Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/5117
Timestamp: 2017-06-26 05:12:25+00:00

Document:
SENTENCIA 112/2004, de 12 de julio ECLI:ES:TC:2004:112
La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Javier Delgado Barrio, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY
1. Por escrito presentado en el Juzgado de guardia el día 8 de mayo de 2001 y registrado en este Tribunal el día 10 siguiente, doña María Jesús Ruiz Esteban, en nombre y representación de la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras (en adelante FSAP-CC OO) presentó recurso de amparo contra las Sentencias del encabezamiento. 2. Los hechos de los que trae causa la demanda de amparo relevantes para la resolución del recurso son los siguientes: a) Mediante Resolución de 8 de marzo de 1999 (BOE 12.03), la Tesorería General de la Seguridad Social (en adelante, TGSS) convocó tres concursos abiertos, con las siguientes referencias y objetivos: 99/2501, para contratar apoyo técnico informático para cubrir las necesidades que en el entorno de los servicios generales tiene el Centro de Control de Recaudación (en adelante, CENDAR); el 99/2502, para contratar el mismo apoyo con el fin de cubrir las necesidades que en las aplicaciones relativas a los diversos tratamientos a realizar sobre los documentos TC1 tiene el CENDAR; y el 99/2503, para contratar el mismo apoyo para cubrir las necesidades que en las aplicaciones relativas a los diversos tratamientos a realizar sobre los documentos TC2 tiene el CENDAR. Finalmente, mediante Resolución de 7 de abril de 1999 (BOE 22.04), la Tesorería convocó un cuarto concurso abierto, el 7205/99-G, relativo a la contratación de asistencia técnica para la Gerencia de Informática de la Seguridad Social (GISS). b) Las referidas Resoluciones fueron impugnadas por el sindicato ahora demandante de amparo, por entender que con ellas se infringía el art. 197 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las Administraciones públicas (en adelante LCAP), incurriendo en desviación de poder, pues, a su juicio, su objeto excedía del ámbito del contrato de asistencia técnica y, en segundo lugar, pero directamente relacionado con lo anterior, por entender que con ellas se infringían las normas de acceso a la función pública. La TGSS demandada se opuso a las pretensiones del demandante alegando la excepción de falta de jurisdicción, al corresponder la resolución de la cuestión planteada a la del orden social, así como falta de legitimación del recurrente y, respecto al fondo del asunto, por encajar el objeto de los concursos en el ámbito de los contratos de asistencia técnica, por lo que no se vulneran ni la Ley de contratos ni las normas de acceso a la función pública. c) El Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 dictó Sentencia el 28 de noviembre de 2000 en la que, acogiendo la excepción de falta de legitimación activa del sindicato demandante, acordó inadmitir el recurso. En el fundamento de Derecho tercero de la Sentencia el Juez, tras recoger la doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional en esta materia, señala lo siguiente: "en el supuesto de autos, y aún partiendo de que el análisis de la cuestión debe estar presidido por el principio 'pro actione', de tal forma que ante la duda deberá optarse por la admisión de la legitimación facilitando el pronunciamiento de fondo, hemos de concluir, a mi juicio, que la Federación Sindical de Administración Pública de Comisiones Obreras carece de legitimación para impugnar las convocatorias de los concursos para adjudicar los contratos de apoyo técnico que constituyen el objeto del proceso y a esta conclusión ha de llegarse por cuanto no se aprecia en su actuación el interés específico y concreto del que habla la jurisprudencia, dicho de otra forma los funcionarios de la Administración pública cuyos intereses representa el sindicato no van a obtener beneficio alguno aún en el caso de que prospere la acción ejercitada por él. En efecto los contratos impugnados no afectan directamente a la situación de los funcionarios públicos destinados en los órganos administrativos donde se van a desarrollar, ni en el desempeño de sus funciones, ni en la configuración de los puestos de trabajo y, por otra parte, aún admitiendo las tesis de la actora lo único que podría acordarse en la sentencia sería su anulación pero nunca que las prestaciones que constituyen su objeto fueran desarrolladas por funcionarios públicos, pues el órgano judicial carece de competencia para interferir en el derecho de autoorganización de que goza la Administración, por lo que en definitiva ningún beneficio obtendrían los funcionarios de dicha anulación. De las propias manifestaciones del sindicato en su escrito de conclusiones, al justificar su legitimación al amparo del hecho de que la Administración pretende 'sustituir empleo público por empleo privado' se desprende que su acción en realidad pretende una defensa de la legalidad en abstracto, precisamente por ello alude en dicho escrito a un interés difuso, que es precisamente para la que, según la jurisprudencia antes aludida, carece