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Timestamp: 2018-08-18 01:14:05+00:00

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﻿ SENTENCIA C-175 DE MARZO 14 DE 2007
SENTENCIA C-175 DE 14 DE MARZO DE 2007
CONTENIDO:CARRERA ADMINISTRATIVA. LAS CAUSALES DE RETIRO DEBEN ADOPTARSE CON LAS GARANTÍAS PROPIAS DEL DEBIDO PROCESO. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE EL ARTÍCULO 26 DE LA LEY 909 DE 2004.
TEMAS ESPECÍFICOS:CAUSALES DE RETIRO DE EMPLEOS PÚBLICOS, FUNCIÓN PÚBLICA, CARRERA ADMINISTRATIVA
Sentencia C-175 de marzo 14 de 2007
Sentencia C-175 de 2007
Ref.: expediente D-6450
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 26 y 44 (parcial) de la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden las normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
Demandantes: Rude Fernando Aldana Prieto, Constanza Duarte Rodríguez, Mónica Liliana Osorio Gualteros y Jesús Leguizamón Celis.
EXTRACTOS: «II. Texto de las disposiciones demandadas
A continuación se transcriben los artículos 26 y 44 de la Ley 909 de 2004 y se resaltan los segmentos demandados.
ART. 26.—Comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción o de periodo. Los empleados de carrera con evaluación del desempeño sobresaliente, tendrán derecho a que se les otorgue comisión hasta por el término de tres (3) años, en periodos continuos o discontinuos, pudiendo ser prorrogado por un término igual, para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción o por el término correspondiente cuando se trate de empleos de periodo, para los cuales hubieren sido nombrados o elegidos en la misma entidad a la cual se encuentren vinculados o en otra. En todo caso, la comisión o la suma de ellas no podrá ser superior a seis (6) años, so pena de ser desvinculado del cargo de carrera administrativa en forma automática.
En estos mismos términos podrá otorgarse comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción o de periodo a los empleados de carrera que obtengan evaluación del desempeño satisfactoria.
2. Estructura de la presente sentencia.
Por cuanto se ha solicitado la inhibición de la Corte en relación con la acusación dirigida en contra de un segmento del artículo 44 de la Ley 909 de 2004 la Corte examinará, en primer término, los cargos de inconstitucionalidad referentes a este artículo y a continuación abordará los cuestionamientos dirigidos en contra del artículo 26 de la misma ley.
3. La solicitud de inhibición respecto de la acusación planteada en contra del artículo 44 de la Ley 909 de 2004.
Ha sido solicitada la inconstitucionalidad de un segmento del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, según el cual los empleados públicos de carrera administrativa a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares “tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes”.
A juicio de los demandantes, el aparte transcrito vulnera el artículo 13 de la Constitución, porque al empleado público se le ofrece como única posibilidad la de aspirar a un cargo dentro de la nueva planta de personal de la entidad a la cual pertenecía y, de esta manera, quedan en situación de desventaja los empleados públicos cuya antigua entidad contaba con una pequeña planta de personal, frente a los empleados que hacían parte de entidades dotadas de grandes plantas de personal y esto, a su turno, le impone al derecho al trabajo un límite desprovisto de razonabilidad, pues lo adecuado habría sido permitirle al empleado aspirar a desempeñar un cargo de igual o superior jerarquía en entidades del mismo nivel.
Respecto de la acusación así planteada, los ciudadanos que intervinieron en representación de la Comisión Nacional del Servicio Civil, del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Universidad del Rosario coincidieron en afirmar que los actores le otorgaron al precepto un alcance diverso del que le corresponde y que, por lo tanto, la interpretación plasmada en la demanda es errónea, e igual parecer comparte el señor Procurador General de la Nación, quien pide a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo.
Ciertamente al demandante en acción pública de inconstitucionalidad se le exige formular una acusación y aun cuando, en aras de favorecer el derecho del ciudadano a plantear ante la jurisdicción constitucional los reparos que tenga en contra de las leyes por violación de la Carta, la corporación ha sostenido que como juez de la constitucionalidad le corresponde interpretar la demanda, también en reiterada jurisprudencia esta Corte ha destacado que no es posible relevar a los demandantes del cumplimiento de la carga mínima de argumentación exigida para dar lugar a la confrontación entre el precepto atacado y la Constitución, motivo por el cual la aptitud de la acusación esgrimida depende del cumplimiento de los requisitos de certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia.
De entre los requisitos anotados, en esta oportunidad interesa destacar el de certeza que alude “a la necesidad de que el cuestionamiento recaiga directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor” (1) y cuya adecuada satisfacción es condición de posibilidad del juicio de constitucionalidad. En efecto, el cuestionamiento que se dirija en contra de una disposición ha de estar fundado en lecturas pertenecientes a su contenido normativo que es el llamado a ser cotejado con los contenidos de la Constitución, pues la Corte no puede adelantar el juicio que de ella se pide ni derivar la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la ley con base en significados que en manera alguna forman parte del conjunto de las interpretaciones plausibles que integran el contenido del precepto demandado.
