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Timestamp: 2016-10-21 09:05:05+00:00

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113 V 35
113 V 356. Extrait de l'arr�t du 13 avril 1987 dans la cause Soci�t� vaudoise et romande de secours mutuels contre Office f�d�ral des assurances sociales et D�partement f�d�ral de l'int�rieur (concernant le contrat-cadre pass� par ladite soci�t� avec le Groupement du Personnel et Famille de l'Industrie, des associations et soci�t�s affili�es � Neuch�tel)
Art. 5bis LAMA et art. 2 al. 1 Ord. II: Droit de conclure des contrats d'assurance-maladie collective; annulation par l'autorit� f�d�rale de surveillance d'un contrat qui n'est pas conforme � la nouvelle r�glementation en la mati�re. - Le Conseil f�d�ral n'a pas outrepass� ses comp�tences en limitant comme il l'a fait le cercle des preneurs habilit�s � conclure des contrats d'assurance-maladie collective avec les caisses-maladie (consid. 3b). - Notion d'"institution d'assistance" au sens de l'art. 2 al. 1 let. e Ord. II (consid. 4). - In casu, le preneur ne peut pas invoquer le droit � la protection de la bonne foi (consid. 5). Faits � partir de page 36
BGE 113 V 35 S. 36
A.- Il existe � Neuch�tel une association d�nomm�e "Groupement du Personnel et Famille de l'Industrie, des associations et soci�t�s affili�es" (GPFI), qui a pour but "de conseiller � ses membres, ainsi qu'� leur famille, aux employeurs et salari�s une pr�voyance sociale adapt�e � leurs besoins" et qui, pour atteindre ce but, "peut notamment conclure, avec des organismes d'assurance, toute convention utile". En font partie, en particulier, diverses associations de personnel et entreprises, situ�es en majorit� dans le canton de Neuch�tel.
Le GPFI a conclu avec la Soci�t� vaudoise et romande de secours mutuels (SVRSM) un contrat-cadre d'assurance-maladie collective, dont la version la plus r�cente a pris effet le 1er juillet 1983 et qui a pour objet de d�finir les conditions auxquelles toute personne juridique ou entreprise affili�e au GPFI peut conclure avec la SVRSM un contrat collectif d'assurance-maladie. Ce contrat-cadre a �t� compl�t� par un avenant du 4 octobre 1984, qui a �t� approuv� par l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS) le 20 d�cembre 1984. Selon le ch. 8.5 de cet avenant, la dur�e du contrat, ant�rieurement ind�termin�e, a �t� fix�e � dix ans.
Le 1er janvier 1985 est entr�e en vigueur une nouvelle version de l'art. 2 al. 1 let. e de l'ordonnance II sur l'assurance-maladie concernant l'assurance collective pratiqu�e par les caisses-maladie reconnues par la Conf�d�ration (Ord. II), du 22 d�cembre 1964, disposition qui �num�re les preneurs d'assurance habilit�s � conclure des contrats collectifs d'assurance-maladie avec les caisses.
Consid�rant que le GPFI ne pouvait plus �tre reconnu comme preneur d'assurance sur la base de cette nouvelle r�glementation, l'OFAS a notifi� � la SVRSM une d�cision, du 24 f�vrier 1986, dont le dispositif �tait le suivant:
"Le contrat-cadre SVRSM-G.P.F.I. est annul� pour le 31.12.1986 au plus
A ce contrat ne peuvent plus adh�rer, d�s maintenant, de nouveaux
assur�s.
L'�ventuel recours contre la pr�sente d�cision n'aura pas d'effet
suspensif (art. 55 al. 2 PA)."
B.- Le 8 ao�t 1986, le D�partement f�d�ral de l'int�rieur (DFI) a rejet� le recours form� contre cette d�cision par la SVRSM.
C.- La SVRSM interjette recours de droit administratif en concluant � l'annulation des d�cisions du DFI et de l'OFAS.
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Le DFI et l'OFAS concluent tous deux au rejet du recours, sur lequel le GPFI, en sa qualit� d'int�ress� au proc�s, a �galement �t� invit� � se d�terminer.
D.- Sur requ�te de la SVRSM, le Pr�sident du Tribunal f�d�ral des assurances a accord� l'effet suspensif au recours de droit administratif (ordonnance du 17 novembre 1986).
1. (Recevabilit� du recours de droit administratif et pouvoir d'examen; voir � ce propos ATF 108 V 132 consid. 1.)
