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Timestamp: 2019-02-17 08:35:12+00:00

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Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 2 marzo 2017, n. 982 - Renato D'Isa
Home Sentenze - Ordinanze Consiglio di Stato Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 2 marzo 2017, n. 982
Le illegittime attività organizzate per il traffico illecito dei rifiuti, considerate delitto penale ai sensi dell’art. 260 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, costituiscono elemento sufficiente per giustificare l’emanazione dell’informativa. La sentenza ha motivato che il traffico illecito di rifiuti comporta un disvalore sociale, con il rischio di infiltrazioni di malaffare che hanno le caratteristiche delle associazioni mafiose
sentenza 2 marzo 2017, n. 982
sul ricorso numero di registro generale 2157 del 2015, proposto dal Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, e dall’U.T.G. – Prefettura di Roma, in persona del Prefetto pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore, -OMISSIS-, in persona a del legale rappresentante pro tempore, -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, tutte rappresentate e difese dall’Avvocato An. Cl., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
Am. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Da. Li. e dall’Avvocato Fr. Sb., con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Da. Li. in Roma, via (…);
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, sez. I-ter, resa tra le parti, concernente l’informativa antimafia emessa a carico di -OMISSIS-., -OMISSIS- ed -OMISSIS-
visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS-., di -OMISSIS-, di -OMISSIS- e di Am. s.p.a.;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2017 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per le appellate, -OMISSIS-., -OMISSIS- e -OMISSIS-, l’Avvocato Ma. Id. Le. su delega dichiarata dell’Avvocato An. Cl., per Am. s.p.a. l’Avvocato Fr. Sb. e per le Amministrazioni appellanti l’Avvocato dello Stato Ma. An. Sc.;
1. Le odierne appellate, -OMISSIS-., -OMISSIS- e -OMISSIS-, hanno impugnato avanti al T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, l’informativa antimafia emessa nei loro confronti dalla Prefettura di Roma con provvedimento prot. n. 17327/Area I bis/ O.S.P. del 27 gennaio 2014 e le conseguenti note adottate da Am. s.p.a. il 27 febbraio 2014 e il 13 marzo 2014 – con le quali tale società ha rifiutato il pagamento delle prestazioni rese per l’attività di smaltimento dei rifiuti urbani indifferenziati nel territorio di Roma Capitale – e, articolando due distinte censure di illegittimità, ne hanno chiesto, previa sospensione, l’annullamento.
1.1. Si sono costituiti nel primo grado del giudizio il Ministero dell’Interno ed Am. s.p.a. per resistere al ricorso.
2. Il T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, con la sentenza n. 8069 del 23 luglio 2014, ha accolto il ricorso avverso l’informativa antimafia impugnata, che ha quindi annullato, mentre ha dichiarato improcedibile l’impugnativa avverso le note di Am. s.p.a., sul rilievo, incontestato dalle stesse appellanti, che queste stesse provvedendo ai pagamenti per le prestazioni rese dalle società in ordine allo smaltimento dei rifiuti indifferenziati.
2.1. Avverso tale sentenza, nella parte in cui ha accolto il ricorso delle società avverso il provvedimento prefettizio, hanno proposto appello il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Roma, che hanno articolato tre motivi di censura che saranno di seguito esaminati, e ne hanno chiesto la riforma, con conseguente reiezione del ricorso proposto in primo grado da dette società.
2.2. Si sono costituite le appellate -OMISSIS-., -OMISSIS- e -OMISSIS-, chiedendo la reiezione del gravame, e si è altresì costituita Am. s.p.a.
3.1. Oggetto del presente giudizio è l’informativa antimafia emessa dalla Prefettura di Roma a carico di -OMISSIS-., -OMISSIS- ed -OMISSIS- sulla base di due fondamentali elementi:
a) le ordinanze applicative di misure cautelari personali emesse dal G.I.P. presso il Tribunale di Roma nei confronti di -OMISSIS-, ritenuto il dominus del gruppo imprenditoriale al quale sono riconducibili le odierne società appellate, e dei suoi numerosi collaboratori, per i delitti di associazione a delinquere (art. 416 c.p.) e di traffico illecito di rifiuti (art. 260 del d.lgs. n. 152 del 2006), nonché il decreto di sequestro preventivo emanato a carico delle stesse società;
b) la pregressa informativa antimafia emessa il 29 novembre 2006 dalla Prefettura di Roma, ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 252 del 1998, a carico di -OMISSIS-., società facente parte del gruppo imprenditoriale gestito da -OMISSIS-.
