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Timestamp: 2018-09-22 07:58:19+00:00

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﻿ SENTENCIA C-359 DE MAYO 19 DE 1999
SENTENCIA C-359 DE 19 DE MAYO DE 1999
CONTENIDO:DECLARA INEXEQUIBLE LA EXPRESIÓN: "ADEMÁS DE CONDICIONES PROFESIONALES Y EXPERIENCIA EN CARGOS SIMILARES NO INFERIOR A CINCO (5) AÑOS, O HABER SIDO CONGRESISTA U OCUPADO EL CARGO DE SECRETARIO GENERAL EN PROPIEDAD EN CUALQUIERA DE LAS CÁMARAS", CONSIGNADA EN EL ARTÍCULO 46 DE LA LEY 5 DE 1992, "POR LA CUAL SE EXPIDE EL REGLAMENTO DEL CONGRESOEL SENADO Y LA CÁMARA DE REPRESENTANTES".
TEMAS ESPECÍFICOS:REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, MÁXIMAS DE EXPERIENCIA, EXPERIENCIA DEL TRABAJADOR, REGLAMENTO DEL SENADO, REGLAMENTO DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
•Sentencia C-359 de mayo 19 de 1999
Ref.: Expedientes acumulados D-2248 y D-2253
Actores: Miguel Eduardo Pardo Uribe y Raúl Javier Isaza P.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 46 (parcial) de la Ley 5ª de 1992 “por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.
Santafé de Bogotá, D.C., diecinueve de mayo de mil novecientos noventa y nueve.
Conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 40.483 del 18 de junio de 1992, a continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, subrayándose lo que constituye materia del ejercicio de la acción:
“Por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.
ART. 46.—Elección, período, calidades. Corresponde a cada cámara elegir al secretario general para un período de dos años, contado a partir del 20 de julio, fecha de instalación del cuatrienio legislativo. Deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva corporación, además de condiciones profesionales y experiencia en cargos similares no inferior a cinco (5) años, o haber sido congresista u ocupado el cargo de secretario general en propiedad en cualquiera de las cámaras.
PAR.—No puede ser designado secretario general, en propiedad, un miembro del Congreso”.
De acuerdo con lo señalado en el numeral 4º del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente, sobre las demandas de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de una disposición que forma parte de una ley expedida por el Congreso de la República.
El cuestionamiento del cual ha sido objeto el aparte acusado del artículo 46 de la Ley 5ª de 1992 por parte de los actores, pretende demostrar el desbordamiento del legislador en los mandatos superiores que establecen las calidades para ser elegido secretario general de ambas cámaras legislativas (C.P., art. 135, nums. 2º, 172 y 177) y por lo mismo, el desconocimiento de la superioridad normativa de la Constitución (C.P., art. 4º), al impedir un tratamiento igualitario a las personas en materia de calidades para desempeñarse como secretarios generales del Congreso de la República y establecer una restricción al acceso a un cargo público (arts. 13 y 40).
En consecuencia, la controversia constitucional que se plantea, deberá resolverse a partir del alcance de la facultad de configuración política del legislador para desarrollar legalmente los cánones constitucionales, a fin de determinar si se ha desconocido el ordenamiento superior vigente, con la adición de la cual fue objeto el artículo 135-2 en la expedición del artículo 46 de la Ley 5ª de 1992.
3. Alcance del desarrollo legislativo frente a una norma constitucional determinada el respectivo control constitucional sobre el resultado de ese ejercicio
Como se expresa en el artículo 4º de la Carta Política de 1991, “la Constitución es norma de normas”, con lo cual se quiere significar una jerarquía normativa de orden superior y subordinante, respecto de todo el ordenamiento jurídico nacional y, así mismo, el señalamiento, a partir de su contenido, de límites precisos dentro de los cuales el legislador debe adelantar su tarea de hacer las leyes y en esa medida, desarrollar la Constitución dentro del marco normativo que la misma delimita.
