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Timestamp: 2020-05-28 04:50:36+00:00

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El Agente Urbanizador en la LOUA - La Toga Digital
El Agente Urbanizador en la LOUA
Publicado por Antonio Pérez Marín | abril 1, 2004 | Dossier, La Toga 147 – MAR/ABR 2004
Decir algo nuevo, incluso distinto, del Agente Urbanizador no es mi pretensión sobre todo después de lo que se ha reflexionado desde su estreno “formal” allá por el año 1.994, en la Ley Valenciana.
Mi aspiración de hoy es más modesta y en absoluto dogmática; voy a limitarme a tratar de exponer con cierto orden mi experiencia vital y como profesional dedicado fundamentalmente al ejercicio de la Abogacía en el sector del Derecho administrativo y, muy particularmente en los 15 últimos años aproximadamente, al comunmente conocido como Derecho Urbanístico.
El estudio de esta materia y mi formación son fruto del conocimiento empírico, ayudado claro está por el examen de estudios doctrinales y el análisis frecuente de las declaraciones jurisprudenciales. Esas fuentes van a ser el bagaje o “equipamiento”, hablando en términos urbanísticos, de mi intervención.
Debo al Profesor García de Enterría el descubrimiento temprano del Urbanismo desde la óptica del jurista. En un ciclo de conferencias sobre “Problemas actuales de Régimen Local” celebradas en Sevilla hacia el año 1957, el profesor y maestro seleccionó los siguientes temas:
• “La Provincia en el Régimen Local Español”
• “El Servicio Público de gas”
• “La Ley del Suelo y El Futuro del Urbanismo”
De los citados fue el análisis de la Ley sobre “Régimen del Suelo y Ordenación Urbana” de 12 de Mayo de 1956, el que me cautivó. Este texto supuso para mi formación jurídica de entonces un giro copernicano. El objeto de la Ley afectaba de lleno al núcleo del derecho de propiedad consagrado en el Código Civil; además abría el horizonte a técnicas e instrumentos nuevos para el ejercicio de las potestades públicas, dificultando cuando no impidiendo a la iniciativa privada intervenir directamente en el proceso urbanizador si no se era propietario, consagrando el planeamiento y su ejecución como función pública.
Para García de Enterría en aquella lejana conferencia, el primer mérito pero también el primero de los inconvenientes que la Ley suscitó era el “surgir casi de la nada”. Es tal su originalidad en nuestro Derecho, sus regulaciones introducen novedades de tanto bulto en la situación anterior que “ha de ser preciso un poderoso esfuerzo de adaptación de las conciencias por parte de propietarios, administradores, funcionarios, arquitectos, juristas y jueces para que puedan extraerse de tan importante cuerpo legal todas las posibilidades que indudablemente reposan en él”.
Esta Ley, -hoy se puede confirmar-, supuso una verdadera revolución por su trascendencia, tanto en el orden de la propiedad, como en el administrativo de la gestión colectiva de intereses. Al adelantarse a su tiempo, se aplicó parcialmente y no consiguió uno de sus mayores objetivos, evitar las grandes conurbaciones, lo que Munford llamaba “la insensata ciudad industrial”, “la megalópolis tentacular”. ¿Seguimos teniendo lo que García de Enterría calificaba como “la suerte inestimable de disponer de nuestras bellas ciudades casi intactas, crecidas con el ritmo orgánico de tiempos pausados”? Mi respuesta es, lamentablemente que no.
Siguiendo una tradición profesional de acercarme a la Ley empezando por la justificación del texto por el legislador, esto es su Preámbulo o Exposición de Motivos, recuerdo parcialmente -aunque recomiendo su lectura íntegra- el para mí luminoso y profético preámbulo de la Ley de 12 de Mayo de 1956, de “Régimen del Suelo y Ordenación Urbana”; y rescato –parcialmente como digo- para la ocasión, las siguientes declaraciones de los apartados II y IV de la Exposición de Motivos:
“El planeamiento es la base necesaria y fundamental de toda ordenación urbana…Los Planes, una vez anunciada la aprobación, son públicos, ejecutivos y obligatorios, no sólo para los administrados, sino también para la Administración”.
“La acción urbanizadora debe desarrollarse conforme a programas de actuación, preparados para períodos de cinco años, y a declaraciones de prioridad para la urbanización”.
“La empresa urbanística podrá ser realizada por gestión pública o privada. Bajo la forma de gestión pública, las obras de urbanización se ejecutarán por las Corporaciones o por concesionarios.
Los propietarios de terrenos que se urbanicen con arreglo a este procedimiento podrán constituirse en Asociaciones Administrativas con el fín de colaborar y fiscalizar la actuación de los órganos gestores, puesto que aquéllos contribuyen a costear la urbanización.
Para fomentar la gestión privada se admite que los planes sean ejecutados por los propietarios que hubieren de sufragar total o parcialmente su coste, sometidos a la dirección y fiscalización pública.
El Estado y las Corporaciones locales podrán emplear este modo de gestión en las obras que ejecutaren a su costa, ya mediante constitución de sociedades anónimas, cuyas acciones pertenezcan exclusivamente a la Administración, o de empresas mixtas, entre diversas entidades públicas o entre éstas y los particulares”.
La exposición de motivos de la Ley General de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1954, recogía y justificaba la figura del beneficiario de la expropiación con estas palabras:
“…se ha desarrollado, con la precisión posible, aquella fundamental distinción entre la expropiación de utilidad pública y la expropiación de interés social del art. 32 del Fuero de los Españoles, y se ha generalizado, con las garantías formales obligadas, la posibilidad –insólita en el concepto clásico de la expropiación- de referir sus beneficios a particulares por razones de interés social”.
Así lo hizo el art. 3 al incorporar a su texto la figura del beneficiario.
También merece ser recordado el art. 24 que establece:
“La Administración y el particular a quien se refiera la expropiación podrán convenir la adquisición de los bienes o derechos que son objeto de aquélla libremente y por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez convenidos los términos de la adquisición amistosa, se dará por concluido el expediente iniciado. En caso de que en el plazo de quince días no se llegara a tal acuerdo, se seguirá el procedimiento que se establece en los artículos siguientes, sin perjuicio de que en cualquier estado posterior de su tramitación puedan ambas partes llegar a dicho mutuo acuerdo”.
He destacado declaraciones que contienen el germen de la actividad de ejecución del planeamiento, de su gestión en definitiva, de las acciones que se realizan en suelo rústico para transformarlo en solares y equipamientos. Las fórmulas de la Ley de 1956 son prácticamente las mismas que las recogidas con más o menos detalle en las Leyes autonómicas, entre otras la andaluza, que es la que me toca analizar. Antes de entrar en su análisis, un recuerdo más de la Ley de 1956, que juzgo trascendental por lo que luego ampliaré: El art. 100 establecía: “El pago del justiprecio en las expropiaciones podrá verificarse en efectivo o de acuerdo con el expropiado, por permuta con otras parcelas del beneficiario de la expropiación”.
Este artículo inauguró en nuestro Derecho Administrativo la fórmula del posible pago en especie de los justiprecios motivados por expropiaciones urbanísticas. La figura o el sistema, el instrumento en todo caso, del Agente Urbanizador, no sería posible hoy en día sin las previsiones recogidas ya en las leyes de 1954 y 1956.
Tampoco sería posible la figura del Agente Urbanizador si no perteneciera a nuestra cultura urbanística la condición de beneficiario de la expropiación forzosa. Algo más ha tardado en reconocerse la distinción entre empresa y propietario -Ley 6/98- y, lo que es más importante aún, que el propietario no tenga ineludiblemente que convertirse en empresario, posibilidad que le ha dado carta de naturaleza a la iniciativa privada en la figura del Agente Urbanizador.
La actividad urbanizadora tiene por sí sola un grado de autonomía para que su gestión pueda corresponder a los empresarios, que deben asumirla con todas sus consecuencias. El suelo es una partida, pero no la única, de ese proceso productivo que es la transformación del suelo bruto en solares para su edificación posterior.
Resumiendo, este apartado introductorio, desde el año 1954 hasta nuestras actuales leyes autonómicas, dentro del marco normativo español, se han consolidado “piezas”, instituciones o instrumentos que permiten sin problemas formales la gestión y ejecución de las obras de urbanización, por medio del Agente Urbanizador. Hoy se acepta pacíficamente que: a) El urbanismo en su haz y envés, planeamiento y gestión, es una función pública; b) Que la figura del beneficiario de la expropiación forzosa pueda ser una persona privada, física o jurídica; c) Que el justiprecio de una expropiación forzosa pueda pagarse en especie, en aprovechamientos urbanísticos; y d) Que el propietario del suelo y el promotor o empresario no tienen necesariamente que coincidir, que pueden ser personas distintas.
II. El Agente Urbanizador: ¿Instrumento o Sistema de Ejecución de Planeamiento?
Para contestar a estas interrogantes hay que estudiar y pronunciarse sobre qué se entiende por Agente Urbanizador. Los ponentes que me han precedido han estudiado en profundidad la figura del Agente Urbanizador. Yo doy mi particular visión de esta figura a continuación:
La primera afirmación categórica que mantengo es que esta figura gestora es neutra; supone un avance importante en la gestión de la acción urbanizadora pero es su uso y abuso, su deficiente regulación o mejor su no regulación en la L.O.U.A. lo que me hace ser cauto al pronunciarme sobre su utilización por los llamados a sacarle el máximo rendimiento, los empresarios del sector y la Administración actuante, extremando su vigilancia para evitar abusos y acciones desproporcionadas que rompan el marco de actuación en beneficio propio –del Agente Urbanizador-, sacrificando legítimos derechos privados como pueden ser, son de hecho, los de los titulares de derechos patrimoniales afectados por la acción urbanizadora. Muy resumidamente concibo la figura del Agente Urbanizador como el sujeto en quien delega la Administración la función pública de urbanizar y para ello le confiere una serie de prerrogativas.
