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Timestamp: 2017-10-24 07:40:44+00:00

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bunmm01
BURGOS. NOTAS SOBRE SU MAPA MUNICIPAL *
La vida del ser humano se incardina en un escenario referencial doble, definido por dos tipos de coordenadas, las espaciales y las temporales. El transcurso en el tiempo, la historia, la memoria colectiva, la cultura, las relaciones individuales, los múltiples elementos y manifestaciones de la percepción del mundo material, de las construcciones mentales y de la vivencia espiritual tienen como marco de encuadramiento un entorno físico, el ámbito espacial en que se sustenta el devenir del hombre, considerado ya como individuo o ya como grupo. Ese espacio se compartimenta en conjuntos heterogéneos por su extensión, por sus características, por su categoría, por los criterios elegidos para su definición. Desde el punto de vista físico se modelan unidades identificables por los elementos del substrato natural, de la configuración morfológica y de la potencialidad y manifestaciones del complejo ecológico. A ellas se superponen unas delimitaciones mediante las cuales se compartimenta el territorio en función de directrices relacionadas con los esquemas de control político y de dominación económica del espacio y con las conveniencias de la prestación de servicios desde el entramado de la administración central y periférica o desde la constitución y estratificación de los poderes locales. Se configuran así unas demarcaciones definidas por el ámbito que abarca la gestión administrativa y unos territorios orgánicos que se manifiestan muy diferenciadamente tanto a lo largo de espacios diferentes en un determinado momento como, con el sucederse del tiempo, en un mismo espacio físico. Se producen, a la vez, yuxtaposiciones y solapamientos, en parte por razones de inercia y en parte por motivaciones pragmáticas. La base real de esos niveles, que no son estancos, que son permeables o que, al menos, están interconectados, además de no ser, con frecuencia, totalmente conocida, a veces, ni siquiera es percibida 1.
Junto a las indicadas indefiniciones que surgen a partir de la complejidad del sistema administrativo, similares ambigüedades se pueden manifestar desde el punto de vista de la vertiente física y su consideración espacial. Los hombres de anteriores generaciones eran mejores conocedores de los contornos del espacio próximo en que se encuadraba el discurrir de sus vidas. Su horizonte estaba muy constreñido por la distancia y el tiempo asociados, por las dificultades para los desplazamientos largos y para el conocimiento por otros medios. Percibían, en cambio, su realidad más próxima, los ámbitos de su entorno referencial más nítidamente, porque lo pisaban, lo andaban lentamente con el ritmo del discurso del sol por el cielo. Hoy, cuando los movimientos pueden ser mucho más fáciles y rápidos, informaciones de naturaleza muy diversa vienen con frecuencia a sustituir, al menos en parte, el conocimiento como vivencia obtenido a través de la percepción de las diferentes dimensiones físicas del territorio. Se introduce una sustitución de la realidad concreta por referencias indirectas, literarias, numéricas, estadísticas, modelizadas, se constituye, en cierto modo, como objeto de análisis no la realidad sino imágenes de la realidad.
Las anteriores reflexiones no deben hacernos presuponer la ausencia, en épocas pasadas, no sólo de solapamientos o de desdoblamientos, sino también de distorsiones e incongruencias desde el punto de vista de una consideración basada en factores de tipo geográfico o de funcionalidad. La estructura administrativa de la España del Antiguo Régimen era, en efecto, compleja, con una notable superposición de niveles y, paralelamente, de competencias, y compartimentos, con base territorial. Aquella complicada organización era resultado de un lento y prolongado proceso de sedimentación histórica, a lo largo del cual se fueron incorporando, por adosamiento al sistema, elementos de naturaleza asaz dispar para la vertebración territorial del gobierno. La asimilación de la suma acumulada de cambios acaecidos durante siglos había abocado a un mapa administrativo intrincado, en gran parte disfuncional, con duplicaciones y aun contradicciones en la adscripción de jurisdicciones y con el inconveniente añadido de la heterogeneidad de categorías y situación jurídica 2.
La pluralidad de nombres que aparecen en el Nomenclátor de Floridablanca para designar a las circunscripciones en que se articulaba la antigua "provincia" de Burgos es expresiva de esa complejidad de la organización territorial, en la que se alternaban abadías, alfoces, comunidades, concejos, corregimientos, condados, cuadrillas, estados, hermandades, juntas, jurisdicciones, lugares, merindades, partidos, provincias, pueblos sueltos o solos, eximidos, con jurisdicción sobre sí mismos, sexmos, tierras, valles, villas, villas eximidas, o, también, denominaciones que alcanzan a una única demarcación, como Marquesado de Argüeso, en el Partido de Laredo, hoy en Cantabria, y todo ello diversificado, además, por el tipo de dependencia, de realengo, de señorío eclesiástico, o laico, de abadengo, de Órdenes, etc. 3. Con tal maraña de niveles la designación de cualquier pueblo requería un elevado número de referencias, de modo que, por ejemplo, para reseñar el lugar de Abajas, había que decir que formaba parte de la Cuadrilla de Rojas, de la Merindad de Bureba, del Partido de Bureba, de la provincia de Burgos, mientras hoy es suficiente indicar el nombre del municipio, Abajas, y el de la provincia, Burgos.
Tras una sucesión de debates, de planteamientos críticos, en pro de una organización del gobierno más eficiente y racional, después de algunos intentos frustrados, que tuvieron como virtualidad poner las bases y elaborar estudios y planes nuevos, la remodelación del entramado administrativo con la provincia como unidad básica para la distribución de servicios y articulación de la presencia de los organismos del Estado a la par que marco y escenario para la canalización de los poderes locales, tuvo plasmación en el nuevo sistema establecido por el Real Decreto de 30 de noviembre de 1833. Tenía como precedente cercano la obra legislativa que se había iniciado con las Cortes de Cádiz. La Constitución de 1812 trazaba el marco general en que habría de inscribirse la división territorial de España, que sería el definido por pueblos y provincias 4. A su regulación se dedicaba el título VI, "del gobierno interior de las provincias y los pueblos". Se disponía que se dotaría de ayuntamiento, con asignación de término jurisdiccional, a aquellos pueblos que, no teniéndolo a la sazón, contasen con más de 1.000 habitantes o reunieran ciertas circunstancias por las que se considerase conveniente su implantación 5. Destaca, pues, entre los criterios aplicados con carácter general para la constitución de municipios el de la población, por encima del territorial 6. No obstante, al ser el municipio un ente en el que el territorio es elemento esencial, o, dicho de otro modo, un ente territorial, también esta dimensión había de ser tenida en cuenta, y de manera especial a partir del Real Decreto 23-VII-1835 sobre arreglo provisional de los Ayuntamientos del Reino. En él se pueden ver fundamentos de la estructura municipal dispersa dominante en el N. de la provincia de Burgos, con muchos núcleos de poblamiento y pocos ayuntamientos, con lo que se hacían compatibles, y complementarios, dos criterios, el de población mínima y el de superficie 7. El umbral mínimo de población, incumplido por las excepciones, fue, además, sucesivamente rebajado. La división territorial de 1833 había estructurado, a su vez, el territorio español en 49 provincias, que, con algunas excepciones, englobarían en el interior de la línea continua definida por sus confines el conjunto de municipios en que, a su vez, se articulaba su territorio 8.
Frente al carácter dispar y complejo de la organización administrativa-territorial del Antiguo Régimen, la división de 1833 pretendía una mayor homogeneidad. Con la implantación del nuevo sistema de provincias definido al comenzar el segundo tercio del siglo XIX, en el caso de Burgos con una extensión notablemente menor que su predecesora tradicional, se introducía una notable simplificación en la articulación interior de su territorio, configurado esencialmente a partir de una demarcación administrativa uniforme con base espacial, el municipio, que se constituyó como elemento fundamental de la gestión local, aunque no el único, pues se mantuvo la existencia de otras entidades, correspondientes a escalones situados en niveles por debajo del municipal. Se tenían en cuenta para ello, entre otras razones, condiciones de carácter geográfico, como la extensión o la anfractuosidad del término jurisdiccional 9. No se constituyó, en cambio, un ente de rango superior al definido por el ámbito jurisdiccional de un ayuntamiento, e intermedio entre éste y la provincia, si bien, en cierto modo, algunas de las que hubieran sido sus posibles competencias se adscribieron a los partidos judiciales 10. A falta de la definición de otro espacio de ámbito supramunicipal, el partido judicial se utilizó frecuentemente como marco para la adscripción territorial de funciones diversas, que rebasaban los propósitos inicialmente encomendados a este tipo de demarcación, los correspondientes a la competencia territorial de los juzgados de primera instancia e instrucción. A la prestación de estos servicios se añadieron otros cometidos, como el ámbito de actuación de los registros de la propiedad, la delimitación de distritos electorales para diputados provinciales, oficinas de recaudación de tributos, áreas de actuación encomendadas a delegaciones de Sanidad y de Enseñanza, etc. 11.
Los criterios elegidos con vistas al logro del objetivo de homogeneización se vieron interferidos por las fuerzas de signo contrapuesto representadas por la propia realidad sobre la que se pretendía actuar, que frente a la uniformidad que se buscaba mostraba su rica diversidad, tanto desde el punto de vista físico como humano. Al no surgir ex nihilo, la nueva organización hubo de asimilar diversos elementos heredados, y, fundamentalmente, los derivados de la estructura de la ocupación del territorio, lo que se traduciría en la generación de distorsiones y disfuncionalidades en relación con los planteamientos del esquema inspirador. La atomización del poblamiento, la exigüidad de los contingentes demográficos de muchos pueblos, los reajustes en relación con las distancias máximas atribuibles a cada distrito municipal desembocaron en una temprana reorganización, inspirada por un deseo de reducción del número de ayuntamientos, de tal manera que, tras la aplicación de la reforma de 1845, descendieron desde los 734 en que inicialmente se articulaba el territorio en 1835, hasta 514, que son, también, los que aparecen en el censo de población de 1860 12. La regulación de 1835, aun cuando establecía un límite en torno a quinientos habitantes como norma para poder constituirse en municipio, disponía, también, que se mantendrían los que había a la sazón, aunque no se llegase a ese contingente 13. Aun cuando se conservaba el mismo umbral para el establecimiento de ayuntamientos, la nueva ley de 1845 determinaba la supresión de los que no llegasen a unos volúmenes de población en torno a 150 habitantes 14. Desde entonces hasta 1960, es decir, a lo largo de un período de cien años, su número se redujo sólo en 11, hasta situarse en 503. Aun así, podemos hablar de una dinámica, que, con carácter de continuidad hasta nuestros días, y aun contando con algunas segregaciones y creación de ayuntamientos nuevos, se caracterizó, en lo esencial, por la tendencia a la reducción del número de municipios, aunque los propósitos de los poderes públicos en este sentido no en todo momento se cumplieron de acuerdo con las previsiones. Sí que ha tenido lugar, sin embargo, una importante disminución de entidades municipales entre 1960 y 1981, período en que se pasó de 503 a 374 ayuntamientos, para ralentizarse, de nuevo, el proceso a partir de esa fecha, con sólo tres supresiones desde entonces hasta 1997.
Las remodelaciones introducidas en el esquema básico municipal, no así en el provincial, que se ha mantenido casi intacto, se han visto acompañadas de un proceso de yuxtaposición a las circunscripciones iniciales de otras nuevas, delimitadas en función de previsiones de gestión de determinados servicios. Se ha producido, al cabo de más de siglo y medio desde la configuración del actual sistema de provincias, en cierto modo, un proceso que conduce a una multiplicación de jurisdicciones administrativas o de encomienda de funciones con base territorial, que recuerda la heterogeneidad característica del mapa administrativo del Antiguo Régimen, por lo que se ha abocado también a otros solapamientos, en los dos niveles, municipal y provincial, lo mismo que en el pasado por un proceso de acumulación histórica. El mapa administrativo presenta, así, una complejidad mayor que la que corresponde a los planteamientos teóricos previstos en un principio. Municipios, partidos judiciales, mancomunidades, comarcas definidas en función de objetivos muy concretos y con criterios variados, áreas de funcionalidad diversa, provincias forman un complejo entramado que integra yuxtaposiciones y superposiciones en las que se parcela la prestación de servicios y la actuación administrativa. Todo ello ha tenido lugar en el contexto de un proceso, con el que ha sido compatible, de una prolongada sedimentación de siglo y medio, a lo largo de la cual el hecho provincial ha llegado a arraigar profundamente en la conciencia de los españoles.
La instauración, con la Constitución de 1978, del Estado de las Autonomías ha introducido en el mapa una nueva figura, la Comunidad Autónoma, que, cobrando realidad con el soporte de una base espacial, recibe atribuciones que superan la mera función vertebradora del territorio desde el punto de vista administrativo, característica importante de la etapa iniciada en 1833. En el marco de la nueva estructuración, se oyen voces que, considerando que la provincia ha perdido su razón de ser al variar el contexto referencial superior de la organización política y administrativa del Estado, en cuyo organigrama tradicional cumplía la misión de asegurar el funcionamiento de un eslabón fundamental de su entramado territorial, la contraponen a los nuevos entes autonómicos, al tiempo que se proponen, en algunos casos, otros marcos referenciales con base espacial, con las comarcas como ente intermedio entre el municipio y la comunidad autónoma o entre el municipio y la provincia para vertebrar el territorio. Es el caso de Cataluña, dotada en 1987 de unaorganización que se articula en comarcas, a las que se asignan distintas competencias en una serie de materias, como ordenación del territorio y urbanismo, sanidad, servicios sociales, cultura, deportes, enseñanza, salubridad pública, medio ambiente 15. No es el único ente administrativo y de gobierno territorial dotado de personalidad propia superior al municipio, inferior a la comunidad autónoma y distinto de la provincia, a la vez que se presentan indefiniciones en relación con la asignación a ambas instituciones de parcelas específicas de actuación, y no sólo en las autonomías pluriprovinciales, sino también en las uniprovinciales.
