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⭐ANTEPROYECTO DE LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
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Pilar Aguirre Barbero
1 MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA ANTEPROYECTO DE LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS I La esfera jurídica de derechos de los ciudadanos frente a la actuación de las Administraciones Públicas se encuentra protegida a través de una serie de instrumentos tanto de carácter reactivo, entre los que destaca el sistema de recursos administrativos o el control realizado por jueces y tribunales, como preventivo, a través del procedimiento administrativo que es la expresión clara de que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, como reza el artículo 103 de la Constitución. El informe elaborado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas en junio de 2013 parte del convencimiento de que una economía competitiva exige unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes y ágiles. Se necesita un sector público capaz de impulsar el crecimiento económico y de superar situaciones de ineficiencia en la gestión, solapamientos, duplicidades y gastos prescindibles. Es necesario un sector público que mantenga el adecuado equilibrio entre prestar un servicio eficiente a los ciudadanos y a las empresas y que cuente con las adecuadas garantías jurídicas en su funcionamiento. En esta misma línea el Programa nacional de reformas de España para 2014 recoge expresamente esta nueva ley como una de las medidas a impulsar para racionalizar la actuación administrativa, mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y aumentar su productividad. La falta de una regulación clara, completa y común del conjunto de relaciones de las Administraciones Públicas, como parte del poder ejecutivo, ni en su ámbito interno, entre Administraciones, ni en el externo, con los ciudadanos y el resto de poderes del Estado, ha dado lugar a actuaciones duplicadas e ineficientes de las Administraciones, con procedimientos administrativos demasiado complejos que han generado problemas de inseguridad jurídica. Para superar estas deficiencias es necesaria una reforma integral y estructural que permita ordenar y clarificar cómo se organizan y relacionan las Administraciones tanto externamente, con los ciudadanos y empresas, como internamente con el resto de Administraciones e instituciones del Estado. Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 12 En coherencia con este contexto, se propone una reforma integral de la organización y funcionamiento de las Administraciones articulada en dos ejes fundamentales: mejorar las relaciones tanto ad extra como ad intra de las Administraciones Públicas. Para ello se impulsan simultáneamente dos nuevas leyes que suponen modificar parte de los pilares fundamentales sobre los que se asienta el Derecho administrativo español: el primer pilar es la Ley del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, y el segundo la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. La Ley de procedimiento administrativo regula tanto el procedimiento administrativo, íntegramente electrónico, para dictar actos administrativos, como el procedimiento para la elaboración de normas. Por su parte la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, regulará los principios de actuación, formas de organización y funcionamiento de las Administraciones, las relaciones entre las distintas Administraciones territoriales, así como parte de sus relaciones con el resto de Instituciones del Estado. El objetivo es eliminar la superposición de regímenes jurídicos existentes y superar la dispersión normativa, contando con una ley única y sistemática que regule el conjunto de las relaciones internas de las Administraciones entre sí y una única ley que ordena las relaciones externas de la Administración con los ciudadanos y empresas, tanto a través del procedimiento administrativo de elaboración de actos, como del procedimiento de elaboración de normas. Esta Ley se centra en uno de estos dos ejes de la actividad administrativa, la regulación completa y sistemática de las relaciones ad extra entre las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela reconocida a las Administraciones, y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa. Queda así reunido en cuerpo legislativo único la regulación de las relaciones ad extra de las Administraciones con los ciudadanos como ley administrativa de referencia que se ha de complementar con todo lo previsto en la normativa presupuestaria respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas, destacando especialmente lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y la Ley de presupuestos generales del Estado. II La Constitución recoge en su Título IV, bajo la rúbrica Del Gobierno y la Administración los rasgos propios que diferencian al Gobierno de la Nación de la Administración, definiendo al primero como un órgano eminentemente político al que se reserva la función de gobernar, el ejercicio de la potestad reglamentaria y la Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 23 dirección de la Administración y estableciendo la subordinación de la Administración a la acción política de dirección del Gobierno que la dirige. En el mencionado título constitucional merece especial mención el artículo 103, que establece como uno de los principios que debe regir la actuación de las Administraciones Públicas el de eficacia, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Este principio, que tiene un reflejo necesario en la existencia de una serie de cauces formales que garanticen el adecuado equilibrio entre la eficacia de esa actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen. Estas actuaciones ad extra de las Administraciones cuentan con mención expresa en el artículo 105 del texto constitucional, que establece que la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, así como también regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia a los interesados. A ello cabe añadir que el artículo ª de la Constitución Española atribuye al Estado, entre otros aspectos, la competencia para regular el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas, así como el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas. De acuerdo con el marco constitucional descrito, la presente Ley regula los derechos y garantías mínimas que corresponden a todos los ciudadanos respecto de la actividad administrativa, tanto en su vertiente del ejercicio de la potestad de autotutela, como de la potestad reglamentaria e iniciativa legislativa. Por lo que se refiere al procedimiento administrativo, entendido como el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración, con esta nueva regulación no se agotan las competencias estatales y autonómicas para establecer especialidades dentro del procedimiento administrativo común «ratione materiae» o la concreción de ciertos extremos como la determinación del órgano competente para resolver o llevar a cabo otros trámites, sino que su carácter de común resulta de su aplicación a todas las Administraciones Públicas y respecto a todas sus actuaciones. Así lo ha venido reconociendo el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia al considerar que la regulación del procedimiento administrativo común por el Estado no obsta a que las Comunidades Autónomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su Derecho sustantivo, siempre que se respeten las reglas que, por ser competencia Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 34 exclusiva del Estado, integra el concepto de Procedimiento Administrativo Común con carácter básico. III Son varios los antecedentes legislativos relevantes en esta materia. El legislador ha hecho evolucionar el concepto de procedimiento administrativo y adaptando la forma de actuación de las Administraciones al contexto histórico y la realidad social de cada momento. Al margen de la conocida como Ley de Azcárate de 19 de octubre de 1889, la primera regulación completa del procedimiento administrativo en nuestro ordenamiento jurídico es la contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, cuyo objetivo era la unificación de las normas procedimentales existentes para garantizar una actuación homogénea de la Administración. Posteriormente, la Constitución de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administración, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, acorde con la expresión democrática de la voluntad popular, y se consagra el carácter instrumental de la Administración que sirve con objetividad los intereses generales y se determina la responsabilidad política del Gobierno que la dirige. En este sentido, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común supuso un hito clave en esta evolución del Derecho administrativo acorde al nuevo marco constitucional. Para ello, incorporó avances significativos en las relaciones de las Administraciones con los administrados mediante la mejora del funcionamiento de las Administraciones y, sobre todo, a través de una mayor garantía de los derechos de los ciudadanos frente a la potestad de autotutela de la Administración que encuentra su límite en la revisión de su actuación que el artículo 106 de la Constitución reserva al poder judicial. La reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, reformuló varios aspectos sustanciales del procedimiento administrativo, como el silencio administrativo, el sistema de revisión de actos administrativos o el sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones, lo que permitió incrementar la seguridad jurídica de los interesados en el procedimiento administrativo. El desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación también ha ido afectando profundamente a la forma y al contenido de las relaciones de la Administración con los ciudadanos y las empresas y su servicio al principio constitucional de eficacia. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya recogió parte de estas inquietudes pues, en su primera versión, ya aludía al impulso de técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, por parte de la Administración. Esa previsión, junto con la de la informatización de los registros y los archivos y posteriormente con el uso de la Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 45 notificación a través de medios electrónicos, ha ido abriendo paso a la utilización de tales medios en las relaciones administrativas. La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, supuso un paso importante al establecer el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, así como la obligación de éstas de dotarse de los medios y sistemas electrónicos para que ese derecho pudiera ejercerse. Sin embargo, no ha logrado una aplicación generalizada de los medios electrónicos como forma normal de tramitación de los procedimientos administrativos y de relación de las Administraciones con ciudadanos y empresas. La tramitación electrónica no debe ser una forma especial de gestión de los procedimientos sino que debe ser la forma general de actuación de las Administraciones. Porque una Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico no sólo sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, al ahorrar costes a ciudadanos y empresas, sino que también refuerza las garantías de los interesados. En efecto, lo que consta en un registro y en un archivo electrónico