Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/671224129
Timestamp: 2020-03-28 11:27:09+00:00

Document:
Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala - Jurisprudencia - VLEX 671224129
Localizacion: Décima Época. Primera Sala. Semanario Judicial de la Federación, Marzo del 2017.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 12/2015. MUNICIPIO DE TEPIC, ESTADO DE NAYARIT.I. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SOBRESEIMIENTO POR EXTEMPORANEIDAD AL TENER CONOCIMIENTO CON ANTERIORIDAD EL ACTOR DE LOS ACTOS IMPUGNADOS (RETENCIONES EFECTUADAS POR EL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE NAYARIT A LAS PARTICIPACIONES FEDERALES DEL MUNICIPIO DE TEPIC, CORRESPONDIENTES A LOS MESES DE SEPTIEMBRE A NOVIEMBRE DE DOS MIL CATORCE, ASÍ COMO A LA SEGUNDA QUINCENA DE FEBRERO Y A LOS MESES DE MARZO Y ABRIL DE DOS MIL QUINCE). II. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. UN CONVENIO DE RECONOCIMIENTO DE ADEUDOS Y SU PROGRAMA DE PAGOS NO CONSTITUYEN UN HECHO NUEVO PARA EFECTOS DE AQUÉLLA PUES EL MUNICIPIO QUE LO CELEBRA TIENE CONOCIMIENTO A PARTIR DE LA ENTREGA-RECEPCIÓN DE LOS DOCUMENTOS RESPECTIVOS (RETENCIONES EFECTUADAS POR EL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE NAYARIT A LAS PARTICIPACIONES FEDERALES DEL MUNICIPIO DE TEPIC). III. PARTICIPACIONES FEDERALES. SU RETENCIÓN CARECE DE LA DEBIDA FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN CUANDO SE REALIZA POR MONTOS Y EN FECHAS DIVERSAS A LAS PRECISADAS EN EL CONVENIO DE RECONOCIMIENTO DE ADEUDOS Y SU PROGRAMA DE PAGOS CONFORME AL CUAL SE REALIZAN, SIN QUE PREVIAMENTE HAYA EXISTIDO UNA MODIFICACIÓN A LOS TÉRMINOS DE ÉSTOS (RETENCIONES EFECTUADAS POR EL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE NAYARIT A LAS PARTICIPACIONES FEDERALES DEL MUNICIPIO DE TEPIC, CORRESPONDIENTES A ENERO, PRIMERA QUINCENA DE FEBRERO, SEGUNDA QUINCENA DE MARZO Y ABRIL DE DOS MIL QUINCE, SUPUESTAMENTE PRECISADAS EN EL OFICIO DE DGT/SAF/DGT/360/2014).
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 12/2015. 5 DE OCTUBRE DE 2017. MUNICIPIO DE TEPIC, ESTADO DE NAYARIT. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., QUIEN SE RESERVÓ EL DERECHO DE FORMULAR VOTO CONCURRENTE, J.M.P.R., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA. SECRETARIA: F.E.T..
Ciudad de México. Acuerdo de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al cinco de octubre de dos mil dieciséis.
PRIMERO.-Presentación de la demanda, autoridad demandada y acto impugnado. Mediante oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el diecinueve de febrero de dos mil quince, M.F.O.S., en su carácter de síndica del Ayuntamiento de Tepic, Estado de N., promovió controversia constitucional en representación de dicho Municipio, en contra del Poder Ejecutivo del Estado de N. por los actos que a continuación se indican:
I. El oficio DGT/SAF/DGT/360/2014 emitido el diecinueve de diciembre de dos mil catorce por el director general de la Tesorería de la Secretaría de Administración y Finanzas perteneciente al Poder Ejecutivo del Estado de N., y notificado al Municipio actor, el ocho de enero de dos mil quince.
II. Los siguientes actos de retención de participaciones federales, que corresponden al Municipio actor:
1. La cantidad de $7'297,000.00 pesos del anticipo del fondo general de participaciones, correspondiente a septiembre de dos mil catorce, por concepto de "Desc. Gobierno".
2. La cantidad de $7'136,000.00 pesos del complemento del fondo general de participaciones, correspondiente a septiembre de dos mil catorce, por concepto de "descuento IMSS".
3. La cantidad de $14'203,633.18 pesos del fondo de fomento municipal y del impuesto especial sobre producción y servicio, correspondientes a septiembre de dos mil catorce, por concepto de "Banobras" y "préstamo interacciones".
4. La cantidad de $574,251.00 pesos del anticipo del fondo general de participaciones, correspondiente a octubre de dos mil catorce, por concepto de "descuento IMSS".
5. La cantidad de $5'490,000.00 pesos del complemento del fondo general de participaciones, correspondiente a octubre de dos mil catorce, por concepto de "descuento IMSS".
6. La cantidad de $13'686,242.04 pesos del fondo de fomento municipal y del impuesto especial sobre producción y servicio, correspondientes a octubre de dos mil catorce, por concepto de "Banobras" y "préstamo interacciones".
7. La cantidad de $7'778,000.00 pesos del anticipo del fondo general de participaciones, correspondiente a noviembre de dos mil catorce, por concepto de "Desc. IMSS".
8. La cantidad de $5'177,000.00 pesos del complemento del fondo general de participaciones, correspondiente a noviembre de dos mil catorce, por concepto de "descuento IMSS".
9. La cantidad de $13'182,408.33 pesos del fondo de fomento municipal y del impuesto especial sobre producción y servicio, correspondientes a noviembre de dos mil catorce, por concepto de "Banobras" e "IMSS"
10. La cantidad de $3'893,004.56 pesos del anticipo del fondo general de participaciones, correspondiente a enero de dos mil quince, por concepto de "descuento IMSS".
11. La cantidad de $3'893,004.56 pesos del complemento del fondo general de participaciones, correspondiente a enero de dos mil quince, por concepto de "descuento IMSS".
12. La cantidad de $3'893,004.56 pesos del anticipo del fondo general de participaciones, correspondiente a febrero de dos mil quince, por concepto de "descuento IMSS".
SEGUNDO.-Antecedentes. El Municipio de Tepic señala como antecedentes de los actos impugnados los siguientes:
I. El diecisiete de septiembre de dos mil catorce inició la gestión del XL Ayuntamiento Constitucional de Tepic, N..
II. Conforme al Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, al que hace referencia el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, el Municipio de Tepic cuenta solamente con las siguientes obligaciones a pagar mediante participaciones federales:
1. Adeudo con Banobras. El contrato de apertura de crédito simple entre Banobras y el Municipio de Tepic, de seis de agosto de dos mil doce, el cual fue inscrito el diecinueve de septiembre de dos mil doce, por un monto de $322'781,684.26 pesos a pagar en un plazo de doscientos cuarenta meses, con el 40% del fondo general de participaciones.
Al respecto, el Municipio de Tepic instruyó de manera irrevocable, mediante oficio de veinte de agosto de dos mil doce, a la Secretaria de Administración y Finanzas del Estado de N. para que se entregue el 40% mensual de los recursos de dicho fondo que le corresponden al fideicomiso de pago constituido para cubrir el adeudo con Banobras.
2. Adeudo con interacciones. La obligación fue inscrita el cinco de febrero de dos mil trece, con un monto original de $75'678,881.00 pesos a pagar en un plazo de treinta y seis meses.
Asimismo, el Municipio de Tepic instruyó de manera irrevocable, mediante oficio 412/12 de treinta de enero de dos mil trece, a la Secretaria de Administración y Finanzas del Estado de N. para que se entregue el 15% mensual de los recursos del fondo general de participaciones que le corresponden al fideicomiso de pago constituido para cubrir el adeudo con interacciones.
III. El Poder Ejecutivo de N. ha retenido indebidamente las participaciones federales, relativas al fondo general de participaciones y del fondo de fomento municipal e impuesto especial sobre producción y servicio, correspondientes a los meses de septiembre, octubre y noviembre de dos mil catorce, y enero y febrero de dos mil quince, por motivos distintos a las obligaciones descritas. Las retenciones señaladas como indebidas son las siguientes:
Ver retenciones 1
IV. Mediante oficio TES/240/2014, de dieciséis de diciembre de dos mil catorce, la síndica y el tesorero del Municipio de Tepic manifestaron ante la Secretaría de Administración y Finanzas del Poder Ejecutivo de N., que se habían presentado diversas irregularidades en las retenciones efectuadas a dicho Municipio, específicamente del fondo general de participaciones, del fondo de fomento municipal y del impuesto especial sobre producción y servicio.
V. El director general de Tesorería de la Secretaría de Administración y Finanzas, emitió el oficio DGT/SAF/DGT/360/2014, de diecinueve de diciembre de dos mil catorce, en el que señaló que las retenciones a las participaciones federales, son derivadas de acuerdos y obligaciones generadas entre el Municipio de Tepic y el Gobierno del Estado con diversas instituciones, como el Instituto Mexicano del Seguro Social para cubrir las cuotas para el aseguramiento de los trabajadores al servicio del Municipio y con Banobras a fin de cubrir un crédito celebrado por el anterior Ayuntamiento.
VI. Mediante oficio TES/356/2015, de once de febrero de dos mil quince, la síndica y el tesorero del Municipio de Tepic, manifestaron a la Secretaría de Administración y Finanzas del Poder Ejecutivo de N. que indebidamente se retuvieron las participaciones federales de dicho Municipio; señalaron las irregularidades ocurridas a partir de septiembre del dos mil catorce, e identificaron las retenciones indebidas.
TERCERO.-Conceptos de invalidez. El promovente señala en sus conceptos de invalidez lo siguiente:
I. Los actos cuya invalidez se demanda son opacos y faltos de claridad, por lo que atentan contra la debida fundamentación y motivación que exige la garantía de legalidad, prevista en el artículo 16 de la Constitución General.
Por un lado, el director general de Tesorería de la Secretaría de Administración y Finanzas, dependiente del Poder Ejecutivo del Estado de N., aduce de manera inexacta en el oficio DGT/SAF/DGT/360/2014 impugnado, que las retenciones efectuadas por dicho poder derivan de acuerdos y obligaciones generadas entre el Municipio y el Gobierno del Estado con diversas instituciones, argumentando razones carentes de fundamentación y motivación, y pretendiendo inducir al error.
En efecto, el Poder Ejecutivo incurrió, en una indebida fundamentación y falta de motivación respecto al oficio DGT/SAF/DGT/360/2014 combatido, pues únicamente se refirió a diversos artículos del Código Fiscal de la Federación, sin que éstos resulten relevantes para justificar los actos de retención, pues prevén supuestos distintos a la retención combatida. Asimismo, la autoridad demandada no motivó su actuación, dado que únicamente expone las razones por las que el supuesto encuadra en dichas normas, a pesar de que no son aplicables al caso. Por tanto, el Poder Ejecutivo de N. al no constreñirse a una adecuación entre los motivos que adujo y las normas aplicables, se invade la esfera de competencias del Municipio actor, violando el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General.
Por otro lado, los actos de retención de participaciones federales no fueron fundamentados ni motivados, pues el poder demandado no precisó los artículos aplicables, con base en los cuales efectuó la retención, lo cual genera una situación de indefensión del Municipio actor y se invade su esfera de competencias al no existir una justificación legítima para su retención. Tal situación se agrava al tampoco motivarse, ya que no existe un argumento o explicación ateniente y suficiente que justifique que se actualice una disposición normativa que permita la retención por parte del Poder demandado.
En este sentido, el Poder Ejecutivo de N., por conducto del director general de la Tesorería de la Secretaría de Administración y Finanzas, incurrió en falta de fundamentación y motivación, ya que no se tiene certeza de que la autoridad actúa con base en el marco jurídico, dando lugar a actos arbitrarios e injustificados como los impugnados, al llevar a cabo las retenciones, bajo los conceptos de "descuento IMSS", de forma sistemática, a partir de septiembre de dos mil catorce, mes en que inició la administración del Ayuntamiento promovente. No obstante, los descuentos realizados no tienen ese destino, sino que más bien el Gobierno del Estado de N. los retiene arbitrariamente.
Cuando la violación al principio de legalidad se verifica entre autoridades, ello genera la vulneración a la esfera de competencias de alguna de éstas. Por tanto, toda vez que las retenciones efectuadas por el poder demandado adolecen de indebida fundamentación y motivación, y resultan caprichosas e ilegales, se invade la esfera de competencias del Municipio actor en lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General.
II. El Poder Ejecutivo Local violó los principios de libre administración de la hacienda municipal, de ejercicio directo de los recursos y de integralidad de los recursos municipales; además, él causó la pérdida de poder adquisitivo y sometió al Municipio actor a graves inconvenientes, en razón de imposibilitar el destino de recursos para la prestación de funciones y servicios públicos municipales, por lo que se trastocan los artículos 14, 16, 39, 40, 41, 49, 115, fracciones II y IV, inciso b), 116, 124 y 133 de la Constitución General.
Los actos del Poder Ejecutivo del Estado de N., transgreden los principios constitucionales que aseguran la autonomía municipal y la libre administración de la hacienda municipal, previstos particularmente en los artículos 115 de la Constitución General, 115 de la Constitución Local y 2o., 160 y 161 de la Ley Municipal para el Estado de N..
De dichos preceptos se desprende lo siguiente: i) que las participaciones federales que reciban los Municipios, forman parte de la hacienda municipal y serán cubiertas en los términos de distribución que determinen las Legislaturas Locales en disposiciones de carácter general; ii) que los Estados deberán entregar las participaciones federales que le correspondan al Municipio dentro de los cinco días siguientes a su recepción de la Federación y el retraso en el pago dará lugar a intereses; iii) que las participaciones que corresponden a las entidades y Municipios son inembargables, no pueden afectarse para fines específicos, ni sujetarse a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por aquéllos, siempre y cuando así lo autoricen las Legislaturas Locales y se inscriban en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
De igual manera, en la controversia constitucional 104/2011, se estableció que se vulneran los principios constitucionales mencionados y se invade la esfera de competencias municipal, si se disponen y aplican las participaciones federales, que están sujetas a un régimen de libre administración, sin sujetarse a los términos que fijan las leyes y para el cumplimiento de los fines públicos de los propios Municipios.
