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Timestamp: 2017-08-19 07:36:59+00:00

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La disciplina legislativa del microcredito (nuovo articolo 111 del testo unico bancario) ed il ruolo in esso degli enti non profit
Visconti Gianfranco, 30 settembre 2010
1) Che cos’è il microcredito e come nasce.
L’articolo 7 del Decreto Legislativo n° 141 del 2010 rinnovando l’articolo 111 del testo Unico delle Leggi Bancarie (TUB), contenuto nel Decreto Legislativo n° 385 del 1993, ha introdotto per la prima volta nell’ordinamento italiano la disciplina legislativa del “microcredito”, vale a dire, secondo la definizione corrente in economia, di una forma di credito consistente in prestiti di piccolo importo destinati ad imprenditori troppo poveri per ottenere prestiti dalle istituzioni bancarie tradizionali.
Questa forma di microcredito ha trovato la sua più nota realizzazione nella Grameen Bank fondata nel 1976 nel Bangladesh da Muhammad Yunus, premio Nobel della pace nel 2006, la cui missione è quella di concedere prestiti sulla base della sola fiducia ad imprenditori troppo indigenti per fornire garanzie. La Grameen Bank ha erogato finora prestiti per quasi 5,5 miliardi di Dollari USA a quasi 6,5 milioni di persone (di cui il 96% sono donne), quasi tutti nel Bangladesh e in India, con un tasso di restituzione del 98,5% degli importi prestati. Il valore medio del singolo finanziamento è di 850 Dollari, pari a circa 700 Euro al cambio attuale.
E’ ovvio che questa forma di microcredito pensata per uno degli stati più poveri del mondo non poteva essere trasposta sic et simpliciter in Italia, uno degli stati più avanzati economicamente, ma doveva essere adattata al nostro contesto dove pure ci sono dei soggetti, imprenditoriali o non, che hanno difficoltà ad accedere al credito per il fatto, soprattutto, di non poter prestare garanzie reali o di trovarsi in difficoltà economiche od in altre situazioni di svantaggio. Una forma di microcredito pensata per questi soggetti è molto importante perché li può aiutare ad avviare una attività economica, ad uscire da una situazione di bisogno o da uno stato di indigenza ed, infine, a non cadere nelle mani degli usurai. E tutto questo vale anche se il microcredito non può certo essere la soluzione a tutti i problemi di queste tipologie.
2) La disciplina legislativa del microcredito: gestori – erogatori, destinatari e caratteristiche dei prestiti.
Passiamo ora ad esaminare la disciplina legislativa del microcredito.
L’art. 111, 1° comma, del Dlgs 385/1993, rinnovato dall’art. 7 del Dlgs 141/2010, prevede che l’attività di microcredito può essere esercitata solo dai soggetti iscritti in un apposito elenco disciplinato dall’art. 113 TUB, anch’esso rinnovato dallo stesso articolo del Dlgs 141/2010. L’iscrizione in questo elenco è sostitutiva dell’iscrizione nell’Albo degli intermediari finanziari tenuto dalla Banca d’Italia prevista dal 1° comma dell’art. 106 TUB.
Questi soggetti possono concedere finanziamenti a persone fisiche o società di persone o società cooperative (comprese, quindi, le cooperative sociali). E’ un peccato che dal novero dei destinatari dei microcrediti siano state escluse le organizzazioni non profit, soprattutto le associazioni, in primo luogo quelle non riconosciute (le fondazioni ne hanno meno bisogno dato che sono essenzialmente patrimoni destinati ad uno scopo ed i comitati presentano il problema di essere enti associativi con una durata limitata nel tempo dal raggiungimento di uno scopo preciso).