La conformidad o la desavenencia de la ley con la Constitución solo se puede establecer a partir de aquello que el precepto cuestionado comprende dentro de su contenido, mas no con fundamento en interpretaciones erróneas o de imposible adscripción en ese contenido. Precisamente, en el caso que ahora ocupa la atención de la Corte, tanto los intervinientes mencionados como el Procurador General indican que del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, en la parte que es objeto de tacha, no se desprende el entendimiento que le atribuyen los actores, puesto que el legislador distinguió entre la incorporación que opera en la misma entidad reestructurada o fusionada y la reincorporación que también puede operar en otras entidades y tiene lugar cuando no es viable la incorporación, ofrecida como primera opción al empleado público cuyo cargo haya sido suprimido.
Esta última interpretación se deduce del propio tenor literal del precepto cuestionado que, al establecer los derechos de los empleados de carrera administrativa en caso de supresión del cargo, hace referencia al “derecho preferencial a ser incorporados”, así como al derecho a optar por “ser reincorporados” de no resultar posible la primera alternativa y, en clara alusión al artículo 44 de la Ley 909 de 2004, la Corte Constitucional ha considerado que existe diferencia entre la incorporación que es de efecto inmediato “y debe darse en la misma entidad” (2) y el proceso de reincorporación que, según el citado artículo 44, es objeto de la reglamentación expedida al efecto por el Gobierno Nacional (3) .
Así las cosas, las razones que los demandantes aducen para fundamentar su ataque en contra de las expresiones demandadas del artículo 44 de la Ley 909 de 2004 carecen del indispensable apoyo en el contenido normativo del texto acusado de vulnerar la Constitución, pues, en contra de lo que sostienen los actores, no es cierto que la incorporación a la nueva planta de personal de la entidad a la cual pertenecía sea la única posibilidad que se le ofrece al empleado público de carrera administrativa, pues, adicionalmente el precepto le reconoce, como segunda alternativa, el derecho a la reincorporación que, aun cuando no opera con la inmediatez predicable de la incorporación, procede incluso en entidades distintas a aquella en la cual el empleado se hallaba incorporado.
El planteamiento de los libelistas obedece a la típica estructura de la acusación que se formula en los casos de omisión legislativa de carácter relativo, por cuanto creyendo insuficiente la previsión de la que, en su opinión, es la única posibilidad, consideran que “el límite adecuado” debería estar constituido por “las entidades del mismo nivel en las que se pueda desempeñar un cargo de igual o superior jerarquía”. Sin embargo, los presupuestos que sirven de base a sus aseveraciones carecen de fundamento, porque la incorporación no es el único derecho de los empleados públicos de carrera administrativa a quienes se les suprime su cargo y, por lo tanto, el vacío de regulación que advierten es inexistente, pues el legislador previó la figura de la reincorporación que incluye medidas adicionales para cuando resulte inviable la incorporación y, debido a ello, se torna innecesario complementar la regulación mediante el mecanismo que los actores recomiendan.
En síntesis, el reparo formulado por los demandantes responde a una apreciación subjetiva que no surge como un significado plausible de la interpretación del texto demandado ni pertenece a su contenido normativo y que, por lo mismo, carece de idoneidad para dar lugar a la comparación entre la ley y la Constitución, no satisface el requisito de certeza que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional deben tener los cargos de inconstitucionalidad planteados por razones de fondo, impide el análisis material de la constitucionalidad y conduce a la decisión inhibitoria que se consignará en la parte resolutiva de esta providencia.
4. Los cargos planteados en contra del artículo 26 de la Ley 909 de 2004 y los problemas jurídicos a resolver.
Ahora bien, los actores también censuran el aparte del artículo 26 de la Ley 909 de 2004, según el cual “en todo caso la comisión o la suma de ellas no podrá ser superior a seis (6) años, so pena de ser desvinculado del cargo de carrera administrativa en forma automática”. De acuerdo con el criterio plasmado en la demanda, la preceptiva acusada desconoce la efectividad de los derechos establecida en el artículo primero superior y, en particular, la estabilidad laboral garantizada mediante la carrera administrativa, puesto que permite desvincular de manera automática al empleado de carrera con base en una excepción que no se encuentra contemplada en el artículo 125 de la Carta, sin que medie resolución motivada y con violación del debido proceso, por cuanto falta un procedimiento adecuado para que el empleado explique las causas de su permanencia en comisión, se desconoce la presunción de inocencia y se aplica un supuesto no contemplado como falta disciplinaria, lo que equivale a sancionar de manera objetiva al empleado, a desvirtuar el principio de legalidad y a derogar el Código Único Disciplinario.
