Source: https://www.us-rs.si/odlocitve/?id=112225
Timestamp: 2020-06-03 09:59:07+00:00

Document:
ECLI:SI:USRS:2016:U.I.28.16
Prvi, drugi in tretji odstavek 37.a člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo in 95/15) niso v neskladju z Ustavo.
Zakonska norma izpolnjuje zahteve po jasnosti in določnosti predpisov, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti njeno vsebino in je na ta način ravnanje organov, ki ga ti morajo izvajati, določno in predvidljivo. Ker je z ustaljenimi metodami razlage mogoče določiti vsebino pooblastil in nedoločnih pravnih pojmov iz prvega odstavka 37.a člena Zakona o obrambi, izpodbijane določbe niso v neskladju z načelom jasnosti in določnosti iz 2. člena Ustave.
Izvrševanje posameznih pooblastil iz prvega odstavka 37.a člena Zakona o obrambi ne pomeni odločitve o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih posameznika, temveč gre za dejanja pripadnikov Slovenske vojske pri opravljanju njihovih nalog. Člen 25 Ustave pravice do pritožbe zoper dejanja ne zagotavlja.
1.2.51.4.3 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Varuh človekovih pravic. 1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo. 3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb. 1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja. 5.3.13.3 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Dvostopenjska sodna pristojnost (25).
Člen 2, Ustava [URS] Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
u-i-28-16.pdf
u-i-28-16-odklonilno-loceno-mnenje-dr-jadranke-sovdat.pdf
U-I-28/16-27
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 12. maja 2016
1. Predlagatelj izpodbija prvi, drugi in tretji odstavek 37.a člena Zakona o obrambi (v nadaljevanju ZObr). Zatrjuje neskladje izpodbijanih določb z načelom jasnosti in določnosti predpisov kot enim izmed načel pravne države (2. člen Ustave), posledično pa tudi z 19., 32. in 35. členom Ustave, 5. in 8. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) ter 2. členom Protokola št. 4 k EKČP (v nadaljevanju Protokol št. 4). Navaja, da ne nasprotuje uporabi Slovenske vojske (v nadaljevanju SV) oziroma njeni povečani operativni sposobnosti in učinkovitosti (tj. podelitvi posameznih policijskih pooblastil), vendar naj bi se to odvijalo v ustavno dopustnih okvirih, predvsem ob upoštevanju zahteve po jasnosti in določnosti predpisov.
2. Predlagatelj navaja, da je opredelitev pooblastil iz prvega odstavka 37.a člena ZObr tako splošna in ohlapna, da dopušča (pre)široko razlago, ker ne določa obsega uporabe teh pooblastil. Pri začasnem omejevanju gibanja oseb predlagatelj navaja, da gre za pooblastilo iz osemnajste alineje prvega odstavka 33. člena in iz 56. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije (Uradni list RS, št. 15/13 in 23/15 – popr. – v nadaljevanju ZNPPol). Po mnenju predlagatelja naj bi bilo že policijsko pooblastilo neopredeljeno, zato naj bi bilo nujno določiti pogoje za uporabo tega pooblastila za pripadnike SV. Med policijskimi pooblastili naj ne bi bilo pooblastila "napotujejo" iz 2. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr in "sodelovanja pri obvladovanju skupin in množic" iz 4. točke te določbe. Ti dve pooblastili naj ne bi bili v Zakonu nikjer izrecno opredeljeni, niti naj ne bi bila določena obseg in način njunega izvajanja. Predlagatelj meni, da zgolj njuna podobnost oziroma delna primerljivost z nekaterimi splošnimi policijskimi pooblastili zaradi teže posegov v človekove pravice, do katerih lahko prihaja pri njunem izvajanju, ne more zadostovati. Izpodbijana ureditev naj bi dopuščala nejasnosti in različne razlage glede njunega pomena, obsega in načina izvajanja. Prav tako naj bi se zastavljalo vprašanje, ali SV pri izvrševanju spornih pooblastil lahko uporablja prisilna sredstva.
3. Predlagatelj nadalje zatrjuje, da je nejasna tudi ureditev odgovornosti pripadnikov SV za morebitne kršitve pri uporabi posameznih pooblastil ter da ni vnaprej določenih pritožbenih poti in nadzornih mehanizmov v razmerju do posameznikov. Prav tako naj ne bilo jasno, ali bo SV svoja pooblastila izvajala samostojno ter kako je sicer z medsebojnimi razmerji nadrejenosti oziroma podrejenosti med SV in Policijo. Kljub temu da naj bi bila izpodbijana ureditev namenjena obvladovanju aktualne migrantske oziroma begunske krize, naj bi ZObr govoril le o osebah, skupinah in množicah (ne da bi bila pri tem pojasnjena morebitna razlika med skupino in množico). Zato naj ne bi bilo jasno, v katerih primerih naj bi bilo dopustno uporabiti izpodbijana pooblastila. Neopredeljena naj bi bila tudi pojma "varnostne razmere" in "širše varovanje državne meje".
4. Državni zbor v odgovoru navaja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-II-2/15 z dne 3. 12. 2015 (Uradni list RS, št. 98/15) navedlo, da so izjemna pooblastila SV iz 37.a člena ZObr po vsebini pooblastila, ki so v bistvenem podobna policijskim pooblastilom, v 6. opombi pa naj bi jih analiziralo tako, da sovpadajo s policijskimi pooblastili, ki so urejena v ZNPPol.
5. Vlada v mnenju navaja, da naj bi šlo pri pooblastilu iz 2. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr za zoženo policijsko pooblastilo ukazovanja iz četrte alineje prvega odstavka 33. člena oziroma 39. člena ZNPPol. Na tej podlagi naj bi pripadniki SV predvsem usmerjali posameznike ali skupine v za to določen prostor, objekt ali v določeno smer. Vlada pri tem dodaja, da neposredno poimenovanje tega pooblastila s terminom iz ZNPPol (ukazovanje/ukaz) ne bi bilo primerno, saj je ukazovanje (poveljevanje) v vojski vsebinsko nekaj povsem drugega kot navedeno policijsko pooblastilo. Začasno omejevanje gibanja oseb je po navedbah Vlade splošno policijsko pooblastilo iz osemnajste alineje prvega odstavka 33. člena oziroma 56. člena ZNPPol. Pripadniki SV naj bi na tej podlagi po predhodni odločitvi Policije in na podlagi njenih usmeritev izvajali zlasti označitev območij, kjer naj bi veljala začasna omejitev gibanja oseb, z uporabo ustreznih zaščitnih oziroma tehničnih sredstev, prepovedovali dostop do teh območij, pregledovali ali izpraznili ta območja ter v tem kontekstu določali smer nadaljnjega gibanja. Pri označitvi območja, kjer naj bi veljala začasna omejitev gibanja, naj bi se uporabljala sredstva, kot so ograje, trakovi in podobno. Vlada v zvezi s pooblastilom sodelovanja pri obvladovanju skupin in množic ugotavlja, da že iz samega besedila te določbe izhaja, da v tem primeru ne gre za "samostojno" pooblastilo, temveč to omogoča pripadnikom SV neposredno asistenco Policiji pri izvajanju nalog in pooblastil proti množicam, kot so na primer postavitev ograj ali drugih fizičnih ovir (vojaških vozil) za razmejitev posameznih skupin, v nobenem primeru pa ne uporabe prisilnih sredstev iz 90. do 95. člena ZNPPol. Uporaba sile naj bi bila mogoča le v izjemnih primerih, ki jih dopuščajo ZObr in Pravila službe v Slovenski vojski (Uradni list RS, št. 84/09 – v nadaljevanju Pravila) – stražarska služba, silobran, skrajna sila –, upoštevajoč pri tem načela sorazmernosti, minimalne uporabe sile in izogibanja stranski škodi. Uporaba prisilnih sredstev naj bi bila mogoča le v primerih skrajne sile, silobrana ali tako imenovane državljanske aretacije iz 160. člena Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 47/13 in 87/14 – v nadaljevanju ZKP).
6. Vlada poudarja, da je treba vsa navedena pooblastila, njihov obseg, vsebino, pogoje in način izvrševanja razlagati izključno v kontekstu dejstva, da jih pripadniki SV lahko izvršujejo le v okviru naloge sodelovanja s Policijo pri širšem varovanju državne meje, v skladu z načrti in po usmeritvah Policije, kar naj bi izrecno izhajalo iz prvega in drugega odstavka 37.a člena ZObr. To naj bi po eni strani pomenilo, da pripadniki SV navedenih pooblastil v nobenem primeru ne bi smeli izvrševati pri opravljanju kakšnih drugih nalog iz pristojnosti Policije, kjer lahko pride v poštev tudi uporaba obravnavanih pooblastil (na primer pooblastilo začasne omejitve gibanja za potrebe kazenskega postopka; 56. člen ZNPPol), po drugi strani pa naj bi jih lahko izvrševali le pod pogoji, ki so predpisani za Policijo, torej skladno z ZNPPol in Pravilnikom o policijskih pooblastilih (Uradni list RS, št. 16/14 – v nadaljevanju Pravilnik) . SV naj torej v nobenem primeru ne bi smela in mogla samostojno izvajati obravnavanih nalog (in pooblastil) oziroma v tem smislu kakorkoli posegati v sistem zagotavljanja notranje varnosti države, ki naj bi ostal v izključni pristojnosti Policije. Že to naj bi po oceni Vlade pomenilo, da naj bi bila obravnavana pooblastila dovolj jasno in določno opredeljena, kar naj bi posledično tudi bistveno zmanjšalo možnost morebitnih zlorab.
7. Glede odgovornosti za izvajanje spornih pooblastil in nadzornih mehanizmov Vlada poudarja, da naj bi opravljanje vojaške službe (torej tudi izvajanje obravnavanih nalog) temeljilo na strogih načelih enostarešinstva, subordinacije in obveznega izvrševanja ukazov. V tem smislu naj bi ustrezno izvrševanje obravnavnih nalog oziroma pooblastil zagotavljala tudi poveljniška odgovornost, v okviru katere naj bi bil zagotovljen tudi stalen nadzor nad zakonitim in pravilnim izvajanjem navedenih pooblastil, vključno z določitvijo korektivnih ukrepov v primerih morebitnih kršitev. Vse morebitne kršitve pri izvajanju pooblastil naj bi preiskala skupna telesa, ki naj bi jih sestavljali ustrezni strokovnjaki Ministrstva za notranje zadeve in Ministrstva za obrambo. Skladno z ZObr naj bi bili pripadniki SV za nezakonito ali nepravilno delo kazensko, prekrškovno, disciplinsko in odškodninsko odgovorni.
