Source: http://documenti.camera.it/leg17/resoconti/commissioni/bollettini/html/2013/12/12/15/allegato.htm
Timestamp: 2020-08-14 01:35:00+00:00

Document:
﻿Giunta per il regolamento - Allegato al comunicato delle Giunte e delle Commissioni - giovedì 12 dicembre 2013
Ipotesi di riforma regolamentare presentata dal Gruppo di lavoro costituito presso la Giunta per il Regolamento.
trasmessa alla Presidenza il 27 novembre 2013
Progetti di legge d'iniziativa popolare; petizioni 24
Gruppo misto 28
Processo verbale 30
Numero legale; modalità di votazione 33
Audizioni e indagini conoscitive in Commissione; funzioni di controllo 37
Istruttoria in vista di elezioni di competenza della Camera 42
Sindacato ispettivo 43
Mozioni; relazioni del Governo 53
Pubblicità dei lavori; riduzione della stampa degli atti parlamentari 58
Abrogazione di norme sull'esame degli statuti delle regioni ad aut. ordinaria 65
Procedure di collegamento con l'Unione europea 69
Programmazione dei lavori 82
Ordine del giorno di seduta 87
Statuto dell'opposizione 89
Disciplina delle discussioni e dei tempi di intervento 92
Assegnazione dei progetti di legge alle Commissioni 102
Esame in Commissione in sede consultiva 104
Comitato per la legislazione 109
Esame in sede referente e tempi minimi per la Commissione; procedura d'urgenza; emendamenti 117
Ordini del giorno in Assemblea 131
Questione di fiducia 133
Testo della relazione dell'onorevole Bressa sull'articolato predisposto dal Gruppo di lavoro sulle riforme regolamentari in materia di procedimento legislativo, urgenza, questione di fiducia.
Come detto, le modifiche alla disciplina del procedimento legislativo sono volte a valorizzare la sede referente quale sede ordinaria per l'elaborazione dei testi e la presentazione e l'esame degli emendamenti, anzitutto confermando e rafforzando il principio, già sancito dal vigente comma 1 dell'articolo 86, per cui gli «Gli articoli aggiuntivi e gli emendamenti sono, di regola, presentati e svolti nelle Commissioni». Al fine di rendere ancor più chiara e cogente tale disposizione, la riforma prevede la soppressione dell'inciso «di regola». Il nuovo testo recita dunque: «Gli articoli aggiuntivi e gli emendamenti sono presentati e svolti nelle Commissioni».
Si stabilisce inoltre, adeguando il Regolamento alla prassi, che l'assegnazione dei progetti di legge alle Commissioni competenti sia atto presidenziale non modificabile dall'Assemblea (come oggi previsto, con una disposizione peraltro inattuata) con un voto a maggioranza: ciò al fine di preservare l'ambito di competenza di ciascuna Commissione, che è stabilito dal Regolamento e dalle circolari interpretative del Presidente della Camera, e garantire la tecnicità – e la non politicità – della decisione sull'assegnazione (articolo 72, comma 1, e, per i disegni di legge di conversione, articolo 96-bis, comma 1).
All'articolo 23, comma 5, si prevede la garanzia di tempi minimi per l'esame dei provvedimenti in Commissione, venendo incontro anche alle esigenze prospettate in particolare dal MoVimento 5 Stelle, con l'introduzione del divieto di iscrizione nel programma e nel calendario con la formula «ove concluso dalla Commissione»: la prassi dell'iscrizione con tale clausola, che subordina la effettiva trattazione del provvedimento alla conclusione dell'esame in sede referente, pur non determinando un obbligo giuridico di concludere a carico delle Commissioni, è stata oggetto di contestazioni, in quanto determina di fatto una pressione «politica» sulla Commissione e un restringimento dei tempi dedicati all'esame dei provvedimenti. Si prevede dunque che i progetti di legge non possano essere inseriti nel programma e nel calendario prima che siano interamente decorsi i termini stabiliti dall'articolo 81.
Viene comunque fatta salva la possibilità di deroghe ai termini ordinari di calendarizzazione in caso di provvedimento già concluso dalla Commissione all'atto della predisposizione o modifica del programma o del calendario; di provvedimento sul quale vi sia il consenso di presidenti di Gruppo che rappresentino almeno i tre quarti dei membri della Camera (ossia un consenso larghissimo, che include anche, almeno in parte, l'opposizione); di progetti già approvati dalla Camera e modificati dal Senato e di progetti rinviati dal Presidente della Repubblica; di progetti di legge costituzionale in seconda deliberazione; di disegni di legge di ratifica.
Nell'articolato si prevede inoltre la garanzia di fasce orarie quotidiane certe per le convocazioni delle Commissioni, al fine di dare stabilità e certezze di orario ai lavori degli organi chiamati a svolgere le funzioni istruttorie (articolo 24, comma 5).
Quanto all'organizzazione dei lavori in sede referente, le modifiche all'articolo 79 mirano a prevederne una maggiore effettività. Pag. 138In sede di programmazione dei lavori della Commissione, dovranno essere infatti indicati il termine per la presentazione degli emendamenti, congruo rispetto al tempo disponibile, e il numero massimo degli emendamenti da votare (che devono comunque, ai sensi del comma 10, essere almeno due per gruppo). Inoltre, almeno un quarto del tempo disponibile deve essere riservato allo svolgimento delle attività conoscitive. Alla Commissione referente spetta inoltre stabilire il termine entro il quale le Commissioni consultive devono esprimere il parere (articolo 73, comma 2).
Ai fini di un lavoro istruttorio ordinato, si stabilisce l'irricevibilità dei maxiemendamenti anche in Commissione.
Si introduce anche una modifica che prevede la mera facoltà da parte del relatore di minoranza di presentare un testo alternativo in Assemblea: la presentazione del testo alternativo si configura spesso oggi quale onere eccessivo e ingiustificato a carico del relatore di minoranza.
Infine si prevede un aggiornamento della norma sul termine per la stampa delle relazioni licenziate dalle Commissioni.
Molto significative anche le modifiche volte a valorizzare la sede consultiva, che recepiscono istanze più volte affermate dai presidenti di Commissione.
Si rafforzano gli effetti procedurali dei pareri cosiddetti rinforzati (comma 1-bis dell'articolo 73), di quelli delle Commissioni filtro (dal novero delle quali viene esclusa la Commissione Lavoro) e del Comitato per la legislazione (su cui v. più oltre): in particolare si prevede che, nel caso di provvedimenti assegnati in sede consultiva con parere rinforzato e dei pareri resi dalle Commissioni Bilancio (articolo 74, comma 3) e Affari costituzionali (articolo 75, comma 2), qualora il parere rechi condizioni specificamente formulate, esse si intendono presentate come emendamenti nella Commissione che procede in sede referente; qualora quest'ultima non intenda adeguarvisi deve indicarne le ragioni nella relazione per l'Assemblea.
Si stabilisce che si considerano in ogni caso rinforzati i pareri resi dalla Commissione Giustizia sulle norme recanti sanzioni, dalla Commissione finanze sulle disposizioni di carattere tributario, dalla Commissione lavoro sugli aspetti concernenti il pubblico impiego, la materia previdenziale e l'autonomia contrattuale e dalla Commissione politiche dell'Unione europea, in ciò recependo a livello regolamentare anche quanto affermato nella circolare del Presidente della Camera del 16 ottobre 1996.
Il comma 1-ter dell'articolo 73 introduce poi una disposizione fortemente innovativa, riferita ai progetti contenenti un complesso di disposizioni che investono in misura rilevante la competenza di altre Commissioni (ci si riferisce in pratica a quei provvedimenti eterogenei che hanno determinato, con l'assegnazione alla Commissione competente in misura prevalente, un sacrificio della competenza di altre Commissioni, assegnatarie solo in sede consultiva, ma la cui competenza riguardi parti significative e organiche dell'articolato): in questi casi, sempre che la Commissione interessata ne faccia espressa richiesta, le condizioni formulate dalla Commissione in sede consultiva si intendono incluse direttamente nel testo, salvo che la Commissione competente non le respinga espressamente o le modifichi, motivando la reiezione o la modifica nella relazione per l'Assemblea. Si tratta peraltro di un meccanismo non inedito, ma simile a quello previsto dall'articolo 126-ter, comma 5, per gli emendamenti delle Commissioni di settore al disegno di legge comunitaria (ora di delegazione europea).
Nel caso di mancata espressione del parere da parte di una «Commissione filtro» o di una Commissione assegnataria ai sensi del comma 1-bis dell'articolo 73 (parere «rinforzato»), la Commissione referente non può procedere a deliberazioni conclusive, salvo che il progetto di legge sia iscritto nel calendario dei lavori Pag. 139dell'Assemblea. Essa può comunque reiterare la richiesta per una sola volta, indicando un nuovo termine, scaduto il quale, può procedere anche a deliberazioni conclusive.
Al comma 2 dell'articolo 73 si prevede che il termine per l'espressione del parere, attualmente stabilito in otto giorni (tre per i progetti di legge urgenti e per i disegni di legge di conversione), viene direttamente fissato dalla Commissione competente in sede referente, tenendo conto dell'organizzazione dei lavori: esso deve comunque essere congruo in relazione alla complessità del testo.
Al fine di rafforzare la strumentazione a disposizione delle Commissioni consultive, è esplicitamente estesa alla sede consultiva l'applicabilità delle norme in materia di istruttoria legislativa previste per la sede referente (di cui all'articolo 79, commi 4, 5 e 6).
Infine si chiarisce – uniformando il Regolamento alla prassi – che, quanto all'ordine di votazione delle proposte di parere, si vota per primo quello del relatore, la cui approvazione preclude le eventuali altre proposte (articolo 73, comma 3); e si codifica la competenza della Commissione Affari costituzionali sul riparto di competenze legislative di cui all'articolo 117 della Costituzione.
Vengono estese le competenze del Comitato per la legislazione e rafforzata l'efficacia dei suoi pareri, oggi non adeguatamente valorizzati nel procedimento, in un'ottica strettamente funzionale al miglioramento della qualità legislativa dei testi.
In particolare, si prevede l'assegnazione diretta al Comitato anche dei progetti di legge dichiarati urgenti ai sensi dell'articolo 69 – al fine di evitare che l'accelerazione dei tempi di esame di questi provvedimenti possa compromettere la qualità dei testi – e degli schemi di atti normativi del Governo recanti testi unici, in ragione della finalità e del contenuto di tale categoria di atti. Analogamente a quanto stabilito per le Commissioni consultive, si chiarisce che il Comitato si esprime nel termine indicato dalla Commissione competente in sede referente. In caso di mancata espressione del parere, la Commissione non può adottare deliberazioni conclusive, a meno che il progetto non sia iscritto nel calendario dell'Aula. La preclusione cade, quanto ai provvedimenti non calendarizzati in Aula, se la Commissione rinnova la richiesta e il Comitato non si esprime. La preclusione non opera in ogni caso per i disegni di legge di conversione.