de legitimación. En definitiva ha de estimarse la causa de inadmisibilidad esgrimida por la Letrada de la Seguridad Social y en consecuencia ha de inadmitirse la demanda, sin que sea posible entrar a considerar el fondo de la cuestión planteada". d) Contra la citada Sentencia interpuso el sindicato demandante recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. En el mencionado recurso se invocaron los arts. 7, 28 y 24 de la Constitución, como soporte de la legitimación activa del sindicato, en cuanto configuradores del interés exigido por el art. 19 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), efectuando un análisis de la jurisprudencia constitucional a este respecto para, a continuación, fijar los puntos de conexión existentes entre la organización recurrente y las resoluciones impugnadas, dividiendo a tal fin dicha conexión en dos aspectos, uno relativo a un interés meramente organizativo, inscrito en el núcleo de la relación asociativa, alcanzando incluso un contenido patrimonial, y el otro referido a un interés sindical y político, inscrito en el ejercicio de la acción sindical. e) El recurso de apelación fue desestimado por Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, de 4 de abril de 2001. En la Sentencia, la Sala reitera el criterio de la resolución de instancia relativo a la inexistencia de relación entre los concursos impugnados y la parte recurrente, ni por su objeto ni por las posibles empresas adjudicatarias, por lo que la anulación pretendida no puede afectar a la parte recurrente ni proporcionarle un beneficio o perjuicio cierto, rechazando la existencia de un interés legítimo del Sindicato, tanto desde el punto de vista de la organización en cuanto tal, como desde el punto de vista del colectivo representado. Junto a ello, y entre otros razonamientos, la Sentencia pone también de relieve que las resoluciones impugnadas no regulan cuestiones de personal, sino una modalidad de contratación de servicios o asistencia técnica con empresas adjudicatarias a realizar por su propio personal, por lo que no se sitúan en el ámbito del empleo público ni resultan afectadas por la citada regulación los funcionarios o personal afiliado al Sindicato, siendo una cuestión diferente que el recurrente mantenga otra opción sobre la forma de prestación de esos servicios, pero ni ello invalida la forma utilizada por la Administración ni convierte al recurrente en parte legitimada respecto a concursos sobre contratación de servicios o asistencia a formalizar con terceros, debiendo recordarse que el concepto de interés legítimo no puede ser asimilado al de interés en la legalidad. 3. En la demanda de amparo la federación sindical recurrente denuncia la vulneración de los arts. 24 y 28 CE, que garantizan respectivamente el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a la libertad sindical. Tales vulneraciones se imputan a la Sentencia de 4 de abril de 2001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, y a la Sentencia de 28 de noviembre de 2000 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 7. La organización demandante de amparo considera que las resoluciones judiciales citadas han lesionado su derecho a obtener un pronunciamiento sobre el fondo del recurso planteado, al apreciar que carece de legitimación activa para la impugnación de los actos recurridos pese a tratarse de una cuestión que tiene notable incidencia en el ámbito de su actuación sindical, incurriendo con ello en una interpretación del concepto de legitimación activa que en nada se compadece ni con la letra ni con el espíritu de la Ley de la jurisdicción contencioso- administrativa, ni con la doctrina del Tribunal Constitucional en esta materia. El objeto del proceso contencioso era la convocatoria de cuatro concursos de asistencia técnica para la realización de labores informáticas en diferentes órganos de la Seguridad Social. Lo que se pretendía con dichos concursos era incorporar medios humanos a la Administración, al margen de la relación reglada de empleo del personal funcionario. La pretensión de la demandante de amparo en el recurso contencioso-administrativo era la declaración de nulidad de los citados concursos, al infringirse con ellos la normativa de contratos de las Administraciones públicas y sobre el acceso a la función pública. El interés legítimo de la organización demandante en dicha impugnación se articula en torno a dos focos. En primer lugar, un interés directo, desde el punto de vista de la propia organización, relacionado con las posibilidades de fortalecimiento del sindicato que se derivan de la incorporación de funcionarios públicos para la realización de aquellas tareas que con los concursos se tratan de externalizar, incrementándose así la base afiliativa potencial con repercusiones patrimoniales, institucionales y de implantación organizativa. En segundo lugar, un interés basado en el ejercicio de la acción sindical, que conecta con el interés propio del colectivo representado por el sindicato. Según señalan los informes obrantes en el expediente administrativo, la causa de que se contraten los trabajos fuera