A los cargos así sustentados se oponen quienes intervinieron en representación del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Universidad del Rosario, así como el jefe del Ministerio Público. De acuerdo con las apreciaciones del representante del Departamento Administrativo de la Función Pública la comisión es solicitada por el empleado público de carrera y, dado que carece de sentido posesionarse en un cargo de carrera y ejercer durante toda la vida laboral un empleo de libre nombramiento y remoción, la desvinculación automática responde a los fines del Estado y a la situación del empleado renuente a permanecer en la carrera y a ejercer los derechos inherentes a ella.
A lo anterior el decano de la facultad de jurisprudencia de la Universidad del Rosario agrega que el legislador no está legitimado para hacer de la carrera administrativa una excepción, ni para pervertir el ejercicio de la función pública y que, en razón de ello, el artículo 26 de la Ley 909 de 2004, en la parte cuestionada, no prevé una sanción, pues el empleado tiene la opción de retornar al empleo de carrera antes de vencerse el término legalmente previsto.
El Procurador General de la Nación, por su parte, estima que la causal de retiro regulada en la disposición acusada es una modalidad de abandono del cargo, en la medida en que la decisión de no reintegrarse obedece a la libre voluntad del funcionario que se encuentra en comisión y, por lo tanto, en lugar de la afectación de la estabilidad laboral, lo que se procura es restringir los nombramientos en provisionalidad, evitar los inconvenientes que le generan a la administración y garantizarle al empleado público de carrera el disfrute de los derechos correspondientes a ese régimen.
Por último, el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y la directora del consultorio jurídico de la Universidad Santo Tomás consideran que la aplicación automática del precepto demandado impide el ejercicio del derecho a la defensa y del debido proceso e indican que, adicionalmente, afecta la presunción de inocencia; pero mientras que el primero aboga por la declaración de inconstitucionalidad de la expresión “en forma automática” y por el condicionamiento de la exequibilidad del resto del segmento cuestionado a que se pruebe la mala fe del servidor público que permanece irregularmente en comisión, la segunda estima que todo lo demandado es inconstitucional.
Resumidas así las diferentes posiciones que a lo largo del proceso han sido expuestas, queda en claro que respecto de la constitucionalidad del segmento demandado del artículo 26 de la Ley 909 de 2004 los actores ponen de manifiesto dos clases de problemas que tienen notable relevancia constitucional. El primer grupo de estos problemas se relaciona directamente con la posibilidad de establecer una causal de desvinculación de la carrera administrativa del tipo de la prevista en el precepto demandado, en tanto que el segundo grupo alude a la manera como opera o debe operar esa causal legalmente establecida cuando sea necesario darle aplicación.
Al primer asunto se refieren los demandantes al indicar que el legislador ha contemplado una excepción a la carrera administrativa que no forma parte del contenido del artículo 125 de la Constitución y a la segunda cuestión aluden al puntualizar que la aplicación automática de esa causal comporta la vulneración de algunos importantes aspectos vinculados a la noción de debido proceso.
Para esclarecer el tema inicialmente propuesto se torna indispensable reiterar la jurisprudencia que esta corporación ha producido acerca del tratamiento constitucional de la carrera administrativa y, después de efectuar un bosquejo general sobre la regulación constitucional, la Corte deberá determinar si, en el caso de las causales de desvinculación, el Constituyente agotó la materia o dejó espacios abiertos a la configuración legislativa, pues solamente en este último supuesto cabe indagar sobre el sustento constitucional de la causal que el Congreso de la República previó en el aparte demandado del artículo 26 de la Ley 909 de 2004.
Siempre y cuando resulte del anterior análisis que la previsión de la causal de desvinculación contemplada en la preceptiva acusada se ajusta a la Constitución, procederá el análisis de la manera como está regulada su aplicación y, con la finalidad de decidir sobre su constitucionalidad, la Corte se referirá a la índole de esa causal para determinar si tiene el carácter de sanción disciplinaria que le atribuyen los actores y, de conformidad con la respuesta obtenida, la corporación estudiará las implicaciones de su aplicación automática en el debido proceso, así como en el conjunto de los derechos derivados de la pertenencia a la carrera administrativa y, en especial, del derecho a la estabilidad laboral.
Dada la variedad de los cargos y de los temas involucrados en la acusación, en armonía con lo conceptuado por el señor Procurador General de la Nación, la Corte estima que es procedente integrar unidad normativa con las partes del artículo que no han sido demandadas, pues la evaluación de la constitucionalidad del segmento demandado requiere del análisis de la totalidad del artículo 26.
