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Timestamp: 2016-10-28 08:43:14+00:00

Document:
8C_250/2014 (02.12.2014)
8C_250/2014 � � Arr�t du 2 d�cembre 2014
repr�sent�e par Me Eric Maugu�, avocat,
Caisse interprofessionnelle AVS de la F�d�ration des Entreprises Romandes, rue de Saint-Jean 98, 1201 Gen�ve.
Allocation familiale (droit au versement de la diff�rence),
recours contre le jugement de la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la R�publique et canton de Gen�ve du 27 f�vrier 2014.
A.________, n�e en 1967, travaille au service de deux employeurs, l'un dont le si�ge est dans le canton de Vaud (B.________ S�rl), et l'autre � Gen�ve (C.________ SA). Elle a un enfant, D.________, n� en 1996, dont le p�re vit � l'�tranger. L'�poux de A.________, E.________, n� en 1955, qui n'exerce plus d'activit� lucrative depuis 2009, est quant � lui au b�n�fice d'une demi-rente de l'assurance- invalidit� depuis 1996.
Le 13 mars 2013, C.________ SA a d�pos� aupr�s de la Caisse interprofessionnelle AVS de la F�d�ration des Entreprises Romandes (ci-apr�s: la caisse genevoise) une demande d'allocations familiales en faveur de son employ�e.
Par courriel du 9 avril 2013, la Caisse d'allocations familiales du Centre patronal vaudois (ci-apr�s: la caisse vaudoise) a inform� la caisse genevoise qu'elle estimait �tre prioritairement comp�tente pour le versement des allocations familiales au motif que le salaire vers� � l'int�ress�e par B.________ S�rl �tait plus �lev� que celui vers� par C.________ SA. Par d�cision du 10 avril 2013, la caisse genevoise a en cons�quence refus� d'allouer � A.________ les allocations pr�tendues.
A.________ a form� opposition � cette d�cision en demandant � la caisse genevoise de lui allouer, d�s le 1er mai 2012, la diff�rence entre le montant de l'allocation familiale vers�e dans le canton de Vaud et celui, plus �lev�, auquel elle aurait droit dans le canton de Gen�ve. Par d�cision du 21 mai 2013, la caisse genevoise a rejet� l'opposition.
A.________ a recouru contre cette d�cision devant la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la R�publique et canton de Gen�ve. Statuant le 27 f�vrier 2014, cette juridiction a annul� la d�cision du 21 mai 2013 en ce sens que A.________ a droit au versement par la caisse genevoise de la diff�rence de prestations entre les cantons de Gen�ve et Vaud.
L'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS) interjette un recours en mati�re de droit public dans lequel il conclut � l'annulation de l'arr�t cantonal.
A.________ conclut au rejet du recours, tandis que la caisse genevoise adh�re � la position exprim�e par l'OFAS.
1.1.�L'OFAS a qualit� pour recourir devant le Tribunal f�d�ral contre un prononc� d'une juridiction cantonale dans le domaine des allocations familiales (art. 89 al. 2 let. a LTF en relation avec l'art. 19 al. 1 de l'ordonnance du 31 octobre 2007 sur les allocations familiales [OAFam; RS 836.21] et l'art. 62 al. 1bis LPGA [RS 830.1]; ATF 139 V 429 consid. 1.3 p. 431).
1.2.�Selon l'art. 90 LTF, le recours en mati�re de droit public est recevable contre les d�cisions qui mettent fin � la proc�dure. Sont �galement qualifi�s de d�cisions finales les jugements de renvoi qui contiennent des instructions tr�s pr�cises � l'intention de l'autorit� inf�rieure, au point que cette derni�re ne dispose plus d'aucune latitude pour statuer et qu'il ne lui reste finalement qu'� ex�cuter le jugement (ATF 135 V 141 consid. 1.1 p. 143). En tant qu'il constate que l'intim�e a droit � un compl�ment diff�rentiel et qu'il renvoie la cause � la caisse genevoise uniquement pour qu'elle fixe le montant de cette prestation, le jugement attaqu� constitue une d�cision finale. Rendu dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) par une autorit� cantonale de derni�re instance (art. 86 al. 1 let. d LTF) et ne tombant pas sous le coup d'une exception de l'art. 83 LTF, il peut donc faire l'objet d'un recours en mati�re de droit public au Tribunal f�d�ral.