Esa última potestad de desarrollo del ordenamiento superior, comprende la posibilidad de determinar el alcance legal de los conceptos constitucionales, por mandamiento expreso de la ley fundamental o en virtud de la cláusula general de competencia de la cual es titular el Congreso de la República, que en los términos definidos por corporación(1), configura “una competencia amplia pero que no por ello deja de ser reglada, porque está limitada por la Constitución. Así, el Congreso no puede vulnerar los derechos de las personas, ni los principios y valores constitucionales”.
Ahora bien, el régimen democrático y pluralista dentro del cual dicha función ha sido establecida, consagra en favor del legislador, como igualmente lo indica el fallo antes aludido, “lo que la doctrina constitucional comparada ha denominado la libertad de formación democrática de la voluntad o la libertad de configuración política del legislador, según la cual corresponde al Congreso adoptar libremente, dentro de los marcos de la Constitución, diferentes políticas y definiciones legislativas que expresen la visión de las distintas mayorías que se expresan democráticamente en esa instancia”. (La subraya no es original).
Una libertad política de determinación legal en ese sentido, presenta como punto de partida y a su vez de llegada —dada la concepción misma de la Constitución—, un “parámetro objetivo del ordenamiento y dinamizador del mismo”, a través de disposiciones heterogéneas que adoptan formas diversas, tales como “normas clásicas, normas de textura abierta, normas completas, normas de aplicación inmediata, normas programáticas, normas de habilitación de competencias, normas que consagran valores, normas que prohíjan principios, normas que contemplan fines, etc. (...)”(2).
De manera que la función de desarrollar la Carta, presenta un origen político que se consolida en actos de naturaleza legal, los cuales comprenden definiciones de las nociones constitucionales en forma mucho más amplia que aquéllos, cuando éstos presenten una naturaleza indeterminada y siempre que no se evidencien desbordamientos en el orden constitucional ni en el ámbito de la potestad otorgada y ejercida. En cambio, respecto de los conceptos cuyo contenido aparece en forma determinada y específica, el legislador no cuenta con el mismo grado de libertad sino que por el contrario, se ubica en un campo limitado de actuación sujeto al respeto de esos mandamientos superiores.
El alcance del desarrollo legislativo que compete al Congreso, fue demarcado por la Corte de la siguiente manera:
“(...) ahora bien, el tratamiento legislativo de los mencionados conceptos no es ni puede ser homogéneo, pues la determinación constitucional del concepto fluctúa en intensidad, no sólo en atención a los elementos normativos determinados sino, en general, a la orientación del sentido legislador dentro del mismo marco constitucional.
Así, algunas nociones de la Carta definen sus elementos estructurales de tal forma que no permiten un amplio margen de acción al legislador; por el contrario, otros conceptos en los cuales aparte del sometimiento general a la Carta, a sus valores superiores y a los principios fundamentales del ordenamiento jurídico político, se exige el respeto de algunos elementos esenciales o de principios parciales del ordenamiento jurídico, en los cuales a pesar de su especificidad no se delimita con precisión su entidad y contenido concreto.
De esta forma, el legislador al desarrollar un precepto constitucional que contiene uno o varios principios parciales, bien puede elegir entre diversas opciones normativas, en tanto y en cuanto, éstas se ajusten a los elementos esenciales y estructurales determinados en la Carta para la institución respectiva (...)”(3).
De esta forma, dependerá de la definición que traiga el texto constitucional objeto de desarrollo por el legislador, la mayor o menor amplitud que este tendrá en la escogencia de opciones normativas posibles para adoptar, supeditado a los elementos específicos que compongan la disposición superior, la correlación de sus principios con otros del ordenamiento jurídico a fin de adquirir identidad propia, al igual que de la orientación de la configuración normativa del legislador.
