Source: http://www.senat.fr/rap/l05-099-311/l05-099-311_mono.html
Timestamp: 2018-01-19 17:57:06+00:00

Document:
Rapport général n° 99 (2005-2006) de Mme Fabienne KELLER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 novembre 2005
A. TROIS PROGRAMMES DE NATURES DIFFÉRENTES
2. La création du programme des interventions territoriales de l'Etat (PITE) modifie le périmètre de la mission
B. LE PLAFOND D'EMPLOIS
C. LES CRÉDITS DE LA MISSION : LA PARTIE ÉMERGÉE DE L'ICEBERG
D. PLUSIEURS OPÉRATIONS DE DÉBUDGÉTISATION DOIVENT ÊTRE PRISES EN COMPTE DANS L'ANALYSE DU BUDGET
1. L'affectation de taxes à plusieurs établissements publics
2. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs au secours de la mission « écologie et du développement durable »
E. UNE VOIE ÉTROITE : PAIEMENT DES DETTES OU LANCEMENT D'OPÉRATIONS NOUVELLES ?
F. L'ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE ET LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF
C. PROGRAMME 211 : CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES ET DÉVELOPPEMENT DURABLE
b) La gestion des effectifs : une situation particulière qui doit évoluer pour être réellement efficace
1) Au 10 octobre, date limite fixée par la LOLF, votre rapporteur spécial n'avait reçu que 34 % des réponses au questionnaire qu'il avait adressé à la ministre de l'écologie et du développement durable ;
2) De manière générale, la justification au premier euro devra, à l'avenir, être plus détaillée ;
3) La mission « Ecologie et développement durable » ne rend compte que d'une faible partie des dépenses de l'Etat en faveur de l'environnement. Les emplois rémunérés par les organismes recevant des subventions pour charge de service public sont plus importants que ceux inscrits sur le plafond d'emplois du ministère et les dépenses fiscales, directes ou indirectes, représentent deux fois et demie les crédits de la mission ;
4) La contrainte budgétaire sur la mission « Ecologie et développement durable » apparaît forte en 2006 et des justifications doivent être apportées s'agissant des échéanciers des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement présentés pour les deux programmes de politiques ; la voie apparaît étroite entre le paiement des dettes et la conduite d'actions nouvelles ;
5) Le champ d'intervention du fonds de prévention des risques naturels majeurs est élargi par l'article 79 ter (nouveau) rattaché à cette mission, afin de compléter les crédits inscrits sur le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » ;
6) Il importe de clarifier le rôle des responsables de programme au regard des actions relatives à la politique de l'eau, celle-ci étant partagée entre les programmes « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et « Gestion des milieux et biodiversité » ; une réorganisation de la direction de l'eau en fonction des programmes pourrait être envisagée ;
7) Compte tenu des intentions du gouvernement de redéployer les crédits normalement destinés au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, ce qui ne correspond plus à la justification au premier euro présentée dans le bleu, votre rapporteur spécial vous propose de réduire du montant correspondant (7,4 millions d'euros) les crédits du programme « gestion des milieux et biodiversité » et de majorer de 3.448.752 euros les crédits du programme « conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » (titre 2), afin d'accroître de 54 ETPT les effectifs des services d'inspection des installations classées, le plan de renforcement des effectifs sur la période 2004-2007 n'étant pas respecté ;
8) L'effort mené en faveur du réseau « Natura 2000 » traduit les contraintes communautaires qui pèsent sur la France ;
9) La situation particulière du ministère de l'écologie et du développement durable en matière de gestion des effectifs n'apparaît pas satisfaisante ;
10) La réflexion sur les indicateurs de performance doit se poursuivre, certains indicateurs étant trop larges pour permettre d'apprécier l'efficacité des actions conduites dans le cadre de cette mission.
La mission ministérielle « Ecologie et développement durable » rassemble 632,97 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 615,59 millions d'euros en crédits de paiement (CP), répartis en trois programmes :
- le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », placé sous la responsabilité du directeur de la prévention des pollutions et des risques, qui mobilise 178,1 millions d'euros en AE et 174 millions d'euros en CP (28,3 % des crédits de la mission) ;
- le programme « Gestion des milieux et biodiversité », placé sous la responsabilité du directeur de la nature et des paysages, qui se base sur 167,35 millions d'euros en AE et 154,14 millions d'euros en CP (25 % des crédits de la mission) ;
- le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable », placé sous la responsabilité du directeur général de l'administration, qui contient 287,52 millions d'euros en AE et 287,46 millions d'euros en CP (46,7 % des crédits de la mission).
Ces trois programmes ne sont pas de même nature : alors que les deux premiers sont des programmes de politiques, le dernier est un programme support qui contient essentiellement des dépenses de personnel.
Il convient de noter que la mission « Ecologie et développement durable » devrait également bénéficier de crédits provenant de fonds de concours, à hauteur de 6,5 millions d'euros en AE et 10,5 millions d'euros en CP.
Par ailleurs, plusieurs dépenses fiscales contribuent à cette mission et représentent environ deux fois et demie les crédits de la mission : leur montant atteint environ 84 millions d'euros pour les dépenses fiscales directes et 1,49 milliard d'euros pour les dépenses fiscales qui contribuent aux différents programmes de la mission sans que ce soit leur objet principal.
