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Timestamp: 2019-10-22 12:02:49+00:00

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﻿ SENTENCIA C-948 DE NOVIEMBRE 6 DE 2002
SENTENCIA C-948 DE 06 DE NOVIEMBRE DE 2002
CONTENIDO:PROCESOS DISCIPLINARIOS CONTRA FUNCIONARIOS JUDICIALES. COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DISCIPLINARIA Y NO DE LA PROCURADURÍA. SE DECLARA INEXEQUIBLES ALGUNAS EXPRESIONES DEL ARTÍCULO 3 Y 30, EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE ALGUNAS EXPRESIONES DEL ARTÍCULO 46 Y EXEQUIBLE LOS ARTÍCULOS 5, 14 (PARCIAL), 17 (PARCIAL), 28 (PARCIAL), 32 (PARCIAL) Y 44 (PARCIAL).
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO DISCIPLINARIO, PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO, FALTAS DEL FUNCIONARIO JUDICIAL, SANCIONES AL FUNCIONARIO JUDICIAL, RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL FUNCIONARIO JUDICIAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:374 DE FEBRERO DE 2003, PÁG.275
Sentencia C-948 de noviembre 6 de 2002
PROCESOS DISCIPLINARIOS CONTRA FUNCIONARIOS JUDICIALES
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DISCIPLINARIA Y NO DE LA PROCURADURÍA
Sentencia C-948 de 2002
Ref.: Exps. D-3937 y D-3944
Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 3º (parcial), 5º, 7º, 13, 14 (parcial), 17 (parcial), 28 numeral 2º (parcial) y 4º, 30 (parcial), 32 (parcial), 44 numeral 1º (parcial) y parágrafo y 46 (parcial) de la Ley 734 de 2002 “por la cual se expide el código disciplinario único”.
Actores: Carlos Mario Isaza Serrano y Manuel Alberto Morales Támara.
Bogotá, D.C., seis de noviembre de dos mil dos.
A continuación, se transcribe el texto de las normas demandadas conforme a su publicación en el Diario Oficial 44.699 del 5 de febrero de 2002 (se resalta lo demandado).
No habrá lugar al reconocimiento de inimputabilidad cuando el sujeto disciplinario hubiere preordenado su comportamiento.
En el término de doce años, para las faltas señaladas en los numerales 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10 del artículo 48 y las del artículo 55 de este código.
Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá en término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial.
La amonestación escrita se anotará en la correspondiente hoja de vida”.
Previamente al examen de estos aspectos la Corte debe hacer algunas precisiones relativas a (i) la configuración en el presente caso del fenómeno de la cosa juzgada material, (ii) la solicitud de inhibición planteada en el expediente, y (iii) la necesidad de efectuar la unidad normativa en relación con una de las disposiciones demandadas.
3.1. Cosa juzgada material.
Frente a los cargos formulados por el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano contra los artículos 7º y 13 de la Ley 734 de 2002, la Corte constata que esta corporación en las sentencias C-181 de 2002 y C-155 de 2002 declaró la constitucionalidad de los artículos 9º y 14 de la Ley 200 de 1995 cuyo tenor literal es exactamente el mismo de los artículos ahora demandados y que los cargos planteados en la presente demanda contra dichos artículos son idénticos a los que el mismo ciudadano formulara contra las disposiciones declaradas exequibles por la corporación en dichas sentencias y que fueron reproducidas por el legislador en los artículos 7º y 13 acusados.
Así las cosas, la Corte encuentra que respecto de los artículos sobre los cuales recaerá el presente pronunciamiento, y en relación con tales acusaciones, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada material que como lo ha hecho ver esta corporación, se presenta cuando a pesar de no tratarse de la misma disposición demandada, por ser su contenido normativo igual al de otra que fue estudiada por los mismos cargos, debe entenderse que la Corte ha proferido ya un pronunciamiento de mérito sobre la acusación:
“En efecto: hay lugar a declarar la cosa juzgada formal “cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio”, y la cosa juzgada material “cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos (10) ”. En este último caso tal fenómeno “tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política (11) ”.
(10) Sentencia C-427 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(11) Sentencia C-489 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
En atención a las anteriores circunstancias la Corte se estará a lo resuelto en la Sentencia C-181 de 2002 en relación con los cargos formulados en el presente proceso contra el artículo 7º de la Ley 734 de 2002.
De la misma manera, la Corte se estará a lo resuelto en la Sentencia C-155 de 2002 en relación con los cargos formulados en el presente proceso contra el artículo 14 de la Ley 734 de 2002.
3.2. La solicitud de inhibición.
En relación con la solicitud de inhibición para conocer de los cargos formulados por el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano contra la expresión “salvo lo dispuesto en la Carta Política” contenida en los artículos 14 y 32 —segundo inciso— de la Ley 734 de 2002 la Corte constata que contrariamente a lo señalado por el señor Procurador Segundo Delegado para la casación penal el actor presenta argumentos concretos para solicitar la inexequibilidad de dichas disposiciones que permiten a la Corte realizar el juicio de constitucionalidad planteado en la demanda.
En efecto, de acuerdo con el demandante la mención que hace el legislador en dichos artículos al texto constitucional se refiere a la inhabilidad intemporal que establece el aparte final del artículo 122 superior, con lo que se estaría introduciendo en materia disciplinaria una inhabilidad prevista por el constituyente exclusivamente para el ámbito penal y para el caso en que se cometan delitos contra el patrimonio del Estado.
Así las cosas, la Corte no accederá a la solicitud de inhibición planteada por la vista fiscal y procederá a analizar el cargo formulado por el actor en contra de la expresión referida, contenida en los artículos 14 y 32, segundo inciso de la Ley 734 de 2002.
3.3. Unidad normativa.
En relación con los cargos formulados contra la expresión “La Procuraduría General de la República y” contenida en el tercer inciso del artículo tercero de la Ley 734 de 2002 es necesario efectuar la unidad normativa de dicha expresión con el texto completo del inciso aludido.
Cabe recordar que en el juicio de constitucionalidad dicha integración procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones (12) .
(12) Sentencia C-320 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En este sentido esta corporación ha señalado lo siguiente:
“(...) la unidad normativa procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”.
Así mismo la Corte ha señalado que en aquellos casos en los que “el aparte demandado constituye una unidad jurídica o un todo inescindible en relación con el texto integral de dicha norma” y en los que “de declararse la inexequibilidad del referido segmento normativo la norma quedaría incompleta, sin sentido, porque básicamente éste es parte importante y esencial de la regulación que el legislador quiso hacer (13) ” procede efectuar dicha unidad normativa.
(13) Sentencia C-472 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido ver también la Sentencia C-333 de 1996.
Ahora bien, en el presente caso, para entender el sentido de la frase demandada, no solamente es necesario leerla en el contexto de la totalidad del inciso en el que se encuentra inserta sino que de declararse la inexequibilidad de la misma, la norma resultante carecería de sentido, pues dicho inciso señalaría lo siguiente “(...) el Consejo Superior de la Judicatura son competentes a prevención para conocer, hasta la terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios de la rama judicial, salvo los que tengan fuero constitucional”.
Cabe recordar además que es igualmente legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación resulta de una dudosa constitucionalidad, circunstancia que, como se explicará más adelante, acontece en el presente caso.
Es por ello que esta corporación integrará la posición normativa en los términos señalados y en consecuencia, el examen de constitucionalidad comprenderá la totalidad del inciso 3º de la Ley 734 de 2002.
4.1. El análisis de constitucionalidad del tercer inciso del artículo 3º de la Ley 734 de 2002.
De acuerdo con el tercer inciso del artículo 3º de la Ley 734 de 2002 (14) la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura son competentes a prevención para conocer, hasta la terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios de la rama judicial, salvo los que tengan fuero constitucional.
(14) Artículo 3º. Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia.
En virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias del control disciplinario. También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del desconocimiento de un proceso.
Tanto para el demandante como para el presidente del Consejo Superior de la Judicatura que coadyuva la demanda en este punto, la competencia a prevención que en dicho inciso se establece para la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura, vulnera el numeral tercero del artículo 256 constitucional que señala como atribución del Consejo Superior de la Judicatura o de los consejos seccionales, la de examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial.
El coadyuvante señala además que la disposición vulnera los principios de seguridad jurídica y de juez natural, por cuanto desconoce la competencia específica atribuida por el constituyente a la jurisdicción disciplinaria conformada por las salas disciplinarias de los consejos Superior y Seccional de la Judicatura a las que compete decidir mediante providencias que hacen tránsito a cosa juzgada sobre la conducta de los funcionarios de la rama judicial, al tiempo que desconoce la autonomía de la misma.
Así mismo afirma que con la norma se desconoce el derecho a la igualdad por cuanto dependiendo de quien asuma el juzgamiento, el funcionario judicial tendrá o no la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, e incluso a la aplicación de un procedimiento diferente, pues el establecido para todos los funcionarios en la Ley 734 de 2002, es distinto al establecido en los artículos 93 y siguientes de la misma ley para el juzgamiento por el Consejo Superior y por los consejos seccionales de la Judicatura de las faltas disciplinarias en que incurran dichos funcionarios judiciales.
La vista fiscal, por el contrario, señala que dicha competencia a prevención lo que hace es armonizar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 256 numeral 3º y 277 numeral 6º superiores, en la medida en que reconoce el poder preferente que en materia disciplinaria el constituyente le asignó a la Procuraduría General de la Nación, sin desconocer al mismo tiempo, la atribución constitucional que tiene el Consejo Superior y los consejos seccionales de la Judicatura para disciplinar a los funcionarios de la rama judicial.
Afirma además que la solución adoptada por el legislador toma en cuenta la jurisprudencia de la corporación que en sucesivas decisiones (15) se refirió a la controversia jurídica suscitada sobre este punto, la cual se zanjó, en su concepto, definitivamente con el reconocimiento de la existencia de una competencia a prevención para la Procuraduría General de la Nación y para el Consejo Superior y los consejos seccionales de la judicatura, respecto del conocimiento de los procesos disciplinarios adelantados en contra de los funcionarios de la rama judicial, excepto los que gozan de fuero constitucional, mientras que en relación con los empleados de la rama judicial se señaló la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación.
(15) Invoca en particular las sentencias C-417 de 1993, C-037 de 1996, C-244 de 1996 y SU-337 de 1998 de esta corporación.
Cabe recordar en efecto que esta corporación en reiteradas ocasiones se ha referido a este tema para resolver diversos problemas de orden constitucional que se le han planteado tanto en relación con demandas de constitucionalidad como de revisión de decisiones de tutela.
La Corte considera en consecuencia pertinente recordar el contenido de esas decisiones previamente al examen de los argumentos planteados en el presente proceso sobre este punto.
Así, la corporación en la Sentencia C-417 de 1993 en la que se declaró la exequibilidad parcial del artículo 51 del Decreto 1888 de 1989, que disponía que las providencias que se dictaran en materia disciplinaria en relación con funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales, no susceptibles de acción administrativa, esta corporación consideró necesario hacer algunas precisiones en relación con el régimen disciplinario de los funcionarios judiciales, que luego fueron acogidas en decisiones posteriores sobre el mismo tema.
En esa ocasión señaló la Corte lo siguiente:
“La Constitución Política de 1991 no concentra la función disciplinaria en cabeza de un organismo único, aunque establece una cláusula general de competencia en la materia a cargo de la Procuraduría General de la Nación. A ésta encomienda la atribución de “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley” (C.N., art. 277, num. 6º).
Esa competencia de la procuraduría se ejerce respecto de todo funcionario o empleado, sea cualquiera el organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución. En cuanto a éstos se refiere, como ya se dijo, el Procurador General tan sólo tiene a su cargo la función de emitir concepto dentro del proceso que adelante la autoridad competente (C.N., art. 278, num. 2º)”.
Con respecto a los funcionarios judiciales que carecen de fuero se aplica el artículo 278, numeral 1º, de la Constitución, que dice:
1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo”.
De conformidad con lo previsto en el artículo 256, numeral 3º, de la Constitución, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo con la ley, la atribución de “examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley”, sin perjuicio de la atribución que la Constitución confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario (C.N., art. 277, num. 6º). en el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un funcionario judicial en un caso concreto, desplaza al Consejo Superior de la Judicatura —Sala Disciplinaria— o al consejo seccional correspondiente y al superior jerárquico, evitando así dualidad de procesos y colisión de competencias respecto de un mismo hecho. El desplazamiento se produce, en aplicación de la nombrada norma constitucional, dado el carácter externo del control que ejerce el procurador.
En síntesis, las normas anteriores, interpretadas armónicamente, deben ser entendidas en el sentido de que, no siendo admisible que a una misma persona la puedan investigar y sancionar disciplinariamente dos organismos distintos, salvo expreso mandato de la Constitución, los funcionarios de la rama judicial —esto es aquellos que tienen a su cargo la función de administrar justicia (jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de fuero constitucional)— pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a menos que se produzca el indicado desplazamiento hacia el control externo de la Procuraduría. Los empleados de la rama judicial —es decir aquellos servidores que no administran justicia— están sujetos al juicio de sus superiores jerárquicos, sin detrimento de la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación.
La disposición demandada atribuye naturaleza jurisdiccional a unas determinadas providencias proferidas en materia disciplinaria: concretamente a las que se dicten en relación con funcionarios y empleados judiciales.
Puesto que se trata de una categorización de origen legal, es menester verificar si ella se ajusta a los mandatos constitucionales, o si, por el contrario, no surge de éstos.
Ya que la norma acusada, al calificar como jurisdiccionales las providencias mediante las cuales se impone sanción disciplinaria a funcionarios o empleados judiciales, excluye expresamente toda posibilidad de acción ante la jurisdicción contencioso administrativa, sería el caso de entrar en el análisis material acerca del contenido —administrativo o jurisdiccional— de tales actos, con el objeto de verificar si ello encaja dentro de la preceptiva fundamental.
No obstante, tal examen resulta innecesario e improcedente, toda vez que, en cuanto se refiere a funcionarios judiciales, la propia Constitución ha señalado el órgano encargado de investigar su conducta y de imponer las correspondientes sanciones —la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura— y ha otorgado el rango de providencias judiciales a los actos mediante los cuales dicho órgano se pronuncia.
En efecto, dispone el primer inciso del artículo 116 de la Constitución:
“ART. 116.—La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la justicia penal militar”.
El artículo 254 divide el Consejo Superior de la Judicatura en dos salas, una de las cuales tiene a su cargo funcionarios jurisdiccionales.
Es claro que dicha Sala fue creada con el fin de garantizar que, dentro de la propia rama judicial, un organismo autónomo de alto rango con funciones de naturaleza jurisdiccional tuviera a su cargo la tarea de examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la misma, con la excepción de aquellos que gozan de fuero constitucional (art. 256, num. 3º, de la Constitución).
Formalmente, el ejercicio de la función jurisdiccional implica el desarrollo de una serie de actos procesales que culminan en la expedición de un acto final —la sentencia—, llamado a definir el punto controvertido con fuerza de verdad legal. Es esto precisamente lo que acontece con las providencias que profiere la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales en desarrollo de la aludida función.
En otros términos, al crearse el Consejo Superior de la Judicatura, se instituyó un órgano imparcial e independiente, al cual se encomendó por la Constitución la misión de administrar justicia en materia disciplinaria, en el interior de la rama judicial y, por fuera de ella, en relación con los abogados.
