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Timestamp: 2018-11-21 17:04:48+00:00

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Direito ambiental geral referente aos meios jurídicos ao serviço da efetivação das normas ambientais substantivas
Título: Direito ambiental geral referente aos meios jurídicos ao serviço da efetivação das normas ambientais substantivas
Autor: dos Reis Condesso, Fernando
Fecha: 10-12-2015 Cita: IJ-XCIII-656
dos Reis Condesso, Fernando
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- Ir a Indice - 1. Introdução2. Regime jurídico da participação procedimental3. Regime jurídico do direito de participação procedimental e de ação popular na defesa de interesses ambientais4. Regime jurídico do livre acesso à informação ambiental no direito nacional5. Regime da prevenção e controlo integrado de emissões poluentes para o ar, água e solos6. Regime jurídico da avaliação de impacto ambiental7.Regime jurídico da responsabilidade ambiental8. Direito de sancionamento ambientalNotas
2. Regime jurídico da participação procedimental
3. Regime jurídico do direito de participação procedimental e de ação popular na defesa de interesses ambientais
4. Regime jurídico do livre acesso à informação ambiental no direito nacional
5. Regime da prevenção e controlo integrado de emissões poluentes para o ar, água e solos
6. Regime jurídico da avaliação de impacto ambiental
7.Regime jurídico da responsabilidade ambiental
8. Direito de sancionamento ambiental
1. Introdução [arriba] -
Os meios e técnicas a que o legislador recorre para prevenir ou perseguir infrações ambientais são variadíssimas, umas mais eficazes e outras não tanto[1]. Exporemos o direito português no âmbito do direito potenciador da participação procedimental , do acesso à informação detida pelos poderes públicos ou privados atuando em funções de administração pública, prevenção e controlo integrado de poluições no ar, águas e solos, avaliação de impacto ambiental,, responsabilidade civil extracontratual e direito contraordenacional e penal ambiental.
2. Regime jurídico da participação procedimental [arriba] -
A Lei n.°83/95, de 31 de Agosto, define os casos e termos em que é conferido e pode ser exercido quer o direito de participação popular em procedimentos administrativos quer o direito de ação popular, concebidos em geral para a prevenção, cessação e perseguição judicial de infrações a quaisquer normas de defesa de interesses difusos, entre os quais está o ambiente[2].
Assim, a titularidade dos direitos de participação procedimental e do direito de ação popular na defesa do ambiente pertence a qualquer cidadão (e ONGA), quer tenham ou não um interesse direto na matéria e às autarquias locais (em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição).
3. Regime jurídico do direito de participação procedimental e de ação popular na defesa de interesses ambientais [arriba] -
3.1.Consideraçoes gerais
A Lei n.°83/95, de 31 de Agosto, define os casos e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de ação popular (a acrescentar a outros meios e normas de defesa de interesses difusos, designadamente e com especial destaque do ambiente, com meios jurisdicionais já anteriormente consagrados na primeira Lei de Bases do Ambiente - artigos 40.º, n.º 4 e 42.º da Lei n.º 11/87, de 7 de Abril-, para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações previstas no n.°3 do artigo 52.° da Constituição, designadamente estando em causa o ambiente, a qualidade de vida, a saúde pública, a proteção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público.
Ela atribui, além do mais, e sem necessidade do filtro pré-contencioso da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, e mesmo na fase endoprocedimental, um direito instrumental de acesso à informação, com possibilidade de intimação judicial imediata para prestação da referida informação, em caso de recusa administrativa. E constitui um poderoso instrumento jurídico de reação dos cidadãos enquanto tais contra incumprimentos normativos ofensivos de valores que também envolvem, direta ou indiretamente, o ambiente.
Caracterizando resumidamente o seu regime, vejamos as suas linhas fundamentais.
No que se refere à titularidade dos direitos de participação procedimental e do direito de ação popular, ela pertence a quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e às associações e fundações defensoras dos interesses em causa, independentemente de terem ou não interesse direto na demanda. São igualmente titulares desses direitos, as autarquias locais em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição.
Quanto à legitimidade ativa das associações e fundações são requisitos da mesma a personalidade jurídica, a inclusão expressa, entre as suas atribuições ou nos seus objetivos estatutários, da defesa dos interesses em causa no tipo de ação de que se trate, o não exercício de qualquer tipo de atividade profissional concorrente com empresas ou profissionais liberais.
3.2.Direito de participação popular
No que se refere ao direito de participação popular, o artigo 4.° impõe o dever de prévia audiência na preparação de planos ou em matéria de localização e realização de obras e investimentos públicos. Assim, a adoção de planos de desenvolvimento das atividades da Administração Pública, de planos de urbanismo, de planos de ordenamento do território em geral e a decisão sobre a localização e a realização de obras públicas ou de outros investimentos públicos, com impacte relevante no ambiente (ou nas condições económicas e sociais e da vida em geral das populações ou agregados populacionais) de certa área do território nacional, devem ser precedidos, na fase de instrução dos respetivos procedimentos, da audição dos cidadãos interessados e das entidades defensoras dos interesses que possam vir a ser afetados por aqueles planos ou decisões. Considera-se como equivalente aos planos, a preparação de atividades coordenadas da Administração, a desenvolver com vista à obtenção de resultados com impacte relevante e como obras públicas ou investimentos públicos com impacte relevante aquelas que se traduzam em custos avultados, aí especificados, ou que, sendo de valor inferior, influenciem significativamente as condições de vida das populações de determinada área, quer sejam executados diretamente por pessoas coletivas públicas, quer por concessionários.
Será dado conhecimento público do início do procedimento para elaboração dos planos ou decisões de realizar as obras ou investimentos, para permitir a realização da audição dos interessados, através da afixação de editais nos lugares de estilo, quando os houver, e ainda publicados anúncios em dois jornais diários de grande circulação, bem como num jornal regional, quando existir. Os editais e anúncios devem identificar as principais características do plano, obra ou investimento e seus prováveis efeitos e indicar a data a partir da qual será realizada a audição dos interessados. Entre a data do anúncio e a realização da audição deverão mediar, pelo menos, 20 dias (salvo casos de urgência devidamente justificados pela Administração pública), durante os quais estarão disponíveis para consulta dos interessados os documentos e demais atos do procedimento, isto é, os estudos e outros elementos preparatórios dos projetos dos planos ou das obras. Destes elementos preparatórios têm de constar obrigatoriamente indicações sobre as eventuais consequências que a adoção dos planos ou decisões possa ter sobre os bens, o ambiente e as condições de vida das pessoas abrangidas. Durante este período, os cidadãos podem pedir, oralmente ou por escrito, esclarecimentos sobre os elementos facultados.
No prazo de cinco dias, a contar do termo do período da consulta, os interessados deverão comunicar à autoridade instrutora a sua pretensão de serem ouvidos oralmente ou de apresentarem observações escritas. Se preferirem ser ouvidos, os interessados devem indicar os assuntos sobre que pretendem intervir e qual o sentido geral da sua intervenção. Das audiências serão lavradas atas assinadas pela autoridade encarregada da instrução. Os interessados serão ouvidos em audiência pública, devendo a autoridade encarregada da instrução prestar os esclarecimentos que entender úteis, durante a audiência.
A Administração Pública tem um dever de ponderação fundamentada em face das alegações dos cidadãos, e de resposta às considerações efetivadas. A autoridade instrutora ou, por seu intermédio, a autoridade promotora do projeto, quando aquela não for competente para a decisão, deve responder às observações formuladas e justificar as opções tomadas. A resposta será comunicada por escrito aos interessados. Em certas situações, este processo pode ser substituído por um procedimento coletivo. Com efeito, quando a autoridade instrutora deva proceder a mais de 20 audições, pode determinar que os interessados se organizem de modo a escolherem representantes nas audiências a efetuar, os quais serão indicados no prazo de cinco dias a contar do fim do período de consulta. E, no caso de os interessados não se fazerem representar, poderá a entidade instrutora escolher, de entre os interessados, representantes de posições afins, de modo a não exceder o número de 20 audições.
As observações escritas ou os pedidos de intervenção idênticos são agrupados, a fim de que a audição se restrinja apenas ao primeiro interessado que solicitou a audiência ou ao primeiro subscritor das observações feitas. No caso de se adotar a forma de audição através de representantes, ou no caso de a apresentação de observações escritas ser em número superior a 20, poderá a autoridade instrutora optar pela publicação das respostas aos interessados em dois jornais diários e num jornal regional, se existir.
3.3. Direito de ação popular
Quanto à ação popular, o art.º 12.° da Lei abre meios jurisdicionais administrativos e civis. Ele refere-se à ação administrativa e à ação popular civil. A ação administrativa compreende a defesa dos interesses difusos protegidos por esta lei[3], com fundamento em ilegalidade contra quaisquer atos administrativos lesivos desses interesses. A ação popular civil pode revestir qualquer das formas previstas no Código de Processo Civil.
Há um regime especial de indeferimento da petição inicial. Ela deve ser indeferida quando o julgador entender que é manifestamente improvável a procedência do pedido, ouvido o Ministério Público e feitas preliminarmente as averiguações que o julgador tenha por justificadas ou que o autor ou o Ministério Público requeiram.
Quanto ao regime de representação processual, dispõe especificamente a lei que, nos processos de ação popular, o autor representa por iniciativa própria, com dispensa de mandato ou autorização expressa, todos os demais titulares dos direitos ou interesses em causa, que não tenham exercido o direito de autoexclusão.
Quanto a este, recebida a petição de ação popular, dispõe-se que se procede à citação dos titulares dos interesses em causa na ação de que se trate, não intervenientes nela, para o efeito de, no prazo fixado pelo juiz, passarem a intervir no processo, a título principal, querendo, aceitando-o na fase em que se encontrar, e para declararem nos autos se aceitam ou não ser representados pelo autor ou se, pelo contrário, se excluem dessa representação, nomeadamente para o efeito de lhes não serem aplicáveis as decisões proferidas, sob pena de a sua passividade valer em princípio como aceitação. Mas a representação é ainda suscetível de recusa pelo representado até ao termo da produção de prova ou fase equivalente, por declaração expressa nos autos. A citação será feita por anúncio ou anúncios tornados públicos através de qualquer meio de comunicação social ou editalmente, consoante estejam em causa interesses gerais ou geograficamente localizados, sem obrigatoriedade de identificação pessoal dos destinatários, que poderão ser referenciados enquanto titulares dos mencionados interesses, e por referência à ação de que se trate, à identificação de pelo menos o primeiro autor, quando seja um entre vários, do réu ou réus e por menção bastante do pedido e da causa de pedir.
Quando não for possível individualizar os respetivos titulares, a citação far-se-á por referência ao respetivo universo, determinado a partir de circunstância ou qualidade que lhes seja comum, da área geográfica em que residam ou do grupo ou comunidade que constituam, em qualquer caso sem vinculação à identificação constante da petição inicial. No âmbito da fiscalização da legalidade, o Ministério Público pode, querendo, substituir-se ao autor em caso de desistência da lide, bem como de transação ou de comportamentos lesivos dos interesses em causa.
Quanto à eficácia dos recursos, vigora um regime especial, segundo o qual, mesmo que determinado recurso não tenha efeito suspensivo, nos termos gerais, pode o julgador, em ação popular, conferir-lhe esse efeito, para evitar dano irreparável ou de difícil reparação. No plano dos efeitos do caso julgado, dispõe a lei que as sentenças transitadas em julgado proferidas, em ações ou recursos administrativos ou em ações cíveis, salvo quando julgadas improcedentes por insuficiência de provas, ou quando o julgador deva decidir por forma diversa, fundado em motivações próprias do caso concreto, têm eficácia geral, não abrangendo, contudo, os titulares dos direitos ou interesses que tiverem exercido o direito de se autoexcluírem da representação.
No plano da responsabilidade civil e penal pela violação dos interesses aqui protegidos, há que referir o seguinte: quanto à responsabilidade civil subjetiva, a responsabilidade por violação dolosa ou culposa dos interesses protegidos, constitui o agente causador no dever de indemnizar o lesado ou lesados pelos danos causados. A indemnização pela violação de interesses de titulares não individualmente identificados é fixada globalmente. Os titulares de interesses identificados têm direito à correspondente indemnização nos termos gerais da responsabilidade civil. O direito à indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar do trânsito em julgado da sentença que o tiver reconhecido. Os montantes correspondentes a direitos prescritos serão entregues ao Ministério da Justiça, que os escriturará em conta especial e os afetará ao pagamento da procuradoria, e ao apoio no acesso ao direito e aos tribunais, de titulares de direito de ação popular que justificadamente o requeiram.
No que diz respeito ao regime de intervenção no exercício da ação penal, por parte dos cidadãos e associações, a lei reconhece aos titulares do direito de ação popular o direito de denúncia, queixa ou participação ao Ministério Público por violação dos interesses aqui protegidos, que revistam natureza penal, bem como o de se constituírem assistentes no respetivo processo, nos termos previstos nos art.ºs 68.°, 69.° e 70.° do Código de Processo Penal. É dever dos agentes da administração estadual, regional e local, bem como dos institutos, fundações, empresas e demais entidades públicas, cooperar com o tribunal e as partes intervenientes em processo de ação popular. As partes intervenientes em processo de ação popular poderão, nomeadamente, requerer às entidades competentes as certidões e informações que julgarem necessárias ao êxito ou à improcedência do pedido, a fornecer no prazo máximo previsto no artigo 82.º da LEPTA (10 dias), sendo certo que não só há meios contenciosos contra a secretização desta informação, acessível quando inexistirem razões de segredo de Estado ou de justiça, como a recusa faz incorrer o agente responsável em responsabilidade civil e disciplinar, e a recusa de cumprimento de sentença também em responsabilidade criminal.
