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ARCHIVÉ - Décision de télécom CRTC 2007-8 | CRTC
ARCHIVÉ - Décision de télécom CRTC 2007-8
Décision de télécom CRTC 2007-8
Ottawa, le 8 février 2007
Rogers Cable Communications Inc. - Demande présentée en vertu de la partie VII en vue d'obtenir l'accès aux voies publiques régies par le ministère des Transports du Nouveau-Brunswick à des conditions conformes à celles énoncées dans la décision Ledcor/Vancouver - Construction, exploitation et entretien de lignes de transmission à Vancouver, Décision CRTC 2001-23, 25 janvier 2001
Référence : 8690-R28-200512972
Dans la présente décision, le Conseil conclut que la demande déposée par Rogers Cable Communications Inc. (Rogers) au sujet des droits que lui facture la Province du Nouveau-Brunswick (la Province) pour l'utilisation que la compagnie fait des voies publiques en vue de construire, d'entretenir et d'exploiter ses lignes de transmission ainsi que des questions connexes, relève de sa compétence. Le Conseil conclut également que les droits que Rogers doit verser à la Province sont raisonnables. En outre, le Conseil s'attend à ce que Rogers et la Province négocient un accord sur le déplacement des installations de la compagnie à la demande de la Province. Dans les six mois suivant la date de la présente décision, Rogers et la Province doivent faire rapport au Conseil de l'état d'avancement de cet accord.
Les opinions minoritaires des conseillers Langford et Cram sont jointes à la présente.
Le 11 novembre 2005, Rogers Cable Communications Inc. (Rogers) a déposé une demande en vertu des articles 42 et 43(4) de la Loi sur les télécommunications (la Loi) et de la partie VII des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications, en vue d'obtenir l'accès aux voies publiques régies par le ministère des Transports du Nouveau-Brunswick (le MDT) à des conditions conformes à celles énoncées dans la décision Ledcor/Vancouver - Construction, exploitation et entretien de lignes de transmission à Vancouver, Décision CRTC 2001-23, 25 janvier 2001 (la décision 2001-23).
Rogers a demandé nommément que le Conseil rende une ordonnance enjoignant au MDT :
(i) d'autoriser Rogers à accéder gratuitement aux voies publiques régies par le MDT afin de construire, d'exploiter et d'entretenir ses lignes de transmission s'il n'est pas prouvé que cet accès occasionne des coûts causals à la Province;
(ii) de négocier une répartition équitable et non discriminatoire des coûts imposés à Rogers pour le déplacement de ses installations de transmission sur les servitudes provinciales à la demande du MDT, conformément aux principes énoncés dans la décision 2001-23.
La Province du Nouveau-Brunswick, qui est l'entité juridique du MDT, ci-après appelée « la Province », a présenté des observations le 22 décembre 2005. Rogers a déposé ses répliques aux observations le 16 janvier 2006.
Le 3 février 20061, la Province a présenté d'autres observations en réponse aux répliques soumises par Rogers. Le 10 février 2006, Rogers a présenté d'autres observations.
Le personnel du Conseil a adressé des demandes de renseignements à Rogers, à la Province et à Aliant Telecom Inc. (connue désormais sous le nom de Bell Aliant)2 le 26 avril 2006. La Province a déposé ses réponses le 15 mai 2006 puis Rogers et Bell Aliant ont chacune déposé leurs réponses le 16 mai 2006. Rogers et la Province ont présenté d'autres observations les 8 et 12 juin 2006, respectivement, au sujet des réponses aux demandes de renseignements. Rogers et la Province ont déposé des répliques supplémentaires concernant les réponses aux demandes de renseignements les 14 et 16 juin 2006, respectivement.
Décision d'ordre procédural
Dans son mémoire du 10 février 2006, Rogers s'est opposée au dépôt des observations supplémentaires effectué par la Province le 3 février 2006. Dans son mémoire du 16 juin 2006, la Province s'est à son tour opposée au dépôt des observations de Rogers effectué le 14 juin 2006. Le Conseil estime qu'il est de l'intérêt public de conserver dans le dossier de l'instance toutes les pièces déposées et indiquées ci-dessus.
Selon le dossier de l'instance, les lignes de transmission de Rogers situées au Nouveau-Brunswick, que Rogers a achetées de Shaw Communications Inc. en novembre 2000, sont soutenues principalement par des poteaux appartenant à Bell Aliant et à la Société d'Énergie du Nouveau-Brunswick (Énergie NB). Ces poteaux sont installés en partie sur les voies publiques relevant de la compétence de la Province.
Certaines lignes de transmission de Rogers sont également soutenues par un petit nombre de poteaux qui appartiennent à la ville d'Edmundston, à Saint John Energy et à Perth-Andover Electric. Rogers ignorait si ces poteaux étaient situés ou non sur les voies publiques régies par la Province. Rogers possède également 37,5 kilomètres de lignes de transmission situées sur les voies publiques régies par la Province et qui sont montées sur des poteaux dont elle est propriétaire. Ces poteaux sont situés sur la route 17, entre St-Quentin et St-Léonard, au Nouveau-Brunswick.
À partir de 2000, lorsqu'elle a commencé à fournir des services au Nouveau-Brunswick, Rogers s'est mise à recevoir de la Province une facture annuelle de 170 516,25 $, TVH3 comprise, pour l'utilisation des voies publiques. Au 2 mars 2004, la facture annuelle s'élevait à 173 391,25 $, TVH comprise. Les droits d'utilisation ont été calculés en fonction de 3 424 kilomètres de voies publiques au Nouveau-Brunswick le long desquelles Rogers avait posé le câble.
Les articles 42 et 43 de la Loi stipulent ce qui suit :
42. (1) Dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par la présente loi ou une loi spéciale, le Conseil peut, par ordonnance, sauf disposition contraire dans toute autre loi ou loi spéciale, enjoindre ou permettre à tout intéressé ou à toute personne touchée par l'ordonnance de procéder, selon les éventuelles modalités de temps, d'indemnisation, de surveillance ou autres qu'il estime justes et indiquées dans les circonstances, à l'une des opérations suivantes : fourniture, construction, modification, mise en place, déplacement, exploitation, usage, réparation ou entretien d'installations de télécommunication, acquisition de biens ou adoption d'un système ou d'une méthode.
42. (2) Le Conseil peut préciser à qui et dans quelle proportion les frais d'exécution de l'opération sont imputables, ainsi que la date de paiement.
43. (2) Sous réserve des paragraphes (3) et (4) et de l'article 44, l'entreprise canadienne et l'entreprise de distribution ont accès à toute voie publique ou tout autre lieu public pour la construction, l'exploitation ou l'entretien de leurs lignes de transmission, et peuvent y procéder à des travaux, notamment de creusage, et y demeurer pour la durée nécessaire à ces fins; elles doivent cependant dans tous les cas veiller à éviter toute entrave abusive à la jouissance des lieux par le public.
43. (3) Il est interdit à l'entreprise canadienne et à l'entreprise de distribution de construire des lignes de transmission sur une voie publique ou dans tout autre lieu public - ou au-dessus, au-dessous ou aux abords de ceux-ci - sans l'agrément de l'administration municipale ou autre administration publique compétente.
43. (4) Dans le cas où l'administration leur refuse l'agrément ou leur impose des conditions qui leur sont inacceptables, l'entreprise canadienne ou l'entreprise de distribution peuvent demander au Conseil l'autorisation de construire les lignes projetées; celui-ci peut, compte tenu de la jouissance que d'autres ont des lieux, assortir l'autorisation des conditions qu'il juge indiquées.
43. (5) Lorsqu'il ne peut, à des conditions qui lui sont acceptables, avoir accès à la structure de soutien d'une ligne de transmission construite sur une voie publique ou un autre lieu public, le fournisseur de services au public peut demander au Conseil le droit d'y accéder en vue de la fourniture de ces services; le Conseil peut assortir l'autorisation des conditions qu'il juge indiquées.
