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Le misure per finanziare ed accelerare la costruzione delle infrastrutture strategiche in Italia - PDF
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Ottavia Marinelli
1 Le misure per finanziare ed accelerare la costruzione delle infrastrutture strategiche in Italia 16 marzo 2015, SOMMARIO RIASSUNTO... 1 PREMESSA... 8 A. LA REALIZZAZIONE DELLE INFRASTRUTTURE STRATEGICHE CON LA CONCESSIONE DI LAVORI PUBBLICI B. LA REALIZZAZIONE DELLE INFRASTRUTTURE STRATEGICHE CON LA FINANZA DI PROGETTO B.1 Le regole generali sulla finanza di progetto B.2 Le regole speciali sulla finanza di progetto per le infrastrutture strategiche: l articolo 175 del Codice dei contratti pubblici B.3 La finanza di progetto verso condizioni di abnorme favore per l intervento del capitale privato C. LA REALIZZAZIONE DELLE INFRASTRUTTURE STRATEGICHE CON ALTRE MODALITÀ DI PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO C.1 - La locazione finanziaria e il contratto di disponibilità C.2 - Le obbligazioni di progetto C.3 - Le obbligazioni di scopo emesse da enti locali D. GLI STRUMENTI GENERALI DI INCENTIVAZIONE PER LE PARTI PRIVATE DEI CONTRATTI DI PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO D.1 Le incentivazioni fiscali della legge , n. 183, legge di stabilità D.2 Le incentivazioni fiscali degli anni D.2.1 Fallisce a metà 2012 l eliminazione dell IVA per le grandi opere D.2.2 Le facilitazioni fiscali ed economiche D.3 Valorizzazioni immobiliari a favore dei concessionari di lavori pubblici D.4 Investimenti in infrastrutture a copertura delle riserve tecniche delle imprese assicurative D.5 Un vantaggio per le piccole e medie imprese? D.6 Dirottamento di compensazioni e rimborsi di imposta di enti locali verso opere infrastrutturali D.7 L indennizzo dei danni nei cantieri... 45
2 E. NORME SPECIALI E MINORI PER IL SOSTEGNO ALLA REALIZZAZIONE DELLE INFRASTRUTTURE STRATEGICHE E.1 Decreto legge n. 70/2011, convertito dalla legge n. 106/ E.2 Decreto legge n. 98/2011, convertito dalla legge n. 111/ E.3 La legge n. 183/2011, legge di stabilità E.4 Decreto legge n. 201/2011, convertito dalla legge n. 214/ E.4.1 L intervento potenziale del capitale privato incide sulla priorità delle infrastrutture e non è più subordinato al ritorno economico derivante dalla gestione dell opera E.4.2 Accelerazioni dei tempi per realizzare le opere e reperire le risorse finanziarie E.4.3 Collegamenti tra porti ed aree retro portuali E.4.5 Il Fondo infrastrutture ferroviarie, stradali e relativo a opere di interesse strategico E.5 Decreto legge n. 1/2012, convertito dalla legge n. 27/ E.6 Decreto legge n. 83/2012, convertito dalla legge n. 134/ E.7 Disposizioni particolari della legge di stabilità E.8 Un disegno di legge del Consiglio dei Ministri, lo scherzo della consultazione pubblica sulle opere strategiche.. 55 E.9 Il decreto legge n. 43/2013, convertito dalla legge n. 71/ E.10 Il decreto legge n. 69/2013, convertito dalla legge n. 98/ E.11 Disposizioni particolari della legge di stabilità E.12 Il decreto legge n. 133/2014, convertito dalla legge n. 164/ E.13 La legge di stabilità F. LE NORME SULL ANALISI DEI RISCHI NELLA VALUTAZIONE DEGLI INVESTIMENTI IN OPERE PUBBLICHE F.1 Le regole europee F.2 La normativa italiana b
