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Ordinanza n. 326 del 2 dicembre 2011 Corte Costituzionale | Tutto Stranieri
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Giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 32, commi 1 e 1-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 – minori affidati – minori non accompnati – conversione del permesso di soggiorno per minore età, in attesa occupazione o in lavoro subordinato.
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 32, commi 1 e 1-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), come modificato dall’art. 1, comma 22, lettera v), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), promossi dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte con tre ordinanze del 10 febbraio 2011 e con due ordinanze del 22 gennaio 2011 rispettivamente iscritte ai nn. 78, 79, 80, 94 e 95 del registro ordinanze 2011 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 20 e 23, prima serie speciale, dell’anno 2011.
udito nella camera di consiglio del 18 ottobre 2011 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con tre ordinanze di identico tenore, rispettivamente due del 22 gennaio 2011 (r. o. n. 94 e n. 95 del 2011) e una del 10 febbraio 2011 (r. o. n. 78 del 2011), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3, 10, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione – questione di legittimità costituzionale dell’art. 32, commi 1 e 1-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), nella parte in cui, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall’art. 1, comma 22, lettera v), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), estende ai minori affidati ai sensi dell’art. 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Diritto del minore ad una famiglia), e a quelli sottoposti a tutela la disciplina originariamente prevista per i soli minori «non accompagnati», in virtù della quale, per la conversione del titolo di soggiorno rilasciato per «minore età» in quello rilasciato per «lavoro subordinato», è necessario aver partecipato per un periodo non inferiore a due anni ad un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato che abbia rappresentanza nazionale.
che il TAR è chiamato a decidere su ricorsi avverso provvedimenti del Questore di Torino di rigetto dell’istanza di conversione del permesso di soggiorno per minore età, in «attesa occupazione» o in «lavoro subordinato» e in un caso (ord. n. 78 del 2011) anche della legittimità del provvedimento del Prefetto di Torino con il quale è stato respinto il ricorso gerarchico presentato avverso il provvedimento del Questore;
che le ordinanze si differenziano solo per la parte in fatto;
che i ricorrenti nel giudizio principale sono tutti stranieri, entrati clandestinamente in Italia, che hanno ottenuto il rilascio di un permesso di soggiorno per minore età e che sono stati affidati dall’autorità giudiziaria all’assessorato all’assistenza del Comune di Torino e, in un caso, ad uno zio materno (ord. n. 95 del 2011);
che in tutti e tre i giudizi, il TAR ha ritenuto di sollevare d’ufficio questione di legittimità costituzionale, provvedendo, con separate ordinanze, a disporre la sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati sino alla prima camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale;
che il remittente ritiene infondata la tesi sostenuta dai ricorrenti secondo la quale la normativa censurata sarebbe applicabile soltanto per il futuro, cioè esclusivamente nei confronti degli stranieri minorenni entrati in Italia, dotati di permesso di soggiorno per minore età e affidati ai sensi dell’art. 2 della legge n. 184 del 1983 dopo l’entrata in vigore della legge 15 luglio 2009, n. 94, in quanto, in base al principio tempus regit actum, ritiene di dover applicare la normativa vigente al momento dell’emissione del provvedimento;
che, a parere del Tribunale amministrativo, la normativa censurata introdurrebbe una definizione di straniero «minore non accompagnato» assolutamente difforme rispetto a quella antecedentemente conosciuta dal diritto comunitario e nazionale e, tale normativa, nella sua irrazionalità e arbitrarietà, frustrerebbe l’affidamento dell’interessato nella sicurezza giuridica, elemento fondamentale dello Stato di diritto;
che in precedenza erano considerati «minori non accompagnati» soltanto coloro che, non avendo la cittadinanza italiana o di un altro Stato UE e non avendo presentato domanda di asilo, si trovavano in Italia privi di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per loro legalmente responsabili;
