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Bericht des Regierungsrats an den Grossen Rat. Raumplanungsbericht PDF
Bericht des Regierungsrats an den Grossen Rat. Raumplanungsbericht 2014
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1 Bericht des Regierungsrats an den Grossen Rat Raumplanungsbericht 2014 Regierungsrat des Kantons Bern August 2014
2 Herausgeber Bestelladresse Regierungsrat des Kantons Bern Amt für Gemeinden und Raumordnung Nydeggasse 11/ Bern Tel , Fax Bestell-Nr d Ausführlichere Informationen zu ausgewählten Themen dieses Berichts sowie Bestellmöglichkeiten für alle Publikationen des Amts für Gemeinden und Raumordnung sind auf dem Internet veröffentlicht unter der Adresse
3 RAUMPLANUNGSBERICHT `14 1 Inhalt 1 Das Wichtigste in Kürze 3 2 Das Instrument des Raumplanungsberichts 4 3 Neue Herausforderungen für die Raumplanung im Kanton Bern Herausforderung Raumplanung als politisches Thema Herausforderung Teilrevision des Raumplanungsgesetzes Herausforderung Siedlungsentwicklung nach innen Herausforderung Schutz des Kulturlandes Herausforderung Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative Weitere übergeordnete Herausforderungen 10 4 Die Raumplanung im Kanton Bern Sechs inhaltliche Hauptziele 11 Den Boden haushälterisch nutzen und die Siedlungsentwicklung konzentrieren 11 Verkehrs- und Siedlungsentwicklung aufeinander abstimmen 13 Voraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen schaffen 14 Wohn- und Arbeitsstandorte differenziert aufwerten 19 Natur und Landschaft schonen und entwickeln 21 Funktionale Räume und regionale Stärken fördern Drei organisatorische Hauptziele 25 Lösungs- und effizenzorientierte Zusammenarbeit fördern 25 Richtlinien der Regierungspolitik, Aufgaben- und Finanzplan und Richtplan aufeinander abstimmen 27 Wirkung periodisch mit Controlling prüfen 28 5 Bauen Bauen ausserhalb der Bauzonen Baubewilligungsverfahren vereinfachen 30 6 Ausblick: Die Anpassung des kantonalen Richtplans 31 Anhang: Liste der Anpassungen des Richtplans 32
4 2 RAUMPLANUNGSBERICHT `14
5 RAUMPLANUNGSBERICHT ` Das Wichtigste in Kürze Die Raumplanung im Kanton Bern ist im Umbruch: Mit der erhöhten politischen Aufmerksamkeit für dieses Thema und der Revision des Bundesgesetzes über die Raumplanung steht sie vor neuen Herausforderungen. Die Siedlungsentwicklung nach innen wird zum wichtigsten Thema der nächsten Jahre. Der Boden wird mehrheitlich haushälterisch genutzt Neue Ausgangslage durch die Teilrevision des Raumplanungsgesetzes Regionale Planungen als gute Grundlagen für die Steuerung Der Richtplan hat sich bewährt und wird weiterentwickelt Breite Palette von Themen im Raumplanungsbericht Die Aufgabe des Raumplanungsberichts Der Boden im Kanton Bern wird mehrheitlich haushälterisch genutzt. Dieses Fazit wurde im letzten Raumplanungsbericht im Jahr 2010 gezogen und es gilt im Prinzip heute noch. Dies zeigt die Bauzonenstatistik 2012 des Bundes. Trotzdem ist die Raumplanung im Kanton im Umbruch. Auslöser sind neue Anforderungen, die an die Nutzung des Raumes gestellt werden. Die Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (RPG), die am 3. März 2013 im Kanton Bern mit einer Zweidrittelsmehrheit noch deutlicher als im schweizerischen Durchschnitt angenommen wurde, führt zu einer neuen Ausgangslage. Die Siedlungsentwicklung nach innen, das verdichtete Bauen und der Grundsatz «Innenentwicklung kommt vor Aussenentwicklung» erfordern einen Paradigmenwechsel auf allen Stufen der Raumplanung. Es wird nicht mehr möglich sein, den zusätzlichen Baulandbedarf einfach durch Einzonungen am Siedlungsrand zu decken. Zuerst müssen die unüberbauten Bauzonen und die Verdichtungspotenziale in den überbauten Bauzonen ausgeschöpft werden. Einzonungen sollen aber an kantonal bedeutsamen Standorten weiterhin möglich sein. Grundlage für die Steuerung dieser Entwicklung bilden unter anderem die regionalen Planungen, die in den letzten vier Jahren grosse Fortschritte gemacht haben. Mit den Regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzepten und den Agglomerationsprogrammen Verkehr + Siedlung der 2. Generationen stehen flächendeckend gute Instrumente zur Verfügung, die von einem gesamtkonzeptionellen Ansatz ausgehen und untereinander und mit dem kantonalen Richtplan abgestimmt sind, Auf der Ebene des Kantons erfolgt die Steuerung vorwiegend durch den kantonalen Richtplan. Dieser hat sich nach seiner Neukonzeption im Jahr 2002 grundsätzlich bewährt. Gegenwärtig wird er der vom RPG vorgeschriebenen periodischen Gesamtüberprüfung unterzogen und aktualisiert. Dabei werden die Inhalte im Bereich «Siedlung» vom neuen Raumkonzept Kanton Bern (das die Leitsätze und Entwicklungsbilder ersetzt) bis zu den Regeln der Bauzonendimensionierung grundlegend überarbeitet, damit sie den neuen Anforderungen aus dem RPG genügen. Der Raumplanungsbericht gibt neben dem Schwerpunktthema «Neue Herausforderungen für die Raumplanung im Kanton Bern» einen Überblick über den Stand und die Herausforderungen in den verschiedenen Bereichen der bernischen Raumplanung. Stichworte sind beispielsweise die Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative, der Schutz des Kulturlandes und insbesondere der Fruchtfolgeflächen, Defizite bei den Ortsplanungen der Gemeinden, der Deponienotstand in gewissen Regionen des Kantons oder den Beitrag der Raumplanung bei der Energiewende. Alle vier Jahre erstattet der Regierungsrat mit dem Raumplanungsbericht dem Grossen Rat Bericht über den Stand der Raumplanung. Der Regierungsrat bezeichnet darin die aktuellen Herausforderungen und zeigt auf, wie darauf reagiert werden soll. Parallel zur Beratung des Raumplanungsberichts im Grossen Rat läuft die öffentliche Mitwirkung und Vernehmlassungen zur Gesamtüberprüfung des kantonalen Richtplans mit umfangreichen Anpassungen (Projekt «Richtplan 2030»).