Bajo esta definición caben perfectamente Agente urbanizador público o privado, concesionario, o sociedad privada, consorcio, o empresa mixta.
La Ley valenciana 6/1994, de 15 de Noviembre aborda como ya ha quedado dicho reiteradamente en estas jornadas, la articulación de los intereses implicados en la gestión urbanística, reconociendo la sustantividad de la urbanización mediante un mecanismo de programación en régimen de libre competencia y adjudicación por la Administración Pública al mejor programa.
Los propietarios que quieran incorporarse al proceso de transformar el suelo rústico en urbano, pueden asociarse al Agente Urbanizador, en términos de convenir con este último, posibilidad que otorgaba el legislador autonómico valenciano y en similares términos el de Castilla la Mancha, a la proposición que oferte más incentivos, garantías y posibilidades de colaboración de los propietarios, salvo que tales incentivos, garantías y posibilidades se pretendan arbitrar a costa del interés público.
¿Pero qué entendemos por obras de urbanización? De forma muy genérica entiendo que la urbanización tiene por objeto obras que, lejos de inscribirse en la lógica interna del disfrute de fincas, parcelas o sectores, persiguen prescindir de la existencia de tales bienes en cuanto rústicos “lato sensu”, y, transformarlos, con la creación de dotaciones colectivas, en otros que den como resultado el tejido urbano por ellos generado. Por tanto, en cuanto conjunto de obras realizadas en ejecución de una decisión pública –que es su título habilitante- la urbanización es, ella misma, una obra pública.
Este proceso transformador puede ser protagonizado por el Agente Urbanizador debidamente legitimado por la Administración actuante, acompañado por propietarios que se incorporen al proceso; por contratistas concesionarios que materialmente ejecuten las obras; o, incluso, exclusivamente por concesión a su favor.
En mi opinión pueden coexistir con carácter independiente concesionario-contratista y Agente Urbanizador, bajo el paraguas o figura jurídica pública o privada que se contemple en la Ley autonómica y en el sistema de ejecución que se aplique. Pero en todas ellas –es decir en todas las figuras jurídicas posibles- no pueden tener otra condición que la de beneficiarias de las expropiaciones a ejecutar. Y ya en fase de expropiación propiamente dicha, el Agente Urbanizador, como beneficiario, intervendrá en función del fin legitimador, esto es, la declaración de utilidad pública o interés social de las obras a realizar.
Los límites y las diferencias entre esas distintas figuras se difuminan hasta borrarse en unos casos, y se agrandan, hasta adquirir autonomía e independencia, en otros, en función, claro está, de sus respectivas tablas de obligaciones y derechos. En definitiva, el Agente Urbanizador puede ser, ha sido, y continúa siendo un sistema de ejecución y también un instrumento complementario de otros sistemas. En este último caso su antecedente más inmediato a nivel estatal, desde la Ley de 1976, es la Empresa urbanizadora en el sistema de compensación. En Andalucía como veremos después, es el método habitual, al no haber previsto la LOUA una regulación específica del Agente Urbanizador, si bien se recoge el supuesto de iniciativa del Agente Urbanizador, por inactividad o por incumplimiento de los propietarios afectados.
Para ayudar a depurar los límites o diferencias entre las figuras afines enunciadas, profundizaré algo más en lo que entiendo que son obras de urbanización propiamente dichas, y otras obras públicas.
Las obras de urbanización propiamente dichas vienen recogidas en el Proyecto de Urbanización, que es un proyecto de obras, no un instrumento de planeamiento, de tal forma que se debe limitar a recoger y proyectar para ser ejecutadas las determinaciones previstas en el planeamiento correspondiente, las más de las veces planeamiento de desarrollo y, en suelo urbano, Estudios de Detalle.
¿Quién proyecta y cómo se obtienen y ejecutan los sistemas generales, tanto los locales como los supramunicipales? A mi entender, en virtud de las exigencias del art. 25 del Reglamento de planeamiento, el Plan General municipal debe de prever los suelos necesarios para los sistemas generales, su clasificación y/o su adscripción a los distintos tipos o clases de suelo. Las obras de los sistemas generales estructurantes de la ordenación del territorio son evidentemente obras de urbanización; las ubicadas en unidades de ejecución o adscritas a ellas y, las supramunicipales pueden ser la clásica obra pública o, también, obras de urbanización de grandes sistemas viarios o de otro tipo de las aglomeraciones urbanas. La ejecución de estas obras puede realizarlas el Agente Urbanizador si tiene título habilitante para ello, otorgado por la Administración competente, generalmente estatal o autonómica, si bien lo habitual es que estas obras se ejecuten por el sistema tradicional de contrata.
Ahora bien, en el plano teórico cada vez más extendido en la práctica, las grandes infraestructuras viarias y de comunicaciones, se adjudican por concesión a favor de empresas constructoras acreditadas e incluso de uniones temporales de empresas, previéndose en el pliego de condiciones, la condición de beneficiario del adjudicatario. Esta práctica ha venido a ser regulada con todo detalle en la Ley 13/2003, de 23 de Mayo reguladora del contrato de Concesión de Obra Pública, que se introduce como modalidad especial de contrato en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000 de 16 de Junio.
La regulación del Agente Urbanizador que arranca, como he dicho, de la Ley valenciana de 1994, responde a una ponderación de la iniciativa privada más correcta que la regulada hasta entonces en la legislación básica estatal, al constatarse que la principal riqueza no radica en el suelo, o lo que es igual, que el interés prevalente por generador de la riqueza protegible es el que se expresa en la actividad de transformación del suelo y no en su utilización. Ello no quiere decir, ni mucho menos desde mi punto de vista, que haya que desconocer o minusvalorar a los propietarios del suelo. El Agente Urbanizador, en su actividad transformadora al ejecutar las obras de urbanización, tiene que contemplar como una partida de costo, el precio en especie o en dinero del suelo “a transformar”. Costo este que se extiende a la obtención de los sistemas generales.
Una esquemática tabla de prerrogativas que tendría el Agente Urbanizador, para poder ejecutar la urbanización podría ser la siguiente:
• Instar la expropiación, como beneficiario, de los terrenos incluidos en la actuación con cuyos propietarios no haya obtenido acuerdo de colaboración o aportación.
• En las mismas circunstancias, instar la reparcelación forzosa.
• Derecho a ser retribuido, porque como se sabe, el Urbanizador soporta la totalidad de los costes de urbanización y de redacción de proyectos, cobrando de los propietarios en parcelas edificables o en metálico.
• Los beneficios legales y tributarios que la legislación estatal asigna a la Junta de Compensación.
Como resumen de lo expuesto hasta aquí, resulta indiscutible hoy que la ejecución del Planeamiento se configura como una actividad pública, que puede desarrollarse directa o indirectamente por una iniciativa empresarial seleccionada en pública competencia. Así lo recoge el art. 4 de la Ley 6/98 de 13 de Abril que tiene la consideración de básico, por tanto a respetar por el legislador autonómico.
III. La regulación del agente urbanizador en la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía 7/2002, de 17 de diciembre
La LOUA no regula directamente la figura del Agente Urbanizador; queda como una posibilidad, como un instrumento o técnica más, no como sistema de actuación; y en la práctica está por ver aún, probablemente limitado a la función de refuerzo de la iniciativa pública, fundamentalmente en el sistema de expropiación por gestión indirecta y, en menor medida y con otra denominación –Concesionario, Empresa Urbanizadora, Entidad Gestora- en el de Cooperación. De la misma manera se regulan, con ese carácter subsidiario, las figuras del Agente edificador (art. 150 LOUA) y el Agente Rehabilitador (art. 158,2,c) LOUA).
La Exposición de Motivos en el apartado III bajo la rúbrica general de “Contenido de la Ley”, destaca como una novedad que:
“De igual modo, se introduce la figura del Agente Urbanizador diferenciado del propietario del suelo en los tres sistemas de ejecución, con diferentes procedimientos de incorporación, según los casos”.
En el punto 8 del II, dentro de la rúbrica “Objetivos de la Ley” se pone de relieve que la Ley persigue la simplificación y agilización de los procesos de planificación y ejecución del planeamiento. De manera muy especial se declara que “se ha flexibilizado y agilizado la ejecución del planeamiento a través de la regulación de los sistemas de gestión contemplados en la misma, introduciéndose la reparcelación que puede ser forzosa y económica, en todos los sistemas de ejecución, así como la figura del Agente Urbanizador”.
Todo el texto legal andaluz está presidido por el protagonismo competencial de la Junta de Andalucía, situando en un segundo escalón a la Administración estatal y municipal y, muy en tercer lugar, a la iniciativa privada. Así, por ejemplo, el art. 4 de la Ley 6/98 de 13 de Abril propicia la participación privada en la medida más amplia posible, sin embargo el art. 5.2 de la LOUA se matiza el deber de facilitar y promover la iniciativa privada, con el tiempo del verbo que no es imperativo de “podrán suscribir convenios con particulares con la finalidad de establecer los términos de colaboración para el mejor y más eficaz desarrollo de la actividad urbanística”.
