Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2007-00289-43450-de-noviembre-8-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_dbe503c7368b469da28d137b313c2dce&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-24 02:40:28+00:00

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SENTENCIA 2007-00289 DE 08 DE NOVIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:LA DETERMINACIÓN DEL ESTADO DE DECLARAR UN BIEN PARTE DE UNA RESERVA FORESTAL O PARQUE NATURAL, NO IMPIDE AL PROPIETARIO EJERCER SU DOMINIO SOBRE ESTE. SE PRECISA POR PARTE DE LA SALA QUE LA CONSTITUCIÓN PERMITE A LA ADMINISTRACIÓN DIRIGIR EL DERECHO A LA PROPIEDAD PARA EL CUMPLIMIENTO DEL INTERÉS GENERAL, MANTENIENDO LA PROPIEDAD PRIVADA, ES POR ELLO QUE ESTA CORPORACIÓN HA SEÑALADO QUE CUANDO UN BIEN HAGA PARTE DEL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES ESTO SE CONVIERTE EN UN LÍMITE AL EJERCICIO DEL DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA, EN CUANTO A QUE LAS ÁREAS QUE SE RESERVAN Y DECLARAN PARA TAL FIN , NO SÓLO COMPRENDEN TERRENOS DE PROPIEDAD ESTATAL , SINO DE PROPIEDAD PARTICULAR. EN ESTOS CASOS LOS PROPIETARIOS DE LOS INMUEBLES AFECTADOS CON DICHO GRAVAMEN, DEBEN ALLANARSE POR COMPLETO AL CUMPLIMIENTO DE FINALIDADES DEL SISTEMA DE PARQUES Y LAS ACTIVIDADES PERMITIDAS ÁREAS DE ACUERDO AL TIPO DE PROTECCIÓN ECOLÓGICA QUE SE PRETENDA REALIZAR. LO ANTERIOR NO IMPLICA QUE LOS BIENES DE CARÁCTER PRIVADO CAMBIEN O MUTEN DE NATURALEZA JURÍDICA , SINO QUE POR EL CONTRARIO , AL FORMAR PARTE DE UNA ÁREA DE MAYOR EXTENSIÓN QUE SE RECONOCE COMO BIEN DEL ESTADO, SE SOMETEN A LAS LIMITACIONES , CARGAS Y GRAVÁMENES QUE SE DERIVAN DE DICHO RECONOCIMIENTO, LO QUE SE TRADUCE, EN TRATÁNDOSE DE PARQUES NATURALES, EN LA IMPOSIBILIDAD DE DISPONER DICHOS INMUEBLES POR FUERA DE LA RESTRICCIONES QUE SURGEN DE SU INCORPORACIÓN AL SISTEMA DE PARQUES NATURALES. DE ACUERDO A LO ANTERIORMENTE DICHO LA SALA CONCLUYE QUE ES CLARO, ENTONCES QUE SE TRATA DE UNA AFECTACIÓN DE INTERÉS GENERAL QUE NO LE QUITA CARÁCTER DE PARTICULAR A UN PREDIO, PUESTO QUE EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERMITE EL APROVECHAMIENTO ECONÓMICO DEL BIEN , AUNQUE ESTE DEBE ESTAR AJUSTADO AL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIALES DECIR SI BIEN ES CIERTO QUE SOBRE EL PREDIO SE PREDICA UNA RESTRICCIÓN A LOS NORMA DE EXPLOTACIÓN ECONÓMICA, TAMBIÉN ES CIERTO QUE ELLO NO SE PUEDE ENTENDER COMO UNA LIMITACIÓN ABSOLUTA DEL EJERCICIO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, DERECHO A LA PROPIEDAD, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DEL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES, SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES, CLASES DE SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES, ÁREA DE RESERVA FORESTAL, PROPIEDAD, RECUPERACIÓN AMBIENTAL, DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA
Sentencia 2007-00289 de noviembre 8 de 2016
Exp.: 25000-23-26-000-2007-00289-01 (43.450)
Actor: Olga Rita Restrepo de Acevedo
Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros
Esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por el valor de la mayor pretensión formulada en la demanda, esto es, $ 3.522'330.000, solicitada por concepto de lucro cesante, supera la cuantía mínima exigida en la ley vigente al momento de interposición del recurso (ley 446 de 1998(2)) para que el asunto sea conocido en segunda instancia.
El ejercicio oportuno de la acción.
En el presente asunto, la actora pretende la declaratoria de responsabilidad de la demandada por “la afectación por categorías ambientales al inmueble distinguido con matrícula inmobiliaria número 50S-207593 de propiedad de la señora OLGA RITA RESTREPO DE ACEVEDO, según lo señalado en la anotación Nº 11 de fecha 18 de mayo de 2005, del certificado de tradición y libertad” (fl. 7, cdno. 1).
Al respecto, la demandada propuso la excepción de caducidad, con fundamento en que la declaración de la mencionada zona —donde se encuentra el predio de la demandante— como Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, se hizo en el Acuerdo 30 del 30 de septiembre de 1976, aprobado mediante la Resolución 76 de 1977 expedida por el Ministerio de Agricultura, de manera que, al formularse la demanda en 2005, ya había caducado el término legal de que trata el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Pues bien, es cierto que el Inderena profirió el Acuerdo 30 de 1976 (aprobado por el Ministerio de Agricultura mediante la Resolución 76 de 1977), “por el cual se declaran y alindan unas áreas de reserva forestal y se delegan unas funciones” y que, en virtud de aquél, los cerros orientales de Bogotá fueron declarados y alinderados como área de reserva forestal protectora; sin embargo, contrario a lo que aduce la parte demandada, para la Sala no es posible contar el término de caducidad desde la publicación de dicho acto administrativo, toda vez que, como ya lo ha advertido esta corporación en otra oportunidad, ese acuerdo, pese a disponer en su artículo 10 que la afectación a los predios debía ser inscrita en el registro inmobiliario, no fue registrado en los respectivos folios de matrícula inmobiliario y, particularmente, en el del predio de la acá demandante.
De hecho, en sentencia del 5 de noviembre de 2013 (Rad. 2005-00662 03), la Sala Plena del Consejo de Estado, al pronunciarse sobre la oponibilidad del mencionado acuerdo, manifestó lo siguiente (se transcribe literalmente):
“Si bien el artículo 10(3) del Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre), aprobado mediante la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo), ordenó que la afectación de reserva forestal protectora fuera inscrita en el registro inmobiliario, y ello únicamente se realizó en abril del 2005, según consta en los documentos allegados al proceso; lo cierto es que ello no afecta la validez de la resolución, pero naturalmente determina que la limitación, carga o gravamen de reserva forestal no resulte oponible a terceros, quienes en el caso bajo estudio son los propietarios de los bienes inmuebles ubicados en la zona.
“En atención a lo explicado, la Sala concluye que no es posible que la declaratoria de reserva forestal limitara el derecho al goce sobre los inmuebles ubicados en el área protectora, sin que se hubiese inscrito la afectación correspondiente en el folio de matrícula inmobiliaria de los predios respectivos, a menos que por determinadas actuaciones se demostrara que el propietario, poseedor o tenedor conocía inequívocamente que su predio se encontraba afectado al área protegida”.
Agrégase a lo anterior que, según esta Sala, el término de caducidad de una acción de reparación directa por ocupación jurídica de inmuebles se contabiliza desde la inscripción de la afectación en el folio de matrícula inmobiliaria respectiva:
Al respecto, la Sala ha sostenido lo siguiente:
“Para la Sala, la caducidad de la acción de reparación directa respecto de la ocupación jurídica de bienes inmuebles se debe contar, de manera general, a partir del día siguiente a aquél (sic) en que la afectación al interés general se inscriba en el registro de instrumentos públicos, puesto que es desde ese evento en (sic) que se hace pública la decisión de la administración de limitar el ejercicio de propiedad respecto del bien objeto de la afectación.
