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Le regole su orari di lavoro e part time nelle amministrazioni pubbliche di Rosario Santucci
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Gerardo Parisi
1 Le regole su orari di lavoro e part time nelle amministrazioni pubbliche di Rosario Santucci SOMMARIO: 1. Le ragioni di una trattazione specifica sul lavoro pubblico Il senso del passaggio dalla legge-quadro sul pubblico impiego del 1983 alla riforma del (segue). In particolare, le regole su durata, distribuzione ed articolazione Le innovazioni della l. 724 del 94 e 140 del Le innovazioni della seconda fase della riforma (d.lgs. 80/1998): i profili organizzativi Il quadro attuale, legale e contrattuale, sugli orari di lavoro. 7 (segue). Il part time tra disciplina comune e speciale. 8. La riforma federalista della Costituzione e le competenze del legislatore regionale in materia di lavoro pubblico: il rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti rimane nell ambito del diritto del lavoro privato. 9 (segue). Le competenze del legislatore regionale in materia di diritto del lavoro. 1. Le ragioni di una trattazione specifica sul lavoro pubblico La disciplina degli orari di lavoro nel settore pubblico necessita di un approfondimento specifico, poiché appaiono applicate solo in parte «condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro privato», così come invece è richiesto dall ultima riforma dell organizzazione e del lavoro nelle amministrazioni pubbliche (la «seconda privatizzazione» 1 ) per realizzare la finalità della «migliore utilizzazione delle risorse umane» 2. Pertanto, occorre concentrare l attenzione sulle diversità regolamentari (quali e quante) del lavoro pubblico e sulle ragioni giustificatrici. Il d. lgs. n. 29 del 1993 era intervenuto, in origine, in modo incisivo e dettagliato, prescrivendo regole nuove soprattutto sull assetto delle fonti di disciplina, e quindi sul rapporto tra legge, o fonte unilaterale, e contratto collettivo e individuale, in relazione non solo al profilo gestionale dell orario di lavoro, ma anche a quello organizzativo dell orario di servizio, di apertura al pubblico e dell articolazione dell orario di lavoro 3. Ma le regole si presentavano non del tutto chiare, scon- Il saggio è l anteprima di un capitolo della monografia su Orari di lavoro, diritti sociali fondamentali e autonomia negoziale, in corso di pubblicazione. 1 Secondo la definizione di D ANTONA, Lavoro pubblico e diritto del lavoro: la seconda privatizzazione del pubblico impiego nelle «leggi Bassanini», in CARINCI F. e D ANTONA (diretto da), Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Dal D. Lgs. n. 29/1993 ai D.Lgs. nn. 396/1997, 80/1998 e 367/1998. Commentario, Milano, Giuffrè, 2000, tomo I, p. XLIII. 2 V. art. 1, comma 1, lett. c), d. lgs. 3 febbraio 1993 n. 29, come modificato dall art. 1, comma 1, d. lgs. 31 marzo 1998 n. 80; ora v. art. 1, comma 1, lett. c), d. lgs. 30 marzo 2001 n. 165 ( Norme generali sull ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche ). Sulla norma cfr. CORPACI, sub art. 1, in CORPACI, RUSCIANO e ZOPPOLI L. (a cura di), La riforma dell organizzazione dei rapporti di lavoro e del processo nelle amministrazioni pubbliche. Commentario, in Nuove leggi civ. comm., 1999, 5-6, p. 1051; TREU e FERRANTE, Finalità della riforma (art. 1, comma 1), in CARINCI F. e D ANTONA (diretto da), op. ult. cit., pp. 5 ss. 3 Per un primo esame della disciplina v. PIZZOFERRATO, Orario di servizio e orario di lavoro, in CARINCI F. (a cura di), La riforma del rapporto di lavoro pubblico Contratto e rapporto individuale di lavoro, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1993, p. 737; SANTUCCI, L orario di lavoro, in RUSCIANO e ZOPPOLI L. (a cura di), L impiego pubblico nel diritto del lavoro, Giappichelli, Torino, 1993, pp. 203 ss., spec. pp. 209 ss.; SCARPONI, La disciplina in materia di orario, in CARINCI F. (diretto da), Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Dal D.Lgs. 29/1993 alla Finanziaria Commentario, Giuffrè, Milano, 1995, p. 1057; FIORILLO/RUSSO, Lavoro pubblico. Manuale di diritto del lavoro e relazioni industriali, Edizioni Lavoro, Roma, 1995, p. 66.
2 2 Orari e part time nel lavoro pubblico tando anche le incertezze relative al regime giuridico dell assetto organizzativo 4 e offrendo all indagine motivi di interesse ulteriore 5. Il quadro legislativo è però in seguito rapidamente mutato: l ultima correzione nel 1993 del decreto 29 6, l abrogazione dell art. 60 d.lgs. 29/1993 e le nuove norme introdotte dall art. 22, commi 1-5, l. 23 dicembre 1994 n. 724 (la legge finanziaria del primo Governo Berlusconi), l intervento in materia di part time 7, la modifica del decreto 29 ad opera del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, il passaggio alle regole sul lavoro privato a seguito della stipulazione dei contratti collettivi del primo ( ) e del secondo quadriennio ( ), la riforma del part time con d. lgs. 25 febbraio 2000 n. 61, come integrato e modificato dal d. lgs. 26 febbraio 2001 n. 100, che ha riguardato anche il lavoro nelle amministrazioni pubbliche con la conservazione della legislazione speciale del Oltre la normativa specifica su orari di lavoro e part time, occorre ora considerare la modifica apportata al titolo V della Costituzione dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, e in particolare all art. 117 della Costituzione. Esso prevede una ripartizione di competenze legislative tra Stato e Regioni completamente diversa dal passato: lo Stato esercita la potestà legislativa esclusiva in una serie di materie espressamente indicate (in particolare, su ordinamento ed organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali); le Regioni hanno una potestà legislativa esclusiva a carattere residuale, e quindi indeterminata (implicitamente, su ordinamento ed organizzazione amministrativa della Regione e degli enti pubblici non nazionali); è prevista, poi, una potestà legislativa concorrente in materie in cui «spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato» (art. 117, comma 3): in questo caso è da considerare la competenza nella materia «tutela e sicurezza del lavoro». È dunque fissata una competenza generale delle Regioni, le quali hanno la potestà legislativa con riguardo ad ogni materia non riservata espressamente alla legislazione dello Stato, e una competenza enumerativa per lo Stato: di conseguenza il nuovo sistema costituzionale proietta sull assetto delle fonti, realizzato con le riforme degli anni 90, l ombra lunga di un rimescolamento, non privo di interrogativi, sulla disciplina dei rapporti di lavoro anche nelle pubbliche amministrazioni. 4 Su cui cfr. ORSI BATTAGLINI e CORPACI, sub art. 2, in CORPACI, RUSCIANO e ZOPPOLI L. (a cura di), op. cit., pp ss. 5 Sull «articolazione» dell orario di lavoro il d. lgs. n garantiti i diritti di informazione e consultazione per le rappresentanze sindacali attribuiva il relativo potere alla dirigenza e sembrava precludere la sussistenza di uno spazio specificamente contrattuale (v. artt. 16 e 17). 6 V. il d.lgs. 23 dicembre 1993 n V. la l. 23 dicembre 1994 n. 724 (art. 22, comma 20); la l. 23 dicembre 1996 n. 662 (art. 1, commi 56-65; ), il d. l. 28 marzo 1997 n. 79 convertito, con modificazioni, dalla l. 28 maggio 1997 n. 140 (art. 6, commi 1-4) e l art. 39, comma 18, l. 27 dicembre 1997 n. 449, come sostituito dall art. 2, comma 1, lett. a), l. 23 dicembre 1999 n. 488.
