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Timestamp: 2016-10-27 20:45:59+00:00

Document:
1C_544/2012 (05.05.2014)
1C_544/2012 � � Arr�t du 5 mai 2014
Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature, repr�sent�e par Me Bruno de Weck, avocat,
loi fribourgeoise du 12 septembre 2012 sur la protection de la nature et du paysage (LPNat/FR),
recours contre l'art. 22 al. 1 de la loi sur la protection de la nature et du paysage adopt�e le 12 septembre 2012 par le Grand Conseil du canton de Fribourg.
La loi fribourgeoise sur la protection de la nature et du paysage (LPNat/FR) a �t� adopt�e le 12 septembre 2012 par le Grand Conseil du canton de Fribourg. La loi a �t� publi�e au recueil officiel fribourgeois le 28 septembre 2012. A l'issue du d�lai d'annonce de la demande de r�f�rendum, sa promulgation par le Conseil d'Etat le 30 octobre 2012 a �t� publi�e au recueil officiel du 2 novembre 2012. La loi est entr�e en vigueur le 1er janvier 2014.
Apr�s un chapitre 1 exposant les dispositions g�n�rales et un chapitre 2 intitul� "protection des biotopes", le chapitre 3, "autres domaines de protection", comprend l'art. 22 formul� comme suit:
Art. 22�������Boisements hors-for�t
1 Les boisements hors-for�t, tels haies, bosquets, cordons bois�s, alignements d'arbres et grands arbres isol�s, ne peuvent pas �tre supprim�s lorsqu'ils sont situ�s hors zone � b�tir, qu'ils sont adapt�s aux conditions locales et qu'ils rev�tent un int�r�t �cologique ou paysager. Cette interdiction ne concerne pas les boisements hors-for�t situ�s en zone alpestre.
2 Les autres mesures de protection des boisements hors-for�t incombent aux communes; leur entretien p�riodique reste cependant de la responsabilit� des propri�taires des fonds concern�s.
3 Les d�rogations � la protection d�coulant de l'alin�a 1 ou aux mesures prises en application de l'alin�a 2 sont octroy�es conform�ment � l'article 20; les d�cisions y relatives sont toutefois d�livr�es par la commune.
Agissant par acte du 24 octobre 2012, Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature forme un recours en mati�re de droit public contre cette nouvelle loi. Elle demande l'annulation de l'art. 22 al. 1, derni�re phrase, LPNat/FR. Le Grand Conseil du canton de Fribourg conclut au rejet du recours. Invit� � se d�terminer, l'Office f�d�ral de l'environnement (OFEV) fait savoir que selon lui la loi cantonale ne viole pas le droit f�d�ral. La recourante persiste dans ses conclusions.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office et librement la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (ATF 135 III 329 consid. 1 p. 331 et les arr�ts cit�s).
1.1.�Le recours en mati�re de droit public est ouvert contre les actes normatifs cantonaux (art. 82 let. b LTF). La loi attaqu�e ne peut, en droit fribourgeois, faire l'objet d'aucun recours cantonal, de sorte que le recours est directement recevable (art. 87 al. 1 LTF).
1.2.�Selon l'art. 101 LTF, le recours contre un acte normatif doit �tre interjet� dans un d�lai de 30 jours � compter de sa publication selon le droit cantonal. Lorsque l'acte est soumis au r�f�rendum facultatif, ce d�lai commence � courir non pas avec la (premi�re) publication de l'acte en vue de l'exercice du droit de r�f�rendum, mais avec la publication de la d�cision de promulgation, selon laquelle le d�lai r�f�rendaire est arriv� � son terme sans avoir �t� utilis� ou l'acte a �t� adopt� en votation populaire (ATF 133 I 286 consid. 1 p. 288 et les arr�ts cit�s). En l'esp�ce, le recours a �t� d�pos� le 24 octobre 2012, soit avant l'expiration du d�lai de trente jours � compter de la premi�re publication de l'acte et avant m�me la publication de la d�cision de promulgation du 30 octobre 2012. Le d�lai est donc respect�.
1.3.�L'art. 89 al. 1 LTF conf�re la qualit� pour former un recours en mati�re de droit public � quiconque a pris part � la proc�dure devant l'autorit� pr�c�dente ou a �t� priv� de la possibilit� de le faire (let. a), est particuli�rement atteint par la d�cision ou l'acte normatif attaqu� (let. b) et a un int�r�t digne de protection � son annulation ou � sa modification (let. c). Conform�ment � l'art. 89 al. 2 let. d LTF, ont aussi la qualit� pour recourir, � certaines conditions, les personnes, organisations et autorit�s auxquelles une autre loi f�d�rale accorde un droit de recours.
