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Timestamp: 2018-08-14 17:52:27+00:00

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EL SISTEMA ESPAÑOL DE EMPLEO PÚBLICO
Fases generales de su evolución
El modelo actual de función pública en España representa la degeneración del modelo inicial de función pública cerrada y es fruto de una evolución histórica que se inicia con el constitucionalismo y llega hasta la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública 30/1984, de 2 de agosto, reformada, a su vez, por la Ley de Modificación de la Reforma de la Función Pública 23/1988, de 28 de julio.
En este largo período de casi dos siglos se observan tres fases muy diferenciadas:
La primera comprende desde mediados del siglo XIX, en que se hacen visibles las reformas de los liberales moderados, hasta la instaurada por la legislación de 1963-1964 y se singulariza por la recepción del modelo francés de función pública cerrada.
La segunda arranca de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (Texto Articulado aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero) y se caracteriza por el inicio de la destrucción de ese modelo de función pública cerrada con la desjerarquización funcionarial; es decir, con la supresión de los grados o categorías personales en los cuerpos de funcionarios y la orientación de nuestro sistema hacia otros de inspiración anglosajona, tanto británica como norteamericana, importándose las ideas del funcionario generalista o interdepartamental y la técnica de la clasificación de puestos de trabajo.
La tercera y última fase, en la que estamos ahora, se inicia con la Ley de Medidas de 5 de agosto de 1984, y comporta el decantamiento definitivo hacia un modelo de función pública abierto, tan cercano al modelo norteamericano como alejado del que es propio de los países europeos. Destaca asimismo, la admisión paralela, a imitación del sistema alemán, de un régimen de empleo público laboral, posibilidad ya prevista, pero poco desarrollada, en la legislación de 1963-64, y la admisión por la Ley 9/1987, de 12 de junio, de un sistema de representación y negociación colectiva tomado, casi al pie de la letra, del derecho italiano.
La introducción de estos cambios en la Ley 30/1984, no ha partido nunca de una valoración, comparación o debate sobre las ventajas e inconvenientes de uno u otro de los modelos de función pública, sino que se ha justificado diciendo que la patología que se habían generado por la defectuosa aplicación del sistema de función pública cerrada eran defectos estructurales de éste, en vez de imputar aquellas deficiencias a la mala gestión que del mismo se venía haciendo por los diversos responsables de su funcionamiento.
Por otro lado, el resultado actual, con tantas influencias, es un conglomerado de elementos inarmónicos, es como fabricar un automóvil con piezas de distintas marcas que, aun suponiendo que fueran las mejores del mercado, se resisten, por inadecuadas entre sí, para ser ensambladas en un único vehículo.
Evidentemente, ni los reformadores de 1964 ni los de 1984 han introducido dichos cambios en el sistema de función pública de forma inocente, sin una razón política. Esta razón, tanto en una como en otra fecha, parece haber sido la de quebrar la imparcialidad institucional que comporta un sistema de función pública cerrada, montado sobre cuerpos jerarquizados de funcionarios, y en el que las posibilidades de manipulación política son infinitamente menores que en los sistemas abiertos próximos al modelo norteamericano. Con un modelo de empleo cercano al laboral, la clase política maneja la función pública como algo propio, al igual que el propietario de su empresa.
Otro elemento que ha venido a distorsionar el derecho de la función pública en España es el reconocimiento de poderes legislativos sobre la materia a las Comunidades Autónomas, las cuales, aparte de los preceptos básicos previstos en la Ley 30/1984, aprobarán otras leyes que serán aplicables a los funcionarios de cada Comunidad Autónoma.
En el caso de la Comunidad Autónoma Valenciana, es el Decreto Legislativo de 24 de octubre de 1995, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de la Función Pública Valenciana, publicado en el DOGV de 26 de octubre.
Lo único que queda actualmente en España del modelo de función pública cerrado son los procedimientos de selección de funcionarios, que son la oposición y el concurso. También queda la inamovilidad geográfica y la permanencia de por vida en el empleo.
La recepción del modelo francés
A lo largo del siglo pasado se fueron importando los elementos del sistema trances de función pública cerrada con la consiguiente estructuración de los funcionarios en cuerpos jerarquizados de ámbito y gestión departamental.
Se distinguía entre cuerpos especiales y cuerpos administrativos, predominando los primeros. Tanto los cuerpos especiales como los administrativos estaban jerarquizados en función del grado o categoría personal que cada funcionario tenía atribuido y que determinaba el sueldo y la preferencia para los ascensos y los cambios de destino, al igual que en la actualidad sucede en las carreras militar y judicial.
La planta o plantilla de cada cuerpo no es una descripción de las funciones detalladas de cada empleo singularmente considerado, tal y como sucede en las actuales relaciones de puestos de trabajo, sino que, las funciones, competencias y responsabilidades de cada empleo se deducen en forma genérica de las leyes, y reglamentos que rigen el funcionamiento del servicio al que los funcionarios están asignados.
La Administración estaba a cargo de funcionarios en propiedad o interinos desconociéndose otras clases de vínculos, como el contrato privado, el contrato laboral o, incluso, el contrato administrativo.
El primer cuerpo normativo que puede denominarse estatuto general de la función pública es el de Bravo Murillo, aprobado por Real Decreto de 18 de julio de 1852 y el siguiente es de O'Donnell, Real Decreto de 4 de marzo de 1866.
Éste ha sido el primero en el que se reconoce la estabilidad en el empleo. El Gobierno sólo podía separar a los empleados que no habiendo obtenido el cargo por oposición tuviesen menos de seis años de servicios efectivos; a los que cumplían con esa antigüedad o habían ingresado por oposición su separación se condicionaba a la previa instrucción de expediente disciplinario con audiencia del interesado.
La siguiente fue la Ley de Bases de los Funcionarios del Estado de 22 de julio de 1918, que amplió la carrera de los funcionarios, agrupándolos en las categorías de Jefes de Administración, Jefes de Negociado, Oficiales y Auxiliares, divididas, a su vez, en tres clases cada una (primera, segunda y tercera). Resultaba así un orden jerárquico, desde el Auxiliar de tercera clase hasta el Jefe de Administración de primera, de doce grados. Para los ascensos, la Base tercera determinó que lo serían por «rigurosa antigüedad», regla que sufría no obstante algunas excepciones, compatibilizándose con la reserva de un turno para la oposición entre quien llevare dos años de servicio en la categoría inferior (ascenso a Jefe de Negociado), y de un turno de vacantes para la libre elección en los ascensos a la categoría de Jefe de Administración.
