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Timestamp: 2020-07-13 00:59:38+00:00

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Sentencia nº 119 de Suprema Corte de Justicia, del 13 de Junio de 2014. - Jurisprudencia - VLEX 584488574
Recurrente(s): Ministerio de Educación de la República Dominicana MINERD
SENTENCIA TC/0119/14. Expediente núm. TC-05-2013-0093, relativo al recurso de revisión constitucional en materia de amparo incoado por el Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) y la Lcda. Gloria J.A.P.V. contra la Sentencia núm. 149-2013, dictada por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo el dieciséis (16) de mayo de dos mil trece (2013).
SENTENCIA TC/0119/14
En el municipio Santo Domingo Oeste, provincia Santo Domingo, República Dominicana; a los trece (13) días del mes de junio de dos mil catorce (2014).
El Tribunal Constitucional, regularmente constituido por los magistrados L.M.P.M., primera sustituta, presidenta en funciones; L.V.S., segundo sustituto; H.A. de los Santos, A.I.B.H., J.P.C.K., V.J.C.P., J.C.D., R.D.F., V.G.B., W.S.G.R., K.M.J.M. e I.R., en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 185.4 y 277 de la Constitución dominicana, así como 9 y 53 de la Ley núm. 137-11, Orgánica de Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales del trece (13) de junio de dos mil once (2011), dicta la siguiente sentencia:
La Sentencia núm. 149-2013, objeto del presente recurso de revisión constitucional, fue dictada por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo el dieciséis (16) de mayo de dos mil trece (2013). Esta decisión acogió la acción de amparo interpuesta por el ingeniero R.A.F.R. contra el Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) y la Lcda. Gloria J.A.P.V., ministra de esa cartera, cuyo dispositivo es el siguiente:
RECHAZA los medios de inadmisión planteados por la Procuraduría General Administrativa por improcedentes.
DECLARA bueno y válido en cuanto a la forma la presente Acción Constitucional de Amparo, interpuesta por el ING. R.A.F.R., contra el Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) y de la Licda. Gloria J.A.P.V., Ministra de Educación.
ACOGE en cuanto al fondo la presente Acción Constitucional de Amparo, en el sentido de dejar sin efecto la descalificación del ING. R.A.F.R. de la obra licitada, y CONMINA a la parte accionada, Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD), a la entrega de la obra ganada consistente en la asignación de la construcción de la Escuela Básica El Factor 1, de Nagua, P.M.T.S., Lote No. 3, la cual fue ganada en concurso público por oposición, cumpliendo todos los requisitos de Ley.
ORDENA la comunicación de la presente Sentencia por Secretaría del Tribunal a la parte accionante, ING. R.A.F.R., a la parte accionada Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) y la Lcda. Gloria J.A.P.V., Ministra de Educación, y al Procurador General Administrativo.
DECLARA la presente Acción Constitucional de Amparo libre de costas.
ORDENA, que la presente Sentencia sea publicada en el Boletín del Tribunal Superior Administrativo.
En el legajo de piezas y documentos que integran el expediente no existe constancia de notificación de la sentencia a las partes.
El recurso de revisión constitucional contra la referida sentencia fue interpuesto por el Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) y la Lcda. Gloria J.A.P.V., ministra de Educación, el veintiocho (28) de mayo de dos mil trece (2013), mediante escrito depositado en la Secretaría del Tribunal Superior Administrativo. Dicho recurso fue comunicado al ingeniero R.A.F.R. y a la Procuraduría General Administrativa a través del Auto núm. 1214-2013 del tres (3) de junio de dos mil trece (2013), dictado por la juez presidente de dicho tribunal.
La Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo acogió la acción de amparo fundamentándose, entre otros, en los siguientes motivos:
Que en el sentido de que existen otras vías idóneas para reclamar, es preciso hacer ciertos planteamientos y lo primero que hay que determinar es contra qué se recurre, en el caso particular es contra la publicación del periódico donde se notifican los resultados del sorteo de obras realizado en fecha 30 de noviembre de 2012, publicación que en modo alguno constituye la resolución de adjudicación y/o resolución de dejar sin efecto o anular el proceso de sorteo de obras, sino para ser de conocimiento la decisión adoptada por la Administración, siendo esto sino una simple notificación (sic).
Que no podemos hablar de otra vía cuando en principio la Administración no ha cumplido con el debido proceso que conlleva el mismo, puesto que la razón fundamental del presente A. es que luego de realizarse el sorteo de obras y quedar el accionante en primer lugar, por la notificación de adjudicación mediante publicación del periódico se entera que ha sido descalificado por supuestamente estar dentro de las prohibiciones de participar en el mismo, sin que tal decisión le ha sido comunicada y sin darle oportunidad a que pudiera defenderse y aclarar cualquier situación al respecto.
Que no existiendo el Acto Administrativo, en este caso la resolución de dejar sin efecto o anular el proceso en alguna etapa del procedimiento o en su globalidad, como dispone el numeral 6 del artículo 15 de la Ley 340-06, que es el acto que se le impone a los administrados y habiendo sido declarado el proceso de urgencia, conforme establece la misma publicación, el accionante no disponía de ninguna otra vía efectiva tendente a salvaguardar su derecho, más que el A., por lo que se rechazan los medios de inadmisión planteados.
Que el debido proceso y sus correspondientes garantías, así configuradas en nuestra norma constitucional, han sido prescritas también por la Convención Americana sobre Derechos Humanos que en su artículo 8 numeral 1, reza: "Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un Juez o Tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la Ley, en la sustanciación de cualquier acusación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
Que en el caso de la especie se ha podido advertir que hubo una discriminación sin fundamentos, puesto que la razón que se tomó como base para descalificarlo y quitarle la obra ganada con transparencia mediante sorteo, fue que era el de ser empleado de la entidad contratante, no teniendo razón, puesto que en la audiencia salió a relucir que en el último sorteo fueron obtenidas obras por empleados tanto del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) Y Comunicaciones como de la Oficina de Ingenieros Supervisores de Obras del Estado (OISOE), manifestándose una desigualdad y discriminación, pero además de la instrucción de la presente acción también se evidencio, que con anterioridad a la inscripción para el sorteo de obras de referencia, el accionante había presentado formal renuncia al cargo que desempeñaba en la Dirección Provincial de Nagua, dependencia del Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones (sic).
Que de lo precedentemente expuesto se verifica que la actuación de la entidad contratante ha sido arbitraria, puesto que motus propio no puede decidir quitar una obra, porque supuestamente el accionante no cumplía con los requisitos, cuando según el calendario de dicho procedimiento, los documentos de los oferentes debían haber sido evaluados previo al sorteo, lo que con la modalidad presentada aparentaría que fue después de adjudicada la obra que evaluaron a los ofertantes, violando de esa manera todo el debido proceso, no fue comunicada la Resolución de adjudicación al referente, hoy accionante, a fin de que ejerciera los reclamos e impugnaciones en los plazos y formas establecidos de la entidad contratante; Ministerio de Educación de la Republica Dominicana,(MINERD); que establecidas la conculcación del derecho al debido proceso, al accionante procede acoger sus pedimentos y en consecuencia dejar sin efecto en cuanto al accionante, la descalificación, del sorteo de obras conminado a la parte accionada Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) a que le entregue la obra licitada y termine de dar los pasos necesarios para dicha ejecución, toda vez que no se le dio oportunidad al accionante de ejercer el derecho a elección entre la obra ganadora y el puesto que ocupaba como bien establece la publicación del periódico, máxime cuando el mismo había renunciado previamente al cargo público que ocupaba.
Hechos y argumentos jurídicos de la recurrente en revisión constitucional en materia de amparo
La recurrente en revisión pretende que este tribunal declare inadmisible la acción de amparo sin examen al fondo. Para justificar dichas pretensiones, alega en síntesis:
En el caso que nos ocupa, el tribunal a-quo desconoció un precedente jurisdiccional establecido por el Tribunal Constitucional, en ocasión de la sentencia No. 30/2012. En aquella decisión, ese Honorable Tribunal entendió conveniente y juzgó como trascendental y relevante, ponderar la admisibilidad de la acción de amparo ante la existencia de otra vía judicial ordinaria distinta al amparo, que permita al "accionante satisfacer de manera efectiva sus pretensiones (sic).
