Source: https://skatteverket.se/funktioner/rattsinformation/remissvar/remissvar2010/13180394109131.5.233f91f71260075abe880003730.html
Timestamp: 2020-02-22 17:10:10+00:00

Document:
Skatteverkets yttrande 2010-01-14, Departementspromemorian Närvaroliggare och kontrollbesök, Ds 2009:43 | Skatteverket
Utredaren har haft i uppdrag att utvärdera systemet med personalliggare i förhållande till syftet med reglerna, dess effekter på skatteundandragandet och företagandet samt utreda möjligheterna till förenklingar inom befintligt system. Utredare skulle vidare utreda möjligheter och konsekvenser av att utvidga systemet till att omfatta bygg- och tvätteribranschen.
Inledningsvis välkomnar Skatteverket att de önskemål om förändringar av lag om särskild skattekontroll av vissa branscher m.m. (2006:575) som framförts till Finansdepartementet i skrivelse 2007-12-17 med diarienummer 131 762423-07/113 i allt väsentligt har beaktats av utredaren.
Skatteverket tillstyrker förslagen från utredaren med de undantag som redovisas nedan. I yttrandet lämnar Skatteverket dessutom synpunkter på vid vilken tidpunkt en utvidgad lagstiftning kan träda i kraft samt redogör för de konsekvenser utvidgningen får för Skatteverkets verksamhet.
2 Allmänna synpunkter om personalliggare /närvaroliggare
Lagstiftningen om personalliggare har - enligt utvärderingen i Ds 2009:43 - i vart fall inom restaurangbranschen entydigt haft en betydande effekt på löneredovisningen. Den sammantagna slutsatsen är att ett stort antal svarta jobb blivit vita. Att effekten inte är lika tydlig inom frisörbranschen beror sannolikt på att övervägande antalet frisörföretag saknar anställda.
Skatteverket delar utredarens uppfattning att den aktuella lagen har haft en sänkande effekt på svartarbetet och därmed också förbättrat möjligheten till konkurrens på lika villkor. Skatteverket har särskilt noterat att företagen - generellt - är positiva till lagstiftningen om personalliggare. Den minskar eller försvårar för svartarbete. Den skapar mer vita arbeten och försvårar bidragsfusk.
I avsnittet 6.5 Slutsatser för utredningen ett resonemang om den framtida kontrollen. När nu ytterliggare två branscher föreslås omfattas av systemet gör utredningen den bedömningen att det finns betydande svårigheter med en fortsatt utvidgning. Utredningen säger vidare:
"Flera branscher har sett goda effekter på konkurrensförhållanden och vill att även de omfattas av reglerna om personalliggare. Vilka branscher ska ingå i systemet och ska några stå utanför? En relativt hög frekvens på kontrollerna är nödvändig för att uppnå effekt. Om alltför många branscher omfattas riskera kontrollen att vattnas ur och bli en relativt sällsynt företeelse. Utredningen vill därför peka på att nästa steg i utvecklingen av personalliggarkontrollen skulle kunna vara att göra den generell. Om månadsuppgifter (Dir 2009:91 Skatteverkets anm.) om lön införs anser utredningen att dessa skulle kunna läggas till grund för kontroll vid besök hos företagen utformad på samma sätt som personalliggarkontrollen. Systemet skulle då omfatta alla branscher med anställda.
Ett system med månadsuppgifter om lön och där Skatteverket skulle få rätt att oanmält kontrollera att de anställdas lön och arbetsgivaruppgifter redovisas korrekt stämmer väl överens med Skatteverkets ambition att arbeta mer ute på fältet."
Skatteverket ser gärna en utveckling av uppgifts- och kontrollsystemen på det sätt utredningen nämner.
3 Synpunkter på utredningens förslag
Skatteverkets synpunkter nedan följer rubriceringar i utredningen.
3.1 Överväganden och förslag - 7
Skatteverket vill här bara nämna att verket uppmärksammat att begreppen "personalliggare" och "närvaroliggare" inte använts konsekvent med om frågan avser gällande rätt eller lagt förslag.