1.3.1.�L'art. 12 al. 1 let. b et al. 2 de la loi f�d�rale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) conf�re la qualit� pour recourir contre les d�cisions des autorit�s f�d�rales ou cantonales aux organisations actives au niveau national qui se vouent � la protection de la nature, � la protection du paysage, � la conservation des monuments historiques ou � des t�ches semblables, dans les domaines du droit vis�s depuis dix ans au moins par leurs statuts. Pro Natura est reconnue comme une association d'importance nationale qui se voue � la protection de l'environnement, de la nature et du paysage (cf. ch. 6 de l'annexe � l'ordonnance du 27 juin 1990 relative � la d�signation des organisations habilit�es � recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage [ODO; RS 814.076]).
La recourante fait valoir que l'art. 12 LPN, en tant qu'il ne traite que du recours contre des�
d�cisions,�comporterait une lacune: il devrait �galement ouvrir la voie du recours contre un acte normatif cantonal, car il serait absurde qu'une organisation de protection de la nature puisse attaquer une d�cision fond�e sur la disposition cantonale litigieuse, sans qu'elle puisse attaquer cette norme directement lors de sa publication. Elle souligne le risque d'�lusion de ce droit de recours en l'esp�ce, dans la mesure o� la nouvelle disposition permettrait pr�cis�ment d'�viter toute proc�dure formelle avant la suppression d'un boisement hors for�t situ� en zone alpestre et, partant, toute d�cision attaquable.
Dans sa teneur originelle, l'art. 12 al. 1 LPN pr�voyait que le droit de recourir appartenait aux associations d'importance nationale, lorsque des arr�t�s ou ordonnances des cantons (�
kantonale Verf�gungen oder Erlasse�) ou des d�cisions f�d�rales pouvaient faire l'objet d'un recours au Conseil f�d�ral ou d'un recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral (RO 1966 1694). Cette formulation contenait une contradiction entre la possibilit� de recourir contre un acte normatif cantonal et la limitation du droit de recours au seul recours de droit administratif, qui excluait par d�finition le contr�le abstrait des normes. La jurisprudence, de fa�on constante, a consid�r� que le droit de recours des associations pr�vu � l'art. 12 LPN ne s'�tendait pas au recours en mati�re de droit public et �tait par cons�quent limit� � la contestation de d�cisions (ATF 117 Ib 35 consid. 4a p. 41; 113 Ia 247 consid. 2 p. 249). En 1996, lors d'une r�vision relative au droit de recours des associations, constatant que ni le Tribunal f�d�ral ni le Conseil f�d�ral ne connaissaient des recours de droit administratif contre les arr�t�s ou ordonnances des cantons, le l�gislateur a lev� la contradiction de l'art. 12 al. 1 LPN (Message du 26 juin 1991 concernant la r�vision de la loi f�d�rale sur la protection de la nature et du paysage, FF 1991 III 1155). Cette disposition limite depuis lors express�ment cette qualit� pour recourir aux recours contre les d�cisions des autorit�s cantonales ou f�d�rales. Le l�gislateur a ainsi d�lib�r�ment pr�vu de ne pas ouvrir le recours contre des actes normatifs cantonaux aux organisations qui se vouent � la protection de la nature. L'art. 12 LPN ne comporte donc aucune lacune et son champ d'application ne saurait d�s lors �tre �tendu. Pro Natura n'a par cons�quent pas, du point de vue de la nature de l'acte attaqu�, la l�gitimation active conf�r�e par l'art. 12 LPN et elle ne peut recourir en vertu de l'art. 89 al. 2 let. d LTF.
1.3.2.�Il y a ensuite lieu d'examiner si, ainsi qu'elle le pr�tend, la recourante a qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Lorsque l'acte attaqu� est un acte normatif, l'int�r�t personnel requis en vertu de cette disposition peut �tre simplement virtuel; il suffit qu'il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse se voir un jour appliquer les dispositions contest�es. Un int�r�t de fait est suffisant (ATF 138 I 435 consid. 1.6 p. 445; 137 I 77 consid. 1.4 p. 81; 136 I 241 consid. 1.2.2 p. 247).
La recourante consid�re �tre particuli�rement touch�e par l'article de loi attaqu� dans la mesure o� celui-ci emp�che une application correcte du droit f�d�ral en la mati�re et, au vu de ses propres statuts, emp�che la r�alisation des buts qu'elle s'est assign�s.
