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Timestamp: 2019-02-17 08:14:50+00:00

Document:
Dischiarazioni con fotocopia documento di identità
LAVORI PUBBLICI - 025
Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 12 dicembre 2000, n. 6583
Per il combinato disposto art. 3, comma 11, legge n. 127 del 1997 art. 2 d.P.R. n. 403 del 1998, in relazione all’art. 4 della legge n. 15 del 1968, le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà, che attengano a stati, fatti e qualità personali riferiti a terzi, e dunque anche alle società che partecipino alla gara d’appalto, trovano un’alternativa nella sottoscrizione di chi dichiara sorretta dalla semplice, ma necessaria, fotocopia del documento del firmatario.
(I riferimenti normativi vanno sostituiti con gli articoli 46 e 47 del d.P.R. n. 445 del 2000)
sul ricorso in appello, n. 1670/2000, proposto dalla Ditta M. s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa, per delega a margine, dagli avvocati G.P.S.A. e L.M., con elezione di domicilio presso lo studio del secondo in Roma, alla via ...,
il Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici per legge domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12,
della Ditta Costruzioni B. s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa, per delega in calce ad atto di costituzione, dagli avvocati I.C., C.C. e N. P., con elezione di domicilio presso lo studio del terzo in Roma, alla via ...,
della sentenza del T.A.R. Veneto, Sezione I, 22 gennaio 2000, n. 211, resa fra le parti, non notificata, emessa, ai sensi dell’art. 19, comma 2, del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, su ricorso della M. s.p.a., n. 40 del 2000 di quel T.A.R..
visti gli atti di costituzione in giudizio della Costruzioni B., s.r.l., e del Ministero intimati;
rilevato che, nella camera di consiglio del 17 marzo 2000, la richiesta cautelare, su concorde richiesta delle parti, è stata rinviata al merito;
data per letta, alla pubblica udienza del 7 novembre 2000, la relazione del consigliere Paolo Numerico e uditi, per le parti, gli avv.ti Manzi, Paoletti e l’Avvocato dello Stato Ventrella;
ritenuta l’applicabilità, nella fattispecie, della procedura acceleratoria di cui all’art. 23-bis, comma 1, lettera b), e commi 6, 7 e 8 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come introdotto dall’art. 4, comma 1, della legge 21 luglio 2000, n. 205, che, al comma 2, ha abrogato l’art. 19 del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, e l’art. 1 comma 27 della legge 31 luglio 1997, n. 249
pubblicato il dispositivo in data 8 novembre 2000;
sulla base delle considerazioni in fatto e in diritto di seguito esposte:
Con avviso in Gazzetta ufficiale 12 luglio 1999, n. 161, il Ministero per i beni e le attività culturali bandiva licitazione privata per l’appalto di lavori di ristrutturazione di un edificio in Verona da destinare a polo per la tutela e la valorizzazione archeologica.
Al punto 11.1, l’avviso stabiliva quanto segue:
"Condizioni minime per la partecipazione: a pena di esclusione, alla richiesta di invito dovrà essere allegata una dichiarazione sostitutiva, ai sensi della legge n. 15/1968 e successive modifiche, sottoscritta, con firma leggibile, dal legale rappresentante dell’impresa singola o dai legali rappresentanti delle imprese riunite in associazione temporanea, attestante in modo dettagliato ed inequivoco il possesso dei requisiti minimi di prequalificazione di seguito indicati, da provarsi successivamente" (seguiva l’elenco di detti requisiti: n.d.r.).
Partecipava alla fase di prequalificazione, tra le altre, la società M. s.p.a., con dichiarazione sottoscritta dal signor M.B., nella veste di consigliere delegato dall’impresa, con i poteri di rappresentanza, dichiarazione corredata dalla fotocopia del documento di identità del dichiarante.
La M. s.p.a. fu tra le ditte invitate.
