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Sentenza Cassazione Civile n. 14782 del 19/07/2016 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 14782 del 19/07/2016
Cassazione civile sez. I, 19/07/2016, (ud. 08/06/2016, dep. 19/07/2016), n.14782
sul ricorso 10425/2011 proposto da:
COMUNE DI BEVAGNA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente
domiciliato in ROMA, PIAZZA BARBERINI 12, presso l’avvocato ENRICO
TONELLI, rappresentato e difeso dall’avvocato GIUSEPPE CAFORIO,
IMPRESA N. &amp; FIGLI S.N.C. DI N.A. (P.I. (OMISSIS)),
domiciliata in ROMA, VIA PANAMA 58, presso l’avvocato LUIGI MEDUGNO,
rappresentata e difesa dall’avvocato LIETTA CALZONI, giusta procura
avverso la sentenza n. 38/2011 della CORTE D’APPELLO di PERUGIA,
08/06/2016 dal Consigliere Dott. ROSA MARIA DI VIRGILIO;
udito, per il ricorrente, l’Avvocato TONELLI ENRICO, con delega, che
udito, per la controricorrente, l’Avvocato CALZONI che ha chiesto il
ZENO Immacolata, che ha concluso per l’accoglimento del primo
motivo, assorbiti i restati.
Con sentenza del 3/6/2010-21/1/2011, la Corte d’appello di Perugia ha respinto l’impugnazione proposta in via principale dal Comune di Bevagna nonchè l’impugnazione incidentale dell’Impresa N. &amp;amp; Figli s.n.c. di N.A., intese a far dichiarare la nullità del lodo emesso il 13/10/2006, con cui il Comune era stato condannato al pagamento a favore dell’Impresa N. e Figli s.n.c. di N.A. della somma di Euro 110.443,76, con rivalutazione ed interessi.
Con contratto dell’8/1/1999, il Comune aveva affidato in appalto all’Impresa N. i lavori di completamento della nuova sede della civica residenza, di cui al progetto esecutivo approvato con la Delib. Giunta Municipale 11 novembre 1998, n. 148, per la somma di Lire 1.049.267.508, oltre Iva, con termine per l’ultimazione dei lavori di 165 giorni naturali e consecutivi dalla consegna, avvenuta il 21/12/98; dopo la sospensione dei lavori del 13/3/99 per l’esigenza di coordinamento con la realizzazione degli impianti tecnologici, appaltati poi alla stessa Impresa N., non vi era stata la ripresa a ragione della impossibilità per le inadeguate previsioni progettuali, denunciate dall’Impresa, e i lavori erano ricominciati il 10/7/00, con l’approvazione il 7/6/00 di una perizia di variante e variata distribuzione di spesa;
l’impresa aveva sottoscritto il 19/7/00 atto di sottomissione che prevedeva l’ultimazione dei lavori nel nuovo termine di 180 giorni naturali e consecutivi dalla ripresa; i lavori erano stati ultimati il 16/3/01, con il successivo collaudo da parte del Comune; l’Impresa, con atto notificato il 22/7/2004, aveva promosso procedimento arbitrale per ottenere il risarcimento dei danni per l’illegittima sospensione protrattasi dal 13/3/99 al 9/7/00, come da riserve inserite nei verbali di sospensione.