En la especie, H.M., de lo que se trata es de un proceso de impugnación en contra de un acto administrativo dictado por el Ministerio de Educación. Es lo que se infiere con la lectura de la instancia, especialmente en su parte dispositiva que es donde se entiende un poco la pretensión del accionante ante el tribunal a-quo- que da apertura a la presente contestación: en definitiva, que se ordene la revocación de un acto administrativo. Sin embargo, ¿es ésta la única vía efectiva para lograr lo pretendido en la parte dispositiva? Evidentemente que no. Y es que el ordenamiento jurídico-administrativo ofrece un mecanismo efectivísimo de impugnación de los actos administrativos que se originen en procedimientos administrativos de contratación pública de obras como las que se discuten en este caso. Se trata de todo lo concerniente al Capitulo II del Titulo III, denominado "reclamos, impugnaciones y controversias", cuyo contenido se desarrolla en los artículos 67 y siguientes de la Ley No. 340-06, modificada por la Ley No. 449-06 (sic).
La impugnación directa a través de los recursos administrativos: primero de reconsideración y posteriormente de "alzada o apelación", conjuntamente con las "medidas precautorias", hacen de la vía ordinaria, solamente en sede administrativa, lo suficientemente eficaz para tutelar cualquier derecho subjetivo de los administrados inconformes con una determinada actuación administrativa.
Se trata del recurso contencioso administrativo por ante el Tribunal Superior Administrativo, tal y como lo prescribe el artículo 69 de la Ley No. 340-06. No obstante establecer la mencionada legislación un procedimiento en sede administrativa que incluye hasta la posibilidad de dictar "medidas precautorias", también se deja abierta la posibilidad de acudir por ante la jurisdicción contencioso administrativa de ser adversa la decisión rendida en sede administrativa. Con la posibilidad, vale decir, de solicitar cuántas "medidas cautelares" sean necesarias para la adecuada y efectiva tutela del derecho controvertido en el proceso contencioso administrativo, de conformidad con lo plasmado en el artículo 7 de la Ley No. 13-07.
Por consiguiente, no es cierto la afirmación dada por el tribunal a-quo en el sentido de que no se verifica la presencia de un "Acto Administrativo": por el contrario: existe claramente una manifestación de voluntad emanada del MINERD de adjudicar a algunos y descalificar a otros oferentes que participaron del señalado proceso: manifestación ésta materializada unilateralmente, como, al efecto, se observa en la especie y tratándose de una actuación típica y común de un órgano de la Administración (sic).
Que tuvo por efecto, en el presente caso, adjudicar, por un lado, las obras sorteadas en el proceso en los diferentes lotes (acto beneficioso); y, por el otro, descalificar a aquellos oferentes que, conforme al criterio del órgano, no cumplían las condiciones legales exigidas (acto gravoso); que ambas actuaciones administrativas se erigen en el común denominador del accionar de cualquier órgano de la Administración.
Hechos y argumentos jurídicos de la Procuraduría General Administrativa;
En su escrito de contestación al recurso de revisión constitucional, depositado el diez (10) de junio de dos mil trece (2013), en la Secretaría del tribunal que dictó la sentencia recurrida, la Procuraduría General Administrativa, expone lo siguiente:
La Procuraduría General Administrativa planteó en audiencia de fecha 07 de febrero del año 2013, la inadmisibilidad de la presente acción, alegando Primero: que la misma es extemporánea, ya que el accionante hizo la reclamación el 19 de diciembre e interpuso la Acción de Amparo el 27 de diciembre, sólo han transcurrido 5 días, por lo que no cumplió con el artículo 108 literal d) y g) de la referida Ley, puesto que es notoriamente improcedente, y Tercero, basado en que el accionante tenía otras vías idóneas para reclamar, toda vez que el Ministerio presento las reglas para participar, la parte cuando no está de acuerdo debe ir a la administración (sic).
A que el presente Escrito la Procuraduría General Administrativa, tratándose de un Recurso de Revisión de Sentencia de Amparo elevado por una entidad de la Administración Pública, en cumplimiento del Artículo 166 de la Constitución de la República Dominicana; acogiendo el indicado recurso, en virtud de sus motivaciones y favorablemente respecto del mismo.
Hechos y argumentos jurídicos de la parte recurrida;
En su escrito depositado en la Secretaría del Tribunal Superior Administrativo el trece (13) de junio de dos mil trece (2013), la parte recurrida pretende que sea rechazado el recurso de revisión constitucional en materia de amparo, señalando, entre otros motivos, los siguientes:
Que el ING. R.A.F.R., en fecha 15 de Diciembre del año 2012, se entera por medio del periódico Listín Diario, en la página 9, que el Ministerio de Educación, a la firma de la Ministra de Educación, notifica al recurrido la descalificación de la obra ganada, usando como pretexto el artículo 14.4 de la Ley No. 340-06, sobre contrataciones (sic).
A que el recurrido ante este abuso de poder, intento por diferentes medios que se le restituyera el derecho que le había sido arrebatado sin ningún fundamento legal y sin ninguna razón que justificara dicha acción, pues como se colige de las pruebas aportadas en el Tribunal a-quo, el Ministerio de Educación en la persona de su titular actuó de manera grosera y abusiva, violentando todos los preceptos legales que enarbolan los principios de la Administración Pública, establecidos en nuestra carta magna en su artículo 38, como son: la eficacia, jerarquía, igualdad, transparencia, economía, publicidad, y coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado, toda vez que pone en la palestra pública el artículo 7 de la Constitución que enarbola el Estado Social y Democrático de Derecho (sic).
A que el recurrido solo tenía el amparo, como medida para garantizarle sus derechos constitucionales, que fueron vulnerados por una autoridad, en este caso EL MINISTERIO DE EDUCACION Y SU INCUMBENTE, sin que mediara un acto administrativo, sino una decisión unilateral violatoria de la Constitución y la ley, solo el Recurso de A. como dice la sentencia, era la vía que tenía abierta el accionante, porque no hay otra jerarquía que no sea el P. de la Republica, ahora bien si hubiese sido otro funcionario que firmara la publicación puede ser posible un Recurso Jerárquico, en este caso no era posible (sic).
A que el efecto de anular el proceso de sorteo de la obra ya citada, publicada en un periódico de circulación nacional lo cual no es una característica del acto administrativo, sino mas bien que hizo público una decisión unilateral, que perjudica todos los derechos adquiridos del recurrido toda vez que este cumpliera con todos los requisitos que exigían en el pliego de condiciones para el concurso.
Que "a través del acto administrativo los órganos del estado (sic) o los particulares autorizados por la ley, realizan las actividades estatales con el objetivo de garantizar la prestación de bienes y servicios que demanda la comunidad".
A que la titular de educación para ejercer la acción alega que el recurrido se inscribe dentro de las prohibiciones de la ley 340-06 en su artículo 14.4, afirmación que denota la debilidad, la desorganización y el mal manejo de la institución, pues si analizamos que el ING. R.A.F.R., fue precalificado para poder concursar y paso todas las pruebas que le hicieron, concursado y ganando, no es posible que después de esto se alegue que este caía dentro de las prohibiciones de dichas ley, porque esto llamaría a reflexión y tendríamos que responder de esta manera: puede prevalerse de su falta para justificar una acción ilegal y abusiva (sic).
En el trámite del recurso de revisión constitucional en materia de amparo, los documentos que constan en el expediente son los siguientes:
Comunicación contentiva de renuncia del quince (15) de noviembre de dos mil doce (2012), marcada con el núm. administrativo DP/NAG núm. 0047/12, dirigida al ingeniero M.E., viceministro de la Dirección General de Construcción y Mantenimiento de Caminos Vecinales del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones.
Comunicación contentiva de tramitación de renuncia marcada con el núm. VM/0410/12 del quince (15) de noviembre de dos mil doce (2012), del viceministro ingeniero M.E., del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, a la encargada de Recursos Humanos, licenciada K.V., la cual tramita la renuncia del ingeniero R.A.F.R..
Procedimiento de urgencia y pliego de condiciones específicas para sorteo de obras convocado por el Ministerio de Educación de la República Dominicana, marcado con el núm. de referencia: ME-PU/SO-01-2012-GD, para la contratación de 340 nuevas escuelas (6,020, aulas nuevas) y 32 rehabilitaciones y ampliaciones de escuelas (282 aulas), convocado para realizarse el treinta (30) de noviembre de dos mil doce (2012).
Acto de intimación marcado con el núm. 2488 del diecinueve (19) de diciembre de dos mil doce (2012), instrumentado por el ministerial J.T.A., alguacil de estrados de la Segunda Sala del Juzgado de Trabajo del Distrito Nacional.