Per quanto qui interessa, nella lettera di invito si stabiliva, oltre al resto:
- che il plico generale dovesse contenere due plichi;
- che (paragrafo 1) nel plico 1, contenente l’offerta (con l’indicazione in cifre e in lettere del ribasso percentuale e i riferimenti fiscali della ditta), la medesima offerta doveva essere "sottoscritta con firma leggibile e per esteso del legale rappresentante, con allegata la fotocopia del documento di identità dello stesso";
- che, sempre in detto plico 1, "non" doveva "essere inserita altra documentazione" (n.d.r.: il corsivo e la sottolineatura sono nella lettera di invito);
- che nel plico 2 andava introdotta, oltre alle altre documentazioni di cui ai paragrafi 2, 3 e 5, "una dichiarazione (paragrafo 4) sostitutiva……sottoscritta dal legale rappresentante con firma leggibile e per esteso nella quale si attesti" (seguivano – punti da 4.1 a 4.13 - gli oggetti di dette attestazioni, riguardanti: i nomi di rappresentanti, amministratori e direttori, la conoscenza dei luoghi, del piano di sicurezza e del suo rilievo per i costi, l’applicazione dei contratti collettivi e delle regole previdenziali, la disponibilità delle attrezzature, la condizione dell’impresa rispetto alle procedure fallimentari, la posizione, rispetto a condanne e carichi pendenti, di una serie di persone rilevanti per l’azienda);
- che (fine del paragrafo 4.13) "La mancata presentazione di tali dichiarazioni, così come qualsiasi irregolarità o inosservanza delle formalità prescritte per gli stessi (recte: per le stesse) e la loro incompletezza invalidano l’offerta comportando l’esclusione dalla gara";
.- che (paragrafo 8.2) "Si farà luogo all’esclusione della gara di tutti quei concorrenti per i quali manchi o risulti incompleta o sostanzialmente irregolare la documentazione richiesta" (il corsivo è nel testo della lettera di invito);
.- che (paragrafo 8.3) l’impresa invitata avrebbe dovuto, "all’atto dell’offerta", "indicare", ai sensi dell’art. 18, comma 3 punto 1, della legge 55/90, nel testo modificato dall'art. 34 della legge 109/94 e successive modifiche e integrazioni, "i lavori o le parti di opere che in caso di aggiudicazione" intendeva "affidare in subappalto".
Nella prima riunione (16 novembre 1999), l’autorità valutatrice apriva le buste n. 2 (quelle con la documentazione richiesta ai fini della validità della partecipazione alla gara) e stabiliva, fra l’altro, quanto segue:
A. - rispetto alla partecipante società Bosco, s.r.l., constatava che la dichiarazione sostitutiva era priva della fotocopia del documento di riconoscimento del dichiarante, ma riteneva, in via generale che, essendo stato questo documento acquisito nella fase di preselezione, esso poteva valere anche nella fase ulteriore, sicché ammetteva detta società;
B. - rispetto ad altra partecipante, la Costruzioni B., s.r.l., rilevava la mancata documentazione relativa al subappalto, ma decideva in via generale di ritenere regolare la partecipazione fino all’apertura della busta n. 1, avendo preso atto della dichiarazione di tale società secondo cui detta dichiarazione era nella busta dell’offerta e tenuto conto che "l’interpretazione della lettera di invito a gara la richiedeva <all’atto dell’offerta>".
C. - rispetto alla M. s.p.a, riscontrava la mancanza della fotocopia del documento di riconoscimento del firmatario nonché dell’autentica della firma e, effettuato il controllo degli atti acquisiti in fase di preselezione, rilevava che in quella fase le dichiarazioni erano state rese da persona diversa dal legale rappresentante e pertanto decideva l’esclusione (poi comunicata con provvedimento della Sovrintendenza di Verona 26 novembre 1999, n. 1961).
Nella seconda riunione, del 29 novembre 1999, la stessa commissione, avendo operato medie, calcoli ed ulteriori esclusioni (in base ai predetti computi), aggiudicava i lavori alla società Costruzioni B. s.r.l., dopo aver reperito la dichiarazione di subappalto e quindi sciolto favorevolmente la precedente riserva e dopo aver appurato che il ribasso da essa offerto, del 13,66%, era quello più vicino, sotto il ribasso mediale corretto del 13,745%.