Asimismo, en la controversia constitucional 111/2011, se sostuvo que la entrega incorrecta de recursos que integran la hacienda pública municipal, se traduce en una violación a los principios constitucionales mencionados, lo que actualiza una violación a la autonomía municipal, contenida en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General.
En efecto, el Poder Ejecutivo del Estado de N. no tiene facultades expresas para ordenar la retención de la totalidad de los recursos que se reclaman, pues no existe en el orden jurídico federal o estatal, algún precepto que sea conforme a la Constitución General y establezca esa posibilidad. En este sentido, el Poder Ejecutivo del Estado de N., violenta diversas garantías de carácter económico, tributario y financiero en perjuicio del Municipio de Tepic, tendentes al fortalecimiento de la autonomía del Municipio.
Así, desde septiembre de dos mil catorce, hasta el momento en el que se presentó la demanda, el poder demandado ha vulnerado el principio de ejercicio directo de la hacienda municipal, pues se han llevado a cabo retenciones sin fundamento.
Asimismo, el Poder Ejecutivo Local, inobserva el principio de integridad de los recursos municipales, ya que los fondos federales no se han entregado al Municipio de Tepic, desde la instalación legal del Ayuntamiento en funciones, dado que no existe certeza de los conceptos de retención ni de su causa. Lo anterior, sin que el poder demandado tenga autorización de la Legislatura Local para su retención en términos del artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal.
Por lo anterior, el Municipio actor concluye que se vulnera el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General, dada la violación de los principios de libre hacienda municipal, de integralidad en los recursos económicos y de ejercicio directo de la hacienda municipal, por lo que solicita el pago de una indemnización moratoria por el impago de cantidades líquidas y exigibles, de conformidad con el criterio sustentado en la controversia constitucional 37/2012, en la que se estableció que procede el pago de intereses por la falta de entrega de las aportaciones federales, pues si bien no se prevé tal supuesto en el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, ello se desprende de una interpretación sistemática de dicho ordenamiento.
III. El Poder Ejecutivo Local vulnera el Sistema Federal de Coordinación Fiscal y la autonomía municipal, pues considera al Municipio como un subordinado o inferior jerárquico.
Los actos de la Dirección General de Tesorería de la Secretaría de Administración y Finanzas del Gobierno del Estado de N., rompen con el sistema democrático constitucional, al constituir una invasión a la esfera de competencias del Municipio de Tepic, e interfieren con el principio de libre administración de la hacienda municipal, perjudicando a los habitantes del Municipio, dado que padecen de una deficiente prestación de funciones y servicios públicos municipales por la falta de recursos.
Por lo anterior, el Poder Ejecutivo Local, al retener indebidamente las participaciones federales, sin que la Legislatura del Estado lo haya autorizado en términos del artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, invade la esfera de competencias del Municipio actor, por lo que contraviene el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General.
CUARTO.-Artículos constitucionales que se aducen violados. Se consideran infringidos los artículos 14, 16, 39, 40, 41, 49, 115, fracciones II y IV, 116, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
QUINTO.-Trámite. Por auto de diecinueve de febrero de dos mil quince, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, formó y registró el expediente y, ordenó que el asunto se turnara conforme a la certificación respectiva al Ministro Zaldívar Lelo de L..
En auto de veinticinco de febrero de dos mil quince, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda; tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de N. y como terceros interesados al Poder Ejecutivo Federal y al Instituto Mexicano del Seguro Social; dio vista al procurador general de la República; y ordenó formar el cuaderno incidental, relativo a la solicitud de suspensión de los actos combatidos.
SEXTO.-Contestación de la autoridad demandada. El dieciséis de abril de dos mil quince, el gobernador del Estado de N. presentó contestación a la demanda promovida por el Municipio de Tepic.
En lo que respecta a las retenciones de participaciones federales señaló que los actos impugnados son ciertos, pero es falso que las retenciones sean indebidas e ilegales por lo siguiente:
Ver razones en que sustenta la legalidad de las retenciones combatidas
Por otro lado, el gobernador del Estado de N. considera que la demanda de controversia constitucional fue presentada fuera del plazo establecido en el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para su interposición, por lo que resulta extemporánea y debe sobreseerse.
Señala que el Municipio de Tepic impugna distintas retenciones de participaciones federales, las cuales son actos que constituyen una determinación particular, concreta e individual, pues el Gobierno del Estado de N. aplicó una serie de descuentos concretos sobre las participaciones federales, correspondientes al Municipio, por lo que debe computarse al plazo señalado en el precepto mencionado por cada una de éstas. En este sentido, en la controversia constitucional 13/2005, se sostuvo que no es correcto que las retenciones de participaciones, constituyan violaciones de tracto sucesivo que se actualizan mientras subsiste la omisión.
Así, de las constancias de compensación de las participaciones federales, de la propia demanda y del oficio TES/240/2014, se advierte que el Municipio de Tepic, tuvo conocimiento de los descuentos de septiembre, octubre y noviembre de dos mil catorce, impugnados durante dicho año, por lo que resulta evidente que al presentarse la demanda el diecinueve de febrero de dos mil quince, el plazo había transcurrido en exceso. Por el contrario, no es correcto que el plazo deba computarse a partir de la fecha de notificación del oficio DGT/SAF/DGT/360/2014.
Por último, manifiesta que los conceptos de invalidez son infundados, ya que el promovente no demuestra que las retenciones y descuentos impugnados vulneren las disposiciones constitucionales que tilda como violadas, pues los descuentos se encuentran sustentados en los convenios mencionados en los términos del artículo 9o., párrafo sexto, de la Ley de Coordinación Fiscal.
El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda y, que ésta, se compone por los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, las participaciones federales que serán suministradas por la Federación, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente determinen las Legislaturas. En este tenor, las participaciones son conceptos adicionales que complementan la hacienda municipal y se trata de ingresos derivados del rendimiento de la recaudación por impuestos federales o estatales.
De los artículos 9o. y 11 de la Ley de Coordinación Fiscal se advierte que, por regla general, las participaciones federales no pueden afectarse, excepto en los casos siguientes: i) el pago de obligaciones contraídas por el Municipio, previa autorización de la Legislatura Local y dicha obligación se inscriba en el registro correspondiente; y, ii) por voluntad manifiesta del Municipio de destinarlas a un determinado fin.
Asimismo, de conformidad con el artículo 11 de la Ley de Coordinación Fiscal y de Gasto Público del Estado de N. no es necesaria la aprobación del Congreso Local para que puedan afectarse las participaciones de un Municipio, cuando se trate de compensaciones por concepto de anticipos, a cuenta de participaciones y, por pagos a solicitud y, por cuenta del Municipio. Además, de acuerdo con el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, proceden las compensaciones, cuando exista un acuerdo entre las partes interesadas. De igual manera, cuando exista un convenio entre las partes no es aplicable lo previsto en el reglamento del artículo 9o. mencionado, pues éste, únicamente, aplica al supuesto previsto en el primer párrafo de dicho artículo.
De esta manera, la compensación de adeudos vía participaciones federales se aplica cuando ha sido concertado expresamente por las partes, como sucedió en el caso del Convenio de Regularización de la Afiliación del Seguro Social de los Trabajadores al servicio del Municipio de Tepic, en virtud de que las cuotas que el Estado o el Municipio paga al Instituto Mexicano del Seguro Social son contribuciones federales (aportaciones de seguridad social), y constituyen créditos fiscales que tiene derecho a percibir el organismo descentralizado y, que pueden compensarse contra participaciones federales.
Las afectaciones o compensaciones a las participaciones federales del Municipio por sus adeudos, invariablemente se hacen con cargo a las participaciones de la entidad, sea o no deudora solidaria, y ésta las hará efectivas contra las participaciones que corresponden al Municipio, conforme a los procedimientos que establezca la legislación local, de acuerdo con los artículos 2o.-A, fracción III y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal.
En este contexto, las cuotas o aportaciones obrero patronales que adeuda el Municipio con el Instituto Mexicano del Seguro Social, fueron descontadas de las participaciones que correspondían el Estado de N., por lo que el Municipio es deudor del Estado y, por tanto, éste adquiere el derecho de afectar las participaciones de aquél para cubrir el descuento al que fue sujeto.
En los actos de retención se cumplió con el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, puesto que existe un acuerdo entre las partes, tanto en el Convenio de Regularización de Afiliación del Seguro Social de los Trabajadores al servicio del Municipio de Tepic, como del Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos, se desprende la voluntad del Municipio de Tepic para que sus participaciones federales se destinaran al pago de las cuotas obrero patronales. En este sentido, operan las excepciones de afectación a las participaciones, por lo que no era necesaria la autorización por parte de la Legislatura Local para ello. En efecto, no se invade la esfera de competencias del Municipio, dado que se ha respetado su voluntad en la administración libre de su hacienda.
En síntesis, el oficio impugnado y las retenciones combatidas se subsumen en los supuestos de excepción para la afectación de participaciones federales, pues derivan de la voluntad manifiesta del Municipio de Tepic de destinar sus participaciones a un fin determinado. Habida cuenta de que existen en la legislación de la entidad, disposiciones jurídicas que autorizan compensaciones, sin requerir la aprobación del Congreso del Estado, por pagos a solicitud y cuenta del Municipio.
Por tanto, el Poder Ejecutivo de N. realizó los descuentos, sin vulnerar la hacienda municipal e integridad de sus recursos, ya que los actos se realizaron con apego a la Constitución General y las normas que de ella emanan. No se transgreden las garantías de motivación y fundamentación, pues la actuación de la autoridad demandada se ajusta a las leyes, decretos y convenios citados. Asimismo, el desconocimiento de las consecuencias de las obligaciones contraídas por administraciones pasadas no exime su cumplimiento por la administración actual.
Por otro lado, el oficio DGT/SAF/DGT/360/2014 impugnado no puede considerarse como acto impugnado, porque se trata de la contestación a una petición de información del Municipio actor y su contenido no implica ninguna retención o descuento de participaciones a ese Municipio.
En este sentido, si bien se priva al Municipio de Tepic de participaciones federales que le corresponden, ello deriva de una obligación contraída, directamente por dicho Municipio, de la cual tuvo conocimiento previo de los términos y condiciones de su aplicación.
De igual manera, no se vulneran los derechos y principios consagrados en los artículos 14, 16, 39, 40, 41, 49, 115, fracciones II y IV, inciso b), 116, 124 y 133 de la Constitución, ya que los descuentos y compensaciones, con cargo de las participaciones federales, están sustentados en convenios celebrados por el Municipio de Tepic y el Estado de N..
Tampoco existe afectación a los principios de libre administración hacendaria y de autonomía municipal, previstos en el artículo 115 de la Constitución General, pues los descuentos impugnados son consecuencia directa de su ejercicio al suscribir los convenios citados. Asimismo, en ningún momento, el Poder Ejecutivo de N. se ha constituido en superior jerárquico del Municipio, más bien las obligaciones contraídas han sido aceptadas por el propio Municipio.
SÉPTIMO.-Manifestaciones de los terceros interesados.
I. El Instituto Mexicano del Seguro Social formuló las siguientes manifestaciones:
Es infundado el argumento del Municipio de Tepic, ya que las retenciones de participaciones, por concepto de pago de cuotas obrero patronales, adeudadas al Instituto Mexicano del Seguro Social, se fundamentan en las declaraciones I a IV y cláusulas décimo tercera, décimo cuarta y décimo sexta del Convenio de Regularización de la Afiliación al Servicio del Municipio de Tepic, Estado de N., celebrado el primero de julio de mil novecientos noventa y ocho.
Conforme a los preceptos anteriores, el instituto se obligó a prestar la seguridad social a los trabajadores del Municipio, y el propio Municipio se obligó a realizar el pago de cuotas obrero patronales por la prestación de dicho servicio. Asimismo, se facultó al Gobierno del Estado de N. y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a cubrir al Instituto las cantidades no cubiertas por el Municipio por el concepto mencionado, sin necesidad de conformidad previa y expresa del Municipio, basta que el instituto exhiba la copia de la liquidación notificada y no pagada.
En este sentido, con motivo de los adeudos del Municipio de Tepic, el síndico municipal de Tepic, emitió diversos oficios dirigidos a la delegación estatal de N. del instituto, solicitando el descuento vía participaciones federales, por concepto de cuotas obrero patronales, por los meses de septiembre, octubre, noviembre de dos mil catorce y enero y febrero de dos mil quince.
Con motivo de ello, el titular de la Unidad de Fiscalización y Cobranza de la Dirección de Incorporación y Recaudación del Instituto Mexicano del Seguro Social, dirigió varios oficios a la unidad de coordinación con entidades federativas, solicitando la afectación de las participaciones federales del Municipio para cubrir anticipadamente el pago de las cuotas obrero patronales y de retiro cesantía y vejez de sus trabajadores.
En consecuencia, el director de Enlace y Administración de Participaciones y Convenios de dicha Unidad, solicitó mediante varios oficios a la Tesorería de la Federación, que dispusiera lo necesario para cubrir el importe del instituto con cargo a las participaciones del Estado de N., conforme al artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal.
En este sentido, es infundado que el Municipio de Tepic, únicamente, tuvo conocimiento por parte del instituto del descuento de participaciones federales por la cantidad de $ 2'576,241.86 pesos que efectivamente adeudaba, por lo que los restantes "descuentos IMSS" o similares no tienen como destino el instituto, pues fue el mismo Municipio quien solicitó el cobro con base en el descuento de sus participaciones federales, los cuales, incluso, fueron ya cobrados, a través de las órdenes de ingreso siguientes:
Ver órdenes de ingreso
II. Por su parte, el Poder Ejecutivo Federal, expuso las siguientes manifestaciones:
El descuento de participaciones federales al Municipio de Tepic por el Estado de N., se realizó en estricto cumplimiento al marco normativo, con base en convenios y contratos, suscritos por el Municipio actor con diversas instituciones en los que se fijó como fuente de pago sus participaciones federales para efecto de retención y compensación.