4.1. El legislador y las posibilidades de establecer causales de retiro de la carrera administrativa.
4.1.1. El sistema de carrera administrativa.
Al analizar el artículo 125 de la Constitución, que sirve de marco a los cuestionamientos esgrimidos en la demanda, la Corte Constitucional ha señalado que el sistema de carrera administrativa por concurso de méritos es “un proceso técnico de administración de personal y un mecanismo de promoción de los principios de igualdad e imparcialidad, en cuanto permite garantizar que al ejercicio de la función pública accedan los mejores y más capaces funcionarios y empleados” (4) .
Mediante la adopción del criterio del mérito para el nombramiento y la provisión de cargos se pretende, entonces, garantizar la igualdad de oportunidades en armonía con lo preceptuado en el artículo 40-7 de la Carta que confiere a todos los ciudadanos igual derecho a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas (5) ; asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, cuales son el servicio a la comunidad, la satisfacción del interés general y la efectividad de los principios, derechos y deberes que la Constitución reconoce a los habitantes del territorio nacional (6) , así como procurar un ejercicio de la función pública ceñido a algunos objetivos básicos, dentro de los que se cuentan la moral administrativa, la imparcialidad en materia política y un desempeño eficiente, eficaz y calificado de las labores propias del servicio público (7) .
La importancia de las finalidades señaladas y los términos en los cuales está concebida la regulación constitucional de la carrera, han llevado a considerar que este sistema es un “pilar fundamental de la estructura organizacional del Estado”, que, debido a tener esa calidad, constituye “un principio de orden superior” y que por interpretar, del mejor modo posible, el criterio de merecimiento, en cuanto determinante del acceso al ejercicio de cargos públicos, adquiere un innegable carácter prioritario (8) .
El comentado carácter prioritario surge, pues, del criterio del mérito y erige al sistema de carrera administrativa en regla general que, a juicio de la Corte, “se extiende de tal forma que en caso de existir empleos cuyo sistema de provisión no haya sido establecido por la Carta o definido por la ley en forma razonable y justificada, es necesario acudir a la regla general, es decir, al concurso público de méritos para la provisión de cargos en el servicio estatal” (9) .
La carrera administrativa, con todo y constituir la regla general, tiene excepciones, pues el artículo 125 de la Carta, que se viene comentando, expresamente ubica por fuera del radio de acción del sistema prioritario los empleos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, así como los correspondientes a los trabajadores oficiales, pero es del caso destacar que la mención explícita de estos supuestos excepcionales en el texto superior viene a confirmar el predominio del nombramiento a través de las reglas del concurso público como garantía de la efectividad del sistema de carrera (10) .
4.1.2. El legislador y la carrera administrativa.
Ahora bien, la disciplina constitucional de la materia, cuyas líneas básicas se han puesto de presente, también le otorga al legislador competencia para fijar los requisitos y condiciones que se deban observar cuando sea necesario determinar los méritos y calidades de los aspirantes a ingresar a los cargos de carrera y a ascender en ellos, para señalar algunas otras excepciones al sistema y para establecer causales de retiro distintas de las previstas en la Constitución que explícitamente alude, en el glosado artículo 125, a la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo y a la violación del régimen disciplinario.
En términos generales, la Corte Constitucional ha considerado que la facultad de configuración otorgada al Congreso para desarrollar aspectos como los mencionados no se puede ejercer en detrimento del sistema prioritario, ya que al legislador le está vedado desnaturalizar “la regla general de que los empleos en los órganos y entidades del Estado deben proveerse por el sistema de carrera”, porque la competencia que en ese campo se le ha conferido “no puede entrar en contradicción con la esencia misma del sistema de carrera, ni tampoco generar un efecto contrario al querido por el Constituyente del 91”, haciendo de la carrera la excepción y de los restantes mecanismos de provisión de cargos la regla general (11) .
Así pues, de todo cuanto se acaba de afirmar se deduce que, como lo ha precisado la Corte, la carrera administrativa se desarrolla en tres momentos diferentes, a saber: el ingreso, el ascenso y el retiro y que en cada uno de esos momentos al legislador se le reconocen espacios de regulación limitados por la configuración constitucional del sistema (12) . A los efectos de analizar los cargos de inconstitucionalidad propuestos en la presente causa, importa destacar las facultades que le corresponden al Congreso de la República tratándose de las causales de retiro o desvinculación de la carrera administrativa.
4.1.3. El legislador y las causales de retiro de la carrera administrativa.
Sobre ese particular, la jurisprudencia constitucional ha estimado que las causales expresamente mencionadas en el artículo 125 superior, esto es, la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo y la violación del régimen disciplinario, se refieren a la conducta del funcionario, que en relación con estas formas de retiro el legislador cuenta “con una potestad de configuración amplia” y que, en virtud de expresa previsión constitucional, a ellas se añaden “las demás causales previstas en la Constitución o en la ley” (13) .
