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Timestamp: 2019-04-18 10:28:51+00:00

Document:
RESPONSABILIDAD ESTATAL POR OBRA PÚBLICA
DAÑOS DERIVADOS DEL CONTRATO ESTATAL
OPERA DURANTE LA SUSPENSIÓN DEL CONTRATO
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ. Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil ocho (2008). Radicación número: 66001-23-31-000-1995-03079-01 (16344).-
2.2. Determinación de la responsabilidad patrimonial en el caso concreto:
a) Incidencia de la suspensión del contrato en la responsabilidad de la administración por la ejecución de una obra pública:
En cuanto atañe a la responsabilidad de la administración por la ejecución de una obra pública, resulta oportuno recordar los criterios que la jurisprudencia de esta Sección ha elaborado y reiterado recientemente sobre el particular, a saber: (1)
"…cuando la administración contrata a un tercero para la ejecución de una obra pública, la jurisprudencia tiene determinado-desde 1985-que los eventos relacionados con daños a terceros con ocasión de la ejecución de obras públicas con el concurso de contratistas, comprometen la responsabilidad de la Administración Pública, porque : i) es tanto como si la misma Administración la ejecutara directamente, ii) la Administración es siempre la dueña o titular de la obra pública, iii) la realización de las obras siempre obedece a razones de servicio y de interés general, iv) No son oponibles a terceros los pactos de indemnidad que celebre con el contratista, esto es, exonerarse de responsabilidad extracontractual frente a esos terceros, en tanto la Administración debe responder si el servicio no funcionó, funcionó mal. (2)
En estos eventos se configura la responsabilidad del Estado por la actuación de su contratista bajo el título de imputación de falta o falla del servicio y por lo mismo debe asumir la responsabilidad derivada de los perjuicios que puedan llegar a infligirse con ocasión de los referidos trabajos, puesto que se entiende como si la administración hubiese dado lugar al daño antijurídico. (3)
Ha dicho la Sala en criterio que hoy se reitera:
“Es ella [la administración] la dueña de la obra, su pago afecta siempre el patrimonio estatal y su realización obedece siempre a razones de servicio y de interés general. El hecho de que no la ejecute con personal vinculado a su servicio obedece mas a insuficiencia o incapacidad técnica de su propio personal o a falta de equipo adecuado. (4)
“(…)[En definitiva] cuando la administración contrata a un tercero para la ejecución de una obra a través de la cual va a prestar el servicio público, es tanto como si aquélla la ejecutara directamente, esto es, que debe asumir la responsabilidad derivada de los perjuicios que puedan llegar a ocasionarse con ocasión de los referidos trabajos”. (5)
Ahora bien, en el presente caso la parte actora fundó las pretensiones formuladas en la demanda precisamente en la premisa general a la cual se acaba de hacer referencia, esto es que la responsabilidad patrimonial de la Administración resulta comprometida cuando se producen daños a terceros como consecuencia de la ejecución de una obra pública encomendada a un contratista; a su turno, la entidad pública demandada pretende sustraerse de la responsabilidad imputada argumentando, entre otros aspectos, que para la fecha en que tuvieron ocurrencia los hechos que dieron lugar a la demanda el contrato de obra se encontraba suspendido y que, en consecuencia, si estando suspendido el contrato el contratista lleva a cabo alguna actividad relacionada con el mismo, los daños que de tal actuación se deriven únicamente pueden ser imputados al contratista. En el mismo sentido se pronunciaron las compañías aseguradoras llamadas en garantía.
En este contexto, resulta indispensable determinar los efectos que conlleva la suspensión del contrato frente al vínculo contractual existente entre la Administración y el contratista.