3.1. Il T.A.R. per il Lazio, con la sentenza qui impugnata, ha ritenuto tali elementi inidonei a giustificare la valutazione prefettizia di permeabilità mafiosa dell’impresa e la conseguente emissione del provvedimento antimafia a carattere interdittivo.
4. Con un primo motivo (pp. 4-8 del ricorso) il Ministero dell’Interno lamenta la violazione dell’art. 84, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 159 del 2011 da parte del primo giudice, che erroneamente avrebbe affermato l’inidoneità del solo procedimento penale, avente ad oggetto l’accertamento di traffico illecito di rifiuti, a giustificare l’emissione di una informativa antimafia, senza verificare se la fattispecie di reato costituisca o meno indice di rischio di infiltrazione da parte della criminalità di stampo mafioso.
4.1. Secondo il T.A.R. per il Lazio, infatti, sebbene sia esatto che le organizzazioni mafiose, comunque denominate, abbiano ormai da anni grande interesse nel settore dei rifiuti, tanto che è stato coniato da anni il termine “ecomafie”, ciò non implica necessariamente che tutti i soggetti sottoposti a misura cautelare o rinviati a giudizio con l’imputazione di essere coinvolti nel traffico illecito di rifiuti siano ipso facto a rischio di collusione con ambienti della criminalità organizzata e che, come tali, non forniscano più sufficienti garanzie per la p.a.
4.2. Questa valutazione o, in altri termini, presunzione non può essere assoluta, tenuto conto degli effetti dirompenti prodotti dall’informativa, ma deve essere relativa, dovendo il Prefetto comunque verificare, prima di adottare il provvedimento, l’esistenza della concreta possibilità di interferenze mafiose, come del resto si evincerebbe anche dalla circolare ministeriale sopra ricordata.
4.3. Il primo giudice ha fatto propria la tesi secondo cui, a norma dell’art. 84, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 159 del 2011, a giustificare l’informativa «non basta il titolo del reato riportato nel provvedimento del giudice penale, ma occorre esaminare il contenuto dell’ordinanza o della sentenza del giudice penale e rintracciare nel provvedimento stesso gli indizi da cui desumere il rischio di contiguità con la malavita organizzata, e dunque l’inaffidabilità dell’impresa» (p. 16 della sentenza impugnata).
4.4. Questo assunto è tuttavia avversato dal Ministero appellante, il quale sostiene che l’elencazione dei titoli di reato, contenuta nell’art. 84, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 159 del 2011, sarebbe di per sé esaustiva, nel senso che per quei reati il legislatore ha inteso operare a monte una valutazione circa il pericolo di infiltrazione mafiosa, in quanto si tratta di fattispecie che destano maggiore allarme sociale, intorno alle quali con maggiore regolarità statistica gravita il mondo della criminalità organizzata di stampo mafioso.
4.6. Occorre anzitutto ricordare che, secondo la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, il Prefetto può e non deve già desumere elementi di infiltrazione mafiosa dalla contestazione dei reati previsti dall’art. 84, comma 4, lett. a) del d.lgs. n. 159 del 2011.
4.7. A mente dell’art. 84, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 159 del 2011, le situazioni relative ai tentativi di infiltrazione mafiosa che danno luogo all’adozione dell’informazione antimafia interdittiva, di cui al comma 3, sono desunte, fra l’altro, «dai provvedimenti che dispongono una misura cautelare o il giudizio, ovvero che recano una condanna anche non definitiva per taluni dei delitti di cui agli articoli 353, 353-bis, 629, 640-bis, 644, 648-bis, 648-ter del codice penale, dei delitti di cui all’articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale e di cui all’articolo 12-quinquies del d.l. 8 giugno 1992, n. 306 convertito, con modificazioni, dalla l. 7 agosto 1992, n. 356».