Em resumo, quanto à ação popular, ela reporta-se a meios jurisdicionais junto dos tribunais administrativos e civis (art.º12.°). A ação jurisdicional administrativa compreende a defesa dos interesses ambientais. Pode ter como fundamento a ilegalidade de quaisquer atos administrativos lesivos do ambiente. A ação popular civil pode revestir qualquer das formas previstas no Código de Processo Civil. Há indeferimento da petição inicial sempre que o tribunal entender que é manifestamente improvável a procedência do pedido[4]. A lei reconhece aos cidadãos e ONGA[5], titulares do direito de ação popular, o direito de denúncia, queixa ou participação ao Ministério Público, por violação dos interesses ambientais, que revistam natureza penal e o de se constituírem assistentes no respetivo processo (art.ºs 68.° a 70.°, Código de Processo Penal).
4. Regime jurídico do livre acesso à informação ambiental no direito nacional [arriba] -
Hoje, a matéria é regulada por lei específica (LAIA)[6] e, supletivamente, pela Lei de acesso à informação e documentação em geral (LADA)[7]. A LAIA visa, especificamente, não só garantir o direito de acesso à informação sobre ambiente na posse pelas entidades públicas e privadas concessionárias de atividades públicas com implicações na área do ambiente ou detida em seu nome, como ainda assegurar que a informação sobre ambiente seja divulgada e disponibilizada ao público e promover o acesso à informação, através da utilização de tecnologias telemáticas ou eletrónicas. (artigos 1.º e 2.º).
Atribui-se o direito de acesso à informação ambiental com a máxima amplitude subjetiva ativa. O requerente não tem de justificar o seu interesse (n.º1, artigo 6.º). Enuncia-se quem são as entidades sujeitas à aplicação da lei com a máxima amplitude, independentemente de serem entidades de direito público ou não. Prevêem-se expressamente restrições ao acesso (fundamentos para o indeferimento do pedido de acesso).
Os sujeitos passivos implicados pela obrigação de fornecer informação são todas as autoridades públicas, quer se trate de órgãos de administração ativa, quer de órgãos consultivos, integrando quaisquer outros órgãos da administração pública direta, indireta, autónoma, independente e ainda órgãos de entidades de “direito privado e regime jurídico misto”[8], quer tenham fins lucrativos[9] ou não[10]. Na administração direta do Estado, temos o Governo, a Administração geral do país e Administrações desconcentradas do Estado territorialmente circunscritas. Aplica-se igualmente à Administração infra-estadual (regional e local), que abarca os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas e das autarquias.
Quanto às Administrações indiretas destas entidades (institutos públicos, associações públicas, empresas públicas: entidades públicas empresariais, empresas participadas e empresas concessionárias), a lei abrange qualquer entidade e seus órgãos, que tenham atribuições e competências para o exercício de funções administrativas ou a prestação de serviços públicos relacionados com o ambiente
No plano dos conceitos que definem a densificação do conteúdo da massa informativa a que deve facultar-se o acesso, deve considerar-se como informação sobre ambiente quaisquer informações (sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou qualquer outra forma material de suporte), que se refiram ao estado dos elementos do ambiente (ar, atmosfera, água, solo, terra, paisagem e áreas de interesse natural[11], diversidade biológica e seus componentes[12]); aos fatores que afetem ou possam afetar esses elementos do ambiente[13]; as medidas políticas, legislativas e administrativas[14] e as medidas ou ações destinadas a protegê-los; relatórios sobre a implementação da legislação ambiental; análises custo-benefício e outras análises e cenários económicos utilizados no âmbito das medidas referidas e atividades destinadas à sua proteção; o estado da saúde e à segurança das pessoas, incluindo a contaminação da cadeia alimentar (quando tal seja relevante), as condições de vida, os locais de interesse cultural e construções, na medida em que sejam ou possam ser afetados pelo estado dos elementos do ambiente, ou, através desses elementos, por qualquer dos fatores ou medidas também antes referidos.
A informação detida por uma autoridade pública é aquela que esteja na posse de uma autoridade pública[15] (elaborada ou recebida por ela), enquanto a informação detida em nome de uma autoridade pública é a materialmente mantida por uma pessoa singular ou coletiva por conta de uma autoridade pública. Este direito é assegurado pelas próprias autoridades públicas, que estão obrigadas a facultar informação sobre o direito de acesso, a prestar apoio no seu exercício e a adotar “procedimentos que garantam a uniformização da informação sobre ambiente, de forma a assegurar informação exata, atualizada e comparável”. E, ainda, à disponibilização ao público de “listas com a designação das autoridades públicas” e “listas ou registos de informação de ambiente na posse das autoridades públicas ou detidas em nome delas ou a indicação de onde a informação está acessível, medidas que devem ser adotadas com recurso a meios eletrónicos (artigo 4.º).
Também estão obrigadas a ter uma organização específica do acesso à informação. Isto implica a designação, “em cada autoridade pública”, de um responsável pela informação, com divulgação da sua identidade e criação e manutenção de “instalações para consulta da informação. Impõe-se, pois, no plano orgânico, a existência de uma Administração do acesso, embora não obrigue a criar serviços autónomos nas várias Administrações, como na Suécia. E, em ordem a garantir a futura disponibilização de toda a informação ambiental, obriga-se as autoridades a assegurar a manutenção da informação sobre ambiente, na sua posse ou detida em seu nome, sob formas ou formatos facilmente reproduzíveis e acessíveis, através de redes de telecomunicações de dados ou outros meios eletrónicos.
Quanto à informação a divulgar (n.º3, artigo 5.º), sempre atualizada, integra as normas ambientais nacionais, supranacionais e de fonte internacional; de políticas, planos e programas relativos ao ambiente; de relatórios sobre a execução dos instrumentos legalmente referidos, o relatório nacional anual sobre o estado do ambiente, os dados ou resumos dos dados resultantes do controlo das atividades que afetam ou podem afetar o ambiente; as licenças e autorizações com impacto significativo sobre o ambiente e acordos sobre ambiente, estudos de impacte ambiental e avaliações de risco relativas ao estado dos elementos ambientais ou ao local onde tais informações podem ser solicitadas ou obtidas.
Há obrigação de divulgação imediata de informação em caso de ameaça iminente para a saúde humana ou o ambiente, causada por ação humana ou por fenómenos naturais, para permitir às populações em risco tomar medidas para evitar ou reduzir os danos decorrentes dessa ameaça (n.º5). Tal implica, em geral, que as autoridades, no âmbito das suas atribuições, tenham de recolher e organizar a informação sobre ambiente na sua posse ou detida por outrem em seu nome. E deve assegurar-se a sua divulgação ao público, de forma ativa e sistemática, através, nomeadamente, de tecnologias telemáticas ou eletrónicas. E esta informação deve ser disponibilizada progressivamente em bases de dados eletrónicas, facilmente acessíveis ao público, através de redes públicas de telecomunicações (ligações a sítios da Internet).
O direito de acesso exerce-se (artigo 6.º) com a apresentação de pedido por escrito, do qual constem os elementos essenciais à identificação da matéria e do requerente. Pode ser efetuado, designadamente através de consulta junto da autoridade pública ou por reprodução, certificada ou não (simples fotocópia).
O acesso pode efetivar-se na forma ou formato solicitados pelo requerente, exceto se a informação já se encontrar publicamente disponível sob outra forma ou formato facilmente acessível ao requerente, nomeadamente na Internet (artigo 5.º), ou a autoridade pública considerar razoável disponibilizar a informação sob outra forma ou formato, devendo, nesse caso, comunicar as razões por que o faz (n.º1, artigo 10.º).
Se o pedido for formulado em termos genéricos, no prazo máximo de 10 dias úteis, a autoridade pública convida e apoia o requerente para o formular de forma precisa, fornecendo designadamente informações sobre a utilização dos registos (artigo 8.º).
O pedido de acesso à informação pode ser recusado se a sua divulgação prejudicar outros valores constitucionais (n.º6, artigo 11.º): a confidencialidade prevista na lei do processo ou a da informação que esteja na posse ou seja detida em nome das autoridades, as relações internacionais, a segurança pública, a defesa nacional, o segredo de justiça[16], a confidencialidade das informações comerciais ou industriais, mas só nas situações em que essa confidencialidade esteja prevista na legislação nacional ou comunitária para proteger um interesse económico legítimo, e o interesse público em manter a confidencialidade estatística ou o sigilo fiscal; os direitos de propriedade intelectual; a confidencialidade de dados pessoais ou ficheiros relativos a uma pessoa singular de acordo com o disposto na Lei de Proteção de Dados Pessoais.
No entanto, há fundamentos de indeferimento de acesso ambiental (que só não podem ser invocados quando o pedido de informação incida sobre emissões para o ambiente): confidencialidade do processo ou da informação na posse ou detida em nome das autoridades públicas, quando tal confidencialidade esteja prevista na lei; confidencialidade das informações comerciais ou industriais, sempre que essa confidencialidade esteja prevista na legislação nacional ou comunitária para proteger um interesse económico legítimo e o interesse público em manter a confidencialidade estatística ou o sigilo fiscal; confidencialidade de dados pessoais ou ficheiros relativos a uma pessoa singular nos termos da legislação aplicável; interesses ou a proteção de quem tenha fornecido voluntariamente a informação, sem que esteja ou venha a estar legalmente obrigado a fazê-lo, exceto se essa pessoa tiver autorizado a divulgação dessa informação; proteção do ambiente a que a informação se refere, designadamente a localização de espécies protegidas.
O pedido pode, em geral, ser recusado, se a informação solicitada não está nem tinha que estar na posse da autoridade pública ou não for detida em nome da autoridade pública a quem o pedido for dirigido (n.º1, artigo 11.º). Ou se se tratar de pedido de documentos e dados incompletos ou a comunicações internas, em que o acesso é diferido até à tomada de decisão ou ao arquivamento do processo. O n.º 2 a 8.º do artigo 11.º, impede logo o acesso na fase endoprocedimental. O prazo para a comunicação (artigo 9.º) deve processar-se o mais tardar, em princípio, em 10 dias úteis, mas pode ir até 30 ou 60 dias.
No caso de recusa de acesso, total ou parcial, às informações, sob a forma ou formato pedidos, devem os respetivos fundamentos ser comunicados no referido prazo máximo de 10 dias úteis, contados da data de receção do pedido (n.º2, artigo 10.º).
As autoridades públicas devem indicar, quando tal estiver disponível, onde se pode obter informação sobre os procedimentos de medição, designadamente sobre os métodos de análise, de amostragem e de tratamento prévio das amostras utilizados para a recolha da informação, ou a referência ao procedimento normalizado utilizado na recolha (artigo 7.º). O indeferimento tem de ser notificado no prazo de 10 dias úteis, contados da receção do pedido. O requerente é notificado por escrito do indeferimento total ou parcial do pedido de informação, expondo os motivos do indeferimento bem como a informação relativa aos mecanismos de impugnação previstos na presente lei (artigo 13.º).
Quanto à taxa a pagar, o acesso a registos ou listas públicas, tal como a simples consulta é gratuito. Mas pelos outros meios de acesso, cobra-se uma taxa nos termos da LADA, que inclui, embora ilegalmente, tem incluído uma componente lucrativa face ao estrito critério do “preço do papel, tinta e amortização da aparelhagem de reprografia”, apenas gozando as ONGA e equiparadas de uma redução de 50% das taxas devidas.
O requerente de informação que considere que o seu pedido foi ignorado, indevidamente indeferido, total ou parcialmente, que obteve uma resposta inadequada ou que não foi dado cumprimento à lei, tal como qualquer terceiro lesado pela divulgação de informação podem impugnar a legalidade da decisão, ato ou omissão, nos termos da legislação judiciária e processual administrativa (CPTA), sem prejuízo de poderem igualmente apresentar queixa à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, no prazo de ida para tribunal. Portanto, a queixa à CADA contra falta de resposta, indeferimento ou outra decisão limitadora do acesso faz-se no prazo de 20 dias. A queixa para esta entidade administrativa independente interrompe o prazo para introdução em juízo de petição de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões. Se não for caso de indeferimento liminar, a CADA deve convidar a entidade requerida a responder à queixa no prazo de 10 dias.
A CADA tem o prazo de 40 dias para elaborar o relatório de apreciação da situação, enviando-o, com as devidas conclusões, a todos os interessados. Recebido o relatório, a entidade requerida comunica ao requerente a sua decisão final fundamentada, no prazo de 10 dias, sem o que se considera haver falta de decisão. Tanto a decisão como a falta de decisão podem ser impugnadas pelo interessado junto dos tribunais administrativos, aplicando-se as regras do processo de intimação (CPTA) [17]-[18]-[19].
5. Regime da prevenção e controlo integrado de emissões poluentes para o ar, água e solos [arriba] -
Neste âmbito, começando o legislador por dar corpo à LBA de 1984 e à Diretiva europeia 96/61/CE, de 24.9, passou recentemente à publicação do Decreto-Lei n.º127/2013, de 30 de agosto, com entrada em vigo a 1.9.2013, dando também tradução à Diretiva da UE n.º2010/75/UE, de 24.11.2010, que estabelece o regime de emissões industriais aplicável à prevenção e ao controlo integrados da poluição e as regras destinadas a evitar e ou reduzir as emissões para o ar, a água e o solo e a produção de resíduos, a fim de alcançar um elevado nível de proteção do ambiente no seu todo[20].
No quadro da política do ambiente da União Europeia, e no sentido de cumprir as conclusões das comunicações relativas à estratégia temática sobre a poluição atmosférica, a proteção do solo e a prevenção e reciclagem de resíduos, aprovadas na sequência do sexto programa comunitário de ação em matéria de ambiente[21], aparece a Diretiva sobre a prevenção e o controlo integrados da poluição[22].
Face ao facto de a existência de abordagens diferentes no controlo das emissões para o ar, para a água e para os solos refletidas em diversos diplomas legais específicos poder favorecer a transferência dos problemas de poluição entre os vários meios físicos, em vez de favorecer a proteção do ambiente no seu todo, conduziu a uma abordagem integrada do controlo das emissões através de um novo quadro jurídico agregador num único diploma legal de todas as matérias sobre o tema[23].
Um único diploma legal dos cinco regimes sobre a matéria facilita a harmonização e a articulação sistémica dos respetivos regimes jurídicos e a adoção de condições técnicas padronizadas e a intervenção de entidades acreditadas na garantia da boa instrução dos processos de licenciamento ou autorização, permitindo uma redução significativa dos prazos.
