Source: http://www.ustavprava.cz/cz/sekce/ustave-z-roku-1920-by-letos-bylo-devadesat-let-i-66/
Timestamp: 2018-04-23 11:13:00+00:00

Document:
Ústavě z roku 1920 by letos bylo devadesát let I. - Ústav práva ®
Ústavě z roku 1920 by letos bylo devadesát let I.
Časopis Právo přináší dvoudílný seriál u příležitosti devadesátého výročí první definitivní československé ústavy z roku 1920. V první části článku se autor bude zabývat inspiračními zdroji ústavy a zákonodárným sborem - Národním shromážděním republiky Československé.
První definitivní československé ústavě z roku 1920 přijaté jako zákon č. 121/1920 Sb., kterým se uvozuje Ústavní listina Československé republiky, ze dne 29. února 1920 (dále jen „Ústava"), a nahrazující dosavadní prozatímní ústavu ze dne 13. listopadu 1918[1], by letos bylo devadesát let. I když se Ústava nedožila ani třiceti let (kladla si ale ambice jako Ústava USA, které v té době bylo 130 let), byla základním právním dokumentem tzv. První československé republiky, tedy doby, na niž celá řada positivního práva přímo, či nepřímo navazuje, a inspiračním zdrojem pro ústavní listinu[2] platnou v současné době. Je vhodné si její významné výročí připomenout.
Přijetí definitivní Ústavy se stalo základním úkolem „prozatímního" Národního shromáždění, na to upozornil již v úvodním projevu předseda Národního shromáždění Tomášek při 125. schůzi Národního shromáždění československého zahájené 27. února 1920. „Přistupujeme k nejdůležitějšímu úkolu Národního shromáždění. Jest nám klásti základní kameny pro ústavní vybudování naší republiky. Prosím, abyste všichni měli vysoký úkol ten před očima a abyste dali se cele proniknouti velikostí jeho, aby odlesk velikého toho díla padl i na debatu, a jmenovitě aby na ní neulpělo nic z prachu rozvířeného blízkostí voleb, jak jsme to měli příležitost pozorovati při některých nedávných debatách. Každý z nás nechť je si plně vědom toho, že slova jeho budou poslouchána tisíci, statisíci, snad miliony našich současníků a že mluví také k těm, kdož přijdou po nás, k budoucím generacím, jež se budou znovu a znovu vraceti k základům ústavy, jejíž vypracování je svěřeno teď našim rukám a k jejímuž projednávání právě teď přistupujeme."[3] Národní shromáždění tedy lze označit za shromáždění primárně ústavodárné.
Ústava měla celou řadu inspiračních zdrojů. Hlavní tvůrci Ústavy - po stránce odborné profesor Hoetzel z pražské právnické fakulty a po stránce administrativně technické ministr vnitra Švehla - našli inspiraci v ústavních dokumentech Spojených států amerických, Francie, ale i starého rakouského mocnářství či celé řadě dalších (v rámci příprav byly diskutovány právní úpravy švýcarské, brazilské, mexické, ale i australské a další, což svědčí o vysoké odbornosti a komparačních dovednostech tvůrců Ústavy). Značná část prací proběhla též v ústavním výboru „prozatímního" Národního shromáždění, jemuž předsedal Alfréd Meissner, sociální demokrat, hlavní tvůrce prozatímní ústavy, pozdější ministr spravedlnosti a ministr sociální péče. Zpravodajem ústavního výboru byl pak Václav Bouček.
Ústava je založena na klasické dělbě mocí - moc zákonodárnou reprezentovalo Národní shromáždění republiky Československé, moc výkonnou společně vláda a prezident a konečně moc soudní soustava nezávislých soudů. Ústava zakládá tedy zastupitelskou demokracii, jak však vyplyne z následujícího textu, zná i prvky přímé demokracie.
