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Timestamp: 2019-07-22 11:50:02+00:00

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«Recurso de casación — FEOGA, FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación de la Unión Europea — Gastos efectuados por la República Helénica — Reglamento (CE) n.o 1782/2003 — Reglamento (CE) n.o 796/2004 — Régimen de ayudas por superficie — Concepto de “pastos permanentes” — Corrección financiera a tanto alzado»
5. El presente recurso de casación se refiere a la reducción de las contribuciones de la Unión a los pagos de ayudas para el año de solicitud 2008. El marco jurídico pertinente lo constituyen el Reglamento (CE) n.o 1782/2003, (7) así como los Reglamentos de ejecución (CE) n.o 795/2004 (8) y n.o 796/2004 (9) promulgados sobre esta base.
6. El Reglamento n.o 1782/2003 fue derogado por el Reglamento (CE) n.o 73/2009, (10) que a su vez fue sustituido por el Reglamento (UE) n.o 1307/2013. (11) Este último es invocado en el presente caso por la República Helénica, ya que la definición de «pastos permanentes» que en él se contiene es, al menos con arreglo a su tenor, explícitamente más amplia que la del Reglamento n.o 1782/2003, pertinente en el caso de autos.
A. Reglamento n.o 1782/2003
7. El Reglamento n.o 1782/2003 estableció disposiciones comunes en relación con los pagos directos efectuados al amparo de los diversos regímenes de ayuda a la renta de la PAC. Los considerandos 3, 4, 21 y 24 del Reglamento n.o 1782/2003 establecían a este respecto:
8. A efectos del artículo 2, párrafo primero, letra c), del Reglamento n.o 1782/2003 se entendía por
9. El artículo 29 del Reglamento n.o 1782/2003 establecía lo siguiente:
10. Un elemento clave del Reglamento n.o 1782/2003 era el pago único disociado de la producción regulado en el título III. Con el fin de poder beneficiarse de este, los agricultores debían adquirir «derechos de ayuda» que, junto con cada hectárea de tierra admisible declarada por el agricultor, daban lugar a un pago único. A este respecto, el artículo 44 («Uso de los derechos de ayuda»), apartado 2, en la versión pertinente a efectos del presente procedimiento, (12) señalaba:
11. El artículo 2 del Reglamento n.o 795/2004, en su versión pertinente en el presente asunto, (13) rezaba, en resumen, como sigue.
«A los efectos del título III del Reglamento (CE) n.o 1782/2003 y del presente Reglamento, se aplicarán las definiciones siguientes:
12. El artículo 2, párrafo primero, del Reglamento n.o 796/2004, en su versión pertinente en el presente caso, modificada por los Reglamentos n.o 239/2005 y n.o 972/2007, (14) contenía las siguientes definiciones:
«(1) “Tierras de cultivo”: las tierras dedicadas a la producción de cultivos y las tierras retiradas de la producción, o mantenidas en buenas condiciones agrícolas y medioambientales, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento (CE) n.o 1782/2003, con independencia de que se encuentren en invernaderos o bajo protección fija o móvil;
(2) “Pastos permanentes”: las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más, excluidas las tierras retiradas […];
2 bis) “Gramíneas u otros forrajes herbáceos”: todas las plantas herbáceas que se suelen encontrar en los pastos naturales o que se incluyen en las mezclas de semillas para pastos o prados de siega en el Estado miembro (utilizadas o no para pasto de los animales); […]».
13. En relación con el artículo 2, párrafo primero, puntos 2 y 2 bis, del Reglamento n.o 796/2004, el considerando 1 del Reglamento n.o 239/2005, en el que se basan dichas disposiciones según el texto que figura aquí, señalaba:
«Resulta necesario aclarar varias definiciones que figuran en el artículo 2 del Reglamento (CE) n.o 796/2004 de la Comisión […]. En concreto, es preciso aclarar la definición de “pastos permanentes” del punto 2 de dicho artículo e introducir la definición del término “gramíneas u otros forrajes herbáceos”. No obstante, hay que tener en cuenta a este respecto que los Estados miembros requieren cierta flexibilidad para poder atender a las condiciones agronómicas locales.»
