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Timestamp: 2019-08-21 15:55:55+00:00

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La ejecución provisional de sentencias frente a entes públicos en el proceso social - Editorial Bomarzo
Posted on octubre 6, 2017 febrero 13, 2018 by Editorial Bomarzo
Magistrado del Juzgado de lo Social 30, especial de ejecuciones, de Barcelona y Doctor en Derecho.
1. Precisiones terminológicas. 2. Principios rectores de la ejecución de sentencias firmes frente a entes públicos en el orden social (art. 287 LRJS). 3. Supuestos de ejecución provisional de sentencias de condena frente a la Administración pública en el proceso social. 4. Particularidades de la ejecución provisional de sentencias en la jurisdicción contencioso–administrativa. 5. La ejecución provisional de las sentencias recaídas en procesos de impugnación de actos administrativos en materia laboral, sindical y de seguridad social no prestacional (art. 303.2 LRJS). 5.1. Ámbito objetivo. 5.2. Ámbito subjetivo. 5.3. Tramitación procesal. 6. Medidas cautelares y ejecución provisional de sentencias frente a entes públicos. Conclusiones.
Una de las múltiples novedades introducidas por la Ley 36/2011, reguladora de la Jurisdicción Social en el ámbito de la ejecución ha sido la explícita previsión contenida en su art. 303, apartado 2, al contemplarse la posibilidad de ejecutar provisionalmente sentencias recaídas en procesos de impugnación de actos administrativos en materia laboral, sindical y de seguridad social no prestacional, siempre y cuando la misma no produzca situaciones irreversibles o perjuicios de difícil reparación.
Un precepto normativo de semejantes características no tiene precedentes en ninguno de los textos en su día vigentes de la antigua LPL. Sin embargo, tal ausencia en el antiguo texto procesal no era óbice para poder ejecutar provisionalmente sentencias condenatorias de las Administraciones públicas cuando las mismas eran demandadas en su condición de empleadoras, fuera en materia de despido o de otras reclamaciones laborales de sus propios empleados, en cuyo caso las sentencias eran ejecutadas por las reglas de ejecución provisional –comunes al resto de empresas– aunque con ciertas limitaciones en el trámite de apremio por su condición de Administración pública. Igualmente, existían disposiciones destinadas a regular la ejecución provisional de sentencias condenatorias en materia de Seguridad Social –arts. 292–294 LPL–, reglas que iban dirigidas fundamentalmente a las entidades gestoras del sistema público de Seguridad Social, aunque estas normas de ejecución provisional no estaban previstas exclusivamente para los entes públicos del sistema de Seguridad Social sino que también eran –y continúan siendo– de aplicación a las entidades colaboradoras así como a las empresas que, por motivos diversos, podían ser responsables de prestaciones.
No obstante, en la derogada LPL no existía en el ámbito de la ejecución provisional un precepto destinado a reglamentar de forma específica este tipo de ejecución cuando la parte obligada tenía el carácter de ente público. Esta circunstancia comportaba dificultades a la hora de ejecutar de forma no definitiva sentencias contra la Administración pública cuando esta había sido demandada por actos administrativos dictados en el ejercicio de sus potestades públicas y no como entidad empleadora o como entidad gestora de la Seguridad Social.
Pues bien, la razón fundamental de la aparición de esta nueva modalidad de ejecución provisional del art. 302.2 LRJS debe buscarse en la expansión competencial impulsada por la Ley 36/2011, concretamente en la atribución al orden social de nuevas materias –art. 2.n) LRJS– transferidas desde la jurisdicción contencioso–administrativa y relacionadas con el control jurisdiccional de los actos de la Administración pública regidos por el Derecho Administrativo y dictados en el ejercicio de sus potestades y funciones. La asignación de tales materias al orden social de la jurisdicción obligó al legislador a crear una nueva y específica modalidad procesal declarativa –arts. 151–152 LRJS–, a reformular la modalidad de ejecución definitiva frente a entes públicos –arts. 287 LRJS– y, finalmente, a establecer ex novo –art. 303.2 LRJS– una modalidad específica de ejecución provisional de las sentencias de condena que pudieran recaer sobre tales materias.
El estudio de la modalidad de ejecución definitiva regulada en el art. 287 y de la ejecución provisional del art. 303.2 LRJS obliga a delimitar conceptualmente el sujeto pasivo y destinatario principal de tales normas. El mismo título que encabeza el art. 287 hace referencia al (…) cumplimiento de las sentencia por los Entes públicos. Y en el apartado 1 del mismo precepto se señala que: Las sentencias dictadas frente al Estado, Entidades Gestoras o Servicios Comunes de la Seguridad Social y demás entes públicos deberán llevarse a efecto por la Administración o entidad (…). Por otra parte, en el apartado 2 del art. 303 se hace referencia a la ejecución provisional de las sentencias …recaídas en procesos seguidos en impugnación de actos administrativos, los cuales únicamente pueden emanar de Administraciones o entes de carácter público.
A partir de la dicción literal del art. 287, la doctrina ha mantenido –de forma bastante incontrovertida– que el ámbito subjetivo del precepto comprende cualquier órgano que ostente la condición de ente público, con independencia de que se trate del Estado o de sus organismos autónomos, de las entidades gestoras o servicios comunes de la Seguridad Social, o de las Comunidades Autónomas o Entes locales y los organismos autónomos dependientes de cualquiera de ellos[1].
La jurisprudencia laboral ha acudido habitualmente a la legislación administrativa[2] para delimitar el carácter de Administración o de ente asimilado de derecho público, o para determinar si se está simplemente ante empresas públicas participadas mayoritariamente por las Administraciones públicas y que se encuentran regidas por normas de derecho privado, en cuyo caso no gozan de aquellas prerrogativas inherentes a la Administración pública. A partir de la entrada en vigor de la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo, ha sido incorporada al Texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores la Disp. Adicional 20ª con el objeto de establecer un régimen jurídico especial del despido por causas objetivas en el sector público, incluyendo en este ámbito tanto a las Administraciones y entes de derecho público como a las entidades mercantiles participadas mayoritariamente por la Administración. Sin embargo, en esta nueva disposición adicional se establece textualmente que, a efectos de las causas de estos despidos en las Administraciones públicas, se entenderán como tales …a los entes, organismos y entidades a que se refiere el artículo 3.2 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Es decir, a efectos de discernir los entes del sector público que ostentan la condición de Administración pública, la norma laboral substantiva –con el objeto de regular un régimen especial de despido por causas objetivas– acude a la aplicación supletoria del RD Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
Pues bien, si la norma substantiva laboral recurre expresamente a la legislación administrativa –en concreto al RD Legislativo 3/2011 que aprueba la Ley de Contratos del Sector Público– para definir y acotar el concepto de Administración y ente público, estableciendo una distinción con el resto de entidades pertenecientes al sector público que no tienen la consideración de Administración pública, parece lógico que en el ámbito de la norma adjetiva laboral se mantenga el mismo criterio y se acuda a las mismas normas de Derecho Administrativo para delimitar qué entes tienen el carácter público y son asimilables a la Administración pública y, por tanto, son beneficiarios de las prerrogativas procesales legalmente establecidas, y qué entidades no ostentan dicha condición –a pesar de hallarse integradas en el denominado sector público– y, en consecuencia, no serán destinatarias de las reglas procesales específicas previstas para la Administración pública.
El art. 3 de la Ley de Contratos del Sector Público especifica en su apartado 1) la relación de entes, organismos y entidades que forman parte del sector público. El apartado 2) del mismo precepto precisa los entes, organismos y entidades que, a efectos de dicha Ley, tendrán la consideración de Administraciones públicas, citándose en concreto a la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local; las Entidades gestoras y los Servicios comunes de la Seguridad Social; los Organismos autónomos; las Universidades públicas; las entidades de derecho público que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o control de carácter externo sobre un determinado sector o actividad; y las entidades de derecho público vinculadas a una o varias Administraciones públicas o dependientes de las mismas que cumplan alguna de las características siguientes: 1. Que su actividad principal no consista en la producción en régimen jurídico de mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efectúen operaciones de redistribución de renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro, o 2. Que no se financien mayoritariamente con ingresos cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida a la entrega de bienes o a la prestación de servicios. No obstante, la misma norma legal establece que no tendrán la consideración de Administraciones públicas las entidades públicas empresariales estatales y los organismos asimilados dependientes de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales. Finalmente, también tendrán la consideración de Administraciones públicas las Diputaciones Forales y las Juntas Generales de los Territorios Históricos del País Vasco en lo que respecta a su actividad de contratación.
De esta forma, el resto de entidades relacionadas en el apartado 1 del art. 3 de la Ley de Contratos del Sector Público, y que no se mencionan expresamente en su apartado 2, no tendrán la consideración de Administración pública, concretamente deberán excluirse las sociedades mercantiles participadas por entes públicos, los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refiere el art. 6.5 de la Ley 30/1992, las fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de una o varias entidades integradas en el sector público, las mutuas de accidentes de trabajo, etc.
En síntesis, para el correcto empleo de las modalidades ejecutivas específicas frente a la Administración y entes públicos de los arts. 287 y 303.2 LRJS resulta imprescindible distinguir la Administración o el ente de derecho público de aquellas otras entidades que la legislación administrativa les priva expresamente de tal condición a pesar de formar parte también del sector público.
PRINCIPIOS RECTORES DE LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS FIRMES FRENTE A ENTES PÚBLICOS EN EL ORDEN SOCIAL (Art. 287 LRJS)
El procedimiento para hacer cumplir las resoluciones judiciales de condena de la Administración ha entrañado muchas dificultades desde los albores del Estado liberal. En el ámbito europeo se perfilaron históricamente dos grandes modelos de ejecución de sentencias condenatorias de la Administración, el francés o “administrativista”, de autotutela y consistente en que el propio ente público condenado es el que decide cómo y cuándo da cumplimiento a la sentencia, y el anglosajón o “judicialista”, que se caracteriza en que es el propio órgano jurisdiccional el que ordena la ejecución de su resolución[3]. La LJCA de 1956 –LJ– optó claramente por el sistema administrativista de autotutela, aunque sometido a la vigilancia de los jueces y tribunales, estableciéndose una serie de “privilegios” para la Administración. Lo característico de dicho sistema era que la ejecución de las sentencias no estaba confiada a los propios tribunales que las dictaban, como ocurre con las demás jurisdicciones, sino a los órganos de la misma Administración[4], de este modo se atribuía la autoejecución al órgano que dictó el acto o disposición impugnados –art. 103 LJ–. Así, la Administración poseía la facultad de suspender la ejecución de sentencias –art. 105.1, b) LJ– y el privilegio de inejecutarlas –art. 105.1, c) LJ–. Estas prerrogativas se complementaban por otras de carácter histórico como el de la “inembargabilidad de los caudales y bienes públicos”, aún recogido en el art. 44 de la Ley General presupuestaria de 1977[5], así como el principio de legalidad presupuestaria, consistente en que en el sector público no puede exigirse ni realizarse ningún pago o abono que no cuente con la correspondiente partida presupuestaria, de modo que la condena dineraria sólo puede cumplirse si existe previsión presupuestaria con anterioridad a la sentencia o si se introduce posteriormente con técnicas contablemente admisibles como los créditos extraordinarios o suplementos de créditos[6].