Se ha entendido la suspensión como la “parálisis transitoria del contrato”, que tiene lugar cuando no es “posible continuar con su ejecución por circunstancias imputables a la Administración o por hechos externos”; así mismo, que si ante tales circunstancias no se acude a la suspensión del contrato, el contratista se vería afectado “por el acortamiento del plazo contractual”. (6)
“permite legalizar fácil y rápidamente la suspensión del cumplimiento del objeto de un contrato, originada en circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito (…). El beneficio de esta medida de la suspensión del plazo a través de un acta es tangible, ya que se evitan trámites posteriores más complejos y costosos como son la elaboración y la suscripción de un contrato adicional de plazo…" (7)
Dado que la suspensión del contrato comporta una incidencia directa en el plazo convenido por las partes para el cumplimiento de una o varias de las obligaciones contractuales respectivas, resulta pertinente destacar que:
“la naturaleza del plazo no es la de ser una medida de terminación del contrato, sino que apenas es el señalamiento de la urgencia de la Administración o de las partes para que se cumpla con la prestación. El plazo es un elemento para la exigibilidad de la obligación y para determinar el momento a partir del cual se cumplió oportunamente o se empezó a incumplir con la Administración." (8)
Es así como la Sala en sentencia del 15 de octubre de 1999, expediente 10.929, precisó que:
“… la suscripción del acta de suspensión del plazo del contrato por mutuo acuerdo, era la conducta legal y contractual adecuada…, de otra manera distinta a la voluntad de las partes no era procedente que el plazo del contrato se suspendiera”. (Se resalta)
Así mismo, en dicha providencia se sostuvo que si las partes determinan suspender el contrato, desde ese momento pueden convenir “cuáles serán las actividades que seguirán a cargo del contratista…”.
Posteriormente, en sentencia del 29 de mayo de 2003, expediente 14.945, se efectuaron los siguientes señalamientos:
“No tiene discusión alguna que un contrato en curso puede suspenderse por la ocurrencia de diversas circunstancias o por la voluntad de las partes y que uno de los efectos de la suspensión del contrato es la suspensión de las actividades del contratista. En tanto la suspensión sea provisional o temporal es porque el contrato se reiniciará cuando las partes así lo determinen; el caso es que estando el contrato en ejecución o suspendido con la intención de reiniciarlo, subsiste el vínculo contractual.” (Se resalta)
A partir de lo anterior, se desprende con claridad meridiana que cuando la Administración y el contratista deciden de mutuo acuerdo suspender el contrato, tal suspensión alude específicamente a la ejecución, total o del objeto contractual y formalmente incide de manera puntual en el plazo pactado para su cumplimiento.
Por manera que, pese a la suspensión, en todo caso la relación jurídico-negocial subsiste; en esa medida resulta perfectamente viable por el acuerdo de las partes y en algunos casos indispensable por la naturaleza misma del contrato, que el contratista lleve a cabo labores y actividades tendientes a superar los hechos que dieron lugar a la suspensión de contrato, o bien a posibilitar la pronta reanudación del mismo.
Hechas estas precisiones, encuentra la Sala que en el presente caso no le asiste razón al DEPARTAMENTO DE RISARALDA, como tampoco a las compañías aseguradoras llamadas en garantía cuando buscan la exoneración con base en la suspensión del contrato de obra correspondiente, toda vez que si bien es cierto en el proceso se acreditó que el 18 de diciembre de 1995 el DEPARTAMENTO DE RISARALDA y el señor HENRY TÉLLEZ TORO suscribieron un acta de suspensión del contrato No. 441-95 por el término de 45 días y que fue al día siguiente, 19 de diciembre de 1995, cuando se produjo el accidente que dio lugar a las reclamaciones de los demandantes, no puede perderse de vista que pese a dicha suspensión, el vínculo contractual se encontraba vigente y que aun cuando en el acta no se hubiera consignado de manera expresa cuál era el margen de acción del contratista durante el período de suspensión, en todo caso según se desprende de los testimonios rendidos en el proceso por el interventor del contrato (funcionario del Departamento) y el residente de obra, el acopio de material (grava, arena, tubería) era necesario “para cuando se reanudaran los trabajos” y según la obra contratada, los contratistas “sabían qué materiales tenían que llevar”.
Por manera que no se cuenta con fundamento jurídico ni fáctico alguno que permita desligar las actividades adelantadas por el contratista durante el período de suspensión del contrato, de las responsabilidades inherentes a la entidad pública contratante, como dueña de la obra.
