Source: http://www.oliverpospisil.cz/aktuality/referendem-proti-odsunu-nadrazi-ustavni-stiznosti-proti-odsu/
Timestamp: 2020-02-29 04:35:22+00:00

Document:
Referendem proti odsunu nádraží - ústavní stížností proti odsunu referenda | Oliver Pospíšil
66083 Brno
2x, Brno, 21. 1. 2015
1. Plná moc.
2. Usnesení Zastupitelstva města Brna.
3. Návrh na konání referenda z 1. 8. 2014.
4. Doplnění návrhu na referendum z 6. 11. 2014.
5. Právní analýza advokátní kanceláře Havel, Holásek, Partners.
Stěžovatelé:
1. Robert Kerndl,
2. Ing. Petr Kratochvíl,
3. Doc. RNDr. František Vižďa, Ph.D.,
4. Libor Šťástka,
5. JUDr. Šárka Cechová,
6. MVDr. Vlastimil Žďárský,
7. Jiří Novotný,
8. Jiří Ides,
9. Naděžda Křemečková,
10. Ing. Oliver Pospíšil,
11. Pavel Boleslav,
12. Petr Šafařík,
13. JUDr. Jiří Oliva,
14. Roman Onderka,
15. Pavel Sázavský,
Stěžovatele společně zastupuje: Advokát Doc. JUDr. Zdeněk Koudelka Ph.D.
Účastník: Zastupitelstvo města Brna, Dominikánské n. 1, 601 67 Brno
1. Rozsah a důvody stížností
Stěžovatelé podávají ústavní stížnost proti usnesení Zastupitelstva města Brna č. Z7/01 z 25. 11. 2014 v části označené 15. Vyhlášení místního referenda – ZM7/0012, bod 3, první odrážka, která i s návětím zní: „Zastupitelstvo města Brna stanovuje dobu jeho konání současně s volbami do zastupitelstev krajů v září nebo v říjnu roku 2016.“. Usnesení se nedoručuje, není vydáno ve správním řízení a platné je přijetím. Stěžovatelé jsou členy Zastupitelstva města Brna za opoziční politické strany.
Důvodem podání je nezákonnost a neústavnost usnesení a jemu předcházející postup Zastupitelstva, kterými bylo porušeno ústavní právo stěžovatelů jako občanů města Brna a členů Zastupitelstva města Brna podílet se na správě veřejných věcí dle čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod řádným výkonem funkce člena zastupitelstva a jejich právo na to, aby výkon státní moci, kam patří i veřejná moc kterou stát delegoval na subjekty samosprávy, byla uplatňována jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon dle čl. 2 odst. 3 Ústavy č. 1/1993 Sb. a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Bylo narušeno i ústavní právo stěžovatelů jako příslušníků opozičních stran v Zastupitelstvu města Brna na výkon jejich mandátu dle ústavní zásady, že politický systém je založen na volné soutěži politických stran dle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny základních práv a svobod.
Ústavní stížnost není běžným prostředkem ochrany práva vůči usnesení zastupitelstva územního samosprávného celku. Nicméně i zastupitelstvo spadá od definice orgánu veřejné moci pro účely ústavní stížnosti, neboť v daném případě zastupitelstvo jako orgán územního samosprávného celku zasáhlo do subjektivního práva stěžovatelů na výkon veřejné funkce, jehož obsahem nemůže být jen prostá ochrana držení mandátu člena zastupitelstva, ale také to, že umožní výkon dané funkce včetně rozhodování v zákonem stanovených podmínkách a bude se rozhodovat o řádných návrzích odpovídajících právnímu řádu. Stěžovatelé se dovolávají soudní ochrany práva na řádný výkon své veřejné funkce.
Stěžovatelé se nemohou domáhat nápravy podle speciálních ustanovení o soudním přezkumu ve věci místního referenda, protože tento zákon dává aktivní legitimaci vůči rozhodnutí zastupitelstva ve věci vyhlášení místního referenda na základě návrhu přípravného výboru, jen tomuto výboru.[1] Přitom však platí, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatelé tedy využívají institut ústavní stížnosti proti rozhodnutí orgánu veřejné moci pro ochranu jejich subjektivních práv na řádný výkon veřejné funkce a souvisejících práv.