Avverso la propria esclusione e l’aggiudicazione al terzo ha ricorso la M. s.p.a. al T.A.R. Veneto, rappresentando che, se fosse avvenuto il contrario, ossia la propria ammissione e l’esclusione della Costruzioni B. s.r.l., essa sarebbe rimasta aggiudicataria (ove fosse aperto il proprio plico 1 si troverebbe, infatti, il ribasso del 13,75%) e sostenendo la violazione dei princìpi di interpretazione del bando per entrambe le determinazioni censurate.
Costituitosi il contraddittorio con le parti privata e pubblica, il T.A.R. ha pronunciato, con il rito abbreviato previsto dall’art. 19, comma 2, del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, il rigetto del ricorso della M. s.p.a. su tutte le linee di impugnazione:
I.a).- nella lettera di invito l’espressione "dichiarazione sostitutiva" andava intesa come rinviante alle procedure formali previste dalla legge 127/97; poiché, poi, il (n.d.r: suaccennato) punto 8.2 parla di esclusione per documentazione non solo mancante, ma anche incompleta o sostanzialmente irregolare, sussisteva vincolo per l’amministrazione a procedere all’esclusione;
I.b).- il trattamento diverso per la società Bosco s.r.l. non rilevava, perché questa non si trovava in situazione identica, posto che la fotocopia del documento di identità (del medesimo dichiarante: n.d.r.) era già pervenuta all’amministrazione nella fase di prequalificazione;
II).- legittima andava pure giudicata l’ammissione della società poi aggiudicataria; invero, indipendentemente dall’interesse della M.s.p.a., la dichiarazione delle opere da subappaltare era prescritta "all’atto dell’offerta" nel citato punto 8.3, senza che fosse indicata altra busta dove collocare tale precisazione; e per giunta l’esplicitazione era avvenuta non con documento a parte, ma nello stesso foglio recante l’offerta.
Ha appellato, chiedendo l’annullamento e la previa sospensione della sentenza, la società M. s.p.a., che ancora una volta assume il proprio interesse a sostituire nell’aggiudicazione la Costruzioni B. s.r.l. e denuncia:
1.- Violazione e falsa applicazione dei principi vigenti in materia di interpretazione delle clausole del bando di gara. Violazione dell’art. 21, comma 3, decreto legislativo 19 dicembre 1991, n. 406. Violazione dell’art. 18, comma 3, della legge 8 agosto 1977, n. 584. Sviamento e disparità di trattamento;
2.- Violazione del principio della par condicio tra i concorrenti. Violazione e falsa applicazione della lex specialis del procedimento concorsuale. Sviamento. Contraddittorietà. Difetto di motivazione.
Sub 1.a) Sotto il primo profilo la istante sostiene che i primi Giudici, applicando il criterio formale, avrebbero travisato l’iter logico seguito dalla Commissione.
Questa aveva applicato il criterio teleologico e non quello formale per l’impresa Bosco s.r.l., consentendo di sanare la carenza della relativa dichiarazione attraverso il ricorso al documento inserito nella procedura al momento della preselezione.
Lo stesso criterio teleologico andava applicato nel caso della M. s.p.a., consentendo a quest’ultima di completare la dichiarazione, ai sensi delle due norme nella rubrica del mezzo, o consentendo l’acquisizione della fotocopia del documento mancante o traendola dalla fase di prequalificazione.
L’impresa cita, a sostegno di detta condotta, un precedente della Sezione, ritenuto nel senso suggerito, perfino in presenza di clausole orientanti verso l’esclusione davanti a documenti mancanti o irregolari.
Sub 1.b).- Sempre con riguardo alla prima prospettazione, la società appellante assume che, comunque, nella specie, non ci si troverebbe di fronte ad una clausola precisa e destinata a imporre l’esclusione.
Nella busta 2 la regola di gara prescriveva esclusivamente una dichiarazione sostitutiva senza esigere la fotocopia del documento.
Quando la lettera di invito ha preteso tale fotocopia, lo ha indicato a chiare lettere, con riferimento al plico 1 relativo all’offerta economica.
