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Timestamp: 2018-12-16 02:15:25+00:00

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﻿ SENTENCIA 2013-00585/3623-2014 DE MAYO 17 DE 2018
SENTENCIA 2013-00585 DE 17 DE MAYO DE 2018
CONTENIDO:SANCIÓN DE INSPECTORA DE POLICÍA, EL CUAL SE PRESUME QUE SU CONDUCTA VULNERÓ LOS DEBERES DEL SERVIDOR PÚBLICO. SE EXPLICA QUE EL HECHO DE QUE HUBIERE EXISTIDO UNA TARDANZA PARA PROFERIR EL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO DE SEGUNDA INSTANCIA, ESTE HECHO DE POR SÍ SOLO NO PRODUJO UNA VIOLACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA Y AL DEBIDO PROCESO, PORQUE SE EVIDENCIA QUE SE RESPETARON LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA ACCIONANTE, COMO QUIERA QUE TUVO LA OPORTUNIDAD DE CONTRADECIR LAS PRUEBAS Y DESARROLLAR SU DEFENSA A LO LARGO DE TODA LA ACTUACIÓN DISCIPLINARIA Y EN TODA LA ACTUACIÓN PROCESAL QUE SE SURTIÓ ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. DE IGUAL FORMA, ESTA CORPORACIÓN SEÑALO QUE LOS ACTOS SANCIONATORIOS ENJUICIADOS NO AFECTARON EL PRINCIPIO DEL NON BIS ÍDEM DEBIDO A QUE LA DEMANDANTE NO FUE SANCIONADA MÁS DE DOS VECES POR LOS MISMOS HECHOS Y A LA ACCIONANTE TAMPOCO SE LE IMPUSIERON VARIAS SANCIONES DENTRO DEL MISMO PROCESO DISCIPLINARIO POR LOS MISMOS HECHOS. FRENTE A ELLO, SE SEÑALA QUE UNA INHABILIDAD SOBREVINIENTE NO ES UNA NUEVA SANCIÓN SINO QUE SURGE COMO CONSECUENCIA DE HABERSE PROFERIDO UNA TERCERA SANCIÓN DISCIPLINARIA A UN MISMO FUNCIONARIO O EMPLEADO PÚBLICO EN UN LAPSO DE 5 AÑOS, COMO UNA MEDIDA DE PROTECCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN, SOBRE LOS BIENES JURÍDICOS QUE PROTEGE EL DERECHO DISCIPLINARIO RELACIONADOS CON LOS PRINCIPIOS DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 209 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, FRENTE A LA REINCIDENCIA O LA COMISIÓN DE VARIAS FALTAS DISCIPLINARIAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN EL CITADO PERÍODO DE 5 AÑOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, ACTO ADMINISTRATIVO, POLICÍA NACIONAL, ANÁLISIS DE LA PRUEBA, AGENTE DE POLICÍA, DERECHO DISCIPLINARIO
Sentencia 2013-00585/3623-2014 de mayo 17 de 2018
Rad.: 17001-23-33-000-2013-00585-01(3623-14)
La Sala Plena(1) de esta corporación definió que el control que ejerce el juez de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos sancionatorios es integral, lo cual debe entenderse bajo los siguientes parámetros:
“[…] 1. La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria; 2. La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo; 3. La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial; 4. La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley; 5. Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza; 6. El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos; 7. El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria; 8. El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […]”.
— Las pruebas y su valoración en el derecho disciplinario.
“[…] ART. 129.—Imparcialidad del funcionario en la búsqueda de la prueba. El funcionario buscará la verdad real. Para ello deberá investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado, y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad. Para tal efecto, el funcionario podrá decretar pruebas de oficio […]”.
La norma desarrolla el principio de investigación integral, según el cual, la pesquisa que se efectúe dentro del proceso disciplinario, no solo debe apuntar a probar la falta del servidor público, sino además, a encontrar las pruebas que desvirtúen o eximan de responsabilidad al mismo. Lo anterior, en todo caso, no exonera a la parte investigada de presentar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer en su favor(2).