Stěžovatelé ponechávají na senátu Ústavního soudu, zda absence ochrany těchto práv stěžovatelů u obecných soudů není sama o sobě neústavní a tedy by neměl senát Ústavního soudu podat plénu návrh na zrušení omezení podat návrh na přezkum rozhodnutí o vyhlášení (nevyhlášení) referenda jen přípravnému výboru zrušením § 57 odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb. o místním referendu. Stěžovatelé při absenci možnosti se obrátit na obecné soudy považují soudní ochranu poskytnutou Ústavním soudem jako pro sebe dostatečnou, byť ústavní stížnost není běžným prvotním prostředkem ochrany práva. Nicméně Ústavní soud tak již připustil např. při ústavní stížnosti předsedkyně Nejvyššího soudu Ivy Brožové proti rozhodnutí o jejím odvolání z funkce.[2]
3. Skutkové okolnosti
Na dotčeném zasedání zastupitelstva došlo k vyhlášení místního referenda ve věci umístění železniční stanice Brno-hlavní nádraží na základě návrhu přípravného výboru. Součástí usnesení zastupitelstva je i bod 3, který stanoví konání tohoto referenda společně s krajskými volbami v roce 2016. Tento termín nebyl součástí původního textu návrhu na konání referenda, s kterým formou petice vyjadřovali souhlas oprávnění občané podpisem pod petici, ani nebyl součástí původního návrhu doručenému Magistrátu města Brna přípravným výborem 1. 8. 2014, ani jeho doplnění dne 1. 9. 2014. V původním návrhu přípravný výbor navrhl konání referenda 10.-11. 10. 2014. Přípravný výbor termín a konání referenda s krajskými volbami uvedl teprve ve změně svého návrhu referenda z 6. 11. 2014.
Město Brno si nechalo vyhotovit právní analýzu k věci advokátní kanceláři Havel, Holásek, Partners s.r.o., kde je uvedeno, že přípravný výbor není oprávněn po podání návrhu svůj návrh měnit a zastupitelstvo má rozhodovat o původně podaném návrhu. Tuto právní analýzu přitom zastupitelstvo dotčeným usnesením v bodě 1 vzalo na vědomí.
Změnu návrhu na konání referenda lze připustit jen s případnými doplňky na základě výzvy magistrátu k odstranění vad.[3] Ovšem to se v daném případě nestalo a zastupitelstvo rozhodlo o termínu referenda dle změny navržené přípravným výborem až 6. 11. 2014. Disponovat s návrhem může navrhovatel jen tehdy, pokud nejde o návrh upravený zákonem. Jestliže jde o návrh upravený zákonem, jehož podáním jinému vzniká právní povinnost rozhodnout o návrhu, lze připustit dispozici s návrhem jen, když tak výslovně stanoví zákon. V daném případě zákon výslovně upravuje povinnost zastupitelstva rozhodnout o návrhu na místní referendum podaném přípravným výborem, přičemž zákon nijak neumožňuje výboru s návrhem disponovat jinak než doplněním věcí na základě výzvy k odstranění vad, tedy věcnou míru dispozice stanoví obecní úřad ve výzvě k odstranění vad. Datum konání referenda je přitom podstatnou náležitostí vyhlášení referenda, a pokud není v návrhu upraveno, platí normy pro konání dané zákonem, tj. do 90 dnů od vyhlášení.[4]
1. Návrh na konání referenda z 1. 8. 2014 – ve spise u účastníka.
2. Doplnění návrhu na konání referenda z 1. 9. 2014 – ve spise u účastníka.
3. Doplnění návrhu na referendum z 6. 11. 2014 – ve spise u účastníka.
4. Právní analýza advokátní kanceláře Havel, Holásek, Partners.
4. Porušení práva na řádný výkon veřejné funkce jako součásti ústavního práva občanů podílet se na správě veřejných věcí dle čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
Stěžovatelé jsou toho názoru, že zastupitelstvo mělo právo i povinnost rozhodnout o návrhu referenda dle původního návrhu s tím, že pokud nestanoví v návrhu navrhovatelé (přípravný výbor) datum pozdější, platí zákonný limit konání místního referenda do 90 dnů od vyhlášení.[5] V daném případě sice původně požadoval přípravný výbor termín 10.-11. 10. 2014, ale ten nesplňoval podmínku pozdějšího termínu při rozhodování zastupitelstva dne 25. 11. 2014.
