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Timestamp: 2016-10-20 19:49:23+00:00

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1C_96/2014 (05.05.2014)
1C_96/2014 � � Urteil vom 5. Mai 2014
A.A.________ und B.A.________ sind Miteigent�mer der Parzelle Gbbl. Nr. 3'186 im Gebiet Letzau Nord von Montlingen, Gemeinde Oberriet; die im gleichen Gebiet gelegenen Parzellen Gbbl. Nrn. 5'303 und 4'833 geh�ren D.C.________ und E.C.________. Gem�ss Zonenplan der Gemeinde Oberriet vom 26. Mai 1994 befinden sich die genannten Parzellen und weitere benachbarte Grundst�cke in der Landwirtschaftszone. S�dlich davon schliesst eine Intensiverholungszone Reiten (IE R) an.
Dagegen erhoben A.A.________ und B.A.________ sowie D.C.________ Einsprache. Sie beantragten, ihre Grundst�cke Gbbl. Nrn. 3'186 und 4'833 seien in die Wohn- und Gewerbezone WG2 einzuzonen; eventuell sei das ganze Gebiet der WG2 zuzuweisen, subeventuell sei der TZP Letzau I aufzuheben. Der Gemeinderat wies die Einsprache am 7. September 2009 ab. Nach durchgef�hrtem Referendumsverfahren stellte er am 14. Oktober 2009 fest, es liege ein zustimmender Entscheid der B�rgerschaft vor, und er�ffnete den Einsprechern die Rechtsmittelfrist.
A.A.________ und B.A.________ sowie D.C.________ f�hrten Beschwerde beim Baudepartement des Kantons St. Gallen. In prozessualer Hinsicht stellten sie ein Ausstandsgesuch gegen die stellvertretende Leiterin der Rechtsabteilung des Baudepartements, F.________, wegen unzul�ssiger Vorbefassung. Ferner ersuchten sie um Vereinigung mit dem Verfahren TZP Letzau Nord (siehe sogleich Sachverhalt lit. C.). Mit Entscheid vom 25. Oktober 2010 lehnte das Baudepartement die Vereinigung der Verfahren ab und gelangte zum Schluss, es best�nden keine Ausstandsgr�nde. In der Sache selbst betreffend den TZP Letzau I wies es den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat. A.A.________ und B.A.________ sowie D.C.________ gelangten am 9. November 2010 an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Dieses sistierte das Verfahren am 17. Dezember 2010 bis zur Genehmigung des TZP Letzau I.
Bereits am 31. Juli 2009 hatten A.A.________ und B.A.________ sowie D.C.________ einen privat erarbeiteten "Teilzonenplan Letzau Nord, Montlingen, Erg�nzung (TZP Letzau Nord) " eingereicht, welcher vorsieht, dass ihre Grundst�cke mit weiteren benachbarten Parzellen der Wohn- und Gewerbezone WG2 zugeteilt werden. Am 21. September 2009 bef�rwortete der Gemeinderat Oberriet die beantragte Umzonung und reichte den Entwurf TZP Letzau Nord dem AREG zur Vorpr�fung ein. Dieses erstattete am 8. Januar 2010 einen Vorpr�fungsbericht und stellte in Aussicht, den TZP Letzau Nord nicht zu genehmigen. Daraufhin wies der Gemeinderat Oberriet am 1. Februar 2010 das Umzonungsbegehren ab.
Gegen diesen Entscheid erhoben A.A.________ und B.A.________ sowie D.C.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Dieses verweigerte eine Vereinigung mit dem Verfahren TZP Letzau I. Mit Entscheid vom 20. M�rz 2012 wies es die Beschwerde ab.
Die dagegen gef�hrte Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wies das Bundesgericht am 12. M�rz 2013 ab (Urteil 1C_252/2012).
Am 21. Februar 2011 wies das AREG das Verwaltungsgericht auf neue Vorkommnisse und einen entsprechenden Koordinationsbedarf in Zusammenhang mit dem TZP Letzau I hin. Hintergrund bilden die folgenden Gegebenheiten: Das AREG und das kantonale Amt f�r Umwelt und Energie (AFU) pr�ften die Problematik der Fruchtfolgefl�chen (FFF) im Hinblick auf den TZP Letzau I. Dies veranlasste den Gemeinderat Oberriet zu einer �nderung des Teilzonenplans und zum Erlass eines �berbauungsplans. Am 22. August 2011 erliess er den TZP Letzau I-�nderung und den �berbauungsplan Letzau I. Die beiden Planerlasse lagen vom 7. September bis zum 6. Oktober 2011 �ffentlich auf. A.A.________ und B.A.________ sowie D.C.________ legten Einsprache ein und verlangten, auf eine �nderung des TZP Letzau I und den Erlass des �berbauungsplans Letzau I zu verzichten. Der Gemeinderat Oberriet wies die Einsprache am 19. M�rz 2012 ab.
