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Timestamp: 2016-10-27 15:10:23+00:00

Document:
2C_597/2013 � � Arr�t du 28 octobre 2013
Commune du Val-de-Ruz, agissant par son Conseil communal, 2053 Cernier, repr�sent�e par Me G�rard Bosshart, avocat,
Responsabilit� de l'Etat (Commune)
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel, Cour de droit public, du 28 mai 2013.
A.X.________ et B.X.________ sont propri�taires du bien-fonds no xxx du cadastre de Ch�zard-St-Martin sur lequel se trouve leur maison. La parcelle est desservie au sud par la rue D.________.
Le 30 juin 2003, C.________ SA a d�pos� une demande portant sur la construction de quatre immeubles r�sidentiels de trois lofts chacun et sept villas individuelles avec garage � l'est de la parcelle des �poux X.________, dans le prolongement de la rue D.________. L'enqu�te publique effectu�e � la suite de la demande du permis de construire a �t� publi�e deux fois dans la Feuille officielle, soit les 28 mai et 4 juin 2004.
Le 23 juin 2004, B.X.________ a adress� une lettre au Conseil communal de Ch�zard-St-Martin (ci-apr�s le Conseil communal). D�clarant ne pas s'opposer aux travaux pr�vus, mais craignant pour la r�sistance de la route et partant pour son immeuble, il demandait qu'un constat des lieux soit �tabli avant la mise en chantier et que les �ventuels d�g�ts dus au passage de poids lourds devant son domicile soient pris en charge par le ma�tre d'oeuvre.
Une s�ance de conciliation s'est tenue le 16 ao�t 2004 entre les promoteurs, les opposants, le Conseil communal et B.X.________, qui n'apparaissait pas comme opposant.
Le 14 octobre 2004, le Conseil communal a envoy� une lettre � B.X.________, lui expliquant que l'acc�s au nouveau lotissement par la rue D.________ ne durerait que le temps des travaux et qu'il �tait certain que ce chemin serait � terme remplac�, comme seul acc�s aux nouvelles habitations, par la nouvelle route qui serait construite apr�s la lev�e des oppositions et la liquidation des �ventuelles proc�dures d'expropriation.
Lors d'une s�ance extraordinaire du 30 octobre 2006, le Conseil communal a rappel� que l'autorisation de construire le nouveau quartier �tait li�e � la r�alisation de la nouvelle route. Lors d'une s�ance du 27 avril 2009, le Conseil communal a relev� que, compte tenu des implications financi�res, des proc�dures juridiques longues et incertaines et d'un renforcement des exigences en mati�re de zone � b�tir et d'utilisation du sol, la Commune n'avait pas d'assurance l�gale de construire cette nouvelle route.
�Le 9 novembre 2009, la Commune a adopt� un arr�t� limitant la vitesse maximale � 20 km/h sur la rue D.________, donnant la priorit� aux pi�tons, restreignant le parcage aux endroits pr�vus et pr�voyant que ce chemin serait signal� comme sans issue. Le recours form� par B.X.________ contre cet arr�t� a �t� rejet�, le 8 septembre 2011, par le D�partement de la gestion du territoire du canton de Neuch�tel.
A.X.________ et B.X.________ ont mandat� un expert pour d�terminer la d�pr�ciation de leur immeuble en raison de l'acc�s au nouveau lotissement, qui l'a chiffr�e � 117'000 fr.
Le 5 d�cembre 2011, les �poux X.________ ont form� une demande d'indemnisation aupr�s de la Commune. Le Conseil communal a r�pondu, le 8 mars 2012, qu'il ne pouvait y �tre donn� suite.