Focalizando mi intervención a la regulación del Agente Urbanizador en el articulado del texto que se analiza, descompongo mi análisis en los siguientes puntos que por su mismo orden paso a exponer:
1. El Derecho Transitorio y su aplicación a la actividad de ejecución urbanística.
2. Los sistemas de ejecución.
3. Otras formas de actuación.
La LOUA contiene nueve disposiciones transitorias siendo la tercera la que específicamente regula los Planes o instrumentos en curso de ejecución, definiendo la segunda los planes e instrumentos existentes y la primera las disposiciones de inmediata aplicación que son el régimen urbanístico y valoraciones del suelo.
Si como he venido manifestando el Agente Urbanizador, bien como sistema, como instrumento o como complemento, realiza o ejecuta la urbanización prevista por el planeamiento u otros instrumentos similares, la mayor parte de las potestades urbanísticas, como son las de ordenación urbanística redactando y aprobando los planes, y de su su ejecución, seguirán regulándose por la legislación anterior –Ley 1/97, de 18 de Junio-, ya que ni el título I que regula “La Ordenación Urbanística” ni el título IV “La ejecución de los instrumentos de planeamiento” entraron en vigor a los 20 días de la publicación en el BOJA. Básicamente en Andalucía van a convivir durante un dilatado período de tiempo tres normas con rango de Ley: las andaluzas 1/97 que asume la parte no inconstitucionalizada por motivos de fondo del TRLS de 1992, y la Ley 7/2002, con la estatal 6/98. Esta a su vez ha sufrido ya dos modificaciones importantes de incidencia directa en la actividad propia del Agente Urbanizador andaluz, me refiero a la Ley 50/2002, y a la 10/2003.
Esta convivencia además, se complica aún más porque la legislación estatal está inspirada por principios liberalizadores, apostando por la iniciativa privada, y en cambio las Leyes 1/97 y 7/2002 andaluzas apuestan claramente por modelos, sobre todo de gestión, más intervencionistas y públicos.
A mi manera de ver el Agente Urbanizador según el modelo valenciano, no está contemplada en la Ley 7/2002, que apuesta decididamente por un urbanizador público, bajo distintas formas societarias, y solamente le abre las puertas al urbanizador privado, cuando se produzcan falta de iniciativa de los propietarios o incumplimientos –sistema de compensación-, o por gestión indirecta en los sistemas públicos. Lo veremos con más detalle en el apartado correspondiente.
Es importante resaltar que la Disposición Transitoria Primera 1.2ª regula el Régimen de la ejecución del planeamiento ya aprobado, estableciendo dos reglas:
A) Que las unidades de ejecución ya delimitadas en el momento de entrada en vigor de esta Ley se equiparan a todos los efectos a las previstas en ésta.
B) Equipara a todos los efectos el aprovechamiento tipo al aprovechamiento medio.
A mi entender es muy plausible esta regulación, ya que facilita y da seguridad jurídica a la ejecución, al equiparar las unidades ya delimitadas con el tratamiento recogido en el art. 105 de la LOUA.
Por lo que se refiere a la Disposición Transitoria Segunda hay que destacar que el planeamiento aprobado antes del 20 de enero de 2003 conservará su vigencia y ejecutividad hasta su revisión o total cumplimiento, por lo que su ejecución se realizará conforme a sus previsiones salvo que fueren contradictorias con “los preceptos de esta Ley”. Las restantes determinaciones, esto es, las no contradictorias, “se interpretarán de conformidad con esta Ley”.
Por último, la Disposición Transitoria Tercera regula los Planes e instrumentos en curso de ejecución. En esta situación se encontrarán en los siguientes casos:
a) Tener aprobado el planeamiento urbanístico preciso y ejecutándose.
b) Tener aprobado el instrumento de distribución de cargas y beneficios que corresponda.
Las obras ya realizadas o en ejecución se deben acreditar fehacientemente mediante un informe técnico que se tendrá que protocolizar notarialmente para que sea fiscalizado por el Ayuntamiento, que deberá resolver comprobándolo, publicando esta resolución en el BOP. También lo comunicará a la Junta de Andalucía. Transcurrido dos meses sin notificar la resolución expresa, juega el silencio positivo.
Como resumen me parece que, dados los términos de estas Disposiciones Transitorias, la mayoría de los planeamientos en Andalucía están aprobados definitivamente y en proceso de ejecución, por lo que su marco normativo de aplicación sería la Ley andaluza 1/97, y los Reglamentos de Planeamiento, Gestión y Disciplina y, para la valoración de los derechos patrimoniales afectados la Ley estatal 6/98, con sus modificaciones por Leyes 50/2002 y 10/2003.
En definitiva, como la Ley 1/97 andaluza se limita a “resucitar” los artículos declarados inconstitucionales por razones competenciales del Texto Refundido 1/92, de 26 de Junio, seguirá aplicándose paradójicamente la legislación estatal –desde el punto de vista material o sustantivo- en el sector del urbanismo de Andalucía, conviviendo con la LOUA. Esta convivencia puede y de hecho se podrá realizar, mediante los convenios urbanísticos consagrados sin reparos por la práctica diaria, y regulados con bastante acierto en mi opinión, por la LOUA.
2. La ejecución de los Instrumentos de Planeamiento.
El título IV regula la ejecución de los instrumentos de planeamiento. Como es sabido, los instrumentos de planeamiento son los Planes Generales, Planes de sectorización, Planes parciales, Planes Especiales y Estudios de Detalle. Los Catálogos tienen por objeto complementar las determinaciones de planeamiento relativas a conservación, protección o mejora, no a ordenar, urbanísticamente hablando, espacios físicos, por lo que no los considero instrumentos de planeamiento propiamente dicho.
El art. 90 autoriza a todas las administraciones públicas para el desarrollo de la actividad de gestión, en régimen de gestión pública, todas las formas o modalidades de gestión directa o indirecta previstas por la legislación de Régimen jurídico y contratación de las Administraciones públicas y de régimen local.
El desarrollo de toda actividad de ejecución exige previamente la aprobación del instrumento de ordenación que contenga la ordenación pormenorizada más detallada según la clase de suelo de que se trate (art. 96).
Los sistemas generales se ejecutarán bien directamente, bien mediante la aprobación de Planes especiales o, cuando así esté previsto en el instrumento de planeamiento, en el seno de la correspondiente unidad de ejecución. Esta actividad comprende, de conformidad con el art. 86:
a) Determinar el carácter público o privado de la gestión.
b) La programación temporal de la ejecución.
c) Determinación de la Unidad de ejecución y de su sistema de ejecución.
d) La ejecución de las obras de Urbanización y edificación en su caso.
e) Las de las obras públicas ordinarias.
f) La ejecución de las dotaciones de la unidad.
g) La conservación de la urbanización y edificación.
Bajo la rúbrica general de las formas de gestión de la actividad administrativa de ejecución recogida en la sección tercera del Capítulo I del Título IV se regula la gestión pública, que podrá ser directa o indirecta, como ya he dicho anteriormente. Bajo el amplio paraguas previsto en el art. 90, se autoriza la constitución de gerencias, sociedades de capital integramente público de duración limitada o por tiempo indefinido y la suscripción de convenios de colaboración con otras Administraciones, Convenios interadministrativos de colaboración, Consorcios urbanísticos y Convenios urbanísticos.
De conformidad con la apuesta de gestión pública que la LOUA declara en su exposición de motivos, la participación de la iniciativa privada solamente será posible en estos casos:
a) Supuestos del Sistema de Compensación como analizaré posteriormente.
b) En las sociedades de capital mixto previstas en el art. 90.3 b) pero siempre la Administración pública habrá de ostentar la participación mayoritaria, o en todo caso, “ejercer el control efectivo o la posibilidad decisiva en el funcionamiento de la misma”.
c) En los Consorcios urbanísticos, ya que el art. 93.2 permite la incorporación de personas privadas, pero al igual que en las sociedades mixtas, “en ningún caso podrá ser su participación mayoritaria, ni dar lugar a que controlen o tengan una posición decisiva en el funcionamiento del Consorcio”.
Como puede comprobarse, la intervención de la iniciativa privada es muy reducida y se limita en la práctica a actuar como concesionario, Agente Urbanizador, o Contratista en los casos previstos de los que después me ocuparé. La filosofía restrictiva para la iniciativa privada que impregna toda la regulación de la LOUA está en las antípodas de las previsiones para los propietarios; y lo que es más importante, con el apartado 3 del art. 4 de la Ley 6/98 de 13 de Abril que conviene recordar: “En los supuestos de actuación pública, la Administración actuante promoverá, en el marco de la legislación urbanística, la participación de la iniciativa privada aunque ésta no ostente la propiedad del suelo”. Como expondré más tarde, la iniciativa privada que no ostente la propiedad del suelo –el clásico Agente Urbanizador- queda reducido en la LOUA al supuesto del sistema de compensación y para el caso de incumplimiento de los propietarios de la Unidad a desarrollar.
3. El sistema de compensación y el Agente Urbanizador.
Se puede deducir pues que el sistema de Compensación es, según contempla el art. 107, junto con el de Cooperación y Expropiación, uno de los tres sistemas de actuación previstos. Además, es el único de actuación privada, los de Cooperación y Expropiación son de actuación pública. El sistema de Compensación es aquél por el cual los propietarios asumen el protagonismo de la ejecución del planeamiento, urbanizan los terrenos, efectúan las cesiones, afrontan las cargas, y reparten entre sí los beneficios inherentes al planeamiento, bajo el control de la Administración actuante.