14. El artículo 8 («Principios generales aplicables a las parcelas agrícolas»), apartado 1, del Reglamento n.o 796/2004, en su versión pertinente en el presente asunto (es decir, antes de su modificación por el Reglamento n.o 380/2009), (15) establecía lo siguiente:
«1. Las parcelas con árboles se considerarán parcelas agrícolas a efectos del régimen de ayuda por superficie, siempre que las actividades agrícolas contempladas en el artículo 51 del Reglamento (CE) n.o 1782/2003, o, en su caso, la producción prevista, puedan llevarse a cabo de forma similar a como se haría en parcelas sin árboles en la misma zona.»
15. El artículo 30, apartado 2, del Reglamento n.o 796/2004, que ha permanecido inalterado, estaba redactado como sigue:
C. Reglamento n.o 1307/2013
16. Con el Reglamento n.o 1307/2013 se da continuidad a los procesos de reforma de la PAC de las décadas de 1990 y 2000.
17. Actualmente, el artículo 4 del Reglamento n.o 1307/2013 establece:
18. El artículo 32, apartado 5, del Reglamento n.o 1307/2013, relativo a la aplicación del régimen de pago básico que, en principio, se corresponde con el régimen de pago único del Reglamento n.o 1782/2003, señala también:
28. En su informe de síntesis adjunto a la Decisión de Ejecución (18), la Comisión justificó las correcciones debido a las repetidas deficiencias detectadas en el sistema integrado de gestión y control, en particular en el funcionamiento del SIPA-SIG y en los controles sobre el terreno, que no se ajustaban a lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento n.o 1782/2003 y en los artículos 23 y 30 del Reglamento n.o 796/2004. En particular, se detectaron las siguientes irregularidades:
– En los controles sobre el terreno se clasificaron como admisibles superficies que no cumplían los criterios del artículo 2, párrafo primero, puntos 2 y 2 bis, del Reglamento n.o 796/2004 establecidos para los pastos: las superficies estaban cubiertas de plantas leñosas y de forrajes herbáceos, se encontraban en zonas apartadas y no presentaban límites visibles. No se procedió a la medición de las superficies. Además, se señaló que los controles sobre el terreno por teledetección y los controles sobre el terreno clásicos fueron insuficientes.
31. El Tribunal General declaró, en primer lugar, en relación con la corrección del 10 % de los gastos para las ayudas a los pastos, que esta corrección, con independencia de la interpretación de la definición de «pastos permanentes», estaba justificada y era proporcionada por el mero hecho de la existencia de deficiencias en el sistema integrado de gestión y control. (19) En este sentido, el Tribunal General se refirió a la aplicación incorrecta del SIPA-SIG con efectos sobre la detección de registros múltiples, a la fiabilidad de los controles administrativos cruzados, a la falta de medición de las superficies durante los controles sobre el terreno y a la aplicación incorrecta de los controles por teledetección; del mismo modo, tampoco se registraron datos que hubiesen permitido comprobar los controles sobre el terreno realmente efectuados. (20) A la vista de estas múltiples deficiencias, el Tribunal General calificó la cuestión de la admisibilidad de las superficies declaradas como «pastos permanentes» de conformidad con el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 y, por consiguiente, la cuestión de la interpretación de dicho término como no pertinentes para la resolución del asunto. (21) No obstante, el Tribunal General aceptó expresamente la evaluación de la Comisión sobre la admisibilidad de las tierras y la interpretación del concepto de «pastos permanentes» utilizada como base de tal evaluación. (22)
43. Los motivos de casación primero y segundo se refieren a la cuestión de la admisibilidad de las superficies declaradas con arreglo al artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004, que define el concepto de «pastos permanentes» (véanse los epígrafes 1 y 2). Mediante el tercer motivo de casación, la República Helénica rebate la apreciación del Tribunal General de que la corrección a tanto alzado del 10 % se hubiera podido aplicar simplemente a causa de las deficiencias en el sistema integrado de gestión y control (véase el epígrafe 3).