Le 12 juin 2012, A.X.________ et B.X.________ ont ouvert action devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuch�telois (ci-apr�s le Tribunal cantonal), concluant au versement par la Commune de 117'000 fr. plus int�r�t � 5 % l'an d�s le 7 f�vrier 2011 � titre d'indemnisation. Ils ont fait valoir en substance que le Conseil communal leur avait affirm� qu'une nouvelle route serait r�alis�e pour acc�der au nouveau lotissement et que le nouveau quartier n'engendrerait aucun d�sagr�ment. Sur la base de ces promesses, ils n'avaient pas recouru contre l'autorisation de construire d�livr�e � C.________ SA. Or, finalement, le Conseil communal avait chang� d'avis pour des raisons purement �conomiques, ce qui avait entra�n� une d�pr�ciation de leur bien-fonds. Ils estimaient que ce changement d'avis, malgr� les garanties fournies, �tait contraire � la bonne foi et constituait un comportement illicite.
Par arr�t du 28 mai 2013, le Tribunal cantonal a rejet� la demande.
Contre cet arr�t, A.X.________ et B.X.________ forment un recours en mati�re de droit public aupr�s du Tribunal f�d�ral. Invoquant l'arbitraire et une violation de leur droit d'�tre entendu, ils concluent � l'annulation de l'arr�t du 28 mai 2013 et au renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle d�cision dans le sens des motifs de leur recours. Ils demandent par ailleurs la production des dossiers cantonaux.
Le Tribunal cantonal n'a pas formul� d'observations, se r�f�rant aux motifs de l'arr�t attaqu� et concluant au rejet du recours. Dans ses d�terminations, la Commune a pr�cis� que, depuis le premier janvier 2013, elle avait fusionn� avec diverses autres communes et formait d�sormais avec ces entit�s la Commune du Val-de-Ruz, qui �tait de ce fait la partie intim�e � la pr�sente proc�dure. Sur le fond, elle propose le rejet du recours.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office sa comp�tence (art. 29 al. 1 LTF) et la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (ATF 138 I 435 consid. 1 p. 439).
1.1.�Le litige concerne la responsabilit� �tatique fond�e sur la loi neuch�teloise sur la responsabilit� des collectivit�s publiques et de leurs agents du 26 juin 1989 (loi sur la responsabilit�, LResp; RSN 150.10), soit sur du droit public cantonal. L'arr�t attaqu� est donc en principe susceptible de faire l'objet d'un recours en mati�re de droit public au Tribunal f�d�ral (art. 82 let. a LTF), la cause ne relevant pas du domaine de la responsabilit� de l'Etat pour les activit�s m�dicales, pour lequel la voie du recours en mati�re civile est exceptionnellement ouverte (cf. art. 72 al. 2 let. b LTF et 31 al. 1 let. d RTF - RS 173.110.131 -; ATF 133 III 462 consid. 2.1 p. 465).
1.2.�Dirig� contre un jugement final (art. 90 LTF) rendu par une autorit� judiciaire cantonale sup�rieure de derni�re instance (art. 86 al. 1 let. d et al. 2) et form� par les destinataires de l'arr�t attaqu� qui ont int�r�t � recourir (art. 89 al. 1 LTF), le pr�sent recours est en principe recevable comme recours en mati�re de droit public, la valeur litigieuse d�passant la limite de 30'000 fr. pr�vue � l'art. 85 al. 1 let. a LTF en mati�re de responsabilit� �tatique. Le m�moire a par ailleurs �t� d�pos� en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes requises (art. 42 LTF), �tant pr�cis� qu'en mati�re de droit public, des conclusions en renvoi, malgr� le pouvoir de r�forme du Tribunal f�d�ral (cf. art. 107 al. 2 LTF), sont admissibles (ATF 133 II 409 consid. 1.4 p. 414 s.). Il convient donc d'entrer en mati�re.