8. Glede pojma "širše varovanje državne meje" Vlada zatrjuje, da naj bi območje (so)delovanja pripadnikov SV določala Policija. Območja naj bi se določala glede na predpise o nadzoru državne meje in glede na pravila schengenskega pravnega reda in naj bi bila omejena na območja med mejnimi prehodi in na mejnih prehodih v času, ko ti niso v obratovanju. Varovanje državne meje med mejnimi prehodi naj bi bilo usmerjeno v dva dela, in sicer:
– kontrolo gibanja oseb na državni meji in ob njej (s patruljami, zasedami, opazovanji in drugimi oblikami policijskega delovanja),
– drugo operativno tehnično delovanje ob meji in v obmejnem območju (delo v policijskih okoliših, delo policijskih patrulj na vpadnicah, opazovanja na avtobusnih in železniških postajah, v različnih lokalih, varnostne akcije in sodelovanje z obmejnim prebivalstvom).
9. Ustavno sodišče je zahtevo poslalo tudi Predsedniku Republike kot vrhovnemu poveljniku obrambnih sil. V odgovoru je navedel, da mora država v skladu z veljavnimi mednarodnimi sporazumi in zavezami zagotoviti učinkovito ukrepanje za obvladovanje humanitarne in varnostne situacije. Učinkovito ukrepanje naj bi zahtevalo angažiranje vseh razpoložljivih sil in sredstev ter vključevanje vseh delov sistema nacionalne varnosti, to je varnostnega sistema, obrambnega sistema in sistema varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami. Samo tako naj bi bilo mogoče zavarovati varnost državljanov, njihovo premoženje in varnost države kot celote ter tudi varnost migrantov in beguncev samih. Izpodbijana ureditev naj bi predvidevala uporabo nujnih ukrepov, s katerimi naj bi bilo omogočeno takojšnje in učinkovito zagotavljanje varnosti na območju Republike Slovenije. Pooblastila pripadnikov SV naj bi bila opredeljena kot izjemna, ukrep pa naj bi bil časovno omejen. Kot zelo pomembno Predsednik Republike šteje določbo, po kateri so izjemna pooblastila na predlog Vlade v Državnem zboru lahko sprejeta z dvotretjinsko podporo navzočih poslancev Državnega zbora. Poudarja, da se dodatna pooblastila in naloge SV izvajajo pod pogoji, predpisanimi za policiste, pri čemer morajo pripadniki SV o opravljenih pooblastilih nemudoma obvestiti Policijo. Večja vpetost in sodelovanje SV naj bi potekala v ustavno dopustnih okvirih.
10. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora, mnenje Vlade in stališča Predsednika Republike poslalo predlagatelju, ki je odgovoril, da vztraja pri navedbah v zahtevi.
11. Predlagatelj navaja, da izpodbija prvi, drugi in tretji odstavek 37.a člena ZObr. V zahtevi izrecno poudarja, da ne nasprotuje (večjemu) angažiranju SV oziroma njeni povečani operativni sposobnosti in učinkovitosti, zlasti v primeru morebitnega zaostrovanja migrantske oziroma begunske problematike. Podeljevanje posebnih pooblastil pripadnikom SV torej za predlagatelja ni ustavno sporno. Iz navedb zahteve prav tako izhaja, da predlagatelj ne izpodbija pooblastila iz 1. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr. Glede na navedeno ta vprašanja niso predmet presoje Ustavnega sodišča.
12. Izpodbijani prvi, drugi in tretji odstavek 37.a člena ZObr določajo:
"(1) Če to zahtevajo varnostne razmere, lahko Državni zbor na predlog vlade z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev odloči, da pripadniki Slovenske vojske, skupaj s policijo, izjemoma, pri širšem varovanju državne meje, v skladu z načrti in po predhodni odločitvi vlade iz četrtega odstavka prejšnjega člena, izvajajo tudi naslednja pooblastila:
(3) O opravljenih pooblastilih iz prvega odstavka tega člena nemudoma obvestijo policijo."
13. Prvi in drugi odstavek 37.a člena ZObr določata pooblastila, ki jih lahko pripadniki SV izvajajo skupaj s Policijo pri širšem varovanju državne meje pod pogoji, ki so predpisani za policiste. Predlagatelj zatrjuje, da so z vidika načela jasnosti in določnosti sporna pooblastila iz 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr, saj njihove vsebine ni mogoče ugotoviti niti z razlago samega prvega odstavka 37.a člena ZObr niti z razlago ustreznih določb ZNPPol in Pravilnika.
14. Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave je tudi zahteva po jasnosti in določnosti zakona. V skladu z njo mora biti poseganje v človekove pravice urejeno določno in nedvoumno. Če norma ni jasno opredeljena, obstaja možnost različne uporabe zakona in arbitrarnosti državnih organov ali drugih organov za izvrševanje javnih pooblastil, ki odločajo o pravicah posameznikov (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-152/03 z dne 23. 3. 2006, Uradni list RS, št. 36/06, in OdlUS XV, 22). V odločbi št. U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997 (Uradni list RS, št. 5/98, in OdlUS VI, 158) je Ustavno sodišče s tem v zvezi še posebej opozorilo, da čim pomembnejša je varovana dobrina, tem bolj poudarjena je zahteva po določnosti zakona.[1] Glede na to, da lahko pomenijo pooblastila represivnih organov močan poseg v človekove pravice posameznika, morajo temeljiti na posebno natančni ureditvi z jasnimi in podrobnimi pravili. Zakonska ureditev mora biti taka, da izključuje možnost arbitrarnega ravnanja države. Poleg predvidljivosti mora zakonska ureditev zagotavljati zlasti učinkovit pravni nadzor ter ustrezna in učinkovita sredstva zoper zlorabo (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996, Uradni list RS, št. 25/96, in OdlUS V, 40). Če meja med dovoljenim in nedovoljenim ravnanjem državnih organov ni opredeljena, so lahko vse varovalke zoper arbitrarno uporabo zakona neučinkovite.
15. Zahteva po jasnosti in določnosti predpisa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do jasne vsebine predpisa (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003, Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71). Zakonska norma torej izpolnjuje zahteve po jasnosti in določnosti predpisov, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti njeno vsebino in je na ta način ravnanje organov, ki ga ti morajo izvajati, določno in predvidljivo.[2]
Napotovanje (2. točka prvega odstavka 37.a člena ZObr)
16. Jezikovna razlaga besede "napotujejo" pove, da to pooblastilo vsebuje dejanja, s katerimi lahko pripadniki SV osebam pokažejo pot oziroma smer, kam naj gredo.[3] Kot je Ustavno sodišče navedlo že v odločbi št. U-II-2/15, gre za pooblastilo, ki je po vsebini primerljivo z ukazom posameznikom iz 39. člena ZNPPol. V skladu z navedeno določbo ZNPPol smejo policisti z ukazom fizičnim in pravnim osebam ter državnim organom dati navodila in zahtevati od njih ravnanja ali opustitev ravnanj, da bi opravili policijske naloge. Policisti ukazujejo neposredno ustno ali tudi z uporabo tehničnih sredstev ali na drug primeren način. Če je glede na okoliščine to mogoče, policisti ob ukazu navedejo razlog, zaradi katerega je potrebna določena storitev ali opustitev ravnanja, ter kakšni ukrepi bodo izvedeni ob neupoštevanju ukaza. Ukazi morajo biti jasni in kratki ter nedvoumno izraženi (prvi do četrti odstavek 39. člena ZNPPol). V skladu z drugim odstavkom 37.a člena ZObr tudi pripadniki SV pooblastilo napotovanja izvajajo pod pogoji, ki so v 39. členu ZNPPol predpisani za policiste. Pri razlagi tega pooblastila je treba upoštevati tudi namen, zaradi katerega je bilo pooblastilo dano, tj. pomoč Policiji pri širšem varovanju državne meje. Glede na to, da pa ima termin ukaz na obrambnem področju vsebinsko drugačen pomen (gre za akt vodenja in poveljevanja, četrti odstavek 46. člena ZObr), poimenovanje pooblastila iz 2. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr s terminom iz 39. člena ZNPPol ne bi bilo ustrezno. Upoštevaje jezikovno in namensko razlago ter drugi odstavek 37.a člena ZObr, je treba torej vsebino pooblastila napotovanja razumeti tako, da lahko pripadniki SV pod pogoji in na način iz 39. člena ZNPPol osebam zavezujoče pokažejo pot oziroma smer, kam naj gredo, in jim v okviru tega dajejo navodila in zahtevajo od njih ravnanja ali opustitev ravnanj, da bi opravili nalogo pomoči Policiji pri širšem varovanju državne meje.
17. Glede na to, da je vsebina izpodbijane 2. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr ugotovljiva z jezikovno in namensko razlago, ta določba ni v neskladju z načelom jasnosti in določnosti iz 2. člena Ustave.
Začasno omejevanje gibanja oseb (3. točka prvega odstavka 37.a člena ZObr)
18. Pooblastilo iz 3. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr (začasno omejevanje gibanja oseb) je splošno policijsko pooblastilo iz osemnajste alineje prvega odstavka 33. člena oziroma 56. člena ZNPPol (začasna omejitev gibanja oseb).[4] Predlagatelj v zvezi s tem pooblastilom zatrjuje, da je treba določiti pogoje za uporabo tega pooblastila, saj je to neopredeljeno (brez namena, obsega in časa ter načina izvedbe). Ta očitek ne drži. Določbe 56. člena ZNPPol so same po sebi jasne. Določena sta namen pooblastila (izvedba drugega policijskega pooblastila ali drugega uradnega dejanja) in časovno trajanje. Omejitev sme trajati le nujno potreben čas za izvedbo (drugega) policijskega pooblastila ali drugega uradnega dejanja. Omejitev gibanja osebe, ki je v policijskem postopku, in pridržanje smeta trajati največ 6 ur.
19. Tudi pooblastilo začasnega omejevanja gibanja oseb pripadniki SV na podlagi drugega odstavka 37.a člena ZObr izvajajo pod pogoji, ki veljajo za policiste. Upoštevaje navedeno pripadniki SV pooblastilo začasnega omejevanja gibanja oseb izvršujejo tako, da lahko opravljajo vsa dejanja, ki jih 56. člen ZNPPol določa za policiste. Vendar pa je treba tudi pri razlagi vsebine tega pooblastila upoštevati namensko razlago. Člen 56 ZNPPol omogoča začasno omejevanje gibanja oseb v različnih primerih (izvedba prekrškovnega, kazenskega postopka, prekinitev potovanja, privedba, na športnih prireditvah, v tujih prostorih itd.). Namen podelitve posameznih pooblastil pripadnikom SV po 37.a členu ZObr je zgolj pomoč Policiji pri širšem varovanju državne meje. Zato je treba tudi vsebino pooblastila iz 3. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr razlagati tako, da lahko pripadniki SV v okviru tega pooblastila izvršujejo le tista dejanja, ki zasledujejo namen (cilj) širšega varovanja državne meje, in da gre le za pomoč Policiji pri tej nalogi. Tega namena ne zasledujejo dejanja iz drugega odstavka (privedba v kazenskem in prekrškovnem postopku ter na podlagi naloga pristojnega organa), prve alineje tretjega odstavka (zadržanje v kazenskem postopku), šestega odstavka (začasna omejitev gibanja oseb v tujem stanovanju in drugih prostorih) in sedmega odstavka (posebni primeri začasne omejitve gibanja po ZNPPol) 56. člena ZNPPol. Zato pripadniki SV teh dejanj v okviru pooblastila iz 3. točke prvega odstavka 37.a člena ZNPPol ne morejo izvrševati.
