Source: https://supremo.vlex.es/vid/sancion-multa-decomiso-26-2001-d-18-15208831
Timestamp: 2020-08-15 02:54:12+00:00

Document:
STS, 1 de Octubre de 2001 - Jurisprudencia - VLEX 15208831
Número de Recurso: 632/2000
Procedimiento: PENAL - CONTENCIOSO - 01
"RECURSO DE CASACIÓN. CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SANCIÓN. MULTA. DECOMISO. Se recurre la sentencia que desestima el recurso contra la Resolución que impone al recurrente, multa así como el pago de cantidad en sustitución del decomiso. No se advierte que la fijación del precio de vino a efectos de la imposición de la sanción infrinja los preceptos citados, pues, como se razona en la misma resolución, los precios aplicados son los que se infieren de la estimación del precio de la uva según las zonas realizada por el Consejo Regulador que se aplica en todos los casos con carácter oficial. Este criterio ha sido seguido también en la sentencia de 26 de junio de 2001; d) El decomiso es preceptivo en todos los casos con arreglo al artículo 129 de la Ley 25/1970, cuyas disposiciones deben prevalecer sobre las del Real Decreto 1945/1983 en virtud de lo establecido en el número 18 de su disposición final segunda. Se desestima el recurso. "
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de instancia que con el número 32/2000, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Juan Manuel Caloto Carpintero, en nombre y representación de VIÑA PORRES, contra la resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3526-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen «Rioja». Siendo parte recurrida el abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
La representación de Viña Porres, S. A. interpuso el 5 de enero de 2000 recurso contencioso-administrativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, contra la Resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3526-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada «Rioja».
Por medio de otrosí se solicitó la suspensión de la resolución recurrida.
Por auto de 10 de abril de 2000 se denegó la suspensión solicitada, previa tramitación del incidente en pieza separada.
En la resolución impugnada se resuelve imponer a Viña Porres, S. A., a la vista de los criterios establecidos en los apartados 2 y 3 del artículo 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Sanidad y Consumo, por abstención del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, según lo previsto en el Real Decreto 1321/1999, de 28 de julio, una multa de 79 380 pesetas, equivalente al 50% de la multa correspondiente a la infracción cometida, así como el pago de 1 134 000 pesetas en sustitución del decomiso, con un total de 1 213 380 pesetas. La competencia para imponer la sanción corresponde al Consejo de Ministros por razón de su cuantía, según los artículos 131.2 d) del Estatuto de la Viña y 131.3 d) del Reglamento de la Viña.
El recurso se ha ampliado a la resolución de 30 de diciembre 1999, por la que se desestimó por el Consejo de Ministros el recurso de reposición interpuesto contra resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3526-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen «Rioja».
En el escrito de demanda presentado por la representación procesal de Viña Porres, S. A. se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:
Bajo el epígrafe de «hechos»:
La resolución de 30 de diciembre de 2000 no hace referencia al hecho de que la Administración ha incoado tres expedientes sancionadores por los mismos hechos y confunde la caducidad con la prescripción, entendiendo que no es de aplicación el Real Decreto 1945/1983. Por el contrario, en la resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999] se reconoce que se han tramitado tres expedientes sancionadores pero no se hace referencia a la caducidad.
Con fecha 13 de octubre de 1995 se levantó el Acta D-3618.
Con fecha 3 de noviembre de 1995 se acordó incoar el expediente 2861, que no ha sido resuelto, el cual, según la resolución de 30 de diciembre de 1999 fue sustituido por el 3055 bis, cuya iniciación se acordó el 10 de enero de 1997. La caducidad de éste ha sido expresamente declarada por el Consejo Regulador. Sin embargo, al no haber existido respecto de aquél una declaración expresa en tal sentido, debe entenderse que el expediente 2861 continúa pendiente de resolución.
Con fecha 5 de febrero de 1999 el Consejo Regulador acordó el inicio de expediente sancionador número 3526. Con fecha 16 de marzo de 1999 se notificó a la recurrente el acuerdo de iniciación.
Entre el 13 de octubre de 1995, en que se levantó el Acta, y el 16 de marzo de 1999 ha transcurrido con exceso el plazo de seis meses previsto en el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983.
El 5 de febrero de 1999 se acordó iniciar expediente sancionador número 3526 y el 16 de septiembre de 1999 se notificó a la recurrente la resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999], momento en que habían más de seis meses, por lo que procede la aplicación de la caducidad del procedimiento con archivo de las actuaciones.
En el informe de la Letrada del Consejo Regulador de 16 de noviembre de 1999 se considera erróneamente como fecha determinante del dies a quo (día inicial del plazo) el 16 de marzo de 1999, fecha en que se notifica a la recurrente la iniciación del expediente sancionador. Este criterio es erróneo y contrario al seguido por la Administración, que establece como dies a quo el día en que el Pleno del Consejo Regulador acuerda incoar el correspondiente expediente. Consta acreditado en la resolución de 30 de diciembre de 1999 que el 5 de febrero de 1999, fecha del acuerdo de incoación, es el dies a quo.
