Source: http://docplayer.cz/1631930-111-duvodova-zprava-i-obecna-cast.html
Timestamp: 2018-02-23 23:16:02+00:00

Document:
Download "- 111 - Důvodová zpráva. I. Obecná část"
1 Důvodová zpráva I. Obecná část 1. Zhodnocení platného právního stavu Veřejné zadávání v České republice je v současnosti upraveno zákonem č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, který byl ve Sbírce zákonů publikován dne 5. února 2004 a nabyl účinnosti dne 1. května 2004 spolu se vstupem České republiky do Evropské unie. Předcházející právní úprava veřejných zakázek, tedy zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, byla založena na tzv. modelovém zákoně UNCITRAL a nebylo možné dosáhnout její plné slučitelnosti s právem ES. Přijetím zákona č. 40/2004 Sb. došlo k transpozici všech tehdy platných směrnic upravujících zadávání veřejných zakázek do právního řádu České republiky. Jednalo se o směrnice 71/304/EHS, 89/665/EHS, 92/13/EHS, 92/50/EHS, 93/36/EHS, 93/37/EHS, 93/38/EHS, 97/52/ES, 98/4/ES a 2001/78/ES. Zákon č. 40/2004 Sb. představoval poměrně zásadní změnu a zavedl zcela nový systém zadávání veřejných zakázek. Zákon mimo jiné nově definoval veřejné zakázky a zadavatele, rozdělil veřejné zakázky na nadlimitní a podlimitní, zavedl nové druhy zadávacích řízení či nový způsob uveřejňování informací o zadávacích řízeních. Dosud byl zákon novelizován osmkrát: zákonem č. 436/2004 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zaměstnanosti novela se dotkla znění 87, kterým se upravuje přístup dodavatelů zaměstnávající osoby se zdravotním postižením k veřejným zakázkám; zákonem č. 437/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a o omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), ve znění zákona č. 521/2002 Sb., a zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách touto novelou byla aplikace zákona rozšířena (v souladu s právem ES) i na veřejné zakázky financované z fondů EU; zákonem č. 60/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 440/2003 Sb., o nakládání se surovými diamanty, o podmínkách jejich dovozu, vývozu a tranzitu a o změně některých zákonů, a zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů novelou byla vložena část upravující udělování koncesí na stavební práce a na služby; zákonem č. 124/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů; zákonem č. 179/2005 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zrušení Fondu národního majetku České republiky; zákonem č. 253/2005 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o inspekci práce;
2 zákonem č. 377/2005 Sb., o doplňkovém dozoru nad bankami, spořitelními a úvěrními družstvy, institucemi elektronických peněz, pojišťovnami a obchodníky s cennými papíry ve finančních konglomerátech a o změně některých dalších zákonů (zákon o finančních konglomerátech) zákonem č. 413/2005 Sb., o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti. Ministerstvo pro místní rozvoj vydalo k zákonu č. 40/2004 Sb. dva prováděcí právní předpisy: vyhlášku č. 239/2004 Sb., kterou se stanoví podrobný obsah a rozsah zadávací dokumentace stavby tato vyhláška byla vydána k provedení ustanovení 50 a stanoví specifické náležitosti zadávací dokumentace stavby včetně požadavků a podmínek pro zpracování nabídek, náležitostí projektové dokumentace a výkazu výměr; vyhlášku č. 240/2004 Sb., o informačním systému o zadávání veřejných zakázek a metodách hodnocení nabídek podle jejich ekonomické výhodnosti tato vyhláška upravuje především formu a způsoby uveřejňování informací o veřejných zakázkách v informačním systému o zadávání veřejných zakázek (dále jen IS ZVZ ) a na centrální adrese. Přílohou vyhlášky jsou formuláře sloužící k předávání informací o veřejných zakázkách do IS ZVZ a na centrální adresu. Součástí vyhlášky jsou i ustanovení popisující bodovou metodu, která je povinná pro určení ekonomické výhodnosti nabídek. Vyhláška byla v souvislosti s přijetím zákona č. 60/2005 Sb. novelizována vyhláškou č. 137/2004 Sb., kterou se mění vyhláška č. 240/2004 Sb., o informačním systému o zadávání veřejných zakázek a metodách hodnocení nabídek podle jejich ekonomické výhodnosti. Při aplikaci zákona v praxi se přes poměrně krátkou dobu, po kterou je zákon účinný, projevilo několik problematických oblastí, přičemž otázky z nich vyplývající většinou nelze překlenout výkladem. Většina podnětů týkajících se problematických částí zákona byla získána na základě dotazů opakovaně vznášených zadavateli i dodavateli, při provádění školení k zákonu a na základě konzultací, mimo jiné s Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže. Kromě komplikované systematiky a problematické návaznosti jednotlivých částí zákona lze jako příklad nejednoznačných oblastí uvést tyto nejvýznamnější okruhy: definice, zejména definice zadavatelů (například zadavatelů podle 2 odst. 1 písm. a) bodu 4 zákona č. 40/2004 Sb. a otázky souběhu, kdy jeden subjekt naplňuje definici více kategorií zadavatelů), úprava postupu v jednotlivých druzích zadávacího řízení, zejména v jednacích řízeních, přílišná rigidita zadávacích řízení v případě podlimitních veřejných zakázek, mezery v právní úpravě námitek a návaznosti lhůt, nejasnosti při prokazování kvalifikace (osvědčení o splnění kritérií národního kvalifikačního a klasifikačního systému stavebních dodavatelů), doručování.
3 Dále lze jako příklad uvést několik konkrétních problémů: nemožnost zadávat zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění v případě havárií a živelných katastrof bez vyhlášení krizového stavu, nejasné omezování počtu zájemců v užším řízení, nutnost nakupovat nemovitosti v zadávacím řízení bez stanovení specifických pravidel, otázka složení a ustanovování hodnotících komisí. Určitá část problémů vyplývá z nedokonalé transpozice výše uvedených směrnic ES, a to zejména v případech, kdy samotné směrnice jsou nejasné nebo jejich příslušná ustanovení nejsou příliš konsistentní s českým právním řádem. Zákon prošel také poměrně komplikovaným legislativním procesem. V průběhu meziresortního připomínkového řízení k němu bylo vzneseno okolo 200 zásadních připomínek. K vládnímu návrhu zákona č. 40/2004 Sb. bylo dále v průběhu projednávání návrhu v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky vzneseno 275 pozměňovacích návrhů, z nichž 136 pozměňovacích návrhů bylo schváleno. V neposlední řadě sehrál negativní roli časový faktor. Zákon byl přijímán pod velkým časovým tlakem, neboť v případě jeho nepřijetí by se Česká republika vystavovala hrozbě nemožnosti čerpat od okamžiku vstupu do EU finanční prostředky ze strukturálních a dalších fondů Evropské unie. Uspokojivé řešení výše uvedených problematických oblastí je vhodné provést návrhem nového zákona. Přestože se totiž v některých případech nejedná o zásadní věcnou změnu, navrhované zásahy se ve velké míře dotknou většiny ustanovení současného zákona. 2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy Hlavní principy navrhované právní úpravy vycházejí ze Smlouvy o založení Evropského společenství a z evropských zadávacích směrnic. Jedná se zejména o princip transparentnosti, zákazu diskriminace, rovného zacházení, vzájemného uznávání a proporcionality. Cílem zákona je zejména zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Tohoto cíle je dosahováno především vytvářením podmínek pro to, aby smlouvy hrazené z veřejných prostředků byly zadavateli uzavírány při zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli. Účelem nového zákona o veřejných zakázkách je komplexně upravit oblast veřejného zadávání v České republice, a to zejména v návaznosti na nové předpisy práva ES v této oblasti. V souladu s novými evropskými zadávacími směrnicemi je veden snahou o vytvoření modernějšího, flexibilnějšího a jednoduššího právního rámce pro veřejné zakázky. Hlavním důvodem přípravy nového zákona je zajištění transpozice směrnic 2004/17/ES a 2004/18/ES do českého právního řádu. Nové směrnice přinášejí mnoho nových a moderních institutů, které by bylo z hlediska systematiky problematické zapracovat do stávajícího zákona. Kromě toho většina současných ustanovení převzatých z původních směrnic byla určitým způsobem upravena nebo doplněna. Správná transpozice směrnic je proto poměrně komplikovaným legislativním úkolem, překračujícím rámec pouhé novelizace zákona. Evropské zadávací směrnice podrobně upravují postupy při zadávání nadlimitních veřejných zakázek; u podlimitních zakázek se však omezují na zakotvení principu transparentnosti a nediskriminace při jejich zadávání. Navrhovaná úprava oproti směrnicím podrobně rozpracovává postupy při zadávání podlimitních zakázek; přitom však zachovává rovnováhu mezi principem transparentnosti a proporcionality (u podlimitních zakázek je navrhována možnost výrazného zkrácení lhůt a menší administrativní náročnost).