2.1.�L'allocation familiale comprend l'allocation pour enfant et l'allocation de formation professionnelle qui est octroy�e au plus tard, en cas de formation, jusqu'� l'�ge de 25 ans (art. 3 al. 1 de la loi f�d�rale du 24 mars 2006 sur les allocations familiales [LAFam; RS 836.2]). Selon l'art. 3 al. 2 LAFam, les cantons peuvent pr�voir dans leur r�gime d'allocations familiales des taux minimaux plus �lev�s pour l'allocation pour enfant et l'allocation de formation professionnelle que ceux pr�vus � l'art. 5 (respectivement 200 fr. et 250 fr.), ainsi qu'une allocation de naissance et une allocation d'adoption; les dispositions de la LAFam sont �galement applicables � ces allocations.
2.2.�L'art. 7 LAFam pr�voit un ordre de priorit� en cas de cumul de droits � des prestations familiales. Il est libell� ainsi:
1 Lorsque plusieurs personnes peuvent faire valoir un droit aux allocations familiales pour le m�me enfant en vertu d'une l�gislation f�d�rale ou cantonale, le droit aux prestations est reconnu selon l'ordre de priorit� suivant:
a.a. � la personne qui exerce une activit� lucrative;
a.b. � la personne qui d�tient l'autorit� parentale ou qui la d�tenait jusqu'� la majorit� de l'enfant;
a.c. � la personne chez qui l'enfant vit la plupart du temps ou vivait jusqu'� sa majorit�;
a.d. � la personne � laquelle est applicable le r�gime d'allocations familiales du canton de domicile de l'enfant;
a.e. � la personne dont le revenu soumis � l'AVS et provenant d'une activit� lucrative d�pendante est le plus �lev�;
a.f. � la personne dont le revenu soumis � l'AVS et provenant d'une activit� lucrative ind�pendante est le plus �lev�.
2 Dans le cas o� les allocations familiales du premier et du second ayants droit sont r�gies par les dispositions de deux cantons diff�rents, le second a droit au versement de la diff�rence lorsque le taux minimal l�gal est plus �lev� dans son propre canton que dans l'autre.
Le Parlement a d�l�gu� au Conseil f�d�ral le pouvoir de r�gler la proc�dure et la comp�tence des caisses de compensation pour les allocations familiales concernant les personnes qui ont plusieurs employeurs (art. 13 al. 4 let. b LAFam). Forte de cette d�l�gation, l'autorit� ex�cutive a pr�vu � l'art. 11 al. 1 OAFam que si une personne est employ�e aupr�s de plusieurs employeurs, la caisse de compensation pour allocations familiales comp�tente est celle de l'employeur qui verse le salaire le plus �lev�.
2.3.�Ni les premiers juges ni les parties ne remettent en cause la l�galit� de l'art. 11 al. 1 OAFam. A juste titre. En effet, quand la norme de d�l�gation accorde un large pouvoir d'appr�ciation au Conseil f�d�ral, le Tribunal f�d�ral est li� � cet �gard. Il ne peut pas substituer sa propre appr�ciation � celle du Conseil f�d�ral, mais doit seulement v�rifier que l'ordonnance en cause ne sorte pas manifestement du cadre de la d�l�gation de comp�tence pr�vue par la loi ou n'apparaisse pas, pour d'autres raisons, contraire � la loi ou � la Constitution (ATF 131 II 562 consid. 3.2 p. 566; 130 I 26 consid. 2.2.1 p. 32). Tel n'est � l'�vidence pas le cas en l'esp�ce, le crit�re du salaire le plus �lev� apparaissant comme objectivement fond� et r�pondant de surcro�t � un imp�ratif de simplicit� (Ueli Kieser/Marco Reichmuth, Bundesgesetz �ber die Familienzulagen - Praxiskommentar, 2010, n. 47 ad art. 13 LAFam).