6 4 RAUMPLANUNGSBERICHT `14 2 Das Instrument des Raumplanungsberichts Stand der Raumplanung und Ausblick auf Arbeitsschwerpunkte Mit politischer Planung und Richtplancontrolling abgestimmt Der Regierungsrat bringt dem Grossen Rat einmal in jeder Legislaturperiode den Raumplanungsbericht zur Kenntnis (Art. 100 Baugesetz, BauG). Dieser Bericht beschreibt den Stand der Raumplanung im Kanton und zeigt im Ausblick die Arbeitsschwerpunkte der folgenden vier Jahre. Er bezweckt die periodische Information des Grossen Rates, einer weiteren Öffentlichkeit und des Bundes über den Stand der Raumplanung im Kanton Bern und über die laufenden und vorgesehenen wichtigen Planungsarbeiten der kantonalen Behörden. Der Raumplanungsbericht ist mit der politischen Planung wie auch dem Richtplancontrolling abgestimmt. Er soll vor allem zukunftsgerichtet sein. Deshalb wird er dem Grossen Rat jeweils in der ersten Novembersession einer neuen Legislatur unterbreitet. Parallel zur Diskussion des Berichts im Grossen Rat läuft die öffentliche Mitwirkung zu den entsprechenden Anpassungen im kantonalen Richtplan; im Jahr 2014 zum Projekt «Richtplan 2030». Der Bericht wird dem Grossen Rat zur Kenntnis gebracht. Der Grosse Rat kann (und soll) den Bericht diskutieren. Der Grosse Rat kann den Raumplanungsbericht zur Kenntnis nehmen, dazu Planungserklärungen abgeben oder ihn an den Regierungsrat zurückweisen (Art. 52 Grossratsgesetz, GRG). Gemäss Art. 100 Abs. 3 BauG kann der Regierungsrat dem Grossen Rat mit dem Raumplanungsbericht Grundsatzfragen der kantonalen Raumplanung zur Stellungnahme vorlegen. Diskussion zur Verteilung der generellen Planungskompetenzen ist lanciert Drei Grundsatzfragen Im Rahmen der Vernehmlassung zur Teilrevision der Baugesetzgebung hat der Regierungsrat die politische Grundsatzdiskussion zu den Zuständigkeiten im Planungsbereich lanciert und im Hinblick auf mögliche Kompetenzverschiebungen verschiedene Varianten zur Diskussion gestellt. Hintergrund bildet das in der Wirtschaftsstrategie 2025 formulierte Ziel, die Rolle des Kantons in der Raumplanung zu stärken, um die Bevölkerungsentwicklung im Kanton Bern dem schweizerischen Durchschnitt anzugleichen. Je nach Ergebnis der Vernehmlassung, die bis am 26. September 2014 dauert, behält sich der Regierungsrat vor, die entsprechenden Grundsatzfragen für die Beratung des Raumplanungsberichts im Grossen Rat aufzunehmen. Der Regierungsrat unterbreitet dem Grossen Rat drei Grundsatzfragen eine zum Paradigmenwechsel in der Raumplanung und zwei zur Kompetenzverteilung in konkreten Planungsbereichen: 1. Unterstützt der Grosse Rat, dass der Regierungsrat den vom Raumplanungsgesetz verlangten Paradigmenwandel hin zu vermehrter Siedlungsentwicklung nach innen aktiv vorantreibt? (Erläuterungen auf S. 6ff.) 2. Stimmt der Grosse Rat dem Grundsatz zu, dass die in Art. 30a Abs. 2 RPV verlangte Arbeitszonenbewirtschaftung nach Vorgabe der Kriterien und der Bereitstellung der nötigen Ressourcen durch den Kanton auf regionaler Stufe unter Einbezug der Regionalkonferenzen und Planungsregionen erfolgen soll? (Erläuterungen auf S. 12) 3. Stimmt der Grosse Rat dem Grundsatz zu, dass die Zuständigkeit des Kantons bei der Planung im Bereich Abbau-, Deponie und Transporte (ADT-Planung) gestärkt werden soll? (Erläuterungen auf S. 16) Ausblick auf die künftigen Arbeiten Der Regierungsrat setzt Schwerpunkte in der Berichterstattung und strebt keine Vollständigkeit an. Bereiche, in denen in den letzten vier Jahren bedeutende Entwicklungen zu verzeichnen waren oder in denen besonderer Handlungsbedarf besteht, werden erläutert. Die neuen Herausforderungen an die Raumplanung in den letzten vier Jahren werden in einem Schwerpunktkapitel am Anfang des Berichts zusammengefasst.
7 RAUMPLANUNGSBERICHT `14 5 SCHWERPUNKTTHEMA 3 Neue Herausforderungen für die Raumplanung im Kanton Bern Grundmaxime der nachhaltigen Entwicklung umgesetzt Nachhaltige Entwicklung im Tagesgeschäft umsetzen Neue politische und fachliche Herausforderungen Der Regierungsrat hat die nachhaltige Entwicklung als Grundmaxime seiner Richtlinien der Regierungspolitik festgelegt. Die Weiterentwicklung der kantonalen Raumplanung der letzten vier Jahre wurde darauf ausgerichtet. Die Förderung der Siedlungsentwicklung in zentralen, gut erschlossenen Lagen, die im Schwerpunkt «Verkehr optimieren / Raumordnung fördern» der Regierungsrichtlinien als Ziel gesetzt wurde, wurde vor allem mit den Arbeiten zur Umsetzung der Siedlungsentwicklung nach innen verfolgt. Es ist vorgesehen, dass die nachhaltige Entwicklung als zentraler Grundsatz auch die nächsten Regierungsrichtlinien stark prägen wird und dass die nachhaltige Raumentwicklung für den Regierungsrat ein Hauptziel der angelaufenen Legislatur darstellen wird. Auch im Tagesgeschäft, zum Beispiel in Ortsplanungsrevisionen kann die Raumplanung viel zu einer nachhaltigen Entwicklung beitragen: Sie stimmt Wohnen, Arbeiten, Verkehr und andere Nutzungen räumlich gut aufeinander ab und führt damit zu geringeren Erschliessungskosten und kürzeren Wegen. Sie bietet der Wirtschaft gute Entwicklungsmöglichkeiten auf geeigneten Flächen und stellt eine kostengünstige und energieeffiziente Versorgung im Kanton sicher. Die Bevölkerung profitiert von einer hohen Siedlungsqualität und vielfältigen Möglichkeiten für Freizeit und Erholung. Dabei wird die Landschaft geschont und die Biodiversität erhalten. In den letzten vier Jahren kamen neue Herausforderungen auf die Raumplanung zu. Sie wurde zu einem viel diskutierten politischen Thema, was sich in der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes ausdrückte, die nun zu einem Paradigmenwechsel führen wird. Zudem muss die Raumplanung auch auf neue fachliche Herausforderungen reagieren. Diesen neuen Herausforderungen ist das Schwerpunktkapitel dieses Raumplanungsberichts gewidmet. 3.1 Herausforderung Raumplanung als politisches Thema Raumplanung wird politisch intensiv diskutiert Initiative, Vorstösse im Grossen Rat und hohes Gewicht im Regierungsrat Die Nutzung des Raums und die Instrumente der Raumplanung sind heute politisch intensiv diskutierte Themen; das Umfeld der Raumplanung hat sich seit dem letzten Raumplanungsbericht im Jahr 2010 stark gewandelt nicht nur im Kanton Bern. In zwei Volksabstimmungen haben sich die Stimmenden der Schweiz für eine griffige(re) Raumplanung ausgesprochen: Mit der Zustimmung zur Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (RPG-Revision 1. Etappe) in der Referendumsabstimmung vom 3. März 2013 und schon vorher mit der Annahme der Zweitwohnungsinitiative am 11. März Damit erteilte die Bevölkerung klare Aufträge an die Raumplanung. Auch auf kantonaler Ebene ist die Raumplanung ein wichtiges politisches Thema. Dies zeigt sich nicht nur in den parlamentarischen Vorstössen in diesem Bereich im Grossen Rat. Im Juni 2014 wurde die Kulturlandinitiative eingereicht, die einen besseren Schutz des landwirtschaftlichen Kulturlandes verlangt, wobei allerdings die wirtschaftliche Entwicklung im Kanton nicht behindert werden soll. Aber auch der Regierungsrat misst der Raumplanung ein höheres Gewicht bei: Gemäss der Wirtschaftsstrategie 2025, die vom Grossen Rat zur Kenntnis genommen wurde, soll der Kanton in der Raumplanung eine weiter reichende Verantwortung als heute übernehmen. Ein erster Schritt zur Stärkung der Rolle des Kantons in der Raumplanung erfolgt im Rahmen der anstehenden Teilrevision der bernischen Baugesetzgebung.
