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BOE.es - Documento BOE-T-1994-1905
Documento BOE-T-1994-1905
«BOE» núm. 23, de 27 de enero de 1994, páginas 34 a 50 (17 págs.)
BOE-T-1994-1905
Las Secciones Segunda y Tercera de este Tribunal, en tres providencias de 23 y 30 de julio y 30 de septiembre de aquel año, acordaron admitir a trámite los tres recursos de inconstitucionalidad mencionados, adoptando las medidas establecidas en el art. 34.1 de la LOTC y ordenando que se publicara la incoación en el <Boletín Oficial del Estado> para general conocimiento. El Senado se personó en todos los procedimientos mediante sendos escritos de su Presidente que llevan las fechas 12 de agosto y 2 y 26 de septiembre, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Por su parte, el Congreso de los Diputados, a través de su Presidente, manifestó el 16 y el 30 de septiembre que no haría uso de las facultades de personarse y formular alegaciones, pero puso a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar.
Por otro lado, la fijación expresa de las bases en una ley formalmente de bases impide proseguir con la utilización del método deductivo. Es cierto que la materia <régimen local>, que da título a la Ley 7/1985 y está reconocida como competencia a la Generalidad por el art. 9.8 de su Estatuto de Autonomía, se encuentra conectada con otros sectores. Por ello el establecimiento de la normativa básica en régimen local no significa la inexistencia de normas básicas en esos sectores conexos, pero por más que se relativice el régimen local no puede llegarse en nuestro ordenamiento a su inexistencia. Hay aspectos nucleares, como los organizativos, que son régimen local y sólo régimen local, para cuya determinación, en general, deberá atenderse a la regulación contenida en la Ley 7/1985, de manera que si de ella cabe extraer una voluntad de completud, será ilícita cualquier incidencia en la delimitación de lo básico. Los razonamientos expuestos, aun basándose fundamentalmente en la actuación ultra vires del Decreto Legislativo, encierran problemas de constitucionalidad y sólo ante este Tribunal pueden residenciarse. Además, en este caso, la pérdida del carácter básico no altera la naturaleza legal del precepto, siendo por tanto imposible su impugnación en vía contencioso-administrativa.
En tercer lugar, la Disposición final séptima, 1 b), amplía también indebidamente los límites de lo básico al establecer que <en las materias reguladas por los Títulos VI y VII se inferirá el carácter básico de sus preceptos conforme a su naturaleza o según disponga la legislación estatal vigente en aquéllas>. La ambigüedad del precepto posibilita diversas interpretaciones, no todas inconstitucionales, si bien su conexión con algunos artículos de los Títulos VI y VII, de acuerdo con su dicción literal hace temer que la voluntad del precepto sea la que resulta de una interpretación extensiva del mismo. De ahí su impugnación, sin perjuicio de que una Sentencia interpretativa, en el sentido de que con el mismo en nada se ha aumentado lo básico, cumpliera igualmente la finalidad perseguida.
En efecto, la Disposición final séptima, 1 b), es susceptible de diversas lecturas. Puede entenderse que la <o> es disyuntiva y, en consecuencia, el carácter básico de los preceptos provendrá de la Ley formal de bases cuando la haya y de la deducción del conjunto del ordenamiento jurídico cuando no exista esa Ley formal. Así entendido el precepto, aunque inútil, resulta inocuo, ya que no hace sino recoger la doctrina de la jurisprudencia constitucional en esta materia. La única objeción que cabría hacer es que se trata de una norma meramente interpretativa de la Constitución, lo cual no es posible por vía de Ley ordinaria según doctrina sentada por la STC 76/1983.
Pero hay otra posible interpretación claramente inconstitucional por incidir innovadoramente en la delimitación de las bases estatales. En este caso, la <o> tendría una significación acumulativa, de manera que bases formales y método deductivo serían compatibles. Y lo que es más, la <naturaleza> del precepto, ligada a la concreta redacción del mismo podría dar lugar a deducir nuevas bases precisamente del Decreto Legislativo, aun existiendo una legislación de bases formal, lo que constitucionalmente no resulta admisible.
Por otra parte, la Disposición final séptima, apartado 2, dice también que <la regulación contenida en el Título VIII constituye la legislación estatal prevenida en el art. 5.E).a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril>, ampliando los límites de lo básico. Como la disposición de la Ley de bases que se invoca establecía que las Haciendas Locales debían regularse en primer lugar por la legislación estatal a la cual se refería, ello significa que la regulación exhaustiva de ese Título VIII será de aplicación preferente y en la práctica exclusiva a las Haciendas Locales, eliminándose así la intervención del legislador autonómico, que estaba previsto en el art. 5.E).b) de la Ley 7/1985, donde se dice que, en segundo lugar, las Haciendas Locales se regularán <por las leyes de las Comunidades Autónomas en el marco y de conformidad con la legislación a que se refiere el apartado anterior>. Pues bien, en el Decreto Legislativo 781/1986 y de acuerdo con el juego de la Disposición final séptima, 2, y del Título VIII, el marco estatal ha crecido tanto que ha desaparecido cualquier resquicio para esa legislación autonómica, con lo que una vez más el Decreto Legislativo amplía los límites de lo básico e incurre en inconstitucionalidad.
En este caso, con independencia de la inidoneidad de un Texto Refundido para tal ampliación, la opción tomada es claramente inconstitucional. La Generalidad de Cataluña tiene competencia exclusiva en materia de régimen local y ni las bases estatales del art. 149.1.18 C.E., ni la reserva al Estado de la <Hacienda general> por el art. 149.1.14 del mismo texto fundamental, pueden privarle, como mínimo, de una competencia de desarrollo legislativo. Así lo ha afirmado de forma tajante la STC 179/1985 (fundamento jurídico 1.) y la STC 14/1986 (fundamento jurídico 2., in fine) que, en el caso de la Hacienda de la Comunidades Autónomas, les reconoce también la competencia, aun a falta de un pronunciamiento expreso constitucional. El razonamiento de la segunda Sentencia es traspasable a la competencia sobre Haciendas Locales, pues ello también es una exigencia paralela a las potestades de organización, ya que sin potestades sobre la Hacienda Local no hay potestades sobre organización local. Cualquier intervención sobre los entes locales supone un cambio en sus atribuciones e intereses y un cambio en la atribución de competencias ha de conllevar necesariamente un cambio en la asignación de recursos. Por consiguiente, la solución adoptada, privando totalmente de competencias a las Comunidades Autónomas para regular las Haciendas Locales, supone que en la práctica hace imposible regular su ordenación territorial.
3. El Gobierno Vasco, en el escrito de formalización, comienza aseverando que los Decretos Legislativos pueden ser objeto del recurso de inconstitucionalidad (arts. 161.1 a) C.E. y 27.2 b) LOTC), se hayan excedido o no del marco de la Ley de delegación, y que el Tribunal Constitucional puede depurar todo el contenido del Decreto Legislativo siempre que vaya contra el bloque de la constitucionalidad, incluidos los excesos de delegación, dicho lo cual se enfrenta con la problemática planteada por la Disposición final séptima, ya conocida, a cuyo fin se pregunta si un Decreto Legislativo puede establecer normas básicas y cuáles han de ser, en su caso, los requisitos necesarios para ello. La respuesta es afirmativa en principio, siempre que se mantenga dentro del marco de la Ley de delegación. Desde la perspectiva de los requisitos, si se tratara de un Texto Refundido que refunda Leyes donde se contengan normas básicas, así calificadas explícitamente, su incorporación ningún problema suscitaría. En cambio, cuando no exista una tal calificación explícita de lo básico en las Leyes a refundir habrá que distinguir según se trate de la mera formulación de un Texto único -lo que tampoco plantea especial dificultad- o pretenda la regularización, aclaración y armonización de las disposiciones objeto de refundición. En este supuesto debe tenerse bien en cuenta que la formulación de lo básico, por implicar una innovación del ordenamiento jurídico, va más allá de las facultades de regularizar, aclarar y armonizar a que se refiere el art. 82.5 de la C.E. En consecuencia, el Decreto Legislativo no puede formular expresamente normas básicas si las Cortes Generales no lo han autorizado en la propia Ley de delegación.