Ove il parere rechi condizioni formulate in modo specifico e testuale esse si intendono presentate come emendamenti in Commissione. Se quest'ultima le respinge, deve indicarne le ragioni nella relazione per l'Assemblea. Tali emendamenti sono poi ripresentati in Assemblea, analogamente a quanto accade per le condizioni formulate dalla Commissione bilancio ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione. Essi, in caso di disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, non sottostanno al regime rigoroso – disciplinato dalla prassi consolidata e ora codificato all'articolo 123-bis, comma 3-bis – che preclude la presentazione in Assemblea di emendamenti che non siano stati respinti in Commissione (salvo quelli riferiti alle parti nuove o consequenziali ad esse).
Per quanto concerne l'esame dei disegni di legge di conversione, viene codificato (all'articolo 96-bis) il parere della Giunta per il Regolamento del 6 ottobre 2009 sul cosiddetto doppio parere: in caso di modifiche apportate al disegno di legge di conversione nel corso dell'esame in Commissione, il Comitato, su richiesta di un quinto dei componenti della Commissione stessa, esprime un ulteriore parere, avente ad oggetto le sole modifiche così apportate; in caso di mancata espressione del parere entro la conclusione dell'esame in sede referente esso può essere reso direttamente all'Assemblea.
L'articolo 16-bis, al comma 8, attribuisce infine al Comitato per la legislazione Pag. 140il nuovo compito di monitoraggio delle politiche della legislazione, con particolare riferimento alla qualità della produzione normativa e all'uso delle fonti. Nell'ambito di tale attività il Comitato può svolgere audizioni e indagini conoscitive.
Si è ritenuto che il rafforzamento dei compiti e del ruolo del Comitato determini, contestualmente, la necessità di una revisione della sua composizione e dei criteri di attribuzione della presidenza. In particolare, si è ritenuto necessario l'ampliamento del numero dei membri da dieci a ventuno, superando altresì l'attuale modello di composizione paritetica tra maggioranza e opposizione e introducendo invece i criteri, per quanto possibile data la ridotta consistenza del Comitato, di rappresentatività e di proporzionalità.
La composizione tendenzialmente proporzionale, in particolare, è prevista in quanto, alla luce delle modifiche che si propongono, il Comitato verrebbe ad assumere un ruolo molto incisivo nel procedimento legislativo ed una composizione paritetica potrebbe determinarne, di fatto, la paralisi.
L'articolato supera poi l'attuale sistema della presidenza del Comitato a rotazione (articolo 16-bis e criteri stabiliti dal parere della Giunta per il Regolamento del 16 ottobre 2001) ed individua il Presidente tra i membri dell'opposizione, mediante elezione. Ciò in quanto si è ritenuto – anche alla luce dei nuovi compiti – di assicurare una maggiore continuità e stabilità della presidenza durante la legislatura.
Si tratta di un tema – quello della composizione e della presidenza del Comitato – molto delicato, sul quale le sensibilità sono diverse. Per questo, si è ritenuto di rappresentare nel testo anche alcune proposte alternative emerse nel dibattito, da valutare in Giunta, quali la nomina del Presidente da parte del Presidente della Camera e l'alternanza tra un Presidente di maggioranza e uno di opposizione, ciascuno per metà legislatura.
Il rafforzamento del ruolo istruttorio delle Commissioni determinerà inevitabilmente una riduzione del numero ed una riqualificazione degli emendamenti presentati in Aula: con ciò non potrà che consolidarsi il principio per cui gli emendamenti devono essere esaminati in via principale in Commissione e l'Assemblea non può essere considerata una sede che duplica interamente la fase di esame delle singole modifiche del testo svolta in Commissione o che, addirittura, nei casi patologici diventa la vera sede istruttoria, che si sostituisce alla Commissione.
A questo fine, si è lavorato su più fronti.
Anzitutto su quello delle inammissibilità. Infatti, al comma 10 dell'articolo 79, si introduce l'irricevibilità, già nella fase di Commissione, dei «maxiemendamenti» (vale a dire degli emendamenti interamente sostitutivi di un articolo e contestualmente soppressivi di altri o in ogni caso volti a introdurre una pluralità di modifiche fra le quali non sussista una evidente consequenzialità logico-normativa); il divieto dei maxiemendamenti è confermato per l'Assemblea dall'articolo 86, comma 1-bis. Inoltre, all'articolo 86, comma 1, si prevede l'inammissibilità – su tutti i progetti di legge – degli emendamenti non strettamente attinenti alle materie trattate dal progetto (mutuando la previsione oggi limitata ai decreti-legge). Con specifico riguardo ai decreti-legge, ed al fine di assicurare ancor di più il rispetto dei limiti di contenuto, si codifica l'inammissibilità degli emendamenti in contrasto con i limiti stabiliti dalla legge n. 400 del 1988 e si consente la presentazione in Aula soltanto degli emendamenti presentati e respinti in Commissione e di quelli riferiti alle parti nuove. Sono in ogni caso ammissibili in Aula gli emendamenti corrispondenti alle condizioni testuali del Comitato per la legislazione e – deve intendersi – alle condizioni poste dalla Commissione bilancio in ordine al rispetto dell'articolo 81 della Costituzione.Pag. 141
Un altro fronte d'intervento è quello del regime delle segnalazioni degli emendamenti da votare in Aula: si prevede infatti, al comma 1 dell'articolo 85-bis, la riduzione degli emendamenti segnalabili dai Gruppi qualora si proceda a votazioni riassuntive o per principi. Attualmente è garantita la votazione per ciascun Gruppo di un numero di emendamenti non inferiore in media ad un decimo dei componenti del Gruppo stesso. Tale quota è raddoppiata sui disegni di legge di conversione dei decreti-legge. La proposta di riforma prevede, di regola, una riduzione della quota di emendamenti segnalabili, limitata ad un solo emendamento per articolo per ciascun Gruppo di consistenza pari o inferiore a trenta deputati, cui si aggiunge un emendamento aggiuntivo ogni ulteriori trenta deputati. Ad esempio, per un Gruppo di 20 deputati gli emendamenti segnalabili sarebbero ridotti dagli attuali due ad uno; per un Gruppo di 100 deputati, la quota scenderebbe da 10 a 3; per un Gruppo di 300 deputati, da 30 a 10. Inoltre si prevede che su ciascun emendamento o articolo aggiuntivo «fuori sacco» della Commissione o del Governo sia garantita la votazione di un subemendamento per gruppo, con integrazione della quota di un ulteriore subemendamento ogni trenta deputati.
Tale regime restrittivo – dal quale sono esclusi i testi alternativi dei relatori di minoranza – si applicherebbe sempre ai disegni di legge di bilancio, di delegazione europea ed europea (salvo accordo unanime dei Gruppi), dal momento che la loro approvazione nei termini costituisce atto dovuto e il loro contenuto particolarmente tecnico richiede di riservarne l'emendabilità soprattutto alla fase di Commissione (non si è ritenuto invece di includere in tale ambito la legge di stabilità). Tale regime non si applicherebbe in nessun caso ai disegni di legge di conversione, né ai progetti di legge sottoponibili nel loro complesso al voto segreto (ai sensi dell'articolo 49, comma 1, del Regolamento), per i quali si applicherebbe automaticamente la procedura vigente. Inoltre, per ogni altro progetto di legge è prevista la possibilità di «ritornare» alla disciplina vigente su richiesta di un quarto dei membri della Camera (o di uno o più Presidenti di Gruppo di almeno pari consistenza numerica), all'atto dell'iscrizione in calendario.
Nulla si innova quanto ai progetti di legge costituzionale ed a quelli di eccezionale rilevanza di cui all'articolo 24, comma 12, ultimo periodo, per i quali non si applicano in nessun caso le votazioni riassuntive e per principi (ai sensi del vigente articolo 85-bis, comma 4).
Infine – per scoraggiare la presentazione degli emendamenti e subemendamenti della Commissione e del Governo nel corso dell'esame di un provvedimento direttamente in Aula, come «fuori sacco» (ciò che comunque costituisce facoltà riconosciuta dal Regolamento fino a che sia iniziata la votazione dell'articolo o emendamento cui si riferiscono) – si è previsto che in caso di presentazione in Aula di tali emendamenti debba essere in ogni caso convocata la Commissione plenaria per il loro esame e che essi non possono essere votati in Aula prima del giorno successivo a quello di presentazione (articolo 86, comma 5). Si stabilisce inoltre che sugli emendamenti fuori sacco possono essere presentati subemendamenti dal Gruppo misto a prescindere dalla sua consistenza numerica; si garantisce – come detto – la votazione di un subemendamento per gruppo, con integrazione della quota di un ulteriore subemendamento ogni trenta deputati.
Un'ulteriore modifica all'articolo 86 prevede il parere obbligatorio della Commissione affari costituzionali sugli emendamenti da valutare con riferimento al riparto di competenze legislative fra Stato e Regioni di cui all'articolo 117 della Costituzione, analogo a quello della Commissione bilancio sugli emendamenti aventi conseguenze finanziarie. Si tratta dell'adeguamento della norma regolamentare alla prassi consolidatasi a seguito dell'entrata in vigore della riforma del Titolo V della Parte Seconda della Costituzione (Legge costituzionale 18 ottobre Pag. 1422001, n. 3), sulla base del parere espresso dalla Giunta per il Regolamento nella riunione del 16 ottobre 2001.
Altro aspetto sul quale si è intervenuti, con finalità di razionalizzazione e di riqualificazione del dibattito parlamentare, riguarda la disciplina degli ordini del giorno (articolo 88), assecondando una sollecitazione avanzata già nella passata legislatura (vedi il dibattito in Giunta per il Regolamento del 29 marzo 2012).
Può essere utile qualche dato per testimoniare la crescente diffusione che ha conosciuto tale strumento nelle ultime legislature: nel corso della X legislatura (1987-92) furono presentati complessivamente 802 ordini del giorno, nella XIV (2001-2006) 8.140 e nella XVI (2008-13) quasi 10000 (9.995).
L'intervento ha dunque riguardato due versanti: quello del contenuto degli atti d'indirizzo, al fine di ricondurlo in modo più stringente a quello del progetto di legge cui accedono, e quello della loro discussione e votazione.
In particolare, quanto al primo aspetto, si prevede una puntuale definizione del contenuto degli ordini del giorno, che deve consistere in «impegni rivolti al Governo, nell'ambito delle sue competenze, ad assumere determinate iniziative in relazione a specifiche disposizioni della legge in esame» (il testo vigente fa invece generico riferimento a «istruzioni al Governo in relazione alla legge in esame», formulazione che ha consentito un'estensione spropositata del regime di ammissibilità di tali documenti).
Quanto al secondo aspetto, si è previsto di riprodurre anche per gli ordini del giorno d'istruzione al Governo il regime della segnalazione da parte dei Gruppi di quelli da votare, analogo a quello previsto per gli emendamenti. Resta ferma la possibilità di presentare un ordine del giorno per ciascun deputato, ma, ai fini del parere del Governo e della votazione, vengono presi in considerazione solo gli ordini del giorno segnalati dai Gruppi entro quote rapportate alla consistenza numerica di ciascuno: ogni Gruppo può segnalare un numero di ordini del giorno non superiore a un ventesimo della propria consistenza numerica, ma è comunque garantita la votazione di almeno un ordine del giorno per Gruppo (articolo 88, comma 1).
