Source: http://pyramides.revues.org/970
Timestamp: 2017-04-26 19:39:13+00:00

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La contribution se propose d’étudier les nouvelles obligations qui découlent du « Pacte budgétaire » contenu dans le « Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'union économique et monétaire ». Il s’agit d’un traité intergouvernemental signé par vingt-cinq États membres de l’Union européenne (à l’exclusion du Royaume-Uni et de la République Tchèque) dont le contenu est appelé à être intégré dans le cadre juridique de l’Union avant le 1er janvier 2018. Dans le contexte d’une double dynamique que connaissent actuellement les finances publiques des États membres de la zone euro – d’un côté, la construction de l’Union économique et monétaire européenne et de l’autre côté, dans certains pays, des phénomènes de décentralisation fiscale – le resserrement de la discipline budgétaire européenne semble traduire une tendance vers l’émergence de nouveaux principes constitutionnels de type financier. En Belgique, les modalités concrètes de transposition de ces nouvelles obligations – à savoir, l’incorporation en droit belge d’une règle d’équilibre budgétaire définie en termes structurels, l’instauration d’un « mécanisme de correction interne » et la mise en place d’une autorité de contrôle budgétaire indépendante, passent par la signature d’un accord de coopération et de nouvelles missions confiées à la section « Besoins de financement des pouvoirs publics » du Conseil supérieur des finances. Haut de page
I.1. La limite maximale de déficit structurel (la « règle d’or »budgétaire) I.2. Le mécanisme de correction « automatique »
III.1. L’incorporation d’une règle d’équilibre budgétaire définie en termes structurels III.2. La construction d’un mécanisme de correction automatique III.2.1. La nature juridique du mécanisme de correction
1Le « Pacte budgétaire » contenu dans le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'union économique et monétaire1 (ci-après « TSCG »)2 ainsi que les récents développements de ce que l’on nomme aujourd’hui la « gouvernance économique et budgétaire européenne » ont fait ressurgir certaines craintes quant à la légitimité démocratique des institutions européennes d’une part, et des États membres agissant de concert, d’autre part. Ces craintes sont d’autant plus marquées lorsque ces acteurs internationaux imposent aux parlements nationaux souverains des obligations contraignantes en matière de finances publiques. Il s'agit en effet d'introduire dans le droit interne des États membres une obligation d'équilibre budgétaire assortie d’un mécanisme de correction « automatique », le tout sous la coupole d’une autorité budgétaire de contrôle « indépendante ». 2Cette contribution tentera tout d’abord de donner un aperçu des nouvelles obligations contenues dans le « Pacte budgétaire » qui devaient être transposées dans le droit belge avant le 1er janvier 2014 (1). Ensuite, quelques éléments de réflexion sur les conséquences de ces obligations sur certains principes qui sous-tendent l’État démocratique dans le cadre d’une structure institutionnelle fédérale seront proposés (2). Enfin, les solutions quant à la transposition de ces obligations en droit belge seront examinées (3). I. Un aperçu des nouvelles obligations du TSCG qui devaient être transposées pour le 1er janvier 2014
3Le TSCG est un traité intergouvernemental signé en mars 2012 par vingt-cinq États membres de l’UE (tous les États membres, à l’exception du Royaume-Uni et de la République tchèque). Il est entré en vigueur le 1er janvier 2013. Il est contraignant pour les pays de la zone euro qui l’ont ratifié (pour les autres États membres dès qu’ils auront introduit l’euro, voire avant, s’ils le demandent (art. 14 du TSCG, uniquement pour les titres III et IV)). 3 Le TSCG devait être ratifié par la Chambre, le Sénat et par les parlements des différentes entités (...)
4Tous les États membres signataires l’ont ratifié. En Belgique, le processus de ratification s’est terminé le 21 décembre 20133. Sur la base d'une évaluation de l'expérience acquise lors de sa mise en œuvre, le contenu du TSCG est appelé à être intégré dans le cadre juridique de l’UE dans un délai de cinq ans maximum à compter de la date de son entrée en vigueur. Autrement dit, son intégration dans un des (ou dans les deux) traités originaires (Traité sur l’Union européenne4 (« TUE ») et Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne5 (« TFUE »)), une directive ou un règlement, est prévue avant le 1er janvier 2018 (art. 16 du TSCG). 5Ce traité, et plus particulièrement son volet « Pacte budgétaire » (Titre III), contient plusieurs règles contraignantes en matière de finances publiques qui devaient être transposées dans le droit national au plus tard un an après l’entrée en vigueur du traité intergouvernemental – c’est-à-dire avant le 1er janvier 2014 – au moyen de dispositions « contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon » (art. 3.2 du TSCG). Un État membre qui ne remplirait pas ses obligations en ce qui concerne la transposition dans le droit national pourrait écoper d’une amende de 0,1 % de son PIB à la suite de la procédure décrite ci-dessous. 6Selon l’article 8.2 du TSCG, la Commission, rend un rapport dans lequel elle conclut qu’une partie contractante n'a pas respecté l'article 3.2 du TSCG ; la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après « CJUE ») est saisie par une ou plusieurs autres parties contractantes. Si la partie contractante défaillante n’a pas pris les mesures nécessaires pour se conformer à l’arrêt de la CJUE, après l’évaluation de la Commission, une ou plusieurs autres parties contractantes peuvent saisir la CJUE et demander que des sanctions financières soient infligées.
I.1. La limite maximale de déficit structurel (la « règle d’or »budgétaire) 8L’article 3 du TSCG oblige les parties contractantes à atteindre un objectif budgétaire à moyen terme (ci-après « OMT ») avec une limite inférieure de 0,5 % de PIB de déficit structurel ou de 1 % pour les États qui ont un ratio de dette significativement inférieur à 60 % du PIB. L’article 3.3a du TSCG définit le solde structurel comme « le solde annuel corrigé des variations conjoncturelles, déductions faites des mesures ponctuelles et temporaires ». 6 Le déficit global correspond à ce que l’on nomme le besoin net de financement (BNF). Celui-ci est (...)
