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Timestamp: 2020-08-10 19:15:39+00:00

Document:
DFR - BVerfGE 110, 199 - Aktenvorlage II
des Zweiten Senates vom 30. März 2004
In dem Verfahren über den Antrag festzustellen, dass das Verlangen der Antragsgegner nach Vorlage a) des Haushaltsvoranschlages des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur mit Begründungen zum Landeshaushalt 2001, b) des Entwurfs des Ministeriums für Finanzen und Energie für den Haushalt des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur für das Jahr 2001 vor der Kabinettsberatung, c) der Haushaltsverhandlungsvermerke des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur und des Ministeriums für Finanzen und Energie zum Landeshaushalt 2001 und d) der Verhandlungsvermerke zur Nachschiebeliste zum Landeshaushalt 2001 gegen die Bestimmungen der Art. 2, Art. 26 Abs. 1 Satz 1 und Art. 23 Abs. 3 Satz 1 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein verstößt -- Antragstellerin: Landesregierung des Landes Schleswig-Holstein, vertreten durch die Ministerpräsidentin, Düsternbrooker Weg 70, 24105 Kiel, -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Wolfgang M. Weißleder und Koll., Walkerdamm 4 -- 6, 24103 Kiel -- Antragsgegner: 1. MdL E..., 2. MdL J..., 3. MdL S..., 4. MdL S... -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Prof. Dr. Konrad Redeker und Koll., Mozartstraße 4 -- 10, 53115 Bonn.
Im Juli 2000 hatte die Antragstellerin im Zusammenhang mit der Aufstellung des Haushaltsplans für das Jahr 2001 beschlossen, entgegen der zuvor geübten Praxis nunmehr die Lehrer grundsätzlich als Beamte zu beschäftigen, um auf diese Weise Einsparungen für den Haushalt zu erzielen. Die errechneten Einsparungen wurden in der von der Antragstellerin am 14. November 2000 beschlossenen Nachschiebeliste zum Haushalt aktualisiert. Anfang Mai 2001 wurde offenbar, dass der Haushalt 2001 für die Lehrerpersonalausgaben eine Deckungslücke von 35,1 Mio. DM aufwies. In der Diskussion über die Verantwortung hierfür erklärte die Ministerin für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur, die Fehleinschätzung beruhe vor allem darauf, dass für 800 Stellen versehentlich Einsparungen durch den Wechsel vom Angestellten- in den Beamtenstatus doppelt berechnet worden seien; allein dies habe im Rahmen der -- ohnehin schwierigen -- Berechnungen zu einer Überschätzung der Einsparungen um 20 Mio. DM geführt. Daneben habe sich in Bezug auf 184 weitere Stellen eine Verbeamtung aufgrund von Eignungsmängeln oder fehlender Bereitschaft der Stelleninhaber als nicht möglich erwiesen. Hinzugekommen seien eine ungewöhnliche Abweichung in einer für die Prognose maßgeblichen Hochrechnung sowie eine im Vergleich zu vorausgegangenen Jahren insgesamt erhöhte Prognoseunsicherheit. Der Fehlbetrag sei erst entdeckt worden, nachdem sich im März 2001 Abweichungen zwischen Prognosewerten und Ist-Ausgaben herausgestellt hätten. Die Ministerpräsidentin erklärte gegenüber der Presse, der maßgebliche Berechnungsfehler sei einer "armen Seele" im Bildungsministerium unterlaufen. Aus den Reihen der Opposition wurden Zweifel an der Richtigkeit dieser Erklärungen geäußert.
Mit Schreiben vom 8. August 2001 beantragten die Antragsgegner -- Mitglieder der CDU-Fraktion im Bildungsausschuss -- im Hinblick auf die nicht vorgelegten Akten gemäß Art. 23 Abs. 3 Satz 3 LV die Einberufung des Parlamentarischen Einigungsausschusses. Dieser tagte am 28. September 2001, konnte aber eine Einigung mit der Landesregierung nicht erzielen.
Auf den zugleich gestellten Antrag der Landesregierung auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 10. Oktober 2002 entschieden, dass die Landesregierung bis zu einer Entscheidung über den Antrag in der Hauptsache nicht verpflichtet ist, dem Vorlagebegehren der Antragsgegner zu entsprechen (BVerfGE 106, 51 [52]).
