Source: https://www.rechtslupe.de/europarecht/einstweilige-anordnung-gegen-die-ratifizierung-voelkerrechtlicher-vertraege-3198575
Timestamp: 2019-12-09 21:47:20+00:00

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Einst­wei­li­ge Anord­nung gegen die Rati­fi­zie­rung völ­ker­recht­li­cher Ver­trä­ge | Rechtslupe
Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt einen Zustand durch einst­wei­li­ge Anord­nung vor­läu­fig regeln, wenn dies zur Abwehr schwe­rer Nach­tei­le, zur Ver­hin­de­rung dro­hen­der Gewalt oder aus einem ande­ren wich­ti­gen Grund zum gemei­nen Wohl drin­gend gebo­ten ist. Bei der Prü­fung, ob die Vor­aus­set­zun­gen des § 32 Abs. 1 BVerfGG gege­ben sind, ist wegen der weit­tra­gen­den Fol­gen einer einst­wei­li­gen Anord­nung regel­mä­ßig ein stren­ger Maß­stab anzu­le­gen 1. Die­ser wird noch wei­ter ver­schärft, wenn eine Maß­nah­me mit völ­ker­recht­li­chen oder außen­po­li­ti­schen Aus­wir­kun­gen in Rede steht 2.
Wird im Haupt­sa­che­ver­fah­ren das Zustim­mungs­ge­setz zu einem völ­ker­recht­li­chen Ver­trag zur Prü­fung gestellt, kann es zwar ange­zeigt sein, sich nicht auf eine rei­ne Fol­genab­wä­gung zu beschrän­ken, son­dern bereits im Ver­fah­ren nach § 32 Abs. 1 BVerfGG eine sum­ma­ri­sche Prü­fung anzu­stel­len, ob die für die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des ange­grif­fe­nen Ver­trags­ge­set­zes vor­ge­tra­ge­nen Grün­de mit einem hohen Grad an Wahr­schein­lich­keit erwar­ten las­sen, dass das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt das Ver­trags­ge­setz für ver­fas­sungs­wid­rig erklä­ren wird 5. So kann zum einen sicher­ge­stellt wer­den, dass die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land kei­ne völ­ker­recht­li­chen Bin­dun­gen ein­geht, die mit dem Grund­ge­setz nicht ver­ein­bar sind. Zum ande­ren kann auf die­se Wei­se ver­hin­dert wer­den, dass eine mög­li­che Rechts­ver­let­zung bei Ver­wei­ge­rung einst­wei­li­gen Rechts­schut­zes nicht mehr rück­gän­gig gemacht wer­den könn­te, die Ent­schei­dung in der Haupt­sa­che also zu spät käme 6, wie dies nach der Hin­ter­le­gung der Rati­fi­ka­ti­ons­ur­kun­de zu einem völ­ker­recht­li­chen Ver­trag typi­scher­wei­se der Fall ist.
Dies gilt grund­sätz­lich auch mit Blick auf die abschlie­ßen­de Zustim­mung der Bun­des­re­gie­rung zu einem Rechts­akt des Uni­ons­rechts im Rat der Euro­päi­schen Uni­on.
Die Maß­stä­be für eine Ultra-vires-Kon­trol­le hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zuletzt im Urteil zur Euro­päi­schen Ban­ken­uni­on dar­ge­legt 7: Danach kommt eine
Ver­let­zung des Anspruchs aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG in Ver­bin­dung mit Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GG auf Wahr­neh­mung der Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung und der dar­aus fol­gen­den Schutz­pflicht durch Bun­des­tag und Bun­des­rat (…) nur bei hin­rei­chend qua­li­fi­zier­ten Kom­pe­tenz­über­schrei­tun­gen in Betracht. Nur dann kann davon die Rede sein, dass Bür­ge­rin­nen und Bür­ger in Anse­hung einer Maß­nah­me von Orga­nen, Ein­rich­tun­gen und sons­ti­gen Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on einer poli­ti­schen Gewalt unter­wor­fen wer­den, der sie nicht aus­wei­chen kön­nen und die sie nicht prin­zi­pi­ell per­so­nell und sach­lich zu glei­chem Anteil in Frei­heit zu bestim­men ver­mö­gen. Vor die­sem Hin­ter­grund muss eine qua­li­fi­zier­te Kom­pe­tenz­über­schrei­tung offen­sicht­lich (…) und für die Kom­pe­tenz­ver­tei­lung zwi­schen der Euro­päi­schen Uni­on und den Mit­glied­staa­ten von struk­tu­rel­ler Bedeu­tung sein (…).
