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Reforma del sector de la seguridad. Security Sector Reform - PDF
Reforma del sector de la seguridad. Security Sector Reform
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1 unomía. Revista en ultura de la Legalidad Nº 4, marzo agosto 2013, pp IN Reforma del sector de la seguridad Alicia ebada Romero Universidad arlos III de Madrid Resumen e presenta aquí una introducción al concepto de reforma del sector de la seguridad, que se relaciona con la mejora de la calidad democrática del sector de la seguridad y, por tanto, con el reforzamiento del stado de Derecho. e incluye una referencia al enfoque que la Unión uropea da a la reforma del sector de la seguridad, un área prioritaria de su acción exterior en el contexto de la resolución de crisis y la estabilización post-conflicto. Palabras clave Reforma del sector de la seguridad, gestión de crisis, democratización, estabilización postconflicto. 202 ecurity ector Reform Abstract ecurity ector Reform is introduced here as an area related to the democratization of the security sector as well as to the enhancement of the rule of law. A reference to the uropean Union s approach to the security sector is provided as well. It will be seen that security sector reform has become a priority for the uropean Union within its external action and more precisely with regard to crisis management and post-conflict stabilization. Keywords ecurity sector reform, crisis management, democratization, post-conflict stabilization. Recibido: 3 de mayo de 2011 Aceptado: 23 de marzo de 20122 RFRMA DL TR D LA GURIDAD 1. Marco en el que surge el concepto de reforma del sector de la seguridad La reforma del sector de seguridad (en adelante, R) no es más que una concreción temática del llamado enfoque integral, que es el que se debe aplicar para conseguir lo que se podría denominar eguridad Global. No se puede hablar hoy en día de seguridad sin hacer referencia a los derechos humanos, a la promoción del desarrollo o a la consolidación o impulso del stado de Derecho y la democracia. Un concepto de seguridad integral debe abarcar todos estos elementos y es la combinación adecuada de los mismos lo que se pretende conseguir a través de las nuevas aproximaciones a la seguridad (Barbé, 1995). Un paradigma que incluya todas estas dimensiones tiene necesariamente un alcance global. ería una seguridad global por su contenido multidimensional, pero también por su alcance, porque estaría asociada a la protección de intereses universales e debe destacar que este debate en parecidos términos se ha dado también a la hora de definir otro concepto de importancia primordial: la paz, que hoy se acepta como una realidad multidimensional que va mucho más allá de la ausencia de conflicto armado (Fisas, 1998; Lederach, 2000). La paz así definida está en una relación directa con las nuevas concepciones de la seguridad. Precisamente, conviene no perder de vista que uno de los objetivos del nuevo paradigma de la seguridad es superar la identificación de ésta última con la defensa del interés unilateral frente a los intereses ajenos, para relacionarla con la contribución a la paz y con la identificación de intereses comunes, globales o compartidos. Impulsando conceptos ampliados de paz y seguridad en los que se integran intereses y valores que no responden únicamente a las expectativas de los stados, sino también a las de otros actores internacionales, incluyendo a las personas y a la sociedad civil, estamos también contribuyendo a la creación de una conciencia jurídica universal (Galinsoga, 2005: 649). Ya lo decía Habermas (1994: 155): si se amplían las preferencias valorativas más allá de la percepción de los intereses nacionales en favor de la puesta en marcha de la democracia y de los derechos humanos, cambian entonces las condiciones bajo las cuales funciona el sistema de potencias. Tanto en el marco de la seguridad sostenible (nacional, humana y colectiva) (enter for American Progress, 2008), como en el de la seguridad integral, o la seguridad ampliada o del comprehensive approach, se produce, en definitiva, un acercamiento entre seguridad y paz, entendida también en un sentido amplio. omo ha ocurrido con otras nociones clásicas utilizadas en el ámbito del ordenamiento jurídico internacional y de las relaciones internacionales, también en relación con el concepto de seguridad la transformación viene guiada por la necesidad de recoger no sólo las expectativas de los stados, sino también las de otros sujetos y actores internacionales 1. s un fenómeno que se puede encuadrar, por tanto, en el proceso de desplazamiento del stado desde la posición central que solía ocupar en la sociedad internacional. Las nuevas conceptualizaciones de la seguridad surgen sobre la base del reconocimiento de la necesidad de garantizar la seguridad humana, poniendo la satisfacción de las necesidades básicas de los seres humanos como objetivo prioritario 2. 1 The populations of states and not just the regimes in power have become the relevant points of security debates ecurity ector Reform and the hallenges and pportunities of the Privatisation of ecurity (Bourne, 2002: 13). 