Výše uvedeným jednáním bylo porušeno nejen právo a povinnost zastupitelstva jako orgánu rozhodovat o termínu konání místního referenda v rámci zákonných limitů, ale zároveň s tím bylo porušeno i subjektivní právo jednotlivých zastupitelů rozhodovat o tomto řádném a zákonem termínu v rámci rozhodování o vyhlášení místního referenda a tedy jejich právo na řádný výkon veřejné funkce. Práva orgánů, zvláště orgánu vzniklých z přímé volby občanů, nelze nevidět i jako subjektivní práva jejich členů podílet se diskuzí i hlasováním na rozhodování těchto orgánů v rámci řádného a právně správného výkonu jejich působnosti a pravomoci. V opačném případě by se ochrana tohoto práva smrskla jen na formální stránku, že je někdo držitelem funkce, ale manipulací, v tomto případě ze strany politické radniční většiny v zastupitelstvu, by menšina byla zbavena práva materiálního výkonu dané funkce tím, že ji nebude umožněno rozhodovat o řádných a právu odpovídajících návrzích.
5. Porušení práva naplňovat volnou soutěž politických stran jako základní vlastnosti politického systému
Stěžovatelé poukazují i na to, že odkad referenda o dva roky je nezvyklý, velmi dlouhý a nepřiměřený. Ode dne vyhlášení místního referenda do dne vyhlášení jeho výsledků nepřísluší orgánům obce nebo orgánům statutárního města rozhodovat o věci, která je předmětem otázky ve vyhlášeném místním referendu.[6] V daném případě jsou otázky formulovány velmi obecně a fakticky je tak znemožněno stěžovatelům jako členům zastupitelstva podílet se diskuzí a hlasováním v zastupitelstvu na přijímání rozhodnutí týkající se jakékoliv samostatné působnosti města ve věci modernizace železniční stanice Brno-hlavní nádraží. Tím je dotčeno právo členů zastupitelstva a tedy i stěžovatelů na výkon jejich rozhodování po velmi dlouhou dobu ve výši poloviny volebního období. Takovým jednáním většina v zastupitelstvu v zásadě zbavila příslušníky opozičních politických stran práva rozhodovat o důležité otázce života města a tím zasáhla do jejich práva na výkon funkce i se zřetelem k ústavní zásadě, že politický systém je založen na volné soutěži politických stran dle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny základních práv a svobod, jehož součástí je i možnost stěžovatelů, kteří byli zvoleni za politické strany, ve volených orgánech projednávat a hlasovat o věcech patřících do řádné působnosti těchto orgánu v rámci realizace politických programů svých stran.
Protože odklad konání referenda v sobě nese zároveň i zákaz po dobu do konání referenda rozhodovat zastupitelstvu a tedy i jeho členům o předmětu referenda, je nutné posuzovat proporcionalitu práva na výkon základní zákonné působnosti zastupitelstva a omezení této působnosti z důvodu přenesení rozhodování na občany obce v referendu. Referendum je významný nástroj přímé demokracie, ale nemůže sloužit k zlikvidování či podstatnému omezení práv zvolených zastupitelů způsobem, který zákonodárce nepředpokládal. Musí se zde chránit i politická opozice před zvůlí politické většiny, aby byla chráněna volná soutěž politických stran.
Pokud bychom použili absurdního výkladu, pak by na ustavujícím zasedání zastupitelstva politická většina držících moc mohla vyhlásit referendum na termín příštích komunálních voleb a tak fakticky na celé funkční období omezit právo zastupitelstva a tedy i subjektivní právo jeho členů přijímat určitá rozhodnutí. Taková aplikace zákona o referendu je absurdní, nerozumná, svévolná a tudíž neústavním zneužitím moci. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že tento závěr platí nejen, jestliže se vyloučí rozhodování zastupitelstva o určité otázce na celé jeho volební období, ale též jde-li o polovinu jeho volebního období. Takové omezení musí být co do své doby rozumné a úměrné. Jestliže zákon stanoví základní délku mezi vyhlášením a konáním referenda a tedy i omezení zastupitelstva a jeho členů přijímat rozhodnutí v určité věci na 90 dnů, lze jako přiměřené prodloužení této lhůty akceptovat dobu např. dvojnásobnou na 180 dnů, nikoliv však dobu téměř dvou let.
