF THE FIRST MEETING OF THE PARTIES, Addendum, LUCCA DECLARATION ECE/MP.PP/2/Add.1 2 April 2004 (kiemelés eredeti) 14
15 A PRTR koncepciója eredetileg az Amerikai Egyesült Államokból származik, Toxic Release Inventory néven a nyolcvanas években jött létre (1986-ban, a bhopáli vegyipari katasztrófa hatására). Szélesebb nemzetközi ismertségre azután tett szert, hogy a riói ENSZ Csúcstalálkozó és dokumentuma, a Feladatok a XXI. századra nyomán 1994-ben 114 ENSZ tagállam Stockholmban életre hívta az ún. Kományközi Kémiai Biztonsági Fórumot (International Forum on Chemical Safety, IFCS). A Fórum napjaink kiemelt nemzetközi programjaként jelölte meg a Szennyező Anyagok Kibocsátási és Átviteli Regiszterének (angol rövidítése: PRTR) kialakítását. 27 A PRTR Jegyzőkönyv a téma első átfogó nemzetközi jogi szabályozását jelenti, és fontos szerepet játszik a már korábban létrejött országos és egyéb rendszerek (pl. a korlátozottabb hatókörű EU European Pollutant Emission Register, EPER) összehangolásában és kibővítésében. Elfogadását az Egyezmény PRTR téma- majd munkacsoportjában zajló előkészítés előzte meg (ld. a 3.3. fejezetet). Maga a PRTR rendszer a környezeti információk közzétételének egy speciális formája, amelynek célja, hogy a szennyezőanyagokkal kapcsolatos adatok nyilvánossága révén, közvetett módon hozzájáruljon a szennyezés csökkentéséhez. A Jegyzőkönyv természetesen elsősorban a Felek kompetens hatóságai számára ír elő kötelezettségeket, azonban végrehajtása kihatással van a környezethasználókra (üzemekre) és az állampolgárokra is. Megemlítendő még, hogy a kijevi miniszteri konferencián került sor a Stratégiai Környezeti Hatásvizsgálatról szóló Jegyzőkönyv aláírására is az Espoo-i Egyezmény égisze alatt, összefüggésben az Aarhusi Egyezmény égisze alatt a témakörben végzett munkával (ld. a Luccai Nyilatkozat 28. bekezdését) MOP-2, Almati A felek második rendes találkozója, amely május között volt a kazahsztáni Almatiban, elsősorban az addig elért eredmények számbavételével, a további teendőkkel és a végrehajtás megerősítésével foglalkozott, amint az elfogadott Almati Nyilatkozat fejezetcímeiből is kiolvasható: I. A KÖRNYEZETVÉDELEM ÉS A DEMOKRATIKUS KORMÁNYZÁS FEJLESZTÉSE II. LUCCÁTÓL ALMATIIG: ELŐREHALADÁS AZ EGYEZMÉNY FEJLŐDÉSÉBEN III. VÉGREHAJTÁS ÉS JOGKÖVETÉS, MINT PRIORITÁS.(E fejezet egyik legkonkrétabb, a problémákat jelző és cselekvést sürgető pontja a következő: 19. Arra biztatjuk a nyilvánosság tagjait, hogy maradéktalanul használják ki az Egyezmény biztosította jogaikat, és elismerjük a civil társadalom valamennyi partnerének szerepét annak hatékony végrehajtásában. Különösen üdvözöljük mindazokat a lényegi erőfeszítéseket, amelyeket a nem-kormányzati szervezetek tesznek az Egyezmény céljainak elérése érdekében, és felszólítjuk a kormányokat és a hasonló pozícióban lévőket, hogy biztosítsanak megfelelő, beleértve pénzügyi, támogatást számukra.) IV. JÖVŐKÉPÜNK 28 Az eredmények felülvizsgálatához tartozik, hogy a Feleknek a MOP-2-re kellett elkészíteniük első nemzeti jelentésüket az egyezmény végrehajtásáról. Magyarországról a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium mellett a civil szervezetek is készítettek egy alternatív jelentést, amely III. kategóriás dokumentumként szerepelt az Egyezmény anyagai között. 29 Szintén ekkor fogadták el és erősítették meg a Jogkövetési Bizottság első jelentéseit is. A döntés 3 Fél (Kazahsztán, Türkmenisztán és Ukrajna) esetében megállapította az Egyezmény előírásainak megszegését. (A Bizottság emellett tárgyalt Magyarországgal kapcsolatos, két jogszabályt érintő beadványról is ld. a következő fejezetben.) 27 F. Maly-M. Suta: KÖZTÁJÉKOZTATÓ RENDSZEREK AZ IPARI KIBOCSÁTÁSOKRÓL NÁLUNK ÉS A NAGYVILÁGBAN Ökotárs Alapítvány, Budapest, 1998, 28 ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE Meeting of the Parties to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters: REPORT OF THE SECOND MEETING OF THE PARTIES Addendum ALMATI DECLARATION ECE/MP.PP/2005/2/Add.1 20 June Dr. Kalas György: HUNGARIAN CIVIL REPORT ONT HE AARHUS CONVENTION 2005, Reflex Környezetvédelmi Egyesület, Győr,