2. La possibilit� pour les caisses-maladie de pratiquer l'assurance-maladie collective est pr�vue par l'art. 5bis LAMA. Aux termes de l'al. 1er de cette disposition, les caisses peuvent en effet �tre autoris�es par l'autorit� de surveillance � conclure des contrats relatifs � l'assurance de groupes de personnes. Selon l'al. 3, les contrats d'assurance collective ne peuvent �tre conclus qu'avec des preneurs d'assurance ayant leur si�ge, une succursale, un �tablissement ou une section dans le rayon d'activit� de la caisse. En vertu de l'al. 5, le Conseil f�d�ral �dicte des dispositions de d�tail sur l'assurance collective, ce qu'il a fait par l'Ord. II.
Dans sa version en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 1984, l'art. 2 al. 1 Ord. II disposait ce qui suit:
"Les contrats d'assurance collective au sens
de l'art. 5bis, 3e alin�a, de la loi peuvent �tre conclus avec:
a. Des employeurs, en faveur d'eux-m�mes, de leur personnel et des
membres des familles;
b. Des associations d'employeurs, en faveur des
employeurs qui leur sont affili�s, du personnel de ces employeurs et des
c. Des associations de salari�s, en faveur de
leurs affili�s et des membres de la famille de ceux-ci;
d. Des autorit�s, en faveur des personnes dont elles s'occupent et de
celles qui sont soumises � l'assurance obligatoire en vertu de dispositions
cantonales ou communales;
e. Des �tablissements, des homes ou d'autres
institutions, en faveur des personnes dont ils s'occupent."
Par une modification de ce texte, arr�t�e par le Conseil f�d�ral le 26 novembre 1984 et entr�e en vigueur le 1er janvier suivant (RO 1984 1481), l'art. 2 al. 1 let. e Ord. II autorise dor�navant la conclusion de contrats d'assurance collective avec des �tablissements, des homes et des institutions d'assistance, en faveur des BGE 113 V 35 S. 38personnes dont ils s'occupent. Le Conseil f�d�ral a en outre adopt�, � cette occasion, des r�gles transitoires qui pr�voient que les contrats conclus avant l'entr�e en vigueur de la modification devront �tre adapt�s aux nouvelles dispositions pour le 1er janvier 1986 au plus tard; les contrats qui ne sont pas conformes � la nouvelle r�glementation devront �tre annul�s pour la date pr�cit�e.
Aussi la d�cision de l'OFAS du 24 f�vrier 1986 est-elle motiv�e par le fait que le GPFI, qui avait �t� consid�r� � l'�poque comme une "institution" au sens de l'ancien art. 2 al. 1 let. e Ord. II ne r�pond pas � la notion d'"institution d'assistance" selon le nouveau droit.
3. La recourante remet en cause, sans toutefois motiver v�ritablement son point de vue, la l�galit� de l'art. 2 al. 1 Ord. II. A cet �gard, elle affirme que le Conseil f�d�ral "ne pouvait pas poser des r�gles aussi discriminatoires, source d'in�galit�s de traitement flagrantes".
a) (Contr�le de la l�galit� des dispositions d'application prises par le Conseil f�d�ral.)
b) Dans le cas particulier, la loi donne au Conseil f�d�ral une libert� d'appr�ciation tr�s �tendue puisqu'elle ne contient aucune indication sur la mani�re dont celui-ci doit user de la d�l�gation de comp�tence qui lui est confi�e par l'art. 5bis al. 5 LAMA. C'est dire que l'autorit� ex�cutive �tait assur�ment fond�e � limiter comme elle l'a fait le cercle des preneurs habilit�s � conclure des contrats d'assurance collective avec les caisses-maladie. D'ailleurs, par l'adoption de l'art. 5bis LAMA, il s'est agi, avant tout, de r�glementer les contrats d'assurance collective conclus par des employeurs en faveur de leurs salari�s, cela dans le but d'�tre lib�r�s de leur obligation de payer le salaire en cas de maladie (voir � ce sujet le message du Conseil f�d�ral � l'appui d'un projet de loi modifiant le titre premier de la loi sur l'assurance en cas de maladie et d'accidents du 5 juin 1961, FF 1961 I 1474). L'on ne saurait donc, � l'�vidence, reprocher au Conseil f�d�ral d'avoir apport� des restrictions, par rapport aux intentions du l�gislateur, au droit de certains preneurs potentiels d'intervenir en qualit� de partenaires des caisses.