Con fundamento en el artículo 9o., párrafo primero, de la Ley de Coordinación Fiscal, el Municipio de Tepic, N., celebró contratos de apertura de crédito simple con las instituciones "Banobras" e "interacciones", los cuales se encuentran debidamente inscritos en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, en los cuales ese Municipio acordó como fuente de pago el 40% mensual del Fondo General de Participaciones del Ramo 28 del presupuesto de egresos en el caso de "Banobras", y el 15% del total de las participaciones federales en el caso de "interacciones".
El contrato con Banobras, se celebró el seis de agosto de dos mil doce y el diecinueve de septiembre del mismo año, se inscribió en el registro mencionado; mientras que el contrato con interacciones, se celebró el veintiocho de diciembre de dos mil doce y, el cinco de febrero de dos mil trece, fue inscrito.
Por otro lado, con fundamento en el artículo 9o., párrafo sexto, de la Ley de Coordinación Fiscal, el primero de julio de mil novecientos noventa y ocho, el Municipio actor celebró con el Instituto Mexicano del Seguro Social el Convenio de Regularización de la Afiliación de los Trabajadores al Servicio del Municipio de Tepic, en el cual el Estado de N. es el obligado solidario del pago de las cuotas cuando el Municipio no las cubra oportunamente, incluyendo los recargos moratorios, actualización y capitales constitutivos que se generen, con cargo a las participaciones que en ingresos federales correspondan al propio Gobierno Estatal, sin que sea necesaria la conformidad previa y expresa del mismo Municipio. Asimismo, dado que se trata de una compensación y no de una afectación de las participaciones federales, a diferencia de los convenios señalados en el párrafo anterior, éste no requiere ser inscrito en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios.
De igual manera, el veintiocho de febrero de dos mil once, el Municipio de Tepic, celebró un convenio con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que, con cargo a sus participaciones, se realice la compensación de todo tipo de adeudos, incluyendo sus accesorios, relacionados con la omisión total o parcial del entero del impuesto sobre la renta, a cargo tanto de sus trabajadores, como de los trabajadores de sus organismos descentralizados. Igualmente, dicho convenio no requiere ser inscrito en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, al tratarse de compensaciones.
OCTAVO.-Ampliación de la demanda. Mediante oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el quince de mayo de dos mil quince, M.F.O.S., síndica municipal de Tepic, promovió ampliación a la demanda en la controversia constitucional 12/2015, en representación de dicho Municipio, al estimar que el Poder Ejecutivo de N., introdujo hechos novedosos en la contestación de la demanda, consistentes en que las retenciones de participaciones federales impugnadas, se sustentan en el Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos, suscrito el dieciséis de julio de dos mil catorce por el Gobierno de N. y el Municipio de Tepic, por lo que los descuentos denominados "descuento IMSS", se refieren a supuestos pagos hechos por el Estado de N. al Instituto Mexicano del Seguro Social en dos mil trece y dos mil catorce, por concepto de obligaciones del Municipio.
Al respecto, el Municipio de Tepic aclara que, si bien tenía conocimiento de dicho instrumento, no sabía que con base en el mismo se efectuaron los descuentos impugnados. Asimismo, en el oficio DGT/SAF/DG/360/2014, el director general de Tesorería de la Secretaría de Administración y Finanzas del Gobierno del Estado, únicamente, manifestó que las retenciones se realizaban en virtud del Convenio de Regularización de la Afiliación al Servicio del Municipio de Tepic.
En este sentido, el Municipio de Tepic solicita ampliar la demanda, respecto de los actos siguientes:
I. El Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos, suscrito el dieciséis de julio de dos mil catorce por el Gobierno de N. y el Municipio de Tepic.
II. Los siguientes actos de retención de participaciones federales que corresponden al Municipio actor:
1. La cantidad de $3'893,004.56 pesos del complemento del fondo general de participaciones, correspondiente a febrero de dos mil quince, por concepto de "descuento IMSS".
2. La cantidad de $3'893,004.56 pesos del anticipo del fondo general de participaciones, correspondiente a marzo de dos mil quince, por concepto de "descuento IMSS".
3. La cantidad de $3'893,004.56 pesos del complemento del fondo general de participaciones, correspondiente a marzo de dos mil quince, por concepto de "descuento IMSS".
4. La cantidad de $3'893,004.56 pesos del anticipo del fondo general de participaciones, correspondiente a abril de dos mil quince, por concepto de "descuento IMSS".
5. La cantidad de $9'410,000.00 pesos del complemento del fondo general de participaciones, correspondiente a abril de dos mil quince, por concepto de "descuento IMSS según convenio".
Al respecto, considera que dichos actos infringen los artículos 14, 16, 39, 40, 41, 49, 115, fracciones II y IV, inciso b), 108, párrafo tercero, 116, 117, fracción VIII, segundo párrafo, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por las razones siguientes:
El convenio impugnado es contrario a los artículos 115, fracciones II y IV, inciso b), 108, párrafo tercero, y 117, fracción VIII, segundo párrafo, de la Constitución General, pues afecta indebidamente la libre administración de la hacienda municipal.
El dieciséis de julio de dos mil catorce, en sesión extraordinaria, el XXXIX Ayuntamiento, autorizó la firma de un convenio de reconocimiento de adeudos. No obstante, no se autorizó que para el pago de los adeudos reconocidos, se comprometieran las participaciones federales que corresponden al Municipio, por lo que está afectado de nulidad.
El Municipio en el convenio combatido, comprometió sus participaciones federales para el pago de $ 154'935,422.29 pesos, dado que el Gobierno del Estado de N. cubrió al Instituto Mexicano del Seguro Social adeudos del Municipio por los ejercicios fiscales dos mil trece y dos mil catorce, pero también se suscribió para el pago de diversos adeudos por préstamos del Gobierno al Municipio, sin que se precise cuáles son éstos. Ninguno de dichos supuestos se prevé en la Constitución General o la Ley de Coordinación Fiscal para poder retener participaciones federales.
En efecto, el convenio impugnado no cumple con el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, pues dicho precepto establece la imposibilidad de afectar las participaciones federales y prevé tres excepciones, sin que el convenio impugnado actualice alguna de éstas.
El convenio impugnado no encuadra en la primera excepción, prevista en el primer párrafo del artículo mencionado, pues no fue autorizado expresamente por la Legislatura Local, el plazo de amortización excede el tiempo para el cual fue electo el Ayuntamiento firmante y no está inscrito en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de la de entidades y Municipios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Asimismo, no se ajusta a lo establecido en la Ley de Deuda Pública del Estado de N., pues no fue autorizado por el Congreso Local como lo marcan los artículos 12, fracción III, 13 y 14 de dicho ordenamiento, a pesar de que el plazo de amortización, rebasa el de gestión del Ayuntamiento firmante. Lo anterior sin perjuicio que el Poder Ejecutivo del Estado de N., pretenda justificar que no se trata de deuda pública, el objeto del convenio, dado que la cantidad excede el 5% del presupuesto de egresos vigente, lo cual resultaría contrario al artículo 5o., fracción II de la Ley de Deuda Pública Local, pues obligaría a una autorización necesaria del Congreso Local.
Por lo anterior, se vulnera el principio de libre administración de la hacienda municipal, previsto en los artículos 115, fracciones II y IV, inciso b) y 117, fracción VIII, segundo párrafo, de la Constitución General, dado que el Municipio no contrajo una obligación o empréstito destinado a obras públicas productivas o conforme a las reglas establecidas por la Legislatura Local y por los conceptos y montos que ésta fije anualmente en el presupuesto de egresos, como dicho precepto lo establece.
El convenio impugnado tampoco actualiza la segunda excepción, prevista en el primera parte del sexto párrafo del artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, pues no se trata de una compensación a una entidad federativa por un ajuste a sus participaciones o descuentos, derivado del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones.
Por último, el convenio impugnado no recae en la tercer excepción, la cual se prevé en la segunda parte del párrafo sexto del artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, pues el Municipio y el Estado de N. no están en el supuesto establecido en el artículo 2185 del Código Civil Federal y, además, las compensaciones aducidas son solamente entre participaciones federales e incentivos de las entidades federativas y los Municipios, por una parte, y las obligaciones que tengan éstos con la Federación, por otra parte, lo cual no ocurre en el caso.
Por otra parte, en la controversia constitucional 104/2011, la Suprema Corte consideró la existencia de dos supuestos de excepción, en los que resulta válida la afectación de las participaciones federales: 1) por pago de obligaciones contraídas por los Municipios, previa autorización de las Legislaturas Locales e inscripción en el registro correspondiente; y, 2) por voluntad manifiesta del Municipio de destinarlos a un determinado fin.Así, la primera hipótesis, evidentemente no se satisface. Por lo que hace a la segunda hipótesis, tampoco se satisface, ya que en la sesión de Cabildo el Ayuntamiento no aprobó la afectación de participaciones federales, el convenio no tenía un fin determinado, no se precisó cuáles eran los supuestos adeudos del Municipio con el Gobierno del Estado, no se concertó nada con una institución de crédito o dependencia federal. Por el contrario, el convenio impugnado se celebró de forma caprichosa, intentando perjudicar a la administración entrante, asfixiando sus finanzas e imposibilitando la prestación de los servicios públicos que le competen.
En este sentido, el Municipio señala que es evidente que el convenio impugnado no tenía como finalidad cubrir los adeudos con el Instituto Mexicano del Seguro Social. El propio instituto únicamente se refiere, en sus manifestaciones como tercero interesado, a un convenio celebrado en mil novecientos noventa y ocho, y que el Municipio se encuentra al corriente en el pago de las cuotas obrero patronales.
Así, el Poder demandado intenta hacer creer que las retenciones se basan en el convenio de mil novecientos noventa y ocho, el cual sí está respaldado por la autorización del Poder Legislativo, previsto en el Decreto 5701. No obstante, ello no es así, en el mismo convenio impugnado no se alude en ningún momento al convenio de regularización.
Por lo anterior, los actos de retención efectuados por el Poder Ejecutivo de N., basados en el convenio impugnado, trastocan la autonomía municipal y la libre administración de la hacienda municipal, previstas en los artículos 14, 16, 39, 40, 41, 49, 108, párrafo tercero, 115, fracciones II y IV, inciso b), 116, 117, fracción VIII, 124 y 133 de la Constitución General; particularmente los artículos 108, párrafo tercero, 115, fracciones II y IV, inciso b), 117, fracción VIII, de la Constitución General; y, 2o., 160 y 161 de la Ley Municipal para el Estado de N., por las mismas razones a las manifestadas en el apartado 2) de la demanda.
De igual manera, las retenciones efectuadas, a partir de febrero de dos mil quince, son ilegales, pues el mismo Instituto Mexicano del Seguro Social señaló, mediante oficio 199101900110/140/15, que no realizaría ninguna afectación posterior a la primera quincena de ese mes, por motivo de la controversia constitucional 12/2015. Asimismo, al ser inválido el convenio impugnado, las retenciones con base en el mismo resultan inconstitucionales.
El gobernador de N. vulneró el artículo 108 constitucional, pues violó lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal y manejó y aplicó indebidamente fondos y recursos federales.
Por su parte, la ley municipal no establece una facultad que permita comprometer, mediante convenio, las participaciones federales, por lo que el convenio impugnado no tiene fundamento legal ni constitucional y de permitirlo se invadirían las facultades del Congreso de la Unión, pues es mediante la Ley de Coordinación Fiscal que se establecen las pautas para la entrega de participaciones federales y sus afectaciones.
En conclusión, el convenio impugnado no cumple con los requisitos establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal y en la Ley de Deuda Pública del Estado de N., toda vez que fue suscrito por el XXXIX Ayuntamiento de Tepic y el Gobierno del Estado de N., sin el consentimiento del Congreso Local, y en el que se contrajeron obligaciones, excediendo el tiempo de la gestión de dicho Ayuntamiento.
NOVENO.-Admisión de la ampliación de la demanda. Por auto de veintidós de mayo de dos mil quince, el Ministro instructor admitió la ampliación de la demanda en contra del Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos, como hecho nuevo, así como en contra de las retenciones de participaciones federales del Municipio de Tepic, a partir de la segunda quincena de febrero a la segunda quincena de abril de dos mil quince, como hechos supervinientes; tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de N. y como terceros interesados al Poder Ejecutivo Federal y al Instituto Mexicano del Seguro Social.
DÉCIMO.-Contestación de la autoridad demandada a la ampliación de demanda. El ocho de julio de dos mil quince, el gobernador del Estado de N. presentó contestación a la ampliación de demanda promovida por el Municipio de Tepic.
Al respecto, la autoridad demandada señala que la mención y exhibición en la contestación de la demanda del Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos, suscrito el dieciséis de julio de dos mil catorce entre el Gobierno del Estado de N. y el Municipio de Tepic, no constituyen un hecho nuevo, sino que el Municipio tuvo conocimiento del mismo previamente.
En efecto, dicho convenio fue firmado el dieciséis de julio de dos mil catorce por los representantes del Municipio de Tepic, por lo que tuvo conocimiento de él desde dicho momento, e incluso el propio Municipio lo reconoce en su escrito de ampliación de demanda.
Al respecto, no existe fundamento jurídico o convencional alguno que establezca que el cambio de administración implique una causa por la que se extinga la validez del convenio o sus efectos, o que cesen las obligaciones contraídas por el Municipio, o que se afecten los derechos del Estado de N. para realizar las retenciones pactadas.
Por el contrario, en el acta de entrega-recepción de diecisiete de septiembre de dos mil catorce, consta que se entregó el libro de actas al actual presidente municipal, en el cual se describe la existencia de cada acta celebrada por el Cabildo. Asimismo, en el acta de recepción del secretario del Ayuntamiento, se relacionan todos los convenios celebrados entre el Municipio actor con el Gobierno del Estado. Además, en todo caso, el Municipio pudo solicitar información complementaria referente a los convenios, conforme a la Ley Municipal del Estado de N..
Cabe señalar, que la entrega-recepción fue recibida por la síndica del Municipio de Tepic, quien promovió la presente controversia constitucional.
