Source: http://docplayer.org/64700-Unterabteilung-europa-fachbereich-europa-infobrief.html
Timestamp: 2017-08-18 01:33:42+00:00

Document:
Unterabteilung Europa Fachbereich Europa. Infobrief - PDF
Download "Unterabteilung Europa Fachbereich Europa. Infobrief"
1 Das Aufenthaltsrecht von Unionsbürgern aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union und ihr Zugang zu Grundsicherungsleistungen im Aufenthaltsstaat unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Deutschland Roland Derksen 2015 Deutscher Bundestag
2 Seite 2 Das Aufenthaltsrecht von Unionsbürgern aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union und ihr Zugang zu Grundsicherungsleistungen im Aufenthaltsstaat unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Deutschland Verfasser: MR Dr. Roland Derksen Aktenzeichen: PE /14 Abschluss der Arbeit: 2. Februar 2015 Fachbereich: PE 6: Europa Telefon: +49 (30) /33614 Ausarbeitungen und andere Informationsangebote des Fachbereichs Europa geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung P, Platz der Republik 1, Berlin.
3 Seite 3 Inhalt 1. Einleitung 5 2. Überblick über die unionsrechtlichen Rahmenbedingungen für den Zugang von EU-Ausländern zu sozialen Leistungen im Aufenthaltsstaat 6 3. Aufenthaltsstatus von EU-Ausländern Arbeitnehmer Entstehung des Aufenthaltsrechts Verlust des Aufenthaltsrechts Arbeitsuchende Entstehung des Aufenthaltsrechts Verlust Selbständige Wirtschaftlich nicht aktive Unionsbürger Entstehung des Aufenthaltsrechts Verlust des Aufenthaltsrechts Ausreichende Existenzmittel und unangemessener Sozialhilfebezug Rechtscharakter nationaler Maßnahmen Daueraufenthaltsrecht Zusammenfallen von wirtschaftlichem und nichtwirtschaftlichem Aufenthaltszweck Inanspruchnahme von Sozialleistungen durch EU-Ausländer Arbeitnehmer Arbeitsuchende Entspricht der Leistungsausschluss für Arbeitsuchende nach 7 Abs. 1 Satz. 2, Nr. 2 SGB II dem in Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38 den Mitgliedstaaten eingeräumten Gestaltungsspielraum? Sind Arbeitsuchende leistungsrechtlich mit Arbeitnehmern gleich zu behandeln? 29
4 Seite Vereinbarkeit des Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38 mit dem Diskriminierungsverbot nach Art. 18 AEUV Handelt es sich bei den Leistungen des SGB II um Sozialhilfe i.s.d. Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38? Ist der Leistungsausschluss für Arbeitsuchende nach 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2. SGB II an Art. 4 VO 883/2004 zu messen? Anwendbarkeit der VO 883/ Zum Gleichbehandlungsgebot des Art. 4 VO 883/ Abhängigkeit von Grundsicherungsleistungen vom gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland Selbständige Wirtschaftlich nicht aktive Unionsbürger Unionsbürger ohne Freizügigkeitsrecht Zusammenfassung 41
5 Seite 5 1. Einleitung Die soziale Dimension der europäischen Integration ist ein politisch und rechtlich kontrovers diskutiertes Thema. Für Unionsbürger wurde bereits der Begriff der Sozialbürgerschaft geprägt. 1 Ein in diesem Zusammenhang aktuell erörterter Aspekt betrifft den Zugang von EU-Ausländern zu beitragsunabhängigen Sozialleistungen im Aufenthaltsstaat. 2 In Deutschland steht dabei insbesondere die Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Sozialgesetzbuch II (SGB II) im Mittelpunkt der Diskussion. Mit dem Ablauf der Übergangsfristen zum Ende des Jahres 2013 für die Einführung der Arbeitnehmerfreizügigkeit für Bürger der bereits 2007 beigetretenen EU-Mitgliedstaaten Rumänien und Bulgarien erhielt diese Thematik in der öffentlichen Wahrnehmung neuen Auftrieb. 3 Im Zentrum der juristischen Auseinandersetzung steht die Frage nach der Vereinbarkeit der für wirtschaftlich nicht aktive und arbeitsuchende EU-Ausländer vorgesehenen Leistungsausschlüsse in 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 SGB II mit unionsrechtlichen Vorschriften. Mittlerweile sind hierzu zwei Vorabentscheidungsersuchen aus Deutschland beim EU-Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg anhängig. 4 Parallel zur gerichtlichen Klärung der Problematik befasste sich ein zu Jahresbeginn eingesetzter Staatssekretärsausschuss unter der Führung der Bundesministerien für Inneres (BMI) und für Arbeit und Soziales (BMAS) mit Fragen der sog. Armutsmigration. 