4. a) Comme cela ressort de divers documents figurant au dossier, relatifs � la gen�se de l'art. 2 al. 1 let. e Ord. II et aux motifs qui ont conduit � la modification du 26 novembre 1984, cet article avait pour but, dans sa version initiale, de permettre l'assurance collective des personnes s�journant dans des homes et autres BGE 113 V 35 S. 39�tablissements, ainsi que celle des membres des associations dont il est conforme au but de conclure une assurance-maladie pour leurs affili�s, telles les associations de d�fense des int�r�ts de certains groupes de la population (par exemple l'association des r�fugi�s hongrois); �taient �galement vis�s les contrats conclus par la fondation "Pour la jeunesse" et par l'Union suisse de charit� Caritas, en faveur des enfants dont elles s'occupent.
Un certain laxisme dans l'application de cette r�glementation a permis la conclusion de contrats avec des associations de personnes constitu�es en partie pour l'occasion, sur la base de statuts relativement impr�cis. Aussi �tait-il devenu n�cessaire de limiter le cercle des associations ou institutions pouvant intervenir en qualit� de preneur, d'o� le remplacement, dans l'ordonnance, de l'expression "autres institutions" par celle d'"institutions d'assistance". Selon les termes d'une circulaire que l'OFAS a adress�e aux caisses-maladie, ainsi qu'� leurs f�d�rations et aux organisations int�ress�es, en juin 1984, il s'agissait d'�viter "que l'assurance des soins m�dicaux et pharmaceutiques ne conduise � une s�paration compl�te des bons et des mauvais risques". En effet, par des conditions tr�s avantageuses, les caisses avaient cherch� � attirer, dans le cadre de contrats collectifs, des assur�s relativement jeunes et en bonne sant�, ce qui �tait de nature � compromettre la situation financi�re des caisses concern�es et avait pour cons�quence de faire supporter une partie de leur d�ficit par les membres de l'assurance individuelle. L'intention du Conseil f�d�ral �tait donc de revenir � une pratique plus restrictive qui, � l'origine, �tait que les soci�t�s ou institutions puissent faire assurer collectivement leurs membres, mais seulement si elles accordaient � ceux-ci une aide r�elle et �tendue.
b) Selon le ch. 3 de ses statuts, le GPFI a pour but de conseiller � ses membres, ainsi qu'� leur famille, aux employeurs et salari�s une pr�voyance sociale adapt�e � leurs besoins (al. 1). Pour atteindre ce but, il peut notamment conclure, avec des organismes d'assurance, toute convention utile (al. 2). Il peut cr�er des services consultatifs permettant de renseigner ses membres de fa�on objective en organisant des conf�rences et des cours et en publiant des documents; il peut participer � des d�bats publics, favoriser toute action ou �tude d'int�r�t g�n�ral relevant du domaine de la sant� et s'adresser aux autorit�s (au moyen de r�solutions, p�titions ou d�terminations dans le cadre de proc�dures de consultation) (al. 3). Il assiste particuli�rement ses membres lors BGE 113 V 35 S. 40de la mise en application de nouvelles lois et r�glementations f�d�rales et cantonales; il peut adjoindre � son programme d'activit� d'autres domaines favorisant l'�panouissement de la vie de famille (al. 4).
Le GPFI a �galement �tabli un r�glement intitul� "Contribution financi�re et fonds de secours", qui impose � chaque membre le versement d'une contribution servant � payer les frais de fonctionnement de l'association, � financer un fonds de secours et � alimenter un fonds de r�serve.
c) Sur la base de ces textes, il y a lieu d'admettre que le GPFI est une institution autonome qui regroupe divers adh�rents, moyennant contribution financi�re, en vue d'obtenir, principalement, certains services occasionnels, notamment des conseils d'ordre actuariel. D�s lors, si l'on interpr�te l'art. 2 al. 1 let. e Ord. II en tenant compte de l'intention du l�gislateur - soit en l'occurrence du Conseil f�d�ral -, on doit consid�rer qu'il ne pr�sente pas les caract�ristiques d'une institution d'assistance au sens de cette disposition r�glementaire, faute d'apporter � ses adh�rents une aide directe et �tendue.
