Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=ecli:ECLI:EU:C:2011:864
Timestamp: 2020-08-06 16:38:59+00:00

Document:
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 21 decembrie 2011.
Air Transport Association of America și alții împotriva Secretary of State for Energy and Climate Change.
Cerere având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare: High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) - Regatul Unit.
Cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare - Directiva 2003/87/CE - Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră - Directiva 2008/101 - Includerea activităților de aviație în acest sistem - Validitate - Convenția de la Chicago - Protocolul de la Kyoto - Acordul privind transportul aerian UE/Statele Unite - Principii de drept internațional cutumiar - Efecte juridice - Posibilitatea invocării acestora - Extrateritorialitatea dreptului Uniunii - Noțiunile «redevență» și «taxă».
Cauza C-366/10.
Cauza C‑366/10
Air Transport Association of America și alții
[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court)]
1. Acorduri internaționale – Acorduri ale Uniunii – Efecte ale unui acord în cadrul Uniunii în lipsa unei dispoziții exprese a acestuia care să le prevadă
[art. 216 alin. (2) TFUE și art. 267 TFUE]
2. Întrebări preliminare – Competența Curții – Examinare a validității unei directive în raport cu o convenție internațională – Convenția de la Chicago privind aviația civilă internațională – Convenție care nu este obligatorie pentru Uniune – Excludere
(art. 267 TFUE și 351 TFUE; Directiva 2008/101 a Parlamentului European și a Consiliului)
3. Întrebări preliminare – Competența Curții – Examinare a validității unei directive în raport cu o convenție internațională – Protocolul de la Kyoto la Convenția‑cadru a Organizației Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice – Protocol care este obligatoriu pentru Uniune – Dispoziții care nu au un caracter necondiționat și suficient de precis – Excludere
(art. 267 TFUE; Directiva 2008/101 a Parlamentului European și a Consiliului; Deciziile 94/69 și 2002/358 ale Consiliului)
4. Întrebări preliminare – Competența Curții – Examinare a validității unei directive în raport cu o convenție internațională – Acordul privind transportul aerian încheiat între Comunitatea Europeană și statele membre ale acesteia și Statele Unite ale Americii – Norme destinate să se aplice direct și imediat companiilor aeriene – Includere
(art. 267 TFUE; Directiva 2008/101 a Parlamentului European și a Consiliului; Deciziile 2007/339 și 2010/465 ale Consiliului și ale reprezentanților guvernelor statelor membre)
5. Întrebări preliminare – Competența Curții – Examinare a validității unei directive în raport cu dreptul internațional cutumiar – Principiile suveranității statelor asupra spațiului lor aerian, neextinderii suveranității statelor asupra mării libere și libertății de survol al mării libere – Includere – Condiții și limite
[art. 3 alin. (5) TUE; art. 267 TFUE; Directiva 2008/101 a Parlamentului European și a Consiliului]
6. Drept internațional public – Principii – Principii ale dreptului internațional cutumiar – Supunere exclusivă a unei nave aflate în marea liberă legii statului său de pavilion – Aplicare prin analogie în ceea ce privește aeronavele care survolează marea liberă – Excludere
7. Mediu – Poluare atmosferică – Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră – Includere a activităților de aviație în acest sistem – Competență a Uniunii de a efectua această includere în raport cu principiile de drept internațional cutumiar al suveranității statelor asupra spațiului lor aerian, al neextinderii suveranității statelor asupra mării libere și al libertății de survol al mării libere
[art. 191 alin. (2) TFUE; Directiva 2008/101 Parlamentului European și a Consiliului]
8. Mediu – Poluare atmosferică – Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră – Includere a activităților de aviație în acest sistem – Competență a Uniunii de a efectua această includere în raport cu regula din Acordul „Cer Deschis”, care impune respectarea actelor cu putere de lege și a normelor administrative ale fiecărei părți contractante
(Directiva 2008/101 a Parlamentului European și a Consiliului)
9. Mediu – Poluare atmosferică – Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră – Includere a activităților de aviație în acest sistem – Competență a Uniunii de a efectua această includere în raport cu dispozițiile din Acordul „Cer Deschis” privind taxele vamale și taxele
10. Mediu – Poluare atmosferică – Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră – Includere a activităților de aviație în acest sistem – Competență a Uniunii de a efectua această includere în raport cu dispozițiile din Acordul „Cer Deschis” privind mediul
1. Potrivit principiilor dreptului internațional, instituțiile Uniunii care sunt competente să negocieze și să încheie un acord internațional pot stabili împreună cu statele terțe implicate care sunt efectele pe care dispozițiile acestui acord trebuie să le producă în ordinea internă a părților contractante. Numai în cazul în care acest aspect nu a fost stabilit prin acord urmează ca instanțele competente și în special Curtea să se pronunțe cu privire la acest aspect, tot astfel cum se pronunță în legătură cu orice altă problemă de interpretare referitoare la aplicarea acordului în cadrul Uniunii.