Utredningens förslag innebär att lagen även ska omfatta branscherna bygg och tvätteri. Tvätteri bedöms som en homogen bransch och innebär inga större svårigheter i det här sammanhanget. Däremot innebär byggbranschen en större utmaning för Skatteverket. En mängd gränsdragningsproblem vid tillämpningen kan förväntas uppkomma.
Erfarenheten från arbetet med införande av personalliggare visar att ju tydligare Skatteverket kan vara i sin information om hur lagen ska tillämpas desto mindre tillämpningsproblem uppkommer. Ett sätt att lösa detta - förutom stora kommunikationsinsatser - är att utöka föreskriftsrätten.
I detta yttrande under avsnittet Möjligheten till undantag - 7.13 finns förslag till ny utformning av § 6 Förordningen om personalliggare.
3.2 Utvidgning - 7.3
Skatteverket tillstyrker den utvidgning av tillämpningsområdet som utredaren föreslår. Skatteverket noterar att utredaren skriver att problemen inom tvätteribranschen inte är lika väl utredda och dokumenterade som inom byggbranschen. Skatteverket delar utredningens uppfattning i denna del vilket kommer att beaktas när kontroller inom den branschen genomförs. Skatteverkets kontrollverksamhet bygger på riskhantering vilket innebär att kontrollen inriktas mot de områden eller aktörer där risken för skattefel bedöms som hög.
Som nämnts tidigare har Skatteverket i skrivelse 2007-12-17 med diarienummer 131 762423-07/113 föreslagit en utvidgning av lagen till att omfatta även byggbranschen.
I detta sammanhang vill Skatteverket framhålla att det av naturliga skäl är åtskilligt svårare att överblicka en byggarbetsplats jämfört med t.ex. en restaurang. Det finns flera skäl för varför det är svårt att klara ut exakt vilka som befinner sig på arbetsplatsen och stämma av dessa mot liggaren. Ett av skälen är den skaderisk som är förenad med att gå runt på en byggarbetsplats för att identifiera de som finns där. Byggarbetsplatser är av det skälet ofta försedda med bestämmelser som reglerar möjligheten att röra sig fritt.
Ovannämna omständigheter har inte behandlats i utredningen varför det är oklart hur - i praktiken - en avstämning av uppgifter i närvaroliggaren ska kunna genomföras.
I utredningen sägs att, initialt, Skatteverket eventuellt tillsammans med byggindustrin bör utveckla en metodik för hur kontrollen ska gå till. Skatteverket kommer att beakta vad utredningen föreslår om samverkan/samråd med byggbranschen.
3.3 Arbetsplats - 7.4
För begreppet arbetsplats framgår av förslaget till författningstext (2 §) att noteringsansvarig är den som ansvarar för att en närvaroliggare förs och med arbetsplats ett avgränsat och sammanhängande område som en näringsidkare råder över. Enligt lagtextförslaget (5c §) ska - om flera näringsidkare i olika grad råder över arbetsplatsen - den som mest råder över arbetsplatsen vara noteringsansvarig och ska föra gemensam närvaroliggare (5b §).
Skatteverket får ta ut kontrollavgift av näringsidkare som omfattas av skyldigheter enligt den föreslagna lagen (12 §). Kontrollavgift är rättsligt sett en form av straff och för sådana bör ställas höga krav på rättssäkerhet. Skatteverket bedömer att frågan om gemensam närvaroliggare kan komma att bli problematisk och att lagtextförslaget bör förtydligas.
Utredaren behandlar frågan om gemensam närvaroliggare på s. 151 ff.
Skatteverket anser - att om flera frisörer gemensamt och under likvärdiga former driver frisörverksamhet genom att "hyra en stol" - ansvaret för närvaroliggaren bör knytas till den frisör som innehar hyreskontraktet eller motsvarande och betalar hyran.
När det gäller byggverksamhet föreslår utredaren att ansvaret för gemensam närvaroliggare kopplas till arbetsmiljölagen (1977:1160), närmare bestämt 3 kap. 7d § i arbetsmiljölagen.