En el referido informe se estima como dies ad quem (día final del plazo) el día 16 de septiembre de 1999, en que se notifica la resolución que puso fin al citado expediente, criterio conforme con la Ley y jurisprudencia dominante, ya que el dies ad quem del plazo de caducidad es la fecha de notificación a los interesados de la resolución del procedimiento sancionador.
En contemplación del artículo 20.2, párrafo 3, del Real Decreto 1398/1993, se observa que el 8 de junio de 1999 el Consejo Regulador remitió al Ministerio la propuesta de resolución, la cual fue recibida el 18 de junio de 1999, mientras que la resolución se dictó el 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999], sin actuaciones complementarias, y transcurridos, por lo tanto, con exceso, los diez días desde la recepción de la propuesta de resolución con incumplimiento del precepto citado. La resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999] es nula de conformidad con el artículo 62.1 e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.
La resolución de 6 de septiembre de 1999 y la de 30 de diciembre del 1999 otorgan al acta e informe de los Veedores una fuerza probatoria de la que carecen, porque los Veedores no son funcionarios públicos, sino personal laboral, y carecen de la condición de autoridad, y el Acta que obra en el expediente, extraída de un expediente caducado, y el Informe no son documentos públicos, pues en el Acta no se han observado los requisitos de la Ley 25/1970 y Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja».
El acta no ha sido ratificada por los Veedores.
En el acta no consta la firma de ningún representante de la recurrente.
En el Informe de 20 de octubre de 1995 constan una serie de alegaciones que no obran en el Acta. Se reflejan apreciaciones de los Veedores sin valor probatorio.
En cuanto a los hechos probados de la resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999] cabe destacar que no consta en el Acta el presunto hecho imputado, desmentido por el hecho de que el Sr. Carlos Jesús había entregado los 16 200 kilogramos de uva de la cosecha 1995/1996 con el talón número 3 de su cartilla, por lo que la recurrente no es la autora del hecho imputado. Existe un hecho cierto y reconocido por su autor, distinto de la recurrente.
El hecho ha sido cometido por una persona distinta de la recurrente.
No se ha demostrado el rendimiento superior y no estamos ante productos elaborados amparados, sino que es de suponer que el vino elaborado con la uva a que se refiere la resolución se encuentra en la bodega que la recibió.
El precio se fija sin atenerse al artículo 120 de la Ley 25/1970.
No hay prueba que demuestre el beneficio especial del recurrente.
La sanción se fija en el grado medio, ignorándose el porcentaje aplicado y sin justificación alguna.
No se ha demostrado la mala fe de la recurrente.
No se aplica el artículo 121 del Decreto 835/1992, que obliga a aplicar el grado mínimo, dada la buena fe del recurrente.
El artículo 59 del Reglamento utiliza el verbo «podrá», lo que significa que todas las infracciones no llevan aparejado el decomiso. Sólo procede cuando existe un riesgo real y previsible para la salud pública. En este caso este riesgo no existe. En casos semejantes la Administración no acuerda el decomiso y su sustitución por el valor.
De acuerdo con el artículo 27.3 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja» la mercancía carece del derecho al uso de la Denominación, al proceder de excesos de rendimiento. En estos casos la Administración no impone el decomiso ni su sustitución por el valor.
Bajo el epígrafe de «fundamentos de Derecho»:
Expone las normas aplicables en materia de competencia, capacidad procesal, legitimación activa, legitimación pasiva, representación y postulación.
Como fundamentos jurídico-materiales expone las siguientes:
Aplicación de los principios rectores del orden penal. Cita la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 1981 y la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1986 sobre asunción en el ámbito sancionador de la Administración de los principios de tipicidad, imputabilidad, exigencia de culpabilidad e imposibilidad de fundamentar la sanción en indicios o inducciones analógicas o presunciones subjetivas.
1) Expediente sancionador número 2861. Expediente sancionador número 3055 bis. Caducidad, confianza legítima y seguridad jurídica y principio de inmediación. Los hechos objeto de las resoluciones impugnadas fueron objeto del expediente sancionador 2886, que continúa pendiente de resolución, y del expediente 3055 bis, al que se aplicó el instituto de la caducidad. Sin embargo, el Consejo Regulador no archivó las actuaciones, ya que el Acta D-3618, de 13 de octubre de 1995, y el Informe de 20 de octubre de 1995 han servido de base para incoar el expediente sancionador número 3526. No obstante existir una acto declarativo de derechos, se inicia un nuevo expediente sancionador, olvidando la necesaria declaración previa de lesividad. Se han infringido los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. Cita las sentencias de 13 de febrero de 1992, 15 de febrero de 1994, 14 de abril de 1994 y 10 de noviembre de 1994 sobre el principio de seguridad y efectos de la caducidad.
Es numerosa la doctrina jurisprudencial que aplica la caducidad de la acción del artículo 18.2 del Decreto 1945/1983 en los procedimientos sancionadores en materia vitivinícola.
