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Timestamp: 2018-04-19 10:00:09+00:00

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Nuestro Sistema Público de Seguridad Social: ¿COMO SURGE LA SEGURIDAD SOCIAL?
¿COMO SURGE LA SEGURIDAD SOCIAL?
I. CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL.
II. EVOLUCIÓN DE LAS FORMAS DE COBERTURA DE NECESIDADES
1. Técnicas asistenciales
1.1. Asistencia familiar
1.2. Asistencia privada
1.3. Beneficencia pública
2. Técnicas de previsión individual
2.1. Ahorro privado
2.2. Seguro privado
2.3. Previsión social voluntaria
3. Los seguros sociales obligatorios
3.1. Las mutualidades
3.2. Origen y establecimiento de los seguros sociales obligatorios en Europa
3.3. El establecimiento de los seguros sociales en España
4.1. El primer paso para la formación del sistema de Seguridad Social: Informe Beveridge
4.2. La formación de la Seguridad Social en España
4.2.1. Los seguros sociales (1900-1963)
4.2.2. De la Ley de Bases de 1963 a la Constitución de 1978
4.2.3. Previsiones constitucionales en materia de protección social
4.2.4. Análisis del art. 41 CE
III. MODELOS DE SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL
1. Los dos niveles de Seguridad Social
2. Nivel profesional
3. Nivel universal
IV. PROGRESO LEGISLATIVO EN NUESTRO PAÍS
1. De la Ley Dato a la Ley de la Seguridad Social de 1966
2. De la LGSS de 1974 al vigente Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 20 de Junio de 1994
3. Reformas legales posteriores a la publicación de la LGSS de 1994
A MODO DE CHULETA RECORDATORIA
I. CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL
La Seguridad Social cubre las situaciones de necesidad de la ciudadanía mediante el diseño de un entramado normativo de protección y la definición legal de las situaciones que, a juicio del legislador de turno, son merecedoras de protección. Así, podemos apuntar que el Derecho de la Seguridad Social
es el conjunto de normas, técnicas y procedimientos que tienen por objeto la definición de las necesidades sociales sobre las que va a intervenir el Estado y el establecimiento de los mecanismos de protección de las mismas, previa concreción del nivel que esa intervención estatal decide alcanzar.
No puede hablarse de Seguridad Social propiamente dicha hasta el siglo XX. Con anterioridad, las técnicas de protección de las necesidades habían adoptado formas diversas, pero no alcanzando ninguna una función del Estado en términos similares a los actuales. Históricamente la cobertura de las señaladas situaciones de necesidad se tartaba mediante dos fórmulas:
técnicas asistenciales, dentro de las que cabe señalar la asistencia familiar, la asistencia privada y la beneficencia pública, y
las técnicas de previsión, entre las que se podía hacer mención al ahorro individual, al seguro privado y a las mutualidades y montepíos. Aunque, lógicamente, estas técnicas de protección mantienen hoy su vigencia, su alcance y relevancia ha quedado ostensiblemente rebajado con la consolidación de los sistemas públicos de Seguridad Social.
El origen de nuestro Sistema de Seguridad Social se encuentra en la responsabilidad por daño en que se fundaban las indemnizaciones y prestaciones contenidas en la Ley de Accidentes de Trabajo de 30 de enero de 1900, en caso de incapacidad y de fallecimiento. En ese primer momento, sólo los daños producidos como consecuencia de un accidente laboral generaban derecho a recibir la ayuda económica a favor del accidentado o de sus familiares.
El elemento de protección que diseñaba aquella Ley podía calificarse como «seguro de responsabilidad», al limitarse el legislador a imponer al empresario la obligación de indemnizar -dentro de los estrictos límites cuantitativos que fijaba la norma- en los casos en los que se producía el fallecimiento o la incapacidad del trabajador (absoluta o parcial, temporal o permanente), dejando exclusivamente en manos del empresario la decisión de asegurar, o no, ese riesgo, o hacerle frente con los medios económicos de los que dispusiese en el momento del acaecimiento. Esta primera fórmula de protección no conllevaba, por tanto, la creación de un seguro obligatorio que cubriese el riesgo o
peligro, sino la escueta exigencia de responsabilidad al empresario por la generación de un daño, en aplicación de las reglas civiles básicas.
Lógicamente, esta forma particular de protección alcanzaba únicamente a las contingencias directamente relacionadas con el trabajo por cuenta ajena, porque sólo respecto a éste se entendía que el empresario asumía un riesgo que, de materializarse, derivaba en un daño indemnizable. En la actualidad la responsabilidad empresarial por daño derivado de accidente de trabajo o de enfermedad profesional (AT/EP) puede apreciarse -sin incumplimiento de las obligaciones empresariales de Seguridad Social- en regulaciones como el recargo de prestaciones en caso de incumplimiento de las medidas de seguridad y salud, o la indemnización civil que puede reconocerse en estos casos al trabajador o a sus familias.
II. EVOLUCIÓN DE LAS FORMAS DE COBERTURA DE LAS NECESIDADES
Una de las formas tradicionales de cobertura directa de las situaciones de necesidad es la asistencia familiar, entendida como ayuda mutua entre los miembros de la unidad familiar. Esta forma de colaboración o asistencia tiene un papel histórico innegable, aunque necesariamente limitado cuantitativa y cualitativamente. Generalmente, los miembros de la familia satisfacen sus necesidades en el interior de la misma y en el exterior con base a las rentas de trabajo percibidas por uno o varios de sus miembros. La familia puede sostener económicamente tanto a hijos en edad de trabajar que, bien por la situación del mercado de trabajo o por razón de estudios, acceden tarde a un empleo, como a adultos desvinculados del mercado laboral –ancianos y cónyuges no trabajadores, fundamentalmente–.
En el ordenamiento español vigente, el Estado asume también en cumplimiento del mandato constitucional contenido en el art. 39 CE un deber de protección de la familia, especialmente a través del sistema de Seguridad Social, mediante prestaciones familiares por hijo a cargo, complementos de pensión por cónyuge a cargo, prestaciones no contributivas de desempleo por cargas familiares, etc.
El segundo escalón clásico de cobertura de las situaciones de necesidad es la asistencia privada entendida como caridad. Aunque este tipo de asistencia privada ha jugado un papel fundamental en la contención cotidiana de las necesidades individuales, no puede ser entendida como una técnica de protección desarrollada, ni como un remedio a las diversas necesidades sociales. Hoy, este tipo de asistencia puede encontrarse como complemento del sistema de Seguridad Social, especialmente a través de organizaciones no gubernamentales y de asociaciones de voluntariado.
Mayor relevancia ha debido atribuírsele siempre a la beneficencia pública, como fórmula de atención de necesidades sociales organizada desde el Estado. Si bien, ésta no deja de ser una forma más de caridad y no un sistema legal de normas de intervención en la prevención y protección de las necesidades sociales en su conjunto, cuyos destinatarios son la población marginal y las bolsas de indigencia. Huelga señalar que por mucho que la beneficencia atienda a la «prueba de necesidad» -en el sentido de prueba de la existencia de un estado de necesidad- no genera derechos subjetivos perfectos, resultando imposible reclamar la prestación denegada.
