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Sentencia nº 36/2013 de Tribunal Constitucional, Pleno, 14 de Febrero de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 427581062
Sentencia nº 36/2013 de Tribunal Constitucional, Pleno, 14 de Febrero de 2013
Número de Recurso: Recurso de inconstitucionalidad 2123-2004
Recurso de inconstitucionalidad 2123-2004. Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla La Mancha respecto del artículo 129 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Principios democrático, de seguridad jurídica, y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos; competencias sobre aguas: constitucionalidad de la remisión al reglamento de la clasificación de los estados o potenciales de masas de agua, así como de los preceptos legales relativos a los plazos de participación pública en la elaboración de planes hidrológicos, demarcaciones hidrográficas y procedimiento de imputación de responsabilidad por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea.
STC 036/2013
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2123-2004, interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla La Mancha, representado por el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, contra el art. 129 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Ha intervenido el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Francisco José Hernando Santiago, quien expresa el parecer del Tribunal.I. ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 31 de marzo de 2004, el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en nombre del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 129 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que modifica el texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, con la finalidad de incorporar al Derecho español la Directiva 2000/60/CE, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. El precepto se impugna por considerar que vulnera los arts. 1.1, 9.3, 107, 137, 153 y 156.1 CE.
Considera, en primer lugar, el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que las modificaciones normativas impugnadas se contienen en una de las leyes llamadas “de acompañamiento” a los presupuestos generales del Estado, leyes estas que, en su opinión, siguiendo la doctrina más autorizada, conculcan el principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 CE. Afirma que la acumulación de preceptos inconexos, sin una razón que los vincule, en el mismo instrumento normativo, hace imposible el conocimiento por el ciudadano de los preceptos que se encuentra obligado a cumplir y, en el presente caso, el art. 129 de la Ley de acompañamiento carece de cualquier justificación que explique su introducción en dicha Ley. Así, en primer lugar, señala que el precepto es plenamente enmarcable en lo que el Tribunal Supremo califica de “Derecho codificado” por cuanto introduce una modificación de gran alcance en el texto refundido de la Ley de aguas. En segundo lugar, indica que tampoco supera el precepto de transposición el menor juicio de conexión con lo que se supone que debe ser el contenido de la Ley de acompañamiento y que no es otro que medidas de contenido financiero estrechamente unidas al plan político que comportan los presupuestos generales.
En segundo lugar, se afirma que la Ley 62/2003 tampoco satisface las exigencias de legitimidad democrática que cualquier ley debe cumplir, pues su tramitación de una forma paralela a la Ley de presupuestos comporta una reducción de los plazos de examen, discusión y debate de la norma que impide que las Cámaras cumplan correctamente su función constitucional. En este sentido, destaca que la incorporación de una norma comunitaria sobre aguas no ha sido objeto de estudio y debate por las comisiones parlamentarias especializadas, sino sólo por la Comisión de Economía, Comercio y Turismo en el Senado, ya que ni siquiera ha sido debatida en comisión a su paso por el Congreso.
En tercer lugar, considera el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que el hecho de que la transposición de la Directiva 2000/60/CE se haya realizado como consecuencia de una enmienda presentada en el Senado ha tenido, a su vez, otro defecto claramente lesivo del procedimiento que debe seguir cualquier tarea de transposición y es impedir que el Consejo de Estado emita el preceptivo dictamen previsto por el art. 21.2 de su Ley Orgánica. El anteproyecto de ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social fue objeto de ese preceptivo informe pero no pudo el Consejo de Estado dictaminar la incorporación de la Directiva 2000/60/CE ya que se hará efectiva como consecuencia de una enmienda presentada en el Senado.
En cuarto lugar, se considera inconstitucional no identificar formal y expresamente las normas básicas del nuevo régimen legal. Así, afirma el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que puede calificarse de infractora del principio de seguridad jurídica la omisión de la declaración por la legislación estatal de la condición de básica de los preceptos para los que ejerza competencias de esta naturaleza, cuando la misma no se infiere claramente de su propia estructura porque genera una notable incertidumbre en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha sobre la delimitación de su ámbito competencial afectado.