En el Texto Articulado de la LPL de 1990 apareció por primera vez un precepto específico –art. 285– que regulaba, al margen de prestaciones de Seguridad Social, la ejecución de sentencias firmes frente a entes públicos. La crítica doctrinal del nuevo precepto –que defraudó las expectativas iniciales que derivaban de la Constitución de 1978– fue bastante severa. Para RIOS SALMERÓN[7] este nuevo texto normado de 1990 no pasaba de ser “un intento de amigable composición, que se pone en manos del juez social”. No obstante, hay que reconocer que la introducción de esta disposición en el proceso laboral era necesaria si se tiene en cuenta que en aquellos años el número de litigios contra la Administración pública en esta jurisdicción se incrementaba exponencialmente.
Con la entrada en vigor de la nueva Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso–Administrativa –LJCA–, se produjo un paso importante de cara a limitar los privilegios de la Administración, especialmente en el ámbito de la ejecución de sentencias[8]. En su art. 103 ya se proclama el principio constitucional de que la potestad para ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los juzgados y tribunales de este orden que hubieran conocido del asunto en primera o única instancia. El apartado 4 del mismo precepto sanciona con la nulidad de pleno derecho los actos y disposiciones de la Administración contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento. El art. 104 LJCA reduce a la condición de mero agente material de la ejecución al órgano administrativo autor del acto revocado por la sentencia[9]. En el mismo precepto se establece un plazo de espera de dos meses desde la notificación de la sentencia a la Administración para poder instar la ejecución forzosa. Además, la misma norma prevé que en sentencia pueda fijarse un plazo inferior para su cumplimiento atendiendo a razones de eficacia o grave perjuicio. El art. 105 LJCA establece como regla general que no podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo. No obstante, en el apartado 2 del mismo precepto se prevé la posibilidad de que el órgano judicial –no la Administración– pueda acordar, atendiendo a causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, la adopción de medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria. El art. 106 LJCA acomoda la ejecución de las sentencias contencioso–administrativas al principio de legalidad presupuestaria, que había sido hasta entonces el obstáculo formal para ejecutar las condenas judiciales de pago[10].
A pesar de estos innegables progresos, con la entrada en vigor de la LJCA de 1998 subsistieron ciertas prerrogativas de la Administración pública en el proceso de ejecución de sentencias de condena. Así, se mantuvieron vigentes el principio de inembargabilidad, el plazo de espera para instar la ejecución, la regulación especial de intereses, etc. Estos privilegios se proyectaron y mantuvieron en otras jurisdicciones como en la laboral. Tal vez por ello, tras años de vigencia del art. 285 LPL, cualificados representantes de la doctrina iuslaboralista ya reclamaban la necesidad de emprender reformas normativas ante las demoras excesivas e injustificadas en el cumplimiento de las sentencias firmes por parte de la Administración pública, planteando propuestas concretas para la mejora del texto legal[11], algunas de las cuales fueron incorporadas finalmente a la LRJS.
En el nuevo art. 287 LRJS se concede a los entes públicos un plazo de dos meses, a contar desde la firmeza de la sentencia, para llevar a efecto el contenido de la condena, pudiéndose fijar en sentencia un plazo inferior si el término ordinario puede hacer ineficaz el pronunciamiento o causar grave perjuicio. Este período de espera se inspira en el plazo de cumplimiento voluntario de la sentencia establecido en el art. 104.2 LJCA. Si la entidad pública condenada da cumplimiento a la sentencia, deberá justificar el mismo ante el órgano jurisdiccional dentro de dicho plazo. Transcurrido el período de dos meses o, en su caso, el plazo establecido en sentencia sin haberse llevado a efecto la condena, el interesado podrá solicitar la ejecución, según establece el apartado 2 del art. 287 LRJS.
En cuanto al trámite procesal que deberá seguirse tras la solicitud de ejecución, tanto el art. 287 LRJS como los arts. 103–104 LJCA –de carácter supletorio– omiten esta cuestión. Por lo tanto, serán aplicables las reglas comunes del proceso civil, por lo que si el título y la solicitud de ejecución reúnen los requisitos legales establecidos, el órgano jurisdiccional deberá despachar mediante auto, conforme a lo previsto en el art. 551 LEC, la orden general de ejecución, ordenando a la Administración condenada a que dé puntual cumplimiento a las obligaciones instituidas en la ejecutoria. Sin embargo, teniendo en cuenta el principio de inembargabilidad, el decreto correlativo a la orden de ejecución –previsto en el punto 3 del art. 551 LEC– deberá limitar su contenido únicamente a aquellas medidas compatibles con las prerrogativas de los entes públicos, descartándose, en principio, las medidas de afectación patrimonial –embargos, anotaciones registrales, etc.–, y ello sin perjuicio de que tras el incidente de ejecución –arts. 287.4 LRJS y 109 LJCA– y tras la adopción de las medidas necesarias por parte del Juez o Tribunal para lograr la efectividad de lo ordenado, pueda finalmente resolver el órgano ejecutante embargar bienes patrimoniales –no demaniales– no afectos directamente a la prestación de servicios públicos, supuesto en que el TC[12] sí ha admitido la posibilidad de embargar patrimonio de los entes públicos.
En el apartado 3 del art. 287 LRJS se prevé que mientras no conste la total ejecución de la sentencia, el órgano judicial, de oficio o a instancia de parte, adoptará cuantas medidas sean adecuadas para promoverla y activarla, siendo con tal fin de aplicación supletoria lo dispuesto para la ejecución de sentencias en la Ley 29/1998. Sin embargo, esta actuación judicial tan solo es concebible tras la incoación del proceso ejecutivo, esto es, tras la orden general de ejecución, resolución que deberá reunir los presupuestos y requisitos previstos en el art. 551.1 LEC. En ningún caso resultarían admisibles –salvo que se trate de medidas cautelares ex art. 304.2 LRJS– estas actuaciones inquisitivas del órgano judicial sin haber principiado el proceso ejecutivo a partir del auto que ordena despachar ejecución, resolución indispensable y que, sorprendentemente, omiten tanto el art. 287 LRJS como los arts. 103–105 LJCA.
El apartado 4 del art. 287 LRJS establece que el órgano jurisdiccional, previo requerimiento de la Administración condenada por un nuevo plazo de un mes y citando, en su caso, a comparecencia a las partes, podrá decidir cuantas cuestiones se planteen en la ejecución, y especialmente podrá adoptar un elenco de medidas que concreta el precepto. El legislador ha introducido en este apartado 4 un incidente de ejecución con un contenido semejante al establecido en el art. 109 LJCA –que tendrá carácter supletorio[13]–, puesto que las cuestiones que en él podrán suscitarse y resolverse son coincidentes en gran parte con las previstas en el orden contencioso–administrativo.
Tras la comparecencia de las partes a presencia judicial, que se sustanciará por los trámites del art. 238 LRJS, el órgano ejecutante resolverá por auto aquellas medidas dirigidas a lograr el efectivo cumplimiento de lo establecido en el título, sin que las mismas puedan contrariar el contenido del fallo, conforme a lo expresamente previsto en el art. 109 LJCA[14]. Concretamente, podrá decidir diferentes medidas para lograr la efectividad de lo mandado, en los términos establecidos en esta Ley, salvo lo previsto en el art. 241 –apremios pecuniarios y multas coercitivas–, que no será de aplicación, excepto en caso de incumplimiento de lo resuelto por el órgano jurisdiccional en la comparecencia a que se refiere el presente apartado[15]. Es decir, que en caso de incumplimiento de lo resuelto por el órgano jurisdiccional en la comparecencia incidental, pueden imponerse apremios pecuniarios contra la Administración ejecutada y multas coercitivas contra terceros que no cumplan los requerimientos de colaboración tendentes a lograr la completa ejecución de lo resuelto[16], constituyendo esta posibilidad de adoptar medidas compulsivas contra la Administración ejecutada o contra terceros una auténtica novedad que contrasta con la prohibición taxativa de tales medidas en la antigua LPL[17]. Precisamente estas medidas coercitivas contra la Administración apremiada fueron reivindicadas en su día por la doctrina para lograr una ejecución eficaz frente a los entes públicos[18], incorporándose finalmente al texto de la LRJS.
En último lugar, el apartado 4 hace referencia al devengo de intereses procesales para el supuesto en que la Administración fuera condenada al pago de cantidad líquida. El precepto reconoce explícitamente el devengo de intereses procesales, aunque en lo que hace a su cuantificación se remite a la legislación tributaria[19], donde se establece un tipo de interés inferior en dos puntos al tipo general establecido en el apartado 1 del art. 576 LEC, privilegio de la Administración cuya constitucionalidad ha sido avalada reiteradamente por el Tribunal Constitucional[20]. No obstante lo anterior, el apartado 4 del art. 287 incluye un aserto final en el que se establece que si hubiere sido necesario un ulterior requerimiento al previsto en este mismo apartado a la Administración pública condenada, la autoridad judicial, apreciando falta de diligencia en el incumplimiento, podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar. En cuanto al cómputo de los intereses procesales frente a la Administración pública, debe recordarse igualmente que la jurisprudencia unificada –SSTS–IV de 31 de marzo de 2010 y de 11 de diciembre de 2007– ha considerado que cuando la Administración no ha cumplido con la obligación de pago dentro del período de espera, el dies a quo para el cálculo de intereses se producirá a partir de la fecha de la notificación de la sentencia a la Administración condenada y no tras el período de espera. Asimismo, debe subrayarse que esta relación de medidas que pueden ser adoptadas por el órgano ejecutante en el marco del incidente de ejecución tiene un carácter puramente ejemplificativo y, por tanto, este listado no agota todas las medidas que podrán plantearse[21].
Para concluir este breve repaso de los trazos básicos de la ejecución de sentencias firmes frente a entes públicos, muchos de los cuales resultarán aplicables en la ejecución provisional, cabe interrogarse si el nuevo régimen jurídico introducido por el art. 287 LRJS puede catalogarse como una auténtica modalidad de ejecución judicial o simplemente se está en presencia de un mecanismo de autoejecución administrativa de sentencias, en la línea de la LJ de 1956. Algún sector doctrinal iuslaboralista ha sostenido la segunda de las tesis[22]. Sin embargo, son muchas las razones que inducen a no compartir este pesimismo y a sostener la tesis contraria. En primer lugar, debe subrayarse que la única modalidad de ejecución de sentencias que cabe en el ordenamiento jurídico español es la judicial, y ello a partir del claro y contundente mandato de los art. 117.3 y 118 CE. A partir de la promulgación de la Constitución en 1978, este principio fue sostenido desde el primer momento por la doctrina administrativista más solvente, que reclamaba para los tribunales contencioso–administrativos –vigente aun la LJ de 1956– la aplicación directa e inmediata de tales preceptos constitucionales, argumentado que los órganos jurisdiccionales tenían desde la Constitución el poder y el deber de ejecutar sus propias sentencias frente a cualquier resistencia o pasividad de la Administración a su cumplimiento[23]. Bien pronto esta doctrina alcanzó éxito y fue asumida por la jurisprudencia constitucional (SSTC 67/1984, 125/1987, 167/1987, 28/1989, etc.).