3 Orari di lavoro, diritti sociali fondamentali e autonomia negoziale 3 Dinanzi ad uno spettro così ricco ed articolato di norme, per individuare con precisi one il regime giuridico attuale, evidenziando l uniformità e/o la diversità rispetto al lavoro privato, è opportuno che l analisi sia svolta avendo presente un duplice scenario: per un verso, la coerenza con l impostazione di fondo della riforma, che emerge in modo netto dopo l intervento della legislazione delegata del 1998 e del ; per l altro verso, la prospettiva storica, che consenta di comprendere meglio l attualità, ovviamente limitandosi a cogliere aspetti essenziali, senso delle discipline e delle varie modifiche e, soprattutto, relazioni tra le fonti di disciplina del rapporto di lavoro pubblico nella materia degli orari di lavoro, del part time e dei poteri organizzativi della dirigenza Il senso del passaggio dalla legge-quadro sul pubblico impiego del 1983 alla riforma del Prima della riforma del 1993, la legge-quadro sul pubblico impiego (l. 29 marzo 1983 n. 93) si occupa di orario di lavoro, separando le competenze della fonte unilaterale da quella negoziata 10 : da un lato, affida alla disciplina di legge o - sulla base della legge all atto normativo o amministrativo la regolazione della durata massima dell orario giornaliero di lavoro (art. 2, comma 1, n. 8); dall altro lato, rimette alla seconda orario di lavoro, durata, distribuzione e procedimenti di rispetto (v. art. 3, comma 1, n. 5) 11. Tuttavia hanno rilievo anche la riserva a favore delle fonti negoziate dei criteri riguardanti l organizzazione del lavoro (art. 3, comma 1, n. 2, l. 93/1983) e 8 V. i d.lgs. 80 e 387 del 1998, nonché il d. lgs. 30 luglio 1999 n Sul senso dell ultima riforma e sugli sviluppi ulteriori cfr. il Forum della rivista Il Lavoro nelle pubbliche amministrazioni su La riforma della dirigenza pubblica: attuazione e problemi applicativi, in Lav. pubb. amm., 2001, pp. 15 ss.; ZOPPOLI L., Alla ricerca della razionalità sistematica della riforma del pubblico impiego. Considerazioni su un testo unico che non c è, ivi, 2001, supplemento al n. 2, pp. 107 ss.; CASSESE, La riforma della pubblica amministrazione italiana, ivi, 2000, pp ss.; CARINCI F. e ZOPPOLI L., Progettando il testo unico sul pubblico impiego, in Lav. pubbl. amm., 2000, n. 1, pp. 5 ss.; D ANTONA, Lavoro pubblico e diritto del lavoro, op. cit., p. XLIII ss.; CARINCI F., Le fonti di disciplina del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, in CARINCI F. e D ANTONA (diretto da), op. cit., pp. LXXI ss.; CORPACI, RUSCIANO e ZOPPOLI L., Note introduttive, in CORPACI, RUSCIANO e ZOPPOLI L. (a cura di), op. cit., pp ss.; DENTE, L evoluzione dei controlli negli anni 90, in Lav. pubb. amm., 1999, pp ss.; MARESCA, Appunti per uno studio sull interpretazione autentica del contratto collettivo di lavoro pubblico, in Scritti in onore di Gino Giugni, Cacucci, Bari, 1999, tomo I, pp. 645 ss. 9 Per una ricostruzione a tutto campo della materia cfr. da ultimi BOSCATI, La disciplina dell orario nelle amministrazioni pubbliche tra legge e contrattazione collettiva, in CARINCI (a cura di), Orario di lavoro, Ipsoa, Milano, 2001, p. 229; MISCIONE, Disciplina del part-time nei rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, in BROLLO (a cura di), Il lavoro a tempo parziale, Ipsoa, Milano, 2001, p Vale a dire gli accordi sindacali recepiti in regolamenti governativi (dpr) in base alla l. n. 93/1983: sull assetto delle fonti di disciplina del rapporto di pubblico impiego nell ambito di tale sistema normativo v., per tutti, ZOPPOLI L., Contrattazione e delegificazione nel pubblico impiego. Dalla legge quadro alle politiche di privatizzazione, Jovene, Napoli, 1990; RUSCIANO, sub artt. 2 e 3, in RUSCIANO-TREU (a cura di), La legge-quadro sul pubblico impiego, Cedam, Padova, 1985, pp. 18 ss. 11 Per un esame più dettagliato e riferimenti bibliografici adeguati cfr. SANTUCCI, op. cit., pp. 205 ss.
4 4 Orari e part time nel lavoro pubblico l attribuzione alle fonti unilaterali del compito di prevedere i principi fondamentali di organizzazione degli uffici (oltre che la disciplina di organi e uffici e le modalità di conferimento della titolarità dei medesimi) (art. 2, comma 1, n. 1, l. 93/1983). Ciò significa riconoscere alla fonte negoziata ed al sindacato uno spazio di intervento sull organizzazione del lavoro, pur nella salvaguardia di un area minimale, di competenza delle fonti unilaterali, relativa all organizzazione degli uffici. Nonostante talune interpretazioni volte a limitare l obbligatorietà della contrattazione sindacale con riguardo all organizzazione del lavoro in senso stretto 12, le fonti negoziate, approfittando della difficoltà e dell assenza di una netta distinzione tra organizzazione degli uffici e del lavoro (le fonti unilaterali sono competenti solo sui principi fondamentali di organizzazione degli uffici), si pongono come fase indispensabile nella regolazione tanto dell organizzazione del lavoro quanto di taluni aspetti dell organizzazione degli uffici pubblici 13. Nella disciplina sull orario di lavoro ciò è facilmente verificabile: con il primo accordo intercompartimentale (recepito nel d.p.r. 1 febbraio 1986 n. 13: v. artt. 7-11) ed i successivi accordi di comparto e decentrati si disciplina l intera materia, ma soprattutto si interviene sull orario di servizio, su quello di apertura al pubblico e sull articolazione dell orario di lavoro 14. Si verifica dunque una confusione di ruoli che, oltre ad esplicare effetti negativi sull efficienza delle pubbliche amministrazioni condizionate ai tempi e alle regole compromissorie degli accordi sindacali, sottrae rigidamente ed astrattamente il potere orga- 12 Cfr. RUSCIANO, op. ult. cit., p Cfr. al riguardo SANTUCCI, op. cit.; PAOLUCCI, Criteri di organizzazione, in CARINCI (diretto da), Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. I contratti collettivi di comparto, Giuffrè, Milano, 1997, p. 421; BO- SCATI, La disciplina dell orario, op. cit., p. 232; Pret. Roma 28 ottobre e 7 luglio 1993 (decr.), in Foro it., 1994, I, c. 909 ss. che, con decisioni contrastanti, considerano abrogate - ovvero vigenti - le norme precedenti alla riforma del 1993, nelle quali si affermava il diritto dell organizzazione sindacale a negoziare la programmazione dell orario di servizio. 14 L art. 7, commi 5 e 6, del citato accordo intercompartimentale stabilisce che la programmazione dell orario di servizio e l articolazione dell orario di lavoro «saranno regolamentate in sede di contrattazione di comparto e decentrata, secondo criteri che tengano conto: della migliore efficienza e produttività delle pubbliche amministrazioni; della più efficace erogazione dei servizi a favore dei cittadini; del rispetto dei carichi di lavoro e dei riflessi sugli organici; dell ampliamento dell arco temporale della fruibilità dei servizi ( )» (comma 5); ed inoltre che gli accordi di comparto e decentrati «determineranno per ciascun ufficio l arco della fruibilità giornaliera dei servizi da parte dei cittadini: individuando in forma articolata l orario pomeridiano di apertura ( )» (comma 6). Sulle norme dell accordo intercompartimentale cfr. RUSSO, sub artt. 7 e 8, in RUSCIANO e TREU (a cura di), Commentario del dpr 1 febbraio 1986, n. 13, Norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo intercompartimentale relativo al triennio , in Nuove leggi civ. comm., 1986, pp. 783 ss., spec. pp. 806 ss.; TALAMO, L orario di lavoro, in CARINCI F. e D ORTA (diretto da), Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. I contratti collettivi per le aree dirigenziali. Commentario, Giuffrè, Milano, 1998, p V. anche gli artt. 9, 10 e 15, comma 1, lett. d), d.p.r. 8 maggio 1987 n. 266 che recepisce l accordo, per il triennio , relativo al comparto del personale dei Ministeri, nonché l art. 14 d.p.r. 17 gennaio 1990 n. 44 che recepisce l accordo per il triennio successivo; gli artt. 5, comma 2, lett. b), e 7 d.p.r. 8 maggio 1987 n. 267 che recepisce l accordo, per il triennio , relativo al comparto del personale degli enti pubblici non economici; l art. 11 d.p.r. 13 maggio 1987 n. 268 che recepisce l accordo, per il triennio , relativo al comparto del personale degli Enti locali.
5 Orari di lavoro, diritti sociali fondamentali e autonomia negoziale 5 nizzativo alla dirigenza pubblica, espropria una volta e per tutte il ruolo di datore di lavoro alla pubblica amministrazione 15. Di tutt altro tenore sono l impostazione strategica e le regole del d. lgs. n. 29 del 1993, che cambia rotta rispetto alle guide line dell allargamento della negoziazione e della sua trasformazione in cogestione, che contraddistinguono e condizionano negativamente la scelta del legislatore del Sebbene dal nuovo disegno dell organizzazione e della disciplina del rapporto di lavoro pubblico derivi già con evidenza la pertinenza della materia organizzativa ai poteri della dirigenza 17, tuttavia il d.lgs. n. 29 traccia dettagliatamente l ambito delle competenze, occupandosi dell orario di lavoro e di quello di servizio 18 in una pluralità di norme ricomprese in differenti aree di disciplina. Ecco quindi che, distinguendo tra orario di servizio, orario di apertura al pubblico e orario di lavoro, nell'art. 5, comma 1, lett. d), impone alle amministrazioni pubbliche di organizzarsi secondo modalità tali da garantire «l armonizzazione degli orari di servizio, di apertura degli uffici e di lavoro con le esigenze dell utenza e con gli orari delle amministrazioni pubbliche dei Paesi della Comunità europea, nonché con quelli del lavoro privato»: la finalità è di rendere più efficiente ed efficace l azione degli uffici pubblici. Competenti a definire orario di servizio, di apertura al pubblico ed articolazione dell orario contrattuale sono i dirigenti generali (art. 16) ed i dirigenti preposti agli uffici 15 In tal senso v. TREU, La contrattazione collettiva nel pubblico impiego: ambiti e struttura, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1993, n. 4, pp. 4 ss.; ZOPPOLI A., Dirigenza, contratto di lavoro e organizzazione, op. cit., pp. 222 ss. Risulta infatti che «le opportunità del quadro normativo (flessibilità e articolazione degli orari; turnazione, reperibilità; programmazione degli orari in vista di una maggiore fruibilità dei servizi; apertura pomeridiana degli uffici ove vi sia richiesta dell utenza) non vengono colte per insipienza gestionale oppure per il rinascere di resistenze ed opposizioni da parte dei dipendenti o dei sindacati nella fase applicativa»: RUSCIANO e ZOPPOLI L., Introduzione: disciplina del lavoro pubblico e funzionalità dei servizi, in RUSCIANO e ZOPPOLI L. (a cura di), Il lavoro pubblico, il Mulino, Bologna, 1993, p. 13 ss., spec. p. 22; in generale sulla contrattazione decentrata del periodo v. NATULLO, La contrattazione decentrata nel pubblico impiego, in Lav. dir., 1990, pp. 103 ss.; ZOPPOLI L., Differenze e analogie tra pubblico e privato nella struttura della contrattazione collettiva, in GAETA e TORCHIA (a cura di), Lavoro privato e lavoro pubblico. E ancora attuale la distinzione?, Esi, Napoli, 1989, pp. 83 ss. Sullo stato dell arte dopo la privatizzazione, cfr. VISCOMI, La contrattazione integrativa (artt. 45, 50, 51), in CARINCI F. e D ANTONA (diretto da), op. cit., tomo II, pp ss.; NA- TULLO, sub art. 45, in CORPACI, RUSCIANO e ZOPPOLI L. (a cura di), op. cit., pp ss. 16 Cfr. ZOPPOLI A., op. ult. cit., p Cfr., per tutti e da ultimi, ZOPPOLI A., Dirigenza, contratto di lavoro e organizzazione, op. cit.; CARINCI F., La dirigenza nelle amministrazioni dello Stato ex Capo II, Titolo II, d.lgs. n. 29 del 1993 (il modello «universale»), in Arg. dir. lav., 2001, n. 1, pp. 27 ss.; TOSI, Dirigenze pubbliche e private, ivi, pp. 59 ss. 18 Sulla distinzione tra i due concetti v. D ORTA, sub artt. 16 e 17, in CORPACI, RUSCIANO e ZOPPOLI L., op. cit., p. 1150, e già PIZZOFERRATO, Orario di servizio e orario di lavoro, in CARINCI F. (a cura di), Contratto e rapporto individuale di lavoro, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1993, nn. 3 e 4, pp. 737 ss. L orario di lavoro è indice di misurazione dell obbligazione assunta dal dipendente, mentre l orario di servizio indica il tempo necessario per il funzionamento dell ufficio: la distinzione è chiara nel d.lgs. n. 29/1993, specie dopo la correzione avvenuta con d.lgs. 546 del Anzi il decreto n. 29 introduce anche l «orario di apertura al pubblico» con cui deve intendersi, nell ambito dell orario di servizio, l orario di accesso ai servizi da parte dell utenza (così anche la circolare 9 marzo 1993 n. 8/93, in allegato alla più recente circolare del Ministro della Funzione pubblica del 16 febbraio 1994 n. 3/94 su orario di servizio e orario di lavoro, in Gazz. Uff., 22 febbraio 1994 n. 43). Criticamente, prima della correzione, v. SANTUCCI, L orario, op. cit., p. 211.