4 K dalším zásadním úpravám v navrhovaném zákoně a k základním principům navrhovaného zákona patří: celkové zjednodušení a zpřehlednění zákona, odstranění problémů a zohlednění praktických zkušeností s aplikací zákona č. 40/2004 Sb., vyjasnění základních pojmů, podrobnější specifikace jednotlivých zadávacích postupů, jejich zjednodušení, nastolení rovnováhy mezi transparentností a proporcionalitou, mezi sektorové zadavatele budou zařazeny subjekty poskytující poštovní služby, zavedení možnosti zadávání pomocí společných nákupních subjektů tento institut může vést k úsporám v případě vybraných komodit, nakupovaných ve velkých množstvích, případně může být užitečný například pro menší zadavatele (typicky menší obce), kteří pokud se vzájemně domluví, nebudou muset zadávat všechny své zakázky sami, ke stávajícím zadávacím řízením přibude soutěžní dialog řízení určené pro zvláště složité zakázky, umožňující zadavateli získat inovativní řešení daného projektu v situaci, kdy sám není z objektivních důvodů schopen přesně specifikovat způsob provedení veřejné zakázky, nově bude zavedeno zvláštní zjednodušené řízení pro zadávání podlimitních veřejných zakázek (v případě podlimitních veřejných zakázek na stavební práce však pouze tehdy, pokud předpokládaná hodnota těchto veřejných zakázek nepřesáhne částku 20 mil. Kč bez DPH), tzv. zjednodušené podlimitní řízení tímto způsobem bude veřejnému zadavateli umožněno zadávat podlimitní veřejné zakázky jednodušším způsobem formou vyzvání nejméně pěti dodavatelů k podání nabídky, aniž by musel toto zadávací řízení uveřejňovat v informačním systému o veřejných zakázkách, princip flexibility zadávání: možnost použití rámcových smluv bude rozšířena i na ostatní zadavatele (dosud jen pro sektorové zadavatele), princip elektronizace procesu zadávání. V souladu s trendem elektronizace veřejné správy bude umožněno provádět postup v zadávacím řízení plně elektronicky konečným cílem této úpravy je umožnit plně elektronický průběh veřejného zadávání (takto pojatý cíl ovšem závisí na celkové úrovni elektronizace veřejné správy). Výraznými novými prvky v rámci elektronizace zadávání budou: 1. elektronické aukce interaktivní řízení, při kterých po prvním úplném zhodnocení mohou být nabídky prostřednictvím elektronického zařízení v rámci vymezeného časového období či stanoveného počtu aukčních fází nadále vylepšovány, a 2. dynamické nákupní systémy plně elektronické řízení pro běžné nákupy, přičemž řízení je časově omezeno a otevřeno všem dodavatelům, kteří splní kvalifikační kritéria a předloží první nabídku v souladu se zadávací dokumentací; Nový zákon by měl kromě novinek z nových směrnic ES přinést větší přehlednost úpravy, jasnější vymezení některých institutů, a přispět tak k větší právní jistotě. 3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku Navrhované věcné řešení předpokládá poměrně výrazný zásah do systematiky i věcného obsahu stávající právní úpravy. Navrhovaná právní úprava je proto předkládána ve formě nového zákona, nikoli jako zásadní novelizace zákona č. 40/2004 Sb., protože navrhované změny by se dotkly vedle systematiky současného zákona i většiny jeho ustanovení.
5 Dne 30. dubna 2004 byly v Úředním věstníku EU publikovány dvě nové směrnice o zadávání veřejných zakázek, čímž byla završena čtyřletá zákonodárná činnost Evropské komise, Evropského parlamentu a Rady na tzv. legislativním balíčku EU. Jedná se o: směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb, směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby. Tyto dvě nové směrnice nahrazují původní zadávací směrnice (92/50/EHS, 93/36/EHS, 93/37/EHS, 93/38/EHS, 97/52/ES, 98/4/ES). Členské státy Evropské unie jsou nyní povinny transponovat tato nová pravidla pro zadávání veřejných zakázek do své vnitrostátní legislativy, a to během jedenadvaceti měsíců, tj. nejpozději do 31. ledna Z pohledu nových směrnic je třeba konstatovat, že současný zákon neobsahuje řadu institutů, jejichž zavedení tyto směrnice umožňují či předpokládají. Jedná se například o nový druh zadávacího řízení (soutěžní dialog), nebo o systematický příklon k elektronizaci celého systému zadávání. Zároveň je třeba reagovat na zkušenosti s aplikací zákona č. 40/2004 Sb. Zákon č. 40/2004 Sb. prošel, jak bylo uvedeno výše, komplikovaným legislativním procesem a obsahuje řadu ustanovení problematických z hlediska výkladu. Přes poměrně krátkou dobu jeho účinnosti lze konstatovat, že zadavatelé si na něj zvykají pomalu a v praxi jim jeho aplikace činí řadu problémů. Potřebné změny, jejichž provedení je nezbytné k usnadnění zadávání v České republice, se týkají systematiky (zpřehlednění zákona) i jednotlivých ustanovení zákona. Vzhledem k tomu, že novelizační zásah do stávajícího zákona by byl mimořádně velký (úpravy by se týkaly většiny jeho ustanovení), dospělo Ministerstvo pro místní rozvoj k závěru, že přes krátkou dobu účinnosti zákona č. 40/2004 Sb. je jediným legislativně správným řešením připravit návrh zcela nového zákona o veřejných zakázkách. Přestože obsahové úpravy práva veřejného zadávání v ČR nebudou v mnoha případech zásadní, zásahy se ve velké míře dotýkají většiny ustanovení zákona č. 40/2004 Sb. Úprava pouhou novelou zákona by tak byla mimořádně rozsáhlá a nepřehledná. 4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky Promítnutí nových směrnice ES, jejichž obsahem je mimo jiné stanovení práv a povinností zadavatelů i dodavatelů při zadávání veřejných zakázek, do právního řádu České republiky je možné provést pouze formou zákona. Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Navrhované věcné řešení předpokládá poměrně výrazný zásah do systematiky i věcného obsahu stávající právní úpravy. Proto se jako vhodnější forma jeví přijetí nového zákona, než pouhá novelizace zákona č. 40/2004 Sb.