A.A.________ und B.A.________ sowie D.C.________ fochten diesen Entscheid beim Baudepartement an. Das Verfahren wurde am 16. April 2012 vorderhand sistiert. Der Gemeinderat unterstellte in der Folge den TZP Letzau I unter dem Titel "Ab�nderung bez�glich FFF zu Teilzonenplan Letzau I, Montlingen" dem fakultativen Referendum. Das Referendum wurde von Seiten der B�rgerschaft nicht ergriffen. Nach Wiederaufnahme des Verfahrens beantragten die Rekurrenten, der Entscheid der B�rgerschaft betreffend den TZP Letzau I-�nderung und der Einspracheentscheid des Gemeinderats seien aufzuheben. In prozessualer Hinsicht verlangten sie, an der Behandlung des Rekurses d�rften keine Personen mitwirken, die seit 2006 an den Rekursverfahren betreffend das Gebiet Letzau beteiligt gewesen seien. Die leitenden Mitarbeiter des Baudepartements seien in dieser Sache vorbefasst und m�ssten in den Ausstand treten. Mit Zwischenentscheid vom 16. Juli 2012 wies der Vorsteher des Baudepartements das Begehren um Ausstand der leitenden Mitarbeiter und um �bertragung der Verfahrensleitung an das Departement des Innern ab. Es l�gen gegen�ber dem Leiter der Rechtsabteilung des Baudepartements, G.________, bzw. gegen�ber dessen Stellvertreterin, F.________, keine Ausstandsgr�nde vor. In der Sache TZP Letzau I-�nderung selbst wies das Baudepartement den Rekurs am 2. Oktober 2012 ab.
A.A.________ und B.A.________ sowie D.C.________ fochten den Entscheid des Departementsvorstehers vom 16. Juli 2012 beim Verwaltungsgericht an. Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die �berweisung der Angelegenheit an das Departement des Innern zur materiellen Bearbeitung. Mit Urteil vom 11. Dezember 2012 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Es beschr�nkte sich auf die Pr�fung des Ausstands von F.________ und kam zum Schluss, es best�nden keine Anzeichen, die F.________ als voreingenommen erscheinen liessen.
A.A.________ und B.A.________ sowie D.C.________ erhoben auch gegen den inzwischen ergangenen Entscheid des Baudepartements vom 2. Oktober 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Am 11. Februar 2013 sistierte der Pr�sident des Verwaltungsgerichts dieses Verfahren bis zur Genehmigung des TZP-Letzau I-�nderung und des �berbauungsplans Letzau I.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2012 betreffend Ausstandsbegehren und Gesuch um �berweisung reichten A.A.________ und B.A.________ sowie D.C.________ am 1. Februar 2013 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht ein und r�gten in erster Linie, das Verwaltungsgericht habe ihren Anspruch auf rechtliches Geh�r gem�ss Art. 29 Abs. 2 BV missachtet. Das Bundesgericht hiess die Beschwerde mit Urteil 1C_166/2013 vom 27. Juni 2013 gut, hob das angefochtene Urteil auf und wies die Sache zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht zur�ck. Der Entscheid wurde damit begr�ndet, das Verwaltungsgericht habe den Anspruch der Beschwerdef�hrer auf Akteneinsicht verletzt und ihnen das Replikrecht verweigert.
Das Verwaltungsgericht stellte daraufhin A.A.________ und B.A.________ sowie D.C.________ die Vorakten zu und r�umte ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme ein. Mit Urteil vom 17. Januar 2014 wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 21. Februar 2014 beantragen A.A.________ und B.A.________ sowie D.C.________ in der Hauptsache die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 17. Januar 2014; die Angelegenheit sei zur nochmaligen Beurteilung an die Vorinstanz zur�ckzuweisen.
Das Baudepartement und das Verwaltungsgericht stellen Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Die Stellungnahmen wurden den Beschwerdef�hrern zur Kenntnisnahme zugestellt.
1.1.�Das angefochtene Urteil der Vorinstanz ist ein letztinstanzlicher Entscheid in einer Materie des �ffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund f�llt. Er behandelt einzig die Ausstandsfrage, stellt damit einen selbstst�ndig er�ffneten Zwischenentscheid dar und kann direkt beim Bundesgericht angefochten werden. Die Beschwerde ist rechtzeitig erhoben worden. Insoweit erweist sich die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als zul�ssig (Art. 46 Abs. 1 lit. c, Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 98 Abs. 1, Art. 92 und Art. 100 Abs. 1 BGG).
