Source: http://www.nuclearsafety.gc.ca/fra/acts-and-regulations/regulatory-documents/published/html/regdoc3-2-2/index.cfm
Timestamp: 2020-02-19 18:50:21+00:00

Document:
REGDOC-3.2.2 : Mobilisation des Autochtones - Commission canadienne de sûreté nucléaire
Le présent document d’application de la réglementation fait partie de la série de documents d’application de la réglementation de la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) sur la mobilisation du public et des Autochtones, qui traite également de l’information et de la divulgation publiques. La liste complète des séries figure à la fin de ce document et peut aussi être consultée sur le site Web de la CCSN.
Le document d’application de la réglementation REGDOC-3.2.2, Mobilisation des Autochtones énonce les exigences et les directives à l’intention des titulaires de permis en ce qui concerne la mobilisation des Autochtones. Il vise aussi à fournir aux titulaires de permis une orientation quant à la marche à suivre et soutient l’approche pangouvernementale mise en œuvre par la CCSN, en collaboration avec les ministères et organismes fédéraux, en matière de consultation des Autochtones.
Les groupes Autochtones et les collectivités cités dans le présent document comprennent les Indiens (Premières Nations), les Inuit et les Métis du Canada. Aux fins du présent document, le terme « titulaire de permis » désigne à la fois les nouveaux demandeurs et les titulaires de permis existants, et le terme « installation réglementée » désigne les installations réglementées existantes ou proposées. La « CCSN » fait référence au personnel de la CCSN et la « Commission » au tribunal administratif quasi judiciaire. Le terme « mobilisation » réfère aux activités réalisées par le titulaire de permis avec les groupes autochtones et le terme « consultation » désigne les activités entreprises par la CCSN pour s’acquitter de son obligation de consulter.
Le présent document n’est pas un guide exhaustif sur la mobilisation des Autochtones et n’interprète pas les traités ni ne répète l’information fournie par la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (LCEE 2012) ou d’autres lois ou lignes directrices environnementales.
L’approche établie par la CCSN pour consulter les Autochtones se trouve à l’annexe C : Codification des pratiques actuelles : Engagement de la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) à l’égard des consultations auprès des Autochtones. Dans son approche, la CCSN applique les principes directeurs du Canada énoncés dans le document intitulé Consultation et accommodement des Autochtones – Lignes directrices actualisées à l’intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l’obligation de consulter [1].
Le présent document remplace Information supplémentaire pour les titulaires de permis : Consultation des Autochtones (publié en 2011). Les exigences qu’il énonce s’ajoutent à celles du RD/GD-99.3, L’information et la divulgation publiques [2] et visent à s’assurer que les droits ancestraux et/ou issus de traités, potentiels ou établis, sont pris en compte, conformément au document Consultation et accommodement des Autochtones – Lignes directrices actualisées à l’intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l’obligation de consulter [2].
À mesure que l’approche du Canada concernant l’obligation de consulter et la mobilisation des Autochtones continue d’évoluer, ainsi que la jurisprudence s’y rapportant, la CCSN examinera et mettra à jour le REGDOC-3.2.2 pour tenir compte des exigences et des pratiques exemplaires nouvelles et actualisées, au besoin.
L’orientation contenue dans ce document vise à informer les titulaires de permis, à expliquer plus en détail des exigences ou à fournir de l’orientation aux titulaires de permis sur la façon de répondre aux exigences. Il précise aussi comment le personnel de la CCSN évalue des problèmes particuliers ou des données particulières pendant son examen des demandes de permis. On s’attend à ce que les titulaires de permis étudient cette orientation et en tiennent compte. S’ils choisissent de ne pas y adhérer, ils devraient expliquer comment la méthode qu’ils ont sélectionnée répond aux exigences réglementaires.
Ce document fait partie du fondement d'autorisation d'une installation ou d'une activité réglementée si on s'y réfère directement ou indirectement dans le permis (notamment dans des documents cités en référence du titulaire de permis).
4. Obligations des titulaires et orientation relatives à la mobilisation des Autochtones
4.1 Identification et mobilisation
4.2 Rapport de mobilisation des Autochtones
4.2.1 List des groupes autochtones identifiés
4.2.2 Résumé des activités de mobilisation des Autochtones
4.2.3 Description des activités de mobilisation des Autochtones prévues
4.2.4 Calandrier de présentation du rapport préliminaire proposé
4.3 Mise à jour sur les changements importants au rapport de mobilisation des Autochtones
4.4 Renseignements sur la mobilisation des Autochtones dans le document à l'intention des commissaires
5. Activités menées par la Commission canadienne de sûreté nucléaire
6. Activités de mobilisation suivant une décision d'évaluation environnementale ou d'autorisation
Annexe A: Critères à prendre en considération pour la mobiisation des groupes autochtones
Annexe B: Ressources
Annexe C: Codification des pratiques actuelles : Engagement de la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) à l'égard des consultations auprès des Autochtones
La relation spéciale qui existe entre la Couronne et les peuples autochtones donne lieu à une obligation de consulter et, le cas échéant, de proposer des accommodements aux peuples autochtones lorsque la Couronne envisage des mesures susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur des droits ancestraux ou issus de traités, potentiels ou établis.
En tant qu’agent de la Couronne, la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) a la responsabilité de respecter son obligation juridique de consulter et, le cas échéant, de proposer des accommodements aux peuples autochtones lorsque ses décisions pourraient avoir un effet préjudiciable sur des droits ancestraux et/ou issus de traités, potentiels ou établis. Même si la CCSN ne peut déléguer son obligation, elle peut déléguer les aspects procéduraux du processus de consultation aux titulaires de permis. Dans bon nombre de cas, les titulaires de permis sont les mieux placés pour recueillir de l’information et proposer toutes les mesures additionnelles appropriées. Les renseignements recueillis et les mesures proposées par les titulaires de permis pour éviter, atténuer ou compenser les effets préjudiciables peuvent être utilisés par la CCSN pour remplir ses obligations de consultation.