La mission « Ecologie et développement durable » est affectée par la mise en place du programme des interventions territoriales de l'Etat (PITE). Sept projets sont ainsi transférés vers ce programme : plan Loire grandeur nature ; programme exceptionnel d'investissements en faveur de la Corse ; plan gouvernemental sur le Marais poitevin ; plan Durance multi-usages ; plan eau-agriculture en Bretagne ; plan Rhin et bande rhénane ; plan filière bois en Auvergne et Limousin. Ces actions relèvent essentiellement des programmes « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » (10,6 millions d'euros en AE et 1,1 million d'euros en CP) et « Gestion des milieux et biodiversité » (4,5 millions d'euros en AE et 3,8 million d'euros en CP), la participation du troisième programme étant minime (110.000 euros en AE et 105.000 euros en AP au titre de l'action « développement durable »). Une fongibilité interministérielle est instaurée dans chaque action du PITE, mais ne peut être étendue à l'ensemble du programme.
Le rôle du ministère de l'écologie et du développement durable dans la gestion des actions du programme des interventions territoriales de l'Etat
Dès lors qu'il contribue au financement de l'action, le ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) est dit « associé ». Il n'est pas dessaisi de sa responsabilité quant aux politiques publiques auxquelles ces actions concourent. Le ministère de l'écologie et du développement durable a ainsi souligné à votre rapporteur spécial qu'il conserverait la responsabilité de la mise en oeuvre de sa politique alors qu'il ne disposerait plus de la maîtrise de la définition, ni du suivi, des objectifs. Ce type de situation recouvre notamment le plan d'action Marais poitevin, la Filière bois en Auvergne et en Limousin ou le plan Rhin et bande rhénane. Le rôle du ministère de l'écologie et du développement durable se limitera, en l'espèce, à donner un avis sur les propositions de valeurs-cibles formulées par les préfets en fonction des objectifs assignés à l'action et à recevoir les informations transmises par les préfets de région sur les modalités de mise en oeuvre de l'action du PITE (consommations de crédits pour les destinations qui les concernent ou résultats affichés par les indicateurs et calculs qui ont permis de les obtenir). Le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué à votre rapporteur spécial que « dans l'hypothèse d'une mise en cause de l'Etat à l'échelle nationale ou communautaire, le partage induit par le PITE entre pilotage budgétaire relevant du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et pilotage technique relevant du ministère associé contribuera sans nul doute à une dilution des responsabilités » ;
Le MEDD peut également être qualifié de « ministère référent » lorsqu'il est désigné comme responsable politique de l'action. Tel est notamment le cas pour le Plan Loire grandeur nature. Les crédits transférés seront alors gérés dans un budget opérationnel de programme (BOP), dont la responsabilité incombera au préfet de région territorialement compétent. Ce BOP comprendra, en recettes, les contributions des ministères et les fonds de concours et, en dépenses, les activités qui seront sélectionnés par le préfet, une fongibilité interministérielle étant autorisée au sein de l'action. Le MEDD sera amené à animer le débat interministériel et à piloter le dialogue de gestion avec le préfet de la région Centre en lui fixant des objectifs et des critères d'évaluation. A ce titre, il devra recevoir régulièrement du préfet de région toute information lui permettant de suivre l'exécution de l'action qu'il transmettra aux ministères associés.
Les effectifs de la mission « Ecologie et développement durable » s'élèvent à 3.717 ETPT1(*). Ce plafond correspond à un socle 2005 de 3.647 ETPT auxquels s'ajoutent 46 ETPT provenant d'un transfert des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) au titre du renforcement des installations classées et 26 ETPT provenant d'un transfert des emplois de l'INSEE correspondant aux personnels des corps concernés exerçant au ministère de l'écologie et du développement durable, tandis que deux emplois ont été supprimés.
La ventilation analytique des effectifs entre les programmes fait apparaître le schéma suivant :
Il convient de relever que les emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public à partir de cette mission sont plus importants que ceux du ministère, puisqu'ils s'élèvent à 4.721,5 ETPT.
En outre, les agences de l'eau, qui ne reçoivent pas de subvention pour charges de service public, emploient 1.848 ETPT.
La portée des crédits de la mission « Ecologie et développement durable » doit être fortement relativisée, dans la mesure où elle ne représente qu'une faible partie des dépenses menées en faveur de l'environnement.
Tout d'abord, on notera que plusieurs programmes figurant dans d'autres missions (« Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », « Sécurité sanitaire » et « Développement et régulation économiques ») contribuent à la mise en oeuvre des politiques de cette mission. Le montant des crédits ainsi déversés vers la mission « Ecologie et développement durable » par les ministères partenaires est loin d'être négligeable puisque, avec 94,8 millions d'euros, il représente environ 15,4 % des crédits de la mission.
De manière plus globale, les crédits de la mission « Ecologie et développement durable » ne représentent que 23,3 % de l'ensemble des crédits de l'Etat consacrés à cette politique, qui s'élèvent à 2.638,66 millions d'euros, d'après les données du jaune « Effort financier consenti en 2005 et prévu en 2006 au titre de la protection de la nature et de l'environnement ».
