Source: https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2012&numero=200
Timestamp: 2019-12-14 21:10:58+00:00

Document:
Sentenza 200/2012 (ECLI:IT:COST:2012:200)
Norme impugnate: Art. 3 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148.
Massime: 36542 36543 36544 36545 36546 36547 36548 36549 36550
Atti decisi: ric. 124, 133, 134, 144, 145, 147, 158 e 160/2011
Correzione di errore materiale: v. ordinanza di correzione di errore materiale n. 2013/15
1. — Le Regioni Puglia, Toscana, Lazio, Emilia-Romagna, Veneto, Umbria e Calabria, e la Regione autonoma Sardegna hanno impugnato l’articolo 3, oltre ad altre disposizioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), come convertito dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, con ricorsi notificati rispettivamente il 12 ottobre, il 14-18, il 14-16, il 15, il 17 e il 15 novembre 2011, depositati in cancelleria il 21 ottobre, il 17, il 18, il 23 ed il 24 novembre 2011 e iscritti ai nn. 124, 133, 134, 144, 145, 147, 158 e 160 del registro ricorsi 2011.
2. — L’articolo 3 impugnato, come risultante dalla legge di conversione, al comma 1 stabilisce il «principio secondo cui l’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge», imponendo allo Stato e all’intero sistema delle autonomie di adeguarvisi entro un termine prestabilito, inizialmente fissato in un anno dall’entrata in vigore della legge di conversione. Tale termine è stato successivamente individuato nel 30 settembre 2012, in base all’art. 1, comma 4-bis, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Dopo aver enunciato il principio summenzionato, il medesimo art. 3, comma 1, impugnato elenca una serie di principi, beni e ambiti che possono giustificare eccezioni al principio stesso: limitazioni all’iniziativa e all’attività economica possono essere giustificate per garantire il rispetto dei «vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali» e dei «principi fondamentali della Costituzione»; per assicurare che l’attività economica non arrechi «danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana» e non si svolga in «contrasto con l’utilità sociale»; per garantire «la protezione della salute umana, la conservazione delle specie animali e vegetali, dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio culturale»; e dare applicazione alle «disposizioni relative alle attività di racconta di giochi pubblici ovvero che comunque comportano effetti sulla finanza pubblica».
3. — La Regione Puglia, con il ricorso citato in epigrafe, ha impugnato l’intero art. 3 del decreto-legge sopra citato, per violazione degli articoli 41, 42, 43, 114, secondo comma, e 117 Cost.
4. — Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato atto di costituzione e memoria difensiva relativamente alle doglianze della Regione Puglia, il 21 novembre 2011.
5. — La Regione Puglia ha depositato, il 23 maggio 2012, memoria a sostegno delle proprie doglianze, tuttavia senza aggiungere ulteriori argomenti con riferimento all’art. 3 impugnato.
6. — La Regione Toscana, con ricorso citato in epigrafe, ha impugnato l’art. 3, comma 4, per violazione degli articoli 117, commi terzo e quarto, e 119 Cost. La ricorrente sostiene che la legislazione statale, stabilendo il principio secondo cui, in ambito economico, è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato e prevedendo che l’adeguamento a tale principio sia considerato elemento di valutazione della virtuosità delle Regioni ai fini del patto di stabilità, costituirebbe un intervento normativo «del tutto estraneo alle finalità di coordinamento della finanza pubblica», esorbitando dunque dai limiti che il legislatore statale incontra in tale materia. La virtuosità, criterio sorto nell’ambito del contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica, diverrebbe quindi uno strumento capace di coartare la «volontà delle Regioni» nella disciplina dell’attività economica, travalicando così le sue originarie finalità: tramite le disposizioni impugnate verrebbe, infatti, vincolata la potestà legislativa regionale per fini estranei all’obiettivo del contenimento della spesa.
7. — Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria avverso l’impugnazione della Regione Toscana il giorno 27 dicembre 2011, sostenendo che la doglianza sia stata superata a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 30, comma 6, della legge n. 183 del 2011, che ha abrogato il comma 4 dell’art. 3 del decreto-legge n. 138 del 2011, oggetto di censura. Pertanto, Il Presidente del Consiglio dei ministri ha richiesto che sia dichiarata la cessazione della materia del contendere.
8. — La Regione Toscana ha, con memoria depositata il 29 maggio 2012, evidenziato che la previsione abrogata sarebbe stata «integralmente riproposta» dall’art. 1, comma 4, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27 e ugualmente impugnato dalla Regione Toscana.
9. — La Regione Lazio, con ricorso citato in epigrafe, ha impugnato l’art. 3, comma 1, in combinato disposto con il comma 4 dello stesso articolo 3 del decreto-legge più volte richiamato.
La disposizione contenuta nel comma 1, secondo la ricorrente, interverrebbe in un ambito prevalentemente attinente alla disciplina del commercio e delle attività produttive, materie che la Corte avrebbe costantemente ritenuto riconducibili alla competenza residuale regionale, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost. La legislazione impugnata, in violazione del riparto di competenze stabilito dall’art. 117 Cost. introdurrebbe una disciplina che impone alla Regione di regolare tali settori secondo i principi dettati dal legislatore statale, per di più prevedendo un meccanismo sanzionatorio in caso di mancato adeguamento, che penalizzerebbe la Regione in relazione al patto di stabilità interno.
A detta della ricorrente Regione Lazio, non sarebbe conferente la qualificazione dell’intervento normativo quale strumento di “tutela della concorrenza”, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e). Infatti, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, un intervento normativo regionale, che limitasse l’iniziativa economica privata per ragioni non coincidenti con quelle indicate dalla norma impugnata, efficaci erga omnes e fondate su presupposti ragionevoli, non confliggerebbe con la libera concorrenza, purché non privilegi alcun operatore economico, né alteri la competizione tra essi. La disposizione impugnata, dunque, introdurrebbe costrizioni al legislatore regionale non giustificate sulla base delle esigenze della tutela della concorrenza.
Infine, anche qualora si ritenesse di qualificare il comma 1 – e, per relationem, il comma 4 – quale misura a tutela della concorrenza, la disciplina statale, a detta della Regione Lazio, risulterebbe in ogni caso costituzionalmente illegittima e lesiva delle competenze regionali, in quanto non rispettosa del principio di leale collaborazione. Infatti, nelle disposizioni impugnate, i profili della tutela della concorrenza s’intreccerebbero inevitabilmente con altri aspetti riconducibili alle materie delle “attività produttive” e del “commercio”, di competenza regionale. Pertanto, si verificherebbe un’ipotesi di intreccio di competenze statali e regionali, che esige il ricorso a forme di leale collaborazione, coinvolgendo le Regioni nella produzione della legislazione statale – forme che tuttavia la legislazione statale censurata non prevede.
10. — Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato, il 27 dicembre 2012, atto di costituzione e memoria.
Con riferimento alla censura relativa all’art. 3, comma 1, la difesa erariale sostiene che la disposizione si ponga all’interno della competenza esclusiva statale in tema di tutela della concorrenza, poiché le limitazioni diverse da quelle consentite dal comma impugnato comprimerebbero il carattere concorrenziale dei mercati.
Viceversa, gli interventi legislativi regionali in materia di commercio e attività produttive sarebbero in ogni caso possibili a seguito dell’introduzione della legislazione impugnata, con l’ovvio limite del principio di proporzionalità ex art. 3 Cost.
11. — Le Regioni Emilia-Romagna e Umbria, con i ricorsi indicati in epigrafe, hanno impugnato per identiche ragioni, anche nelle enunciazioni, l’art. 3, commi 2, 3, 4, 10 e 11.
11.1. — Entrambe le Regioni muovono dal presupposto che il comma 1 dell’articolo 3 stabilisce un «ovvio principio di libertà», imponendo eccezioni dai caratteri ampi e determinati, evocativi di un principio di ragionevolezza, per cui si potrebbe «affermare senza paura di sbagliare che tutti i divieti oggi esistenti potrebbero giustificarsi in base ad una o più delle categorie enunciate». Tuttavia, proprio per questa ragione, quell’enunciazione di principio non sarebbe né in grado di fungere da norma parametro per l’abrogazione di regimi amministrativi eventualmente incompatibili, né di indicare quali percorsi normativi si possano attivare per il suo recepimento.
