Source: http://tribunalsupremo.organojudicial.gob.bo/AS/plena/SE-2017/se201700419.html
Timestamp: 2019-04-22 14:45:56+00:00

Document:
se201700419
SENTENCIA: 419/2017.
EXPEDIENTE: 328/2014.
Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad representada por Julio César Díaz Herrera contra el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 794 a 798, impugnando la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ Nº 014 de 30 de enero del 2014, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; contestación de la demanda de fs. 805 a 808; réplica de fs. 853 a 856; dúplica de 860 a 861; contestación del tercero interesado fs. 866 a 867, antecedentes administrativos y recursivos.
Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad representada por Julio César Díaz Herrera dentro el plazo previsto en el art. 780 del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda contenciosa administrativa (fs. 794 a 798), con los siguientes fundamentos:
Fundamento de hecho. Luego de copiar partes de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ Nº 014 de 30 de enero del 2014 señala que de la citada resolución, se observa que el acto impugnado es opuesto a la norma establecida en la Resolución Administrativa de Licencia de Operaciones Nº 04-00001-11 otorgada por la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego a Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, en razón a que no dice que la autorización debe realizarse mediante Resolución Administrativa o Resolución Expresa. La disposición sexta de la licencia de operaciones cita de forma expresa que: “Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, con la debida antelación deberá solicitar autorización para la emisión de la cantidad de billetes y el eslogan o leyenda por cada sorteo según la modalidad aprobada en la presente resolución”. Se puede evidenciar que el acto impugnado no ha tomado en cuenta que la resolución no señala que la autorización debe ser realizada a través de una resolución expresa y afirma que Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, asume la obligación de solicitar y obtener una resolución de autorización, pero no señala el fundamento legal para dicha afirmación, hecho contrario a la disposición sexta de la citada Resolución Administrativa de Licencia de Operaciones Nº 04-00001-11. Asimismo del contenido de la Resolución impugnada en el punto 4.1.2, Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad también encuentra oposición a la normativa legal en razón a que el acto impugnado en su razonamiento solamente cita aspectos legales que le conviene y no así el texto íntegro de la norma separándose del espíritu de la Ley Nº 2341, porque si bien en el art. 41 de ésta entiende por solicitud a toda petición que se formule por escrito y con toda claridad ante una autoridad administrativa, también señala en el art. 42 que: “El órgano administrativo calificará y determinará el procedimiento que corresponda a la naturaleza de la cuestión planteada, si las partes incurrieran en error en su aplicación o designación”, asimismo señala el art. 43 que:” Si la solicitud de iniciación del procedimiento no reúne los requisitos legales esenciales, la Administración Pública requerirá al interesado para que en un plazo no superior a cinco (5) días subsane la deficiencia o acompañe los documentos neCésarios…”. Que en los hechos la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego nunca dio respuesta y tampoco orientó al administrado. El acto impugnado, no toma en su verdadera dimensión el principio de informalismo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo que dice: “La inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo” y se alegó ante la Autoridad del Juego que la información se proporcionó en forma oportuna y en ningún momento existió negligencia. El principio de informalismo consiste en la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después, la excusación referida debe interpretarse siempre en favor del administrado, pues traduce la regla jurídica in dubio pro actione, o sea que la interpretación más favorable al ejercicio a la acción. En este caso Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, presento oportunamente y de forma antelada el plan operativo de sorteo mediante las siguientes Notas: CITE: LONABOLD.E.Nº 095/2011, con fecha de recepción el 29 de julio de 2011, antes del sorteo correspondiente, denominado Virgencita de Urkupiña; CITE: LONABOLD.E.Nº 117/2011 con fecha de recepción el 31 de julio de 2011, antes del sorteo denominado “Con amor todo es posible”; CITE: LONABOLD.E.Nº 127/2011 con fecha de recepción el 24 de septiembre de 2011, antes del sorteo denominado “Eres Un ángel regala vida”; CITE: LONABOLD.E.Nº 148/2011 con fecha de recepción el 1 de noviembre de 2011, antes del sorteo denominado “Nadie mejor que tu amigo solidario”; CITE: LONABOLD.E.Nº 164/2011 con fecha de recepción el 1 de diciembre de 2011, antes del sorteo denominado “Que la navidad sea de paz amor y suerte”.
