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Timestamp: 2018-07-20 04:24:26+00:00

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TNr. 23: U-Bahn-Förderung; Prüfverfahren erst nach über 20 Jahren abgeschlossen - Bayerischer Oberster Rechnungshof
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Eine Regierung hat erst zwanzig Jahre nach Inbetriebnahme einer U-Bahn-Linie das Prüfverfahren abgeschlossen. Sie hat die Zuwei­sung von Fördermitteln von 50 Mio. € endgültig als richtig bestä­tigt, ohne dies begründen zu können. Sie hat ihre Prüfungspflich­ten in erheblichem Umfang verletzt.
Der ORH und das Staatliche Rechnungsprüfungsamt Ansbach haben 2009/2010 die zweckentsprechende Mittelverwendung für den Bau eines Teilabschnitts einer U-Bahn- Linie geprüft.
23.1 Ausgangslage
Eine Regierung gewährte Fördermittel von 37,3 Mio. € aus dem GVFG[1] und 12,4 Mio. € aus dem FAG[2] für den Bau des Teilabschnitts einer U-Bahn-Linie mit Gesamtkosten von 68,8 Mio. €. Die zuwendungsfähigen Kosten betrugen 62,1 Mio. €.
Mit dem Zuwendungsbescheid[3] wird der Zuwendungsempfänger verpflichtet, Bau­rechnungen zum Nachweis einer zweckentsprechenden Mittelverwendung zu führen. Diese bestehen u. a. aus dem Bauausgabebuch, den Rechnungsbelegen und den Abrechnungsunterlagen zu den Schlussrechnungen (Verdingungs‑, Vertrags‑, Aus­führungs- und Berechnungsunterlagen für die Kostenansätze wie Aufmaßblätter, Massenberechnungen, Abrechnungszeichnungen usw.).
Die Verwaltung hat anhand der Baurechnungen stichprobenweise die zweckentspre­chende Mittelverwendung zu prüfen.[4] Bei allen geförderten U-Bahn-Baumaßnahmen erfolgt dies mit dem Horizontalen Verwendungsnachweis (HVN).
Die Regierung fasst dabei die Zuwendungen jeweils für alle Einzelmaßnahmen eines Jahres zusammen und zahlt pauschal aus. Im HVN werden dementsprechend die Kosten aller Einzelmaßnahmen über mehrere Jahre zusammengefasst und gemein­sam geprüft. Ein solches Verfahren wird seit den großen parallel durchgeführten U‑Bahn-Baumaßnahmen praktiziert, um Über- und Unterzahlungen bei den einzelnen Maßnahmen auszugleichen.
23.2 Feststellungen des ORH
23.2.1 Fehlende Unterlagen und Nachweise
Seit der Anforderung des ORH vom 03.11.2009 konnte die Regierung die Unterlagen und Nachweise des Zuwendungsempfängers nicht vorlegen, die für die Prüfung der Maßnahme notwendig waren. Sie konnte nicht plausibel darlegen, auf welcher Basis der Schlussbescheid 2008 erlassen wurde.
Es konnte auch nicht geklärt werden, ob diese Unterlagen zum Zeitpunkt der Verwen­dungsnachweisprüfung 2004 bis 2008 vorhanden waren. Dies gilt insbesondere für den Zuwendungsbescheid für die GVFG-Mittel (37,3 Mio. €).
23.2.2 Unzulässige Prüfungsbeschränkung
Die Regierung prüfte keinen Vorgang, der bereits durch Beauftragte des Zuwendungs­empfängers (Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, Revisionsamt) geprüft worden war.[5]
23.2.3 Lange Verfahrensdauer
Die Regierung schloss erst 20 Jahre nach Ende der Maßnahme die Verwaltungs­prüfung ab.
Sie prüfte die Zwischenverwendungsnachweise "horizontal" für die Zeiträume von 1983 bis 1984, von 1985 bis 1987, von 1988 bis 1992 und von 1993 bis 1997 für ins­gesamt 18 U-Bahn-Maßnahmen. Nach Vorlage des endgültigen Verwendungsnach­weises 1995 für die gegenständliche Maßnahme und des HVN von 2004 schloss sie die Förderung für das gesamte Vorhaben mit Schlussbescheid vom 21.08.2008 ab.