Se vulnera el principio de inmediación y de presunción de inocencia, pues las pruebas que sirvieron de base en un expediente no pueden ser utilizadas para fundamentar la imposición de una sanción en otro expediente diferente. Dichas pruebas carecen de valor probatorio de cargo. Cita la sentencia de 7 de diciembre de 1989. No es aplicable el artículo 66 de la Ley 30/1992, por no referirse a los casos de nulidad.
2) Caducidad de la acción. Los hechos imputados fueron conocidos por el Consejo Regulador el 13 de octubre de 1995, fecha del Acta. El día 16 de marzo de 1999, dies ad quem, se notificó la incoación de expediente sancionador número 3526. Han transcurrido más de seis meses desde que la Administración tuvo conocimiento de la presunta infracción hasta la incoación del oportuno expediente.
Cita el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 y la Orden del Ministerio de Agricultura de 3 de abril de 1991. El citado Real Decreto ha sido aplicado en numerosas sentencias del Tribunal Supremo que cita. Cita especialmente las sentencias de 22 de octubre de 1996, 9 de febrero de 1998 y 20 de diciembre de 1999, que reconoce expresamente la aplicación de la caducidad de la acción prevista en el citado Real Decreto.
El transcurso del plazo de caducidad produce la nulidad radical de la sanción, como reconoce la sentencia de 2 de noviembre de 1999. Cita, asimismo, jurisprudencia menor.
Mientras en la propuesta de resolución de 27 de mayo de 1998 se hace referencia a la aplicabilidad del Real Decreto, en el Informe de 17 de noviembre de 1999 se considera el mismo no aplicable. La resolución de 3 de septiembre de 1999 realiza una confusa exposición sobre prescripción y caducidad, en contra del criterio de la propia Administración y la doctrina jurisprudencial expuesta, que conducen a entender aplicable el artículo 18.2 citado.
El dies a quo es el 13 de octubre de 1995, fecha del Acta.
Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1991, 27 de junio de 1997, 20 de diciembre de 1999 y 2 de noviembre de 1999. Cita, asimismo, jurisprudencia menor.
El dies ad quem es el 16 de marzo de 1999, en el que se notifica la incoación de expediente sancionador número 3526. Así resulta del artículo 57.2 de la Ley 30/1992, así como de las sentencias del Tribunal Supremo de 11 de noviembre de 1996, 27 de junio de 1997 y jurisprudencia menor que cita.
Es evidente que ha transcurrido con exceso el plazo de seis meses previsto en el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983.
3) Caducidad del procedimiento. El 5 de febrero de 1999 se adoptó el acuerdo de incoación de expediente sancionador y en fecha 16 de septiembre de 1999 se notificó la resolución de 3 de septiembre de 1999, por lo que habían transcurrido más de seis meses y se había producido la caducidad del procedimiento por lo que procede el archivo del expediente.
Cita el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, antes de la reforma, interpretado por la jurisprudencia en el sentido de fijar el plazo en seis meses para la tramitación del expediente, criterio reconocido legislativamente en los artículos 42 y 44 de la Ley 4/1999.
Cita jurisprudencia menor. La resolución de 30 de diciembre de 1999 admite como dies a quo el 5 de febrero de 1999.
Sin embargo, en contra de la Ley y de la jurisprudencia dominante, la Administración en la resolución de 30 de diciembre de 1999 considera como dies ad quem el 3 de septiembre de 1999, fecha en que se dictó la resolución impugnada. Por el contrario, en el Informe de 2 de noviembre de 1999 se considera acertadamente que el dies ad quem es el 16 de noviembre de 1999, fecha de la notificación.
Sobre el dies ad quem cita las sentencias de 8 de mayo de 1990, 31 de mayo de 1994, 22 de marzo de 1993, 11 de noviembre de 1996 y 27 de junio de 1997.
Cita especialmente la sentencia de 12 de abril de 1990, que insiste en este mismo criterio.
La Ley 4/1999 modifica el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, recogiendo expresamente este criterio. El Consejo Regulador ha reconocido expresamente que el plazo para dictar y notificar la resolución es de seis meses, como consta en los escritos de iniciación de varios expedientes sancionadores.
El artículo 42.2 de la Ley 4/190099 es aplicable retroactivamente, en función de lo dispuesto en la disposición transitoria primera, apartado 2. Rige el principio de aplicación retroactiva de las normas cuando favorece al presunto responsable.
4) Artículo 20 del Real Decreto 1398/1993. Este artículo ordena adoptar la resolución en el plazo de diez días desde la recepción de la propuesta de resolución y los documentos. Con fecha 8 de junio de 1999 el Consejo Regulador remitió la propuesta de resolución al Ministerio. El 18 de junio de 1999 la Administración recibió la propuesta. La resolución se dictó el día 3 de septiembre de 1999, por lo que se ha incumplido el plazo de diez días. Conforme al artículo 62.1 e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho los actos dictados prescindiendo del procedimiento legalmente establecido.