6 6 Orari e part time nel lavoro pubblico periferici (art. 17): sui primi due aspetti (orario di servizio ed apertura al pubblico), previa informazione alle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative sul piano nazionale; sul terzo a- spetto (articolazione dell orario di lavoro) previo anche eventuale esame con le organizzazioni sindacali a livello decentrato, secondo le modalità fissate dall art. 10 (sulla partecipazione sindacale) del decreto 29. La diversa forma di partecipazione del sindacato si spiega per il fatto che, da un lato, le amministrazioni, operando a fini autoorganizzativi e per la soddisfazione di interessi pubblici, sono tenute soltanto ad informare le organizzazioni sindacali; dall altro lato, essendovi un profilo rilevante attinente alla gestione dei rapporti di lavoro, sono obbligate anche alla consultazione sindacale. Nell area dedicata al «rapporto di lavoro» (titolo IV), l art. 60 (su orario di servizio e orario di lavoro) dispone che l orario di servizio «si articola di norma su sei giorni, dei quali cinque anche nelle ore pomeridiane, in attuazione dei principi generali di cui al titolo I e al fine di corrispondere alle esigenze dell'utenza», anche se sono comunque fatte salve «le particolari esigenze dei servizi che richiedano orari continuativi o prestazioni per tutti i giorni della settimana e quelle delle istituzioni scolastiche» (comma 1) 19 ; e ancora, che l orario di lavoro, «nell ambito dell orario d obbligo contrattuale, è funzionale all orario di servizio» (comma 2). Infine, nelle disposizioni «transitorie e finali» (titolo VII, capo II) l art. 74 (sulle norme abrogate) espressamente abroga l art. 30, comma 3, della l. n. 93/ In sintesi, il decreto n evidenziando il differente assetto delle regole dalla disciplina preesistente, almeno per quanto concerne i rapporti tra le fonti in materia fissa, da un lato, le competenze delle fonti, unilaterale e contrattuale (collettiva e individuale), e della dirigenza in sintonia con l impianto generale della riforma; stabilisce, dall altro lato, alcune direttive a cui queste fonti e la dirigenza devono attenersi. Orario di servizio, orario d apertura al pubblico e articolazione dell orario di lavoro sono riportati nell ambito del potere organizzativo dei dirigenti. La relazione tra le fonti sull orario di servizio e di lavoro nel d.lgs. n. 29 è, a ben vedere, pienamente coerente con l assetto generale tra fonti unilaterali e negoziali realizzato dal medesimo d. lgs. Le sue prescri- 19 Il comma 1 dell art. 60 è stato così modificato dall ultimo de creto correttivo, il n. 546 del 1993, con l eliminazione della lampante incongruenza della precedente versione che, stabilita la continuazione del servizio nel pomeriggio, ne imponeva però l interruzione di almeno un ora. Sul punto si consenta ancora il rinvio a SANTUCCI, L orario, cit., p Va rilevato che la Commissione di studio sulle proposte di correzione del d.lgs. n costituita dal Ministro Cassese e presieduta dal prof. Rusciano - aveva suggerito una più ampia ed articolata correzione che prendeva in considerazione tutte le questioni aperte dalla riforma in materia di orario di lavoro. Com è agevole costatare, la scelta governativa è stata però notevolmente riduttiva. Per i lavori della Commissione cfr. PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI - DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, La riforma della pubblica amministrazione (Atti delle commissioni e dei comitati di studio). Vol. II: Il nuovo rapporto di lavoro del personale delle amministrazioni pubbliche, Istituto Poligrafico e Zecca di Stato, Roma, 1994, p Questa norma stabiliva una disciplina transitoria relativa all articolazione dell orario di lavoro: al riguardo v. SANTUCCI, L orario, op. cit., p. 218.
7 Orari di lavoro, diritti sociali fondamentali e autonomia negoziale 7 zioni confermano l impostazione strategica della riforma, che è opportuno riprendere in essenziali battute, per meglio comprendere le specifiche regole sull orario di lavoro. Nel disposto della l. delega n. 421/1992 e del d.lgs. n. 29 si registra una generalizzazione dell ambito di possibile intervento della contrattazione collettiva, con la corrispondente riduzione della riserva per la fonte legislativa ed unilaterale alle materie tassativamente indicate all art. 2, comma 1, lett. c), n. 1-7, della l. delega 421/1992 e definito dalle specificazioni e dagli ampliamenti contenuti nel d.lgs. n. 29/93 (artt. 2, comma 2, e 45) 21. Ciò non vuol dire che vi sia il riconoscimento generalizzato di una riserva necessaria a favore della contrattazione collettiva in tutte le materie relative ai rapporti di lavoro. La contrattazione collettiva si può svolgere su tutte le materie non riservate alla legge (sia dalla l. 421/1992, sia da altre norme sparse nel testo del decreto 29/1993), ma non è mai necessaria 22. Si è individuato perciò in materia di orario di lavoro un «arretramento del potere cogestionale del sindacato rispetto al regime precedente» 23. Ciò è senz altro vero per l organizzazione del lavoro e degli uffici - perciò il d.lgs. detta anche alcune specifiche direttive (v. l art. 60, comma 1) - mentre per l orario di lavoro e la sua distribuzione vale il principio privatistico del necessario consenso tra le parti, come si addice ad un elemento contenutistico del contratto di lavoro. Questa conclusione ha bisogno, però, di essere precisata poiché il nuovo quadro normativo è affetto da qualche confusione ed ambiguità. La terminologia utilizzata dal d.lgs. sull articolazione dell orario di lavoro può essere confusa con la distribuzione dell orario di lavoro, rischiandosi la caduta nella concezione di una pura e semplice unilateralità gestionale dei rapporti di lavoro e allontanandosi, per ragioni opposte a quelle del regime preesistente, dalle soluzioni giusprivatistiche V. TREU, La contrattazione collettiva nel pubblico impiego: ambiti e struttura, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1994, n. 1, p. 2; ZOPPOLI L., Il sistema delle fonti di disciplina del rapporto di lavoro dopo la riforma: una prima ricognizione dei problemi, in RUSCIANO e ZOPPOLI L., L impiego pubblico, cit., pp. 3 ss. 22 Insomma non è previsto alcun obbligo generale a contrarre. La previsione esplicita di doveri di informazione e di verifica congiunta «non esclude che dal loro esplicarsi si attivi sulle materie indicate un vero e proprio processo negoziale; ma ciò può avvenire in via di fatto senza alcun carattere di necessità. La precisazione secondo cui alla fine della procedura partecipativa resta ferma l autonomia decisionale dell'amministrazione, per il tramite del dirigente responsabile, è una conferma in sé non necessaria. Non a caso essa è senza riscontro in analoghe proceduralizzazioni del settore privato; ma è esplicitata per rendere inequivocabile il superamento delle prassi cogestionali precedenti»: TREU, La contrattazione, cit., pp TREU, op. cit., p. 12; implicitamente cfr. anche CARINCI F. e CARINCI M.T., La privatizzazione del rapporto di lavoro, in Dir. prat. lav., 1993, inserto del n. 15, p. XI; in generale sulla perdita del ruolo di cogestione del sindacato v. già RUSCIANO, Introduzione, in RUSCIANO E ZOPPOLI L. (a cura di), L impiego pubblico, cit., pp. XVII ss., spec. pp. XXI ss. 24 Questa preoccupazione, fondata peraltro sul nuovo carattere contrattuale del rapporto di impiego pubblico, è condivisa da PIZZOFERRATO, Orario di servizio, op. cit., pp Di diverso avviso, sul sistema della l. quadro, è ALBANESE, La disciplina dell articolazione dell orario di lavoro nella p.a. prima e dopo la privatizazione del pubblico impiego, in Riv. it. dir. lav., 1994, II, p. 308, che attribuisce al dirigente pubblico un potere di norma non riconosciuto al dirigente privato: quello di determinare unilateralmente l oggetto del contratto di lavoro.