del organismo radica en las carencias de las relaciones de puestos de trabajo del mismo, de donde se desprende que las plazas que cubrirán los trabajadores de las empresas contratadas no serán ofertadas a los empleados públicos, lo que impide la realización de medidas de promoción, traslados, reingresos, funcionarización del personal laboral, etc., y limita, en general, las posibilidades de creación de empleo público. Es obvio, por todo ello, que el sindicato se encuentra legitimado, en el ejercicio de su actividad sindical, para defender la sujeción plena a la legalidad de la actuación administrativa en materias que tengan conexión con las cuestiones de personal, como sucede en el presente caso. El sindicato demandante de amparo, finalmente, reconociendo que no puede asimilarse el interés legítimo al interés por la legalidad, señala sin embargo que en el presente caso resulta evidente que ostenta un interés legítimo para combatir un acto administrativo que ataca de raíz uno de los elementos de la acción sindical en el seno de las Administraciones públicas, como es el de la extensión del empleo público y el papel de este poder público en el conjunto de la sociedad. A su vez, es claro que la sustitución de empleo público por empleo privado no constituye un interés abstracto, sino algo que afecta directamente a las personas perfectamente identificables a las que el sindicato representa en elementos básicos de su relación funcionarial: movilidad, promoción, campo de trabajo, perspectivas de formación, etc. La anulación de las resoluciones, por entender que vulneran la normativa sobre contratos de las Administraciones públicas y sobre el acceso a la función pública tendrá como consecuencia que esas funciones sean desempeñadas por empleados públicos. En base a todas estas consideraciones, la demanda suplica que se otorgue a la organización sindical recurrente el amparo solicitado, que se declare que han sido vulnerados sus derechos a la tutela judicial efectiva y a la libertad sindical, y que, en su virtud, se declare la nulidad de las Sentencias de 4 de abril de 2001 de la Audiencia Nacional y de 28 de noviembre de 2000 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo y se reconozca su legitimación activa en el recurso planteado, retrotrayéndose las actuaciones al momento anterior a dictarse la última de las Sentencias citadas. 4. Por providencia de la Sección Primera de este Tribunal de 18 de diciembre de 2002 se acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo, requiriéndose a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y al Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 para que en el plazo de diez días remitiesen, respectivamente, testimonio del rollo de apelación núm. 88-2001 y del procedimiento ordinario núm. 88/99, interesándose al propio tiempo que se emplazara a quienes hubieran sido parte en el mencionado procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, que aparecía ya personado, para que en el plazo de diez días pudiesen comparecer en este proceso constitucional, con traslado a dichos efectos de copia de la demanda presentada. 5. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 21 de enero de 2003, la Letrada de la Administración de la Seguridad Social, actuando en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, solicitó se la tuviera por comparecida en el procedimiento. 6. Por diligencia de ordenación de la Secretaría de la Sala Primera de este Tribunal de 13 de febrero de 2003 se tuvieron por recibidos los testimonios de las actuaciones remitidos por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 7, y el escrito de la Letrada de la Administración de la Seguridad Social, a quien se tuvo por personada y parte en el procedimiento en representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, acordándose, conforme a lo dispuesto en el art. 52 de la Ley Orgánica de este Tribunal dar vista de todas las actuaciones del presente recurso de amparo, en la Secretaría de la Sala, por un plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal y a las partes personadas para que dentro de dicho término pudieran presentar las alegaciones que a su derecho convinieren. 7. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 7 de marzo de 2003, la representación procesal de la parte recurrente solicitó se dieran por reproducidas las alegaciones contenidas en el escrito de interposición del recurso, al que se remitió íntegramente. 8. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 11 de marzo de 2003, la Letrada de la Administración de la Seguridad Social, actuando en nombre y representación de la Tesorería General, presentó sus alegaciones, solicitando la denegación del amparo. En el escrito, la Letrada hace suyas las argumentaciones contenidas en las resoluciones judiciales recurridas para negar la legitimación del sindicato recurrente. Junto a ello, señala que lo que el recurrente pretende es que todo el personal de las empresas adjudicatarias de los contratos sea conceptuado como personal al servicio de la TGSS, así como que si ésta no acudiera a esta contratación administrativa, sino a una laboral, el sindicato podría tener mas afiliados, con lo que demuestra que los intereses que le mueven no son los de los trabajadores sino los propios del Sindicato, lo que resulta revelador de su falta de legitimación. Además, ello se demuestra también en el hecho de que el sindicato recurrente no se preocupe del mismo modo de defender los derechos de los trabajadores que, afiliados a dicho sindicato, están integrados en las plantillas de las empresas adjudicatarias, dudando la Letrada de la Seguridad Social de que tales trabajadores dieran al sindicato, caso de que estuvieran afiliados al mismo, la autorización que prescribe el art. 20.2 de la Ley de procedimiento laboral. Señala, en fin, que el sindicato recurrente incurre en fraude procesal que los Tribunales deben rechazar conforme al art. 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, pues utiliza abusivamente un procedimiento jurisdiccional previsto para fines distintos con objeto de conseguir "no se sabe qué objetivo", de lo que presume que "CC OO o tiene escaso predicamento entre el personal de las empresas adjudicatarias de los contratos impugnados por aquélla, o bien, sus asesores jurídicos no han encontrado base alguna para poder demandar a la TGSS ante el Juzgado de lo Social, a fin de intentar las pertinentes resoluciones judiciales que, en su caso, imputasen a la TGSS la condición de empleadora de los trabajadores ejecutores de las prestaciones contratadas". Pero es lo cierto que "la hipotética anulación de los contratos impugnados por CC OO -contratos ya adjudicados y que proporcionan empleo a buen número de trabajadores de las empresas adjudicatarias- solo daría lugar a que las referidas empresas adjudicatarias, alegando una situación de crisis sobrevenida y al amparo del artículo 49.1.i) del Estatuto de los Trabajadores ... procediese al despido colectivo de dichos trabajadores". Finaliza la Letrada de la Administración de la Seguridad Social su escrito señalando que la falta de legitimación de la recurrente es evidente por dos razones: primero, porque no tiene un interés directo, dado que no ha sido parte de los contratos administrativos que pretende impugnar, siendo las partes las únicas legitimadas, conforme al art. 7.2 LCAP, para acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa con objeto de resolver sus controversias respecto de tales contratos; en segundo lugar, porque estos contratos en nada afectan a los derechos e intereses legítimos colectivos, por lo que no puede entrar en juego la regla de legitimación prevista en el art. 19.1 b) LJCA. Por ello, rechazando que resulte de aplicación la STC 84/2001, de 26 de marzo, al no existir ninguna similitud entre la práctica de reestructuración administrativa que allí se analizaba y el presente caso, en el que se pretende la nulidad de unas resoluciones administrativas que resuelven contratos de adjudicación, y tras citar el contenido de las SSTC 7/2001, de 15 de enero, 19/2002, de 28 de enero, y 91/2002, de 22 de abril, concluye reiterando la patente falta de legitimación directa del sindicato en el supuesto de autos, al carecer de un interés directo en la impugnación de unos contratos que no guardan una relación directa con las cuestiones de personal.
9. El Fiscal ante el Tribunal Constitucional presentó sus alegaciones mediante escrito registrado en este Tribunal el 14 de marzo de 2003, en el que solicitó el otorgamiento del amparo. En su informe, el Ministerio Fiscal, tras recordar que el tema de la legitimación de los sindicatos en la jurisdicción contencioso-administrativa ha sido objeto de varias resoluciones del Tribunal, realiza una extensa cita de la STC 203/2002, que, además de ser la última que en esa fecha se había dictado sobre esta materia, posee en su opinión un contenido análogo al del presente caso, de cuyo análisis concluye que también en este asunto existe un interés de FSAP-CC OO equivalente al que permitió otorgar el amparo en la STC 203/2002 citada. Si el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el sindicato es estimado y se revocan las resoluciones por las que fueron convocados los concursos cuestionados, puede ser que la TGSS decida que la actividad se lleve a cabo por personas vinculadas a la Administración en alguna de las modalidades del empleo público, en cuyo caso tanto FSAP-CC OO como sus afiliados podrán obtener los beneficios que se alegan: el sindicato, nuevos afiliados, mayores ingresos y mas influencia; y sus afiliados, expectativas de promoción y movilidad. Existe, en consecuencia, un interés indirecto y eventual en el resultado del recurso contencioso-administrativo interpuesto que es suficiente para legitimar activamente a un sindicato en el proceso contencioso-administrativo, habiéndose ya rechazado por este Tribunal en la propia STC 203/2002 el argumento de que una materia correspondiente a la potestad de organización -o autoorganización- de la Administración sea, por ese mero hecho, ajena al interés de los sindicatos y, en consecuencia, carezcan éstos de legitimación para impugnar las decisiones administrativas que se adopten en dicho ámbito.