Pues bien, la proyección de estas consideraciones al Texto Refundido impugnado permite concluir, en primer lugar, que tal disposición no podía formular norma básica alguna, desde el momento en que la Ley de Bases de Régimen Local, como Ley de delegación, no lo ha autorizado y, en segundo lugar, que no existía ninguna necesidad de adaptación para justificar el uso de tales facultades con el fin de calificar como básicas más normas, ya que tal adaptación la había realizado ya la Ley de Bases de Régimen Local. En tercer lugar, no se puede desconectar la Disposición final primera de la Ley de Bases de Régimen Local (donde se autoriza la refundición) de su Disposición transitoria primera, donde se dice que la legislación a refundir será de carácter básico o supletorio según los supuestos del art. 5, pero ese carácter vendrá deducido como consecuencia de la función de inferir que el Tribunal Constitucional ha estimado aceptable para la legislación preconstitucional, interpretación corroborada por su alusión a que las disposiciones refundidas serán <transitoriamente> aplicables, transitoriedad que se opone frontalmente a la estabilidad que ha de tener lo básico. Finalmente, y en cuarto lugar, lo contrario significaría una insalvable contradicción. Las normas que el Texto Refundido considera básicas corresponden a materias respecto de las que la Ley de Bases (art. 5) no deja ninguna posibilidad abierta para ir más allá de lo dispuesto por ella misma. Entender que el Decreto Legislativo puede hacer esto válidamente implicaría, en efecto, una modificación del propio art. 5 que se encuentra dentro de la Ley de Bases de Régimen Local, que autoriza la refundición y de la cual dimana el propio Decreto Legislativo. Por tanto, el Decreto Legislativo, que estaría así modificando aquella. En conclusión es totalmente inconstitucional la Disposición final séptima del Texto Refundido, cuyo apartado b) de su epígrafe uno pretende sibilínamente modificar la función de inferir, posibilidad admitida por el Tribunal Constitucional, que se proyecta a aspectos materiales de interés general (noción material de bases) mientras que el Texto Refundido alude a lo dispuesto en la legislación estatal vigente, expresión imcomprensible cuando no hay formulación expresa de bases.
Sin embargo, ese Texto Articulado no llegó nunca a ver la luz, aun cuando se procedió a algunos desarrollos sectoriales. Es más, la Ley 47/1978, de 7 de octubre, derogó parcialmente la Ley de Bases de 19 de noviembre de 1975, cuyo art. 1, en su último inciso, advierte que los textos subsistentes, no obstante tal derogación, <continuarán en vigor con su mismo rango normativo>, dando así a entender que podían existir varios (legislativo o reglamentario) y que el posible rango reglamentario de alguno no quedaría modificado por la citada Ley, caso en el cual se encontraba. Por lo demás, no sólo la evolución legislativa señalada confirma claramente su rango subalterno, pues tanto la doctrina como la jurisprudencia han coincidido también en esa opinión. Es la que mantuvo, por ejemplo, el Consejo de Estado en su dictamen al Proyecto que se convertiría en el Real Decreto 3.250/1976, aceptada por el Gobierno a la hora de aprobarlo donde se contiene la expresión <de conformidad con el dictamen del Consejo de Estado en pleno> en la <fórmula aprobatoria> de su preámbulo. Así lo han mantenido igualmente distintos autores y en ese mismo sentido se han pronunciado las Audiencias Territoriales y el Tribunal Supremo (sentencia de 7 de noviembre de 1981). No parece, pues, dudoso el valor reglamentario del Real Decreto 3.250/1976.
La Disposición final séptima del Real Decreto constituye una norma de capital importancia, ya que a través de ella se ha tratado de precisar el alcance de los distintos preceptos del nuevo texto legal en función de las competencias que corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas sobre la materia régimen local, según su autor. En el epígrafe a) de la referida Disposición final séptima, se indican los preceptos que se consideran básicos en los cinco primeros títulos del Texto Refundido, de acuerdo con lo previsto en la Ley 7/1985. Desde el punto de vista constitucional, el Gobierno no merece reproche alguno por haber procedido de este modo, sino todo lo contrario, si bien no todos los que se reputan como básicos lo son en realidad (así, los arts. 25.2; 49; 50; 52; 54.1.2 y 3, y 59) y en consecuencia ha de reputarse inconstitucional por haber incurrido en exceso en la concreción o refundición de lo básico. A su vez, en el epígrafe b) nada hay que objetar cuando el carácter básico de las materias reguladas por los Títulos VI y VII del Real Decreto Legislativo haya de inferirse de lo que disponga la legislación estatal vigente en dichas materias, pues será suficiente, aunque no falten dificultades, con acudir a esas leyes estatales para cerciorarse de cuales preceptos hayan de considerarse básicos a su tenor. En cambio, el otro inciso del epígrafe b), según el cual habrá de inferirse también el carácter básico de otros preceptos de tales Títulos VI y VII <conforme a su naturaleza>, ofrece muy serios reparos desde la óptica constitucional.
En efecto, eso obligará al intérprete a <inferir> de cada uno de los ciento cuatro artículos que integran aquellos Títulos si tienen o no un contenido básico y si, además, éste es justificable. Ciertamente, la jurisprudencia constitucional ha autorizado a inferir lo que es básico, pero lo ha hecho a propósito de normas preconstitucionales, por lo que elevar esta regla excepcional a la categoría de general es inaceptable, ya que, por una parte, la identificación expresa de la norma mediante la cual se explicita una competencia de categoría prioritaria, como es la de dictar normas básicas, es un cometido que el legislador estatal, aunque resuelva actuar por delegación, no debe descuidar, y por otra, la indeterminación que conlleva esta situación coloca a los órganos legislativos y ejecutivos de las Comunidades Autónomas en un claro estado de inseguridad, toda vez que su actividad normativa, desconociendo específicamente cuáles son los principios básicos en la materia, habrá de avanzar a tientas y con el riesgo constante de conflictos y litigios que pueden acarrear la suspensión de la efectividad de las normas hasta que no sean resueltos por el Tribunal Constitucional.
Finalmente, el apartado 2 de la Disposición final séptima puntualiza que la regulación contenida en el Título VII del Real Decreto Legislativo <constituye la legislación estatal prevenida en el art. 5.E).a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril>. En la demanda del recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra diversos artículos de dicha Ley ya se alegó que el epígrafe a) del art. 5 E) era inconstitucional por no haber previsto que la legislación estatal que cita -legislación general tributaria del Estado y la reguladora de las Haciendas de las Entidades locales, de las que será supletoria la Ley General Presupuestaria- queda limitada exclusivamente a la que es básica, y ello para no eliminar la competencia normativa que la Generalidad de Cataluña tiene asumida en virtud de la cláusula general del art. 9.8 E.A.C. Pero es que, además, con posterioridad se ha pronunciado la STC 179/1985, en la cual se reconoce la competencia de las Comunidades Autónomas con competencias sobre régimen local, como es el caso de Cataluña, para dictar normas sobre Haciendas locales sin otras acotaciones que los principios básicos estatales, con fundamento en que la competencia del Estado en materia de <Hacienda General>, ha de respetar la delimitación competencial que existe entre el Estado y aquellas Comunidades Autónomas. La normativa estatal en materia de Haciendas locales habrá de establecer con claridad la distinción entre las normas básicas y las que no lo son y la distinción entre lo básico y lo que no lo es resulta inutilizable, por artificiosa, aplicada a los preceptos integrantes de una medida coyuntural que sólo puede ser considerada y aplicada como una unidad. Fuera de este caso singular habrá de respetarse el orden competencial que resulta de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía.
Un primer grupo de artículos -los arts. 1, 2, 3.2, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 22 inciso primero, 26, 34, 48, 56, 69 y 71, por ejemplo- hacen referencia al Texto constitucional o al texto básico y no presentan problemas. No acontece lo mismo con otros calificados de básicos, como vamos a examinar a continuación. El art. 25.2, ha introducido una serie de modificaciones sustanciales en el régimen jurídico establecido por las normas objeto de la refundición (art. 205.1 del Texto Articulado y Refundido de 1955. En concreto, ha otorgado la categoría de básico al mandato del art. 205.1 de la Ley de 1955 en lo que atañe al cambio de capitalidad de las provincias, sin contar con ninguna autorización ni mandato en tal sentido de la Ley de Bases. Se innova también la legislación anterior exigiendo una norma con el rango de ley para el cambio de denominación de las provincias, confiriéndole asimismo la naturaleza de básica, sin cobertura legal alguna. Y, finalmente, ha especificado que la ley a la cual se refería el art. 205.1 del Texto Articulado y Refundido en 1955 es sólo una ley del Estado, olvidando el carácter b
ifronte que tiene la provincia, no sólo división territorial del Estado para el cumplimiento de sus actividades (arts. 137 y 141 C.E.), sino también Entidad local y como tal sujeta asimismo a la competencia que las Comunidades Autónomas hayan asumido sobre régimen local, como es el caso de la Generalidad (art. 9.8 E.A.C.).
El resultado es que cada una de dichas extralimitaciones determina la inconstitucionalidad de la norma. El Gobierno, en efecto, no puede conferir a su antojo el carácter de básicas a unas disposiciones que no han sido calificadas de tales por el legislador, haciendo uso de una autorización que tiene una finalidad bien específica y distinta, como es la simplificación formal del ordenamiento jurídico. Además, para que en el Texto Refundido puedan establecerse nuevas bases o principios básicos diferentes de los plasmados en los textos objeto de refundición, como disposición emanada del Gobierno, titular de la potestad reglamentaria, habrá de existir una autorización previa en la misma Ley de bases y sobre materias cuya naturaleza exija un tratamiento tan singular que las normas legales resulten inadecuadas por sus propias características. Sin embargo, en el caso del art. 25.2 del Real Decreto Legislativo no concurre ninguna de las condiciones citadas y, desde luego, <regularizar, aclarar y armonizar> son operaciones que no autorizan a definir y delimitar ex novo lo que sea básico, cometido que sólo corresponde al Poder legislativo, pues dado el carácter fundamental y general de las normas básicas, el instrumento normal para establecerlas es la Ley. A ello se añade que la norma impugnada niega cualquier intervención de la Generalidad en la materia, exigiendo exclusivamente una Ley del Estado para modificar la denominación y la capitalidad de las provincias y, por ello, es contraria al orden de competencias que resulta de la Constitución (art. 149.1.18) y del Estatuto (art. 9.8) sobre el régimen local y, por lo mismo, resulta inconstitucional.