Por lo anterior, la circunstancia de que el Municipio actor haya tenido conocimiento de que las retenciones impugnadas tienen como base el convenio de reconocimiento de adeudo, señalado en la contestación, ello no constituye un hecho nuevo, sino sólo un argumento por el que el Gobierno del Estado, demuestra la legalidad de los actos impugnados en el escrito de demanda.
Adicionalmente, sostiene que incluso los hechos nuevos deben interponerse en el plazo señalado en el artículo 21 de la ley reglamentaria en la materia, por lo que si el escrito de ampliación de demanda, se presentó el quince de mayo de dos mil quince en contra del convenio de dieciséis de julio de dos mil catorce, resulta evidente que el plazo de impugnación transcurrió en exceso.
En conclusión, en virtud de que la ampliación de la demanda no cumple con los requisitos establecidos en los artículos 21 y 27 de la ley reglamentaria de la materia, interpretados sistemáticamente, procede el sobreseimiento al actualizarse las causas de improcedencia, previstas en los artículos 19, fracciones VII y VIII y 20, fracción II, del mismo ordenamiento.
En cuanto a las retenciones de participaciones federales impugnadas, la autoridad demandada señala que al ser actos derivados del convenio de reconocimiento de adeudos, deberá analizarse la validez y el alcance jurídico del mismo. Asimismo, indica que el Municipio actor interpuso diversos recursos de quejas, respecto a las retenciones de participaciones federales y advierte que si bien se controvierte el convenio, la impugnación de tales retenciones resulta extemporánea.
Por otro lado, el gobernador señala en lo que respecta al convenio impugnado y a las retenciones sustentadas en el mismo, que existen dos vertientes jurídicamente válidas que justifican su constitucionalidad y legalidad.
Por un lado, dicho convenio no debe concebirse al margen de la obligación principal, derivada del Decreto 5701, publicado el cinco de septiembre de mil novecientos setenta y cinco y el Convenio de Regularización de la Afiliación de los Trabajadores al Servicio del Municipio de Tepic al Instituto Mexicano del Seguro Social.
En dicho decreto, el Congreso de N. dispuso, expresamente, lo siguiente: i) Autorizó expresamente al Gobierno del Estado para retener participaciones federales de los Municipios del Estado que contraten con el Instituto Mexicano del Seguro Social para el pago de cuotas por el aseguramiento de los trabajadores al servicio del Municipio; ii) Facultó al Gobierno del Estado a obligarse solidariamente con los Ayuntamientos; y, iii) La autorización del Congreso tiene una vigencia indeterminada.
Dentro de dicho contexto, debe encuadrarse el Convenio de Regularización de la Afiliación de los Trabajadores al Servicio del Municipio de Tepic al Instituto Mexicano del Seguro Social, en el que es evidente la manifestación de voluntad de dicho Municipio de querer regularizarse y de que las participaciones federales que le correspondieran fueran una garantía de pago.
Por otro lado, opera la figura de la compensación en términos del artículo 9o., sexto párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal al existir un convenio o acuerdo específico entre las partes interesadas. En el caso, pueden vincularse al convenio de regularización de afiliación y el convenio combatido al fundamentarse en el Decreto 5701. Lo anterior, en razón de que el Estado de N. cubrió al Instituto Mexicano del Seguro Social, como obligado solidario, los adeudos del Municipio de Tepic por concepto de cuotas obrero patronales con éste.
Por lo anterior, el gobernador indica que, en la primera vertiente, el convenio combatido ya cuenta con autorización de la Legislatura Local para la afectación de las participaciones federales en virtud del Decreto 5701. Así, suponer lo contrario implicaría considerar, también, inválido el convenio de regularización de afiliación, pues ambos convenios se fundamentan en lo allí decretado. En el caso de la segunda vertiente, no sería necesaria la autorización al actualizarse el supuesto previsto en el artículo 9o., párrafo sexto, de la Ley de Coordinación Fiscal.
Asimismo, tampoco es necesaria la autorización cuando los compromisos económicos adquiridos por el Municipio son destinados a un concepto diverso al de deuda pública. Las cuotas obrero patronales no constituyen inversiones públicas productivas, conforme a la Constitución y las leyes, y, por ende, no son deuda pública.
Conforme a la Constitución General, la deuda pública de los Municipios la constituyen las obligaciones derivadas de empréstitos, créditos o financiamientos que incidan en obras de inversión pública productiva, los cuales son supuestos que deben contar con autorización del Congreso. Asimismo, los artículos 10 y 12 de la Ley de Deuda Pública del Estado de N., establecen los montos y conceptos de la deuda pública que requieren de autorización por el Congreso Local, sin que estén previstas las cuotas obrero patronales, ya que la legislación local vincula la deuda pública a las obras de inversión pública productiva, y por exclusión no necesitan de dicha autorización.
En este sentido, en atención al Decreto 5701, los convenios de regularización de afiliación y el de reconocimiento de deuda, así como por la naturaleza y destino de los recursos por concepto de cuotas obrero patronales, las retenciones de participaciones federales impugnadas, resultan válidas.
De igual forma, el Poder Ejecutivo de N. reitera que no se afectan los derechos de libre administración hacendaria y de autonomía municipal, previstos en el artículo 115 de la Constitución General, pues los descuentos impugnados constituyen una consecuencia directa del ejercicio de dicho derecho por el Municipio al suscribir libremente los convenios mencionados.
Así, el Municipio en libre ejercicio de su hacienda, solicitó un adelanto de participaciones federales, mismas que fueron liquidadas en su mayoría en el mes de septiembre de dos mil catorce por la gestión anterior del Ayuntamiento. En este sentido, advierte que el Municipio de Tepic en ningún momento contrajo deuda en los términos de la Ley de Deuda del Estado de N..
No obstante, las retenciones efectuadas a partir de la segunda quincena de septiembre de ese año, fueron por concepto de compensaciones derivadas del reconocimiento de adeudo de cuotas obrero patronales con el Instituto Mexicano del Seguro Social, las cuales fueron cubiertas por el Estado de N.. Dichas retenciones derivaron del requerimiento de pago por el Instituto al Gobierno del Estado para que liquidara tales compromisos como deudor solidario, por lo que las retenciones impugnadas operan mediante la figura de la compensación.
Por otra parte, no se vulnera el artículo 108, párrafo tercero, de la Constitución General, pues no se advierte ningún desvío de recursos. Asimismo, del artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, constitucional tampoco se advierte ningún beneficio al Municipio, pues el precepto se refiere a empréstitos solicitados en conjunto por el Estado y el Municipio, mientras que en el caso se trata de un reconocimiento de deuda del Municipio respecto del Estado.
Aunado a lo anterior, las cuotas obrero patronales o compensaciones para el cobro mediante participaciones federales no constituyen deuda pública. La deuda pública debe reunir ciertos requisitos, entre ellos, que el financiamiento se destine a obra pública productiva, lo cual no acontece en el caso, dado que los recursos fueron facilitados para el pago de cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social, por lo que no se vulnera el artículo 117 constitucional.
Por último, la autoridad demandada repite algunas consideraciones expuestas en su escrito de contestación de demanda, respecto a que las retenciones de participaciones federales efectuadas no deben cumplir con los requisitos previstos en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal.
DECIMOPRIMERO.-Manifestaciones de los terceros interesados respecto a la ampliación de la demanda.
Es infundado el argumento del Municipio de Tepic respecto a que son indebidos los descuentos realizados en virtud del Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pago, por cuotas cubiertas al Instituto Mexicano del Seguro Social en dos mil trece y en dos mil catorce por el Gobierno del Estado de N. como obligado solidario y, por falta de liquidez del Municipio de Tepic, en razón de adeudos de dicho Municipio con el Instituto Mexicano del Seguro Social por concepto de cuotas obrero patronales y seguros de retiro, cesantía y vejez, pues ya fueron transferidos electrónicamente por la Tesorería de la Federación al Instituto, a través de órdenes de ingreso, como se muestra en la tabla siguiente:
II. Por su parte, el Poder Ejecutivo Federal expuso las siguientes manifestaciones:
La finalidad del Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pago, celebrado el dieciséis de julio de dos mil catorce, radicó en que el Municipio de Tepic, cubriera al Estado de N., diversos adeudos derivados del incumplimiento de pago, realizado al Instituto Mexicano del Seguro Social durante los ejercicios fiscales de dos mil trece y dos mil catorce por dicho Municipio. En este sentido, al Gobierno del Estado le fueron descontadas por la Federación las participaciones federales que le correspondían al ser obligado solidario, en términos del Convenio de Regularización en la Afiliación de los Trabajadores al Servicio del Municipio de Tepic, celebrado con el Instituto Mexicano del Seguro Social, el primero de julio de mil novecientos noventa y ocho, el cual no requiere ser inscrito en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios al tratarse de una compensación en términos del artículo 9o., sexto párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal.
DECIMOSEGUNDO.-Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República no formuló opinión en el presente asunto.
DECIMOTERCERO.-Audiencia. Agotado el trámite respectivo, el diez de septiembre de dos mil quince, se celebró la audiencia y se puso el expediente en estado de resolución.
DECIMOCUARTO.-Avocamiento. Previo dictamen, el presidente de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó que ésta se avocara al conocimiento del asunto, y devolver los autos a la ponencia, para formular el proyecto de resolución correspondiente.
PRIMERO.-Competencia. Esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como del punto segundo, fracción I, en relación con el punto tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, emitido el trece de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional entre un Municipio y un Estado de la Federación en la que no se combaten normas de carácter general.
SEGUNDO.-Oportunidad. A continuación se determinará si la controversia fue promovida en tiempo contra los actos impugnados tanto en la demanda como en su ampliación.
A. En la demanda original se impugnó lo siguiente:
I. El oficio DGT/SAF/DGT/360/2014, emitido por el director general de la Tesorería de la Secretaría de Administración y Finanzas, perteneciente al Poder Ejecutivo del Estado de N., el diecinueve de diciembre de dos mil catorce y notificado al Municipio actor el ocho de enero de dos mil quince.
El oficio DGT/SAF/DGT/360/2014, indicado en el apartado I, constituye un acto en sentido estricto, por lo que para el cómputo de la oportunidad, debe estarse a lo dispuesto por el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al cual el actor cuenta con un plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que: a) surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; b) haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o, c) se ostente sabedor de los mismos.
Al respecto, la parte actora manifiesta haber sido notificada de dicho documento, el ocho de enero de dos mil quince; sin embargo, ello no se aprecia de la copia certificada del oficio presentada por el promovente,(2) en la que el sello de recibido no es legible. No obstante, en la medida en que la fecha manifestada en la demanda no fue controvertida por la autoridad demandada, debe tenerse como la del conocimiento del acto.
En estas condiciones, el plazo para la promoción de la controversia inició el nueve de enero de dos mil quince y concluyó el veinte de febrero del mismo año,(3) por lo que si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el diecinueve de febrero de dos mil quince,(4) resulta oportuna.
Por cuanto hace a las diversas retenciones detalladas en el apartado II, cabe precisar que, a diferencia de lo que sostiene la parte promovente, lo que se impugna no es una omisión total de pago sino la realización de descuentos que afectan las participaciones federales del Municipio actor, por lo que se trata de actos positivos, sujetos al plazo de impugnación ya mencionado. Al respecto es aplicable el criterio sustentado por el Tribunal Pleno en las controversias constitucionales 5/2004 y 20/2005, en las que determinó que el cómputo de la oportunidad cuando se impugnan descuentos de participaciones federales, así como su entrega tardía, debe realizarse dentro de los treinta días siguientes a las retenciones o entregas tardías reclamadas.
Dicho criterio que tiene carácter obligatorio para esta Primera S. al haber sido sostenido por más de ocho votos, ha sido acogido por la propia S. en las controversias constitucionales 13/2005, 98/2011, 37/2012, 78/2014 y 73/2014,(5) así como en las diversas 111/2011, 37/2012 y 106/2012(6) en las que -en la misma línea de razonamiento-, se consideró que lo impugnado no eran omisiones totales de pago, sino la entrega de recursos a funcionarios no autorizados para ello.
Ahora bien, si se tiene en cuenta que la demanda de controversia constitucional se presentó el diecinueve de febrero de dos mil quince, sólo es oportuna la impugnación de aquellas retenciones que hayan sido notificadas o de las que se haya tenido conocimiento dentro de los treinta días previos, esto es, con posterioridad al siete de enero del dos mil quince.
Con base en ello, la impugnación de las retenciones correspondientes a los meses de septiembre, octubre y noviembre de dos mil catorce (incisos 1 a 9), resulta extemporánea, ya que de las diversas copias certificadas de las constancias de compensación de participaciones federales que constan en el expediente, se advierte que el Municipio de Tepic, tuvo conocimiento de su existencia durante el año dos mil catorce.(7)
Consecuentemente, procede el sobreseimiento respecto de los actos consistentes en la retención de participaciones federales, correspondientes a los meses de septiembre, octubre y noviembre de dos mil catorce, efectuadas por el Poder Ejecutivo de N. al Municipio actor, con fundamento en los artículos 19, fracción VII y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.(8)
En cambio, es oportuna la controversia, respecto de las retenciones correspondientes a los meses de enero y febrero, reseñadas en los incisos 10 a 12, ya que de ellas el promovente afirma haber tenido conocimiento mediante correos electrónicos de fechas quince de enero, treinta de enero y trece de febrero de dos mil quince, de los cuales adjunta copia simple,(9) además de que tales fechas de conocimiento de las retenciones no son controvertidas por la autoridad demandada ni se desvirtúan con las constancias de compensación que exhibió al contestar la demanda,(10) toda vez que en ellas no se advierte la fecha en que fueron notificadas al promovente.
B) Por su parte, en la ampliación de la demanda se impugnaron:
III. El Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos, suscrito el dieciséis de julio de dos mil catorce, por el Gobierno de N. y el Municipio de Tepic.