Zwischen der Zustimmung zum vorzeitigen Baubeginn vom 30.09.1982 und der Vor­lage des endgültigen Verwendungsnachweises vom 17.10.1995 vergingen 13 Jahre, bis zum abschließenden Schlussbescheid 26 Jahre. Zwischen der Inbetriebnahme und dem abschließenden Schlussbescheid lagen 20 Jahre.
Die tatsächliche Bauzeit betrug demgegenüber nur 5 Jahre (1983 bis 1988).
23.3 Würdigung und Forderung des ORH
Die Regierung hat ihre Pflichten als Bewilligungsbehörde in erheblichem Maße ver­letzt. Sie hätte unverzüglich nach Eingang des Verwendungsnachweises stichpro­benweise u. a. prüfen müssen, ob der Verwendungsnachweis den Anforderungen des Zuwendungsbescheides entspricht. Sie hätte auch prüfen müssen, ob Anhalts­punkte für Erstattungsansprüche gegeben waren.[6]
Es sind keine sachlichen Gründe erkennbar, weshalb die Regierung beim System des HVN geblieben ist und das Zuwendungsverfahren nicht zügig auf der Grund­lage des vorläufigen Verwendungsnachweises vom 01.04.1992 und des endgültigen Verwendungsnachweises aus dem Jahr 1995, sondern erst mit Schlussbescheid vom 21.08.2008 abgeschlossen hat.
Die lange Dauer des Förderverfahrens ist auch durch das System des HVN verursacht.
23.3.1 Fehlende Unterlagen und Nachweise
Der ORH fordert:
Für einen lückenlosen Nachweis beim Einsatz staatlicher Mittel zu sorgen und ggf. förderrechtliche Konsequenzen zu ziehen.
Zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Verwendungsnachweisführung entspre­chende konkrete Auflagen in die Zuwendungsbescheide aufzunehmen. Dies gilt ins­besondere auch für Aufbewahrungs- und Nachweispflichten bis zur Rechnungsprü­fung. Die Regierung hat die Einhaltung dieser Auflagen zu überwachen. Nur so kann der ORH sein Prüfungsrecht nach Art. 88 ff. BayHO uneingeschränkt wahr­nehmen.
Zusammenfassend fordert der ORH deshalb erneut,[7] die Prüfung der Verwendungs­nachweise bei Projekten mit hohen Kosten zu intensivieren und qualifizierte Stich­proben durchzuführen.
23.3.2 Unzulässige Prüfungsbeschränkung
Prüfungen durch Beauftragte des Zuwendungsempfängers haben nicht das gleiche Ziel. Der Ausschluss einer zuwendungsrechtlichen Prüfung aus nicht sachgerechten Gründen steht im Widerspruch zur Prüfungspflicht der Regierung.
Der ORH fordert, die zweckentsprechende Mittelverwendung durch eigene Prüfungen sicherzustellen.[8]
23.3.3 Lange Verfahrensdauer
Der ORH fordert, die Prüfmethodik vom HVN-Verfahren auf die sonst übliche Verfah­rensmethode ("Vertikale Prüfung" der Einzelmaßnahmen) umzustellen und die För­derverfahren zeitnah abzuschließen.
So kann der ORH die Verwaltung aktuell prüfen, sein Prüfungsrecht nach Art. 88 ff. BayHO uneingeschränkt ausüben und ggf. dem Landtag berichten. Darüber hinaus kann die Verwaltung Prüfungsfeststellungen so stärker bei neuen Förderverfahren berücksichtigen.
23.4 Stellungnahme der Verwaltung
Dem Wirtschaftsministerium ist nicht bekannt, warum die Regierung die vorliegenden Unterlagen nur unvollständig geprüft habe. Es könne nicht mehr verlässlich recher­chiert werden, ob zum Zeitpunkt der Prüfung durch die Regierung entsprechende Unterlagen vorgelegen hätten.
