Source: http://www.senat.fr/cra/s20080716/s20080716_4.html
Timestamp: 2018-01-23 23:46:07+00:00

Document:
Sénat - Compte rendu analytique officiel du 16 juillet 2008
Compte rendu analytique officiel du 16 juillet 2008
Modernisation des institutions de la Ve République (Deuxième lecture - Suite)
M. le président. - Nous reprenons la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Nous sommes depuis plusieurs semaines sur ce sujet capital, et à cinq jours du Congrès. Or voici que paraît dans un journal de ce soir une importante interview du Président de la République.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des lois. - Très intéressante !
M. Jean-Claude Peyronnet. - Il est très bien que le Président de la République s'exprime, ne serait-ce que pour ressouder sa majorité. Mais est-ce de cela qu'il s'agit cette fois, ou plutôt de tenter de débaucher des parlementaires socialistes ? Si c'est le cas, vos espoirs seront déçus : s'il doit y avoir débauchage, les défections se compteront sur les doigts d'une main ; un ou deux parlementaires qui souhaitent devenir ministre, un qui a oublié qu'il ne l'était plus depuis longtemps, et ce sera à peu près tout...
M. Alain Gournac. - Quelle ambiance au PS !
M. Jean-Claude Peyronnet. - Pour l'essentiel, cette réforme est un trompe-l'oeil. Jusqu'à présent, nous n'avons obtenu satisfaction sur aucune de nos demandes, et voici que le Président de la République formule des propositions intéressantes, y compris sur des affaires qui ne le concernent pas, comme le périmètre des groupes politiques qui relève du règlement des deux assemblées. Parmi ces propositions, figurent le décompte du temps de parole du Président de la République et le droit de réponse de l'opposition, des garanties sur le droit d'amendement, la possibilité pour l'opposition d'obtenir la création de commissions d'enquête -pourquoi diable ne pas l'avoir inscrit dans la Constitution ?- et, cerise sur le gâteau, la reprise de la proposition de loi de M. de Raincourt datant de 1999, réformant profondément le mode d'élection des sénateurs.
Devant ces éléments nouveaux, je demande une suspension de séance pour réunir la commission des lois, afin d'examiner les propositions du Président de la République, sur lesquelles subsistent beaucoup d'incertitudes, tant au fond que dans la forme. Nous aimerions auditionner le Premier ministre, qui marche peut-être mal mais dont l'esprit tourne bien, nous l'avons constaté hier. A la suite de cette audition, nous réunirions notre groupe politique pour réévaluer notre position sur ce projet de loi et, peut-être, passer à une abstention, voire un vote favorable.
M. le président. - Je me suis demandé si vous n'alliez pas réclamer l'audition du Président de la République ! (Rires sur les bancs UMP)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Quelle n'a pas été notre surprise de voir le Président de la République entreprendre de légiférer lui-même par le biais de la presse, passant par-dessus le Gouvernement et le Parlement. Il régente le temps de parole à la télévision -ce que la majorité nous a ici catégoriquement refusé-, il règlemente les droits de l'opposition au Parlement -ce sur quoi nous n'avons pu débattre-, il se porte garant du droit d'amendement de l'opposition -comment ?-, il promet des commissions d'enquête pour cette opposition -selon son bon vouloir, je suppose ?-, il passe commande aux sénateurs d'une proposition de loi -elle existe déjà- faisant passer le collège électoral du Sénat de 138 000 à 152 000 personnes -quel bouleversement !- et entend même modifier lui-même le Règlement des assemblées.
M. Didier Boulaud. - L'homme-orchestre !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Depuis hier, le rapporteur nous impose un vote conforme. Les amendements du Président de la République sont-ils recevables ? Si oui, je demande qu'une Conférence des Présidents fixe un ordre du jour pour que nous puissions continuer le débat et le reprendre, éventuellement en septembre. (Applaudissements à gauche)
M. le président. - La Conférence des Présidents se réunit à 19 heures...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je ne suis saisi d'aucun amendement. Dès lors pourquoi réunir la commission des lois ? Depuis quand discute-t-on des interviews parues dans la presse ?
M. Robert Bret. - Une interview du Président de la République !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Peu importe ! (Exclamations ironiques à gauche) Le Président a montré qu'il a bien entendu ce qu'ont dit les assemblées. Aussi fait-il des propositions sur son temps de parole, sur les commissions d'enquête. Nous avons insisté pour que les groupes parlementaires soient reconnus dans la Constitution. S'agissant du corps électoral du Sénat, nous étions prêts à reprendre la proposition de loi de 1999 présentée par les présidents de Raincourt, de Rohan, Arthuis, par Gérard Larcher et par moi-même. Nous l'avions votée, vous n'en avez pas voulu.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Et le comité Balladur ?
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. - Il n'est pas constituant !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous n'avons pas à retenir toutes ses propositions, ce n'est qu'un comité de réflexion.
L'important est de voter cette révision constitutionnelle pour permettre de mettre en oeuvre des réformes législatives et règlementaires. Nous avons aussi défendu le droit d'amendement. Tout ce que dit le Président de la République conforte la nécessité de voter rapidement cette révision pour que vous puissiez avoir rapidement satisfaction. ((Applaudissements à droite ; exclamations à gauche).
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. - Je suis d'accord pour l'essentiel avec le rapporteur. Des parlementaires nous demandent si, notamment à propos de l'article 51-1, la majorité sera d'accord pour avancer sur certains sujets. Vous avez des propositions, des orientations, des engagements ; ce ne sont pas des articles de la Constitution, mais vous avez demandé des garanties : vous les avez !
M. le président. - Dans ces conditions, je considère que la suspension de séance ne s'impose pas, mais je vais la mettre aux voix. Et d'abord, qui est contre ?
La suspension de séance n'est pas acceptée.
M. le président. - Nous reprenons donc la discussion des articles.
M. le président. - Amendement n°106, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.
I. - Après le premier alinéa de l'article 25 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Le mandat parlementaire de député est incompatible avec l'exercice de tout autre mandat ou fonction électif. »
II. - Le I est applicable à compter de la quatorzième législature.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Il est défendu.
L'amendement n°106, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°107, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
A la fin de la seconde phrase de l'article 32 de la Constitution, le mot : « partiel » est supprimé.
M. Jean-Pierre Sueur. - Les assemblées doivent être renouvelées entièrement en une seule fois.
Cela dit, nous sommes choqués par la façon dont s'est déroulé le vote sur la suspension de séance. Monsieur le président, vous avez commencé par demander qui était contre. Est-ce là une nouvelle procédure ?
M. Didier Boulaud. - C'est la rupture !
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous demandions une suspension pour réunir notre groupe pour permettre à la commission des lois d'examiner les déclarations du Président de la République qui sont tout sauf anodines et qui ne viennent pas maintenant par hasard.
Monsieur le Président, je vous demande respectueusement de préciser votre position sur ce singulier renversement de nos principes constitutionnels : au moment où le Parlement est saisi d'un projet de loi censé renforcer ses pouvoirs et répondre aux accusations d'hyper-présidentialisme, voilà que M. le Président de la République joue les hyper-législateurs et présente dans un journal du soir une brouette d'amendements, alors même qu'ici tout doit être adopté conforme.
M. Alain Lambert. - Défendez donc votre amendement !
M. Jean-Pierre Sueur. - J'use du droit de parole qui est le mien. Si vous refusez que nous puissions même nous concerter, alors nous nous expliquerons amplement à chaque amendement. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis défavorable au n°107.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Avis défavorable.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Et l'avis du Président de la République ?
M. Pierre-Yves Collombat. - L'une des raisons de l'absence d'alternance au Sénat c'est le renouvellement partiel. Il serait logique de le renouveler, comme l'Assemblée nationale en une seule fois.
M. Didier Boulaud. - C'est subversif, ça ?
M. Jean-Claude Peyronnet. - Le Sénat apparaît comme une chambre modératrice et uniquement modératrice. De ce fait, vis-à-vis de l'Assemblée nationale, il se situe d'emblée en position de faiblesse.
Il est vrai que le droit à la parole et le droit d'amendement y est permis de façon très libérale, plus libérale que partout ailleurs en Europe. Le problème, c'est qu'on ne nous écoute jamais. (Rires)
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Parlez moins, on vous écoutera plus !
L'amendement n°107 n'est pas adopté.
2° et 3° Supprimés ........ ;
3° bis Dans le troisième alinéa, après les mots : « libertés publiques ; », sont insérés les mots : « la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ; »
3° ter Après les mots : « assemblées parlementaires », la fin du huitième alinéa est ainsi rédigée : « , des assemblées locales et des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que les conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ; »
4°, 4° bis et 4° ter Supprimés...... ;
5° L'avant-dernier alinéa est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
M. le président. - Amendement n°50, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Compléter le 3° bis de cet article par les mots :
aussi bien vis-à-vis du Gouvernement que des intérêts économiques de leurs actionnaires, en les protégeant des conflits d'intérêt et en interdisant les concentrations excessives
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Nous assistons à une instrumentalisation aggravée de la presse au service du Président de la République et de sa majorité, mais aussi du bipartisme. Simultanément, nous constatons la domination croissante de l'information par l'argent.
Cette situation choque un nombre croissant de nos concitoyens et de journalistes. Quand des groupes comme Bouygues, Vivendi, Lagardère et Dassault sont aux commandes, le pluralisme est en péril. L'ampleur de la concentration des médias dans notre pays confère aux groupes concernés la puissance économique et l'hégémonie idéologique, si bien que la bataille des idées est au service du pouvoir financier.
Une véritable loi anti-concentration permettrait d'interdire toute situation de quasi-monopole national ou régional dans la presse, l'audiovisuel et l'édition. Elle garantirait la diversité des filières de production et de diffusion dans les domaines de l'image, du son et de l'écrit.
Le pluralisme des médias étant indispensable à l'exercice d'une réelle citoyenneté, l'accès à une information contradictoire est un droit que la Constitution doit garantir.
M. le président. - Sous-amendement n°147 à l'amendement n°50 de Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC, présenté par M. Dreyfus-Schmidt.
Dans l'amendement n°50, supprimer le mot :
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Toutes les concentrations sont excessives par nature.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - En première lecture, nous avons adopté un amendement présenté par le groupe socialiste, disposant que la loi assure la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias. C'est clair et suffisant.
La commission s'en tient à cette rédaction, acceptée par l'Assemblée nationale.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Je vous prie de bien vouloir excuser le départ temporaire de Mme Dati, qui doit participer à une réunion du Conseil supérieur de la magistrature.
L'amendement n'est pas opportun car le Conseil constitutionnel reconnaît déjà valeur constitutionnelle au pluralisme et à la liberté de l'information.
La loi du 30 septembre 1986 comporte des dispositions anti-concentration. Le Parlement ne pourrait revenir en arrière, car le Conseil constitutionnel ne l'accepterait pas.