Fundamento de Derecho. De lo expuesto se establece que la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ Nº 014 de 30 de enero del 2014, es contraria al principio de informalismo de la Ley de Procedimiento Administrativo establecido en el art. 4 inc l) e igualmente es contraria al principio de verdad material previsto en el art. 4 inc. d) de la citada Ley y el acto impugnado no contemplo lo establecido en el art. 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo, justamente el espíritu de benignidad o lo más favorable para el administrado.
En base a los argumentos señalados anteriormente, el demandante pide dejar sin efecto la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ Nº 014 de 30 de enero del 2014.
Admitida la demanda por decreto de 21 de abril de 2014 (fs. 800) y corrido traslado, Luis Alberto Arce Catacora, en representación del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, responde a la demanda (fs. 805 a 808), con los siguientes argumentos:
Antecedentes de hecho. El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, emitió la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ Nº 014 de 30 de enero del 2014 de 30 de enero de 2014, por la que se confirma el acto administrativo recurrido. El Fundamento de esta decisión fue que de acuerdo a la documentación acumulada durante el trámite del proceso sancionador, LONABOL no solicitó ni obtuvo autorización para la emisión de billetes y el eslogan de los sorteos “Virgencita de Urkupiña”, “Con amor todo es posible”, Eres Un ángel regala vida”, “Nadie mejor que tu amigo solidario” y “Que la navidad sea de paz amor y suerte”, incumpliendo lo dispuesto en el numeral sexto de la Resolución Administrativa de Licencia de Operaciones Nº 04-00001-11 y se limitó a remitir el plan operativo de dicho sorteo para conocimiento de la Autoridad de Juego y fines consiguientes, asimismo, se fundamentó que, a título de aplicación del principio de informalismo o de verdad material la autorización administrativa no puede asumir como una solicitud de autorización las notas por la que se remite el Plan Operativo de los sorteos mencionados.
Respecto a las observaciones de fondo al acto administrativo. Entre las observaciones efectuadas en la demanda al fondo de la Resolución Ministerial, se menciona que la Resolución Administrativa de Licencia de Operaciones Nº 04-0001-11, en su numeral sexto no señala que la autorización debe ser realizada a través de una resolución expresa. Al respecto, la Resolución Administrativa de Licencia de Operaciones Nº 04-0001-11, por la que se otorga a LONABOL, la licencia de operaciones, en su numeral sexto dispone expresamente que: “Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, con la debida antelación deberá solicitar autorización para la emisión de la cantidad de billetes y el eslogan o leyenda por cada sorteo según la modalidad aprobada en la presente Resolución”. Esta disposición de un acto administrativo, conforme al art. 55 de la Ley de Procedimiento Administrativo es ejecutiva y de cumplimiento obligatorio por el administrado. Esta autorización, en la forma, siempre se concede mediante una resolución y no puede ser de otra forma, conforme dispone el art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Lamentablemente, LONABOL una vez obtenida la licencia de operaciones por el periodo de 10 años, se olvidó o descuidó de solicitar la respectiva autorización. En consecuencia LONABOL no puede pretender que las notas por las cuales el Plan Operativo de los sorteos ya indicados para conocimiento y fines consiguientes, sean considerados como una solicitud de autorización.
Con relación al principio de informalismo alegado en el numeral VI- Fundamento de Derecho. A través del principio de informalismo se permite al administrado, pueda omitir la presentación de los requisitos considerados no esenciales con la condición de que pueda cumplir en un momento posterior y hasta antes de que se emita la resolución correspondiente. Sin embargo, en el presente caso, LONABOL no omitió ningún requisito no esencial para subsanar luego, sino que simplemente no presentó ninguna solicitud de autorización para la emisión de billetes, slogan o leyenda de los antes mencionados sorteos y al no existir ninguna solicitud de autorización, mal podía la Autoridad d Juegos tramitar las notas como una solicitud, a riesgo de conceder más allá de lo pedido.
En base a los argumentos indicados anteriormente solicita se declare improbada la demanda contenciosa administrativa.