Por último, solamente se exigía título facultativo para el ingreso directo por oposición en la categoría de Oficial, pero a la misma podían concurrir, sin título, Auxiliares con cuatro años de servicio, cualquiera que fuera su clase. Una carrera, en suma, típica de un sistema cerrado.
El abandono del sistema de función pública cerrada
El sistema tradicional español, de clara inspiración francesa, con cuerpos generales y especiales jerarquizados de ámbito departamental, con régimen jurídico plenamente diferenciado del derecho laboral y del arrendamiento de servicios y con estabilidad en el empleo, pasó sin cambios sustanciales por la Restauración, la Dictadura de Primo de Rivera, la Segunda República y las dos primeras décadas del Régimen de Franco. Fue objeto de una primera desvirtualización en la Ley de Bases de 1963 y el Texto Articulado de 7 de febrero de 1964, que reformó el modelo tradicional en tres puntos fundamentales:
Se importó del Civil Service inglés la figura del funcionario generalista o interdepartamental para los cuerpos generales o administrativos que, posteriormente, habría de ser duramente criticada en el Informe Fulton.
Se procedió a la desjerarquización, tanto de los cuerpos especiales como de los generales, incrementando de esta forma la discrecionalidad política en el manejo de la burocracia. Al hacer iguales a todos los miembros de un cuerpo se podía nombrar para los puestos de máxima responsabilidad a los funcionarios recién ingresados y poner a sus órdenes a los de mayor antigüedad. Se introdujo asimismo, pero sin abandonar el sistema de plantillas orgánicas, la técnica de la clasificación de los puestos de trabajo de inspiración norteamericana.
Admitir otras formas de vinculación del personal con la Administración, distintas de la relación funcionarial. Así, aparecen los funcionarios eventuales o de confianza política, los contratados en régimen de derecho administrativo y los sujetos al régimen laboral. Estas nuevas modalidades permitían burlar el principio de mérito y capacidad, ya que los nombramientos se efectuaban discrecionalmente sin la formación previa que comportaba el sistema de oposición.
La Ley de Medidas de 2 de agosto de 1984
La época que se inicia con la transición democrática a la muerte, en 1975, del General Franco se caracteriza, básicamente, por la indefinición sobre el modelo de función pública. Es una etapa, asimismo, de crecimiento burocrático que se origina con la conversión, en funcionarios, del personal del Movimiento Nacional; de los Sindicatos Verticales y de los numerosos colectivos de personal contratado. A esto se sumó la ampliación del empleo público que se originó por la creación de las Comunidades Autónomas. Respecto de la Administración Local, también se aumentó notablemente su personal, ante la presión de los contratados y por la vía de las oposiciones restringidas. Esto se facilitó con la supresión de los controles y tutelas estatales en la gestión de su personal, controles que se declararon incompatibles con la autonomía local proclamada por la Constitución.
La transición democrática es también una etapa de crítica radical al sistema selectivo de las oposiciones. Es una etapa de exaltación del derecho del trabajo como alternativa al derecho de función pública. En todo caso, la democracia y la entrada en vigor de la Constitución de 1978 supusieron un reconocimiento y normalización de los derechos de sindicación y huelga de los funcionarios.
El primer Gobierno constitucional, de la Unión de Centro Democrático, no produjo ningún cambio significativo. El posterior Gobierno socialista inició su reforma con la asignatura pendiente de las incompatibilidades, con resultados positivos para la erradicación de la simultaneidad de empleos y pensiones en el sector público, pero dejando prácticamente las cosas como estaban en lo que se refiere a las posibilidades de compatibilizar el ejercicio de funciones públicas y privadas (Ley 53/1984, de 26 de diciembre).
Pero la gran reforma socialista la constituyó la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, que modifica, pero no deroga, la Ley de funcionarios de 1964 que sigue en parte vigente. Esta Ley establece, con carácter básico, un modelo funcionarial que acentúa su separación del modelo de función pública cerrada, acercándose al modelo abierto o norteamericano. De otra parte, la Ley admite un régimen paralelo de derecho laboral. Es notable la obsesión anticorporativa de la Ley.
Además, la Reforma establece la clasificación del funcionario en niveles, clasificación que no es una ordenación jerárquica de los funcionarios, sino una técnica al servicio de un concepto retributivo, el complemento de destino. Cobra una importancia decisiva el sistema de clasificación y valoración de puestos de trabajo. En las relaciones de puestos de trabajo se determinan los que se ocupan por funcionarios o por contratados laborales y qué puestos dentro de los primeros son de libre designación y el complemento específico que les corresponde. En síntesis, la gran «revolución» de la Ley de Medidas es que no sólo incide en una evidente laboralización de régimen de función pública, sino que admite también un régimen paralelo de contratación laboral, sin fronteras precisas entre la aplicación de uno y de otro.
Precisamente porque la Ley 30/1984 dejó al criterio de cada Administración la determinación de los puestos que habían de ocuparse por funcionarios o contratados laborales, fue objeto de recurso de inconstitucionalidad y el Tribunal Constitucional la declaró contraria a la Constitución y forzó su reforma (Sentencia 99/1987, de 11 de junio). Ésta tuvo lugar por Ley 23/1988, de 28 de julio, de Modificación de la Reforma de la Función Pública, que determinó qué puestos corresponden a funcionarios y cuáles a contratados laborales, lo que sirvió de justificación a las Administraciones públicas para la conversión masiva de éstos en funcionarios por medio de oposiciones en las que se reconocía como mérito el tiempo de trabajo prestado en régimen laboral.
Una segunda reforma de la Ley de 1984 ha tenido lugar por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función publica y de la protección por desempleo. Esta Ley, dictada en una época de grave crisis económica, trata de facilitar la reducción de los efectivos de las Administraciones públicas. Las piezas básicas de esta reforma son los planes de empleo, los procesos de reasignación de efectivos y la nueva regulación de las situaciones funcionariales.
Las clases de empleo público (posible pregunta de examen)
Desde la legislación funcionarial de 1963-1964 se admiten varias posibilidades de vínculos jurídicos para servir a la Administración. Estas posibilidades son las siguientes:
Para la Ley de 1964, todavía vigente, son funcionarios de carrera los que en virtud de nombramiento legal desempeñan servicios de carácter permanente, figuran en las correspondientes plantillas y perciben sueldos o asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
Es irónico que se hable en esta ley de funcionarios de carrera, si se considera que es precisamente esta ley, la que arruina el sistema de carrera de los funcionarios al suprimir las categorías personales y consecuentemente los ascensos reglados (salvo en el Cuerpo Diplomático, los Cuerpos militares, la Policía, la Carrera Judicial y algunas otras), quedando sólo la posibilidad de mejorar de puesto de trabajo y retribución por la vía del concurso o de la discrecionalidad.
