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Timestamp: 2020-01-27 21:57:57+00:00

Document:
Accordi di cooperazione tra pubbliche amministrazioni e pubblici appalti di servizi, Consiglio di Stato ordinanza n. 5581 del 6 agosto 2018 - G.G.
Pubblica amministrazione - Appalti - Redazione P&D - 06/09/2019
Importante pronuncia del giudice amministrativo in appello che riprende un argomento ampiamente dibattuto ed ancora oggi controverso che si risolve in un ragionamento improntato a logica civilistica.
Quanto si estrae dal testo del provvedimento “Nel diritto nazionale l’ar t. 5 d.lgs . 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici) che disciplina i principi comuni in materia di esclusione per concessioni, appalti pubblici e accordi tra enti e amministrazioni aggiudicatrici nell'ambito del settore pubblico, al comma 6 prevede che: “Un accordo concluso esclusivamente tra due o più amministrazioni ag giudicatrici non rientra nell'ambito di applicazione del presente codice, quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni:
a) l'accordo stabilisce o realizza una cooperazione tra le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori partecipanti, finalizzata a garantire che i servizi pubblici che essi sono tenuti a svolger e siano prestati nell'ottica di conseguir e gli obiettivi che essi hanno in comune;
c) le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori partecipanti svolgono sul mercato aperto meno del 20 per cento delle attività interessate dalla cooperazione”.”.
“Tale disposizione normativa dell’ordinamento italiano recepisce l’eccezione stabilita, nel diritto eurounitario , agli artt. 1, paragrafo 6, 12, paragrafo 4, e al considerando 31 della direttiva 24/2014/UE. A sua volta, la direttiva europea recepisce i principi già sanciti dalla Corte di giustizia in alcune precedenti sentenze, poi ribaditi sia dalla stessa Corte di Giustizia che dalla giurisprudenza nazionale. L’art. 1, paragrafo 6, della direttiva 24/2014/UE, stabilisce che “Gli accordi, le decisioni o altri strumenti giuridici che disciplinano i trasferimenti di competenze e responsabilità per la realizzazione di compiti pubblici tra amministrazioni aggiudicatrici o associazioni di amministrazioni aggiudicatrici e non prevedono una remunerazione in cambio di una prestazione contrattuale sono considerati questioni di organizzazione interna dello Stato membro interessato e, in quanto tali, esulano del tutto dalla presente direttiva”; “.
Ancora si legge nel testo della sentenza in oggetto che “con il considerando 31 della predetta direttiva, relativo alla “cooperazione pubblico - pubblico”, il quale, con il preciso intento di recepire i “principi di cui alla pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea”, sottolinea che “Il solo fatto che entrambe le parti di un accordo siano esse stesse autorità pubbliche non esclude di per sé l’applicazione delle norme sugli appalti. Tuttavia, l’applicazione delle norme in materia di appalti pubblici non dovrebbe interferir e con la libertà delle autorità pubbliche di svolgere i compiti di servizio pubblico affidati loro utilizzando le loro stesse risorse, compresa la possibilità di cooperare con altre autorità pubbliche. Si dovrebbe garantire che una qualsiasi cooperazione pubblico-pubblico esentata non dia luogo a una distorsione della concorrenza nei confronti di operatori economici privati nella misura in cui pone un fornitore privato di servizi in una situazione privilegiata rispetto ai suoi concorrenti ”.
Vengono riportate le decisioni della giustizia europea in base a cui “le Amministrazioni locali tedesche - che, come in Italia, hanno l’obbligo di svolgere il ser vizio pubblico di gestione dei rifiuti - sono legittimate a concludere tra loro , senza gara, un accordo sull’esecuzione in comune della funzione di servizio pubblico medesima, che le stesse sono tenute a svolgere, nel caso in cui l’accordo non dà luogo a movimenti finanziari diversi da quelli cor rispondenti al rimborso della parte di oneri a carico di detti Landkreise.”.