1.3.�La Commune intim�e qui, initialement, �tait celle de Chezard-St-Martin est devenue, � la suite d'une fusion avec d'autres communes et depuis le 1er janvier 2013, la Commune du Val-de-Ruz (cf. art. 2 ch. 4 de la loi neuch�teloise sur les communes du 21 d�cembre 1964; RSN 171.1). La Commune de Chezard-St-Martin n'existe ainsi plus d�s le 1er janvier 2013 et a �t� remplac�e juridiquement par la nouvelle Commune du Val-de-Ruz. Il y a donc lieu de proc�der � une substitution de partie (art. 71 LTF et 17 al. 1 PCF). Le recourant y consent, d�s lors qu'il a lui-m�me dirig� son recours contre la Commune du Val-de-Ruz. Le fait que l'arr�t attaqu�, bien qu'il date du 28 mai 2013, indique par inadvertance encore la Commune de Ch�zard-St-Martin n'y change rien.
1.4.�Les autorit�s cantonales concern�es ont produit leur dossier (cf. art. 102 LTF), rendant sans objet la requ�te en production desdits documents par les recourants.
Le recours peut �tre interjet� pour violation du droit, tel qu'il est d�limit� par les art. 95 et 96 LTF. Il peut donc �tre form� pour violation d'un droit constitutionnel (ATF 136 I 241 consid. 2.1 p. 247; 136 II 304 consid. 2.4 p. 313). En revanche, il ne peut pas �tre form� pour violation du droit cantonal; la partie recourante ne peut se plaindre de l'application du droit cantonal qu'en invoquant la violation d'un droit constitutionnel, en particulier l'interdiction de l'arbitraire (ATF 134 III 379 consid. 1.2 p. 382 s.). Par exception � la r�gle selon laquelle il applique le droit d'office (cf. art. 106 al. 1 LTF), le Tribunal f�d�ral ne peut entrer en mati�re sur la violation d'un droit constitutionnel ou sur une question relevant du droit cantonal ou intercantonal que si le grief a �t� invoqu� et motiv� de mani�re pr�cise par la partie recourante (art. 106 al. 2 LTF; cf. en lien avec la responsabilit� �tatique, arr�t 4A_329/2012 du 4 d�cembre 2012 consid. 1.3, in SJ 2013 I 289).
Se fondant sur les principes de droit priv� f�d�ral en mati�re de responsabilit� civile, les juges cantonaux ont consid�r� en substance que les recourants n'avaient pas subi une atteinte directe � un droit absolu, tel leur droit de propri�t�, mais faisaient valoir un pr�judice purement patrimonial, de sorte que l'illic�it� ne pouvait r�sulter de la seule atteinte qu'ils invoquaient. Quant � la violation du principe de la bonne foi soulev�e par les recourants � l'appui de leur demande, elle ne permettait en tous les cas pas de fonder leur action. En effet, ils all�guaient qu'� la suite des promesses du Conseil communal selon lesquelles l'acc�s d�finitif aux nouvelles constructions ne passerait pas devant leur terrain, ils avaient renonc� � recourir contre l'autorisation de construire. Or, � supposer que l'on puisse consid�rer que le courrier du 14 octobre 2004 de la Commune ait contenu de telles assurances, les recourants n'�taient de toute fa�on plus en mesure de recourir contre la d�cision du permis de construire selon le droit cantonal, car ils n'avaient pas fait opposition pendant le d�lai d'enqu�te qui expirait le 28 juin 2004. Partant, les recourants ne pouvaient s'�tre fond�s sur ces assurances pour prendre des dispositions auxquelles ils ne pouvaient plus renoncer.
Les recourants reprochent en premier lieu aux juges cantonaux d'avoir interpr�t� de mani�re arbitraire l'art. 5 al. 1 LResp en refusant d'admettre d'embl�e l'existence d'un acte illicite de la part de la Commune li� � une atteinte directe � leur droit de propri�t�.