Skatteverket har den uppfattningen att det framstår som olyckligt att hänvisa till sistnämnda lag eftersom betydelsen där ändå är oklar. Det är viktigt att det av lagtexten klart framgår vem som har ansvaret för en gemensam närvaroliggare då sådan finns.
3.4 Noteringspliktig verksamhet och skyldighet att föra närvaroliggare - 7.6
Skatteverket anser att den definitionen av noteringspliktig verksamhet som finns i lagförslaget innebär att även verksamhet som inte är noteringspliktig ibland innefattas i begreppet. Man kan med andra ord driva noteringspliktig verksamhet utan att vara noteringspliktig. Detta följer av regleringen i 5 § och 5a §. Eftersom begreppet frikopplats från skyldigheten att föra en närvaroliggare och istället utvisar vilka typer av verksamhet som lagligen kan omfattas av sådan skyldighet bör regleringen utökas med ytterligare en definition, nämligen noteringsplikt.
Med noteringsplikt bör då förstås sådan skyldighet som följer av 5 § eller 5 a § i lagen. Med användande av detta begrepp kan flera bestämmelser sedan preciseras på ett helt nödvändigt sätt. Precisionen behövs i § 5b, 5c, 6 och 9. Justeringen av 9 § är en konsekvensändring för att ansluta till den nya definitionen men är inte sakligt motiverad på annan grund.
Skatteverket har noterat att begreppet noteringspliktig verksamhet av utredaren ibland används i enlighet med definitionen men också i den mening som förstås med nu föreslagen ny definition. Ett exempel på detta är det förslag som anges under punkt 7.6. I första stycket används begreppet korrekt men inte i andra stycket.
Bestämmelserna skulle med den nya definitionen därefter kunna få följande lydelse:
I denna lag avses med noteringsplikt: den skyldighet som följer av 5 § eller 5a §.
noteringspliktig verksamhet: byggverksamhet, frisörverksamhet, restaurangverksamhet och tvätteriverksamhet
Om en arbetsplats är gemensam för flera noteringspliktiga näringsidkare ska en gemensam närvaroliggare föras på arbetsplatsen.
Den noteringspliktige näringsidkare som råder över arbetsplatsen är noteringsansvarig. Om flera näringsidkare i olika grad råder över arbetsplatsen och gemensam närvaroliggare ska föras enligt 5b § är den noteringspliktige näringsidkare som mest råder över arbetsplatsen noteringsansvarig.
1. noteringspliktig näringsidkare som bedriver verksamhet som föranleder sådan plikt på arbetsplatsen, och
2. annan person som på arbetsplatsen utför arbetsuppgifter i sådan verksamhet som avses i 1.
Skatteverket får genomföra kontrollbesök på en arbetsplats där noteringsplikt föreligger eller där det kan antas att sådan skyldighet föreligger. Ett kontrollbesök får genomföras utan underrättelse i förväg.
Andra styckets första mening i 5a § har fått en berättande utformning som enligt Skatteverkets mening avviker från det brukliga i lagtext. Meningen innehåller i sig ingen självständig reglering. Bestämmelsen skulle bättre kunna omstruktureras och utformas enligt nedan:
Närvaroliggare ska också föras för verksamhet inom en verksamhetsgren om den noteringspliktiga delen av denna verksamhet utgör den övervägande delen. Närvaroliggaren ska i sådant fall gälla för all verksamhet på arbetsplatsen inom verksamhetsgrenen.
Med verksamhetsgren avses här detsamma som i 2 kap. 25 § inkomstskattelagen (1999:1229).
3.5 En gemensam liggare på en arbetsplats med flera näringsidkare - 7.9
Utredaren förklarar under rubriken 7.9 på sid. 150 att "Garderoben på en restaurang bör t.ex. ses som en del av restaurangverksamheten även om den bryts ut och hanteras av en annan näringsidkare än den som hanterar själva restaurangen." Skatteverket anser att beskrivningen inte stämmer med den föreslagna regleringen. När flera näringsidkare på en arbetsplats bedriver verksamhet av sådant slag som omfattas av bestämmelserna om närvaroliggare ska en gemensam liggare föras på arbetsplatsen.