(1) Sentencia del 20 de septiembre de 2007. Expediente 21.322. Actor: Martha Judith Quiroz y otros. M.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio.
(2) CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Auto del 25 de junio de 1997, exp.10.504, actor: Capolican Rojas Hernández.
(3) CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia del 28 de agosto de 1997 Exp. 13028, Actor: Wenceslao García Parra y otros. En la misma providencia se dejó en claro que: “La expresión actividad contractual debe entenderse en su más amplio sentido, es decir que cobija todos los hechos, actos, etc., que se generen con motivo de la ejecución o construcción de la obra independientemente que tal actividad la adelante la propia entidad o con el concurso de un contratista. En este último caso cuando la actividad desarrollada por el contratista en la realización de la obra ocasione daños a los particulares o a sus dependientes, dicho grupo de personas podrá demandar si lo prefieren a la entidad dueña de la obra o a quien ordenó su elaboración. Evento en el cual la entidad podrá llamar en garantía o repetir contra los servidores públicos, contratistas o los terceros responsables el monto de las condenas que se impongan de la declaratoria de responsabilidad en la respectiva providencia.
“Por lo antes expuesto puede afirmarse que la administración pública responderá de los daños causados a terceros siempre que sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de lo servicios públicos, bien sea en el caso especial que la ejecución de las obras públicas las adelante con servicios y medios propios, o bien mediante el concurso de un contratista, pues no debe olvidarse que el titular de la obra pública es siempre la administración y que ejercita sobre ella sus potestades por lo cual debe cargar con la responsabilidad y la obligación de reparar los daños derivados de dicha actividad.”
(4) Ver entre otras, sentencia del 3 de octubre de 1985, exp. No. 4556, actor: Gladys Mamby de Delgado. En este caso, se trataba del daño sufrido por una persona usuaria de la obra pública que fue lesionada a consecuencia de la dinamita utilizada para remover una roca. En la jurisprudencia francesa la suerte del participante que interviene en la ejecución del trabajo público como profesional-obrero, arquitecto-ha sido definida en forma bastante severa ya que “el derecho a la reparación de los daños causados a sus bienes o a su integridad supone una culpa (simple) imputable al dueño de la obra o al empresario de los trabajos públicos implicados (CE, 15 de diciembre de 1937, Préfet de la Gironde, Rec. CE, p. 1044 : accidente causado a un participante por el hundimiento de un puente con ocasión de su ensayo). Esta exigencia permanece aun si en el origen del accidente se encuentra una cosa peligrosa CE, 6 de junio de 1962, E4DF c/Malfait, Rec. CE, p.377: electrocución por una línea eléctrica). El trato dado al participante es así poco favorable pues él no se beneficia del liberalismo que impregna de una manera general el régimen de los daños por los trabajos públicos. Se explica por lo general esta severidad subrayando que el participante no es del todo extraño al riesgo creado y que en tanto que profesional remunerado se beneficia de un régimen legal de protección que cubre lo que es un riesgo del oficio.” (Michel Paillet. La responsabilidad Administrativa. Bogota, Universidad Externado de Colombia. 2001, Página 194).
(5) CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 28 de abril de 2005, exp. 14.178. En el mismo sentido sentencias de 7 de diciembre de 2005, exp. 14.065 y de 28 de noviembre de 2002, exp. 14.397. Criterio reiterado recientemente por la misma Sala en Sentencia de 29 de agosto de 2007, Rad. 5200123310007838-01 (14.861), Actor: Amelia Yomaira Vela Belalcázar y otros, Demandado: Empopasto y otro, C. P. Ruth Stella Correa Palacio
(6) DAVILA VINUEZA, Luis Guillermo. “Régimen Jurídico de la Contratación Estatal. Aproximación crítica a la Ley 80 de 1993”. Segunda Edición. LEGIS. 2003. Bogotá. Pág. 381.
(7) BAUTISTA MÖLLER, Pedro José. “El Contrato de Obra Pública. Arquetipo del Contrato Administrativo”. Imprenta Nacional de Colombia. Bogotá. 1998. Pág. 47.