“En efecto, según el artículo 67 del Decreto-Ley 2811 de 1974, Código de Recursos Naturales Renovables:
“'De oficio o a petición de cualquier particular interesado, se impondrá limitación de dominio o servidumbres sobre inmueble de propiedad privada, cuando lo impongan la utilidad pública o el interés social por razón del uso colectivo o individual de un recurso, previa declaratoria de dicho interés o utilidad efectuada con arreglo a las leyes.
'Tanto la limitación o la servidumbre voluntariamente aceptadas como las que se imponen mediante resolución o sentencia ejecutoriadas, se inscribirán en la correspondiente oficina de instrumentos públicos sin perjuicio de lo dispuesto en este código sobre sistema de registro.
'Se podrá solicitar el concurso de las autoridades de policía para hacer efectiva la limitación del dominio o la servidumbre'”(4) (se subraya).
Así las cosas, comoquiera que, en el caso particular, la afectación al predio de la señora Olga Rita Restrepo de Acevedo no se produjo con ocasión de la expedición del Acuerdo 30 de 1976, sino desde el momento en que se registró la Resolución 463 del 14 de abril de 2005 en el respetivo folio de matrícula inmobiliaria, acto administrativo por medio del cual el Ministerio de Ambiente y Vivienda limitó su derecho de dominio sobre el mismo, esto es, desde el 18 de mayo de 2005, y teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 16 de mayo de 2007, es claro que ésta se introdujo dentro del término establecido para ese efecto.
1. Según la escritura pública 1635 del 29 de abril de 1998, la señora Olga Rita Restrepo de Acevedo adquirió el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliario 50S-207593, denominado “Tiguaque San Cayetano”, por adjudicación de la sucesión de la señora Magdalena Franco de Restrepo (fls. 2 a 3 y 164 a 171, cdno. pbas. 2).
2. Mediante Resolución 463 del 14 de abril de 2005, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial redelimitó la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, adoptó su zonificación y reglamentación de usos y estableció las determinantes para el ordenamiento y manejo de los cerros orientales, en los siguientes términos (fl. 192 a 212, cdno. pbas. 2):
“RESOLUCIÓN 463 DE 2005
“Por medio de la cual se redelimita la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, se adopta su zonificación y reglamentación de usos y se establecen las determinantes para el ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá.
“Que dentro de las 14.170 hectáreas que aproximadamente conforman los Cerros Orientales de Bogotá, D.C., existe cobertura vegetal que ameritó ser protegida para conservar el efecto regulador de la cantidad y la calidad de las aguas y por ello, el Instituto de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, por medio del Acuerdo número 30 de septiembre 30 de 1976, las declaró y alinderó como Área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, el cual fue aprobado por la Resolución número 076 de marzo 31 de 1977 del Ministerio de Agricultura;
“Que en virtud del Acuerdo 30 de 1976, el Inderena delegó por un período de cinco años a la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, CAR, las funciones de administración y manejo de la Zona de Reserva Forestal Bosque Oriental de Bogotá;
“Que los Cerros Orientales de Bogotá son un territorio heterogéneo en formas de uso y ocupación, rico en valores ecológicos y paisajísticos, bajo condiciones biofísicas y socioeconómicas complejas, que poseen diversidad de especies de flora y fauna, que soportan la consolidación de distintos ecosistemas, como son páramos, subpáramos y bosques alto-andinos;
“Que la naturaleza de los suelos existente en los cerros orientales motivó al Inderena al establecimiento de la reserva forestal protectora, la cual según el artículo 206 del Decreto-Ley 2811 de 1974, las define como las áreas de propiedad pública o privada que se reservan para destinarlas exclusivamente a la conservación permanente con bosques naturales o artificiales, con la finalidad de proteger los mismos bosques u otros recursos naturales existentes en la zona;
“Que en el área de reserva forestal protectora debe prevalecer el efecto protector del bosque y sólo se permitirá la obtención de productos secundarios del mismo;
“Que con la declaratoria del área de reserva forestal protectora se han logrado proteger ecosistemas con valores biológicos importantes para el patrimonio natural de Bogotá y la región. Su estructura ecológica ha podido configurar un encadenamiento vertical de páramo, subpáramo y distintas franjas de bosque alto andino, preservándose algunos remanentes de bosque alto-andino (11.7 % del área total) y un extenso cordón de páramo (18.3% del área total);
“Que asimismo se ha preservado un importante territorio que aporta servicios ambientales estratégicos para la ciudad, la Sabana de Bogotá y la región, entre los cuales se pueden destacar: su contribución como el principal regulador del acuífero de la Sabana de Bogotá asegurando su calidad, cantidad y disponibilidad; su contribución a la regulación del clima y la depuración del aire del oriente de la ciudad y en la protección de los suelos y la estabilización de las diferentes geoformas;
“Que igualmente con la declaratoria de área de reserva forestal protectora, se ha preservado el principal referente paisajístico de la capital, por su calidad escénica, dominancia visual y por los valores intrínsecos (naturales) y los adquiridos (históricos y culturales), así como la oferta ambiental para la recreación y la educación;
“Que sin embargo, los Cerros Orientales han sufrido en algunos sectores procesos de cambio de los usos del suelo, que no son compatibles con los permitidos en el artículo 206 del Código de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente, para las zonas de reserva forestal protectora, ya que en la actualidad coexisten diferentes usos, de tipo urbanístico en su zona de borde, uso minero y agropecuario, con relevantes impactos y efectos ambientales sobre los ecosistemas y sobre los servicios ambientales que prestan a comunidades locales que se benefician de ella, por lo que se requiere contar con un instrumento de planificación, ordenamiento y manejo para restaurar, recuperar y armonizar las condiciones sociales, económicas y ambientales del área;
“Que la Ley 99 de 1993 en su artículo 61 declaró la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria es la agropecuaria y forestal;
“Que en 1999, durante el proceso de concertación para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, D.C., el Distrito de Bogotá y la CAR reconocieron la necesidad de que la zona denominada como cerros orientales contara con una norma unificada que tuviera como base las situaciones reales tanto biofísicas como socioeconómicas y administrativas que existen en el área;
“Que el Decreto 619 de 2000, por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, D.C., declaró los cerros orientales como parte de su estructura ecológica principal para garantizar los procesos ecológicos del distrito y de la región, así como una provisión segura, equitativa y diversa de los servicios ambientales a la población y en su artículo 389 estableció que: “Las actividades de las distintas entidades y los particulares dentro de los cerros orientales (Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, Resolución 076 de 1977 del Ministerio de Agricultura) se sujetarán a la zonificación y reglamentación del plan de manejo que elabore la Corporación Autónoma Regional (CAR) para esta área, en concertación con el Ministerio del Medio Ambiente y el Distrito Capital...”;
“Que teniendo en cuenta lo anterior, es necesario combinar y complementar diferentes estrategias que involucren: el dominio del Estado sobre las áreas de mayor valor ecológico, la apropiación y el control social mediante el adecuado uso público en las áreas aptas para tal función, la concertación del uso sostenible y el aporte de los particulares a la conservación de acuerdo con la capacidad de carga de cada espacio, la apropiada reglamentación y el control por parte de las autoridades ambientales competentes y el aprovechamiento y refuerzo de las limitaciones físicas para la restricción de las formas de uso y ocupación incompatibles;
“Que las entidades integrantes de la comisión conjunta, reconocieron la necesidad de contar con un marco normativo unificado, donde concurran las competencias y funciones de las entidades del orden nacional, regional y del Distrito Capital, constituyendo un modelo de ordenamiento coherente y consecuente con la situación ambiental y social de los cerros orientales, con claros propósitos en términos del mantenimiento de los valores de conservación, culturales, de biodiversidad, paisaje, protección edáfica, regulación hídrica y como elemento estructurante del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital definidas en su plan de ordenamiento territorial;
“Que por su parte el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con el apoyo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, generaron la cartografía base de la reserva a escala 1:10.000 conjuntamente con los estudios catastrales y de coberturas y uso del suelo de la reserva forestal protectora 'Bosque Oriental de Bogotá', como parte de las acciones necesarias para cumplir el registro de la misma ante las oficinas de registro de instrumentos públicos, según acción de cumplimiento definida a través de Sentencia (sic) del 1º de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca;
Que a través del artículo 117 del Decreto 469 de 2003, por medio del cual se adelantó la revisión del POT de Bogotá, se estableció que: 'El perímetro urbano en los límites con las reservas forestales coincide con los límites establecidos para dichas reservas por la Resolución 076 de 1977 del Ministerio de Agricultura/Inderena. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital podrá precisar este límite con base en las decisiones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, cuando expida los respectivos actos administrativos';
“Que como resultado de lo anterior, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, teniendo como sustento las discusiones sostenidas al interior de (sic) la Comisión Conjunta, así como el análisis físico, funcional, normativo y fáctico de los asentamientos dispuestos a lo largo del costado occidental de la reserva, entrará a revisar en la presente Resolución las siguientes alternativas desde el punto de vista técnico y jurídico:
“a) Redelimitar la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, adoptando la zonificación y reglamentación de usos correspondiente;
“Consideraciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
“A. Frente a la competencia
“La Ley 165 de 1994, por la cual se aprueba el “Convenio sobre la diversidad biológica” en su artículo 8º, define como obligaciones del Estado, entre otras las siguientes:
“▪ Formular directrices para el establecimiento y ordenación de áreas protegidas o áreas donde se adopten medidas especiales para conservar la diversidad biológica.