8 6 RAUMPLANUNGSBERICHT ` Herausforderung Teilrevision des Raumplanungsgesetzes Haushälterische Bodennutzung als Ziel Kanton Bern hat der RPG-Revision deutlich zugestimmt Maximal mögliche Bauzonengrösse basiert nicht auf unüberbauten Bauzonen Unterdurchschnittliches Wachstum behindert Entwicklung Die Bauzonen im Kanton sind RPG-konform Fachlich und politisch vertretbare Umsetzung im Richtplan suchen Ziel der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen RPG-Revision 1. Etappe ist der sorgsame und haushälterische Umgang mit dem Boden, die massvolle Festlegung von Bauzonen und die Förderung von kompakten Siedlungen, indem Dörfer und Städte insbesondere durch verdichtetes Bauen, das Schliessen von Baulücken oder die Umnutzung von Brachen gezielt nach innen entwickelt werden. Im Kanton Bern war die Zustimmung zu dieser Teilrevision noch deutlicher als im schweizerischen Durchschnitt. Hier betrug der Ja-Anteil 66.8% (ganze Schweiz: 62.9%). Auch der Regierungsrat steht hinter den Zielen dieser Teilrevision. Der haushälterische Umgang mit dem Boden steht schon lange weit oben auf seiner Traktandenliste. Diese Ziele werden im Kanton auch erfolgreich umgesetzt, wie das Kantonsmonitoring 2010 des Think Tanks Avenir Suisse 1 und die Bauzonenstatistik 2012 des Bundes zeigten. Umso erstaunter war der Regierungsrat über die Ausgestaltung der Umsetzungsinstrumente, die gleichzeitig mit dem revidierten Raumplanungsgesetz am 1. Mai 2014 in Kraft traten. In der revidierten Raumplanungsverordnung und den Technischen Richtlinien Bauzonen sowie im ergänzten Leitfaden Richtplanung wurde für die Entwicklung der Bauzonen, die den einzelnen Kantonen zugestanden wird, nicht in erster Linie auf die Grösse der unüberbauten Bauzonen abgestellt. Hauptkriterium für die Berechnung der zugelassenen Gesamtgrösse der Bauzonen im Kanton ist die zu erwartende Bevölkerungsentwicklung gemäss den Bevölkerungsszenarien des Bundesamts für Statistik. Weil der Kanton Bern in den letzten Jahren ein unterdurchschnittliches Wachstum aufwies, wird in den Bevölkerungsszenarien weiterhin ein gedämpftes Wachstum erwartet. Dies hat zur Folge, dass gemäss der Musterberechnung der Technischen Richtlinien Bauzonen (TRB) die Bauzonen im Kanton Bern vom Bund als insgesamt gross genug eingeschätzt wurden. Demnach müssten Einzonungen durch gleich grosse Auszonungen an einem anderen Ort kompensiert werden. Damit wird nicht berücksichtigt, dass mit der fortschreitenden Bebauung unüberbauter Bauzonen ein Bedarf an Einzonungen besteht, um die Anforderungen aus Art. 15 Abs. 1 RPG («Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen») auch längerfristig zu erfüllen. Der Nachvollzug der Berechnung in den TRB mit aktuellen Daten hat denn auch insgesamt einen geringen Einzonungsbedarf aufgezeigt, der an ausgewählten Orten realisiert werden soll. Der Kanton hat nach der Auszonung von gegen 1000 ha Fruchtfolgeflächen in den 80er-Jahren grundsätzlich nur noch RPG-konforme Einzonungen genehmigt. Auszonungen in peripheren Gebieten zu Gunsten von Einzonungen in zentralen Lagen wären deshalb in den meisten Fällen nur gegen Entschädigung möglich. Eine Analyse zeigt auch, dass nur etwa ein Fünftel der unüberbauten Bauzonen am Rand des Siedlungsgebiets liegen. Auszonungen im Innern des Siedlungsgebiets machen aber keinen Sinn, weil sie einen Flickenteppich ergeben würden. Der Regierungsrat lehnte in der Vernehmlassung im Herbst 2013 den Entwurf der Umsetzungsinstrumente ab. Trotzdem wurden die Instrumente durch den Bund nur in Details angepasst und nicht mehr grundsätzlich überarbeitet. Die nun gültigen neuen 1 Avenir Suisse Kantonsmonitoring Juni 2010: Raumplanung zwischen Vorgabe und Vollzug Inventar der kantonalen Instrumente zur Siedlungssteuerung
9 RAUMPLANUNGSBERICHT `14 7 Anforderungen des Bundes müssen vorab in der Anpassung der Richtplaninhalte Siedlung umgesetzt werden, die momentan läuft (s. Kapitel Ausblick). Der Regierungsrat schlägt eine Regelung vor, die seiner Meinung nach eine fachlich und politisch vertretbare Umsetzung des Raumplanungsgesetzes möglich macht. Er ist der Meinung, dass damit die Anforderungen aus dem RPG erfüllt sind und auf kompensatorische Auszonungen verzichtet werden kann. Der Bund wird sich im Rahmen seines Vorprüfungsberichts zu den Richtplananpassungen äussern. Einzonungen werden nur noch selten möglich sein Auch im Baugesetz sind Anpassungen nötig Übergangsfrist bis zur Genehmigung des Richtplans kurz halten Durch gute Beratung Härtefälle vermieden Wie auch die Diskussion ausgehen wird eines ist klar: Die im kantonalen Richtplan festgesetzten Spielregeln für die Bauzonendimensionierung im Kanton Bern, die sich aus der Sicht des Regierungsrats bewährt haben, entsprechen den neuen gesetzlichen Voraussetzungen nicht mehr. Es ist davon auszugehen, dass die weitere bauliche Entwicklung vorab in den bestehenden Bauzonen erfolgen muss und Einzonungen nur noch in wenigen Fällen gestützt auf eine gesamträumliche Betrachtung möglich sein werden. Studien haben gezeigt, dass sowohl in unüberbauten als auch in überbauten Bauzonen teilweise noch beträchtliche Reserven bestehen. Diese müssen durch eine gezielte Siedlungsentwicklung nach innen ausgeschöpft werden. Darauf werden sich die Gemeinden in ihren Ortsplanungen einstellen müssen. Um dieses Potenzial aktivieren zu können und Bauland wirksam und innert nützlicher Frist seiner Bestimmung zuzuführen, sind neue Instrumente zur Sicherstellung der Verfügbarkeit von Bauland nötig. Dies hat auch der Bundesgesetzgeber erkannt und im Rahmen der RPG-Revision verankert. So ist die rechtliche Sicherstellung der Verfügbarkeit von Bauland neu eine Voraussetzung für Einzonungen (Art. 15 Abs. 4 Bst. d RPG). Zudem hat der Bundesgesetzgeber im Hinblick auf die Mobilisierung von Bauland einen entsprechenden Gesetzgebungsauftrag an die Kantone formuliert (Art. 15a RPG). Auf kantonaler Ebene werden die nötigen Instrumente im Rahmen der anstehenden Teilrevision der bernischen Baugesetzgebung geschaffen. Gleichzeitig sind die geltenden Bestimmungen zum Ausgleich planungsbedingter Vorteile (Mehrwertabschöpfung) an die neuen bundesrechtlichen Vorgaben anzupassen. Die RPG-Revision 1. Etappe ist am 1. Mai 2014 in Kraft getreten. Eine besondere Herausforderung für die Gemeinden und den Kanton bilden die Übergangsbestimmungen zur RPG-Revision (Art. 38a, Abs.2): Innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten müssen alle Kantone ihre Richtpläne an die neuen Anforderungen anpassen. Bis zur Genehmigung dieser Richtplananpassung durch den Bundesrat darf die Gesamtgrösse der Bauzonen im Kanton nicht grösser werden. Es gilt somit der Grundsatz, dass Einzonungen nur genehmigt werden können, wenn gleichzeitig eine gleich grosse Auszonung erfolgt (mit wenigen Ausnahmen). Weil kompensatorische Auszonungen innerhalb der Gemeindegrenzen schwierig und über die Gemeindegrenzen hinweg fast unmöglich sind, bedeutet die Übergangsregelung faktisch ein Einzonungsmoratorium. Der Regierungsrat ist bestrebt, die Zeit des Moratoriums möglichst kurz zu halten, indem die Richtplananpassungen mit Hochdruck vorangetrieben werden (s. Kapitel Ausblick). Vor dem Inkrafttreten dieses Moratoriums am 1. Mai 2014 konnten noch zahlreiche Gesamt- und Teilrevisionen von Ortsplanungen genehmigt werden (insgesamt 45 seit Herbst 2013). Dem Amt für Gemeinden und Raumordnung gelang es, durch eine gute und frühzeitige Information und Beratung sowie durch Aufbietung aller Ressourcen sicher zu stellen, dass auf der einen Seite Planungen, die eine längere Erarbeitungszeit hinter sich hatten, noch rechtzeitig genehmigt werden konnten, es aber auf der anderen Seite nicht zu ungerechtfertigten «Last-Minute-Einzonungen» kam.