La Constitución de 1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya cabeza es la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con el mismo nivel jerárquico de las demás (tít. VIII, cap. 7º de la Carta). Sus actos en materia disciplinaria son verdaderas sentencias que no están sujetas al posterior estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería el caso de la contencioso administrativa, si se admitiera la tesis sostenida por el Procurador en este proceso, pues la Constitución no lo prevé así. Mal podría, entonces, negárseles tal categoría y atribuir a sus providencias el carácter de actos administrativos, pese a la estructura institucional trazada por el constituyente. Eso ocasionaría el efecto —no querido por la Carta (C.N., arts. 228 y 239)— de una jurisdicción sometida a las determinaciones de otra.
Vistas así las cosas, la norma sometida a estudio no choca con la Constitución en lo atinente a funcionarios judiciales, desde luego teniendo presente el ya mencionado poder disciplinario preferente en cabeza de la procuraduría. Por el contrario, a ese respecto el canon legal en controversia desarrolla el mandato del artículo 256, numeral 3º, del estatuto fundamental.
Otro es el caso de los empleados judiciales, es decir, el personal subalterno o de apoyo de la rama judicial, que no tiene a su cargo la función de administrar justicia. Éstos no están comprendidos dentro del ámbito de competencia del Consejo Superior de la Judicatura, tal como surge del mencionado numeral 3º del artículo 256 de la Constitución, que en modo alguno alude a ellos, mientras que el artículo 277, numeral 6º, de la Carta dispone:
6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
Preferencia, según el Diccionario de la Academia Española de la Lengua es “primacía, ventaja o mayoría que una persona tiene sobre otra, ya en el valor, ya en el merecimiento”; “Elección de una cosa o persona, entre varias”.
Aplicado este concepto al asunto que nos ocupa, significa que la Procuraduría General de la Nación es el organismo que goza, por mandato constitucional, de una cláusula general de competencia para conocer de las faltas disciplinarias de los empleados, en ejercicio de un poder que prevalece sobre el de otros órganos estatales.
Lo dicho es suficiente para concluir que las palabras “… y empleados …”, que hacen parte del artículo demandado, son inconstitucionales y así habrá de declararlo la Corte (16) ”.
(16) Sentencia C-147 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
De dicha sentencia se desprende claramente la diferencia que la Corte hace entre el caso de los empleados de la rama judicial y el de los funcionarios de la misma rama y el consiguiente tratamiento específico en uno y otro caso.
De otra parte, como bien se puede observar, en esta sentencia la Corte decidió que el poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación (C.P., art. 277.6) se extendía a todos los servidores públicos que no ostentaban fuero especial, independientemente de la rama u órgano del Estado al cual estuvieran vinculados. Ello significaba que esa prevalencia en materia disciplinaria también se aplicaba a los funcionarios judiciales, con las consecuencias que de ahí se derivan para el ejercicio de la función disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
La misma sentencia señala la naturaleza jurisdiccional de las decisiones adoptadas por los consejos Superior y seccionales de la Judicatura cuyas salas disciplinarias constituyen una verdadera jurisdicción.
Ahora bien, en la Sentencia C-037 de 1996 (17) que versó sobre el proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, se expresó que el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria, en lo que tiene que ver con los funcionarios judiciales, se aplicaba solamente en la medida en que la investigación respectiva no hubiera sido iniciada a prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura o de los 6consejos seccionales.
(17) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Esto significaba que en aquellos casos en los que el Consejo Superior o los consejos seccionales de la Judicatura hubieran iniciado una investigación disciplinaria la Procuraduría no podía desplazarlos, en lo cual se limitaba el poder disciplinario preferente de esta institución. En el fallo en el aparte que declaró la inexequibilidad del artículo 32 de dicha ley (18) se expuso:
(18) El texto declarado inexequible era el siguiente: ART. 32.—Régimen disciplinario. En atención a las funciones de investigación y acusación que cumple la Fiscalía General de la Nación, el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación y del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, será el previsto en las leyes especiales que regulan la materia y sin perjuicio del poder preferente que corresponde al Procurador General de la Nación.
En todo caso cuando un servidor público de la fiscalía incurra en faltas graves o cuando de su conducta se desprendan indicios graves de los cuales pueda inferirse la comisión de delitos, el Fiscal General de la Nación o quien éste delegue, previa comprobación sumaria de los hechos y oyendo en descargos al acusado, mediante providencia motivada, podrá de oficio o a petición del Ministerio Público, disponer su suspensión provisional hasta por sesenta días mientras se adelanta la investigación, término dentro del cual deberá proferirse el fallo definitivo, o su desvinculación inmediata, independiente de la responsabilidad penal, civil o administrativa del infractor.
“Resta agregar que la responsabilidad de vigilar la conducta oficial de los encargados de prestar funciones públicas es competencia permanente del Procurador General de la Nación, atribuciones estas que deberá realizar de conformidad con los criterios, lineamientos y parámetros que al respecto le defina la ley (C.P., art. 277-6) siempre y cuando dicha competencia, para el caso de la rama judicial, no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura (C.P., art. 257)”.
En esa misma decisión en el aparte consagrado al examen de constitucionalidad del artículo 111 de la ley estatutaria (19) , la Corte además de recordar los considerandos de la Sentencia C-417 de 1993 ya citada, reitera que las providencias que dicte la Sala Jurisdiccional Disciplinaria son en realidad sentencias y, por tanto, cuentan con la misma fuerza y efectos jurídicos que aquellas que profiera cualquier otra autoridad judicial. Advierte en todo caso que si una providencia que resuelva un asunto disciplinario contiene, en los términos que ha definido la Corte Constitucional, una vía de hecho que acarree la ostensible vulneración de un derecho constitucional fundamental, entonces será posible acudir a un medio de defensa judicial como la acción de tutela para reparar el menoscabo que se ha causado mediante esa decisión.
(19) ART. 111.—Alcance. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelva los procesos que por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios de la rama judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional. Dicha función la ejerce el Consejo Superior de la Judicatura a través de sus Salas Disciplinarias.
Las providencias que en materia disciplinaria se dicten con relación con funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso administrativa.
Toda decisión disciplinaria de mérito, contra la cual no proceda ningún recurso, adquiere la fuerza de cosa juzgada.
En pronunciamientos posteriores la Corte reiteró los considerandos expuestos en las sentencias C-417 de 1993 y C-037 de 1996.
Así se hizo en la Sentencia C-244 de 1996, la cual versó, entre otras cosas, sobre el inciso 3º del artículo 61 de la Ley 200 de 1995 —Código Disciplinario Único—, el cual expresaba: “Respecto de los funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y sancionar las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales, según el caso. A los empleados de la misma rama los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación”.
En esa oportunidad, la Corte indicó:
“En conclusión se tiene que el inciso final del artículo 61 de la Ley 200 de 1995, no infringe la Constitución al atribuirle competencia a las salas disciplinarias del Consejo superior de la Judicatura y de los consejos seccionales, para investigar a los funcionarios de la rama judicial, siempre y cuando se entienda en los mismos términos señalados en la sentencia antes transcrita (C-417/93), esto es, que tal competencia sólo recae sobre los funcionarios que administran justicia —jueces y magistrados que no gozan de fuero constitucional …
“El poder preferente de la Procuraduría General de la Nación para investigar a funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero y a los empleados de la misma, tampoco vulnera el estatuto superior, siempre y cuando en el caso de los funcionarios dicha competencia “no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura (C.P., art. 257)”. No ocurre lo mismo con los empleados, pues según el artículo 115 de la ley estatutaria de la administración de justicia, la Procuraduría puede desplazar al superior jerárquico que esté adelantando el proceso (20) ”.
(20) Sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz. S.V. Magistrado (e) Julio César Ortiz.
Cabe precisar que dicha sentencia tuvo un salvamento de voto en el que se expusieron entre otros, los siguientes argumentos:
“Considero que el fundamento doctrinario de la jurisprudencia inicial de esta corporación sobre este punto, que ahora reitera la Corte con un ligero matiz en cuanto a la fijación de la competencia a prevención entre la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura Sala Disciplinaria, que surgió con el examen de la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, debe construirse a la luz de otras consideraciones y, si es del caso, debe corregirse, puesto que ha sido elaborado con base en una aproximación parcial al conjunto de las instituciones constitucionales que regulan la materia de las competencias disciplinarias sobre la conducta de los funcionarios públicos y, específicamente, sobre la conducta y las faltas de los funcionarios de la rama judicial. Además, estimo que la mencionada jurisprudencia ha sido elaborada a partir de una interpretación inicial de la disposición contenida en el numeral 6º del artículo 277 de la Carta y que ésta bien puede evolucionar en otro sentido.
En mi opinión, de conformidad con lo que señala la jurisprudencia de la honorable Corte Constitucional (21) ”, en sentencia pronunciada con ocasión del estudio de la constitucionalidad de las normas que regulan la existencia y el funcionamiento del honorable Consejo Superior de la Judicatura, reiterada y desarrollada con nitidez por el honorable Consejo de Estado (22) en providencias posteriores, es claro que los artículos 2º y 3º, 20 y 61 inciso segundo de la Ley 200 de 1995, también contradicen las mencionadas disposiciones constitucionales, al no excluir a los funcionarios de la rama judicial del poder público del listado de sujetos y conductas objeto de las competencias disciplinarias del señor Procurador General de la Nación, argumentando los supuestos alcances de un “poder disciplinario preferente”.
(21) Cfr. la Sentencia C-265 del 8 de julio de 1993, M.P. doctor Fabio Morón Díaz en la que se advierte que … “la Corte encuentra que la creación del Consejo Superior de la Judicatura obedece a varios propósitos del constituyente entre los que está la idea de modernizar y transformar las funciones correspondientes a la administración de los recursos económicos y de personal de la justicia y la del fortalecimiento de la actividad disciplinaria garantizando el mantenimiento de elementos doctrinarios y de distribución de competencias orgánicas y funciones de los distintos poderes públicos que en especial se relacionan con la autonomía de integración de la misma rama judicial.
“Además a dicho organismo le compete cumplir funciones disciplinarias y algunas judiciales, que corresponden a la Sala Disciplinaria, como las de examinar la conducta y sancionar en las instancias que señale la ley, las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como la de los abogados en el ejercicio de su profesión y la de dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (arts. 256 de la C.N. y 10 del D. 2652/91).
En efecto como se ha advertido anteriormente, la Constitución crea dos salas autónomas (la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y la Administrativa art. 254 de la C.N.), a las que por su separación, origen, denominación y finalidad implícita les ha prescrito un funcionamiento separado respecto de las funciones constitucionales que a su naturaleza y finalidad correspondan.
“Así la Sala Jurisdiccional Disciplinaria ha sido creada orgánica y funcionalmente en forma autónoma. En efecto, fue creada únicamente para el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, que por constituir función pública de administración de justicia actuó como órgano autónomo y con independencia de sus nominadores (C.P., art. 228).
(22) Cfr. la Sentencia del 17 de febrero de 1995, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez, expediente 2614, en acción de nulidad, actor José Lenin Strusverg, en uno de cuyos apartes se señala que:
“4º En consecuencia al consagrar la Constitución en su artículo 277 numeral 6º como funciones del Procurador General de la Nación las de “ejercer vigilancia superior”, y “ejercer preferentemente el poder disciplinario”, debe entenderse que dicha “vigilancia superior” y “ejercicio preferente del poder disciplinario” están referidos a la vigilancia y poder disciplinario que otras actividades, como los superiores jerárquicos, puedan ejercer “normalmente” en virtud de la ley, pero no pueden entenderse frente al poder disciplinario que la misma Constitución ha atribuido directamente a otra autoridad y que configura así un fuero especial como es el caso del poder disciplinario atribuido al Consejo Superior de la Judicatura y frente a los “funcionarios de la rama judicial”.
“De otra parte, no existen antecedentes ni razón jurídica alguna que permita inferir a la Sala que al haberse radicado expresamente la competencia para el juzgamiento disciplinario de los funcionarios de la rama judicial en el Consejo Superior de la Judicatura y en los consejos seccionales, en las instancias que señale la ley cuyas decisiones son verdaderas sentencias, como lo ha reconocido la jurisprudencia, el constituyente hubiese previsto que en ejercicio del poder disciplinario prevalente, la Procuraduría General de la Nación pueda desplazar al mencionado consejo o al correspondiente Consejo Seccional para avocar el conocimiento del proceso y culminarlo con un acto de naturaleza administrativa, pues ello implicaría que una jurisdicción disciplinaria, instituida como un órgano imparcial e independiente, estará sujeta a la interferencia y a las determinaciones de otro organismo de control que aunque tiene su misma categoría constitucional, ejerce su función a través de actos de menor firmeza”.
En efecto, en mi respetuoso concepto, para la Constitución de 1991, los funcionarios judiciales están sometidos a la jurisdicción disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los actos de ésta no son susceptibles de revisión contencioso administrativa dada su naturaleza jurisdiccional, por ello esa función se atribuye a las salas disciplinarias de los Consejos Superior y seccionales de la Judicatura (23) cuando se trata de los funcionarios judiciales; así, los jueces y magistrados de los tribunales están sometidos al escrutinio y juzgamiento del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales exclusivamente, es decir, a la jurisdicción disciplinaria.
(23) La ley estatutaria de la administración de justicia advierte que “las providencias que en materia disciplinaria se dicten en relación con funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso administrativa.
Por tanto, el desplazamiento de la jurisdicción disciplinaria por parte de la Procuraduría General de la Nación, así sea por virtud de la interpretación corregida que se desarrolla en la sentencia sobre la ley estatutaria de la justicia y que ahora reitera la Corte, es contrario a la Carta Política.
Es claro pues, que según esta interpretación de la Constitución Política de 1991, los funcionarios judiciales están sometidos a la jurisdicción disciplinaria cuya cabeza es el Consejo Superior de la Judicatura creado por el constituyente como un órgano imparcial e independiente, con la misión específica de administrar justicia en materia disciplinaria en el interior de la rama judicial y por fuera de ella en relación con los abogados; por ello, no puede aceptarse que simultáneamente se le haya asignado al Procurador General o a sus agentes la misma facultad, pues se cercenaría y limitaría la función del consejo superior. Al admitir ese desplazamiento los sujetos del régimen disciplinario de la jurisdicción disciplinaria pueden ser investigados y juzgados mediante los trámites de un proceso administrativo adelantado en una sede procesal de naturaleza administrativa, o por un procedimiento judicial en instancias judiciales. Esa situación conduce a que en algunos casos se prive a los funcionarios judiciales del fuero que les otorga la Constitución y la ley como del derecho al juzgamiento con las formas propias del juicio, de igual modo se crea una absurda confusión de competencias y procedimientos y, desde luego, de doctrina y jurisprudencia que no es compatible con un profundo examen dogmático de la Carta Política.
En mi concepto, es indudable que el poder disciplinario preferente del Procurador se circunscribe, en el caso de la rama judicial, al ámbito establecido en el artículo 115 de la ley estatutaria de la administración de justicia, que radica la competencia disciplinaria sobre los empleados judiciales en el superior jerárquico, “sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación, de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales.