A fini di chiarezza e semplificazione, si razionalizza la discussione degli ordini del giorno, che oggi appare molto complessa, spesso ripetitiva e decisamente poco intellegibile. Si propone dunque di sopprimere la fase dell'illustrazione degli ordini del giorno e di prevedere invece una fase di distinte dichiarazioni di voto su ogni ordine del giorno, fase nella quale può intervenire il proponente e un deputato per Gruppo per non più di cinque minuti, oltre ai rappresentanti delle componenti politiche e ai deputati che intervengono a titolo personale, nei limiti e con le modalità stabiliti dal Presidente. Si conferma la prassi consolidata secondo cui gli ordini del giorno ritirati non possono essere fatti propri da altri deputati, essendo documenti individuali (in tal senso da ultimo si vedano le sedute del 9 ottobre 2008 e del 14 gennaio 2009).
La proposta di riforma interviene sulla disciplina della questione di fiducia, al fine di omogeneizzarla a quella del Senato e di prevederne una complessiva razionalizzazione.
Di una riforma del Regolamento in questa materia si parla da molto tempo: anzi, ne parla lo stesso Regolamento il quale, in una norma transitoria (articolo 154, comma 2), vi fa espresso riferimento.
Si tratta di uno strumento delicato, ma essenziale nel funzionamento del rapporto Governo-Parlamento: attraverso tale atto, il Governo, sotto la sua responsabilità, mette infatti in discussione la sua permanenza in carica, subordinandola all'approvazione del testo da esso individuato. La Pag. 143rilevanza dell'istituto è chiara, considerando che, in caso di voto contrario, il Governo è tenuto alle dimissioni. Solo questo fondamentale «costo» politico giustifica un regime procedurale che – quando è posta la fiducia – esclude qualunque possibilità di modifica del testo scelto dall'Esecutivo, imponendo alla Camera di deliberare direttamente su di esso senza affrontare l'esame delle eventuali proposte emendative.
Ciò posto si è ritenuto necessario intervenire sull'articolo 116, sia per favorire la massima chiarezza nell'accertamento della sussistenza o meno del rapporto fiduciario ed evitare conseguentemente eccessivi appesantimenti procedurali, peraltro inesistenti al Senato, sia per porre degli argini che evitino un utilizzo improprio della questione di fiducia, soprattutto quanto all'oggetto.
A tal proposito si è ritenuto da un lato di escludere la possibilità di porre la fiducia sui maxiemendamenti (che, come detto, sono irricevibili in ogni fase dell’iter legislativo), dall'altro di esplicitare il divieto della posizione della fiducia – oltre che, come già previsto, sulle inchieste parlamentari, modifiche e questioni regolamentari, autorizzazioni a procedere e verifica dei poteri, nomine, fatti personali, sanzioni e in generale tutto ciò che attiene al funzionamento interno della Camera – sui progetti di legge costituzionale ed elettorale (articolo 116, comma 4). Si è inteso in tal modo sottrarre esplicitamente, attraverso un'espressa previsione regolamentare, tali materie all'ambito dell'indirizzo politico della maggioranza pro tempore e alle dinamiche del rapporto fiduciario con il Governo.
Si è inoltre ritenuto di superare un divieto, attualmente posto dalla lettera del Regolamento, ma del tutto incomprensibile (oltretutto non previsto al Senato), che riguarda la votazione finale dei progetti di legge (comma 2-bis). Conseguentemente alla riforma proposta, dunque, se il Governo, in caso di articolo unico, vi ponesse la fiducia si passerebbe direttamente alla votazione finale fiduciaria (come appunto già accade al Senato), previo esame degli ordini del giorno, le cui modalità e tempi sarebbero stabiliti dalla Conferenza dei capigruppo: in questo modo si supererebbe la regola attualmente in vigore per la quale, se il Governo pone la fiducia sull'articolo unico, si ha comunque una doppia votazione, una sulla questione di fiducia, l'altra, necessariamente non fiduciaria, sul provvedimento nel suo complesso. Analogamente, nell'articolato di riforma si prevede che, se il Governo pone la fiducia sul voto finale dopo la conclusione dell'esame degli articoli di un provvedimento, si procede direttamente alla votazione finale, salvo l'esame degli ordini del giorno.
L'attuale esclusione della fiducia sulla votazione finale risale al periodo (precedente alle modifiche regolamentari del 1990) in cui per la votazione finale dei progetti di legge era previsto lo scrutinio segreto obbligatorio e la ratio dell'esclusione era quella di salvaguardare quest'ultimo, pur potendosi andare incontro ad esiti paradossali, come l'approvazione della fiducia per appello nominale e la successiva reiezione del provvedimento col voto segreto (esiti paradossali che la dottrina non ha mancato di segnalare). Soppresso – con la riforma del 1990 – il voto finale necessariamente segreto, non vi è alcuna ragione plausibile per prevedere il doppio voto, che appare oggi un residuo anacronistico.
Si precisa poi, al fine di dare la massima chiarezza, tempestività e univocità alla risposta della Camera sulla richiesta di verifica del rapporto fiduciario, che l'oggetto della questione di fiducia viene sempre votato prioritariamente. Viene dunque soppressa la norma per cui, se il Governo pone la questione di fiducia sul mantenimento di un articolo o sull'approvazione o reiezione di un emendamento, non è modificato l'ordine delle votazioni (articolo 116, comma 1); allo stesso modo si prevede che se la fiducia è posta su un ordine del giorno, una mozione o una risoluzione si procede direttamente alla votazione del documento fiduciato (comma 3-bis), con conseguente reiezione di tutti quelli oggetto Pag. 144di discussione congiunta. Per evitare però che la posizione della questione di fiducia possa introdurre elementi di disordine nello sviluppo ordinato dell'iter legislativo, si stabilisce che essa può essere posta solo dopo che l'Assemblea sia passata all'esame degli articoli.
A fini di tempestività e chiarezza dell'accertamento del rapporto fiduciario, viene abolito il termine dilatorio delle 24 ore, anch'esso non previsto al Senato (e che risulta oggi non più fondato sulle ragioni logistiche o di opportunità che possono averne determinato la previsione), rimettendo la determinazione del momento del voto di fiducia alla Capigruppo in sede di organizzazione complessiva del dibattito fiduciario (articolo 116, comma 1-bis).
La Conferenza stabilisce altresì i tempi e le modalità di svolgimento di una discussione sulla fiducia, se richiesta, limitata comunque ad un deputato per Gruppo (fase che assorbe la discussione disciplinata dal cosiddetto «lodo Iotti», che non trova più ragione di esistere a seguito della soppressione, in via generale, della fase procedurale della discussione sul complesso degli emendamenti). La Conferenza individua inoltre le fasi della seduta oggetto di ripresa televisiva diretta, fissa l'orario del voto di fiducia e i tempi delle dichiarazioni di voto (comunque è assegnato il tempo di dieci minuti per le dichiarazioni di voto dei rappresentanti dei Gruppi in quanto si è ritenuto eccessivamente restrittivo, data la rilevanza politica che comunque riveste il voto di fiducia, il limite di cinque minuti, che l'articolato proposto individua per le dichiarazioni di voto in via generale); essa organizza anche i tempi e i modi di esame degli ordini del giorno (se necessario, in relazione all'oggetto della fiducia).
Viene infine mantenuta a regime (non più dunque soltanto in via transitoria) la previsione regolamentare per cui la posizione della fiducia sospende il decorso del contingentamento (articolo 116, comma 5).
Altro tema oggetto di riforma regolamentare riguarda la disciplina dell'urgenza. Come chiarito dalla Presidente della Camera nella sua relazione del 22 maggio scorso, «il Governo ha evidenziato in molteplici sedi (...) l'esigenza di disporre di procedure e tempi certi e rapidi di approvazione dei disegni di legge funzionali all'attuazione del suo programma, anche al fine di limitare il ricorso allo strumento del decreto-legge». Tale esigenza – prosegue la Presidente – «potrà essere soddisfatta pienamente ed in modo equilibrato solo qualora non determini uno schiacciamento del ruolo del Parlamento, ma ne salvaguardi invece le prerogative.»
Al raggiungimento di questo delicato equilibrio, nel rispetto e nella considerazione delle diverse, contrapposte esigenze in campo, si è impegnato il gruppo di lavoro, partendo dalla disciplina vigente, apponendovi qualche correttivo, a tutela sia della maggioranza sia delle opposizioni.
È stato dunque mantenuto l'attuale impianto, che prevede che l'urgenza possa essere dichiarata dalla Conferenza dei capigruppo con la maggioranza dei tre quarti, entro determinati limiti numerici per ogni programma; se non si raggiunga tale quorum la richiesta è sottoposta all'Aula, che delibera a maggioranza (articolo 69, comma 2). A tutela delle minoranze, si prevede che, qualora nell'ambito di un programma sia raggiunto il limite massimo di dichiarazioni d'urgenza su richiesta del Governo o della maggioranza, nel programma successivo è assicurata – in modo automatico, senza cioè un voto maggioritario dell'Aula – la dichiarazione d'urgenza di almeno una proposta dell'opposizione (articolo 69, comma 3).
È stata inoltre esclusa la possibilità di deliberare l'urgenza – oltre che su progetti di legge costituzionale e su quelli di eccezionale rilevanza, come già oggi previsto – anche su tutti quelli per i quali siano previsti specifici termini regolamentari o Pag. 145costituzionali per la relativa conclusione (come i decreti-legge o la legge di stabilità o la legge di delegazione europea).
La dichiarazione d'urgenza – la cui richiesta è stata ulteriormente qualificata prevedendosi che possa essere avanzata dal Governo o da un presidente di Gruppo, ma non più da 10 deputati (articolo 69, comma 1) – comporterà anzitutto la fissazione di un termine per la deliberazione finale, termine che dovrà essere compatibile con i tempi stabiliti per l'esame in sede referente (che sono ridotti dagli attuali 30 a 25 giorni dall'inizio dell'esame: articolo 81, comma 2) e con quelli necessari per la discussione in Assemblea (a tal fine si potrà eventualmente prevedere un numero minimo di giorni da riservare ad essa); comporterà inoltre l'obbligo per la Commissione di esaminare il progetto in via prioritaria e, a tutela della qualità della legislazione – valore che rischia di essere sacrificato dalla procedura accelerata – il parere obbligatorio del Comitato per la legislazione.
A garanzia del lavoro delle Commissioni e per evitare effetti dirompenti di dichiarazioni di urgenza deliberate a ridosso del venticinquesimo giorno, si stabilisce comunque che dalla dichiarazione d'urgenza devono essere garantiti alle Commissioni almeno dieci giorni (articolo 81, comma 2).
In sede di contingentamento, infine, a bilanciare l'accelerazione dei termini di conclusione del procedimento, è assicurato all'opposizione un tempo complessivo maggiore rispetto a quello della maggioranza, di regola non inferiore ai due terzi del tempo complessivo, salvo che l'opposizione abbia una consistenza numerica molto ridotta (pari cioè o inferiore a un quarto dei membri della Camera: articolo 69, comma 5).