3 Riassunto I Governi Berlusconi, Monti e Letta, e il Parlamento, hanno approvato a partire dal 2011 una lunga serie di nuove regole per modificare i meccanismi attraverso cui in Italia vengono decise, progettate e soprattutto finanziate le infrastrutture strategiche, le c.d. grandi opere. Il Governo Renzi non è stato a guardare. Ha proseguito sulla strada dei predecessori, come dimostrano l enfasi 1 sulle grandi opere del Documento di Economia e Finanza 2014, Allegato Programma delle Infrastrutture Strategiche del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, deliberato dal Consiglio dei Ministri l 8 aprile , l impegno del suo Ministro delle Infrastrutture, le norme emanate a fine La capacità di mobilitare risorse è un aspetto cruciale per quel sistema di poteri che usa la costruzione delle grandi opere per spostare ricchezza dalla collettività a soggetti privati. Conoscerne le modalità 3 può servire a chi resiste per provare a contrastare i complicati ingranaggi che collegano la decisione su un opera pubblica sbagliata alla concreta possibilità di finanziarla e realizzarla. Le infrastrutture c.d. strategiche - ridisciplinate organicamente in Italia nel hanno avuto negli ultimi dodici anni uno sviluppo sempre più lento di quello programmato dal mondo degli affari e raccontato dalla propaganda dei promotori. Questa crescente lentezza si deve in parte all opposizione decisa che hanno incontrato quasi ovunque e soprattutto alla crescente carenza di risorse economiche pubbliche e private da impegnare sui progetti. Gli sprechi, la corruzione e l enorme debito prodotti finora dalla politica delle grandi opere restano elementi cardine nell arretrato modello di accumulazione capitalista nazionale, che continua a vedere nei lavori pubblici ridondanti o inutili, nelle privatizzazioni dei servizi pubblici e nell appropriazione dei beni collettivi uno degli sbocchi ancora possibili per riprodursi. In queste pagine cerchiamo di spiegare come sono cambiate e come stanno cambiando in Italia, nella forma e nella sostanza, la strumentazione economico-finanziaria e quella tecnicoamministrativa per costruire nuove grandi opere e per terminare le grandi opere in costruzione, comprese le ferrovie TAV/TAC che storicamente hanno costituito il paradigma teorico e il principale terreno di sperimentazione dei meccanismi di programmazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche. La dissipazione che abbiamo conosciuto nel settore delle infrastrutture strategiche ferroviarie, le linee ad alta velocità/capacità, è un aspetto del problema generale. In questo settore specifico l Italia brilla per i costi cinque/sette volte superiori alla media europea e per l ostinazione perversa con cui ignora le controindicazioni insuperabili di cui prendono atto altri paesi dove 1 Esattamente la stessa degli altri atti annuali equivalenti dalle varie denominazioni susseguitesi nel tempo (DPEF Documento di Programmazione Ecomico-Finanziaria, DFP Decisione di Finanza Pubblica, DEF Documento di Economia e Finanza). 2 Lo 0,3% del PIL, pari a 6 miliardi l'anno, per finanziare nel prossimo triennio infrastrutture di ogni natura e dimensione. 3 In questo lavoro ci occupiamo soltanto delle modalità previste dalle norme nazionali e non di quelle stabilite dalle disposizioni europee che in particolare, per il periodo di programmazione , sono collocate soprattutto nel Regolamento UE n. 1315/2013 (premesse ed articoli 3, 7, 8, 14, 15, 17, 18-21, 22, 24, 27, Allegato 1 parte III). 4 La legge , n. 443, Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive, ha fatto il punto sulla precedente normativa di settore abbastanza disarticolata ma comunque utile supporto alla gran parte delle realizzazioni partite dalla metà degli anni 1980.