6 Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy mezinárodními smlouvami, jimiž je ČR vázána Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je ČR vázána. Předmětné problematiky se týká Dohoda WTO o veřejných zakázkách (Government Procurement Agreement, GPA, dále jen Dohoda ). Dohoda vstoupila v platnost dne 1. ledna Jedná se o vícestrannou mezinárodní smlouvu uzavřenou mezi některými členskými státy (případně jejich uskupeními Evropská společenství) Světové obchodní organizace (WTO). Evropská společenství jsou jednou z 13 smluvních stran GPA. Dohoda zavazuje smluvní strany, aby při zadávání veřejných zakázek zajistily stejné zacházení dodavatelům z ostatních smluvních stran Dohody, jako poskytují dodavatelům domácím, a aby nečinily rozdíly mezi dodavateli z jednotlivých smluvních stran GPA. Vedle principu nediskriminace klade dále Dohoda důraz na zakotvení principu transparentnosti v národní legislativě upravující oblast veřejných zakázek. Přestože ČR není signatářem Dohody (jedná se výlučnou pravomoc ES), jsou závazky z této Dohody pro ČR závazné z titulu členství v EU. Závazky vyplývající z Dohody jsou v rámci právních aktů ES promítnuty do směrnic 2004/17/ES a 2004/18/ES. Promítnutím citovaných směrnic do navrhované vnitrostátní právní úpravy je zajištěno splnění smluvních závazků vyplývajících z Dohody. Další mezinárodní smlouvy, jimiž je Česká republika vázána, se na tuto oblast nevztahují. 6. Zhodnocení slučitelnosti s akty práva ES/EU Oblast upravená v předkládaném návrhu je právem ES/EU poměrně podrobně regulována. Na danou oblast se vztahují tyto akty práva ES/EU: směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, směrnice Komise 2001/78/ES ze dne 13. září 2001, kterou se mění příloha IV směrnice Rady 96/36/EHS, přílohy IV, V a VI směrnice Rady 93/37/EHS, přílohy III a IV směrnice Rady 92/50/EHS ve znění směrnice 97/52/ES, a přílohy XII až XV, XVII a XVIII směrnice Rady 93/38/EHS ve znění směrnice 98/4/ES, směrnice 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumných řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a veřejných zakázek na stavební práce, směrnice 92/13/EHS ze dne 25. února 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se použití předpisů Společenství o postupech při zadávání veřejných zakázek v oblasti vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací, nařízení Komise č. 2083/2005 ze dne 19. prosince 2006, kterým se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES a 2004/18/ES ohledně prahových hodnot používaných při postupech zadávání veřejných zakázek,
7 rozhodnutí Komise 2005/15/ES ze dne 7. ledna 2005 o prováděcích pravidlech k postupu stanovenému v článku 30 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/75/ES ze dne 16. listopadu 2005, kterou se opravuje směrnice 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, směrnice Komise 2005/51/ES ze dne 7. září 2005, kterou se mění příloha XX směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES a příloha VIII směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES o veřejných zakázkách. Vnitrostátní právní úprava musí obecně respektovat základní zásady vyplývající ze Smlouvy o založení Evropského společenství, zejména zásadu transparentnosti, nediskriminace, rovného zacházení a vzájemného uznávání, a to i pro ty vztahy, které nejsou právními akty ES přímo upraveny (například podlimitní zakázky). V návrhu zákona jsou plně promítnuty výše uvedené směrnice a další právní akty ES (s výjimkou koncesí, které budou upraveny samostatným zákonem). Oblasti veřejných zakázek se rovněž týká velké množství rozhodnutí Soudního dvora Evropských společenství, která byla při přípravě návrhu zákona vzata v úvahu. Navrhovaná právní úprava je proto plně v souladu s právem ES/EU. Lhůta, v níž je ČR povinna promítnout tyto směrnice do svého právního řádu, činí 21 měsíců a uplyne 31. ledna Do této doby je nezbytné, aby předkládaný návrh zákona o veřejných zakázkách nabyl účinnosti. 7. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na rozpočty a podnikatele, sociální dopady a dopady na životní prostředí Cílem nové právní úpravy je zjednodušení a vetší flexibilita postupů veřejného zadávání. Dosažení tohoto cíle s sebou přinese mimo jiné snížení administrativní a následně finanční zátěže zadavatelů. Navrhovaná právní úprava v tomto smyslu povede k úspoře veřejných prostředků zejména v souvislosti se zjednodušeným zadáváním podlimitních veřejných zakázek a v souvislosti s elektronizací procesu zadávání veřejných zakázek. Navrhovaná právní úprava zachovává stávající institucionální strukturu veřejného zadávání v České republice. Přijetím zákona proto nedojde ke zvýšení nákladů hrazených z veřejných zdrojů oproti stávajícímu stavu. Zvláštní pozornost je třeba věnovat nově zaváděným možnostem elektronického zadávání. Z pilotních projektů realizovaných v členských státech EU, které mají s těmito postupy zkušenosti a jsou v procesu elektronizace dále než Česká republika (například Německo), vyplývají úspory při aplikování nových metod zadávání za předpokladu, že by byly plně využity všechny prvky elektronického zadávání ve spojení se společným zadáváním a rámcovými dohodami (dále jen eprocurement ). Vytvoření a následná realizace koncepce eprocurementu však podle zahraničních zkušeností bude vyžadovat investice, jež je možné odhadnout řádově na stovky milionů Kč. Způsob financování bude záležet na zvoleném řešení zavedení eprocurementu. Může se jednat o realizaci prováděnou státem nebo realizaci, která bude ponechána na aktivitě soukromých subjektů (obdobně jako například u elektronických
8 tržišť). Ze zákona nevyplývá České republice žádná povinnost eprocurement zavádět. Zákon zde pouze otevírá prostor pro budoucí vývoj. Jedním z hlavních cílů směrnic upravujících zadávání veřejných zakázek je dosáhnout stavu, kdy bude uzavírání smluv veřejnými i odvětvovými zadavateli probíhat v konkurenčním prostředí. Souvisejícím cílem nových směrnic je dále dosáhnout větší transparentnosti při veřejném zadávání a tím výrazně přispět k boji proti korupci. Z těchto důvodů lze zákon považovat za jednoznačně pozitivní příspěvek ke kultivaci podnikatelského prostředí v České republice. Vzhledem k charakteru připravované právní úpravy se neočekávají žádné negativní dopady na podnikatelské subjekty v České republice. Naopak při širokém zavedení elektronických postupů v zadávání a přiblížení zadávacích postupů zvyklostem v jiných členských zemí EU lze očekávat širší přístup nejrůznějších podnikatelských subjektů k zakázkám v ČR, jakož i v rámci celé EU. Přijetí zákona nebude mít přímé sociální dopady, ani přímé dopady na životní prostředí. Nové směrnice však v návaznosti na rozhodovací praxi Soudního dvora Evropských společenství umožňují v mnohem větší míře než dosud zohlednit sociální a environmentální aspekty při zadávání veřejných zakázek. Proto lze předpokládat, že nová právní úprava bude mít alespoň nepřímý pozitivní vliv v těchto oblastech.
9 K 1 II. Zvláštní část Toto ustanovení vymezuje předmět a působnost zákona, které jsou vymezeny zejména v souvislosti s rozsahem působnosti evropských zadávacích směrnic s další nezbytnou právní regulací. Předmětem zákonné úpravy nejsou koncese, které budou vymezeny zvláštním právním předpisem. K 2 Zákon vymezuje tři kategorie zadavatelů, a to zadavatele veřejného, dotovaného a sektorového. Zákon při vymezení zadavatele, resp. jednotlivých dílčích kategorií, uvádí vždy pojem obecnější (nadřazený), který v sobě zahrnuje i organizační složky (útvary), které pod takový obecnější pojem samozřejmě spadají; tzn. např. u státu se tak již neuvádí, že veřejným zadavatelem jsou i jednotlivé organizační složky státu, stejně jako u obcí již není třeba zmiňovat, že veřejným zadavatelem dle písm. c) jsou rovněž městské části a městské obvody. Pokud jde o kategorii veřejného zadavatele, je obecně přípustné, aby za veřejného zadavatele se všemi zákonnými právy a povinnostmi byly považovány nejen osoby explicitně definované v zákoně, ale v případě České republiky i její organizační složky nebo v případě územně samosprávných celků, hlavního města Prahy či statutárních měst například jednotlivé městské obvody či městské části (jelikož tato možnost vyplývá z příslušných právních předpisů). Výslovně je pak za veřejného zadavatele považována příspěvková organizace, u níž funkci zřizovatele vykonává územní samosprávný celek. K terminologickému a věcnému posunu dochází u veřejného zadavatele tzv. jiné právnické osoby. Aby tato jiná právnická osoba byla považována za veřejného zadavatele, je nezbytné, aby při naplnění dalších zákonných podmínek uspokojovala potřeby veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu. Jakkoliv textace zákona u těchto jiných osob vychází z přesného překladu evropských zadávacích směrnic, je třeba při výkladu tohoto ustanovení přihlížet i k relevantní judikatuře Evropského soudního dvora (například Agorà Srl and Excelsior Snc di Pedrotti Bruna & C. v Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano and Ciftat Soc. coop. arl., C-223/99, Gemeente Arnhem and Gemeente Rheden v BFI Holding BV., C-360/96, nebo Evropská komise vs. Španělsko, C-283/2000). Podle této judikatury není rozhodující, zda příslušná osoba je osobou veřejného či soukromého práva. Stejně tak není rozhodující, zda část činnosti této osoby je uskutečňována za účelem výkonu jiných činností, které nesměřují k uspokojování potřeb veřejného zájmu. I v tomto případě je třeba považovat takovou osobu za veřejného zadavatele bez ohledu na objem činnosti, která je uskutečňována za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu a která nikoliv. V neposlední řadě je třeba přihlédnout v souladu s relevantní judikaturou ke skutečnosti, že uspokojování potřeb veřejného zájmu se nevztahuje (navzdory dikci evropské zadávací směrnice a českého zákona) pouze na ty činnosti, za jejichž účelem byla příslušná osoba zřízena či založena. Je třeba posuzovat rovněž aktuální pozici příslušné osoby, zda aktuálně uspokojuje v rámci některé ze svých činností potřeby veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, či nikoliv. Má-li příslušná potřeba průmyslovou či obchodní povahu je třeba zkoumat zejména z pohledu, zda osoba působí v hospodářské soutěži za standardních tržních podmínek; pokud tomu tak není, jedná se zpravidla o potřebu, která nemá průmyslovou či obchodní povahu. Za potřeby veřejného zájmu, které nemají průmyslovou či obchodní povahu je dále nutno