16 A MOP-2 fogadta el az Egyezmény első és ez idáig egyetlen módosítását is, amely törölte a 6. Cikk 11. bekezdését, és helyette egy új 6/B Cikket valamint egy 1/B Függeléket vezetett be. Ez a korábbiaknál részletesebben és pontosabban szabályozta a társadalmi részvétel hatókörét és eljárásait a genetikailag módosított szervezetek kibocsátásával kapcsolatos döntéshozatalban (ld. 4. fejezet). A MOP elfogadott továbbá egy Útmutatót az Aarhusi Egyezmény elveinek alkalmazásáról a nemzetközi fórumokon (lásd 3.6. fejezet), és mandátumot adott az elektronikus tájékoztató eszközökkel valamint az igazságszolgáltatáshoz való joggal foglalkozó témacsoportok munkájának folytatására is MOP-3, Riga A június között a lettországi Rigában tartott harmadik találkozót a korábbiaknál csekélyebb várakozás övezte, és ezt az eredmények is visszaigazolták. Új jogi eszközök megalkotására nem került sor, a legfontosabb elfogadott dokumentumok az Egyezmény 2014-ig szóló stratégiai terve 30 beleértve egy társadalmi részvétellel foglalkozó témacsoport felállítását illetve a Rigai Nyilatkozat 31 voltak. Ez utóbbi lényegében véve megerősíti a Felek korábbi elköteleződését az Egyezmény végrehajtása és fejlesztése érdekében általában és az egyes területeken is, megismétli meghívását az ENSZ EGB térségen kívüli országok csatlakozására, és felhívja a figyelmet a Jegyzőkönyv és az Almati Módosítás (GMO) hatályba léptetésének sürgősségére. Kiemelést főleg a dokumentum 6. bekezdése érdemel: Arra is felhívjuk a feleket, hogy tartózkodjanak bármely olyan intézkedés megtételétől, amely csökkentené az információhoz való hozzáférés, a társadalmi részvétel és az igazságszolgáltatáshoz való jog elért színvonalát, még akkor is, ha ezek nem jelentik az Egyezmény szabályainak megszegését. A megfogalmazás jelzi, hogy aggodalomra adhat okot az Egyezmény szellemével össze nem egyeztethető nemzeti jogalkotás és végrehajtás erősödése, amint arra például a Jogkövetési Bizottság ECE/MP.PP/2005/13/Add.4 számú jelentése is rámutatott. Az ügy tárgya a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló évi CXXVIII. törvény, valamint az utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezéséről szóló 15/2000. (XI. 16.) KöViM rendelet szabályai, valamint a törvény későbbi módosítása voltak. A vitatott rendelkezések a gyorsforgalmi utak engedélyezésére egyszerűsített és a közösségi részvételt kevésbé biztosító eljárást vezettek be. ( ). Az ACCC/C/2004/04 sz. ügyben a Megfelelési Bizottság állásfoglalásában kifejtette, hogy a magyar kormánynak felül kell vizsgálnia a gyorsforgalmi úthálózat engedélyezésének egyszerűsített eljárását, mert annak ellenére, hogy annak szabályai első látásra nem sértik meg az Egyezmény minimális követelményeit, az eljárás megfelelősége függ az új törvény gyakorlati alkalmazásától. A Bizottság aggályait fejezte ki, továbbá abban a tekintetben, hogy az Egyezmény egyik Részes Fele olyan intézkedéseket hajt végre, amelyek csökkentik az Egyezmény által biztosított jogok már létező szintjét. 