Surge, con ello, de nuevo un debate en torno a una cuestión, que, ya anteriormente, y durante mucho tiempo a partir del momento en que se estableció el actual mapa administrativo español con la provincia y el municipio como elementos básicos de actuación territorial, suscitó críticas y propuestas de revisión por su carácter imperfecto. Se aludía a diferentes razones, como la falta de homogeneidad en extensión, en población o en recursos económicos de las circunscripciones provinciales, la conveniencia de redibujar algunos de sus confines, o la generación de problemas derivados de la excesiva atomización municipal, cuestión, ésta última, que, en el caso de la provincia de Burgos se ha considerado repetidamente, desde el siglo XIX, como elemento generador de disfuncionalidades y, por ello, objetivo de críticas y punto de partida no sólo para elaborar proyectos de reordenación, sino, incluso, para solicitar la promulgación de leyes que hagan posible llevar a término los proyectos 16.
En este mismo sentido, las transformaciones de las últimas décadas, que han modificado las pautas de vida en los ámbitos rurales, han influido también introduciendo nuevos factores de distorsión en el papel tradicionalmente desempeñado por el ente que se encuentra en la base del entramado administrativo de rango local, el municipio, al que se atribuyó una funcionalidad que plantea problemas de compatibilidad con la organización de los asentamientos humanos, numerosos y de pequeño tamaño, que, con unos orígenes muy anteriores, se remonta a época medieval 17. La pérdida de población, y, más aun que la despoblación, el vaciamiento de efectivos demográficos acaecido durante los últimos cuarenta años, en conjunción con los nuevos objetivos y métodos de la actividad agrícola y ganadera, han alterado la operatividad del esquema tradicional de poblamiento, resultado de una acumulación secular de elementos heredados. Ante la necesidad de corrección de distorsiones derivadas de la falta de adecuación de las estructuras tradicionales a las transformaciones recientes, los poderes públicos a lo largo de la segunda mitad del presente siglo han propugnado fórmulas diversas, con escaso éxito, para adaptar esa organización territorial legada por la historia, a las nuevas necesidades y al nuevo contexto demográfico y productivo. No han faltado, con ese propósito, intentos de definición de espacios comarcales, atendiendo para su delimitación a diversos criterios, tanto por parte de organismos públicos como de instituciones o empresas privadas 18.
Pero esas actuaciones, basadas en consideraciones puramente administrativas o de exclusiva funcionalidad, no han demostrado, de modo general, viabilidad. Es preciso tener en cuenta que la organización administrativa no responde solamente a criterios lógicos, sino que es fruto, sobre todo, de un proceso histórico 19. La sustitución de su legado por el consejo de criterios inspirados por la razón no puede desdibujar la atracción que ejercen las vivencias sentimentales de la conciencia de un pasado en el que los grupos sociales se reconocen unidos por empresas y trayectorias peculiares. Capaces de transcender el paso del tiempo, se manifiestan tanto en forma de rechazo a ciertas adscripciones, en unos casos, como de confluencia a través de proyectos comunes, en otras ocasiones. La identificación, que, por ejemplo, a ambos lados de la línea divisoria de Burgos y Soria se percibe en los pueblos de la Tierra Pinariega no sólo mantiene su firmeza desde el punto de vista del sentimiento, sino que se proyecta en iniciativas colectivas supraprovinciales, como las que se propugnan desde organizaciones del tipo de ASOPIVA o ASCUD, en torno a las cuales se aglutinan los intereses de un crecido número de municipios burgaleses y sorianos de esta comarca serrana.
Hay que considerar también otro elemento, de signo contrapuesto, que no se puede desconocer, como es el cambio funcional que afecta a la mayoría de los pequeños núcleos rurales, lo que, en conjunción con la disminución de la población y con su pérdida de dinamismo por el envejecimiento que la afecta, aboca entre sus habitantes a otro tipo de preocupaciones, que transcienden, a diferencia de lo que ocurría en un pasado todavía muy cercano, el ámbito de los reducidos horizontes de la vida local. Con carácter, en proporción creciente, de residentes temporales, los miembros de este vecindario de nuevo cuño, y atípico, proyectan sus intereses de raíz urbana hacia espacios rurales, que son de naturaleza diversa y tienen otras necesidades. El fenómeno, que afecta de manera más intensa a los pueblos próximos al principal núcleo urbano de la provincia, la capital, alcanza también con su influjo, y el de otras ciudades extraprovinciales, a los más diversos y apartados lugares, en los que deja improntas muy marcadas en su paisaje.
Esa huella, que por ser visualmente perceptible es la más evidente, genera una imagen altamente llamativa por su carácter inorgánico, expresión, a su vez, del choque, aún no resuelto, que en otro nivel se produce entre dos concepciones, de génesis diversa, divergentes o, al menos, aún no integradas, y cuya coordinación se plantea problemática, al surgir, además, de un enfrentamiento entre intereses públicos y privados 20. Siendo distintos los objetivos, es también diferente la valoración del espacio que hacen los habitantes tradicionales,pegados a su terruño por las actividades agropecuarias, los agricultores, y los nuevos habitantes de procedencia foránea, que verán de muy distinta forma la apariencia rural de las casas y los campos 21. El fenómeno tiene carácter de fuerza creciente, tanto por el descenso, en términos absolutos y relativos, de los pobladores tradicionales como por la mayor importancia, también absoluta y relativa, de esta nueva población, aun cuando sea, en gran medida, flotante 22.
Es ésta una dinámica que habrá de ser tenida en cuenta en el futuro 23. Antes de su inicio con firmeza, en la década de los setenta y principios de los ochenta, un relativamente elevado número de núcleos de poblamiento de nuestra provincia parecía abocado a una despoblación completa en un plazo relativamente breve. Después, a la par que ha ido cobrando fuerza una moda de valoración de ciertos principios de vida que se identifica como saludable junto a la naturaleza, aunque no se haya llegado a una situación de estabilización, el declive ha adquirido, al menos, un ritmo más pausado. No sólo se ha evitado la desaparición desde el punto de vista físico de algunos pueblos, sino que incluso se han soslayado procesos encaminados a la remodelación de su personalidad jurídica, con posturas opuestas a cualquier proyecto de modificación y que propugnan el mantenimiento de los entramados administrativos tradicionales, concebidos en función de circunstancias distintas de las que hoy los caracterizan. Se mantiene en apariencia la estructura de un mundo rural, pero en él los intereses urbanos pueden llegar a primar sobre los de los escasos efectivos ahora dedicados a la agricultura o a la ganadería. Se suman, así, partes nuevas a los componentes de ordenación tradicional del espacio primorosamente elaborada durante siglos.
La organización territorial-administrativa provincial está constituida, pues, por un conglomerado de elementos, diferenciados por sus orígenes, por sus características, por sus objetivos, por su significado. No es mero resultado de un plan preestablecido. Se ha moldeado, por el contrario, a través de la adición de nuevas piezas a otras preexistentes, que, aunque en algunos aspectos se han visto sustituidas, se han conservado, a la vez, en otros, aun cuando hayan perdido funcionalidad o no se adapten a las nuevas circunstancias, para las que, lógicamente, no estaba preparado el entramado tradicional, el cual, sin embargo, se mantiene en lo esencial a través de la extensa malla de minúsculos núcleos de poblamiento, cuyo número sobrepasa los 1.200 24.
En ese contexto de pérdida de parte de la funcionalidad, se han planteado repetidamente proyectos o propuestas sobre la conveniencia de una reestructuración de la organización municipal. Como fruto de ello, no sólo se ha reducido significativamente el número de ayuntamientos, sino que se ha producido también la asunción de algunas de sus funciones por otras entidades, como las mancomunidades de municipios, que se han visto potenciadas en los últimos años. Junto a ello se deja sentir la necesidad de otras actuaciones capaces de dar forma a un diseño adecuado para lograr una mayor integración del territorio de nuestra región. La Junta de Castilla y León, desde la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, ha iniciado el proceso de elaboración de las Directrices de Ordenación Territorial, con vistas a una mayor racionalización de la actividad administrativa y partiendo de la idea de que en lo esencial su configuración actual es resultado de complejos procesos históricos, modificados más recientemente "por la yuxtaposición aleatoria de actuaciones sectoriales y planes municipales, que, aunque coherentes en sí mismos, carecen de un marco referencial global" 25. Se presentan como objetivos básicos los de conseguir un territorio equilibrado, y la revalorización conjunta de su entorno natural, patrimonio cultural y aparato productivo en un escenario que favorezca el desarrollo de los pueblos de la región. La idea no es nueva. Tiene precedentes en otros estudios o en anteriores propuestas, formuladas, en diferentes momentos y desde distintas instancias, tanto con carácter sectorial como general, para actuar sobre un espacio extenso, con un elevado número de municipios y con muchos más núcleos de poblamiento de pequeño tamaño, como es el caso de la provincia de Burgos. En esta misma línea, conducente a dotar a los espacios rurales de un instrumento jurídico adecuado a las circunstancias actuales, la nueva ley de régimen local de Castilla y León debe proporcionar el substrato normativo que permita la conjugación entre las necesidades y las posibilidades de nuestra realidad municipal.
Un mapa municipal en proceso de reorganización desde su constitución.
Antes de pasar a la consideración de las alteraciones que en el marco municipal han acaecido en fechas recientes, a lo largo de este siglo, haremos, con carácter previo, una alusión, breve, a la dinámica del mismo signo que se plantea desde muy poco tiempo después de la configuración del mapa provincial.
Hubo procesos que culminaron con el éxito de sus propuestas, como la citada reestructuración llevada a cabo a partir de la promulgación de la ley municipal de 1845, que condujo a un descenso desde 734 a 514 municipios.
No desembocó, en cambio, en ninguna consecuencia real el proyecto de reordenación municipal de 1868, que se consideró, en su momento, como un atentado contra la autonomía de los entes locales, surgido a partir de lo previsto en la reforma de la ley municipal de 1866. Aunque los expedientes llegaron a estar muy adelantados, los sucesos políticos de 1868 dieron al traste con el reajuste. A pesar de su fracaso desde el punto de vista práctico, haremos algunas consideraciones en relación con él por lo que suponía, como idea, de cambio profundo de la estructura municipal. Con este proyecto sobre la supresión de ayuntamientos de 1868 se pretendía una profunda reorganización del mapa municipal burgalés. De haberse llevado a cabo, habría supuesto, con el paso de 514 a 207 municipios, número significativamente más bajo que el de los ayuntamientos que hoy tiene la provincia, una reducción del 60 por 100. Proponía la permanencia de 87 de las municipalidades existentes, de las que 79 cumplían con el requisito, previsto en el artículo 71 de la ley, de contar con más de 200 vecinos, según el censo de 1860, y no hallarse en los casos previstos en los párrafos 1o y 2o del artículo 72 26. Para las ocho restantes, se establecía su continuidad, aun no ajustándose a lo previsto como umbral mínimo 27. Los otros 427 ayuntamientos serían suprimidos.
Tras ello, se hacía una profunda reestructuración, de la cual, a partir de una serie de segregaciones y agregaciones, debían surgir otros 120 distritos municipales, que, sumados a los 87 que se mantenían, completarían el nuevo organigrama de la administración local de la provincia de Burgos, compuesto de 207 ayuntamientos. La reforma se hacía no sólo mediante fusión de poblaciones correspondientes a los ayuntamientos suprimidos, sino que contemplaba también la transferencia de localidades que, formando parte de distritos que se conservaban, pasarían a integrarse en otros de los nuevos. De haberse llevado a cabo, la configuración delmapa municipal de Burgos habría quedado como sigue:
PROPUESTA DE ORGANIZACIÓN MUNICIPAL DE BURGOS (1868)
Aldeas de Medina
Buniel o Villarreal de Buniel
Castrilo del Val
Quintanilla Somuñó
Valle de Hoz de Arreba
Aunque esta reforma no se llevó realmente a término, y aunque a lo largo del último tercio del siglo XIX las alteraciones del mapa municipal fueron escasas, no faltaron intentos de modificación, propugnados, como el anteriormente señalado, desde el Gobierno o surgidos, al amparo de lo dispuesto por las leyes, de los propios entes locales, y, especialmente, de las fuerzas vivas que controlaban los resortes de poder 28. Las peticiones que se hacen desde las corporaciones locales se refieren tanto a segregaciones de pueblos del ayuntamiento al que pertenecen para constituirse ellos solos como municipios independientes, como a segregaciones acompañadas de fusiones con otros pueblos para dar lugar a distritos municipales de nueva factura 29. La competencia para el inicio y tramitación de los expedientes de creación de municipios, o de supresión y, en su caso, agregación total o parcial de ellos a otros, correspondía a los ayuntamientos, y su resolución a las Diputaciones 30. Sin que ello suponga creación o supresión de ayuntamientos, son aun más numerosas, aunque igualmente con pocos efectos prácticos, las peticiones de cambio de sede de la capitalidad de distrito municipal 31. Otro elemento que se debe reseñar es la facultad que, en consideración a la incapacidad derivada de la escasa entidad poblacional o económica de muchos pueblos, se atribuyó a los ayuntamientos para que pudieran acordar la asociación entre municipios, con vistas a la resolución de diferentes problemas, evitando el recurso a las fusiones o agregaciones 32. Si bien, esta fórmula no se verá, en un principio, acompañada de un desarrollo apreciable, constituye el precedente de la figura de las mancomunidades de municipios, que en el momento actual ha alcanzado notable impulso en nuestra provincia.
Aunque abundaron las peticiones, las alteraciones fueron escasas. Las propuestas de configuración de nuevos distritos municipales se vieron abocadas generalmente al fracaso, como consecuencia de diferentes circunstancias, que, aquí, resumiremos en dos grupos, de índole legal, por incumplimiento de lo legislado, en unos casos, y por defectos formales al tramitar los expedientes e incompetencia de los propios actores locales, con harta frecuencia enfrentados entre sí y movidos por rivalidades o rencillas personales, en otras ocasiones. No nos detendremos, pues rebasa los objetivos y las posibilidades de esta exposición, en una enumeración de intentos de creación o modificación de nuevas circunscripciones municipales. Sí haremos, en cambio, una referencia al procedimiento, según los cánones prefijados, y a las complicaciones que habitualmente surgían en el curso de la tramitación de los expedientes.