4 pure governa la logica del profitto capitalista 5. Ormai impresentabile per gli abusi certificati e per il grande debito pubblico prodotto, zoppicante per l incapacità di mobilitare tutte le risorse teoricamente richieste, è entrata gradualmente in crisi la formula tecnica del c.d. modello TAV - e cioè il sistema economico-finanziario per governare il programma TAV e gli altri grandi lavori pubblici - messo a punto tra gli anni 1991 e 2001; un sistema che ha impiegato, nella sostanza se non nella forma, soltanto risorse dei bilanci statali in sostituzione dei propagandati interventi privati e si è basato sugli affidamenti a contraente generale per fare costruire le opere senza obbligo di gestirle a realizzazione compiuta. Non è però in crisi il senso del c.d. modello TAV, cioè la pretesa di costruire opere pubbliche, meglio se grandi opere, senza copertura finanziaria, con oneri in buona parte occulti addossati alle generazioni future, contro la volontà delle popolazioni investite dai progetti. E non si deve pensare che stiano scomparendo i contraenti generali cui sono state affidate linee TAV o comunque concessioni di progettazione e costruzione di opere pubbliche. Gli affidamenti decisi negli anni 1990 e 2000 non sono in discussione e nuovi affidamenti continuano ad essere possibili, anche se il meccanismo è diventato instabile sia per l interruzione del flusso costante dei finanziamenti pubblici diretti sia per la grande conflittualità che crea con le imprese minori il sistema degli appalti e subappalti per i cantieri. Comunque, i contraenti generali in attività possono utilizzare alcuni dei nuovi strumenti di intervento descritti di seguito 6. E ricordiamo, per citare a caso, che nel luglio del 2012 il Consorzio COCIV 7 - contraente generale per il terzo valico dei Giovi della tratta AV/AC Milano Genova - ha tentato di avviare operazioni di esproprio nel Comune di Arquata Scrivia mentre per la linea AV/AC Milano-Verona, tratta Treviglio-Brescia, primo e secondo lotto costruttivo, un contraente generale denominato CEPAV DUE 8 continua ad operare con numerose gare di appalto già concluse e a procedere con gli espropri. I finanziamenti pubblici disponibili per le infrastrutture strategiche (tra cui quelle ferroviarie) sono sempre inferiori persino alle addomesticate stime di costo ufficiali (figurarsi alle stime di costo indipendenti). Si fa dunque strada nella normativa, nella prassi delle istituzioni aggiudicatrici e nelle pretese degli operatori economici l applicazione di modalità nuove per costruire le grandi infrastrutture: 1) con una quota sempre più ridotta di capitale propriamente pubblico; 2) con la mobilitazione sistematica e prevalente di capitale privato 9, soprattutto attraverso la c.d. finanza di progetto, cui innovative riforme assicurano forte attenuazione del rischio d impresa e molte allettanti incentivazioni fiscali/economiche; 3) con nuovi istituti per realizzazioni in totale deficit di bilancio e indebitamento a lungo termine (obbligazioni di progetto, contratti di disponibilità, obbligazioni di scopo degli enti 5 Nel 2012 sono stati avviati profondi processi di revisione delle scelte di costruire reti TAV in Germania e in Austria (con qualche oscillazione), in Portogallo, Ucraina, Slovenia, Ungheria, Polonia, ultimamente in Francia (cfr. Le Figaro, , L'État va renoncer à des projets de lignes TGV); in Spagna l insostenibilità dei costi di manutenzione e nuova costruzione è sempre più palese. 6 Per esempio, la locazione finanziaria di opera pubblica o contratto di disponibilità, le obbligazioni di progetto, gli interventi in defiscalizzazione. E per questo che ultimamente si stanno riaprendo possibilità per questa modalità di realizzazione. 7 Al il Consorzio COCIV era composto da Tecnimont (Maire Engineering) al 50,5%, Impregilo (44%), CER fra le Cooperative di produzione e lavoro (3%), CIV Collegamenti Integrati Veloci (2%), Società Italiana Condotte d'acqua (0,5%). Oggi vi si trovano Impregilo con il 54%, Condotte con il 21%, Tecnimont con il 20% e CIV con il 5% (cfr. la pagina ). 8 Al il Consorzio CEPAV DUE era composto da Snamprogetti (40%), Società Italiana Condotte d'acqua (12%), Maltauro (12%), Saipem (12%), Pizzarotti (24%). 9 Per lo più proveniente dal sistema bancario trattandosi specialmente di capitale di prestito e raramente di capitale di rischio. 2