12Or, dans le TSCG, les objectifs en matière de déficits publics sont définis en termes de solde structurel qui dépend peu, par nature, des fluctuations de l’activité économique. La seule hypothèse où le déficit structurel pourrait s’améliorer en période de croissance économique résulte du fait que les recettes fiscales croissent de manière plus rapide que le PIB, cela est en partie dû à la progressivité du système fiscal. C’est ce que l’on nomme l’élasticité des recettes fiscales par rapport à la croissance économique. 12 Commission européenne, Communication du 20 juin 2012, « Principes communs des mécanismes nationaux (...)
13 Voy. la section 1.3 du présent article. 14 Voy., par exemple, Chambre des représentants de Belgique, « Projet de loi portant assentiment au T (...)
16Le déclenchement de la correction intervient dans des circonstances clairement définies par des critères d’évaluation définis préalablement au niveau de l’UE ou au niveau de l’État membre concerné (ou des deux) qui caractérisent un écart important par rapport à l’OMT ou à la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation. 17En ce qui concerne sa nature, l'ampleur et la durée de la correction doivent être régies par des règles prédéfinies. Les écarts plus importants par rapport à l'OMT ou à la trajectoire d'ajustement devraient conduire à des corrections plus importantes. Le point de référence pour déterminer la correction serait le respect de l'OMT et de la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation – autrement dit la conservation, en principe, du calendrier fixé pour atteindre l'OMT – afin de garantir le respect des objectifs budgétaires définis avant l'apparition de l'écart important. Un État membre qui aurait atteint l'OMT et qui s'en écarterait ensuite devrait y revenir dans l'année qui suit celle où l'écart a été constaté ou, le cas échéant, l'année d'après. Ce scénario de référence n'exclut cependant pas une certaine souplesse, en fonction des circonstances exactes.
20Le rôle de l’autorité de contrôle indépendante17 sera d’évaluer le fonctionnement des mécanismes de correction conformément aux règles nationales, à différents stades du déclenchement et de la mise en œuvre de la correction, y compris le recours éventuel à des clauses dérogatoires. Le gouvernement devrait se conformer à ses avis ou, dans le cas où il déciderait ne pas les suivre, il devra s’en expliquer publiquement (mise en œuvre du principe : « se conformer ou s’expliquer »). 21Cet organisme devrait s'appuyer sur des dispositions législatives nationales assurant un degré élevé d'autonomie fonctionnelle, caractérisé par une conformité au paysage institutionnel existant et à la structure administrative spécifique du pays, par un régime statutaire ancré dans le droit, par une liberté de communication, par une indépendance par rapport à toute interférence, par des procédures de nomination fondées sur l'expérience et la compétence, et enfin, par une adéquation des ressources et un accès approprié à l'information.
22La crise financière de 2007 fut d’une ampleur telle qu’elle a été et est encore actuellement susceptible d’imposer une dynamique de changement voire de renouveau dans les ordres constitutionnels et les cadres institutionnels des États membres de l’UE. II.1. La relation entre le droit européen et les systèmes juridiques nationaux
23Deux dynamiques qui pourraient a priori paraître contradictoires, s’affrontent. La première d’entre elles caractérise l’orientation centralisatrice de la construction européenne et l’idée d’une harmonisation croissante des régimes juridiques nationaux. La volonté d’inscrire dans les « Constitutions » nationales des États membres des règles d’équilibre budgétaire traduit l’idée de mettre sur un même pied d’une part, la coordination des politiques économiques et budgétaires à travers la construction d’une union économique et, d’autre part, la coordination (et même la fusion totale pour les membres de la zone euro) des politiques monétaires à travers la construction de l’union monétaire et l’avènement d’une monnaie unique. Il ne peut y avoir en effet de monnaie unique sans politiques économiques et fiscales communes. Ces développements relancent ainsi la réflexion sur les relations entre le droit européen et les systèmes juridiques nationaux18. La seconde dynamique est décentralisatrice. À l’avenir, il faudra accentuer la réflexion sur la meilleure conciliation possible des nouvelles règles de gouvernance budgétaire avec la réalité des processus de décentralisation fiscale mis en place dans de nombreux États membres. 24La nature et le degré des conséquences de la crise financière de 2007 sur les ordres institutionnels est variable. Ces conséquences vont de simples changements d’interprétations des textes à des changements législatifs ou/et constitutionnels. Ils accompagnent ou impliquent également des changements dans les relations des différents niveaux de pouvoir interne au sein des États ainsi que dans l’allocation interne des compétences et des moyens budgétaires. 19 « Programme de stabilité de la Belgique (2013-2016), spéc. p. 15, disponible sur http://ec.europa. (...)
22 Thornton, J. et Mati, A., op. cit., spéc. p. 244. 25En Belgique, les membres du gouvernement fédéral se sont accordés pour retrouver l’équilibre budgétaire en 201519. Mais des problèmes pourraient survenir si des acteurs disposant d’une autonomie en dehors du budget de l’État fédéral – seul responsable devant les instances européennes – contribuent à la violation globale de la règle d’équilibre20. C’est en effet, l’un des arguments qui va à l’encontre d’une décentralisation fiscale accrue en cas de nécessité d’assainissement budgétaire21. Des problèmes de coordination pourraient survenir si la décentralisation est d’une ampleur telle qu’elle réduit les marges de manœuvre fiscale de l’État central au point de l’empêcher de remplir sa fonction de stabilisation macroéconomique, ou encore, si les politiques budgétaires des entités subnationales vont à l’encontre de la politique budgétaire de l’État central22. Toutefois, il semble que l’influence négative d’un manque de coordination sur les soldes budgétaires soit surestimée dans les pays membres de l’OCDE. En réalité, c’est surtout le solde primaire – c’est-à-dire exclusion faite des charges d’intérêt de la dette publique – qui semble affecté. 23 Idem.