IV. Los actos de retención de participaciones federales, que corresponden al Municipio actor, siguientes:
La oportunidad para la impugnación de tales actos, debe estudiarse, de conformidad con lo establecido en el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia,(11) el cual señala dos plazos para la ampliación de la demanda: a) dentro de los quince días contados a partir del día siguiente al en que se haya presentado la contestación de la demanda, cuando de ésta se desprenda que hay un hecho nuevo; y, b) en cualquier momento hasta la fecha de cierre de la instrucción, cuando apareciere un hecho superveniente.(12)
En lo que respecta al acto señalado en el punto III, el Municipio actor manifiesta que, si bien tuvo conocimiento del Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos, previamente a la contestación de la demanda, le resulta novedoso el hecho de que dicho convenio fuera la base para los descuentos identificados bajo el rubro "descuento IMSS".
Como el propio Municipio actor lo reconoce en su escrito de ampliación, el conocimiento que tuvo de dicho convenio fue previo a la contestación de la demanda, ya que el mismo fue firmado el dieciséis de julio de dos mil catorce y si bien fue celebrado por un Ayuntamiento distinto al que ahora se encuentra en funciones, lo cierto es que obra en autos copia certificada del acta de entrega-recepción entre Ayuntamientos de diecisiete de septiembre de dos mil catorce, en la que hace referencia a la entrega de los convenios vigentes celebrados con el Gobierno de N..(13)
En estas condiciones, esta S. advierte que el Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos, suscrito el dieciséis de julio de dos mil catorce por el Gobierno de N. y el Municipio de Tepic no constituye un hecho nuevo, toda vez que el promovente no tuvo conocimiento de él a través de la contestación de la demanda, sino al momento de la entrega-recepción de documentos por parte del Ayuntamiento anteriormente en funciones, momento a partir del cual estuvo en aptitud de impugnarlo con motivo de su contenido.
En consecuencia, procede sobreseer en la controversia constitucional, respecto del acto consistente en el Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos, suscrito el dieciséis de julio de dos mil catorce por el Gobierno del Estado de N. y el Municipio de Tepic, con fundamento en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 27 y el 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional.
Ahora bien, en cuanto a los actos señalados en el punto IV, esta Primera S. advierte que se trata de hechos que tuvieron lugar con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción, lo que actualiza la procedencia de la ampliación por hechos supervenientes.
Asimismo, se advierte que al tratarse de retenciones de participaciones federales, constituyen actos en sentido estricto -y no omisiones como lo señala el actor, por las razones ya expresadas- por lo que debe atenderse a lo dispuesto en la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia.(14) En este sentido, para determinar si es oportuna la impugnación de las retenciones relativas a la segunda quincena de febrero y a los meses de marzo y abril de dos mil quince, se debe tener en cuenta que la ampliación de la demanda de controversia constitucional que nos ocupa, se presentó el quince de mayo de dos mil quince, por lo que es oportuna la impugnación de aquellas retenciones que hayan sido notificadas, o de las que se haya tenido conocimiento dentro de los treinta días previos, esto es, con posterioridad al treinta de marzo del dos mil quince.(15)
Con base en ello, la impugnación de los actos identificados en los incisos 1 y 2 del punto IV, resulta extemporánea, ya que si bien en la copia certificada de las constancias de compensación de las participaciones federales no consta la fecha de notificación, ni el actor menciona en el escrito de ampliación de demanda la fecha en que tuvo conocimiento de dichos actos, lo cierto es que en los escritos por los que el actor presentó recursos de queja por violación a la medida cautelar decretada en el incidente de suspensión de la presente controversia, manifestó que tuvo conocimiento de los mismos el veintisiete de febrero y el doce de marzo de dos mil quince.(16) Dichas manifestaciones pueden ser tomadas en cuenta para efectos del cómputo en el presente asunto, dado que constituyen hechos notorios en términos del artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la ley reglamentaria.(17)
Consecuentemente, procede el sobreseimiento respecto de los actos consistentes en la retención de participaciones federales, correspondientes a la segunda quincena de febrero y a la primera de marzo de dos mil quince, efectuadas por el Poder Ejecutivo de N. al Municipio actor, con fundamento en los artículos 19, fracción VII y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.(18)
Por el contrario, la impugnación de los actos señalados en los incisos 3, 4 y 5 del punto IV, resulta oportuna, pues, de igual manera, de conformidad con los escritos, por los que el actor presentó recursos de queja por violación a la suspensión decretada en el incidente de suspensión en la presente controversia, se advierte que tuvo conocimiento de los mismos, respectivamente, el treinta de marzo, quince y treinta de abril de dos mil quince.(19)
Como corolario de todo lo anterior, el análisis de constitucionalidad en el presente asunto, se concentrará en los conceptos de invalidez hechos valer en contra de los siguientes actos:
I. El oficio DGT/SAF/DGT/360/2014 emitido por el director general de la Tesorería de la Secretaría de Administración y Finanzas perteneciente al Poder Ejecutivo del Estado de N., el diecinueve de diciembre de dos mil catorce y notificado al Municipio actor el ocho de enero de dos mil quince.
II. Los actos de retención siguientes:
1. La cantidad de $3'893,004.56 pesos del anticipo del fondo general de participaciones, correspondiente a enero de dos mil quince, por concepto de "Descuento IMSS".
2. La cantidad de $3'893,004.56 pesos del complemento del fondo general de participaciones, correspondiente a enero de dos mil quince, por concepto de "descuento IMSS".
3. La cantidad de $3'893,004.56 pesos del anticipo del fondo general de participaciones, correspondiente a febrero de dos mil quince, por concepto de "descuento IMSS".
4. La cantidad de $3'893,004.56 pesos del complemento del fondo general de participaciones, correspondiente a marzo de dos mil quince, por concepto de "descuento IMSS".
5. La cantidad de $3'893,004.56 pesos del anticipo del fondo general de participaciones, correspondiente a abril de dos mil quince, por concepto de "descuento IMSS".
6. La cantidad de $9'410,000.00 pesos del complemento del fondo general de participaciones, correspondiente a abril de dos mil quince, por concepto de "descuento IMSS según convenio".
La existencia de las referidas retenciones se acredita con las constancias de compensación 8832, 9014, 9102, 9326, 9633 y 9721,(20) que obran en autos.
TERCERO.-Legitimación de las partes. A continuación procede analizar la legitimación de las partes:
I. Municipio actor.
Los artículos 10, fracción I, y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,(21) establecen que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.
El Municipio actor compareció por conducto de la síndica del Ayuntamiento Constitucional del Municipio Electoral de Tepic, N., M.F.O.S., quien comprobó tener tal cargo con la copia certificada de la constancia de mayoría y validez emitida por el Consejo Municipal Electoral de Tepic del Instituto Electoral de N., que la acredita como síndico municipal propietario por el periodo 2014-2017.(22)
Al respecto, el artículo 49 de la Ley Municipal para el Estado de N.(23) establece que el síndico tiene a su cargo la representación legal del Municipio. En consecuencia, la síndica que suscribe la demanda y su ampliación cuenta con la facultad de representación del Municipio actor.
Asimismo, el Municipio de Tepic es de los entes mencionados en el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal.(24)
II. Poder demandado.
El Poder Ejecutivo del Estado de N., compareció por conducto de R.S.C., Gobernador Constitucional del Estado, carácter que demostró con copia certificada de la constancia de mayoría y validez, emitida por el Consejo Local Electoral del Instituto Estatal Electoral de N., en la cual se le acredita como Gobernador Constitucional del Estado de N. para el periodo 2011-2017.(25)
Dicho funcionario se encuentra facultado para acudir a esta vía, como titular del Poder Ejecutivo del Estado de N., de conformidad con el artículo 61 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de N..(26) En consecuencia, se reconoce la legitimación procesal del gobernador del Estado de N. para presentar la contestación de la demanda y de su ampliación.
III. Terceros interesados
1. El Poder Ejecutivo Federal comparece por conducto de A.H.C.C., consejero jurídico del Ejecutivo Federal, cargo que acreditó con la copia certificada de su nombramiento de cuatro de diciembre de dos mil doce, otorgado por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos.(27)
Dicho funcionario se encuentra facultado para representar al Poder Ejecutivo Federal, de conformidad con el artículo 43, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal(28) y el punto único del acuerdo por el que se establece que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal, tendrá la representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en los asuntos que se mencionan,(29) publicado el nueve de enero de dos mil uno en el Diario Oficial de la Federación.
2. El Instituto Mexicano del Seguro Social, comparece por conducto de P.A.C.R., jefe de la división de amparos fiscales, en ausencia del director general del instituto. Dicho funcionario se encuentra facultado para representar al Instituto Mexicano del Seguro Social, de conformidad con el artículo 268, fracción III, de la Ley del Seguro Social,(30) en relación con el numeral 156 del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social,(31) los cuales establecen que el director general, tendrá la representación del Instituto Mexicano del Seguro Social y que puede ser suplido en sus ausencias por el jefe de la división de amparos fiscales, respectivamente.
En tal virtud, de conformidad con los artículos 10, fracción III y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, debe reconocerse legitimación como terceros interesados al Poder Ejecutivo Federal y al Instituto Mexicano del Seguro Social.
CUARTO.-Causas de improcedencia. Las partes no hacen valer causas de improcedencia adicionales a las ya estudiadas en relación con la oportunidad de la demanda, ni se advierte alguna de oficio.
QUINTO.-Estudio de fondo. Los actos impugnados, respecto de los cuales procede el análisis de los conceptos de invalidez son:
II. Los actos de retención de participaciones federales, que corresponden al Municipio actor, siguientes:
Esta Primera S. analizará en primer lugar la validez de las retenciones impugnadas, para después determinar si el oficio por el que se informó al Municipio actor sobre los fundamentos de dichas retenciones es apegado a derecho.
I. Análisis de la validez de los descuentos impugnados
El Municipio actor señala, en esencia, tanto en la demanda como en su ampliación, que el Poder Ejecutivo del Estado de N. vulnera los artículos 14, 16, 39, 40, 41, 49, 115, fracciones II y IV, 116, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues retuvo las participaciones federales que le corresponden sin fundar ni motivar su actuación, lo que viola los principios de autonomía municipal, libre administración hacendaria e integridad de los recursos económicos municipales. A su juicio, los descuentos que se le han aplicado no cumplen con las disposiciones legales para justificar dichos actos ni se han llevado a cabo los procedimientos para tal efecto, tales como hacer del conocimiento y solicitar al Congreso Local la autorización del Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de pagos.
A fin de analizar el planteamiento del Municipio actor, es menester retomar los precedentes resueltos por el Tribunal Pleno y esta Primera S. en torno al artículo 115, fracción IV, de la Constitución General, así como por la Ley de Coordinación Fiscal, en materia de hacienda municipal.(32)
El artículo 115, fracción IV, de la Constitución General, establece un conjunto de previsiones que regulan las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales, así como diversas garantías institucionales de contenido económico, financiero y tributario, a favor de los Municipios, lo cual es congruente con el propósito del Constituyente Permanente -fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y, mil novecientos noventa y nueve-, consistente en el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional, de ahí que, el cumplimiento de los contenidos de dicha fracción, genera y garantiza el respeto a la autonomía municipal.(33)
En concreto, en el tema que nos ocupa, esta Suprema Corte ha sostenido lo siguiente:
- Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.
- Que el principio de libre administración de la hacienda municipal, se consagra con el fin de que los Municipios puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos, satisfacer sus necesidades -en los términos que fijen las leyes- y para el cumplimiento de sus fines públicos, de modo que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo los Municipios los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos, sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.
- Que las participaciones y aportaciones federales, forman parte de la hacienda municipal, no obstante ello, el principio de libre administración de la hacienda municipal, rige únicamente sobre una parte de los recursos que la integran -participaciones federales- y no sobre la totalidad de los mismos -aportaciones federales-.(34)
- Que las aportaciones federales son recursos preetiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto, más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de Coordinación Fiscal, aunque ello no significa que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una preetiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(35)
- Que el principio de ejercicio directo, implica que todos los recursos que integran la hacienda pública municipal, incluyendo aquellos que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria, deben ejercerse en forma directa por los Ayuntamientos o por quienes ellos autoricen, conforme a la ley.(36)
- Que derivado de la finalidad constitucional del principio de libertad hacendaria, se ha reconocido el principio de integridad de los recursos federales,(37) el cual consiste en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de los citados recursos, por lo que la entrega extemporánea genera en su favor el pago de los intereses correspondientes.
- Que de acuerdo con el mandato previsto en el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución, las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente determinen las Legislaturas de los Estados, por lo que la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio. De ahí el principio jurídico de que quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses.(38)
Por su parte, en cuanto a la Ley de Coordinación Fiscal(39) que tiene como finalidad, entre otras cuestiones, coordinar el sistema fiscal de la Federación con las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales, esta Primera S. ha sostenido respecto de esta norma, en relación con las participaciones federales,(40) de acuerdo a su artículo 6o.,(41) lo siguiente:
- Que la Federación deberá entregar las participaciones que les correspondan a los Municipios por conducto de los Estados.
- Que la entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.
- Que el retraso en la entrega de las participaciones, dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.
- Que en caso de incumplimiento por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios, descontando la participación del monto correspondiente al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.
- Que las participaciones deberán cubrirse en efectivo, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9o. de la propia Ley de Coordinación Fiscal.
- Que las entidades federativas, a más tardar el quince de febrero, deberán publicar en su Periódico Oficial, así como en su página oficial de Internet el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. De igual forma, deberán publicar trimestralmente en el Periódico Oficial, así como en la página oficial de Internet del gobierno de la entidad el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición. Las publicaciones anteriores se deberán realizar conforme a los lineamientos que al efecto emita la referida secretaría.
- Que el incumplimiento a las obligaciones de información será sancionado en los términos de la legislación en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos.
De igual manera, la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 9(42) señala que las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables y que no podrán afectarse a fines específicos, ni retenerse, salvo las correspondientes al fondo general de participaciones, al fondo de fomento municipal y a los recursos a que se refiere el artículo 4o.-A, fracción I,(43) respecto de las cuales podrán afectarse para el pago de obligaciones contraídas con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional y de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
Asimismo, el párrafo sexto del artículo 9o. de Ley de Coordinación Fiscal, establece que las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades, como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas por la Federación en materia de administración de contribuciones no estarán sujetas a lo dispuesto en el párrafo primero de dicho artículo. De igual manera, las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice, tampoco se sujetarán a lo previsto en el párrafo primero del precepto mencionado.