10 8 RAUMPLANUNGSBERICHT `14 Die Zeit des Moratoriums nutzen Grundsatzfrage 1 an den Grossen Rat Aus Sicht des Regierungsrats soll das Einzonungsmoratorium nun kein Planungs- und Entwicklungsstopp in den Gemeinden bewirken: Auf- und Umzonungen oder das Verschieben ungünstig gelegener Zonen an bessere Lagen sind möglich, sofern die aktuell gültigen Bestimmungen im kantonalen Richtplan eingehalten werden. Auch weitere Arbeiten wie zum Beispiel die Umsetzung der Gefahrenkarten oder die Aktualisierung der Baureglemente können durchgeführt und vom Kanton genehmigt werden. Die Gemeinden können sich zudem intensiv mit der Siedlungsentwicklung nach innen befassen und sich damit auf die neuen Regelungen im Richtplan vorbereiten. Unterstützt der Grosse Rat, dass der Regierungrat den vom revidierten Raumplanungsgesetz verlangten Paradigmenwandel hin zu vermehrter Siedlungsentwicklung nach innen aktiv vorantreibt? 3.3 Herausforderung Siedlungsentwicklung nach innen Siedlungsentwicklung nach innen hat ein grosses Potenzial Innenentwicklung ist in allen Gemeinden ein Thema Siedlungsqualität erhalten oder steigern Wichtige Sensibilisierungsaufgabe Vorgaben an Kanton, Regionen und Gemeinden im kantonalen Richtplan Der Regierungsrat hat die Siedlungsentwicklung nach innen die optimale und intensive Nutzung des bestehenden Siedlungsgebiets schon im letzten Raumplanungsbericht im Jahr 2010 als wichtige Herausforderung identifiziert. Deren Bedeutung hat mit den neuen Anforderungen aus dem Raumplanungsgesetz noch deutlich zugenommen. Die Arbeiten zu diesem Thema haben gezeigt, dass auch in überbauten Bauzonen ein grosses Potenzial liegt das mit geschickten Planungen und Prozessen ausgeschöpft werden kann. Dabei kann in vielen Fällen nicht nur die Siedlungsqualität, sondern auch die Qualität von Frei- und Grünräumen erhöht werden. Für den Regierungsrat ist der Grundsatz «Innenentwicklung kommt vor Aussenentwicklung» zentral. Dieser Grundsatz gilt aber nicht nur in urbanen Gebieten der Städte und Agglomerationen. Auch in ländlichen Gebieten bestehen beträchtliche Möglichkeiten, die ausgeschöpft werden können. Dafür müssen die Gemeinden auf die konkrete Situation abgestimmte Lösungen entwickeln. Oft bestehen Ängste, dass die Siedlungsentwicklung nach innen die Wohn- und Umfeldqualität beeinträchtigt. Ein wichtiges Ziel ist jedoch, die Qualität der Städte, Dörfer und Quartiere und dabei insbesondere der Aussenräume zu erhalten oder zu steigern. Damit wird unter anderem der Druck auf die Aufgaben der Kulturpflege steigen: Zusätzliche Abklärungen und aktuelle Ortsbildanalysen zum Umgang mit den Baudenkmälern und ihrem Umfeld sowie vermehrte archäologische Rettungsgrabungen werden nötig sein. Dem Kanton kommt eine wichtige Rolle bei der Sensibilisierung und der Kommunikation für eine qualitätvolle Umsetzung der Siedlungsentwicklung nach innen zu, die er ernst nimmt. Mit der Aufarbeitung guter und erfolgreicher Beispiele sollen mögliche Wege und Lösungen aufgezeigt werden. Die Siedlungsentwicklung nach innen wird wie erwähnt ein wichtiges Thema im kantonalen Richtplan zur Umsetzung der Teilrevision des RPG sein. Ihr ist ein neues Massnahmenblatt gewidmet, in welchem Aufträge an den Kanton, die Regionalkonferenzen und Regionen sowie die Gemeinden definiert werden. Bei der Bemessung der Bauzonengrösse werden die entsprechenden Innenentwicklungspotenziale aufzuzeigen und zu berücksichtigen sein. Der Kanton wird dafür Grundlagen zur Verfügung stellen; Aufgabe der Gemeinden ist es aufzuzeigen, wie sie mit den Potenzialen umgehen. Damit erlangt die Berichterstattung der Gemeinden zu den Ortsplanungsrevisionen, die gemäss Art. 47 der Raumplanungsverordnung gemacht werden muss, eine höhere Bedeutung.
11 RAUMPLANUNGSBERICHT ` Herausforderung Schutz des Kulturlandes Schutz des Kulturlands ist wichtiges Thema für den Regierungsrat Mit Zusatzflächen das Kontingent der Fruchtfolgeflächen erreichen Der Schutz des Kulturlandes hatte schon immer eine hohe Bedeutung für den Regierungsrat. Im Kanton Bern, der in weiten Teilen ländlich geprägt ist, ist dies eine dauernde Herausforderung. Bisher wurde vor allem auf die Fruchtfolgeflächen (FFF), die für den Ackerbau am besten geeigneten Böden fokussiert. Dieses Thema wurde im letzten Raumplanungsbericht im Jahr 2010 besonders behandelt. Dabei wurde auf den Konflikt hingewiesen, dass die landwirtschaftlich bedeutsamen FFF oft in den wirtschaftlich interessantesten Gebieten des Mittellandes liegen. Damit eine stufengerechte Interessenabwägung erfolgen kann, wurden im kantonalen Richtplan strenge Regeln aufgestellt, unter welchen Voraussetzungen FFF für Einzonungen oder andere bodenverändernde Vorhaben beansprucht werden dürfen. Diese werden im Rahmen der Richtplananpassungen im Teil Siedlung weiter entwickelt und auf die neuen Bestimmungen im RPG (Art. 3 Abs. 2 Bst. a und Art. 15 Abs. 3 RPG) und in der Raumplanungsverordnung (Art. 30 Abs. 1bis RPV) abgestimmt. Zudem sollen sie in der laufenden Teilrevision der Baugesetzgebung durch gesetzliche Regelungen ergänzt und rechtsatzmässig verankert werden. Parallel zu diesen Anstrengungen auf planerischer und gesetzgeberischer Ebene wurde die Ausscheidung der FFF im Kanton überprüft. Mit Hilfe neuer Datengrundlagen und den technischen Möglichkeiten der geografischen Informationssysteme (GIS) wurde in Absprache mit dem Bund die Eignung weiterer Flächen als FFF untersucht. Die auf diese Weise ermittelten Flächen werden parallel zu den Richtplananpassungen den Gemeinden zur Stellungnahme unterbreitet. Mit der Aufnahme dieser Zusatzflächen in das Inventar der FFF wird der Kanton Bern das vom Bund im Sachplan FFF verlangte Kontingent einhalten können. Mit der in Kapitel 3.1 erwähnten politischen Diskussion zur RPG-Revision, besonders aber auch durch die im Juni 2014 eingereichte Kulturlandinitiative, wurde der Fokus der Betrachtung auf das landwirtschaftliche Kulturland im umfassenden Sinn erweitert. Der Regierungsrat hat sich bis zum Redaktionsschluss dieses Berichts zur Initiative noch nicht positioniert. 3.5 Herausforderung Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative Annahme der Zweitwohnungsinitiative bringt Unsicherheit Regierungsrat fordert Umsetzung mit Augenmass Auch bei der Annahme der Zweitwohnungsinitiative war der Ja-Stimmen-Anteil im Kanton Bern höher als der schweizerische Durchschnitt (54.8% gegenüber 50.6%). Im Kanton Bern sind zurzeit 52 Gemeinden von der Initiative betroffen, weil sie einen Zweitwohnungsanteil von über 20% aufweisen. Die unerwartete Annahme der Initiative brachte für die betroffenen Gemeinden viel Rechtsunsicherheit mit sich, die teilweise noch immer besteht. Mit der Verordnung des Bundesrats über Zweitwohnungen vom 22. August 2012 erfolgte im Sinn einer Übergangsregelung bis zum Erlass der ordentlichen Ausführungsgesetzgebung eine erste Klärung der vordringlichsten Fragen. Das für die Umsetzung nötige Bundesgesetz über Zweitwohnungen befindet sich derzeit in der parlamentarischen Beratung. Der Regierungsrat setzt sich gegenüber dem Bund dafür ein, dass die neue Verfassungsbestimmung mit Augenmass umgesetzt wird. Es ist ihm ein Anliegen, dass das berechtigte Anliegen des Schutzes des Alpenraums vor Zersiedelung nicht einseitig zu Lasten der touristischen Gemeinden und deren Bevölkerung und damit der Wirtschaftskraft des Kantons Bern umgesetzt wird.