che le definizioni di «minore non accompagnato» desumibili dalle diverse norme in materia sono coincidenti (art. 2, lettera h, della direttiva del Consiglio UE del 27 gennaio 2003, n. 2003/9/CE – recepita in Italia con d.lgs. 30 maggio 2005, n. 140, recante «Attuazione della direttiva 2003/9/CE che stabilisce norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri» – recante norme minime in materia di accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri; art. 1, comma 1, della Risoluzione del Consiglio UE del 26 giugno 1997 sui minori non accompagnati, cittadini di Paesi terzi; art. 1, comma 2, del d.P.C.m. 9 dicembre 1999, n. 535, recante «Regolamento concernente i compiti del Comitato per i minori stranieri», a norma dell’art. 33, commi 2 e 2-bis, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286);
che, inoltre, con riferimento alla previgente formulazione dell’art. 32 del d.lgs. n. 286 del 1998, la giurisprudenza amministrativa aveva chiarito che le fattispecie disciplinate dalla norma riguardavano situazioni diverse: da un lato vi erano i minori comunque affidati, che rientravano nella previsione del comma 1, dall’altro i minori stranieri non accompagnati, per i quali erano dettate le disposizioni di cui ai commi 1-bis e 1-ter;
che la suddetta interpretazione era stata avvalorata anche dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 198 del 2003, con la quale era stato affermato che la disposizione del comma 1 dell’art. 32 del d.lgs. n. 286 del 1998 andava riferita anche ai minori stranieri sottoposti a tutela;
che, pur nella consapevolezza che il divieto di retroattività è elevato a precetto costituzionale solo per la materia penale, si profila, ad avviso del remittente, un contrasto con il principio di ragionevolezza (di cui all’art. 3 Cost.) del disposto diniego di conversione del titolo di soggiorno nei confronti di coloro che al momento dell’entrata in vigore della legge n. 94 del 2009 erano già entrati in Italia, avevano ottenuto il permesso di soggiorno per minore età e si trovavano in una documentabile condizione di affidamento ad un adulto;
che, in tali casi, i minori stranieri si sono venuti a trovare, senza colpa, nell’impossibilità materiale e giuridica di partecipare e concludere prima del raggiungimento della maggiore età il progetto di integrazione previsto dalla nuova normativa;
che le disposizioni censurate, inoltre, sarebbero in contrasto con il principio di uguaglianza, perché attribuiscono lo stesso trattamento a due diverse categorie di soggetti, quali sono i minori non accompagnati e i minori che, invece, possono documentare l’esistenza di una situazione di affidamento ad adulti;
che, infine, sarebbero violati gli artt. 10, primo comma, e 117, primo comma, Cost., perché la nuova definizione di «minore non accompagnato» si porrebbe in contrasto con le disposizioni comunitarie sopra richiamate;
che lo stesso TAR del Piemonte, con due ordinanze di identico tenore del 10 febbraio 2011 (r.o. n. 79 e n. 80 del 2011), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3, 10, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione – questione di legittimità costituzionale dell’art. 32, commi 1 e 1-bis, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, così come modificato dalla lettera v) del comma 22 dell’art. 1 della legge 15 luglio 2009, n. 94, limitatamente alla parte in cui: a) estende ai minori affidati ai sensi dell’art. 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, e a quelli sottoposti a tutela, la disciplina originariamente prevista per i soli minori «non accompagnati», in virtù della quale, per la conversione del titolo di soggiorno rilasciato per «minore età» in quello rilasciato per «lavoro subordinato», è necessario aver partecipato per un periodo non inferiore a due anni ad un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato che abbia rappresentanza nazionale; b) si applica anche agli stranieri – già entrati in Italia come non accompagnati – che abbiano ottenuto il permesso di soggiorno per minore età e siano in grado di documentare la sussistenza di una condizione di affidamento, ovvero di tutela, in epoca antecedente alla data di entrata in vigore della legge n. 94 del 2009;
che in entrambi i giudizi il TAR è chiamato a decidere su ricorsi avverso decreti del Questore della provincia di Torino di rigetto dell’istanza di conversione del proprio permesso di soggiorno da «minore età» in «lavoro subordinato», ai sensi dell’art. 32 del d.lgs. n. 286 del 1998;
che, anche in questi casi, i ricorrenti nel giudizio principale sono stranieri entrati clandestinamente in Italia che hanno ottenuto il rilascio di un permesso di soggiorno per minore età e che sono stati affidati dall’autorità giudiziaria alla tutela di parenti o all’assessorato all’assistenza del Comune di Torino;