Era ben possibile che la M. s.p.a. supponesse superflua l’allegazione, di fronte ai diversi testi, preciso in un caso, generico nell’altro, delle clausole, con riguardo pure alla differente dizione adoperata nel bando iniziale, dove (punto 11.1.) si richiamava, invece, la normativa in tema di autocertificazione.
Del resto anche altra ditta era stata tratta in inganno.
Né l’appellante avrebbe avuto l’onere di conoscere tutta la difficile normativa in materia di autocertificazione.
Di fronte ad una regola equivoca, pertanto, non si poteva escludere, ma doveva applicarsi il principio di cui alla legge 584 del 1977 ed al decreto legislativo n. 406 del 1991 che chiede all’amministrazione di chiarire la dichiarazione.
Ciò anche in funzione del criterio posto a favore di un ampliamento della platea dei partecipanti alle gare, con garanzia per la par condicio, assicurata dalla tutela per l’affidamento di fronte a formule ambigue e senza lesione per il contenuto sostanziale delle offerte dei concorrenti.
Sub 2).- La tesi favorevole all’ammissione della Costruzioni B. s.r.l. contraddirebbe il disposto della legge di gara, richiedente un duplice contenuto delle due buste.
La dizione "all’atto dell’offerta" non sarebbe incompatibile con una lettura militante per l’inserimento, nella busta 2, della documentazione indicata nei punti dal 2 all’8 incluso della lettera di invito.
L’ammissione della Costruzioni B. s.r.l., fino all’apertura della busta n. 1, si porrebbe in contrasto con l’espressa previsione secondo cui in tale busta non poteva essere inserita alcuna altra documentazione, clausola questa estremamente chiara e suscettibile di essere colpita, in caso di inosservanza, con la sanzione dell’esclusione.
La prescrizione di non inserire altra documentazione nella busta con l’offerta risponderebbe ad un esigenza di segretezza e sarebbe posta a tutela della par condicio.
Si sono costituiti sia la Costruzioni B. s.r.l. che il Ministero.
La prima, con ampia memoria di costituzione e resistenza, ha difeso le soluzioni della pronuncia.
Il Ministero ha esibito il proprio fascicolo di primo grado.
Nella camera di consiglio del 17 marzo 2000, le parti hanno concordemente chiesto il rinvio al merito della causa.
E’ pervenuto il fascicolo di ufficio.
Il 26 e 27 ottobre 2000 le parti private hanno illustrato le rispettive posizioni.
Il 31 ottobre 2000 è pervenuta anche memoria dell’Avvocatura generale per il Ministero.
All’udienza di discussione , la causa è stata trattenuta in decisione.
La società M. s.p.a. contesta, rispetto ad una gara indetta dall’Amministrazione dei beni culturali, sia la propria esclusione, sia l’ammissione della società che è poi stata vincitrice.
Preliminare è l’esame delle censure concernenti l’esclusione.
Questa è avvenuta perché il rappresentante legale dell’impresa ha presentato una dichiarazione prescritta fra i documenti richiesti senza né autentica, né, in via alternativa, il corredo della fotocopia del proprio documento di identificazione.
In tale ambito occorre rispondere, in primo luogo, all’assunto secondo cui la clausola prescrivente la dichiarazione (paragrafo 4 della lettera di invito) non richiedeva l’applicazione della normativa in tema di dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà di cui alla legislazione c.d. Bassanini.
In vero, in argomento vige, nell’ordinamento generale, un combinato disposto (art. 3, comma 11, della legge 15 maggio 1997, n. 127, nel testo sostituito dall’art. 2, comma 10, della legge 16 giugno 1998, n. 191; art. 2 del regolamento approvato con d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 403; il tutto in relazione all’art. 4 della legge 4 gennaio 1968, n. 15), secondo cui le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà, che attengano a stati, fatti e qualità personali riferiti a terzi, e dunque anche alle società che partecipino alla gara, mentre nel regime precedente andavano sottoscritte con firma autenticata, trovano oggi un’alternativa, nel senso che la cosiddetta normativa Bassanini sopra evidenziata si accontenta, per tali ipotesi, della sottoscrizione di chi dichiara, sorretta dalla semplice, ma necessaria, fotocopia del documento del firmatario.
