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Timestamp: 2019-05-20 23:17:32+00:00

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﻿ SENTENCIA T-454 DE MAYO 2 DE 2005
SENTENCIA T-454 DE 02 DE MAYO DE 2005
CONTENIDO:CARRERA ADMINISTRATIVA. DERECHO AL DEBIDO PROCESO. EL ACTO DE DESVINCULACIÓN DE UNA PERSONA NOMBRADA EN UN CARGO DE CARRERA DEBE SER MOTIVADO. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Sentencia T-454 de mayo 2 de 2005
Sentencia T-454 DE 2005
Ref.: Expediente T-1005394
Acción de tutela instaurada por Blanca Mireya Sánchez Rodríguez contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE.
Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil cinco (2005)
En el proceso de revisión de la sentencia del 17 de septiembre de 2004, proferida por la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior de Bogotá, al resolver la acción de tutela instaurada por Blanca Mireya Sánchez Rodríguez contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE - Cajanal.
1.1. La señora Blanca Mireya Sánchez Rodríguez, accionante en el presente proceso, viuda y madre soltera de 5 menores de edad (1) , laboró en Cajanal EICE desde el 3 de noviembre de 1993.
1.2. El día 19 de enero de 2004, la accionante se posesionó en el cargo de “auxiliar de servicios generales - código 5335 grado 11 de la dirección general de” Cajanal. Recibía una asignación mensual por $ 550.000 pesos.
1.3. El día 13 de febrero de 2004 el nombramiento de la accionante fue declarado insubsistente por medio de la Resolución 1078, la cual dice lo siguiente:
“El gerente general de la Caja de Previsión Social Empresa Industrial y Comercial del Estado, en uso de sus facultades legales y en especial la Ley 490 de 1998, y el artículo 19 del Decreto 1777 del 26 de Junio de 2003,
Artículo único. Declarar insubsistente el nombramiento de la señora Blanca Mireya Sánchez Rodríguez, (…) del cargo auxiliar de servicios generales código 5335 grado 11 de la dirección general de Cajanal EICE, a partir de la fecha de la presente providencia” (2) .
El día 24 de febrero de 2004, por medio de apoderada, la señora Sánchez Rodríguez interpuso una acción de tutela contra Cajanal EICE., argumentando que la declaración de insubsistencia de su nombramiento vulneraba sus derechos al trabajo y a la protección de las madres cabeza de familia. La accionante sostuvo que interponía la acción de tutela como mecanismo transitorio, pues su desvinculación laboral afectaba gravemente a su familia, en vista de que sus hijos menores dependían económicamente de ella: “[los menores] al no tener un ingreso de su progenitora, por ende se llega a la concurrencia de morir de inanición, ya que no tienen otro apoyo sino únicamente el de su señora madre”.
Por lo anterior, solicita su reintegro “y el pago de los salarios”.
3. Acción de tutela anulada (4) .
3.1. El día 17 de marzo de 2004, el Juez 4º Civil del Circuito decidió conceder la tutela y ordenar el reintegro de la trabajadora (5) . El juez consideró que en vista de que la resolución por medio de la cual se desvinculó a la actora se fundamentaba en la Ley 490 de 1998 y el Decreto 1777 de 2003, dicha decisión había sido tomada en razón al “programa de renovación de la administración pública”. No obstante, la Ley 790 de 2002, “establece una protección para determinados trabajadores en cuanto no pueden ser retirados del servicio sino en las condiciones que la misma reglamentación establece, grupo entre los que se encuentra la mujer cabeza de familia”. Por lo tanto, Cajanal había violado el derecho al trabajo y a la protección especial a la que están sujetas las madres cabeza de familia.
Adicionalmente, el juez consideró que era procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. Esto, pues “es evidente la existencia de un perjuicio irremediable, el que surge de la inobservancia por el demandado del derecho constitucional que le asiste a la demandante […] inobservancia comparada con la situación fáctica de la actora referida a la imposibilidad de atender las necesidades económicas mínimas de su grupo familiar conformado por menores de edad, cuyos derechos prevalecen, teniendo en cuenta que las necesidades alimenticias, de salud, educación, vivienda etc., de la persona deben estar satisfechas oportunamente para evitar consecuencias que deterioren la dignidad asó como la salud física y emocional”.
3.2. Cajanal EICE impugnó el anterior fallo de tutela de forma extemporánea, razón por lo cual el juez declaró improcedente el recurso.
3.3. Cajanal EICE interpuso una acción de tutela contra el Juez 4º Civil del Circuito, por considerar que éste había vulnerado su derecho al debido proceso, al notificar de manera indebida la admisión de la acción de tutela.
3.4. El día 17 de junio de 2004, la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá decidió conceder la acción de tutela interpuesta por Cajanal EICE, anuló la sentencia de tutela atacada y ordenó al juez de tutela de primera instancia fallar de nuevo. El Tribunal consideró que el juez de primera instancia no había notificado en debida forma la sentencia de tutela, pues se le había notificado la admisión de la acción de tutela a una dirección errada.