Or, potrivit articolului 216 alineatul (2) TFUE, atunci când Uniunea încheie acorduri internaționale, aceste acorduri sunt obligatorii pentru instituțiile Uniunii și, în consecință, au întâietate față de actele Uniunii. Rezultă că validitatea unui act al Uniunii poate fi afectată de incompatibilitatea acestui act cu normele dreptului internațional. În cazul în care această nevaliditate este invocată în fața unei instanțe naționale, Curtea verifică dacă sunt îndeplinite anumite condiții în cadrul cauzei cu care este sesizată pentru a stabili, în conformitate cu articolul 267 TFUE, dacă poate fi apreciată validitatea respectivului act din dreptul Uniunii în raport cu normele de drept internațional invocate. Astfel, trebuie mai întâi ca aceste norme să fie obligatorii pentru Uniune. Apoi, Curtea poate examina validitatea unui act care face parte din dreptul Uniunii în raport cu un tratat internațional numai dacă natura și economia acestuia nu se opun examinării. În sfârșit, atunci când natura și economia tratatului în cauză permit un control al validității actului din dreptul Uniunii în raport cu dispozițiile acestui tratat, mai este necesar ca dispozițiile acestui tratat care sunt invocate în vederea examinării validității actului din dreptul Uniunii să fie, în ceea ce privește conținutul lor, necondiționate și suficient de precise.
(a se vedea punctele 49-54)
2. Chiar dacă articolul 351 primul paragraf TFUE implică obligația instituțiilor Uniunii de a nu împiedica executarea angajamentelor statelor membre care rezultă dintr‑o convenție anterioară datei de 1 ianuarie 1958, precum Convenția de la Chicago privind aviația civilă internațională, această obligație a instituțiilor are ca scop să permită statelor membre implicate să își respecte angajamentele care le revin în temeiul unei convenții anterioare, fără a crea însă obligații în sarcina Uniunii față de statele terțe care sunt parte la această convenție. În consecință, numai dacă și în măsura în care, în temeiul Tratatului UE și al Tratatului FUE, Uniunea și‑a asumat competențele pe care le exercitau anterior statele membre ale Uniunii în cadrul domeniului de aplicare al acestei convenții internaționale dispozițiile convenției menționate ar fi obligatorii pentru Uniune.
Or, chiar dacă este adevărat că Uniunea a dobândit anumite competențe exclusive de a‑și asuma față de statele terțe angajamente care se înscriu în domeniul de aplicare al reglementării Uniunii în materia transporturilor aeriene internaționale și, în consecință, în domeniul de aplicare al Convenției de la Chicago, aceasta nu înseamnă totuși că Uniunea are competență exclusivă în întregul domeniu al aviației civile internaționale astfel cum este reglementat de convenția menționată.