12 10 RAUMPLANUNGSBERICHT `14 Gemeinden setzen Regeln des Richtplans um Bereits 2010 wurden im kantonalen Richtplan Regeln für den Umgang mit der Zweitwohnungsthematik eingefügt (Massnahme D_06). Damit wurde der damalige Art. 8 Abs. 2 und 3 RPG umgesetzt (heutiger Art. 8a Abs. 2f). Es wurden 13 Gemeinden bezeichnet, die einen erhöhten planerischen Handlungsbedarf bezüglich Zweitwohnungen haben. Die meisten Gemeinden haben rechtzeitig entsprechende Massnahmen getroffen, bei einigen Gemeinden steht eine Regelung (u.a. wegen ablehnenden Gemeindeversammlungsentscheiden) noch aus. 3.6 Weitere übergeordnete Herausforderungen Unterdurchschnittliches Bevölkerungswachstum führt zu Mehrverkehr Im schweizerischen Durchschnitt wachsen Die Energiewende ist auch raumplanerische Herausforderung Interessenabwägung zwischen Mehrnutzung und Schutz Der Kanton Bern hatte in den vergangenen Jahren ein unterdurchschnittliches Wachstum, besonders auch was die Wohnbevölkerung betrifft. Dabei entwickelten sich die Regionen sehr unterschiedlich. In den meisten Regionen nahm die Zahl der Arbeitsplätze stärker zu als diejenige der Bevölkerung. Dadurch stieg neben den innerkantonalen Pendlerströmen auch die Zahl der Zupendelnden aus den angrenzenden Kantonen deutlich. Dies führt zu einem höheren Verkehrsaufkommen besonders zu den Spitzenzeiten und entsprechend zu einer Überlastung des öv und zu mehr Staus auf den Strassen. Der Kanton hat als Wohn- und Wirtschaftsstandort grundsätzlich Nachholbedarf und auch -potenzial. Der Regierungsrat verfolgt deshalb mit der Wirtschaftsstrategie 2025 (zur Kenntnis genommen durch den Grossen Rat am 24. November 2011) das Ziel, dass der Kanton Bern im schweizerischen Durchschnitt wachse. Die wirtschaftlichen Zentren sind zu stärken und die regionalen Stärken zu fördern. Dies gilt es auch bei der Umsetzung des revidierten Raumplanungsgesetzes zu berücksichtigen. Die angestrebte Energiewende und die Energiestrategie 2050 des Bundes haben auch im Kanton Bern beträchtliche Auswirkungen. Sie unterstützen jedoch grundsätzlich die Energiestrategie 2006 des Regierungsrats. Einschneidend wird die beschlossene Abschaltung des Kernkraftwerks Mühleberg im Jahr 2019 sein. Dessen Rückbau wird auch raumplanerische Fragen aufwerfen. Der Kanton Bern hat ein grosses Potenzial für die Energiegewinnung zum Beispiel in den Bereichen Wasser, Wind, Sonne und Holz. Dessen Nutzung hat allerdings je nach Energieart und Standort unterschiedliche Auswirkungen im Raum. Für den Regierungsrat ist es deshalb entscheidend, die geeigneten Standorte zu bestimmen und in den Interessenabwägungen ein Gleichgewicht zwischen der angestrebten Mehrnutzung an erneuerbaren Energie und dem Schutz der Natur und des Landschaftsbilds zu finden.
13 RAUMPLANUNGSBERICHT ` Die Raumplanung im Kanton Bern Orientierung an den neun Hauptzielen im kantonalen Richtplan Die Berichterstattung über die Raumplanung im Kanton Bern orientiert sich am kantonalen Richtplan. Sie übernimmt die Struktur der sechs inhaltlichen und drei organisatorischen Hauptziele für die Raumentwicklung des Kantons, die im gültigen Richtplan im Register «Hauptziele» zu finden und im Richtplan 2030 Teil des Raumkonzepts Kanton Bern sind. 4.1 Sechs inhaltliche Hauptziele Die sechs inhaltlichen Hauptziele des kantonalen Richtplans Hauptziel A Den Boden haushälterisch nutzen und die Siedlungsentwicklung konzentrieren Die unüberbauten Bauzonen im Kanton Bern sind nicht überdimensioniert. In zentralen, gut erschlossenen Lagen sind die Bauzonenreserven knapp. Diese Randbedingungen für die Umsetzung des teilrevidierten Raumplanungsgesetzes verstärken den Druck für die Siedlungsentwicklung nach innen. Bauzonen sind nicht überdimensioniert Die Situation der Bauzonen hat sich seit der letzten Berichterstattung im Raumplanungsbericht `10 nicht wesentlich verändert: Die Bauzonen sind über den ganzen Kanton hinweg weiterhin nicht überdimensioniert. Die aktuellen Zahlen zeigen, dass der Anteil der unüberbauten Bauzonen weiter abgenommen hat in allen Kategorien etwa um ein Prozent. Das bedeutet, dass weniger Bauzonen neu eingezont als vorhandene Bauzonen überbaut wurden. Die Analyse des Übersichtszonenplans, Stand 2013, zeigt folgende Verteilung der Bauzonen (Gesamtgrösse rund ha): Wohnzonen: 40% Misch- und Kernzonen: 26% Arbeitszonen: 14% Weitere Zonen: 20%
14 12 RAUMPLANUNGSBERICHT `14 Die unüberbauten Bauzonen (Stand 2013) werden durch eine Kartenanalyse im geografischen Informationssystem GIS erhoben. Deshalb wird eine Unschärfe ausgewiesen: Wohn-, Misch- und Kernzonen sind zu 9.3 bis 15.7% unüberbaut Arbeitszonen sind zu 35.4 bis 42.9% unüberbaut. Kanton Bern steht im Vergleich gut da Werte bei Arbeitszonen wegen Erhebungsmethodik zu gross Die Werte der unbebauten Wohn-, Misch- und Kernzonen sind im schweizweiten Vergleich tief. Auch in der Bauzonenstatistik 2012 belegte der Kanton Bern gleich wie schon 2007 einen Spitzenplatz. Umso unverständlicher ist es für den Regierungsrat, dass diese Tatsache vom Bund bei der Umsetzung des Raumplanungsgesetzes nur indirekt berücksichtigt wird (Kapitel 3.2). Im Bereich der Arbeitszonen sind die Anteile der unüberbauten Bauzonen in der ganzen Schweiz deutlich höher als bei den Wohn-, Misch- und Kernzonen. Ein Teil dieser Differenz ist auch methodisch begründet: Durch die GIS-Analyse werden nur Gebäude in den Bauzonen erfasst. Das bedeutet, dass beispielsweise Lagerplätze für die Industrie oder auch Parkplätze nicht als überbaute Flächen erfasst werden. In Kantonen, welche eine Bauzonenstatistik mittels Umfrage bei den Gemeinden machen, zeigt sich, dass mit der GIS-Methode der Anteil unüberbauter Arbeitszonen um etwa einen Drittel zu hoch liegt. Daneben gibt es auch sachliche Erklärungen, weshalb die Reserven bei den Arbeitszonen grösser sind als bei den Wohn-, Misch- und Kernzonen. Viele Betriebe sichern sich Arbeitszonen in unmittelbarer Nähe, um künftige Betriebserweiterungen nicht zu verunmöglichen. Dies kann aus betriebswirtschaftlicher Sicht nachvollzogen werden, doch können dadurch wichtige Arbeitszonen blockiert werden. Jährliche Erhebung der Reserven wäre sinnvoll Auch im Bereich der Arbeitszonen mehr Boden sparen Arbeitszonenbewirtschaftung aus regionaler Sicht Für eine bessere Übersicht der Bauzonenentwicklung (nicht nur für die Arbeitszonen) wäre die Einführung einer jährlichen Erhebung der unüberbauten Bauzonen in Zusammenarbeit mit den Gemeinden auch im Kanton Bern hilfreich. Nach einer Ersterhebung bedeutet die jährliche Aktualisierung keinen grossen Aufwand; die Erkenntnisse wären jedoch für die Steuerung sehr hilfreich besonders auch für die Gemeinden. Ebenfalls betriebswirtschaftlich begründet wird der Umstand, dass viele Industrie- und Gewerbebauten nur eingeschossig gebaut und von grossen Parkierungsflächen umgeben werden. Aus Sicht des Regierungsrats muss aufgrund der aktuellen Herausforderungen auch in diesem Bereich ein Umdenken stattfinden: im Bereich der Arbeitszonen soll mit dem Boden haushälterischer umgegangen werden. Dies ist zudem auch notwendig, weil die Betriebe oft in landwirtschaftlich gut geeigneten Gebieten des Mittellandes liegen und häufig Fruchtfolgeflächen beanspruchen. Unterstützt werden soll dieses Ziel unter anderem mit der Arbeitszonenbewirtschaftung, die aufgrund der neuen Anforderungen aus der Raumplanungsgesetzgebung eingeführt werden muss. Die Technischen Richtlinien Bauzonen definieren das Ziel der Arbeitszonenbewirtschaftung so: «Das Ziel der Arbeitszonenbewirtschaftung ist es, aus einer übergeordneten, regionalen Sicht die Nutzung der Arbeitszonen im Sinn der haushälterischen und zweckmässigen Bodennutzung laufend zu optimieren. Gleichzeitig kümmert sie sich um das Bereithalten der von der Wirtschaft nachgefragten Flächen und Räumlichkeiten und unterstützt die Weiterentwicklung der Areale nach Vorgaben von Behörden und Politik». Aus Sicht des Regierungsrats soll diese Arbeitszonenbewirtschaftung deshalb auf regionaler Stufe geführt werden unter Einbezug der Regionalkonferenzen und Planungsregionen wofür diesen jedoch die nötigen Ressourcen zur Verfügung gestellt werden müssen. Der Kanton erarbeitet dazu geeignete Kriterien und Vorgaben, überprüft deren Anwendung und stellt eine überregionale Koordination sicher.