6. Judikatura o nezměnitelnosti návrhu
Stěžovatelé odkazují na nález Ústavního soudu č. 476/2002 Sb. Zde se, především v části V. odůvodnění nálezu, Ústavní soud vyjádřil k otázce změnitelnosti. Šlo o situaci, kdy předseda Poslanecké sněmovny měl neprodleně Poslaneckou sněmovnou projednaný návrh zákona postoupit Senátu. Nicméně tak neučinil a umožnil Poslanecké sněmovně provést dodatečně v již schváleném návrhu zákona změny. Senát se návrhem zákona nezabýval, čímž byl považován za přijatý Senátem i s dodatečně učiněnými změnami Poslaneckou sněmovnou a byl vyhlášen. Ústavní soud takovýto postup označil za neústavní a zákon, z důvodu vadné procedury jeho přijetí, zrušil s tím, že je nutné chránit nezměnitelnost návrhu zákona přijatého Poslaneckou sněmovnou vůči ní samotné. Respektive návrh již nemůže po přijetí Sněmovna měnit, byť ještě nebyl odeslán do Senátu.
Podobnost je v tom, že i vyhlášení referenda, stejně jako přijetí zákona, se děje usnesením kolektivního voleného orgánu. Na usnesení zastupitelstva o vyhlášení referenda na návrh přípravného výboru se podílí stejně jako v případě zákona více subjektů. Zastupitelstvo nemůže referendum konané na návrh přípravného výboru vyhlásit bez tohoto návrhu. Ovšem i navrhovatel je návrhem vázán a poté, co jej podá, dokončí část procesu navrhnutí referenda u sebe sama a tímto návrhem již nesmí disponovat a tento návrh je nezměnitelný s výjimkou odstranění těch vad, které návrhu vytkl obecní úřad. Takovým postupem je chráněno i zastupitelstvo a jeho členové, aby se s návrhem mohli řádně seznámit a návrh mohl být před vlastním hlasováním v zastupitelstvu zveřejněn i v obci v rámci zveřejnění návrhu jednání zasedání zastupitelstva. V opačném případě by navrhovatel mohl návrh změnit např. těsně před hlasováním a to i podstatným způsobem, přičemž termín konání referenda z důvodu již uvedených, je podstatná náležitost vyhlášení referenda.
Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že akceptace jejich stanoviska nemůže vést k umožnění hojného přezkumu usnesení zastupitelstev obcemi, protože tato možnost je jen vůči těm usnesením, která jsou přijímána na základě návrhu jiné osoby (přípravného výboru), který je regulován speciálními kogentními zákonnými normami. Naprostá většina návrhu na zastupitelstvu je přijímána se strany jiných navrhovatelů, kteří jsou součástí územního celku (rada, členové zastupitelstva) a proces projednávání těchto návrhu nemá speciální zákonnou úpravu.
7. Návrh rozhodnutí
S ohledem na výše uvedené navrhují stěžovatelé vydání tohoto
nálezu:
Usnesením Zastupitelstva města Brna č. Z7/01 z 25. 11. 2014 v části označené 15. Vyhlášení místního referenda – ZM7/0012, bod 3, první odrážka, která zní: „- dobu jeho konání současně s volbami do zastupitelstev krajů v září nebo v říjnu roku 2016.“ byl porušen čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 2 odst. 3 Ústavy č. 1/1993 Sb. a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny základních práv a svobod.
Usnesení Zastupitelstva města Brna č. Z7/01 z 25. 11. 2014 v části označené 15. Vyhlášení místního referenda – ZM7/0012, bod 3, první odrážka, která zní: „- dobu jeho konání současně s volbami do zastupitelstev krajů v září nebo v říjnu roku 2016.“ se zrušuje.
[1] § 57 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu.
[2] Nález Ústavního soudu II.ÚS 53/06 ze dne 12. 9. 2006. Nález č. 159/2006 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 42.
[3] § 12 odst. 2 zákona o místním referendu.
[4] § 15 zákona o místním referendu.
[5] § 15 zákona o místním referendu.
[6] § 13 odst. 3 zákona o místním referendu.

References: čl. 21
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 5
 čl. 22
 čl. 36
 § 57
 zákona č. 22
 soud 
 čl. 21
 čl. 5
 čl. 22
 soud 
 soud 
 čl. 21
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 5
 čl. 22
 § 57
 zákona č. 22
 § 12
 § 15
 § 15
 § 13