Dans le cas particulier, la norme porte sur la soumission de certains objets naturels, les boisements hors-for�t dignes de protection, � une interdiction g�n�rale de suppression. Seule une autorisation d�rogatoire, d�livr�e � l'issue d'une proc�dure formelle, permet de porter atteinte � ces objets (cf. art. 22 al. 3 LPNat/FR). Cependant, selon l'interpr�tation de l'art. 22 al. 1 2�me phrase LPNat/FR faite par la recourante, le maintien de la disposition litigieuse soustrairait les boisements hors-for�t situ�s en zone alpestre de toute protection. En d'autres termes, les atteintes aux boisements hors-for�t situ�s en zone alpestre ne seraient soumises � aucune proc�dure d'autorisation formelle. Dans ces circonstances, une organisation de protection de la nature ne pourrait jamais contester utilement cet acte ni soumettre l'art. 22 al. 1 2�me phrase LPNat/FR au contr�le pr�judiciel de sa conformit� au droit f�d�ral, puisque la suppression de tels boisements serait effectu�e hors proc�dure. La recourante se consid�re d�s lors particuli�rement atteinte par l'adoption de cette disposition: celle-ci l'emp�cherait effectivement d'exercer utilement le droit de recours que lui accorde l'art. 12 LPN.
Cette argumentation n'est pas convaincante. En effet, dans sa r�ponse au recours, le Grand Conseil du canton de Fribourg a indiqu� que la deuxi�me phrase de l'art. 22 al. 1 LPNat/FR ne faisait que soustraire les boisements hors-for�t situ�s en zone alpestre de la protection directe instaur�e par cet alin�a. Le r�gime g�n�ral pr�vu par les art. 8 � 20 LPNat/FR demeurait applicable � ce type de biotopes. L'OFEV interpr�te cette disposition de la m�me mani�re.
Cette lecture de la loi est soutenable. L'art. 22 al. 1 2�me phrase LPNat/FR, en tant qu'exception � l'exception, fait ainsi rena�tre, pour les boisements hors-for�t de la zone alpestre, les r�gles g�n�rales applicables aux autres biotopes. D�s lors, � d�faut de soumission de ces objets � l'art. 22 LPNat/FR, le r�gime g�n�ral pr�vu par le chapitre 2 de la loi (art. 8 ss LPNat/FR) leur est applicable. Ainsi, plusieurs situations peuvent se pr�senter. En premier lieu, les autorit�s communales ou le Conseil d'Etat les int�grent dans leurs processus d'inventaires � �tablir dans le cadre de leurs plans d'affectation, conform�ment aux art. 8 ss LPNat/FR, en particulier art. 8 � 10 LPNat/FR. En second lieu, si la d�signation formelle devait ne pas encore avoir eu lieu au moment o� une atteinte pourrait se concr�tiser, le boisement digne de protection au sens du droit f�d�ral fera l'objet, cas �ch�ant, d'une d�cision ind�pendante du Conseil d'Etat (art. 18 LPNat/FR). Dans tous les cas, les d�rogations � la protection font l'objet, comme pour les autres biotopes, d'une d�cision de l'autorit� cantonale comp�tente (art. 20 al. 3 LPNat/FR), si bien qu'une voie de recours sera ouverte aux organisations de protection de la nature reconnues; elles pourront alors faire valoir le respect du droit f�d�ral et soumettre les dispositions cantonales au contr�le pr�judiciel de leur compatibilit� avec le droit f�d� ral.
En r�sum�, selon l'interpr�tation de l'art. 22 al. 1 2�me phrase LPNat/FR d�fendue par le l�gislateur, les boisements hors-for�t dignes de protection situ�s hors zone � b�tir et en zone alpestre sont soumis au m�me r�gime juridique que les autres biotopes d'importance cantonale ou locale. Une organisation de protection de la nature pourra ainsi exercer son droit de recours dans les cas concrets. L'argumentation de la recourante fond�e sur l'art. 89 al. 1 LTF, visant � �tablir sa qualit� pour recourir dans le cadre d'un contr�le abstrait de l'art. 22 LPNat/FR, - au demeurant en soi douteuse parce qu'elle permettrait de contourner l'art. 12 LPN - est d�s lors sans pertinence.
Sur le vu de ce qui pr�c�de, le recours doit �tre d�clar� irrecevable. L'organisation recourante, qui succombe, supportera les frais de la pr�sente d�cision.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire de la recourante, au Grand Conseil du canton de Fribourg et � l'Office f�d�ral de l'environnement, Division Droit.

References: Art. 22
 l'article 20
 art. 22
 art. 8
 art. 8
 art. 8