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Timestamp: 2018-11-16 03:52:23+00:00

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﻿ SENTENCIA 2002-90038 DE MARZO 27 DE 2008
SENTENCIA 2002-90038 DE 27 DE MARZO DE 2008
CONTENIDO:ACTO ADMINISTRATIVO DE ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA. SE CONFIRMA LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE NIEGA LA ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA, AL DEMOSTRARSE DILIGENCIA EN LA ENTIDAD DE PLANEACIÓN AL MOMENTO DE REALIZAR EL PROCESO DE ESTRATIFICACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, RÉGIMEN DE ESTRATIFICACIÓN, ENTIDAD NACIONAL DE PLANEACIÓN
Sentencia 2002-90038 de marzo 27 de 2008
Expediente número 2002-90038-01 de 2008
Actores: Roberto Forero y Otros
Bogotá, D.C., veintisiete de marzo de dos mil ocho.
El tribunal denegó las pretensiones de la demanda por estimar que el método de estratificación aplicado en los barrios tenía por fin establecer las circunstancias socioeconómicas de sus habitantes, a través de un software que arroja los resultados de acuerdo con la información introducida. Consideró que los antecedentes administrativos y pruebas allegadas al proceso, evidenciaban que para la estratificación de Bogotá se implementaron adecuadamente diversas fórmulas de investigación que permitieron a los funcionarios de Planeación Distrital determinar a qué estrato pertenecía cada una de las manzanas que hacen parte de la ciudad.
Se abstuvo de pronunciarse respecto del cargo de violación de los decretos 009 de 1997 y 737 de 1999 en razón a que el objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada no podía abarcar el estudio de una norma con efectos generales, reservado a la acción de simple nulidad.
Debe la Sala determinar si se ajusta a derecho la Resolución 005523 de 2001 (ago. 9) por la cual la SSPD confirmó la decisión del comité permanente de estratificación de Bogotá D.C. contenida en oficio 05785 de 11 de abril de 2001 y confirmó la asignación de estrato para el barrio La Marina, localidad Chapinero (02), urbano 0, circuito 8, sector 2, barrio 15, manzanas 1 y 9 en estrato 5 (medio alto).
5.1. La excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones.
El DAPD propuso la excepción de inepta demanda por considerar que los decretos 009 de 1997 (ene. 9) y 737 de 1999 (oct. 26) son actos de contenido general, no justiciables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
El tribunal se abstuvo de pronunciarse respecto de este cargo por estimar que, en efecto, no podían acumularse las pretensiones pues no procede examinar a un tiempo la legalidad de los decretos distritales 009 de 1997 (ene. 9) (1) y 737 de 1999 (oct. 26) (2) por los cuales se adoptó la estratificación socioeconómica de Bogotá con la legalidad de la Resolución 005523 de 2001 (ago. 9) que efectivamente habría producido el daño que alegan los actores.
La Sala ya ha tenido oportunidad de referirse a este tema, como sigue:
“Si una actuación se funda en una norma general que no ha entrado a regir es claro que se tratará de una actuación sin fundamento jurídico.
Por ello, cuando se reclaman perjuicios derivados de la aplicación administrativa de una norma general a una situación concreta, la acción conducente es la de nulidad y restablecimiento del derecho si la aplicación se hizo mediante un acto administrativo, o de reparación directa si lo fue mediante una operación administrativa o vía de hecho, para no mencionar otras formas de esa actividad, como los contratos estatales, convenios, etc.; en tanto que la resolución acusada, en cuanto acto general, no es susceptible de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino de simple nulidad, aunque dentro de la primera puede ser objeto de inaplicación por excepción de inconstitucionalidad o de ilegalidad, cuando una u otra sea manifiesta o notoria, tratándose de casos concretos en los cuales se ha aplicado y el afectado considere que se le ha causado un perjuicio, como el que aquí aduce la accionante, en cuanto afirma que con base en esa resolución le fue rechazada en un primer momento su solicitud en mención.
Lo anterior en virtud de que cuando la aplicación de un acto regla a un caso concreto se hace mediante otro acto administrativo, la causa directa del eventual perjuicio será el acto administrativo mediante el cual se hizo esa aplicación, que por ello será de carácter particular, y por ende este es el que debe ser demandado mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues dado que es el que crea la situación particular y concreta de que se trate, su nulidad es la que permite el resarcimiento del perjuicio o el restablecimiento del derecho subjetivo afectado (3) ”.
