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Timestamp: 2019-04-24 20:27:24+00:00

Document:
Ufficio legislativo e legale della Regione siciliana - Parere 324 del 1999
Gruppo IV /324.99.11
OGGETTO: Cooperativa edilizia "XXXX" di YYYY - Decisione C.G.A. n. 57/99 del 15/2/99.
DELLA COOPERAZIONE DEL COMMERCIO
Gruppo VII - Cooperazione edilizia
1. Con la nota cui si risponde codesta Amministrazione espone la particolare vicenda che ha interessato la cooperativa in oggetto indicata, al fine di rappresentare che il provvedimento amministrativo di concessione del contributo alla cooperativa (decreto n. 54/94) sia in realtà "fondato su una serie di inesatte rappresentazioni della realtà presentandosi, in concreto, privo dei requisiti essenziali per la sua formazione, di guisa che andrebbe annullato".
L'emanazione del predetto D.A. n. 54/94 è stata, infatti, preceduta da altre istanze con cui la cooperativa ha chiesto l'ammissione ai benefici menzionati, seguite da taluni provvedimenti di diniego dell'Amministrazione, che hanno condotto ad un complesso contenzioso giurisdizionale tra quest'ultima e la cooperativa de qua riconoscendosi, talvolta, le ragioni della cooperativa medesima (soprattutto in sede di adozione di misure cautelari).
In un primo momento, con assessoriale n. 12921/1986 del 4/4/86, la cooperativa fu esclusa dal piano di utilizzazione degli stanziamenti previsti per il biennio 1984/1985, pubblicato con decreto assessoriale n. 1157 del 27/11/84, poichè non tutti i componenti del Consiglio di amministrazione erano soci prenotatari degli alloggi da realizzare, così come previsto dall'art. 4 del bando (D.A. n. 1157/84).
Su ricorso della cooperativa interessata, il TAR Sicilia, Sez. di KKKK, con ordinanza n. 662/86, aveva sospeso l'esecuzione del provvedimento assessoriale di non ammissibilità.
In esecuzione dell'ordinanza cautelare, con D.A. n. 896 del 17/9/87 la cooperativa edilizia veniva provvisoriamente inserita nel predetto piano di finanziamento (e con la nota n. 33243/87 si comunicava alla stessa l'ammissione con clausola risolutiva in caso di sentenza definitiva sfavorevole alla società).
Successivamente, con sentenza n. 46/1990, il predetto TAR annullava il provvedimento n. 12921/86 di esclusione dal finanziamento, ma in seguito il C.G.A., con decisione n. 324/91, in accoglimento dell'appello di codesto Assessorato, riformava la cennata sentenza, ritenendo legittima la disposta esclusione di cui all'assessoriale n.12921/86.
Nelle more di tale ultimo pronunciamento veniva tuttavia concesso, con D.A. n. 1210 del 31/5/91, il contributo regionale alla cooperativa che, in data 24/7/89, aveva chiesto il "mantenimento" dei predetti benefici, previsto, in favore delle cooperative "incluse" nei precedenti piani di finanziamento, dal D.A. n. 639/89, il cui art. 3, in applicazione del D.A. n. 638/89, di modifica della precedente disciplina, prevedeva che il consigliere di amministrazione potesse essere socio prenotatario o assegnatario anche di alloggio già realizzato.
A seguito poi della sopramenzionata pronuncia del C.G.A. n. 324/91, l'Amministrazione, con d.A. n. 2081 del 26/10/91, annullava con effetti ex tunc l'originaria nota n. 33243/87 di inclusione della Cooperativa nel piano di finanziamento e il successivo decreto n. 1210/91 di concessione del contributo.
In data 14/1/92 la cooperativa, richiamando la precedente istanza del 24/7/89 con cui aveva chiesto il mantenimento dei benefici ai sensi del D.A. n. 639/89, chiedeva la riammissione ai predetti benefici.
Con nota assessoriale n. 6230 del 5/10/92 (trasmessa in data 17/10/92) si comunicava alla cooperativa l'impossibilità di accoglimento della richiesta.