4. Intervenciones de Cajanal EICE
El 16 de julio de 2004 Cajanal EICE intervino solicitando que la acción de tutela fuera negada puesto que la desvinculación de la accionante fue realizada respetando la normatividad legal y constitucional. Los argumentos de la Caja Nacional, en resumen, son los siguientes:
(i) La accionada afirma que “la actora ha sido retirada del servicio en su condición de empleada pública”. Aunque en el escrito de contestación de la acción de tutela no se profundiza en este punto, en la impugnación extemporánea de la sentencia de tutela de primera instancia anulada, la entidad dijo lo siguiente: “[L]a funcionaria Blanca Mireya Sánchez Rodríguez tiene la condición de empleado público, que se encontraba asignada al personal de apoyo de la gerencia general y en consecuencia su vinculación como empleada pública no ha sido modificada y no corresponden sus funciones a las situaciones exceptivas que modifiquen dicha calificación. En consecuencia su cargo es de libre nombramiento y remoción y la determinación asumida al declararla insubsistente es efectuada en el ejercicio de una facultad discrecional de la administración” (6) .
(ii) Cajanal estima que las normas que protegen a las madres cabezas de familia (L. 790/2002, art. 12, y D. 190/2003) no son aplicables después del 31 de enero de 2004, fecha a partir de las cuales las normas al respecto dejan de tener efecto.
(iii) En el caso bajo análisis no se comprobó que se configurara un perjuicio irremediable, por lo que no es procedente la tutela como mecanismo transitorio.
(iv) La accionante no agotó la vía administrativa, pues no controvirtió el acto administrativo por medio del cual se declaró insubsistente su nombramiento.
(v) Afirma la entidad accionada que el juez de tutela “no está facultado para efectuar reintegros o nombramientos de empleados públicos” (7) .
5.1. El 28 de julio de 2004, el Juez 4º Civil del Circuito de Bogotá negó la tutela por considerar que la accionante contaba con otros mecanismos judiciales para controvertir la declararación de insubsistencia. El juez consideró lo siguiente:
“[P]ara la fecha del presente fallo las circunstancias legales y fácticas han variado respecto de la protección a los padres cabeza de familia que hayan sido desvinculados por parte de la administración con motivo de la reestructuración de la administración y que las normas protectoras han perdido vigencia en cuanto al amparo solicitado por la accionante; además el término transcurrido para iniciar las respectivas acciones administrativas ha sido más que prudente y ha dejado de configurarse un perjuicio irremediable”.
5.2. El día 4 de agosto de 2004, la accionante impugnó la decisión del juez de primera instancia argumentando lo siguiente:
(i) La señora Sánchez Rodríguez afirma que la razón por la cual fue desvinculada es que contra ella existe una persecución laboral: “[N]o he tenido una falla en mi trabajo sino he sido perseguida por una directiva de [Cajanal] quien pretende colocar en el cargo a sus personas amigas sin importar […] que llevando todo el tiempo laborado, no he tenido la más mínima llamada de atención y que únicamente se trata de una persecución de una persona que lleva poco tiempo la entidad y que no conocía el trabajo, la honestidad y la responsabilidad de la suscrita.”
(ii) Afirma estar “en el más completo abandono y (sic) deamparada”. Solicita la protección de sus “cinco hijos menores, ya que soy una mujer viuda que carezco de recursos económicos.” Sostiene que el “sustento de mi familia depende del salario que percibo en Cajanal”.
(iii) La accionante señala que a la fecha “en Cajanal no se ha establecido programa de reestructuración alguno”. Afirma que “las facultades otorgadas en la ley 490 de 1998 expiraron a los seis meses y en virtud del Decreto 1777 de 2003 la empresa solo determinó quiénes conformarían la planta de personal de Cajanal EICE y sociedad Cajanal EPS”.
5.3. El día 17 de septiembre de 2004, la Sala Civil del Tibunal Superior de Bogotá confirmó la sentencia de primera instancia. La Sala Civil consideró que “aún si se hubiera expuesto y demostrado de manera concreta que el despido de la accionante le ocasionaba un perjuicio irremediable, lo cual no se hizo, lo cierto es que no puede predicarse que una determinación como la cuestionada pueda dejarse sin efectos, que es lo que en la práctica sucedería si se impartiera una tutela temporal. Además, ello contendría una contradicción, puesto que se ordenaría el reintegro por esta vía, no tendría razón de ser el proceso laboral iniciado”.
6.1. La Sala Tercera de Revisión consideró que para resolver el caso presente era necesaria la siguiente información: (i) los cargos que la accionante ocupó desde el 3 de noviembre de 1993 hasta el 13 de febrero de 2004; (ii) si la declaración de insubsistencia de la accionante se debió a una reestructuración de la entidad, y las normas sobre las cuales esta se fundamenta; (iii) si en el cargo del cual la accionante fue declarada insubsistente fue nombrado otro funcionario; y por último, (iv) si la accionante fue indemnizada y por qué monto. Por lo tanto, la Corte ordenó, mediante auto de 7 de marzo de 2005, que la gerente general de Cajanal EICE remitiera un informe con dicha información.
6.2. El 28 de marzo de 2005, Cajanal radicó en la Corte Constitucional un oficio (8) en el cual respondía a las solicitudes de la Sala de la siguiente manera:
6.2.1. Los cargos que la accionante desempeñó en Cajanal, de acuerdo a un certificado de tiempo de servicios suscrito por Manuel José Acevedo Gálvez, sub-gerente administrativo y financiero de la entidad, fueron los siguientes:
(i) Del 3 de noviembre de 1993 al 2 de enero de 1994, se desempeñó como supernumeraria en el cargo de auxiliar administrativo en la sección de “mantenimiento y servicio”.
(ii) Del 3 de enero de 1994 y el 13 de febrero de 1994, se desempeñó como supernumeraria en el cargo de auxiliar administrativo en la sección de “mantenimiento y servicio”.
(iii) Del 7 de febrero de 1994 al 18 de enero de 2004 se desempeñó “en calidad de empleado público de libre nombramiento y remoción” en el cargo de auxiliar de servicios generales, en la dirección general (código 6035 grado 9).