I microcrediti devono essere finalizzati all’avvio od all’esercizio di attività di lavoro autonomo o di microimpresa, vale a dire per attività imprenditoriali od anche, ritengo (dato che il testo della norma parla di “lavoro autonomo”), libero professionali svolte in forma di impresa individuale o di società di persone o di società cooperativa, a condizione che i finanziamenti concessi abbiano queste caratteristiche:
siano di ammontare non superiore a 25.000 Euro1 e non siano assistiti da garanzie reali (pegno o ipoteca). La lettera b) del quinto comma del nuovo art. 111 TUB prevede però che le norme di attuazione di esso che saranno dettate dal Ministero dell’Economia, sentita la Banca d’Italia, potranno prevedere dei casi il cui l’importo del finanziamento erogabile potrà essere superiore a 25.000 Euro ed in cui le condizioni economiche applicate potranno essere diverse da quelle normali del microcredito2. Insomma, ci potranno essere microcrediti che proprio “micro” non saranno;
siano finalizzati all’avvio od allo sviluppo di iniziative imprenditoriali oppure all’inserimento nel mercato del lavoro. Ma questo secondo caso contrasta con la previsione, della prima parte della stessa norma, per la quale il finanziamento è erogato “per l’avvio o l’esercizio di attività di lavoro autonomo o di microimpresa”. Riteniamo, pertanto, che l’unico modo per dare un senso a questa norma sia quello di riferirla all’avvio di attività libero professionali, per cui l’inserimento nel mercato del lavoro di cui parla la norma è quello nelle attività di lavoro autonomo degli esercenti arti o professioni e non quello delle attività di lavoro dipendente. Resta il problema se l’avvio di un’attività di avvocato o di commercialista o di ingegnere sia davvero qualcosa che abbia bisogno del microcredito;
siano accompagnati dalla prestazione di servizi ausiliari di assistenza e monitoraggio dei soggetti finanziati.
Tutte e tre queste lettere del primo comma del nuovo art. 111 TUB ci fanno capire che per disciplinare il microcredito si è attinto in larghissima misura alla normativa riguardante la misura di promozione del “lavoro autonomo”, più conosciuta come “prestito d’onore”, contenuta nel Decreto Legislativo 185/2000 (precisamente, agli artt. 17 e 18) destinata alle aree in ritardo di sviluppo del Mezzogiorno, ma anche di quelle del resto d’Italia.
Questa misura è attualmente gestita da Invitalia Spa (azionista unico il Ministero dell’Economia), già Sviluppo Italia Spa, già Imprenditoria Giovanile Spa e dalle sue società regionali (che attualmente stanno passando alle Regioni) e prevede un mix di agevolazioni (contributo a fondo perduto e mutuo a tasso fortemente agevolato che coprono l’intero investimento iniziale più un contributo a fondo perduto per le prime spese di gestione) per l’avvio di una attività di impresa individuale o di una attività libero professionale con un investimento iniziale massimo di 25.822 Euro. Ovviamente, il microcredito di cui all’articolo 111 TUB non prevede queste agevolazioni se non per quanto riguarda l’assenza di garanzie reali del credito erogato.
L’art. 111 TUB cita, secondo me in modo erroneo, anche la “microimpresa” che è un’altra misura disciplinata sempre dal Dlgs 185/2000 (agli artt. 19 e 20) per l’avvio di attività imprenditoriali da parte di società di persone con un investimento massimo di 129.000 Euro, quindi, a mio parere, ben al di là di un realistico concetto di “microcredito”.
Inoltre, il problema se un’attività di microcredito possa o meno essere rivolta anche a società di persone (vale a dire società semplici, in nome collettivo, in accomandita semplice) ed a società cooperative, è un altro aspetto della norma che stiamo commentando che mi lascia perplesso, dato che queste società, a mio parere, hanno bisogno di credito ordinario e non di microcredito. Questo a meno che le norme di attuazione dell’art. 111 TUB che saranno dettate dal Ministero dell’Economia non limitino la concessione del microcredito a società di persone o cooperative di start up, cioè di imprese in fase di avvio, e/o di società molto piccole, cioè con pochi capitali versati ed una base societaria molto ristretta, vale a dire con pochi soci, e/o formata in gran parte da persone in situazioni di svantaggio quali quelle previste dall’art. 4 della Legge n° 381 del 1991 che disciplina le cooperative sociali.
