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Timestamp: 2018-09-26 03:17:59+00:00

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Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Gadit
sul ricorso n. 10628 del 2008, proposto da Banca Popolare di Bergamo S.p.A., Banco di Brescia S.p.A., Banca Regionale Europea S.p.A., Banca Popolare Commercio e Industria S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentate e difese dagli avv.ti Davide Cacchioni ed Angelo Clarizia, per il presente giudizio elettivamente domiciliate in Roma, via Principessa Clotilde n. 2, presso lo studio di quest’ultimo
l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è elettivamente domiciliata, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12
ALTROCONSUMO, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Tiziana Curatolo e Paolo Martinello, per il presente giudizio elettivamente domiciliata in Roma, piazza Friggeri n. 13, presso lo studio dell’avv. Maria Giovanna Ruo
* del provvedimento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, adottato in data 8 agosto 2008, con il quale:
* è stato ritenuto che “il comportamento posto in essere (dalle ricorrenti) nel mese di novembre 2007, nonché nei mesi di gennaio e marzo 2008, consistente nell’impedire o rendere onerosa per i consumatori già titolari di un mutuo ipotecario che si rivolgono agli operatori per ottenerne la surrogazione, l’effettuazione dell’operazione di c.d. portabilità, prevista dall’art. 8 del d.l. 31 gennaio 2007 n. 7, come modificato dalla legge 2 aprile 2007 n. 40 e dalla legge 24 dicembre 2007 n. 244 […] costituisce un pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 20, 21, 22 e 23, comma 1, lett. t), del Codice del Consumo, e ne vieta l’ulteriore diffusione;
* ne ha vietato l’ulteriore diffusione;
* ha irrogato, conseguentemente, per ciascuna delle ricorrente, la sanzione amministrativa pecuniaria di € 450.000,00;
– nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di AGCM e di ALTROCONSUMO;
Relatore alla pubblica udienza del 28 gennaio 2009 il dr. Roberto POLITI; uditi altresì i procuratori delle parti come da verbale d’udienza.
Con comunicazione del 9 maggio 2008 l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato informava le odierne ricorrenti dell’avvio di un procedimento volto a verificare la sussistenza di una fattispecie di pratica commerciale scorretta consistente nell’impedire o rendere onerosa per i consumatori, già titolari di mutuo ipotecario, l’effettuazione dell’operazione della c.d. “portabilità”.
Si avviava, conseguentemente, una fase istruttoria nel corso della quale venivano da parte delle Società ricorrenti forniti alla procedente AGCM elementi conoscitivi e di giudizio asseverati da elementi documentali.
Con conclusiva delibera dell’8 agosto 2008, AGCM disponeva, in ragione dell’accertata infrazione alle disposizioni in materia di pratiche commerciali scorrette, l’irrogazione della sanzione indicata in premesse.
Avverso tale provvedimento vengono ora dedotti i seguenti argomenti di censura:
1) Violazione (per erronea applicazione) dell’art. 8 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, come convertito in legge 2 aprile 2007 n. 40 e della legge 24 dicembre 2007 n. 244. Violazione (per erronea applicazione) degli artt. 20, 21, 22, 23, comma 1, lett. t), del D.Lgs. 206/2005 (Codice del Consumo). Violazione dell’art. 3 della legge 241/1990. Carenza e/o inadeguatezza della motivazione. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Difetto di istruttoria. Illogicità manifesta. Contraddittorietà. Sviamento di potere.
Procede in primo luogo parte ricorrente ad una ricostruzione del quadro normativo di riferimento, assumendo che la configurazione dello stesso abbia formato oggetto, ad opera della procedente Autorità, di un evidente travisamento (soggiungendo come le originarie previsioni in materia di portabilità dei mutui, di cui al decreto legge 7/2007, rivelassero consistenti problematiche interpretative soprattutto con riferimento alle spese, ai costi ed all’eventuale applicazione di commissioni a fronte di operazioni della specie).
Contesta parte ricorrente l’assunto, propugnato da AGCM, secondo cui le anzidette disposizioni avrebbero precluso agli operatori bancari la praticabilità delle operazioni di “sostituzione” del mutuo, in luogo di quelle di “surrogazione” dalla normativa introdotte; escludendo, al riguardo, che per quanto riguarda queste ultime possa configurarsi, in capo agli operatori creditizi, alcun carattere di obbligatorietà.
L’incertezza interpretativa dell’originario quadro di riferimento (anteriormente alle modificazioni ad esso introdotte con la legge 244/2007, peraltro anche esse non caratterizzate da univocità ermeneutica), inoltre, induce parte ricorrente a confutare che la condotta al riguardo posta in essere possa essere legittimamente posta a fondamento di una fattispecie di pratica commerciale scorretta.
Viene, poi, confutato che, per effetto delle operazioni di sostituzione del mutuo le ricorrenti abbiano inteso conseguire un ingiusto vantaggio a danno della clientela
2) Violazione (per erronea applicazione) dell’art. 8 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, come convertito in legge 2 aprile 2007 n. 40 e della legge 24 dicembre 2007 n. 244. Violazione (per erronea applicazione) degli artt. 20, 21, 22, 23, comma 1, lett. t), del D.Lgs. 206/2005 (Codice del Consumo). Violazione dell’art. 3 della legge 241/1990. Carenza e/o inadeguatezza della motivazione. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Difetto di istruttoria. Illogicità manifesta. Contraddittorietà. Sviamento di potere (sotto altro profilo). Violazione dell’art. 6 della legge 241/1990. Violazione degli artt. 12, 13 e 14 del Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pratiche commerciali scorrette adottato dall’AGCM con provvedimento n. 17589 in data 15 novembre 2007.
Quanto alla pure affermata scorrettezza del comportamento tenuto dalle ricorrenti banche sotto il profilo della violazione dei doveri di corretta informazione nei confronti della clientela, viene osservato che i relativi rilievi sono sforniti di idoneo fondamento giustificativo ed emergono, comunque, dallo svolgimento di accertamenti istruttori incompleti e lacunosi.
Né le censurate violazioni alle epigrafate disposizioni dettate dal Codice del Consumo troverebbero – segnatamente, sotto il profilo dell’emersione di una pratica commerciale scorretta – adeguati elementi dimostrativi.
In tal senso, le ricorrenti non avrebbero fornito informazioni false alla clientela; né avrebbero indotto quest’ultima in errore con comportamenti omissivi o commissivi.
Le argomentazioni di carattere presuntivo al riguardo esplicitate da AGCM si rivelerebbero, al riguardo, sfornite del necessario conforto probatorio, anche di carattere meramente indiziante.
3) Eccesso di potere per difetto di motivazione. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione del principio di proporzionalità tra sanzione e violazione. Ingiustizia manifesta.
Quanto ai criteri che hanno informato, da parte di AGCM, la commisurazione delle sanzioni irrogate nei confronti delle ricorrenti, lamentano queste ultime la violazione dei sottesi principi, segnatamente per quanto concerne la durata delle contestate infrazioni (inconfigurabili, alla luce dell’incertezza del vigente quadro normativo, per il periodo 21 settembre – 31 dicembre 2007), la loro gravità ed il comportamento dalle ricorrenti stesse posto in essere per eliminare o attenuare le conseguenze delle presunte violazioni.
L’Autorità intimata, costituitasi in giudizio, ha eccepito l’infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell’impugnativa.
Analoghe conclusioni sono state rassegnate dall’Associazione ALTROCONSUMO, parimenti costituitasi in giudizio.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 28 gennaio 2009.
1. Giova, preliminarmente alla disamina del sottoposto thema decidendum, approfondire i contenuti del provvedimento con il quale l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, qualificata la condotta posta in essere dalla ricorrente impresa in tema di portabilità dei mutuo quale “pratica commerciale scorretta”, ha applicato nei confronti di quest’ultima la sanzione in precedenza indicata.
1.1 A fronte di un’indagine condotta, attraverso lo svolgimento di test di c.d. “mistery shopping”, dall’associazione ALTROCONSUMO presso talune filiali di Istituti ed Aziende di credito dislocate nell’intero territorio nazionale, è emersa, secondo la prospettazione di AGCM, la presenza comportamenti integranti la fattispecie della pratica commerciale scorretta.
In particolare, veniva rilevata, a carico di taluni operatori creditizi (fra i quali l’odierna ricorrente), una condotta “consistente nell’impedire o rendere onerosa per i consumatori, già titolari di un mutuo ipotecario, che si rivolgono all’operatore per ottenerne la surrogazione, l’effettuazione dell’operazione di c.d. portabilità, prevista dall’art. 8 del D.L. 31 gennaio 2007, n. 7, come modificato dalla legge 2 aprile 2007, n. 40 e dalla legge 24 dicembre 2007, n. 244”.
Dalle risultanze dell’indagine condotta da ALTROCONSUMO sarebbe emerso, fra l’altro, che, a fronte dell’esigenza, manifestata dalla clientela, di rivolgersi ad un diverso istituto di credito rispetto a quello erogante l’originario mutuo, sia stata in taluni casi offerta la soluzione più onerosa (consistente nella sostituzione del mutuo in luogo della portabilità), mentre in altri la surrogazione attiva – pur consentita dalla banca – è intervenuta ponendo tuttavia taluni oneri a carico del consumatore.
1.2 Nella gravata determinazione, l’Autorità si è, fra l’altro, data carico di operare una ricostruzione del pertinente quadro normativo di riferimento.
In tale ottica, prioritaria considerazione va annessa all’art. 8 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7 (come modificato dalla legge di conversione 2 aprile 2007 n. 40); il quale:
* al comma 1, ha previsto che “in caso di mutuo, apertura di credito od altri contratti di finanziamento da parte di intermediari bancari e finanziari, la non esigibilità del credito o la pattuizione di un termine a favore del creditore non preclude al debitore l’esercizio della facoltà di cui all’articolo 1202 del codice civile”,
* al comma 2, ha inoltre stabilito che “nell’ipotesi di surrogazione ai sensi del comma 1, il mutuante surrogato subentra nelle garanzie accessorie, personali e reali, al credito surrogato. L’annotamento di surrogazione può essere richiesto al conservatore senza formalità, allegando copia autentica dell’atto di surrogazione stipulato per atto pubblico o scrittura privata”;
* mentre, nella prima parte del comma 3, ha sancito la nullità di “ogni patto, anche posteriore alla stipulazione del contratto, con il quale si impedisca o si renda oneroso per il debitore l’esercizio della facoltà di surrogazione di cui al comma 1”, soggiungendo che “la nullità del patto non comporta la nullità del contratto”.
L’articolo in esame ha subito, poi, consistenti ed ulteriori interventi modificativi apportati dalla legge 24 dicembre 2007 n. 244 (Legge finanziaria per il 2008), per effetto dei quali la configurazione dell’assetto normativo della materia (con decorrenza, naturalmente, dalla data di entrata in vigore della legge da ultimo menzionata: 1° gennaio 2008) può così atteggiarsi:
* nella seconda parte del comma 3, è stata introdotta la specifica per cui “resta salva la possibilità del creditore originario e del debitore di pattuire la variazione, senza spese, delle condizioni del contratto di mutuo in essere, mediante scrittura privata anche non autenticata”;
* al comma 3-bis, risulta apportata la puntualizzazione per cui “la surrogazione di cui al comma 1 comporta il trasferimento del contratto di mutuo esistente, alle condizioni stipulate tra il cliente e la banca subentrante, con l’esclusione di penali o altri oneri di qualsiasi natura. Non possono essere imposte al cliente spese o commissioni per la concessione del nuovo mutuo, per l’istruttoria e per gli accertamenti catastali, che si svolgono secondo procedure di collaborazione interbancaria improntate a criteri di massima riduzione dei tempi, degli adempimenti e dei costi connessi”.