Mit dem Ausschluss des Aktenvorlagerechts für den Fall, dass die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Landesregierung durch die Vorlage beeinträchtigt würde, knüpfe Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV an den aus dem Gewaltenteilungsprinzip abgeleiteten Grundsatz, dass ein auch für das Parlament unantastbarer Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung anzuerkennen sei, und dessen Konkretisierung im Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Flick-Untersuchungsausschuss an (BVerfGE 67, 100 [139]). Das Ausschlusskriterium der Beeinträchtigung von Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung sei dabei als einheitliches Tatbestandsmerkmal zu verstehen; mit einer Beeinträchtigung der Eigenverantwortung der Regierung sei zugleich deren Funktionsfähigkeit gestört und umgekehrt.
Für die Entscheidung des vorliegenden Falles komme es nicht auf allgemeine Überlegungen zum Rang des parlamentarischen Aktenvorlagerechts, sondern auf die in Art. 23 Abs. 3 Satz 1 LV getroffene Regelung an. Mit dieser Bestimmung sei der Schutz der Landesregierung relativ stark ausgestaltet. Sie nehme nicht auf den Kernbereich der Eigenverantwortung der Regierung Bezug, sondern auf deren Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung überhaupt, und schütze diese, anders als Art. 54 Abs. 4 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt und Art. 24 Abs. 3 der Niedersächsischen Verfassung, nicht nur vor wesentlichen Beeinträchtigungen, sondern vor jeder Beeinträchtigung. Die Regelung des Art. 23 Abs. 3 Satz 4 LV, nach der im Fall eines Streits über die Vorlage von Akten die Klagelast bei der Landesregierung liege, sei rein prozessualer Natur; eine materiellrechtliche Verstärkung des Aktenvorlagerechts sei darin nicht zu sehen. Das allgemeine parlamentarische Aktenvorlagerecht weise nur ein im Verhältnis zu den Rechten
eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses vermindertes Gewicht auf.
Die Begrenzung des Aktenvorlagerechts gelte grundsätzlich auch für abgeschlossene Vorgänge. Der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Flick-Untersuchungsausschuss (BVerfGE 67, 100 [139]) lasse sich für das Verhältnis zwischen abgeschlossenen und noch laufenden Vorgängen nur eine gewisse graduelle Abstufung des Schutzes entnehmen, nicht dagegen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis derart, dass bei abgeschlossenen Vorgängen eine Verweigerung der Vorlage grundsätzlich nicht in Betracht komme. Aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift ergebe sich, dass der Schutz des Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV auch in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge eingreife. In den Beratungen des Sonderausschusses für die Verfassungs- und Parlamentsreform sei eine ursprünglich vorgesehene Klausel, die den Schutz auf die Phase der Entscheidungsvorbereitung begrenzt hätte, mit Blick auf die Notwendigkeit, eine freie und offene Willensbildung innerhalb der Regierung auch gegen nachträgliche Ausforschung zu sichern, gestrichen worden. Dem Anliegen der Landesregierung, die Anwendbarkeit der Schutzbestimmung auf abgeschlossene Vorgänge ausdrücklich zu regeln, sei nur im Interesse einer möglichst knappen Fassung der Bestimmung nicht entsprochen worden.
Bei abgeschlossenen Vorgängen sei der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung in der Regel nicht berührt, weil hier eine Mitentscheidung des Parlaments ausgeschlossen sei. Die von der Antragstellerin herangezogene Feststellung in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Flick-Untersuchungsausschuss (BVerfGE 67, 100 [139]), es gebe einen auch von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich, beziehe sich dem Zusammenhang nach gerade nicht auf abgeschlossene Vorgänge. Die Entstehungsgeschichte des Art. 23 Abs. 3 LV bestätige, dass auch nach dieser Vorschrift eine Vorlageverweigerung bei abgeschlossenen Vorgängen im Regelfall ausscheide. Die Aufnahme eines anderslautenden Zusatzes sei abgelehnt worden. Der Verfassungsgeber habe sich an der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Flick-Untersuchungsausschuss und an der Entscheidung des Bremischen Staatsgerichtshofs vom 1. März 1989 orientiert, wonach bei abgeschlossenen Vorgängen ein Verweigerungsrecht nur in absoluten Ausnahmefällen in Betracht komme. Auch die These, hinsichtlich der Reichweite des Aktenvorlagerechts müsse zwischen Untersuchungsausschüssen und sonstigen Ausschüssen unterschieden werden, werde durch die Entstehungsgeschichte der Landesverfassung widerlegt.