26Ce résultat est cohérent avec l’argument selon lequel le déficit budgétaire global de l’ensemble des administrations publiques pourrait être d’autant plus affecté par les mauvaises performances des entités subnationales si ces dernières sont libres d’emprunter23 et/ou dépendantes de transferts financiers verticaux24 de l’État central – surtout si ces transferts sont inconditionnels25. En particulier, comment sanctionner les entités fédérées, les provinces ou les communes26 ? En effet, la sixième réforme de l’État engendre des transferts de compétences de l’État fédéral vers les entités fédérées se chiffrant à plus de 20 milliards d’euros. Dans ce contexte, il est impératif de prévoir des mécanismes efficaces de coordination des politiques budgétaires27. II.2. L’évolution des principes constitutionnels
27À la suite de la crise financière de 2007 et de la crise des dettes souveraines qui lui a succédée, plusieurs interrogations émergent en ce qui concerne les contraintes qui pourraient peser à l’avenir sur les finances publiques des États membres. Qu’est-il concrètement arrivé aux ordres constitutionnels et comment ces transformations – si elles ont réellement une influence – peuvent-elles contribuer à une sortie de crise plus rapide et plus efficace ? Bien sûr, les réponses varient en fonction des ordres juridiques et de la manière dont la crise a impacté le pays considéré. Quoi qu’il en soit, une certaine constante pourrait probablement être dégagée du fait de la transformation d’un discours de crise en un discours constitutionnel destiné à frapper les textes de changements idiosyncrasiques plus ou moins fondamentaux. II.2.1. Des principes libéraux aux principes financiers ?
28De manière globale, on peut craindre que l’accumulation de principes ou de règles spécifiques dans une Constitution déforce son caractère fondamental et diminue son efficacité. C’est comme lorsque l’on inscrit un droit au travail ou au logement dans la Constitution d’un État, vers qui se tourne-t-on s’il n’est pas réellement appliqué ? D’aucuns y voient la concrétisation du concept français de « principe particulièrement nécessaire à notre temps ». Dans la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ces principes étaient libéraux jusqu’à l’avènement du suffrage universel non plural après la première guerre mondiale ; après la deuxième guerre mondiale, ils étaient essentiellement sociaux et, en Belgique, concordent dans le temps avec les réflexions qui allaient mener à la première réforme de l’État. Aujourd’hui, les principes particulièrement nécessaires à notre temps semblent être les principes économiques et financiers28. 29 Voy. Wyplosz, C., op. cit., spéc. p. 19.
29Pourtant, le manque de discipline budgétaire n’est pas un phénomène nouveau. Il pourrait naturellement résulter de la séparation entre les bénéfices des dépenses publiques et la charge des taxes que les citoyens reçoivent et payent respectivement29. Il demeure difficile de croire naïvement à la puissance du droit constitutionnel à l’égard des politiques. En effet, il existe beaucoup d’autres droits ou dispositions constitutionnels qui ne sont pas concrètement respectés. D’un côté, il faut se demander si, du point de vue juridique, le « mythe de la constitutionnalisation » de la limitation des déficits budgétaires peut avoir une autre portée que symbolique30. D’un autre côté, il est concevable de penser qu’élever le niveau de la règle qui établit l’équilibre n’est pas suffisant mais est peut-être nécessaire31. En fin de compte, il faut se demander si le renforcement des règles de discipline budgétaire et surtout, de leur sanction, est réellement de nature à effrayer suffisamment les États. 30Les débats sur la discipline budgétaire ne sont pas nouveaux en Belgique, et pourtant, ils n’ont jamais été aussi importants qu’aujourd’hui. Faudrait-il en conclure que la maîtrise des déficits publics et la réduction des ratios d’endettement public sont devenues des enjeux cruciaux pour les hommes politiques actuels ? La question demeure ouverte. 32 Voy. les développements ci-dessous. 33 Gilles, W., Les principes budgétaires et comptables publics, Paris, LGDJ, 2009, spéc. pp. 38-39 et (...)
31D’un point de vue historique, généralement, les principes de bonne gestion financière ont d’abord été imposés aux collectivités locales. Outre la peur, justifiée ou non, de l’incompétence des gouvernants locaux, d’autres raisons plus pragmatiques expliquent cela. Elles sont liées à la répartition des compétences entre les différents niveaux de pouvoir. En effet, si l’on admet la pertinence d’un principe général d’équilibre budgétaire – au service duquel d’autres principes, comme par exemple l’unité ou l’universalité32, se révèlent fondamentaux pour la bonne gouvernance des systèmes financiers publics33 – applicable à tous les niveaux de pouvoir, alors il faudrait considérer un budget en déficit comme une exception. 34 Cette typologie met en évidence trois fonctions économiques exercées par les pouvoirs publics :
33Néanmoins, si l’on décidait tout de même de transposer la règle locale au niveau central et d’imposer un objectif d’équilibre budgétaire applicable à tous les niveaux d’administration publique, il conviendrait simultanément de réfléchir à l’évolution de la relation entre l’autorité fédérale, les entités régionales et communautaires et les collectivités locales. À partir du moment où l’autonomie locale et régionale est consacrée, il peut apparaître pertinent de la circonscrire dans le respect d’un principe d’équilibre global36. 37 Même si, pour ce qui concerne les communes, c’est l’équilibre du budget de l’exercice global qui e (...)
40 Oliva, E., op. cit., spéc. pp. 31-32. 34D’un point de vue théorique, la notion d’équilibre local constituerait un point de convergence des principes budgétaires locaux. L’annualité (la validité du budget est limitée à un an) pose le cadre temporel dans lequel l’équilibre doit s’apprécier37, même si rien n’empêche de choisir un cadre temporel plus long38. L’unité (le budget est formé par un document unique) et l’universalité (toutes les recettes et dépenses de l’État doivent être portées au budget) conduisent à exposer de manière claire et complète les chiffres de l’équilibre. L’absence de mise en concurrence des dépenses des Régions, des Communautés, des Provinces et des Communes avec celles de l’État central concrétise l’autonomie de ces entités39. La spécialité (le parlement, par son vote, précise à quels objets les crédits budgétaires doivent être affectés) se traduit dans la dissociation des sections de fonctionnement et d’investissement – la première d’entre elles étant définie conjointement à l’équilibre40, tandis que c’est l’emprunt qui sert à combler le déficit de la seconde. 41 Voy. par exemple, pour ce qui concerne la Région wallonne, l’art. L1314-1. du Code de la démocrati (...)