44. Mediante su primer motivo de casación, la República Helénica alega, en primer lugar, la infracción del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004, por interpretación errónea del concepto de «pastos permanentes» [véase la letra a)]. En segundo lugar, critica la consideración recogida en el apartado 66 de la sentencia recurrida, consideración que es, a su parecer, errónea y está insuficientemente motivada [véase la letra b)]. En tercer lugar, reprocha al Tribunal General no haber explicado suficientemente los criterios pertinentes para la interpretación del concepto de «pastos permanentes» [véase la letra c)].
46. Según el Tribunal General, el criterio seguido por el Reglamento n.o 796/2004 en lo tocante a las ayudas a los pastos era el tipo de vegetación presente en la superficie en cuestión. Con ello se trataba de garantizar que no se abonaran ayudas cuando se tratase de superficies que no estuvieran sujetas a una actividad agraria. El predominio de plantas distintas de los forrajes herbáceos servía de indicador de abandono de la actividad agraria en las superficies de que se trataba. De este modo, la limitación de la definición de los «pastos permanentes» a las superficies cubiertas de gramíneas y de forrajes herbáceos trataba de prevenir el riesgo de admisión a las ayudas de superficies no utilizadas efectivamente para la cría de animales. (27)
52. La República Helénica se refiere asimismo al artículo 4, apartado 1, letra h), del Reglamento n.o 1307/2013, que incluye una definición amplia del concepto de «pastos permanentes». Con arreglo a dicha definición, también cabe considerar «pastos permanentes» las tierras que pueden incluir otras especies, como arbustivos y/o arbóreos que pueden servir de pastos, siempre que las gramíneas y otros forrajes herbáceos sigan siendo predominantes, o allí donde las gramíneas y otros forrajes herbáceos no hayan predominado tradicionalmente en las superficies para pastos, siempre que dichas tierras formen parte de las prácticas locales establecidas. (37)
53. Como todas las partes señalan acertadamente, la aplicación directa de dicha disposición queda excluida dada su falta de efecto retroactivo, al haber entrado en vigor con posterioridad al período pertinente a efectos del presente procedimiento. Además, en contra de la alegación de la República Helénica, la referida disposición solo puede ser utilizada en determinadas condiciones en el contexto de la interpretación. En efecto, las disposiciones modificadas no contienen en principio, en sí mismas, una declaración vinculante sobre el contenido normativo de la disposición que las precedió, ya que una modificación del tenor literal no solo puede ser entendida como una aclaración, sino también como una modificación sustancial de la situación jurídica. (38) Sin embargo, en el caso de autos es preciso señalar que la definición de «pastos permanentes» que figura en el Reglamento n.o 1307/2013 no se opone al menos a una interpretación amplia de dicho concepto en virtud del Reglamento n.o 1782/2003.
54. Así pues, el punto de partida para la interpretación es el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004, en la versión en vigor en el momento pertinente para el caso de autos. (39) Este define los «pastos permanentes» como «las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos […] durante cinco años». Con arreglo al artículo 2, párrafo primero, punto 2 bis,por «gramíneas u otros forrajes herbáceos» se entienden «todas las plantas herbáceas que se suelen encontrar en los pastos naturales o que se incluyen en las mezclas de semillas para pastos o prados de siega en el Estado miembro (utilizadas o no para pasto de los animales)». (40)
55. Esto da lugar a tres conclusiones: en primer lugar, el artículo 2, párrafo primero, puntos 2 y 2 bis, del Reglamento n.o 796/2004 requiere para la clasificación de las tierras como pastos permanentes una vegetación de «plantas herbáceas». (41) En segundo lugar, el origen de la vegetación es irrelevante. El artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 hace referencia explícita tanto a la siembra como al cultivo espontáneo. De ello se deduce, en tercer lugar, que la expresión «para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos» no debe entenderse en el sentido tradicional de la palabra «cultivo» como plantación y tratamiento activo de la tierra con vistas a la obtención de productos agrícolas. Esta puede ser, a lo sumo, un indicio de un uso agrario de la superficie de que se trate.
