Source: http://kraken.slv.cz/3As8/2008
Timestamp: 2018-08-19 18:10:23+00:00

Document:
3As8/2008
3 As 8/2008-67
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jaroslava Vla¹ína a soudcù JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Jiøího Pally v právní vìci ¾alobkynì: Obec Roblín, se sídlem Tøebotov, Karl¹tejnská 50, zast. JUDr. Petrem Ku¾vartem, advokátem se sídlem Praha 4, Za Zelenou li¹kou 967, proti ¾alovanému: Ministerstvo ¾ivotního prostøedí, se sídlem Praha 10, Vr¹ovická 65, o pøezkoumání rozhodnutí ¾alovaného ze dne 1. 12. 2005, èj. 500/1189/503 21/05, za úèasti osoby zúèastnìné na øízení: Lesy Steinských, spol. s. r. o., se sídlem Èerno¹ice, Na Strá¾i 351, o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2007, èj. 9 Ca 24/2006-33,
Usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2007, è. j. 9 Ca 24/2006-33, se z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Rozhodnutím ze dne 9. 5. 2005, èj. 3420/1150/05 udìlila Správa Chránìné krajinné oblasti Èeský kras souhlas podle § 44 odst. 1 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny (dále jen zákon è. 114/1992 Sb. ) s vydáním rozhodnutí o dodateèném povolení zmìn povolené stavby Silo pro skladování pilin na pile Roblín na pozemku p. è. 215/4 v k. ú. Roblín dle projektu vyhotoveného autorizovaným in¾enýrem J. P. v bøeznu 2005. Souhlas byl udìlen s podmínkou, ¾e silo bude opatøeno nátìrem zelené barvy.
K odvolání ¾alobce a obèanského sdru¾ení MALLORN zmìnil ¾alovaný pouze korekturnì výrok prvoinstanèního správního rozhodnutí podle § 59 odst. 2 správního øádu pokud jde o urèení rozhodnutí, ke kterému se souhlas vydává, o upøesnìní názvu ¾adatele a o vypu¹tìní zjevnì mylné vìty, podle ní¾ námitky úèastníkù nebyly uplatnìny.
®alobu, jí¾ ¾alobce napadl rozhodnutí ¾alovaného, Mìstský soud v Praze odmítl jako nepøípustnou podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. a) a § 68 písm. e) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ). Soud odkázal na usnesení zdej¹ího soudu ze dne 26. 10. 2004, èj. 6 A 73/2002-54, www.nssoud.cz, a konstatoval, ¾e napadené rozhodnutí bylo sice po formální stránce individuálním správním úkonem, tj. rozhodnutím, nebo» bylo vydáno ve správním øízení vedeném dle zákona è. 114/1992 Sb. za podpùrného vyu¾ití správního øádu a mìlo i zákonné nále¾itosti, ov¹em po materiální stránce jej nelze pova¾ovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s., nebo» se jím nezakládá, nemìní ani neodnímá ¾ádné právo ani ¾ádná povinnost. Rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. je a¾ rozhodnutí stavebního úøadu o umístìní stavby vydané podle stavebního zákona, nebo» teprve takovým aktem se rozhoduje o konkrétních právech a povinnostech. Z § 44 odst. 1 zákona è. 114/1992 Sb. podle soudu plyne, ¾e pøedmìtný souhlas je jen podkladovým úkonem èi aktem správního orgánu, jen¾ pøedchází vlastnímu územnímu øízení o umístìní stavby. ®alobou napadené rozhodnutí je tudí¾ vylouèeno z pøezkumu ve správním soudnictví podle § 70 písm. a) s. ø. s.
Usnesení Mìstského soudu v Praze napadl ¾alobce (dále té¾ stì¾ovatel ) kasaèní stí¾ností. Vedle výhrad ke zmìnì výroku prvoinstanèního správního rozhodnutí ¾alovaným, pokud jde o urèení rozhodnutí, ke kterému se souhlas vá¾e, nesouhlasil stì¾ovatel s posouzením povahy rozhodnutí orgánu ochrany pøírody a krajiny soudem. Podle stì¾ovatele je uvedeným rozhodnutím definitivnì rozhodnuto o zásahu v území z hlediska ochrany pøírody a krajiny, nebo» obsah souhlasu se ji¾ nebude v následném øízení podle stavebního zákona projednávat. Toto rozhodnutí zakládá stavebníkovi právo uplatnit u stavebního úøadu svùj zámìr s tím, ¾e ze stì¾ejních hledisek ochrany pøírody a krajiny v CHKO je ji¾ odsouhlasen, dle pøesvìdèení stì¾ovatele závaznì a pravomocnì. Není tedy pravdou, ¾e by pøedmìt øízení pøed Správou CHKO a obecným stavebním úøadem byl tentý¾. Zamý¹lený (nelegálnì ji¾ provedený) zásah je posuzován jednou z hlediska ochrany pøírody a krajiny, pøed stavebním úøadem jde pak o územnì technické a stavebnì technické souvislosti zásahu.