4.1.�L'article 5 al. 1 LResp est la premi�re disposition du chapitre 2 section 1 de la loi, qui est consacr� � la responsabilit� de la collectivit� publique envers les tiers pour acte illicite. Selon cette disposition,�
la collectivit� publique r�pond du dommage caus� sans droit � un tiers par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, sans �gard � la faute de ces derniers. Par analogie avec la jurisprudence rendue en lien avec l'art. 3 de la loi f�d�rale du 14 mars 1958 sur la responsabilit� de la Conf�d�ration (RS 170.32; cf. ATF 132 II 305 consid. 4.1 p. 317), le terme " sans droit " figurant � l'art. 5 al. 1 LResp doit �tre compris comme signifiant " de mani�re illicite " (arr�t 2C_158/2010 du 18 ao�t 2010 consid. 3.1). La notion d'illic�it� est pour sa part d�finie par le droit priv� f�d�ral, qui s'applique en l'occurrence � titre de droit cantonal suppl�tif conform�ment � l'art. 3 LResp. Le pouvoir d'examen de la Cour de c�ans est donc limit� � la violation des droits constitutionnels invoqu�s, � savoir l'arbitraire (cf. supra consid. 2).
4.2.�En pratique, si le fait dommageable consiste dans l'atteinte � un droit absolu (comme la vie ou la sant� humaines, ou le droit de propri�t�), l'illic�it� est d'embl�e r�alis�e, sans qu'il soit n�cessaire de rechercher si et de quelle mani�re l'auteur a viol� une norme de comportement sp�cifique; on parle � ce propos d'illic�it� par le r�sultat ( "Erfolgsunrecht "). Si, en revanche, le fait dommageable constitue une atteinte � un autre int�r�t (par exemple le patrimoine), l'illic�it� suppose qu'il existe un " rapport d'illic�it� ", soit que l'auteur ait viol� une norme de comportement ayant pour but de prot�ger le bien juridique en cause; c'est ce que l'on appelle l'illic�it� par le comportement ( "Verhaltensunrecht "). En effet, le patrimoine en soi n'est pas un bien juridique, son atteinte donc pas illicite � elle seule (ATF 139 V 176 consid. 8.2 p. 188). En d'autres termes, la simple l�sion du droit patrimonial d'un tiers n'emporte pas, en tant que telle, la r�alisation d'un acte illicite; il faut encore qu'une r�gle de comportement de l'ordre juridique interdise une telle atteinte et que cette r�gle ait pour but la protection du bien l�s� (ATF 139 IV 137 consid. 4.2 p. 141; 135 V 373 consid. 2.4 p. 376; 132 II 305 consid. 4.1 p. 318).
4.3.�Contrairement � ce que soutiennent les recourants, le Tribunal cantonal n'a nullement proc�d� � une application insoutenable de la notion d'illic�it� en consid�rant que le dommage qu'ils invoquaient �tait un pr�judice purement patrimonial. En effet, l'immeuble propri�t� des recourants n'a pas �t� endommag�; ceux-ci ne sont pas restreints dans l'usage de leur terrain, ni dans l'acc�s � leur maison. On ne voit pas du reste qu'ils se trouvent priv�s d'un attribut de leur droit de propri�t�. En consid�rant que la perte de la valeur v�nale all�gu�e ne constituait pas une atteinte � un droit absolu, d'embl�e illicite, mais une atteinte patrimoniale, les juges cantonaux n'ont donc pas interpr�t� arbitrairement l'art. 5 al. 1 LResp.
A titre subsidiaire, les recourants s'en prennent au refus de l'arr�t attaqu� d'admettre un acte illicite en lien avec la violation du principe de la bonne foi. Ils invoquent � cet �gard l'arbitraire et la violation de leur droit d'�tre entendu, reprochant au Tribunal cantonal d'avoir consid�r� que, n'ayant pas fait opposition � la d�livrance de l'autorisation de construire, le courrier du 14 octobre 2004 ne pouvait les avoir incit�s � ne pas recourir, puisqu'ils n'�taient de toute fa�on pas en droit de le faire, le recours �tant r�serv� aux opposants.
