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Timestamp: 2019-02-23 09:08:09+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 434/13 de Corte Constitucional, 10 de Julio de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 587485611
Sentencia de Constitucionalidad nº 434/13 de Corte Constitucional, 10 de Julio de 2013
Expediente: D-9441
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano J.J.G.U. demanda el parágrafo 2º del artículo 84 de la ley 1474 de 2011“Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, por considerar que el aparte acusado vulnera los artículos 29 y 277 numeral 5º de la Constitución.
Por auto de seis (06) de diciembre de 2012 el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor P. General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó oficiar al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio de Interior y al Ministerio de Justicia y del Derecho para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran directamente o mediante apoderado, a efectos de impugnar o defender la disposición acusada.
El actor concluye que “la norma demandada establece una inhabilidad para contratar de 5 años, mientras que la Ley 734 de 2002, para la misma conducta establece que la inhabilidad, una vez verificada la existencia de la falta, puede oscilar entre 1 y 20 años, por lo que en aplicación de la norma demandada surgirán inconvenientes en relación con el principio de [sic] non bis in idem (por permitir la realización de dos actuaciones por un mismo hecho) la aplicación del principio de favorabilidad y la consecuente inaplicación de la inhabilidad prevista en la Ley 734 de 2002, por aplicar la inhabilidad de 5 años prevista en la norma demandada, que según la exposición de motivos de ésta última, se expidió para castigar de manera más severa los actos de corrupción” –folio 6-.
i)	Un posible desconocimiento del principio de legalidad y, en consecuencia, la vulneración del debido proceso –artículo 29 de la Constitución-, por el parágrafo 2º del artículo 84 de la ley 1474 de 2011, pues de su lectura no se puede determinar qué delitos generarían la inhabilidad que esta disposición prevé, pues ni el código penal, ni ningún otro cuerpo normativo, define cuáles son los delitos “que puedan constituir actos de corrupción”. En este sentido, no sería determinada, ni determinable, la causa que motiva la imposición de la inhabilidad adicionada al artículo 8º de la ley 80 de 1993.
ii)	Un posible desconocimiento del principio non bis in idem y, en consecuencia, la vulneración del debido proceso –artículo 29 de la Constitución-, por el mismo parágrafo 2º del artículo 84 de la ley 1474 de 2011, que al prever una sanción de naturaleza disciplinaria, desconoce la competencia de la Procuraduría General para sancionar disciplinariamente a los particulares y genera problemas de favorabilidad que llevarían a la inaplicación de la inhabilidad prevista en la ley 734 de 2002.
iii)	Un posible desconocimiento del derecho de defensa y, en consecuencia, la vulneración del debido proceso –artículo 29 de la Constitución-, en cuanto la disposición acusada prevé la imposición de una sanción administrativa sin que haya sido definido por el legislador quién debe imponer dicha sanción, mediando qué etapas procesales, si existe la posibilidad de controvertir y de aportar pruebas y, en general, si es posible ejercer el derecho de defensa ante la acusación planteada.
Respecto de la afectación del principio de legalidad, la apoderada del Ministerio afirma que “no es cierto que la norma establezca el deber del interventor de informar sobre delitos que puedan implicar actos de corrupción, sino al contrario, actos de corrupción que puedan constituir delitos. Es el caso, por ejemplo de la apropiación de dineros o bienes públicos, por parte de un servidor público o de un particular que preste servicios públicos o cumpla funciones administrativas, que a la vez que es una conducta que implica corrupción, constituye un delito claramente tipificado en el Código Penal como P. por apropiación (artículo 397 del Código Penal)” –folio 43-.
2.	Departamento Nacional de Planeación
3.	Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
i)	Un posible desconocimiento del principio de legalidad y, en consecuencia, la vulneración del debido proceso –artículo 29 de la Constitución-, por el parágrafo 2º del artículo 84 de la ley 1474 de 2011, pues de su lectura no se puede determinar qué delitos generarían la inhabilidad que esta disposición prevé, en cuanto ni el código penal, ni ningún otro cuerpo normativo define cuáles son los delitos “que puedan constituir actos de corrupción”. En este sentido, no sería determinada, ni determinable, la causa que podría motivar la imposición de la inhabilidad adicionada a la ley 80 de 1993.
ii)	Un posible desconocimiento del principio non bis in idem y, en consecuencia, la vulneración del debido proceso –artículo 29 de la Constitución-, por el parágrafo 2º del artículo 84 de la ley 1474 de 2011, que al prever una sanción de naturaleza disciplinaria, desconoce la competencia de la Procuraduría General para sancionar disciplinariamente a los particulares y genera problemas de favorabilidad que llevarían a la inaplicación de la inhabilidad prevista en la ley 734 de 2002.