56. Por lo tanto, con arreglo a su tenor literal, el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 solo incluye de forma indubitada las tierras de uso agrario cubiertas exclusivamente con plantas herbáceas. En cambio, el tenor no está claro por lo que respecta a las superficies mixtas: es dudoso que la mención explícita a las «gramíneas u otros forrajes herbáceos» quisiera excluir categóricamente la presencia o el uso agrario de otros tipos de vegetación.
58. Así, por una parte, con arreglo al considerando 1 del Reglamento n.o 239/2005, se ha de reconocer cierta flexibilidad a los Estados miembros en relación con la definición de los conceptos de «pastos permanentes» y «gramíneas u otros forrajes herbáceos» para poder atender a las distintas condiciones agronómicas imperantes en la Unión. (42) Esto permite concluir que la definición de «pastos permanentes» del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004, en su versión modificada por el Reglamento n.o 239/2005, en particular en lo que respecta a la vegetación, no debe interpretarse de forma estricta. Como han señalado tanto la República Helénica como el Reino de España en la vista, los factores que afectan a las condiciones agronómicas son, en particular, condiciones medioambientales, tales como la geografía, el clima y las tradiciones agrícolas.
59. En segundo lugar, debe recordarse que con su definición de «pastos permanentes», el Reglamento n.o 796/2004 sirve para aplicar el Reglamento n.o 1782/2003, que, entre otras cuestiones, regula el pago único, en el marco del cual los «pastos permanentes» son superficies admisibles. (43) Un Reglamento de ejecución debe ser objeto, en la medida de lo posible, de una interpretación conforme con las disposiciones del Reglamento de base. (44)
60. El Reglamento n.o 1782/2003 no requiere una vegetación específica para los «pastos permanentes». Su artículo 44, apartado 2, únicamente excluye los «cultivos permanentes» y los «bosques». (45) Si bien algunas versiones lingüísticas de esta disposición aluden a una vegetación «de plantas herbáceas», (46) la gran mayoría de versiones lingüísticas emplean términos neutrales desde el punto de vista de la vegetación, cuya mejor traducción es la de «pastizal(es)». (47)
61. Por otra parte, con arreglo al artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.o 1782/2003, en relación con el artículo 2, letra a), del Reglamento n.o 795/2004, los «pastos permanentes» constituyen una subcategoría de una superficie agraria, puesto que este último artículo define el concepto de «superficie agraria» como «la superficie total dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes y cultivos permanentes». (48)
62. La característica definitoria de toda superficie agraria admisible radica en una «actividad agraria» efectuada en ella, con arreglo al artículo 2, párrafo primero, letra c), del Reglamento n.o 1782/2003. (49) Así se desprende, por un lado, de la delimitación con respecto a las tierras agrarias abandonadas, como se denominan en el considerando 3 de dicho Reglamento, y, por otro, de la función del pago único con vistas a estabilizar la renta de los agricultores y garantizar un nivel de vida equitativo a la población agraria a que se hace referencia en los considerandos 21 y 24. (50) Como se desprende de la exposición de motivos de la propuesta de Reglamento n.o 1782/2003 de la Comisión, solo deben beneficiarse de la ayuda a la renta los agricultores «en producción activa o que mantengan las tierras en buenas condiciones agronómicas, conservando el vínculo con la tierra». (51)
63. De lo anterior se desprende para la definición de «pastos permanentes» que el tipo de vegetación constituye un criterio secundario respecto al uso de la tierra. Por lo tanto, el factor decisivo es el uso efectivo de la superficie para una actividad agraria típica de los «pastos permanentes». (52) Tal y como han señalado la República Helénica y el Reino de España, con arreglo al artículo 2, párrafo primero, letra c), del Reglamento n.o 1782/2003, esta puede ser, por ejemplo, el mantenimiento de animales.
65. Esta interpretación amplia del concepto de «pastos permanentes» que, junto a superficies exclusivamente cubiertas de plantas herbáceas, incluye también tierras mixtas y superficies cubiertas solo de plantas leñosas, siempre que estas estén dedicadas a un uso agrario efectivo, también está en consonancia con los objetivos del Reglamento n.o 1782/2003, concretamente con la estabilización de las rentas agrarias y el mantenimiento de las zonas rurales y del medio ambiente.