5 Erste Vorschläge dieses Gremiums sollen mit dem Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Freizügigkeitsgesetz/EU und weiterer Vorschriften 6 umgesetzt werden. Vor diesem Hintergrund sollen nachfolgend die einschlägigen unionsrechtlichen Vorgaben für den Zugang von EU-Ausländern zu beitragsunabhängigen Sozialleistungen im Aufenthaltsstaat einschließlich der dabei bestehenden offenen Fragen dargestellt werden. Hierbei werden zugleich die Rechtsprobleme aufgezeigt, die sich mit Blick auf die derzeitige Rechtslage nach dem SGB II 1 Eichenhofer, ZIAS 2003, S. 416; Kingreen, Soziale Rechte und Migration, 2010, S. 24 ff. 2 Dazu der Überblick bei Stewen, Die Entwicklung des allgemeinen Freizügigkeitsrechts der Unionsbürger und seiner sozialen Begleitrechte, s. 140 ff. und Thym, NZS 2014, S. 81 ff. 3 Dazu der Bericht einer demoskopischen Erhebung durch das Institut für Demoskopie Allensbach von Köcher, FAZ, Ausgabe vom Siehe EuGH, Rs. C-67/14 (Alimanovic); EuGH, Rs. C-333/13 (Dano). 5 Zur Einsetzung des Ausschusses siehe die Pressemitteilung unter (letztmaliger Abruf am ). Der Staatssekretärsausschuss hat am 29. August 2014 seinen Abschlussbericht Rechtsfragen und Herausforderungen bei der Inanspruchnahme der sozialen Sicherungssysteme durch Angehörige der EU-Mitgliedstaaten (BT-Drs. 18/2470) vorgelegt. 6 BT-Drs. 18/2581. Der Gesetzentwurf will u.a. durch Änderungen im Freizügigkeitsgesetz/EU die Verhängung befristeter Wiedereinreiseverbote im Fall von Rechtsmissbrauch oder Betrug im Rahmen der Ausübung des Freizügigkeitsrechts ermöglichen. Außerdem soll das Aufenthaltsrecht von Unionsbürgern zur Arbeitsuche bis zu sechs Monaten befristet werden. Über diesen Zeitraum hinaus sollen sie ein Recht auf Einreise und Aufenthalt zur Arbeitsuche haben, solange sie nachweisen können, dass sie mit begründeter Aussicht auf Erfolg weiterhin Arbeit suchen.
6 Seite 6 zum Anspruch auf Grundsicherung für Arbeitsuchende ergeben. Außer Betracht bleiben hier andere beitragsunabhängige Sozialleistungen wie etwa Sozialhilfe, Kinder- oder Wohngeld sowie die Rechtsstellung von Familienangehörigen EU-ausländischer Bürger. Die nachfolgenden Ausführungen untergliedern sich in drei Teile. Zunächst werden in einem einführenden Abschnitt die unionsrechtlichen Rahmenbedingungen für die hier untersuchten Fragestellungen skizziert (siehe unter 2.). Diese lassen sich wiederum grob in zwei rechtlich voneinander trennbare Themenkreise aufteilen, die im Anschluss an den einführenden Abschnitt jeweils vertieft dargestellt werden: Das sind zum einen die Voraussetzungen für den Aufenthalt von Unionsbürgern in anderen Mitgliedstaaten (siehe unter 3.) und zum anderen die unionsrechtlichen Gleichbehandlungsgebote, aus denen sich Ansprüche auf Zugang zu Sozialleistungen herleiten lassen (siehe unter 4.). 2. Überblick über die unionsrechtlichen Rahmenbedingungen für den Zugang von EU-Ausländern zu sozialen Leistungen im Aufenthaltsstaat Ausgangspunkt der unionsrechtlichen Rahmenbedingungen für den Zugang von EU-Ausländern zu sozialen Leistungen im Aufenthaltsstaat ist, dass weiterhin nicht die EU, sondern die Mitgliedstaaten für die Ausgestaltung der sozialen Sicherungssysteme verantwortlich sind. 7 Sie entscheiden insbesondere darüber, welche Leistungen die (nationalen) Systeme der sozialen Sicherheit vorsehen und unter welchen (materiellen) Voraussetzungen die Leistungen gewährt werden. 8 Bei der Ausgestaltung ihrer Sozialpolitik sind die Mitgliedstaaten indes nicht frei von unionsrechtlichen Bindungen. Diese ergeben sich zum einen aus der Pflicht zur Beachtung der unmittelbar im Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV) geregelten Unionsbürgerrechte, insbesondere der (wirtschaftsbezogenen) Grundfreiheiten der Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art. 45 AEUV) und der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) sowie der unionsbürgerlichen Freizügigkeit (Art. 21 Abs. 1 AEUV). 9 Zum anderen führen Rechtsakte der EU zu unionsrechtlichen Bindungen, mit denen die beschriebenen Vertragsrechte sekundärrechtlich konkretisiert bzw. ausgestaltet werden. Die primärrechtlich gewährleisteten Unionsbürgerrechte vermitteln vor allem zwei Rechtspositionen, die im Kontext des mitgliedstaatlichen Sozialrechts von Bedeutung sind: ein Recht auf 7 Ständige Rechtsprechung, siehe etwa EuGH, Rs. C-503/99 (Stewart), Urt. v , Rn. 75, mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung. (Alle Urteile des EuGH können unter Angabe der Rs.-Nr. online abgerufen unter 8 Vgl. ebenfalls EuGH, Rs. C-503/99 (Stewart), Urt. v , Rn. 76, mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung. 9 Vgl. etwa EuGH, Rs. C-493/04 (Piatkowski), Urt. v , Rn. 32 f.; EuGH Rs. C-192/05 (Tas-Hagen und Tas), Rn. 22.