Il 2° comma del nuovo articolo 111 TUB prevede che l’iscrizione nell’elenco degli operatori del microcredito sia subordinata al ricorrere delle seguenti condizioni:
forma di società di capitali;
capitale versato di ammontare non inferiore a quello stabilito dal Ministero dell’Economia, sentita la Banca d’Italia;
requisiti di onorabilità dei soci di controllo o rilevanti nonché di onorabilità e professionalità degli esponenti aziendali fissati dai decreti di attuazione che saranno emanati dal Ministero dell’Economia, sentita la Banca d’Italia;
oggetto sociale limitato alla sola attività di erogazione del microcredito, che abbiamo esaminato sopra, nonché alle attività ad esso accessorie e strumentali;
presentazione di un programma di attività (l’art. 111 TUB non specifica se questo programma dovrà essere presentato una sola volta all’avvio dell’attività o con una certa periodicità: riteniamo che questo dubbio verrà chiarito dalle norme di attuazione che saranno emanate dal Ministero dell’Economia ai sensi del 5° comma di esso).
Le considerazioni che vengono dall’esame di questa ultima norma sono due.
In primo luogo da questa norma sembrerebbe che i soggetti erogatori di microcredito debbano avere soltanto la forma di società di capitali e non anche di società cooperative, ma vedremo tra poco che una deroga alla lettera a) del 1° comma contenuta nel 4° comma dell’art. 111 TUB concede questa possibilità alle società cooperative ed agli altri soggetti giuridici senza fini di lucro (associazioni e fondazioni).
In secondo luogo, se il capitale versato minimo richiesto ai soggetti esercenti il microcredito dal Ministero dell’Economia dovesse essere troppo elevato, le piccole realtà che già operano nel settore (quasi tutte cooperative) si troverebbero in grandissime difficoltà.
Esiste una possibilità, ma è piuttosto remota in pratica, di gestire una attività di erogazione di microcredito con finalità puramente solidaristiche, vale a dire attraverso una società di capitali che abbia la forma dell’impresa sociale (quindi, senza scopo di lucro) le cui caratteristiche sono disciplinate dal Decreto Legislativo n° 155 del 2006.
Ma anche questa possibilità è piuttosto difficile da realizzare perché bisogna valutare se si può considerare l’attività di microcredito come una attività di “assistenza sociale” (secondo noi, si, ma ci potrebbero essere delle obiezioni) che è quella, fra le attività delle imprese sociali previste dalla lettera a) dell’art. 2 del Dlgs 155/2006, che più si avvicina al microcredito. Le norme di attuazione del nuovo art. 111 TUB farebbero bene a prevedere esplicitamente questa possibilità, per risolvere questo dubbio interpretativo.
Segnaliamo, poi, che le norme di attuazione che saranno emanate dal Ministero dell’Economia, sentita la Banca d’Italia, ai sensi del 5° comma dell’art. 111 TUB, riguardano:
i limiti oggettivi, riferiti al volume delle attività, alle condizioni economiche applicate ed all’ammontare dei singoli finanziamenti, anche modificando i limiti di 25.000 e di 10.000 Euro per ciascun prestito stabiliti dal comma 1°, lettera a), e dal comma 3°;
le caratteristiche dei soggetti senza fini di lucro che possono erogare microcrediti ai sensi del comma 4° (su cui vedi il paragrafo successivo);
le informazioni da fornire alla clientela.
Infine, l’organismo che deve gestire l’elenco in cui si devono iscrivere i soggetti erogatori del microcredito è una associazione con personalità giuridica istituita dal rinnovato art. 113 TUB. Esso si finanzia grazie ad un contributo a carico degli iscritti non superiore all’uno per cento dell’ammontare dei prestiti concessi, può chiedere informazioni a ed effettuare ispezioni presso i soggetti iscritti, può cancellare questi ultimi dall’elenco per il venire meno dei requisiti per l’iscrizione, per gravi violazioni di norme di legge e delle norme di attuazione dell’art. 111 TUB, per il mancato pagamento del contributo, per inattività superiore ad un anno. Esso può chiedere alla Banca d’Italia, per gravi violazioni di disposizioni legislative od amministrative, che ad un soggetto iscritto sia vietato di svolgere nuove operazioni di microcredito o di ridurre il volume dei prestiti.
La Banca d’Italia vigila su questo organismo e, nel caso di inerzia o malfunzionamento può proporne lo scioglimento al Ministero dell’Economia. E’ questo Ministero, sentita la Banca d’Italia, che disciplina la struttura, i poteri e le modalità di funzionamento dell’organismo ed i requisiti di professionalità e di onorabilità dei suoi componenti ed i criteri e le modalità per la loro nomina e sostituzione.