La Corte d’appello, premessa l’applicabilità della normativa anteriore alla riforma di cui alla L. n. 40 del 2006, nello specifico e per quanto ancora rileva, ha respinto:
il primo motivo (sub 2), inteso a denunciare la nullità ex art. 829 c.p.c., comma 1, n. 1, per la mancanza della volontà delle parti di deferire la controversia ad arbitrato, rilevando che l’art. 12 del capitolato speciale conteneva la clausola compromissoria(e ciò non era contestato dal Comune e comunque era di tutta evidenza) e che all’art. 4 del contratto erano richiamate le norme e condizioni del capitolato generale d’appalto delle opere del Ministero LL.PP. di cui al D.P.R. n. 1063 del 1962 (ed era irrilevante la sua abrogazione peraltro successiva al contratto, con l’entrata in vigore del D.P.R. n. 554 del 1999), nè sussisteva incompatibilità tra la clausola e la deroga alla competenza dell’AGO prevista dall’art. 17 del contratto, destinata ad operare ove nessuna delle parti avesse fatto valere la clausola compromissoria;
il motivo sub 1),sempre inteso a far valere il vizio ex art. 829 c.c., comma 1, n. 1, per inammissibilità dell’arbitrato del D.L. n. 180 del 1998, ex art. 3, comma 2, convertito nella L. n. 267 del 1998 (che disponeva la non devoluzione agli arbitri delle controversie relative all’esecuzione di opere pubbliche comprese in programmi di ricostruzione di territori colpiti da calamità naturali), di cui del D.L. n. 15 del 2003, art. 1, comma 2 quater, convertito nella L. n. 62 del 2003, aveva dichiarato la permanente vigenza, trattandosi di lavori di completamento della nuova sede del Comune, determinati nel progetto esecutivo approvato dalla G.M. con la Delib. 11 novembre 1998, n. 148, in data anteriore al sisma del 1997, il cui finanziamento era stato poi reperito per la gran parte nelle risorse destinate alle necessità delle popolazioni colpite dal sisma del settembre 1997, stante il danneggiamento della vecchia residenza per gli eventi sismici;
il motivo di nullità per inosservanza della regole di diritto, in quanto in parte inammissibile, in parte infondato, rilevando che la negazione da parte degli arbitri della natura novativa dell’atto di sottomissione(nel quale non erano state reiterate le riserve formulate in calce al verbale di sospensione dei lavori del 13/3/99)) integrava giudizio di fatto, così come l’avere ritenuto che la riserva n. 3 corrispondesse a quella inserita nel verbale di sospensione del 13/3/99, nonchè l’avere gli arbitri imputato al Comune la sospensione di 454 giorni dal 12/4/99 al 9/7/00; ed era infondato infine il richiamo della L. n. 109 del 1994, art. 25, dipendendo l’imputabilità al Comune della sospensione dalle modificazioni contrattuali dallo stesso volute, a prescindere dalla qualificazione di tali modifiche come variante o meno.
Ricorre avverso detta pronuncia il Comune, con ricorso affidato a cinque motivi.
Si difende con controricorso l’Impresa N..
Il Comune ha depositato la memoria ex art. 378 c.p.c..
1.1.- Col primo motivo, il Comune si duole della violazione e falsa applicazione del D.L. n. 180 del 1998, art. 3, comma 2, convertito nella L. n. 267 del 1998, la cui applicabilità alle controversie relative ad opere pubbliche inerenti i programmi di ricostruzione dei territori colpiti da calamità naturali è stata riaffermata dal D.L. n. 15 del 2003, art. 3, comma 2 quater.
1.2.- Col secondo, del vizio di motivazione contraddittoria o insufficiente, per avere la Corte d’appello ritenuto che i lavori non rientrassero tra quelli post sisma: ed infatti, tralasciando il rilievo che la delibera approvativa del progetto esecutivo dell’11/11/98 non è anteriore al sisma del 1997, tutta la documentazione dimostra che la nuova sede del Comune è stata interessata dalla serie di lavori resisi necessari per gli eventi sismici, e l’importo assolutamente prevalente dell’appalto è stato finanziato con i fondi previsti dall’art. 2 dell’ordinanza ministeriale n. 2668 del 28/9/1997, richiamata nell’ordinanza n. 65 del 6/3/98 del Presidente della Giunta regionale – Commissario delegato per la Protezione civile, di approvazione dell’intervento di completamento dell’edificio, già di proprietà del Comune di Bevagna, destinato ad ospitare la nuova sede municipale.