5) Carga de la prueba. Los Veedores no son funcionarios públicos. No tienen reconocida condición de autoridad conforme al artículo 137 de la Ley 30/1992. En la Resolución de 30 de diciembre de 1999 se reconoce que no se trata de funcionarios en el sentido orgánico del término. Cita la Real Orden de 27 de diciembre de 1912 y la Orden de 16 de junio de 1933.
Cita la sentencia de 26 de diciembre de 1998 sobre el valor probatorio de un Acta extendida por quien no es funcionario público.
El Acta y el informe no son documentos públicos. No se cumplen, respecto de la acta, los requisitos fijados en el artículo 137.3 de la Ley 30/1992.
Los informes no gozan de la presunción de certeza (sentencias de 10 de marzo de 1981, 10 de julio de 1981 y 1 de octubre de 1990).
Según se deduce de los párrafos 1 y 2 del artículo 55 del Reglamento de la Denominación de Origen Calificada «Rioja», no puede otorgarse valor probatorio a un acta en la que no consta hecho alguno relativo a la recurrente, pues los hechos constan en el informe de 20 de octubre de 1995 y además no fueron constatados directamente por los Veedores.
En el expediente no consta la ratificación de los Veedores. Cita sentencias de Tribunales Superiores de Justicia en relación con la exigencia de este requisito.
Cita jurisprudencia menor sobre la necesidad de que los hechos consignados en el acta sean constatados directamente, así como la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de junio de 1991.
Cita jurisprudencia menor sobre la necesidad de someterse en el acta a la contradicción del presunto infractor. En el levantamiento del Acta no estaba presente el dueño de la finca o establecimiento inspeccionado.
6) Tipicidad. No existe una mínima actividad probatoria de cargo.
Consta que Sr. Carlos Jesús había entregado los 16 200 kilogramos de uva de la cosecha 1995/1996 con el talón número 3 de su cartilla, por lo que la recurrente no es la autora del hecho imputado. Existe un hecho cierto y reconocido por su autor, distinto de la recurrente.
No se ha demostrado el rendimiento superior y no estamos ante productos elaborados amparados (a los que se refiere el artículo 50 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja»), sino que es de suponer que el vino elaborado con la uva a que se refiere la resolución se encuentra en la bodega que la recibió.
La Circular 6/1995, citado por la Administración, no es adecuada para establecer obligaciones de carácter taxativo y se infringe el artículo 25 de la Constitución.
Cita jurisprudencia menor.
7) Proporcionalidad. La sanción es desproporcionada. No ha sido cometida por la recurrente. No ha existido mala fe, pues la Administración no aporta prueba alguna sobre ello. Se aplica la sanción en grado medio y se ignora el porcentaje que se aplica.
La Administración olvida el artículo 121 de la Ley 25/1970 y el Decreto 835/1972, que aprueba el Reglamento del Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes. Se debe aplicar la norma de rango superior (sentencia de 1 de octubre de 1996).
Cita las sentencias de 23 de enero de 1989 y 10 de abril de 1991 y jurisprudencia menor en relación con el principio de proporcionalidad, así como el artículo 131 de la Ley 30/1992.
La Administración no ha demostrado que el hecho imputado haya producido un beneficio especial, por lo que no procede la aplicación de circunstancias agravantes.
Los precios del vino fijados en la resolución recurrida han sido establecidos en forma unilateral por la Administración. El artículo 120 de la Ley 25/1970 y el Decreto 835/1972 establecen cómo se calculan las bases para la imposición de multas, por lo que se debe aplicar dicho sistema de cálculo.
El artículo 59 del Reglamento de Rioja utiliza el verbo «podrá», lo que significa que no todas las infracciones no llevan aparejado el decomiso, sino sólo cuando exista un riesgo real y previsible.
Resulta improcedente la imposición del valor de la mercancía en sustitución del decomiso. Se trataría de una doble sanción por el mismo hecho. Además, el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, fue modificado por sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 1988 en su artículo 10.3, estableciendo que el decomiso no es una sanción accesoria, sino una medida estricta de preservación de riesgo real o previsible para la salud pública.
Termina solicitando que se declare la nulidad de las resoluciones de 6 de septiembre de 1999 y 30 de diciembre de 1999, con el archivo de todas las actuaciones e imponiendo las costas del presente recurso a la Administración.
En el escrito de contestación a la demanda presentado por el abogado del Estado se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:
No existe caducidad de la acción porque entre las fechas que cita la recurrente (1995-1999) y concretamente el 3 de noviembre de 1995, el Consejo Regulador acordó la iniciación del expediente sancionador, expresando su voluntad de proceder dentro del plazo de los seis meses que demanda el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983.
No existe la caducidad del procedimiento, pues la fecha de inicio del expediente es la de 15 de marzo de 1999, y se notificó el 16, mientras que la resolución del mismo se notificó el 16 de septiembre, es decir dentro de plazo de seis meses, treinta días que estableció el artículo 43.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas en su redacción primitiva y aplicable al caso.