În consecință, în măsura în care competențele exercitate anterior de statele membre în domeniul de aplicare al Convenției de la Chicago nu sunt în prezent asumate în întregime de Uniune, aceasta din urmă nu trebuie să respecte obligațiile care decurg din această convenție. Rezultă că Curtea nu poate examina în cadrul unei trimiteri preliminare validitatea Directivei 2008/101 de modificare a Directivei 2003/87 pentru a include activitățile de aviație în sistemul de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității în raport cu Convenția de la Chicago în sine.
(a se vedea punctele 61, 62, 69, 71 și 72)
3. Reiese din Decizia 94/69 privind încheierea Convenției‑cadru a Organizației Națiunilor Unite privind schimbările climatice și din Decizia 2002/358 privind aprobarea, în numele Comunității Europene, a Protocolului de la Kyoto la Convenția‑cadru a Organizației Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice și îndeplinirea în comun a angajamentelor care decurg din acesta că Uniunea a aprobat Protocolul de la Kyoto. În consecință, dispozițiile acestui acord fac parte integrantă, de la intrarea în vigoare a acestuia, din ordinea juridică a Uniunii.
Cu toate acestea, deși Protocolul de la Kyoto prevede angajamente cantitative în ceea ce privește reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră în raport cu perioada de angajament 2008-2012, părțile la acest protocol își pot îndeplini obligațiile în modul și cu rapiditatea pe care le stabilesc de comun acord. O dispoziție precum articolul 2 alineatul (2) din Protocolul de la Kyoto, care prevede că părțile la acesta încearcă să limiteze sau să reducă emisiile anumitor gaze cu efect de seră care provin de la combustibilii folosiți în transporturile aeriene, acționând prin intermediul Organizației Aviației Civile Internaționale, nu poate, în ceea ce privește conținutul său, să fie considerată ca având un caracter necondiționat și suficient de precis, astfel încât să poată da naștere dreptului justițiabilului de o invoca în justiție pentru a contesta validitatea Directivei 2008/101 de modificare a Directivei 2003/87 pentru a include activitățile de aviație în sistemul de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității. În consecință, Protocolul de la Kyoto nu poate fi invocat în cadrul unei trimiteri preliminare în vederea aprecierii validității acestei directive.
(a se vedea punctele 73 și 76-78)
4. Acordul privind transportul aerian încheiat între Comunitatea Europeană și statele membre ale acesteia, pe de o parte, și Statele Unite ale Americii, pe de altă parte (Acordul „Cer Deschis”), a fost aprobat în numele Uniunii prin Deciziile 2007/339 și 2010/465 privind semnarea și aplicarea cu titlu provizoriu a acordului și, respectiv, a protocolului de modificare a acestui acord. În consecință, dispozițiile acestui acord fac parte integrantă, de la intrarea în vigoare a acestuia, din ordinea juridică a Uniunii.
Companiile aeriene stabilite pe teritoriul părților la Acordul „Cer Deschis” sunt vizate în mod specific de acesta. Unele dispoziții ale acestui acord urmăresc să confere în mod direct drepturi acestor companii aeriene, în timp ce alte dispoziții urmăresc să le impună obligații.
Faptul că părțile la Acordul „Cer Deschis” au creat un cadru instituțional specific pentru consultările și negocierile dintre ele referitoare la executarea acestui acord nu este suficient pentru a exclude orice aplicare jurisdicțională a acestuia. Prin urmare, Curtea poate aprecia validitatea unui act care face parte din dreptul Uniunii, precum Directiva 2008/101 de modificare a Directivei 2003/87 pentru a include activitățile de aviație în sistemul de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității, în raport cu dispozițiile unui astfel de acord, întrucât acesta din urmă instituie anumite norme destinate să se aplice direct și imediat companiilor aeriene și să le confere astfel drepturi sau libertăți care pot fi invocate împotriva părților la acord și întrucât natura și economia acestuia nu se opun unei astfel de aprecieri.