Ústava je zahájena preambulí, která „inspiračně" pochází z americké ústavy a jejíž zařazení k návrhu dr. Boučka vyvolalo bouřlivé ovace. Je prakticky identická s preambulí americké ústavy, rozdíl však najdeme, např. nahrazení amerického „lid", českým, resp. československým „národ" - „vytvoření" československého národa s pozdějšími rozpory v pojetí oficiálního, státního jazyku. Následuje samotný uvozovací zákon, který hned v úvodu činí neplatnými veškeré zákony odporující ústavní listině. V den vyhlášení Ústavy (6. března 1920) pozbyla platnosti všechna ustanovení, která odporují Ústavě a republikánské formě státu (např. vybraná ustanovení trestního zákona), dále všechny dřívější ústavní zákony, i když by jednotlivá jejich ustanovení nebyla v přímém rozporu s ústavními zákony Československé republiky (např. ustanovení rakouské prosincové ústavy o všeobecných právech státních občanů či o moci soudcovské, ale i samotná prozatímní ústava). Ústavodárce vylučuje jakoukoliv analogii s ústavními zákony bývalého rakouského mocnářství pro případ, že by se v Ústavě vyskytla mezera. Legislativně nestandardně může působit zařazení přechodných ustanovení o Národním shromáždění a prezidentovi hned do uvozovacího zákona.
O tom, které zákony odporující Ústavě, má rozhodovat zvláštní soud zřízený za účelem ochrany ústavnosti - Ústavní soud.
Z hlediska ústavně teoretického je Ústava právním předpisem rigidním, tehdy označovaným jako tuhým - znamená to, že ke změně Ústavy bylo třeba speciální kvalifikované většiny, nestačila prostá většina aplikovaná na „obyčejné" zákony. Předkladatel Ústavy vyšel z negativních zkušeností rakousko-uherského mocnářství a mnohosti ústavních změn, jimiž soustátí prošlo za posledních 70 let: „Zkušenosti z bývalého mocnářství rak.-uh. učí, jak zhoubné jsou časté změny ústavy, jejíž instituce nemohou se vžíti, která proto nemá a nemůže míti vážnosti a stává se hříčkou v rukou nesvědomitého panovníka a ovšem i politických stran. Maje tyto zkušenosti na mysli, ústavní výbor rozhodl se pro ústavu tuhou."[4] Ústavodárce našel inspiraci pro takový postup v ústavě americké, kde již samotný návrh na změnu ústavy musí vycházet z vůle kongresu, a to schválený (v obou komorách) dvoutřetinovou většinou, nebo ho musí iniciovat parlamenty ¾ všech unijních států předložením návrhu kongresu, který na základě této skutečnosti svolá ústavodárné shromáždění. Konečné slovo pak mají unijní státy. Pozitivně se k návrhu musí postavit ¾ států.
Samotný text Ústavy je rozdělen do 6 hlav s celkovým počtem 134 paragrafů.
Vlastní ústavní listina je započata všeobecnými ustanoveními, v nichž dominuje výslovná deklarace, že lid je jediný zdroj veškeré státní moci, následovaná prohlášením státního celku na našem území za republiku v čele s voleným prezidentem. Území Československé republiky tvoří jednotný a nedílný celek, a to včetně široce autonomní Podkarpatské Rusi připojené k ČSR na základě smlouvy uzavřené Saint Germain-en-Laye dne 10. září 1919, jehož hranice mohou být měněny jen ústavním zákonem. K tomu je třeba připojit dvě poznámky. Ústavní teoretici krátce zvažovali myšlenku federalizace státního území, byla však odmítnuta s odkazy na absentující historické tradice takového státoprávního uspořádání, nedostatečnou velikost státního území a konečně též nezájmem dále členit jednotu národa. „Když jsme si utvořili svůj vlastní stát, přirozeně záleželo nám na tom, aby zmizelo všechno, co by mohlo dále ještě dělit naši jednotnost národní. Pánové, pro federalismus není u nás nejmenšího podkladu v historii poslední doby. Dicey praví, že pro federalismus jest dán tenkráte předpoklad, když jsou zde národové, kteří chtějí spojení, ale nechtějí jednotě. A takového něco u nás nebylo. Moravský Slovák Masaryk pracoval pro jednotu naši, legionáři z Čech, Moravy a Slovenska krváceli pro jednotu a ohromná většina národa československého chce jednotě. Proto není pražádného podnětu, sebemenšího podkladu pro to, aby nějaký federalistický útvar třeba v začátcích a v zárodcích byt tvořen."[5] Druhá poznámka se pak váže k událostem Mnichova 1938, kdy z uvedeného ústavního zakotvení nakládání se státním územím je evidentní, že jakékoli územní ústupky bez souhlasu Národního shromáždění byly v rozporu se „základním zákonem".