ofrece mayores garantías de control e integridad documental, a la vez que facilita el cumplimiento de las debidas obligaciones de transparencia, pues permite ofrecer información puntual, ágil y actualizada a los interesados. Por otra parte, la regulación de esta materia venía adoleciendo de un problema de dispersión normativa y superposición de distintos regímenes jurídicos no siempre coherentes entre sí. Prueba de ello, es que el legislador ha ido aprobando una serie de normas con incidencia directa, entre las que cabe citar, además de la ya referida Ley 11/2007, de 22 de junio: la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la Ley 20/1013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Ante este escenario legislativo, resulta clave contar con una nueva Ley que sistematice toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, que clarifique e integre el contenido de las citadas Ley 30/1992, de 26 de noviembre y Ley 11/2007, de 22 de junio, y profundice en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico con cero papel. Todo ello revertirá en un mejor cumplimiento de los principios constitucionales de eficacia y seguridad jurídica que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, tal y como dispone el texto constitucional. IV Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 56 Durante los más de veinte años de vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en el seno de la Comisión Europea y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos se ha ido avanzando en lo que inicialmente denominaron Better regulation y Smart regulation. Los diversos informes internacionales sobre la materia definen la regulación inteligente como un marco jurídico de calidad, que permite el cumplimiento de un objetivo regulatorio a la vez que ofrece los incentivos adecuados para dinamizar la actividad económica, permite simplificar procesos y reducir cargas administrativas. Para ello, resulta esencial un adecuado análisis de impacto de las normas de forma continua, tanto ex ante como ex post, así como la participación de los ciudadanos y empresas en los procesos de elaboración normativa, pues sobre ellos recae el cumplimiento de las leyes. Hasta el momento se ha realizado un esfuerzo importante para incorporar al ordenamiento jurídico español las nuevas prácticas referidas a Better and Smart Regulation. A título ejemplificativo cabe destacar los principios de buena regulación enunciados en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, la Ley 2/2011, de 4 de marzo o la Ley 20/2013, de 9 de diciembre. Sin embargo esta regulación ha resultado insuficiente para lograr el objetivo de mejora de la calidad regulatoria a la vez que ha contribuido a la dispersión normativa. Con el objetivo de cubrir esta laguna jurídica, se desarrolla por primera vez en una ley con carácter básico el derecho de audiencia de los ciudadanos y de sus asociaciones y organizaciones representativas en el procedimiento de elaboración normativa, tal y como prevé el artículo 105 de la Constitución Española. Esta Ley incluye un título completo dedicado al procedimiento de elaboración de normas que aplica tanto al ejercicio de la potestad reglamentaria como a la iniciativa legislativa, completando así el circulo de relaciones ad extra de la Administración con los ciudadanos y las empresas. Esta novedad deviene crucial especialmente en un Estado territorialmente descentralizado en el que coexisten tres niveles de Administración territorial que proyectan su actividad normativa sobre espacios subjetivos y geográficos en muchas ocasiones coincidentes. Contar con esta legislación básica permite que todos los ciudadanos y empresas gocen de una garantía plena del mencionado derecho constitucional a la participación en el procedimiento de elaboración de la norma, con independencia de la Administración que la elabore, ya que todas las normas les resultan de aplicación. Con esta regulación se siguen las recomendaciones que en esta materia ha formulado la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en su informe emitido en 2014 Spain: From Administrative Reform to Continous Improvement. V Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 67 La Ley se estructura en 164 artículos, distribuidos en siete Títulos, cinco disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias una disposición derogatoria y seis disposiciones finales. El título preliminar sobre disposiciones generales aborda el ámbito objetivo y subjetivo de la Ley. Así, entre sus principales novedades, cabe señalar, la inclusión en el objeto de la Ley de la regulación de un procedimiento de elaboración de normas con carácter básico en alguno de sus elementos, así como la aplicación de lo previsto en esta Ley a todos los sujetos comprendidos en el concepto de Administración Pública acuñado por la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Junto a éstos merecen una especial mención las Corporaciones de Derecho Público que se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley. Asimismo, destaca la previsión de que sólo mediante Ley puedan establecerse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta norma, pudiéndose concretar reglamentariamente ciertas especialidades del procedimiento referidas a la identificación de los órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación e informes a recabar. Esta previsión no afecta a los trámites adicionales o distintos ya recogidos en las leyes vigentes, ni a la concreción de los órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar establecidos mediante las normas reglamentarias vigentes, que mantendrán sus efectos. Así, entre otros casos, cabe señalar la vigencia del anexo 2 al que se refiere la disposición adicional