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Timestamp: 2019-10-22 01:48:12+00:00

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﻿ Sentencia 2010-00355 de mayo 2 de 2013
SENTENCIA 2010-00355 DE 02 DE MAYO DE 2013
CONTENIDO:NOMBRAMIENTO DE DOCENTES – CARÁCTER TERRITORIAL O NACIONAL. EL CARÁCTER TERRITORIAL O NACIONAL DE LOS NOMBRAMIENTOS DE LOS DOCENTES, LO DETERMINA EL ENTE GUBERNATIVO QUE PROFIERE EL ACTO ADMINISTRATIVO DE NOMBRAMIENTO, POR TANTO PARA DETERMINAR EL CARÁCTER DE TERRITORIAL O NACIONAL NO SE TIENE EN CUENTA LA UBICACIÓN DEL ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO EN DONDE SE PRESTEN LOS SERVICIOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, CARRERA DOCENTE, DOCENTE, DOCENTE NACIONAL, DOCENTE DEL SECTOR PÚBLICO, NOMBRAMIENTO DEL DOCENTE
Sentencia 2010-00355 de mayo 2 de 2013
Ref.: Expediente 540012331000201000355 01.
Nº Interno: 2457-2012.
Actora: Ana Isabel Correa de Mejía
Consiste en determinar si la actora tiene derecho a que Cajanal le reconozca, liquide y pague una pensión gracia, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación.
Resoluciones 17470 de 4 de mayo de 2007, suscrita por el gerente general de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, que negó a la actora el reconocimiento de la pensión gracia reclamada; y, 45787 de 10 de septiembre de 2008, proferida por la misma autoridad, que desató el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.
— De acuerdo con la cédula de ciudadanía, la actora nació el 16 de febrero de 1956 (fl. 17).
— El responsable del área administrativa y laboral de la secretaría de educación del departamento de Norte de Santander, hizo constar que la accionante “presto sus servicios en el nivel básica primaria, vinculación: En propiedad, como nacionalizado en forma continua”. Igualmente, se relaciona la siguiente historia laboral (fl. 31):
Novedad Acto número Fec. Pos Fec. Hasta Año Mes Día
Esc Rur Casa Vieja - Chitaga
Nombramiento para reemplazo de licencia D. 175 12 Mar 1973 11 May 1973 0 2 0
Esc Rur Int presidente - Chitaga
Posesión por nombramiento D. 544 25 Jul 1973 24 Feb 1976 2 7 0
Col Bas Ntr Sra del Carmen – Sardinata Trarslado D. 525 30 Jun 1975 24 Feb 1976 0 7 25
Esc Rur Int Presidente – Chitaga Traslado D. 129 25 Feb 1976 8 Feb 1977 0 11 14
Escuela Urbana de Niyas (sic) - Chitaga
Traslado D. 103 9 Feb 1977 6 Jul 1982 5 4 28
Col Básico Carrillo - Chitaga
Traslado D. 879 7 Jul 1982 29 Jul 1982 0 0
Retiros renuncia D. 1156 de 3 de agosto de 1982 (Efectos fiscales: 30 de julio de 1982)
Licencia ordinaria D. 130 de 3 de febrero de 1982 0 2 0
Tiempo Servicio: 9 8 1
— El 22 de junio de 2007 el responsable del área administrativa y laboral de la Secretaría de Educación del Departamento de Norte de Santander, certificó que la demandante “presta sus servicios en el nivel básica primaria, vinculación: En propiedad, como nacional en forma continua”. Así mismo, se relacionan los siguientes períodos laborados (fl. 32):
Centro Docente Trino García Peya (sic) - Chitaga
Posesión por Nombramiento D. 199 23 Mar 1995 27 Jul 1997 2 4 5
Incorporaciones Res. 1222 28 Jul 1997 6 Ene 2005 7 5 7
Incorporaciones D. 13 7 Ene 2005 2 5 16
Tiempo servicio: 12 2 28
— El 27 de octubre de 2011, la responsable del área administrativa del fondo de prestaciones sociales del magisterio suscribió la certificación laboral en relación con la señora Ana Isabel Correa de Mejía, de la cual se extrae que se vinculó como docente nacional entre el 23 de marzo de 1995 y la fecha de expedición del documento, inclusive, esto es, durante 16 años, 7 meses y 5 días (fls. 152 a 158).