Testo della relazione dell'onorevole Melilla sull'articolato predisposto dal Gruppo di lavoro sulle riforme regolamentari in materia di iniziativa popolare e petizioni, pubblicità dei lavori e dematerializzazione degli atti parlamentari.
INIZIATIVA POPOLARE E PETIZIONI
Nell'illustrazione analitica delle singole proposte, occorre partire dal nuovo articolo 100-bis di cui si propone l'introduzione, che prevede (finalmente) una specifica disciplina per l'esame dei progetti di legge di iniziativa popolare e d'iniziativa dei Consigli regionali.
Muovendo dall'indicazione della Presidenza circa la necessità di garantire un effettivo e tempestivo seguito parlamentare alle proposte di legge d'iniziativa popolare, si è discusso se a tal fine si dovesse prevedere in ogni caso una calendarizzazione automatica del progetto di legge, una volta decorso un certo periodo, o se dovessero essere individuate forme alternative per giungere al medesimo risultato, che tenessero però conto soprattutto del ruolo centrale che, ai sensi dell'articolo 72, primo comma, della Costituzione, svolgono le Commissioni.
Si è preferito seguire questa seconda strada – secondo un modello per certi versi analogo a quello austriaco – che, piuttosto che prevedere meccanicistici trasferimenti all'Assemblea senza adeguati supporti istruttori, conferisce alle Commissioni l'obbligo di esaminare le proposte di legge popolari e di deliberare sul prosieguo dell'esame; va, peraltro, considerato che non di rado progetti di legge di iniziativa popolare possono riguardare materia già all'attenzione della Commissione, potendo rientrare dunque tra quelli per i quali è già previsto l'obbligo della Commissione di riferire all'Assemblea.
La disciplina ipotizzata stabilisce, al comma 1 del nuovo articolo 100-bis, l'obbligo per le competenti Commissioni di deliberare sulla «presa in considerazione» delle proposte di legge presentate entro un mese dall'assegnazione, sulla base di una proposta motivata formulata da un apposito Comitato permanente, previa eventuale audizione di un rappresentante dei promotori. Nel caso di deliberazione favorevole la discussione si deve concludere nel termine di due mesi (si tratta dello stesso termine stabilito in via generale dall'articolo 81), salvo il termine di più breve in caso di urgenza dall'articolo 81, comma 2. Decorso il termine, il progetto è iscritto nel calendario dei lavori dell'Assemblea. Dell'eventuale deliberazione contraria è data notizia ai promotori (o ai Consigli regionali interessati).
La ratio delle disposizioni è dunque quella di assicurare che vi sia in ogni caso una «presa di posizione» parlamentare, nel senso di procedere all'esame della stessa ovvero di assumere esplicitamente la responsabilità politica di non darvi seguito.
La predetta disciplina si applica, in virtù di una modifica del comma 4 dell'articolo 107, anche ai progetti di legge oggetto del cosiddetto repechage, ovvero quelli esaminati nella precedente legislatura, per i quali non è necessaria la ripresentazione nella nuova. In tal caso il termine di un mese per la deliberazione sulla presa in considerazione decorre dalla costituzione delle Commissioni.
In materia di petizioni, si propone di modificare il comma 1 dell'articolo 109 nel senso di prevedere che lo stesso comitato permanente istituito ai sensi dell'articolo 100-bis, comma 1 (che si occupa delle proposte di legge popolare), sia titolare altresì del compito di valutare le petizioni Pag. 147assegnate alla Commissione e di formulare proposte in ordine al loro esame. È inoltre introdotto l'obbligo di dare notizia al primo firmatario delle decisioni della Commissione.
È invece dettata da esigenze di semplificazione e di superamento di previsioni oramai anacronistiche la modifica del comma 2 dell'articolo 33: la lettura in Assemblea del sunto delle petizioni da parte dei Segretari di Presidenza è sostituita dalla pubblicazione del sunto stesso in allegato al resoconto.
PUBBLICITÀ DEI LAVORI E DEMATERIALIZZAZIONE DEGLI ATTI PARLAMENTARI
Le modifiche introdotte al regime di pubblicità dei lavori vanno, come detto, nella direzione di adeguare le relative previsioni ai mutamenti intervenuti nel campo della comunicazione, superando una disciplina oramai anacronistica, che vede quale mezzo di pubblicità prevalente la pubblicazione dei resoconti e degli atti parlamentari in formato cartaceo. Si tratta di modifiche in qualche modo necessitate, che sono state in parte già anticipate da pareri della Giunta per il Regolamento i quali, nelle more delle modifiche regolamentari, hanno provveduto ad adeguare – nel corso delle legislature – il quadro normativo all'evoluzione dei mezzi di comunicazione: si tratta in particolare dei pareri della Giunta del 14 luglio 2004 e quello, da ultimo adottato, del 26 giugno 2013.
L'articolato predisposto dal gruppo di lavoro prevede un riordino degli strumenti di pubblicità e di diffusione delle attività parlamentari sia in Assemblea che in Commissione.
Per quanto riguarda l'Assemblea, le novità risultano più contenute, essendo già oggi i lavori dell'Assemblea oggetto della massima diffusione attraverso i diversi mezzi.
Quanto alla pubblicità tramite resoconto si mantiene la previsione del resoconto denominato «integrale» e non più stenografico (alla luce delle modalità di redazione attualmente utilizzate dagli uffici, che non prevedono più, a partire dal 2001, l'utilizzo della stenografia), cui si affianca l'abrogazione della previsione del resoconto sommario, cui si è proceduto sostanzialmente già nella prassi. Si ricorda, infatti, che la funzione e, per così dire, la fortuna parlamentare del resoconto sommario risiedevano principalmente (anche se non esclusivamente) nei tempi lunghi richiesti per la stesura, la correzione e la pubblicazione dello stenografico; essendo ormai da lungo tempo questo disponibile quasi in tempo reale, la principale funzione del resoconto sommario è sostanzialmente venuta meno, sicchè se ne prevede oggi l'abrogazione della relativa previsione normativa.
Sempre per l'Assemblea si codifica poi la prassi (fondata sul parere della Giunta del 2004 innanzi richiamato) per cui i lavori dell'Assemblea sono diffusi sul canale satellitare e attraverso la web-tv sul sito internet della Camera, fatta salva la possibilità che il Presidente della Camera ne richieda altresì la trasmissione da parte della concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo.
Decisamente più rilevanti e consistenti sono le novità in materia di pubblicità e diffusione dei lavori delle Commissioni, che ricevono, quanto a questo aspetto, un significativo riordino. Si mantiene, quale forma principale di pubblicità scritta, la previsione del resoconto sommario per la generalità dei lavori delle Commissioni; si mantiene altresì la pubblicazione anche di un resoconto integrale per i lavori delle Commissioni in sede legislativa e in sede redigente. Per quanto riguarda le sedute dedicate alle audizioni formali e alle indagini conoscitive si prevede, invece, la possibilità di scegliere tra resoconto sommario e resoconto integrale (attualmente il resoconto stenografico è previsto per tutte le sedute dedicate alle audizioni formali e alle indagini conoscitive), riservando di regola il resoconto integrale alle sedute di maggiore rilevanza politica e tenendo conto della diffusione via web-tv, che dovrebbe assorbire – ed anzi soddisfare Pag. 148molto meglio quanto ai tempi di pubblicazione – le esigenze di pubblicità integrale un tempo soddisfatte dallo stenografico (che è disponibile in bozza solo qualche giorno dopo la seduta).
Per quanto riguarda, invece, la diffusione dei lavori della Commissione attraverso i più moderni canali di comunicazione, si prevede in via generale la trasmissione dei lavori delle Commissioni sulla web-tv e, secondo criteri di rotazione stabiliti dall'Ufficio di Presidenza, sul canale televisivo satellitare della Camera, nonché attraverso impianti audiovisivi a circuito chiuso. Si tratta di un'innovazione di notevole rilievo, che viene incontro alle esigenze sempre più avvertite di massima pubblicità e trasparenza dei lavori parlamentari: esigenze che il gruppo di lavoro – pur consapevole della comprensibile e non sempre infondata diversità di sensibilità e opinioni in materia – ha ritenuto di soddisfare indistintamente per ogni sede formale di lavoro delle Commissioni, non ritenendo possibile differenziare le forme di pubblicità a seconda di esse. A ciò si affianca la possibilità di richiedere la trasmissione da parte della concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo dei lavori delle Commissioni in sede legislativa e in sede redigente – novità anche questa di indubbio rilievo – e la possibilità per ciascuna Commissione di rendere disponibili documenti, non altrimenti oggetto di pubblicazione da parte della Camera, sul sito internet della Camera (ci si riferisce, ad esempio, ai documenti depositati dagli auditi, oggi non pubblicati).
Si tratta, come si può vedere, di un ventaglio quanto mai ampio di strumenti volti ad assicurare la più ampia pubblicità di quel segmento dei lavori parlamentari, non ancora integralmente coperto da tutte le forme di pubblicità (come accade invece già per l'Assemblea); unica differenza rimarrebbe soltanto la stesura di un resoconto integrale – riservato solo ad alcune più limitate tipologie di attività delle Commissioni – anche in ragione degli ingenti oneri economici che sarebbero richiesti ove esso fosse esteso a tutti i lavori delle Commissioni e soprattutto considerando che, nella proposta di articolato, si è prevista la copertura integrale tramite la diretta streaming. A quest'ultimo riguardo, va comunque precisato che queste novità regolamentari impongono necessariamente interventi di adeguamento tecnico del sito, della web-tv e delle aule delle Commissioni in relazioni ai quali occorrerà definire una data di entrata in vigore con essi compatibile.
Resta ferma la possibilità di deliberare, nell'interesse dello Stato, la segretezza dei lavori, il che potrà avvenire anche su richiesta del Governo (articolo 65, comma 3).
Un ulteriore filone di intervento, in parte connesso con le modifiche sopra esposte e sorretto, inoltre, anche da esigenze di modernizzazione delle forme di pubblicazione degli atti, oltre che di contenimento dei costi, riguarda la dematerializzazione degli atti parlamentari, dei quali si limita considerevolmente la stampa (già peraltro sensibilmente ridotta in questi anni) prevedendo che la pubblicazione avvenga di norma in formato elettronico sul sito internet.
Punto di partenza del testo è stata la proposta di modifica del Regolamento presentata dall'onorevole Madia (Doc. II, n. 1).
Viene introdotta un'apposita disposizione, l'articolo 68-bis, che sancisce il principio generale della pubblicazione degli atti parlamentari in formato elettronico e rimette all'Ufficio di Presidenza l'individuazione degli atti di cui disporre la stampa, in ragione della loro rilevanza, stabilendone criteri e condizioni. Si tratta, anche in tal caso, di una disposizione fortemente innovativa: la pubblicazione degli atti avverrà in formato elettronico, mentre la pubblicazione in formato cartaceo assumerà, a regime, carattere accessorio ed eventuale.