Estas otras causales bien pueden obedecer a factores ajenos a la conducta del funcionario de carrera y, en cuanto hace a las facultades del legislador, es evidente que este tiene a su alcance la posibilidad de “regular y estructurar causales de retiro adicionales a las señaladas en el artículo 125 constitucional, no necesariamente relacionadas con la evaluación del desempeño o con la violación del régimen disciplinario”, tal como sucede, por ejemplo, con el retiro causado a consecuencia de la fusión o liquidación de las entidades públicas y de la consiguiente supresión de cargos, con la desvinculación de los funcionarios de carrera que han llegado a la edad de retiro forzoso, con la desvinculación de aquellos que se posesionan en cargos de libre nombramiento o remoción sin haber obtenido la comisión respectiva o que, al término de los periodos de comisión legalmente autorizados, no retornen al ejercicio del cargo de carrera que les corresponde (14) .
Desde esta perspectiva no le asiste razón a los demandantes cuando consideran que la causal de desvinculación de la carrera administrativa, a la cual alude el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 es inconstitucional por no aparecer expresamente mencionada en el artículo 125 de la Carta, ya que, si bien es cierto que falta esa mención, no lo es menos que en la disposición constitucional invocada se le confiere facultad al legislador para introducir otras causales de retiro y, en esa medida, el Congreso de República podía establecer que el empleado de carrera administrativa se expone a ser desvinculado del cargo de carrera siempre que la comisión o la suma de ellas exceda el término de seis (6) años. Así pues, la previsión legal de esta causal tiene sustento constitucional y, por este aspecto, no se avizoran motivos de contradicción con los contenidos del artículo 125 de la Constitución.
4.2. Los cargos de inconstitucionalidad referentes a la manera como se aplica la causal de desvinculación de la carrera administrativa prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004.
Una vez establecido que el legislador contaba con apoyo constitucional para establecer la causal de retiro de la carrera administrativa incorporada en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004, de acuerdo con el plan trazado para efectuar el análisis de constitucionalidad solicitado, conviene pasar a examinar los reparos relativos a la manera como, según los actores, está concebida la aplicación de la referida causal.
4.2.1. La causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004.
En obsequio de claridad, la Corte considera necesario examinar, primeramente, en qué consiste la específica causal de retiro que ha generado la presentación de la demanda de inconstitucionalidad. Tal como ha quedado apuntado, en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 se prevé que cuando la comisión o la suma de comisiones para el desempeño de cargos de libre nombramiento y remoción sobrepase el término de seis (6) años, el empleado de carrera administrativa podrá ser desvinculado, “en forma automática”, del cargo que le corresponda en la carrera.
Como lo hizo la Corte en otra oportunidad, cabe preguntar ahora en cuáles hipótesis y bajo qué condiciones se le confiere comisión a un empleado de carrera administrativa para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción. A fin de responder a este interrogante, es de interés puntualizar que también las situaciones administrativas están determinadas por el criterio del mérito (15) y que, de conformidad con el propio artículo 26, ahora examinado, cuando el empleado de carrera haya obtenido una calificación de desempeño sobresaliente le asiste el derecho a que se le otorgue comisión hasta por el término de tres (3) años, en periodos continuos o discontinuos, con la posibilidad de prórroga por un término igual, para que ejerza el cargo de libre nombramiento y remoción que le haya sido discernido en razón de nombramiento o de elección, mientras que, cuando el empleado de carrera haya obtenido una evaluación de desempeño satisfactoria, la respectiva entidad le “podrá” otorgar la comisión por los mismos tres (3) años y con idéntica prórroga (16) .
Es de anotar que en el primero de los supuestos el empleado de carrera tiene un derecho y, en consecuencia, una vez enterado de su nombramiento o elección deberá elevar solicitud ante la entidad en la cual labora, por cuanto esta no puede otorgar la comisión oficiosamente y se requiere, entonces, que el empleado en cuestión manifieste su intención de aceptar el nombramiento o elección, en tanto que tratándose de la segunda de las hipótesis reseñadas en el párrafo anterior, “el funcionario de carrera no tiene un derecho a que se le otorgue la comisión” y la entidad podrá concedérsela o negársela (17) .
Conforme a la regulación vigente, plasmada en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004, al finalizar el término de la comisión, el de su prórroga, o cuando el empleado renuncie al cargo de libre nombramiento y remoción o sea retirado de él antes del vencimiento del término de la comisión, “deberá asumir el empleo respecto del cual ostenta derechos de carrera”.