M. le président. - Je mets aux voix le sous-amendement n°147.
M. Jean-Pierre Sueur. - On ne peut contester l'actualité du sujet, surtout après les déclarations récentes du Président de la République.
Vu l'émotion suscitée, je m'attendais à une inflexion dans la pensée du chef de l'État, mais la lecture d'un journal du soir, qui paraît d'ailleurs vers midi, a montré qu'il n'en était rien ! En effet, le Président de la République estime qu'il ne serait pas anormal pour lui de nommer le président d'une entreprise propriété de l'État à 100 %,...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il y a un « mais » !
M. Jean-Pierre Sueur. - ... après avis des commissions parlementaires et du CSA.
Or, France Télévisions n'est pas une entreprise comme les autres car il s'agit de libertés fondamentales et de droits fondamentaux.
L'avis du CSA renvoie aux modalités de nomination de ses membres, donc à la règle des trois cinquièmes. Si le Président de la République avait dû obtenir une majorité favorable des trois cinquièmes, le verrou aurait été réel, mais il n'y a rien de tel.
Le même raisonnement s'applique au prétendu verrou des commissions parlementaires.
Dans peu de démocraties dignes de ce nom pourrait être envisagée une décision quasi monarchique prise par le chef de l'État pour nommer qui bon lui semble.
Je laisse à chacun le soin d'apprécier la portée de cette intention.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Notre amendement complète judicieusement le texte en vigueur, qu'il faut renforcer pour combattre les conflits d'intérêts.
Mais vous voulez peut-être savoir ce qu'en pense le Président de la République ?
Le sous-amendement n°147 n'est pas adopté.
M. le président. - Je mets aux voix l'amendement n°50.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Ne confondons pas vitesse et précipitation ! Avant le vote du sous-amendement, j'aurais aimé savoir si le groupe CRC acceptait mon sous-amendement. Je voulais entendre à ce propos Mme Mathon-Poinat.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Les interpellations entre collègues sont proscrites.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - J'ai bien sûr accepté cette proposition pertinente.
M. le président. - Amendement n°49, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Après le 3° ter de cet article, insérer deux alinéas ainsi rédigés :
...° Après le huitième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« - la limitation ou l'interdiction du cumul des mandats électoraux ; »
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Nous voulons inscrire dans l'article 34 de la Constitution la limitation ou l'interdiction du cumul des mandats, laissant à la loi le soin d'en préciser les modalités.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - C'est déjà le cas.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Nous avons déjà débattu hier de ce sujet, mais notre suggestion a été repoussée...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Bien sûr !
Mme Josiane Mathon-Poinat. - ...alors qu'elle favoriserait la parité, la proportionnelle et le vote des étrangers, donnant ainsi une autre image des élus et du Parlement.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La définition du régime électoral des assemblées parlementaires ou locales fait déjà partie du domaine législatif. La disposition proposée est donc inutile.
M. le président. - Amendement n°1, présenté par M. Lambert.
Avant le 5° de cet article, insérer deux alinéas ainsi rédigés :
...° Le dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution est ainsi rédigé :
« Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État et présentent une consolidation des comptes publics dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».
M. Alain Lambert. - Je tiens beaucoup à cet amendement, dont le sort déterminera mon vote final.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Ici ou à Versailles ?
M. Alain Lambert. - Je veux supprimer un verrou qui empêche de consolider les comptes de l'État et ceux de la sécurité sociale.
La situation actuelle est baroque. Nous nous plaignons chaque année de ne pas pouvoir apprécier l'ensemble des recettes de l'État et de la sécurité sociale. Nous n'y comprenons rien, nos compatriotes encore moins !
De façon stupéfiante, l'information complète sur les comptes publics français est réservée à la Commission européenne et à nos partenaires européens.
Les règles internationales nous obligent à leur envoyer un document consolidé, dont les parlementaires ne prennent connaissance que quinze jours après la session budgétaire. Cette situation n'est pas démocratique.
Je ne vous demande pas de fusionner les deux actes, mais simplement de supprimer une interdiction et d'autoriser qu'une loi organique régisse les relations entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale.
M. le président. - Amendement n°19, présenté par M. Lambert.
Avant le 5° de cet article, insérer cinq alinéas ainsi rédigés :
...° Les dix-neuvième et vingtième alinéas de l'article 34 de la Constitution sont remplacés par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique, les lois de finances :
« - déterminent les ressources et les charges de l'État ;
« - déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent le plafond global de ses dépenses.
« Les lois de financement de la sécurité sociale, compte tenu des conditions générales de l'équilibre financier déterminé par les lois de finances, fixent ses objectifs de dépenses dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. »
M. Alain Lambert. - Amendement de repli, rédigé dans les mêmes termes que celui présenté par Didier Migaud à l'Assemblée nationale. Trop précis, il entre dans le champ de la loi organique, d'où la rédaction que je vous ai proposée à l'amendement n°1.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La commission a été très attentive à ces amendements, présentés par un des pères de la Lolf. Dans l'exposé de ses motifs, Alain Lambert cite certains pays où les comptes de la sécurité sociale, qui doivent être équilibrés, sont présentés en dehors des comptes de l'État. C'était d'ailleurs le cas chez nous avant la création du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Il n'est pas indispensable d'inscrire la consolidation dans la Constitution. Elle a plutôt sa place dans la Lolf.
M. Alain Lambert. - C'est faux !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ce n'est pas parce que certains pays ont une Constitution bavarde que nous devons faire de même -d'ailleurs la nôtre commence à l'être. (M. Gérard Longuet approuve)
Monsieur Lambert, je suis ennuyé de ne pouvoir vous suivre, mais nous avons longuement étudié vos amendements en commission.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - L'examen en commission était plutôt rapide !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je regrette de vous donner un avis défavorable.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Monsieur Lambert, le Gouvernement partage pleinement votre préoccupation : le principe d'unité budgétaire implique de disposer d'une vision consolidée des comptes publics. Vous serez satisfait par la possibilité bientôt ouverte de voter des lois de programmation des finances publiques, reposant sur une présentation consolidée des comptes, qui nous donneront une vue d'ensemble et permettront d'adopter une approche globale. La création d'un ministère des comptes publics et la discussion conjointe, depuis 2006, de l'orientation du budget et des finances sociales vont dans le même sens. Et l'application de la Lolf a permis de faire des progrès considérables, renforcés par la certification par la Cour des comptes.
Le ministère du budget nous a indiqué que la consolidation, bien que souhaitable à terme, présente cependant des difficultés techniques, notamment dans la définition du périmètre et du concept. Votre amendement n°1 est prématuré, mais nous envisageons d'atteindre cet objectif par étapes. Dans cette attente, je vous propose de le retirer, ainsi que l'amendement n°19, qui prévoit que les lois de finances déterminent les conditions générales de l'équilibre de la sécurité sociale et fixent un plafond de dépenses. Le Gouvernement partage votre souci de cohérence entre ces deux textes financiers, qui font déjà l'objet de débats d'orientation communs et sont bâtis sur des hypothèses macro-économiques identiques. La cohérence entre les dispositions relatives aux dépenses peut être vérifiée dans les annexes, dont la « jaune », qui traite des relations financières de l'État et de la sécurité sociale. Enfin, la loi de programmation des finances publiques, que nous présenterons cet automne, permettra au Parlement de débattre de la trajectoire des finances publiques en disposant d'indications précises sur l'État et la sécurité sociale.
Nous ne souhaitons pas aller au-delà dans l'immédiat. Les conseils d'administration des caisses de sécurité sociale sont obligatoirement saisis des lois de financement et les partenaires sociaux comprendraient mal que l'on encadre à l'avance leurs prérogatives.
M. Alain Lambert. - Je maintiens ces amendements. Contrairement au président de la commission des lois, je pense que la rédaction actuelle de la Constitution interdit le rapprochement entre les deux lois de financement. Par ailleurs, si j'ai noté l'ouverture du Gouvernement, j'estime que la solennité de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale est supérieure à celle d'une loi de programmation. Si nous ne faisons pas sauter ce verrou institutionnel, nous resterons cadenassés par la Constitution.
Je vais devoir vous quitter pour respecter un engagement. N'en déduisez pas que je suis blessé par les résultats du scrutin... (Sourires) Par conséquent, je ne pourrai soutenir mes autres amendements.
L'amendement n°1 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°19.
L'amendement n°26 n'est pas soutenu.
M. le président. - Amendement n°109, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Rétablir le 4° ter de cet article dans la rédaction suivante :
4° ter. Après l'antépénultième alinéa est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures et celles relatives aux cotisations sociales continuent à s'appliquer au-delà du 31 décembre suivant leur entrée en vigueur à la condition qu'une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale le prévoie. »
Mme Nicole Bricq. - Nous avons discuté de cet amendement à plusieurs reprises, sous des formes rédactionnelles différentes. Au Sénat, en première lecture, MM. Arthuis et Marini ont proposé de faire valider tout dispositif d'exonération fiscale en loi de finances et en loi de financement de la sécurité sociale. Le groupe socialiste avait donc retiré un amendement similaire.
En seconde lecture, Jean-Luc Warsmann, rapporteur de la commission des lois, a convaincu l'Assemblée nationale de supprimer cette initiative sénatoriale au motif qu'elle méprisait le principe d'égalité des lois et contraignait le Gouvernement si celui-ci ne souhaitait pas attendre une loi de finances pour insérer un dispositif d'exonération.
Enfin, dans la loi de règlement, examinée la semaine dernière, un dispositif complémentaire prévoyait qu'était joint à la loi de finances et à la loi de financement de la sécurité sociale un récapitulatif des dispositions relatives aux règles concernant les impositions adoptées depuis le dépôt du projet de loi. A cette occasion, nous avons assisté à une bataille juridique entre le ministre du budget et le rapporteur général, qui souhaitait la suppression de ce dispositif compte tenu de son caractère inconstitutionnel : seule une loi organique pourrait prévoir que des annexes sont jointes aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale.
Le Sénat a finalement adopté l'amendement de suppression proposé par le rapporteur général : des deux dispositifs présentés comme complémentaires, il n'en reste donc aucun. La CMP sur la loi de règlement se réunit le 22 juillet, on ignore tout de la solution qu'elle retiendra.
Nous vous proposons donc de rendre l'intervention du Parlement obligatoire pour que les dispositions financières prises dans des lois ordinaires, durent au-delà de l'année où elles sont adoptées. Le Parlement est trop souvent mis devant le fait accompli : nous venons tout juste de le déplorer lors de notre débat d'orientation budgétaire ! Les niches fiscales se multiplient, elles représentent 70 milliards, nous devons adopter des règles de bonne gestion publique !
Mme Nicole Bricq. - Nous proposons un dispositif plus souple que celui adopté par le Sénat en première lecture : les dispositions fiscales seraient applicables immédiatement mais elles devraient, pour être prorogées, passer par la loi de finances ou la loi de financement. Nous pourrons d'autant mieux évaluer l'impact de ces mesures !
