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Timestamp: 2018-01-23 20:13:49+00:00

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Il Silenzio assenso della P.A. e la riforma della P.A. : La Sentinella Online
Il Silenzio assenso e la riforma della P.A.: tra innovazioni ambiziose e problematiche concrete
16 ottobre 2015 | La Sentinella	| Reply More
La legge 7 agosto 2015, n. 124, rubricata come “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, si pone l’ambizioso e certamente gravoso obiettivo di riformare la Pubblica Amministrazione (1). Provando a guardare oltre i troppo trionfalistici e a volte semplicistici proclami politici, a prima vista sembrano affiorare all’orizzonte una serie di problematiche che appaiono di non agevole risoluzione e che necessitano interventi frutto di una adeguata visione d’insieme che non può prescindere da una conoscenza anche (e soprattutto) tecnica delle materie trattate.
Cosi com’è, la L. 124/2015 presenta ventitre articoli che contengono quattordici deleghe da adottare con una ventina di decreti legislativi entro un periodo massimo di diciotto mesi (2).
Ma sono presenti, però, anche delle misure “autoapplicative” da subito in vigore: nello specifico le novità intervengono sugli istituti del silenzio assenso e dell’autotutela amministrativa, prospettando una disciplina più rigorosa e apparentemente precisa (3). Tra i due interventi quello che presenta dubbi e rischi maggiori sembra essere quello sul silenzio assenso (4).
A tal proposito si rendono necessarie delle precisazioni preventive sia rispetto alla natura giuridica del silenzio assenso ex art. 20, L. 241/1990, sia in riferimento alle innovazioni introdotte con la “Riforma Madia” e al reale obiettivo che andranno a perseguire. E vista la complessità delle problematiche prospettate, sembra preferibile una suddivisione per punti che renda più agevole l’esposizione della materia trattata.
Appare necessario iniziare accennando sinteticamente alla evoluzione e alla natura giuridica del “silenzio assenso”.
Tra i diversi significati che può assumere il silenzio amministrativo (silenzio-assenso, silenzio-rigetto, silenzio inadempimento), il silenzio assenso è quello che certamente si rifà all’antico principio “qui tacet, consentire videtur” (5).
Infatti la L. 241/1990 dapprima stabilisce per la pubblica amministrazione il dovere di concludere il procedimento amministrativo (sia ad istanza di parte che d’ufficio) con un provvedimento espresso (art. 2), poi fissa la regola generale del silenzio assenso (art. 20), secondo cui l’inerzia della P.A. chiamata a pronunciarsi nei procedimenti ad iniziativa di parte, una volta decorsi i termini previsti dall’art. 2, commi 2 e 3, della stessa L. 241/1990, conduce all’accoglimento dell’istanza (6).
Tale previsione, oltre che alla semplificazione dell’azione amministrativa, pare tendere verso una maggiore certezza (anche se, in realtà, secondo la dottrina la “certezza” è data solo dal provvedimento, mentre il silenzio porterà in ogni caso “incertezza”) e una migliore tutela dei cittadini rispetto a comportamenti negligenti e ostruzionistici (e spesso patologici) dell’amministrazione pubblica.
Giova ricordare brevemente che l’esigenza di tutelare il privato dall’inerzia della P.A. si manifestò in principio nelle ipotesi di ricorso gerarchico contro atti emessi da enti pubblici: la L. 21 marzo 1889, n. 5993 (meglio conosciuta come “Legge istitutiva della IV sezione del Consiglio di Stato”) richiedeva la definitività dell’atto come requisito essenziale per la sua impugnazione. Ciò era possibile, però, solo in presenza di una decisione da parte dell’organo gerarchicamente superiore a quello che aveva emesso l’atto impugnato. La conseguenza salta agli occhi: la mancata decisione sul ricorso gerarchico precludeva la possibilità di impugnazione dinanzi al giudice amministrativo.