35Toutefois, le principe de l’équilibre tel qu’il est imposé aux Communes en Belgique41 est difficilement transposable au niveau de l’État fédéral42. En effet, il existe des différences entre les Communes et l’État fédéral, qui ont notamment trait à l’absence de souveraineté des premières, à la faiblesse relative de leurs ressources et à l’origine des règles d’équilibre local qui résulte notamment de l’absence, chez ces entités, de la compétence de stabilisation macroéconomique. La solution la plus susceptible d’être transposée au niveau de l’État fédéral pourrait être un principe de « neutralisation de l’emprunt » – à savoir, l’interdiction de financer des dépenses de fonctionnement ou de rembourser l’emprunt par l’emprunt43. II.2.2. Vers une perte de souveraineté des parlements nationaux ?
36L’émergence de nouvelles règles européennes de gouvernance budgétaire ou le renforcement des règles existantes mais aussi, de manière plus globale, les interactions entre les actions des entités supranationales et des marchés financiers ont ravivé certaines interrogations sur le degré d’érosion de la souveraineté qui demeure dans le chef des parlements nationaux. Formulée autrement, la question serait de savoir si le « Pacte budgétaire » contenu dans le TSCG (titre III) porte réellement atteinte à la souveraineté de ces derniers. 44 Conseil constitutionnel de la République française, Décision n° 92-308 DC du 09 avril 1992, cons. (...)
40Il faut également se rappeler que l’obligation d’équilibre des finances publiques n’a pas été l’une des exigences premières des régimes parlementaires. La relation compliquée entre les finances publiques et les parlements a d’abord été l’histoire de la conquête d’un droit de consentement aux impôts levés par le Souverain48, puis, dans un deuxième temps, d’un droit de regard sur les dépenses de celui-ci. En pratique, dans de nombreux États dont la Belgique, les parlements ne garantissent donc plus nécessairement une quelconque modération de la dépense publique49. 50 La règle d’équilibre budgétaire définie en termes structurels avait déjà été évoquée dans la décla (...)
42Les dérapages budgétaires résultent naturellement d’une perception particulière de l’État par les citoyens. Ces derniers conçoivent de manière séparée le montant des dépenses publiques dont ils bénéficient et le montant des taxes qu’ils payent. C’est ce que l’on appelle parfois la « schizophrénie du contribuable » : ceux-ci rechignent à payer des taxes d’un côté, mais réclament toujours plus d’actions de la part du gouvernement de l’autre côté. C’est l’une des raisons pour lesquelles les gouvernements et les parlements doivent être contraints lorsqu’ils élaborent leurs politiques publiques à travers la confection du budget. Deux grandes possibilités de contraintes, dont il est question dans cet article, sont notamment envisageables : la création d’institutions – de quelque nature qui soit – ou la mise en place de règles juridiques. D’une part, la création d’une institution permet de disposer d’une plus grande discrétion quant aux choix de politiques budgétaires à effectuer mais le risque est de permettre aux décideurs d’opter pour des choix irrationnels. D’autre part, la fixation d’une règle entraînera, par nature, une certaine rigidité et il ne sera pas possible de prévoir l’ensemble des circonstances ou des conditions exceptionnelles qui justifieraient une entorse53. III.1. L’incorporation d’une règle d’équilibre budgétaire définie en termes structurels 54 Sur la notion de déficit structurel, voy. la section 1.1 du présent article.
43En Belgique, l’incorporation dans le droit national de la limite de 0.5 % (ou 1 %) du PIB de déficit structurel54 contenue dans le « Pacte budgétaire » (art. 3.1b du TSCG) aurait pu se faire grâce à diverses instruments : Constitution, loi spéciale55 ou encore, accord de coopération. 56 Voy. le point 8.4.3 de son avis n°51 725/VR du 18 septembre 2012. 57 Voy. par exemple un « accord » conclu le 19 juillet 1994 « portant sur les soldes budgétaires pour (...)
44Finalement, et conformément à l’avis de la section de Législation du Conseil d’État56, c’est la solution plus flexible de l’accord de coopération, plus ou moins fréquente en matière budgétaire57, qui a été utilisée. Ainsi, l’accord de coopération du 13 décembre 201358, approuvé le 29 novembre 2013 par le Comité de concertation59, oblige ou invite les parties contractantes (l'État fédéral, les Communautés, les Régions et les Commissions communautaires) à inscrire leur budget dans l’objectif d’équilibre du TSCG, à savoir la limite inférieure de 0.5 % du PIB de déficit structurel (art. 2, §§1 et 2). 60 Il s’agit d’accords pris entre les différentes collectivités politiques du pays qui portent sur l’ (...)
45Il s’agit d’un accord de coopération facultatif60 car il est pris en vertu du §1 de l’article 92bis de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980. Selon ce même article : « Les accords qui portent sur les matières réglées par décret, ainsi que les accords qui pourraient grever la Communauté ou la Région ou lier des Belges individuellement, n’ont d’effet qu’après avoir reçu l’assentiment par décret. Les accords qui portent sur les matières réglées par la loi, ainsi que les accords qui pourraient grever l’État ou lier des Belges individuellement, n’ont d’effet qu’après avoir reçu l’assentiment par la loi ». 61 Sénat de Belgique, « Projet de loi portant assentiment à l’Accord de coopération du 13 décembre 20 (...)