1. Constituye el objeto del presente recurso de amparo determinar si las Sentencias de 28 de noviembre de 2000 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 y de 4 de abril de 2001 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional han vulnerado los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la libertad sindical (art. 28.1 CE) de la organización sindical recurrente, al negarle legitimación activa para impugnar diversas Resoluciones de la Tesorería General de la Seguridad Social mediante las que se convocaron concursos abiertos para la contratación de apoyo técnico informático en diferentes órganos y servicios de la misma.La demandante de amparo, Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras, considera que las citadas resoluciones judiciales han vulnerado, en primer lugar, su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, impidiéndole la obtención de un pronunciamiento sobre el fondo del recurso planteado, siendo así que las Resoluciones recurridas, que pretenden incorporar medios humanos a la Tesorería General de la Seguridad Social al margen de la relación reglada de empleo constituida por personal funcionario, tienen una notable incidencia en su ámbito de actuación sindical, tanto desde un punto de vista directo de la propia organización, afectando a su potencial base afiliativa, con las consiguientes repercusiones patrimoniales, institucionales y de implantación organizativa, como desde el punto de vista del ejercicio de la actividad sindical en el ámbito de las Administraciones públicas y la defensa de los intereses de sus afiliados, a los que la "externalización" de servicios afecta de manera obvia en cuestiones tales como la carrera administrativa, los ámbitos de trabajo, las posibilidades de promoción o traslado, las perspectivas de formación, etc. En última instancia, lo que está en juego es la determinación de la extensión del empleo público y la definición del papel de las Administraciones públicas en la sociedad, lo que afecta directamente a los objetivos del sindicato, en su doble papel asociativo e institucional que tiene reconocido por la Constitución. Por ello, considera la organización recurrente que dichas resoluciones judiciales han vulnerado también su derecho fundamental a la libertad sindical, en su vertiente de actividad sindical concretada en la interposición del recurso.Este planteamiento es rechazado por la representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, para la que no existe la lesión de los derechos fundamentales denunciada, toda vez que la tutela judicial efectiva que la Constitución reconoce a todas las personas está condicionada a una premisa anterior, que es la legitimación de quien solicita la tutela. En su escrito, la Letrada de la Administración de la Seguridad Social niega que el sindicato recurrente posea tal legitimación, al carecer de un interés directo en la impugnación de los concursos, que se refieren a contratos de asistencia técnica en los que no ha sido parte el sindicato y que no guardan una relación directa con cuestiones de personal, sin que pueda aceptarse que la legitimación que poseen los sindicatos para intervenir en las cuestiones que afectan a las condiciones de empleo y personal les legitime para intervenir también en toda actuación administrativa, convirtiéndose en una figura semejante al Ministerio Fiscal, que tiene la obligación de velar por la legalidad de la actuación administrativa.Por su parte, el Ministerio Fiscal interesa el otorgamiento del amparo, estimando que existe un interés de la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras en la impugnación de los concursos similar al que ha sido apreciado en otras ocasiones por el Tribunal a estos efectos (STC 203/2002, de 28 de octubre), dado que de la pretendida anulación de los concursos podrían derivarse determinados beneficios tanto para el sindicato como para sus afiliados, existiendo, en consecuencia, un interés indirecto y eventual suficiente para legitimar activamente al sindicato en el proceso contencioso-administrativo.
3. Por lo que a este amparo interesa, así planteado su objeto, hemos de advertir de entrada, como reiteradamente venimos haciendo al tratar el concepto de legitimación procesal, que la apreciación de cuándo concurre un interés legítimo, y por ende legitimación activa para recurrir en vía contencioso-administrativa, es, en principio, cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE (así, SSTC 47/1988, de 21 de marzo, FJ 4; 93/1990, de 23 de mayo, FJ 3; 143/1994, de 9 de mayo, FJ 3; 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; y ATC 177/1999, de 12 de julio, FJ 2).Junto a ello, hemos de recordar también que aunque el contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener una resolución de fondo, ello no impide que el derecho también se satisfaga cuando la resolución es de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo el razonamiento responder a una interpretación de las normas legales de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental, pues, como hemos declarado también reiteradamente, "en los supuestos en los que está en juego el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción, el canon de enjuiciamiento constitucional de las decisiones de inadmisión es más severo o estricto que el que rige el derecho de acceso a los recursos" (por todas, STC 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3), dado que nos encontramos "ante el control de resoluciones judiciales que cierran el acceso a la jurisdicción y, por tanto, impeditivas de la obtención de una primera respuesta judicial sobre el fondo de los derechos e intereses sometidos a tutela, supuesto en el que, conforme a nuestra doctrina constitucional, despliega su máxima eficacia el principio pro actione, exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad" (STC 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 3).Por tanto, pese a tratarse como decimos de una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos judiciales quedan compelidos a interpretar las normas procesales no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso (por todas, SSTC 88/1997, de 5 de mayo, FJ 2; 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; 188/2003, de 27 de octubre, FJ 4; y 3/2004, de 14 de enero, FJ 3).
