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Timestamp: 2018-08-16 07:47:28+00:00

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﻿ Sentencia 2005-00231 de diciembre 13 de 2012
SENTENCIA 2005-00231 DE 13 DE DICIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:FACULTADES Y FUNCIONES ATRIBUIDAS A LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR. LA SUPERINTENDENCIA TIENE FACULTAD PARA FIJAR, DEFINIR E INSTRUIR SOBRE DIVERSOS ASPECTOS DE LA ACTIVIDAD DE SUS VIGILADAS, COMO TAMBIÉN TIENE LA FUNCIÓN DE REGLAMENTAR Y/O EXPEDIR REGLAMENTOS, TODO CON EL FIN ÚLTIMO DE PROPUGNAR POR EL MAYOR BENEFICIO DEL SISTEMA DE SUBSIDIO FAMILIAR EN PRO DE LA POBLACIÓN A LA CUAL VA DIRIGIDO. ES FUNCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA BRINDAR LOS LINEAMIENTOS NECESARIOS A LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR PARA FACILITAR LA OBSERVANCIA DE SUS OBLIGACIONES, PROPENDIENDO, INCLUSO POR OBJETIVOS TAN LOABLES COMO LA OPTIMIZACIÓN DE LA COBERTURA DE LOS SERVICIOS SOCIALES QUE ELLAS PRESTAN, TAMBIÉN DENTRO DE LAS FACULTADES REGULATORIAS DE LA SUPERINTENDENCIA SE ENCUENTRAN LAS DE SU FUNCIÓN DE CONTROL, LA DE APROBAR O IMPROBAR TODA CLASE DE NEGOCIACIONES DE BIENES INMUEBLES DE SU PROPIEDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR, SUBSIDIO FAMILIAR, SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR
Sentencia 2005-00231 de diciembre 13 de 2012
Ref.: Expediente 110010324000 2005 00231 01
Actor: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Los siguientes son los apartes demandados de la Circular Externa 23 de 23 de diciembre de 2003 expedida por el superintendente de subsidio familiar y dirigida a los consejeros, directivos, directores administrativos, revisores fiscales y demás funcionarios de las cajas de compensación familiar.
“Este despacho, en cumplimiento de las funciones contenidas en los artículos 20, 24, numerales 1º, 4º, 6º, 7º, 21 y 24, de la Ley 789 de 2002 y 7º, numeral 4º, del Decreto 2150 de 1992, teniendo en cuenta que se han expedido circulares relativas, principalmente, a las implicaciones de la Ley 789 de 2002 en materia de subsidio familiar (Circ. 2 y 4/2003) y sendos reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional sobre la materia, considera necesario expedir una regulación con vocación de integralidad tendiente a dar claridad y transparencia a los vigilados sobre las obligaciones que le corresponden y avanzar en la regulación de otros temas neurálgicos en el acontecer del subsidio familiar. En consecuencia, se permite instruir lo siguiente:
1.3. Solidaridad de la ciudad con el campo. Las cajas de compensación deberán identificar la población beneficiaria del subsidio de que trata el artículo 5º de la Ley 789 de 2002, para que una vez expedida la reglamentación correspondiente, este se haga efectivo.
De conformidad con lo preceptuado por las leyes 21 de 1982, de 1990, 100 de 1993 y 789 de 2002, los porcentajes límite de gastos de administración, instalación y funcionamiento de las cajas de compensación familiar son los siguientes:
Fovis 5% Transferencia Fovis D. 2620/2000
Salud 15% UPC subsidiada D. 1804/99
Foniñez 5% Ejecución niñez L. 789/2002
Fonede 5% Ejecución Fonede L. 789/2002
Administración central y otros programas 9% Recaudo del 4% L. 789/2002
Transferencias a terceros 0.5% Recaudo del 5% (SENA, ICBF) L. 21/82
Teniendo en cuenta lo anterior y en virtud de que los presupuestos constituyen una directriz financiera, administrativa y de orientación del objeto social, las cajas deberán propender por su ejecución en un 100% y, en caso de no lograr este objetivo, se deberá justificar ante la Superintendencia de Subsidio Familiar al finalizar la vigencia o cuando el organismo de control lo solicite.
Las cajas deberán buscar, en el ofrecimiento de los servicios modelos socialmente eficientes y eficaces, mediante tarifas diferenciales, con subsidios inversamente proporcionales a los salarios devengados por el usuario, procurando la optimización de esos recursos. Por lo tanto, las corporaciones deberán enviar a este ente de control las tarifas diferenciales de conformidad con lo previsto Decreto 827 de 2003 o las normas que se establezcan.
Las cajas de compensación familiar deben dirigir recursos al servicio educativo con el fin de dar cumplimiento al compromiso social que asumen, concentrándose en los siguientes aspectos:
La sociedad entera debe propender por recobrar el espacio para la juventud. Las cajas de compensación familiar, en el ámbito que les corresponde, deberán ofrecer programas que contribuyan al mejoramiento y bienestar de los jóvenes fortaleciendo las cualidades, capacidades y aptitudes del individuo que conduzcan a una formación integral, permitiendo su desarrollo físico, psicológico y social, propiciando una mejor y mayor participación activa de los jóvenes en el desarrollo del país para que, como constructores de paz, generen nuevas formas de servicio a la sociedad.
Es tarea de las corporaciones revisar normas y procedimientos en la prestación de sus servicios, con el fin de dar protección especial a los jóvenes menores de 18 años, en concordancia con las características regionales y culturales.
— Funcionar como agencias de viajes con el fin de ampliar la cobertura del turismo social a los trabajadores más pobres.
Para llevar a cabo tales objetivos se requiere la presentación, por parte de las cajas de compensación familiar, de programas, en el cual desarrollen las iniciativas y/o ejecutorias tendientes a patrocinar, promover, ejecutar, dirigir y controlar actividades de recreación.
Las cajas de compensación familiar, en cumplimiento de la Ley 100 de 1993, apropiarán de acuerdo con su cuociente particular el 5% o el 10% de sus aportes, para financiar el régimen subsidiado. Deberán acatar las disposiciones que, para el servicio de salud, contempla el plan nacional de desarrollo (L. 812/2003).
— Establecimiento de canales directos de comunicación ICBF - cajas de compensación familiar.
— Deben establecerse de pautas de evaluación y seguimiento conjunto dentro de parámetros participativos y de control social.
2.1. Cuando los empleadores que no estando obligados a cotizar a las cajas de compensación familiar respecto de trabajadores beneficiarios del régimen especial de aportes de que trata el artículo 13 de la Ley 789 de 2003, decidan realizar el aporte mencionado, por el trabajador beneficiario del régimen especial de aportes;
2.2. Los trabajadores independientes que decidan afiliarse a una caja de compensación familiar, conforme el principio de libertad de escogencia que deberá ser respetado por parte de la respectiva caja. Para que un trabajador independiente se afilie, con su grupo familiar, y mantenga su vinculación con una caja, se hace exigible su afiliación previa al sistema de salud, siendo la base de ingresos para aportar al sistema de cajas la misma base de aporte que exista para el sistema de salud y en todo caso no inferior a la que se utilice dentro del sistema de pensiones;
a. Campañas institucionales.
b. Otras campañas.