48La Cour constitutionnelle exerce deux types de contrôle sur les accords de coopération : sur le contenu64 et sur le défaut d’accord de coopération lorsque ce défaut « n’est pas compatible avec le principe de proportionnalité propre à tout exercice de compétence »65. Le §5 de l’article 92bis de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 renvoie les litiges nés de l’interprétation ou de l’exécution des accords de coopération obligatoires devant une « juridiction de coopération » dont les membres sont désignés par les parties contractantes ; les décisions ont autorité de chose jugée entre parties et ne sont susceptibles d’aucun recours. Pour ce qui est des accords de coopération facultatifs, le §6 permet aux parties contractantes de rendre applicable le §5 si elles le souhaitent66. À notre connaissance, en pratique, aucune de ces juridictions n’a jamais été mise en place, les conflits ayant plutôt été réglés à l’amiable ou par compromis67. 68 Voy. not. Sterdiniak, H., « Les finances publiques : une comparaison internationale », in Roux, A. (...)
49Quoi qu’il en soit, cette solution plus souple semble rencontrer les préoccupations des économistes68 quant à la pertinence de l’utilisation de la notion de déficit structurel. En effet, même si les États membres ont considéré qu’une règle de solde structurel était plus souple car elle tenait mieux compte des impératifs des politiques économiques et budgétaires (le déficit structurel indique finalement quel est le déficit budgétaire global si l’économie tourne en régime de plein emploi)69, la pertinence de cette notion, inutilisée jusqu’alors par Eurostat, pourrait être contestée. Le déficit structurel est une donnée de moyen/long terme qui se calcule en fonction du potentiel de l’économie en situation de plein emploi. Selon cette conception, il ne faut pas s’inquiéter de la montée du déficit global70 qui finance la reprise dès lors que le déficit structurel est contenu. Toutefois, certains économistes71 considèrent que le déficit structurel peut également évoluer sur le court terme au point de se confondre avec le déficit global dans le cas où le taux de croissance potentiel de l’économie reste faible et le taux de chômage élevé comme c’est le cas depuis 2008. La distinction entre déficit structurel et global perd alors tout intérêt72. 73 Pour une analyse plus fouillée de cet instrument de coordination des politiques voy. Bayenet, B., (...)
50Enfin, au-delà du débat sur la pertinence de la notion de déficit structurel, le choix de l’utilisation d’un accord de coopération devra être défendu devant la Commission, et le cas échéant les autres États membres et la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). Pour ce faire, il faudra certainement donner une valeur et une nature juridique certaine à cet instrument de coordination73. III.2. La construction d’un mécanisme de correction automatique 74 Wyplosz, C., op. cit., spéc. p. 19. 51Mettre en place un mécanisme de correction « automatique » nécessite de faire des choix. L’un de ces choix pourrait être de décider entre un déclenchement du mécanisme qui résulterait d’un manquement à une règle préétablie ou un déclenchement qui résulterait d’une décision de l’instance de contrôle indépendante. Toutefois, aucune des deux solutions n’apparaîtrait optimale en cas de circonstances imprévues. En d’autres termes, aucune règle ne pourra prévoir toute les situations et donc, serait contreproductive sous certaines circonstances. Par ailleurs, une liberté totale de décision dans le chef d’une instance de contrôle indépendante dans le déclenchement pourrait laisser le champ libre à des considérations politiques éloignées de l’optimalité économique74. III.2.1. La nature juridique du mécanisme de correction
75 Thornton, J. et Mati, A., op. cit., spéc. p. 248. 76 Thornton, J. et Mati, A., op. cit., spéc. pp. 246-247. 77 L’article 49 de loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Rég (...)
53Le défaut principal de recourir uniquement à des règles budgétaires strictes serait que certaines décisions prises au préalable en ce qui concerne les objectifs de politique budgétaire ne soient plus désirables après le passage d’un certain temps. Par exemple, il serait dangereux de prévoir une règle d’équilibre budgétaire qui empêcherait le gouvernement d’intervenir pour renflouer temporairement des banques en cas de crise financière grave. Toutefois, il semble que la fixation de règles budgétaires strictes imposées par l’État central permette d’accentuer l’effet positif d’un ajustement budgétaire régional et/ou local sur le solde budgétaire global75. Selon cette approche, la Belgique se situerait plutôt dans un modèle de coopération budgétaire entre les entités fédérale76, fédérées et locales combiné à des éléments de contrôle administratifs comme par exemple la limitation de la capacité d’emprunt des entités fédérées77. 78 Wyplosz, C., op. cit., spéc. p. 22. 54Il est également possible de fixer des règles de discipline budgétaire qui s’appliquent au moment du processus d’élaboration du budget, telles que des plafonds fixés a priori pour les budgets de chaque ministère, un plafond global de dépense qui obligerait les ministres à une négociation collective (ce qui est finalement le cas en pratique) ou encore l’octroi de pouvoirs accrus au ministre des finances et/du budget, par exemple, le pouvoir du dernier mot. Il serait également envisageable de limiter la capacité d’amendement du parlement en matière budgétaire (même si, il faut bien l’avouer, cette capacité d’amendement relève plutôt du mythe en Belgique) et/ou d’obliger à compenser chaque nouvelle dépense par des recettes fiscales supplémentaires78. 79 Objectif budgétaire à moyen terme, voy. la section 1.1 du présent article. 80 Art. 5.1b) du règlement (CE) n°1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des p (...)
56 Cet exemple illustre bien le fait qu’aucune règle budgétaire fixée au niveau européen ne peut se passer de clauses d’exception et laisse donc la place à diverses interprétations. De plus, les règles budgétaires ne peuvent pas fonctionner correctement si elles ne sont pas adéquatement sanctionnées82. 83 Voy. la section 1 du présent article. 84 Sénat de Belgique, « Projet de loi portant assentiment à l’Accord de coopération du 13 décembre 20 (...)