4. Como señalábamos, la cuestión de la legitimación activa de los sindicatos en el orden contencioso-administrativo ha sido ya objeto de diversos pronunciamientos por parte de este Tribunal que han conformado un cuerpo de doctrina jurisprudencial consolidada y estable. Esta doctrina, tal y como fue recogida en la STC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 3, con remisión a otras anteriores (SSTC 101/1996, de 11 junio, FJ 2; 7/2001, de 15 de enero, FFJJ 4 y 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 3), puede resumirse en los siguientes puntos:a) Debemos partir, en primer lugar, de un reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario. Como afirmamos en la STC 210/1994, de 11 de julio, "los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28) como por obra de los tratados internacionales suscritos por España en la materia (por todos, Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, art. 8 o art. 5, parte II, Carta social europea), una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ya ha sostenido la doctrina de este Tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo. La función de los sindicatos, pues, desde la perspectiva constitucional, 'no es únicamente la de representar a sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del Derecho privado. Cuando la Constitución y la Ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores ut singulus, sean de necesario ejercicio colectivo' (STC 70/1982, FJ 3), en virtud de una función de representación que el sindicato ostenta por sí mismo, sin que deba condicionar necesariamente su actividad a la relación de pretendido apoderamiento ínsita en el acto de afiliación, que discurre en un plano diverso del de la acción propiamente colectiva (SSTC 70/1982, 37/1983, 59/1983, 187/1987 ó 217/1991, entre otras). Por esta razón, es posible reconocer en principio legitimado al sindicato para accionar en cualquier proceso en que estén juego intereses colectivos de los trabajadores" (STC 210/1994, de 11 de julio, FJ 3). Queda así clara "la relevancia constitucional de los sindicatos para la protección y defensa, incluso jurisdiccional, de los derechos e intereses de los trabajadores" (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5).b) Ahora bien, desde la STC 101/1996, de 11 de junio, venimos exigiendo que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos, reconducible a su relevancia constitucional, se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los recursos que entablen ante los Tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada. Y ello porque, según recordamos allí, citando de nuevo la STC 210/1994, de 11 de julio, FJ 4, "la función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer". Se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas asociativas singulares la misma exigencia que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso: ostentar interés legítimo en él. Por tanto, concluimos en la STC 101/1996, de 11 de junio, la legitimación procesal del sindicato en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto o legitimatio ad causam, "ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso a 'un interés en sentido propio, cualificado o específico' (STC 97/1991, FJ 2, con cita de la STC 257/1988). Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2).c) En definitiva, hemos señalado con reiteración que para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado "función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2). Debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado (SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 5).Al analizarse un problema de legitimación sindical, cabe añadir, por último, que el canon de constitucionalidad a aplicar es un canon reforzado, ya que el derecho a la tutela judicial efectiva se impetra para la defensa de un derecho sustantivo fundamental como es el derecho a la libertad sindical (SSTC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 3; 215/2001, de 29 de octubre, FJ 2; 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3). Las decisiones judiciales como la que aquí se recurre están especialmente cualificadas en función del derecho material sobre el que recaen, sin que a este Tribunal, garante último de los derechos fundamentales a través del recurso de amparo, pueda resultarle indiferente aquella cualificación cuando se impugnan ante él este tipo de resoluciones, pues no sólo se encuentra en juego el derecho a la tutela judicial efectiva, sino que puede producirse un efecto derivado o reflejo sobre la reparación del derecho fundamental cuya invocación sostenía la pretensión ante el órgano judicial, con independencia de que la declaración de la lesión sea sólo una de las hipótesis posibles (SSTC 10/2001, de 29 de enero, FJ 5; 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3).