8 8 Orari e part time nel lavoro pubblico A questo scopo è opportuno ripartire l analisi in due aspetti: uno, riguardante l estensione temporale della prestazione di lavoro, la durata (giornaliera, settimanale o annuale) della prestazione di lavoro, dove il d. lgs. non si discosta dal solco della tradizione privatistica; l altro, relativo alla distribuzione dell orario nell arco della giornata, delle settimane, del mese o dell anno: qui il decreto, nell attribuire la competenza a definire l articolazione dell orario contrattuale ai dirigenti, previo esame con le organizzazioni sindacali, sembra indurre a ritenere che la distribuzione dell orario sia una questione relativa essenzialmente all estrinsecazione del potere organizzativo delle amministrazioni pubbliche. Ma - come si vedrà - non è così. 3 (segue). In particolare, le regole su durata, distribuzione ed articolazione Della durata della prestazione lavorativa il decreto 29 si occupa espressamente nel 2 comma dell art. 60: dispone, per un verso, il raccordo dell orario di lavoro a quello di servizio e riconosce, per l altro verso, la competenza della fonte contrattuale in materia di durata dell orario di lavoro 25. Si è osservato che «il richiamo dell art. 60 all orario d obbligo contrattuale» non può essere letto che in tal modo, in ossequio al nuovo assetto privatistico dei rapporti di lavoro: nel quale la fonte normale della disciplina della durata è il contratto collettivo, mentre variazioni dell orario possono apportarsi tramite accordo individuale, salvo il rispetto dei limiti di legge 26. In materia di durata della prestazione lavorativa, lo spazio negoziale è, dunque, massimo. Valgono pertanto gli stessi principi vigenti nel settore del lavoro privato, dove la contrattazione collettiva determina direttamente la quantità della prestazione lavorativa, cioè dell oggetto della prestazione. Non può esservi pertanto gestione unilaterale da parte del datore di lavoro: il consenso di entrambe le parti è necessario per modificare le obbligazioni assunte; né la facoltà di mutare i termini quantitativi dello scambio lavoro - retribuzione implicitamente «potrebbe ritenersi ricompresa nel potere direttivo (...) in quanto tale potere consente al datore di lavoro di incidere sulle modalità di esecuzione della prestazione, ma non anche sulla dimensione temporale della stessa» 27. Ovviamente il potere di variare l estensione della prestazione lavorativa può essere esercitato dal datore di lavoro, qualora sia stato preventivamente autorizzato in sede di contratto collettivo od individuale; 25 In questo senso già CARINCI F. e CARINCI M.T., op. cit., p. XI. 26 Cfr. TREU, op. cit., p DE LUCA TAMAJO, Il tempo, op. cit., p. 452.
9 Orari di lavoro, diritti sociali fondamentali e autonomia negoziale 9 ovvero, ricorrendo le condizioni determinate dalla legge, quando sia stato autorizzato con provvedimento amministrativo (come nel caso della cassa integrazione guadagni 28 ). Come già rilevato, nel d.lgs. n. 29/1993 si riscontra una formulazione sull articolazione dell orario di lavoro che potrebbe generare ambiguità relativamente alla questione della distribuzione nel tempo dell orario di lavoro (orario flessibile di lavoro, turni, lavoro notturno etc.). Identificandosi l articolazione dell orario di lavoro - la cui regolamentazione il decreto rimette alla competenza del dirigente (v. artt. 16 e 17) - con la sua distribuzione nel tempo ne consegue che il relativo spazio negoziale sia ristretto, dovendo solo ricorrere alla procedura di tipo informativo/consultivo del sindacato e non ad una formale contrattazione collettiva o - al limite - individuale, poiché nella materia prevarrebbe il profilo attinente all organizzazione del servizio pubblico su quello riguardante la gestione del rapporto di lavoro 29. Tuttavia l ambigua formulazione della norma - la contrattualità dell orario di lavoro viene solo parzialmente valorizzata, con riguardo all estensione temporale della prestazione, che consideri preclusa la via contrattuale sulla distribuzione dell orario di lavoro, appare in contrasto con il nuovo assetto contrattualistico del lavoro pubblico. Non si può obiettare che tale assetto dei poteri delle parti ostacoli il perseguimento dell obiettivo del migliore funzionamento degli uffici pubblici: contro tale obiezione vale la prassi del lavoro privato, che, tra l altro, è stato scelto a modello di efficienza per il settore pubblico. Né del resto si riesce ad individuare un qualsiasi altro interesse generale da salvaguardare, garantendo la diversità del lavoro pubblico da quello privato. Se articolazione e distribuzione dell orario di lavoro fossero considerati sinonimi, si potrebbe arrivare ad una disciplina meno privatistica della legge quadro, dove la distribuzione dell orario di lavoro era affidata alla competenza delle fonti negoziate. L ambiguità legislativa può invece essere superata distinguendo, appunto, articolazione da distribuzione dell orario di lavoro: in questo modo si assegna il giusto valore al consenso nella disciplina dell orario di lavoro e si rende consona l interpretazione delle norme con il nuovo assetto del rapporto di impiego pubblico. Riconoscere al dirigente il potere di definire l articolazione 28 Su tale istituto cfr. da ultimo CINELLI, Diritto della previdenza sociale, Giappichelli, Torino, 1999, pp. 260 ss.; per ulteriori indicazioni bibliografiche e giurisprudenziali, v. SANTUCCI, La rotazione dei lavoratori in cassa integrazione guadagni: un complicato incastro di interessi individuali e collettivi, in Dir. merc. lav., 2001, n. 2, p Conformemente cfr. PIZZOFERRATO, Orario di servizio, op. cit., p. 742, dove si intuisce che occorre distinguere fra «distribuzione dell orario di lavoro, demandata (come accadeva in forza dell art. 3 l. n. 93/1983) alla disciplina bilaterale, e articolazione dell orario di lavoro, affidata al potere direttivo del dirigente, nella veste di datore di lavoro». In senso analogo LECCESE e PINTO, Ruolo e contenuti della contrattazione collettiva in materia di orario di lavoro dei dipendenti della p.a., in Quad. dir. lav. rel. ind., 1995, p. 204.
10 10 Orari e part time nel lavoro pubblico dell orario contrattuale di lavoro significa attribuirgli la facoltà di adattare, di collegare, gli orari di lavoro, determinati in sede contrattuale, alle esigenze funzionali della struttura organizzativa cui è preposto, non prima tuttavia di aver informato, ed eventualmente consultato, le organizzazioni sindacali titolari del potere di contrattazione in sede decentrata, secondo le modalità fissate dall art. 10 del d. lg. n. 29. In altri termini, lungi dal voler sostenere la reintroduzione di obblighi legali a contrarre, di cui faticosamente è stato liberato il sistema delle fonti di disciplina dell'impiego pubblico, sembra che il d.lgs. n. 29/1993, da una parte, riconosca la competenza del contratto, collettivo od individuale, in materia di orari di lavoro (estensione e dislocazione temporale della prestazione lavorativa nel tempo); dall altra parte, attribuisca al dirigente il potere di implementare le disposizioni contrattuali nella concreta struttura organizzativa di cui è responsabile, fatta salva comunque la previa consultazione delle controparti sindacali in sede decentrata, stante l'intreccio tra profilo organizzativo e profilo gestionale che si verifica nella materia. Se le premesse sono dunque fondate, si può ritenere che nell assetto delle fonti in materia il lavoro pubblico non diverga sostanzialmente da quello privato. Possono allora dedursi dalla riflessione le seguenti conseguenze: a) al contratto, collettivo od individuale, spetta senz altro il compito di fissare la durata della prestazione lavorativa e di regolare la distribuzione dell orario di lavoro, nel rispetto dei vincoli legali, in quanto la materia, incidendo sulla causa del contratto e sui limiti tra lavoro e tempo libero, presuppone la formazione del previo consenso delle parti del contratto di lavoro 30. Ciò tuttavia non impedisce al contratto, collettivo ed individuale, di attribuire espressamente la facoltà di variare la distribuzione della prestazione lavorativa al datore di lavoro, sempre beninteso nel rispetto dei vincoli normativi esistenti; b) al dirigente è riconosciuto il potere di utilizzare le prestazioni lavorative, secondo le modalità di distribuzione temporale definite dal contratto collettivo o individuale, in funzione delle reali necessità delle specifiche strutture amministrative. Il potere gli è attribuito in quanto le amministrazioni pubbliche operano con gli stessi poteri del privato datore di lavoro e per la responsabilità gestionale e di risultato cui è stata assoggettata la funzione dirigenziale. Nell esercizio di tale potere sono coinvolti sia il profilo organizzativo, sia quello gestionale. Il d. lgs. n. 29/1993 ha, di conseguenza, stabilito che possa essere legittimamente esercitato solo dopo aver adempiuto gli obblighi di informazione e di consultazione delle organizzazioni sindacali, titolari del potere di contrattazione decentrata. Non si tratta di una procedura che condizioni incisivamente l esercizio del potere or- 30 Conformemente cfr. LECCESE e PINTO, op. ult. cit., p. 200.
