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Timestamp: 2020-02-25 04:17:28+00:00

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Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Apelação e Reexame Necessário : REEX 70081473100 RS - Inteiro Teor
TJ-RS_REEX_70081473100_aba6c.doc
Nº 70081473100 (Nº CNJ: 0119219-36.2019.8.21.7000)
APELAÇÃO REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IRREGULARIDADE NO PARCELAMENTO DE SOLO URBANO. “LOTEAmENTO DA PARÓQUIA”. ENCRUZILHADA DO SUL. AGRAVO RETIDO. PRESCRIÇÃO. Não ocorrência.
Enquanto se mantiver a apontada irregularidade do parcelamento de solo urbano, pelo não atendimento de requisitos legais próprios, conduta omissiva contínua, cujos efeitos se prolongam enquanto durar, não corre a prescrição para o ajuizamento da ação que visa a promover a regularidade do empreendimento. Jurisprudência consolidada a respeito.
LOTEAMENTO/DESMEMBRAMENTO IRREGULAR. Requisitos urbanísticos previstos na Lei Municipal nº 866/84 e na Lei nº 6.766/76.
Não se oferece possível exigir-se do empreendimento, lançado no longínquo ano de 1992, o atendimento de requisitos que nem constavam da legislação vigente ao tempo da sua aprovação.
Empreendimento aprovado como desmembramento, cuja distinção do loteamento está na circunstância do aproveitamento das vias internas já existentes, com o que não pode ser tido como irregular porque faltaria a essas vias pavimentação e meio-fio. Aperfeiçoamentos que não constam da lei e que nem foram exigidas pelo Município.
Obrigatoriedade, porém, de construção ou complementação do sistema de escoamento pluvial, obrigação legal presente já na época em que lançado o empreendimento.
RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. Regularização do loteamento, nos termos em que dispõe o artigo 40 da lei nº 6.766/79. Precedentes jurisprudenciais.
Responde o Município, subsidiariamente, pela regularização do loteamento, fruto do seu dever de fiscalização da realização das obras necessárias pelo empreendedor.
AGRAVO RETIDO CONHECIDO E DESPROVIDO. APELAÇÕES PARCIALMENTE PROVIDAS. SENTENÇA MANTIDA, NO MAIS, EM REMESSA NECESSÁRIA.
Apelação Remessa Necessária Vigésima Primeira Câmara Cível
Nº 70081473100 (Nº CNJ: 0119219-36.2019.8.21.7000) Comarca de Encruzilhada do Sul
JUIZ (A) DE DIREITO APRESENTANTE
MITRA DIOCESANA DE SANTA CRUZ DO SUL APELANTE
MUNICIPIO DE ENCRUZILHADA DO SUL APELANTE
Acordam os Desembargadores integrantes da Vigésima Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, em conhecer e negar provimento ao agravo retido, prover em parte, outrossim, as apelações manifestadas e confirmando, no mais, a sentença em remessa necessária.
Trata-se de remessa necessária e apelações interpostas por MITRA DIOCESANA DE SANTA CRUZ DO SUL e pelo MUNICÍPIO DE ENCRUZILHADA DO SUL da sentença que, nos autos da ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, julgou procedente a ação para condená-los solidariamente a regularizarem o loteamento designado como “Loteamento da Paróquia”, devendo, para tanto, efetuarem a construção de pavimentação das ruas (com meio-fio e calçamento, mesmo que de saibro) e do sistema de escoamento pluvial, em até seis meses, a contar do trânsito em julgado da sentença, sob pena de multa diária de meio salário mínimo. Os valores eventualmente recolhidos a título de multa diária serão destinados ao Fundo de Desenvolvimento do Estado do Rio Grande do Sul, Lei nº 10.529/95 (fls. 241/242v).
A empresa Mitra Diocesana de Santa Cruz do Sul, de início, requer a análise do agravo retido, com a finalidade de reforma da decisão de fls. 134/135, pugnando pela decretação da prescrição, com a extinção do processo, fulcro no artigo 269, IV, do CPC. Informa que o projeto para implementação do parcelamento de área foi encaminhado à aprovação da municipalidade em meados de 1992, e não previa o dever de realizar quaisquer obras de infraestrutura. Explica que a modalidade de parcelamento do solo para o local foi o “desmembramento” e não “loteamento”, fato ignorado na inicial e sentença. Refere que no requerimento endereçado à municipalidade consta o pedido de aprovação do “desmembramento” da área de propriedade da Mitra. Aponta diferenças entre desmembramento e loteamento. Salienta que no parcelamento do solo, na modalidade de “desmembramento”, todas as obras de infraestrutura são realizadas pelo Poder Público, não sendo possível exigir da proprietária o atendimento das condições do artigo 2º, § 5º, da Lei 6.799/79, posto que aplicáveis apenas ao loteamento. Por fim, assevera que o parcelamento foi executado de acordo com as exigências do artigo 18, V, da Lei 6.766/79, vigente à época dos fatos. Menciona que em 1992 não existia lei municipal em Encruzilhada do Sul prevendo quais obras deveriam ser executadas pelo loteador, o que somente veio a ser regulamentado pelo Plano Diretor, instituído em 18/05/2010. Afirma que o “Loteamento da Paróquia” contava com todas as obras exigidas pela lei da época. Refere que diversas determinações em relação as obras somente foram inseridas no texto da lei nº 6.766/79 com as modificações promovidas pela Lei nº 9.785/99, 08 anos após a aprovação do desmembramento (fls. 255/262).
