Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/C-334-17.htm
Timestamp: 2018-12-12 08:27:14+00:00

Document:
C-334-17
Sentencia C-334/17
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Incumplimiento de condiciones de excepcionalidad para que una autoridad administrativa pueda emitir órdenes de ingreso a inmuebles, resulta incompatible con la Constitución Política/CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Enunciación “ingreso a inmueble con orden escrita” contenida en norma sobre instrumentos jurídicos con que cuentan las autoridades competentes para el cumplimiento efectivo de la función y actividad de Policía resulta inconstitucional
En el presente asunto, el artículo 149 del Ley 1801 de 2016 se ocupa de los medios de policía en general, los define, los clasifica en materiales e inmateriales, enuncia cinco (5) de la primera clase y quince (15) de la segunda clase. Dentro del segundo grupo prevé, en el numeral 8, “ingreso a inmueble con orden escrita”. A su vez, el artículo 162 de la misma Ley, declarado inexequible, regulaba específicamente el procedimiento de ingreso a inmueble con orden escrita, establecía las situaciones en que podía llevarse a cabo, las exigencias y los requisitos para la ejecución del procedimiento. Mientras la primera expresión solo consagra en general la medida de ingreso a inmueble con orden escrita, el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 confería expresamente al alcalde la potestad de utilizar ese medio, bajo unas determinadas condiciones, y fijaba unas facultades y obligaciones en relación con el desarrollo del procedimiento. De la primera disposición no se derivan competencias, prohibiciones o reglas específicas. En cambio, el artículo 162 declarado inexequible se ocupaba de estas prescripciones, en relación con el medio de policía en mención. Por lo tanto, a pesar de su íntima relación, no puede predicarse una identidad entre los dos contenidos regulativos y, por consiguiente, tampoco la existencia de cosa juzgada material respecto de la expresión “ingreso a inmueble con orden escrita” contenida en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016. No obstante lo anterior, resulta innegable que las dos disposiciones mencionadas introducían en el Código Nacional de Policía y Convivencia el medio material de policía denominado ingreso a inmueble con orden escrita. Así mismo, es claro que las dos disposiciones se encuentran inescindiblemente ligadas, por cuanto, particularmente la declaratoria de inexequibilidad de la regulación específica de la medida (artículo 162 de la Ley 1801 de 2016), mediante la Sentencia C-223 de 2017, priva de todo efecto su enunciación dentro de los medios materiales de policía, en el artículo 149 de la misma Ley, por falta de reglas de competencia y procedimiento para su empleo. Pero, además, en tanto se ocupan exactamente de la misma institución, aunque tengan ubicaciones sistemáticas distintas, la inconstitucionalidad del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 acarrea de forma necesaria a la inconstitucionalidad de la expresión “ingreso a inmueble con orden escrita”, prevista en el artículo 149 ídem. El incumplimiento de las condiciones de excepcionalidad para que una autoridad administrativa pueda emitir ordenes de ingreso a inmuebles y, específicamente, el hecho de que se tratara de una facultad general, permanente, sin límites definidos ni control judicial, que se habilitaba en numerosas oportunidades, llevó a la inconstitucionalidad de la regulación del ingreso a inmueble con orden escrita, contenida en el artículo 162 de la Ley 1801 de 2012. Las mismas razones implican que, también la mera enunciación de la medida, que solo se comprendía en su integridad a la luz del artículo declarado inexequible, sea entonces incompatible con la Constitución. Si lo es la regulación completa, detallada y específica del ingreso a inmueble con orden escrita, lo es también su consagración como un medio material de policía que, ahora, es excluida del sistema jurídico.
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Cosa juzgada constitucional respecto de la expresión “traslado por protección”, contenida en norma sobre medios materiales de policía
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Cosa juzgada constitucional respecto de la expresión “ingreso a inmueble sin orden judicial”, contenida en norma sobre medios materiales de policía
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Cosa Juzgada constitucional en materia de ingreso a inmueble con orden escrita de alcalde, contenida en norma sobre medios materiales de policía
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes
De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. A la luz de lo anterior, una de las exigencias de las demandas de inconstitucionalidad consiste en la formulación de uno o varios cargos contra las normas legales que se impugnan, por desconocimiento de las disposiciones constitucionales que se consideran infringidas. En este sentido, la Corte ha considerado que los cargos deben reunir ciertos requisitos para que se ajusten a la naturaleza normativa, abstracta y comparativa del control que realiza la Corte y permitan comprender el problema de transgresión constitucional que se propone. Este presupuesto ha sido sintetizado en la necesidad de que los cargos sean claros, específicos, pertinentes, suficientes y satisfagan la exigencia de certeza.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de certeza, especificidad en los cargos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Finalidad
La cosa juzgada constitucional se halla intrínsecamente relacionada con varios fines superiores. Garantiza la seguridad jurídica, la cual implica estabilidad, certeza y claridad en las normas jurídicas que confieren competencias, conceden derechos o permisos y asignan obligaciones, tanto de los ciudadanos, como de las autoridades públicas. Así mismo, salvaguarda la buena fe y la confianza legítima de los administrados, dado que obliga a la Corte a ser consistente con las decisiones adoptadas previamente e impide que casos semejantes sean estudiados y resueltos de modo distinto (art. 83 C. P.). Además, preserva la autonomía judicial, por cuanto impide que luego de examinado un asunto por la Corte, según las normas vigentes, pueda reabrirse de nuevo el debate (art. 228 C.P.). La cosa juzgada, adicionalmente, asegura el principio de supremacía constitucional, en tanto las decisiones que definen la constitucionalidad de una norma y que, por ende, tienen el propósito de asegurar la integridad de la Carta, no pueden ser, como regla general, discutidas o enervadas con posterioridad. Por último, la cosa juzgada garantiza el derecho a la igualdad, pues el sentido y alcance de las leyes adquieren estabilidad luego de una decisión de la Corte, en especial cuando emite sentencias interpretativas, de exequibilidad condicionada. La cosa juzgada, en consecuencia, resulta trascendental a los fines del Estado constitucional y democrático derecho, pues garantiza (i) la seguridad jurídica, (ii) la buena fe y (iii) la confianza legítima, salvaguarda la (iv) autonomía judicial y asegura (v) el principio de supremacía constitucional, así como (vi) el derecho fundamental a la igualdad en el acceso y la administración de justicia.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos
La Corte ha considerado que existe (i) cosa juzgada formal, cuando se impugna un enunciado normativo del legislador sobre el cual la Corte ya ha emitido previamente un juicio sobre su constitucionalidad y (ii) cosa juzgada material, en aquellos casos en los cuales se demanda, ya no la misma disposición lingüística, pero sí idéntico contenido regulatorio examinado en una sentencia anterior. Ha sostenido, además, que existe (iii) cosa juzgada absoluta si la decisión sobre la constitucionalidad de una disposición no puede ser discutida nuevamente, ni siquiera a partir de nuevos cargos, y (iv) cosa juzgada relativa, cuando la constitucionalidad de una norma fue resuelta respecto de un cargo específico, pero puede volver a ser examinada, a partir de otros cargos.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
Puede hacerse referencia a dos conjuntos de efectos de la cosa juzgada constitucional, dependiendo de si la decisión de la Corte fue de (i) inexequibilidad o de (ii) exequibilidad. Efectos de la cosa juzgada constitucional, cuando la decisión es de inexequibilidad: (i) Si la Corte declara inexequible un texto normativo y, por lo tanto, este es retirado del sistema jurídico, hay (i.i) cosa juzgada formal, pues la constitucionalidad de ese enunciado ya fue decidida y no puede ser controvertida y (i.ii) cosa juzgada absoluta, en la medida en que el debate sobre su constitucionalidad no puede ser reabierto, ni siquiera a partir de unos cargos distintos. La decisión de la Corte deberá ser, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la sentencia anterior. Si se demanda, no un mismo texto ya declarado inexequible, pero sí otro del cual se desprende un contenido normativo idéntico al declarado inexequible en una sentencia anterior, existe (i.iii) cosa juzgada material, por tratarse de una regulación cuya inconstitucionalidad ya fue constatada y declarada. La Corte deberá, por lo tanto, estarse a lo resuelto en la sentencia anterior y declarar la inexequibilidad de la disposición acusada. Efectos de la cosa juzgada constitucional, cuando la decisión es de exequibilidad: (ii) Si la Corte declara exequible un enunciado normativo, en caso de que sea demandado una vez más, por los mismos cargos analizados con anterioridad, habrá (ii.i) cosa juzgada formal, pues se impugna el texto legislativo ya declarado exequible antes, y (ii.ii) cosa juzgada relativa, pues no procede el nuevo pronunciamiento en razón de que el juicio de constitucional se formula con arreglo a los mismos cargos ya analizados. En todos estos casos, la Corte deberá estarse a lo resuelto en la sentencia anterior y declarar su exequibilidad. Si se demanda de nuevo, no el mismo enunciado declarado exequible en una sentencia dictada antes, pero sí un contenido normativo idéntico al estudiado en esa ocasión y por los mismos cargos analizados en dicha oportunidad, habrá, como regla general, (ii.iii) cosa juzgada material, por tratarse de una regulación que la Corte ya encontró conforme con la Carta Política en una decisión anterior, y (ii.iv) cosa juzgada relativa, pues un nuevo pronunciamiento no procede en razón de que la acusación de inconstitucionalidad contra la norma es idéntica a la ya examinada. La Corte deberá, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la sentencia anterior y declarar su exequibilidad. La jurisprudencia constitucional ha considerado, sin embargo, que en estos últimos casos la ratio decidendi de la sentencia anterior podría no constituir una cosa juzgada sino meramente un precedente, del cual la Corte se podría apartar, mediante el ofrecimiento de argumentos con capacidad para demostrar que existen elementos normativos y de hecho que obligan a distinguir entre la regulación material juzgada en el pasado y la regulación material que ahora se propone juzgar. De esta manera, en los supuestos en los cuales un contenido prescriptivo ha sido declarado exequible en precedencia, existe la posibilidad de una sentencia de inexequibilidad con posterioridad. En síntesis, (i) si una disposición ha sido declarada inexequible y, por ende, retirada del sistema jurídico, existe cosa juzgada formal, absoluta, pues no puede analizarse nuevamente la constitucionalidad del texto excluido, ni siquiera a partir de nuevos argumentos. (ii) Si un contenido normativo ha sido declarado inexequible, existe cosa juzgada material y, en principio, absoluta, pues la Corte no puede analizar una vez más la constitucionalidad de una regulación encontrada incompatible con la Carta, tampoco a partir de otros cargos. (iii) Si una disposición ha sido declarada exequible por unos específicos cargos, hay cosa juzgada formal, relativa, en la medida en que el texto legal no puede controlarse una vez más por los mismos argumentos y (iv) si un contenido prescriptivo ha sido declarado exequible, con arreglo a un cargo específico, por regla general, la Corte no puede pronunciarse de nuevo sobre esa norma, aunque tiene la posibilidad de apartarse de la decisión anterior, con la carga de ofrecer razones que justifiquen el cambio de precedente.
MEDIOS DE POLICIA-Definición/MEDIOS DE POLICIA-Clasificación/MEDIOS MATERIALES DE POLICIA-Definición/MEDIOS INMATERIALES DE POLICIA-Definición
Referencia: Expedientes acumulados D-11717 y 11760.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 149 (parcial), 155, 162 y 163 de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Demandantes: Mario Felipe Daza Pérez (D-11717) y Jonathan Alfonso Parra Forero (D-11760).
Bogotá D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil diecisiete (2017).
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, Mario Felipe Daza Pérez demandó los parágrafos 1º y 2º, artículo 163, de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia” y, de otra parte, Jonathan Alfonso Parra Forero demandó los artículos 149 (parcial), 155, 162 y 163 de la misma Ley.
Mediante auto del 27 de octubre de 2016, el Magistrado Sustanciador dispuso admitir la demanda. En la misma providencia, ordenó correr traslado a la Procuradora General de la Nación (E) y comunicó el inicio del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, a los Ministros de Justicia, del Interior y de Defensa Nacional.
De igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda de la referencia, conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se invitó a participar en el proceso a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado, Libre y Nacional de Colombia, Javeriana, ICESI de Cali, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, así como a la Defensoría del Pueblo, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, a la Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre las demandas de la referencia.
A continuación se transcriben los artículos acusados, subrayando y destacando en negrilla los fragmentos específicamente atacados:
Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.
ARTÍCULO 149. MEDIOS DE POLICÍA. Los medios de Policía son los instrumentos jurídicos con que cuentan las autoridades competentes para el cumplimiento efectivo de la función y actividad de Policía, así como para la imposición de las medidas correctivas contempladas en este Código.
Los medios de Policía se clasifican en inmateriales y materiales.
Los medios inmateriales son aquellas manifestaciones verbales o escritas que transmiten decisiones de las autoridades de Policía.
Son medios inmateriales de Policía:
1. Orden de Policía.
2. Permiso excepcional.
3. Reglamentos.
5. Mediación policial.
Los medios materiales son el conjunto de instrumentos utilizados para el desarrollo de la función y actividad de Policía.
Son medios materiales de Policía:
1. Traslado por protección.
2. Retiro del sitio.
3. Traslado para procedimiento policivo.
5. Registro a persona.
6. Registro a medios de transporte.
7. Suspensión inmediata de actividad.
8. Ingreso a inmueble con orden escrita.
9. Ingreso a inmueble sin orden escrita.
10. Incautación.
11. Incautación de armas de fuego, no convencionales, municiones y explosivos.
12. Uso de la fuerza.
13. Aprehensión con fin judicial.
14. Apoyo urgente de los particulares.
15. Asistencia militar.
ARTÍCULO 155. TRASLADO POR PROTECCIÓN. Cuando la vida e integridad de una persona o de terceros esté en riesgo o peligro, el personal uniformado de la Policía Nacional, podrá trasladarla para su protección o la de terceros, en los siguientes casos:
Cuando deambule en estado de indefensión o de grave alteración del estado de conciencia por aspectos de orden mental, o bajo efectos del consumo de bebidas alcohólicas o sustancias psicoactivas o tóxicas, cuando el traslado sea el único medio disponible para evitar el riesgo a la vida o integridad de la persona o los terceros.
Cuando esté involucrado en riña o presente comportamientos agresivos o temerarios, realice actividades peligrosas o de riesgo que pongan en peligro su vida o integridad o la de terceros, o esté en peligro de ser agredido cuando el traslado sea el único medio disponible para evitar el riesgo a la vida o integridad de la persona o los terceros.
PARÁGRAFO 1o. Cuando el comportamiento señalado en el inciso 3 del presente artículo se presente en contra de una autoridad de Policía, se podrá utilizar este medio.
PARÁGRAFO 2o. Antes del traslado y como primera medida, la autoridad de Policía entregará la persona a un allegado o pariente que asuma la protección; en la ausencia de estos, se trasladara la persona a un centro asistencial o de protección, de salud u hospital o a un lugar especialmente destinado para tal fin por la administración municipal, según sea necesario, o, en cuanto fuera posible, se intentará llevarla a su domicilio.
En ningún caso se hará traslados a sitios destinados a la privación de libertad y la duración del mismo no podrá ser mayor a doce (12) horas. Es deber de las Alcaldías definir el lugar al que pueden ser enviadas las personas, separadas en razón del sexo.
En el centro asistencial o de protección deberá hacer presencia un representante del Ministerio Público.