Die Annah­me eines Ultra-vires-Aktes setzt – ohne Rück­sicht auf den betrof­fe­nen Sach­be­reich – vor­aus, dass eine Maß­nah­me von Orga­nen, Ein­rich­tun­gen und sons­ti­gen Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on offen­sicht­lich außer­halb der ihr über­tra­ge­nen Kom­pe­ten­zen liegt (…). Das ist der Fall, wenn sich die Kom­pe­tenz – bei Anwen­dung all­ge­mei­ner metho­di­scher Stan­dards – unter kei­nem recht­li­chen Gesichts­punkt begrün­den lässt (…). Die­ses Ver­ständ­nis von Offen­sicht­lich­keit folgt aus dem Gebot, die Ultra-vires-Kon­trol­le zurück­hal­tend aus­zu­üben (…).
Die Annah­me einer offen­sicht­li­chen Kom­pe­tenz­über­schrei­tung setzt aller­dings nicht vor­aus, dass kei­ne unter­schied­li­chen Rechts­auf­fas­sun­gen zu die­ser Fra­ge ver­tre­ten wer­den. Dass Stim­men im Schrift­tum, in der Poli­tik oder den Medi­en einer Maß­nah­me Unbe­denk­lich­keit attes­tie­ren, hin­dert die Fest­stel­lung einer offen­sicht­li­chen Kom­pe­tenz­über­schrei­tung grund­sätz­lich nicht. "Offen­sicht­lich" kann die Kom­pe­tenz­über­schrei­tung auch dann sein, wenn sie das Ergeb­nis einer sorg­fäl­ti­gen und detail­liert begrün­de­ten Aus­le­gung ist. Inso­weit gel­ten im Rah­men der Ultra-vires-Kon­trol­le die all­ge­mei­nen Grund­sät­ze (…).
Eine struk­tu­rell bedeut­sa­me Ver­schie­bung zulas­ten mit­glied­staat­li­cher Kom­pe­ten­zen (…) liegt vor, wenn die Kom­pe­tenz­über­schrei­tung ein für das Demo­kra­tie­prin­zip und die Volks­sou­ve­rä­ni­tät erheb­li­ches Gewicht besitzt. Das ist etwa der Fall, wenn sie geeig­net ist, das Prin­zip der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung zu unter­lau­fen. Davon ist aus­zu­ge­hen, wenn die Inan­spruch­nah­me der Kom­pe­tenz durch das Organ, die Ein­rich­tung oder sons­ti­ge Stel­le der Euro­päi­schen Uni­on eine Ver­trags­än­de­rung nach Art. 48 EUV oder die Inan­spruch­nah­me einer Evo­lu­tiv­klau­sel erfor­der­te (…), für Deutsch­land also ein Tätig­wer­den des Gesetz­ge­bers, sei es nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, sei es nach Maß­ga­be des Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tungs­ge­set­zes (…).