Es en el contexto brevemente descrito en el cual ha de entenderse la causal de retiro de la carrera administrativa cuya constitucionalidad controvierten los actores en esta oportunidad y que conduce a la declaratoria de vacancia del cargo, dado que el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 también señala que, al no reintegrarse el servidor público al empleo de carrera cuando expira el término de la comisión o el de su prórroga, “la entidad declarará la vacancia de este y lo proveerá en forma definitiva”.
4.2.2. La causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 y los derechos que orientan la carrera administrativa.
A partir de las precisiones que se acaban de hacer resulta más fácil proseguir el análisis de la constitucionalidad de la causal de retiro que ocupa la atención de la Corte, pues, aun cuando se ha destacado que el legislador podía preverla, la introducción de causales distintas a las expresamente previstas en la Carta debe sujetarse a los límites impuestos por la configuración constitucional de la carrera y por los principios, valores y derechos constitucionales que, dentro del marco del Estado social de derecho, le sirven de fundamento.
Así entonces, de conformidad con lo indicado por la Corte, los derechos que orientan la carrera administrativa contribuyen a fijarle condiciones al ejercicio de la competencia reconocida al legislador para establecer otras causales de retiro y, por lo tanto, en atención a estos derechos, las causales adicionales a las constitucionalmente previstas que el Congreso establezca, “solo pueden fundarse en razones objetivas, racionales y proporcionales a las finalidades que se busca satisfacer” (18) .
Dentro del conjunto de derechos constitucionales que condicionan la facultad de configuración legislativa cuando se trata de establecer causales de desvinculación de la carrera administrativa se encuentran el debido proceso y las prerrogativas específicas de las que, según los artículos 53 y 125 superiores, son titulares las personas vinculadas a la carrera y en especial el trabajo y la estabilidad laboral.
Las inquietudes que los demandantes plantean respecto de la aplicación de la causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 en lo fundamental se refieren, precisamente, al posible desconocimiento de ciertos aspectos del derecho al debido proceso y a la eventual afectación de los derechos al trabajo y a la estabilidad correspondientes a los empleados de carrera administrativa.
4.2.2.1. La causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 y el derecho al debido proceso.
Siguiendo el orden de los planteamientos que los demandantes exponen en su libelo, inicialmente la Corte va a examinar los cuestionamientos relacionados con el debido proceso que, en líneas generales, aluden a un supuesto carácter sancionatorio de la causal, cuya aplicación inmediata se haría con desconocimiento del Código Único Disciplinario —que habría sido derogado en este punto— y, además, sin atender a ninguna clase de procedimiento y en abierta contradicción con el principio de legalidad y con la presunción de inocencia.
4.2.2.1.1. La carrera administrativa y el régimen disciplinario.
La raíz de la argumentación vertida en la demanda se encuentra en el mencionado carácter sancionador de la causal cuestionada y en su adscripción al régimen disciplinario. Acerca de este tópico es indispensable puntualizar que, en reiterada jurisprudencia, este tribunal ha distinguido entre el régimen disciplinario y el sistema de carrera administrativa. En efecto, más allá de compartir propósitos constitucionales en buena parte comunes, las diferencias son profundas, pues “el régimen de carrera está fundado en el mérito y se centra en asegurar ante todo la eficacia y continuidad de la actividad estatal, mientras que los procesos disciplinarios protegen preferentemente la moralidad de la administración, y por ello se centran en verificar el cumplimiento de los deberes propios del cargo por los respectivos funcionarios” (19) .
En este orden de ideas, “la lógica y racionalidad” que preside el retiro temporal o permanente de un empleado es diferente en cada uno de los dos regímenes, ya que la desvinculación producida en el ámbito disciplinario tiene tras de sí alguna falta del servidor, cosa que no siempre ocurre en el sistema de carrera, porque en muchos eventos el retiro carece de connotaciones sancionatorias y se produce en aras de una mejora en la calidad y la eficiencia del servicio, tal como acontece, por ejemplo, siempre que el empleado es retirado a consecuencia de la supresión del cargo que ocupaba (20) .
La Corte ha precisado que incluso en aquellas otras circunstancias en las cuales el retiro tienen vínculos más estrechos con la conducta del empleado, como en el caso del bajo rendimiento, no obstante su apariencia sancionatoria, la separación del servicio no es una sanción, porque su finalidad es, simplemente, mantener en el régimen de carrera a los más idóneos (21) .
Ahora bien, para determinar cuándo una disposición legal se inscribe dentro del régimen disciplinario la Corte ha utilizado criterios tales como la finalidad del precepto, el contexto normativo en el que el texto se encuentra, la estructura de la misma norma y el bien jurídico protegido (22) .