4.8. Ora questo Consiglio ha distinto nettamente il valore estrinseco del provvedimento giurisdizionale emesso in sede penale per uno dei delitti-spia dell’art. 84, comma 4, lett. a), quale fatto sintomatico dell’infiltrazione mafiosa, dal contenuto intrinseco di tale provvedimento, ossia dall’«apprezzamento che il Prefetto compie della sentenza» – o di altro provvedimento in sede penale – «e, cioè, il valore intrinseco che il contenuto della sentenza assume nella valutazione discrezionale compiuta dall’autorità» (Cons. St., sez. III, 24 luglio 2015, n. 3653).
4.11. E tanto l’autorità prefettizia ha correttamente fatto, nel caso di specie, perché l’informativa antimafia adottata dal Prefetto di Roma riporta, valuta e valorizza i gravi indizi di colpevolezza che hanno giustificato l’emissione della misura degli arresti domiciliari nei confronti di -OMISSIS- e dei suoi collaboratori e/o fiduciari (tra i quali, come si dirà, -OMISSIS-), accusati di essersi associati al fine di commettere una serie indeterminata di reati di abuso d’ufficio, falso in atto pubblico, traffico di rifiuti, truffa aggravata, frode nelle pubbliche forniture, gestione illecita di rifiuti e comunque atti o attività illeciti necessari a consentire il mantenimento o l’ampliamento della posizione di sostanziale monopolio dello stesso -OMISSIS- e delle sue aziende nel settore della gestione dei rifiuti solidi urbani, prodotti dai Comuni insistenti all’interno della Regione Lazio, nonché di aver posto in essere sistematiche violazioni dell’art. 260 del d.lgs. n. 152 del 2006 perché, anche in tempo diversi e in concorso tra loro, al fine di consentire un ingiusto profitto, con più operazioni e attraverso l’allestimento di mezzi e attività continuative organizzate gestivano abusivamente ingenti quantitativi di rifiuti.
4.12. Si tratta di condotte gravi, compendiate nell’ipotesi accusatoria, il cui impianto ha retto al vaglio del G.I.P. presso il Tribunale di Roma, di associazione a delinquere (art. 416 c.p.) e, appunto, di traffico illecito di rifiuti (art. 260 del d.lgs. n. 152 del 2006), fattispecie delittuose che entrambe giustificano, per la loro alta sintomaticità mafiosa, l’emissione dell’informativa antimafia.
4.13. Non è mancata, come sostiene invece il primo giudice, un’autonoma valutazione di tali fattispecie da parte dell’autorità prefettizia, che ha singolarmente elencato e valutato la posizione di -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, e tutta la galassia di figure, società, cointeressenze, gravitanti attorno all’egemonica figura di -OMISSIS-, ed ha correttamente ricordato, proprio nell’incipit dell’apparato motivazionale, l’emissione di una precedente informativa a carico della società con provvedimento del 29 novembre 2006 ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 252 del 1998, all’epoca vigente.
4.14. Elemento, questo, che, pur nella sua laconicità, non è un mero dato d’archivio o una semplice notazione dal sapore cronachistico, quasi atteggiandosi a considerazione estemporanea o marginale nel compendio argomentativo del provvedimento, ma che al contrario, come si dirà, assume una centrale evidenza e fondamentale rilevanza all’interno di tale compendio.
4.16. L’informativa antimafia qui in esame, infatti, ha fatto proprio e rielaborato il contenuto dell’ordinanza e ha evidenziato che tali elementi consistono proprio nelle imputazioni di associazioni a delinquere e di traffico illecito di rifiuti nei confronti di -OMISSIS- e dei suoi collaboratori per mantenere, sostanzialmente, con metodi illeciti un sostanziale monopolio sulla gestione di tali rifiuti nell’intero Lazio, rifiuti abusivamente gestiti.
4.17. Nemmeno può condividersi, quanto allo specifico profilo del traffico illecito dei rifiuti, l’eccessiva svalutazione dell’art. 260 del d.lgs. n. 152 del 2006 che la sentenza qui impugnata effettua del suo valore sintomatico ai fini che qui rilevano.