Como se ve, las técnicas asistenciales -familiar, privada y benéfica- tienen en común la reparación del estado de necesidad, esto es, dicho estado se presenta como inevitable y, cuando se verifica, a posteriori, se instrumenta la fórmula de reparación de un estado de necesidad ya sobrevenido. Sin embargo, existen históricamente otras técnicas que intentan evitar que el estado de necesidad sobrevenga, mediante la previsión del riesgo. Tales técnicas son las que llamamos previsionales, mediante las cuales se intentan actuaciones anteriores al planteamiento de la necesidad, de forma que cuando se produzca, se hayan previsto ya los medios de cobertura.
Una de las técnicas de previsión por excelencia es el ahorro privado, esto es: la renuncia a un consumo actual para afrontar un gasto futuro. Naturalmente, este mecanismo de previsión se utiliza desde siempre y su objeto es que cuando se verifica el riesgo, pueda éste ser asumido de acuerdo
con las reservas previas que han ido realizándose. Sin embargo, en la actualidad, esta técnica de previsión resulta cada vez más insuficiente, particularmente si se tiene en cuenta la demostrada incapacidad de ahorro de buena parte de la sociedad. Además, en ocasiones, el largo período que se precisa para obtener un capital de reserva con el que hacer frente a necesidades futuras, añadido a la depreciación de la moneda por los efectos de la inflación hacen del ahorro individual un mecanismo con frecuencia ineficaz. Por otro lado, quienes generan más ingresos son realmente quienes disponen de mayor capacidad de ahorro, y en este sentido se produce el problema de que quienes se encuentran más necesitados, con salarios bajos, son, precisamente, quienes se encuentran en peores condiciones para dedicar parte de sus ingresos al ahorro con previsión de futuro.
El otro instrumento de previsión individual es el seguro privado, que no es otra cosa que la materialización de una operación mercantil que alberga ánimo de lucro, mediante la suscripción de un contrato que asegura un riesgo que pueda producirse en el futuro. La indeterminación del suceso asegurado puede venir por el desconocimiento del momento en que tal contingencia protegida se verifique o bien por la indeterminación de si el suceso protegido acontecerá o no efectivamente.
En todo caso, en la fase inicial y previa al surgimiento del sistema de Seguridad Social, las técnicas de protección descritas servían para cubrir con más o menos éxito las necesidades sociales existentes. Hoy, normalmente, juega un papel de complemento de la asistencia pública proporcionada por la Seguridad Social.
En la primera fase de génesis del sistema público de protección social, la responsabilidad empresarial por accidente de trabajo coexistía con el aseguramiento voluntario de los trabajadores frente a las contingencias comunes, ajenas a la prestación de servicios y por ende a la responsabilidad del empleador. En este primer momento, el papel del Estado quedó constreñido al fomento del aseguramiento voluntario del trabajador, como mecanismo para proporcionar a aquél y a su familia cierto grado de seguridad frente a un futuro más o menos incierto. En este fomento del aseguramiento voluntario la creación en 1908 del Instituto Nacional de Previsión (INP) y la inclusión dentro del mismo del seguro de vejez supusieron un determinante paso adelante, al ser la primera piedra en la institución de un régimen de previsión social subvencionado por el Estado. Con su constitución al fin podía afirmarse que existía en España una institución encargada de regir todos los servicios intervencionistas en materia de seguros sociales y difundir e inculcar la previsión social, así como estimular y favorecer su bonificación por entidades oficiales o particulares. El aseguramiento continuó siendo voluntario, pero se tomaron medidas de promoción del mismo tales como la bonificación de las contrataciones de seguros.
En ese modelo las pensiones podían concertarse a capital cedido o a capital reservado, reconociéndose así dos clases de pensiones, las que se caracterizaban por la cesión de las cuotas pagadas a cambio de una pensión que cobraba el asegurado desde que alcanzaba la edad de retiro hasta su muerte; y las que incluían dos operaciones, la entrega de una renta vitalicia al asegurado y otra de seguro de vida, consistente en la atribución al cónyuge, a los hijos o a los descendientes de cierto importe en caso de muerte del asegurado.
Aunque pronto se comprobó que este régimen de libre aseguramiento resultaba insuficiente y que era imprescindible convertirlo en obligatorio para proteger efectivamente a los trabajadores y a sus familias, su relevancia para el sistema es innegable, y hoy en día pueden encontrarse fórmulas de previsión social voluntaria que hunden sus raíces en aquel modelo, y que alcanzan cada vez más relevancia, fundamentalmente para completar las prestaciones de la Seguridad Social.
Los planes y fondos de pensiones son un claro ejemplo de lo dicho, en tanto que técnica de previsión voluntaria y privada. Un Plan de pensiones es un contrato especial en el que se definen los derechos y obligaciones de partícipes y de beneficiarios, contrato que necesariamente ha de formalizarse a través de un Fondo de Pensiones, que es el patrimonio constituido para dar cumplimiento a las prestaciones previstas en el correspondiente Plan. Están regulados por el RDL 1/2002, de 29 de noviembre, desarrollado por RD 304/2004, de 20 de febrero. Existen planes de empleo (constituidos por empresas a favor de sus empleados) y planes individuales (contratados por un individuo con una entidad financiera). Son en realidad planes privados de ahorro, pues no deja de ser un sistema de capitalización, si bien en los planes de empresa participa el empresario. Conceden rentas o capitales por jubilación, incapacidad permanente, viudedad y orfandad. Destacan por la imposibilidad de rescate, salvo supuestos excepcionales y tasados, y sus posibles ventajas fiscales, y desde noviembre de 2002 por la obligación de externalización.
El antecedente necesario de los seguros sociales -y por ende, del sistema de Seguridad Social- se encuentra, sin duda, en las mutualidades, que son aquellas asociaciones que tomaron carta de naturaleza en la Edad Media, en una doble formulación: la profesional (esto es, los gremios) y la religiosa (cofradías). Constituyeron el primer embrión histórico de la protección de necesidades sociales con base en la idea de solidaridad, si bien se trata todavía de una cierta solidaridad profesional. Sus notas características eran:
La obligatoriedad (frecuentemente no puede desarrollarse la actividad sin pertenecer a la mutualidad correspondiente).
La solidaridad (los asociados ponen en común los riesgos para atender conjuntamente al asociado en quien se verifica el riesgo).
En la actualidad las mutualidades siguen cumpliendo un importante papel de agrupamiento colectivo profesional y se basan en un contrato plurilateral que se financia mediante el reparto de las cargas con gestión colectiva de los fondos disponibles y que protege necesidades concretas con cuantías determinadas previamente.
Los seguros sociales obligatorios, por su parte, son el antecedente histórico inmediato de la Seguridad Social. Su establecimiento arranca de finales del siglo XIX. En 1883, el Parlamento alemán aprueba el establecimiento del seguro de enfermedad que alcanzaba a la asistencia médico-quirúrgica y a los medicamentos, pero también la prestación sustitutiva del salario durante el tiempo que el trabajador protegido se encontrara de baja. Entonces se hallaban asegurados los trabajadores de la industria con ingresos inferiores a determinado límite, quedando fuera de la protección los trabajadores que superaran ese límite, así como todos los trabajadores agrarios, los empleados y los trabajadores autónomos.
Al año siguiente se implantó, también en Alemania, el seguro de accidentes de trabajo, financiado íntegra y exclusivamente por los patronos y algún tiempo más tarde los seguros de vejez e invalidez, supervivencia y desempleo.