1.3 Come sopra riportato il quadro di disciplina della materia rilevante ai fini del decidere, va osservato che, in sede di avvio del procedimento istruttorio, AGCM abbia posto in evidenza l’idoneità della condotta oggetto di esame ad “integrare un’ipotesi di violazione degli articoli 20, 21, 22, 23, 24 e 25, comma 1, lettera d) del Decreto Legislativo n. 206/2005” e ciò in quanto il comportamento degli operatori creditizi (poi destinatari di sanzione) è stato considerato:
* contrario “alla diligenza professionale e tale da falsare in misura apprezzabile il comportamento economico, in relazione ai servizi offerti, del consumatore medio che raggiunge”;
* scorretto “alla luce del fatto che ai consumatori sarebbero state fornite informazioni non rispondenti al vero, inesatte o incomplete, consistendo anche nella comunicazione di informazioni inesatte sulle condizioni di mercato o sulla possibilità di ottenere il servizio, allo scopo d’indurre il consumatore a fruirne a condizioni meno favorevoli di quelle normali di mercato, ovvero, al contrario, non sarebbero state fornite informazioni rilevanti, in modo da indurli in errore e ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbero altrimenti preso”;
altresì dandosi atto della frapposizione, ad opera del professionista, di “un ostacolo non contrattuale, oneroso o sproporzionato … al consumatore che intenda esercitare diritti contrattuali, compresi il diritto di risolvere un contratto o quello di cambiare prodotto o rivolgersi ad un altro professionista”.
A fronte della richiesta di AGCM volta all’acquisizione di informazioni e documentazione riguardante la prassi societaria adottata con riferimento alle richieste di portabilità dei mutui (e, in particolare, la possibilità per i consumatori, già titolari di un mutuo ipotecario, di rivolgersi ai professionisti per effettuare senza oneri la c.d. portabilità del mutuo o, in caso negativo, le specifiche voci di costo imputate ai mutuatari), parte ricorrente forniva i sollecitati chiarimenti, evidenziando:
* le incertezze di carattere giuridico inerenti al ricorso, da parte del Legislatore, all’istituto della “surrogazione per volontà del debitore” (ex art. 1202 c.c.), che avrebbe sempre avuto scarsissima diffusione, sia per le difficoltà interpretative della norma che lo disciplina, sia per le incertezze fiscali legate alla sua applicazione;
* le difficoltà interpretative a lungo rimaste irrisolte – almeno fino all’intervento della sopravvenienza normativa di cui alla legge 244/2007 (se non, addirittura, fino alle indicazioni esplicative contenute in una circolare emanata dal Ministero per lo Sviluppo Economica del 17 marzo 2008) – la cui consistenza non avrebbe consentito, fin dall’entrata in vigore del decreto legge 7/2007, l’immediato avvio della c.d. portabilità dei mutui ipotecari.
1.4 Comunicata alle parti la data di conclusione della fase istruttoria, ai sensi dell’art. 16, comma 1, del Regolamento, AGCM perveniva quindi all’emanazione della gravata determinazione, il cui impianto argomentativo si assesta su due autonomi profili motivazionali.
1.4.1. Viene innanzi tutto rilevato come gli operatori creditizi abbiano “contravvenuto al principio previsto dal nuovo sistema di tutela del consumatore dettato dal Codice del Consumo, secondo il quale la sostanza del rapporto tra consumatore e professionista e non solo il dato formale del contratto deve essere improntata a buona fede, diligenza, tutela degli interessi del soggetto con minore forza contrattuale e maggiore deficit informativo”: conseguentemente sostenendosi che “la banca avrebbe dovuto indirizzare il risparmiatore verso la più conveniente (per lui) forma contrattuale e, invece, … ha proposto come unica possibilità un meccanismo complesso e soprattutto oneroso che teneva la banca al sicuro (nella sua erronea visione) dagli effetti voluti dalla legge”.
Ciò posto, il primo degli indicati profili motivazionali trae fondamento dalla ratio legis delle riportate disposizioni di cui al decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, individuata nell’esigenza di “assicurare al risparmiatore, che intendesse cambiare banca per sostenere più agevolmente il pagamento di rate di mutuo che gravavano sul proprio bilancio familiare in modo sempre più rilevante, di poterlo fare senza dover affrontare costi”.
A fronte del dettato normativo, “gli istituti bancari” avrebbero “assunto un atteggiamento dichiaratamente dilatorio adducendo prima la scarsa chiarezza del dettato normativo e, dopo l’intervento chiarificatore del legislatore, l’inesistenza di procedure idonee all’attuazione della norma imperativa”: assumendosi, al contrario, che “né l’uno né l’altro motivo di giustificazione sono idonei ad abilitare grandi gruppi finanziari a non dare attuazione al volere del Parlamento, così ledendo i diritti della clientela”.
Nel rilevare come la risposta fornita dagli operatori creditizi oggetto di indagine alle esigenze della clientela si sia sostanziata nell’offerta della “soluzione più onerosa” (sostituzione del mutuo in luogo della portabilità), l’Autorità – pur non contestando la libertà di una banca di non assumere un mutuo contratto da un risparmiatore con altra banca – ha ritenuto scorretto (e contrario in particolare al canone della diligenza professionale ex art. 20, comma 2, del Codice del consumo) che l’operatore creditizio “abbia inteso acquisire comunque il vantaggio economico derivante dall’incremento di clientela, perseguendo con un altro strumento giuridico la stessa causa concreta prevista dal legislatore come normotipo di un’operazione senza oneri per il consumatore e utilizzando la combinazione dei diversi negozi giuridici (estinzione del mutuo/apertura del mutuo, cancellazione ipoteca/iscrizione nuova ipoteca) in collegamento strutturale tra di loro al fine di trasformare in oneroso ciò che la legge prevede come gratuito, così eludendo un ben chiaro disposto normativo, i principi del Codice del Consumo, le regole sulla correttezza sostanziale nell’attività contrattuale ormai ben chiarite dalla nostra dottrina e dalla giurisprudenza”.
1.4.2 Il secondo profilo motivazionale – che AGCM assume “di per sé autonomamente idoneo a giustificare l’adozione della gravata determinazione” – si sofferma sulla “scorrettezza del comportamento della banca sotto il profilo della violazione dei doveri di corretta informazione che gravano sulla stessa ai sensi degli articoli 20, 21, 22 e 23, comma 1, lettera t), del Codice del Consumo”.
Tale assunto muove dalla rilevanza assunta dalla correttezza dell’informazione offerta dal professionista al consumatore, quale elemento cardinale del dovere di diligenza professionale, come delineato dalla disciplina comunitaria della materia (direttiva 2005/29 CE, relativa alle pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori nel mercato interno).
Con specifico riferimento alla fattispecie in esame, soggiunge inoltre AGCM che “le finalità della nuova disciplina sulla portabilità dei mutui, come definita dal decreto legge 31 gennaio 2007, n. 7 e dalle successive modificazioni, verrebbero frustrate ove i professionisti non rappresentassero o rappresentassero in maniera inesatta ai consumatori le possibilità offerte dalla suddetta normativa”: in tale contesto, dovendo ritenersi “che la dimensione e il contenuto dei doveri di diligenza a carico delle banche nell’informazione alla clientela debbano ricostruirsi tenendo conto dei suesposti dati normativi e del favor espresso dal legislatore per la portabilità gratuita dei mutui, nel senso di riconoscere uno specifico dovere a carico della banca di dare al cliente un’informazione corretta circa le condizioni di mercato e la disciplina normativa in materia di portabilità dei mutui”.
Alla stregua di quanto sopra riportato, l’Autorità ha ritenuto contraria al predetto dovere di diligenza informativa, “la condotta della banca diretta a scoraggiare le scelte del consumatore in favore della portabilità del mutuo prospettando ingannevolmente la sostituzione del mutuo quale soluzione unica o preferibile offerta al consumatore dal mercato per far fronte alle sue esigenze”.
Pur nel dare atto dell’insussistenza di fondamenti probatori a sostegno dell’assunto come sopra riportato, nondimeno AGCM ha ravvisato la presenza di “elementi gravi, precisi e concordanti idonei a provare presuntivamente la suddetta pratica commerciale scorretta”:
* nelle “evidenti anomalie nei comportamenti dei clienti della banca, che possono difficilmente giustificarsi qualora agli stessi fosse stato offerto un quadro informativo completo e corretto”; in proposito assumendosi che la scelta dei clienti in favore della tradizionale sostituzione del mutuo (di regola meno favorevole quanto a costi e normalmente contraria ai loro interessi) … possa essere stata determinata solo da un’informazione inesatta … circa le possibilità offerte dal mercato e dalla legge di realizzare senza costi un’analoga operazione economica avvalendosi della procedura di portabilità del mutuo”;
* e nel numero incomprensibilmente superiore delle sostituzioni di mutuo rispetto al numero delle surrogazioni attive (pur successivamente all’epoca in cui la banca ha formalmente consentito ai consumatori di effettuare senza oneri la portabilità del mutuo): sì da indurre a “presumere che il professionista, proseguendo una pratica preesistente, abbia continuato a rispondere all’esigenza della clientela proponendo prevalentemente mutui in sostituzione e omettendo di segnalare al cliente la possibilità meno onerosa della surrogazione, prevista dalla legge”.
Nell’escludere la condivisibilità della tesi – prospettata dagli operatori creditizi – circa la riconducibilità della mancata attuazione della disciplina della portabilità alla scarsa chiarezza dell’originario dettato normativo ( e ciò in quanto, anche dopo la novella della legge finanziaria per il 2008 al decreto legge n. 7/2007 sarebbero state effettuate “sostituzioni a condizioni onerose”), ha conclusivamente ritenuto AGCM che, in ragione dell’omessa o falsa rappresentazione della disciplina della materia e delle opportunità offerte al cliente, l’operatore creditizio “abbia falsato in misura apprezzabile il comportamento economico del consumatore in relazione al prodotto (art. 20, comma 2, Codice del Consumo)”:
* “o omettendo informazioni rilevanti di cui il medesimo ha bisogno per prendere una decisione consapevole (art. 22, comma 1, del predetto Codice)”;
* “oppure fornendo informazioni non rispondenti al vero (art. 21, comma 1, del predetto codice), anche in relazione allo specifico divieto di comunicare informazioni inesatte sulle condizioni di mercato o sulla possibilità di ottenere il prodotto (art. 23, comma 1, lettera t), del predetto Codice)”.
1.5 Quanto alla commisurazione della misura sanzionatoria, l’Autorità – preliminarmente rilevato che, ai sensi dell’art. 27, comma 9, del Codice del Consumo, il provvedimento che vieta la pratica commerciale scorretta, consente l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da € 5.000,00 ad € 500.000,00, tenuto conto della gravità e della durata della violazione – ha mostrato di voler tenere conto, “in quanto applicabili, dei criteri individuati dall’art. 11 della legge n. 689/81, in virtù del richiamo previsto all’art. 27, comma 13, del Codice del Consumo”, rappresentati:
* dalla gravità della violazione;
* dall’opera svolta dall’impresa per eliminare o attenuare l’infrazione;
* dalla personalità dell’agente;
* nonché dalle condizioni economiche dell’impresa stessa.
Se, con riguardo al primo dei sopra indicati criteri, AGCM ha ritenuto che, nella fattispecie in esame, la gravità fosse “da ricondurre al settore al quale l’offerta del servizio in esame si riferisce, ovvero quello finanziario”, per quanto attiene alla valutazione della condotta, le acquisite risultanze istruttorie hanno persuaso l’Autorità che la risposta fornita dagli operatori creditizi alle esigenze della clientela di modificare le condizioni del mutuo si sia risolta nella prospettazione (e mella conseguente adozione) di “modalità meno favorevoli per i consumatori, implicanti l’addebito al mutuatario di costi elevati rispetto alle caratteristiche dell’operazione posta in essere”.
La parametrazione della condotta allo specifico settore (finanziario) di interesse ha poi condotto AGCM a ritenere che in tale ambito “l’obbligo di completezza e chiarezza delle informazioni veicolate si presenta particolarmente stringente, anche in considerazione dell’asimmetria informativa esistente tra professionista e consumatore, dovuta alla complessità della materia e alla scarsa conoscenza del pubblico rispetto ad un servizio cui non si ricorre con frequenza”; ulteriormente assumendo a fondamento della determinazione sanzionatoria “la palese contrarietà alla diligenza professionale, atteso che l’operatore è certamente edotto della natura essenziale delle informazioni relative alle caratteristiche del servizio e alle relative condizioni economiche di fruizione, ed il fatto che la fattispecie in esame ha avuto un significativo impatto tra i consumatori, in quanto la pratica commerciale è stata posta in essere attraverso la rete commerciale del professionista sull’intero territorio nazionale”.