11 Orari di lavoro, diritti sociali fondamentali e autonomia negoziale 11 ganizzativo del dirigente ed il distacco dal precedente regime cogestionale è evidente; anche se sarebbe stato preferibile che il legislatore avesse evitato qualsiasi condizionamento eteronomo delle prerogative manageriali, lasciando alla libera determinazione delle parti sociali l assetto ritenuto volta per volta più adeguato agli interessi in questione. Forse però è attentamente da valutare l ipotesi che, sulla scelta del legislatore della prima riforma, abbiano inciso, per un verso, la necessità di ottenere il consenso del sindacato alla riforma varata con il d. lgs. n. 29, attraverso la previsione degli obblighi di informazione e di consultazione; per l altro verso, la consapevolezza di una condizione di debolezza della dirigenza pubblica, rafforzata dunque da un argine formale al potere sindacale; c) non può escludersi che, anche nell esercizio di tale potere, il dirigente possa andare ben oltre la pura e semplice consultazione sindacale, acquisendo il consenso delle organizzazioni sindacali o del singolo lavoratore sul programma di organizzazione delle risorse lavorative in relazione alle esigenze del proprio ufficio; dalla procedura partecipativa si può pervenire alla stipulazione di un contratto collettivo che disciplini anche l articolazione dell orario di lavoro: la soluzione non è obbligata, perché sarà il dirigente pubblico a scegliere se tale suo potere organizzativo sia regolato nella sede contrattuale 31. Poiché i poteri organizzativi dei dirigenti pubblici erano assoggettati, nella prima riforma, seppure con qualche incertezza, ad un regime pubblicistico 32, il problema derivante da tale interpretazione è quello della rilevanza giuridica del contratto collettivo: il contratto collettivo, nell articolazione dell orario di lavoro, potrebbe costituire solo la base per un atto unilaterale del 31 Cfr. anche TREU, La contrattazione, cit., p Sul punto cfr. ORSI BATTAGLINI-CORPACI, op. cit., secondo i quali «l estensione dell area riservata alle fonti unilaterali e mantenuta in regime pubblicistico non risultava chiarissima, in particolare quanto al versante dell organizzazione amministrativa. Mancava infatti una riserva riferita riferita all intera organizzazione, essendosi il legislatore limitato all elencazione di alcune «materie» ad essa pertinenti. È pur vero che la generalità e, se si vuole, genericità di talune espressioni usate (ad es.: gli uffici) poteva costituire un argomento per sostenere che in linea di principio si fosse voluto mantenere in regime pubblicistico l intera organizzazione. Ma è altrettanto vero che talune espressioni di quell elenco si prestavano ad essere lette come una delimitazione dell area, pur attinente all organizzazione, assoggettata a regime pubblicistico (al riguardo basti ricordare che si parla di «principi fondamentali» di organizzazione degli uffici)» (p. 1065). V. già ORSI BATTAGLINI, Fonti normative e regime giuridico del rapporto d impiego con enti pubblici, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1993, pp. 462 ss., spec. pp. 475 ss. dove, pur rilevandosi incertezze nella normativa, si ritiene che, nel d.lgs., tutto ciò che attiene all organizzazione resta soggetto alla disciplina pubblicistica, mentre la privatizzazione riguarda il rapporto di lavoro, senza escludere tuttavia la possibilità e, soprattutto, la legittimità costituzionale di un diverso assetto. Nello stesso senso anche D ALESSIO, La razionalizzazione dell organizzazione amministrativa, in CARINCI F. (diretto da), Il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, op. cit., 1995, pp. 301 ss. Sul potere organizzativo delle pubbliche amministrazioni in una sintetica prospettiva storica v. D ORTA, Il potere organizzativo delle pubbliche amministrazioni tra diritto pubblico e diritto privato, in CARINCI F. e D ANTONA (diretto da), op. cit., 2000, pp. 94 ss., che solo alla seconda privatizzazione attribuisce la riforma del regime giuridico del potere organizzativo dell amministrazione (organizzazione «alta» e alcuni istituti particolari dei rapporti di lavoro con l amministrazione in regime pubblicistico; organizzazione «bassa», disciplina collettiva e gestione individuale dei rapporti di lavoro, in regime privatistico). Per la natura privatistica degli atti organizzativi di pertinenza della dirigenza cfr. RUSSO, Poteri, responsabilità e partecipazione nel lavoro pubblico, Giappichelli, Torino, 1996.
12 12 Orari e part time nel lavoro pubblico dirigente, restando il suo rispetto, a livello collettivo, unicamente sulla capacità di conflitto delle organizzazioni sindacali, sui rapporti di forza tra amministrazioni e sindacati 33, o sulla possibilità di dimostrare l esistenza di un comportamento antisindacale perseguibile con la tutela prevista dall art. 28 Stat. lav. 34 Occorre ora verificare se tale assetto, con la riforma del 1998, risulti confermato o modificato. 4. Le innovazioni delle leggi 724 del 94 e 140 del 97 L art. 22 della l. n. 724/1994 (la legge finanziaria del primo Governo Berlusconi) ha abrogato l art. 60 del d.lgs. 29/1993 (comma 5), predisponendo una disciplina più rigida, meno rispettosa delle autonomie delle diverse amministrazioni pubbliche relativamente all orario di servizio, più ambigua e confusa con riguardo al profilo gestionale dell orario di lavoro 35. Per quel che attiene all orario di servizio, il comma 1 dell art. 22 impone l articolazione su cinque giorni settimanali, anche nelle ore pomeridiane, eliminando l inciso di norma contenuto nell art. 60, comma 1, del d.lgs. 29/ che garantiva un uso flessibile del criterio organizzativo degli uffici pubblici ed assicurava, anche per la Corte costituzionale 36, l adattamento del principio alle peculiarità dei vari ordinamenti (specie di quello regionale). Esso introduce il modello unico orario di servizio 5 giorni alla settimana anche nelle ore pomeridiane ritagliato su esigenze dell amministrazione centrale, fatte salve alcune situazioni, in buona parte già considerate dall art. 60 del d.lgs. 29/1993. L intervento sull orario di servizio è però coerente con l impostazione del d.lgs. 29/1993, che rimette alla disciplina unilaterale dei poteri pubblici i profili relativi all organizzazione dei servizi pubblici. Ma è incoerente con la visione policentrica e decentrata del 33 In tal senso v. LISO, La privatizzazione dei rapporti di lavoro, in CARINCI F. (diretto da), Il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, op. cit., p. 99. Per la ricostruzione del dibattito teorico cfr. BOSCATI, op. cit., pp. 258 ss.; LECCESE e PINTO, op. cit., pp. 202 ss., i quali propendono per la figura degli accordi gestionali sull articolazione dell orario di lavoro, mentre nel caso dell articolazione dell orario di servizio e di quello di apertura al pubblico, essendosi in presenza di un potere assolutamente pubblicistico, non sarebbe possibile l intervento della contrattazione collettiva e comunque l eventuale accordo potrebbe considerarsi una fase dell iter di emanazione del provvedimento finale da parte del dirigente. Sulla possibilità di configurare l accordo sui poteri organizzativi delle pubbliche amministrazioni come accordi gestionali già D ANTONA, Le fonti privatistiche. L autonomia contrattuale delle pubbliche amministrazioni in materia di rapporti di lavoro, in Foro it., 1995, V, c Cfr. VISCOMI e ZOPPOLI L., La partecipazione alla organizzazione ed alla gestione dei rapporti di lavoro, in CARINCI F. (diretto da), op. ult. cit., p Sulla disciplina della l. 724/1994 cfr. SCARPONI e PIZZOFERRATO, La disciplina in materia di orario, in CA- RINCI F. e D ANTONA (diretto da), op. cit., pp ss., spec. pp ss. 36 V. la sent. 30 luglio 1993 n. 359, in Giust. civ., 1994, I, pp. 17 ss., con nota di GRAGNOLI, Prime considerazioni sull applicabilità alle Regioni a statuto ordinario dei principi del dlg n. 29 del 1993 (pp. 26 ss.); sulla rigidità della disposizione cfr. anche SCARPONI e PIZZOFERRATO, op. ult. cit, pp