5.1.�D�coulant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activit� �tatique, le principe de la bonne foi prot�ge le citoyen, � certaines conditions, dans la confiance l�gitime qu'il met dans les assurances re�ues des autorit�s, notamment lorsqu'il a r�gl� sa conduite d'apr�s des d�cisions, des d�clarations ou un comportement d�termin� de l'administration et qu'il a pris sur cette base des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de pr�judice (ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 636; 130 I 26 consid. 8.1 p. 60; 129 II 361 consid. 7.1 p. 381). Si les conditions sont r�unies, la cons�quence juridique qui en d�coule est, en premier lieu, que l'autorit� est li�e par les assurances donn�es. Il peut toutefois arriver que, m�me en pr�sence d'une violation du principe de la bonne foi, le respect des assurances donn�es doive s'effacer devant un int�r�t public sup�rieur qui l'emporte sur l'int�r�t priv� que l'administr� fait valoir. Il appartient alors � l'administr�, � la place d'obtenir le respect des assurances donn�es, de r�clamer la r�paration du pr�judice qu'il a subi (cf. ATF 101 Ia 328 consid. 6c p. 331). La violation du principe de la bonne foi peut, dans un tel cas, notamment constituer un acte illicite au sens de la responsabilit� �tatique (arr�ts 2C_502/2013 du 30 septembre 2013 consid. 2.1; 2A.511/2005 du 16 f�vrier 2009 consid. 5.5.2 et 5.5.3).
5.2.�Les recourants reprochent tout d'abord au Tribunal cantonal d'avoir retenu, sans aucune motivation juridique, en violation de leur droit d'�tre entendu, que leur courrier du 23 juin 2004 ne constituait pas une opposition.
Une telle critique ne rel�ve pas du droit d'�tre entendu. En effet, l'obligation de motiver, telle qu'elle d�coule du droit d'�tre entendu, est respect�e lorsque l'int�ress� peut se rendre compte de la port�e de la d�cision et l'attaquer en connaissance de cause. Selon la jurisprudence, la motivation d'une d�cision est suffisante lorsque l'autorit� mentionne, au moins bri�vement, les motifs qui l'ont guid�e et sur lesquels elle a fond� son raisonnement (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 136 I 229 consid. 5.2 p. 236; 130 II 530 consid. 4.3 p. 540). D�s lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guid� la d�cision de l'autorit�, le droit � une d�cision motiv�e est respect� m�me si la motivation pr�sent�e est erron�e (arr�ts 1B_48/2013 du 19 f�vrier 2013 consid. 2.1; 2C_724/2012 du 25 juillet 2012 consid. 5.1). Le point de savoir si la motivation pr�sent�e est correcte ne rel�ve ainsi pas du droit d'�tre entendu.
En l'esp�ce, les juges cantonaux ont expliqu� pourquoi ils ont consid�r� que les recourants n'avaient pas form� opposition dans leur courrier du 23 juin 2004 en reproduisant un extrait de ce courrier dans lequel B.X.________ indiquait express�ment ... "�
Je ne m'oppose pas aux travaux pr�vus, mais demande express�ment qu'un constat de l'�tat des lieux soit �tabli avant la mise en chantier et que les �ventuels d�g�ts soient pris en charge par le ma�tre d'oeuvre. D'avance, je vous remercie de prendre en consid�ration ma remarque. ". Une telle position permet de comprendre le raisonnement des juges cantonaux et le recourant a �t� � m�me de le saisir et de l'attaquer. On ne discerne donc manifestement aucune violation de l'obligation de motiver.
�Lorsque les recourants soutiennent que les juges n'ont pas motiv� juridiquement pourquoi ce texte ne constituait pas une opposition, ils s'en prennent � la port�e juridique donn�e � la lettre du 23 juin 2004. Une telle critique ne rel�ve nullement du droit d'�tre entendu, mais du fond. Or, si les recourants entendaient formuler une telle critique, ils leur appartenaient d'expliquer en quoi l'interpr�tation donn�e � ce courrier proc�dait d'une application arbitraire des r�gles cantonales r�gissant les oppositions en mati�re de construction (cf. art. 106 al. 2 LTF). Faute de grief, il n'appartient pas au Tribunal f�d�ral d'entrer d'office plus avant sur cette question qui rel�ve du droit cantonal (cf. supra consid. 2).