5. Llegados a este punto, procede ya que enjuiciemos si las Sentencias recurridas han vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras, al no reconocer la legitimación del sindicato para recurrir los concursos convocados por la Tesorería General de la Seguridad Social. Cabe recordar que el sindicato recurrente impugnó cuatro Resoluciones de la citada Tesorería por las que se convocaban concursos abiertos para la contratación de apoyo técnico informático para la cobertura de diversas necesidades de la misma, por entender que con tales concursos se infringía tanto el art. 197 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las Administraciones públicas (en adelante, LCAP), incurriendo en desviación de poder al exceder el objeto perseguido del ámbito de un contrato de asistencia técnica, como las normas que regulan el ingreso en la función pública.Las Sentencias que motivan la solicitud de amparo, atendiendo a la causa de inadmisión planteada por la Letrada de la Administración de la Seguridad Social, negaron la legitimación a la demandante de amparo, por entender que no existía relación alguna entre el objeto de las resoluciones impugnadas y la organización recurrente, de manera que la anulación pretendida no podía afectar a la esfera directa de sus intereses, al no ser parte en el concurso, ni proporcionarle un beneficio o perjuicio cierto. Las resoluciones impugnadas, señaló la Sala de lo Contencioso- Administrativo, "no regulan cuestiones de personal, sino una modalidad de contratación de servicios o asistencia técnica con empresas adjudicatarias a realizar por su propio personal, por lo que no se está en el ámbito del empleo público, ni los funcionarios o personal afiliado al sindicato recurrente resultan afectados por la citada regulación, siendo cuestión diferente que el recurrente mantenga otra opción sobre la forma de prestación de tales servicios". Negaron así las Sentencias recurridas la existencia de un interés legitimador en el sindicato recurrente, que "no puede ser asimilado al interés en la legalidad".Sin embargo, trasladando la doctrina constitucional que acabamos de exponer al supuesto examinado, no podemos sino concluir que el interés legítimo del sindicato resulta claramente identificable en el presente asunto. Ciertamente, como hemos señalado, para apreciar el interés profesional o económico exigido, la actividad de los sindicatos, realizada de acuerdo con los fines que éstos tienen constitucionalmente encomendados, debe estar en conexión con el concreto objeto del proceso contencioso-administrativo. Pues bien, en este caso, el objeto del recurso intentado (la impugnación de cuatro concursos de asistencia técnica convocados por la Tesorería General de la Seguridad Social para la realización de labores informáticas en diferentes órganos de la misma, por entender el sindicato recurrente que con ellos se infringía el art. 197 LCAP, incurriendo en desviación de poder, al exceder el objeto perseguido del ámbito de un contrato de asistencia técnica, así como las normas que regulan el ingreso en la función pública) está en conexión con la finalidad que legítimamente persiguen los sindicatos (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y, por tanto, con lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado interés profesional o económico. La razón de esta conexión, que puede sintetizarse en el interés de los empleados públicos en que los servicios de apoyo informático que se pretenden contratar al exterior sean realizados por empleados públicos, no radica sólo en el interés general y abstracto del sindicato en defender la legalidad de los procedimientos utilizados por la Tesorería General de la Seguridad Social para la cobertura de sus necesidades, sino que se materializa en un interés específico en razón a la ventaja o utilidad que obtendría el sindicato recurrente en caso de prosperar el recurso contencioso-administrativo y que sería extensible a todos y cada uno de sus afiliados, así como, en general, al personal de la Tesorería. En efecto, si el sistema de subcontratación utilizado para la cobertura de los servicios informáticos afectados fuese considerado por los órganos judiciales como contrario a Derecho, es claro que una, si no la única, de las alternativas con que contaría la Tesorería General de la Seguridad Social -supuesta la necesidad irrenunciable de los servicios afectados- sería la de recurrir a la afectación de trabajadores propios para la cobertura de tales servicios, bien mediante medidas de promoción o movilidad interna de trabajadores ya vinculados a la Tesorería, bien mediante la incorporación de nuevos trabajadores a través de los procedimientos específicos del acceso al empleo público. El que tales alternativas puedan entrañar "un proceso que por definición habría de ser largo y necesariamente complicado" y que ello pueda no resultar adecuado desde el punto de vista del interés público y del cumplimiento inmediato de unos "objetivos públicos necesitados de urgente cobertura", como afirma la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo, es más una consideración relacionada con el fondo del asunto y con la procedencia de estimar o desestimar el recurso que una prueba de la falta de legitimación del sindicato recurrente. Como señala el Ministerio público en su informe, si la Tesorería General de la Seguridad Social hubiera de llevar finalmente a cabo la actividad "por personas vinculadas con la Administración en alguna de las modalidades del empleo público, en ese caso tanto la Federación Sindical de Administración Pública de Comisiones Obreras como sus afiliados podrían obtener los beneficios que se alegan: el sindicato, nuevos afiliados, mayores ingresos y más influencia; y sus afiliados, expectativas de promoción y movilidad".De ahí que el derecho a la tutela judicial efectiva tenga en este caso un efecto reflejo sobre el derecho a la libertad sindical, tal como ya se ha expresado, en la medida en que su ejercicio está estrechamente vinculado a los fines que los sindicatos persiguen, es decir, "la protección y defensa de los intereses económicos y sociales que les son propios" (art. 7 CE), y puede incluirse en el ámbito del derecho a la actividad sindical (art. 2.1.d y 2.d de la Ley Orgánica de libertad sindical, LOLS), por lo que la negativa judicial de legitimación priva al sindicato recurrente de un medio de acción que le es propio.