Tale ultimo diniego ed il presupposto D.A. n. 639/89 venivano allora impugnati dalla cooperativa avanti al TAR Sicilia, Sez. di Catania, che -dopo avere sospeso gli atti impugnati- accoglieva, con sentenza n. 2767 del 13/12/94, il ricorso della cooperativa annullando il D.A. n. 639/89 e la citata nota assessoriale del 5/10/92.
A seguito della sospensione degli atti impugnati, con D.A. n. 54 del 2/2/94, si ammetteva la cooperativa ai richiesti benefici, condizionatamente all'esito del giudizio (l'art. 12 prevedeva infatti la citata clausola risolutiva).
In ultimo, con sentenza n. 57/99 del 10/7/98/15.2.99, il C.G.A., in riforma della predetta sentenza del TAR, appellata da codesto Assessorato, rigettava il ricorso della cooperativa asserendo che la stessa "non aveva titolo ad essere inclusa originariamente nei piani biennali 82/83 e 84/85 e quindi ad essere presa in considerazione nel procedimento di verifica attivato ex D.A. n. 638/89".
In ordine alla ratio del D.A. n. 639/89 il C.G.A. precisava, peraltro, che questo "non mira al recupero di istanze originariamente viziate, nè tantomeno all'inserimento ora per allora di cooperative originariamente escluse, ma è preordinato a confermare i benefici riconosciuti a suo tempo alle cooperative incluse, una volta accertato il loro interesse, da manifestarsi con apposita istanza... Ed è solo in relazione a tale nuova istanza che si prevedono regole formali e requisiti dei consiglieri di amministrazione in parte diversi da quelli in precedenza previsti".
Tenuto conto del definitivo pronunciamento in appello e delle relative motivazioni codesta Amministrazione ritiene pertanto opportuno riesaminare il decreto n. 54/94 di concessione del contributo alla cooperativa, d'altro canto però, vengono evidenziate le "ripercussioni negative di carattere sociale che ne deriverebbero".
In ragione di ciò, la cooperativa edilizia in oggetto ha presentato, in data 7/7/99, una memoria nella quale, facendo leva sui "più ampi poteri riservati alla Pubblica Amministrazione, chiede la conferma dei benefici concessi (oltre a quelli già menzionati, nel frattempo, ha ottenuto un contributo integrativo giusto D.A. 1190 del 24/5/96) nella considerazione della diversa situazione di fatto oggi maturata, che vede la totale realizzazione degli alloggi sociali e l'assegnazione con atto pubblico di accollo di mutuo ai singoli soci, tutti in possesso dei prescritti requisiti di legge".
La suddetta richiesta avrebbe il suo fondamento, secondo la cooperativa de qua, nel principio -affermato dalla giurisprudenza in talune recenti sentenze che sono richiamate nella predetta memoria (v. in particolare, C.G.A. n. 391/93; Cons. St. Sez. VI, 305/97; Cass. civ., Sez. III, 8358/98)- secondo cui "la Pubblica Amministrazione potrebbe non essere vincolata al giudizio formatosi con il definitivo rigetto del ricorso dell'interessata, adottando le conseguenti determinazioni meglio rispondenti, oggi, alla luce della situazione di fatto, all'interesse pubblico".
Conseguentemente, si chiede l'avviso di questo Ufficio circa i provvedimenti che codesta Amministrazione dovrebbe porre in essere.
2. La questione prospettata può trovare risposta nell'ambito di un interrogativo di portata più ampia relativo all'esistenza o meno di un limite al giudicato amministrativo e se questo limite possa consistere nel potere di autotutela dell'amministrazione che, se da un lato è tenuta all'ottemperanza del giudicato dall'altro conserva il suo potere di autotutela, in quanto unico soggetto capace e legittimato a sindacare l'esistenza e le modalità realizzative dell'interesse pubblico.
In proposito si deve, preliminarmente, osservare che è da escludere che al giudicato amministrativo possa riconnettersi l'effetto di sostituire all'atto la pronuncia giurisdizionale come statuizione positiva su di un rapporto.