En quinto lugar, se afirma que la nueva redacción dada a la regulación del informe municipal en los proyectos de obras hidráulicas de interés general o supramunicipal infringe la autonomía local y las competencias autonómicas sobre régimen local. El art. 122 de la Ley 62/2003 ha añadido un nuevo párrafo al apartado 2 del art. 127 del texto refundido de la Ley de aguas, según el cual “el informe deberá pronunciarse exclusivamente sobre aspectos relacionados con el planeamiento urbanístico”. Este inciso es, a juicio del Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, inconstitucional por atentatorio contra la garantía institucional de la autonomía local y las competencias que el Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha atribuye a esta Comunidad Autónoma sobre urbanismo y régimen local porque:
En sexto lugar, considera el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que la reforma del texto refundido de la Ley de aguas operada por el art. 129 de la Ley 62/2003 ha incurrido en el defecto de técnica legislativa de reproducir redacciones que ya habían sido objeto de examen en la STC 227/1988 y que, por ser inconstitucionales en su interpretación más inmediata o literal, habían provocado un fallo interpretativo en dicha Sentencia. En particular se refiere a los siguientes preceptos:
En séptimo lugar, se alega la posible inconstitucionalidad de la composición del comité de autoridades competentes. La Ley 62/2003 introduce un nuevo art. 36 bis del texto refundido de la Ley de aguas en el que crea un órgano de cooperación interadministrativa al que denomina comité de autoridades competentes. El Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha no cuestiona su creación, que bien puede ampararse, a su juicio, en el título competencial del art. 149.1.22 CE, sino su composición. La participación se restringe a las Comunidades Autónomas y los entes locales “con competencias sobre la protección y control de las aguas”, sin que se indique qué significa “control de las aguas” y teniendo en cuenta, señala, que este órgano ejerce también funciones de cooperación. Así, considera que para no entender infringido por la ley el deber general de colaboración entre las Administraciones públicas implícito en nuestro modelo constitucional de organización del territorio y la autonomía local entendida como derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, la participación en este órgano debe quedar abierta a las Comunidades Autónomas y a los entes locales con competencias en materia de aguas o de protección del medio ambiente y los espacios naturales, la flora y la fauna.
En octavo lugar, se considera inconstitucional el mecanismo de imputación de responsabilidad del nuevo art. 121 bis del texto refundido de la Ley de aguas. Señala que, según expusiera el propio Gobierno, el fundamento de este precepto está en el art. 23 de la Directiva 2000/600/CE que establece la obligación de tipificar penal o administrativamente aquellas conductas que generen lesiones para el régimen de las aguas. Pues bien, a su juicio, el nuevo art. 121 bis del texto refundido de la Ley de aguas, confundiendo esa obligación de tipificación como mecanismo punitivo con la cuestión de la determinación de responsabilidades de las Administraciones internas ante sanciones impuestas a España por las autoridades comunitarias, ha creado un instrumento jurídico que no sólo no responde a la obligación impuesta por la Directiva sino que resulta inconstitucional. Indica que se está ante un procedimiento sancionador, aunque sea en el seno de relaciones interadministrativas. Materialmente, su finalidad es imputar una actuación ilícita desde el punto de vista comunitario a una administración pública, y muy singularmente a las Comunidades Autónomas, dadas sus competencias en materia de aguas. Se trata, señala, de un mecanismo sancionador sui generis ya que la calificación de la conducta vendrá realizada por las instituciones comunitarias. Así, afirma que, puesto que la responsabilidad externa del Estado es única y por tanto su imputación desde el punto de vista del Derecho comunitario se hace al Reino de España, lo que el precepto prevé es una segunda imputación ad intra para exigir la responsabilidad a la Administración o Administraciones causantes del incumplimiento. Nos encontramos, insiste, ante un mecanismo de control y este tipo de control, al menos por lo que respecta a las Comunidades Autónomas, carece de fundamento jurídico, pues las previsiones del art. 153, junto con la del art. 155, ambos de la Constitución, han sido considerados como un enunciado casi cerrado, de modo que ningún control del Estado sobre las Comunidades Autónomas puede establecerse legalmente fuera de esos supuestos y de algunos otros que puedan fijar los propios Estatutos de Autonomía y ciertas leyes orgánicas. Añade que el nuevo art. 121 bis del texto refundido de la Ley de aguas hace caso omiso del deber de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas que se impone a ambos a la hora de ejecutar el Derecho europeo, y hace caso omiso de los instrumentos existentes para hacer efectivo ese deber, configurando a la Administración del Estado como un aparato meramente de represión de conductas políticas y de recaudación de cantidades que han salido de sus cuentas, con el fin de compensar el déficit que ello le haya generado.