En outre, le fait d’assurer la cohérence entre l’approche de la CCSN pour la consultation et la mobilisation des Autochtones et celle des titulaires de permis peut contribuer à réduire les risques juridiques et relatifs aux délais pesant sur les installations proposées. Ces renseignements sont également essentiels, car la Commission se fondera sur eux pour prendre sa décision.
Le présent document établit les exigences de la CCSN relativement à la mobilisation des Autochtones et fournit aux titulaires de permis de l’orientation et de l’information sur la façon d’exécuter de telles activités.
Ce document est uniquement à l’intention des titulaires de permis, mais de l’information sur l’approche de la CCSN relative à la consultation des Autochtones est fournie à l’annexe C : Codification des pratiques actuelles : Engagement de la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) à l’égard des consultations auprès des Autochtones.
Le présent document énonce les exigences et l’orientation destinées aux titulaires de permis de la CCSN en ce qui concerne :
la mobilisation des Autochtones
la reddition de comptes à la CCSN à propos des activités de mobilisation des Autochtones et des enjeux connexes
Ce document s’applique aux installations réglementées qui sont décrites dans le Règlement sur les installations nucléaires de catégorie I et dans le Règlement sur les mines et les usines de concentration d’uranium lorsque la demande présentée par un titulaire de permis est susceptible de donner lieu à l’obligation de consulter incombant à la Couronne.
Voici quelques exemples auxquels les exigences contenues dans le présent document ne s’appliquent pas :
renouvellement de permis sans modification au fondement d’autorisation autorisé par la Commission
modifications de permis de nature administrative
installations nucléaires de catégorie II dans les hôpitaux existants
utilisateurs de jauges nucléaires portatives et d’équipement de radiographie
La CCSN peut également demander, au besoin, des renseignements à des titulaires de permis sur des installations qui ne sont pas décrites dans le Règlement sur les installations nucléaires de catégorie I et le Règlement sur les mines et les usines de concentration d’uranium afin de déterminer si les exigences du document s’appliquent.
Si les titulaires de permis réalisent des activités de mobilisation des Autochtones qui débordent de la portée du présent document ou par souci de diligence raisonnable, la CCSN les invite à partager avec elle toute information pertinente disponible.
Les dispositions de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires (LSRN), de ses règlements connexes et de la Loi constitutionnelle de 1982 qui s’appliquent au présent document sont les suivantes :
L’alinéa 9b) de la LSRN, qui stipule que « La Commission a pour mission :
d’informer objectivement le public – sur les plans scientifique ou technique ou en ce qui concerne la réglementation du domaine de l’énergie nucléaire – sur ses activités et sur les conséquences, pour la santé et la sécurité des personnes et pour l’environnement, des activités mentionnées à l’alinéa a) ».
Le paragraphe 3(1.1) du Règlement général sur la sûreté et la réglementation nucléaires indique ce qui suit : « La Commission ou un fonctionnaire désigné autorisé en vertu de l’alinéa 37(2)c) de la Loi peut demander tout autre renseignement nécessaire pour lui permettre d’établir si le demandeur :
prendra, dans le cadre de ces activités, les mesures voulues pour préserver la santé et la sécurité des personnes, pour protéger l’environnement, pour maintenir la sécurité nationale et pour respecter les obligations internationales que le Canada a assumées ».
Le sous-alinéa 3c)(i) du Règlement sur les mines et les usines de concentration d’uranium indique ce qui suit : « La demande de permis pour exploiter une mine ou une usine de concentration d’uranium, autre que le permis d’abandon, doit comprendre, outre les renseignements stipulés à l’article 3 du Règlement général sur la sûreté et la réglementation nucléaires, les renseignements suivants :
à l’égard de l’environnement et de la gestion des déchets :
le programme destiné à informer les personnes qui résident à proximité de la mine ou de l’usine de concentration de la nature et des caractéristiques générales des effets prévus de l’activité visée par la demande sur l’environnement ainsi que sur la santé et la sécurité des personnes ».
L’alinéa 8a) du Règlement sur les mines et les usines de concentration d’uranium indique ce qui suit : « La demande de permis pour abandonner une mine ou une usine de concentration d’uranium comprend les renseignements suivants, outre ceux exigés aux articles 3 et 4 du Règlement général sur la sûreté et la réglementation nucléaires :
le programme destiné à informer les personnes qui résident à proximité de l’emplacement de la mine ou de l’usine de concentration de la nature et des caractéristiques générales des effets prévus de l’abandon sur l’environnement ainsi que sur la santé et la sécurité des personnes ».
L’alinéa 3j) du Règlement sur les installations nucléaires de catégorie I, qui prévoit que « La demande de permis visant une installation nucléaire de catégorie I, autre qu’un permis d’abandon, comprend les renseignements suivants, outre ceux exigés à l’article 3 du Règlement général sur la sûreté et la réglementation nucléaires :
le programme destiné à informer les personnes qui résident à proximité de l’emplacement de la nature et des caractéristiques générales des effets prévus de l’activité visée sur l’environnement ainsi que sur la santé et la sécurité des personnes ».
L’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 prévoit les dispositions suivantes :
Les droits existants – ancestraux ou issus de traités – des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés.
Dans la présente loi, « peuples autochtones du Canada » s’entend notamment des Indiens, des Inuit et des Métis du Canada.
Il est entendu que sont compris parmi les droits issus de traités, dont il est fait mention au paragraphe (1), les droits existants issus d’accords sur des revendications territoriales ou ceux susceptibles d’être ainsi acquis.
Indépendamment de toute autre disposition de la présente loi, les droits – ancestraux ou issus de traités – visés au paragraphe (1) sont garantis également aux personnes des deux sexes ».
La CCSN reconnaît et comprend l’importance de consulter les peuples autochtones canadiens. L’approche de consultation des Autochtones adoptée par la CCSN comprend des engagements à préserver l’honneur de la Couronne en échangeant de l’information, en établissant des liens et en faisant la promotion de la réconciliation, ainsi qu’en respectant son obligation de consulter les groupes autochtones prévue par la common law. La CCSN s’acquitte de ses responsabilités au moyen d’activités de consultation des Autochtones, et son approche est expliquée dans l’Annexe C.