PARÁGRAFO 3o. La autoridad de Policía que ordena y ejecuta el traslado, deberá informar a la persona trasladada y al superior jerárquico de la unidad policial y elaborar un informe escrito donde consten los nombres e identificación de la persona trasladada por cualquier medio; de quien da la orden y quien la ejecuta, el motivo, el sitio al que se traslada y el nombre del allegado o a quien la persona trasladada informa para ser asistido, de ser ello posible. A la persona, sujeto de la medida, se le deberá entregar copia de dicho informe.
PARÁGRAFO 4o. La autoridad de Policía permitirá a la persona que va a ser trasladada comunicarse con un allegado o con quien pueda asistirlo para informarle, entre otras cosas, el motivo y sitio de traslado. Si la persona no tiene los medios para comunicarse, la autoridad se los facilitará. Si se niega a informar a otra persona o no es factible hacerlo, se enviará copia de inmediato del respectivo informe escrito al Ministerio Público.
PARÁGRAFO 5o. Cuando se trate de un traslado por alteración del estado de conciencia, porque la persona se encuentra bajo el efecto del consumo de bebidas alcohólicas o sustancias psicoactivas o tóxicas no podrá ser trasladada por el simple hecho de estar consumiendo sino que deben existir motivos fundados y el agente de Policía con fundamento en el principio de proporcionalidad determinará si existen las razones objetivas previstas en este Código.
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1801_2016_pr003.html - top
ARTÍCULO 162. INGRESO A INMUEBLE CON ORDEN ESCRITA. Los alcaldes podrán dictar mandamiento escrito para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público, en los siguientes casos:
1. Para aprehender a persona con enfermedad mental que se encuentre en un episodio de la enfermedad de crisis o alteración que pueda considerarse peligrosa o enfermo contagioso.
2. Para inspeccionar algún lugar por motivo de salubridad pública o transgresión de las normas ambientales.
3. Para obtener pruebas, cuando existan motivos fundados, sobre la existencia de casas de juego o establecimiento que funcione contra la ley o reglamento.
4. Para practicar inspección ordenada en procedimiento de Policía.
5. Para examinar instalaciones de energía eléctrica y de gas, chimeneas, hornos, estufas, calderas, motores y máquinas en general y almacenamiento de sustancias inflamables o explosivas con el fin de prevenir accidente o calamidad, cuando existan indicios de riesgo o peligro.
6. Verificar que no exista maltrato, abuso o vulneración a los derechos de los niños, niñas y adolescentes, mujeres y adultos mayores y discapacitados.
7. Verificar el desarrollo de actividades económicas, comerciales, industriales, de prestación, venta o depósito de bienes o servicios contrarios a la ley o reglamento.
8. Cuando se adelante obra en un inmueble, para determinar el cumplimiento de las normas en materia de usos de suelo, obras o urbanismo.
9. En establecimientos públicos o de comercio o en inmuebles donde se estén desarrollando obras o actividades económicas, cuando se requiera practicar diligencia o prueba ordenada en un procedimiento de Policía, para utilizar un medio o para ejecutar una medida correctiva de Policía.
PARÁGRAFO 1o. La orden de ingreso a inmueble deberá ser escrita y motivada. Así mismo, deberá levantarse un acta en la que conste el procedimiento de Policía adelantado. El funcionario que autorizó el ingreso al inmueble deberá enviar de inmediato la orden de ingreso y el acta al Ministerio Público. Podrán utilizarse y enviarse otros medios de documentación del procedimiento.
PARÁGRAFO 2o. El ingreso a un inmueble deberá realizarse de manera respetuosa, tanto con las personas como con sus bienes. En caso de oposición a la orden de ingreso, la autoridad podrá hacer uso de la fuerza de manera excepcional y proporcional a los actos opuestos.
PARÁGRAFO 3o. Para la práctica de pruebas los gobernadores y alcaldes podrán disponer comisión para el ingreso al inmueble determinado.
PARÁGRAFO 4o. Si de manera circunstancial o por descubrimiento inevitable en el procedimiento, se encuentran elementos que justifiquen la iniciación de una acción penal, la autoridad de Policía informará al personal uniformado de la Policía Nacional o a la Policía Judicial para que inicie el procedimiento estipulado en el Código de Procedimiento Penal.
ARTÍCULO 163. INGRESO A INMUEBLE SIN ORDEN ESCRITA. La Policía podrá penetrar en los domicilios, sin mandamiento escrito, cuando fuere de imperiosa necesidad:
1. Para socorrer a alguien que de alguna manera pida auxilio.
2. Para extinguir incendio o evitar su propagación o remediar inundación o conjurar cualquier otra situación similar de peligro.
3. Para dar caza a animal rabioso o feroz.
4. Para proteger los bienes de personas ausentes, cuando se descubra que un extraño ha penetrado violentamente o por cualquier otro medio al domicilio de estas personas.
5. Cuando desde el interior de una casa o edificio se proceda por la vía de hecho contra persona o propiedad que se halle fuera de estos.
6. Para proteger la vida e integridad de las personas, si en el interior del inmueble o domicilio se están manipulando o usando fuegos pirotécnicos, juegos artificiales, pólvora o globos sin el debido cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.
PARÁGRAFO 1o. El personal uniformado de la Policía Nacional que realice un ingreso a inmueble sin orden escrita, de inmediato rendirá informe escrito a su superior, con copia al propietario, poseedor o tenedor del inmueble, donde conste la razón por la cual se realizó el ingreso. Si el propietario, poseedor o tenedor considera que no había razón para el ingreso o que se hizo de manera inapropiada, podrá informar a las autoridades competentes. En todo caso, previo al ingreso al inmueble, las personas podrán exigir la plena identificación de la autoridad a fin de evitar la suplantación, verificación a realizar mediante mecanismos provistos o aceptados por la autoridad policial.
PARÁGRAFO 2o. El personal uniformado de la Policía Nacional, por razones propias de sus funciones, podrá ingresar sin orden escrita a un bien inmueble cuando esté abierto al público”.
1. Mario Felipe Daza Pérez acusa de inconstitucionales los parágrafos 1º y 2º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, por considerar que contravienen los derechos a la libertad personal y a la inviolabilidad de domicilio consagrados en el artículo 28 de la Constitución Política. Sostiene que además de las seis situaciones específicas en las cuales la Policía puede ingresar a los domicilios sin orden judicial, previstas en la primera parte del artículo 163, los citados parágrafos establecen la posibilidad de que también se lleve a cabo “por cualquier otra situación que crea pertinente”. En su opinión, “esto no se debe permitir, porque las causales deben ser explícitas”, tal como la Corte Constitucional lo ha determinado, por ejemplo, en la Sentencia C-519 de 2007.
2. Por su parte, Jonathan Alfonso Parra Forero afirma que el conjunto de disposiciones demandadas, que regulan (i) el traslado por protección (arts.149 y 155 de la Ley 1801 de 2016), (ii) el ingreso a inmueble sin orden escrita (arts. 149 y 163 ídem) y (iii) el ingreso a inmueble con orden escrita (arts. 149 y 162 ídem) infringen los derechos a la libertad personal, a la inviolabilidad de domicilio, a la restricción de estos únicamente en virtud de orden de autoridad judicial, a la intimidad familiar y personal y al buen nombre de las personas, establecidos en el artículo 28 de la Carta Política. El demandante, sin embargo, desarrolla el cargo solo por infracción de los tres primeros mandatos constitucionales.
2.1. Afirma que el traslado por protección desconoce la garantía constitucional de que toda privación de la libertad se encuentre precedida de mandamiento escrito emitido por autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley. Con fundamento en la sentencia C-239 de 2012, precisa que la única excepción a la regla anterior está dada por los casos de flagrancia, en cuyos supuestos la libertad de una persona puede ser restringida sin orden judicial, aunque la diligencia está sometida a revisión posterior por parte del juez de control de garantías.
2.2. En relación con las medidas de ingreso a inmueble sin orden escrita y de ingreso a inmueble precedido de mandamiento escrito, señala que los mismos argumentos expuestos con anterioridad resultan aplicables. Considera, además, que tales medios de policía conculcan la intimidad personal y familiar y el buen nombre, en la medida en que los servidores de policía no tienen límites legales al llevarlos a cabo. Con base en las Sentencias C-1024 de 2002 y C-519 de 2007, indica que, si bien los citados derechos no son absolutos, pues admiten ciertas restricciones fundadas en intereses superiores, en todo caso las medidas siempre deben estar sometidas a un cuidadoso y exhaustivo análisis de juez, para establecer la razonabilidad de la intromisión en el ámbito privado.
Añade que, incluso en el régimen procesal penal y en el artículo 250.2 C.P. se prohíben los registros, allanamientos o incautaciones al domicilio, residencia o lugar de trabajo, sin la orden escrita del Fiscal General de la Nación o su delegado, y por motivos previamente definidos en la ley. En estos casos, sin embargo, la diligencia se somete al respectivo control por el juez de garantías, con el fin de establecer su legalidad formal y material.
2.3. El actor sostiene que el ingreso a inmueble con mandamiento escrito de los alcaldes municipales vulnera la Constitución, pues desconoce la órbita funcional de las autoridades judiciales y atribuye competencias a un servidor administrativo, que ni constitucional ni legalmente le corresponden.
Estima que para proceder con dicha medida es obligatoria la orden escrita emitida por el juez, quien evalúa críticamente su necesidad, proporcionalidad y razonabilidad. En cambio, señala que la norma autoriza a la Policía Nacional a ingresar a un inmueble, sin la autorización del morador ni orden judicial y solamente con sujeción a causales “precarias” y ambiguas, que dejan la puerta abierta a eventuales extralimitaciones y abusos de autoridad, con violación del derecho a la libertad personal. En tanto se infringen los requisitos para la restricción a esta garantía, asevera que también se desconoce el debido proceso, tanto en el escenario administrativo como “en el eventual judicial”.
Con fundamento en los anteriores argumentos, el actor solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 149 (parcial), 155, 162 y 163 de la Ley 1801 de 2016 y, en razón de la trascendencia de la demanda, se convoque a una audiencia pública, para que ciudadanos las organizaciones no gubernamentales puedan ser oídas.
Intervenciones de instituciones oficiales
1. El Ministerio del Interior intervino dentro del presente proceso para respaldar la solicitud de inexequibilidad de las normas impugandas.
1. Indica que las causales que justifican la aplicación del traslado por protección, el ingreso a inmuebles sin orden judicial y el ingreso a inmueble precedido de mandamiento escrito se encuentran “en los límites” de las conductas punibles y, en ese sentido, dejan al arbitrario de la Policía la definición de aquellas situaciones que exigen intervención de las autoridades judiciales, como ocurre con los preceptos contenidos en los parágrafos 1 y 5 del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016.
En su criterio, de los citados, el primer parágrafo era innecesario, pues existen normas que sancionan la violencia contra servidor público. La regla, para el Ministerio, deja a la discrecionalidad del servidor de policía la definición del instrumento a aplicar, lo cual puede desembocar en violaciones desproporcionadas e irrazonables del derecho a la libertad personal. La misma consideración aplica, desde su punto de vista, a los casos en los cuales se permite a la Policía definir cuándo los estados de alteración de la consciencia hacen necesaria la adopción de la medida.
2. La entidad interviniente asevera que las normas cuestionadas conllevan otros riesgos, pues en la realidad no existen en todos los municipios del país las redes de protección a las que ellas se refieren y, en tanto los lugares a donde serán trasladadas las personas serán definidos por las alcaldías, se crean potestades imprecisas y contradictorias con el resto de la regulación, por cuanto no se señalan expresamente las condiciones que deben tener esos espacios y, así mismo, las demás previsiones indican que el traslado por protección debe efectuarse a instituciones hospitalarias, con fines de protección y restablecimiento de su salud (física o mental).
3. Con base en los anteriores argumentos, el interviniente solicita a la Corte declarar la “inconformidad a la Constitución” de los artículos 149 (inciso 6º) y 155 de la Ley 1801 de 2016.
2. Ministerio de Defensa
1. El Ministerio de Defensa intervino dentro del presente trámite de constitucionalidad para solicitar a la Corte, en primer término, un pronunciamiento inhibitorio y, subsidiariamente, declarar la constitucionalidad de las normas acusadas.
2. Luego de citar jurisprudencia de esta Corporación sobre los requisitos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad para provocar un pronunciamiento de fondo, el interviniente señala que los cargos formulados carecen de claridad, certeza, suficiencia, pertinencia y especificidad. Afirma que el planteamiento de los demandantes, sobre la inconstitucionalidad de las tres modalidades de policía impugnadas, se basa en la genérica consideración de que se requiere la orden judicial para su realización y en una fusión inapropiada de las normas penales con las del Código Nacional de Policía y Convivencia.
Argumenta que se confunden los allanamientos del campo del derecho penal y el ingreso a inmuebles en el plano del derecho de policía y que, en términos generales, el legislador actuó en uso de su libertad de configuración normativa, para dar aplicación a los mandatos constitucionales. Agrega que en la demanda falta un concepto claro de la violación, suficiencia argumentativa y precisión conceptual, por lo cual, los cargos no pueden ser objeto de análisis de fondo y, en consecuencia, la Corte debe inhibirse de emitir pronunciamiento. El Ministerio, en todo caso, puso de manifiesto las siguientes razones en defensa de las disposiciones acusadas.
3. Luego de exponer ampliamente algunos conceptos de la jurisprudencia constitucional sobre el derecho de policía y la teleología y características del traslado por protección, indica que el legislador buscó dar respuesta en el diseño de esta figura a los reparos que la Corte Constitucional realizó a la institución similar, del Decreto Ley 1355 de 1070, denominada retención transitoria, en la Sentencia C-720 de 2007. Así, presenta un cuadro comparativo entre, por un lado, las condiciones que fijó la Corte, en la citada Sentencia, para la aplicación provisional de la retención transitoria y, por otro lado, las previsiones contenidas en el traslado por protección de la Ley 1801 de 2016, y concluye que el legislador observó las primeras a cabalidad en la construcción de la nueva medida.
Asegura, además, que el traslado por protección no es aplicable de forma subjetiva ni a discreción por el uniformado, pues, conforme al artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 que lo prevé, en concordancia con el artículo 205 de la misma Ley, corresponde a los alcaldes el establecimiento de los centros de protección a donde serán enviadas las personas objeto de la medida y los mismos deberán ser vigilados por el Ministerio Público, en virtud de mandatos contemplados en el mismo Código Nacional de Policía y Convivencia.
4. En relación con el ingreso a inmueble precedido de orden escrita de los alcaldes, el interviniente señala que el cargo se basa en una lectura “penalista y centrada en la reserva judicial” del problema, descontextualizada del derecho y de la ciencia de policía y, por lo tanto, de la esencia preventiva y administrativa de la Ley 1801 de 2016. Con base en la Sentencia C-024 de 1994, precisa que el contexto preventivo, avalado por la Corte, siempre ha existido en la legislación de policía, tanto en el anterior como en el actual Código y, a partir de otras decisiones de la jurisprudencia constitucional, sustenta que se han permitido en varias ocasiones que autoridades administrativas ordenen registros en domicilios, dada su finalidad de protección y prevención.
Destaca que los alcaldes tienen la obligación de motivar la orden escrita para el ingreso a inmuebles, lo que implica que su decisión no puede ser caprichosa sino que debe estar basada en medios, como quejas, querellas, videos, testigos, etc. En este sentido, en opinión del Ministerio, al contrario de lo argumentado por el actor, sí existen formalidades para la emisión del citado mandamiento escrito.