iii)	Un posible desconocimiento del derecho de defensa y, en consecuencia, la vulneración del debido proceso –artículo 29 de la Constitución-, en cuanto la disposición acusada prevé la imposición de una sanción administrativa sin que haya sido definido por el legislador quién debe imponer dicha sanción, mediando qué etapas procesales, si existe la posibilidad de controvertir y de aportar pruebas y, en general, la posibilidad de defenderse de la acusación planteada.
i)	La relación que tiene el interventor de un contrato sometido al régimen de contratación previsto en la ley 80 de 1993 con la entidad contratante;
ii)	El objeto que tiene la actuación administrativa mencionada; y
iii)	Las consecuencias de la misma.
Cuando el interventor de un contrato incumpla este deber, la entidad pública que lo contrató puede declarar el incumplimiento en el contrato de interventoría; posibilidad que es prevista tanto en los casos de incumplimiento grave , como en aquellas ocasiones en que el incumplimiento tiene una menor repercusión en la satisfacción del objeto contractual .
La respuesta parte del contenido que el principio de legalidad tiene en nuestro ordenamiento, el cual implica i) determinación previa y plena de las conductas sancionables y de las sanciones a imponer; ii) que dicha determinación la realice la autoridad competente para ello, que, generalmente, es el legislador; y iii) que exista correlación entre la conducta y la sanción . Respecto del primer elemento, esto es la tipicidad en el derecho sancionatorio, se ha entendido que el mismo también se satisface cuando la conducta, aunque no plenamente determinada en la disposición que la describe, resulta determinable a partir de otras disposiciones que integran el ordenamiento jurídico ; en este sentido, la jurisprudencia constitucional ha aceptado la existencia de tipos sancionatorios en blanco, siempre y cuando éstos garanticen el mínimo de determinación razonable en cada situación .
Un primer instrumento jurídico que resulta útil es la “Convención Interamericana contra la Corrupción”, incorporada mediante la ley 412 de 1997 ,. El artículo VI de esta Convención consagró que cualquiera de las siguientes conductas implicaría la realización de un acto de corrupción:
Otro instrumento jurídico que sirve para determinar qué actos punibles implican corrupción es la “Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción”, aprobada mediante la ley 970 de 2005 . El capítulo III de la Convención, que trata sobre la Penalización y aplicación de la ley, específica las conductas que, en términos de la Convención, deben ser consideradas actos de corrupción, las cuales comprenden: soborno de funcionarios públicos nacionales (Artículo 15); soborno de funcionarios públicos extranjeros y de funcionarios de organizaciones internacionales públicas (Artículo 16); malversación o peculado, apropiación indebida u otras formas de desviación de bienes por un funcionario público (Artículo 17); tráfico de influencias (Artículo 18); abuso de funciones (Artículo 19); Enriquecimiento ilícito (Artículo 20); soborno en el sector privado (Artículo 21); malversación o peculado de bienes en el sector privado (Artículo 22); blanqueo del producto del delito (Artículo 23); encubrimiento (Artículo 24); obstrucción de la justicia (Artículo 25); responsabilidad de las personas jurídicas (Artículo 26); y participación y tentativa (Artículo 27).
Adicionalmente, resalta la Sala que la determinación sobre si un hecho punible es un acto de corrupción deberá tener en cuenta que durante los debates legislativos del ahora Estatuto Anticorrupción se expresó la intensión de consagrar como actos de corrupción, no sólo las formas tradicionales de atentar contra la administración pública y el patrimonio público sino, todos los delitos relacionados con actividades que constituyen corrupción; en este sentido se manifestó que “[l]a corrupción constituye en la mayoría de sus eventos un fenómeno criminal, el cual puede estar descrito no solamente como un delito contra la Administración Pública, sino también como un crimen que afecta el patrimonio del Estado e incluso el patrimonio público, en aquellas situaciones en las cuales se afecte a una empresa por un acto de desviación de recursos o soborno” .
En este sentido, el problema jurídico implica definir si se vulnera el principio non bis in idem y, en consecuencia, si se desconocen los mandatos del derecho al debido proceso –artículo 29 de la Constitución-, por parte del parágrafo 2º del artículo 84 de la ley 1474 de 2011, que al prever una sanción de naturaleza disciplinaria, desconoce la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar disciplinariamente a los particulares y genera problemas de favorabilidad que llevarían a la inaplicación de la inhabilidad prevista en la ley 734 de 2002.