En definitiva, a pesar de la subsistencia de ciertas prerrogativas de la Administración en el proceso de ejecución –plazo de espera de dos meses, limitaciones para ordenar embargos de bienes públicos, regulación más favorable en el devengo de intereses procesales, etc.–, ello no significa que en nuestro ordenamiento jurídico no rija plenamente el principio de que …la ejecución de las sentencias y resoluciones firmes corresponde a los titulares de la potestad jurisdiccional (…), según recuerda la STC 67/1984. Y para garantizar este principio así como la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los jueces y tribunales –art. 118 CE–, tanto el art. 287 LRJS, los art. 103–113 LJCA así como la jurisprudencia constitucional ofrecen a los órganos jurisdiccionales ejecutantes un instrumental jurídico suficiente, como la imposición de apremios pecuniarios a la Administración apremiada y multas coercitivas a terceros, responsabilidades personales y patrimoniales de funcionarios y autoridades, recargos del tipo de interés procesal por falta de diligencia, incluso hasta el embargo de bienes patrimoniales, muebles o inmuebles, no afectados directamente a la prestación de servicios públicos (SSTC 166/1998, 201/1998, 209/1998, 210/1998 y 211/1998).
SUPUESTOS DE EJECUCIÓN PROVISIONAL DE SENTENCIAS DE CONDENA FRENTE A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL PROCESO SOCIAL
Tal y como se ha indicado, el art. 303.2 LRJS regula un específico supuesto de ejecución provisional de sentencias de condena cuando la apremiada tiene la condición de Administración pública. Sin embargo, conviene advertir que los entes públicos pueden ser objeto de ejecución no definitiva de sentencias de condena en otras modalidades de ejecución provisional comunes a las entidades de carácter privado.
En primer lugar, debe traerse a colación la modalidad de ejecución provisional de sentencias condenatorias en materia de Seguridad Social de carácter prestacional regulada en los arts. 294 a 296 LRJS. Esta modalidad no está destinada exclusivamente a los entes públicos gestores de Seguridad Social sino que resulta igualmente de aplicación cuando los responsables de la prestación son sujetos de carácter privado, como sucede cuando las prestaciones van a cargo de entidades colaboradoras o en casos de responsabilidad empresarial por incumplimiento de las obligaciones de Seguridad Social –art. 126 LGSS– en los que el sujeto responsable es la empresa[24]. Sin embargo, aunque es común el régimen jurídico establecido en los arts. 294–296 LRJS, lo cierto es que subsisten distinciones entre entes públicos y privados en las normas de tramitación del recurso devolutivo –art. 230 LRJS–, como, por ejemplo, la exigencia al ente privado de la consignación de la condena para recurrir.
Las Administraciones públicas también compartirán régimen jurídico con la empresa privada en la modalidad de ejecución provisional de sentencias de despido, regulado en los arts. 297–302 LRJS. Del conjunto de estos preceptos se deduce que el legislador no ha dispuesto un régimen jurídico específico de ejecución provisional cuando la condena de una sentencia de despido se dirige contra una Administración pública que ha sido demandada y condenada por su condición de empleadora. Si acaso, las diferencias aparecerán cuando, en el marco de esta ejecución provisional, deba acudirse a la vía de apremio para que la ejecutada haga efectivas las cantidades fijadas en el incidente de ejecución, en cuyo caso habrá que acudir a las reglas especiales de la ejecución definitiva establecidas en el art. 287 LRJS.
Lo mismo cabe decir en los supuestos de sentencias de condena al pago de cantidades a un ente público por su condición de empleador, en este caso el despacho de la ejecución provisional frente a la Administración o ente público se regulará por las normas comunes previstas en los arts. 289–293 LRJS, aplicando la técnica de los anticipos reintegrables. También en esta modalidad de ejecución provisional el legislador ha optado por establecer aparentemente un régimen jurídico común. Sin embargo, esta última afirmación igualmente merece ser matizada. En efecto, en el art. 290.3 LRJS se establece indirectamente un tratamiento diferenciado para la Administración pública al preverse que: 3. De no haber sido preceptivo consignar para recurrir, el anticipo se abonará al trabajador directamente por el Estado. (…) Si se tiene en cuenta que, conforme a lo previsto en el art. 229.4, se exime de la obligación de consignar para recurrir a las Administraciones públicas y demás entidades de derecho público, parece evidente que estas serán beneficiarias –aunque no son las únicas– de la excepción prevista en el apartado 3 del art. 290 LRJS, de forma que el anticipo reintegrable que se acuerde en la ejecución provisional no irá a cargo del específico ente público condenado provisionalmente sino del Estado.
Finalmente, conviene subrayar que esta modalidad ejecutiva del anticipo reintegrable será tan solo de aplicación a la Administración pública cuando esta conste como demandada y condenada en su condición de empleadora del trabajador favorecido por la sentencia. Por tanto, esta modalidad procesal no resultaría de aplicación ante un hipotético supuesto en que la Administración pública demandada lo hubiera sido en su condición de Autoridad laboral, y hubiera sido condenada al pago de una cantidad como consecuencia de la revocación de la resolución administrativa impugnada. Parece evidente que en este caso la modalidad ejecutiva no sería la del anticipo reintegrable, modalidad diseñada para favorecer el adelanto del crédito laboral[25], sino la prevista en el art. 303.2 LRJS. Por tanto, aunque la sentencia dictada en este último supuesto sería susceptible de ejecución provisional, no lo sería por la modalidad de los anticipos regulada en los arts. 289–293 LRJS para el crédito laboral sino por la establecida en el art. 303.2, cuya caracterización es bastante distinta, según se apunta más adelante.
Los apartados 1 y 3 del art. 303 establecen otras normas específicas de ejecución provisional referidas a procesos de conflictos colectivos, de tutela de libertad sindical y demás derechos fundamentales así como de sentencias dictadas en procesos de extinción de contrato ex art. 50 ET. Tampoco estas normas de ejecución provisional contenidas en el Título II del Libro IV establecen distingos cuando la demandada sea una Administración pública. Sin embargo, también en estos casos es muy probable que, en un momento u otro del trámite ejecutivo, aparezcan las prerrogativas propias de los entes públicos previstos para la ejecución definitiva.
En última instancia, lo mismo cabe decir de la cláusula general y de cierre contenida en el art. 305 LRJS. Aquellas sentencias favorables al trabajador o beneficiario de Seguridad Social que no pudieran ser ejecutadas provisionalmente conforme a la LRJS podrán serlo en la forma y condiciones establecidas en la legislación procesal civil. Esta regla general que rige en la ejecución provisional tampoco establece distinción cuando la parte ejecutada sea un ente privado o público, de lo que puede deducirse que cuando una Administración o ente público haya sido objeto de condena por su condición de empleador o por su condición de ente gestor de Seguridad Social, igualmente podrá despacharse ejecución provisional en su contra a instancia del trabajador o beneficiario favorecido por la sentencia, aplicando las normas supletorias de la LEC, con la necesaria adaptación a las particularidades del proceso social y en cuanto sean compatibles con sus principios.
En síntesis, aunque el art. 303.2 LRJS establece una específica modalidad de ejecución provisional de sentencias de condena frente a la Administración pública, conviene no olvidar que el resto de modalidades de ejecución provisional resultarán igualmente de aplicación para los entes públicos en su condición de empleadores o de entes gestores de Seguridad Social, y ello sin perjuicio de que aparezcan en un momento u otro del trámite ejecutivo sus prerrogativas legales.
PARTICULARIDADES DE LA EJECUCIÓN PROVISIONAL DE SENTENCIAS EN EL ORDEN CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO
Si se tiene en cuenta que la aparición de la ejecución provisional en el proceso laboral se sitúa históricamente en la Ley de 10 de noviembre de 1942[26], puede afirmarse que la ejecución provisional de sentencias en el orden contencioso–administrativo aparece tardíamente. En efecto, la Ley Jurisdiccional de 1956 no contemplaba en su articulado inicial esta posibilidad y no fue hasta la promulgación de la LJCA de 1998 que se previó de forma expresa en esta jurisdicción la posibilidad de ejecutar provisionalmente la sentencia definitiva dictada en primera o única instancia mientras se da trámite al recurso de apelación –art. 84– o al de casación –art. 91–. Sin embargo, debe dejarse constancia que, como recuerda la doctrina administrativista[27], con la entrada en vigor del RD Ley de 4 de enero de 1977, que estableció el recurso de apelación en un solo efecto para las sentencias dictadas por la Audiencia Nacional, el Tribunal Supremo comenzó a admitir la ejecución provisional de dichas resoluciones[28]. La Ley 34/1984, de 6 de agosto, de reforma urgente de la LEC, que generalizó la ejecución provisional en el proceso civil, ahondó la implantación definitiva de esta línea jurisprudencial.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, en su Auto de 11 de enero de 1993 –Ar 1993/4795– y en sentencias de 27 de enero de 1998 –RJ 1998\670– y de 7 de octubre de 2002 –RJ 2002\9362–, establecía los requisitos que debían darse para acceder a la ejecución provisional[29]. A partir de la entrada en vigor de la LJCA de 1998, el régimen jurídico de la ejecución provisional contencioso–administrativa quedó configurado por las siguientes características:
1) Solicitud de parte. La parte favorecida en la sentencia deberá formular la petición ante el órgano jurisdiccional a quo simultáneamente o con posterioridad a la interposición del recurso. El plazo de presentación expira con el dictado de la sentencia resolviendo el recurso, tal y como prevé el art. 527.1 LEC[30]. En este escrito se puede ofrecer caución y, además, deberá contener las alegaciones pertinentes sobre las medidas ejecutivas que en concreto se interesan, aplicando lo dispuesto con carácter general en al art. 103 y ss. LJCA[31].
2) Audiencia previa de la parte ejecutada. El art. 84.4 LJCA dispone que: Previa audiencia de las demás partes por plazo común de cinco días, el Juez resolverá sobre la ejecución provisional en el término de los cinco días siguientes. No obstante, el art. 91 del mismo texto legal no contempla explícitamente la exigencia de audiencia previa cuando se tramite el recurso de casación. Esta omisión ha sido interpretada por una parte de la doctrina en el sentido de que procede la aplicación analógica del art. 84.4 LJCA y, por tanto, el trámite de audiencia también será una exigencia previa para la ejecución provisional de la sentencia recurrida en casación[32]. Sin embargo, también existen sectores doctrinales que consideran que esta omisión del art. 91 debe resolverse mediante la aplicación supletoria de las reglas de ejecución provisional civil y, consecuentemente, tras el despacho de la ejecución provisional sin audiencia previa, si existe oposición a la misma, procede dar trámite al incidente de oposición del art. 529 LEC[33].