32 A MOP-3-on heves vita bontakozott ki az Almati Módosítás hatályba lépését, pontosabban az Egyezmény 14. Cikk 4. bekezdésének értelmezését illetően: Az Egyezménynek e cikk 3. bekezdésével összhangban elfogadott módosításait a Letéteményes eljuttatja valamennyi Félhez ratifikálásra, jóváhagyásra vagy elfogadásra. A módosítás az azt ratifikáló jóváhagyó és elfogadó Felek számára attól az időponttól számított 90. napon lép hatályba, amely napon a Letéteményes kézhez vette ezen Felek legalább kétharmadának (megjegyzés: az Egyezmény 30 ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE Meeting of the Parties to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters: REPORT OF THE THIRD MEETING OF THE PARTIES Addendum DECISION III/8 STRATEGIC PLAN ECE/MP.PP/2008/2/Add September ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE Meeting of the Parties to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters: REPORT OF THE THIRD MEETING OF THE PARTIES Addendum RIGA DECLARATION ECE/MP.PP/2008/2/Add.1 26 September F. Nagy. Zs. - dr. Gubek N. Móra V. (eds): CIVIL BESZÁMOLÓ ÉS VÉLEMÉNY AZ AARHUSI EGYEZMÉNY VÉGREHAJTÁSÁRÓL MAGYARORSZÁG Környezeti Tanácsadó Irodák Hálózata,
17 hivatalos angol és kihirdetett magyar szövege itt nincs összhangban, az eredetiben ugyanis háromnegyed three fourths szerepel!) ratifikálásról, jóváhagyásról vagy elfogadásról szóló értesítését. Bármely más Fél részére a módosítás a ratifikálási, jóváhagyási vagy elfogadási okirat letétbe helyezését követő 90. napon lép hatályba. A vita tárgya az volt, hogy ez a módosítás elfogadása időpontjában (azaz 2005-ben) vagy az aktuálisan (2008-ban) Részes Fél országok számának arányában értendő-e (a különbség 9), ami nyilvánvalóan befolyásolja a hatályba lépés időpontját (ami egyébként még nem történt meg, mivel a módosítást eddig 25 ország ratifikálta csak). A döntés amelynek meghozatalához vissza kellett nyúlni a nemzetközi szerződésekről szóló Bécsi Egyezményhez végül az első változatot részesítette előnyben, azzal a kikötéssel, hogy a jövőben csatlakozó országoknak a módosítással együtt kell ratifikálniuk az Egyezményt. 33 Norvégia kérésére amely megkapta a szükséges támogatást a Felek egyharmadától a 10. Cikk 1. bekezdés értelmében április 19-én rövid rendkívüli ülésre került sor Genfben, összekötve PRTR Jegyzőkönyv részes feleinek első találkozójával (MOPP-1). Az ülés napirendjén az alábbi témák szerepeltek: témacsoport létrehozása a döntéshozatalban való részvételről (ezt a civil szervezetek már a MOP- 3 alkalmával is határozottan kérték); nem ENSZ EGB országok csatlakozása az Egyezményhez; a Jogkövetési Bizottság dokumentumainak státusa (hivatalos ENSZ dokumentummá nyilvánítása). A rendkívüli ülés az izlandi vulkánkitörés miatti utazási korlátozások következtében azonban nem volt határozatképes. Így bár a fenti előterjesztéseket elfogadták, érdemi előrelépés e területeken csak a következő rendes találkozón történhetett MOP-4, Kisinyov, június A korábban elért eredményekhez képest a felek negyedik, június 29.- július 1. között tartott találkozója nem hozott túl sok újdonságot. A Kisinyovi Nyilatkozat címzettje elsősorban a 2012-ben tartandó Rio+20 konferencia, és mint ilyen elsősorban az aarhusi elvek és értékek beépítéséről és a fenntartható fejlődésben játszott szerepéről szól. A szakosított testületek munkáját illetően a találkozó kibővítette a korábbi Elektronikus Tájékoztató Eszközök Témacsoport mandátumát, létrehozva egy általános Információhoz Való Hozzáférés Témacsoportot. Megszüntette a Társadalmi Részvétel a Nemzetközi Fórumokon Témacsoportot, ugyanakkor megerősítette a genfi rendkívüli ülésen felállított Társadalmi Részvétel Témacsoport mandátumát, valamint döntött az Igazságszolgáltatáshoz való Jog Témacsoport munkájának folytatásáról is. Így lényegében három, az egyezmény pilléreihez illeszkedő szakosított csoport tevékenykedik immár az egyezmény