che il Questore motiva il diniego del permesso di soggiorno a causa della mancata ricorrenza in capo agli interessati dei requisiti stabiliti dall’art. 32, commi 1-bis e 1-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998 e, in particolare, per non essere stati ammessi per un periodo non inferiore a due anni ad un progetto di integrazione sociale e civile;
che il rimettente in entrambe le ordinanze evidenzia che gli interessati, pur avendo avanzato l’istanza di conversione del permesso di soggiorno in un momento successivo all’entrata in vigore della norma censurata, hanno dimostrato di possedere, ancor prima dell’entrata in vigore della novella del 2009, i requisiti sufficienti per poter ottenere – nella vigenza del vecchio testo dell’art. 32, ossia quello introdotto con la legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo) – la conversione del titolo;
che, infatti, nel caso specifico ricorrevano tutti i presupposti per ritenere applicabile l’art. 32, comma 1, del d.lgs. n. 286 del 1998 nella sua precedente formulazione, trattandosi di minori che erano stati «affidati», ancorché di fatto, ai sensi dell’art. 9, comma 4, della legge n. 184 del 1983 e, nel primo caso (ord. n. 79 del 2011), anche di minore sottoposto a tutela con provvedimento della competente autorità;
che a seguito dell’introduzione della norma oggetto di censura l’intervenuto «affidamento» ai sensi della legge n. 184 del 1983, nonché il deferimento della tutela, non sono più sufficienti ai fini della conversione del permesso di soggiorno già rilasciato per «minore età» in quanto, anche in questi casi, il minore, «affidato» o sottoposto a tutela, deve sottoporsi al percorso di inserimento sociale e civile previsto dal comma 1-bis;
che la nozione di minore «non accompagnato», ma pur sempre «affidato» ovvero «sottoposto a tutela», di cui al nuovo comma 1-bis dell’art. 32 del d.lgs. n. 286 del 1998, si riferisce, secondo il rimettente, a quei minori che fanno ingresso in Italia come «non accompagnati» e che sono, in un momento successivo, «affidati» o sottoposti a tutela;
che la possibilità di ottenere la conversione del permesso di soggiorno senza la necessità del percorso di inserimento sociale e civile, ai sensi del comma 1, è stata limitata solo ai minori «affidati» e, al tempo stesso, «accompagnati»;
che, a giudizio del rimettente, la situazione dei ricorrenti si trova ad essere disciplinata, in virtù del principio tempus regit actum, proprio dai commi 1 ed 1-bis quali modificati dalla legge n. 94 del 2009 (legge priva, per tale aspetto, di alcuna disposizione transitoria), in quanto la domanda di conversione del permesso di soggiorno è stata avanzata all’amministrazione in un momento in cui era già in vigore la legge nuova, e con essa il nuovo regime di regolarizzazione degli stranieri minori al momento del compimento della maggiore età;
che, dunque, i ricorrenti non avrebbero più titolo ad ottenere la conversione del permesso di soggiorno ai sensi del comma 1 dell’art. 32 (come, invece, sarebbe stato nella vigenza della vecchia legge), avendo fatto ingresso in Italia come «non accompagnati» e non avendo frequentato il percorso biennale di integrazione sociale e civile descritto dal comma 1-bis;
che la normativa censurata introdurrebbe una definizione di straniero «minore non accompagnato» assolutamente difforme rispetto a quella antecedentemente conosciuta dal diritto comunitario e nazionale e, tale normativa, nella sua irrazionalità e arbitrarietà, frustrerebbe l’affidamento dell’interessato nella sicurezza giuridica, elemento fondamentale dello Stato di diritto;
che, invero, in precedenza erano considerati «minori non accompagnati» soltanto coloro che, non avendo la cittadinanza italiana o di un altro Stato dell’Unione europea, e non avendo presentato domanda di asilo, si trovavano in Italia privi di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per loro legalmente responsabili;
che le definizioni di «minore non accompagnato» desumibili dalle diverse norme in materia sono coincidenti (art. 2, lettera h, della direttiva del Consiglio UE del 27 gennaio 2003, n. 2003/9/CE – recepita in Italia con d.lgs. 30 maggio 2005, n. 140, – recante norme minime in materia di accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri; art. 1, comma 1, della Risoluzione del Consiglio UE del 26 giugno 1997 sui minori non accompagnati, cittadini di Paesi terzi; art. 1, comma 2, del d.P.C.m. 9 dicembre 1999, n. 535, recante «Regolamento concernente i compiti del Comitato per i minori stranieri», a norma dell’art. 33, commi 2 e 2-bis, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286);