20. Glede na navedeno je z ustaljenimi metodami razlage mogoče določiti vsebino pooblastila začasnega omejevanja gibanja oseb. Zato 3. točka prvega odstavka 37.a člena ZObr ni v neskladju z načelom jasnosti in določnosti iz 2. člena Ustave.
Sodelovanje pri obvladovanju skupin in množic (4. točka prvega odstavka 37.a člena ZObr)
21. ZObr v 4. točki prvega odstavka 37.a člena določa pooblastilo sodelovanja pri obvladovanju skupin in množic. Kot je Ustavno sodišče že omenilo v odločbi št. U-II-2/15, gre pri pooblastilu sodelovanja pri obvladovanju skupin in množic za pooblastilo v zvezi s policijskimi pooblastili uporabe prisilnih sredstev. Člen 90 ZNPPol določa, da smejo policisti za vzpostavitev javnega reda, ko je ta huje in množično kršen, proti množici poleg sredstev za vklepanje in vezanje, telesne sile, plinskega razpršilca, palice ali službenega psa uporabiti tudi konjenico, posebna motorna vozila, vodni curek ali druga plinska ter druga z zakonom določena sredstva za pasivizacijo. ZNPPol torej za izvajanje te naloge dopušča policistom uporabo tako večine prisilnih sredstev proti posamezniku kot tudi prisilnih sredstev proti množici, vključno z uporabo strelnega orožja (90. in 97. člen ZNPPol).
22. Obramba države, ki jo izvajata SV in nevojaški del obrambnega sistema (civilna obramba), je na podlagi 124. člena Ustave namenjena varovanju nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja. Vendar pa je treba upoštevati, da je obrambni sistem le eden izmed podsistemov nacionalne varnosti države. V skladu z Resolucijo o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 27/10 – v nadaljevanju Resolucija) so ključni nosilci (podsistemi) nacionalne varnosti poleg obrambnega sistema tudi sistem notranje varnosti in sistem varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, vsak s svojim temeljnim poslanstvom; obrambni sistem kot garant neodvisnosti, nedotakljivosti in celovitosti države, varnostni sistem kot garant zagotavljanja notranje varnosti, sistem varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami pa kot garant čim bolj učinkovitega obvladovanja (posledic) naravnih in drugih nesreč. Vsi (pod)sistemi nacionalne varnosti delujejo v vseh razmerah, torej v miru, izrednem ali vojnem stanju, med seboj sodelujejo in se povezujejo v skladno celoto, s ciljem povečevanja učinkovitosti celotnega nacionalnovarnostnega sistema Republike Slovenije (točka 6.2 Resolucije).
23. Glede na navedeno sodelovanje SV s Policijo pri širšem varovanju državne meje ne pomeni "izvirne" naloge, ki bi izhajala iz obrambne funkcije SV, temveč gre za izvrševanje pooblastil, s katerimi se zagotavlja notranja varnost države in za izvrševanje katerih je primarno pristojna Policija. Zato se tudi pooblastila SV iz prvega odstavka 37.a člena ZObr izvršujejo pod pogoji, ki so predpisani za policiste, tj. v skladu z ZNPPol in Pravilnikom, upoštevaje seveda namen podelitve teh pooblastil, ki je zgolj pomoč Policiji pri širšem varovanju državne meje. Tudi prvi odstavek 37.a člena ZObr določa, da pripadniki SV izvajajo podeljena pooblastila le izjemoma. Kadar pa jih izvajajo, to lahko počnejo le skupaj s Policijo. To pomeni, da podeljenih pooblastil ne smejo izvajati samostojno, o opravljenih pooblastilih pa morajo nemudoma obvestiti Policijo (tretji odstavek 37.a člena ZObr). Ker je za nadzor državne meje primarno pristojna Policija, ZObr predvideva dodatne procesne garancije za uporabo izjemnih pooblastil SV. Pripadniki SV pooblastila lahko izvršujejo le, če to zahtevajo varnostne razmere in če tako odloči Državni zbor na predlog Vlade z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev. Izvajanje pooblastil je tudi časovno omejeno, saj lahko traja le nujno potreben čas, vendar ne več kot tri mesece; obdobje se lahko pod istimi pogoji ponovno podaljša (četrti odstavek 37.a člena ZObr).
24. Točka 4 prvega odstavka 37.a člena ZObr pripadnikom SV omogoča sodelovanje pri obvladovanju skupin in množic. V skladu z drugim odstavkom 37.a člena ZObr pripadniki SV pooblastila, tudi pooblastilo iz 4. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr, izvajajo pod pogoji, ki so predpisani za policiste. Za policiste ZNPPol ureja obvladovanje množic s prisilnimi sredstvi v okviru poglavja, ki natančno in določno ureja posebno skupino policijskih pooblastil, tj. prisilnih sredstev. Glede na prvi in drugi odstavek 37.a člena ZObr tudi pripadniki SV pooblastilo sodelovanja pri obvladovanju skupin in množic izvršujejo na enak način, kot policisti obvladujejo množice, vendar nikoli samostojno, temveč vedno skupaj s Policijo.
25. Kadar pripadniki SV izvršujejo pooblastila iz 37.a člena ZObr, gre torej za izvrševanje pooblastil, s katerimi se zagotavlja notranja varnost države in za katera je primarno pristojna Policija. Zato pripadniki SV v tem primeru lahko izvršujejo samo tista pooblastila, ki jim jih podeljuje 37.a člen ZObr, ne pa tudi pooblastil, ki izhajajo iz obrambne funkcije SV, vključno z uporabo sile. Pripadniki SV torej v okviru sodelovanja pri obvladovanju skupin in množic ne morejo uporabljati orožja in drugih prisilnih sredstev, ki jih za pripadnike SV določajo predpisi z obrambnega področja. Zato zanje ne veljajo pravila o uporabi orožja iz 51. člena ZObr in pravila o uporabi drugih prisilnih sredstev, ki jih urejajo Pravila. Seveda pa ima vojaška oseba tako kot vsi drugi posamezniki pravico do silobrana in skrajne sile na podlagi Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo, 54/15 in 6/16 – popr. – KZ-1).
26. Glede na navedeno je z jezikovno in namensko razlago mogoče ugotoviti tudi vsebino 4. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr. Zato ta ni v neskladju z načelom jasnosti in določnosti iz 2. člena Ustave.
Razmerje med SV in Policijo
27. Predlagatelju se zastavlja zgolj vprašanje, ali bo SV pooblastila izvajala samostojno in kako je sicer z medsebojnimi razmerji nadrejenosti oziroma podrejenosti med SV in Policijo. Predlagatelj niti v zahtevi niti v odgovoru na navedbe Predsednika Republike, Državnega zbora ter Vlade ne zatrjuje, da se z ustaljenimi metodami razlage upoštevnih zakonov (ZObr, ZNPPol, Zakon o službi v Slovenski vojski, Uradni list RS, št. 68/07 – v nadaljevanju ZSSloV, Zakon o organiziranosti in delu v policiji, Uradni list RS, št. 15/13, 11/14 in 86/15 – v nadaljevanju ZODPol) ne da razložiti razmerja med SV in Policijo. Zastavlja se mu le vprašanje, ne da bi ponudil razloge protiustavnosti. S takimi navedbami pa zatrjevanega neskladja z načelom jasnosti in določnosti predpisov iz 2. člena Ustave ne more utemeljiti.
28. Predlagatelj zatrjuje, da je nejasna tudi ureditev odgovornosti pripadnikov SV za morebitne kršitve pri uporabi posameznih pooblastil ter da ni vnaprej določenih pritožbenih poti in nadzornih mehanizmov v razmerju do posameznikov. Te navedbe je mogoče razumeti kot očitek o neskladju izpodbijane ureditve s 25. členom Ustave. Ta vsakomur zagotavlja pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč ali drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Izvrševanje posameznih pooblastil iz prvega odstavka 37.a člena ZObr ne pomeni odločitve o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih posameznika, temveč gre za dejanja pripadnikov SV pri opravljanju njihovih nalog. Člen 25 Ustave pravice do pritožbe zoper dejanja ne zagotavlja.[5]
29. Glede na navedeno izpodbijana ureditev ni v neskladju s 25. členom Ustave.
Nedoločni pojmi "osebe, skupine, množice", "varnostne razmere" in "širše varovanje državne meje"
30. Člen 37a ZObr je z vidika oseb, proti katerim se lahko izvršujejo pooblastila iz prvega odstavka 37.a člena ZObr, jasen. Njegove določbe so splošne in se nanašajo na vse osebe. To izhaja že iz jezikovne razlage besedila tega člena. Določbe 37.a člena ZObr se ne nanašajo samo na begunce oziroma migrante, čeprav je bila aktualna migrantska oziroma begunska kriza razlog za sprejetje 37.a člena ZObr. Pripadniki SV torej lahko posamezna policijska pooblastila izvršujejo zoper vse osebe, seveda z omejitvami iz ZObr in pod pogoji, pod katerimi ta pooblastila izvršujejo policisti. S tega vidika torej določbi 37.a člena ZObr ni mogoče očitati nedoločnosti.
31. Predlagatelj zatrjuje tudi nedoločnost pojma "varnostne razmere". Obstoj varnostnih razmer, ki terjajo uporabo SV po 37.a členu ZObr, je strokovno vprašanje. Njegova vsebina je odvisna od okoliščin posamezne situacije, za njeno oceno pa sta v konkretnem primeru pristojna najprej Vlada in potem še Državni zbor. Zato temu pojmu ni mogoče očitati nedoločnosti.
32. Predlagatelj zatrjuje tudi, da ni opredeljen pojem "širše varovanje državne meje". Opredelitev tega pojma je pomembna za ugotovitev, kje se izvaja varovanje državne meje, in posledično, kje lahko pripadniki SV izvršujejo posamezna pooblastila iz prvega odstavka 37.a člena ZObr.
33. Po pregledu Zakona o nadzoru državne meje (Uradni list RS, št. 35/10 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZNDM-2), Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL L105, 13. 4. 2006), ZObr, ZNPPol in ZODPol je mogoče ugotoviti, da noben predpis ne vsebuje izrecne opredelitve pojma "širše varovanje državne meje".