égisze alatt noha ezek egyik sem válhatott hivatalos kormányközi munkacsoporttá. Konkrét eredménynek tekinthető az ENSZ EGSZB térségen kívüli országok számára az Egyezményhez való csatlakozási folyamatának leegyszerűsítéséről szóló döntés, amely a következő, 5. MOP feladatává teszi a kérdés végleges rendezését (az Egyezmény módosítását). Egyben ez váltotta ki a legnagyobb vitát is elsősorban az European EcoForum által képviselt civilek szerettek volna gyorsabb előrehaladást látni e téren Az Egyezmény szakosított testületei A luccai MOP-1-en elfogadott eljárási szabályok (Rules of procedure) értelmében a Felek Találkozója, összhangban az Egyezmény 10. Cikkének 2. (d) bekezdésével szakosított testületeket (subsidary bodies) hozhat létre meghatározott kérdések kezelésére az általa meghatározott feltételek mentén. Eddig összesen 33 ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE Meeting of the Parties to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters: REPORT OF THE THIRD MEETING OF THE PARTIES Addendum DECISION III/1 INTERPRETATION OF ARTICLE 14 OF THE CONVENTION ECE/MP.PP/2008/2/Add.3 26 September Dokumentumok: 17
18 8 ilyen testület jött létre az Egyezmény égisze alatt, köztük többnek munkája reflektálva a nyilvánvaló szükségletre már a hatályba lépés előtt megindult. (A nyolcból csak 7 tekinthető igazán szakosítottnak, de a teljesség kedvéért mindegyikre kitérek.) A testületek két fő típusa a témacsoport (task force) és a kormányközi munkacsoport (working group). Előbbi a Felek Munkacsoportja (ld fejezet) alá rendelten működik, kevésbé formalizált, és nincs felhatalmazása jogilag kötelező erejű szöveg megfogalmazására ennek megfelelően munkacsoport eddig csak a GMO módosítás és a PRTR Jegyzőkönyv előkészítésére jött létre A Felek Munkacsoportja (Working Group of the Parties) és az Egyezmény Hivatala (Bureau) A nyitott kormányközi munkacsoport, amelyet a luccai MOP-1 hozott létre 35, feladata a MOP által elfogadott munkaterv végrehajtásának felügyelete, maguknak a találkozóknak az előkészítése illetve a szakosított testületek munkájának ellenőrzése és irányítása, továbbá az Egyezmény céljainak elérése és fejlesztése érdekében javaslattétel a MOP-nak, illetve minden más, a MOP által ráruházott feladat ellátása. A munkacsoport legalább évente egyszer találkozik eddig 11 ülésére került sor. Találkozóin áttekinti a többi szakosított testület hozzá eljuttatott előterjesztéseit, előkészíti azokat a MOP döntésére, meghatározza a nemzeti jelentéstétel követelményeit, megszövegezi a MOP elé kerülő dokumentumokat (pl. az Egyezmény végrehajtásáról szóló jelentéseket, a munkaterveket, a nyilatkozatok tervezetét), illetve felügyeli az Egyezmény égisze alatt tartott egyéb, speciális rendezvényeket (pl. konferenciák). A munkacsoporthoz hasonló, de még inkább a napi szintű működésért az Egyezmény hétfős hivatala felel, amely az aktuális MOP-on megválasztott elnökből, két alelnökből és 4 tagból valamint a társadalmi szervezetek egy megfigyelőjéből áll. 36 A hivatal rendszerint évente négy alkalommal ülésezik. Tagjai egyben a Felek Munkacsoportjának hivatalaként is szolgálnak Jogkövetési Bizottság (Compliance Committee) Az Egyezmény 15. Cikke előírja rendelkezéseinek betartásával kapcsolatos nem konfrontációs, nem bírósági jellegű, konzultatív természetű választható eljárások megalkotását és működtetését. Ennek kidolgozása érdekében már az aláírók első, kisinyovi találkozója egy témacsoportot hozott létre, amely két alkalommal ülésezett. Kiindulópontként a témacsoport angol elnöke készített egy összeállítást a nemzetközi (környezetvédelmi) egyezmények hasonló intézkedéseiről, valamint a társadalmi szervezeteket