La tesi dell’appellante si fonda su una pretesa equivocità della clausola, che non opera espressi rinvii alla legge, come invece era avvenuto in sede di bando a proposito delle domande di invito a gara (art. 11).
L’appellante trae argomento anche dal paragone con la dichiarazione di offerta da contenersi nel plico 1 a parte, per la quale il punto 1 della nota di invito richiede espressamente la fotocopia del documento.
La tesi non sembra al Collegio fondata.
Le dichiarazioni richieste dal paragrafo 4 sono chiaramente rivolte ad attestare, accanto al resto, importanti stati della società e di terzi, quali le posizioni dei rappresentanti e direttori, la condizione rispetto alla legislazione fallimentare, la situazione di rilievo penalistico di una serie di soggetti rilevanti della società medesima.
La clausola, allora, pur non formulando un espresso rinvio alla legislazione documentale, non può aver altro senso che quello di correlarsi proprio al regime generale in materia.
Ne è prova non tanto e non solo il paragrafo 8.2 della lettera di invito, che dichiara a pena di esclusione anche una presentazione incompleta o irregolare della documentazione genericamente intesa (ma in tale documentazione vi è, fra l’altro, il gruppo di dichiarazioni in parola), quanto soprattutto il paragrafo 4.13 del medesimo invito.
Questa regola si riferisce testualmente alle dichiarazioni del punto 4. Proprio con riguardo a dette dichiarazioni si stabilisce la previsione secondo cui, oltre alla mancata presentazione di tali dichiarazioni, produce l’invalidazione dell’offerta e l’esclusione dalla gara "qualsiasi irregolarità o inosservanza delle formalità prescritte".
Ora, una simile disposizione a proposito di dichiarazioni non avrebbe senso, se le dichiarazioni stesse non dovessero essere disciplinate anche dalla normativa generale che le riguarda, ossia anche da quel complesso di norme di legge e regolamento che sono state in precedenza evocate; d’altro canto il paragrafo 4 della lettera, del quale si sta trattando, nel richiedere i "certificati", comanda la presentazione di una dichiarazione sostitutiva. Nel significato tecnico, l’espressione si riferisce alla dichiarazione sostitutiva di atto notorio, che alla data dell’invito viveva e vive in un sistema normativo chiaramente identificabile.
Dire che anche altra impresa era caduta in errore o che la M. s.p.a. poteva legittimamente ignorare l’assetto della disciplina statale sulle dichiarazioni sostitutive non equivale alla deduzione dell’ambiguità della clausola, che, invece, secondo il Collegio, è perfettamente comprensibile, pure nelle conseguenze della sua inosservanza.
Ne discende l’infondatezza del secondo profilo del primo mezzo e l’impossibilità di invocare sul punto, come è, viceversa, avvenuto nella memoria di parte agente, il precedente della Sezione (sez. VI, 11 settembre 1999, n. 1179) laddove è stato osservato, per altro esattamente con riguardo alla differente enunciazione dei fatti in quell’occasione, che le clausole equivoche non possono condurre all’esclusione di chi pare non averle rispettate.
L’appellante, però, nel censurare la propria esclusione, ha sollevato, anche un'altra prospettazione, con il primo profilo del medesimo primo mezzo.
Pur di fronte ad una clausola a pena di esclusione, la Commissione avrebbe dovuto seguire un criterio teleologico, sia perché così si era comportata con altra impresa, la società Bosco, donde lo sviamento e la disparità, sia perché la giurisprudenza (la sentenza di questa stessa Sezione 30 gennaio 1998, n. 120) lo richiede, in base a norme di legge (articoli 21, comma 3, del decreto legislativo 19 dicembre 1991, n. 406, e 18, comma 3, della legge 8 agosto 1977, n. 584), che perciò si presumono violate.
Sul tema della violazione di legge la stessa giurisprudenza citata dall’appellante (cui adde Cons. Stato, sez. V, 29 aprile 1995, n. 634) parla di una facoltà e non di un obbligo; e comunque sia quella segnalata, sia altra (Cons. Stato, sez. V, 12 dicembre 1997, n. 1185) si riferiscono alle sole dichiarazioni poste a riscontro della capacità tecnica dell’offerente.