¿Qué papel juega el Agente Urbanizador en este sistema? Evidentemente su intervención es subsidiaria, o mejor aún complementaria a las iniciativas de los propietarios del sector –todos o al menos el 50% de los titulares de la superficie del sector o de la unidad de ejecución. Además, en el primer caso, la intervención del Agente Urbanizador será si se dan los requisitos previstos en el art. 138.
En definitiva, los supuestos posibles de participación del Agente Urbanizador en el sistema de Compensación son los siguientes:
a) Según establece el art. 130.1.b) y 138, la totalidad de los propietarios siempre que haya conseguido un previo convenio urbanístico conforme a condiciones libremente pactadas pero que hayan sido previamente aceptadas por “el municipio” (la Ley habla incorrectamente de municipio, debiera de haber dicho Administración actuante, porque nada impide que se pueda actuar por compensación en instrumentos de planeamiento intermunicipales, además sería más correcto decir Ayuntamiento que es el órgano por excelencia de representación municipal).
b) El supuesto recogido en el art. 130.1.d) dice:
“Cualquier persona física o jurídica pública o privada, propietario o no de suelo que interesada en asumir la actuación urbanizadora como Agente Urbanizador, inste el establecimiento del sistema ante el municipio, mientras no se haya establecido el mismo en virtud de alguna de las iniciativas de las letras anteriores”.
4. El sistema de Cooperación y El Agente Urbanizador.
Esta materia está regulada en los arts. 123 a 128, ambos inclusive. Conviene resaltar que la expresión Agente Urbanizador, aparece mencionada de pasada en el art. 126.2 compartiendo como entidad gestora y empresa urbanizadora las previsiones de los arts. 127 y 128. Sin embargo, del contenido sustantivo del art. 123 se desprende que el concepto de “concesionario”, previsto tanto para la gestión directa como, sobre todo, para la gestión indirecta, es perfectamente intercambiable con el de “Urbanizador”, solamente le falta que la Ley le haya llamado Agente Urbanizador, porque sus previsiones son prácticamente iguales. Por las mismas razones son intercambiables con el Agente Urbanizador, la Empresa Urbanizadora y la Entidad Gestora a que se refieren los arts. 127 y 128.
Como es notoriamente conocido, la posición de la Administración en el sistema de Cooperación es de total protagonismo. Los propietarios en virtud de esta Ley –art. 123- aportan la totalidad de los terrenos de cesión obligatoria y gratuita, y sorportan la ocupación de “cualesquiera otros terrenos necesarios para la ejecución de las obras de urbanización y otorgan a la Administración actuante la disposición fiduciaria de éstos”. Además, deben abonar los gastos de urbanización de gestión del sistema que no podrán superar el 10% de los gastos previstos para la urbanización.
A mi manera de ver el sistema de Cooperación se ha quedado como sistema marginal. Esto es así, porque aún siendo discrecional para la Administración la elección del sistema de ejecución, no debemos olvidar que el art. 4 de la Ley 6/98 –precepto con carácter de legislación básica- obliga a respetar la iniciativa de los propietarios de suelo y suscitar en la medida más amplia posible la participación privada. Es el llamado Principio de subsidiariedad de los sistemas públicos respecto del privado o de Compensación. Para el supuesto de incumplimiento de los propietarios o de otro agente interviniente en el proceso de planeamiento y su ejecución, la LOUA se ha decantado claramente por el sistema de Expropiación, mediante gestión indirecta, por medio del Agente Urbanizador.
5. El sistema de Expropiación y El Agente Urbanizador.
Es precisamente en el sistema de Expropiación donde la LOUA incorpora la figura del Agente Urbanizador con perfiles más independientes. Antes de entrar en su análisis me parece oportuno recordar que las Administraciones públicas territoriales, previa declaración de utilidad pública, pueden intervenir directamente para ejecutar las determinaciones previstas en los instrumentos de Ordenación, incluyendo a estos efectos también la ejecución de obras públicas ordinarias y la ejecución en áreas de gestión integrada. El sistema de expropiación es el sistema de ejecución pública por excelencia y como recoge el art. 114.1 en este sistema “la Administración actuante aplica la expropiación a la totalidad de los bienes y derechos de la Unidad de ejecución y desarrolla la actividad de ejecución mediante cualquiera de las formas de gestión permitidas por esta Ley. El fin de la expropiación se agota y cumple, en este caso, con la ejecución del correspondiente instrumento de planeamiento”.
La intervención del Agente Urbanizador en el sentido clásico o conocido comúnmente, está recogido en el art. 117 que contempla la gestión indirecta por concesión del sistema a iniciativa de Agente Urbanizador. Como puede comprobarse, el art. 117 está dentro de la sección segunda del capítulo II del Título IV, que regula precisamente el Sistema de Expropiación.
Pues bien, de conformidad con el art. 116 en el sistema de expropiación, la Administración actuante puede optar entre la gestión directa, y la gestión indirecta. En el primer caso se adjudicaría la realización material de las obras a contratistas seleccionados según los procedimientos previstos en la legislación de contratos de las Administraciones públicas. En el segundo, se puede a su vez intervenir por concurso previa su correspondiente convocatoria, o, a iniciativa presentada por el Agente Urbanizador. A continuación paso al análisis de las previsiones contenidas en el art. 117:
a) Procedimiento previo para poder optar a ejercer la iniciativa para la adjudicación de la acción urbanizadora.
1) Que exista una resolución de incumplimiento de los deberes y derechos inherentes al sistema de ejecución por compensación. (Arts. 109 y 110).
2) Que el procedimiento reseñado se haya incoado a instancias de cualquier particular interesado en desarrollar la acción urbanizadora de la unidad de ejecución en cuestión. Es decir, a instancias del potencial Agente Urbanizador.
3) Que este potencial Agente Urbanizador no haya perdido tal condición por causas de incumplimiento de los deberes urbanísticos.
b) Requisitos que debe contemplar la iniciativa.
Como preceptúa el Artículo 110.4 a) de la LOUA, la resolución de declaración de incumplimiento conlleva el inicio del procedimiento de este artículo, para el cual el potencial Agente Urbanizador, además de cumplir previamente los requisitos arriba expuestos, deberá presentar su iniciativa, o solicitud de adjudicación de la concesión, en la que no puede faltar:
1) La valoración de los terrenos incluidos en la unidad de ejecución y estudio de viabilidad para llevarlo a cabo.
2) Documentación técnica relativa al proyecto de urbanización, con descripción de las obras de urbanización y, en su caso, de edificación a realizar e indicación de los costes de ejecución estimados de conformidad con el artículo 113.
3) Fases y plazos en los que se compromete al desarrollo de los distintos trabajos que conlleve la actuación.
4) Acreditación de la solvencia económica del Agente Urbanizador y garantía económica para el desarrollo de los trabajos, que no podrá ser inferior al siete por ciento del costo de las obras de urbanización.
5) Previsiones que se considere puedan suponer una mejora o aliciente para la estimación de la oferta propuesta.
Con ello, se cubre, lo que podemos llamar una primera fase o etapa en el procedimiento de Selección del agente urbanizador, a la que sólo tiene acceso el particular que haya instado la declaración de incumplimiento. La solicitud de este potencial Agente Urbanizador se presentará en plica cerrada para salvaguardar la concurrencia en igualdad de condiciones, con la posibilidad de entrada de posteriores alternativas que la Ley le concede a los propietarios afectados por la expropiación, o a cualquier otro tercero, como a continuación expondremos.
c) Resolución sobre la iniciativa en forma de aprobación previa y posibilidad de presentar alternativa.
De cumplir el potencial Agente Urbanizador todos los requisitos previos expuestos y, caso de que hubiera presentado iniciativa con todo el contenido relacionado arriba, el Ayuntamiento emitirá resolución mediante la cual declarará si cumple el optante la normativa de aplicación. Esta resolución será notificada expresamente a todos los propietarios afectados, abriéndose un período de información pública en el que cualquier interesado podrá realizar las alegaciones que estime oportunas, así como anunciar su intención de formular alternativa, presentando la caución que se determinará reglamentariamente.
Finalizado el trámite de información pública, todo aquel que hubiere anunciado la intención de presentar alternativa, dispondrá de un plazo no inferior a 20 días para formalizar su alternativa. Si no lo hiciera en el plazo previsto perderá la caución que prestó al anunciar su alternativa.
d) Resolución administrativa acordando la adjudicación de la concesión mediante convenio urbanístico.
Con la adjudicación de la concesión culmina el procedimiento de nombramiento del Agente Urbanizador que se haga cargo de la acción urbanizadora de la unidad de ejecución. La Resolución que se adopte se ajustará a criterios que beneficien a la colectividad, en la que se propongan además “términos adecuadamente ventajosos para los propietarios afectados, estableciendo incentivos, garantías o posibilidades de colaboración con los mismos; proponga un ámbito de actuación más idóneo; contenga las obras de urbanización más convenientes, asumiendo las calidades y los costes de las obras más adecuados para su ejecución; así como la oferta que se obligue a plazos de desarrollo más breves y compromisos más rigurosos”.
La resolución que se adopte sobre la adjudicación de la actuación urbanizadora se formalizará mediante la firma de convenio urbanístico entre la Administración actuante el Agente Urbanizador resultante, pudiéndose adjudicar conjuntamente a dos ofertantes si entre los mismos hubiere acuerdo previo y la Administración lo validara.
El Agente urbanizador tendrá, como cualquier beneficiario, poder de disposición fiduciario sobre los terrenos de la unidad de ejecución, aunque precisará de autorización de la Administración actuante para enajenar o constituir garantías reales sobre los bienes que afecten a la unidad de ejecución.