La Orden Ministerial de 3 de abril de 1991 contempla en su artículo 43 que el Consejo contaría con Veedores propios y en el artículo 55 del mismo Reglamento prevé que el Acta serán firmadas por el Veedor y el dueño o representante de la finca encargado de la custodia de la mercancía. Añade que las circunstancias que el Veedor consigne en el acta se considerarán como hechos probados. El mismo precepto contempla la posibilidad de que el Consejo pueda solicitar informes para aclarar los hechos consignados en el Acta.
Partiendo de este régimen específico y del carácter voluntario que, según el artículo 26.4 del Reglamento de Rioja, tiene el sometimiento al mismo, la actuación del Consejo con base en el Acta levantadas por los Veedores, constituye prueba que únicamente puede desestimarse por la prueba en contrario.
Nada concreta la actora sobre la falta de tipicidad, sino que se limita a reiterar la ausencia de conducta sancionable.
La sanción se ha aplicado en su grado medio, en atención a lo establecido en el artículo 53.2º del Reglamento, por lo que es ajustada a Derecho.
Termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso.
Recibido el proceso a prueba se practicó documental a instancia de la parte actora.
En el escrito de conclusiones presentado por la parte actora se alega en relación con la existencia de tres expedientes por los mismos hechos, caducidad de la acción, caducidad del procedimiento, aplicabilidad del artículo 20.2, párrafo 3, del Real Decreto 1398/1993, carga de la prueba, tipicidad y proporcionalidad y se reiteran los fundamentos de derecho del escrito de demanda insistiendo en algunos puntos ya recogidos en ella.
Termina solicitando que se dicte sentencia de conformidad con el escrito de demanda.
En el escrito de conclusiones presentado por el abogado del Estado se dan por reproducidas las alegaciones del escrito de contestación a la demanda.
Termina solicitando que se tenga por reproducida la súplica del escrito de contestación.
Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 26 de septiembre de 2001, en que tuvo lugar.
La representación de Viña Porres, S. A. interpone recurso contencioso-administrativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, contra la Resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3526-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada «Rioja», por la que se impone a la recurrente, a la vista de los criterios establecidos en los apartados 2 y 3 del artículo 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Sanidad y Consumo, por abstención del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, según lo previsto en el Real Decreto 1321/1999, de 28 de julio, una multa de 79 380 pesetas, equivalente al 50% de la multa correspondiente a la infracción cometida, así como al pago de 1 134 000 pesetas en sustitución del decomiso, con un total de 1 213 380 pesetas. La competencia para imponer la sanción corresponde al Consejo de Ministros por razón de su cuantía, según los artículos 131.2 d) del Estatuto de la Viña y 131.3 d) del Reglamento de la Viña.
Alega en primer término la recurrente que los hechos objeto de las resoluciones impugnadas fueron objeto de dos expedientes sancionadores anteriores, uno no concluido y otro al que se aplicó el instituto de la caducidad, por lo que la incoación de nuevo expediente fundándose en la misma Acta e informe que sirvió para iniciar el primitivo expediente caducado conculca los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, inmediación y presunción de inocencia.
Esta alegación no puede ser aceptada.
Esta Sala viene manteniendo (sentencia de 9 de mayo de 2001, recurso contencioso-administrativo número 461/1999) que el artículo 92.4 de la Ley 30/1992 (al que se remite el artículo 44.2 del mismo texto legal) comporta que la caducidad del expediente no impide que sea iniciado de nuevo en tanto no haya prescrito la infracción, pues establece que «La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción». En el caso examinado las infracciones denunciadas prescriben a los cinco años según el artículo 132.2 de la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, que aprueba el Estatuto del Vino, de la Viña y los Alcoholes. Ese plazo no había transcurrido desde la comprobación de los hechos hasta que fue reiniciado el expediente.
Resulta, por lo demás, evidente que el acuerdo de reiniciar el expediente puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia (artículo 69 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común y artículo 55.1 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja») determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido el mandato legal citado. Por otra parte, la caducidad del expediente no determina la falta de efectos de los actos que tienen valor independiente, como son el Acta e Informe en los que se funda el acuerdo de inicio, respecto del cual se produjeron con anterioridad. Su incorporación al nuevo expediente determina que dichos documentos queden sujetos al régimen y efectos ligados a éste, sin perjuicio de la caducidad del anterior procedimiento y de su falta de efectos en éste.
En cuanto al tercer expediente que se dice en tramitación -para el caso de que no se considere caducado en virtud de la iniciación del segundo expediente 3055 bis, como estima la Administración en la resolución de 30 de diciembre de 1999-, la resolución que en el mismo eventualmente se dicte será susceptible de control jurisdiccional si incurre en vulneración del principio ne bis in idem (no cabe nueva sanción por los mismos hechos).