El tercero interesado responde a la demanda contenciosa administrativa, con los siguientes argumentos:
Antecedentes de derecho. De acuerdo a lo dispuesto en el parágrafo II del art. 21 de la Ley Nº 060, “…la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego es la única entidad facultada para otorgar licencias y autorizaciones, fiscalizar, controlar y sancionar las operaciones de las señaladas actividades, en el marco de la presente Ley” y según lo dispuesto en el art. 14 de la citada Ley: “Son obligaciones de los operadores de los juegos regulados por esta Ley: a) Obtener la licencia o autorización para el desarrollo de las actividades de juegos de lotería y de azar”. La Resolución Administrativa de Licencia de operaciones Nº 04-0001-11 de 28 de junio de 2011 emitida por la autoridad de Juego, en su parte resolutiva sexta dispuso que: “Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, con la debida antelación deberá solicitar la autorización para la emisión de la cantidad de billetes y el eslogan o leyenda por cada sorteo según la modalidad aprobada en la presente Resolución” y al tenor de lo dispuesto por el art. 32 de la Ley Nº 2341 se entiende que: “Los actos de la Administración Pública sujetos a esta Ley se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación”.
Fundamentos de la Respuesta. Los argumentos señalados en la demanda de ninguna forma pueden desvirtuar los fundamentos fácticos y jurídicos que respaldan la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ Nº 014 de 30 de enero del 2014, fundamentalmente en razón a que la Resolución Administrativa de Licencia de Operaciones Nº 04-00001-11 otorgada por la autoridad de Juego a la Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, en su numeral sexto dispone claramente: “Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, con la debida antelación deberá solicitar la autorización para la emisión de la cantidad de billetes y el eslogan o leyenda por cada sorteo según la modalidad aprobada en la presente Resolución”, infiriéndose en consecuencia que esta autorización debe ser expresada a través de una resolución expresa debidamente fundamentada.
Referente a la remisión del Plan Operativo Sorteo, este no es suficiente para entender que él se ha cumplido con la solicitud de autorización y a partir de él existe una autorización tácita por la Autoridad de Juego para el desarrollar el sorteo “ALASITA 212”, lo cual es totalmente absurdo y contrario a los principios y disposiciones legales aplicables por la Autoridad de Juego, más aún cuando dicho procedimiento no es ninguna novedad para Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, que en tantos sorteos siempre contó con la autorización requerida, otorgada por la Autoridad de Juego mediante resoluciones correspondientes.
La Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego en base al Informe CITE: AJ/DNF/DFC/INF/281/2013 de 19 de junio de 2013, mediante Auto de Apertura de Proceso Administrativo Nº 09-00223-13 de 2 de junio de 2013 determina que Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, entre el 5 de julio al 31 de diciembre de 2011 no solicitó autorización para los sorteos denominados: “Virgencita de Urkupiña”, “Con amor todo es posible”, Eres un ángel regala vida”, “Nadie mejor que tu amigo solidario” y “Que la navidad sea de paz amor y suerte”, remitiendo a la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, el Plan Operativo de los Sorteos.
Una vez notificada con el Auto de Apertura de Proceso Administrativo Nº 09-00223-13, Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, el 10 de julio de 2013, presenta pruebas y alegaciones de descargo señalando que cuenta con Licencia de Operaciones Nº 04-0001-11 de 28 de junio de 2011, por lo que no necesita efectuar solicitud de autorización.
La Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego en fecha 2 de agosto de 2013, emite la Resolución Sancionatoria Nº 10-00303-13 en la cual señala que Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad infringió la Resolución de Autorización de Licencia de Operaciones Nº 04-0001-11 de 28 de junio de 2011 y el inc. a) del art. 14 de la Ley Nº 060, por no haber solicitado autorización para los sorteos: Virgencita de Urkupiña”, “Con amor todo es posible”, Eres un ángel regala vida”, “Nadie mejor que tu amigo solidario” y “Que la navidad sea de paz amor y suerte”, remitiendo a la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, sancionado con multa de 2.000 UFV´s por cada uno de los indicados sorteos.