Se l’esigenza, parimenti tenuta presente, di “garantire l’efficacia deterrente della sanzione pecuniaria” ha indotto la procedente Autorità a “prendere in considerazione la dimensione economica del professionista” (in tale ottica assumendo rilievo “la posizione di mercato del professionista … sul presupposto che la pratica posta in essere, sfruttando la notorietà e credibilità acquisita presso il pubblico, possa essere ragionevolmente ritenuta potenzialmente più dannosa rispetto a quella posta in essere da operatori meno importanti”), per quanto riguarda poi la durata della violazione, la relativa decorrenza è stata individuata a far tempo dall’entrata in vigore (21 settembre 2007) del decreto legge 7/2007: per l’effetto pervenendosi alla conclusiva commisurazione dell’importo sanzionatorio, in precedenza rammentato.
2. Come sopra definiti i termini fondamentali dell’assunto sulla base del quale AGCM ha individuato – e sanzionato – la presenza di una condotta qualificabile come pratica commerciale scorretta, è ora opportuno esaminare con attenzione i fondamenti normativi la cui violazione rileverebbe alla luce del contegno assunto dagli operatori creditizi oggetto di indagine.
In primo luogo, l’art. 20 del D.Lgs. 6 settembre 2005 n. 206 (Codice del Consumo), nello stabilire un divieto generalizzato di pratiche commerciali scorrette (comma 1), assume che siffatta connotazione sia qualificata dalla presenza di una condotta “contraria alla diligenza professionale, … falsa o idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico, in relazione al prodotto, del consumatore medio che essa raggiunge o al quale e’ diretta o del membro medio di un gruppo qualora la pratica commerciale sia diretta a un determinato gruppo di consumatori” (comma 2).
Il successivo art. 21 (comma 1) , poi, dimostra di considerare “ingannevole una pratica commerciale che contiene informazioni non rispondenti al vero o, seppure di fatto corretta, in qualsiasi modo, anche nella sua presentazione complessiva, induce o è idonea ad indurre in errore il consumatore medio riguardo ad uno o più dei seguenti elementi e, in ogni caso, lo induce o è idonea a indurlo ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso:
* l’esistenza o la natura del prodotto;
* le caratteristiche principali del prodotto, quali la sua disponibilità, i vantaggi, i rischi, l’esecuzione, la composizione, gli accessori, l’assistenza post-vendita al consumatore e il trattamento dei reclami, il metodo e la data di fabbricazione o della prestazione, la consegna, l’idoneità allo scopo, gli usi, la quantità, la descrizione, l’origine geografica o commerciale o i risultati che si possono attendere dal suo uso, o i risultati e le caratteristiche fondamentali di prove e controlli effettuati sul prodotto;
* la portata degli impegni del professionista, i motivi della pratica commerciale e la natura del processo di vendita, qualsiasi dichiarazione o simbolo relativi alla sponsorizzazione o all’approvazione dirette o indirette del professionista o del prodotto;
* il prezzo o il modo in cui questo e’ calcolato o l’esistenza di uno specifico vantaggio quanto al prezzo;
* la necessità di una manutenzione, ricambio, sostituzione o riparazione;
* la natura, le qualifiche e i diritti del professionista o del suo agente, quali l’identità, il patrimonio, le capacità, lo status, il riconoscimento, l’affiliazione o i collegamenti e i diritti di proprietà industriale, commerciale o intellettuale o i premi e i riconoscimenti;
* i diritti del consumatore, incluso il diritto di sostituzione o di rimborso ai sensi dell’articolo 130 del presente Codice.
Particolare interesse rivela, nel quadro della tesi che ha condotto AGCM a ravvisare la presenza di una condotta quale dalle norme in rassegne sanzionata, la previsione dettata dal successivo comma 2, per effetto della quale “è altresì considerata ingannevole una pratica commerciale che, nella fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze del caso, induce o e’ idonea ad indurre il consumatore medio ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso e comporti:
* una qualsivoglia attività di commercializzazione del prodotto che ingenera confusione con i prodotti, i marchi, la denominazione sociale e altri segni distintivi di un concorrente, ivi compresa la pubblicità comparativa illecita;
* il mancato rispetto da parte del professionista degli impegni contenuti nei codici di condotta che il medesimo si è impegnato a rispettare, ove si tratti di un impegno fermo e verificabile, e il professionista indichi in una pratica commerciale che e’ vincolato dal codice.
Lo stesso Codice del Consumo reca specifici riferimenti alla idoneità dell’eventuale deficit informativo a qualificare come scorretta la pratica commerciale; rilevando sotto tale aspetto, alla luce del riportato impianto accusatorio che qualifica l’avversato atto di AGCM, quanto previsto:
* al comma 1 dell’art. 22 (per effetto del quale “è considerata ingannevole una pratica commerciale che nella fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze del caso, nonché dei limiti del mezzo di comunicazione impiegato, omette informazioni rilevanti di cui il consumatore medio ha bisogno in tale contesto per prendere una decisione consapevole di natura commerciale e induce o e’ idonea ad indurre in tal modo il consumatore medio ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso”);
* al comma 2 del medesimo articolo (per cui “una pratica commerciale è altresì considerata un’omissione ingannevole quando un professionista occulta o presenta in modo oscuro, incomprensibile, ambiguo o intempestivo le informazioni rilevanti di cui al comma 1, tenendo conto degli aspetti di cui al detto comma, o non indica l’intento commerciale della pratica stessa qualora questi non risultino già evidenti dal contesto nonché quando, nell’uno o nell’altro caso, ciò induce o è idoneo a indurre il consumatore medio ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso”).
Va da ultimo soggiunto che l’art. 23, comma 1, lett. t): “Sono considerate in ogni caso ingannevoli le seguenti pratiche commerciali: … comunicare informazioni inesatte sulle condizioni di mercato o sulla possibilità di ottenere il prodotto allo scopo d’indurre il consumatore all’acquisto a condizioni meno favorevoli di quelle normali di mercato”.
3. L’ingannevolezza della pratica commerciale, al fine di assumere rilevanza nel quadro degli interventi repressivi rimessi all’Autorità, deve dunque essere identificata – pur nella variegata tipologie di condotte e fattispecie dal Codice del Commercio analiticamente individuate – alla stregua di tre fondamentali coordinate identificative, ravvisabili:
* da un lato, in una condotta (posta in essere dall’operatore commerciale) negativamente connotata sotto il profilo della diligenza;
* dall’altro, in un comportamento (assunto dal consumatore) diverso da quello che quest’ultimo avrebbe tenuto (rectius: avrebbe potuto tenere);
* e, conclusivamente, da un nesso di implicazione causale fra il primo ed il secondo degli elementi sopra posti in evidenza, di tal guisa che la “non correttezza” della pratica commerciale si sarebbe venuta a porre quale antecedente logico necessario (ancorché non necessariamente unico) a fronte delle “scelte” che il consumatore abbia posto in essere.
3.1 Il primo degli individuati profili di analisi impone di individuare l’esatta portata contenutistica dell’obbligo di diligenza, segnatamente con riferimento alla figura professionale dell’operatore bancario.
Non è controvertibile che la diligenza ordinariamente richiesta viene ad assumere, quanto alla figura dell’operatore creditizio, carattere di accentuata rilevanza, alla stregua della fondamentale indicazione di cui al comma 2 dell’art. 1176 c.c.
La giurisprudenza, con orientamento ampiamente consolidato, ha infatti osservato che l’esercizio dell’attività bancaria, per la sua natura derivante dal modo in cui è autorizzata e riservata agli istituti di credito e disciplinata dal legislatore (si veda in particolare l’art. 14 del D.Lgs. 385/1993), nonché in ragione della ravvisabilità in essa, oltre che di un’attività d’impresa, anche di un “servizio” per il pubblico, deve ispirarsi al criterio di alta diligenza professionale di cui all’art. 1176, comma2, c.c..
Nel contesto della dimensione polifunzionale che le banche e gli istituti di credito vanno sempre più accentuatamente assumendo, la diligenza del buon banchiere (qualificata dal maggior grado di prudenza ed attenzione che la connotazione professionale dell’agente richiede) è correttamente invocabile non solo con riguardo all’attività di esecuzione di contratti bancari in senso stretto, ma anche in relazione ad ogni tipo di atto od operazione che sia comunque oggettivamente esplicato presso una struttura bancaria e soggettivamente svolto da un funzionario bancario.
Ai fini del correlativo adempimento, l’obbligo di diligenza, così configurato, va valutato non alla stregua di criteri rigidi e predeterminati, ma tenendo conto delle cautele e degli accorgimenti che le circostanze del caso concreto suggeriscono e/o impongono.
In altri termini, se non esiste un astratto paradigma suscettibile di integrare un univoco termine di riferimento quanto all’individuazione di un comportamento “diligente” in capo all’operatore creditizio, la concreta commisurazione del relativo obbligo andrà necessariamente parametrata con la condotta concretamente esigibile nella particolare fattispecie in considerazione; ovvero, in quel comportamento che, avuto riguardo:
* alla peculiarità della vicenda negoziale
* ed al complesso di conoscenze riferibili all’operatore commerciale ed alla qualificazione del “contatto” con la clientela (segnatamente, ove riguardato con riferimento agli obblighi informativi non soltanto di carattere preliminare, ma anche contestuali e/o successivi al perfezionamento dell’operazione)
sia – o meno – suscettibile di essere interpretato come “pratica commerciale scorretta”, ovvero contrario al suddetto dovere di diligenza e, ulteriormente, suscettibile di orientare in maniera decettiva le scelte dei consumatori (inducendo, per l’effetto, questi ultimi verso opzioni altrimenti non privilegiate).
In tali termini depone l’interpretazione della normativa comunitaria di riferimento (Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 11 maggio 2005 n. 29, relativa alle pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori nel mercato interno), nella parte in cui (art. 2) definisce la nozione di “diligenza professionale” prendendo in considerazione, “rispetto a pratiche di mercato oneste e/o al principio generale della buona fede nel settore di attività del professionista, il normale grado della speciale competenza e attenzione che ragionevolmente si possono presumere essere esercitate da un professionista nei confronti dei consumatori”.
Nel vietare le pratiche commerciali sleali, prosegue la citata Direttiva 29/05/CE individuando queste ultime (art. 3) alla stregua di quelle:
* contrarie alle norme di diligenza professionale, e
* false o idonee a falsare in misura rilevante il comportamento economico, in relazione al prodotto, del consumatore medio che raggiunge o al quale è diretta o del membro medio di un gruppo qualora la pratica commerciale sia diretta a un determinato gruppo di consumatori.
Come verrà infra dimostrato, il quadro normativo di riferimento (e, con esso, le indicazioni di carattere interpretativo/applicativo di seguito all’introduzione di esso venutesi a giustapporre) non proponeva all’operatore creditizio univoche coordinate di operatività: di tal guisa che, in difetto dell’elemento presupposto (compiuta cognizione dei termini dell’operazione) appare invero impretendibile che potesse essere offerto alla clientela un corredo informativo del quale lo stesso operatore creditizio non era in possesso.
3.2 Con riserva di evidenziare nel prosieguo come la condotta realisticamente pretendibile dall’operatore bancario non avrebbe potuto diversamente atteggiarsi rispetto a quella tenuta (in ragione non soltanto della incompletezza dell’originario quadro di riferimento normativo, ma anche delle ambiguità interpretative ed applicative che hanno assistito il progressivo “aggiustamento” delle disposizioni contenute nel decreto legge 7/2007) rileva il Collegio come la sottoposta fattispecie non consenta di ravvisare la presenza delle necessarie coordinate identificative della pratica commerciale scorretta.
Né è dato rinvenire nel comportamento stigmatizzato da AGCM una valenza univocamente decettiva rispetto alle scelte economiche poste in essere dalla clientela che si sia rivolta alla banca per l’operazione di surrogazione del (nel) mutuo da essa originariamente stipulato con altro istituto creditizio.