6. La ejecución mediante Obras Públicas Ordinarias
En muchos municipios puede darse el caso de que el planeamiento no defina Unidades de Ejecución. En estos casos la realización de las obras de Urbanización se ajustará a la legislación que sea aplicable por razón de la Administración Pública actuante. La adquisición de los suelos precisos para dotaciones se podrá realizar por “expropiación, compra o permuta” (arts. 143.1. d).
A mi manera de ver nada impide en la LOUA que la Administración actuante, para ejecutar obras urbanizadoras no integradas, pueda optar por gestión indirecta y adjudicarlas en concesión a un Agente Urbanizador.
7. La ejecución en áreas de gestión integrada.
El art. 144 prevé que el instrumento de planeamiento pueda “establecer áreas de gestión integrada atendiendo a sus características, objetivos urbanísticos y complejidad de gestión”.
El procedimiento para su definición o diseño, será el Plan o por el procedimiento de delimitación de Unidades de ejecución y comportará la coordinación e integración de las acciones de la Junta de Andalucía, los municipios y otras Administraciones que resulten afectadas. Para su gestión, la LOUA habilita la fórmula consorcial.
Hasta aquí el somero análisis de las figuras de ejecución o gestión de los instrumentos de planeamiento en la LOUA, entre ellos, claro está, el Agente Urbanizador “stricto sensu”.
En el punto siguiente me ocuparé del análisis crítico.
IV. Análisis crítico de la figura del Agente
Me parece de utilidad volver a recordar que fueron las Leyes de 1954 y 1956 ya citadas en la introducción, las que sentaron las bases para que la figura que hoy se conoce como Agente Urbanizador tuviera un encaje normativo relativamente aceptable. Porque sin las previsiones legales de entonces sobre el beneficiario de la expropiación forzosa; la posibilidad de conseguir un mutuo acuerdo sobre el justiprecio en cualquier momento; el pago del justiprecio en especie, y la programación en la acción urbanizadora, la figura del Agente Urbanizador no habría adquirido carta de naturaleza, en nuestro Derecho Urbanístico y en la práctica diaria.
Acoto el análisis proyectándolo sobre “el escaso juego autónomo” que la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía le concede al Agente Urbanizador, sin perjuicio de partir de un balance previo de tan repetida figura desde bases doctrinales y jurisprudenciales, precisando que éstas últimas se reducirán a las declaraciones del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Valencia, porque, que yo conozca, el Tribunal Supremo no se ha pronunciado directamente sobre la figura que se estudia.
1. El Agente Urbanizador en la Doctrina Científica.
Sin ánimo por supuesto de agotar el análisis doctrinal de la figura que estudia estas jornadas, simplemente el resumen de lo que se ha defendido en esta tribuna estos dos días 4 y 5 de Febrero del año que acabamos de estrenar, sería suficiente con el limitado deseo expuesto y que a continuación sintetizo de las distintas posiciones doctrinales:
a) El nº 112 de C y TET explica el éxito de la Ley urbanística valenciana, la intensificación de la actividad urbanizadora, y su gran aceptación social. En definitiva se propone generalizar el sistema valenciano, separando el régimen de la actividad empresarial urbanizadora del régimen del derecho de propiedad (por todos Gerardo-Roger Fernández y Modrego).
b) La autoridad para mí indiscutible de García de Enterría hace que recoja por todas la posición del maestro, entre las numerosas posiciones críticas a la figura del Agente Urbanizador. Del citado autor son estas reflexiones:
“La actividad urbanística y el mercado inmobiliario a ella aneja está incluida, como un factor de primera importancia, en el mercado nacional, al que directamente beneficia porque amplía la competencia y beneficia los precios. La ruptura del sistema urbanístico puede implicar la creación de micromercados, con el riesgo añadido de un dumping urbanístico (ya visible, por cierto, desde la entrada en vigor de la Ley valenciana de 1994) con los poderes exorbitantes otorgados al agente urbanizador, lo que ha ocasionado una concentración de la inversión en todo el suelo urbanizable de las ciudades de esa Comunidad, que parece está virtualmente agotado…”.
En definitiva, lo que no parece cuestionarse es que la Ley valenciana se decanta a favor de los intereses del empresario urbanizador porque el propietario no ha llevado a cabo la actividad empresarial que la urbanización comporta y que por lo tanto no ha asumido ningún riesgo empresarial y se ha apropiado de las plusvalías. Pero este planteamiento en el que se sustenta la legitimación de “los poderes del urbanizador” no es correcto, porque el urbanizador no tiene que invertir prácticamente nada y lo que invierte lo hace con plena garantía de beneficios. Es el propietario quien soporta los costes de todo tipo de urbanización, incluso hasta el 7% por su gestión en el caso andaluz. Es difícil, pues, encontrar en gestión indirecta por Agente Urbanizador el principio de riesgo y ventura clásico de la contratación administrativa. Al propietario se le da en el mejor de los casos la opción de asumir la actividad desarrollada por un tercero.
2. El Agente Urbanizador en la Jurisprudencia.
En una frase que ha hecho fortuna, atribuida a Gerardo Roger Fernández, se sintetiza una desgraciada realidad: “En España se edifica mucho y se urbaniza poco, y lo poco que se urbaniza no siempre reviste un mínimo de calidad urbana y ambiental”. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana estudia con lupa la figura del Agente Urbanizador, creación autóctona de la Ley reguladora de la actividad urbanística que está originando más de cien recursos al año de pequeños propietarios de suelo. Los problemas que laten en estos recursos son fundamentalmente las valoraciones, en contradicción con los criterios de la legislación estatal; los convenios abusivos propuestos por el Agente Urbanizador y denunciados por los particulares, que los Ayuntamientos pocas veces rechazan; y las adjudicaciones más o menos arbitrarias de los programas de acción integrada (PAI), a favor del Agente Urbanizador público o privado.
El Tribunal Superior Valenciano, entre otros, en la Sentencia de 31 de Enero de 2003 al resolver el recurso 1180/98 siendo ponente el Iltmo. Sr. D. Luis Manglano Sada declaró que: “lo recurrido en el presente supuesto es adjudicación por el Ayuntamiento de Moncada a favor de PENSA una sociedad de titularidad municipal de PAI del sector NPI-I con carácter de partida y en sentido general, una inevitable consecuencia de un sistema tan poco riguroso como legalmente cuestionable”.
A juicio de la Sala valenciana, el Ayuntamiento de Moncada no respetó la legislación estatal de contratos a aplicar, ya que “el urbanizador gestiona indirectamente una función pública, en cuanto desarrolla una actividad que es de servicio público, participa de la condición de concesionario de un servicio público. Por otra parte, en cuanto asume la realización de la obra pública de urbanización, el objeto de su contrato será el de contrato de obras”.
En la Sentencia del mismo Tribunal 538/03, de 10 de Abril, sección 2ª (Recurso nº 2/2138/97), Ponente Sra. SELMA CALPE, en el Fundamento Jurídico Sexto se declara:
“…que la Ley valenciana reguladora de la actividad urbanística no se ajusta en cuanto a la selección del contratista adjudicatario de la ejecución de las obras a la normativa básica de la ley de contratos de las Administraciones Públicas, que resulta de aplicación preferente en virtud de lo establecido en el art. 149.3 de la Constitución, en relación con el art. 32 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, debe concluirse que el acto impugnado no resulta conforme a Derecho en cuanto no exige para la selección del contratista adjudicatario de la ejecución material de las obras la pública concurrencia con las mismas garantías exigidas en la Ley 13/95 de Contratos de las Administraciones Públicas”.
El Tribunal valenciano llegó a plantear sin éxito una cuestión de inconstitucionalidad mediante Auto de 15 de Octubre de 2001, en relación a varios preceptos de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de Noviembre que no prosperó fundamentalmente por razones formales –defectos de inadecuación en su planteamiento-, sin que el T.C. emitiera juicio de constitucionalidad nada más que sobre el art. 47.5 de LRU en relación al art. 115 LCAP, declarando “la imposibilidad de formular un juicio de inconstitucionalidad”, porque uno y otro precepto “regulan instituciones jurídicas diferentes”.
No obstante el rechazo de la cuestión de inconstitucionalidad, el TSJCV se sigue mostrando crítico con esta figura, estimando generalmente los recursos que se plantean, en base a considerar que “las posibles contradicciones entre la Ley 6/94, de 15 de Noviembre, de la generalitat valenciana, reguladora de la actividad urbanística, y la Ley 13/95 de 18 de Mayo, de contratos de las administraciones públicas, deberán resolverse desde la perspectiva de esta última de acuerdo con lo que establece el art. 149.3 de la CE”.
A manera de resumen recogemos la contundente Sentencia 156 de 5 de Febrero de 2003, donde desmantela la figura del Agente Urbanizador rechazando las pretensiones de los defensores doctrinales de la misma.
Para la Sala valenciana, la cuestión fundamental consiste en “determinar la naturaleza jurídica de la figura del urbanizador y consiguientemente la naturaleza de las relaciones que le ligan con la Administración”. El alto Tribunal valenciano, desde la Sentencia 1.322 de 1 de octubre del año 2002, recurso nº 378/99 viene declarando que el Urbanizador asume la realización de una función pública cual es la urbanización del suelo (Fundamento Jurídico 5º). Por lo tanto, realiza una doble actividad de servicio público, y de ejecución de una obra pública. Para el Tribunal cuya doctrina comentamos, no abriga duda alguna que el vínculo que existe entre el Urbanizador y la Administración es de naturaleza contractual (fundamento jurídico Tercero de la Sentencia de 5 de Febrero de 2003). Añadiendo a continuación en el mismo Fundamento que “es más, al día de hoy, la cuestión de la naturaleza contractual de la adjudicación de un Programa a un Urbanizador ha quedado resuelta por la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 12 de Julio de 2001”.