che la suddetta interpretazione era stata avvalorata anche dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 198 del 2003, con la quale era stato affermato che la disposizione del comma 1 dell’art. 32 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, andava riferita anche ai minori stranieri sottoposti a tutela;
che, pur nella consapevolezza che il divieto di retroattività è elevato a precetto costituzionale solo per la materia penale, ad avviso del remittente, il diniego di conversione del titolo di soggiorno nei confronti di coloro che, al momento dell’entrata in vigore della legge n. 94 del 2009 erano già entrati in Italia, avevano ottenuto il permesso di soggiorno per minore età e si trovavano in una documentabile condizione di affidamento ad un adulto, si porrebbe in contrasto con il principio di ragionevolezza;
che nei giudizi è intervenuto, con atti di analogo contenuto, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o, in subordine, non fondata;
che alla prima conclusione potrebbe pervenirsi, ad avviso dell’interveniente, per difetto di motivazione sulla rilevanza, derivante dal fatto che il remittente ha ritenuto di dovere applicare, anche nei casi sub iudice, la nuova normativa, in base al principio tempus regit actum, per effetto di una interpretazione della normativa censurata che lo stesso remittente ha, poi, considerato irragionevole;
che il remittente avrebbe omesso di considerare che il principio tempus regit actum non si sottrae alla regola costituzionale secondo cui, tra diverse interpretazioni possibili di una norma e dei relativi effetti, deve darsi la prevalenza a quella più aderente al canone di ragionevolezza, come riconosciuto dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, anche nella materia in argomento;
che nella specie, quindi, si dovrebbe tener conto dell’affidamento dello straniero in merito alle condizioni richieste dalla legge per ottenere, prima della scadenza, la conversione del permesso di soggiorno;
che il TAR non ha fornito congrua spiegazione delle ragioni ostative ad un’interpretazione costituzionalmente orientata della normativa censurata, che avrebbe potuto indurlo a non applicarla alla fattispecie in esame;
che, quanto al merito della questione, l’interveniente sostiene che non si configura alcun contrasto con gli artt. 10, primo comma, e 117, primo comma, Cost., perché le disposizioni in argomento non hanno introdotto una nuova definizione di «minore non accompagnato», ma hanno esteso i requisiti richiesti per la conversione del permesso di soggiorno dei minori non accompagnati anche ai minori in stato di affidamento ai sensi della legge n. 184 del 1983 o sottoposti a tutela;
che, anche con riferimento all’art. 3 Cost. la censura sarebbe infondata;
che, infatti, con l’art. 1, comma 22, lettera v), della legge n. 94 del 2009, il legislatore ha colmato il vuoto legislativo derivante dalla mancanza di una espressa disciplina della conversione del permesso di soggiorno dei minori sottoposti a tutela e, nel contempo, ha modificato la previgente disciplina della conversione per i minori posti in affidamento ai sensi dell’art. 2 della legge n. 184 del 1983;
che la scelta operata dal legislatore nell’ambito della sua discrezionalità è stata quella di richiedere, come condizione per la conversione del permesso di soggiorno al raggiungimento della maggiore età, l’ammissione ad un progetto di integrazione, sia per i minori in stato di affidamento familiare sia per quelli sottoposti a tutela, così come già anteriormente previsto per i «minori non accompagnati», sul presupposto incontestabile che in tutte le suddette ipotesi si tratta di minori che non convivono con i relativi genitori;
che, pertanto, si è in presenza di una scelta non arbitraria né irragionevole.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con le ordinanze indicate in epigrafe, ha sollevato questione di costituzionalità dell’art. 32, commi 1 e 1-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), come modificato dalla lettera v) del comma 22 dell’art. 1 della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), in riferimento agli articoli 3 (principi di ragionevolezza, imparzialità ed uguaglianza), 10, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, parametro evocato con riguardo all’art. 2, lettera h), della direttiva 27 gennaio 2003, n. 2003/9/CE (Direttiva del Consiglio recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri), all’art. 1, comma 1, della risoluzione CE del 26 giugno 1997 (Risoluzione del Consiglio sui minori non accompagnati, cittadini di paesi terzi), nonché al principio di «sviluppo e consolidamento dello Stato di diritto»;