En cuanto a la autorización individual, las cajas deberán remitir los respectivos soportes de la publicidad que pretendan realizar para efectos de su aprobación en este organismo de inspección, vigilancia y control en los términos previstos en el numeral 2.2. de este acápite.
Frente a cada uno de los programas o proyectos mencionados, se remitirá la información correspondiente a la Superintendencia del Subsidio Familiar, para efecto de adelantar su seguimiento, dentro de los 15 días siguientes a su aprobación por parte del consejo directivo, salvo lo relacionado con el rubro de gastos de administración que se analizará conforme la ejecución presupuestal y la evaluación correspondiente de balance.
a. Avalúo comercial corporativo de peritos inscritos ante las lonjas de propiedad raíz;
b. Justificación económica, financiera, administrativa y social de la transacción;
c. En el evento en que se originen recursos de la negociación, informe de la destinación que se da a los mismos, y
d. Copia del acta del consejo directivo donde se autorice la transacción.
1. De las varias alusiones violatorias a que hace referencia el demandante, aunque sin precisar ordenadamente los respectivos cargos ni la confrontación específica entre la disposición de la circular y la norma vulnerada, se hace necesario evaluar, como primera medida, las facultades regulatorias atribuidas a la Superintendencia del Subsidio Familiar, a fin de dilucidar si estas fueron desbordadas con la expedición de la Circular 23 de 23 de diciembre de 2003, habida cuenta de su vocación de integralidad y en particular, por haber incurrido en la regulación de varios asuntos, que en los términos del demandante, eran de competencia privativa del legislador y/o del Gobierno Nacional.
Para ello, es menester traer a colación las disposiciones normativas que otorgan facultad a la Superintendencia del Subsidio Familiar para regular, instruir, impartir o establecer procedimientos, lineamientos o directrices a sus vigiladas frente al ejercicio de sus funciones.
La Superintendencia del Subsidio Familiar fue creada mediante la Ley 25 de 1981 con el objetivo de “ejercer la inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar, con el propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a las leyes, los decretos y a los mismos estatutos internos de la entidad vigilada”(1).
Por su parte, la misma ley constitutiva de la entidad, asigna en la persona del superintendente del subsidio familiar, en su artículo 6º funciones como:
b) Velar por la aplicación de las leyes y reglamentos en lo referente al subsidio familiar y ordenar a los organismos vigilados que se ajusten a ellos. En todo caso velar por el cumplimiento del objetivo del subsidio familiar de compensar los ingresos de los trabajadores de más bajos salarios, en proporción al número de personas a cargo;
e) Definir para cada entidad vigilada, atendiendo lo prescrito por la ley, el límite máximo del monto anual de las inversiones, los gastos administrativos y la formación de las reservas, todo con el fin de procurar el máximo beneficio individual de los trabajadores con derecho a la prestación social del subsidio familiar;
La Superintendencia del Subsidio Familiar es posteriormente reestructurada mediante el Decreto 2150 de 1992, el cual regula también funciones de la entidad, corroborando las de inspección, vigilancia y control, y nuevamente, designa en su artículo 7º las siguientes funciones en el superintendente del subsidio familiar:
8. Definir para cada entidad vigilada, atendiendo lo prescrito por la ley, planes de desarrollo, necesidades básicas insatisfechas, límite máximo del monto anual de las inversiones, gastos administrativos y la formación de las reservas, con el fin de procurar el máximo beneficio para la familia y personas a cargo de los trabajadores con derecho a la prestación social del subsidio familiar”.
A su turno, la Ley 789 de 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo”, reguló también algunas funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar, y en lo que se refiere a facultades regulatorias, le confirió las siguientes:
“ART. 24.—Funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar. Son funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar a más de las que se establecen en las disposiciones legales:
4. Instruir a las entidades vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad en cuanto los sujetos vigilados, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de las normas que le compete aplicar y señalar los procedimientos para su cabal aplicación.
19. Reglamentar la cesión de activos, pasivos y contratos y demás formas de reorganización institucional, como instrumento de liquidación o gestión de una caja de compensación familiar; así como toda clase de negociación de bienes inmuebles de su propiedad (...).
24. Fijar los criterios generales para la elaboración, control y seguimiento de los presupuestos de las cajas de compensación como una guía para su buena administración. Los presupuestos no tendrán carácter limitante u obligatorio de la gestión y respetarán el principio de autonomía de las cajas”.
Nótese, entonces, cómo varias expresiones normativas al designar las funciones de la entidad, se refieren a su facultad para fijar, definir e instruir sobre diversos aspectos de la actividad de sus vigiladas, y desde luego, le asigna funciones para reglamentar y/o expedir reglamentos, todo con el fin último de propugnar por el mayor beneficio del sistema de subsidio familiar en pro de la población a la cual va dirigido.
Ahora bien, el demandante señala que la Circular 23 de 23 de diciembre de 2003 desbordó las facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar, luego es del caso, analizar ahora, si dicho acto, dirigido a un sector de las entidades vigiladas, para definir o regular los asuntos allí previstos, se expidió con violación de las normas constitucionales a que alude el demandante contenidas en los artículos 113, 150 numerales 8º y 22; 189, numeral 22. Es de aclarar que el demandante cita en el aparte relativo a las normas violadas de su libelo, el numeral 22 del artículo 150, el cual no coincide con tema alguno de los tratados en el caso sub examine(2), por lo que se infiere que el numeral que considera infringido es el 23 al señalarlo luego en el texto de la demanda(3), por eso, la Sala enjuiciará el acto acusado frente a este último numeral.
Pues bien, el artículo 113 de la Constitución Nacional señala:
El artículo 150 dispone, en lo que respecta a la violación que aduce el demandante:
23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”.
El artículo 189 de la Constitución Nacional, también lo considera violado en el siguiente aparte.
Por su parte, indica el actor, que la Circular 23 de 23 de diciembre de 2003 es violatoria de las normas constitucionales transcritas en la medida que esta “tiene vocación de integralidad tendiente a dar claridad y transparencia a los vigilados sobre las obligaciones que le corresponden y avanzar en la regulación de otros temas neurálgicos en el acontecer del subsidio familiar”. Es este texto el que corresponde a su encabezado.
Se reitera que la Sala advierte una indeterminación en cuanto a las disposiciones específicas de la circular frente a las normas constitucionales transgredidas, lo que hace concluir que es la expedición de aquella per se, la que siguiendo lo expuesto por el libelista, genera su inconstitucionalidad habida cuenta de sus efectos regulatorios generales y amplios, supuestamente en contravención de su limitada competencia reguladora, la cual se debe circunscribir a asuntos meramente operativos. Ello, según el actor, en la medida que no le es dable a una entidad de carácter administrativo, con estrictas funciones de inspección, vigilancia y control, regular asuntos de la órbita del legislativo.