O Município de Encruzilhada do Sul apela sustentando que não há responsabilidade solidária, sendo exclusiva do loteador, uma vez que a resolução da lide se cinge no fato de que houve a venda dos lotes e proveito econômico por parte do loteador particular. Colaciona julgados. Aponta que a Lei nº 6.766/79 não impõe uma obrigação ao Poder Público em casos que os loteamentos são implantados em desconformidade com as normas, referindo que tal lei apenas faculta a possibilidade de intervir de acordo com o disposto no artigo 40 (fls. 267/273).
Sobrevieram contrarrazões (fls. 264/266 e 274/277).
O Ministério Público opina pelo conhecimento e desprovimento dos recursos (fls. 279/281v).
De início, conheço do agravo retido, que foi objeto de ratificação nas razões recursais, e lhe nego provimento.
E conheço do agravo, a despeito da manifestação em contrário do Ministério Público nas contrarrazões recursais, porque era a forma de que dispunha a parte, na ocasião, quando em vigor o CPC/73, para manter viva a questão decidida de modo interlocutório em desconformidade com os seus interesses.
Então, não é apenas porque a prescrição se trata de matéria de ordem pública que ela deve ser agora examinada, senão que porque se cuida de tema a cujo respeito não se operou a preclusão por conta do recurso próprio e adequado na época.
Não se há de reconhecer, porém, a prescrição, com fulcro no art. 18, V, da Lei nº 6.766/79 c/c art. 177 do CC/16 e art. 205 do CC/02.
A jurisprudência é uníssona no sentido de que não corre o lapso prescricional enquanto houver o parcelamento do solo urbano estiver na condição de irregular. Ter-se-ia, aí, conduta omissiva contínua, que segue produzindo efeitos ao longo dos anos.
A propósito, os seguintes precedentes desta Corte, alguns deles citados na réplica de fls. 132/133:
APELAÇÃO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARCELAMENTO DO SOLO URBANO. LOTEAMENTO IRREGULAR. PRESCRIÇÃO. INFRAÇÃO OMISSIVA DE CARÁTER PERMANENTE. LAPSO PRESCRICIONAL QUE NÃO SE CONSUMOU. A jurisprudência desta Corte é uniforme ao considerar o parcelamento irregular do solo urbano infração de caráter permanente, fato que impede o decurso do lapso prescricional. Prescrição não consumada na espécie. OBRAS DE INFRAESTRUTURA. RESPONSABILIDADE DO LOTEADOR E, SUBSIDIARIAMENTE, DO MUNICÍPIO. O responsável pela regularização do loteamento é o empreendedor. Tal encargo transfere-se para o Poder Público de forma subsidiária, como decorrência do dever constitucional de fiscalização da ocupação do solo urbano e seu parcelamento. Art. 40 da Lei nº 6.766/79. Jurisprudência do STJ e do TJRS. No caso concreto, não houve um empreendedor responsável pela divisão da área, que se deu entre particulares, e a Sucessão do proprietário registral não detém condições de efetivar a regularização da área. Assim, recai sobre o Município a responsabilidade de regularização da área. Não obstante, deve ser reformada a sentença, para, além de afastar o decreto de prescrição, confirmar a antecipação de tutela deferida, a qual facilita as ações a serem adotadas pelo Município, na medida em que proíbe a comercialização, alienação e construção nos lotes até a efetiva regularização do parcelamento do solo. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. UNÂNIME. (Apelação Cível Nº 70076011287, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Denise Oliveira Cezar, Julgado em 25/01/2018)
- grifei -
APELAÇÕES CÍVEIS. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. RESPONSABILIDADE DO LOTEADOR E SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. 1. Preliminares de ilegitimidade passiva que se confundem com o mérito. 2. Preliminar de cerceamento de defesa pelo indeferimento da realização de prova pericial. Preclusão consumativa, na forma do art. 473 do CPC, pois o indeferimento da prova pericial foi atacado por Agravo de Instrumento, já foi apreciado por decisão monocrática transitada em julgado, não sendo possível a reedição da questão nestes mesmos autos. 3. Prescrição que é de plano rejeitada, uma vez que o loteamento permanece irregular. Enquanto as irregularidades permanecem produzindo seus efeitos, segue sendo cabível o ajuizamento de ação tendente a obrigar os loteadores a regularizar a área. E, dessa forma, para o cômputo da prescrição, afigura-se irrelevante a data da constituição do Loteamento. 4. O parcelamento do solo urbano submete-se, necessariamente, ao regramento contido na referida Lei Federal nº 6.766/79 (Lei do Parcelamento do Solo), sendo que nada foi observado pelos apelantes o que, aliás, é incontroverso, uma vez que se limitam a alegar não terem responsabilidade de regularizar a área. Da ocupação irregular do solo repercutem danos ambientais e urbanísticos evidentes à coletividade, o que reforça a responsabilização das partes demandadas, seja dos loteadores, seja da municipalidade, esta última subsidiária, eis que decorrente do dever de fiscalização (art. 30, VII e VIII, da Constituição Federal). 5. Multa diária. Possibilidade de fixação, mesmo contra o ente público. Valor diário que se mostra adequado (R$ 500,00), sendo, todavia, consolidado em 180 dias. Reexame necessário. APELAÇÕES DESPROVIDAS. SENTENÇA ALTERADA, EM PARTE, EM REEXAME NECESSÁRIO. (Apelação Cível Nº 70048200620, Segunda Câmara Cível - Serviço de Apoio Jurisdição, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Ricardo Torres Hermann, Julgado em 14/08/2013)
APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRELIMINARES REJEITADAS. SÍTIO DE LAZER. OBSERVÂNCIAS ÀS REGRAS DE PARCELAMENTO DO SOLOURBANO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA DO PEDIDO MANTIDA. 1. Considerando que Ministério Público agiu na defesa de interesses difusos, a fim de proteger o regular padrão de desenvolvimento urbano do Município de Viamão, não há falar em ilegitimidade ativa. 2. Os apelantes possuem legitimidade para estar no pólo passivo da demanda, seja por força do art. 47 da Lei Federal nº 6.766/79, seja em razão do encerramento irregular das atividades da empresa responsável pelo empreendimento, da qual eram sócios. 3. Inexiste o litisconsórcio passivo necessário em relação aos adquirentes das frações ideais de terra, pois o objeto da demanda é a regularização do loteamento, ou seja, a tutela buscada lhes é benéfica, não prejudicial. 4. Ausência da alegada nulidade do processo em razão não integração, no pólo passivo da demanda, do Cartório de Registro de Imóveis de Viamão, já que as hipóteses do art. 70 do CPC não estão presentes e o suposto direito de regresso não tem reflexo nesta causa. 5. Nulidade de citação refutada, levando-se em conta a fé pública da certidão do Oficial de Justiça, que não foi desfeita. 6. Inviável o reconhecimento da prescrição, porquanto as irregularidades decorrem da omissão dos réus, conduta contínua e que segue produzindo efeitos. 7. Caso em que o empreendimento deveria observar as regras de parcelamento do solo urbano (lei Federal nº 6.766/79), o que inocorreu, devendo a omissão ser remediada com a imposição judicial da regularização. APELAÇÕES DESPROVIDAS. (Apelação Cível Nº 70038070017, Décima Nona Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Eugênio Facchini Neto, Julgado em 27/03/2012)
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO, DO LOTEADOR E DE TODOS AQUELES QUE SE BENEFICIARAM DO EMPREENDIMENTO. PRESCRIÇÃO. ÁREA RURAL. AUSÊNCIA DE MELHORAMENTOS URBANOS. Há erro material no julgado que examina matéria diversa da tratada nos autos. Não há omissão, contudo, no julgamento da apelação que se encontra devidamente fundamentada. O Ministério Público está legitimado para ação civil pública que visa a proteção dos adquirentes de lotes em desmembramento irregular de área urbana porque se trata de direitos difusos e coletivos (art. 1º, inciso IV da Lei n. 7.347/85). Os réus estão legitimados para responderem a demanda porque beneficiários de qualquer forma pelo loteamento irregular (art. 47 da Lei n. 6.766/79). Não há prescrição da ação civil pública porque permanece a irregularidade no parcelamento do solo urbano. Tratando de área rural, sem qualquer infra-estrutura ou melhoramento urbano que autorize a cobrança do IPTU, não pode ser aplicada ao promovente do parcelamento, nem ao Município as obrigações previstas na Lei n. 6.766/79, que são exclusivas para o loteamento de solo urbano, em zonas urbanas ou de expansão urbana, definidas em plano diretor ou aprovadas por lei municipal. Improcedência da ação. Embargos acolhidos, para rejeitar anteriores embargos de declaração. (Embargos de Declaração Nº 70041536236, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marco Aurélio Heinz, Julgado em 11/05/2011)
ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO IRREGULAR. "CLUBES DE LAZER". SUBMISSÃO À LEI Nº 6.766/79. LEGITIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. PRESCRIÇÃO. INEXISTÊNCIA. ÁREA URBANA. PROVIMENTO Nº 28/04, CORREGEDORIA-GERAL DA JUSTIÇA. PPOSSIBILIDADE JURÍDICA. Manifesta a inconstitucionalidade de lei local, tentando contornar o regramento da Lei Federal nº 6.766/79, apresenta-se inquestionável a irregularidade de verdadeiros condomínios, mascarados como "Clubes de Lazer", cumprindo ao loteador promover sua regularização, inexistente qualquer prescrição (ante a permanência da situação ilícita), o que, no caso do "Condomínio Ferradura", por localizado em área urbana, apresenta-se perfeitamente viável, notadamente pela aplicação das providências constantes do Provimento nº 28/04, Corregedoria-Geral da Justiça, a arredar qualquer impossibilidade jurídica, legitimado o Ministério Público a propor ação civil pública em defesa ao meio ambiente e ordem urbanística. (Apelação Cível Nº 70043969872, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Armínio José Abreu Lima da Rosa, Julgado em 11/07/2012)
- grifei –
Quanto ao apelo da Mitra Diocesana de Santa Cruz do Sul, aponto, de saída, que não procede o argumento do Ministério Público de que haveria inovação na alegação de que a hipótese diria com desmembramento, e não loteamento.