15 RAUMPLANUNGSBERICHT `14 13 Grundsatzfrage 2 an den Grossen Rat Zentrale, gut erschlossene Einzonungen werden abgelehnt. Stimmt der Grosse Rat dem Grundsatz zu, dass die in Art. 30a Abs. 2 RPV verlangte Arbeitszonenbewirtschaftung nach Vorgabe der Kriterien und der Bereitstellung der nötigen Ressourcen durch den Kanton auf regionaler Stufe unter Einbezug der Regionalkonferenzen und Planungsregionen erfolgen soll? Ein Problem ist nach wie vor, dass in zentralen, gut erschlossenen Lagen ein Mangel an Bauzonen herrscht. Schon im Raumplanungsbericht `10 wurde festgestellt, dass in diesen Lagen kaum mehr Einzonungen vorgenommen werden können. Häufig wurden solche an der Gemeindeversammlung oder Urne abgelehnt. An diesem Phänomen hat sich in der Zwischenzeit wenig geändert. Mehrere Gemeinden gingen deshalb dazu über, wichtige Einzonungen einzelfallweise vorzuschlagen (und nicht mehr im Rahmen einer umfassenden Ortsplanungsrevision), hatten damit aber nur teilweise Erfolg. Die knappen Bauzonenreserven werden in den zentralen Lagen dazu führen, dass die Potenziale für eine Siedlungsentwicklung nach innen vermehrt erkannt und ausgenützt werden. Daneben muss aber sichergestellt werden, dass Einzonungen an solchen Lagen auch unter den Regeln des revidierten Raumplanungsgesetzes bei Bedarf möglich sind. Dies gilt für den Regierungsrat insbesondere für die Schwerpunktgebiete der Siedlungsentwicklung Wohnen, die im Rahmen der Regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzepte RGSK bestimmt und vom Kanton im Rahmen der Synthese der RGSK bestätigt wurden. Hauptziel B Die Siedlungsentwicklung nach innen ist für den Regierungsrat der wichtigste Schlüssel, um die angestrebte Entwicklung erreichen zu können. Daneben müssen Einzonungen an bestimmten Lagen weiterhin möglich sein, insbesondere für die «Schwerpunkte Siedlungsentwicklung Wohnen». Verkehrs- und Siedlungsentwicklung aufeinander abstimmen Mit der parallelen Erarbeitung der Agglomerationsprogramme und der Regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzepte gelang eine gut abgestimmte Verkehrs- und Siedlungsplanung. Die RGSK bilden eine wertvolle Basis für die kantonalen Planungsinstrumente im Verkehrsbereich Agglomerationsprogramme und RGSK gemeinsam erarbeitet Hohe Qualität der Agglomerationsprogramme und RGSK Eine wichtige Funktion an der Schnittstelle zwischen Verkehrs- und Siedlungsentwicklung haben die Agglomerationsprogramme Verkehr + Siedlung, von denen schon die die Erarbeitung der zweite Generation abgeschlossen werden konnte. Diese Arbeiten wurden mit der Erarbeitung der Regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzepten RGSK kombiniert. Dies führte zu umfassenden und gut abgestimmten Planungen, bei denen raumplanerische Massnahmen ebenso Gewicht erhielten wie der Aus- und Neubau von Infrastrukturen. Die Qualität der bernischen Agglomerationsprogramme der 2. Generation und RGSK sowie die Synthese durch den Kanton erhielten gute Noten vom Bund und führten dazu, dass ein beträchtlicher Teil der zur Verfügung stehenden Mittel in den Kanton Bern fliesst. Einziger Wermutstropfen war, dass aus Sicht des Bundes das Agglomerationsprogramm Interlaken zu wenig Wirkung entfaltet und dort deshalb keine Projekte vom Bund unterstützt werden sollen. Die Beratung in den eidgenössischen Räten ist jedoch noch nicht abgeschlossen. Die Agglomerationsprogramme Verkehr + Siedlung resp. die vorgängige Realisierung dringlicher Projekte aus dem Infrastrukturfonds haben schon zu verschiedenen konkreten Umsetzungen geführt. Als wichtige Projekte können das Tram Bern West, die Ver-
16 14 RAUMPLANUNGSBERICHT `14 kehrssanierung Worb oder der Bypass Thun Nord erwähnt werden. Dank den Agglomerationsprogrammen kann die Realisierung von Projekten wie dem Bahnhof RBS Bern, dem Ausbau der Publikumsanlagen der SBB in Bern oder dem Tram Region Bern vorangetrieben werden. Planungsinstrumente wurden neu konzipiert Im Bereich der Strasse und des Langsamverkehrs konnten die Planungsinstrumente deutlich verbessert werden: Mit dem neuen Strassengesetz wurde der Strassennetzplan und der Investitionsrahmenkredit für die Strasse (anstelle des Strassenbauprogramms) eingeführt. Damit bestehen vergleichbare Instrumente wie für die Planung des öffentlichen Verkehrs. Da diese Planungsinstrumente (inklusive der RGSK) auch zeitlich aufeinander abgestimmt sind, wird die Arbeit im Grossen Rat erleichtert und transparenter. Die Kantonsstrassen und ihre Kategorien, der Anpassungsbedarf des National- und Ergänzungsstrassennetzes des Bundes sowie die strategisch wichtigen Ausbauvorhaben wurden zudem im kantonalen Richtplan festgesetzt. Mit der Überarbeitung resp. Neukonzipierung der Sachpläne Wanderroutennetz und Veloverkehr konnten auch in diesen Bereichen die Instrumente aktualisiert werden. Abstimmung der Instrumente verbessern Die neuen Planungsinstrumente sollen die Planungssicherheit erhöhen und eine bessere Abstimmung der Planungen erlauben. Das Zusammenspiel der verschiedenen Instrumente auf den unterschiedlichen Planungsebenen mit ihren unterschiedlichen Funktionen kann noch weiter optimiert werden. Der Regierungsrat begrüsst die gut abgestimmte Planung von Siedlungs- und Verkehrsentwicklung, wie sie mit der Neukonzeption der Planungsinstrumente und deren koordinierten Erarbeitung erreicht wurde. Wichtig ist, dass bei der Umsetzung und Weiterentwicklung dieser Planungen eine ebenso gute Koordination erreicht wird. Hauptziel C Voraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen schaffen Die Raumplanung hat eine wichtige Funktion für die wirtschaftliche Entwicklung. Sie kann die Entwicklung zwar nicht direkt beeinflussen, jedoch günstige räumliche Voraussetzungen dafür schaffen. Weil dies im Kanton Bern schon früh erkannt wurde, können beachtliche Erfolge verzeichnet werden. Zentralitätsstruktur ist eine wichtige Grundlage Die Zentralitätsstruktur, die im kantonalen Richtplan festgesetzt ist, ist ein wichtiges Kriterium zur Prioritätensetzung und Ansiedlung bedeutender kantonaler Infrastrukturen. Sie bildet die Grundlage für viele räumlich wirksame Entscheide im Kanton, auch wenn sie bei der Interessenabwägung nur einer von mehreren Faktoren ist. Die Zentralitätsstruktur ist eine wichtige Grundlage für das neue Raumkonzept Kanton Bern und die Richtplaninhalte Siedlung. Im Rahmen der Erarbeitung der Regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzepte haben die Regionalkonferenzen resp. Regionen Zentren der vierten Stufe bestimmt. Diese wurden im Rahmen des Syntheseberichts und der Genehmigung der RGSK durch den Kanton geprüft. Mit den laufenden Richtplananpassungen (Richtplan 2030) werden die Zentren der vierten Stufe in den Richtplan aufgenommen. Der Regierungsrat erachtet die Zentralitätsstruktur als wichtige Grundlage für die Anordnung von Infrastrukturen von kantonaler Bedeutung. Sie bildet auch ein Rückgrat für das Raumkonzept Kanton Bern und die Richtplaninhalte Siedlung.