El sistema de seguros sociales alemán fue como la piedra arrojada a un estanque y en otros países europeos se comenzó a organizar sistemas de seguros sociales obligatorios. El primero de ellos, Austria, después, Francia, Inglaterra, Hungría, Noruega, Suecia y España.
En el período comprendido entre las dos guerras mundiales continuó la generalización de los seguros sociales de raíz alemana, y al iniciarse la Segunda Guerra Mundial, el ejemplo europeo se había extendido ya a América Latina y a los Estados Unidos. Por tanto, en esta etapa histórica, la novedosa idea de los seguros sociales había madurado en gran parte del planeta y la población advertía que tenía un derecho a la protección, esto es, que las prestaciones contempladas en los seguros eran jurídicamente exigibles como contrapartida de las aportaciones que, en forma de cuota, se hubieran realizado. Con el desarrollo de las técnicas de gestión de los seguros sociales y su establecimiento progresivo, aparecieron fórmulas financieras variables y, finalmente, podemos señalar como elementos definitorios en este nivel de desarrollo tres aspectos: 1) La obligatoriedad: el aseguramiento proviene de la ley. Se quiebra aquí el principio de la autonomía de la voluntad. Se está asegurado obligatoriamente. 2) La financiación, a salvo el seguro para accidentes de trabajo, proviene de tres vías: el Estado, las aportaciones patronales y las cotizaciones de los trabajadores. 3) La gestión es pública, jurídicamente pública, sin que ello impida la existencia de multitud de entidades privadas que colaboraron en dicha gestión.
3.3 El establecimiento de los seguros sociales en España
El primer hito normativo en el establecimiento de los seguros sociales en España vino de la mano del establecimiento del Retiro Obrero Obligatorio en 1919. La protección que dispensaba este seguro era básicamente contributiva y alcanzaba sólo a quienes ejercían una actividad asalariada por la que percibían ingresos inferiores a un determinado límite, fijándose una cierta correspondencia entre lo obtenido al materializarse la contingencia y las cotizaciones aportadas, cotizaciones que, por otra parte, eran de cuantía muy escasa.
Tras esta primera fórmula de protección social, que fue la única de la época, fueron surgiendo e incorporándose al panorama legislativo otros instrumentos de cobertura, culminando esa actividad de política protectora en un conjunto de seguros sociales entre los que destaca muy particularmente el Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI). Si bien pronto se comprobó que las prestaciones sociales que dispensaba resultaban claramente insuficientes. Esta insuficiencia hizo que las Reglamentaciones de Trabajo establecieran fórmulas complementarias de protección por ramas profesionales, lo que se lleva a cabo a través del mutualismo laboral, cuyo objeto era complementar la protección pública existente. Así, el Reglamento del Mutualismo Laboral se aprueba por la OM de 10-9-1954.
Tales mutualidades se organizaron, como se ha dicho, por sectores laborales, guardando relación sus prestaciones con los salarios de sus integrantes. Precisamente esta correspondencia dejó pronto patente que la dependencia de las prestaciones de la situación financiera de la mutualidad y, por ende, de la situación económica del sector laboral correspondiente, generaba diferenciaciones y discriminaciones entre la población trabajadora. En efecto, la fragmentación de la protección por sectores laborales conducía a diferencias de protección entre Mutualidades «ricas» y Mutualidades «pobres».
Pese al sustancial cambio que en la protección social significaron el nacimiento y desarrollo de los seguros sociales obligatorios, pronto se advirtió su insuficiencia, especialmente por el número de trabajadores protegidos. Restaban grandes capas de población desprotegidas y los riesgos cubiertos tenían naturaleza básica (vejez, invalidez, enfermedad, etc.) siendo así que la sociedad demandaba ya la cobertura de otras necesidades que sólo la Seguridad Social podría venir a contemplar y a proteger.
Cuando aún no había concluido la Segunda Guerra Mundial, en Gran Bretaña se formuló la doctrina moderna de la Seguridad Social mediante los dos importantes informes redactados por William Beveridge. Este economista británico puso en realidad las bases doctrinales del concepto moderno de Seguridad Social, señalando que el Estado debe crear condiciones que luchasen contra «los cinco gigantes causantes de los males sociales: la indigencia, las enfermedades, la ignorancia, la falta de higiene y la desocupación». La idea básica de la protección de las necesidades sociales evolucionó desde la autotutela y la previsión individual o pública, a la noción general de que el Estado tenía, como tal, entre sus funciones esenciales, la ordenación de un sistema que permitiera el establecimiento de mecanismos de protección de los ciudadanos.
El informe se elaboró en 1942 durante la Segunda Guerra Mundial, como un programa de protección social para la posguerra. El informe parte de una doble crítica:
la crítica de la asistencia pública –incluso en su versión modernizada- por entender que una cobertura condicionada a la insuficiencia de recursos es contraria a la dignidad de los ciudadanos y no puede ser el fundamento de un régimen de protección social general; y
la crítica del seguro profesional, de corte bismarkiano, por limitar la protección en función de criterios profesionales.
La idea central del informe es la de lograr una protección completa de todos los ciudadanos frente
a todos los riesgos sociales. De esta forma, el seguro profesional se convierte en seguro nacional,
como centro del esquema general de protección.
Los principios básicos de la propuesta de Beveridge son la generalidad y el carácter uniforme de la
protección. El seguro nacional se completa con un Servicio Nacional de Salud (que presta asistencia
sanitaria a toda la población y se financia fiscalmente) y con una política económica de pleno empleo.
La asistencia pública se mantiene, pero sólo con carácter marginal para cubrir las necesidades que
puedan surgir al margen del esquema general de protección.
El seguro nacional garantiza sólo un nivel uniforme de subsistencia para las personas protegidas.
Para completar esa protección mínima los ciudadanos pueden recurrir al seguro voluntario, sea
personal o profesional.
Ampliación: J.J. Dupeyroux, Droit de la Sécurité Sociale, Dalloz, París, 2005.
El tejido protector resultante de las fases expuestas -responsabilidad por daño derivado de accidente de trabajo, seguros sociales voluntarios y obligatorios, señaladamente- se había convertido en un entramado extraordinariamente complejo. En efecto, el hecho de haber ido implantando mecanismos protectores de forma escalonada desde 1900 que no respondían a una visión de conjunto, a un esquema general unitario de la protección, había hecho de la protección social lo más alejado a la idea de sistema. Por otra parte, el régimen financiero respondía al esquema contributivo con muy escasa participación estatal, los escasos recursos, estaban mal ordenados, por lo que cada año se producían inevitablemente déficits parciales que obligaban a recurrir a un complejísimo sistema de compensación. Pero es que, además, las prestaciones dispensadas eran insuficientes, alcanzaban sólo a los asalariados de rentas bajas y ni siquiera a todos, la idea del seguro privado seguía presente en los mecanismos de aseguramiento y en cuanto a las prestaciones, las rehabilitadoras y recuperadoras, estaban sin desarrollar y las dinerarias eran de muy escasa cuantía. Resultaba, por tanto, muy difícil encontrar dos supuestos en que la prestación fuera uniforme a causa de la pluralidad de regímenes existentes, cada uno de los cuales disponía de distinta regulación y distintos órganos gestores.