tömörítő European EcoForum is előterjesztést nyújtott be a civilek által hangsúlyosnak tekintett kérdésekről. A témacsoport tárgyalásain a fő kérdést az Egyezmény 15. Cikke speciális előírásainak értelmezése volt: mit jelentsen a megfelelő közösségi részvétel, illetve az olyan választási lehetőségek is, amelyekben megfontolják a nyilvánosság tagjaival való kommunikációt? Már ebben a fázisban eldőlt, hogy az Egyezmény tagjai egy önálló, állandó bizottság felállításában gondolkoznak, azonban ennek összetételére, hatáskörére, feladataira több változat is született. 37 Ezeket a kérdéseket és a felmerült alternatívákat a témacsoport második ülése (2000. november 6-8., London) tárgyalta tovább. Az aláírók második találkozója (Dubrovnik, Cavtat) az előkészítő munkára alapozva egy nyílt kormányközi munkacsoportot állított fel, azzal a feladattal, hogy készítse el a jogkövetési 35 ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE Meeting of the Parties to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters: REPORT OF THE FIRST MEETING OF THE PARTIES Addendum DECISION I/14 ESTABLISHMENT OF THE WORKING GROUP OF THE PARTIES ECE/MP.PP/2/Add.15, 2 April ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE Meeting of the Parties to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters REPORT OF THE FIRST MEETING OF THE PARTIES Addendum DECISION I/1: RULES OF PROCEDURE ECE/MP.PP/2/Add.2 2 April ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE, COMMITTEE ON ENVIRONMENTAL POLICY Meeting of the Signatories to the Convention on Access to Information,Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters (Second meeting, Dubrovnik, Croatia, 3-5 July 2000)(Item 4 (b) of the provisional agenda) REPORT ON THE FIRST MEETING OF THE TASK FORCE ON COMPLIANCE MECHANISMS CEP/WG.5/2000/4 17 April
19 mechanizmus konkrét tervét (valamint ezt a munkacsoportot bízta meg az eljárási szabályok kidolgozásával is). A munkacsoport két alkalommal találkozott: február , és november én. Az első ülés tovább tárgyalta a fenti kérdésköröket, amit a második ülésen a szöveget tovább finomította, és sikerült csökkentenie a választási lehetőségeket illető opciók számát is. Továbbra is nyitott kérdés maradt a bizottság összetétele, de a jegyzőkönyv megállapítása szerint a delegációk többsége a független szakértőkből álló testület mellett foglalt állást. 38 A luccai MOP-2 ebben az értelemben hozott döntést a Jogkövetési Bizottság felállításáról: A nyolcfős testület tagjait a Felek, aláírók, és társadalmi szervezetek egyaránt jelölhetik, a részes fél és aláíró országok állampolgárai közül (egy országból csak egy tagot és figyelembe kell venni a regionális és szövetségi egyensúlyt is). A Bizottsághoz a Felek és a Titkárság mellett a nyilvánosság tagjai is tehetnek bejelentéseket írott (akár elektronikus) formában, az adott ország csatlakozása utáni egy éven túl. Ezt jogot a tagállamok csak ideiglenesen korlátozhatják, ha ezen időszakon belül bejelentik, hogy legfeljebb négy évig nem tudják elfogadni a nyilvánosságtól érkező bejelentés elbírálását a Bizottság részéről. (A gyakorlatban ezzel a lehetőséggel még egy fél sem élt, nyilván tartva a közvélemény reakciójától is.) A Bizottság által kezelt információk főszabályként nem bizalmasak, jelentéseik teljes egészében nyilvánosak. a Bizottság ülésein nemcsak az érintett Fél, de a bejelentést tévő személyek is részt vehetnek, és határozatainak tervét is megkapják. a Felek Találkozója egyebek mellett felszólíthatja az Egyezményt megsértő Felet, hogy nyújtson be tervet a jogkövető állapot helyreállítására, kibocsáthat nyilatkozatot a jogsértésről illetve figyelmeztetést illetve felfüggesztheti a Felet az Egyezmény keretében megillető jogokat és privilégiumokat, összhangban a nemzetközi egyezmények szabályaival. 