En relación a la tramitación de las alternativas, el Tribunal valenciano se muestra escrupuloso en la exigencia de no excluir el trámite de información pública del Plan parcial como documento que forma parte de las alternativas seleccionadas al declarar: “el art. 52 de LRV regula la tramitación de Programas con dos reglas especiales entre las que se cuenta que la exposición al público de estos Planes se efectúa exhibiendo su documentación completa y no le son aplicables las reglas de los artículos anteriores relativas a la competencia entre proposiciones jurídico-económicas, si bien, cuando aquellos Planes se tramiten junto a dichos Programas, serán aplicables las referidas reglas aunque solo respecto a la adjudicación de éstas últimas”.
Ciertamente, continúa la Sala declarando, “este artículos no es muy explicativo pero lo que si es manifiesto es que exige la exposición pública del Plan con los mismos plazos de los Programas”.
3. Contenidos y derechos a respetar por el Agente Urbanizador al presentar su alternativa.
El planeamiento urbanístico quedaría totalmente desvirtuado, si no se previeran en el Ordenamiento Jurídico, técnicas efectivas para materializar sus determinaciones. Estas técnicas tienen que garantizar la equidistribución –justa distribución de beneficios y cargas- concreción del principio de igualdad en el sector material del urbanismo recogido en el art. 5 de la Ley 6/98 de 13 de Abril interpretado por jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo, en la que me detendré después
Evidentemente, el Agente Urbanizador como prestador del servicio público, así como al ejecutar una obra pública, tiene que respetar la legislación de contratos de las Administraciones Públicas titulares de la competencia, así como la Directiva 93/1997/CEE, de 14 de Junio de 1993, sobre Coordinación de los Procedimientos de adjudicación de los Contratos Públicos de Obras. Las declaraciones jurisprudenciales del Tribunal Superior de Justicia de Valencia son concluyentes a este respecto, como acabo de recordar. Pero son los problemas derivados de la necesidad, o no, de financiar los suelos clasificados como sistemas generales, suelos dotacionales, redes públicas, grandes infraestructuras incluso supramunicipales a cargo del Agente Urbanizador, como beneficiario y responsable de la ejecución de la urbanización, los que van a merecer una particular atención.
4. Análisis especial de la obtención de los suelos para dotaciones públicas y sistemas generales.
No es pacífica, doctrinalmente hablando, la valoración de los suelos para sistemas generales “lato sensu”. Los partidarios del Agente Urbanizador en menoscabo de los propietarios de suelo que “si no son emprendedores”, son especuladores lo entienden así porque:
“Los propietarios de suelo urbanizable no son (no tienen por qué ser) empresarios inmobiliarios, por lo que su tendencia natural consistirá en mantener ociosos sus terrenos o solicitar por ellos, si se encuentran en localizaciones urbanas demandadas sectorialmente (los ensanches, por ejemplo) los precios inflacionados que consideren adecuados a las expectativas generadas”.
No puedo en este momento extenderme en justificar mi posición que adelanto, resumidamente:
a) Hay que precisar la acepción “gratuidad”, para la obtención de estos suelos entendiéndola desde el punto de vista de la Administración, no del concesionario, del urbanizador o similar.
b) En todo caso, en nuestro Derecho son inadmisibles las cargas no repartibles; cuando el reparto no es posible, desaparece la carga, y surge el derecho a una indemnización.
Sin afán polémico alguno, ni mucho menos dogmático en la clásica acepción, el tema que analizo ha sido ya resuelto por el Tribunal Supremo según paso a exponer, adelantando que el Alto Tribunal fundamenta sus declaraciones sobre el principio de equidistribución de beneficios y cargas, y sobre el concepto jurídico indeterminado de “crear ciudad”.
4.1. El principio de equidistribución de cargas y beneficios.
La cuestión enunciada tiene por sí misma un contenido autónomo si se quiere tratar con seriedad y rigor. Por razones específicas del tema que se estudia, no entro en problemas competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas, limitándome a reflejar mi posición:
a) Que ninguna Administración tiene “la competencia de la competencia”.
b) Que la equidistribución obliga al legislador ordinario –estatal o autonómico- a respetar el principio de igualdad en el sector material del Urbanismo en los términos declarados por la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001 de 11 de Julio, sobre Régimen del Suelo.
Un recorrido histórico por las Leyes del Suelo, abreviadamente hablando, me permite afirmar con rotundidad que el reparto equitativo de beneficios y cargas ha sido y sigue siendo la piedra angular del Urbanismo. Y ha sido y sigue siendo reconocido desde la Ley de 1956 -para la inmensa mayoría de la doctrina a la que me sumo, la mejor, debiendo aprovechar el momento para recordar al prematuramente fallecido profesor BALLBÉ-, genial inspirador de ese magnífico texto, pasando por los Texto Refundidos de 1976 y 1992 y terminando por la vigente Ley estatal 6/98.
Efectivamente, desde el art. 3.2.b) de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de Mayo de 1956 se ha ido repitiendo casi literalmente la garantía de la equidistribución en los arts. 3.2.b) del Real Decreto 1.346/1976 de 9 de Abril aprobando el Texto Refundido sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana; 3.1.b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992 de 26 de Junio, y por el ya citado art. 5 de la Ley 6/1998 de 13 de Abril sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.
Focalizando mi atención en la regulación actualmente vigente, sin entrar en polémicas competenciales, como ya he dicho debo analizar los siguientes puntos:
a) La Sentencia 164/2001 de 11 de Julio del T.C.: su doctrina desde la perspectiva del Principio de Igualdad.
El enjuiciamiento del art. 5 LRSV, asentador del principio equidistributivo como objetivo clave para la ejecución del planeamiento, proporciona pautas de interés para interpretar el exacto alcance de su enunciado. Numerosos estudiosos de la materia encontraban la justificación de la competencia estatal para asegurar un mínimo trato igualitario por la acción urbanística en este artículo Esta posición encuentra el respaldo del T.C. a juzgar por las siguientes declaraciones de la Sentencia invocada:
“El mandato de equidistribución que contiene esta norma pretende garantizar la igualdad de los propietarios urbanos. Es innegable, entonces, la conexión elemental entre la norma impugnada y el art. 149.1.1ª CE” (FJ10).
“El mandato de equidistribución en cada actuación urbanística es la forma mínima y elemental de garantizar la igualdad entre propietarios. Las desigualdades en beneficios y cargas urbanísticas derivadas del planeamiento son tanto más patentes cuanto mayor es la proximidad y similitud física entre las distintas fincas. Por ello, el art. 5 LRSV identifica cada actuación urbanística concreta como ámbito espacial en el que, en todo caso, debe producirse el reparto de cargas y beneficios. Se trata, por tanto, de una norma mínima de equidistribución reconducible a la competencia de igualación del Estado ex artículo 149.1.1ª CE. Cada comunidad autónoma podrá imponer otros ámbitos y técnicas complementarias de equidistribución. Será decisión de cada comunidad autónoma optar, además, por la incorporación de un criterio distributivo en el propio planeamiento; o por imponer la equidistribución sobre amplios espacios de una misma clase de suelo (incluso entre las fincas integrantes de toda una clase de suelo). En este sentido es claro que el art. 5 LRSV no impone un modelo concreto de equidistribución” (FJ 10.2º).
“Por último, la referencia del art. 5 LRSV a que la distribución de cargas y beneficios deba ser en proporción a sus aportaciones no puede ser cuestionada. En primer lugar, es innegable que el criterio proporcional sirve al objetivo igualador, por lo que a priori nos encontramos en el ámbito competencial estatal derivado del art. 149.1.1ª CE. En segundo lugar, a cada comunidad autónoma corresponde precisar, a través de las técnicas urbanísticas oportunas, qué concreto criterio proporcional debe regir en su ámbito territorial, con lo que en todo caso queda preservada la integridad de la competencia urbanística autonómica”. (FJ 10.2º, in fine).
b) La dificultad de estudiar aisladamente la ejecución del planeamiento autónomamente considerado, del planeamiento propiamente.
Parece una obviedad y lo es, que el planeamiento y su gestión, como decíamos antes, son el haz y el envez de una misma materia, el Urbanismo. Pero intentar tratar autónomamente el urbanismo al margen de su incidencia en el derecho de propiedad inmobiliaria, o aún con más precisión técnica siguiendo las declaraciones del TC, de las condiciones básicas del derecho de propiedad, es tarea harto complicada.
Permítaseme la autocita, pero por lo reciente, -28 de Mayo de 2001- (Ponencia defendida en las Jornadas sobre suelo y urbanismo celebradas en Sevilla y organizadas por la Fundación Justicia en el Mundo de la Unión Internacional de Magistrados afirmábamos y hoy ratifico que:
“Nos parece oportuno empezar resaltando que bajo la rúbrica general de sistemas de ejecución, no podemos ni debemos analizar sólo los clásicos Compensación, Cooperación y Expropiación, sino las operaciones tendentes a concretar las acciones necesarias para realizar la obra urbanizadora en el marco del planeamiento urbanístico, con respeto siempre a los principios de equidistribución y seguridad jurídica. En definitiva, la ejecución del planeamiento no es otra cosa, a nuestro juicio que la traslación al plano de lo concreto del reparto equitativo de beneficios y cargas en el sector material del urbanismo al realizarse la urbanización. El Planeamiento general ha debido de prever el modelo de ciudad, su crecimiento, la protección por distintas razones de determinadas zonas especiales, -inmuebles incluidos-, los sistemas generales y demás dotaciones públicas y privadas, etc.”..