De otra parte, la facultad indiscutible y exclusiva del Procurador General de desvincular, del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada al funcionario público que incurra en las faltas específicas del artículo 278 de la Carta, incluidos los funcionarios judiciales y exceptuados los magistrados de las Altas Cortes, es bien diferente de la anterior, como quiera que dicha atribución responde a un procedimiento seguido por el jefe del Ministerio Público por la vía administrativa, y revisable por lo tanto por la jurisdicción contencioso administrativa; si bien la desvinculación del funcionario de que se trate tenga connotaciones disciplinarias, no puede confundirse con el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria (24) ”.
(24) Salvamento de voto del magistrado (E) Julio Cesar Ortiz a la Sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
Dichos argumentos, sin embargo, no tuvieron acogida por parte de la corporación. Así, en la Sentencia C-280 de 1996, en la que se analizó la constitucionalidad de distintos artículos de la misma Ley 200 de 1995 (Código Disciplinario Único), la Corte reiteró que “en relación con los funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero, esta corporación ya ha establecido que no vulnera la Carta el ejercicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría, siempre y cuando dicha competencia no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura (25) ”.
(25) Sentencia C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
En el mismo sentido en las sentencias C-057 de 1998 y C-181 de 2002 la Corte recordó los criterios expuestos en su jurisprudencia vigente hasta ahora en la materia, haciendo énfasis en que cuando la investigación disciplinaria ya ha sido avocada por el Consejo Superior de la Judicatura en relación con los funcionarios judiciales que carecen de fuero, la Procuraduría General de la Nación no puede desplazarlo “pues en estos casos el consejo ejerce una competencia preventiva (26) ”.
(26) Sentencia C-057 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz citada en la Sentencia C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. S.P.V. de los magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis.
Ahora bien, no solamente en decisiones de constitucionalidad la Corte se ha pronunciado sobre este tema. Igualmente, en relación con la revisión de decisiones de tutela proferidas dentro de procesos en los que se ha planteado el problema del órgano competente para conocer de los procesos disciplinarios de los funcionarios judiciales así como de la normatividad aplicable en ese caso la Corte se ha pronunciado sobre el particular.
Así, en la Sentencia SU-637 de 1996, en la que el problema jurídico a resolver se refería a la aplicabilidad o no del Código Disciplinario Único a los funcionarios judiciales (27) , además de afirmar la plena aplicabilidad de las normas del Código Disciplinario Único a dichos funcionarios, la Corte reafirmó que el concepto de poder disciplinario preferente de la Procuraduría en relación con los funcionarios judiciales excluidos del fuero, solamente se podía hacer valer cuando el Consejo Superior de la Judicatura o los consejos seccionales no hubieran asumido a prevención la investigación disciplinaria correspondiente.
(27) En dicho proceso en efecto, el actor consideraba que en la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura, mediante la cual se le impuso la sanción de destitución, se había incurrido de una vía de hecho por cuanto el Consejo había basado su fallo en el Decreto 1888 de 1989, a pesar de que éste había derogado por la Ley 200 de 1995, ley que si se hubiera aplicado le habría acarreado una sanción más favorable. El Consejo Superior de la Judicatura estimaba al respecto que los funcionarios de la rama judicial del poder público gozan de fuero disciplinario y que, por lo tanto, no se regían por el Código Disciplinario Único (L. 200/95), sino por normas especiales, contenidas en el Decreto 1888 de 1989.
Cabe recordar que en dicha ocasión el Consejo Superior de la Judicatura expuso diversos argumentos para fundamentar su posición acerca de que el Código Disciplinario Único no podía aplicarse a los funcionarios de la rama judicial, frente a los cuales la corporación hizo las siguientes consideraciones:
“5. Asevera el Consejo Superior de la Judicatura que la Constitución Política estableció un fuero de juzgamiento disciplinario para todos los funcionarios de la rama jurisdiccional, en su artículo 256, numeral 3º. Este dispone que “corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) 3. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley”.
Esta corporación ya ha establecido que los funcionarios judiciales únicamente gozan de fuero especial disciplinario los señalados en el artículo 174 de la Constitución Política, es decir, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación. En efecto, en la Sentencia C-417 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), precisó la Corte que los funcionarios judiciales citados “únicamente están sometidos al escrutinio y juicio del Senado de la República, cuando incurran en las faltas que la Constitución contempla, y al de la Corte Suprema de Justicia —Sala Penal— cuando se trate de la comisión de delitos. Por tanto, en razón del mismo fuero, se hallan excluidos del poder disciplinario del Consejo Superior de la Judicatura que, en los términos del artículo 257, numeral 3º, de la Constitución, ha de ejercerse por dicha corporación sobre los funcionarios de la rama judicial carentes de fuero y sobre los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley”.
Obsérvese que el texto citado precisa que solamente los magistrados de las Altas Cortes, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General gozan de fuero especial tanto para las materias disciplinarias como para las penales. Con respecto a los demás funcionarios de la rama jurisdiccional la Corte ya ha manifestado que ellos no poseen un fuero disciplinario o judicial. El punto final lo desarrolla la misma sentencia al expresarse acerca del papel concurrente de la Procuraduría General de la Nación y de los consejos Superior y Seccionales de la Judicatura en la labor disciplinaria sobre los funcionarios judiciales no señalados en el artículo 174 de la Constitución.
7. Manifiesta también el consejo que las normas de la Ley 200 de 1995 son de carácter administrativo, mientras que las decisiones del Consejo Superior de la Judicatura poseen la calidad de sentencias. Sostiene que en la Ley 200 se contempla una serie de recursos que no pueden aplicarse a los procesos disciplinarios que realiza el consejo, precisamente en virtud del carácter judicial de la actuación de este último.
En la misma Sentencia C-417 de 1993, la Corte reconoció el carácter judicial de las decisiones del Consejo Superior de la Judicatura. En efecto, allí se expresó lo siguiente;
“La Constitución de 1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya cabeza es la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con el mismo nivel jerárquico de las demás (tít. VIII, cap. 7º de la Carta). Sus actos en materia disciplinaria son verdaderas sentencias que no están sujetas al posterior estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería el caso de la contencioso administrativa, si se admitiera la tesis sostenida por el Procurador en este proceso, pues la Constitución no lo prevé así. Mal podría, entonces, negárseles tal categoría y atribuir a sus providencias el carácter de actos administrativos, pese a la estructura institucional trazada por el constituyente. Eso ocasionaría el efecto —no querido por la Carta (C.N., arts. 228 y 230)— de una jurisdicción sometida a las determinaciones de otra”.
Así mismo, el artículo 111 de la ley estatutaria de la administración de justicia dispone que los actos del consejo en relación con los funcionarios judiciales tienen carácter jurisdiccional y que contra ellos no procede recurso alguno.
Pero el hecho de que las providencias del consejo ostenten el carácter de sentencias judiciales no se opone a que las normas del CDU sean aplicadas, en lo pertinente, a los procesos disciplinarios que adelante el Consejo Superior, tal como lo decidió el legislador en uso de su facultad de establecer el régimen disciplinario de los servidores públicos.
La interpretación de la Corte acerca de que el CDU se aplica a todos los servidores públicos, con excepción de los miembros de la fuerza pública, no implica que para las diferentes ramas y órganos del Estado no se puedan dictar normas disciplinarias propias, conforme a la naturaleza especial de sus funciones. La Ley 200 de 1995 sirve como marco general del régimen disciplinario, pero se pueden crear normas disciplinarias específicas, de acuerdo con las peculiaridades de las ramas del poder público y de las funciones de cada órgano. De hecho, la ley estatutaria de la administración de justicia en los artículos 150 a 154, contiene importantes disposiciones aplicables a los funcionarios judiciales. En punto a inhabilidades, incompatibilidades, derechos, deberes y prohibiciones.
8. La consideración anterior ofrece la respuesta a otra objeción presentada por el consejo, en el sentido de que el Código Disciplinario Único es una norma general, mientras que el Decreto 1888 de 1989 es la norma especial, lo que conduce a plantear la prevalencia de esta última. Al respecto cabe recalcar que, como ya se afirmó en el punto 4º de estos fundamentos, en el artículo 177 del Código Disciplinario Único se impuso la derogatoria de todos los regímenes especiales existentes hasta el momento, lo cual apareja de manera inequívoca la pérdida de vigencia del Decreto 1888 de 1989. Pero incluso si la decisión del legislador hubiese sido otra y el referido Decreto 1888 de 1989 estuviese vigente, la relación entre el Código Disciplinario Único y este decreto sería diferente a la planteada por el Consejo Superior de la Judicatura. En ese hipotético caso, dado que el Código Disciplinario Único sienta las bases generales del régimen disciplinario aplicable a todos los servidores públicos, los regímenes especiales deberían construirse e interpretarse sobre esos fundamentos comunes, de manera tal que, en lugar de sostenerse que la existencia de un régimen disciplinario especial autorizaría el desacato del régimen general, habría de deducirse que dicho régimen especial es complementario el general.
9. Según el consejo el Código Disciplinario Único vulnera el principio de la separación de los poderes. Así mismo, considera que si los jueces gozan de autonomía e independencia, lo lógico es que ellos estén sometidos a normas disciplinarias especiales. Sobre esta tesis cabe simplemente señalar que la Constitución le asignó al legislador la facultad de decidir acerca del régimen disciplinario de los servidores públicos (C.P. arts. 6º, 124, 150-23 y 209). Ahora, dentro del abanico de posibilidades que el legislador tenía a su disposición, decidió, en uso de legítima libertad de configuración normativa, expedir un estatuto disciplinario básico aplicable a todos los funcionarios (arts. 20 y 177). El Congreso podría haber optado por otra fórmula, mas no lo hizo.
Por otra parte, ha de precisarse que de la existencia de un régimen disciplinario general no se puede deducir ni un peligro para la separación de los poderes ni una afectación de la autonomía funcional de los jueces, máxime si se tiene en cuenta que ese régimen debe respetar siempre la autonomía que a éstos reserve la Constitución Política (28) ”.
(28) Sentencia SU-637 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Finalmente en la Sentencia SU-337 de 1998 la Corte, además de hacer alusión a las decisiones de constitucionalidad y de tutela a que se ha hecho referencia, precisó que la prevención es un factor que contribuye a determinar la competencia sobre un proceso determinado, en el caso de que éste pueda ser conocido por distintas autoridades judiciales y las características que en este caso tiene dicho mecanismo legal para establecer la competencia bien de la Procuraduría General de la Nación o bien del Consejo Superior o los consejos seccionales de la Judicatura.
Dijo en esa ocasión la corporación:
“La prevención es un factor que contribuye a determinar la competencia sobre un proceso determinado, en el caso de que éste pueda ser conocido por distintas autoridades judiciales. Tal como se ha señalado, la Corte ha recurrido al concepto de “competencia o prevención” para solucionar los conflictos que se pueden presentar entre la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la Procuraduría General de la Nación en el momento de determinar cuál de las dos entidades es la competente para conocer de una investigación disciplinaria. El propósito de este concepto es establecer que aquella autoridad que haya entrado primero a conocer el proceso materia del litigio conservará la competencia sobre él. Para situaciones en las que la investigación es iniciada en el mismo día por ambas entidades, razón que hace difícil esclarecer cuál de ellas empezó primero con la instrucción, deberá observarse cuál de las dos fue la que comunicó antes que había iniciado el proceso disciplinario. Esta comunicación tiene por fin expresar la intención de avocar directamente un caso y de afirmar la competencia sobre él, separando a la otra entidad del conocimiento del mismo. Esta manifestación expresa la voluntad de conocer primero sobre un caso, para poder asegurarse la competencia sobre él. Así, ella cumple con un objetivo equivalente al de la competencia a prevención, en la forma en que la Corte ha interpretado esta figura. Por lo tanto, ha de tenerse también en cuenta cuál de las dos entidades le comunicó primero a la otra su decisión de tramitar el proceso investigativo (29) ” (subraya fuera de texto).
(29) Sentencia SU-337 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Del anterior recuento de providencias de esta corporación, de las cuales sólo algunas corresponden al ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, se desprende que los aspectos analizados por la Corte sobre este punto se han centrado en (i) la diferencia que debe establecerse en este campo en relación con la situación de los funcionarios y de los empleados de la rama judicial, (ii) la existencia de un fuero especial en materia disciplinaria para determinados servidores públicos a los que no se aplica el régimen general previsto para los demás funcionarios y empleados al servicio del Estado, (iii) el carácter de decisiones jurisdiccionales de las providencias que profieran el Consejo Superior y los consejos seccionales de la Judicatura en materia disciplinaria que por lo tanto no quedan sometidas al control de la jurisdicción en lo contencioso administrativo, como sí sucede con las decisiones adoptadas por la Procuraduría General de la Nación, (iv) la aplicabilidad de las normas del Código Disciplinario Único a los funcionarios judiciales, (v) el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria (vi) el mecanismo legal de competencia a prevención como instrumento para conciliar dicho poder preferente con la competencia atribuida en la Constitución al Consejo Superior y a los consejos seccionales de la Judicatura.
Ahora bien, frente a los argumentos expresados en la demanda y en el escrito de coadyuvancia que obra en el proceso, la Corte considera necesario examinar nuevamente el tema de la competencia para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los funcionarios judiciales a partir de algunos elementos que no fueron tomados en cuenta por la corporación en sus decisiones anteriores, o que solamente fueron estudiados de manera tangencial.
Dichos elementos hacen relación a:
(i) La asignación expresa y específica que hace el constituyente de una competencia en cabeza del Consejo Superior y de los consejos seccionales de la Judicatura para conocer de los procesos disciplinarios de los funcionarios judiciales, lo que si bien no constituye un fuero especial, sí determina un régimen especial determinado por el constituyente.
(ii) La posible vulneración de la autonomía de la rama judicial por cuanto la jurisdicción disciplinaria, instituida por el constituyente dentro de la rama judicial ve desplazada su competencia jurisdiccional por un organismo que si bien tiene a su cargo la vigilancia superior de la conducta oficial de los funcionarios públicos bien puede no tener atribuidos necesariamente el examen de la conducta y la sanción de las faltas de ciertos funcionarios, conforme a la propia Constitución.
Lo anterior por cuanto a juicio de la Corte la vigilancia superior de la conducta de los funcionarios públicos no comporta como elemento necesario e inescindible, el ejercicio de la potestad disciplinaria, sin perjuicio de la intervención del Procurador, como titular de aquella vigilancia superior, para poner en movimiento los mecanismos de control disciplinario y para, en todo caso, actuar como parte en los procesos que se adelanten por los funcionarios judiciales sobre los cuales se ejerce la potestad disciplinaria y respecto de sus actuaciones.
La asignación específica por el constituyente de una competencia al Consejo Superior y a los consejos seccionales de la Judicatura y la proyección de la autonomía de la rama judicial.
Para la Corte la asignación específica de la competencia para examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial que hace el constituyente en el numeral tercero del artículo 256 superior no puede considerarse como una mención sin consecuencia en materia de organización de la rama judicial, así como tampoco respecto de la potestad disciplinaria.
En ese orden de ideas, la corporación considera pertinente examinar nuevamente el texto de las normas constitucionales en las que se ha basado el análisis sobre la competencia atribuida al Consejo Superior y a los consejos seccionales de la Judicatura en materia de procesos disciplinarios de los funcionarios judiciales, así como sobre la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria.