Alega en segundo lugar la parte recurrente la caducidad de la acción. Argumenta que desde que los hechos imputados fueron conocidos por el Consejo Regulador el 13 de octubre de 1995, fecha del Acta, hasta el día 16 de marzo de 1999, dies ad quem (día final del plazo), en que se notificó la incoación de expediente sancionador número 3526, transcurrió un periodo superior a los seis meses que prevé el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 y la Orden del Ministerio de Agricultura de 3 de abril de 1991.
Esta alegación no puede ser estimada.
Como se ha expuesto, la caducidad del expediente no impide que sea iniciado de nuevo en tanto no haya prescrito la infracción, aunque haya transcurrido el plazo de caducidad que determinó la decadencia del primer expediente.
Alega en tercer lugar la parte recurrente la caducidad del procedimiento. Afirma que entre el 5 de febrero de 1999, en que se adoptó el acuerdo de incoación de expediente sancionador y el 16 de septiembre de 1999, en que se notificó la resolución de 6 de septiembre de 1999, habían transcurrido más de seis meses y se había producido la caducidad del procedimiento en virtud de lo previsto en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992.
La cuestión planteada ha sido resuelta, en un caso muy similar al aquí enjuiciado, en la sentencia de 26 de junio de 2001, recurso número 120/1999 y en otra de esta misma fecha.
En aras del principio de unidad de doctrina es forzoso atenerse al criterio que resulta del mencionado precedente jurisprudencial.
Procede, así, rechazar la alegación de caducidad en virtud de los siguientes argumentos:
El día inicial del cómputo de plazo de seis meses no debe ser, como la recurrente pretende, aquél en el que el Consejo Regulador ordenó la incoación del expediente -el acto correspondiente ni siquiera obra en el expediente-, sino aquél en que formalmente se inició el expediente sancionador, se nombró instructor, se señalaron los hechos por los que se procedía y se concedió un periodo de prueba. El acuerdo que contiene estos extremos es de 15 de marzo de 1999, notificado al día siguiente. Este es el único acuerdo que aparece notificado al interesado, al que se anudan los efectos de la incoación y que podía haber sido impugnado; b) La naturaleza del plazo y la redacción del artículo 20.6 del Real Decreto 1398/1993 -«si no hubiera recaído resolución transcurridos seis meses desde su iniciación»- favorecen la interpretación de que los seis meses han de transcurrir una vez incoado el procedimiento mediante un acto expreso que comporte el efecto de dar curso a la tramitación. Por tal no debe entenderse el mandato o intención del Consejo Regulador, sino el acto que expresamente disponga la iniciación del expediente con el contenido necesario para producir los efectos inherentes a la existencia de un procedimiento sancionador en trámite. El único acto que aparece como iniciador de procedimiento y reúne todas las características y circunstancias formales y materiales para serlo es el de 15 de marzo de 1999; c) Para la existencia de caducidad en el caso examinado era preciso, además, que desde el cumplimiento del plazo de seis meses transcurriesen treinta días más (artículo 43.4 de la Ley 30/1992 y artículo 20 del Real Decreto 1398/1998); d) Esta Sala en materia de caducidad del procedimiento, bajo la vigencia de las distintas normas que se han sucedido, ha otorgado prioridad a los efectos del cómputo del plazo a la fecha de la notificación al interesado (sentencias de 6 de febrero de 1998 y 20 de diciembre de 1999). Siendo el acto que inicia el procedimiento el de 15 de marzo de 1999, notificado el día 16 de marzo de 1999, y estando acreditado en actuaciones que la resolución que pone fin al expediente se notificó al interesado el 16 de septiembre de 1999, resulta evidente que no se había producido la caducidad del procedimiento; e) No obstan a esta conclusión las relevantes modificaciones introducidas en el cómputo de los plazos de caducidad por la Ley 4/1999, pues la disposición transitoria segunda expresamente dispone que no será de aplicación -salvo en materia de revisión de oficio y recursos administrativos- a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, como ocurre en el caso enjuiciado. Dicha Ley, en efecto, entró en vigor, según se desprende de su disposición final única, apartado 2, el 19 de abril de 1999.
Alega, en cuarto lugar, la recurrente, que se ha incumplido el artículo 20.2, párrafo 2, del Real Decreto 1398/1993, el cual ordena adoptar la resolución en el plazo de diez días desde la recepción de la propuesta de resolución y los documentos, por lo que, conforme al artículo 62.1 e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el acto es nulo de pleno derecho.
Las resoluciones administrativas dictadas fuera de plazo sólo pueden ser consideradas nulas cuando la naturaleza del término o plazo imponga este efecto. En otro caso, como es el enjuiciado, debe estimarse que se trata de plazos aceleratorios, cuyo incumplimiento constituye una irregularidad no invalidante. El artículo 63.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone que «La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo».