34. Za opravljanje nalog nadzora državne meje imajo policisti pooblastila, ki jih predpisuje ZNDM-2, pooblastila, ki jih predpisujejo drugi zakoni, ter pooblastila, ki izhajajo iz pravnega reda Evropske unije (prvi odstavek 5. člena ZNDM-2). V okviru nadzora državne meje se opravlja mejna kontrola (27. do 34. člen ZNDM-2). Območje opravljanja mejne kontrole določa 33. člen ZNDM-2. V skladu s prvim odstavkom tega člena je območje opravljanja mejne kontrole del mejnega prehoda, kjer policist opravlja mejno kontrolo. Mejno kontrolo opravi policist praviloma na območju mejnega prehoda. Če je oseba zalotena pri nezakonitem prestopu državne meje ali po njem, policist opravi mejno kontrolo na kraju, kjer je tako osebo zalotil (drugi odstavek 33. člena ZNDM-2). Varovanje državne meje, ki ga opravlja Policija, se torej v skladu z ZNDM-2 izvaja tako neposredno na meji kot tudi širše na območju države, kjer je oseba, ki je nezakonito prestopila državno mejo, zalotena. V notranjosti države pa lahko Policija zoper osebo, za katero obstaja utemeljena verjetnost, da naj bi prestopila notranjo mejo, zaradi ugotavljanja nedovoljenega vstopa, preverjanja zakonitosti bivanja na ozemlju Republike Slovenije ter preprečevanja in odkrivanja nedovoljenih migracij in čezmejne kriminalitete izvaja izravnalne ukrepe (prvi odstavek 35. člena ZNDM-2).[6] Vendar pa pripadniki SV, ko izvajajo pooblastila iz prvega odstavka 37.a člena ZObr, ne izvajajo mejne kontrole in izravnalnih ukrepov po ZNDM-2, niti nimajo pooblastil, ki bi po vsebini ustrezala pooblastilom mejne kontrole in izravnalnih ukrepov.
35. Vsebino pojma "širše varovanje državne meje" je mogoče razložiti z upoštevanjem vsebine in obsega pooblastil pripadnikov SV po prvem odstavku 37.a člena ZObr, namena konkretne aktivacije SV po 37.a členu ZObr ter varnostnih razmer iz prvega odstavka 37.a člena ZObr, ki po mnenju Vlade v konkretnem primeru zahtevajo aktivacijo SV. Širše varovanje državne meje je torej nedoločen pravni pojem, katerega vsebino je treba določiti v vsakem konkretnem primeru aktivacije SV po 37.a členu ZObr. Vsebina naloge širšega varovanja državne meje in območje opravljanja te naloge sta tako odvisna predvsem od tega, katere varnostne razmere zahtevajo pomoč SV pri varovanju državne meje. To pomeni, da konkretne varnostne razmere določijo tako področje kot tudi območje delovanja SV po 37.a členu ZObr. Za konkretni primer aktivacije SV po 37.a členu ZObr zaradi begunske oziroma migrantske krize to pomeni, da lahko pripadniki SV izvajajo pooblastila iz prvega odstavka 37.a člena ZObr na meji in ob njej, kjer so osebe, za katere obstaja sum, da so nezakonito prestopile državno mejo, zalotene, in drugje, kjer se izvajajo aktivnosti, ki so povezane z nezakonitimi prehodi beguncev oziroma migrantov (sprejemni in nastanitveni centri, centri za tujce, migracijske poti, prevozi beguncev oziroma migrantov …).
36. Z ustaljenimi metodami razlage je torej mogoče ugotoviti vsebino nedoločnih pravnih pojmov "osebe, skupine, množice", "varnostne razmere", in "širše varovanje državne meje". Zato ureditev s tega vidika ni v neskladju z načelom jasnosti in določnosti iz 2. člena Ustave.
37. Ker je s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm mogoče priti do jasne vsebine prvega, drugega in tretjega odstavka 37.a člena ZObr, izpodbijane določbe niso v neskladju z načelom jasnosti in določnosti iz 2. člena Ustave. Predlagatelj pa z navedbami o nejasnosti izpodbijane ureditve ne more utemeljiti neskladja z 19., 32. in 35. členom Ustave, 5. in 8. členom EKČP ter 2. členom Protokola št. 4. Drugih razlogov za neskladje izpodbijane ureditve z navedenimi določbami Ustave, EKČP in Protokola št. 4 pa ne navaja.
38. Glede na navedeno prvi, drugi in tretji odstavek 37.a člena ZObr niso v neskladju z Ustavo.
39. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – ZUstS) in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovali sodnici Jadek Pensa in Sovdat. Sodnica Sovdat je dala odklonilno ločeno mnenje.
[1] Primerjaj tudi z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996 (Uradni list RS, št. 25/96, in OdlUS V, 40).
[2] Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-98/02 z dne 28. 10. 2014.
[3] Slovar slovenskega knjižnega jezika opredeljuje pomen besede "napotiti" kot: 1. pokazati pot, smer: napotili so ga proti severu; kažipot jih je napotil na grad; napotiti na glavno cesto;
2. dati komu v določenih okoliščinah pojasnilo, nasvet, kam naj gre: ker niso imeli nobene proste sobe več, so ga napotili v drug hotel / zdravnik je napotil bolnika v bolnico.
[4] Člen 56 ZNPPol določa:
"(1) Osebi, ki je v policijskem postopku, je gibanje začasno omejeno, če se dejansko ne more svobodno gibati zaradi izvedbe določenega policijskega pooblastila ali drugega uradnega dejanja. Ta omejitev sme trajati le nujno potreben čas za izvedbo policijskega pooblastila ali drugega uradnega dejanja.
(11) Na njeno zahtevo mora policist osebi, ki ji je bilo začasno omejeno gibanje za več kot eno uro, izdati potrdilo z navedbo časa začetka in konca začasne omejitve gibanja ter navesti, kateri policijski postopek je bil izveden."
[5] V primeru pritožbe civilne osebe zoper izvedena pooblastila so pripadniki SV kazensko, odškodninsko in disciplinsko odgovorni (56. in 57. člen ZObr, 70. do 75. člen ZSSloV, 14. poglavje Pravil).
[6] V okviru mejne kontrole sme policist zahtevati predložitev veljavnih dokumentov, ki so potrebni za prestop državne meje za osebe in predmete, vnesti v dokumente za prestop državne meje podatke o okoliščinah vstopa v državo ali izstopa iz nje, opraviti kontrolo potnikov, kontrolo prevoznega sredstva in kontrolo stvari, ki jih ima oseba s seboj, ter zadržati osebo za nujno potreben čas, vendar največ za 48 ur (drugi odstavek 28. člena ZNDM-2). Med izravnalne ukrepe spadajo naslednja policijska pooblastila: pregled listin, preverjanje osebe, kontrola osebe ter kontrola prevoznega sredstva in stvari. Pooblastila v okviru izravnalnih ukrepov izvajajo policisti tako, da naključno in nediskriminatorno preverjajo osebe, ki so prestopile notranjo mejo (drugi in tretji odstavek 35. člena ZNDM-2).
U-I-28/16-28
1. "[T]isti, ki je na čistini, hitro vidi ali pa bi to vsaj moral, kdaj je treba potegniti zavoro in povzdigniti glas. Na čistini je treba ravnati preudarno in s pravo mero."[1] Ko se zakonodajalec odloči, da zaupa vojski, katere naloga je obramba države, policijska pooblastila,[2] se je znašel na "čistini", na kateri bi moral (pod predpostavko, da je dopustno brez izrecne ustavne podlage kaj takega storiti) ravnati "preudarno in s pravo mero". V samem izhodišču normiranja takega položaja bi se moral najprej zavedati zahteve po jasni in določni ureditvi, še toliko bolj, ko pooblastila lahko potegnejo za seboj uporabo prisilnih sredstev, ki par excellence pomeni možnost (tudi zelo hudega) poseganja v človekove pravice in temeljne svoboščine. Če zakonodajalec ne ravna tako, mora biti Ustavno sodišče, poklicano preveriti ustavnost njegovega izdelka, tisto, ki mora "potegniti zavoro in povzdigniti glas" – torej táko normiranje razveljaviti in pripraviti zakonodajalca, da svojo nalogo opravi lege artis. Drugače kot večina menim, da bi Ustavno sodišče tokrat zavoro moralo potegniti. Namesto tega se je večina zadovoljila s splošno obrazložitvijo, ki namesto, da bi argumentirano zavrnila ustavne pomisleke, zakriva, da izpodbijana ureditev v zelo pomembnem delu ne ustreza zahtevam 2. člena Ustave.
2. Kljub temu, da se z nekaterimi deli odločbe strinjam, sem iz dveh razlogov glasovala proti celi odločbi. Na eni strani se mi zdi tisto, kar zame ostaja nezdružljivo z ustavnimi zahtevami, do te mere pomembno, da v bistvu zadene celoto. Ta je na drugi strani nomotehnično oblikovana tako, da gre za med seboj povezano ureditev v vseh treh izpodbijanih odstavkih 37.a člena ZObr.
3. Strinjam se z opredelitvijo obsega presoje (11. točka obrazložitve odločbe). Ustavno sodišče ni bilo poklicano odgovoriti na vprašanje, ali je sama podelitev policijskih pooblastil vojski sploh ustavno dopustna, ker je predlagatelj izrecno zatrdil, da se mu to ne zdi protiustavno. Protiustavno naj bi bilo samo to, da jo je nejasno in nedoločno izvedel. Glede na to se do navedenega vprašanja tudi sama ne opredeljujem.
4. Tudi razlagi zgornje premise v odločbi lahko samo pritrdim (14. točka obrazložitve odločbe). Jasnost in določnost zakonskih določb je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da mora to načelo še toliko bolj veljati v zakonski ureditvi, ki dovoljuje izvrševanje represivnih pooblastil državnih organov, ki po naravi stvari pomenijo hud poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pravnost (ustavnost) v zakonski ureditvi je prvi pogoj pravnosti (ustavnosti) v delovanju institucij države, še posebej organov izvršilne oblasti, da ne pride do njihovega arbitrarnega delovanja. Njen bistveni pomen je tudi v tem, da je s tem ravnanje državnih organov za posameznika predvidljivo. Pri tem Ustavno sodišče tudi tokrat še posebej poudari, da mora zakonska ureditev zagotavljati zlasti učinkovit nadzor ter ustrezna in učinkovita sredstva zoper zlorabo pooblastil, in opozori, da lahko tudi vključitev varovalk zoper arbitrarno uporabo zakona postane neučinkovita, če meja med dovoljenim in nedovoljenim ravnanjem državnih organov ni opredeljena. Opredeljena pa mora biti prav z jasnimi in določnimi pravnimi pravili, iz katerih je razvidno, kaj in pod kakšnimi pogoji je dovoljeno državnim organom – v tem primeru vojski proti civilni osebi. Prav tako se strinjam, da te zahteve ne pomenijo, da zakona ni treba razlagati (15. točka obrazložitve), saj vsako določanje vsebine zakonskega besedila v resnici pomeni njegovo razlago, seveda v skladu z ustaljenimi in dobro znanimi metodami razlage normativnega besedila.