Embora, de fato, na contestação, a apelante em causa tenha, quiçá induzida pelos próprios termos em que vazada a inicial, desenvolvido suas argumentações como se a hipótese dissesse mesmo com loteamento, já na réplica (fls. 177/179) tratou de retificar esse ponto da linha defensiva, retificação com o qual lidou também nos embargos declaratórios que opôs à sentença recorrida
Sobre essa réplica, importa frisar, manifestou-se o Ministério Público na sequência (fl. 180), oportunidade em que não contrariou a assertiva de que se estava diante de desmembramento, senão que apenas aduziu que, mesmo assim, se insuficientes as estruturas existentes, caberia ao empreendedor promover as melhorias necessárias.
De mais a mais, o apego exagerado a designações, com vistas ao acolhimento de pretensões em juízo, há muito está superado no Direito. Até porque, no caso, se equívoco inicial houve da Mitra, que não atentou para o fato de que a espécie versaria a respeito de desmembramento, também equívoco houve da parte adversa, que, elaborando a inicial, instruída com diversos documentos dando conta de que o empreendimento diria com desmembramento, tratou-o como loteamento, sem apontar motivação alguma para tanto.
Ainda, não seria apenas porque a inicial asseverou que estaria diante de loteamento, o que teria passado despercebido pela parte adversa, que estaria o juiz impedido de conferir à espécie tratamento ajustado aos próprios elementos em que se fundou o demandante para propor a ação.
Superada a questão, observo que, nos termos da informação lançada no memorando de fl. 115, o pedido (de desmembramento) estaria de acordo com a Lei Municipal nº 899/84.
Essa norma, cujo texto ainda não consta dos autos, obtida através de minha assessoria junto ao Município, que dispunha sobre o parcelamento do solo urbano em Encruzilhada do Sul, determinava que se fazia necessária a observância de diversos requisitos exigidos pela Lei nº 6.766/79, inclusive os urbanísticos exigidos para loteamentos, também para os desmembramentos,
“LEI MUNICIPAL Nº 899/84
Art. 19 – O interessado no desmembramento do imóvel urbano deverá protocolar requerimento dirigido ao Prefeito Municipal, acompanhado do título de propriedade do imóvel, da respectiva planta, contando os requisitos exigidos no art. 10 da Lei Federal 6.766/79.
Art. 22 – Aplicam-se, ainda, no projeto de desmembramento, os demais requisitos urbanísticos exigidos para o loteamento, especialmente o disposto no art. 4º, III, da Lei Federal 6.766/79.”
Aliás, tanto constava da redação original da Lei 7699/79, no seu artigo 11 (na redação da época
e na atual), que explicitava que ao desmembramento tamb
m se aplicavam as disposi
es urban
sticas exigidas para o loteamento, em especial o inciso
II do artigo 4
e artigo 5
Quanto aos pontos espec
ficos da condena
ada na senten
a, que s
o aqueles que ainda n
o teriam sido solucionados ao longo da tramita
o da demanda (e refiro no condicional porque h
certa d
vida em rela
ao escoamento pluvial), pavimenta
o das ruas (com meio-fio e cal
amento, mesmo que de saibro) e realiza
o do sistema de escoamento pluvial, imp
e-se deitar olhos no que dispunham as Leis Municipal n
899/84 e Federal n
6.766/79.
sito, assinalo q
o procedem as pondera
es, desfiadas nas contrarraz
es de fls. 265v/266, no sentido de que, porque irregular o parcelamento desde sua cria
o, se poderia exigir do empreendedor e tamb
m do Munic
pio o atendimento de requisitos legais surgidos posterio
rmente. O que deles se poderia exigir, t
, sob o enfoque tratado nesta demanda, era a satisfa
o das exig
ncias presentes na lei ao tempo em que lan
ado o empreendimento.
Nessa medida, emerge o equ
voco da senten
a quando encontrou como fundamento dec
rio o que se cont
m no artigo 2
, da Lei 6766, alterada pela Lei 9785, de
É que o empreendimento em questão foi aprovado 7 anos antes, em abril de 1992.
Considerando-se, pois, o que disposto nos já citados artigos 19 e 22 da Lei Municipal nº 899/84, importa atentar para o disposto no artigo 4º da citada Lei Federal 6766, ao qual se remete o último artigo da lei Municipal citado.
Transcrevo o artigo 4º da Lei Federal nº 6.766/79 (o que está em negrito corresponde à redação original, da época em que lançado o empreendimento), no previstos os requisitos urbanísticos para loteamento que, também, se aplicariam ao desmembramento:
Art. 4o. Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:
I - as áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem.
(Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999)
III - ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias, ferrovias e dutos, será obrigatória a reserva de uma faixa
de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica;
§ 2o - Consideram-se comunitários os equipamentos públicos de educação, cultura, saúde, lazer e similares.
§ 4o. No caso de lotes integrantes de condomínio de lotes, poderão ser instituídas limitações administrativas e direitos reais sobre coisa alheia em benefício do poder público, da população em geral e da proteção da paisagem urbana, tais como servidões de passagem, usufrutos e restrições à construção de muros. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
Art. 5o. O Poder Público competente poderá complementarmente exigir, em cada loteamento, a reserva de faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos.
Parágrafo único - Consideram-se urbanos os equipamentos públicos de abastecimento de água, serviços de esgostos (sic), energia elétrica, coletas de águas pluviais, rede telefônica e gás canalizado”.
E o artigo 6º da Lei Municipal nº 866/84 (aplicável também ao desmembramento, pelo que disposto no artigo 22 dessa mesma lei), previa:
Art. 6º - Os loteamentos para serem aprovados nos termos dessa Lei, deverão ser dotados dos seguintes requisitos a serem satisfeitos pelo Loteador:
b) execução do projeto na rede de distribuição de energia elétrica para todos os lotes e logradouros públicos.
c) execução do projeto de rede de distribuição de água para todos os lotes.
d) execução do projeto de escoamentos das águas pluviais.