3) Il microcredito per le persone fisiche in condizione di vulnerabilità e quello erogato dai soggetti giuridici senza fine di lucro.
Il 3° comma dell’art. 111 TUB prevede che tutti i soggetti operanti nel microcredito potranno erogare, ma solo in via non prevalente rispetto al microcredito ordinario di cui al 1° comma dell’art. 111 TUB, anche finanziamenti a favore di persone fisiche in condizione di particolare vulnerabilità economica o sociale, purché questi siano di importo massimo non superiore a 10.000 Euro, non siano assistiti da garanzie reali, siano accompagnati dalla prestazione di servizi ausiliari di bilancio familiare, abbiano lo scopo di consentire l’inclusione sociale e finanziaria del beneficiario e siano prestati a condizioni più favorevoli di quelle prevalenti sul mercato, vale a dire di quelle medie praticate in esso. Riteniamo che la non prevalenza di tali prestiti vada correttamente misurata sulla base del totale dell’importo delle somme prestate per tutti i microcrediti e non del numero complessivo dei prestiti concessi. In ogni caso anche questo aspetto dell’attività di microcredito dovrebbe essere disciplinato dalle norme di attuazione che saranno emanate ai sensi del 5° comma.
Il 4° comma dell’art. 111 TUB prevede poi che i soggetti giuridici senza fini di lucro in possesso delle caratteristiche individuate nelle norme di attuazione che saranno emanate dal Ministero dell’Economia ai sensi del 5° comma dello stesso articolo possono concedere sia i microcrediti fino a 25.000 Euro per l’avvio o l’esercizio di attività di lavoro autonomo o di microimpresa a persone fisiche, società di persone o società cooperative, sia quelli fino a 10.000 Euro (purché in misura, cioè in valore, non prevalente rispetto ai primi) a favore di persone fisiche in condizione di particolare vulnerabilità economica o sociale.
Con l’espressione “soggetti giuridici senza fine di lucro” si intendono in primo luogo tutte le forme giuridiche di organizzazione non profit, vale a dire: associazioni (riconosciute o non riconosciute), fondazioni e comitati (anche se quest’ultima è una possibilità solo teorica in quanto il comitato è un ente associativo che si costituisce per raggiungere un obbiettivo definito in un periodo di tempo determinato per cui non è un soggetto di lunga durata nel tempo come deve essere necessariamente un organismo erogatore di microcrediti).
Non solo, ma secondo noi la nuova espressione della norma citata fa rientrare fra i possibili organismi erogatori dei microcrediti anche le società cooperative (comprese, ovviamente, le cooperative sociali) in quanto, com’è noto, esse non hanno scopo di lucro, ma scopo mutualistico, cioè la generazione di uno o più tipi di vantaggi economici per i loro soci diversi dallo scopo di lucro, cioè dalla generazione di un utile da suddividere tra i soci o che è a disposizione dell’imprenditore individuale.
Dal momento che, però, come abbiamo visto prima, la lettera c) del 5° comma dell’art. 111 TUB prevede che sarà il Ministro dell’Economia, sentita la Banca d’Italia, a definire “le caratteristiche dei soggetti” senza scopo di lucro che potranno erogare microcrediti potrebbe succedere che il successivo Decreto del Ministro dell’Economia non preveda o escluda esplicitamente le società cooperative dal novero di tali organismi erogatori.
In questo caso, alle cooperative che intendessero operare nel campo del microcredito, non resterebbe altra soluzione che avviare un contenzioso e cercare di ottenere la dichiarazione di incostituzionalità del 4° comma dell’art. 111 TUB nella parte in cui non prevede l’esplicita inclusione delle società cooperative fra i possibili organismi erogatori di microcredito. Tale dichiarazione sarebbe, a mio parere, assolutamente possibile sulla base della violazione, da parte di questa norma, del principio di parità di trattamento stabilito dall’art. 3 della Costituzione per il quale a situazioni uguali deve corrispondere un trattamento giuridico uguale.