Podle stì¾ovatele tak jde o dvì øízení s rozdílným pøedmìtem. Navíc pravomocný souhlas orgánu ochrany pøírody a krajiny zakládá stavebníkovi právo po¾adovat na stavebním úøadu zprùchodnìní zásahu a stì¾ovateli ukládá toto respektovat, ba co víc strpìt, ¾e i pro nìj je stì¾ejní problematika ji¾ rozhodnuta a on se k ní ji¾ nemù¾e relevantnì vyjádøit. Napadené rozhodnutí je proto podle stì¾ovatele rozhodnutím, jím¾ se zakládají práva a povinnosti. Stì¾ovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud usnesení Mìstského soudu v Praze zru¹il.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadené usnesení v rozsahu uplatnìných stí¾ních bodù a po posouzení vìci dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná.
V projednávané vìci je Nejvy¹¹í správní soud vázán usnesením roz¹íøeného senátu ze dne 21. 10. 2008, èj. 6 As 7/2005, www.nssoud.cz, ve kterém zaujal zdej¹í soud názor, podle nìho¾ je závazné stanovisko podle § 44 zákona è. 114/1992 Sb. správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s., a nevztahuje se na nìj tudí¾ kompetenèní výluka podle § 70 písm. a) ani b) s. ø. s.
Jak uvedl roz¹íøený senát v citovaném usnesení, § 70 písm. a) s. ø. s. vyluèuje z pøezkumu ve správním soudnictví úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími. Ve spojení s ustanovením § 65 odst. 1 s. ø. s., § 2 a § 4 písm. a) s. ø. s. je úèelem tohoto ustanovení nepøipustit samostatný soudní pøezkum u tìch úkonù správních orgánù, které, by» mohou splòovat formální definièní znaky správního rozhodnutí, ve své podstatì nezasahují do práv a povinností subjektù. Tato výluka nalézá svùj odraz v platném správním øádu (zákon è. 500/2004 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù), pøedev¹ím v § 9 (definice správního øízení) a § 67 odst. 1 (definice správního rozhodnutí). Spoleèným jmenovatelem pro v¹echny vý¹e uvedené definice je podle roz¹íøeného senátu vymezení správního rozhodnutí z materiálního hlediska tím, ¾e se jedná o úkon správního orgánu, kterým se v urèité vìci zakládají, mìní nebo ru¹í práva a povinnosti urèené osoby. Klíèovými aspekty pro materiální vymezení správního rozhodnutí je pak jednak definice vìci (pøedmìtu øízení), kterým je rozhodování v urèitého oblasti veøejné správy, a dále v rámci takto vymezeného pøedmìtu vymezení subjektivních práv, která jsou rozhodnutím dotèena (tedy zalo¾ena, mìnìna èi ru¹ena ).
Pøedmìt správního øízení K vymezení pøedmìtu správního øízení se tradiènì pøistupuje z objektivního hlediska, tedy skrze okruh chránìných zájmù, jejich¾ respektování má být v rámci daného øízení zaji¹tìno. Takto nahlí¾eno pak není sporu o tom, ¾e zájem na ochranì pøírody a krajiny je samostatným, objektivnì vymezeným pøedmìtem v rámci stavebního øízení povolovacího. Závazná stanoviska podle zákona è. 114/1992 Sb. jsou vydávána na ¾ádost úèastníka (typicky stavitele). ®adatel je také adresátem správního rozhodnutí. O stanoviscích probíhá samostatné správní øízení, které je ukonèeno správním rozhodnutím, jen¾ má obecné nále¾itosti správního aktu. S ohledem na pøedmìt øízení, kterým je ochrana pøírody a krajiny, se jedná o rozhodnutí koneèné. Navazující rozhodnutí (typicky rozhodnutí o umístìní stavby èi stavební povolení) musí pøedmìtné rozhodnutí respektovat; buï jeho závìry pøevezme a vèlení do svého textu, èi na text pøedchozího rozhodnutí pøímo odká¾e. V ka¾dém pøípadì je v¹ak obsahem rozhodnutí vázáno. Potenciálnímu stavebníku brání èi naopak umo¾òuje realizaci urèitého zámìru; rozhodující správní orgán následnì vá¾e co do výroku jeho koneèného rozhodnutí.