13 Orari di lavoro, diritti sociali fondamentali e autonomia negoziale 13 potere pubblico, dell amministrazione pubblica come un universo segmentato di amministrazioni, sempre più erogatrici di servizi, dotate di consistenti potestà autoorganizzatorie, se non di autonomie costituzionalmente garantite. Ed è incoerente con il nuovo ruolo della dirigenza pubblica che, tra l altro, necessita di poteri di gestione forti e duttili, da esercitare secondo le modalità più opportune per realizzare gli obiettivi affidati e far funzionare più efficientemente gli enti pubblici. La disciplina rientra in una concezione antiquata delle amministrazioni pubbliche. Per quanto concerne l orario di lavoro, l art. 22, comma 2, ribadisce comunque la contrattualizzazione dell orario di lavoro. Aggiunge però una prescrizione secondo cui l orario di lavoro si articola in cinque giorni lavorativi anche nelle ore pomeridiane. Qui è da valutare se la legge comprima o no l autonomia delle parti contrattuali nella determinazione e distribuzione dell orario contrattuale di lavoro. Se la risposta fosse positiva, si realizzerebbe uno strappo della regola contrattuale, che regge la disciplina del rapporto d impiego pubblico in quanto l orario di lavoro è tipico oggetto di contrattazione, innanzi tutto collettiva. Si può, tuttavia, ritenere che l ultima parte dell art. 22, comma 2, si concreti in una direttiva per la dirigenza che ha il potere di articolare l orario di lavoro. Orario contrattuale di lavoro e sua distribuzione trovano la propria fonte di disciplina nelle regole convenzionali, ma dovranno coordinarsi con il modello quasi unico di articolazione dell orario di servizio. Obiettivo del legislatore è di intervenire sul profilo organizzativo del lavoro imponendo corrispondenza tra orario di servizio e articolazione dell orario di lavoro. La l. 724 si presenta dunque nel 1994 come un segnale di maggiore efficienza dei servizi pubblici e di più incisivo rigore nella disciplina del rapporto di lavoro pubblico. Ma è un segnale intempestivo rispetto alla riforma del d.lgs. 29/1993, ancora non funzionante a pieno regime, per l assenza della contrattazione collettiva. L intervento appare affetto da visione centralistica della pubblica amministrazione, in controtendenza rispetto alle scelte del d.lgs. 29/1993, specie dopo le modifiche dei decreti correttivi della fine del Il precedente assetto normativo perseguiva gli stessi obiettivi di maggiore efficienza e di contenimento della spesa pubblica rispettando, per un verso, le autonomie locali, e scommettendo, per l altro verso, sul contratto di lavoro, disciplinato dalle regole privatistiche e sulle capacità gestionali dei dirigenti delle amministrazioni pubbliche. Un parziale ravvedimento è reperibile nell art. 6, comma 5, della l. 140/1997 che può considerarsi implicitamente abrogante dell art. 22, comma 2, ultima parte della l. 724/ dove si stabilisce che le amministrazioni pubbliche adottano regimi d orario articolati su cinque giorni lavorativi e la giornata di riposo infrasettimanale, di regola coincidente con il sabato, è stabilita da ciascuna amministrazione, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative (al po-
14 14 Orari e part time nel lavoro pubblico tere regolamentare delle varie amministrazioni è, poi, affidato il compito di individuare uffici e servizi delle amministrazioni dello Stato che, per le necessità di assicurare prestazioni continuative, sono esclusi dall osservanza delle predette disposizioni) 37. Il ravvedimento è individuabile nell espressione regimi d orario che fa presupporre l idea di molteplicità, e non di uniformità, di orari di servizio e di articolazioni di orari di lavoro. Rimane però ambiguo il riferimento all orario di lavoro che pure in questo caso può intendersi comunque come articolazione dell orario di lavoro. Si può dire che, nella sostanza, le acquisizioni sistemiche e regolamentari, precedenti all innovazione, rimangano immutate, grazie anche alla l. 140 del Le innovazioni della seconda fase della riforma (d.lgs. 80/1998): i profili organizzativi Con la riforma del 1998 il profilo relativo all organizzazione degli uffici pubblici e del lavoro subisce le innovazioni più evidenti. L art. 5 del d.lgs. 29/1993 è abrogato dall art. 43 del d.lgs. 80/1998 e il suo contenuto, relativo al criterio di armonizzazione degli orari con le esigenze dell utenza e con gli orari delle amministrazioni pubbliche dei Paesi dell Unione europea, è in parte trasposto nell art. 2, comma 1, lett. e), riguardando ora solo l orario di servizio e l orario di apertura al pubblico degli uffici, e non più l articolazione dell orario di lavoro. Sparisce dagli artt. 16 e 17 del d.lgs. 29/1993 il riferimento tanto all orario di servizio, quanto all articolazione dell orario di lavoro; scompare anche l obbligo di consultazione delle rappresentanze sindacali (tra l altro muta anche l art. 10 del d.lgs. 29/ ). La modifica di queste norme deriva dalla riscrittura del d.lgs. 29/1993, operata dai d. lgs. 80 e 387/1998, che consolidano il nuovo modello della dirigenza pubblica. Esso risulta fondato sul criterio della distinzione tra funzioni di indirizzo e controllo, spettanti agli organi di governo delle amministrazioni, e funzioni di gestione, spettanti ai dirigenti, e su quello di un assetto burocratico per obiettivi e programmi che soppianta il tradizionale modello per competenze ed atti dell amministrazione 39. Il consolidamento si riscontra, oltre che nell inglobamento della dirigenza generale dello Stato nella riforma privatistica e contrattualistica dell organizzazione pubblica, nella 37 Per SCARPONI e PIZZOFERRATO, La disciplina in materia di orario, op. cit., pp ss., l art. 22 della l. 724/1994 appare superato relativamente alla previsione della riduzione del 5% degli stanziamenti e dei fondi utilizzati per l erogazione del compenso per il lavoro straordinario (comma 4) dall art. 23 della l. 23 dicembre 1998 n. 448 che amplia l entità della riduzione al 10%, con alcune esclusioni soggettive; mentre ritengono che l art. 6, comma 5, del d.l. n. 79/1997 costituisca solo un integrazione dell art. 22 relativamente alla disposizione sulla giornata di riposo infrasettimanale. 38 Su cui cfr. VISCOMI, sub art. 10, in CORPACI, RUSCIANO e ZOPPOLI L. (a cura di), op. cit., pp ss. 39 Su tale evoluzione v. D ORTA, op. ult. cit., p ss.
15 Orari di lavoro, diritti sociali fondamentali e autonomia negoziale 15 distinzione interna all organizzazione amministrativa tra le materie regolate con fonte pubblicistica e quelle rimesse all esercizio della capacità di diritto privato (v. artt. 2 e 4 d.lgs. 29/1993). La dottrina amministrativista sottolinea come, con la riforma del 1998, si sia pervenuti, nelle materie pertinenti all organizzazione amministrativa, a diversificare il regime giuridico, «enucleando un area, quella delle «determinazioni operative e gestionali», che il successivo art. 4, comma 2, rimette all esercizio della capacità di diritto privato. Sono, dunque, distinte due tipologie di determinazioni a seconda che riguardino: la regolazione; la gestione» 40. Alla regolazione è affidata la definizione delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici, l individuazione degli uffici di maggiore rilevanza, i modi di conferimento della titolarità dei medesimi uffici, la determinazione delle dotazioni organiche complessive, nel rispetto dei principi e dei criteri generali fissati dalla legge e, sulla base degli stessi, mediante atti organizzativi in conformità dei rispettivi ordinamenti. L art. 2, oltre ad occuparsi delle fonti (gli atti organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti), definisce il contenuto di tali atti organizzativi «in termini tali da escludere un eccesso di specificazione e di analiticità. Si richiede, infatti, un disegno delle linee portanti dell organizzazione, il che potrebbe riassumersi nella individuazione degli elementi costitutivi, dei modi, degli strumenti e delle regole per la loro composizione e per il raccordo con gli organi di governo» 41. Alla gestione compete tutta quella attività dirigenziale che, utilizzando le risorse umane, finanziarie, strumentali ed organizzative e seguendo le direttive generali ricevute, cura l attuazione degli obiettivi, dei programmi, delle politiche stabilite dagli organi di indirizzo politico amministrativo (ex art. 4 d.lgs. 29/1993) 42. Inoltre, «dal sistema del d.lgs. n. 29 e, in specie, dall art. 2, comma 1, e dai primi due commi dell art. 4 emerge una tendenziale competenza dei dirigenti per tutto ciò che concerne la gestione del personale e la microorganizzazione (o organizzazione «bassa»), mentre la macro-organizzazione (o organizzazione «alta») è tendenzialmente riservata alla legge o a provvedimenti degli organi di governo delle amministrazioni. Inoltre, la competenza in tema di micro-organizzazione e di gestione del personale è esercitata dai dirigenti, mediante atti per lo più di diritto privato («con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro»)» 43. Tutto ciò ha una ripercussione sul tema dell orario perché si risolvono - oppure si aprono - interrogativi in merito alla possibilità di negoziare orari di servizio, di apertura degli uffici ed articolazione dell orario di lavoro 44. Ne è pienamente consapevole la dottrina amministrativista che, su un 40 ORSI BATTAGLINI-CORPACI, sub art. 2, op. cit., p ORSI BATTAGLINI-CORPACI, sub art. 2, op. cit., p ORSI BATTAGLINI-CORPACI, sub art. 4, op. cit., p D ORTA, sub artt. 16 e 17, in CORPACI, RUSCIANO e ZOPPOLI L. (a cura di), op. cit., pp Per l individuazione del problema v. da ultimo BOSCATI, op. cit., p. 234.