17 RAUMPLANUNGSBERICHT `14 15 Die Wirtschaftsstrategie 2025 des Regierungsrats (vom Grossen Rat am 24. November 2011 zur Kenntnis genommen), gibt der Raumplanung eine grosse Bedeutung. Schon seit 25 Jahren nimmt die Raumplanung im Kanton Bern diese Rolle wahr: Mit dem Programm der wirtschaftlichen Entwicklungsschwerpunkte werden an hoch zentralen gut erschlossenen Standorten planerisch günstige Voraussetzungen für die Ansiedlung von neuen und die Umsiedlung von bestehenden Betrieben geschaffen. ESP-Programm hat hohe Bedeutung für Raum- und Wirtschaftsentwicklung Der 7. Zwischenbericht zur Entwicklung bestätigte die Bedeutung des ESP- Programms für die Raum- und Wirtschaftsentwicklung des Kantons Bern. In den insgesamt 43 ESP (davon werden 23 aktiv bewirtschaftet) liegen gut 12 Prozent aller Arbeitsplätze des ganzen Kantons, nämlich knapp Diese sind besonders wertschöpfungsintensiv: An den ESP-Standorten werden rund 14 Prozent der Bruttowertschöpfung des Kantons Bern erwirtschaftet. Die Ansiedlung von neuen Betrieben verlief besonders intensiv in den beiden grössten ESP des Kantons, dem ESP Bern Wankdorf und dem ESP Biel Bözingenfeld. Aber auch in ESP mit kleineren Flächen wie z. B. in Oberbipp, St-Imier oder Tramelan entstanden in den vergangenen Jahren neue Arbeitsplätze oder werden in naher Zukunft entstehen. Ein aktuelles Beispiel ist die Ansiedlung einer neuen Produktionsanlage des Biotechnologiekonzerns CSL Limited im ESP Lengnau. Um die Anstrengungen des Kantons noch vermehrt zu konzentrieren, wurden mit dem 7. Zwischenbericht fünf ESP als «Premium-Standorte» identifiziert. Sie sind aufgrund ihrer Lage, Grösse, Aussenwirkung oder des noch vorhandenen Potenzials von höchstem kantonalem Interesse. Es sind die Entwicklungsschwerpunkte Bern Ausserholligen, Bern Wankdorf, Biel Bözingenfeld, Ostermundigen Bahnhof und Thun Nord. Zudem hat die Hauptstadtregion Schweiz im Kanton Bern fünf ESP als Top Entwicklungsstandorte bezeichnet. Strategische Arbeitszonen: Vorbereitungsarbeiten fokussieren Jubiläum 25 Jahre Programm ESP ESP Wohnen: Wettbewerb abgeschlossen Strategische Arbeitszonen (SAZ) sind grössere zusammenhängende Flächen an gut erschlossener Lage, die für ein Grossprojekt raumplanerisch bereitgestellt werden sollen. Die Erfahrungen zeigen, dass die hohen Anforderungen an die Standorte und die elastische Nachfrage hohe Ansprüche an die raumplanerische Sicherung von geeigneten Arealen stellen. Um die Bemühungen für die Bereitstellung von SAZ zielgerichtet weiterführen zu können, sollen die weiteren Arbeiten auf die aussichtsreichsten Standorte fokussiert werden. Der Kanton Bern war mit dem Projekt der Entwicklungsschwerpunkte im Jahr 1989 schweizweiter Pionier. Viele Kantone übernahmen dieses Konzept und nun hat es auch in den Umsetzungsinstrumenten zur Teilrevision des RPG Eingang gefunden. Das 25jährige Jubiläum wird im Jahr 2014 entsprechend begangen. In den Jahren verfolgte ein jährlicher Wettbewerb das Ziel, den ESP- Gedanken der Schwerpunktsetzung an zentralen, gut mit dem öffentlichen Verkehr erschlossenen Lagen auch im Bereich Wohnen zu fördern. Er motivierte die Berner Gemeinden, sich mit qualitativ hochstehenden Wohnbauprojekten um das Label ESP- W und ein Preisgeld zu bewerben. Teilnahmeberechtigt waren die Gemeinden des Kantons Bern Agglomerationsgemeinden sowie Gemeinden des ländlichen. Eingereicht werden konnten sowohl Projekte in Planung als auch Projekte in Realisierung. Insgesamt wurden Planungen und Projekte an 16 Standorten ausgezeichnet:
18 16 RAUMPLANUNGSBERICHT ` Bern Schönberg Ost Köniz Hertenbrünnen, Schliern Lyss Landschaftspark Thun Areal Scheibenstrasse 2008 Bern Siedlung Stöckacker Süd Biel Gygax Areal 2009 Bern Überbauung Mutachstrasse Burgdorf Wohnüberbauung Steinhof Köniz Planung Ried - Niederwangen 2010 Bern Planung Warmbächliweg Burgdorf Wohnüberbauung Uferweg 2011 Bern Sanierung / Erneuerung Scheibenhäuser Tscharnergut Nidau/Biel AGGLOlac Ostermundigen Überbauung Oberfeld Uetendorf Wohnpark Jungfraustrasse Vechigen Kern Boll Süd Überarbeitung des Sachplans ADT ist abgeschlossen Deponienotstand in verschiedenen Gebieten des Kantons Das Konzept der Entwicklungsschwerpunkte ESP ist für den Regierungsrat für die wirtschaftliche Entwicklung des Kantons zentral. Es soll intensiv weiter bearbeitet werden. Auch im Bereich Wohnen ist die Schwerpunktsetzung im Sinne der Siedlungsentwicklung nach innen zu fördern. Die Überarbeitung des Sachplans Abbau / Deponie / Transport ADT konnte Mitte 2012 abgeschlossen werden. Mit dem Sachplan ADT sollen die planerischen Voraussetzungen für eine langfristige Versorgung mit Baurohstoffen insbesondere Kies sowie für die Entsorgung von Bauabfällen geschaffen werden. Mit dem überarbeiteten Sachplan soll die Qualität der regionalen ADT-Planungen durch genauere Anweisungen zur Prozessgestaltung für die sorgfältige Interessenabwägung bei der Festlegung der Standorte verbessert werden. Die zu sichernden Deponievolumen werden erhöht und es werden neue oder präzisere Angaben zum Umgang mit Vorhaben im Wald, zu Grossprojekten sowie zum Umgang mit Material aus Naturereignissen gemacht. Die unvermindert rege Bautätigkeit im Kanton und der Umstand, dass mehr Material rezykliert wird, hat in gewissen Gebieten des Kantons zu einem Deponienotstand geführt. Auch verschiedene Grossprojekte führten zu einem erhöhten Deponievolumen. Der Trend zum verdichteten Bauen, das sich unter anderem auch durch grössere Volumina im Untergrund ausdrückt, verstärkt die Problematik. Der Deponienotstand führt dazu, dass Aushubmaterial über grössere Distanzen zum Teil auch in ausserkantonale Deponien geführt werden muss. Dies ist aus Sicht des Regierungsrats vor allem aus ökologischen, aber auch aus ökonomischen Überlegungen nicht sinnvoll. Besonders ausgeprägt ist der Deponienotstand im westlichen Berner Oberland. Für den Entwicklungsraum Thun hat sich durch die knappe Ablehnung der Aushubdeponie Eyacher in Thierachern in einer Gemeindeabstimmung eine Notstandsituation ergeben. Der Entwicklungsraum Thun ist dringend auf ein rasch zur Verfügung stehendes, zusätzliches Deponievolumen angewiesen. Deshalb wurde der Prozess für die Erarbeitung einer kantonalen Überbauungsordnung (KUeO) eingeleitet. Das bestehende Projekt wurde optimiert, um den berechtigten Anliegen der Betroffenen so weit als möglich entgegen zu kommen. Aufgrund dieser Problemlage ist der Regierungsrat der Meinung, dass die Zuständigkeit des Kantons im Bereich Abbau-, Deponie, Transporte (ADT) gestärkt werden muss.