Carta de inscripción del Registro de Proveedores del Estado núm. 21414 del veinticinco (25) de noviembre de dos mil doce (2012), a nombre de R.A.F.R. para el rubro de construcción y edificación.
Certificación emitida por la Dirección General de Impuestos Internos a nombre de R.A.F.R., RNC núm. 071-0005168-4, del veintiséis (26) de noviembre de dos mil doce (2012), donde consta que el contribuyente se encuentra registrado desde el veintiséis (26) de noviembre de dos mil doce (2012) con la actividad económica Servicios de Ingeniería Civiles.
Carta compromiso frente al Ministerio de Educación del veintiséis (26) de noviembre de dos mil doce (2012), suscrita por R.A.F.R..
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Conforme a la documentación que integra el presente recurso de revisión constitucional, se infiere que a raíz de un concurso público bajo la modalidad de sorteo convocado por el Ministerio de Educación de República Dominicana, para la construcción de planteles escolares a nivel nacional, mediante el procedimiento declarado de urgencia núm. PU-SO-01-2012-GB, el ingeniero R.A.F.R. fue descalificado por la entidad contratante después de ser seleccionado para la construcción de la Escuela Básica "El Factor 1" del municipio Nagua, provincia M.T.S., lote 3, por un monto ascendente a RD$51,472,522.29, por encontrarse en una de las prohibiciones que le impiden contratar con la Administración Pública prevista en el artículo 14 de la Ley núm. 340-06, sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones, es decir, por ser empleado de la entidad contratante. Ante la decisión del Ministerio de Educación, el ingeniero R.A.F.R. interpuso una acción de amparo que el Tribunal Superior Administrativo acogió en su favor, ordenándole a dicha entidad la entrega de la obra, decisión ahora impugnada en revisión constitucional.
Este tribunal constitucional es competente para conocer del presente recurso de revisión constitucional en materia de amparo contra la indicada sentencia de amparo, en virtud de los artículos 185.4 de la Constitución y 9 y 94 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales del trece (13) de junio de dos mil once (2011).
Admisibilidad del presente recurso de revisión constitucional en materia de amparo
Es de rigor procesal determinar si el presente recurso reúne los requisitos de admisibilidad previstos en la referida ley que rige la materia. En este sentido, procede examinar este aspecto del recurso, para lo cual se expone lo siguiente:
El artículo 100 de la Ley núm. 137-11 establece que la admisibilidad del recurso está sujeta a la especial trascendencia o relevancia constitucional de la cuestión planteada, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación, aplicación y general eficacia de la Constitución, o para la determinación del contenido, alcance y la concreta protección de los derechos fundamentales.
La especial trascendencia o relevancia constitucional es una noción abierta e indeterminada que debe ser apreciada en cada situación concreta. Dicha condición fue precisada por el Tribunal en su Sentencia TC/0007/12 del veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012), estableciendo que la misma se encuentra configurada en supuestos que: 1) contemplen conflictos sobre derechos fundamentales respecto a los cuales el Tribunal Constitucional no haya establecido criterios que permitan su esclarecimiento; 2) que propicien, por cambios sociales o normativos que incidan en el contenido de un derecho fundamental, modificaciones de principios anteriormente determinados;
3) que permitan al Tribunal Constitucional reorientar o redefinir interpretaciones jurisprudenciales de la ley u otras normas legales que vulneren derechos fundamentales;
4) que introduzcan respecto a estos últimos un problema jurídico de trascendencia social, política o económica cuya solución favorezca en el mantenimiento de la supremacía constitucional.
El presente recurso de revisión constitucional plantea determinar si la descalificación del ingeniero R.A.F.R., luego de resultar agraciado en un concurso público bajo la modalidad de sorteo promovido por el Ministerio de Educación para la construcción de escuelas a nivel nacional, ha vulnerado sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso y si en la hipótesis planteada era el amparo la vía idónea para conocer de dichas violaciones. Ambas cuestiones le permitirán al Tribunal Constitucional seguir fijando criterios en relación al alcance del amparo como mecanismo para tutelar las violaciones invocadas, así como la existencia de otra vía judicial como causal para inadmitirlo, lo que en la especie determina la especial trascendencia o relevancia constitucional de la cuestión planteada, por lo que dicho recurso resulta admisible y el Tribunal Constitucional procede a examinarlo.
Antes de decidir el recurso de revisión constitucional, el Tribunal entiende pertinente hacer algunas precisiones sobre la tipología de la acción de amparo.
En su escrito de defensa, la Procuraduría General Administrativa señala que en audiencia del siete (7) de febrero de dos mil trece (2013) planteó la inadmisibilidad de la presente acción de amparo alegando que la misma es extemporánea, ya que el accionante hizo la reclamación el diecinueve (19) de diciembre de dos mil doce (2012) e interpuso la acción de amparo el día veintisiete (27) del mismo mes y año, es decir, cuando solo habían transcurrido cinco (5) días, por lo que no cumplió con el artículo 108 literales d) y g) de la Ley núm. 137-11.
En las piezas que componen el recurso de revisión constitucional se comprueba que mediante Acto núm. 2488 del diecinueve (19) de diciembre de dos mil doce (2012), instrumentado por el ministerial J.T.A., alguacil de estrados de la Segunda Sala del Juzgado de Trabajo del Distrito Nacional, el accionante intimó a la entidad contratante y a la ministra de Educación abstenerse de transferir la entrega de la obra ganada en el sortero celebrado el treinta (30) de noviembre de dos mil doce (2012).
Sin embargo, aunque el hoy recurrido hace mención de la acción de amparo de cumplimiento citando los artículos 104, 105, párrafos I y II, y 106, respectivamente, de la Ley núm. 137-11, sin desarrollar sus fundamentos, la finalidad del amparo no era el cumplimiento del acto administrativo, sino la restitución de la obra para lo cual era necesario determinar si la actuación de la recurrente ha sido arbitraria y por tanto, violatoria de los derechos fundamentales del accionante.
En relación con esta cuestión, en la Sentencia TC/0174/13 del veintisiete (27) de septiembre, numeral 9, literal "b", páginas 14-15, el Tribunal estableció que la concurrencia de procedimientos constitucionales podía prestarse a confusión, lo que plantea la necesidad de tipificar el procedimiento adecuado a ser decidido en sede constitucional, cuando dijo que:
[] partiendo del principio de oficiosidad previsto en el artículo 7, numeral 11 de la Ley núm. 137-111, [] la tipología de una acción o recurso ejercido ante el mismo no se define por el título, encabezado o configuración que haya utilizado el recurrente para identificarle, sino por la naturaleza del acto impugnado y por el contenido de la instancia que apodera la jurisdicción constitucional. De manera que al estar previamente definidos y clasificados los procedimientos constitucionales en la Ley núm.137-11, corresponde al Tribunal Constitucional determinar, como cuestión previa, la naturaleza de la acción o recurso a ser decidido en sede constitucional.
En efecto, y vista la instancia que contiene la acción de amparo y las conclusiones formuladas en la misma, el Tribunal procederá a decidir el recurso de revisión constitucional tal como fue instruido por el tribunal de amparo aplicando las previsiones de los artículos 65 y siguientes de la citada ley núm. 137-11.
11.1. Existencia de la otra vía judicial efectiva como causal de inadmisibilidad de la acción de amparo
Para justificar que en la especie existía una vía ordinaria para impugnar la decisión del Ministerio de Educación, la recurrente sostiene que el tribunal de amparo desconoció un precedente jurisprudencial establecido en ocasión de la Sentencia TC/0030/2012, porque en aquella ocasión este tribunal constitucional entendió conveniente y juzgó como trascendental y relevante la existencia de otra vía judicial distinta al amparo, que permitía al accionante satisfacer de manera efectiva sus pretensiones; planteamiento sostenido también en su escrito de defensa por la Procuraduría General Administrativa.
El juez de amparo rechazó el planteamiento de la existencia de la otra vía judicial, argumentando que:
No se puede hablar de otra vía cuando en principio la Administración no ha cumplido con el debido proceso que conlleva el mismo, puesto que la razón fundamental del presente A. es que luego de realizarse el sorteo de obras y quedar el accionante en primer lugar, por la notificación de adjudicación mediante publicación del periódico se entera que ha sido descalificado por supuestamente estar dentro de las prohibiciones de participar en el mismo, sin que tal decisión le haya sido comunicada y sin darle oportunidad a que pudiera defenderse y aclarar cualquier situación al respecto; que no existiendo el Acto Administrativo, en este caso la resolución de dejar sin efecto o anular el proceso como dispone el numeral 6 del artículo 15 de la Ley 340-06, el accionante no disponía de ninguna otra vía efectiva tendente a salvaguardar su derecho, más que el A., por lo que se rechazan los medios de inadmisión planteados1.