“Según lo consagrado en el artículo 5º numerales 18 y 19 de la Ley 99 de 1993, le corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, reservar, alinderar y sustraer las reservas forestales nacionales y reglamentar su uso y funcionamiento, además velar por la protección del patrimonio natural y la diversidad biótica de la Nación, así como por la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica. Función que ratificó el Decreto-Ley 216 de 2003, al consagrar en el numeral 10 del artículo 6º, como competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial declarar, delimitar, alinderar y sustraer áreas de manejo especial, áreas de reserva nacional forestal y demás áreas protegidas;
“Que según el numeral 1º del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, las determinantes ambientales relacionadas con la conservación del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, constituyen normas de superior jerarquía y deberán tenerse en cuenta no sólo en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial, sino también en la revisión de sus diferentes componentes, al tenor de lo consagrado en el artículo 28 de la citada ley;
“Que la Ley 812 de 2003, por la cual se estableció el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, “Hacia un Estado Comunitario” en los objetivos de conservación y uso sostenible de bienes y servicios ambientales, definió la necesidad de emprender acciones orientadas al ordenamiento y realinderación de las reservas forestales nacionales;
“Que por otra parte el mismo artículo 2º del Decreto-Ley 216 de 2003, estableció como funciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial las siguientes: “2. Determinar los mecanismos e instrumentos para orientar los procesos de ordenamiento territorial del orden nacional, regional y local. 3. Velar porque en los procesos de ordenamiento territorial se apliquen los criterios de sostenibilidad e incorporen las áreas de manejo especial, reservas forestales y demás áreas protegidas”;
“Que en consecuencia, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, es competente para redelimitar el Área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá declarada mediante la Resolución 076 de 1977, adoptar la zonificación interna de la misma, con miras a orientar su uso y funcionamiento. Asimismo es competente para establecer determinantes para el ordenamiento y manejo del territorio que orienten al Distrito Capital, en la reglamentación de los usos del suelo de las zonas excluidas de la reserva forestal, dejándole al mismo, la obligación de impedir la intervención urbanística en predios de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá.
“B. Frente a los criterios técnicos
”Que la actuación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial frente al manejo de los Cerros Orientales de Bogotá, debe estar orientada entre otros, por los siguientes principios de la gestión ambiental consagrados en el artículo 1º numerales 4 y 8 de la Ley 99 de 1993, “4. Las zonas de páramos, sub-páramos, los nacimientos de aguas y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial”, y “8. El paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido”;
“Que es función del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, priorizar y asegurar la preservación y restauración de los ecosistemas alto-andinos y los paisajes naturales contenidos en las zonas de los cerros orientales que presentan algunas áreas con relictos de ecosistemas naturales inalterados, así como remanentes de ecosistemas alterados de especial singularidad y susceptibles de restauración, con una alta significación biótica para el patrimonio natural de Bogotá, D.C. y la región;
“Que las áreas de reserva forestal protectora, conforme al Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente, son zonas de propiedad pública o privada que se reservan para destinarlas exclusivamente a la conservación permanente con bosques naturales o artificiales, con la finalidad de proteger los mismos bosques u otros recursos naturales existentes en la zona y en las que debe prevalecer el efecto protector del bosque, permitiéndose sólo la obtención de productos secundarios del mismo;
“Que para cumplir con los objetivos en ella determinados, la ley prevé la posibilidad de zonificar e implementar diferentes medidas de manejo al interior de sus límites, atendiendo a las condiciones y características propias de sus áreas;
“Que al interior de la reserva forestal protectora declarada en 1977, aún existen zonas donde la cobertura vegetal se encuentra en buen estado de conservación, que aportan a la protección de otros recursos naturales, favoreciendo la recuperación o la rehabilitación de los bosques, por lo que deben continuar siendo protegidas bajo una categoría estricta como la de reserva forestal protectora, lo que hace necesario un realinderamiento de la reserva forestal actual y la adopción de una zonificación y reglamentación de usos al interior de la misma, acorde con los objetivos de conservación y protección;
“Que también existen áreas que no cumplen con las características antes descritas y por lo tanto deberán ser excluidas de la reserva, sometiendo su uso a determinantes de ordenamiento y manejo compatibles con los objetivos de conservación;
“Que por lo tanto, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con la presente resolución busca que el ordenamiento y manejo de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá se oriente a consolidar una estructura ambiental en el territorio que sustente en el mediano y largo plazo el conjunto de valores ecológicos y socioeconómicos que representan para la ciudad de Bogotá, los municipios aledaños y la región, de manera consecuente con su situación real en términos de su oferta ambiental, potencialidades, alteraciones, degradaciones y presiones de ocupación, basado en las siguientes estrategias:
“▪ Armonizar y consolidar la estructura funcional de la reserva forestal protectora Bosque Oriental de Bogotá, como elemento determinante del ordenamiento ambiental y territorial de manera coherente y consecuente con su situación jurídica, ambiental y social, con el fin de mantener en el mediano y largo plazo, sus valores de conservación, en términos de biodiversidad, de calidad escénica, protección edáfica, regulación hídrica, así como de oferta ambiental para la recreación pasiva y la educación ambiental.
“Las estrategias mencionadas se desarrollarán mediante las siguientes acciones puntuales:
“1. Redelimitación del área protegida Bosque Oriental de Bogotá, con la finalidad de:
“a) Mantener una estructura ecológica funcional que reconozca y potencie la integralidad y conectividad de los ecosistemas que hacen parte de la reserva forestal, y al mismo tiempo configure un ordenamiento armónico y normalizado de los bordes urbanos de la ciudad de Bogotá que limitan con el área protegida;
“2. Zonificación interna de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, mediante el desarrollo de las siguientes acciones generales:
“a) Estabilizar y en muchos casos reversar los procesos de deterioro que han dado lugar al desmejoramiento ambiental de la reserva, reconociendo las situaciones particulares en términos de sus potencialidades, restricciones, alteraciones, degradaciones y presiones de ocupación;
— Conservar aquellos remanentes de vegetación natural del páramo, subpáramo y bosque alto-andino, así como áreas que estando en procesos de degradación, cumplen una función esencial para el mantenimiento de la estructura ecológica funcional de la reserva forestal.