34. No exigir, el supervisor o el interventor, la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas obligatorias, o certificar como recibida a satisfacción, obra que no ha sido ejecutada a cabalidad. También será falta gravísima omitir el deber de informar a la entidad contratante los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando se presente el incumplimiento. –subrayado fuera de texto original-
Siendo este el cargo y, en consecuencia, el problema jurídico, la Sala Plena concluye que en el presente caso no se está ante una vulneración del principio non bis in ídem. Esta conclusión se fundamenta en el significado y contenido que históricamente la jurisprudencia constitucional ha reconocido a dicho principio, la cual es fruto de la interpretación conforme a la Constitución de los distintos regímenes de responsabilidad existentes en el ordenamiento jurídico colombiano. Para fundamentar la respuesta a este problema se explicará el significado del principio non bis in idem y, posteriormente, se analizarán los fines perseguidos por las normas de naturaleza disciplinaria y la disposición acusada.
i)	El primero hace referencia a su faceta subjetiva –esto es, como un derecho fundamental-, que se concreta en la imposibilidad de que, una vez emitida sentencia sobre un asunto, el sujeto activo del mismo pueda ser objeto de nuevo juzgamiento por parte de las autoridades de un Estado. Se evita así un constante estado de zozobra cuando se prohíbe a las autoridades públicas retomar una casusa judicial, disciplinaria o administrativa para someter al sujeto activo a una nueva valoración y, por consiguiente, una nueva decisión. Desde esta perspectiva el principio non bis in ídem sería la concreción de principios como la seguridad jurídica y la justicia material .
ii)	El otro significado resalta a la faceta objetiva del principio, consistente en la imposibilidad de que el legislador permita que un sujeto activo sea procesado y sancionado ante una misma jurisdicción en más de una ocasión por los mismos hechos.
Esta segunda faceta, que es la relevante para el problema jurídico a resolver, debe entenderse en armonía con la diversidad de regímenes de responsabilidad que nuestro ordenamiento constitucional permite , siendo éstos punto de partida para determinar los contornos y alcances del principio non bis in ídem. Retomando las conclusiones de la jurisprudencia constitucional, la sentencia C-632 de 2011 recapituló los principales elementos que configuran el contenido del principio en estudio. Al respecto concluyó:
“Conforme con su finalidad, la prohibición del doble enjuiciamiento, tal y como ocurre con los demás derechos, no tiene un carácter absoluto. En ese sentido, su aplicación ‘no excluye la posibilidad de que un mismo comportamiento pueda dar lugar a diversas investigaciones y sanciones, siempre y cuando la conducta enjuiciada vulnere diversos bienes jurídicos y atienda a distintas causas y finalidades’ .
En este sentido, se presentará un desconocimiento del principio non bis in idem cuando concurran los tres elementos definitorios del mismo: identidad de persona; identidad de causa; e identidad de objeto. Se reitera, sólo cuando estos tres factores coincidan la sanción estará en contra de los parámetros constitucionales .
La identidad de causa, aspecto de mayor relevancia para resolver el problema jurídico planteado, hace referencia al motivo o finalidad por la cual se inicia el proceso. En este sentido, respecto del mismo la jurisprudencia ha concluido que “existen múltiples razones por las cuales puede no existir identidad de causa. En este sentido ha indicado que ‘la causa de los juzgamientos concurrentes es distinguible cuando difieren la naturaleza jurídica de las sanciones , su finalidad , el bien jurídico tutelado , la norma que se confronta con el comportamiento sancionable o la jurisdicción que impone la sanción ’.”
Respecto del problema jurídico a resolver, encuentra la Sala que, de un lado, la sanción establecida por el parágrafo acusado corresponde a una inhabilidad para contratar con el Estado por el término de cinco años. La misma responde a las características y a los fines que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido en las inhabilidades para contratar con el Estado , esto es, tiene como objeto la transparencia, eficiencia y moralidad de la actividad contractual de la administración. Por el contrario, las sanciones consecuencia de algunas faltas gravísimas tipificadas en el Código Disciplinario Único, una de las cuales –artículo 48 n. 34- incluye conductas idénticas a la previstas como causa de la inhabilidad en el parágrafo acusado, tienen como objeto la protección de los principios que deben guiar la función pública .