Passa a ser emitida uma única licença que incorpora as condições de exploração das instalações nos vários domínios ambientais. Este regime de licenciamento articula-se com outros regimes legais, designadamente o Sistema da Industria Responsável (SIR: Decreto-Lei n.º169/2012, de 1.8.), o novo regime do exercício da atividade pecuária (NREAdministração pública: Decreto-Lei n.º81/2013, de 14.6), pelo que vem salvaguardar-se a harmonização dos procedimentos de forma a facilitar a sua execução e cumprimento por parte dos operadores.
6. Regime jurídico da avaliação de impacto ambiental [arriba] -
Esta matéria era hoje regida pelo Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, que veio transpor para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º2011/92/UE, de 13.12.2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente[24], dando cumprimento também à Convenção de Espoo, aprovada pelo Decreto n.º 59/99, de 17 de dezembro[25]. O Decreto-Lei n.º151-B/2013 dá ainda corpo aos compromissos de Portugal no quadro da Convenção sobre Avaliação dos Impactes Ambientais[26] num Contexto Transfronteiriço (Convenção de Espoo), aprovada pelo Decreto n.º 59/99, de 17.12[27].
Em causa a avaliação de projetos[28] públicos e privados suscetíveis de produzir efeitos significativos no ambiente, face à sua dimensão, natureza ou localização, indicados na lei ou face a decisão governamental, implicando por isso uma prévia decisão à autorização ou licenciamento desses projetos[29].
O sistema assenta na exigência de uma “declaração de impacte ambiental” (artigo 18.º), que deve ser requerida[30]. Ela pode ser favorável, favorável, condicionada ou desfavorável, fundamentando-se num índice de avaliação ponderada de impactes ambientais, definido com base numa escala numérica, correspondendo o valor mais elevado a projetos com impactes negativos muito significativos, irreversíveis, não minimizáveis ou compensáveis[31]. A DIA desfavorável extingue o respetivo procedimento de AIA.O modelo da DIA inclui, no mínimo, a identificação do projeto, os resumos do conteúdo do procedimento, incluindo dos pareceres apresentados pelas entidades externas consultadas e do resultado da consulta pública e da forma como a mesma foi tida em conta na decisão; as razões de facto e de direito que justificam a decisão; e) Índice de avaliação ponderada dos impactes ambientais e a informação das entidades legalmente competentes sobre a conformidade do projeto com os instrumentos de gestão territorial, as servidões e restrições de utilidade pública e de outros instrumentos relevantes.
Está sujeito a AIA um vasto leque des projetos de grande envergadura e em áreas ambientalmente importantes que são tipificados nos anexos do Decreto-Lei n.º 151-B/2013, desde logo o anexo I (sem prejuízo do disposto no n.º5), que vão desde refinarias de petróleo bruto a outras instalações de combustíveis, térmicas, nucleares, extração de amianto, produção de fibrocimento, tráfego ferroviário, armazenamento de dióxido de carbono, barragens, pedreira e minas, instalações químicas a instalações de criação de aves. e anexo II (que estejam abrangidos pelos limiares fixados, ou se localizem, parcial ou totalmente, em área sensível[32] e sejam considerados, por decisão da autoridade de AIA, como suscetíveis de provocar “impacte significativo no ambiente”, em função da sua localização, dimensão ou natureza, de acordo com os critérios estabelecidos no anexo III ou, não estando abrangidos pelos limiares ali fixados, nem se localizando em área sensível, sejam considerados, por decisão da entidade licenciadora ou competente para a autorização do projeto (ouvida obrigatoriamente a autoridade de AIA (nos termos do artigo 3.º referente à apreciação prévia e decisão de sujeição a AIA), como suscetíveis de provocar “impacte significativo no ambiente”, em função da sua localização, dimensão ou natureza, de acordo com os critérios estabelecidos no anexo III, os projetos que em função da sua localização dimensão ou natureza sejam considerados, por decisão conjunta do membro do Governo competente na área do projeto em razão da matéria e do membro do Governo responsável pela área do ambiente, como suscetíveis de provocar um impacte significativo no ambiente, tendo em conta os critérios estabelecidos no anexo III. Estão, ainda, sujeitas a AIA, qualquer alteração ou ampliação de projetos incluídos no anexo I, se tal alteração ou ampliação, em si mesma, corresponder aos limiares fixados neste anexo, tal como qualquer alteração ou ampliação de projetos enquadrados nas tipologias do anexo I ou do II, já autorizados, executados ou em execução e que não tinham sido anteriormente sujeitos a AIA, quando tal alteração ou ampliação, em si mesma, corresponda ao limiar fixado para a tipologia em causa ou, ainda, se o resultado final do projeto existente com a alteração ou ampliação prevista atingir ou ultrapassar o limiar fixado para a tipologia em causa e tal alteração ou ampliação seja, em si mesma, igual ou superior a 20% da capacidade instalada ou da área de instalação do projeto existente, ou se for inferior, seja considerado, com base em análise caso a caso, nos termos do artigo 3.º, como suscetível de provocar impacte significativo no ambiente, ou, não estando fixado limiar para a tipologia em causa, tal alteração ou ampliação seja considerada, com base em análise caso a caso, nos termos do artigo 3.º, como suscetível de provocar impacte significativo no ambiente.
7.Regime jurídico da responsabilidade ambiental [arriba] -
A matéria do regime jurídico da responsabilidade por danos ambientais é, hoje, regida pelo Decreto–Lei n.º147/2008, de 29 de julho (com as alterações do Decreto-Lei n.º 245/2009, de 22 de setembro, Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de março e Decreto-Lei n.º 60/2012, de 14 de março). Ele transpõe para a ordem jurídica nacional a Diretiva n.º 2004/35/CE, de 21 de Abril de 2004, que aprovou, com base no princípio do poluidor-pagador, o regime relativo à responsabilidade ambiental aplicável à prevenção e reparação dos danos ambientais, com a alteração que lhe foi introduzida pela Diretiva n.º 2006/21/CE, relativa à gestão de resíduos da indústria extrativa e pela Diretiva 2009/31/CE, de 23 de Abril, relativa ao armazenamento geológico de dióxido de carbono.
O atual regime da responsabilidade ambiental abrange a responsabilidade por danos causados às espécies e habitats naturais protegidos, quaisquer danos com efeitos significativos adversos para a consecução ou a manutenção do estado de conservação favorável desses habitats ou espécies, cuja avaliação tem que ter por base o estado inicial[33].
Mas, em geral, os danos ambientais e as ameaças iminentes deles, resultantes do exercício de uma qualquer atividade económica, de carácter público ou privado, lucrativo ou não (atividade ocupacional) caiem no âmbito deste diploma (n.1, art.º2.º), responsabilizando os eus fautores desde que se estabeleça o devido nexo de causalidade. Este é apreciado para tal efeito segundo um “critério de verosimilhança e de probabilidade” de o facto danoso ser apto a produzir a lesão verificada, tendo em conta as circunstâncias do caso concreto e considerando, em especial, o “grau de risco e de perigo e a normalidade da ação lesiva, a possibilidade de prova científica do percurso causal e o cumprimento, ou não, de deveres de proteção, sendo designadamente aplicáveis aos danos causados em virtude de uma lesão ambiental causada por poluição de carácter difuso quando seja possível estabelecer um nexo de causalidade entre os danos e as atividades lesivas. (art.5.º e 6.º). O novo regime consagra, por um lado, a responsabilidade civil subjetiva (art.º8.º) e objetiva (art.º7.º) nos termos da qual os operadores-poluidores ficam obrigados a indemnizar os indivíduos lesados pelos danos sofridos por via de um componente ambiental. Por outro, fixa -se um regime de responsabilidade administrativa destinado a reparar os danos causados ao ambiente perante toda a coletividade[34].
A Administração garante a tutela dos bens ambientais afetados, face a dificuldades derivadas da afetação de um número amplo de lesados. Consagrando igualmente o regime de responsabilidade solidária, tanto entre comparticipantes quanto entre as pessoas coletivas e os diretores, gerentes ou administradores. E a demonstração do nexo de causalidade depende da preponderância de critérios de verosimilhança e de probabilidade de o facto danoso ser apto a produzir a lesão verificada. Impõe -se também a um conjunto de agentes a obrigação de constituírem garantias financeiras que lhes permita assumir a responsabilidade ambiental inerente à atividades que desenvolvam.
O diploma abrange a disciplina da responsabilidade administrativa pela prevenção e reparação de danos ambientais (al. b) do n.º 2 do artigo 2.º), mas com algumas exceções[35].
O diploma prevê medidas de prevenção face a ameaças iminentes de danos ambientais (art.º 14.º). Quanto à reparação dos danos ambientais (artigo 15.º, etc.), estabelece-se um quadro comum a seguir na escolha das medidas mais adequadas que assegurem a reparação de danos ambientais (alínea n) do n.º 1 do artigo 11.º e anexo V).
No que concerne à reparação de danos causados à água, às espécies e habitats naturais protegidos, ela obtém-se em princípio através da restituição do ambiente ao seu estado inicial por via de reparação primária, complementar e compensatória. A reparação dos danos ambientais, em termos de danos causados à água e às espécies e habitats naturais protegidos, implica também a eliminação de qualquer risco significativo de danos para a saúde humana.
Reparação primária é uma qualquer medida de reparação que restitui os recursos naturais e ou serviços danificados ao estado inicial, ou os aproxima desse estado. Considera-se reparação complementar qualquer medida de reparação tomada em relação aos recursos naturais e ou serviços para compensar pelo facto de a reparação primária não resultar no pleno restabelecimento dos recursos naturais e ou serviços danificados. Considera-se reparação compensatória qualquer ação destinada a compensar perdas transitórias de recursos naturais e ou de serviços verificadas a partir da data de ocorrência dos danos até a reparação primária ter atingido plenamente os seus efeitos. Para efeitos da lei, entende-se por perdas transitórias as perdas resultantes do facto de os recursos naturais e ou serviços danificados não poderem realizar as suas funções ecológicas ou prestar serviços a outros recursos naturais ou ao público enquanto as medidas primárias ou complementares não tiverem produzido efeitos. Não consiste numa compensação financeira para os membros do público. Procede-se à reparação complementar, sempre que a reparação primária não resulte na restituição do ambiente ao seu estado inicial. Além disso, a reparação compensatória é utilizada para compensar as perdas transitórias.
Quanto aos objetivos da reparação primária, temos a restituição dos recursos naturais e ou serviços danificados ao estado inicial, ou aproximá-los desse estado. Os da reparação complementar dependem de os recursos naturais e ou serviços danificados não terem sido restituídos ao estado inicial, pois então são tomadas ações complementares.
Essa compensação consiste em melhorias suplementares dos habitats naturais e espécies protegidos ou da água, quer no sítio danificado quer num sítio alternativo. Não consiste numa compensação financeira para os membros do público. A finalidade da reparação complementar é proporcionar um nível de recursos naturais e ou serviços, incluindo, quando proporcionado se o sítio danificado tivesse regressado ao seu estado inicial. E, quando seja possível e adequado, o sítio alternativo deve estar geograficamente relacionado com o sítio danificado, tendo em conta os interesses da população afetada. As ações de reparação compensatória devem efetivar-se para compensar a perda provisória de recursos naturais e serviços enquanto se aguarda a recuperação.
No domínio da identificação das medidas de reparação, as medidas primárias são as que consistam em ações destinadas a restituir diretamente ao estado inicial os recursos naturais e ou serviços, num prazo acelerado, ou através de regeneração natural. Identificação de medidas de reparação complementar e compensatória. Ao determinar a escala das medidas de reparação complementar e compensatória, deve ter-se em conta antes de mais da utilização de abordagens de equivalência “recurso-a-recurso” ou “serviço-a-serviço”. Na linha destes métodos, são a considerar em primeiro lugar as ações que proporcionem recursos naturais e ou serviços do mesmo tipo, qualidade e quantidade que os danificados. Quando tal não for possível, podem proporcionar-se recursos naturais e ou serviços alternativos. Assim, admite-se que uma redução da qualidade possa ser compensada por um aumento da quantidade de medidas de reparação. Podem ser utilizadas técnicas alternativas de valoração se não for possível utilizar as abordagens de equivalência de primeira escolha recurso-a-recurso ou serviço-a-serviço, impondo-se então métodos adequados tais como o da valoração monetária, para determinar a extensão das medidas de reparação complementares e compensatórias necessárias. A autoridade ambiental pode escolher medidas de reparação cujo custo seja equivalente ao valor monetário estimado dos recursos naturais e ou serviços perdidos no caso de a valoração dos recursos e ou serviços perdidos for praticável, mas a valoração dos recursos naturais e ou serviços de substituição não puder ser efetuada num prazo ou por um custo razoáveis,.
As medidas de reparação complementar e compensatória devem ser concebidas de forma a permitir que os recursos naturais e ou serviços suplementares reflitam as prioridades e o calendário das medidas de reparação. Assim, refere o anexo que, por exemplo, quanto maior for o período de tempo antes de se atingir o estado inicial, maior deverá ser o número de medidas de reparação compensatória a realizar (em igualdade de circunstâncias).
Quanto à escolha das opções de reparação devem ser razoáveis, sendo avaliadas utilizando as melhores tecnologias disponíveis, sempre que definidas, com base nos critérios do efeito de cada opção na saúde pública e na segurança, no custo de execução da opção, na probabilidade de êxito de cada opção, na medida em que cada opção previne danos futuros e evita danos colaterais resultantes da sua execução, ou cada opção consegue recuperar o sítio que sofreu o dano ambiental, em que beneficia cada componente do recurso natural e ou serviço ou tem em consideração preocupações de ordem social, económica e cultural e outros fatores relevantes específicos da localidade, o período necessário para que o dano ambiental seja efetivamente reparado e a relação geográfica com o sítio danificado.