16 16 Orari e part time nel lavoro pubblico piano generale, si preoccupa di affrontare il tema della sussistenza o no in materia organizzativa di una riserva di atto unilaterale e, in parallelo, della possibilità di intervento della contrattazione collettiva 45. A tal proposito si rileva che rimane «un ambito quello definito dai combinati disposti dell art. 2, comma 1, lett. c) della l. n. 421 del 1992 e del comma in commento [art. 2, comma 1] rimesso alla legge e all esercizio di potestà pubblicistica di organizzazione (sia che si esprima mediante atti di natura regolamentare sia mediante provvedimenti generali di natura non regolamentare), per cui permane la preclusione formale all utilizzo dello strumento contrattuale. Ma al di là di tale ambito, per tutto ciò che forma oggetto delle determinazioni operative e gestionali ora ricondotte alla capacità di diritto privato e all esercizio di poteri comuni al datore di lavoro privato, quella preclusione non può più essere predicata in via di principio» 46. La riflessione sembra spianare la strada al nostro discorso sull orario di lavoro. Per quanto concerne l articolazione dell orario di lavoro, non vi è più dubbio sul fatto che, ricondotta nell ambito dei poteri dirigenziali di natura squisitamente privatistica, essa possa costituire oggetto eventuale di negoziazione collettiva: ciò dipenderà dall equilibrio che si realizza in sede contrattuale 47. La contrattazione di comparto della tornata del resto si è appropriata 45 ORSI BATTAGLINI-CORPACI, sub art. 2, op. cit., p ORSI BATTAGLINI-CORPACI, sub art. 2, op. cit., p. 1069; D ORTA, Il potere organizzativo delle pubbliche amministrazioni tra diritto pubblico e diritto privato, in CARINCI F. e D ANTONA (diretto da), op. cit., pp. 166 ss., che, una volta ammessa la negoziabilità del potere organizzativo privatistico delle pubbliche amministrazioni, ritiene però che gli «atti di disposizione del potere organizzativo privatistico delle amministrazioni possono essere considerati compatibili con la Costituzione», e in particolare con i principi di imparzialità e buon andamento dell amministrazione, «se temporanei (finché dura la vigenza ordinaria del contratto) e orientati ad obiettivi di buon andamento (tra cui rientra anche l acquisizione di un qualche consenso sindacale sulla disciplina della micro-organizzazione e dei rapporti di lavoro del personale); cessano di esserlo se sono a tempo indeterminato e se la riespansione del potere organizzativo unilaterale privatistico eventualmente richiesta da una nuova e diversa valutazione delle esigenze di buon andamento è integralmente subordinata all altrui volontà e consenso (quella dei sindacati). La conclusione che si propone è la seguente:l art. 45, c. 4, del D.lgs. n. 29/1993 appare costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non garantisce alle pubbliche amministrazioni, direttamente o rinviando ad apposite disposizioni dei contratti collettivi, il potere di far cessare alla naturale scadenza, attraverso la disdetta, l efficacia delle clausole contrattuali concernenti le modalità di esercizio del potere organizzativo (clausole «gestionali»). L omissione di tale previsione legislativa, infatti, consente di reintrodurre nell ordinamento delle amministrazioni, attraverso i contratti collettivi, quella riserva di disciplina contrattuale in materia di organizzazione del lavoro e di gestione collettiva delle risorse umane già nota alla legge quadro sul pubblico impiego 93/1983 il cui superamento è stato uno dei cardini e degli obiettivi fondamentali della «privatizzazione» del pubblico impiego, all insegna della responsabilizzazione delle parti e del rifiuto dei tradizionali e perversi meccanismi di cogestione necessaria amministrazioni sindacati ( ). Nulla osta, invece, sotto il profilo costituzionale, alla ultrattività delle clausole contrattuali «normative», cioè concernenti non le modalità di esercizio del potere organizzativo, ma i diritti e doveri delle parti del rapporto di lavoro» (pp ). In senso adeguatamente critico cfr. BARBIERI, La contrattazione collettiva, ibidem, pp.1126 ss. 47 Così anche BOSCATI, op. cit., p Diversamente pare SCARPONI e PIZZOFERRATO, op. cit., p. 1757, secondo i quali «spetta al dirigente il potere e le conseguenti responsabilità civile, gestionale, contabile e disciplinare, di adattare l orario di lavoro individuale alle esigenze del servizio cui è peposto, spalmando e coordinando l orario di ciascun dipendente addetto a quel servizio nell arco temporale di riferimento individuato nella contrattazione collettiva ( ). Tale potere, influenzabile attraverso limiti procedurali, quali il preventivo esame congiunto con i sindacati o altre possibili forme partecipative, e attraverso limiti sostanziali ( ), non può essere espropriato al dirigente ma può semplicemente essere oggetto di concertazione con le organizzazioni sindacali ( ); ferma restando la diretta imputazione al
17 Orari di lavoro, diritti sociali fondamentali e autonomia negoziale 17 della materia, rispettando le prerogative manageriali: rimette la competenza alla contrattazione integrativa, fissando soltanto un obbligo a trattare; se entro un termine prefissato la trattativa non sfocia in accordo, il contratto di comparto lascia a ciascuna parte la piena libertà di iniziativa 48. Per quel che concerne la determinazione dell orario di servizio e dell orario di apertura al pubblico occorre riflettere se rientri tra i profili organizzativi fondamentali ancora soggetti al regime pubblicistico, oppure tra le misure di gestione dell organizzazione degli uffici riconducibili sotto l albero del diritto comune. Alla luce delle osservazioni poc anzi riportate dovrebbero non permanere dubbi al riguardo sulla pertinenza della materia all organizzazione «bassa», in quanto spetta ai dirigenti fissare le regole sull organizzazione del servizio pubblico in modo tale da perseguire obiettivi e finalità indicate negli atti generali di indirizzo, né le materie in questione rientrano nel nucleo duro della riserva alle potestà pubblicistiche di organizzazione 49. Una conferma si potrebbe trarre dirigente delle scelte effettuate in sede collegiale e la non obbligatorietà nei confronti del dirigente che abbia accettato il confronto contrattuale di eventuali negozi decentrati raggiunti con le rappresentanze sindacali». 48 Cfr., per il comparto dei Ministeri, il Ccnl 16 febbraio 1999, art. 4, comma 3, lett. B), rinvia alla sede di contrattazione decentrata la materia dell articolazione delle tipologie dell orario di lavoro; in ogni caso decorsi trenta giorni dall inizio delle trattative le parti riassumono le rispettive prerogative e libertà di iniziativa (comma 5). Per il comparto degli Enti pubblici non economici, il Ccnl 16 febbraio 1999, art 4, comma 3, lett. A), demanda al contratto collettivo integrativo l articolazione delle tipologie di orario di lavoro, definite dall art. 17 del Ccnl 6 luglio 1995; decorsi trenta giorni dall inizio delle trattative, senza che sia stato raggiunto l accordo, le parti riassumono le rispettive libertà di iniziativa; tra le tipologie dell orario di lavoro può ricondursi il lavoro a turni la cui organizzazione l art. 16, comma 1, del Ccnl 14 febbraio 2001 (integrativo del Ccnl 16 febbraio 1999) rimette alla contrattazione integrativa nazionale di ente: sottintendendo probabilmente l applicazione dellea regola dei 30 giorni. Per il comparto Sanità, il Ccnl 7 aprile 1999, art. 4, punto VIII, rimette alla contrattazione integrativa i criteri per le politiche dell orario di lavoro, così come definito dall art. 26; decorsi 30 giorni, d intesa tra le parti prorogabile per altri 30 giorni, dall inizio delle trattative senza che sia stato raggiunto l accordo, queste riassumono le rispettive prerogative e libertà di iniziativa e di decisione; nell ipotesi di accordo relativa al Ccnl integrativo del 7 giugno 2001, l art. 10 rimette alla contrattazione collettiva integrativa i casi di adibizione al lavoro notturno (ad esso si applica il limite temporale dei 30 giorni). Per il comparto Università, la disciplina è simile anche se meno organica in quanto il Ccnl 9 agosto 2000 all art. 4, comma 2, lettera i), delega alla contrattazione collettiva integrativa i criteri generali per le politiche sull orario di lavoro; all art. 6, comma 3, lett. b), obbliga le amministrazioni ad informare preventivamente i soggetti sindacali sull articolazione dell orario di lavoro e di servizio, anche nelle singole strutture; all art. 25, comma 4, stabilisce che l adattamento delle tipologie d orario alle esigenze dell amministrazione è oggetto di contrattazione integrativa; vale anche qui il limite temporale della trattativa (art. 4, comma 3): decorsi 60 giorni (eventualmente prorogabili in accordo tra le parti fino ad un massimo di altri 30 giorni) le parti riassumono le rispettive prerogative e libertà di iniziative e decisione relativamente alla materia dei criteri sulle politiche dell orario di lavoro: sembra che tale limite non riguardi però la disposizione dell art. 25, comma 4. Per il comparto Regioni e autonomie locali, il Ccnl 1 aprile 1999 individua, tra le materie della contrattazione collettiva decentrata integrativa a livello di ente, i criteri generali per le politiche dell orario di lavoro (art. 4, comma 2, lett. m), con il limite temporale identico a quello presente negli altri contratti (30 giorni + 30); l art. 22 stabilisce che l articolazione delle tipologie dell orario di lavoro secondo quanto previsto dal Ccnl del 6 luglio 1995 è determinata dagli enti previo espletamento delle procedure di contrattazione di cui all art. 4; il Ccnl 14 settembre 2000, integrativo di quello del 1 aprile 1999, all art. 22 prevede che gli enti istituiscano turni giornalieri di lavoro. Per il comparto Scuola, l art. 3, comma 1, lett. f), dell ipotesi di accordo relativa al Ccnl secondo biennio del 15 febbraio 2001, stabilisce che sono oggetto di contrattazione integrativa a livello di istituto le modalità relative all articolazione dell orario del personale Ata. 49 In questo senso espressamente D ORTA, op. ult. cit., p Contra BOSCATI, op. cit., pp , secondo cui «la determinazione dell orario di servizio e di apertura al pubblico paiono costituire atti organizzativi di rilievo fondamentale ed esterno»; BARBIERI, La contrattazione collettiva, in CARINCI F. e D ANTONA (diretto da), op. cit., p. 1121, secondo cui orario di servizio e di apertura al pubblico rientrano tra le linee fondamentali di organizzazione degli uffici;
18 18 Orari e part time nel lavoro pubblico dal precedente testo degli artt. 16 e 17 del d.lgs. 29/1993 dove tali materie rientravano per tabulas nelle competenze dirigenziali. La soluzione pubblicistica incardinerebbe la competenza sulle materie in questione negli organi del vertice politico, legittimati ad emanare gli atti organizzativi fondamentali previsti dall art. 2 (l organizzazione «alta») 50. La contrattazione collettiva del quadriennio conferma, più che smentire, la soluzione privatitica 51 in quanto assoggetta l articolazione dell orario di servizio alla concertazione con le organizzazioni sindacali: concertazione che è procedura partecipativa e può condurre anche alla stipulazione di un accordo 52. Un ostacolo alla lettura privatistica sembra rappresentato dal fatto che l art. 2, comma 1, lett. e), d.lgs. 29/1993 annovera, tra i criteri che devono ispirare l organizzazione delle pubbliche amministrazioni, «l armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici con le esigenze dell utenza e con gli orari delle amministrazioni pubbliche dei Paesi dell Unione europea» 53. Ma a ben vedere la predetta armonizzazione costituisce criterio generale che deve permeare tutta l organizzazione ed essere rispettato sia dal vertice, sia dalla dirigenza delle amministrazioni pubbliche 54. Pensare che l articolazione dell orario di servizio sia fissata soltanto dagli organi di vertice sembra porsi in contraddizione, oltre che con la sistematica generale dei poteri organizzativi tra vertice e dirigenza, con l altro criterio, pure contenuto nell art. 2, secondo cui l organizzazione deve ispirarsi ad ampia flessibilità, garantendo adeguati margini alle determinazioni operative e gestionali da assumersi con le capacità e i poteri del privato datore di lavoro (art. 2, comma 1, lett. b). Nello stesso art. 4 si ricava che i principi indicati dall art. 2 vanno rispettati anche nell attività gestionale e gli organi di controllo verificano periodicamente la rispondenza delle determinazioni organizzative ai principi di cui all art SCARPONI e PIZZOFERRATO, op. cit., p. 1754, secondo i quali la determinazione dell orario di servizio e di apertura al pubblico rimane assoggettata al regime pubblicistico come atto di micro-organizzazione. 50 V. il Ccnl Università 9 agosto 2000, art. 25, sulla competenza in materia di articolazione dell orario di servizio dei dirigenti responsabili e del Direttore amministrativo. 51 Diversa è l opinione di BOSCATI, op. cit., p Il Ccnl per la Sanità 7 aprile 1999 all art. 6, lett. B), prevede la concertazione sull orario di servizio (appositi incontri che iniziano entro le 48 h dalla data della ricezione della richiesta e si conclude entro 30 giorni); l art. 7, comma 1, lett. a), del Ccnl Università del 9 agosto 2000 consente la concertazione sull articolazione dell orario di servizio; art. 8 Ccnl Regioni-autonomie locali 1 aprile BOSCATI, op. cit., p. 241, ritiene il dato normativo una conferma testuale della soluzione pubblicistica della questione. 54 Non si può disconoscere l incidenza di vincoli peculiari e di controlli per il potere organizzativo privatistico delle amministrazioni: cfr. al riguardo D ORTA, Il potere organizzativo delle pubbliche amministrazioni tra diritto pubblico e diritto privato, op. cit., pp. 120 ss.; CORPACI e ORSI BATTAGLINI, sub art. 4, in CORPACI, RUSCIANO e ZOPPOLI (a cura di), op. cit., pp ss. 55 Secondo ORSI BATTAGLINI-CORPACI, sub art. 2, op. cit., p. 1067, nella categoria dei principi generali vanno ricompresi i criteri da osservare nella definizione dello specifico modello organizzativo e delle relative regole.