Al margen de la propuesta de reorganización general citada, que desde el Gobierno Civil de la provincia se dirigió a los ayuntamientos el 20 de marzo de 1868, abriendo un plazo para que éstos formulasen las alegaciones o impugnaciones que estimasen oportunas, el procedimiento relativo a supresión o creación de municipios, o de reasignación de pueblos de unos a otros ayuntamientos, partió, generalmente de las propias corporaciones locales, o de sus vecindarios. Así se preveía en la ley 33.
Pero estos procesos no siempre estaban suficientemente fundamentados desde el punto de vista legal. Faltaban requisitos porque no sólo era difícil alcanzar la unanimidad, sino que ni siquiera, muchas veces, se contaba con la mayoría requerida. En algunas ocasiones, sólo una pequeña parte del vecindario lo proponía, aunque en los expedientes se pretendiera trasladar la imagen de que era la totalidad, o una gran parte de él, quien lo deseaba. A ello se unía la demora, que era muy frecuente, en la cumplimentación de los trámites administrativos, y consecuentemente en la resolución de los expedientes, factor, que, en estos temas, suele actuar como enemigo importante para el logro de lo pretendido.
Todavía hay que contar con otras cuestiones, puramente circunstanciales, pero también negativas, relacionadas con la dinámica corriente de la vida de las comunidades campesinas. A modo sólo de ejemplo, por resultar expresivo, citaremos el discurrir de un caso, planteado en términos no muy diferentes de los de otros lugares, en que se alegan razones no faltas de cierto pintoresquismo, como es el intento de reordenación del distrito municipal de Cañizar de los Ajos 34. De acuerdo con el proyecto del Gobierno, el nuevo término municipal se constituiría, con una población de 499 vecinos, mediante agregación de Cañizar de los Ajos 81 vecinos, donde se fijaría la capitalidad, Citores del Páramo 33 vecinos, Yudego 130 vecinos, Villandiego 56 vecinos, Villanueva de Argaño 57 vecinos, Pedrosa del Páramo 68 vecinos, Manciles 54 vecinos.
Yudego y Villandiego mostraron rápidamente su oposición a la reforma pretendida por acuerdo 8-IV-1868 de su corporación, y solicitaban que se mantuviera como municipio, agregándole "el pueblo o villa de Castrillo de Murcia, formando cabeza de distrito en el barrio de Villandiego". Defendían esta propuesta amparándose en las buenas comunicaciones de que se beneficiaban, pues "el barrio de Villandiego está en el camino de Sasamón a Castrillo de Murcia, distando al de Cañizar de diez a once quilómetros, hallándose el expresado Cañizar en la garganta porque todo es páramo, cubriéndose de niebe en los temporales del inbierno por la mucha frialdad. Carece, además, de toda comunicación con este pueblo y no tiene mancomunidad de pastos..." 35. Los fundamentos en que apoyaban sus peticiones abundan, como se ve, en consideraciones de tipo geográfico, en su doble vertiente tanto de condicionantes físicos configuración geomorfológica, relieve, características del clima como humanos situación en relación con los otros núcleos de poblamiento y configuración de la red de caminos.
También Castrillo de Murcia, que, de acuerdo con el citado proyecto, se agregaría a Villasandino, para formar ambos el distrito municipal de este nombre, había acordado, con argumentos parecidos, en sesión de su corporación 7-IV-1868, solicitar que se mantuviera como municipio independiente, y que si ello no era posible, se uniera a los barrios de Yudego y Villandiego, con cabecera en este último, por estar en medio de los tres, para formar un municipio con ellos. Explicaba que lo que se demandaba era factible, por sumar, según el censo de 1860, 334 vecinos, y conveniente, porque "tienen mancomunidad de pastos, [están] enclavadas recíprocamente muchas de sus fincas en los respectivos pueblos, [tienen] fáciles medios de comunicación por medio de un camino y practicable en todo tiempo aun en los mayores rigores del inbierno, [están a] quilómetro y medio de distancia, mientras que a Villasandino hay cuatro o cinco quilómetros, el camino no es practicable más que en las temporadas de berano, pues en inbierno y a consecuencia de los continuos desbordamientos de los rios Odra y Brullés que bañan la bega de aquella población la intercectan barias temporadas obligando a los transeúntes a dar un rodeo de seis o siete quilómetros. Carece además de toda comunicación con esta villa y no tiene comunidad de pastos en nada ni para nada" 36.
Todos ellos, de manera conjunta, impugnaban en un escrito 15-IV-1868, dirigido al Gobernador Civil, el proyecto de su agregación a los distritos de Cañizar de los Ajos y Villasandino, lo que estimaban que les ocasionaría graves perjuicios. Y dado que, tras deliberar, constataban, además, que se podía hacer "sin disminuir el número de municipalidades, sin que en ninguna de ellas deje de tener número de vecinos correspondiente", solicitaban que se les permitiera formar distrito entre los dos pueblos con la denominación de Villandiego, donde se fijaría la capitalidad.
Tampoco los demás pueblos estaban de acuerdo con la reforma que se pretendía imponerles. Villanueva de Argaño exponía, con otro tipo de razones, su disgusto en escrito 16-IV-1868 dirigido al Gobernador Civil de la provincia, porque Cañizar de los Ajos era un pueblo "con quien desde fines del siglo último están los vecinos del uno y otro pueblo tan enemistados por causa de un pleito que se planteó por la pertenencia de quince olmos sitos en el término de este pueblo, que después de haberse consumido un capital inmenso y no teniendo este pueblo más recursos para litigar tubo que abandonar dicho pleito por indefenso aunque la justicia estaba de nuestra parte. Poco después de este suceso, en unas rogaciones públicas que se hacían todos los años por ambos pueblos en el Santuario o Hermita de Nuestra Señora de Argaño, tubo el Sr. Cura de Cañizar el atrevimiento de quitar la vara de jurisdicción a el Alcalde de este pueblo y arrojarla por el suelo. Todo esto creo es muy suficiente, Ilmo. Sr., para que entre los dos pueblos no haya en ningún tiempo esa amistad que este pueblo tiene con los demás pueblos limítrofes, pero todabía hay más, en el año 1865, cuando se bendieron los bienes del Estado tubo el atrebimiento el pueblo de Cañizar de incluir en sus lotes una tierra sita en la jurisdicción de este Distrito, lo que reclamada en devida forma por el Ayuntamiento se nos dio palabra de cedérnosla por su valor, lo que hasta la fecha no han berificado negándose a lo que se nos había prometido... Mucho tendríamos que exponer contra dicho pueblo, pero creo sea esto suficiente para la separación del uno y otro pueblo... Además que este pueblo se cree con derecho a formar cabeza de distrito con los pueblos de Yudego y Citores del Páramo como agregados tanto por su vecindario como por su situación topográfica, vías de comunicación y amistad que hay con dichos pueblos, y más próximos a éste que al de Cañizar de los Ajos...", además de tener la fábrica de harinas de Silvestre Bayón y Cía., "de donde Yudego y Citores del Páramo se surten de harinas para el consumo de sus personas y ganados, por cuyo motivo estamos todos los días en comunicación, por lo cual es un motivo para evitar muchos gastos" 37.
Volvía a insistir en nuevo escrito 17-V-1868, con parecidos argumentos, y manifestaba, que una vez denegada la propuesta que la corporación había hecho para formar distrito municipal con los pueblos de Isar y Palacios de Benaver, debido a que pertenecían a diferente partido judicial, la pretensión de incluirlos como agregado del ayuntamiento de Cañizar de los Ajos "no reúne las circunstancias que prebiene la ley". Se añadía que "en el anteproyecto dictado por el Sr. Gobernador de la provincia para la presentación de reclamaciones de la no conformidad de algunos pueblos agregados a otros, los que suscriben se dirigieron a dicho Señor por medio de solicitud en la que se exponían los motivos que había para no adceder a la propuesta hecha por dicho Señor Gobernador, en atención a que este pueblo se halla en preferencia a ser cabeza de distrito de los pueblos de Yudego y Citores del Páramo (que así lo tiene solicitado) por hallarse a menos distancia y mejor camino que el pueblo de Cañizar de los Ajos, al que como éste se hallan agregados, y cuyo número de vecinos entre los tres pueblos asciende a 276 vecinos; además ofrece las ventajas siguientes:
1a. Poseer Estafeta de correos, de la que diariamente salen dos peatones con la correspondencia pública para los pueblos de Isar, Palacios de Benaver y otros.
2a. Pasar por el pueblo la carretera en construcción de 2o orden de Burgos a Villadiego y la aprobada de 3er orden de Villanueva de Argaño a Melgar.
3a. Poseer la nueva fábrica de arinas de Don Silvestre Bayón y Compañía, cuyas ventajas deben de tenerse presentes para la esportación. Todo lo expuesto, Excmo. Sr., creo era muy suficiente para que a este pueblo se le hubiese declarado Cabeza de Distrito de los pueblos espresados, Yudego y Citores del Páramo..., pero hemos tenido la desgracia de no haber sido atendidas nuestras reclamaciones aunque con justicia y legalidad, bien sea porque se haya atrabesado algún interés o bien por la intriga de parte del pueblo de Cañizar..."
También Pedrosa del Páramo 11-IV-1868 proponía alternativas al reajuste propugnado desde el Gobierno Civil.
La Diputación, en su informe preceptivo 26-V-1868, desechaba las pretensiones de Villanueva de Argaño, en las que se advertía un principio egoísta "cual es el de aspirar dicho pueblo a obtener la capitalidad del Distrito", lo mismo que en el caso de Pedrosa del Páramo, sin que tampoco pareciera que se hubiera de tomar en consideración la circunstancia negativa que alegaba en relación con su distancia a Cañizar. En el caso de las reclamaciones de Yudego, Villandiego y Castrillo de Murcia, consideraba que podían ser atendibles, de modo que se formase "un nuevo distrito en Yudego y Villandiego, segregándolos de Cañizar de los Ajos y añadiendo a Castrillo de Murcia, que para el efecto debería separarse de Villasandino, sin que por esto dejen de conservarse los dos Distritos de Villasandino y Cañizar", considerando, además, que "no se destruye el Distrito de Cañizar en que vienen comprendidos los dos pueblos primeramente citados, ni el de Villasandino, en que lo está el último, toda vez que repetidos Yudego y Villandiego se encuentran a legua y media de distancia de Cañizar, teniendo de por medio un páramo de difícil paso en invierno y hallándose este último pueblo en distinta cuenca que los reclamantes, cuya comunicación termina en una estrecha garganta".
Ninguno de estos argumentos era aceptado en su dictamen final por el Gobernador, que manifestaba dudas acerca de su viabilidad, no sólo por considerar menguado el vecindario con que contaban, sino también, y sobre todo, porque no parecía que tuvieran capacidad económica para que, con los siete pueblos, se formaran dos distritos municipales en lugar de uno. "La única alteración que podría admitirse concluía es la de que Yudego fuera la cabeza de este distrito en lugar de Cañizar de los Ajos, porque aquel pueblo es de alguna más importancia, pero teniendo en cuenta que una de las carreteras en el plan aprobado [...] ha de pasar por Cañizar de los Ajos, Villanueva de Argaño y Pedrosa del Páramo, creo que para desatender esta circunstancia no es bastante la indicada importancia de Yudego" 38. El deseo de convertirse en sede la capitalidad del municipio, y con ello de beneficiarse de las ventajas que tal circunstancia pueda llevar aparejadas, en unión de problemas de animosidad entre vecinos próximos se convierte en frecuente motivo verdadero de peticiones de transvases y reajustes.
Mayor importancia, por su vecindario, mejores condiciones, por su situación central o comunicaciones más fáciles, así como contar con edificios más adecuados para el cumplimiento de los fines asignados a los ayuntamientos serán argumentos generalmente esgrimidos, aunque también, por lo general, con escaso éxito, para solicitar la reorganización de distritos municipales. En algunos casos, se pretende la reasignación de entidades menores, cambiándolas de municipio, integrándolas en otro, o creando uno nuevo mediante la fusión de varias. La mayor parte de las peticiones se refierena cambio de capitalidad 39.
En el período transcurrido entre 1860 y 1900 las alteraciones del mapa municipal fueron pocas, e inferiores en número a las solicitudes formuladas. Entre el nomenclátor correspondiente al censo de población de 1860 y el nomenclátor de la provincia de Burgos de 1873 se recogen como cambios la sustitución de Villanueva Soportilla por Bozóo, pero ello no implica modificación de término jurisdiccional del ayuntamiento. En el censo de 1877, no figura Ahedo, pero, como en el caso anterior, tampoco se trata de la desaparición del municipio, sino de un cambio de denominación, al ser sustituida por el nombre de otro de los núcleos que integraban este distrito, La Revilla. La misma situación se produce con Encío, que sustituye a Moriana, sin que cambie el municipio. Tamayo figuraba ya en el nomenclátor de 1860 como entidad menor de Oña.
En el censo de 1887, aunque no figura el nombre de Quintanilla de Riofresno, ello no implica que se haya suprimido el municipio, que, por cambio de capitalidad, ha pasado a denominarse Barrio de San Felices 40. También el de Villaescusa la Sombría ha pasado a figurar con la denominación de otro de los núcleos, Villaescusa la Solana, que formaban el municipio. No figura ya Aforados de Losa, cuyo territorio se divide entre Junta de Oteo y Junta de Traslaloma 41. Los pueblos de Momediano y Paresotas pasarán a la Junta de Oteo, y los de Villaventín y Villalacre, a Junta de Traslaloma. Desaparecen también los ayuntamientos de Los Ordejones y de Castromorca, figurando en el censo como municipios de nueva creación Humada y Olmos de la Picaza, integrantes hasta ahora como entidales locales menores de aquéllos.
En el censo de 1900 no se encuentran ya el municipio de Montañana, agregado a Miranda de Ebro, ni el de Ocón de Villafranca, incorporado a Villafranca-Montes de Oca. Por cambio de denominación desaparece San Clemente del Valle, que pasa a llamarse, con el nombre de uno de los pueblos de su distrito, San Vicente del Valle. Se ha sustituido también la Nuez de Arriba por la nueva denominación de Urbel del Castillo, y aparece como nuevo municipio Villanueva del Conde.