Interpuesto el Recurso de Revocatoria por Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, se emitió la Resolución Administrativa Recurso de Revocatoria Nº 08-00196-13 de 3 de octubre de 2013 que resuelve rechazar el recurso de revocatoria interpuesto por Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad y posteriormente presentado el Recurso Jerárquico, se dictó la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ Nº 014 de 30 de enero del 2014 que confirma en todas sus partes la Resolución Administrativa Recurso de Revocatoria Nº 08-00196-13.
De la compulsa de los datos del proceso, se desprende que el objeto de controversia, se circunscribe a dos aspectos que son:
Si existe o no norma jurídica que establezca que la Resolución Administrativa de Licencia de Operaciones Nº 04-00001-11 otorgada por la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego a Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, para cada juego realizado necesite autorización mediante Resolución Administrativa expresa y si se incumplieron los art. 42 y 43 de la Ley del Procedimiento Administrativo.
Si el acto administrativo impugnado, aplica o no, en su verdadera dimensión, el principio de informalismo y verdad material establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo porque se presentó oportunamente y de forma antelada el plan operativo de sorteo.
Sobre el primer objeto de controversia referido a: “Si existe o no norma jurídica que establezca que la Resolución Administrativa de Licencia de Operaciones Nº 04-00001-11 otorgada por la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego a Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, para cada juego realizado necesite autorización mediante Resolución Administrativa expresa y si se incumplieron los art. 42 y 43 de la Ley del Procedimiento Administrativo”, se deben realizar las siguientes consideraciones de hecho y derecho:
Para resolver el objeto de controversia, se debe revisar la legislación sobre la materia, con este objetivo se tiene que la Ley Nº 060 (Ley de Juegos de Lotería y de Azar) en su art. 26 numerales 3 y 4 dispone: “La Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego tiene las siguientes atribuciones: …3. Otorgar licencias para el desarrollo de los juegos regulados por esta Ley por un periodo de hasta diez (10) años renovables, previa evaluación. 4. Otorgar permisos para el desarrollo de las diferentes modalidades de juegos…”, de tal forma que esta disposición legal claramente diferencia entre licencia y permiso de juego y si se hace una interpretación gramatical, se tiene que el término licencia significa “permiso que generalmente se tiene que pedir a una autoridad para realizar una actividad o autorización para poder utilizar o explotar algún derecho o concesión”, en el caso de la norma analizada se refiere a la primera acepción y al repetir en el numeral 4 del art. 26 de la Ley Nº 060, el término permiso obviamente se refiere a que se necesita un permiso para cada modalidad de juego efectuada por un operador de juegos de azar y sorteos. Por otro lado, la parte demandante impugna la no aplicación de los arts. 42 y 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que establecen: ARTÍCULO 42º.- (CALIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO). El órgano administrativo calificará y determinará el procedimiento que corresponda a la naturaleza de la cuestión planteada, si las partes incurrieran en error en su aplicación o designación y ARTÍCULO 43º.- (SUBSANACIÓN DE DEFECTOS). Si la solicitud de iniciación del procedimiento no reúne los requisitos legales esenciales, la Administración Pública requerirá al interesado para que en un plazo no superior a cinco (5) días subsane la deficiencia o acompañe los documentos neCésarios, con indicación de que, si así no lo hiciera, se dictará resolución teniendo por desistida su solicitud. Los referidos artículos, haciendo una interpretación utilizando el método sistemático de estos, se tienen que ambos se deben relacionar neCésariamente con los arts. 40 y 41 de la Ley de Procedimiento Administrativo que se refieren a la iniciación del procedimiento de oficio y a instancia de los interesados y que el art. 41 inc. d) de citada Ley, establece que en el procedimiento iniciado a solicitud de los interesados, debe hacer constar entre otros requisitos: “Los hechos, motivos y solicitud en la que se concrete con toda claridad lo que se pretende”, ahora bien si presentada la iniciación de procedimiento, la autoridad administrativa considera que existen deficiencias en la solicitud debió otorgar el plazo de 5 días para que se puede subsanar la deficiencia sin embargo también se debe considerar que presentada una solicitud de iniciación de procedimiento, en donde no existe respuesta de la Autoridad Administrativa, debe operar el silencio administrativo negativo previsto en el art. 17.II de la Ley de Procedimiento Administrativo.