Pues bien, la Sala observa que varias de las disposiciones normativas arriba citadas, contenidas en la ley constitutiva de la Superintendencia del Subsidio Familiar, en el decreto que la reestructura y en la Ley 789 de 2002, dan cuenta de una atribución directa de competencias a la entidad por parte del legislador, para regular varios asuntos con respecto a sus vigiladas, pues no sería concebible que una entidad partícipe de fines tan preciados e importantes para el Estado como el bienestar general, mediante el subsidio a que ciertas familias se hacen merecedoras, no cuente con la posibilidad de emitir instructivos tendientes a facilitar su función y brindar a sus vigiladas las directrices que han de permitir cumplir su objeto, en la forma que pretende garantizarlo la ley.
Cabe traer a colación lo señalado mediante Sentencia C-653 de 2003, puesto que en ella se precisa que “la regulación del subsidio familiar y las instituciones jurídicas que a él atañen corresponde al legislador al cual la Constitución Política reconoce una amplia competencia, la cual debe ejercer conforme a los principios y valores que el texto fundamental establece”.
De este modo, y en ejercicio de esa configuración que corresponde al legislador en materia de seguridad social, es claro que este expidió leyes que como la 25 de 1981 y 789 de 2002, asignan a la Superintendencia del Subsidio Familiar precisas competencias para direccionar, mediante reglamentos instructivos, ciertos ámbitos propios del ejercicio de la actividad de sus vigiladas. Ello se advierte también en el Decreto 2150 de 1992, el cual, al reestructurar a la Superintendencia del Subsidio Familiar, reprodujo varias disposiciones legales de la normativa anterior(4).
No pasa inadvertido que el legislador, en ejercicio de su función, reguló los aspectos estructurales de la protección social, cuya competencia en el campo del subsidio familiar(5) fue precisada por la sentencia de la Corte Constitucional mencionada. De esa regulación se resaltan las leyes arriba citadas y la Ley 21 de 1982, mediante las cuales se estableció la organización del sistema, objetivo, sujetos obligados, beneficiarios y requisitos para acceder a sus beneficios, régimen de los aportes, régimen de las cajas de compensación familiar, a las que asigna igualmente sus funciones y prohibiciones, obligaciones, estructura corporativa que han de adoptar, entre otros temas de la esencia del sistema.
Ahora bien, si el Congreso de la República le otorgó a la Superintendencia del Subsidio Familiar la facultad de expedir, bajo los parámetros establecidos en la ley, reglamentos o instructivos, no fue con propósito diferente de hacer efectivas las leyes que ha expedido previamente sobre la materia, con miras a su desarrollo y real aplicabilidad.
Al cotejar el texto normativo demandado con las normas constitucionales, que según el actor, son violadas por exceder aquel las facultades normativas con que cuenta, no se vislumbra tal vulneración. Al contrario, lo que resulta evidente es la expedición de un acto administrativo tendiente a brindar los parámetros y reglas pertinentes a las cajas de compensación familiar en lo que respecta a los asuntos de que el mismo trata. Así, el actor cuestiona aspectos de su regulación, tales como el deber de identificar por parte de las cajas de compensación familiar la población beneficiaria con miras a efectivizar lo referente a la cuota monetaria, distribución de gastos de aquellas, las reglas sobre sus presupuestos de inversiones, lineamientos de prestación de los servicios sociales, vinculación al sistema de otros sectores, régimen de publicidad, autorización general y aspectos sobre la negociación de inmuebles. Es verificable que estos asuntos corresponden a la asignación de facultades instructivas o regulatorias de la entidad, y del texto de las mismas, se observa una clara sumisión a las leyes que regulan el subsidio familiar.
Así las cosas, no se advierte una vulneración al artículo 113 de la Constitución Nacional, pues no se vislumbra cómo pueda comprometerse, mediante la aludida circular, la independencia de las ramas del poder público y mucho menos la colaboración armónica que debe existir entre ellas en el ejercicio de sus funciones. En tal sentido, es precisamente la rama ejecutiva, en esta oportunidad en cabeza de la Superintendencia del Subsidio Familiar, la encargada de llevar a la práctica las normas previamente establecidas por el Congreso de la República, para lo cual, lógico es que se requiera un margen de capacidad regulatoria.
Por su parte, tampoco se halla vulneración alguna del artículo 150 de la Constitución Política en sus numerales 8º y 23, porque en efecto, el Congreso de la República ha expedido las leyes que estas normas constitucionales disponen, como son, entre otras, la 25 de 1981, 21 de 1982, 789 de 2002, definiendo en estas las competencias a asignar a la rama ejecutiva en el ejercicio de su función de inspección y vigilancia. Asimismo, el legislador ha expedido las normas que estructuran el sistema de seguridad social y el régimen de servicios públicos, dejando a los organismos ejecutores y controladores la facultad de ser operativos mediante el establecimiento de las directrices pertinentes para el efecto, entre otras funciones. De este modo, la circular en cuestión no vulnera la Constitución al no constatarse una intrusión de la Superintendencia del Subsidio Familiar, en las funciones, que según las disposiciones constitucionales invocadas, corresponden al Congreso de la República o al gobierno.
El demandante estimó vulnerado también el artículo 189 de la Constitución Nacional en su numeral 23 al disponer este que corresponde al Presidente de la República ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos. En efecto, tales funciones las desarrolla a través de las superintendencias, las cuales, mediante ley o reglamento dictado por el Presidente de la República, reciben su ámbito de competencia, en los términos del artículo 66 de la Ley 489 de 1998(6). No se vislumbra en modo alguno, que la circular contraríe la disposición constitucional, menos cuando se trata de la entidad que precisamente está a cargo de dichas funciones, siendo expresión del desarrollo de las mismas el acto administrativo que el actor acusa. Además, el demandante no precisa en qué consiste el concepto de violación, sino que se limita a señalar que el ámbito competencial del legislador y del ejecutivo son invadidos con dicha circular, lo cual, como se ha demostrado, no tiene tal alcance.
Asimismo, es necesario anotar que la competencia del gobierno, de que trata el numeral 22 del artículo 189 de la Constitución Nacional, se materializa actualmente, frente al subsidio familiar, en el marco de la Ley 789 de 2002, principalmente en su artículo 24, numerales 4º, 19, 21 y 24, que reprodujeron en varios aspectos, las normas anteriores en lo que respecta a las funciones regulatorias asignadas a la Superintendencia del Subsidio Familiar razón de más para rechazar el cargo propuesto por el actor, pues se reitera, la circular se expidió en ejercicio de esas facultades asignadas en las disposiciones señaladas y la misma se circunscribe a las materias allí autorizadas.
2. El actor señala que las funciones de regulación legal y administrativa son expresión del poder de policía y por tanto, solo pueden estar a cargo del legislador o de las autoridades administrativas.