Se hacía así necesaria la formación definitiva de un sistema de Seguridad Social, lo que aconteció a raíz de la Ley de Bases de Seguridad Social de 1963 que pretendía el establecimiento de un sistema unitario e integrado de Seguridad Social con base financiera de reparto, gestión pública, desaparición completa del ánimo de lucro en la gestión del sistema y participación creciente del Estado en la financiación. Con estos parámetros, huelga señalar que la promulgación de esta norma supuso no sólo un cambio legislativo, sino una reforma en profundidad desde el concepto mismo hasta la gestión de la protección social existente hasta ese momento.
Los principios informadores de la LBSS eran los siguientes:
a) Tendencia a la unidad, que se manifestaba en la inclusión en la Seguridad Social de todos los trabajadores, y, en materia de gestión, dando a cada entidad gestora parcelas concretas de competencia en materia de acción protectora.
b) Cierta idea democratizadora de las entidades gestoras mediante la participación en la gestión de los trabajadores y empresarios a través de representantes.
c) Supresión del ánimo de lucro en la gestión.
d) Conjunta consideración de las contingencias, esto es, tratamiento uniforme para los riesgos verificados, aunque se mantuvieron diferencias entre los riesgos profesionales y los comunes.
e) Transformación del sistema financiero, que a partir de entonces se organizaba de acuerdo con el sistema de reparto y no el de capitalización, conforme a las recomendaciones de la OIT.
f) Acentuación de la participación del Estado en el sostenimiento del sistema público de Seguridad Social.
g) Conexión entre la reforma de la Seguridad Social y la reforma administrativa, que resultó inexcusable al iniciarse la progresiva estatalización de la Seguridad Social, esto es: su concepción como función del Estado.
h) Frenar las sistemáticas violaciones de la legalidad en esta materia. Este conjunto de principios que instauraba la LBSS tuvo su plasmación legal en la promulgación de la Ley de Seguridad Social de 1966 que fue aprobada por Decreto de 21 de abril de 1966.
El artículo básico, el núcleo central de la Seguridad Social en la Constitución es el art. 41 CE. Pero no es el único precepto constitucional relacionado con la Seguridad Social. El art. 39 impone a los poderes públicos la protección social de la familia; el art. 43 reconoce el derecho a la protección de la salud; el art. 49 ordena la realización de una política de previsión y tratamiento de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos; el art. 50 analiza la suficiencia económica para los ciudadanos de la tercera edad; el art. 25 reconoce el derecho de los condenados a prisión a los beneficios de la Seguridad Social y el art. 129.1 preceptúa que la ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social.
En todo caso, el art. 41 aparece redactado en los siguientes términos: «Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres».
Por tanto, la Constitución diseña acciones de política social concretas cuya instrumentación podrá hacerse por medio de la Seguridad Social, o por medio de cualquier otra fórmula o por ambas clases de medidas.
"Los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social".
Se refiere aquí el texto constitucional a la imprescindible necesidad de concebir la Seguridad Social como una función del Estado. Es el Estado el que recibe el encargo –los poderes públicos– de mantener un régimen de Seguridad Social. Así las cosas, el régimen de Seguridad Social que el Estado está obligado a mantener y al que no puede, constitucionalmente, renunciar, ha de ser un régimen público –estatal–. Esto no significa que la totalidad del sistema esté empapada de una carga estricta y absolutamente pública. De hecho, cabe privatizar las formas de gestión del régimen público de Seguridad Social, y así sucede con la intervención de las Mutuas, la colaboración en la gestión de las empresas e incluso la concreta prestación de algunos servicios bajo el régimen de concierto en materia de asistencia sanitaria y prestaciones de recuperación y rehabilitación (STC 37/1994, de 10 de febrero).
"Para todos los ciudadanos".
No es la obligación del Estado mantener un régimen de Seguridad Social para los trabajadores, sino para todos los ciudadanos, universalización que el legislador postconstitucional ha tenido muy en cuenta en la progresiva extensión de beneficios a toda la población.
"Que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante estados de necesidad, especialmente en caso de desempleo".
La suficiencia de las prestaciones no es un concepto unívoco ni estable. Esta suficiencia viene definida legalmente por la intensidad de la cobertura que en cada momento se cifre para cada situación. No obstante, el umbral mínimo de protección viene establecido por el Convenio OIT núm 102 (norma mínima) sobre Seguridad Social. En cuanto a los estados de necesidad, es indicativo general, en la medida en que las prestaciones de Seguridad Social constituyen derechos subjetivos perfectos, exigibles y amparables desde que se produce la situación de hecho contemplada por la norma. En este sentido, las necesidades se establecen legalmente de manera objetiva y no se exige, en la modalidad contributiva, prueba de recursos para la obtención de la prestación por parte del beneficiario (TC 239/2002, 11 diciembre).
"La asistencia y prestaciones complementarias serán libres".
Esto es, la CE acepta e incluso proporciona fórmulas de cobertura privadas, situadas fuera del sistema público de Seguridad Social que se añaden a éste con carácter voluntario por quien los emplea (SSTC 206/1997, de 27 de noviembre y 66/1998, de 18 de marzo).
III. TIPOLOGÍA DE SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL
En la formación de la Seguridad Social moderna han jugado un papel determinantes los dos modelos o niveles preexistentes, esto es: el universal o anglosajón y el profesional o continental. El primero de ellos fue formulado por Lord Beveridge en dos informes de 1942 y 1944, y se caracteriza por la universalidad subjetiva y objetiva del sistema, de modo que proteja a todas las personas de todos los riesgos, por una gestión centralizada y por una financiación eminentemente estatal.
Por el contrario, el sistema profesional apareció con Bismarck en Alemania. Es un sistema de seguros sociales contributivos, que se caracteriza por la existencia de varios seguros, gestionados por un órgano diferente, y que protegen únicamente a quienes están dentro de su ámbito de aplicación, normalmente los trabajadores. En la actualidad los sistemas de Seguridad Social son mixtos, en el bien entendido que se supera la profesionalidad, la financiación suele ser mixta (impuestos y cotizaciones), y se dispensa protección a personas que no son estrictamente trabajadores, pero sin alcanzar la universalidad completa o pura.
En nuestro caso, a tenor de lo dispuesto en el art. 2 LGSS -en la redacción que le da la Ley 52/2003: "el sistema de seguridad social, configurado por la acción protectora en sus modalidades contributiva y no contributiva, se fundamenta en los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad", de tal manera que el Estado, por medio de dicho sistema, garantiza a las personas comprendidas en su campo de aplicación, así como a sus familiares o asimilados a su cargo, "la protección adecuada frente a las contingencias y en las situaciones que se contemplan en esta Ley".
El modelo profesional, como se ha dicho, tiene su origen en el sistema diseñado por Bismarck, en concreto, en el establecimiento de seguros sociales obligatorios a partir de 1883. Los seguros sociales eran fórmulas de previsión social cercanas al seguro privado, aunque marcadas por el carácter obligatorio, que es su verdadera nota distintiva. El ámbito subjetivo de cada seguro no era estrictamente coincidente con el de los demás, pero básicamente todos protegían a los trabajadores industriales que no alcanzasen un determinado nivel de renta, aunque no todos los trabajadores asalariados estaban en su órbita de protección. En este sentido, los primeros seguros sociales obligatorios sólo afectaban a los obreros -no a los empleados o trabajadores intelectuales- de determinadas industrias peligrosas del sector privado –pues todos los empleados del sector público, fuesen funcionarios o asalariados, estaban excluidos- para las que, además, prestasen servicios un cierto número de trabajadores. Por lo demás, los seguros se caracterizaban originariamente por el criterio de debilidad económica, en el bien entendido que se dirigían a un colectivo concreto, escaso de recursos económicos y prestador de servicios en unas condiciones proclives a los accidentes.