Ao avaliar as opções de reparação identificadas, podem ser escolhidas medidas de reparação primária que não restituam totalmente ao estado inicial as águas e as espécies e habitats naturais protegidos danificados ou que os restituam mais lentamente. Esta decisão só pode ser tomada se os recursos naturais e ou serviços de que, em resultado da decisão, se prescindiu no sítio primário forem compensados intensificando as ações complementares ou compensatórias para proporcionar um nível de recursos naturais e ou de serviços similar ao daqueles de que se prescindiu. Em causa, situações como quando se puderem proporcionar recursos naturais e ou serviços equivalentes noutro local a custo mais baixo. Mas, nos termos do n.º 2 do artigo 16.º, a autoridade competente pode decidir não tomar outras medidas de reparação se as medidas de reparação já realizadas assegurarem a inexistência de riscos significativos de efeitos adversos para a saúde humana, as águas ou as espécies e habitats naturais protegidos e o custo das medidas de reparação que deviam ser tomadas para atingir o estado inicial ou um nível similar for desproporcionado em relação aos benefícios ambientais a obter.
No que diz respeito à reparação de danos causados ao solo, considera-se de adotar medidas necessárias para assegurar, no mínimo, que os contaminantes em causa sejam eliminados, controlados, contidos ou reduzidos, a fim de que o solo contaminado, tendo em conta a sua utilização atual ou futura aprovada no momento por ocasião da ocorrência dos danos, deixe de comportar riscos significativos de efeitos adversos para a saúde humana.
Estes riscos são avaliados através de um processo de avaliação de riscos, que tem em conta as características e funções do solo, o tipo e a concentração das substâncias, preparações, organismos ou microrganismos perigosos, os seus riscos e a sua possibilidade de dispersão. A afetação futura é determinada com base na regulamentação em matéria de afetação dos solos ou outra eventual regulamentação relevante em vigor no momento da ocorrência do dano. Se a afetação do solo se modificar, são tomadas todas as medidas necessárias para prevenir quaisquer riscos de efeitos adversos para a saúde humana. Na falta de regulamentação relativa à afetação do solo ou de outra regulamentação relevante, a natureza da zona que sofreu os danos deve determinar a afetação da zona específica, atendendo ao desenvolvimento previsto. Então, pondere-se uma opção de regeneração natural (opção que não inclui nenhuma intervenção humana direta no processo de regeneração).
O artigo 11.º do diploma fornece, juntamente com os anexos do mesmo, um conjunto de conceitos charneira na aplicação deste regime, pelo que nos permitimos referir-nos a eles, começando pela densificação do conceito de “ameaça iminente de danos”, tal implica a probabilidade suficiente da ocorrência de um dano ambiental, num futuro próximo. O conceito de “dano” implica uma alteração adversa mensurável de um recurso natural ou a deterioração mensurável do serviço de um recurso natural que ocorram direta ou indiretamente.
Quanto ao conceito de dano ambiental, importa acrescentar alguns elementos de apreciação fundamentais para a sua análise concretizadora para efeitos de responsabilidade ambiental.
Ao reportar-se aos danos às espécies e habitats protegidos, o legislador reporta-se ao seu “carácter significativo dos danos que afetem adversamente a consecução ou a manutenção do estado de conservação favorável dos habitats ou espécies (subalínea i) da alínea e) do n.º 1 do artigo 11.º; anexo IV). Tal carácter deve ser avaliado tomando como ponto de referência o estado de conservação, no momento dos danos, os serviços proporcionados pelo quadro natural que oferecem e a sua capacidade de regeneração natural. O “Estado de conservação de um habitat natural” é o somatório das influências que se exercem sobre um habitat natural e sobre as suas espécies típicas e que podem afetar a respetiva distribuição natural, estrutura e funções a longo prazo, bem como a sobrevivência a longo prazo das suas espécies típicas na área de distribuição natural desse habitat, enquanto o “estado de conservação de uma espécie” se reporta ao somatório das influências que se exercem sobre uma espécie e que podem afetar a distribuição e a abundância a longo prazo das suas populações, na área de distribuição natural dessa espécie.
Outra expressão valorativa aparece mais “precisada” no diploma. Refiro-me ao recurso à expressão “alterações adversas significativas do estado inicial”, que implica a sua determinação por meio de dados mensuráveis (número de indivíduos, sua densidade ou área ocupada; o papel dos indivíduos em causa ou da zona danificada em relação à espécie ou à conservação do habitat, a raridade da espécie ou do habitat (avaliada a nível local, regional ou mais elevado, incluindo a nível comunitário); a capacidade de propagação da espécie (em função da dinâmica específica dessa espécie ou dessa população), a sua viabilidade ou a capacidade de regeneração natural do habitat (em função da dinâmica específica das suas espécies características ou das respetivas populações); a capacidade das espécies ou do habitat de recuperar dentro de um prazo curto após a ocorrência dos danos, sem qualquer outra intervenção além de um reforço das medidas de proteção, até um estado conducente, apenas em virtude da dinâmica das espécies ou do habitat, a um estado considerado equivalente ou superior ao estado inicial, etc..
O diploma considera como “danos causados à água” quaisquer danos que afetem adversa e significativamente, nos termos da legislação vigente, o estado ecológico ou o potencial ecológico e o estado químico e quantitativo das massas de água superficial ou subterrânea, designadamente o potencial ecológico das massas de água artificial e muito modificada[36].
São “danos causados ao solo” quaisquer contaminações deste, que crie um risco significativo para a saúde humana, devido à introdução, direta ou indireta, no solo ou à sua superfície, de substâncias, preparações, organismos ou microrganismos. E têm-se como “danos com efeitos comprovados para a saúde humana” devem ser classificados como danos significativos. Mas não têm necessariamente de ser classificados como danos significativos nem as variações negativas inferiores às flutuações naturais consideradas normais para a espécie ou habitat em causa, nem as variações negativas devidas a causas naturais ou resultantes de intervenções ligadas à gestão normal dos sítios. Tal como definidas nos registos do habitat ou em documentos de fixação de objetivos, ou tal como eram anteriormente efetuadas por proprietários ou operadores. Os “danos causados a espécies ou habitats” sobre os quais se sabe que irão recuperar, dentro de um prazo curto e sem intervenção, até ao estado inicial ou que conduza a um estado que, apenas pela dinâmica das espécies ou do habitat, seja considerado equivalente ou superior ao estado inicial.
O Estado não pode deixar de se assumir também como responsável, solidariamente, quando não exerce tarefas de fiscalização e eliminação de danos ambientais. Por exemplo, em caso de “invasão e construção”, por particulares, áreas naturais protegidas. Na verdade, não pode omitir-se dos seus deveres neste domínio. Se, devendo fazê-lo, em vez de atuar para evitar, atenuar ou corrigir um dano ambiental, se mantém passivo ou se age de forma deficiente, inconsequente, permissiva, assume-se também como responsável. A sua responsabilidade resulta de uma omissão ilícita, da falta de fiscalização e da falta de adoção de quaisquer medidas preventivas adequadas inerentes ao poder de polícia que detém. Ele é “compartícipe” do dano, pelo menos, de modo indireto, contribuindo com seu comportamento para ocasionar provocar o dano, concreto.
O poder de vigilante e de polícia ambiental é anterior e independente de qualquer decisão de embargo da obra. Esta cláusula de solidariedade existe sempre embora nunca para eximir de responsabilidade ou trazer qualquer benefício aos autores materiais e morais da atuação causadora da degradação ambiental. Por isso, independentemente da responsabilidade solidária entre os agentes particulares ou diretos do dano, o Estado-Administração aos vários níveis (responsabilidade sujeita a direito de regresso sobre os seus agentes públicos, se ocorrer sem culpa leve destes), que, de qualquer modo não tenha obtido nenhum proveito, com sua omissão, tem de se ressarcir dos valores despendidos junto dos responsáveis diretos pelo dano, para não onerar sem causa o erário público, prejudicando injustamente os contribuintes[37]-[38].
8. Direito de sancionamento ambiental [arriba] -
8.1.Consideraçoes gerais
Os diplomas sobre matérias ambientais contêm normas de tipificação de infrações e de sancionamento, a aplicar tendo presente o regime geral das contraordenações ambientais[39] e, supletivamente, o regime geral das contraordenações[40].
Em Portugal, a punição criminal vem expressa no Código Penal. Esta criminalização, iniciada com as alterações de 1995 ao Código penal, vêm proteger o ambiente de forma direta, em si mesmo, embora com limitações subjetivas.
As suas normas restringem-se à proteção dos elementos componentes do ambiente natural e não aos elementos referentes ao ambiente humano (aspetos culturais, históricos ou artísticos, ligados ao conceito amplo de ambiente, ao ambiente construído)[41].
Mas o direito do urbanismo, com comporta componentes decisórias de proteção ambiental, embora só recentemente, recebeu já tipificações criminais específicas, para além da tradicional desobediência à autoridade quando se desrespeitavam ordens de paragem de obras ilegais.
No plano das sanções ambientais, o Direito Penal Português contém ”figuras” de crime repartidas por várias normas. Respeita a condutas que preencham previsões aí referidas por remissão para normativos de conduta ambiental (Capítulo “Dos crimes de perigo comum”: artigo 272 a 286.º[42]).
O legislador procede também, como vimos, à regulamentação da responsabilidade civil por danos causados ao ambiente.
8.2. Regime do sancionamento contraordenacional ambiental
Como já havíamos referido, no domínio do ambiente, além da normaçao sobre responsabilidade ambiental em geral, o legislador consagra ainda sanções administrativas, através de um direito contraordenacional social específico, em prejuízo da aplicaçao do seu regime geral, e sançoes penais. A punição, materializada no pagamento de um montante financeiro, designada por coima, sem prejuízo das sanções acessórias, normalmente de grande importância, traduz uma advertência, um «aviso»[43] ao agente. Ela distingue-se da multa criminal, dadas as suas finalidades e regime aplicável. O não pagamento de uma coima, quer voluntário, seja ele imediato, diferido ou faseado, quer através de execução coerciva (ou o não cumprimento de uma «prestação de trabalho», a favor da comunidade, em caso de eventual substituição), por impossibilidade de pagamento ou de cobrança do respectivo montante financeiro, leva à sua inultrapassável prescrição. Nunca pode implicar a sua conversão judicial em pena de prisão, tendência normal, embora com excepções, da pena de multa.
É a Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto[44] que rege hoje a matéria do sancionamento das infraçoes ambientais, e, naquilo que aí não apareça regulado (ou seja, subsidiariamente), aplica-se o regime geral das contra-ordenações. Mas não prejudica o regime das contra-ordenações no âmbito da poluição do meio marinho nos espaços marítimos sob jurisdição nacional e aplica-se também à “tramitação dos processos relativos a contra-ordenações que, integrando componentes de natureza ambiental, não estejam ainda expressamente classificadas por falta de alteraçao de legislação sobre matéria ambiental para proceder à classificação das contra-ordenações já aí tipificadas, casos em que existem regimes sancionatórios os relativos à reserva agrícola nacional e aos recursos florestais, fitogenéticos, agrícolas, cinegéticos, pesqueiros e aquícolas das águas interiores (regimes especiais).
Existe uma contra-ordenação ambiental sempre que se pratique um “facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal correspondente à violação de disposições legais e regulamentares relativas ao ambiente, que consagrem direitos ou imponham deveres, para o qual se comine uma coima, considerando-se como legislação e regulamentação ambiental toda a que diga respeito às componentes ambientais naturais e humanas, enumeradas na Lei de Bases do Ambiente ( (n.º 2 e 3, art.º 1.º).
No domínio da responsabilidade pelas contra-ordenações (artigo 8.º), estabelece-se que as coimas podem ser aplicadas também a pessoas colectivas, públicas ou privadas, independentemente da regularidade da sua constituição, e a sociedades e associações sem personalidade jurídica. Elas são responsáveis pelas contra-ordenações desde que os factos tiverem sido praticados, no exercício da respectiva atividade, em seu nome ou por sua conta, pelos quaisquer agentes, titulares dos seus órgãos sociais, mandatários, representantes ou trabalhadores. Os titulares dos órgãos de administração e os responsáveis pela direcção ou fiscalização de áreas de atividade em que seja praticada alguma contra-ordenação, incorrem na sanção especialmente atenuada prevista para o autor matéria, quando, conhecendo ou devendo conhecer a prática da infracção, não adotem as medidas adequadas para lhe pôr termo imediatamente, a não ser que sanção mais grave lhes caiba por força de outra norma. No entanto, a responsabilidade fica afastada se a pessoa colectiva cumprir todos os deveres a que estava obrigada, não logrando, apesar disso, impedir a prática da infracção por parte dos seus trabalhadores ou de mandatários sem poderes de representação.
Em geral, estamos face a duas categorias autónomas de sancionamento, com diferentes níveis de exigência efectuada e de consequência em face da gravidade atribuída aos diferentes atos anti-sociais. E isto, portanto, quer quanto aos conceitos de culpa, quer em termos de consecução ou não das consequências que o legislador pretende evitar, quer no plano da punição.
No que se reporta à culpa, enquanto no direito penal a medida da pena não pode nunca ultrapassar a medida da culpa e esta é definida como «uma qualidade desvaliosa e censurável, efectivamente existente no facto e na pessoa, ou na pessoa do agente, um juízo concreto de censura ético-jurídico, diferentemente a culpa contra-ordenacional traduz apenas a «mera imputação do facto à responsabilidade social do seu agente»[45].
Considera-se autor da infraçao quem executar o facto, por si mesmo ou por intermédio de outrem, ou tomar parte direta na sua execução, por acordo ou juntamente com outro ou outros, e ainda quem, dolosamente, determinar outra pessoa à prática do facto, desde que haja execução ou começo de execução. Mas também é punível como cúmplice quem, dolosamente e por qualquer forma, prestar auxílio material ou moral à prática por outrem de um facto doloso. E se forem vários os agentes que comparticipam no facto, qualquer deles incorre em responsabilidade mesmo que a ilicitude ou o grau de ilicitude do facto dependam de certas qualidades ou relações especiais do agente e estas só existam num dos comparticipantes, mandando a lei que cada comparticipante seja sancionado na medida da sua culpa, independentemente da punição ou do grau de culpa dos outros comparticipantes (art.os 15.º a º7.º).