Ciò in quanto il rapporto viene conosciuto dal giudice amministrativo, nel ricorso giurisdizionale, solo nei limiti in cui è interessato dai vizi dell'atto, e per di più nel modo in cui questi vengono in rilievo e cioè non in modo assoluto, ma attraverso la configurazione che ne dà il ricorrente dal punto di vista del suo interesse. Pertanto la soluzione del conflitto tra l'interesse pubblico e l'interesse individuale non si pone come risolutiva in modo positivo e sostanziale del conflitto stesso, ma come meramente definitiva di esso dal punto di vista, assai limitato, della validità formale dell'atto, cosicchè sia l'eliminazione dell'atto amministrativo che la sua conferma -quando il ricorso venga rigettato- non danno alcuna nuova disciplina o sistemazione sostanziale di quel rapporto globale fra interessi che continua a restare nella disponibilità dell'amministrazione.
Deve ritenersi, infatti, che, il giudicato non può esprimere una diretta efficacia sull'esercizio dei poteri di autotutela proprio perchè tale esercizio implica la sollecitazione di un potere diverso da quello sul quale è caduta la pronunzia giurisdizionale.
L'esercizio dell'autotutela sarà, semmai, condizionato agli accertamenti compiuti dal giudice, dai quali essa non è peraltro preclusa.
In definitiva, il giudicato favorevole all'amministrazione si pone non come impedimento ad un riesame dell'atto da parte dell'amministrazione, ma come un punto o un momento di cui essa deve tener conto ove sopravvenga un interesse all'esercizio della autotutela.
Invero, riconoscere tale potere all'amministrazione non significa che l'invalidità del provvedimento, negata dal giudice, potrebbe essere invece successivamente affermata dall'amministrazione che, in tal modo, verrebbe a negare il valore del giudicato su quel punto. Il giudicato, infatti, essendo legato a determinati motivi di ricorso non può impedire il riesame della validità dell'atto che, in quanto effettuato alla stregua dell'autotutela, avviene necessariamente sulla base di motivi differenti, perchè legati all'interesse dell'amministrazione anzichè all'interesse del privato (in tal senso, cfr. F. Benvenuti, voce "Giudicato - dir. amministrativo", in Enciclopedia del Diritto, vol. XVIII, 1969, pp. 893 e ss.).
Dunque, alla luce del principio di ragionevolezza che deve guidare l'azione amministrativa, l'amministrazione è tenuta a dare seguito a ciò che l'autorità giurisdizionale dispone nei suoi confronti, tuttavia ottemperato il disposto, non è impedita dal provvedere nuovamente modificando la realtà giuridica esistente tramite ulteriori provvedimenti solo laddove attuali motivi di interesse pubblico supportino tale agire (in tal senso, v. TAR Sardegna 10 febbraio 1984, n. 74, in TAR, 1984, I, p. 1444, ove si afferma che "il giudicato formatosi su un atto oggetto di una decisione giurisdizionale produce effetti che sono strettamente connessi agli aspetti esaminati dal giudice..., ma non è tale da introdurre limiti assoluti alla facoltà dell'Amministrazione attiva, di esercitare la potestà di autotutela, nell'ambito delle funzioni di cui è attributaria nella stessa materia interessata dalla sentenza, al fine di assicurare il costante adeguamento delle proprie scelte alle finalità di pubblico interesse"; v. anche Cons. Stato sez. IV, 9 novembre 1985, n. 509, in Cons. Stato, 1985, I, pp. 508 ss.).
Con particolare riferimento, poi, alle sentenze di rigetto del ricorso a causa della infondatezza della censura, la giurisprudenza amministrativa ha affermato che tali sentenze, non producendo effetti costitutivi o innovativi rispetto al precedente assetto di rapporti sostanziali, hanno il solo effetto di dichiarare infondate le censure proposte dal ricorrente, a tutela dei suoi esclusivi interessi sostanziali, e non anche quello di dichiarare legittimo l'atto impugnato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 maggio 1977, n. 539 e sez. VI, 21 febbraio 1997, n. 305).