19 RAUMPLANUNGSBERICHT `14 17 Grundsatzfrage 3 an den Grossen Rat Wichtige Funktion der Raumplanung im Bereich Energie Stimmt der Grosse Rat dem Grundsatz zu, dass die Zuständigkeit des Kantons bei der Planung im Bereich Abbau-, Deponie und Transporte (ADT-Planung) gestärkt werden soll? Die Raumplanung hat auch eine wichtige Funktion im Bereich der Energie. Aufgrund der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen konzentriert sich die Energiepolitik des Kantons auf den Gebäudebereich und auf die Erzeugung und Nutzung erneuerbarer Energien. Sowohl für Neubauten als auch für bestehende Gebäude sollen günstige Rahmenbedingungen für die sparsame und rationelle Energienutzung geschaffen werden. Das Potenzial an erneuerbaren Energien soll soweit möglich landschafts- und gesellschaftsverträglich erschlossen werden. In beiden Bereichen ist die Raumplanung gefordert. Mit dem revidierten Energiegesetz werden die rund 30 grössten Gemeinden im Kanton (die im kantonalen Richtplan bezeichnet werden) zur Erarbeitung eines kommunalen Richtplans Energie verpflichtet. Für alle anderen Gemeinden ist dies zwar freiwillig, wird aber sehr empfohlen; der Kanton unterstützt dabei alle Gemeinden finanziell und fachlich. Dabei ist eine enge Koordination zwischen Raumplanung und Energieplanung nötig. Potenzial der erneuerbaren Energien verträglich ausschöpfen Anzahl der Tourismusdestinationen konnte halbiert werden Mit den RTEK die touristische Entwicklung ganzheitlich planen Das grosses Potenzial für die Gewinnung von erneuerbarer Energie soll an geeigneten Standorten genutzt werden (s. Kapitel 3.6). Im kantonalen Richtplan werden deshalb zum Beispiel die Gebiete festgelegt, deren Eignung für die Errichtung von Windparks geprüft werden soll resp. bereits festgestellt wurde. Auch die Gewässerabschnitte, die sich für die Gewinnung von Energie eignen und solche, bei denen dies ausgeschlossen ist, werden im Richtplan verbindlich bezeichnet. Die raumplanerischen Instrumente müssen gezielt genutzt werden, um in den Interessenabwägungen im Bereich der Energie ein Gleichgewicht zwischen Schutz und Nutzung zu finden. Der Tourismus im Kanton Bern ist weiterhin im Wandel. Die Anzahl der Destinationen konnte von zehn auf fünf verkleinert werden, wobei die Destinationen Bern Oberland Mitte und Interlaken-Jungfrau-Haslital bis Ende 2015 Zeit haben, die Destinationsbildung abzuschliessen. Die Halbierung der Zahl der Destinationen ist zusammen mit der im September 2012 erfolgten Gründung der BE! Tourismus AG ein wichtiger Schritt zu einer professionelleren und konzentrierteren Tourismuswerbung im Kanton Bern. Die Gründung der BE! Tourismus AG war das Kernstück der Revision des Tourismusentwicklungsgesetzes (TEG). Ihr Ziel ist es, den Tourismus im Kanton Bern künftig besser zu vermarkten. Dem gleichen Ziel dient die Bündelung der Kräfte in den Destinationen für die regionale Vermarktung. Der Kanton strebt eine nachhaltige touristische Entwicklung an. Mit den Richtplananpassungen `10 wurden die Berner Oberländer Regionalkonferenzen resp. Regionen verpflichtet, in einem touristischen Entwicklungskonzept (RTEK) die Entwicklung aus einer ganzheitlichen Sicht zu planen und insbesondere Schwerpunktgebiete Tourismus sowie Vorranggebiete Natur und Landschaft zu bestimmen. Die Arbeiten dazu sind im Gange und haben positive Prozesse der Zusammenarbeit ausgelöst. Gestützt darauf sollen anschliessend die nötigen räumlichen Festlegungen in die RGSK aufgenommen werden. Der Klimawandel wird den Tourismus auch im Kanton Bern längerfristig deutlich beeinflussen. Er führt unter anderem zu einem hohen Druck bei den Bergbahnen. Es gibt Bestrebungen von einzelnen Bahnen, Beschneiungen flächendeckend möglich zu machen, weil dies für sie eine Überlebensfrage sei. Bei der Weiterbearbeitung dieses Themas sind auch das Umfeld und die Konkurrenzsituation zu beachten.
20 18 RAUMPLANUNGSBERICHT `14 Agrarpolitik des Bundes bringt grosse Umwälzungen Fehlende Grundlagen beeinträchtigen die Interessenabwägung Keine Deponien auf Landwirtschaftsflächen Wirtschaftlichkeit im Berner Wald stärken Der Wald steht unter Druck Mit den RTEK sollen klare, regional abgestimmte Ziele definiert werden. Schwerpunktgebiete für den Tourismus sowie Vorranggebiete für Natur und Landschaft sollen eine nachhaltige Entwicklung der Tourismusregionen unterstützen. Die Landwirtschaft im Kanton Bern ist weiterhin im Umbruch. Die Agrarpolitik des Bundes stellt insbesondere die Direktzahlungen auf eine neue Basis. An die Stelle der zum grossen Teil tierbezogenen Beiträge traten sieben Beitragskategorien: Die Kulturlandschaftsbeiträge, die Versorgungssicherheitsbeiträge, die Produktionssystembeiträge, die Ressourceneffizienzbeiträge, die Biodiversitätsbeiträge, die Landschaftsqualitätsbeiträge sowie die Einzelkulturbeiträge. Es ist noch nicht endgültig absehbar, wie dieses neue System den Raum im Kanton Bern verändern wird. Für die Interessenabwägung z.b. mit der Siedlungsentwicklung oder mit Infrastrukturen sind die fehlenden Bodenkarten oft ein Problem: Die Bodenqualität kann dadurch kaum beurteilt werden. Einen gewissen Fortschritt bringt die Bodendatenbank NABODAT, die im Aufbau begriffen ist. Darin können vorhandene Daten verwaltet werden; für das Erheben von neuen Informationen fehlt jedoch das Geld. Ein bedenklicher Trend im Bereich der Landwirtschaft besteht darin, dass vermehrt Aushubmaterial auf Landwirtschaftsflächen deponiert wird. Es ist klarzustellen, dass die Landwirtschaftliche Nutzfläche kein Deponieersatz ist, auch wenn in gewissen Gegenden Deponienotstand herrscht. Die Wirtschaftlichkeit ist im Berner Wald die zentrale Herausforderung. Wenn der Wald nicht nachhaltig bewirtschaftet wird, leidet auch die Biodiversität, der Schutzwald büsst an Wirkung ein und die Holzverarbeitungskette gerät in Schwierigkeiten. Das zeigte der Nachhaltigkeitsbericht 2013 für den Berner Wald. Die Holzvorräte sind seit 2006 tendenziell gesunken, dennoch sind sie nach wie vor zu hoch. Es besteht eine intakte Nachfrage nach Holz, die jedoch mehrheitlich durch Importe gedeckt wird. Damit fehlt den Waldbesitzenden der Anreiz, ausreichend Holz zu schlagen. Dagegen zeigt das Aktionsprogramm zur Stärkung der Biodiversität im Berner Wald erste Erfolge. Der Anteil Totholz ist am Wachsen, die Zahl der vertraglich gesicherten Reservate hat in den letzten fünf Jahren zugenommen. Die veränderten Rahmenbedingungen in der Raumplanung wirken sich auch auf die Stellung des Waldes aus. Konkret geht es um die Frage, ob der Wald nicht auch in eine raumplanerische Interessenabwägung einbezogen werden müsste. Mit dem revidierten Waldgesetz des Bundes wurden Möglichkeiten geschaffen, in bestimmten Fällen auf einen Rodungsersatz zu verzichten oder mit der Festlegung von statischen Waldgrenzen die weitere Ausdehnung des Waldes ins Kulturland zu verhindern. Damit sollen Fruchtfolgeflächen oder landwirtschaftlich genutzte Gebiete, wo die Waldfläche durch natürlichen Einwuchs zunimmt, geschont werden. Die entsprechenden Rahmenbedingungen für die Umsetzung im Kanton Bern sollen im kantonalen Richtplan im Rahmen der laufenden Richtplananpassung geschaffen werden. Eine nachhaltige Land- und Waldwirtschaft ist dem Regierungsrat ein wichtiges Anliegen. Die strukturellen Anpassungsprozesse müssen aufmerksam verfolgt und wenn nötig mit bedarfsgerechten Begleitmassnahmen unterstützt oder abgefedert werden.

References: Art. 100
 Art. 30
 Art. 15
 Art. 47
 Art. 15
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 30