2.4.�Les parties ne contestent pas davantage qu'il appartient � la caisse de compensation de l'employeur vaudois de verser - selon les normes du canton de Vaud - les allocations familiales, �tant donn� que le salaire r�alis� par l'intim�e dans le canton de Vaud est plus �lev� que celui r�alis� dans le canton de Gen�ve. Dans le canton de Vaud le montant minimum de l'allocation pour enfant s'�l�ve � 200 fr. Il a �t� fix� � 230 fr. � compter du 1
er�janvier 2014 et sera port� � 250 fr. d�s le 1
er�janvier 2017 (art. 3 al. 1 de la loi d'application du canton de Vaud du 23 septembre 2008 de la loi f�d�rale sur les allocations familiales et sur des prestations cantonales en faveur de la famille [LVLAFam; RSV 836.01]). Le canton de Gen�ve a pour sa part opt� pour une allocation pour enfant de 300 fr. jusqu'� 16 ans et de 400 fr. de 16 � 20 ans (art. 8 al. 2 de la loi de la R�publique et canton de Gen�ve du 1
er�mars 1996 sur les allocations familiales [LAF; rs/GE J 5 10]).
La question est de savoir si l'intim�e a droit au versement par la caisse genevoise de la diff�rence entre le montant de l'allocation familiale vers�e dans le canton de Vaud - par la caisse comp�tente selon l'art.11 al. 1 OAFam - et celle, plus �lev�e, pr�vue par la l�gislation du canton de Gen�ve.
3.1.�Comme le rappelle l'autorit� cantonale, l'adoption de l'art. 7 al. 2 LAFam avait �t� motiv�e par la jurisprudence rendue par le Tribunal f�d�ral dans l'ATF 129 I 265. Dans cette affaire, il �tait question de conjoints r�sidant dans le canton de Fribourg. Le mari travaillait dans le canton de Soleure et son �pouse dans le canton de Fribourg. Celle-ci s'�tait vu refuser les prestations familiales au motif que la loi fribourgeoise sur les allocations familiales pr�voyait - pour les couples mari�s - comme ayant droit prioritaire le p�re. �tant donn� que son mari avait droit au versement d'allocations familiales dans le canton de Soleure, elle ne pouvait pas demander des prestations familiales dans le canton de Fribourg. Confront� � cette situation de concours de droits impliquant deux cantons, le Tribunal f�d�ral a jug� opportun d'appliquer par analogie les r�gles de conflit pr�vues aux art. 73 et 76 du R�glement (CEE) n� 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif � l'application des r�gimes de s�curit� sociale aux travailleurs salari�s, aux travailleurs non salari�s et aux membres de leur famille qui se d�placent � l'int�rieur de la Communaut� (RO 2004 121). Il en r�sultait, dans les relations intercantonales aussi, que les allocations familiales devaient �tre servies par la caisse du canton de r�sidence des �poux lorsque l'un d'entre eux travaille dans ce canton. Dans le cas o� le canton dans lequel travaille l'autre �poux pr�voit des allocations plus �lev�es, le versement de la diff�rence pouvait �tre demand�. L'autorit� cantonale en d�duit que ces principes sont aussi applicables en pr�sence d'un seul ayant droit qui travaille dans deux cantons diff�rents. Admettre le contraire constituerait selon les premiers juges une violation du principe de l'�galit� de traitement tel que consacr� � l'art. 8 al. 1 Cst.
3.2.�Le recourant fait valoir que la solution pr�conis�e par la juridiction cantonale ne repose sur aucune base l�gale. Le non-versement d'un �ventuel diff�rentiel r�sulte d'un choix du l�gislateur. La solution de l'art. 7 al. 2 LAFam ne saurait s'appliquer ici, car la situation dans laquelle il y a un concours de droits entre plusieurs personnes n'est pas similaire � celle o� le concours de droits est r�alis� au sein de la m�me personne.
3.3.�L'intim�e quant � elle se rallie aux consid�rations des premiers juges et invoque subsidiairement l'existence d'une lacune. A son avis, l'art. 7 al. 2 LAFam a pour vocation de r�gler tant la situation du parent qui travaille dans deux cantons diff�rents que celle des familles au sein desquelles les parents ne travaillent pas dans le m�me canton. L'art. 8 al. 1 Cst. commanderait de traiter de la m�me mani�re les deux situations.
4.1.�La loi s'interpr�te en premier lieu selon sa lettre (interpr�tation litt�rale). Dans le cas o� plusieurs interpr�tations sont possibles, le juge recherche la v�ritable port�e de la norme en la d�gageant de sa relation avec d'autres dispositions l�gales et de son contexte (interpr�tation syst�matique), du but recherch�, singuli�rement de l'int�r�t prot�g� (interpr�tation t�l�ologique), ainsi que de la volont� du l�gislateur telle qu'elle ressort des travaux pr�paratoires (interpr�tation historique). Le sens que prend la disposition dans son contexte est �galement important. Lorsqu'il est appel� � interpr�ter une loi, le Tribunal f�d�ral adopte une position pragmatique en suivant une pluralit� de m�thodes, sans soumettre les diff�rents �l�ments d'interpr�tation � un ordre de priorit� (ATF 140 V 227 consid. 3.2 p. 230 et les arr�ts cit�s).