Dichos textos son los siguientes:
ART. 254.—El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en dos salas:
6. Ejercer vigilancia superior a la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
ART. 278.—El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones:
2. Emitir conceptos en los procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a fuero especial. (…)
De los anteriores textos se desprende en forma clara que el constituyente quiso establecer una jurisdicción disciplinaria encargada de examinar las conductas y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, creación que como lo ha señalado esta corporación, atiende a la distribución de competencias orgánicas y funcionales de los distintos poderes públicos así como a la autonomía de la misma rama judicial para asegurar la específica misión constitucionalmente confiada.
Al respecto la Corte señaló concretamente lo siguiente:
“La Corte encuentra que la creación del Consejo Superior de la Judicatura obedece a varios propósitos del constituyente entre los que está la idea de modernizar y transformar las funciones correspondientes a la administración de los recursos económicos y de personal de la justicia y la del fortalecimiento de la actividad disciplinaria garantizando el mantenimiento de elementos doctrinarios y de distribución de competencias orgánicas y funciones de los distintos poderes públicos que en especial se relacionan con la autonomía de integración de la misma rama judicial.
“Además a dicho organismo le compete cumplir funciones disciplinarias y algunas judiciales, que corresponden a la Sala Disciplinaria, como las de examinar la conducta y sancionar en las instancias que señale la ley, las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como la de los abogados en el ejercicio de su profesión y la de dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (arts. 256 de la C.N y 10 del D. 2652/91).
“En efecto como se ha advertido anteriormente, la Constitución crea dos salas autónomas (la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y la Administrativa, art. 254 de la C.N), a las que por su separación, origen, denominación y finalidad implícita les ha prescrito un funcionamiento separado respecto a las funciones constitucionales que a su naturaleza y finalidad correspondan.
“Así, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria ha sido creada orgánica y funcionalmente en forma autónoma. En efecto, fue creada únicamente para el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, que por constituir función pública de administración de justicia actuó como órgano autónomo y con independencia de sus nominadores (C.P., art. 228)” (30) .
(30) Sentencia C-265 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz.
No obstante de la creación de la jurisdicción disciplinaria con las características que se destacan en el aparte transcrito, no se desprende que la Constitución haya establecido un fuero especial para los funcionarios de la rama judicial, pues dicho fuero, como ya señaló (31) , solamente es predicable respecto de determinados funcionarios a los que la Constitución se refirió específicamente (C.P., art. 174); empero, es claro que la constituyente quiso que los funcionarios de la rama judicial fueran sometidos en materia disciplinaria a la competencia de la jurisdicción disciplinaria que estableció expresamente para este efecto y que dicha previsión obedece al carácter especial de las funciones que se encuentran a cargo de los jueces, magistrados y fiscales a los que la disposición se refiere y de las características propias de la misma organización judicial como rama del poder público.
(31) Ver al respecto la Sentencia SU-637 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, atrás citada.
Ahora bien, frente al texto del numeral sexto del artículo 277 superior a cuyo tenor el Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes tendrá entre otras funciones las de “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”, la Corte llama la atención sobre el hecho de que dicho numeral se refiere a tres funciones diferentes que si bien pueden coincidir en relación con algunos servidores públicos no necesariamente deben ejercerse en todas las circunstancias, como ya se enunció.
(1) Así, cabe precisar que una es la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección popular, función que no tiene exclusión alguna y que por tanto ha de predicarse frente a todo aquel que ejerce funciones públicas. Vigilancia superior que puede significar que el Procurador por sí mismo proceda a desvincular o a un servidor (C.P., art. 278 num. 1º), o que simplemente ponga en movimiento los mecanismos de control disciplinario establecidos en la Constitución y en la ley.
(2) Una segunda función se concreta en el ejercicio preferente del poder disciplinario, posibilidad que resulta predicable frente a todo servidor público o particular que ejerce funciones públicas, con excepción de aquellos respecto de los cuales la Constitución no haya previsto un fuero especial (art. 274) o no haya asignado a unos órganos específicos el ejercicio de dicho poder disciplinario (art. 256 num. 3º).
(3) Y una tercera función se refiere a la imposición de las respectivas sanciones de acuerdo con la ley, competencia que la Procuraduría General ejerce sobre aquellos servidores respecto de los cuales de acuerdo con la Constitución y la ley le corresponde ejercer el poder disciplinario.
En relación con el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, es pertinente precisar que éste resulta predicable sin ninguna limitación frente a los empleados judiciales respecto de los cuales, al igual que los demás servidores públicos carentes de fuero, no exista en la Constitución asignación de competencia a órganos específicos para ejercer el poder disciplinario.
La situación no es la misma respecto a los funcionarios judiciales, a quienes precisamente el constituyente quiso someter, se reitera, en razón de las características propias de su función jurisdiccional y de la necesidad de mantener la independencia funcional de la rama judicial, al control de unos órganos específicos pertenecientes a la misma rama judicial dentro de la cual creó para el efecto una jurisdicción disciplinaria, en consonancia con la autonomía estructural y funcional propias de la misma conforme a la Constitución.
En este punto la Corte debe reiterar que la existencia de los contenidos normativos de los artículos 256 y 277 constitucionales ya aludidos no necesariamente debe llevar a la conclusión de una competencia concurrente de la Procuraduría General de la Nación y del Consejo Superior de la Judicatura en relación con la potestad disciplinaria respecto de los funcionarios judiciales, es decir exclusivamente los titulares de la función judicial que deba ser resulta legalmente ya sea mediante la previsión de un poder disciplinario preferente a favor de la procuraduría o del Consejo de la Judicatura o de una competencia a prevención de uno de los organismos.
Tampoco cabría aludir a la aplicación del criterio legal de interpretación conforme al cual en un mismo estatuto debe preferirse a la disposición posterior sobre la anterior, según su numeración. En efecto tratándose de la Constitución un tal criterio no resulta predicable pues las disposiciones constitucionales no están ordenadas por su secuencia dentro del texto de la Constitución sino que responden a criterios que la misma jurisprudencia ha detectado y resaltado como por ejemplo aquel según el cual la parte orgánica de la Constitución debe ceder a la parte dogmática que ha de servir para interpretar y aclarar los mandatos de aquella.
Para la Corte como ya se expresó atendida la especificidad de la función a cargo de los denominados funcionarios judiciales la mención de atribuciones en los artículos 256 y 277 constitucionales significa, por una parte, que al Procurador corresponde la vigilancia superior de la conducta oficial de los servidores públicos y que en cumplimiento de esta función habrá de poner en movimiento los mecanismos de control disciplinario e intervenir en los correspondientes procesos disciplinarios (C.P., art. 277,6) y por otra, que al Consejo Superior de la Judicatura, órgano integrante de la propia rama judicial, compete el examen de la conducta y la sanción de las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión en la instancia que señale la ley (C.P., art. 256,3).
En armonía con la conclusión expresada, la Corte, frente a las decisiones que se han traído a colación para marcar el derrotero observado por ella misma antes de esta providencia, encuentra necesario precisar que si bien en un primer momento la corporación pudo hacer una interpretación diferente del artículo 277 numeral 6º y no señaló para el poder preferente a que aludía la norma limitación alguna (32) , a partir de las decisiones en las que se aceptó que en este campo operaba una competencia a prevención entre la Procuraduría General de la Nación y los consejos Superior y Seccional de la Judicatura reorientó su interpretación de la Constitución en la dirección que ahora se hace más explícita en la presente sentencia.
(32) Sentencia C-147 de 1993, M.P. Jorge Gregorio Hernández Galindo.
En efecto, la Corte destaca que (i) tanto la competencia preferente como la competencia a prevención requieren que haya unidad en cuanto a la función que corresponde a las autoridades que concurren, lo cual como se ha señalado no sucede en el supuesto que se analiza pues bien entendido el contenido de los artículos 256-3, y 277-6 es claro que en ellos no se establece una competencia con igual contenido tanto para la Procuraduría General de la Nación como para el Consejo Superior de la Judicatura; (ii) la aceptación de la competencia a prevención, comporta necesariamente, la aceptación, para el caso en análisis, de la inexistencia de un poder preferente, en cabeza de un órgano —Procuraduría General de la Nación—, llamado a desplazar a otro —Consejo Superior de la Judicatura—, por principio igualmente competente; (iii) por lo demás, si la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación pudiera predicarse en esta circunstancia, en ningún caso podría oponerse a dicho poder preferente el hecho de que el Consejo Superior o los consejos seccionales de la Judicatura hayan asumido previamente competencia sobre un asunto disciplinario en el que se examine la conducta de un funcionario judicial.
Entonces, se reitera, es la jurisdicción disciplinaria constitucionalmente establecida la competente por asignación expresa del constituyente para examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, sin que su competencia pueda ser enervada por la Procuraduría General de la Nación o por otra autoridad del Estado.
En ese orden de ideas cabe recordar que la ley estatutaria de administración de justicia en su artículo 111 señala que las providencias que en materia disciplinaria se dicten en relación con los funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso administrativa.
No debe olvidarse al respecto que como lo señalan los artículos 228 y 230 superiores, la Constitución garantiza la independencia técnica, científica y funcional de la función judicial y que uno de los elementos de esa independencia se concreta, por querer del constituyente, en la existencia de una jurisdicción disciplinaria autónoma encargada de disciplinar a los funcionarios judiciales que administran justicia.
De acuerdo con las consideraciones efectuadas, la Corte encuentra que las expresiones “La Procuraduría General de la Nación y” y “a prevención” contenidas en tercer inciso del artículo 3º de la Ley 734 de 2002 resultan contrarias a la Constitución y por tanto declarará su inexequibilidad en la parte resolutiva. Ahora bien, para efectos del correcto entendimiento del texto del mencionado inciso tercero del artículo 3º de la ley, el mismo deberá leerse en la forma que se señala en la parte resolutiva.
4.2. El análisis de los cargos contra el artículo 5º y contra los apartes acusados de los artículos 17, 28 y 44 de la Ley 734 de 2002.
En atención a que los cargos formulados en contra del artículo 5º y de los apartes acusados de los artículos 17, 28 y 44 de la Ley 734 de 2002, guardan una cierta unidad temática en virtud de la invocación por parte del actor de diversos conceptos y categorías propias del derecho penal para sustentar sus afirmaciones, la Corte considera pertinente agrupar en un solo acápite el análisis de los mismos.
Así mismo, previamente al examen de los argumentos expuestos por el actor en relación con cada uno de los artículos enunciados, la Corte considera necesario referirse a las características de la potestad sancionadora del Estado de acuerdo a sus diversos regímenes, y en especial a las particularidades del derecho disciplinario, aspectos que resultan pertinentes para el examen de los cargos formulados en la demanda.
4.2.1. La potestad sancionatoria del Estado, sus proyecciones y la especificidad del derecho disciplinario.
4.2.1.1. Los diversos regímenes y sus diferencias.
De tiempo atrás esta corporación, siguiendo los criterios que ya había enunciado la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía la guarda de la Constitución, ha señalado que el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como género, al menos al cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad, política o “impeachment” (33) .
(33) Sentencia 51 de la Corte Suprema de Justicia, de 14 de abril de 1983, M.P. Manuel Gaona Cruz, citada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
También ha señalado la jurisprudencia que si bien hay elementos comunes a los diversos regímenes sancionadores es lo cierto que las características específicas de cada uno de ellos exigen tratamientos diferenciales (34) .
(34) Ver Sentencia C-827 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araújo Rentería.
En ese orden de ideas, la Corte ha expresado que “entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial —como los servidores públicos— o profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal” (35) —subrayas fuera de texto.
(35) Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Esta orientación, de otra coincide con líneas doctrinarias generalmente aceptadas, como pone de presente Ramón Parada cuando expresa que en materia penal el principio imperante debe ser el de reserva absoluta de ley mientras que en materia sancionatoria administrativa debe imperar el principio llamado de “cobertura legal” que “sólo exige cubrir con ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantías de las sanciones, pero con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas es decir la tipicidad. Obra citada en la nota 17.
En la doctrina (36) se postula, así mismo, sin discusión que la administración o las autoridades titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que ésta en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado está sometida a claros principios generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos proclamados de manera explícita en los textos constitucionales. Así, a los principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción específica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso —régimen disciplinario de sanciones administrativas no disciplinarias— (juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta (37) , de proporcionalidad o el denominado non bis in idem.
(36) Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid, Tomo II, Segunda Edición 2000.
(37) Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II “La actividad de las administraciones públicas. Su control administrativo y jurisdiccional”. Arandazi. Madrid 1996.
Así mismo dentro del ámbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la instauración de la multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido (38) .
(38) Ver Sentencia C-827 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araújo Rentería.
4.2.1.2. La especificidad del derecho disciplinario.
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal —como forma paradigmática de control de la potestad punitiva— se aplican, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado (39) . Sin embargo en los otros ámbitos distintos al derecho penal dicha aplicación ha de considerar como lo ha señalado reiteradamente la corporación, sus particularidades (C.P., art. 29) (40) .
(39) Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(40) Ver, entre otras las sentencias T-438 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-827 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araújo Rentería.
Dicha especificidad en lo que tiene que ver con el derecho disciplinario ha sido objeto de consideración por esta corporación en numerosas ocasiones (41) , en las que se ha referido particularmente a tres aspectos que, por lo demás, revisten especial importancia para el examen de los cargos planteados por el actor, ello son (i) la imposibilidad de transportar integralmente los principios del derecho penal al derecho disciplinario, (ii) el incumplimiento de los deberes funcionales como fundamento de la responsabilidad disciplinaria y (iii) la vigencia en el derecho disciplinario del sistema de sanción de las faltas disciplinarias denominado de los números abiertos, o numerus apertus, por oposición al sistema de números cerrados o clausus del derecho penal.
(41) Al respecto ver la Síntesis efectuada en la Sentencia C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V.I. de los magistrados Jaime Córdoba Triviño Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis. Ver igualmente entre otras sentencias C-708 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-373 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño S.P.V. de los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
Al respecto cabe recordar en efecto que esta corporación en relación con la imposibilidad de asimilar integralmente los principios del derecho penal al derecho disciplinario ha señalado que:
“La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías —quedando a salvo su núcleo esencial— en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido” (42) .
(42) Sentencia T-146 de 1993.
Y en otra ocasión, la Corte expresó:
“Sea lo primero señalar que, el ejercicio del derecho del Estado a sancionar (ius puniendi) las faltas disciplinarias que cometan sus servidores para prevenir conductas contrarias al cumplimiento recto del servicios público y leal de la función pública, lesivas de los bienes jurídicos protegidos con ellas, debe estar revestido de todas las garantías de orden sustantivo y procesal, consagradas constitucional y legalmente para los regímenes sancionatorios, particularmente, en lo que hace al derecho penal, (43) en la medida en que ambos participan de elementos comunes. Sin embargo, la remisión a los institutos de ese derecho sólo es viable en el evento de una inexistencia de regulación específica y suficiente, habida cuenta que el derecho disciplinario constituye una disciplina autónoma e independiente de orden jurídico” (44)(45) .
(43) Ver la Sentencia T-438 de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(44) Ver la Sentencia C-769 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(45) Sentencia C-708 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Dicha autonomía a que alude la jurisprudencia citada parte del hecho de que los objetivos perseguidos por la ley disciplinaria son claramente distintos a los que pretende el régimen penal.