a) Für die Bundesregierung hat das Bundesministerium des Innern Stellung genommen. Es verweist auf die Grundsätze der Flick-Entscheidung (BVerfGE 67, 100 [139]) zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Nach den Ausführungen der Antragstellerin dokumentierten die Unterlagen, deren Vorlage begehrt werde, einen Teil der internen Willensbildung der Landesregierung bei der ihr obliegenden Vorbereitung und Aufstellung des Landeshaushalts 2001. Demnach handele es sich um Informationen aus abgeschlossenen Vorgängen, die gegenständlich dem Kernbereich der Exekutive zuzuordnen seien. Das parlamentarische Kontrollinteresse habe, jedenfalls außerhalb eines besonderen Untersuchungsverfahrens, nicht von vornherein Vorrang gegenüber dem Schutzinteresse der Exekutive. Ressortabstimmungen und Erörterungen im Kabinett fänden regelmäßig nicht-öffentlich statt, um im Interesse der Einheitlichkeit des Regierungshandelns nach außen eine möglichst offene und ungestörte Willensbildung im Innern sicherzustellen. Unter diesen Umständen könne es nicht darauf ankommen, ob mit der Offenlegung von Informationen aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung erst nach Abschluss der Willensbildung oder bereits vorher gerechnet werden müsse. Die Gefahr einer solchen Offenlegung wirke sich auf die künftige Bereitschaft der Regierungsmitglieder aus, in Ressortabstimmungen und Kabinettserörterungen zunächst noch kontroverse und nicht abschließend geklärte fachliche Einschätzungen oder politische Standpunkte einzubringen. Bestünde eine Offenlegungspflicht auch im Rahmen der Anwendung der allgemein üblichen parlamentarischen Kontrollmechanismen, so wäre, weil mit der Ausübung der allgemeinen Kontrollrechte stets gerechnet werden müsste, die Gefahr einer nachteiligen Rückwirkung auf künftige Entscheidungsprozesse im Bereich der Regierung ungleich größer als bei einer Offenlegungspflicht nur gegenüber parlamentarischen Untersuchungsausschüssen. Der Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung müsse sich daher jedenfalls dann auch auf abgeschlossene Vorgänge erstrecken, wenn das Parlament von seinen Informationsrechten außerhalb eines Untersuchungsverfahrens Gebrauch mache.
1. Der Antrag ist zulässig; insbesondere fehlt es, wie bereits im Verfahren der einstweiligen Anordnung festgestellt, nicht an der Parteifähigkeit und Prozessführungsbefugnis der Antragsgegner (BVerfGE 106, 51 [55 ff.]). Die Zulässigkeit des Antrags scheitert auch nicht an deren Einwand, das von der Antragstellerin als verfassungsverletzend beanstandete Vorlagebegehren sei keine rechtserhebliche Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG. Der Antrag der Landesregierung ist darauf gerichtet, das Vorlagebegehren der Antragsgegner abzuwehren. Aus Art. 23 Abs. 3 Satz 4 LV folgt, dass sie dazu eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeiführen muss. Nach dieser Vorschrift ist die Landesregierung verpflichtet, dem Informationsverlangen unverzüglich zu entsprechen, es sei denn, dass sie eine gegenteilige einstweilige Anordnung des Bundesverfassungsgerichts erwirkt. Damit hat die Landesverfassung in zulässiger Umkehr der üblichen Klagelastverteilung (vgl. BVerfGE 106, 51 [56]) zum Gegenstand des Streits vor dem Bundesverfassungsgericht auch für das Hauptsacheverfahren die -- den Anforderungen des § 64 Abs. 1 BVerfGG entsprechend konkret umstrittene -- Frage bestimmt, ob die Landesregierung zur Vorlage der begehrten Unterlagen verpflichtet ist. Der von der Antragstellerin in Anlehnung an § 64 Abs. 1 BVerfGG formulierte Antrag zielt demgemäß auf die Feststellung, dass die von den Antragsgegnern geltend gemachte Vorlagepflicht nicht bestehe. Er ist daher auch hinsichtlich seines Gegenstandes zulässig.