El tribunal debió, entonces, interpretar la demanda de forma tal que se inaplicaran los decretos 009 de 1997 y 737 de 1999, por no ser estos los que causaron de manera directa los perjuicios reclamados por los actores, y proceder a estudiar únicamente la legalidad de la Resolución 005523 de 2001 y del oficio 05785 de 11 de abril de 2001.
5.2. Marco normativo de la estratificación socioeconómica (4) .
Con la Constitución Política de 1991 y las leyes 142 y 143 de 1994 cambió el modelo de prestación de los servicios públicos domiciliarios que se caracterizaba por subsidios generalizados y por una fijación de tarifas que en ocasiones no reflejaban costos eficientes. El nuevo modelo pretende garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos con fundamento en un régimen tarifario basado en criterios de neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, eficiencia económica, simplicidad y transparencia.
Los artículos 367 y 368 de la Constitución Política definen los principios orientadores de los servicios públicos domiciliarios y fijan el esquema de subsidios para dar aplicación a los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos, así:
ART. 368.—La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”.
La piedra angular del nuevo modelo es la estratificación socioeconómica, definida como la base para la aplicación de los factores de subsidios y contribuciones en los servicios públicos domiciliarios. Es el instrumento que permite clasificar los inmuebles residenciales de cada municipio en 6 estratos, siendo 1 el más bajo y 6 el más alto.
La estratificación tiene por objeto materializar los criterios de solidaridad y redistribución del ingreso contemplados en el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios; facturar conforme a un estrato único el cobro de servicios públicos domiciliarios que recibe cada residencia; cobrar el impuesto predial unificado; dirigir eficientemente la inversión social a la población que verdaderamente la necesita (a través del Sisbén, mediante asignación de subsidios a las familias, pago diferencial de matrículas y pensiones de educación pública, etc.) y; conceder subsidios a los sectores menos favorecidos de la población y recaudar las contribuciones de los estratos superiores.
La Ley 142 de 1994 (5) , en su capítulo IV establece una metodología de estratificación para zonas urbanas y centros poblados rurales tomando en cuenta las características físicas de las viviendas, su entorno y la residencialidad de la zona en la que se encuentra y señala que para efectos de la estratificación de inmuebles “se emplearán las metodologías que elabore el Departamento Nacional de Planeación, las cuales contendrán las variables, factores, ponderaciones y método estadístico, teniendo en cuenta la dotación de servicios públicos domiciliarios” (art. 102). En lo pertinente preceptúa:
ART. 101.—La estratificación se someterá a las siguientes reglas.
101.8. Las estratificaciones que los municipios y distritos hayan realizado o realicen con el propósito de determinar la tarifa del impuesto predial unificado de que trata la Ley 44 de 1990, serán admisibles para los propósitos de esta ley, siempre y cuando se ajusten a las metodologías de estratificación definidas por el Departamento Nacional de Planeación.
101.9 (6) . Cuando se trate de otorgar subsidios con recursos departamentales, distritales o municipales, dichas autoridades podrán ejercer un control similar.
101.1.1. Ante la renuencia de las autoridades municipales, el gobernador puede tomar las medidas necesarias, y hacer los contratos del caso, para garantizar que las estratificaciones estén hechas acordes con las normas; la Nación deberá, en ese evento, descontar de las transferencias que debe realizar al municipio las sumas necesarias y pagarlas al departamento.
PAR.—El plazo para adoptar la estratificación urbana se vence el 31 de diciembre de 1994 y la estratificación rural el 31 de julio de 1995.
ART. 102 (7) . Para tal efecto se emplearán las metodologías que elabore el Departamento Nacional de Planeación, las cuales deberán ser suministradas directamente a los alcaldes con seis (6) meses de antelación a las fechas previstas por esta ley para la adopción de la estratificación urbana y de centros poblados rurales, y con tres (3) meses de antelación a la adopción de la estratificación de fincas y viviendas dispersas rurales. Dichas metodologías contendrán las variables, factores, ponderaciones, y método estadístico, teniendo en cuenta la dotación de servicios públicos domiciliarios. Ninguna zona residencial urbana que carezca de la prestación de por lo menos dos (2) servicios públicos domiciliarios básicos podrá ser clasificada en un estrato superior al cuatro (4).
En desarrollo de los artículos 101.5 y 102 de la Ley 142 de 1994 el Departamento Nacional de Planeación estableció unos criterios de estratificación a través de una metodología que debe ser aplicada por los alcaldes, y sus resultados, adoptados mediante actos administrativos, deberán ser aplicados por todas las empresas de servicios públicos.