Le poids de la mission « Ecologie et développement durable » est également trompeur dans la mesure où elle ne rend pas intégralement compte des dépenses menées par les établissements publics placés sous la tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable. Elle exclut en particulier les agences de l'eau, financées par ressources propres, qui ont ainsi contribué à hauteur de 2,2 milliards d'euros à l'effort en faveur de l'environnement en 2004.
On relèvera que, à côté des actions menées par l'Etat, les départements ont consacré 1,33 milliard d'euros et les régions, 692 millions d'euros, au profit de la protection de l'environnement en 2002.
Les crédits de la mission « Ecologie et développement durable » ne représentent qu'une très faible part de la dépense nationale liée à l'environnement : si l'on se base sur les données 2003 (26,75 milliards d'euros au total), les crédits de cette mission ne couvrent que 2,3 % de la dépense nationale.
Le projet de loi de finances pour 2006 contient plusieurs articles prévoyant l'affectation de taxes aux opérateurs de la mission « Ecologie et développement durable », ce qui invite à analyser de manière prudente l'évolution de certains crédits :
- l'article 43 prévoit l'affectation à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) de la taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel, dont le produit s'élève à 170 millions d'euros ;
- l'article 44 prévoit l'affectation au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres de 80 % du droit de francisation et de navigation, soit des recettes d'environ 28 millions d'euros pour le Conservatoire ;
- l'article 45 propose l'affectation à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) du produit de droit de timbre perçu pour la validation du permis de chasser, soit 6 millions d'euros.
En outre, il ressort des débats à l'Assemblée nationale que le produit de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation applicables aux véhicules à forte émission de CO2 créée par l'article 12 du projet de loi de finances pour 2006 (environ 12 millions d'euros) serait également affecté à l'ADEME, même si le texte de l'article, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, ne le prévoit pas.
Au total, les recettes fiscales nouvelles affectées aux établissements publics sous tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable atteindraient donc 216 millions d'euros, soit l'équivalent de 35 % des crédits de la mission « Ecologie et développement durable ».
Par ailleurs, le fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit fonds « Barnier », devrait également venir compléter les actions menées dans le cadre du programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions ».
L'Assemblée nationale a ainsi adopté un nouvel article 79 ter, issu d'un amendement du gouvernement, qui tend à élargir le champ d'intervention de ce fonds. Ce point est analysé dans le cadre de l'examen de l'article 79 ter (nouveau) rattaché à la présente mission.
Les auditions des responsables de programme auxquelles a procédé votre rapporteur spécial et l'analyse des crédits des différents programmes montrent que la mission « Ecologie et développement durable » est confrontée à un équilibre difficile entre le paiement des dettes et le lancement d'opérations nouvelles. Ce point fait l'objet de développements dans les parties consacrées à chaque programme.
De ce point de vue, le budget 2006 témoigne de la contrainte qui pèse sur le budget de l'Etat et laisse augurer de choix difficiles en gestion.
La partition de la mission en trois programmes n'a pas évolué depuis la maquette présentée en juin 2004. En particulier, la politique de l'eau est répartie entre les deux programmes de politiques : « Prévention des risques naturels et lutte contre les pollutions » et « Gestion des milieux et biodiversité ».
Les auditions auxquelles a procédé votre rapporteur spécial ont fait apparaître que les responsables de programme avaient tendance à raisonner toujours comme directeurs d'une administration centrale, et ainsi à séparer les actions relevant de la direction de l'eau de celles relevant de leur propre direction. Ceci conduit à s'interroger sur la manière de conduire l'exécution des programmes : envisagerait-on de ne pas faire jouer la fongibilité au sein des programmes entre les actions relevant de la direction de l'eau et celles relevant des autres directions ?
L'absence de programme « eau » au sein de la mission « Ecologie et développement durable » ne doit pas conduire à un jeu de renvoi des responsabilités administratives. De ce point de vue, votre rapporteur spécial estime qu'une réorganisation de la direction de l'eau en fonction des programmes définis actuellement devrait être étudiée.
Le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » est essentiellement composé (près de 92 %) de crédits de personnel, qu'il supporte en intégralité, ainsi que le montre le tableau suivant :
Si les crédits du programme paraissent croître significativement en 2006, un changement de périmètre doit être pris en compte : le budget de la mission supportera en effet les crédits correspondants aux cotisations versées à la Caisse nationale d'allocations familiales (5,59 millions d'euros) et au Fonds national d'aide au logement (411.188 euros).
L'augmentation des crédits s'explique également par la prise en charge de la nouvelle cotisation employeur « pensions », pour un montant global de 52,63 millions d'euros. Cette cotisation, qui alimente le nouveau compte d'affectation spéciale « Pensions civiles et militaires de retraite et allocation temporaire d'invalidité », permet aux gestionnaires d'arbitrer en gestion sur des bases qui incluent la totalité du coût d'emploi des agents.
Si l'on neutralise ces changements, la hausse des crédits n'est plus que de 8,9 % et résulte en particulier de l'accroissement des effectifs de 70 ETPT.
Ce programme support constitue, par construction, une entorse au principe de l'attribution analytique de l'intégralité des moyens qui devait normalement présider à la détermination du contenu des programmes, conformément à la lettre et à l'esprit de la LOLF. Le ministère de l'écologie et du développement justifie toutefois ce choix par la grande complexité de la gestion des personnels oeuvrant au titre de cette mission.