Tale assunto – invero indimostrato – viene svolto dall’Autorità assumendo che alla non tempestiva offerta della surrogazione (e, quindi, del subingresso della banca nel contratto di mutuo esistente) si sia accompagnata l’offerta di sostituzione del mutuo stesso: la quale, venendo proposta alla clientela con carattere di esclusività, avrebbe inalveato (e diversamente orientato) le scelte di quest’ultima verso un “prodotto” (rectius: una fattispecie negoziale):
* non soltanto “diversa” rispetto al paradigma introdotto dall’art. 8 del decreto legge 7,
* ma – soprattutto – maggiormente onerosa, al solo fine di consentire all’operatore creditizio il conseguimento di utilità economiche che la “gratuità” della sostituzione avrebbe impedito di ottenere.
L’esplicitato teorema – sul quale poggia, unitamente al deficit informativo, il castello accusatorio edificato con riferimento alla condotta nella fattispecie tenuta dagli operatori creditizi – non può trovare elementi di condivisione ove si consideri che (come verrà infra compiutamente dimostrato) il carattere totalmente e/o essenzialmente non oneroso della surrogazione non soltanto era estraneo all’originario impianto dell’art. 8 del decreto legge 7/2007 (pur a seguito delle integrazioni modificative apportate in sede di conversione), ma neppure ha acquisito incontroversa chiarezza a seguito dell’ulteriore intervento manipolativo realizzato con la legge 244/2007 (finanziaria per il 2008).
In ogni caso, laddove una tale pratica “orientativa” sia stata effettivamente posta in essere da uno o più istituti di credito nei confronti della clientela sul presupposto dell’intento (peraltro indimostrato) di conseguire profitti economici per effetto della proposta operazione di sostituzione (in luogo della surrogazione) del mutuo, allora non è dato comprendere la portata concretamente decettiva o fuorviante di tale politica imprenditoriale ove si consideri:
* non soltanto che il cliente (eventualmente insoddisfatto dell’opzione al medesimo offerta da una banca) ben avrebbe potuto rivolgersi altrove,
* ma, soprattutto, che, in assenza di alcun obbligo legale a contrarre (ed a contrarre esclusivamente mediante surrogazione del mutuo), ben avrebbe potuto qualunque istituto di credito, quand’anche in presenza di un chiaro quadro di riferimento, continuare a proporre alla clientela (esclusivamente) la sostituzione e non (anche) la surrogazione, ove ritenuta maggiormente conveniente sulla base di scelte di carattere imprenditoriale (forse censurabili, ma sicuramente) ex se non interpretabili in termini di (sanzionabile) scorrettezza.
Da quanto sopra esposto deriva che il secondo termine di riferimento preordinato all’individuazione della “non correttezza” della pratica commerciale non incontra, nella vicenda all’esame, sicuri elementi di riscontro, se non all’interno di un teorema – che non mostra elementi di condivisibilità – fondato sulla pratica ablazione della libertà negoziale in capo all’operatore economico: al quale, in presenza della introduzione della surrogabilità del mutuo, sarebbe risultata preclusa la perdurante proponibilità della sostituzione, pena – altrimenti – l’univoca assimilabilità della condotta (invece pur sempre sussumibile nel novero della libertà negoziale della quale devono poter godere tutti gli operatori economici presenti sul mercato) ad una pratica commerciale “scorretta”.
3.3 Se, alla stregua di quanto in precedenza esposto, non è dato rinvenire la presenza di concludenti elementi suscettibili di veicolare la valutazione in ordine all’operato degli intermediari creditizi nei termini di “non correttezza” che l’Autorità ha assunto a fondamento dell’applicata misura sanzionatoria, non può esimersi il Collegio dal rilevare come (non soltanto l’avvio del procedimento, ma anche) le conclusioni alle quali è pervenuta AGCM si dimostrino largamente inquinate dalla considerazione riservata ad elementi presuntivi la cui concludenza – nei limiti a tale riguardo più volte delineati dall’elaborazione interpretativa giurisprudenziale – incontra insuperabili margini di perplessità.
Ben è consapevole il Collegio della intrinseca problematicità che le indagini rimesse all’Autorità (segnatamente in tema di garanzia dell’equilibrio concorrenziale) propongono quanto alla acquisizione di un congruo apparato probatorio, idoneo a fornire il supporto giustificativo ai fini dell’individuazione di condotte e/o comportamenti suscettibili – in quanto contrastanti con la pertinente disciplina – di formare oggetto di misure sanzionatorie.
Con riferimento all’elaborazione ermeneutica formatasi a proposito della configurabilità di condotte illecite sub specie della concertazione e/o concordamento fra imprese in funzione anticompetitiva (ma i relativi principi rivelano sicura esportabilità anche nella materia ora all’esame) la Sezione ha avuto modo di affermare che, in presenza di una oggettiva “rarità” dell’acquisizione di una prova piena (c.d. smoking gun) e della conseguente vanificazione pratica delle finalità perseguite dalla normativa antitrust che scaturirebbe da un atteggiamento troppo rigoroso, si rivela nondimeno sufficiente, e necessaria, l’emersione di elementi indizianti, purché assistiti dalle note coordinate di “gravità”, “precisione” e “concordanza”.
In assenza di siffatti elementi indiziari di riscontro, la costruzione logica di carattere induttivo si riduce a pregnanza meramente “sintomatica” di una condotta illecita sul versante soggettivo, a condizione che non sia configurabile una spiegazione alternativa capace di inquadrare i comportamenti oggetto di indagine alla stregua di razionali ed autonome scelte imprenditoriali, fisiologicamente condizionate dalla previsione dell’altrui possibile risposta ad un’iniziativa differenziatrice.
La conclusione alla quale il percorso argomentativo come sopra delineato conduce è, quindi, rappresentata dal precipitato logico-assertivo per cui, in assenza di ulteriori elementi di riscontro, la dimostrazione di una pratica illecita si concreta nella prova logica, il cui onere incombe all’Autorità, rappresentata dall’impossibilità di dare una diversa spiegazione capace di collegare la situazione di mercato alle normali scelte imprenditoriali (cfr. T.A.R. Lazio, sez. I, 14 settembre 2007 n. 8951).
Alla stessa stregua, la pur apprezzabile assenza di elementi strettamente “probatori” caratterizzante l’indagine intrapresa da AGCM avrebbe dovuto, necessariamente, implicare l’ostensione di profili indizianti – necessariamente rilevanti sotto le individuate connotazioni di gravità, precisione e concordanza – suscettibili di ricondurre, con necessario carattere di univocità, la leggibilità della condotta nella vicenda all’esame tenuta da taluni operatori creditizi (fra i quali l’odierna ricorrente) nell’alveo delle prescrizioni che il Codice del consumo – sulla base delle disposizioni comunitarie di cui alla Direttiva 29/05/CE – nell’alveo della pratica commerciale scorretta.
3.4 Deve ritenersi, unitamente alle considerazioni precedentemente esposte, che se i riscontri acquisiti nel corso del pur articolato procedimento istruttorio non dimostrano quella concludenza suscettibile di rendere operanti le disposizioni evocate da AGCM a conforto dell’irrogata misura sanzionatoria, lo stesso avvio del procedimento istruttorio induce insuperabili elementi di perplessità, ove si tengano presenti le suggestioni inalveanti che il fatto originativo del procedimento stesso ha indotto sulle conclusioni alle quali è pervenuta l’Autorità.
Come precedentemente posto in luce, l’iniziativa ha preso spunto da un’indagine condotta con il sistema del c.d. “mistery shopping” dall’associazione di consumatori ALTROCONSUMO.
Per mystery shopping (letteralmente “compere mistero”; e diversamente denominato, nella pratica commerciale, come “ghost shopping”, “secret shopping”, “mystery customers”, “anonymous audits”, “virtual customers”, “employee evaluations”, “performance audits”) si intende, generalmente, una pratica di marketing usata principalmente nell’ambito dei servizi, adottata dalle organizzazioni per monitorare le proprie procedure, verificare l’erogazione di servizi o la vendita dei prodotti ed acquisire elementi di garanzia in ordine alla soddisfazione dei propri clienti.
Elemento indispensabile per il mystery shopping sono i clienti misteriosi (mystery shoppers), che vengono assoldati per creare situazioni reali o simulate ed hanno il compito di valutare i comportamenti, la gestione e la capacità del personale coinvolto nell’erogazione del servizio (ad esempio, in un punto vendita, possono essere valutate le condizioni del punto vendita, la capacità di vendita degli operatori all’interno, ecc., in generale l’esperienza provata dal mystery shopper nell’eseguire l’acquisto).
L’impiego di tale metodologia di indagine diffusa ha implicato, nella fattispecie all’esame, lo svolgimento di campionature – effettuate peraltro presso un numero significativamente esiguo di filiali di istituti di credito – per effetto delle quali è emerso un contegno come sopra qualificato da un prevalente orientamento della clientela verso operazioni di sostituzione (in luogo di surrogazione) del mutuo; e, ulteriormente, connotato da un’affermata inadeguatezza informativa verso la (fittizia) clientela (in realtà, operatori di ALTROCONSUMO) presentatasi presso gli sportelli bancari per sollecitare l’attuazione delle disposizioni di legge per cui è controversia.
Non è certo revocabile in dubbio la liceità di tale (pur subdola) pratica di indagine; ma solleva non dirimibili perplessità l’acritica utilizzazione di essa da parte dell’Autorità per assumere, in ragione delle risultanze acquisite da ALTROCONSUMO in esito all’indagine come sopra svolta, la presenza di diffuse pratiche commerciali scorrette.
Si è, in altri termini, verificata una vera e propria “traslazione” di poteri dalla pubblica autorità verso un soggetto privato che, quantunque statutariamente impegnato nella tutela dei consumatori, nondimeno rileva intrinseche connotazioni affatto inassimilabili alla sostanza del potere pubblico (e, conseguentemente, alla finalità ad esso immanente, con ogni evidenza protesa al perseguimento dell’interesse pubblico) al quale, solo, può essere ammissibilmente affidata l’assunzione di elementi suscettibili di inalveare (con l’attivazione di un formale procedimento) l’esercizio di poteri sanzionatori che costituiscono esclusiva prerogativa dell’Autorità.
Intende con ciò il Collegio sottolineare che, fuori da sedi aventi vocazione divulgativa o informativa (elettivamente allocate all’interno di strumenti di comunicazione di massa), l’utilizzazione strumentale fatta dall’Autorità di attività di indagine o di verifica poste in essere da soggetti privati (le cui finalità ispirative evidentemente non sono assimilabili a quelle proprie del potere pubblico) si rivela gravemente inappropriata, venendosi a determinare una pratica “commistione” di ruoli che, invece, devono essere tenuti rigidamente distinti.
Non vuole certo escludersi che associazioni di utenti o di consumatori non rivestano, nell’attuale quadro ordinamentale, legittimazione alla sollecitazione dei poteri pubblici, alla stessa stregua di quanto – ovviamente – riconoscibile in capo a ciascun cittadino: ma proprio questa considerazione non può condurre ad ammettere che siffatta facoltà di mero impulso possa trasmodare nella concreta effettuazione di iniziative sussumibili nel novero delle attività propriamente “istruttorie”, che solo la pubblica autorità è autorizzata a compiere e nell’ambito della quale non possono essere eclissate le garanzie che l’ordinamento stesso pone a tutela dei soggetti incisi dall’esercizio del relativo potere.
Diversamente, la vicenda all’esame ha proposto (non soltanto quale mero atto di sollecitazione all’esercizio del potere di indagine da parte di AGCM; ma, piuttosto), quale elemento che ha concretamente fornito la linea-guida dell’intero svolgimento procedimentale, gli esiti ai quali ha condotto il mistery shopping posto in essere da ALTROCONSUMO: le cui risultanze – peraltro statisticamente sfornite di elementi di concludente significatività – hanno indotto il convincimento (non smentito neppure dal compimento dell’istruttoria endoprocedimentale) della effettiva presenza di una “pratica” asseritamente caratterizzata dal carattere di indiscriminata diffusione.
Una necessaria serietà dell’indagine avrebbe invece dovuto imporre – diversamente da quanto gli acquisiti atti propongono all’attenzione – la compiuta verifica della effettiva connotazione dimensionale del fenomeno emerso dal mistery shopping come sopra condotto.