Samotná koncepce zákonodárného sboru, obsažená v hlavě X. Ústavy, nacházející inspiraci především v ústavě francouzské, nebyla zcela jednotná. Prozatímní ústava z roku 1918 formovala jednokomorové Národní shromáždění vzniknuvší rozšířením pléna Národního výboru. Ústava poté přišla s koncepcí dvoukomorového zákonodárného sboru - Národního shromáždění republiky Československé - skládajícího se obdobně jako dnes z poslanecké sněmovny a senátu. Otázka nutnosti, resp. potřebnosti, „horní komory" se ukázala často diskutovanou, stejně jako při koncipování současné ústavní listiny. „Proti senátu vyslovily se velmi rozhodně kluby poslanců sociálně-demokratických a katolické strany lidové; pro senát kluby agrární a nár. demokratický a poslanci slovenští. Klub československé strany socialistické nebyl zásadně proti senátu, ale byl pro korporaci rázu hospodářského."[6] Odpor k horní komoře není nevysvětlitelný - nejen, že je tu všestranně známá koncepce britská, s horní komorou jako sněmovnou lordů, ale je zde i zkušenost rakouská - sněmovna panská.
Přívrženci a odpůrci bikameralismu snesli celou řadu argumentů pro a proti, přičemž nejednou zacházeli do hluboké historie nejstarších parlamentních demokracií, v případě Anglie až do doby 14. století, kdy královská pokladnice zela prázdnotou a svolání druhé komory, resp. jejího osazenstva, mělo tuto pokladnici naplnit. Britský bikameralismus se silně otřásl v 17. století, za vlády Cromwella, i tento historický okamžik přestál a dodnes je britský parlament dvoukomorový. Ve prospěch příznivců bikameralismu „hrála" i právní úprava americká (USA), kde se vedly obdobné spory, navrch však měl systém dvoukomorový, a to i proto, že se v některých unijních státech (např. Pensylvánie) zavedený jednokomorový parlament stal neúčinným. Ostatně proti jednokomorovému parlamentu svědčila i krátká historie Národního shromáždění. „Zkušenosti s jedinou sněmovnou nejsou celkem příznivé. Učinili jsme je ostatně i v dosavadním Nár. shrom., jemuž se dojista často křivdí. Bylo té práce přespříliš, kterou musilo vykonati, a uváží-li se, jak v normálních poměrech zákony dlouho napřed se připravují, v různých komisích a anketách probírají, není divu, že mnohé a mnohé naše zákony nedopadly dobře. Ovšem mohly leckteré dopadnouti lépe. O to se starat je povinností a hlavním úkolem sněmovny druhé."[7] Na některých „problematických zákonech" se shodli poslanci napříč politickým spektrem, takže jejich „vysokou odbornou úroveň" nelze přičítat toliko jedné politické straně. Právě tyto excesy má horní komora řešit: „Když se podíváte na to, co udělala naše jedna sněmovna, na ty zákony, které zde byly přijaty, které musely býti za několik dní měněny, které vám musel vraceti president, když se podíváte na ty zákony, o kterých mluví lidé trochu zkušení s takovým despektem, že člověku je skutečně nad tím stydno, musíte říci, že to není možné, abychom měli jednu sněmovnu. Nejsme ještě dosti zralí pro jednu sněmovnu."[8]
Volební období obou komor bylo rozdílné, a to nejen vzájemně, ale i od současné právní úpravy - poslanci byli voleni na dobu 6 let, senátoři pak na 8 let. Částečná obměna senátu nebyla součástí Ústavy, i když se původně obměna poloviny jednou za 4 roky předpokládala. V této souvislosti též hlavní autor Ústavy navrhoval částečné jmenování členů horní komory. Pasivní volební právo do senátu bylo vázáno na dosažení vyššího věku (45 let) než v případě poslanecké sněmovny (30 let). I aktivní volební právo se nabývalo postupně, do poslanecké sněmovny můžete volit již jako jednadvacetiletý, do senátu až jako šestadvacetiletý. Poslanecká sněmovna měla 300 členů, senát pak 150. V obou případech byl aplikován poměrný volební systém s vázanými kandidátkami.