Cumplimiento de esos cometidos estatales y durante el ejercicio de las correspondientes funciones o cargos públicos, los servidores públicos no pueden distanciarse del objetivo principal para el cual fueron instituidos, como es el de servir al Estado y a la comunidad en la forma establecida en la Constitución, la ley y el reglamento; por lo tanto, pueden verse sometidos a una responsabilidad pública de índole disciplinaria, cuando en su desempeño vulneran el ordenamiento superior y legal vigente, así como por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., arts. 6º y 123) (46) .
(46) Ibídem Sentencia C-708 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
En ese contexto la Corte ha precisado que el derecho disciplinario pretende garantizar “la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo” (47) ; cometido éste que se vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta Política porque si un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar que la administración pública cumpliese los principios de “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” a que hace referencia la norma constitucional.
(47) Sentencia C-341 de 1996.
La Corte ha precisado igualmente que en materia disciplinaria, la ley debe orientarse a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten al servidor público o al particular que cumple funciones públicas pues las faltas le interesan al derecho disciplinario en cuanto interfieran tales funcionarios (48) . De allí que el derecho disciplinario valore la inobservancia de normas positivas en cuanto ella implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público o al particular que cumple funciones públicas (49) .
(48) En reiterados pronunciamientos esta corporación ha resaltado que la órbita de injerencia del derecho disciplinario se circunscribe al comportamiento de los servidores públicos en ejercicio de sus cargos. Por ello se ha expuesto que “El derecho disciplinario comprende el conjunto de normas, sustanciales y procesales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”. Corte Constitucional. Sentencia C-341 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido se ha indicado que “El Código Disciplinario Único comprende el conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende la obediencia, la disciplina, y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos”. Corte Constitucional Sentencia C-712.01, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(49) Ver sentencias C-373 de 2002, Jaime Córdoba Triviño S.P.V. de los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
En este sentido también ha dicho la Corte que si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal principio no podría ser otra que la necesidad de castigo de las conductas que atentan contra tales presupuestos, conductas que —por contrapartida lógica— son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia. En términos generales, la infracción a un deber de cuidado o diligencia (50) .
(50) Ver Sentencia C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V.I. de los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis.
De otra parte cabe recordar que la jurisprudencia ha señalado que el régimen disciplinario se caracteriza, a diferencia del penal, porque las conductas constitutivas de falta disciplinaria están consignadas en tipos abiertos, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actos antijurídicos de los servidores públicos.
“(…) es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del régimen disciplinario, por las razones que a continuación se señalan:
Las sanciones penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a la reinserción del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de atención, suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un carácter independiente, de donde surge el aceptado principio, de que la sanción disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales que puedan deducirse de los hechos que la originaron (51) (52) ”.
(51) Sentencia C-427 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.
(52)Sentencia C-708 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
De las consideraciones anteriores se desprende entonces que las normas disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los procesados (53) permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos. Así mismo cabe concluir que la infracción disciplinaria siempre supone la existencia de un deber cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento genera la respuesta represiva del Estado y que dado que el propósito último del régimen disciplinario es la protección de la correcta marcha de la administración pública, es necesario garantizar de manera efectiva la observancia juiciosa de los deberes de servicio asignados a los funcionarios del Estado mediante la sanción de cualquier omisión o extralimitación en su cumplimiento, por lo que la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia pueden ser sancionados en este campo en cuanto impliquen la vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen funciones públicas.
(53) Sobre la vigencia del sistema de tipos abiertos en el ámbito disciplinario y su respeto del debido proceso ver entre otras la Sentencia C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
Con base en las anteriores precisiones la Corte procede a efectuar el examen de los cargos planteados por el actor en relación con los artículos enunciados en el presente acápite de esta sentencia.
4.2.2. El análisis de los cargos planteados en la demanda en contra del artículo 5º de la Ley 734 de 2002.
Para el actor el artículo 5º de la Ley 734 de 2002 (54) debe ser declarado exequible pero bajo el entendido que la afectación del deber material a que alude la norma debe ser material y no formal. Petición que la vista fiscal considera improcedente por cuanto la norma no hace otra cosa que desarrollar la naturaleza del derecho disciplinario basada en el encauzamiento de la conducta de quienes cumplen funciones públicas con el objeto de que se cumplan los fines del Estado, por lo que en su concepto el resultado material de la conducta no es esencial para que se estructure la falta disciplinaria, pues el solo desconocimiento del deber es el que origina la antijuridicidad de la conducta.
(54) Artículo 5º, Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna.
Al respecto la Corte constata que la norma traduce la adopción por el legislador de una postura clara a favor de la autonomía del derecho disciplinario en materia de determinación de la antijuridicidad de las conductas que dicho derecho sanciona frente a las categorías propias del derecho penal.
Cabe recordar en efecto que en el proyecto inicial presentado a consideración del Congreso el artículo quinto acusado era de un tenor sustancialmente diferente del que ahora se examina. Dicho artículo señalaba lo siguiente:
ART. 5º—Lesividad. La falta del servidor público o del particular que ejerza funciones públicas sólo dará lugar a responsabilidad disciplinaria cuando afecte o ponga en peligro la función pública.
La exposición de motivos sustentaba dicho texto basada en las siguientes consideraciones:
“Otra de las innovaciones en materia de principios rectores con contenido garantista la constituye la consagración expresa del principio de lesividad, refiriéndolo específicamente a la función pública, como único bien jurídico cuya lesión o puesta en peligro amerita reproche disciplinario. Debido a la falta de claridad de la legislación vigente sobre este aspecto, la jurisprudencia y la doctrina plantearon tesis encontradas que el proyecto pretende resolver mediante una regulación expresa e inequívoca, en aras de la seguridad jurídica. El principio de lesividad se estructura como una garantía adicional en favor de los destinatarios de la ley disciplinaria, pero en el caso de este proyecto, claramente diferenciado del principio de lesividad o de antijuridicidad material que se desarrolla en la legislación penal vigente, el quebrantamiento de la norma sólo merece reproche disciplinario cuando la misma está concebida para preservar la función pública, y la infracción, en el caso concreto, la vulnera o la pone en peligro”.
Este texto no fue acogido por el Congreso, que adoptó finalmente el texto que ahora se examina por la Corte. Para sustentar el abandono del texto inicial de la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes del proyecto que se convertiría en la Ley 734 de 2002 (55) se hicieron las siguientes consideraciones:
(55) Gaceta 263 de 2001.
“La expresión “lesividad” es propia del derecho penal, mecanismo de control social que tiene como fundamento la protección de bienes jurídicos cuyo contenido viene dado por los derechos fundamentales. Trasplantar del derecho penal al derecho disciplinario tal expresión comporta introducir factores perturbadores que incidirán en la correcta interpretación de la ley, habida cuenta que, si bien en derecho disciplinario deben regir las categorías tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, las mismas deben estar dotadas de su contenido propio y autónomo.
Ciertamente que el derecho disciplinario protege en términos generales el correcto desempeño de la función pública, lo cual hace a través de una consideración global de la materia; empero, las especificaciones de tal protección vienen dadas por la imposición de deberes funcionales acordes con la función que cumple el servidor público en un Estado social y democrático de derecho (C.P. arts. 2º, 6º y 122, inc. 2º).
Decoro, eficiencia y eficacia no son los únicos valores constitucionales encarnados en los deberes funcionales, habida cuenta que juegan otros como la moral pública, la imparcialidad, transparencia y objetividad que emanan de la Carta Política y el orden jurídico desarrolla.
No basta como tal la infracción a un deber, ni a cualquier deber, sino que se requiere, para no convertir la ley disciplinaria en instrumento ciego de obediencia, que ello lo sea en términos sustanciales; esto es, de manera sustancial ataque por cuenta en peligro o lesión el deber funcional cuestionado.
Ello es lo que se busca con la redacción inicial, empero, la misma resulta equívoca en la medida en que trata de buscar una autonomía e independencia del derecho penal a través de la utilización de las categorías dogmáticas de éste.
En efecto, la exposición de motivos presentada por la Procuraduría General de la Nación deslinda derecho penal y derecho disciplinario, señalando a éste como un “sistema autónomo e independiente, con objetivos y características propios”, precisando la necesidad de diferenciar la antijuridicidad penal de la disciplinaria, pues en aquél se habla del “principio de lesividad o de antijuridicidad material” (2) .
Pues bien, si ello es así, como lo es por resultar correcto, no se puede utilizar en derecho disciplinario la expresión lesividad, habida cuenta que la misma denota un sistema de injusto montado sobre la base de la lesión a bienes jurídicos tutelados, cuya puesta en peligro o lesión origina la antijuridicidad material como categoría dogmática.
El derecho disciplinario no puede ser entendido como protector de bienes jurídicos en el sentido liberal de la expresión, toda vez que se instauraría una errática política criminal, habida cuenta que no existiendo diferencias sustanciales entre derecho penal y derecho disciplinario por virtud de ello, llegaría el día en que el legislador, sin más ni más, podría convertir sin ningún problema todos los ilícitos disciplinarios en injustos penales.
Si, como lo afirmó la exposición de motivos “el quebrantamiento de la norma sólo merece reproche disciplinario cuando la misma está concebida para preservar la función pública, y la infracción, en el caso concreto, la vulnera o la pone en peligro (3) ”, tal cometido, sin que se presente a interpretaciones diferentes, se logra con la modificación propuesta”.
Para la Corte, como se desprende de las consideraciones preliminares que se hicieron en relación con la especificidad del derecho disciplinario, resulta claro que dicho derecho está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones (56) . En este sentido y dado que, como lo señala acertadamente la vista fiscal, las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales, el objeto de protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública.
(56) Ver Sentencia C-417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
El incumplimiento de dicho deber funcional es entonces necesariamente el que orienta la determinación de la antijuridicidad de las conductas que se reprochan por la ley disciplinaria. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo señala la disposición acusada, es la infracción sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuridicidad de la conducta.
Así ha podido señalar esta corporación que no es posible tipificar faltas disciplinarias que remitan a conductas que cuestionan la actuación del servidor público haciendo abstracción de los deberes funcionales que le incumben como tampoco es posible consagrar cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputación de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta disciplinaria (57) .
(57) Ver Sentencia C-373 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño S.P.V. de los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
No asiste razón, en consecuencia, al actor cuando solicita la constitucionalidad condicionada de la norma, pues como se ha visto ella simplemente traduce la especificidad propia de la falta disciplinaria en relación con la antijuridicidad de las conductas que sanciona la ley disciplinaria, por lo que la Corte declarará la exequibilidad pura y simple del artículo 5º de la Ley 734 de 2002, pero circunscrita al cargo analizado y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.2.3. El análisis de los cargos contra la expresión “de mayor importancia que el sacrificado” contenida en el numeral segundo y contra el numeral cuarto del artículo 28 de la Ley 734 de 2002.
Para el actor las expresiones “de mayor importancia que el sacrificado” contenida en el numeral segundo y el numeral cuarto del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 que establece las causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria (58) , vulneran el principio de tipicidad a que alude el artículo 29 superior, por cuanto por una vía diferente a la estructuración legal de la conducta considerada como falta disciplinaria, se exige del destinatario de la ley disciplinaria una evaluación de aspectos objetivos relacionados con el tipo disciplinario, pero no insertos en éste, con lo que escapan a la consideración de su voluntad al momento de la comisión del hecho que pueda reprocharse disciplinariamente. Acusación que desestima la vista fiscal para la cual, en la medida en que en el derecho disciplinario tipicidad y antijuridicidad sustancial están unidas, la falta disciplinaria bien puede excluirse por colisión de deberes.
(58) ART. 28.—Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta:
No habrá lugar al reconocimiento de la inimputabilidad cuando el sujeto disciplinable hubiere preordenado su comportamiento.
Al respecto la Corte recuerda que, como ya se señaló en esta misma providencia, el ejercicio del poder del Estado para sancionar las faltas disciplinarias que cometan sus servidores como mecanismo para prevenir conductas contrarias al cumplimiento recto del servicio público y leal de la función pública, debe estar revestido de todas las garantías de orden sustantivo y procesal, consagradas constitucional y legalmente. Así pues, los principios del debido proceso, legalidad, favorabilidad, presunción de inocencia, igualdad ante la ley, reconocimiento de la dignidad humana, resolución de la duda en favor del disciplinado, entre otros, se muestran como rectores del proceso disciplinario en general (59) .
(59) Ver la Sentencia C-310 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo sentido ver la Sentencia C-708 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis, donde la Corte reitera la aplicación de los principios generales del debido proceso al derecho sancionatorio.
Así en este campo la garantía constitucional del principio de legalidad impone al legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá quien cometa alguna de las conductas prohibidas, pues sólo de esa manera el principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y democrática, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo estatal (60) . Cuando ello no ocurre así, la norma en cuestión viola la Carta, bien sea porque no determine claramente la conducta reprochada, o porque no define claramente cuál es la sanción que debe imponerse o los criterios que claramente permiten su determinación (61) .
(60) Corte Constitucional, Sentencia C-843 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(61) Ver Sentencia C-653 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, S.V. de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Álvaro Tafur Galvis.
Para el actor los apartes acusados del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 desconoce dichos presupuestos. Para la Corte sin embargo no son necesarios mayores desarrollos para concluir que la acusación del actor no toma en cuenta que el objeto del artículo 28 en que se encuentran insertos los apartes acusados no es la tipificación de conductas que puedan ser reprochadas disciplinariamente sino que en ella se señalan son las causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria, causales que dado su carácter general resultan aplicables a todos los tipos disciplinarios y que para poder ser invocadas implican el análisis específico de la situación de cada servidor público en el marco del proceso respectivo.
No sobra señalar además, como lo recuerda la vista fiscal en su intervención, que no es cierto que dichas causales escapen a la consideración de la voluntad del servidor público al momento de la comisión del hecho que pueda reprocharse disciplinariamente, pues dicho servidor tiene la obligación de conocer y cumplir sus deberes funcionales en debida forma con la capacidad de valorar, en un momento determinado, cuáles son de mayor importancia para el efectivo cumplimiento de los fines estatales.
Así las cosas frente al cargo planteado la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “de mayor importancia que el sacrificado” contenida en el numeral segundo así como el numeral cuarto del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.2.4. El análisis de los cargos contra la expresión “o realizados con culpa gravísima” contenida en el numeral primero y contra el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
Para el actor la definición que de la culpa gravísima y de la culpa grave que se hace en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 (62) vulnera el debido proceso por cuanto considera que la referencia que dicha definición hace a “la ignorancia supina, la desatención elemental, la violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento” y a “la inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones” implica que la configuración de la culpa disciplinaria no dependa ni de la definición legal que de ella se da, ni del conocimiento y conciencia que tenga de la misma el agente que comete la falta, sino de elementos objetivos ajenos a la psique del autor “que son los que en últimas determinan proporcionalmente la sanción a imponer”. La vista fiscal no comparte dichos argumentos haciendo énfasis en que la proscripción en materia disciplinaria de la responsabilidad objetiva no le impone al legislador límites para definir los diferentes grados de culpa en que puedan incurrir quienes cumplen funciones públicas.