— El 24 de marzo de 2006(2), la señora Ana Isabel Correa de Mejía solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, por considerar que cumplía con los requisitos previstos en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 (fls. 20 a 25 y 73).
— El 4 de mayo de 2007, a través de la Resolución 17470, el gerente general de la Caja Nacional de Previsión Social EICE, negó la solicitud de pensión gracia argumentando que la actora no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley, es decir, 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital (fls. 20 a 25).
— El 10 de septiembre de 2008, mediante la Resolución 45787, el gerente general de la entidad demandada desató el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó (fls. 27 a 29).
La pensión de jubilación gracia fue establecida mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, quienes tienen derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de dicha ley, que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse.
Luego el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 precisó:
“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación”.
De lo anterior se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado solo en este nivel”.
“(...) No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así:
Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L.114/13; L.116/28, y L.28/33); proceso que culminó en 1980.
“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación”.
La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación: hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “...otra pensión o recompensa de carácter nacional.
De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “...pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (lit. B, Nº 2, art. 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia... siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. (...)”.
El literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”. Es decir, que esta norma impuso un límite en el tiempo para efectos de acceder al beneficio pensional en referencia, en el sentido que el docente debía estar vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues la misma se orientó a derogar la vigencia de la prestación especial.
En el caso concreto, se observa que de las certificaciones laborales obrantes en el expediente, el tiempo de servicios de la señora Ana Isabel Correa de Mejía como docente en el departamento de Norte de Santander se divide así:
a) Del 12 de marzo de 1973 al 30 de julio de 1982: como docente nacionalizada, esto es, durante 9 años, 8 meses y 1 día (sic) (fl. 31).
b) Del 23 de marzo de 1995 hasta el 27 de octubre de 2011, inclusive: como docente Nacional, esto es, durante 16 años, 7 meses y 5 días (fls. 32 y 152 a 158).
Ahora bien, en torno a los tiempos certificados como nacionales, la demandante considera que tal afirmación es errónea y no corresponde a la realidad, pues su vinculación es territorial, toda vez que fue nombrada por una autoridad de dicho orden.
Al respecto, es oportuno indicar que “el carácter territorial o nacional de los nombramientos docentes, no lo determina la ubicación del establecimiento educativo en donde se presten los servicios, sino el ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, lo que a su vez define la planta de personal a la que pertenecen y el presupuesto de donde proceden las (sic) pagos laborales respectivos”(3).
En efecto, la Ley 91 de 1989 establece la clasificación entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales en los siguientes términos:
Ahora bien, en el expediente no obra copia del Decreto 199 de 7 de marzo de 1995, por medio del cual se vinculó la actora a la Escuela Urbana de Varones del Municipio de Chitagá - Norte de Santander, a pesar que el a quo ofició al departamento y al Ministerio de Educación en orden a que se allegara dicho documento, ambas entidades contestaron que no reposaba esa información en sus archivos (fls. 149 a 150).
Sin embargo, en el plenario reposa la Resolución 1222 de 28 de julio de 1997, emanada de la secretaría de educación de la Gobernación de Norte de Santander, “(...) Por el (sic) cual se crea la planta de personal directivo docente y docente del departamento Norte de Santander por Municipio y por centro educativo (...)”; en este acto se cita a la actora como docente de la Escuela Urbana de Varones, Situado (fls. 159 a 162).
La resolución en referencia es consonante con los mandatos de la Ley 60 de 1993, que en su artículo 3º estableció la competencia de los departamentos para dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus Municipios la prestación del servicio de educación en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media, previendo expresamente que “La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios (...)”.
Así, en virtud de la mencionada Resolución 1222 de 28 de julio de 1997, y a partir de la fecha de su expedición, la interesada ostentó la condición de docente territorial, pues se trata de un acto suscrito por una autoridad de dicho orden, mediante el cual se creó la planta de personal docente y directivo docente del departamento de Norte de Santander, cuya nómina se pagaba con recursos de este y del situado fiscal.
Entonces, no puede sostenerse válidamente que la vinculación de la demandante a partir del 28 de julio de 1997 es nacional, por cuanto, en los términos del artículo 1º de la Ley 91 de 1989, no fue nombrada por el Gobierno Nacional, Ministerio de Educación Nacional, sino que ingresó a la planta de personal de un ente territorial, en virtud de un acto emanado de la Secretaría de Educación del Departamento de Norte de Santander (Res. 1222 de jul. 28/97); igualmente fue objeto de ascensos e incorporaciones sin perder tal condición.