Enfin, il convient de noter ce programme devrait être abondé par des fonds de concours à hauteur de 657.365 euros en AE et CP, dont 200.000 euros sur le titre 2 (dépenses de personnel).
Contrairement à ce qui a été relevé pour les autres programmes, les crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement seront essentiellement ouverts en 2006, ainsi que le montre le tableau suivant :
Le ministère de l'écologie et du développement durable présente une situation tout à fait particulière, dans la mesure où il ne dispose pas de corps propres et transfère, en gestion, les emplois et les crédits inscrits sur son budget vers d'autres départements ministériels (équipement, agriculture, finances et santé). Ainsi, il n'exécute pas la dépense et ne connaît pas la consommation réelle de ses crédits de personnel.
En outre, le ministère fait également appel, pour conduire les actions relevant de cette mission, aux services déconcentrés d'autres ministères et à des personnels relevant d'autres missions, ainsi qu'il a été précédemment relevé à l'occasion de l'examen des programmes de politiques. L'inscription de ces ETPT sur la mission « Ecologie et développement durable » serait, à terme, souhaitable.
Votre rapporteur spécial estime que cette situation est insatisfaisante et devrait être clarifiée à l'avenir. Alors que l'inscription des personnels sur un seul programme aurait pu être l'occasion de redéploiements à l'intérieur même des 67 corps de fonctionnaires en fonction des besoins, la particularité de la gestion au ministère de l'écologie et du développement durable - et tout particulièrement le transfert des crédits vers les ministères d'origine - rend ces opérations très difficiles. Cette situation illustre la difficulté d'une gestion interministérielle des corps de fonctionnaires.
Il convient de relever que la situation budgétaire tendue du ministère le conduit à réaliser un effort significatif de réduction des coûts de fonctionnement. Le ministère prévoit ainsi de ramener la dépense moyenne de fonctionnement par agent à 12.655 euros en 2006, contre 13.836 euros en 2005 et 14.264 euros en 2004.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial souhaite qu'un effort soit mené pour simplifier l'organisation des services déconcentrés contribuant à la mise en oeuvre de la mission « Ecologie et développement durable ». Les premiers retours sur les expériences de rapprochement entre les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et les directions régionales de l'environnement (DIREN) se révèlent positifs et doivent conduire à envisager des regroupements.
De la même manière, votre rapporteur spécial suivra avec attention les mesures de simplification prises pour améliorer l'efficacité de la police de l'eau.
S'agissant des autres actions menées dans le cadre de ce programme, qui rassemblent des crédits marginaux par rapport aux dépenses globales de la mission, deux éléments doivent être relevés.
D'une part, les subventions versées par le ministère de l'écologie et du développement durable devraient être soumises à la contrainte budgétaire générale qui pèse sur la mission. L'action n° 1 « développement durable » prévoit ainsi l'attribution de 4,4 millions d'euros au titre des partenariats associatifs. Ces crédits connaissent une baisse régulière (5,8 millions d'euros en 2004 et 5,3 millions d'euros en 2005). Les réponses transmises à votre rapporteur spécial font apparaître que « la nécessaire stabilité des réseaux les plus importants pourrait être mise en question à des niveaux de subvention ainsi amoindris. En ce sens, l'année 2006 constituera probablement un cap difficile pour les associations militantes de la société civile ».
D'autre part, il ressort des indicateurs de performance que le ministère de l'écologie et du développement durable souhaite accroître le taux de contentieux communautaires gagnés par grief relevant de sa responsabilité, très faible en 2005, sinon nul. Compte tenu des enjeux, notamment financiers, liés aux condamnations potentielles de la France au titre du non-respect des obligations communautaires dans le domaine de l'environnement, votre rapporteur spécial souhaite connaître les dossiers en instance devant la Cour de justice des communautés européennes ou qui feront l'objet de litiges probables dans un avenir proche. En effet, les crédits de 909.331 euros inscrits sur l'action n° 4 « qualité de la réglementation et efficacité de la police de l'environnement » apparaissent très faibles au regard des enjeux, ce qu'a confirmé le responsable du programme lors de son audition.
Le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » a donné lieu à la production des 7 objectifs et 13 indicateurs.
Les indicateurs restent perfectibles, ainsi qu'en convient le ministère, qui poursuit ses réflexions. En particulier, on relèvera que certains d'entre eux ne permettent pas véritablement d'apprécier l'efficacité des actions conduites par le ministère lui-même et devront être analysés avec prudence, comme le « nombre de projets de développement durable locaux répondant aux critères de reconnaissance des agendas 21 ». Il en va de même pour les indicateurs relatifs à la « perception par le public des politiques environnementales ».