Cosicchè dinanzi a tali sentenze l'Amministrazione non perde i propri poteri di autotutela: "il dovere dell'Amministrazione di ottemperare al giudicato di annullamento incontra dei limiti dovuti al decorso del tempo ed ai mutamenti nel frattempo intervenuti nella realtà normativa e di fatto. E' da ritenere che così come la P.A. incontri dei limiti derivanti dai mutamenti intervenuti nella realtà normativa e di fatto malgrado l'esistenza di un vero e proprio diritto del soggetto ricorrente il cui ricorso sia stato accolto e, quindi, di un correlativo obbligo dell'amministrazione, a maggior ragione tale mutamento della realtà normativa e/o di fatto debba essere considerato allorquando la sentenza sia di rigetto, ben potendo l'Amministrazione nell'esercizio dei propri poteri di autotutela, che non ha perso, riesaminare l'atto, malgrado ne sia stata dichiarata la legittimità dal giudice" (cfr. C.G.A., Sez. giurisdiz., 18 ottobre 1993, n. 391, in G.A.S. n. 4/93, p. 730, nonchè Cons. Stato, sez. V, 19 ottobre 1963, n. 87 e sez. IV, 5 febbraio 1974, n. 79; C.G.A. 11 ottobre 1978, n. 202 e 21 settembre 1984, n. 136 ivi citate).
Alla luce delle suesposte considerazioni, nel caso in esame, non sembra che l'Amministrazione possa -nell'esercizio dei poteri alla stessa attribuiti- fornire oggi una diversa interpretazione del D.A. n. 639/89, nel senso prospettato dalla cooperativa de qua nella memoria presentata a codesto Assessorato in data 5 luglio 1999, poichè tale differente orientamento verrebbe a porsi in netta contrapposizione con quanto affermato dal C.G.A. nella decisione n. 57/99, secondo cui la ratio del decreto non mirava alla sanatoria di istanze originariamente viziate nè al recupero di cooperative escluse, bensì solo alla conferma di benefici riconosciuti alle cooperative già incluse. Il giudicato formatosi sul punto impedisce, infatti, di affermare che, venute meno per la cooperativa le ragioni che avevano comportato l'esclusione dal precedente piano di finanziamento 1984/85, la stessa possa essere ora invece inserita nel nuovo piano in corso di formazione ai sensi del D.A. n. 638/89 (che, a differenza della previgente normativa, non prevede più, tra i requisiti per l'inserimento, che i componenti del Consiglio di amministrazione siano necessariamente prenotatari del programma da finanziare, potendo riferirsi detta prenotazione o assegnazione ad alloggi già realizzati).
Tuttavia, l'impossibilità di accedere a tale diversa interpretazione del predetto D.A. non impedisce a codesta Amministrazione di valutare -alla luce dell'interesse pubblico oggi ravvisabile in ordine alla diversa situazione di fatto (realizzazione dei previsti edifici, possesso dei prescritti requisiti di legge da parte di tutti i soci)- l'opportunità di non revocare comunque i concessi finanziamenti, utilizzati "per uno scopo normativamente tutelato o garantito costituzionalmente".
Tale valutazione non potrà però prescindere da una previa verifica dell'inesistenza di diritti che possano essere eventualmente vantati da altre cooperative già in possesso di tutti i prescritti requisiti, alla data di ammissione al finanziamento della cooperativa de qua, e che siano comunque rimaste escluse dalle predette agevolazioni per insufficienza di finanziamenti.
Le cooperative eventualmente rimaste escluse, potrebbero, infatti, far valere il proprio diritto allo scorrimento della graduatoria, che avrebbe necessariamente luogo stante comunque l'obbligo per l'autorità amministrativa di dare esecuzione al giudicato formatosi sulla decisione ultima del Consiglio di Giustizia amministrativa.
Tale decisione, infatti, accogliendo il ricorso in appello proposto da codesta Amministrazione, conferisce piena legittimità all'atto di diniego (n. 6230 del 5/10/92) dell'istanza di riammissione ai benefici presentata dalla cooperativa.
L'accertamento dell'inesistenza di tali prospettate ipotesi s'impone, pertanto, a codesta Amministrazione onde evitare che l'eventuale decisione di non revocare i già concessi finanziamenti possa dar luogo ad ulteriori controversie giurisdizionali.

References: sentenza 
 sentenza 
 provvedimento n. 
 art. 3
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 Cass. 
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