Les questions suivantes seront abordées dans la présente décision :
(i) la compétence du Conseil et la demande d'ajournement;
(ii) les droits d'utilisation des voies publiques que Rogers doit payer à la Province;
(iii) la répartition des coûts du déplacement des installations de Rogers lorsque le déplacement est effectué à la demande de la Province.
Dans la section suivante, le Conseil a résumé les arguments principaux de Rogers et de la Province.
(i) La compétence du Conseil et la demande d'ajournement
Rogers a réclamé un redressement en vertu de l'article 42 et du paragraphe 43(4) de la Loi. Elle a fait valoir que sa demande de redressement tombe sous le coup du paragraphe 43(4), puisque la compagnie est à la fois une entreprise canadienne et une entreprise de distribution. Rogers a soutenu que les droits d'accès que la Province cherche à percevoir pour l'accès aux voies publiques au Nouveau-Brunswick de même que les coûts de déplacement qu'elle lui impose sont inacceptables.
Rogers fait valoir que, dans la décision Demande présentée en vertu de la partie VII par Allstream Corp. en vue d'obtenir l'accès aux terrains servant au train léger sur rail (TLR) dans la ville d'Edmonton, Décision de télécom CRTC 2005-36, 17 juin 2005 (la décision 2005-36)4, le Conseil a soutenu que sa compétence en vertu du paragraphe 43(4) de la Loi ne se limitait pas à régler les litiges relatifs à l'autorisation de construire de nouvelles installations. Rogers a fait valoir qu'en vertu de cette disposition, la compétence du Conseil s'étendait, par voie de conséquence nécessaire, aux litiges concernant l'accès permanent aux installations existantes. Rogers a soutenu que quoi qu'il en soit, le litige en cause portait à la fois sur l'accès existant et sur toutes les nouvelles installations qu'elle avait construites sur les voies publiques régies par la Province.
Rogers a indiqué qu'aucun règlement provincial ne pouvait limiter le pouvoir du Conseil de régler les litiges entre une entreprise ou une entreprise de distribution et une administration publique au sujet des conditions d'accès à une voie publique, pouvoir que lui confère l'article 43 de la Loi.
La Province a soutenu que le paragraphe 43(4) de la Loi offre à une entreprise une solution circonscrite : demander au Conseil l'autorisation de construire une ligne de transmission. Elle a ajouté que même si la disposition pouvait être interprétée de manière à étendre implicitement l'autorisation à l'entretien ou à l'exploitation d'une ligne de transmission, les termes utilisés ne sont pas suffisamment généraux pour conférer au Conseil la compétence dans les faits en cause.
La Province a fait valoir que Rogers n'avait pas besoin de son autorisation pour étendre ou entretenir son réseau sur les poteaux qui appartiennent à Bell Aliant ou à Énergie NB, et qu'elle n'avait ni le droit ni le pouvoir de s'opposer à des travaux de construction sur les poteaux de ces deux propriétaires. La Province a d'ailleurs fait valoir qu'elle voulait que Rogers construise et développe ses lignes de transmission au Nouveau-Brunswick, de sorte que la compagnie puisse étendre et améliorer les services offerts aux résidants. Ainsi, la Province disait n'avoir aucun intérêt à s'opposer de quelque manière que ce soit à la construction, à l'entretien ou à l'exploitation des lignes de transmission de Rogers.
La Province a insisté, toutefois, sur le fait qu'elle ne voulait pas que Rogers construise son réseau aux dépens des contribuables. La Province est d'avis qu'en vertu du paragraphe 43(4) de la Loi, il doit être prouvé de manière véritable que les conditions sous-jacentes à l'autorisation de construire, d'entretenir ou d'exploiter occasionnaient des difficultés exceptionnelles, étaient trop onéreuses ou constituaient une ingérence répréhensible ou excessive, ou une entrave à l'égard de l'entreprise. La Province a indiqué que la demande présentée par Rogers ne renfermait pas de tels éléments de preuve.
En outre, la Province a fait valoir que Rogers donnait une interprétation littérale du libellé « leur impose des conditions qui leur sont inacceptables » figurant dans le paragraphe 43(4) de la Loi, ce qui équivaut à un test complètement subjectif. La Province a également ajouté que Rogers refusait d'accepter un tarif supérieur à zéro, à moins que celui-ci ait pour but de recouvrer un coût causal démontrable. La Province était d'avis que selon cette interprétation, chaque entreprise peut alléguer que tous les droits ou frais imposés par une administration municipale ou un gouvernement provincial constituaient une condition d'accès ou de construction arbitraire et inacceptable, et qu'à moins que l'administration publique ne prouve que les droits ou frais avaient un lien causal, elle ne serait plus en droit de les percevoir.
La Province a fait valoir que l'arrêt de la Cour d'appel dans l'affaire Ledcor5, lequel confirme les conclusions formulées par le Conseil dans la décision 2001-23, reposait sur le principe accepté de tous que le Conseil avait conclu que les principes de négociation énoncés dans la décision 2001-23 ne liaient personne.
La Province a indiqué que Rogers avait allégué que les frais qu'elle refusait de payer étaient non valides parce qu'ils n'étaient pas autorisés par la loi du Nouveau-Brunswick. La Province a fait valoir qu'il s'agissait d'une question d'interprétation de la loi provinciale qui, dans le cas présent, ne relevait pas de la compétence du Conseil.
Enfin, la Province a soutenu que l'article 42 de la Loi était un article habilitant, non un article qui accordait une compétence nouvelle et étendue, et ne conférait pas au Conseil le pouvoir en soi de traiter la demande de Rogers. La Province a fait valoir que l'article 42 contenait plutôt une liste des types d'activités auxquels pourraient s'appliquer les pouvoirs prévus ailleurs dans la Loi.
La Province a fait valoir que la demande de Rogers soulevait également une importante question constitutionnelle. Elle a soutenu que les droits raisonnables demandés pour l'utilisation et l'occupation d'une propriété provinciale étaient entièrement de compétence provinciale. Elle a ajouté qu'à moins qu'une Province (a) ne demande des droits si excessifs qu'ils rendraient la construction d'une ligne de transmission inabordable ou excessivement onéreuse, et (b) n'assortisse la réclamation des droits d'une menace de poursuite qui ferait obstacle aux travaux de construction de l'entreprise (ou à « l'accès permanent »), la question relative à la compétence fédérale ne se posait pas.
La Province a souligné que les droits modestes perçus dans ce cas étaient loin d'atteindre le seuil du caractère excessif et qu'une simple poursuite en justice6 pour percevoir les droits ne menaçait d'aucune façon « l'accès permanent » de Rogers à quoi que ce soit. La Province a soutenu que le Parlement n'avait pas conféré au Conseil le pouvoir de réglementer les tarifs et les droits imposés par un gouvernement provincial de la même façon qu'il peut le faire à l'égard des tarifs et des frais de certaines entreprises.
La Province a fait valoir que si, au contraire, le Conseil était habilité à régler ce litige, il devrait surseoir à la demande jusqu'à ce que la Cour d'appel fédérale ait rendu son arrêt sur l'appel de la décision 2005-36 interjeté par la ville d'Edmonton. La Province était d'avis que l'appel de la décision 2005-36 résoudrait un grand nombre de questions de compétence semblables à celles soulevées dans la présente instance. La Province a indiqué que, dans d'autres cas, le Conseil avait déjà utilisé ce raisonnement pour suspendre l'examen d'une demande et reporter sa décision.
La Province a fait valoir que Rogers pouvait continuer, comme c'est le cas actuellement, de construire, d'entretenir et d'exploiter ses lignes de transmission, que ce soit sur ses propres poteaux ou sur ceux d'une personne qui a aménagé une rangée de poteaux le long des voies publiques provinciales. La Province a également déclaré qu'elle n'imputerait pas à Rogers les intérêts qui courent pour le non-paiement de ces droits statutaires, d'ici à ce que l'arrêt concernant l'appel de la décision 2005-36 soit rendu.