De la aplicación de los citados criterios a la causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 no surge el carácter disciplinario y sancionatorio que los demandantes le atribuyen. En efecto, de acuerdo con los artículos 1º y 2º de la referida ley, su finalidad consiste en regular el sistema de empleo público, en establecer los principios básicos que deben regular el ejercicio de la gerencia pública y en asegurar la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad, así como en prestar el servicio, sin que se advierta en el señalamiento de estos fines un propósito esencial de regular cuestiones disciplinarias o de lograr los mentados objetivos mediante la imposición de sanciones de esa índole, caracteres que tampoco aparecen en el artículo 26 que, fuera de pertenecer al título IV referente al “ingreso y el ascenso al empleo público”, busca, sencillamente, garantizar la vigencia de la carrera administrativa en cuanto regla general de acceso al servicio público y de permanencia en él.
Se reitera así el criterio que ha mantenido este tribunal en relación con algunas causales de retiro previstas en la Ley 909 de 2004 y conforme al cual, la citada ley regula “aspectos relativos a la carrera administrativa y al empleo público, de manera que sus objetivos no tienen connotaciones disciplinarias” (23) , siendo del caso añadir que la causal establecida en el examinado artículo 26 tampoco tiene proyecciones hacia el ámbito disciplinario (24) ni constituye sanción, puesto que se trata de una medida administrativa encaminada a hacer efectivos los principios que guían el servicio oficial y, en ese sentido, procura dotar a las entidades de un mecanismo ágil para proveer los cargos que hayan sido declarados vacantes y garantizar, con la mayor prontitud, que un nuevo funcionario entre a cumplir las labores y que la entidad siga su curso normal sin quedar sujeta a riesgos o a traumatismos innecesarios.
Así las cosas, el hecho de que en el Código Único Disciplinario se hayan previsto causales de retiro no significa que al regular la carrera administrativa y el empleo público el legislador carezca de competencias para prever causales de retiro propias del régimen de carrera y, a su turno, la circunstancia de que el Congreso las prevea en el ámbito de la carrera no se traduce en la derogación de las establecidas en el régimen disciplinario.
4.2.2.1.2. La causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 y el procedimiento para su aplicación.
Ciertamente, la ausencia del carácter disciplinario y sancionador de la causal de desvinculación de la carrera administrativa regulada en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 torna más evidente la ausencia de un procedimiento específico para su aplicación y, aunque los actores tienen razón al echar de menos ese procedimiento, no es cierto que la aplicación automática de la causal conduzca de modo inexorable a la vulneración del debido proceso.
Al examinar la constitucionalidad de la potestad anterior este tribunal declaró que, por expreso mandato del artículo 29 de la Carta, el debido proceso se debe aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, e indicó que la declaración de vacancia y el consecuente retiro requieren de la expedición de un acto administrativo de carácter particular y concreto, precedido del procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo que impone comunicarle al empleado la actuación iniciada de oficio, “para efectos de que este pueda ejercer su derecho de defensa, al ser oído por la autoridad administrativa competente, así como para contar con la oportunidad de aportar y controvertir las pruebas que le sean adversas” (25) .
La Corte hizo énfasis en la importancia de estas garantías propias del debido proceso tratándose de la desvinculación de empleados de carrera y, dada la trascendencia de la medida a adoptar que comporta la separación del cargo, insistió en la necesidad de motivar en forma suficiente y adecuada la decisión, así como en la urgencia de garantizar el debido proceso antes de la expedición del acto respectivo, pues “los controles posteriores que pueda ejercer el funcionario, resultan insuficientes para garantizar el respeto de su derecho fundamental al debido proceso” (26) .
A juicio de la corporación, aunque la causal de retiro examinada en esa oportunidad no es de índole disciplinaria ni comporta la imposición de una sanción, esto no implica que se puedan negar las garantías previas inherentes al debido proceso (27) y, por lo tanto, el carácter automático que, de acuerdo con el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 tiene la aplicación de la causal de retiro allí prevista, no riñe con las exigencias del debido proceso que deben satisfacerse antes de la expedición del acto administrativo mediante el cual se declare la vacancia y se decida sobre la desvinculación.
4.2.2.1.3. La causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004, el principio de legalidad y la libre voluntad del empleado.
Por lo demás, a propósito del debido proceso, es de interés destacar que la libre voluntad del empleado de carrera juega un importante papel tratándose de esta causal de retiro. Sobre el particular ya la Corte ha anotado que cuando el funcionario se posesiona en el cargo de libre nombramiento y remoción, pese a no mediar la comisión respectiva, “acepta las consecuencias de su decisión” y, dentro de ellas, “la pérdida de los derechos de carrera” (28) , a lo cual cabe agregar que lo propio acontece cuando finaliza el término de seis (6) años en comisión y el empleado no asume su cargo de carrera, ya que conociendo la consecuencia que la ley dispone para esa eventualidad, no es desproporcionado ni irrazonable exigirle un mínimo de diligencia para definir su situación y, si no se reintegra, es factible entender que su decisión voluntaria es, precisamente, la de no reintegrarse y la de asumir las consecuencias de esa decisión, cosa que ha de entenderse, sin perjuicio de que, en garantía de su derecho al debido proceso, se le comunique la iniciación de las actuaciones orientadas a declarar vacante el cargo y a producir el retiro, a fin de que, según lo apuntado, tenga la oportunidad de controvertir las razones alegadas por entidad, que no pueden ser otras que la superación del lapso indicado en la ley y la circunstancia de no haber asumido su cargo de carrera.