M. le président. - Votre temps de parole est écoulé !
Mme Nicole Bricq. - Je continue ! Si d'aventure nos collègues repoussaient cet amendement, nous attendons que le Gouvernement s'engage à modifier la Lolf dans ce sens !
M. le président. - Vous avez parlé plus de six minutes : c'est excessif ! (On le confirme à droite)
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Vous évoquez des décisions étrangères à notre débat...
Mme Nicole Bricq. - J'en ai dit les épisodes !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Si maintenant vous ne me laissez pas parler...
En première lecture, nous avions voté ce mécanisme avec des réserves car obliger la loi ordinaire à être, en quelque sorte, validée par la loi de finances ou de financement, c'est établir une hiérarchie des lois. La modification de la Lolf pour une meilleure consolidation des comptes dans la loi de règlement relève d'une tout autre question ! Avis défavorable.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Le mécanisme que vous proposez assurerait effectivement que toutes les mesures fiscales passent bien par la loi de finances ou par la loi de financement. Cependant, on peut craindre pour la sécurité juridique des contribuables et des redevables. Une entreprise embauchant un salarié pourrait voir subitement supprimée l'exonération à laquelle l'embauche donnait droit. Il faut parvenir à une vision globale de la fiscalité, mais le moyen que vous nous proposez là n'est pas le meilleur. Retrait, sinon rejet.
Mme Nicole Bricq. - Il y a une heure à peine, tous nos collègues appelaient de leurs voeux un tel mécanisme ! (Exclamations à droite)
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Non !
Mme Nicole Bricq. - A chacun de prendre ses responsabilités, mais ne venez pas dire après que vous vous souciez des finances publiques !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Monsieur le ministre, quelle différence faites-vous entre contribuables et redevables ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Dans un cas, on paie l'impôt, dans l'autre, une redevance.
M. le président. - Amendement n°108, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Supprimer le dernier alinéa du 5° de cet article.
L'amendement n°20 n'est pas soutenu.
L'amendement n°108, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.
L'amendement n°21 n'est pas soutenu.
« Art. 34-1. - Les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par la loi organique.
M. le président. - Amendement n°110, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Rédiger ainsi le texte proposé par cet article pour l'article 34-1 de la Constitution :
« Art. 34-1. - Les assemblées parlementaires peuvent voter des résolutions. Celles-ci sont transmises au Gouvernement et publiées au Journal officiel. »
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet article rend irrecevables les résolutions qui n'auraient pas l'heur de plaire au Gouvernement : (exclamations à droite) c'est le texte même ! (L'orateur lit le texte de l'article) Cet article est tout simplement contraire au principe de la séparation des pouvoirs !
M. Didier Boulaud. - Exactement !
M. Jean-Pierre Sueur. - Par essence, le Parlement a le droit d'adopter les résolutions qu'il veut (M. Robert Bret : « Il en a le devoir ! »), sans avoir à en demander l'autorisation au Gouvernement ! Monsieur le ministre, vous qui admirez Montesquieu, comment pouvez-vous donner du crédit à cette sorte d'autorisation préalable du Gouvernement pour que le Parlement prenne une résolution ?
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Incroyable !
M. Jean-Pierre Sueur. - Le Parlement ne pourrait pas examiner une résolution dès lors que le Gouvernement estimerait qu'elle le gêne ? Je veux comprendre, mes chers collègues : comment pouvez-vous adopter une telle règle ? L'actuel Président de la République se substitue au constituant, au législateur et jusqu'aux parlementaires, en annonçant dans la presse non seulement le texte de la Constitution révisée mais aussi les modifications qui seront apportées aux règlements des assemblées. Mais, dans le même temps, nous devrions faire dépendre toute résolution parlementaire du bon vouloir gouvernemental ? Le Président de la République prétend renforcer les pouvoirs du Parlement...
M. Didier Boulaud. - Pipeau !
M. Jean-Pierre Sueur. - ...mais il règle tout par voie de presse et vous abonderiez dans ce sens ? Je suis abasourdi... Si l'un de vous peut m'expliquer pourquoi il vote une telle restriction, qu'il n'hésite pas !
MM. Christian Cointat et Alain Gournac. - Ce n'est pas ce que dit cet article !
M. Jean-Pierre Sueur. - Je vous écouterai avec le plus grand intérêt.
M. le président. - Amendement n°52, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Supprimer le second alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 34-1 de la Constitution.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Le Parlement sera censé vérifier le consentement du Gouvernement à ses résolutions, avant même d'en débattre : comment un tel mécanisme est-il possible dans une démocratie dite parlementaire ? Le Parlement demandera l'autorisation ? Mais si la majorité parlementaire ne veut pas de la résolution, elle la repoussera !
M. le président. - Amendement n°51, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Compléter le texte proposé par cet article pour l'article 34-1 de la Constitution par un alinéa ainsi rédigé :
Elles s'imposent au Gouvernement.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Les résolutions étant votées à la majorité, il est légitime qu'elles s'imposent au Gouvernement.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - En première lecture, l'Assemblée nationale avait repoussé le droit de résolution parlementaire, proposé par le comité Balladur.
Le Sénat a estimé que l'on pouvait inscrire ce droit dans la Constitution. Après un long débat, l'Assemblée nationale ne l'a pas remis en cause mais a précisé que ces résolutions ne devaient pas mettre en cause la responsabilité du Gouvernement, ni constituer des injonctions.
En 1959, le Règlement de l'Assemblée nationale avait prévu la possibilité de voter des résolutions : le Conseil constitutionnel l'avait refusé au motif qu'il fallait un fondement constitutionnel.
Les modalités seront fixées par la loi organique.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Notamment...
M. Jean-Pierre Sueur. - Ce n'est pas possible de le mettre dans la Constitution !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Monsieur Sueur, je vous écoute avec une grande patience. Ayez la gentillesse de ne pas m'interrompre !
Cette mesure permettra notamment d'éviter l'adoption de lois mémorielles, qui n'ont aucune valeur normative.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Montesquieu appelait à tenir compte de la culture politique d'un pays, et même de son climat. On ne peut pas ne pas se souvenir de la IVe République.
M. Alain Gournac. - Ils adoraient !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Je rappelle qu'aujourd'hui, à l'exception des résolutions européennes, le Parlement ne vote pas de résolutions : il ne fait donc pas ce qu'il veut ! Le compromis trouvé à l'Assemblée nationale donne au Parlement un moyen d'expression important, qui existe dans la plupart des démocraties, tout en évitant les dérives de la IVe République, où les résolutions étaient un moyen détourné de mettre en jeu la responsabilité du Gouvernement. Dans le même esprit, il est précisé que les résolutions ne peuvent s'imposer au Gouvernement. Défavorable aux trois amendements.
M. Jean-Pierre Sueur. - M. le président-rapporteur dit que la loi organique fixe les conditions dans lesquelles les résolutions seront votées par les assemblées. Mais l'article 12 de la Constitution, dans la rédaction de l'Assemblée nationale, ne renvoie pas à la loi organique : on inscrit dans la Constitution même que les résolutions sont irrecevables si le Gouvernement « estime » que leur adoption ne lui conviendrait pas ! On subordonne l'existence de résolutions à l'appréciation du Gouvernement. C'est totalement contraire à la séparation des pouvoirs !
M. Jean-Pierre Sueur. - Monsieur le ministre, ces résolutions ne s'imposent en aucun cas au Gouvernement. Mais interdire au Parlement de s'exprimer librement, c'est contraire à la séparation des pouvoirs...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ce n'est pas ça !
M. Jean-Pierre Sueur. - ... et ce d'autant plus que ces résolutions ne s'imposent pas au Gouvernement ! Cette restriction est inacceptable. Nous demanderons un scrutin public. A vous entendre prôner un système aussi paradoxal et contradictoire, monsieur le ministre, l'auteur de L'Esprit des Lois n'aurait pas manqué d'écrire une nouvelle lettre persane ! (M. Didier Boulaud applaudit)
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Nous touchons à l'absurde.
M. Christian Cointat. - Absolument ! (Sourires à droite)
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Même s'il y a des idioties dans le texte qui nous est soumis, vous voulez un vote conforme. Le Sénat ne sert plus à rien ! (Protestations sur le banc de la commission).
M. Didier Boulaud. - Il se couche !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Ce n'est même pas le Conseil d'État ou le Conseil constitutionnel qui vérifiera la recevabilité des propositions de résolution, mais le Gouvernement lui-même ! Je suis sûr que chacun ici est convaincu de l'absurdité d'une telle disposition. Mais il faut un vote conforme ! Ce n'est pas du travail. Nous sommes résolument contre.
M. Didier Boulaud. - Chacun assumera.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - On permet au Parlement de voter des résolutions. Quelle audace ! Mais avant, on demande au Gouvernement si ça ne le dérange pas ! Je suis convaincue que cette révision constitutionnelle, si elle est votée, aboutira à une confusion extrême des pouvoirs. Ce qu'on propose là est absurde.
M. Didier Boulaud. - Cocasse et grossier !
M. Robert Badinter. - On affirme le droit de résolution, c'est très bien. Mais on le soumet pratiquement à la censure du Gouvernement. J'en demeure éberlué... Le Gouvernement déclarera irrecevable une proposition de résolution en fonction d'une estimation subjective ! Je rappelle la théorie des actes de gouvernement... On crée un droit nouveau, grand progrès, mais on l'encadre, à la discrétion du Gouvernement ! L'axiome « donner et retenir ne vaut » trouve ici tout son sens.
Ne serait-ce que pour la plus simple raison constitutionnelle, je demande que l'on n'accepte pas cette disposition. (M. Jean-Pierre Sueur applaudit).
A la demande du groupe socialiste, l'amendement n°110 est mis aux voix
Majorité absolue des suffrages exprimés 146
Pour l'adoption 121
L'amendement n°52 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°51.
M. Didier Boulaud. - Cet article est important puisqu'il traite de la guerre, de la paix, de la défense et de la politique étrangère de la France. Nous souhaitons l'améliorer car, dans ce domaine, la Ve République connaît de sérieuses déficiences. Nous remettons donc l'ouvrage sur le métier.
Le Parlement doit porter une attention toute particulière aux questions militaires qui engagent souvent des centaines de nos soldats dans des conflits lointains. Si nos amendements étaient adoptés, la France pourrait se comparer avantageusement aux autres grandes démocraties. Si tel n'est pas le cas, nous resterons des nains politiques face à la toute puissance de l'exécutif. (M Jean-Jacques Hyest, rapporteur, le conteste)
Nous voulons accroître le rôle du Parlement en matière de défense et des affaires étrangères et contribuer à la mise à mort du néfaste « domaine réservé », véritable tabou institué par la pratique institutionnelle de la Ve République. Pour ce faire, il nous faut parvenir à un système équilibré, prudent, soucieux des prérogatives légitimes de l'exécutif mais aussi capable de garantir la protection et la sécurité des hommes et des femmes participant aux opérations militaires extérieures. Bref, nous proposons un dispositif responsable et efficace.