Depuis 2004, la Cour suprême du Canada (CSC) a jugé que la Couronne (gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux) a l’obligation juridique de consulter et, le cas échéant, de proposer des accommodements lorsqu’elle envisage des mesures susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur des droits ancestraux et/ou issus de traités, potentiels ou établis [3, 4, 5]. Les droits ancestraux et/ou issus de traités existants ont été reconnus et confirmés aux termes de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. La Cour a déterminé que cette obligation découle de l’honneur de la Couronne et de la relation spéciale qui existe entre la Couronne et les peuples autochtones.
L’obligation de consulter et, le cas échéant, de proposer des accommodements découlant de la common law est activée lorsque les trois facteurs qui suivent sont présents :
la conduite envisagée par la Couronne
la possibilité de répercussions négatives
les droits ancestraux ou issus de traités, potentiels ou établis
La CSC a insisté sur le fait que l’obligation de consultation et, s’il y a lieu, d’accommodement repose sur des critères élémentaires; la connaissance d’une revendication crédible, mais non prouvée suffit à créer cette obligation.
Dans sa décision Rio Tinto Alcan Inc. c. Conseil tribal Carrier Sekani [6] de 2010, la CSC a précisé les responsabilités liées à l’obligation de consultation et, le cas échéant, d’accommodement, en notant que les entités telles que les commissions et les tribunaux (comme la CCSN) ont aussi un rôle à jouer pour remplir l’obligation de consulter.
L’obligation de consulter ne peut pas être reléguée à des tiers; toutefois, la CSC a aussi affirmé que la Couronne peut déléguer certains aspects procéduraux de la consultation à des tiers tels que les titulaires de permis.
La mobilisation des Autochtones dès le début du processus aidera les titulaires de permis à déterminer si l’activité décrite dans leur demande de permis pourrait avoir des effets préjudiciables sur les droits potentiels ou établis et sur des intérêts connexes. Ces renseignements contribueront aussi à informer l’approche de la CCSN pour mener ses propres activités de consultation auprès des Autochtones.
En juin 2014, dans le cadre de l’affaire Nation Tsilhqot’in c. Colombie-Britannique [7], la CSC a accordé un titre ancestral pour la première fois à un territoire défini au Canada et a clarifié l’application des lois provinciales et des régimes de réglementation aux titres ancestraux sur des terres. Dans le cadre du présent document, un titre autochtone, prouvé ou non, est pris en considération dans les droits ancestraux et/ou issus de traités, potentiels ou établis.
Les activités de consultation des Autochtones peuvent varier selon l’activité décrite dans la demande de permis. Le Tableau 1 présente l’éventail de la consultation dont la CCSN se sert pour évaluer les facteurs applicables dans le but de déterminer les activités de consultation appropriées.
Tableau 1: Éventail des activités de consultation*
Effets préjudiciables potentiels sur les droits ancestraux et/ou issus de traités
Revendication faible
Absence d’effets préjudiciables graves
Revendication solide
Possibilité d’effets préjudiciables graves
donner un avis adéquat
divulguer de l’information pertinente
discuter des questions soulevées en réponse à l’avis
possibilité de faire des présentations au décideur
détermination des mesures d’accommodement, le cas échéant : chercher à ajuster le projet, élaborer des mesures d’atténuation, envisager de modifier l’activité proposée, joindre des modalités au permis ou à l’autorisation, dédommagement financier, envisager de rejeter le projet, etc.
* Information tirée des Lignes directrices actualisées à l’intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l’obligation de consulter – Mars 2011, du gouvernement du Canada [1].
Les titulaires de permis doivent réaliser un examen pour déterminer si l’activité décrite dans la demande de permis présentée à la Commission :
pourrait avoir des effets préjudiciables sur l’environnement
pourrait avoir une incidence négative sur les droits ancestraux et/ou issus de traités, potentiels ou établis, d’un groupe autochtone, tels que la capacité de chasser, de piéger, de pêcher, de faire la cueillette, de se rassembler ou de mener des cérémonies culturelles
Si l’examen permet de cerner des effets préjudiciables, les titulaires de permis doivent soumettre à la CCSN cet examen dans leur demande de permis ou dans une description de projet si une décision concernant une évaluation environnementale (EE) est demandée en vertu de la LCEE 2012 avant qu’une décision d’autorisation soit rendue.
La CCSN recommande vivement aux titulaires de permis de lui soumettre leur examen le plus rapidement possible, préférablement lorsqu’ils entreprennent des discussions avec son personnel et avant de présenter une demande. La CCSN sera ainsi en mesure de leur fournir de la rétroaction et de l’orientation s’il y a lieu. Ces discussions en début de processus peuvent aussi aider les titulaires de permis et la CCSN à harmoniser les futures activités de mobilisation et de consultation auprès des Autochtones, ce qui pourrait se traduire par un examen réglementaire plus efficient et plus efficace.
Il existe de nombreuses activités réglementées par la CCSN qui n’entraînent pas l’obligation de consulter et, le cas échéant, de proposer des accommodements. La CCSN encourage les titulaires de permis à poursuivre des activités de mobilisation et de sensibilisation continues avec les groupes autochtones intéressés pour les activités qui n’entraînent pas l’obligation de consulter, conformément aux exigences énoncées dans le document d’application de la réglementation RD/GD-99.3, L’information et la divulgation publiques [2].
4. Obligations des titulaires de permis et orientation relatives à la mobilisation des Autochtones
Lorsque les titulaires de permis ont déterminé que l’activité décrite dans leur demande de permis présentée à la Commission pourrait avoir des effets préjudiciables sur les droits ancestraux et/ou issus de traités, potentiels ou établis, ils doivent :
identifier et entamer le dialogue avec les groupes autochtones potentiellement touchés
soumettre un rapport de mobilisation des Autochtones
soumettre des mises à jour sur les changements importants au rapport de mobilisation des Autochtones
inclure un résumé des activités de mobilisation des Autochtones dans leur document à l’intention des commissaires (CMD)
Les titulaires de permis doivent mener des recherches pour identifier les groupes autochtones dont les droits ancestraux et/ou issus de traités, potentiels ou établis, pourraient être touchés négativement par l’activité décrite dans leur demande de permis, et déterminer le niveau approprié ou la portée des activités à mener avec chaque groupe autochtone identifié.