El ámbito personal de los seguros sociales fue creciendo progresivamente, y desaparecieron las limitaciones por el número de trabajadores de la empresa y por la peligrosidad de la actividad, mientras que el nivel de renta mínimo para gozar de la protección social fue suprimido o, cuando menos, aumentado considerablemente. Además, el número de actividades cubiertas también fue ampliado, pues no sólo los trabajadores de la industria se veían amparados, sino también quienes desarrollasen su labor en servicios públicos; es más, en ciertos países el seguro social se extendería a los empleados del sector público –funcionarios o asalariados- cuya Administración no les dispensase cobertura contra riesgos sociales. Aunque es justo señalar que pese a la ampliación, los seguros sociales nunca se generalizaron completamente entre los trabajadores agrícolas. Además, en un primer momento los seguros sociales únicamente cubrían las contingencias del asegurado, sin atender a la situación de necesidad que se pudiese generar para las personas que dependiesen económicamente de él ante la actualización de un riesgo que provocase un estado de necesidad. La creación de subsidios familiares aconteció mucho más tarde.
En todo caso, este modelo de seguros sociales tuvo una gran repercusión en los países industrializados, como se ha visto en las líneas precedentes, habiéndose asumido también en nuestro país.
EL SURGIMIENTO DE LOS SEGUROS SOCIALES EN
El nacimiento de los seguros sociales, a finales del siglo XIX, en Alemania suele explicarse como una reación conservadora frente al fuerte auge del movimiento socialdemócrata. El Canciller
Bismark adoptó medidas represivas frente a este movimiento (las leyes antisocialistas de 1878),
pero trató también de restarle apoyo entre los trabajadores a través de determinadas contrapartidas sociales. En esta línea se inscriben la ley del seguro obligatorio de enfermedad (1883), a la que siguió, en 1884, la ley del seguro de accidentes de trabajo, que impuso el aseguramiento obligatorio para la responsabilidad empresarial, ya establecida en 1871. Por último, en 1889 se creó el Seguro de Invalidez y Vejez.
Los seguros sociales de Bismark han tenido una notable influencia y constituyen una adaptación original de la técnica del seguro a los problemas específicos de la protección de los trabajadores. La obligatoriedad del aseguramiento supera los límites que se derivan del carácter voluntario del seguro y permite una mayor dispersión del riesgo, al ampliar el número del campo de los asegurados. La financiación mixta -cotizaciones de empresarios y obreros, con eventuales aportaciones del Estado- hace viable económicamente la protección, que de otra forma no hubiera sido accesible a los obreros. Lo mismo ocurre con la eliminación de la proporción entre prima y riesgo. Por otra parte, las cotizaciones en función de los salarios permiten conectar éstos con las prestaciones.
Ampliación: P. Durand, La política contemporánea de la Seguridad Social, MTAS, Madrid, 1991.
Este otro modelo tiene su génesis, también se ha dicho ya, en la protección social inglesa. En Inglaterra, la influencia alemana derivó también en la adopción de los seguros sociales obligatorios. Pero pronto se comprobó que la mecánica de estos seguros era insuficiente. Estas deficiencias trataron de ser superadas por William Beveridge, que sentó las que habrían de ser las directrices de los futuros sistemas de Seguridad Social en estos dos informes: Seguro Social y Servicios Conexos de 1942 (Social Insurance and Allied Services) y Pleno Empleo en una Sociedad Libre de 1944 (Full Employment in a Free Society). En ellos criticaba los seguros sociales, propugnando una redistribución de la renta para hacer frente a las situaciones de necesidad, considerando necesaria una unificación y homogeneización de seguros, cotizaciones y prestaciones, y una centralización de la gestión administrativa en un único órgano.
Los informes Beveridge defendían que la financiación de la Seguridad Social no había de ser soportada únicamente por los trabajadores, sino que también debía contribuir activamente el Estado, asumiendo el déficit generado en la protección de situaciones de necesidad. Pero lo más importante es que en ellos se apostaba por la universalización de la Seguridad Social, universalización que debía producirse no sólo en términos objetivos, sino también subjetivos. El Estado debía proteger a todos los ciudadanos de todas las contingencias, y no sólo a los trabajadores asalariados respecto de los riesgos laborales.
Las ideas de Beveridge fueron implantándose progresivamente en Gran Bretaña en los años subsiguientes, aunque no en su integridad por las dificultades financieras de un país sometido a los rigores de la II Guerra Mundial. De este modo, se establecieron los subsidios familiares (Ley de 15-6-1945), se completó la legislación sobre accidentes de trabajo mediante el establecimiento de un Seguro Nacional (Ley de 26-7-1946), se racionalizó la estructura de los seguros sociales (Ley de 1-8-1946), se creó el Servicio Nacional de Salud (Ley de 6-11-1946) y se reorganizaron y unificaron los Servicios de Asistencia y Previsión Social de Inglaterra, País de Gales y Escocia (Ley de 13-3-1948), lo que supuso eliminar las leyes de pobres y establecer un sistema de asistencia nacional que concedía un sueldo de emergencia destinado a cubrir todas las situaciones de necesidad no amparadas por los seguros sociales.
El sistema propuesto en los informes Beveridge caló hondo, y en poco tiempo multitud de Estados adoptaron diversas medidas para universalizar sus sistemas de previsión social relativizando el requisito de profesionalidad. Sin que ello supusiese el abandono total del modelo alemán. El resultado, como se ha advertido, es que la mayoría de los ordenamientos de nuestro entorno mantienen sistemas mixtos de Seguridad Social, el nuestro es un claro ejemplo.
IV. EVOLUCIÓN LEGISLATIVA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Tal como se ha ido presentando en las líneas precedentes la evolución histórica de nuestro sistema de protección social discurre por cauces diversos y paralelos, que terminan confluyendo en lo que puede considerarse en sentido propio un sistema de Seguridad Social. Ciertamente, la norma primigenia de protección social es la Ley de accidentes de trabajo de 1900, que circunscribía la protección del obrero a la imposición de responsabilidad empresarial en caso de accidente de trabajo.
La protección dispensada por la Ley Dato, que se limitaba a los infortunios que tenían lugar en la industria, se extendió pronto a otros ámbitos. Así, se aprobaron toda una serie de normas dirigidas a garantizar la aplicación de las previsiones de la Ley de Accidentes de Trabajo a ciertos sectores concretos. Tal fue el caso del Real Decreto de 26 de marzo de 1902, para la aplicación de la Ley de Accidentes de Trabajo al ramo de guerra; del Real Decreto de 2 de julio de 1902, para la aplicación de esta norma en el ramo de marina (arts. 25-6); y del Decreto de 12 de junio de 1931, aprobado durante el gobierno de la Segunda República, por el que se fijaban las Bases para la aplicación a la agricultura de la Ley de Accidentes de Trabajo vigente en ese momento, conforme a las previsiones del convenio nº12 de la OIT de 16 de noviembre de 1921, relativo a la indemnización de los accidentes de trabajo en este sector (ratificado por Decreto de 9 de mayo de 1931).
