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Timestamp: 2019-06-27 12:40:15+00:00

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BVerwG, 6 PB 21.09: Empfehlung, Begründungspflicht, Bestandteil, Kompetenz
Urteil des BVerwG vom 31.08.2009, 6 PB 21.09
6 PB 21.09
Empfehlung, Begründungspflicht, Bestandteil, Kompetenz
Empfehlung, Begründungspflicht, Bestandteil, Kompetenz, Beratung, Bundesverwaltung, Überprüfung, Einfluss, Verbindlichkeit, Rechtsquelle
BVerwG 6 PB 21.09 OVG 5 L 5/08
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 31. August 2009 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Dr. Möller
21. Bedenken gegen die Zulässigkeit der Beschwerde - insbesondere wegen
nicht ordnungsgemäßer Darlegung des Zulassungsgrundes nach § 72a Abs. 3
Satz 2 Nr. 1, § 92a Satz 2 ArbGG - bestehen freilich nicht. Die Ausführungen in
der Beschwerdebegründung erfassen jedenfalls sinngemäß auch diejenigen
Gründe, aus welchen das Oberverwaltungsgericht das streitige Begehren als
unzulässig, weil den Rechtskreis des Antragstellers nicht berührend, abgelehnt
hat. Der Antragsteller stellt dort nämlich - insbesondere auf Seite 3 bis 5 - ausdrücklich die Rechtsbehauptung auf, er werde durch die den qualifizierten Begründungsanforderungen nach § 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG nicht genügende
Letztentscheidung des Beteiligten vom 24. April 2007 in seinen Rechten verletzt. Damit nimmt er denknotwendig auch für sich in Anspruch, das Begründungsdefizit als eigene Rechtsverletzung gerichtlich geltend machen zu können.
32. Die Grundsatzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG hat
jedoch in der Sache keinen Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung aufgeworfene Rechtsfrage hat keine grundsätzliche Bedeutung.
4Der Antragsteller will sinngemäß geklärt wissen, ob der Personalrat es als Verletzung seines Mitbestimmungsrechts gerichtlich geltend machen kann, wenn
die oberste Dienstbehörde im Rahmen ihres Letztentscheidungsrechts nach
§ 62 Abs. 7 Satz 1 Halbs. 2 SAPersVG gegen das qualifizierte Begründungser-
fordernis nach § 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG verstößt. Diese Frage ist mit dem
Oberverwaltungsgericht eindeutig zu verneinen, so dass es der Durchführung
des Rechtsbeschwerdeverfahrens nicht bedarf.
5In den Fällen des § 67 Abs. 1 SAPersVG - Mitbestimmung in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer - gibt die Einigungsstelle eine Empfehlung ab; anschließend entscheidet die Leitung der obersten Dienstbehörde (§ 62 Abs. 7
Satz 1 SAPersVG). Soweit diese Entscheidung von der Empfehlung der Einigungsstelle abweicht, ist dies den Beteiligten mit schriftlicher qualifizierter Begründung bekannt zu geben (§ 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG).
6Die vom Antragsteller zu dieser Regelung aufgeworfene Frage ist im Wesentlichen bereits durch den Senatsbeschluss vom 17. März 1987 - BVerwG 6 P
15.85 - (Buchholz 251.7 § 68 NWPersVG Nr. 1) beantwortet, auf welchen das
Oberverwaltungsgericht seine Argumentation maßgeblich gestützt hat. Danach
ist in den Fällen der eingeschränkten Mitbestimmung, in denen die Einigungsstelle nur eine Empfehlung an die zuständige Dienstbehörde abgibt, die endgültige Entscheidung und ihr Vollzug der Einflussnahme der Personalvertretung
entzogen; denn die personalvertretungsrechtliche Befassung mit der beabsichtigten Maßnahme endet in solchen Fällen mit der Beschlussfassung der Einigungsstelle. Die darauf folgende Entschließung des Dienstherrn bzw. Verwaltungsträgers, ob er die Maßnahme ergreifen will und wie das geschehen soll, ist
nicht mehr Teil des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens,
sondern stellt sich rechtlich als die Ausübung der Organisations- und Personalhoheit dar, die allein dem Dienstherrn oder Verwaltungsträger zusteht (Beschluss vom 17. März 1987 a.a.O. S. 2). Diese Feststellung, die der Senat auf
der Grundlage der damals geltenden Bestimmungen des nordrheinwestfälischen Landespersonalvertretungsgesetzes getroffen hat, gilt auch für
das hier einschlägige Regelwerk nach dem Landespersonalvertretungsgesetz
7a) Aus dem Wortlaut des § 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG folgt, dass die von der
Empfehlung der Einigungsstelle abweichende, qualifiziert zu begründende Entscheidung der obersten Dienstbehörde der nach Maßgabe von § 62 Abs. 4
SAPersVG im Einigungsstellenverfahren beteiligten Personalvertretung bekannt
zu geben ist (vgl. Reich, Personalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt, 5. Aufl.