3) Juicio de previsibilidad[34]. El art. 84.3 LJCA establece que: No se acordará la ejecución provisional cuando la misma sea susceptible de producir situaciones irreversibles o perjuicios de imposible reparación. El apartado 3 del art. 91 prevé igualmente la denegación de la ejecución provisional en prácticamente idénticos supuestos. De estas previsiones legales se deduce que el órgano jurisdiccional deberá realizar con carácter previo a despachar la ejecución provisional un juicio de previsibilidad sobre los eventuales efectos irreversibles o perjuicios irreparables que puedan producirse a consecuencia de esta. La ejecución provisional requiere una decisión posterior a la sentencia, mediante auto motivado, que pondere los intereses en juego, y que acepte o rechace, según el juicio de ponderación que ha de plasmarse en la resolución, la ejecución provisional[35].
4) El despacho de la ejecución provisional deberá adoptar la forma de auto, conforme al art. 527.4 LEC[36]. Esta resolución deberá contener la necesaria motivación de su parte dispositiva[37]. Además, el auto despachando la ejecución provisional deberá disponer las medidas precisas para evitar o paliar los perjuicios que pudieran producirse para el caso de revocación del fallo, pudiéndose exigir igualmente la prestación de caución o garantía.
5) Constitución de caución o garantía. Tanto el art. 84.1 como el 91.1 LJCA establecen que podrá exigirse la prestación de caución o garantía para responder de los perjuicios de cualquier naturaleza que puedan producirse. La jurisprudencia[38] estableció este requisito ineludible cuando la ejecución provisional no se hallaba regulada en la Ley Jurisdiccional de 1956 y era preciso aplicar supletoriamente el art. 1722 de la antigua LEC, precepto que condicionaba la ejecución provisional …a si dicha parte presta fianza o aval bancario suficientes para responder de cuanto hubiere obtenido si se declarase procedente la casación. Los arts. 84 y 91 de la LJCA de 1998 incorporaron la previsión de la caución o garantía, aunque en unos términos diferentes a la antigua LEC puesto que la misma no es preceptiva sino que es potestativa –…podrá exigirse…– para el órgano ejecutante. Ahora bien, en el supuesto que el órgano jurisdiccional acuerde caución o garantía, expresamente la LJCA condiciona la efectividad de la ejecución provisional a que la caución o la medida acordada esté constituida y acreditada en autos. Sin embargo, el apartado 5 del art. 84 dispone que cuando quien inste la ejecución provisional sea una Administración pública, quedará exenta de prestación de caución. Aunque esta excepción no está recogida en el art. 91 LJCA, la doctrina[39] entiende que esta exención es igualmente aplicable cuando la sentencia ejecutada se halla recurrida en casación.
6) Recurso devolutivo frente al auto que decida sobre la ejecución provisional. El art. 80.1, e) LJCA prevé que cabrá recurso de apelación frente a los autos recaídos en aplicación de los arts. 83 y 84 del mismo texto legal. Asimismo, el art. 87.1, d) dispone que serán susceptibles de recurso de casación los autos dictados en el caso previsto en el art. 91. En ambos casos, el recurso interpuesto lo será en un solo efecto, por lo que no se suspenderá la efectividad de la resolución recurrida. Por ello, parece pacífico para la doctrina la posibilidad de interponer el recurso devolutivo que proceda frente al auto que decida sobre la ejecución interesada[40]. Este criterio de recurribilidad contrasta con la regla civil –art. 527.4 LEC– de no dar lugar a la apelación más que cuando se produzca una denegación de la ejecución, y ello sin perjuicio de la posible oposición al despacho de la ejecución provisional.
7) Supletoriedad de la LEC. Conforme a la regla general establecida en la Disposición final 1ª de la LJCA, la ley procesal civil tendrá carácter supletorio también en materia de ejecución provisional contencioso–administrativa. Sin embargo, tal como advierte la doctrina, la interdependencia existente entre ambos textos procesales presenta múltiples problemas[41], debiéndose realizar esta aplicación supletoria con cierta cautela en razón de las notables diferencias de fondo existentes en la regulación de esta figura procesal en ambos textos legales[42]. El régimen jurídico de la ejecución provisional en el proceso contencioso–administrativo se halla inmerso en ciertas contradicciones a consecuencia de que la supletoria Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil es posterior a la LJCA de 1998 y se inspira en materia de ejecución provisional en unos principios bastante distintos. Tales contradicciones afloran, tal como observan ciertos autores, en cuestiones como la necesidad de caución o fianza así como en la consideración por la ley civil de la ejecución provisional como regla general y no como excepción.[43] Estas contradicciones del proceso contencioso–administrativo complicarán la ejecución provisional frente a entes públicos en la jurisdicción social, en el cual no solo se erige como supletoria la LEC sino también la LJCA.
LA EJECUCIÓN PROVISIONAL DE LAS SENTENCIAS RECAÍDAS EN PROCESOS DE IMPUGNACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA LABORAL, SINDICAL Y DE SEGURIDAD SOCIAL NO PRESTACIONAL (ART. 303.2 LRJS)
La primera de las cuestiones que conviene resaltar es que la escueta regulación contenida en el art. 303.2 LRJS se configura como una auténtica modalidad especial de ejecución provisional de sentencias. Esta novedosa modalidad tiene trascendencia por cuanto que hace posible la ejecución provisional de sentencias recaídas en los procesos de impugnación de actos administrativos de índole laboral, sindical y de Seguridad Social no prestacional[44], posibilidad –la de ejecución provisional– que no estaba en la antigua LPL ni supuesta ni mucho menos garantizada para casos semejantes, como ponía en evidencia la doctrina judicial existente al respecto[45].
El ámbito objetivo de esta modalidad ejecutiva provisional queda bastante delimitado por la literalidad de la norma, que dispone que podrá acordarse la ejecución provisional de: …sentencias recaídas en procesos seguidos en impugnación de actos administrativos en materia laboral, sindical y seguridad social (…) En materia de prestaciones de Seguridad Social se estará a su normativa específica. Por tanto, se ha fijado como ámbito objetivo de esta modalidad ejecutiva las sentencias recaídas en los nuevos procesos laborales de impugnación de actos administrativos en materia laboral, sindical y de seguridad social[46], es decir, aquellas sentencias dictadas en el nuevo proceso especial declarativo regulado en los arts. 151 y 152 LRJS que, como recuerda GALIANA[47], tiene por objeto: la impugnación de las resoluciones de la autoridad laboral en procedimientos de suspensión temporal de relaciones laborales, reducción de jornada y despido colectivo por fuerza mayor; resoluciones recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración en materia laboral y sindical, así como de otros actos de las Administraciones públicas –distintos a los sancionadores– sujetos a Derecho Administrativo, en el ejercicio de sus potestades y funciones en tales materias y cuyo conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional; impugnaciones de resoluciones de las Administraciones públicas sujetos a Derecho Administrativo, dictados en el ejercicio de las potestades y funciones en materia de Seguridad Social, excluidos los prestacionales y los atribuidos a otros órdenes jurisdiccionales; y las impugnaciones de actos de las Administraciones públicas en materia de prevención de riesgos laborales, respecto de todos sus empleados, incluidos funcionarios y personal estatutario.
Sin embargo, conviene precisar que no todas las sentencias dictadas en el marco del proceso especial declarativo del art. 151–152 LRJS serán provisionalmente ejecutables por la modalidad del art. 303.2. En efecto, el apartado 11 del art. 151 establece una auténtica excepción al prever que: La sentencia que deje sin efecto una resolución administrativa en virtud de la cual se hubieren producido extinciones de la relación de trabajo derivadas de fuerza mayor declarará el derecho de los trabajadores afectados a reincorporarse a su puesto de trabajo. Y la ejecución definitiva de esta sentencia se llevará a efecto, según disponen los párrafos segundo y tercero del art. 151.11, por la modalidad ejecutiva correspondiente al despido nulo o improcedente, regulada en los arts. 278–286 LRJS. De esta previsión legal debe deducirse que la ejecución provisional de estas sentencias habrá de tramitarse por la modalidad ejecutiva provisional de las sentencias de despido prevista en los arts. 297–303 LRJS, trámite de ejecución cuyos principios rectores permanecen bastante alejados de aquellos que rigen para la ejecución provisional del art. 303.2 LRJS.
Finalmente, también cabe entender que podrán sustanciarse al amparo del apartado 2 del art. 303 aquellas sentencias recurridas que han sido dictadas en las modalidades procesales de impugnación de actos de la Administración pública relativos a la denegación del registro de actas electorales –arts. 133–135–, denegación de emisión de certificaciones sobre representatividad sindical –art. 136–, denegación del depósito de estatutos sindicales –arts. 167–172– o denegación del depósito de estatutos de asociaciones empresariales –art. 176–. No obstante, teniendo en cuenta que muchas de las sentencias dictadas en estos últimos procesos especiales pueden tener un carácter meramente declarativo o constitutivo, interesa precisar que tan solo serían ejecutables provisionalmente aquéllas que contuvieran pronunciamientos de condena efectiva, y ello sin perjuicio de que las sentencias declarativas o de carácter constitutivo pudieran ser objeto de ejecución impropia[48] y produjeran –una vez alcanzada firmeza– los pertinentes efectos ante el registro público correspondiente.
La regla final que establece el ámbito objetivo viene impuesta por el último de los incisos contenidos en el apartado 2 del art. 303 al prever que: En materia de prestaciones de Seguridad Social se estará a su normativa específica. Esta previsión expulsa de esta modalidad ejecutiva provisional las sentencias dictadas en materia de Seguridad Social de carácter prestacional, lo cual resulta plenamente coherente si se tiene en cuenta que la misma ley procesal ya prevé para tales supuestos una extensa y detallada regulación, singularmente favorable para el ejecutante beneficiario de prestaciones del sistema público de Seguridad Social. Esta exclusión constituye un acierto del legislador puesto que los litigios en materia prestacional tienen una función social muy distinta al resto de pleitos cuyo objeto es el control jurisdiccional de la actuación administrativa. Esta función tuitiva dirigida al beneficiario de Seguridad Social que se pone de manifiesto en las normas de ejecución provisional de sentencias con contenido prestacional –arts. 294–296– probablemente no se justificaría en ejecuciones de sentencias revocatorias de actos administrativos con un contenido notoriamente distinto.
5.2. Ámbito subjetivo
En cuanto al ámbito subjetivo de esta modalidad ejecutiva, a partir del tenor literal del precepto resulta indudable que la legitimación pasiva está prevista, en principio, para la Administración pública. Esto resulta obvio porque el legislador establece que se ejecutarán provisionalmente bajo esta modalidad las sentencias recaídas en procesos seguidos en impugnación de actos administrativos, por tanto, necesariamente esta ejecución deberá dirigirse, en primer lugar, contra los entes que ostenten el carácter de Administración pública y que han visto revocados sus actos y resoluciones en el proceso jurisdiccional declarativo. Además, a partir del ámbito objetivo que se ha expuesto en el punto anterior, es defendible que únicamente es susceptible de ejecución provisional por medio de esta modalidad ejecutiva la Administración pública cuando esta ha sido demandada por actos administrativos dictados en uso de las potestades y atribuciones propias de un poder público, es decir, resoluciones y actos emanados de la misma por su condición de Autoridad pública sometida al Derecho Administrativo, excluyéndose por tanto aquellas sentencias de condena en los procesos en que fue demandada por su condición de empleadora o de entidad gestora de Seguridad Social en materia prestacional.