Hay también una serie de preceptos del Texto Refundido cuya inconstitucionalidad deriva de su remisión a otros de la Ley 7/1985 que adolecen también de ella. Así sucede, en primer lugar, con el art. 11.3, que clama por la aplicación del art. 14.1 de la Ley de Bases, así como el art. 67.3, último inciso , donde se da por sentada la legalidad y vigencia constitucional del art. 27.3 de la Ley 7/1985 cuando esto no es así, y los arts. 129 (apartado 2 b), núms. 2, excepto la primera proposición, 6 y 7), 158 y 160.1, que parten de la validez y plena aplicación de los arts. 98 y 99 de la Ley de Bases 7/1985. Además, en el art. 129 concurren otros vicios de inconstitucionalidad independientes del que en este momento se denuncia.
En efecto, las determinaciones contenidas en el núm. 2 de su letra b), así como en los núms. 6 y 7, del apartado 2 de tal art. 129, son, en efecto, inconstitucionales porque no dejan ningún resquicio -como tampoco los arts. 98 y 99 de la Ley 7/1985- para que en bases y programas de las pruebas selectivas a que han de someterse los expresados funcionarios, las Comunidades Autónomas puedan dejar huella de sus peculiares improntas -como en el caso de la lengua oficial de la Comunidad- que permitan incorporar elementos de formación específicos. Tampoco parece justificable que el Poder central se reserve la titularidad de ciertas potestades ejecutivas -los nombramientos definitivos o interinos, así como las acumulaciones y comisiones de servicios- con respecto a estos funcionarios para conseguir las finalidades propias de la competencia, pues en estos casos es la potestad legislativa -y no la ejecutiva- la que ha de salvarguardar el <carácter nacional> de la habilitación de esta clase de funcionarios. Estos mismos argumentos, en fin, sirven también para los arts. 158 y 160.1 en cuanto se remiten, respectivamente, a los mencionados arts. 98 y 99 de la Ley 7/1985.
Por lo que hace a los epígrafes c) y d) de este apartado 1, conviene recordar, asímismo, que el art. 5, epígrafe C) de la Ley básica señala que el régimen estatutario de los funcionarios de las Entidades locales será regulado por la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas en los términos del art. 148.1.18 C.E., precepto este que se limita a recordar el orden competencial en la materia, según el cual corresponde al Poder central únicamente la potestad de dictar las bases de tal régimen estatutario. En cambio, los referidos epígrafes hacen una remisión genérica e incondicional al Gobierno para que pueda dictar normas básicas que, si fueren de aplicación directa en Cataluña, impedirían el ejercicio de la competencia normativa de la Generalidad en la materia (art. 9.8 E.A.C.), incurriendo así en inconstitucionalidad. Y es que las bases han de emanar de normas con rango de Ley (en este caso, la Ley 7/1985, o la Ley 30/1984 de Medidas Urgentes para la Reforma de la Función Pública, e incluso el mismo Texto Refundido haciendo aplicación de las citadas disposiciones), aun cuando no pueda admitirse que se otorgue al Gobierno la facultad para establecerlas, sin limitación alguna, como hacen los epígrafes discutidos. Las mismas razones a las expuestas a propósito de estos epígrafes determinan la inconstitucionalidad del núm. 4, epígrafe b), apartado 2 del art. 129. En relación con su apartado 3 fácilmente se convendrá que a través de la concreción detallada y exhaustiva de las funciones de los órganos estatales, por considerarse básica, y de la cláusula residual que contiene en favor de las Entidades locales, se hace desaparecer por completo cualquier competencia autonómica en el campo de la función pública local, por lo que es contrario también al orden constitucional y estatutario.
Finalmente, el art. 414 remite al régimen económico de las Mancomunidades (art. 413) la determinación por parte de las Comunidades Autónomas de los recursos de las Haciendas de las Comarcas. Teniendo en cuenta que las Mancomunidades, de acuerdo con el texto legal, no pueden establecer tributos ni recargos sobre otros ingresos, es claro que el precepto contradice lo que dispone el art. 43.3 de la Ley 7/1985, según el cual <las Leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial de las comarcas (...), así como las competencias y recursos económicos que, en todo caso se les asignen>. Por otra parte, la posibilidad de que la Generalidad (art. 51 E.A.C.) imponga una organización territorial en Municipios y Comarcas, atribuyendo a éstas las facultades necesarias para la gestión de sus intereses, supone la competencia para la asignación de los recursos económicos precisos para el ejercicio de las atribuciones que se les hayan conferido, sin ninguna clase de restricciones y, mucho menos, sin las que contempla el artículo de una manera totalmente injustificada y sin el apoyo de la legislación que se pretende refundir.
Por otra parte, parece adecuada una consideración previa sobre impugnabilidad ante el T.C. de los Decretos Legislativos cuando exceden de la autorización o habilitación legal e incurren en ultra vires. En tal supuesto, los Decretos Legislativos poseen mero rango reglamentario siendo por tanto justiciables en vía contencioso-administrativa. Así debe interpretarse la expresión constitucional <control de los Tribunales>, contenida en el art. 82 de la C.E., lo que viene además refrendado por una consolidada línea jurisprudencial de nuestro Tribunal Supremo. Casi todas las pretensiones ejercitadas en estos tres recursos acumulados habrían podido, sin inconveniente alguno, residenciarse en la mencionada sede jurisdiccional y así habría sido deseable, aunque ello no sea óbice para reconocer la plena jurisdicción del T.C. en el caso presente y sin perjuicio de que se encuentre capacitado para admitir su jurisdicción o para negarla (con indicación de la vía contencioso-administrativa) cuando no haya relevancia constitucional en la infracción ultra vires o no se cuestione por los recurrentes la sustancia de las normas impugnadas (o su condición material de bases), como aquí sucede. Si en el presente proceso se acogiera esta solución, procedería indicar la vía contencioso-administrativa para los recurrentes en cuanto concierne a la Disposición final séptima y los preceptos allí declarados básicos, subsistiendo el recurso contra los arts. 129.2 y 3, 145, 150, 410 y 414 del Decreto Legislativo.
No parece en modo alguno que puedan aplicarse a los Decretos Legislativos las limitaciones constitucionales del Decreto-ley, como llega a sostener el Gobierno Vasco, pues ello supondría confundir dos instituciones completamente diferentes en cuanto a su concepción, naturaleza y presupuestos habilitantes, así como en sus medios de control. Por otra parte la doctrina más autorizada reconoce a los textos refundidos la posibilidad de innovar. La fórmula constitucional, <armonizar, aclarar y regularizar>, que es la habilitante en nuestro caso, puede y debe dar luz sobre la adecuación constitucional del Decreto Legislativo ahora impugnado. En conclusión, esta primera tesis extrema debe por ahora descartarse. La crítica principal que se hace a la Disposición final séptima y a los preceptos declarados allí básicos, descansa sobre la idea de que tal declaración sólo es posible si se encuentra amparada por la Ley básica 7/1985. Pues bien, hay que distinguir entre la posición extrema, sostenida por el Gobierno Vasco, que circunscribe esta posibilidad a aquellos casos que puedan ampararse en el art. 5 de tal Ley y aquella otra más amplia, mantenida en los dos recursos catalanes, que limitan la impugnación a los arts. 25.2, 49, 50, 52, 54.1, 2 y 3 y 59.