Así se llega al comienzo del siglo, con un mapa municipal que tiene once municipios menos que el de 1860. Esa diferencia encubre, en realidad, un mayor número de alteraciones, pues al tiempo que se han suprimido algunos, también se han creado otros nuevos. Hoy, al cabo de más de siglo y medio desde su inicial configuración, se sigue dando este mismo tipo de reasignación de entidades locales menores a otros municipios distintos del que les correspodía inicialmente, de disolución de ayuntamientos para su agregación a otro y de constitución de municipios mediante fusión de otros que, como paso previo, se suprimen. No se han creado, en cambio, en la segunda mitad de nuestro siglo, municipios nuevos a partir de entidades menores segregadas, aunque las peticiones en este sentido, sin ser numerosas, tampoco han estado ausentes.
Hay otro tipo de problemas, que, con carácter intermitente, se manifiestan en relación con la delimitación de términos de pueblos limítrofes, en algún caso de provincias distintas. Participaciones compartidas con carácter secular en aprovechamientos de pastos o de otro tipo han llevado a una difuminación de los límites de ámbito jurisdiccional, como ocurre en algunos pueblos del norte de la provincia, en litigio con otros de Cantabria o de Vizcaya. Este tipo de controversia territorial se traduce en fuertes tensiones entre los respectivos vecindarios. Muchas veces, la base legal en que se podrían amparar tales reclamaciones es en extremo difusa. Extravíos o destrucción de documentación han anulado la posibilidad de confrontar la realidad física con la base legal de los apeos. Se ha perdido, por otra parte, la costumbre de recorrer periódicamente los límites y reconocer y asentar mojones, tarea que antaño era común en los pueblos, que la llevaban a cabo mediante comisiones nombradas al efecto. A eso se añade la pérdida de la tradición y del conocimiento exacto, a causa de los cambios operados en la estructura productiva, de esos lugares en litigio, que son los que están más lejos del pueblo, y que corresponden a eriales y montes, cuya utilidad tradicional ha sido, principalmente, la leña y los pastos, frecuentemente aprovechados a través de consorcios con los pueblos próximos. Habiendo pasado a ser objeto de una escasa utilización, cuando no están reducidos al abandono, por la menor presión ejercida sobre estos espacios a partir de los importantes movimientos emigratorios de las tres últimas décadas, son hoy los hijos de los últimos emigrantes, que vuelven a sus pueblos de origen cortas temporadas de vacaciones o fines de semana, quienes, con un recuerdo vago de situaciones tan imprecisas como lejanas, animan la llama de la reivindicación frente a lo que consideran despojo hecho por sus vecinos, mientras se afanan en la recuperación de terrenos cuya titularidad puede parecer confusa.Aunque este tipo de litigios existió siempre, y raros son los archivos municipales que entre sus fondos documentales no incluyen algún grueso legajo que recoge las incidencias de pleitos prolongados durante siglos, los que ahora se suscitan corresponden a un efecto colateral del actual cambio de realidad humana y social de nuestros pueblos.
En otras ocasiones, la diferenciación de los términos municipales aparece difuminada por la existencia de predios, que, con figuras jurídicas harto variadas, se poseen en proindiviso por varias entidades de población, el origen de cuyos derechos se pierde en la lejanía de los tiempos. Son más abundantes en el sudeste, en la comarca de la Sierra, donde a algunas de estas comunidades se las denomina ledanías, pero no faltan en el resto de la provincia. Están integradas, en la mayor parte de los casos, por pueblos burgaleses, pero hay varias en las que participan indistintamente como socios pueblos de Burgos y de Soria. En bastantes casos son de dimensiones considerables. Introducen un factor de indefinición en relación con la superficie atribuida a los municipios que, en sociedad, las ostentan como titulares, circunstancia que, recogida por el Instituto Geográfico Nacional, y reflejada en sus deslindes, da lugar, en algunos casos, a diferencias significativas, según la forma en que se hagan las asignaciones de tales predios.
Las transformaciones recientes del mapa municipal.
Los cambios más importantes experimentados en el mapa municipal de la provincia de Burgos, con excepción de los acaecidos a consecuencia de la aplicación de la Ley municipal de 1845, son los que han tenido lugar en la segunda mitad de este siglo y, especialmente, entre 1960 y 1981.
Desde 1900 hasta 1960 las alteraciones no fueron muy importantes. El número de municipios experimentó un descenso de siete, al pasar de 510 a 503. Se suprimieron 19 pero también se crearon otros, por segregación y fusiones. Las variaciones que se produjeron fueron, pues, como en el anterior período, ligeramente mayores que las que corresponden a esa diferencia aritmética de siete.
La evolución desde 1900 hasta la actualidad, por períodos decenales, nos ofrece un mapa con 510 municipios en 1900; 509 en 1910; 507 en 1920; 503 en 1930; 505 en 1940; 504 en 1950; 503 en 1960; 485 en 1970; 374 en 1981; 371 en 1991.
Las alteraciones correspondientes a los primeros años del siglo fueron escasas. Entre 1900 y 1910 se projujo la incorporación de Junta de Puentedey a Merindad de Valdeporres y la desaparición del ayuntamiento de Las Aldeas de Medina, que se adscriben a distinto municipio.
De 1910 a 1920 cambió de denominación Monterrubio de la Sierra, que pasa a llamarse Monterrubio de la Demanda, se incorpora Bañuelos de Rudrón a Tablada del Rudrón y Cubillos del Rojo a Valle de Valdebezana. Varió la denominación de Villanueva del Conde, que pasa a llamarse Villanueva de Teba.
Con el Estatuto municipal de 1924, aun persistiendo las líneas generales de la legislación anterior, se produjo una nueva regulación del régimen de las entidades locales menores, mancomunidades municipales, agrupaciones forzosas y constitución de los municipios, que reciben el calificativo de institución de carácter natural 42. En consonancia con esa atribución, la exposición introductoria del Decreto-Ley con que se publicaba el Estatuto se recreaba en la descripción de esas cualidades, postulando, a partir de ellas, la autonomía local 43. Segregaciones para constituir nuevos ayuntamientos, fusiones y alteración de municipios se diferenciaron en la consideración normativa. Se exigía para poder constituir un nuevo municipio o para realizar la fusión entre limítrofes que lo solicitase la mayoría de los electores residentes en la porción que hubiera de segregarse y el voto favorable de las dos terceras partes de los concejales de cada Corporación 44. Si eran de provincias diferentes se requería, además, la conformidad de las Diputaciones, con el voto favorable de dos tercios de sus miembros 45. La alteración de términos municipales limítrofes, por agregación o segregación parcial, necesitaba el requisito previo de que lo pidiera la mayoría de los vecinos de la porción que se iba a transferir, o que en el expediente, que en todo caso habría de iniciarse, quedara probada la realidad de la vida común de las familias, la colindancia de las casas o el disfrute compartido de servicios municipales 46. Una novedad en estos procesos lo constituía el carácter firme que tenían los acuerdos adoptados por vecindarios y ayuntamientos, que únicamente requerían el trámite de ser comunicados al Gobierno Civil de cada provincia 47. Esta atribución que se reconocía a las entidades locales era conforme con la calificación que en el Estatuto municipal se daba al municipio al considerarlo como una institución de carácter natural, en cuyo contexto se alcanza la máxima cota de autonomía local 48. Por ello se daría publicididad con carácter oficial a las variaciones de términos municipales una vez que los acuerdos fueran firmes 49. Estos principios se recogieron en el consiguiente Reglamento, con el que se desarrollaron las normas para la constitución de las entidades locales menores, mancomunidades municipales, agrupaciones forzosas y constitución de municipios 50.
Con el respaldo de esta normativa se produjo un incremento de las alteraciones del mapa municipal, en el cual, entre 1920 y 1930, se producen varios cambios. Arija se segrega de Alfoz de Santa Gadea, y se constituye como municipio. Pesadas de Burgos y Villaescusa del Butrón se incorporan a Los Altos. Arauzo de Torre se segrega de Arauzo de Salce, y se constituye como municipio. Iglesiarrubia se segrega de Avellanosa de Muñó, y se constituye como municipio. Villayuda se incorpora a Burgos. Santibáñez de Esgueva se segrega de Cabañes de Esgueva, y se constituye como municipio. Regumiel de la Sierra se segrega de Canicosa de la Sierra, y se constituye como municipio. Se incorpora Añastro a Condado de Treviño. Manciles se segrega de Pedrosa del Páramo, y se constituye como municipio. Terradillos de Sedano se incorpora a Masa. Piérnigas se segrega de Rojas, y se constituye como municipio. Quintanabureba se segrega de Salinillas de Bureba, y se constituye como municipio. Piérnigas se segrega de Rojas, y se constituye como municipio. Terradillos de Esgueva se separa de Villatuelda, y se constituye como municipio. Se incorporan Tablada de Rudrón a Tubilla del Agua, Valle de Hoz de Arreba a Valle de Valdebezana, Ocón de Villafranca a Villafranca-Montes de Oca, Bocos a Villarcayo. Terradillos de Esgueva se segrega de Villatuelda, y se constituye como municipio. Cueva Cardiel, Villalbos, Villalómez y Villanasur-Río de Oca se incorporan a Valle de Oca, que se constituye como municipio por fusión de los anteriores.
La Ley Municipal de 1935, promulgada en el contexto de la nueva situación política emergente con la proclamación de la II república, mantenía en la nueva estructuración que se da a la vida municipal aquellos antecedentes y preceptos del Estatuto municipal que, transcurrida una década desde su promulgación, se habían mostrado de efectos convenientes y deseables. Subsistía en ella la anterior clasificación en Municipios, Entidades Locales Menores y Agrupaciones intermunicipales, así como el carácter natural que se atribuye al municipio 51. La nueva ley distinguía, en relación con la organización del mapa municipal, tres supuestos, la segregación de parte de uno o de varios municipios para constituirse en otro independiente, la agregación total de un municipio a otro o fusión de varios, en ambos casos limítrofes, y la segregación de parte de un municipio para agregarse a otro limítrofe 52. Para el primer y tercer supuesto era necesaria la petición escrita de la mayoría de los electores residentes en la porción que hubiera de segregarse, la existencia de recursos suficientes sin quebranto para los acreedores y el acuerdo favorable del ayuntamiento, o, en su defecto, aprobación mediante ley refrendada por las Cortes. Similares requerimientos se marcaban para el segundo supuesto, con petición escrita de la mayoría de los electores residentes en ambos municipios y adopción de acuerdo favorable de los respectivos ayuntamientos o, en defecto de lo señalado, acuerdo de los dos tercios de los concejales de los respectivos ayuntamientos, exposición al público, con un plazo para la formulación de reclamaciones, que habrían de ser dictaminadas por acuerdo de la mayoría absoluta de los concejales del ayuntamiento al que se presentaran, el cual remitiría el expediente para que resolviera el Gobierno. El segundo caso requería la petición escrita de la mayoría de los electores residentes en los términos municipales que hubieran de unirse y acuerdo favorable de los ayuntamientos. El Gobierno conservaba la facultad de acordar la incorporación a municipios de más de 100.000 habitantes de grupos de población limítrofes cuando el desarrollo urbano pudiera dar lugar a confusión o cuando así lo aconsejase la racionalización de la prestación de servicios de interés general 53.
Se recogen, pues, en parte, disposiciones de la ley de 1877 y otras del Estatuto de 1924. Al tratarse de segregación de parte de uno o de varios municipios para constituir uno nuevo o para agregarlo a otro limítrofe, se aplicaba la máxima autonomía, como en el Estatuto municipal, al adquirir carácter de firmes los acuerdos de los ayuntamientos 54. En cambio, en los casos de agregación total de un municipio a otro, o de fusión, se implicaba en el proceso, hasta la terminación del expediente, a otras instancias Gobierno Civil, Ministerio de la Gobernación y Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado 55. También era coincidente con lo previsto en el Estatuto Municipal el procedimiento de incorporación forzosa a municipios de más de 100.000 habitantes. En resumen, se puede decir que hasta 1936 no existirá propiamente una política definida sobre la creación y supresión de municipios y alteración territorial de distritos municipales, sino solamente la adopción de medidas concretas como respuesta a los problemas que la realidad de cada día podía suscitar 56. Faltará, además, el complemento de estímulos capaces de atraer la atención de los entes a los que se dirigen estas normas.
Los cambios efectuados en el período que va de 1930 a 1940 fueron escasos. Se constituyen como municipios Nidáguila y Cañizar a Amaya, que se separan de Masa y Barrio de San Felices.
Tampoco son muchas las alteraciones registradas entre 1940 y 1950. Huerta de Arriba se segrega de Valle de Valdelaguna, constituyéndose como municipio independiente. Cambia de denominación Solas de Bureba, que pasa a llamarse Llano de Bureba. Ayuelas se incorpora a Miranda de Ebro. Cañizar de Amaya pasa de nuevo a Barrio de San Felices.
Los procedimientos para la alteración del mapa municipal serán nuevamente objeto de regulación con la promulgación de la Ley de Régimen Local, de 1955, y con el Reglamento de Población y Demarcación Territorial, de 1952 57.
Esta legislación introduce entre su normativa una serie de circunstancias que se consideran como razón suficiente para poner en marcha procesos de reestructuración de municipios y entidades locales menores, de ayuntamientos y juntas administrativas, o, en otras palabras, se formula desde el punto de vista legal una política general en relación con la alteración territorial de distritos municipales. Además, el marco formal en que se encuadrarían estas actuaciones se verá pronto acompañado por la incorporación a la política de fusiones de la concesión de beneficios económicos a los municipios o entidades locales menores que voluntariamente acordaran iniciar procesos de fusión.
Las modalidades de alteración previstas o reguladas se refieren a la posibilidad de incorporación de uno o de varios municipios a otro limítrofe, de fusión de dos o más municipios limítrofes, de segregación de parte de uno o varios municipios para constituir otro independiente y de segregación de parte de un municipio para agregarla a otro limítrofe.