De ahí que, la labor de control constitucional del desarrollo legal de una disposición de esa estirpe atenderá a la conformación normativa estructural interna otorgada por el constituyente. La garantía de la vigencia del ordenamiento superior en esos resultados legislativos, demanda entonces, una aproximación que concilie la estructura intrínseca del precepto superior y la mencionada libertad de configuración del legislador que, adicionalmente, debe atender a estas otras condiciones definidas por esta corporación:
“En efecto, el control material de la Corte de estas definiciones legislativas busca preservar al mismo tiempo la supremacía de la Carta y la libertad política del legislador. Por ello, el control constitucional en este campo es ante todo un control de límites, pues no puede la Corte aceptar definiciones legales que contraríen la estructura constitucional o vulneren principios y derechos reconocidos por la Carta. Pero tampoco puede la Corte interpretar la Constitución de manera tal que desconozca el pluralismo político y la alternancia de diferentes políticas, pues la Carta es un marco de coincidencias básico, dentro del cual coexisten visiones políticas diversas.
Ese control de límites varía su intensidad dependiendo de la propia complejidad y desarrollo de la construcción constitucional de un determinado concepto o institución. Así, si la determinación de los elementos estructurales de un concepto es más o menos completa, esto hace más estricto el control constitucional del acto normativo que desarrolla el mencionado concepto pues, en tales casos, el constituyente ha limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario, si la protección constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales no delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado. En efecto, en función del pluralismo político, la soberanía popular, el principio democrático y la cláusula general de competencia del Congreso (C.P., arts. 1º, 3º, 8º y 150), se entiende que cuando la Constitución ha guardado silencio sobre un determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para diferentes regulaciones y opciones de parte del legislador. Eso significa que cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en principio debe considerarse válida la regla establecida por el legislador”(4).
De los anteriores razonamientos, hay que destacar para los fines del presente estudio, que cuando la estructura de un precepto constitucional es completa y no abierta, el examen de constitucionalidad del texto legal que lo desarrolla se torna más severo, en la medida en que la atribución ordinaria legislativa resulta limitada por la voluntad expresa del constituyente y el respectivo control se convierte en “rígido en el caso de los derechos constitucionales fundamentales y de su núcleo esencial para favorecer la libertad, y flexible o menos rígido en caso del ejercicio de competencias administrativas, políticas y de gobierno legítimamente atribuidas, y para garantizar su ejercicio cabal”, como se expresó en la sentencia C-342 de 1996 antes citada.
En consecuencia, con base en las consideraciones hasta aquí expuestas, entra la Corte a examinar la constitucionalidad de la disposición enjuiciada.
4. Inconstitucionalidad de la definición legislativa de las calidades exigidas para los secretarios generales del. Congreso de la República contenida en el artículo 46 de la Ley 5ª de 1992
La Carta Política de 1991 al referirse a la composición y funciones de la rama legislativa, consagra en el numeral 2º del artículo 135, para ambas células legislativas —Senado de la República y Cámara de Representantes—, la facultad de elegir a sus secretarios generales, para períodos de dos años, contados a partir del 20 de julio, estableciendo expresamente los requisitos que deberán reunir los candidatos a ese cargo, consistentes en “las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva cámara”.
Son los artículos 172 y 177 de ese mismo estatuto fundamental, respectivamente, los que establecen las condiciones personales exigidas para poder ser elegido como miembro del Congreso de la República, de la siguiente manera: el aspirante a senador de la República, debe ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y tener más de treinta años de edad a la fecha de la elección; el candidato a representante a la Cámara, además de ejercer la ciudadanía debe contar con más de veinticinco años de edad a la fecha de la elección.
El Congreso, al expedir su reglamento (L. 5ª/92), estableció algunas disposiciones comunes para el funcionamiento de ambas cámaras (título II), agrupando preceptivas relativas a sus dignatarios (capítulo 2º), entre quienes se hallan los secretarios generales, respecto de los cuales reguló su elección, período y calidades, de esta manera:
“ART. 46.—Elección, período, calidades. Corresponde a cada Cámara elegir al secretario general para un período de dos años, contado a partir del 20 de julio, fecha de instalación del cuatrienio legislativo. Deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva corporación, además de condiciones profesionales y experiencia en cargos similares no inferior a cinco (5) años, o haber sido congresista u ocupado el cargo de secretario general en propiedad en cualquiera de las cámaras.