10 považovat ty potřeby, které z důvodů spojených s obecným zájmem se rozhodne stát uspokojovat sám nebo si nad jejich uspokojováním hodlá ponechat rozhodující vliv. Při posuzování existence předpokladu, že veřejný zadavatel (stát či jiná osoba naplňující definici veřejného zadavatele dle odstavce 2, popř. více takových osob) jmenuje či volí v takové osobě více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím či kontrolním orgánu, je třeba vždy vycházet z faktické možnosti veřejného zadavatele takové jmenování či volbu ovlivnit (například při zcizení majetkového podílu v takové osobě veřejný zadavatel fakticky ztrácí tuto možnost, bez ohledu na fakt, že veřejným zadavatelem původně jmenovaní či zvolení členové příslušných orgánů dle neomezené vůle nového vlastníka podílu zůstávají ve svých pozicích). Jako příklad veřejného zadavatele tzv. jiné právnické osoby je možné uvést Českou konsolidační agenturu, Českou národní banku, Český rozhlas, Českou televizi či Pozemkový fond České republiky; i v těchto případech je však vždy nutné přihlédnout k tomu, zda jsou naplněny všechny zákonné podmínky. Zákon nově zavádí pojem dotovaného zadavatele. Pojetí dotovaného zadavatele je však podstatně odlišné od jeho pojetí v zákoně č. 40/2004 Sb. Za dotovaného zadavatele je nově považována osoba při naplnění následujících podmínek: pokud zadává nadlimitní veřejnou zakázku, hrazenou z více než 50 % veřejným zadavatelem, a dále za předpokladu, že se jedná o zákonem definované veřejné zakázky na služby nebo veřejné zakázky na stavební práce. Do postavení dotovaného zadavatele se tak nemůže dostat osoba, která zadává veřejnou zakázku na dodávky. Rovněž vymezení stavebních prací a služeb, při jejichž zadávání se určitá osoba může dostat do postavení dotovaného zadavatele, je užší než dle 9 a 10; v případě služeb se pak jedná pouze o ty, které souvisejí se stavebními pracemi vymezenými v dotčeném odstavci. Pojmu dotovaného zadavatele nelze podřídit vztahy mezi dodavatelem, kterému byla veřejným zadavatelem zadána veřejná zakázka na stavební práce, a jeho subdodavatelem, vyjma případu, kdy je tímto dodavatelem osoba naplňující definici veřejného zadavatele (dodavatel je současně veřejným zadavatelem); takový dodavatel musí zadat subdodávku postupem dle tohoto zákona, jsou-li samozřejmě naplněny u této subdodávky předpoklady veřejné zakázky. K tomu, aby šlo o dotovaného zadavatele, musí obdržet dotaci či jinou formu nenávratných finančních prostředků od veřejného zadavatele; dotovaným zadavatelem tedy není osoba, která obdrží na určitou veřejnou zakázku půjčku či úvěr, byť by byl poskytnut veřejným zadavatelem. Dotovaný zadavatel postupuje při zadávání veřejné zakázky podle ustanovení platných pro veřejného zadavatele, a to i v případě, že by jinak naplnil definici jiné kategorie zadavatelů. Je-li tedy sektorovému zadavateli poskytnuta dotace na veřejnou zakázku (v příslušné zákonné výši podle odstavce 3), postupuje při zadávání této veřejné zakázky podle ustanovení zákona platných pro dotovaného zadavatele. Sektorovým zadavatelem je osoba, která vykonává některou z relevantních činností definovaných v 4 a která tuto činnost vykonává na základě zvláštního či výhradního práva ( 17), nebo pokud veřejný zadavatel uplatňuje nad touto osobou dominantní vliv (toto ustanovení směřuje mimo jiné i na státní podniky). Zákon stanoví dvě nevyvratitelné právní domněnky uplatňování dominantního vlivu, a to disponování většinou hlasovacích práv veřejným zadavatelem nad takovou osobou nebo jmenování či volbu více než poloviny členů v zákonem vymezených orgánech osoby veřejným zadavatelem. Za uplatňování
11 dominantního vlivu se tak budou považovat situace, pokud bude určitá osoba veřejným zadavatelem ovládána ve smyslu 66a obchodního zákoníku. Zákon nově stanoví pravidla pro řešení situace, kdy veřejný zadavatel naplňuje současně při zadávání určitých veřejných zakázek také definici zadavatele sektorového. Za předpokladu, že je veřejná zakázka zadávána veřejným zadavatelem v souvislosti s výkonem relevantní činnosti, postupuje veřejný zadavatel v takovém případě podle ustanovení platných pro sektorového zadavatele (jde-li tedy například o podlimitní veřejnou zakázku, není ji v tomto případě veřejný zadavatel povinen zadávat v zadávacím řízení podle zákona). Zákon připouští možnost sdružování zadavatelů za účelem zadávání veřejné zakázky, a to bez ohledu na kategorii zadavatele. Před zahájením zadávacího řízení je však třeba vždy určit, která osoba bude jednat jménem účastníků tohoto sdružení; toto určení je třeba provést ve smlouvě, kterou mezi sebou účastníci sdružení uzavřou. V případě, že jsou účastníky sdružení výhradně veřejní zadavatelé, postupují v zadávacím řízení dle ustanovení zákona platných pro veřejné zadavatele. V případě, že jsou účastníky sdružení výhradně sektoroví zadavatelé, postupují dle ustanovení zákona platných pro sektorové zadavatele. Jsou-li účastníky sdružení jak veřejní zadavatelé, tak i sektoroví zadavatelé, postupují dle ustanovení zákona platných pro veřejné zadavatele. Výjimkou je případ, kdy se sdruží sektorový zadavatel s veřejným zadavatelem, který zadává veřejnou zakázku v souvislosti s výkonem relevantní činnosti; v takovém případě se postupuje v zadávacím řízení dle ustanovení zákona platných pro sektorového zadavatele. Sdružení zadavatelů dle tohoto ustanovení je možné i v případě veřejné zakázky malého rozsahu. Zatímco v odstavci 8 je upraveno sdružení bez právní subjektivity ( 829 ObčZ), odstavec 9 upravuje určitá pravidla pro sdružení jak bez právní subjektivity, tak s právní subjektivitou ( 20f ObčZ). Zatímco odstavec 8 podchycuje případ, kdy se sdruží pouze zadavatelé, smyslem odstavce 9 je úprava případů, kdy se spojí (ať již do sdružení s právní subjektivitou, tak bez této subjektivity) alespoň jeden zadavatel s osobami odlišnými, nespadající pod pojem zadavatele. S ohledem na účast zadavatele ve sdružení, které by jinak režimu zákona nepodléhalo, postupuje sdružení při pořizování zboží, služeb či stavebních prací dle ustanovení zákona. Je-li alespoň jedním z účastníků či členů sdružení veřejný zadavatel, postupuje se dle ustanovení zákona platných pro veřejného zadavatele. Sdružení se považuje za jednoho zadavatele (pro stanovení, zda se jedná o nadlimitní veřejnou zakázku, podlimitní veřejnou zakázku či veřejnou zakázku malého rozsahu je tedy nutné sčítat předpokládané hodnoty jednotlivých dodávek, služeb či stavebních prací určených pro všechny sdružené zadavatele). K 3 Zákon zavádí nový institut centrálního zadavatele, který umožňuje zadavatelům pořizovat zboží, služby či stavební práce prostřednictvím centrálního zadavatele, aniž by sami museli podstupovat zadávací řízení. Centrálního zadavatele je třeba odlišovat od možnosti společného zadávání dle 2 odst. 8 či 9. Centrálním zadavatelem může být výhradně veřejný zadavatel, přičemž zákon dále neomezuje, která osoba centrálním zadavatelem bude; centrálním zadavatelem může být při naplnění zákonných podmínek jakákoliv osoba spadající pod zákonnou definici veřejného
12 zadavatele. Centralizované zadávání se může uskutečňovat na všech úrovních veřejné správy tedy od ústředních správních orgánů až po samosprávné celky (kraje, obce či městské části apod.). Zákon vymezuje dva základní druhy centralizovaného zadávání. V prvém případě pořizuje centrální zadavatel dodávky či služby, které následně přeprodává bez navýšení ceny zadavatelům. Tento postup není možné aplikovat u veřejných zakázek na stavební práce. Ve druhém případě podstupuje centrální zadavatel zadávací řízení na účet zadavatelů. To znamená, že zadavatelé centrálního zadavatele zmocní či jiným způsobem pověří k realizaci zadávacího řízení. V tomto případě je přípustné, aby centrální zadavatel pořizoval pro zadavatele zboží, služby i stavební práce. Zadavatelé, kteří pořizují zboží, služby či stavební práce prostřednictvím centrálního zadavatele sami nepodstupují zadávací řízení, ale toto zadávací řízení podstupuje centrální zadavatel místo nich. Odpovědnost za řádný průběh celého zadávacího řízení nese tedy centrální zadavatel. Zadavatelé uzavírají s centrálním zadavatelem před zahájením centralizovaného zadávání smlouvu, ve které upraví podmínky související s centralizovaným zadáváním. K 4 Relevantní činnost je vymezená v souladu s příslušnými ustanoveními evropské zadávací směrnice (2004/17/ES). V oblasti energetického hospodářství vychází zákonná úprava v plném rozsahu z evropské zadávací směrnice, nicméně je definována s ohledem na příslušné platné české právní předpisy. Je třeba zdůraznit, že za relevantní činnost se v sektorových oblastech považuje taková činnost, která slouží k uspokojování potřeb veřejnosti. Pokud je tedy relevantní činnost uskutečňována pouze ve vztahu ke koncernovým či jinak propojeným osobám (například v rámci tzv. integrovaného podnikatele dle zákona č. 458/2000 Sb., energetického zákona, ve znění pozdějších předpisů), popřípadě pro vlastní využití (neexistuje vztah dodavatel odběratel), není možno tuto činnost považovat za relevantní činnost. Za relevantní činnost se v odvětví plynárenství, teplárenství, elektroenergetiky a vodárenství považuje nejen provozování příslušné soustavy (sítě), ale rovněž její poskytování, tedy zejména vlastnictví příslušné sítě. Vlastník sítě, který obecně neprovozuje příslušnou soustavu, bude zadávat v režimu zákona pouze takové nadlimitní veřejné zakázky, v rámci kterých vynakládá finanční prostředky v souvislosti s touto sítí (například při její rekonstrukci). Za relevantní činnost v oblasti plynárenství je považováno rovněž provozování či poskytování podzemního zásobníku plynu, ačkoliv se v tomto případě nejedná o poskytování sítí; je však třeba vyjít z účelu úpravy ve směrnici. V oblasti vodárenství nutno vyjít ze zákona č. 274/2001 Sb. o vodovodech a kanalizacích, ve znění pozdějších předpisů, které definují vodovod a kanalizaci sloužící veřejné potřebě. Odvádění odpadních vod kanalizací sloužící veřejné potřebě se považuje za relevantní činnost pouze v případě, že příslušná osoba rovněž poskytuje či provozuje vodovod sloužící veřejné potřebě; totéž platí i pro čištění odpadních vod. Úprava vychází z faktického stavu, kdy některé vodovody sloužící veřejné potřebě jsou provozovány jejich vlastníkem, kdežto jiné nikoliv. V oblasti provozování veřejné autobusové dopravy se nadále nepovažuje za relevantní činnost taková činnost, která je na trhu plně vystavena konkurenci. V drážní dopravě se zákon týká
13 pouze činností, které jsou poskytovány veřejnosti (uspokojování veřejného zájmu); zákonná ustanovení se vztahují jak na vlastníka dráhy, tak i na provozovatele drážní dopravy. Pod režim zákona spadá nově rovněž poskytování poštovních služeb, a to jak poskytování vyhrazených poštovních služeb, tak i poskytování poštovních služeb, které nemohou být vyhrazeny podle příslušných předpisů práva Evropských společenství; spadají sem i jiné taxativně vyjmenované činnosti související s poskytováním poštovních služeb. K 5 Zákon ustanovením o souběhu činností vymezuje postup pro řešení situace, kdy není obecně zřejmé, zda se příslušná veřejná zakázka týká relevantní činnosti veřejného či sektorového zadavatele; v případě pochybností se vždy uplatní přísnější zákonný režim. Jakkoliv posouzení možného souběhu provádí před zahájením zadávacího řízení zadavatel, je třeba toto posouzení učinit na základě objektivních skutečností. K 6 Základní zásady zadávacího řízení uvedené v tomto ustanovení vychází ze zásad vyplývajících z práva Evropských společenství. Tyto zásady je proto třeba interpretovat tak, jak jsou vykládány v evropském právu, mimo jiné ve smyslu příslušných rozhodnutí Soudního dvora Evropských společenství. Zákon však neobsahuje taxativní výčet zásad; je třeba vždy přihlédnout i k jiným zásadám práva Evropských společenství, které jsou stanoveny zejména Smlouvou o založení Evropského společenství. Zásady jsou stanoveny s ohledem na působnost zákona. Je proto nutno je vztahovat nejen na zadávání veřejných zakázek, ale rovněž na soutěž o návrh. Veřejný a dotovaný zadavatel jsou povinni dodržovat zásady v plném rozsahu, bez ohledu na to, zda zadávají veřejné zakázky nadlimitní, podlimitní či veřejné zakázky malého rozsahu. Sektorový zadavatel je povinen se řídit zásadami pouze tehdy, zadává-li nadlimitní veřejné zakázky či aplikuje-li jiná zákonná ustanovení týkající se nadlimitních veřejných zakázek. Výjimkou v tomto ohledu je veřejný zadavatel, který vykonává rovněž některou z relevantních činností uvedenou v 4. Pro tohoto zadavatele platí zásady v obdobném rozsahu jako pro veřejného či dotovaného zadavatele. K 7 Veřejná zakázka je, obdobně jako ve stávajícím zákoně, definována jako zakázka, která se uskutečňuje mezi zadavatelem a dodavatelem či dodavateli za účelem poskytnutí dodávek či služeb nebo provedení stavebních prací. Veřejná zakázka je realizována na základě úplatné písemné smlouvy uzavřené mezi zadavatelem a dodavatelem či dodavateli. Zákon tak stanovuje obligatorně pro tyto smlouvy písemnou formu, i když tato povinnost z obecných právních předpisů jinak nevyplývá. Obvykle se jedná o smlouvu na peněžité plnění, není však vyloučeno i plnění nepeněžité (například směnná smlouva). O veřejnou zakázku nejde v případech, kdy sice zadavatel vydává peněžní prostředky, nicméně tyto peněžní prostředky nejsou vynakládány za určité protiplnění druhé smluvní strany. Těmito případy může být například poskytování dotací či darování bez protiplnění druhé strany. Zákon se nevztahuje na výběr projektů v rámci grantových schémat, přestože zákon neobsahuje žádnou výjimku v tomto směru, neboť v tomto případě není splněna definice
14 veřejné zakázky uvedená v 7 odst. 1 zákona. V případě grantových schémat sice například státní orgán (potencionální zadavatel) poskytuje příjemci (potencionálnímu dodavateli) finanční prostředky, avšak tento příjemce neposkytuje reciproční plnění státnímu orgánu, který mu peníze poskytl, nýbrž využívá tyto prostředky k plnění určitých funkcí ve veřejném zájmu, jejichž adresátem jsou třetí osoby. Je však třeba upozornit, že zatímco v případě stavebních prací a dodávek pravděpodobně nevznikají pochybnosti o tom, kdo je příjemcem plnění, je třeba v případě služeb pečlivě posoudit, zda je skutečně služba, pro kterou byly finanční prostředky použity, poskytována jiné osobě než zadavateli a tudíž se skutečně jedná o grantové schéma a nikoliv veřejnou zakázku. Je rovněž třeba, aby se nabývání zboží (věcí) uskutečnilo na základě smlouvy, tedy smluvním převodem či poskytnutím práva. Pokud by k nabytí mělo dojít přechodem či na základě jiného právního titulu (právní skutečnosti), nejde pojmově o veřejnou zakázku; z tohoto důvodu například nabytí věci v rámci veřejné dražby, kdy dochází k přechodu vlastnického práva, a nikoliv k převodu, nespadá pojmově pod veřejnou zakázku a tedy ani pod režim tohoto zákona. K tomu, aby mohlo jít o veřejnou zakázku musí být zadavatel tou stranou smlouvy, která vynakládá peněžité prostředky za poskytnuté dodávky, služby či stavební práce. Tímto je vyjádřen prvek úplatnosti v rámci písemné smlouvy mezi zúčastněnými smluvními stranami. Veřejné zakázky se obecně dělí na veřejné zakázky nadlimitní, podlimitní a nově rovněž na veřejné zakázky malého rozsahu. Veřejný či dotovaný zadavatel zadávají nadlimitní a podlimitní veřejné zakázky vždy v zadávacím řízení; úprava veřejných zakázek malého rozsahu je však ze zákona vyňata a jejich zadávání podléhá pouze základním zásadám uvedeným v 6. Sektorový zadavatel zadává v režimu zákona (v zadávacím řízení) výhradně nadlimitní veřejné zakázky (a to i v případě používání jednacího řízení bez uveřejnění nebo zadávání veřejných zakázek v rámci dynamického nákupního systému nebo na základě rámcové smlouvy). Podle svého předmětu se veřejné zakázky dělí na tři druhy veřejné zakázky na dodávky, veřejné zakázky na stavební práce a veřejné zakázky na služby. Zatímco veřejné zakázky na dodávky a stavební práce jsou definovány pozitivním výčtem, není tento přístup možný u veřejných zakázek na služby, které představují velmi rozsáhlou a rychle se rozvíjející oblast. Za veřejnou zakázku na služby je tak považována jakákoliv veřejná zakázka, kterou není možné podřadit pod definici veřejné zakázky na dodávky ani stavební práce. Tímto způsobem je zajištěno, že uvedené tři druhy veřejných zakázek pokrývají veškerá v úvahu přicházející plnění. Za službu tak může být pro účely zákona považováno i plnění, které by obecně za službu považováno nebylo. K 8 Z hlediska rozdělení veřejných zakázek dle jejich druhu je vedle evropského práva nutné přihlédnout rovněž k definici předmětu občanskoprávních vztahů, upravených v občanském zákoníku. Dodávkou podle zákona je pořízení věci v právním slova smyslu. Za věci se považují věci movité, věci nemovité a dle obecné právní teorie rovněž ovladatelné přírodní síly, které slouží potřebám lidí tedy energie; v posledním případě vychází právní teorie z definice věci upravené v dnes již zrušeném zákoně č. 101/1963 Sb., o právních vztazích v mezinárodním obchodním styku. Všechny tyto věci jsou považovány za dodávky ve smyslu zákona (byť pro zadávání veřejných zakázek na nabytí či nájem nemovitostí platí zákonná výjimka stanovená v 18).
15 Věci lze z právního hlediska rozlišovat podle různých kritérií; jedním z možných dělení je rozdělení na věci individuálně určené a hromadné. Za věc hromadnou se považuje soubor individuálně určených věcí nebo taková věc, o níž tak stanoví zákon (například podnik dle obchodního zákoníku). I když je podnik věcí, jeho nabývání či nájem v režimu zákona by až na výjimečné případy byly z hlediska aplikace zákona nevhodné a často i sporné. Z tohoto důvodu bylo nabývání či nájem podniku vyjmuto z působnosti zákona ( 18 odst. 1), kdy toto vyjmutí je v souladu s evropskými zadávacími směrnicemi; nutnost stanovení explicitní výjimky vyplývá z určitých odlišností definic dodávek v evropském právu a českém právu, jelikož nelze bez dalšího převzít přesné znění evropské zadávací směrnice, aniž by toto znění způsobovalo výkladové problémy. K 9 Definici veřejné zakázky na stavební práce je možno rozčlenit do dvou dílčích podskupin. První podskupinu veřejných zakázek na stavební práce tvoří veškeré stavební práce týkající se činností, které jsou výslovně specifikovány v příloze zákona, přičemž za veřejnou zakázku na stavební práce se bude považovat jak samostatné provedení takových stavebních prací, tak i projektová činnost, která je spjata s provedením těchto stavebních prací. V případě, že by tato projektová činnost byla od příslušných stavebních činností oddělena, nebylo by možné takovou činnost považovat za zakázku na stavební práce, ale jednalo by se o veřejnou zakázku na služby. Zadavatel je oprávněn na základě vlastního uvážení rozhodnout o tom, zda zadá projekt samostatně nebo společně s následnou realizací stavebních činností, přičemž by měl zohlednit zejména ekonomické aspekty jednotlivých způsobů zadávání. Na druhou stranu však zadavatel musí v zadávacích podmínkách vymezit určité standardy, resp. požadavky na výkon nebo funkci tak, aby v případě, že je předmětem zadávacího řízení jak zpracování projektové dokumentace (tedy projektová činnost), tak i realizace stavebních prací na ni navazujících, byly podány porovnatelné nabídky. Za veřejnou zakázku na stavební práce se považuje i taková zakázka, kdy předmětem smlouvy uzavřené mezi zadavatelem a dodavatelem bude soubor závazků, které budou obsahovat stavební, popřípadě též stavebně inženýrské činnosti (nemusí jít tedy pouze o činnosti výslovně citované v příloze zákona), směřujících ke zhotovení stavby. Je však nezbytné, aby stavba byla schopna plnit jako celek samostatnou technickou či ekonomickou funkci. Provedení stavební činnosti je nutno považovat za komplexní plnění poskytované zadavateli ze strany dodavatele. Vzhledem ke komplexnosti a případné složitosti předmětu plnění veřejných zakázek na stavební práce je nezbytné podřadit pod tyto zakázky též nezbytné dodávky a služby, které jsou spjaty s provedením stavebních prací. Za veřejnou zakázku na stavební práce je nutno považovat též takové zakázky, kdy zadavatel svěří veškerou činnost související s realizací stavební zakázky třetí osobě. Tato osoba obstarává pro zadavatele veškeré činnosti související s provedením stavebních prací. Tento způsob zadávání veřejných zakázek je tudíž nutno považovat též za veřejnou zakázku na stavební práce, nikoliv za veřejnou zakázku na služby. K 10 Veřejná zakázka na služby je v pojetí zákona vymezena negativně veškeré veřejné zakázky, které nenaplní definici veřejných zakázek na dodávky či stavební práce, jsou považovány za veřejné zakázky na služby.
16 Zákon upravuje tzv. princip těžiště, kdy za veřejné zakázky na služby jsou považovány též veřejné zakázky obsahující dodávky, avšak kdy předpokládaná hodnota poskytovaných služeb je vyšší než předpokládaná hodnota příslušné dodávky. Pokud jsou určité stavební práce poskytovány v souvislosti s konkrétními službami, bude se jednat o veřejnou zakázku na služby, pokud tyto stavební práce nejsou základním účelem veřejné zakázky, pro který je veřejná zakázka zadávána, ale jejich provedení je nezbytné ke splnění veřejné zakázky na služby. S ohledem na rozdílné povinnosti vyplývající z evropských zadávacích směrnic jsou jednotlivé služby vymezeny v příloze zákona. V příloze č. 1 jsou uvedeny tzv. prioritní služby, jejichž uveřejnění a plnění jiných povinnosti je nezbytné na komunitární úrovni, zatímco služby uvedené v příloze č. 2 se oznamují pouze v rámci České republiky bez ohledu na jejich předpokládanou hodnotu. V případě, že určitá veřejná zakázka je kombinací služeb uvedených v obou přílohách, stanoví se kategorie služeb podle předpokládané hodnoty jednotlivých služeb, jejichž výše převládá. V souladu s pojetím evropského práva je třeba za veřejnou zakázku na služby považovat i veřejnou zakázku zadávanou za účelem nabytí licenčního oprávnění. K 11 Zákon o veřejných zakázkách definuje pojem rámcových smluv. Pro zjednodušení zákonné úpravy byla přijata zásada v tom smyslu, že používá-li zákon pojem veřejná zakázka, vztahuje se příslušné ustanovení i na rámcovou smlouvu, pokud není výslovně uvedeno jinak. K uzavření rámcových smluv jsou oprávněni všichni zadavatelé (všechny 3 kategorie zadavatelů) vymezení zákonem. Rámcovou smlouvou se přitom rozumí úplatná smlouva uzavřená mezi jedním či více zadavateli (sdružení) a na druhé straně jedním či více dodavateli, přičemž doba trvání takovéto smlouvy musí být omezena na dobu určitou. V případě veřejného zadavatele nesmí doba trvání rámcové smlouvy v zásadě přesahovat čtyři roky ( 89 odst. 5). Předmětem rámcové smlouvy je úprava více či méně konkretizovaných podmínek týkajících se následného zadávání budoucích jednotlivých veřejných zakázek za dobu trvání rámcové smlouvy. Rámcová smlouva by tak měla vymezovat vždy určitý druh a kategorii zboží, služeb či stavebních prací, které budou v průběhu příslušného časového období v jejím rámci zadávány. Zákon za rámcovou smlouvu rovněž považuje smlouvu, která byla uzavřena v souladu s evropskými zadávacími směrnicemi ve prospěch sektorového zadavatele dle 2 odst. 6 osobou, která je k sektorovému zadavateli přidružena ( 17 písm. h), pokud je tato přidružená osoba dle národního právního řádu v zemi, v níž se nachází její sídlo či místo podnikání, rovněž sektorovým zadavatelem. K 12 Pro určení, zda se jedná v konkrétním případě o nadlimitní či podlimitní veřejnou zakázku nebo veřejnou zakázku malého rozsahu, je zadavatel povinen stanovit předpokládanou hodnotu veřejné zakázky s ohledem na finanční limity uvedené v tomto ustanovení. Finanční limity pro rozlišení nadlimitních a podlimitních veřejných zakázek odpovídají finančním limitům (a jejich přepočtům na národní měny členských států, které nejsou členy eurozóny) stanoveným v právních předpisech Evropských společenství (po zaokrouhlení dolů na tisíce). V nových evropských zadávacích směrnicích již nejsou uváděny finanční limity ve zvláštních právech čerpání (měnové jednotce Mezinárodního měnového fondu), které odpovídají finančním limitům, k jejichž dodržování se Evropské společenství zavázalo