66. De acuerdo con el diseño del Reglamento n.o 1782/2003, el objetivo de estabilizar las rentas agrarias (54) se aplica sin distinción a toda la población agraria de la Unión. Por consiguiente, el origen regional de un agricultor o ganadero no debe determinar, ni siquiera indirectamente, el acceso al régimen de pago único previsto en dicho Reglamento. Sin embargo, ese sería el resultado si un tipo de vegetación cuya presencia venga determinada en gran medida por el clima fuese determinante para la admisibilidad de las superficies agrarias. Por lo tanto, no se puede defender que los agricultores o ganaderos en producción activa que hagan un uso efectivo de las superficies a su disposición, con arreglo a las condiciones agronómicas existentes, se beneficien en menor medida, solo a causa de la diversidad de la vegetación existente debido al clima, de la estabilización de sus rentas por el pago único que los agricultores de otros Estados miembros de la Unión.
67. Por otra parte, según el considerando 21 del Reglamento n.o 1782/2003, la estabilización de la renta está estrechamente relacionada con el mantenimiento de las zonas rurales. (55) A este respecto, en la reforma de la PAC en 2003 la Comisión también tenía en mente la promoción específica de los múltiples sistemas agrarios tradicionales de gran valor ambiental, con el fin de poner freno a la creciente especialización ganadera, del cultivo de cereales y de los cultivos permanentes. (56) En este contexto, las superficies mixtas y aquellas cubiertas exclusivamente de plantas leñosas cultivadas tradicionalmente resultan precisamente merecedoras de financiación.
68. Por otra parte, la protección del medio ambiente no solo es uno de los objetivos generales de la PAC, (57) sino también uno de los objetivos específicos del régimen de pago único previsto en el Reglamento n.o 1782/2003. (58) A este respecto, con arreglo a los considerandos 3 y 4 de dicho Reglamento, resulta de especial importancia la promoción de los «pastos permanentes», puesto que ofrece incentivos económicos para evitar situaciones no deseables desde el punto de vista medioambiental, a saber, el abandono de tierras agrarias o la transformación en tierras de cultivo. Sin embargo, podría socavarse la efectividad de este mecanismo si se interpretase la definición de «pastos permanentes» del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 de forma excesivamente estricta por lo que a la vegetación se refiere. Pero, incluso aunque no quepa temer un abandono o transformación del uso, con respecto a la protección del medio ambiente resulta necesaria una definición amplia. De lo contrario, se crearía el incentivo de eliminar otras estructuras vegetales independientemente de sus beneficios medioambientales, aunque estas no vayan en detrimento del ejercicio de la actividad agraria en las superficies afectadas.
69. Ahora bien, una interpretación amplia del concepto de «pastos permanentes» basada en los objetivos del Reglamento n.o 1782/2003, vinculada fundamentalmente a un uso agrario efectivo, no significa que el criterio de la vegetación consagrado en el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 quede obsoleto. Por el contrario, este crea una presunción legal en el sentido de que una superficie agraria cuya vegetación se componga exclusivamente de plantas herbáceas puede ser clasificada sin más como «pastos permanentes» en el sentido del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004. En cambio, en el caso de superficies mixtas o de aquellas cubiertas exclusivamente de plantas leñosas se requiere un examen más amplio, en el que se deberá acreditar positivamente el uso efectivo y, en su caso, el sistema de cultivo tradicional.
70. Por otra parte, los artículos 8, apartado 1, y 30, apartado 2, del Reglamento n.o 796/2004 (59) destacan que el uso agrario efectivo o los sistemas de cultivo tradicionales son más importantes para la admisibilidad de una superficie que las características del paisaje. Esto significa que las parcelas que presenten masas forestales u otras características paisajísticas, tales como setos, zanjas o muros, deberán ser consideradas pese a todo parcelas agrícolas siempre que la actividad agraria no se vea limitada o que estos elementos paisajísticos formen parte de las tradiciones agrícolas locales. (60)
71. Por el contrario, el artículo 132, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1782/2003 (pago por extensificación), al que se refiere el Reino de España, no es directamente pertinente para la interpretación del concepto de «pastos permanentes». El pago por extensificación forma parte de un régimen de ayuda no por superficie, cuyo fin era la reducción de la ganadería intensiva, que se aplicaba antes de la introducción del pago único. El concepto de «tierras de pastoreo» utilizado a este respecto no hace referencia a una superficie admisible, sino que solo sirve como referencia para el cálculo de la carga ganadera, es decir, la relación entre el número de unidades de ganado mayor y el de hectáreas. Si bien, teniendo en cuenta el hecho de que los «pastos permanentes» se utilizan en particular para el mantenimiento de ganado, sería de esperar una cierta armonización de los términos, el concepto de «pastos permanentes» debe ser definido únicamente en su contexto específico.