(a se vedea punctele 79 și 82-84)
5. Astfel cum reiese din cuprinsul articolului 3 alineatul (5) TUE, Uniunea contribuie la respectarea strictă și la dezvoltarea dreptului internațional. În consecință, atunci când adoptă un act, Uniunea este obligată să respecte dreptul internațional în ansamblul său, inclusiv dreptul internațional cutumiar, care este obligatoriu pentru instituțiile Uniunii.
În această privință, principiile de drept internațional cutumiar, precum principiul potrivit căruia fiecare stat are suveranitate completă și exclusivă asupra propriului spațiu aerian, principiul conform căruia niciun stat nu poate pretinde în mod legitim să își extindă suveranitatea asupra unei porțiuni din marea liberă și principiul libertății de survol al mării libere, pot fi invocate de un justițiabil în vederea examinării de către Curte a validității unui act al Uniunii în măsura în care, pe de o parte, aceste principii pot pune în discuție competența Uniunii de a adopta respectivul act și, pe de altă parte, actul în cauză poate afecta drepturi conferite justițiabilului de dreptul Uniunii sau poate crea în sarcina sa obligații în temeiul acestui drept.
Atunci când aceste principii sunt invocate pentru ca Curtea să aprecieze, în cadrul unei trimiteri preliminare, dacă Uniunea era competentă să adopte Directiva 2008/101, în măsura în care aceasta extinde aplicarea Directivei 2003/87 la operatorii de aeronave din țări terțe ale căror zboruri care sosesc sau care pleacă de pe un aeroport situat pe teritoriul unui stat membru al Uniunii sunt în parte efectuate deasupra mării libere și deasupra teritoriului acestora din urmă, chiar dacă reiese că principiile menționate nu urmăresc decât să creeze obligații între state, nu se poate totuși exclude, în împrejurări în care Directiva 2008/101 poate crea obligații în temeiul dreptului Uniunii în sarcina companiilor aeriene, reclamante în litigiul principal, că acestea din urmă ar putea invoca respectivele principii și că Curtea ar putea, așadar, examina validitatea directivei menționate în raport cu astfel de principii. Cu toate acestea, întrucât un principiu de drept internațional cutumiar nu prezintă același nivel de precizie ca o dispoziție a unui acord internațional, controlul jurisdicțional trebuie în mod necesar să se limiteze la a stabili dacă, prin adoptarea actului în cauză, instituțiile Uniunii au săvârșit erori vădite de apreciere cu privire la condițiile de aplicare a acestor principii.
(a se vedea punctele 101, 103 și 107-110)
6. Nu există elemente suficiente pentru a demonstra că principiul de drept internațional cutumiar, recunoscut ca atare, potrivit căruia o navă aflată în marea liberă este în principiu supusă exclusiv legii statului său de pavilion s‑ar aplica prin analogie aeronavelor care survolează marea liberă.
(a se vedea punctul 106)
7. Dreptul Uniunii și în special Directiva 2008/101 de modificare a Directivei 2003/87 pentru a include activitățile de aviație în sistemul de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității nu pot face ca Directiva 2003/87 să fie aplicabilă ca atare aeronavelor înregistrate în state terțe care survolează teritoriul acestora din urmă sau marea liberă. Astfel, Uniunea trebuie să își exercite competențele cu respectarea dreptului internațional, așa încât Directiva 2008/101 trebuie să fie interpretată, iar domeniul său de aplicare limitat, în lumina normelor pertinente ale dreptului internațional al mării și ale dreptului internațional aerian.