Aun cuando frente a este cargo, no se concreta tampoco el motivo o causal de violación de la circular a una norma de orden superior específica, es importante precisar que no necesariamente las funciones reguladoras asignadas a la Superintendencia del Subsidio Familiar son expresión de la función de policía administrativa con que ella cuenta, por cuanto esta hace referencia a la facultad de ejercer actuaciones específicas en orden a prevenir, ejecutar y hacer cumplir la normatividad, dentro de su rol de control y vigilancia.
Conviene recordar, la explicación reiterada de la Corte Constitucional sobre el concepto de policía, trayendo a colación lo señalado en Sentencia C-024 de 1994, en sus apartes pertinentes:
“... El concepto de policía tiene al menos cuatro significaciones en el régimen constitucional colombiano. Así, denota modalidades de la actividad del Estado ligadas con la preservación y el restablecimiento del orden público: es el poder, la función y la actividad de la policía administrativa (...) La policía administrativa está ligada a la limitación y regulación de derechos y libertades para preservar el orden público. Pero esa limitación toma diversas formas: de un lado se ejerce mediante la expedición de regulaciones generales como los reglamentos; de otro lado, supone la expedición de actos jurídicos concretos, como la concesión de una autorización; y, finalmente, se desarrolla mediante operaciones materiales de uso de la fuerza pública y se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función. Por eso la jurisprudencia constitucional siguiendo la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en este campo ha distinguido entre poder, función y actividad de policía. Así ha diferenciado entre: a) El poder de policía entendido como competencia jurídica asignada y no como potestad política discrecional (arts. 1º y 3º del código), es la facultad de hacer la ley policiva, de dictar reglamentos de policía, de expedir normas generales impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano, que tiene que ver con el orden público y la libertad (...) b) La función de policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro de los marcos impuestos por este (...) c) En cambio, los oficiales, suboficiales y agentes de policía (...) no expiden actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutadores del poder y de la función de policía (...) Una instrucción, una orden, que son ejercicio concreto de la función de policía, limitan el campo de un agente de policía (...) Colígese de lo precedentemente expresado que: a) El poder de policía es normativo: legal o reglamentario. Corresponde a la facultad legítima de regulación de la libertad (...) b) La función de policía es reglada y se halla supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por este a las autoridades administrativas de policía. Más repárese en que dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad...” (destacado fuera de texto).
En efecto, y como lo señala el actor, la Superintendencia del Subsidio Familiar está investida de la función de policía administrativa, en los términos del artículo 17 de la Ley 25 de 1981(7).
Ahora, sobre la función de policía administrativa de la Superintendencia del Subsidio Familiar, esta Sala, mediante sentencia de 19 de junio de 2008, Expediente 2002-00999-01, magistrado ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade, señaló lo siguiente:
“La Sala considera necesario determinar las atribuciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar, respecto de los servicios que prestan las cajas de compensación familiar. El poder policivo que la constitución política confiere a ciertas autoridades administrativas para limitar algunas libertades, tiene la finalidad de asegurar el orden público y el cumplimiento de fines específicos. Esos fines, en el caso presente, están destinados al debido cumplimiento del objetivo del subsidio familiar, el cual está destinado a aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia como núcleo básico de la sociedad, a través de la compensación de los ingresos de los trabajadores de medianos y menores salarios con ayudas de pagos en dinero, especie y servicios. Con miras a salvaguardar el fin señalado, la legislación vigente, en desarrollo de los principios postulados en los artículos 48 y 365 de la Constitución, la Ley 25 de 1981, ha conferido a la Superintendencia del Subsidio Familiar “... la inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar, entre ellas, las cajas de compensación familiar, con el propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a la ley y a sus estatutos internos”. La Superintendencia del Subsidio Familiar vigila y controla, por mandato de la ley y en ejercicio de su poder de policía administrativa (L. 25/1981, art. 17) a las cajas de compensación familiar en lo tocante con el recaudo de los aportes y pago de las asignaciones del subsidio familiar. La superintendencia debe ejercer sus facultades con arreglo a las instrucciones del Presidente de la República y a las políticas laborales y de seguridad social trazadas por el Ministerio de Trabajo (C.P., arts. 48 y 189-22 y L. 25/1981, art. 2º)” (destacado fuera de texto).
Así las cosas, y habiendo esclarecido el concepto de función de policía administrativa que le corresponde a la Superintendencia del Subsidio Familiar, en virtud de la cual cuenta con competencias para ejercer medidas tendientes a garantizar el cumplimiento de la ley en los asuntos de su competencia, no se observa, como lo sugiere el actor, que la entidad hubiere excedido el límite de lo que es el ejercicio de la función de policía administrativa para pasar a regular asuntos propios del ámbito del poder de policía, y que por tanto, la circular represente la regulación de derechos y libertades con miras a preservar el orden público. Esto es, el brindar previsiones a un sector de sus vigiladas sobre la cuota monetaria, el presupuesto de las cajas de compensación familiar, sus inversiones, presupuestos para la autorización de negocios sobre sus bienes inmuebles, prestación de los servicios sociales, y los demás asuntos de que trata el acto demandado, corresponden al marco de competencias que desde la ley se le ha dado a la Superintendencia del Subsidio Familiar, para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado alusivos al bienestar general. No se visualiza entonces, en qué modo la circular afecta el concepto de policía administrativa y mucho menos que lo traspase, mas bien, se está frente al ejercicio de competencias diferentes, pues esta última tiene que ver, como se anotó, con la facultad de tomar medidas tendientes a efectivizar las normas del régimen del subsidio familiar, cuando quiera que el mismo se vea amenazado o vulnerado; en cambio, la expedición de la circular en comento, está enderezada a brindar los lineamientos necesarios a las cajas de compensación familiar para facilitar la observancia de sus obligaciones, propendiendo, incluso por objetivos tan loables como la optimización de la cobertura de los servicios sociales que ellas prestan.
Forzoso es concluir que el cargo no prospera.
3. El demandante reitera la limitada facultad de la Superintendencia del Subsidio Familiar para expedir reglamentaciones como la de la Circular 23 de 23 de diciembre de 2003, dado que sus competencias de inspección, vigilancia y control no la facultan para ello.
A ese respecto, cabe remitirse a lo dicho anteriormente sobre la encontrada sujeción a la ley y a las competencias de la entidad para emitir la circular objeto de examen.
No obstante, es menester referirse a los planteamientos del actor atinentes a que en el artículo 5º de la Ley 789 de 2002 se conceden precisas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que expida las normas frente a los términos y condiciones a que debe sujetarse la cuota monetaria en el sistema de compensación familiar, así como su régimen de organización, funcionamiento y tiempo de implantación. Para el efecto, la norma fija principios a los que debe sujetarse el gobierno, como el de solidaridad con el campo, el cual según el actor, solo fue establecido como transitorio, habida cuenta de las facultades temporales que se le concedieron al ejecutivo para expedir dicha normativa.