(iv) Del 19 de enero de 2004 al 13 de febrero de 2004, se desempeñó en el cargo de auxiliar de servicios generales, en la dirección general (código 5335 grado 11).
(v) Como se observó en los antecedentes de esta sentencia, la accionante fue declarada insubsistente de su cargo a partir del día 18 de febrero de 2004.
Adicionalmente, el Subdirector señala que la asignación básica mensual para el cargo de auxiliar de servicios generales (código 5335 grado 11) es de $ 594.917 pesos.
6.2.2. Respecto del funcionario que reemplazó a la accionante en el cargo del cual fue declarada insubsistente, la gerente de Cajanal afirma que “fue nombrada la señora Maria Yohany Díaz Molina […] retirada a partir del 1º de abril de 2004 [dado que] se le aceptó la renuncia” (9) .
6.2.3. Adicionalmente, la gerente sostiene que”la declaratoria de insubsistencia de la señora Blanca Mireya Sánchez del […] no se debió a la reestructuración de la Entidad, sino a la discrecionalidad de la administración por ser un cargo de libre nombramiento y remoción”.
6.2.4. Por último, la señora López Colón señaló que “no se reconoció ni pagó indemnización alguna, en razón de que el cargo desempeñado por la señora Blanca Mireya, era en calidad de empleado público de libre nombramiento y remoción asignado a la Gerencia General”.
La Corte constata que en el presente caso la accionante tendría la posibilidad acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para controvertir el acto administrativo mediante el cual Cajanal declaró insubsistente su nombramiento. Dado que la demandante cuenta con otro medio de defensa judicial, de acuerdo al numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 es necesario que la Corte determine si en el caso presente puede producirse un perjuicio irremediable que conlleve a estudiar de fondo la acción de tutela como mecanismo transitorio.
En los antecedentes de esta sentencia se constata que la señora Sánchez Rodríguez demostró ser madre cabeza de familia de cinco menores de edad, sin que esto fuera controvertido por la entidad accionada (10) . Por lo tanto, la Corte considera que la ausencia de remuneración proveniente del vínculo laboral entre ella y Cajanal podría obstaculizar que se realizaran los gastos necesarios para la educación y alimentación de sus hijos, lo cuál a su vez consistiría en un perjuicio irremediable (11) . Por esta razón, la acción de tutela es procedente como mecanismo transitorio.
La Corte resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Viola los derechos fundamentales de una madre de cinco menores cabeza de familia el que Cajanal EICE declare la insubsistencia de su nombramiento en el cargo de auxiliar de servicios generales, en la dirección general (código 5335 grado 11)?
Para responder a la pregunta anterior, la Corte (i) precisará que la empleada pública se desempeñaba en un cargo de carrera, (ii) resumirá la jurisprudencia de esta Corte respecto de la declaración de insubsistencia sin motivación de empleados de carrera y (iii) aplicará las reglas desarrolladas por la Corte a este caso.
4. La empleada pública que es accionante en este proceso se desempeñaba en un cargo de carrera administrativa y no de libre nombramiento y remoción.
4.1. En sus intervenciones en el presente proceso, Cajanal afirmó que la accionante se desempeñaba en un cargo de libre nombramiento y remoción. Por esa razón, la entidad concluyó que la trabajadora no gozaba de estabilidad en el empleo. Sin embargo, la Corte, a pesar de encontrarse de acuerdo respecto de la precariedad de la estabilidad laboral de los trabajadores de libre nombramiento y remoción (12) , no comparte la posición asumida por Cajanal según la cual la accionante ocupaba un cargo de dicha modalidad.
4.2. La Corte ha establecido que para determinar si un cargo es de libre nombramiento y remoción el juez debe considerar los siguientes aspectos:
“En primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción. En segundo lugar, debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada. Y, por último, no hay que olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la ley, (…) siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión política . En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y evaluación” (13) .
4.3. Así mismo, en lo relevante para el presente caso, el artículo 5º de la Ley 909 de 2004 (14) establece lo siguiente:
“Clasificación de los empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente Ley son de carrera administrativa, con excepción de: […] Los de libre nombramiento y remoción que correspondan a uno de los siguientes criterios:
a) Los de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices así: […] || […] En la Administración Descentralizada del Nivel Nacional: presidente, Director o Gerente General o Nacional; vicepresidente, Subdirector o Subgerente General o Nacional; Director y Subdirector de Unidad Administrativa Especial; Superintendente; Superintendente Delegado; intendente; director de superintendencia; secretario general; directores técnicos, subdirector administrativo, financiero, administrativo y financiero; Director o gerente territorial, regional, seccional o local; director de unidad hospitalaria; jefes de oficinas, jefes de oficinas asesoras de jurídica, de planeación, de prensa o comunicaciones; jefes de control interno y control interno disciplinario o quien haga sus veces; asesores que se encuentren adscritos a los despachos del superintendente bancario y de los superintendentes delegados y jefes de División de la Superintendencia Bancaria de Colombia.
[…] || […].
“b) Los empleos cuyo ejercicio implica especial confianza, que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos así: En la Administración Descentralizada del Nivel Nacional: Presidente, Director o Gerente General, Superintendente y Director de Unidad Administrativa Especial” (15) .
4.4. En el caso concreto, la Corte considera que el cargo que ocupaba la accionante, no se ajusta a ninguno de los criterios relacionados en la norma y la jurisprudencia precitadas sobre cargos de libre nombramiento y remoción.