Répliques de Rogers
Rogers a fait valoir que le pouvoir conféré au Conseil en vertu de l'article 43 de la Loi n'établit aucune distinction entre les conditions imposées par contrat ou autrement, y compris les lois provinciales ou les règlements municipaux. Elle a également fait valoir que les droits que demandait la Province constituaient une condition d'accès. Rogers a ajouté que l'article 43 de la Loi prévoit que lorsqu'une entreprise ou une entreprise de distribution qui ne peut pas avoir accès à une voie publique pour construire, exploiter et entretenir ses lignes de transmission à des conditions qui lui sont acceptables, elle peut demander au Conseil l'autorisation d'accéder à la voie publique selon les conditions que ce dernier prescrira. Rogers a soutenu que les droits que la Province lui avait demandés étaient inacceptables et que, par conséquent, les conditions de recours prescrites au paragraphe 43(4) de la Loi avaient été remplies.
Rogers a fait valoir que le paragraphe 43(4) de la Loi ne formule pas d'exceptions aux conditions d'accès qui pourraient être imposées par des lois provinciales. Selon Rogers, l'approche appropriée consiste en ce que le Conseil exerce sa compétence en vue de déterminer les conditions d'accès, indépendamment du mécanisme par lequel une administration publique, y compris une province, cherche à imposer ces conditions. Il revient à la Cour de régler toute incompatibilité d'application avec les lois provinciales.
Rogers a fait valoir qu'elle ne demandait pas au Conseil de conclure si les droits que la Province réclame à Rogers étaient imposés à juste titre en vertu du Règlement sur l'usage routier - Loi sur la voirie7 (le règlement 97-137), ou de se prononcer sur la constitutionnalité du règlement 97-137, ou encore de l'abroger ou de le modifier. Rogers a ajouté qu'elle demandait au Conseil de déterminer les droits appropriés pour son utilisation des servitudes régies par la Province.
Rogers a fait valoir que l'ajournement de la demande lui porterait préjudice.
Observations supplémentaires de la Province
La Province a soutenu que les déclarations de Rogers sur la primauté étaient incompatibles avec l'abondante jurisprudence qui établit les circonstances limitées dans lesquelles la doctrine de la primauté est appliquée. La Province a soutenu qu'une incompatibilité d'application entre les lois fédérales et provinciales, que l'on doit prouver être à l'origine de cette doctrine, existerait uniquement là où les lois provinciales ont pour effet de contourner l'objectif législatif du Parlement. La Province est d'avis que cette incompatibilité était inexistante dans le présent cas, puisqu'il n'existe dans la Loi aucune disposition qui interdit à Rogers de payer ces droits ou à une administration publique de les prélever. Enfin, elle a ajouté que même s'il existait une incompatibilité d'application, les lois provinciales pouvaient toucher une entreprise fédérale dans la mesure où elles ne lui nuisent pas, ne l'affaiblissent ou ne l'inhibent pas, ce qui n'était pas le cas dans la situation actuelle.
Quant à la déclaration de Rogers selon laquelle si toutes les administrations publiques se conduisaient comme l'a proposé la Province, il lui serait impossible d'offrir des services de communication efficients et efficaces, la Province a répondu que ces déclarations étaient basées sur des suppositions de Rogers sans preuve à l'appui.
La Province a fait valoir que Rogers avait avancé un nouvel argument en concluant à tort que l'obligation de payer les droits était une « modalité » ou « condition » d'accès que la Province lui avait imposée pour lui donner accès à une voie publique afin qu'elle construise, exploite ou entretienne ses lignes de transmission. La Province a soutenu que les droits n'étaient en aucune façon une condition ou une modalité de quoi que ce soit, à plus forte raison « d'accès ». Elle a plutôt ajouté que les droits étaient simplement une exigence juridique en vertu d'une loi d'application générale portant sur l'utilisation des voies publiques provinciales. La Province a d'ailleurs fait remarquer que bien que le ministre des Transports pouvait refuser à Rogers l'utilisation des voies publiques, ou ordonner à Rogers d'enlever ses lignes ou l'accuser de ne pas avoir présenté un permis d'utilisation valide, il ne l'avait pas fait.
Réponse de Rogers aux observations supplémentaires de la Province
Rogers a soutenu que la Province semblait dire que le Conseil ne pouvait pas agir parce qu'il y avait absence de litige. Rogers a soutenu que si cette conclusion est prise logiquement, cela signifierait que le Conseil ne pourrait jamais agir, et pourtant on demande aux organes administratifs d'exercer leur compétence statutaire. Rogers a soutenu qu'en tout état de cause, il n'existe aucune incompatibilité d'application entre sa demande et la Loi sur la voirie8, et les règlements connexes. Rogers a fait valoir que les droits étaient sans conteste une modalité ou une condition d'utilisation des servitudes imposée à Rogers pour la construction, l'entretien ou l'exploitation de ses installations de transmission.
La principale question préliminaire en litige porte sur la compétence du Conseil d'intervenir au sujet des droits que doit acquitter Rogers à la Province pour l'utilisation des voies publiques provinciales9 afin d'y installer ses lignes de transmission10.
Le Conseil indique que selon la Province, les droits d'utilisation des voies publiques servant à compenser les coûts attribuables aux dommages et à l'usure des voies publiques, en particulier les bordures des routes et les fossés, à la suite de l'utilisation par Rogers des voies publiques pour l'installation de ses lignes de transmission. Comme la Province l'a expliqué, les camions utilisés pour l'installation et l'entretien des lignes de transmission de Rogers sont gros et lourds, et sont garés en bordure de la route à la hauteur de chaque poteau. La Province a indiqué que ces camions endommageaient considérablement les bordures des routes et les fossés des servitudes, et qu'elle devait alors les restaurer.
Le Conseil fait remarquer que la Province a soutenu ne pas avoir refusé à Rogers l'accès à ses lignes de transmission, et ne pas l'avoir menacée d'enlever les lignes si la compagnie ne réglait pas les droits applicables. Le Conseil ajoute que la Province a fait valoir que le ministre des Transports pouvait refuser à Rogers l'utilisation des voies publiques ou exiger qu'elle enlève ses lignes de transmission si elle ne verse pas les droits d'utilisation.
Le Conseil n'accepte pas l'affirmation selon laquelle la Province prétend ne pas avoir imposé à Rogers les droits comme condition d'accès aux voies publiques provinciales afin que la compagnie y construise, entretienne ou exploite ses lignes de transmission. Bien qu'il convienne que les droits en question ne servent pas purement et simplement à donner accès aux poteaux et aux lignes, le Conseil estime qu'ils sont destinés à l'utilisation par Rogers des voies publiques provinciales, en particulier pour accéder à ses lignes de transmission.
Le Conseil fait remarquer que si on lui refuse l'accès aux voies publiques provinciales, Rogers ne pourra pas construire, entretenir ou exploiter ses lignes de transmission. Le Conseil ajoute que, pour cette raison, à titre d'entreprise canadienne et d'entreprise de distribution de radiodiffusion, Rogers a le droit, en vertu du paragraphe 43(2) de la Loi, d'accéder à toutes les voies publiques (ou autres lieux publics) afin de construire, entretenir ou exploiter ses lignes de transmission. Le Conseil est d'avis que les droits portant précisément sur l'utilisation par Rogers des voies publiques afin de construire, d'entretenir ou d'exploiter ses lignes de transmission étaient liés directement aux droits de Rogers en vertu du paragraphe 43(2) de la Loi.
Le Conseil estime que le simple fait que la Province n'ait pas menacé d'enlever les lignes de transmission de Rogers pour défaut de paiement des droits ne soustrait pas en soi le litige de la portée du paragraphe 43(4) de la Loi. En effet, si l'allégation de la Province était poussée à l'extrême, la Province pourrait imputer à Rogers tous les droits qu'elle voudrait pour lui donner accès aux voies publiques afin qu'elle y construise, entretienne et exploite ses lignes de transmission, et pourrait empêcher Rogers de recourir au Conseil tout simplement en ne refusant pas explicitement de lui accorder l'accès aux voies publiques. Le Conseil est d'avis que cette situation serait contraire à l'esprit de la Loi. En outre, le Conseil estime que le montant des droits imputés pour l'utilisation de la voie publique en vue d'accéder aux lignes de transmission ne peut servir à cerner la portée du pouvoir que le paragraphe 43(4) de la Loi confère au Conseil pour régler le litige sur les droits. Contrairement à l'argument présenté par la Province, le Conseil est d'avis que son pouvoir de régler les litiges en vertu du paragraphe 43(4) de la Loi n'est pas limité uniquement - explicitement ou implicitement - aux situations où la condition sous-jacente à l'autorisation de construire, d'entretenir ou d'exploiter des lignes de transmission, occasionne des difficultés exceptionnelles à l'entreprise, lui nuit de manière déraisonnable ou perturbe ses activités.