5. En lo relativo a la medida de ingreso a inmueble sin orden escrita, el interviniente pone igualmente de presente y transcribe varios apartes de la Sentencia C-176 de 2007, mediante la cual la Corte declaró la exequibilidad del artículo 83 del Decreto 1355 de 1970, cuyo contenido, afirma, es idéntico al ahora cuestionado, con la salvedad de su numeral 6º, agregado en la Ley 1801 de 2016. La entidad compara una vez más lo establecido en el Decreto 1355 de 1970, los fundamentos de la citada decisión y las reglas que enmarcan la nueva redacción de la figura, para demostrar que el ingreso excepcional al domicilio por parte de la Policía Nacional es acorde con la Constitución, a la luz de la jurisprudencia de la Corte. Indica que para lo anterior, este Tribunal se ha fundado en la necesidad de una rápida y urgente reacción de la Policía, dadas las específicas y extremas circunstancias que motivan la medida, y en el carácter relativo del derecho a la inviolabilidad del domicilio.
6. Por último, el Ministerio señala que, en relación con el argumento de que el parágrafo 1 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 establece, además de las seis situaciones específicas en las cuales la Policía puede ingresar a los domicilios sin orden judicial, la posibilidad de que también se lleve a cabo “por cualquier otra situación que crea pertinente”, considera que el demandante se equivoca. Afirma que la norma es clara, al señalar que el servidor de policía debe informar las razones de la realización del procedimiento, lo cual no puede interpretarse en el sentido de que ellas puedan ser diferentes a las indicadas en los citados seis numerales. Por el contrario, a su juicio, el propósito de la norma es que se deje consignado en un documento escrito cuál de ellas justificó el uso de la medida.
Considera que la disposición debe entenderse de forma sistemática, pues al indicar “el personal uniformado de la Policía Nacional que realice un ingreso a inmueble sin orden escrita”, hace alusión a todo el texto del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, denominado “ingreso a inmueble sin orden escrita”, que prevé seis razones, como justificación de su realización, “sin que pueda imaginar el actor que haya lugar para crear otras causales”.
7. Con arreglo a los anteriores argumentos, el Ministerio de Defensa solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos demandados.
1. La Defensoría del Pueblo envió escrito de intervención a la Corte para apoyar la inexequibilidad de las normas acusadas.
2. Luego de citar jurisprudencia de la Corte sobre la constitucionalidad de ciertos casos de ingreso a domicilio, con fines no penales, sin previa orden de autoridad judicial, la interviniente señala que en la Sentencia C-256 de 2008 se examinó una disposición, del Decreto 1355 de 1970, sobre la posibilidad administrativa de dictar mandamientos escritos para ingresar a inmuebles, muy similar a la ahora acusada. Sin embargo, precisa que mientras en esa oportunidad dicha atribución radicaba en los jefes de la Policía, en el artículo demandado en esta oportunidad, la potestad se les confiere a los alcaldes.
Por lo anterior, la Defensoría considera que la Corte debe estudiar y precisar si las causales contempladas como justificaciones para la emisión de mandamientos escritos de ingreso a inmuebles se enmarcan “dentro de la filosofía que inspira los allanamientos administrativos” y, de esta manera, determinar si los alcaldes, como autoridades administrativas, pueden ordenar registro de domicilios o de sitios abiertos al público. Así mismo, estima necesario que la Corte aclare las nociones de “domicilio” y de “sitios abiertos al público”, pues el legislador, afirma, la usa indistintamente en la norma impugnada.
No obstante lo anterior, al mismo tiempo, con arreglo el artículo 32 de la Ley 1801 de 2016, que permite distinguir entre lugares privados y lugares abiertos al público, y la jurisprudencia de la Corte sobre la protección del concepto amplio de domicilio, la Defensoría del Pueblo sostiene que el domicilio tiene un estándar de protección mayor al de los sitios de acceso público, de manera que el similar tratamiento que se les proporciona a los dos espacios en el artículo 162 de la Ley 1801, resulta contrario al artículo 28 de la Carta Política.
2. En lo relativo al ingreso a inmueble sin orden judicial, la interviniente señala que el contenido material de las causales para su procedencia estaba ya contenido en las homólogas causales previstas en el artículo 83 del Decreto Ley 1335 de 1979, cuya constitucional fue analizada en la Sentencia C-176 de 2008, por los mismos cargos que se proponen en esta oportunidad, de manera que, en su opinión, se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En cambio, considera que la autorización prevista en el parágrafo 2º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, para que la Policía, “por razón de sus funciones”, pueda ingresar sin orden escrita a un inmueble abierto al público, desconoce la inviolabilidad del domicilio consagrada en el artículo 28 C. P.
A su juicio, los allanamientos administrativos obedecen a ciertos eventos específicos definidos en la ley, que delimitan la actuación de la respectiva autoridad. Por el contrario, considera que la referida justificación (“por razón de sus funciones”) es general, ambigua e indeterminada y no ofrece un parámetro claro y objetivo que precise a la autoridad en qué casos puede llevar a cabo dicha medida. Subraya, además, que esto contrasta con la taxatividad de las circunstancias de procedencia del ingreso sin orden judicial y del ingreso con mandamiento escrito del alcalde, previstos en la misma Ley 1801 de 2016.
3. En cuanto al traslado por protección, la interviniente considera que el artículo que la prevé revive la “retención transitoria” contenida en el antiguo Código de Policía y, aunque solucionó algunos de los problemas que, según la Sentencia C-720 de 2007, presentaba con anterioridad, sigue siendo problemática frente a la garantía de los derechos fundamentales del afectado y, por ende, es incompatible con la Constitución Política.
Argumenta que si bien el traslado no podrá ser mayor a 12 horas, la norma acusada no aclara que deba cesar cuando el retenido supere el estado de excitación o embriaguez o cuando una persona responsable pueda asumir su protección. Esto, a pesar de que la medida afecta la libertad personal y la libertad de circulación del afectado (arts. 24 y 28 CP) y, una vez han cesado las circunstancias que dieron motivo a su utilización, no existen razones para que la persona continúe retenida. De otro lado, la interviniente sostiene que el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 no prevé reglas especiales y diferenciales para los casos en que el traslado se aplique a niños, niñas y adolescentes, pese a que así lo ordenó la Corte en la Sentencia C-720 de 2007, en razón de su vulnerabilidad.
Así mismo, la Defensoría del Pueblo señala que la norma tampoco precisa que los sujetos de especial protección constitucional sólo podrán ser conducidos a lugares donde se atienda su situación, por lo cual desconoce el derecho a la igualdad material. Finalmente, estima que el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 emplea unas expresiones constitucionalmente problemáticas. Ejemplifica que uno de los eventos que da origen al traslado por protección consiste en que la persona “deambule en estado de indefensión o de grave alteración del estado de conciencia por aspectos de orden mental”. Esta expresión, en su criterio, podría interpretarse en el entendido que las personas con discapacidad intelectual representan un riesgo para la vida e integridad de ellas mismas o de terceros y, por esta razón, deben ser objeto del traslado, comprensión contraria a sus derechos fundamentales amparados por la Constitución.
4. Con fundamento en las razones anteriores, la Defensoría del Pueblo solicita a la Corte “[a]clarar la naturaleza de las categorías “domicilio” y de “sitios abiertos al público” y declarar la inexequibilidad del término “domicilios o de” contenido en el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016”; [d]eclarar la inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016; [d]eclarar la inexequibilidad de la expresión “traslado por protección” consagrada en el numeral 1º del inciso 6º del artículo 149 de la Ley 1801 de 2016 y [d[eclarar la inexequibilidad del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016”.
4. Fiscalía General de la Nación
1. La Fiscalía General de la Nación intervino dentro del presente trámite para solicitar a la Corte que se inhiba de emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
2. Luego de hacer referencia a las exigencias formales que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, debe cumplir un cargo de inconstitucionalidad para ser analizado de fondo, la interviniente considera que la demanda correspondiente al expediente D-11717, si bien señala las normas legales acusadas y las disposiciones superiores presuntamente infringidas, así como la competencia de la Corporación, no formula un cargo que satisfaga los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, en orden a sustentar la alegada infracción a la Constitución.
2.1. Afirma que, según el actor, el parágrafo 1 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 establece, además de las seis situaciones específicas en las cuales la Policía puede ingresar a los domicilios sin orden judicial, la posibilidad de que también se lleve a cabo “por cualquier otra situación que crea pertinente”. Sin embargo, a su juicio, este argumento carece de certeza, en la medida en que de la citada norma no se puede interpretar que se otorguen facultades a la Policía Nacional para ingresar a un inmueble sin autorización “cuando a bien tenga”. Para la interviniente, la norma solo prevé el procedimiento que debe adelantar la Policía Nacional luego de ingresar a un inmueble sin orden escrita, en todo caso, a partir de las causales previstas en el referido artículo.
2.2. Del mismo modo, la Fiscalía considera que el cargo no es específico, por cuanto los argumentos presentados para demostrar la inconstitucionalidad de las disposiciones atacadas son vagos y abstractos, se sustentan en deducciones del actor y, en consecuencia, no explican la presunta violación a la Constitución. Igualmente, considera que resultan impertinentes, pues se fundan en puntos de vista del actor respecto de la interpretación de los parágrafos cuestionados. En consecuencia, en su opinión, las razones presentadas no son suficientes para llevar a cabo un análisis de constitucionalidad y solicita a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo.
3. En relación con la demanda correspondiente al expediente D-11760, la interviniente estima que los cargos planteados tampoco cumplen los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia.
3.1. Asevera que el argumento de la impugnación no satisface el requisito de certeza, porque sostiene que el traslado por protección implica una privación de la libertad para la cual se precisa de orden escrita de autoridad judicial, con lo cual ignora que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, las normas que establecen restricciones a la libertad, con carácter preventivo o protector, proferidas por una autoridad administrativa, no son prima facie contrarias a la reserva judicial que consagra el artículo 28 de la Constitución.
Así mismo, indica que, contrario a lo que señala el actor, no es cierto que el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 permita a la Policía establecer discrecionalmente cuándo una persona se encuentra en estado de indefensión o grave alteración, pues la norma precisa las circunstancias que permiten identificar esas situaciones, las cuales no quedan, entonces, al arbitrio del servidor de policía. De igual forma, la interviniente asevera que la acusación no es pertinente ni suficiente, dado que no resulta posible realizar una confrontación objetiva entre las normas constitucionales supuestamente vulneradas y el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016.
3.2. Respecto de la impugnación contra la medida de ingreso a inmueble mediado de orden escrita de los alcaldes, por supuesta violación de la reserva de orden judicial, la Fiscalía General de la Nación considera que el cargo carece de certeza, pertinencia y suficiencia, en tanto resulta impreciso, subjetivo y vago y no explica la infracción constitucional denunciada. En el mismo sentido, señala que la censura a la medida de ingreso a domicilio sin orden escrita, por supuesto desconocimiento de la necesidad de orden judicial, no cumple el requisito de certeza, por cuanto la Corte ha admitido limitaciones, adecuadas, necesarias y proporcionales de la Policía al citado derecho, en aras de proteger otras garantías constitucionales.
3.3. En el mismo sentido, considera que la acusación por indeterminación de las causales de procedencia del ingreso sin orden escrita no constituye un cargo de inconstitucionalidad, dado que no se provee una explicación de las razones por las cuales se deduce esa amplitud, ni las posibles interpretaciones ambiguas de las mismas. De este modo, señala que los razonamientos del demandante son apreciaciones subjetivas que, a su vez, hace que también resulten impertinentes e insuficientes, por cuanto no logran generar una duda mínima sobre la constitucionalidad del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016.
3.4. Finalmente, señala que el traslado por protección ya fue estudiado por la Corte, bajo la figura de la retención transitoria del Código de Policía anterior, en las Sentencias C-199 de 1998 y C-720 de 2007 y, en todo caso, la nueva redacción de esa medida de policía supera el test estricto de proporcionalidad, a la luz de las pautas establecidas en las citadas providencias. Así mismo, indica que lo propio ocurre con el ingreso a inmuebles sin orden escrita y el ingreso a inmueble precedido de mandamiento escrito, a partir de los fundamentos expresados en las Sentencias C-176 de 2007, C-519 de 2007 y C-256 de 2008. En este orden de ideas, afirma que los tres medios de policía indicados resultan compatibles con la Constitución.
4. Con base en los anteriores argumentos, la Fiscalía solicita a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
5. Policía Nacional
1. El Secretario General de la Policía Nacional interviene ante la Corte, con el fin de solicitar que se emita decisión inhibitoria, por carencia de aptitud sustantiva de los cargos y, en su defecto, se declare la exequibilidad de las normas acusadas.
2. Con fundamento en jurisprudencia constitucional, sobre los requisitos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad para provocar una decisión de fondo, el interviniente considera que los cargos planteados carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Indica que uno de los demandantes plantea forma meramente genérica que las normas impugnadas son inconstitucionales por violación a la reserva judicial y, de otro lado, mezcla conceptos del derecho de policía con reglas del derecho penal, de manera que el cargo incumple el requisito de claridad.
Así mismo, sostiene que los argumentos de la demanda confunden el sentido y finalidad de medidas propias de las actividades de policía, como el ingreso a inmueble sin orden escrita, no para privar de la libertad sino por razones de protección a bienes o personas en virtud del principio de solidaridad social, con diligencias que se desarrollan en el marco del proceso penal, como los allanamientos realizados en busca de elementos materiales probatorios y con fines incriminatorios, todo lo cual hace que los cargos carezcan de especificidad, pertinencia y suficiencia.
3. De otra parte, la interviniente reproduce los mismos argumentos presentados por el Ministerio de Defensa, atrás sintetizados, para defender la constitucionalidad de las normas demandadas. Con fundamento en los argumentos expuestos, la Policía Nacional solicita a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo y, en su defecto, declarar la exequibilidad de los artículos impugnados.
6. Ministerio de Justicia
1. El Ministerio de Justicia envió escrito de intervención a la Corte, para solicitar una decisión inhibitoria por ineptitud sustantiva de los cargos y existencia de cosa juzgada material respecto de algunas de las normas acusadas, así como para defender la constitucionalidad de las disposiciones objeto de impugnación.
2. Sostiene que los cargos contenidos en las dos demandas carecen del requisito de certeza, por cuanto no plantean una verdadera confrontación entre la norma legal acusada y los mandatos constitucionales que se estiman infringidos. De la misma manera, considera que los argumentos que los sostienen que no cumplen las exigencias de especificidad y pertinencia, en la medida en que solamente se basan en hipótesis, reproches, reproches y afirmaciones subjetivas, tales como “resulta vergonzoso es que crea otras causales además de las descritas y abiertas", o "las facultades que se establecen en cabeza de la Policía Nacional, impiden y menoscaban el ejercicio de los derechos protegidos por la Constitución y la ley, entre los que se encuentran principalmente...”.
3. En todo caso, el Ministerio proporciona varios argumentos en defensa de la constitucionalidad de las normas censuradas.
3.1. Luego de exponer un cuadro comparativo entre las regulaciones del ingreso a inmueble con orden escrita en el anterior Código de Policía y en el actual régimen, manifiesta que la nueva redacción de la figura es más clara que la anterior, en especial al establecer que son los alcaldes quienes emiten el respectivo mandamiento escrito, a partir de la interpretación que la Corte realizó en la Sentencia C-024 de 1994, de la expresión “jefes de policía” contenida en la norma anterior.