Considera el actor, que el gobierno no hizo uso de las facultades conferidas y por tal motivo no desarrolló el principio de solidaridad con el campo, el cual, vino a ser contemplado por la Superintendencia del Subsidio Familiar en el acto acusado, arrogándose facultades con las que no contaba. La circular, en su numeral 1.3. señala:
“I. De la cuota monetaria y los fondos
Solidaridad de la ciudad con el campo. Las cajas de compensación deberán identificar la población beneficiaria del subsidio de que trata el artículo 5º de la Ley 789 de 2002, para que una vez expedida la reglamentación correspondiente, este se haga efectivo”.
En desarrollo del artículo 5º de la Ley 789 de 2002, el gobierno expidió el Decreto 1769 de 2003, “por el cual se expiden los términos y las condiciones a que debe sujetarse la cuota monetaria en el sistema de compensación familiar, régimen de organización, funcionamiento y tiempo de implantación”, cuyo texto es del siguiente tenor:
“ART. 1º—Objeto. El presente decreto tiene por objeto establecer los términos y las condiciones a que debe sujetarse la cuota monetaria en el sistema de compensación familiar, así como su régimen de organización, funcionamiento y tiempo de implantación.
Cuociente de recaudos de las cajas de compensación familiar. El cuociente de recaudos correspondiente a cada caja de compensación familiar, es el resultado de dividir el monto de recaudos anuales para subsidio familiar, por el número promedio anual de personas a cargo. El cuociente nacional será el resultado de dividir el total de recaudos para subsidio familiar en las cajas, por el número promedio de las personas a cargo durante el año inmediatamente anterior.
Cuota monetaria. Suma mensual que las cajas de compensación familiar deben pagar en dinero como subsidio familiar a los trabajadores que, de conformidad con el artículo 3º de la Ley 789 de 2002, se consideran como beneficiarios, la cual es cancelada en función de cada una de las personas a cargo que tienen derecho a percibirla a partir del 1º de julio de 2003.
Cuota de referencia. Equivale al cincuenta y cinco por ciento (55%) de los aportes recaudados por las cajas de compensación familiar del departamento, descontadas las apropiaciones legales, dividido entre el total de cuotas del subsidio pagadas por las cajas de compensación familiar, por personas a cargo beneficiarias en el mismo departamento.
Cuota ordinaria o particular. Es la cuota monetaria pagada por cada caja de compensación familiar a los trabajadores beneficiarios, en razón a las personas a cargo, fijada por el consejo directivo de cada caja en el periodo anterior.
ART. 3º—Procedimiento para fijar la cuota monetaria. La cuota monetaria será fijada por departamento, por la Superintendencia del Subsidio Familiar o la entidad que haga sus veces, en el mes de enero de cada año, aplicando el siguiente procedimiento:
a) Se toman los aportes empresariales al sistema del subsidio familiar del departamento;
b) Una vez establecidos los aportes señalados en el literal anterior, se descontarán las obligaciones de ley a cargo de las cajas de compensación familiar de la jurisdicción, y se dividirá este resultado por el número promedio de personas a cargo con derecho a recibir subsidio familiar en dinero, de acuerdo con la Ley 789 de 2002 y por las cuales se pagó subsidio familiar en el mismo departamento. Para estos efectos se considera a Bogotá, D.C., como parte del departamento de Cundinamarca.
ART. 4º—Cuota monetaria. La cuota monetaria a que hace referencia el presente decreto, rige para los trabajadores de los empleadores que se afilien por primera vez, soliciten su reafiliación o se trasladen a una caja de compensación familiar a partir del 1º de julio de 2003 y se hará extensiva a los trabajadores de los empleadores actualmente afiliados, una vez vencido el periodo de transición señalado en el artículo 8º del presente decreto.
PAR. 1º—Las cajas de compensación familiar cuya cuota ordinaria o particular sea inferior a la cuota de referencia departamental y el porcentaje de subsidio familiar en dinero pagado sea superior al porcentaje obligatorio del cincuenta y cinco por ciento (55%), podrán continuar pagando la última cuota ordinaria o incrementarla en la medida de sus capacidades hasta el máximo de la cuota de referencia departamental.
PAR. 2º—Si la cuota ordinaria o particular vigente en cada caja de compensación familiar a la fecha de expedición del presente decreto es superior a la cuota de referencia, esta no podrá ser incrementada.
PAR. 3º—Una vez vencido el periodo de transición señalado en el artículo 8º del presente decreto, ninguna cuota particular podrá exceder la cuota de referencia. Durante el periodo de transición, las cajas de compensación familiar podrán pagar cuotas monetarias inferiores a las señaladas en la presente norma, siempre y cuando se ajusten estrictamente al porcentaje obligatorio del cincuenta y cinco por ciento (55%).
ART. 5º—Cuando una caja de compensación familiar, después de pagar las cuotas monetarias que le corresponden no supere el porcentaje obligatorio del cincuenta y cinco por ciento (55%), la diferencia con respecto a la cuota de referencia será girada a las cajas de compensación familiar cuyo porcentaje sea inferior al de la cuota de referencia, con el objeto de lograr la cuota monetaria equitativa al interior de cada departamento, teniendo en cuenta los criterios de ingresos, cuociente y nivel de desarrollo socioeconómico de los mismos.
La Superintendencia del Subsidio Familiar o la entidad que haga sus veces con corte a diciembre 31 de cada año, determinará los valores objeto de esta transferencia.
PAR.—El orden de prioridades de transferencia será primero hacia el propio departamento, y una vez satisfechas las necesidades de este, se girarán recursos a otras regiones, de acuerdo con los criterios definidos en el presente artículo.
ART. 6º—A partir del 1º de julio de 2003 no podrá haber subsidio monetario de ajuste ni cuotas extraordinarias. A más tardar el 30 de septiembre de 2003, las cajas de compensación familiar deberán haber pagado las cuotas de ajuste del subsidio monetario correspondientes al primer semestre de 2003, para cumplir con el porcentaje obligatorio del cincuenta y cinco por ciento (55%) señalado en la ley.
PAR.—La Superintendencia del Subsidio Familiar o la entidad que haga sus veces, impartirá las instrucciones que sean necesarias para que los pagos de subsidios monetarios se ajusten al porcentaje obligatorio del cincuenta y cinco por ciento (55%), cuando el comportamiento real de las cifras no corresponda con las previsiones efectuadas por las cajas en el periodo de transición.
ART. 7º—A partir del 31 de diciembre de 2008 ninguna caja de compensación familiar podrá superar el ciento cinco por ciento (105%) del cuociente departamental establecido por la Superintendencia del Subsidio Familiar o la entidad que haga sus veces, en el mes de enero de cada año con los valores totales del año inmediatamente anterior y con el mismo método que se sigue para determinar el cuociente nacional.