Unter den im Aktenvorlagebegehren der Antragsgegner vom Juli 2001 genannten Haushaltsverhandlungsvermerken des Bildungsministeriums und des Ministeriums für Finanzen und Energie waren und sind die als unmittelbare Grundlage der Haushaltsverhandlungen zwischen den beiden Ministerien zur beiderseitigen Kenntnis erstellten Vermerke sowie die Protokolle dieser Verhandlungen zu verstehen. Neben Unterlagen, für die bereits nach dem Schriftsatz der Antragstellerin vom 9. Dezember 2003 außer Streit steht, dass sie als "Haushaltsverhandlungsvermerke" qualifiziert werden können -- die Protokolle der Referentenverhandlungen sowie die im Finanzministerium als Grundlage der Chefverhandlungen gefertigten und dem Bildungsministerium übermittelten Unterlagen --, zählt dazu das Protokoll des zwischen Finanz- und Bildungsministerium geführten Chefgesprächs. Entsprechendes gilt für die Verhandlungsvermerke zur Nachschiebeliste.
1. Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV knüpft an die in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Flick-Untersuchungsausschuss entwickelten Grundsätze zum Schutz eines Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung an (vgl. Hübner, in: v. Mutius u.a., Kommentar zur Landesverfassung Schleswig-Holstein, Bd.I, 1995, Art. 23 Rn. 19, m.w.N.). Gründe, einem Untersuchungsausschuss Akten vorzuenthalten, können sich nach dieser Entscheidung vor allem aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz ergeben. Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt notwendigerweise einen "Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung" voraus, der einen auch von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört z.B. die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht (BVerfGE 67, 100 [139]).
Eine Pflicht der Regierung, parlamentarischen Informationswünschen zu entsprechen, besteht danach in der Regel nicht, wenn die Information zu einem Mitregieren Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der alleinigen Kompetenz der Regierung liegen. Diese Möglichkeit besteht bei Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen regelmäßig, solange die Entscheidung noch nicht getroffen ist. Schon ein so wesentlicher Teil jeder politischen Entscheidung wie die Bestimmung des Zeitpunkts, zu dem sie fallen soll, könnte der Regierung weitgehend aus der Hand genommen werden, wenn das Parlament schon vor diesem Zeitpunkt auf den Stand der Entscheidungsvorbereitung innerhalb der Regierung zugreifen könnte. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts erstreckt sich daher die Kontrollkompetenz des Parlaments grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge. Sie enthält nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen (BVerfGE 67, 100 [139]; vgl. auch HessStGH, DÖV 1967, S. 51 [55 f.]; Bayer. VerfGH, DVBl 1986, S. 233 [234]; BremStGH, NVwZ 1989, S. 953 [956]; BbgVerfG, NVwZ 1998, S. 209 [211]; Böckenförde, AöR 103 [1978], S. 1 [17]).
Der aus dem Gewaltenteilungsprinzip folgende Schutz vor informatorischen Eingriffen in den Bereich exekutiver Entscheidungsvorbereitung erschöpft sich jedoch nicht in dieser Abschirmung gegen unmittelbare Eingriffe in die autonome Kompetenzausübung der Regierung. Auch dem nachträglichen parlamentarischen Zugriff auf Informationen aus der Phase der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen setzt der Gewaltenteilungsgrundsatz Grenzen. Zwar gebietet dieser Grundsatz gerade im Hinblick auf die starke Stellung der Regierung eine Auslegung des Grundgesetzes dahin, dass parlamentarische Kontrolle wirksam sein kann (vgl. BVerfGE 67, 100 [130]). Dies wäre nicht der Fall, wenn die dazu nötigen Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen dem Parlament grundsätzlich verschlossen blieben. Andererseits würde aber ein -- sei es auch erst nach Abschluss des jeweiligen Entscheidungsprozesses einsetzender -- schrankenloser parlamentarischer Anspruch auf Informationen aus diesem Bereich vor allem durch seine einengenden Vorwirkungen die Regierung in der selbständigen Funktion beeinträchtigen, die das Gewaltenteilungsprinzip ihr zuweist. Das Bundesverfassungsgericht hat daher bereits im Urteil zum Flick-Untersuchungsausschuss deutlich gemacht, dass Informationen aus dem Vorfeld von Regierungsentscheidungen zwar nach Abschluss der jeweiligen Entscheidung nicht mehr im selben Maße geschützt sind wie in der Phase, in der die Kenntnisnahme Dritter diesen einen unmittelbaren Einfluss auf die Entscheidung verschaffen würde, dass aber das parlamentarische Informationsrecht auch dann noch Grenzen hat: Auch bei abgeschlossenen Vorgängen sind Fälle möglich, in denen die Regierung aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung geheimzuhaltende Tatsachen mitzuteilen nicht verpflichtet ist (BVerfGE 67, 100 [139]).
Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV ist folglich dahingehend auszulegen, dass die Vorlage von Akten aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Landesregierung auch dann beeinträchtigen kann, wenn es sich um Akten zu einem abgeschlossenen Vorgang handelt (vgl. auch Hübner, in: v. Mutius u.a., Kommentar zur Landesverfassung Schleswig-Holstein, Bd.I, 1995, Art. 23 Rn. 20; für die entsprechende Rechtslage in anderen Bundesländern vgl. VerfG Hamburg, DÖV 1973, S. 745 [746]; Nds.StGH, NdsVBl 1996, S. 189 [190]; BbgVerfG, NVwZ-RR 1998, S. 209 [211]; einschränkend BremStGH, NVwZ 1989, S. 953 [956 f.]).
4. a) Die Frage, ob die Vorlage von Akten aus dem Bereich der Vorbereitung abgeschlossener Regierungsentscheidungen, aus denen Aufschluss über die Willensbildung der Regierung und ihrer Mitglieder gewonnen werden kann, die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Landesregierung beeinträchtigen würde, kann demnach nicht pauschal verneint werden. Ebensowenig ist sie aber pauschal zu bejahen. Würde sie, in der Annahme, dass jeder der Regierung unerwünschte parlamentarische Einblick in das Zustandekommen von Regierungsentscheidungen die Offenheit des Willensbildungsprozesses und damit die Funktionsfähigkeit der Regierung beeinträchtigt, grundsätzlich bejaht, so unterlägen die Entscheidungen der Regierung dem parlamentarischen Kontrollrecht nur hinsichtlich des verlautbarten Entscheidungsinhalts und solcher Entscheidungsgrundlagen, die keine Rückschlüsse auf die Willensbildung innerhalb der Regierung zulassen. Weitere Hintergründe -- auch solche, ohne deren Kenntnis die getroffene Entscheidung politisch nicht beurteilt und die politische Verantwortung der Regierung für Fehler, die gerade das Zustandekommen ihrer Entscheidungen betreffen, nicht zur Geltung gebracht werden kann -- könnten dagegen nach Belieben unzugänglich gehalten werden. Das Aktenvorlagerecht, sofern es dem Parlament Zugriff gerade auch auf von der Regierung nicht freiwillig bereitgestellte Informationen über die Regierungstätigkeit verschaffen soll, liefe insoweit leer; die parlamentarische Kontrolle bliebe unwirksam. Dies wäre mit dem Gewaltenteilungsgrundsatz nicht vereinbar und widerspräche der Intention des schleswig-holsteinischen Verfassungsgebers, mit Art. 23 LV eine wirksame parlamentarische Kontrolle des Regierungshandelns zu ermöglichen.