De la misma manera, la interviniente hace un paralelo detallado entre las causales para el ingreso a inmueble contenidas en la norma anterior y en la actual y considera que las nuevas contienen elementos más garantistas en términos de los riesgos o peligros inminentes que justifican la adopción de la medida. Así mismo, sostiene que las nuevas causales incluidas en la regulación demandada buscan resguardar los derechos de personas de especial protección constitucional, derechos colectivos y la efectividad de las medidas de policía.
3.2. En cuanto a las reglas que deben seguir los servidores de policía luego de ingresar a un domicilio sin orden escrita, previstas en el parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, la interviniente señala que el legislador solamente incorporó las advertencias que la Corte Constitucional realizó en la sentencia C-176 de 2007, al analizar la constitucionalidad de la misma institución, prevista en el artículo 83 del Decreto Ley 1355 de 1970. Considera, adicionalmente, que la medida contenida en la norma acusada es de carácter excepcional y su finalidad constitucionalmente razonable y necesaria, por cuanto permite la reacción oportuna, rápida y efectiva de la Policía Nacional, ante situaciones excepcionales de riesgo para la vida e integridad de las personas, definidas por el legislador y avaladas por la jurisprudencia constitucional.
3.3. Por último, en lo que hace relación al traslado por protección, la interviniente cita la Sentencia C-199 de 1998, en la cual la Corte avaló en términos generales la homóloga institución de la retención transitoria, y sostiene que la nueva medida recoge de manera más específica y garantista la finalidad de protección que se establecía en la anterior regulación.
4. Con fundamento en las anteriores razones, el Ministerio de Justicia solicita a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda y, subsidiariamente, declarar la existencia de cosa juzgada material sobre el contenido normativo del inciso y los cinco primeros numerales del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, así como la exequibilidad del numeral 6 y del parágrafo 1º del mismo artículo 163 y de los artículos 149, 155 y 162 ídem.
Intervenciones de instituciones académicas
7. Universidad del Rosario.
1. La Universidad de Rosario intervino dentro del presente proceso para respaldar la solicitud de inexequibilidad de las normas acusadas.
2. Señala que el traslado por protección faculta a la Policía Nacional para que, de forma desmedida y arbitraria, retenga a una persona sobre la base de consideraciones subjetivas y sin necesariamente encontrarse incursa en una conducta delictiva o contravencional, lo cual implica una restricción evidente a la libertad personal, que solo puede ser limitada por autoridad competente y con las formalidades establecidas en la ley. A su juicio, si bien la medida tiene un fin de protección, de la misma persona o de la comunidad, son suficientes las atribuciones que actualmente detenta la Policía, pues muchos de los supuestos que el plantea le artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 consisten en la comisión de delitos y de situaciones de indefensión del afectado, en las cuales la Policía tiene la obligación de brindarle la atención requerida.
3. Por otro lado, la interviniente considera que el ingreso a inmueble con mandamiento escrito de los alcaldes es inconstitucional, pues muchas de las situaciones que habilitan la expedición de esa orden se deben dar al interior de un proceso administrativo o judicial y conforme a las reglas propias de cada juicio, con respeto de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción.
3. En lo que hace relación al ingreso al inmueble sin orden escrita, la entidad plantea que la mayoría de circunstancias establecidas en el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, que facultan a los servidores de Policía para adelantar ese procedimiento, constituyen excepciones a la inviolabilidad de domicilio, fundadas en la protección de los derechos fundamentales de las personas, que ya han sido reguladas en la Constitución y en el marco del derecho penal. En todo caso, afirma que la disposición es inconstitucional, por cuanto se deja de lado los controles judiciales y reduce la protección a un simple informe y al criterio interpretativo del agente de policía.
4. Por lo anterior, la institución educativa solicita a la Corte declarar inexequibles las disposiciones acusadas.
8. Universidad Libre de Colombia.
1. El Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre intervino dentro de esta actuación para defender la constitucionalidad de las normas acusadas, con excepción del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, el cual considera contrario a la Carta Política.
2. Sostiene que la regulación del traslado por protección es acorde con el orden constitucional, pues constituye una medida adecuada, proporcional y razonable para el mantenimiento del orden público y el amparo de los derechos a la vida y a la integridad de las personas.
3. Por el contrario, el interviniente señala que la medida de ingreso a inmuebles con mandamiento escrito de los alcaldes es contraria a la Constitución, en la medida en que, conforme a los mandatos de la Carta, se prescribe reserva judicial para la expedición de una orden de esa naturaleza. De la misma manera, indica que, de conformidad con el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, debe enviarse al Ministerio Público la orden de ingreso y el acta en la cual conste el procedimiento realizado por la Policía. Sin embargo, a su juicio, el Código de Policía no le concede al Ministerio Publico la facultad para revocar actuaciones o hacer control efectivo sobre ellas, competencia que, señala, le correspondería a un juez de la República.
En el mismo sentido, desde su punto de vista, el parágrafo 3º del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, que establece la posibilidad de disponer comisiones para la práctica de pruebas, es ambiguo, abierto y riesgoso, en la medida en que “se podría comisionar al alcalde, al gobernador o cualquier otra autoridad”, con lo cual se amplía el margen de competencias atribuidas por la Constitución a las referidas autoridades municipales y departamentales.
4. Por último, el Observatorio sostiene que el ingreso a inmuebles sin mandamiento escrito es constitucional, pues si bien el margen de configuración normativa del legislador es limitado, por cuanto compromete el derecho a la libertad del afectado, la medida es proporcional en comparación con los fines imperiosos, asociados a la protección de derechos, que pretende alcanzar.
5. De este modo, el interviniente solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos 149, 155 y 163 de la Ley 1801 de 2016 y, a su vez, declarar inexequible el artículo 162 de la misma Ley, sobre el ingreso a inmuebles con orden escrita.
9. Universidad Industrial de Santander.
1. La Escuela de Derecho de la Universidad Industrial de Santander intervino dentro del presente proceso para justificar la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas.
2. La interviniente sostiene que el ingreso a inmueble sin orden escrita es inconstitucional, debido a que implica la limitación del derecho a la libertad personal, sin sujeción al artículo 28 C.P., según el cual, la intervención al domicilio exige mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley.
3. Por otro lado, sostiene que la norma en la cual se contempló el traslado por protección es ambigua y “deja muchos vacíos”, no prevé qué ocurre si las personas manifiestan su voluntad de no ser trasladadas por los servidores de policía o de qué manera “un oficial de policía está en la capacidad de determinar cuándo una persona puede llegar a causar un posible daño a terceros, sin que se pueda predecir el comportamiento de los mismos, o qué grado debe tener la alteración de conciencia en una persona, para que esta sea objeto de detención por parte de los policías so pretexto de su propia protección”.
La norma, en consecuencia, según la interviniente, podría dar lugar a abusos de autoridad, por cuanto son los policías mismos quienes determinan la ocurrencia de las causales contenidas en la norma, ni siquiera con autorización o conocimiento previo del Ministerio Público. En el mismo sentido, la interviniente señala que, en la práctica, la aplicación de la medida puede ser problemática, pues ni la Policía ni las Administraciones cuentan con sitios para el traslado y “retención” de las personas incursas en los supuestos contemplados en el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, de manera que estos terminarán en estaciones de Policía, recluidos con aquellas personas que se encuentran en privación de la libertad, dentro del marco de una actuación penal.
4. Por las anteriores razones, la institución educativa solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las normas que prevén el traslado por protección y el ingreso a inmueble sin orden escrita.
10. Universidad de Ibagué.
1. La Universidad de Ibagué intervino dentro del presente juicio para respaldar la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas.
2. La interviniente argumenta que la protección del derecho a la libertad personal fue entregada a las autoridades judiciales y que las únicas salvedades a este mandato están dadas (i) por la posibilidad de que la Fiscalía, en casos excepcionales, emita el respectivo mandamiento o (ii) por las situaciones flagrancia en que la autoridad de Policía puede restringir ese derecho sin orden judicial, aunque el procedimiento se someta, en todo caso, al control posterior por parte del Juez de Control de Garantías.
3. De otra parte, indica que el ingreso a inmueble con mandamiento escrito de los alcaldes invade “la órbita funcional de una autoridad judicial en cabeza de una autoridad administrativa, incluso abrogando funciones que ni constitucional ni legalmente tiene el primer mandatario municipal”. Así mismo, considera que se requiere siempre un examen ex ante o ex post de la medida, por el Juez de Control de Garantías, pues esta autoridad ha sido formada para la protección de las garantías fundamentales de las personas y es ella quien deben evaluar críticamente la necesidad, proporcionalidad y razonabilidad de la expedición de la citada orden.
Estima que pese a las sanas finalidad de la reforma, dejar en manos de una autoridad administrativa la expedición de un mandamiento de las anotadas características, conllevaría al desbordamiento de esas funciones administrativas que únicamente están instituidas, como en el caso de la fuerza pública, para garantizar la seguridad de los ciudadanos en su vida, honra y bienes. De otro lado, estima, significaría un retroceso, pues incluso en el marco del sistema procesal acusatorio, toda la labor de la Fiscalía General de la Nación es controlada por un juez de control de garantías, que facilita la separación de funciones y garantiza mayor transparencia e imparcialidad entre los diferentes órganos encargados de la administración de justicia.
Con base en las anteriores consideraciones, la interviniente solicitar a la Corte declarar la “exequibilidad condicionada de las normas cuestionadas, por ser violatorias de la Constitución Política, de los derechos a la libertad, intimidad y seguridad ciudadano”.
4.8. Intervención del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo –CCAJAR-
1. El CCAJAR interviene ante la Corte para cuestionar la aptitud sustantiva de algunos cargos y sustentar la inconstitucionalidad de una parte de las disposiciones impugnadas.
2. El interviniente argumenta que, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, el personal uniformado de la Policía Nacional que realice un ingreso a inmueble sin orden escrita, de inmediato debe rendir un informe escrito a su superior, donde conste la razón por la cual se realizó el ingreso. Este precepto, en su opinión, implica para el uniformado la obligación de justificar la decisión de realizar el procedimiento, pero, contrario a lo que afirma uno de los demandantes, no trae como consecuencia una ampliación de las causales de ingreso a inmueble sin orden escrita, ni faculta en abstracto al agente de policía a realizar el procedimiento “por cualquier razón”.
3. De otra parte, el CAJAR considera que, dentro del expediente D-11760, el demandante no formula un cargo apto contra las normas que consagran el registro de inmueble sin orden judicial y el registro de inmueble precedido de mandamiento escrito. Argumenta que la impugnación carece de claridad, pues “sustenta los problemas de constitucionalidad “del traslado por protección, y se introduce el tema de la inviolabilidad del domicilio como absolutamente distinto”. De igual forma, señala que el actor no ilustra concretamente de qué manera las disposiciones acusadas menoscaban la inviolabilidad de domicilio y tampoco controvierte ni fundamenta la acusación en reglas jurisprudenciales sobre la reserva judicial a la intervención del domicilio.
4. El interviniente considera, entonces, que el único cargo apto es aquel dirigido a cuestionar las disposiciones que consagran el traslado por protección, el cual respalda a partir de la transcripción de parte de la demanda que, también la propia ONG, formuló contra esa medida, dentro del expediente D-11670. El CCAJAR afirma que el traslado por protección: (i) se funda en unas causales indeterminadas, que menoscaban el principio de legalidad, (ii) vulnera la reserva judicial, pues no son las autoridades de policía quienes lo deciden y ejecutan, sin procedimientos previos ni recursos y sin las garantías del debido proceso, (iii) no se desarrolla con intervención obligatoria del Ministerio Público, de un juez o de una persona que pueda asistir a la personas trasladada, dentro de las 12 horas que puede durar la retención y (iv) tampoco se precisa el tipo de atención especializada, según la situación en la cual la persona se encuentre.
El interviniente somete el citado medio de policía citado a un juicio estricto de proporcionalidad, mediante el cual muestra fundamentalmente que, si bien podría tener una finalidad constitucional “legítima” a la luz de la jurisprudencia constitucional, no es idónea, pues el procedimiento de policía no tiene la entidad suficiente para solucionar la situación en la que se encuentran las personas trasladadas; no es necesaria, en la medida en que otros mecanismos de orden policivo, mucho menos invasivos que el traslado por protección, podrían lograr los mismo fines que este persigue. Por último, asevera que la medida no es estrictamente proporcional, por cuanto se producen restricciones de los derechos a la libertad personal y, sin embargo, no conduce necesariamente a una mayor protección de los derechos de terceros o de los suyos propios.
Como conclusión, el interviniente sostiene que el traslado por protección es más una sanción encubierta que una verdadera medida de protección, en tanto viola de manera injustificada los derechos s la libertad personal, al principio de estricta legalidad y las garantías mínimas del debido proceso constitucional. Con fundamento en las anteriores razones, solicita a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo en relación con los cargos por inviolabilidad de domicilio, dirigidos contra los parágrafos 1 y 2 artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, “y contra las expresiones: “ingreso a inmueble con orden escrita” e “ingreso a inmueble sin orden escrita, numerales 8 y 9 del inciso 6, del artículo 149, de la referida ley”.
Solicita, adicionalmente, declarar inexequible la expresión “traslado por protección” contenida en el numera 1, inciso 6, del artículo 149 y los artículos 155 y 157 de la Ley 1801 de 2016.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN (E)
1. En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, la Procuradora General de la Nación (E), mediante concepto 006228 del 11 de enero de 2017, solicita a la Corte declararse inhibida para emitir decisión de fondo, por ineptitud sustantiva de los cargos formulados. Subsidiariamente, solicita estarse a lo resuelto en la sentencia mediante la cual se resuelva la demanda del expediente D-11670, donde el Ministerio Público intervino para solicitar la exequibilidad de algunas de las disposiciones cuestionadas en este asunto.
2. En criterio de la Vista Fiscal, los actores señalan las normas acusadas, precisan las disposiciones constitucionales supuestamente infringidas y sustentan la competencia de la Corte para conocer de las acciones interpuestas. Sin embargo, a su juicio, los cargos planteados no cumplen con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia. Argumenta que las razones que sostienen la acusación contra las normas que contemplan el traslado por protección, el registro a inmueble sin orden escrita y con mandamiento escrito no son claras ni específicas, pues se basan “en un punto de vista sobre aquellas facultades, sin individualizar la razón constitucional de los cargos”.
3. De la misma manera, sostiene que es “insuficiente” la impugnación contra los parágrafos 1º y 2º, artículo 163, de la Ley 1801 de 2016, que prevé la obligación para los servidores de Policía de presentar un informe por escrito al superior jerárquico y al afectado, luego del ingreso a un inmueble sin orden judicial, en tanto la acusación no corresponde coherentemente a esas disposiciones, sino a otras normas de la Ley 1801 de 2016.
4. En todo caso, la Vista Fiscal considera que el traslado por protección, en la redacción que adoptó el legislador, está rodeado de un conjunto de garantías relevantes, de manera que no implica una sanción restrictiva de la libertad, ni supone una medida desproporcional e innecesaria, sino que es un mecanismo que obedece a situaciones taxativamente descritas en la misma ley y que tiende a ser de utilización restrictiva. Así mismo, subraya que no es equiparable a la detención o la captura, en la cual la Policía Nacional hace uso de la fuerza para someter la libertad de una persona, sino que es un medio de Policía para garantizar la convivencia de la ciudadanía.
5. En los anteriores términos, la Procuradora General de la Nación (E) solicita a la Corte que, de examinar las demandas de fondo, declare la exequibilidad de los artículos 149 y 155 de la Ley 1801 de 2016.
6.1. Competencia de la Corte
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la expresión acusada hace parte de una Ley de la República, en este caso, de la Ley 1801 de 2016.