Jak roz¹íøený senát dále uvedl, poèítají moderní systémy správního práva s mo¾ností vzniku rozporù mezi formou a obsahem aktu, a to jak pøi èinnosti veøejné správy, tak v èinnosti moci zákonodárné. Výchozím pravidlem, jak na tyto situace reagovat, je respektování formálního oznaèení urèitého aktu; je-li správní akt nadepsán rozhodnutí a má nále¾itosti rozhodnutí, pak se má v první fázi za to, ¾e se vskutku o rozhodnutí jedná. Mù¾ou v¹ak nastat pøípady, kdy, aè je urèitý výstup formálnì oznaèen za akt jednoho typu, ve skuteènosti (s ohledem na jeho materiální znaky) se jedná o akt typovì jiný. Jak judikatura správních soudù (srov. napø. rozsudek ze dne 24. 5. 2006, èj. 1 Afs 147/2005-107, è. 923/2006 Sb. NSS anebo rozsudek ze dne 2. 7. 2008, èj. 1 Ans 5/2008-104, www.nssoud.cz, kde zdej¹í soud konstatoval, ¾e i bì¾ný dopis správního orgánu mù¾e být obsahovì správním rozhodnutím), tak judikatura Ústavního soudu (srov. napø. nález ÚS ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 17/95, è. 271/1995 Sb., kde pro pøijetí aktu typovì správního (správní rozhodnutí) byl zvolen akt normativní (naøízení vlády)) akceptují, ¾e v pøípadì podobného rozporu mù¾e dojít, s ohledem na po¾adavek úèinné ochrany práv fyzických a právnických osob, k situaci, kdy obsah pøevládne nad formou. Akt formálnì oznaèený za akt jiný bude pøezkoumán. Dodateèným argumentem pro umo¾nìní rekvalifikace aktu ve prospìch fyzické èi právnické osoby je po¾adavek kontroly a pøedvídatelnosti èinnosti veøejné správy; jinak by se mohla veøejná správa vyhnout pøezkumu svých úkonù jenom díky tomu, ¾e by akt urèitého typu formálnì oznaèila za akt jiný, typicky tedy takového typu, u kterého není soudní pøezkum mo¾ný.
Kompetenèní výluky podle § 70 písm. a) s. ø. s. v¹ak podle roz¹íøeného senátu pøedstavují situaci opaènou. Také zde sice dochází ke korekci formy s ohledem na obsah, dìje se tak ov¹em v neprospìch úèastníka a s dùsledkem odepøení soudní ochrany. Akt, který je na první pohled bezvadným správním aktem se v¹emi formálními nále¾itostmi správního rozhodnutí, je z materiálního hlediska oznaèen za úkon správního orgánu nalézající se mimo rámec § 65 odst. 1 s. ø. s. Nejenom, ¾e se jedná o postup, o jeho¾ korektnosti nepanuje shoda. S ohledem na vý¹e uvedené po¾adavky pøedvídatelnosti práva a právní jistoty pro bì¾ného adresáta se podle názoru roz¹íøeného senátu jedná navíc o postup ústavnì pochybný. Ve svém dùsledku toti¾ znamená, ¾e je od prùmìrného adresáta právní regulace vy¾adováno, aby si samostatnì posoudil, zda správní rozhodnutí se v¹emi nále¾itostmi, které obdr¾el od pøíslu¹ného správního orgánu, je také z materiálního hlediska správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s.
Takový pøístup je podle roz¹íøeného senátu v právním státì, za který se Èeská republika pova¾uje (èl. 1 odst. 1 Ústavy ÈR), neobhajitelný. V právním státì je podle nìj nutno vycházet z premisy, podle ní¾ je pøístup k soudu pravidlem a jeho odepøení výjimkou (èl. 36 odst. 2 Listiny). Kompetenèní výluky ustanovení § 70 s. ø. s. proto musí být definovány a vykládány úzce a pøedev¹ím pøedvídatelnì.