Por providencia de la Sección Tercera de 27 de abril de 2004, se acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno de la Nación, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Asimismo, se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
Por escrito registrado en este Tribunal el 7 de mayo de 2004, se personó el Abogado del Estado y solicitó prórroga del plazo concedido para la presentación del escrito de alegaciones. Por providencia de la Sección Tercera de 11 de mayo de 2004, se acordó tener por personado al Abogado del Estado y concederle una prórroga en ocho días más del plazo concedido para formular alegaciones.
El Presidente del Senado, mediante escrito recibido el 12 de mayo de 2004, comunicó que la Cámara se personaba en el proceso ofreciendo su colaboración.
. El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante escrito registrado en este Tribunal el día 14 de mayo de 2004, comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el proceso.
El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el 21 de mayo de 2004 interesando la desestimación del recurso por las razones que se exponen a continuación:
En primer lugar hace una serie de alegaciones de carácter general sobre los límites al contenido de las leyes de acompañamiento y el principio de seguridad jurídica. En este sentido, señala que el art. 134 CE sólo impone límites a las leyes de presupuestos y, por ello, las denominadas leyes de acompañamiento, en tanto que leyes ordinarias, pueden en principio abarcar cualquier materia, pues el legislador goza de libertad para determinar el contenido normativo de las leyes que aprueba. Recuerda que, salvo en determinados casos que pueden resultar notoriamente graves, las cuestiones de técnica legislativa son ajenas al Tribunal Constitucional, pues las omisiones o las deficiencias técnicas de una norma no constituyen, en sí mismas, tachas de inconstitucionalidad.
En segundo lugar alude a la inexistencia de límites al alcance de las enmiendas del Senado. El art. 90.2 CE atribuye una facultad de enmendar expresamente reconocida que no limita el alcance de las enmiendas senatoriales que modifiquen el proyecto enviado por el Congreso de los Diputados. Razones de corrección técnica y buena ordenación del procedimiento legislativo pueden aconsejar que las adiciones en forma de enmienda que supongan una innovación importante debieran tramitarse como proyectos de ley, pero recuerda que el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de declarar en las SSTC 88/1987 y 194/2000 que ello no se deduce necesariamente del bloque de constitucionalidad. Por ello, concluye que cualquier precepto incorporado a la ley de acompañamiento en virtud de una enmienda aceptada en el Senado no es inconstitucional por causa de esta mera circunstancia.
En tercer lugar se adentra en la defensa de la constitucionalidad de las alegaciones relativas a las modificaciones al Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de aguas. Señala el Abogado del Estado que se trata de alegaciones que se ciñen a la adecuación del instrumento de la denominada “ley de acompañamiento” para trasponer a nuestro ordenamiento la Directiva 2000/60/CE por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. Considera que las modificaciones realizadas por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, son singularizadas en virtud de la citada exigencia de trasposición, pero no suponen ni un cambio sistemático ni total de una ley cabecera de un sector del ordenamiento jurídico como es la regulación de las aguas continentales. En cuanto a la ausencia de dictamen del Consejo de Estado y si este es preceptivo de conformidad con el art. 21.1 de su Ley Orgánica, señala que es una cuestión de legalidad ordinaria ajena al Tribunal Constitucional.