Il primo passo per superare siffatta condizione si fece nel 1902 con la nota a sentenza resa dalla IV Sezione del Consiglio di Stato, in cui si stabiliva che “decorso un congruo termine dalla presentazione del ricorso gerarchico,l’interessato doveva notificare una formale diffida all’amministrazione intimando di decidere entro un ulteriore termine”. Se anche quest’ultimo decorreva senza che la P.A. si esprimesse, la mancata pronuncia doveva essere considerata alla stregua di un provvedimento negativo (e quindi come silenzio-rigetto, attraverso una evidente “finzione giuridica”), consentendo in questo modo l’impugnazione dell’atto. Un ulteriore piccolo passo fu compiuto nel 1934 con l’art. 5 del “T. U. della legge comunale e provinciale”, in cui il “congruo termine” veniva superato dalla previsione di termini precisi (centoventi giorni dalla presentazione del ricorso più sessanta dalla diffida a decidere). Il problema, però, era che ci si trovava sempre nell’ambito del ricorso gerarchico, con una evidente lacuna per tutte quelle situazioni di silenzio dell’amministrazione a fronte di una istanza del privato volta ad ottenere un provvedimento concreto. Il vuoto fu colmato dalla giurisprudenza amministrativa che, seppur tra incertezze e forti perplessità della dottrina, ritenne di poter interpretare la descritta disciplina come un principio di carattere generale (e quindi applicabile a tutti i casi di inerzia della P.A.) (7).
Altre tappe fondamentali sono state: A) la sentenza n. 8 del 3 maggio 1960 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, in cui si riconosceva che i ricorsi giurisdizionali contro il silenzio-rifiuto avevano ad oggetto un comportamento omissivo dell’amministrazione rispetto all’obbligo di provvedere (e quindi non un “finto” atto amministrativo), superando in tal modo il carattere strettamente impugnatorio del processo amministrativo; B) l’art. 6 del D. P. R. 1199 del 1971, con il quale si abrogava l’art. 5 del “T. U. della legge comunale e provinciale”; C) la sentenza n. 10 del 10 marzo 1978 dell’Adunanza Plenaria del C. d. S. , con la quale si applicava al silenzio-rifiuto la disciplina dell’art. 25, D. P. R. n. 3 del 1957 (“Testo Unico degli impiegati civili dello Stato”) (8). Tale fu il percorso evolutivo che portò alla Legge n. 241 del 1990.
Ricostruendo brevemente l’istituto, va evidenziato che in realtà il concetto di “silenzio assenso” veniva espresso e messo in pratica in alcune discipline di settore già prima della legge sul procedimento amministrativo: rilievo particolare assumevano – e assumono ancora – gli articoli 7 e 8 del c. d. “Decreto Nicolazzi”, in cui venivano fissati principi fondamentali successivamente recepiti dall’art. 20 della L. 241/1990 (9). Nello specifico va certamente evidenziato che la disciplina del silenzio assenso risulta essere eccezionale e, perciò, è sottoposta a una interpretazione rigorosa in quanto derogatoria della disciplina generale che prevede il rilascio del titolo (10). Sul punto, in verità, va detto che diversi sono stati i dibattiti dottrinali tra tesi contrastanti: da un lato le teorie secondo cui il silenzio assenso si sarebbe trasformato in istituto di carattere generale grazie alla riforma del 2005, dall’altro quelle che escludevano tale portata generale (11).
Inoltre, la formazione del silenzio assenso è possibile solo in seguito a una domanda completa in ogni aspetto documentale e solo una volta decorso il tempo previsto dalla legge (12). Infine, atteso che non può mancare nessuno dei presupposti richiesti, è fondamentale sottolineare che il silenzio assenso produce una “fattispecie legale permissiva” (quindi non un atto implicito) che in ogni caso legittima la P.A. all’esercizio dei poteri di autotutela (13).
In verità va anche detto che parte della dottrina attribuisce al silenzio assenso valore provvedimentale, ma una disquisizione in tal senso va per ovvie ragioni rinviata ad altra sede (14).
Un aspetto non va trascurato: l’intera disciplina non consente alcun fenomeno di finzione giuridica (comportamento concludente, etc.) ed è soggetta al principio di legalità, per cui le fattispecie di silenzio assenso, almeno in teoria, non possono essere introdotte per via regolamentare (15).