En lo que concierne al análisis y valoración de las pruebas, la Ley 734 de 2002, en el artículo 141, señaló también que ésta debe hacerse según las reglas de la sana crítica(3), de manera conjunta y explicando en la respectiva decisión el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta.
En efecto, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación han reconocido el amplio margen de que dispone el operador disciplinario para valorar las pruebas. Al respecto, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A advirtió(4):
“[…] No puede perderse de vista que en los procesos disciplinarios, como lo ha precisado en reiteradas ocasiones la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el operador disciplinario cuenta con una potestad de valoración probatoria más amplia que la del mismo operador judicial penal(5), que le autoriza para determinar, en ejercicio de una discrecionalidad razonada, cuándo obran en un determinado proceso pruebas suficientes para moldear la convicción respecto de la ocurrencia o no de los hechos, los que, a su vez, le conducen a la certidumbre de la comisión de la falta y de la responsabilidad del investigado. Así se colige del texto mismo de las disposiciones sobre el recaudo y valoración de pruebas consagradas en la Ley 734 de 2002, tales como el artículo 128, 129, 141 y 142, entre otros […]” (resalta la Sala).
— Ausentarse del sitio de trabajo sin el permiso respectivo, en los días y a las horas que se relacionan en los cargos.
— No dar respuesta, en forma adecuada y oportuna a los oficios U.G.H 462 del 19 de octubre de 2009 y S.SA-G.H 00496 del 11 de marzo de 2010.
Se evidenció a lo largo del proceso disciplinario que efectivamente la conducta desplegada por la demandante al cometer las dos faltas endilgadas mencionadas ut supra, se tipifican y se subsumen en las normas que establecen los deberes de todos los servidores públicos, particularmente lo contemplado en el artículo 34 numeral 11 de la Ley 734 de 2002, sobre el deber de todo servidor público de dedicar la totalidad del tiempo reglamentario al trabajo encomendado y en el artículo 35 numeral 8º del mismo CDU, sobre la omisión de dar respuesta de manera oportuna a los oficios U.G.H 462 del 19 de octubre de 2009 y S.SA-G.H 00496 del 11 de marzo de 2010.
“En el caso de marras es claro que la señora Gloria Amparo Claros Mejía tenía conocimiento de la falta, entre otras, por el hecho de haber sido sancionada antes por hechos similares por parte de la oficina de control interno disciplinario de la alcaldía de Manizales (fl. 249), y no obstante continuó ausentándose de su sitio de trabajo sin tramitar el permiso respectivo, lo que evidencia el conocimiento de la falta y el consecuente desinterés por dejar incurrir en la misma en ocasiones posteriores”.
“…; en igual sentido, se pudo establecer que la disciplinada no dio respuesta, en forma adecuada y oportuna a los oficios U.G.H 462 del 19 de octubre de 2009 y S.SA G.H 00496 del 11 de marzo de 2010…”.
1. ¿Los actos administrativos sancionatorios cuestionados se encuentran afectados por desviación de poder o falsa motivación?
2. ¿El jefe de talento humano de la alcaldía de Manizales ha debido declararse impedido en el proceso disciplinario, porque estaba incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 8º del artículo 84 de la Ley 734 de 2002?
¿La demandante sí contestó un requerimiento que le hizo la jefatura de gestión humana de la alcaldía de Manizales acerca de que debía solicitar permiso para salir a estudiar?
¿Se violó el principio de non bis ídem porque presuntamente en los actos sancionatorios demandados y en el de ejecución de una sanción (Res. 0369, feb. 29/2012) se condenó disciplinariamente a la demandante por los mismos hechos?
2. ¿El jefe de talento humano de la alcaldía de Manizales estaba incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 8º del artículo 84 de la Ley 734 de 2002?
La Sala sostendrá la tesis de que el jefe de talento humano de la alcaldía de Manizales no estaba incurso en la causal establecida en el numeral 8º del artículo 84 de la Ley 734 de 2002, habida cuenta de que él no actuó en los procesos disciplinarios como autoridad disciplinaria.
“ART. 84.—Causales de impedimento y recusación. Son causales de impedimento y recusación, para los servidores públicos que ejerzan la acción disciplinaria, las siguientes: …”.