2. Antes de indicar los eventuales problemas jurídicos que deben ser resueltos y la correspondiente estructura de la decisión, es necesario determinar la aptitud sustantiva de la demanda interpuesta contra los parágrafos 1º y 2º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, sobre el ingreso a inmueble sin orden de escrita (Expediente D-11717), pues varios intervinientes consideran que no cumple los requisitos mínimos para ser estudiada y solicitan a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo.
3. De la misma manera, se debe establecer previamente si existen decisiones de constitucionalidad sobre una o varias de las disposiciones acusadas en este proceso, que hayan hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, pues la Procuradora General de la Nación (E) pidió a la Sala decidir estarse a lo resuelto en la sentencia mediante la cual se decidiera la demanda correspondiente al Expediente D-11670, donde había solicitado la exequibilidad de normas, a la postre también demandadas en este asunto.
6.2.1. Requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad
4. De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
5. A la luz de lo anterior, una de las exigencias de las demandas de inconstitucionalidad consiste en la formulación de uno o varios cargos contra las normas legales que se impugnan, por desconocimiento de las disposiciones constitucionales que se consideran infringidas. En este sentido, la Corte ha considerado que los cargos deben reunir ciertos requisitos para que se ajusten a la naturaleza normativa, abstracta y comparativa del control que realiza la Corte y permitan comprender el problema de transgresión constitucional que se propone. Este presupuesto ha sido sintetizado en la necesidad de que los cargos sean claros, específicos, pertinentes, suficientes y satisfagan la exigencia de certeza.
La especificidad de los cargos supone concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración de que el enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la explicación de la manera en que esa consecuencia le es atribuible. Es necesario que los cargos sean también pertinentes y, por lo tanto, por una parte, que planteen un juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y una de jerarquía constitucional y, por la otra, que el razonamiento que funda la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal, política o moral.
Tampoco el cargo es pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de presunta ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición. Y, por último, la suficiencia implica que la demostración de los cargos contenga un mínimo desarrollo, en orden a mostrar la inconstitucionalidad que le imputa al texto demandado. El cargo debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado del acto político del legislador[1].
6.2.1.1. Inhibición en relación con la demanda contra los parágrafos 1º y 2º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 (Expediente D-11717)
6. El artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 regula el medio material de policía denominado “ingreso a inmueble sin orden escrita”. El artículo confiere a la Policía Nacional la potestad de penetrar en los domicilios, sin orden escrita, cuando existiere imperiosa necesidad, y establece seis situaciones en las cuales esta se configura[2].
A continuación, en el parágrafo 1º, el legislador señala que “el personal uniformado de la Policía Nacional que realice un ingreso a inmueble sin orden escrita, de inmediato rendirá informe escrito a su superior, con copia al propietario, poseedor o tenedor del inmueble, donde conste la razón por la cual se realizó el ingreso”. Así mismo, establece que “si el propietario, poseedor o tenedor considera que no había razón para el ingreso o que se hizo de manera inapropiada, podrá informar a las autoridades competentes” y que, en todo caso, “previo al ingreso al inmueble, las personas podrán exigir la plena identificación de la autoridad a fin de evitar la suplantación, verificación a realizar mediante mecanismos provistos o aceptados por la autoridad policial”. Por su parte, en el parágrafo 2º del mismo artículo, el legislador prevé: “el personal uniformado de la Policía Nacional, por razones propias de sus funciones, podrá ingresar sin orden escrita a un bien inmueble cuando esté abierto al público”.
7. Dentro del Expediente D-11717, el demandante acusa de inconstitucionales los dos anteriores parágrafos del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, contra los cuales plantea un solo cargo. Sostiene que, al exigir al servidor de policía dejar constancia de “la razón” que lo llevó a realizar el ingreso a inmueble sin orden escrita, la ley introduce una causal abierta para la justificación del procedimiento, adicional a las seis (6) causales expresamente previstas en el mismo artículo. En otros términos, considera que, en tanto la ley simplemente establece que la autoridad de policía deberá señalar meramente la “razón” general que motivó el procedimiento, la autoriza a penetrar en los domicilios, sin mandamiento escrito, no solo en los seis supuestos expresamente previstos en el artículo, sino además, “por cualquier otra situación que crea pertinente”. Esta autorización general de la norma, a su juicio, desconoce los derechos fundamentales a la libertad personal y la inviolabilidad de domicilio previstos en el artículo 28 de la Constitución Política.
8. La Fiscalía General de la Nación considera que el cargo carece de certeza, pues los citados parágrafos no son susceptibles de ser interpretados en el sentido de que otorgan facultades a la Policía Nacional para ingresar a un inmueble sin autorización “cuando a bien tenga”. Para la interviniente, la norma solo prevé el procedimiento que debe adelantar la Policía Nacional luego de ingresar a un inmueble sin orden escrita, en todo caso, a partir de las causales previstas en el referido artículo. En el mismo sentido, el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo considera que el cargo no es apto, en la medida en que la disposición impugnada no trae como consecuencia una ampliación de las causales de ingreso a inmueble sin orden escrita, ni faculta en abstracto al agente de policía a ejercer su actividad “por cualquier razón”.
Por su parte, el Ministerio de Defensa afirma que la norma es clara al indicar que la autoridad de policía debe informar las razones de su ingreso al domicilio, lo cual no puede interpretarse en el sentido de que ellas puedan ser diferentes a las indicadas en los citados seis (6) numerales. Por el contrario, a su juicio, el propósito de la norma es que se deje consignado en un documento escrito cuál de ellas justificó el uso de la medida. Advierte que la disposición debe entenderse de forma sistemática, de manera que el enunciado “el personal uniformado de la Policía Nacional que realice un ingreso a inmueble sin orden escrita” hace alusión a todo el texto del artículo 163, denominado “ingreso a inmueble sin orden escrita”, que prevé seis razones, como justificación de su realización, “sin que pueda imaginar el actor que haya lugar para crear otras causales”.
De manera más general, la Fiscalía General de la Nación considera también que el cargo carece de especificidad, por cuanto los argumentos presentados para demostrar la inconstitucionalidad de las disposiciones atacadas son vagos y abstractos, se sustentan en deducciones del demandante y, en consecuencia, no explican la presunta violación a la Constitución. Igualmente, considera que resultan impertinentes, pues se fundan en puntos de vista del actor respecto de la interpretación de los parágrafos cuestionados. El Ministerio de Justicia y del Derecho, por su parte, estima que la acusación no cumple las exigencias de especificidad y pertinencia, por cuanto se basa en hipótesis, reproches, reproches y afirmaciones subjetivas, tales como “resulta vergonzoso es que crea otras causales además de las descritas y abiertas", o "las facultades que se establecen en cabeza de la Policía Nacional, impiden y menoscaban el ejercicio de los derechos protegidos por la Constitución y la ley…”
9. La Sala comparte sustancialmente el criterio de los citados intervinientes, en el sentido de que el cargo bajo análisis exhibe una evidente carencia de certeza. El parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 establece el procedimiento a seguir por los servidores de policía una vez han llevado a cabo el ingreso a un inmueble sin orden escrita. La norma les fija la obligación de rendir un informe a su superior, con copia al propietario, poseedor o tenedor del inmueble, donde conste “la razón” por la cual se realizó el ingreso al inmueble. El demandante parte de la base de que el deber en cabeza de los servidores de policía, de expresar “la razón” que los condujo a realizar la diligencia implica, correlativamente, que la autoridad detenta la autoridad de emplear este medio de policía bajo cualquier justificación. Sin embargo, la interpretación del enunciado normativo que realiza el actor de ninguna manera se deriva de su texto
La razón o el motivo que el agente de policía debe plasmar en el citado informe no equivale, como lo considera el actor, a una cláusula general y amplia que lo habilite a invocar cualquier circunstancia como sustento para llevar a cabo el ingreso a un inmueble sin mandamiento escrito. Como lo plantea el Ministerio de Defensa, bajo una interpretación sistemática del artículo en el cual se encuentra inserto el precepto cuestionado, resulta claro que la circunstancia que debe ser expuesta por los servidores de policía, como razón para haber efectuado el ingreso al domicilio, hace referencia a las justificaciones previstas en los numerales del mismo artículo.
Según se indicó, en la primera parte, el artículo 163 confiere a la Policía Nacional la potestad de penetrar en los domicilios, sin orden escrita, cuando existiere imperiosa necesidad. Luego, la disposición contempla seis causales en las cuales se configura específicamente ese supuesto de necesidad que habilita la potestad de las autoridades de policía. A continuación, el legislador estableció dos parágrafos, el primero de los cuales prevé que después de realizar el ingreso al inmueble, las autoridades deberán elaborar el informe escrito, en el que deben dejar constancia de la razón que motivó el procedimiento. A partir de una interpretación conjunta de las partes que componen el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, con base en la cual todas ellas adquieren sentido, resulta claro que la justificación que debe ser consignada en el informe de policía se refiere a las causales expresadas, inmediatamente antes, en el mismo artículo.
De modo más específico, el legislador impone a los agentes de policía el deber de señalar las circunstancias de hecho, correspondientes a una de las causales previstas en el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, que motivaron el ingreso al inmueble. Es decir, la norma fija la obligación de que manifiesten o hagan mención por escrito, no a una de las abstractas causales previstas en el artículo, sino a los hechos susceptibles de ser subsumidos en alguna de ellas, que, en consecuencia, permitan justificar la realización del procedimiento. Esto explica que la ley no establezca simplemente la obligación para la Policía Nacional de invocar uno de los seis (6) supuestos de necesidad imperiosa contenidos en el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, sino la “razón” del ingreso, es decir, las circunstancias fácticas que, subsumibles en una de las causales, justifiquen la realización de la diligencia.
Por consiguiente, la disposición no admite el significado, ni tiene el alcance que le atribuye el demandante, en la medida en que, en lugar de contemplar una amplia y abierta cláusula general de justificación, que admita “cualquier razón” para el ingreso a inmueble sin orden escrita, establece en realidad un control administrativo a la actividad de las autoridades de Policía, que les impone el deber de justificar la decisión de haber empleado el medio material en mención. De manera específica, el precepto funciona como un límite al uso de la medida de ingreso a inmueble sin orden escrita, que se manifiesta en el deber de dejar constancia de las razones de hecho que, en correspondencia con una de las causales contenidas en el mismo artículo, motivaron la realización del procedimiento. Esto significa, en suma, que en oposición al planteamiento interpretativo del actor, no existen más causales o justificaciones legales para el ingreso a inmueble, adicionales a las seis (6) previstas en el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016.
En este orden de ideas, en tanto el sentido de la disposición del cual parte el actor no se deriva de su texto, el cargo de inconstitucionalidad carece de certeza.
10. El cargo, además, no satisface la exigencia de especificidad, debido a que, en gran parte como consecuencia del anterior problema, el demandante no logra demostrar una oposición objetiva y verificable entre el contenido de las disposiciones acusadas y la norma constitucional invocada. No se observa concreción ni puntualidad en la censura, ni tampoco una debida demostración de la inconstitucionalidad que, se alega, le es atribuible a las normas objeto de impugnación. Por último, la demanda carece de suficiencia, en razón de que la demanda se funda únicamente en el elemental planteamiento analizado y no ofrece adicionales argumentos o explicaciones tendientes a poner en evidencia la inconstitucionalidad que sostiene, de manera que no está en capacidad de generar una mínima duda sobre la incompatibilidad, con la Carta, de las disposiciones impugnadas.
11. Lo anterior lleva a la conclusión de que la demanda contra los parágrafos 1º y 2º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, correspondiente al Expediente D-11717, carece de aptitud sustantiva y, en consecuencia, la Corte deberá inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.
6.2.2. La cosa juzgada constitucional. Reiteración de jurisprudencia.
6.2.2.1. Los fines de la cosa juzgada constitucional
12. De conformidad con los artículos 243 C. P., 46 y 48 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y 22 del Decreto 2067 de 1991, las sentencias que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y ninguna autoridad puede reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.
13. De manera general, en virtud de la cosa juzgada constitucional, las decisiones adoptadas por la Corte, en cumplimiento de su función de garantizar la integridad y la supremacía de la Carta, adquieren valor jurídico o fuerza vinculante y se tornan definitivas, intangibles, incontrovertibles e inmutables y con efectos erga omnes[3].
14. La cosa juzgada constitucional se halla intrínsecamente relacionada con varios fines superiores. Garantiza la seguridad jurídica, la cual implica estabilidad, certeza y claridad en las normas jurídicas que confieren competencias, conceden derechos o permisos y asignan obligaciones, tanto de los ciudadanos, como de las autoridades públicas. Así mismo, salvaguarda la buena fe y la confianza legítima de los administrados, dado que obliga a la Corte a ser consistente con las decisiones adoptadas previamente e impide que casos semejantes sean estudiados y resueltos de modo distinto (art. 83 C. P.). Además, preserva la autonomía judicial, por cuanto impide que luego de examinado un asunto por la Corte, según las normas vigentes, pueda reabrirse de nuevo el debate (art. 228 C.P.).
La cosa juzgada, adicionalmente, asegura el principio de supremacía constitucional, en tanto las decisiones que definen la constitucionalidad de una norma y que, por ende, tienen el propósito de asegurar la integridad de la Carta, no pueden ser, como regla general, discutidas o enervadas con posterioridad. Por último, la cosa juzgada garantiza el derecho a la igualdad, pues el sentido y alcance de las leyes adquieren estabilidad luego de una decisión de la Corte, en especial cuando emite sentencias interpretativas, de exequibilidad condicionada[4].
La cosa juzgada, en consecuencia, resulta trascendental a los fines del Estado constitucional y democrático derecho, pues garantiza (i) la seguridad jurídica, (ii) la buena fe y (iii) la confianza legítima, salvaguarda la (iv) autonomía judicial y asegura (v) el principio de supremacía constitucional, así como (vi) el derecho fundamental a la igualdad en el acceso y la administración de justicia.
6.2.2.2. Cuatro tipos principales de cosa juzgada constitucional
15. La determinación de los efectos de la cosa juzgada constitucional, dentro del control jurisdiccional que lleva a cabo la Corte, implica la identificación del objeto sobre el cual recae ese efecto y la identificación de sus alcances. En el análisis de estos dos elementos, la jurisprudencia constitucional ha llevado a cabo una importante labor de clarificación conceptual, mediante la distinción entre varios tipos de cosa juzgada constitucional. Por lo que aquí interesa, la Corte ha distinguido entre, por un lado, (i) entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material y, por otro lado, (ii) entre cosa juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa.
16. La cosa juzgada formal recae sobre enunciados normativos cuya constitucionalidad ya ha sido juzgada por la Corte con anterioridad. Se impugna una disposición, es decir, un texto emanado del legislador que ha sido objeto de control constitucional en el pasado. Por el contrario, se predica la existencia de cosa juzgada material en los eventos en los cuales la demanda dirige el ataque, si bien no contra el mismo texto normativo examinado en una sentencia anterior, sí contra un contenido prescriptivo cuya constitucionalidad ya ha sido juzgado antes por la Corte, a partir de una disposición distinta[5].
La cosa juzgada formal recae sobre un artículo, un inciso, un numeral o un segmento de estos, constitucionalmente controlado en una ocasión precedente. En cambio, en la cosa juzgada material, el texto sometido a control mediante una demanda no ha sido examinado antes y, sin embargo, se considera que hay cosa juzgada porque expresa el mismo supuesto de hecho y la misma consecuencia jurídica, tiene los mismos destinatarios y los mismos ingredientes normativos de una regulación juzgada en una sentencia anterior. La cosa juzgada material supone que la constitucionalidad de un contenido normativo, que se desprende del texto ahora acusado, ha sido decidida en una decisión anterior[6].