La disciplina procedimentale di formazione del silenzio assenso non presenta difficoltà particolari: gli effetti legali tipici dell’assenso si producono se la P.A. procedente non comunica il diniego entro i termini previsti dall’art. 2, commi 2 e 3, L. 241/1990 (quindi o nel termine ordinario di trenta giorni, o nel termine massimo di novanta giorni, oppure nel termine fissato con regolamento per singole tipologie provvedimentali), con la possibilità di sospensione di detti termini qualora leggi o regolamenti rendano necessaria l’acquisizione di valutazioni tecniche di organi o enti appositi (art. 2, c. 4, L. 241/1990) oppure nei casi previsti dall’art. 10bis della legge sul procedimento amministrativo (16).
Decorsi infruttuosamente i termini previsti dalla legge senza che la pubblica amministrazione abbia provveduto, l’inerzia della P.A. “equivale a provvedimento di accoglimento della domanda”(art. 20, 1, L. 241/1990).
Tralasciando in questa sede gli ulteriori interventi che la “Riforma Madia” si propone, concentriamo da subito l’attenzione sull’argomento che ci interessa approfondire e sull’applicazione, le problematiche e i rischi concreti che la riforma della P.A. sembra portare con sè.
L’art. 3, L. 7 agosto 2015, n. 124, va a riformare la Legge 241/1990 introducendo in essa l’art. 17bis, rubricato come “Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici” (17). Ad avviso di chi scrive, la prima puntualizzazione che si rende necessaria riguarda il possibile equivoco sulla reale natura dell’innovazione normativa (18).
È immediatamente evidente che la riforma inserisce nella L. 241/1990 l’art. 17bis. Ciò vuol dire che il Legislatore ha dato un segnale chiaro già nel “posizionamento” della norma: la novità non segue l’art. 20 (“Silenzio assenso”), ma gli articoli 16 e 17 (rispettivamente rubricati come “Attività consultiva” e “Valutazioni tecniche”). Già questa notazione, insieme al tenore letterale della rubrica dell’art. 17bis, porta a ritenere inappropriato parlare di “riforma del silenzio assenso”: in realtà il “silenzio assenso” ex art. 20, L. 241/1990, non subisce alcuna modifica. L’intervento innovatore intende precisare le tempistiche e completare il rapporto che si instaura tra le amministrazioni pubbliche, non va a modificare l’istituto del silenzio assenso in generale. Basta leggere il testo del nuovo articolo della legge sul procedimento amministrativo per trovarne conferma.
La sostanza del nuovo art. 17bis è la seguente: se un’amministrazione deve acquisire “assensi, concerti o nulla osta” da altra P.A., questa ha trenta giorni per formulare la propria risposta, decorsi i quali la richiesta viene considerata accolta (e quindi “assensi, concerti o nulla osta” sono considerati acquisiti). Tale meccanismo, però, non è previsto per le domande presentate dai privati (19).
A questo punto è fondamentale porre l’accento su una peculiarità della nuova norma: il terzo comma dell’art. 17bis prevede espressamente che le disposizioni dei commi 1 e 2 si applichino anche in materia di “tutela ambientale, paesaggistico – territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini” (20). Tale previsione segna un netto divario rispetto alle disposizioni dell’art. 20, L. 241/1990, il cui quarto comma esclude chiaramente la possibilità di silenzio assenso proprio nelle materie appena elencate. E qui sembrano presentarsi le prime ombre (21).
Compiendo qualche valutazione sulla riforma, va certamente rilevato che a primo impatto la novità introdotta dall’art. 17bis potrebbe sembrare estremamente positiva: finalmente pare realizzarsi una semplificazione che non ammette alibi né ritardi. Ma basta approfondire l’analisi per giungere ad un giudizio diametralmente opposto.