La Sala, una vez examinado el expediente, vislumbra que el jefe de talento humano de la alcaldía de Manizales no actuó a lo largo del proceso disciplinario como autoridad disciplinaria, es decir, no ejerció la acción disciplinaria, toda vez que se evidencia que la primera instancia del proceso disciplinario fue llevada a cabo por la Personería de Manizales y el acto sancionatorio 001 del 9 de mayo de 2011 (fls. 37-48, cdno. 1) fue emitido por el mismo personero municipal del citado municipio de Manizales.
De igual forma se evidencia que la segunda instancia que confirmó la sanción impuesta por la Personería de Manizales fue desarrollada y resuelta por la Procuraduría General de la Nación a través del Procurador Regional del departamento de Caldas (fls. 49-57, cdno. 1).
En cuanto a la Resolución 369 del 29 de febrero de 2012 (fls. 58-60, cdno. 1), es el acto que simplemente ejecutó la orden dada por los precedentes actos administrativos sancionatorios, el cual fue suscrito por el alcalde de Manizales como máxima autoridad administrativa y nominadora del citado municipio y en el cual aparecen las firmas de otros funcionarios de la administración municipal, entre los cuales se encuentra el jefe de talento humano.
En lo que concierne a la Resolución 408 del 02 de marzo de 2012, que declaró la inhabilidad por tres años de la demandante, de conformidad con lo previsto en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, fue suscrita también por el alcalde de Manizales como máxima autoridad administrativa y nominadora del citado municipio y por otros funcionarios más de la administración municipal entre los que se encontraba el jefe de talento humano.
La Sala resalta que este acto no fue emitido como resultado de un proceso disciplinario sino que fue fruto de una inhabilidad sobreviniente establecida en el precitado artículo 38 numeral 2º de la Ley 734 de 2002, la cual se refiere a que cuando cualquier empleado o funcionario de las entidades estatales sea sancionado disciplinariamente tres o más veces durante un período de cinco años, por faltas graves o leves dolosas o por ambas, como se evidencia que ocurrió con la demandante (fls. 33-36, cdno. 1), se incurre en causal de inhabilidad que tendrá una duración de tres (3) años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción.
“2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción”.
¿La demandante contestó o no un requerimiento que le hizo la jefatura de gestión humana de la alcaldía de Manizales acerca de que debía solicitar permiso para salir a estudiar en horas laborales?
¿Se violó el principio de non bis ídem porque presuntamente en los actos sancionatorios demandados y en el de ejecución de una sanción (Res. 369, feb. 29/2012) se condenó disciplinariamente a la demandante por los mismos hechos?
La identidad en la causa se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos”.
“El principio non bis in idem prohíbe que una persona, por el mismo hecho, (i) sea sometida a juicios sucesivos o (ii) le sean impuestas varias sanciones en el mismo juicio, salvo que una sea tan solo accesoria a la otra”.
“La jurisprudencia constitucional ha extendido el principio non bis in ídem a un ámbito diferente al penal, puesto que ha estimado que éste forma parte del debido proceso sancionador. De tal manera que cuando la finalidad de un régimen es regular las condiciones en que un individuo puede ser sancionado personalmente en razón a su conducta contraria a derecho, este principio es aplicable”.
Se revela claramente dentro del expediente que en el primer acto cuestionado, la Resolución 1 del 9 de mayo de 2011, se le impuso a la demandante una sanción de suspensión del cargo por el término de tres meses e inhabilidad especial por el mismo término, como sanción accesoria a la suspensión.
El otro acto sancionatorio cuestionado la Resolución 43 del 13 de septiembre de 2011, simplemente confirma la Resolución 1 del 9 de mayo de 2011, en consecuencia, no es otra sanción adicional por los mismos hechos.
En ese orden, el tercer acto cuestionado, la Resolución 369 del 29 de febrero de 2012, tal como se analizó en precedencia, simplemente ejecutó lo decidido en los actos administrativos sancionatorios.