7 Seite 7 Aufenthalt 10 in anderen Mitgliedstaaten und während dieses Aufenthalts einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit Inländern (sog. Inländergleichbehandlung). Letzteres ist die Kehrseite des grundfreiheitlichen und des allgemeinen Verbots der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit (Art. 18 Abs. 1 AEUV). Die Inländergleichbehandlung erfasst unter anderem auch den Zugang zu Sozialleistungen im Aufenthaltsstaat. Im Hinblick auf das einschlägige Sekundärrecht sind hier insbesondere zwei Rechtsakte relevant, die den primärrechtlichen Unionsbürgerrechten gegenüber in der Anwendung vorrangig sind: Erstens die das Aufenthaltsrecht betreffende Richtlinie 2004/38 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten 11 (im Folgenden: RL 2004/38) und zweitens die Verordnung 883/2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit 12 (im Folgenden: VO 883/2004). Letztere beruht auf Art. 48 AEUV und dient dem Ziel, die unterschiedlichen sozialen Sicherungssysteme der Mitgliedstaaten untereinander zu koordinieren. 13 Sie enthält darüber hinaus ebenso wie die RL 2004/38 ein sekundärrechtliches Diskriminierungsverbot aus Gründen der Staatsangehörigkeit. Die genannten primär- und sekundärrechtlichen Bestimmungen zum Aufenthalt und zur Gleichbehandlung bilden den unionsrechtlichen Rahmen für den Zugang von Unionsbürgern zu sozialen Leistungen in anderen Mitgliedstaaten. Von besonderer Bedeutung ist hierbei das Zusammenspiel von Aufenthaltsrecht und Gleichbehandlungsanspruch, da ein unionsrechtlich begründeter Aufenthalt die Voraussetzung für die Geltendmachung eines unionsrechtlich vorgesehenen Gleichbehandlungsanspruchs ist. Es bestehen jedoch Unterschiede sowohl hinsichtlich der aufenthaltsrechtlichen Voraussetzungen der jeweiligen Unionsbürgerrechte als auch in Bezug auf 10 Geläufig ist in diesem Zusammenhang auch der Begriff Freizügigkeit. Allerdings liegt diesem keine einheitliche Verwendung zugrunde, siehe dazu bereits Scheuing, EuR 2003, S. 744 (745); Stewen, Die Entwicklung des allgemeinen Freizügigkeitsrechts der Unionsbürger und seiner sozialen Begleitrechte, 2009, S. 52 f. Zum Teil werden darunter sowohl Aufenthalts- als auch Bewegungsrecht verstanden, zum Teil dagegen nur das Bewegungsrecht, vgl. vor allem Art. 45 der EU-Grundrechte-Charta sowie zu großen Teilen auch die Systematik der RL 2004/38, vgl. bspw. Art. 1 Buchst. a, Art. 3 Abs. 2. Unterschiede bestehen ferner bei der weitergehenden Frage, ob damit nur Art. 21 Abs.1 AEUV, die beiden oben genannten personenbezogenen Grundfreiheiten einschließlich der Hauptrechte auf wirtschaftliche Betätigung oder alle drei und ggf. noch weitere Gewährleistungen zusammen bezeichnet werden, siehe etwa das Begriffsverständnis in der RL 2004/38 in den Erwägungsgründen Nr. 2 und 7 sowie den Abschlussbericht des Staatssekretärsausschusses (Fn. 5), S. 7, 44. Die hier zu erörternden Fragen betreffen im Wesentlichen nur das bzw. die Aufenthaltsrechte der Unionsbürger. Mit Blick auf diesen Umstand und die unterschiedlichen Verständnisse, die sich hinter dem Begriff Freizügigkeit verbergen, wird auf die Verwendung des letzteren im Folgenden verzichtet. 11 Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004, ABl.EU 2004 Nr. L 158/7, konsolidierte Fassung online abrufbar unter (letztmaliger Abruf am ). 12 Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004, ABl.EU 2004 Nr. L 158/7, ABl.EU 2004 Nr. L 166/1, konsolidierte Fassung online abrufbar unter (letztmaliger Abruf am ). 13 Vgl. etwa EuGH, Rs. C-140/12 (Brey), Urt. v , Rn. 43.