In sei­nem Urteil zum Frei­han­dels­ab­kom­men CETA vom 13.10.2016 hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt fest­ge­stellt, dass es der Euro­päi­schen Uni­on unter ande­rem an einer Ver­trags­schluss­kom­pe­tenz für Port­fo­li­o­in­ves­ti­tio­nen, den Inves­ti­ti­ons­schutz, den inter­na­tio­na­len See­ver­kehr, die gegen­sei­ti­ge Aner­ken­nung von Berufs­qua­li­fi­ka­tio­nen und den Arbeits­schutz feh­len dürf­te und inso­weit aus­ge­führt 8:
Für Vor­schrif­ten zu Fee­der-Dienst­leis­tun­gen (Trans­port zwi­schen Häfen und Schif­fen) und mari­ti­men Hilfs­diens­ten dürf­te eine Kom­pe­tenz der Euro­päi­schen Uni­on schon des­halb nicht in Betracht kom­men, weil die betrof­fe­nen Berei­che gemäß Art.207 Abs. 5 AEUV expli­zit aus dem Anwen­dungs­be­reich der Gemein­sa­men Han­dels­po­li­tik aus­ge­nom­men sind. Inso­weit dürf­te Kapi­tel 14 CETA‑E (Dienst­leis­tun­gen im Inter­na­tio­na­len See­ver­kehr) jeden­falls auch Gegen­stän­de betref­fen, die in die Zustän­dig­keit der Mit­glied­staa­ten fal­len.
Eben­so wenig dürf­te für Kapi­tel 11 CETA‑E (Gegen­sei­ti­ge Aner­ken­nung von Berufs­qua­li­fi­ka­tio­nen) eine aus­schließ­li­che Zustän­dig­keit der Euro­päi­schen Uni­on bestehen. Eine lücken­lo­se Har­mo­ni­sie­rung im inter­nen Uni­ons­recht ist inso­weit bis­lang nicht erfolgt (…). Zudem erfasst das Uni­ons­recht ledig­lich Berufs­qua­li­fi­ka­tio­nen von Uni­ons­bür­gern (Art.20 AEUV), wäh­rend die Mit­glied­staa­ten zumin­dest in Teil­be­rei­chen für Dritt­staa­ten­an­ge­hö­ri­ge zustän­dig sind. Das fin­det im Abkom­men jedoch kei­nen Nie­der­schlag.
Im Kapi­tel 23 (Han­del und Arbeit) dürf­te es eben­falls an einer umfas­sen­den aus­schließ­li­chen Zustän­dig­keit der Euro­päi­schen Uni­on feh­len. So ver­fügt sie etwa im Bereich der Ver­bes­se­rung der Arbeits­um­welt zum Schutz der Gesund­heit und der Sicher­heit der Arbeit­neh­mer ledig­lich über eine Unter­stüt­zungs- und Ergän­zungs­kom­pe­tenz (Art. 153 Abs. 2 Buch­sta­be a AEUV). Dafür spricht auch, dass die Mit­glied­staa­ten im Hin­blick auf die Ver­pflich­tung zur Ein­hal­tung von Stan­dards der Inter­na­tio­na­len Arbeits­or­ga­ni­sa­ti­on (IAO) (Art. 23.3 CETA‑E) berech­tigt sind, stren­ge­re Regeln zu tref­fen (Art. 153 Abs. 4 AEUV).
Inwie­fern sich die­se ein "gemisch­tes" Abkom­men betref­fen­den Aus­füh­run­gen auf das als "EU-only"-Abkommen kon­zi­pier­te EUSFTA über­tra­gen las­sen, ist offen. Eben­so offen ist, ob die von der Beur­tei­lung der Zustän­dig­keits­ver­tei­lung zumin­dest teil­wei­se abwei­chen­de Auf­fas­sung des EuGH in sei­nem Gut­ach­ten – ihre Feh­ler­haf­tig­keit unter­stellt – die in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ent­wi­ckel­ten Anfor­de­run­gen an eine offen­sicht­li­che und struk­tu­rell bedeut­sa­me Kom­pe­tenz­über­schrei­tung 9 erfüllt.