39 A Jogkövetési Bizottságra vonatkozó szabályok megalkotásában így messzemenőleg sikerült érvényre juttatni az Egyezmény szellemiségét, amennyiben (más egyezményekkel ellentétben) a nyilvánosság tagjai is élhetnek e fórum által biztosított jogorvoslati lehetőségekkel, de ugyanezt tükrözi a Bizottság munkájának nyilvánossága is (ez a nyilvánosság a felekkel való interakcióra, illetőleg a kérelmek előzetes megvitatására terjed ki, a döntés megvitatására nem). Megjegyzendő, hogy az Amerikai Egyesült Államok - noha nem tagja az Egyezménynek, de az ENSZ EGB térség tagjaként megfigyelőként részt vehet annak találkozóin - szükségesnek tartotta, hogy a luccai MOP-1 jegyzőkönyvéhez csatolt véleményében részletesen kifejtse a Bizottság felállításával és szabályaival kapcsolatos aggályait és ellenvéleményét PRTR Munkacsoport (Task Force/Working Group on PRTR) Mint arról már a 2.2. fejezetben is szó volt, a PRTR szabályozás megalkotása az Egyezmény égisze alatt nem volt előzmények nélküli. A már létező nemzeti és regionális rendszerek (TRI, EPER stb.) mellett 1996-ban az OECD is ajánlást adott ki e téren, így az aláírók első találkozóján (Kisinyovban) felállított témacsoportnak volt mire alapoznia munkáját. A csoport azt a mandátumot kapta, hogy vizsgálja meg egy lehetséges PRTR szabályozás elemeit, és készítsen javaslatot a további lépésekre. A témacsoport első ülésén egyetértés mutatkozott abban, hogy egy jogilag kötelező eszköz megalkotására van szükség, amely fokozatosan fejleszthető, és már itt felmerült a kijevi konferencia, mint lehetséges céldátum is. Az 38 ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE, COMMITTEE ON ENVIRONMENTAL POLICY Meeting of the Signatories to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters Working Group on Compliance and Rules of Procedure (Second meeting, Geneva, November 2001) REPORT OF THE SECOND MEETING CEP/WG.5/AC.1/2001/6 2 January ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE Meeting of the Parties to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters: REPORT OF THE FIRST MEETING OF THE PARTIES Addendum DECISION I/7 REVIEW OF COMPLIANCE ECE/MP.PP/2/Add.8 2 April ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE Meeting of the Parties to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters REPORT OF THE FIRST MEETING OF THE PARTIES ECE/MP.PP/2 17 December
20 elfogadott vitaanyag felvázolta e rendszerek általános jellemzőit és az előírások indoklását, és ezzel minden további munka alapját teremtette meg. 41 Az aláírók második találkozója (Dubrovnik) elfogadta a témacsoport jelentését, és nyílt kormányközi munkacsoporttá alakítva meghosszabbította mandátumát, amely már konkrétan a kijevi miniszteri konferencián elfogadandó jogi eszköz kidolgozásáról szólt. 42 A munkacsoport ben két év alatt 6 ülést tartott. Az első ülésen megállapodás született arról, hogy a delegációk a PRTR rendszerek kulcsfontosságú elemeire koncentrálnak, és a kevésbé lényeges elemekre pedig a tárgyalások későbbi szakaszában visszatérnek. Ekkor született egyetértés arról is, hogy a kidolgozandó jogi eszköz formája egy önálló jegyzőkönyv lesz (szemben az Egyezmény új függelékének megalkotásával, mint másik lehetőség). Az első ülésen elfogadott A szennyezés-kibocsátási és szállítási nyilvántartások szabályozási tervének elemei című dokumentum így az alábbi kérdésekre összepontosított: (a) a befogadó környezeti elemek; (b) a kibocsátások és szállítások típusai; (c) jelentési gyakoriság és időzítés; (d) a jelentésre kötelezettek köre; (e) a jelentendő anyagok köre; (f) csökkentési célok; (g) nyilvános hozzáférés és az adatok terjesztése. 