17. Por otra parte, la cosa juzgada absoluta implica que una sentencia de la Corte resolvió definitivamente la constitucionalidad de una disposición y, por lo tanto, agotó cualquier otro debate ulterior al respecto. En contraste, se predica la cosa jugada relativa cuando la norma acusada ya ha fue analizada antes por la Corte, solo por uno o unos específicos cargos, en relación con los cuales su incompatibilidad con la Constitución no puede volver a discutirse. Mientras que en la cosa juzgada absoluta, como regla general, la resolución adoptada por la Corte implica la imposibilidad de que esta vuelva a ocuparse de examinar cualquier cargo contra la norma, en la cosa juzgada relativa la Corte debe volver a conocer las impugnaciones contra aquella, salvo que se funden en los mismos cargos ya resueltos con anterioridad[7].
En este orden de ideas, la Corte ha considerado que existe (i) cosa juzgada formal, cuando se impugna un enunciado normativo del legislador sobre el cual la Corte ya ha emitido previamente un juicio sobre su constitucionalidad y (ii) cosa juzgada material, en aquellos casos en los cuales se demanda, ya no la misma disposición lingüística, pero sí idéntico contenido regulatorio examinado en una sentencia anterior. Ha sostenido, además, que existe (iii) cosa juzgada absoluta si la decisión sobre la constitucionalidad de una disposición no puede ser discutida nuevamente, ni siquiera a partir de nuevos cargos, y (iv) cosa juzgada relativa, cuando la constitucionalidad de una norma fue resuelta respecto de un cargo específico, pero puede volver a ser examinada, a partir de otros cargos.
6.2.2.3. Los efectos de la cosa juzgada constitucional
18. A la luz de la anterior conceptualización, puede hacerse referencia a dos conjuntos de efectos de la cosa juzgada constitucional, dependiendo de si la decisión de la Corte fue de (i) inexequibilidad o de (ii) exequibilidad[8].
Efectos de la cosa juzgada constitucional, cuando la decisión es de inexequibilidad:
(i) Si la Corte declara inexequible un texto normativo y, por lo tanto, este es retirado del sistema jurídico, hay (i.i) cosa juzgada formal, pues la constitucionalidad de ese enunciado ya fue decidida y no puede ser controvertida y (i.ii) cosa juzgada absoluta, en la medida en que el debate sobre su constitucionalidad no puede ser reabierto, ni siquiera a partir de unos cargos distintos. La decisión de la Corte deberá ser, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la sentencia anterior[9].
Si se demanda, no un mismo texto ya declarado inexequible, pero sí otro del cual se desprende un contenido normativo idéntico al declarado inexequible en una sentencia anterior, existe (i.iii) cosa juzgada material, por tratarse de una regulación cuya inconstitucionalidad ya fue constatada y declarada[10]. La Corte deberá, por lo tanto, estarse a lo resuelto en la sentencia anterior y declarar la inexequibilidad de la disposición acusada.
Efectos de la cosa juzgada constitucional, cuando la decisión es de exequibilidad:
(ii) Si la Corte declara exequible un enunciado normativo, en caso de que sea demandado una vez más, por los mismos cargos analizados con anterioridad, habrá (ii.i) cosa juzgada formal, pues se impugna el texto legislativo ya declarado exequible antes, y (ii.ii) cosa juzgada relativa, pues no procede el nuevo pronunciamiento en razón de que el juicio de constitucional se formula con arreglo a los mismos cargos ya analizados[11]. En todos estos casos, la Corte deberá estarse a lo resuelto en la sentencia anterior y declarar su exequibilidad.
Si se demanda de nuevo, no el mismo enunciado declarado exequible en una sentencia dictada antes, pero sí un contenido normativo idéntico al estudiado en esa ocasión y por los mismos cargos analizados en dicha oportunidad, habrá, como regla general, (ii.iii) cosa juzgada material, por tratarse de una regulación que la Corte ya encontró conforme con la Carta Política en una decisión anterior, y (ii.iv) cosa juzgada relativa, pues un nuevo pronunciamiento no procede en razón de que la acusación de inconstitucionalidad contra la norma es idéntica a la ya examinada. La Corte deberá, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la sentencia anterior y declarar su exequibilidad[12].
La jurisprudencia constitucional ha considerado, sin embargo, que en estos últimos casos la ratio decidendi de la sentencia anterior podría no constituir una cosa juzgada sino meramente un precedente, del cual la Corte se podría apartar, mediante el ofrecimiento de argumentos con capacidad para demostrar que existen elementos normativos y de hecho que obligan a distinguir entre la regulación material juzgada en el pasado y la regulación material que ahora se propone juzgar. De esta manera, en los supuestos en los cuales un contenido prescriptivo ha sido declarado exequible en precedencia, existe la posibilidad de una sentencia de inexequibilidad con posterioridad[13].
19. En síntesis, (i) si una disposición ha sido declarada inexequible y, por ende, retirada del sistema jurídico, existe cosa juzgada formal, absoluta, pues no puede analizarse nuevamente la constitucionalidad del texto excluido, ni siquiera a partir de nuevos argumentos. (ii) Si un contenido normativo ha sido declarado inexequible, existe cosa juzgada material y, en principio, absoluta, pues la Corte no puede analizar una vez más la constitucionalidad de una regulación encontrada incompatible con la Carta, tampoco a partir de otros cargos. (iii) Si una disposición ha sido declarada exequible por unos específicos cargos, hay cosa juzgada formal, relativa, en la medida en que el texto legal no puede controlarse una vez más por los mismos argumentos y (iv) si un contenido prescriptivo ha sido declarado exequible, con arreglo a un cargo específico, por regla general, la Corte no puede pronunciarse de nuevo sobre esa norma, aunque tiene la posibilidad de apartarse de la decisión anterior, con la carga de ofrecer razones que justifiquen el cambio de precedente.
6.2.2.4. Existencia de cosa juzgada constitucional en relación con los artículos 149 (parcial) y 155 de la Ley 1801 de 2016
20. Dentro del Expediente D-11760, el demandante acusa de inconstitucionales los artículos 149 (parcial) y 155 de la Ley 1801 de 2016. El citado artículo 149, titulado “[m]edios de policía”, en los primeros dos incisos define los medios de Policía como los instrumentos jurídicos con que cuentan las autoridades competentes para el cumplimiento efectivo de la función y actividad de Policía, así como para la imposición de las medidas correctivas contempladas en el Código. De la misma manera, establece que los medios de Policía se clasifican en inmateriales y materiales.
A continuación, el artículo define los medios inmateriales como manifestaciones verbales o escritas que transmiten decisiones de las autoridades de Policía y establece cinco (5) medios de esta naturaleza[14]. Luego, el mismo artículo define los medios materiales de policía, como los instrumentos utilizados para el desarrollo de la función y actividad de Policía, y contempla quince (15) medios materiales de policía, entre ellos, “1. Traslado por protección…”[15].
22. El demandante impugna la expresión “1. Traslado por protección”, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, mediante la cual se enuncia uno de los medios materiales de policía. En concordancia, acusa también el artículo 155 de la misma Ley, denominado igualmente “Traslado por protección”, que desarrolla y regula detalladamente el procedimiento que debe seguir la Policía Nacional para llevar a cabo el traslado por protección. En este artículo se definen las causales en las cuales procede el traslado por protección, las condiciones, los límites, prohibiciones y las específicas actuaciones que deben realizar los servidores de policía, durante y con posterioridad al procedimiento del traslado por protección.
El demandante considera sustancialmente que el traslado por protección desconoce el derecho a la libertad personal y la garantía constitucional de que toda privación de este derecho se encuentre precedida de mandamiento escrito emitido por autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley. Precisa que la única excepción a la regla anterior está dada por los casos de flagrancia, en cuyos supuestos la libertad de una persona puede ser restringida sin orden judicial, aunque la diligencia tiene control por parte del juez de garantías.
23. Pues bien, en la Sentencia C-281 de 2017, M. P. (E) Aquiles Arrieta Gómez, la Corte estudió una demanda, entre otras disposiciones, contra las mismas dos impugnadas en esta oportunidad. Se acusaba la expresión “1. Traslado por protección” del artículo 149 de la Ley 1801 de 2016 y de otro lado, el artículo 155 de la misma Ley, que regula de forma detallada y específica esa medida y las condiciones, límites, prohibiciones y reglas para los servidores de policía, durante del procedimiento y luego de su realización. De la misma manera, como en el presente caso, en aquél los demandantes sostenían que el traslado por protección desconocía, entre otras normas constitucionales, el derecho a la libertad personal y la reserva de orden judicial para su restricción.
24. En la citada sentencia, la Corte sostuvo que, si bien el artículo 28 de la Constitución establecía una reserva judicial para la privación de la libertad, existían varias excepciones a esta regla, una de las cuales estaba constituida por las restricciones, con fines preventivos y de protección y, específicamente, para la salvaguarda de derechos como la vida y la integridad de las personas, llevadas a cabo por la Policía Nacional. Sin embargo, consideró que la constitucionalidad de esta excepción estaba sometida a que las causales para su procedencia fueran determinadas o determinables y a que superara un juicio estricto de proporcionalidad, partiendo de la base de que su fin solo podía ser preventivo, no sancionatorio.
25. Estimó, entonces, que en el contexto del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, todas las causales que justifican el traslado por protección eran determinadas y satisfacían el principio de legalidad, con excepción de la prevista en el parágrafo 1º, según la cual, “cuando el comportamiento señalado en el inciso 3º del presente artículo se presente en contra de una autoridad de Policía, se podrá utilizar este medio”. De acuerdo con la Corte, no resultaba claro si esta circunstancia, como justificante para el empleo del traslado por protección, solo reiteraba la causal prevista en el inciso tercero, en los casos en los cuales los sujetos pasivos de los comportamientos agresivos fueran servidores de policía o, de otro lado, si se trataba de una causal separada de las demás y, por consiguiente, procedía sin los requisitos de estricta necesidad o de protección de la vida e integridad de las personas o de terceros, siempre que el comportamiento se dirigiera contra una autoridad de policía. Esto último suponía, además, según la Sala, la posibilidad de que la medida de protección se tornara en un mecanismo sancionatorio impuesto por la Policía, lo cual no está constitucionalmente permitido. En consecuencia, la Corte consideró que el parágrafo 1º, artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 era incompatible con la Carta, por violación al principio de legalidad.
26. Por otro lado, la Corte estableció que debido a la existencia de específicas causales, de requisitos estrictos de necesidad y condiciones previas para el empleo del traslado por protección, este medio tiene una finalidad preventiva de riesgos contra la vida y la integridad de las personas, propósito que estimó constitucionalmente imperioso. Así mismo, afirmó que el medio no estaba prohibido. Sin embargo, encontró que en un conjunto de casos, el traslado por protección no era idóneo para perseguir el citado fin, ni estrictamente proporcional.
Indicó que, si bien cuando se realiza por razones de salud y la persona es llevada a un centro de salud resulta apta y estrictamente proporcional, en aquellos supuestos en los cuales, según el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, el trasladado debe ser llevado a “un lugar especialmente destinado para tal fin”, la medida no tenía la capacidad para lograr el propósito trazado y se mostraba desproporcionada. Esto, por cuanto el artículo 155 no define las características que debe tener ese “lugar”, ni el modelo de atención con el que debe contar, para asegurar objetivo de protección y prevención por el cual propende la medida y para que no se convierta en una forma de sanción.
27. Por último, sostuvo que la norma no ofrecía suficientes garantías durante la aplicación del traslado, en la medida en que en el informe que, se prevé, debe elaborar la Policía, no es claro que esté obligada a expresar las circunstancias que motivaron el traslado, así como tampoco se contempla ninguna posibilidad de contradecir la imposición de la medida, ni de solicitar su cesación.
28. En este orden de ideas, partiendo de los tres anteriores problemas detectados, relativos a (i) la indeterminación de una de las causales que habilitaban la aplicación del traslado por protección, (ii) la no superación del test de proporcionalidad cuando la persona es llevada a “un lugar especialmente destinado para tal fin”, y (iii) la carencia de algunas garantías en desarrollo del procedimiento, la Corte resolvió “DÉCIMO-. Declarar EXEQUIBLE la expresión “traslado por protección” del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido de que (i) el traslado por protección “a un lugar destinado para tal fin” solo se podrá aplicar en los municipios que cuenten con los lugares adecuados de atención y protección de personas trasladadas; (ii) en el informe escrito exigido por el parágrafo 3º del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 se deberá incluir, además de la causal invocada, los hechos que dieron lugar al traslado y las razones por las cuales se considera que esos hechos caben dentro de la causal; y (iii) la persona sujeta al traslado podrá solicitar la cesación del mismo al superior jerárquico que haya recibido el informe. Así mismo, se declara INEXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, y EXEQUIBLE el parágrafo 3º del mismo artículo, por los cargos examinados y en los términos de esta sentencia”.
29. De esta manera, la Corte encuentra que la constitucionalidad del artículo 155 y de la expresión “1. Traslado por protección” del artículo 149, de la Ley 1801 de 2016, demandados en el presente asunto, ya fue examinada en la Sentencia C-281 de 2017. Así mismo, observa que el control constitucional de estas disposiciones fue llevado a cabo, entre otros, con arreglo al mismo cargo planteado en el presente caso, es decir, por violación a la libertad personal y a la reserva judicial de la orden para su privación (art. 28 C. P.). En consecuencia, resulta claro que la decisión de exequibilidad sobre dichos textos normativos, en los términos indicados en el párrafo anterior, hizo tránsito a cosa juzgada formal, de carácter relativo y, por lo tanto, la Corte resolverá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-281 de 2017.
6.2.2.5. Existencia de cosa juzgada constitucional en relación con el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016
30. El demandante impugna la expresión “8. Ingreso a inmueble sin orden escrita”, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, mediante la cual se designa uno de los medios materiales de policía. Acusa también el artículo 163 de la misma Ley, denominado igualmente “Ingreso a inmueble sin orden escrita”, que desarrolla y regula en detalle la medida. Este precepto confiere a la Policía Nacional la potestad de penetrar en los domicilios sin orden escrita, cuando existiere imperiosa necesidad, y contempla seis causales en las cuales se configura específicamente ese supuesto que habilita la potestad de las autoridades de policía.
A continuación, el artículo en cita contiene dos parágrafos. En el primero, el legislador prevé que después de realizar el ingreso al inmueble, el servidor de policía deberá elaborar un informe escrito a su superior, con copia al propietario, poseedor o tenedor del inmueble, donde conste la razón por la cual se realizó el procedimiento. Establece, además, que si el propietario, poseedor o tenedor del inmueble considera que no había razón para el ingreso o que se hizo de manera apropiada, podrá informar a las autoridades competentes. Así mismo, señala que previo al ingreso al inmueble, las personas podrán exigir la plena identificación de la autoridad a fin de evitar la suplantación, verificación a realizar mediante mecanismos provistos o aceptados por la autoridad policial. Por su parte, en el segundo parágrafo, el legislador contempla que el personal uniformado de la Policía Nacional, por razones propias de sus funciones, podrá ingresar sin orden escrita a un bien inmueble cuando esté abierto al público.