El Tribunal Supremo hasta 1994 tuvo una doctrina vacilante en torno a la consideración de los suelos como sistemas generales, primando su clasificación en el planeamiento, y, desde luego, desde el punto de vista de su valoración ésta se haría considerándolos suelos no urbanizables sin aprovechamiento. Esta vacilación doctrinal acaba a partir de la Sentencia de 29 de Enero de 1994, porque ya se declara, que ni siquiera a efectos de su valoración puede admitirse un tratamiento que suponga “la singularización y aislamiento del suelo afectado en relación con el suelo urbano o urbanizable al que se destina tal sistema general, pues tal sistema general o dotacional estaba previsto en la Ley del Suelo, Texto Refundido de 1976 (art. 122.1.e) y 2.2 a)), como una determinación del suelo urbano o urbanizable, aunque se hubiera proyectado en suelo no urbanizable”. Pronunciamientos cada vez más claros y concluyentes, ya se trate de suelos para un Parque Temático (STS de 16 de Julio de 1997); para la creación y construcción de las Universidades de Valladolid y Navarra (SS de 29 de Mayo de 1999, 10 de Febrero de 2001). Pero es que en el largo recorrido seguido por la Sala Tercera hasta la consolidación de la doctrina que se expone, merecen particular interés las declaraciones que se hacen con motivo de la expropiación de la Autovía de Alcorcón-Leganés, al salir al paso de las actuaciones fraudulentas de la Administración, por no incluir en el planeamiento actuaciones expropiatorias sectoriales con incidencia urbanística. Como colofón citamos la Sentencia de 3 de Diciembre de 2002 con motivo de la ampliación del Aeropuerto de Barajas.
Así por ejemplo, en el Fundamento Jurídico quinto se mantiene que:
“Por otra parte, el concepto de sistema general, con independencia de que las normas citadas hayan dispuesto que es de aplicación al aeropuerto de Madrid-Barajas, figura descrito en el art. 25 del Reglamento de Planeamiento al señalar que en el Plan General se definirá el sistema general de comunicaciones tanto urbanas como interurbanas, estableciendo las reservas del suelo necesarias para el establecimiento de las redes viarias y ferroviarias, áreas de acceso a las mismas y todas aquellas otras instalaciones vinculadas a este sistema, como son estaciones de ferrocarril, autobuses, puertos, aeropuertos y otras instalaciones análogas. El sentido de este precepto es el de referir el sistema general a un primer concepto jurídico precisado de determinación como son las redes viarias y ferroviarias de las comunicaciones urbanas e interurbanas, determinación que habrá en cada caso que concretar si una red tiene trascendencia urbana, como ha dispuesto en numerosas ocasiones el Tribunal Supremo al analizar las conexiones urbanas con las autovias (Sentencia, entre otras muchas, de 23 de Mayo de 2000 para la Autovía Alcorcón-Leganés): Sin embargo, la segunda parte del precepto cita una serie de instalaciones en las que la norma considera vinculadas al sistema y entre ellas se menciona expresamente a los aeropuertos. Por ello las instalaciones citadas forman parte, sin necesidad de determinación alguna, del sistema de Comunicaciones y como tal deben ser tratadas”. (Precisamos que este fundamento corresponde a la Sentencia de 3 de Diciembre de 2002; Ponente Excmo. Sr. D. Fco. González Navarro).
Argumentación prácticamente idéntica es la declarada en la Sentencia de la misma fecha, ponencia del Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto. Como resumen me quedo con la feliz frase o expresión acuñada por la Sala de que los sistemas generales en cuanto contribuyen a “crear ciudad” deben obtenerse para la colectividad y valorarse con independencia de cómo los clasifique el planeamiento, sin perjuicio, claro está, de insistir en que el planificador debe prever estos suelos y adscribirlos por imperativo del art. 25 del R.P.
4.2. Delimitación de las infraestructuras que “crean ciudad”
El concepto jurídico indeterminado de “crear ciudad” es una feliz expresión de la más reciente jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, expresión utilizada intencionadamente en dicción literal de la Sala “con objeto de evitar interpretaciones desorbitadas que no se corresponden con el sentido de nuestra jurisprudencia en la materia”. (Del Fundamento Jurídico segundo A) de la Sentencia del 3 de diciembre de 2002; Recurso de Casación nº 3.976/2000, Ponente Excmo. Sr. D. Fco. González Navarro), que acabo de comentar con motivo del estudio del principio de equidistribución de beneficios y cargas.
En el Fundamento jurídico quinto apartado C) abunda la Sala en la delimitación de la expresión “crear ciudad”, desde la perspectiva de si un aeropuerto y las obras de ampliación encajan o no en “crear ciudad”. Tomando prestado literalmente su argumentación se declara:
“Es un dato de fácil comprobación que la atribución de este carácter a los aeropuertos es una constante en nuestra legislación urbanística, anterior, coetánea o posterior al caso que nos ocupa. Y lo ha recordado la Sala de instancia en esas Sentencias posteriores a la aquí impugnada que ha aportado el recurrente. Tenemos, en efecto, lo siguiente: a) el art. 3.1 letra h) del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 incluía en el planeamiento la localización de los aeropuertos; el art. 8.1 letra d) atribuía a los Planes Directores Territoriales de Coordinación el señalamiento y localización de las infraestructuras básicas de las Comunicaciones aéreas; y el 12.1 b) asignaba a los Planes Generales Generales Municipales los sistemas generales de Comunicación y sus zonas de protección. Estos preceptos se reiteran en el texto refundido de 1992, de 26 de Junio, cuyo art. 84.1 preveía la posibilidad de formular Planes Especiales con la finalidad –entre otras- de desarrollar las infraestructuras básicas relativas a las comunicaciones terrestres, marítimas y aéreas. C) Finalmente, el art. 166.2 de la Ley 13/1996 de 30 de diciembre ratifica este criterio toda vez que dispone expresamente que los Planes Generales y demás instrumentos generales de ordenación urbana calificarán a los aeropuertos y su zona de servicio como sistema general aeroportuario y no podrán incluirse determinaciones que supongan interferencia o perturbación en el ejercicio de las competencias de la explotación aeroportuaria”.
La Sala en el mismo fundamento refuerza su argumentación con el art. 25 del Reglamento de Planeamiento, al señalar que “en el Plan General se definirá el sistema general de comunicaciones tanto urbanas como interurbanas estableciendo las reservas del suelo necesarias para el establecimiento de las redes viarias y ferroviarias, áreas de acceso a las mismas y todas aquella otras instalaciones vinculadas a este sistema, como estaciones de ferrocarril, autobuses, puertos, aeropuertos, y otras instalaciones análogas”. Añadiendo una precisión más para determinar qué redes de comunicaciones viarias y ferroviarias tienen trascendencia urbana, lo que habrá que concretar caso por caso. Por ejemplo, las conexiones urbanas con las autovías, abordadas y resueltas por el Tribunal Supremo para la Autovía Alcorcón-Leganés.
Incurren en un grave error los municipios que contemplan como reservas de suelo no urbanizables los precisos para estos fines, porque debieran haberse clasificado esos “suelos reservados” como “Urbanizables”: Rectificándose en caso contrario, como le recuerda el Tribunal Supremo al Ayuntamiento de Alcobendas, y como refiriéndose específicamente al Sistema General de Comunicaciones “en la medida en que sirva para crear ciudad, es materia específica de los Planes de Urbanismo y éstos los tienen que recogen en sus determinaciones. Cuando el Plan General de Madrid lo hace está cumpliendo un mandato que –como hemos dicho- es una constante en nuestra legislación urbanística, en cambio cuando el de Alcobendas lo omite, está incumpliéndolo”.
El Tribunal Supremo en esta y otras Sentencias construye la doctrina de “crear ciudad” en torno a las determinaciones del art. 25 del reglamento de Planeamiento.
Una última precisión me interesa recoger. El art. 25.1 d) del texto citado regula “El sistema general de equipamiento Comunitario, que comprenderá todos aquellos centro al servicio de toda la población destinados a usos:
– Culturales y docentes, en situación y extensión adecuados para que puedan cumplir las previsiones de su legislación especial.
– Sanitarios, asistenciales religiosos cementerios y cualesquiera otros que se consideren necesarios para el mejor desarrollo de los intereses comunitarios”.
No cabe duda, a mi manera de ver, que todas estas previsiones y su ejecución son obras que “crean ciudad”, y que deben obtenerse valorándolas conforme a los criterios recogidos en lo que hoy es ya una doctrina consolidada del Tribunal Supremo, Sala Tercera.
4.3. Acuerdos recientes del Consejo de Ministros: precedentes preocupantes.
El Consejo de Ministros, en sus reuniones de 6 de junio, 4 y 25 de Julio, 1 de Agosto, 26 de Septiembre y 3 de Octubre de 2003, adoptó acuerdos por los que suspendía Resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Burgos por las que se fijaban justiprecios de las fincas afectadas por las expropiaciones derivadas del proyecto de la variante ferroviaria de Burgos. La justificación de la decisión de suspender las resoluciones según el Consejo de Ministros es en síntesis la siguiente:
“Las valoraciones derivadas de la mencionada línea argumental del Jurado implican incrementos desmesurados de la valoración de los bienes expropiados, que en algún caso llegan a superar el 6.300% sobre la valoración inicial estimada por la Administración expropiante.