Il caso di una cooperativa che volesse erogare microcrediti rientrerebbe perfettamente nel principio citato perché non si potrebbe spiegare in alcun modo la disparità di trattamento fra le società di capitali e le società cooperative consistente nel fatto che entrambe possono svolgere qualsiasi tipo di attività bancaria (le società cooperative sotto le forme di Banca Popolare o di Banca di Credito Cooperativo) e soltanto l’attività di microcredito è vietata alle società cooperative. Tanto più che per la legge citata questa attività è possibile per associazioni, fondazioni e comitati che non danno certo maggiori garanzie (patrimoniali, ecc.) di quante ne possono dare le cooperative. Insomma, la norma citata interpretata ed attuata dal Ministero in senso restrittivo ai danni delle cooperative sarebbe manifestamente illogica ed ingiustamente discriminatoria.
Inoltre, una eventuale esclusione delle società cooperative è ancora più illogica quando si consideri che uno dei maggiori problemi dell’attività di microcredito disciplinata dall’art. 111 TUB è il reperimento delle risorse finanziarie da prestare con questa nuova forma creditizia. Ora, le banche intanto concedono dei prestiti in quanto raccolgono il risparmio, ma gli organismi erogatori del microcredito non sono banche e non possono raccogliere il risparmio ma solo concedere prestiti.
Le cooperative, però, sono le più “attrezzate”, dal punto di vista degli strumenti giuridici a disposizione, per reperire le risorse da impiegare per concedere microcrediti, in quanto oltre al capitale sociale (ed alle eventuali riserve) possono emettere obbligazioni (“strumenti finanziari”) ai sensi dell’art. 2526 del Codice Civile e possono utilizzare lo strumento del “prestito sociale”3, cioè del prestito da parte dei soci, per finanziare la propria attività, realizzando in tal modo un modello di attività abbastanza simile a quello di una vera banca.
Le società di capitali (società per azioni – SPA e società a responsabilità limitata – SRL), invece, hanno a disposizione solamente gli strumenti del capitale sociale (e le eventuali riserve) e quello dell’emissione di obbligazioni, ma le obbligazioni delle SPA non quotate in borsa e delle SRL non possono essere collocate fra il pubblico, ma debbono essere sottoscritte solo da investitori professionali (banche, fondi pensione, ecc.), ai sensi degli artt. 2412 e 2483 del Codice Civile.
Per quanto riguarda, poi, le organizzazioni non profit, poi, si deve ricordare che soltanto per le fondazioni è obbligatoria l’esistenza di un patrimonio sin dall’atto della costituzione che serve a finanziare l’attività dell’ente. Gli enti non profit, purtroppo, hanno oggi pochissime risorse da utilizzare per una attività di microcredito, dato che in Italia non abbiamo solo le imprese sottocapitalizzate, ma pure le organizzazioni non profit con grosse difficoltà di “fundraising”, cioè di raccolta fondi, come dimostrano diversi studi empirici sull’argomento.
In risorse pubbliche per finanziare le attività di microcredito, poi, in tempi come questi non si può certo fare affidamento. Del resto, il nuovo art. 111 TUB configura un’attività economica che si autosostiene e non che dipende dai finanziamenti pubblici.
Tornando alle caratteristiche operative di essi, tutti i microcrediti erogati dai soggetti giuridici non profit non devono essere assistiti da garanzie reali, devono essere finalizzati a consentire l’inclusione sociale e finanziaria del beneficiario e devono essere concessi a condizioni più favorevoli di quelle prevalenti (nel senso, ritengo, di “medie”) sul mercato.
La condizione per poter esercitare questa attività è l’iscrizione del soggetto giuridico senza fine di lucro in una sezione separata dell’elenco degli organismi erogatori di microcredito previsto dal 1° comma dell’art. 111 TUB e disciplinato dall’art. 113 TUB. Le caratteristiche di questi soggetti saranno individuate sempre dalle norme di attuazione che saranno emanate dal Ministero dell’Economia ai sensi del 5° comma dell’art. 111 TUB, ma dovranno in ogni caso rispettare i requisiti di onorabilità dei soci di controllo o rilevanti nonché di onorabilità e professionalità degli esponenti aziendali fissati dalle stesse norme di attuazione e l’obbligo della presentazione di un programma di attività.
4) Conclusioni. Il microcredito: un circuito del credito per i soggetti non bancabili.