4.18. La consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha ribadito, anche di recente, che il delitto di cui all’art. 260 del d.lgs. n. 152 del 2006 costituisce elemento in sé bastevole a giustificare l’emissione dell’informativa, perché il disvalore sociale e la portata del danno ambientale connesso al traffico illecito di rifiuti rappresentano, già da soli, ragioni sufficienti a far valutare con attenzione i contesti imprenditoriali, nei quali sono rilevati, in quanto oggettivamente esposti al rischio di infiltrazioni di malaffare che hanno caratteristiche e modalità di stampo mafioso (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 21 dicembre 2012, n. 6618; Cons. St., sez. III, 28 aprile 2016, n. 1632; Cons. St., sez. III, 28 ottobre 2016, n. 4555 e n. 4556).
4.19. La presenza di legami con la criminalità organizzata, a fronte di tale grave condotta, è data per presupposta dal legislatore, con una praesumptio iuris tantum che certamente, in ciò si può convenire con la difesa delle società appellate, deve ammettere la prova contraria, non potendosi postulare un automatismo tra l’emissione dell’ordinanza e l’emissione dell’informativa, ma che nel caso di specie, per quanto si dirà, non è stata offerta dalle stesse società appellate, le quali si sono limitate ed eccepire – v., in particolare, pp. 8-9 della memoria depositata il 2 gennaio 2017 – che nelle 410 pagine dell’ordinanza cautelare non si rinverrebbe traccia di legami con la criminalità organizzata di stampo mafioso, ma ha trascurato o, comunque, svalutato, oltre alla grave sintomaticità dei delitti contestati al -OMISSIS- e ai suoi collaboratori, l’esistenza di una precedente informativa a carattere interdittivo a carico della medesima società, risalente al 2006, e fondata sulla vicinanza di uomini del gruppo imprenditoriale diretto da -OMISSIS- al mondo della criminalità organizzata di stampo mafioso.
5. Di qui, per le ragioni evidenziate, la fondatezza del primo motivo qui in esame, come anche, e conseguentemente, del secondo motivo (pp. 9-12 del ricorso), laddove il Ministero dell’Interno evidenzia che le contestazioni penali poste a fondamento dell’informativa prefettizia non riguardano un singolo episodio, come si è detto, ma una attività organizzata e stabilmente dedita alla commissione reiterata del reato, al punto tale che i soggetti coinvolti sono chiamati a rispondere anche dell’associazione a delinquere (art. 416 c.p.).
5.1. Al riguardo il Ministero appellante, facendo leva sulle motivazioni dell’ordinanza cautelare fondata su corposi riscontri investigativi, rimarca una condizione di vera e propria immedesimazione tra il sodalizio criminale e le strutture societarie gravitanti nel gruppo -OMISSIS- al quale, nella gestione delle rilevanti attività in materia ambientale e nei rapporti con le competenti amministrazioni pubbliche, si impone un modulo operativo illecito, come è emerso nella emblematica vicenda del termovalorizzatore di Albano Laziale, con la collaborazione di pubblici dipendenti, ritenuti correi, che sistematicamente favoriscono gli interessi del privato in spregio ai propri doveri di imparzialità.
5.2. Si tratta, anche sotto tale profilo, di elementi assai gravi, che l’informativa prefettizia ha tenuto bene in conto nel sottolineare la particolare pericolosità del sodalizio criminoso ai fini antimafia, già attestata, del resto, dall’emissione, anni addietro, di una informativa antimafia.
6. È infine fondato, e merita accoglimento, anche il terzo motivo di appello (pp. 13-18 del ricorso), con il quale il Ministero dell’Interno lamenta come il primo giudice non abbia erroneamente individuato una sostanziale linea di continuità tra l’informativa emessa nel 2006 e quella qui impugnata.
6.1. Il T.A.R. per il Lazio ha infatti escluso che i fatti che hanno condotto all’adozione dell’ordinanza cautelare, sulla quale si fonda l’informativa qui impugnata, siano i medesimi posti a fondamento dell’informativa adottata nel 2006; ha evidenziato che essa è molto risalente nel tempo e frattanto la compagine societaria è mutata, con delibera assembleare del 19 gennaio 2017; ha sottolineato che lo stesso -OMISSIS- è cessato dalla carica nel 2012, ben prima che venisse adottata l’ordinanza cautelare; ha osservato che, in riferimento a -OMISSIS-., erano stati eseguiti accertamenti, illo tempore, nei confronti di -OMISSIS-, soggetto interessato da un processo penale con soggetti appartenenti alla criminalità organizzata e segnalato per riciclaggio e associazione di tipo mafioso, e su -OMISSIS-, cessato dalla carica, come detto, nel 2012; ha infine rimarcato che nella nota prot. n. 7381/02/R della Questura di Roma del 25 maggio 2002 emerge anche il nome di -OMISSIS- e del Consorzio Laziale Rifiuti, ma nessun provvedimento interdittivo è mai stato adottato nei confronti del suddetto (pp. 20-21 della sentenza impugnata).