6. Debemos considerar, por tanto, que las resoluciones administrativas impugnadas por el sindicato recurrente en amparo no resultaban ajenas a los intereses económicos y profesionales del mismo y de los trabajadores por él representados.Tampoco puede oponerse al reconocimiento de la existencia de dicho interés legítimo, como entiende la representación procesal de la Administración de la Seguridad Social y parcialmente confirma la Sala de lo Contencioso-Administrativo, la consideración de encontrarnos ante una materia propia de la potestad de organización de la Administración que, en virtud de ello, resultaría ajena al ámbito de la actividad sindical. El que una materia forme parte de la potestad organizativa de la Administración no la excluye per se del ámbito de la actividad sindical, pues tal exclusión no sería acorde con la apreciación del "interés económico o profesional" cuya defensa se confía a los sindicatos, tal y como ha sido reconocido por este Tribunal en casos similares al que ahora se plantea. Como recordábamos en la STC 203/2002, de 28 de octubre, "hemos reconocido la existencia de ese interés específico para recurrir un Acuerdo de la Junta de Gobierno de una Universidad aprobatorio de la dotación de determinadas plazas de profesorado (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 3); para impugnar el sistema de provisión de una plaza de Jefe de la policía local en un Ayuntamiento (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6); para impugnar las bases de la convocatoria de un concurso-oposición para la provisión de plazas de bomberos de una Diputación Provincial (STC 24/2001, de 29 de enero, FJ 4); o para recurrir el Acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento que aprobaba la plantilla orgánica del mismo (STC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 4). En todos estos supuestos entendimos acreditado tal interés por la conexión entre los fines y la actividad del sindicato (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y el objeto del pleito, centrado en actividades relacionadas con la organización administrativa. Es más, expresamente declaramos que el hecho de que un acto sea manifestación de la potestad organizativa de la Administración 'poco o nada explica sobre la existencia o inexistencia de legitimación procesal', porque poco o nada dice de la titularidad de intereses legítimos del sindicato (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6). Pues, en efecto, que las decisiones de las Administraciones públicas que afecten a sus potestades de organización queden excluidas de la obligatoriedad de la negociación colectiva en el sistema regulado por la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas (en adelante LORAP, art. 34.1), no significa que no tengan repercusión sobre las condiciones de trabajo, como lo prueba la propia Ley al someter en ese caso tales decisiones a la consulta de las organizaciones sindicales (art. 34.2 LORAP), y menos que anulen los intereses legítimos de los sindicatos que pudieran verse afectados por las mismas. No puede, pues, considerarse en sí misma ajena al ámbito de la actividad sindical toda materia relativa a la organización de la Administración, y por ello no es constitucionalmente admisible denegar la legitimación procesal de los sindicatos en los conflictos donde se discuten medidas administrativas de tal naturaleza" (STC 203/2002, de 28 de octubre, FJ 4).
7. En consecuencia, debe concluirse que la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras estaba legitimada para interponer el recurso contencioso- administrativo contra las Resoluciones de la Tesorería General de la Seguridad Social consideradas, al ostentar un interés legítimo constitucionalmente protegido. La Sentencia recurrida, al negar al sindicato recurrente tal legitimación procesal, realizó una interpretación de los requisitos procesales, y en concreto del relativo a la existencia del interés legítimo, excesivamente rigorista y desproporcionada y contraria al principio pro actione, lesionando con ello su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) en su vertiente de acceso a la jurisdicción, al privarle injustificadamente de una resolución sobre el fondo del asunto debatido en el proceso.Por consiguiente, la demanda de amparo ha de ser estimada por este motivo. Para restablecer en su derecho al sindicato, debemos anular las Sentencias recurridas y retrotraer las actuaciones al momento procesal oportuno para que se dicte otra resolución en la que se reconozca la legitimación procesal del sindicato recurrente y se entre a analizar el fondo del asunto.
Otorgar el amparo solicitado por la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras y, en su virtud:1º Reconocer el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) del sindicato demandante de amparo.2º Anular las Sentencias de 4 de abril de 2001 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Cuarta, de la Audiencia Nacional, y de 28 de noviembre de 2000 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 7.3º Retrotraer las actuaciones al momento anterior al de dictarse la Sentencia de 28 de noviembre de 2000 para que el Juzgado, con plenitud de jurisdicción pero con respeto al derecho fundamental reconocido, dicte la resolución que proceda.
Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".Dada en Madrid, a doce de julio de dos mil cuatro.
Recurso de amparo 2685-2001
1. Las Sentencias contencioso-administrativas han vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva al no reconocer la legitimación del sindicato para recurrir los concursos convocados por la Tesorería General de la Seguridad Social
2. El interés del sindicato no es defender la legalidad de los procedimientos utilizados por la Administración para la cobertura de sus necesidades, sino que se materializa en un interés específico en razón a la ventaja o utilidad que obtendría el sindicato
3. El canon de constitucionalidad a aplicar es un canon reforzado, ya que el derecho a la tutela judicial efectiva se impetra para la defensa de un derecho sustantivo fundamental como es el derecho a la libertad sindical (SSTC 84/2001 y 203/2002)
4. Los órganos judiciales quedan compelidos a interpretar las normas procesales no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo conforme al principio pro actione
5. La función de los sindicatos no es únicamente la de representar a sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del Derecho privado. Cuando la Constitución y la Ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores ut singulus, sean de necesario ejercicio colectivo (STC 70/1982)
6. La legitimación procesal del sindicato en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso a un interés en sentido propio, cualificado o específico, debiendo existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate (SSTC 101/1996 y 24/2001)
7. El que una materia forme parte de la potestad organizativa de la Administración no la excluye per se del ámbito de la actividad sindical, pues tal exclusión no sería acorde con la apreciación del interés económico o profesional cuya defensa se confía a los sindicatos
Acceso a la justiciaAcceso a la justicia, Vulnerado, f. 7

References: resolución 
 Resolución 
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 artículo 49
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