En obtenant un vote sur les interventions militaires, le Parlement exercerait en toute responsabilité un véritable contrôle. En soumettant toute prolongation d'une intervention militaire à une autorisation parlementaire tous les six mois, nous garantirions l'efficacité d'un contrôle qui ne peut se réduire à un chèque en blanc donné une fois pour toutes. Enfin, si le Gouvernement informait les assemblées du contenu des accords de défense et de coopération militaire, notre politique étrangère serait enfin rénovée.
Nous voulons donner au Parlement les moyens réels de contrôler l'action de l'exécutif.
M. le président. - Amendement n°53 rectifié, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
L'article 35 de la Constitution est ainsi rédigé :
« Art. 35 - Toute intervention des forces armées à l'extérieure du territoire de la République est autorisée par le Parlement, y compris hors session. »
M. Robert Bret. - Le Parlement doit avoir un réel pouvoir sur les conditions d'intervention de nos forces armées à l'étranger. La Constitution de 1958 avait prévu que nos assemblées se prononceraient en cas de déclaration de guerre, mais cette disposition n'est plus adaptée au monde d'aujourd'hui. En sa qualité de chef des armées, le Président de la République prend seul la décision d'envoyer nos troupes. Cette pratique, qui tient d'ailleurs plus de la coutume que de nos institutions, veut que les affaires étrangères et la défense constituent le domaine réservé du Président de la République. Elle ne correspond plus aux réalités et aux exigences de notre époque. Le Parlement doit donc être amené à se prononcer par un débat suivi d'un vote sur l'opportunité d'une intervention à l'étranger et autoriser le Gouvernement à la mener.
Pourquoi se limiter à solliciter l'autorisation du Parlement quatre mois après le début d'une intervention ? C'est au nom de la France et fort de l'adhésion des représentants du peuple que la décision doit être prise. Certes, il faudra définir les critères permettant de distinguer quelles sont les interventions qui doivent donner lieu à autorisation du Parlement, notamment en fonction de l'importance de l'opération et des répercussions politiques intérieures et extérieures. Le Parlement ne devra pas se prononcer sur tous les types d'interventions, comme celles qui auraient un caractère d'extrême urgence ou qui nécessiteraient confidentialité et rapidité. Nous excluons aussi les interventions d'urgence décidées en application de l'article 51 de la Charte des Nations unies, relatif à l'invasion d'un pays.
En revanche, lorsqu'il s'agit de l'envoi de militaires à des fins opérationnelles, les élus du peuple doivent prendre leurs responsabilités. Vous prévoyez de demander l'autorisation du Parlement au bout de quatre mois, mais ne serait-il pas préférable de l'associer à la décision initiale plutôt que de le mettre devant le fait accompli ?
M. le président. - Amendement n°55, présenté par Mme Demessine et les membres du groupe CRC.
Cette information donne lieu à un débat suivi d'un vote dans les conditions fixées par le règlement des assemblées, dans les deux semaines suivant le début de l'intervention.
M. Robert Bret. - Nous sommes l'un des rares pays européens dans lequel le Parlement n'est ni informé, ni consulté lorsque nos armées sont appelées à intervenir sur un théâtre extérieur. Ce sont pourtant des décisions d'une grande importance puisqu'elles sont menées au nom de la France et qu'elles engagent la vie des hommes et des femmes qui servent dans nos armées. Or cette décision est prise par le seul Président de la République. Il n'est plus possible aujourd'hui que la représentation nationale soit tenue à l'écart de décisions aussi graves.
En outre, ces opérations se sont multipliées ces dernières années : elles ont coûté la vie à plusieurs dizaines de nos soldats et elles sont de plus en plus longues et coûteuses.
Si vous voulez vraiment renforcer les pouvoirs du Parlement, vous avez une excellente occasion de nous le prouver et les timides avancées que vous proposez ne sauraient nous suffire. Le Parlement, émanation de la Nation, doit donc autoriser l'exécutif à engager nos troupes. Peut-on mener de telles opérations contre l'opinion publique ou contre les forces politiques du pays ? Si l'opération est exposée en toute transparence, pourquoi douter de l'adhésion de l'opinion ? C'est pourquoi nous proposons que le Parlement se prononce sur l'opportunité d'une opération extérieure quinze jours après ses débuts.
M. le président. - Amendement n°111, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Cette information donne lieu à un débat qui peut être suivi d'un vote.
M. Didier Boulaud. - La procédure d'information et de contrôle du Parlement sur l'intervention de nos forces armées constitue une nouveauté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ah ! Quand même !
M. Didier Boulaud. - Mais il serait préférable que nous ne soyons pas cantonnés au rôle de simples spectateurs.
Bien évidemment, nous ne voulons pas empiéter sur les prérogatives de l'exécutif et nous ne souhaitons pas nuire à l'efficacité des interventions de nos forces armées et à la sécurité de nos militaires.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Encore heureux !
M. Didier Boulaud. - Voilà pourquoi notre proposition nous semble équilibrée, rationnelle et prudente. Sur certains points, la pratique comblera les lacunes de cet article. Des marges d'interprétation sont d'ailleurs acceptables.
Cependant, il y a des principes sur lesquels nous ne pouvons transiger : Il est indispensable que les parlementaires prennent leurs responsabilités et se prononcent par un vote : il s'agit là d'un soutien indispensable.
Ainsi, un contingent supplémentaire vient d'être envoyé en Afghanistan. Chacun sait que les dangers y sont de plus en plus réels. D'ailleurs, des soldats américains ont encore été tués hier. Espérons que nous n'aurons pas à déplorer pareilles tragédies. Si le Parlement avait pu se prononcer, le Gouvernement aurait pu se prévaloir du soutien du peuple au travers de ses représentants.
Il est trop tard pour parler de l'envoi de 550 militaires en Afghanistan. Et c'est d'autant plus regrettable qu'ils seront confrontés à des situations extrêmement périlleuses.
Les parlementaires sauront faire preuve de responsabilité dans le cadre de ce système équilibré, tandis que le Gouvernement a intérêt, dans des opérations complexes et difficiles, à s'appuyer sur la confiance et le soutien de la représentation nationale.
Nous sommes sur le point de produire une avancée démocratique majeure, mais nous n'avons pas inventé grand-chose, d'autres l'ont fait bien avant nous. Sans notre amendement, l'équilibre serait rompu.
M. le président. - Amendement n°112, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Rédiger comme suit la première phrase du troisième alinéa de cet article :
Lorsque la durée de l'intervention excède quatre mois, la poursuite des opérations est soumise au vote des assemblées tous les six mois.
M. Didier Boulaud. - Les opérations extérieures sont de plus en plus nombreuses, longues et complexes. Un contrôle du Parlement évitera l'enlisement de nos troupes et la dérive des finances publiques. Les opérations extérieures coûteront un milliard en 2009 contre 880 millions en 2008 pour 475 millions inscrits en loi de finances. Nous souhaitons témoigner de la même attention pour les opérations qui s'installent dans la durée -si 550 soldats partent en Afghanistan et non 700, c'est pour préparer la relève. Notre commission des affaires étrangères, dont je salue l'initiative, envoie deux parlementaires sur chaque théâtre d'opérations.
Le Parlement ne doit pas voter une fois pour toutes l'entrée dans la Guerre de Cent ans puis rester les bras ballants : il faut qu'il renouvelle son vote.
M. le président. - Amendement n°57, présenté par Mme Demessine et les membres du groupe CRC.
Après la première phrase du troisième alinéa de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :
L'autorisation de cette prolongation est renouvelée de quatre mois en quatre mois.
M. Robert Bret. - Dès qu'une opération dure trop longtemps comme en Bosnie, en Afghanistan ou en Côte-d'Ivoire, il faut s'interroger sur l'opportunité de maintenir nos troupes. Quelle est la meilleure façon de le faire sinon de saisir le Parlement et de lui permettre de se prononcer de nouveau ?
M. le président. - Amendement n°56, présenté par Mme Demessine et les membres du groupe CRC.
Cette prolongation est autorisée en vertu d'une loi.
M. Robert Bret. - Le Gouvernement devrait demander l'autorisation de prolonger une intervention au-delà de quatre mois. Cette avancée démocratique permettra de mieux associer le Parlement. Cependant, les modalités prévues ne sont pas assez précises, aussi nous sommes-nous inspirés de la formulation de l'article 53 afin que, même si la procédure et un peu lourde, la loi donne la solennité nécessaire à cette décision.
M. le président. - Amendement n°11, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
I - Après l'avant-dernier alinéa de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« A l'expiration d'un délai de six mois après la première autorisation de prolongation de l'intervention, le Gouvernement soumet toute nouvelle prolongation à l'autorisation du Parlement, dans les conditions fixées à l'alinéa précédent. Cette autorisation devra intervenir, pour toute prolongation ultérieure, tous les six mois dans les mêmes conditions.
II - Dans le dernier alinéa de cet article, remplacer les mots :
du délai de quatre mois
des délais mentionnés aux alinéas précédents
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Si nous décidons de mieux contrôler l'envoi de troupes à l'étranger, il faut le faire du début à la fin, et vérifier en amont la légalité de notre intervention -M. Charasse s'interrogeait en première lecture sur le défaut de ratification. L'article 13 ne saurait donc constituer un blanc-seing. Au contraire, notre rôle et de contrôler l'envoi, puis l'évolution et le maintien des troupes. Le Parlement ne peut fermer les yeux sur les risques d'enlisement d'opérations telles qu'en mènent les États-Unis en Irak ou la France en Afghanistan. Ce contrôle d'opportunité et d'efficacité permettra de vérifier l'utilité stratégique de telles interventions. En donnant corps à la volonté de renforcer les pouvoirs du Parlement, on répondra aux questions que se posent souvent les Français.
M. le président. - Amendement n°113, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Rédiger comme suit le dernier alinéa de cet article :
« Si le Parlement n'est pas en session à l'expiration du délai de quatre mois, il est réuni en session extraordinaire. »
M. Didier Boulaud. - Si un événement grave survenait hors session, nous ne voudrions pas laisser la convocation du Parlement en session extraordinaire à la discrétion du Gouvernement.
M. le président. - Amendement n°114, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
« Le Gouvernement informe le Parlement du contenu des accords de défense et de coopération militaire en vigueur, dans les conditions fixées par le règlement des assemblées. »
M. Didier Boulaud. - L'information du Parlement sur les accords de défense et de coopération militaire est l'un des marronniers parlementaires : on en parle chaque session sans rien voir venir. Il est d'autant plus nécessaire de rompre cette ritournelle qu'à l'exception des mandats internationaux, ces accords légitiment nos interventions et déterminent leurs formes. Le Parlement doit-il rester à la marge ? Le Président de la République s'était engagé le 28 février à les rendre publics ; c'était devant le Parlement sud-africain mais cela doit valoir pour le nôtre et rien ni personne ne saurait s'opposer à ce qu'on l'inscrive dans la Constitution.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - J'ai l'impression de revivre le débat de première lecture : mêmes amendements, mêmes orateurs...