11.2. — In particolare, l’art. 3, comma 2, qualificando il comma 1 quale principio fondamentale per lo sviluppo economico e la tutela della concorrenza, violerebbe la competenza legislativa regionale, considerato che lo sviluppo economico rientrerebbe tra le materie residuali regionali. Del resto, a detta delle ricorrenti, il medesimo comma 1 sembrerebbe escludere l’invasione delle competenze regionali, poiché, dal momento che impone loro di adeguarsi al principio enunciato, ne riconosce le competenze in tale ambito.
11.3. — Il nucleo centrale dell’impugnazione, per espressa affermazione delle ricorrenti, si individuerebbe nell’art. 3, comma 3, il quale stabilisce che, alla scadenza del termine di un anno, le disposizioni di normative statali incompatibili sono «soppresse», con conseguente diretta applicazione degli istituti di segnalazione d’inizio di attività e autocertificazione, con le eccezioni a protezione dei principi fondamentali stabiliti all’art. 3, comma 1. Tale previsione risulterebbe generica e inapplicabile e pertanto irragionevole, in base all’art. 3 Cost., oltre che contraria al buon andamento della pubblica amministrazione, ex art. 97 Cost., e infine in conflitto con il principio di certezza del diritto, a causa dell’incertezza sulla disciplina vigente che ne deriverebbe.
Il secondo e terzo periodo del medesimo art. 3, comma 3, prevedono che, nelle more della decorrenza del termine annuale, l’adeguamento al principio di liberalizzazione possa avvenire anche attraverso la semplificazione normativa e che il Governo, entro il 31 gennaio 2012, possa adottare uno o più regolamenti con i quali individuare le disposizioni abrogate e definire la disciplina regolamentare applicabile. Secondo le ricorrenti, questi strumenti rappresenterebbero la chiave di volta del sistema, dal momento che l’abrogazione implicita imposta dal primo periodo dell’art. 3, comma 3, sarebbe di impossibile applicazione per la vaghezza dei principi invocati. Tuttavia, la previsione di strumenti di delegificazione e semplificazione sarebbe costituzionalmente illegittima, secondo le due ricorrenti, innanzitutto per violazione del principio di legalità sostanziale. Infatti, i regolamenti di delegificazione interverrebbero in mancanza di una “cornice legislativa” all’interno della quale dovrebbero esplicarsi. Pertanto, la disciplina regolamentare finirebbe per essere «meramente potestativa da parte del potere esecutivo». In secondo luogo, l’assenza di qualunque delimitazione di materia estenderebbe il potere regolamentare del Governo anche alle materie di competenza legislativa regionale, sia concorrente che residuale, e pertanto sarebbe in violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost. Infine, qualora, a detta delle ricorrenti, l’intervento statale fosse inquadrabile in termini di sussidiarietà, e dovesse ammettersi l’attribuzione della potestà regolamentare in capo allo Stato, la disciplina permarrebbe illegittima per mancata previsione di un’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni per i profili di competenza regionale.
11.4. — Le Regioni Emilia-Romagna e Umbria censurano inoltre l’art. 3, comma 4, ritenendolo illegittimo per due ordini di ragioni. In primo luogo, esso esprimerebbe un dovere di adeguamento indefinito e generico da parte delle Regioni nei confronti della disposizione di principio statale, mancando di individuare i parametri di giudizio attraverso i quali accertare l’adeguamento. Ciò configurerebbe complessivamente un tratto d’incertezza e di irrazionalità della disciplina, sottoponendo la potestà legislativa regionale a limiti diversi da quelli costituzionalmente previsti.
Inoltre, anche qualora i criteri ai quali adeguarsi fossero definiti, non sussisterebbe un nesso razionale tra il principio di liberalizzazione e gli effetti sulla finanza regionale che il comma censurato ricollega al suo inadempimento, sicché sarebbe incongruo penalizzare finanziariamente le Regioni per «presunti mancati adeguamenti ai principi statali».
11.5. — L’art. 3, comma 10, viene impugnato dalle Regioni Emilia-Romagna e Umbria poiché la previsione che un regolamento dell’esecutivo possa eliminare eventuali restrizioni all’esercizio delle attività economiche violerebbe ugualmente il principio di legalità sostanziale, per assenza di qualunque criterio idoneo a circoscrivere l’esercizio del potere regolamentare. La medesima disposizione confliggerebbe inoltre con l’art. 117, sesto comma, Cost., ove si ritenesse che il regolamento ivi previsto può estendersi ad oggetti ed ambiti di competenza regionale. Infine, essa sarebbe illegittima per violazione del principio di leale collaborazione, poiché non prevede la conclusione di un’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, laddove i regolamenti governativi dovessero interferire con materie di competenza regionale.
11.6. — L’art. 3, comma 11, dispone che singole attività economiche possano essere escluse dall’abrogazione delle restrizioni con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, attraverso una procedura che deve coinvolgere il ministro competente per materia, il Ministro dell’economia e delle finanze e l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, entro quattro mesi dall’entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge, purché a) si sia in presenza di ragioni di interesse pubblico, in particolare di quelle legate alla salute umana, b) tale limitazione alla libertà economica sia indispensabile, idonea e proporzionata, c) e tale restrizione non generi una discriminazione diretta o indiretta.
Tale disposizione, secondo l’impugnativa delle Regioni Emilia-Romagna e Umbria, sarebbe illegittima, in quanto consentirebbe soltanto allo Stato e non alle Regioni di far valere ragioni di interesse pubblico per consentire limitazioni alle attività economiche. Inoltre, anche qualora ragioni di uniformità e sussidiarietà consentissero l’attrazione di tali competenze in capo allo Stato, gli interessi regionali dovrebbero trovare spazio attraverso il modello dell’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, che la disposizione non prevede. Per tale ragione, verrebbe pertanto violato anche il canone della leale collaborazione.
12. — Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato il 27 dicembre 2011 due distinti atti d’intervento e memoria d’identico contenuto, nei confronti delle doglianze delle Regioni Emilia-Romagna e Umbria, chiarendo, con riferimento all’art. 3, comma 1, che si tratta di una «disposizione programmatica», come tale inidonea a recare lesione alle competenze legislative regionali e che il medesimo art. 3, commi 3, 10 e 11, si riferisce alle sole disposizioni statali; quindi tali commi, così interpretati, sono insuscettibili di impingere nelle competenze regionali. In ogni caso, il legislatore statale avrebbe agito in base all’art. 41 Cost., che gli attribuirebbe, in tesi, il potere di attuare gli interventi opportuni per il coordinamento dell’attività economica; il suo intervento si situerebbe, inoltre, nel quadro della sua competenza esclusiva statale a tutela della concorrenza. Conseguentemente, la normativa non sarebbe neppure viziata d’irragionevolezza.
13. — La Regione Emilia-Romagna e la Regione Umbria, con memorie distinte, ma di identico contenuto, depositate entrambe il 29 maggio 2012, hanno evidenziato, da un lato, che l’abrogazione dell’art. 3, comma 4, effettuata dall’art. 30, comma 6, della legge n. 183 del 2011, ha determinato la cessazione della materia del contendere, in quanto l’effetto abrogativo si sarebbe realizzato prima dello scadere del termine previsto per l’adeguamento regionale; dall’altro, che i commi 3, 10 e 11, invece, non recano contenuti meramente programmatici, ma potrebbero incidere su competenze legislative regionali. Inoltre, a differenza di quanto sostenuto dalla difesa erariale ad esclusione della illegittimità della normativa censurata, l’art. 41 Cost. non attribuirebbe una competenza esclusiva allo Stato nel campo della regolazione delle attività economiche, sicché gli interventi normativi di attuazione di tale principio costituzionale si distribuirebbero invece tra Stato e Regioni, sulla base dell’ordine delle competenze determinate dall’art. 117 Cost.