In sei­nem Urteil zu CETA hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt fer­ner dar­auf hin­ge­wie­sen, dass die Aus­ge­stal­tung des dort vor­ge­se­he­nen Aus­schuss­sys­tems die Grund­sät­ze des Demo­kra­tie­prin­zips als Teil der Ver­fas­sungs­iden­ti­tät des Grund­ge­set­zes berüh­ren könn­te 10. Auch inso­weit ist offen, ob hier eine Ver­gleich­bar­keit zwi­schen CETA und EUSFTA besteht und inwie­fern das als "EU-only"-Abkommen kon­zi­pier­te EUSFTA im Hin­blick auf die Iden­ti­täts­rü­ge das Demo­kra­tie­prin­zip berüh­ren kann.
Unab­hän­gig vom Ergeb­nis einer inso­weit ange­zeig­ten sum­ma­ri­schen Prü­fung ist der Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung jedoch abzu­leh­nen, weil die von den Antrag­stel­lern begehr­ten Siche­rungs­maß­nah­men ent­we­der unge­eig­net sind, um einen end­gül­ti­gen Rechts­ver­lust zu ver­hin­dern, oder über das Rechts­schutz­be­geh­ren in der Haupt­sa­che hin­aus­ge­hen.
Ergibt eine sum­ma­ri­sche Prü­fung, dass ein Beschluss des Rates der Euro­päi­schen Uni­on sich als Ultra-vires-Akt dar­stellt oder dass er die Ver­fas­sungs­iden­ti­tät des Grund­ge­set­zes ver­letzt, kön­nen die Rech­te aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 in Ver­bin­dung mit Art. 79 Abs. 3 GG – auch im Ver­fah­ren des einst­wei­li­gen Rechts­schut­zes – grund­sätz­lich dadurch gesi­chert wer­den, dass der Bun­des­re­gie­rung die Zustim­mung im Rat bis zur Haupt­sa­che­ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts unter­sagt wird.
Dies begeh­ren die Antrag­stel­ler jedoch nicht. Sie beto­nen aus­drück­lich, dass es nicht ihr Ziel sei, eine Aus­set­zung der Beschluss­fas­sung im Rat der Euro­päi­schen Uni­on zu errei­chen, und dass sie auch das Inkraft­tre­ten von EUSFTA nicht ver­hin­dern woll­ten. Viel­mehr begeh­ren sie – gewis­ser­ma­ßen als mil­de­res Mit­tel – Siche­rungs­maß­nah­men, die aus ihrer Sicht sicher­stel­len sol­len, dass sich die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land bei einem Erfolg ihrer Ver­fas­sungs­be­schwer­de in der Haupt­sa­che von dem sie bin­den­den Frei­han­dels­ab­kom­men EUSFTA lösen kann. An die­sen Antrag ist das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt gebun­den.
Die von den Antrag­stel­lern begehr­ten Siche­rungs­maß­nah­men sind jedoch nicht geeig­net, ihren Anspruch auf Wahr­neh­mung der Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung durch Bun­des­re­gie­rung und Bun­des­tag zu sichern. Da es sich bei dem Frei­han­dels­ab­kom­men EUSFTA – anders als beim Frei­han­dels­ab­kom­men CETA – um einen als "EU-only"-Abkommen kon­zi­pier­ten Ver­trag han­delt, der kei­ner Rati­fi­ka­ti­on durch die Mit­glied­staa­ten bedarf und in dem die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land selbst nicht Ver­trags­par­tei ist, ist sie recht­lich nicht in der Lage, ein­sei­tig die zur Ein­lö­sung der Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung der Bun­des­re­gie­rung und des Bun­des­ta­ges nach einem mög­li­chen Erfolg der Ver­fas­sungs­be­schwer­de erfor­der­li­chen Vor­keh­run­gen sicher­zu­stel­len.