Les indicateurs associés à l'objectif d'optimisation de la gestion des personnes et des moyens du service public de l'environnement sont, en revanche, assez satisfaisants. Votre rapporteur spécial relève que l'indicateur « nombre de postes pourvus sur nombre de postes ouverts, sur une période de recrutement d'une années » contient une prévision assez médiocre (48 %), même si elle est en croissance. On peut également regretter que les données relatives aux réalisations 2004 et aux prévisions 2005 ne soient pas remplies.
le programme 211 : « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable »
1) La situation particulière du ministère de l'écologie et du développement durable en matière de gestion des effectifs n'apparaît pas satisfaisante ;
2) Un effort doit être mené pour simplifier l'organisation des services déconcentrés contribuant à la mise en oeuvre de la mission « écologie et développement durable » ;
3) Les subventions accordées aux associations devraient connaître une baisse significative ;
4) Votre rapporteur spécial souhaite obtenir des précisions sur les risques de condamnation de la France au titre du non-respect des obligations communautaires dans le domaine de l'environnement ;
5) Certains indicateurs, notamment relatifs au développement durable ou à la perception des politiques environnementales par le public, sont perfectibles ;
6) Compte tenu des marges de manoeuvre dégagées du fait de la réduction des crédits du programme « Gestion des milieux et biodiversité », votre rapporteur spécial propose de majorer de 3.448.752 euros les crédits de ce programme (titre 2), afin d'accroître de 54 ETPT les effectifs des services d'inspection des installations classées.
Mission « Ecologie et développement durable »
3.448.752
- 3.951.248
Le présent amendement, qui tire profit des nouvelles possibilités offertes en ce sens par la LOLF, présente un double objet : d'une part, réduire les crédits du programme « gestion des milieux et biodiversité » du montant des crédits prévus pour le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ; d'autre part, renforcer les effectifs des services d'inspection des installations classées.
En effet, le plan de renforcement des effectifs annoncé à la suite de la catastrophe de l'usine AZF n'est pas respecté par le présent projet de budget. Ce plan prévoyait une croissance de 400 postes des effectifs de contrôle des installations classées, dont 200 créations nettes, sur la période 2004-2007. Si le rythme annoncé a été tenu la première année avec l'affectation de 100 postes supplémentaires en 2004, le plan a connu dès 2005 - avec une croissance de seulement 50 postes - un ralentissement qui se confirme en 2006, puisque le projet de budget ne prévoit d'affecter au contrôle des installations classées que 46 postes supplémentaires, par redéploiement.
Par ailleurs, le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, que les crédits destinés au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (7,4 millions d'euros en AE et CP) ne lui seraient finalement pas octroyés, dans la mesure où cet organisme bénéficiera de recettes fiscales, mais seraient redéployés en gestion au profit des actions en faveur de la mise en oeuvre de la stratégie nationale pour la biodiversité.
Dans la mesure où ceci ne correspond plus à la justification au premier euro présentée au bleu, votre rapporteur spécial propose :
- de réduire de 7,4 millions d'euros les crédits du programme « gestion des milieux et biodiversité » (action n° 4 « incitation à la gestion durable du patrimoine naturel ») ;
- d'utiliser une partie de ces crédits, pour financer le renforcement des effectifs des services d'inspection des installations classées et, ainsi, de permettre au gouvernement de respecter ses engagements.
Le présent amendement propose ainsi d'augmenter le plafond d'emplois du ministère de l'écologie et du développement durable de 54 ETPT et de majorer de 3.448.752 euros les crédits du programme « conduite et soutien des politiques environnementales et développement durable » (titre 2, action n° 5 « management et soutien »).
D'après les données fournies par le ministère de l'écologie et du développement durable, il apparaît en effet que le coût, pour cette mission, d'un agent du service d'inspection des installations classées s'élève à :
- 98.265 euros pour un agent de catégorie A+ ;
- 74.882 euros pour un agent de catégorie A ;
- 56.766 euros pour un agent de catégorie B.
Sur cette base, le présent amendement a pour objet de permettre la création de 4 emplois de catégorie A+, 12 emplois de catégorie A et 38 emplois de catégorie B.
Il conviendra donc, si le présent amendement est adopté, que le gouvernement modifie par coordination la ligne « écologie » du tableau figurant à l'état C annexé à l'article 55 (plafonds des autorisations d'emplois par ministères) ainsi que, par voie de conséquence, le plafond global des ETP figurant à l'article 51 (article d'équilibre).
A l'initiative de notre collègue député Alfred Trassy-Paillogues, l'Assemblée nationale a réduit, contre l'avis du gouvernement, d'un million d'euros les autorisations d'engagement et les crédits de paiement du programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable », correspondant aux crédits alloués à l'Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC) et à la Mission interministérielle de l'effet de serre.
A l'initiative du gouvernement et afin de gager les dépenses au titre du plan d'urgence pour les banlieues, l'Assemblée nationale a réduit les crédits de la mission d'un montant de 2.080.462 euros, ainsi répartis :
- 924.500 euros sur le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » ;
- 819.009 euros sur le programme « Gestion des milieux et biodiversité » ;
- 336.953 euros sur le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable ».
L'Assemblée nationale a ensuite majoré, à titre non reconductible, les autorisations d'engagement et crédits de paiement de la mission d'un montant global de 634.800 euros ainsi répartis :
- 2.000 euros sur le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », action 01 « prévention des risques technologiques et des pollutions », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 30.500 euros sur le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », action 02 « prévention des risques naturels », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 9.000 euros sur le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », action 06 « lutte contre le changement climatique », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 7.000 euros sur le programme « Gestion des milieux et biodiversité », action 01 « préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 160.500 euros sur le programme « Gestion des milieux et biodiversité », action 03 « développement du réseau des espaces réglementés au titre de la nature et des paysages », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 229.900 euros sur le programme « Gestion des milieux et biodiversité », action 04 « incitation à la gestion durable du patrimoine naturel », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 79.400 euros sur le programme « Conduite et soutien des politiques environnementales et développement durable », action 01 « développement durable », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 4.000 euros sur le programme « Conduite et soutien des politiques environnementales et développement durable », action 04 « qualité de la réglementation et efficacité de la police de l'environnement », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 112.500 euros sur le programme « Conduite et soutien des politiques environnementales et développement durable », action 06 « information et communication », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités ».