2 l concepto de eguridad Humana fue acuñado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, en Nº. 4, marzo agosto 2013, pp , IN3 Alicia ebada Pues bien, en el marco de este nuevo paradigma de la eguridad surge el concepto de R, que se acuña por primera vez en , y que apunta a una democratización de este sector. La R está, pues, relacionada con la promoción de la democracia y el buen gobierno, así como con la consolidación del stado de Derecho. e trata, en definitiva, de reforzar el control democrático sobre las fuerzas armadas y los cuerpos y fuerzas de seguridad del stado, así como del fortalecimiento del sistema de justicia. 2. Qué es el sector de la seguridad? La idea de seguridad humana tiene que ir necesariamente acompañada de una visión amplia en cuanto a la identificación de los componentes del sector o sistema de seguridad. De modo que éste estaría integrado no sólo por el ejército, y los cuerpos y fuerzas de seguridad del stado, sino también por los servicios de inteligencia, los agentes de aduanas, las autoridades en frontera, los Parlamentos, los órganos judiciales, los distintos Ministerios, las instituciones penitenciarias. e puede llegar a contemplar la inclusión de NG, medios de comunicación o defensores del pueblo, como órganos de control (Bourne, 2002: 14). Algunas NG han venido desarrollando una labor destacable en este terreno, como por ejemplo, Amnistía Internacional (Ball, 1998: 14). n el manual sobre Reforma del istema de la eguridad de la D se incluye también a las milicias o a las compañías de seguridad privadas (D, 2007). También la U recoge un concepto muy amplio, en el que se incluyen todos estos componentes (onsejo de la U, 2005). 3. La transversalidad de la R La R es una cuestión transversal. on el concepto de R se trata de poner de relieve la naturaleza multisectorial del sistema de seguridad, así como su influencia en la prevención de conflictos, el restablecimiento de la paz y la democratización, además de su contribución al desarrollo (omisión uropea, 2006: 8). La conexión entre seguridad, desarrollo y derechos humanos ha sido completamente asumida por Naciones Unidas, como se demostraba en el informe publicado por Kofi Annan, en 2005: In larger freedom: towards security, development and human rights for all. Idea que ha sido reiterada por Ban Ki-moon (2008) en su informe sobre esta materia. ualquier acción en materia de R tiene que coordinarse con otras actuaciones que se desarrollen en los ámbitos de la cooperación para el desarrollo económico y social, la promoción de los derechos humanos, la democracia y el stado de Derecho. 204 La variedad de actuaciones que pueden quedar encuadradas en el ámbito de la R es muy amplia. jemplo de actividades de R serían: la reforma de los cuerpos militares, paramilitares y policiales, incluyendo la formación en derechos humanos y la creación o el perfeccionamiento de mecanismos de rendición de cuentas. n algunos escenarios será necesario contemplar acciones de desarme, desmovilización y reintegración. También se debe considerar el reforzamiento de las estructuras civiles de supervisión del sector de la seguridad, incluyendo a los parlamentos y a las organizaciones representativas de la sociedad civil, que tienen que estar preparados para ser agentes que ejercen un control democrático del sector de la seguridad. e debe también, en la medida necesaria, contribuir al incremento de la transparencia, incluyendo los programas de gastos relacionados 3 l término fue usado por primera, en 1998, por la Ministra de Desarrollo Internacional del Gobierno británico, lare hort, en un discurso titulado ecurity, Development and onflict Prevention, en el Royal ollege of Defence tudies, en el King s ollege, en Londres. Nº. 4, marzo agosto 2013, pp , IN4 RFRMA DL TR D LA GURIDAD con la seguridad. Igualmente, cualquier acción encaminada a mejorar la administración de justicia y a reforzar el stado de Derecho contribuirá positivamente a la seguridad de la población. stas actuaciones no se pueden realizar sin una acción exterior integrada, que pasa por una actuación coordinada de los Ministerios de Defensa, Justicia, Interior, así como Asuntos xteriores y ooperación. Así pues, para llevar a cabo actuaciones de política exterior en el área de la R también hay que hacer cambios en el plano interno que hagan posible el llamado whole-of-government approach, es decir, que en las acciones puedan participar todos los Ministerios implicados. Y que los objetivos (favorecer el buen gobierno de las instituciones que suministran seguridad y desarrollar mecanismos de control democrático de las mismas) sean definidos también de forma coordinada. La creación, pues, de mecanismos que faciliten y acojan esta coordinación interministerial parece una de las claves. Además una acción exterior en materia de R estará más legitimada y será más coherente si en el plano interno se ha desarrollado un concepto de defensa ampliada sobre la base de la coordinación interministerial. 