14. — La Regione Veneto, con il ricorso citato in epigrafe, ha impugnato l’art. 3, comma 4, del decreto-legge n. 138 del 2011, con riferimento agli articoli 5, 117 e 120 Cost., e al principio di leale collaborazione.
14.1. — La ricorrente muove anzitutto dalla ricostruzione della materia “sviluppo economico”, che dovrebbe rientrare tra le competenze esclusive regionali o, comunque, strutturarsi quale “materia trasversale” e pertanto investire tutti gli ambiti, anche di competenza regionale. La Corte, con sentenza n. 165 del 2007, avrebbe già precisato i limiti delle attribuzioni statali in tema di sviluppo economico, anche con riferimento alle pressanti esigenze di natura finanziaria, riconoscendo che tali attribuzioni interferiscono con quelle regionali.
Tuttavia, la Corte medesima, con sentenza n. 64 del 2007, avrebbe già riconosciuto la competenza del legislatore regionale a fissare limiti alla libera concorrenza e all’accesso al mercato, purché non irragionevoli e giustificati al fine di ridurre gli effetti negativi che si possano produrre nel tessuto economico preesistente.
14.2. — L’obbligo di adeguamento, imposto in modo indifferenziato e corredato di sanzione ai sensi dell’art. 3, comma 4, interferirebbe, dunque, con ambiti di attribuzione regionale, vulnerando il riparto di competenze ex art. 117 Cost. Inoltre, anche a voler ammettere la necessità di rispondere a preminenti esigenze di solidarietà nazionale, tali da giustificare l’esercizio unitario di una funzione statale in materia di liberalizzazione delle attività economiche in deroga al normale riparto sancito dall’art. 117 Cost., risulterebbe comunque necessario rispettare il principio di leale collaborazione.
La sanzione prevista dall’art. 3, comma 4, infine, risulterebbe sproporzionata in relazione alla condotta eventualmente difforme dal precetto. Il sistema individuato dal legislatore nel decreto-legge n. 138 del 2011, all’art. 3, richiamerebbe per alcuni aspetti quanto previsto dalla legge 10 febbraio 1953, n. 62 (Costituzione e funzionamento degli organi regionali), all’art. 10, primo comma, il quale stabiliva che i principi della legislazione statale innovativi abrogassero le norme regionali con essi contrastanti, ma, a differenza dalle disposizioni oggi in discussione, mantenevano intatta la facoltà delle Regioni di continuare ad esercitare le proprie competenze legislative, adeguandosi alle nuove normative statali di principio. Del resto, un’ulteriore alternativa ad uno strumento tanto pervasivo quale un principio generale corredato di una sanzione di natura finanziaria si ritroverebbe nell’art. 117, quinto comma, Cost., già attuato dall’art. 84 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), che disciplina la cedevolezza delle normative incompatibili, prevedendo che le disposizioni del medesimo decreto si applichino anche in materie legislative regionali sino all’entrata in vigore delle disposizioni regionali attuative della normativa.
Per tali ragioni, il comma 4 dell’articolo impugnato prevedrebbe, conclusivamente, uno strumento sanzionatorio eccessivo e lesivo delle prerogative di autonomia garantite all’art. 5 Cost.
15. — Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato atto di costituzione il 27 dicembre 2012, sostenendo che la doglianza relativa all’art. 3, comma 4, risulta inammissibile per sopravvenuta carenza d’interesse, a seguito dell’abrogazione intervenuta con la legge n. 183 del 2011 (art. 30, comma 6).
16. — La Regione Calabria, con il ricorso citato in epigrafe, ha impugnato l’art. 3, commi 1, 2 e 4, del decreto-legge n. 138 del 2011, più volte menzionato, in riferimento alle competenze regionali in tema di tutela della salute.
L’attuazione di tali disposizioni del decreto-legge in discussione, secondo la ricorrente, determinerebbe una significativa innovazione nel sistema sanitario. Infatti, in base a giurisprudenza costante della Corte di giustizia dell’Unione europea, le prestazioni mediche rientrerebbero nell’ambito di applicazione delle disposizioni relative alla libera prestazione dei servizi e pertanto sarebbero interessate dall’intervento normativo. La ricorrente evidenzia l’impatto della normativa sul sistema sanitario calabrese, alla luce del fatto che, con legge regionale 18 luglio del 2008, n. 24 (Norme in materia di autorizzazione, accreditamento, accordi contrattuali e controlli delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private), la Regione Calabria ha disciplinato il sistema di erogazione delle prestazioni sanitarie, prevedendo l’autorizzazione sanitaria, quale provvedimento con cui si consente l’esercizio dell’attività sanitaria o socio-sanitaria, da parte di strutture pubbliche, private o di professionisti (art. 3, comma 1), mentre ha consentito alle strutture pubbliche e private ed ai professionisti già autorizzati di erogare prestazioni sanitarie o socio-sanitarie per conto del sistema sanitario nazionale tramite accreditamento (art. 11, comma 1), stabilendo altresì che quest’ultimo possa essere concesso in relazione alle necessità della Regione, evidenziate nel Piano Sanitario Regionale (art. 11, comma 4). Questa sistema di erogazione delle prestazioni sanitarie seguiva del resto gli articoli 8-ter e 8-quater del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).
La Regione Calabria, oggetto di commissariamento per deficit sanitario (delibera del Consiglio dei ministri del 30 luglio 2010), ha adottato un apposito piano di rientro (delibera della Giunta regionale n. 845/09), approvato con accordo Stato-Regione stipulato il 17 dicembre 2009 e a sua volta oggetto di delibera regionale n. 908 del 2009. Tale piano di rientro prevede, tramite un cronoprogramma, di riorganizzare la rete di ospedali e strutture pubbliche e private, mediante analisi della domanda e dell’offerta. Il sistema sanitario regionale, così sommamente delineato, troverebbe un supporto nella giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, e in particolare nella sentenza 10 marzo 2009, in causa C-169/07, Hartlauer, che ha ritenuto non incompatibili con il diritto comunitario le restrizioni allo svolgimento di attività, giustificate da ragioni di sanità pubblica, purché non discriminino gli operatori in base alla nazionalità e, qualora la limitazione sia volta alla realizzazione di un livello elevato di tutela della salute, contemperando tale obiettivo con la necessità di prevenire il rischio di una grave alterazione dell’equilibrio finanziario.
Le norme impugnate, secondo la ricorrente, violerebbero pertanto gli articoli 41, terzo comma, e 97 Cost., invadendo inoltre la competenza concorrente regionale in materia di tutela della salute, prevista dall’art. 117 Cost., dal momento che la normativa sembrerebbe imporre di accogliere «senza alcun filtro tutte le istanze di autorizzazione ed accreditamento», in contrasto con il sistema introdotto dalla Regione.
Inoltre, l’art. 3, commi 1 e 2, violerebbe gli artt. 41, terzo comma, e 97 Cost., anche con riferimento ad altri tipi di attività (ad esempio, vendita al pubblico dei farmaci da banco o di automedicazione, aperture di strutture di grande e media distribuzione), pregiudicando l’ordinato funzionamento dell’ordinamento regionale. Esso, inoltre, invaderebbe la competenza concorrente ex art. 117 Cost. in materia di governo del territorio, di tutela della salute, di commercio, vietando sostanzialmente – ad esempio – «di subordinare il rilascio delle autorizzazioni alla determinazione di requisiti quali la superficie minima che deve avere l’apposito reparto destinato allo svolgimento della riferita attività», o alla «idonea pianificazione territoriale degli insediamenti delle attività commerciali», o di condizionare «l’apertura di grandi strutture di vendita in base alla dimensione demografica del territorio comunale di insediamento».
L’art. 3, commi 1, 2 e 4, porrebbe la Regione Calabria nell’alternativa di ottemperare a tali norme liberalizzanti, in violazione del piano di rientro, oppure di mantenere il proprio ordinamento, rischiando di non essere valutata come ente virtuoso, ex art. 3, comma 4. Tali commi sarebbero pertanto complessivamente viziati da illegittimità costituzionale, per violazione del principio di ragionevolezza, ex art. 3 Cost., e del principio di leale collaborazione.