Siguiendo con la tendencia marcada por éstas, las normas que fueron aprobándose con posterioridad intentaron, de un lado, apuntalar la responsabilidad empresarial y, otro, permitir el aseguramiento voluntario de la misma. La nueva forma de entender la responsabilidad del empresario en caso de accidente, consistente en sustituir la responsabilidad basada en la culpa por una responsabilidad objetiva, resultado de considerar el accidente laboral un riesgo inherente a la actividad que el empresario tenía que asumir, hacía no sólo posible sino aconsejable el diseño de un sistema de aseguramiento cuando menos voluntario; regulándose en tal sentido en los arts.62 y el art.71 del Decreto de 28 de junio de 1900, las condiciones en las que las sociedades de seguros y las mutuas podían sustituir al empresario para hacer frente a esta responsabilidad.
En todo caso esta Ley supuso un importante avance en la protección social del trabajador, pero sólo alcanzaba a las consecuencias derivadas del accidente de trabajo (incapacidad y fallecimiento), mediante del establecimiento de una responsabilidad objetiva del empresario, que, por su parte, podía asegurar el riesgo o limitarse a hacerle frente al manifestarse la contingencia. En todo caso, ninguna protección social (más allá de la que pudiera derivarse de la beneficencia pública y privada) se dispensaba entonces frente a las contingencias comunes. No podía hablarse entonces de una protección general de los riesgos sociales.
La intervención más general se inicia con la creación del Instituto Nacional de Previsión (INP) por la Ley de 27 de febrero de 1908. Y en concreto, con el régimen de libertad subsidiada que en él se integraba, caracterizado, como ya se ha dicho, por residenciar la previsión en la voluntad de los particulares pero con el incentivo del poder público. La acción protectora que ofertaba el INP, que subjetivamente alcanzaba tanto a los trabajadores del sector privado como a los obreros, empleados y funcionarios públicos del Estado, permitía -siempre voluntariamente- la protección de ciertas contingencias comunes. Coexistían, así, dos formas diversas de protección social, la resultante de la responsabilidad empresarial por accidente de trabajo, y la voluntaria de los seguros sociales.
Haciéndose eco de los modelos que se habían ido implantando en los países de nuestro entorno, el siguiente paso de la intervención estatal nacional en la protección social fue, obviamente, la configuración de seguros sociales obligatorios, aprobándose por Real Decreto de 11 de marzo de 1919 el retiro obrero, como primer seguro social obligatorio de nuestro país. Años más tarde, por Ley de 1 de septiembre de 1939 (desarrollada por Orden de 6 de octubre de 1939), se sustituyó el régimen de retiro obrero por el subsidio de vejez, también gestionado por el INP a través del “Servicio Nacional de Vejez”. El cambio implicaba la sustitución del anterior sistema de capitalización, de modo que con cargo a cuotas patronales proporcionales a los salarios, se concedían pensiones a quienes acreditaran el cumplimiento de la edad de 65 años, sin perjuicio de las mejoras voluntarias que pudieran establecerse con cargo a la legislación vigente. Este régimen se mantuvo vigente hasta la entrada en vigor del Decreto de 18 de abril de 1947 (desarrollado por Orden de 18 de junio de 1947) que creó el seguro obligatorio de vejez e invalidez (SOVI), administrado por el INP a través de la Caja Nacional del Seguro de Vejez e Invalidez.
Por su parte, por Real Decreto de 22 de marzo de 1929 se creó el seguro de maternidad para todas las obreras y empleadas inscritas en el régimen obligatorio de retiro obrero, a las que se reconoció el derecho a asistencia médica y farmacéutica y al cobro de indemnizaciones durante el periodo de descanso obligatorio. Pero hubo que esperar algunos años más para la protección de la enfermedad común, en concreto, hasta la promulgación de la Ley de 14 de diciembre de 1942 (desarrollada por el Reglamento de 11 de noviembre de 1943), que creó un seguro obligatorio de enfermedad (SOE) para «todos los productores económicamente débiles», gestionado por el INP. Concedía prestaciones médicas y farmacéuticas en caso de enfermedad y maternidad, indemnizaciones compensatorias de la pérdida de retribución, e indemnización de gastos funerarios en caso de fallecimiento. El Decreto de 13 de diciembre de 1946 amplió sus prestaciones y modificó en parte su cotización y gestión, y un Decreto de 15 de julio de 1948 acometió una nueva ordenación del seguro de enfermedad y llevó a cabo su unificación con la protección de la maternidad.
En síntesis, desde un punto de vista histórico, en España se distinguen dos etapas en el nacimiento y desarrollo de los seguros sociales.
la etapa inicial, hasta 1936. En esta etapa se crean el Retiro Obrero, el Seguro de Maternidad, el Seguro de Accidentes de Trabajo y el Seguro de Paro Forzoso . Es la etapa del falangista Girón de Velasco como Ministro de Trabajo, hasta 1963, se reordenan los seguros sociales y se establecen fórmulas de cobertura específica. Así, se establecen los Seguros Sociales Unificados, incluyendo los subsidios familiares, el Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez -vigente hasta 1966 y transitoriamente hasta la actualidad- y el Seguro Obligatorio de Enfermedad. Se establecen y desarrollan seguros para Accidente de Trabajo y para Enfermedades Profesionales y Desempleo. Se instaura la protección gestionada por las diversas mutualidades profesionales y se instauran nuevas medidas como el Plus Familiar y el Seguro Escolar.
José Antonio Girón de Velasco, fue un falangista español, que tuvo gran relevancia durante ladictadura del general Francisco Franco. Ocupó la cartera del Ministerio de Trabajo entre 1941 y 1957, siendo además miembro del Consejo del Reinoy procurador en las cortes franquistas. Durante el tardofranquismo fue una de las voces del búnker, sector político inmovilista dentro del régimen que se oponía a cualquier cambio en el sistema. Es considerado una de las figuras más radicales y autoritarias del fascismo en España. Además fue el que instauró la paga extra de julio entre los funcionarios.Su gestión ministerial tendió en gran medida a aumentar el nivel de vida de la clase obrera en España.Entre estas medidas debemos destacar la creación de universidades laborales, entre las que destacarón las de Gijón, Córdoba, Sevilla, Zamora y Tarragona. Junto a esto, su otra actuación reseñable es la de potenciar un sistema de seguridad social piramidal, cuyos objetivos eran cumplir las situaciones de vejez, viudedad, orfandad, desempleo, jornada laboral reducida, vacaciones pagadas y una red de asistencia sanitaria con atenciones médicas y hospitalarias. En definitiva, podemos considerarlo como la "cara social" del régimen. Llegó incluso a donar la cantidad de 100.000 pesetas para la reconstrucción de parte de la ciudad de Cádiz afectada en 1947 por una explosión de un depósito de minas submarinas. Pese a estas medidas y a pesar de la represión del régimen en materia laboral, la década de los años 50 no estuvo exenta de conflictividad social. En 1956, Girón, ante el temor de una repetición de la huelga de Barcelona de 1951, convocaría un consejo urgente de ministros con el fin de que el gobierno aprobara una subida salarial del 23 %. Tal como indica el hispanista Paul Preston en su obra Franco "Caudillo de España", estas medidas provocaron una fuerte discusión entre Girón y el ministro de Comercio, Manuel Arburúa, que argumentaba que la medida provocaría graves efectos inflacionistas (argumento que posteriormente fue confirmado). A pesar de aprobarse esta subida, no fue suficiente para evitar una nueva escalada de huelgas, que comenzó en la industria zapatera de Pamplona, extendiéndose a la industria siderúrgica vasca y a la minería asturiana.En 1957 sería cesado ante el creciente protagonismo de los tecnócratas en el régimen,
Ahora bien, no hay que olvidar que esta protección a través de los seguros sociales discurría paralela a la protección específica de los accidentes de trabajo, que no había sido abordada por el sistema de seguros sociales, y que seguía sustentándose en el principio de responsabilidad empresarial. La primera reforma importante tuvo lugar con la Ley de 10 de enero de 1922, que incluyó a los contratistas entre los empresarios responsables, manteniendo la responsabilidad subsidiaria del empresario principal; incorporó a los aprendices entre los beneficiarios; permitió que los empresarios crearan mutualidades o sociedades de seguros para hacer frente a los riesgos del accidente de trabajo, etc. Por su parte, el Libro III del Código de Trabajo de 1926 recopiló todas las disposiciones anteriores vigentes en materia de accidentes de trabajo, añadiendo algunas previsiones, y la Constitución de la Segunda República (1931) dio paso a nuevas reformas. Así, en este periodo se dispuso, como se ha dicho, la extensión de la Ley de Accidentes de Trabajo a la agricultura (Decreto de 12 de junio y de 28 de agosto de 1931); y se implantó la obligación del empresario de estar asegurado contra el riesgo de accidente de sus obreros que produzca la incapacidad permanente de los mismos (Ley de 4 de julio de 1932, refundida con disposiciones anteriores por el Decreto de 8 de octubre de 1932, y desarrollada por el Decreto de 31 de enero de 1933).