Quanto ao enquadramento da negligência, tentativa e sanções acessórias, referirei que, no domínio do direito contra-ordenacional geral, a omissão de deveres de cuidado, quando uma dada conduta possa previsivelmente levar à produção de um evento ilegal (negligência), não é, em princípio, punível com coima, pois o legislador normalmente exige o dolo. Isto é, exige-se a intenção de atingir um determinado objectivo representado pelo agente, legalmente interdito, ou, pelo menos, que, embora esse objectivo não seja procurado de forma directa ou necessária, se admita a sua eclosão, isto é, o agente a aceite, se conforme com a sua ocorrência, apesar de ser ilegal. No regime geral das contra-ordenações, só excepcionalmente e em termos atenuados, se pune a tentativa. Há tentativa quando o agente desenvolve os actos de execução da ilegalidade que pretende praticar, mas esta não se consuma. Estamos perante actos que traduzem os elementos constitutivos da infracção, que são idóneos para levar ao resultado que se pretende evitar ou de que, normalmente, em face da experiência comum, a não ocorrerem circunstâncias imprevisíveis, derive esse resultado. Ora, o legislador favorece a protecção do ambiente, pois neste ramo do direito, a tentativa é, na generalidade das matérias, punível.
O dolo pressupõe, assim, de qualquer maneira, o conhecimento e a vontade de realizar o acto ilegal. Ora, as contra-ordenações ambientais convivem, normalmente, com a regra da punição das condutas negligentes emesmo da tentativa. Em geral, é assim[46]. Como refere o art.º 9.º, com exceçao de previsao expressa em contrário, as contra-ordenações ambientais são sempre puníveis a título de negligência, embora, quanto ao dolo, o erro sobre os elementos do tipo, a proibição ou um estado de coisas que, a existir, afastaria a ilicitude do facto ou a culpa do agente exclui o dolo. Considera-se que atua sem culpa quem actua sem consciência da ilicitude do facto, se o erro lhe não for censurável , se for, a coima pode ser especialmente atenuada. Já a tentativa é punível nas contra-ordenações classificadas de graves e muito graves, sendo os limites mínimos e máximos da respectiva coima reduzidos a metade (artigo 10.º). Se o agente for pessoa colectiva ou equiparada, pelo pagamento da coima, respondem solidariamente com ela, os titulares do órgão máximo das pessoas colectivas públicas, sócios, administradores e gerentes (art.º11.º). Convém referir que a instituiçao de um tratamento diferenciado para pessoas coletivas face a pessoas singulares é perfeitamenet cosntitucional tendo presente a sua específica natureza e características no confronto com as pessoas físicas, o que permite justificar que se tenha assistido no âmbito do direito sancionatório, e sobretudo do direito de mera ordenação social, a uma progressiva responsabilização e maior responsabilizaçao das pessoas coletivas, caracterizável pelo estabelecimento de coimas em montantes mais elevados do que as impostas a pessoas singulares em relação ao mesmo tipo de infração. Constate-se que o agravamento da moldura abstrata das coimas aplicáveis às pessoas coletivas já fora consagrado como princípio geral no Regime Geral das Contraordenações (art.º 17.1). O que se justifica, portanto, pela inexistência de uma igualdade fáctica entre os agentes do ilícito contraordenacional.
A determinação da coima aplicável e tendo em conta a relevância dos direitos e interesses violados, as contra-ordenações classificam-se em leves, graves e muito graves[47], definindo o subsequente artigo 22.º os escalões classificativos de gravidade das contraordenações, conforme seja aplicada a uma pessoa singular ou coletiva e também em função do grau de culpa. A medida da coima é determinada em “função da gravidade da contra-ordenação, da culpa do agente, da sua situação económica e dos benefícios obtidos com a prática do facto”, sendo ainda tomadas em conta a conduta anterior e posterior do agente e as exigências de prevenção e atendíveis os meios usados para o cometimento da infraçao (coacção, falsificação, falsas declarações, simulação ou outro meio fraudulento) e a existência de actos de ocultação ou dissimulação para dificultar a descoberta da infração (art.º20.º).
A questao de debate fundamental sobre os limites das coimas nao pode deixar de se ecntarl essenialmente na questao primiera do seu limite mínimo, que condiciona quer a Administrçao quer a jurisdiçao. Estenao pode resultar de uma decisao arbitrária, pois deve pressupor a aplicaçao de um critério legal cuja base de partida é a gravidade da infração e o grau da culpa, e exige ainda que o montante legislativamente fixado não se revele inadmissível ou manifestamente excessivo. Ele deve traduzir uma escala gradativa assente na legal classificação tripartida da gravidade das infrações ambientais e inserir-se num quadro legal em que a negligência é sempre punível, não podendo revelar-se, em si mesmo, desadequado ou manifestamente desproporcionado relativamente à natureza dos bens tutelados e à gravidade da infração que se destina a sancionar.
O legislador, quanto à moldura da coima nas contra-ordenações muito graves (al. a) e b), n.º 4, artigo 22.º), eleva-a para o dobro, nos seus limites mínimo e máximo, se a presença ou emissão de uma ou mais substâncias perigosas afetar gravemente a saúde, a segurança das pessoas e bens e o ambiente (art. 2).
No caso da contra-ordenação se traduzir numa omissão de um dado dever, o pagamento da coima soma-se à obrigaçao de executar esse dever, se isso ainda for possível (art.º24.º). Em geral, importa ter presente o princípio da proporcionaliddae na sua fixação concreta[48].
Às autoridades administrativas no exercício das funções inspectivas, de fiscalização ou vigilância é facultada a entrada livre nos estabelecimentos e locais onde se exerçam as actividades a inspeccionar (art.º18.º). As autoridades administrativas no exercício dos seus poderes de vigilância, fiscalização ou inspecção podem determinar, dentro da sua área de actuação geográfica, o embargo de quaisquer construções em áreas de ocupação proibida ou condicionada em zonas de protecção estabelecidas por lei ou em contravenção à lei, aos regulamentos ou às condições de licenciamento ou autorização. As autoridades administrativas podem, para efeitos do artigo anterior, consultar integralmente e sem reservas, junto das câmaras municipais, os processos respeitantes às construções em causa, bem como deles solicitar cópias, que devem, com carácter de urgência, ser disponibilizados por aquelas (art.º19.º). No que se refere às sanções acessórias, previstas no art.º 30.º, muitas aparecem já estipuladas no artigo 21.° do regime geral e em diplomas especíicos, que são a concretizaçao das ora aqui arroladas em geral.
A normaçao geral, supletiva, é o regime jurídico geral referente ao ilícito de mera ordenação social (Decreto-Lei n.° 433/82, de 27.10, alterado pela última vez pela Lei n.º109/2001, de 24/12). Além disso, muitas vezes, as infracções envolvendo entidades com poderes decisórios (para além o âmbito da responsabilidade funcionarial normal), como os autarcas, constituem irregularidade grave para efeitos de perda do mandato ou da dissolução do orgão colegial, nos termos dos artigos 7 a 11 da Lei n.° 27/96, de 1 de Agosto[49]. Assim, v.g. nos termos do Decreto-Lei n.° 207/94, de 6.8 (capítulo V, sanções), o artigo 27 (responsabilidades) vem dispor que «A infracção ao disposto no presente diploma, que ponha em causa a segurança e a saúde públicas, pode constituir ilegalidade grave, nos termos da alínea c) do n.° 1 do artigo 9.° da Lei n.° 87/89, de 9 de Setembro».
A identificação das condutas puníveis, isto é, a técnica jurídica de concretização das condutas a punir, pode efectivar-se através da interdição genérica de violar uma dada norma legal (cláusula geral), interdição muitas vezes iniciada por um sujeito que se reporta ao conteúdo da norma para que se remete (v.g. os valores-limites de emissão fixados em certas normas), ou pela indicação da norma com generalização do seu conteúdo, conformada em complemento directo na norma sancionadora, das condicionantes e exigências técnicas de um conjunto de normas, ou mesmo a concretização arrolada de certas actuações, quando em contradição com obrigações impostas em normas dispersas por um dado diploma.
A concretização das condutas pode, também, operar-se através da interdição da prática de actos que desrespeitam formas de controlo da Administração (isto é, uma autorização ou uma licença). Ou, pelo desrespeito de certos deveres impostos em certas normas); ou, ainda, apesar da conduta ilegal, apenas através do desrespeito posterior de um comando da autoridade, emitido em conformidade com uma norma legal, que não está a ser cumprida (v.g. certos casos de poluição sonora ou de poluição aquática, no domínio de aterros de resíduos, etc.)[50].
8.3. Regime do sancionamento criminal ambiental
Além dos crimes por infrações que a legislação avulsa qualifique como tal, a principal punição das condutas anti-ambientais, em termos do direito penal, está dependente do Código Penal, que reporta-se a pessoas singulares, dado o disposto no artigo 11.° deste diploma, que impede a responsabilização das empresas, principais agentes da poluição. Em princípio, «só as pessoas singulares são suscetíveis de responsabilidade criminal». Embora os quadros diretivos possam vir a responder no âmbito da parte final do artigo 26.°, se os autores materiais atuarem no cumprimento de ordens superiores da gestão, o que normalmente ocorre, no exercício de funções e interesses empresariais[51].
Esta matéria, no Código Penal (cuja última versão saiu da Lei nº 56/2011, de 15.11.2011)[52], ocupa essencialmente os artigos 278.º (danos contra a natureza)[53], 279.º (poluição), «Artigo 279.º-A (transferência de resíduos) e 281.º (poluição com perigo comum), sem esquecer o art.º272.º (Incêndios, explosões e outras condutas especialmente perigosas)[54], o art.º274.º (incêndio florestal[55]), o artigo 273.º (reportando a factos descritos no art.º 272.º quando praticados com libertação de energia nuclear), a artigo 278.º-A (violação de regras urbanísticas incidindo em áreas ambientalmente protegidas),
Na caracterização do crime contra a natureza, em que o bem jurídico protegido na al. a), n.º 1 do artº278.º é o da preservação dos ecossistemas através da manutenção da fauna e da flora, recorre-se a um “conceito elástico, aberto ou impreciso, que admite valorações diversas, tendo deixado ao intérprete a tarefa de o concretizar”. Com efeito (PGDL, no dia 25-10-2012), o legislador acrescenta à expressão «eliminar» a necessidade desse comportamento ter por objecto um «número significativo» de exemplares de fauna ou flora. É em face da gravidade da conduta que o legislador delimita o círculo dos comportamentos criminalmente puníveis, deixando para o direito contraordenacional sancionamentos de importância menor, estando em causa no art.º278.º apenas as condutas mais graves. A zona de fronteira deixa uma grande margem de decisão que só casuisticamente o jurisdicional irá fixando, se puder. Mas importa atender não apenas à dimensão momentânea, pois dentro de cada ecossistema, cada espécie de fauna ou flora ocupa um espaço complexo de características próprias, pelo que a sua eliminação só pode ser adjetivada como «significativa» consideradas que seja as especificas características do concreto ecossistema onde ocorre e das consequências que a agressão a um aparte e habitat em si pode vier a provocar. Além de que não pode fugir-se a uma relatividade numérica face ao tipo de espécie, abundante ou não, em expansão ou extinção, etc. Pode dever ter-se como “muito significativa” uma eliminação de poucos exemplares num ecossistema em que a população global é também pequena, e já não noutro cuja população global da mesma espécie seja grande e sem crise existencial conhecida, o que pressupõe um juízo de valor assente em bases factuais e científico-técnicas, como indicadores de evolução da espécie, potência reprodutiva, etc.
O artigo 277.º trata das infrações a regras de construção, dano em instalações e perturbação de serviços, especialmente destruir, danificar ou tornar não utilizável, total ou parcialmente, instalação para aproveitamento, produção, armazenamento, condução ou distribuição de água, óleo, gasolina, calor, eletricidade, gás ou energia nuclear, ou para proteção contra forças da natureza; ou impedir ou perturbar a exploração de serviços de comunicações ou de fornecimento ao público de água, luz, energia ou calor, subtraindo ou desviando, destruindo, danificando ou tornando não utilizável, total ou parcialmente, coisa ou energia que serve tais serviços e criar deste modo perigo para a vida ou para a integridade física de outrem, ou para bens patrimoniais alheios de valor elevado). E há naturalmente outras normas avulsas.
No que diz respeito aos danos contra a natureza, o Código penal vem punir todos as pessoas que, «de forma grave», eliminem exemplares de fauna ou flora, destruam um habitat natural ou esgotem recursos do subsolo. E o legislador penal considera que o agente atua de forma grave sempre que faça «desaparecer ou contribuir decisivamente para fazer desaparecer uma ou mais espécies animais ou vegetais de certa região». Ou se da destruição do habitat «resultarem perdas importantes nas populações de espécies de fauna ou flora selvagens, legalmente protegidas. E, ainda, se ele esgotar ou impedir a renovação de um recurso do subsolo, em toda uma área regional. O agente doloso fica sujeito a pena de prisão até 3 anos ou a pena de multa até 600 dias. E se agir apenas com negligência[56], é punível com pena de prisão até 1 ano ou com pena de multa (artigo 278.°). E, além da criminalização dos atentados contra a fauna, a flora, os habitats naturais e os recursos do subsolo, o legislador veio, no artigo 279.° punir a poluição acima de certos níveis. Assim, comete crime toda a pessoa que, «em medida inadmissível», polua as águas, os solos (ou, por qualquer forma, degrade as suas qualidades), o ar (mediante utilização de aparelhos técnicos ou de instalações), e provoque poluição sonora (mediante a utilização de aparelhos técnicos ou de instalações, em especial de máquinas ou de veículos terrestres, fluviais, marítimos ou aéreos de qualquer natureza).
No que concerne ao perigo relativo a animais ou vegetais, o art.º 281.º pune quem que quem criar perigo de dano a número considerável de animais alheios, domésticos ou úteis ao homem, ou a culturas, plantações ou florestas alheias por ter difundido doença, praga, planta ou animal nocivos; ou manipulado, fabricado, produzido, importado, armazenado, ou posto à venda ou em circulação, alimentos ou forragens destinados a animais domésticos alheios.
O art.º 279.º trata de punir a poluição.