È anche dedotta – pur senza specifica motivazione – la violazione degli artt. 70 e 77 Cost. in riferimento all’intero art. 3 del menzionato decreto-legge.
17. — Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato atto di costituzione il 27 dicembre 2012, sviluppando argomentazioni identiche a quelle svolte nei confronti delle Regioni Emilia-Romagna e Umbria, di cui al punto 12, alle quali pertanto si rinvia.
18. — La Regione Calabria ha depositato ulteriore memoria il 23 maggio 2012, ribadendo le conclusioni avanzate nel ricorso.
19. — La Regione autonoma Sardegna, con il ricorso citato in epigrafe, ha impugnato l’art. 3, comma 4, del decreto-legge n. 138 del 2011, con riferimento agli articoli 3, 4 e 7 dello statuto di autonomia (Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) e agli articoli 3, 117 e 119 della Costituzione.
19.1. — L’art. 3, comma 4, del decreto impugnato trasformerebbe, secondo la ricorrente, in vincoli di finanza pubblica degli adempimenti di carattere sostanziale privi di rilevanza finanziaria. Ci si troverebbe dunque di fronte ad «un caso paradigmatico di eccesso di potere legislativo e, comunque, di violazione del principio di ragionevolezza», in contrasto con l’art. 3 Cost., in combinato disposto con gli articoli 117 e 119 Cost., che, del resto, non contemplerebbero una tale competenza statale.
19.2. — Più precisamente, l’art. 3, comma 4, attribuendo allo Stato il potere di valutare il livello di attuazione regionale a fini di determinazioni di carattere finanziario, gli consentirebbe di condizionare le scelte del legislatore regionale al di fuori del riparto di competenze stabilito dall’art. 117, secondo e terzo comma, Cost. In particolare, con tale disposizione lo Stato vincolerebbe nei fatti le Regioni nelle materie di competenza legislativa concorrente pur senza dettarne i principi fondamentali ex art. 117, comma terzo, Cost.
19.3. — L’articolo 3, comma 4, viene inoltre impugnato dalla Regione autonoma Sardegna per contrasto con gli artt. 3, 4 e 7 dello statuto di autonomia, in quanto la disposizione limita indebitamente l’autonomia regionale sia nelle materie di competenza esclusiva che in quelle di competenza concorrente, sia, infine, in materia di bilancio. Infatti, la regolamentazione dell’iniziativa economica privata interessa, oltre ad ambiti materiali indicati all’art. 117, terzo comma, Cost., anche quelli elencati agli articoli 3 e 4 dello statuto, ed in particolare all’art. 3, primo comma, lettere d) (agricoltura e foreste) f) (edilizia e urbanistica), g) (trasporti su linee automobilistiche e tramviarie), o) (artigianato), p) (turismo, industria alberghiera) e all’art. 4, primo comma, lettere a) (industria, commercio ed esercizio industriale delle miniere, cave e saline), b) (istituzione ed ordinamento degli enti di credito fondiario ed agrario, delle casse di risparmio), e) (produzione e distribuzione dell’energia elettrica), f) (linee marittime ed aeree di cabotaggio fra i porti e gli scali della Regione), m) (pubblici spettacoli), che allocano diverse competenze alla Regione. L’art. 7 dello statuto, infine, sarebbe violato in quanto assegna alla Regione un’ampia autonomia finanziaria.
20. — Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato atto di costituzione il 23 dicembre 2011, sostenendo che le doglianze relative all’art. 3, comma 4, siano state superate dall’abrogazione della norma impugnata dalla Regione autonoma Sardegna, effettuata con l’art. 30, comma 6, della legge n. 183 del 2011
21. — Con ulteriore memoria depositata il 29 maggio 2012, la Regione autonoma Sardegna riconosce che l’abrogazione dell’art. 3, comma 4, determina l’inutilizzabilità del criterio dell’adeguamento regionale al principio della liberalizzazione delle attività economiche al fine di valutare la virtuosità dell’ente, rimettendosi alle conseguenze processuali che riterrà la Corte.
22. — Con memoria depositata il 29 maggio 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha ulteriormente replicato in riferimento alle diverse doglianze presentate dalle Regioni ricorrenti avverso l’art. 3 del decreto-legge n. 138 del 2011.
22.1. — A detta della parte resistente, le Regioni concentrano l’impugnazione sostanzialmente sul principio di liberalizzazione, che, eccedendo dal limite della competenza statale esclusiva in tema di tutela della concorrenza, interferirebbe con le competenze regionali a disciplinare il commercio e le attività produttive.
Tuttavia, secondo il resistente, la tesi non sarebbe correttamente impostata. Si tratterebbe invece di individuare i presupposti costituzionali sostanziali della legislazione regionale in materia economica, stabiliti dall’art. 41 Cost., il quale enuncerebbe la libertà d’iniziativa economica innanzitutto come libertà “negativa”, «opponibile a qualsiasi intervento autoritativo».
L’art. 3 impugnato, secondo la parte resistente, si limiterebbe a ribadire il principio di libertà d’iniziativa economica di cui all’art. 41, primo comma, Cost., precisando le situazioni nelle quali a questa libertà si possano apporre limiti. Questa interpretazione dell’articolo 3 si evincerebbe dalla lettura dei casi d’eccezione alla libertà di esercizio delle attività economiche – lettere da a) ad e) del comma 1 dell’art. 3 del decreto-legge n. 138 del 2011 – che ricalcano in gran parte le limitazioni già previste dall’art. 41, secondo e terzo comma, Cost. ampliandole e precisandole. Pertanto, il legislatore regionale non subirebbe alcuna limitazione delle sue prerogative in forza dell’art. 3 del decreto-legge impugnato.
22.2. — Così inquadrato, dell’intervento del legislatore statale andrebbe valutato lo scopo normativo di “tutela della concorrenza”, esplicitamente statuito dall’art. 3, comma 2, del decreto-legge impugnato. Secondo la sentenza di questa Corte n. 430 del 2007, che ha puntualizzato i criteri per identificare un legittimo intervento normativo statale in tale ambito, l’art. 3 avrebbe i caratteri richiesti, poiché, come previsto dalla sentenza citata, perseguirebbe fini promozionali della concorrenza, attraverso l’eliminazione di vincoli all’esercizio dell’attività economica.
L’art. 3, comma 3, del decreto-legge impugnato, prevedendo l’abrogazione implicita delle disposizioni di normative statali che contengono restrizioni alla libera iniziativa economica non giustificate dai principi elencati all’art. 3, comma 1, costituirebbe pertanto una declinazione del principio pro-concorrenziale di liberalizzazione. La disposizione impugnata si risolverebbe nel pretendere che le limitazioni all’attività economica si conformino ai principi della tutela della concorrenza, secondo l’impostazione data dall’Unione europea, e rispettino i canoni di proporzionalità ed effettiva necessità. Pertanto, l’eventuale incidenza della legislazione statale sugli ambiti di competenza regionale risulterebbe, conclusivamente, legittima.
1. — Le Regioni Puglia, Toscana, Lazio, Emilia-Romagna, Veneto, Umbria e Calabria, e la Regione autonoma Sardegna, con i ricorsi indicati in epigrafe, hanno impugnato numerose disposizioni del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), come convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148.
2. — Riservate a separate decisioni le questioni sulle altre disposizioni del decreto-legge n. 138 del 2011, la Corte delimita l’oggetto del presente giudizio alle censure relative all’articolo 3 del decreto-legge citato, come risultante dalla legge di conversione, che detta principi in tema di regolazione delle attività economiche.
I giudizi, così separati e delimitati, in considerazione della loro connessione oggettiva, devono essere riuniti per essere decisi con un’unica pronuncia.