Ahora bien, en lo relacionado con la Resolución 408 del 2 de marzo de 2012, tal como se analizó ut supra, la inhabilidad de tres años declarada en esa resolución no es una nueva sanción sino que se originó como consecuencia de haberse proferido una tercera sanción disciplinaria a la demandante en un lapso de 5 años, hecho que tipificó la inhabilidad sobreviniente prevista en el artículo 38 numeral 2º de la Ley 734 de 2002.
En efecto, el objetivo del artículo 38 numeral 2º de la Ley 734 de 2002, es lograr la efectividad en la prestación del servicio público, y asegurar la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos (C. Cons., C-341/96), con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a cargo del Estado.
Ahora bien, si en gracia de discusión se planteara que lo que alega la demandante es que fue sancionada por los mismos hechos en los dos procesos disciplinarios anteriores al tercero analizado y que dieron origen a los actos sancionatorios cuestionados, tampoco tendría razón la demandante puesto que la Sala vislumbra que en los dos procesos anteriores la demandante fue sancionada por hechos diferentes desde el punto de vista fáctico y de tiempo, es decir, por hechos acaecidos en fechas anteriores a la tercera sanción, y que además fueron sancionados con medidas diferentes en cada uno de los tres casos (fls. 33-36, cdno. 1).
Finalmente y de acuerdo con el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que remite en los aspectos no regulados en ese cuerpo normativo al Código General del Proceso, se condenará en costas en esta instancia a la parte demandada, toda vez que resultó vencida en juicio, al confirmarse la sentencia de primera instancia, conforme con lo establecido en el numeral 3º del artículo 365 del Código General del Proceso.
1. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 25 de junio de 2014, dentro del proceso promovido por la señora Gloria Amparo Claros Mejía contra el municipio de Manizales, la Personería de Manizales y la Procuraduría General de la Nación, que negó las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva.
2. CONDENAR en costas en esta instancia a la parte demandante conforme lo expuesto en la parte motiva.
(1) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 9 de agosto de 2016, ref.: 1 10010325000201 100316 00 (121 0-11), Demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz, M.P. William Hernández Gómez.
(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez, Bogotá D.C. 15 de mayo de 2013, rad.: 11001-03-25-000-2011-00571-00(2196-11). Actor: Jorge Eduardo Serna Sánchez, Demandado: Procuraduría General de la Nación.
(3) En sentencia del 8 de abril de 1999, exp. 15258, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, el Consejo de Estado sostuvo que la valoración probatoria corresponde a las operaciones mentales que hace el juzgador al momento de tomar la decisión para conocer el mérito y la convicción de determinada prueba. Por su parte la sana crítica, es la comprobación hecha por el operador jurídico que de acuerdo con la ciencia, la experiencia y la costumbre sugieren un grado determinado de certeza de lo indicado por la prueba.
(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Bogotá, D.C., 13 de febrero de 2014, rad. 11001-03-25-000-2011-00207-00(0722-11), Actor: Plinio Mauricio Rueda Guerrero, Demandado: Fiscalía General de la Nación.
(5) Al respecto en Sentencia T-161 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo precisó la Corte: “[…] En cuanto a la autoridad pública encargada de adelantar el proceso penal es evidente que se trata de funcionarios investidos de poder jurisdiccional cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada, mientras, por regla general, el proceso disciplinario está a cargo de autoridades administrativas cuyas decisiones pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso administrativa; además, en materia de tipicidad la descripción de la conducta señalada en la legislación penal no atiende a los mismos parámetros de aquella descrita por la legislación disciplinaria, pues en ésta última el operador jurídico cuenta con un margen mayor de apreciación, por cuanto se trata de proteger un bien jurídico que, como la buena marcha, la buena imagen y el prestigio de la administración pública, permite al “juez disciplinario” apreciar una conducta y valorar las pruebas con criterio jurídico distinto al empleado por el funcionario judicial, teniendo en cuenta, además, que en el proceso disciplinario se interpreta y aplica una norma administrativa de carácter ético […]”.

References: ARTÍCULO 209
 artículo 141
 artículo 128
 artículo 34
 artículo 35
 artículo 84
 artículo 84
 artículo 84
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 38
 artículo 38
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
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 resolución 
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 306
 artículo 365