I progetti di legge saranno dunque pubblicati in formato elettronico sul sito internet e saranno stampati solo una volta inseriti nel programma dei lavori dell'Assemblea e delle Commissioni. È comunque prevista la stampa immediata dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge, Pag. 149nonché di una serie di progetti di legge di particolare rilevanza, quali i disegni di legge di stabilità, di bilancio e collegati, i disegni di legge europea e di delegazione europea, nonché i progetti di legge trasmessi dal Senato o rinviati dal Presidente della Repubblica, quelli di cui sia richiesta l'urgenza e quelli di cui sia proposta l'assegnazione in sede legislativa ex articolo 92, comma 1. Spetterà all'Ufficio di Presidenza definire criteri e condizioni per la stampa di ulteriori progetti di legge, su richiesta di un Gruppo parlamentare.
Viene previsto, infine, un intervento di «manutenzione» volto a sopprimere disposizioni che prevedono la stampa da parte della Camera di atti di altri organi resi pubblici da questi ultimi (sentenze della Corte costituzionale: articolo 108; risoluzioni del Parlamento europeo e risoluzioni o raccomandazioni di assemblee internazionali alle quali partecipano delegazioni della Camera: articolo 125; sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee: articolo 127-bis). Nello stesso senso va l'abrogazione del comma 1 dell'articolo 147, che prevede la comunicazione alle Commissioni parlamentari da parte del Presidente della Camera dell'ordine dei lavori del CNEL.
Testo della relazione dell'onorevole Leone sull'articolato predisposto dal Gruppo di lavoro sulle riforme regolamentari in materia di programmazione dei lavori, ordine del giorno di seduta, disciplina delle discussioni e dei tempi di intervento, processo verbale, statuto dell'opposizione.
Le proposte di modifica della vigente disciplina in materia di programmazione dei lavori sono volte a valorizzare, coerentemente con quanto previsto nel procedimento legislativo, il ruolo delle Commissioni, affrontando uno dei maggiori elementi di criticità dell'attuale organizzazione dei lavori, vale a dire l'eccessiva compressione del tempo dedicato ai loro lavori.
A questo fine si inserisce la previsione esplicita nel Regolamento di giornate e fasce orarie garantite e individuate direttamente da una specifica norma. Si tratta del martedì pomeriggio e del mercoledì e giovedì mattina, per almeno tre ore in ciascuna giornata. Questa costituisce, ovviamente, un'indicazione minima, nel senso che non meno di tali fasce orarie dovranno comunque essere riservate all'attività delle Commissioni. Si è voluto evitare l'inserimento di ulteriori indicazioni esclusivamente al fine di non irrigidire eccessivamente la previsione regolamentare, ma resta fermo che le Commissioni potranno naturalmente riunirsi anche in giornate ed orari ulteriori rispetto a quelli indicati (articolo 24, comma 5). È stata in proposito codificata la prassi per cui le Commissioni possono riunirsi, senza autorizzazione della Presidenza, quando in Aula non si svolgono votazioni (articolo 30, comma 5).
Per quanto riguarda la programmazione più razionale del procedimento legislativo in Commissione (tema a cavallo con quello della riforma del procedimento legislativo, trattato dall'onorevole Bressa), si inserisce l'indicazione preventiva dei termini di presentazione degli emendamenti e del numero massimo di emendamenti da votare, con garanzia di una riserva di un quarto del tempo disponibile da destinare alle attività istruttorie e obbligo di concludere il procedimento il giorno precedente all'inizio della discussione in Assemblea. Merita di essere segnalata in questo ambito anche l'esclusione della possibilità di iscrivere in calendario un progetto di legge prima del decorso dei termini regolamentari, neppure con la clausola «ove concluso dalla Commissione», salva maggioranza dei tre quarti e salva l'avvenuta conclusione dei lavori in Commissione.
Per quanto riguarda l'Assemblea, le modifiche delle norme sulla programmazione riguardano anzitutto una novità piccola, ma che può risultare di grande utilità nel quotidiano della vita parlamentare, e cioè l'indicazione nel calendario degli orari di inizio e di conclusione delle sedute e delle fasi delle stesse in cui si svolgeranno le votazioni (articolo 24, comma 5).
Si interviene inoltre con una nuova modalità di determinazione del contingentamento dei tempi di discussione di ogni argomento, prevedendo, in particolare, per ciascun Gruppo il tempo utilizzabile dai relativi componenti per interventi a titolo personale (al fine di evitare che un solo gruppo possa utilizzare l'intero tempo riservato al complesso dei «dissenzienti») e introducendo un tempo minimo per ciascun Gruppo anche per le fasi successive alla discussione generale, individuato nella durata di 15 minuti. Una disciplina semplificata, Pag. 151con l'attribuzione di un tempo minimo di 5 minuti per Gruppo, è prevista per i disegni di legge di ratifica che non abbiano particolare rilevanza politica (articolo 24, comma 8).
ORDINE DEL GIORNO DI SEDUTA
Per quanto riguarda la formazione dell'ordine del giorno, si propone la modifica dell'articolo 26, al fine di adeguarlo alla prassi assolutamente consolidata, stabilendo che il Presidente annunzia, al termine di ciascuna seduta, l'ordine del giorno della seduta successiva, formato sulla base del programma e del calendario. Vengono dunque espunte le previsioni contenute nel testo vigente (annunzio dell'ordine del giorno delle due sedute successive e consultazione eventuale dell'Assemblea) non applicate in regime di programmazione dei lavori (regime che costituisce la modalità normale di lavoro della Camera).
DISCIPLINA DELLE DISCUSSIONI E DEI TEMPI D'INTERVENTO
Passando quindi alle misure di razionalizzazione delle discussione e dei tempi di intervento, si interviene, innanzitutto, con una generale ricalibratura dei tempi di intervento che vengono adeguati ad una scansione più dinamica dei lavori parlamentari.
Si tratta di un tema che da tempo mi sta particolarmente a cuore perché costituisce un modo per riqualificare i dibattiti parlamentari inducendo ad una razionalizzazione e ad una maggiore sintesi degli interventi che non può che fare bene al merito dei dibattiti ed all'immagine del Parlamento davanti all'opinione pubblica.
Innanzitutto il termine di durata degli interventi, previsto in via generale dall'articolo 39, comma 1, viene portato da 30 a 15 minuti. Può sembrare una riduzione draconiana, ma non lo è: ci si allinea invece a quanto previsto in altri ordinamenti parlamentari, ad esempio nel Bundestag (15 minuti) e nel Congresso dei deputati spagnolo (10 minuti), posto che il termine attualmente previsto è di gran lunga superiore a quello ordinariamente necessario ad un deputato per svolgere le proprie considerazioni in una discussione.
Conseguentemente, risulta di 30 minuti il termine raddoppiato previsto dal comma 5 dell'articolo 39 nella discussione delle mozioni di fiducia e di sfiducia e viene fissato in 20 minuti il termine nei casi di progetti di legge di particolare rilevanza, e cioè progetti di legge costituzionale ed elettorale (vengono superate invece le ipotesi, attualmente previste, di aumento dei tempi per la discussione di progetti di delegazione legislativa e di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali). Resta ferma la facoltà attribuita dall'ultimo periodo del comma 5 al Presidente della Camera di aumentare i termini se la particolare importanza degli argomenti in discussione lo richieda.
Per quanto riguarda i tempi delle dichiarazioni di voto, si prevede che esse siano consentite a un deputato per Gruppo per non più di 5 minuti. Sono previste comunque dichiarazioni di voto per le componenti del Gruppo misto e a titolo personale. Viene dunque resa generale la disciplina attualmente prevista dall'articolo 85, comma 7, per le dichiarazioni di voto sugli articoli e sulle proposte emendative, superando l'attuale previsione che consente virtualmente a ciascun deputato di rendere una dichiarazione di voto su qualunque altro oggetto per 10 minuti (articolo 50, comma1) Si tratta anche su questo punto di allineare una previsione – che risulta attualmente di particolare estensione – a quanto già previsto nel Regolamento del Senato (che consente solo le dichiarazioni di voto a nome dei Gruppi e, per tutti i senatori, il semplice annuncio del voto: articolo 109) e in altri Regolamenti, quale ad esempio quello del Congresso dei deputati spagnolo.
Viene poi modificata la disciplina relativa agli interventi previsti dal comma 1 dell'articolo 41 – aspetto che in questa Pag. 152legislatura si è rivelato di particolare problematicità – anche in questo caso al fine di adeguarla ai pareri della Giunta, alle pronunce presidenziali e alla prassi in materia. Da un lato, si precisa che gli interventi hanno la precedenza sulla discussione principale, come previsto dalla predetta disposizione, a condizione che effettivamente vertano sull'ordine dei lavori, vale a dire che vertano, in modo diretto e univoco, sul passaggio procedurale in cui in quel momento è impegnata l'Assemblea. Dall'altro, si consentono interventi non strettamente attinenti all'ordine dei lavori, da svolgersi a fine seduta, ovvero, in casi di particolare importanza e urgenza, esaurita la trattazione di un punto all'ordine del giorno o prima che si passi ad un nuovo punto (salvo i casi di interventi per sollecitare la risposta ad atti del sindacato ispettivo o per fatto personale, da svolgersi comunque a fine seduta). Viene ridotta in ogni caso la durata degli interventi: dai cinque minuti attualmente previsti si passa a tre nella prima ipotesi (interventi che vertano effettivamente sull'ordine dei lavori) e a due nella seconda ipotesi (interventi a fine seduta).
Si tratta di modifiche che, come detto, recepiscono la prassi consolidata, che, sulla base di un'interpretazione estensiva dell'articolo 41, consente, normalmente al termine della seduta, interventi non strettamente attinenti all'ordine dei lavori, ma volti a richiamare l'attenzione dell'Assemblea, della Presidenza o del Governo su determinati argomenti (ad esempio, avvenimenti di particolare rilevanza, anniversari o commemorazioni, richieste di informative del Governo, sollecito di risposte ad atti del sindacato ispettivo).
Altro punto oggetto di razionalizzazione è la disciplina della discussione delle c.d. questioni incidentali, e cioè le questioni pregiudiziali e sospensive.
Il quorum per la presentazione dello strumento viene fissato in tutti i casi in dieci deputati o un presidente di Gruppo in Assemblea e in tre deputati in Commissione in sede legislativa: viene dunque generalizzato il quorum attualmente previsto per l'ipotesi di presentazione dopo l'inizio della discussione (mentre nel caso di presentazione prima dell'inizio della discussione la disciplina vigente prevede la possibilità di presentazione da parte di ciascun deputato).
Si opera quindi una semplificazione della disciplina attuale con il superamento del barocchismo che distingue quelle preannunziate in Capigruppo da quelle non preannunziate (le prime attualmente sono discusse e votate prima dell'inizio della discussione generale, mentre le seconde sono discusse e votate al termine della discussione): si prevede infatti un'unica disciplina in virtù della quale tutte le questioni sono discusse e votate al termine della discussione generale e prima del passaggio agli articoli (articolo 40, comma 2). Viene ridotto da 10 a 5 minuti il termine di durata degli interventi nella discussione (articolo 40, comma 3) e viene soppressa la possibilità da parte del Presidente di concedere la parola a più proponenti dello stesso Gruppo (attualmente prevista dall'articolo 40, comma 4, nel caso in cui il Presidente ravvisi diversità di contenuto fra gli strumenti presentati da deputati appartenenti allo stesso Gruppo).