ART. 8º—Periodo de transición. Las cajas de compensación familiar que a 31 de diciembre del año 2002, tuvieran un cuociente superior al ciento cinco por ciento (105%), deberán iniciar un proceso de ajuste sobre el exceso de 105%, así:
PAR.—Las cajas de compensación familiar que a la fecha de vigencia del presente decreto tengan un cuociente particular inferior al ciento cinco por ciento (105%) del cuociente departamental no podrán superar este límite.
ART. 9º—Los aportes empresariales que lleven a superarlos límites anuales en el cuociente departamental establecido en el presente decreto, deberán apropiarse una vez descontadas las obligaciones de ley.
Los valores apropiados se girarán a las cajas de compensación familiar con cuociente particular inferior al ochenta por ciento (80%) del cuociente nacional, en proporción a las personas a cargo beneficiarias de la cuota monetaria en cada caja de compensación familiar, para el pago de un valor adicional como cuota monetaria, sin que esta supere la cuota de referencia departamental.
PAR.—Las transferencias de recursos entre las cajas de compensación familiar las determinará la Superintendencia del Subsidio Familiar o la entidad que haga sus veces, mediante acto administrativo en el mes de enero de cada año y de acuerdo con los lineamientos establecidos en la Ley 789 de 2002. Si no hubiere cajas de compensación familiar a las cuales transferir los recursos, los excedentes se destinarán para aumentarlos subsidios en los programas de inversión social de la misma caja.
ART. 10.—Principios. Para efectos de los cálculos establecidos en el presente decreto y en desarrollo del principio de solidaridad señalado en la Ley 789 de 2002, los ingresos que se deben tener en cuenta para la determinación de ingresos y cuocientes son los correspondientes a los recaudos del cuatro por ciento (4%).
La Superintendencia del Subsidio Familiar o la entidad que haga sus veces, siguiendo el principio de equidad evaluará la medición del desarrollo socioeconómico de cada región según el indicador de línea de pobreza y verificará que el giro de cada caja de compensación familiar no ponga en riesgo su propia estabilidad financiera.
ART. 11.—Excepciones. Se exceptúan durante el periodo de transición señalado en el artículo 8º del presente decreto, para efectos del cálculo del cuociente y cuota monetaria a las cajas de compensación familiar de que trata el parágrafo segundo del artículo 4º de la Ley 789 de 2003.
Igualmente, se exceptúa de los cálculos de cuota monetaria y cuociente a la caja de compensación familiar que tiene cobertura nacional de conformidad con la ley. No obstante, esta caja no podrá tener una cuota monetaria superior al diez por ciento (10%) de la cuota de referencia en cada departamento.
ART. 12.—Vigencia. Este decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.
Del numeral 1.3. transcrito de la circular, en comparación con el texto del decreto, y el artículo 5º de la Ley 789 de 2002, no es colegible que con el hecho de ordenar a las cajas de compensación familiar que identifiquen la población beneficiaria del subsidio familiar de que trata la norma, se esté atribuyendo la entidad facultades que el ejecutivo dejó de utilizar dentro del término para el cual le fueron otorgadas. El decreto regula los asuntos que anuncia en su encabezado, y corresponden en su totalidad a las potestades que temporalmente le fueron conferidas, permitiendo a la superintendencia, desplegar las instrucciones pertinentes con miras a la efectividad del subsidio. Nótese que esa regulación de la circular guarda consonancia con la facultad dada a aquella mediante el numeral 4º del artículo 24 de la Ley 789 de 2002, cuando le indica como función “instruir a las entidades vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad en cuanto los sujetos vigilados, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de las normas que le compete aplicar y señalar los procedimientos para su cabal aplicación. Precisamente, el señalamiento del deber de identificar a la población beneficiaria consiste en un procedimiento que les permitirá a las cajas de compensación familiar, cumplir la regulación que para el efecto, ha dispuesto el ejecutivo sobre la cuota monetaria, ello desde luego, sin perjuicio de que a futuro se expida una regulación complementaria a ese respecto, tal como lo anuncia el numeral 1.3. de la circular, en caso que se requiera para la debida ejecución de la ley.
Ahora bien, el que el numeral 1.3. de la circular se titule “solidaridad de la ciudad con el campo”, aludiendo al principio de que trata el artículo 5º de la Ley 789 de 2002, no significa que la entidad esté desarrollando un principio privativo de la regulación del gobierno con base en las facultades a él dadas en dicha norma. Es de advertir cómo esta ordena el pago de un 15% adicional como subsidio al trabajador agropecuario sobre el urbano, lo cual, podrá ser objeto de una regulación a fin de señalar los procedimientos en que ello se ha de realizar, es decir, la norma habilitante dispone el aspecto sustancial al cual el ejecutivo le debe dar cumplimiento y para el efecto, se dispuso adelantar la identificación de la población beneficiaria, lo cual no comporta ilegalidad alguna frente al ordenamiento superior.
Es pertinente traer a colación lo que uniformemente ha señalado esta Sección con respecto a la potestad reglamentaria del ejecutivo, dado el cuestionamiento de la misma frente al caso sub examine. Así, en sentencia de 5 de mayo de 2011. Expediente 2005-00064-01, magistrada ponente doctora Maria Claudia Rojas Lasso, se señaló:
“... La jurisprudencia constitucional y la del Consejo de Estado han señalado de modo reiterado y uniforme que la norma transcrita faculta al Presidente de la República, en su condición de suprema autoridad administrativa para dictar normas necesariamente orientadas a la correcta ejecución de la ley sin necesidad de disposición expresa que la conceda y que la potestad comentada es inversamente proporcional a la extensión de la ley; esto es, que ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa. De hecho, el alcance de la potestad reglamentaria depende de la valoración política que el legislador haga de la materia que desarrolla pues puede regular íntegramente una materia sin dejar margen alguna a la reglamentación, o abstenerse de reglar algunos aspectos, que el presidente la reglamente para su debida aplicación...”.
No sobra tener en cuenta que lo pretendido por el subsidio familiar al sector agropecuario no es menos que proteger a una población tradicionalmente deprimida en el país, lo que lleva a considerar que la regulación en cuestión ha sido expedida observando los lineamientos que le imponen a la administración el cumplimiento de los fines esenciales del Estado en los términos del artículo 4º de la Ley 489 de 1998(8), máxime cuando se trata de propugnar por la efectividad de principios como la igualdad y el bienestar general.
4. El actor también alega la ilegalidad de las regulaciones contenidas en la Circular 23 de 23 de diciembre de 2003 relativas a los regímenes de autorización particular tanto en materia de publicidad como de enajenación y negociación de inmuebles, información periódica, autorizaciones, su lineamiento general y el régimen de autorización general; todo ello, por las razones esbozadas anteriormente y que refieren a la ausencia de facultad, por parte de la entidad, para expedir regulaciones de este tipo, particularmente, si ellas se refieren a autorizaciones o a aprobaciones de carácter particular y concreto, pues las reglas que la entidad puede emitir en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, son de carácter general.