O vztazích obou komor, jakož i jejich vlivu na formování politického života, se vedly v průběhu projednávání veliké spory. Dr. Kramář rozporoval absenci rozdílů mezi poslaneckou sněmovnou a senátem, když jediné rozdíly spatřoval v rozdílném věku při uplatňování volebního práva. „Co vy děláte s vašimi 26 lety do senátu, to jest přímo paskvil na myšlenku senátu."[9] Úskalí nastávala již při samotném ustavování obou komor. Ústava se nakonec, jak nastínil dr. Kramář (citace viz výše), omezila na rozdíl z hlediska aktivního volebního práva. Při formování Ústavy se však vycházelo z mnohých dalších koncepcí tak, aby senát plnil revizní funkci, jak mu ji Ústava konstituuje - zvažována byla např. možnost ustavování horní komory ze zástupců určitých korporací, či jmenování určité části prezidentem republiky (viz výše), čímž by se omezilo v horní komoře stranictví. Slovy dr. Kramáře: „A dnes senátor nebude nic jiného než poslanec, který jest o několik let starší."[10]
Ústava upravovala základní vztahy obou komor při jejich účasti na legislativním procesu. Vztahy lze označit za komplikovanější ve srovnání s dnešními, přesto je však znát, že „navrch" má poslanecká sněmovna: „Usnesení poslanecké sněmovny stane se zákonem přes odchylné usnesení senátu, když se sněmovna poslanecká usnese nadpoloviční většinou všech svých členů na tom, že setrvává na svém původním usnesení. Zamítl-li však senát tříčtvrtinovou většinou svých členů osnovu v poslanecké sněmovně přijatou, stane se osnova zákonem, setrvá-li poslanecká sněmovna na svém usnesení třípětinovou většinou všech svých členů. Návrhy senátu dodávají se poslanecké sněmovně. Zamítne-li je a setrvá-li senát na svém původním usnesení nadpoloviční většinou všech svých členů, dodá své usnesení znovu poslanecké sněmovně. Zamítne-li poslanecká sněmovna usnesení senátu nadpoloviční většinou všech svých členů po druhé, nestane se usnesení senátu zákonem."[11] Ústava však předpokládá, že o určitých zákonech, zejména ústavních, musí panovat všeobecná shoda, a proto vyžadují souhlas obou komor. Zákonodárnou iniciativu měla podle Ústavy vláda, případně jakákoliv ze sněmoven, prezidentovi však tato iniciativa svěřena nebyla, neboť jeho iniciativa se může zrcadlit v iniciativě vlády. „Po zralé úvaze nepřiznává osnova presidentovi práva iniciativy zákonodárné, která ostatně není příliš praktickou ani tam, kde ústava takovéto právo presidentovi výslovně uděluje (Francie). Podle názoru vlády stačí úplně právo iniciativy přiznané vládě, na jejíž výkon může president vykonávati náležitý vliv právem, o kterém mluví č. 6. § 64. a právem naznačeným v §u 82. Vláda je přesvědčena, že by presidentovo právo iniciativy ho mohlo nežádoucí měrou exponovati."[12]
K tomu je dlužno připomenout, že návrhy zákonů lze v rámci legislativního procesu předkládat kterékoli sněmovně.[13]