A su vez, se utiliza la expresión funcionarios de empleo para designar a otras dos clases de personal, que si por algo se distinguen es, precisamente, por no tener empleo fijo ni por ello, propiamente hablando, la condición de funcionarios. Éstos son:
Interinos. Definidos como «aquellos que por razón de necesidad o urgencia ocupan plazas de plantilla en tanto no se provean por funcionarios de carrera»;
Eventuales. Que es el personal de nombramiento y cese discrecional, para desempeñar cargos de confianza o asesoramiento especial no reservados a funcionarios de carrera. Estos funcionarios cesan automáticamente al cesar el cargo político al que sirven, sin que los servicios prestados constituyan mérito para el acceso a la función pública o a la promoción interna.
Con justificación o sin ella, el personal laboral es ahora un personal común en las Administraciones públicas, dividiéndose en dos tipos:
Personal laboral fijo. Se selecciona por concurso y su admisión definitiva puede ser subordinada a un período de prácticas.
Personal laboral de duración determinada. Para la realización de trabajos que no puedan ser atendidos por aquél.
Otros empleados públicos
Tanto para los funcionarios de las Comunidades Autónomas como para los de las Entidades Locales, rigen las mismas normas y, por lo tanto, se dan también iguales clases de funcionarios y personal laboral que en la Administración del Estado, dado que los preceptos de la Ley de Funcionarios del Estado y de la Ley de Medidas que los establecen, tienen el carácter de básicos.
Respecto de los funcionarios de las Entidades Locales, con referencia a su esquema general, se sustraen los que se denominan funcionarios locales con habilitación de carácter nacional. Estos funcionarios son el Secretario, el Interventor y el Depositario, con las siguientes funciones:
El Secretario. La fe pública y el asesoramiento legal preceptivo.
El Interventor. El control y la responsabilidad interna de la gestión económica y presupuestaria.
El Depositario. La contabilidad, tesorería y recaudación.
Su selección, formación y habilitación, así como la tramitación y resolución de los concursos para asignarles a los diversos Entes Locales, se organiza a través de complejos procedimientos a cargo del Estado y de las Comunidades Autónomas. En todo caso, se reserva al Gobierno, como una garantía de estos funcionarios, la imposición de sanciones por vía disciplinaria de carácter máximo, como son la destitución del cargo y la separación del servicio.
Personal al servicio de Órganos Constitucionales
Otro tipo de Funcionario es también el personal al servicio de órganos constitucionales, como el Consejo General del Poder Judicial, las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas. Todos ellos tienen sus estatutos particulares, aplicándoseles con carácter supletorio la Ley de Funcionarios Civiles y la Ley de Medidas.
Otro tipo de funcionarios es el personal militar de las Fuerzas Armadas, al cual no se le aplica la Ley de Medidas ni la Ley de Funcionarios Civiles.
Policía estatal, autonómica y local
Otros funcionarios son los de las policías estatales, autonómicas y locales, que tienen su propia legislación, la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Esta ley, que sigue manteniendo el tradicional carácter militar de la Guardia Civil, además de ciertas peculiaridades en el régimen de los derechos sindicales y en materia disciplinaria, impone a todos los cuerpos policiales el tradicional sistema funcionarial de organización y estructuras jerarquizada.
Profesiones oficiales
A caballo entre las profesiones liberales y los funcionarios propiamente dichos se encuentran otras categorías de personal, a las que cuadra perfectamente el calificativo de profesiones oficiales, como los notarios y los registradores de la propiedad. Todos ellos son seleccionados y nombrados por el Estado, a través, normalmente, del sistema de oposición, pero desempeñan su función de forma similar a los profesionales liberales, pues no perciben su retribución a cargo de los presupuestos del Estado, sino directamente de los particulares por medio de un arancel que se aprueba reglamentariamente.
Empleo público y Estado autonómico
Como se acaba de referir, entre las clases de personal público en razón de la Administración a la que sirven hay que contabilizar a los funcionarios de las Comunidades Autónomas cuya creación trae su origen de la Constitución de 1978, la cual fue, sin embargo, muy parca en la regulación de esta materia. Se limitó a establecer la regla de la competencia exclusiva del Estado para aprobar las bases del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del régimen estatutario de sus funcionarios (art. 149.1.18ª), pero sin previsión en los servicios estatales que habrían de ser transferidos a las Comunidades Autónomas.
No obstante, se contaba con la experiencia de la Segunda República, que llevó a efecto la transferencia de funcionarios estatales a la Generalidad de Cataluña de forma favorable para aquéllos, a quienes se reconoció un derecho de opción entre continuar al servicio del Estado o ser transferidos. La Ley de Medidas regula también la situación de los funcionarios transferidos en términos de gran generosidad para éstos, ya que van a ser de por vida funcionarios de dos Administraciones, de la Comunidad Autónoma y, por otra, permanecen en sus Cuerpos o Escalas estatales de origen.
Sin embargo, la gran cuestión de si las Comunidades Autónomas podían establecer un modelo de función pública distinto del Estado o, por el contrario, tenían que acomodarse al régimen definido por el Estado, se centró en la interpretación de la expresión «régimen estatutario» de los funcionarios del artículo 149.1.18ª de la Constitución, lo que suscitó dos tesis contrapuestas:
Una, autonomista, que entendió que el régimen estatutario no comprendía más que los aspectos jurídicos de la relación funcionarial, tales como definición del concepto de funcionario, derechos y deberes, situaciones administrativas, potestad disciplinaria, garantías, nacimiento y extinción de la relación funcionarial, remitiéndose, en consecuencia, a las Comunidades Autónomas la regulación del modelo de carrera y otros aspectos organizatorios de la función pública.
Otra, estatalista, para la que en el concepto de «régimen estatutario» y en la competencia del Estado, no sólo debían incluirse aquellas materias relacionales o estrictamente jurídicas, sino también el sistema de cuerpos o de puestos de trabajo, régimen de carrera, ascensos, formación de los funcionarios, etc.
Ha prevalecido la tesis estatalista, dando lugar a un modelo unitario de función pública para las Comunidades Autónomas y los Entes Locales.
Consecuentemente, la Ley de Medidas define muy ampliamente la regulación básica, es decir, los preceptos de la Ley estatal aplicables a todas las Administraciones públicas.
Con esta regulación básica tan exhaustiva poco margen resta a las Comunidades Autónomas para ordenar su propia función pública.