58La question de la sanction du droit budgétaire est un problème récurrent lorsque l’on élabore les règles qui encadrent les finances publiques. De manière générale, on évoque ce problème lorsque des gouvernements (le plus souvent) ou des parlements (indirectement lorsqu’ils avalisent une pratique du gouvernement) violent les règles de droit budgétaire. Le débat porte alors sur la nécessité et la survie de l’État de droit ou aboutit à une réforme de ce droit pour tenir compte de la pratique dans une optique de meilleure gestion des deniers publics. Autrement dit, il faut réfléchir aux conséquences d’une violation, par les gouvernants, des règles de droit budgétaire. Cette réflexion implique nécessairement un rappel voire une remise en question de la pertinence de la règle violée. Néanmoins, il ne faudrait pas pour cela prendre à la légère ces violations : si la règle existe, elle a probablement un objectif qui, en matière budgétaire, a le plus souvent trait à la nécessité pour les citoyens, de contrôler et de consentir aux dépenses publiques et à la levée des impôts. 59Dans le cadre de la nouvelle gouvernance budgétaire européenne, se pose la question de savoir comment sanctionner un État qui ne remplit pas ses obligations en matière budgétaire. On comprend aisément que, dans le domaine budgétaire, infliger des sanctions financières pourrait sembler absurde dans la mesure où ces dernières seraient susceptibles de diminuer encore les chances de l’État défaillant de respecter une discipline budgétaire stricte. À défaut de trouver mieux, c’est pourtant cette solution qui a été retenue dans l’arsenal législatif européen en matière de discipline budgétaire. 85 Idem.
61En Belgique, c’est le Conseil supérieur des finances et plus particulièrement sa section « Besoins de financement des pouvoirs publics » qui remplira les missions de l’instance de contrôle indépendante au sens du TSCG. D’autres institutions, comme par exemple le Bureau fédéral du Plan – organisme d´intérêt public créé en 1994 et chargé principalement de diverses missions d´études prévisionnelles en matière économique et sociale, auraient également pu prétendre jouer un rôle dans le cadre de la surveillance des finances publiques. III.3.1. Le Conseil supérieur des finances
65Il s’agit ici de la question de l’indépendance de cette institution par rapport au Gouvernement. Lorsque l’on examine le degré d’indépendance d’un organe, il convient d’examiner son financement, la manière dont ses membres sont nommés ou encore les conditions d’exercices des missions qui lui sont conférées. 91 Arrêté royal du 3 avril 2006 relatif au Conseil supérieur des Finances (M.B. du 13/04/2006).
67Ces incompatibilités semblent essentielles pour garantir un minimum de distance entre d’une part le contrôleur, le conseil budgétaire ou fiscal, et d’autre part le contrôlé, les gouvernements. 68En réalité, nous entrons ici dans l’examen de la nécessité d’indépendance de la Section dans l’exercice de ses missions. En effet, il faudrait alors faire la différence entre les missions dites d’économie « positive » (dire ce qui est), et les missions de recommandation ou d’économie « normative ». Le problème est de fixer la frontière entre les deux. Si l’on peut admettre que la mission de fournir des données macroéconomiques et des statistiques fiables relève de la première et peut aisément être confiée à l’Institut des compte nationaux (ICN) via le Bureau du Plan, la mission de définir les objectifs et les trajectoires budgétaires en termes de besoins de financement pour chaque entité semble plus ambiguë. 92 Bogaert, H., Dobbelaere, L., Hertveldt, B. et Lebrun, I., « Fiscal councils, independent forecasts (...)
77La combinaison de règles d’équilibre budgétaire et d’une « autorité de contrôle budgétaire indépendante » semble être la meilleure option pour instaurer une discipline budgétaire réalisable et efficace. La possibilité pour cette autorité réellement indépendante de fixer les soldes budgétaires, de la même manière que la Banque centrale européenne fixe ses taux directeurs, semble être la meilleure option. L’instauration de règles d’équilibre budgétaire ne peut qu’aller de pair avec la mise en place d’une telle institution. Celle-ci doit être guidée par ces règles (simples mais flexibles) mais doit pouvoir aller au-delà en cas de circonstances exceptionnelles ou imprévisibles. 78En Belgique, la section « Besoins de financement des pouvoirs publics » du CSF est appelée à jouer le rôle d’autorité de contrôle indépendante mettant en œuvre le mécanisme de contrôle automatique en vertu de l’accord de coopération du 13 décembre 2013. Cette solution semble être la plus flexible étant donné la controverse qui entoure la fixation de règles d’équilibre budgétaire que ce soit de manière globale ou structurelle, ainsi que la plus adaptée à la structure institutionnelle fédérale du pays. 79Toutefois, pour permettre à cette solution de satisfaire les instances européennes et faire ressortir pleinement ses avantages, il faudra donner une valeur et une nature juridique plus précise et plus certaine à ce type d’accord de coopération. Il faudra également réfléchir à une redéfinition des conditions relatives à la composition du Conseil supérieur des finances ou, à tout le moins, sa section « Besoins de financement des pouvoirs publics » afin de la rendre réellement indépendante dans l’exercice de ces missions, à l’instar des membres d’une banque centrale indépendante. Bayenet, B., Bourgeois, M. et Uhoda, M., « Les mécanismes de coordination des finances publiques en Belgique dans le cadre de la nouvelle gouvernance budgétaire européenne », Revue de fiscalité régionale et locale, 2013/3, pp. 206-226.
6 Le déficit global correspond à ce que l’on nomme le besoin net de financement (BNF). Celui-ci est donné par la différence entre le solde net à financer (SNF) (le solde net du budget + le solde des opérations de trésorerie) et les octrois de crédits et prises de participation (OCPP) (les crédits en question se rapportent aux capitaux octroyés par les pouvoirs publics lorsque ces derniers agissent en tant que banquiers ou détenteurs d’obligations ; les participations se rapportent aux capitaux octroyés par les pouvoirs publics lorsque ces derniers agissent en tant qu’actionnaires ou seuls propriétaires). Dans l’article 1 du protocole n°12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, la valeur de référence visée à l'article 126§2 du TFUE concernant la limite de déficit global est de 3 % du PIB. 7 Bayenet, B., Bourgeois, M. et Uhoda, M., op. cit., spéc. p. 211 ainsi que Chambre des représentants de Belgique, « Budgets des recettes et des dépenses pour l’année budgétaire 2014. Exposé général », DOC 53 3069/001, spéc. p. 11.