Certamente uno dei punti più qualificanti della proposta elaborata dal gruppo di lavoro con riguardo all'obiettivo di una maggiore semplificazione e razionalizzazione delle procedure è quello riguardante il procedimento legislativo in Assemblea, con particolare riferimento alla fase della discussione sulle linee generali, alla discussione degli articoli e a quella degli ordini del giorno.
Per quanto riguarda la discussione sulle linee generali, in linea con la ricalibratura dei termini generali di intervento, il nuovo comma 1 dell'articolo 83 riduce da 20 a 15 minuti il tempo a disposizione per i relatori (che viene dunque equiparato a quello stabilito in via generale per gli interventi dal comma 1 dell'articolo 39) e prevede la possibilità di interventi a titolo personale, le cui modalità e limiti di durata sono stabiliti dal Presidente, tenendo conto del tempo riservato a tali Pag. 153interventi dal contingentamento. Resta confermata la previsione di un intervento per Gruppo.
Il comma 2 del medesimo articolo viene riformulato delimitando l'ambito di applicazione dell'ampliamento della discussione, che attualmente può essere richiesto da venti deputati o da uno o più presidenti di Gruppo di almeno pari consistenza numerica e determina la possibilità di ulteriori iscrizioni a parlare rispetto a quelle previste dal comma 1. Nel testo riformulato, da un lato si limita la possibilità di richiedere l'ampliamento ai soli presidenti di Gruppo di consistenza numerica pari (anche congiuntamente) ad almeno venti deputati, e dall'altro si stabilisce che la richiesta di ampliamento produce effetti esclusivamente per il Gruppo o i Gruppi richiedenti, consentendo ulteriori iscrizioni a parlare per i soli deputati appartenenti ai Gruppi stessi.
Si prevede quindi la soppressione dei commi 4 e 5, recanti previsioni che non hanno trovato attuazione nella prassi (relative rispettivamente alla discussione di progetti di legge per ciascuna parte o per ciascun titolo e alla possibilità di convocare la Conferenza dei presidenti di gruppo per definire l'organizzazione della discussione ampliata ex articolo 83, comma 2).
Le modifiche alla disciplina della discussione sulle linee generali consistono dunque sostanzialmente nella riduzione della durata degli interventi e nella limitazione degli effetti della richiesta di ampliamento. Ulteriori ipotesi più restrittive, che pure erano state avanzate in sede di gruppo di lavoro, sono state abbandonate, venendo incontro in tal modo alle perplessità manifestate in particolare, ma non solo, dal MoVimento 5 Stelle, per evitare di dar luogo ad un rischio di compressione della discussione, mantenendo quest'ultima dunque come sede di svolgimento di un dibattito politico generale in Assemblea sul progetto di legge.
Per quanto riguarda la discussione degli articoli, le modifiche all'articolo 85 sono volte a semplificare tale fase attraverso il superamento dei momenti meramente oratori, e al contempo a codificare prassi consolidate.
Sotto il primo profilo, viene proposta la soppressione della fase degli interventi sul complesso degli emendamenti di ciascun articolo, che nella disciplina vigente precede l'esame e la votazione dei singoli emendamenti; questa fase della discussione appare ormai come sostanzialmente duplicatoria della discussione sulle linee generali (si pensi in particolare al caso dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge e a quelli consistenti comunque di un articolo unico), né sembra ravvisabile una specifica utilità, risolvendosi anzi in un momento totalmente rituale.
Al comma 1 dell'articolo 85 si precisa dunque che la discussione degli articoli consiste nell'esame degli articoli aggiuntivi ed emendamenti presentati a ciascun articolo, non anche, come invece previsto dalla norma attualmente in vigore, nell'esame dell'articolo e del complesso delle proposte emendative. Si propone poi l'abrogazione dei commi da 2 a 6, che attualmente disciplinano gli interventi sul complesso degli emendamenti e dei subemendamenti; si tratta di una disciplina che in gran parte si presenta come desueta: basti pensare alla discussione sul complesso dei subemendamenti di cui al comma 5 o all'organizzazione della discussione sul complesso degli emendamenti agli articoli dei decreti-legge, cui da tempo non si fa più luogo.
Quanto alla codificazione di prassi consolidate, con la modifica al comma 7 si prevede che gli interventi per dichiarazione di voto in dissenso siano consentiti purché in numero inferiore alla metà dei componenti di ciascun Gruppo. Si tratta di un principio costantemente affermato dalla Presidenza fin dalla XIII legislatura (si vedano a titolo esemplificativo le precisazioni in tal senso rese nelle sedute del 29 ottobre 1996, del 27 maggio 2008, del 12 settembre 2012 e del 2 luglio 2013) e finalizzato ad impedire che, ove non si apponesse questo limite, contraddittoriamente Pag. 154e paradossalmente la posizione espressa a nome del Gruppo risulti minoritaria.
Inoltre, al comma 8 viene soppressa la facoltà attribuita al Presidente di consultare l'Assemblea sulle modalità di votazione degli emendamenti a scalare, al fine, recependo anche in tal caso la prassi consolidata, di rimettere tali decisioni esclusivamente alla garanzia della decisione presidenziale, sottraendole alla disponibilità della maggioranza. Allo stesso modo, del resto, si sottrae alla maggioranza, rimettendola esclusivamente alla Presidenza, la decisione sull'accettazione di emendamenti e ordini del giorno, recependo peraltro la prassi consolidata, di rimettere tali decisioni esclusivamente a un'istanza di garanzia sottraendole alla disponibilità della maggioranza (articolo 89).
Rispondono a un'esigenza di semplificazione e di snellimento, infine, le modifiche introdotte al comma 8 dell'articolo 86 in materia di ritiro degli emendamenti. Viene ridotto da cinque a due minuti il limite di durata degli interventi svolti per motivare il ritiro di un emendamento e viene limitata la facoltà di fare propri gli emendamenti ritirati ai soli casi in cui il ritiro abbia avuto luogo in corso di seduta durante la trattazione dell'argomento cui si riferiscono (tale facoltà viene dunque esclusa per gli emendamenti ritirati prima della seduta o durante la seduta ma prima della trattazione dell'argomento cui si riferiscono).
Si rimanda invece alla relazione dell'onorevole Bressa sul procedimento legislativo quanto alla riforma dell'esame degli ordini del giorno d'istruzione al Governo, invocata da molto tempo data l'assoluta farraginosità e irragionevolezza della procedura oggi applicata.
Infine, sempre nell'ambito del procedimento legislativo in Assemblea, va segnalata la modifica all'articolo 91, con la quale, in linea con la nuova disciplina generale in materia di dichiarazioni di voto di cui all'articolo 50, si prevede, in sede di dichiarazioni di voto finale su un progetto di legge, una dichiarazione di voto di un deputato per Gruppo per non più di dieci minuti, nonché la facoltà del Presidente di concedere la parola a un deputato per ciascuna componente del Gruppo misto e ai deputati che intendano intervenire a titolo personale, stabilendo modalità e limiti di durata dei relativi interventi.
Un altro aspetto della disciplina regolamentare apparso meritevole di riforma a fini di semplificazione è quella relativa al processo verbale, sia quanto al contenuto che alle modalità di approvazione, al fine di superare una disciplina dispendiosa e veramente incomprensibile ai giorni nostri.
Per quanto riguarda il primo aspetto, con il nuovo comma 1-bis dell'articolo 34 si codifica la prassi vigente, specificando che il contenuto del processo verbale reca soltanto l'indicazione dei temi trattati, l'elenco dei deputati intervenuti e la menzione delle deliberazioni assunte dalla Camera. Conseguentemente, viene soppresso il riferimento al contenuto del processo verbale attualmente presente al comma 1 dell'articolo 11.
Si propone quindi una sensibile innovazione quanto alla procedura di approvazione del processo verbale da parte dell'Assemblea, che attualmente ne prevede la lettura da parte di un Segretario all'inizio della seduta successiva, con approvazione tacita in assenza di osservazioni ovvero con votazione per alzata di mano nel caso di contestazioni e con possibilità di interventi per rettifiche, chiarimenti o fatto personale. La proposta di riforma prevede invece che il processo verbale di ciascuna seduta non sia più letto (a tal proposito, per coordinamento dell'articolo 11 con l'articolo 32, va ovviamente considerato espunto dall'articolo 11, comma 1, fra i compiti dei segretari di Presidenza, quello di dare lettura del verbale), ma venga affisso nell'Aula nella seduta successiva e che si intenda approvato qualora non vengano formulate obiezioni Pag. 155entro la conclusione della seduta in cui ha luogo l'affissione. Le obiezioni, formulate per iscritto al Presidente della Camera, debbono riguardare la non conformità del verbale a quanto accaduto e debbono contenere l'indicazione testuale delle modifiche da apportarvi, e possono essere sottoposte dal Presidente, sentiti i Segretari (ovviamente ci si riferisce ai Segretari che hanno assistito il Presidente nella seduta in questione), all'Assemblea, che delibera per alzata di mano.
Le uniche proposte di correzione che i Segretari e la Presidenza potranno ritenere ammissibili, e sottoporre eventualmente al voto, sono dunque quelle volte a correggere errori nella rappresentazione dei fatti contenuta nel verbale (ad esempio: un deputato è intervenuto per richiamo al Regolamento, invece dal verbale risulta che è intervenuto per dichiarazione di voto; due punti che figuravano distintamente all'ordine del giorno e sono stati trattati separatamente dall'Assemblea, dal verbale risultano trattati unitariamente; correzioni a errori commessi nella rappresentazione di fasi concitate, quali i tumulti, che ricorrono ad esempio laddove nel verbale non vengano riportati episodi accaduti quando la seduta era ancora in corso e che risultano dal resoconto) o correzioni finalizzate ad ovviare ad omissioni (ad esempio non risulta dal verbale che sia intervenuto un deputato). Peraltro, è evidente che se il processo verbale presentasse un errore o un'omissione lo stesso Segretario di Presidenza potrebbe proporre direttamente alla Presidenza una correzione e la proposta potrebbe essere accolta dalla Presidenza senza necessità di sottoporla al voto dell'Assemblea (neppure quando l'errore sia segnalato da altro deputato).
Le modifiche proposte in materia di processo verbale sono volte a superare una procedura, quella prevista dal testo vigente dell'articolo 32 (i cui commi 2 e 3 vengono conseguentemente abrogati), che appare anacronistica, anche in considerazione del fatto che il verbale svolge essenzialmente una funzione di tipo certificatorio, essendo la pubblicità dei lavori assicurata da altri strumenti (tradizionalmente dal resoconto stenografico e recentemente dalla trasmissione delle sedute via web e televisione satellitare).
Il modello proposto non è inedito: infatti una procedura analoga di approvazione del processo verbale è prevista in altri ordinamenti parlamentari, come nel Bundestag e nel Congresso dei deputati spagnolo (in entrambi i casi il processo verbale è infatti messo a disposizione dei membri dell'organo e si intende approvato qualora non pervengano obiezioni entro un termine stabilito).