El artículo 1 de la Ley de la Función Pública Valenciana dice «[…] va a ser de aplicación, en primer lugar al personal al servicio de la Generalitat Valenciana, en segundo lugar, al personal de la Administración local que no sea habilitado de carácter nacional, y en tercer lugar, al personal de administración y servicios de las universidades del ámbito de la Comunidad Valenciana».
Gestión del sistema de empleo público
En el sistema tradicional, la gestión del personal se hacía de forma simplificada sobre una base departamental, atribuyendo las competencias superiores al Ministro, pero desde la Ley de 1963/64, se atribuye importantes competencias al Gobierno y al Ministerio de la Presidencia —ahora Ministerio para las Administraciones Públicas—. La Ley de Medidas sigue esa línea al establecer que todo el personal al servicio de la Administración del Estado, depende del Ministerio para las Administraciones Públicas.
El Gobierno. Al Gobierno se atribuyen las más importantes competencias sobre la función pública estatal, que dirige y coordina, estableciendo los criterios de la programación de personal a medio y largo plazo y de la oferta pública de empleo de las Administraciones públicas.
El Ministerio de Administraciones Públicas. Se le atribuye la competencia general en materia de organización administrativa.
El Ministerio de Economía y Hacienda. Le corresponde proponer al Gobierno las directrices a las que deberán ajustarse los gastos de personal en el marco de la política general económica v presupuestaria.
La Comisión Superior de Personal. Es un órgano de coordinación, documentación y asesoramiento de la política de personal estatal.
El Consejo Superior de la Función Pública. Se configura como un órgano superior colegiado de coordinación y consulta de la política de toda la función pública, así como de participación del personal. Pero este organismo resultará escasamente operativo ya que sus informes no son en ningún momento vinculantes.
La Comisión de Coordinación de la Función Pública. Pretende la coordinación de la política de personal del Estado y de las Comunidades Autónomas en orden a formar el plan de oferta de empleo público.
El artículo 23 de la Función Pública Valenciana dice que los órganos superiores competentes en materia de función pública son:
El Consejo Valenciano de la Función Pública.
Función pública y régimen laboral ante la Constitución
Las características del sistema español de función pública, así como la admisión paralela de un régimen laboral de empleo público, suscita la cuestión de su compatibilidad con las previsiones constitucionales.
La Constitución de 1978 alude ya al sistema mismo de la función pública en el artículo 103.3, imponiendo una reserva de ley para la regulación del «estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones». También lo hace para atribuir al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de los funcionarios a fin de garantizar a los administrados un tratamiento igual ante las Administraciones públicas (art. 149.1.18ª).
La Constitución española no contempla la posibilidad de una sujeción al derecho privado o laboral de los empleados de las Administraciones públicas, mencionando únicamente el sistema de función pública, a diferencia de la Constitución Alemana que sí que hacía esta distinción. En consecuencia, si nuestra Constitución no distingue entre régimen de función pública y régimen privado o laboral, no obstante haber tenido a la vista sus redactores el notable y notorio ejemplo constitucional alemán, no parece lícito que el legislador ordinario pueda establecer esa dualidad de regímenes para el personal que sirve de modo permanente a las Administraciones públicas.
La aplicación del régimen laboral a las Administraciones públicas no está tampoco en línea con el principio de jerarquía que proclama el artículo 103.1 de la Constitución y que se asegura mejor a través de la ordenación en grados personales de los funcionarios.
Finalmente, la admisión de esa dualidad de regímenes no es racional y crea tensiones entre ambos colectivos de personal que, lógicamente, han de perturbar la buena marcha de los servicios. La admisión de dicha dualidad de regímenes se rechazaría de plano en las empresas privadas.
La Ley 23/1988, de 28 de julio, de Modificación de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, regula ahora directamente esta cuestión y establece que, con carácter general, los puestos de trabajo de la Administración del Estado serán desempeñados por funcionarios públicos. No obstante, dicho precepto admite que puedan ser desempeñados por personal laboral, los siguientes:
Los puestos de naturaleza no permanente cuyas actividades tiendan a satisfacer necesidades de carácter periódico y discontinuo.
Los puestos cuyas actividades sean propias de oficios, así como los de vigilancia, porto y análogos.
Los puestos de carácter instrumental, como el mantenimiento y conservación de edificios.
Los puestos que requieran conocimientos técnicos especializados.
Sin embargo, como la delimitación de los puestos que corresponden a los funcionarios y al personal laboral no es materia básica, habrá que estar, en las Comunidades Autónomas, a lo que digan las diversas leyes que pueden no ser coincidentes ni entre sí, ni con los criterios del Estado.
Debe señalarse, por último, que la Ley de Medidas intenta conciliar la regla del mérito y la capacidad con la contratación laboral, al prescribir la exigencia de la selección del personal laboral a través de las mismas técnicas que se exigen para el personal funcionario.
La laboralización del régimen funcionarial
La cuestión a analizar es si es constitucionalmente admisible que el estatuto de los funcionarios altere las líneas básicas y en sentido privatizador o laboral de lo que históricamente se entiende por régimen o sistema de función pública.
Con el término laboralización se significa la desvirtuación de los elementos cardinales de un sistema de función pública y que se centran en la organización de los funcionarios en cuerpos jerarquizados según grados personales a los que se vinculan desiguales derechos económicos, así como preferencias para los ascensos, siendo éstos, elementos reglados de tal forma que se impide la manipulación e instrumentalización política del funcionariado.
Este modelo de carrera tiene sus defectos pero también virtudes innegables.
En primer lugar, es el que mejor asegura la jerarquía y la disciplina, ya que la diferencia de grados personales permite que quienes ejercen el mando y las potestades disciplinarias estén de por vida a cubierto de posibles represalias de los subordinados, y no expuestos a estar en el futuro a las órdenes de aquéllos sobre los que antes se había ejercido el mando y el castigo.
En segundo lugar, el principio de carrera asegura mejor que cualquier otro la imparcialidad y la objetividad del funcionario y el funcionamiento de los servicios públicos frente a los cambios de coyuntura política que el sistema de partidos comporta. Al estar reglados los ascensos y la atribución de los destinos y retribuciones, el funcionario puede estar más atento al cumplimiento de la ley y de sus deberes que propenso a actuar para agradar al poder político de turno.
La Ley de Medidas de 1984 ha optado, sin embargo, por un sistema de empleo o puestos de trabajo frente al de carrera, y esto es así, en primer lugar, porque no reconoce grados o categorías jerárquicas entre los funcionarios de los diversos cuerpos, sin que lo suponga la clasificación de los cuerpos en cinco grupos (del A al E), según que el ingreso en ellos requiera desde el título de Doctor o Licenciado a la simple posesión del certificado de escolaridad, pues esa circunstancia sólo tendrá relevancia para la determinación de las retribuciones básicas. Lo mismo puede decirse de la atribución de niveles personales a los funcionarios (niveles que van del 1 al 30), ya que no impide que un funcionario de cuerpo y nivel personal superior esté subordinado, por razón del puesto de trabajo que ocupa, a otro de cuerpo y nivel inferior.