(62) ART. 44.—Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:
Al respecto la Corte señala que dado que el principal derrotero que guía la aplicación de las normas disciplinarias es el normal y correcto funcionamiento de la gestión pública, en nada resulta incompatible con dicha finalidad —por el contrario, la secunda favorece— que el Estado imponga a sus servidores un deber general de cuidado, diligencia y corrección en el desempeño de sus funciones que, además, pueda ser sancionable por incumplimiento. Visto que los servidores públicos son responsables ante la ley, no sólo por quebrantarla, sino por omisión o extralimitación en ejercicio de las mismas, resulta legítimamente admisible que el Estado, a través del sistema disciplinario, imponga sanciones a aquellos que no cumplen, con el esmero requerido, las obligaciones asignadas por la normatividad (63) .
(63) Sentencia C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
Obsérvese que se considera culpa gravísima en primer término la ignorancia supina, que define el diccionario de la lengua de la Real Academia Española como “la que procede de negligencia en aprender o inquirir lo que puede y debe saberse”. Es decir que se considera como culpa gravísima la negligencia del servidor que pese a tener el deber de instruirse a efectos de desempeñar la labor encomendada (64) decide no hacerlo.
(64) Cabe recordar al respecto el contenido de los numerales 2º y 40 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, a cuyo tenor:
2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio, o que implique abuso indebido del cargo o función.
Otro tanto puede decirse de la definición de culpa grave en la que se incurre por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones, conducta que no es la que corresponde esperar de una persona que ejerce funciones públicas a quien, por lo demás, se le exige un particular nivel de responsabilidad (C.P., arts. 6º y 123).
Así las cosas lo que el actor considera elementos objetivos externos a las definiciones de culpa gravísima y de la culpa grave, son pura y simplemente la aplicación en este campo de la identidad propia del concepto de culpa en materia disciplinaria basada en la diligencia exigible a quien ejerce funciones públicas. Aplicación que no puede considerarse ajena a la conciencia del servidor público obligado a conocer y cumplir sus deberes funcionales.
Recuérdese que en el cumplimiento de los cometidos estatales y durante el ejercicio de las correspondientes funciones o cargos públicos, los servidores públicos no pueden distanciarse del objetivo principal para el cual fueron instituidos, como es el de servir al Estado y a la comunidad en la forma establecida en la Constitución, la ley y el reglamento y que por lo tanto, pueden verse sometidos a una responsabilidad pública de índole disciplinaria, tanto por omisión como por extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
En atención a las anteriores consideraciones la Corte concluye que no asiste razón al actor, por lo que en relación con el cargo expuesto en la demanda la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “o realizados con culpa gravísima” contenida en el numeral primero y del parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
4.2.5. El análisis de los cargos contra la expresión “que podrá ser estudiante del consultorio jurídico de las universidades reconocidas legalmente” contenida en el artículo 17 de la Ley 734 de 2002.
Para el actor la expresión acusada contenida en el artículo 17 de la Ley 734 de 2002 (65) , en cuanto permite que se designe en los procesos disciplinarios como defensor de oficio a los estudiantes de consultorio jurídico de las universidades reconocidas legalmente, vulnera el derecho a contar con una defensa técnica reconocida en su concepto por el artículo 29 superior “en todos aquellos casos en que la persona es sometida por medio de un proceso, a las consecuencias de un derecho penal o de corte punitivo”.
(65) ART. 17.—Derecho a la defensa. Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deberá estar representado a través de apoderado judicial, si no lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del consultorio de las universidades reconocidas legalmente.
Al respecto la Corte recuerda que en varias ocasiones ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas que autorizan a los estudiantes de consultorio jurídico de las universidades reconocidas legalmente para encargarse en determinadas circunstancias de la defensa técnica en los procesos penales, así como para intervenir ante las autoridades judiciales y administrativas.
Así en la Sentencia C-037 de 1996 en la que se examinó la constitucionalidad del artículo 3º de la Ley estatutaria de administración de justicia relativo al derecho de defensa la Corte expresó lo siguiente:
“ART. 3º—Derecho de defensa. En toda clase de actuaciones judiciales y administrativas se garantiza, sin excepción alguna, el derecho de defensa, de acuerdo con la Constitución Política, los tratados internacionales vigentes ratificados por Colombia y la ley. Los estudiantes de derecho pertenecientes a los consultorios jurídicos de las universidades debidamente reconocidas por el Estado podrán ejercer la defensa técnica con las limitaciones que señale la ley, siempre y cuando la universidad certifique que son idóneos para ejercerla”.
Comentario especial merece la facultad que el proyecto de ley bajo revisión le otorga a los estudiantes de derecho de las universidades debidamente reconocidas por el Estado para ejercer la defensa técnica, con las limitaciones que establezca la ley, “siempre y cuando la universidad certifique que son idóneos para ejercerla”.
La Sentencia C-592 de 1993, transcrita, establece claramente que en asuntos de índole penal, el sindicado siempre debe ser asistido por un profesional del derecho que acuda en su defensa técnica, particularmente respecto de la aplicación de las garantías procesales que le permitan al inculpado presentar libremente los argumentos encaminados a desvirtuar las acusaciones que se le formulen. Sin embargo, por razones geográficas, económicas y sociales, no siempre es posible asegurar la presencia de un abogado en estos casos. Por ello, la ley (D. 196/71, arts. 30, 31 y 32, y D. 765/77) prevé que en casos excepcionales puedan ser habilitados como defensores, egresados o estudiantes de derecho pertenecientes a los consultorios jurídicos (66) , pues con ellos se logra la presencia de personas con formación en derecho. Sobre los alcances de esta facultad, y teniendo en cuenta lo dispuesto en la sentencia de unificación de jurisprudencia citada, ha manifestado la Corte a propósito de la demanda de inconstitucionalidad del artículo 147 del Decreto 2700 de 1991:
(66) La Corte Constitucional, en Sentencia SU-044 del 9 de febrero de 1995 (magistrado ponente: Antonio Barrera Carbonell), avaló sólo como atribución excepcional la defensa técnica en cabeza de los estudiantes de derecho pertenecientes a consultorios jurídicos.
Así las cosas, la Corte considera que la facultad que el artículo 3º del proyecto de ley bajo revisión le otorga a los estudiantes de derecho pertenecientes a los consultorios jurídicos de las universidades del Estado, debe interpretarse de conformidad con los postulados constitucionales anteriormente descritos. Es decir, pueden estos estudiantes, de acuerdo con las prescripciones legales, prestar la defensa técnica en todo tipo de procesos, salvo en aquellos de índole penal, pues en estos eventos la Carta Política prevé la presencia de un abogado, esto es, de un profesional del derecho. Con todo, esta corporación ha admitido que este principio en algunas ocasiones, y justamente para garantizar el derecho de defensa, puede ser objeto de una medida diferente, donde el estudiante de derecho pueda, ante situaciones excepcionales, prestar la defensa técnica a un sindicado. Significa esto que tanto los despachos judiciales, como los consultorios jurídicos y las entidades encargadas de prestar el servicio de defensoría pública, deben abstenerse, en la medida de lo posible, de solicitar la presencia y la participación de estudiantes de derecho en asuntos penales. En otras palabras, sólo ante la inexistencia de abogados titulados en algún municipio del país, o ante la imposibilidad física y material de contar con su presencia, los estudiantes de los consultorios jurídicos pueden hacer parte de un proceso penal.
Finalmente, la Corte estima que la certificación de idoneidad que las universidades deban otorgar a los estudiantes de derecho de los consultorios jurídicos para ejercer la defensa técnica, no puede de ningún modo circunscribirse exclusivamente a la valoración académica de la persona, sino que debe incluir el comportamiento moral y ético que el estudiante ha demostrado a lo largo de su carrera universitaria. Lo anterior porque, de una parte, la jurisprudencia de esta Corte ha sido clara en resaltar que quien asista a una persona en su defensa judicial debe demostrar mucho más que el simple conocimiento de los pormenores de un proceso; y, por la otra, el estudiante que represente a un sindicado está también en gran medida representando a su institución académica con todos los compromisos de seriedad, responsabilidad y aptitud que ello acarrea.
En estos términos, entonces, el artículo 3º será declarado exequible (67) ” (destacado fuera del texto)
(67) Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Así mismo en relación con el examen de constitucionalidad de algunos artículos del Decreto 196 de 1971 “por el cual se dicta el estatuto del ejercicio de la abogacía”, la Corte señaló sobre este tema lo siguiente:
“7. Así pues, “en asuntos penales es requisito indispensable que quien obre en representación del sindicado, esto es, quien deba asumir su defensa, ha de ser un profesional del derecho, es decir, aquella persona que ha optado al título de abogado y, por consiguiente, tiene los conocimientos jurídicos suficientes para ejercer una defensa técnica, especializada y eficaz, en aras a garantizar al procesado su derecho de defensa (68) ”.
(68) Cf. Corte Constitucional Sala Plena. Sentencia C-071 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
8. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que en la práctica es difícil que siempre se cuente con profesionales del derecho y, por tanto, solamente para los casos excepcionales en que ello ocurra, la ley “puede habilitar defensores que reúnan al menos las condiciones de egresados, o de estudiantes de derecho pertenecientes a un consultorio jurídico (D. 196/71, arts. 30, 31 y 32, D. 765/77) pues de esta forma se consigue el objetivo de que dichos defensores sean personas con cierta formación jurídica” (69)(70) .
(69) Cf. Corte Constitucional, Sala Plena Sentencia SU-044 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(70) Sentencia C-025 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.
De dichos pronunciamientos se desprende que esta corporación ha considerado que, salvo en el caso de los procesos penales en los que solamente de manera excepcional cabe acudir como defensores de oficio a los estudiantes de las universidades reconocidas legalmente, éstos pueden asumir la defensa en todo tipo de procesos (71) , sin que ello signifique la vulneración del derecho de defensa señalado en el artículo 29 superior. No sobra precisar al respecto, por lo demás, que la exigencia constitucional de defensa técnica ha sido circunscrita por el constituyente al proceso penal y no se ha extendido a otro tipo de procesos (72) .
(71) Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(72) Ver Sentencia C-131 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
Ahora bien, la Corte llama la atención sobre el hecho de que la norma a la que pertenece la expresión acusada, alude solamente al caso en que se juzgue disciplinariamente como persona ausente a un procesado, a quien, si no actúa a través de apoderado judicial —posibilidad que le señala claramente la norma—, se le designará defensor de oficio que podrá ser estudiante del consultorio jurídico de las universidades reconocidas legalmente.
Así las cosas la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “que podrá ser estudiante del consultorio jurídico de las universidades reconocidas legalmente” contenida en el artículo 17 de la Ley 734 de 2002 y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.3. El análisis de los cargos contra las expresiones “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente” contenida en el primer inciso del artículo 46 y “salvo lo dispuesto en la Carta Política” contenida en los artículos 14 y 32 —segundo inciso— de la Ley 734 de 2002.
El actor reúne en un solo acápite de su demanda la acusación en contra de las expresiones enunciadas, las cuales considera que vulnera el debido proceso, así como el artículo 122 superior que en su último inciso señala que “Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas”.
Para el actor en efecto la mención que se hace a la Constitución en el caso de los artículos 14 y 32, así como el carácter intemporal que se señala para la inhabilidad que resulta de la afectación del patrimonio económico del Estado como resultado de una falta disciplinaria, implica introducir en el ámbito disciplinario una inhabilidad prevista exclusivamente por el constituyente en el ámbito penal y para el caso en que se cometan delitos que afecten el patrimonio del Estado.
Al respecto la corporación hace las siguientes consideraciones:
La constitucionalidad de las inhabilidades intemporales establecidas por el legislador
La Corte recuerda que si bien la Constitución consagra directamente determinadas inhabilidades sin límite temporal entre las que se cuentan, además de la que invoca el actor (C.P., art. 122) las que se establecen para determinados cargos como en el caso de los congresistas (art. 179-1), el Presidente de la República (art. 197), los magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Consejo Nacional Electoral (arts. 232 y 264), el Fiscal General de la Nación (art. 249) o el Contralor General de la República (art. 267), no significa que el legislador carezca de facultades para establecer otras inhabilidades de carácter intemporal.
Sobre el particular cabe recordar que esta corporación en reiteradas ocasiones ha señalado que el legislador puede hacer uso de una amplia potestad de configuración normativa para establecer el régimen de inhabilidades de quienes aspiran a la función pública, por lo que la definición de los hechos configuradores de las causales de inhabilidad como de su duración en el tiempo, son competencia del legislador y objeto de una potestad discrecional amplia pero subordinada a los valores, principios y derechos constitucionalmente reconocidos. Lo que indica que el resultado del ejercicio de la misma no puede ser irrazonable ni desproporcionado frente a la finalidad que se persigue, y mucho menos desconocer otros derechos fundamentales estrechamente relacionados, como ocurre con el derecho a la igualdad, al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio (73) .
(73) Ver Sentencia C-952 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. de los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett A.V. del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa. En el mismo sentido ver, entre otras las sentencias C-1212 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería S.V. de los Magistrados Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes y C-373 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
“El legislador, como ya se expresó, goza de autorización constitucional para establecer causales de inhabilidad e incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al hacerlo, en tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta Política y plasme reglas razonables y proporcionales, le es posible introducir o crear los motivos que las configuren, según su propia verificación acerca de experiencias anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto de garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas costumbres en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés público y el privado de los servidores estatales, sin que necesariamente los fenómenos que decida consagrar en la calidad dicha tengan que estar explícitamente contemplados en el texto de la Constitución. Exigirlo así significaría quitar a la ley toda iniciativa en materias que son propias de su papel en el plano de la conformación del orden jurídico, despojando de contenido la función legislativa misma (74) ”.
(74) Sentencia C-617 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
En este sentido no puede afirmarse entonces, como parece entenderlo el demandante que el legislador carezca de competencia para establecer inhabilidades intemporales o que la única inhabilidad permanente que pueda establecerse es la señalada en el artículo 122 superior.
Ahora bien, cabe recordar que la expedición de un régimen de inhabilidades tiene como finalidad garantizar los principios de modalidad, idoneidad, probidad, transparencia e imparcialidad en el ejercicio de la función pública, entendida ésta como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines (75) ”. Dado que dicha función se dirige a la atención y satisfacción de intereses generales, resulta razonable que se exija a las personas que aspiran a ejercerla, poseer cualidades suficientes que garanticen su desarrollo con arreglo a los principios mencionados, tal como se consagra en el artículo 209 de la Constitución (76) .
(75) Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(76) Ver Sentencia C-1212 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería S.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes.
Así, a través de las inhabilidades se busca asegurar la excelencia en el ejercicio de la función pública, a través de personas idóneas y con una conducta intachable toda vez que, como lo ha sostenido la Corte, “fue propósito esencial del constituyente de 1991 establecer un régimen rígido de inhabilidades, incompatibilidades y limitaciones para el ejercicio de los cargos públicos, con la fijación de reglas que determinen los requisitos y condiciones personales y profesionales necesarios para su acceso, a fin de que dicho ejercicio sea resultado de decisiones objetivas acordes con la función de buen servicio a la colectividad que garanticen que el desempeño del cargo público por parte de la persona a quien se designa o elige, tenga como resultado un adecuado cumplimiento de los fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (77) ”.