A lo anterior se suma que, como consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, mediante el Decreto 344 de 11 de agosto de 2004, modificado por el Decreto 13 de 7 de enero de 2005 (fls. 163 a 164), el gobernador del mencionado departamento y el secretario de educación incorporaron “(...) la planta de personal docente a la planta de cargos adoptada por el departamento de Norte de Santander (...)”, incluyendo a la demandante, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 2º del Decreto 3020 de 2002, según el cual, mediante acto administrativo, las entidades territoriales debían adoptar la planta de personal, previo estudio técnico, en el que determinaran los cargos de directivos docentes, docentes por niveles o ciclos, y administrativos.
A su vez, esta corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse en torno a los nombramientos provenientes de autoridades territoriales estableciendo que los docentes vinculados de este modo son acreedores de la pensión gracia(4).
Entonces, al sumar los tiempos laborados por la señora Ana Isabel Correa de Mejía antes de 31 de diciembre de 1980 y con posterioridad a esa fecha, se acredita un tiempo total de servicio superior a los 20 años que exige la ley para acceder a la pensión especial reclamada.
La certificación de 22 de junio de 2007, suscrita por el responsable del área administrativa y laboral de la Secretaría de Educación del Departamento de Norte de Santander, en relación con el primer período laborado por la actora, contiene un error al indicar que el tiempo en que prestó sus servicios como docente Nacionalizada corresponden a 9 años, 8 meses y 1 día, ya que en la misma se hizo un conteo de tiempo doble. En consecuencia, para efectos de aclarar este aspecto se acudirá a la certificación expedida por el fondo de prestaciones sociales del magisterio, en consideración a que es la última allegada al plenario y porque establece en forma detallada los tiempos de vinculación, así como los actos administrativos en virtud de los cuales la accionante prestó sus servicios (fls. 152 a 158).
Entonces, los períodos laborados como docente nacionalizada y territorial, corresponderían a los siguientes:
a) Nacionalizada: Del 1 de marzo de 1973 al 30 de julio de 1982 (menos 2 meses de licencia e interrupciones): 9 años y 9 días.
b) Territorial: Del 28 de julio de 1997 (fecha de expedición de la Res. 1222 que incluyó a la accionante en la planta de personal del departamento) al 27 de octubre de 2011 (fecha en que se profirió la certificación laboral): 14 años, 2 meses y 29 días.
Es preciso aclarar que en el sub lite no se demostró la vinculación nacionalizada o territorial desde el 1º de agosto de 1982 al 27 de julio de 1997, razón por la que este lapso no se tiene en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia reclamada.
Así las cosas, al sumar los tiempos laborados como docente nacionalizada y territorial se concluye que los 20 años de servicio se cumplieron el 19 de julio de 2008.
Resulta oportuno citar la sentencia de la sección segunda de esta corporación de 20 de septiembre de 2001, actor: Héctor Baena Zapata, Expediente 0095-01, M.P. Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, que sobre el particular sostuvo:
la expresión ‘docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980’ contemplada en la norma antes transcrita, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, toda vez que lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional.
En ese orden de ideas, basta con acreditar la prestación del servicio en establecimientos educativos municipales, distritales, departamentales o nacionalizados antes de 31 de diciembre de 1980, así hubieren perdido la continuidad, es decir que son computables siempre que cumplan con los requisitos previamente mencionados.
De otro lado, la actora cuenta con más de 50 años de edad, pues, de conformidad con la cédula de ciudadanía, nació el 16 de febrero de 1956 (fl. 17).
Respecto de los demás requisitos relativos a las calidades personales y laborales de la accionante, en el expediente obra certificado de 23 de marzo de 2006, emanado de la Procuraduría General de la Nación mediante el cual se acredita que no registra antecedentes disciplinarios (fl. 82), además, la entidad demandada no allegó prueba que desvirtuara la buena conducta observada por la demandante durante su desempeño laboral, pues la controversia se centró en lo atinente al tiempo de servicio y no en los demás aspectos relevantes al reconocimiento de esta prestación.
En consecuencia, las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar porque la interesada tiene una vinculación del orden territorial y, por lo tanto, cumple con los requisitos exigidos por las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia reclamada.