De plus, comme l'a déclaré le Conseil dans la décision 2005-36, accepter l'argument voulant qu'une demande ne porte pas sur des questions de travaux ou d'accès en vue de construire, d'entretenir ou d'exploiter des lignes de transmission parce que l'administration publique n'a pas encore contraint une entreprise canadienne à retirer ses lignes de transmission de la voie publique pourrait donner lieu à des résultats absurdes. Il serait en effet ridicule d'empêcher une entreprise canadienne ou une entreprise de distribution de faire appel au Conseil pour trouver une solution tant que ses lignes de transmission ne seraient pas enlevées et qu'il faille en installer de nouvelles.
À la lumière de ce qui précède, le Conseil conclut que le litige est visé par l'article 43 de la Loi et en particulier par le paragraphe 43(4), puisqu'il traite de l'utilisation que Rogers fait des voies publiques provinciales pour construire des lignes de transmission et entretenir et exploiter ses lignes existantes, ainsi que des modalités et conditions de cet accès, lesquelles Rogers trouve inacceptables.
En ce qui a trait au litige touchant les modalités et conditions de déplacement des lignes de transmission de Rogers à la demande de la Province, le Conseil fait remarquer que la Province n'a pas contesté précisément la compétence du Conseil de traiter de cette question et qu'elle a exprimé sa volonté de conclure avec Rogers une entente régissant les déplacements. Le Conseil fait remarquer que dans la décision 2001-23, il a établi être habilité à régler les litiges relatifs aux modalités et aux conditions du déplacement, en déclarant au paragraphe 136 :
. estime que les articles 42 à 44 de la Loi l'habilitent à imposer des conditions de déplacement, que ce soit pendant ou après la construction. Le Conseil souligne également que ses prédécesseurs ont généralement refusé d'assujettir les déplacements à des conditions lors de la construction, préférant plutôt étudier la question du déplacement lorsqu'elle se pose, en tenant compte des circonstances en cause.
Pour ce qui est de sa compétence en matière constitutionnelle, le Conseil estime que les articles 42 et 43, et en particulier le paragraphe 43(4) de la Loi, de même que la présente décision se rapportent essentiellement aux télécommunications. Le but de ces dispositions statutaires est de s'assurer qu'une entreprise canadienne ou une entreprise de distribution peut avoir accès aux voies publiques ou à d'autres lieux publics afin de construire, d'entretenir ou d'exploiter ses lignes de transmission, et qu'elle peut faire appel au Conseil pour résoudre un litige. De plus, les droits que doit verser Rogers pour l'accès aux voies publiques provinciales afin de construire, d'entretenir ou d'exploiter ses lignes de transmission, et les termes et conditions du déplacement de ses lignes à la demande de la Province, portent sur un secteur vital de l'exploitation de Rogers. Par conséquent, le Conseil conclut que les articles 42 et 43, ainsi que la présente décision, relèvent de la compétence exclusive du Parlement sur les entreprises de télécommunications.
Quant à la requête de la Province voulant que le Conseil reporte la présente instance jusqu'à ce que la Cour d'appel fédérale ait rendu son arrêt sur l'appel de la décision 2005-36, le Conseil fait remarquer que seulement quelques questions sont susceptibles de se chevaucher, et que les faits en cause sont sensiblement différents de ceux de la présente instance. En outre, de nombreux mois risquent de s'écouler avant que la Cour ne fasse connaître sa décision. Le Conseil fait de plus remarquer les propos de Rogers selon lesquels l'ajournement de la présente instance lui causera un préjudice. Le Conseil estime qu'il serait inapproprié de retarder sa décision au sujet de la demande de Rogers. Après la publication de l'arrêt de la Cour d'appel fédérale, le Conseil pourra décider des mesures à prendre, le cas échéant, si l'arrêt porte directement sur les conclusions qu'il aura tirées dans la présente instance.
(ii) Droits d'utilisation des voies publiques que Rogers doit payer à la Province
Rogers a fait remarquer que dans la décision 2001-23, et plus récemment dans la décision 2005-36, le Conseil a soutenu que les droits exigibles pour l'utilisation des voies publiques devraient être fondés sur les coûts causals ou différentiels. Rogers a fait également remarquer que conformément au principe des coûts causals, le Conseil a soutenu dans la décision 2001-23 que l'utilisation par des tiers des structures de soutènement de Ledcor ne devrait pas donner lieu à des droits supplémentaires ou distincts. Rogers a fait valoir que bien que la décision 2001-23 n'avait pas établi un cadre ayant force exécutoire, le Conseil avait constamment recommandé que les négociations sur l'accès se déroulent suivant ce cadre.
Rogers a fait valoir que rien n'indique que ses câbles fixés aux structures de soutènement situées sur les voies publiques régies par la Province avaient occasionné des coûts à la Province, encore moins de coûts annuels de 170 516,25 $ ou de 173 391,25 $, ce qui correspondait aux droits d'utilisation des voies publiques que la Province réclame à Rogers. Rogers a fait remarquer à cet égard que 99 p. 100 de ses lignes de transmission installées sur les voies publiques régies par la Province, sur lesquelles la Province a fondé ses factures des droits d'utilisation, étaient soutenues par des poteaux de tiers, notamment ceux de Bell Aliant et d'Énergie NB.
Rogers a fait remarquer qu'elle n'avait pas signé d'accord d'utilisation et que la Province ne lui avait pas demandé d'obtenir un permis d'utilisation des voies publiques (PUVP) pour ses installations de transmission qui étaient soutenues par des poteaux d'un tiers. Rogers a dit croire, comme le confirmaient les mesures prises par la Province, que ces installations étaient couvertes par le PUVP délivré aux propriétaires des poteaux. Rogers a fait valoir qu'en réalité, la Province cherchait à facturer en double les droits exigibles en vertu du règlement 97-137, en demandant un paiement aux propriétaires des poteaux et aux utilisateurs des structures de soutènement d'un tiers.
La Province a fait valoir que si, malgré les arguments qu'elle avait avancés, le Conseil établissait qu'il est habilité à entendre et à évaluer la demande de Rogers, il devait néanmoins omettre de le faire. La Province a soutenu qu'il n'existait aucun fondement juridique pour annuler les droits ou exempter Rogers de les acquitter. La Province a également soutenu qu'il était déraisonnable et injuste que le Conseil exige qu'elle établisse clairement le bien-fondé des coûts causals de la façon doctrinaire suggérée par Rogers.
La Province a fait valoir que les droits en question n'étaient pas déraisonnables, mais avaient comme fondement le principe du recouvrement des coûts liés à la réfection des servitudes, mais sans quantification précise d'une étude détaillée sur les coûts causals. La Province a fait remarquer que ces droits avaient été couramment appliqués au Nouveau-Brunswick depuis une décennie.
La Province a fait remarquer que les camions dont se servent les services publics d'électricité, les entreprises de télécommunication et de câblodistribution pour installer et entretenir leurs lignes le long des poteaux électriques étaient gros et lourds, enfonçaient considérablement la chaussée, les accotements asphaltés, les accotements en gravier, les graviers, les pentes gazonnées et les fossés des servitudes.