La primera de estas tesis debe rechazarse por no tener apoyo alguno en el texto de la Ley 7/1985 y por prescindir de su naturaleza global como Ley básica, olvidando, concretamente, el principio del texto del propio art. 5, que dice <Las Entidades Locales se rigen en primer término por la presente ley y además: .....>. Esta tesis adolece además de una excesiva abstracción y prescinde de toda indagación sobre la sustancia de los preceptos impugnados. Piénsese por último, que si puede ser básico un simple Reglamento ejecutivo que desarrolle normas legales básicas, parece ilógico negar la condición de básicas a normas que, en idéntica situación, estén contenidas en un Texto Refundido. Sólo la demostración concreta de su condición no básica (que aquí no se realiza) podría llevar al resultado que quieran los recurrentes, apoyados en una formalista (e incompleta) lectura del art. 5 de la Ley 7/1985. En tal aspecto mayor importancia tiene la posición del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña que utiliza como parámetro delimitador la totalidad de la Ley 7/1985 y considera no amparados por la misma los arts. 25.2, 49, 50, 52, 54.1, 2 y 3 y 59. Ello merece una respuesta más extensa y para ello hay que partir de la naturaleza y características de la operación de refundición, en general y en nuestro caso concreto, que puede comportar innovaciones normativas, pues sin ellas no tendría sentido la delegación legislativa. Esto se produce sobre todo en el supuesto de refundición no meramente mecánica, sino en aquella que se autoriza para <regularizar, aclarar y armonizar> los textos legales que han de ser refundidos. Se explica así que el Real Decreto Legislativo cuestionado actúe en un marco más amplio que el de la Ley 7/1985 por necesidad, pues una de las finalidades explícitas de la refundición fue la de precisar lo que quedaba vigente del Derecho local anterior. Y en segundo lugar, parece evidente que si una norma era materialmente básica en tal legislación, el Texto Refundido puede explicitarla como tal. Más aún: no sólo puede, sino que debe hacerlo, pues en otro caso mal podría cumplir su función aclaratoria. Todo ello se refuerza si se conecta la Disposición final primera de la Ley 7/1985, donde se encuentra la autorización, con la Disposición transitoria pimera de la misma, donde el legislador explicita su deseo de que el Texto Refundido contenga normas que tendrán <en consecuencia ... el carácter de normativa estatal básica ...>. Así se despeja, pues, cualquier duda sobre la posibilidad de establecer normas básicas en el Texto Refundido si materialmente tienen tal condición.
Por otra parte, se cuestiona la competencia gubernamental para establecer normas básicas de la carrera administrativa en la función pública local y en general las aplicables a esta función pública que hayan de revestir la forma de Decreto (art. 129.1 c) y d)). Se trata, como es obvio, de la posibilidad de desarrollar por Reglamento ejecutivo básico normas básicas de la Ley 30/1984, posibilidad admitida por la doctrina del T.C. sobre las bases. A continuación, y por las mismas razones, se impugna el núm. 4, apartado b), núm. 2 del art. 129 (normas básicas para los concursos para la provisión de las plazas reservadas a funcionarios con habilitación de carácter nacional), respecto de lo cual hay que citar la clarísima doctrina de las SSTC 57/1982 y 25/1983, especialmente esta última, sobre el carácter básico de toda la materia, que incluye incluso la ejecución. Finalmente, al art. 129.3 se le achaca el cerrar las competencias locales, sin dejar así competencia alguna a la Comunidad Autónoma, sosteniéndose que entre las normas básicas, mencionadas en los números anteriores del mismo artículo y las facultades de este no existe espacio alguno, lo que es evidentemente falso. El desarrollo de las normas básicas estatales puede ser muy amplio y desde luego no lo agotan las tres facultades de este párrafo como pone de relieve la simple lectura del antiguo Reglamento de la Función Pública Local.
En cuanto a la impugnación del Título VIII del Texto Refundido, regulador de las Haciendas Locales, los recursos del Parlamento y de la Generalidad de Cataluña reproducen su impugnación del art. 5 E.a) de la Ley 7/1985, en los recursos de inconstitucionalidad núms. 617 y 619/85, por lo que basta remitirse a lo ya expuesto en dicha ocasión. Aquí y allí se ignora el art. 6 de la L.O.F.C.A, suponiendo una impugnación indiscriminada y en bloque del Título VIII del Real Decreto, con el argumento de que todo él no puede ser básico, pero sin precisar (ni intentarlo siquiera) qué sea básico y qué no lo sea, alegación que por su generalidad e indeterminación debe ser rechazada. Por su parte, el Gobierno Vasco articula una impugnación aún más formalista todavia con fundamento en la naturaleza reglamentaria del Real Decreto 3250/1976 de 30 de diciembre, del que trae causa el Título VIII del Texto Refundido, por cuyo motivo no puede ser incluido en la refundición, ya que el art. 82 de la C.E. habla de <disposiciones legales>. Pues bien, aceptada sin ningún inconveniente su naturaleza reglamentaria, no puede admitirse sin embargo la interpretación del término <disposiciones legales>, que evidentemente debe ser entendido en sentido material, como lo hace el art. 1 del Código Civil y no en el formal del rango. En nuestro ordenamiento, la refundición ha incorporado siempre normas reglamentarias y en la STC 51/1982 el Tribunal analiza minuciosamente la incorporación a un texto refundido de cierta Orden Ministerial por motivos constitucionales de fondo, sin cuestionar en ningún momento que la naturaleza reglamentaria de la disposición supusiera inconveniente alguno. en definitiva también debe ser desechada esta final alegación.
Otro grupo aparece polarizado por la Disposición final séptima, en torno al concepto de lo básico desde varias de las perspectivas utilizables. Así, se le reprocha que, nada más empezar(párrafo 1, apartado a)) declare el carácter básico de algunos artículos, hasta dos docenas, en ciertas materias, sin contar con una cobertura previa habilitante en la Ley de delegación, donde no se deja abierta posibilidad alguna de ir más allá de lo establecido por ella misma. De este planteamiento formal se escapan, sin embargo, los arts. 25.2 y 59 del Texto Refundido, a los cuales se dirige una acusación de inconstitucionalidad por razones materiales o sustantivas. En otros casos, el fundamento de la inconstitucionalidad se busca o quiere encontrarse en los límites intrínsecos de la refundición operada en el ejercicio de la delegación legislativa, que -según se alega- no permite crear ex novo bases sin contar para ello con la correspondiente cobertura legal previa, ni modificar el contenido o el carácter de las normas a refundir, incurriendo de lo contrario en ultra vires. Esto es lo que se reprocha al apartado b), párrafo 1. de la antedicha Disposición final, así como a otros preceptos que en materia de personal amplían el ámbito de lo básico fijado en la legislación estatal. A su vez, al apartado b) se le imputa una grave indeterminación, con riesgo para la seguridad jurídica y otros achaques, con infracción de diversas normas constitucionales (9.3 y 14.1 18. C.E.).
En un distinto planteamiento dialéctico se alinean aquellos preceptos de la refundición legislativa que son impugnados no por ellos mismos o por su contenido sustantivo sino por razón de remitirse a otros de la Ley reguladora de las Bases de Régimen local que se dicen inconstitucionales, implicando así una impugnación indirecta de estos que, en su versión directa fue resuelta en nuestra STC 214/1989, aun cuando quede aparte el art. 160.2. El resto de los preceptos en tela de juicio tienen como denominador común la materia que regulan (arts. 129.1 b), c), d), 2 b) y 3, 145, 150.1 b), 158 y 160.1), todos los cuales se mueven en el ámbito de personal funcionario al servicio de la Administración Local, en muy diferentes aspectos y a todos los cuales se dirige un doble reproche, formal y sustantivo.
2. En este conjunto de cuestiones que componen el presente proceso constitucional, con una pluralidad de objetos por razón de los preceptos impugnados como presuntamente inconstitucionales, se ha modificado la situación inicial respecto de un grupo numeroso e importante de ellos. En efecto al entero Título VIII (arts. 178 a 461) del Texto Refundido le hizo perder su vigencia la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, cuya Disposición derogatoria (1 d)) así lo establece. En consecuencia, conviene ante todo preguntarse cuáles hayan de ser los efectos de tal cambio legislativo sobrevenido durante el curso de este procedimiento, en la parte que le toca, con una eventual desaparición de su objeto y, por tanto, de su razón de ser. La solución ha de venir dada en función de la incidencia real de la derogación, no de criterios abstractos y, en tal sentido, este Tribunal ha cuidado de distinguir entre el recurso y la cuestión de inconstitucionalidad, como manifestaciones procesales distintas, aun cuando con un sustrato común, ya que ambas <tienen por objeto el enjuiciamiento de normas>, en un caso mediante su impugnación directa e indirecta en el otro. Por ello, se dice en nuestra STC 111/1983 (fundamento jurídico 2.) <podrían justificarse soluciones distintas en cuanto a la desaparición de la razón del proceso>, <pues mientras en el recurso directo la derogación, por lo común, extinguirá el objeto, en la cuestión de constitucionalidad la solución puede ser otra por cuanto la validez de la norma -aun derogada- puede requerir un juicio de constitucionalidad>. En efecto, este puede condicionar la decisión judicial en un proceso pendiente, con un problema vivo y la supervivencia de la norma cuestionada aunque sólo fuere para esa particular controversia.
Una segunda matización introduce por su parte, nuestra STC 199/1987, que sitúa ya la incógnita en el planteamiento propio del presente proceso. Cuando a lo largo de la tramitación de un recurso de inconstitucionalidad, <recurso abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento>, pierda su vigencia el precepto legal controvertido, tal circunstancia sobrevenida <habrá de ser tenida en cuenta por este Tribunal para apreciar si la misma conlleva ... la exclusión de toda aplicabilidad de la Ley>. <Si así fuera -se añade- no habrá sino reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto de este proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la Ley, acaso inconstitucional (art. 40.1 LOTC)>. Aquí está el centro de gravedad del problema y en tal aspecto primordial, que tiene como punto de referencia la realidad social, hemos insistido una y otra vez desde distintas pero compatibles y complementarias perspectivas. No tiene sentido continuar el proceso sobre la inconstitucionalidad de <normas que el mismo legislador ha expulsado ya de dicho ordenamiento ... de modo total, sin ultraactividad> (STC 160/1987). Por idéntica razón, para excluir <toda aplicación posterior de la disposición legal controvertida, privándola así del vestigio de vigencia que pudiera conservar>, puede resultar útil -conveniente- su enjuiciamiento aun cuando haya sido derogada (160/1987).