5 locali); 4) con l obiettivo malamente dissimulato di drenare anche il risparmio privato dei cittadini italiani verso operazioni ad altissimo rischio impiegandolo direttamente per le opere o impiegandolo come base per garantire i finanziamenti alle opere; 5) spingendo affinché in sede europea si decida su come gli investimenti produttivi siano da escludere dal computo del debito pubblico; 6) applicando regole irrealistiche per la valutazione del rischio degli investimenti pubblici in infrastrutture e per la classificazione di questi investimenti come spesa corrente e non come nuovo debito pubblico; 7) strozzando le residue garanzie procedurali di settore (vincoli, formalità, fasi di codecisione, tempi). E con la possibilità di applicare retroattivamente ad opere già realizzate o in costruzione il complesso sistema degli incentivi fiscali e monetari messo in pedi tra il 2011 e il 2014 si ripiana lo squilibrio della gestione economico-finanziaria di opere programmate e decise non solo senza alcun consenso delle popolazioni interessate e senza alcuna utilità collettiva ma anche in spregio agli indispensabili requisiti di economicità. Queste modalità nuove si sono affermate soprattutto con l introduzione di rilevanti modifiche nel Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture 10. Tra di esse segnaliamo: - ridistribuzione dei pesi tra gli interessi pubblici e privati in gioco, poiché la presenza di prevalente finanziamento da capitale privato comporta che questo cominci persino ad incidere sull ordine di priorità delle opere pubbliche; - straordinario impulso alla finanza di progetto, con contributo pubblico di prezzo capace di arrivare anche fino al 100% del costo dell opera e configurabile come canone pluriennale allo scopo di dilazionare i pagamenti, con allungamento dei periodi garantiti ai concessionari privati per la gestione funzionale-economica delle opere capaci di redditività, con spostamento verso il committente pubblico dei rischi imprenditoriali e dei costi finanziari di realizzazione; - invito all azzardo rivolto ad amministrazioni cui è permesso realizzare opere pubbliche impiegando i c.d. contratti di disponibilità di opere (che non richiedono esborso immediato di fondi ma impegnano a canoni di affitto pluridecennali) oppure impiegando l emissione di obbligazioni di scopo garantite dai propri patrimoni immobiliari; - rilevanti incentivi all emissione delle c.d. obbligazioni di progetto; - misure economiche speciali per favorire l intervento dei capitali privati 11 ; - pratico azzeramento dei canoni d uso delle infrastrutture quando la realizzazione di opere pubbliche è prevista con il ricorso a forme di partenariato pubblico-privato (tra cui in 10 Decreto legislativo , n. 163, Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (G.U. n. 100 del 2 maggio 2006), e successive modifiche e integrazioni. Per brevità, di seguito sarà indicato come: Codice dei contratti pubblici. Sono particolarmente interessati alle modifiche del la Parte II, Titolo III, Capo II (Concessioni di lavori pubblici), Capo III (Promotore finanziario, società di progetto) e Capo IV (Lavori relativi a infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi). 11 Per esempio, il diritto per i vincitori di gara di ricevere in proprietà o in uso beni immobili pubblici o espropriati a privati e di impiegarli o valorizzarli per garantire l equilibrio economico-finanziario della concessione. Per una trattazione ampia di questo aspetto vedi il paragrafo D.3 e cfr. il decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, recante Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici, convertito dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, articolo 42, comma 1, che sostituisce l articolo 143, comma 5, del Codice dei contratti pubblici. 3