Le solde de l'ensemble de ces modifications est donc négatif à hauteur de 2.445.662 euros :
- le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » est réduit de 883.000 euros ;
- le programme « Gestion des milieux et biodiversité » est réduit de 421.609 euros ;
- le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » est réduit de 1.141.053 euros.
II. LES ARTICLES 79 BIS ET 79 TER RATTACHÉS
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements portant articles additionnels après l'article 79.
L'article 79 bis (nouveau), adopté à l'initiative de notre collègue député Yves Jégo, vise à mettre en place une contribution à la charge des personnes distribuant sur le marché des produits textiles destinés à l'habillement, du linge de maison, des cuirs et des chaussures. Cette contribution serait versée aux structures de l'économie sociale et aux entreprises qui emploient au minimum 30 % de personnel sous contrat aidé, dans la mesure où ces structures prennent en charge la collecte, le tri et la revalorisation de ces produits.
L'article 79 ter (nouveau), adopté à l'initiative du gouvernement, vise à élargir les possibilités d'intervention du Fonds de prévention des risques naturels majeurs.
Ces deux articles font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'examen des articles rattachés.
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 2 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, sur la mission « Ecologie et développement durable ».
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué que la mission ministérielle « Ecologie et développement durable » rassemblait 615,59 millions d'euros en crédits de paiement répartis en trois programmes :
- le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », placé sous la responsabilité du directeur de la prévention des pollutions et des risques, qui mobilise 178,1 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 174 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit 28,3 % des crédits de la mission ;
- le programme « Gestion des milieux et biodiversité », placé sous la responsabilité du directeur de la nature et des paysages, qui rassemble sur 167,35 millions d'euros en AE et 154,14 millions d'euros en CP (25 % des crédits de la mission) ;
Elle a précisé que la mission « Ecologie et développement durable » devrait également bénéficier de crédits provenant de fonds de concours, à hauteur de 6,5 millions d'euros en AE et 10,5 millions d'euros en CP, et que les dépenses fiscales rattachées à cette mission représentaient environ deux fois et demie les crédits budgétaires.
Elle a souligné que la mission « Ecologie et développement durable » apparaissait, à bien des égards, comme la « partie émergée de l'iceberg ». Elle ne représentait que 23,3 % de l'ensemble des crédits des différentes missions consacrés à l'environnement et, sur la base des données 2003, seulement 2,3 % de la dépense nationale liée à l'environnement.
Elle a noté que le ministère de l'écologie et du développement durable présentait la particularité de s'appuyer sur de très nombreux opérateurs, dont les effectifs étaient supérieurs à ceux prévus par le plafond d'emplois du ministère.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite fait valoir que plusieurs opérations de débudgétisation devaient être prises en compte. D'une part, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et l'Office national de la chasse et de la faune sauvage se verraient attribuer des recettes fiscales d'un produit global de 216 millions d'euros, soit 35 % des crédits de la mission. D'autre part, le fonds de prévention des risques naturels majeurs serait mis à contribution pour venir en complément des actions menées par le ministère au titre de cette mission.
Elle a également souligné la situation budgétaire difficile du ministère de l'écologie et du développement durable. Celui-ci se voyait contraint d'arbitrer entre le paiement de ses dettes - qui atteindraient une centaine de millions d'euros - et le lancement d'actions nouvelles.
Enfin, elle a relevé que l'absence de programme « Eau » au sein de la mission « Ecologie et développement durable » ne devait pas conduire à un jeu de renvoi des responsabilités administratives. De ce point de vue, elle a fait part de son souhait d'obtenir des clarifications sur le rôle respectif des différents responsables de programme et a estimé qu'une réorganisation de la direction de l'eau en fonction des programmes actuels devrait être étudiée.
Puis Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a mis en relief les principaux éléments notables des différents programmes.
S'agissant du programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », elle a relevé les difficultés rencontrées par le ministère de l'écologie et du développement durable à honorer les engagements pris antérieurement. Elle s'est interrogée sur les différences constatées entre les autorisations d'engagement ouvertes par rapport aux crédits de paiement prévus selon les actions considérées et, plus globalement, sur la capacité du ministère de l'écologie et du développement durable à assurer la réalisation concrète de certaines actions.
Elle a souhaité que le ministère précise clairement l'impact de l'élargissement des missions du fonds de prévention des risques naturels majeurs sur le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions ».
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite observé que 60 % des crédits de paiement de ce programme correspondaient à des subventions aux opérateurs. Elle a relevé, notamment, que l'ADEME devrait, en théorie, connaître une augmentation réelle de ses moyens, mais a précisé que le ministère procèderait probablement à des redéploiements en gestion.