La mancata dimostrazione circa l’effettiva diffusione (sotto i profili quantitativo, geografico, della ripetizione in un arco temporale significativo, nonché della identità configurativa) di taluni comportamenti, pur effettivamente osservati da singole filiali, esclude che essi possano ex se assurgere al rilievo di “pratica”: ovvero di una condotta reiteratamente posta in essere dall’operatore commerciale con carattere di apprezzabile omogeneità.
E ciò soprattutto laddove – come nel caso in esame – si sia in presenza di una intrinseca e diversificata articolazione territoriale di quest’ultima, la quale non consente di prendere in considerazione, con carattere di assolutezza o di aprioristica significatività, comportamenti posti in essere da isolati segmenti organizzativi, per i quali non venga compiutamente esclusa una connotazione meramente episodica.
4. Se le considerazioni in precedenza esposte consentono di escludere che le risultanze dell’istruttoria conducano, con carattere di incontroversa rilevanza, all’emersione di una “pratica” qualificata sub specie della contrarietà agli obblighi di diligenza (e, quindi, scorretta), proprio con riferimento alla configurazione, in termini di compiuta esigibilità, di un obbligo di diligenza – suscettibile di informare non soltanto la condotta degli operatori creditizi nei confronti della clientela che ai medesimi si sia rivolta al fine di promuovere la surrogazione in un mutuo già esistente; ma, a monte, l’obbligo di informazione circa le relative condizioni – rileva, con carattere di inevitabile pregnanza, la non univocità interpretativa:
* non soltanto dell’istituto della surrogazione del mutuo;
* ma anche del quadro normativo di riferimento, riguardato non soltanto in relazione alla successione di norme primarie disciplinanti la c.d. portabilità del mutuo, ma anche alle eterogenee indicazioni applicative susseguitesi fin oltre l’entrata in vigore della finanziaria 2008.
4.1 Un primo ordine di considerazioni merita di essere speso con riferimento alla profonda modificazione realizzatasi, rispetto all’originario assetto normativo dettato dal decreto legge 7/2007, per effetto delle disposizioni dettate dalla legge finanziaria per il 2008.
I primi tre commi dell’art 8 del decreto legge 7/2007 (modificati dalla legge di conversione 40/2007) prevedevano, infatti, che:
* “in caso di mutuo, apertura di credito od altri contratti di finanziamento da parte di intermediari bancari e finanziari, la non esigibilità del credito o la pattuizione di un termine a favore del creditore non preclude al debitore l’esercizio della facoltà di cui all’articolo 1202 del codice civile”;
* “nell’ipotesi di surrogazione ai sensi del comma 1, il mutuante surrogato subentra nelle garanzie accessorie, personali e reali, al credito surrogato. L’annotamento di surrogazione può essere richiesto al conservatore senza formalità, allegando copia autentica dell’atto di surrogazione stipulato per atto pubblico o scrittura privata”;
* “è nullo ogni patto, anche posteriore alla stipulazione del contratto, con il quale si impedisca o si renda oneroso per il debitore l’esercizio della facoltà di surrogazione di cui al comma 1. La nullità del patto non comporta la nullità del contratto”.
Con le riportate disposizioni ha, dunque, trovato disciplina (esclusivamente) il profilo della c.d. “portabilità passiva”, inerente al rapporto fra l’originaria banca (mutuante) ed il cliente (mutuatario) che intendesse avvalersi della facoltà della surrogazione: sancendosi, come si è avuto modo di vedere, la nullità di patti volti ad impedire – o anche soltanto a rendere oneroso – il trasferimento del mutuo presso altra azienda creditizia.
Soltanto con il comma 450 dell’art. 2 della legge 24 dicembre 22007 n. 244 (finanziaria per il 2008) è stata disciplinata anche la c.d. “portabilità attiva” del mutuo, mediante inserzione del comma 3-bis del suddetto art. 8 che così recita:
“La surrogazione di cui al comma 1 comporta il trasferimento del contratto di mutuo esistente, alle condizioni stipulate tra il cliente e la banca subentrante, con l’esclusione di penali o altri oneri di qualsiasi natura. Non possono essere imposte al cliente spese o commissioni per la concessione del nuovo mutuo, per l’istruttoria e per gli accertamenti catastali, che si svolgono secondo procedure di collaborazione interbancaria improntate a criteri di massima riduzione dei tempi, degli adempimenti e dei costi connessi”.
Il “lato” attivo della portabilità inerisce, diversamente da quello “passivo”, al rapporto fra banca subentrante (nuovo mutuante) e cliente mutuatario: e per esso, ma solo con l’entrata in vigore della citata legge finanziaria, è stata stabilita, nel caso di accettazione del subingresso nell’originario contratto di mutuo da parte di un istituto di credito, il divieto di imporre al cliente spese e/o commissioni peraltro riguardanti esclusivamente.
* la concessione del “nuovo” mutuo,
* l’istruttoria
* e gli accertamenti catastali;
rimanendo fuori dalla riportata declaratoria gli oneri notarili, per i quali, come infra sarà diffusamente posto in luce, è stato necessario un terzo intervento legislativo a fronte delle ambiguità interpretative che hanno caratterizzato il farraginoso avvio della riforma in discorso.
Può, comunque, fin da ora puntualizzarsi:
* che per il periodo intercorrente dal gennaio 2007 (data di entrata in vigore del decreto n. 7/2007) ed il gennaio 2008 (data di entrata in vigore della finanziaria) l’esclusiva disciplina della portabilità passiva imponeva sugli operatori creditizi il solo obbligo di non rendere onerosa la richiesta di portabilità del mutuo ad altra banca;
* mentre solo a partire dal gennaio 2008 – ma nei limiti dianzi specificati – ha assunto carattere di non onerosità anche l’erogazione del mutuo da parte della banca subentrante nell’originario rapporto.
A tale considerazione accede un ulteriore corollario, avente diretta inerenza in ordine alla valutazione della condotta posta in essere dagli operatori creditizi oggetto di indagine da parte dell’Autorità; infatti:
* se per il periodo gennaio – dicembre 2007 non si dimostra ragionevolmente pretendibile che essi, quanto alla praticabilità di operazioni di c.d. surrogazione attiva, non ponessero a carico della clientela gli oneri di perizia, istruttoria, per gli accertamenti catastali e notarili;
* soltanto a partire dal periodo intercorrente fra il 1° gennaio 2008 (entrata in vigore della legge 244/2007) le spese indicate al precedente alinea (con esclusione di quelle notarili) non potevano più essere addebitate, da parte dell’operatore bancario subentrante, ai richiedenti la surrogazione;
* mentre (come si avrà modo di verificare: cfr. infra sub 4.3.4) solo per effetto dell’entrata in vigore del comma 1-bis dell’art. 2 del decreto legge 29 novembre 2008 n. 185 (introdotto dalla legge di conversione 28 gennaio 2009 n. 2) è stato esteso anche alle spese notarili il divieto di addebitabilità alla clientela.
4.2 Quanto sopra precisato al fine di sgombrare il terreno da possibili incertezze valutative in ordine alla condotta ratione temporis reclamabile da parte delle aziende di credito a fronte del frazionato completamento del quadro normativo di riferimento, intende il Collegio soffermarsi sulla stessa configurazione dell’istituto della surrogazione, alla luce del richiamo espressamente operato dal comma 1 dell’art. 8 del decreto legge 7/2007 alle indicazioni dettate dall’art. 1202 c.c., secondo cui “il debitore, che prende a mutuo una somma di danaro o altra cosa fungibile al fine di pagare il debito, può surrogare il mutuante nei diritti del creditore, anche senza il consenso di questo”.
Con riserva di precisare infra (cfr. sub 4.2.2.) le peculiarità dimostrate dalla riconfigurazione normativa dell’istituto all’esame, quale realizzata dalla disciplina in rassegna introdotta in tema di “portabilità” dei mutui (e, quindi, dapprima di surrogazione dal lato passivo e, successivamente, anche dal lato attivo del rapporto obbligatorio, come dianzi precisato), può fin da ora rilevarsi come, in linea generale, la surrogazione realizzi una successione nel rapporto obbligatorio (e, quindi, nel credito e non nel contratto).
Se, affinché la surrogazione abbia effetto, non occorre il consenso del creditore (originario) e neppure è necessaria una manifestazione di volontà di accettazione da parte del terzo (il creditore subentrante-nuovo mutuante), atteso che l’effetto surrogatorio si realizza ex lege al ricorrere delle condizioni previste nel citato art. 1201 c.c., non può tuttavia escludersi l’esercitabilità, in capo al terzo, di una facoltà di rifiutare il subingresso nel rapporto preesistente.
Deriva da tale postulato che il trasferimento del mutuo non comporta, in capo al soggetto dal mutuatario individuato quale “nuovo” creditore alcun obbligo a contrarre: potendo quest’ultimo, come osservato, ricusare di subentrare nel rapporto.
Né, altrimenti, la disciplina di legge ha sancito, con riferimento alla posizione del subentrante, alcun obbligo a contrarre.
L’anticipazione in ordine alle tematiche generali in tema di surrogazione (di cui alle considerazioni che precedono) si è resa necessaria, nel quadro dell’impostazione sistematica che il Collegio ha inteso seguire ai fini della trattazione del sottoposto thema decidendum, proprio in considerazione della rilevanza assunta, con specifico riferimento alla vicenda in esame, dalla esclusa configurabilità, in capo al subentrante mutuante, di alcuna posizione connotabile in termini di “obbligatorietà quanto al subingresso nel rapporto esistente fra originario mutuante e mutuatario.
Come diffusamente osservato da AGCM, una evidenza “sintomatica” della condotta non corretta in proposito osservata dagli operatori creditizi (nell’immediatezza dell’entrata in vigore del decreto legge 7/2007; e anche per periodi ulteriori e successivi, in taluni casi protrattisi fin oltre la finanziaria 2008 e le modifiche da essa apportate all’originario impianto del predetto decreto) sarebbe asseritamente appalesata dall’offerta alla clientela, in luogo della surrogazione nell’originario contratto di mutuo, della sostituzione di quest’ultimo con un nuovo rapporto, stipulato fra il cliente (precedente mutuatario) e l’azienda di credito, in difetto di alcuna vicenda traslativo-derivativa trovante causa nel pregresso rapporto, rispetto al quale il “nuovo” contratto di mutuo integrerebbe la presenza di una vicenda negoziale del tutto diversa.
Proprio la carenza di connotazioni in termini di “obbligatorietà” dell’accettazione del subingresso nel mutuo consente di escludere che, sotto il profilo in esame, la condotta degli operatori creditizi possa essere – ex se riguardata ed in assenza di concludenti elementi indiziari rilevanti ai fini di una diversa qualificabilità di quest’ultima (cfr. supra, sub 3.3) – legittimamente stigmatizzata in termini di “non correttezza”; e ciò in quanto:
* non soltanto la fase di prima attuazione delle disposizioni introdotte dal decreto legge 7/2007 proponeva, come il Collegio si propone di illustrare in seguito, ambiguità e difficoltà di ordine interpretativo/applicativo tali da giustificare il ricorso alla strumento della sostituzione in luogo della neo-introdotta surrogazione; e ciò almeno fino al momento in cui il quadro complessivo delle implicazioni indotte dalla portabilità del mutuo non avesse raggiunto adeguati livelli di chiarezza esplicitativa e di consolidamento operativo,
* ma, come in precedenza osservato, non può ritenersi preclusa, all’interno di un mercato non connotato da regime vincolistico, la libertà per l’operatore economico di “rifiutare” un’operazione, senza che tale scelta di politica imprenditoriale sia univocamente suscettibile di essere interpretata come “scorretta”, in difetto di elementi diversamente qualificanti la medesima (i quali, giusta quanto pure supra esplicitato, ancorché rilevanti sotto un profilo meramente indiziario, debbono tuttavia assumere una seria e concludente valenza dimostrativa), ovvero di orientare le scelte della clientela verso un modulo negoziale, piuttosto che nei confronti di un altro.
4.2.1 Ciò osservato – e con riserva di sviluppare infra le necessarie considerazioni in ordine al non univoco quadro interpretativo/applicativo che ha accompagnato – fin oltre l’entrata in vigore della legge 244/2007 – la “prima” applicazione del decreto 7/2007, va fin da ora osservato come le disposizioni introdotte da quest’ultima, proprio con riferimento all’astratto modello negoziale da essa preso in considerazione (di cui al citato art. 1202 c.c.) proponessero insanabili ambiguità ermeneutiche che si sono necessariamente riflesse sulla condotta degli operatori creditizi chiamati a dare attuazione alla sancita “portabilità” del mutuo precedentemente contratto.