Sin embargo, observa la Sala que, aunque la finalidad es distinta en cada uno de estos regímenes de responsabilidad, la consecuencia jurídica es parcialmente coincidente: la inhabilidad para contratar con el Estado. La aplicación independiente de cada una de las sanciones vulneraría el principio non bis in idem, por cuanto por un mismo hecho una persona podría recibir doble sanción en la misma esfera de actuación. P. en el caso de quien es inhabilitado por 5 años para contratar con el Estado por incumplir el contrato de interventor y, a la vez y por el mismo hecho, inhabilitado para contratar con el Estado de 1 a 20 años como consecuencia de un proceso disciplinario.
i)	aunque adecuadas las dos sanciones para proteger la actividad contractual del Estado –por cuanto impiden que la realice quien se considera no tiene la aptitud para llevarla a cabo con condiciones de eficiencia, transparencia y moralidad-;
ii)	resulta innecesario que el mismo bien jurídico o la misma actividad se proteja dos veces –a través de dos sanciones distintas-
Por consiguiente, en cuanto tienen distinta causa, la existencia de dos regímenes sancionatorios derivados de la omisión del interventor en la información sobre actos de corrupción no vulnera parámetros constitucionales. Como es lógico, cada uno de estos regímenes tendrá consecuencias sancionatorias, lo cual tampoco es contrario a la Constitución. Sin embargo, aplicar a una misma persona, por el mismo hecho dos sanciones de inhabilidad para contratar con el Estado vulnera la proporcionalidad en la aplicación del principio non bis in idem, pues las dos consecuencias se evidencian innecesarias para proteger la actividad contractual del Estado –ya que con la imposición de una sola inhabilidad se lograría este objetivo-.
Entender de esta forma el principio non bis in idem implica un replanteamiento jurisprudencial de la proporcionalidad de las sanciones en derecho sancionatorio. Aunque dicho principio siempre ha sido acogido con los resultados ahora planteados –imposibilidad de imponer un número plural de veces la misma consecuencia, a la misma persona, por el mismo hecho-, en su formulación conceptual no se entendía como un elemento del non bis in idem, sino como un principio autónomo, que, se reitera, conducía a similares resultados. Es el caso del problema resuelto en la sentencia C-233 de 2002, en la que se concluyó que imponer sanciones como consecuencia de la responsabilidad fiscal independientemente que éstas, por el mismo hecho, ya estuvieran previstas como consecuencia de regímenes penal, disciplinario o fiscal, implicaba un desconocimiento del principio de proporcionalidad de la sanción, razón por la cual dichas sanciones fueron declaradas inexequibles en el régimen de responsabilidad de acción de repetición.
Entender el principio de proporcionalidad como uno de los contenidos del non bis in idem evita llegar a soluciones que excluyan del ordenamiento, de forma absoluta, consecuencias sancionatorias queridas por el legislador. Esta perspectiva permite realizar ejercicios de armonización en concreto, que, manteniendo un número plural de regímenes de responsabilidad –cada uno con una causa diferente-, evite que se proteja dos veces el mismo bien jurídico –a partir de una duplicidad en la consecuencia-, pues esto resulta innecesario y, en cuanto limita derechos fundamentales, desproporcionado.
No es inédito este concepto del principio non bis in idem. En la jurisprudencia del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos dicho principio se ha entendido integrado por la prohibición de duplicidad en las sanciones, incluso cuando provienen de regímenes de responsabilidad con distinta causa .
Adicionalmente, la idea de no duplicidad de la consecuencia a raíz del mismo hecho, ha estado presente por algún tiempo en el ordenamiento jurídico colombiano. En este sentido puede observarse el parágrafo del artículo 30 de la ley 200 de 1995, que excluía la posibilidad de interdicción de funciones públicas como consecuencia disciplinaria, si el mismo hecho ya había motivado esta sanción en el régimen de responsabilidad penal ; y, actualmente, el numeral 9º del artículo 324 de la ley 906 de 2004 -código de procedimiento penal-, prevé la aplicación del principio de oportunidad cuando la infracción a un deber funcional dentro de la administración pública ya haya sido sancionado disciplinariamente .
En conclusión, el principio de proporcionalidad, en cuanto no duplicidad de la consecuencia por el mismo hecho, ha estado presente en la legislación disciplinaria, está presente en la legislación penal, es un elemento integrante del non bis in idem para el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos y ha sido utilizado por la Corte Constitucional –sentencia C-233 de 2002- en el análisis de exequibilidad de leyes que imponían sanciones.
En efecto, la ley 1150 de 2007, “[p]or medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”, consagró en su artículo 17 el derecho al debido proceso como un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales .
Posteriormente, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al consagrar en su artículo 47 las reglas procedimentales que, en materia sancionatoria, deberían respetarse por parte de las entidades administrativas, excluyó expresamente de los efectos de dicha regulación a las actuaciones sancionatorias en materia contractual .
Evidenciado un posible incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, la entidad pública lo citará a audiencia para debatir lo ocurrido. En la citación, hará mención expresa y detallada de los hechos que la soportan, acompañando el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente la actuación y enunciará las normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la actuación. En la misma se establecerá el lugar, fecha y hora para la realización de la audiencia, la que podrá tener lugar a la mayor brevedad posible, atendida la naturaleza del contrato y la periodicidad establecida para el cumplimiento de las obligaciones contractuales. En el evento en que la garantía de cumplimiento consista en póliza de seguros, el garante será citado de la misma manera;
i)	La citación del contratista presuntamente incumplido;
ii)	La información en dicha citación de las razones por las que se le cita a audiencia;
iii)	La fecha y hora de realización de la audiencia;
iv)	Citación a los garantes que, eventualmente, puedan tener interés en las resultas de la actuación;
v)	La posibilidad de aportar y controvertir pruebas que demuestren su posición;
vi)	El derecho de uso de la palabra en la audiencia;
vii)	La obligación de que la entidad motive la decisión sobre el incumplimiento o demás eventualidades por las que se haya iniciado el procedimiento;
viii)	La forma en que se entiende notificada dicha decisión;
ix)	Los recursos que contra la misma proceden;
x)	La forma de notificar la respuesta al recursos interpuesto;
xi)	La posibilidad de suspender la audiencia con fines de suficiencia probatoria; y
xii)	La posibilidad de finalizar el procedimiento sancionatorio por cesación del incumplimiento.
Resalta la Sala que la decisión ahora tomada no implica una conclusión definitiva sobre el respeto al debido proceso por parte del procedimiento previsto para las actuaciones administrativas que tengan como objeto la imposición de una sanción en caso de incumplimiento en materia contractual. El problema planteado por el accionante consistió en la inexistencia de un procedimiento que garantizara el derecho al debido proceso en estos casos, afirmación que se refutó con la regulación procedimental prevista en el artículo 86 de la ley 1474 de 2011. No se ocupó la S. en esta ocasión de ningún problema específico derivado de algún aspecto puntual del procedimiento previsto para estos eventos.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO A LA SENTENCIA C-434/13
Aunque comparto el sentido del condicionamiento efectuado en esta providencia, difiero de la manera en que en ella se interpreta el precedente fijado en la sentencia C-233 de 2002. En aquella oportunidad se examinó la constitucionalidad de normas que imponían diversas sanciones (entre ellas la de inhabilidad para contratar con el Estado) como consecuencia de responsabilidad fiscal declarada contra el funcionario, exfuncionario o particular que fuera condenado en ejercicio de la acción de repetición o llamamiento en garantía; sanciones que ya estaban previstas, para los mismos hechos, por normas penales y disciplinarias. En dicha sentencia se consideró que la sola duplicidad de sanciones no vulneraba el non bis in ídem, dado que respondían a regímenes de responsabilidad distintos. Sin embargo, al someter a un test de proporcionalidad la existencia de este “cúmulo de sanciones” para un mismo comportamiento, la Corte consideró que, entre estas, la de inhabilidad para contratar resultaba desproporcionada, por cuanto ya existían en el ordenamiento jurídico otras normas sancionatorias (disciplinarias y penales) que permiten alcanzar la misma finalidad. En consecuencia, en aquella ocasión declaró inexequibles las normas demandadas.
“Entender el principio de proporcionalidad como uno de los contenidos del non bis in idem evita llegar a soluciones que excluyan del ordenamiento, de forma absoluta, consecuencias sancionatorias queridas por el legislador. Esta perspectiva permite realizar ejercicios de armonización en concreto, que, manteniendo un número plural de regímenes de responsabilidad –cada uno con una causa diferente-, evite que se proteja dos veces el mismo bien jurídico –a partir de una duplicidad en la consecuencia-, pues esto resulta innecesario y, en cuanto limita derechos fundamentales, desproporcionado”.
Auto Interlocutorio de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal nº 38517 de 30 de Mayo de 2012
Acuerdo nº PSAA08-5138 de Consejo Superior de la Judicatura - Sala Administrativa de 25 de Septiembre de 2008

References: artículo 241
 artículo 84
 artículo 84
 artículo 8
 artículo 84
 artículo 84
 artículo 84
 artículo 84
 artículo 30
 artículo 324
 artículo 17
 artículo 47
 artículo 86