El expediente para la incorporación de uno o de más municipios a otro, que conserva su personalidad, en tanto que se extingue como tal la de los que se agregan, convertidos la mayor parte de las veces en Entidad Local Menor, se podría iniciar de oficio, por el Gobierno, o voluntariamente, a petición de los ayuntamientos. Se debía basar el primer caso en "notorios motivos" de necesidad o de conveniencia económica o administrativa 58. Era preceptiva, no obstante, la audiencia de las Corporaciones Locales afectadas, la ausencia de cuyo trámite era causa suficiente para determinar la nulidad de todas las actuaciones, y el dictamen del Consejo de Estado, previo a la resolución última, que correspondía al Consejo de Ministros. Cuando la propuesta partía de los ayuntamientos, el procedimiento había de iniciarse con la adopción de un acuerdo de la Corporación local, cuyo voto favorable debía contar con un "quorum" de dos tercios 59. El incumplimiento de esta acreditación será repetidamente causa de demoras en la tramitación de los expedientes. El acuerdo se debía exponer al público durante un plazo no inferior a treinta días. Se debía proceder al examen, con resolución justificada, de las reclamaciones por parte del ayuntamiento, seguido de los demás trámites señalados, con informe preceptivo del Ministerio de la Gobernación 60.
A los mismos trámites se ajustaría la fusión de dos municipios, proceso que, a diferencia del anterior, implica su extinción previa y la desaparición de su personalidad jurídica, sustituida por la del nuevo ente resultante. Se contemplaban como razones justificativas para la fusión la carencia de medios económicos para la prestación de los servicios mínimos exigibles por ley y la existencia de notorios motivos de necesidad o conveniencia económica 61. Ésta última base facilitó el inicio de actuaciones en relación con la dificultad que, algunas veces, se manifestaba para lograr la adecuación entre la norma administrativa y la situación real, sobre todo por la existencia de pueblos con contingentes de población exiguos, situación a la que se abocará progresivamente por causa de la emigración. Debemos indicar, no obstante, que esta circunstancia fue argumento esgrimido, sobre todo, para el inicio de disolución de Juntas Administrativas o de Entidades Locales Menores, más que para determinar supresiones de ayuntamientos. En otro orden de cosas, se debían dar, como es lógico, los requisitos exigibles para la creación de nuevos municipios 62.
La segregación de parte de un municipio o de varios para crear otro independiente se contemplaba como posibilidad cuando se dieran motivos permanentes de interés público, relacionados con la colonización interior, explotación de minas, instalación de nuevas industrias, creación de regadíos, obras públicas y otros casos similares 63. Eran objeto de la misma consideración las situaciones en que se levantasen nuevos núcleos en fincas adquiridas por el Instituto Nacional de Colonización para acoger a poblaciones trasladadas por motivo de la construcción de embalses 64. En este supuesto, el expediente se había de iniciar, de oficio, por el Ministerio de la Gobernación, por aquél que promoviera el proyecto de obra pública o de colonización, o a instancia de la Diputación o ayuntamientos interesados, sin que cupiera la posibilidad de iniciarlo a instancia de particulares 65.
Estas normas, que, en lo relativo a la supresión de ayuntamientos y fusión de municipios, acabamos de enunciar en lo esencial, regulan, básicamente, el cauce de actuación de la legislación en virtud de la cual se produjo el proceso más importante de alteración de distritos municipales de nuestra provincia, en el período que va de 1960 a 1981, aunque, en lo que se refiere a las compensaciones económicas dadas a los pueblos, antes de llegar a esta última fecha fueron objeto de nueva regulación con el Decreto, 30-XII-1976, y con el Real Decreto-Ley 34/77, de 2 de junio. Se suprimió por ellos la subvención con la que se estimulaban las agrupaciones y fusiones municipales, pero aun así se siguieron manifestando decididos propósitos de proseguir con la política de reducción de municipios desde instancias gubernamentales, y, en el caso de Burgos, de manera muy especial desde el Gobierno Civil.
Las posibilidades abiertas para que la incoación de los expedientes se pudiera iniciar de oficio desde el Gobierno Civil, amparándose en los "notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa" que expresa el art. 13 de la Ley de Régimen Local, llegarían a constituir un significativo desencadenante de procesos de disolución y de fusión de entes locales. Sin embargo, la intervención de la máxima autoridad gubernativa provincial fue, generalmente, menos drástica que lo que le permitían las atribuciones reconocidas según lo previsto en las normas, de modo que los expedientes no serán necesariamente incoados por el Gobernador Civil. Generalmente se limitaba a sugerir, con éxito, en bastantes casos, mediante circulares dirigidas a ayuntamientos y juntas administrativas, que las corporaciones locales iniciasen por sí mismas, de forma voluntaria, los trámites para las disoluciones y fusiones.
Es preciso señalar, sin embargo, que las alteraciones experimentadas en el mapa municipal burgalés en esta etapa fueron posibles, no sólo por la existencia de este soporte legislativo, con el que se incorporaban a los requisitos contemplados hasta entonces otros supuestos en virtud de los cuales no sólo se podía, sino que, en algunos casos, se debía proceder al inicio de los expedientes para la supresión y, en su caso, fusión de entes locales, sino también por otras razones. Se dio la coincidencia, en este momento, de dos circunstancias nuevas, que se verán potenciadas por la introducción en el soporte legislativo de estímulos económicos, que se establecieron a partir de la Ley 48/1966, de 23 de julio 66.
A una de ellas ya hemos hecho alusión. Es la que corresponde a la importante pérdida de población que vacía de hombres nuestros espacios rurales en el contexto de reajuste del esquema productivo para adaptarse a la nueva realidad económica, el cual, sobrepasando lo cuantitativo, llegó a adquirir carácter de verdadera mutación 67. El retroceso de efectivos de población irá seguido, en la mayoría de los casos, de una pérdida de vitalidad demográfica 68. Esta circunstancia es importante, porque, como se ha visto a lo largo de esta exposición, entre los requisitos necesarios para la constitución de municipios, aparecen como una constante desde el siglo XIX "la población" y "la riqueza suficiente" para poder atender al cumplimiento de las obligaciones mínimas que en prestación de servicios tienen impuestas los ayuntamientos. El territorio aparecía más en un segundo plano, en la medida en que ello sea posible, pues, al ser el municipio una entidad de tipo territorial, por mínimo que sea, constituirá en todos los casos requisito imprescindible, y por ello se ha de señalar siempre término jurisdiccional a todo municipio que se cree 69. Puede ser, sin embargo, muy reducido 70.
La otra circunstancia se corresponde con un propósito, que en esos años se manifiesta desde el Gobierno, de adecuar el marco administrativo local a la nueva realidad económica y social de los pueblos de nuestra provincia, que era así expuesta en la moción que, sobre fusión de municipios, se presentaba al 7o Consejo Económico Sindical Provincial, el año 1970:
"En cuanto a la estructura general de la provincia debemos decir que por hallarse constituida por un número ingente de circunscripciones municipales, en su casi totalidad de características rurales, y con montante de población escaso, la solución en orden a la reducción de Ayuntamientos, como órganos de administración de aquéllas, debe, a nuestro juicio, acometerse con la vista puesta en un resultado final, eminentemente drástico, que reduzca el número de ellos a los menos posibles y cuya cifra vendrá a ser determinada no discrecionalmente, sino por el cómputo y conjugación de las Entidades a fusionar, hasta lograr unidades mínimas, para cuya fijación será preciso crear previamente los índices adecuados, a lo que ayudará substancialmente la planificación provincial, que deberá preceder a todo intento serio de alteración de términos municipales.
La división en Partidos y subsiguiente atomización en Ayuntamientos y Entidades Locales Menores, verificada con generosidad y atendiendo a criterios eminentemente subjetivos, posible por una legislación ambigua y poco matizante, dio lugar a la integración de la provincia en 12 Partidos Judiciales, compuestos, a su vez, en el día de hoy, por 485 Ayuntamientos y más de 800 Entidades Locales Menores. Esta subdivisión alcanza en el Partido Judicial de Burgos su máximo exponente con 100 Ayuntamientos, integrando el de Miranda de Ebro únicamente 13, que es el más pequeño en cuanto a número de Municipios.
De todos los Ayuntamientos, solamente puede acreditarse el carácter de urbanos a los de la Capital, Aranda de Duero y Miranda de Ebro, sin que pueda desconocerse el formidable empuje que otros, como Villarcayo, Medina de Pomar, etc., vienen efectuando en cuanto a la transformación de sus estructuras rurales, y que constituyen hoy día punto de atracción como zona residencial para veraneantes de la vecina Vizcaya y más concretamente de Bilbao, cuya proximidad ofrece unas posibilidades inmensas para este afán transformador, aunque ello implique el afrontamiento de problemas como los derivados de la prestación de servicios, no ya los mínimos legales, sino los reclamados para núcleos urbanos de alto nivel de vida.
Los 485 Ayuntamientos se ubican en los 14.328 km2 que tiene el área provincial, con una media aproximada de 29'5 km2 por Ayuntamiento, la cual resulta abusivamente rebasada en Villarcayo, en los que la media alcanza 94'64 km2 para una superficie total de 2.269 km2, frente al de Burgos, con una media superficial de 15'61 km2.
A esta ordenación de circunscripciones municipales corresponde una población total, en el año de 1965, de 360.662 habitantes, siendo de notar que su disgregación en la zona norteña de Castilla la Vieja alcanza su máxima expresión.
Siguiendo la división que con base en el número de habitantes viene rigiendo en materia deestadística presupuestaria tenemos:
Menos de 1.000 habitantes 427 Ayuntamientos
De 1.000 a 5.000 habitantes 54 Ayuntamientos
De 5.000 a 20.000 habitantes 2 Ayuntamientos
Mas de 20.000 habitantes 2 Ayuntamientos
Total 485 Ayuntamientos
En el primer grupo, el presupuesto medio, basado en datos obtenidos del ejercicio de 1968, es de 166.653 pesetas; en el 2o grupo, de 1.077.223 pesetas; en el 3o, de 8.588.822 pesetas, y en el 4o, la media asciende a 71.428.655 pesetas.
Ahora bien, dentro de los diversos grupos, con presupuestos inferiores a 50.000 pesetas, existen 17 Ayuntamientos; de 50.000 a 100.000, 132; de 100.000 a 200.000 pesetas, 172; de 200.000 a 300.000 pesetas, 63; de 300.000 a 500.000 pesetas, 46; siendo solamente 55 los de presupuesto superior" 71.
Entre las cuestiones que aparecen resumidas en este análisis sintético de la situación del espacio rural de la provincia de Burgos cuando se inicia la década de los setenta se pueden señalar como más significativas las referencias que se hacen a la población, a los recursos, a la transformación de las estructuras rurales, al interés que como punto de atracción turísica se señala en algunos núcleos y a la necesidad de planificación del territorio.
Haremos una referencia a esta última cuestión, pues sobre las otras ya se han hecho algunas consideraciones. El carácter de flujo creciente del éxodo rural desde finales de los años cincuenta, provocado y propiciado por la combinación de un conjunto de circunstancias tanto internas como externas de las comunidades agrarias tradicionales, se acompañó pronto de actitudes de preocupación por los efectos de desestruturación de la sociedad rural que la salida masiva de población podría desencadenar en muchos lugares. Se idearon, para contrarrestar la atonía que se preveía para extensos espacios comarcales, medidas de planificación que coadyuvasen a su dinamización, o, al menos, que sirvieran de catalizadores para la revitalización de algunos municipios.
En ese contexto se acordó 7-VI-1968 por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos llevar a cabo a través de los Planes Provinciales una acción especial en algunas provincias con vistas a la mejora del medio rural mediante la concentración de servicios en un conjunto de núcleos de poblamiento previamente seleccionados 72. Se pretendía impulsar el desarrollo en el ámbito rural a partir de una red articulada de núcleos de poblamiento integrados en su realidad regional y adecuadamente interrelacionados. Los objetivos se orientaban a la ordenación y acondicionamiento del territorio, la concentración de dependencias administrativas y de gestión y la coordinación de inversiones. Se pretendía dotar a dichas poblaciones de un nivel de servicios acordes con las exigencias de nuestra época y se pensaba que con ello aumentaría su capacidad para ejercer influencia en las áreas circundantes. Debería facilitar, asimismo, la coordinación de las acciones de dotación de infraestructuras locales y provinciales que llevaran a cabo diferentes organismos de la Adminsitración Pública y de las Diputaciones.
El diseño que se hizo para la provincia burgalesa de Cabeceras de Comarca y de Núcleos de Expansión es el siguiente:
Núcleos de Expansión
Aranda de Duero Busto de Bureba
Belorado-Pradoluengo Castrojeriz
Briviesca Condado de Treviño (Treviño)
Espinosa de los Monteros Gumiel de Hizán
Lerma Hontoria del Pinar
Miranda de Ebro Huerta del Rey
Roa Junta de Oteo (Quincoces de Yuso)
Salas de los Infantes Melgar de Fernamental
Villadiego Merindad de Valdivielso (Quecedo)
Villarcayo-Medina de Pomar Oña
Palacios de la Sierra-Vilviestre del Pinar
Valle de Mena (Villasana de Mena)
Valle de Tobalina (Quintana-Martín Galíndez)
La evolución posterior del entorno rural provincial pone de manifiesto, sin necesidad de más comentario, el desfase entre los propósitos y los resultados de este proyecto de ordenación. Pero la conveniencia de una estructuración del territorio tomando en consideración un ente intermedio entre el municipio y la provincia ha seguido concitando el interés. En ese contexto se inscribe la referencia, ya citada, a la regulación de la comarca, en la futura Ley de Régimen Local de Castilla y León o la elaboración por la Junta de Castilla y León de las Directrices de Ordenación Territorial de Castilla y León 73.
Población escasa y recursos reducidos, que son dos de los rasgos con los que se caracteriza al conjunto de los municipios burgaleses en el texto transcrito en anteriores líneas, serán las razones casi unánimemente esgrimidas para poner en marcha los procesos de fusión, encaminados al logro de un engranaje administrativo que, siendo más acorde con la realidad humana efectivos demográficos, capacidad económica, dinamismo social, necesidades lograse mayor eficiencia en la prestación de servicios y en la satisfacción de las demandas de la sociedad.