Finalmente, en materia de legitimación pasiva conviene llamar la atención en que la ejecución también podrá dirigirse contra otros sujetos distintos a la Administración pública que dictó la resolución revocada. La doctrina administrativista[49] sostiene que la legitimación pasiva en el trámite de ejecución provisional no solamente corresponde a aquéllos a quienes no favorezca la ejecución de sentencia, sino que la LJCA la atribuye genéricamente a las demás partes –art. 84.4 LJCA–, y ello sin perjuicio de que si alguna de las partes a las que se concede audiencia como ejecutada estima que puede serle beneficiosa la ejecución, pueda adherirse a la petición formulada por la parte ejecutante e incluso ofrecer caución. En el marco de estas nuevas materias atribuidas al orden social y sustanciadas por la modalidad procesal del art. 151–152, no resulta difícil identificar supuestos en que la sentencia pueda revocar resoluciones administrativas e imponga condenas al empresario codemandado junto a la Administración que dictó el acto revocado, en cuyo caso, la ejecución de la sentencia se dirigirá no tan solo contra la Administración que dictó el acto administrativo revocado sino también contra la empresa a quien se le impuso en sentencia una determinada conducta. En definitiva, en esta específica modalidad ejecutiva conviene desechar el cliché de que la legitimación pasiva únicamente la ostentará la Administración que ha visto revocar un acto administrativo propio, asumiendo el principio vigente en la jurisdicción contencioso–administrativa de que también la ejecución podrá dirigirse contra las demás partes a las que no favorezca la sentencia y a las que se les impongan obligaciones.
En lo referente a la legitimación activa, puede constatarse que el ámbito subjetivo será mucho más amplio. En efecto, el proceso declarativo de impugnación de un acto o resolución administrativos puede instarse por un particular, pero también podrá ser promovido por otra Administración pública afectada por el acto administrativo impugnado[50]. Por otro lado, en el supuesto de que el demandante resulte ser un particular, este último puede ostentar la condición de trabajador así como la de beneficiario de Seguridad Social u otra condición inespecífica, no obstante, teniendo en cuenta las materias susceptibles de ser sustanciadas en las modalidades procesales declarativas a que se ha hecho referencia, puede intuirse que en gran parte de los pleitos de impugnación de resoluciones administrativas se estará frente a demandantes que ostentan la condición de empresario. Finalmente, en cuanto a los litigios sustanciados por las modalidades procesales previstas en los arts. 133–135 (denegación del registro de actas electorales), art. 136 (denegación de emisión de certificaciones sobre representatividad sindical), arts. 167–172 (denegación del depósito de estatutos sindicales) o 176 (denegación del depósito de estatutos de asociaciones empresariales), puede también deducirse que la legitimación activa en las hipotéticas ejecuciones provisionales de las sentencias de condena efectiva que resulten de tales litigios la ostenten organizaciones sindicales, empresas y asociaciones patronales.
Esta diversidad de sujetos potenciales ejecutantes en esta modalidad de ejecución provisional ha condicionado, sin duda alguna, al legislador a la hora de establecer el régimen jurídico de aplicación, más cercano a la jurisdicción contencioso–administrativa que a la social.
5.3. Tramitación procesal
La modalidad de ejecución provisional establecida en el art. 303.2 LRJS es bien poco explícita a la hora de establecer su régimen jurídico. En realidad, el precepto da muy pocas pistas sobre las leyes procesales que habrán de regular la tramitación de este tipo de ejecución provisional. En consecuencia, ante una carencia normativa de tal calibre, es evidente que la jurisprudencia deberá desplegar una importante tarea hermenéutica para evitar que la nueva institución caiga en la inoperancia y en el olvido, y para ello es claro que se deberá articular un régimen jurídico coherente con la institución y, además, integrado en las leyes procesales vigentes que resulten aplicables.
A pesar de todo, de las reglas generales comunes que rigen tanto la ejecución provisional civil, la contencioso–administrativa y la social, pueden extraerse ciertas conclusiones sobre aspectos básicos de la tramitación de esta modalidad ejecutiva. Por tanto, cabe postular que la tramitación procesal de esta específica modalidad de ejecución provisional contendrá las siguientes caracterizaciones:
1) Sentencia definitiva de condena. La ejecución provisional únicamente se concibe con un solo título ejecutivo: la sentencia, que deberá ser definitiva, es decir, que ponga fin a la instancia y sea recurrible, no siendo conceptualmente viable la ejecución provisional de una sentencia firme, puesto que se estaría ante una ejecución definitiva. Además, la sentencia definitiva ha de hallarse en trámite de recurso devolutivo, sea este de suplicación o de casación[51]. Finalmente, la sentencia ejecutable provisionalmente ha de ser de condena efectiva, no bastando la condena puramente retórica, quedando vedada por el art. 521 LEC la ejecución de sentencias meramente declarativas y las constitutivas, siendo conveniente matizar que no deben confundirse las declarativas con las pseudo–declarativas, las cuales no contienen condenas dinerarias cuantificadas pero sí condenas de obligaciones de hacer[52], en cuyo caso serán perfectamente ejecutables provisionalmente salvo que puedan producirse situaciones irreversibles o perjuicios de difícil reparación.
2) Solicitud o demanda de ejecución provisional. Tanto en los arts. 84.1 y 91.1 de la LJCA como en el art. 524 LEC se exige como requisito previo para incoar el proceso de ejecución provisional la presentación de una petición escrita por parte del demandante que ha obtenido una sentencia favorable. En el orden jurisdiccional social rige la misma regla general, aunque tiene su excepción para el supuesto de las prestaciones de pago periódico de Seguridad Social regulado en el art. 294 LRJS. Por tanto, salvo la excepción aludida, en el orden social la ejecución provisional únicamente principia a partir de la formulación de la correspondiente petición. Y en cuanto a la forma de esta, hay que resaltar que, tras la entrada en vigor de la Ley 36/2011, ya no parece sostenible la tesis de que la solicitud de ejecución provisional podrá producirse en cualquiera de las formas que permitan su constancia en autos, incluso verbalmente mediante comparecencia ante el órgano judicial[53]. Las reglas formales del art. 239.2 LRJS, que rigen para la solicitud de ejecución definitiva, igualmente son vigentes para la ejecución provisional –art. 304.1 LRJS–, siendo por tanto exigible la forma escrita en base a los arts. 84 y 91 LJCA. Además, teniendo en cuenta la modalidad ejecutiva de que se trata, tal como advierte la doctrina administrativista[54], en el escrito habrá que hacer especial énfasis en la clase de tutela ejecutiva que se pretende en relación con el título aducido y las medidas que se propongan para la ejecución provisional, razonándose suficientemente que no concurren circunstancias que puedan producir situaciones irreversibles o perjuicios de difícil reparación. Igualmente, deberá argumentarse en el escrito los motivos que, a juicio del ejecutante, permiten obviar la constitución de garantía o caución, o bien, si se mantiene el criterio contrario, hacer ofrecimiento de las mismas. En último lugar, si ello fuera menester para ejecutar provisionalmente, habrá que concretar las medidas cautelares que fueran precisas, argumentando las razones de su necesidad. En fin, todas estas cuestiones que caracterizan la ejecución provisional contencioso–administrativa deben ser tratadas en la demanda ejecutiva, aunque se dirija ante un órgano jurisdiccional de lo social. Tal vez, incluso resulte aconsejable acompañar prueba documental o solicitar comparecencia incidental –art. 238 LRJS– al efecto de practicar prueba sobre las alegaciones formuladas y dar audiencia a la contraparte. No se trata de exigir formalismos enervantes sino de facilitar los datos y argumentos necesarios al órgano judicial para que resuelva conforme a los intereses de la parte demandante y acuerde la ejecución provisional exactamente en los términos interesados. Tal y como se verá seguidamente, conviene tener en cuenta que el despacho de esta concreta ejecución provisional no es automático sino que se halla restringida y condicionada legalmente.
3) Momento procesal para instar la ejecución provisional. El art. 527.1 LEC prevé que la ejecución provisional de sentencias dictadas en primera instancia podrá pedirse en cualquier momento desde la notificación de la resolución en que se tenga por preparado el recurso de apelación o, en su caso, desde el traslado a la parte apelante del escrito del apelado adhiriéndose al recurso, y siempre antes de que haya recaído sentencia en este. El art. 535.2 LEC dispone que la ejecución provisional de las sentencias de condena dictadas en segunda instancia podrá solicitarse en cualquier momento desde la notificación de la resolución que tenga por preparado el recurso extraordinario. Por otra parte, los arts. 84 y 91 LJCA no hacen mención especial al plazo para solicitar la ejecución provisional, limitándose a señalar que la interposición del recurso devolutivo no impedirá la ejecución provisional de la sentencia recurrida. Ello ha sido interpretado por la doctrina administrativista en el sentido de que, en realidad, la ejecución provisional no está sujeta a plazo[55], pudiéndose pedir en cualquier momento desde la notificación de la resolución admitiendo el recurso –art. 85.2 LJCA– hasta que sea dictada sentencia resolviendo el mismo –art. 527.1 LEC–, y si se trata de la ejecución de una sentencia recurrida en casación, podrá ser instada entre la notificación de la resolución teniendo por preparado el recurso y el pronunciamiento de la sentencia –art. 535.2 LEC–[56]. Para la doctrina laboralista el plazo para solicitar la ejecución provisional queda vinculado estrictamente a la duración del recurso, concluyendo en el momento en que recaiga resolución poniéndole fin[57].
4) Órgano jurisdiccional competente. El art. 304 LRJS establece normas comunes a la ejecución provisional y en su apartado 1 se dispone que: La ejecución provisional de resoluciones judiciales se despachará y llevará a cabo por el juzgado o tribunal que haya dictado, en su caso, la resolución a ejecutar (…). Por tanto, tratándose de una regla común para la ejecución provisional en el proceso social, es incuestionable que esta deberá aplicarse a la modalidad ejecutiva provisional que nos ocupa. En esta cuestión, debe significarse que las normas civiles de atribución de competencia –arts. 524.2 y 535.2 LEC– siguen otros derroteros, puesto que asignan la ejecución provisional al órgano jurisdiccional competente en primera instancia[58], y ello con independencia de que este fuera o no el que dictó la sentencia provisionalmente ejecutable. En la jurisdicción contencioso–administrativa, el órgano competente para la ejecución provisional queda implícitamente determinado en los arts. 84 y 91, dándose por supuesto para la doctrina[59] que el órgano que dará trámite y la despachará será el juzgado o tribunal a quo. Sin embargo, en la modalidad de ejecución provisional que se examina regirá la regla general contenida en el art. 304.1 LRJS y, por tanto, deberá ejecutar el órgano jurisdiccional que dictó el título cuya ejecución provisional se pretenda.