3. — L’art. 3 impugnato, nel testo modificato dalla legge di conversione, al comma 1 stabilisce il «principio secondo cui l’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge», imponendo allo Stato e all’intero sistema delle autonomie di adeguarvisi entro un termine prestabilito, inizialmente fissato in un anno dall’entrata in vigore della legge di conversione. Tale termine è stato successivamente procrastinato fino al 30 settembre 2012, in base all’art. 1, comma 4-bis, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Dopo aver enunciato il principio summenzionato, il medesimo art. 3, comma 1, elenca una serie di principi, beni e ambiti che possono giustificare eccezioni al principio stesso: ai sensi di tali proposizioni, limiti all’iniziativa e all’attività economica possono essere giustificati per garantire il rispetto dei «vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali» e dei «principi fondamentali della Costituzione»; per assicurare che l’attività economica non arrechi «danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana» e non si svolga in «contrasto con l’utilità sociale»; per garantire «la protezione della salute umana, la conservazione delle specie animali e vegetali, dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio culturale»; e dare applicazione alle «disposizioni relative alle attività di raccolta di giochi pubblici ovvero che comunque comportano effetti sulla finanza pubblica».
Il successivo comma 2 del medesimo art. 3 qualifica le precedenti disposizioni come «principio fondamentale per lo sviluppo economico» e attuazione della «piena tutela della concorrenza tra le imprese».
L’art. 3, comma 3, prevede che siano «in ogni caso soppresse, alla scadenza del termine di cui al comma 1, le disposizioni normative statali incompatibili con quanto disposto nel medesimo comma, con conseguente diretta applicazione degli istituti della segnalazione di inizio di attività e dell’autocertificazione con controlli successivi», e consente al Governo, nelle more della decorrenza di detto termine, di adottare strumenti di semplificazione normativa attraverso provvedimenti di natura regolamentare. A questo scopo «Entro il 31 dicembre 2012 il Governo è autorizzato ad adottare uno o più regolamenti ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con i quali vengono individuate le disposizioni abrogate per effetto di quanto disposto nel presente comma ed è definita la disciplina regolamentare della materia ai fini dell’adeguamento al principio di cui al comma 1».
Il comma 4 dell’articolo impugnato stabilisce che «L’adeguamento di Comuni, Province e Regioni all’obbligo di cui al comma 1 costituisce elemento di valutazione della virtuosità dei predetti enti ai sensi dell’art. 20, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111». Tale comma 4 è stato poi successivamente abrogato dall’articolo 30, comma 6, della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge di stabilità 2012), a decorrere dal 1° gennaio 2012.
I commi 10 e 11, infine, rispettivamente consentono la revoca di ulteriori restrizioni all’esercizio delle attività economiche e all’accesso alle medesime attraverso norme regolamentari e permettono, invece, di mantenere le restrizioni per singole attività, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, in presenza di ragioni di interesse generale, rispetto alle quali le restrizioni costituiscono una misura indispensabile, proporzionata, idonea e non discriminatoria sotto il profilo della concorrenza. Più specificamente, l’esclusione di un’attività economica dall’abrogazione delle restrizioni è giustificata qualora: «a) la limitazione sia funzionale a ragioni di interesse pubblico, tra cui in particolare quelle connesse alla tutela della salute umana; b) la restrizione rappresenti un mezzo idoneo, indispensabile e, dal punto di vista del grado di interferenza nella libertà economica, ragionevolmente proporzionato all’interesse pubblico cui è destinata; c) la restrizione non introduca una discriminazione diretta o indiretta basata sulla nazionalità o, nel caso di società, sulla sede legale dell’impresa».
4. — Occorre preliminarmente esaminare le numerose questioni relative all’art. 3, comma 4, del decreto-legge n. 138 del 2011, in quanto l’Avvocatura dello Stato chiede che sia dichiarata cessata la materia del contendere, alla luce della sopravvenuta abrogazione della norma impugnata, in seguito all’entrata in vigore dell’art. 30, comma 6, della legge n. 183 del 2011.
4.1. — In effetti, tutte le Regioni ricorrenti – con l’eccezione della Regione Puglia che, come si dirà tra breve, ha rivolto le proprie doglianze all’intero art. 3, complessivamente inteso e senza ulteriori precisazioni – hanno evidenziato specifici profili di illegittimità costituzionale del comma 4, in quanto esso ricollega conseguenze di ordine finanziario al tempestivo adeguamento, da parte delle Regioni e degli enti locali, al principio della liberalizzazione delle attività economiche, opportunamente bilanciato con le altre esigenze enunciate al precedente comma 1: l’ottemperanza di tali principi, ai sensi della disposizione qui in esame, «costituisce elemento di valutazione della virtuosità dei predetti enti», ai fini del riparto delle risorse finanziarie determinate annualmente con il Patto di stabilità interno, ai sensi dell’art. 20, comma 3, del decreto- legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111). In altri termini, la disposizione impugnata, piuttosto che sanzionare le Regioni e gli enti locali inadempienti, prevede forme di incentivazione finanziaria per gli enti virtuosi, che modifichino la propria legislazione, in osservanza ai principi stabiliti dal legislatore statale e nei termini previsti.
La disposizione contenuta nell’art. 3, comma 4, è stata censurata in relazione agli artt. 3, 5, 117, 119 e 120 Cost., al principio di leale collaborazione e, da parte della Regione autonoma Sardegna, agli artt. 3, primo comma, lettere d), f), g), o) e p), 4, primo comma, lettere a), b), e), f) ed m), e 7 dello statuto di autonomia (Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3).
4.2. — In ordine all’art. 3, comma 4, del decreto-legge impugnato deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.
In effetti, come è stato sottolineato dall’Avvocatura dello Stato e da alcune Regioni ricorrenti, la norma in esame è stata abrogata dall’articolo 30, comma 6, della legge n. 183 del 2011, a decorrere dal 1° gennaio 2012. L’abrogazione è, dunque, intervenuta prima che scadesse il termine di adeguamento al principio imposto alle Regioni, individuato nel 30 settembre 2012, e prima che la disposizione medesima potesse esplicare effetti, previsti a partire dall’anno 2012. Ne consegue che la norma non ha potuto ricevere alcuna applicazione durante il periodo in cui è rimasta in vigore.
5. — Venendo alle singole questioni residue portate all’esame della Corte, va considerata una prima ragione di doglianza, mossa dalla Regione Calabria, che riguarda l’intero articolo 3.
5.1. — Sono evocati a parametro gli articoli 70 e 77 Cost., in quanto il contenuto normativo della disposizione impugnata non presenterebbe i caratteri di straordinaria necessità e urgenza prescritti dalla Costituzione affinché il Governo possa legittimamente adottare decreti-legge. Pertanto, secondo la ricorrente, la legge di conversione sarebbe viziata, sia per violazione dei requisiti costituzionalmente previsti per la decretazione d’urgenza, sia perché il Governo avrebbe indebitamente usurpato il potere legislativo al Parlamento, attraverso il ricorso allo strumento del decreto-legge.
5.2. — Tale censura è inammissibile, per difetto di motivazione.
Infatti, a parte una mera evocazione degli articoli 70 e 77 Cost., né l’atto introduttivo del giudizio, né la successiva memoria offrono alcun argomento a suffragio della censura, che documenti l’asserita mancanza di presupposti per la decretazione d’urgenza. Inoltre, deve richiamarsi il consolidato orientamento di questa Corte, in base al quale le Regioni possono invocare, nel giudizio di costituzionalità in via principale, parametri diversi da quelli contenuti nel Titolo V della Parte II della Costituzione a condizione che la lamentata violazione ridondi sul riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni (sentenze n. 33 del 2011, n. 156, n. 52 e n. 40 del 2010, n. 341 del 2009). Nel caso di specie la ricorrente non spiega in che modo l’asserita violazione degli artt. 70 e 77 Cost. determini una compressione delle competenze costituzionali delle Regioni.
6. — Una seconda ragione di doglianza, avanzata dalla Regione Puglia ed avente parimenti ad oggetto l’art. 3 nella sua interezza, evoca, quali parametri del giudizio, gli articoli 41, 42, 43, 114, secondo comma, e 117 Cost.