8 Seite 8 die Reichweite der aus ihnen folgenden Gleichbehandlungsansprüche. Das führt zu einer Vielzahl von klärungsbedürftigen Fragen: Viele Zweifelsfragen bestehen hinsichtlich der sekundärrechtlichen Konkretisierungen bzw. Ausgestaltung von Aufenthaltsrecht und Gleichbehandlungsanspruch in der RL 2004/38 und der VO 2004/883 sowie zu dem systematischen Verhältnis dieser beiden Rechtsakte zueinander. Es stellt sich auch die Frage, ob die sekundärrechtliche Ausgestaltung von Aufenthaltsrecht und Gleichbehandlungsanspruch mit den jeweiligen primärrechtlich verbürgten Unionsbürgerrechten, so wie in der Rechtsprechung des EuGH Gestalt angenommen haben, vereinbar sind. Im Folgenden wird den einzelnen Gesichtspunkten getrennt nach Fragen des Aufenthaltsregimes (siehe sogleich unter 3.) und der Gleichbehandlungsrechte (siehe unter 4.) nachgegangen. 3. Aufenthaltsstatus von EU-Ausländern Das primäre Unionsrecht kennt zwei verschiedene Kategorien von Aufenthaltsrechten der Unionsbürger 14 : zum einen als Begleitrecht einer (personenbezogenen) Grundfreiheit 15, insbesondere der Arbeitnehmerfreizügigkeit und der Niederlassungsfreiheit 16, und zum anderen als eigenständiges, nicht die Verfolgung wirtschaftlicher Zwecke voraussetzendes Aufenthaltsrecht nach Art. 21 Abs. 1 AEUV. Die Unterscheidung beider Kategorien ist von Bedeutung für die Entstehung und den Verlust des jeweiligen Aufenthaltsrechts: Als Begleitrecht zur Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit ist es im Wesentlichen nur an das Vorliegen der sachlichen Anwendungsvoraussetzungen der jeweiligen Grundfreiheit und damit an die Ausübung einer wirtschaftlichen Betätigung geknüpft. 17 Als eigenständige Rechtsposition wirtschaftlich nicht aktiver Unionsbürger nach Art. 21 Abs. 1 AEUV unterliegt dieses Aufenthaltsrecht eigenen, weitgehend sekundärrechtlich ausgestalteten Voraussetzungen im Hinblick auf Entstehung und Verlust Nicht betrachtet werden an dieser Stelle die unionsrechtlich begründeten Aufenthaltsrechte von Familienangehörigen ohne Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates und sonstigen Drittstaatlern. 15 Ausgenommen sind die sachbezogenen Grundfreiheiten der Warenverkehrs- (Art. 34 ff. AEUV) und der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 Abs. 1 AEUV). 16 Keine Bedeutung hat vorliegend die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 f. AEUV). Zwar folgt auch aus dieser Grundfreiheit ein Aufenthaltsrecht für den Dienstleistungserbringer bzw. den Dienstleistungsempfänger, soweit diese in der Modalität der aktiven bzw. passiven Dienstleistungsfreiheit die Grenze eines anderen Mitgliedstaates überschreiten. Für beide Konstellationen der Dienstleistungsfreiheit ist aber charakteristisch, dass die Erbringung bzw. der Empfang der Dienstleistung in einem anderen Mitgliedstaat nur vorübergehend erfolgen. 17 Vgl. EuGH, Rs. C-363/89 (Roux), Urt. v , Rn Vgl. EuGH, Rs. C-140/12 (Brey), Urt. v , Rn. 46 f.; EuGH, Rs. C-456/02 (Trojani), Urt. v , Rn. 32.