La disciplina codicistica di che trattasi, infatti, ha individuato un triplice ordine di condizioni per l’efficacia della surrogazione:
* in primo luogo, mutuo e quietanza debbono risultare da atto avente data certa (in quanto, atteso che deve sussistere una connessione fra mutuo e pagamento, la data certa è richiesta affinché non sussistano dubbi in ordine alla anteriorità del primo sul secondo, vale a dire che il mutuo deve essere contratto al fine di effettuare il pagamento);
* secondariamente, nell’atto di mutuo deve essere indicata la specifica destinazione della somma mutuata;
* da ultimo, nella quietanza deve trovare menzione la dichiarazione del debitore circa la provenienza della somma impiegata per il pagamento.
Il rapporto di necessaria connessione fra mutuo e pagamento implica che:
* se il debito precedente non può essere, all’atto in cui viene esercitata la surrogazione, completamente estinto (venendo in tal caso meno la causa stessa del negozio di cui all’art. 1202 c.c.)
* d’altro canto, l’importo del nuovo mutuo non può risultare di importo superiore al debito originario, pena, altrimenti, l’inadeguatezza della originaria garanzia ipotecaria che deve, invece, rimanere sostanzialmente inalterata.
Se è vero che il comma 1 dell’art. 8 del decreto legge 7/2007 espressamente stabilisce che “la non esigibilità del credito o la pattuizione di un termine a favore del creditore non preclude al debitore l’esercizio della facoltà di cui all’articolo 1202 del codice civile”, ne consegue un duplice ordine di considerazioni: e cioè che:
* il termine deve considerarsi sempre a favore del debitore;
* devono, in ogni caso, ritenersi illegittime le clausole che vietino l’estinzione anticipata del mutuo.
Soltanto per effetto delle modificazioni introdotte dal citato comma 450 dell’art. 2 della legge 244/2007, l’impianto dell’art. 8 del decreto legge 7/2007 è stato integrato con l’espressa previsione (comma 3-bis) per cui la surrogazione comporta “il trasferimento del contratto di mutuo esistente, alle condizioni stipulate tra il cliente e la banca subentrante”, il contenuto del quale verrebbe peraltro sostituito dalle condizioni stipulate dall’originario mutuatario con la banca subentrante (nuovo mutuante) in un nuovo contratto di mutuo; venendosi per l’effetto a delineare:
* un istituto tipico del diritto obbligazionario – quale la surrogazione – che determina una sorta di cessione ex lege del contratto;
* l’originario contratto di mutuo che, in luogo di esaurire i suoi effetti, si trasferisce peraltro svuotato di ogni contenuto;
* un nuovo contratto di mutuo, stipulato con la banca subentrante.
4.2.2 Se è vero che la surrogazione comporta una successione nel lato attivo del rapporto obbligatorio (id est, nella posizione del creditore), riguardando, secondo il paradigma codicistico, esclusivamente tale rapporto e non il rapporto contrattuale (in quanto essa non comporta l’acquisizione della qualità di parte nel rapporto contrattuale – originario – fra debitore e precedente creditore), diversamente il modello di surrogazione delineato (per approssimazioni successive) dall’art. 8 del decreto legge 7/2007 ha innovato il fondamentale modello ex art. 1202 c.c. introducendo un effetto (non soltanto ulteriore e peculiare; ma anche) non contemplato dalla predetta disposizione codicistica, individuabile nella cessione ex lege del contratto in capo al nuovo soggetto mutuante a prescindere dal meccanismo di cui all’art. 1406 c.c.
Se accede a tale impostazione la – conseguente – traslazione in capo al nuovo contraente della legittimazione all’esercizio di tutte le azioni contrattuali già facenti capo all’originario mutuante, ecco che il modello come sopra delineato dalle disposizioni legislative all’esame, quantunque in presenza di un espresso riferimento alla disciplina codicistica della surrogazione in un lato del rapporto obbligatorio, viene ad integrare una vera e propria cessione del contratto (rectius: della posizione contrattuale).
Ma, a tale riguardo, se l’ordinaria cessione – per come disciplinata dagli artt. 1406 e seguenti c.c. – si delinea all’interno della medesima vicenda contrattuale, nella fattispecie ora all’esame vengono in considerazione, per espressa indicazione legislativa, due contratti di mutuo, quello pre-esistente e quello nuovo (si confronti, al riguardo, quanto evincibile dal letterale tenore del citato comma 3-bis, laddove, se si parla di “trasferimento del contratto di mutuo esistente”, si esclude, poi, che possano essere imposte al cliente spese o commissioni per la concessione del nuovo mutuo).
Il rapporto fra i due contratti non è chiaro, secondo quanto argomentabile dalla disciplina legislativa emergente dalle modificazioni introdotte al decreto 7/2007.
È invece chiaro che, all’interno della vicenda traslativa in argomento, i due distinti contratti sono destinati ad una – sia pure temporalmente circoscritta – coesistenza, atteso che il contratto con la banca subentrante individua un elemento costitutivo della surrogazione e, quindi, non può non precedere il momento in cui la surrogazione stessa (ed il connesso effetto traslativo da essa realizzato con riferimento al contratto originario) viene a perfezionarsi.
Non si dimostra, invece, compiutamente leggibile il meccanismo giuridico attraverso il quale assume rilevanza: in particolare rilevandosi come l’intervento normativo in rassegna non risolva le perplessità indotte:
* dalla originaria (ancorché ratione temporis circoscritta) compresenza di due contratti di mutuo,
* dalla modalità di trasferimento del preesistente contratto di mutuo al nuovo soggetto mutuante;
* e dall’esatta funzione individuabile nel nuovo contratto di mutuo, la cui stipulazione integra la presenza di una condizione necessaria per realizzare l’effetto traslativo del “vecchio” contratto di mutuo e, quindi, consentire la surrogazione del nuovo mutuante nella posizione contrattuale facente originariamente capo al precedente istituto di credito.
Una leggibilità delle disposizioni di che trattasi, anche sulla base di quanto osservato in dottrina, appare percorribile ove il nuovo contratto di mutuo venga interpretato in una valenza (strumentale e) modificativa rispetto a quello originario e produca effetti giuridicamente rilevanti nel quadro di un rapporto di necessaria presupposizione ed implicazione negoziale, di talché la carenza di autonomia del nuovo contratto può trovare adeguati elementi di comprensione nella individuazione di un modulo contrattuale “vuoto” (una sorta di empty box) destinato a ricevere il “contenuto” del preesistente contratto di mutuo ed a sostituirsi al primo all’interno di una vicenda traslativa preordinata non certo alla mera surrogazione a latere creditoris, quanto, piuttosto, alla cessione del contratto da parte dell’originario creditore nei confronti del nuovo mutuante.
4.2.3 Quanto sopra diffusamente esposto serve ad evidenziare come anche interventi modificativi programmaticamente preordinati alla chiarificazione del lacunoso quadro emergente dalla combinazione normativa fra decreto legge 7/2007 e legge di conversione 40/2007 si siano, in realtà, risolti nella introduzione di elementi di ulteriore confusione, atteso che:
* se l’originario riferimento all’art. 1202 c.c. (surrogazione nel credito) poteva trovare nell’impianto originario della norma una sua ragion d’essere (ed una sua compatibilità sistematica con le richiamate indicazioni codicistiche);
* diversamente, l’implementazione del testo dell’art. 8 veicolata dall’intoduzione del comma 3-bis ha “sparigliato” l’impostazione primigenia, trasformando una vicenda traslativa relativa alla sola posizione creditoria in una vera e propria cessione del contratto, per la quale il richiamo al sopra citato art. 1202 c.c. si rivela inappropriato.
4.3 Le considerazioni precedentemente esposte si rivelano idonee, ex se riguardate, a fornire adeguati spunti di riflessione in ordine alla non perspicua formulazione del quadro normativo di riferimento: e, con esso, alla incerta configurazione dell’istituto introdotto dall’art. 8 del decreto legge 7/2007, alla quale non può non accedere una evidente difficoltà applicativa che assurge – ad avviso della Sezione – ad idoneo elemento giustificativo delle incertezze protrattesi successivamente all’entrata in vigore della norma in discorso.
Ad integrazione e sviluppo di quanto precedentemente osservato, non può il Collegio non soffermarsi sul frazionato completamento delle disposizioni interpretative/applicative che ha accompagnato il divenire degli interventi modificativi operati sull’originario impianto dell’art. 8, quale ulteriore – e non certo secondario – elemento di incertezza offerto all’attenzione degli operatori creditizi: di quei soggetti, cioè, chiamati (in teoria fin dal giorno successivo all’entrata in vigore del decreto legge 7/2007) a rispondere alle domande della clientela che legittimamente avrebbe potuto ai medesimi rivolgersi per sollecitare una – immediata – attuazione della portabilità, mediante trasferimento del mutuo da un’azienda di credito ad un’altra).
4.3.1 Come precedentemente osservato, le disposizioni originariamente introdotte dal decreto legge 7/2007 hanno formato oggetto, in meno di un anno, di due interventi modificativi, realizzati:
* il primo, in sede di conversione in legge del predetto decreto;
* il secondo, con il comma 450 dell’art. 2 della legge 244/2007 (legge finanziaria per il 2008).
Con riserva di successiva esplicitazione in ordine ai contenuti del terzo intervento legislativo in materia (di cui al decreto legge 185/2008, convertito, con modificazioni, in legge 2/2009: cfr. sub 4.3.4), va fin da ora escluso che, in questo scenario di successive approssimazioni contenutistiche della normativa di riferimento, la disciplina in questione delineasse, sin dal momento dell’entrata in vigore del decreto legge 7/2007, un compiuto scenario tale da consentire agli operatori creditizi un immediato avvio delle procedure intese a consentire la portabilità del mutuo.
Quanto sopra rileva, soprattutto, con riferimento al carattere di onerosità – o meno – della procedura in questione ed alle stesse modalità applicative, la cui precisazione ha formato oggetto di esplicitazione in epoca largamente successiva anche all’entrata in vigore della legge 40 di conversione del decreto 7/2007.
La stessa Autorità, del resto, conferma il convincimento come sopra espresso dal Collegio.
Con segnalazione/parere rif. AS431 in data 22 novembre 2007 – inviata al Ministero dello Sviluppo Economico, all’ABI ed al Consiglio Nazionale del Notariato – AGCM, nel rilevare che “i recenti interventi legislativi, prima il d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modifiche dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 e successivamente il d.l. 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modifiche dalla legge 2 aprile 2007, n. 40, costituiscono uno stimolo per favorire la mobilità della clientela e lo sviluppo di dinamiche concorrenziali piene tra gli operatori nell’offerta dei servizi finanziari”, nondimeno dà atto che, “allo stato” (ovvero, in un momento largamente successivo alla conversione in legge del decreto 7/2007; ed a poco di un mese dalla promulgazione della finanziaria 2008), sia ancora in atto la percorrenza di una “fase di transizione innescata da tali interventi”, che “stenta a completare il proprio percorso, con grave danno per i consumatori e più in generale per il sistema economico inteso nel suo complesso”.
Prosegue l’Autorità osservando che “tale fase di stallo riguarda la possibilità di consentire pienamente ed effettivamente la c.d. portabilità dei mutui, così come delineata dall’articolo 8 del citato d.l. n. 7/2007, come modificato dalla legge n. 40/2007” e che “la possibilità per il cliente di beneficiare, mettendo in concorrenza le offerte attraverso la surrogazione del mutuo e delle relative garanzie accessorie, di condizioni economiche più favorevoli acquista evidentemente ancora più rilevanza nel contesto economico attuale caratterizzato da un rialzo dei tassi di interesse”.