5. Ne morem pa se strinjati z razlago izpodbijane zakonske ureditve in z oceno njene ustavnosti prav z vidika predstavljene vsebine zgornje premise. Zastavi se vprašanje, ali je besedilo spodnje premise tako jasno in določno opredeljeno, da iz njega z razlago izhaja nedvoumen odgovor na vprašanje, kakšna pooblastila so vojski dana ter pod kakšnimi pogoji so ji dana in pod kakšnimi pogoji se lahko izvajajo. Zakonsko besedilo, ki daje policijska pooblastila vojski za ukrepanje zoper civilne osebe, ne glede na to, da se lahko aktivirajo šele po posebni odločitvi Državnega zbora za konkretni primer, mora biti takšno, da je iz njega jasno razvidno, za kakšna pooblastila gre. Če zakonsko besedilo dopušča različne (celo nasprotujoče) razlage in gre pri tem za pooblastila represivnih organov proti posamezniku, potem ni jasno, kaj je vsebina dovoljenega ravnanja državnih organov, ki z izvajanjem teh pooblastil lahko hudo posežejo v človekove pravice. V tem primeru imamo opravka z zakonom, ki ne ustreza zahtevam iz 2. člena Ustave. Če gremo po poti razlage, po mojem mnenju ugotovimo, da se prav z vidika jasnosti in določnosti ureditve pojavi problem že z opredelitvijo pojma "pri širšem varovanju državne meje", nadaljuje se v izrazit problem z vsebino 4. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr, tema pa se pridružijo še posamezna vprašanja, povezana z razlago uvodnega dela prvega odstavka ter drugega in tretjega odstavka 37.a člena ZObr. Tu začenja moje nestrinjanje z večinsko odločbo, ki je, menim, na eni strani bistveno pomanjkljiva, na drugi strani zgrešena. Bistveno pomanjkljiva je v tem, da za trditve, ki jih vsebuje prav glede navedenih problemov, ne ponudi argumentacije, iz katere bi bilo razvidno, kako se do njih pride. Prav moč argumentov pa je tista, ki naredi odločitev Ustavnega sodišča prepričljivo. Če jih ni, smo na polju argumenta moči.
6. Preden podrobneje obrazložim, zakaj imamo opraviti s protiustavno ureditvijo, naj opozorim na procesno gradivo. Poleg zatrjevanega v zahtevi in odgovoru nasprotnega udeleženca (Državni zbor) ga sestavljajo tudi dve mnenji Vlade[3] in njena dodatna pojasnila[4] ter mnenje Predsednika republike. Vlada je na zaprosilo Ustavnega sodišča predložila tudi Sklep o določitvi pravil delovanja slovenske vojske pri podpori policiji pri širšem varovanju državne meje ter pri varovanju določenih objektov in območij,[5] iz katerega je mogoče razbrati, kako Vlada razlaga izpodbijane določbe za konkreten primer podelitve pooblastil vojski, ki se je že zgodil.
7. Kaj je vsebina pojma "pri širšem varovanju državne meje", ki je v uvodnem delu prvega odstavka eden od pogojev, ki naj bi (tudi?) teritorialno opredelil izvajanje pooblastil iz 1. do 4. točke, v resnici ni jasno; predlagatelj zatrjuje, da ta pojem ni z ničimer opredeljen. Zlasti se zastavlja vprašanje, ali se pooblastila lahko izvajajo samo "na in ob državni meji oziroma v obmejnem območju", kot pravi Vlada tako v mnenju kot v dodatnih pojasnilih, ali tudi v notranjosti državnega ozemlja. Pri tem naj najprej opozorim na to, da četrti odstavek 37. člena ZObr tudi uporablja ta pojem, pri čemer določa, da lahko vojska "sodeluje s policijo pri širšem varovanju državne meje v notranjosti državnega ozemlja", vendar njeni pripadniki nimajo policijskih pooblastil. Pričakuje se, da zakon uporablja isti izraz za enako vsebino. Zaradi pravne varnosti (2. člen Ustave). Torej bi lahko sklepali, da iz primerjave navedenih zakonskih določb izhaja, da se pooblastila iz prvega odstavka 37.a člena ZObr nanašajo samo na državno mejo in obmejno območje, kot sicer trdi Vlada. Na izrecno vprašanje, ali se s tem omogoča tudi uporaba teh pooblastil v notranjosti državnega ozemlja, je namreč Vlada v dodatnih pojasnilih odgovorila, da območje (so)delovanja izrecno določi Policija in da se varovanje državne meje opravlja na podlagi predpisov o nadzoru državne meje in pravil schengenskega pravnega reda. Varovanje pa naj bi bilo omejeno na območja med mejnimi prehodi in na mejne prehode v času, ko ti ne obratujejo. Varovanje med mejnimi prehodi naj bi bilo usmerjeno v kontrolo gibanja oseb na državni meji in ob njej (npr. patrulje, zasede, opazovanja) in na drugo operativno-tehnično delo ob meji in v obmejnem območju (delo v policijskih okoliših, delo policijskih patrulj, varnostne akcije in sodelovanje z obmejnim prebivalstvom). Pri tem je očitno vse, kar je navedeno v zadnjem oklepaju, treba omejiti na ozemlje, ki je "ob meji, in na obmejno območje", kar pravzaprav enako pove eno in isto.
8. Če pogledamo določbe Zakona o nadzoru državne meje,[6] ugotovimo, da govori o nadzoru državne meje, ki je namenjen zavarovanju življenja in zdravja ljudi, preprečevanju in odkrivanju kaznivih dejanj in prekrškov, preprečevanju nedovoljenih migracij, zagotavljanju varnosti ljudi, premoženja in okolja ter preprečevanju in odkrivanju drugih nevarnosti za javno varnost in red (2. člen). Z nadzorom državne meje se torej varuje državna meja, čeprav tega izraza Zakon ne uporablja. ZNDM-2 opredeljuje mejno črto in državno mejo ter območja mejnih prehodov (1. do 3. točka 3. člena), ne govori pa o obmejnih območjih. Z razlago njegovega 13. člena, ki govori o 50-metrskem pasu ob mejni črti v primerih, ko gre za prostorsko urejanje območja ob meji, bi bilo morda mogoče razložiti pojem obmejnega območja, o katerem govori Vlada. Pa ima res to v mislih? Zakonik o schengenskih mejah[7] uporablja oba izraza in določa, da pomeni "nadzor meje" dejavnost, ki se izvaja na meji v skladu z in za namene te uredbe zgolj kot odziv nameravanega ali dejanskega prehoda meje, ne glede na vse druge okoliščine, kot sta mejna kontrola in varovanje meje (9. točka 2. člena), "varovanje meje" pa pomeni varovanje meje med mejnimi prehodi in varovanje mejnih prehodov izven določenega delovnega časa, da se osebam prepreči izognitev mejni kontroli (11. točka 2. člena, prvi odstavek 12. člena). Mejno kontrolo opravlja policist praviloma na območju mejnega prehoda; če je oseba zalotena pri nezakonitem prestopu državne meje ali po njem, pa na kraju, kjer je tako osebo zalotil (drugi odstavek 33. člena ZNDM-2). Torej se mejna kontrola lahko opravi tudi kjerkoli v notranjosti države, če gre po vsebini za mejno kontrolo in za omenjeni položaj. Vendar pojma "širšega" varovanja meje v bistvu niti ni mogoče povezovati z mejno kontrolo, ker imajo z njo policisti na podlagi ZNDM-2 posebna pooblastila, ki jih 37.a člen ZObr nedvomno ni podelil vojski.
9. Če hkrati pogledamo Sklep o določitvi pravil, lahko ugotovimo, da se razlikuje od razlage, ki jo ponuja Vlada v mnenju in dodatnih pojasnilih. Pri tem velja opozoriti, da ta sklep izrecno opozarja, da gre le za povzetek bistvenih določb pravnega reda za prav konkretno angažiranje vojske na podlagi Sklepa Državnega zbora, pri čemer v ta pravni red šteje Kazenski zakonik, ZObr, Zakon o službi v slovenski vojski, Pravila službe v Slovenski vojski, Zakon o kazenskem postopku, Zakon o nalogah in pooblastilih policije, Zakon o nadzoru državne meje, Kodeks vojaške etike Slovenske vojske in Sklep Državnega zbora.[8] Sestavni del Sklepa o določitvi pravil je tudi Dodatek 1 z naslovom "Pravila uporabe sile pri delovanju slovenske vojske pri podpori policiji pri širšem varovanju državne meje ter pri varovanju določenih objektov ali območij", ki med drugim dovoljuje izvajanje spremstva pri prevozu migrantov skupaj s Policijo (Pravilo 2. 7), varovanje sprejemnih in namestitvenih centrov za migrante skupaj s Policijo (Pravilo 2. 8) ter prevoz potnikov po navodilih in spremstvu Policije (Pravilo 2. 9). Ker so najmanj namestitveni centri za migrante v notranjosti države in ker prevozi potekajo tudi prek državnega ozemlja, je Vlada, ko je dala navodila v tem konkretnem primeru, očitno menila, da je Zakon mogoče razlagati tudi tako, da se pooblastila izvajajo tudi v notranjosti države. Notranjost države pa seveda ni obmejno območje. Zlasti bivanje v nastanitvenih centrih v notranjosti države tudi ni več povezano z opravljanjem mejne kontrole. Ta je bila že opravljena, po njej se izvajajo nadaljnji postopki. Kaj pomeni širše varovanje državne meje z vidika območja dovoljenosti izvajanja policijskih pooblastil vojske, zato v resnici ni jasno. S teritorialnega vidika bi bilo jasno, če bi zakon glede na vsebino in namen podelitve posameznega pooblastila jasno določil, kje se pooblastila lahko izvajajo. Tako pa se bojim, da nejasnost z izrazom "širše" varovanje državne meje lahko tudi presega teritorialni vidik. Če namreč ta izraz pomeni teritorialni premik varovanja državne meje z meje in ob njej v notranjost državnega ozemlja, se zastavi lahko že vprašanje jasnosti četrtega odstavka 37. člena ZObr. Ta izrecno govori samo o notranjosti državnega ozemlja in hkrati o širšem varovanju meje. Je morda zakonodajalec v prvem odstavku 37.a člena ZObr "pozabil" dopisati "na meji in v notranjosti državnega ozemlja"? Jezikovna razlaga sedanjega besedila takšnega "dopisa" vsebine ne dopušča, glede na namen pooblastil pa stališča Vlade v mnenju in dodatnih pojasnilih govorijo proti njej. Jasno bi bilo, če ne ena ne druga določba sploh ne bi uporabljali pojma "širše" varovanje, pač pa bi natančno opredelili območje varovanja. Ne pa da Zakon uporabi nek pojem, za katerega ni povsem jasno, kaj pomeni. Ali pojem "širše" morda v resnici ni vezan na teritorialni vidik, ampak je vsebinsko povezan s samo naravo in namenom ter nosilci pooblastila? Tudi tega ne vemo. Kolikor bi se ta pojem lahko nanašal na to, da se poleg policije lahko v to varovanje vključi še kdo drug in na kakšen način, mora biti to tako in tako natančno opredeljeno, ne potrebujemo še besede "širše" varovanje. "Slaba" nomotehnika ali protiustaven način urejanja pooblastila državnega organa? Ali kot pravi dr. Janez Pogorelec: "Kakovostni predpisi (…) niso namenjeni sami sebi. So nujen pogoj za uspešno delovanje državnega aparata in družbe kot celote, posebej tudi za pravno varnost in varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin."[9] Dodajam: še toliko bolj, ko gre za normiranje uporabe policijskih pooblastil vojske proti civilnim osebam. Prav kakovost takega predpisa zahteva njegovo jasnost in določnost. Ti sta tu ustavni zahtevi.