Con independencia de que finalmente los acuerdos del JEF puedan considerarse, en su momento, lesivos al interés público, y eventualmente anularse por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la mera ejecución de éstos puede producir perjuicios de imposible o difícil reparación, encareciendo la infraestructura proyectada de un modo tal que, al destinar a la misma una mayor cuota del presupuesto de inversiones públicas, incidiría en otros proyectos afectando al beneficio social asociado a ellos.
Para evitar dichos perjuicios inmediatos, el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Fomento, acuerda la suspensión de la ejecución de 51 acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Burgos, como ya hizo el Consejo de Ministros en sus reuniones de 6 de Junio, de 4 y 25 de julio, 1 de Agosto y 26 de Septiembre últimos en relación con otros 200 acuerdos del mismo Jurado”.
Como puede comprobarse, una vez más, la falta de previsión o mejor aún la cultura instalada en nuestras Administraciones públicas de que los justiprecios por expropiaciones son créditos de “segunda división”, han llevado al Consejo de Ministros a tomar unas decisiones, justificándolas en que la ejecución de los actos administrativos suspendidos, “pueden producir perjuicios de imposible o difícil reparación al encarecer la infraestructura proyectada y afectando al beneficio social asociado a otros proyecto”. Más grave aún sería a mi entender, obligar o incluso confiscar parcialmente, patrimonios privados, para hacer viables social y económicamente proyectos que no han tenido en cuenta el costo de las expropiaciones según doctrina consolidada del Tribunal Supremo.
El caso de la variante ferroviaria de Burgos es un supuesto de ejecución de una obra pública clásica, probablemente prevista en el planeamiento general de Burgos, ejecutada materialmente por un urbanizador público –GIF- por expropiación forzosa, que no previó en sus estudios financieros el coste de las expropiaciones y que, “al no salirle los números” propicia vía Administración expropiante -Ministerio Fomento, puesto que el GIF es beneficiario de la expropiación- suspender la ejecutividad de los actos administrativos que le son adversos. Por las mismas razones, todos los Agentes Urbanizadores cien por cien públicos, podrían propiciar la suspensión de los acuerdos de Jurados provinciales o autonómicos de expropiación forzosa. Y llevando el argumento hasta sus últimas consecuencias, con este criterio se podría pretender suspender “de oficio” los actos administrativos declaratorios de derechos a favor de terceros administrativos, por considerarlos lesivos a las “previsiones financieras recogidas en presupuestos públicos”.
El sistema de garantías de los derechos patrimoniales recogidos en la Constitución y en el Tratado de la Unión, así como en la de momento “non nata” Constitución Europea, entraría en quiebra.
¿Y qué decir si “al que no le salen los números” es un Agente Urbanizador Privado? Tendría que soportar sus imprevisiones aún a riesgo de quiebra o suspensión de pagos, con pérdida añadida de la concesión, y de la imposibilidad de ser más Agente Urbanizador. Esa es al menos mi opinión.
Problema éste del costo real de las expropiaciones que no puede despacharse frívolamente, ignorando o malinterpretando lo declarado por los Tribunales y sacrificando principios y valores instalados y consagrados en nuestra civilización occidental, en aras de un pretendido principio de eficacia, que en mi opinión debe ceder, ante el de legalidad.
Termino esta reflexión con palabras del Tribunal Supremo que transcribo literalmente: Al plantear una cuestión de inconstitucionalidad del art. 102.3 de la ley 9/1995 de 28 de Marzo, de medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid sobre composición del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa, declara en su Auto de 26 de Noviembre de 2003 (Recurso nº 9075/1998 Ponente: Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres), Fundamento Jurídico Sexto que:
“Tanta originalidad –se refiere al órgano jurado- no puede tener sustento único en el principio de eficacia administrativa, pues no parece tenerse en cuenta que el principio constitucional de eficacia de las Administraciones Públicas (art. 103 CE) no puede configurarse como una eficacia productiva, fabril o industrial, sino como una eficiencia compatible con el principio de legalidad (sometimiento a la Ley y al Derecho en afortunada expresión del propio art. 103), y por ende compatible con las garantías ciudadanas, entre las que la composición ponderada del Jurado ocupa un puesto primordial”.
V. Proyección de mis reflexiones anteriores a la regulación del Agente Urbanizador en la LOUA
En el apartado III de mi intervención de hoy destacaba que la LOUA no regula directamente la figura del Agente Urbanizador. La regulación del art. 117.1 es la más pormenorizada, si bien como quedó dicho, establece un marco de reglas a desarrollar reglamentariamente. De las reglas a respetar resaltan las siguientes:
a) En relación a la iniciativa:
• Podrá presentarla cualquier persona física o jurídica –propietario o no- que haya instado la declaración de incumplimiento de deberes urbanísticos.
• La valoración de los terrenos será en función de la legislación general aplicable.
• Fases y plazos, así como solvencia económica, con garantía que no podrá ser inferior al 7% del costo de las obras de urbanización.
• Previsiones de mejora.
b) Aprobación previa municipal.
• Deberá notificarse a los propietarios de los terrenos afectados y someterse a información pública para alegaciones.
• Durante este período cualquier interesado podrá anunciar la intención de formular alternativas, dejando la cuantificación de la caución al Reglamento, en veinte días como mínimo.
Esta escueta regulación legal de una figura tan polémica, me parece arriesgada porque no pueden dejarse al desarrollo reglamentario cuestiones tan sensibles como los criterios de valoración de los terrenos con una vaga remisión a la legislación general ¿Cuál? ¿La del Estado? Parece ser que es la única competente. ¿Por qué no se precisa más? ¿Qué pasa con la valoración de otros elementos de contenido patrimonial? ¿Se deja también al Reglamento? ¿Y qué decir sobre la valoración de los sistemas generales adscritos a la unidad a ejecutar pero ubicados fuera de la misma? La LOUA contempla sólo la valoración de los terrenos incluidos en la Unidad de ejecución.
Iguales reservas se podrían hacer para el vínculo contractual del Agente Urbanizador con la Administración actuante.
Me parece que hubiera sido mejor obviar la regulación del Agente Urbanizador totalmente, que hacerlo de la forma tan vaga e imprecisa recogida en el art. 117. Dejar al Reglamento la regulación y desarrollo de materias tan sensibles, donde la competencia autonómica no es plena sino en el mejor de los casos compartida, y donde, a mayor abundamiento, hay que respetar íntegramente las bases estatales y el Derecho Comunitario, puede producir una situación de poca estabilidad jurídica, en ningún caso deseable y particularmente rechazada por los Agentes económicos y sociales que operan en el sector material del Urbanismo, dañando a la seguridad jurídica que, como es obvio, hay que respetar por imperativo de la norma suprema que es la Constitución.
1. Me reafirmo en considerar que sin las aportaciones de las dos grandes Leyes de 1954 y 1956, la primera aún sustancialmente vigente, la figura que hoy conocemos como Agente Urbanizador, difícilmente habría encontrado un cómodo aunque no pacífico anclaje en nuestro Derecho Urbanístico.2. El Agente Urbanizador como sistema, o como instrumento complementario y su consagración definitiva dependerá de “sus obras” como cualquier institución jurídica.
3. Cualquiera que sea la fórmula de intervención en la gestión y ejecución de la urbanización, se tiene que respetar por éste, y exigir por la Administración, un escrupuloso cumplimiento de los preceptos de la contratación administrativa, de la equidistribución de cargas y beneficios, y de la programación de las obras a realizar.
4. La gran aportación que el Agente Urbanizador ha supuesto a la gestión y ejecución de las determinaciones de los instrumentos de planeamiento, es la profesionalización. Me parece que siempre la profesionalización de cualquier actividad, y con más fundamento si ésta es compleja, supone un avance indiscutible. Pero, junto a ese mérito que difícilmente se puede discutir, hay que insistir en la exigencia por parte de la Administración actuante, de que el Agente Urbanizador en su programa u oferta, contemple no sólo procedimientos y gestiones eficaces, sino también respetuosos con los derechos e intereses afectados por la urbanización.
5. Como optimo, a mi manera de ver, para la actuación del Agente Urbanizador es, cuando éste consigue un pleno acuerdo con todos los propietarios de la Unidad, y este acuerdo resulta refrendado por la Administración competente, mediante la fórmula de Convenio Urbanístico. Este supuesto está contemplado en el art. 138 de la LOUA.
6. Si como reiteradamente he mantenido el Urbanizador, sin la condición de beneficiario de la expropiación forzosa difícilmente podría cumplir su tarea, y si como la práctica diaria demuestra que las valoraciones de los derechos e intereses afectados son el mayor escollo a superar y resolver por la Administración y por el Urbanizador, me apunto a “las razones” que la exposición de motivos del último borrador ¿único? de Anteproyecto de Ley de Expropiación Forzosa recoge y que transcribo:
“Tampoco son iguales los protagonistas de esa peculiar relación jurídica que surge como consecuencia de la expropiación forzosa. Las Administraciones Públicas expropiantes son organizaciones cada vez más modernas y eficaces, dotadas de medios de comunicación y tratamiento de la información realmente avanzada que deben traducirse en la mayor agilidad en la tramitación de los procedimientos expropiatorios. Algo similar puede decirse acerca de los beneficiarios que no revisten la condición de Administraciones expropiantes: Se trata de organizaciones empresariales modernas y saneadas financieramente capaces de acometer, sin mayores dificultades, el reto que esta nueva legislación comporta”.
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References: Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Artículo 110
 resolución 
 artículo 113
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 149
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