6.2. Il primo giudice ne ha così concluso che l’informativa del 2006, emessa nei confronti di -OMISSIS-. sulla base di circostanze di fatto ormai mutate per il lungo passaggio del tempo, «non possa né sostenere in via autonoma il provvedimento interdittivo, né supportare il carente presupposto costituito dall’ordinanza che dispone la misura cautelare nei confronti del -OMISSIS-, di -OMISSIS- e di -OMISSIS-» (p. 21 della sentenza impugnata).
6.4. Il T.A.R. per il Lazio trascura di considerare, infatti, che l’informativa n. 74258 del 29 settembre 2006, che ha sicuro carattere interdittivo a differenza di quanto sostengono le appellate, ha ritenuto il rischio di infiltrazione mafiosa in virtù dei legami tra diversi soggetti riconducibili al gruppo imprenditoriale facente capo al -OMISSIS- – -OMISSIS- e -OMISSIS- – e il mondo della criminalità organizzata di stampo mafioso.
6.5. A tale riguardo è del tutto ininfluente la circostanza che -OMISSIS- sia cessato dalla carica nel 2012, poiché tale elemento non scongiura certo il rischio che il gruppo riconducibile al -OMISSIS- si avvalga, come si è avvalso in passato e per diversi anni, di soggetti legati al mondo della criminalità organizzata di stampo mafioso, non dovendosi dimenticare che -OMISSIS-, come evidenzia correttamente l’informativa qui impugnata, figura «quale amministratore in molte imprese riconducibili a –OMISSIS- e storico “braccio destro” dello stesso».
6.7. Né a tale rilievo osta il mutato assetto sociale di -OMISSIS-., comunque riconducibile ad un gruppo imprenditoriale fortemente indiziato di gravi reati, associativi e ambientali, e di rapporti con soggetti organici a consorterie mafiose instaurati da uomini di sicura fiducia dello stesso -OMISSIS-, indipendentemente dalla cessazione della carica formalmente rivestita nelle società costituenti un unicum sul piano imprenditoriale.
6.8. Da tale quadro complessivo il primo giudice avrebbe dovuto trarre ulteriore conferma, e non certo smentita, del grave rischio di infiltrazione mafiosa all’interno delle società odierne appellate.
7. Ne segue che, in accoglimento dell’appello proposto dal Ministero dell’Interno, la sentenza qui impugnata deve essere in parte qua riformata, con conseguente reiezione del ricorso proposto da -OMISSIS-., -OMISSIS- e -OMISSIS- nei confronti dell’informativa emessa il 27 gennaio 2014 nei loro riguardi.
7.1. Non essendo stata impugnata con appello incidentale, invece, il capo della sentenza che ha dichiarato improcedibile l’impugnativa avverso le note dell’Am. s.p.a., su tale punto si è formato il giudicato.
8.1. Rimane definitivamente a carico delle società appellate, attesa la loro soccombenza, il contributo unificato corrisposto per la proposizione del ricorso in primo grado.
8.2. Le stesse società devono essere condannate a corrispondere il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello da parte del Ministero dell’Interno.
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto dal Ministero dell’Interno e dall’U.T.G. – Prefettura di Roma, lo accoglie e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado da -OMISSIS-., -OMISSIS- e da -OMISSIS- avverso l’informativa antimafia prot. n. 17327/Area I bis O.S.P. emessa il 27 gennaio 2014 dalla Prefettura di Roma nei loro confronti.
Pone definitivamente a carico di -OMISSIS-., -OMISSIS- e da -OMISSIS- il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso proposto in primo grado.
Condanna -OMISSIS-., -OMISSIS- e -OMISSIS- a corrispondere il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, del d.lgs. n. 196 del 2003, a tutela dei diritti o della dignità della parti interessate, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare -OMISSIS-., -OMISSIS-., -OMISSIS- e -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-.
interessati nei termini indicati

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