17 v rámci svých mezinárodně právních závazků, nýbrž v jejich přepočtu na eura. V důsledku této skutečnosti je však nutné finanční limity vyjádřené v eurech přizpůsobovat v závislosti na změnách směnného kurzu eura a zvláštních práv čerpání. Článek 78 směrnice 2004/18/ES (a článek 69 směrnice 2004/17/ES) stanoví, že Evropská komise ověří finanční limity každé dva roky po nabytí účinnosti směrnice a v případě potřeby je upraví. Takto upravené finanční limity budou uveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie vždy na počátku měsíce listopadu, který bezprostředně předchází 1. lednu roku, od kterého budou nové finanční limity platit. V návaznosti na tuto změnu na úrovni Evropské unie budou muset být nové finanční částky vždy promítnuty novelou do zákona. Odkaz na předpisy Evropského společenství není vzhledem k jejich legislativně-technickému pojetí v zásadě možný. Nové finanční limity jsou sice stanoveny nařízením Evropské komise, to je však pojato jako novela ustanovení směrnic a nemá tedy charakter přímo použitelného předpisu. Zákon opouští koncepci předchozího zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách a považuje za veřejnou zakázku jakékoliv úplatné zakázky bez ohledu na výši jejich předpokládané hodnoty. Veřejné zakázky na dodávky nebo služby, jejichž předpokládaná hodnota nedosahuje 2 mil. Kč, a veřejné zakázky na stavební práce, jejichž předpokládaná hodnota nedosahuje 6 mil. Kč, se označují jako veřejné zakázky malého rozsahu. Přestože se evropské zadávací směrnice vztahují jen na nadlimitní veřejné zakázky, musí být na základě rozhodovací praxe Soudního dvora Evropských společenství rovněž v případě veřejných zakázek, jejichž předpokládaná hodnota nedosahuje limitů stanovených směrnicemi, zachovány minimálně základní zásady vyplývající ze Smlouvy o založení ES, které jsou vyjádřeny v 6 zákona (viz rovněž bod 2 preambule směrnice 2004/18/ES). Je na uvážení členských států, jak dodržování těchto zásad zajistí. Z důvodů právní jistoty a rovněž z důvodu poměrně vysoké hodnoty finančních limitů stanovených směrnicemi, jsou i pro zadávání podlimitních zakázek nad národní limit 2 mil. Kč (pro dodávky a služby), resp. 6 mil. Kč (pro stavební práce) stanoveny obdobné postupy, a to ve zjednodušeném rozsahu. Obdobnou úpravu obsahují příslušné právní předpisy většiny starých i nových členských států EU (jedná se například o Rakousko, Německo, Švédsko, Francii, Španělsko, Slovensko, Polsko, Maďarsko, Slovinsko nebo Litvu). Pro veřejné zakázky s předpokládanou hodnotou pod 2 mil. Kč (pro dodávky a služby), resp. 6 mil. Kč (pro stavební práce) pak zákonem nejsou stanoveny žádné závazné postupy; zákon zde pro veřejného zadavatele pouze odkazuje na dodržení obecných zásad uvedených v 6. K 13 až 16 Každý zadavatel je povinen před pořizováním zboží, služeb či stavebních prací stanovit předpokládanou hodnotu tohoto zboží, služeb či stavebních prací. Tuto předpokládanou hodnotu je povinen stanovit v souladu s ustanovením 13 až 16 zákona. 13 obsahuje obecná ustanovení o stanovení předpokládané hodnoty a je generálním ustanovením pro 14 až 16. Na základě stanovené předpokládané hodnoty zakázky postupuje zadavatel dle ustanovení platných pro zadávání nadlimitních či podlimitních veřejných zakázek, popřípadě mimo režim zákona (viz výjimky dle 18 a 19). Předpokládanou hodnotu je zadavatel povinen určit na základě údajů a informací o zakázkách stejného či podobného charakteru. Pokud není tato informace k dispozici, stanoví se předpokládaná hodnota na základě průzkumu trhu a v případě, že ani tento způsob neumožňuje předpokládanou hodnotu stanovit, je zadavatel povinen stanovit předpokládanou hodnotu jiným vhodným způsobem.
18 Při stanovení předpokládané hodnoty se zásadně vychází z předpokládané výše peněžitého závazku bez daně z přidané hodnoty. Při určování předpokládané hodnoty veřejné zakázky je zadavatel povinen vždy sám stanovit, co je předmětem veřejné zakázky. Tato úvaha je nezbytná zejména s ohledem na vymezení, zda se jedná v určitých případech o jedinou veřejnou zakázku či několik samostatných veřejných zakázek; k tomu je stanoveno pravidlo sčítání předpokládaných hodnot veřejných zakázek na stejné a spolu související dodávky či služby, které je založeno na prvku předvídatelnosti zadavatele o budoucím pořízení zboží či služeb. Při sčítání předpokládaných hodnot veřejných zakázek na dodávky je též třeba přihlédnout k zásadám, na nichž je zákon založen, a to zejména k zásadě účelného, hospodárného a efektivního vynakládání peněžních prostředků; s ohledem na tuto skutečnost bylo do zákona vloženo ustanovení, které vyjímá z povinnosti sčítání některé specifické komodity (dodávky), u nichž je neúčelné a neekonomické je pořizovat zejména ve větším množství a bez ohledu na aktuální potřebu zadavatele (prokázání těchto skutečností bude vždy na zadavateli). Vždy je třeba zvažovat věcnou a časovou souvislost pořizování zboží (pod uvedené ustanovení je možné podřadit například nákup potravin, léků, letenek, pohonných hmot apod.). Má-li být uzavřena smlouva na poskytnutí dodávek či služeb na dobu určitou, stanoví se předpokládaná hodnota veřejné zakázky na dodávky, služby či stavební práce s ohledem na peněžitý závazek, který vznikne zadavateli za celou dobu trvání této smlouvy. V případě smlouvy na poskytnutí dodávek či služeb na dobu neurčitou či na dobu, jejíž trvání nelze přesně vymezit, je obecně stanoveno pravidlo určení předpokládané hodnoty za dobu čtyř let. K výše uvedeným základním způsobům jsou rovněž přiřazeny zvláštní alternativní způsoby určení předpokládané hodnoty, pokud se jedná o veřejnou zakázku s trvajícím či opakujícím se plněním (na základě tohoto ustanovení se spočítá nejprve základ pro výpočet předpokládané hodnoty, která je následně stanovena (násobena) s ohledem na předpokládanou dobu trvání smlouvy). Specifické ustanovení se týká stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky na stavební práce. Do předpokládané hodnoty se v tomto případě započítává i předpokládaná hodnota dodávek, které jsou nezbytné (nikoliv jakékoliv) k realizaci předmětu veřejné zakázky na stavební práce. U sektorového zadavatele se do předpokládané hodnoty veřejné zakázky na stavební práce započítá rovněž předpokládaná hodnota služeb, které jsou nezbytné (nikoliv tedy jakékoliv) k realizaci předmětu veřejné zakázky na stavební práce. Jinak platí, že se předpokládaná hodnota veřejné zakázky na stavební práce stanoví podle pravidel uvedených v 13. K 17 Pro zjednodušení a přehlednost zákona jsou definovány některé základní pojmy, které se v zákoně opakovaně vyskytují. Tyto pojmy je třeba v dalších ustanoveních zákona třeba vždy vykládat v souvislosti s ustanovením tohoto paragrafu. Definované pojmy vycházejí jak z platné úpravy evropských zadávacích směrnic, tak i z nutnosti upravit tyto pojmy v zákoně pro vyšší přehlednost. Definice přidružené osoby je koncipována na základě ovládacích vztahů podle 66a obchodního zákoníku. Za přidružené se tak považují veškeré osoby, které jsou ve vztahu k zadavateli ovládající či ovládanou osobou, případně jsou společně se zadavatelem jinou osobou ovládány. Tato koncepce odpovídá požadavkům směrnice č. 2004/17/ES, která poměr přidružení definuje s odkazem na směrnici 83/349/ES, o konsolidovaném účetnictví, nebo odkazem na dominantní vliv pro subjekty této směrnici nepodléhající. V obou případech může