(8) PALACIO HINCAPIÉ, Juan Angel. “La Contratación de las Entidades Estatales”. Librería Jurídica Sánchez. 5ª. Edición. 2005. Bogotá. Págs. 290, 291.
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO, Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil siete (2007). Radicación número: 25000-23-26-000-1996-02482-01(17253).-
La ley 80, al regular en su capítulo V la responsabilidad contractual de las entidades públicas, prescribió en el artículo 50 citado que estas últimas responderán por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y que causen perjuicios a sus contratistas, en tales casos-conforme a la norma transcrita-deberán indemnizar la disminución patrimonial que se ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista.
En otros términos, este artículo contiene la cláusula general de responsabilidad en materia contractual, la cual en perfecta consonancia con el artículo 90 Superior, comporta una indemnización plena en tanto cobija los siguientes ítems:
i) isminución patrimonial que se ocasione;
ii) prolongación de la misma y
iii) ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista.
Sobre este punto, también destaca la Sala lo señalado en la exposición de motivos a la ley 80:
“Se trata, claro está, de una responsabilidad patrimonial y de allí que se contemple, en orden a la plena reparación del daño causado, que la indemnización comprenda tanto la disminución patrimonial que se produzca y su prolongación (entendida esta última en términos del deterioro del poder adquisitivo u otros factores semejantes), como el beneficio o provecho dejado de percibir por el contratista”. (se subraya)
Por manera que el legislador dejó en claro que en caso de actuaciones de naturaleza antijurídica la compensación debe ser integral, en tanto el proceder irregular de la administración no debe comportar un sacrificio indebido del particular contratista en beneficio del interés general. Configurándose en este evento un típico incumplimiento de la obligación a cargo del Estado, como primer elemento constitutivo de la responsabilidad contractual, derivado del incumplimiento de una cláusula legal, por uso ilegítimo de las prerrogativas excepcionales, lo cual a juicio de la doctrina entraña un típico supuesto de incumplimiento que autoriza al cocontratante para recurrir ante el juez del contrato (Vedel), por desviación de poder (Berçaitz).
REPETICIÓN CONTRA EL CONTRATISTA
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA.- CONSEJERO PONENTE: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA, BOGOTÁ, D.C., TRES (3) DE MAYO DE DOS MIL SIETE (2007).- RADICACIÓN NÚMERO: 05001-23-26-000-1994-00422-01(19420).- CONSIDERACIONES.- (…) 1. La responsabilidad del Estado por los daños derivados de la ejecución del contrato estatal.- Son supuestos de la responsabilidad del Estado el daño que consiste en la lesión o menoscabo del derecho o situación de la cual es titular un sujeto de derecho y la imputación jurídica del mismo, que consiste en la atribución jurídica del daño, que se funda en la prueba del vínculo existente entre el daño antijurídico y la acción u omisión del ente demandado.
En el caso concreto se analiza la responsabilidad del municipio de Medellín por la ocurrencia de un daño que se vincula a la ejecución de una obra que contrató. Al respecto resulta ilustrativo señalar que la ley y la jurisprudencia han sido claras en señalar que es procedente imputar al Estado el daño padecido por los ejecutores de la obra o por terceros ajenos a ella, en consideración a su condición de dueña de la misma. Así lo explicó la Sala, con fundamento en que "el régimen de responsabilidad que se aplica frente a los daños derivados de la ejecución de una obra pública, debe definirse con fundamento en el principio ubi emolumentum ibi onus esse debet (donde está la utilidad debe estar la carga) que hace responsable de los perjuicios a quien crea la situación de peligro, toda vez que cuando la administración contrata la ejecución de una obra pública es como si la ejecutara directamente."[*]
"Cuando en un caso como el que aquí se examina, la responsabilidad que se reclama proviene del daño causado con ocasión de la ejecución de una obra a favor del Estado, con independencia de que el daño haya sido sufrido por una persona destinada por el contratista ejecutor de la obra a la realización de la misma, o por un tercero ajeno por completo a la actividad contractual en la que es parte el Estado, es claro el compromiso de la responsabilidad patrimonial del Estado, como beneficiario de la obra, como destinatario de la misma y por ende como sujeto de imputación de los daños que con ella se causen.