(77) Sentencia C-380 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
La Corte ha precisado en este sentido que las inhabilidades bien pueden no constituir penas impuestas por la comisión de delitos sino impedimentos para acceder a cargos o funciones públicas, establecidos por la Constitución y por la ley con la finalidad de garantizar la realización de los fines estatales, el cumplimiento de los principios de la administración pública y el aseguramiento del interés general aun sobre el interés particular que pueda asistirle a quien resulte afectado con dichas inhabilidades. En este sentido y en cuanto no se trate de penas o medidas de seguridad impuestas por la comisión de conductas punibles, las inhabilidades que con carácter intemporal lleguen a establecerse no vulneran el artículo 28 constitucional que prohíbe la imprescriptibilidad de las penas (78) .
(78) Ver Sentencia C-373 de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. de los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
La corporación ha precisado además que la posibilidad de establecer inhabilidades intemporales no se limita al caso de la comisión de delitos contra el patrimonio del Estado sino que la propia Constitución la hace extensiva a todos los delitos, como ocurren frente a la posible elección de los congresistas (C.P., art. 179-1), del Presidente de la República (C.P., art. 197) y del Contralor General de la República (C.P., art. 267) (79) . Así mismo la corporación ha precisado que tal posibilidad no se restringe a la comisión de delitos sino que la comisión de faltas disciplinarias también pueden encontrarse al origen del establecimiento de inhabilidades de este tipo.
(79) Ver Sentencia C-952 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett A.V. del Magistrado Manuel José Cepeda espinosa.
Al respecto afirmó la corporación:
“Por lo demás, ya la Corte ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la legitimidad constitucional de la intemporalidad de las inhabilidades precisamente en relación con la función notarial. En efecto, cuando decidió la demanda de inexequibilidad presentada contra los numerales 6º y 7º del artículo 133 del Decreto 960 de 1970, esta corporación resaltó la facultad del legislador para establecer inhabilidades de carácter temporal y tal intemporalidad se justificó en atención al propósito moralizador del Estado sobre la función notarial, dada la trascendencia de la tarea que está llamada a cumplir. Se dijo:
La consagración de inhabilidades con una vigencia indefinida no viola la Constitución, siempre y cuando la medida adoptada se adecue a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y con ellas no se restrinjan ilegítimamente los derechos fundamentales de quienes aspiran a acceder a la función pública. Como se vio anteriormente, la disposición parcialmente acusada es respetuosa de estos límites impuestos al legislador (80) .
(80) Corte Constitucional. Sentencia (sic) C-1212-012 M.P. Jaime Araújo Rentería. En este pronunciamiento los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes salvaron su voto reiterando el carácter de pena de la inhabilidad derivada de la comisión de un delito, la facultad privativa del constituyente para establecer una inhabilidad intemporal derivada de la comisión de un delito y la inexequibilidad de una inhabilidad intemporal derivada de una falta disciplina.
Es importante resaltar que en ese pronunciamiento la Corte no consideró inhabilidades que remitían a la comisión de conductas punibles contra el patrimonio del Estado sino a faltas disciplinarias en cuanto hubiesen generado sanciones de destitución, dos suspensiones o tres sanciones independientemente de su naturaleza o de las faltas cometidas.
Si ello es así, en el caso presente tampoco se advierten motivos constitucionalmente relevantes para afirmar la ilegitimidad de la intemporalidad de la inhabilidad consagrada en la regla de derecho demandada pues ella también remite a la previa existencia de sanciones disciplinarias impuestas a notarios que no accedieron a su cargo por concurso de méritos. Tal intemporalidad se justifica en cuanto ella garantiza la idoneidad, probidad y moralidad de la función notarial mediante la exclusión del concurso de aquellas personas que en ejercicio provisional del cargo al cual aspiran incurrieron en faltas disciplinarias. Además, el carácter intemporal de tal inhabilidad guarda correspondencia con el tratamiento dado a otros aspirantes que por haber sido sancionados disciplinariamente en otros ámbitos del poder público, también están impedidos para concursar (81) ”.
(81) Ver sentencias C-373 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. de los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
Es decir que la Corte tiene claramente establecido que el legislador bien puede establecer inhabilidades permanentes derivadas de la comisión de faltas disciplinarias, siempre y cuando la medida adoptada se adecue a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y con ellas no se restrinjan ilegítimamente los derechos fundamentales de quienes aspiran a acceder a la función pública.
La constitucionalidad condicionada de la expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente”.
Ahora bien, sin perjuicio de la consideraciones hechas, la Corte debe tomar en cuenta que en el presente caso la norma acusada no establece la inhabilidad permanente como consecuencia de la sanción disciplinaria e independiente de ésta sino que precisamente la configura como “sanción disciplinaria” por lo cual el análisis pertinente debe considerar esa connotación.
Así las cosas cabe señalar, siguiendo la línea jurisprudencial, que en tanto sanción, los parámetros para analizar la constitucionalidad del carácter intemporal de la norma varían, pues no se está en este caso frente a un simple impedimento para acceder a cargos o funciones públicas, que es al que alude la jurisprudencia reseñada (82) , sino frente al ejercicio concreto del ius puniendi estatal en relación con el cual la preceptiva establecida en el artículo 28 superior debe ser tomada en consideración (83) .
(82) Cabe recordar en efecto que de acuerdo con la jurisprudencia “Las inhabilidades o inelegibilidades son impedimentos establecidos por el constituyente o por el legislador, que restringen el acceso a la función pública de personas que, a su juicio, carecen de las cualidades requeridas para ejercerlas. Así mismo, se consideran “como hechos o circunstancias antecedentes, predicables de quien aspira a un empleo que, si se configura a su caso en los términos de la respectiva norma, lo excluyen previamente y le impiden ser elegido o nombrado”. Ver Sentencia C-1212 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería S.V. de los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes.
(83) Ver Sentencia C-827 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araújo Rentería.
Ha de tenerse en cuenta en efecto que se acuerdo con el último inciso de dicha disposición superior “en ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles” y que como se ha señalado en esta misma providencia las garantías penales se proyectan, mutatis mutandi, en el campo disciplinario (84) .
(84) Ver, entre otras las sentencias T-438 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-280 de 1996 y C-1161 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-827 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araújo Rentería.
Ahora bien, la Corte constata que en el presente caso el legislador en ejercicio de su potestad de configuración decidió establecer como sanción una inhabilidad permanente, frente a aquellas faltas disciplinarias que afecten el patrimonio económico del Estado.
En ese orden de ideas cabe señalar que la Ley 734 de 2002 desarrolla el criterio establecido por el constituyente de sancionar con este tipo de inhabilidad a quienes atentan contra el patrimonio del estado y son condenados por la comisión de delitos contra dicho patrimonio (inc. final del art. 122 Constitucional).
Empero este desarrollo debe enmarcarse dentro de los límites que fija el propio constituyente en materia de sanciones, por lo que para la Corte el único entendimiento de la norma acusada que puede resultar acorde con la Constitución es el que se refiere a aquellas circunstancias en las que de acuerdo con el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 ibídem (85) , una conducta configura simultáneamente la comisión de un delito y de una falta disciplinaria y que con ella se afecta el patrimonio del Estado.
(85) ART. 48.—Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
Así las cosas la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del estado la inhabilidad será permanente” contenida en el primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, pero bajo el entendido que dicha inhabilidad se aplica exclusivamente cuando la falta disciplinaria que con ella se sanciona consista en la comisión de un delito contra el patrimonio del estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política.
La expresión “salvo lo dispuesto en la Carta Política” no vulnera la Constitución.
Ahora bien, para la Corte el hecho de dejar a salvo, como lo hacen los artículos 14 y 32 acusados, lo dispuesto en la Carta Política en materia de inhabilidades, si bien puede llegar a considerarse innecesario, o incluso un defecto de técnica legislativa, no hace que la norma sea inconstitucional.
En efecto si bien independientemente de la mención que se haga en los artículos acusados de las previsiones constitucionales sobre las inhabilidades que en ella se establecen, la consecuencia derivada de la aplicabilidad en un caso concreto de la inhabilidad que se deriva de la condena por la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado será que en ningún caso se pueda invocar la aplicación del principio de favorabilidad en materia disciplinaria (L. 734/2002, art. 14) (86) o el derecho a la rehabilitación luego de cumplida la sanción que se haya impuesto en un caso determinado (L. 734/2002, art. 32 —segundo inciso—) (87) , para que no se apliquen la inhabilidad intemporal establecida en la Constitución, como consecuencia de la comisión de un delito que afecta el patrimonio del estado, ello por sí mismo no hace que la mención que se hace al respecto en las normas acusadas sea inconstitucional.
(86) ART. 14.—Favorabilidad. En materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política.
(87) ART. 32.—Término de prescripción de la sanción disciplinaria. La sanción disciplinaria prescribe en un término de cinco años, contados a partir de la ejecutoria del fallo.
Cuando la sanción impuesta fuere la destitución general o la suspensión e inhabilidad especial, una vez cumplidas se producirá la rehabilitación en forma automática, salvo lo dispuesto en la Carta Política (destacado fuera del texto).
La Corte precisa además que en la medida en que una misma conducta puede, como ya se señaló, a la vez configurar un delito y una falta disciplinaria en los términos del numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 (88) , la mención que hacen dichas disposiciones hace que la posible modificación que de la norma disciplinaria se haga por el legislador en determinado momento en ningún caso se pueda entender como la eliminación de la inhabilidad establecida directamente por el constituyente.
(88) ART. 48.—Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
Así las cosas la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “salvo lo dispuesto en la Carta Política” contenida en los artículos 14 y 32 segundo inciso de la Ley 734 de 2002.
4.4. El análisis de los cargos contra la expresión “y las del artículo 55 de este código” contenida en el segundo inciso del artículo 30 de la Ley 734 de 2002.
Para el actor la expresión acusada contenida en el segundo inciso del artículo 30 de la Ley 734 de 2002 (89) , vulnera el principio de igualdad, por cuanto impone un término de prescripción de la acción disciplinaria en relación con las faltas gravísimas en que incurran los particulares que cumplen funciones públicas que resulta discriminatorio frente al término de prescripción que se establece en la misma ley para las mismas faltas cuando son cometidas por servidores públicos, sin que exista ninguna justificación constitucional para establecer esta diferencia de trato. Acusación que comparte la vista fiscal en su intervención.
(89) ART. 30.—Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto.
Al respecto la Corte constata que el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 en el que se establecen los términos de prescripción de la acción disciplinaria señala en su primer inciso un término general de 5 años, contados para las faltas instantáneas desde el días de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto, aplicable a la mayoría de las faltas disciplinarias, en las que pueden incurrir los servidores públicos, mientras que en su segundo inciso se establece un termino especial de 12 años para las faltas señaladas en los numerales 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10 del artículo 48 (90) , relativas a la vulneración por dichos servidores de las normas del derecho internacional humanitario.
(90) ART. 48.—Son faltas gravísimas las siguientes: (...)
Este término de 12 años, de acuerdo con el mismo inciso, se aplica en el caso de las faltas establecidas en el artículo 55 ibídem, es decir las faltas gravísimas en que pueden incurrir los particulares que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales; que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con éstas; presten servicios públicos a cargo del Estado, de los señalados en el artículo 366 de la Constitución Política, administren recursos de éste, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado, para los cuales la Ley 734 de 2002 establecen un régimen especial contenido en el título I del libro III de dicho cuerpo normativo.
Las faltas a que hace alusión la norma son las siguientes:
“ART. 55.—Sujetos y faltas gravísimas. Los sujetos disciplinables por este título sólo responderán de las faltas gravísimas aquí descritas. Son faltas gravísimas las siguientes conductas:
11. Las consagradas en los numerales 2º, 3º, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 26, 27, 28, 40, 42, 43, 50, 51, 52, 55, 56 y 59, parágrafo cuarto, del artículo 48 de esta ley cuando resulten compatibles con la función.
La Corte constata frente a este artículo que las conductas de que tratan los numerales 1º, 2º, 4º, 8º y 9º, son prácticamente idénticas a las que se establecen como constitutivas de falta gravísima para los servidores públicos en los numerales 1º (91) , 17 (92) , 3º (segundo inciso) (93) , 60 (94) y 61 (95) del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, respecto de las cuales cabe predicar la aplicación de la regla general en materia de prescripción a que alude el primer inciso del artículo 30 ibídem.
(91) “1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo”.
(92) “17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales”.
(93) “3. (...) Incrementar injustificadamente el patrimonio, directa o indirectamente, en favor propio o de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga”.
(94) “60. Ejercer las potestades que su empleo o función le concedan para una finalidad distinta a la prevista en la norma otorgante”.
(95) “61. Ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo”.
La Corte llama la atención igualmente sobre el hecho de que la enumeración que contiene el numeral 11 del artículo 55 citado, remite a una serie de faltas gravísimas establecidas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, las cuales cuando son realizadas por servidores públicos tendrán un término de prescripción de 5 años, por aplicación en su caso de la regla general a que se refiere el primer inciso del artículo 30 ibídem, pero cuando en ellas incurran los particulares a los que se aplica el régimen especial contenido en el título I del Libro III de la ley ibídem tendrán un término de prescripción de 12 años de acuerdo con lo preceptuado en el segundo inciso del mismo artículo 30 de la ley acusado.
Existe pues, de manera evidente un tratamiento diferente por parte del legislador para unas mismas conductas, frente a las cuales la acción disciplinaria tendrá un término de prescripción diverso según se incurra en ellas por parte de los servidores públicos o por parte de los particulares sometidos al régimen especial establecido en el título I del libro III de la Ley 734 de 2002.
Ahora bien, revisados los antecedentes de la disposición acusada, la Corte pudo constatar que ni de la exposición de motivos de la iniciativa que se convertiría en la Ley 734 de 2002, en la que por lo demás el término de prescripción de 12 años a que alude la norma acusada no se encontraba previsto, ni de las diferentes ponencias y debates en el Congreso de la República que precedieron la aprobación por el Congreso de la referida ley, se desprende la más mínima manifestación por parte del legislador que permita establecer la invocación por el legislador de una justificación para esta circunstancia (96) .
(96) De dichos antecedentes se desprende solamente la voluntad del legislador de establecer un término de prescripción más amplio para aquellas conductas reprimidas por el derecho internacional humanitario, constitutivas simultáneamente de falta disciplinaria, voluntad que se manifiesta además en el texto del parágrafo del artículo 30 de la Ley 734 de 2002 en el que se señala que los términos de prescripción de la acción disciplinaria previstos en dicho artículo “quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique”, aspecto sobre el cual no cabe hacer en este proceso ningún pronunciamiento por no ser objeto de acusación en el presente proceso.
Podría aducirse que dicha justificación surge de la voluntad del legislador de establecer un régimen especial para los particulares “que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales; que ejerzan funciones públicas, en lo que tiene que ver con éstas; presten servicios públicos a cargo del Estado, de los contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política, administren recursos de éste salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado” (97) , a los cuales precisamente se aplican las disposiciones contenidas en el capítulo I del título III de la ley ibídem.
(97) Artículo 53 de la Ley 734 de 2002.
Para la Corte sin embargo de la simple enunciación de los elementos básicos del juicio de igualdad a que acude esta corporación frente a la posible vulneración del artículo 13 superior (98) se desprende de manera evidente el desconocimiento de dicho texto constitucional en el presente caso.
(98) En relación con el juicio de igualdad ver entre otras las sentencias C-530 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-412 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-586 de 2001 y C-233 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-742 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, con aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería.