Une interpr�tation litt�rale ne permettrait d'ailleurs pas d'aboutir � une autre conclusion: dans le langage courant, l'expression "institution d'assistance" est g�n�ralement d�finie comme un organisme fournissant une aide mat�rielle, voire �galement morale, en faveur de personnes n�cessiteuses; or il est manifeste que le GPFI ne fournit aucune aide de ce genre � ses adh�rents.
d) Quant � la question de savoir si le GPFI pourrait �ventuellement �tre reconnu comme un preneur d'assurance collective en vertu des lettres a � c de l'art. 2 al. 1 Ord. II, elle doit �tre r�solue par la n�gative. En effet, le cercle de ses membres n'est pas d�fini de mani�re pr�cise: selon ses statuts peuvent devenir membres de l'association, en en faisant la demande au moyen d'une formule sp�ciale, "les personnes physiques ou morales vis�es � l'art. I ci-dessus", ce qui signifie, selon toute apparence, les personnes physiques et morales mentionn�es dans le nom de l'association. Celle-ci peut donc englober aussi bien des employeurs que des salari�s, des travailleurs ind�pendants, voire des organisations qui n'ont aucun lien direct avec le monde du travail. Le GPFI ne peut ainsi se pr�valoir ni de la qualit� d'employeur, ni de celle d'association d'employeurs ou de salari�s.
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e) Au vu de ce qui pr�c�de, on doit admettre que l'OFAS, en tant qu'autorit� de surveillance, �tait en droit, sur la base de la nouvelle teneur de l'art. 2 Ord. II et des dispositions transitoires adopt�es par le Conseil f�d�ral lors de la modification du 26 novembre 1984, d'imposer � la SVRSM l'annulation du contrat qu'elle avait conclu avec le GPFI (cf. �galement l'art. 14 Ord. II).
5. La recourante, qui ne pr�tend au demeurant pas que le DFI ait mal appliqu� les r�gles susmentionn�es, fait cependant valoir que la d�cision attaqu�e viole le droit � la protection de la bonne foi, cela pour la raison suivante:
Dans sa version de 1983, le contrat litigieux disposait que celui-ci �tait conclu pour une dur�e ind�termin�e et qu'il pouvait �tre d�nonc� en tout temps, pour la fin d'une ann�e civile, moyennant pr�avis de trois mois. Fort d'une exp�rience malheureuse, faite ant�rieurement, la recourante s'est efforc�e, par la suite, de modifier cette clause en obtenant du GPFI, par la conclusion de l'avenant du 4 octobre 1984, qu'il s'engage pour une dur�e ferme de dix ans. Compte tenu de l'art. 4 Ord. II, qui fait obligation de soumettre � l'approbation de l'OFAS non seulement les contrats collectifs eux-m�mes, mais �galement leurs modifications et compl�ments, elle a requis et obtenu de l'autorit� f�d�rale de surveillance qu'elle approuve l'avenant en question, ce qui a �t� fait le 20 d�cembre 1984. Or, fait valoir la recourante, l'OFAS, qui a pour le moins inspir� la nouvelle r�glementation de l'art. 2 Ord. II, ne pouvait de bonne foi donner son approbation, pr�s de quatre semaines apr�s l'adoption des nouvelles dispositions et � une dizaine de jours de l'entr�e en vigueur de celles-ci, � un avenant liant les parties au contrat-cadre pendant dix ans au moins.
Cette argumentation n'appara�t pas d�cisive. Sans doute, � certaines conditions, le droit � la protection de la bonne foi permet-il au citoyen d'exiger que l'autorit� respecte ses promesses et qu'elle �vite de se contredire. Ainsi, un renseignement ou une d�cision erron�s peuvent obliger l'administration � consentir � un administr� un avantage contraire � la loi (sur ces conditions, voir par exemple ATF 112 V 119 consid. 3a, ATF 111 V 71, ATF 110 V 155 consid. 4b, ATF 109 V 55 consid. 3a). Mais, dans le cas particulier, l'une au moins de ces conditions - cumulatives - n'est pas remplie, � savoir que la loi n'a pas chang� depuis le moment o� le renseignement (in casu l'approbation) a �t� donn�.
Au demeurant, dans sa circulaire du mois de juin 1984, l'OFAS avait inform� les caisses-maladie des modifications projet�es de BGE 113 V 35 S. 42l'Ord. II. On peut donc se demander si la recourante ne s'est pas rendue compte que l'approbation du 20 d�cembre 1984 �tait erron�e, par rapport aux modifications d�cid�es le 26 novembre pr�c�dent, ou, � tout le moins, que cette approbation risquerait un jour ou l'autre d'�tre remise en cause. Compte tenu de ce qui a �t� dit plus haut, il n'est toutefois pas n�cessaire d'examiner plus avant cette question.
112 V 119,
110 V 155 suite... ,
109 V 55
art. 55 al. 2 PA,
art. 5bis al. 5 LAMA

References: Art. 5
 art. 2
In casu
 ATF 
 art. 2
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
in casu

art. 55

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