9 Seite 9 Gemeinsam sind den unionsrechtlichen Aufenthaltsrechten die Voraussetzungen für den Verlust des Aufenthaltsstatus aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit. 19 Die Unterscheidung beider Aufenthaltsrechtskategorien im Primärrecht findet sich auf der sekundärrechtlichen Ebene wieder. Einschlägig ist hier die bereits oben erwähnte RL 2004/38, mit der die bis dahin bestehenden verschiedenen Aufenthaltsmaßnahmen der EU (bzw. damals noch der EG) in einem Rechtsakt zusammengefasst wurden. 20 In Bezug auf die grundfreiheitlichen Aufenthaltsrechte kodifiziert die Richtlinie überwiegend die EuGH-Rechtsprechung zu den primärrechtlichen Gewährleistungen der Art. 45 und 49 AEUV und beinhaltet darüber hinaus allenfalls eine Konkretisierung der daraus folgenden Vorgaben. Im Hinblick auf das eigenständige Aufenthaltsrecht in Art. 21 Abs. 1 AEUV enthält die RL 2004/38 die durch den EU-Gesetzgeber weitgehend autonom vorgenommene Ausgestaltung dieser Aufenthaltsposition. Ein durch die RL 2004/38 neues und damit konstitutives Element ist hingegen das Daueraufenthaltsrecht nach vorhergehendem, fünf Jahre langem Aufenthalt (Art. 16 Abs. 1 RL 2004/38). Für alle drei Kategorien einheitlich geregelt sind schließlich die Beschränkungen des Aufenthalts aus Gründen der öffentlichen Sicherheit, Ordnung und Gesundheit, die ebenfalls weitgehend auf Vorgaben des EuGH zur Auslegung des Primärrechts beruhen. In Deutschland wurde die Richtlinie im Wesentlichen im Freizügigkeitsgesetz/EU umgesetzt. Allen genannten Aufenthaltsrechten ist gemeinsam, dass sie unmittelbar aus den Unionsverträgen bzw. dem europäischen Sekundärrecht fließen. 21 Dies hat zur Folge, dass Bestehen und Nichtbestehen unionsrechtlicher Aufenthaltsrechte unabhängig vom Erlass mitgliedstaatlicher Maßnahmen sind 22, mithin für die (Nicht-) Existenz eines Aufenthaltsrechts keine rechtsbegründende (konstitutive) Wirkung erzeugen. 23 Ihre Funktion beschränkt sich nach der Rechtspre- 19 Siehe Art. 45 Abs. 3, Art. 52 Abs. 1 AEUV. Auf vertraglich vorgesehenen Beschränkungen wird auch in Art. 21 Abs. 1 AEUV verwiesen. Vgl. ferner EuGH, verb. Rs. C-482/01 und C-493/01(Orfanopoulos), Urt. v , Rn Vgl. insoweit Erwägungsgrund Nr. 4 sowie Art. 38 RL 2004/ Vgl. für die grundfreiheitlichen Aufenthaltsrechte bereits EuGH, Rs. 48/75 (Royer), Urt. v , Rn. 19/23, 31/33; EuGH, Rs. C-363/89 (Roux), Urt. v , Rn. 9, 12. Für Art. 21 Abs. 1 AEUV siehe EuGH, Rs. C-413/99 (Baumbast und R), Urt. v , Rn. 84 ff. Allgemein, siehe EuGH, Rs. C-325/09 (Dias), Urt. v , Rn. 48; EuGH, Rs. C-408/03 (Kommission/Belgien), Urt. v , Rn Siehe dazu Thym, Unionsbürgerfreiheit und Aufenthaltsrecht, ZAR 2014, S. 220 (221 f.), mit Nachweisen aus der Rechtsprechung. 23 Die Frage nach der Rechtsqualität nationaler Maßnahmen im Verhältnis zu unionsrechtlichen Aufenthaltsrechten stellt sich in der Rechtsprechung regelmäßig bei der Beurteilung von Sachverhalten, in denen vorwiegend die Nichteinholung der einer Aufenthaltserlaubnis sanktioniert wird, obgleich die Voraussetzungen für das entsprechende Aufenthaltsrecht vorliegen, vgl. etwa EuGH, Rs. 48/75 (Royer), Urt. v , Rn. 1/2, 33/33; EuGH, Rs. 8/77 (Sagulo u. a.), Urt. v , Rn. 4, 8. Siehe im Übrigen etwa EuGH, Rs. C-325/09 (Dias), Urt. v , Rn. 48.