Diante dessas referências legislativas, o que se colhe, rigorosamente, é que, aproveitando-se o desmembramento (como próprio e caracterizador desse tipo de parcelamento do solo) das vias já existentes, o que, seguramente, interferiu no preço cobrado na venda dos lotes desmembramentos, onerando de forma menos intensa os adquirentes, desse modo favorecendo as pessoas mais necessitadas – e assim, quiçá, atendendo aos interesses sociais pelos quais deveria velar o Município -, a ausência de pavimentação dessas vias e, bem assim, como consequência direta, de meio-fio, não se mostra apta ao suporte da conclusão de que irregular o empreendimento.
Sob esse color, pois, de irregularidade do empreendimento, em que sustentada a inicial, não vejo como confortar a conclusão sentencial de que devida “... a pavimentação das ruas (com meio-fio e calçamento, mesmo que de saibro”...” – fl.342v.
Aliás, mesmo o § 5º do artigo 2º da Lei 6766, de que se socorreu a sentença, que somente foi introduzido em dita lei muitos anos após a aprovação do empreendimento em questão, quando expressa quais seriam os equipamentos considerados como infraestrutura básica, no ponto em que se ocupa das vias públicas, refere: “... e as vias de circulação, pavimentadas ou não”(nem aí, bem se vê, exigida pavimentação.
Quanto ao sistema de escoamento pluvial, esse sim, porque requisito do parcelamento do solo desde o tempo em que lançado o empreendimento, “ex vi” do previsto nos artigos 22 e 6º da Lei Municipal nº 866/84 e 5º da Lei nº 6.766/79, merece confirmação a r. sentença apelada.
Saliento, por fim, melhor explicitando referência feita no início deste voto, que os objetivos da ação eram mais amplos, muitos dos quais atendidos durante a tramitação da ação, de modo que, ao fim e ao cabo, os resultados alcançados foram consideráveis. Irregularidades na infraestrutura e no fracionamento para comercialização dos lotes foram apontadas pela prova testemunhal (André Biali, Michael Correa e Francisca Lúcia), que deu conta da solução dos problemas, notadamente dos esgotos (ausência de fossa séptica, canos, ligações, etc.), após a reclamação feita junto ao Ministério Público (CD’s-Rom, fls. 199 e 215).
Tais as razões porque estou provendo e apelação da MITRA, em parte, para excluir da condenação que lhe foi ditada a construção da pavimentação das ruas (com meio-fio e calçamento, mesmo que de saibro), mantendo, todavia, a respeitante à regularização do sistema de escoamento pluvial do “Loteamento da Paróquia”.
Obviamente, esse provimento parcial se estende também ao Município.
E, quando à questão específica da responsabilidade do Município, tenho-a como certa, na medida em que lhe cabia exercer a fiscalização para evitar a comercialização dos lotes antes de implantada a infraestrutura necessária (escoamento pluvial, por exemplo).
Até porque lhe cabe zelar pela preservação permanente do meio ambiente e da ocupação do solo urbano.
O artigo 30, inciso VIII, da CF, estabelece que cabe ao Município a promoção do ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, outorgando-lhe o poder-dever de fiscalização e controle, a fim de que sejam atendidas as exigências legais, constantes na Lei nº 6.766/79, e assim os interesses da coletividade.
Quanto à natureza da responsabilidade, se solidária ou subsidiária, manifestei-me, em situação semelhante, no sentido de que se está diante de responsabilidade subsidiária do Município (AC 70061251005), cujos fundamentos tenho como adequados ao caso “sub judice”, por isso que os reproduzo, in verbis:
(...) Havendo dever do município em fiscalizar a área, e, como já dito, tendo conhecimento da situação em que o local se encontra, não se pode manter alheio, o que vai de encontro ao seu dever constitucional de proteção do meio ambiente e de ordenação territorial, não se tratando de atuação discricionária, mas sim vinculada aos ditames legais e notadamente ao interesse público.
Assim, independente de o Município não ter auferido lucro com a venda de lotes, lucro este só obtido pela loteadora, sua responsabilidade permanece hígida em nome do interesse público que se sobreleva, em razão da obrigação de controle e fiscalização por ele descumprida.