“3. Formulación, adopción e implementación de un Plan de Manejo de la Reserva Forestal por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, entidad competente para la administración de las reservas forestales nacionales, con la finalidad de:
“a) Establecer, adoptar e implementar de manera coherente y consecuente con lo definido en los puntos 1 y 2, los programas y acciones para la implementación del modelo de ordenamiento y el desarrollo de medidas que contengan actividades, actores y metas necesarias para cumplir con las determinaciones del Plan de Manejo en cuanto hace referencia a la conservación, rehabilitación ecológica, recuperación paisajística y recuperación ambiental;
“Que en conclusión y con base en lo establecido en el artículo 389 del Decreto 619 de 2000 por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá y las disposiciones contenidas en el Decreto 469 de 2003, por medio del cual se realizó la revisión del Plan mencionado, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, procede en el ámbito de sus competencias, a formular las medidas de ordenamiento y manejo de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, realizando la redelimitación del Área de Reserva, adoptando su zonificación interna y estableciendo unas determinantes de ordenamiento y manejo que deberán ser incorporadas en los instrumentos de planificación de la CAR y del Distrito Capital;
“Que siendo el Ministerio competente y en mérito de lo expuesto,
“Artículo 1º—Redelimitar el Área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, declarada mediante el artículo 2º de la Resolución número 076 de 1977, ubicada en jurisdicción del Distrito Capital, con el fin de armonizar los elementos de orden ambiental y territorial para su adecuado manejo y administración, la cual quedará comprendida dentro de los siguientes límites indicados sobre la cartografía a escala 1:10.000 del IGAC, Plano número 1 que se incorpora a la presente resolución y descritos de la siguiente manera:
“Artículo 2º—Son objetivos de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá los siguientes:
“1. Proteger los ecosistemas alto-andinos, subpáramos y páramos, con su fauna y flora características y con algunos elementos endémicos.
6. Fomentar el valor escénico, paisajístico y de identidad cultural r elativo a la importancia que representa el trasfondo natural de la ciudad para sus habitantes, visitantes y transeúntes.
8. Fomentar la investigación y educación en áreas intervenidas o alteradas, para de este modo ayudar a generar conocimiento del entorno natural y de alternativas de restauración de ecosistemas alto-andinos, altamente intervenidos.
“Artículo 3°. Adoptar la siguiente zonificación interna de la Reserva Forestal Protectora 'Bosque Oriental de Bogotá' redelimitada en el artículo 1º de la presente resolución y espacializada en el plano Nº 2, elaborado sobre la base cartográfica del IGAC, escala 1:10.000, que se anexa a la presente resolución. Esta zonificación corresponde a una subdivisión con fines de manejo de las diferentes áreas que la integran, que se planifica y determina de acuerdo con las características naturales de cada una de ellas para su adecuada administración.
“La zonificación que a continuación se define no implica diferentes grados de protección sino medidas de manejo especial a fin de garantizar su manejo integral, considerando las situaciones particulares del área en términos de sus potencialidades, restricciones, alteraciones, degradaciones y presiones de ocupación:
“1. Zona de conservación. Zona destinada al mantenimiento permanente de la vegetación nativa de los cerros orientales en sus diferentes estados sucesionales.
“Esta zona comprende espacios con vegetación natural en diferentes grados de sucesión natural e intervención antrópica que deben ser objeto de medidas de protección especial, dada su condición relictual e importancia para conservar la biodiversidad, así como la integralidad de los servicios ambientales que se derivan de la reserva forestal.
“El tratamiento de conservación se define bajo los siguientes parámetros:
“a) Las acciones de manejo deberán estar dirigidas a la conservación de los remanentes de vegetación nativa que se encuentran al interior de la reserva forestal en sus diferentes estados de sucesión natural;
“2. Zona de rehabilitación ecológica. Zona destinada a la rehabilitación de la vegetación natural en áreas con potencial de restauración ecológica.
“Esta zona comprende espacios con plantaciones forestales de especies exóticas y/o áreas que vienen siendo objeto de deterioro por el desarrollo de actividades pecuarias y agrícolas, cuyos suelos permiten emprender acciones de restauración para inducir y conformar vegetación nativa, la recuperación de suelos y de microcuencas para ser incorporadas al suelo de conservación.
“El tratamiento de rehabilitación ecológica se define bajo los siguientes parámetros:
“a) Para el caso de las áreas degradadas por efectos del desarrollo de actividades agrícolas y pecuarias, se deberán establecer acciones de restauración que garanticen la recuperación del suelo, de las microcuencas y la regeneración natural asistida a través del establecimiento de plantaciones forestales con especies nativas, tomando en consideración parámetros técnicos y metodológicos de restauración de ecosistemas previamente avalados por la autoridad ambiental competente;
b) Para el caso de las plantaciones forestales protectoras con especies exóticas se podrán emprender acciones para sustituir paulatinamente dicha vegetación a través de la inducción de vegetación natural, tomando en consideración parámetros técnicos y metodológicos de restauración de ecosistemas previamente avalados por la autoridad ambiental competente.
“3. Zona de Recuperación Paisajística. Zonas destinadas a la recuperación y mantenimiento de suelos de protección dentro de áreas que han sido objeto de deterioro ambiental por el desarrollo de actividades mineras y asentamientos humanos en áreas de alta sensibilidad ambiental.
“Esta zona comprende espacios deteriorados por el desarrollo de actividades mineras que para su recuperación deben ser sometidos a tratamientos de readecuación geomorfológica y reconstrucción paisajística, así como espacios ocupados con asentamientos humanos en áreas de alta fragilidad ambiental y/o que están fragmentando los ecosistemas y que una vez recuperados deberán ser incorporados al suelo de conservación.
“El tratamiento de recuperación paisajística se define bajo los siguientes parámetros:
“a) Para el caso de las áreas afectadas por explotación minera se deberán iniciar procesos orientados a la suspensión de tales actividades y aplicar el plan de manejo, recuperación y restauración ambiental en las áreas afectadas, con el fin de adecuar estos espacios como suelos de protección.
“4. Zona de recuperación ambiental. Zonas destinadas a la recuperación y mantenimiento del efecto protector de la reserva forestal dentro de áreas que han sido alteradas por el desarrollo de viviendas rurales semiconcentradas y/o dispersas o de edificaciones de uso dotacional, generando procesos de fragmentación y deterioro de coberturas naturales. Dichas áreas deben ser sometidas a tratamientos de recuperación ambiental para garantizar que las infraestructuras allí presentes no pongan en riesgo el efecto protector de los suelos y el funcionamiento integral de la reserva forestal protectora.
“Los límites de las zonas de recuperación ambiental, establecidas en el plano Nº 2, podrán ser objeto de precisiones cartográficas en el marco del plan de manejo de la Reserva Forestal “Bosque Oriental de Bogotá”. Tales precisiones se adelantarán con base en estudios de detalle que demuestren la pertinencia de dichos ajustes.
“El tratamiento de recuperación ambiental se define bajo los siguientes parámetros:
“a) No permitir la implantación de nuevas unidades de vivienda rural semiconcentrada y/o dispersa y nuevas unidades de carácter dotacional, así como tampoco la ampliación de las infraestructuras suburbanas preexistentes en estas zonas. Igualmente se deberán ordenar adecuadamente los conjuntos de vivienda dispersa existentes actualmente; emprender acciones de recuperación de las zonas libres dispuestas al interior de los mismos y propender porque las infraestructuras viales y de servicios públicos no pongan en riesgo la función protectora de la reserva y la conservación de los recursos naturales renovables de la misma;
“Parágrafo. Las actividades que se pretenda desarrollar al interior de la reserva forestal protectora Bosque Oriental de Bogotá, por razones de utilidad pública o interés social deberán ceñirse a lo dispuesto en el Decreto-Ley 2811 de 1974.