1.3.- Col terzo, denuncia la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 829 c.p.c., comma 2, per avere la Corte d’appello ritenuto la deroga alla giurisdizione ordinaria ex art. 17 del contratto d’appalto, mentre l’unica espressione della volontà delle parti è per la competenza territoriale del foro di Perugia, da cui la carenza della potestas judicandi degli arbitri.
1.4.- Col quarto, si duole della violazione e/o falsa applicazione dell’art. 829 c.p.c., comma 2 e del vizio di motivazione, per avere la Corte d’appello ritenuto quale giudizio di fatto l’esclusione da parte degli Arbitri della natura novativa dell’atto di sottomissione.
1.5.- Col quinto, denuncia i vizi ex art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5, sul rilievo che il preteso danno da sospensione è stato ritenuto in re ipsa e che gli Arbitri hanno deciso equitativamente senza essere a ciò autorizzati.
Il D.L. n. 180 del 1998, art. 3, comma 2, in vigore dal 1/1/99, per la parte che qui interessa così dispone:” Le controversie relative all’esecuzione di opere pubbliche comprese in programmi di ricostruzione di territori colpiti da calamità naturali non possono essere devolute a collegi arbitrali…”.
Per giurisprudenza consolidata, ai sensi dell’art. 3, comma 2, D.L. cit., si ritiene vietato il ricorso all’arbitrato per tutte le controversie relative all’esecuzione di opere pubbliche rientranti nei “programmi di ricostruzione di territori colpiti da calamità naturali”, senza alcuna distinzione o limitazione a determinate calamità, o a determinati tipi di calamità, e senza che rilevi la collocazione territoriale di esse; nè tale interpretazione è stata ritenuta in contrasto con gli artt. 2, 3, 24, 25 e 97 Cost., avendo la Corte Costituzionale (sent. n. 376 del 2001 e ord. n. 11 del 2003) già escluso la fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale del D.L. n. 180 del 1998, citato art. 3, comma 2 (così la pronuncia 5578/2005).
Detto divieto di arbitrato è stato ritenuto applicabile anche alle liti riguardanti le opere previste e finanziate nell’ambito di progetti triennali di sviluppo regolati dal titolo 5^ della L. n. 219 del 1981, atteso che, alla stregua di quest’ultima, non vi è diversità di disciplina tra i provvedimenti organici per la ricostruzione e quelli relativi allo sviluppo dei territori colpiti da calamità naturali, difficilmente distinguibili in tali territori, mentre il divieto mira a sottrarre alla materia arbitrale tutta la disciplina del contenzioso relativa alle dette fattispecie, senza distinzione tra i vari titoli in cui la L. n. 219 del 1981, si divide, in quanto tra di loro strettamente collegate, onde assoggettare ad un controllo più rigoroso i flussi di finanziamento (da qualunque comparto pubblico essi provengano) destinati alla realizzazione di dispendiosi interventi volti alla ripresa di una dignitosa vita civile ed economica, nelle aree colpite dai fenomeni naturali, attraverso l’esclusiva verifica da parte dei giudici comuni (così l’ordinanza n. 789 del 19/01/2016).
Ciò posto, si deve rilevare che, come chiaramente risulta dalla sentenza impugnata, i lavori oggetto dell’appalto di cui si tratta hanno interessato il completamento della nuova sede del Comune, stante l’inadeguatezza della vecchia sede, sono stato deliberati dalla Giunta regionale con la Delib. 2 maggio 1997, n. 2612, con la previsione del finanziamento per Lire 150.000.000, ed il relativo progetto esecutivo è stato approvato con la Delib. Giunta municipale 11 novembre 1998, n. 148, (quindi non prima, come erroneamente ritenuto dai Giudici perugini, ma dopo il sisma del settembre 1998) e, avendo il sisma danneggiato la vecchia sede, detti lavori, deliberati come si è visto prima ancora degli eventi sismici, hanno trovato prevalente finanziamento, sulla base dell’ordinanza n. 65 del 6/3/98 del Commissario delegato per la protezione civile, con i fondi previsti dall’art. 2 dell’ordinanza del Ministero dell’Interno n. 2868 del 28/9/97, con l’esplicita motivazione che era più economico finanziare l’opera in questione, di completamento della nuova sede del Comune, piuttosto che recuperare la vecchia sede, danneggiata dal sisma.