Primero, la Corte observa que de acuerdo al artículo 3º del Decreto 064 de 2004, “por el cual se modifica la planta de personal de […] Cajanal Empresa Industrial y Comercial del Estado”, el cargo de la accionante se encuentra clasificado como de empleada público (16) .
Segundo, en la comunicación mediante la cual Cajanal informa a la accionante que debe reintegrarse a su cargo en razón a la decisión de tutela de primera instancia, el subgerente administrativo y financiero le señala que “usted deberá desarrollar sus labores en el edificio Malkita en un horario de lunes a viernes de 6 a.m. a 3 p.m., desempeñando labores de cafetería”. Se observa entonces que la accionante desempeña funciones relacionadas con actividades de la cafetería (17) . Este no es un empleo de dirección, conducción u orientación institucional, su ejercicio no implica un nivel de confianza pleno y total y sus funciones no incluyen decisiones políticas, ni la orientación de la administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado. Por lo tanto, el empleo que ocupaba la accionante en el momento en el que su nombramiento fue declarado insubsistente corresponde a la carrera administrativa. Adicionalmente, dado que en el proceso no se alegó que la accionante fue vinculada al cargo de carrera por medio de un concurso de méritos, la Corte concluye que esta fue nombrada en provisionalidad.
4.5. Ahora bien, la Corte constata que la Ley 490 de 1998, “por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión Social de Establecimiento Público en Empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otras disposiciones” contiene una disposición que, para el caso de Cajanal EICE, podría ser interpretada de manera contraria a lo concluido en los párrafos anteriores. El artículo 9º de dicha Ley establece:
“ART. 9º—Clasificación de los servidores públicos de la Caja Nacional de Previsión Social. Las actividades de dirección, confianza y manejo que deban ser desempeñadas por empleados públicos en la Empresa Industrial y Comercial del Estado - Cajanal, se determinará en los estatutos de la misma; los demás servidores tendrán la calidad de trabajadores oficiales […]” (18) .
El contenido literal de esta norma puede ser interpretado de tal forma que todos los empleados públicos de Cajanal EICE, es decir, todos aquellos servidores de dicha entidad que no tienen la calidad de trabajadores oficiales, desempeñan actividades de “dirección, confianza y manejo”. Esta interpretación llevaría a la conclusión según la cual todos los empleados públicos del organismo acusado son de libre nombramiento y remoción. Dado que, como se observó, la accionante es empleada pública, su cargo habría de clasificarse como de libre nombramiento y remoción. Sin embargo, la Sala estima que el artículo 9º de la Ley 490 de 1998 no puede ser interpretado de la manera descrita. Esto, por las siguientes razones:
(i) En primer lugar, la Sala considera que la interpretación según la cual los empleados públicos de Cajanal EICE no cumplen sino actividades características de los funcionarios de libre nombramiento y remoción es contraria a los principios de la carrera administrativa. Dicha interpretación conllevaría a que ningún empleado público de Cajanal sea de carrera, lo cual viola el artículo 125 de la Constitución. A este respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones acerca de los objetivos de la carrera administrativa. Por ejemplo, en la Sentencia C-1177 de 2001 (19) estableció lo siguiente:
“El desarrollo legislativo del sistema de la carrera administrativa establecida por la Carta Política de 1991 parte, esencialmente, de lo preceptuado en tres cánones constitucionales. Así, el artículo 123 superior define lo que debe entenderse por servidores públicos, y en ese sentido señala que se trata de todas aquellas personas que prestan sus servicios al Estado en calidad de miembros de las corporaciones públicas, al igual que los empleados y trabajadores del mismo y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. De otro lado, el artículo 150-23 autoriza al Congreso de la República para expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y, por último, el artículo 125 constitucional implanta el régimen de carrera administrativa para todos los empleos en los órganos y entidades del Estado colombiano.
‘La carrera administrativa comprende un conjunto de realidades llamadas a perfeccionar la dinámica del Estado que, en nuestros días, con el aumento de las tareas de distinta naturaleza a su cargo, requiere, ante las expectativas de resultados, los fines definidos en la legislación, los efectos de distinta índole y alcance producidos por su proceder, seleccionar adecuadamente a los servidores públicos, perfeccionar sus métodos y sistemas, mejorar la calificación técnica y moral de los trabajadores, y asegurar que no sean los intereses políticos, sino las razones de eficiente servicio y calificación, las que permitan el acceso a la función pública en condiciones de igualdad’ (20) .
‘El sistema de carrera administrativa tiene como finalidad la realización de los principios de eficacia y eficiencia en la función pública, así como procurar la estabilidad en los cargos públicos, con base en estos principios y en la honestidad en el desempeño de los mismos. Se busca que la administración esté conformada por personas aptas desde los puntos de vista de capacitación profesional e idoneidad moral, para que la función que cumplan sea acorde con las finalidades perfectivas que el interés general espera de los empleados que prestan sus servicios al Estado. El elemento objetivo de la eficiencia es el determinante de la estabilidad laboral, por cuanto es su principio de razón suficiente. No se trata de una permanencia en el cargo por razones ajenas a la efectividad de los buenos resultados, ni el ingreso al empleo sin una vinculación fundada en motivos diferentes a la capacidad. Igualmente, el retiro se hará por hechos determinados legalmente, inspirados en la realidad de la eficiencia laboral. En definitiva, lo que se protege es el interés general’ (21) .
i.) Por una parte, el de la garantía de cumplimiento de los fines estatales, en la medida en que permite que la función pública, entendida como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines” (22) , pueda desarrollarse por personas calificadas y seleccionadas bajo el único criterio del mérito y de calidades personales y capacidades profesionales, para determinar su ingreso, permanencia, ascenso y retiro del cargo, bajo la vigencia de los principios de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia (23) .