Il parere in rassegna – il cui contenuto non rileva ai fini della presente indagine – si sofferma poi sull’iniziativa assunta dall’Associazione Bancaria Italiana e dal Consiglio Nazionale del Notariato al fine di delineare una “procedura per la portabilità dell’ipoteca nei contratti di mutuo”: rilevando – quale ulteriore elemento di conferma dell’incertezza attuativa che all’epoca perdurantemente circondava la concreta realizzazione delle rammentate disposizioni legislative – la valutazione esplicitata da AGCM relativamente al carattere attuale di una “delicata fase dei mercati”, nell’ambito della quale la “prospettiva di favorire la piena attuazione della portabilità del mutuo” ben poteva incontrare (sia pure con le precisazioni nel parere stesso rassegnate) elementi di realizzazione mercè l’iniziativa di autoregolamentazione posta in essere da ABI e CNN.
Va poi soggiunto (ad ulteriore comprova della non univocità interpretativa indotta dalle previsioni del decreto 7/2007), come il suddetto parere si soffermi – fra l’altro – sugli atti necessari ai fini dell’attuazione dell’operazione di surrogazione (il nuovo contratto di mutuo; la quietanza di pagamento rilasciata dalla banca originaria in cui il debitore dichiara la provenienza della somma impiegata nel pagamento; il consenso alla surrogazione, con cui il debitore surroga la nuova banca mutuante nei diritti di garanzia della banca originaria).
Osserva in proposito AGCM che:
* “mentre i primi due atti sono menzionati dall’articolo 1202 del c.c., espressamente richiamato dall’articolo 8 comma 1 del d.l. Bersani attualmente in vigore, la necessità del terzo atto, con ulteriore onere in capo al debitore/cliente, non appare del tutto scontata”;
* “la surrogazione sembrerebbe realizzarsi sostanzialmente attraverso la stipulazione del nuovo contratto di mutuo, ove, verosimilmente, verrà indicato che la nuova banca, d’accordo con il debitore, si avvale delle garanzie accessorie già esistenti …”, mentre l’art. 2843 c.c., “ai fini dell’annotazione della surrogazione dell’ipoteca, si limita a richiedere un titolo idoneo, senza menzionare un documento ad hoc in capo del debitore”;
ulteriori perplessità rinvenendosi in ordine alla “necessità che la banca originaria, una volta soddisfatto il suo credito, presti il consenso alla surrogazione dell’ipoteca; ciò anche considerando che il consenso della banca originaria non appare richiesto per la surrogazione del mutuo (vale a dire il credito principale al quale l’ipoteca accede) e, a maggiore ragione, non dovrebbe essere richiesto per la surrogazione dell’ipoteca”.
Non è chi non veda come dalle riportate considerazioni (che AGCM ha ritenuto di esprimere a distanza di circa cinque mesi dall’avvio del procedimento conclusosi poi con l’irrogazione dell’avversata sanzione) il quadro di riferimento – e, con esso, le disposizioni di carattere attuativo aventi necessaria rilevanza ai fini di un compiuto avvio delle procedure presso gli istituti di credito – rivelasse carattere tutt’altro affatto che univoco.
4.3.2 In tale contesto, si inserisce, inoltre, la circolare in data 17 dicembre 2007, con la quale ABI ha informato gli associati di aver definito una procedura sulla portabilità nei contratti di mutuo, di cui all’art. 8 del decreto legge 7/2007, convertito con modificazioni nella legge 40/2007.
In tale documento viene precisato che:
* “la procedura – improntata a criteri di massima riduzione dei tempi, degli adempimenti e dei costi connessi – non permette di applicare alcun costo di qualsiasi natura al cliente ed interviene solo nella fase esecutiva di un’operazione di portabilità del mutuo, ovvero a valle del processo di scelta della banca subentrante effettuato dal cliente”;
* “ai fini della concessione del nuovo mutuo le banche sono libere di adottare la procedura in esame ovvero di definire soluzioni operative alternative”.
Viene, poi, ulteriormente dettagliata l’articolazione della procedura stessa, mediante individuazione di tre distinte fasi:
* di “avvio” (richiesta per iscritto, rivolta dal cliente alla banca subentrante, di acquisire dalla banca originaria l’esatto importo del proprio debito residuo, concordando anche una possibile data per la formalizzazione dell’operazione; comunicazione, da parte di quest’ultima nei confronti della banca originaria della richiesta del cliente e la data di formalizzazione dell’operazione);
* di “comunicazione dell’importo del debito residuo” (comunicazione, da parte della banca originaria alla banca subentrante ed al cliente, dell’importo del debito residuo alla data concordata per la formalizzazione dell’operazione );
* di “formalizzazione dell’operazione di portabilità” (perfezionamento dell’operazione mediante stipula del contratto di mutuo e contestuale rilascio dalla banca originaria, contro pagamento di quanto dovuto, di apposita quietanza; richiesta, da parte della banca subentrante ai sensi dell’art. 2843 c.c., dell’annotazione del trasferimento a suo favore della garanzia ipotecaria già iscritta).
Nella circolare in questione, ulteriormente, viene precisato che “la procedura per la portabilità nei contratti di mutuo è comunque immediatamente operativa, a prescindere dalla data di disponibilità della procedura di colloquio elettronico interbancario”.
Peraltro, siffatta “immediata operatività” riceve qualificazione contenutistica nei termini dianzi riportati a distanza di circa dieci mesi dall’entrata in vigore del decreto legge 7/2007: per l’effetto non potendo la Sezione omettere dall’interrogarsi:
* non soltanto in ordine alla pretendibilità di una “immediata” attuazione della surrogazione attiva in epoca immediatamente successiva all’entrata in vigore del testo normativo da ultimo menzionato;
* ma, soprattutto, in ordine all’incidenza sulla qualificazione, in termini di “diligenza”, di una condotta – quale tenuta dagli operatori creditizi – la quale, lungi dall’essere – peraltro indimostratamente – connotata da un intento “ostruzionistico” (quando non, addirittura, “penalizzante”) nei confronti della clientela sollecitante la surrogazione, trova più agevoli profili di comprensione proprio nella divisata incertezza interpretativa del dato normativo primario e, derivativamente, nella non univoca delineazione delle rivenienti coordinate applicative, suscettibili di informare le procedure direttamente finalizzate a dare concreta attuazione all’operazione di che trattasi.
4.3.3 Analoga parcellizzazione delle indicazioni di carattere interpretativo/operativo è riscontrabile con riferimento alle problematiche concernenti:
* la corretta attuazione della pubblicità immobiliare a seguito dell’operazione di surrogazione del mutuo ex art. 8 del decreto legge 7/2007;
* la possibilità – o meno – di eseguire annotazioni di surrogazione a margine di ipoteche già oggetto di annotazioni di frazionamento (questione sollevata, in particolare, con riferimento ad ipotesi di surrogazione di cui all’art. 1202 c.c. ed alle disposizioni introdotte dall’articolo 8 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7,convertito, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 2007 n. 40, in materia di “portabilità” dei mutui, aperture di credito e altri contratti di finanziamento concessi da intermediari bancari e finanziari).
I chiarimenti al riguardo forniti dalla Direzione Centrale dell’Agenzia del Territorio (nel primo caso, con Circolare n. 7 del 21 giugno 2007; e, per quanto concerne la seconda delle segnalate problematiche, con Circolare n 5 del 28 luglio 2008), prendono spunto dai “dubbi interpretativi segnalati, “in sede di prima applicazione, … da parte di alcuni Uffici provinciali di questa Agenzia … in relazione a due distinti profili: il primo, di matrice civilistica, concerne il reale significato attribuibile alla locuzione “senza formalità”, contenuta al comma 2, ai fini di una corretta pubblicità immobiliare delle annotazioni di surrogazione; il secondo, di natura prettamente fiscale, riguarda, invece, l’individuazione del corretto trattamento tributario applicabile in sede di esecuzione delle formalità di annotazione di cui trattasi (ovviamente riferito ai soli tributi di competenza di questa Agenzia)”.
Se tale rilievo conferma le ambiguità ermeneutiche poste dall’originaria formulazione delle disposizioni all’esame – ancora una volta, evidenziando all’attenzione l’assenza di un quadro di riferimento ex se suscettibile di consentire un immediato avvio delle operazioni connesse alla portabilità del mutuo – si osserva che, alla stregua di quanto esposto nella prima delle indicate Circolari:
* se “il secondo periodo dell’art. 8, comma 2, del D.L. 7/2007 prevede … che l’annotamento (rectius: annotazione) di surrogazione, da eseguire a margine dell’iscrizione dell’ipoteca ai sensi dell’articolo 2843 c.c., possa essere richiesto al conservatore, “… senza formalità, allegando copia autentica dell’atto di surrogazione stipulato per atto pubblico o scrittura privata”;
* “ai fini della corretta individuazione della ratio sottesa alla predetta locuzione, non può non tenersi conto che l’espressione “… senza formalità …” – comunque connessa alla espressa previsione della presentazione di una specifica richiesta di annotazione di surrogazione, corredata dall’allegazione del relativo titolo – lascia trasparire l’intento del Legislatore, nell’ottica generale di semplificazione e alleggerimento degli adempimenti posti a carico del consumatore-contribuente, di introdurre una nuova ipotesi di formalità eseguibile d’ufficio, analogamente alla iscrizione dell’ipoteca legale dell’alienante e del condividente (cfr. art. 2834 c.c.), alla trascrizione del fondo patrimoniale costituito per testamento (cfr. art. 2647 c.c.) ovvero – nell’ambito delle formalità accessorie – alle annotazioni previste dall’articolo 113-ter disp. att. c.c.”;
pervenendo conclusivamente il predetto Ufficio alla considerazione che “la predetta locuzione “senza formalità” sia stata utilizzata in senso “atecnico”, posto che l’annotazione costituisce essa stessa – stricto iure – una formalità, eseguita dal conservatore sulla base della presentazione di una nota (rectius: domanda) e di un titolo idoneo”.
Non univoche linee interpretative sono poi poste, secondo quanto osservato nella rammentata Circolare n 5 del 28 luglio 2008, quanto alle annotazioni di surrogazione relative ad ipoteche già oggetto di annotazioni di frazionamento.
Osserva per tale fattispecie l’Agenzia che:
* se “la conseguenza dell’efficacia tipica connessa ad un atto di frazionamento ipotecario è che, a fronte dell’inadempimento della singola quota di debito, il creditore perde il diritto di assoggettare ad espropriazione l’intero bene, od una parte qualsiasi di esso, dovendo invece “concentrare” le proprie pretese sul singolo immobile correlato a tale quota, gravato dal vincolo ipotecario derivante dalla suddivisione del credito e dal frazionamento d’ipoteca”
* sì che “il risultato a valle del frazionamento è rappresentato da una serie di obbligazioni distinte e di altrettanti vincoli parziali – a garanzia della singole quote di debito – ognuno dei quali dotato di propria autonomia”
* solo con l’entrata in vigore della disposizione di cui al “comma 450 dell’art. 2, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 si è esteso la peculiare forma di perenzione prevista dall’art. 13, comma 8-sexies del D.L. 7/2007 anche alle ipoteche “… accollate a seguito di frazionamento…, in tal modo trovando “un espresso riconoscimento, anche a livello normativo, il principio in base al quale il frazionamento determina una scissione fra unicità dell’ipoteca sotto il profilo “iscrizionale” – in forza della quale ogni frazione di ipoteca mantiene pari grado – e pluralità dei vincoli sotto il profilo sostanziale”.
4.3.4 Che neppure a seguito dell’intervento modificativo attuato dalla legge 244/2007 sull’originario impianto del decreto legge 7/2007 il quadro di riferimento abbia assunto carattere di dirimente chiarezza è ulteriormente comprovato, poi, dalla nota in data 17 marzo 2008 (indirizzata ad ABI; e da quest’ultima trasmessa il successivo 15 aprile alle associate) con la quale il Ministero per lo Sviluppo Economico, nel rilevare che “l’articolo 2, comma 450, lett. c), della legge 24 dicembre 2007 n. 244 … prevede la possibilità di ricorrere al trasferimento del contratto di mutuo esistente, alle condizioni stipulate tra cliente e banca subentrante, con l’esclusione di penali o di altri oneri di qualsiasi natura”, ha manifestato il convincimento che “la predetta esclusione, pur in assenza di una chiara ed esplicita disposizione al riguardo, possa ricomprendere anche le spese notarili”.