La Province a fait remarquer que plus le nombre d'entreprises qui construisaient et entretenaient leurs lignes le long des voies publiques était élevé, plus important était le nombre de mètres linéaires de servitudes endommagés qu'il faudra réparer à même les fonds publics. La Province a fait valoir que c'était la raison pour laquelle la législature du Nouveau-Brunswick avait choisi d'inclure dans sa loi sur les voies publiques des droits universellement applicables à tous les services publics. La Province a fait valoir que si Rogers continue de se servir de ses camions sur les servitudes provinciales décrites ci-dessus sans acquitter de droits à titre de compensation pour les dommages que ses véhicules causent aux servitudes, les contribuables du Nouveau-Brunswick subventionneraient les actionnaires de Rogers.
La Province a fait valoir que pour calculer les coûts différentiels de l'entretien supplémentaire des servitudes de toutes les voies publiques au Nouveau-Brunswick occasionné par les véhicules de Rogers, elle devrait engager une entreprise d'experts-conseils pour qu'elle envoie de nombreux consultants observer un échantillon suffisamment représentatif des camions que Rogers utilise pour la construction ou l'entretien des lignes de transmission.
La Province a soutenu qu'en raison du nombre de kilomètres de voie publique au Nouveau-Brunswick, de la faible densité de la population, des taux horaires élevés des cabinets comptables pour de tels exercices de comptabilité judiciaire et du nombre d'années de données qu'il faudrait pour obtenir un échantillon représentatif, les revenus annuels qu'elle pourrait obtenir de Rogers ne justifierait pas les efforts consacrés à calculer les coûts différentiels. La Province a fait valoir que cela était d'autant plus vrai que même après qu'elle ait engagé ces dépenses de temps et d'argent, à la fin de l'exercice, comme dans l'étude déposée par la ville de Vancouver dans l'instance qui a abouti à la décision 2001-23, le Conseil risquerait de trouver que les méthodes d'établissement des coûts et les données ne sont pas suffisamment éloquentes.
La Province a fait valoir que si elle entreprenait une étude semblable à celle de la ville de Vancouver, Rogers pourrait alléguer que l'étude ne comporte pas suffisamment d'éléments de preuve établissant que les dommages étaient occasionnés par ses véhicules, et non par ceux de Bell Aliant ou d'Énergie NB, dont les camions se garent également près des mêmes poteaux, causant les mêmes dommages aux mêmes endroits. La Province a également ajouté que pour éviter d'éventuelles lacunes graves dans l'étude, elle serait obligée de surveiller en permanence chaque véhicule ou chaque poteau qui a fait l'objet de l'étude afin de déterminer quel camion des utilisateurs de poteaux avait causé tel dommage durant la période d'étude.
La Province a fait valoir que la grande insistance de Rogers sur les coûts causals en vertu de l'article 43 de la Loi était discriminatoire contre les administrations publiques. Elle a par ailleurs ajouté que cette position était incompatible avec la façon dont le Conseil traite l'occupation d'une propriété par une autre partie dans les cas ne concernant pas les municipalités ou les provinces, où le Conseil a conclu que les propriétaires fonciers devraient toucher une compensation pour l'occupation qui est faite de leur propriété à des fins commerciales11.
La Province a fait valoir que le Conseil devait décourager, au lieu d'encourager, ce genre de demande qui était essentiellement une plainte insignifiante au sujet de droits déraisonnables. La Province a ajouté que les droits annuels de l'ordre de 50,64 $ le kilomètre, en moyenne, applicables à environ 3 424 kilomètres de lignes occupées par Rogers ne semblaient pas être un montant déraisonnable que Rogers, comme les autres compagnies, doit payer pour la réparation des dommages occasionnés sur un kilomètre entier de servitudes par ses véhicules et/ou pour avoir le droit d'occuper une propriété provinciale.
Réplique de Rogers
Rogers a fait valoir qu'au Nouveau-Brunswick, pratiquement toute les installations de transmission étaient reliées aux poteaux d'un tiers. Elle a également fait valoir qu'à part les coûts engagés pour percevoir les droits d'utilisation des voies publiques auprès de Rogers, la Province n'engageait aucun coût administratif lié au fait que Rogers utilise des poteaux d'un tiers sur les servitudes régies par la Province.
Rogers a fait valoir que la Province semblait assimiler le principe de coûts causals à l'établissement des coûts de la Phase II, et qu'elle n'avait pas demandé à la Province d'entamer un exercice complexe d'établissement des coûts de la Phase II.
Rogers a soutenu que des droits annuels de plus de 170 000 $ peuvent sembler insignifiants pour la Province, mais qu'ils ne l'étaient pas pour une entreprise privée qui évolue dans un marché de concurrence et qui doit garantir à ses actionnaires qu'elle engage des dépenses de manière appropriée et prudente.
Rogers a fait valoir que les faits ont démontré, prima facie, que les droits qu'exigeait la Province pour l'utilisation de ses voies publiques ne s'appuyaient pas sur des coûts causals. Rogers ne comprenait pas comment il se faisait que les coûts liés aux réparations occasionnées par ses camions sur les voies publiques lors de l'installation ou de l'entretien des lignes de transmission pouvaient s'établir à 37,50 $ le kilomètre, sur certaines voies publiques, puis atteindre 2 500 $ le kilomètre sur d'autres voies publiques.
Rogers a fait valoir que, contrairement aux allégations de la Province, les tarifs approuvés par le Conseil à l'égard des poteaux électriques étaient basés sur des coûts causals et un partage équitable des coûts communs, que ces tarifs étaient fondés sur des données détaillées concernant les coûts.
De l'avis du Conseil, le cour du litige entre Rogers et la Province porte sur la pertinence d'utiliser les coûts causals comme bonne mesure pour déterminer le tarif que Rogers devrait verser à la Province pour les coûts liés à son accès aux voies publiques provinciales pour construire, entretenir ou exploiter ses lignes de transmission.
Le Conseil fait remarquer que plus le nombre d'entreprises qui construisent et entretiennent leurs lignes le long des voies publiques est élevé, plus les coûts de réparation et d'entretien des voies publiques sont élevés. Le Conseil juge logique que Rogers, en tant qu'entité commerciale privée, ait à verser des droits pour compenser les coûts de réparation et d'entretien des voies publiques provinciales, au lieu que ces dépenses soient refilées aux contribuables provinciaux.
Le Conseil fait remarquer avoir utilisé diverses méthodes pour déterminer les montants que les propriétaires devraient recevoir à titre de compensation pour l'occupation de leur propriété. Ces méthodes étaient basées notamment sur les coûts d'opportunité dans les immeubles à logements multiples (ILM), le taux de rendement juste sur les poteaux électriques et les coûts historiques pour l'espace de co-implantation. Afin de se prononcer sur la méthode appropriée pour l'établissement de la compensation, le Conseil s'est fondé sur les faits relatifs à chaque cas, tels que le type précis de la propriété et la nature de l'utilisation que l'entreprise canadienne ou l'entreprise de distribution fait de la propriété, ou encore la nature de l'accès que l'entreprise a à la propriété. Le Conseil estime que les méthodes utilisées pour déterminer la compensation pour l'occupation dans les ILM, sur les poteaux électriques et dans les centraux, ne conviendraient pas pour établir les droits qui permettraient de recouvrer les coûts de réparation et d'entretien attribuables à l'utilisation que Rogers a faite des voies publiques provinciales pour accéder à ses lignes de transmission.
Tel qu'il a été conclu précédemment, le litige est visé par le paragraphe 43(4) de la Loi puisqu'il porte sur l'utilisation que Rogers fait des voies publiques provinciales pour construire, entretenir et exploiter ses lignes de transmission, et sur les modalités et les conditions régissant un tel accès. Le Conseil fait remarquer que le paragraphe 43(4) ne précise pas sur quels critères seront fondées les conditions sous-jacentes à l'autorisation. Il ajoute qu'aux termes du paragraphe 42(1), il peut, dans l'exercice de ses pouvoirs, par ordonnance et selon d'éventuelles modalités d'indemnisation ou autres qu'il estime justes et indiquées, autoriser, entre autres, des opérations telles que la construction, l'exploitation et l'entretien d'installations de télécommunication. Ainsi, conformément au paragraphe 42(1), en application des pouvoirs que lui confère le paragraphe 43(4) de la Loi, le Conseil peut imposer les conditions qu'il juge « justes et indiquées ».