Nell’ipotesi siamo di fronte, al contrario, a dichiarazioni complesse, che attengono pure alle caratteristiche stesse della società sul piano giuridico.
Sarebbe ben difficile adottare, in violazione della par condicio, un criterio teleologico, per giunta in presenza di clausole ad espressa pena di esclusione, non potendosi, ad avviso di questo Collegio, disattendere clausole precise su dati documentali, pena l’intromissione del Giudice in ambiti riservati all’amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 15 aprile 1999, n. 141, e idem, 19 febbraio 1998, n. 1253).
Al che si può aggiungere, con richiamo all’altro precedente della sezione, come detto, invocato nell’ultima memoria dell’appellante (cit. sez. VI, n. 1179 del 1999), che in quella ipotesi la mancata autentica riguardava il diverso caso della dichiarazione di impegno alla costituzione di un’associazione temporanea, quindi un’attestazione di ben diversa importanza rispetto a quelle rilevanti in questa sede, tanto più che nella situazione allora "conosciuta" dalla Sezione la stazione appaltante aveva tenuto, prima dell’avvio della gara, con l’invio di una non impugnata nota ermeneutica a tutti i partecipanti, un atteggiamento interpretativo nel senso poi avallato dal Giudice. Ciò che non è avvenuto nella presente fattispecie.
Si obietta, tuttavia, da parte della M. s.p.a. che il criterio teleologico è stato applicato, come si ricordava, per la società Bosco.
Sennonché, a parte che un simile argomento varrebbe per condurre semmai all’esclusione della Bosco e non per consentire l’ammissione della M. s.p.a., vale la replica che la condotta del seggio giudicante ha enunciato una chiara ragione di divaricazione fra le situazioni della Bosco e della M. s.p.a..
L’ammissione della prima è stata dovuta alla considerazione che la fotocopia della tessera di identificazione della persona agente per la società formulante l’offerta era già in possesso dell’amministrazione, perché quell’identica persona aveva sottoscritto per la stessa società la domanda di ricevere l’invito, allegando, appunto, la fotocopia necessaria. Il che dava la certezza della provenienza delle dichiarazioni dal soggetto firmatario, legale rappresentante dell’offerente.
Per la M. s.p.a., invece, i firmatari della domanda di invito e dell’offerta sono state persone diverse (nel primo caso, un consigliere delegato; nel secondo, il legale rappresentante).
Pertanto la Commissione non poteva ricorrere al documento identificativo in atti, ma, per giungere all’ammissione, avrebbe dovuto formulare una richiesta di nuova regolarizzazione, attivando una procedura non consona con l’economia della gara, con le prescrizioni di invito e con la parità di trattamento. Appaiono dunque insussistenti anche le accuse di disparità, sviamento, contraddizione e difetto di motivazione (sull’ultimo punto la Commissione stessa ha testualmente giustificato l’atteggiamento più rigido verso la M. s.p.a. proprio sulla scorta di argomenti simili a quelli appena esposti).
In conclusione, essendo state correttamente applicate le regole di gara alla ricorrente, la sua esclusione va giudicata legittima anche in questo secondo grado.
Nella veste di soggetto ritualmente escluso, la M. s.p.a. non può, allora, invocare alcun interesse a contestare, con il secondo mezzo d’impugnazione, l’ammissione della società Costruzioni B. s.r.l. che ha poi vinto la selezione, non traendo alcun vantaggio dall’eventuale aggiuntiva esclusione di tale impresa dalla gara.
Ne deriva, per tutte le considerazioni rappresentate, l’infondatezza, nel merito o nel rito, dell’appello, che va complessivamente respinto.
Viene emesso a parte dispositivo di rigetto ai sensi dell’art. 23-bis, commi 1, lettera b), e 6, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nel testo introdotto dall’art. 4 della legge 21 luglio 2000, n. 205.
- respinge l’appello in epigrafe;
- compensa fra le parti le spese del grado di giudizio;
- ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità pubblica

References: sentenza 
 art. 3
 art. 2
 sentenza 
 art. 2
 sentenza