5) Audiencia previa. Tal y como ha sido expuesto, en el proceso contencioso–administrativo se establece la audiencia previa para la ejecución provisional cuando esta se pretende de una sentencia recurrida en apelación –art. 84 LJCA– y, en cambio, la misma ley procesal guarda silencio sobre esta materia cuando la ejecución provisional se pretende de una sentencia recurrida en casación –art. 91 LJCA–, interpretándose por autores administrativistas esta diferencia en sentidos completamente opuestos. Por el contrario, la regla general vigente en el proceso civil es la del despacho automático de la ejecución provisional cuando la misma reúna los requisitos legales y no haya sido objeto de expresa exclusión legal, aunque como contrapeso del despacho de la misma inaudita parte, sin necesidad de prestar caución y de la irrecurribilidad del auto por la que esta se despacha, se introdujo por el legislador la oposición del ejecutado que constituye la clave del sistema[60]. En el proceso laboral, el art. 303.2 LRJS omite el tema y la duda tampoco se aclara en las normas comunes de la ejecución provisional establecidas en el art. 304 LRJS, puesto que nada se dice al respecto. Finalmente, si se repasan las modalidades de ejecución provisional contenidas en el Título II del Libro IV LRJS, se comprueba que el legislador tampoco ha mantenido un criterio único. Ciertamente, en los anticipos reintegrables así como en las prestaciones de pago único o de ejecución de sentencias condenatorias de obligaciones de hacer o no hacer en materia de Seguridad Social, el criterio legal adoptado es el despacho automático de la ejecución provisional previa comprobación de la concurrencia de los requisitos legales establecidos. En cambio, en lo que se refiere a la ejecución provisional de sentencias de condena de despidos declarados nulos o improcedentes, el criterio legal se aproxima al de la jurisdicción contencioso–administrativa, estableciéndose el trámite de audiencia de las partes –art. 298 in fine LRJS– previa a la resolución del juez o tribunal. Por consiguiente, como sea que no existe una regla legal definida sobre la exigencia de audiencia previa para despachar la ejecución provisional en esta modalidad procesal, habrá que concluir que puede despacharse o denegarse la misma sin necesidad de dicho trámite, sin que se produzca indefensión de las partes, y ello siempre y cuando no se impida a la parte ejecutada desplegar su oposición al despacho de la ejecución provisional, tal y como se prevé en los arts. 528–530 y 535 LEC. Y será en función de los motivos invocados y pruebas propuestas en el escrito de oposición formalizado –que habrá de presentarse dentro del plazo previsto en el art. 239.4 LRJS para la ejecución definitiva–, que el órgano ejecutante podrá optar por el trámite incidental del art. 238 LRJS citando a las partes a comparecencia o, simplemente, dar traslado a la contraparte al efecto de su impugnación, tras cuyo término deberá resolver la oposición.
Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, hay que admitir que, dadas las particularidades sustantivas que puede acoger esta modalidad ejecutiva, con frecuencia resultará mucho más práctico dar lugar a la audiencia previa antes del despacho de la ejecución, incluso citando a las partes a la comparecencia del art. 238 LRJS, al efecto de que el órgano ejecutante tenga muchos más elementos para ponderar si la ejecución no definitiva puede producir situaciones irreversibles o de difícil reparación y, además, si resulta preciso adoptar medidas cautelares. Si se tiene en cuenta que no se está ante una ejecución que deba despacharse automática y preceptivamente sino que exige un juicio de previsibilidad, es obvio que la decisión jurisdiccional que se adopte resultará mucho más fundamentada y con mayores posibilidades de acierto si previamente han sido escuchadas las partes y se ha practicado prueba al respecto. En consecuencia, aunque desde una perspectiva de estricta legalidad no resulte exigible la audiencia previa para despachar esta ejecución provisional, desde un punto de vista práctico y de eficacia jurisdiccional, en muchas de las ejecuciones provisionales que puedan instarse bajo esta modalidad resultará completamente indicada la audiencia previa, incluso sustanciada por el trámite incidental del art. 238 LRJS.
6) Juicio de previsibilidad. El art. 303.2 LRJS establece que podrá acordarse esta ejecución provisional salvo que la misma pueda producir situaciones irreversibles o perjuicios de difícil reparación. Esta cláusula condicional es prácticamente idéntica a las que se contienen en los art. 84.3 y 91.3 LJCA. Por tanto, es claro que el legislador ha pretendido aproximar al máximo esta modalidad de ejecución provisional del proceso social a la ejecución provisional contencioso–administrativa. En consecuencia, el órgano ejecutante de lo social deberá adoptar o, al menos, tener en cuenta los criterios hermenéuticos que sobre esta cláusula condicional se han sostenido por parte de la doctrina y la jurisprudencia de lo contencioso–administrativo. A pesar de tal condicionamiento, debe partirse de la premisa, como ponen de relieve SALA, XIOL y FERNÁNDEZ[61], que en los arts. 84 y 91 LJCA se establece un principio general favorable a la ejecución provisional de sentencias –STS–III de 25 de julio de 2007, rec. 8144/2004–, principio que se halla en congruencia perfecta con la presunción de veracidad y acierto que ha de atribuirse a las resoluciones judiciales dictadas en la instancia –STS–III de 5 de noviembre de 1999–, sin perjuicio de que hayan de adoptarse ciertas cautelas, debiéndose reputar como desafortunada cualquier desviación de este criterio. En consecuencia, el órgano jurisdiccional deberá efectuar lo que la doctrina denomina calificación del perjuicio, examinando la solicitud de ejecución, en el marco del juicio de previsibilidad, evaluando las dificultades que puedan derivarse de la revocación de la resolución recurrida, adoptándose, si se acuerda la ejecución provisional, las medidas suficientes para paliar o evitar los perjuicios que se pudieran causar[62]. No obstante, cuando la ejecución provisional pueda generar literalmente situaciones irreversibles o causar perjuicios de difícil reparación –incluso con el establecimiento de garantías o de medidas cautelares– deberá denegarse la ejecución provisional.
7) La resolución que despache o deniegue la solicitud de esta ejecución provisional deberá revestir la forma de auto. Aunque ni en el art. 303.2 ni en el 304.1 LRJS se especifica qué tipo de resolución debe dictarse para despachar o denegar esta ejecución provisional, no cabe duda que la misma deberá adoptar la forma de auto, conforme a la regla general establecida en el art. 527.4 LEC. En cuanto a su contenido formal, el art. 208 LEC establece que los autos serán siempre motivados y contendrán en párrafos separados y numerados los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho en los que se base la subsiguiente parte dispositiva. Estas prescripciones formales de la LEC son de plena aplicación al proceso social. Sin embargo, cuando la resolución de la solicitud de ejecución provisional haya ido precedida por la comparecencia incidental del art. 238 LRJS, tal vez resulte recomendable que, a partir de la prueba practicada en la comparecencia, el auto resolutorio pueda incorporar los hechos que estime probados. Aunque este auto, en principio, tan solo es susceptible de ser recurrido en reposición –y, en consecuencia, no le afecta la prescripción del art. 238 de establecer hechos probados–, es evidente que la incorporación de un relato fáctico le confiere mayor solidez y mayores garantías para las partes.
8) La constitución de garantía, caución o fianza. Tampoco ni en el art. 303.2 ni en las normas comunes a la ejecución provisional del art. 304 LRJS se contiene ninguna previsión al respecto. Por el contrario, la exigencia de garantía o caución sí que está contemplada de forma potestativa para el órgano ejecutante en los arts. 84 y 91 LJCA. Esta previsión del proceso contencioso–administrativo se hallaba en harmonía con la regulación civil anterior al año 2000, sin embargo, la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil dio al traste con esta exigencia con el objetivo de potenciar al máximo la institución de la ejecución provisional, siendo suprimido el requisito de caución aunque, en contrapartida, estableciéndose –art. 533 LEC– gravosas prestaciones para el supuesto de revocación de la sentencia ejecutada provisionalmente, previéndose no tan solo la devolución de la cantidad percibida en ejecución sino también el reintegro al ejecutado de las costas de la ejecución provisional y, finalmente, el resarcimiento de los daños y perjuicios que dicha resolución hubiera ocasionado.
Si se tienen en cuenta las reglas de supletoriedad de la LJCA para esta modalidad de ejecución provisional, parece bastante evidente que no habrá de descartarse la constitución de garantía o caución en determinados supuestos. Sin embargo, no puede perderse de vista que en ninguna de las diferentes modalidades específicas de ejecución provisional reguladas en el Título II del Libro IV de la LRJS se contempla la exigencia de caución. Se trata en todos los casos de modalidades de ejecución provisional reservadas a quien ostenta la condición de trabajador o de beneficiario de Seguridad Social. Es más, en el caso de la ejecución provisional de sentencias condenatorias de obligaciones de hacer o no hacer en materia de Seguridad Social se prevé –art. 296 LRJS– que podrá despacharse …a petición del beneficiario favorecido por ellas (…), previéndose explícitamente que la misma se podrá acordar …sin exigencia de fianza. En síntesis, puede afirmarse que en el proceso laboral el legislador ha optado por facilitar la ejecución provisional a quien ostente la condición de trabajador o beneficiario de Seguridad Social, estableciendo determinadas medidas que favorecen este tipo de ejecución como, en algunos supuestos de despido y de prestaciones de Seguridad Social, la no devolución de lo percibido o, en otras modalidades, el simple reintegro de lo cobrado sin más contraprestación –sin costas ni indemnización de daños y perjuicios–, así como la no constitución de fianza, exigencia que si se estableciera en el proceso social acabaría con la ejecución provisional. Además, debe también recordarse que este principio general que exonera de la caución al que ostenta la condición de trabajador o de beneficiario de la Seguridad Social se halla igualmente vigente para las medidas cautelares aunque, en este último caso, así se dispone de forma expresa y general en el art. 79.1 in fine LRJS. Por tanto, considerando que la aplicación supletoria de la LJCA se debe producir en la jurisdicción social …con la necesaria adaptación a las particularidades del proceso social y en cuanto sean compatibles con sus principios –Disp. Ad. 4ª LRJS– y teniendo en cuenta que, asimismo, la LJCA también prevé excepciones en materia de constitución de caución, como es del ejecutante que ostenta la condición de Administración pública[63], parece bastante evidente que en esta modalidad ejecutiva deberá eximirse de la constitución de fianza al ejecutante que ostente la condición de trabajador o de beneficiario de Seguridad Social, así como al ente ejecutante que tenga consideración de Administración pública. También resulta viable postular la exención de garantía para ejecutar provisionalmente a las organizaciones sindicales y asociaciones representativas de los trabajadores autónomos económicamente dependientes, y ello por aplicación analógica del art. 79.1 in fine LRJS, al quedar igualmente exonerados de garantías, cauciones e indemnizaciones como instantes de medidas cautelares.
En cuanto al resto de ejecutantes, debe insistirse en que la imposición de garantía, caución o fianza tendrá un carácter potestativo para el órgano ejecutante, tal y como se desprende de los arts. 84 y 91 LJCA. Por tanto, deberá razonarse su necesidad y cuantificarse su importe en el auto que las establezca. Y en caso de estimarse necesaria, la efectividad de la ejecución provisional quedará condicionada al depósito efectivo de la garantía establecida en la resolución judicial, tal y como sostiene la doctrina y la jurisprudencia administrativa.
8) Recursos contra el auto despachando la ejecución provisional del art. 303.2 LRJS. En esta materia deben seguirse las reglas comunes de la ejecución provisional establecidas en la jurisdicción social y que se recogen en su art. 304.3, no siendo aplicables las previsiones del proceso civil –arts. 527.4 y 530.4 LEC– ni contencioso–administrativo –arts. 80.1 y 87.1 LJCA–, pensadas para procedimientos con doble instancia y con recurso ordinario de apelación. En consecuencia, frente a la resoluciones dictadas por el juez o tribunal en este tipo de ejecución provisional sólo procederá recurso de reposición, salvo cuando en el auto se adopte materialmente una decisión comprendida fuera de los límites de la ejecución provisional o se declare la falta de jurisdicción o competencia del orden social, casos en que procederá recurso de suplicación o, en su caso, de casación ordinaria, conforme a las normas generales de tales recursos. En síntesis, hay que reconocer que los supuestos en que cabrá el recurso devolutivo son realmente escasos, dato que pone de relieve la preeminencia que otorga el legislador a la sentencia definitiva dictada en la instancia y el favorecimiento de la ejecución provisional acordada por el órgano jurisdiccional. Este criterio restrictivo de recurribilidad ya fue avalado en su día por la doctrina constitucional –SSTC 250/2000 y 6/2001–, que ha declarado que la imposibilidad de interponer recurso de suplicación o de casación contra las resoluciones dictadas en ejecución provisional no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva.
MEDIDAS CAUTELARES Y EJECUCIÓN PROVISIONAL DE SENTENCIAS FRENTE A ENTES PÚBLICOS
Si se tiene en cuenta que, de conformidad con los arts. 56 y 57 de la Ley 30/1992, los actos administrativos son ejecutivos, se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, y si, además, la interposición del recurso contencioso–administrativo no suspende, con carácter general, la ejecutividad del acto administrativo, se comprenderá fácilmente la importancia que concede la LJCA a las medidas cautelares, las cuales se expresan con frecuencia mediante la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado jurisdiccionalmente. Y cuando el legislador ha transferido a la jurisdicción social materias anteriormente atribuidas al orden contencioso–administrativo, junto a la modalidad procesal declarativa especial de impugnación de actos administrativos en materia laboral y de seguridad social no prestacional ha incorporado una regulación específica de medidas cautelares. De esta forma, el art. 152 LRJS, encabezado con la rúbrica Adopción de medidas cautelares, introduce como pauta general que los interesados puedan solicitar, en cualquier estado del proceso, la suspensión del acto o resolución administrativos recurridos y, en general, cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia.
Coincidiendo con la atribución de nuevas competencias al orden social –que deberán sustanciarse por la modalidad procesal declarativa de los arts. 151–152 LRJS–, el legislador también ha introducido un novedoso precepto en el ámbito del Libro IV de la LRJS –art. 304.2– en el que, de forma general, se contempla la posibilidad de que el órgano judicial en cualquier momento –es decir, antes o durante la ejecución–, de oficio o a instancia de parte, pueda adoptar medidas cautelares que sean pertinentes para asegurar, en su caso, la ejecución de la sentencia y en garantía y defensa de los derechos afectados atendiendo a los criterios establecidos en el art. 79. Una previsión de estas características no tenía precedentes en el Libro IV de la antigua LPL, lo que hace sospechar que la introducción de esta nueva disposición legal no tan solo debe interpretarse como una importante potenciación de la justicia cautelar en el proceso social –tanto declarativo como ejecutivo–[64] sino que, además, evidencia la transferencia de instituciones muy arraigadas en el proceso contencioso–administrativo –arts. 84.1 y 91.1 LJCA– a la jurisdicción laboral con el objeto de dotar a esta última de las mismas herramientas procesales necesarias para afrontar las exigencias y singularidades del procedimiento jurisdiccional de revocación de actos administrativos. Y aunque es cierto que en el ámbito de la ejecución provisional se prevé en dos preceptos concretos la adopción de medidas cautelares específicas para cada caso –art. 297.2, para la ejecución provisional de sentencias de despido y art. 303.3 para la ejecución provisional de sentencias de extinción de contrato ex art. 50 ET–, no es menos cierto que el enunciado amplio y genérico del art. 304.2 LRJS da cobertura legal para la adopción de medidas cautelares en cualquier modalidad de ejecución provisional e, incluso, dentro del ámbito de la ejecución definitiva.
Por tanto, atendiendo al tenor literal del art. 304.2 LRJS, debe entenderse que en el marco de la ejecución provisional del art. 303.2 LRJS y cuando de esta puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, …podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios (…), tal como rezan los arts. 84.1 y 91.1 LJCA, y ello con la clara finalidad de hacer viable, en todo lo posible, una ejecución provisional especialmente compleja por la conflictiva convergencia de intereses particulares y públicos.
La Ley 36/2011, reguladora de la Jurisdicción Social trajo consigo una ampliación del ámbito competencial, fundamentalmente en materia de impugnación de resoluciones administrativas recaídas en procedimientos del art. 47.3 y 51.7 ET, así como las dictadas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral, sindical y, respecto de las demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional.
En consonancia con esta expansión del ámbito competencial, el legislador diseñó un nuevo proceso declarativo para la impugnación de estos actos administrativos en material laboral y de Seguridad Social no prestacional –arts. 151–152– con trazos semejantes al proceso contencioso–administrativo, y estableciendo para esa modalidad procesal la supletoriedad de la LJCA. En la misma línea, se aproximó la específica modalidad de ejecución definitiva frente a entes públicos –art. 287 LRJS– a las previsiones de la ejecución contencioso–administrativa, estableciéndose igualmente la supletoriedad de la LJCA. Y como colofón a esta adaptación del proceso laboral a los principios procesales de la jurisdicción contencioso–administrativa, se diseñó una específica modalidad de ejecución provisional –art. 303.2 LRJS– a imagen y semejanza de la establecida en los arts. 84 y 91 LJCA, es decir, igualmente condicionada a que la misma no produjera situaciones irreversibles o perjuicios de difícil reparación. Sin embargo, el legislador no ha sido muy explícito a la hora de configurar el régimen jurídico de la nueva institución, de tal forma que la tramitación procesal de esta modalidad ejecutiva deberá buscarse en las reglas generales de la ejecución provisional y definitiva contenidas en la LRJS así como en aquellas normas contencioso–administrativas y civiles que tengan carácter supletorio, con la necesaria adaptación a las particularidades del proceso social y en cuanto sean compatibles con sus principios. En definitiva, todo un reto para una nueva institución procesal necesaria para atender las exigencias de las nuevas materias atribuidas a la jurisdicción social y que pretende garantizar una modalidad de ejecución provisional inédita en la antigua LPL.
[1] Vid. OLARTE MADERO, F. y BLASCO PELLICER, A., El proceso laboral. Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social. Tomo II. AA.VV. Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2013, p. 2480.
[2] Tradicionalmente se ha invocado la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuyo art. 2 se establecía qué entes, a efectos de dicha Ley, tenían la consideración de Administración Pública.
[3] AGUSTÍ JULIÀ, J., “Ejecución de sentencias frente a las Administraciones Públicas”. Revista de Derecho Social, nº 1, Albacete, 1998, p. 55.
[4] GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T.R., Curso de derecho administrativo II. 2ª edición. Ed. Civitas, Madrid, 1986. pp. 563–564.
[5] AGUSTÍ JULIÀ, J., “Ejecución de sentencias frente a las Administraciones Públicas”. Op. cit. pp. 55–56.
[6] DE LA VILLA GIL, E., “Ejecución de sentencias de despido, frente a entes públicos y en materia de Seguridad Social”, publicado en la obra colectiva La ejecución laboral. Manuales de formación continua nº 23. Ed. Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2005, p. 182.
[7] RÍOS SALMERÓN, B., La nueva Ley de Procedimiento Laboral. Tomo XIII, 2ª edición, obra colectiva dirigida por BORRAJO DACRUZ, E. Ed. EDERSA, Madrid, 1990, p. 1618.
[8] ROJAS RIVERO, G., El proceso de ejecución laboral. Ed. Lex Nova, Valladolid, 2001, p. 312.
[9] HUELÍN MARTÍNEZ DE VELASCO, J., Influencia de la Ley de enjuiciamiento civil en el orden contencioso–administrativo y social. AA.VV. Manuales de Formación Continua 7. Ed. CGPJ, Madrid, 2001, p. 270.
[10] GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo. Tomo II, 11ª edición. Ed. Civitas, Madrid, 2008, p. 678.
[11] SALINAS MOLINA, F., Ley de Procedimiento Laboral. Comentada y con jurisprudencia. AA.VV. dirigida por DE LA VILLA GIL. Ed. La Ley, Madrid, 2006, p. 1916.
[12] La STC 166/1998, de 15 de julio y la STC 228/1998, de 1 de diciembre, mantiene el principio de no embargabilidad cuando se trate de bienes afectos a un servicio público y cuando afectan a “recursos financieros” o dinero, no obstante acepta el carácter embargable en el caso de bienes patrimoniales. Esta jurisprudencia constitucional ha sido reiterada por las SSTC 201/1998, 209/1998, 210/1998 y 211/1998.
[13] MAURANDI GUILLÉN, N., Comentarios a la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social. 1ª edición. AA.VV. Ed. Lex Nova, Valladolid, 2011, p. 1069.
[14] MAURANDI GUILLÉN, N., Comentarios a la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social. Op. Cit, p. 1069.
[15] ROJAS RIVERO, G., La ejecución de sentencias en la Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social (Modificada por RD Ley 3/2012 de 10 de febrero). Ed. Bomarzo, Albacete, 2012, p. 27.
[16] RAMOS BELDA, A., La nueva Ley de la Jurisdicción Social. Texto adaptado a las modificaciones introducidas por el RD Ley 3/2012, de 10 de febrero. AA.VV. Coordinado por RODRÍGUEZ PASTOR y ALFONSO MELLADO. Ed. Bomarzo, Albacete, 2012, p. 402.
[17] RÍOS SALMERÓN, CÁMARA BOTÍA y MARTÍNEZ MOYA: Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Social. AA.VV. Coordinador SEMPERE NAVARRO. Ed. Thomson Reuters Aranzadi, Navarra, 2013, p. 1615.
[18] Vid. SALINAS MOLINA, F., Ley de Procedimiento Laboral. Comentada y con jurisprudencia. AA.VV. Op. cit., p. 1918.
[19] La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria establece –arts. 17 y 24– que el tipo de interés por mora procesal será el fijado anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
[20] Este tipo de interés es inferior en dos puntos al establecido, con carácter general, en el art. 576.1 LEC, sin embargo el Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente la constitucionalidad de estas disposiciones legales (SSTC 206/1993, 69/1996, 110/1996, etc.).