Die Verwaltung werde der Aufforderung des ORH, für einen lückenlosen Nachweis beim Einsatz staatlicher Mittel zu sorgen, künftig Rechnung tragen. Darüber hinaus werde in Zukunft in den Bescheiden dezidiert auf die Aufbewahrungspflicht nach ANBest-K hingewiesen.
Das Wirtschaftsministerium sichert zu, bei noch nicht abgeschlossenen Verwendungs­nachweisen die einschlägigen haushaltsrechtlichen Vorschriften vollumfänglich zu be­achten und die Ergebnisse von Prüfeinrichtungen des Zuwendungsempfängers nicht ungeprüft zu übernehmen.
Die gegenständliche Maßnahme habe erst mit Vorlage des HVN aus dem Jahr 2004 endgültig abgeschlossen werden können. Daher habe die Regierung ihre Pflichten als Bewilligungsbehörde nicht verletzt.
Die durchschnittliche Dauer der Prüfung von Verwendungsnachweisen bei U‑Bahn-Maßnahmen betrage von Beginn des jeweils zu betrachtenden HVN-Zeitraumes bis zur abschließenden Prüfung durch die Regierung vor 1990 im Schnitt 16 Jahre, ab den 1990er Jahren etwa 8 bis 10 Jahre. Dies sei dem Verfahren des HVN, dem im­mensen Arbeitsaufwand sowie der Maßnahmenfülle und der für eine raschere Bear­beitung unzureichenden Personalausstattung geschuldet.
Das Wirtschaftsministerium sichert zu, der Forderung des ORH nachzukommen, För­dervorhaben entsprechend der haushaltsrechtlichen Vorschriften zeitnah abzuschlie­ßen. Künftig werde deswegen auf noch ausstehende und noch nicht abschließend geprüfte Verwendungsnachweise das Verfahren des HVN nicht mehr angewandt.
23.5 Zusammenfassende Würdigung des ORH
Der ORH hält es nach wie vor für erforderlich, dass eine zügige Abwicklung bei gro­ßen Fördermaßnahmen sichergestellt wird. Das System des HVN ist nicht mehr zeitgemäß und verzögert den Abschluss des Förderverfahrens erheblich. Die über­lange Dauer des Prüfverfahrens kann zu einem Verlust von Ansprüchen des Staates beitragen.
Insgesamt wurden Mittel in Höhe von fast 50 Mio. € ausbezahlt. Es konnte nicht ge­klärt werden, ob der Zuwendungsempfänger die entsprechenden Ausgaben gegen­über der Verwaltung nachgewiesen hat.
Bei einer Maßnahme mit einer Bauzeit von 5 Jahren erscheint ein Prüfungszeit­raum von über 20 Jahren völlig unangemessen. Die Regierung hat versäumt, auf eine rechtzeitige Vorlage der Verwendungsnachweise hinzuwirken. Hinzu kommt, dass beim HVN noch weitere Verzögerungen eintreten, weil systembedingt auch Zeiträume nach Abschluss der Maßnahme einbezogen werden.
[1] Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (gültig bis 31.12.2006, ab 01.01.2007 Bayerisches Gemeinde­verkehrsfinanzierungsgesetz), zuständig: Wirtschaftsministerium.
[2] Finanzausgleichsgesetz, zuständig: Finanzministerium.
[3] Vgl. Nr. 6 ANBest-K (Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an kom­munale Körperschaften).
[4] Ziffer 11.1 VV zu Art. 44 BayHO.
[5] RS vom 21.09.1999.
[6] Siehe Nr. 11 VVK (Anlage 3 zu Art. 44 BayHO).
[7] Vgl. LT-Beschluss vom 25.06.2008, LT-Drucksache 15/10908.
[8] Siehe dazu Nr. 9 der Verwaltungsvorschriften für Zuwendungen des Freistaates Bayern an kommu­nale Körperschaften, Anlage 3 zu den VV zu Art. 44 BayHO (Ziffer 13 VV zu Art. 44 BayHO).

References: Art. 88
 Art. 88
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44