6.1. — Ad avviso della ricorrente, la disposizione impugnata, stabilendo che le Regioni e gli enti locali debbano adeguare i propri ordinamenti al principio secondo cui l’iniziativa e l’attività economica private sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge, e ponendo un elenco tassativo di ipotesi in cui il legislatore, statale o regionale, può espressamente limitare l’esercizio dell’attività economica, contrasta con l’art. 41 della Costituzione e con gli altri principi costituzionali in materia economica. In base alla disposizione impugnata, gli enti territoriali dovrebbero, dunque, adeguarsi ad una disciplina che sovvertirebbe il quadro costituzionale dell’iniziativa e dell’attività economica, introducendo «un assetto decisamente sbilanciato a favore dell’iniziativa privata». Inoltre, l’obbligo diffuso di adeguamento all’art. 3 censurato, equiparando Regioni ed enti locali, rappresenterebbe una forzatura del quadro costituzionale, in quanto, a differenza degli enti locali, le Regioni detengono una potestà legislativa autonoma garantita ex art. 117 Cost., che dunque non potrebbe soffrire l’inserimento, per via di legge statale ordinaria, di un nuovo principio che ne limiti la «sovranità legislativa».
6.2. — Anche tali censure risultano inammissibili, in quanto generiche e indeterminate.
Infatti, in primo luogo, la censura si appunta sull’intero art. 3, senza puntualizzare ulteriormente quali disposizioni di esso intenda investire, sebbene l’art. 3 abbia un contenuto complesso. Inoltre, il richiamo ai parametri di cui agli artt. 41, 42 e 43 Cost. risulta generico e indeterminato. Si asserisce, senza argomentare, la sussistenza di un conflitto tra tali previsioni costituzionali e il principio di liberalizzazione delle attività economiche statuito nella disposizione impugnata, principio che tra l’altro non è affermato in termini assoluti, ma deve essere modulato al fine di soddisfare una serie di esigenze, alcune delle quali riproducono anche testualmente i contenuti dell’art. 41 Cost., e ne annoverano di ulteriori; né viene spiegato per quali ragioni le previsioni costituzionali e quella legislativa, mirata alla liberalizzazione, non sarebbero armonizzabili.
Per la medesima ragione attinente alla genericità e alla insufficiente motivazione del ricorso, risultano inammissibili anche le censure basate sugli artt. 114, terzo comma, e 117 Cost., parametri che sono evocati genericamente, senza neppure specificare quali aspetti delle disposizioni costituzionali richiamate, che hanno un contenuto particolarmente complesso e articolato, dovrebbero rilevare nel presente giudizio.
7. — Proseguendo l’esame delle questioni portate all’esame della Corte in relazione ai singoli commi dell’art. 3 del decreto-legge n. 138 del 2011, vengono anzitutto in rilievo le censure rivolte all’art. 3, comma 1, e al principio ivi statuito per cui nell’ambito delle attività economiche «è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge», principio che, come si è già ricordato più volte, subisce limitazioni a tutela di altre esigenze indicate dalla medesima disposizione oggetto di esame.
7.1. — La Regione Lazio e la Regione Calabria contestano la legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge impugnato, per violazione del riparto di competenze stabilito all’art. 117 Cost., perché esso interferirebbe con ambiti di pertinenza della legislazione regionale.
In particolare, la Regione Lazio sottolinea l’incidenza della normativa impugnata nelle materie del commercio e attività produttive, che sarebbero riservate alle Regioni a titolo di competenza legislativa residuale. Inoltre, secondo la Regione, anche a voler concedere che l’intervento del legislatore statale possa essere giustificato in ragione delle competenze ad esso riconosciute nell’ambito della tutela della concorrenza, non si potrebbe comunque superare il vizio della legge sotto il profilo del mancato rispetto del principio di leale collaborazione, considerato il fitto intersecarsi di competenze statali e regionali sul terreno delle attività economiche.
Per quanto riguarda la Regione Calabria, le censure si appuntano piuttosto sulla violazione delle competenze regionali in materia di tutela della salute, commercio, governo del territorio, oltre che sul mancato rispetto del principio di leale collaborazione, richiamando, quali parametri del giudizio, gli artt. 41, 97 e 117 Cost. La ricorrente teme che, per conformarsi al principio di liberalizzazione introdotto dal legislatore statale, l’organizzazione del sistema sanitario regionale debba essere radicalmente modificata, dal momento che, nell’interpretazione della ricorrente, il suddetto principio imporrebbe di accogliere «senza alcun filtro tutte le istanze di autorizzazione e accreditamento» presentate dagli operatori sanitari. Inoltre, sotto l’impatto della liberalizzazione voluta dal legislatore statale, la Regione non potrebbe continuare a regolare la vendita al pubblico di farmaci da banco o automedicazione, o l’apertura di strutture di media o grande distribuzione, valutando l’insediamento di tali attività in base alla distribuzione demografica o imponendo dei requisiti per il loro svolgimento.
7.2. — L’asserita invasione delle competenze regionali da parte del legislatore statale si evidenzierebbe più chiaramente alla luce del comma 2 del medesimo art. 3, che qualifica il precedente comma 1 come «principio fondamentale per lo sviluppo economico», rivolto all’attuazione della «piena tutela della concorrenza».
Le Regioni Calabria, Emilia-Romagna e Umbria, infatti, rilevano che il legislatore statale, evocando le esigenze della «piena tutela della concorrenza», intenderebbe giustificare l’imposizione da parte dello Stato del principio della liberalizzazione anche in ambiti di competenza regionale; d’altra parte, la qualifica del medesimo principio come attinente allo «sviluppo economico» appaleserebbe l’invasione delle competenze regionali, in quanto la materia “sviluppo economico” apparterrebbe ai titoli di competenza residuale regionale.
7.3. — Le questioni relative all’art. 3, commi 1 e 2, non sono fondate.
Con la normativa censurata, il legislatore ha inteso stabilire alcuni principi in materia economica orientati allo sviluppo della concorrenza, mantenendosi all’interno della cornice delineata dai principi costituzionali. Così, dopo l’affermazione di principio secondo cui in ambito economico «è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge», segue l’indicazione che il legislatore statale o regionale può e deve mantenere forme di regolazione dell’attività economica volte a garantire, tra l’altro – oltre che il rispetto degli obblighi internazionali e comunitari e la piena osservanza dei principi costituzionali legati alla tutela della salute, dell’ambiente, del patrimonio culturale e della finanza pubblica – in particolare la tutela della sicurezza, della libertà, della dignità umana, a presidio dell’utilità sociale di ogni attività economica, come l’art. 41 Cost. richiede. La disposizione impugnata afferma il principio generale della liberalizzazione delle attività economiche, richiedendo che eventuali restrizioni e limitazioni alla libera iniziativa economica debbano trovare puntuale giustificazione in interessi di rango costituzionale o negli ulteriori interessi che il legislatore statale ha elencato all’art. 3, comma 1. Complessivamente considerata, essa non rivela elementi di incoerenza con il quadro costituzionale, in quanto il principio della liberalizzazione prelude a una razionalizzazione della regolazione, che elimini, da un lato, gli ostacoli al libero esercizio dell’attività economica che si rivelino inutili o sproporzionati e, dall’altro, mantenga le normative necessarie a garantire che le dinamiche economiche non si svolgano in contrasto con l’utilità sociale (sentenze n. 247 e n. 152 del 2010, n. 167 del 2009 e n. 388 del 1992).
7.4. — Rispetto alla pretesa invasione delle competenze regionali in materia di commercio, attività produttive e tutela della salute, ex art. 117 Cost., occorre anzitutto osservare che il legislatore statale ha agito nell’ambito, ad esso spettante, della tutela della concorrenza, come correttamente specificato dall’art. 3, comma 2, del decreto-legge n. 138 del 2011.