De acuerdo con las pruebas allegadas al expediente, se encuentra acreditado que la actora cumplió los 20 años de servicio como docente nacionalizada y territorial el 19 de julio de 2008, momento para el cual ya contaba con más de 50 años de edad, es decir que el status pensional corresponde a la mencionada fecha.
En relación con la cuantía de la pensión, en la base de liquidación se deben incluir todos los factores devengados durante el año anterior a la fecha en que se consolidó el estatus pensional, conforme al criterio jurisprudencial establecido en las sentencias del 11 de octubre de 1994, Expediente 7639, actor: José Dolcey Zúñiga Varela, Consejero Ponente: doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora; 28 de septiembre de 1995, Expediente 10602, actora: Carmen Gutiérrez de Escobar, Consejera Ponente: doctora Dolly Pedraza de Arenas; 12 de agosto de 1999, Expediente 14078, actora: Elsa Emma Buitrago de Pabón y Expediente 87-98, actor: Araminta Clavijo de Cañón, Consejero Ponente: doctor Nicolás Pájaro Peñaranda.
En estas condiciones, el proveído impugnado que negó las súplicas de la demanda será revocado y en su lugar, se concederán las pretensiones, ordenando el reconocimiento y pago de la pensión gracia en cuantía del 75% de todos los factores salariales devengados durante el año anterior a adquirir el status, esto es entre el 19 de julio de 2007 y el 18 de julio de 2008; junto con el pago de las mesadas causadas y no pagadas a partir del 19 de julio de 2008, y se negarán las demás pretensiones de la demanda.
En cuanto a la solicitud de reconocimiento de intereses moratorios sobre la suma mencionada, la jurisprudencia de esta corporación ha manifestado que en razón a que tanto la indexación como el reconocimiento de intereses moratorios obedecen a la misma causa, cual es la devaluación del dinero, son incompatibles. Por lo cual, esta pretensión se negará(5).
Igualmente, respecto de la pretensión de la demandante, relativa a la condena en costas, se observa que no hay lugar a acceder a ella, toda vez que la entidad accionada no observó una conducta temeraria ni negligente en el transcurso del proceso, como tampoco desleal con la parte accionante, que pudiera ameritar la imposición de las mismas, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo(6).
Así las cosas, el proveído impugnado, que denegó las súplicas de la demanda, debe ser revocado y, en su lugar, se accederá a las súplicas de la demanda en los términos anteriormente expuestos.
1. REVÓCASE la Sentencia de 3 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las súplicas de la demanda incoada por Ana Isabel Correa de Mejía contra la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación.
2. DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 17470 de 4 de mayo de 2007 y 45787 de 10 de septiembre de 2008, suscritas por el gerente general de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE, mediante la cuales se le negó a la actora el reconocimiento de la pensión gracia reclamada.
3. ORDÉNASE a la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE en Liquidación a reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Ana Isabel Correa de Mejía, a partir del 19 de julio de 2008 y liquidada con el 75% de todo lo devengado en el último año en que consolidó su estatus pensional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
4. Las sumas a que se condena a la entidad demandada por medio de esta providencia se actualizarán, aplicando para ello la fórmula indicada en la parte motiva.
5. Dese cumplimiento al fallo en los términos y condiciones establecidos en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.
(2) Información extraída de la Resolución 17470 de 4 de mayo de 2007, suscrita por el gerente general de Cajanal EICE (fls. 20 a 25).
(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Sentencia de 28 de enero de 2010, Radicación 08001-23-31-000-2004-01341-01(0232-08), Actor: Jorge Eduardo Fonseca Trillos.
(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Doctor Luis Rafael Vergara Quintero, Sentencia de 16 de abril de 2009, Expediente 05001 – 23 – 31 – 000 – 2003 - 02945 – 01 (0798 – 08), Actora: Fanny del Carmen Montoya Montoya.
(5) Al respecto, ver la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, de 30 de agosto de 2007; C.P. Doctor Alonso Vargas Rincón; radicado interno 9710-05; actor: Sigifredo Quintero Cantillo.
(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, setencia de 18 de febrero de 1999, Expediente 10.775, Consejero Ponente: doctor Ricardo Hoyos Duque. Ver también la sentencia de 3 de noviembre de 2005, proferida por esta subsección, con ponencia del doctor Jesús María Lemos Bustamante, Radicación: 66001-23-31-000-2001-00088-01(2797-03), Actora: Mariluz Cardona Botero.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 6
 artículo 15
 artículo 15
 Resolución 
 resolución 
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 171
 Resolución