Tale precisazione – la quale, come osservato, dà univocamente atto della carenza (ad oltre un anno dall’entrata in vigore del decreto legge 7, di univoche disposizioni in materia di spese notarili) – adduce un ulteriore elemento di convincimento circa l’inadeguatezza del quadro di riferimento; e, con esso, in ordine alla impretendibilità di una corrispondente attuazione – ad opera degli operatori bancari chiamati a corrispondere alle esigenze della clientela sollecitante la surrogazione del mutuo – delle previsioni di legge all’esame.
Se la parcellizzazione degli interventi legislativi che hanno contribuito alla successiva precisazione delle modalità realizzative della portabilità del mutuo non appare suscettibile di diversa considerazione se non all’interno di un’iniziativa normativa inizialmente contrassegnata da evidente genericità contenutistica (e fatta salva ogni considerazione in ordine ad una tecnica normativa “spot” sempre più frequentemente preoccupata di assolvere ad esigenze di immagine e di spendibilità mediatica, più che di compiutezza nella disciplina normativa degli istituti), va osservato come tale argomento – con carattere di diretta inerenza all’odierno thema decidendum – abbia ricevuto accentuati elementi di concludenza dall’ultima delle iniziative legislative che hanno contrassegnato il tormentato percorso della disciplina normativa della surrogabilità dei mutui.
Ci si riferisce, in particolare, al comma 1-bis dell’art. 2 del decreto legge 29 novembre 2008 n. 185 (recante misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), come introdotto dalla legge di conversione 28 gennaio 2009 n. 2, nel quale viene stabilito che:
* “anche al fine di escludere a carico del mutuatario qualunque costo relativo alla surrogazione, gli atti di consenso alla surrogazione, ai sensi dell’articolo 1202 del codice civile, relativi a mutui accesi per l’acquisto, la ristrutturazione o la costruzione dell’abitazione principale, contratti entro la data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto da soggetti in favore dei quali è prevista la rinegoziazione obbligatoria, sono autenticati dal notaio senza applicazione di alcun onorario e con il solo rimborso delle spese”;
* “a tal fine, la quietanza rilasciata dalla prima banca e il contratto di mutuo stipulato dalla seconda banca devono essere forniti al notaio per essere prodotti unitamente all’atto di surrogazione”;
* “per eventuali attività aggiuntive non necessarie all’operazione, espressamente richieste dalle parti, gli onorari di legge restano a carico della parte richiedente”;
* “in ogni caso, le banche e gli intermediari finanziari, per l’esecuzione delle formalità connesse alle operazioni di cui all’articolo 8 del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 2007, n. 40, e successive modificazioni, non applicano costi di alcun genere, anche in forma indiretta, nei riguardi dei clienti”.
Tale intervento adduce, alla luce dell’individuata formazione progressiva del quadro di riferimento relativo alla disciplina che assiste la portabilità del mutuo, (l’elemento non solo conclusivo rispetto alle indicazioni in precedenza fornite dal decreto legge 7 e dalla legge di conversione 40: ma, soprattutto,) l’elemento normativo a portata dirimente in ordine alla non onerosità della complessiva operazione di surrogazione riguardata con riferimento all’applicazione di oneri notarili (soltanto dal decreto legge 185/2008 espressamente esclusi, con eccezione, peraltro, del “rimborso delle spese”).
4.4 Nel dare atto della chiara continuità e contiguità logica rilevabile fra le perplessità come sopra evidenziate dal Ministero dello Sviluppo Economico e la sopravvenienza normativa ora in rassegna, non può esimersi la Sezione dall’osservare che l’intervento legislativo da ultimo preso in esame riveli carattere compiutamente esplicitativo in ordine ad un essenziale profilo (onerosità complessiva dell’operazione di surrogazione, segnatamente con riferimento all’addebitabilità alla clientela delle spese notarili) contemplato dall’Autorità quale “sintomatico” di una condotta “non diligente” da parte degli operatori creditizi (nella misura in cui, come precedentemente sottolineato, è stata da AGCM stigmatizzata l’applicazione di “costi” nei confronti della clientela richiedente).
A tale riguardo, non può non sottolinearsi come la carenza informativa che ha contrassegnato i primi mesi di “avvio” delle procedure di che trattasi – si sia protratta:
* non solo in epoca largamente successiva all’arco temporale da AGCM individuato quale riferimento per la valutazione di una pratica commerciale “scorretta”;
* ma, addirittura, svariati mesi dopo la chiusura dell’istruttoria e l’adozione della conclusiva effusione provvedimentale.
Non è chi non veda – e trattasi di elemento interpretativo che, sia pure risolventesi in una valutazione di carattere induttivo, riveste tuttavia univoca concludenza – come, in presenza di un (pregresso) quadro normativo sufficientemente chiaro ed esplicito, il Legislatore non avrebbe certo avvertito l’esigenza di procedere ad un nuovo intervento manipolativo sulle originarie disposizioni dettate con il ripetuto decreto legge 7/2007.
Tale argomento, piuttosto, si inserisce in un quadro che – scontando le incertezze applicative indotte sugli operatori dalla inadeguata formulazione della norma ex art. 8 del decreto legge in discorso – ha proposto, nei mesi successivi all’entrata in vigore di quest’ultimo, successivi interventi con ricadute interpretativo/applicative: i quali, impregiudicata la rilevanza e/o la condivisibilità di quanto, nel merito della problematica de qua, ha formato oggetto di precisazioni eteroprovenienti, conferma il fondamentale assunto – che il Collegio intende ribadire – circa la carenza di univoche indicazioni di riferimento a livello del quadro normativo primario.
5. La riscontrata carenza dell’elemento soggettivo della violazione addebitata alla ricorrente esclude la legittimità della ritenuta applicazione della disciplina sanzionatoria conseguente alla sostenuta applicabilità degli artt. 20, 21, 22, 23, 24 e 25, comma 1, lettera d) del D.Lgs. 206/2005.
Come si è avuto modo di osservare:
* la disciplina in materia di surrogazione del mutuo esistente ha formato oggetto, nel periodo successivo all’entrata in vigore del decreto legge 7/2007, di successive modificazioni ed approssimazioni contenutistiche di rango normativo primario;
* accessivamente, le indicazioni di carattere interpretativo/applicativo, rivolte agli operatori bancari, hanno – con omogeneo carattere di progressiva integrazione – formato oggetto di reiterata esplicitazione;
con la conseguenza che – ferma l’impregiudicata autonomia decisionale rimessa all’operatore commerciale quanto alla scelta di tipologie negoziali (sostituzione in luogo di surrogazione del mutuo), ex se insuscettibile di essere stigmatizzata quale pratica commerciale scorretta in assenza di univoci elementi indizianti il ricorrere di tale fattispecie – non può essere ragionevolmente (e dimostratamente) predicato in capo alla ricorrente il carente impiego, nei confronti della clientela, di una condotta diligente.
Ciò sia con riferimento alla “risposta” dall’operatore bancario fornita ai clienti che sollecitavano la surrogazione del mutuo originariamente contratto, sia – soprattutto – con riguardo al deficit informativo che avrebbe connotato tale condotta privando l’utenza di essenziali elementi conoscitivi ai fini dell’esercizio di una scelta consapevole.
Come in precedenza diffusamente illustrato, non soltanto l’originaria incompletezza delle indicazioni legislative, ma, soprattutto, la carenza di compiute indicazioni in ordine alle connesse modalità attuative ha impedito all’operatore bancario di acquisire la necessaria – e completa – consapevolezza in ordine al complesso di condizioni suscettibili di dar luogo alla surrogazione del mutuo: per l’effetto dovendosi escludere che l’atteggiamento da quest’ultimo osservato sia idoneo ad assurgere al rango di pratica commerciale scorretta, attesa l’impretendibilità di una condotta che, diversamente da quanto nella fattispecie necessariamente indotto dal complesso delle condizioni e circostanze dal Collegio ampiamente indagate nel corso delle condotte considerazioni, potesse condurre ad un “diverso” atteggiamento nei confronti della clientela.
In tale contesto si inquadrano:
* non soltanto la preferenza, inizialmente manifestata, per il modello negoziale della sostituzione in luogo della surrogazione legislativamente introdotta (per la quale, ancora una volta ribadita l’esclusa configurabilità di alcun obbligo a contrarre – e, con essa, la libera esercitabilità di scelte di politica imprenditoriale poste in essere dall’operatore bancario in un contesto di mercato connotato da non contestabile autonomia – va esclusa l’intrinseca contrarietà alle rammentate indicazioni ex D.Lgs. 206/2005);
* non soltanto la – pure rilevata – assenza di univoci elementi di riferimento normativo in ordine alla complessiva non onerosità dell’operazione di che trattasi (in proposito rammentandosi come soltanto per effetto della conversione in legge 2/2009 del decreto 185/2008 sia intervenuto un dirimente elemento esplicitativo in ordine alla non addebitabilità degli onorari notarili strumentali al perfezionamento del negozio);
* ma, soprattutto, l’assenza di un dimostrato intento decettivo a monte della condotta tenuta dall’operatore bancario, ovvero della volontà di orientare le scelte della clientela (inducendo quest’ultima ad assumere decisioni che altrimenti si sarebbero diversamente rivolte) al solo fine del conseguimento di un profitto al quale la sostituzione del mutuo (in luogo della surrogazione) avrebbe consentito di pervenire.
Gli elementi come sopra considerati consentono di escludere la pretendibilità, da parte dell’operatore bancario, di una condotta (informata a necessari canoni di diligenza) diversa da quella attuata a fronte del complesso delle disposizioni normative primarie caratterizzanti la vicenda (entrata in vigore del decreto legge 7/2007 ed alla relativa conversione in legge 40/2007, intervento integrativo posto in essere dalla legge 244/2007; e da ultimo, sopravvenienza di cui al decreto legge 185/2008, come convertito in legge 2/2009) e, con esse, dei successivi interventi a valenza interpretativo/applicativa dei quali si è dato precedentemente conto.
A tale considerazione accede, in ragione della riscontrata assenza di elementi univocamente indizianti la presenza di una pratica commerciale scorretta, l’indimostrata configurazione dell’elemento soggettivo qualificante la condotta all’esame, alla stregua delle pertinenti indicazioni ricavabili dal Codice del consumo.
A quanto sopra esposto va doverosamente soggiunto sotto il profilo oggettivo (ulteriormente qualificante la condotta contemplata dal D.Lgs. 206/2005) che, come dal Collegio pure in precedenza osservato, la configurazione dimensionale della condotta non ha ricevuto, nel corso della espletata attività istruttoria da parte di AGCM, idonei elementi di qualificabilità alla stregua di una vera e propria “pratica”.
Le conclusioni alle quali l’Autorità è pervenuta si sono, infatti, dimostrate largamente attributarie delle risultanze del mistery shopping posto in essere da ALTROCONSUMO, la cui pregnanza ai fini in esame è infirmata dalla episodicità dei relativi rilievi e dalla non significatività delle effettuate campionature, segnatamente ove si tenga presente la capillare articolazione territoriale degli operatori creditizi e, con essa, l’esigenza che la rilevanza del dato, al fine di poter consentire una valutazione siffatta, avrebbe dovuto necessariamente essere assistita da una ben più analitica evidenza.
Come sopra sintetizzato il complesso delle considerazioni che il Collegio ha ritenuto di svolgere ai fini della disamina del sottoposto thema decidendum, deve conclusivamente darsi atto dell’illegittimità dell’avversata deliberazione: la quale, in accoglimento delle proposte censure, deve pertanto essere annullata.
La complessità delle tematiche implicate dalla presente vicenda contenziosa integra la presenza di un idoneo motivo per compensare integralmente fra le parti le spese di lite.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I – accoglie il ricorso indicato in epigrafe, ai sensi di cui in motivazione, e, per l’effetto, annulla l’impugnata determinazione.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 28 gennaio 2009, con l’intervento dei seguenti magistrati:
Roberto POLITI – Consigliere, relatore, estensore
R.G.. n. 10628/2008
Autore AdminPubblicato il 26 settembre 2018 Categorie Giurisprudenza

References: provvedimento n. 
 art. 1202
e contrario
 art. 20
 art. 21
 art. 8
 art. 1201
 art. 1202
 art. 1202
 art. 1202
 art. 8
 art. 2834
 art. 2647
 art. 8