M. Didier Boulaud. - Brillants !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - ... et mêmes arguments. Une fois suffit ! Toutes les explications ont déjà été données. Jamais on n'avait inscrit cela dans la Constitution, on renforce les pouvoirs du Parlement, mais M. Boulaud en veut toujours plus ! Il ne s'agit même pas de souhaiter un vote conforme car dès la première lecture, nous étions d'accord avec l'Assemblée nationale, qui n'a revu l'article que pour des questions de forme. Avis défavorable aux neuf amendements.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Comme cela a été dit, cet article représente incontestablement une importante avancée démocratique. Le Parlement sera informé et contrôlera les opérations extérieures. Il fallait trouver un équilibre entre l'efficacité et la sécurité des soldats d'une part et, de l'autre, les nécessités du contrôle parlementaire. Ces deux impératifs ont été conciliés et le Gouvernement, qui a été à l'écoute du Parlement, a réduit les délais, de sorte que l'équilibre trouvé est plutôt satisfaisant. Avis défavorable aux amendements.
M. Didier Boulaud. - On demande toujours plus et on a bien raison. Je suis, comme M. Hyest, membre de la délégation au renseignement...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Mais je n'en parle pas !
M. Didier Boulaud. - ... sur laquelle on aurait été bien inspiré de nous écouter : au bout de six mois, elle vivote.
C'est la preuve qu'on aurait pu demander plus.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - On n'est pas censé parler de ce qui est fait par cette délégation.
M. Alain Gournac. - L'engagement en a été pris !
M. Didier Boulaud. - J'ai juste dit qu'elle ne faisait rien. Elle dort.
M. Jean-Luc Mélenchon. - Certes, nous retrouvons un texte de première lecture ; c'est que nos principes n'ont pas changé. Qu'est-ce qui peut relever d'un débat de principes, plus que la vie et la mort ? Ne nous parlez pas, là-dessus, d'avancées. Nous ne négocions pas sur des principes, on les reconnaît ou non.
Héritiers de Jaurès, nous considérons que, même professionnelle, l'armée est le peuple en armes, et c'est la souveraineté du peuple qui confère sa légitimité à l'usage de la force. Le Président de la République, direz-vous, est aussi l'expression de la volonté du peuple. Oui, mais le pouvoir de celui-ci réside dans le Parlement. Quel sens y a-t-il à venir devant le Parlement quatre mois après l'envoi de nos troupes ? En quatre mois, il peut se passer beaucoup de choses. Nos amis américains ont fait la bêtise d'aller en Irak malgré les objurgations que notre pays leur avait alors adressées ; or ceux qui étaient alors opposés à l'intervention constatent aujourd'hui qu'on ne se retire pas d'un conflit du jour au lendemain.
Ce serait, à vous entendre, un grand progrès parce que le Parlement sera informé. Mais il n'a pas à être « informé », il doit décider !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - C'était pire avant !
M. Jean-Luc Mélenchon. - La disposition adoptée est encore un faux-semblant, elle signifie tout simplement que le Parlement est dessaisi de la décision.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Incroyable !
M. Jean-Luc Mélenchon. - Jusque là, il y avait un vide juridique qui pouvait profiter au Parlement.
N'opposez pas efficacité militaire et démocratie ! La conduite de la Grande Guerre a été intégralement soumise au contrôle du Parlement, qui se réunissait en comité secret, et elle a été gagnée. Lorsqu'il a été question de la première guerre du Golfe, le Parlement a délibéré la veille du déclenchement des hostilités. Ces deux exemples montrent à l'envi que l'argument de l'efficacité ne tient pas. En fait, il n'y a rien d'autre, là, qu'un choix politique, celui de votre monocratie. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
L'amendement n°53 rectifié n'est pas adopté, non plus que les amendements n°s55, 111, 112, 57, 56, 11, 113 et 114.
L'article13 est adopté.
M. le président. - Amendement n°115, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
... - Le premier alinéa de l'article 38 de la Constitution est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Une telle autorisation est exclue dès lors que les mesures envisagées sont relatives aux garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ».
Mme Gisèle Printz. - En première lecture, le Sénat a adopté sans modification l'article 13 bis introduit dans le projet de loi constitutionnelle par l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, et qui tend à imposer la ratification expresse des ordonnances. Cette avancée, importante mais insuffisante, risque d'être contreproductive car le Gouvernement sera conduit à multiplier le recours à la pratique de la ratification par voie d'amendement. La ratification sera bien expresse mais elle interviendra dans n'importe quel véhicule législatif alors que la ratification d'ordonnances devrait donner lieu au dépôt de textes spécifiques. En clair, on ne change rien à la pratique actuelle des ordonnances.
Notre rapporteur du Sénat avait déclaré en première lecture qu'il n'aimait pas spécialement le recours aux ordonnances.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Et je le confirme.
Mme Gisèle Printz. - Il a rappelé que le Sénat l'avait refusé à propos des prescriptions en matière civile. Nous partageons cet état d'esprit et proposons de lui donner force constitutionnelle.
Dans ces conditions, comment ne pas limiter le champ d'intervention des ordonnances et exclure le recours à cette facilité lorsqu'est en cause la compétence normative du Parlement pour les droits et libertés des citoyens ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Même avis négatif qu'en première lecture.
L'amendement n°115 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°116, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Avant le 1° de cet article, insérer deux alinéas ainsi rédigés :
...° Après la première phrase du deuxième alinéa, il est inséré une phrase ainsi rédigée :
« Les avis du conseil d'État sur les projets de loi sont rendus publics après leur adoption en conseil des ministres. »
M. Bernard Frimat. - Oui, le problème a déjà été évoqué en première lecture mais c'est bien le propre de la deuxième lecture que d'y revenir.
Le secret entourant les avis du Conseil d'État est des plus relatifs. Vous proposez d'en faire le conseiller du Parlement comme il l'est du Gouvernement. Si les propositions de loi lui sont aussi soumises, qui connaîtra son avis ? Le seul auteur de cette proposition de loi ? Il serait plus simple de mettre le droit en accord avec la réalité en rendant public tous les avis.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - En première lecture, nous avons supprimé l'avis du Conseil d'État sur les propositions de loi, mais l'Assemblée nationale y tient beaucoup et l'a rétabli en précisant seulement que l'auteur de la proposition de loi peut s'y opposer. Cet équilibre est acceptable.
J'observe d'ailleurs que votre amendement ne porte pas là-dessus mais seulement sur les projets de loi. Faut-il vraiment que les avis soient obligatoirement publics ? Cela aiderait grandement la majorité, qui ne les connaît généralement qu'après l'opposition. Celle-ci a manifestement des réseaux.
M. Jean-Pierre Fourcade. - Libération...
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Tout cela est d'une logique absolue !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Le Gouvernement partage votre souhait d'une bonne qualité législative. Mais l'avis appartient à celui qui l'a demandé, qui peut lui donner publicité s'il le souhaite. La confidentialité est un des éléments de la liberté d'appréciation reconnue du Conseil, auquel il est ainsi plus facile de faire au Gouvernement des observations utiles. Retrait ?
M. Bernard Frimat. - Je le maintiens ; vos amis se chargeront de le rejeter.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Vous refusez toute modification en deuxième lecture, même sur les points qui pourraient faire consensus. Nous connaîtrions les avis du Conseil d'État ? Pas moi.
Nous aurions pu être séduits par cette réforme si des dispositions aussi logiques que celle-ci avaient été admises. Mais vous ne voulez rien changer !
M. le président. - Amendement n°117, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Supprimer les deuxième et troisième alinéas du 2° de cet article.
M. Jean-Pierre Sueur. - Derrière la rédaction de ces deux alinéas se cache une idée -d'ailleurs défendue par un ancien vice-président du Conseil d'État- digne de rejoindre au plus vite le cimetière des fausses bonnes idées. Il s'agit d'organiser une étude d'impact avant toute discussion d'un projet de loi.
Prenons par exemple le présent projet de loi et imaginez l'étude d'impact qui pourrait en être faite. Elle obligerait les ministères concernés à produire des textes qui, nécessairement, feraient déjà partie du débat politique. Croire qu'il pourrait y avoir, préalablement au débat parlementaire, une étude d'impact objective, c'est pure illusion.
Autre exemple : le projet de loi sur les OGM. Quelle que soit la qualité de l'étude d'impact préalable, le débat parlementaire commencerait obligatoirement par la contestation de cette étude. Car le débat est politique depuis le début, depuis l'étude d'impact. Et il est illusoire de croire en la possibilité d'une appréciation objective de quelque loi que ce soit.
Mieux vaudrait que le Parlement se dote d'une capacité d'expertise propre et autonome par rapport à celle du Gouvernement.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis défavorable. La loi organique déterminera ce qui devra précéder l'examen du projet de loi et ce ne sera pas seulement une étude d'impact ; ce pourra aussi être une évaluation ou tout élément pouvant éclairer le Parlement.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Retrait ou rejet. Le Gouvernement partage le souci des députés d'améliorer la qualité de la législation. Des circulaires avaient prévu ces études d'impact ; elles ont été inopérantes. Seule la loi organique permettra de mieux préparer la loi.
L'amendement n°117 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°118, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Supprimer le dernier alinéa du 2° de cet article.
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet alinéa permet au président de chacune des deux assemblées de soumettre au Conseil d'État des propositions de loi avant leur examen en commission, dans les conditions prévues par la loi, sauf si l'auteur de la proposition de loi s'y oppose. En première lecture, nous avions supprimé cette disposition contre l'avis du rapporteur et du Gouvernement. Si le Sénat était cohérent avec lui-même et si la hantise du vote conforme ne sévissait pas, il voterait cet amendement... Ses objections de première lecture sont toujours pertinentes et elles justifient la demande de suppression de cette disposition dont la portée a été amoindrie au cours de la navette puisque la demande d'avis sera facultative, au gré de la volonté non seulement du président de l'assemblée mais aussi de l'auteur de la proposition.
Il y a là une grande confusion : le Conseil d'État, s'il a la fonction de conseiller le Gouvernement, n'a pas celle de conseiller le Parlement. Cet article va augmenter à la confusion, d'abord en faisant voter par le Sénat, à quelques jours de distance, des dispositions contradictoires, ensuite en méconnaissant la différence entre législatif et exécutif. Il est vrai que le Président de la République nous a donné ce jour une belle leçon de confusion et que l'exemple vient de haut...