Por su parte, en el ámbito local, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de N., prevé que el Estado adoptará para su régimen interior, como base de su división territorial y de su organización política, y administrativa al Municipio Libre.(44)
Asimismo, el artículo 115 de la Constitución Estatal(45) dispone lo siguiente:
- Que los Ayuntamientos administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, de las contribuciones y otros ingresos que el Congreso del Estado establezca a su favor.
- Que percibirán las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales, que establezca el Gobierno del Estado sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
- Que recibirán las participaciones federales, que serán remitidas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por el Congreso Local y los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
- Que las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
- Que los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, a las orientaciones, lineamientos y políticas establecidas en sus planes de desarrollo y en el plan estatal de desarrollo, así como a los resultados de las evaluaciones al desempeño.
- Que los recursos que integran la hacienda municipal, serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, en términos de la normatividad aplicable.
Asimismo, en términos similares a lo regulado por la Ley de Coordinación Fiscal, los artículos 5o., 10, 11 y 12 de la Ley de Coordinación Fiscal y de Gasto Público del Estado de N. prevén lo siguiente:(46)
- Que los Municipios del Estado percibirán sus participaciones, conforme a lo establecido en el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución General y en el inciso b) del artículo 115 de la Constitución Local.
- Que las participaciones serán cubiertas a los Municipios sin restricción alguna y no podrán ser objeto de reducciones, salvo lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal Federal, la Ley de Deuda Pública del Estado, el Presupuesto de Egresos Estatal y la Ley de Coordinación Fiscal y de Gasto Público del Estado de N..
- Que las participaciones que correspondan a los Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por los Municipios con autorización de la Legislatura del Estado e inscritas en los términos de la legislación de la materia.
- Que las compensaciones que se requieran efectuar a los Municipios por conceptos de anticipos a cuenta de participaciones, y pagos efectuados a solicitud y por cuenta del Municipio no deberán ser autorizadas por la Legislatura Local ni inscritas en los términos de la legislación en la materia.
- Que los Municipios, por excepción, y previo acuerdo de Cabildo, podrán solicitar al Gobierno del Estado, anticipos a cuenta de participaciones, mismos que se descontarán en los términos en que se convenga.
Del marco normativo precisado, derivan los únicos supuestos en los que es válido realizar retenciones o descuentos respecto de las participaciones federales correspondientes a los Municipios en el Estado de N., a saber: (i) para el pago de obligaciones contraídas con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas en el registro correspondiente (artículo 9o., primer párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal); (ii) las compensaciones como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones (artículo 9o., sexto párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal); (iii) las compensaciones con motivo de las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o la ley así lo autorice (artículo 9o., sexto párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal); y, (iv) las compensaciones por concepto de anticipos a cuenta de participaciones y pagos efectuados a solicitud y por cuenta del Municipio (artículos 11 y 12 de la Ley de Coordinación Fiscal y de Gasto Público del Estado de N.).
Así, para determinar si los descuentos impugnados encuadran en alguno de estos supuestos, resulta necesario precisar los antecedentes y las constancias de autos que obran en el expediente.
1. El dieciséis de julio de dos mil catorce, el Ayuntamiento XXXIX de Tepic -gestión anterior a la que se encuentra actualmente en el cargo- celebró sesión extraordinaria(47) en la que autorizó al presidente, síndico, secretario y tesorero del Municipio a suscribir el Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos con el Gobierno del Estado de N. por la cantidad de $154'935,422.29 (ciento cincuenta y cuatro millones, novecientos treinta y cinco mil cuatrocientos veintidós pesos 29/100), por adeudos contraídos a través del tiempo y no solventados por falta de liquidez económica, a liquidarse en los términos y condiciones que se estipularan en el convenio autorizado.
2. El mismo día, el Gobierno del Estado de N. y el Municipio de Tepic, celebraron un Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos,(48) en los términos siguientes:
a) El Municipio actor declara celebrar dicho convenio al ser previamente autorizado para ello en la sesión extraordinaria de Cabildo de dieciséis de julio de dos mil catorce.
b) El Ayuntamiento reconoce haber contraído diversos adeudos por una cantidad total de $154'935,422.29 pesos, derivados del incumplimiento de pago al Instituto Mexicano del Seguro Social en los ejercicios fiscales de dos mil trece y dos mil catorce y por préstamos con el Gobierno del Estado de N. en los mismos ejercicios
c) Las partes acuerdan que los adeudos reconocidos se cubran mediante once amortizaciones quincenales, a partir del treinta y uno de julio y hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil catorce.
d) El Municipio actor autoriza al Gobierno del Estado de N., por conducto de la Secretaria de Administración y Finanzas, para que efectúe por su cuenta y orden las retenciones que se requieran para dar cumplimiento puntual al convenio. Asimismo, las partes convienen en que dichas cantidades serán descontadas de las participaciones federales que le corresponden al Municipio o, en su defecto, se cubrirán con recursos provenientes de otras fuentes. Además, el Municipio de Tepic señala que no tiene inconveniente en que, para efectos de control, la compensación de los recursos se refleje en la constancia de compensación de participaciones que mensualmente la Secretaria de Administración y Finanzas expide al Municipio.
De lo hasta aquí expuesto, esta S. llega a la conclusión de que los conceptos de invalidez propuestos por el Municipio actor son fundados, pues efectivamente los descuentos realizados por el Gobierno Estatal, respecto de las participaciones federales correspondientes a enero, primera quincena de febrero, segunda quincena de marzo y abril de dos mil quince, carecen de la debida fundamentación y motivación -aunque por razones distintas a las que se sostienen en la demanda y su ampliación- y, en tal sentido, violan el principio de integridad de la hacienda pública municipal.
Como punto de partida, debe tenerse presente el criterio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación consistente en que, tratándose de actos entre autoridades, los principios de fundamentación y motivación se satisfacen: a) Con una base normativa que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y, b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro.(49)
En el caso, al dar contestación a los escritos de demanda y ampliación, el Gobierno del Estado de N. informó que los descuentos impugnados, se realizaron de conformidad con lo dispuesto en el Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos, suscrito con el Gobierno Municipal de Tepic, cuyo clausulado conviene reproducir íntegramente:
Como deriva de su lectura, el convenio en cuestión tiene por objeto establecer el monto de diversos adeudos contraídos por el Municipio de Tepic con el Gobierno del Estado de N., con motivo de: (i) diversos pagos que el Gobierno Estatal realizó al Instituto Mexicano del Seguro Social, por cuenta del Municipio, durante los ejercicios fiscales de dos mil trece y dos mil catorce; y, (ii) diversos anticipos de participaciones solicitados por el Municipio; todos por una cantidad de $154'935,422.29 pesos (ciento cincuenta y cuatro millones novecientos treinta y cinco mil cuatrocientos veintidós pesos 29/100 M.N.).
Cabe señalar que los referidos adeudos son de los previstos en los artículos 11 y 12 de la Ley de Coordinación Fiscal y Gasto Público del Estado de N., los cuales prevén precisamente que los anticipos a cuenta de participaciones y los pagos efectuados a solicitud y por cuenta del Municipio, se cubrirán mediante compensación -sin necesidad de autorización de la Legislatura ni inscripción registral- y que se descontarán en los términos convenidos entre los Municipios y el Gobierno Estatal.
Ahora bien, conforme al programa de pagos pactado en dicho instrumento, el Poder Ejecutivo del Estado de N. debió retener al Municipio de Tepic los adeudos reconocidos, mediante once amortizaciones quincenales por las cantidades de $6'626,413.96 pesos (cláusula segunda, inciso a); $2'887,164.44 pesos (cláusula segunda, inciso b); $3'351,211.97 pesos (cláusula segunda, inciso c); y $129,338.91 pesos (cláusula segunda, inciso d); así como un pago de $12'000,000.00 pesos (cláusula segunda, inciso d), a más tardar el veintiuno de julio de dos mil catorce. Así, durante los meses de julio a diciembre de dos mil catorce debieron llevarse a cabo retenciones quincenales por un total de $12'994,129.28 pesos (doce millones novecientos noventa y cuatro mil ciento veintinueve pesos 28/100 M.N.), de tal manera que la deuda debió quedar saldada para el treinta y uno de diciembre de dos mil catorce.
Ahora bien, las retenciones cuya invalidez se aduce en el presente caso son las siguientes:
Ver retenciones 2
Como se advierte de las constancias de compensación de participaciones federales que obran en autos, las retenciones impugnadas no corresponden a los montos y fechas precisadas en el Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos, el cual no preveía ningún descuento para el ejercicio de dos mil quince.
Lo anterior se traduce en que los descuentos impugnados materia de esta controversia fueron efectuados en condiciones distintas a las pactadas, sin que previamente haya existido una modificación a los términos del convenio.
Al respecto, el artículo 12 de la Ley de Coordinación Fiscal y de Gasto Público del Estado de N. es claro en cuanto a que las compensaciones que se deban hacer por concepto de anticipos, a cuenta de participaciones, deben realizarse "en los términos en que se convenga", por lo que de no llevarse a cabo los descuentos, conforme al programa pactado, es necesario que se acuerden nuevos términos.
Consecuentemente, esta Primera S. estima que las retenciones de participaciones identificadas como "Descuento IMSS" y "descuento IMSS según convenio", efectuadas en los meses de enero, primera quincena de febrero, segunda quincena de marzo, y abril de dos mil quince, en los términos de las constancias de compensación 8832, 9014, 9102, 9326, 9633 y 9721, transgreden los artículos 14 y 16 de la Constitución General, toda vez que se trata de retenciones o descuentos que no encuentran soporte en el Convenio de Reconocimiento de Adeudo y Programa de Pagos de dieciséis de julio de dos mil catorce, lo que a su vez se traduce en una violación al principio de integridad de la hacienda municipal, previsto en el artículo 115 de la Constitución General, en la medida en que las entregas de recursos fueron incompletas, y en tal sentido, los descuentos respectivos deben invalidarse, lo que torna innecesario analizar los restantes conceptos de invalidez hechos valer en su contra.
II. Análisis de la validez del oficio DGT/SAF/DGT/360/2014
Corresponde ahora analizar los argumentos que se hacen valer en contra del oficio DGT/SAF/DGT/360/2014 de diecinueve de diciembre de dos mil catorce, suscrito por el director general de la Tesorería de la Secretaría de Administración y Finanzas del Gobierno del Estado de N..
Dicho oficio constituye la respuesta dada por el Gobierno Estatal al diverso TES/240/2014, de nueve de diciembre del mismo año, remitido por la síndico y el tesorero del Municipio de Tepic en el que solicitaron lo siguiente:
A dicha comunicación, en la que se expresó inconformidad, respecto de los descuentos a las participaciones federales recibidas el veintiocho de noviembre de dos mil catorce, por concepto de complemento del fondo general de participaciones y fondo de fomento municipal e impuesto especial sobre producción y servicio, recayó el oficio impugnado en la presente controversia, el cual señala:
Ver oficio impugnado
Como ya se ha señalado a lo largo del presente fallo, el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
Al respecto, el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 18/97, interpretó que ese derecho de los Municipios a recibir, entre otros ingresos, participaciones federales, conlleva la posibilidad de tener conocimiento cierto de la forma en que éstas les son cubiertas, para lo cual el propio precepto constitucional, impone una condición a las Legislaturas de los Estados para legislar al respecto y una obligación a los gobiernos estaduales, para que además de remitir esos fondos a los Municipios, les expliquen pormenorizadamente cuál es el monto global de las participaciones federales recibidas, la forma en que éstas se distribuyen entre todos los Municipios y la manera en que se conforman las sumas que se están enviando, es decir, tienen el deber de dar a conocer a cada Municipio la forma en que se establece tal distribución, a través de un informe detallado que contenga datos contables, demográficos y de ingresos, con una explicación suficiente que transparente el manejo de las referidas cantidades.(50)
Si bien dicho criterio se refiere a la obligación de informar a los Municipios sobre la forma en que se distribuyen los fondos y se determinan los montos que les corresponden, esta Primera S. considera que, como una consecuencia del principio de integridad de la hacienda pública, que prescribe la recepción puntual, efectiva y completa de los recursos municipales, las entidades federativas también tienen la obligación de dar contestación clara y precisa a los cuestionamientos que les formulen los Municipios en torno a la procedencia de cualquier descuento o retención de las participaciones federales que les correspondan, pues sólo de esa manera pueden tener certeza de que las cantidades que les son entregadas, son las que en realidad les corresponden, como lo exige la Constitución.
En el caso que nos ocupa, el Municipio actor manifestó su inconformidad, respecto de los descuentos que se le hicieron durante el mes de noviembre de dos mil catorce, identificados como "descuento IMSS", "Banobras" e "interacciones". Respecto del primero, adujo que no se trataba de un adeudo registrado en términos del artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, mientras que respecto de los dos últimos, sostuvo que no era procedente descontar esas cantidades del fondo de fomento municipal e impuesto especial sobre producción y servicio, pues a su juicio ello sólo procedía respecto del fondo general de participaciones.
A dicha inconformidad, recayó la siguiente explicación de la Secretaría de Administración y Finanzas del Gobierno del Estado de N.:
1. Los descuentos correspondientes al "IMSS" se han generado como consecuencia de la suscripción del Convenio de fecha 1o. de julio de 1998, entre el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Municipio de Tepic y el Gobierno del Estado de N., como obligado solidario. Dicho convenio se realizó en base al Decreto Número 5701, de fecha 20 de septiembre de 1975, cuyo artículo segundo autoriza al Gobierno del Estado para que con cargo a los subsidios o participaciones federales se paguen al instituto las cuotas respectivas.