4. La R, la democracia y la paz y la seguridad internacionales La democratización de las instituciones encargadas de proveer seguridad, entendida como bien público o como un servicio público esencial, contribuye sin duda a la consolidación de la democracia. Y uno de los rasgos más sobresalientes y característicos de la democracia es precisamente que la violencia es descartada como mecanismo de resolución de controversias (Dixon, 1994). n un stado democrático los distintos intereses en conflicto pueden ser conciliados y canalizados, de manera que es menos probable que tales conflictos puedan desembocar en una confrontación armada. Hasta el Tribunal uropeo de Derechos Humanos se ha referido a la posibilidad de resolver por medio del diálogo los problemas de un país, sin que haya que recurrir a la violencia, como uno de los indicadores democráticos más claros 4. Por otro lado, también se ha documentado abundantemente que los stados democráticos no suelen enfrentarse mediante el uso de las armas. De manera que la consolidación de la democracia en los stados ha llevado a una reducción de los conflictos armados interestatales (Dixon, 1994). n este sentido, las acciones exteriores en el ámbito de la R, contribuyen a garantizar la paz y la seguridad internacionales. Por desgracia, en la actualidad existen todavía muchos stados con graves déficits democráticos, lo que los hace especialmente proclives a sufrir conflictos internos que pueden desembocar en guerras civiles. s en estos stados donde se detectan las necesidades más claras en el área de la reforma del sector de seguridad. Pero también hay otros stados que formalmente se consideran democráticos y en los que, sin embargo, son necesarias actuaciones puntuales que se podrían encuadrar también en el marco de la reforma del sector de seguridad. e habla de acciones de primera y de segunda generación, respectivamente. 5. l concepto de R se tiene que adaptarse al tipo de escenario n algunos casos la R será necesaria para mejorar la calidad democrática de algunos stados. n otros casos, la R estará necesariamente ligada al Democratic tate Building. n este tipo de contextos los desafíos serán enormes. 4 Further, the ourt has previously held that one of the principal characteristics of democracy is the possibility it offers of resolving a country s problems through dialogue, without recourse to violence, even when they are irksome. HR, ocialist Party and others v. Turkey, entencia de 25 de mayo de 1998, párrafo 45. Nº. 4, marzo agosto 2013, pp , IN5 Alicia ebada obre todo en este último tipo de escenarios la colaboración con la población local se convierte en esencial, pero siempre lo es pues no se puede democratizar la seguridad y la justicia, sin contar con la población civil local. No obstante, en escenarios transicionales, se plantean problemas específicos relativos a la necesidad de determinar cómo se va a hacer justicia en relación con las violaciones de los derechos humanos cometidas, o cómo implicar a la población local cuando al mismo tiempo se impulsa la muchas veces necesaria transformación de la sociedad local. Por otro lado, habrá que contemplar la existencia de sistemas de justicia tradicional y ver en qué medida pueden ser útiles o deben ser transformados. l tipo de acción también se debe adaptar a las características del escenario. n situaciones post-conflicto el desarme, la reintegración y la desmovilización serán esenciales. n escenarios transicionales con autoridades locales ya constituidas se puede planear una acción sobre el terreno, por ejemplo, una Misión R de la Unión uropea, o una Misión Integrada de Naciones Unidas que incluya la R en su mandato. Por último, en situaciones ya estabilizadas, la acción en R estará ligada a la cooperación para promover la democracia, el buen gobierno y el stado de Derecho (R de segunda generación). 6. La R y la Unión uropea n noviembre de 2006, el onsejo de la Unión uropea emitió unas onclusiones: un marco político para la reforma del sector de la seguridad, en las que asumía los conceptos elaborados tanto por el onsejo de la Unión, en 2005, como por la propia omisión uropea, en La Unión uropea, por su multidimensionalidad, es un marco en el que encaja bien un concepto como el de Reforma del ector de la eguridad. Además, se trata de un concepto perfectamente compatible con su modelo de acción exterior (ebada, 2008). Además, tampoco es desdeñable la experiencia de algunos stados de la Unión uropea (entre los que se incluye spaña) en lo que se refiere a la transformación democrática de sus respectivos sistemas de seguridad. 206 Los instrumentos a los que la U puede recurrir son de muy diversa índole. Pueden ser Misiones P, pero no sólo, pues también se puede recurrir a programas de cooperación, fondos, acuerdos o diálogo político. n lo que se refiere a las Misiones P, hay que decir, que las que actúan en el ámbito de la R pueden tener una naturaleza civil o militar. n Guinea Bissau es civil, aunque el jefe de Misión en un General español. n la RD hay dos misiones distintas (una para la reforma del ejército y otra para la reforma de la policía). No se pudieron integrar por los problemas para coordinar al onsejo y a la omisión. Bibliografía ARTAGA, F. (2008), La Reforma del ector de eguridad: propuesta para su incardinación en la política española de Defensa. uaderno de strategia, Nº 138, pp , BALL, N. (1994), preading good practices security sector reform: policy options for the British Government, aferworld, Londres. BARBÉ,. (1995), La seguridad en la nueva uropa, Los Libros de la atarata, Madrid. Nº. 4, marzo agosto 2013, pp , IN6 RFRMA DL TR D LA GURIDAD BURN, M. 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