Nous refusons donc que le Conseil d'État donne son avis sur les propositions de loi mais nous jugerions conforme aux impératifs de transparence que les avis dudit Conseil sur les projets de loi soient rendus publics, ne serait-ce que pour respecter le principe d'égalité puisque certains en ont connaissance et d'autres non.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis défavorable. Notre collègue n'a pas compris ce qu'était une navette : si on reprend en deuxième lecture tout ce qu'on a voté lors de la première, il n'y aura jamais d'accord ! Il nous est apparu que cet avis du Conseil d'État n'était pas une raison de blocage ; ce sont les députés de l'opposition qui ont proposé que, si l'auteur de la proposition de loi s'y oppose, il n'y aura pas d'avis du Conseil d'État.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Avis défavorable. Il s'agit de permettre au Parlement de demander une expertise juridique complémentaire. En seconde lecture, les députés ont adopté, avec l'accord du Gouvernement, un amendement socialiste visant à ce que la saisine du Conseil d'État n'ait lieu qu'avec l'accord de l'auteur de la proposition de loi.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - C'est vraiment incroyable !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - C'est vous qui êtes incroyable !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Vous nous donnez des leçons à propos de la navette, qui doit se poursuivre jusqu'à ce que les deux assemblées trouvent un accord.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ce sera le cas.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Vous refusez tout amendement dans le seul but d'obtenir un vote conforme.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ce n'est pas ce que j'ai dit.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - C'est ce que vous faites.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Vous n'avez rien compris à ce qu'est un dialogue.
M. le président. - Monsieur Dreyfus Schmidt, poursuivez.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Le président de la commission des lois a l'habitude d'interrompre les orateurs.
Il refuse que l'avis du Conseil d'État soit rendu public mais accepte que le président d'une assemblée puisse soumettre une proposition de loi à l'examen du Conseil d'État, bien sûr sauf opposition de son auteur. Il y aurait là une rupture d'égalité entre parlementaires puisque seuls ceux de l'opposition pourraient le refuser. C'est inacceptable !
M. Jean-Pierre Sueur. - Je n'avais pas l'intention d'expliquer mon vote, mais les leçons sur la navette justifient quelques observations.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Vous êtes même opposé aux amendements des députés socialistes !
M. Jean-Pierre Sueur. - J'en parlerai, puisque vous avez bien voulu m'interrompre à ce propos.
En première lecture, nos éminents collègues MM. Gélard et Lecerf ont fort justement observé que le Conseil d'État, conseiller du Gouvernement, n'avait pas vocation à conseiller le Parlement, sauf à devenir une troisième chambre, enfin que le Parlement devait rester libre de choisir ses experts.
Quant à la navette, le groupe socialiste du Sénat peut diverger du groupe socialiste de l'Assemblée nationale. Notre parti est extrêmement pluraliste. (A droite, on renchérit avec entrain) Vous ne pourriez guère le contester. Quant à l'accord intervenu, on voit bien la difficulté : pour que cette lecture soit la dernière, afin qu'un vote conforme aujourd'hui sauve le Congrès de lundi, vous acceptez des rédactions très éloignées du niveau que l'on peut attendre en matière constitutionnelle.
A propos des résolutions subordonnées à l'accord du Gouvernement, plusieurs collègues de la majorité m'ont dit que nous avions raison mais qu'ils ne pouvaient rien faire puisqu'un vote conforme avait été décidé. Il en va de même pour l'examen des propositions de loi par le Conseil d'État.
Je regrette que l'on ne prenne pas le temps d'examiner davantage les questions. M. Hyest a mentionné les discussions...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le dialogue !
M. Jean-Pierre Sueur. - Un dialogue entre qui ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Entre rapporteurs !
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est-à-dire entre les groupes UMP de l'Assemblée nationale et du Sénat.
L'opposition participe aux commissions mixtes paritaires, ce qui est normal, mais le texte adopté est fixé lors de réunions de groupes ici ou là-bas, à l'Élysée ou à Matignon. Ce n'est pas notre conception. (Marques d'incrédulité à droite)
L'élaboration de ce texte est contradictoire avec ce qui a été publié aujourd'hui dans Le Monde.
M. Jean-René Lecerf. - Je pourrais me sentir mal à l'aise, puisqu'il y a moins d'un mois, j'ai fait adopter le même amendement de suppression -avec le soutien notamment de MM. Raffarin et Longuet- à la quasi-unanimité, si ce n'est à l'unanimité, du Sénat.
M. Jean-Pierre Fourcade. - J'ai voté contre !
M. Jean-René Lecerf. - Je n'ai pas changé d'avis en un mois, ni sur ce sujet ni sur bien d'autres.
M. Josselin de Rohan. - Maintenez votre avis, changez votre vote !
M. Jean-René Lecerf. - J'estime ainsi que rendre public l'avis du Conseil d'État sur les projets de loi éviterait de perdre du temps dans une chasse au trésor au demeurant toujours gagnante. De même, les ministres ne devraient pas retrouver automatiquement leurs sièges de parlementaires, en éjectant leurs suppléants, dès la fin de leur fonction gouvernementale.
Simplement, je dresse un bilan d'ensemble. C'est pourquoi, sans avoir modifié mon point de vue, je voterai différemment. (Applaudissements à droite ; commentaires sarcastiques à gauche)
L'amendement n°118 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°58 rectifié, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
L'article 40 de la Constitution est abrogé.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Malgré l'importance du sujet, le texte est examiné en navette accélérée. (On désapprouve à droite)
On aboutit ainsi à des dispositions surréalistes, comme l'avis du Conseil d'État sur les propositions de loi ou l'autorisation préalable du Gouvernement aux résolutions parlementaires. De véritables ovnis constitutionnels !
En première lecture, nous avons eu tout un débat très intéressant sur l'article 40 de la Constitution, dont la suppression a été refusée à quelques voix près. Certains membres de la majorité y sont donc favorables, ce qui justifie un examen approfondi.
Cet article fait l'objet ici d'une application toujours plus restrictive. Comme le Sénat ne peut renverser le Gouvernement, la coutume voulait qu'il ne soit pas invoqué avant que l'amendement n'ait été exposé en séance publique. Or, depuis l'an dernier, sans que notre assemblée n'ait reçu de nouveau pouvoir face au Gouvernement, la commission des finances -sous l'impulsion de son président, M. Arthuis- s'est mise à opposer l'article 40 avant même la présentation des amendements.
Dernièrement, dans le cadre de la loi dite de modernisation économique, la commission des finances a opposé cet article à un amendement qui aurait obligé les opérateurs à créer des tarifs adaptés aux personnes de condition modeste, parce que cette commission supputait qu'un éventuel refus des opérateurs aurait pu conduire à solliciter le budget de l'État !
Sorte de Dr. Jekyll et Mr. Hyde du droit d'amendement, M. Arthuis avait pourtant proposé la suppression de l'article 40, en invoquant la « maturité parlementaire ». Comprenne qui pourra ! Dommage qu'il ne soit pas là...
L'article 40 symbolise la primauté de l'exécutif sur le législatif : il y a un an, le Gouvernement a utilisé la loi dite « travail et pouvoir d'achat » pour offrir des milliards d'euros aux contribuables les plus aisés, alors qu'un parlementaire ne peut suggérer une dépense utile même de 100 euros, fût-elle compensée par des ressources nouvelles ! Tous ceux qui souhaitent revaloriser le rôle du Parlement peuvent adopter notre amendement.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous avons débattu de ce sujet durant presque une soirée entière en première lecture. Avis défavorable.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Quel dommage !
M. Jean-Pierre Fourcade. - La suppression de l'article 40 a une portée symbolique, et la présidente du groupe CRC a longtemps défendu le retour à la maturité du Parlement.
Depuis l'intervention du Conseil constitutionnel, cet article est enfin appliqué de manière correcte. Et, alors que nous avons le plus grand mal à convaincre nos collègues de l'Eurogroupe et de l'Union européenne de nos progrès sur la voie de la sagesse financière, sa suppression nous ferait passer pour des laxistes chroniques. D'où mon opposition à cet amendement. (Applaudissements à droite)
L'amendement n°58 rectifié n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°22, présenté par M. Lambert.
Après l'article 40 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé :
« Art. ... - Les dispositions fiscales dérogatoires qui ont pour conséquence une diminution des ressources publiques ou l'aggravation d'une charge publique sont abrogées dans un délai de trois ans à compter de leur entrée en application, à défaut de la présentation par le Gouvernement au Parlement d'une évaluation de leur coût et de leur efficacité. »
M. Alain Lambert. - Cet amendement a été discuté en première lecture, mais je n'ai pu assister à ce débat. Frustré par les explications du rapporteur figurant dans le compte rendu intégral, je souhaiterais bénéficier d'un cours de rattrapage. (Sourires)
La dépense fiscale est devenue presque aussi importante que la dépense budgétaire. Il faut donc éviter qu'elle ne soit votée ad vitam aeternam. Pour la maintenir, le Parlement devrait la revoter ; sinon, elle s'éteindrait. Cette procédure serait plus respectueuse du contribuable. Elle pourrait figurer aussi bien dans la loi organique que dans la Constitution, et je la retirerai si vous me donnez suffisamment d'espoirs.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je ne m'engagerai pas sur la loi organique, mais cette disposition ne relève pas de la Constitution. Elle pourrait d'ailleurs aboutir à un paradoxe : pour reconduire une disposition, le Gouvernement présenterait une évaluation ; pour la supprimer, il lui suffirait de ne pas le faire.
Certes, on ne devrait pas prendre des mesures indéfinies, mais seulement pour deux ou trois ans. Plus généralement, une forme moderne de législation supposerait de s'appuyer sur des vérifications de l'application des lois. Nous avons déjà fait des progrès considérables en ce sens avec la Lolf. La suppression de certaines dispositions permettrait d'éviter de créer des niches ou de reconduire des dépenses mal utilisées...
J'espère que mon argumentation aura été plus convaincante qu'en première lecture et je vous propose de retirer votre amendement.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Cet amendement propose qu'à défaut d'évaluation, certaines dispositions fiscales dérogatoires soient abrogées après trois ans. Comme l'a rappelé hier ici même le Premier ministre, le Gouvernement souhaite réduire le nombre de niches fiscales pour aider au rétablissement de l'équilibre des finances publiques, mais nous ne souhaitons pas introduire cette règle dans la Constitution. Cela donnerait au Gouvernement, par son inaction, la possibilité d'aller contre le Parlement, à qui il revient de voter les exonérations fiscales. En outre, les entreprises ne doivent pas demeurer dans l'incertitude quant à la durée de certains dispositifs, telles les mesures destinées à encourager la recherche.
Le Premier ministre a été saisi de votre demande et le Gouvernement fera très prochainement des propositions de nature à la satisfaire.
M. Alain Lambert. - Je retire mon amendement. Il est peut-être mal rédigé, mais mon intention n'était pas de permettre au Gouvernement de légiférer à la place du Parlement.
L'amendement n°22 est retiré.
M. le président. - Amendement n°119, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'article 15 modifie l'article 41 de la Constitution pour accorder au président de chaque assemblée la faculté de soulever l'irrecevabilité des amendements qui ressortiraient du domaine du règlement.