Aqui, porém, cabe reparo na sentença, uma vez que, no que concerne ás condenações referentes à regularização do loteamento, se trata de responsabilidade subsidiária e não solidária. Isto porque, além de não se poder presumir a solidariedade, conclui-se do teor do artigo 40 e seus parágrafos da Lei 6.766/993 que a responsabilidade do ente municipal só pode ser invocada depois de descumprida a responsabilidade do loteador. (...) - grifei -
ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. IRREGULARIDADES. LOTEADOR E RESPONSABILIDADE. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL E LEGITIMAÇÃO PASSIVA. É do loteador a responsabilidade pela regular implantação do loteamento, o que, no caso, atrai a legitimação passiva do Estado do Rio Grande do Sul. INQUÉRITO CIVIL. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. INAPLICABILIDADE. A par de ter sido oportunizada, inúmeras vezes, manifestações do Estado do Rio Grande do Sul, o inquérito civil, por ser procedimento investigatório, não se submete aos princípios do contraditório e ampla defesa. Importa o respeito aos mesmos no subsequente processo em juízo, tal qual se deu no caso dos autos. LOTEAMENTO. MAIS DE UMA DÉCADA E AUSÊNCIA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E INFRAESTRUTURA. DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. DISPONIBILIDADES ORÇAMENTÁRIAS. INAPLICABILIDADE. Não há como justificar a omissão do loteador, ainda que seja o Estado, quanto a loteamento a cujo respeito, vencida mais de uma década, não se tem atendidas as exigências referentes à regularização fundiária e, notadamente, infraestrutura, em clara ofensa à dignidade da pessoa humana, especialmente quanto ao direito de moradia em mínimas condições de razoabilidade. Não se aplica, em tais circunstâncias, o Princípio da Reserva do Possível, notadamente quando assente em genéricas alegações. Como também, considerada a ilegalidade da conduta omissiva, a argumentação, também abstrata, quanto a dificuldades orçamentárias ou ausência de tal previsão. LOTEAMENTO IRREGULAR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO E RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. CULPA IN VIGILANDO. Em havendo prolongada omissão do Município na fiscalização de loteamento irregular, permitindo a sua instalação e desenvolvimento, a configurar culpa in vigilando, responde ele, subsidiariamente, pela regularização do empreendimento. PROCESSUAL CIVIL. FAZENDA PÚBLICA E ASTREINTES. A Fazenda Pública não se apresenta refratária à imposição de astreintes, cuja aplicação se afigura justificada no caso dos autos, ante a omissão de mais de década, não se apresentando a multa diária estabelecida na sentença desatenta aos primados da razoabilidade e proporcionalidade, cabendo, se for o caso, eventual redução, ajustando a multa diária à realidade, evitando-se distorções que levem a intolerável sangria do Erário, assim como limitar sua incidência no tempo, à luz do princípio da razoabilidade. (Apelação Cível Nº 70079689766, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Armínio José Abreu Lima da Rosa, Julgado em 28/11/2018)
E assim refere o eminente Desembargador Armínio José Abreu Lima da Rosa em seu voto condutor na Apelação Cível nº 70079689766 antes citada:
“(...) Com efeito, não se ignora que, quando o Poder Público Municipal se omite e permite a implantação de loteamentos irregulares, configurando culpa in vigilando, assume ele responsabilidade subsidiária relativamente às obrigações do loteador, como decorre de compromissos constitucionais (artigo 30, VIII, CF/88) e da própria Lei de Loteamentos (artigo 40, Lei nº 6.766/79).
Sem falar na necessidade de observância às disposições do artigo 2º, I, II, III, IV, V, VI, alíneas c, f e g, XII, XIV, XV, XVI, XVII, Lei nº 10.257/01, denominada Estatuto das Cidades:
Especificamente no que diz respeito à responsabilidade subsidiária do Município, quanto às obrigações do loteador, não é outra a orientação do Superior Tribunal de Justiça, como retratado no AgInt no REsp nº 1.338.246/SP, HERMAN BENJAMIN:
ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. REGULARIZAÇÃO. ART. 40 DA LEI 6.766/1979. ESTATUTO DA CIDADE. DEVER DO MUNICÍPIO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. LIMITAÇÃO A OBRAS ESSENCIAIS.
1. Na origem, trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra empresa responsável por loteamento clandestino e o Município de São José do Rio Preto. A sentença condenou os réus a não negociar lotes, salvo após a completa regularização do empreendimento, a ser feita em até dois anos, e estabeleceu que, não efetuada tempestivamente, o estado do imóvel deveria ser restaurado e os adquirentes indenizados pelo prejuízo, tendo sido esta última condenação dirigida apenas à empresa Monte Carlo Empreendimentos Imobiliários. A sentença foi confirmada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. O Recurso Especial pretende que a responsabilidade da municipalidade seja considerada subsidiária.
2. Não ocorre perfeita identidade entre as obrigações da municipalidade omissa e as do particular que promoveu loteamento irregular e dele se beneficiou financeiramente. Daí não caber exigir do ente público, pelo prisma da solidariedade, tudo aquilo que pode ser do agente econômico que, ilegalmente, parcelou o solo, e é responsável maior e primordial pelo ilícito.
3. O Município é titular do dever de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares, mas a sua atuação deve-se restringir às obras essenciais a serem implantadas, em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5º, da Lei 6.799/1979), em especial à infraestrutura necessária para melhoria na malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados. Inexiste tal dever em relação às parcelas do loteamento irregular ainda não ocupadas. Tudo sem prejuízo do também dever-poder da Administração de, além de cominar sanções administrativas, civis e penais, cobrar dos responsáveis o custo que sua atuação saneadora acarrete. Precedentes: REsp 1.164.893/SE, Primeira Seção, rel. Min. Herman Benjamin; REsp 1.113.789/SP, Segunda Turma, Rel. Ministro Castro Meira; REsp 131.697/SP, Segunda Turma, Rel. Ministro João Otávio de Noronha.
4. Agravo Interno parcialmente provido para explicitar que o provimento do Recurso Especial se dá somente para restringir a obrigação do Município de regularizar o loteamento a apenas proceder a obras essenciais.
E também no REsp nº 1.394.701/AC, BENEDITO GONÇALVES:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARCELAMENTO DO SOLO URBANO. REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO PRIVADO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. ART. 40 DA LEI N. 6.766/1979. PROCEDIMENTO FACULTATIVO.