Por otra parte, no basta con lo dicho para despejar la incógnita, ya que en el planteamiento surge una tercera variable. En efecto, aquí y ahora, so capa de la inconstitucionalidad, parece dilucidarse en realidad una discrepancia sobre el ámbito de las competencias respectivas del Estado y de ciertas Comunidades Autónomas. Así, lo que debiera ser objeto propio de un conflicto positivo de competencias como cauce procesal específico, ha de configurarse como fundamento de una pretensión de inconstitucionalidad por razón del rango legal de la norma controver
tida. Desde tal perspectiva ha de contemplarse también la derogación sobrevenida, cuya incidencia en ese tipo de procesos ofrece matices peculiares, como pone de manifiesto un somero repaso de nuestra doctrina al respecto, cuya cita pormenorizada en este lugar resultaría impertinente, donde se excluye todo automatismo en la respuesta. Sin embargo, tal objeción como producto de la duda metódica, es más aparente que real y se desactiva fácilmente desde una perspectiva procesal. Efectivamente, más de una vez hemos dicho que la discusión sobre el órgano estatal que debe dictar las bases y el rango de las mismas puede ser objeto de conflicto de competencia (SSTC 203/1993, 32/1983 y 69/1988), tipo de proceso en el cual la derogación de las disposiciones impugnadas no provoca sin más la pérdida sobrevenida del objeto del proceso, ya que en algún caso puede resultar necesario o conveniente que el Tribunal se pronuncie acerca del alcance de las competencias controvertidas (STC 248/1988). Sin embargo, en el supuesto que nos ocupa, conviene indicar que no existe propiamente reivindicación de ninguna potestad, ni se ha cuestionado el orden constitucional de competencias, sino simplemente el rango de la disposición, por lo que derogada ésta carece de todo sentido un pronunciamiento de este Tribunal al respecto.
3. En esta senda y dando un paso más, se reprocha a la Disposición final séptima (párrafo 1, apartado a)) que en el lugar indicado declare el carácter básico de ciertos artículos, hasta dos docenas, <en las materias reguladas por los cinco primeros títulos>, sin contar con cobertura previa habilitante en la Ley de delegación, que no deja abierta posibilidad alguna de ir más allá de lo establecido por ella misma en aspectos tan sustanciales como el territorio de municipios y provincias (arts. 1, 2, 3.2 y 25), la población (arts. 12 al 16 sobre empadronamiento), la organización y el funcionamiento (arts. 18, 11.3, 26, 48 al 50, 52, 54 y 56 al 59), así como otros aspectos misceláneos (arts. 34, 69 y 71). Tal es el amplio planteamiento del Gobierno Vasco que se polariza sobre media docena de esos preceptos por el Parlamento y la Generalidad de Cataluña, que no achacan extralimitación o exceso en la refundición a todos aquellos preceptos más arriba enumerados sino a esos pocos, por haberse pronunciado ya el legislador sobre cada una de tales cuestiones, fijando lo que sea básico y dejando claro, por vía negativa, que no lo es todo lo demás. Es claro, así expuesto, que la impugnación se construye desde una perspectiva formal, por cuanto no se traba controversia competencial alguna propiamente dicha acerca del contenido sustantivo de las normas afectadas, cuyo carácter básico -en su dimensión material- queda imprejuzgado. En esta línea discursiva y como premisa mayor del razonamiento, se hace preciso recordar que en el esquema constitucional de la distribución territorial de competencias, una de las adjudicadas al Estado con carácter exclusivo tiene por objeto las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y, entre ellas, por tanto, de la local. Estas bases han de ser en principio normas legales, orgánicas rara vez y ordinarias en su mayor parte, pero tambien -si necesario fuere- reglamentarias, en el uso de la potestad que al Gobierno de la Nación otorga el art. 97 de la Constitución (STC 135/1992).
En consecuencia, parece correcto concluir que tanto sobre el legislativo como sobre el ejecutivo recae la carga, no una mera posibilidad sino deber, de calificar expresamente las normas que, a su parecer, tengan carácter básico como exigencia del principio de seguridad jurídica. En tal sentido hemos dicho no hace mucho que esa obligación <no sólo pesa sobre el legislador o sobre la Ley votada en Cortes, que es el instrumento normal para la determinación de las normas básicas, sino también, según nuestra reiterada doctrina, sobre el Gobierno de la Nación cuando, con carácter excepcional, pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Decreto alguno de los aspectos básicos de una materia> y con mayor razón, por tanto, <cuando haya de regular mediante un Decreto Legislativo una determinada materia sobre la que el Estado tiene competencia para aprobar las normas básicas>. En este último caso, el Gobierno no sólo puede sino que debe establecer qué preceptos tienen naturaleza básica salvo, naturalmente, si se lo impidiera la Ley de delegación o pudiera deducirse que ésta ha pretendido agotar por sí misma la regulación de los aspectos básicos de la materia> (STC 179/1992, fundamento jurídico 2.). En definitiva, no necesita el Gobierno una habilitación expresa para tal calificación, que es por tanto posible en cualquiera de las modalidades legiferantes contenidas en el art. 82 de la Constitución y sus límites han de buscarse en la propia delegación legislativa, explícita o implicitamente. Va de suyo, pues, que desde esa perspectiva formal la Disposición final séptima, 1 a), del Texto Refundido no ha incurrido en ultra vires, como tampoco los arts. 129, 145, 150, 158, 160, 410 y 414, a quien se dirige idéntico reproche.
4. Tal conclusión, a la que lleva un camino estrictamente formal, no puede desactivar el reproche que la Generalidad de Cataluña dirige a los arts. 25.2 y 59 del Texto Refundido, imputándoles que limitan la competencia de esta Comunidad Autónoma. Es cierto que la Constitución reserva al Estado la competencia para efectuar <cualquier alteración de los límites provinciales>, que habrá de hacerse por las Cortes Generales y adoptando la forma de ley orgánica (art. 14.1.1. in fine). A su vez, el Texto Articulado y Refundido de 1955 establecía ya que <solamente por medio de Ley> podrían ser variados <los límites y capitalidad de las provincias> (art. 205), ley estatal por no existir otra posibilidad en un Estado unitario como era el de la época. Ninguno de estos preceptos alude directamente a la denominación, circunstancia que añade, pues, y por tanto innova el Real Decreto Legislativo, con la calificación de básica.
No cabe la menor duda, y jamás ha sido puesto en entredicho, que la delimitación del territorio provincial afecte a las demás provincias, encuadradas además en distintas Comunidades Autónomas, cuyo interés propio trasciende, convirtiéndose así en general, suprautonómico y, por tanto, en competencia nítidamente estatal. Lo mismo ocurre con la elección o traslado de la capital desde un municipio a otro. La capitalidad es notoria, ostensiblemente un aspecto esencial en la configuración de un ente público territorial. Sin una sede para las instituciones o los servicios no parece racionalmente concebible ninguno y en tal sentido resulta elemento necesario en la acepción más exacta de la palabra. En tal sentido no parece objetable que ya el art. 205 L.R.L. colocara la determinación de la villa o ciudad capitalina al mismo nivel de la delimitación geográfica. El propio diseño constitucional de la Provincia, como entidad local -primera y principal consideración y, por ello, pero después, como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado (art. 141.1 C.E.), pone de manifiesto que no le puede ser indiferente donde se sitúe su capitalidad, desde una pluralidad de perspectivas. Las circunscripciones electorales o la demarcación judicial, la red de comunicaciones, como la telefónica, por obra de la más reciente tecnología, así como de los transportes de todo tipo, son ejemplos heterogéneos pero claros del peso específico que en su organización poseen los territorios provinciales y sus sedes capitalinas. Hay muchas más manifestaciones de esa incidencia, pero como muestra bastan las dichas.
Aun cuando sin tanta nitidez que en el caso de los límites provinciales de la elección o traslado de su cabeza, la imposición de nombre o su cambio encajan sin embargo dentro de las bases cuya determinación corresponde al Estado. Denominación y capitalidad, elementos muy unidos son dos aspectos esenciales en la configuración de un ente público territorial cualquiera en más de un sentido. Sin una sede con nombre propio no parece concebible tampoco ninguno. Una y otro, por tanto, son elementos necesarios y pueden considerarse básicos sin esfuerzo alguno. En consecuencia, no le pueden resultar indiferentes al Estado y su intervención en este punto no significa extralimitación alguna de su ámbito de competencias, en la distribución que de ellas se hace por la Constitución y por los Estatutos de Autonomía respectivos. En tal marco ha de ser encuadrada la Ley catalana 8/1987, de 15 de abril, que para el tema en litigio se remite a cuanto digan las leyes estatales básicas, incorporada pacíficamente a nuestro ordenamiento jurídico, salvo algunos preceptos concretos expulsados por inconstitucionales en nuestra STC 331/1993, que ninguna relación guardan con el tema debatido aquí y ahora.