19 Orari di lavoro, diritti sociali fondamentali e autonomia negoziale 19 Si può, comunque, ipotizzare al riguardo anche una soluzione mediana che vede, in materia di articolazione dell orario di servizio e dell orario di apertura al pubblico, una compresenza di provvedimenti pubblicistici e attività privatistica (i dirigenti nell ambito delle direttive fissate dagli organi di vertici procedono alle articolazioni concrete e variegate degli orari di servizio e di quelli di apertura al pubblico): ed è ovvio che, in quest ipotesi, la contrattazione collettiva può intervenire solo relativamente alla seconda attività, e non alla prima (almeno formalmente). Alla luce delle novità del quadro legislativo, le conclusioni a cui si era pervenuti nel paragrafo 3 devono essere aggiornate. Pertanto la sistemazione delle fonti in materia, ha ancora più avvicinato il lavoro pubblico a quello privato. Infatti: a) il contratto, collettivo od individuale, di lavoro, come si è già detto nel paragrafo 3, fissa la durata della prestazione lavorativa e regola la distribuzione dell orario di lavoro, nel rispetto dei vincoli legali, in quanto la materia, incidendo sulla causa del contratto e sui limiti tra lavoro e tempo libero, presuppone la formazione del previo consenso delle parti del contratto di lavoro (ciò non ostacola il contratto, collettivo e/o individuale, nel rispetto beninteso del rapporto tra autonomia collettiva ed individuale, di attribuire espressamente la facoltà di variare la distribuzione della prestazione lavorativa al datore di lavoro, osservando ovviamente i vincoli normativi esistenti); b) il dirigente, operando con gli stessi poteri del privato datore di lavoro e con la responsabilità gestionale e di risultato cui è stata assoggettata la funzione dirigenziale, può articolare l orario di lavoro, secondo le modalità di distribuzione temporale definite dal contratto collettivo o individuale, in funzione delle reali necessità delle specifiche strutture amministrative; e non vi è dubbio che, ricondotta l articolazione nell ambito dei poteri dirigenziali di natura squisitamente privatistica, possa scegliere se la materia costituisca o no oggetto eventuale di negoziazione collettiva, sempreché il contratto collettivo nazionale non abbia già scelto; c) per quel che concerne l articolazione dell orario di servizio e dell orario di apertura al pubblico, se il potere spetta al dirigente, rientrando nelle materie dell organizzazione c.d. bassa, non vi è dubbio che, anche in questo caso, è il dirigente a decidere se conservare gelosamente la prerogativa, che detiene, o se metterla in gioco nel negoziato, collocandola in una delle possibili relazioni collettive previste dai contratti colletti (informazione, consultazione, concertazione, contrattazione). Se in materia vi è una compresenza di provvedimenti pubblicistici e attività privatistica (i dirigenti nell ambito delle direttive fissate dagli organi di vertici procedono alle articolazioni concrete e variegate degli orari di servizio e di quelli di apertura al pubblico), in quest ipotesi la contrattazione
20 20 Orari e part time nel lavoro pubblico collettiva e le altre forme relazioni possono intervenire solo relativamente alla seconda attività, e non alla prima. Delineato l assetto delle fonti, è ora possibile esaminare i regimi giuridici relativi ad orario di lavoro e part time, prima di concentrare l attenzione sulla riforma costituzionale e sulle possibili ricadute sul sistema delle fonti. 6. Il quadro legale e contrattuale sugli orari di lavoro nelle amministrazioni pubbliche L art. 2, comma 2, del d.lgs. 29/1993 (ora art. 2, comma 2, d.lgs. 165/2001) statuisce che è il diritto del lavoro a regolare i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche 56, rapporti che quindi possono considerarsi privatizzati 57, e non più speciali : le differenze di regolamentazione dovrebbero essere solo quelle contenute nel decreto 29 58, ma tra il 1993 e il 2001 ancora parecchie altre fonti legislative hanno introdotto disposizioni per il lavoro pubblico 59. Consapevole dell impossibilità di evitare fenomeni di ri-legificazione delle materie privatizzate e di micro-legislazione, il d. 29 ha previsto, sempre all articolo 2, un argine, vale a dire che eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi, diventando così, per la parte derogata, non ulteriormente applicabili, salvo che la legge renda espressamente inderogabile il proprio disposto 60. Alla luce di un quadro normativo così chiaro nei suoi principi di fondo, dovrebbero escl u- dersi dubbi sull applicazione della normativa lavoristica anche in materia di orari di lavoro alle pubbliche amministrazioni, fatte salve le discipline successivamente emanate (v. il part time). Le cose mai, però, sono così semplici. 56 V. l art. 2, comma 2, secondo cui i rapporti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle norme del codice civile (titolo II, capo I, libro V, capo I, titolo II: artt ) e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel decreto 29 (ora decreto 165). Cfr. al riguardo RUSCIANO e ZOPPOLI L., sub art. 2-II, in CORPACI, RUSCIANO e ZOPPOLI L., op. cit., p Il termine privatizzazione, da taluno considerato inappropriato relativamente ai rapporti di lavoro, esprime sinteticamente ed efficacemente il riferimento alla disciplina privatistica (così già ZOPPOLI A., op. cit., p. 219). 58 A tal riguardo cfr. ancora RUSCIANO e ZOPPOLI L., op. ult. cit., p Cfr. il paragrafo successivo sul part time, a mo di esempio. Una razionalizzazione della disciplina è stata effettuata dal Gruppo di studio, coordinato dai professori CARINCI F. e ZOPPOLI L., per la redazione del testo unico sul lavoro pubblico (v. la bozza predisposta da tale Gruppo di studio in Lav. pubbl. amm. supplemento al n. 2/2001), nominato dal Ministro della Funzione pubblica per attuare la delega contenuta nella l. 8 marzo 1999, n. 50, art. 8: il Governo e il Parlamento si sono limitati, però, con il d.lgs. 165/2001, alla semplice riscrittura del d. 29 (tranne qualche modifica), non alla redazione di un testo unico. 60 Sul punto v. ancora RUSCIANO e ZOPPOLI L., op. cit., p
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 art. 22
 art. 117
 art. 2
 art. 39
 art. 2
 art. 3
 art. 7
 art. 14
 art. 11
 art. 45
 art. 10
 art. 60
 art. 74
 art. 30
 art. 60
 art. 2
 art. 60
 art. 60
 art. 60
 art. 3
 art. 10
 art. 28
 art. 22
 art. 60
 art. 22
 art. 60
 art. 60
 art. 22
 art. 22
 art. 6
 art. 22
 art. 5
 art. 43
 art. 2
 art. 10
 art. 22
 art. 23
 art. 6
 art. 22
 art. 10
 art. 4
 art. 2
 art. 4
 art. 2
 art. 4
 art. 2
 art. 2
 art. 4
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 45
 art. 4
 art. 17
 art. 16
 art. 4
 art. 26
 art. 10
 art. 4
 art. 6
 art. 25
 art. 25
 art. 22
 art. 4
 art. 22
 art. 3
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 4
 art. 2
 art. 25
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 art. 4
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 articolo 2
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 art. 2
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 articolo 11
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Art. 5

Art. 5
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 art. 52