6 particolare l affidamento in finanza di progetto) o quando mancano o si riducono i contributi pubblici a fondo perduto; - forti compensazioni ed esenzioni fiscali; - alleggerimento sistematico dei requisiti di ammissibilità e di qualificazione di soggetti economici nelle procedure di affidamento dei lavori e di autocertificazione dei requisiti generali di partecipazione alle gare; - taglio da 1/3 alla metà di quasi tutti i tempi di valutazione ed approvazione dei progetti preliminari e definitivi delle opere nonché possibilità di saltare uno di questi due primi livelli di progettazione integrandolo in quello restante; - diminuzione dal 5% al 2% - rispetto al costo intero dell'opera - per il limite della già di per sé improponibile spesa destinata a opere e misure compensative dell'impatto territoriale e sociale, per di più facendo rientrare in questo limite anche gli oneri di mitigazione di impatto ambientale individuati nell'ambito della procedura di VIA (in precedenza conteggiati a parte) 12 ; - organica estensione della tecnica di approvazione dei lavori per lotti costruttivi dei progetti definitivi; - risparmi sul servizio ferroviario universale, e relativa privatizzazione, per disporre di finanziamenti pubblici per le linee TAV. La preoccupazione di chi si oppone alle grandi opere inutili è aggravata anche dall emergere graduale dei caratteri e degli effetti di altri meccanismi di finanziamento immaginati, e in parte praticati, in questi ultimi anni. Si tratta di altri meccanismi per realizzare opere pubbliche in presenza di deficit di bilancio: si va dalle tasse generali di scopo a varie tipologie di imposizioni fiscali configurate per recuperare anticipatamente denaro proprio dai soggetti che beneficerebbero di un'opera; si va dalla c.d. "cattura anticipata del valore immobiliare e commerciale" 13 ai possibili interventi della Cassa Depositi e Prestiti che con i suoi fondi dedicati e con il risparmio postale liquido investirebbe in infrastrutture di interesse pubblico a redditività contenuta e a basso rischio, potenzialmente costringendo lo Stato (che garantisce il risparmio postale) a sostituire gli importi impiegati con nuovi titoli del debito pubblico 14 ; dai mutui pluridecennali BEI esclusi dai parametri per il patto di stabilità 15, ai project bond europei per le infrastrutture (PBI, Project Bond Initiative), alle riserve della Banca d Italia come garanzie per finanziamenti di lunga durata acquisiti dal mercato, agli incentivi premiali per i territori che accettano di non ostacolare le infrastrutture strategiche. 12 Cfr. il nuovo comma 3 dell articolo 165 del Codice dei contratti pubblici, introdotto dall articolo 4 del decreto legge n. 70/2011 convertito dalla legge n. 106/ L invenzione - già applicata in Italia soprattutto nella realizzazione di reti infrastrutturali stradali (Quadrilatero Marche, per esempio) - consiste nel calcolare subito il maggior valore che con la realizzazione delle infrastrutture e dei piani di sviluppo acquisirebbero alcuni diritti di edificazione, proprietà immobiliari, zone di potenziale sviluppo, attività commerciali attuali o future e poi drenare parte di questo valore attraverso vendite di aree o immobili oppure contribuzioni e imposizioni mirate a carico di enti pubblici, privati, contribuenti, utenti, proprietari di immobili, titolari delle attività imprenditoriali interessate (tasse immobiliari, extraoneri urbanistici, canoni di concessione su aree pubbliche, ecc.). 14 Vedi "Il Sole 24 Ore", , Così saremo il volano della ripresa e "Il Sole 24 Ore", , Progetti più finanziabili con la nuova Cassa depositi. Secondo dati di inizio 2011 (cfr. CorrierEconomia ) la Cassa ha una raccolta di 220 miliardi, 196 dei quali dal risparmio postale; secondo la Relazione finanziaria semestrale 2010 la Cassa disponeva di 235 miliardi di attività con liquidità e depositi attivi interbancari per 121 miliardi. 15 Vedi l articolo 20 legge n. 2/