En première lecture, le Sénat a adopté deux amendements identiques de suppression, le premier du rapporteur de la commission des lois, le second du groupe socialiste. Pour le rapporteur, cette disposition est inutile car il appartient au seul Gouvernement de défendre ses prérogatives. L'article 41 n'a pas été souvent mis en oeuvre et il est parfois utile d'outrepasser les dispositions des articles 34 et 37.
L'Assemblée nationale a rétabli l'article 15 en deuxième lecture Le rapporteur de sa commission des lois a suivi le Gouvernement, selon lequel ce dispositif ne limiterait pas le droit d'amendement et s'appliquerait de manière facultative, contrairement à la recevabilité financière qui présente un caractère absolu. Cette argumentation apparaît bien faible par rapport à celle du rapporteur du Sénat, et nous aurions pu sans problème nous rallier à la position de M. Hyest. Mais il n'en sera pas ainsi et, en rejetant cet amendement... (on feint de s'étonner sur les bancs CRC), nous adopterons une disposition qui porte atteinte au droit d'amendement et donne aux présidents des assemblées un pouvoir inutile. Le Sénat serait mieux inspiré de se rassembler autour de la pensée de M. Hyest.
M. le président. - Amendement n°59, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
L'article 41 de la Constitution est abrogé.
Mme Éliane Assassi. - Le Sénat s'apprête, vote conforme oblige, à se contredire. L'article 41 de la Constitution permet au Gouvernement de limiter une prérogative essentielle des parlementaires. L'extension de cette possibilité aux présidents des assemblées est présentée comme une mesure d'égalité entre eux et le Gouvernement, mais il s'agit plutôt de contraindre encore davantage le droit d'amendement. N'invoquez pas une nouvelle fois la revalorisation du rôle du Parlement et des parlementaires ! Il eût mieux valu inscrire dans la Constitution un droit absolu d'amendement pour chaque élu national. Le renforcement des pouvoirs du Parlement n'est qu'un prétexte à une reprise en main.
Mme la Garde des sceaux a indiqué que l'article 41 était fondamental tout en rappelant qu'il avait été peu utilisé : l'objectif non avoué serait-il qu'il soit employé plus souvent ? Nous sommes non seulement opposés à l'article 15, mais aussi à l'article 41 de la Constitution, qui donne au Gouvernement un pouvoir arbitraire. Il consacre la prééminence de l'exécutif sur le législatif en privilégiant le domaine réglementaire et met en cause le droit d'amendement des parlementaires. La revalorisation du rôle du Parlement supposerait de l'abroger.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - M. Sueur a déjà prévu ce que je vais dire... (Sourires)
M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai plutôt rendu hommage à ce que vous avez dit auparavant.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Et je le maintiens, mais l'Assemblée nationale tient beaucoup à cette disposition.
M. Jean-Pierre Sueur. - Vous vous contredisez.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Non, mais il s'agit d'une simple faculté prévue dans le texte initial et cela fait partie du dialogue avec l'Assemblée nationale. (Protestations à gauche) Cette disposition ne sera certainement pas plus utilisée que par le passé : je suis parlementaire depuis vingt-trois ans et je n'ai quasiment jamais vu le Gouvernement invoquer l'article 41 -on peut le déplorer. On étend cette disposition aux présidents des assemblées : grand bien leur fasse !
Je suis donc défavorable aux amendements de suppression.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Le Gouvernement souhaite que le président de l'assemblée parlementaire puisse constater l'irrecevabilité d'une disposition relevant du domaine réglementaire : avis défavorable à l'amendement n°119. L'article 41 de la Constitution est utile, même s'il est d'un usage des plus rares : avis défavorable à l'amendement n°59. La distinction des domaines de la loi et du règlement contribue à l'intelligibilité de la loi.
M. Jean-Pierre Sueur. - M. le rapporteur nous invite à voter contre ce à quoi il croit, pour un dispositif qu'il avoue inutile et que l'on pourrait de ce fait confier sans hésiter aux présidents des assemblées parlementaires, puisqu'ils ne s'en serviraient jamais : ce n'est pas très convaincant !
L'amendement n°119 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°59.
« Art. 42. - La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l'article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l'assemblée a été saisie.
M. le président. - Amendement n°60, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Mme Éliane Assassi. - L'examen du texte de la commission en séance publique, plutôt que celui de la rédaction initiale du projet, nous est présenté comme favorable au législateur : nous pourrions enfin nous recentrer sur « les débats de fond ». Comme si, par exemple sur cette révision constitutionnelle, nous ne débattions pas du fond !
La séance publique est l'occasion pour tous les parlementaires de faire valoir leur point de vue, de débattre de sujets transversaux qui ne recoupent pas la répartition des compétences entre commissions, mais aussi, pour chaque parlementaire, en particulier pour ceux qui gèrent une collectivité locale, de participer à des débats au-delà des questions intéressant la commission à laquelle chacun participe. La discussion du texte de la commission en séance publique désavantagera les petites formations, qui n'ont pas toujours les moyens de participer à tous les travaux des commissions.
Faute de proportionnelle, la représentativité de notre assemblée ne va guère s'améliorer, la transparence non plus, puisque l'égalité des temps de parole entre majorité et opposition n'est pas un objectif. En revanche, avec la discussion du texte de la commission, le fait majoritaire va s'accentuer encore. Nous n'avons aucune garantie sur les conditions du débat : que devient le droit d'amendement ? Quelle influence le Gouvernement aura-t-il sur le texte de la commission ? L'article 18 prévoit, en effet, l'examen simplifié en commission !
Si votre objectif est d'empêcher toute obstruction, cessez de déclarer l'urgence sur des textes importants et acceptez d'examiner les propositions venues de l'opposition !
M. le président. - Amendement n°120, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Supprimer le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 42 de la Constitution.
Mme Gisèle Printz. - En première lecture, le rapporteur a justifié l'exception réservée par cet article aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement et aux projets de révision constitutionnelle : leur rédaction initiale continuera d'être examinée plutôt que le texte de la commission. Ces exceptions nous paraissent contraires à la valorisation du travail parlementaire : ces textes sont particulièrement importants, il est donc logique que la rédaction de la commission prime sur celle du Gouvernement ! Nous supprimons en conséquence les exceptions à cet article.
M. le président. - Amendement n°23, présenté par M. Lambert.
Dans la seconde phrase du dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 42 de la Constitution, supprimer les mots :
aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et
M. Alain Lambert. - Pourquoi réserver un sort particulier, dans la nouvelle procédure, aux lois de finances et aux lois de financement ? Vous avez refusé en première lecture d'introduire une hiérarchie entre ces lois et les lois ordinaires : n'est-ce pas le cas avec cet article ? J'espère des éclaircissements...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'examen du texte de la commission en séance publique est un nouveau droit pour le Parlement et le groupe CRC n'en veut pas !
M. Philippe Marini. - Surprenant !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°60.
Le groupe socialiste et M. Lambert, eux, ne veulent pas que les lois de finances, les lois de financement et les lois constitutionnelles fassent exception. Le Gouvernement a pourtant le monopole de l'initiative dans ces matières, qui sont au coeur de l'action gouvernementale ; il est donc normal que la procédure en tienne compte. Avis défavorable à l'amendement n°120. Retrait, sinon rejet de l'amendement n°23.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Je ne comprends pas que le groupe CRC veuille supprimer cet article qui renforce les droits du Parlement !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous ne faisons pas la même analyse que vous !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Je note des différences d'appréciation au sein même de l'opposition. Avis défavorable à l'amendement n°60.
Le comité Balladur s'est prononcé pour que les lois de finances et les lois de financement continuent d'être débattues à partir de leur rédaction initiale, car leur matière est au coeur de l'action gouvernementale et elles font l'objet de règles particulières dans la procédure, les délais et le droit d'amendement. Il est donc plus cohérent que la discussion commence par la rédaction initiale. Quant à l'exception pour les lois constitutionnelles, elle tient à ce que l'initiative en appartient exclusivement au Président de la République.
Vous avez raison, monsieur Lambert, de vouloir améliorer les conditions d'examen de la loi de finances, j'y bataille ferme. Mais vous savez mieux que moi -vous qui avez été à l'initiative de la loi organique sur les lois de finances- combien les procédures sont lourdes et difficiles à changer en la matière !
Avis défavorable à l'amendement n°120. Retrait, sinon rejet de l'amendement n°23.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Le Gouvernement demande à M. Lambert de retirer son amendement mais il est défavorable au nôtre alors qu'ils vont dans le même sens : nous aimerions un traitement un peu plus équitable ! (Exclamations à droite) Nous pourrions débattre et amender mais vous ne pensez qu'à voter conforme : nous dénoncerons sans relâche cette caricature de la démocratie !
M. Josselin de Rohan. - Ce débat est intéressant car il s'agit d'une novation profonde dans le droit parlementaire de la Ve République. Il y aura désormais deux catégories de textes : ceux qui seront examinés dans la rédaction de la commission, le Gouvernement ayant le droit d'amendement en séance publique, et les textes financiers, fondement de l'action gouvernementale, qui seront examinés de plano dans la rédaction du Gouvernement. Dans le premier cas, on accepte de transformer le texte gouvernemental ; dans le second, on se prémunit au maximum contre ce risque.
C'est ici qu'intervient le 49-3 : si la commission dénature véritablement le texte initial, le Gouvernement pourra être conduit à poser la question de confiance. Mais il ne pourra le faire qu'une fois par session... C'est le pari de Pascal, car il faudra veiller à la parfaite symbiose entre le Gouvernement et sa majorité.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ce n'est pas le cas aujourd'hui ?
M. Robert Bret. - Il suffit de lire Le Monde !
M. Josselin de Rohan. - J'espère que cette novation se montrera probante et que l'on ne devra pas, un jour, revenir en arrière ! (Applaudissements sur les bancs UMP)
M. Jean-Claude Peyronnet. - Il s'agit en effet d'une novation importante et la proposition que j'avais faite avec M. Gélard était plus encadrée. En avez-vous bien mesuré les conséquences et le travail qu'il reste à faire ? Que devient le droit d'amendement des non-commissaires ? (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat approuve) Un parlementaire d'une autre commission pourra-t-il amender le texte ?
M. Philippe Marini. - Évidemment !
M. Jean-Claude Peyronnet. - Qui portera ces amendements ? Comment la publicité des débats sera-t-elle assurée ? Il faudrait que l'intégralité des travaux des commissions soit publiée au Journal officiel. Le Gouvernement sera-t-il entendu par la commission, et dans quelles conditions ?
Si cette révision est adoptée -ce que je ne souhaite pas-, c'est cette mesure qui sera la plus importante, à condition que tout le monde joue le jeu. Elle pourrait nous faire gagner beaucoup de temps et permettre au Parlement de mieux exercer sa mission de contrôle.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Les questions soulevées par M. Peyronnet justifient notre hostilité à cet article. En séance publique, un parlementaire en vaut un autre, chacun peut s'exprimer. Réaliser en commission une grande partie du travail limitera l'utilisation de ce droit. Cela favorisera en outre les groupes majoritaires.