Alega en quinto lugar la demandante que no se ha levantado la carga de probar los hechos imputados por la Administración que ejerce la potestad sancionadora. Funda esta alegación en diversas consideraciones: a) Los Veedores no son funcionarios públicos y no tienen reconocida condición de autoridad, por lo que sus actas carecen de valor probatorio; b) El Acta y el informe no son documentos públicos y no gozan de la presunción de certeza; c) En el Acta no consta hecho alguno relativo a la recurrente y los hechos no fueron constatados directamente por los Veedores; d) En el Acta no consta la firma del dueño de la finca o establecimiento inspeccionado; e) No consta la ratificación de los Veedores.
a) El artículo 55.2 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja», aprobado por Orden de 3 de abril de 1991, dispone que «las circunstancias que el Veedor consigne en el acta se consideran hechos probados, salvo que por la otra parte se demuestre lo contrario».
Esta Sala, en sentencia de 20 de septiembre 1999, ha declarado que el Acta constituyen una prueba documental pública que permite considerar constatados los hechos que reflejan, como resuelta del artículo 137.3 de la Ley de Régimen Jurídico.
El Acta que dio origen a la incoación del procedimiento sancionador fue levantada por los Veedores mediante comprobación directa en la finca afectada y contestaciones de D. Carlos Jesús , que aparecía como titular de la explotación, sin perjuicio de que la sanción recayera también sobre la hoy recurrente, la cual es el titular de los viñedos de los que se extrajo la uva amparada utilizando la cartilla de viticultor de aquél, por lo que existe una estrecha relación en la actuación de los dos sancionados; en el informe los Veedores no consignan nuevos hechos, sino que reiteran las irregularidades consignadas en el Acta, fundadas en sus propias comprobaciones.
El acta aparece firmada por el interesado, titular de la explotación en cuya cartilla de viticultor se amparó la uva expedida procedente de los viñedos de la recurrente.
En el acto en que se inició expediente se ofreció la práctica de la prueba y la recurrente no hizo petición alguna en relación con la falta de ratificación del Veedor, sino que se limitó básicamente a negar que hubiera utilizado la cartilla de viticultor del Sr. Carlos Jesús y que se hubieran entregado uvas procedentes de sus viñedos.
Alega en sexto lugar la parte recurrente el incumplimiento del requisito de la tipicidad, pues considera que: a) Consta que el Sr. Carlos Jesús había entregado los 16 200 kilogramos de uva de la cosecha 1995/1996 con el talón número 3 de su cartilla, por lo que la recurrente no es la autora del hecho imputado, cometido por una persona distinta de la recurrente; b) No se trata de productos elaborados; c) La Circular 6/1995, citada por la Administración recurrida, no es adecuada para establecer obligaciones de carácter taxativo y se infringe el artículo 25 de la Constitución.
a) En las resoluciones impugnadas se concretan con todo detalle los hechos objeto de sanción, precisando los hechos, derivados del Acta y del informe de los Veedores, de los que se deduce la indebida utilización de la cartilla de viticultor del Sr. Carlos Jesús para la entrega de uva amparada procedente de los viñedos de la recurrente, y no se considera relevante que este viticultor se retractase de las afirmaciones inicialmente formuladas ante la inspección, ante las comprobaciones directamente efectuadas por los Veedores y la imposibilidad de declarar dicha uva en la cartilla de la recurrente, por ser excedentaria. Esta Sala considera que la prueba existente en el expediente es suficiente para demostrar que se produjo dicha utilización y que la parte recurrente no ha desvirtuado de manera concreta y suficiente los elementos probatorios aportados, consistentes en las constataciones reflejadas en el Acta con base en las cuales se inicia el procedimiento, y las observaciones contenidas en el informe, que corresponden a las comprobaciones efectuadas por los Veedores en relación con las declaraciones del titular de la explotación. En el hecho tienen participación tanto el Sr. Carlos Jesús , que cede su cartilla de viticultor, como la recurrente que la utiliza indebidamente.
Las sanciones impuestas se amparan en el artículo 50.1, apartados 2, 4, 5 y 6 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja», aprobado por Orden de 3 de abril de 1991 -al amparo de la Ley 25/1970 y del Decreto 835/1972-. Estos preceptos no se refieren sólo a los productos elaborados, como pretende la recurrente, sino que claramente se refieren también a la utilización de uva con rendimientos superiores a los autorizados.
El régimen sancionador derivado de aquel Reglamento es considerado congruente con el principio de legalidad sancionadora por la sentencia de esta Sala de 11 de julio de 2000, la cual declara que no estamos ante un régimen sancionador establecido ex novo (sin antecedentes) o de manera independiente por una norma reglamentaria postconstitucional, o por una norma de esta naturaleza en ejecución de una habilitación legal en blanco o insuficiente, sino ante un supuesto válido de colaboración reglamentaria en la determinación de los tipos legalmente previstos. Las Circulares del Consejo Regulador no pueden configurar infracciones, pero indudablemente, al modificar los límites de los rendimientos autorizados o precisar o autorizar la documentación que debe utilizarse, contribuyen a integrar las infracciones sobre la utilización de uva con rendimientos superiores a los autorizados (artículo 50.1.2º del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja»), o suministro de documentación falsa (artículo 50.1.5º). No se trata, como es obvio, de una remisión en blanco a la Circular, sino de la integración formal de los tipos mediante los acuerdos que concretan administrativamente, dentro de las competencias del órgano, los requisitos cuyo incumplimiento se tipifica directamente por la norma sancionadora y que ésta no puede directamente prever.