10 Seite 10 chung des Gerichtshofs darauf, die individuelle Situation eines Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats im Hinblick auf die Bestimmungen des Unionsrechts festzustellen. 24 Nationale Behörden können im Einzelfall somit nur (deklaratorisch) festhalten, was sich auf Grundlage des Unionsrechts für die Frage des Bestehens oder Nichtbestehens eines konkreten Aufenthaltsrechts ergibt. Etwas anderes gilt hingegen, wenn mitgliedstaatliche Behörden entweder bestehende Aufenthaltsrechte aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit einschränken 25 oder Maßnahmen im Falle des festgestellten Nichtbestehens eines Aufenthaltsrechts ergreifen. 26 In beiden Fällen sind die Mitgliedstaaten unionsrechtlich nicht verpflichtet, tätig zu werden, hierzu aber unter Beachtung unionsrechtlicher Grenzen, insbesondere des Verhältnismäßigkeitsprinzips ermächtigt. 27 Nutzen sie die Ermächtigung, haben (erst) die auf dieser Grundlage erlassenen nationalen Maßnahmen rechtsbegründende (konstitutive) Wirkung Arbeitnehmer Entstehung des Aufenthaltsrechts Das aus der Arbeitnehmerfreizügigkeit folgende Aufenthaltsrecht begründet sich allein aus der Arbeitnehmereigenschaft eines Unionsbürgers (Art. 45 Abs. 3 Buchst. c AEUV, Art. 7 Abs EuGH, Rs. C-325/09 (Dias), Urt. v , Rn. 48; EuGH, Rs. C-408/03 (Kommission/Belgien), Urt. v , Rn. 63. Siehe ferner EuGH, Rs. C-209/03 (Bidar), Urt. v , Rn. 47; EuGH, Rs. C-456/02 (Trojani), Urt. v , Rn. 45; vgl. auch EuGH, Rs. C-140/12 (Brey), Urt. v , Rn EuGH, Rs. 48/75 (Royer), Urt. v , Rn. 28/29; EuGH, Rs. 157/79, Urt. v , Rn Vgl. EuGH, Rs. C-209/03 (Bidar), Urt. v , Rn. 47; EuGH, Rs. C-456/02 (Trojani), Urt. v , Rn. 45; EuGH, Rs. C-184/99 (Grzelczyk), Urt. v , Rn Siehe die in Fn. 4 genannten Urteile. Siehe ferner Art. 15 Abs. 1 und 3, Art. 27 Abs. 1 und 2 RL 2004/ Vgl. Thym, ZAR 2014, S. 220 (221 f.), allerdings nur in Bezug auf Maßnahmen aus Gründen öffentlicher Ordnung und Sicherheit.
11 Seite 11 Buchst. a RL 2004/38 29 ). Hierbei handelt es sich um einen autonomen, weit auszulegenden Begriff des primären Unionsrechts, der durch die Rechtsprechung des EuGH ausgeformt wurde 30 und nicht der Disposition der Mitgliedstaaten unterliegt. 31 Danach ist Arbeitnehmer [ ] jede Person, die eine tatsächliche und echte Tätigkeit ausübt, wobei Tätigkeiten außer Betracht bleiben, die einen so geringen Umfang haben, dass sie sich als völlig untergeordnet und unwesentlich darstellen. Das wesentliche Merkmal des Arbeitsverhältnisses besteht nach dieser Rechtsprechung darin, dass jemand während einer bestimmten Zeit für einen anderen nach dessen Weisung Leistungen erbringt, für die er als Gegenleistung eine Vergütung erhält 32 Für die Frage des Zugangs zu beitragsunabhängigen Sozialleistungen wie der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II hat das Aufenthaltsrecht von Arbeitnehmern nur insoweit Bedeutung, als es auf Tätigkeiten beruht, die dem Unionsbürger bzw. den mit ihm in Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen keinen ausreichenden Lebensunterhalt gewährleisten. Vor diesem Hintergrund sind die von der europäischen Rechtsprechung vorgegebenen Mindestanforderungen an die das Aufenthaltsrecht für Arbeitnehmer eröffnende Beschäftigungsqualität von praktischer Relevanz. Anknüpfend an die zitierte Definition geht es um die Grenze zu Tätigkeiten, die entweder nicht als tatsächlich und echt angesehen werden können oder sich als völlig untergeordnet und unwesentlich darstellen. 29 Rein deklaratorisch ist insoweit Art. 6 Abs. 1 RL 2004/38, wonach ein Aufenthaltsrecht von bis zu drei Monaten voraussetzungslos besteht. Diese Regelung ist allenfalls für Unionsbürger von Bedeutung, die kein grundfreiheitliches Aufenthaltsrecht beanspruchen können, also insbesondere für solche Personen, die nicht unter die Arbeitnehmerfreizügigkeit nach Art. 45 AEUV oder die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV (dazu unter 3.3.) fallen. 30 EuGH, Rs. C-75/63 (Unger), Urt. v , S. 396 f.; EuGH. Rs. C-53/81 (Lenvin), Urt. v , Rn. 11 ff.; EuGH, Rs. C-337/97 (Meeusen), Urt. v , Rn. 13; EuGH, Rs. C-22/08/C-23/08 (Vatsouras/Koupatantze), Urt. v , Rn. 26; EuGH, Rs. C-46/12 (L., N.), Urt. v , Rn. 39; vgl. dazu auch die Kommentierung von Schneider/Wunderlich, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 3. Aufl. 2012, Art. 45 Rn Insbesondere dürfen die Mitgliedstaaten keine zusätzlichen Anforderungen für die Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit stellen als sich aus dem Unionsrecht ergeben, vgl. EuGH, Rs. 39/86 (Lair), Urt. v , Rn Vgl. bspw. EuGH, Rs. C-94/07 (Raccanelli), Urt. v , Rn 33; EuGH, Rs C-46/12 (N.), Urt. v , Rn. 40, 42; EuGH, verb. Rs. C-22 u. 23/08 (Vatsouras/Koupatantze), Urt. v , Rn. 26.