10. Prvi odstavek 37.a člena ZObr v 1. do 4. točki taksativno našteva pooblastila, ki naj jih vojska med drugim "skupaj s policijo" izvaja pri "širšem varovanju državne meje" v skladu z "načrti in po predhodni odločitvi vlade". Po drugem odstavku tega člena se ta pooblastila izvajajo pod pogoji, ki so predpisani za policiste. Policija je represivni državni organ in kot vsak državni organ nima svobodnega polja svojega delovanja, pač pa pristojnosti, ki so njene dolžnosti in morajo biti kot takšne natančno določene z zakonom. In tudi so – določene so kot njene naloge (1. točka 3. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije[10], ki določa, da je policijska naloga naloga, predpisana s tem ali drugim zakonom in se opravlja z uporabo policijskih pooblastil ali z drugimi uradnimi dejanji). Policijsko pooblastilo pa je z zakonom določen ukrep, ki policistom omogoča opravljanje policijskih nalog in s katerim se praviloma posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine ali v druge pravice (2. točka 3. člena ZNPPol). To pomeni, da se nekatera pooblastila, ki jih zakoni že dajejo policistom in pri tem natančno določajo pogoje, v katerih jih lahko uporabljajo, dajejo s prvim odstavkom 37.a člena ZObr (ob pogojih iz uvodnega dela tega odstavka seveda) tudi vojski. Ko je tako, bi moralo biti logično, da jasna in določna ureditev teh pooblastil predpostavlja, da v pravnem redu že obstajajo vsebinsko enaka pooblastila, dana policiji, saj drugi odstavek jasno določa, da se ta pooblastila opravljajo pod enakimi pogoji, kot so predpisani za policiste. Poleg tega pa vojska lahko vsako posamezno pooblastilo izvršuje le "skupaj s policijo", kot je določeno v uvodnem delu prvega odstavka 37.a člena ZObr. Glede na to, da se strinjam z obsegom presoje, o 1. točki, ki ni izpodbijana, ni treba zgubljati besed. V točkah 2 in 3 sta opredeljeni pooblastili, ki ustrezata policijskim pooblastilom. Tu odločba razloži spodnjo premiso in ponudi argumente, zakaj jo je treba razložiti prav tako, kot jo razlaga, in zakaj tu ne more biti nejasnosti. Če se lahko strinjam s tem, da je vsebino teh dveh pooblastil mogoče jasno opredeliti na podlagi jezikovne in namenske razlage, pa menim, da tega ni mogoče storiti pri 4. točki. Ta je med najbolj ključnimi za končno odločitev o ustavnosti te ureditve. Pa prav tu odločba nima enakega pristopa kot pri razlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr.
11. Del besedila 4. točke najprej v resnici sploh ne pomeni pooblastila, saj kot pravilno zatrjuje že predlagatelj, bi šlo lahko kvečjemu za nalogo "obvladovanja skupin in množic". Torej bi morala taka naloga kot policijska naloga obstajati v zakonodaji, ki ureja policijske naloge. Med nalogami policije, določenimi v 4. členu ZNPPol, take naloge ni. Prvi odstavek tega člena med drugim vsebuje naloge: varovanje življenja, osebne varnosti in premoženja ljudi (prva alineja), vzdrževanje javnega reda (tretja alineja), nadzor državne meje (peta alineja) in naloge v zvezi z gibanjem in prebivanjem tujcev (šesta alineja). Po deveti alineji prvega odstavka 4. člena ZNPPol gre lahko tudi za druge naloge, določene v tem zakonu ali drugih zakonih. Glede na to, da se v uvodnem delu prvega odstavka 37.a člena ZObr govori o "varovanju državne meje", bi lahko prišla v poštev še ZNDM-2 in Zakonik o schengenskih mejah. V nobenem od njih nimamo policijske naloge "obvladovanje skupin in množic". Po ZNDM-2 je opredeljena policijska naloga mejne kontrole, ki jo policist izvaja z uporabo zakonsko določenih pooblastil, po katerih sme: zahtevati predložitev veljavnih dokumentov za prestop meje, vnesti v dokumente podatke o okoliščinah vstopa, opraviti kontrolo potnikov, prevoznega sredstva in kontrolo stvari ter zadržati osebo za nujno potreben čas, največ 48 ur (prvi odstavek 28. člena ZNDM-2). Lahko si razumno predstavljamo, da so dejanske okoliščine mejne kontrole drugačne v primeru, ko se ta opravlja po vrsti zoper vsakega posameznika, ki prestopa državno mejo, od tistih, ko se hkrati na meji znajde množica oseb, ki vse skušajo prestopiti mejo. Vendar ostaja sama vsebina mejne kontrole v vsakem primeru enaka – torej jasno opredeljeni tako policijska naloga kot policijska pooblastila, ki jih za opravo te naloge policija lahko uporabi. Niti ta naloga niti policijska pooblastila, ki jih pri njenem izvajanju lahko uporabijo policisti (vključno z osebnim pregledom, preiskavo vozila in pridržanjem), s prvim odstavkom 37.a člena ZObr niso dana tudi vojski. To v bistvu ni sporno. Edina povezava z nalogami in pooblastili, ki zadevajo množico v policijski zakonodaji, je dana v ZNPPol. ZNPPol namreč za izvajanje naloge "vzdrževanje javnega reda" (tretja alineja prvega odstavka 4. člena ZNPPol), ko je ta huje in množično kršen, dovoljuje njeno izvajanje z uporabo pooblastila "uporabljati prisilna sredstva" (ki ga kot pooblastilo določa triindvajseta alineja prvega odstavka 33. člena ZNPPol) proti množici (b) podpoglavje 2. poglavja ZNPPol).
12. Po 90. členu ZNPPol, ki začenja citirano poglavje Zakona, smejo policisti za vzpostavitev javnega reda, ko je ta huje in množično kršen, uporabljati določena prisilna sredstva. Ko prihaja do množičnega prestopanja državne meje, torej po naravi stvari lahko pride do množičnih hujših kršitev javnega reda, ko množica čaka na mejno kontrolo. Lahko si sicer predstavljam, da se vzdrževanju javnega reda v takem primeru "po domače" morda reče obvladovanje množice, pri čemer se tako "obvladovanje" mora zgoditi (zaradi načela sorazmernosti) brez prisilnih sredstev, če množica sledi policijskim ukazom in do hujšega in množičnega kršenja javnega reda sploh ne pride. Če do takšnih kršitev pride, pa ima policija za vzpostavitev reda – torej pri opravljanju te naloge, tudi pooblastilo uporabe prisilnih sredstev. Prav to smo v konkretnih primerih lahko že spremljali. Kako naj si potemtakem razložimo, kaj je vsebina 4. točke, za katero kot celoto Zakon v uvodnem delu prvega odstavka 37.a člena pravi, da je pooblastilo. Po naravi stvari bi šlo, ko govorimo o "obvladovanju skupin in množic", torej za nalogo, ki ni opredeljena v policijski zakonodaji.
13. Tudi če bi lahko toliko zamižali in prebili jezikovni pomen besedila, zaradi česar bi morali reči, da je zakonodajalec bodisi združil več policijskih nalog v nalogo "obvladovanje skupin in množic" ali pa za isto nalogo (šlampasto sicer, ampak ne nujno protiustavno) uporabil povsem drugo poimenovanje (za vzdrževanje javnega reda namreč), očitno močno pod vplivom konkretnih razmer, ki so sprožile njegovo zakonodajno aktivnost, je treba razlago nujno nadaljevati. Najprej z razlago pojma "sodelovanje" in potem s pogledom na celotno besedilo. Kaj naj bi potem bilo pooblastilo iz 4. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr? Da vsako od teh pooblastil lahko vojska izvaja samo skupaj s policijo, izhaja že iz uvodnega dela prvega odstavka citiranega člena, zato nam ta element ne more biti bistveno v pomoč. Čemu je torej namenjena beseda "sodelujejo"? Je v njej določeno pooblastilo? Kakšno? Logično je, da se vprašaš, s čim pa sodelujejo – torej s kakšnim ukrepom, ki pomeni pooblastilo, sodelujejo. Predlagatelj tu izpostavi temeljni ustavnopravni problem – ni jasno, ali lahko pri tem sodelovanju vojska uporablja prisilna sredstva. Ali jih lahko uporablja, iz samega besedila 4. točke ne izvemo. Vlada v dodatnih pojasnilih pravi, da ne gre za "samostojno" pooblastilo,[11] temveč za pooblastilo, ki omogoča vojski "neposredno asistenco Policiji pri izvajanju nalog in pooblastil proti množicam, kot so na primer postavitev ograj ali drugih fizičnih ovir (vojaških vozil) za razmejitev posameznih skupin, v nobenem primeru pa ne prisilnih sredstev iz 90. do 95. člena ZNPPol." Torej naj bi vojska "skupaj s policijo" (uvodni del prvega odstavka) po 4. točki prvega odstavka 37.a člena ZObr asistirala policiji (sodelovanje) pri izvajanju nalog in pooblastil proti množicam (torej uporaba pooblastil za vzdrževanje javnega reda) tako, da bi postavljala ograje in druge fizične ovire za razmejitev skupin? Postavljanje fizičnih ovir je torej konkretizacija opredelitve pooblastila "sodelujejo" pri izvrševanju naloge "obvladovanje skupin in množic"? Kaj pa potem lahko vojska dela na podlagi četrtega odstavka 37. člena ZObr? Je potemtakem postavljanje fizičnih ovir policijsko pooblastilo? Poleg tega naj pri tem "sodelovanju" vojska ne bi v nobenem primeru uporabljala prisilnih sredstev iz 90. do 95. člena ZNPPol, jasno zatrdi Vlada. Poudariti je treba še enkrat, da je "množico mogoče obvladati" brez uporabe prisilnih sredstev, saj se ta v skladu z načelom sorazmernosti lahko uporabijo samo v primeru hujšega množičnega kršenja javnega reda. V 90. členu so navedena (skoraj, uporaba orožja je posebej urejena) vsa prisilna sredstva, ki jih policija lahko uporablja. Ta namreč pravi:
"Za vzpostavitev javnega reda, ko je ta huje in množično kršen, smejo policisti, poleg sredstev za vklepanje in vezanje, telesne sile, plinskega razpršilca, palice, službenega psa, uporabiti tudi:
– druga plinska ter druga z zakonom določena sredstva za pasivizacijo."