1 Párrafo núm. 15, páginas 15-16 de la sentencia recurrida.
En la Sentencia TC/0021/12 del veintiuno (21) de junio, numeral 11, literal "c", p. 10, el Tribunal Constitucional inició el desarrollo de la noción de otra vía judicial efectiva prevista en el artículo 70.1 de la Ley núm. 137-11, estableciendo que "el ejercicio de la mencionada facultad de inadmisión se encuentra condicionada a la identificación de la vía judicial que el tribunal considere idónea, así como de las razones por las cuales la misma reúne los elementos de eficacia requeridos por el legislador".
A estos criterios se suman otros provenientes del sistema interamericano citados por el Tribunal en la Sentencia TC/0030/12 del tres (3) de agosto, numeral 9, literal "c", página 10, en los que se precisa lo siguiente:
En lo que respecta a la existencia de otra vía eficaz, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su primer caso contencioso, V.R. contra Honduras, estableció los parámetros para determinar cuándo el recurso resulta adecuado y efectivo. En ese sentido, estableció: "Que sean adecuados significa que la función de esos recursos, dentro del sistema del derecho interno, sea idónea para proteger la situación jurídica infringida". Esto para decir, que si bien "en todos los ordenamientos internos existen múltiples recursos", "no todos son aplicables en todas las circunstancias". Por otro lado, "un recurso debe ser, además, eficaz, es decir, capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido".
En otra decisión más reciente [Sentencia TC/0182/13 del once (11) de octubre, numeral 11, literal "g", página 14], el Tribunal continuó desarrollando las condiciones que debe reunir la otra vía para tutelar derechos fundamentales cuando dijo que:
Si bien la existencia de otras vías judiciales que permitan de manera efectiva obtener la protección del derecho fundamental invocado constituye una de las causales de inadmisibilidad de la acción de amparo, no significa en modo alguno que cualquier vía pueda satisfacer el mandato del legislador, sino que las mismas resulten idóneas a los fines de tutelar los derechos fundamentales alegadamente vulnerados. De manera que, solo es posible arribar a estas conclusiones luego de analizar la situación planteada en conexión con la otra vía llamada a brindar la protección que se demanda.
En ese sentido, la acción de amparo, según el artículo 72 de la Constitución, es un mecanismo procesal para reclamar ante los tribunales la protección inmediata contra actos u omisiones de autoridad pública o de los particulares que amenacen o vulneren derechos fundamentales. De conformidad con la ley, el procedimiento es preferente, sumario, oral, público, gratuito y no está sujeto a formalidades.
Aunque la referida ley núm. 137-11 establece en su artículo 70.1 que el juez apoderado de la acción de amparo, luego de instruido el proceso, podrá dictar sentencia declarando inadmisible la acción, sin pronunciarse sobre el fondo "cuando existan otras vías judiciales que permitan de manera efectiva obtener la protección del derecho fundamental invocado", esta facultad está condicionada a la idoneidad de la vía ordinaria que exista en el sistema jurídico y a que ella pueda resultar tan efectiva como la propia acción de amparo.
En los parámetros establecidos para determinar cuándo el recurso resulta adecuado y efectivo, la Corte Interamericana parte del nivel de protección que el recurso pueda brindar a la situación jurídica planteada y su capacidad para obtener el resultado esperado. Estas circunstancias deben ser apreciadas por el juez en un ejercicio volitivo de cada situación concreta que se le presente.
En la especie, el juez de amparo prescindió de la vía ordinaria basándose en dos argumentos:
porque la Administración no cumplió con el debido proceso para descalificar al accionante, que era la razón fundamental del amparo, y ii) porque no existiendo la resolución de dejar sin efecto o anular el proceso como lo dispone la Ley núm. 340-06, que es el acto que se le impone a los administrados y habiendo sido declarado el proceso de urgencia, el accionante no disponía de ninguna otra vía efectiva tendente a salvaguardar su derecho.
En relación con este aspecto, el tribunal que dictó la sentencia impugnada analizó el cuadro fáctico para deducir que en las circunstancias planteadas el amparo era la acción viable para tutelar los derechos conculcados del accionante, partiendo de la configuración del amparo en el artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que establece el derecho de toda persona a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces y tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la misma convención, aun cuando tales violaciones provengan de funciones oficiales, así como de su artículo 8.1 que extiende dicha garantía a la determinación de los derechos y obligaciones de cualquier naturaleza.
En ese sentido, lejos de desconocer el precedente jurisprudencial establecido en la Sentencia TC/0030/2012, como sostiene la recurrente, el juez de amparo valoró los elementos particulares que caracterizan el proceso para concluir que esa era la vía eficaz, mientras que la acción de amparo que el Tribunal Constitucional decidió en aquella oportunidad estaba vinculada al cobro de un impuesto de naturaleza tributaria; concluyendo que según el artículo 3 de la Ley núm. 13-072, la controversia debía resolverla el tribunal de primera instancia en atribuciones civiles (jurisdicción que ejercería las mismas funciones del Tribunal Superior Administrativo), lo que descarta que la decisión de admitir la existencia de otra vía judicial en aquella ocasión constituya el mismo supuesto decidido por el Tribunal en la especie3.
2 La Ley núm. 13-07 fue publicada el 5 de febrero de 2007.
3 Ver numeral 9, literales "e" y "g", páginas 10-11 de la indicada Sentencia TC/0030/2012 del 3 de agosto de 2012.
Desde esta perspectiva, el juez de amparo actuó en el marco de las previsiones del artículo 70.1 de la Ley núm. 137-11 y de los citados precedentes sentados por el Tribunal Constitucional que exigen a la decisión justificar las razones de optar por el amparo para tutelar los derechos alegadamente conculcados del accionante. Sin embargo, no es procesalmente válido sostener la posición del tribunal de amparo cuando señala "que el accionante no disponía de ninguna otra vía efectiva tendente a salvaguardar su derecho", ya que tal afirmación conllevaría negar la existencia de la jurisdicción contencioso administrativa, que es la vía ordinaria para tutelar las controversias surgidas entre la Administración Pública y los particulares, pues la facultad de establecer que en el caso concreto el amparo era la vía más eficaz como en efecto lo hizo no puede conducir a desconocer la competencia natural de dicha jurisdicción. Por tanto, en el escenario planteado el amparo no era la única, sino la vía idónea a los fines perseguidos por el accionante.
La existencia de otra vía judicial reviste capital importancia no solo desde el punto de vista del derecho procesal, sino también para la aplicación de la justicia constitucional referida a la materia de amparo, en la medida que permite fijar su dimensión constitucional y precisar los aspectos que le perfilan como la institución llamada a intervenir en situaciones que demandan respuestas de los órganos públicos y que apuntalan su doble condición de derecho fundamental y de garantía de otros derechos de su misma configuración constitucional, por lo que en la especie el amparo es la vía que reúne tales condiciones.
11.2 En cuanto al fondo del recurso de revisión constitucional en materia de amparo;
Para decidir el fondo del recurso, el Tribunal expone las siguientes consideraciones:
En ocasión del concurso público PU-SO-01-2012-GB, declarado de urgencia, bajo la modalidad de sorteo, convocado por el Ministerio de Educación de la República Dominicana para la contratación de 340 planteles escolares (6,020 nuevas aulas) y 32 rehabilitaciones y ampliaciones de escuelas a nivel nacional, al hoy recurrido le fue adjudicada la construcción de la Escuela Básica "El Factor 1" del municipio Nagua, provincia M.T.S., lote 3, siendo descalificado posteriormente por la entidad contratante por encontrarse en uno de los supuestos previstos en la Ley núm. 340-06, sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones, que le impide contratar con la Administración Pública, es decir, por ser empleado del Ministerio de Educación.
Ante esta decisión, el ingeniero R.A.F.R. accionó en amparo contra el Ministerio de Educación y la Lcda. Gloria J.A.P.V., recurso que fue acogido por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo, dejando sin efecto dicha decisión y conminando a la recurrente a la entrega de la obra porque el accionante había cumplido con todos los requisitos legales exigidos para el sorteo.
La base del referido concurso se rige por el modelo estándar de pliego de condiciones específicas para la ejecución o contratación de obras elaborado por la Dirección General de Contrataciones Públicas, que busca garantizar los principios contenidos en la Ley núm. 340-06, modificada por la Ley núm. 449-06 del seis (6) de diciembre de dos mil seis (2006), y su Reglamento de aplicación núm. 543-12 del seis (6) de septiembre de dos mil doce (2012).
Como se explica en el referido pliego de condiciones, su objetivo es establecer el conjunto de cláusulas jurídicas, económicas, técnicas y administrativas, de naturaleza reglamentaria, por el que se fijan los requisitos, exigencias, facultades, derechos y obligaciones de las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que deseen participar en el sorteo para la construcción, rehabilitación y ampliación de escuelas, según las especificaciones técnicas fijadas por el Ministerio de Educación.
Tal como lo hizo el juez de amparo, el Tribunal ha comprobado que las prohibiciones contenidas en el indicado pliego de condiciones y la referida ley núm. 340-06, no le eran aplicables al ingeniero R.A.F.R. puesto que no era funcionario ni empleado de la entidad
República Dominicana contratante, sino del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones del cual había renunciado el quince (15) de noviembre de dos mil doce (2012), es decir, antes de la fecha pautada para el sorteo de obras, cuyo cronograma es el siguiente: i) depósito de documentos:
hasta el día martes veintisiete (27) de noviembre de dos mil doce (2012), ii) evaluación de documentos: miércoles veintiocho (28) y jueves veintinueve (29) de noviembre de dos mil doce (2012), y iii) realización del sorteo de obras: viernes treinta (30) de noviembre de dos mil doce (2012); elementos estos que no fueron controvertidos por la recurrente durante el desarrollo del proceso en el que se conoció la acción de amparo.
En ese tenor, para resolver el punto controvertido de la cuestión planteada y acoger la acción, el tribunal de amparo sostiene que:
En el caso de la especie se ha podido advertir que hubo una discriminación sin fundamentos, puesto que la razón que se tomó como base para descalificarlo y quitarle la obra ganada con transparencia mediante sorteo, fue que era el de ser (sic) empleado de la entidad contratante () manifestándose una desigualdad y discriminación, pero además de la instrucción de la presente acción también se evidenció, que con anterioridad a la inscripción para el sorteo de obras de referencia, el accionante había presentado formal renuncia al cargo que desempeñaba en la Dirección Provincial de Nagua, dependencia del Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones.
La decisión del Ministerio de Educación, al descalificar al ingeniero R.A.F.R. utilizando como justificación un supuesto que se ha comprobado no le era aplicable, se convierte en arbitraria e irrazonable y por tanto violatoria del debido proceso administrativo y del principio de igualdad previstos en los artículos 39, 68 y 69 de la Constitución.
El debido proceso no solo ha de ser observado en aquellos casos que se ventilan en el ámbito de los órganos encargados de impartir justicia, sino que todas las instituciones estatales donde se llevan a cabo procedimientos que pueden afectar o limitar de algún modo derechos fundamentales de los ciudadanos están en la obligación de respetar las garantías que integran el debido proceso. Tal como lo ha precisado la Corte Interamericana es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas4.
4 Caso B.R. y otros, sentencia del 2 de febrero de 2001, párrafo 127.
El principio de igualdad configurado en el artículo 39 de la Constitución implica que todas las personas son iguales ante la ley y como tales deben recibir el mismo trato y protección de las instituciones y órganos públicos. Este principio, junto a la no discriminación, forma parte de un principio general que tiene como fin proteger los derechos fundamentales de todo trato desigual fundado en un acto contrario a la razón o cuando no existe una relación de proporcionalidad entre los medios utilizados y el fin que se persigue. El desarrollo de este principio ha permitido elaborar una doctrina tendente a graduar situaciones concretas en las que puede admitirse trato diferente en circunstancias tales que el trato igual conduciría a una desigualdad, es decir, los supuestos en los que se admite una discriminación positiva. Fuera de estas situaciones que encuentran justificación en la necesidad de preservación del propio principio de igualdad y no discriminación, no resulta admisible que desde los órganos públicos se
practique un tratamiento desigual e injustificado como pudo comprobar el juez de amparo al dictar la decisión impugnada.
En ese sentido, la actuación del Ministerio de Educación no tiene cabida en la forma de organización política cobijada en la denominación de Estado Social y Democrático de Derecho5, cuya función esencial persigue la protección efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria.
5 Ver artículos 7 y 8 de la Constitución dominicana.
En consecuencia, procede rechazar el recurso de revisión constitucional interpuesto por el Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) y la Lcda. Gloria J.A.P.V..
Finalmente, en ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 93 de la Ley núm. 137-11, de "pronunciar astreintes, con el objeto de constreñir al agraviante al efectivo cumplimiento de lo ordenado", este tribunal considera conveniente la fijación de una astreinte, toda vez que es una garantía que se orienta a lograr el efectivo y oportuno cumplimiento de la sentencia.
Con relación a la astreinte este tribunal ha establecido que su naturaleza es la de una sanción pecuniaria, y no de una sanción indemnizatoria por los daños y perjuicios a una determinada persona, por lo que su eventual liquidación no debería favorecer al agraviado [Sentencia TC/0048/12del ocho (8) de octubre de dos mil doce (2012)].
En ese sentido, toda vulneración a la Constitución genera un daño social a cuya reparación el Tribunal podría contribuir procurando que la misma se realice directamente a través de instituciones estatales específicas, la cual se indicará en el dispositivo de la presente decisión.
Esta decisión, firmada por los jueces del Tribunal, fue adoptada por la mayoría requerida. No figura la firma del magistrado M.R.G., presidente, en razón de que no participó en la deliberación y votación de la presente sentencia por causas previstas en la ley. Figuran incorporados los votos disidentes de los magistrados H.A. de los Santos, W.S.G.R. e I.R., así como el voto salvado de la magistrada K.M.J.M..
ADMITIR el recurso de revisión constitucional en materia de amparo interpuesto por el Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) y la Lcda. Gloria J.A.P.V. contra la Sentencia núm. 149-2013, dictada por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo el dieciséis (16) de mayo de dos mil trece (2013).
RECHAZAR el recurso de revisión constitucional en materia de amparo interpuesto por el Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) y la Lcda. Gloria J.A.P.V. contra la sentencia descrita en el ordinal primero y, en consecuencia, CONFIRMAR la decisión recurrida.
FIJAR una astreinte de diez mil pesos (RD$10,000.00) por cada día de retardo en que incurra el Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) en el cumplimiento de la presente sentencia, astreinte que se liquidará, vencido el plazo otorgado, ordenándolo a favor del Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia.
ORDENAR la comunicación de esta sentencia, por Secretaría, para su conocimiento y fines de lugar, a la parte recurrente, Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) y la Lcda. Gloria J.A.P.V., a la Procuraduría General Administrativa, así como a la parte recurrida, ingeniero R.A.F.R., y al Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia.
DECLARAR el presente recurso libre de costas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 72, in fine, de la Constitución, y los artículos 7 y 66 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales del trece (13) de junio de dos mil once (2011).
Firmada: L.M.P.M., Jueza Primera Sustituta, P. en funciones; L.V.S., Juez Segundo Sustituto; H.A. de los Santos, J.; A.I.B.H., J.; J.P.C.K., J.; V.J.C.P., J.; J.C.D., J.; R.D.F., J.; V.G.B., J.; W.S.G.R., J.; K.M.J.M., J.; I.R., Juez; J.J.R.B., S..
Con el debido respeto y consideración de la mayoría de este tribunal reitero que no estoy de acuerdo con la decisión tomada en el presente caso y, acogiéndome a lo previsto en el artículo 186 de la Constitución de la República y el 30 de la Ley núm. 137-11, dejo constancia de mi disidencia.
En el presente caso se trata de un recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo, interpuesto por el Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) y la Licda. Gloria J.A.P.V., contra la Sentencia núm. 149-2013, dictada por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo el dieciséis (16) de mayo de dos mil trece (2013).
La referida acción de amparo tenía como finalidad cuestionar la decisión del Ministerio de Educación, mediante la cual se le negaba al ingeniero R.A.F.R. el derecho a construir la escuela básica "El Factor 1" del municipio Nagua, provincia M.T.S., a pesar de que participó en un concurso y fue seleccionado para la realización de dicha obra.