5. La solución ha de ser la misma para el art. 59 del Texto Refundido donde se dice que <las multas por infracción de Ordenanzas no podrán exceder, salvo previsión legal distinta, de 25.000 pesetas en Municipios de 500.000 habitantes; de 15.000 pesetas en los de 50.001 a 500.000; de 5.000 pesetas en los de 5.001 a 20.000, y de 500 pesetas en los demás Municipios>. Este mecanismo de la escala gradual en función del censo tiene viejas raíces en nuestro Derecho histórico y ha llegado hasta nuestros días en la legislación sectorial, donde con otros escalones cuantitativos no muy distintos se recoge en las Leyes de Seguridad Ciudadana (L.O. 1/1992, de 21 de febrero, art. 29.2 y Disposición final tercera) y del Suelo (Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, art. 275.1 a)). El precepto que aquí y ahora se enjuicia cumple en cambio una función residual con un ámbito genérico. Es una cláusula subsidiaria para el caso de silencio al respecto en las normas reguladoras de cada actividad administrativa o de cada materia.
En tal aspecto, la amplitud de la escala gradual, construida tan sólo con tres tramos, permite la suficiente holgura a las Comunidades Autónomas, sin encorsetarlas rígidamente ni vaciar de contenido efectivo su competencia legiferante al respecto. Tal reflexión es reforzada por el carácter residual o subsidiario y además genérico del precepto impugnado, según se dijo más arriba, desde el momento en que deja a salvo cualquier <previsión legal distinta>. Tal cláusula preserva la integridad de las potestades administrativas inherentes a todas y cada una de las materias reservadas, en el reparto competencial, a las Comunidades Autónomas que podrán establecer el régimen sancionador más adecuado a su juicio, dentro de los límites constitucionales ya explicado por este Tribunal (STC 87/1985, fundamento jurídico 8.). La escala enjuiciada aquí no es rígida y deja un margen de movimiento suficiente a las Comunidades Autónomas, por lo que desde la perspectiva de las normas constitucionales y estatutarias invocadas tantas veces, no cabe hacerles reproche alguno.
6. La Disposición final séptima, que en el primero de sus pronunciamientos sobre el carácter básico de ciertos preceptos del Texto Refundido los señala directa e inequívocamente, con peor o mejor fortuna en la sustancia, según se acaba de ver, pero con un criterio formal impecable, utiliza otro, discutible y discutido, en el párrafo siguiente (1.b)). Allí se dice que <en las materias reguladas por los Títulos VI y VII se inferirá el carácter básico de sus preceptos conforme a su naturaleza o según disponga la legislación vigente en aquéllas>. Dejando aparcada esta última parte de la oración disyuntiva que no es sino una remisión a otros lugares del ordenamiento jurídico mediante la técnica del reenvío, practicada habitual y pacificamente para una mayor o mejor economía legislativa, conviene concentrar la atención, como lo ha sido también la impugnación, sobre la primera parte de la frase. Así como en la otra hay una calificación expresa pero indirecta, en esta se contempla como implícita, inherente y casi inmanente, extraíble por inducción o deducción -inferencia- y, por razón de <su naturaleza>, operación lógica de segundo grado que se encomienda a cualquiera, aun cuando la última palabra al respecto corresponda a este Tribunal. Esto, hay que decirlo ya, no desposee de sus funciones a las Cortes Generales. El problema es otro.
Tal precepto resulta claramente incompatible con la constelación de requisitos y principios que sirven para configurar y exteriorizar el carácter básico de cualquier norma, según los hemos venido diseñando a partir de nuestra STC 69/1988, cuya doctrina asumen otras varias posteriores (SSTC 80/1988, 227/1988, 15/1989, 132/1989, 147/1991 y otras). En ese acervo jurisprudencial se exige la calificación expresa de tal carácter básico o, excepcionalmente, que la norma correspondiente posea una estructura de la que pueda inferirse esa condición con naturalidad. En definitiva, cabe añadir aquí, que resplandezca por notoriedad o, en otro lenguaje, que resulte evidente por sí misma. Con ello se hace siempre alusión a lo manifiesto o a lo obvio y, en suma, a lo que no necesita de una ulterior operación interpretativa. La frase de la cual nos venimos ocupando no se ajusta al modelo formal de bases desde el momento en que defiere su determinación a una actividad hermenéutica, la <inferencia natural> desde el propio contenido de la norma, sin mayor orientación, que resulta así incompatible no sólo con el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.) en su acepción genérica sino también en la más específica de dotar de certeza y nitidez al esquema de las competencias estatales y autonómicas, para lograr un claro deslinde de unas y otras por medio de la reducción de la indeterminación formal de las normas básicas. Por ello, el inciso <conforme a su naturaleza> es contrario al principio más arriba enunciado y la frase en la cual está inserto, a la cual su desaparición dejaría sin sentido, ha de erradicarse completamente del párrafo con la conjunción copulativa intermedia, sin función ahora, cuya fórmula final de reenvío, aun cuando quizá no sea la mejor, no adolece de indeterminación en la calificación de lo básico ni en consecuencia provoca inseguridad jurídica alguna más allá de la molestia o dificultad material de localizar los textos legales dispersos o extravagantes.
7. Así como este proceso sobre la inconstitucionalidad del Texto Refundido y en especial de la séptima de sus Disposiciones finales alberga, en lo andado hasta ahora, un ataque directo a los preceptos en cuestión, hay un segundo grupo que se impugna no por ellos mismos o por su contenido sustantivo sino por razón de remitirse a otros de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local que se dicen inconstitucionales, implicando así una impugnación indirecta de éstos, que en su versión directa fue despejada en nuestra STC 214/1989, a cuyos pronunciamientos hay que estar por imperativo del art. 38.2 de nuestra Ley Orgánica, sin que proceda revivir un debate ya fenecido cuando se pretende hacerlo con el mismo planteamiento dialéctico de entonces, sin añadir nada nuevo ni vislumbrase motivo alguno para volver sobre el tema. Ello elimina, sin más consideraciones, la impugnación de los arts. 11.3, 61, 67.3 -último inciso-, 129.2 b) 2. -excepto primera proposición-, 6 y 7, 158, 160.1 y 460.5, que traen causa de los simétricos en la Ley de Bases (arts. 14.1, 27.3, 58, 98, y 99, 115 y 116), cuya constitucionalidad ha sido contrastada en aquella sentencia, donde en algún aspecto se asume lo dicho en la STC 187/1988 y sin olvidar la derogación del último de los preceptos impugnados, a la cual hemos hecho mención al principio de ésta. Sin embargo, queda subsistente el art. 160.2 donde se prevé que para la provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional en los Ayuntamientos de Madrid y Barcelona <se tendrá en cuenta lo establecido en la Disposición adicional sexta de la Ley 7/l985, de 2 de abril>, a cuyo tenor el régimen especial de cada uno de tales municipios, contenido en las normas promulgadas hasta esa fecha, <continuará vigente>, salvo en lo que se oponga, contradiga o resulte incompatible con ... la presente Ley>.
Aun cuando esa Disposición adicional sexta no fuera incluida entre los preceptos de la Ley correspondiente como objeto del recurso directo al cual dio respuesta nuestra STC 214/1989, dato que se consigna aquí a efectos meramente informativos, sin mayor trascendencia, el art. 160.2 del Texto Refundido puede y debe ser enjuiciado aquí y ahora, a la luz del orden constitucional de reparto de competencias, por exigir -a través de la antedicha disposición adicional- que se tenga en cuenta lo establecido en el Decreto 1166/1960, de 23 de mayo, para la provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de habilitación de carácter nacional en el Ayuntamiento de Barcelona. En efecto, tal Decreto en el que se promulgaba el Texto Articulado del régimen especial del antedicho municipio, había sido derogado por otro, el Decreto 3046/1977, de 6 de octubre, donde se contenía un nuevo texto articulado parcial de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local en lo referente a los funcionarios, como se induce a contrario sensude su Tabla de disposiciones afectadas. La remisión indirecta a los arts. 28 y 29, contenidos en el Capítulo Sexto de tal Decreto, se hace a normas desaparecidas desde 1977, con la entrada en vigor del Texto Articulado que, por lo demás, fue a su vez dejado sin efecto expresamente ocho años después por la Ley de Bases (Disposición derogatoria, b). Es difícil imaginar que tal referencia pueda menoscabar las previsiones al respecto del Estatuto de Cataluña (art. 9.8), cuyo Parlamento aprobó -en la misma línea- la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local para dicha Comunidad Autónoma, donde se alude al regimen especial de la ciudad capitalina (art. 75) y se insiste en la subsistencia provisional del Decreto 1166/1960, de 23 de marzo, asumiéndolo como propio mientras el legislador catalán no lo regule (Disposición transitoria primera,1), Ley pacíficamente incorporada a nuestro ordenamiento jurídico sin polémica ni oposición alguna por parte del Gobierno de la Nación. Carece por tanto de fundamento real el reproche al art. 160.2 del Texto Refundido.