vigesimonovena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que establece una serie de procedimientos que quedan excepcionados de la regla general del silencio administrativo positivo. El Título I de los órganos administrativos y los interesados en el procedimiento, se estructura en dos capítulos. El capítulo I se centra en la regulación de los principios generales y de competencia de los órganos administrativos, así como en el régimen de funcionamiento de los órganos colegiados, destacando la generalización del uso de medios electrónicos para que éstos puedan constituirse, celebrar sus sesiones, adoptar acuerdos, elaborar y remitir actas a través de medios electrónicos. Asimismo, el capítulo II, recoge las normas relativas a los interesados, regulando, entre otros aspectos, las especialidades de la capacidad de obrar en el ámbito del Derecho administrativo, haciendo extensiva por primera vez dicha capacidad a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos cuando la Ley así lo declare expresamente. En materia de representación, se incluyen nuevos medios para acreditarla en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas, como son el Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 78 apoderamiento apud acta, presencial o electrónico, o la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública u Organismo competente. Igualmente, se dispone la obligación de cada Administración Pública de contar con un registro electrónico de apoderamientos, pudiendo las Administraciones territoriales en aplicación del principio de eficiencia, reconocido en el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, adherirse al del Estado. Por otro lado, este capítulo dedica parte de su articulado a una de las novedades más importantes de la Ley: la separación y simplificación de los medios de identificación electrónica, que permiten verificar la identidad del interesado, y los medios de firma electrónica, que permiten acreditar su voluntad y consentimiento, disponiendo asimismo, con carácter general, la suficiencia de la identificación. Se establece, con carácter básico, un conjunto mínimo de categorías de medios de identificación y firma a utilizar por todas las Administraciones. En particular, se admitirán como sistemas de firma: sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica, entendiéndose admitidos en esta categoría tanto los certificados electrónicos de persona jurídica como los de entidad sin personalidad jurídica; sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados cualificados de sello electrónico; así como cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan. Se admitirán como sistemas de identificación: cualquiera de los sistemas de firma admitidos, así como sistemas de clave concertada y cualquier otro que establezcan las Administraciones Públicas. Tanto los sistemas de identificación como los sistemas de firma previstos en esta Ley son plenamente coherentes con lo dispuesto en el Reglamento (UE) 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE. Así, en línea con lo previsto en el citado Reglamento, se separa el ámbito de la identificación del de la firma electrónica, todo ello sin perjuicio de la obligación de los Estados Miembros de admitir los sistemas de identificación electrónica notificados a la Comisión Europea por el resto de Estados Miembros, así como los sistemas de firma y sello electrónicos basados en certificados electrónicos cualificados emitidos por prestadores de servicios que figuren en las listas de confianza de otros Estados miembros de la Unión Europea, en los términos que prevea dicha norma comunitaria. El título II de la actividad de las Administraciones Públicas se estructura en dos capítulos. El capítulo I sobre normas generales de actuación aborda como novedad, Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 89 entre otros aspectos, los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. Asimismo, en el citado capítulo se dispone la obligación de todas las Administraciones Públicas de contar con un registro electrónico general, o, en su caso, adherirse al de la Administración General del Estado. Estos registros estarán asistidos a su vez por la actual red de oficinas en materia de registros, que pasarán a denominarse oficinas de asistencia en materia de registros, y que permitirán a los interesados, en el caso que así lo deseen, presentar sus solicitudes en papel y será en estas oficinas donde se conviertan a formato electrónico. En materia de archivos se introduce como novedad la obligación de cada Administración Pública de mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados, así como la obligación de que estos expedientes sean conservados en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento. A este respecto, cabe señalar que la creación de este archivo electrónico único resulta compatible con la continuidad del Archivo Histórico Nacional que seguirá ejerciendo sus competencias en los términos previstos en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y su normativa de desarrollo. Igualmente, en el capítulo I se regula el régimen de validez y eficacia de las copias, en donde se aclara y simplifica el actual régimen y se definen los requisitos necesarios para que una copia sea auténtica, las características que deben reunir los documentos emitidos por las Administraciones Públicas para ser considerados válidos, así como los documentos que deben aportar los interesados al procedimiento, estableciendo con carácter general la obligación de las Administraciones Públicas de no requerir documentos ya aportados por los interesados, documentos elaborados por las Administraciones Públicas o documentos originales, salvo las excepciones contempladas en la Ley. El