El tribunal apoderado de la acción de amparo la acogió mediante la sentencia indicada anteriormente, mientras que este tribunal rechazó el recurso y confirmó la misma.
Como se advierte, en la especie de lo que se trata es de un conflicto de orden administrativo y patrimonial, en el cual el accionante en amparo reclama el derecho a realizar una obra de construcción, y la parte demandada se niega a conceder dicho derecho. En este orden, estamos en presencia de un conflicto de naturaleza administrativa y lo que procede es un recurso
contencioso administrativo, cuya competencia corresponde al Tribunal Superior Administrativo.
Apoderado el Tribunal Superior Administrativo del referido recurso contencioso administrativo tendrá la oportunidad de determinar si el accionante en amparo cumplió o no con los requisitos para el otorgamiento o adjudicación de la obra. Como se advierte, se trata de un conflicto que no puede ser resuelto adecuadamente por la vía del procedimiento sumario de amparo.
Por la vía del recurso contencioso administrativo no solo se resolvería de manera más adecuada
el conflicto que nos ocupa, sino que existe la posibilidad de resolver cualquier cuestión urgente que fuere necesaria, tal y como se estableció en la Sentencia TC/0030/12, de fecha tres (3) de agosto.
Entendemos que en el presente caso debió revocarse la sentencia recurrida y declarar inadmisible la acción de amparo, por existir otra "vía efectiva", como lo es el recurso contencioso administrativo.
VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO WILSON GOMEZ RAMIREZ:
Con el mayor respeto hacia la posición mayoritaria expresada en la sentencia por los demás magistrados que integran el Pleno de este tribunal, y coherentes con la opinión externada y mantenida en las deliberaciones que nos ocupan, ejercemos la facultad que nos reserva el artículo 30 de la Constitución de la República y el artículo 186 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, promulgada en fecha trece (13) de junio del año dos mil once (2011), presentamos voto disidente con respecto a la decisión referida, en base a los argumentos que se exponen a continuación:
1.1. La decisión que motiva este voto disidente se relaciona con un recurso de revisión constitucional en materia de amparo interpuesto por el Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) contra la Sentencia núm. 149-2013, dictada por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo.
1.2. El ciudadano R.A.F.R. adujo que el Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) le había vulnerado derechos fundamentales como la dignidad humana y la igualdad, consagrados en los artículos 38 y 39 de la Constitución de la República.
1.3. Por su parte, la Procuraduría General Administrativa en su escrito dictaminó que el recurso de revisión interpuesto por el Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) contra la indicada Sentencia núm. 149-2013 reunía los méritos para ser acogido y anulada la sentencia emitida por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo.
FUNDAMENTO DE VOTO DISIDENTE:
2.1. Este caso motiva nuestra disidencia porque somos de opinión de que el recurso debió ser declarado inadmisible, conforme a lo preceptuado en el artículo 70, numeral 1, de la precitada ley núm. 137-11, toda vez que en la especie ciertamente existía una vía efectiva para impugnar un acto que revestía un incontrovertible carácter administrativo, razón la cual tiene reservada como sede natural, ese ámbito y el beneficio del procedimiento ordinario establecido para la jurisdicción contencioso administrativa.
2.2. La referida jurisdicción especializada es la instancia idónea para instruir y decidir todo cuanto concierna a diferendos que puedan que involucren actos propios de la administración pública, de ahí que tratándose de procedimientos vinculados a esta, como resulta la contratación pública de obras, era más que obvio que el destino natural para finalmente dilucidar la cuestión que nos ocupa era el Tribunal Superior Administrativo en aplicación del procedimiento ordinario que para el mismo ha organizado la Ley núm. 13-07, sobre el Tribunal Contencioso Tributario Administrativo, promulgada en fecha cinco (5) de febrero de dos mil siete (2007).
2.3. Y es que el Tribunal Superior Administrativo constituía un destino útil y adecuado para recibir la impugnación directa por medio de recursos puramente administrativos que garantizaban la más oportuna respuesta al caso, el artículo 7 de la indicada ley núm. 13-07, expresa:
Medidas cautelares. El recurrente podrá solicitar, en cualquier momento del proceso, ante el Presidente del Tribunal Contencioso Tributario Administrativo, la adopción de cuantas medidas cautelares sean necesarias para asegurar la efectividad de una eventual sentencia que acoja el recurso contencioso administrativo o contencioso tributario. Esta petición se someterá mediante instancia separada del recurso principal. Una vez recibida, el Presidente del Tribunal, o el de una de las Salas que designe mediante auto, convocará a las partes a una audiencia pública que celebrará dentro de los cinco (5) días siguientes, a los fines de escuchar sus argumentos y conclusiones, debiendo fallar el asunto en un plazo no mayor de cinco (5) días.
2.4. El párrafo IV del precitado artículo 7 de la Ley núm. 13-07 hace referencia a la posibilidad de solicitar, inclusive, la autorización para adoptar medidas cautelares previas antes de iniciarse el proceso contencioso administrativo:
Medidas cautelares anticipadas. Las medidas cautelares podrán ser solicitadas al Presidente del Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo antes de iniciarse el proceso contencioso administrativo. En caso de que la medida cautelar sea concedida, el recurso contencioso administrativo o contencioso tributario deberá presentarse en el plazo previsto en esta ley; de lo contrario, se ordenará su levantamiento y se condenará a la parte solicitante al pago de las costas. En caso de que el administrado haya interpuesto recurso en vía administrativa el plazo para interponer el recurso contencioso administrativo o contencioso tributario, a los fines de este párrafo, se computa a partir del momento en que se haya agotado la vía administrativa.
2.5. El artículo 3 de la Ley núm. 41-08, de Función Pública que crea la Secretaría de Estado de Administración Pública, hoy Ministerio de Administración Pública, promulgada en fecha dieciséis (16) de enero de dos mil ocho (2008), establece que la función pública estará regida por un conjunto ordenado y sistemático de principios fundamentales, entre los que figura el que se refiere a la tutela judicial y al cual se le asignó el numeral 7, este expresa: "Reconoce la facultad del servidor público lesionado de recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa en demanda de protección, como parte de los derechos consagrados en la ley".
2.6. No obstante, en sede administrativa se disponía de la posibilidad de accionar en reconsideración, está en todo caso posibilitaba la reversión del acto administrativo emanado del Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD), y, en la eventualidad de una decisión adversa expresada contra la parte actuante, entonces se abriría la vía recursiva de la apelación, cuestión que le iba a permitir a la parte accionante en amparo, ahora recurrida, el agotamiento de la instancia en sede administrativa.
2.7. Independientemente de lo que hemos señalado, en el caso de que en sede administrativa se hubiese rendido un veredicto adverso, se contaba con el procedimiento administrativo ordinario cuya atribución se le reconoce a la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que hay que convenir en que existía la posibilidad de que el accionante en amparo, ciudadano R.A.F.R., se beneficiara además, de las medidas cautelares o precautorias que están contempladas únicamente en ocasión de que la parte interesada haya hecho la elección de la vía ordinaria.
2.8. En ese orden, se advierte con meridiana claridad que las alternativas de que se disponía la ahora parte recurrente en revisión de amparo para obtener la protección de los derechos de las referidas personas en el caso que nos ocupa, resultaban variadas y efectivas, elementos que sufragan a favor de la idoneidad de la jurisdicción contencioso administrativa en sus atribuciones ordinarias para haber sido apoderada para decidir la suerte del caso que motiva esta disidencia.
2.9. Se evidencia que en tales circunstancias la vía del amparo no era la idónea y efectiva, pues no le ofrecía la variada gama de posibilidades que sí le brindaba el procedimiento ordinario de la jurisdicción contencioso administrativa a dicho accionante en amparo, ahora recurrido.
2.10. En cuanto a la cuestión de fondo, el tribunal a-quo consignó en su sentencia, precedentemente citada, que en la especie no se trataba de un acto de carácter administrativo, nada más erróneo, pues el Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD) organizó y administró el proceso de adjudicación de obras escolares, excluyendo finalmente a quienes entendió que no cumplían con todas las normas instituidas y aplicables al caso.
2.11. La acción de amparo se incoó sobre la base de que en la prensa escrita de circulación nacional fue insertada la publicación de los resultados del proceso de adjudicación de obras y al resultar descalificado el ahora recurrido en revisión de amparo, por ser servidor público dependiente del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), entonces decidió actuar contra este acto de la administración.