En el caso de las campañas publicitarias señala que las normas no se ajustan al numeral 21 del artículo 24 de la Ley 789 de 2002, lo cual no es de recibo para la Sala, en primer lugar, porque el demandante no alude a norma alguna que señale que las campañas de publicidad se adelanten únicamente con fundamento en reglas generales y no en autorizaciones particulares; y en segundo lugar, se considera que la norma es clara al disponer la facultad de la entidad para reglamentar lo atinente a los programas publicitarios de sus vigiladas. En efecto, la norma le señala como función a la entidad:
“Expedir el reglamento a que deben sujetarse las entidades vigiladas en relación con sus programas publicitarios con el propósito de ajustarlos a las normas vigentes, a la realidad jurídica y económica del servicio promovido y para prevenir la propaganda comercial que tienda a establecer competencia desleal”.
Así las cosas, no se advierte ilegalidad alguna en la regulación cuestionada por el actor, con respecto a las campañas publicitarias.
Ahora, en cuanto a los demás aspectos arriba expuestos y también controvertidos por el actor, se observa, como se ha venido reiterando, la existencia de normativa expresa que le permite a la Superintendencia del Subsidio Familiar emitir la respectiva regulación, la cual emitió siguiendo los parámetros que para el efecto le traza el artículo 24 de la Ley 789 de 2002 en los correspondientes numerales. En el caso de la negociación de inmuebles, señala el actor que lo ordenado por el numeral 19 de dicha norma, es la existencia de una regulación previa para que con fundamento en ella, se adelanten los procesos de negociación y enajenación. De este modo, la circular emite reglas generales para unos casos, y para otros, conserva la facultad de autorizar previamente la negociación.
Este planteamiento tampoco es aceptado por la Sala, puesto que el mencionado numeral 19, dispone una clara autorización para reglamentar, entre otros temas, la negociación de inmuebles de propiedad de las cajas de compensación familiar, según se desprende de su tenor literal:
“Reglamentar la cesión de activos, pasivos y contratos y demás formas de reorganización institucional, como instrumento de liquidación o gestión de una caja de compensación familiar; así como toda clase de negociación de bienes inmuebles de su propiedad. No obstante, las cajas de compensación familiar no podrán, salvo el pago del subsidio familiar o en virtud de autorización expresa de la ley, facilitar, ceder, dar en préstamo o entregar a título gratuito o a precios subsidiados, bienes o servicios a cualquier persona natural o jurídica. Los estatutos de las cajas deberán contemplar claramente la forma de disposición de sus bienes en caso de disolución, una vez satisfechos los pasivos, en tal forma que se provea su utilización en objeto similar al de la corporación disuelta a través de cajas de compensación familiar”.
De la norma no se deriva el efecto a que alude el actor en el sentido que lo permitido sea la existencia de normas previas con base en las cuales se proceda a negociar y enajenar los inmuebles. Todo lo contrario, la facultad de la Superintendencia del Subsidio Familiar en este frente es suficiente para la emisión de la regulación de que trata la circular demandada.
Por su parte, y en lo que respecta al principio de autonomía que se le reconoce a las cajas de compensación familiar, vulnerado, según el actor, por las previsiones que sobre sus presupuestos contiene la circular, se observa que este no es transgredido, puesto que el mismo numeral 24 del artículo 24 de la Ley 789 de 2002 dispone que esos presupuestos no implican limitación u obligatoriedad alguna en cuanto a la gestión de las cajas de compensación familiar. Para el efecto, se transcribe la norma, la cual ofrece la claridad señalada:
“Fijar los criterios generales para la elaboración, control y seguimiento de los presupuestos de las cajas de compensación como una guía para su buena administración. Los presupuestos no tendrán carácter limitante u obligatorio de la gestión y respetarán el principio de autonomía de las cajas”.
No sobra anotar que los presupuestos relativos a los límites de gastos de administración, instalación y funcionamiento de las cajas de compensación familiar, a que se refiere la circular, no son fijados por la Superintendencia del Subsidio Familiar a su arbitrio, sino que, para impartir instrucciones sobre ellos, se funda en normas de orden superior como la Ley 21 de 1982, Ley 100 de 1993, Ley 633 del 2000, Ley 789 de 1992, Decreto 1804 de 1999 y el Decreto 2620 del 2000, de forma tal que su regulación obedece a lo que estas señalan(9). Se agrega, que dicha normativa no fue demandada por el actor y ha estado revestida de legalidad para los fines instructivos dados a la superintendencia.
Así las cosas, bajo la premisa de que la regulación relativa a los presupuestos de las cajas de compensación familiar tiene asidero en las normas superiores señaladas y en atención a que el instructivo brindado por la Superintendencia del Subsidio Familiar no limita la gestión administrativa de esas entidades, mal podría inferirse que el principio de autonomía que a aquellas se reconoce es vulnerado. Ahora, es de advertir que ese principio no tiene vocación de ser absoluto frente a la administración y gestión de recursos parafiscales destinados a los fines sociales que aquí se han anunciado, sino que, necesariamente deben observar ciertas regulaciones tendientes a optimizar su manejo.
De lo anterior, resulta forzoso colegir que la circular da cuenta de una regulación sujeta a los parámetros indicados en la ley.
Lo propio se señala frente a los demás temas que se cuestionan de la circular, pues todos ellos, como se anotó arriba, se expidieron dentro de la órbita de competencia de la Superintendencia del Subsidio Familiar, otorgada por las normas citadas, principalmente del artículo 24 de la Ley 789 de 2002, reiterando además, que ello se llevó a cabo mediante la expedición del acto acusado, sin invasión alguna de facultades al legislativo ni al Gobierno Nacional.
En consecuencia de lo anterior, se encuentra que el actor no desvirtuó la presunción de legalidad que cobija a la circular acusada, motivo por el cual, se impone denegar las pretensiones de la demanda, según se expone en la parte resolutiva de esta providencia.
(1) Artículo 3º.
(2) El numeral 22 del artículo 150 dispone: “Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva”.
(3) Folio 26 del expediente.
(4) Léase la sentencia de 3 de diciembre de 1993, Sección Primera, Expediente 2268 - 2399, M.P. Miguel González Rodríguez.
(5) En sentencia de la Corte Constitucional C-508 de 1997, se resume la evolución del subsidio familiar en Colombia así:
“El régimen de subsidio familiar aparece como institución jurídica en la legislación colombiana a partir de 1957, con los decretos legislativos 118 y 249 de ese año, proferidos por el gobierno transitorio de la junta militar. En esta primera fase, el subsidio familiar fue un instituto prestacional selectivo y especial, del cual quedaba marginada la gran mayoría de la población laboral activa.
A partir de 1963, el Congreso de la República asumió la regulación de la materia, con la expedición de la Ley 58 de 1963, la cual amplió el campo de aplicación del subsidio, incorporando a su régimen a los trabajadores del sector público y todos los de las empresas o patronos titulares de un patrimonio neto igual o superior a los cincuenta mil pesos, con lo cual se hizo beneficiaria de esta prestación una porción más significativa de la población laboral.