[21] MAURANDI GUILLÉN, N., Comentarios a la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social. Op. Cit., p. 1069.
[22] MOYA AMADOR, R., La Ley de la Jurisdicción Social. Estudio técnico–jurídico y sistemático de la Ley 36/2011, de 10 de octubre. AA.VV. Dirigido por MONEREO PÉREZ. Ed. Comares, Granada, 2013, p. 1535.
[23] GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T.R., Curso de derecho administrativo II. 2ª edición. Ed. Civitas, Madrid, 1986. pp. 564–565.
[24] Vid. ANDINO AXPE, L. F., “La ejecución de sentencias en materia de seguridad social”, publicado en Revista del Poder Judicial. Núm. 79. Ed. Consejo General del Poder Judicial. Madrid, 2005. pp. 195–240.
[25] ALONSO OLEA y MIÑAMBRES PUIG sostenían que la Ley de 10 de noviembre de 1942 estableció que, para el supuesto “en que el trabajador haya obtenido sentencia favorable y esta haya sido recurrida por la empresa”, aquél podría solicitar anticipos con cargo a lo que la sentencia recurrida le hubiere concedido, “siempre que esté en paro forzoso o tenga imperiosas necesidades que atender”. ALONSO OLEA y MIÑAMBRES PUIG: Derecho Procesal del Trabajo. 5ª edición. Ed. Civitas, Madrid, 1988, p. 305.
[26] RÍOS SALMERÓN, B., Comentarios a la Ley de Procedimiento Laboral. Análisis y comentarios al RD Legislativo 521/1990, de 27 de abril. AA.VV. Ed. Deusto, Bilbao, 1990. pp. 954 a 955.
[27] CHOLBI CACHÁ, F.A. y MERINO MOLINS, V., La ejecución de sentencias en el proceso contencioso–administrativo e inembargabilidad de los bienes públicos. Ed. Lex Nova, Valladolid, 2007. pp. 317–318.
[28] Autos del TS de 19 de febrero de 1991, de 23 de abril de 1991 y del 9 de mayo de 1996.
[29] SALA SÁNCHEZ, P., XIOL RÍOS, J.A. y FERNÁNDEZ MONTALVO, R., Derecho procesal administrativo. Comentarios integrales a la Ley de la Jurisdicción Contencioso–Administrativa. Tomo IV, Ed. Bosch, Barcelona, 2013, p. 1036. Igualmente, ALEGRE ÁVILA, J.M., La jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de ejecución de sentencias contencioso–administrativo en Revista española de Derecho Administrativo, núm. 129, enero–marzo de 2006, p. 168.
[30] HUELÍN MARTÍNEZ DE VELASCO, J., Influencia de la Ley de enjuiciamiento civil en el orden contencioso–administrativo y social. Op. Cit, p. 277.
[31] SALA SÁNCHEZ, P., XIOL RÍOS, J.A. y FERNÁNDEZ MONTALVO, R., Derecho procesal administrativo… Op. Cit, p. 1066.
[32] Así CHOLBI CACHÁ, F.A. y MERINO MOLINS, V., Op. Cit, p. 325.
Igualmente HUELLÍN MARTÍNEZ DE VELASCO, J., Influencia de la Ley de Enjuiciamiento Civil en el orden contencioso–administrativo y en el orden social. Manuales de Formación Continua nº 7. AA.VV. Ed. CGPJ, Madrid, 2001, p. 278.
También ÁLVAREZ–CIENFUEGOS, GONZÁLEZ RIVAS y SANCHO MAYO, Análisis teórico y jurisprudencial de la Ley de la Jurisdicción Contencioso–Administrativa. Ley 29/1998, de 13 de julio. 2ª edición. Ed. Aranzadi, Navarra, 2002, p. 378.
[33] SALA SÁNCHEZ, P., XIOL RÍOS, J.A. y FERNÁNDEZ MONTALVO, R., Derecho procesal administrativo… Op. Cit., p. 1068.
[34] CHOLBI CACHÁ, F.A. y MERINO MOLINS, V., Op. Cit., p. 325.
[35] ÁLVAREZ–CIENFUEGOS, GONZÁLEZ RIVAS y SANCHO MAYO, Análisis teórico y jurisprudencial de la Ley de la Jurisdicción Contencioso–Administrativa. Ley 29/1998, de 13 de julio. Op. cit., p. 378.
[36] CHOLBI CACHÁ, F.A. y MERINO MOLINS, V., Op. Cit., p. 326.
[37] STS de 30 de septiembre de 1997 –RJ 1997\8101–.
[38] SSTS de 19 de junio de 1997 –RJ 1997\5447– y de 31 de octubre de 1997 –RJ 1997\7772–.
[39] SALA SÁNCHEZ, P., XIOL RÍOS, J.A. y FERNÁNDEZ MONTALVO, R., Derecho procesal administrativo… Op. Cit., p. 1064.
[40] CHOLBI CACHÁ, F.A. y MERINO MOLINS, V., Op. Cit., p. 327.
[41] ALBAR GARCÍA, OLIVAN DEL CACHO y ZAPATA HÍJAR, Ejecución de sentencias, procedimientos y garantías. La ejecución provisional, imposible y subsidiaria en el orden contencioso–administrativo. Volumen I. Ed. Consejo General del Poder Judicial/Fundación Wellington, Madrid, 2006, pp. 84 y ss.
[42] CHOLBI CACHÁ, F.A. y MERINO MOLINS, V., Op. Cit., p. 326.
[43] ALBAR GARCÍA, OLIVAN DEL CACHO y ZAPATA HÍJAR: Ejecución de sentencias, procedimientos y garantías Op. cit. pp. 84–87.
[44] ROJAS RIVERO, G., La Ley de la Jurisdicción Social. Estudio técnico–jurídico y sistemático de la Ley 36/2011, de 10 de octubre. Op. cit., p. 1596.
[45] La STSJ del País Vasco de 22 de octubre de 1996 –AS 1996\3721– denegaba la ejecución provisional de una Administración pública argumentando que: (…) si en la Ley de Procedimiento Laboral no se contempla la ejecución provisional de las responsabilidades del Estado que nacen de una sentencia definitiva, sino sólo sobre las firmes (art. 285 LPL) y la Ley General Presupuestaria no permite otra ejecución que la sentencia firme, no puede aplicarse al Estado la ejecución provisional (…).
[46] RAMOS BELDA, A., La nueva Ley de la Jurisdicción Social, Op. cit., p. 404.
[47] GALIANA MORENO, J. Mª., Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Social. AA.VV. Coordinado por SEMPERE NAVARRO. Ed. Thomson–Reuters Aranzadi, Navarra, 2013. pp. 844–845.
[48] La doctrina civilista denomina ejecución impropia al conjunto de medidas que son adoptadas sin necesidad de ejecución forzosa y que van dirigidas al pleno despliegue de los efectos establecidos o derivados de ciertas sentencias, como sería el caso de las inscripciones, asientos o anotaciones por parte de los registros públicos de situaciones jurídicas reconocidas en sentencias declarativas o de carácter constitutivo. Vid. DE LA OLIVA SANTOS, A., Derecho procesal civil. Ejecución forzosa. Procesos especiales. 2ª edición. AA.VV. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces, SA. Madrid, 2002, p. 27.
La doctrina administrativista también admite la posibilidad de ejecución impropia con las sentencias de lo contencioso–administrativo que tengan carácter declarativo o constitutivo. Vid. SALA SÁNCHEZ, P., XIOL RÍOS, J.A. y FERNÁNDEZ MONTALVO, R., Derecho procesal administrativo… Op. Cit., p. 838.
[49] SALA SÁNCHEZ, P., XIOL RÍOS, J.A. y FERNÁNDEZ MONTALVO, R., Derecho procesal administrativo… Op. Cit., p. 835.
[50] El mismo art. 84.5 LJCA prevé, a efectos de exención de caución, de que sea una Administración pública quien inste la ejecución provisional.
[51] GONZÁLEZ CALVET, ESCUDERO MORATALLA y ALFÉREZ DEL MORAL, La nueva ejecución laboral. Ed. Bosch, Barcelona, 2011, p. 49.
[52] GONZÁLEZ CALVET, ESCUDERO MORATALLA y ALFÉREZ DEL MORAL, Op. cit., p. 49.
[53] ROJAS RIVERO, G., El proceso de ejecución laboral. Op. cit., p. 382.
[54] SALA SÁNCHEZ, P., XIOL RÍOS, J.A. y FERNÁNDEZ MONTALVO, R., Derecho procesal administrativo… Op. Cit., p. 1066.
[55] Vid. SALA SÁNCHEZ, P., XIOL RÍOS, J.A. y FERNÁNDEZ MONTALVO, R., Derecho procesal administrativo… Op. Cit., p. 1058.
[56] HUELÍN MARTÍNEZ DE VELASCO, J., Influencia de la Ley de enjuiciamiento civil en el orden contencioso–administrativo y social. Op. cit., p. 277.
[57] BAYLOS GRAU, CRUZ VILLALÓN y FERNÁNDEZ LÓPEZ, Instituciones de Derecho Procesal Laboral. 2ª edición. Ed. Trotta, Madrid, 1995, p. 613.
En el mismo sentido ROJAS RIVERO, G., El proceso de ejecución laboral. Op. cit., p. 378.
[58] DÍEZ–PICAZO GIMÉNEZ, I., Derecho procesal civil. Ejecución forzosa. Procesos especiales. 2ª edición. AA.VV. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces, SA. Madrid, 2002, p. 368.
[59] HUERTA GARICANO, I., “La ejecución de sentencias en la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso–Administrativa”, publicado en la obra colectiva Puntos críticos en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso–Administrativa. Especial referencia al procedimiento abreviado. Colección Cuadernos de Derecho Judicial 2000. Ed. Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2000, p. 104.
[60] MUERZA ESPARZA, J., La oposición a la ejecución provisional en el proceso civil. Ed. Thomson Reuters Aranzadi, Navarra, 2013, p. 25.
[61] SALA SÁNCHEZ, P., XIOL RÍOS, J.A. y FERNÁNDEZ MONTALVO, R., Derecho procesal administrativo… Op. Cit., p. 1043.
[62] CHOLBI CACHÁ, F.A. y MERINO MOLINS, V., Op. Cit., p. 327.
[63] Vid. SALA SÁNCHEZ, P., XIOL RÍOS, J.A. y FERNÁNDEZ MONTALVO, R., Derecho procesal administrativo… Op. Cit. pp. 847 y 848.
[64] La potenciación de la justicia cautelar en el proceso social se pone en evidencia por la proliferación de preceptos que regulan esta cuestión, tanto en el ámbito del proceso declarativo –arts. 79, 152, 180.2, 180.3, 180.4 LRJS– como en el marco del proceso ejecutivo –arts. 297.2, 303.3 y 304.2 LRJS–. Vid. GONZÁLEZ CALVET, J., “Las medidas cautelares en el proceso de ejecución social”, publicado en la revista Jueces para la Democracia. Información y debate. Núm. 80, julio de 2014.
Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (BOE de 9 de noviembre): cuadro-resumen de aspectos afectantes al orden social

References: artículo 3
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