12 Seite 12 Mit den Kriterien der tatsächlichen und echten Tätigkeit geht es nach bisheriger Rechtsprechung zum einen um eine Begrenzung des Arbeitnehmerstatus auf Personen, die im Wirtschaftsleben tätig sind oder sein wollen. 33 Dies gilt etwa nicht für Tätigkeiten, die ein Mittel der Rehabilitation oder der Wiedereingliederung des Betroffenen in das Arbeitsleben darstellen. 34 Zum anderen wird damit an die Faktizität der Beschäftigung angeknüpft, wenn der Gerichtshof betont, dass eine Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis wirklich ausgeübt werden muss. 35 Sind diese Voraussetzungen erfüllt, kommt es auch nicht darauf an, welche Ziele der Unionsbürger im Übrigen mit seiner Arbeitnehmertätigkeit verfolgt. 36 Im Hinblick auf die Beurteilung einer (tatsächlichen und echten) Tätigkeit als völlig untergeordnet und unwesentlich hat der Gerichtshof festgestellt, dass ein geringes Vergütungsniveau, der Ursprung der Mittel für diese, die stärker oder schwächere Produktivität eines Beschäftigten oder der Umstand, dass der zeitliche Umfang der Arbeit sich nur auf eine geringe Anzahl von Wochenstunden bemisst, es nicht ausschließen, dass Beschäftigte als Arbeitnehmer im Sinne von Art. 45 AEUV gelten können. 37 Insbesondere zur Höhe der Vergütung lässt sich der Rechtsprechung des EuGH entnehmen, dass diese ohne Hinzutreten weiterer Umstände im Grundsatz kein wesentliches Kriterium für die Beurteilung eines zum Arbeitnehmerstatus führenden Beschäftigungsverhältnisses sei. 38 Keine engen Grenzen bestehen ferner im Hinblick auf Umfang und Dauer der Beschäftigung. 39 So sollen auch Teilzeitbeschäftigungsverträge für die Inanspruchnahme der Arbeitnehmerfreizügigkeit hinreichend sein. 40 In zeitlicher Hinsicht ließ der EuGH eine Beschäftigung, die zweieinhalb 33 EuGH, Rs. C-344/87 (Bettray), Urt. v , Rn. 13, 17 ff.; EuGH, Rs. C.456/02 (Trojani), Urt. v , Rn Vgl. EuGH, Rs. 344/87 (Bettray), Urt. v , Rn. 17 ff.; EuGH, Rs. C.456/02 (Trojani), Urt. v , Rn EuGH, Rs. C-46/12 (L.N.), Urt. v , Rn. 47. Dieser Aspekt wird auch im Abschlussbericht des Staatssekretärsausschusses betont, vgl. S. 42. Darin wird ausgeführt, dass das Arbeitsverhältnis gelebt werden muss. Beispielhaft wird darauf verwiesen, dass der bloße Abschluss eines Scheinarbeitsvertrages und dessen Vorlage bei den Behörden noch keine Arbeitnehmereigenschaft begründen. 36 Vgl. EuGH, Rs. C-46/12 (L.N.), Urt. v , Rn EuGH, Rs. C-456/02 (Trojani), Urt. v , Rn. 16; EuGH, Rs. C-46/12 (L.N.), Urt. v , Rn EuGH, Rs. C-53/81 (Levin / Staatssecretaris van Justitie), Urt. v , Rn. 14; EuGH, Rs. C-10/05 (Mattern und Cikotic), Urt. v , Rn.22; EuGH, verb. Rs. C-22 u. 23/08 (Vatsouras/Koupatantze), Urt. v , Rn. 27 f. Siehe auch die Auswertung der Rechtsprechung in den Schlussanträgen des Generalanwalts Colomerin in den verb. Rs., C-22 u. 23/08, (Vatsouras/Koupatantze), Rn. 23 ff. 39 Dazu der Überblick bei Stewen, Die Entwicklung des allgemeinen Freizügigkeitsrechts der Unionsbürger und seiner sozialen Begleitrechte, S. 150 f. 40 Vgl. EuGH, Rs. C-53/81 (Levin/Staatssecretaris van Justitie), Urt. v , Rn. 15 ff.