Les facteurs essentiels à prendre en considération au moment de dresser la liste des groupes autochtones à mobiliser comprennent :
les traités historiques ou modernes conclus dans la région de l’installation réglementée
les effets potentiels sur la santé et la sécurité du public, l’environnement et tout droit ancestral et/ou issus de traités, potentiel ou établi, et les intérêts connexes
la proximité des collectivités autochtones par rapport à l’installation réglementée
les relations qui existent déjà entre les groupes autochtones et les titulaires de permis ou la CCSN
les territoires traditionnels
l’utilisation traditionnelle et actuelle des terres
les revendications territoriales réglées ou en cours
les litiges réglés ou en cours qui concernent un groupe potentiellement touché
l’appartenance à un collectif autochtone élargi, à un conseil tribal ou à un groupe de coordination des collectivités autochtones
La mobilisation précoce donne l’occasion d’entamer ou de renforcer davantage les relations avec les collectivités autochtones et de contribuer à établir un climat de confiance et de respect. Par exemple, elle peut donner aux groupes autochtones le temps nécessaire pour recueillir et communiquer des renseignements sur les connaissances locales et les connaissances traditionnelles autochtones (CTA). Les CTA peuvent aider à déterminer les répercussions possibles de l’activité décrite dans la demande de permis sur l’utilisation traditionnelle des terres, les droits ancestraux et issus de traités ainsi que sur les sites d’importance culturelle, dont les sites archéologiques. La collecte de CTA doit être approchée de manière respectueuse, en collaboration avec le groupe autochtone et en comprenant que les CTA peuvent être sensibles ou de nature exclusive. Les CTA doivent être comprises dans le contexte de la vision du monde du groupe autochtone.
Une fois le contact établis avec les groupes autochtones, les titulaires de permis devraient demander à chaque groupe comment ils aimeraient être consultés, puisque les préférences peuvent varier selon la communauté.
Les titulaires de permis devraient fournir aux groupes autochtones :
des données préliminaires sur la nature et la portée de l’activité décrite dans la demande de permis et ses répercussions potentielles sur l’environnement, et sur les mesures d’atténuation éventuellement identifiées
des occasions de participer à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’examen des mesures d’atténuation
Il pourrait s’avérer nécessaire de répondre à différents besoins linguistiques, culturels, géographiques, de capacité ou d’information et d’accorder une certaine souplesse aux méthodes de mobilisation. La CCSN encourage la conception d’un plan de mobilisation jugé raisonnable par les deux parties. Au moment d’élaborer le plan de mobilisation, les titulaires de permis devraient envisager ce qui suit :
la portée des activités de consultation à mener auprès de chaque groupe autochtone identifié, fondée sur l’analyse préliminaire et la gravité des effets préjudiciables potentiels sur les droits ancestraux et/ou issus de traités, potentiels ou établis, et les intérêts connexes
utiliser différents forums et différentes techniques de mobilisation (p. ex. lettres, appels téléphoniques, rencontres en personne, présentations, groupes de travails)
les calendriers et les charges de travail des groupes autochtones participants
des protocoles de mobilisation potentielle (rédigés par les groupes autochtones ou conclus entre les groupes autochtones et la Couronne)
traduire l’information dans la langue maternelle des groupes autochtones à consulter
communiquer avec les groupes autochtones identifiés tout au long de la période d’autorisation de l’installation réglementée
Les annexes A et B contiennent de l’orientation, des outils et des ressources pour aider les titulaires de permis dans la collecte des renseignements pertinents afin d’identifier les groupes autochtones à mobiliser et dans la préparation de leur approche à l’égard de la mobilisation des Autochtones. Le personnel de la CCSN est également disponible pour répondre aux questions et fournir de l’orientation.
Dans le cadre de la mobilisation, il arrive parfois qu’un groupe autochtone demande des études supplémentaires, qui sortent du cadre initial de l’installation ou de l’activité proposée. Ceci peut comprendre des études sur l’utilisation traditionnelle des terres ou des évaluations archéologiques. Les titulaires de permis sont invités à s’adresser à la CCSN pour obtenir des conseils liés à de telles demandes d’études complémentaires s’ils ne sont pas sûrs de la façon d’aborder la demande.
Le rapport de mobilisation des Autochtones doit inclure ce qui suit :
une liste des groupes autochtones identifiés aux fins de mobilisation
un résumé des activités de mobilisation des Autochtones réalisées à ce jour
une description des activités de mobilisation des Autochtones prévues
le calendrier proposé pour le rapport préliminaire à la CCSN
Le rapport de mobilisation des Autochtones doit être soumis :
dans une demande de permis ou
dans une description de projet si une décision d’EE est sollicitée en vertu de la LCEE 2012 avant une décision d’autorisation
Il est essentiel que les titulaires de permis soumettent toute l’information nécessaire et pertinente recueillie pour préparer le rapport de mobilisation, car cela aide la CCSN à assurer la tenue d’un processus de consultation des Autochtones adéquat, à déterminer le niveau approprié des activités de mobilisation des Autochtones et à exécuter un examen efficace et efficient de l’évaluation environnementale et/ou de la demande de permis.
La CCSN encourage vivement les titulaires de permis à lui soumettre un rapport provisoire de mobilisation des Autochtones avant de présenter une demande de permis. Elle pourra ainsi répondre à leurs questions et leur fournir de l’orientation, au besoin, au sujet de ce rapport.
4.2.1 Liste des groupes autochtones identifiés
Les titulaires de permis devraient fournir la méthodologie et la justification utilisées pour établir la liste des groupes autochtones identifiés.