Come detto all'inizio della relazione una delle architravi di questa complessiva proposta di riforma del Regolamento è proprio costituita dal rafforzamento delle garanzie poste a tutela dei Gruppi di opposizione, con un complesso di interventi che rendono decisamente più saldo l'attuale statuto dell'opposizione.
In primo luogo, accedendo a un'esplicita istanza del MoVimento 5 Stelle, si prevede la convocazione obbligatoria della Giunta per il Regolamento su richiesta di uno o più presidenti di Gruppo che rappresentino un terzo dei membri della Camera (articolo 16, comma 1-bis). È ovvio che tale possibilità deve essere letta in modo coerente con il ruolo del Presidente della Camera di arbitro dell'applicazione del Regolamento e con quello consultivo svolto dalla Giunta, non potendosi trasformare in un «insindacabile» potere ostruttivo delle procedure. In particolare, la convocazione della Giunta su richiesta qualificata va intesa come lo strumento per soddisfare esigenze di approfondimento su temi e questioni regolamentari individuati dalle opposizioni, ma non determina una sospensione automatica delle procedure sulle quali tali questioni, nel concreto sviluppo dei lavori, incidono nel momento in cui sono sollevate. Diversamente si determinerebbe un effetto di potenziale paralisi della Camera che non può assolutamente essere accolto.Pag. 156
Diverse disposizioni sono poi volte a garantire l'effettivo esame degli argomenti inseriti nel calendario su richiesta dei Gruppi di opposizione.
Al comma 3 dell'articolo 24 si stabilisce che qualora l'esame di un argomento in quota opposizione non si concluda, i Gruppi proponenti possono richiederne la trattazione in un calendario successivo: in tal caso, il Presidente è tenuto a disporne l'iscrizione prioritaria al di fuori della quota opposizione. La ratio della norma è quella di scoraggiare atteggiamenti dilatori da parte della maggioranza, che verrebbero sanzionati dall'aumento degli argomenti in quota opposizione nei calendari successivi (la quota già prevista per ciascun calendario si sommerebbe infatti al tempo riservato agli argomenti non conclusi nei calendari precedenti), portando di fatto i Gruppi di opposizione a poter chiamare l'Assemblea a deliberare su molte delle loro proposte. Anzi, con questa norma diventa interesse della maggioranza far sì che gli argomenti dell'opposizione siano effettivamente trattati. A ciò si aggiunga la modifica che prevede che nel calendario siano indicati i giorni di seduta nei quali saranno trattati gli argomenti dell'opposizione.
Diverse previsioni, che solo in parte costituiscono codificazioni di prassi vigenti, sono poi finalizzate a inibire alla maggioranza l'utilizzazione di strumenti regolamentari che abbiano l'effetto di impedire, direttamente o indirettamente, l'effettivo esame dei progetti di legge dell'opposizione (ad esempio, modificandone il contenuto). In particolare, si prevede l'inammissibilità di questioni pregiudiziali di merito o sospensive – che secondo la prassi sono invece consentite – nonché di richieste di inversione dell'ordine del giorno, di rinvio in Commissione o di rinvio dell'esame, salvo il consenso dei Gruppi proponenti (articolo 40, comma 6, e 41, comma 1-bis). Non è consentito l'abbinamento con altri progetti di legge, salvo il consenso dei Gruppi interessati e salvo che non siano già all'esame della Commissione testi che vertano sulla stessa materia (articolo 77, comma 4). La Commissione riferisce all'Assemblea sul testo originario, che non può essere emendato senza il consenso dei Gruppi proponenti: gli emendamenti eventualmente approvati sono inclusi nella relazione e sottoposti al voto dell'Assemblea come emendamenti della Commissione (artt. 77, comma 4, e 79, comma 9-bis).
In sostanza, le modifiche proposte sono dirette a ottenere che un progetto di legge inserito nel calendario in quota opposizione sia effettivamente esaminato dall'Assemblea: da un lato, si scoraggiano condotte dilatorie da parte della maggioranza, prevedendo che un argomento non esaminato sia iscritto nei successivi calendari al di fuori della quota opposizione; dall'altro, si garantisce che l'Assemblea esamini il testo originario, impedendo alla maggioranza di snaturarne il contenuto contro la volontà del Gruppo di opposizione proponente (ferma restando, naturalmente, la possibilità che il provvedimento sia modificato o respinto in Assemblea).
Coerentemente con quanto proposto in materia di progetti di legge, anche per le mozioni in quota opposizione vengono previste norma atte a garantire l'effettività dell'esame: senza il consenso del Gruppo interessato, infatti, non sono ammessi l'abbinamento con altre mozioni, la presentazione di risoluzioni e la votazione per parti separate (articolo 112, comma 3).
Sempre al fine di tutelare la genuinità dei testi dell'opposizione e di non consentire che le disposizioni regolamentari siano vanificate dalla maggioranza, è introdotta una previsione di carattere generale in virtù della quale non sono ammesse proposte emendative, né richieste di votazione per parti separate sui testi alternativi del relatore di minoranza (articolo 87, comma 1-bis). Da rilevare, inoltre, che il tempo minimo a disposizione del relatore di minoranza ai sensi del comma 10 dell'articolo 24 viene aumentato da un terzo alla metà di quello spettante al relatore di maggioranza.
L'attribuzione ai Gruppi di opposizione di un tempo maggiore rispetto a quello dei Gruppi di maggioranza, oggi prevista dal Regolamento per i disegni di Pag. 157legge di iniziativa del Governo, viene estesa ai progetti di legge e alle mozioni in quota opposizione, e tale tempo viene quantificato di norma in almeno i due terzi. Al fine di evitare che un'opposizione numericamente limitata, quale può venirsi a determinare in presenza di situazioni politiche contingenti, si trovi ad essere eccessivamente premiata da uno strumento pensato per una situazione di ordinario funzionamento della dinamica maggioranza-opposizione, l'applicabilità di tale disposizione viene esclusa nel caso in cui l'opposizione abbia una consistenza inferiore a un quarto dei membri della Camera.
Specifiche disposizioni a tutela dell'opposizione sono infine previste dalla disciplina della dichiarazione d'urgenza dei progetti di legge (garanzia di un progetto di legge urgente per l'opposizione se la maggioranza raggiunge il tetto massimo di urgenze dichiarabili in un programma, tempo contingentato maggiore all'opposizione: articolo 69) e delle attività conoscitive delle Commissioni (con l'attribuzione ad una minoranza qualificata di membri dell'opposizione della facoltà di richiedere l'audizione dei candidati a nomine governative e lo svolgimento di indagini conoscitive: artt. 143, comma 4, e 144, comma 1-bis).
Testo della relazione dell'onorevole Pisicchio sull'articolato predisposto dal Gruppo di lavoro sulle riforme regolamentari in materia di rapporti con l'Unione europea, disciplina del Gruppo Misto, interventi di manutenzione regolamentare.
Le proposte di modifica regolamentare in materia di procedure di collegamento con l'Unione europea sono volte da un lato ad adeguare la formulazione dei testi al mutato quadro normativo e a codificare alcune pronunce della Giunta per il Regolamento, dall'altro a introdurre un'apposita sessione europea annuale, analoga alla sessione di bilancio.
La sessione sarà dedicata all'esame dei disegni di legge europea e di delegazione europea e della relazione consuntiva annuale sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea e avrà la durata di quarantacinque giorni. Durante la sessione la programmazione dei lavori dell'Assemblea e delle Commissioni dovrà essere finalizzata a garantire la conclusione dell'esame nei termini stabiliti del disegno di legge di delegazione europea, la cui votazione finale dovrà avvenire entro dieci giorni dalla conclusione dell'esame in sede referente.
Per quanto concerne la codificazione dei pareri della Giunta, viene disciplinato l'esame parlamentare della relazione programmatica annuale sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea, che, recependo il parere del 14 luglio 2010, ha luogo congiuntamente all'esame degli strumenti di programmazione politica e legislativa delle Istituzioni dell'Unione europea (articolo 126-quater).
Al fine di recepire il parere del 6 ottobre 2009, viene ampliato il novero degli atti assegnati alle Commissioni competenti, ricomprendendovi gli atti e i progetti di atti dell'Unione europea nonché gli atti preordinati alla formazione degli stessi e le risoluzioni del Parlamento europeo trasmesse alla Camera (articolo 127). Si prevede che su richiesta della Commissione competente il Presidente della Camera comunichi al Governo l'avvenuto inizio dell'esame ai fini dell'apposizione della riserva di esame parlamentare; si attribuisce esplicitamente alla Commissione la facoltà di consultare i consigli e le assemblee regionali; si prevede il termine di trenta giorni per la conclusione dell'esame e la possibilità di votare una risoluzione ai sensi dell'articolo 117.
Vengono altresì codificati i pareri della Giunta (6 ottobre 2009 e 14 luglio 2010) sull'esame da parte della Commissione XIV della conformità al principio di sussidiarietà dei progetti di atti legislativi dell'Unione europea (articolo 127-bis).
Con riferimento specifico al riparto di competenze tra l'Assemblea e le Commissioni in relazione alla verifica della conformità al principio di sussidiarietà dei progetti di atti legislativi dell'Unione europea, si delineano sostanzialmente tre modelli:
in alcuni sistemi la competenza è attribuita esclusivamente alla Commissione per gli affari europei (Regno Unito) o alle Commissioni di settore (Germania);
in altri sistemi il procedimento di verifica si svolge, di regola, presso la Commissione per gli affari europei, salva l'ipotesi di rimessione del parere all'Assemblea (in Spagna, su richiesta unanime dei componenti dell'Assemblea; in Austria, nel caso di contestazione della violazione del principio di sussidiarietà; in Belgio, su richiesta di un terzo dei membri della Commissione); Pag. 159
in taluni sistemi il procedimento si articola in una pluralità di fasi che coinvolgono sia la Commissione per gli affari europei sia le Commissioni di merito: la prima svolge l'esame preliminare degli atti, al termine del quale può adottare un disegno di risoluzione motivato che viene trasmesso per l'approvazione alla competente Commissione permanente; nell'ipotesi in cui quest'ultima non si pronunci nei tempi prescritti si intende approvato il testo proposto dalla Commissione affari europei (Francia).
Per quanto riguarda la verifica della conformità al principio di sussidiarietà, nel nostro sistema si è optato per un modello che prevede il coinvolgimento sia della Commissione Politiche dell'Unione europea sia delle Commissioni di settore, con possibilità di rimessione all'Assemblea. Tale verifica spetta alla Commissione XIV, con la partecipazione alla discussione del relatore della Commissione di settore. La Commissione può consultare i consigli e le assemblee regionali. Il documento motivato contenente la decisione è rimesso all'Assemblea su richiesta, da formulare entro cinque giorni, del Governo, di un quinto dei membri della Commissione XIV o di uno o più rappresentanti dei Gruppi di almeno pari consistenza numerica, di un decimo dei membri dell'Assemblea o di uno o più rappresentanti dei Gruppi di almeno pari consistenza numerica. L'eventuale dibattito in Assemblea si conclude con la votazione del documento della Commissione, senza possibilità di pregiudiziali o sospensive, emendamenti, ordini del giorno o votazioni per parti separate, ma con possibilità di rinvio in Commissione, sempre che ciò non comprometta il rispetto dei termini previsti dai Trattati.