La parte recurrente, en séptimo y último lugar, alega que la sanción impuesta no se ajusta al principio de proporcionalidad, pues: a) A pesar de no existir mala fe, no se aplica el artículo 121 de la Ley 25/1970 y el Decreto 835/1972, que aprueba el Reglamento del Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes, que obliga a imponer la sanción en su grado mínimo; b) La Administración no ha demostrado que el hecho imputado haya producido un beneficio especial, por lo que no procede la aplicación de circunstancias agravantes; c) Los precios del vino fijados en la resolución recurrida han sido establecidos en forma unilateral por la Administración, sin respetar el artículo 120 de la Ley 25/1970 y del Decreto 835/1972, que establecen como se calculan las bases para la imposición de multas; d) Todas las infracciones no llevan aparejado el decomiso, sino sólo cuando exista un riesgo real y previsible y resulta improcedente la imposición del valor de la mercancía en sustitución del decomiso.
Esta alegación debe ser desestimada.
a) Esta Sala, entre otras en sentencias de 11 de julio de 2000 y 26 de junio de 2001 y otra de esta misma fecha, ha tenido ocasión de confirmar sanciones impuestas supuestos análogos. La Administración ha valorado las circunstancias concurrentes en el supuesto examinado, haciendo referencia a que concurren al menos tres circunstancias modificativas de la responsabilidad, cuales son el beneficio que obtiene de la infracción el interesado falseando los datos sobre uva excedentaria, el incumplimiento de las normas de actuación acordadas por el Consejo Regulador y la falta de circunstancias para imponer la sanción en grado mínimo. De los razonamientos de la Administración se infiere que no se estima probada la ausencia de mala fe, pues, se afirma que, al menos, ha existido actuación negligente. Por ello, dadas las circunstancias concurrentes y los hechos que esta Sala considera probados, se estima adecuada la calificación y graduación realizada por la Administración; b) Resulta indudable que, como justifica la Administración, los hechos descritos comportan un beneficio ilegítimo y especial para el interesado; c) No se advierte que la fijación del precio de vino a efectos de la imposición de la sanción infrinja los preceptos citados, pues, como se razona en la misma resolución, los precios aplicados son los que se infieren de la estimación del precio de la uva según las zonas realizada por el Consejo Regulador que se aplica en todos los casos con carácter oficial. Este criterio ha sido seguido también en la sentencia de 26 de junio de 2001; d) El decomiso es preceptivo en todos los casos con arreglo al artículo 129 de la Ley 25/1970, cuyas disposiciones deben prevalecer sobre las del Real Decreto 1945/1983 en virtud de lo establecido en el número 18 de su disposición final segunda. Por su parte, el artículo 59 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja», que constituye una de las disposiciones que deben entenderse amparadas por la expresada disposición final, dispone que «Podrá ser aplicado el decomiso de la mercancía como sanción única o como accesoria, en su caso, o el pago del importe de su valor en el caso de que el decomiso no sea factible».
Procede, en suma, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Viña Porres, S. A. contra la resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3526-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen «Rioja».
En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso- administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes, no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Viña Porres, S. A. contra la resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3526-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen «Rioja».
No ha lugar a imponer las costas.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno, a excepción del recurso de casación para la unificación de doctrina, que puede interponerse directamente ante la Sala sentenciadora en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente a la notificación de la sentencia, contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.
STSJ Comunidad de Madrid 951/2008, 25 de Noviembre de 2008

References: Resolución 
 artículo 129
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 45
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 131
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 artículo 18
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 20
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 62
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 120
 artículo 121
 artículo 59
 artículo 27
 artículo 18
 artículo 66
 artículo 18
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 artículo 18
 artículo 57
 artículo 18
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 43
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 42
 resolución 
 artículo 42
 Artículo 20
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 62
 artículo 137
 Resolución 
 artículo 137
 artículo 55
 artículo 50
 resolución 
 artículo 25
 artículo 121
 artículo 131
 resolución 
 artículo 120
 artículo 59
 Real Decreto 
 artículo 10
 artículo 18
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 43
 artículo 43
 artículo 55
 artículo 26
 artículo 53
 artículo 20
 Real Decreto 
 artículo 45
 Resolución 
 artículo 131
 Real Decreto 
 artículo 92
 artículo 44
 artículo 132
 artículo 55
 resolución 
 resolución 
 artículo 18
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 43
 artículo 20
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 20
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 20
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 artículo 62
 artículo 63
 artículo 55
 artículo 137
 artículo 25
 artículo 50
 artículo 121
 resolución 
 artículo 120
 artículo 129
 Real Decreto 
 artículo 59
 resolución 
 artículo 139
 resolución