Les titulaires de permis devraient documenter toutes les activités de mobilisation afin d’assurer le suivi des questions et des préoccupations soulevées ainsi que de toute mesure prise pour réduire les incidences ou résoudre les problèmes. Voici des exemples d’information à inclure :
les détails des réunions, c’est-à-dire la date, les personnes présentes et les sujets discutés
des renseignements propres à l’activité décrite dans la demande de permis qui ont été fournis aux groupes autochtones
les questions soulevées en lien avec les effets négatifs sur les droits ancestraux et/ou issus de traités, potentiels ou établis, ainsi que sur les intérêts connexes des groupes autochtones
les mesures d’atténuation proposées par les groupes autochtones ou le promoteur afin d’atténuer les incidences négatives potentielles sur les droits ancestraux et/ou issus de traités et les intérêts connexes
Les titulaires de permis devraient mettre en place un processus de gestion des documents permettant de consigner les activités de mobilisation. Les outils de gestion des documents peuvent comprendre un journal des consultations, qui dresse la liste des activités par date, heure et groupe ou personne, et un tableau de suivi des questions qui permet de recenser les questions soulevées par les groupes et de savoir si ces questions ont été réglées (et de quelle façon) ou si elles demeurent en suspens.
Les titulaires de permis sont invités à fournir à la CCSN les renseignements pertinents et nécessaires sur les activités de mobilisation des Autochtones, y compris les éléments des ententes conclues avec les groupes autochtones, dans la mesure où ils se rapportent aux mesures d’atténuation et aux formes d’accommodement destinées à tenir compte des effets préjudiciables sur les droits ancestraux et/ou issus de traités, potentiels ou établis, et sur les intérêts connexes.
Veuillez noter qu’en vertu de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels, la CCSN est tenue de publier certains renseignements lorsqu’une partie intéressée en fait la demande. L’information confidentielle présentée à la CCSN doit être soumise au secrétaire de la Commission sous pli séparé d’une description de projet ou d’une demande de permis, avec une demande à l’effet qu’elle demeure protégée en vertu du paragraphe 12(1) des Règles de procédures de la Commission Canadienne de sûreté nucléaire.
Le rapport de mobilisation des Autochtones doit donner un aperçu général des activités de mobilisation proposées. Le personnel de la CCSN tiendra compte des activités prévues par les titulaires de permis au cours de l’élaboration de ses propres plans de consultation des Autochtones. Les titulaires de permis sont encouragés à contacter la CCSN pour obtenir des conseils sur leur plan de mobilisation des Autochtones.
La CCSN peut participer le cas échéant aux activités de mobilisation des Autochtones du titulaire de permis. Les activités menées conjointement par les titulaires de permis et la CCSN donnent aux groupes autochtones l’occasion d’en apprendre plus sur l’installation réglementée ainsi que sur les rôles et responsabilités des titulaires de permis et de la CCSN, et de poser des questions ou de faire connaître leurs préoccupations aux deux parties.
4.2.4 Calendrier de présentation du rapport préliminaire proposé
Le calendrier proposé par les titulaires de permis vise à fournir à la CCSN un ou plusieurs rapports d’étape provisoires pour l’informer des progrès réalisés par rapport au plan de mobilisation des Autochtones.
Le calendrier proposé devrait correspondre au processus d’examen réglementaire et tenir compte des répercussions possibles sur les droits ancestraux et/ou issus de traités, et les intérêts connexes.
Le rapport préliminaire devrait être en format papier et/ou sous la forme d’une lettre électronique, et être signé par l’autorité compétente du titulaire de permis responsable de la mobilisation des Autochtones, puis envoyé à la personne-ressource appropriée de la CCSN.
La CCSN recommande aux titulaires de permis de communiquer les rapports aux groupes autochtones identifiés. La CCSN communiquera aux groupes autochtones, à la demande de ceux ci, les rapports présentés par le titulaire de permis.
4.3 Mises à jour sur les changements importants au rapport de mobilisation des Autochtones
Les titulaires de permis doivent soumettre des mises à jour sur les changements importants au rapport de mobilisation des Autochtones.
Dans le cadre du processus de mobilisation des titulaires de permis, des changements peuvent être apportés au rapport original de mobilisation des Autochtones. Ceux-ci doivent être signalés le cas échéant. Les changements peuvent comprendre l’ajout ou le retrait de groupes, la détermination des répercussions sur les droits ou tout autre enjeu qui pourrait toucher les activités de mobilisation prévues par le titulaire de permis et/ou les activités de consultation des Autochtones prévues par la CCSN. La définition d’un changement important ainsi que le calendrier et la méthode pour présenter des rapports (p.ex. courriel, lettre) devraient être officialisés dans le cadre du processus de gestion des changements établi dans le système de gestion du titulaire de permis.
4.4 Renseignements sur la mobilisation des Autochtones dans le document à l’intention des commissaires
Les titulaires de permis doivent inclure un résumé des activités de mobilisation des Autochtones dans leur CMD.
La section sur la mobilisation des Autochtones dans le CMD d’un titulaire de permis devrait comprendre ce qui suit :
une liste des groupes autochtones identifiés
une description des activités de mobilisation réalisées
un résumé des effets préjudiciables possibles sur les droits ancestraux et/ou issus de traités, potentiels ou établis, et sur les intérêts connexes, en notant les préoccupations qui ont été soulevées
un résumé des mesures d’atténuation ou les plans et le calendrier proposé pour mettre en œuvre les mesures d’atténuation et d’accommodement afin de tenir compte des effets préjudiciables
un résumé des mesures prises ou proposées pour régler les enjeux ou les effets soulevés, par la CCSN ou d’autres, qui n’avaient pas encore été cernés
un résumé des activités de mobilisation des Autochtones prévues
Une bonne partie de l’information à fournir dans la section sur la mobilisation des Autochtones incluse dans le CMD du titulaire de permis doit aussi être contenue dans le rapport de mobilisation des Autochtones (voir la section 4.2 pour de l’orientation à cet égard).
Après avoir reçu le rapport de mobilisation des Autochtones, la CCSN présentera des commentaires au titulaire de permis et pourra demander d’autres renseignements ou des précisions. La CCSN procèdera également à sa propre analyse préliminaire afin de déterminer si la Couronne exige la tenue de consultations auprès des Autochtones et la portée de celles-ci (le cas échéant).