“Artículo 4º—De conformidad con el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, será la encargada de administrar la reserva forestal protectora delimitada en la presente resolución, para lo cual formulará y adoptará, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia de este acto administrativo, el plan de manejo para la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, que deberá contener los programas, proyectos y acciones estratégicas necesarias para conservar preservar, rehabilitar y recuperar los ecosistemas que hacen parte de la reserva forestal, así como para su ordenamiento, manejo integral y administración. Dicho plan deberá formularse e implementarse respetando la zonificación definida en la presente resolución.
“Artículo 5º—Las áreas que con fundamento en la Resolución 076 de 1977 hacían parte de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y que quedan excluidas de la misma de acuerdo con la redelimitación planteada en el artículo 1º de la presente resolución, se sujetarán a las siguientes determinantes de ordenamiento y manejo ambiental, que serán desarrolladas e incorporadas al POT de Bogotá:
“a) El Departamento Administrativo de Planeación Distrital deberá precisar los límites del perímetro urbano en los límites con la reserva forestal, tomando como base la redelimitación de la Reserva Forestal determinada en el artículo 1º de la presente resolución, de conformidad con lo establecido en el artículo 117 del Decreto 469 de 2003. En todo caso el perímetro urbano no podrá exceder el límite de la reserva forestal protectora 'Bosque Oriental de Bogotá';
“Esta franja estará compuesta por dos tipos de áreas a (sic) su interior: (i) Un área de ocupación pública prioritaria, adyacente al límite occidental de la reserva; y (ii) Un área de consolidación del borde urbano. A las áreas excluidas de la reserva se les aplicarán los instrumentos previstos en la normatividad vigente con el fin de garantizar el cumplimiento de los principios establecidos en el artículo 2º de la Ley de Desarrollo Territorial (L. 388/97).
“Para garantizar la consolidación de la franja de adecuación, el Distrito Capital deberá formular y adoptar el plan o los planes zonales y los planes parciales correspondientes, para las áreas excluidas de la reserva forestal, que deberán tener en cuenta en su formulación las siguientes determinantes:
“a) No permitir construcciones en áreas con pendientes superiores a 45 grados, en zonas de ronda de quebradas y drenajes, relictos de vegetación nativa y zonas de recarga de acuíferos;
“Parágrafo. Hasta tanto el Distrito Capital de Bogotá, (sic) establezca la reglamentación urbanística con base en las determinantes de ordenamiento y manejo consagradas en la presente resolución no se permite ningún desarrollo urbanístico ni se podrán expedir licencias de urbanismo y construcción por parte de las curadurías urbanas.
“Artículo 6º—Cualquier modificación a los criterios, determinantes ambientales o parámetros establecidos en la presente resolución, requerirá aprobación previa por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante acto administrativo debidamente motivado.
“Artículo 7°—Ordenar la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial y comunicar la misma a la Alcaldía Distrital, Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Bogotá, DAMA, y a la Procuraduría Judicial, Agraria y Ambiental.
“Artículo 8º—Registrar la presente resolución en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Bogotá”.
3. El 18 de mayo de 2005 se inscribió, en el folio de matrícula inmobiliaria 50S-207593(5) de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Sur, correspondiente al predio “Tiguaque San Cayetano” de propiedad de la actora, la Resolución 463 que viene de transcribirse, mediante la cual se afectó dicho predio, por estar el mismo dentro de la zona redelimitada como “Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá”. En la anotación 11 de ese folio se lee: “afectación por causa de categorías ambientales... (limitación al dominio)” (fls. 2 a 3, cdno. pbas. 2).
Acreditada como está la afectación del inmueble “Tiguaque San Cayetano” con la Resolución 463 de 2005, expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Sala analizará si la administración está llamada a responder por la generación de un daño, como se pide en la demanda.
Lo pretendido por la demandante es que se declare la responsabilidad de la demandada “por el hecho de la afectación por categorías ambientales al inmueble distinguido con matrícula inmobiliaria número 50SD-207593 ... toda vez que la señora OLGA RITA RESTREPO DE ACEVEDO (sic) propietaria del inmueble denominado TIGUAQUE SAN CAYETANO (sic) no ha podido ejercer a plenitud su derecho de propiedad debido a la limitación absoluta de dominio que recae sobre el bien al haber sido declarado área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá”(6). Como consecuencia de lo anterior, pretende que se le paguen los dineros dejados de percibir al haberse visto privada del uso, goce y disposición del inmueble.
“Pero por otra parte, resulta evidente que los intereses del demandante fueron afectados por la integración de su predio al Parque Nacional Natural Farrallones de Cali, sin que hasta la fecha el ente oficial haya resarcido a cualquier título los efectos patrimoniales de la reservación oficial, olvidándose que con la declaración de Parque Nacional Natural y por mandato expreso del artículo 13 de la Ley 2ª de 1959, en estas tierras ‘quedará prohibida la adjudicación de baldíos, las ventas de tierras, la caza, la pesca y toda actividad industrial, ganadera o agrícola...’, es decir, que respecto de los terrenos afectados sus propietarios quedaron legalmente imposibilitados e incapacitados para disponer libremente de ‘sus tierras’ o para someterlas a un régimen normal de explotación económica, agrícola o industrial. ¿Cuál es entonces la diferencia concreta y objetiva del dominio y posesión sobre sus predios, por causa de la declaración de Parque Natural Nacional, frente a quien sufre la misma limitación, originada en una ocupación permanente? Sin duda alguna los derechos conculcados son los mismos, no puede vender, gravar o explotar económicamente su propiedad.
“Ahora bien, mal podría la administración arbitrariamente violentar y desconocer derechos y garantías del propietario, sin que a favor de éste se produzca una compensación por la pérdida o disminución de sus derechos patrimoniales. Precisamente, la misma Ley 2ª de 1959 sobre economía forestal y conservación de recursos naturales renovables facultó al Gobierno para ‘expropiar las tierras o mejoras de los particulares que en ellas (parques nacionales naturales) existan’ (art. 14). Tal expropiación conlleva consecuencialmente el respectivo monto indemnizatorio a favor del propietario de las tierras afectadas por la reservación, conforme lo disponen expresas normas legales y constitucionales, tanto de la Carta de 1886, como de la Constitución Política vigente.
“En este orden de ideas, bien puede asimilarse la actuación de la administración como una especie de expropiación del predio del actor y, por consiguiente, se impone en su favor un reconocimiento indemnizatorio, cuyo monto fue procesalmente establecido. Se ampara así el derecho del propietario de una parte, de otra, se adecúa el pago indemnizatorio a un procedimiento legal administrativo más ágil y efectivo tanto para el particular como para la Administración, utilizándose la sentencia protocolizada y registrada para que obre como título y modo traslaticio de dominio, conforme lo consagra el artículo 220 del Código Contencioso Administrativo. Cumple además la Sala el deber de tener en cuenta ‘que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial’ según lo prescribe el artículo 4º del Código de Procedimiento Civil, y que además puede el fallador interpretar la demanda sin someterse exclusivamente a la calificación jurídica que haga el accionante de los hechos y sus pretensiones, con mayor razón cuando se trata de indemnizar perjuicios que la propia demandada acepta reconocer, así sea a título diferente al indemnizatorio y por cuantía menor a la parcialmente establecida, pues en fin, se busca es la compensación del daño ocasionado”(7).