1. É facultativo o procedimento previsto no art. 40 da Lei n. 6.7661979, o qual possibilita ao município o ressarcimento dos custos financeiros pela realização de obras de infra-estrutura em loteamento privado irregular, quando o loteador não as realiza. Precedentes: AgRg no REsp 1310642/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 09/03/2015; REsp 859.905/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Rel. p/ Acórdão Ministro César Asfor Rocha, Segunda Turma, DJe 16/03/2012.
2. É subsidiária a responsabilidade do ente municipal pelas obras de infra-estrutura necessárias à regularização de loteamento privado, quando ainda é possível cobrar do loteador o cumprimento de suas obrigações.
(REsp 1394701/AC, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/09/2015, DJe 28/09/2015)
Na mesma linha a jurisprudência deste Tribunal de Justiça, como dá conta o AI nº 70070142286, MARILENE BONZANINI, assim ementada:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO. LOTEAMENTO IRREGULAR. REGULARIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO INOCORRENTE. INTERVENÇÃO DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL. ASSISTENTE SIMPLES.
- O litisconsórcio necessário somente ocorre nas hipóteses previstas pelo art. 47 do CPC (art. 114 do CPC/15), ou seja, por disposição expressa de lei, ou quando o juiz, diante da natureza da relação jurídica, tiver de decidir a lide de modo uniforme para todas as partes. Situação não verificada na hipótese, tendo em vista que a responsabilidade primária pela regularização do loteamento é do loteador, possuindo o Município responsabilidade apenas subsidiária, já que inexiste projeto aprovado.
E, da minha relatoria, a AC nº 70071522205, j. em 29.03.2017.
Entendimento este que, como visto, se encontra alinhado à jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, valendo destacar, ainda, a possibilidade de o ente público ressarcir-se dos gastos a serem realizados para implementar a infraestrutura faltante no loteamento – artigo 40, §§ 1º, 2º e 3º, Lei nº 6.766/79. (...)”
- os grifos não constam no original -
Desse modo, cumpre ao loteador realizar as obras de regularização do loteamento irregular, e caso não o faça, caberá ao ente público a tomada de providências, sendo assegurado o seu direito ao ressarcimento pelas despesas realizadas, nos termos do artigo 40, §§ 1º, 2º e 3º, da Lei nº 6.766/79.
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. EXECUÇÃO DE PROJETOS URBANÍSTICOS E DOS SISTEMAS DE ESGOTO DOMÉSTICO E PLUVIAL. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO DE GRAMADO. NÃO ACOLHIMENTO. RESPONSABILIDADE DO LOTEADOR PELA INFRAESTRUTURA BÁSICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. 1. Preliminar de ilegitimidade passiva do Município de Gramado. O art. 30, VIII, da Constituição Federal e o art. 40 da Lei nº 6.766/79 conferem ao Município a responsabilidade subsidiária pelas obras de infraestrutura básica de loteamento irregular. Assim, não há que se falar em ilegitimidade do Município de Gramado para figurar no polo passivo de Ação Civil Pública que visa à regularização de loteamento. 2. A Lei nº 6.766/79 determina que é obrigação do loteador a regularização do loteamento por ele executado, que envolve, dentre outros aspectos, as fases de planejamento, execução, implementação e instalação de equipamentos urbanos. Referida norma dispõe ainda, no art. 2º, § 5º e no art. 18, acerca da infraestrutura básica dos parcelamentos urbanos, referindo igualmente que tais obras são de responsabilidade do loteador. À luz do conjunto probatório e dos dispositivos legais vigentes, resta evidente a irregularidade do parcelamento do solo urbano, sob forma de loteamento, efetuada pelo réu Virgilio Enzweiler, que além de causar danos aos compradores dos lotes, apresenta-se como potencial causador de danos ao meio ambiente e à saúde pública. Deste modo, tratando-se de loteamento, cumpre ao loteador a obrigação de promover as obras determinadas na demanda. Certo, o município tem o poder-dever de impedir o uso clandestino e ilegal do solo urbano, podendo ser responsabilizado pelos prejuízos advindos ao ordenamento urbano e aos adquirentes de imóveis do loteamento irregular. Todavia, sua responsabilidade é subsidiária, conforme se verifica do art. 40, §§ 1º a 4º, da Lei 6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano. PRELIMINAR DESACOLHIDA. APELO PROVIDO EM PARTE. (Apelação Cível Nº 70077207744, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Lúcia de Fátima Cerveira, Julgado em 28/05/2018)
REMESSA NECESSÁRIA. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA CONTRA OS LOTEADORES E O MUNICÍPIO DE ALVORADA OBJETIVANDO A REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO IRREGULAR. LEI Nº 6.766/79. RESPONSABILIDADE DOS LOTEADORES E SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO PELA ADOÇÃO DAS MEDIDAS NECESSÁRIAS À REGULARIZAÇÃO DO EMPREENDIMENTO. A ação civil pública foi proposta pelo Ministério Público objetivando que fosse determinado aos Loteadores e ao Município que adotassem as medidas necessárias para regularizar o Loteamento irregular Jardim Reprise III. A jurisprudência vem entendendo que, nos casos de loteamento irregular, a responsabilidade do ente público é subsidiária. A regularização do loteamento deve ser efetuada, primeiramente, às custas do loteador e, caso não o faça, com recursos dos cofres públicos, assegurado o direito ao ressarcimento. SENTENÇA CONFIRMADA EM REMESSA NECESSÁRIA. (Reexame Necessário Nº 70078072014, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Francisco José Moesch, Julgado em 16/08/2018)