Si proverà a raggiungere un migliore livello di chiarezza espositiva esaminando casi concreti. Ad esempio: consideriamo l’ipotesi di un cittadino interessato ad effettuare interventi edilizi su beni vincolati. In questo caso il privato potrebbe percorrere due strade: la prima è quella di rivolgersi allo Sportello Unico per l’Edilizia, la seconda è quella di presentare direttamente l’istanza in Soprintendenza (o presso le altre P.A. competenti) prima di presentare il progetto edilizio in Comune (22). Alla luce del nuovo art. 17bis, la direzione che il cittadino deciderà di intraprendere porterà a conseguenze decisamente diverse: se vorrà rivolgersi direttamente alla Soprintendenza non potrà usufruire dei termini previsti dalla novella normativa che, come detto, contempla solo i rapporti tra pubbliche amministrazioni. Diversamente, se il cittadino decidesse di rivolgersi allo Sportello Unico la situazione si ribalterebbe: sarà il Comune a rivolgersi alla Soprintendenza e si verrà ad instaurare il rapporto tra amministrazioni previsto dall’art. 17bis, per cui troverà applicazione il “nuovo” istituto del silenzio assenso tra P.A. se entro trenta giorni non verrà comunicata la risposta richiesta (23). Questa prima incongruenza, pur evidenziando un trattamento diverso in situazioni simili che solleva un velo di inevitabile perplessità, non rappresenta però il più serio nodo problematico generato dalla novella (24).
Atteso che alle amministrazioni pubbliche e ai gestori di servizi pubblici che devono rendere un assenso, nulla osta o atto di concerto non è più consentito dilatare i tempi di risposta, si pone un serio problema proprio per quanto riguarda la tutela dei beni culturali, paesaggistico – territoriali e della salute dei cittadini (25). In queste materie il silenzio assenso ex art. 17bis potrebbe arrecare molti più danni che benefici (onestamente difficili finanche da immaginare) soprattutto in un paese con un patrimonio artistico, culturale e paesaggistico come l’Italia che necessiterebbe schemi e sistemi di tutela ancora più attenti e scrupolosi. La nuova norma, invece, inserisce un “timer” ai procedimenti autorizzativi presso le Soprintendenze e sembra andare in senso diametralmente opposto.
Se l’intenzione del Legislatore era quella di “costringere” le amministrazioni pubbliche a prendere decisioni in tempi ragionevoli e ad assumersi le proprie responsabilità, va rilevato che la nuova norma pare affetta da un evidente errore di calcolo. Attualmente la realtà ci racconta di uffici carenti di mezzi e dotati di scarso personale con funzioni tecnico – scientifiche che quotidianamente fronteggiano migliaia di richieste di autorizzazione e raramente riescono a rispettare i termini procedimentali. Ma la previsione dell’art. 17bis rende legittimo prospettare un rapido peggioramento della situazione dovuto alla moltiplicazione esponenziale delle domande (nella certezza di approvazione attraverso il nuovo silenzio assenso) con l’inevitabile collasso di un sistema già profondamente deficitario. Le novità così introdotte, tra l’altro prive di una qualsiasi forma di penalità o di sanzione per gli operatori chiamati a provvedere, non possono condurre in alcun modo alla responsabilizzazione delle P.A.: l’unico risultato ipotizzabile è l’intasamento sempre maggiore di amministrazioni insufficienti che produrrà come effetto naturale e inevitabile un silenzio sempre più frequente e pericoloso in materie già di per sé estremamente delicate, con il rischio concreto che le P.A. debbano poi “annullare” il silenzio in autotutela. Ecco perché ciò che interessa è l’atto e non il silenzio: il cittadino non ha alcun reale beneficio da un silenzio “instabile” che può essere posto nel nulla da un momento a un altro.
Ma non ci si trova di fronte ad un problema di semplice opportunità o di mera tutela di diritti e interessi. A ben guardare si possono ipotizzare violazioni di principi costituzionali: evidente appare la violazione sia dell’art. 9 Cost., laddove stabilisce che << La Repubblica […] tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione >>, sia dell’art. 117 Cost. relativamente all’obbligo della funzione di <<tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali>> (26). La sensazione è che così procedendo ci si incammini verso una profonda deresponsabilizzazione delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti che vi operano, rischiando concretamente di amplificare un circolo vizioso che porterà all’accrescimento del tasso di inefficienza delle P.A. costrette di continuo a “rincorrere” e “rivedere” i propri silenzi onde scongiurare i possibili pregiudizi ad interessi pubblici anche “sensibili” (come ad. es. ambiente, tutela del territorio, etc.).
Concludendo, appare lampante che l’art. 17bis, L. 241/1990, necessiti urgenti aggiustamenti che integrino e completino la fattispecie nel tentativo quantomeno di scongiurare quei danni che sembrano inevitabili.
Seppur nella consapevolezza che un sistema sanzionatorio di per sé non è sufficiente e che il raggiungimento di determinati obiettivi è realizzabile solo attraverso un reale e complesso progetto di innovazione, non ci si può esimere dal tentativo (che è soprattutto speranza) di individuare quegli interventi che potrebbero contribuire al miglioramento della situazione attuale.
Provando a esprimere una valutazione per quanto possibile attenta e completa, pare chiaro che la congenita lentezza della macchina amministrativa è la somma di più fattori e di una molteplicità di problematiche. E la soluzione di certo non può ritrovarsi in un ampliamento incontrollato delle ipotesi di silenzio assenso: la conseguenza potrebbe essere catastrofica per la gestione e la cura dell’interesse pubblico, al di là di possibili “ritorni d’immagine” per le forze politiche che hanno prodotto la riforma in esame (27).
Il primo intervento auspicabile potrebbe essere nel senso di una legislazione più snella e precisa a fronte di un sistema attuale che presenta una sovrabbondanza di norme intricate, contraddittorie, anacronistiche e spesso incomprensibili (28). Allo stesso tempo si renderebbe necessario un intervento “strutturale” sulla pubblica amministrazione, sia dal punto di vista dei mezzi che del personale. Immaginare una P.A. “funzionante” e “funzionale” non può prescindere dal potenziamento della struttura portante, costituito certamente da una sensata ottimizzazione delle risorse disponibili e da un organico adeguato, sia dal punto di vista numerico che della preparazione tecnica nei vari settori di volta in volta considerati. Tutto ciò potrebbe condurre verosimilmente verso la uniformità dell’atteggiamento e delle competenze delle P.A., con una riduzione del frazionamento degli uffici e il conseguente innalzamento del livello produttivo in capo agli stessi. Il risultato finale sarebbe costituito da istruttorie rapide e dettagliate che sfocerebbero in procedimenti completi e in provvedimenti precisi, rendendo l’intera macchina amministrativa adeguata e funzionale alla risoluzione delle problematiche da affrontare.
Se non si vuole o non si riesce a metter mano ad un riassetto tanto complesso e impegnativo, almeno si dovrebbe cercare di perseguire obiettivi minimali: escludere dall’art. 17bis gli interessi sensibili, la cui cura esige decisioni necessariamente ponderate e accurate, così uniformando la disciplina di tale norma a quella dell’art. 20, c. 4, che evidentemente si ispira alla medesima ratio.
Giampiero Guarriello
1. La L. 124/2015 (“DDL Madia”) è stata approvata definitivamente in Senato il 4 agosto 2015 e pubblicata sulla G. U. Serie Generale del 13 agosto 2015, n. 187. È entrata in vigore il 28 agosto 2015.
2. L’ultimo intervento prospettato attiene alla riforma del pubblico impiego e della dirigenza che, seppur già vede delineate le linee guida, sarà inevitabilmente condizionato dalla sentenza della Corte Cost. che ha imposto la riapertura del negoziato per il rinnovo del contratto di lavoro.
3. In tali materie la riforma è operativa dal 28 agosto 2015.
4. Le novità afferenti l’autotutela fissano un termine massimo di diciotto mesi entro i quali l’amministrazione procedente potrà ritornare sui suoi passi, garantendo così una maggiore certezza alle imprese e ai privati che fanno richiesta di autorizzazioni o concessioni.
5. “Chi tace dimostra di acconsentire”.
6. Lo stesso art. 20, L. 241/1990, esclude il silenzio assenso nelle materie elencate nel comma 4: <<Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e ai procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza, nonché agli atti e ai procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti>>.
7. Cons. Stato, Sez. IV, 26-10-1938, in Foro amm., 1938 I, 1, 135; Cons. Stato, Sez. V, 13-05-1948, n. 274, in Foro amm., 1948, I, 2, 284; Cons. Stato, sez. V, 13-05-1957, n. 303, in Cons. Stato, 1957, I, 807.
8. Tale sentenza, accogliendo la posizione espressa in dottrina da Sandulli, prevedeva che decorsi inutilmente sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza, il privato poteva diffidare e mettere in mora l’amministrazione affinchè provvedesse entro un termine ulteriore di almeno trenta giorni, decorso il quale sarebbe stato possibile impugnare il silenzio-rifiuto dinanzi al giudice amministrativo.
9. D. l . 23 gennaio 1982, n. 9, convertito in legge 25 marzo 1982, n. 94. Va necessariamente precisato che l’art. 7 è rimasto in vigore fino al 2001, l’art. 8 fino al 1991, quindi l’importanza attuale afferisce essenzialmente alla comprensione e all’approfondimento storico-scientifico dell’istituto del silenzio assenso.
10. Cons. Stato, Sez. IV, n. 264/1992; Cons. Stato, Sez. V, n. 2261/2006.
11. M. Clarich, “Manuale di diritto amministrativo”, Bologna, 2013, p. 247; G. Morbidelli, “Il silenzio assenso”, in V. Cerulli Irelli (a cura di), “La disciplina generale dell’azione amministrativa. Saggi ordinari in sistema”, Napoli, 2006, p. 265.
12. Cons. Stato, Sez. V, n. 2019/2011.
13. Cons. Stato, Sez. V, n. 446/1996; Cons. Stato, sez. V, n. 2829/2008.
14. In tal senso M. Clarich, “Manuale di diritto amministrativo”, cit., p. 247.
15. N. Paolantonio, “Comportamenti non provvedimentali produttivi di effetti guridici”, in F.G. Scoca (a cura di), “Diritto Amministrativo”, Torino, 2014; A. Travi, “Silenzio-assenso ed esercizio della funzione amministrativa”, Padova, 1985, pp. 102-111 e 158-162.
16. In relazione al silenzio assenso, piuttosto che di “provvedimento tacito” è più corretto parlare di “effetti legali tipici prodotti per l’inutile decorso del tempo”.
17. L’art. 3, L. 124/2015, così dispone: << 1. Alla legge 7 agosto 1990, n. 241, dopo l’articolo 17 e’ inserito il seguente: Art. 17-bis (Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici). – 1.Nei casi in cui e’ prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte dell’amministrazione procedente. Il termine e’ interrotto qualora l’amministrazione o il gestore che deve rendere il proprio assenso, concerto o nulla osta rappresenti esigenze istruttorie o richieste di modifica, motivate e formulate in modo puntuale nel termine stesso. In tal caso, l’assenso, il concerto o il nulla osta e’ reso nei successivi trenta giorni dalla ricezione degli elementi istruttori o dello schema di provvedimento; non sono ammesse ulteriori interruzioni di termini. 2. Decorsi i termini di cui al comma 1 senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito. In caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali coinvolte nei procedimenti di cui al comma 1, il Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, decide sulle modifiche da apportare allo schema di provvedimento. 3. Le disposizioni dei commi 1 e 2 si applicano anche ai casi in cui e’ prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche. In tali casi, ove disposizioni di legge o i provvedimenti di cui all’articolo 2 non prevedano un termine diverso, il termine entro il quale le amministrazioni competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta e’ di novanta giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell’amministrazione procedente. Decorsi i suddetti termini senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito. 4. Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedano l’adozione di provvedimenti espressi >>.
18. L’equivoco potrebbe nascere dai termini utilizzati nella descrizione della L. 124/2015: piuttosto che di “riforma del silenzio-assenso” sembrerebbe più corretto parlare di “riforma (rectius: completamento) del rapporto tra le amministrazioni”. I termini eccessivamente generici usati dai mass-media e dalla politica stessa, danno luogo a quella “vaghezza” che (tra la disattenzione e la studiata dialettica politichese) non permette una immediata messa a fuoco del reale intervento normativo.
19. In realtà non è proprio così: in seguito vedremo che ripercussioni indirette (e non per forza positive) si potrebbero avere anche sulle istanze presentate dai privati.
20. La differenza è che in queste materie le amministrazioni preposte hanno un termine ordinario di novanta giorni per rispondere (anziché trenta) .
21. Prime ombre che confermano quanto in precedenza affermato: non ci troviamo di fronte alla tanto decantata riforma del silenzio assenso, quanto piuttosto ad un tentativo di completamento della semplificazione nel rapporto tra le P.A.
22. Al riguardo va precisato che la doppia possibilità per il privato è sempre possibile, seppure l’art. 5, c. 1bis, Testo Unico dell’Edilizia, pare andare in senso contrario e concedere l’unica strada dello Sportello Unico. Cfr in proposito sia la Sent. n. 4312/2012 del Consiglio di Stato (in cui viene chiarita la separazione tra il procedimento strettamente edilizio e il nulla osta, per cui l’ente competente a rilasciare il via libera non dovrebbe fare da semplice passacarte), sia l’art. 23, c. 4, dello stesso T. U. dell’Edilizia (nel quale è previsto che, in tema di d. i. a., <<il parere favorevole del soggetto preposto alla tutela […] può essere allegato alla denuncia>>, norma che non avrebbe ragione di esistere se lo Sportello Unico fosse davvero l’unica strada percorribile per i procedimenti distinti da quello edilizio).
23. In questi termini è evidente che la riforma della P.A. rende estremamente conveniente rivolgersi allo Sportello Unico (sia per titoli abilitativi per l’edilizia in genere, sia nel caso della Superdia prevista con il D. L. 24/2014 e in vigore dal 14 ottobre 2015).
24. In realtà non solo situazioni simili corrono il rischio di essere trattate in modo diverso ma, per assurdo, la stessa identica domanda se presentata secondo modalità diverse andrà in contro a risultati difformi.
25. La disciplina introdotta dall’art. 17bis, che distingue chiaramente il procedimento per ottenere assensi, nulla osta e atti di concerto dalla richiesta di pareri e valutazioni tecniche (regolati dagli artt. 16 e 17, L. 241/1990), obbliga le amministrazioni procedenti a motivare le ragioni che richiedono approfondimenti istruttori: in questi casi è possibile sospendere il termine (per una sola volta). Dalla ricezione degli elementi istruttori o dello schema di provvedimento, decorre nuovamente un termine di ulteriori trenta giorni entro i quali la P.A. deve obbligatoriamente rendere l’assenso, il concerto o il nulla osta.
26. Seppur attraverso una costruzione più complessa, sembrano esserci gli estremi anche per la violazione del diritto alla salute ex art. 32 Cost.
27. L’aumento delle ipotesi di silenzio conduce verso una deresponsabilizzazione crescente delle P.A., soprattutto di quelle che già attualmente si trovano in difficoltà a causa di carenze che hanno reso i ritardi patologici. Tutto ciò non solo spinge le amministrazioni verso una maggiore inoperosità, ma aumenta in maniera esponenziale il rischio di corruzione e di infiltrazioni malavitose: potrebbe bastare “non provvedere entro i termini stabiliti dalla legge ” per far passare richieste “fuorilegge” senza che nessuno ne sia formalmente responsabile. E non può essere tralasciato l’inevitabile proliferare dei danni erariali causati dai funzionari che restano inerti.
28. Ricollegandosi all’accennato sistema sanzionatorio, si potrebbe immaginare una P.A. in cui i soggetti preposti a prendere una determinata decisione ne debbano rispondere e dar conto qualora non operino entro il termine fissato dalla legge, con conseguenze certe e commisurate al grado di responsabilità appurato (magari studiando una forma di “responsabilità oggettiva” in caso di silenzio ingiustificato? Ma in questo caso si rischierebbe un contrasto con i principi che regolano la disciplina delle sanzioni comminabili, primo fra tutti quello del numerus clausus delle misure infliggibili).
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References: art. 20
 sentenza 
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 art. 20
 art. 17
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 Art. 17
 art. 32