Así se exponía en el estudio de fusión de municipios que la Diputación Provincial de Burgos realizaba en 1962 atendiendo la petición de la Dirección General de Administración Local. Se concretaba en una propuesta de reducción drástica de los 503 municipios existentes, hasta dejarlos en 90, lo que, explicaba "no nos parece exgerado [...] pues aun con un número de habitantes bastante crecido, la potencialidad eocnómica no resulta excesiva". "De llevarse a cabo decía el Presidente de la Diputación al presentarla reforzaría la potencialidad de los Municipios burgaleses de manera que llevarn una vida próspera y eficaz que se traduciría en una mejora efectiva de la de sus vecinos" 74. Y en términos parecidos se exponían los razonamientos del documento de selección previa de núcleos, porque "constituye un problema la atomización de la población, que al impedir dotar a los pequeños núcleos de los servicios urbanos más precisos coadyuva a la despoblación del campo, y hace al mismo tiempo que las corrientes migratorias se dirijan en especial a la capital o a las provincias limítrofes" 75.
En este momento para contribuir al cumplimiento de este tipo de propósitos, además de lo que con carácter imperativo se desprende del marco legal, se recurrió a otro tipo de actuación, más sutil, la dotación de estímulos económicos para atraer el interés de las corporaciones locales hacia el inicio de procesos de agregación o de fusión de ayuntamientos, con el propósito de animarles para que iniciaran de forma voluntaria los expedientes oportunos. La ley 48/1966, de 23 de julio, estableció unas dotaciones económicas para gratificar a los pueblos que se reunieran en Agrupaciones Municipales o que se fusionasen o incorporasen a otros municipios 76. A este fin se destinaría el 8 por 100 de las cantidades ingresadas en el Fondo Nacional de Haciendas Locales, que se creaba con la misma ley, y que, no habiéndose llegado a aprobar los estatutos por los que debían regirse las agrupaciones, sólo se aplicó a las fusiones de municipios 77. Al crearse en 1977 el Fondo Nacional de Cooperación Municipal, que sustituye al Fondo Nacional de Haciendas Locales, se abandonó la política de incentivos para la fusión municipal y, en consecuencia, para la reducción del número de ayuntamientos 78. Su abolición, que tuvo como efecto provocar el desinterés de las entidades locales para la iniciación de los procesos de fusión o la apatía en la prosecución de los ya iniciados, coincide, por otra parte, con el inicio de una nueva etapa, que, tras la aprobación de la Constitución de 1978, transferirá las competencias en la materia de alteración de municipios a las Comunidades Autónomas 79. No obstante, desde diversas instancias gubernativas se seguirá pugnando por dar continuidad al proceso de fusiones.
Así se puede ver, por ejemplo, en la comunicación que, con fecha 25-X-1977, dirigía el Gobernador Civil de Burgos a los alcaldes de Cardeñadijo, Los Ausines y Carcedo de Burgos, instándoles a iniciar los trámites para la fusión de sus municipios 80. Comenzaba informándoles de la campaña que se veía desarrollando en la provincia "para conseguir una reestructuración de los Municipios, ya que muchos de los actualmente existentes son inviables dentro del área administrativa, no pudiendo cumplir sus obligaciones mínimas, bien por carecer de medios o por carecer de personal adecuado que desempeñe la función pública y por ello ya se ha consumado por aprobación del Consejo de Ministros la agrupación, en las dos vertientes de fusión o de incorporación, de 101 Municipios, los cuales percibieron la subvención estatal que para el año 1976 fue de un millón doscientas cincuenta mil pesetas. /El Decreto de 30 de diciembre de 1976 ha derogado aquella Ley 48 de 1966, que concedía la subvención estatal a los Municipios que se fusionaran o incorporaran, habiéndose creado un estado de indecisión ante la supresión de las ayudas estatales entre muchos Municipios de esta provincia que tenían proyectada su agregación a algún otro limítrofe. /Este Gobierno Civil, consciente de la necesidad de continuar con la campaña de agregación de unos Municipios a otros para crear unidades administrativas, se ha dirigido al Ministerio del Interior pidiendo que se continúen las subvenciones estatales y hasta tanto lleguen aquéllas quiero garantizar a ese Municipio que tiene iniciado su expediente de incorporación, que percibirá similares cantidades, bien mediante realización de obras o cualquiera otra modalidad que pueda disponer este Gobierno Civil, de tal forma que en ningún caso quede ese Ayuntamiento sin beneficiarse por la incorporación que tiene en trámite. /Por lo tanto, inmediatamente sea aprobado por el Consejo de Ministros el expediente que S S� está tramitando, deberá ponerse en contacto con este Gobierno Civil, Sección de Administración Local, para preparar los proyectos de las obras a realizar".
Las fusiones a que se refiere este escrito no se llevaron a cabo, como otras muchas cuyos expedientes se iniciaron pero no se concluyeron, o, al menos, no tuvieron desenlace de acuerdo con la propuesta inicial. Por otra parte, se vislumbran ya en él los efectos negativos que la retirada de las subvenciones tuvo para la política de fusiones, muy activa en esta década de los setenta. El balance del período comprendido entre 1960 y 1981 lo muestra, en efecto, como el más dinámico y fructífero en la política de fusión de municipios. En esos veinte años se produjo una reducción y unas alteraciones muy superiores a las producidas en los cien años anteriores. Burgos pasó de 503 municipios a 373. Aumentó, con ello, la superficie media del término municipal, que pasó de 2.841'40 has. a 3.831'70 has. No sucedió lo mismo con la población por municipio, que evolucionó, excluyendo del cómputo a la capital de la provincia, de 595 habitantes por municipio en 1960 a 557 habitantes en 1981. Si no se contabiliza Miranda de Ebro ni Aranda de Ebro, la evolución conduce de 515 habitantes por municipio en 1960 a 386 habitantes en 1981.
Pero debemos hacer la precisión de que esos valores no son, además, realmente significativos, ni muestran la verdadera dimensión de la evolución de la población rural, que, distribuida en muchas más entidades locales menores 650, a las que hay que sumar 251 entidades con ayuntamiento que municipios, al considerar individualmente los núcleos de poblamiento, ofrece el panorama de un retroceso poblacional en cada uno de ellos mucho más acusado de lo que expresan los valores antes indicados. Frecuentemente se presenta esta evolución desde la perspectiva de sus consecuencias negativas. Nosotros, aquí, solamente señalamos que este hecho es un indicador más, entre otros aspectos, del carácter tan distinto del panorama actual con respecto al del período inmediatamente anterior. Esa diferencia se corresponde con los importantes cambios que, como ya se ha señalado, se han producido en los métodos productivos de la agricultura castellana desde hace cincuenta años 81.
La evolución del mapa municipal en este período incluye numerosas transformaciones. Entre los años 1950 y 1960 se produce la incorporación de Gamonal de Riopico a Burgos 82.
De 1960 a 1970, las modificaciones fueron más importantes, produciéndose la incorporación de La Aguilera a Aranda de Duero, de Cameno y Quintanillabón a Briviesca, de Villafría de Burgos a Burgos, de Villamartín de Villadiego a Humada, de Orón a Miranda de Ebro, de Lodoso, Marmellar de Abajo y San Pedro Samuel a Pedrosa de Río Urbel, de Santa María Tajadura y de Villarmentero a Las Quintanillas, de Moradillo de Sedano y Quintanaloma a Gredilla de Sedano, de Arenillas de Villadiego, Barrios de Villadiego, Olmos de la Picaza, Villalbilla de Villadiego, Villanueva de Puerta y Villusto a Villadiego, y de Renuncio a Villalbilla de Burgos.
Entre 1970 y 1981, el conjunto de las modificaciones es muy superior. Se efectúa la creación como municipio de Alfoz de Quintanadueñas, por fusión de Arroyal, Marmellar de Arriba, Páramo del Arroyo, Quintanadueñas y Villarmero. Se produce la incorporación de Agés, Galarde, Santovenia de Oca y Zalduendo a Arlanzón; la de Solduengo y de Las Vesgas a Los Barrios de Bureba; la de La Piedra a Basconcillos del Tozo; la de Eterna, Puras de Villafranca y Quintanaloranco a Belorado; la de Hinestrosa, Villasilos y Villaveta a Castrojeriz; la de Hormaza, Mazuelo de Muñó, Medinilla de la Dehesa, Quintanilla-Somuñó, Vilviestre de Muñó, Villagutiérrez y Villavieja de Muñó a Estepar; la de Quintanilla-Pedro Abarca a Huérmeces; la de Hinojar del Rey, Peñalba de Castro y Quintanarraya a Huerta del Rey; la de Cueva de Juarros, Salgüero de Juarros y Santa Cruz de Juarros a Ibeas de Juarros; la de Cañizar de Argaño, Palacios de Benaver y Villorejo a Isar; la de Castrillo de Solarana y Revilla-Cabriada a Lerma; la de Aforados de Moneo, Junta de la Cerca y Junta de Oteo a Medina de Pomar; la de Santa María Ananúñez y San Llorente de la Vega, procedente de la provincia de Palencia, a Melgar de Fernamental. Se crea el municipio de Merindad de Río Ubierna, por fusión de Celadilla Sotobrín, Cernégula, Gredilla la Polera, Hontomín, Masa, La Molina de Ubierna, Quintanarruz, Quintanilla-Sobresierra, Sotopalacios, Ubierna, Villanueva de Río Ubierna y Villaverde-Peñahorada. Se incorporan Barcina de los Montes, Bentretea, Cornudilla, Hermosilla, La Parte de Bureba, Pino de Bureba y Terminón a Oña; Boada de Roa, Guzmán, Quintanamanvirgo y Valcavado de Roa a Pedrosa de Duero; Castil de Lences y Lences a Poza de la Sal; Garganchón a Pradoluengo. Se constituye como municipio Quintanilla-Tordueles, por fusión de Quintanilla del Agua y de Tordueles. Se incorporan Quintanalara a Revilla del Campo; Castrovido y Hoyuelos de la Sierra a Salas de los Infantes; Castrillo de Murcia, Citores del Páramo, Olmillos de Sasamón, Villasidro y Yudego y Villandiego a Sasamón; Amaya, Barrio de San Felices, Cuevas de Amaya, Guadilla de Villamar, Salazar de Amaya y Sotovellanos a Sotresgudo; Villovela de Esgueva a Tórtoles de Esgueva. Se crea el municipio de Valle de las Navas, por fusión de Riocerezo, Rioseras, Robredo-Temiño y Tobes y Rahedo; el de Valle de Santibáñez, por fusión de Avellanosa del Páramo, Las Celadas, Mansilla de Burgos, La Nuez de Abajo, Las Rebolledas, Ros, Santibáñez-Zarzaguda, Los Tremellos y Zumel; el de Valle de Sedano, por fusión de Escalada, Gredilla de Sedano, Nidáguila, Orbaneja del Castillo, Pesquera de Ebro, Sedano y Valdelateja. Se incorporan Acedillo, Coculina, Sandoval de la Reina, Tapia, Los Valcárceres, Villahizán de Treviño, Villanueva de Odra y Villavedón a Villadiego. Se crea Villarcayo de Merindad de Castilla la Vieja, por fusión de Merindad de Castilla la Vieja y Villarcayo. Se incorpora Urrez a Villasur de Herreros, y se transvasa San Quirce de Riopisuerga de la provincia de Burgos a la de Palencia, para integrarse en el municipio de Alar del Rey (1973).
Desde 1981 hasta 1997 sólo se han producido tres cambios, todos antes de 1991. Ha tenido lugar la constitución de Valle de Losa, municipio creado por fusión de Junta de Río Losa y Junta de San Martín de Losa. Se ha agregado Castil de Carrias a Belorado y se ha suprimido Villorobe, al haber quedado inundado por el embalse de Úzquiza.
La evolución del mapa municipal de Burgos, como consecuencia de este proceso de supresiones y fusiones de ayuntamientos es la que, correspondiente a 1960 y 1997 se incluye a continuación.
1 Manuel Arenilla, Modernización de la Administración Periférica. Prólogo de Mariano Baena. Madrid. Ministerio de las Administraciones Públicas. Instituto Nacional de Administración Pública. 1991. 193 págs., cf. pág. 17.
2 Amando Melón, "De la división de Floridablanca a la del 1833", Estudios Geográficos, 148-149, 1977, 617-664.
3 España dividida en provincias e intendencias y subdividida en partidos, corregimientos, alcaldías mayores, gobiernos políticos y militares, así realengos como de órdenes, abadengo y señorío, obra formada por las relaciones originales de los respectivos intendentes del Reyno, a quienes se pidieron de orden de S.M. por el Exmo Sr. Conde de Floridablanca, y su ministerio de Estado en 22 de marzo de 1785, con un nomenclátor, o diccionario de todos los pueblos del Reyno, que compone la segunda parte. Madrid. Imprenta Real. 1789. 76, 592 págs., y Nomenclator o diccionario de las ciudades, villas, lugares, aldeas, granjas, cotos redondos, cortijos y despoblados de España, y sus islas adyacentes, con expresión de la provincia, partido y término a que pertenecen, y la clase de justicias que hay en ellas, formado por las relaciones originales de los intendentes de las provincias del Reyno, a quienes se pidieron de orden de Su Magestad por el excelentísimo señor conde de Floridablanca y su Ministerio de Estado, en 22 de marzo de 1785. Madrid. Imprenta Real. 1789. 6, 816 págs.
4 La referencia que la Constitución política de 1812, art. 11, hace sobre esta cuestión puede parecer muy vaga: "Se hará una división más conveniente del territorio español por una ley constitucional, luego que las circunstancias políticas de la Nación lo permitan". Pero en el discurso de la exposición de motivos se dedicaban los párrafos LXVII a LXXI y LXXII a LXXIX a explicar y justificar el papel asignado a ayuntamientos y diputaciones en el gobierno de los pueblos y provincias, considerados como elemento básico de la organización territorial de la administración.