“Igualmente procede la acción de reparación directa cuando la Administración no adelante el procedimiento señalado en la ley para obtener la enajenación voluntaria del inmueble, ni tramite el proceso de expropiación, ni profiera los actos mediante los cuales afecte el bien por causa de una obra pública, ni tampoco lo ocupe materialmente pero tampoco expida las autorizaciones administrativas necesarias para que el propietario pueda usar, gozar o disponer libremente del mismo, esto es cuando lo ocupa jurídicamente(8)”(9).
Lo anterior quiere decir que el Estado, en el uso de sus facultades, puede limitar el ejercicio del derecho de propiedad y afectarlo con la ocupación material o con la ocupación jurídica de los bienes inmuebles, esto es, cuando de una actuación administrativa se deriva la imposibilidad para el propietario de ejercer su derecho, es decir, de realizar las conductas que le permitan explotar económicamente su derecho de propiedad, caso en el cual la entidad responsable deberá pagar, a título de perjuicios materiales, tanto el lucro cesante —lo dejado de percibir por la explotación económica del bien— como el daño emergente —el valor comercial del bien, o una porción del mismo, dependiendo de la extensión de la ocupación—(10).
Son varias las posibilidades de afectación, dentro de las que se encuentra la expropiación, figura ampliamente reglamentada en el ordenamiento jurídico nacional, cuyas reglas deben ser de estricta observancia para garantizar a los particulares que, en caso de que el Estado pretenda tomar su propiedad, ello se haga atendiendo las razones de utilidad pública establecidas legalmente(11) y mediante el pago de una indemnización justa y previamente reconocida. Otras figuras que limitan el ejercicio del derecho de propiedad, sin suprimirlo, son las afectaciones ambientales(12), urbanísticas(13) y culturales(14), las cuales mantienen la titularidad privada del bien, pero limitan el ejercicio del derecho de propiedad(15).
La expropiación y la afectación al interés general de las propiedades privadas obedecen a la misma lógica, pero son instituciones sustancialmente distintas. En el primer caso, el Estado decide adquirir un bien sin que medie la voluntad del propietario, puesto que lo necesita por razones de utilidad pública o de interés social, las cuales deben encontrarse expresamente definidas en la ley y, como consecuencia de ello, el bien expropiado pasa a ser parte del patrimonio público; en el segundo, el bien nunca sale de manera efectiva del patrimonio privado, pero el ejercicio del derecho de propiedad se ve limitado por la importancia que tiene el bien para el cumplimiento de las finalidades del Estado.
Entonces, si bien ambas figuras constituyen expresiones de la intervención del Estado en la propiedad privada, no toda afectación al interés general implica per se la expropiación de la misma y sólo en aquellos casos en que sea necesaria la adquisición del bien por parte de la Administración se acudirá a dicha figura.
Lo anterior explica que la Corte Constitucional haya declarado acorde con la Constitución Política el artículo 13 de la Ley 2ª de 1959, que prohíbe las ventas de tierras en aquellas zonas declaradas como parte integrante del Sistema de Parques Nacionales Naturales. En aquella ocasión, esa corporación(16) hizo algunas consideraciones que, por su importancia para el caso que ocupa a la Sala, se transcribirán in extenso:
“Dentro del concepto general del régimen de reservas, una de sus principales manifestaciones es el Sistema de Parques Nacionales Naturales, que debido a su importancia ecológica, es considerado por el Constituyente de 1991 en el artículo 63 como un bien del Estado, frente al cual se predican los atributos de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad propios de los bienes de uso público. Mediante el Sistema de Parques Nacionales Naturales, tal y como lo reconoce la doctrina(17), se delimitan áreas que por los valores de conservación de sus ecosistemas, o por sus condiciones especiales de flora y fauna, representan un aporte significativo para la investigación, educación, recreación, cultura, recuperación o control, no sólo de nuestro país sino en general del patrimonio común de la humanidad.
“Como lo ha reconocido esta corporación, el Sistema de Parques Nacionales Naturales se convierte en un límite al ejercicio del derecho a la propiedad privada, en cuanto a que las áreas que se reservan y declaran para tal fin, no sólo comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de propiedad particular(18). En estos casos, los propietarios de los inmuebles afectados por dicho gravamen, deben allanarse por completo al cumplimiento de las finalidades del sistema de parques(19) y a las actividades permitidas en dichas áreas de acuerdo al (sic) tipo de protección ecológica que se pretenda realizar. Así, por ejemplo, al declararse un parque como ‘santuario de flora’ solamente se pueden llevar a cabo actividades de conservación, recuperación, control, investigación y educación(20)”.
“... es claro que si bien los atributos del derecho a la propiedad privada pueden ser objeto de limitación o restricción, en aras de cumplir con las funciones sociales y ecológicas que reconoce la Constitución Política, no por ello puede llegarse al extremo de lesionar su núcleo esencial que se manifiesta en el nivel mínimo de ejercicio de los atributos de goce y disposición, que produzcan utilidad económica en su titular.
“Por ello, esta corporación ha admitido que no se desconoce el citado núcleo esencial cuando se imponen por el legislador prohibiciones temporales de enajenación sobre algunos bienes, o en ciertos casos, limitaciones intemporales o por extensos períodos de tiempo, siempre y cuando se acredite que las mismas, además de preservar un interés superior orientado a realizar los fines del Estado social de derecho, mantienen incólume los atributos de goce, uso y explotación que le permitan a su titular —de acuerdo con las limitaciones previstas en el ordenamiento jurídico— obtener algún tipo de utilidad económica que justifique la presencia de un interés privado en la propiedad.
“Para la Corte mediante la limitación o restricción al atributo de la libre enajenación prevista en la norma demandada, consistente en prohibir ‘las ventas de tierras’ particulares que se encuentran en zonas declaradas como Parques Nacionales Naturales, se pretende garantizar como interés superior del Estado Social de Derecho (C.P. art. 8º), el cumplimiento de la función ecológica que le es inherente al derecho de dominio (C.P. arts. 58, 79 y 80).
“En criterio de esta corporación, es innegable que en virtud de lo previsto en el artículo 79 de la Constitución Política, es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica, como lo son, (sic) los denominados Parques Nacionales Naturales. Dentro de las atribuciones reconocidas para cumplir con dicha obligación constitucional, se le confiere al legislador en el artículo 80 Superior, (sic) la posibilidad de establecer medidas de protección dirigidas a velar por la conservación, restauración o sustitución de los recursos naturales, con el propósito de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental que puedan causar daño a los ecosistemas de especial importancia ecológica. (sic) Por lo que bien puede el legislador como medida de protección de los recursos naturales prohibir ‘las ventas de tierras’, sin que por ello se desconozca -ipso facto- el núcleo esencial del derecho a la propiedad privada.
“En el presente caso, es claro que a través de la prohibición de enajenación prevista en la norma demandada, se pretende preservar, salvaguardar y perpetuar los recursos ambientales presentes en el ‘Sistema de Parques Nacionales Naturales’. Así se reconoció en los antecedentes legislativos de la Ley 2ª de 1959, al consagrar que la sustracción del comercio de los inmuebles de propiedad privada que se encuentran en las citadas zonas de reserva ecológica, (sic) apunta a impedir su explotación económica indiscriminada derivada de la colonización agrícola que amenaza destruir gran parte de la diversidad de la flora y fauna colombiana.
“Por consiguiente, es evidente que a través de la citada limitación, se exterioriza el carácter relativo del derecho a la propiedad privada, en la medida en que se sujeta su realización al cumplimiento de los fines ecológicos previstos en la Constitución (C.P., arts. 8º, 58, 79 y 80). (sic) Lo que a su vez se convierte en una clara manifestación del principio de primacía del interés público o social sobre el interés privado del propietario, en los términos consagrados en el artículo 58 de la Carta Política” (se resalta).
Así, toda limitación al ejercicio de propiedad debe analizarse mediante un juicio de proporcionalidad, para garantizar el equilibrio entre los derechos de los propietarios y el interés común, bajo la premisa consistente en que se debe respetar en todo evento el núcleo esencial de la propiedad, puesto que una limitación a dicho derecho podría implicar alcances expropiatorios.