Zvláštní režim pak panoval u osnov zákonů, kde uplatnil veto prezident republiky. V takovém případě o osnově hlasovaly opětovně obě komory a musely se usnést minimálně absolutní většinou. V případě negativního stanoviska senátu (tedy že zde absolutní většina nebude dána) postačilo, pokud se poslanecká sněmovna usnese kvalifikovanou většinou tří pětin. I v tomto případě je tedy seznatelné silnější postavení poslanecké sněmovny, která měla být hlavním normotvůrcem ve státě, senát měl být, jak plyne již ze shora uvedeného, nástrojem především revizním. „Máme tedy poslaneckou sněmovnu s ohromnou politickou mocí, ohromnou zákonodárnou mocí, ale korektiv její a ochrana proti přenáhlenostem, zejména proti jednostranným a ukvapeným změnám ústavy, dán jest senátem a ústavním soudem."[14] Kritik navržené koncepce senátu dr. Kramář[15] však ve vytvoření dvou prakticky identických komor vidí krok zpět: „Poněvadž sněmovna poslanecká ztratí poslední zbytek autokritiky, neboť se bude spoléhati na senát, dovolí si všechny extravagance, poněvadž bude věřiti, že to senát napraví." [16]
Článek 46 předpokládal přímou účast občanů na zákonodárství. „Zamítlo-li Národní shromáždění vládní návrh zákona, může se vláda usnésti, aby hlasováním lidu bylo rozhodnuto, má-li se zamítnutý vládní návrh státi zákonem. Usnesení vlády musí býti jednomyslné."[17] V porovnání se současnou právní úpravou je tento prvek z hlediska účasti „lidu" na zákonodárství demokratičtější, ústavně zaručená účast lidu na zákonodárství je navíc pouze kompromisním řešením, na němž bylo ochotno se „ústavodárné shromáždění" usnést. Původní návrh dával „lidu" širší pole působnosti.
Krom obou komor předpokládala Ústava i zvláštní orgán, současné ústavní listině neznámý, složený ze členů obou komor nadaný zákonodárnou mocí (vedle kontrolní), i když neúplnou. Obě komory vytvářely společně 24členný výbor (16 poslanců a 8 senátorů) nahrazující zákonodárnou činnost obou komor v případě stanovených Ústavou, a to v neodkladných případech[18]. Ústava ustupuje od zmocňovacího ustanovení, jakým byl např. § 14 zákona č. 141/1867 (tzv. císařská nařízení), který se historicky ukázal jako zneužitelný (císařská nařízení nemusela být dodatečně schválena, k platnosti postačilo, pokud některá ze sněmoven svůj souhlas výslovně neodepřela), přesto však konstruuje nástroj, aby vláda nikdy nebyla bez možnosti promptně reagovat na nastalou situaci, a to silou zákona. Současně vytváří však i jeho mantinely, iniciativu (pokud by jinak bylo třeba zákona) zde má pouze vláda, a to ztíženou, neboť návrh na vydání takového neodkladného opatření musí schválit prezident, prezidentův podpis je rovněž nezbytným předpokladem pro platnost takového neodkladného opatření. Paralelně s vyhlášením jsou tato neodkladná opatření předkládána ústavnímu soudu, aby z moci úřední rozhodl o tom, zda opatření nezasahuje od ústavních norem či kompetencí úřadů. Opatření mají však toliko prozatímní charakter, resp. definitivu jim může poskytnout pouze z hlediska zákonodárné moci plnohodnotné Národní shromáždění - neschválí-li jej do dvou měsíců po tom, co se znovu sešlo, pozbývají následujícím dnem platnosti. Neodkladná opatření, která by jinak nevyžadovala sílu zákona, měla volnější režim. Význam uvedeného výboru pak zvyšuje i skutečnosti, že v situacích předpokládaných Ústavou může dotčený výbor vykonávat vybranou pravomoc prezidenta republiky (§ 78 Ústavy).