Auch die bundesverfassungsrechtliche Rechtslage, an die Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV anknüpft, geht dahin, dass parlamentarische Informationsrechte in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge nicht grundsätzlich immer dann ausscheiden, wenn es sich um Akten aus dem Bereich der Willensbildung der Regierung, einschließlich der vorbereitenden Willensbildung innerhalb der Ressorts und der Abstimmung zwischen ihnen, handelt (BVerfGE 67, 100 [139]; 77, 1 [59]; vgl. auch VerfG Hamburg, DÖV 1973, S. 745 [746]; BremStGH, NVwZ 1989, S. 953 [954 ff.]; a.A. Nds.StGH, NdsVBl 1996, S. 189 [190]).
d) Auch aus der in Art. 23 Abs. 3 Satz 4 LV vorgesehenen Umkehr der Klagelast lassen sich allgemeine Schlüsse auf das abwägungsrelevante Gewicht der parlamentarischen Informationsinteressen nicht ziehen. Diese Klagelastumkehr dient zwar dem Anliegen, die parlamentarischen Informationsrechte zu stärken; Art. 23 LV folgt damit einer auf nationaler wie internationaler Ebene zu beobachtenden allgemeinen Tendenz zur Transparenzverstärkung, die gerade für den Bereich der Exekutive ein Gegengewicht gegen deren oft beklagten Machtzuwachs im Gewaltengefüge bildet. Dass die beabsichtigte Stärkung der parlamentarischen Informationsrechte über die ausdrücklich geregelte verfahrensrechtliche Seite hinaus auch eine materiellrechtliche sein, dem parlamentarischen Informationsinteresse also grundsätzlich ein Übergewicht eingeräumt werden oder sein Gewicht über das in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum "Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung" (BVerfGE 67, 100 [130 ff., 139]) Vorgezeichnete hinaus verstärkt werden sollte, folgt daraus jedoch nicht.
e) Als funktioneller Belang, der durch eine Vorlagepflicht beeinträchtigt werden könnte, fällt bei abgeschlossenen Vorgängen nicht mehr die Entscheidungsautonomie der Regierung (s.o. B. II. 1.), sondern vor allem die Freiheit und Offenheit der Willensbildung innerhalb der Regierung ins Gewicht. Dieser letztere Gesichtspunkt war bestimmend für die Entscheidung des schleswig-holsteinischen Verfassungsgebers, den Vorlageverweigerungsgrund einer drohenden Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung nicht von vornherein auf noch laufende Vorgänge zu beschränken (s.o. B. II. 3.). Unter diesem Aspekt sind Unterlagen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen, die Aufschluss über den Prozess der Willensbildung geben, umso schutzwürdiger, je näher sie der gubernativen Entscheidung stehen. So kommt den Erörterungen im Kabinett besonders hohe Schutzwürdigkeit zu.
Besonders hohes Gewicht kommt dem parlamentarischen Informationsinteresse zu, soweit es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb der Regierung geht (vgl. BVerfGE 67, 100 [130]).
1. Alle im Antrag bezeichneten Unterlagen fallen in den Bereich, der in der Phase der Vorbereitung einer Regierungsentscheidung dem parlamentarischen Informationszugriff in der Regel entzogen ist und ihm -- nach Maßgabe einer Abwägung -- auch nach Abschluss der Angelegenheit noch entzogen sein kann (vgl. BVerfGE 67, 100 [139]). Sie betreffen sämtlich den Bereich der Willensbildung der Regierung, zu dem nicht nur die Kabinettsberatungen zu zählen sind, sondern auch die Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht (vgl. BVerfG, ebd.).
Nachdem die Aufstellung des Landeshaushalts 2001 abgeschlossen ist, greift der Gesichtspunkt, dass die autonome Wahrnehmung der Regierungskompetenzen zu schützen ist (s.o. B. II. 1.), nicht mehr ein, wohl aber der Gesichtspunkt des Schutzes der funktionsnotwendigen freien und offenen Willensbildung innerhalb der Regierung. Die erforderliche Abwägung fällt zugunsten des Informationsanspruchs der Antragsgegner aus.
a) Bezüglich der im Antrag unter a) und b) aufgeführten Unterlagen -- Haushaltsvoranschlag des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur sowie Haushaltsentwurf des Ministeriums für Finanzen und Energie, jeweils für den Landeshaushalt 2001 -- liegt diese Gefahr von vornherein nicht nahe. Es besteht kein Anlass zu der Annahme, dass wegen befürchteter späterer Publizität Ministerien künftig einen realistisch ermittelten Haushaltsbedarf nicht mehr offen anmelden oder das Finanzministerium seine Vorstellungen -- und damit das Ergebnis der vorausgegangenen Ressortabstimmungen -- nicht mehr offen in seinem Haushaltsentwurf für das Kabinett zum Ausdruck bringen würden.