2. Con fecha seis de agosto el Municipio de Tepic celebró un contrato con "Banobras" con base en los decretos publicados el veintiséis de diciembre de dos mil once y el siete de mayo de dos mil doce. En este último se estipuló "afectar como fuente de pago de las obligaciones que deriven del referido crédito, el derecho y los ingresos que le correspondan al Municipio de las participaciones que en ingresos federales le correspondan"; y que mediante fideicomiso se instruyó a la Secretaría de Administración y Finanzas para que se entregara el 40% mensual de la totalidad de los recursos por concepto del fondo general de participaciones del ramo 28, de la participaciones presentes y futuras en ingresos federales que le corresponden al Municipio de Tepic, N..
3. Con base en el decreto antes mencionado, el veintiocho de diciembre de dos mil doce, el Municipio de Tepic, N. celebró un contrato de fideicomiso irrevocable de administración y pago con el Banco Interacciones, S., para captar el 15% de la totalidad de los recursos que le corresponden proveniente del fondo general de participaciones.
Pues bien, respecto de la respuesta dada en relación con las retenciones identificadas como "descuento IMSS", esta Primera S. advierte que el Gobierno Estatal no dio a conocer al Municipio actor respecto de qué pagos efectuados por su cuenta procedía el descuento. Es decir, no le informó qué cantidades pagó en su nombre al Instituto Mexicano del Seguro Social, en qué fechas, conforme a qué requerimientos de pago, ni cuál era el monto pendiente de cubrir, en su caso. Más aún, la respuesta contenida en el oficio impugnado, difiere de la que se dio al contestar la demanda en la presente controversia constitucional, en la que se afirmó que el descuento respectivo tenía sustento en lo dispuesto por el Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos de dieciséis de julio de dos mil catorce.
De igual modo, respecto de los descuentos derivados de los adeudos con los bancos Banobras e interacciones, el oficio impugnado no explica por qué se retuvieron cantidades provenientes del Fondo de Fomento Municipal e Impuesto Especial sobre Producción y Servicio. Por el contrario, la explicación que se dio al Municipio, únicamente, se refiere a la procedencia de descuentos respecto del fondo general de participaciones, sin hacer alusión alguna a lo planteado por el Municipio en cuanto a que dicho descuento no procedía respecto de fondos diversos al general.
Así, es claro que no se le proporcionó al Municipio actor la información precisa y detallada que le permitiera tener la certeza de que los descuentos respectivos eran apegados a derecho y, en consecuencia, de que los recursos que le fueron entregados durante noviembre de dos mil catorce, cumplieron con el principio constitucional de integridad de los recursos municipales.
En estas condiciones, procede declarar la invalidez del oficio DGT/SAF/DGT/360/2014 de diecinueve de diciembre de dos mil catorce, suscrito por el director general de la Tesorería de la Secretaría de Administración y Finanzas del Gobierno del Estado de N..
No pasa desapercibido para esta Primera S. que en términos del Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos de dieciséis de julio de dos mil catorce, pueden existir adeudos contraídos con el Gobierno del Estado de N. que no han sido cubiertos en su totalidad, con motivo de cuotas no pagadas al Instituto Mexicano del Seguro Social, las cuales fueron cubiertas por el Gobierno del Estado, así como préstamos del propio gobierno recibidos por el Municipio de Tepic, como adelantos de sus participaciones federales.
Por lo que, a juicio de esta S. el Gobierno Estatal tiene expedito su derecho a celebrar nuevos convenios con el Municipio de Tepic, en los cuales se determine el monto pendiente de pago, en términos de los artículos 11 y 12 de la Ley de Coordinación Fiscal y de gasto público del Estado de N.,(51) y con base en ellos realizar los descuentos correspondientes.
SEXTO.-Efectos. De conformidad con lo dispuesto por las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(52) esta Primera S. determina que los efectos de la presente sentencia son los siguientes:
a) En un plazo de quince días hábiles, contados a partir de que le sea notificada la presente sentencia, el Poder Ejecutivo del Estado de N. deberá pagar al Municipio de Tepic de la entidad, la cantidad de $24'982,018.24 pesos, correspondiente al total de los descuentos de participaciones federales realizados en enero, primera quincena de febrero, segunda quincena de marzo y abril de dos mil quince, que tal como se ha precisado en esta sentencia, con motivo de que la autoridad demandada no entregó al Municipio actor los montos siguientes:
b) Asimismo, el Poder Ejecutivo Local deberá pagar en el mismo plazo, los intereses que se hayan generado por la falta de entrega aludida. Estos intereses deberán calcularse aplicando la tasa de recargos establecida por el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.
c) Los citados intereses deberán calcularse, desde el diecinueve de febrero de dos mil quince (fecha de la presentación de la demanda) para el caso de la falta de entrega de las participaciones correspondientes al mes de enero y a la primera quincena de febrero de dos mil quince; mientras que para el caso de la falta de entrega de las participaciones correspondientes a la segunda quincena de marzo y al mes de abril del dos mil quince, el plazo a partir del cual deberán calcularse los intereses correspondientes, será a partir del quince de mayo de dos mil quince (fecha en la que se presentó la ampliación a la demanda) y, en ambos casos, su cálculo abarcará hasta la fecha de la emisión de la presente sentencia.
PRIMERO.-Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional, respecto de los actos impugnados, consistentes en la retención de participaciones federales que le correspondía recibir al Municipio de Tepic, relativas a los meses de septiembre, octubre y noviembre de dos mil catorce, la segunda quincena de febrero y la primera quincena de marzo de dos mil quince, así como el Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos suscrito el dieciséis de julio de dos mil catorce por el Gobierno del Estado de N. y el Municipio de Tepic, en términos del considerando segundo de este fallo.
TERCERO.-Se declara la invalidez de los actos impugnados del Poder Ejecutivo del Estado de N. consistentes en los descuentos de las participaciones que correspondía recibir al Municipio de Tepic, relativas a los meses de enero, la primera quincena de febrero, la segunda quincena de marzo y el mes de abril de dos mil quince, así como el Oficio DGT/SAF/DGT/360/2014 de diecinueve de diciembre de dos mil catorce, emitido por el director general de la Tesorería de la Secretaría de Administración y Finanzas perteneciente al Poder Ejecutivo del Estado de N., en términos del considerando quinto de este fallo y para los efectos precisados en el considerando sexto.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros: A.Z.L. de L. (ponente), J.R.C.D., quien se reservó el derecho de formular voto concurrente, J.M.P.R., A.G.O.M. y presidenta N.L.P.H..
1. El Municipio de Tepic señala que no se opone a dicho descuento, siempre y cuando, se haya destinado al pago del adeudo con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
2. Foja 70 del expediente.
3. Descontándose los días diez, once, diecisiete, dieciocho, veinticuatro, veinticinco y treinta y uno de enero; uno, siete, ocho, catorce y quince de febrero, todos ellos por ser sábados y domingos, y por tanto inhábiles; así como el día dos de febrero al ser inhábil, de conformidad con lo establecido por los artículos 2 y 3 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el numeral 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo General Número 18/2013 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de diecinueve de noviembre de dos mil trece, relativo a la determinación de los días hábiles e inhábiles y de descanso.
4. Foja 68, vuelta, del expediente.
5. Falladas en sesiones de veintitrés de abril de dos mil ocho, siete de marzo de dos mil doce, diecinueve de febrero de dos mil catorce, dieciocho de marzo de dos mil quince y veintisiete de enero de dos mil dieciséis, respectivamente
6. Falladas en sesiones de veintiséis de septiembre de dos mil doce, diecinueve de febrero de dos mil catorce y veintinueve de junio de dos mil dieciséis, respectivamente.
7. Constancias de compensación de participaciones federales: 8135 (fojas 81 y 372 del expediente), 8075 (fojas 83 y 388 del expediente), 8115 (foja 85 del expediente), 8136 (foja 87 del expediente), 8308 (foja 568 del expediente), 8352 (fojas 90 y 483 del expediente), 8452 (fojas 92, 484 y 490 del expediente), 8570 (fojas 94 y 488 del expediente) y 8547 (fojas 96 y 487 del expediente).
9. Páginas 7 y 8 de la demanda. Además, de las copias simples de los correos electrónicos que constan en el expediente, fojas 110 a 114.
10. Constancias de compensación de participaciones federales: 8832, 9014 y 9102.
11. "Artículo 27. El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."
12. Apoya lo anterior la siguiente tesis de jurisprudencia: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre el hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, diciembre de 2000, página 994, jurisprudencia, P./J. 139/2000.
13. Foja 723 del expediente.
14. Véase la tesis P./J. 55/2002, de rubro y texto: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA CON MOTIVO DE UN HECHO SUPERVENIENTE, DEBE PROMOVERSE DENTRO DE LOS PLAZOS QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 21 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.-De la interpretación sistemática del artículo 21 de la citada ley, que establece los plazos para la presentación de la demanda de controversia constitucional, así como del diverso artículo 27 del propio ordenamiento, que prevé que el actor podrá ampliar su demanda ‘hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente’, se concluye que aun cuando el último precepto señalado no prevé expresamente el plazo para promover la ampliación cuando se trata de un hecho superveniente, sino que únicamente condiciona la promoción a que no se hubiera cerrado la instrucción, aquélla debe efectuarse dentro de los plazos que rigen la presentación de la demanda inicial, ya que sostener lo contrario generaría una incongruencia procesal, toda vez que si para la promoción de la acción de controversia el actor debe hacerlo dentro de los plazos que señala el citado numeral 21, para la ampliación de la misma demanda el plazo sería indeterminado, cuando no existe razón jurídica para tal diferencia si se parte del momento en que el actor tenga conocimiento del hecho superveniente. Además, la finalidad de la ampliación de demanda consiste en que, por economía procesal, se tramite y resuelva en un solo juicio lo que está íntimamente vinculado con el primer acto o la norma general impugnada, siempre y cuando no se hubiera cerrado la instrucción, a fin de evitar que se presenten demandas nuevas cuando se trata de actos estrechamente vinculados, por lo que si una demanda nueva debe presentarse dentro de los plazos que prevé la ley citada, iguales plazos deben regir cuando se trata de su ampliación con motivo de un hecho superveniente.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2003, página 1381, jurisprudencia, P./J. 55/2002.
15. El plazo de treinta días hábiles transcurrió, en el caso, del treinta de marzo al quince de mayo de dos mil quince. Descontándose los cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de abril; dos, tres, nueve y diez de mayo, todos ellos por ser sábados y domingos, y por tanto inhábiles; así como el día primero, dos y tres de abril; primero y cinco de mayo al ser inhábiles, de conformidad con lo establecido por los artículos 2 y 3 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el numeral 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo General Número 18/2013 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de diecinueve de noviembre de dos mil trece, relativo a la determinación de los días hábiles e inhábiles y de descanso.
16. Recursos de queja 2/2015-CC y 3/2015-CC, derivados del incidente de suspensión de la controversia constitucional 12/2015, foja 2 de ambos expedientes.
17. Véanse las tesis de rubro y texto siguientes: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PUEDEN INVOCAR COMO HECHOS NOTORIOS LOS EXPEDIENTES Y LAS EJECUTORIAS DICTADAS POR ELLOS EN EL TRIBUNAL EN PLENO EN ESE PROCEDIMIENTO.-Conforme al artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según su artículo 1o., resulta válida la invocación por el tribunal de hechos notorios, aun cuando no hayan sido alegados ni demostrados por las partes. En ese sentido, es indudable que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su calidad de integrantes del Tribunal en Pleno, al resolver las acciones de inconstitucionalidad que les han sido planteadas pueden válidamente invocar oficiosamente, como hechos notorios, los expedientes y las ejecutorias dictadas en aquéllas, como medios de prueba aptos para fundar una sentencia, sin que sea necesaria la certificación de sus datos o el anexo de tales elementos al expediente, bastando con tenerlos a la vista, pues se trata de una facultad emanada de la ley que puede ejercerse para resolver la contienda judicial.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2009, página 1102, jurisprudencia, P./J. 43/2009.
"HECHOS NOTORIOS. LOS MINISTROS PUEDEN INVOCAR COMO TALES, LOS EXPEDIENTES Y LAS EJECUTORIAS TANTO DEL PLENO COMO DE LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.-De conformidad con el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, según lo dispuesto por el artículo 2o. de este ordenamiento, resulta válida la invocación de hechos notorios, aun cuando no hayan sido alegados ni demostrados por las partes. En ese sentido, es indudable que como los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación integran tanto el Pleno como las S.s de este Alto Tribunal, al resolver los juicios que a cada órgano corresponda, pueden válidamente invocar oficiosamente, como hechos notorios, los expedientes y las ejecutorias de aquéllos, como medios de prueba aptos para fundar una sentencia, sin que sea necesaria la certificación de sus datos o el anexo de tales elementos al sumario, bastando con tenerlos a la vista, pues se trata de una facultad emanada de la ley que puede ser ejercida para resolver la contienda judicial.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2004, página 259, tesis aislada, P.I..
18. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y"
19. Recursos de queja 4/2015-CC, 6/2015-CC y 8/2015-CC, derivados del incidente de suspensión de la controversia constitucional 12/2015, foja 2 de dichos expedientes.
20. Las constancias de compensación se encuentran en las fojas 485, 497, 711, 714, 715 y 716, respectivamente, del expediente.
21. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; ..."
"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley. ..."
22. Foja 69 del expediente.
23. "Artículo 49. La representación política, dirección administrativa, gestión social y ejecución de los acuerdos y resoluciones del Ayuntamiento, corresponderá al presidente municipal; el síndico es el representante legal del Municipio y el encargado del registro y revisión de la hacienda municipal; y los regidores son colegiada y conjuntamente, el cuerpo orgánico que delibera, analiza, resuelve, controla y vigila los actos de administración y del Gobierno Municipal, base lo dispuesto por esta ley.
"El Ayuntamiento funcionará en períodos de tres años, iniciando cada ejercicio el día 17 de septiembre del año de la elección respectiva."
24. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
25. Foja 345 del expediente.
26. "Artículo 61. Se confiere el Poder Ejecutivo a un ciudadano que se denominará Gobernador Constitucional del Estado de N.."