S'agissant des autres crédits, elle a souligné que le plan de renforcement des effectifs des services d'inspection des installations classées annoncé à la suite de la catastrophe de l'usine AZF - qui prévoyait une croissance de 400 postes des effectifs, dont 200 créations nettes, sur la période 2004-2007 - n'était pas respecté. Elle a précisé que ce plan avait connu, dès 2005, un infléchissement qui se confirmait en 2006, puisque le projet de budget ne prévoyait d'affecter au contrôle des installations classées que 46 postes supplémentaires, par redéploiement. Elle a souhaité qu'un effort particulier soit mené dans ce domaine. Compte tenu des marges de manoeuvre qui apparaissaient par ailleurs, elle a annoncé qu'elle proposerait à la commission un amendement tendant à majorer les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » de 3.448.752 euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement, afin d'accroître de 54 ETPT (équivalent temps plein travaillé) les effectifs des services d'inspection des installations classées.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a observé que le programme « Gestion des milieux et biodiversité » était soumis aux mêmes contraintes générales que le programme « Prévention des risques et lutte contre la pollution », le ministère de l'écologie et du développement durable étant contraint, pour mener des actions nouvelles, de mettre en place un système d'étalement de la dette. Elle a précisé qu'elle demanderait au gouvernement de communiquer l'état exact des dettes du ministère, afin de disposer d'une vision claire des enjeux à venir.
Puis elle a noté qu'environ 62 % des crédits de paiement correspondaient à des subventions aux opérateurs, tout en précisant que les opérateurs les plus importants par les masses financières en jeu - les agences de l'eau - ne percevaient pas de subventions de ce programme. L'action des agences de l'eau se rattachant aux deux programmes de politiques de la mission « Ecologie et développement durable », elle a souhaité avoir connaissance de la répartition de leurs moyens entre les deux grands types d'actions du ministère dans le domaine de la politique de l'eau - lutte contre la pollution et gestion des milieux - afin de pouvoir établir clairement la répartition des compétences entre les deux responsables de programme.
Elle a ensuite indiqué que l'affectation, au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, de 80 % du produit du droit de francisation et de navigation (environ 28 millions d'euros) devrait modifier la répartition des crédits présentée dans le bleu budgétaire. En effet, celui-ci prévoyait l'attribution au Conservatoire de 7,4 millions d'euros en AE et CP. Or, le ministère de l'écologie et du développement durable lui avait indiqué que ces crédits seraient redéployés en gestion au profit des actions en faveur de la mise en oeuvre de la stratégie nationale pour la biodiversité. Dans la mesure où ceci ne correspondait plus à la justification au premier euro présentée dans le bleu budgétaire, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a proposé qu'une partie de ces crédits serve à financer le renforcement des effectifs des services d'inspection des installations classées. Elle a également souhaité obtenir des éléments d'information complémentaires concernant l'Office national de la chasse et de la faune sauvage.
S'agissant des autres crédits du programme, elle a constaté que l'importance des crédits consacrés à la mise en oeuvre du réseau Natura 2000, en progression, traduisaient les contraintes communautaires. Elle a rappelé que la France devait achever son réseau (hors sites marins) d'ici le 30 avril 2006, en transmettant à la Commission européenne environ 250 sites manquants au titre des directives « oiseaux » et « habitats ».
Par ailleurs, elle s'est interrogée sur l'efficacité des actions menées au titre de la police de l'eau. L'indicateur retraçant l'évolution de l'efficacité de la police de l'eau prévoyant que seulement 10 % de l'activité totale des effectifs des services de police de l'eau serait consacrée aux contrôles, sur la base de 205 jours de travail annuels par ETPT (équivalent temps plein travaillé) et d'une demi-journée par contrôle, elle a jugé nécessaire d'obtenir des précisions du ministère de l'écologie et du développement durable sur ce point.
Puis Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué que le troisième programme, « conception et pilotage des politiques environnementales et développement durable », comprenait essentiellement des crédits de personnel.
Elle a précisé que, de ce point de vue, le ministère de l'écologie et du développement durable présentait une situation tout à fait particulière, dans la mesure où il ne disposait pas de corps propres et transférait, en gestion, les emplois et les crédits inscrits sur son budget vers d'autres départements ministériels (équipement, agriculture, finances et santé). Ainsi, il n'exécutait pas la dépense et ne connaissait pas la consommation réelle de ses crédits de personnel.
En outre, elle a noté que le ministère faisait également appel, pour conduire les actions relevant de cette mission, aux services déconcentrés d'autres ministères et à des personnels relevant d'autres missions. Elle a estimé que l'inscription de ces effectifs sur la mission « Ecologie et développement durable » serait, à terme, souhaitable.
De manière plus globale, elle a jugé que cette situation était insatisfaisante et devrait être clarifiée à l'avenir. Elle a noté que le ministère de l'écologie et du développement aurait pu être pilote en matière de gestion interministérielle des effectifs, mais que la pratique n'était pas concluante. En outre, elle a observé que les redéploiements en gestion, en fonction des priorités, étaient rendus quasiment impossibles par la complexité statutaire des quelque 67 corps oeuvrant pour ce ministère.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a souhaité qu'un effort soit mené pour simplifier l'organisation des services déconcentrés contribuant à la mise en oeuvre de la mission « Ecologie et développement durable ». Elle a noté que les premiers retours relatifs aux expériences de rapprochement entre les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et les directions régionales de l'environnement (DIREN) se révélaient positifs. Cela devait donc conduire à envisager des regroupements.
S'agissant des autres actions menées dans le cadre de ce programme, elle a souligné deux éléments.