7 Il sistema bancario/finanziario nazionale è ormai sollecitato ad intervenire direttamente. Gioca infatti un ruolo imprescindibile in quanto: a) i capitali privati che entrano in gioco nella costruzione di grandi opere provengono in larghissima parte dal mercato finanziario e non dagli accantonamenti (dagli utili di bilancio) delle imprese costruttrici; b) le certificazioni necessarie per i piani economico-finanziari da allegare ai progetti sono affidate alle banche, agli intermediari finanziari, alle società di revisione contabile; c) la strutturazione e l offerta dei nuovi titoli di debito per sostenere le grandi opere devono essere curate da banche. Le spinte dei Governi italiani non stanno cadendo proprio nel vuoto. Eppure l incognita che queste manovre incorporano sta nella effettiva possibilità che nuovi capitali privati siano davvero attivati nella direzione voluta, nonostante i clamorosi trattamenti di favore, in una fase in cui tutto il sistema creditizio del paese è in forte difficoltà, specialmente per responsabilità proprie, e non vede con favore prestiti ad esito dubbio. Project bond e contratto di disponibilità, per esempio, hanno già suscitato l attenzione di chi vuole costruire grandi opere e, in particolare, linee TAV. Per la linea TAV Brescia-Verona- Venezia e specialmente per la tratta Verona-Padova alcuni soggetti privati (ANCE, Confindustria Veneto) e la Regione Veneto hanno pensato all attivazione di uno schema tipico di partecipazione pubblico-privata 16 con un contributo a fondo perduto dello Stato minimo del 25%, emissione di project bond e canone di disponibilità annuo da corrispondere alla società incaricata della costruzione coperto in parte dai ricavi del traffico e in parte da un integrazione al canone a carico dello Stato 17. Project bond emessi con l assistenza (e forse con la parziale sottoscrizione) della Cassa Depositi e Prestiti sarebbero previsti nei settori dell energia e delle infrastrutture stradali (anche in relazione ad opere già realizzate): si tratterebbe di opere o progetti di società come Terna, Italgas Storage, Tangenziale Esterna Milano TEM 18. La Cassa intenderebbe: a) coinvolgere nell operazione la Banca Europea degli Investimenti per innalzare il rating dei bond da emettere; b) coinvolgere le principali banche italiane per l eventuale sottoscrizione e soprattutto per il collocamento (la vendita a terzi) di questi bond. Ma è il mercato complessivo delle opere in partenariato pubblico-privato che non sembra rispondere pienamente alle aspettative di rilancio nutrite dalla politica e dai costruttori 19. Parlava chiaro in proposito l introduzione del Rapporto annuale di sintesi curato dal CRESME, Il partenariato pubblico privato in Italia nel Una strada obbligata per il rilancio del paese: L aggravarsi della crisi nel 2012 e i tagli alla spesa pubblica colpiscono il mercato delle opere pubbliche: gli importi dei lavori messi in gara scendono dai 30,7 miliardi del 2011 ai 24 del 2012, con una flessione del 21,7%. Nel solo mese di dicembre la flessione è stata del 28%. A differenza di quanto accaduto negli scorsi anni, la flessione colpisce tanto le opere pubbliche di sola esecuzione, sino a ieri principale protagonista della crisi, quanto anche il settore del partenariato pubblico e privato, il settore su cui tanto si punta per rilanciare la spesa 16 A scopo di chiarimento sistematico è utile ricordare che le forme concrete di realizzazione di lavori pubblici attraverso modalità di partecipazione o partenariato pubblico-privato (c.d. PPP) sono molteplici e non si risolvono negli affidamenti di lavori mediante finanza di progetto. 17 Cfr. Il Sole 24 Ore, , TAV a Est, i privati in prima linea e inoltre E sulla TAV il Veneto decide di fare da sé. L iniziativa è stata lanciata qualche anno fa, cfr. Il Sole 24 Ore, , Ce la facciamo da soli e Corriere del Veneto, , Gli industriali si fanno la TAV. Ovviamente tutti sorvolano su quali sarebbero le quote del canone di disponibilità a carico dei privati che si farebbero il TAV da soli. 18 Cfr. Il Sole 24 Ore, , Project bond più tutelati. 19 Si vedano anche gli ultimi dati alla fine del paragrafo B.3. 5