2.12. En su primera parte el artículo 6 de la Constitución de la República resalta la supremacía de sus propios preceptos: "Todas las personas y los órganos que ejercen potestades públicas están sujetos a la Constitución, norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico del Estado".
2.13. El artículo 276 del referido texto sustantivo, dice: "La persona designada para ejercer una función pública deberá prestar juramento de respetar la Constitución y las leyes, y de desempeñar fielmente los deberes de su cargo ()".
2.14. El contenido del indicado artículo 276 de la Constitución de la República resalta el deber que, con respecto a su cargo, contrae el servidor público, y es que el deber se define de manera uniforme como una obligación que contrae la persona, en el caso que nos ocupa el servidor público, que le debe conducir a obrar según los principios de la moral, la justicia o su propia conciencia.
2.15. En el orden de lo anteriormente dicho, cabe precisar que la Ley núm. 41-08, de Función Pública que crea la Secretaría de Estado de Administración Pública, hoy Ministerio de Administración Pública, promulgada en fecha dieciséis (16) de enero de dos mil ocho (2008), prevé determinadas prohibiciones a los servidores públicos que califica como faltas disciplinarias, aunque constituyan otro tipo de infracción o estén sancionadas por otras leyes, de ahí que en el artículo 80, numeral 7, al abordar tales faltas se exprese que constituye una de estas la siguiente: Intervenir, directa o indirectamente, en la suscripción de contratos con el Estado a través de la institución donde labora y en la obtención de concesiones o beneficios que impliquen privilegio oficial a su favor, salvo en los casos en que por mandato de la ley los deban suscribir.
2.16. En el caso de que se trata, si bien el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) no es directa e inmediatamente la entidad contratante, es innegable que existe un fuerte vínculo interinstitucional con los procesos de ejecución de las obras, en razón de que le corresponde a este órgano, Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), realizar los trabajos técnicos de supervisión y fiscalización de las obras escolares contratadas y puestas en ejecución por el Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD), cuestión que no sustrae a los profesionales de la ingeniería y la arquitectura de una y otra institución de los estrechos vínculos y relaciones primarias que naturalmente se generan en tales circunstancias, cuestión que ciertamente puede comprometer todo esfuerzo de transparencia concursal.
2.17. El numeral 9 del citado artículo 80 de la Ley núm. 41-08, de Función Pública que crea la Secretaría de Estado de Administración Pública, el cual tiene una innegable carga ética, también proscribe a todo servidor de la administración pública: "Participar en actividades oficiales en las se traten temas sobre los cuales el servidor público tenga intereses particulares económicos () que en algún modo planteen conflictos de intereses".
2.18. La Ley núm. 340-06, promulgada en fecha veinticuatro (24) de julio de dos mil seis (2006), reserva el capítulo III a los reclamos, impugnaciones y controversias contra todo acto de una entidad pública contratante, incluyendo el particular caso de una adjudicación relativa a un oferente o adjudicatario.
3.1. La naturaleza misma del presente caso nos lleva a concluir que el presente recurso debió ser declarado inadmisible, conforme a lo preceptuado en el artículo 70, numeral 1, de la precitada ley núm. 137-11, toda vez que en la especie la existía una vía efectiva para impugnar un acto que, como el involucrado en el expediente objeto de examen, reviste un carácter puramente administrativo y, por tanto, debió ser objeto de tratamiento en sede administrativa e instruido y decidido en el marco del procedimiento ordinario de la jurisdicción contencioso administrativa.
3.2. Al tratarse de una jurisdicción especializada era esta la vía idónea y efectiva para conocer todo lo concerniente a un conflicto que involucraba actos propios de la administración pública, de ahí que tratándose de la contratación pública de obras resultaba claro que el destino natural para dilucidar el caso objeto del recurso de revisión de amparo era el Tribunal Superior Administrativo bajo el procedimiento ordinario que ha organizado la Ley núm. 13-07, sobre el Tribunal Contencioso Tributario Administrativo, promulgada en fecha cinco (5) de febrero de dos mil siete (2007).
3.3. El deber que con respecto a una determinada función contrae el servidor público, se define de manera uniforme como una seria obligación que adopta la persona, en el caso que nos ocupa el servidor público, y que le coloca en la disyuntiva de tener que, en todo momento, obrar según los principios de la moral, la justicia o su propia conciencia.
3.4. En el caso objeto de esta disidencia nuestra, entendemos que el mismo reunía todos los atributos y condiciones para ser conocido por la jurisdicción contencioso administrativa, singularmente por el Tribunal Superior Administrativo, bajo las reglas reservadas al procedimiento ordinario que con tanta precisión y esmero ha organizado la Ley núm. 13-07, promulgada en fecha cinco (5) de febrero de dos mil siete (2007), que instauró el Tribunal Contencioso Tributario Administrativo. Esta alternativa, privilegiada por nosotros, constituía una vía judicial idónea y efectiva, por tanto expresamos nuestra disensión al conocerse y decidirse la cuestión bajo el ejercicio de la acción constitucional de amparo, pues es nuestra convicción de que esta vía solo está abierta para casos en los cuales esté caracterizada la admisibilidad, y, en la especie, el artículo 70, literal 1, de la referida ley orgánica núm. 137-11, se constituía para ello en un obstáculo insoslayable.
Firmado: W.S.G.R., Juez.
VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO IDELFONSO REYES:
Con el debido respeto al criterio mayoritario reflejado en la sentencia y de acuerdo con la opinión que mantuvimos en la deliberación, nos sentimos en la necesidad de ejercitar la facultad prevista en los artículos 186 de la Constitución y 30 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y los Procedimientos Constitucionales.
Historia del caso;
1.1. En la especie se trata de que el ingeniero R.A.R., hoy recurrido, fue descalificado de un concurso público para la construcción de planteles escolares en la provincia M.T.S., bajo la modalidad de sorteo promovida por el Ministerio de Educación (MINERD), del cual había sido agraciado. Esta descalificación se efectuó por el ser supuestamente empleado del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), situación que es contraria a la Ley núm. 340-06, del dieciséis (16) de agosto de dos mil seis (2006), sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones del Estado.
1.2. Ante la decisión del Ministerio de Educación, el ingeniero interpuso una acción de amparo ante el Tribunal Superior Administrativo, la cual fue acogida y le ordenó al Ministerio de Educación y a la Lic. Gloria J.A.P.V. la entrega de la obra. Decisión ahora impugnada en revisión constitucional.
2.1. El presente caso versa sobre un recurso de revisión de amparo, interpuesto por el Ministerio de Educación (MINERD), contra la Sentencia núm. 149-2013, emitida por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo el dieciséis (16) de mayo de dos mil trece (2013), alegando que el tribunal a-quo desconoció un precedente jurisdiccional establecido por el Tribunal Constitucional, en ocasión de la Sentencia núm. 30/2012.
Fundamentos de la sentencia objeto del presente voto disidente;
3.1. Entre los fundamentos tomados en cuenta por este tribunal para rechazar el presente recurso de revisión, se encuentran los siguientes:
3.2. En su numeral 11.1, letra f, pág. 19, el TC en los fundamentos de admisibilidad ha considerado en la presente sentencia, que la acción de amparo, según el artículo 72 de la Constitución, es un mecanismo procesal para reclamar ante los tribunales la protección inmediata contra actos u omisiones de autoridad pública o de los particulares que amenacen o vulneren derechos fundamentales. De conformidad con la ley, el procedimiento es preferente, sumario, oral, público, gratuito y no está sujeto a formalidades.
3.3. De igual modo, en la letra i, pág. 19, del mismo numeral, el Tribunal entiende que en la especie, el juez de amparo prescindió de la vía ordinaria basándose en dos argumentos: i) porque la Administración no cumplió con el debido proceso para descalificar al accionante que era la razón fundamental del amparo, y ii) porque no existiendo la resolución de dejar sin efecto o anular el proceso como lo dispone la Ley núm. 340-06, que es el acto que se le impone a los administrados y habiendo sido declarado el proceso de urgencia, el accionante no disponía de ninguna otra vía efectiva tendente a salvaguardar su derecho.