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO. LOTEAMENTO IRREGULAR. PARCELAMENTO DO SOLO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. LOTEADORES IDENTIFICADOS. INVIABILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO PER SALTUM. Do artigo 40 da Lei 6.766/79, extrai a jurisprudência ser responsabilidade primária do loteador a promoção da regularização fundiária, somente cabendo aos municípios a responsabilidade de forma subsidiária. Tratando-se de responsabilidade subsidiária a do Município, somente lhe é exigível a tomada das providências cabíveis, formais (documentação) ou materiais (obras de infraestrutura mínima), na impossibilidade de cobrança da obrigação primária, imputável ao loteador. No caso concreto, não se justifica tenha o autor (proprietário da gleba) ingressado com a demanda contra o responsável subsidiário, sendo sua a obrigação. Da municipalidade não se pode exigir que proceda à abertura do cadastro imobiliário individualmente de cada lote em nome de seus possuidores - diante da irregularidade registral absoluta da ocupação fundiária em questão - cabendo tal ônus aos próprios possuidores e/ou proprietários, aliás, como inclusive já operado por pessoas que usucapiram lotes). O engano alegado pelo autor quando do registro de aquisição da totalidade da área com os outros dois compradores (pois segundo ele teriam sido comprados apenas quatro lotes) não pode ser oposto na presente via. Conservada a sentença que concluiu pela ilegitimidade passiva do município. NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. UNÂNIME. (Apelação Cível Nº 70077955961, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Laura Louzada Jaccottet, Julgado em 26/09/2018)
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. MUNICÍPIO DE CARAZINHO. LOTEAMENTO IRREGULAR. RESPONSABILIDADE DO LOTEADOR. ART. 30, VII, DA CF/88, E SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. ART. 40 DA LEI FEDERAL Nº 6.766/79. PODER-DEVER DE FISCALIZAÇÃO DO MUNICÍPIO. I - Não prospera a primeira prefacial invocada, eis que inexistente violação aos artigos 128 e 460 do Código de Processo Civil de 1973. II - O Município detém responsabilidade subsidiária pela regularização do loteamento irregular, nos termos do art. 30, inciso VIII, da CF/88 e do art. 40, caput, da Lei n.º 6.766/79. III - Incontroverso que os primeiros demandados deram início ao desmembramento de solo para fins urbanos, sem autorização do órgão público competente e em desacordo com a Lei nº 6.766/79, por meio de venda de lotes, não registrados no Registro de Imóveis. IV - Independentemente dos supostos entraves burocráticos alegados para fins de regularização do loteamento, os demandados, pessoas físicas, não negam a promoção do parcelamento do solo, e a venda de lotes, sem a correspondente autorização legal, cuja responsabilidade de promoção é do loteador, e de forma subsidiária do município. V - Omissão do poder público municipal no seu poder-dever de fiscalização que ampara a sua condenação de forma subsidiária na obrigação de fazer imposta. Precedentes jurisprudenciais, em casos análogos. VI - Sentença de parcial procedência dos pedidos mantida. PRELIMINARES AFASTADAS. APELAÇAO DESPROVIDA. (Apelação Cível Nº 70064578545, Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Antônio Vinícius Amaro da Silveira, Julgado em 30/05/2018)
Em suma, provejo em parte as apelações, para afastar a condenação à construção da pavimentação das ruas e meio-fio, bem como para dispor como subsidiária a responsabilidade do Município.
Conforme lançado na sentença, nos termos do artigo 18 da Lei nº 7.347/85 não há condenação em custas e honorários.
- Ante o exposto, conheço do agravo retido e lhe nego provimento, provendo em parte, outrossim, as apelações manifestadas e confirmando, no mais, a sentença em remessa necessária.
DES. ARMINIO JOSÉ ABREU LIMA DA ROSA - Presidente - Apelação Remessa Necessária nº 70081473100, Comarca de Encruzilhada do Sul: "CONHECERAM E NEGARAM PROVIMENTO AO AGRAVO RETIDO E PROVERAM EM PARTE aoS APELOS, CONFIRMANDO, NO MAIS, A SENTENÇA EM REMESSA NECESSÁRIA. UNÂNIME."
Julgador (a) de 1º Grau: CLEUSA MARIA LUDWIG
Parágrafo único - Consideram-se urbanos os equipamentos públicos de abastecimento de água, serviços de esgotos, energia elétrica, coletas de águas pluviais, rede telefônica e gás canalizado.
§ 5 o Consideram-se infra-estrutura básica os equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, redes de esgoto sanitário e abastecimento de água potável, e de energia elétrica pública e domiciliar e as vias de circulação pavimentadas ou não. (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999)
Disponível em: https://tj-rs.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/721882784/apelacao-e-reexame-necessario-reex-70081473100-rs/inteiro-teor-721882794

References: artigo 40
 artigo 269
 artigo 2
 artigo 18
 artigo 40
 artigo 11
 artigo 4
 artigo 5
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 4
 artigo 6
 artigo 22
 artigo 2
 artigo 30
 artigo 40
 artigo 2
 artigo 40
 artigo 40
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 artigo 18