5 Constitución política de 1812, art. 310: "Se pondrá Ayuntamiento en los pueblos que no lo tengan, y en que convenga le haya, no pudiendo dejar de haberlo en los que por sí o en su comarca lleguen a mil almas, y también se les señalará término correspondiente". El Decreto, 23-V-1812, sobre la formación de ayuntamientos constituyentes disponía que se podría plantear su establecimiento por aquéllos que, aunque no llegasen a los 1000 habitantes, lo considerasen pertinente por sus especiales circunstancias económicas, agrícolas o industriales. Habían de solicitarlo a la Diputación, que debería elaborar un informe, sobre el que se pronunciaría el Gobierno. Se desarrolló esta normativa mediante ley, 23-VI-1813, que, en sus títulos I y II, trata de las obligaciones de los ayuntamientos y de las diputaciones, y entre éstas la que le confiere el art. 335 de la Constitución: "Tocará a estas Diputaciones [...] cuidar de que se establezcan Ayuntamientos donde corresponda los haya conforme a lo prevenido en el art. 310". Habiendo sido derogada 1-X-1823, se restableció esta disposición 15-X-1836 "a fin de establecer un método claro y uniforme en el gobierno económico político de las provincias, y que sus Diputaciones y Ayuntamientos no tengan dudas ni incertidumbres acerca de la esfera respectiva de sus facultades...".
6 Francisco Sosa Wagner, Pedro de Miguel García, Creación, supresión y alteración de términos municipales, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1987, 142 págs., llama la atención, pág. 19, sobre el carácter aislado que la indicación art. 310 de que en los Ayuntamientos que se creen habrá de señalárseles "término correspondiente" tiene en la Constitución de Cádiz.
7 Real Decreto, 23-VII-1835. "Si alguno de ellos [pueblos], en atención a su corto vecindario, a la estrechez de su corto territorio o a la penuria de sus fondos comunes, creyera conveniente [...] unirse a otro pueblo limítrofe para formar un solo Ayuntamiento, dirigirá la oportuna solicitud..." (art. 3). "Los pueblos [...] podrán solicitar la formación de Ayuntamiento propio, siempre que su población llegue a cien vecinos, bien sea por sí solos o reuniéndose a otros pueblos limítrofes..." (art. 4).
8 Real Decreto de 30-XI-1833. Art. 3. "Si un pueblo situado a la extremidad de una provincia, tiene una parte de su término dentro de los límites de la provincia contigua, este territorio pertenecerá a aquélla en que se halle situado el pueblo, aun cuando la línea divisoria general parezca separarlos". Este carácter tienen los términos burgaleses La Rebolleda, de Rebolledo de la Torre, enclavado en Palencia, Sajuela y El Ternero, de Miranda de Ebro, enclavados en La Rioja, y el palentino Aguanares, de Palenzuela, enclavado en Burgos. Igualmente lo está el municipio, también palentino, de Villodrigo. Distinto significado tienen los municipios burgaleses, enclavados en la provincia de Álava, de Condado de Treviño y La Puebla de Arganzón, al tratarse de territorios con régimen económico común rodeados de otros de carácter foral. Una breve reseña comentada sobre este tema se puede ver en Ignacio Ballester Ros, "Los enclaves municipales en España", Revista de Estudios de la vida local, XIX, 111, 1960, mayo-junio, 405-413.
9 El Real Decreto, 23-VII-1835, sobre arreglo provisional de los Ayuntamientos, trataba, en el título I, de su organización. "En los pueblos y parroquias rurales donde la aspereza del terreno, u otras circunstancias, o la mucha extensión de territorio suelen interceptar o retardar la pronta comunicación de alguno o algunos distritos con la localidad en que reside el Ayuntamiento" se podrá nombrar un teniente de alcalde para cada distrito en que se juzgue necesario.
10 El territorio de la provincia de Burgos quedó dividido Real Decreto de 21-IV-1834 en doce partidos judiciales Aranda de Duero, Belorado, Briviesca, Burgos, Lerma, Melgar de Fernamental, que después trasladó su sede a Castrojeriz, Miranda de Ebro, Roa, Salas de los Infantes, Sedano, Villadiego y Villarcayo, estructura que, con escasas modificaciones en su límites por reasignación de algunos pueblos de uno a otro partido, se ha mantenido, en lo esencial, hasta fechas recientes. A partir de los años sesenta de nuestro siglo, en relación con la pérdida de población de los espacios rurales y el crecimiento de la capital, se verificará un reajuste profundo, con una reducción que da lugar a la actual delimitación de nueve partidos Aranda de Duero, Briviesca, Burgos 1, Burgos 2, Burgos 3, Lerma, Miranda de Ebro, Salas de los Infantes, Villarcayo.
11 Esta división judicial fue considerada muy importante en el siglo pasado, de modo que, en casos en que se planteó la conveniencia de cambio de pueblos de uno a otro partido, si correspondían a diferente provincia, llevaba aparejado un cambio también de ésta, aun cuando la previsión inicial se refiriera sólo al cambio de partido.
12 El número de municipios reseñados en el Diccionario de Madoz es de 726, que por agregación de cuatro más del partido judicial de Villadiego, y otros cuatro de Villarcayo, eleva a 734 Gonzalo Martínez Díez, Génesis histórica de la provincia de Burgos y sus divisiones administrativas, Burgos, Aldecoa, 1983, 213 págs., cf. págs. 113-137, donde se puede ver el proceso de transvases, creación y supresiones municipales en estos años de la provincia actual.
13 El Real Decreto de 23-VII-1835 disponía en su art. 3, que "conservarán Ayuntamiento los pueblos que actualmente lo tuvieren, aunque su población no llegue a 100 vecinos".
14 Ley de 24-I-1845, art. 70: "Se conservarán todos los Ayuntamientos que hoy existan en poblaciones de más de 30 vecinos, arreglando su organización a las disposiciones de esta ley. Los de menor vecindario se agregarán a otros, o formarán, reuniéndose entre sí, nuevos Ayuntamientos". La posibilidad de constituir distritos municipales con menos de 500 habitantes quedaba muy restringida (art. 71).
15 Ley 6/1987, de 4 de abril, del Parlamento de Cataluña. En la Ley 6/1986, de 6 de junio, reguladora de las relaciones entre la Comunidad de Castilla y León y las Entidades Locales, art. 1, se contempla la posibilidad de definición de este tipo de ente territorial en nuuestra región. "2. La Comunidad de Castilla y León se organiza territorialmente en Municipios y Provincias. 2. En el marco del Estatuto de Autonomía y de la legislación de Régimen Local podrán crearse comarcas y otras entidades supramunicipales", previsiones que se han incorporado al proyecto de Ley de Régimen Local de Castilla y León, actualmente en período de debate en las Cortes regionales (art. 1).
16 "Muchas de las realizaciones no pueden llevarse a cabo por circunstancias muy diversas y por ello proponemos a este Pleno del Consejo Económico Sindical la siguiente conclusión: Solicitar de los Poderes Públicos faciliten, por medio de una legislación adecuada a la realidad socio-económica actual, la fusión de Municipios en esta Provincia" (Moción presentada por Federico Fernández Trapa García). Consejo Económico Sindical Provincial. Ponencias, conclusiones y mociones del VII Pleno del Consejo Económico Sindical de Burgos. Burgos. Organización Sindical. 1970. 314 págs., cf. pág. 286. Similares consideraciones se hacen en el Proyecto de Ley de Régimen Local de Castilla y León: "Esta realidad conduce a la necesidad de un marco normativo que facilite, promueva y fomente la integración de los municipios inviables en otros de población, territorio y riqueza suficiente para el cumplimiento de sus fines y que, por otra parte, regule las actuaciones planificadas para la consecución de una estructura municipal racional, cuando la iniciativa local falle o el localismo injustificado frustre soluciones racionales de integración. La supresión de municipios se contempla en la Ley, pues, con una especial atención en el caso de estructuras material y organizativamente inviables". (Exposición de motivos, párrafo 15o).
17 Véase Gonzalo Martínez Díez: Pueblos y alfoces burgaleses de la repoblación. Valladolid. Junta de Castilla y León. 1987. 426 págs.
18 Algunas de las divisiones que, desde los años cincuenta, se han hecho con carácter general, y, por tanto, con aplicación también en Burgos, tanto por organismos oficiales como por empresas privadas, han tenido como promotores al Ministerio de la Gobernación, Ministerio de ducación y Ciencia, Ministerio de Agricultura, Organización Sindical, Dirección General de Sanidad, Presidencia del Gobierno, Telefónica, Cáritas. También la Junta de Castilla y León promovió la elaboración de un plan de comarcalización (EYSER. 1985).
19 Carlos Merchán Fernández. Los Ayuntamientos constitucionales en España (1876-1924). Madrid. Ciencias de la Dirección. 1996. 182 págs., cf. págs. 17-19.
20 Alberto C. Ibáñez Pérez, Historia, arte, técnica y patrimonio artístico. Lección inaugural del curso académico 1996-97, Burgos, Universidad de Burgos, 1996, 58 págs., cf. págs. 45-56, señala en el nuevo paisaje arquitectónico de los núcleos rurales, "el carácter inorgánico de una gran parte de las nuevas construcciones", lo que podemos considerar como una más de esas manifestaciones visuales que derivan de la introducción de intereses vinculados a factores externos en lo que es el ámbito propio de las comunidades rurales tradicionales, que, mediante una aportación continuada de esfuerzos de dimensión secular, construyeron cuidadosamente un paisaje cuyos elementos alcanzaron un muy elevado y armónico grado de integración.
21 Hugh D. Clout. Geografía rural. Barcelona. Oikos-Tau. 1976. 307 págs. "Para el visitante, un trozo de tierra puede resultar visualmente atractivo o no. Puede que ofrezca a no facilidades para el disfrute de la zona. Por el contrario el mismo trozo de tierra representa el medio con el cual el agricultor se gana la vida. De este modo las áreas rurales son evaluadas de forma distinta por los miembros de los diferentes grupos, quienes piensan de forma muy distinta. El agricultor ve una porción de terreno como un conjunto de parcelas y campos claramente distintos en cuanto a la fertilidad, el uso tradicional y los lazos sentimentales. De este forma, adopta un enfoque ecológico sobre el área en cuestión, observando cómo los distintos campos se usan para fines diversos en su propia explotación a lo largo del año, y cómo éstos están colocados en relación con las propiedades de sus vecinos. El visitante tiende a ver el medio rural de una forma muy distinta, como si estuviera formado de una serie de puntos aislados en el espacio, los cuales pueden ser promocionados como lugares de esparcimiento. A él no le preocupan, ni siquiera llega a advertirlas, las interrelaciones que existen en los campos que ve a su alrededor. De este modo dos sistemas distintos de valores se aplican a algunas partes del medio rural" (pág. 108).
22 Hugh D. Clout. Geografía rural, pág. 76.
23 Así se refleja en una de las enmiendas presentadas al proyecto de Ley de Régimen Local de Castilla en León, en la que se propone sustituir el texto "Este declive de una densa y dilatada historia municipal ha convertido a Castilla y León, en el ámbito rural, en un amplio territorio despoblado en el que más que asentarse sobreviven minúsculos núcleos de población con un gradual proceso de disminución y envejecimiento...", a partir de "en un amplio territorio", por "... en un amplio territorio en el que se asientan pequeños núcleos con un gradual proceso de disminución de vecinos permanentes y de envejecimiento, aunque se observa un cierto aumento y consolidación de las estructuras como segundas viviendas de ocupación temporal en períodos de vacaciones, veranos y fines de semana..." (Exposición de motivos, párrafo 13o).
24 La disminución de 150 entidades de población, que, en relación con las 1350 que aparecen en el Nomenclátor de Floridablanca, se ha producido en los últimos doscientos años corresponde a una tendencia histórica constante desde la Edad Media. G. Martínez Díaz: Pueblos y alfoces burgaleses... Ma Pilar Calonge Matellanes; Eugenio García Zarza; Ma Elena Rodríguez Sánchez: La España del Antiguo Régimen. Fasc. III. Castilla la Vieja. Salamanca. Universidad de Salamanca. 1967. 145 págs., maps.
25 Junta de Castilla y León. Directrices de Ordenación Territorial de Castilla y León. Castilla y León. Hipótesis de modelo territorial. Valladolid. Junta de Castilla y León. Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. 1996. 245 págs., cf. pág. 9.
26 Proyecto de ley reformando la organización y atribuciones de los ayuntamientos, 21-X-1866. "Art. 71. El Gobierno adoptará las medidas convenientes a fin de que en plazo de dos años, a contar desde la publicación de la presente ley, queden suprimidos los Ayuntamientos en todos los distritos municipales que no lleguen a 200 vecinos, reuniendo dos o más de los que se encuentren en este caso para formar nuevos distritos que alcancen o pasen de este número; quedando, sin embargo, autorizado para conservar aquéllos que aun cuando no reúnan 200 vecinos, no puedan por sus circunstancias particulares ser agregados a otro..." "Art. 72. Podrá suprimirse un distrito municipal en cualquiera de los casos siguientes: 1o. Cuando careciere de recursos para sufragar los gastos municipales. 2o. Cuando lo solicitare el Ayuntamiento en unión de un número de vecinos mayores contribuyentes igual al de concejales".
27 Los ocho municipios con esta circunstancia eran los de Barcina de los Montes, Contreras, Jurisdicción de San Zadornil, Partido de la Sierra en Tobalina, Peral de Arlanza, Pineda de la Sierra, Torresandino y Villafruela.
28 Ley Municipal, 2-X-1877, que reforma la de 20-VIII-1870, con las modificaciones introducidas por la ley , 16-XII-1876. "Art. 4. Procede la supresión de un Municipio y su agregación a otro o a varios de sus colindantes: 1o. Cuando por carencia de recursos u otros motivos fundados lo acuerden los Ayuntamientos y la mayoría de los vecinos de los Municipios interesados. Art. 5. Procede la segregación de parte de un término para agregarse a otros existentes cuando lo acuerde la mayoría de los vecinos de la porción que haya de agregarse [...] La segregación de parte de un término para que pueda constituir uno o varios Municipios independientes por sí o en unión de otra u otras porciones de otros términos colindantes puede hacerse mediante acuerdo de la mayoría de los interesados".
29 Ley Municipal, 2-X-1877. "Art. 2. Son circunstancias precisas en todo término municipal: 1o. Que no baje de 2.000 el número de sus habitantes residentes. 2o. Que tenga o se le pueda señalar un territorio proporcionado a su población. 3o. Que pueda sufragar los gastos municipales obligatorios con los recursos que las leyes autoricen. Subsistirán, sin embargo, los actuales términos municipales que tengan Ayuntamiento, aun cuando no reúnan las circunstancias anteriores. Art. 3. Los términos municipales pueden ser alterados: 1o. Por agregación total a uno o varios términos colindantes. 2o. Por segregación de parte de un término, bien sea para constituir por sí o con otro u otras porciones Municipio independiente, o bien par agregarse a uno o a varios de los términos colindantes."