En el presente caso existen varias Notas de Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad que son: CITE: LONABOLD.E.Nº 095/2011, con fecha de recepción el 29 de julio de 2011, del sorteo correspondiente, denominado Virgencita de Urkupiña; CITE: LONABOLD.E.Nº 117/2011 con fecha de recepción el 31 de julio de 2011, del sorteo denominado “Con amor todo es posible”; CITE: LONABOLD.E.Nº 127/2011 con fecha de recepción el 24 de septiembre de 2011 del sorteo denominado “Eres Un ángel regala vida”; CITE: LONABOLD.E.Nº 148/2011 con fecha de recepción el 1 de noviembre de 2011 del sorteo denominado “Nadie mejor que tu amigo solidario”; CITE: LONABOLD.E.Nº 164/2011 con fecha de recepción el 1 de diciembre de 2011, del sorteo denominado “Que la navidad sea de paz amor y suerte” (fs. 64, 74, 83, 72, 81 de obrados ) que tienen como contenido común que es Ref. Remisión de Plan Operativo y señalan expresamente: “Tengo a bien dirigirme a su autoridad, para hacer conocer el Plan Operativo Sorteo … denominado … para su conocimiento y fines consiguientes”, es decir que no solicitan la emisión de la resolución administrativa de permiso para la realización del juego prevista en el art. 26 numeral 4 y al no haberse emitido la resolución administrativa de permiso, no se podía realizar éste, pero además Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad no hizo seguimiento a la presentación de los planes operativos de los juegos cuestionados y cuál era el resultado de la presentación de las notas para poder hacer uso de los recurso de Ley una vez operado el silencio administrativo negativo dispuesto en el art. 17.II de la ley de Procedimiento Administrativo.
En conclusión en el caso de autos, presentadas las notas de conocimiento del plan operativo de los juegos cuestionados, Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad no hizo seguimiento de las mismas y la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego tampoco otorgo los 5 días de Ley para poder subsanar las deficiencias de la solicitud o que aclare que se quería con la solicitud y Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, menos aún hizo uso de la interposición de los recurso de Ley a la operación del silencio administrativo negativo, permitiendo que se inicie proceso administrativo por incumplimiento, con la notificación de éste el 28 de junio de 2013 (Auto de apertura de Proceso Administrativo Nº 09-00223 de 20 de junio de 2013) al no haber obtenido la Resolución Administrativa de permiso del juego a realizar prevista en el art. 26 numeral 4 de la Ley Nº 060 (Ley de Juegos de Lotería y de Azar), por lo que la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ Nº 014 de 30 de enero del 2014 resolvió correctamente aunque con distinta motivación.
Sobre el segundo objeto de controversia referido a: “Si el acto administrativo impugnado, aplica o no, en su verdadera dimensión, el principio de informalismo y verdad material establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo porque se presentó oportunamente y de forma antelada el plan operativo de sorteo”, se deben realizar el siguiente análisis:
En el acápite anterior, se ha concluido que presentadas las notas de conocimiento del plan operativo de los juegos cuestionados, Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad no hizo seguimiento de las mismas y la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, tampoco otorgo los 5 días de Ley para subsanar las deficiencias de la solicitud o que aclare que se quería con la solicitud y Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, no interpuso los recurso de ley a la operación del silencio administrativo negativo, permitiendo que se inicie proceso administrativo en contra de Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, por lo que la citada entidad demandante, por su propia negligencia no puede alegar en esta instancia que se habría infringido el principio de informalismo y verdad material previstos en los incs. d) y l) del art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo y que además la presentación de los planes operativos de los juegos sancionados no tenían la solicitud expresa de otorgación o emisión de Resolución Administrativa de permiso de realización del juego, por ello no se puede argüir que se presentó oportunamente y con antelación los planes operativos de los juegos, cuando no existió la solicitud expresa que hubiera obligado a la autoridad administrativa a pronunciarse sobre la petición interpuesta.
POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia de conformidad a los arts. 778 y 781 del Código de Procedimiento Civil y 6 de la Ley Nº 620, declara IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 794 a 798, interpuesta por Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad representada por Julio César Díaz Herrera contra el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, en consecuencia queda firme y subsistente la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ Nº 014 de 30 de enero del 2014, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

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in dubio
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