Entende-se que a poluição ocorre em medida inadmissível sempre que a natureza ou os valores da emissão ou da emissão poluentes contrariarem prescrições ou limitações impostas pela autoridade competente em conformidade com o direito e sob a cominação de aplicação das penas previstas para tais condutas. As penas em causa, não havendo poluição com perigo comum, são as seguintes: uma pena de prisão até 3 anos ou a pena de multa até 600 dias, se tal for praticado com dolo. Ou se o for apenas com negligência, a punição com pena de prisão até 1 ano ou com pena de multa.
Havendo poluição com perigo comum, as penas são maiores. Assim, dispõe o artigo 280.° que toda a pessoa que atentar contra os elementos ambientais naturais, nos termos referidos no n.°1 e 2 do artigo 279.°, se «criar perigo para a vida ou para a integridade física de outrem, ou para bens patrimoniais alheios de «valor elevado», é punido. Se a conduta e a criação do perigo forem dolosas, com pena de prisão de 1 a 8 anos, e, se a conduta for dolosa e a criação do perigo ocorrer por negligência, com pena de prisão até 5 anos.
Em causa, está a provocação (por incumprimento de normas ou obrigações impostas pelas autoridades), de poluição na água, solo, ar –poluição gasosa e sonora- e causar danos substanciais à qualidade do ar, da água, do solo, ou à fauna ou à flora, ao proceder à descarga, à emissão ou à introdução de matérias ionizantes na atmosfera, no solo ou na água; às operações de recolha, transporte, armazenagem, triagem, tratamento, valorização e eliminação de resíduos, incluindo o tratamento posterior dos locais de eliminação, bem como as atividades exercidas por negociantes e intermediários; à exploração de instalação onde se exerça atividade perigosa ou onde sejam armazenadas ou utilizadas substâncias perigosas; ou à produção, ao tratamento, à manipulação, à utilização, à detenção, ao armazenamento, ao transporte, à importação, à exportação ou à eliminação de materiais nucleares ou de outras substâncias radioativas perigosas).
Aliás, a punição ocorre mesmo que tais condutas já sejam em si suscetíveis de causar danos substanciais à qualidade do ar, da água ou do solo ou à fauna ou à flora. E o legislador manda considerar “danos substanciais” todos os que prejudiquem, de modo significativo ou duradouro, a integridade física, bem como o bem-estar das pessoas na fruição da natureza; impeçam, de modo significativo ou duradouro, a utilização de um componente ambiental; disseminem microrganismo ou substância prejudicial para o corpo ou saúde das pessoas; causem um impacto significativo sobre a conservação das espécies ou dos seus habitats ou prejudiquem, de modo significativo, a qualidade ou o estado de um componente ambiental[57].
O Artigo 279.º-A (atividades perigosas para o ambiente) pune quem proceda à transferência de resíduos, em contravenção do n.º35 do art.º2.º do Regulamento (CE) n.º1013/2006, do de 14 de Junho, realizada em quantidades não negligenciáveis, quer consista numa transferência única, quer em várias transferências aparentemente ligadas. Assim como todos os que estejam implicados no não respeito de normas ou “obrigações impostas pela autoridade competente em conformidade com aquelas disposições, produzir, importar, exportar, colocar no mercado ou utilizar substâncias que empobreçam a camada de ozono”.
Da corrupção de substâncias alimentares ou medicinais, trata o artigo 282.°. A água é objeto de proteção indireta (instalações e «coisas» ou «energia», que sirva à exploração de serviços de fornecimento ao público), com punição quando se crie perigo para a vida ou a integridade física de outrém ou para bens patrimoniais alheios de «elevado valor». Além disso, se da prática dos crimes de incêndio, explosões e outras condutas especialmente perigosas (artigo 272.°), praticados com libertação de energia nuclear (artigo 273.°), de infrações a regras de construção e com dano e perturbações de serviços (artigo 277.°) de poluição com perigo comum (artigo 280.°) e de criação de perigo com e em animais ou vegetais (artigo 282.°), resultar «a morte ou ofensa à integridade física grave de outra pessoa», o agente é punido com a pena que ao caso caberia, agravada de um terço nos seus limites mínimo e máximo (artigo 285.°), tal como verá a sua pena especialmente atenuada ou dispensada, quando «remover voluntariamente o perigo antes de se ter verificado dano considerável» (artigo 286.°).
*Catedrático de Direito Administrativo e Constitucional da Universidade de Lisboa
[1] Vide aspetos deficientes em “Algumas questoes e probelmas no âmbito da normaçao mbiental em sentido amplo e da sua aplicaçao. Direito ambiental e ambiente urbano”.In Direito do Ambiente. Coimbra: Alemedina, 2014, Pp.237-286.
[2] N.°3, art.º52.° CRP: ambiente, qualidade de vida, saúde pública, proteção do consumo de bens e serviços, património cultural e, também, do domínio público:
[3] O n.º2 do artigo 9.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, reconhece, além da legitimidade directa ou da legitimidade pessoal, por força do ordenamento constitucional (artigo 52.º) e ordinário português, designadamente a Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto (Lei da Acção Popular), na linha dos artigos 40.°, 41.°, 42.°, 44.° e 45.° da anterior Lei n.° 11/87, de 7 de Abril (Lei de Bases do Ambiente), artigo 10.° da Lei n.° 35/98, de 18 de Julho (Lei sobre as Organizações Não Governamentais do Ambiente), artigo 13.° da Lei n.º24/96, de 31 de Julho (Lei de Defesa dos Consumidores), a titularidade de qualquer pessoa e associações e fundações defensoras dos interesses em causa, deignadamete ambientais, autarquias locais e Ministério Público para a defesa ou representação judicial desses interesses gerais da coletividade em geral, em face da atuação da Administração pública; portanto, por intervenções em matéria ambiental e outras em geral configuráveis como comportando interesses sociais, supra-individuais, especialmente de natureza difusa. Numa opçao objetivista do sistema atual d eJustiça Administrativa, trata-se de atribuir legitimidade, independentemente de qualquer lesão específica na sua esfera jurídica e portanto de qualquer interesses pessoal, para propor e intervir em processos principais e cautelares destinados à defesa da valores e bens constitucionalmente protegidos, como é o caso do ambiente e qualidade de vida, património cultural (urbanismo, ordenamento do território, saúde pública e bens do Estado, Regiões Autónomas e autarquias locais).
[4]Ouvido o Ministério Público e feitas preliminarmente as averiguações tidas por justificadas ou que o autor ou o Ministério Público requeiram.
[5] Estamos face a uma legitimidade impessoal ou social, de natureza propositiva ou interventiva sucessiva.
[6] Lei n.º19/2006, de 12.6: LAIA; Diretiva UE n.º2003/4/CE, de 28.1.
[7] Lei n.º19/2006, de 12.6.Vide CONDESSO, Fernando -Derecho de acceso de los ciudadanos a la documentación e información. Cuestiones y fundamentos politológicos, económico-financieros, comunicacionales y ambientales. O.c., 2012;- Derecho de acceso de los ciudadanos a la a la documentación e información. Regímenes jurídicos en Unión Europea y Península Ibérica. O.c., 2012, 676 p.; Derecho a la información: Crisis del sistema político. Transparência de los poderes públicos. Madrid: Dykinson, 2011, p.256; Direito à informação administrativa. Tese doutoral, inserida em provas globais de PLD em Direito do Estado. Biblioteca da UGF do Rio de Janeiro, 1994 e Lisboa: Pedro Ferreira, 1995; “Os Meios Informativos”. Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001, p.645-688; “Democracia e transparência: análise do regime unionista europeu de acesso à informação possuída pelas entidades europeias”. Em VVAA: Livro de homenagem ao prof. doutor Joao Mota Campos, 2013, P.361-379
[8] Entidades particulares de interesse coletivo.
[9] Empresas de interesse público.
[10] Associações e fundações, quer estas assumam a natureza de pessoas coletivas de mera utilidade pública, pessoas coletivas de utilidade pública administrativa ou instituições particulares de solidariedade social.
[11] Incluindo as zonas húmidas, as zonas litorais e as zonas marinhas.
[12] Incluindo os organismos geneticamente modificados), e a interação entre esses elementos
[13] Como substâncias, energia, ruído, radiações, resíduos (incluindo os resíduos radioativos), emissões, descargas e outras libertações para o ambiente.
[14] Designadamente planos, programas, acordos ambientais e ações que afetem ou possam afetar esses elementos ou fatores.
[15] O vocábulo público, referente a um dado ente, integra «uma ou mais pessoas, singulares ou coletivas, associações, grupos e organizações representativas, designadamente organizações não governamentais de ambiente (ONGA)
[16] Sobre o segredo de justiça, vide “Sistema penal, prisao preventiva e segredo de juistiça”. Em VVAA: Política Social e Sociologia. Òscar Soares Barata (coord.). ISCSP. Lisboa, 2010, Pp. 381-410
[17] Requerimento de acesso (Artigo 13.º da LADA): “O acesso aos documentos deve ser solicitado por escrito através de requerimento do qual constem os elementos essenciais à sua identificação, bem como o nome, morada e assinatura do requerente”. Isto, embora a entidade requerida pode também aceitar pedidos verbais e deve fazê-lo nos casos em que a lei assim o determine. O requerente pode queixar-se à CADA contra falta de resposta, indeferimento ou outra decisão limitadora do acesso a documentos administrativos (artigo 15.º). Se não for caso de indeferimento liminar, a CADA deve convidar a entidade requerida a responder à queixa no prazo de 10 dias. a CADA deve responder à queixa do requerente ou à consulta solicitada pela AP no prazo de 40 dias, elaborando um relatório de apreciação da situação e enviando-o, com as devidas conclusões, a todos os interessados.Recebido este Parecer, a entidade requerida deve comunicar ao requerente a sua decisão final fundamentada, no prazo de 10 dias, sem o que se considera haver falta de decisão. Tanto a decisão como a falta de decisão podem ser impugnadas pelo interessado junto dos tribunais administrativos, aplicando -se, com as devidas adaptações, as regras do processo de intimação previsto no CPTA. A queixa interrompe o prazo para introdução em juízo de petição de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões.Com efeito, existe o meio jurisdicional de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (artigo 104º e ss. D Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Quando não seja dada integral satisfação aos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer, a intimação da entidade administrativa competente.A intimação deve ser requerida ao tribunal competente no prazo de 20 dias, que se inicia com a verificação de qualquer dos seguintes factos: a) Decurso do prazo legalmente estabelecido, sem que a entidade requerida satisfaça o pedido que lhe foi dirigido; b) Indeferimento do pedido; c) Satisfação parcial do pedido. Se der provimento ao processo, o juiz determina o prazo em que a intimação deve ser cumprida e que não pode ultrapassar os 10 dias.. Se houver incumprimento da intimação sem justificação aceitável, deve o juiz determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias (artigo 169º), sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar, segundo o disposto sobre inexecução ilícita das decisões judiciais, designadamente pena de desobediência (artigo 159º).O pedido de intimação pode ser utilizado pelo Ministério Público para o efeito do exercício da ação pública.A apresentação de queixa à CADA pressupõe pedido escrito de acesso ou, pelo menos, a formalização por escrito do indeferimento de pedido verbal. Se o pedido não for suficientemente preciso, a entidade requerida deve, no prazo de cinco dias, indicar ao requerente essa deficiência e convidá-lo a supri-la em prazo fixado para o efeito. Os órgãos e entidades sujeitas ao dever de comunicação prestarão, através dos seus funcionários, assistência ao público na identificação dos documentos pretendidos, designadamente informando sobre a forma de organização e utilização dos seus arquivos e registos.
[18] Formas de exercício do direito de acesso (artigo 11.º): O acesso aos documentos administrativos exerce--se através dos seguintes meios, conforme opção do requerente: consulta gratuita efetuada nos serviços que os detêm; reprodução por fotocópia ou por qualquer meio técnico, designadamente visual, sonoro ou eletrónico e certidão.Os documentos são transmitidos em forma inteligível e em termos rigorosamente correspondentes aos do conteúdo do registo.Quando houver risco de a reprodução causar dano ao documento, pode o requerente, a expensas suas e sob a direção do serviço detentor, promover a cópia manual ou a reprodução por outro meio que não prejudique a sua conservação. Os documentos informatizados são enviados por qualquer meio de transmissão eletrónica de dados, sempre que tal for possível e desde que se trate de meio adequado à inteligibilidade e fiabilidade do seu conteúdo. A entidade da AP não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extratos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos.
[19] Resposta ao pedido de acesso (artigo 14.º da LADA), aplicçavel em matéria ambiental: A entidade a quem foi dirigido o requerimento de acesso a um documento administrativo deve, no prazo de 10 dias: a) Comunicar a data, local e modo para se efetivar a consulta, se requerida; b) Emitir a reprodução ou certidão requeridas; c) Comunicar por escrito as razões da recusa, total ou parcial, e as garantias de recurso administrativo e contencioso dessa decisão; d) Informar que não possui o documento e, se souber qual a entidade que o detém, remeter -lhe o requerimento, com conhecimento ao requerente; e) Expor à CADA dúvidas que tenha sobre a decisão a proferir, a fim de esta entidade emitir parecer. Está previsto a favor da Administraçao pública um procedimento em caso de dúvidas sobre o direito de acesso ou não. Ela pode pedir arecer à Comissao de Aecesso aos Documentos Administrativos. No caso de o decidir, a entidade administrativa deve informar o requerente e enviar à CADA cópia do requerimento e de todas as informações e documentos que contribuam para convenientemente o instruir.
[20] DR N.º167, 1.ª Série, 30.8.2013, Pp. 5324 e ss..Em: http://dre.pt/pdf1sdip/2013/08/16700/0532405389.pdf. [Em linha].(Consultado em 30.8.2013
[21] Decisão n.º 1600/2002/CE, de 22.6. 2002. Em: http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/environment/l28027_pt.htm.
[22] Diretiva n.º 2010/75/EU. Em: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:334:0017:0119:pt:PDF.[Em linha].(Consultado em 15.11.2013).