Se advierte además que la entidad puede obtener de su contratista o asegurador el reembolso de lo pagado por concepto de la indemnización a terceros, en consideración a que el primero asume esa obligación al contratar con el Estado, como también la de garantizar las indemnizaciones por daños causados al personal utilizado para la ejecución del contrato o a los terceros, conforme lo prevé la ley 80 de 1993, arts. 25 numeral 19 y 60 de la Ley 80 de 1993), en el entendido de que "dicha circunstancia, por sí sola no exime de responsabilidad a la entidad propietaria de la obra pública, sin perjuicio de que pueda obtener el reembolso de las sumas pagadas del contratista o de la compañía de seguros."[*]
Aparece claro que no era previsible para la conductora GAVIRIA JIMÉNEZ el hallazgo de ese material así recogido en la vía, sin aviso de estarse haciendo allí una obra en dicha calle, por lo cual no tuvo el suficiente tiempo para utilizar los frenos y al tomar varias de las piedras, el vehículo tomó un rumbo loco que lo llevó al otro lado de la vía a chocarse contra el taxi conducido por el señor AGUDELO que pasaba por allí con el otro pasajero que también resulto muerto.
El artículo 36 del C.P.P., prescribe que cundo el hecho punible tenga ocurrencia dentro de las circunstancias de inculpabilidad contempladas dentro del numeral 1º del artículo 40 del Código Penal, se debe precluír la investigación, como se hará en este caso.
En efecto, la conductora GAVIRIA JIMÉNEZ no tuvo previsión del obstáculo que se encontró en su trayectoria y no puede imputársele el hecho a título de culpabilidad por culpa, pues, no era probable para ella que existiera ese arrume de material de obras públicas en plena vía y ello causó el accidente." (Copia auténtica, resolución de preclusión fols 286 a 289 c.1)
La Sala, al igual que el Tribunal, encuentra debidamente probados los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial del municipio de Medellín por los perjuicios derivados de la muerte del señor Rafael Antonio Chica ocurrida el 1 de diciembre de 1993, cuando el vehículo en el que iba como pasajero fue arrollado por un campero que se salió de su vía cuando se encontró con los escombros y materiales de una obra ejecutada, en cumplimiento de un contrato suscrito entre dicho municipio y un particular.
En efecto, el Código de Tránsito Terrestre vigente para la época de los hechos, contenido en el Decreto 1344 de 1970 y modificado por los Decretos 1809 y 2591 de 1990, estipula en su artículo tercero que son autoridades de tránsito a nivel municipal el Alcalde y las Secretarías, Departamentos, Inspecciones y demás organismos municipales de tránsito, a quienes según el artículo 6° del mismo Código, les corresponde dentro de su respectiva jurisdicción, expedir las normas y tomar las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas, con sujeción a las disposiciones de tal ordenamiento, a sus normas reglamentarias y a las demás que lo modifiquen o adicionen.
La Sala comparte lo expuesto por el Tribunal, respecto de la concurrencia de otra causa en la producción del daño, cual fue la imprudencia de la conductora del vehículo, quien superó el límite de velocidad permitida para esa zona y no contó con la habilidad suficiente para maniobrar el vehículo que colisionó contra el montículo de materiales dispuesto para la obra. Esta circunstancia, sin embargo, no permite reducir la condena impuesta a la entidad toda vez que, cuando el daño se produce por la acción u omisión de dos o mas personas, cada una de ellas es solidariamente responsable por todo el perjuicio.
No obstante lo anterior, como el tribunal dispuso que el municipio "podrá repetir" contra el particular contratista, se impone modificar dicha decisión, en el entendido de que el municipio llamó en garantía a su contratista y la sentencia resolvió la relación jurídica existente entre los dos. Por esta razón, la Sala declarará la obligación del contratista particular a rembolsar a la entidad el 100% del valor de la condena.

References: artículo 50
 artículo 90
 artículo 36
 artículo 40
 resolución 
 artículo 6