Consecuencia de la desvinculación de los cuerpos a funciones concretas y de la falta de categorías funcionales jerarquizadas en el interior de los cuerpos o escalas es la eliminación del derecho al ascenso, propio del sistema de carrera, y su sustitución, en este caso, por el derecho a una clasificación profesional de tipo laboral. A cada funcionario se le asigna un grado personal dentro de los 30 niveles en que se clasifican los puestos de trabajo, pero sin que la posesión de un determinado nivel garantice el derecho a ocupar un puesto determinado frente a otro funcionario de nivel inferior.
La adquisición de los niveles no tiene lugar, como en el sistema de carrera, progresivamente, sino a través de la técnica de la clasificación profesional, tal y como está regulada en el Estatuto de los Trabajadores (art. 23). Esta técnica equivale a una prescripción adquisitiva sobre los niveles, que se adquieren por haber desempeñado un determinado puesto de trabajo durante dos años continuados o durante tres con interrupción. Esto es lo que se llama consolidación de nivel.
Respecto de las retribuciones, en la Ley de Medidas se establece que lo importante son las retribuciones complementarlas del sueldo que van ligadas al desempeño del puesto de trabajo, retribuciones en cuya determinación opera también una amplia potestad discrecional.
En resumen, ahora, el funcionario tiene garantizada su condición de funcionario y un mínimo de retribución: las retribuciones básicas. Pero no tiene garantía sobre el puesto de trabajo, sujeto a remoción, ni sobre el más importante elemento retributivo, las retribuciones complementarias, ni derecho a ascender con ocasión de vacante y de forma reglada. Por ello, el manejo del sistema de provisión de puestos permitirá premiar o castigar, quitar y poner, a unos u otros funcionarios en los puestos claves y retribuirlos adecuadamente. Un sistema, en definitiva, más cercano al modelo de las relaciones laborales propio de la empresa privada.
Concepto y naturaleza de la relación funcionarial
El Texto Articulado de la Ley de Funcionarios de 1964 definió a los funcionarios de carrera como aquellos que en virtud de nombramiento legal desempeñan servicios de carácter permanente, figuran en las correspondientes plantillas y perciben sueldos o asignaciones fijas con cargo a las consignaciones de personal de los Presupuestos.
En esta definición, el dato más significativo de la condición funcionarial, la estabilidad en el empleo, no está bien definido, pues la Ley predica la permanencia de las funciones o servicios que el funcionario presta y no de él mismo, que es el que realmente permanece, aunque, por necesidades del servicio, aquellas funciones dejen momentáneamente de desempeñarse.
Sin embargo, este dato de la permanencia ha dejado de ser, también, característico de la condición de funcionario, a causa de la admisión de un personal laboral fijo, que, por tanto, también es permanente. Al final, la diferencia entre unos y otros es que al funcionario se le exigirá una formación específica, y, que a pesar de su mayor esfuerzo y preparación, ni tendrá las ventajas de la negociación colectiva, ni el derecho al respeto estricto de sus derechos adquiridos, ni a la protección rápida de la Jurisdicción laboral.
La naturaleza de la relación que une al funcionario con al Administración ha tenido diversas interpretaciones. Originariamente se ha calificado esta relación de contractual, así se impone a las partes un conjunto de derechos y deberes, cuyos contenidos, al igual que ocurre en todos los contratos, serían inmodificables por la sola voluntad de una de las partes. Esta concepción ha cedido paulatinamente ante la tesis de la situación estatutaria derivada de un acto condición. Según esta concepción estatutaria, el funcionario no estaría sujeto a una relación contractualmente definida, sino unilateralmente establecida por el poder público con normas legales y reglamentarlas, situación a la que accedería a través del acto de nombramiento que actúa como condición de acceso a la situación funcionarial.
Esta discusión tiene importantes consecuencias prácticas, sobre todo en orden a la determinación de los derechos adquiridos de los funcionarios. Así, mientras en la tesis de la relación contractual cualquier modificación del status funcionarial afecta a los derechos adquiridos y permite justificar la exigencia de indemnizaciones sustitutorias, por el contrario, la tesis estatutaria pone el énfasis en los poderes modificatorios del Estado sobre la relación funcionarial, reduciendo al mínimo la posibilidad de resistencias jurídicas o de reclamaciones formuladas contra las variaciones introducidas por vía legal o reglamentaria al status del funcionario.
La propia Ley de Medidas de 1984 mantiene en parte ese concepto de derechos adquiridos, reducido a la intangibilidad del nivel retributivo presente al aplicarse la Ley, creando un complemento personal y transitorio en favor de los funcionarios que pudiesen ser cuantitativamente perjudicados como consecuencia del cambio del régimen retributivo que la Ley impone. En definitiva se garantiza el equilibrio financiero.
En cualquier caso, en la concreción del alcance del concepto de los derechos adquiridos de los funcionarios ha de partir del artículo 9.3 de la Constitución, donde se regula los principios de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales y de seguridad jurídica.
Selección y formación de los funcionarios
Las Administraciones públicas están vinculadas por el principio de mérito y capacidad, por lo que no pueden seleccionar libremente a su personal como las empresas privadas.
Hay tres maneras de acceder a la Administración:
El concurso-oposición.
La oposición se justifica en la apreciación de que para ser funcionario no bastan los conocimientos propios del sistema educativo general, sino que se requieren además conocimientos más específicos sobre el Estado y las Administraciones públicas, e incluso más concretos de carácter profesional relacionados con el funcionamiento del servicio público donde se van a prestar los servicios.
Debe haber un sistema de formación externo a la Administración en cuanto que ésta exige para el ingreso en la función pública unos previos conocimientos que controla a través de unos exámenes, que, al ser competitivos, también permiten seleccionar a los mejores aspirantes. Sin duda alguna la oposición es el sistema de formación más económico para la Administración, pues traslada íntegramente al aspirante a funcionario la carga de la preparación y es también el que permite un mejor control de calidad, ya que la Administración es libre de confeccionar los programas y pruebas y de marcar los niveles de exigencia que crea convenientes.
Últimamente parece predominar el sistema de la oposición seguido de unos cursos simplemente complementarios en una escuela de funcionarios que, a este efecto, han proliferado en los últimos años.