L'interpr�tation de la loi peut conduire � la constatation d'une lacune. Une lacune proprement dite suppose que le l�gislateur s'est abstenu de r�gler un point qu'il aurait d� r�gler et qu'aucune solution ne se d�gage du texte ou de l'interpr�tation de la loi. En revanche, si le l�gislateur a renonc� volontairement � codifier une situation qui n'appelait pas n�cessairement une intervention de sa part, son inaction �quivaut � un silence qualifi�. Quant � la lacune improprement dite, elle se caract�rise par le fait que la loi offre certes une r�ponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'apr�s la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle qui d�coule notamment du principe de la s�paration des pouvoirs, de corriger les silences qualifi�s et les lacunes improprement dites, � moins que le fait d'invoquer le sens r�put� d�terminant d'une norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (cf. ATF 139 I 57 consid. 5.2 p. 60 s. et les arr�ts cit�s).
4.2.1.�Le texte de l'art. 7 al. 2 LAFam est clair et ne vise que la situation des familles au sein desquelles deux ayants droit travaillent dans des cantons diff�rents. Aussi convient-il de se demander, par la voie de l'interpr�tation, s'il existe des raisons objectives d'admettre que la lettre de la loi ne restitue pas le v�ritable sens de la disposition en cause, de sorte que l'on devrait en conclure que, nonobstant l'interpr�tation litt�rale, l'art. 7 al. 2 LAFam devrait s'appliquer aux cas o� l'on est en pr�sence d'un parent qui travaille dans deux cantons diff�rents.
4.2.2.�Dans le rapport du 20 novembre 1998 sur l'initiative parlementaire "Prestations familiales (Fankhauser) " la Commission de la s�curit� sociale et de la sant� publique du Conseil national (ci-apr�s: la CSSS-CN) avait formul� � l'art. 6 du projet de loi les r�gles de priorit� applicables en cas de concours de droits. Cette version du texte visait uniquement les cas o� plusieurs personnes pouvaient faire valoir un droit aux allocations familiales pour le m�me enfant (FF 1999 2942, 2976). Ce n'est que dans le rapport compl�mentaire du 8 septembre 2004 de la CSSS-CN qu'appara�t pour la premi�re fois le droit au versement du diff�rentiel (art. 7 al. 2 du projet de loi; FF 2004 6459, 6502). L'adoption de cette disposition a �t� motiv�e - comme l'a retenu � juste titre l'instance cantonale - par la jurisprudence rendue dans l'ATF 129 I 265. Elle avait pour but d'accorder les m�mes droits aux familles au sein desquelles les parents exercent une activit� lucrative dans deux cantons diff�rents et � celles o� l'un des parents travaille � l'�tranger et l'autre en Suisse. En ce qui concerne le versement du diff�rentiel, la CSSS-CN avait pr�cis� que seul le deuxi�me ayant droit pouvait pr�tendre au versement de la diff�rence (FF 2004 6478). L'art. 7 al. 2 du projet de loi pr�voyait en effet ceci: "Dans le cas o� les allocations familiales du deuxi�me ayant droit seraient plus �lev�es, celui-ci a droit � la diff�rence". Par la suite, la Commission de la s�curit� sociale et de la sant� publique du Conseil des �tats (ci-apr�s: la CSSS-CE) a propos� une formulation plus d�taill�e de l'art. 7 al. 2. La version du texte propos�e par la CSSS-CE avait la teneur suivante: "Dans le cas o� les allocations familiales du premier et du second ayant droit sont r�gies par les dispositions de deux cantons diff�rents, le second a droit au versement de la diff�rence lorsque le taux minimal l�gal est plus �lev� dans son propre canton que dans l'autre" (BO 2005 CE 717). Cette version du texte a �t� approuv�e par le Conseil des �tats et correspond � la version actuelle du texte de l'art. 7 al. 2 LAFam. La pr�occupation majeure �tait de r�gler dans la LAFam les situations dans lesquelles plusieurs personnes peuvent faire valoir un droit au versement d'allocations familiales pour le m�me enfant. La question d'un �ventuel versement du