31. El demandante, entonces, impugna (i) la expresión “8. Ingreso a inmueble sin orden escrita”, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, mediante la cual se designa uno de los medios de los medios materiales de policía, y (ii) el artículo 163 de la misma Ley, que (ii.i) concede a la Policía la posibilidad de utilizar dicho medio de policía en domicilios, bajo un conjunto de estrictas causales de procedencia, y (ii.ii) confiere a la misma autoridad la posibilidad de emplear el mismo medio de policía en inmuebles abiertos al público. El actor, sin embargo, fundamentalmente sostiene que el ingreso a inmueble sin orden escrita vulnera el derecho a la inviolabilidad de domicilio y la reserva de orden escrita, emitida por autoridad judicial, para proceder a su limitación (artículo 28 C.P.).
32. Ahora, la enunciación del ingreso a inmueble sin orden escrita, como medio material de policía, en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, está relacionada y proporciona sustento normativo, tanto a la penetración en el domicilio (ii.i), como al ingreso a un bien inmueble abierto al público (ii.ii), es decir, a las dos modalidades del medio material reguladas en el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016. El demandante, sin embargo, no formula ningún cargo contra la enunciación del medio material de policía en general, previsto en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, ni contra el ingreso a inmuebles abiertos al público, contenido en el parágrafo 2º del artículo 163 de la misma Ley.
El cargo contenido en la demanda es general y solo está dirigido a atacar la autorización y regulación del ingreso al domicilio sin orden judicial, establecidas en el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016. En este sentido, la Corte solo deberá pronunciarse respecto de dicha atribución concedida a la Policía en este precepto, por infracción a la inviolabilidad de domicilio y a la reserva de orden judicial para su limitación, y se inhibirá de pronunciarse sobre la constitucionalidad de la enunciación del medio material de policía en general, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, y la autorización de ingreso a inmuebles abiertos al público, del parágrafo 2º del artículo 163 de la misma Ley.
33. La Corte encuentra que en la Sentencia C-212 de 2017, M. P. Alejandro Linares Cantillo, se estudió una demanda también contra el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, así mismo, por vulneración del derecho a la inviolabilidad de domicilio. El actor argumentaba que ese derecho solo era limitable mediante orden escrita emitida por una autoridad judicial (art. 28 C. P.). La demanda impugnaba el citado artículo 163, incluida la parte del parágrafo 1º que establece que, después de realizar el ingreso al inmueble, el servidor de policía debe elaborar un informe escrito a su superior, con copia al propietario, poseedor o tenedor del inmueble, donde conste la razón por la cual se realizó el procedimiento. El parágrafo establece, además, que si el propietario, poseedor o tenedor del inmueble considera que no había razón para el ingreso o que se hizo de manera apropiada, puede informar a las autoridades competentes.
34. En la Sentencia citada, la Corte consideró que el derecho a la inviolabilidad de domicilio, como todos los demás derechos, no es absoluto, sino que puede ser limitado en casos excepcionales, ante el grave e inminente peligro en que pueda encontrarse un derecho fundamental. En estas circunstancias, consideró que, a la luz de la regla fijada en la Sentencia C-176 de 2007, una medida como el ingreso a inmueble sin orden escrita es constitucional, siempre que persiga la protección de derechos fundamentales o el cumplimiento de un deber constitucional y sea necesaria, razonable y proporcional a su finalidad. A partir de estas consideraciones, sostuvo que la medida examinada y las seis causales que habilitan a los servidores de policía para ingresar al domicilio superaban el test de proporcionalidad y, por lo tanto, eran ajustadas a la Constitución.
Por otro lado, en tanto el parágrafo 1 del artículo 163 demandado, establece que la autoridad que realice la diligencia debe elaborar un informe escrito donde consten las razones del ingreso dirigido a su superior, la Sentencia estimó que esto no excluía la intervención de una autoridad judicial competente para proteger la inviolabilidad del domicilio, dado que se trata de una garantía que hace parte del núcleo esencial de este derecho fundamental. Por consiguiente, concluyó que el procedimiento de control administrativo previsto en la norma era compatible con la Carta, en el entendido de que no excluía el control judicial posterior de la diligencia. No obstante, como no existe norma que establezca la jurisdicción competente y el procedimiento para realizar este control judicial a solicitud del interesado, decidió exhortar al Congreso de la República para su creación.
35. Con fundamento en los anteriores argumentos, la Corte resolvió: “Primero.- Declarar EXEQUIBLES el enunciado y los numerales 1 al 6 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, por los cargos examinados. Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los apartes demandados del parágrafo 1 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, EN EL ENTENDIDO de que el cumplimiento de las garantías allí previstas no excluye la realización de un control judicial posterior de la actuación policial. Tercero.- EXHORTAR al Congreso de la República para que, de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia, en un término no superior al agotamiento de las siguientes dos legislaturas, es decir, antes del 20 de junio de 2019, expida una ley que defina: (i) la jurisdicción y el juez competente para realizar el control posterior y rogado del acceso al domicilio sin orden judicial previa por parte de autoridades administrativas, (ii) los términos y condiciones para solicitarlo y para su realización, (iii) los aspectos procesales del control y (iv) los poderes del juez en la materia. Cuarto.- En el caso en el que al vencimiento del plazo previsto en el numeral anterior, dicha ley no haya sido promulgada, el control judicial del acceso al domicilio sin orden judicial previa deberá ser realizado, previa solicitud del interesado, por el juez de control de garantías”.
36. En este orden de ideas, la Corte encuentra que la constitucionalidad del ingreso a domicilio sin orden escrita, previsto en el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, ya fue decidida en la Sentencia C-212 de 2017. Así mismo, observa que el control constitucional de esta disposición fue llevado a cabo en esa Sentencia con arreglo al mismo cargo planteado en el presente caso, es decir, por violación a la inviolabilidad de domicilio y a la reserva de orden judicial para restringir este derecho (art. 28 C. P.). En consecuencia, resulta claro que la decisión de exequibilidad de esa disposición, en los términos indicados, hizo tránsito a cosa juzgada relativa y, por lo tanto, la Corte resolverá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-212 de 2017.
6.2.2.6. Existencia de cosa juzgada constitucional respecto del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016
37. Dentro del Expediente D-11760, el demandante acusa de inconstitucional la expresión “8. Ingreso a inmueble con orden escrita”, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, mediante la cual se designa uno de los medios materiales de policía. Impugna también el artículo 162 de la misma Ley, titulado igualmente “Ingreso a inmueble con orden escrita”, que desarrolla y regula en detalle la medida. Este precepto confiere a la Policía Nacional la potestad de penetrar en los domicilios con orden escrita del Alcalde y contempla seis causales en las cuales se configura específicamente el supuesto que habilita la emisión de dicho mandamiento. El artículo también prevé cuatro parágrafos, sobre las características que deben tener la orden, la forma y requisitos de ejecución del procedimiento y previsiones para la práctica de pruebas.
38. Como en los dos casos anteriores, el actor considera que el ingreso a domicilio con mandamiento escrito de los alcaldes municipales vulnera la Constitución, pues desconoce la inviolabilidad del domicilio y la reserva judicial de la orden emitida para llevar restricciones a ese derecho.
39. La Corte encuentra que en la Sentencia C-223 de 2017, M. P. Alberto Rojas Ríos, se estudió una demanda también contra el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, así mismo, por vulneración del derecho a la inviolabilidad de domicilio. La impugnación sostenía que este derecho solo podía sufrir injerencias, a partir de órdenes escritas emitidas por una autoridad judicial (art. 28 C.P). En la Sentencia, la Corte consideró que la garantía de la reserva judicial dispuesta para la protección del derecho fundamental a la inviolabilidad de domicilio, en el artículo 28 de la Carta, tiene igual dimensión y valor que la garantías de la reserva judicial establecida para las restricciones a la liberad personal. Sostuvo que esta regla admitía excepciones, las cuales, sin embargo, debían ser extraordinarias, no demasiado amplias ni numerosas, satisfacer la reserva de ley y ser precisas en la regulación legislativa.
La Sala encontró, entonces, que el ingreso a inmueble, a partir de mandamiento escrito emitido por los alcaldes, no cumplía con los anteriores criterios de excepcionalidad. Sostuvo que se trataba de una facultad general, permanente, sin límites definidos ni control judicial, que se habilitaba en numerosas oportunidades (nueve causales, en total) y que radicaba esta prerrogativa en un mismo funcionario, sin considerar la especialidad de las distintas materias, ni su régimen normativo específico, lo cual, consideró, afectaba la referida cláusula de excepción. Por las anteriores razones, la Corte señaló que el artículo 162 desconocía el artículo 28 de la Constitución Política y lo declaró inexequible.
40. En consecuencia, la Corte encuentra que la inexequibilidad del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 ya fue decidida e hizo tránsito a cosa juzgada absoluta, de manera que, en relación con este precepto, la Corte resolverá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-223 de 2017.
41. Ahora bien, la declaratoria de inexequibilidad de la Sentencia anterior no se extendió a la expresión “8. Ingreso a inmueble con orden escrita”, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, pues, a diferencia del presente caso, ese segmento no había sido demandado en ese asunto. Esta norma, sin embargo, se encuentra en íntima relación con el artículo 162 de la misma Ley, declarado inexequible mediante la Sentencia C-223 de 2017, pues el artículo retirado del sistema jurídico desarrollaba en detalle precisamente el ingreso a inmueble con orden escrita contemplado en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016 y, a su vez, esta previsión solo proporcionaba sustento normativo a la norma declarada inexequible.
Por lo anterior, podría considerarse que la expresión “ingreso a inmueble con orden escrita”, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, no tiene un alcance normativo autónomo o separable del artículo excluido del sistema jurídico, mediante la Sentencia C-223 de 2017. Esto, así mismo, podría conducir a pensar que la inconstitucionalidad de la referida expresión hizo tránsito a cosa juzgada material, a partir de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, en la Sentencia C-223 de 2017. Con todo, como se indicó, la Corte ha sido particularmente estricta al determinar que ha tenido lugar una cosa juzgada material y ha exigido que el contenido normativo juzgado con anterioridad sea idéntico al que luego se analiza, para concluir que en el caso posterior la materia ya ha sido objeto de control precedentemente[16].
42. En el presente asunto, como se ha señalado, el artículo 149 del Ley 1801 de 2016 se ocupa de los medios de policía en general, los define, los clasifica en materiales e inmateriales, enuncia cinco (5) de la primera clase y quince (15) de la segunda clase. Dentro del segundo grupo prevé, en el numeral 8, “ingreso a inmueble con orden escrita”. A su vez, el artículo 162 de la misma Ley, declarado inexequible, regulaba específicamente el procedimiento de ingreso a inmueble con orden escrita, establecía las situaciones en que podía llevarse a cabo, las exigencias y los requisitos para la ejecución del procedimiento.
Mientras la primera expresión solo consagra en general la medida de ingreso a inmueble con orden escrita, el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 confería expresamente al alcalde la potestad de utilizar ese medio, bajo unas determinadas condiciones, y fijaba unas facultades y obligaciones en relación con el desarrollo del procedimiento. De la primera disposición no se derivan competencias, prohibiciones o reglas específicas. En cambio, el artículo 162 declarado inexequible se ocupaba de estas prescripciones, en relación con el medio de policía en mención. Por lo tanto, a pesar de su íntima relación, no puede predicarse una identidad entre los dos contenidos regulativos y, por consiguiente, tampoco la existencia de cosa juzgada material respecto de la expresión “ingreso a inmueble con orden escrita” contenida en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016.
43. No obstante lo anterior, resulta innegable que las dos disposiciones mencionadas introducían en el Código Nacional de Policía y Convivencia el medio material de policía denominado ingreso a inmueble con orden escrita. Así mismo, es claro que las dos disposiciones se encuentran inescindiblemente ligadas, por cuanto, particularmente la declaratoria de inexequibilidad de la regulación específica de la medida (artículo 162 de la Ley 1801 de 2016), mediante la Sentencia C-223 de 2017, priva de todo efecto su enunciación dentro de los medios materiales de policía, en el artículo 149 de la misma Ley, por falta de reglas de competencia y procedimiento para su empleo.
Pero, además, en tanto se ocupan exactamente de la misma institución, aunque tengan ubicaciones sistemáticas distintas, la inconstitucionalidad del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 acarrea de forma necesaria a la inconstitucionalidad de la expresión “ingreso a inmueble con orden escrita”, prevista en el artículo 149 ídem. El incumplimiento de las condiciones de excepcionalidad para que una autoridad administrativa pueda emitir ordenes de ingreso a inmuebles y, específicamente, el hecho de que se tratara de una facultad general, permanente, sin límites definidos ni control judicial, que se habilitaba en numerosas oportunidades, llevó a la inconstitucionalidad de la regulación del ingreso a inmueble con orden escrita, contenida en el artículo 162 de la Ley 1801 de 2012. Las mismas razones implican que, también la mera enunciación de la medida, que solo se comprendía en su integridad a la luz del artículo declarado inexequible, sea entonces incompatible con la Constitución. Si lo es la regulación completa, detallada y específica del ingreso a inmueble con orden escrita, lo es también su consagración como un medio material de policía que, ahora, será excluida del sistema jurídico.
44. En este orden de ideas, por las razones anteriores, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “8. Ingreso a inmueble con orden escrita”, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016.
PRIMERO.- DECLARAR INEXEQUIBLE la expresión “8. Ingreso a inmueble con orden escrita”, contenida en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
SEGUNDO.- INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo, dentro del Expediente D-11717, en relación con el cargo formulado contra los parágrafos 1º y 2º, artículo 163, de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
TERCERO.- INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo, dentro del Expediente D-11760, en relación con la acusación por inconstitucionalidad de la expresión “9. Ingreso a inmueble sin orden escrita”, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, y contra el parágrafo 2º, artículo 163, de la misma Ley.
CUARTO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-212 de 2017, respecto al cargo contra el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
QUINTO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-281 de 2017, en relación con el cargo contra la expresión “1. Traslado por protección”, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, y contra el artículo 155 de la misma Ley.
SEXTO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-223 de 2017, en lo relativo al cargo contra el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
LUIS GULLERMO GUERRERO PÉREZ
A LA SENTENCIA C-334/17
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 149 (parcial), 155, 162 y 163 de la Ley 1801 de 2016, "por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, a continuación me permito expresar las razones por las cuales, si bien comparto integralmente la decisión adoptada, aclaro mi voto dentro de la presente Sentencia.
Estoy de acuerdo con la Sala Plena en que existía cosa juzgada en relación con el cargo contra el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, derivada de la Sentencia C-223 de 2017, y en lo relativo al cargo contra el artículo 163 de la misma Ley, a partir de la Sentencia C-212 de 2017. Sin embargo, como lo dejé expuesto en mi salvamentos parciales de voto a ambas sentencias, considero que, en la primera, el artículo 162 de la misma Ley no debió haberse declarado inexequible y, en la segunda, no era procedente condicionar la exequibilidad de los apartes demandados del parágrafo 1, artículo 163, de la Ley 1801 de 2016, a que se entendiera que los controles previstos para el ingreso a inmueble sin orden escrita no excluían un procedimiento de control judicial, posterior de la actuación policial. Tampoco debió exhortarse al Congreso de la República, en esta última, para que expidiera una ley que regulara de manera detallada el procedimiento para la realización de dicho control judicial.
Remito, pues, a las razones que expuse en tales oportunidades para apartarme parcialmente de las referidas Sentencias. En esto términos, dejo expuestas las razones de mi aclaración de voto.