[23]Sobre prevenção e controlo integrado geral da poluição proveniente de certas atividades (Diretiva n.º 96/61/CE, 24.9.1996, Diretiva n.º 2003/35/CE, de 26.5.2003, Diretiva de codificação n.º2008/1/CE, de 15.1.2008; emissões para o ar de certos poluentes provenientes das grandes instalações de combustão (Diretiva n.º2001/80/CE, de 23.10.2001); incineração e coincineração de resíduos (Diretiva n.º2000/76/CE, de 4.12.2000; emissão de compostos orgânicos voláteis resultantes da utilização de solventes orgânicos em certas atividades e instalações (Diretiva n.º1999/13/CE, de 11.3.1999; condições de licenciamento para a descarga, armazenagem, deposição ou injeção no solo de águas residuais ou de resíduos da indústria de dióxido de titânio (Diretivas n.º78/176/CEE, de 20.2.1978, n.º 82/883/CEE, 3.12.1982 e n.º92/112/CEE, de 15.12.1992)
[24] http://www.apambiente.pt/index.php?ref=17&subref=146&sub2ref=477.
[25] Revogando o Decreto-Lei n.º69/2000, de 3.5, revogando o Decreto-Lei n.º69/2000, de 3.5 alterado pelo DL nº.197/2005, de 8.11 (transpondo parcialmente a Diretiva n.º 2003/35/CE, de 26.5), DL n.º183/2007, de 9.5 e portaria n.º 330/2001, de 2 de abril.
[26] O conceito-chave de avaliação de impacte ambiental (AIA) aparece assim co mo o instrumento de carácter preventivo da política do ambiente, sustentado na realização de estudos e consultas, com efetiva participação pública e análise de possíveis alternativas, que tem por objeto a recolha de informação, identificação e previsão dos efeitos ambientais de determinados projetos, bem como a identificação e proposta de medidas que evitem, minimizem ou compensem esses efeitos, tendo em vista uma decisão sobre a viabilidade da execução de tais projetos e respetiva pós-avaliação;
[27] A nova lei vem clarificar as competências das entidades intervenientes no procedimento de AIA, reforçando a articulação e o papel das autoridades implicadas na AIA. São revistas as etapas e procedimentos, feita uma reorganização sistemática da matéria, a redução global dos prazos em linha com o Sistema de Indústria Responsável (Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto), uma maior desmaterialização do processo e a atualização de conceitos. Promove-se a atualização e a adaptação do regime contraordenacional e sancionatório face à Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto (alterada pela Lei n.º89/2009, de 31 de agosto), sobre o regime aplicável das contraordenações ambientais. Há alterações no âmbito da sujeição a AIA dos projetos públicos e privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente. Procede-se a uma revisão pontual de designações do anexo I e de designações e de limiares do anexo II, tendo em conta os limiares de outros regimes jurídicos relevantes, a experiência de outros Estados e as alterações decorrentes do Decreto-Lei n.º169/2012, de 1 de agosto, que criou o SIR. Pretende-se levar em geral a uma alteração e harmonização de procedimentos e práticas em sede de AIA, para aumentar a eficácia e coerência deste instrumento fundamental da defesa preventiva do ambiente e da política de desenvolvimento resiliente.
[28] O vocábulo “projeto” traduz aqui qualquer realização de obras de construção ou de outras instalações, obras ou intervenções no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração de recursos naturais.
[29] CONDESSO, Fernando -“O Estudo de Avaliaçao Ambiental”; “A reduçao do impacto ambiental das atividades produtivas”. In Direito do Ambiente. Almedina. Coimbra, 2001, Pp.619-629 e Pp.390-392.
[30] A declaração de impacte ambiental (DIA) traduz a decisão, seja expressa ou tácita, sobre a viabilidade ambiental de um projeto, em fase de estudo prévio ou anteprojeto ou projeto de execução. E a decisão de verificação de conformidade ambiental de projeto de execução é aquela decisão, expressa ou tácita, efetivada sobre a conformidade ambiental do projeto de execução com a declaração de impacte ambiental emitida, em fase de anteprojeto ou estudo prévio.
[31] Há que entender por impacte ambiental o conjunto das modificações produzidas, em termos favoráveis e desfavoráveis, sobre determinados fatores ambientais, num certo período de tempo e em determinada área, fruto da realização de um dado projeto, face à situação que ocorreria nesse mesmo período de tempo e área, se o projeto em causa não se efetivasse. E o estudo de impacte ambiental (EIA) é apenas o relatório elaborado pelo proponente no âmbito do procedimento de AIA, integrando a descrição sumária do projeto, a identificação e avaliação dos impactes prováveis, positivos e negativos, que a sua realização pode ter no ambiente, a evolução previsível da situação de facto sem a realização do projeto, as medidas de gestão ambiental destinadas a evitar, minimizar ou compensar os impactes negativos esperados e um resumo não técnico destas informações. A definição do âmbito do estudo de impacte ambiental, que se insere numa fase preliminar e facultativa do procedimento de AIA, é realizada pela autoridade de AIA, que identifica, analisa e seleciona as vertentes ambientais significativas que podem ser afetadas por um projeto e sobre as quais o estudo de impacte ambiental deve incidir.
[32] Consideram-se áreas sensíveis as áreas protegidas, classificadas ao abrigo do Decreto-Lei n.º142/2008, de 24 de julho; os Sítios da Rede Natura 2000, zonas especiais de conservação e zonas de proteção especial, classificadas nos termos do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril, no âmbito das Diretivas n.ºs 79/409/CEE, do Conselho, de 2 de abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, e 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens; as Zonas de proteção dos bens imóveis classificados ou em vias de classificação definidas nos termos da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro.
[33] Vide QUADROS, Fausto de (coord.) -Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, 2.ª edição, Coimbra, Almedina, 2004; CAUPERS, João - A Responsabilidade do estado e outros entes públicos (e a bibliografia aí arrolada).Lisboa: FDUN.
[34] Diretiva n.º2004/35/CE, de 21 de Outubro: princípio do poluidor-pagador; prevenção e reparação dos danos ambientais, com a alteração da Diretiva n.º 2006/21/CE, sobre gestão de resíduos da indústria extrativa.
[35] “a) Causados por qualquer dos seguintes atos e atividades: i) Atos de conflito armado, hostilidades, guerra civil ou insurreição; ii) Fenómenos naturais de carácter totalmente excecional imprevisível ou que, ainda que previstos, sejam inevitáveis; iii) Atividades cujo principal objetivo resida na defesa nacional ou na segurança internacional; iv) As atividades cujo único objetivo resida na proteção contra catástrofes naturais; b) Que resultem de incidentes relativamente aos quais a responsabilidade seja abrangida pelo âmbito de aplicação de alguma das convenções internacionais, na sua atual redação, enumeradas no anexo I ao presente decreto –lei e do qual faz parte integrante; c) Decorrentes de riscos nucleares ou causados pelas atividades abrangidas pelo Tratado Que Institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica ou por incidentes ou atividades relativamente aos quais a responsabilidade ou compensação seja abrangida pelo âmbito de algum dos instrumentos internacionais enumerados no anexo II ao presente decreto -lei e do qual faz parte integrante.
[36] Com exceção dos danos às águas e aos efeitos adversos aos quais seja aplicável o regime da Lei n.º58/2005, de 29 de Dezembro, e respetiva legislação complementar
[37] CONDESSO, Fernando –“Lições sobre o novo regime da responsabilização e garantia patrimonial face ao exercício da actividade dos órgãos de soberania e outras entidades públicas: (Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, publicada no Diário da República, 1.ª Série, n.º 251, p. 9117 e ss. Esta lei revoga o Decreto -Lei n.º48.051, de 21 de Novembro de 1967, e os artigos 96.º e 97.º da Lei das atribuições e competências autárquicas, a Lei n.º169/99, de 18 de Setembro, na redacção da Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro. Entra em vigor no dia 30 deste mês de Janeiro de 2008.Aulas à liceniatura de Administraçao pública, Ano lectivo 2007/2008. Lisboa: ISCSP-UL. http://condesso2011.no.comunidades.net/index.php?pagina=1774838040.
[38] Sobre as atribuições da GNR em ordem ao cumpimento de normas sobre a protecção da natureza e do ambiente, vide artº 32 da Lei n.º 63/2007, artº 3º n.º 1 d) e artº 9º do Decreto Regulamentar n.º 19/2008, artº 16 e artº 17 do Despacho n.º 32021/2008 e artºs 188 a 190 do Regulamento Geral. O Serviço de Protecção da Natureza e Ambiente da GNR dispõe de uma 'Linha SOS Ambiente e Território: 808 200 520'
[39] Lei 50/2006, de 29 de agosto (alterada pela Lei n.º 89/2009, de 31 de agosto).
[40] DL n.°433/82, de 27.10. Vide CONDESSO, Fernando –“As Técnicas Sancionatórias”. Em: Direito do Ambiente. Almedina. Coimbra, 2001, Pp.592-613.
[41] Vide o arigo de SELMA SANTANA e RAFAEL CRUZ BANDEIRA (Brasil) em “A Justiça Restaurativa como via de legitimação da punição estatal e redução de seus paradoxos sob ótica de teoria da argumentação”.Em VVAA: JURISMAT, Portimão, n.º 3, 2013, Pp. 133-166. Aqui discorre-se (e, pessoalmente, entendo que com interesse para a temática ambiental) sobre a Justiça Restaurativa, analisando questões tais como a Busca da congruência no discurso punitivo estatal, a Efetivação dos Direitos Fundamentais pela via da Justiça Restaurativa e o caráter argumentativo do Direito, o Discurso jurídico e Justiça Restaurativa, A legitimidade do Acordo Argumentado e Justiça Restaurativa: o exemplo a ser seguido do acordo através do discurso jurídico e da argumentação. Portanto uma análise orientada pela procura da legitimação da punição estatal e da redução de seus paradoxos sob ótica de teoria da argumentação. Como ela resume o seu pensamento, “Um dos principais problemas do Direito Penal, decorrente de seus efeitos práticos e criminológicos”, a crise de legitimidade, encontra na teoria da argumentação um caminho legitimador do Direito, “quer seja no campo das normas quer no da decisão; “pela via discursiva, argumenta-se racionalmente para chegar a uma solução igualmente racional, com pretensão de verdade”, visando “solucionar conflitos e minimizar essa crise de legitimidade do Direito Penal com a tentativa de obtenção de um “acordo pela via argumentativa entre as partes”, assim fazendo com que a Justiça Restaurativa venha “angariando relevância doutrinária e prática como solução tópica de atuação do Estado em seara penal, com pretensão de ser sistematicamente incorporada por uma política criminal”, que ela conclui ser “ainda insipiente no Brasil”. Segundo ela, “Tal forma de solução dos conflitos” utiliza a tentativa de acordo, por via argumentativo-discursiva, para influenciar a “controvérsia tipicamente penal”, de modo que, no Direito Penal, se adaptam e se complementam o discurso punitivo estatal com o uso da Justiça Restaurativa e soluções consensuais argumentadas. Este arigo permite contactar com uma vertente da evolução da reflexão filosófica nesta área jurídica, em que a minha intuição, sensibilizada por contactos com especialistas ao nível do Conselho da Europa, me despertara quando docente de criminologia. Sobre a criminalização das condutas, entendo que a ideia de justiça não implica realmente apenas a elaboração de lei justa pelo legislador ou a afirmação da aplicação da lei existente pelo julgador, porque a «lei real», a aplicada, não é a feita pelo legislador, mas a dita pelo aplicador, e por isso a questão geral da sua aplicação ou da reorientação para condutas não desviantes e não apenas o controlo da sua aplicação, é algo de fundamental, mais fundamental até do que o controlo da sua produção. E, em democracia, mesmo na defesa da lei aplicanda e aplicada, não pode descansar-se no sistema de duplicação do julgador das instâncias oficiais, sistemas de recurso nem descansar-se apenas no sistema de processos e tribunais, roubando de todo este controlo e superação aos cidadãos e aos próprios implicados. Quantas vezes, mesmo após o processo histórico de contestação da hipercriminalização e consequente descriminalização legal de muitas condutas, eu continuei a interrogar-me sobre o porquê desta centralidade e tantas vezes ineficácia das instâncias sociais de controlo. Para que tanta criminalização e tantos processos? O tradicional operador primário da seleção e controlo da delinquência é o legislador, a lei, mas importa estar atento nesta matéria ao movimento crescente de defesa da comutação de sanções por medidas alternativas, tema sobre o qual para uma editora brasileira estou a escrever numa obra coletiva internacional no âmbito do direito do ambiente. Precisamos de uma atitude cultural de eliminação da crença de que os medos coletivos, quando não apenas os interesses das classes dominantes, se combatem pelas figuras do crime e do cárcere. Sobre isto muito nos ensinou HULSMAN, o maior pensador penal do século XX, aceite-se ou não a suas tese, tais como a da substituição d conceito de crime pelo de situação-problema (no seu manifesto Peines Perdus, de 1982), e o fim da prisão por controlo social, alheio à ideia tradicional de sanção criminal e do dialeto penal, pois o sistema penal em si não é necessário nem bom, produzindo sofrimentos, ampliando desigualdades, roubando os conflitos aos implicados. A questão mais moderada embora, será: Não será preferível uma solução intermédia contra o dialeto criminalizador e o repousante discurso descriminalizador, pela abolição significativa do sistema hiperbolizador da penalização dos desvios sociais? Tanto crime, tanto criminoso, tanta ameaça de sanção detentiva e tanto facto penalmente sujeito, a tanta cifra negra, resultante do efeito de funil e da mortalidade dos casos ao longo do sistema formal de controlo. Quanta ineficácia de um sistema que, por ter mais olhos que barriga, depois nem para o essencial funciona. Quanta delegitimação da lei, dos agentes de investigação e do sistema
[42] Artigo 278.º (danos contra a natureza), arigo 278.º-A (violação de regras urbanísticas; aditado apenas pela Lei n.º 32/2010, de 2.9), arigo 278.º-B (dispensa ou atenuação da pena), Artigo 279.º (poluição), arigo 279.º-A (atividades perigosas para o ambiente), arigo 280.º (Poluição com perigo comum), arigo 281.º (perigo relativo a animais ou vegetais).[Em linha].(Consultado em 15.11.2013).