5.3.�En second lieu, les recourants soutiennent qu'ils "�
n'ont que mollement r�agit�(recte : r�agi)�
au projet de construction�", car ils auraient re�u, avant l'�ch�ance du d�lai pour former opposition, des assurances de l'autorit� communale que le projet ne serait autoris� qu'� la condition que la nouvelle route projet�e soit construite. Ils auraient propos� des offres de preuves pour le d�montrer auxquelles le Tribunal cantonal n'aurait arbitrairement pas donn� suite, violant leur droit d'�tre entendu.
Le droit d'�tre entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour l'int�ress� de produire des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il y soit donn� suite (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504 s.; ATF 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16 et les arr�ts cit�s). L'autorit� de d�cision peut donc se livrer � une appr�ciation anticip�e de la pertinence du fait � prouver et de l'utilit� du moyen de preuve offert et, sur cette base, refuser de l'administrer. Ce refus ne viole le droit d'�tre entendu que si l'appr�ciation � laquelle elle a ainsi proc�d� est entach�e d'arbitraire (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157 et les arr�ts cit�s; sur la notion d'arbitraire, voir ATF 132 I 13 consid. 5.1 p. 17).
En l'esp�ce, les recourants soutiennent, devant le Tribunal f�d�ral, qu'ils auraient propos�, en annexe � leur demande du 12 juin 2012, l'audition d'un t�moin et de trois conseillers communaux pour d�montrer que, dans le d�lai pour former opposition, ils auraient d�j� re�u des assurances que l'acc�s d�finitif aux nouvelles constructions ne passerait pas par la rue D.________. Or, il se trouve que, dans leur �criture sur le plan cantonal, ils n'ont jamais pr�tendu avoir �t� incit�s � ne pas former opposition dans le d�lai expirant � fin juin 2004, mais seulement � ne pas recourir, � la suite des assurances donn�es par �crit le 14 octobre 2004. De plus, dans leur bordereau des autres moyens de preuves produit sur le plan cantonal, il n'y a aucune indication relative aux faits que les t�moins �taient cens�s �claircir. On ne voit d�s lors pas en quoi on pourrait reprocher au Tribunal cantonal d'avoir viol� l'art. 29 al. 2 Cst. en lien avec une appr�ciation anticip�e des preuves, en ne donnant pas suite � des offres de preuve en lien avec une argumentation que les recourants eux-m�mes n'avaient pas soulev�e devant l'instance cantonale. La critique est manifestement d�pourvue de tout fondement.
Le recours ne peut donc qu'�tre rejet�.
Compte tenu de l'issue du litige, les frais doivent �tre mis � la charge des recourants, solidairement entre eux (art. 66 al. 1 et 5 LTF). En vertu de l'art. 68 al. 1 et 4 LTF, ils supporteront � titre solidaire les d�pens auxquels la Commune intim�e, repr�sent�e par un avocat dans un proc�s en responsabilit�, peut pr�tendre, l'art. 68 al. 3 LTF ne s'appliquant pas (cf. arr�t 2C_852/2011 du 10 janvier 2012 consid. 6 et l'arr�t cit�).
Une indemnit� de 4'000 fr., � payer � la Commune du Val-de-Ruz � titre de d�pens, est mise � la charge des recourants, cr�anciers solidaires.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des parties et au Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel, Cour de droit public.

References: art. 72
 ATF 
 art. 107
 art. 2
 art. 102
 art. 95
 art. 106
 ATF 
 ATF 
 art. 106
 ATF 
 ATF