Soweit die Bun­des­re­gie­rung ver­pflich­tet wer­den soll, bei ihrer Zustim­mung Vor­be­hal­te hin­sicht­lich der Klä­rung der Kom­pe­tenz­ab­gren­zung zwi­schen Mit­glied­staa­ten und Euro­päi­scher Uni­on in den Berei­chen Schiff­fahrt, Nach­hal­tig­keit und Ände­rungs­be­fug­nis­se der Ver­trags­gre­mi­en anzu­brin­gen, han­delt es sich um eine unge­eig­ne­te Vor­keh­rung. Die Ver­trä­ge sehen eine sol­che Vor­keh­rung für die Beschluss­fas­sung im Rat der Euro­päi­schen Uni­on nicht vor. Zwar ist in der Pra­xis des Rates die soge­nann­te Stimm­ab­ga­be ad refe­ren­dum fest eta­bliert. Dabei gibt ein Mit­glied des Rates sei­ne Stim­me unter dem Vor­be­halt der Zustim­mung durch natio­na­le Instan­zen, ins­be­son­de­re des natio­na­len Par­la­ments, ab, sodass die Wir­kung der Stimm­ab­ga­be von einer inner­staat­li­chen Bedin­gung abhän­gig gemacht wird 11. Die von den Antrag­stel­lern begehr­te Siche­rung ist jedoch nicht dar­auf gerich­tet, die Zustim­mung des deut­schen Ver­tre­ters im Rat an eine bestimm­te Geneh­mi­gung zu bin­den, son­dern den Inhalt des Beschlus­ses zu ver­än­dern. Der­ar­ti­ges sieht das Uni­ons­recht nicht vor. Etwai­ge ein­sei­ti­ge Erklä­run­gen Deutsch­lands wür­den an der Gül­tig­keit und Bin­dungs­wir­kung des Beschlus­ses hin­ge­gen nichts ändern.
Soweit die Antrag­stel­ler die Bun­des­re­gie­rung ver­pflich­ten wol­len, eine Selbst­ver­pflich­tung des Rates der Euro­päi­schen Uni­on dahin­ge­hend zu errei­chen, dass für die Dau­er des Haupt­sa­che­ver­fah­rens beim Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt kein Beschluss nach Art. 218 Abs. 9 AEUV über Ent­wür­fe für Beschlüs­se von Ver­trags­gre­mi­en mit Recht­set­zungs­wir­kung her­bei­ge­führt wird, ist die Vor­keh­rung unge­eig­net, weil die Bun­des­re­gie­rung eine sol­che Ver­pflich­tung des Rates ange­sichts von Art. 218 Abs. 8 AEUV recht­lich nicht ein­sei­tig durch­set­zen kann. Die erstreb­te Vor­keh­rung lie­fe zudem auf eine teil­wei­se tem­po­rä­re Sus­pen­die­rung des Frei­han­dels­ab­kom­mens hin­aus und gin­ge damit über das hin­aus, was sie in der Haupt­sa­che errei­chen kön­nen. Dort ist ledig­lich die Fest­stel­lung mög­lich, dass die Bun­des­re­gie­rung und ande­re Ver­fas­sungs­or­ga­ne in Anse­hung einer Maß­nah­me von Orga­nen, Ein­rich­tun­gen und sons­ti­gen Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on ihre Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung ver­letzt haben.
Soweit die Bun­des­re­gie­rung schließ­lich ver­pflich­tet wer­den soll, eine bin­den­de Erklä­rung durch den Rat der Euro­päi­schen Uni­on und die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on her­bei­zu­füh­ren, dass der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land bei ver­fas­sungs­recht­li­cher Not­wen­dig­keit ein Aus­schei­den aus dem EUSFTA ermög­licht und eine Kün­di­gung des EUSFTA durch die Euro­päi­sche Uni­on erfol­gen wird, wäre auch dies nicht geeig­net, das Recht der Antrag­stel­ler aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 in Ver­bin­dung mit Art. 79 Abs. 3 GG zu sichern. Denn auch inso­weit gilt, dass die Bun­des­re­gie­rung das Zustan­de­kom­men eines Beschlus­ses im Rat mög­li­cher­wei­se ver­hin­dern 12, den Rat der Euro­päi­schen Uni­on und die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on jedoch nicht zu bin­den­den Erklä­run­gen wie der­je­ni­gen, das Abkom­men nach Abschluss des Haupt­sa­che­ver­fah­rens gege­be­nen­falls zu kün­di­gen, ver­pflich­ten kann.