2007, § 62 Rn. 26). Das besagt aber nicht, dass die genannte Begründungspflicht noch Teil des Mitbestimmungsverfahrens ist und als solche der
zuständigen Personalvertretung eine eigene Rechtsposition vermittelt.
8b) Dagegen spricht bereits die Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Die Regelungen in § 62 Abs. 6 SAPersVG über das Evokationsrecht der obersten
Dienstbehörde in den Fällen der uneingeschränkten Mitbestimmung und in § 62
Abs. 7 SAPersVG über deren Letztentscheidungsrecht in den Fällen der eingeschränkten Mitbestimmung haben ihre heutige Gestalt durch das Zweite Gesetz
zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes Sachsen-Anhalt vom
17. Juni 2003, GVBl. LSA S. 126, gefunden. Nach dem Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen vom 6. März 2003 soll der Zwang zur Begründung nach § 62
Abs. 6 Satz 2 SAPersVG die sich über die Bindungswirkung der Entscheidung
der Einigungsstelle hinwegsetzende Entscheidung der obersten Dienstbehörde
für die Beteiligten nachvollziehbar machen (LTDrucks 4/618 S. 7 zu Nr. 6). In
der Landtagsdebatte über den Entwurf am 13. März 2003 hat der Abgeordnete
S. für die Koalitionsfraktionen erklärt, sie legten „sehr großen Wert darauf, dass
die Entscheidungen der Behörden qualifiziert begründet werden, so dass die
Personalräte wissen, woran sie sind“ (Landtag von Sachsen-Anhalt, Plenarprotokoll 4/15 S. 1100). Aufgrund der Beratungen im Ausschuss für Inneres ist
ausweislich seiner Beschlussempfehlung vom 5. Mai 2003 in § 62 Abs. 7 Satz 2
SAPersVG das Wort „qualifiziert“ eingefügt worden (LTDrucks 4/726 S. 12).
9Die zitierten Äußerungen geben zu erkennen, dass der Gesetzgeber mit der
Begründungspflicht ein objektives Informationsbedürfnis der Personalvertretungen befriedigen wollte. Die gewählten Formulierungen legen es dabei nahe,
dass die gebotene - einfache oder qualifizierte - Begründung den Charakter
einer abschließenden Mitteilung hat, nicht aber Anknüpfungspunkt für Weiterungen sein soll, welche über ein Überprüfungsrecht des Personalrats den Abschluss des Mitbestimmungsverfahrens und die Durchführung der Entscheidung durch die zuständige Dienststelle in Frage stellen.
10c) Die Rechtssystematik gebietet dieses Verständnis.
11aa) Nach § 62 Abs. 6 Satz 1 SAPersVG kann die oberste Dienstbehörde Entscheidungen der Einigungsstelle, die wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, aufheben und
selbst abschließend entscheiden. Diese Entscheidung ist den Beteiligten mit
schriftlicher Begründung bekannt zu geben (§ 62 Abs. 6 Satz 2 SAPersVG).
Macht die oberste Dienstbehörde von ihrem dahingehenden Evokationsrecht
Gebrauch, so ist es der zuständigen Personalvertretung nicht verwehrt, gerichtlich klären zu lassen, ob der vorhergehende Beschluss der Einigungsstelle verbindlich ist. Der Erfolg dieses Begehrens hängt davon ab, ob die in Rede stehende Maßnahme tatsächlich die Regierungsgewalt im Sinne von § 62 Abs. 6
Satz 1 SAPersVG berührt (vgl. Beschlüsse vom 28. März 2001 - BVerwG 6 P
4.00 - BVerwGE 114, 103 <114> = Buchholz 251.4 § 86 HmbPersVG Nr. 7
S. 12 und vom 3. Dezember 2001 - BVerwG 6 P 12.00 - Buchholz 251.4 § 83
HmbPersVG Nr. 1 S. 9; Vogelgesang, in: Bieler/Vogelgesang/Plaßmann/
Kleffner, Landespersonalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt, § 62 Rn. 52). Die
gemäß § 62 Abs. 6 Satz 2 SAPersVG dafür gegebene Begründung ist insoweit
belanglos. Dagegen ist die Personalvertretung nicht befugt, die Sachentscheidung der obersten Dienstbehörde als solche gerichtlich anzugreifen. Denn diese Maßnahme ist als endgültig und im Wege der Mitbestimmung nicht mehr
veränderbar konzipiert. Die beizufügende Begründung nimmt als unselbstständiger formeller Bestandteil der Entscheidung an deren Endgültigkeit teil. Sie ist
daher nicht geeignet, dem Personalrat eine aus seinem Mitbestimmungsrecht
herrührende Rechtsposition zu verleihen.