V citirani določbi ima torej policija pooblastilo, da proti množici lahko ob predpisanih pogojih uporabi vsa prisilna sredstva iz 73. člena ZNPPol (razen strelnega orožja); tako tista, katerih pogoji uporabe so urejeni v 79. do 85. členu ZNPPol (prisilna sredstva proti posamezniku, to so ta, o katerih najprej govori 90. člen), kot tista, ki so določena v alinejah 90. člena in katerih pogoje uporabe natančneje določajo 91. do 95. člen ZNPPol proti množici. Uporaba strelnega orožja je posebej urejena v 96.[12] in 97. členu ZNPPol. Torej nam Vlada pravi, da z izpodbijano določbo vojski ni dano pooblastilo uporabe (nobenih, če odštejemo orožje v posebnih okoliščinah!) prisilnih sredstev. Prav tako v mnenju Vlada poudari, da vojska lahko uporabi silo le v izjemnih primerih, ki naj bi jih vojski dopuščala ZObr in Pravila službe v slovenski vojski, pri čemer omenja stražarsko službo, silobran in skrajno silo ter t. i. državljansko aretacijo iz 160. člena zakona, ki ureja kazenski postopek. V primeru izpodbijanih določb pa naj uporaba prisilnih sredstev ne bi bila mogoča, temveč naj bi ta ostala izključno v pristojnosti policije, kot pravi Vlada.
14. Glede na to, kakšen poseg v človekove pravice lahko pomeni uporaba prisilnih sredstev, ob vsem spoštovanju načela sorazmernosti pri stopnjevanju njihove uporabe, bi bila navedena razlaga (nobenih prisilnih sredstev) ne le ustrezna besedilu v njegovem jezikovnem pomenu, temveč tudi logična. Ko gre za dovoljevanje uporabe prisilnih sredstev, je očitno, da mora zakon izrecno predpisati, katera prisilna sredstva se v kakšnih pogojih lahko uporabijo proti človeku. To lahko naredi tudi tako, da se pri tem sklicuje na uporabo prisilnih sredstev, ki so z jasno in določno normo dana drugemu državnemu organu. Slednjega v tem primeru v 4. točki prvega odstavka 37.a člena ZObr ni. Tega tudi ne moremo najti v drugem odstavku 37.a člena ZObr. Ker da bi ta lahko zaživel – da se torej pooblastilo lahko uporabi pod enakimi pogoji, kot je predpisano za policiste, mora zakon pooblastilo najprej dati. Pooblastilo kot takšno mora v prvem odstavku obstajati. Če ga v njegovem besedilu ni, ga tudi drugi odstavek ne more vzpostaviti, saj njegova vsebina nedvomno ne pomeni vzpostavljanja novih pooblastil. Pri tem ni mogoče spregledati, kaj o tem pravi Sklep o določitvi pravil. V že omenjenem Dodatku 1 med drugim pravi, da je vojski dovoljena uporaba sile, ki izključuje smrtonosno silo (torej ne orožje) proti vsaki osebi ali skupini, ki z uporabo ali z grožnjo uporabe neoborožene sile omejuje ali kaže namen, da bo omejila svobodo gibanja pripadnikom vojske ali policije (Pravilo 1. 4). Poleg tega sta na podlagi navodil Policije vojski dovoljena postavitev kordona (Pravilo 1. 5.), ki je eno od prisilnih sredstev, in uporaba sile, vključno s smrtonosno silo (torej tudi orožje), za preprečitev nasilnega prehoda posameznikov ali skupin skozi kordone, kadar obstaja resna grožnja za življenje (Pravilo 1.6). Prav tako je enaka sila vojski dovoljena v primeru napada posameznika ali skupine pri obvladovanju skupin in množic (Pravilo 1. 7.). Katera razlaga Vlade glede uporabe prisilnih sredstev potemtakem drži: tista iz dodatnih pojasnil in mnenja ali tista iz Sklepa o določitvi pravil, s katerim je na podlagi 37.a člena ZObr razložila vojski, katera policijska pooblastila ji daje zakonodaja v primeru sprejetega Sklepa Državnega zbora, ki je pomenil aktiviranje teh pooblastil v konkretnem primeru? Dve nasprotujoči razlagi, od katerih prva trdi, da vojska sploh ni pooblaščena uporabljati prisilnih sredstev (razen orožja v posebnih okoliščinah), in druga, ki pove, da v resnici je pooblaščena uporabljati več kot le orožje v izjemnih točno opredeljenih primerih. Zakon, ki naj da vojski policijska pooblastila uporabe prisilnih sredstev proti civilistom, naj bi se torej dalo razlagati tako, da enkrat pripadniki vojske ta pooblastila imajo, spet drugič jih nimajo? Če je kaj nezdružljivo z zahtevami 2. člena Ustave, razloženimi kot zgornja premisa tokratne ustavnosodne presoje, potem je to zagotovo zakonsko besedilo, ki omogoča (če omogoča?) diametralno nasprotni razlagi. "Slaba" nomotehnika ali protiustaven način urejanja pooblastila državnega organa?
15. Ob takem položaju bi bilo logično pričakovati, da se Ustavno sodišče najprej lege artis loti razlage 4. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr in skuša ugotoviti, kakšna je njena vsebina. Večinska odločba tega ne naredi. Namesto tega se v 21. točki najprej sklicuje na opombo 6 iz naše odločbe št. U-II-2/15 z dne 3. 12. 2015 (Uradni list RS, št. 98/15), v kateri smo ob odločanju o dopustnosti zakonodajnega referenduma argumentirali, ali imamo opravka z zakonom s področja varnosti. Pri tem smo navedli, da gre po vsebini za pooblastila, ki so v bistvenem podobna policijskim pooblastilom. V opombi k temu stavku pa smo navedli med drugim, da je sodelovanje pri obvladovanju skupin in množic "pooblastilo v zvezi (poudarila J. S.) s policijskimi pooblastili uporabe prisilnih sredstev proti množici (90. do 97. člen ZNPPol)." Ta obiter dictum, na katerega se res sklicuje tudi Državni zbor, postane sedaj naše izhodišče. Pri tem je treba posebej poudariti, da v odločbi št. U-II-2/15 nismo rekli, da gre za to, da vojska uporablja ta prisilna sredstva v sodelovanju s policijo, ampak da gre za sodelovanje v zvezi s policijskimi pooblastili. Sodelovanje pa bi bilo lahko tudi to, kar pravi Vlada v mnenju, torej postavljanje ograj in drugih fizičnih preprek. Še vedno bi šlo za zakon s področja varnosti. Za sklicevanjem na prejšnjo odločbo sedanja odločba navede vsebino 90. člena ZNPPol. Čemu je pravzaprav v tem kontekstu v nadaljevanju namenjeno omenjanje Resolucije o strategiji nacionalne varnosti, ki je seveda politični in ne pravni akt, mi ni jasno. Iz 24. točke obrazložitve odločbe izhaja, da je "obvladovanje množic" in to "s prisilnimi sredstvi" urejeno kot eno od policijskih pooblastil, ki naj bi jih tudi pripadniki vojske po prvem in drugem odstavku 37.a člena ZObr izvrševali na enak način kot policisti, vendar skupaj s policijo. Torej odločba razloži, da iz besedila 4. točke izhaja za vojsko pooblastilo uporabe vseh prisilnih sredstev iz 90. do 95. člena ZNPPol; edini pogoj je, da jih uporablja skupaj s policijo. "Skupaj s policijo" tako in tako izhaja že iz uvodnega dela prvega odstavka 37.a člena ZObr, zato ne gre za dodano vrednost v besedilu 4. točke tega odstavka. Odločba torej zakonsko besedilo razloži tako, da dovoljuje še veliko več kot razlaga Vlade iz Sklepa o določitvi pravil. Vojakom dovoljuje celo uporabo tistih prisilnih sredstev, ki se ne morejo uporabiti zoper posameznika, temveč se lahko uporabijo samo zoper množico in so navedena v prvi do četrti alineji 90. člena ZNPPol. To je trditev, ne da bi Ustavno sodišče ponudilo pot razlage besedila (ki logično najmanj začenja z jezikovno razlago, namenska ji pritrdi ali jo ovrže …), ki pripelje do opredelitve take vsebine. Če tega ni, ni argumentacije, kako je Ustavno sodišče prišlo do opredelitve pomena tega pravnega pravila.
16. Kaj je torej vsebina te najbolj sporne točke? Kot sem že navedla, je najprej treba ugotoviti, kaj pomeni obvladovanje skupin in množic, zatem še, kaj pomeni, da vojska sodeluje pri tem, in zatem še, kaj pomeni celotno besedilo skupaj. Najprej torej, kaj sploh pomeni obvladovanje skupin in množic. Odločba tega pojma ne razloži, glede na to, da govori o pooblastilu uporabe prisilnih sredstev pri vzpostavitvi javnega reda proti množici, bi bilo mogoče sklepati, da nalogo obvladovanja skupin in množic razume kot sinonim naloge vzdrževanje javnega reda v primeru množice. Potem pa odločba kar doda, da gre za obvladovanje skupin in množic s prisilnimi sredstvi, čeprav zakonsko besedilo sploh ne uporabi pojma "s prisilnimi sredstvi". Vojska naj bi le sodelovala pri tem, ko policija obvladuje skupine in množice. Ko pri tem ni opredeljena vsebina tega sodelovanja, je jasno, da besedo "sodelovanje" in še toliko bolj, ker besedilo ne uporabi besedne zveze "s prisilnimi sredstvi", lahko razložimo tako, kot to pravi Vlada v dopolnitvi pojasnil in mnenju – sodeluje tako, da postavlja fizične prepreke, nima pa pooblastila uporabe prisilnih sredstev. Glede na to, da gre pri uporabi prisilnih sredstev vselej za zakon, ki podeljuje najbolj represivno policijsko pooblastilo, je še toliko bolj logično, da mora zakon pooblastilo, ki ga podeljuje, urediti jasno in določno. Da se pri tem Zakon ne sklicuje na drugo zakonsko ureditev, ki na tak način policijsko pooblastilo ureja, sem že opozorila. V 4. točki tako in tako ni sklicevanja na drugo zakonsko ureditev (na to se sklicuje šele drugi odstavek, vendar je ta, kot sem že poudarila, uporaben šele, ko vemo, kaj je vsebina pooblastila iz prvega odstavka!), hkrati pa tudi ne gre za navajanje pooblastila, ki bi jezikovno ustrezalo sicer obstoječemu policijskemu pooblastilu. Logično bi bilo, da bi zakon, če ima namen vojski v primeru množičnih hujših kršitev javnega reda podeliti možnost uporabe prisilnih sredstev proti množici, to zapisal takó, kot je táko pooblastilo zapisano v ZNPPol. Pa tega ni storil. Po zatrjevanju Vlade v dodatnih pojasnilih in mnenju naj sploh ne bi bilo namena dati vojski uporabe prisilnih sredstev. V sklepu o določitvi pravil Vlada pravi drugače. Tudi če gremo z namensko razlago tako daleč, kot gre očitno odločba, ne da bi pojasnila, zakaj šteje, da je zakonsko besedilo sploh mogoče tako razlagati, pridemo do tega, da je zakonsko besedilo očitno takšno, da ga je mogoče razlagati tako ali drugače. Torej 1) tako, da vojska pri izvrševanju pooblastil iz 4. točke sploh ne sme uporabljati prisilnih sredstev (razen orožja v določenih, res izjemnih okoliščinah), 2) da sme uporabljati samo nekatera prisilna sredstva (kar je glede na besedilo pravzaprav še najmanj razumljivo), in tudi tako, 3) da sme uporabljati vsa prisilna sredstva, ki jih lahko uporablja policija proti množici!