‘Con el sistema de carrera se realiza más la igualdad, por cuanto el merecimiento es la base sobre la cual el empleado ingresa, permanece, asciende o se retira del empleo. Pero, como lo ha reiterado esta corporación, la igualdad no implica una identidad absoluta, sino la proporcionalidad. Es decir, en virtud del merecimiento hay una adecuación entre el empleado y el cargo, sin interferencias ajenas a la eficiencia y eficacia’ (24) .
Ahora bien, el mandato del artículo 125 superior sobre carrera administrativa se expresa bajo la forma de un principio general; sin embargo, los constituyentes de 1991 previeron excepciones al mismo con respecto de específicas formas de vinculación al Estado y en reconocimiento de la potestad de configuración legislativa para regular la materia. Efectivamente, de la aplicación de dicha regla se excluyen los empleos ‘de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley’” (25) .
(ii) En segundo lugar, como consecuencia del argumento anterior, la interpretación según la cual todos los empleados de Cajanal son de libre nombramiento y remoción es contraria al derecho a la estabilidad laboral que gozan los empleados públicos que no desempeñan funciones de confianza o dirección. Al respecto, la Corte ha establecido que los empleados de “carrera administrativa son los que ofrecen mayor seguridad y estabilidad al trabajador y limitan en mayor grado la libertad del empleador para vincular y retirar al empleado. El ingreso de un empleado a la carrera está supeditado únicamente al cumplimiento de los requisitos contenidos en la Constitución y en el estatuto especial que la regula, y su permanencia en ella solo debe estar condicionada a la idoneidad del empleado, al cumplimiento de las funciones de modo eficiente y eficaz y al logro de la mejor prestación del servicio público” (26) .
El caso presente es un ejemplo de esto: Blanca Mireya Sánchez Rodríguez es empleada pública de la entidad accionada, y desempeña labores de cafetería, que no están relacionadas con actividades que necesitan de la confianza de la dirección. Sin embargo, una interpretación errónea del artículo 9º de la Ley 490 de 1998 llevaría a concluir que esta funcionaria es una empleada de libre nombramiento y remoción, y por ende, que su estabilidad laboral es precaria. Esta situación es contraria a los derechos laborales de la accionante. Llevaría a que la norma legal desconozca la realidad de los empleados públicos que trabajan en Cajanal EICE, limitando su estabilidad laboral, sin que ello corresponda necesariamente a las características materiales de sus funciones.
Se observa entonces que el artículo 9º de la Ley 490 de 1998 ha de ser interpretado acorde a la Constitución, específicamente al principio de la carrera administrativa (C.P., art. 125) y al mandato de protección de la estabilidad laboral. El contenido de esta proposición normativa ha de permitir que los empleados públicos de Cajanal EICE puedan ser tanto de carrera como de libre nombramiento y remoción, dependiendo de si sus responsabilidades corresponden a aquellas de confianza y dirección. La norma no puede ser interpretada de tal forma que se excluya de la carrera a los empleados públicos que realicen actividades que no corresponden a las desempeñadas por funcionarios de libre nombramiento y remoción.
Ahora bien, el artículo 9º dice que “[l]as actividades de dirección, confianza y manejo que deban ser desempeñadas por empleados públicos en […] Cajanal, se determinará en los estatutos de la misma”, y que “los demás servidores tendrán la calidad de trabajadores oficiales […]” (27) . La norma prescribe que en los estatutos de Cajanal se determinan las actividades de dirección, manejo, confianza; pero ello no significa que aquellos empleados públicos que cumplen funciones distintas a las descritas en los estatutos, pierden la calidad de empleados públicos de carrera. Según una interpretación acorde a los preceptos constitucionales mencionados, el artículo 9º establece que los empleados públicos cuyas funciones no se ajusten a las actividades de confianza, dirección y manejo, determinadas en los estatutos, son empleados que hacen parte de la carrera administrativa. Los demás servidores, es decir, aquellos que no son empleados públicos, ni de libre nombramiento y remoción, ni de carrera administrativa, según las actividades descritas en los estatutos, son los trabajadores oficiales (28) .
4.6. Por las razones expuestas en los apartados 4.1 a 4.4. de esta sentencia, con fundamento en el artículo 125 de la Constitución, en virtud del artículo 5º de la Ley 909 de 2004 y del artículo 9º de la Ley 490 de 1998, y acorde con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las labores de cafetería desempeñadas por la empleada pública Blanca Mireya Sánchez Rodríguez no corresponden a las funciones características de un servidor de libre nombramiento y remoción, razón por la cual el cargo de la accionante ha de ser entendido como de carrera y no de libre nombramiento y remoción.
Habiendo aclarado la calidad de la trabajadora, pasa la Corte a analizar si es legítima la declaración de insubsistencia de su cargo de carrera mediante un acto administrativo que carece de motivación.
5. La jurisprudencia de la Corte establece que el acto de desvinculación de una persona nombrada en un cargo de carrera debe ser motivado.
5.1. Como se señaló, de los antecedentes de esta sentencia se concluye que la señora Sánchez Rodríguez ocupaba un cargo de carrera administrativa. Así mismo, del nombramiento en este empleo, la accionante fue declarada insubsistente, mediante un acto administrativo que dice lo siguiente:
Artículo único. Declarar insubsistente el nombramiento de la señora Blanca Mireya Sánchez Rodríguez, (…) del cargo auxiliar de servicios generales código 5335 grado 11 de la dirección general de Cajanal EICE, a partir de la fecha de la presente providencia” (29) .