[43] ANDRADE, Manuel da Costa – «Contributo para o conceito de contra-ordenação. Revista de Direito e Economia, Anos VI-VII, 1980-1981, p. 114..
[44] Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, alterada pela Lei n.º 89/2009, de 31 de agosto.
[45] DIAS, Jorge de Figueiredo – «Pressupostos da punição e causas que excluem a ilicitude e a culpa». In Jornadas de Direito Criminal, O novo Código Penal português e legislação complementar, Fase I. Lisboa: CEJ, 1983, respec-tivamente p. 43 e p. 331.
[46] Por exemplo, dispõe que a negligência é punível no âmbito da recolha, tratamento e descarga de águas residuais urbanas, no da poluição do ar, da água, no regime geral dos resíduos, sobre embalagens ou resíduos de embalagens, no âmbito da construção, exploração e encerramento de aterros de resíduos resultantes da actividade extractiva, no Regulamento Geral do Ruído.
[47] Artigo 22.º (Montantes das coimas): “1-A cada escalão classificativo de gravidade das contra-ordenações ambientais corresponde uma coima variável consoante seja aplicada a uma pessoa singular ou colectiva e em função do grau de culpa, salvo o disposto no artigo seguinte. 2-Às contra-ordenações leves correspondem as seguintes coimas: a) Se praticadas por pessoas singulares, de (euro) 200 a (euro) 1000 em caso de negligência e de (euro) 400 a (euro) 2000 em caso de dolo; b) Se praticadas por pessoas colectivas, de (euro) 3000 a (euro) 13 000 em caso de negligência e de (euro) 6000 a (euro) 22 500 em caso de dolo. 3-Às contra-ordenações graves correspondem as seguintes coimas: a) Se praticadas por pessoas singulares, de (euro) 2000 a (euro) 10 000 em caso de negligência e de (euro) 6000 a (euro) 20 000 em caso de dolo; b) Se praticadas por pessoas colectivas, de (euro) 15 000 a (euro) 30 000 em caso de negligência e de (euro) 30 000 a (euro) 48 000 em caso de dolo. 4-Às contra-ordenações muito graves correspondem as seguintes coimas: a) Se praticadas por pessoas singulares, de (euro) 20 000 a (euro) 30 000 em caso de negligência e de (euro) 30 000 a (euro) 37 500 em caso de dolo; b) Se praticadas por pessoas colectivas, de (euro) 38 500 a (euro) 70 000 em caso de negligência e de (euro) 200 000 a (euro) 2 500 000 em caso de dolo.
[48] Face ao princípio da proporcionalidade, que permite ressalvar a interferência do poder jurisdicional quando tal liberdade legislativa de definição de limites entra em soluçoes inaceitáveis feridas de manifesta e flagrante desproporcionalidade. De qualquer modo, importa destacar que, para o poder punitivo ontra-ordenacional, assumem particular relevo razões de pura utilidade e estratégia social a gerir pela autoridade admnistrativa. Pelo que, só as soluções legislativas que cominem sanções que sejam “desnecessárias, inadequadas ou manifesta e claramente excessivas”, face à interdiçao do artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, são passíveis de ser censuradas pelos tribunais (já ATC 13/95, D.R., 2.ª série, 9 de fevereiro de 1995; ATC 83/95, D. R, 2.ª série, 16 de junho de 1995, assim omo mais recentemente os ATC 62/2011, 67/2011, 132/2011 e 360/2011). O TC (no seu Acórdão n.º110/2012, Proc. n.º672/2011, D.R., 2.ªSérie, n.º72, de 11.4.2012), nao considerou inconstitucional por violaçao do princípio da proporcionalidade a norma do artigo 22.º, n.º 4, alínea b), da Lei n.º 50/2006, de 29/08, na redação dada pela Lei n.º 89/2009, de 31 de agosto, que fixa para as contraordenações ambientais muito graves, quando praticadas por pessoas coletivas, coimas variáveis de € 38 500 a € 70 000 em caso de negligência, e € 200 000 a € 2 500 000 em caso de dolo. Resumidamente, estava em causa a aplicaçao a uma pessoa coletiva, de uma coima de € 40.000, em cúmulo jurídico, “por exploração de instalação sem licença ambiental e utilização de recursos hídricos sem o respetivo título, que os artigos 32.º, n.º 1, alínea a), do Decreto -Lei n.º 173/2008, de 26 de agosto, e 81.º, n.º 3, alínea a), do Decreto -Lei n.º 226 -A/2007, de 31 de maio, classificam como contraordenações muito graves, bem como pela execução de projeto sem prévio procedimento de avaliação de impacte ambiental e não separação, na origem, dos resíduos produzidos, que os artigos 37.º, n.º 1, alínea a), do Decreto -Lei n.º 69/2000, de 3 de maio, e 67.º, n.º 2, alínea a), do Decreto -Lei n.º178/2006, de 5 de setembro, punem autonomamente com coimas que variam, no caso de pessoas coletivas, entre € 2 493,98 e € 44 891,81, e entre € 2 500 e € 30 000. Na situação do caso, a autoridade administrativa puniu a arguida com a coima correspondente ao limite mínimo previsto na alínea b) do n.º 4 do artigo 22.º da Lei n.º 50/2006 no tocante à primeira das contraordenações que lhe haviam sido imputadas, aplicou coimas parcelares de € 2 500 e € 1 500 em relação à terceira e quarta contraordenações, e limitou -se a proferir uma admoestação no que se refere à segunda infração, condenando a arguida, em cúmulo jurídico, na coima única de € 40 000. Ainda que a conduta contraordenacional se refira a quatro diferentes infrações, e duas delas se encontrem legalmente classificadas como contraordenações muito graves, a coima aplicada pela entidade competente aproxima -se do limite mínimo que seria aplicável a cada um destes tipos de contraordenação, e, além disso, engloba as coimas parcelares que seriam aplicáveis por duas outras infrações praticadas em cumulação e que não são subsumíveis à moldura da coima das contraordenações ambientais”. O TC sempre entendeu que “o legislador dispõe de uma ampla margem de decisão quanto à fixação legal dos montantes das coimas a aplicar (cide, Acórdão n.º 574/95).
[49] Sobre a tutela administrativa, vide AMARAL, Diogo Freitas do – Curso de Direito Administrativo. 2.ª edição, Coimbra: Almedina, 1994, vol. I, p. 699-713; CAUPERS, João – Direito Administrativo. Lisboa: notícias editorial, 1998, p. 102-103, e – Introdução ao Direito Administrativo. Lisboa: Âncora editora, 2000, p. 130 e 131; CONDESSO, Fernando -Direito administrativo: Relatório sobre o Programa, Conteúdos e Métodos de Ensino Teórico e Prático.Lisboa:Biblioteca do ISCSP, 2005, p.702-709.
[50] Esta técnica também usada no direito penal, compreender-se-ia perante a verificação de uma processualidade fáctica potencialmente poluidora ou durante um dado tempo de absorção do normativo legal, mas é inadequada à defesa das agressões ambientais, sobretudo a partir de emissor móvel. Punir a desobediência em vez de punir a poluição, permite ir poluindo, e permite ir fugindo à sançao.
[51] Sobre a teoria das formas de intervenção criminal, ver PÉREZ ALONSO, Esteban Juan – La coautoría y la complicidad (necesaria) en derecho penal. (Estudios de Derecho penal dirigidos por Carlos María Romeo Casabona). Granada: Editoral Comaris, 1998, p. 441.
[52] Este diploma de 2011 altera o crime de incêndio florestal e os crimes de dano contra a natureza e de poluição, tipifica um novo crime de actividades perigosas para o ambiente (altera os artigos 274.º, 278.º, 279.º, 280.º e 286.º / adita o artigo 279.º-A). Estas matérias estao inseridos no Capítulo III (Dos crimes de perigo comum) do Título IV (Dos crimes contra a vida em sociedade) do Livro II (Parte especial).
[53] Art.º 278.º (Danos contra a natureza): “1-Quem, não observando disposições legais, regulamentares ou obrigações impostas pela autoridade competente em conformidade com aquelas disposições: a) Eliminar, destruir ou capturar exemplares de espécies protegidas da fauna ou da flora selvagens ou eliminar exemplares de fauna ou flora em número significativo; b) Destruir ou deteriorar significativamente habitat natural protegido ou habitat natural causando a estes perdas em espécies protegidas da fauna ou da flora selvagens ou em número significativo; ou c) Afectar gravemente recursos do subsolo; é punido com pena de prisão até 3 anos ou com pena de multa até 600 dias.2-Quem, não observando disposições legais, regulamentares ou obrigações impostas pela autoridade competente em conformidade com aquelas disposições, comercializar ou detiver para comercialização exemplar de espécies protegidas da fauna ou da flora selvagens, vivo ou morto, bem como qualquer parte ou produto obtido a partir daquele, é punido com pena de prisão até um 1 ano ou com pena de multa até 240 dias.3 - Quem, não observando disposições legais, regulamentares ou obrigações impostas pela autoridade competente em conformidade com aquelas disposições, possuir ou detiver exemplar de espécies protegidas da fauna ou da flora selvagens, vivo ou morto, é punido com pena de prisão até 6 meses ou com pena de multa até 120 dias.4-A conduta referida no número anterior não é punível quando: a) A quantidade de exemplares detidos não for significativa; e b) O impacto sobre a conservação das espécies em causa não for significativo. 5-Se a conduta referida no n.º 1 for praticada por negligência, o agente é punido com pena de prisão até um ano ou com pena de multa. 6 - Se as condutas referidas nos n.os 2 e 3 forem praticadas por negligência, o agente é punido com pena de multa até 120 dias.
[54] Designadamente provocar incêndio de relevo, libertar gases tóxicos ou asfixiantes, emitir radiações ou libertar substâncias radioactivas; provocar inundação, desprendimento de avalanche, massa de terra ou de pedras.
[55] Provocar incêndio em terreno ocupado com floresta, incluindo matas, pastagens, matos, formações vegetais espontâneas ou em terreno agrícola, próprios ou alheios. Sendo maior a pena se com tal atuaçao criar perigo para a vida ou para a integridade física de outrem, ou para bens patrimoniais alheios de valor elevado; deixar a vítima em situação económica difícil ou atuar com intenção de obter benefício económico. Também é punido quem impedir o combate aos incêndios ou dificultar a sua extinção. O CP estende a criminalizaçao a quem, para preparar a execução de um dos crimes previstos nos artigos 272.º, 273.º e 274.º, fabricar, dissimular, adquirir para si ou para outra pessoa, entregar, detiver ou importar substância explosiva ou capaz de produzir explosão nuclear, radioactiva ou própria para fabricação de gases tóxicos ou asfixiantes, ou aparelhagem necessária para a execução de tais crimes (artigo 275.º referente atos preparatórios).
[56] O facto criminoso poder ser subjectivamente imputado ao agente, ou a título de dolo ou de negligência. Como refere a doutrina penalista, para haver dolo, devem coexistir no cometimento da infraçao dois elementos essenciais: um intelectual e outro volitivo (ou “emocional”). O primeiro traduz-se no conhecimento dos elementos e circunstâncias descritas nos tipos legais de crimes, podendo distinguir-se entre o conhecimento material desses elementos e o conhecimento do seu sentido, significação, consequências. O segundo traduz-se na ocorrência simultànea de uma “especial direcção da vontade” do agente. Quanto ao elemento intelectual do dolo, ele tem-se como apurado desde que o agente conheça o tipo legal de crime; conheça todas as circunstâncias de facto que pertencem ao tipo legal que lhe é imputado. Daqui resulta que o desconhecimento de uma qualquer dessas circunstâncias leva à exclusao do dolo. Só há uma vontade dolosa em três situaçoes possíveis: primeira, se o agente quis o facto criminoso; segunda, se o agente atuou aprsar de o ter representado, e portanto previsto, como consequência que ocorreria necessáriamente da sua conduta; terceira, se ele (dolo eventual), prevendo o facto criminoso como uma consequência possível ou eventual desse seu comportamento, e não confiando em que essa consequência, prevista como possível não se viria a produzir, memso assim agiu. Já a negligência, traduzindo também um juízo de censura ao agente que efectiva o tipo legal de crime, ou seja, pratica o facto criminoso, acontece que tal se deve apenas ao facto de ele ter omitido deveres de diligência, isto é, um dever objectivo de cuidado, a que estava obrigado, na medida em que, segundo as circunstâncias da situaçao e os seus conhecimentos e capacidades pessoais, tais deveres se impunham, ocorrendo que só devido a essa omissão indesculpável, quer porque que não previu algo que lhe era possível (independentemente da sua percepção das coisas, durante o desenvolvimento da processualidade psíquica e física que levou seu agir, isto é, no momento da preparação dessa atividade concreta e da sua prática), da sua actividade viria a resultar, como consequência adequada, a produção do facto criminoso (negligência inconsciente), quer porque, se chgou a prever essa consequência ilícita, confiou em que ela não teria lugar (negligência consciente).
[57] 1.Quem, não observando disposições legais, regulamentares ou obrigações impostas pela autoridade competente em conformidade com aquelas disposições, provocar poluição sonora ou poluir o ar, a água, o solo, ou por qualquer forma degradar as qualidades destes componentes ambientais, causando danos substanciais, é punido com pena de prisão até 3 anos ou com pena de multa até 600 dias.

References: artigo 52
 artigo 4
 artigo 82
 artigo 6
 artigo 5
 artigo 10
 artigo 11
 artigo 11
 artigo 11
 artigo 10
 artigo 3
 artigo 3
 artigo 3
 artigo 2
 artigo 11
 artigo 16
 artigo 11
 artigo 11
 artigo 272
 artigo 22
 artigo 22
 artigo 21
 artigo 27
 artigo 9
 artigo 11
 artigo 26
 artigo 273
 artigo 278
 artigo 277
 artigo 279
 artigo 280
 artigo 279
 Artigo 279
 artigo 282
 artigo 9
 artigo 10
 artigo 13
 Artigo 278
 Artigo 279
 Artigo 22
 artigo 18
 artigo 22
 artigo 22
 artigo 279