La Ley 505 de 1999 (8) “por medio de la cual se fijan términos y competencias para la realización, adopción y aplicación de la estratificación” establecía el procedimiento para que los usuarios soliciten la revisión de un estrato socioeconómico asignado, estableciendo que la primera instancia compete al comité permanente de estratificación y la segunda a la SSPD (art. 10). Adicionalmente, el artículo 14 ordena que las estratificaciones urbanas deberán realizarse nuevamente en cualquier momento, por razones de orden natural o social, o por incorrecta ejecución, previo concepto del Departamento Nacional de Planeación:
“ART. 10.—Toda persona o grupo de personas podrá solicitar revisión del estrato urbano o rural que se le asigne, en cualquier momento. Los reclamos serán atendidos y resueltos, por escrito, en primera instancia por un comité permanente de estratificación municipal o distrital en un término no superior a dos (2) meses. Igualmente, podrá solicitar apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, quien deberá resolverla en un término no superior a dos (2) meses. En ambos casos si la autoridad competente no se pronuncia en el término de los dos (2) meses, operará el silencio administrativo positivo.
PAR. 1º—Las empresas de servicios públicos domiciliarios deberán garantizar la expansión de la cobertura de los servicios públicos en las zonas rurales, en condiciones de mercado, y serán responsables, en cada localidad, de los perjuicios que ocasionen a los usuarios por la aplicación incorrecta de los decretos de adopción de las estratificaciones.Cuando se facture a un usuario en estrato superior al que le corresponde, se reconocerá el mayor valor en la siguiente facturación. Cuando la facturación al usuario se haga en un estrato inferior al que le corresponde no se cobrará el valor adicional.
Cuando dichas empresas no apliquen los resultados en los plazos establecidos, serán sancionadas, a más tardar cuatro (4) meses después de vencidos dichos plazos, como lo determine la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
PAR. 2º—Los alcaldes serán responsables por los perjuicios que ocasionen a los usuarios cuando infrinjan las normas sobre estratificación, según lo determine la Procuraduría General de la Nación.
ART. 14.—Las estratificaciones urbanas y rurales que en cumplimiento de las leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995, 383 de 1997 y la presente, y los decretos 1538 y 2034 de 1996 hayan adelantado los municipios y distritos del país, deberán realizarse de nuevo en el año 2001 y 2004, respectivamente, aplicando las metodologías diseñadas por el Departamento Nacional de Planeación que se encuentren vigentes en esos momentos. Dichas revisiones se harán con base en la metodología de cálculo de la UAF que a la fecha tenga en vigencia el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
También, deberán volverse a realizar, adoptar y aplicar estratificaciones urbanas o rurales en cualquier momento, cuando por razones de orden natural o social, o por incorrecta ejecución, previo concepto del Departamento Nacional de Planeación, se amerite”.
En Bogotá, el DAPD (9) es responsable de la estratificación para Bogotá y esta consta de cuatro procesos a seguir: actualización cartográfica (10) , zonificación (11) , características externas de las viviendas y su entorno (12) y, conformación de estratos (13) .
La Resolución 005523 de 2001 (ago. 9) (14) por la cual el intendente de control social de la SSPD resolvió el recurso de apelación interpuesto por los actores, confirmó la decisión del comité permanente de estratificación de Bogotá D.C. contenida en el oficio 05785 de 2001 por las siguientes razones:
Una vez analizadas las pruebas, sobre todo el análisis técnico realizado por esta entidad, se llega a la conclusión que a continuación se indica:
La tipología 1 asignada para Bogotá D.C., y la identificación del barrio La Marina, localidad Chapinero (02), urbano 0, circuito 8, sector 2, barrio 15, manzanas 1 y 9; permiten ver los siguientes puntajes de acuerdo a las características de variables predominantes:
En el lado de manzana hay viviendas con entrada principal Con vivienda
Vía de acceso 5 - Vehicular en cemento
Tamaño del frente 2 - Entre más de 7 y 9 metros
Andén 3 - Con andén con zona verde
Antejardín 3 - Con antejardín mediano
Garajes 5 - Con garaje sencillo
Material de fachadas 4 - En revoque (pañete o repello) con pintura
Material de techos 3 - Terraza, azotea o cubierta sencilla
La estratificación socioeconómica es un estudio técnico que permite clasificar la población de una localidad en grupos socioeconómicos diferentes o estratos. Se basa en la calidad de las viviendas en donde habita la población, y se investiga mediante un censo de estratificación que es un inventario de las características físicas externas de las viviendas; su entorno inmediato, que se refiere al vecindario y a los aspectos que a su alrededor afectan las manzanas favoreciendo o degradando la calidad de las viviendas; y la zona en donde se encuentran, que expresan paisajes y ambientes diferentes de calidad de vida y de prestigio de los habitantes, como zonas de deterioro urbanísticos, zonas comerciales, residenciales exclusivas, entre otros.