Advokátní kancelář LISSE LEGAL - Lisse∂ners
V dalším čísle časopisu Právo - ve druhé části seriálu - se autor bude zabývat postavením prezidenta podle prvorepublikové ústavy, vládou, mocí soudní, právy a svobodami, jakož i povinnostmi občanskými, ochranou menšin a konečně též otázkou jazykovou.
The Constitution of 1920 celebrates its 90th anniversary
In the first part of the article the author deals with the inspirational sources of the Constitution, with the introductory Act to the Constitution and also with the bicameral National Assembly, which was consisted of the Chamber of Deputies and the Senate.
[1] Zákon č. 37/1918 Sb., o prozatímní ústavě, ze dne 13. listopadu 1918.
[2] Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., 300/2000 Sb., 448/2001 Sb., 395/2001 Sb., 515/2002 Sb. a 319/2009.
[3] Těsnopisecká zpráva o 125. schůzi Národního shromáždění československého v Praze v pátek dne 27. února 1920 o 9. hod. dop. Národní shromáždění československé 1918-1920.[4] Zpráva ústavního výboru k ústavní listině Československé republiky, usnesené ústavním výborem podle § 14. a 17. jednacího řádu. Tisk 2421. Národní shromáždění československé 1918 - 1920.
[5] Těsnopisecká zpráva o 125. schůzi Národního shromáždění československého v Praze v pátek dne 27. února 1920 o 9. hod. dop. Národní shromáždění československé 1918-1920. Úvod řeč zpravodaje dr. Boučka.
[6] Zpráva ústavního výboru k ústavní listině Československé republiky, usnesené ústavním výborem podle § 14. a 17. jednacího řádu. Tisk 2421. Národní shromáždění československé 1918 - 1920.
[8] Těsnopisecká zpráva o 125. schůzi Národního shromáždění československého v Praze v pátek dne 27. února 1920 o 9. hod. dop. Národní shromáždění československé 1918-1920. Řeč dr. Kramáře.
[10] Tamtéž. Ostatně kritika dr. Kramáře směrem k senátu byla ostřejší, senát měl být podle jeho „útočištěm pro vysloužilé předáky", když „stáří není garancií rozvahy a rozumnosti".
[11] Ústava, čl. 44 odst. 1 a 2.
[12] Důvodová zpráva k vládními návrhu zákona, kterým se uvozuje ústavní listina. Národní shromáždění československé 1918 - 1920. Součást tisku 2421.
[13] Z hlediska časového dává Ústava přednost při projednávání zákonů poslanecké sněmovně pouze v případě rozpočtu a branného zákona.
[14] Těsnopisecká zpráva o 125. schůzi Národního shromáždění československého v Praze v pátek dne 27. února 1920 o 9. hod. dop. Národní shromáždění československé 1918-1920. Úvod řeč zpravodaje dr. Boučka.
[15] Ostatně dr. Kramář se neomezoval toliko na kritiku postavení senátu v Ústavě, jeho kritika se nesla, jak plyne z citované těsnopisecké zprávy, i na vázané kandidátní listiny, které podle jeho názoru snižují demokratičnost voleb, ohromné volební okresy, odtrhávání poslanců od jejich voličů, nerealizovatelnost ustanovení listiny ukládající veřejně vyučovat v souladu, resp. nikoli v rozporu, s výsledky vědeckého bádání apod. Kramář byl příznivcem depolitizace administrativních celků, zastáncem zohlednění historických a hospodářských aspektů při vytváření územních samosprávných celků.
[16] Těsnopisecká zpráva o 125. schůzi Národního shromáždění československého v Praze v pátek dne 27. února 1920 o 9. hod. dop. Národní shromáždění československé 1918-1920. Řeč dr. Kramáře.
[17] Ústava, čl. 46.
[18] Je třeba upozornit, že v rozporu se současnou ústavou byly podle Ústavy obě komory Národního shromáždění rozpustitelné.
Článek byl publikován dne 1.5.2010

References: soud 
 § 64
 § 14
 zákona č. 141
 zákona č. 347
 § 14
 § 14
 čl. 44
 čl. 46