Comoquiera que en el presente caso se incluyó el predio “Tiguaque San Cayetano” dentro de la redelimitación de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, definida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a través de la Resolución 463 del 14 de abril de 2005, la Sala colige que la propietaria de dicho inmueble puede realizar en su suelo algunas actividades económicas, siempre que se limiten a “la oferta escénica, educativa, investigativa, de recreación pasiva y de infraestructura de servicios y seguridad” y “no pongan en riesgo la función protectora de la reserva, la conservación de los recursos naturales renovables y la condición natural de los ecosistemas presentes en esta zona”, de modo que de dichas actividades se excluyen aquellas que tengan que ver con la explotación minera y con el desarrollo de proyectos de construcción, implantación de nuevas unidades de vivienda rural semiconcentrada y/o dispersa y nuevas unidades de carácter dotacional.
Es claro, entonces, que se trata de una afectación de interés general que no le quita el carácter de particular al predio, puesto que el ordenamiento jurídico permite el aprovechamiento económico del bien, aunque ajustado al Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá; es decir, si bien es cierto que sobre el predio se predica una restricción a las formas de explotación económica, también es cierto que ello no se puede entender como una limitación absoluta del ejercicio del derecho de dominio, como se aseguró en la demanda.
Vale la pena hacer referencia a que, en materia de afectaciones al interés general, no resulta suficiente que el actor alegue que no pudo utilizar el bien, de acuerdo con sus propósitos íntimos o sus meras expectativas(21), puesto que el artículo 669 del Código Civil es claro en afirmar que la propiedad debe ejercerse con sujeción a la ley y, en el caso concreto, la explotación económica y jurídica del predio “Tiguaque San Cayetano” debe realizarse en concordancia con la afectación que pesa sobre él, esto es, la de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá. Ahora, es posible que, con ocasión de dicha afectación, la valorización del predio haya sufrido alguna variación; sin embargo, no existe en el plenario ninguna prueba de la cual pueda advertirse que tal modificación ocurrió en detrimento del patrimonio de la demandante; es decir, que se haya generado una depreciación ostensible respecto del mencionado inmueble.
Ahora bien, en la demanda de reparación directa, la parte actora propuso como pretensión subsidiaria, que se ordene a la Nación – Ministerio de Ambiente – CAR – Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Planeación “adquirir el predio de propiedad particular ... objeto de la afectación que se demanda en la presente acción, o proceder a expropiarlo, conforme a la ley”(22), toda vez que así lo ordenó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 29 de septiembre de 2006, dentro de la acción popular 250002325000200500662 03.
Pues bien, es cierto que, a través de la mencionada sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección “B”, ese tribunal dispuso, entre otras cuestiones, lo siguiente:
“4. Ordénase a la Nación – Ministerio del Medio Ambiente – y a la Corporación Autónoma Regional CAR, que procedan a adquirir los predios de propiedad particular, distintos de los fiscales, adquiridos con justo título y las mejoras plantadas, que existan en la reserva forestal; o proceder a expropiarlos por razones de utilidad pública, de ser necesario, conforme a la ley. Misión que debe quedar satisfecha al 22 de diciembre de 2008.
“5. Ordénase al Distrito – Planeación Distrital – proceder a adquirir los predios de propiedad particular (áreas libres) adquiridas con justo título, que existan en la “franja de adecuación”; o proceder a expropiarlos, de ser necesario para la conectividad de los ecosistemas, por razones de utilidad pública, conforme a la ley. Misión que debe quedar satisfecha al 22 de diciembre de 2008”.
Sin embargo, dicho fallo fue objeto de apelación, recurso que fue resuelto por el Consejo de Estado mediante sentencia del 5 de noviembre de 2013, en la que, respecto de tales órdenes de adquisición de predios, dispuso lo que a continuación se transcribe:
“Lo anterior impone a la Sala determinar el alcance del acatamiento de estas órdenes tanto para el erario público, al ordenarse la expropiación de predios y el pago de mejoras sobre los mismos, como para los particulares que ocupan éstas (sic) áreas.
“i. Relación de las órdenes impartidas en la acción popular con las cargas que pueden imponerse al erario público por la expropiación de predios y el pago de mejoras sobre los mismos
“La Sala destaca que una decisión como la que debe tomarse en esta acción popular, (sic) debe equilibrar las cargas y los derechos involucrados, de modo que debe tenerse en cuenta no sólo el costo que representará para el erario público la eventual adquisición de predios sino el respeto por los derechos adquiridos y la articulación de la protección del medio ambiente con el urbanismo y el desarrollo De hecho, algunas de las ordenes (sic) del a quo desconocen: i) que muchos propietarios tienen derechos adquiridos con justos títulos en la reserva forestal y en la franja de adecuación, tanto porque tienen licencias válidamente otorgadas y no han construido como porque construyeron cumpliendo todos los requisitos de ley, tal y como se analizará más adelante; ii) que existen cambios irreversibles en las condiciones del suelo en ciertas áreas de la reserva y de la franja de adecuación, lo cual llevó al Ministerio de Ambiente a sustraerlas de la reserva; y iii) que existe un principio de sostenibilidad fiscal(23) en cuya virtud las autoridades judiciales están obligadas a ponderar el impacto económico de las ordenes (sic) que impartan, y que llevó a la creación del incidente de sostenibilidad fiscal.
“Como lo señaló la Corte Constitucional en Sentencia C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) “...son los efectos de la sentencia los que son susceptibles de análisis en el incidente de impacto fiscal, siempre dentro de un marco de cumplimiento de los fines esenciales del ESDD”(24).
“Bajo el anterior contexto dichas órdenes serán sustituidas en la parte resolutiva del fallo, que se adicionará con otras que tengan en cuenta los anteriores supuestos” (se subraya).
En efecto, en el segundo numeral de la parte resolutiva de ese proveído, esta corporación dispuso:
“2. ORDÉNASE conjuntamente al Ministerio de Ambiente, a la CAR y al Distrito Capital de Bogotá, respetando el ámbito material y funcional de sus respectivas competencias que ha sido definido en las normas jurídicas vigentes: (subraya y negrilla original)
“No obstante lo anterior, no se reconocerán los derechos adquiridos si se demuestra que, a pesar de no existir una anotación registral dentro de la historia traditicia del inmueble que lo afectara a la reserva forestal protectora, por actuaciones se deduzca inequívocamente que el propietario, poseedor o tenedor del inmueble conocía la afectación que pesaba sobre el inmueble en cuanto a la existencia de la reserva.
“Igualmente, se advierte que lo dicho no excluye la posibilidad de que puedan negociarse directamente o, en su lugar, expropiarse predios ubicados dentro de la zona de reserva forestal protectora —no en la franja de adecuación—, que revistan especial importancia ecológica que amerite que su propiedad sea Estatal” (se subraya y se resalta).
Entonces, a pesar de que en la primera instancia de esa acción popular se impuso la obligación, con cargo a la administración, de adquirir los predios ubicados dentro de la zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, ese deber no quedó en firme en razón del recurso de apelación formulado en su contra; de hecho, en la segunda instancia, aquéllas órdenes fueron sustituidas en los términos que se acaban de transcribir, de manera que el Consejo de Estado, al señalar que el Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito Capital “pueden” negociar directamente la adquisición de dichos predios, no les impuso la obligación de hacerlo, como sí lo había hecho el tribunal y, en su lugar, lo dispuso como una facultad opcional del Estado de adquirir los bienes de propiedad privada y adelantar la expropiación de los mismos, pues, si hubiera querido imponer la obligación de hacerlo, no hubiera manifestado la intención de sustituir las órdenes del tribunal sobre el particular o hubiera impartido una disposición de la que se desprendiera su imperativo cumplimiento.