30 Ley Municipal, 2-X-1877, art. 7.
31 Respecto a la variación de la capitalidad de distritos municipales, es aplicable, en lo posible, y así se hace constar en diferentes expedientes tramitados en la Diputación de Burgos, lo que se dispone en los artículos 4, 5 y 7 sobre alteración de municipios, y lo que se señala, art. 7, en la Real Orden de 21-III-1887.
32 Ley Municipal, 2-X-1877. "Para el cumplimiento de las obligaciones de los Ayuntamientos, corresponden a éstos muy especialmente las atribuciones siguientes: [...] Asociación con otros Ayuntamientos" (art. 74, ap. 4o). "Los Ayuntamientos pueden formar entre sí y con los inmediatos asociaciones y comunidades para la construcción y conservación de caminos, guardería rural, aprovechamientos vecinales y otros objetos de su exclusivo interés..." (art. 80). "El Gobierno de S.M. cuidará de fomentar y proteger por medio de sus delegados las asociaciones y comunidades de Ayuntamientos para fines de seguridad, instrucción, asistencia, policía, construcción y conservación de caminos, aprovechamientos vecinales u otros servicios de índole análoga, sin perjuicio de los derechos adquiridos hasta hoy. Estas comunidades serán siempre voluntarias..." (art. 81).
33 "Art. 73. La segregación de parte de un distrito municipal o de varios para agregarse a otros existentes podrá verificarse: 1o. Cuando lo solicitare el Ayuntamiento o Ayuntamientos interesados. 2o. Cuando lo pidieren la mayoría de los vecinos de la porción o porciones que hubieren de segregarse. 3o. Cuando el Gobierno lo considere conveniente por las circunstancias particulares de la porción o porciones que hayan de segregarse para agregarlas a otros distritos."
34 Corresponde al actual Cañizar de Argaño, que adquirió la nueva denominación en 1962. Acuerdo de Consejo de Ministros, 15-XII-1962.
35 Arch. Diputación Provincial de Burgos. Sign. 327. Leg. Gobierno. Población y Territorio. Fusiones de Ayuntamientos. Año 1868.
36 Arch. Diputación Provincial de Burgos. Sign. 327. Leg. Gobierno. Población y Territorio. Fusiones de Ayuntamientos. Año. 1868.
37 Arch. Diputación Provincial de Burgos. Sign. 327. Leg. Gobierno. Población y Territorio. Fusiones de Ayuntamientos. Año. 1868.
38 Arch. Diputación Provincial de Burgos. Gobierno. Población y Territorio. Leg. 328.
39 Lagunas legislativas, junto a la toma de postura acorde con las propuestas de uno de los sectores vecinales, trasladan algunas de estas controversias, que pueden llegar a adquirir cierto carácter de exasperación, a la propia Diputación, que ha de emitir informe preceptivo. Así ocurre, por ejemplo, en la tramitación del expediente de traslado de la capitalidad del distrito municipal de Villayuda al pueblo de Castañares, solicitada por este último. Sesión de la Diputación Provincial de Burgos, 12-XII-1888.
40 Acuerdo de la Diputación, Boletín Oficial de la Provincia de Burgos, 29-VI-1883 y 12-VII-1883.
41 Boletín Oficial de la Provincia de Burgos, 1-V-1883.
42 Estatuto municipal, 8-III-1924. Art. 1. "Es Municipio la asociación natural, reconocida por la ley, de personas y bienes, determinada por necesarias relaciones de vecindad, dentro del término a que alcanza la jurisdicción de un Ayuntamiento". Art. 2. "Bajo la denominación de entidades locales menores se comprenden los anejos, parroquias, lugares, aldeas, caseríos y poblados que, dentro de un Municipio, y constituyendo núcleo separado de edificaciones, forman conjunto de personas y bienes, con derechos o intereses peculiares y colectivos, distintos de los generales del Municipio".
43 "El Municipio español, cuna de ingentes libertades públicas, es institución histórica de los más altos prestigios. Su esplendor señala el más alto alcanzado por la Nación; su decadencia coincide con la del Estado [...] El Municipio, en efecto, no es hijo del legislador, es un hecho social de convivencia anterior al Estado y anterior también, y además superior a la ley. Ésta ha de limitarse, por tanto, a reconocerlo y ampararlo [...] también [...] los anejos, parroquias y demás grupos menores de población, que tanto abundan en algunas regiones españolas, así como la de las entidades supramunicipales que constituirse puedan para la mejor realización de los fines comunales". Exposición del Decreto-Ley, 8-III-1924, aprobando el Estuto Municipal.
44 Estatuto municipal, 8-III-1924, arts. 16 y 17.
45 Estatuto municipal, 8-III-1924, art. 18. Quedaba excluida la incorporación por este medio de municipios de una provincia de derecho común a otra con régimen económico foral.
46 Estatuto municipal, 8-III-1924, art. 19.
47 Estatuto Municipal, 8-III-1924, art. 21.
48 No obstante, el Gobierno mantenía la capacidad para incorporar grupos de población dependientes de otros ayuntamientos a municipios de más de 100.000 habitantes cuando así lo aconsejaran determinadas circunstancias, cuales eran la posibilidad de confusión entre núcleos urbanos o la existencia de servicios de interés general, así como la agrupación forzosa de municipios limítrofes de menos de 2.000 habitantes para la realización de servicios y funciones que no fueran de exclusiva competencia municipal y en que las autoridades locales actuasen por delegación del Gobierno o de la Administración del Estado. Estatuto municipal, 8-III-1924, arts. 20 y 12.
49 Con el fin de que las variaciones de términos municipales tuvieran la debida publicidad se dispuso, Real Orden circular, 9-VII-1924, "que por los gobernadores civiles se dé cuenta a la Dirección general de la Administración de toda constitución de nuevo Municipio por segregaciones o agregaciones parciales de otros; de la fusión de dos o más limítrofes y de la alteración de términos municipales por agregación y segregación, una vez sean firmes los repetidos acuerdos".
50 Reglamento sobre población y términos municipales, 2-VII-1924.
51 Ley municipal, 31-X-1935. Art. 2. "El Municipio es una asociación natural de carácter público de personas y bienes, constituido por necesarias relaciones de vecindad y domicilio dentro de un territorio determinado. Son entidades locales menores las aldeas, anteiglesias, parroquias, lugares, anejos o agregados, barrios y caseríos que forman núcleos separados de la población y son parte integrante de sus Municipios, con territorio propio y administración especial de sus peculiares derechos e intereses colectivos. Son agrupaciones intermunicipales las uniones de Municipios para realizar fines, obras y servicios municipales o delegados de la Administración central".
52 Ley municipal, 31-X-1935, art. 6.
53 Ley municipal, 31-X-1935, arts. 7 a 12.
54 Ley municipal, 31-X-1935, arts. 7 y 8.
55 Ley municipal, 31-X-1935, art. 10.
56 F. Sosa Wagner; P. de Miguel García, Creación, supresión y alteración de términos municipales, págs. 40-41.
57 En realidad, algo antes, pues la Ley de Bases de Régimen Local, 3-XII-1953, y su texto refundido, 24-VI-1955, tienen precedente en la Ley de Bases de 17-VII-1945, articulada por Decreto, 16-XII-1950. Complemento para su desarrollo es el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, 17-V-1952.
58 Ley de Régimen Local, texto refundido, 24-VI-1955. "Con los trámites que señala el artículo 20, el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de la Gobernación, podrá disponer la fusión de municipios limítrofes a fin de constituir uno solo: a) cuando separadamente carezcan de medios económicos para prestar los servicio mínimos exigidos por la Ley. [...] c) cuando existan notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa" (Art. 13). "En el caso del apartado c) del artículo anterior podrá también el Gobierno incorporar uno o más Municipios a otro" (Art. 14).
59 Ley de Régimen Local, 24-VI-1955, art. 303. "Será preciso el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho, y en todo caso de la mayoría absoluta legal de miembros de la Corporación, para la validez de los acuerdos que se adopten sobre las materias siguientes: a) Fusión, agregación o segregación de Municipios y supresión de Entidades locales menores. b) alteración del nombre de la capitalidad. c) creación o disolución de Mancomunidades". Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, 17-V-1952, art. 15.
60 Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, 17-V-1952, art. 15.
61 Ley de Régimen Local, 24-VI-1955, Art. 13.
62 Ley de Régimen Local, 24-VI-1955, art. 15. "Para crear nuevos Municipios será necesario que cuenten con población, territorio y riqueza imponible bastante para sostener los servicios obligatorios, utilizando los recursos que las leyes autorizan". Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, 17-V-1952, art. 5.
63 Ley de Régimen Local, 24-VI-1955, art. 16.
64 Ley de Régimen Local, 24-VI-1955, art. 17. "Las fincas adquiridas por el Instituto Nacional de Colonización para acoger pueblos trasladados, como consecuencia de la ejecución de obras públicas, constituirán desde el momento mismo de la adquisición el nuevo término municipal".
65 Ley de Régimen Local, 24-I-1955, art. 20.1. En el primer caso era preceptiva la audiencia de las Corporaciones municipales, el dictamen del Consejo de Estado y la resolución del Consejo de Ministros. En el segundo, se habían de cumplir trámites similares a los de los dos supuestos anteriormente enunciados, y los mismos requisitos de población, territorio y riqueza bastante, y que el nuevo municipio no estuviera unido por calle a otro núcleo del municipio originario. Aunque sin llegar al rango de municipio independiente, este origen tiene en nuestra provincia el poblado de colonización de Linares de la Vid, agregado, como Entidad Local Menor, al ayuntamiento de La Vid. Se constituyó en el territorio y poblado de las fincas, de titularidad municipal, de Lariz y de Guma, dentro del término municipal de La Vid, adquiridas mediante compra por el Instituto Nacional de Colonización para asentar a los vecinos que hubieron de abandonar su pueblo de origen al quedar anegado por las aguas del embalse de Linares, en Segovia. Decreto, Ministerio de la Gobernación, 14-V-1954.
66 Creaba el Fondo Nacional de Haciendas Municipales, pensando decía el preámbulo de la Ley en "los problemas referentes a la situación actual de las demarcaciones municipales y, muy particularmente, el problemas de los llamados pequeños Municipios [...] Para ello [...] se concibe de manera que constituya no sólo un útil instrumento de perecuación entre los distintos Municipios, sino también de estímulo económico para fomentar las Agrupaciones a efectos del sostenimiento del servicio...".
67 Jesús García Fernández. Sobre el concepto de "desertización" y Castilla. Lección inaugural del curso 1984-85 de la Universidad de Valladolid. Valladolid. Universidad de Valladolid. 1984. 55 págs., págs. 37-46.
68 Julián Ibáñez Casado; Alfredo Hernández Sánchez, Análisis demográfico de Burgos, Burgos, Cámara Oficial de Comercio e Industria de Burgos, 1993, 121 págs., ponen de manifiesto los efectos de esa desvitalización demográfica en la provincia de Burgos. Jesús García Fernández, Del movimiento natural de población en Castilla y León, Valladolid, Universidad de Valladolid, 1996, 223 págs., analiza esta cuestión con carácter general para la región castellano-leonesa.
69 Constitución política de 1810, art. 310. Ley Municipal, 2-X-1877, art. 2, ap. 2o.
70 Es muy grande la disparidad de superficies de los términos municipales, que va desde las 314'47 has. de Cantabrana a las 32.796'22 has. de Villadiego, es decir, una relación de uno a cien.
71 Consejo Económico Sindical Provincial. Ponencias, conclusiones y mociones del 7o Pleno del Consejo Económico Sindical de Burgos. Burgos. Organización Sindical. 1970. 314 págs. El texto entrecomillado corresponde a la moción "Fusión de Municipios", presentada por Federico Fernández Trapa García, págs. 281-286.
72 Aprobación por la Presidencia del Gobierno 13-II-1970 de los Núcleos seleccionados para el bienio 1970-1971 en trece provincias. Aprobación por el Consejo de Ministros 11-VI-1971 de la selección de Cabeceras de Comarca y Núcleos de Expansión en las provincias españolas para el bienio 1972-1973.
73 Junta de Castilla y León: Directrices de Ordenación territorial de Castilla y León. Castilla y León. Hipótesis de modelo territorial. De acuerdo con los resultados que se han publicado de esta primera fase del estudio, págs. 162-175, en la provincia de Burgos se proponen como áreas funcionales las definidas en torno a los núcleos de Aranda de Duero, Miranda de Ebro, Villarcayo-Medina de Pomar, Lerma, Briviesca, Salas de los Infantes y ciudad de Burgos.
74 Presentación por el Presidente de la Diputación de la propuesta de fusión de municipios. 16-III-1962.
75 Diputación Provincial de Burgos. Selección previa de los núcleos urbanos de la provincia de Burgos.
76 Ley 48/1966, de 23 de julio, arts. 15, 16 y 17.
77 F. Sosa Wagner, P. de Miguel García, Creación, supresión y alteración de términos municipales, pág. 54.
78 Real Decreto-Ley 34/1977 de 2 de junio.
79 Constitución Española de 1978, art. 141.1: "Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:... b). Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su ámbito y, en general, las funciones que pudieran corresponder a la Administración del Estado, de acuerdo con lo que al respecto establezca la legislación sobre Régimen Local".
80 El contenido de esta circular se repite en otras muchas de similares características dirigidas a otros pueblos. Las asignaciones económicas no sólo se aplicaban a los municipios cuyos ayuntamientos que optasen por su fusión o agregación a otros, sino también a entidades locales menores cuyas juntas administrativas se disolvían, principalmente por razón de su inviabilidad desde el punto de vista administrativo.
81 Jesús García Fernández. Desarrollo y atonía en Castilla. Barcelona. Ariel. 1981. 262 págs.
82 Decreto, Ministerio de la Gobernación, 12-XI-1954.
* José Luis MORENO PEñA. Burgos. Notas sobre su mapa municipal. Burgos. Institución Fernán González. 1998. 95 págs.

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 71
 artículo 72
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 20
 resolución