5.2. En repetidas ocasiones, la Corte Constitucional ha considerado que existe un deber de motivar el acto administrativo mediante el cual se declara la insubsistencia de un nombramiento de carrera y que la omisión de fundamentar dicho acto constituye una violación al debido proceso del trabajador. Por ejemplo, en la reciente sentencia de tutela T-222 de 2005 (30) la Corte decidió tutelar los derechos al debido proceso y al trabajo de un trabajador de la Fiscalía General de la Nación que ocupaba un cargo de carrera, y del cual había sido declarado insubsistente por medio de un acto administrativo no motivado. La Corte resumió la jurisprudencia al respecto de la siguiente manera:
“En varias oportunidades la Corte se ha referido a la motivación de los actos administrativos, como una medida que garantiza el principio de legalidad y evita la arbitrariedad y los abusos por parte de las autoridades (31) . La Corte en Sentencia SU-250 de 1998 se pronunció sobre la importancia de la motivación de los actos administrativos y en tal sentido señaló (32) :
(...) El ordenamiento jurídico contemporáneo prevé un control jurisdiccional al acto que afecta intereses protegidos de los administrados, mediante el examen de los hechos antecedentes que hacen posible la aplicación de la norma jurídica que dota a la administración de menor o mayor grado de discrecionalidad’.
En virtud de lo anterior, esta corporación ha considerado que, por regla general, los actos por medio de los cuales se desvincula a una persona de su cargo deben ser motivados. Así mismo, ha señalado que además de hacer valer el principio de legalidad, dicha motivación garantiza el principio de publicidad y el derecho al debido proceso. Al respecto, en la citada sentencia anotó: ‘Esa necesidad de motivar los actos (salvo excepciones expresamente consagradas), se integra a la publicidad, entendida como lo contrario al secreto o reserva. Por eso el retiro debe motivarse, porque si ello no ocurre materialmente no hay publicidad y se viola por tanto el debido proceso’” (33) .
5.3. De otra parte, la Corte Constitucional que la misma regla aplica a los casos en los cuales son declaradas insubsistentes personas de cargos de carrera, nombradas de manera provisional. Así, en la Sentencia T-752 de 2003 (34) , la Corte decidió conceder la tutela a los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y al trabajo de una empleada del club militar de oficiales, que había sido desvinculada por medio de un acto administrativo no motivado, de un cargo de carrera para el cual había sido nombrada en provisionalidad. La Corte realizó las siguientes consideraciones:
Ahora bien, la Corte ha considerado que la estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el hecho de que se encuentre en provisionalidad (35) . La Administración solo podría desvincularlo por motivos disciplinarios, baja calificación o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera definitiva, con quien obtuvo el primer lugar (37) . Al respecto, en Sentencia T-884 de 2001, la Corte precisó lo siguiente: (38)
‘(...) en lo que a la acción de tutela se refiere, como quiera que si en esta el análisis se endereza a determinar si existió la violación o amenaza de uno o más derechos fundamentales consagrados en la Carta, derivada de la expedición de un acto administrativo que declaró insubsistente un nombramiento, el examen del caso no puede reducirse a considerar que como el empleado estaba ocupando un cargo en provisionalidad, la administración podía removerlo sin motivación alguna sobre la base de que se presume la legalidad del acto administrativo correspondiente porque se supone que la medida fue inspirada en el buen servicio, sino que el juez constitucional de tutela le resulta indispensable determinar las circunstancias en que se suscitó esa provisionalidad, el eventual desconocimiento a lo dispuesto por la ley para proveer el cargo de carrera mediante concurso de méritos y si existió o no una justa causa para el retiro pues solo así habrá de establecer si se quebrantó o no algún derecho fundamental...’.
Por las consideraciones anteriores, y en vista de que la accionante era madre cabeza de familia, la Corte concedió transitoriamente la tutela, “hasta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelva de la acción que la mencionada señora deberá interponer en un término no mayor de cuatro meses”. La Corte ordenó al director del club militar dejar sin efectos la resolución por medio de la cual se desvinculó a la empleada, y “reintegrarla al cargo que venía ocupando (…), o a uno de mejor o igual categoría”.
Esta regla jurisprudencial también ha sido aplicada por las salas de tutela de la Corte, entre otras en la Sentencia T-610 de 2003 (38) , en la cual se ordenó al gerente del Hospital Departamental de Nariño ESE, quien había desvinculado, mediante acto no fundamentado, a una trabajadora que ocupaba un empleo proveído provisionalmente y que no había probado estar en peligro de sufrir un perjuicio irremediable, lo siguiente: “si el cargo ocupado por la señora Gina Dávila Caicedo, es de concurso, explique en el término de cuarenta y ocho horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, a través de un acto administrativo motivado, las razones por las cuales desvinculó a la actora, a fin de que ella pueda acudir a la jurisdicción contencioso administrativo”.
En el mismo sentido, en la Sentencia T-800 de 1998 (39) la Corte concedió transitoriamente el amparo a una trabajadora, también madre cabeza de familia, que era enfermera del Hospital San Roque de Pradera (Valle), y de cuyo cargo, para el cual había sido nombrada en provisionalidad, había sido destituida sin motivación alguna. En dicha ocasión la Corte consideró lo siguiente:
Se concluye entonces que, según la jurisprudencia de esta corporación, en virtud de la protección del debido proceso del trabajador, el acto mediante el cual se desvincula a un empleado nombrado en un cargo de carrera (así sea de manera provisional), debe ser motivado, mientras que en dicho cargo no sea nombrada una persona seleccionada en base al concurso de méritos.