72. La inclusión de superficies mixtas y de aquellas cubiertas exclusivamente con plantas leñosas en la definición de «pastos permanentes» del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 no incrementa, en última instancia, el riesgo de abuso. En este sentido, el considerando 21 y el artículo 29 del Reglamento n.o 1782/2003 establecen que no se efectuará pago alguno a ningún beneficiario cuando se demuestre que este ha creado artificialmente las condiciones requeridas para la concesión del pago único con vistas a obtener una ventaja contraria a los objetivos de dicho régimen de ayuda. (61) Sin embargo, las superficies mixtas y aquellas cubiertas exclusivamente de plantas leñosas que, a lo sumo, sean utilizadas pro forma, es decir, sin la voluntad de explotar el potencial agrícola de las tierras, sino solo con el fin de hacerlas admisibles, tampoco percibirán ayudas de acuerdo con la definición amplia de «pastos permanentes», ya que esta se basa principalmente en el uso agrícola de las tierras de que se trate.
73. De esta forma, en última instancia. la interpretación amplia del concepto de «pastos permanentes» que figura en los Reglamentos n.os 1782/2003 y 796/2004 aplicables al año de solicitud 2008 y basada en el uso efectivo de una superficie para una actividad agraria típica de los «pastos permanentes» se aproxima en gran medida a la definición de «pastos permanentes» que figura en el artículo 4, apartado 1, letra h), del posterior Reglamento n.o 1307/2013. Esta incluye expresamente, además de los pastos puros, las tierras cubiertas con otras especies de plantas que, como parte de las prácticas locales establecidas, puedan servir como pastos. (62) De ello se deduce que, aunque el Reglamento n.o 1307/2013 en principio no permite obtener ninguna conclusión definitiva acerca de la interpretación del Reglamento n.o 796/2004, (63) al concepto de «pastos permanentes» a que se refiere el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 en todo caso no puede dársele una interpretación más amplia que la del artículo 4, apartado 1, letra h), del Reglamento n.o 1307/2013.
74. A este respecto, a la hora de efectuar el cálculo del pago único, el Reglamento n.o 1307/2013 permite tener en cuenta que las superficies cubiertas únicamente de plantas herbáceas generalmente suelen exigir un mantenimiento distinto al de las superficies mixtas y al de aquellas exclusivamente cubiertas de plantas leñosas. A tal fin, el artículo 32, apartado 5, del Reglamento n.o 1307/2013 establece un coeficiente de reducción de aplicación facultativa por los Estados miembros. Este es similar en sus efectos a un sistema de prorrateo, tal y como se establece en el plan de acción griego de 2012 (64) al que se refiere la sentencia recurrida, en relación con la nueva regulación establecida en el Reglamento n.o 1307/2013. (65) Al aplicar un régimen de este tipo, para calcular el pago único que debe abonarse, se reduce porcentualmente el número total de hectáreas de «pastos permanentes» en función de la cantidad de plantas leñosas existentes.
75. El hecho de entender el concepto de «pastos permanentes» del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 como una superficie que efectivamente se utiliza para una actividad agraria típica de «pastos permanentes» no impide la aplicación de dicho sistema de prorrateo. De este modo, a la hora de calcular las ayudas, es posible tener en cuenta la cantidad proporcional de plantas herbáceas existentes en los pastos permanentes.