Ancora viene riportato “Nel caso della sentenza 19 dicembre 2012 in causa C-159/11, “ alcune amministrazioni pubbliche “e altri, la quale si è inserita nel giudizio deciso da Consiglio di Stato , Sez. V , n. 3849/2013, l’affidamento diretto era illegittimo , perché difettava l’adempimento di una funzione di servizio pubblico comune. Invero , il contratto con il quale” una amministrazione pubblica “ si era determinata a convenzionarsi senza gara con un’Università per conseguire ser vizi di ingegneria e architettura presentava, in primo luogo un insieme di aspetti materiali corrispondenti in misura estesa, se non preponderante, ad attività che vengono generalmente svolte da ingegneri o architetti e che, se pur basate su un fondamento scientifico, non assomigliano ad attività di ricerca scientifica. Di conseguenza, … la funzione di servizio pubblico costituente l’oggetto della cooperazione tra enti pubblici istituita da detto contratto non sembra garantire l’adempimento di una funzione di servizio pubblico comune all’…. e all’……; In secondo luogo , il contratto controverso nel procedimento principale potrebbe condurre a favorire imprese private qualora tra i collaboratori esterni altamente qualificati cui, in base a detto contratto , l’….. è autorizzata a ricorrere per la realizzazione di talune prestazioni, fossero inclusi dei prestatori privati.”.
Il giudice amministrativo opta dunque per “la non configurabilità di una cooperazione tra enti pubblici finalizzata a garantire l’adempimento di una funzione di servizio pubblico comune a questi ultimi(§ 34 della sentenza della Corte di Giustizia). Osservando , tra l’altro , come la pronuncia della Corte di Giustizia chiarisca il contrasto tra i principi comunitari da un lato ed alcune pronunce di questa Sezione che hanno reputato legittimo l’affidamento a titolo oneroso tra pubbliche amministrazioni di un servizio ricadente tra i compiti di uno degli enti (sentenze 12 aprile 2007, n. 1707; 13 luglio 2010, n. 4539; 10 settembre 2010, n. 6548). Qualora un’amministrazione si ponga rispetto all’accordo come operatore economico, ai sensi di quanto stabilito dalla Corte di Giustizia nella sentenza del 23 dicembre 2009, in C 305/08, prestator e di servizi ex all. II-A più volte citato e verso un corrispettivo anche non implicante il riconoscimento di un utile economico ma solo il rimborso dei costi, non è possibile parlare di una cooperazione tra enti pubblici per il perseguimento di funzioni di servizio pubblico comune, ma di uno scambio tra i medesimi (cfr. in particolare i §§ 27 – 29 della sentenza di rinvio)... il contratto non contiene una disciplina di attività comuni agli enti, ma compone un contrasto di interessi tra l’ente pubblico che, da un lato , grazie all’attività scientifica da essa istituzionalmente svolta, offre prestazioni di ricerca e consulenza deducibili in contratti di appalto pubblico di servizi e l’ente che, conformandosi a precetti normativi, domanda tali prestazioni, in quanto strumentali allo svolgimento dei propri compiti di interesse pubblico . Il tutto secondo la logica dello scambio economico suggellata dalla previsione di un corrispettivo , calcolato secondo il criterio del costo necessario alla produzione del servizio e dunque in perfetta aderenza allo schema tipico dei contratti di diritto comune ex art. 1321 cod. civ . Ne consegue che lo strumento impiegato è estraneo alla logica del coordinamento di convergenti attività di interesse pubblico di più enti pubblici, ma vede uno di questi fare ricorso a prestazioni astrattamente reperibili presso privati.”.
Così, si legge, “È stabilito , quindi, che la cooperazione deve essere finalizzata al perseguimento di obblighi di servizio pubblico comuni alle amministrazioni interessate, deve essere retta esclusivamente da considerazioni inerenti all’interesse pubblico perseguito e le amministrazioni partecipanti devono svolgere sul mercato aperto meno del 20 per cento delle attività interessate dalla cooperazione. In sostanza, gli accordi tra enti pubblici che risultano sottratti all'applicazione del codice e delle direttive in materia di appalti e concessioni sono solo quelli che disciplinano attività non deducibili in contratti di diritto privato, ma inquadrabili nelle funzioni pubbliche comuni alle parti, senza corrispettivo. Qualora invece un’amministrazione si ponga rispetto all’accordo come un operatore economico prestatore di servizi e verso un corrispettivo, anche non implicante il riconoscimento di un utile economico ma solo il rimborso dei costi di produzione del ser vizio , non è possibile parlare di partenariato tra enti pubblici per il perseguimento di funzioni di ser vizio pubblico comune, ma di un contratto a prestazioni corrispettive, …. “
sog getto all’applicazione delle nor me ad evidenza pubblica.
Detti partenariati pubblico-pubblico possono essere, dunque, stipulati solo se ricorrono
tutte le seguenti condizioni:
N. 10524_2018 REG.RIC_.pdf

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 1321