În această privință, prin faptul că prevede un criteriu de aplicabilitate în ceea ce privește operatorii de aeronave care este întemeiat pe împrejurarea că aceste aeronave efectuează un zbor care are plecarea de pe un aerodrom situat pe teritoriul unuia dintre statele membre sau sosirea pe un astfel de aerodrom, Directiva 2008/101 nu încalcă principiul teritorialității și nici suveranitatea statelor terțe, din care sau către care sunt efectuate aceste zboruri, asupra spațiului aerian aflat deasupra teritoriului lor, întrucât respectivele aeronave se află fizic pe teritoriul unuia dintre statele membre ale Uniunii și sunt astfel supuse, ca urmare a acestui fapt, jurisdicției depline a Uniunii. O astfel de aplicare a dreptului Uniunii nu poate să pună în discuție nici principiul libertății de survol al mării libere, întrucât o aeronavă care survolează marea liberă nu este supusă, în măsura în care efectuează un astfel de survol, sistemului de comercializare a cotelor. Astfel, operatorul unei asemenea aeronave va fi supus sistemului de comercializare a cotelor numai în cazul în care a ales să opereze o cursă aeriană comercială care are ca destinație sau ca punct de plecare un aerodrom situat pe teritoriul unui stat membru, deoarece aeronava sa se află pe teritoriul acestui stat membru.
Împrejurarea că operatorul unei aeronave are obligația de a restitui cote de emisie calculate în raport cu întregul zbor internațional efectuat sau care urmează să fie efectuat nu este de natură, în raport cu principii de drept internațional cutumiar precum principiul potrivit căruia fiecare stat are suveranitate completă și exclusivă asupra propriului spațiu aerian, principiul conform căruia niciun stat nu poate pretinde în mod legitim să își extindă suveranitatea asupra unei porțiuni din marea liberă și principiul libertății de survol al mării libere, să pună în discuție deplina aplicabilitate a dreptului Uniunii pe respectivul teritoriu. Astfel, întrucât politica Uniunii în domeniul mediului urmărește un nivel ridicat de protecție în conformitate cu articolul 191 alineatul (2) TFUE, legiuitorul Uniunii poate alege, în principiu, să nu permită exercitarea pe teritoriul său a unei activități comerciale, în speță transportul aerian, decât cu condiția ca operatorii să respecte criteriile definite de Uniune și care urmăresc să asigure îndeplinirea obiectivelor pe care aceasta și le‑a stabilit în ceea ce privește protecția mediului, în special atunci când aceste obiective se înscriu în logica unui acord internațional încheiat de Uniune, precum convenția‑cadru și Protocolul de la Kyoto.
(a se vedea punctele 122, 123 și 125-129)
8. Directiva 2008/101 de modificare a Directivei 2003/87 pentru a include activitățile de aviație în sistemul de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității prevede că Directiva 2003/87 se aplică zborurilor care sosesc pe un aerodrom situat pe teritoriul unui stat membru sau care pleacă de pe un astfel de aerodrom. Așadar, în măsura în care această reglementare se aplică pe teritoriul statelor membre în ceea ce privește intrarea și ieșirea aeronavelor care asigură servicii aeriene internaționale, atât europene, cât și transatlantice, reiese în mod expres din cuprinsul articolului 7 alineatul (1) din Acordul privind transportul aerian încheiat între Comunitatea Europeană și statele membre ale acesteia, pe de o parte, și Statele Unite ale Americii, pe de altă parte (Acordul „Cer Deschis”), că o astfel de reglementare se aplică oricărei aeronave utilizate de companiile aeriene ale celeilalte părți la acest acord și că o astfel de aeronavă este obligată să respecte această reglementare. Rezultă că articolul 7 alineatul (1) din Acordul „Cer Deschis” nu se opune aplicării sistemului de comercializare a cotelor instituit de Directiva 2003/87 unor operatori de aeronave precum companiile aeriene stabilite în Statele Unite atunci când aeronavele acestora asigură zboruri care sosesc pe un aerodrom situat pe teritoriul unui stat membru sau care pleacă de pe un astfel de aerodrom.
9. Spre deosebire de un drept, de o taxă sau de o redevență aplicate consumului de combustibil, sistemul instituit prin Directiva 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2008/101, pe lângă faptul că nu urmărește să dea naștere unor venituri pentru autoritățile publice, nu permite nicidecum stabilirea, în raport cu o bază de impozitare și cu o rată definite a priori, a unui cuantum care trebuie să fie plătit pentru fiecare tonă de combustibil consumat pentru toate zborurile efectuate într‑un an calendaristic.