19 poměr mezi přidruženými osobami vyplývat zejména z vlastnických vztahů, finanční účasti či jiných pravidel existujících mezi těmito osobami na smluvním základě. Evropské směrnice stanoví rovněž shodné vyvratitelné domněnky pro existenci vztahu přidružení jako obchodní zákoník tj. většina na základním kapitálu, případně většina hlasovacích práv na základě dohody s jinou osobou nebo schopnost prosadit personální změny ve statutárním či dozorčím orgánu. Definice subdodavatele je pro další výklad ustanovení zákona stěžejní zejména ve vztahu k ustanovením týkajícím se kvalifikace dodavatele. Za subdodavatele je považována nejen osoba, která fakticky provádí určitou činnost (poskytuje část plnění místo dodavatele), ale rovněž osoba, která poskytuje dodavateli pro plnění veřejné zakázky určité věci (například výrobní zdroje) či práva (například licenční oprávnění). Zákon rovněž rozlišuje mezi pojmy zadávání veřejné zakázky a zadání veřejné zakázky. Zadávání vyjadřuje proces jde o postup zadavatele v zadávacím řízení upravený zákonem. Zadáním se rozumí ukončení zadávání, jež spočívá ve výběru nejvhodnější nabídky a následném uzavření smlouvy. Rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky není akceptací návrhu na uzavření, ale pouze specifickým úkonem v kontraktačním procesu, kterým zadavatel rozhoduje o tom, s kterým z uchazečů uzavře smlouvu. Akceptací návrhu je až vlastní uzavření smlouvy. V definici zvláštního či výhradního práva je rovněž třeba přihlížet k judikatuře Soudního dvora Evropských společenství (například The Queen v Secretary of State for Trade and Industry, ex parte British Telecommunications plc., C-302/94), ze kterého vychází ustanovení evropské zadávací směrnice, které bylo transponováno do českého právního prostředí. Za zvláštní či výhradní právo již nadále může být považováno pouze takové právo, které při splnění dalších podmínek podstatným způsobem ovlivňuje možnost jiných osob vykonávat příslušnou relevantní činnost ( 4), přičemž je třeba vzít v úvahu jak právní tak i faktické faktory výkonu příslušné činnosti. K 18 Zákon přináší oproti stávající zákonné úpravě některá zpřesnění ustanovení týkající se výjimek z povinnosti aplikace zákona, které jsou (až na výjimky vyplývající z podstaty) společné pro všechny kategorie zadavatelů. Některá ustanovení jsou shodná se stávající zákonnou úpravou, popřípadě došlo k jejich terminologickému upřesnění. V oblasti výroby a nákupu zbraní je zřejmé, že tuto zákonnou výjimku je možno vztáhnout pouze na zadavatele z vojenské oblasti, nikoliv na policejní složky. Z důvodu zajištění právní jistoty zadavatelů při aplikaci této výjimky je Ministerstvo obrany zmocněno stanovit seznam vojenského materiálu, na který se tato výjimka vztahuje, vyhláškou. Tento seznam musí vycházet z vymezení vojenského materiálu v právu Evropských společenství. Pod režim zákona dále nespadají jakékoliv operace zadavatele související s vydáváním či převodem cenných papírů či jiných finančních nástrojů (derivátů atp.), stejně jako jiné operace prováděné za účelem získání peněžních prostředků či kapitálu; nejde však o veškeré operace související se získáváním peněžních prostředků či kapitálu na získávání úvěru či půjček s úroky se ustanovení zákona vztahují. V případě České národní banky nespadají pod režim zákona pouze takové služby, které jsou poskytovány Českou národní bankou při výkonu její působnosti dle příslušných právních předpisů.
20 Jelikož se v praxi jevilo značně nevhodné podřizovat režimu zákona nabývání nebo nájem nemovitostí, bytů či nebytových prostor je v tomto ohledu v souladu s evropskými zadávacími směrnicemi učiněna výjimka. Výjimka se vztahuje rovněž na finanční služby související s nabytím nebo nájmem nemovitosti, bytů či nebytových prostor; to však neznamená, že by režimu zákona nebylo podřízeno například uzavírání úvěrových či leasingových smluv zadavatelem, pokud souvisejí s nabytím či nájmem nemovitostí, bytů či nebytových prostor. Režimu zákona nejsou podřízeny ani veřejné zakázky směřující k nabytí, přípravě nebo výrobě programového obsahu pro rozhlasové nebo televizní společnosti. Pojem rozhlasové a televizní společnosti je širší, než pojem provozovatele s licencí nebo provozovatele ze zákona v zákoně o rozhlasovém a televizním vysílání. Do výjimek z působnosti zákona bylo rovněž transponováno rozhodnutí Soudního dvora Evropských společenství ve věci Teckal Srl. v. Comune di Viano a Azienda Gas Acqua Consorziale AGAC) di Reggio Emillia, C-107/98, stejně jako i na něj navazující rozhodnutí Soudního dvora Evropských společenství ve věci Stadt Halle a RPL Lochau v. TREA Leuna, C-26/03. Výjimka umožňuje uzavírat smlouvy mimo režim zákona, pokud jsou příslušné dodávky, služby či stavební práce poskytovány veřejnému zadavateli osobou, která vykonává převážnou část své činnosti ve prospěch veřejného zadavatele (obecně se v evropském pojetí považuje za převážnou činnost dosahující kolem 80 % obratu osoby), ve které má veřejný zadavatel tzv. výlučná majetková práva; zákon vymezuje legální definici výlučných majetkových práv. Tato výjimka bude nejčastěji dopadat na zadavatele, kteří zřídili či založili k poskytování určitých činností příspěvkové organizace, státní podniky či obchodní společnosti. Jelikož pojem podnik je oproti obecnému pojetí evropského práva definován v českém právním prostředí jako věc hromadná a spadal by jinak pod veřejnou zakázku na dodávku, bylo nutno učinit zákonnou výjimku i pro nabytí či nájem podniku zadavatelem. Zákon stanoví rovněž některé výjimky z povinnosti zadávat podlimitní veřejné zakázky, které jsou definovány z hlediska věcného či z hlediska osobního. Jako specifickou výjimku lze charakterizovat vyloučení veřejných zakázek malého rozsahu z působnosti zákona. V tomto případě, byť se jedná o veřejné zakázky, nejsou tyto veřejné zakázky zadávány v režimu zákona; zákon zde pouze ukládá veřejnému zadavateli povinnost dodržení základních zásad uvedených v 6. K 19 Na sektorového zadavatele se vztahují pouze ustanovení zákona týkající se nadlimitních veřejných zakázek. Výjimka z povinnosti zadávat některé nadlimitní veřejné zakázky dle tohoto ustanovení se týká pouze sektorového zadavatele. Sektorový zadavatel zejména nepostupuje podle zákona v případě, že je veřejná zakázka zadávána za jiným účelem, než je výkon tzv. relevantní činnosti definované v 4; pro určení, za jakým účelem je zakázka zadávána, je třeba u smíšených veřejných zakázek vycházet rovněž z 5 zákona. Sektorový zadavatel rovněž nepostupuje podle zákona v případě, že pořizuje zboží nebo jej najímá za účelem dalšího prodeje či nájmu za předpokladu, že k tomuto nájmu či prodeji jsou oprávněny za stejných podmínek i jiné osoby. Ostatní výjimky platné pro sektorové zadavatele jsou shodné s výjimkami upravenými ve stávajícím zákoně. Sektorový zadavatel není povinen postupovat podle zákona rovněž v případě, zadává-li veřejné zakázky výhradně přidružené osobě. Totéž platí v případech, kdy veřejnou zakázku

References: zákona č. 40
 zákona č. 521
 zákona č. 60
 zákona č. 40
 zákona č. 40
 zákona č. 40
 zákona č. 40
 zákona č. 40
 zákona č. 40
 zákona č. 40
 zákona č. 40
 zákona č. 458
 zákona č. 274
 zákona č. 40