che, con le prime tre ordinanze (r. o. nn. 78, 94 e 95 del 2011), i commi suddetti sono censurati, limitatamente alla parte in cui estendono ai minori affidati ai sensi dell’art. 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, e a quelli sottoposti a tutela, la disciplina originariamente prevista per i soli minori «non accompagnati», in virtù della quale, per la conversione del titolo di soggiorno rilasciato per «minore età» in quello rilasciato per «lavoro subordinato», è necessario aver partecipato per un periodo non inferiore a due anni ad un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato che abbia rappresentanza nazionale;
che con ulteriori due ordinanze il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, in riferimento ai medesimi parametri, ha censurato l’art. 32, commi 1 e 1-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, come modificato dalla lettera v) del comma 22 dell’art. 1 della legge n. 94 del 2009 anche nella parte in cui estende la propria applicazione agli stranieri – già entrati in Italia come «non accompagnati» – che abbiano ottenuto il permesso di soggiorno per minore età e che siano in grado di documentare la sussistenza di una condizione di affidamento, ovvero di tutela, in epoca antecedente alla data di entrata in vigore della legge n. 94 del 2009;
che, preliminarmente, va disposta la riunione dei suddetti giudizi in ragione dell’identità delle questioni di costituzionalità oggetto degli stessi, affinché siano unitariamente decisi;
che analoghe questioni sollevate dal medesimo TAR sono già state decise da questa Corte nel senso della manifesta inammissibilità perché il rimettente non aveva tenuto conto della diversa interpretazione formatasi nella giurisprudenza amministrativa, così omettendo di esplorare la possibilità di pervenire, in via interpretativa, alla soluzione conforme a Costituzione (ordinanza n. 222 del 2011);
che, in particolare, già nella vigenza dell’art. 32, comma 1-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, come aggiunto dal comma 1 dell’art. 25 della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), e prima della novella introdotta dalla legge n. 94 del 2009, il Consiglio di Stato (sezione VI, decisioni n. 3690 del 2007 e n. 2951 del 2009) riteneva l’impossibilità di applicare il comma 1-bis ai soggetti che avessero compiuto la maggiore età prima della entrata in vigore della legge n. 189 del 2002, ovvero nei due anni successivi, in quanto gli stessi non avrebbero potuto, in termini materiali e giuridici, partecipare ad un progetto di integrazione sociale e civile della durata minima di due anni prima del compimento della maggiore età, come previsto dal citato comma 1-bis;
che tale orientamento giurisprudenziale è stato confermato anche con riguardo all’art. 32 del d.lgs. n. 286 del 1998, come modificato dalla legge n. 94 del 2009 sia in grado di appello (Consiglio di Stato, sezione VI, ordinanze n. 2919 del 2010 e n. 4232 del 2010) che in primo grado (TAR Lazio, Sezione di Roma, sezione II quater, sentenza n. 2681 del 2011);
che, successivamente alle ordinanze di rimessione e alla pronuncia di inammissibilità sopra citata, la norma oggetto di censura è stata modificata dalla lettera g-bis) del comma 1 dell’art. 3, del decreto-legge 23 giugno 2011, n. 89 (Disposizioni urgenti per il completamento dell’attuazione della direttiva 2004/38/CE sulla libera circolazione dei cittadini comunitari e per il recepimento della direttiva 2008/115/CE sul rimpatrio dei cittadini di Paesi terzi irregolari) convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2011, n. 129;
che, con la nuova formulazione dell’art. 32, il legislatore ha ripristinato la distinzione tra minori stranieri «non accompagnati» e minori stranieri «comunque affidati», prevedendo solo per i primi, ai fini del rilascio del permesso di soggiorno al compimento della maggiore età, la necessità che siano ammessi a frequentare, per almeno due anni, un progetto di integrazione sociale e civile;
che compete al rimettente verificare se la motivazione in ordine alla rilevanza della questione, prospettata nell’ordinanza di rimessione, resti o meno valida alla luce del novum normativo, tenuto altresì conto del diverso orientamento giurisprudenziale circa il momento dal quale ritenere applicabile la norma oggi ulteriormente modificata;
che, pertanto, va disposta la restituzione degli atti al giudice a quo, per una nuova valutazione riguardo alla rilevanza della questione alla luce del mutato quadro normativo.
ordina la restituzione degli atti al Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte.
Depositata in Cancelleria il 2 dicembre 2011
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