Como se ha señalado anteriormente en esta sentencia, la señora Sánchez Rodríguez, en el cargo de auxiliar de servicios generales 5335-11 de la dirección general de Cajanal EICE fue declarada insubsistente por medio de un acto administrativo no fundamentado. En consecuencia, la actora fue desvinculada de dicha entidad después de más de diez años de haber ocupado diversos cargos; del último de éstos, del cual fue desvinculada la actora, no era de dirección, manejo y confianza, sino propia del régimen de carrera. Dado que no se alega que la accionante fue designada por concurso, la Sala concluye su nombramiento fue realizado en provisionalidad.
Ahora bien, como también se observó en el apartado 2 de esta sentencia, la actuación de la entidad demandada produce un perjuicio irremediable a la señora Sánchez Rodríguez, quien es madre cabeza de familia y sostiene a cinco menores de edad. En consecuencia, se reiterará la jurisprudencia señalada y se concederá el amparo. Se ordenará dejar sin efectos el acto administrativo mediante el cual Cajanal EICE declaró insubsistente de su nombramiento a la señora Sánchez Rodríguez, y se advertirá a la entidad que en el evento de declararla insubsistente, profiriendo nueva resolución, deberá motivar de fondo el acto correspondiente, con el fin de que ella pueda controvertir las razones de su desvinculación ante la jurisdicción contencioso administrativa. Adicionalmente, en virtud del artículo 43 de la Constitución según el cual “[e]l Estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de familia”, el acto correspondiente habrá de hacer referencia expresa a por qué la condición de la empleada de madre cabeza de familia, responsable de cinco menores de edad, no es relevante para decidir sobre su desvinculación. En caso contrario, la entidad habrá de proceder al reintegro de la accionante.
1. REVOCAR la sentencia proferida el 17 de septiembre de 2004, por el Tribunal Superior del Distrito de Bogotá - Sala Civil, y en su lugar CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y al trabajo de la señora Blanca Mireya Sánchez Rodríguez.
2. Ordenar a Cajanal EICE que deje sin efectos la Resolución 1078 del 13 de febrero de 2004, mediante la cual de decidió declarar la insubsistencia del nombramiento de Blanca Mireya Sánchez Rodríguez.
3. ADVERTIR a Cajanal EICE que en el evento de declarar insubsistente de su cargo a la accionante, deberá dar una motivación de fondo al acto correspondiente, profiriendo nueva resolución, con el fin de que ella pueda controvertir las razones de su desvinculación ante la jurisdicción contencioso administrativa. Adicionalmente, el acto correspondiente habrá de hacer referencia expresa a por qué la condición de la empleada de madre cabeza de familia, responsable de cinco menores de edad, no es relevante para decidir sobre su desvinculación. En caso contrario deberá procederse al reintegro.
4. Levantar los términos suspendidos mediante auto de 7 de marzo de 2005.
(1) Ver folios 3 a 9 del expediente, que contienen los registros de nacimiento de los 5 menores de 17, 16, 13, 7 y 5 años de edad y el registro de defunción de Saúl Blanco Cepeda, padre de tres de los menores.
(2) Folio 1 del expediente. Adicionalmente, a la accionante se le notificó de dicha decisión mediante la siguiente comunicación suscrita por la gerente general: “Me permito comunicarle que mediante Resolución 1078 de 13 de febrero de 2004, se le declara insubsistente del cargo […]”. || “Debe hacer entrega del cargo y presentar declaración de bienes y rentas”. La accionante recibió dicha comunicación el día 18 de febrero de 2004. Ver folio 2 del expediente.
(3) Folios 38 a 47 del expediente.
(4) Folios 52 a 55 del expediente.
(5) La entidad accionada no se pronunció respecto de la demanda de tutela. Sin embargo, el juez de tutela ofició a la demandada a la dirección de Cajanal EPS y no de Cajanal EICE.
(6) Folio 106 el expediente.
(7) Al respecto, cita la Sentencia T-374 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(8) Folios 17 a 19 del expediente.
(9) Folio 142 del expediente.
(10) Como se señaló en los antecedentes de esta sentencia, la señora Sánchez Rodríguez aportó los registros civiles de los menores, así como también el registro de defunción de su marido.
(11) Anteriormente la Corte ya ha considerado que la desvinculación de una funcionaria pública cabeza de familia puede producir un perjuicio irremediable, lo que justifica que la tutela sea procedente como mecanismo transitorio. Al respecto, ver la Sentencia C-752 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), mediante la cual la Corte decidió que era procedente la acción de tutela interpuesta por una madre cabeza de familia.
(12) En efecto, la Corte ha considerado que, en vista de que los empleos de libre nombramiento y remoción “se utiliza para aquellos empleos de cualquier nivel jerárquico superior que impliquen confianza o se refieran a la asignación de funciones de dirección y manejo”, “la persona vinculada a la administración pública mediante esta modalidad de [libre nombramiento y remoción] puede ser removida de su cargo por voluntad discrecional del nominador, según lo exijan las necesidades del servicio”. Sentencia T- 752 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández). En el mismo sentido, ver entre otras las sentencias C-195 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-800 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), SU 089 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y T-610 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
(13) Subraya fuera de texto. Sentencia C-599 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) mediante la cual la Corte declaró exequibles algunas expresiones contenidas en la Ley 443 de 1998 relativas a la definición de los cargos de libre nombramiento y remoción. Dicha sentencia cita a su vez la providencia C-195 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
(14) “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. Esta ley derogó la Ley 443 de 1998.