3.4. En ese mismo orden de ideas el Tribunal colige en la letra j, del referido numeral, que en las circunstancias planteadas el amparo era la acción viable para tutelar los derechos conculcados del accionante, partiendo de la configuración del amparo en el artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que establece el derecho de toda persona a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces y tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la misma convención aun cuando tales violaciones provengan de funciones oficiales, así como de su artículo 8.1 que extiende dicha garantía a la determinación de los derechos y obligaciones de cualquier naturaleza.
3.5. Por otra parte el análisis con relación a los planteamientos de la recurrente, establece en la letra k, de dicho numeral, en cuanto a que el juez de amparo con su accionar desconoció el precedente jurisprudencial establecido en la Sentencia TC/0030/2012, el Tribunal ha establecido que lejos de dicho planteamiento, el juez de amparo valoró los elementos particulares que caracterizan el proceso para concluir que esa era la vía eficaz, mientras que la acción de amparo que el Tribunal Constitucional decidió en aquella oportunidad estaba vinculada al cobro de un impuesto de naturaleza tributaria; concluyendo que, según el artículo 3 de la Ley núm. 13-07, la controversia debía resolverla el tribunal de primera instancia en atribuciones civiles (jurisdicción que ejercería las mismas funciones del Tribunal Superior Administrativo), lo que descarta que la decisión de admitir la existencia de otra vía judicial en aquella ocasión constituya el mismo supuesto decidido por el Tribunal en la especie.
3.6. Por dichas argumentaciones el Tribunal Constitucional decide confirmar la Sentencia núm. 149-2013, dictada por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo.
Solución propuesta por el magistrado disidente;
4.1. En lo relativo al numeral 11.1, letra f, pág. 17, de la sentencia el Tribunal Constitucional no debió rechazar el recurso de revisión, toda vez que, lo que debió hacer era acogerlo, revocar la sentencia recurrida y abocarse a conocer el fondo de la referida acción de amparo, con la finalidad de declararla la acción inadmisible por existir otra vía eficaz para su conocimiento, que en el presente caso lo es el Tribunal Contencioso Administrativo, y en dicho tribunal se podrán tomar las medidas precautorias necesarias para salvaguardar el derecho alegadamente vulnerado.
4.2. En lo referente en la letra i, pág. 18, del mismo numeral , en el sentido de que el juez de amparo prescindió de la vía ordinaria, entendemos que dicha interpretación es errónea, toda vez que tratándose de un asunto donde el legislador le otorga la competencia a los tribunales ordinarios, cuando la vulneración que se invoca emana de un acto de la Administración Pública, en la especie la (MINERD), la Ley núm. 137-11, en su artículo 75, establece que: la acción de amparo contra los actos u omisiones de la administración pública, en los casos que sea admisible, será de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, de lo que se colige que la acción de amparo debió ser declarada inadmisible por la existencia de otra vía judicial efectiva.
4.3. La noción de la otra vía judicial efectiva, en aplicación del artículo 70.1 de la Ley núm. 137-11, ha sido desarrollada por este tribunal en la Sentencia TC/0021/12, de fecha veintiuno (21) de junio de dos mil doce (2012), que en el numeral 11, literal "c", p. 10, establece:
Además, el ejercicio de la mencionada facultad de inadmisión se encuentra condicionada a la identificación de la vía judicial que el tribunal considere idónea, así como de las razones por las cuales la misma reúne los elementos de eficacia requeridos por el legislador ().
Criterio que ha sido reiterado entre otras en las Sentencias TC/0098/12, TC/0018/13, TC/0075/13, TC/0160/13, TC/0269/13, por consiguiente el Tribunal Constitucional en vez de rechazar el recurso, debió declararlo admisible, revocar la sentencia recurrida y declarar inadmisible la acción de amparo por la existencia de otra vía efectiva.
4.4. De lo planteado en la letra j, del referido numeral, respecto a que de las circunstancias planteadas, el amparo era la acción viable para tutelar los derechos conculcados del accionante, disentimos de dicho planteamiento, en virtud de que ha quedado claro que la finalidad de la acción que nos ocupa, según lo expuesto en los párrafos anteriores, era obtener del juez de amparo la revocación de la decisión tomada por la MINERD, por lo que dichas pretensiones debieron ser sometidas por ante el Tribunal Superior Administrativo, pero no mediante un amparo como ha sido el caso, sino mediante un recurso contencioso administrativo, que es un procedimiento ordinario, a través del cual también se protegen los derechos fundamentales y subjetivos, y donde se realiza un análisis exhaustivo del caso y se pueden ordenar las medidas precautorias necesarias para la protección de los derechos conculcados.
4.5. En cuanto al análisis hecho por el TC, en la letra k, del literal 11.1, respecto del planteamiento del recurrente, en el sentido de que el juez de amparo con su accionar desconoció el precedente jurisprudencial establecido en la Sentencia TC/0030/2012, si bien el TC hizo un excepción al abocarse y conocer el fondo, cambiando el precedente sin dar las razones para ello, no significa que esto sea una constante del tribunal, ya que estaría violando la Ley núm. 137-11, conforme al artículo 31 párrafo 1º, no menos cierto es, que se trata de hechos distintos y de jurisdicciones diferentes, independientemente de que ambos casos guardan relación con hechos provenientes de la Administración Pública. Por consiguiente, tanto el Tribunal Superior Administrativo como este tribunal realizaron una interpretación errónea de los artículos 185.4 de la Constitución, 31 y 70.1 de la referida ley núm. 137-11; en ese sentido, vamos a:
Concluir; A la luz de los razonamientos expuestos precedentemente, nuestra discrepancia radica en que el Tribunal Constitucional, en vez de CONFIRMAR la sentencia objeto del recurso de revisión de amparo, debió declarar el recurso ADMISIBLE en cuanto a la forma, y en cuanto al fondo, y, en consecuencia, REVOCAR la sentencia objeto del recurso, y declarar INADMISIBLE la acción de amparo, por existir otra vía judicial que permite de manera efectiva la protección de los derechos invocados, conforme lo establece el artículo 70.1 de la referida ley núm. 137-11, que en el presente caso lo es el Tribunal Contencioso Administrativo, y por los argumentos expresados en el presente voto.
1.1. Como cuestión previa a exponer los motivos que nos llevan a elevar este voto salvado, conviene precisar que la jueza que suscribe, comparte el criterio
de que la Sentencia núm. 149-2013 dictada por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo, en fecha dieciséis (16) de mayo de dos mil trece (2013), sea confirmada y de que sea acogida la acción de amparo. Sin embargo, procede a salvar su voto en lo relativo a las motivaciones que expone el consenso de este tribunal constitucional para decretar la admisibilidad del presente recurso de revisión de sentencia en materia de amparo.
2.1. En la especie, si bien estamos de acuerdo con que se declare la admisibilidad del presente recurso de revisión, la suscrita reitera que no debe ser aplicada la dimensión objetiva, sino subjetiva del amparo, pues de hacerlo se dejaría desprovisto al procedimiento de amparo del requisito de la doble instancia dispuesto por nuestra Constitución, la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, situación que el consenso de este tribunal finalmente subsanó, a través de la Sentencia TC/0071/2013 del siete (7) de mayo de dos mil trece (2013), al descontinuar la aplicación de la tesis sentada por la mencionada sentencia TC/007/12 que se sustenta en la aseveración de que la revisión no representa una segunda instancia o recurso de apelación para dirimir conflictos inter partes.
Conclusión: Si bien es cierto que la suscrita concurre con la decisión adoptada por el consenso de este tribunal, en el sentido de que la acción de amparo acogida, salva su voto en lo concerniente a los motivos que invoca el Tribunal para decretar la admisibilidad del presente recurso de revisión de sentencia de amparo.
La presente decisión es dada y firmada por los señores jueces del Tribunal Constitucional que anteceden, en la sesión del Pleno celebrada el día 13 del mes de junio del año 2014, anteriormente expresados, y publicada por mí, Secretario del Tribunal Constitucional, que certifico.

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 15
 artículo 8
 Resolución 
 artículo 69
 artículo 7
 artículo 108
 Artículo 166
 artículo 14
 artículo 38
 artículo 7
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 100
 artículo 108
 artículo 7
 resolución 
 artículo 15
 artículo 70
 artículo 72
 artículo 70
 resolución 
 artículo 25
 artículo 8
 artículo 3
 artículo 70
 artículo 39
 artículo 93
 artículo 72
in fine
 artículo 186
 artículo 30
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 artículo 70
 artículo 7
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 artículo 6
 artículo 276
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 artículo 80
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 artículo 75
 artículo 70
 artículo 31
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