13 Seite 13 Monate lang ausgeübt wurde, genügen. 41 Allerdings verwies der EuGH darauf, dass die Unregelmäßigkeit und die begrenzte Dauer der im Rahmen eines Vertrags über Gelegenheitsarbeit tatsächlich erbrachten Leistungen zu berücksichtigen seien. 42 So könne der Umstand, dass im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses nur sehr wenige Arbeitsstunden geleistet wurden, ein Anhaltspunkt dafür sein, dass die ausgeübten Tätigkeiten untergeordnet und unwesentlich sind. 43 Insgesamt muss sich die Beurteilung, ob eine Arbeitnehmereigenschaft vorliegt oder nicht, nach der Rechtsprechung des EuGH auf objektive Kriterien stützen und in einer Gesamtbetrachtung alle die Ausübung einer Beschäftigung bzw. ein Beschäftigungsverhältnis kennzeichnenden Umstände des Sachverhalts würdigen. Insbesondere die Qualifizierung einer abhängigen Beschäftigung als völlig untergeordnet und unwesentlich wird nur in Ausnahmefällen möglich sein. 44 Damit kann ein aus der Arbeitnehmereigenschaft nach Art. 45 AEUV bestehendes Aufenthaltsrecht grundsätzlich auch dann bestehen, wenn die Entlohnung dem betreffenden Unionsbürger keinen ausreichenden Lebensunterhalt gewährleistet Verlust des Aufenthaltsrechts Nachfolgend wird der Frage nachgegangen, zu welchen aufenthaltsrechtlichen Folgen die Beendigung einer Erwerbstätigkeit führt. Die Richtlinie 2004/38 unterscheidet dabei zwischen vorübergehenden und dauerhaften Phasen der Nichtausübung einer Erwerbstätigkeit: Art. 7 Abs. 3 RL 2004/38 enthält die Voraussetzungen, unter denen die Arbeitnehmereigenschaft erhalten bleibt in Fällen vorübergehender Arbeitsunfähigkeit (Buchst. a), unfreiwilliger Arbeitslosigkeit (Buchst. b und c) oder Aufnahme einer (weiteren) Berufsausbildung (Buchst. d). Ein nicht ausdrücklich geregelter, aber in der Rechtsprechung kürzlich entschiedener Fall der Aufrechterhaltung der Arbeitnehmereigenschaft betrifft den Fall der Unterbrechung aus Gründen von Schwangerschaft und Geburt EuGH, Rs. C-413/01 (Ninni-Orasche), Urt. v , Rn. 10, EuGH, Rs. C-357/89 (Raulin), Urt. v , Rn EuGH, Rs. C-357/89 (Raulin), Urt. v , Rn Vgl. dazu die Schlussanträge des Generalanwalts Colomer in den verb. Rs. C-22 u. C-23/08, (Vatsouras/Koupatantze), Rn. 23 f. 45 EuGH, Rs. C-138/85 (Kommission / Griechenland), Urt. v , S. 1742: Der Umstand, daß ein Angehöriger eines Mitgliedstaats, der im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats eine Tätigkeit ausübt, die für sich genommen eine tatsächliche und echte Erwerbstätigkeit ist, zur Ergänzung seiner Einkünfte aus dieser Tätigkeit eine finanzielle Unterstützung aus öffentlichen Mitteln dieses Mitgliedstaats in Anspruch nimmt, führt nicht dazu, daß die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer für ihn nicht gelten. (Rn. 16); dazu auch Frings, Das Sozialrecht für Zuwanderer, 2008, S. 53; Raschka, EuR 2013, S. 116 (120). 46 Siehe EuGH, Rs. C-507/12 (Saint Prix), Urt. v , Rn. 47.
Unterabteilung Europa. Fachbereich Europa. Ausarbeitung
188 Unterabteilung Europa Fachbereich Europa Zur Vereinbarkeit des Referentenentwurfs Gesetz zur Regelung von Ansprüchen ausländischer Personen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Zweiten

References: Art. 24
 Art. 24
 Art. 18
 Art. 24
 Art. 4
 Art. 4
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 48
 Art. 45
 Art. 1
 Art. 3
 Art. 21
 EuGH 
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 45
 Art. 21
 EuGH 
 Art. 45
 Art. 52
 Art. 21
 Art. 38
 Art. 21
 Art. 7
 Art. 15
 Art. 27
 EuGH 
 Art. 6
 Art. 45
 Art. 49
 Art. 45
 Art. 45
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 45
 Art. 7