12bb) In den Fällen des § 62 Abs. 7 SAPersVG ist die Unverbindlichkeit der Beschlüsse der Einigungsstelle vorgegeben. Die auf die Empfehlung folgende
Sachentscheidung der obersten Dienstbehörde ist von der Personalvertretung
als endgültig hinzunehmen. Auch in diesen Fällen ist die beizufügende Begründung unselbstständiger formeller Bestandteil der Sachentscheidung. Das
Merkmal „qualifiziert“ deutet zwar auf erhöhte Sorgfaltspflicht bei der Begründung der von der Empfehlung abweichenden Entscheidung hin. Die Begründung hat hier aber als Vorgang nach Abschluss des Einigungsstellenverfahrens
rechtssystematisch keinen höheren Stellenwert als in den Fällen des § 62
Abs. 6 SAPersVG.
13d) Sinn und Zweck des Mitbestimmungsverfahrens bestätigen dieses Auslegungsergebnis. Der Verfahrenszweck liegt in der Beratung der beteiligungspflichtigen Maßnahme (vgl. BAG, Urteil vom 2. Februar 2006 - 2 AZR 38/05 -
AP Nr. 142 zu § 1 KSchG 1969 Betriebsbedingte Kündigung Rn. 36). Dienststelle und Personalrat verhandeln - „auf gleicher Augenhöhe“ - durch Austausch
schriftlicher Stellungnahmen und im Wege mündlicher Erörterung mit dem Ziel
einer Einigung (§ 56 Abs. 1 Satz 3 SAPersVG). Die gleichberechtigte Beratung
ist wesentlicher Kern des Mitbestimmungsverfahrens auf allen seinen Ebenen:
auf der örtlichen Ebene zwischen Dienststelle und Personalrat (§ 61 Abs. 3
SAPersVG), im Stufenverfahren vor der Mittelbehörde und der obersten
Dienstbehörde (§ 62 Abs. 1 und 2 SAPersVG) und schließlich in der „letzten
Instanz“ vor der paritätisch besetzten Einigungsstelle, wo oberste Dienstbehörde und Hauptpersonalrat das Recht zur Äußerung haben (§ 62 Abs. 4, § 64
Abs. 1 Satz 2 SAPersVG). Der gleichberechtigte Meinungsaustausch endet mit
dem Beschluss der Einigungsstelle, in den Fällen der eingeschränkten Mitbestimmung also mit der Abgabe der Empfehlung. Die sich anschließende Entscheidung der obersten Dienstbehörde hat den Charakter einer einseitigen Mitteilung. Diese Mitteilung ist zugleich endgültig, weil sie in Ausübung des Letztentscheidungsrechts vorgenommen wird. Die ihr beizufügende qualifizierte Begründung erzeugt oder erhöht die Transparenz. Sie gibt der zuständigen Personalvertretung jedoch nicht die Möglichkeit, Einwendungen mit dem Ziel einer
Abänderung der Entscheidung vorzubringen. Eine neue Runde des Mitbestimmungsverfahrens wird durch sie nicht eröffnet.