Como se puede observar de la anterior transcripción, la definición legal de las calidades para la designación de secretario general de ambas cámaras legislativas fue una labor asumida por el legislador a partir de la reproducción del concepto constitucional vigente sobre el tema expuesto en ese artículo 135-2 ya aludido, al cual sumó una serie de requisitos nuevos relacionados con la formación y experiencia profesional del candidato, para así configurar una preceptiva que ha sido cuestionada por los actores en su libelo, por considerarla violatoria de los artículos, 4º, 13, 40, 135-2, 172 y 177 de la Carta Política, en virtud de un desconocimiento de la supremacía de la misma, con vulneración del derecho a la igualdad de trato y de acceso al ejercicio de funciones y cargos públicos, en cuanto se adicionaron requisitos no contemplados en esa ley fundamental, no obstante la claridad de las disposiciones que los determinaban y sin que en ella se autorizará al legislador para añadirlas.
La Corte al respecto, estima fundados los argumentos planteados por los actores al demandar la inconstitucionalidad parcial del artículo 46 de la Ley 5ª de 1992, en cuanto exige unas calidades complementarias a las que constitucionalmente se requiere para aspirar al cargo de secretario general del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, cuando preceptúa que se exigirán al aspirante “además de condiciones profesionales y experiencia en cargos similares no inferior a cinco (5) años, o haber sido congresista u ocupado el cargo de secretario general en propiedad en cualquiera de las cámaras, toda vez que el mandato constitucional contenido en el artículo 135-2 de la Carta Política es expreso, determinado y específico al señalar las calidades que tendrá que demostrar quien aspire a ser elegido para dicho cargo, al remitir a los artículos 172 y 177 de ese mismo ordenamiento.
Lo anterior conduce a que la potestad de configuración política del legislador, al concentrarse en el desarrollo del precepto constitucional en mención era limitada, en razón a que la interpretación sistemática de esas normas constitucionales —arts. 135-2, 172 y 177— arrojaba un contenido normativo con elementos estructurales que lo hacían determinado y completo para su interpretación y aplicación, es decir, de carácter restrictivo, lo cual impedía la posibilidad de adoptar alternativas normativas de índole legal diversas a lo prefijado en el marco constitucional por el propio constituyente, por carecer el legislador de competencia.
Además, en forma adicional, se encuentra que el alcance del desarrollo legislativo examinado, también ha vulnerado principios y derechos de estirpe superior, como son el derecho a la igualdad y al acceso al desempeño de funciones y cargos públicos (13 y 40-7), como bien lo afirman los actores, ya que el órgano legislativo al incrementar las exigencias mínimas que el constituyente de 1991 estableció como suficientes para que los ciudadanos pudieran intentar su elección en el cargo aludido, discriminó a los eventuales aspirantes a ejercer el mencionado cargo público, al restringir sin sustento objetivo y razonable ese derecho fundamental de naturaleza política, más allá del límite señalado en el mismo orden superior.
El control constitucional que ocupa la atención de esta Corte en relación con el artículo 46 de la Ley 5ª de 1992 en lo censurado, en concordancia con lo antes señalado, debe ser rígido, por cuando se reitera que, de un lado, la construcción normativa del concepto, constitucional desarrollado (art. 135-2) es completa y, de otro, compromete derechos fundamentales en su núcleo esencial.
Cabe agregar que el mismo criterio ha sido invocado por la corporación con ocasión del examen de normas similares a la atacada en esta oportunidad, en los cuales se ha discutido acerca de la sujeción a la Carta Política de la exigencia de requisitos o calidades complementarios a los establecidos por ella, para el ejercicio de un cargo público.