Skatteverket menar att - eftersom verksamheten med garderob definitionsmässigt inte är restaurangverksamhet - beskrivningen är felaktig.
Önskas ändå en sådan rättslig konsekvens - vilket Skatteverket ställer sig mycket positiv till - måste definitionen på restaurangverksamhet utvidgas varvid även bör beaktas att artistverksamhet, spelverksamhet som sköts av personal (ej automatspel) samt vaktverksamhet vanligtvis förekommer i samband med restaurangverksamhet. Definitionen av restaurangverksamhet skulle således kunna avslutas med satsen "samt till sådan verksamhet knuten artist- ,spel-, garderob- eller vaktverksamhet".
Vad sedan gäller byggbranschen vill Skatteverket framhålla att förekomsten av utländska bemanningsföretag är stor. Någon inbetalning av källskatt och sociala avgifter finns då i regel inte att stämma av mot, eftersom de beskattas i sitt hemland. Det skulle underlätta Skatteverkets kontroll om det av liggaren framgick att personen har ett bemanningsföretag som arbetsgivare. § 6 bör därför kompletteras med denna uppgift.
I detta sammanhang vill Skatteverket lyfta fram att det vore önskvärt med en avstämning mot ett europeiskt system liknande det som finns inom mervärdeskatteområdet (den s.k. kvartalsredovisningen) . Ett motsvarande system skulle främja en aktiv arbetsgivarkontroll.
Det förekommer också inom byggbranschen att anställda byter uppdragsgivare, till och med flera gånger, under byggentreprenadens gång. En bestämmelse om att det särskilt ska antecknas om så är fallet skulle också underlätta arbetsgivarkontrollen. Även här är det påkallat med en ändring av § 6.
3.6 Vem ansvarar för att en närvaroliggare förs? - 7.10
I avsnitt 7.10 redogörs för vem som ansvarar för att en liggare förs. Vid en kontroll t.ex. på en större byggarbetsplats kan det vara svårt att få besked om vem som är ansvarig. Den omständigheten att ansvaret åvilar den som ytterst råder över arbetsplatsen innebär inte att det för Skatteverkets tjänstemän enkelt framgår vem som är den noteringsansvarige.
Det är förmodligen lättare att på plats hitta själva närvaroliggaren vare sig den förs manuellt eller elektronisk än få veta vem som ansvarar för att den förs.
Skatteverket föreslår därför att det av liggaren även ska framgå både vem som är ansvarig för denna och - i förekommande fall - vem som faktiskt fört den. Det är en ringa uppgift som dock kan underlätta avsevärt vid kontrollbesöken.
Motsvarande krav ska naturligtvis också gälla en elektroniskt förd liggare.
3.7 Frågor till arbetsgivaren - 7.11.2
Vid ett kontrollbesök får Skatteverket enligt 9 § bland annat till arbetsgivare som har verksamhet på arbetsplatsen göra en förfrågan närmare preciserad i bestämmelsens sista stycke. Av bestämmelsen - som uppenbarligen träffar fler än de som är skyldiga att själva eller genom annan föra närvaroliggare - eller av dess författningskommentar bör framgå att frågorna måste avse en avlämnad skattedeklaration eller gälla de förutsättningar som finns att upprätta en deklaration. Skatteverket gör den bedömningen att gränsen mot revision annars blir otydlig.
3.8 Möjligheten till undantag - 7.13
Utredningen föreslår att Skatteverket ska ges möjlighet att medge undantag från kravet på närvaroliggare (§ 18 i utredningsförslaget). Skatteverket biträder förslaget och om det kommer till ett genomförande underlättas dialogen framförallt när det gäller de större företagen med en väl utbyggd personal- och löneadministration. Hos bl.a. dessa företag finns möjlighet att tillgodose behovet av kontroll på annat sätt än genom närvaroliggare.
M h t erfarenheter från arbetet med de undantagsregler som finns vad gäller kravet på certifierade kassaregister (lagstiftningen träder i kraft 2010-01-01) har Skatteverket den uppfattningen att möjligheten till klara regler betydligt underlättar arbetet med undantag. Dessutom ökar tydligheten gentemot företagare eftersom det alltid tar tid att få fram en rättspraxis inom ett nytt område.