14Nach alledem erschöpft sich die Bedeutung der Begründungspflicht nach § 62
Abs. 7 Satz 2 SAPersVG darin, der am Einigungsstellenverfahren beteiligten
Personalvertretung zu verdeutlichen, weshalb die von der Empfehlung der Einigungsstelle abweichende Entscheidung getroffen worden ist. Einen Einfluss auf
das Mitbestimmungsverfahren hat die Begründung nicht (vgl. BAG, Urteile vom
2. Februar 2006 a.a.O. Rn. 37 und vom 21. Juni 2006 - 2 AZR 300/05 - AP
Nr. 1 zu § 62 LPVG Sachsen-Anhalt Rn. 21). Folglich verleiht das Mitbestim-
mungsrecht dem Personalrat nicht die Befugnis, die Begründung der endgültigen Entscheidung der obersten Dienstbehörde der gerichtlichen Überprüfung
15Im Bereich der Bundesverwaltung werden an die Letztentscheidung der obersten Dienstbehörde keine besonderen formellen Anforderungen gestellt (§ 69
Abs. 4 Satz 4 BPersVG). Dessen ungeachtet ist die oberste Dienstbehörde
nach einhelliger und zutreffender Auffassung der Kommentarliteratur objektivrechtlich verpflichtet, die Empfehlung der Einigungsstelle sorgfältig zu prüfen
und sich mit ihr auseinanderzusetzen (vgl. Weber, in: Richardi/Dörner/Weber,
Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008, § 71 Rn. 40; Fischer/Goeres/
Gronimus, GKÖD Bd. V, K § 69 Rn. 30 f.; Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/
Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 6. Aufl. 2008, § 69 Rn. 49;
Gerhold, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 69 Rn. 102; sogar für eine Begründungspflicht:
Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 11. Aufl. 2008, § 69
Rn. 34). Ein Antragsrecht des Personalrats im Beschlussverfahren ergibt sich
daraus nicht. Davon unterscheidet sich die Rechtslage nach dem Landespersonalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt nur insoweit, als hier dem Prüfungsund Würdigungsgebot durch den qualifizierten Begründungszwang nach § 62
Abs. 7 Satz 2 SAPersVG Nachdruck verliehen wird. Freilich korrespondiert
auch hier die objektiv-rechtliche Verpflichtung der obersten Dienstbehörde nicht
mit einem subjektiven Recht des Personalrats.
16e) Verfassungsrechtliche Erwägungen bekräftigen das Ergebnis.
17Die Entscheidung des Landesgesetzgebers, den Beschluss der Einigungsstelle
in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer in seiner Bedeutung auf eine
Empfehlung an die endgültig entscheidende oberste Dienstbehörde zu beschränken (§ 62 Abs. 7 Satz 1, § 67 SAPersVG), liegt nicht in seinem Belieben.
Vielmehr verbietet es das demokratische Prinzip, der Entscheidung der Einigungsstelle in diesen Angelegenheiten Verbindlichkeit zuzuerkennen (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - BVerfGE 93, 37 <72 f.>).
Ihm ist nicht schon dann Genüge getan, wenn der obersten Dienstbehörde die
Kompetenz zur Letztentscheidung formal zugewiesen ist. Hinzu kommen muss
vielmehr, dass sie auch verfahrensrechtlich in die Lage versetzt wird, von dieser
Kompetenz sach- und zeitgerecht Gebrauch zu machen (BVerfG, a.a.O. S. 74).
18Dieser Gedanke würde verfehlt, wenn die Personalvertretung durch Angriffe
gegen die Begründung der Letztentscheidung in die Lage versetzt würde, deren
Durchführung zu verhindern oder wesentlich hinauszuzögern. Darauf liefe es
letztlich hinaus, wenn man mit dem Antragsteller die Begründung nach § 62
Abs. 7 Satz 2 SAPersVG als Teil des Mitbestimmungsverfahrens begriffe, vor
dessen ordnungsgemäßem Abschluss die Durchführung der streitigen Maßnahme zu unterbleiben hätte. Die der Volksvertretung verantwortliche Stelle
wäre dann an der Durchsetzung der Maßnahme gehindert, solange nicht unstreitig oder rechtskräftig festgestellt wäre, dass die ihrer Entscheidung beigefügte Begründung den Anforderungen nach § 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG entspräche. Im Extremfall würde sich einem vierstufigen Mitbestimmungsverfahren
(örtliche Ebene, Stufenverfahren vor der Mittelbehörde, Stufenverfahren vor der
obersten Dienstbehörde, Einigungsstellenverfahren) noch ein dreizügiges personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren über die korrekte Einhaltung
des Begründungserfordernisses anschließen. Ein solches Modell des Beteiligungsverfahrens würde die strukturelle Gefahr in sich bergen, dass die der
Volksvertretung verantwortliche Stelle zur Vermeidung von Verzögerungen
Kompromisse eingeht, die sie in der Sache nicht für gerechtfertigt hält. Dies
stünde mit dem demokratischen Prinzip nicht im Einklang (BVerfG, Beschluss
vom 24. Mai 1995 a.a.O. S. 74).
Dr. Bardenhewer Büge Dr. Möller
SAPersVG § 62 Abs. 7
I. VG Dessau-Roßlau vom 15.04.2008 - Az.: VG 11 A 7/07 DE - II. OVG Magdeburg vom 15.04.2009 - Az.: OVG 5 L 5/08 -

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