Nada justifica en efecto, dentro de la órbita de los principios que rigen el derecho disciplinario, que frente a una misma conducta se establezca un término de prescripción completamente diferente.
Al respecto la Corte coincide con la vista fiscal cuando señala que la responsabilidad disciplinaria, tanto de servidores públicos como de los particulares que desempeñen funciones públicas, tiene como fundamento constitucional la obligación de cumplir con los deberes funcionales que el cargo o la función pública ejercida imponen. Por ello frente al incumplimiento de dicho deber funcional no resulta proporcionado que se establezca una solución diametralmente diferente si quien lo incumple es un servidor público o un particular en ejercicio de funciones públicas.
En este caso, cabe hacer énfasis, se trata de establecer un término de prescripción para el caso de los particulares que ejercen funciones públicas que es el doble del que se establecen para los servidores públicos.
Si bien de acuerdo con los artículos 123 y 124 constitucionales el legislador cuenta con una amplia potestad de configuración para establecer el régimen de responsabilidad tanto de los servidores públicos como de los particulares que cumplen funciones públicas, es claro que dicha competencia debe ser ejercida en este caso dentro del marco de dichos principios y en todo caso dentro del respeto de los principios y valores constitucionales dentro de los que se cuenta en primer término el principio de igualdad.
Si bien igualmente los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas no resultan por completo asimilables, razón por la cual esta corporación señaló la necesidad de establecer para dichos particulares un régimen específico (99) , es claro que dicho régimen no puede establecer frente a una misma situación de hecho una diferencia de trato de la magnitud que se señala en este caso.
(99) Ver Sentencia C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Así las cosas la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “y las del artículo 55” contenida en el segundo inciso del artículo 30 de la Ley 734 de 2002.
La Corte debe precisar que esta declaratoria de inexequibilidad no puede interpretarse, en el sentido de dejar sin término de prescripción la acción disciplinaria en relación con los particulares que cumplen funciones públicas. Cabe recordar que el artículo 30 ibídem es una norma comprendida en la parte general de la ley y por lo tanto aplicable a todos los destinatarios de la misma (art. 25 ibíd.), y que en la medida en que no resulta posible aplicar la regla especial en materia de prescripción de la acción disciplinaria prevista en el inciso segundo de dicho artículo, la regla aplicable es la regla general prevista en su primer inciso, es decir el término de prescripción de 5 años que en él se establece.
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
1. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “La Procuraduría General de la Nación y” y “a prevención” contenidas en el tercer inciso del artículo 3º de la Ley 734 de 2002. En consecuencia la norma quedará así: “El Consejo Superior de la Judicatura es el competente para conocer hasta la terminación, de las faltas atribuidas a los funcionarios de la rama judicial, salvo los que tengan fuero constitucional”.
2. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado en esta sentencia, el artículo 5º de la Ley 734 de 2002.
3. ESTAR A LO RESUELTO en la Sentencia C-181 de 2002 en relación con los cargos formulados en contra del artículo 7º de la Ley 734 de 2002.
4. ESTAR A LO RESUELTO en la sentencias C-155 de 2002 en relación con los cargos formulados en contra del artículo 13 de la Ley 734 de 2002.
5. Declarar EXEQUIBLE, la expresión “salvo lo dispuesto en la Carta Política” contenida en el artículo 14 de la Ley 734 de 2002.
6. Declarar EXEQUIBLE, la expresión “que podrá ser estudiante del consultorio jurídico de las universidades reconocidas legalmente” contenida en el artículo 17 de la Ley 734 de 2002.
7. Declarar EXEQUIBLE, la expresión “de mayor importancia que el sacrificado” en el numeral 2º, así como el numeral 4º, del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, por el cargo analizado en esta sentencia.
8. Declarar INEXEQUIBLE, la expresión “y las del artículo 55 de este código” contenida en el segundo inciso del artículo 30 de la Ley 734 de 2002.
9. Declarar EXEQUIBLE, la expresión “salvo lo dispuesto en la Carta Política” contenida en el segundo inciso del artículo 32 de la Ley 734 de 2002.
10. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, la expresión “o realizadas con culpa gravísima” y el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
11. Declarar EXEQUIBLE, la expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente” contenida en el primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 bajo el entendido que se aplica exclusivamente cuando la falta sea la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política.
NOTA: La sentencia C-948 fue notificada por edicto Nº 301, fijado el 4 de diciembre de 2002 y desfijado el 6 de diciembre siguiente (N. del D.).
Comparto la decisión contenida en esta sentencia en relación con la inexequibilidad parcial del artículo 3º de la Ley 734 de 2002, por cuanto a mi juicio tal como se expresa en la motivación de este fallo el Consejo Superior de la Judicatura por conducto de su Sala Jurisdiccional Disciplinaria es, desde la Constitución, el organismo a quien la Carta Política le atribuye la función de conocer y decidir los procesos disciplinarios contra jueces y magistrados, excepción hecha respecto de estos últimos de las corporaciones judiciales a nivel nacional, pues ellos tienen fuero constitucional en virtud del cual de los procesos disciplinarios que contra ellos se adelanten la competencia corresponde al Congreso de la República.
No obstante lo anteriormente expuesto aclaro mi voto por cuanto en la sentencia SU-337 de 8 de julio de 1998 se decidió por la Sala Plena de la Corte Constitucional una acción de tutela (exp. T-149299) en la que se afirmó por esta corporación que podría existir competencia a prevención en las investigaciones disciplinarias respecto de funcionarios judiciales cuando afirmaran su competencia para ese efecto tanto la Procuraduría General de la Nación como el Consejo Superior de la Judicatura, motivación esta que sirvió para decidir entonces una situación particular y concreta. Con todo, analizada a fondo y en este proceso de constitucionalidad la norma contenida en el artículo 3º de la Ley 734 de 2002, aparece claramente que esa competencia a prevención sólo puede ejercerse por organismos que, en principio, tienen ambos competencia; y lo que aquí ocurre es que para la jurisdicción disciplinaria sobre funcionarios judiciales la Procuraduría General de la Nación carece de ella.
Lo dicho anteriormente, no significa sin embargo que la Corte en esta sentencia desconozca las demás competencias que la Procuraduría General de la Nación tiene en relación con la vigilancia de la conducta oficial de los servidores del Estado.
Con todo el respeto que me merece la mayoría de la corporación, me permito consignar las razones de mi salvamento parcial de voto, en relación con el numeral primero de la parte resolutiva que declara inexequible parcialmente el inciso tercero del artículo 3º de la Ley 734 de 2002.,
1. No es clara la razón por la cual sin haber variado la Constitución, la Corte Constitucional cambió una jurisprudencia casi que decenal, que ya existía sobre el tema que estableció la competencia a prevención entre la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura y que el legislador no hizo más que recoger en la norma que ahora se declara inconstitucional y que para no citarlas todas, se encuentra entre otras sentencias en la C-417 de 1993; C-037 de 1996; C-244 de 1996 y SU-337 de 1998, todas de esta misma Corte Constitucional.
2. Fuentes del poder disciplinario. El poder disciplinario tiene dos fuentes diversas. La primera se fundamenta en el principio de la jerarquía; de tal manera, que el superior jerárquico, tiene también un poder disciplinario sobre el inferior y esto es lo que explica que todo superior pueda disciplinar a su inferior jerárquico.
El segundo se fundamenta en el principio del control y esto es lo que explica que un órgano de control como la Procuraduría pueda disciplinar a servidores públicos, respecto de los cuales no se encuentra en una relación de jerarquía. El Ministerio Público no es superior jerárquico de los congresistas, tampoco lo es de los diputados o de los concejales, de los alcaldes o de los gobernadores, y mucho menos de los particulares que ejercen funciones públicas y sin embargo puede disciplinarlos cuando su conducta oficial viola la Constitución o la ley.
Es claro entonces que el fundamento constitucional del poder disciplinario del Ministerio Público, no tiene como fundamento una relación de jerarquía, sino una relación de control.
3. El control de la Procuraduría no atenta contra la independencia de la rama judicial, no es cierto como afirma la mayoría que el control disciplinario de la Procuraduría, vulnera la independencia de los jueces. El concepto de independencia de los jueces apunta fundamentalmente a dos direcciones. La primera a que la rama judicial como tal no se encuentra subordinada a la rama ejecutiva del poder público y la segunda, a que los jueces cuando fallan no están sometidos a órdenes o instrucciones, de otro juez, de tal manera que el juez municipal no está sometido a órdenes o instrucciones de la Corte Suprema y a lo único que está ligado al momento de proferir su fallo es a la Constitución o a la ley; dicho de manera clara, como lo expresa la Constitución italiana no existe jerarquía entre los jueces. Como el juez se encuentra atado a la ley (a no más, pero tampoco a menos), es que Hans Kelsen ha sostenido con razón que en el Estado de derecho hay una primacía del órgano legislativo (parlamento o Congreso), sobre las otras dos ramas que se dedican a ejecutar la ley: El gobierno la ejecuta por vía general (de ahí el nombre de ejecutivo) y los jueces también ejecutan la ley paro en casos concretos. Lo anterior demuestra que el concepto de independencia no es exclusivo de la rama judicial, ya que el órgano legislativo también es independiente y sin embargo sus miembros, los legisladores son disciplinados por el Ministerio Público y esto no hace que dejen de ser independientes.
Lo anterior nos lleva a distinguir varios conceptos, que la mayoría de la Corte confunde y que en virtud de esta confusión, llevó a una sentencia equivocada. Ya hemos visto como el concepto de independencia no hace inmune al control disciplinario; estudiemos ahora el concepto de autonomía. Lo primero que hay que señalar es que un órgano autónomo no es un órgano soberano (el concepto de soberanía se identifica con el del máximo poder político existente en un Estado; por ejemplo: El alcalde, el Presidente, las cortes o el Congreso, si bien es cierto detentan poder político, no son, sin embargo soberanos ya que la soberanía reside en el pueblo), todo órgano autónomo, por muy autónomo está sometido a controles y uno de esos controles es el control disciplinario (pueden existir otros controles como el fiscal, etc.).
Queda entonces claro que un órgano autónomo está sujeto a controles y que un órgano independiente también puede estar sujeto a controles; dicho de otra manera la autonomía y la independencia no exime de control. La rama legislativa del poder público es también autónoma e independiente y sin embargo sus miembros son disciplinados por la Procuraduría General de la Nación y si esto se predica del Congreso, que dicta la ley, que ata los jueces, con mayor razón el órgano del control puede disciplinar a los jueces.
4. No es cierto como lo afirma la sentencia que para salvaguardar la independencia de la rama es necesario que sean los jueces los que disciplinen a los jueces y la mayor prueba de ello es que a la cúspide del poder judicial no lo disciplina el Consejo Superior de la Judicatura, sino otra rama del poder público como es el Congreso de la República.
Tampoco constituye un exabrupto que una misma persona la puedan disciplinar dos sujetos; esto es lo que sucede con los servidores públicos, que tienen superior jerárquico, que pueden ser disciplinados por su superior (con fundamento en el principio de la jerarquía) o por el órgano de control (Ministerio Público).
5. No es cierto tampoco que los actos que profieren uno u otro órgano por ser de naturaleza distinta, sean por ese solo hecho inconstitucionales los que expide el Ministerio Público. Se dice que los actos del Consejo Superior de la Judicatura son actos jurisdiccionales y los de la Procuraduría son administrativos. Desde una posición garantista del derecho constitucional es mejor que el disciplinado pueda, ante una sanción, acudir ante los jueces para controlar la legalidad del acto y desde el punto de vista del garantismo tiene más defensa si la sanción la impone la Procuraduría, que el Consejo Superior de la Judicatura.
6. La jurisprudencia de la Corte Constitucional es contradictoria respecto del artículo 256 de la Constitución y las competencias del Consejo Superior de la Judicatura. A pesar de que el artículo 256 establece la competencia del Consejo Superior para administrar la carrera judicial, en un fallo reciente en la C-517 del presente año, sin existir norma constitucional expresa (como sí existe para el Ministerio Público) la Corte dijo que la administración de la carrera de la Fiscalía, correspondía a la propia Fiscalía y no al Consejo Superior de la Judicatura. Sorprende entonces, que sin fundamento constitucional se le haya permitido a la Fiscalía la administración de su carrera y en cambio existiendo norma constitucional expresa en el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución se haya desconocido la competencia de la Procuraduría. Me pregunto entonces ¿por qué la Fiscalía sí y la Procuraduría no?
7. La recta interpretación del artículo 277 de la Constitución. El tema anterior nos lleva a mirar el fundamento constitucional que tiene la Procuraduría para vigilar a los jueces. Ya hemos visto como su fundamento no se encuentra en el principio de jerarquía, sino en el principio de control.
Adicionalmente debemos señalar que el artículo 277 de la Constitución es una norma posterior al artículo 256.
En materia de competencias, éstas se pueden clasificar de distinta manera y para efectos del caso concreto nos basta con los conceptos de competencia exclusiva y de competencia concurrente. La primera como su nombre lo dice implica que un solo órgano tiene la competencia y la segunda, que más de un órgano tiene atribuida la competencia.
El artículo 277 numeral 6º que estableció el poder disciplinario de la Procuraduría no podía ignorar como no ignoró que había otra fuente del poder disciplinario, que era el poder jerárquico y que en realidad ese poder disciplinario con fundamento en el control podía concurrir con el poder disciplinario de otros órganos; en consecuencia tiene como supuesto fundamental el de ser una competencia concurrente con la de los otros órganos.
Cuando existen competencias concurrentes existe también la posibilidad de conflicto de competencias y es necesario establecer unas reglas para resolver este conflicto, en el caso concreto que nos ocupa el propio constituyente estableció unas reglas para resolver los conflictos que se presentasen entre la Procuraduría y cualquier otro órgano que tuviese poder disciplinario. Es así, como el propio constituyente estableció que la vigilancia de la Procuraduría de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (y los jueces no hay duda que desempeñan funciones públicas), es una vigilancia superior; de manera que la otra vigilancia es una vigilancia inferior; de tal forma que si existe choque entre la vigilancia inferior y la vigilancia superior debe primar la vigilancia superior.
No se contenta el constituyente con fijar las reglas de la vigilancia superior sino que además estableció otras reglas cual fue la del poder disciplinario preferente de la Procuraduría, de tal modo que en caso de que otro tuviese una competencia concurrente con la de la Procuraduría en materia disciplinaria el constituyente prefirió el poder disciplinario del órgano de control. Como se puede ver fue el propio constituyente el que resolvió el conflicto a favor del órgano de control al otorgarle poder disciplinario preferente y la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, incluidos los jueces.
Desde mi punto de vista lo que era inconstitucional, era entregarle al Consejo Superior de la Judicatura una competencia a prevención (ya que la competencia a prevención implica que el que llega primero se queda con la competencia), cuando lo que el legislador debía respetar era la competencia preferente de la Procuraduría y la vigilancia superior que estableció el constituyente.

References: ARTÍCULO 3
 ARTÍCULO 46
 artículo 48
 artículo 55
 artículo 243
 artículo 7
 artículo 14
 artículo 122
 artículo 3
 artículo 3
 Artículo 3
 artículo 256
 artículo 51
 artículo 278
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 artículo 254
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 artículo 28
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 artículo 3
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 artículo 30
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