Vad som nu anförts leder till att Skatteverket ser behovet av att § 6 i den föreslagna förordningen får ny lydelse:
Skatteverket får meddela närmare föreskrifter om hur en närvaroliggare enligt lagen (2006:575) om särskild skattekontroll i vissa branscher ska vara utformad, närmare om 2 §, undantag enligt 18 § och hur den ska föras.
3.9 Övriga synpunkter på lagtexten
Reglering i lag alt. förordning eller föreskrift
Enligt den föreslagna 12 § 1 p. får kontrollavgift tas ut om närvaroliggare inte är förd i enlighet med den aktuella lagen eller föreskrifter. Vissa skyldigheter framgår av den föreslagna lagen, vissa andra av den föreslagna förordningen om närvaroliggare. Med hänsyn till att kontrollavgiften är en straffliknande sanktion ifrågasätter Skatteverket om inte de skyldigheter som - om de inte följs - kan föranleda kontrollavgift bör ges i lag i så stor utsträckning som möjligt. Även om det enligt regeringsformen skulle vara tillåtet att reglera dessa skyldigheter i föreskrifter anser Skatteverket att detta är mindre lämpligt ur den enskildes synvinkel, särskilt om vissa skyldigheter kommer att regleras i förordningen.
Beräkning av kontrollavgift
Enligt Skatteverkets uppfattning är huvudsyftet med den föreslagna utvidgade regleringen att motverka svartarbete och att förbättra konkurrens inom de valda branscherna. Uttag av kontrollavgift får aldrig bli ett huvudändamål med den utvidgade regleringen. Det är därför viktigt att det inte uppstår några tveksamheter hur kontrollavgiften ska beräknas när grund föreligger att påföra sådan avgift.
Enligt 13 § får Skatteverket ta ut en kontrollavgift vid bristfällig närvaroliggare och när liggare inte hålls tillgänglig. Den bristfälliga liggaren kan föranleda två typer av avgifter, nämligen dels 10 000 kr för inte betydelselös brist men också en om 2 000 kr för varje onoterad verksam arbetstagare. Hur dessa två avgifter förhåller sig till varandra är inte närmare reglerat i lagtexten. Om enda bristen är en i liggaren odokumenterad arbetstagare kan avgiften teoretiskt bli 10 000 +
2 000 trots att avsikten endast är 2 000 kr. Enligt den nuvarande ordalydelsen kan samma förseelse föranleda två sanktioner, vilket framstår som mindre lyckat.
Av 13 § första stycket 2 p. framgår vidare att kontrollavgift ska tas ut med 2 000 kr för varje person som är verksam och inte är dokumenterad i en närvaroliggare som är tillgänglig på arbetsplatsen. Skatteverket föreslår att bestämmelsen får en mera tydlig utformning. Av det ovan sagda och av6 a§ framgår nämligen att inte alla verksamma personer på en arbetsplats behöver antecknas. Bestämmelsen i 13 § första stycket 2 p. bör således i stället knytas till anteckningsskyldigheten. Av bestämmelsen bör också klart framgå att kontrollavgiften är 2 000 kr för varje person som ska vara antecknad i de fall närvaroliggaren inte hålls tillgänglig på arbetsplatsen.
Av författningskommentaren till 13 och 16 §§ framgår att kontrollavgift med
10 000 respektive 20 000 kr inte bör tas ut för mindre kvalificerade fel och att detta till viss del kan lösas genom befrielsebestämmelserna.
Skatteverket delar utredarens uppfattning. Men, det framgår inte i vilka situationer kontrollavgift inte ska tas ut och i vilka situationer som befrielse, helt eller delvis, bör aktualiseras. Detta bör tydliggöras i författningskommentaren.