b) Eher als die Vorlage des Haushaltsvoranschlags und des Haushaltsentwurfs könnte die Vorlage der unter c) und d) des Antrags aufgeführten Unterlagen -- Haushaltsverhandlungsvermerke des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur und des Ministeriums für Finanzen und Energie sowie Verhandlungsvermerke zur Nachschiebeliste -- die von Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV geschützte Freiheit und Offenheit der Willensbildung im die Regierungsentscheidung vorbereitenden Abstimmungsprozess berühren. Diese Unterlagen geben nicht nur Aufschluss über den größeren oder geringeren Verhandlungserfolg der Beteiligten. In den haushaltsbezogenen Verhandlungen des Finanzministeriums mit den anderen Ressorts geht es letztlich darum, welche Anmeldungen des jeweiligen Ressorts in den vom Finanzministerium ins Kabinett einzubringenden Haushaltsentwurf aufgenommen werden. Die über diese Verhandlungen -- oder als Grundlage dafür -- gefertigten Vermerke können aber Informationen enthalten, die über diesbezügliche Verhandlungsergebnisse hinausgehen. So enthalten nach Auskunft der Antragstellerin die Protokolle über die auf Referentenebene geführten Verhandlungen Arbeitsaufträge des Finanzministeriums an das jeweilige Fachressort, die auf die Prüfung von Einsparungsmöglichkeiten zielen, und benennen Konfliktpunkte sowie Maßnahmen von besonderer finanzieller Bedeutung, über die nach beiderseitiger Auffassung eine Einigung auf der Ebene der politischen Führung der beteiligten Ressorts herbeigeführt werden muss. Die als Grundlage der Chefgespräche gefertigten Unterlagen und die Protokolle dieser Gespräche geben ebenfalls Aufschluss unter anderem über zum jeweiligen Zeitpunkt noch offene Verhandlungspunkte. Die Beantwortung der Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Pflicht zur Offenlegung dieser Dokumente besteht, kann daher von Bedeutung sein für die Bereitschaft der Beteiligten, die Verhandlungen offen zu führen.
Nach Abwägung mit dem Gesichtspunkt wirksamer parlamentarischer Kontrolle überwiegt jedoch auch hier das Informationsinteresse der Antragsgegner. Ihr Interesse, das Zustandekommen der aufgetretenen Deckungslücke von 35,1 Mio. DM im Haushalt des Jahres 2001 aufzuklären, hat deshalb besonderes Gewicht, weil es dabei um die Frage geht, ob das Parlament im Verfahren der Haushaltsaufstellung seitens der Regierung nach bestem Wissen informiert wurde oder ob ihm Informationen über eine zu erwartende oder sich abzeichnende Unterdeckung, die auf Regierungsebene bereits vorhanden waren, vorenthalten worden sind. Es handelt sich also darum, ob eines der wichtigsten Rechte des Parlaments, das Budgetrecht (Art. 50 Abs. 2 LV), missachtet wurde. Das Budgetrecht des Parlaments schließt einen Anspruch des Parlaments wie der einzelnen Abgeordneten darauf ein, dass ihnen die für eine sachverständige Beurteilung des Haushaltsplans erforderlichen Informationen nicht vorenthalten werden (BVerfGE 70, 324 [355]). Die Gründe, aus denen die Antragsgegner vermuten, dass dies geschehen sei, sind nicht aus der Luft gegriffen. Sie sind auch nicht durch die von der Landesregierung abgegebenen Erklärungen für das Zustandekommen der Haushaltslücke erledigt. Ob diese Erklärungen zutreffen, ist die Frage, um deren Klärung es geht. Mit ihrem Aktenvorlagebegehren nehmen die Antragsgegner das parlamentarische Kontrollrecht in seiner wichtigsten Funktion, nämlich als Instrument präventiver Sicherung verfassungskonformen Verhaltens der Regierung und ihrer einzelnen Mitglieder, wahr.

References: Art. 2
 Art. 26
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 54
 Art. 24
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 § 64
 Art. 23
 § 64
 § 64
 Art. 23
 Art. 23

Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23