Le Conseil accepte les observations de la Province indiquant qu'il lui serait très difficile et excessivement coûteux d'élaborer les coûts causals attribuables à l'utilisation par Rogers des voies publiques pour ses lignes de transmission si on la contraignait à le faire, compte tenu du montant des droits exigibles de Rogers. De plus, le Conseil estime que ces droits annuels sont minimes par rapport aux revenus que la compagnie touche au Nouveau-Brunswick. Le Conseil fait remarquer, en outre, que les droits imputés à Rogers sont appliqués de manière non discriminatoire et que, par conséquent, dans des cas semblables, ils ne la désavantagent pas par rapport aux concurrents.
Bien qu'il estime que les droits perçus pour l'utilisation des voies publiques ou d'autres endroits publics en vue de construire, d'entretenir ou d'exploiter des lignes de transmission devraient en principe être fondés sur les coûts causals, le Conseil considère que, dans le cas présent, exiger l'établissement du montant des droits à imposer à Rogers à partir des coûts causals liés à l'utilisation que la compagnie fait des voies publiques provinciales pour ses lignes de transmission ne serait ni pratique ni rentable, et, par conséquent, non convenable.
À la lumière de ce qui précède, le Conseil conclut que les droits que Rogers doit actuellement à la Province pour les coûts que celle-ci a engagés au titre de l'utilisation qu'elle a faite des voies publiques sont raisonnables.
(iii) Répartition des coûts du déplacement des installations de Rogers lorsque le déplacement est effectué à la demande de la Province
Rogers a demandé que la Province négocie une répartition équitable et non discriminatoire des coûts afférents au déplacement de ses installations de transmission sur les servitudes lorsque le déplacement est effectué à la demande de la Province, conformément aux principes énoncés dans la décision 2001-23.
Rogers a fait valoir que la Province avait constamment refusé de lui rembourser les dépenses de déplacement qu'elle avait encourues et de lui offrir le traitement qu'elle accorde actuellement à Énergie NB et à Bell Aliant en vertu de l'entente tripartite12. Rogers a fait remarquer qu'en vertu de cette entente, Bell Aliant et Énergie NB ont reçu des remboursements de la Province chaque fois qu'elles ont exécuté des travaux de déplacement à la demande de celle-ci.
De l'avis de Rogers, les modalités et les conditions contenues dans cette entente semblent être en général conformes aux principes prévus par le Conseil dans la décision 2001-23 en ce qui a trait à l'affectation de dépenses pour le déplacement d'installations. Rogers a fait valoir que le refus de la Province de lui rembourser les coûts de déplacement n'était pas seulement incompatible avec les principes énoncés dans la décision 2001-23, mais que ce refus lui faisait subir un désavantage concurrentiel par rapport à Bell Aliant, son principal concurrent dans la province.
La Province a fait remarquer que Rogers avait acheté un système de télédistribution néo-brunswickois dont le propriétaire n'était pas signataire de l'entente tripartite avec Énergie NB et Bell Aliant. La Province a fait valoir, cependant, qu'afin de conserver une neutralité concurrentielle entre les entreprises, elle était disposée à traiter Rogers comme si elle était partie à l'entente.
Dans ses observations du 3 février 2006, la Province a fait valoir que même si l'entente tripartite prévoyait le partage des coûts de déplacement lorsqu'une partie effectue des activités inhabituelles qui forcent les autres parties à déplacer leurs installations, l'entente constitue un « accord d'utilisation » valide visé par la Loi sur la voirie du Nouveau-Brunswick, où il est prescrit qu'un accord d'utilisation est réputé contenir une disposition exigeant que les parties paient les droits prévus par règlement par rapport à tout droit qui leur est accordé relativement aux voies publiques. La Province a fait valoir que Rogers réclame les mêmes modalités concernant le déplacement d'installations, mais sans assumer l'obligation correspondante de s'acquitter des droits d'utilisation.
Le 15 mai 2006, dans une réponse à une demande de renseignements, la Province a fait valoir qu'elle était disposée à conclure un accord relatif au déplacement d'installations avec Rogers, comme elle l'avait fait avec Énergie NB et Bell Aliant. La Province a également fait valoir qu'une offre verbale a été faite à Rogers le 1er octobre 2003 pour entamer le processus d'élaboration d'un tel accord, mais qu'elle n'avait jamais reçu les renseignements demandés. La Province a ajouté qu'une offre écrite semblable avait été formulée dans une lettre le 24 mars 2004.
Rogers a fait valoir que la volonté de la Province de lui offrir le même traitement semblait subordonnée à l'acquittement des droits d'utilisation de la part de la compagnie. Rogers a également fait valoir que la Province n'avait fourni aucun motif justifiant que le remboursement des coûts de déplacement était conditionnel au paiement par Rogers des droits d'utilisation des voies publiques en question. Rogers a ajouté que les principes et les conditions énoncés dans l'entente tripartite n'étaient pas subordonnés au paiement des droits d'utilisation des voies publiques.
Le Conseil fait remarquer que la Province a indiqué qu'elle était disposée à conclure un accord de déplacement avec Rogers, comme elle l'avait fait avec Bell Aliant et Énergie NB, et qu'il n'avait pas à publier une ordonnance pour ce faire. Le Conseil fait remarquer également que Rogers a estimé que les modalités et conditions énoncées dans l'entente tripartite étaient en général conformes aux principes énoncés dans la décision 2001-23, en ce qui a trait aux dépenses allouées pour le déplacement d'installations.
À la lumière de ce qui précède, le Conseil estime qu'aucune ordonnance particulière concernant l'affection des coûts de déplacement n'est requise pour le moment. Les parties doivent faire rapport au Conseil dans les six mois suivant la date de la présente décision lui indiquant si elles ont conclu une entente précisant les droits et obligations de chaque partie, notamment l'obligation de payer les coûts liés au déplacement des installations de Rogers lorsque le déplacement est fait à la demande de la Province. Si une entente n'a pas été conclue dans les délais fixés, les parties doivent informer le Conseil de l'état d'avancement des négociations.
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1 Le 11 février 2006, la Province a présenté de nouveau ses observations du 3 février 2006 afin d'inclure les paragraphes 31 à 34 omis dans la présentation originale du 3 février 2006.
2 Le 7 juillet 2006, les activités régionales de télécommunication filaire de Bell Canada en Ontario et au Québec ont été regroupées avec, entre autres, les activités de télécommunication filaire d'Aliant Telecom Inc., de la Société en commandite Télébec et de NorthernTel, Limited Partnership en vue de créer Bell Aliant Communications régionales, société en commandite (Bell Aliant).
3 TVH correspond à « taxe de vente harmonisée ».
4 Depuis, la ville d'Edmonton a interjeté appel de l a décision 2005‑36 devant la Cour d'appel fédérale.
5 Fédération canadienne des municipalités c. AT & T Canada Corp. (CAF), [2003] 3 C.F. 379, 379, 2002 CAF 500.
6 En novembre 2005, la Province a amorcé une mesure de recouvrement auprès de la Cour du Banc de la Reine du Nouveau‑Brunswick afin de recouvrer les frais dus par Rogers.
7 Règlement sur l'usage routier - Loi sur la voirie, Règlement du N.‑B. 97‑137 (D.C. 97‑948).
8 Loi sur la voirie, L.R.N.‑B. 1973, c.H‑5 (Loi sur la voirie).
9 Dans la présente, s'entend des voies publiques auxquelles Rogers demande l'accès afin de construire, d'exploiter et d'entretenir ses lignes de transmission, notamment les droits de passage et les servitudes.
10 Le Conseil fait remarquer qu'on ne lui a pas demandé de se prononcer, et qu'il ne se prononce pas, sur la validité ou l'applicabilité de la Loi sur la voirie et du Règlement 97‑137, en vertu desquels les frais sont imputés.