capítulo II de términos y plazos establece las reglas para el cómputo de plazos, su ampliación o la tramitación de urgencia. Como principal novedad destaca la introducción del cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles, unificando de este modo el cómputo de plazos en el ámbito judicial y el administrativo. El título III de los actos administrativos se estructura en tres capítulos y se centra en la regulación de los requisitos de los actos administrativos, su eficacia y las reglas sobre nulidad y anulabilidad, manteniendo en su gran mayoría las reglas generales ya establecidas por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 910 Merece una mención especial las novedades introducidas en materia de notificaciones electrónicas, que serán preferentes y se realizarán en sede electrónica o dirección electrónica habilitada única, según corresponda. Asimismo, se incrementa la seguridad jurídica de los interesados estableciendo nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones como son: el envío de avisos de notificación, siempre que esto sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del punto de acceso general electrónico de la Administración que funcionará como un portal de entrada. El título IV de disposiciones sobre el procedimiento administrativo común se estructura en siete capítulos y entre sus principales novedades destaca que los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común. Este planteamiento responde a uno de los objetivos que persigue esta Ley, la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica. Asimismo, este título incorpora a las fases de iniciación, ordenación, instrucción y finalización del procedimiento el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos. Igualmente, se incorpora la regulación de la formación del expediente administrativo estableciendo su formato electrónico y los documentos que deben integrarlo. Como novedad dentro de este título, se incorpora un nuevo capítulo relativo a la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, donde se establece su ámbito objetivo de aplicación, el plazo máximo de resolución que será de treinta días y los trámites de que constará. Si en un procedimiento fuera necesario realizar cualquier otro trámite adicional, deberá seguirse entonces la tramitación ordinaria. Todo ello, sin perjuicio de la posibilidad de acordar la tramitación de urgencia del procedimiento en los mismos términos que ya contemplaba la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El título V de la revisión de los actos en vía administrativa mantiene las mismas vías de revisión de los actos, revisión de oficio y recursos administrativos, previstos en la 30/1992, de 26 de noviembre, manteniendo por tanto la tipología de recursos administrativos existentes hasta la fecha: alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión. No obstante, cabe destacar como novedad la posibilidad de que cuando una Administración deba resolver una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa por la que se resuelva alguno de tales recursos, el órgano administrativo, siempre que el Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 1011 interesado no manifieste su oposición expresa, podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial. El título VI sobre el procedimiento de elaboración de normas regula por primera un procedimiento común y básico, en alguno de sus preceptos, para todas las Administraciones sobre los principios y fases a seguir para elaborar las propuestas de reglamentos y de normas con rango de Ley, garantizando en todo caso el derecho constitucional de participación de ciudadanos y empresas en ese proceso de elaboración de la norma con independencia de la Administración que la impulse, pues todas las normas aplican a todos. Se incluyen varias novedades para incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas, entre ellas, la necesidad de recabar, con carácter previo a la elaboración de la norma, la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas de regulación. Asimismo, destaca la implantación de un análisis que realizará el Ministerio de la Presidencia, desde fuera del centro redactor de la propuesta, con objeto de valorar, entre otros aspectos, su calidad técnica, coherencia con el resto del ordenamiento jurídico, la necesidad de incluir derogaciones expresas de normas existentes o la posible extralimitación en la trasposición de directivas comunitarias. Por otra parte, en aras de una mayor seguridad jurídica, se apuesta por mejorar la planificación normativa ex ante. Para ello, todas las Administraciones contarán con un Plan Anual Normativo en el que se recogerán todas las propuestas normativas con rango de ley o de reglamento que vayan a ser elevadas al correspondiente órgano colegiado de Gobierno en el año siguiente. Asimismo, las Administraciones deberán elaborar una memoria que analice su impacto. Al mismo tiempo, también se fortalece la evaluación ex post, puesto que todas las Administraciones deberán elaborar un informe anual donde se evaluará la ejecución del Plan Anual Normativo del año anterior, y que podrá contener recomendaciones específicas de modificación y, en su caso, derogación de disposiciones concretas, cuando así lo aconsejase el resultado de la evaluación. En el ámbito estatal, como ya ocurre en otros Estados europeos, se establece una fecha común de entrada en vigor de las normas, 2 de enero y 1 de julio de cada año, con el fin de facilitar el conocimiento y correcta aplicación de los cambios normativos, regla que sólo podrá exceptuarse en determinadas circunstancias, como cuando el comienzo de la vigencia venga exigida por otras normas, nacionales o europeas, preexistentes. Asimismo, también como