43 Külön vita tárgyát képezte, hogy az Egyezmény égisze alatt elfogadandó jogi eszköz mennyiben lesz összeegyeztethető az EU EPER rendszerével, amely egyébként a klasszikus PRTR-hoz képes korlátozottabb hatáskörű (pl. az anyaglista, a jelentési gyakoriság tekintetében), mintegy a tagállami rendszerek kivonata. Nem született egyetértés abban sem, hogy kibocsátás-csökkentési célok (és az azokról való jelentés) előírása része legyen-e alapvetően információs jellegű PRTR-nak vagy más jogi eszközök megfelelőbbek ennek kezelésére. A második és a harmadik ülés a fentiekre alapozva már egy szövegszerű jegyzőkönyv tervezetet cikkelyenként tárgyalta végig, és ennek eredményeként a negyedik ülés fogadta el az első szövegváltozatot. 44 Ez a javaslat még egy fokozatos megközelítést tükrözött, amely a felek számára először egy viszonylag szűkebb körű rendszer felállítását írja elő, amely az idő előrehaladásával fokozatosan bővítendő. A lehetséges bővítések egyben a tárgyalások során legvitatottabb területeket is tükrözték, így azt hogy mennyiben célszerű és kivitelezhető a rendszer keretében a hulladékszállításokról, termékekben 41 ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE, COMMITTEE ON ENVIRONMENTAL POLICY Meeting of the Signatories to the Convention on Access to Information,Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters (Second meeting, Dubrovnik, Croatia, 3-5 July 2000)(Item 4(b) of the provisional agenda):pollutant RELEASE AND TRANSFER REGISTERS Report on the first meeting of task force - CEP/WG.5/2000/5 27 April ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE, COMMITTEE ON ENVIRONMENTAL POLICY Meeting of the Signatories to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters REPORT ON THE SECOND MEETING - CEP/WG.5/2000/2 19 July 2000, 28. bekezdés 43 ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE, COMMITTEE ON ENVIRONMENTAL POLICY Meeting of the Signatories to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters Working Group on Pollutant Release and Transfer Registers (First meeting, Geneva, 28 February - 2 March 2001):REPORT ON THE FIRST MEETING OF THE WORKING GROUP ON POLLUTANT RELEASE AND TRANSFER REGISTERS CEP/WG.5/AC.2/2001/2 21 March ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE, COMMITTEE ON ENVIRONMENTAL POLICY Meeting of the Signatories to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters Working Group on Pollutant Release and Transfer Registers (Fourth meeting, Geneva, March 2002): DRAFT PROTOCOL ON POLLUTANT RELEASE AND TRANSFER REGISTERS: OBJECTIVE, DEFINITIONS, GENERAL PROVISIONS, CORE ELEMENTS, STRUCTURE, FIRST STEP, QUALITY ASSESSMENT AND CAPACITY-BUILDING - CEP/WG.5/AC.2/2002/3 4 February
BESZÁMOLÓ A HETEDIK TALÁLKOZÓRÓL. Melléklet MEGÁLLAPÍTÁSOK ÉS AJÁNLÁSOK
EGYESÜLT NEMZETEK SZERVEZETE E Gazdasági és Szociális Tanács ECE/MP.PP/C.1/2005/2/Add.4 2005. március 14. Eredeti: Angol EURÓPAI GAZDASÁGI BIZOTTSÁG a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről,
Nimfea Természetvédelmi Egyesület az IUCN, a CEEWEB, és a Föld Barátai Magyarország tagja kiemelten közhasznú társadalmi szervezet Túrkeve, Ecsegi u. 22. 5421, Túrkeve, Pf: 33. +36/56/361-505 info@nimfea.hu
Műszaki Notifikációs Eljárás Alkalmazása Magyarországon. Budapest, június 25. Fazekas Zsolt IM EU Jogi Megfelelésvizsgálati Főosztály
Műszaki Notifikációs Eljárás Alkalmazása Magyarországon Budapest, 2015. június 25. Fazekas Zsolt IM EU Jogi Megfelelésvizsgálati Főosztály A műszaki notifikációs központ elérhetősége Igazságügyi Minisztérium

References: Bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 bíróság