4.2.2.2. La causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 y el derecho a la estabilidad laboral del empleado de carrera.
La última acusación que los actores plantean tiene que ver con la vulneración de los derechos de carrera y en particular, del derecho al trabajo y a la estabilidad laboral del empleado de carrera. La respuesta a estos cargos no puede ser ajena al señalado carácter voluntario de la decisión de no asumir el cargo de carrera al culminar el término máximo que la ley permite para el ejercicio de cargos de libre nombramiento y remoción, pues es claro que la pérdida de esos derechos la asume el empleado que no se reintegra a su cargo de carrera como obvia consecuencia de su decisión.
La estabilidad laboral se encuentra establecida en los artículos 53 y 125 de la Constitución y, en palabras de la Corte, se entiende como “la certidumbre que debe asistir al empleado en el sentido de que, mientras de su parte hay observancia de las condiciones fijadas por ley en relación con su desempeño, no será removido del empleo” (29) , luego es evidente que cuando el empleado se abstiene de observar “las condiciones fijadas en la ley”, pone en riesgo su derecho a la estabilidad y no puede alegar válidamente que le ha sido vulnerado.
A lo anterior se debe añadir que, aun cuando la estabilidad es un importante derecho, ni siquiera en el régimen de carrera administrativa puede ser asimilado a la inamovilidad total y absoluta del empleado, motivo por el cual “no se opone a la posibilidad de consagrar causales de separación de la carrera en aquellos casos previstos en la ley, que constituyan razón suficiente que justifique la adopción de la medida” (30) , tal como sucede tratándose de la causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004, que está inspirada en propósitos de interés general que consisten en la necesidad de darle continuidad al servicio evitando riesgos y traumatismos, así como en asegurar el predominio de la carrera administrativa en cuanto regla general para la vinculación al servicio público y la permanencia en él.
No desconoce la Corte que el disfrute de una comisión corresponde a un derecho que el empleado obtiene en virtud de la calificación de su desempeño, pero es menester fijar una medida adecuada que torne compatible el ejercicio de ese derecho con el régimen de la carrera administrativa y, en criterio de la Corte, las condiciones establecidas en el examinado artículo 26 son razonables, ya que permiten satisfacer el derecho a desempeñar en comisión un cargo de libre nombramiento y remoción sin sacrificar los principios y fines constitucionales del régimen de carrera, al permitirle al empleado público retornar a su cargo luego de haber disfrutado seis años de comisión y al autorizar a la entidad a desvincularlo de ese cargo y a proveerlo definitivamente si, pasados los seis años, el empleado se abstiene de asumirlo.
Como consecuencia de los argumentos que anteceden la Corte también desestima este último cargo de inconstitucionalidad y, aun cuando tampoco ha encontrado motivos de inconstitucionalidad en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 por lo que hace a los cargos fundados en la presunta violación del derecho al debido proceso, atendiendo las consideraciones precedentes, de una parte, considera necesario precisar que cuando al término de los seis años el servidor público no retorna a su cargo de carrera, ello no significa que automáticamente quede desvinculado del cargo de libre nombramiento y remoción que venía desempeñando y, de otra parte, estima indispensable decretar la exequibilidad del referido artículo a condición de que se entienda que la decisión administrativa que con base en él se adopte debe respetar las garantías propias del debido proceso.
1. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada en contra de la expresión “tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes” que pertenece al artículo 44 de la Ley 909 de 2004, por ineptitud sustancial de la demanda.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 en el entendido que esta decisión administrativa debe adoptarse con las garantías propias del debido proceso.
(1) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-670 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(2) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-700 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(3) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1080 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(4) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1230 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(5) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-517 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(6) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1079 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(7) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1230 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(10) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-073 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(11) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1230 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(12) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-292 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(13) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(15) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-071 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(16) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(18) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(19) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-088 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(22) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(23) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1189 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(24) Sobre las proyecciones en el ámbito disciplinario puede consultarse la Sentencia C-501 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(25) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1189 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(28) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(29) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-479 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
(30) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-048 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.

References: ARTÍCULO 26
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 artículo 13
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 artículo 26
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 resolución 
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 artículo 40
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