La détermination de l’obligation de consulter par la CCSN comprend la création de sa propre liste préliminaire de groupes autochtones susceptibles de présenter un intérêt envers l’activité décrite dans la demande de permis. La CCSN communiquera au titulaire de permis sa liste préliminaire des groupes autochtones identifiés. En cas d’identification par la CCSN d’autres groupes autochtones n’ayant pas encore été identifiés par le titulaire de permis, une approche visant à coordonner les activités de consultation et de mobilisation sera discutée avec le titulaire de permis. Le personnel de la CCSN élaborera également des processus de consultation des Autochtones pour chaque demande de permis qui donnent l’occasion au personnel de la CCSN et aux groupes autochtones identifiés de discuter des questions et d’encourager la participation des groupes autochtones aux audiences de la Commission.
Si la CCSN arrive à la conclusion qu’une consultation des Autochtones est requise, elle avisera les groupes autochtones qu’elle a identifiés et leur fournira des renseignements en ce qui concerne :
l’activité décrite dans la demande de permis
le processus d’examen réglementaire à suivre
la portée proposée des activités de consultation des Autochtones
les coordonnées des personnes-ressources de la CCSN
Dès que de plus amples renseignements seront recueillis durant le processus de consultation, la CCSN examinera la liste préliminaire des groupes autochtones et le plan de consultation et les ajustera en conséquence. Ceci pourrait comprendre la modification de la portée des activités, le cas échéant, ou l’ajout de nouveaux groupes autochtones présentant un intérêt envers l’activité décrite dans la demande de permis. La CCSN informera les titulaires de permis si, durant l’EE ou le processus d’autorisation, elle se rend compte de l’existence d’enjeux ou d’effets sur les droits ancestraux et/ou issus de traités, potentiels ou établis, et sur les intérêts connexes qui n’ont pas été cernés précédemment et qui devraient être traités dans le cadre de leurs activités de mobilisation des Autochtones.
Pour de plus amples renseignements sur l’approche de la CCSN en matière de consultation des Autochtones, veuillez consulter le document du gouvernement du Canada intitulé Consultation et accommodement des Autochtones – Lignes directrices actualisées à l’intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l’obligation de consulter [1].
6. Activités de mobilisation suivant une décision d’évaluation environnementale ou d’autorisation
La Commission peut, à sa discrétion, imposer des conditions de permis pour s’assurer que tout effet préjudiciable découlant de l’activité décrite dans la demande de permis sera évité, atténué ou fera l’objet de mesures de compensation. Les titulaires de permis pourraient être tenus de poursuivre le dialogue avec les groupes autochtones.
Les titulaires de permis pourraient aussi avoir à tenir la CCSN au courant de leurs activités permanentes de mobilisation des Autochtones, par exemple, l’état de la mise en œuvre et l’efficacité des mesures d’atténuation et d’accommodement. Les titulaires de permis devraient aussi informer la CCSN des nouvelles questions soulevées par les groupes autochtones en ce qui concerne un effet préjudiciable sur les droits ancestraux et/ou issus de traités, potentiels ou établis, et sur les intérêts connexes, qui pourrait avoir une incidence sur les futures opérations de l’installation réglementée ou sur une future demande de permis. La CCSN avisera le titulaire de permis du moment et de la façon de présenter cette information, mais elle utilisera les processus existants (tels que ceux décrits dans le document RD/GD-99.3, L’information et la divulgation publiques [2]), les rapports de surveillance réglementaire, etc.
Les communications continues entre les titulaires de permis et les groupes autochtones identifiés peuvent aider à établir des relations à long terme et à bÃ¢tir la confiance. La CCSN encourage les titulaires de permis à maintenir la participation des groupes autochtones identifiés en leur communiquant de l’information sur l’exploitation d’une installation réglementée et en présentant des mises à jour sur les programmes de suivi ou de surveillance.
Annexe A : Critères à prendre en considération pour la mobilisation des groupes autochtones
Les titulaires de permis peuvent utiliser les questions ci-dessous pour les aider à déterminer s’il est approprié de mobiliser les Autochtones et, le cas échéant, avec qui et dans quelle mesure. Celles-ci devraient être prises en considération conjointement avec l’éventail de la consultation (voir le Tableau 1) au moment de déterminer le niveau de mobilisation pour l’activité décrite dans la demande de permis. La réalisation de recherches et la collecte d’information pour répondre à ces questions aideront les titulaires de permis à identifier les groupes autochtones qui pourraient être touchés, à établir des plans de mobilisation et à organiser des activités de mobilisation. Les titulaires de permis devraient entamer le dialogue avec les groupes autochtones aux premiers stades du processus d’élaboration du projet et s’adresser à la CCSN s’ils ont besoin d’éclaircissements ou ont des questions.
Identifier les effets préjudiciables potentiels
☐ L’activité décrite dans la demande de permis est-elle susceptible d’avoir des effets sur les terres, l’eau et les ressources? Ces changements sont-ils importants? Quelle est l’étendue spatiale des incidences potentielles? Y a-t-il des incidences potentielles au- delà de l’empreinte immédiate de l’installation réglementée?
☐ Y a-t-il des groupes autochtones qui revendiquent un territoire traditionnel qui comprend le site de l’installation réglementée?
☐ Y a-t-il des terres de réserve des Premières Nations, des terres cédées en vertu d’un traité ou des communautés autochtones à proximité de l’installation réglementée?
☐ L’activité décrite dans la demande de permis touche-t-elle des terres ou des ressources qui font actuellement l’objet de négociations en vue de conclure un traité ou qui font partie d’accords de revendication territoriale globale ou sur l’autonomie gouvernementale?
☐ L’installation réglementée a-t-elle fait l’objet d’évaluations environnementales ou autres? Des évaluations environnementales ou autres ont-elles été entreprises pour des activités similaires à proximité de l’installation réglementée? Si c’est le cas, ces évaluations ont-elles fait état d’effets préjudiciables sur les droits et/ou intérêts connexes?
☐ D’autres activités ont-elles lieu dans la même région? L’activité décrite dans la demande de permis est-elle susceptible d’avoir des effets cumulatifs en combinaison avec d’autres activités dans la même région ou dans les environs?