novedad, es destacable la implementación de un procedimiento para aprobación urgente de las normas de ámbito estatal, donde los plazos para diversos trámites se acortan a la mitad. La utilización de este Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 1112 procedimiento estará tasado para los supuestos en los que surja una urgencia sobrevenida y extraordinaria, o sea necesario para la transposición de directivas comunitarias en plazo, o para el cumplimiento de lo establecido en leyes o en normas comunitarias. Su aplicación habrá de ser autorizada por el Consejo de Ministros. Por lo que respecta a las disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales, cabe aludir a la relativa a la adhesión por parte de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a los registros y sistemas establecidos por la Administración General del Estado en aplicación del principio de eficiencia reconocido en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril. Destacan igualmente, la disposición sobre las especialidades por razón de la materia donde se establece una serie de actuaciones y procedimientos que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo previsto en esta Ley y entre las que cabe destacar las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia tributaria,de Seguridad Social y Desempleo, en donde se entienden comprendidos, entre otros aspectos, los actos de encuadramiento y afiliación de la Seguridad Social y las aportaciones económicas por despidos que afecten a trabajadores de cincuenta o más años en empresas con beneficios, así como las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería entre otros aspectos, así como las disposiciones sobre el régimen transitorio de los procedimientos, registros y archivos, o la habilitación normativa para el desarrollo de lo previsto en la Ley. TITULO PRELIMINAR Disposiciones generales Artículo 1. Objeto de la Ley. 1. La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo cuando ejercen potestades sancionadoras, el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como el procedimiento para la elaboración de disposiciones normativas. 2. Solo mediante ley, cuando resulte necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento y proporcionado, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán concretarse especialidades del procedimiento referidas a los órganos Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 1213 competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. Artículo 2. Ámbito subjetivo de aplicación. Esta ley resultará de aplicación a todos los sujetos previstos en el artículo 2 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público en los términos en ella previstos. Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley. TÍTULO I De los órganos administrativos y los interesados en el procedimiento CAPÍTULO I De los órganos administrativos SECCIÓN 1ª. PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA Artículo 3. Concepto de órgano administrativo. Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas en las que concurra lo previsto en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Artículo 4. Competencia. 1. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes. La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén. 2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias. 3. Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 1314 de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos. Artículo 5. Delegación de competencias. 1. Los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o de las Entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquéllas. En el ámbito de la Administración General del Estado, la delegación de competencias deberá ser aprobada previamente por el órgano ministerial de quien dependa el órgano delegante y en el caso de las entidades u organismos dependientes o vinculados, por el órgano máximo de dirección, de acuerdo con sus normas de creación. Cuando se trate de órganos no relacionados jerárquicamente será necesaria la aprobación previa del órgano superior común si ambos pertenecen al mismo Ministerio, o del órgano superior de quien dependa el órgano delegado, si el órgano delegante y el delegado pertenecen a diferentes Ministerios. Asimismo, los órganos de la Administración General del Estado podrán delegar el ejercicio de sus competencias propias en sus entidades u organismos dependientes o vinculados, cuando resulte conveniente para alcanzar los fines que tengan asignados y mejorar la eficacia de su gestión. La delegación deberá ser previamente aprobada por los órganos de los que dependan el órgano delegante y el órgano delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano máximo de dirección de la entidad u organismo dependiente o vinculado. 2. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a: a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del Gobierno de la Nación, las Cortes Generales, las Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. b) La adopción de disposiciones de carácter general. c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso. d) Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley. 3. Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el «Boletín Oficial del Estado», en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito territorial de competencia de éste Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 1415 4. Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante. 5. Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación. No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un procedimiento una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo. 6. La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido. 7. El acuerdo de delegación de aquellas competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio se requiera un quórum o mayoría especial, deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum o mayoría. Artículo 6. Avocación. 1. Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente. En los supuestos de delegación de competencias en órganos no dependientes jerárquicamente, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante. Toda avocación habrá de ser puesta en conocimiento del superior jerárquico del órgano avocante. 2. En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad o simultáneamente a la resolución final que se dicte. Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el recurso que, en su caso, se interponga contra la resolución del procedimiento. Artículo 7. Encomiendas de gestión. 1. La realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de Derecho Público podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de Derecho Público de la Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 1516 misma o de distinta Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño. Las encomiendas de gestión no podrán tener por objeto actos de contenido jurídico ni prestaciones propias de los contratos regulados en la legislación de contratos del sector público. Las encomiendas de gestión que tengan por objeto dichas prestaciones se regirán exclusivamente por la legislación de contratos del sector público. 2. La encomienda de gestión no supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda. 3. La formalización de las encomiendas de gestión recogidas en este artículo se realizaran de acuerdo con lo previsto en el artículo 6 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Artículo 8. Delegación de firma. 1. Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materia de su propia competencia que ostenten, bien por atribución, bien por delegación de competencias, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos en los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el artículo 5, y que deberá ser comunicada al superior jerárquico del delegante. 2. La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y para su validez no será necesaria su publicación. 3. En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar esta circunstancia y la autoridad de procedencia. Artículo 9. Suplencia. 1. En la forma que disponga cada Administración Pública, los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad, así como en los casos en que haya sido declarada su abstención o recusación. Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por quien designe el órgano administrativo inmediato superior de quien dependa. 2. La suplencia no implicará alteración de la competencia y para su validez no será necesaria su publicación. 3. En el ámbito de la Administración General del Estado, la designación de suplente podrá efectuarse: Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 1617 a) En los reales decretos de estructura orgánica básica de los Departamentos Ministeriales o en los estatutos de sus organismos y Entidades Públicas vinculadas o dependientes según corresponda. b) Por el órgano competente para el nombramiento del titular, bien en el propio acto de nombramiento bien en otro posterior cuando se produzca el supuesto que dé lugar a la suplencia. 4. En las resoluciones y actos que se dicten mediante suplencia, se hará constar esta circunstancia y se especificará la autoridad cuya suplencia se ejerce y la autoridad que efectivamente está ejerciendo esta suplencia. Artículo 10. Decisiones sobre competencia. 1. El órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente. 2. Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al órgano que se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita las actuaciones al órgano competente. Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de inhibición al que esté conociendo del asunto. 3. Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo. Artículo 11. Régimen. SECCIÓN 2ª. ÓRGANOS COLEGIADOS 1. El régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas contenidas en la presente sección, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las Administraciones Públicas en que se integran. 2. Los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales, podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento. Los órganos colegiados a que se refiere este apartado quedarán integrados en la Administración Pública que corresponda, aunque sin participar en la estructura jerárquica de ésta, salvo que así lo establezcan sus normas de creación, se desprenda de sus funciones o de la propia naturaleza del órgano colegiado. Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 1718 3. El acuerdo de creación y las normas de funcionamiento de los órganos colegiados que dicten resoluciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros deberán ser publicados en el Boletín o Diario Oficial de la Administración Pública en que se integran. Adicionalmente, las Administraciones podrán publicarlos en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento. Cuando se trate de un órgano colegiado a los que se refiere el apartado 2 de este artículo la citada publicidad se realizará por la Administración a quien corresponda la Presidencia. 4. En el caso de los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de ella será de aplicación también lo previsto en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Artículo 12. Secretario. 1. Los órganos colegiados tendrán un Secretario que podrá ser un miembro del propio órgano o una persona al servicio de la Administración Pública correspondiente. 