D'une part, elle a indiqué que les subventions versées aux associations devraient être soumises à la contrainte budgétaire générale qui pèse sur la mission, le ministère lui ayant indiqué, notamment, que « la nécessaire stabilité des réseaux les plus importants pourrait être mise en question par des niveaux de subvention ainsi amoindris. En ce sens, l'année 2006 constituera probablement un cap difficile pour les associations militantes de la société civile ».
D'autre part, compte tenu des enjeux, notamment financiers, liés aux condamnations potentielles de la France au titre du non-respect des obligations communautaires dans le domaine de l'environnement, elle a souhaité connaître les dossiers en instance devant la Cour de justice des communautés européennes ou qui pourraient faire l'objet de litiges dans un avenir proche. En effet, elle a souligné que les crédits de 909.331 euros inscrits sur l'action « Qualité de la réglementation et efficacité de la police de l'environnement » apparaissaient très faibles au regard des enjeux, ce qui lui avait été confirmé par le responsable de programme.
Sous réserve de ces remarques et de l'amendement qu'elle présentait, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a proposé l'adoption des crédits de la mission « Ecologie et développement durable ».
M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour la qualité et l'intérêt de sa présentation.
M. Alain Lambert a relevé qu'avec la mise en place de la LOLF, le budget s'apparentait à une coproduction entre le Parlement et l'exécutif, ce qui constituait une nouveauté dans le cadre de la Ve République. Il a observé que l'environnement, en dépit de la faiblesse des crédits inscrits sur cette mission, représentait une préoccupation d'avenir. Il a recommandé au rapporteur spécial de « passer au crible » les opérateurs de la mission et a relevé que ces derniers devraient être soumis aux mêmes contraintes budgétaires et aux mêmes obligations de performance que le ministère de l'écologie et du développement durable. Il a souligné, notamment, les enjeux liés à l'ADEME.
Par ailleurs, il a estimé que les subventions accordées aux associations devaient être soumises à une contrainte de stabilité en valeur, afin que celles-ci réalisent des gains de productivité. Enfin, il a noté que l'inscription des crédits de personnels sur un programme support constituait une situation transitoire, liée aux insuffisances des systèmes d'information de l'Etat.
M. Jean Arthuis, président, a jugé nécessaire d'obtenir le récapitulatif des dettes du ministère de l'écologie et du développement durable et a souhaité qu'un éclairage spécifique soit effectué sur la situation budgétaire des agences de l'eau. Il s'est dit réservé quant à la mise en oeuvre concrète du programme Natura 2000. Il a estimé que la proposition de créer des postes d'inspecteur des installations classées n'était recevable que dans la mesure où une économie générale serait opérée sur la mission.
M. Jean-Jacques Jégou a souhaité obtenir des précisions sur les modalités d'indemnisation des assurés en cas de catastrophe naturelle.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué que l'ADEME se trouvait dans une situation tendue et a fait part de son souhait de contrôler cette agence, en application de l'article 57 de la LOLF, au cours de l'année 2006.
M. Jean Arthuis, président, a suggéré au rapporteur spécial de mener également un contrôle d'Eco-emballages.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a noté que l'inscription de l'ensemble des crédits de personnel au sein d'un programme support permettait au ministère de l'écologie et du développement durable de contourner la règle de fongibilité asymétrique mise en place par la LOLF.
S'agissant de Natura 2000, elle a relevé que ce dossier soulevait la question de la gestion des relations entre la France et l'Union européenne. Elle a précisé que la France avait tardé à se mettre en conformité avec les règles communautaires et a estimé que les difficultés de mise en oeuvre devraient être abordées en amont. De ce point de vue, elle a fait part de son souhait de faire le point sur les échéances à venir en matière de contentieux liés au non-respect des obligations communautaires dans le domaine de l'environnement.
S'agissant des agences de l'eau, elle a observé que l'examen du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques n'était pas achevé, ce qui contribuait à rendre la situation plus complexe. Enfin, elle a indiqué que des informations complémentaires relatives à la prévention des catastrophes naturelles seraient apportées dès que les intentions exactes du gouvernement concernant les missions du fonds de prévention des risques naturels majeurs seraient connues.
La commission a ensuite adopté, à l'initiative du rapporteur spécial et après l'intervention de M. Jean Arthuis, président, un amendement tendant, d'une part à réduire de 7,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement les crédits du programme « gestion des milieux et biodiversité », d'autre part à majorer les crédits de personnel (titre 2) du programme « conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » de 3.448.752 euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement, afin d'accroître de 54 ETPT les effectifs des services d'inspection des installations classées.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Ecologie et développement durable » ainsi modifiés.
Réunie le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa position sur les crédits de la mission « Ecologie et développement durable ». Puis elle a décidé de réserver sa position sur les articles 79 bis, relatif au financement de la collecte, du tri et du recyclage des produits textiles, et 79 ter, relatif à l'élargissement du champ d'intervention du fonds de prévention des risques naturels majeurs, adoptés par l'Assemblée nationale.
* 1 Equivalents temps plein travaillés.

References: l'article 79
 l'article 43
 l'article 44
 l'article 45
 l'article 12
 l'article 79
 l'article 55
 l'article 51
 l'article 79

L'article 79

L'article 79
 l'article 57