In tema di fase ascendente si ha poi l'altra importante novità cui si è già accennato: oltre a prevedere infatti il parere della Commissione Bilancio per gli eventuali profili finanziari, si stabilisce che quando su un progetto di atto dell'Unione europea la Commissione di settore non si sia espressa, su richiesta della Commissione Politiche dell'Unione europea, il parere da questa espresso è comunque comunicato al Presidente del Senato e al Presidente del Consiglio.
Infine si sono inserite nel Regolamento le nuove disposizioni in materia di audizioni tese ad allargare la platea di soggetti che, rappresentando gli organismi previsti dai trattati dell'Unione europea, possono fornire alle Commissioni importanti elementi conoscitivi.
Non si è invece ritenuto di regolare, allo stato, l'esercizio di alcune specifiche prerogative rimesse dal Trattato di Lisbona ai Parlamenti nazionali (o alle singole Camere), ma che appaiono (anche alla luce della prassi di questi anni) assolutamente straordinarie e non fisiologiche, quali, ad esempio, il diritto di opposizione ad una decisione di revisione semplificata del trattato europeo o sulle proposte su aspetti del diritto di famiglia aventi implicazioni transnazionali o il ricorso alla Corte di giustizia per violazione del principio di sussidiarietà.
DISCIPLINA DEL GRUPPO MISTO
Vengono proposte alcune modifiche alla vigente disciplina dei Gruppi parlamentari, di cui agli articoli 14 e 15, volte a tenere conto della specificità del Gruppo Misto.
La questione della particolare natura del Gruppo Misto è stata evidenziata all'inizio della XVII legislatura, con una mia lettera alla Presidente della Camera, di cui quest'ultima ha dato conto nella riunione della Giunta per il Regolamento del 30 maggio 2013. La particolare natura del Gruppo misto emerge infatti in relazione alla circostanza – specifica e unica di questo Gruppo – che «esso deve essere costituto necessariamente, a differenza degli altri Gruppi, che si formano invece sulla base di libere scelte dei deputati».
Tale diversa natura è esplicitata dalle modifiche proposte all'articolo 14, in virtù delle quali vengono disciplinati separatamente Pag. 160i Gruppi parlamentari ai quali si aderisce in virtù di una manifestazione di volontà dei singoli deputati (per i quali al comma 01 viene mantenuta la definizione vigente di «associazioni di deputati») e il Gruppo Misto, «a costituzione necessaria e di carattere permanente», nel quale confluiscono i deputati che non abbiano manifestato la volontà di aderire ad alcun Gruppo (comma 4).
Si precisa inoltre che nell'assegnazione della dotazione e dei contributi a carico del bilancio della Camera al Gruppo Misto si dovrà avere specifico riguardo alla sua peculiare natura e composizione e all'esigenza di garantire l'autonomia funzionale delle componenti politiche costituite nel suo ambito (articolo 15, comma 3).
Infine, le disposizioni ad hoc in materia di rendiconto adottate dall'Ufficio di Presidenza per il Gruppo Misto ai sensi del comma 8 dell'articolo 15-ter dovranno tenere conto della peculiare natura e composizione del Gruppo stesso.
Ricordo che altri aspetti che interessano le prerogative del Gruppo Misto hanno trovato sede in altre parti dell'articolato, quali, ad esempio, quella relativa alla presentazione dei subemendamenti agli emendamenti fuori sacco.
INTERVENTI DI MANUTENZIONE REGOLAMENTARE
NUMERO LEGALE; MODALITÀ DI VOTAZIONE
Le modifiche in materia di numero legale e di modalità di votazione vanno nella direzione di codificare prassi consolidate, nonché di superare, anche a fini di snellimento delle procedure, previsioni ritenute anacronistiche.
Al comma 1 dell'articolo 46 si precisa che il numero legale della maggioranza dei componenti è previsto – oltre che per le deliberazioni dell'Assemblea – anche per quelle delle Commissioni «in sedi nelle quali esse esprimono la volontà definitiva della Camera». La norma vigente si riferisce alla sola sede legislativa, ma è stata costantemente ritenuta applicabile anche a tutte le altre sedi nelle quali vengono adottate decisioni definitive (sede redigente, votazione di risoluzioni, parere su atti del Governo). In tal senso la lettera del Presidente della Camera al Presidente della I Commissione del 4 luglio 1996: «la disposizione sul numero legale di cui all'articolo 46, comma 1, è pacificamente intesa nel senso di richiedere la presenza della maggioranza dei componenti delle Commissioni in tutte le sedi in cui vengono adottate decisioni definitive – e dunque anche in sede redigente, nella discussione di risoluzioni e nell'esame di atti del Governo ai fini dell'espressione del parere parlamentare – malgrado la formulazione letterale della norma si riferisca esplicitamente solo alla sede legislativa».
Quanto al computo del numero legale, il comma 6 viene modificato nel senso di prevedere che siano considerati presenti, oltre ai firmatari di una richiesta di votazione qualificata e ai richiedenti la verifica del numero legale, un numero di deputati appartenenti ai Gruppi richiedenti pari alla differenza fra il quorum prescritto per la richiesta e i deputati dei Gruppi stessi che abbiano partecipato alla votazione o siano stati comunque computati come presenti. Si tratta della codificazione di un principio affermato dalla Giunta per il Regolamento nella riunione del 9 novembre 1990 (confermando l'orientamento espresso dalla Presidenza nella seduta del 14 febbraio 1989): «Il Presidente, riassumendo l'orientamento largamente prevalente emerso dalla discussione, ritiene che (...) si possa confermare l'interpretazione già affermata nel 1989, in base alla quale anche in caso di richiesta di votazione qualificata formulata da uno o più Presidenti di gruppo debbano ritenersi presenti, ai fini del numero legale, deputati appartenenti ai Gruppi stessi in numero almeno pari al quorum previsto dal Regolamento».
Il comma 7 stabilisce, infine, che sono computati nel numero legale, ove indicati nominativamente dalla Presidenza, i deputati che, pur non avendo partecipato Pag. 161alla votazione, siano comunque presenti in Aula al momento della chiusura della votazione (cosiddetti «presenti inerti») ovvero, in alternativa, abbiano, nella stessa seduta, svolto la dichiarazione di voto. Si tratta della trasposizione in una norma regolamentare di indirizzi assunti dalla Presidenza nella XIII legislatura, udita la Giunta per il Regolamento (nelle riunioni del 14 gennaio 1998, del 17 e 25 marzo 1998, del 28 gennaio e del 3 febbraio 1999), e comunicati all'Assemblea nella seduta del 24 febbraio 1999: «Quando sia necessario per constatare la sussistenza del numero legale, la Presidenza, in aggiunta ai votanti e a coloro che abbiano dichiarato di astenersi dal voto, computerà (...) i deputati presenti in aula, i quali non abbiano preso parte alla votazione, indicandoli nominativamente. La Presidenza avrà, comunque, cura di tutelare l'esercizio della facoltà di non concorrere in alcun modo alla deliberazione, in particolare, allorquando, attraverso l'abbandono dell'aula uno o più Gruppi intendano manifestare la propria posizione politica rispetto alla deliberazione medesima».
L'inserimento di questa previsione nel tessuto regolamentare è stato attentamente valutato dal Gruppo di lavoro, nella consapevolezza che si tratta di un orientamento che la Presidenza della Camera ha assunto a partire dalla XIII legislatura, nelle legislature successive costantemente confermato (ancorchè si siano via via diradate le occasioni in cui è stato necessario farne applicazione) ma, specie all'inizio, in qualche circostanza contestato.
Vengono, inoltre, introdotte alcune modifiche all'articolo 47, in materia di verifica del numero legale e di conseguenze procedurali della constatazione della mancanza del numero legale. Al comma 1, si prevede che alla verifica del numero legale in Assemblea si proceda mediante il sistema elettronico, come peraltro già accaduto (nonostante la formulazione letterale della norma attualmente vigente prescriva l'appello nominale) nei rari casi in cui essa ha avuto luogo (sedute del 7 giugno 1989, del 13 ottobre 1988 e del 30 settembre 1982). Al comma 2, in un'ottica di snellimento dei lavori parlamentari, si riduce da un'ora a trenta minuti la durata della sospensione della seduta nel caso di mancanza del numero legale, mentre si riduce a 15 minuti il termine di preavviso prima dello svolgimento di votazioni mediante procedimento elettronico (comma 5 dell'articolo 49); resta fermo il termine di cinque minuti per le votazioni senza registrazioni di nomi.
Sempre al comma 2, si recepisce la prassi del cosiddetto «apprezzamento delle circostanze», per cui, alla ripresa della seduta dopo la mancanza del numero legale, il Presidente, apprezzate, appunto, le circostanze, può ritenere di non procedere alla ripetizione della votazione e di passare alla trattazione di argomenti che non comportino votazioni (rinviando ad altra seduta l'esame dell'argomento su cui è mancato il numero legale). Il fondamento di tale prassi va rinvenuto nel terzo comma dell'articolo 47, a norma del quale la mancanza del numero legale non determina alcuna presunzione di mancanza del numero legale alla ripresa della seduta dopo la sospensione.
In materia di modalità di votazione, vengono introdotte all'articolo 49 alcune norme volte a recepire la prassi. Nello scrutinio palese si prevedono quali modalità di voto l'alzata di mano, l'appello nominale e il procedimento elettronico (comma 2); per lo scrutinio segreto si precisa che le votazioni in Assemblea vengono effettuate mediante procedimento elettronico ovvero, nel caso di elezioni, per schede, mentre quelle in Commissione (nonché quelle in Assemblea nel caso di difetto dei dispositivi elettronici) mediante schede recanti le diverse opzioni di voto (artt. 49, comma 3, e 55, comma 2). Si sopprimono, dunque, in quanto modalità di voto oramai anacronistiche, il voto palese per divisione (che resterebbe soltanto, al comma 2 dell'articolo 53, quale metodo per la controprova del voto per alzata di mano in caso di difetto dei dispositivi elettronici) e il voto segreto mediante palline, mentre la votazione mediante procedimento elettronico diviene Pag. 162anche a livello di previsione regolamentare, come già nella prassi, una modalità ordinaria.
ABROGAZIONE DI NORME SULL'ESAME DEGLI STATUTI DELLE REGIONI AD AUTONOMIA ORDINARIA
Si propone la doverosa abrogazione di alcune norme che risultano da molto tempo superate, in particolare a seguito delle riforme costituzionali approvate nella XIII legislatura relativamente alle autonomie regionali. Si tratta dell'articolo 102, comma 2 (sulla questione di merito per contrasto di interessi promossa su una legge regionale dal Governo davanti alle Camere, non più prevista dal vigente testo costituzionale) e degli articoli 103, 104, 105 e 106 (sulle modalità di esame delle leggi statali di approvazione degli statuti regionali, anch'esse non più previste).

References: articolo 96
 articolo 85
 articolo 81
 articolo 69
 articolo 100
 articolo 100
 articolo 92
 articolo 108
 articolo 125
 articolo 127
 articolo 109
 articolo 83
 articolo 69