Évaluer l’importance des effets préjudiciables potentiels
☐ Certitude des effets préjudiciables – quelle est la probabilité que l’effet se concrétise?
☐ Ampleur des effets préjudiciable – quels sont la nature et le degré de l’effet?
☐ Durée et fréquence des effets préjudiciables – les effets préjudiciables potentiels déterminés sont-ils susceptibles d’être temporaires ou permanents? À quelle fréquence l’effet va-t-il se concrétiser?
☐ Réversibilité – l’effet préjudiciable est-il réversible?
☐ Étendue spatiale des effets préjudiciables – seront-ils de nature localisée ou plus larges? Dans quelle mesure l’étendue géographique de l’effet préjudiciable est-elle liée à l’étendue géographique du droit, tel qu’il est pratiqué?
☐ Êtes-vous au courant de la nature et de la portée des droits et/ou intérêts connexes revendiqués dans la région?
☐ Le groupe autochtone a-t-il toujours occupé la région près de l’installation réglementée?
☐ Le groupe occupe-t-il encore la région? S’il ne l’occupe plus, à quelle période l’occupait-il?
☐ Est-ce que des pratiques traditionnelles ont déjà eu lieu ou ont lieu dans cette région?
☐ Quel est le point de vue des Autochtones sur l’importance, le caractère unique ou la valeur d’une utilisation, d’une région, d’une activité ou d’une espèce particulière?
☐ Quelle est la capacité du groupe autochtone à participer aux activités de mobilisation? (la capacité peut comprendre le temps, les ressources financières, les compétences techniques, la technologie, etc.)
☐ Le groupe autochtone affirme-t-il que les droits autochtones revendiqués étaient en vigueur avant le contact avec les Européens (ou dans le cas des Métis, avant son assujettissement aux lois)? Exerce-t-il encore ces droits aujourd’hui sous une forme traditionnelle ou modernisée? Quels effets sur les droits d’un groupe autochtone se sont-ils produits par le passé?
☐ Êtes-vous au courant de communications de groupes autochtones qui expriment des préoccupations à l’égard de l’installation réglementée, d’installations semblables, ou d’effets négatifs semblables dans la région?
☐ Êtes-vous au courant de griefs ou de problèmes soulevés auparavant par un groupe autochtone à l’égard de votre secteur ou de votre organisation? Comment ces griefs ont ils été traités?
☐ Des groupes autochtones ont-ils exprimé des préoccupations à l’égard de l’activité décrite dans la demande de permis, et ont-ils proposé des mesures d’atténuation qui pourraient compenser les effets préjudiciables sur leurs droits et/ou intérêts connexes?
☐ La situation des revendications territoriales et des ententes d’autonomie gouvernementale pourrait-elle avoir des incidences sur l’activité décrite dans la demande de permis? Le groupe autochtone possède-t-il un gouvernement souverain?
☐ Des activités ou des événements culturels sont-ils susceptibles d’empêcher de nombreux membres de la collectivité de participer aux activités de mobilisation?
☐ Le groupe autochtone possède-t-il son propre protocole de consultation? Les titulaires de permis devraient examiner si des ententes sur la consultation avec des groupes autochtones pourraient appuyer les activités de consultation. De tels arrangements peuvent aider à définir les rôles et les responsabilités, à déterminer des points de contact, à fixer des échéanciers et à préciser les étapes à suivre, et parfois à tenir compte de besoins de développement des capacités.
☐ Le groupe autochtone a-t-il été impliqué dans des procédures judiciaires récentes ou des décisions qui clarifient les droits du groupe autochtone ont-elles été rendues?
☐ Le groupe autochtone participe-t-il à la négociation de droits fonciers issus de traités?
☐ Le groupe autochtone participe-t-il actuellement à d’autres consultations avec l’industrie ou le gouvernement?
Annexe B : Ressources
Les ressources ci-dessous figurent parmi les moyens disponibles à l’appui de la mise en œuvre de l’approche de la CCSN pour la consultation des Autochtones et peuvent aider les titulaires de permis à planifier leurs activités de mobilisation.
Système d’information sur les droits ancestraux et les droits issus des traités
L’Unité de la consultation et de l’accommodement d’Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) a élaboré le Système d’information sur les droits ancestraux et issus de traités (SIDAIT) pour diffuser des renseignements pertinents concernant les groupes autochtones du Canada et les droits visés par l’article 35 que ces groupes exercent ou font valoir. Le SIDAIT est un outil d’information accessible sur Internet qui présente une carte interactive et un contenu narratif correspondant pour aider les utilisateurs à identifier les collectivités autochtones situées à proximité d’une zone de projet donnée ou dont les droits ancestraux et issus de traités, potentiels ou établis, peuvent chevaucher un projet. Les fonctionnaires, les promoteurs et les autres personnes souhaitant informer leurs consultations des autochtones sont encouragés à effectuer leur recherche préliminaire au sein du SIDAIT. Les renseignements figurant dans le SIDAIT font référence à des données électroniques contenues dans les bases de données existantes d’AANC ainsi que d’autres sources fédérales, et comprennent :
les coordonnées des groupes autochtones et de leurs chefs
les ententes multilatérales, les traités historiques et modernes et leurs dispositions
les revendications globales et particulières
les litiges et autres revendications
Service d’information sur la consultation
Le SIDAIT et son contenu sont gérés par le Service d’information sur la consultation (SIC). Les questions relatives au SIDAIT ou aux renseignements qu’il contient peuvent être adressées au SIC à : cau-uca@AANDC-aandc.gc.ca
Les autres sources d’information comprennent :
les coordonnateurs régionaux de la consultation d’AANC, car ils pourraient être au courant des processus de consultation en cours ou envisagés et avoir d’autres renseignements pertinentes concernant la région
ministères et organismes provinciaux (Affaires autochtones, Ressources naturelles)
les études sur les utilisations traditionnelles, p. ex., celles effectuées dans le contexte d’évaluations environnementales et dans le cadre d’aliénations de terres
les collègues qui ont travaillé avec les groupes autochtones de la région ou qui les ont consultés
les sites Web et autres sources qui font état d’actions en justice concernant les revendications de droits ancestraux ou issus de traités et de l’interprétation des droits potentiels ou établis
la couverture médiatique et les déclarations publiques dans lesquelles les groupes autochtones ont affirmé des droits, exprimé des préoccupations ou proposé des résultats escomptés
la couche « Terres du Canada » sur Google Earth (comprenant les réserves autochtones de tout le Canada) et l’Atlas du Canada de Ressources naturelles Canada (cartes des traités indiens historiques)
les sites Web des organisations communautaires et des groupes de coordination des collectivités autochtones (organisations régionales, organisations provinciales ou territoriales, ou conseils tribaux)
les cartes sur les utilisations traditionnelles des terres
les connaissances traditionnelles autochtones
le site Web de l’Agence canadienne d’évaluation environnementale – acee.gc.ca
Annexe C : Codification des pratiques actuelles : Engagement de la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) à l’égard des consultations auprès des Autochtones
La CCSN s’efforce de respecter son engagement en matière d’excellence, notamment au moyen d’une approche de bonne gouvernance des processus efficaces et bien gérés de consultation des Autochtones lorsqu’il pourrait y avoir des répercussions sur les droits ou les intérêts de ces derniers.