Infatti, per quanto l’autoqualificazione offerta dal legislatore non sia mai di per sé risolutiva (ex multis, sentenze n. 164 del 2012, n. 182 del 2011 e n. 247 del 2010), in questo caso appare corretto inquadrare il principio della liberalizzazione delle attività economiche nell’ambito della competenza statale in tema di «tutela della concorrenza». Quest’ultimo concetto, la concorrenza, ha un contenuto complesso in quanto ricomprende non solo l’insieme delle misure antitrust, ma anche azioni di liberalizzazione, che mirano ad assicurare e a promuovere la concorrenza “nel mercato” e “per il mercato”, secondo gli sviluppi ormai consolidati nell’ordinamento europeo e internazionale e più volte ribaditi dalla giurisprudenza di questa Corte (ex multis, sentenze n. 45 e n. 270 del 2010, n. 160 del 2009, n. 430 e n. 401 del 2007). Pertanto, la liberalizzazione, intesa come razionalizzazione della regolazione, costituisce uno degli strumenti di promozione della concorrenza capace di produrre effetti virtuosi per il circuito economico. Una politica di “ri-regolazione” tende ad aumentare il livello di concorrenzialità dei mercati e permette ad un maggior numero di operatori economici di competere, valorizzando le proprie risorse e competenze. D’altra parte, l’efficienza e la competitività del sistema economico risentono della qualità della regolazione, la quale condiziona l’agire degli operatori sul mercato: una regolazione delle attività economiche ingiustificatamente intrusiva – cioè non necessaria e sproporzionata rispetto alla tutela di beni costituzionalmente protetti (sentenze n. 247 e n. 152 del 2010, n. 167 del 2009) – genera inutili ostacoli alle dinamiche economiche, a detrimento degli interessi degli operatori economici, dei consumatori e degli stessi lavoratori e, dunque, in definitiva reca danno alla stessa utilità sociale. L’eliminazione degli inutili oneri regolamentari, mantenendo però quelli necessari alla tutela di superiori beni costituzionali, è funzionale alla tutela della concorrenza e rientra a questo titolo nelle competenze del legislatore statale.
7.5. — Inquadrato, dunque, l’intervento statale censurato nel campo delle competenze statali di portata trasversale relative alla tutela della concorrenza, occorre ancora osservare il particolare tenore normativo della disposizione impugnata: in questo caso il legislatore statale non si è sovrapposto ai legislatori regionali dettando una propria compiuta disciplina delle attività economiche, destinata a sostituirsi alle leggi regionali in vigore. L’atto impugnato, infatti, non stabilisce regole, ma piuttosto introduce disposizioni di principio, le quali, per ottenere piena applicazione, richiedono ulteriori sviluppi normativi, da parte sia del legislatore statale, sia di quello regionale, ciascuno nel proprio ambito di competenza. In virtù della tecnica normativa utilizzata, basata su principi e non su regole, il legislatore nazionale non ha occupato gli spazi riservati a quello regionale, ma ha agito presupponendo invece che le singole Regioni continuino ad esercitare le loro competenze, conformandosi tuttavia ai principi stabiliti a livello statale. L’intervento del legislatore, statale e regionale, di attuazione del principio della liberalizzazione è tanto più necessario alla luce della considerazione che tale principio non è stato affermato in termini assoluti, né avrebbe potuto esserlo in virtù dei vincoli costituzionali, ma richiede di essere modulato per perseguire gli altri principi indicati dallo stesso legislatore, in attuazione delle previsioni costituzionali. Di conseguenza, per rispondere ad alcune precise osservazioni delle ricorrenti, le discipline della vendita al pubblico di farmaci da banco o automedicazione, dell’apertura di strutture di media e grande distribuzione, o dell’organizzazione sanitaria, non vengono assorbite nella competenza legislativa dello Stato relativa alla concorrenza, ma richiedono di essere regolate dal legislatore regionale, tenendo conto dei principi indicati nel censurato art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 138 del 2011.
8. — Sono invece fondate le questioni aventi ad oggetto l’art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 138 del 2011.
8.1. — Le Regioni Emilia-Romagna e Umbria hanno censurato l’art. 3, comma 3, il quale, al primo periodo, dispone che siano «soppresse», alla scadenza del termine di un anno dall’entrata in vigore della legge di conversione – termine poi prorogato al 30 settembre 2012 –, le «normative statali incompatibili» con i principi disposti al comma 1 del medesimo art. 3, con conseguente applicazione diretta degli istituti di segnalazione di inizio attività e dell’autocertificazione. Al secondo periodo, il comma 3 dispone che, fino alla scadenza del termine, l’adeguamento al principio di cui al comma 1 possa avvenire anche attraverso strumenti di semplificazione normativa; infine, al terzo periodo, il comma 3 autorizza, a tal fine, il Governo ad adottare uno o più regolamenti ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge n. 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), individuando le disposizioni abrogate e definendo la disciplina regolamentare ai fini dell’adeguamento al principio di cui al comma 1.
Le ragioni di doglianza, con riferimento all’art. 3, comma 3, primo periodo, evocano a parametro gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto l’automatica soppressione delle normative statali incompatibili con la disposizione di principio di cui al comma 1 genererebbe una situazione di grave incertezza normativa e sarebbe, perciò, irragionevole e contraria al buon andamento della pubblica amministrazione. Con riferimento al terzo periodo, si lamenta anzitutto la violazione del principio di legalità sostanziale, dal momento che i regolamenti di delegificazione verrebbero introdotti in assenza di una necessaria cornice legislativa; inoltre, la medesima disposizione sarebbe in contrasto anche con l’art. 117, sesto comma, Cost., in quanto l’esercizio del potere regolamentare sarebbe autorizzato senza delimitazioni di materia, potendo esplicarsi anche nell’ambito di competenze concorrenti e residuali regionali, rispetto alle quali la potestà regolamentare è attribuita alla Regione; infine, anche qualora si ritenesse che si sia in presenza di una ipotesi di attrazione in sussidiarietà della potestà regolamentare regionale, con riferimento alle materie di cui all’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., la legislazione statale sarebbe egualmente costituzionalmente illegittima, in quanto non avrebbe previsto alcuna forma d’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, che attui il principio di leale collaborazione con riferimento alle materie concorrenti e residuali regionali.
8.2. — L’art. 3, comma 3, è costituzionalmente illegittimo, in quanto dispone, allo scadere di un termine prestabilito, l’automatica «soppressione», secondo la terminologia usata dal legislatore, di tutte le normative statali incompatibili con il principio della liberalizzazione delle attività economiche, stabilito al comma 1.
Alla luce delle precedenti considerazioni relative al tenore normativo dell’art. 3, comma 1, che contiene disposizioni di principio, e non prescrizioni di carattere specifico e puntuale, la soppressione generalizzata delle normative statali con esso incompatibili appare indeterminata e potenzialmente invasiva delle competenze legislative regionali. Infatti, sebbene la disposizione abbia ad oggetto le sole normative statali, la «soppressione» di queste per incompatibilità con principi così ampi e generali come quelli enunciati all’art. 3, comma 1, e che richiedono una delicata opera di bilanciamento e ponderazione reciproca, a parte ogni considerazione sulla sua praticabilità in concreto, non appare suscettibile di esplicare effetti confinati ai soli ambiti di competenza statale. Altro è prevedere l’abrogazione di normative statali, altro è asserire che gli effetti dell’abrogazione di tali normative restino circoscritti ad ambiti di competenza statale. Vi sono normative statali che interessano direttamente o indirettamente materie di competenza regionale, come accade nel caso delle leggi dello Stato relative a materie di competenza concorrente, o di competenza statale di carattere trasversale, che di necessità s’intrecciano con le competenze legislative regionali. L’effetto della soppressione automatica e generalizzata delle normative statali contrarie ai principi di cui all’art. 3, comma 1, oltre ad avere una portata incerta e indefinibile, potrebbe riguardare un novero imprecisato di atti normativi statali, con possibili ricadute sul legislatore regionale, nel caso che tali atti riguardino ambiti di competenza concorrente o trasversali, naturalmente correlati a competenze regionali.