(15) A Cajanal Empresa Industrial y Comercial del Estado, se aplica esta disposición en virtud del artículo 3º de la Ley 909 de 2004 que dice: “Las disposiciones contenidas en la presente Ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos: || A quienes desempeñan empleos pertenecientes a la carrera administrativa en las entidades de la rama ejecutiva del nivel nacional y de sus entes descentralizados […]”.
(16) Dicho artículo dice: “Las funciones propias de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, Empresa Industrial y Comercial del Estado serán cumplidas por la planta de personal de Empleados Públicos que se establece a continuación: || 1 (Uno) gerente general de entidad descentralizada 001525 || 2 (dos) subgerentes de entidad descentralizada 004015 || 2 (dos) asesor 102010 || 1 (uno) jefe oficina asesora de planeación104509 || 1 (uno)jefe oficina asesora de jurídica 104509 || 4 (cuatro)profesional especializado 301019 || 1 (uno)secretario ejecutivo 504018 || 1 (uno) conductor mecánico 531015 || 1 (uno) auxiliar de servicios generales 533511” (negrilla fuera de texto).
(17) Cajanal no cuenta con un manual de funciones. Sin embargo, el cargo de “auxiliar de servicios generales” concuerda en los manuales de funciones de otras entidades con la descripción anterior. La asignación básica devengada por la accionante ($ 594´917 pesos) también es consistente con lo afirmado.
(18) El parágrafo transitorio del artículo 9º dice: “Mientras se establezca la nueva planta de cargos y la incorporación a la misma, el personal de planta que venía vinculado a Cajanal, continuará desempeñando las mismas funciones y recibiendo el mismo salario”.
(20) Sentencia C-356 de 1994.
(22) Sentencia C-631 de 1996.
(23) Sentencia C-540 de 1998.
(24) Sentencia C-195 de 1994, antes citada.
(25) En dicha sentencia la Corte analizó la constitucionalidad de varias expresiones contenidas en los artículos 5º y 39 de Ley 443 de 1998, que regulaba la carrera administrativa con anterioridad a la expedición de la Ley 909 de 2004. Los artículos 5º y 39 demandados en dicha ocasión regulaban la clasificación de los empleados como de carrera, y los derechos de los servidores de carrera.
(26) Sentencia C-540 de 1998 precitada.
(27) El parágrafo transitorio del artículo 9º dice: “Mientras se establezca la nueva planta de cargos y la incorporación a la misma, el personal de planta que venía vinculado a Cajanal, continuará desempeñando las mismas funciones y recibiendo el mismo salario”.
(28) En efecto el artículo 4º del Decreto 64 de 2004 precitado, fija “en doscientos catorce (214) el número de trabajadores oficiales al servicio.
(29) Folio 1 del expediente. Adicionalmente, a la accionante se le notificó de dicha decisión mediante la siguiente comunicación suscrita por la gerente general: “Me permito comunicarle que mediante Resolución 1078 de 13 de febrero de 2004, se le declara insubsistente del cargo […]”. || “Debe hacer entrega del cargo y presentar declaración de bienes y rentas”. La accionante recibió dicha comunicación el día 18 de febrero de 2004. Ver folio 2 del expediente.
(31) Al respecto, en la Sentencia C-371 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte manifestó lo siguiente: “Todos los actos administrativos que no sean expresamente excluidos por norma legal deben ser motivados, al menos sumariamente, por lo cual no se entiende que puedan existir actos de tal naturaleza sin motivación alguna. Y, si los hubiere, carecen de validez, según declaración que en cada evento hará la autoridad judicial competente, sin perjuicio de la sanción aplicable al funcionario, precisamente en los términos de la disposición examinada”.
(32) Sentencia SU-250 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esta ocasión la Corte concedió el amparo al debido proceso de una persona que ocupaba el cargo de notario, por considerar que si bien había sido nombrada de manera provisional, la resolución por medio de la cual se desvinculaba debió motivarse. Al respecto señaló: “Si el nominador retira a un notario interino y este no es reemplazado por un notario en propiedad, previo concurso, el acto administrativo que contiene la desvinculación debe incluir las razones formales y materiales, normativas y fácticas, que motivaron el retiro, de acuerdo con el parámetro ya señalado de que es por motivos de interés general que afecten el servicio por lo que puede producirse el retiro (...)”.
(34) M.P. Clara Inés Vargas Hernández precitada.
(35) Sentencias T-800 de 1998, T-734 de 2000, T-884 de 2002 y T-519 y T-610 de 2003.
(36) En relación con los motivos por los cuales se puede desvincular una persona que esté ocupando un cargo de carrera, se pueden consultar las sentencias de unificación: SU-250 de 1998 y SU-086 de 1999.
(37) En esta oportunidad la Corte concedió la tutela como mecanismo transitorio y ordenó a la Fiscalía General de la Nación reintegrar a la accionante al cargo de profesional universitario grado de la dirección seccional administrativa y financiera de Santa Marta, por considerar que si bien, ocupaba un cargo de carrera en provisionalidad, su desvinculación afectaba el derecho al mínimo vital tanto de ella como el de sus menores hijos.

References: Resolución 
 artículo 19
 resolución 
 artículo 6
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 125
 artículo 123
 artículo 150
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 125
 artículo 5
 artículo 9
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 artículo 43
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 artículo 3
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 4
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