La CCSN a également à cœur son rôle en tant que tribunal administratif législatif exerçant des fonctions quasi judiciaires, qui lui confère le devoir d’accorder un traitement équitable à tous les participants aux procédures. Dans le cadre de l’élaboration et de la mise en œuvre de processus de consultation, la CCSN tient compte des « principes directeurs » qui découlent de la jurisprudence canadienne et des pratiques exemplaires en matière de consultation telles qu’elles sont définies dans le document « Consultation et accommodement des Autochtones – Lignes directrices actualisées à l'intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l'obligation de consulter »[1].
La CCSN met à profit les « principes directeurs » pour mettre en place des processus de consultations des Autochtones qui sont adaptés à chaque projet et qui :
donnent l’occasion au personnel de la CCSN et aux peuples autochtones de se rencontrer pour discuter de certaines questions et pour permettre, dans la mesure du possible, de participer aux processus d’audiences publiques devant le tribunal de la Commission afin que toutes les preuves pertinentes liées aux intérêts des Autochtones, y compris tout impact potentiel sur ces intérêts, qu’elles proviennent des peuples autochtones, du personnel de la CCSN, des titulaires de permis, des divers ministères et organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux ainsi que d’autres parties intéressées, soient entendues et prises en compte par la Commission dans le cadre d’un projet donné;
Les activités de consultations d’un projet donné peuvent varier selon les circonstances. Par exemple, le personnel de la CCSN peut collaborer plus étroitement avec les peuples autochtones avant la tenue d’une audience de la Commission lorsqu’il semble possible qu’une décision de la CCSN en matière de permis ait des conséquences potentielles plus graves sur leurs intérêts. On encourage les groupes autochtones à exprimer leurs préoccupations au tribunal de la Commission.
Dans la mesure où ses fonctions légales le permettent, la CCSN appuie une approche pangouvernementale de consultation des Autochtones visant à coordonner les efforts consultatifs, le cas échéant, avec les autres ministères et organismes fédéraux, provinciaux et/ou territoriaux chargés de la réglementation au moyen d’une approche unique, en ce qui a trait aux activités d’évaluation environnementale et de délivrance de permis.
La CCSN encourage les peuples autochtones à souligner la nature et la portée de leurs intérêts qui pourraient, selon eux, être affectés par une proposition de projet ou d’activité réglementée par la CCSN. D’ailleurs, elle les invite à présenter toute préoccupation ou question en suspens dans le cadre du processus de réglementation.
Dans le passé, la CCSN ne disposait pas de l’autorité nécessaire pour offrir un financement des participants. Toutefois, dans le Budget 2010, le gouvernement du Canada a pris des mesures pour autoriser la CCSN à mettre au point un programme de financement des participants afin de favoriser la mobilisation rapide et utile du public, des parties intéressées et des peuples autochtones dans le cadre du processus d’audiences de la CCSN. Cette dernière, en tant qu’organisme de réglementation indépendant, dispose d’un personnel scientifique et technique hautement qualifié qui est en mesure de rencontrer les groupes autochtones afin de discuter de questions de nature technique ou réglementaire et de répondre à leurs interrogations.
Gouvernement du Canada. Consultation et accommodement des Autochtones – Lignes directrices actualisées à l’intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l’obligation de consulter, mars 2011.
CCSN. RD/GD-99.3, L’information et la divulgation publiques, mars 2012.
Nation haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), [2004] 3 R.C.S. 511, 2004 CSC 73.
Première Nation Tlingit de Taku River c. Colombie-Britannique (Directeur d’évaluation de projet), [2004] 3 R.C.S. 550, 2004 CSC 74.
Première Nation crie Mikisew c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), [2005] 3 R.C.S. 388, 2005 CSC 69.
Rio Tinto Alcan Inc. c. Conseil tribal Carrier Sekani, [2010] 2 R.C.S. 650, 2010 CSC 43.
Nation Tsilhqot’in c. Colombie-Britannique, [2014] 2 R.C.S. 256, 2014 CSC 44.
Mackenzie Valley Environmental Impact Review Board. Guidelines for Incorporating Traditional Knowledge in Environmental Impact Assessment, juillet 2005.
Agence canadienne d’évaluation environnementale. Tenir compte du savoir traditionnel autochtone dans les évaluations aux termes de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale – Principes provisoires.
Programme de financement des participants de la Commission canadienne de sûreté nucléaire.
Bureau de gestion des grands projets. Engagement précoce des Autochtones : un guide à l’intention des promoteurs de grands projets de ressources.
Commission canadienne de sûreté nucléaire, GD-379, Guide à l’intention des demandeurs et des intervenants qui rédigent des documents aux commissaires de la CCSN, mars 2012.
Première Nation Denesuline de Fond du Lac c. Canada (Procureur général), 2012 CAF 73, [2012], Cour d’appel fédérale.

References: CSC 
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