1.2.�Die Vorinstanz hat in ihrer Urteilsbegr�ndung s�mtliche von den Beschwerdef�hrern gegen den Entscheid des Baudepartements vom 16. Juli 2012 betreffend "Ausstandsbegehren und �berweisung" erhobenen R�gen wiedergegeben (angefochtenes Urteil E. 2), eingehend gepr�ft und als nicht stichhaltig qualifiziert (angefochtenes Urteil E. 2.3 - 2.5.2); die Frage der �berweisung der Angelegenheit an das Departement des Innern stellte sich deshalb nicht mehr. Die Vorinstanz hat mithin �ber das Ausstandsbegehren entschieden und die Beschwerde abgewiesen, soweit sie darauf eintrat (angefochtenes Urteil E. 3 und Urteilsdispositiv-Ziffer 1).
Der Einwand der Beschwerdef�hrer, die Vorinstanz habe ihr Ausstandsbegehren nicht behandelt, sondern das Verfahren als "gegenstandslos" betrachtet und hierdurch eine formelle Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) begangen, erweist sich damit als unbegr�ndet. Ebenso wenig liegt insoweit entgegen der Behauptung der Beschwerdef�hrer eine willk�rliche Sachverhaltsfeststellung vor.
2.1.�Die Vorinstanz hat erwogen, die Grunds�tze der richterlichen Unabh�ngigkeit gem�ss Art. 30 Abs. 1 BV k�nnten nicht unbesehen auf Verwaltungsbeh�rden �bertragen werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liege grunds�tzlich keine unzul�ssige Vorbefassung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV vor, wenn die amtliche Mehrfachbefassung systembedingt und damit unvermeidbar sei; andernfalls w�re eine Verwaltungst�tigkeit nicht mehr m�glich. Eine Ausstandspflicht bestehe nur, wenn die betroffene Amtsperson ein pers�nliches Interesse am zu behandelnden Gesch�ft habe.
Das Ausstandsbegehren der Beschwerdef�hrer habe sich trotz der weiten Formulierung nur auf den Leiter der Rechtsabteilung des Baudepartements, G.________, und auf dessen Stellvertreterin, F.________, bezogen. Zur Behandlung dieses Ausstandsbegehrens sei der Vorsteher des Baudepartements zust�ndig gewesen. Eine Vorbefassung von G.________ sei nicht ersichtlich und werde von den Beschwerdef�hrern, die ihre Behauptung nicht begr�ndeten, auch nicht dargetan. Gleiches gelte in Bezug auf F.________. Die fr�heren, das Gebiet Letzau betreffenden Rekursverfahren h�tten nicht dieselben Rechtsfragen zum Gegenstand gehabt und seien deshalb nicht geeignet, eine unzul�ssige Vorbefassung von F.________ bez�glich des Verfahrens "TZP Letzau I-�nderung und �berbauungsplan Letzau I" zu begr�nden. Unbestritten sei indes, dass F.________ bei der Bearbeitung des (auch) gegen sie gerichteten Ausstandsbegehrens mitgewirkt habe. Dieses Vorgehen sei ungeschickt und befremde. Im Ergebnis hat die Vorinstanz diese Mitwirkung jedoch nicht als entscheidend eingestuft, da F.________ mangels eigener materieller Entscheidkompetenz nicht in eigener Sache entschieden habe. Den Ausstandsentscheid gef�llt habe einzig der hierf�r zust�ndige Departementsvorsteher.
2.2.�Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begr�ndung in gedr�ngter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Dies setzt voraus, dass sich die Beschwerdef�hrer wenigstens kurz mit den Erw�gungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen.
Diesen Begr�ndungsanforderungen gen�gt die Beschwerde �ber weite Strecken nicht. Die Beschwerdef�hrer befassen sich nicht mit der vorinstanzlichen Begr�ndung, sondern beschr�nken sich im Wesentlichen darauf, die Auffassung der Vorinstanz pauschal als rechtswidrig zu bezeichnen. Sie begr�nden nicht substanziiert, weshalb der Vorsteher des Baudepartements zur Behandlung des Ausstandsbegehrens nicht zust�ndig gewesen sein soll, und weshalb bei G.________ und F.________ aufgrund ihrer T�tigkeit in fr�heren, das Gebiet Letzau betreffenden Rekursverfahren von einer unzul�ssigen Vorbefassung ausgegangen werden m�sste. Insoweit gen�gt die Beschwerde den Begr�ndungsanforderungen nach Art. 42 Abs. 2 BGG nicht, weshalb hierauf nicht einzutreten ist.