Astfel, nu se poate susține că Directiva 2008/101 prevede un tip de prelevare obligatorie în favoarea autorităților publice care ar putea fi considerată ca reprezentând o taxă vamală, o taxă sau o redevență aplicată combustibilului deținut sau consumat de operatorii de aeronave. Faptul că operatorii de aeronave pot achiziționa cote suplimentare, pentru a‑și acoperi emisiile efective, nu numai de la alți operatori, ci și de la autoritățile publice, în cadrul scoaterii la licitație a 15 % din cotele totale, nu este în niciun caz de natură să infirme această concluzie.
În consecință, prin faptul că a extins aplicarea Directivei 2003/87 la aviație, Directiva 2008/101 nu încalcă nicidecum obligația de scutire aplicabilă combustibilului alimentat, astfel cum este prevăzută la articolul 11 alineatul (1) și alineatul (2) litera (c) din Acordul privind transportul aerian încheiat între Comunitatea Europeană și statele membre ale acesteia, pe de o parte, și Statele Unite ale Americii, pe de altă parte, dat fiind că sistemul de comercializare a cotelor constituie, ca urmare a caracteristicilor sale specifice, o măsură bazată pe piață, iar nu un drept, o taxă sau o redevență aplicată combustibilului alimentat.
(a se vedea punctele 143 și 145-147)
10. Obiectivul enunțat la articolul 25a din Directiva 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2008/101, care urmărește să asigure o interacțiune optimă între sistemul Uniunii de comercializare a cotelor și acele „Market‑Based Measures” care ar fi adoptate de state terțe, așa încât să nu existe o dublă aplicare a acestor sisteme în ceea ce privește aeronavele care efectuează curse internaționale, indiferent dacă sunt înregistrate într‑un stat membru sau într‑un stat terț, corespunde celui care stă la baza articolului 15 alineatul (7) din Acordul privind transportul aerian încheiat între Comunitatea Europeană și statele membre ale acesteia, pe de o parte, și Statele Unite ale Americii, pe de altă parte (Acordul „Cer Deschis”).
Pe de altă parte, articolul 15 alineatul (3) a doua teză din Acordul „Cer Deschis” coroborat cu articolul 3 alineatul (4) din acest acord nu împiedică părțile la acesta să adopte măsuri care ar limita volumul traficului, frecvența sau continuitatea serviciului sau tipul de aeronave exploatate de companiile aeriene stabilite pe teritoriul acestor părți, atunci când asemenea măsuri sunt legate de protecția mediului. Articolul 3 alineatul (4) din acest acord prevede explicit că niciuna dintre cele două părți la acesta nu poate recurge la astfel de limitări, „cu excepția cazurilor cu motivație […] de mediu”. Articolul 15 alineatul (3) menționat coroborat cu articolul 2 și cu articolul 3 alineatul (4) din respectivul acord prevede în schimb că, atunci când părțile la acordul citat adoptă astfel de măsuri de protecție a mediului, acestea trebuie să fie aplicate în mod nediscriminatoriu companiilor aeriene în cauză.
Or, astfel cum reiese în mod explicit din considerentul (21) al Directivei 2008/101, Uniunea a prevăzut o aplicare uniformă și nediscriminatorie a sistemului de comercializare a cotelor în ceea ce privește toți operatorii de aeronave care efectuează curse internaționale al căror punct de plecare sau de sosire se află pe un aerodrom situat pe teritoriul unui stat membru. În consecință, Directiva 2008/101 nu este nevalidă în raport cu articolul 15 alineatul (3) din Acordul „Cer Deschis” coroborat cu articolul 2 și cu articolul 3 alineatul (4) din acesta.
(a se vedea punctele 151-156)

References: articolul 267
 articolul 351
 articolul 2
 articolul 191
 articolul 7
 articolul 11
 articolul 25
 articolul 15
 articolul 3
 Articolul 3
 Articolul 15
 articolul 2
 articolul 3
 articolul 15
 articolul 2
 articolul 3