No obstante la anterior ventaja, este sistema pecaba de inequidad en cuanto establecía categorías entre los trabajadores beneficiarios del subsidio, de tal manera que los empleados vinculados a empresas de altas nóminas, obtenían un mayor subsidio monetario. Así, se desconocía el principio de compensatoriedad, que es el fundamental y básico dentro del concepto de subsidio familiar. Adicionalmente, el régimen de esta ley autorizaba la creación de cajas de compensación exclusivas para empleados de determinado gremio, lo cual entrañaba el desconocimiento del principio de solidaridad social sobre el cual, así mismo, se edifica el régimen de subsidio familiar.
Vino entonces la Ley 56 de 1973 a la cual se le atribuye el haber admitido la representación de los obreros en los consejos directivos de las cajas de compensación familiar, reivindicación que venían haciendo las asociaciones sindicales en esa época. De otra parte, esta ley suprimió las categorías de beneficiarios, y permitió los “programas de acción social”, adelantados por las cajas, lo cual condujo a una reducción de las apropiaciones para el reconocimiento del subsidio monetario en dinero.
El desarrollo económico e industrial del país bajo la vigencia de esta ley, propició un desarrollo acelerado del subsidio familiar por obra de la generación de nuevos empleos, los incrementos en los niveles de remuneración, el perfeccionamiento en los sistemas de recaudo, etc.; factores todos estos que, aunados, condujeron a un incremento de los recursos del subsidio.
Últimamente, la Ley 21 de 1982 determinó que todo trabajador vinculado jurídicamente a un empleador, cualquiera que sea el capital de este o la magnitud de su empresa, es beneficiario del subsidio familiar. De esta manera se pretendió remediar la situación de marginación en que quedaba un amplio sector de la población laboral bajo la vigencia del régimen anterior, sector que era justamente el más necesitado de esta prestación. En cuanto al subsidio familiar en dinero, lo estableció para aquellos trabajadores cuya remuneración mensual fija o variable no sobrepasara los cuatro salarios mínimos mensuales vigentes en el lugar del pago”.
(6) “Organización y funcionamiento de las superintendencias.
La dirección de cada superintendencia estará a cargo del superintendente”.
(7) “El superintendente, está investido de carácter de jefe de policía para todo lo relacionado con la vigilancia y control de las normas sobre subsidio familiar”.
(8) “Finalidades de la función administrativa. La función administrativa del Estado busca la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes, de conformidad con los principios, finalidades y cometidos consagrados en la Constitución Política.
(9) El límite de los gastos de administración, instalación y funcionamiento de que trata el artículo II de la circular demandada, se fundamenta en las siguientes disposiciones:
La regulación sobre los recursos del Fondo para la Atención Integral de la Niñez y jornada escolar complementaria Foniñez, se encuentra en el artículo 41 numeral 8º de la Ley 21 de 1982, adicionada por la Ley 789 de 2002, artículo 16, en donde se señala que para dichos gastos de administración las cajas de compensación familiar destinarán el mismo porcentaje para el Fovis previsto en la Ley 633 del 2000.
El porcentaje límite como gastos de administración, instalación y funcionamiento que deben aplicar las cajas para los fondos de subsidio familiar de vivienda de interés social Fovis, fue establecido por el artículo 97 del Decreto 2620 del 2000 en el 5%. Por su parte, el Decreto 1804 de 1999, artículo 3º, vigente para la época dispuso:
“Reglas para la administración del régimen subsidiado. Las entidades autorizadas o que pretendan operar la administración del régimen subsidiado se sujetarán a las siguientes reglas:
1. Las entidades administradoras del régimen subsidiado no podrán utilizar para gastos administrativos, un monto superior al definido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud”.
Sobre el los gastos de administración para el fomento del empleo y protección al desempleo Fonede trata la Ley 789 de 2002, en los siguientes términos:
“ART. 6º—Recursos para el fomento del empleo y protección al desempleo. Las cajas de compensación familiar administrarán en forma individual y directa o asociada con otra u otras cajas un fondo para apoyar al empleo y para la protección al desempleado conforme los artículos 7º, 10 y 11 de la presente ley. El gobierno determinará la forma en que se administrarán estos recursos cuando no puedan ser gestionados directamente por la caja de compensación familiar.
b) El porcentaje no ejecutado que le corresponde del cuatro por ciento (4%) de los ingresos de las cajas al sostenimiento de la Superintendencia del Subsidio Familiar en el periodo anual siguiente;
PAR. 1º—De estos recursos se destinará hasta el cinco por ciento (5%) para absorber los costos de administración del fondo. (Destacado fuera de texto)...”.
Por otro lado, en cuanto a los gastos para realizar mercadeo, hotelería y turismo, las leyes 633 del 2000 y 21 de 1982, disponen que estos sean autocosteables así:
“Ley 21 de 1982, artículo 41. Las cajas de compensación familiar tendrán entre otras, las siguientes funciones:
Ley 633 de 2000. Artículo 65 (texto vigente al momento de expedir la circular): “Manejo financiero. Las cajas tendrán un manejo financiero independiente y en cuentas separadas del recaudo del cuatro por ciento (4%) de la nómina para los servicios de mercadeo, IPS y EPS. Por consiguiente, a partir de la vigencia de la presente ley, en ningún caso los recursos provenientes del aporte del cuatro por ciento (4%) podrán destinarse a subsidiar dichas actividades. Estos servicios abiertos a la comunidad deberán llegar a su punto de equilibrio financiero el 31 de diciembre del año 2000. En el caso de los hoteles no habrá tarifa subsidiada para los trabajadores que tengan ingresos superiores a cuatro (4) salarios mínimos legales vigentes”.
Los gastos para la administración central y otros programas se regulan en la Ley 789 de 2002, que en su artículo 18 señala:
“Gastos de administración y contribuciones para supervisión. Los gastos de administración de las cajas se reducirán a partir de la vigencia de la presente ley, para el año 2003 serán máximo del nueve por ciento (9%) de los ingresos del 4%, a partir del año 2004 serán máximo del ocho por ciento (8%) de los ingresos antes mencionados” (destacado fuera de texto).
En lo que respecta a las transferencias a terceros, la Ley 21 de 1982, contempla lo siguiente, en el artículo 42:
“Los recaudos hechos por las cajas de compensación familiar con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, serán girados a la respectiva entidad dentro de los veinte (20) días del mes siguiente a aquel en que se hubieren recibido. Los aportes dentro del mismo término a la cuenta que disponga el Ministerio de Educación Nacional.
Las cajas de compensación familiar podrán descontar del total de los aportes recaudados para el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el medio por ciento (½%) autorizado para gastos de administración”. (Destacado fuera de texto).

References: artículo 5
 artículo 13
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 150
 artículo 113
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 113
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 66
 artículo 189
 artículo 24
 artículo 17
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 24
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 24
 Artículo 3
 artículo 150
 artículo 41
 artículo 16
 artículo 97
 artículo 3
 artículo 41
 Artículo 65
 artículo 18
 artículo 42