8 infrastrutturale del paese. Anzi il crollo del partenariato pubblico e privato - in base ai dati dell Osservatorio Nazionale del Partenariato Pubblico e Privato promosso da UNIONCAMERE, DIPE-UTFP e ANCE e realizzato da CRESME Europa Servizi - è ancora maggiore: si passa dai 13,3 miliardi di euro di lavori messi in gara del 2011 agli 8,7 del Una flessione del 34,7%. E all origine di questa notevole flessione vi è innanzitutto il crollo, dopo un biennio espansivo, delle grandi opere di importo superiore a 50 milioni di euro da realizzare in PPP che, in un anno, si sono ridotte del 39,7%. Al crollo degli importi non corrisponde la flessione della domanda, che al contrario continua a crescere anche nel 2012 spinta soprattutto dai Comuni e da altri soggetti che operano a livello locale, ma il problema è che fa sempre più fatica a concretizzarsi. Non a caso per le opere in PPP aggiudicate le cose sono andate ancora peggio: si passa da 796 gare aggiudicate nel 2011 a 642 nel 2012 (-19,3%) e da 8,3 miliardi di euro a 3,8 (-54%). E il Sole 24 Ore ( , Frenata per le opere private ) chiosava: Il valore del PPP resta comunque elevato, pari al 36% del mercato (era il 43% nel 2011); e nel numero di bandi (+13,5% anche nel 2012) si è arrivati ai massimi di sempre, avvisi, pari al 19,8% del totale. Ma il vero nodo è la bassa capacità dei PPP di trasformarsi in cantieri, come già evidenziato dall ANCE in uno studio del novembre scorso. Vanno in questa direzione anche i dati CRESME sulle aggiudicazioni Molti bandi si perdono per strada, e pesa la difficoltà delle grandi infrastrutture in Pf di trovare i finanziamenti bancari privati (si veda il caso della Pedemontana lombarda). Nella nota mensile dell Osservatorio nazionale sulla finanza di progetto di novembre 2014 sul partenariato pubblico-privato 20 si legge: Il mercato complessivo del Partenariato Pubblico Privato. Nel periodo gennaio-novembre del 2014 il mercato del PPP è rappresentato da gare per un volume d affari di 3,9 miliardi di euro. Rispetto allo stesso periodo del 2013 la domanda si presenta in crescita per numero di opportunità (+18%) a fronte di un minore importo totale in gara (-4%). Il peso delle gare di PPP sul mercato complessivo delle gare per opere pubbliche registrato dall Osservatorio Cresme Edilbox si attesta su quote del 18,8% per numero (2.988 gare su totali), quasi 2 punti percentuali in meno rispetto allo stesso periodo del 2013, e del 14,8% per importo (3,9 miliardi su oltre 26 miliardi), quasi 10 punti in meno. Eppure si vorrebbe superare la difficoltà attuale dei promotori delle grandi opere addossando ancora di più alla collettività il costo di realizzazioni quasi sempre inutili. Anche per questo cresce la repressione verso chi resiste: i) aree e siti del Comune di Chiomonte (TO), individuati per l'installazione del cantiere della galleria geognostica e per la realizzazione del tunnel di base della linea ferroviaria Torino- Lione, sono classificati quali aree di interesse strategico nazionale con conseguenti pesanti sanzioni per ogni forma di pressione sulla continuità dei lavori; ii) provvedimenti cautelari, detenzioni e processi con imputazioni anche gravissime si moltiplicano in tutta Italia nel tentativo di fermare l opposizione; iii) ora anche l accusa di terrorismo collegata ad atti di sabotaggio. E ricordiamo - davanti alle proposte propagandistiche di ridiscussione - che nessuno di questi progetti esaurisce la sua minaccia se non risulta ufficialmente e chiaramente abbandonato per sempre (si veda il caso del Ponte sullo Stretto di Messina 21 ). 20 Cfr. Project Financing, Osservatorio Nazionale, 21 La legge di stabilità 2013, articolo 1, comma 213, stanzia 300 milioni per il 2013 da destinare all'attuazione delle misure 6
9 Proponiamo nelle sezioni seguenti, per chi volesse approfondire, una analisi dettagliata dei principali strumenti tecnico-finanziari 22 consolidati e più recenti predisposti per far avanzare la realizzazione delle infrastrutture strategiche: la normale concessione di lavori pubblici la finanza di progetto riformata il contratto di disponibilità l obbligazione di progetto o project bond l obbligazione di scopo degli enti locali un insieme molto variegato di agevolazioni economico-fiscali e di semplificazioni procedurali. Concludiamo con una breve analisi sulla sottovalutazione sistematica dei rischi dei progetti di grandi opere da parte della pubblica amministrazione, con i relativi effetti sull indebitamento occulto, sottesa dall applicazione delle scadenti normative italiane di settore. urgenti per la ridefinizione dei rapporti contrattuali con la società Stretto di Messina Spa. 22 Non tutti equivalenti per peso e potenzialità di diffusione. 7