Sí la oposición constituye un método adecuado para seleccionar colectivos numerosos y homogéneos, el concurso —en el que no se examinan los candidatos, comparándose únicamente sus títulos y experiencias documentadas— parece el más apropiado para seleccionar funcionarios para plazas singulares y muy específicas.
Entre las causas de la escasa tradición del concurso en nuestro país hay que citar las suspicacias que comporta toda valoración de méritos sin examen y la propia determinación de los criterios y baremos que han de servir para resolver el concurso, que, en ocasiones, parecen un retrato anticipado del que ha de resultar beneficiario. No obstante, hay que reconocer que en otros países, como Inglaterra y Alemania, con sistemas y títulos académicos más fiables, no es la oposición, sino el concurso el método ordinario de selección.
La Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública de 1984, dice que «las Administraciones Públicas seleccionarán su personal, ya sea funcionario, ya laboral, de acuerdo con su oferta de empleo publico, mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre en los que se garanticen en todo caso los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad», precisando a continuación que los «procedimientos de selección cuidarán especialmente la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación a los puestos de trabajo que se hayan de desempeñar, incluyendo a tal efecto las pruebas prácticas que sean precisas» (art. 19.1).
La indeterminación de los procedimientos de selección ha sido resuelta por el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado (Real Decreto 364/1995. de 10 de marzo), que impone, como regla general para la selección del personal funcionario, la oposición, salvo cuando, por la naturaleza de las funciones a desempeñar, sea más adecuada la utilización del concurso-oposición y, excepcionalmente, del concurso (art. 4.1).
Condiciones y procedimientos de ingreso
El Texto Articulado de 1964 regula las condiciones generales requeridas para el ingreso en los Cuerpos Generales de la Administración Civil del Estado, condiciones aplicables también a otros cuerpos salvo que existan normas especiales al respecto. Estas condiciones son las siguientes:
Tener cumplidos dieciocho años y no exceder de la edad establecida para cada cuerpo.
No haber sido separado mediante expediente disciplinario del servicio del Estado o de la Administración Local.
No obstante, en virtud de la interpretación que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha dado al artículo 48.4 del Tratado de la Comunidad Europea, que establece la libre circulación de trabajadores en el seno de las Comunidades Europeas, los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea pueden acceder en idénticas condiciones que los españoles a los puestos de trabajo en las Administraciones Públicas, a no ser que tales puestos impliquen el ejercicio de potestades públicas o la responsabilidad en la salvaguardia de los intereses del Estado, excepciones éstas individualizadas que serán concretadas en las relaciones de puestos de trabajo.
La selección del personal funcionario, según el Reglamento de Ingreso, Provisión y Promoción (Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo), estará a cargo de Comisiones Permanentes de Selección y de Tribunales y se llevará a cabo a través de los procedimientos de oposición, concurso o concurso-oposición sujetos a dos reglas tradicionales:
La convocatoria es la «ley» del concurso o de la oposición, siendo inmodificable una vez publicada, salvo con sujeción estricta a las normas de la Ley 30/1992, (art. 15.5).
El carácter vinculante de las propuestas que hace el Tribunal o la Comisión, conforme a las cuales la Administración ha de proceder, en principio, a efectuar los nombramientos.
Quienes superen las pruebas serán nombrados funcionarios de carrera hasta el límite de las plazas anunciadas, pero la condición de funcionario no se adquiere por el simple nombramiento sino que requiere además cumplir dos trámites:
El acatamiento a los principios constitucionales mediante la jura o promesa de la Constitución.
El requisito de la toma de posesión, que debe tener lugar en el plazo de un mes, tras la publicación del nombramiento.
La determinación de la fecha de la toma de posesión es de gran interés, pues sólo a partir de ella comienza el cómputo del tiempo a efectos de trienios y derechos pasivos. Respecto del personal laboral fijo, el sistema es el mismo que el previsto para los funcionarios de carrera.
Actividad o servicio activo
En la función pública la situación ordinaria en la que se encuentran los funcionarios es la de actividad o servicio activo. En ella el funcionario desempeña las tareas propias del cuerpo o profesión por los que fue seleccionado para ingresar en el cuerpo y percibe los emolumentos correspondientes a su categoría personal y puesto de trabajo. No obstante, por imperativos de la organización en que está inserto o por conveniencias personales, el funcionario puede ser apartado momentáneamente, sin perder la condición funcionarial, de la prestación de servicios.
El derecho a dejar en suspenso la relación de servicio por voluntad del funcionario no es hoy, sin embargo, un signo distintivo del régimen de función pública, porque también el derecho del trabajo regula con gran generosidad, y en términos parecidos a la legislación de funcionarios, la suspensión de los efectos del contrato laboral y, además de las causas de suspensión del contrato laboral previstas legalmente, pueden pactarse otros supuestos en la negociación colectiva.
La regulación de las situaciones de actividad o inactividad en que se encuentran los funcionarios ha sido tratada en la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública, con objeto de acomodar la regulación vigente a la nueva situación creada por los Planes de Empleo y los procesos de reasignación de efectivos. Esta regulación es materia básica a los efectos de la legislación autonómica.
Se pasa a esta situación cuando se cumple el servicio militar, o se sirve en puestos de elección o designación política, así como cargos electivos en el ámbito municipal, provincial, autonómico o estatal, o simplemente se desempeñan cargos de nombramiento gubernativo como miembros del Gobierno o de los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas o altos cargos de los mismos que no deban ser provistos necesariamente por funcionarios. Cuando se pierda la condición o cargo que dio origen al pase a la situación de servicios especiales, el funcionario debe solicitar su ingreso al servicio activo en el plazo de treinta días, declarándose, en caso contrario, en situación de excedencia voluntaria por interés particular.
El tiempo en que se permanezca en esta situación de servicios especiales, se computa a efectos de ascensos, consolidación de grado personal, trienios y derechos pasivos.
Las facilidades para pasar del nivel funcionarial al político y retornar a éste, a voluntad del funcionario, significa que nuestra función pública no está precisamente penetrada del espíritu de la neutralidad política que inspira, entre otros, el sistema del Civil Service inglés.
La situación de excedencia es, por definición, la contraria a la de servicio activo. En ella, el funcionario suspende la relación orgánica con la Administración y no presta servicios. Sin embargo, las causas de esta inactividad son diversas, y aun opuestas, pues en un caso es la voluntad del funcionario la que decide el pase a esta situación y, en otras la excedencia se da contra o al margen de su voluntad.
La excedencia puede ser:
La situación de excedencia forzosa tiene lugar cuando se produce una de las tres situaciones siguientes:
Una reducción de puestos de trabajo.
Incorporación desde una situación de suspensión firme.