9 Chambre des représentants de Belgique, « Budget des recettes et des dépenses pour l’année budgétaire 2014. Exposé général », DOC 53 3069/001, spéc. p. 10. 10 Le PSC est composée :
de la résolution du Conseil européen relative au pacte de stabilité et de croissance – Amsterdam le 17 juin 1997 (J.O.U.E. C 236 du 02.08.1997) ; du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (J.O.U.E L 209 du 02.08.1997) : ce règlement clarifie et accélère la procédure concernant les déficits excessifs de manière à ce qu'elle joue un rôle véritablement dissuasif ; du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (J.O.U.E L 209 du 02.08.1997) : ce règlement vise à surveiller les positions budgétaires des États membres et à coordonner leurs politiques économiques.
13 Voy. la section 1.3 du présent article. 14 Voy., par exemple, Chambre des représentants de Belgique, « Projet de loi portant assentiment au Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire entre le Royaume de Belgique, la République de Bulgarie, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie, l’Irlande, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, la République italienne, la République de Chypre, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg, la Hongrie, Malte, le Royaume des Pays-Bas, la République d’Autriche, la République de Pologne, la République portugaise, la Roumanie, la République de Slovénie, la République slovaque, la République de Finlande et le Royaume de Suède, et au Procès-verbal de signature du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, faits à Bruxelles le 2 mars 2012, Rapport fait au nom de la commission des relations extérieures par M. Roel Deseyn », s.o. 2012-2013, n° 2830/002, spéc. p. 15 et p. 22.
21 Wyplosz, C., « Fiscal Discipline: Rules rather than Institutions », National Institute Economic Review, July 2011 vol. 217, pp. 19-30, spéc. p. 22 et Thornton, J. et Mati, A., « Fiscal Institutions and the Relation between Central and Sub-National Government Fiscal Balances », Public Finance Review, 2008-36, pp. 243-254, spéc. p. 250. 22 Thornton, J. et Mati, A., op. cit., spéc. p. 244. 23 Idem.
25 Les transferts inconditionnels s’opposent aux transferts conditionnels qui sont des transferts financiers d’une entité publique vers une autre, conditionnés par la mise en œuvre de certaines politiques. Oates, W.E., « An Essay on Fiscal Federalism », Journal of Economic Literature, Vol. XXXVII, September 1999, pp. 1120‑1149, spéc. p. 1130 et Bourgeois, M. et Uhoda, M., op. cit., spéc. pp. 390 et 394-395. 26 En effet, au regard du régime SEC 95, font partie du secteur des administrations publiques : l’administration centrale (S.1311), les administrations d’États fédérés (S.1312), les administrations locales (S.1313) et l’administration de sécurité sociale (S.1314). Voy. notamment sur ce thème, pour ce qui concerne les pouvoirs locaux, Dubois, C., Gillet, E. et Neumann, M., « Vers une application du régime européen SEC 95 aux pouvoirs locaux », Revue de droit communal, 2012/4, pp. 2-12, spéc. p. 3. 27 Sur ce point voy. Bayenet, B., Bourgeois, M. et Uhoda, M., op. cit., spéc. pp. 215-225.
32 Voy. les développements ci-dessous. 33 Gilles, W., Les principes budgétaires et comptables publics, Paris, LGDJ, 2009, spéc. pp. 38-39 et pp. 47-48. 34 Cette typologie met en évidence trois fonctions économiques exercées par les pouvoirs publics :
37 Même si, pour ce qui concerne les communes, c’est l’équilibre du budget de l’exercice global qui est requis, c’est-à-dire le déficit de l’exercice auquel s’ajoutent les excédents des années antérieures. 38 Toutefois, il ne faudrait pas que la périodicité budgétaire s’aligne sur la périodicité d’une législature sous peine d’alléger fortement le contrôle parlementaire sur l’action du gouvernement. Cette façon reviendrait en effet à octroyer un blanc-seing budgétaire au gouvernement pour la durée de son mandat. Voy. Rion, P. et Trosch, A., Initiation au droit budgétaire et comptable des administrations publiques, Bruxelles, Bruylant, 2013, spéc. p. 50.
40 Oliva, E., op. cit., spéc. pp. 31-32. 41 Voy. par exemple, pour ce qui concerne la Région wallonne, l’art. L1314-1. du Code de la démocratie locale et de la décentralisation : « En aucun cas, le budget des dépenses et des recettes des communes ne peut présenter un solde à l’ordinaire ou à l’extraordinaire en déficit ni faire apparaître un équilibre ou un boni fictifs ». L’Article 252 de la Nouvelle loi communale applicable aux Communes bruxelloises s’énonce de manière semblable. En Flandre, l’équilibre financier est évalué en fonction des éléments qui relèvent du cycle de politique et de gestion (BBC ou Beleids en beheerscyclus) Le résultat annuel sur base des encaissements vérifie si un équilibre est atteint au cours de l’exercice budgétaire. Le résultat à long terme vérifie si l’administration atteint un équilibre structurel. Voy. https://www.belfius.be/publicsocial/FR/Media/Fiche%203%20-%20La%20r%C3%A9forme%20du%20droit%20communal%20et%20les%20principes%20de%20nouvelle%20gouvernance_tcm_30-52419.pdf .