Zásah do právní sféry Druhým z definièních znakù správního rozhodnutí je podle citovaného usnesení zásah do veøejných subjektivních práv ¾alobce. Zde vy¹el roz¹íøený senát pøedev¹ím z nìmecké koncepce, podle ní¾ se aktivní ¾alobní legitimace odvíjí od tvrzeného zásahu do ¹iroce koncipovaných subjektivních práv v oblasti veøejné správy. Podle vìt¹inového náhledu akceptovaného té¾ justièní praxí je zde pro úèely ¾alobní legitimace postaèující tvrzené poru¹ení, na jeho¾ základì není mo¾né zjevnì a jednoznaènì vylouèit, ¾e by k zásahu do subjektivních práv ¾alobce dojít nemohlo [tzv. Möglichkeitstheorie ]. Pøesné vymezení poru¹eného subjektivního práva je pak zále¾itostí meritorního posouzení.
Pøístup nìmecké praxe je podle roz¹íøeného senátu plnì pøenositelný i do podmínek èeského soudního øádu správního. Podle citovaného usnesení je nelogické èinit ze schopnosti prokázat zásah do pøesnì specifikovaných veøejných subjektivních práv podmínku øízení, nebo» toto je otázkou posouzení dùvodnosti ¾aloby. Z uvedených dùvodù roz¹íøený senát ji¾ døíve pøistoupil k pøehodnocení výkladu podmínek aktivní ¾alobní legitimace ustanovení § 65 odst. 1 s. ø. s. Ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, èj. 6 A 25/2002-42, è. 906/2006 Sb. NSS, konstatoval, ¾e rigidnì vy¾adovaná existence veøejného subjektivního práva jako pøedpoklad aktivní ¾alobní legitimace fyzických èi právnických osob se dostává do kolize s ústavním právem na pøístup k soudu.
Z tìchto dùvodù Nejvy¹¹í správní soud dovodil, ¾e ¾alobní legitimace ve správním soudnictví by napøí¹tì nemìla být svázána s existencí ex ante pøesnì specifikovaných veøejných subjektivních hmotných práv ¾alobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry ¾alobce. Tak tomu bude v¾dy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní vìci a konkrétním adresátùm, závaznì a autoritativnì dotýká právní sféry ¾alobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu zalo¾il, zmìnil èi zru¹il práva a povinnosti ¾alobce, nýbr¾ o to, zda se-podle tvrzení ¾alobce v ¾alobì-negativnì projevil v jeho právní sféøe (nejnovìji viz napø. té¾ rozsudek ze dne 21. 5. 2008, 4 Ans 9/2007-197, www.nssoud.cz).
Pøi aplikaci tìchto kritérií na projednávanou problematiku pak dospìl roz¹íøený senát k závìru, ¾e vydání (ne)souhlasu k nìkterým èinnostem ve zvlá¹tì chránìných územích podle § 44 zákona è. 114/1992 Sb. je s to citelnì zasáhnout do právní sféry jednotlivce. Závazné stanovisko tohoto typu, které s koneènou platností urèí, zda vlastník pozemku mù¾e svùj pozemek urèitým zpùsobem vyu¾ívat, se pøednì dotýká práva vlastnit a pokojnì u¾ívat majetek (èl. 11 odst. 1 Listiny, pøípadnì èl. 1 Prvního dodatkové protokolu Evropské úmluvy). Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, srov. analogicky kupø. rozsudek ze dne 29. 11. 1991 ve vìci Pine Valley Developments Ltd and Others proti Irsku (stí¾nost è. 12742/87), Series A no. 222 èi rozsudek ze dne 21. 5. 1990 ve vìci Mats Jacobsson proti ©védsku, (stí¾nost è. 11/1989/171/227), Series A no. 180-A. Nad rámec práva vlastnického lze pak také, v závislosti na konkrétních okolnostech pøípadu, uva¾ovat o zásahu do práv na pøíznivé ¾ivotní prostøedí (èl. 35 odst. 1 Listiny), pøípadnì práva na vèasné a úplné informace o ¾ivotním prostøedí (èl. 35 odst. 2 Listiny)-srov. nález ÚS ze dne 10. 7. 1997, sp. zn. III. ÚS 70/97, Sb. n. u. ÚS, sv. 8, str. 375; usnesení ze dne 11. 5. 1999, sp. zn. I. ÚS 74/99, Sb. n. u. ÚS, sv. 14, str. 329, pøípadnì také rozsudek zdej¹ího soudu ze dne 9. 10. 2007 è. j. 2 As 13/2006-110, www.nssoud.cz).