4. Ikraftträdande samt konsekvenser för Skatteverket
Skatteverkets delar utredningens uppfattning att det finns både skäl och möjligheter att utvidga tillämpningsområdet för personalliggare till bygg- och tvätteribranschen. Utvidgningen bör ses som ett verktyg vid sidan av andra för att uppnå målet att motverka förekomsten av svartarbetet. Utredningen har inget eget förslag när en ev. ny utvidgad lagstiftning bör träda i kraft men enligt Skatteverkets uppfattning bör detta ske så snart som möjligt.
Mellan 3 000 - 4 000 företag inom byggbranschen har redan på eget initiativ infört ett frivilligt system för kontroll och redovisning av närvaron på en arbetsplats. Systemet kallas ID06.
Utredningen anser att systemet med personalliggare/närvaroliggare kräver en relativt hög besöksfrekvens. Utredningen säger (sid. 161) att "företagarna bör verkligen förvänta sig att kontrollbesök kan komma att genomföras. Annars faller mycket av tanken med personalliggaren/närvaroliggaren".
Skatteverket har tidigare i detta yttrande framhållit att det av naturliga skäl är åtskilligt svårare att överblicka en byggarbetsplats jämfört med t.ex. en restaurang. Det finns flera skäl för varför det är svårt att klara ut exakt vilka som befinner sig på arbetsplatsen och stämma av dessa mot liggaren. Bygg- och anläggningsbranschen är dessutom en bransch som omfattar upp till ca 20.000 företag som är verksamma på en eller flera arbetsplatser.
Enligt Skatteverkets bedömning kräver - som utredningen själv säger - en relativt hög besöksfrekvens en tämligen omfattande besöksresurs. Även om utredningen anser att en utvidgad lagstiftning innebär ett ökat krav att genomföra kontroller hos ett större antal aktörer menar utredningen att de utökade kraven på Skatteverket får anses som måttliga (sid. 162).
Detta är en uppfattning som Skatteverket inte delar eftersom en utökad lagstiftning medför merkostnader för Skatteverket. Det ska då också beaktas att det från ingången av detta år - 2010 - kräver den nya lagen om certifierade kassaregister inom kontanthandeln en omfattande besöksresurs. Skatteverket planerar att genomföra 50.000 tillsyns- och kontrollbesök. Samma mängd besök planeras även för de kommande två åren.
Ambitionsnivån är naturligtvis avgörande för kostnaden för besöken. Utredningen anser att det krävs en relativt hög kontrollfrekvens av närvaroliggarna. Detta är en uppfattning som Skatteverket stödjer. En frekvens av 15.000 kontrollbesök per år ger en merkostnad för personal om cirka 55 milj. kronor. (En handläggare gör då 1,5 besök per dag och två handläggare deltar vid varje besök; jfr. utredningen sid. 97 där det anges att en handläggare i snitt genomför 1,4 besök per dag).
Kostnaderna för personal som hanterar övriga arbetsuppgifter när det gäller närvaroliggare - dvs. allt förutom själva besöken - kostnaden för att utbilda personalen, kostnaden för it-utveckling samt kostnaden för information till berörda företag kan sammanlagt beräknas till cirka 25 miljoner kronor. Den totala merkostnaden kan alltså beräknas till cirka 80 miljoner kronor.
Om Skatteverket ska genomföra åtgärderna, främst besöken ute på arbetsplatserna, utan ytterligare medelstillskott, får detta i så fall ske genom en omdisponering av nuvarande resurser. Detta kommer då att få konsekvenser för verksamheten i övrigt.
Avslutningsvis; för Skatteverkets del krävs visserligen förberedelser för att kunna implementera en utvidgad lag om personalliggare/närvaroliggare - till exempel utbildning av den personal som ska göra besöken och en tämligen omfattande informationsinsats till de aktuella branscherna. Detta till trots ser Skatteverket ett ikraftträdande redan den 1 januari 2011 som fullt möjligt.
Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad tillförordnad generaldirektör. Vid den slutliga handläggningen av ärendet har i övrigt deltagit produktionschefen Suzanne Lindblom, enhetschefen Marie Berg, områdesansvarige Martin Solvinger samt skattedirekören Bo Arvidsson, föredragande.

References: § 6
 § 5
 § 6
 § 6
 § 6
 § 1