42 Il convient de rappeler que dans le budget fédéral et dans ceux des entités fédérées, la distinction entre l’ « ordinaire » et l’ « extraordinaire » a été supprimée ou n’existe pas. 43 Oliva, E., op. cit., spéc. p.54.
du règlement (UE) n°1175/2011 modifiant le règlement sur les procédures de surveillance des positions budgétaires ; du règlement (UE) n°1176/2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques ;
56 Voy. le point 8.4.3 de son avis n°51 725/VR du 18 septembre 2012. 57 Voy. par exemple un « accord » conclu le 19 juillet 1994 « portant sur les soldes budgétaires pour 1995, 1996 (et 1997 à titre indicatif) » ; d’un « accord de coopération entre l’État fédéral, la Communauté flamande, la Communauté française, la Communauté germanophone, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale portant sur les objectifs budgétaires pour la période 1996-1999 », conclu le 19 juillet 1996 ; d’un « accord de coopération entre l’État fédéral, la Communauté flamande, la Communauté française la Communauté germanophone, la Région wallonne, la Région flamande et la Région de Bruxelles- Capitale relatif aux modalités de désignation des représentants des Communautés et des Régions au comité d’orientation et au comité scientifique sur le budget économique constitué par les articles 115 et 116 de la loi du 21 décembre 1994 portant des dispositions sociales et diverses », conclu le 26 mai 1999 ; ou encore d’une « Convention du 15 décembre 2000 entre l’État, la Communauté flamande, la Communauté française, la Communauté germanophone, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale portant les objectifs budgétaires pour la période 2000-2005 ».
58 Accord de coopération entre l'Etat fédéral, les Communautés, les Régions et les Commissions communautaires relatif à la mise en œuvre de l'article 3, § 1er, du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de de l’Union économique et monétaire (M.B. du 18/12/2013). Il est entré en vigueur le 1er janvier 2014 pour une durée indéterminée (art. 6§1). 59 Il s’agit d’une instance, créé par l’article 31 de la loi de réformes institutionnelles du 9 août 1980, qui débat des dossiers qui nécessitent une collaboration entre les entités fédérale et fédérées ou une vérification de leur compétence. Voy. Bayenet, B., Bourgeois, M. et Uhoda, M., op. cit., spéc. pp. 218-220.
69 Stiglitz, J. E., Economics of the Public Sector, New York/London, W.W. Norton & Company, 2000, spéc. p. 776. 70 Le besoin net de financement au sens du Traité de Maastricht.
71 Voy. not. Hoang Ngoc, L., Le verrou conservateur européen, Bruxelles, Group of the Progressive Alliance of Socialists & Democrats in the European Parliament, décembre 2012, spéc. pp. 21-25 et Blanchard, O. et Cohen, D. Macroéconomie, Paris, Pearson Education, 2006, spéc. p. 595. 72 Du moins, dans le cadre du maintien simultané d’un objectif de déficit global limité à 3%. Dans ce contexte, limiter à 0,5% du PIB le déficit structurel revient à interdire toute politique de soutien contra-cyclique à l’investissement (au-delà du jeu des stabilisateurs automatiques), à moins d’exclure lesdits investissements publics du calcul des déficits. Voy. Hoang Ngoc, L., op. cit., spéc. pp. 21-25 et http://leplus.nouvelobs.com/contribution/639862-traite-europeen-que-le-texte-soit-vote-ou-pas-il-faut-faire-sauter-le-verrou-des-3.html .
74 Wyplosz, C., op. cit., spéc. p. 19. 75 Thornton, J. et Mati, A., op. cit., spéc. p. 248. 76 Thornton, J. et Mati, A., op. cit., spéc. pp. 246-247. 77 L’article 49 de loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions (M.B. du 17/01/1989) prévoit explicitement la possibilité pour l’État fédéral de limiter et de contrôler la capacité d’emprunt des entités fédérées. Voy. Bayenet, B., Bourgeois, M. et Uhoda, M., op. cit., spéc. pp. 216-217 et Bourgeois, M., « Organisation fédérale de l’État et assainissement des finances publiques : l’exemple de la Belgique », in Docclo, C. (éd.), Alabaster 1938-2013, International Fiscal Association, Anthémis, Bruxelles, 2013, pp. 193-217, spéc. pp. 209-210.
78 Wyplosz, C., op. cit., spéc. p. 22. 79 Objectif budgétaire à moyen terme, voy. la section 1.1 du présent article. 80 Art. 5.1b) du règlement (CE) n°1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques tel que modifié par le règlement (UE) n°1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 (J.O.U.E. du 23/11/2011) et considérant n°20 de ce dernier règlement. 81 Art. 5.1 du règlement (CE) n°1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques tel que modifié par le règlement (UE) n°1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 (J.O.U.E. du 23/11/2011).
83 Voy. la section 1 du présent article. 84 Sénat de Belgique, « Projet de loi portant assentiment à l’Accord de coopération du 13 décembre 2013 entre l’État fédéral, les communautés, les régions et les commissions communautaires relatif à la mise en œuvre de l’article 3, § 1er, du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire », Session de 2013-2014, 27 Décembre 2013, 5 - 2427/1, disponible sur http://www.senate.be/www/webdriver?MItabObj=pdf&MIcolObj=pdf&MInamObj=pdfid&MItypeObj=application/pdf&MIvalObj=83890803 spéc. p. 9.
90 Voy. Bayenet, B., Bourgeois, M. et Uhoda, M., op. cit., spéc. p. 217. Pour une analyse de l’influence de la section « Besoins de financement des pouvoirs publics » du CSF sur la politique budgétaire du gouvernement fédéral voy. la contribution de Piron, D. dans le présent numéro de la Revue Pyramides. 91 Arrêté royal du 3 avril 2006 relatif au Conseil supérieur des Finances (M.B. du 13/04/2006).
110 Wyplosz, C., op. cit., pp. 23-24.Haut de page
Maxime Uhoda, « Le "Pacte budgétaire" européen : quelle influence sur les finances publiques belges ? », Pyramides [En ligne], 25 | 2013, mis en ligne le 10 mars 2015, consulté le 26 avril 2017. URL : http://pyramides.revues.org/970 Haut de page
Assistant en droit des finances publiques et Doctorant en sciences politiques et sociales au Tax Institute de l'Université de Liège. Maxime.uhoda@ulg.ac.be .Haut de page

References: l'article 3
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 §5
 §6
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 Art. 5
 l'article 126
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 Art. 5
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