Klarstellend ist indes festzuhalten, dass die Vorinstanz die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur amtlichen Mehrfachbefassung bzw. zu den Anforderungen an die Unabh�ngigkeit von Verwaltungsbeh�rden korrekt wiedergegeben hat (vgl. Urteile 1C_150/2009 vom 8. September 2009 E. 3.5, in: ZBl 112/2011 S. 478; 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2, in: URP 2011 S. 135). Der Umstand, dass die beiden leitenden Mitarbeiter des Baudepartements bereits in fr�here, das Gebiet Letzau betreffende Verfahren involviert waren, begr�ndet f�r sich allein noch keine unzul�ssige Vorbefassung (Urteil 1C_225/2011 vom 8. September 2011 E. 2.4).
2.3.�Die einzige hinreichend substanziierte R�ge, welche die Beschwerdef�hrer erheben, bezieht sich auf die Mitwirkung von F.________ beim Entscheid des Departementsvorstehers vom 16. Juli 2012 �ber das (auch) gegen sie gerichtete Ausstandsbegehren. Nach Auffassung der Beschwerdef�hrer ist eine solche Mitwirkung unzul�ssig, denn das Verbot der Verfahrensbeteiligung gelte f�r das ganze Verfahren.
2.4.�Ein Ausstandsbegehren darf von der Person, gegen welche sich das Gesuch richtet, grunds�tzlich weder auf seine formellen Voraussetzungen noch auf seine materielle Begr�ndung hin �berpr�ft werden (Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, 2002, S. 204), es sei denn, das Begehren erweise sich als missbr�uchlich oder offensichtlich unbegr�ndet (BGE 129 III 445 E. 4.2.2 S.464 mit Hinweisen). Eine abgelehnte Beh�rdenvertreterin darf somit beim Entscheid �ber ihren eigenen Ausstand nicht mitwirken (Urs Peter Cavelti/Thomas V�geli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 202), denn insoweit hat sie offenkundig ein Eigeninteresse am Ausgang des Verfahrens (Regina Kiener, in: Alain Griffel et al., Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich [VRG], 3. Aufl. 2014, � 5a Rz. 32).
Das Vorbringen der Beschwerdef�hrer ist folglich begr�ndet. F.________ h�tte am Entscheid �ber ihren eigenen Ausstand nicht mitwirken d�rfen.
2.5.�Der Anspruch auf eine unbefangene Entscheidinstanz ist formeller Natur. Ein Entscheid, der in Missachtung der Ausstandsvorschriften getroffen worden ist, ist deshalb regelm�ssig unabh�ngig von den Erfolgsaussichten in der Sache selbst aufzuheben. Indes l�sst die bundesgerichtliche Praxis eine Heilung zu und sieht im Interesse der Verwaltungseffizienz von einer Aufhebung ausnahmsweise ab, wenn die Ausstandspflichtsverletzung im Verwaltungsverfahren nicht schwer wiegt und ein Einfluss auf den Inhalt der Entscheidung praktisch ausgeschlossen werden kann (Urteile 2C_732/2008 vom 24. M�rz 2009 E. 2.2.2, in: JdT 2011 I 178; 1C_378/2008 vom 27. Januar 2009 E. 2.7; 2A.364/1995 vom 14. Februar 1997 E. 4, in: ZBl 99/1998 S. 289; Cavelti/V�geli, a.a.O., Rz. 178; Alfred K�lz/Isabelle H�ner/ Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 440; Reto Feller, in: Christoph Auer/ Markus M�ller/Benjamin Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz �ber das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Rz. 34 zu Art. 10 VwVG; kritisch Schindler, a.a.O., S. 215 f.; Kiener, a.a.O., � 5a Rz. 53; Stephan Breitenmoser/Marion Spori Fedail, in: Bernhard Waldmann/ Philippe Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 2009, Rz. 106 zu Art. 10 VwVG).
An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Die Voraussetzungen f�r eine Heilung sind im zu beurteilenden Fall erf�llt. Die Missachtung der Ausstandspflicht wiegt nicht schwer. F.________ hat zwar am Entscheid �ber ihren eigenen Ausstand mitgewirkt, den Entscheid gef�llt hat jedoch der hierf�r zust�ndige Departementsvorsteher. Dass dessen Entscheid inhaltlich anders ausgefallen w�re, kann praktisch ausgeschlossen werden, da in der Sache, wie dargelegt, offensichtlich keine unzul�ssige Vorbefassung von F.________ vorgelegen hat. Die Vorinstanz konnte somit mit ihrem Urteil die erstinstanzliche Verletzung heilen.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdef�hrer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung gegenstandslos.

References: Art. 29
 Art. 82
 Art. 86
 Art. 98
 Art. 92
 Art. 100
 Art. 30
 Art. 29
 Art. 42
 Art. 42
 Art. 10
 Art. 10