8. El resto de los preceptos en tela de juicio tienen como denominador común la materia que regulan. Se trata de los arts. 129 (1 b), c), d), 2 b) y 3), 145, 150 (1 b)), 158 y 160.1. Todos ellos se mueven en el ámbito del personal funcionario al servicio de la Administración Local, en muy diferentes aspectos y a todos ellos se les dirige un doble reproche, formal y sustantivo. Aquel, que se apoya en el rango inadecuado por reglamentario de la disposición para ampliar el perímetro de lo básico, fue despejado más arriba, en la ocasión propicia, por ser común a otras normas también impugnadas. En su virtud, y como ya dijimos allí, el carácter básico de esos preceptos ha de ser determinado con arreglo a lo que establezca <la legislación estatal vigente>, razón por la cual no cabe prejuzgar en abstracto ese carácter básico, positiva o negativamente, sin un análisis previo singularizado de cada uno de tales supuestos en su aspecto sustantivo y en relación con Cataluña, para determinar la posibilidad o imposibilidad de ser aplicados directamente sin que una respuesta desfavorable arrastre necesariamente la inconstitucionalidad. Pues bien, tal enjuiciamiento individualizado ha de practicarse aproximativamente, sin pormenorizar con exceso, dada la genericidad de las imputaciones de inconstitucionalidad que se formulan contra ellos.
Desde una perspectiva también genérica conviene subrayar, ante todo, que el Estado cuenta aquí con una triple cobertura constitucional, ya que -por una parte- la competencia estatal sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios (art. 149.1.18. C.E.), todos ellos, cualesquiera que fuere la esfera de la Administración a la cual pertenezcan, comprende como propia la regulación de la carrera administrativa y sus aledaños, con carácter general o para grupos determinados, como el que forman o componen los funcionarios de habilitación de carácter nacional y el régimen de las incompatibilidades, pudiendo extenderse, sin forzar su contenido propio, -por ser la contraprestación en la correspondiente relación jurídica- a las <previsiones relativas a las retribuciones de los funcionarios comunes a todas las Administraciones públicas, lo que, a su vez hallaría fundamento en los principios constitucionales de igualdad y solidaridad> (STC 63/1986). Por otra parte las remuneraciones del personal conforman uno de los componentes con mayor peso específico en el gasto público y en la política económica general. Su limitación con carácter general, en las Leyes estatales de presupuestos o en otras, como autoriza el art. 129.1 b) encuentra su respaldo en la intervención del Estado como titular de la competencia exclusiva que le concierne para sentar las bases y coordinar la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13. C.E.), tan estrechamente vinculada a la Hacienda general incluida en el apartado siguiente de la misma norma constitucional. Así se ha dicho en muchas ocasiones respecto de las retribuciones, la más reciente en nuestra STC 237/1992, que a su vez acude en este y otros aspectos a la doctrina sentada por otras dos anteriores, las SSTC 63/1986 y la 96/1990, que, aun cuando se refieran a las retribuciones del personal, manejan un criterio aplicable al presente caso.
Ahora bien, este primer desbroce del terreno donde moverse, no es suficiente por sí sólo ni impide una posterior reflexión sobre el significado de las normas impugnadas y su juego a la luz del esquema competencial diseñado de consuno por la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña, única Comunidad que muestra su disconformidad respecto de este grupo de preceptos. En concreto, el art. 129 contiene un catálogo de atribuciones conferidas, por una parte, al Ministerio de Administración Territorial, órgano estatal y a los competentes de las Corporaciones locales en materia de personal (apartado 3), con un implícito deslinde o delimitación de unas y otras. Son en suma meras normas de habilitación que por sí mismas no afectan a las competencias sobre régimen local que a la Comunidad Autónoma le estén conferidas (art. 9.8 E.A.C.). Si la determinación de las normas básicas en esta materia (la carrera administrativa y la función pública local) como en otras, puede ser obra de la potestad reglamentaria, en ejecución o desarrollo de la correspondiente Ley, según quedó dicho más arriba, no se ve como quepa negar esa posibilidad a priori, anticipadamente y en abstracto. Habrá que estar a su ejercicio concreto por el Ministro respectivo para ello. Desde tal perspectiva no parecen razonables los reproches a los apartados 1 c) y d), así como el 2 b), 4., del art. 129 del Texto Refundido. A su vez, ha de ser proclamada la constitucionalidad de otros varios párrafos del mismo precepto (2 b), núms. 2, 6 y 7), desde el momento en que se impugnan por estricta conexión con los arts. 98 y 99 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local.
9. Extramuros del planteamiento anterior queda finalmente el art. 150.1 b) del Texto Refundido aquí enjuiciado, donde a la Dirección General de Administración Local se le atribuye competencia para incoar expedientes disciplinarios a funcionarios con habilitación de carácter nacional por faltas cometidas en Corporación distinta de aquellas en las que se encuentren prestando sus servicios o cuando, por la gravedad de los hechos denunciados, pudiera dar lugar a sanción de destitución o separación del servicio. Este último supuesto fue contemplado ya en la STC 25/1983, y, en consecuencia, su constitucionalidad no resulta problemática. Algo distinto ocurre con el primero de tales supuestos cuyo enjuiciamiento desde la perspectiva que nos es propia exige una disección analítica si bien haya de ser somera. Una de sus facetas consiste en averiguar si merece la calificación de norma básica, pregunta a la cual hemos de anticipar una respuesta afirmativa. Aun cuando en este campo haya <que considerar imposible cualquier intento de relación apriorística>, no parece desacertado considerar como básicos <los criterios generales de regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica que deben ser comunes a todo el Estado>, por lo cual tiene tal carácter la existencia de un cuerpo de funcionarios de habilitación nacional en el seno de la Administración Local. En consecuencia, <todo aquello que sea preciso para la preservación de la normativa de una institución considerada como básica, debe ser entendido asimismo como básico, por vía de consecuencia o conexión> (STC 25/1983).
2. Declarar inconstitucional la Disposición final séptima, párrafo 1, apartado b), inciso <conforme a su naturaleza o> del Texto Refundido (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril).
Dada en Madrid, a veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y tres.-Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo Ferrer.-Luis López Guerra.-Fernando García-Mon y González Regueral.-Eugenio Díaz Eimil.-Alvaro Rodríguez Bereijo.-Vicente Gimeno Sendra.-José Gabaldón López.-Rafael de Mendizábal Allende.-Julio Diego González Campos.-Pedro Cruz Villalón.-Carles Viver Pi-Sunyer.-Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado de este Tribunal, don Rafael de Mendizábal Allende, a la Sentencia que pone fin a los tres recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Parlamento y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y por el Gobierno Vasco contra determinados preceptos del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de régimen local)
1. Así como es incuestionable el carácter básico de la delimitación del territorio provincial, que viene dado por la propia Constitución y cabe aceptar la misma calificación para el establecimiento de su capitalidad, según previene la Ley de Bases, no puede predicarse lo mismo cuando se trata del nombre de la provincia, al cual no se hace referencia alguna en el Texto constitucional, preocupado tan sólo de los límites, ni en la Ley de Bases, que guarda silencio sobre este aspecto y los colaterales, sede y denominación, elemento el último no incluido tampoco en el traído y llevado art. 205 del Texto Articulado y Refundido de 1955. Llegados a este punto conviene traer a colación una norma a la que mal puede negarse el talante básico en su sentido más profundo, por el significado histórico, fundacional. Me refiero al Real Decreto de 30 de noviembre de 1833, donde se crea la provincia a imagen y semejanza del departamento francés, cuyo art. 1 estableció que tomarían <el nombre de sus capitales respectivas, excepto las de Navarra, Alava, Guipúzcoa y Vizcaya que conservarán sus actuales denominaciones>, a cuyo elenco se han unido después de promulgada la Constitución, Asturias, Cantabria y La Rioja, abandonando el topónimo del municipio capitalino. En una segunda fase del discurso que nos entretiene, resulta difícilmente objetable la tesís de que por mucha literatura o retórica con la cual se le quiera sazonar, la denominación no es un elemento estructural de la persona pública territorial llamada provincia, aun cuando nadie niegue su utilidad o conveniencia. No tiene, pues, carácter esencial, sino convencional y muy bien pudiera, en hipótesis, ser sustituido por otros medios como la simple numeración ordinal. Es claro que aquí el nombre no hace a la cosa. Con esto queda despejada la incógnita, aun cuando no releve de algunas consideraciones complementarias, conceptuales unas y extraídas del ordenamiento jurídico otras.