Como en este tipo de cabeceras municipales, las viviendas del vecindario son bastante homogéneas, la unidad de observación e investigación del censo es el lado de manzana; considerando las características especiales de las viviendas atípicas a las que se les da tratamiento particular.
En el formulario de calificación se registran las observaciones predominantes de la manzana, como andenes, garajes, fachadas, etc.
Es por eso que analizando el formulario de calificación, el software del distrito, las características externas de las viviendas, su entorno inmediato, se observa que el estrato asignado al barrio, es correcto, de acuerdo a la aplicación de la metodología del DNP”.
En la revisión de la estratificación solicitada por los actores, el secretario técnico del comité permanente de estratificación, por oficio 1-2001-05785 de 11 de abril de 2001 les informó lo siguiente:
“[...] Se ratificó la recolección de las variables base del estudio definidas por el Departamento Nacional de Planeación, a través de una visita al lugar. De acuerdo con la revisión y estudio, el Comité Permanente de Estratificación del Distrito Capital, en su sesión 46 (tercera de 2001) realizada el viernes 06 de abril de 2001, decidió mantener el estrato de la petición (15) ”.
Por Oficio 1-2001-04345 de 16 de mayo de 2001 el DAPD informó:
“[...] la metodología base de la estratificación en el país es definida por el Departamento Nacional de Planeación, DNP. Según la metodología urbana de estratificación para Santafé de Bogotá, D.C. se deben investigar las características físicas externas de las viviendas, su entorno inmediato y su contexto urbanístico mediante un censo de estratificación. Se considera que estas características están relacionadas con la calidad de vida de las personas que habitan dichas viviendas.
La metodología del DNP plantea que una vez recolectados los datos, por costado de manzana, se aplica el método estadístico de Delanius y Hodges, que permite clasificar los inmuebles de uso residencial y obtener estratos con características similares.
El desarrollo del proceso de estratificación para Bogotá en 1996 dio origen al Decreto 009 del 9 de enero de 1997. Sin embargo, la Ley 505 de 1999 obliga a cada municipio a actualizar su estratificación, siguiendo la metodología del DNP. Los resultados obtenidos a partir de la actualización efectuada en 1999, fueron adoptados por el Alcalde Mayor a través del Decreto 737 del 26 de octubre de 1999. Sobre estos, las empresas de servicios públicos, la Secretaría de Hacienda, el IDU y las curadurías urbanas tienen obligatoriamente que cobrar sus tarifas.
Lo expuesto justifica que: 1. En un mismo barrio se pueden encontrar manzanas con estratos diferentes, pues la unidad de estratificación es la manzana y no el barrio, 2. En una manzana pueden existir predios atípicos respecto del estrato predominante en la manzana y 3. El estrato dado por el Decreto 009 de 1997 puede diferir del establecido en el Decreto 737 de 1999 en razón a que la revisión del censo de estratificación, para una manzana determinada, detectó errores en la calificación inicialmente constituida (16) ”.
Al decidir el recurso de apelación, por Resolución 005523 de 2001 (ago. 9), la SSPD confirmó la decisión contenida en el oficio 05785 de 11 de abril de 2001 por considerar que, analizados el formulario de calificación, el software del Distrito y las características externas de las viviendas, entre otros factores, se constató que el estrato asignado a las viviendas de los actores es correcto.
• El cargo de violación al derecho a la igualdad por indebida aplicación de la metodología de estratificación
La Sala pone de presente que la estratificación efectuada en 1999 adoptada por el Alcalde Mayor en el Decreto 737 de 1999 (oct. 26) fue el producto de una actualización, de modo que los datos y la calificación del estrato efectuada en el año 1997 podía o no variar.
Los actores estiman violado el derecho a la igualdad al asignársele un estrato 5 a la urbanización La Marina, ubicada en el barrio Ingemar mientras que a las manzanas aledañas les fue asignado un estrato inferior.