Inoltre, l’automaticità dell’abrogazione, unita all’indeterminatezza della sua portata, rende impraticabile l’interpretazione conforme a Costituzione, di talché risulta impossibile circoscrivere sul piano interpretativo gli effetti della disposizione impugnata ai soli ambiti di competenza statale.
Infine, poiché la previsione censurata dispone la soppressione per incompatibilità, senza individuare puntualmente quali normative risultino abrogate, essa pone le Regioni in una condizione di obiettiva incertezza, nella misura in cui queste debbano adeguare le loro normative ai mutamenti dell’ordinamento statale. Infatti, le singole Regioni, stando alla norma censurata, dovrebbero ricostruire se le singole disposizioni statali, che presentano profili per esse rilevanti, risultino ancora in vigore a seguito degli effetti dell’art. 3, comma 3, primo periodo. La valutazione sulla perdurante vigenza di normative statali incidenti su ambiti di competenza regionale spetterebbe a ciascun legislatore regionale, e potrebbe dare esiti disomogenei, se non addirittura divergenti. Una tale prospettiva determinerebbe ambiguità, incoerenza e opacità su quale sia la regolazione vigente per le varie attività economiche, che potrebbe inoltre variare da Regione a Regione, con ricadute dannose anche per gli operatori economici.
Di conseguenza, l’art. 3, comma 3, appare viziato sotto il profilo della ragionevolezza, determinando una violazione che si ripercuote sull’autonomia legislativa regionale garantita dall’art. 117 Cost., perché, anziché favorire la tutela della concorrenza, finisce per ostacolarla, ingenerando grave incertezza fra i legislatori regionali e fra gli operatori economici.
8.3. — Per le medesime ragioni, la dichiarazione d’illegittimità costituzionale del primo periodo dell’art. 3, comma 3, coinvolge anche i periodi successivi della disposizione in esame, dato che l’ambito di intervento degli strumenti di semplificazione, previsti dal secondo periodo, nonché quello dei regolamenti di delegificazione di cui al terzo periodo, è determinato per relationem al primo periodo. La stessa indeterminatezza che vizia la prima proposizione si riverbera anche sui successivi contenuti dell’art. 3, comma 3, che deve, dunque, essere dichiarato costituzionalmente illegittimo.
9. — Le Regioni Emilia-Romagna e Umbria hanno poi impugnato l’art. 3, comma 10. Questo si colloca a seguito di una serie di disposizioni abrogative di restrizioni all’esercizio di attività economiche. Il comma 10 consente l’eliminazione di ulteriori restrizioni, attraverso «regolamento da emanare ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, emanato su proposta del Ministro competente entro quattro mesi dall’entrata in vigore» del decreto oggetto di censura.
9.1. — A detta delle ricorrenti, tale comma sarebbe viziato sotto vari profili: anzitutto non risponderebbe al principio di legalità sostanziale, in quanto l’esercizio della potestà regolamentare da parte del Governo, sarebbe autorizzato senza specificazioni e in assenza di criteri capaci di circoscriverlo; inoltre, contrasterebbe con l’art. 117 sesto comma, Cost., nella misura in cui la potestà regolamentare cui il comma fa riferimento venga esercitata in ambiti di competenza regionale; infine, ed in subordine, nelle ipotesi in cui vengano in rilievo materie di competenza regionale e si ritenga che queste siano state attratte in sussidiarietà alla competenza statale, sarebbe del tutto assente la previsione di strumenti applicativi del principio di leale collaborazione.
9.2. — Le questioni aventi ad oggetto l’art. 3, comma 10, non sono fondate.
A prescindere da ogni considerazione circa la conformità della disposizione impugnata al modello di delegificazione delineato all’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, per quanto riguarda la violazione delle competenze regionali occorre osservare che, a differenza dell’art. 3, comma 3, precedentemente esaminato, il comma 10 ha un ambito di applicazione circoscrivibile alle sole materie di competenza statale e pertanto legittimamente consente al Governo di esercitare la potestà regolamentare per eliminare ulteriori – rispetto a quelle stabilite dai commi precedenti – restrizioni al libero esercizio delle attività economiche. Questa lettura della disposizione censurata è l’unica compatibile sia con il testo costituzionale, che vieta l’esercizio della potestà regolamentare da parte del Governo al di fuori delle competenze esclusive statali, sia con il contesto normativo in cui la disposizione in esame si colloca.
10. — Anche l’art. 3, comma 11, è impugnato dalle Regioni Emilia-Romagna e Umbria. Tale comma prevede che eccezioni all’abrogazione delle restrizioni all’esercizio delle attività economiche possano essere concesse «con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore» della legge di conversione del decreto-legge impugnato, e in ipotesi indicate espressamente.
10.1. — Le ricorrenti lamentano che tale disposizione, da un lato, violerebbe l’art. 117 Cost., in quanto consentirebbe soltanto allo Stato, e non anche alle Regioni, di mantenere delle limitazioni alle libertà economiche, per ragioni di pubblico interesse. In subordine, anche qualora si ritenesse necessario, per ragioni di uniformità e sussidiarietà, consentire l’attrazione di tale potere regolatorio in capo allo Stato, mancherebbe la previsione di un’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, con conseguente violazione del principio di leale collaborazione.
10.2. — Anche le censure relative all’art. 3, comma 11, non sono fondate.
La disposizione qui censurata, al pari del precedente art. 3, comma 10, deve essere intesa come dotata di un ambito di applicazione delimitato alle sole materie di competenza statale. Consentendo di mantenere alcune eccezioni alla liberalizzazione e pertanto giustificando alcune restrizioni all’iniziativa economica, da individuarsi con decreto del Presidente della Repubblica, l’art. 3, comma 11, si rivolge alle sole normative statali e, tra queste, soltanto a quelle che non interferiscono con le competenze regionali. La disposizione censurata, non riguardando materie di competenza legislativa regionale, è pertanto inidonea a vulnerare gli interessi regionali.
riservata a separate pronunce la decisione sulle altre disposizioni impugnate su ricorso delle Regioni Puglia, Toscana, Lazio, Emilia-Romagna, Veneto, Umbria e Calabria e della Regione autonoma della Sardegna, con ricorsi indicati in epigrafe,
1) dichiara la cessazione della materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 4, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, proposte, complessivamente, dalle Regioni Calabria, Emilia-Romagna, Lazio, Sardegna, Toscana, Umbria e Veneto, in riferimento agli articoli 3, 5, 117, 119 e 120 della Costituzione, nonché in riferimento al principio di leale collaborazione e – dalla Regione autonoma Sardegna – in riferimento agli articoli 3, primo comma, lettere d), f), g), o) e p), 4, primo comma, lettere a), b), e), f) ed m), e 7 dello statuto di autonomia (Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3);
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 3, del decreto-legge n. 138 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3 del medesimo decreto-legge n. 138 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, proposta dalla Regione Calabria in riferimento agli articoli 70 e 77 Cost.;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3 del decreto-legge n. 138 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, proposta dalla Regione Puglia in riferimento agli articoli 41, 42, 43, 114, secondo comma, 117 Cost.;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 1, del decreto-legge n. 138 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, proposta dalla Regione Lazio in riferimento all’articolo 117 della Costituzione e al principio di leale collaborazione;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 138 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, proposta dalla Regione Calabria in riferimento agli articoli 41, 97 e 117 Cost. e al principio di leale collaborazione;
7) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 2, del decreto-legge n. 138 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, proposta dalle Regioni Emilia-Romagna ed Umbria in riferimento all’articolo 117 Cost.;
8) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 10, del decreto-legge n. 138 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, proposta dalle Regioni Emilia-Romagna e Umbria in riferimento al principio di legalità sostanziale, all’art. 117 Cost. e al principio di leale collaborazione;
9) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 11, del decreto-legge n. 138 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, proposta dalle Regioni Emilia-Romagna e Umbria in riferimento all’art. 117 Cost. e al principio di leale collaborazione.

References: Art. 3
 art. 3
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 articolo 3
 art. 3
 art. 97
 art. 3
 art. 3
 sentenza 
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 art. 117
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