Roz¹íøený senát dále dospìl v citovaném usnesení k závìru, ¾e stanovisko podle § 44 zákona è. 114/1992 Sb. není ani rozhodnutím pøedbì¾né povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ø. s. Jak dovozuje døívìj¹í judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu, charakteristickým rysem rozhodnutí pøedbì¾né povahy je jeho doèasnost (srov. kupø. rozsudek ze dne 28. 4. 2005, èj. 5 Afs 162/2004-61, è. 613/2005 Sb. NSS; rozsudek ze dne 30. 9. 2004, èj. 5 As 29/2003-68, è. 790/2006 Sb. NSS; usnesení ze dne 5. 10. 2004, èj. 6 A 119/2001-74, è. 434/2005 Sb. NSS). To jednak znamená, ¾e samotné vìcné posouzení je vyhrazeno koneènému rozhodnutí, a dále pak tu skuteènost, ¾e doèasné rozhodnutí tradiènì pozbývá svých úèinkù s nabytím právní mocí koneèného rozhodnutí ve vìci samé. Dal¹í kriterium formulované judikaturou Ústavního soudu pak spoèívá v po¾adavku, aby v pøípadì, kdy rozhodnutí pøedbì¾né povahy samostatnému soudnímu pøezkumu nepodléhá, podléhalo takovému pøezkumu rozhodnutí koneèné (srov. nález pléna ÚS ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, è. 291/1999 Sb., na str. 4702).
Roz¹íøený senát dospìl k závìru, ¾e závazné stanovisko vydané orgánem ochrany pøírody podle zákona è. 114/1992 Sb. nenaplòuje ani jeden z vý¹e uvedených znakù. Jedná se jednak o rozhodnutí, které je s ohledem na posuzovaný pøedmìt øízení koneèné. Pøíslu¹ný orgán ochrany pøírody autoritativnì a pro v¹echna dal¹í navazující øízení závaznì stanoví, jakým zpùsobem bude chránìn veøejný zájem na úseku ochrany pøírody a krajiny. Stejnì tak podkladové rozhodnutí nepozbývá právní moci èi úèinkù tím, ¾e je vydáno rozhodnutí navazující. Mù¾e sice nastat situace, kdy budou nìkteré èásti podkladového rozhodnutí obsahovì pøevzaty do (výroku) rozhodnutí navazujícího; tato skuteènost v¹ak nezbavuje výchozí rozhodnutí samostatné právní existence. Podobnì pokud je rozhodnutí kupøíkladu stavebního úøadu pøedmìtem následného pøezkumu ve správním soudnictví a je pro svoji nezákonnost zru¹eno, tato skuteènost nemá ¾ádný dopad na platnost pøedchozího rozhodnutí orgánu ochrany pøírody a krajiny.
Roz¹íøený senát koneènì nepøijal za svou ani argumentaci, podle ní¾ by mìl být samostatný soudní pøezkum umo¾nìn pouze v pøípadech negativních stanovisek orgánù ochrany pøírody a krajiny. S ohledem na negativní stanoviska vzniká ji¾ problém povahy definièní: stanovisko negativní s ohledem na zájmy ¾alobce (stavebníka) mù¾e být pozitivní s ohledem na zájmy pøípadných jiných úèastníkù øízení (vlastníkù sousedících nemovitostí, obèanských sdru¾ení aj.) a naopak-stanovisko pozitivní vùèi plánùm potencionálního stavebníka mù¾e být negativní vùèi v¹em ostatním. Navíc je patrné, ¾e i na první pohled pozitivní stanovisko, které vyslovuje souhlas s uskuteènìním zámìru, mù¾e být, s ohledem na mno¾ství pøípadných omezujících podmínek èi dal¹ích po¾adavkù, stanoviskem de facto negativním. Za tìchto okolností dospìl roz¹íøený senát k závìru, ¾e ve správním soudnictví pøíslu¹í pøezkoumávat v¹echna závazná stanoviska.
Veden vý¹e popsaným právním názorem nezbylo Nejvy¹¹ímu správnímu soudu ne¾ napadené usnesení Mìstského soudu v Praze zru¹it a vìc vrátit tomuto soudu k dal¹ímu øízení. V novém rozhodnutí je Mìstský soud v Praze vázán názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ø. s.). Souèasnì rozhodne i o nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 2 s. ø. s.).

References: soud 
 § 44
 § 59
 soud 
 § 46
 § 70
 § 68
 Soud 
 § 65
 § 65
 § 44
 § 70
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 44
 § 65
 § 70
 § 70
 § 65
 § 2
 § 4
 § 9
 § 67
 soud 
 § 70
 § 65
 § 65
 § 70
 § 65
 soud 
 § 44
 § 44
 § 70
 soud