Este cargo es infundado por cuanto, según quedó expuesto por el DAPD, en un mismo barrio pueden encontrarse manzanas con estratos diferentes al aplicar la metodología establecida por el DNP, pues cuanto se busca con la estratificación es, precisamente, clasificar la población de una localidad en grupos sociales o estratos a partir de las características de las viviendas y su entorno inmediato.
En el caso objeto de estudio para hacer la estratificación socioeconómica en el Distrito Capital, el comité permanente de estratificación de Bogotá D.C. y la SSPD se ciñeron a la metodología establecida por el DNP cuya aplicación arrojó como resultado que el estrato de la urbanización La Marina, ubicada en el barrio Ingemar, es 5. Los actos acusados no adoptan los criterios para efectuar la estratificación que los actores cuestionan sino que se limitan a aplicarlos, luego los cargos por violación del derecho a la igualdad y a los artículos 101 y 102 de la Ley 142 de 1994 no están llamados a prosperar.
Fuerza es, entonces, confirmar la sentencia apelada.
CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de septiembre de 2003.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del veintisiete (27) de marzo de dos mil ocho (2008)».
(1) “Por el cual se adopta la estratificación en el Distrito Capital y se determina su aplicación”. Derogado por el Decreto Distrital 289 de 2002.
(2) “Por el cual se modifica el Decreto 9 del 9 de enero de 1997”, Derogado por el Decreto Distrital 289 de 2002.
(3) Expediente: 1999-00143, actora: Luz Marina Piñeros Torres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
(4) Cfr. Documento Conpes 3386 “Plan de acción para la focalización de los subsidios para servicios públicos domiciliarios” de 10 de octubre de 2005.
(5) Modificada por las leyes 286 de 1996, 505 de 1999, 689 de 2001, 732 de 2002, 812 de 2003 y 921 de 2004.
(6) Artículo modificado por el artículo 4º de la Ley 732 de 2002.
(7) Artículo modificado por el artículo 16 de la Ley 689 de 2001.
(8) Norma vigente al momento de expedirse los actos demandados.
(9) http://www.dapd.gov.co/www/resources/opm_estratificacion.doc.
(10) Cuya base cartográfica es el mapa digital, desarrollado por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital (DACD). Entre los niveles de información que contiene, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) actualiza en trabajo conjunto con el DACD seis: 1. límite de manzana, 2. borde de sardinel, 3. malla vial virtual, 4. nomenclatura vial, 5. sitios de interés, 6. límite de barrio catastral, sector y circuito (sectorización catastral dada por el DACD).
(11) Cada una de las manzanas del Distrito Capital se censó, a fin de calificarla con una de veinte (20) zonas, caracterizadas por un conjunto de aspectos del hábitat: uso del suelo, planeación del asentamiento, materiales de construcción, densidad inmobiliaria, estado de culminación del desarrollo, entorno inmediato de la vivienda, calidad del espacio público, grado de deterioro de la edificación, en general, paisaje urbano. Las veinte zonas se muestran a continuación en orden descendente: 01 Pobreza (-), 02 Pobreza (+), 03 Zona de tolerancia, 04 Desarrollo progresivo sin consolidar (-), 05 Desarrollo progresivo sin consolidar (+), 06 Deterioro urbanístico, 07 Industrial, 08 Desarrollo progresivo consolidado (-), 09 Desarrollo progresivo consolidado (+), 10 Comercial predominante (-), 11 Comercial predominante (+), 12 Residencial intermedio (-), 13 Residencial intermedio (+), 14 Comercial compatible, 15 Residencial exclusivo (-), 16 Residencial exclusivo (+), 17 Residencial de baja densidad, 18 Institucional, 19 Lote y otros sin vivienda y 20 Zona verde.
(12) Consiste en colectar, por observación directa, la predominancia por lado de manzana de ocho (8) variables, en el formulario base del censo de estratificación. Las variables son: Presencia de vivienda, vías de acceso, tamaño del frente, andén, antejardín, garaje, material de fachadas, material de los techos.
(13) Los datos de estratificación (la zonificación y las características físicas externas de las viviendas y su entorno inmediato) se ingresan al software diseñado por el DNP. Así se determina el estrato para cada manzana, y por ende a todo inmueble de uso residencial ubicado dentro de esta.
(14) Folios 29 a 31.
(15) Folio 24 del cuaderno principal.
(16) Folios 25 y 26 ídem.

References: Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 14
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 4
 artículo 16