Término de un período de excedencia voluntaria.
Cuando se está en excedencia forzosa se tiene derecho a percibir las retribuciones básicas y las prestaciones familiares por hijo a cargo, así como al cómputo del tiempo en dicha situación a efectos de derechos pasivos y de trienios.
Antes de llegar a esta situación de excedencia forzosa, el funcionario, si ha sido afectado por un Plan de Empleo y un proceso de reasignación de efectivos, es decir, un reajuste de personal, ha pasado por otras dos situaciones o etapas previas. Estas situaciones o etapas previas a la de excedencia forzosa son:
En primer lugar, la de espera de reasignación de destino con la que se inicia este proceso, una espera que puede durar hasta seis meses.
En segundo lugar, una situación en la que el funcionario puede estar por un plazo máximo de tres meses.
Al servicio de los Planes de Empleo y de la reasignación de efectivos se configura también la situación de expectativa de destino. Una situación que no se aplica a los funcionarios de nuevo ingreso, o a los que por haber cesado en uno están pendientes de pasar a otro nuevo, sino justamente a los que han pasado por las dos fases anteriores que hemos llamado de espera de reasignación de efectivos. El período máximo de duración de la situación de expectativa de destino será de un año, transcurrido el cual se pasará a la de excedencia forzosa.
La situación de excedencia voluntaria, contrariamente a la excedencia forzosa, tiene su origen en la voluntad del funcionario y en determinadas circunstancias. Su concesión se subordina a la buena marcha del servicio y a la ausencia de expediente disciplinario. En ella se pierde el puesto de trabajo y no se percibe retribución alguna, ni se computa el tiempo a efectos de trienios ni derechos pasivos.
La excedencia voluntaria se puede solicitar en los siguientes casos:
Cuando el funcionario se encuentra en situación de servicio activo en el sector público.
Por interés particular de los funcionarios, para lo que será preciso haber prestado servicios efectivos en cualquiera de las Administraciones públicas durante los cinco años inmediatamente anteriores, sin que se pueda permanecer en esta situación menos de dos años continuados.
Por agrupación familiar, con una duración mínima de dos años y máxima de quince, a los funcionarios cuyo cónyuge resida en otro municipio por haber obtenido y estar desempeñando un puesto de trabajo en otra Administración Pública.
Su finalidad es ayudar a reducir los efectivos de personal. Es una situación a la que pueden pasar los funcionarios afectados por un plan de empleo. La excedencia voluntaria incentivada tendrá una duración de cinco años e impedirá desempeñar puestos de trabajo en el sector público bajo ningún tipo de relación funcionarial.
Se establece el derecho de los funcionarios a un período de excedencia, no superior a tres años, para atender el cuidado de cada hijo, tanto cuando sea por naturaleza como por adopción, a contar desde la fecha del nacimiento de éste. Cada nuevo hijo genera el derecho a la excedencia por el tiempo máximo de tres años, poniéndose fin al período que, en su caso, se viniera disfrutando. Cuando el padre y la madre trabajen, sólo uno de ellos podrá ejercitar este derecho. El período de permanencia en esta situación será computable a efectos de trienios, consolidación del grado personal y derechos pasivos. Pero el derecho más importante del funcionario lo constituye el derecho, durante el primer año, a la reserva del puesto de trabajo que desempeñaba, transcurrido ese primer año, la reserva lo será a un puesto en la misma localidad y de igual nivel y retribución.
Sin prestar servicio están también los funcionarios a los que se declara en situación de suspensión de funciones, situación durante la cual quedan privados temporalmente del ejercicio de aquéllas y de los derechos inherentes a la condición de funcionario. La suspensión puede ser provisional o firme.
Suspensión provisional. Es la que se acuerda preventivamente durante la tramitación de un procedimiento judicial o disciplinario. En este caso, la suspensión de funciones no puede durar más de seis meses y se tiene derecho a percibir el 75% del sueldo, trienios y pagas extraordinarias; cuando la suspensión no sea declarada firme, el tiempo de duración de la misma se computará como de servicio activo.
Suspensión firme. La suspensión es firme cuando se imponga en virtud de condena criminal o sanción disciplinaria, y determina la pérdida del puesto de trabajo, excepto cuando no exceda del período pasado en suspensión provisional, en cuyo caso, la firme se daría por cumplida.
Ordenación de los funcionarios en cuerpos, grupos, niveles y relaciones de puestos de trabajo
La ordenación del personal de las Administraciones Públicas se hace a través de la agrupación de los funcionarios en cuerpos y estos en grupos. De otro lado, todos los funcionarios ostentan un nivel en una escala de 1 a 30, lo que se corresponde con los niveles en que se han de clasificar los puestos de trabajo que se enumeran en las correspondientes relaciones.
La Ley de Medidas de 1984 utiliza la terminología y los conceptos de cuerpos y escalas para designar los colectivos de funcionarios homogeneizados por su formación y vocación a desempeñar determinados puestos o funciones. En la regulación vigente, los cuerpos de funcionarios carecen de la estructura interna clásica, donde la división en grados jerarquizados, con entrada por el grado inferior y derecho al ascenso con ocasión de vacante, es esencial.
Todos los funcionarios, pues, han de pertenecer a un Cuerpo o Escala y todos los cuerpos y escalas se clasifican en uno de los cinco grupos (A, B, C, D y E) que establece la Ley de Medidas en función de la titulación exigida para el ingreso. El Grupo A es el que requiere, para su ingreso, estar en posesión del título de licenciado o doctor. El Grupo B requiere ser ingeniero técnico, diplomado universitario o formación profesional de tercer grado. El Grupo C requiere el título de bachiller o formación profesional de segundo grado. El Grupo D requiere el graduado escolar o formación profesional de primer grado. Por último, el Grupo E comprende aquellos cuerpos o escalas para cuyo ingreso sólo se requiere estar en posesión del certificado de escolaridad.
La clasificación de los cuerpos en grupos produce efecto sobre las retribuciones básicas, ya que el sueldo se corresponde con el índice de proporcionalidad asignado a cada uno de los grupos, pero no implica jerarquía entre los cuerpos o escalas ni impide, en consecuencia, que los funcionarios de un cuerpo de superior titulación ostenten nivel inferior y ocupen un puesto subordinado a funcionarios de un grupo de menor titulación.