Durante estos años también mejoró la protección de la enfermedad profesional, aprobándose por primera vez una lista de enfermedades profesionales en la Ley de 13 de julio de 1936. En los años posteriores se aprobaron otras normas de relevancia, tales como la Ley de 8 de mayo de 1942, que se constituyó el Servicio de Reaseguro obligatorio de accidentes de trabajo para el aseguramiento, por parte de las mutualidades correspondientes, de los riesgos de invalidez permanente y muerte derivados de accidente. Poco después aparecieron nuevas reglas sobre las enfermedades profesionales y en 1956 vio la luz el Texto Refundido de la Legislación de accidentes de trabajo. Esta norma contenía una distinción pormenorizada de contingencias derivas del accidente, y creaba el Fondo de Garantía de accidentes de trabajo como medio de garantía.
En todo caso, como la protección de las situaciones de necesidad dispensada por los mecanismos descritos resultaba insuficiente, continuaron entonces jugando un papel determinante los mecanismos mutualistas, que podían constituirse con arreglo a las normas generales sobre asociaciones o sobre seguros privados. La Ley de Mutualidades de 6 de diciembre de 1941, desarrollada por el Real Decreto de 26 de mayo de 1943, fue la encargada de la regulación de estas mutualidades, que tenían carácter libre y voluntario. La protección que dispensaban podía ir desde la compensación de los gastos de sepelio hasta el pago de pensiones de vejez, invalidez o muerte y supervivencia, pasando por la protección de la enfermedad, el accidente y la enfermedad. Su regulación continuó vigente tras la promulgación de la LBSS de 1963.
Con esta norma, como ya se ha dicho, se creó propiamente un sistema de seguridad social, que encontró base legal en la Ley de Seguridad Social de 1966. Pese a significar un gran paso hacia adelante, la Ley supuso, en la práctica, una cierta ineficacia como consecuencia de diversos factores. En primer lugar, el mantenimiento del antiguo sistema de cotización sobre bases tarifadas hizo que el tiempo se encargara, por su solo transcurso, de desactualizar las bases y, por tanto, de alejar las cotizaciones de los salarios reales de los trabajadores. Eso, unido a la ausencia de garantía de revalorizaciones periódicas, arrojó sobre la realidad un efecto perverso: el reconocimiento de prestaciones de cuantía insuficiente y cuyo poder adquisitivo fue rápidamente deteriorándose.
Buena parte de los inconvenientes que la Ley planteaba procuraron solventarse con la reforma introducida por la Ley de financiación y perfeccionamiento de 21 de junio de 1972. Los propósitos de esta Ley expresados en su Exposición de Motivos, fueron sanear financieramente la Seguridad Social mediante la determinación de las cotizaciones sobre bases más realistas y justas, mejorar las prestaciones económicas y subsanar ciertas lagunas en algunas contingencias y para algunos beneficiarios.
Para su encaje en el plano normativo entonces vigente, se rechazó la técnica de reformas de los artículos concretos y se decidió que el Gobierno hiciera un texto refundido. Esta autorización fue amplísima, ya que permitía introducir reformas derivadas de las modificaciones directas y también modificaciones indirectas aportadas por la propia Ley de Financiación y Perfeccionamiento. Por tanto, hay que decir que la única garantía de legalidad que permaneció activa fue el informe previo de la Organización Sindical y el dictamen del Consejo de Estado.
La Ley de Financiación y Perfeccionamiento de 21 de junio de 1972 contenía normas relativas a aspectos financieros y a la acción protectora. Entre las primeras destaca el ajuste de las cotizaciones a los salarios reales, aunque se introducen topes máximos y mínimos de cotización y se excluye la cotización por horas extraordinarias. Entre las normas modificativas de la acción protectora destaca la ampliación del plazo de prescripción para el reconocimiento de las prestaciones y otras modificaciones referidas a la invalidez permanente y muy especialmente a la regulación de las prestaciones de muerte y supervivencia.
En cumplimiento de lo previsto en la Ley de Financiación y Perfeccionamiento de 21 de junio de 1972 el Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, aprobó el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social. El citado Decreto refundió, aparte de la Ley de Seguridad Social de 1966 y la Ley de Financiación y Perfeccionamiento, otras normas de Seguridad Social (como dos Decretos-Leyes de 1966 y 1968 sobre prestaciones familiares, y un Decreto-Ley de 1971 sobre ordenación de los servicios sanitarios).
Esta Ley mantiene actualmente una vigencia parcial. Concretamente, están vigentes los artículos 26, 27, 28 y 29, 33, 34, 35, 45, 98 a 125, 186, 187, 188, 189 y 190 y las Disposiciones Transitorias 5ª y 6ª relativas a Seguridad e Higiene en el Trabajo, medicina preventiva, acción formativa, gestión de la Seguridad Social, asistencia sanitaria, prestaciones médicas y farmacéuticas y ordenación de los servicios sanitarios.
En todo caso, la primera de las modificaciones que se abordaron fue la reforma institucional de la gestión, objetivo del RD legislativo 36/1978, de 16 de noviembre, que procedió a concentrar las tareas de gestión en solamente cuatro Entidades Gestoras (INSS, INSALUD, INSERSO e ISM) que con carácter especializado abarcan los distintos aspectos de la acción protectora.
En la década de los ochenta se adoptaron nuevas modificaciones legislativas. En primer lugar, se elevaron los topes de cotización con la finalidad de potenciar el carácter contributivo del sistema y mejorar el nivel de cobertura de las prestaciones. Se institucionalizó en cierto modo la revalorización anual de las pensiones en función del índice de precios al consumo. Y, sobre todo, se posibilitó la reconducción del crecimiento de las pensiones de invalidez a sus justos términos, mediante el RDLey 1081/1984.