2. Corresponderá al Secretario velar por la legalidad formal y material de las actuaciones del órgano colegiado, certificar las actuaciones del órgano colegiado y garantizar que los procedimientos y reglas de constitución y adopción de acuerdos son respetadas. 3. En caso de que el Secretario no miembro sea suplido por un miembro del órgano colegiado, éste conservará todos sus derechos como tal. Artículo 13. Convocatorias y sesiones. 1. Todos los órganos colegiados se podrán constituir, convocar, celebrar sus sesiones, adoptar acuerdos y remitir actas tanto de forma presencial como a distancia, salvo que su reglamento interno recoja expresa y excepcionalmente lo contrario. En las sesiones que celebren los órganos colegiados a distancia, sus miembros podrán encontrarse en distintos lugares siempre y cuando se asegure por medios electrónicos, en los que se entenderán incluidos los telefónicos, y audiovisuales, la identidad de los miembros o personas que los suplan, el contenido de sus manifestaciones, el momento en que éstas se producen, así como la interactividad e intercomunicación entre ellos en tiempo real y la disponibilidad de los medios durante la sesión. Entre otros, se considerarán incluidos entre los medios electrónicos válidos, el correo electrónico, las audioconferencias y las videoconferencias. 2. Para la válida constitución del órgano, a efectos de la celebración de sesiones, deliberaciones y toma de acuerdos, se requerirá la asistencia, presencial o a Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 1819 distancia, del Presidente y Secretario o en su caso, de quienes les suplan, y la de la mitad, al menos, de sus miembros. Cuando se trate de los órganos colegiados a que se refiere el artículo 11.2, el Presidente podrá considerar válidamente constituido el órgano, a efectos de celebración de sesión, si asisten los representantes de las Administraciones Públicas y de las organizaciones representativas de intereses sociales miembros del órgano a los que se haya atribuido la condición de portavoces. Cuando estuvieran reunidos, de manera presencial o a distancia, todos los miembros del órgano colegiado, o en su caso las personas que les suplan, éstos podrán constituirse válidamente como órgano colegiado para la celebración de sesiones, deliberaciones y adopción de acuerdos sin necesidad de la existencia de convocatoria previa cuando así lo decidan todos sus miembros. 3. Los órganos colegiados podrán establecer el régimen propio de convocatorias, si éste no está previsto por sus normas de funcionamiento. Tal régimen podrá prever una segunda convocatoria y especificar para ésta el número de miembros necesarios para constituir válidamente el órgano. Salvo que no resulte posible, las convocatorias serán remitidas a los miembros del órgano colegiado a través de medios electrónicos, haciendo constar en la misma el orden del día, la condiciones en las que se va a celebrar la sesión, el sistema de conexión y, en su caso, los lugares en que estén disponibles los medios técnicos necesarios para asistir y participar en la sesión. 4. No podrá ser objeto de deliberación o acuerdo ningún asunto que no figure incluido en el orden del día, salvo que asistan todos los miembros del órgano colegiado y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría. 5. Los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos. Cuando se asista a distancia, los acuerdos se entenderán adoptados en el lugar donde esté ubicada la presidencia del órgano colegiado. 6. Cuando los miembros del órgano voten en contra o se abstengan, quedarán exentos de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de los acuerdos. 7. Quienes acrediten la titularidad de un interés legítimo podrán dirigirse al Secretario de un órgano colegiado para que les sea expedida certificación de sus acuerdos. Salvo que el interesado manifieste expresamente lo contrario, la citada certificación será expedida a través de medios electrónicos. Artículo 14. Actas. 1. De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el Secretario, que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 1920 reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados. Podrán grabarse las sesiones que celebre el órgano colegiado. El fichero resultante de la grabación junto con la certificación expedida por el Secretario de la autenticidad e integridad del mismo y cuantos documentos en soporte electrónico se utilizasen como documentación de la sesión, podrán acompañar al acta de las sesiones. 2. El acta de cada sesión podrá aprobarse en la misma reunión o en la inmediata siguiente. El Secretario elaborará y remitirá, con el visto bueno del Presidente, a los miembros del órgano colegiado las actas de cada sesión a través de medios electrónicos, quienes podrán manifestar por los mismos medios su conformidad o reparos al texto, a efectos de su aprobación, considerándose, en su caso, aprobada en la misma reunión. Cuando se hubiese optado por la grabación de las sesiones celebradas o por la utilización de documentación en soporte electrónico, deberán conservarse de forma que se garantice la integridad y autenticidad de los archivos electrónicos correspondientes mediante los medios adecuados y garantizar el acceso a los mismos por parte de los miembros del órgano colegiado. Artículo 15. Abstención. SECCIÓN 3ª. ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN 1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el número siguiente de este artículo se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente. 2. Son motivos de abstención los siguientes: a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado. b) El vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato. Texto sometido a información pública. Fecha: 16 de enero de 2015 Página 20 Mostrar más
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