Wie die Bun­des­re­gie­rung im Fal­le einer fest­ge­stell­ten offen­sicht­li­chen und struk­tu­rell bedeut­sa­men Kom­pe­tenz­über­schrei­tung oder einer sons­ti­gen Berüh­rung der Ver­fas­sungs­iden­ti­tät durch den in Rede ste­hen­den Beschluss auf die (Wieder-)Einhaltung des Inte­gra­ti­ons­pro­gramms hin­wir­ken und mit wel­chen recht­li­chen oder poli­ti­schen Mit­teln sie auf sei­ne Ein­hal­tung drän­gen und wel­che Vor­keh­run­gen sie dafür tref­fen wird, dass sei­ne inner­staat­li­chen Aus­wir­kun­gen so weit wie mög­lich begrenzt blei­ben 13, ist im Übri­gen eine Fra­ge der Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung und der mit ihr ver­bun­de­nen Spiel­räu­me der Bun­des­re­gie­rung.
Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 7. Novem­ber 2019 – 2 BvR 882/​19
vgl. BVerfGE 55, 1, 3; 82, 310, 312; 94, 166, 216 f.; 104, 23, 27; 106, 51, 58; 143, 65, 87 Rn. 34[↩]
vgl. BVerfGE 35, 193, 196 f.; 83, 162, 171 f.; 88, 173, 179; 89, 38, 43; 108, 34, 41; 118, 111, 122; 125, 385, 393; 126, 158, 167; 129, 284, 298; 132, 195, 232 Rn. 86; 143, 65, 87 Rn. 34[↩]
vgl. BVerfGE 89, 38, 44; 103, 41, 42; 118, 111, 122; 143, 65, 87 Rn. 35; stRspr[↩]
vgl. BVerfGE 105, 365, 371; 106, 351, 355; 108, 238, 246; 125, 385, 393; 126, 158, 168; 129, 284, 298; 132, 195, 232 f. Rn. 87; 143, 65, 87 Rn. 35; stRspr[↩]
vgl. BVerfGE 35, 193, 196 f.; 132, 195, 233 Rn. 88; 143, 65, 87 f. Rn. 36[↩]
vgl. BVerfGE 46, 160, 164; 111, 147, 153; 132, 195, 233 Rn. 88; 143, 65, 87 f. Rn. 36[↩]
BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/​14, 2 BvR 2631/​14, Rn. 150 – 153[↩]
BVerfGE 143, 65, 94 f. Rn. 55 – 57[↩]
vgl. BVerfGE 143, 65, 95 – 98 Rn. 59 – 65[↩]
vgl. Net­tes­heim, in: Grabitz/​Hilf/​Nettesheim, Das Recht der Euro­päi­schen Uni­on, Art. 238 AEUV Rn. 55, Janu­ar 2015; Obwe­xer, in: Streinz, EUV/​AEUV, 3. Aufl.2018, Art. 238 AEUV Rn. 60[↩]
vgl. BVerfGE 142, 123, 211 f. Rn. 171; 143, 65, 100 Rn. 71[↩]
vgl. BVerfGE 134, 366, 395 f. Rn. 49; 142, 123, 211 Rn. 170[↩]

References: § 32
 § 32
 § 32
 Art. 38
 Art.20
 Art. 48
 Art. 23
 Art.207
 EuGH 
 Art. 38
 Art.20
 Art. 79
 Art. 218
 Art. 218
 Art. 38
 Art.20
 Art. 79
 Art. 238
 Art. 238