En cuarto y último lugar, aborda la constitucionalidad de las alegaciones relativas al art. 129, apartado 37, por el que se introduce un nuevo art. 121 bis del texto refundido de la Ley de aguas sobre responsabilidad comunitaria. En este sentido considera que en los supuestos de responsabilidad comunitaria debe equilibrarse el ejercicio de las competencias autonómicas ejecutando el derecho derivado europeo y las atribuciones del Gobierno en virtud del art. 93 CE, de suerte que junto al ejercicio pleno de la autonomía existe responsabilidad por ese ejercicio y, en particular, cuando de este se derivan cargas innecesarias para el Reino de España y en definitiva para los administrados. Recuerda que sobre este principio de responsabilidad en el ejercicio de las competencias autonómicas solo se establecen dos cuestiones que gozan de plena licitud constitucional, como son la audiencia de la Administración interesada en el procedimiento que se establezca al efecto y que la responsabilidad financiera pueda ser solventada a través de la institución de la compensación de las transferencias financieras que esta reciba.
Por providencia de 12 de febrero de 2013, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 14 del mismo mes y año, trámite que ha finalizado en el día de hoy.
El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra el art. 129 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, por vulnerar los principios democrático y de seguridad jurídica, y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos consagrados en los arts. 1.1 y 9.3 CE, así como los arts. 107, 137, 153 y 156.1 CE.
Una vez delimitado el objeto de nuestro enjuiciamiento, debemos señalar que el art. 129 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, modifica el texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, con la finalidad de incorporar al Derecho español, la Directiva 2000/60/CE, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. Esta Directiva, como recientemente hemos recordado en la STC 149/2012, de 5 de julio, FJ 6, “tiene por objetivo principal la protección y mejora de la calidad y el estado ecológico de las aguas partiendo de la idea de la vulnerabilidad de los ecosistemas acuáticos situados cerca de las costas y los estuarios o en golfos o mares relativamente cerrados y de la importante incidencia que, en el equilibrio de estas zonas, tiene la propia calidad de las aguas continentales que fluyen hacia ellas, estableciendo, por ello, un marco para la protección conjunta de las aguas continentales, de transición, costeras y subterráneas que persigue alcanzar tanto un buen estado de las aguas de cada cuenca hidrográfica como conseguir que las concentraciones de sustancias peligrosas prioritarias en el medio marino sean cercanas a los valores básicos para las sustancias de origen natural”.
Considera, en primer lugar, el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que el art. 129 del texto refundido de la Ley de aguas es contrario al art. 9.3 CE, por ir incluido en una ley de “acompañamiento”, esto es, en una ley sin objeto predeterminado, cuya publicación formal no implica que las normas que contiene sean conocidas por sus destinatarios sin necesidad de una diligencia extraordinaria. Antes al contrario, la acumulación de preceptos inconexos hace imposible a los ciudadanos, a su juicio, el conocimiento de los preceptos que se encuentran obligados a cumplir.
Alega también la Comunidad Autónoma recurrente que el hecho de que la transposición de la Directiva 2000/60/CE se haya realizado como consecuencia de una enmienda presentada en el Senado ha tenido, a su vez, otro efecto claramente lesivo del procedimiento que debe seguir cualquier tarea de transposición, cual es impedir que el Consejo de Estado emita el preceptivo dictamen previsto por el art. 21.2 de su Ley Orgánica. Recuerda que el anteproyecto de Ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social fue objeto de ese preceptivo dictamen y, sin embargo, no pudo el supremo órgano consultivo dictaminar la incorporación de la Directiva 2000/60/CE, ya que esta incorporación se ha hecho efectiva como consecuencia de la citada enmienda.
El Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha impugna a continuación el art. 129 de la Ley 62/2003 por considerar inconstitucional que este precepto no identifique formal y expresamente las normas básicas del nuevo régimen legal. Alega que el concepto material de bases debe completarse o matizarse con un canon formal en cuanto a la inclusión por regla general de las bases en disposiciones con rango de ley y el deber de su explicitación de tal carácter, todo ello por razones reconducibles a la efectividad del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Señala que, mientras que la Ley 62/2003 lo hace en otras materias, no así en el art. 129, sin que pueda alegarse que la doctrina sentada en la STC 227/1988, de 29 de noviembre, en relación con la Ley de aguas de 1985, haya clarificado de modo definitivo los títulos competenciales ejercidos en la legislación de aguas del Estado haciendo innecesaria la declaración expresa de cuáles de sus preceptos tienen carácter básico. Esta falta de declaración explícita acerca de qué preceptos tienen la consideración de básicos es calificada por la Comunidad Autónoma recurrente como una inconstitucionalidad por omisión, habida cuenta de que hacerlo constituye un deber del legislador.
De una forma inconcreta e imprecisa el recurso plantea la inconstitucionalidad de determinadas habilitaciones al Gobierno que el art. 129 de la Ley 62/2003 ha introducido en algunos preceptos del texto refundido de la Ley de aguas. Considera que la reforma operada por el art. 129 de la Ley 62/2003 ha incurrido en el defecto de técnica legislativa de reproducir redacciones que ya habían sido objeto de examen en la STC 227/1988 y que, por ser inconstitucionales en su interpretación más inmediata o literal, habían provocado un fallo interpretativo en dicha Sentencia.
Junto a los preceptos del texto refundido que reproducen lo dispuesto en la Ley de aguas de 1985 y sobre los que se pronunció la STC 227/1988, de 29 de noviembre, conforme hemos señalado en el fundamento jurídico anterior, la Comunidad Autónoma recurrente considera también inconstitucional la habilitación al Gobierno para el desarrollo de determinadas materias recogida en dos artículos de nuevo cuño. Se trata del apartado 1 del art. 92 ter y de la disposición adicional duodécima del texto refundido de la Ley de aguas.
Señala el apartado 1 del art. 92 ter:
En relación con los objetivos de protección se distinguirán diferentes estados o potenciales en las masas de agua, debiendo diferenciarse al menos entre las aguas superficiales, las aguas subterráneas y las masas de agua artificiales y muy modificadas. Reglamentariamente se determinarán las condiciones técnicas definitorias de cada uno de los estados y potenciales, así como los criterios para su clasificación.
Por su parte, la disposición adicional duodécima texto refundido de la Ley de aguas establece:
Plazos para la Participación Pública.
Impugna también la Comunidad Autónoma recurrente la composición del nuevo órgano de cooperación interadministrativa, al que denomina comité de autoridades competentes, introducido en el art. 36 bis del texto refundido de la Ley de aguas, cuyo contenido es el siguiente:
Asimismo proporcionarán a la Unión Europea, a través del Ministerio de Medio Ambiente, la información relativa a la demarcación hidrográfica que se requiera conforme a la normativa vigente.
Por último, la Comunidad Autónoma recurrente considera inconstitucional el mecanismo de imputación de responsabilidad que establece el art. 121 bis del texto refundido de la Ley de aguas. Dicho precepto dispone lo siguiente:
Las Administraciones Públicas competentes en cada demarcación hidrográfica, que incumplieran los objetivos ambientales fijados en la planificación hidrológica o el deber de informar sobre estas cuestiones, dando lugar a que el Reino de España sea sancionado por las instituciones europeas, asumirán en la parte que le sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubieran derivado. En el procedimiento de imputación de responsabilidad que se tramite se garantizará, en todo caso, la audiencia de la Administración afectada, pudiendo compensarse el importe que se determine con cargo a las transferencias financieras que la misma reciba.
STSJ Comunidad de Madrid 164/2011, 22 de Febrero de 2011
Sentencia nº 709/2003 de TS, Sala 1ª, de lo Civil, 9 de Julio de 2003
Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 12 de Diciembre de 1998

References: artículo 129
 Real Decreto 
sui generis
 Real Decreto 
 Real Decreto 
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