11 Fourniture de services de télécommunication aux clients d'immeubles à logements multiples, Décision de télécom CRTC 2003‑45, 30 juin 2003, paragraphe 160; Demande en vertu de la partie VII - Accès aux structures de soutènement des services publics d'électricité municipaux - ACTC c. MEA et al - Décision finale, Décision Télécom CRTC 99‑13, 28 septembre 1999, paragraphe 211 (invalidé sur des questions de compétence dans Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble [2003] 1 R.C.S. 476); et, Co‑implantation, Décision Télécom CRTC 97‑15, 16 juin 1997, paragraphe 63.
12 L'entente tripartite conclue entre la Province, Énergie NB et Bell Aliant expose les modalités et conditions d'utilisation des servitudes applicables à Énergie NB et à Bell Aliant au Nouveau‑Brunswick. Ces dispositions prévoient notamment la répartition des coûts entre les parties quand la Province demande à Énergie NB et/ou à Bell Aliant de déplacer des installations situées sur les servitudes provinciales.
J'appuie la décision majoritaire concernant deux des trois questions soulevées dans la présente instance, à savoir la compétence du Conseil et la répartition entre les parties des coûts du déplacement des installations de Rogers lorsque le déplacement est effectué à la demande de la province du Nouveau-Brunswick. Toutefois, je désapprouve la façon dont la majorité s'est prononcée sur la troisième question, la légitimité de l'utilisation des voies publiques et des droits d'accès que la Province a facturés à Rogers et à d'autres.
En bref, les paragraphes 62 à 68 de la décision majoritaire portant sur ces frais indiquent que même si « les droits perçus pour l'utilisation des voies publiques ou d'autres endroits publics [.] devraient en principe être fondés sur les coûts causals » (paragr. 67), la partie qui perçoit les droits peut s'abstenir de le faire lorsqu'il lui est difficile de calculer ces coûts. Il suffit donc de prendre des chiffres tirés de nulle part, comme la Province semble avoir fait dans ce cas-ci, et s'attendre à ce que le Conseil donne son accord au nom de circonstances opportunes.
Pour appuyer cette approche réglementaire contestable, la majorité, au paragraphe 65 de la décision, fait référence au paragraphe 42(1) de la Loi sur les télécommunications (la Loi) qui confère au Conseil, dans un cas comme celui-ci, le pouvoir de rendre des ordonnances « qu'il estime justes et indiquées ». Mais la décision majoritaire, telle que je la comprends, ne constitue pas une telle ordonnance. La décision est peut-être opportune, mais selon le dossier de l'instance, je ne vois rien qui prouve sa justesse. Le mot est employé dans la décision majoritaire, mais le concept n'y est nullement abordé.
La directive législative du Parlement visant une prise de décision à la fois juste et indiquée montre clairement qu'il s'agit d'une façon de s'assurer que le Conseil suivra une démarche équitable, conformément à l'article 42 de la Loi. La majorité néglige la moitié des mesures que prend le Parlement pour assurer l'équilibre et, pour cause, cela équivaut à faire de la haute voltige en matière de réglementation. Paradoxalement, l'Oxford English Dictionary inclut dans sa définition du mot « expedient » (opportun) la nuance « plus politique que juste » [traduction]. Ce n'est pas un débat que je recommande.
Au paragraphe 66, la décision de la majorité de ne plus tenir compte des coûts causals et de considérer la capacité de payer en tant que mesure équitable appropriée au moment d'évaluer les montants des droits est inquiétante. Cela compromet la réussite du secteur privé et récompense l'intransigeance du secteur public. À mon avis, cela envoie le mauvais message tant aux administrations publiques qu'aux entreprises réglementées, et n'instaure aucune ligne directrice quant à l'établissement des coûts causals à l'avenir, sauf si ce n'est d'indiquer que l'on peut s'éviter tout l'exercice.
Je me demande bien ce que la majorité fera le jour où un demandeur qui se plaindra que les droits d'accès et d'utilisation ne sont pas fondés, à défaut de réussir comme le fait Rogers, sera un nouveau venu ou une entreprise qui aura échoué dans le secteur des télécommunications ou de la distribution de radiodiffusion. La majorité déclarera-t-elle que les « droits annuels payables » sont « [dé]raisonnables lorsqu'on les considère en fonction. des revenus »? Finirons-nous avec deux régimes de droits d'accès et d'utilisation, dont l'un pour les entreprises à succès et l'autre pour celles qui réussissent moins bien? Comment s'établira la distinction entre les deux?
La décision majoritaire suggère une méthode à la Robin des Bois pour évaluer les droits d'utilisation. En toute logique, il pourrait en résulter un plan provincial consistant à soutirer de l'argent aux riches pour garnir les coffres de la province; pas de manière aussi directe que celle des gais lurons de la forêt de Sherwood qui jadis redistribuaient la richesse, mais tout aussi sûrement. En fait, l'analogie du shérif de Nottingham conviendrait sans doute mieux. D'une manière ou d'une autre, cette mesure m'étonne tellement elle est tout sauf équité en matière de réglementation.
Arbitraire, vous dites?
Aux termes de la réglementation provinciale, le Nouveau-Brunswick a établi une échelle de droits d'accès et d'utilisation fondée sur deux facteurs : le nombre de kilomètres de routes le long desquelles les câbles sont installés et la classification de ces routes. Si, par exemple, un utilisateur installe un kilomètre de câblage le long d'une « artère collectrice » ou d'une « voie publique locale », les droits annuels s'élèveront à 37,50 $. Pour la même longueur de câblage fixé sur des poteaux en bordure d'une voie publique de « niveau 1 » ou de « niveau 2 », les droits annuels se chiffreraient à 2 500 $, alors que si les câbles étaient enfouis au même endroit, il n'en coûterait que 250 $. Les droits annuels du câblage le long des « grandes voies de communication » sont de 75 $. Sans données pour étayer ces coûts, il n'est pas étonnant que Rogers trouve ces droits arbitraires. Et moi donc.
Après avoir épluché le dossier de l'instance, je ne vois aucun motif pour facturer dix fois plus cher l'accès à du câblage sur poteaux, comparé à l'accès à du câblage enfoui exactement au même endroit. Pour les mêmes réparations, on penserait que devoir creuser et ensuite enterrer de nouveau les câbles causerait bien plus d'ennuis que de grimper dans une échelle ou travailler depuis une plate-forme élévatrice. Enfin, ce n'est qu'une supposition de ma part. Faute d'information provenant du Nouveau-Brunswick sur le calcul des divers droits, il y a de quoi se perdre en conjectures.
Le Nouveau-Brunswick, dans sa réponse à la demande de Rogers, soutient que les droits d'utilisation ont été précisément calculés pour récupérer les coûts : « L'objectif des droits d'utilisation consiste à récupérer certains coûts imposés par les utilisateurs visés. » (réponse, paragr. 15) [traduction]. Pourtant, la Province ne fournit aucune donnée pour appuyer ses dires, affirmant qu'il serait trop coûteux de l'obtenir : « Quoique bien réels, ces coûts de par leur nature, sont impossibles à quantifier avec précision sans entraîner de coûts exorbitants. » (réponse, paragr. 15) [traduction].
Ces « coûts très réels », d'après la Province, proviennent des dommages que les camions de réparation de Rogers causent « à la chaussée, aux accotements asphaltés, aux graviers, aux pentes gazonnées et aux fossés des servitudes. » (réponse, paragr. 16) [traduction]. Il nous faut croire que les camions de Rogers ont causé plus de 170 000 $ de dommages annuellement aux routes et aux servitudes depuis que la compagnie a acheté de Shaw Communications Inc., en novembre 2000, les intérêts de câblodistribution au Nouveau-Brunswick.
C'était voilà exactement six ans et la Province n'est toujours pas en mesure de documenter un seul cas de dommages causés par un camion de Rogers. Tous les mémoires déposés par la Province sont truffés d'allégations générales, mais on n'y trouve aucune preuve vérifiable de dommages (une photographie, un rapport d'ingénieur ou une autorisation de travail). La Province a adopté une démarche de vérification fondée sur la confiance. Je ne doute aucunement du bien-fondé des revendications de la Province, mais quelques données probantes susciteraient bien davantage ma confiance.