Lo anterior lleva a la Sala a concluir que el Estado no está en la obligación de adquirir el bien de la demandante por enajenación voluntaria ni por expropiación, y que el hecho de que hasta el momento la administración no lo haya hecho no constituye un daño antijurídico en sí mismo.
En consecuencia, se confirmará la sentencia recurrida.
1. CONFÍRMASE la sentencia del 30 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
2 Para cuando se interpuso el recurso de apelación (diciembre de 2011), como ya se encontraban en funcionamiento los juzgados administrativos (1° de agosto de 2006), la ley vigente en materia de determinación de competencias era la Ley 446 de 1998, conforme a la cual:
“Artículo 40.—Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
“6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. Dicho lo anterior, se advierte que, en el año en que se presentó la demanda (2006), 500 smmlv equivalían a $ 216'850.000.
3 “Acuerdo 30 de 1976,'artículo 10. Tal como lo establecen los artículos 38 y 77 del Decreto Ley Nº 133 de 1976, para su validez, el presente Acuerdo requiere la aprobación y autorización del Gobierno Nacional mediante Resolución Ejecutiva y deberá ser publicado en las cabeceras de los municipios en cuya jurisdicción están ubicadas las áreas reservadas, en la forma prevista en el artículo 55 del Régimen Político y Municipal, y en el Diario Oficial e inscrito en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, D.E., Facatativá y Zipaquirá, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 96 y 97 del Código Fiscal Nacional'”.
4 Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, 9 de mayo de 2012 (Exp. 21906).
5 Fls. 2 y 3, cdno. pbas. 2.
6 Fl. 7, cdno. 1.
7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de febrero de 1992 (Exp. 6643).
8 Sobre la ocupación jurídica de un bien, se ha referido la Sala en sentencias de 10 de agosto de 2005 (15338), 3 de octubre de 2006 (14936), 4 de diciembre de 2006 (15351), 7 de mayo de 2008 (16922) y 10 de junio de 2009 (15817).
9 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2011 (Exp. 18161).
10 Al respecto, ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 9 de mayo de 2012, Exp. 21906.
11 Artículo 58 de la Ley 388 de 1997.
12 Ley 2ª de 1959.
13 Afectación al espacio público, en los términos del artículo 5º de la Ley 9 de 1989.
14 Como la declaratoria de bien de interés cultural desarrollada por la Ley 397 de 1997.
15 La conservación de bosques, ríos y corrientes de agua, de montañas, etc., ha dado origen a reglamentos que restringen la propiedad de los respectivos dueños.
“Algunas de estas limitaciones de la propiedad implican un perjuicio concreto para el propietario, que debe compensarse con una indemnización” (VALENCIA ZEA, Arturo y ORTIZ MONSALVE, Álvaro: “Derecho Civil. Derechos Reales”, T.II, 11ª edición, Temis, Bogotá, págs. 177-178).
16 Corte Constitucional, C-189 de 2006.
17 Véase, VALENCIA ZEA. Arturo: “Derecho civil. Derechos reales”, Décima Edición, Tomo II, Temis, Bogotá, 2001.
18 Véase, Sentencia C-649 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
19 “Dispone, al respecto, el artículo 328 del Decreto 2811 de 1974: 'Artículo 328. Las finalidades principales del sistema de parques nacionales son: a) Conservar con valores sobresalientes de fauna y flora y paisajes o reliquias históricas, culturales o arqueológicas, para darles un régimen especial de manejo fundado en una planeación integral con principios ecológicos, para que permanezcan sin deterioro; b) La de perpetuar en estado natural muestras de comunidades bióticas, regiones fisiográficas, unidades biogeográficas, recursos genéticos y especies silvestres amenazadas de extinción, y para: 1. Proveer puntos de referencia ambientales para investigaciones científicas, estudios generales y educación ambiental. 2. Mantener la diversidad biológica. 3. Asegurar la estabilidad ecológica, y c) La de proteger ejemplares de fenómenos naturales culturales, históricos y otros de interés internacional, para contribuir a la preservación del patrimonio común de la humanidad'”.
20 “Sobre la materia, señalan los artículos 329, 331 y 332 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables:
'Artículo 329. El sistema de parques nacionales tendrá los siguientes tipos de áreas: a) Parque Nacional: área de extensión que permita su autorregulación ecológica y cuyos ecosistemas en general no han sido alterados sustancialmente por la explotación u ocupación humana, y donde las especies vegetales de animales, complejos geomorfológicos y manifestaciones históricas o culturales tiene valor científico, educativo, estético y recreativo nacional y para su protección se somete a un régimen adecuado de manejo; b) Reserva natural: área en la cual existen condiciones primitivas de flora, fauna y gea, y está destinada a la conservación, investigación y estudio de sus riquezas naturales; c) Área natural única: área que, por poseer condiciones especiales de flora o gea, es escenario natural raro; d) Santuario de flora: área dedicada a preservar especies o comunidades vegetales para conservar recursos genéticos de la flora nacional; e) Santuario de fauna: área dedicada a preservar especies o comunidades de animales silvestres, para conservar recursos genéticos de la fauna nacional, y f) Vía parque: faja de terreno con carretera, que posee bellezas panorámicas singulares o valores naturales o culturales, conservada para fines de educación y esparcimiento'.
'Artículo 331. Las actividades permitidas en el sistema de parques nacionales son las siguientes: a) En los parques nacionales, las de conservación, de recuperación y control, investigación, educación, recreación y de cultura; b) En las reservas naturales las de conservación, investigación y educación; c) En las áreas naturales únicas las de conservación, investigación y educación; d) En los santuarios de flora y fauna, las de conservación, de recuperación y control, de investigación y educación, y e) En las vías parques las de conservación, educación, cultura y recreación'.
'Artículo 332. Las actividades permitidas en las áreas de sistemas de parques nacionales deberán realizarse de acuerdo con las siguientes definiciones: a) De conservación: son las actividades que contribuyen al mantenimiento en su estado propio los recursos naturales renovables y al de las bellezas panorámicas y fomentan el equilibrio biológico de los ecosistemas; b) De investigación: son las actividades que conducen al conocimiento del ecosistema y de aspectos arqueológicos y culturales, para aplicarlo al manejo y uso de los valores naturales e históricos del país; c) De educación: son las actividades permitidas para enseñar lo relativo al manejo, utilización y conservación de valores existentes y las dirigidas a promover el conocimiento de las riquezas naturales e históricas del país y de la necesidad de conservarlas; d) De recreación: son las actividades de esparcimiento permitidas a los visitantes de áreas del sistema de parques nacionales; e) De cultura: son las actividades tendientes a promover el conocimiento de valores propios de una región, y f) De recuperación y control: son las actividades, estudios e investigaciones, para la restauración total o parcial de un ecosistema o para acumulación de elementos o materia que lo condicionan'”.
21 Ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 29 de octubre de 2014, Exp. 32.571.
22 Fl. 8, cdno. 1.
23 Corte Constitucional. Sentencia C-288 de 2012, Exp. D-8690, Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

References: Resolución 
 artículo 136
 Resolución 
 artículo 10
 artículo 10
 Resolución 
 artículo 67
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 206
 artículo 206
 artículo 61
 artículo 389
 Resolución 
 artículo 117
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 8
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 10
 artículo 28
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 1
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 artículo 389
 artículo 2
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 artículo 1
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 artículo 31
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 artículo 1
 artículo 1
 artículo 117
 artículo 2
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 Resolución 
 Resolución 
 artículo 13
 artículo 220
 artículo 4
 artículo 13
 artículo 63
 artículo 79
 artículo 80
 artículo 58
 Resolución 
 artículo 669
 Resolución 
 artículo 55
 Artículo 58
 artículo 5
 artículo 328