diff�rentiel � un travailleur qui exerce des activit�s lucratives dans plusieurs cantons n'a jamais �t� soulev�e lors des d�bats parlementaires (voir en particulier l'intervention du conseiller aux �tats Urs Schwaller BO 2005 CE 717). L'examen des travaux pr�paratoires ne permet donc pas de retenir que le texte de l'art. 7 al. 2 LAFam ne traduit pas sa port�e v�ritable (voir �galement pour une interpr�tation litt�rale, DOROTHEA RIEDI HUNOLD, Familienleistungen, in Steiger-Sackmann/Mosimann [�d.], Recht der Sozialen Sicherheit, 2014, n. 33.65 p. 1196; Marco Reichmuth, Anspr�che der Erwerbst�tigen, in: Schaffhauser/Kieser [�d.], Bundesgesetz �ber die Familienzulagen [FamZG], 2009, p. 128; Thomas Fl�ckiger, Koordinations- und verfahrensrechtliche Aspekte bei den Kinder- und Ausbildungszulagen, in: Schaffhauser/Kieser [�d.], Bundesgesetz �ber die Familienzulagen [FamZG], 2009, p. 169 et 177; dans le m�me sens: Directives pour l'application de la loi f�d�rale sur les allocations familiales LAFam [DAFam], valables d�s le 1
er�janvier 2009, ch. 411; voir toutefois pour une approche plus large Ueli Kieser/ Marco Reichmuth, op. cit., n. 96 ad art. 7 et n. 49 ad art. 13 LAFam).
4.2.3.�Du point de vue t�l�ologique, les premiers juges insistent sur le but des allocations familiales qui est de compenser partiellement la charge financi�re que repr�sentent un ou plusieurs enfants (art. 2 LAFam). Le but vis� ne postule toutefois pas n�cessairement un ordre de priorit� en faveur de la l�gislation cantonale la plus favorable ou le versement d'un montant sous la forme d'un compl�ment diff�rentiel. En cas de concours de droits, il incombe au l�gislateur de faire des choix en fonction de ses objectifs de politique juridique et sociale. Le l�gislateur �tait d'ailleurs conscient d'un concours possible de droits r�sultant de l'exercice de deux (ou plusieurs) activit�s simultan�es par une m�me personne dans des cantons diff�rents, puisqu'il a d�l�gu� au Conseil f�d�ral la comp�tence de r�gler cette situation en lui laissant toute latitude sur la r�glementation � adopter. On peut penser que s'il avait voulu instaurer dans ce cas un syst�me analogue � l'art. 7 al. 2 LAFam, il l'aurait pr�vu dans la loi.
4.2.4.�La loi �tant claire, l'�ventualit� d'une lacune proprement dite doit �tre exclue. Quant � l'existence d'une lacune improprement dite, elle ne peut en principe pas �tre combl�e par le juge (supra consid. 4.1). A l'�vidence, l'art. 7 al. 2 LAFam n'est pas invoqu� abusivement en l'esp�ce. En outre, ind�pendamment du fait que le Tribunal f�d�ral est tenu d'appliquer les lois f�d�rales (art. 190 Cst.), � tout le moins lorsque le texte et le sens de la disposition l�gale sont absolument clairs (ATF 136 II 120 consid. 3.5.1 p. 130; 132 II 234 consid. 2.2 p. 236), on ne voit pas que la loi consacre ici une in�galit� de traitement. Le principe de l'�galit� de traitement ne commande pas de traiter de la m�me mani�re deux situations aussi diff�rentes que sont l'exercice par une personne de plusieurs activit�s et le concours de prestations entre deux ayants droit potentiels.
Il suit de ce qui pr�c�de que le recours doit �tre admis et que le jugement de la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la R�publique et canton de Gen�ve du 27 f�vrier 2014 doit �tre annul�.
Compte tenu de l'issue du litige, l'intim�e qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF).
Le recours est admis et le jugement de la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la R�publique et canton de Gen�ve du 27 f�vrier 2014 est annul� et la d�cision sur opposition du 21 mai 2013 est confirm�e.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux parties, � la Caisse interprofessionnelle AVS de la F�d�ration des Entreprises Romandes et � la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la R�publique et canton de Gen�ve.

References: ATF 
 art. 13
 art. 73
 ATF 
 art. 7
 art. 13