Concludendo, l’impressione che ricaviamo dal progetto del nuovo articolo 111 TUB è che il suo obiettivo è quello di creare un “circuito del credito per i soggetti non bancabili”, vale a dire per quelli che non potrebbero o potrebbero difficilmente ricevere prestiti bancari se valutati con i parametri ordinari del merito creditizio. Questa impressione ci viene confermata anche dall’inserimento delle società di persone e delle società cooperative fra i destinatari di questo tipo di credito, anche se esse avrebbero bisogno, semmai, di credito ordinario.
Ritengo, quindi, che se questo nuovo sistema riuscirà ad essere di aiuto ai soggetti in difficoltà finanziarie, esso avrà una funzione positiva. Anche se, pur in assenza di prestazione di garanzie reali, la richiesta di tassi alti e/o di condizioni esose da parte delle società erogatrici di questo tipo di credito potrebbe vanificare del tutto l’utilità del nuovo sistema. Anche per valutare appieno questo aspetto della disciplina del microcredito si dovranno attendere le norme di attuazione del nuovo art. 111 TUB.
Inoltre, occorrerà fare attenzione a che le banche ordinarie non utilizzino gli organismi del microcredito per girare ad essi quei loro clienti che potremmo definire “bancabili ma rischiosi”, vale a dire quelli che pur essendo affidabili in base ai criteri normali del merito creditizio presentano dei profili di rischio più o meno elevati. In tal modo si finirebbe per creare un circuito alternativo del credito ordinario, per cui ci sarebbe un “credito di serie A” (senza o con pochi rischi) ed un “(micro) credito di serie B” (più rischioso). Cosa che non deve accadere perché il microcredito non ha né può avere l’obiettivo di diminuire o addirittura di annullare il rischio l’attività bancaria e, conseguentemente, di migliorare i bilanci delle banche.
Infine, a mio parere, per conferire una maggiore serietà e garantire in qualche modo le operazioni di microcredito sarebbe opportuno che la legge prevedesse che esso sia assistito dal privilegio speciale sui beni mobili4 acquistati dal debitore con la somma prestata. Com’è noto, il privilegio, disciplinato dagli articoli 2745 e seguenti del Codice Civile, non è una garanzia reale, ma è una qualifica del credito accordata dalla legge in considerazione della causa di esso che gli attribuisce un diritto di prelazione nel caso di esecuzione forzata o di procedura concorsuale.
Tale soluzione sarebbe a nostro avviso di gran lunga preferibile rispetto a quella di permettere che i microcrediti siano garantiti da una fideiussione5 prestata da un terzo in favore del soggetto affidato, dato che, se un soggetto può essere garantito da un fideiussore non si vede perché non debba ricorrere al credito ordinario invece che al microcredito. Quest’ultimo, infatti, dovrebbe essere riservato ai soggetti incapaci di fornire ad una banca ordinaria qualsiasi tipo di garanzia.
1 In questo, come negli altri casi in cui il Decreto prevede un ammontare massimo del prestito concedibile sarebbe stato opportuno prevedere un suo aggiornamento biennale o triennale sulla base dell’indice dei prezzi al consumo calcolato dall’ISTAT (il c.d. “indice FOI”).
2 Per esempio, quindi, in cui potranno essere richieste le garanzie reali del credito, cioè l’ipoteca od il pegno.
3 Di cui all’art. 12 della Legge n. 127 del 1971 ed all’art. 13 del DPR n. 601 del 1973 modificato dall’art. 10 della Legge n. 59 del 1992. Il prestito sociale è, giuridicamente, un contratto atipico con elementi del conto corrente, del mutuo e del deposito irregolare. Esso consiste in un deposito di denaro di fatto molto spesso “a vista” (cioè che può essere ritirato da parte del depositante in qualsiasi momento senza preavviso o con un preavviso di 24 ore), in cui i depositi ed i prelievi di denaro avvengono senza particolari procedure presso la sede legale ed anche presso le sedi operative della cooperativa.
4 Dato pure che con i valori delle somme prestabili che abbiamo visto nell’articolo ben difficilmente si possono acquistare dei beni immobili.
5 La fideiussione è quel contratto di garanzia (è una “garanzia personale”) con cui un soggetto garantisce con l’intero proprio patrimonio l’adempimento di una obbligazione altrui (art. 1936 del Codice Civile).

References: articolo 111
 art. 111
 art. 111
 articolo 111
 art. 111
 art. 113
 art. 111
 articolo 111
 art. 111