27. Foja 135 del expediente.
28. "Artículo 43. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los asuntos siguientes:
"X.R. al presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los demás juicios en que el titular del Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carácter. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas;"
29. "ÚNICO.-El consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las que el titular del Ejecutivo Federal sea parte o requiera intervenir con cualquier carácter, salvo en las que expresamente se le otorgue dicha representación a algún otro servidor público.
30. "Artículo 268. El director general tendrá las siguientes atribuciones:
"III. Representar legalmente al instituto, con todas las facultades que corresponden a los mandatarios generales para pleitos y cobranzas, actos de administración y de dominio, y las especiales que requieran cláusula especial conforme al Código Civil Federal o cualesquiera otra ley, así como ante todas las autoridades."
31. "Artículo 156. El director general será suplido en sus ausencias por el secretario general del instituto, los directores de Incorporación y Recaudación, de Finanzas, de Administración y Evaluación de Delegaciones, Jurídico, por el Coordinador de Asuntos Contenciosos, por el jefe de la División Normativa Fiscal o por el jefe de la División de Amparos Fiscales, en el orden indicado."
32. Como precedentes podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de once votos en sesión de dieciséis de noviembre de dos mil cuatro y la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de once votos, en sesión de dieciocho de enero de dos mil cinco. Precedentes que han sido reiterados en diversos casos.
33. Lo anterior, se advierte de la tesis 1a. CXI/2010: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.-El citado precepto constitucional establece diversos principios, derechos y facultades de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios para el fortalecimiento de su autonomía a nivel constitucional, los cuales, al ser observados, garantizan el respeto a la autonomía municipal, y son los siguientes: a) el principio de libre administración de la hacienda municipal, que tiene como fin fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, para que tengan libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfagan sus necesidades sin estar afectados por intereses ajenos que los obliguen a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; además, este principio rige únicamente sobre las participaciones federales y no respecto de las aportaciones federales, pues las primeras tienen un componente resarcitorio, ya que su fin es compensar la pérdida que resienten los Estados por la renuncia a su potestad tributaria originaria de ciertas fuentes de ingresos, cuya tributación se encomienda a la Federación; mientras que las aportaciones federales tienen un efecto redistributivo, que apoya el desarrollo estatal y municipal, operando con mayor intensidad en los Estados y Municipios económicamente más débiles, para impulsar su desarrollo, tratándose de recursos preetiquetados que no pueden reconducirse a otro tipo de gasto más que el indicado por los fondos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal; b) el principio de ejercicio directo del Ayuntamiento de los recursos que integran la hacienda pública municipal, el cual implica que todos los recursos de la hacienda municipal, incluso los que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria -como las aportaciones federales-, deben ejercerse en forma directa por los Ayuntamientos o por quienes ellos autoricen conforme a la ley. Así, aun en el caso de las aportaciones federales esta garantía tiene aplicación, ya que si bien estos recursos están preetiquetados, se trata de una preetiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus necesidades y dando cuenta de su utilización a posteriori en la revisión de la cuenta pública correspondiente; c) el principio de integridad de los recursos municipales, consistente en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa tanto de las participaciones como de las aportaciones federales, pues en caso de entregarse extemporáneamente, se genera el pago de los intereses correspondientes; d) el derecho de los Municipios a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; e) el principio de reserva de fuentes de ingresos municipales, que asegura a los Municipios tener disponibles ciertas fuentes de ingreso para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas; f) la facultad constitucional de los Ayuntamientos, para que en el ámbito de su competencia, propongan a las Legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, propuesta que tiene un alcance superior al de fungir como elemento necesario para poner en movimiento a la maquinaria legislativa, pues ésta tiene un rango y una visibilidad constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas estatales; y, g) la facultad de las Legislaturas Estatales para aprobar las leyes de ingresos de los Municipios.". Novena Época, Primera S., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 1213, tesis aislada, 1a. CXI/2010.
34. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis 5/2000 y 6/2000: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).-En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, página 515, jurisprudencia, P./J. 5/2000.
"HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).-El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, página 514, jurisprudencia, P./J, 6/2000.
35. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.-Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, página 514, jurisprudencia, P./J. 9/2000.
36. El principio de ejercicio directo de los recursos que integran la Hacienda Municipal, se desarrolló por el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 12/2004, en sesión de 23 de noviembre de 2004. Del asunto anterior derivó la jurisprudencia 12/2005: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 12 DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2004, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE EJERCICIO DIRECTO DE LOS RECURSOS QUE INTEGRAN LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL CONTENIDO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-La citada disposición del Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2004, al otorgar a los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable la facultad de aprobar la determinación del monto y el rubro al cual se aplicarán las aportaciones federales provenientes del ramo 33 -Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios en lo relativo al fondo de aportaciones para la infraestructura productiva rural-, contraviene el principio de ejercicio directo que, con apego a las normas aplicables, tienen los Ayuntamientos sobre los recursos que integran la hacienda pública municipal, de acuerdo con el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, marzo de 2005, página 814, P./J. 12/2005.
37. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a los Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.
38. Se ha sostenido que, no obstante que el artículo 115 constitucional, sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago de intereses derivada del mismo, por lo que resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que estos recursos también integran la hacienda municipal, de modo que, el Municipio tiene derecho a contar con ellos en tiempo, a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.
39. "Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con las entidades federativas, así como con los Municipios y demarcaciones territoriales, para establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento."
40. Como precedentes se encuentran el paquete de controversias constitucionales en las que diversos Municipios del Estado de Sonora, impugnaron del Estado la falta de entrega oportuna de sus participaciones y aportaciones federales, entre ellas, la controversia constitucional 105/2008, fallada por unanimidad de cinco votos en la sesión de diecinueve de octubre de dos mil once.
41. "Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general, atendiendo principalmente a los incentivos recaudatorios y principios resarcitorios, en la parte municipal, considerados en el artículo 2o. del presente ordenamiento.
42. "Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo aquéllas correspondientes al Fondo General de Participaciones, al Fondo de Fomento Municipal y a los recursos a que se refiere el artículo 4-A, fracción I, de la presente ley, que podrán ser afectadas para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las Instituciones de Crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
"Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos, de acuerdo con lo establecido en el reglamento del presente artículo.
"Tratándose de obligaciones que se originen de la emisión de valores, para efectos de su inscripción en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, bastará con que se presente evidencia de dichos valores de acuerdo al procedimiento establecido en el reglamento, en el entendido que dentro de los diez días hábiles siguientes a la inscripción de los mismos, deberá notificarse a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, su circulación o colocación; de lo contrario, se procederá a la cancelación de la inscripción.
"El Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público será público a través de la página oficial de Internet de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y deberá permitir la identificación del porcentaje total de participaciones federales afectadas por cada entidad y Municipio, así como el destino definido en los instrumentos que formalizan la obligación, en los términos que establezca el reglamento del presente artículo.
"Las entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones contraídas en términos de este artículo, a través de fideicomisos o vehículos de fuente de pago o garantía, sin perjuicio de los instrumentos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso, las entidades federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, y deberán publicar en forma periódica su información y la de sus Municipios con respecto de las obligaciones garantizadas o aquéllas cuya fuente de pago son las participaciones, al menos en la página oficial de Internet del gobierno de la entidad.
"El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades que se hubieren adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, podrán celebrar convenios de coordinación en materia contable y de información de finanzas públicas.
"En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro de las obligaciones de entidades y Municipios.
"Las publicaciones anteriores se deberán realizar conforme a los lineamientos de homologación de información pública que establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público."
43. "Artículo 4o.-A. La recaudación derivada de la aplicación de las cuotas previstas en el artículo 2o-A, fracción II de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, se dividirá en dos partes:
"Tratándose de obligaciones pagaderas en dos o más ejercicios fiscales, para cada año podrá destinarse al servicio de las mismas lo que resulte mayor entre aplicar el porcentaje a que se refiere el párrafo anterior a los recursos correspondientes al año de que se trate o a los recursos correspondientes al año en que las obligaciones hayan sido contratadas. ..."
44. "Artículo 2. El Gobierno del Estado es Republicano, popular y representativo, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, en los términos que establece la Constitución General de la República."
45. "Artículo 115. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que la Legislatura establezca a su favor, y en todo caso:
"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezca el Congreso del Estado sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
"b) Las participaciones federales serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por el Congreso del Estado; y
"Las leyes no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
"Los presupuestos de egresos municipales serán aprobados por los Ayuntamientos atendiendo a sus ingresos disponibles, a las orientaciones, lineamientos y políticas establecidas en sus planes de desarrollo y en el plan estatal de desarrollo, así como a los resultados de las evaluaciones al desempeño.
"Los presupuestos se realizarán con sustento en programas que permitan la identificación clara y desagregada del gasto público, los objetivos que se persiguen con cada uno de ellos, los responsables de su ejecución, y la medición y verificación de sus resultados. Dichos programas en su formulación y ejercicio, deberán atender a lo dispuesto por esta constitución en materia de administración y gasto público.
"En la distribución de los recursos que asigne el Congreso a los Municipios, serán consideradas de manera prioritaria, las comunidades indígenas y zonas marginadas. Esta distribución se realizará con un sentido de equidad, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y las necesidades de dichas comunidades y zonas, considerando la incorporación de representantes de éstas a los órganos de planeación y participación ciudadana en los términos de la ley.
"Los bienes del dominio público municipal son inalienables, imprescriptibles e inembargables, mientras no varíe su situación jurídica en los términos y procedimientos que señale la ley."
46. "Artículo 5o. El Estado percibirá las participaciones correspondientes a los ingresos en base a lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal Federal, mientras que los Municipios percibirán sus participaciones conforme a lo establecido en el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el inciso b) artículo 115 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de N.."
"Artículo 10. Las participaciones a los Municipios serán cubiertas sin restricción alguna y no podrán ser objeto de reducciones, salvo lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal Federal, la Ley de Deuda Pública del Estado, el Presupuesto de Egresos Estatal y esta ley; serán calculadas en cada ejercicio fiscal y se entregará por conducto de la Secretaría de Finanzas del Estado, dentro de los cinco días hábiles siguientes a aquél en que el Estado las reciba efectivamente.
"El retraso en la entrega ocasionará el pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para la liquidación a plazos de la (sic) contribuciones federales."
"Artículo 11. Las participaciones que correspondan a los Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por los Municipios con autorización de la H. Legislatura del Estado e inscritas en los términos de la legislación de la materia.
"No estarán sujetas a lo dispuesto en el párrafo anterior las compensaciones que se requieran efectuar a los Municipios por conceptos de anticipos a cuenta de participaciones, y pagos efectuados a solicitud y por cuenta del Municipio."
"Artículo 12. Los Municipios por excepción, y previo acuerdo de Cabildo, podrán solicitar al Gobierno del Estado, anticipos a cuenta de participaciones, mismos que se descontarán en los términos en que se convenga.
"El Gobierno del Estado, por conducto de la secretaría valorará la procedencia y factibilidad de las solicitudes de anticipos a cuenta de participaciones."
47. Fojas 369 a 371 del expediente.
48. Fojas 362 a 368 del expediente.
49. "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.-Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, abril de 2000, página 813, jurisprudencia, P./J. 50/2000.
50. "PARTICIPACIONES FEDERALES. EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, LOS MUNICIPIOS TIENEN DERECHO AL CONOCIMIENTO CIERTO DE LA FORMA EN QUE AQUÉLLAS SE LES ESTÁN CUBRIENDO Y, POR TANTO, A EXIGIR ANTE LA AUTORIDAD ESTADUAL LA INFORMACIÓN NECESARIA RESPECTO DE SU DISTRIBUCIÓN.-El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Consecuentemente, ese derecho de los Municipios de recibir, entre otros recursos, participaciones federales, conforme a las leyes estatales bajo un determinado porcentaje, implica también que tengan conocimiento cierto de la forma en que se les están cubriendo tales participaciones, para lo cual el propio precepto constitucional impone una condición a las Legislaturas de los Estados para legislar al respecto y una obligación a los gobiernos estaduales para que además de remitir esos fondos a los Municipios, les expliquen pormenorizadamente cuál es el monto global de las participaciones federales recibidas, la forma en que éstas se distribuyen entre todos los Municipios y la manera en que se conforman las sumas que se están enviando, es decir, tienen el deber de dar a conocer a cada Municipio la forma en que se establece tal distribución, a través de un informe detallado que contenga datos contables, demográficos y de ingresos, con una explicación suficiente que transparente el manejo de las referidas cantidades. En estas condiciones, cabe concluir que los Municipios tienen el derecho constitucional de recibir participaciones de los fondos federales y de exigir a la autoridad estadual la información necesaria respecto de su distribución.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2001, página 579, jurisprudencia, P./J. 82/2001.
51. "Artículo 11. Las participaciones que correspondan a los Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por los Municipios con autorización de la H. Legislatura del Estado e inscritas en los términos de la legislación de la materia.
52. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener: ...

References: artículo 9
 artículo 16
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 9
 artículo 115
 artículo 6
 artículo 9
 artículo 115
 artículo 21
 Artículo 105
 artículo 9
 artículo 115
 artículo 11
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 115
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 5
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 2185
 artículo 108
 artículo 21
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 115
 artículo 108
 artículo 117
 artículo 117
 artículo 9
 artículo 9
 resolución 
 artículo 21
 Artículo 105
 resolución 
 artículo 27
 artículo 19
 Artículo 105
 artículo 21
 artículo 88
 Artículo 105
 artículo 49
 artículo 105
 artículo 61
 artículo 43
 artículo 268
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 6
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 4
 artículo 9
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 12
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 9
 artículo 41
 Artículo 105
 artículo 27
 Artículo 105
 ARTÍCULO 21
 ARTÍCULO 105
 artículo 21
 artículo 27
 artículo 88
 Artículo 105
 artículo 1
 artículo 88
 artículo 2
 artículo 21
 artículo 105
 artículo 105
 ARTÍCULO 115
 artículo 115
 artículo 115
 ARTÍCULO 12
 ARTÍCULO 115
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 115
 artículo 115
 ARTÍCULO 115
 artículo 115