17. Zame so zakonske določbe, ki so podlaga za uporabo prisilnih sredstev proti človeku, protiustavne z vidika zahtev iz 2. člena Ustave, če so takšne, da jih je mogoče razlagati tako, da dajo posamezne razlage prav nasprotujoč izid. Z njimi je polje arbitrarnosti delovanja na široko odprto. Se bojim, da gre tokrat prej za to kot za to, da je dal Sklep o določitvi pravil vojski nezakonita navodila, ker je napačno razložil izpodbijane določbe. Še toliko manj je slednje mogoče reči po tem, kar je v naši odločbi. Razlaga, ki jo ta ubere brez obrazložitve, zakaj, bi lahko vzdržala samo v primeru, če bi lahko rekli, da je to točko mogoče razlagati le tako, kot jo razloži odločba. Pri tem bi morali seveda povedati, zakaj zakonsko besedilo dopušča samó tako razlago. Tega odločba ne stori. Pri tem bi morala opraviti tudi s stališči Vlade. Opraviti v tem smislu, da bi argumentirala, zakaj Vlada, ko trdi, da vojski zakonsko besedilo ne daje možnosti uporabe prisilnih sredstev (razen res izjemoma orožja), nima prav. Hkrati bi bilo treba opraviti tudi z nasprotujočimi se stališči Vlade. Odločba se vsemu temu izogne. Odgovori le na Vladino razumevanje vseh pravnih podlag za delovanje vojske na podlagi pooblastil iz prvega odstavka 37.a člena ZObr. V 25. točki namreč pove, da je Sklep o določitvi pravil tu zgrešil, kolikor iz njega izhaja, da bi bili podlaga za uporabo orožja in drugih prisilnih sredstev lahko tudi predpisi, ki to zunaj izpodbijanih določb sicer urejajo za vojsko. Po tem, ko ima možnost uporabljati kar vsa prisilna sredstva policije že na podlagi izpodbijanih določb, kot pravi odločba, vojska še kakšne pravne podlage za njihovo uporabo pravzaprav niti ne potrebuje.
18. Problematičen je tudi tretji odstavek 37.a člena ZObr. Če vojska dela "skupaj s policijo", kot navaja že uvodno besedilo prvega odstavka, potem se zastavi vprašanje, čemu je namenjen tretji odstavek. Policija bo namreč o vsem obveščena, saj naj bi ji bila vojska podrejena in naj brez policije (obvezna navzočnost policista) sploh ne bi smela delovati. Tudi pri 4. točki. Kaj je torej vsebina tretjega odstavka? Če bi bilo to, kar piše v njem, res namenjeno samo temu, da tudi vojaki v primeru vsake uporabe pooblastil pišejo poročila, kot pravi Vlada v mnenju, nikakor pa ne samostojni uporabi pooblastil, pri čemer je obvezna navzočnost policista, se zastavi vprašanje, kaj pomeni 5. a. 8) a) točka Sklepa o določitvi pravil. Ta namreč pravi, da poveljujoči o "samostojni uporabi pooblastila (opozarjanje, napotovanje, začasno omejevanje gibanja oseb ter sodelovanje pri obvladovanju skupin in množic) takoj obvesti najbližjega policista, ta pa svojega nadrejenega." Očitno sta tudi pojma "skupaj s policijo" in "skupaj s policijo sodelujejo" nejasna, če Vlada v isti sapi kategorično zanika možnost samostojne uporabe pooblastil, hkrati pa predvidi možnost njihove samostojne uporabe in obveznost, da se o opravljenih pooblastilih obvesti policijo. Ta bi morala biti o njih najmanj že obveščena glede na to, da se pooblastila brez nje sploh ne bi smela izvajati in še toliko bolj, kot pravi Vlada prav v mnenju, da je "vojska podrejena Policiji in ne gre za samostojno izvajanje policijskih pooblastil s strani Slovenske vojske", kar naj bi bilo več kot le simbolna supremacija "civilnega dela države nad tako imenovanim vojaškim delom države". Vprašanje je sicer, ali ima Vlada za takšno razlago podlago v zakonskem besedilu. Če bi hotel Zakon naložiti obveznost izdelave poročila o uporabi posameznega pooblastila, bi to lahko jasno napisal. Morebiti mu tega niti ne bi bilo treba. Če se namreč pooblastila izvajajo pod pogoji, ki so predpisani za policiste, je treba upoštevati, da mora policist o vsaki uporabi prisilnih sredstev takoj poročati policijskemu vodji (77. in 131. člen ZNPPol), o uporabi vseh drugih pooblastil pa po 130. členu ZNPPol napisati poročilo o opravljenem delu ali pa vsaj zabeležiti to v uradnem zaznamku. Če je ta obveznost predpisana pri uporabi pooblastil za policiste, bi lahko rekli, da je s tem na podlagi drugega odstavka 37.a člena ZObr predpisana tudi za pripadnike vojske. To pa zato, ker je ta obveznost namenjena temu, da se lahko vzpostavi naknadni nadzor nad zakonitostjo uporabe pooblastil (torej nad zakonitostjo posegov v človekove pravice, če pogledamo opredelitev pooblastila), še posebno, če Zakon res dovoljuje uporabo prisilnih sredstev. Morda je imel to v mislih predlagatelj, ko je zatrjeval, da ni zagotovljena pritožba – da v resnici ni zagotovljen naknadni nadzor nad zakonitostjo uporabe pooblastil? Je bil sam na tej točki nejasen? Hoče tretji odstavek 37.a člena ZObr povedati to, da mora pripadnik vojske o vsaki uporabi pooblastila hkrati obveščati svojega nadrejenega v vojski in hkrati policijo – koga v policiji? In še: vojak policista ali poveljujoči vojski vrh policije? Ta določba, kot je zapisana, je res smiselna, če je treba obvestiti o uporabi pooblastila nekoga, ki o tem ničesar ne ve. Kot taka pa je seveda v nasprotju z uvodnim stavkom prvega odstavka, če ga razlagamo tako, kot ga razlaga Vlada v mnenju, da namreč "skupaj s policijo" pomeni, da mora biti pri izvajanju vsakega pooblastila pripadnika vojske tako in tako navzoč policist. Je potem vse res še jasno?
19. Po mojem mnenju imamo glede na navedeno opraviti z zakonskim besedilom, ki ne izpolnjuje pogoja jasnosti in določnosti pri ureditvi pooblastil, ki jih lahko vojska uporabi proti civilnim osebam, zaradi česar je v neskladju z 2. členom Ustave. Namesto, da bi odločba prikazane dvome odpravila, jih v najpomembnejših točkah te odločitve poglobi. Zato zanjo nisem mogla glasovati.
[1] M. Pavčnik, Izziv čiste teorije prava, Pravna praksa, št.16–17 (2016), str. 17; objavljena predstavitev knjige Čista teorija prava kot izziv/Reine Rechtslehre als Anregung (IUS SOFTWARE – GV Založba, Ljubljana 2015), ki jo je imel njen avtor akademik prof. dr. Pavčnik na tiskovni konferenci na SAZU. Akademik pravi, da nas Kelsen o vprašanjih temeljne zakonitosti prava, da pove, do kakšnih pravnih posledic naj prihaja v konkretnih primerih, pusti na čistini; na njej se "razločno vidi, kdo je tisti, ki sprejema pravne odločitve, in kakšen je njegov manevrski prostor". Z uvodoma citirano mislijo zaključi predstavitev.
[2] Glede na to, da se po drugem odstavku 37.a člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo in 95/15 – v nadaljevanju ZObr) pooblastila izvajajo pod pogoji, ki so predpisani za policiste, uporabljam zaradi jasnosti oznako "policijska pooblastila".
[3] Prvo pomeni odgovor na zahtevo predlagatelja za pojasnila z dne 21. 1. 2016 (pred vložitvijo zahteve). Drugo je mnenje Vlade, dano nasprotnemu udeležencu pred pripravo njegovega odgovora na zahtevo z dne 10. 3. 2016 (v nadaljevanju mnenje Vlade) in predloženo tudi Ustavnemu sodišču.
[4] Pojasnila na zaprosilo Ustavnega sodišča, med drugim o izrecni in natančni pojasnitvi, katera policijska pooblastila ustrezajo pooblastilom iz 1. do 4. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr, in o razumevanju pojma "širše varovanje državne meje", z dne 9. 3. 2016 (v nadaljevanju dodatna pojasnila).
[5] Sklep Vlade Republike Slovenije št. 22500-6/2016/3 z dne 24. 2. 2016, ki pomeni "povzetek bistvenih določb pravnega reda Republike Slovenije" (1. točka, UVOD – v nadaljevanju Sklep o določitvi pravil)) v zvezi s Sklepom Državnega zbora o izvajanju izjemnih pooblastil Slovenske vojske pri širšem varovanju državne meje (Uradni list RS, št. 14/16 – v nadaljevanju Sklep Državnega zbora), sprejetim na podlagi prvega in četrtega odstavka 37.a člena ZObr.
[6] Uradni list RS, št. 35/10 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZNDM-2.
[7] Uredba (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah), UL L 105 z dne 13. 4. 2006.
[8] Pri pooblastilih posebej obravnavam nasprotje med tem, na kateri pravni podlagi lahko vojska deluje po večinskih stališčih iz odločbe in po tem sklepu.
[9] J. Pogorelec, Vloga strokovnih služb vlade in parlamenta v zakonodajni dejavnosti v: T. Štajnpihler, A. Igličar, M. Pavčnik (ur.), Odprta vprašanja zakonodajne dejavnosti, Razprave, Slovenska akademija znanosti in umetnosti, Ljubljana 2016, str. 21.
[10] Uradni list RS, št. 15/13 in 23/15 – popr. – v nadaljevanju ZNPPol.
[11] Ne gre za "samostojno" pooblastilo kljub temu, da mu Zakon tako pravi, in kljub temu, da se po drugem odstavku 37.a člena ZObr pooblastilo izvršuje pod enakimi pogoji, ki so predpisani za policiste?
[12] Po prvem odstavku navedenega člena sme policist uporabiti strelno orožje samo, če ne more drugače odvrniti od sebe ali koga drugega sočasnega protipravnega napada, s katerim je ogroženo življenje, ali preprečiti, da bi oseba, ki ima v okoliščinah, ki kažejo na storitev kaznivega dejanja, za uporabo pripravljeno strelno orožje, eksplozivna sredstva ali druge nevarne predmete ali snovi, z njimi ogrozila življenje ene ali več oseb.

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče