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Timestamp: 2017-10-18 16:40:04+00:00

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Abrir esa posibilidad afectaría de manera palmaria al derecho a la tutela judicial efectiva que se reconoce a todos los ciudadanos en el artículo 24 de la Constitución -EDL 1978/3879- y haría baladí el derecho del control de la potestad administrativa por los Tribunales que se impone en el artículo 106 de la Constitución (...)».
La jurisprudencia actual (de la que es exponente la STS 3-1-07, dictada en el rec. casación 7193/03 -EDJ 2007/2749-) tiene declarado que «el proceso contencioso-administrativo no es, pese a su carácter revisor, un proceso al acto, sino un proceso en el que se enjuician con toda plenitud las pretensiones que, en relación con ese acto, se deducen». Y en la conocida sentencia del Tribunal Constitucional número 136/1995, de 25 de septiembre -EDJ 1995/4481-, al hablar de las exigencias que con carácter general se derivan del art.24.1 CE -EDL 1978/3879- en relación con el orden contencioso-administrativo, se dijo que éste ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, «sino como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados».
En el ejemplo que se propone en el caso, de acogerse la tesis de la retroacción resultaría que la Administración podría -en sucesivos e incluso interminables posibles supuestos- ir dosificando su decisión en atención a los requisitos que para la obtención de la nacionalidad se exigen. Podría, en efecto, rechazar la nacionalidad en una primera decisión solo por no cumplirse el requisito de residencia y denegarla después, por mor de la retroacción acordada judicialmente, por no cumplirse el requisito de buena conducta cívica. Y cabría que, ante una segunda impugnación por esta otra causa de desestimación que también determinara otra retroacción, se le confiriera una tercera posibilidad para comprobar si concurría o no la necesaria integración en España del ciudadano que pretende la nacionalidad.
1. En la sentencia de la Sala Tercera (Sec. 3ª) 23-2-15 (rec. casación 2944/14) -EDJ 2015/13054- se impugnaba en casación una sentencia de la Audiencia Nacional que había anulado una resolución administrativa denegatoria del derecho de asilo por entender el Ministerio del Interior que el peticionario constituía un peligro para la seguridad nacional. Ante la decisión de la Sala de instancia de devolver las actuaciones a la Administración para que se pronuncie sobre si procede o no, en cuanto al fondo, el derecho solicitado, el Tribunal Supremo, tras casar aquella sentencia, señala literalmente que «habiendo formulado el demandante una pretensión de plena jurisdicción a fin de que se le reconozca el derecho de asilo o la protección subsidiaria, la devolución de lo actuado a la Administración para que resuelva únicamente estaría justificada cuando, una vez anulada la resolución denegatoria, el pronunciamiento del órgano jurisdiccional sobre la solicitud de asilo estuviese materialmente impedido por la carencia de algún trámite indispensable o por la falta de los elementos de juicio necesarios para el enjuiciamiento de fondo», añadiendo que «nada de esto ocurre en el caso presente, pues disponemos, como disponía la Sala de instancia, de todo lo necesario para resolver».
2. Y en la sentencia de la Sala Tercera (Sec. 6ª) 10-2-15 (rec. casación 3025/12) -EDJ 2015/8663-, una vez descartada la causa aducida por la Administración para denegar la nacionalidad española (el insuficiente período de residencia continuada), se rechaza la posibilidad de otorgar a esa misma Administración una nueva oportunidad para analizar si el solicitante cumplía o no el requisito de la buena conducta cívica. Señala al respecto el Tribunal Supremo que «en modo alguno procede ordenar la retroacción del procedimiento para dar oportunidad a la Administración que se pronuncie nuevamente sobre la solicitud del interesado, esta vez, deberá entenderse, que aceptando la concurrencia de la residencia, ya firme en vía contenciosa, pero permitiendo examinar otros presupuestos para el otorgamiento de la nacionalidad», pues «esa posibilidad de retroacción del procedimiento, si bien pudiera ser admisible cuando se aprecien omisiones esenciales de procedimiento, en modo alguno procede cuando la decisión de la Administración lo ha sido por cuestiones materiales que afectan al derecho debatido en el procedimiento administrativo en que se dicta el acto que constituye el objeto del proceso». Y añade: «Abrir esa posibilidad afectaría de manera palmaria al derecho a la tutela judicial efectiva que se reconoce a todos los ciudadanos en el artículo 24 de la Constitución -EDL 1978/3879- y haría baladí el derecho del control de la potestad administrativa por los Tribunales que se impone en el artículo 106 de la Constitución».
La STS 10-2-15 (rec. 3025/15, Sec. 6ª) -EDJ 2015/8663- que se cita en el enunciado acoge esta postura, impidiendo que se le pueda dar a la Administración una especie de nueva oportunidad para valorar hechos, documentos, etc, que por constar en el expediente administrativo, pudieron ser tenidos en cuenta al dictar el acto que puso fin al procedimiento correspondiente. Solo se deja a salvo, en la citada STS, los supuestos en que se aprecien omisiones esenciales, pero «en modo alguno cuando la decisión de la Administración lo ha sido por cuestiones materiales que afectan al derecho debatido en el procedimiento administrativo en que se dictó el acto (...)». Considero una omisión esencial, por ejemplo, la referida a dictámenes preceptivos, pues cuando se formula por el recurrente una pretensión de plena jurisdicción, si se cuenta con todos los elementos de juicio necesarios para resolver, debe dictarse sentencia resolviendo sobre todas las cuestiones planteadas.
La sentencia del Tribunal Supremo -EDJ 2015/8663- confirma que dicha circunstancia se da con posterioridad al término de la resolución de la solicitud por lo que no puede ser tenida en cuenta.
Es en su caso en el proceso contencioso-administrativo donde la Administración podrá alegar cuantos motivos de fondo tenga para oponerse a la concesión de la nacionalidad, en este caso, debiendo el órgano judicial resolver sobre el fondo para dar una correcta tutela judicial efectiva, pero descartando ordenar la retroacción para que la Administración corrija los defectos en que incurrió. Recuérdese que el art.110.3 de la L 30/1992 -EDL 1992/17271- prevé que los defectos formales solo pueden ser alegados por la parte que los ha sufrido, pero desde luego no pueden beneficiar a quien los ha provocado.
El problema puede surgir cuando la causa de la decisión recurrida no concurre, pero, sin embargo, del expediente administrativo se infiere que faltan otro u otros requisitos -no examinados por la Administración- que impedirían obtener aquello que se pretende. En definitiva, la decisión adoptada es correcta, pero no por el motivo esgrimido por la Administración.
La respuesta ha de ser negativa porque así lo impide el deber de congruencia, salvo que el órgano a quo haga uso (potestativo) de la facultad que le otorga el art.33.2 LJCA -EDL 1998/44323- (facultad de la que carece el órgano ad quem), lo que posibilitará que, previa audiencia a las partes, pueda adoptar la decisión que estime procedente si aprecia «que existen otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición».
Lo que nunca cabrá es estimar parcialmente el recurso para que, con retroacción de actuaciones, la Administración -al declararse que la causa de la denegación no concurría- pueda nuevamente (dándole una segunda oportunidad) examinar el resto de los requisitos, que debieron haber sido analizados exhaustivamente en el momento de la solicitud, y ello porque la retroacción solo procede cuando se aprecian omisiones procedimentales esenciales que han impedido adoptar la decisión.
Esto supone que, si el acto recurrido denegó una petición de la parte recurrente por no concurrir el requisito A, sin abordar si concurrían, o no, los otros dos requisitos -B y C-, cuya existencia cumulativa era precisa para acceder a esa solicitud y el demandante lo que postula en el suplico de su demanda era que, con estimación del recurso y anulación del acto impugnado, se declarase su derecho a obtener aquello que le había sido denegado, y, la sentencia estima que concurría ese requisito (A), lo que no podrá es examinar si se dan el resto, ni retrotraer las actuaciones -aunque así fuera solicitado por el demandado- a fin de que la Administración se pronuncie sobre su existencia, y ante esta situación, por tanto, solo cabrá: 1) Estimar la demanda, anular el acto y reconocer el derecho indebidamente denegado por falta del requisito A), aunque no concurran los otros, reconociendo así un derecho que no había nacido, como consecuencia de la negligente actuación administrativa; 2) Plantear, en el plazo para dictar sentencia, la conocida en el uso forense como «tesis» (art.33.2 LJCA -EDL 1998/44323-), con lo que quedará expedita la vía -sin incurrir en incongruencia- para, no obstante reconocer que no era correcta la causa de denegación, mantener la decisión adoptada por el acto recurrido, denegando el derecho por falta del otro/s requisitos, a cuya concurrencia quedaba legalmente subordinada su nacimiento.
Ahora bien, en sede de apelación o casación, si el órgano a quo no ha planteado la «tesis» y ha estimado la pretensión actora, anulando el acto recurrido y reconociendo, por tanto, la solicitud por no apreciarse la causa obstativa base de la denegación impugnada, si se desestima el recurso de apelación o declara no haber lugar al recurso de casación, ratificando la inexistencia de la causa de la denegación administrativa, la única solución posible -aunque, en puridad, no se den los presupuestos legalmente exigidos- será la confirmación de la sentencia impugnada en la que se reconoció un derecho o accedió a una solicitud en la que no concurrían todos los elementos necesarios para tal reconocimiento.
Al analizar las referidas cuestiones, centraré el ámbito de las respuestas destacando dos premisas esenciales. Por una parte, en línea con el planteamiento expuesto, nos movemos en el ámbito de la solicitud de reconocimiento de derechos dirigida por un particular a la Administración. Y, por otra parte, partimos de que tal reconocimiento está supeditado al cumplimiento de unos elementos reglados. En otro caso operaria como límite infranqueable el art.71.2 de la L 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323- («Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar ... el contenido discrecional de los actos anulados»).
El art.70.1.b) L 30/1992 -EDL 1992/17271- exige que cualquier solicitud presentada por el particular ante la Administración concrete con toda claridad los hechos, razones y petición en que se funde. Sobre la base de esta petición, el órgano administrativo tiene la obligación legal de resolver sobre lo solicitado (art.42.1 L 30/1992), decidiendo tanto las cuestiones planteadas por los interesados como las demás derivadas del procedimiento (art.89.1 L 30/1992). En caso de impugnación en vía judicial, el objeto del proceso vendrá determinado por la pretensión inicial solicitada, correspondiendo al Tribunal determinar si la denegación de la solicitud es o no es ajustada a Derecho. No obstante, la forma en que la Administración haya respondido a dicha solicitud sí tiene incidencia a la hora de concretar lo que haya de ser objeto de revisión por el Tribunal, pues éste no puede pronunciarse sobre cuestiones no controvertidas so pena de incurrir en desviación procesal. Se alteraría con ello el objeto del proceso.
Por último, no puede olvidarse que el art.62.1.f) L 30/1992 -EDL 1992/17271- declara nulos de pleno derecho «los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición», límite que habrá de ser tenido en cuenta por los Tribunales en caso de estimación del recurso.
La Jurisdicción Contencioso-Administrativa es una Jurisdicción esencialmente revisora, pues tiene por objeto una previa actuación administrativa cuya adecuación a Derecho es examinada por los Tribunales. Pero este carácter revisor ya no es considerado en términos tan estrictos como en épocas anteriores y se ha evolucionado hacia interpretaciones más flexibles. Como señala el TS en la Sentencia 3-1-07 (rec. casación 7193/03) -EDJ 2007/2749-, con cita de la STC 136/1995, de 25 septiembre -EDJ 1995/4481-, «el proceso contencioso-administrativo no es, pese a su carácter revisor, un proceso al acto, sino un proceso en el que se enjuician con toda plenitud las pretensiones que, en relación con ese acto, se deducen. (...) el orden contencioso-administrativo (...) ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados». Todo ello interpretado en los términos exigidos por el derecho a la tutela judicial efectiva del art.24.1 CE -EDL 1978/3879- que exige, partiendo del principio revisor de nuestra Jurisdicción, ir un paso más allá para llevar a cabo un juicio pleno no tanto del acto administrativo en sí sino de las pretensiones deducidas por las partes frente a la Administración y, posteriormente, frente a al órgano judicial a través de la demanda.

References: artículo 24
 artículo 106
 resolución 
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 artículo 24
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