JOSE ANTONIO CEPEDA AMARIS
[1] Una explicación amplia de las exigencias que deben cumplir los cargos puede encontrarse en la Sentencia C-1052 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[2] “1. Para socorrer a alguien que de alguna manera pida auxilio. 2. Para extinguir incendio o evitar su propagación o remediar inundación o conjurar cualquier otra situación similar de peligro. 3. Para dar caza a animal rabioso o feroz. 4. Para proteger los bienes de personas ausentes, cuando se descubra que un extraño ha penetrado violentamente o por cualquier otro medio al domicilio de estas personas. 5. Cuando desde el interior de una casa o edificio se proceda por la vía de hecho contra persona o propiedad que se halle fuera de estos. 6. Para proteger la vida e integridad de las personas, si en el interior del inmueble o domicilio se están manipulando o usando fuegos pirotécnicos, juegos artificiales, pólvora o globos sin el debido cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley”.
[3] “No obstante que la cosa juzgada constitucional tiene su fuente en la teoría general, la particular naturaleza del juicio de constitucionalidad impone unas diferencias significativas, como, por ejemplo, la relacionada con el efecto ínter partes, que tiene la cosa juzgada en el proceso ordinario frente al efecto erga omnes, que reviste en el proceso constitucional”, Sentencia C-774 de 2001. En este mismo sentido, la Corte ha considerado que si bien la cosa juzgada constitucional comparte algunas características propias de la cosa juzgada de los fallos ordinarios, como su fuerza vinculante que impide un nuevo pronunciamiento respecto del mismo asunto, “la cosa juzgada constitucional tiene además particularidades derivadas de su naturaleza objetiva y abstracta, así como de su efecto erga omnes, pues su obligatoriedad no sólo se predica de la norma formalmente analizada sino también de su contenido material y su efecto irradia tanto el contenido actual de la ley estudiada como de la ley posterior”. Sentencias C-659 de 2016, C-820 de 2006, y C-489 de 2009. La Corte ha indicado, por otro lado, que la cosa juzgada “caracteriza un determinado conjunto de hechos o de normas que han sido objeto de un juicio por parte de un tribunal con competencia para ello y en aplicación de las normas procedimentales y sustantivas pertinentes”, Sentencias C-462 de 2013. Ver, así mismo, las Sentencias C-193 de 2016, C-838 de 2013, C-468 de 2011, C-979 de 2010, C-241 de 2012, C-978 de 2010, C-774 de 2001.
[4] La Corte ha explicado que, en aras de respetar y proteger la labor del legislador y del principio democrático, a través de las sentencias interpretativas busca asegurar al máximo la vigencia de leyes y disposiciones con fuerza material de ley dentro del ordenamiento jurídico, mediante la armonización de normas con la Constitución. “En efecto, con las sentencias de constitucionalidad condicionada, si una disposición legal admite varias interpretaciones, de las cuales algunas violan la Carta pero otras se adecuan a ella, entonces corresponde a la Corte proferir una constitucionalidad condicionada o sentencia interpretativa que establezca cuáles sentidos de la disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuáles no son legítimos constitucionalmente”. Sentencia C-496 de 1994, citada en la Sentencia C-259 de 2015. En el mismo sentido, ver las Sentencias C-1299 de 2005, C-923 de 2005, C-928 de 2005, C-128 de 2002, C-333 de 2001, C-477 de 2001 y C-505 de 2001. C-259 de 2015. Sobre los anteriores fines de la cosa juzgada constitucional, entre muchas otras decisiones, ver las Sentencias C-600 de 2010, C-241 de 2012, C-462 de 2013, C-007 de 2016, C-798 de 2003, C-1034 de 2003, C-244 de 2006, C-716 de 2008, C-073 de 2014, C-073 de 2014, C-337 de 2007, C-287 de 2014, C-259 de 2015, C-798 de 2003, C-1034 de 2003, C-244 de 2006 y C-716 de 2008, C-310 de 2002, C-393 de 2011, C-241 de 2012, C-257 de 2013, C-332 de 2013, C-090 de 2015, C-259 de 2015, C-007 de 2016 y C-659 de 2016.
[5] Con frecuencia, la jurisprudencia de la Corte ha sostenido que la distinción entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material se identifica con otra distinción, originada en la filosofía analítica del derecho y recepcionada luego en la teoría constitucional, entre disposición y norma, distinción también aceptada en la doctrina de esta Corte (a este respecto, ver las Sentencias C-1046 de 2001, C-038 de 2006, C-857 de 2008 y C-073 de 2014). La disposición se entiende como el enunciado normativo o el texto creado por las autoridades normativas (ya sea el legislador o el constituyente), y la segunda como el significado de ese texto, atribuido por los intérpretes, particularmente por los jueces. Bajo el empleo de esta distinción, no se interpretan normas, sino que estas son el resultado de interpretar las disposiciones. Las normas, en suma, no anteceden la interpretación sino que la suceden. Sobre la aplicación de esta aproximación analítica a la distinción entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material, ha afirmado la Corte: “[d]e acuerdo con ideas de la teoría del derecho aceptadas en la jurisprudencia de esta Corporación, es posible distinguir entre las normas y los textos en que son formuladas. Los últimos se denominan disposiciones o enunciados jurídicos y, en principio, coinciden con los artículos, numerales o incisos en que se encuentran formuladas las reglas o principios constitucionales y legales, aunque estas formulaciones pueden encontrarse también en fragmentos más pequeños de un texto normativo, como oraciones o palabras individuales, siempre que incidan en el sentido que se puede atribuir razonablemente a cada disposición… Las normas, siguiendo con esta construcción, no son los textos legales sino su significado. Ese significado, a su vez, solo puede hallarse por vía interpretativa y, en consecuencia, a un solo texto legal pueden atribuírsele (potencialmente) diversos contenidos normativos, según la forma en que cada intérprete les atribuye significado. Las normas de competencia del orden jurídico determinan el órgano autorizado para establecer con autoridad la interpretación jurídica de cada disposición, según criterios de especialidad y jerarquía, en el sistema de administración de justicia… En ese plano, la cosa juzgada formal recae sobre disposiciones o enunciados normativos, mientras que la cosa juzgada material se estructura en relación con las normas, o los contenidos normativos de cada disposición. En consecuencia, la cosa juzgada formal se configura cuando se presenta una demanda contra una disposición sobre cuya constitucionalidad la Corte se había pronunciado previamente, mientras que la cosa juzgada material se produce cuando, a pesar de demandarse una disposición distinta, el Tribunal constitucional constata que su contenido normativo coincide con el que ya había analizado. Por ejemplo, cuando un artículo de una ley formula de manera distinta un contenido normativo previamente estudiado por la Corte Constitucional (Sentencia C-279 de 2014). En el mismo sentido, ver las Sentencias C-259 de 2015 y C-007 de 2016.
[6] La Corte ha sido rigurosa en la exigencia de que, para la configuración de la cosa juzgada material, es imprescindible que el contenido regulativo juzgado con anterioridad sea idéntico al que luego se demanda. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-241 de 2012, en la cual se analizó la constitucionalidad del artículo 237 de la Ley 599 de 2000 (actual Código Penal) que tipifica el delito de incesto, la Corte llegó a la conclusión de que, no obstante a través de la Sentencia C-404 de 1998 se había decidido que el artículo 259 del Decreto 100 de 1980 (anterior Código Penal), que consagraba la misma conducta punible, era ajustado a la Constitución, no existía cosa juzgada material, por cuanto no solo el contexto jurídico e histórico de expedición de las dos normas era distinto, sino que los marcos punitivos eran diferentes para cada una de las prohibiciones. En otra decisión, la Corte señaló: “el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, tal como lo ha reiterado la Corte, no sólo se presenta cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico. En el mismo sentido, ha dicho la Corte que existe cosa juzgada material cuando a pesar de haberse demandado una norma formalmente distinta, su materia o contenido normativo resulta ser idéntico al de otra u otras disposiciones que ya fueron objeto del juicio de constitucionalidad, sin que el entorno en el cual se apliquen comporte un cambio sustancial en su alcance y significación. Se requiere entonces que la primera decisión recaiga sobre una disposición distinta – a la demandada - pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico” (Sentencia C-394 de 2002). Ver, así mismo, las Sentencias C-489 de 2000, C-310 de 2002 y C-040 de 2003.
[7] Ver al respecto, las Sentencias C-600 de 2010, C-279 de 2014, C-659 de 2016, C-287 de 2014, C-774 de 2001, C-310 de 2002, C-004 de 2003, C-039 de 2003, C-1122 de 2004, C-469 de 2008 y C-621 de 2015.
[8] En la Sentencia C-007 de 2016, también se plantean dos grupos de efectos de la cosa juzgada, tomando como ejes las decisiones de exequibilidad e inexequibilidad que puede adoptar la Corte.
[9] En la Sentencia C-245 de 2009, la Corte estableció: “en relación con las sentencias de constitucionalidad, el principio general es la cosa juzgada constitucional absoluta, el cual impide que el juez se pronuncie de nuevo sobre lo que ya ha sido juzgado por esta Corporación en providencias constitucionales anteriores o inicie un nuevo debate constitucional respecto de normas sometidas a decisiones constitucionales definitivas… debe la Sala resaltar que el principio de cosa juzgada constitucional absoluta cobra mayor relevancia cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas analizadas y encontradas contrarias a la Carta Política son expulsadas del ordenamiento jurídico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusión o debate. Lo anterior, máxime si se trata de una declaración de inexequibilidad de la totalidad del precepto demandado o de la totalidad de los preceptos contenidos en una ley. En tales casos, independientemente de los cargos, razones y motivos que hayan llevado a su declaración de inconstitucionalidad, no es posible emprender un nuevo análisis por cuanto tales normas han dejado de existir en el mundo jurídico”.
[10] La Corte ha denominado a la cosa juzgada material, derivada de una sentencia de inexequibilidad, “cosa juzgada material en sentido estricto” y ha establecido que su verificación implica varias condiciones “1. Que un acto jurídico haya sido previamente declarado inexequible, 2. que la disposición demandada se refiera al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento jurídico, esto es, que lo reproduzca ya que el contenido material del texto demandado es igual a aquel que fue declarado inexequible. Dicha identidad se aprecia teniendo en cuenta tanto la redacción de los artículos como el contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si la redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha habido una reproducción, y, por el contrario, si la redacción es igual pero del contexto se deduce un significado normativo distinto, se entiende que no se realizó una reproducción, 3. que el texto de referencia anteriormente juzgado con el cual se compara la “reproducción” haya sido declarado inconstitucional por “razones de fondo”, lo cual significa que la ratio decidendi de la inexequibilidad no debe haber reposado en un vicio de forma, y 4. que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en el juicio previo de la Corte en el cual se declaró la inexequibilidad”. Sentencia C-1173 de 2005, reiterada en las Sentencias C-241 de 2012, C-259 de 2015 y C-007 de 2016.
[11] Puede, no obstante, predicarse también cosa juzgada formal, de carácter absoluto, en aquellos casos en los cuales se impugna una disposición perteneciente a una regulación más amplia, cuya constitucionalidad integral ya ha sido decidida, a partir de una confrontación con toda la Constitución, como ocurre con el control previo de las leyes estatutarias. La Corte también clarificó en la Sentencia C-774 de 2001, que cuando la Corte no fija expresamente el alcance de sus decisiones de exequibilidad, en principio, se entiende que las mismas hacen tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, pues “está Corporación está obligada a confrontar las disposiciones demandadas con la totalidad de la Constitución”.
[12] La Corte ha denominado a la cosa juzgada material, derivada de una sentencia de exequibilidad, “cosa juzgada material en en sentido lato o amplio”.
[13] Más exactamente, la Corte ha considerado que cuando un contenido regulatorio ha sido declarado exequible con anterioridad y es demandado un texto normativo del cual se puede inferir el mismo contenido, se tienen básicamente dos opciones: (i) reiterar el precedente, como cosa juzgada material, de modo que se garantice la consistencia judicial, la estabilidad del derecho, la seguridad jurídica y el principio de la confianza legítima. Se aplica, entonces, la misma ratio decidendi anterior, se mantiene la conclusión que de ella se deriva y se decide estarse a lo resuelto, además de declarar exequible la norma demandada, o (ii) apartarse del precedente, con la asunción de la carga argumentativa que la obliga a justificar por medio de “razones poderosas”, que el cambio se hace para evitar la petrificación del derecho y la continuidad de eventuales errores. En estos supuestos, se ha considerado que los efectos de la cosa juzgada material de un fallo de exequibilidad son específicos y se enmarcan dentro de la doctrina sobre precedentes judiciales que garantiza la interpretación de la Constitución como un texto viviente. Ver la Sentencias C-447 de 1997, C-311 de 2002, C-774 de 2001, C-096 de 2003 C-774 de 2001. De la misma manera, ver las Sentencias C-241 de 2012 y C-007 de 2016.
[14] 1. Orden de Policía, 2. Permiso excepcional. 3. Reglamentos, 4. Autorización, y 5. Mediación policial.
[15] Los demás medios materiales de policías previstos son: “2. Retiro del sitio. 3. Traslado para procedimiento policivo. 4. Registro. 5. Registro a persona. 6. Registro a medios de transporte. 7. Suspensión inmediata de actividad. 8. Ingreso a inmueble con orden escrita. 9. Ingreso a inmueble sin orden escrita. 10. Incautación. 11. Incautación de armas de fuego, no convencionales, municiones y explosivos. 12. Uso de la fuerza. 13. Aprehensión con fin judicial. 14. Apoyo urgente de los particulares, y 15. Asistencia militar.
[16] De la misma manera, ha señalado que cuando existe una pronunciamiento sobre una norma estrechamente relacionada con la norma objeto del segundo juicio, el juez constitucional debe tener seriamente en cuenta el precedente constitucional de forma tal que se respeten los principios de coherencia y consistencia de la jurisprudencia, pero no es posible, pese a sus similitudes, confundir el respeto al precedente con el cumplimiento del efecto de cosa juzgada de una determinada decisión. Ver, a este respecto, la Sentencia C-720 de 2007.

References: artículo 149
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 162
 artículo 149
 artículo 162
 artículo 2
 artículo 241
 artículo 163
 artículo 13
 artículo 242

ARTÍCULO 149

ARTÍCULO 155

ARTÍCULO 162

ARTÍCULO 163
 artículo 163
 artículo 28
 artículo 163
 artículo 28
 artículo 250
 artículo 155
 artículo 155
 artículo 205
 artículo 83
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 32
 artículo 162
 artículo 28
 artículo 83
 artículo 163
 artículo 28
 artículo 155
 artículo 155
 artículo 162
 artículo 163
 artículo 149
 artículo 155
 artículo 163
 artículo 28
 artículo 155
 artículo 155
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 83
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 155
 artículo 163
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 28
 artículo 155
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 163
 artículo 241
 artículo 163
 artículo 2
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 28
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 163
 resolución 
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 155
 artículo 149
 artículo 155
 artículo 28
 artículo 155
 artículo 155
 artículo 155
 artículo 155
 artículo 155
 artículo 155
 artículo 155
 artículo 155
 artículo 149
 artículo 163
 artículo 149
 artículo 163
 artículo 149
 artículo 163
 artículo 149
 artículo 163
 artículo 149
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 149
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 162
 artículo 149
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 28
 artículo 162
 artículo 28
 artículo 162
 artículo 149
 artículo 162
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 162
 artículo 149
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 162
 artículo 149
 artículo 162
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 163
 artículo 149
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 149
 artículo 155
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 163
 artículo 162
 artículo 163
 artículo 237
 artículo 259