Outre les allégations non corroborées, les mémoires du Nouveau-Brunswick sont truffés d'excuses pour justifier l'inaction. La Province n'a « pas de personnel expérimenté en matière de coûts causals » (réponse, paragr. 47) [traduction]. Il lui faudrait retenir les services d'experts pour étudier, analyser et évaluer les dommages liés aux activités de Rogers « pendant plusieurs années » avant de pouvoir quantifier l'incidence de l'utilisation des camions de Rogers sur les servitudes (réponse, paragr. 50) [traduction]. « Quant aux sommes à facturer aux entreprises visées, la préparation d'études de coûts causals serait irrationnelle sur le plan économique. » (réponse, paragr. 54) [traduction]. Ces excuses semblent satisfaire la majorité; or, elles me laissent avide de faits.
Le 15 mai 2006, dans sa réponse à une suggestion du Conseil selon laquelle la Province pourrait fournir « un échantillon » du type de dommages présumés, le Nouveau-Brunswick n'a donné qu'une autre liste d'excuses pour l'inaction. « Un programme d'échantillonnage ne serait pas un exercice utile [.] La dégradation causée par les camions de Rogers ne se produit pas de façon ponctuelle [.] mais sur plusieurs années. » [traduction].
Ah, ces vilains camions!
Enfin, dans la même réponse du 15 mai 2006, le Nouveau-Brunswick invoque la théorie de la conspiration selon laquelle même si la Province entreprenait un programme d'échantillonnage, Rogers tenterait intentionnellement de le saper : « Les camions de Rogers seraient alors dans les meilleures conditions pour réduire au minimum les dommages si l'entreprise se savait surveillée en vue de soumettre un échantillon des coûts fondés sur l'utilisation des poteaux de la Province. » [traduction]. Je croyais que le problème portait sur les dommages aux voies publiques et aux servitudes. Soudainement, il est question de poteaux. Il y a de quoi s'interroger.
Pourquoi la majorité choisit-elle de récompenser ce genre de mesure déroutante et obstructionniste au détriment d'une procédure réglementaire? Cela dépasse l'entendement. Selon moi, il n'existe aucune raison pour laquelle la Province n'aurait pas pu fournir quelques données factuelles ou analytiques pour étayer ses allégations. Par exemple, pourquoi serait-ce si difficile d'obtenir une seule photographie des dommages réellement causés par un camion de Rogers? Combien en coûterait-il pour obtenir d'un expert qualifié une évaluation logique des effets potentiels de l'érosion due à la pluie et aux cycles de gel et de dégel qui aggraveraient à long terme les dommages initiaux?
Le Nouveau-Brunswick a carrément refusé de faire le moindre effort, voire symbolique, pour établir les coûts. D'ailleurs, rien ne figure au dossier. La Province ne possède aucune documentation pour appuyer ses allégations, comme le montre son barème de tarification, pour déterminer que les coûts varient selon la catégorie de routes et selon que les câbles sont enfouis ou fixés aux poteaux. Essentiellement, les droits d'utilisation que la Province exige sont fondés sur une estimation selon laquelle les camions de Rogers causent des dommages annuels d'environ 170 000 $ sur les routes et les servitudes, puis elle demande qu'on la croie sur parole et ordonne à Rogers de payer. Il semble que ce soit suffisant pour la majorité, d'autant plus que Rogers est riche. Toutefois, je ne suis pas convaincu.
Je dénonce en outre l'allégation, prouvable ou non - et, par conséquent, j'ajouterais « juste » ou non - que Rogers devrait payer parce que sa demande de redressement est « insignifiante » (réponse, page 23) [traduction]. Je cite : « Il s'agit d'une plainte absolument insignifiante pour une facture sans importance (elle s'élevait à peine à 173 391,25 $ en 2004). C'est une partie négligeable des recettes de Rogers dans la Province cette année-là [.]. La plainte est tout simplement futile et grincheuse. » (réponse, paragr. 85 et 86) [traduction]. Cela équivaut à dire à une femme d'arrêter de se plaindre qu'on lui a dérobé son sac à main parce qu'elle a encore plus d'argent à la banque.
Fait intéressant, la Province est prompte à juger que l'argent provenant des revenus de Rogers est négligeable, mais voilà qu'elle adopte un point de vue diamétralement opposé lorsqu'il est question de ses propres coffres : « Les municipalités et les provinces ont les poches creuses; or, est-il vraiment acceptable d'exiger que l'on se prive des droits imputés aux entreprises tandis que d'autres n'ont pas à s'en priver? Les fonds publics ne méritent-ils pas moins de protection que ceux du secteur privé? » (réponse, paragr. 56) [traduction]. Sans aucun doute, un règlement « juste » et « opportun » de l'instance aurait conclu qu'aucuns fonds, publics ou privés, ne devraient être touchés et que la justice dicte que le coût des dommages réels est recouvrable, mais seulement sur une base raisonnable de causalité.
Mais quelle province?
Enfin, en dépit des accusations et des contre-accusations, le dossier soulève une question à laquelle le Nouveau-Brunswick aurait dû être en mesure de répondre. Dans la réponse de Rogers du 16 janvier 2006, au paragraphe 22, la compagnie déclare que « aucune autre province n'a jugé nécessaire d'imposer des droits d'utilisation pour récupérer les coûts de voies publiques que lui occasionneraient les activités décrites par la Province dans sa réponse. » [traduction]. Le 3 février 2006, dans une réponse d'opposition, la Province a dénoncé cette allégation, la qualifiant de « non fondée et inexacte quant aux faits » (paragr. 27) [traduction]. Par contre, le Nouveau-Brunswick s'est bien gardé de fournir le nom d'une seule province qui applique un tel régime de recouvrement des coûts, ce qui aurait prouvé que la déclaration de Rogers était fausse.
Des liens raisonnables
Au Canada et ailleurs (en Australie et en Nouvelle-Zélande, par exemple), un courant jurisprudentiel reconnaissant qu'il doit y avoir un certain lien causal entre le montant des droits imputés par un gouvernement et les services fournis en échange s'installe. Le fait qu'il doit y avoir un lien raisonnable entre le montant facturé et le coût des services rendus a été confirmé par la Cour suprême du Canada dans l'affaire Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565, jugement qui a été adopté depuis dans d'autres causes.
Par exemple, dans l'affaire Nanaimo Immigrant Settlement Society v. British Columbia, (2004) 242 D.L.R. (4th) 394, la Cour d'appel de la Colombie-Britannique a statué que pour considérer des droits comme des droits réels, et non comme un simple plan d'imposition déguisé, il faut prouver que des mesures sérieuses ont été prises pour garantir que les montants perçus se rapprochent des coûts pour lesquels ces montants sont effectivement perçus. Les droits recouvrés et les dépenses engagées selon le plan ne doivent pas forcément être identiques, mais il faut y voir un véritable effort de rapprochement.
Je n'ai pas l'intention de transformer mon opinion minoritaire en traité sur les répercussions de l'affaire Eurig et sur la législation actuelle concernant les droits et les impôts, mais il vaut la peine de noter que ces enjeux se retrouvent souvent devant les tribunaux de nos jours. Si la prestation du Nouveau-Brunswick dans la présente instance est révélatrice de la façon dont la province pourrait présenter une défense concernant son plan de droits d'accès et d'utilisation de ses voies publiques devant un tribunal compétent dans une poursuite civile, je serais évidemment très curieux de connaître l'issue de l'affaire.
Les montants que la Province tente de réclamer à Rogers chaque année se rapprochent peut-être du coût des dommages annuels que causent les camions de l'entreprise sur les voies publiques et les servitudes du Nouveau-Brunswick. La Province n'a cependant fourni aucune preuve me permettant de parvenir raisonnablement à cette conclusion. C'est pourquoi j'aurais accepté la demande de Rogers d'accéder sans frais aux voies publiques administrées par le ministère des Transports du Nouveau-Brunswick.
Je partage les réserves que le conseiller Langford a exprimées dans son opinion minoritaire.

References: l'article 44
 l'article 42
 l'article 43
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 l'article 43
 l'article 43
 l'article 43
 l'article 42