En efecto, en la sentencia C-320 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz), en la cual se declaró inexequible la parte del artículo 68 de la Ley 42 de 1993 que exigía para la elección de contralor de una entidad territorial, en forma accesoria a la acreditación de un título universitario —como lo exige el artículo 272 superior— que el mismo fuera en “ciencias económicas, jurídicas, contables, de administración o financieras” esta corporación señaló:
“Asiste razón a los demandantes al afirmar la inconstitucionalidad parcial del artículo 68, en la parte que dice: ciencias económicas, jurídicas, contables, de administración o financieras”, por cuanto son bien claros los preceptos del orden superior que no podían ser transgredidos por la ley (C.N., art. 4º). En efecto, el inciso 7º del artículo 272 de la Constitución Política dispone que para ser elegido contralor departamental, distrital o municipal se requiere la nacionalidad de colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de veinticinco (25) años, “acreditar título universitario”, y las demás calidades que establezca la ley. La circunstancia de que esta disposición es limitante del derecho político al acceso a los cargos públicos, impone su interpretación restrictiva, y lleva a esta corporación a considerar que no podía el legislador, como lo hizo en la parte acusada del artículo 68, calificar la exigencia de la Carta, que se limita a exigir título universitario para agregar una restricción adicional, sobre la misma causal diseñada por el constituyente, que la hiciera más restrictiva del derecho fundamental señalado (C.N., art. 40); por lo tanto, se declarará inexequible el segmento acusado”.
Posteriormente, la Corte en ese mismo sentido, en la sentencia C-592 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), con base en la jurisprudencia antes extractada, decidió la inexequibilidad parcial del artículo 59 de la Ley 42 de 1993, en el segmento que ampliaba el requisito de contar con un título universitario para aspirar al cargo de Contralor General de la República, en ciertas carreras o profesiones, manifestando lo siguiente:
“Pese a lo anteriormente expuesto, podría sostenerse que existe una diferencia entre la exigencia legal de calidades adicionales para ser elegido Contralor General de la República, y para ser elegido contralor departamental, distrital o municipal, dada la importancia y responsabilidad del primer cargo mencionado. Según esta postura, el legislador sí podrá limitar el acceso al cargo de Contralor General de la República a ciertos profesionales con título universitario en áreas directamente relacionadas con la función pública que cumple este órgano de control, limitándolo a otros profesionales que la ley presume no aptos para asumir la dirección del máximo organismo de vigilancia de la gestión fiscal del Estado, mientras que tratándose de los contralores departamentales, seccionales o locales, dicha restricción de los derechos políticos no se justifica.
La Corte no encuentra que en razón de la importancia o la responsabilidad del cargo haya lugar a hacer una distinción respecto de la procedencia de una restricción de un derecho fundamental más allá de las limitaciones fijadas expresamente por el constituyente. Aun cuando es verdadera la correlación entre la trascendencia del cargo y las mayores exigencias de méritos y aptitudes, lo cierto es que la determinación de calidades, requisitos o condiciones específicas por parte del constituyente para acceder a un cargo público, sustrae al legislador toda competencia para adicionar nuevas exigencias a las ya fijadas en la Constitución, precisamente como garantía contra el exceso o desproporción en materia de requisitos para el acceso al desempeño de la función pública (C.P. art. 40-7)”.
En consecuencia, con base en los anteriores razonamientos que la Corte reitera en esta oportunidad y acogiendo la solicitud de la vista fiscal, se procederá a declarar inexequible el aparte acusado del artículo 46 de la Ley 5ª de 1992.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “además de condiciones profesionales y experiencia en cargos similares no inferior a cinco (5) años, o haber sido congresista u ocupado el cargo de secretario general en propiedad en cualquiera de las cámaras”, consignada en el artículo 46 de la Ley 5ª de 1992 “por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.

References: ARTÍCULO 46
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 artículo 241
 artículo 46
 artículo 135
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 artículo 4
 artículo 46
 artículo 135
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 artículo 46
 artículo 135
 artículo 46
 artículo 68
 artículo 272
 artículo 68
 artículo 272
 artículo 68
 artículo 59
 artículo 46
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