L'adéquation entre le Président de la République et la majorité sera indispensable. Il est impossible d'imaginer que le texte issu de la commission soit contraire au projet du Gouvernement, à moins d'être en présence d'une grave crise dont il faudrait tirer les conséquences. Cette mesure favorise la majorité présidentielle et dévalorise le débat public : nous y sommes résolument opposés.
M. Alain Lambert. - Dans le débat précédent, la commission et le Gouvernement nous ont reproché de vouloir donner la suprématie aux lois de finances et de financement. Nous avons écouté, avec révérence, de grands discours sur la hiérarchie des normes. Or voici que l'on reconnaît que ces textes constituent effectivement des choix déterminants, et même, selon M. de Rohan, « le fondement de l'action gouvernementale » ! Quand on utilise un argument un jour, mieux vaut éviter d'utiliser son contraire le lendemain ! Néanmoins, je retire mon amendement.
M. Philippe Marini. - J'abonde dans le sens de M. Lambert. Certes, la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale, son double, occupent une place particulière dans notre ordre juridique. Je regrette que l'on n'en tire pas les conséquences en leur réservant l'exclusivité de toute disposition venant impacter le solde public. La position du Sénat en première lecture était plus cohérente avec l'équilibre des institutions de la Ve République : l'intérêt général s'exprime mieux dans un document global, équilibré et cohérent que dans des lois sectorielles.
Nous sommes en deuxième lecture, le débat a eu lieu. Il faut repousser ces amendements de suppression, d'autant que l'argumentation de Mme Borvo Cohen-Seat me semble reposer sur une confusion : il ne s'agit pas de légiférer en commission mais de légiférer sur le texte de la commission.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - J'avais très bien compris !
M. Philippe Marini. - Le Gouvernement, comme tout parlementaire, fût-il membre d'une autre commission, pourra amender le texte. C'est une disposition d'ordre et de procédure qui valorise le travail en commission, pas plus. (Applaudissements à droite)
M. Christian Cointat. - L'article 16 et l'exception d'inconstitutionnalité justifient à eux seuls que l'on adopte cette révision constitutionnelle. Je rejoins M. Peyronnet quand il dit que cette réforme va tout changer, si on le veut bien. Elle peut donner un véritable pouvoir, une responsabilité supplémentaire au Parlement. Contrairement à ce qu'affirme le groupe CRC, c'est ici que le travail parlementaire prendra toute sa force. Le Gouvernement ne se rend peut-être pas compte des efforts qu'il lui faudra fournir demain pour convaincre les parlementaires du bien-fondé de ses projets !
Il faut donc voter le texte en l'état et ne pas accepter les amendements de suppression. (Applaudissements à droite)
L'amendement n°60 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°120.
« Art. 43. - Les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à l'une des commissions permanentes dont le nombre est limité à huit dans chaque assemblée.
M. le président. - Amendement n°27, présenté par Mme N. Goulet.
Compléter le texte proposé par cet article pour l'article 43 de la Constitution par un alinéa ainsi rédigé :
« Les commission permanentes ou spéciales n'ont pas la personnalité juridique. A ce titre, elles n'ont pas vocation à contracter, fût-ce par la voie de leur président. »
Mme Nathalie Goulet. - Dans le cadre de la discussion de la loi de modernisation de l'économie, le ministre de l'économie a fait savoir au Sénat que le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale et l'auteur d'un rapport avaient conclu une convention avec des représentants du secteur bancaire, en réponse à l'amendement n°662 de Mme Payet et du groupe UC-UDF. Pareille pratique méconnaît le bicamérisme, puisque le Sénat n'avait pas été informé de cette démarche, et elle constitue un précédent dont la valeur juridique est discutable. La révision de la Constitution permet de procéder à ce rappel.
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. - Une telle disposition n'a pas sa place dans la Constitution. En outre, il n'est pas usuel que les commissions passent des conventions. Avis défavorable.
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Je ne connais pas les détails de cette affaire mais je rappelle que les commissions permanentes n'ont pas la personnalité juridique. Quand bien même ce serait le cas, un tel amendement n'aurait pas sa place dans la Constitution.
M. le président. - Motion de renvoi en commission n°148, présentée par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
En application de l'article 44, alinéa 5, du Règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'Administration générale, l'article 18 du projet de loi constitutionnelle relatif à la modernisation des institutions de la Ve République (n°459, 2007-2008).
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Comme l'article 44 du Règlement nous y autorise, je propose au Sénat de renvoyer en commission cet article dont l'adoption aurait des conséquences extrêmement lourdes. Il autoriserait en effet un encadrement très strict du droit d'amendement, voire sa remise en cause pure et simple.
J'ai déjà dit cela en première lecture et notre avis n'a pas changé depuis. Durant les semaines qui ont précédé le débat parlementaire, les auteurs et les partisans du projet ont vanté sur toutes les ondes, dans tous les organes de presse, les bienfaits de cette réforme et son caractère historique, voire révolutionnaire, mais ils se sont bien gardé de dire qu'il s'agissait aussi d'une réduction d'un droit démocratique essentiel, le droit d'amendement. Nous l'avons dit et répété mais, comme il fallait que tous les parlementaires votent ce texte, la propagande n'a pas faibli.
Le Président de la République, dans son interview de ce jour dans Le Monde, reconnaît explicitement les limites de cet article, puisqu'il estime nécessaire de s'autoproclamer garant du droit d'amendement de l'opposition. Nous aurions préféré que ces garanties figurent dans la Constitution plutôt qu'elles ne dépendent du bon vouloir du Président.
Ce débat ne peut se poursuivre sérieusement sur un point aussi essentiel pour la démocratie parlementaire sans un éclaircissement sur les intentions présidentielles et surtout sans un échange en commission des lois pour qu'enfin soit adopté un texte conforme aux engagements du Président.
C'est au Parlement de défendre ses prérogatives et non au Président de la République. C'est pourquoi nous demandons le renvoi de cet article en commission pour un examen plus approfondi.
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. - La commission ne s'est pas penchée sur cette demande de renvoi en commission puisqu'elle vient d'être déposée mais, à titre personnel, j'y suis défavorable. Les conditions d'exercice du droit d'amendement seront déterminées par une loi organique relative au Sénat et les deux assemblées devront trouver un accord. Nous débattrons de toutes ces questions le moment venu.
La motion n°148, repoussée par le Gouvernement, n'est pas adoptée.
M. le président. - Amendement n°62, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Vous dites vouloir renforcer le rôle du Parlement avec cette révision constitutionnelle. Il vous a donc fallu minimiser la portée de cet article qui tente de limiter le droit d'amendement. Or, ce sont les amendements qui permettent au parlementaire de faire valoir ses opinons et de les soumettre au vote. C'est le seul moyen aux mains de l'opposition pour proposer une alternative. Réduire le droit d'amendement, c'est tuer le débat démocratique. Nous l'avons dit en première lecture et nous le répétons : avec cet article, la réorganisation de la procédure législative sera profonde et elle se fera au détriment du débat pluraliste démocratique et transparent. En fait, le comité Balladur a proposé ni plus ni moins que la mise en place d'un 49-3 parlementaire aux mains de la majorité de chaque assemblée.
M. le président. - Amendement identique n°121, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Mme Christiane Demontès. - Initialement, cet article précisait que le droit d'amendement s'exerce en séance et en commission selon les conditions et limite fixées par le règlement des assemblées et une loi organique.
En première lecture, le Sénat a supprimé la référence à la loi organique, notre rapporteur estimant qu'une telle loi organique limiterait la compétence de principe que la Constitution reconnaît au règlement des assemblées et contredirait l'autonomie des assemblées dans la fixation des modalités d'exercice du droit d'amendement.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a réintroduit la référence à une loi organique. Cette réforme va donc faciliter le recours aux procédures simplifiées pour l'adoption des projets et propositions de loi et conférer ainsi un véritable pouvoir législatif aux commissions, sans aucun vote en séance.
Le droit d'amendement est un droit intrinsèque à la fonction de parlementaire. Or il risque de devenir un droit accessoire encadré par les règles relatives à l'irrecevabilité financière et matérielle.
Les déclarations contradictoires de divers responsables de la majorité nous laissent dans le flou. Pourtant ce sujet transcende les clivages partisans : il concerne aussi bien les parlementaires de droite que de gauche. Nous devons tous être vigilants et ne toucher au droit d'amendement que si de nombreuses garanties nous sont données. Comme ce n'est pas le cas, nous demandons la suppression de cet article.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Très bien !
M. le président. - Amendement n°63, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Dans le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution, après le mot : « ont », sont insérés les mots : « à tout moment du débat ».
M. le président. - Amendement n°64, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Après le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Le Gouvernement ne peut introduire, par amendement à un projet de loi ou une proposition de loi, de dispositions nouvelles autres que celles qui sont en relation directe avec une des dispositions du texte en discussion ou dont l'adoption est soit justifiée par des exigences de caractère constitutionnel soit nécessitée par la coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. »
M. le président. - Amendement n°65, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Le troisième alinéa de l'article 44 de la Constitution est supprimé.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Il est également défendu.
M. le président. - Amendement n°8, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Rédiger ainsi le second alinéa de cet article :
« Ce droit s'exerce en séance et en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées. »
Mme Alima Boumediene-Thiery. - L'Assemblée nationale souhaite qu'une loi organique fixe le cadre du droit d'amendement. Je rejoins sur ce point les conclusions du président Hyest lors de la première lecture : « Votre commission s'est interrogée sur le renvoi à la loi organique pour déterminer le cadre dans lequel s'inscrirait les règlements des assemblées. Dans deux autres articles de la Constitution, la compétence donnée aux assemblées pour définir les règles qui les concernent n'est pas encadré. La référence faite ici à la loi organique limite la compétence de principe que la Constitution reconnaît au règlement des assemblées et contredit l'autonomie des assemblées pour fixer les modalités d'exercice du droit d'amendement.
Aussi nous proposons de supprimer cette référence. Je vous propose à mon tour de prendre acte de ces paroles lumineuses.
La séance est suspendue à 19 h 30.

References: l'article 51
 l'article 25
 l'article 32
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 34
 Art. 34
 l'article 34
 Art. 34
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 12

L'article 35
 Art. 35
 l'article 51
 l'article 53
 L'article 13

L'article13
 l'article 38
 l'article 13

L'article 40
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 40

L'article 40
 l'article 40
 l'article 40
 L'article 15
 l'article 41
 L'article 41
 l'article 15

L'article 41
 L'article 41
 l'article 41
 l'article 15
 l'article 41
 l'article 41
 L'article 41
 Art. 42
 l'article 43
 L'article 18
 l'article 42
 l'article 42
 L'article 16
 Art. 43
 l'article 43
 l'article 44
 l'article 18
 l'article 44
 l'article 44
 l'article 44
 l'article 44