Una tercera técnica de ordenación de los funcionarios es su clasificación, al igual que los puestos de trabajo, en 30 niveles, correspondiendo a cada grupo o escala un conjunto de ellos. No se crea, sin embargo, que los niveles reservados a cada cuerpo o escala están jerarquizados en función de su mayor o menor titulación. Por el contrario, los niveles atribuidos se superponen, y así los funcionarios de Cuerpos o Escalas del Grupo E pueden tener niveles personales y aspirar a ocupar puestos de trabajo clasificados entre el nivel 7 y el 14; los del Grupo D, entre el 9 y el 18, los del Grupo C, entre el 11 y el 22; los del B, entre el 16 y el 26; y, por último, los del Grupo A, entre el 20 y, el 30.
La asignación de nivel tiene efecto sobre una de las retribuciones complementarias: el complemento de destino correspondiente al nivel del puesto que se desempeña.
Una última técnica de organización son las relaciones de puestos de trabajo, definidas como «el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal de acuerdo con las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto».
Las relaciones de puestos de trabajo ordenan tanto al personal funcionario como al eventual y al laboral.
Las posibilidades de promoción de los funcionarios se encuentran en nuestro sistema muy limitadas tanto por el sistema de la división en grupos a través de la muy limitada promoción interna, como por la falta de un derecho al ascenso de nivel con ocasión de vacante, quedando reducida a la mejora del nivel personal, lo que tiene lugar:
Por el desempeño de uno o más puestos de trabajo del nivel correspondiente durante dos años continuados o durante tres con interrupción.
Por la superación de cursos específicos, cuyo procedimiento de acceso a los cursos se fundarán exclusivamente en criterios de mérito y capacidad y la selección deberá realizarse mediante concurso.
Pero alcanzado un determinado nivel o grado personal los funcionarios no tienen, sin embargo, derecho a ostentar un puesto de trabajo que se corresponda con él, pudiendo ser destinados a otro, aunque sea de inferior nivel al que tienen adquirido.
El sistema que se deriva de todo lo expuesto no es propiamente un sistema de carrera. La Ley de Medidas de 1984 responde a un sistema de empleo incluso con menos promoción y «carrera profesional», que la reconocida tradicionalmente a los trabajadores conforme al derecho del trabajo, ya que el tiempo de «prescripción», en el derecho del trabajo, es sólo de seis meses continuos u ocho con interrupción.
Tampoco puede calificarse como una pieza del sistema de carrera lo que la Ley de Medidas de 1984 llama la promoción interna, y, que describió como una reserva de plazas en los cuerpos superiores en favor de los funcionarios de cuerpos inferiores, derecho muy limitado por dos condiciones:
Que los aspirantes a la promoción estuvieran en posesión de la titulación exigida para el cuerpo superior.
Que concurrieran a las oposiciones correspondientes, en las que se les podía reservar hasta el 50 por 100 de las plazas.
La Ley 23/1988 de Modificación de la Ley de Medidas, al suprimir la reserva legal del 50 por 100 de las plazas deja al arbitrio de cada Administración la determinación de ese porcentaje.
De otra parte, además del requisito de que el funcionario posea el título requerido para el acceso al cuerpo superior, se le exige que tenga una antigüedad de al menos dos años en el cuerpo o escala a que pertenezca y que supere las pruebas que para cada caso se establezca.
Esta regla, sin embargo, ha sido dispensada por la Ley 42/1994 para la promoción interna del grupo D al C, pues la titulación podrá ser sustituida por la antigüedad de diez años, en un cuerpo o escala del grupo D, o de cinco años y la superación de un curso específico de formación al que se accederá por criterios objetivos.
La Ley de Medidas de 1984 alcanzó su punto culminante al atribuir a la Administración, sin limitación alguna, la determinación de los puestos de trabajo que habían de atribuirse por concurso o por libre designación, por lo que, lógicamente, fueron cubiertos por este último sistema aquellos de mayor importancia y jerarquía y a los que se vinculaban mayores retribuciones.
Los puestos de trabajo se pueden cubrir por:
Adscripción forzosa.
La Ley 23/1988 ha corregido la discrecionalidad que se atribuía al Gobierno, pero estableciendo directamente una reserva legal en favor de la libre designación, en la que incluye los puestos de mayor importancia y jerarquía y a los que se vinculan los mayores complementos y otros de carácter directivo o de especial responsabilidad.
Los puestos de libre designación se anunciarán en convocatoria pública y las resoluciones de nombramiento han de motivarse sólo con referencia al cumplimiento por parte del candidato elegido de los requisitos y especificaciones exigidos en la convocatoria. Los nombrados por este sistema también pueden ser libremente cesados.
Los puestos que no han sido legalmente reservados o que no han sido calificados como de libre designación por las relaciones de puestos de trabajo se cubren por concurso, pero concurso de tal forma regulado que permite una prefiguración del candidato dado que la determinación de los méritos para resolver se hace en función de cada puesto, figurando como méritos puntuables los siguientes:
Méritos que acrediten la adecuación de los candidatos a las características del puesto.
El grado personal consolidado.
La puntuación de los conceptos enunciados en cada uno de los apartados anteriores no podrá exceder en ningún caso del 40% de la puntuación máxima total, ni ser inferior al 10% de la misma.
Los concursos pueden ser ordinarios o concursos específicos, en cuyo caso constarán de dos fases y podrá exigirse de los aspirantes que se sometan a una entrevista personal.
Los destinos adjudicados por concurso serán irrenunciables, salvo que, antes de finalizar el plazo de toma de posesión, se hubiere obtenido otro destino mediante convocatoria pública.
Sin contar con la petición o la voluntad del funcionario, es la adscripción forzosa por necesidades del servicio con el objetivo de realizar una redistribución de efectivos
Se aplica a los funcionarios cuyo puesto de trabajo sea objeto de supresión como consecuencia de un Plan de Empleo.
Los puestos de trabajo pueden proveerse también por medio de adscripción provisional en los siguientes supuestos:
Mediante la comisión de servicios el funcionario pasa a desempeñar puestos o funciones distintas de las específicas del puesto de trabajo en que se encuentra adscrito por razón del cuerpo a que pertenece. Puede ser de carácter voluntario o forzosa. Está permitida en el caso de puesto vacante cuya cobertura sea de urgente e inaplazable necesidad, en comisión de servicios de carácter voluntario.
Tanto la comisión de servicios voluntaria como la forzosa no podrá exceder de un año. A los funcionarios en comisión de servicios se les reservará el puesto de trabajo y percibirán la totalidad de sus retribuciones según los puestos de trabajo que realmente desempeñan.
La permuta faculta para autorizar excepcionalmente cambios de destinos entre funcionarios siempre que concurran las siguientes circunstancias:
Función públicaFuncionarios públicosPolíticas estratégicas de RRHH (Recursos Humanos)Reclutamiento, selección y socialización de empleados

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 23
 artículo 103
 artículo 103
 artículo 9
 artículo 48