Alla stregua di detti fatti (della svista temporale relativa alla delibera di approvazione del progetto esecutivo si è già detto), la Corte del merito ha escluso che l’opera pubblica oggetto dell’appalto di cui si tratta potesse ritenersi ricompresa nei “programmi di ricostruzione dei territori colpiti da calamità naturali”, dato che invece la necessità dell’opera non era conseguente al sisma, ma ne prescindeva, sostenendo che la doverosa interpretazione letterale della norma induce a ritenere l’attinenza ad opere pubbliche da ricostruire o comunque da realizzare in conseguenza dei danneggiamenti sismici, escludendo l’interpretazione estensiva ed analogica, stante il carattere eccezionale del divieto di arbitrato rispetto alla regola che lo consente, L. n. 109 del 1994, ex art. 32, comma 1, come sostituito dalla L. n. 415 del 1998, art. 10, non a caso richiamato dal contratto d’appalto (art. 17).
A detta interpretazione non può prestarsi adesione.
La Corte del merito ha applicato la norma in oggetto in modo apodittico e restrittivo, anche avuto riguardo alla mera lettera della legge, e ne ha violato la ratio.
Ed infatti, la disposizione normativa in oggetto non si limita al riferimento alla “ricostruzione” di immobili a causa delle calamità naturali, ma ha riguardo alle opere pubbliche ” in programmi di ricostruzione di territori colpiti da calamità naturali”, quindi l’accento è posto sul programma inteso alla ricostruzione, che palesemente cosa diversa dal riferimento alla semplice ricostruzione di immobili, e tale inserimento nel programma comporta di per sè che le opere siano finanziate con i fondi destinati alla calamità naturali.
D’altra parte, la ratio della norma, come si è già detto sopra, è nel senso di precludere il ricorso ad arbitri privati per tutte le controversie relative alle opere di ricostruzione dei territori colpiti da calamità naturali, a ragione dell’elevato interesse pubblico ed anche economico delle stesse.
Applicando detti criteri interpretativi al caso che qui interessa, si deve rilevare che il progetto esecutivo ed i finanziamenti (per la parte nettamente preponderante) per l’opera sono intervenuti proprio quale conseguenza della ricostruzione post terremoto, con ciò rendendo del tutto irrilevanti le precedenti delibere dell’amministrazione; sostanzialmente, l’opera è stata inclusa dal Comune, quanto meno a partire dalla progettazione esecutiva, nell’ambito del programma di ricostruzione; e tanto bastava ad applicate la preclusione normativa all’arbitrato, rimanendo così assorbita perchè del tutto irrilevante per il legislatore ogni valutazione sull’originaria ragione dei lavori, a cui la Corte d’appello ha invece attribuito valenza dirimente.
2.2.- L’accoglimento del primo motivo di ricorso assorbe gli ulteriori motivi.
3.1.- Accolti il primo motivo del ricorso, assorbiti gli altri, va pertanto cassata senza rinvio la pronuncia impugnata ai sensi dell’art. 382 c.p.c., comma 3, perchè l’azione non poteva essere iniziata.
La Corte accoglie il primo motivo, assorbiti gli altri; cassa senza rinvio la pronuncia impugnata; condanna l’Impresa N. &amp;amp; Figli s.n.c. di N.A. alle spese di lite, liquidate per il giudizio d’impugnazione in Euro 1200,00 per diritti, Euro 4800,00 per onorari ed Euro 150,00 per esborsi, oltre spese generali ed accessori, e per il presente giudizio, in Euro 7200,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre spese forfettarie ed accessori di legge.

References: Sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 829
 art. 829
 art. 3
 art. 1
 art. 25
 art. 378
 art. 3
 art. 3
 art. 17
 art. 360
 art. 3
 art. 3
 sentenza 
 art. 32
 art. 10