10 Premessa In Italia - secondo le regole poste dal Codice dei contratti pubblici del 2006 e modifiche successive - la progettazione (preliminare, definitiva o esecutiva) e la realizzazione di opere pubbliche può intervenire principalmente attraverso: l appalto pubblico di lavori; la concessione di lavori pubblici, che consiste nell affidare la realizzazione dell opera ad una impresa di costruzioni (affiancata da istituti bancari), con obbligo del concessionario alla gestione funzionale ed economica dell opera realizzata 23 ; la concessione in finanza di progetto, per le opere indicate in determinate liste, che consiste nell affidare la realizzazione dell opera 24 ad un soggetto economico complesso (imprese di costruzioni, istituti bancari), con impegno del soggetto realizzatore a sostenere l intervento con risorse proprie (in tutto o in gran parte), che saranno recuperate soprattutto con la gestione dell opera realizzata che, come nella modalità precedente, costituisce un obbligo del soggetto realizzatore (salve rare eccezioni); la locazione finanziaria o il contratto di disponibilità, che consistono nell affidare ad una impresa di costruzioni, con fondi esclusivamente propri, la realizzazione di un opera pubblica che resta di sua proprietà e per il cui uso l amministrazione paga un canone pluridecennale; l affidamento di lavori pubblici a contraente generale, con obbligo del contraente al prefinanziamento totale o parziale dell opera (salvo recupero all atto del ricevimento dei primi corrispettivi) ma con esclusione dell obbligo alla gestione funzionale ed economica dell opera realizzata. Queste modalità, ad eccezione della prima, e con qualche distinzione per il caso del contraente generale, rientrano nell ampia categoria dei contratti di partenariato pubblico-privato (PPP) che, in forme differenziate, prevedono un conferimento di risorse (specialmente finanziarie) da parte dei soggetti privati vincitori delle gare bandite dalle pubbliche amministrazioni 25. La costruzione di infrastrutture strategiche non costituisce invece una autonoma modalità di realizzazione di opere pubbliche ma utilizza le modalità sopra elencate (specialmente la c.d. finanza di progetto) 26, esclusa la prima. 23 Tale gestione ed i relativi utili inizialmente costituivano l unico corrispettivo o la maggior parte del corrispettivo spettante al concessionario. Si vedrà che praticamente non è più così. 24 Sulla base di uno studio di fattibilità (non di un progetto) predisposto dalla amministrazione aggiudicatrice. 25 Infatti l articolo 3 (Definizioni) del Codice dei contratti pubblici, al comma 15-ter riporta: Ai fini del presente codice, i «contratti di partenariato pubblico privato» sono contratti aventi per oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la manutenzione di un opera pubblica o di pubblica utilità, oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico di privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti. Rientrano, a titolo esemplificativo, tra i contratti di partenariato pubblico privato la concessione di lavori, la concessione di servizi, la locazione finanziaria, il contratto di disponibilità, l affidamento di lavori mediante finanza di progetto, le società miste. Possono rientrare altresì tra le operazioni di partenariato pubblico privato l affidamento a contraente generale ove il corrispettivo per la realizzazione dell opera sia in tutto o in parte posticipato e collegato alla disponibilità dell opera per il committente o per utenti terzi. La cattiva scrittura dell ultima parte del comma si trova proprio nel testo ufficiale. 26 In realtà anche il meccanismo dell appalto e del subappalto di lavori rientra indirettamente tra le modalità per realizzare le infrastrutture strategiche, nel caso che intervenga e nei casi in cui è intervenuto l affidamento a contraente generale. Gli appalti e i subappalti del contraente generale sono contratti di diritto privato ma ad essi si applicano cautelativamente numerose 8
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References: articolo 175
 articolo 42
 articolo 143
 articolo 165
 articolo 4
 articolo 20
 articolo 1
 articolo 3