Entre las primeras hay que traer a capítulo la sedicente <garantía institucional>, noción más intuitiva que perfilada con el rigor jurídico deseable, impresión o quizá imagen, con un origen jurisprudencial. Hay que decir sobre ella en este caso que su efecto inmediato, consistente en permitir el reconocimiento instantáneo por pura evidencia de una institución, aquí y ahora la provincia, no se da cuando del nombre se trata, como tampoco tiene sentido su función protectora, cuyo alcance es genérico y no podría extenderse a cada una de sus cincuenta manifestaciones individualizadas. Esta conclusión, como también la que niega el carácter esencial a este elemento, no significa desconocer su importancia, ni su trascendencia stricto sensu como definidor de la personalidad en su marco geográfico y en su contexto histórico, con un ostensible valor emocional o afectivo y una carga simbólica indudable. Ahora bien, todo ello no traspasa, no va más allá constitucionalmente del perímetro de la Comunidad Autónoma. Es, así, importante para ella, pero no trascendente. En este bautizo no aparece comprometido el interés general, visto como supracomunitario, ni del Estado stricto sensu como sujeto público individualizado.
Una mirada desde el nivel del ordenamiento jurídico, con una interpretación conjunta y sistemática de las normas, nos lleva a la misma conclusión por un camino a ras del suelo. En efecto, el Texto Refundido encarga al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma el cambio de la denominación de los Municipios, sin exceptuar a los que llevan consigo el honor y la servidumbre de ser la capital de la provincia, a cuyo fin puede utilizarse el castellano, cualquiera otra de las lenguas españolas, oficial allí o ambos idiomas (art. 11.1). El Estado tiene en tal operación un papel totalmente pasivo, con el derecho a ser informado y la función de garantía erga omnesrespecto de todos los demás ciudadanos, consistente en anotar esa circunstancia en el Registro ad hoc y hacerla pública en su Boletín Oficial, inscripción y publicación que son requisitos de eficacia para darle <carácter oficial> pero no afectan a la validez del acuerdo autonómico. Tal es la regulación que ofrece la Ley de Bases (art. 14.1), con este carácter por su propia condición de tal, cuyo contenido agota razonablemente, en una lectura sin prejuicios, cualquier posibilidad de un desarrollo marginal como el practicado, desviando claramente su propósito. No parece congruente que, una vez modificado el nombre de la capital y con él, como regla general, el de la provincia por orden ejecutiva del Gobierno autónomo, sea necesaria nada menos que una Ley estatal para poner albarda sobre albarda, si ratifica la decisión o crear una distonía perturbadora sí la rectifica, no asumiéndola.
2. Por su parte, el art. 59 del Texto Refundido señala unos límites máximos cuantitativos a las multas por infracción de Ordenanzas en función del censo de los municipios, dentro de una escala que va desde aquellos cuya población no llega a los cinco mil habitantes hasta los que rebasan el medio millón, insistiendo con carácter general en una técnica tradicionalmente utilizada desde muy atrás, pudiendo rastrearse hasta muy temprano el siglo pasado y dejando siempre a salvo lo que establezcan otras leyes sectoriales, que también manejan a veces el mismo criterio, como por ejemplo en el ámbito de la seguridad ciudadana (L.O. 1/1992, de 21 de febrero, art. 29.2 y Disposición final tercera) o del urbanismo (Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, art. 275. 1 a)). El precepto en cuestión cumple un papel residual y es una previsión para el caso de silencio al respecto en las normas sectoriales. Perfilado así el objeto a estudiar, no está de más recordar que el canon para medir su constitucionalidad está compuesto, en un primer plano, por la Constitución como código o estructura con todas sus normas, que se entrelazan inextricablemente, hayan sido o no invocadas como fundamento de la impugnación. Lo exige así su lectura a la luz del espíritu y la finalidad que son su razón de ser, interpretación finalista o funcional preferente que resulta difícilmente practicable sin una visión de conjunto y, en definitiva, sistemática, que no aísle cada norma en una torre de marfil. Lo permite, por supuesto, el brocardo iura novit curia, inherente a la entera función jurisdiccional en c
ualesquiera de sus manifestaciones. Por tanto, junto a los arts. 149.1.18. de la Constitución y los concordantes del Estatuto del País Vasco y de Cataluña, han de alinearse aquellos otros que se relacionen directamente con ellos en cada una de las facetas contempladas, entre los cuales se cuentan la autonomía municipal y la potestad sancionadora. En tal grupo normativo, por último y en lo que aquí respecta, no sólo ha de ser incluida la Ley de Bases del Régimen Local sino la que contiene el régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común.
Dicho esto y sin más trámites, no estará de más a buen seguro recordar a muchos que la potestad sancionadora, cuya existencia autoriza el art. 25 de la Constitución, delimitando a la vez su perímetro, es una emanación de la llamada tradicionalmente y en una acepción rigurosamente técnica, función de <policía>, rebautizada como <intervención> administrativa en leyes actuales, la del suelo y ordenación urbana por ejemplo. En tal sentido, forma parte del haz de potestades que -en nuestro sistema- poseen y ejercen las Administraciones públicas como instrumentos normales para el cumplimiento de sus funciones y, en definitiva, para la satisfacción de los intereses generales a los cuales han de servir (art. 103 C.E.). Por lo tanto, fácil es colegir que la regulación por vía legislativa de la potestad sancionadora propia de los municipios sitos en el País Vasco y en Cataluña, les corresponde a sus Parlamentos respectivos, en el ámbito de la competencia exclusiva sobre el <régimen local> (art. 10.4 E.A.P.V. y 9.8 E.A.C.), al que el primero añade explícitamente <el estatuto de los funcionarios ... de su Administración>. En este grupo se alinean también los Estatutos de Autonomía de Galicia (art. 27.3), Andalucía (art. 13.3), Valencia (art. 31.8), Aragón (art. 35.1.2. ) y las Islas Baleares (art. 10.2), con un enfoque peculiar para Navarra (art. 46). El desarrollo legislativo en el marco de la legislación estatal básica corresponde estatutariamente a las demás.
Siendo este el planteamiento, y no otro, parece evidente que el precepto en cuestión, donde se establecen topes máximos cuantitativos para las multas según la población de los municipios, encorseta rigidamente hasta hacer inoperante la libertad de movimientos de los Parlamentos territoriales en esta materia del régimen local (STC 87/1985), vaciando así de contenido real esa competencia autonómica con carácter general, no sectorial. Y ello se hace además en el silencio de la Ley de Bases al respecto y de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo talante básico es obvio como desarrollo precisamente del art. 149.1.18. C.E., donde no sólo se omite cualquier previsión genérica de tal cariz sino que se incorpora el principio de proporcionalidad, creado jurisprudencialmente, para graduar las sanciones en consideración a los elementos estructurales de la infracción de la cual son respuesta, como puedan ser su importancia intrínseca, llamada a las veces <gravedad>, su trascendencia o repercusión social, el grado de culpabilidad o la peligrosidad del infractor (art. 131.3 L.R.J.A.P. y P.A.C.).
Esa desconexión absoluta respecto de los factores relevantes para el justo ejercicio de la potestad sancionadora, equiparada constitucionalmente al ius puniendicomo ya habían hecho años atrás primero nuestro Tribunal Supremo y después el Europeo de Derechos Humanos, pone de manifiesto en toda su crudeza el carácter arbitrario de un criterio tal, utilizado por el legislador, contrario a la racionalidad y generalidad que exige a los poderes públicos el art. 9 de la Constitución. Esa arbitrariedad se potencia por incidir además negativamente en la autonomía municipal que coarta y menoscaba, ya que se discrimina a los Ayuntamientos no en razón de lo que hacen sino de lo que son, como afirma muy expresivamente el Parlamento de Cataluña. Esa autonomía, proclamada constitucionalmente (art. 137 C.E.) no es troceable por mor del tamaño de quien la posee. La gradualidad escalonada de las sanciones a la vista del padrón es, en definitiva, un sistema desafortunado y obsoleto, propio del tiempo pasado, cuando esa autonomía era un concepto desprovisto de contenido real, una palabra vacía y los entes locales eran considerados menores de edad y sometidos a la <tutela> estatal, que así se decía sin tapujos, a través de permanentes mecanismos de fiscalización a cargo de los Gobernadores civiles y los Delegados de Hacienda. En definitiva, ese tope máximo con carácter general y residual condiciona grave y negativamente las competencias autonómicas sobre la materia y, por tanto, priva de soporte constitucional a la norma en debate.
Dada en Madrid, a veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y tres.- Rafael Mendizábal Allende.-Firmado y rubricado.
CORRECCIÓN de errores en Suplemento al BOE núm. 99, de 26 de abril de 1994 (Ref. BOE-T-1994-9364).
en los recursos 826/1986, 839/1986 y 842/1986 (Ref. BOE-A-1986-21079), (Ref. BOE-A-1986-21690) y (Ref. BOE-A-1986-25701).
DECLARA la inconstitucionalidad de lo indicado de la disposición final 7 de la Ley de Régimen local, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (Ref. BOE-A-1986-9865).

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