Un segundo paso lo constituyó la Ley 26/1985, que tuvo como principal finalidad establecer un plus de contributividad elevando el esfuerzo contributivo realizado a través de la cotización y las prestaciones generadas con dicho esfuerzo. Cabe plantearse que lo que esta Ley perseguía era restablecer el equilibrio entre gastos e ingresos. Supuesto que la elevación de las cotizaciones era una medida de imposible práctica, se optó por la ampliación de los períodos necesarios para acceder a las prestaciones de 10 a 15 años en las jubilaciones y se amplió, también, el período de cotización que sirve como base para el cálculo de la cuantía de las pensiones de dos a ocho años.
La Ley 26/1985, además, estableció una mejor ordenación de los regímenes de Seguridad Social, suprimiendo varios de ellos –realmente quedaron reducidos a menos de la mitad de su número anterior– e integrándolos en el Régimen General o en el de Autónomos, reduciendo así la fragmentación excesiva del sistema.
Esta ley, por otra parte, implantó nuevas medidas dirigidas al perfeccionamiento de la acción protectora del sistema, como fueron la supresión del requisito del alta para las pensiones de jubilación e invalidez, con ciertos requisitos y diversas consecuencias y el establecimiento, por primera vez, de la revalorización automática de las pensiones en función del índice de precios al consumo, al inicio de cada ejercicio económico, aunque esto se hizo, precisamente, en un momento histórico en el que la mayor parte de los países europeos renunciaban a compromisos anuales de tal naturaleza.
En el amplio terreno de la reforma de la acción protectora no cabe olvidar el progresivo acercamiento de las pensiones mínimas al salario mínimo interprofesional y la aproximación progresiva de las bases de cotización a los salarios reales, si bien con el mantenimiento, por arriba y por abajo, de topes máximos y mínimos de cotización.
En 1989 se reforman ciertos aspectos de la estructura financiera de la Seguridad Social con el fin de separar claramente las fuentes de financiación, en función de la naturaleza de la protección. Téngase en cuenta que la aparición de las pensiones no contributivas suponen para la Seguridad Social costes de prestaciones absolutamente desligadas de cualquier esfuerzo contributivo y, en ese sentido, las pensiones que no encuentran su fundamento en las cotizaciones realizadas por el beneficiario se financian fundamentalmente a través de impuestos y las pensiones contributivas con cargo a cotizaciones sociales.
Un paso más en este proceso de reformas es la efectiva extensión a todos los ciudadanos de la asistencia sanitaria que, recogida en la Ley General de Sanidad, se articula en el RDL 1088/1989 y la creación del sistema de pensiones no contributivas mediante la Ley 26/1990.
Finalmente, se encargó al Gobierno la elaboración de un texto refundido en la Ley 26/1990 de 20 de diciembre, aprobándose el mismo mediante RD Legislativo 1/1994, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, que es actualmente la norma vigente en la materia, si bien con las sucesivas e importantes modificaciones.
Como ya hemos apuntado la Ley General de la Seguridad Social (LGSS) aprobada por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, es en la actualidad la norma básica del sistema de la Seguridad Social.
Con posterioridad a su publicación las reformas legales más importantes se han producido en base a las siguientes normas:
· Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social.
· Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras.
· RDL 1/2000, de 14 de enero, sobre determinadas medidas de mejora de la protección familiar de la Seguridad Social.
· Leyes 42/1994, de 30 de diciembre; 13/1996, de 30 de diciembre; 66/1997, de 30 de diciembre; 47/1998, de 23 de diciembre; 50/1998, de 30 de diciembre; 55/1999, de 29 de diciembre; 14/2000, de 29 de diciembre; 24/2001, de 27 de diciembre, todas ellas de medidas fiscales, administrativas y de orden social.
· Real Decreto Ley 16/2001, de 27 de diciembre, sobre medidas para el establecimiento de un sistema de jubilación gradual y flexible.
· Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social.
· Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.
· Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social.
· Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.
· Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social.
· Ley 3/2012, de 6 de julio, cuya disposición adicional vigésima modifica el sistema de integración de lagunas para el cálculo de la base reguladora.
Ley General de la Seguridad Social (NIPO 271-14-006-5)
Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero. Regula los derechos y libertades de los extranjeros en España (preceptos sobre Seguridad Social)
· El Derecho de la Seguridad Social es el conjunto de normas, técnicas y procedimientos que tienen por objeto la definición de las necesidades sociales sobre las que va a intervenir el Estado y el establecimiento de los mecanismos de cobertura de las mismas, previa concreción del grado que esa intervención debe alcanzar.
· Una de las formas tradicionales de cobertura directa de las situaciones de necesidad, antes de la aparición de la Seguridad Social, es la asistencia familiar, entendida como ayuda mutua de los miembros de la unidad familiar.
· La beneficencia pública y privada son técnicas de previsión mediante las cuales se intentan actuaciones anteriores al planteamiento de la necesidad, de forma que cuando se produzca, se hayan previsto ya los medios de cobertura.
· Las técnicas de previsión individual, como ahorro privado, seguro privado y previsión social voluntaria, juegan un papel de complemento de la asistencia pública proporcionada por la Seguridad Social.
· Los seguros sociales obligatorios, por su parte, son el antecedente histórico inmediato de la Seguridad Social y sus elementos definitorios comprenden: 1) La obligatoriedad: el aseguramiento proviene de la ley. Se quiebra aquí el principio de la autonomía de la voluntad. Se está asegurado obligatoriamente. 2) La financiación, a salvo el seguro para accidentes de trabajo, proviene de tres vías: el Estado, las aportaciones patronales y las cotizaciones de los trabajadores. 3) La gestión es pública, jurídicamente pública, sin que ello impida la existencia de multitud de entidades privadas que colaboraron en dicha gestión. El primer hito normativo en el establecimiento de los seguros sociales en España vino de la mano del establecimiento del Retiro Obrero Obligatorio en 1919.
· En nuestro país la norma básica de Seguridad Social viene constituida por el artículo 41 de la Constitución Española, en la cual se contienen también otras referencias al sistema de Seguridad Social.
· La Seguridad Social como verdadero sistema de previsión no se alcanza en España hasta la inclusión en el sistema de las prestaciones no contributivas.
· A nivel mundial la Seguridad Social se estructura en torno a dos niveles, el universal o sistema de reparto y el profesional o contributivo, aunque lo mas común es que se articulen sistemas mixtos que participan de ambos modelos.
· El modelo español de Seguridad Social es básicamente profesional, acentuándose cada vez mas el carácter contributivo de las prestaciones, sin perjuicio de que haya un cierto margen para las prestaciones asistenciales, fundamentalmente la pensión de jubilación no contributiva, pensión de invalidez no contributiva y prestaciones familiares.
· En nuestro caso, a tenor de lo dispuesto en el art. 2 LGSS -en la redacción que le da la Ley 52/2003: "el sistema de seguridad social, configurado por la acción protectora en sus modalidades contributiva y no contributiva, se fundamenta en los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad", de tal manera que el Estado, por medio de dicho sistema, garantiza a las personas comprendidas en su campo de aplicación, así como a sus familiares o asimilados a su cargo, "la protección adecuada frente a las contingencias y en las situaciones que se contemplan en esta Ley".
Publicado por Miguel Vicente Segarra Ortiz en martes, septiembre 23, 2014
Etiquetas: Fondo de reserva, Invalidez, Seguridad Social
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EL ACCESO A LA JUBILACIÓN PARA LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD

References: Real Decreto 
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 artículo 41