77. Es cierto que, en la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que el uso efectivo de una superficie para una actividad agraria constituye una condición esencial para la admisibilidad de dicha superficie con arreglo al Reglamento n.o 1782/2003. (66) Sin embargo, finalmente el Tribunal General confirmó la apreciación de la Comisión en la Decisión de Ejecución controvertida y con ello confirió una importancia excesiva al carácter indiciario de la vegetación compuesta de plantas herbáceas como condición decisiva para la clasificación de una superficie como «pastos permanentes». (67) De lo anterior se deduce que la primera parte del primer motivo de casación es fundada.
82. Mediante la tercera parte del primer motivo de casación, la República Helénica reprocha una falta de motivación: el razonamiento del Tribunal General contenido en los apartados 20 a 22 de la sentencia recurrida no expone de forma clara el criterio de examen del primer motivo. Según la recurrente en casación, los apartados citados no guardan relación alguna con el principal problema jurídico aludido en el primer motivo del recurso, a saber, la interpretación del concepto de «pastos permanentes» a que se refiere el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004.
90. En particular, el Tribunal General analizó de forma detallada la interpretación del concepto de «pastos permanentes» e hizo referencia a las alegaciones formuladas por la República Helénica. (70) En este contexto, el Tribunal General también analizó, entre otras cosas, los argumentos esgrimidos por la República Helénica en el contexto del segundo motivo de casación relativos a la importancia de la admisibilidad de los pastos de tipo mediterráneo para los países mediterráneos y al establecimiento de nuevas normas en el Reglamento n.o 1307/2013.
92. La República Helénica considera que los apartados 88 a 103 de la sentencia recurrida son erróneos en tres sentidos: en primer lugar, el Tribunal General amplió indebidamente la Decisión de Ejecución controvertida al considerar que las irregularidades en el sistema de gestión y control habían sido suficientes en sí mismas para justificar un factor de corrección del 10 % en el caso de los agricultores que solo declararon pastos, ya que dicha Decisión se basaba únicamente en la falta de admisibilidad de las superficies declaradas como «pastos permanentes» y, por tanto, en una interpretación errónea del concepto de «pastos permanentes» que figura en el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004. En segundo lugar, el Tribunal General no se pronunció sobre el aumento injustificado del factor de corrección hasta el 10 %, frente al 5 % del año anterior, ni sobre las mejoras observadas en los controles sobre el terreno clásicos. En tercer lugar, la República Helénica afirma que la sentencia no analizó suficientemente el denominado «efecto amortiguador» (71) y su influencia sobre el factor de corrección.
100. Por otra parte, la República Helénica alega una violación del principio de proporcionalidad por cuanto las consideraciones contenidas en el apartado 103 de la sentencia recurrida contradicen las consideraciones del Tribunal de Justicia de la sentencia dictada en el asunto Planes Bresco. (82) Sin embargo, no se alcanza a entender la importancia que puede tener para la evaluación de la proporcionalidad del factor de corrección el pasaje citado de la sentencia Planes Bresco, en el que se delimitan conceptualmente las superficies de pastos permanentes admisibles con arreglo al artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.o 1782/2003 de las superficies forrajeras tenidas en cuenta en su día para el cálculo de los derechos de ayuda de una explotación con arreglo al artículo 43, apartado 2, de dicho Reglamento.
102. En conclusión, ha de señalarse que únicamente la primera parte del primer motivo de casación debe ser acogida. El Tribunal General incurrió en un error de Derecho al tomar como base para la sentencia recurrida una interpretación excesivamente estricta del concepto de «pastos permanentes» que figura en el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004.
108. Con el cuarto motivo de casación, la República Helénica critica la incorrecta o insuficientemente justificada interpretación y aplicación del artículo 31 del Reglamento (CE) n.o 1290/2005, (89) en relación con el artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 885/2006. (90) Estos requerían que la Comisión discutiese por iniciativa propia, en una reunión bilateral con el Estado miembro afectado, todos los resultados de los controles en los que, en última instancia, se basase la corrección financiera.
109. El Tribunal General no atribuyó tal importancia a la reunión bilateral. Según el Tribunal General, con arreglo al artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.o 885/2006, el procedimiento contradictorio que desemboca en la decisión sobre la liquidación de cuentas se inicia con una primera comunicación escrita al Estado miembro mediante la que este debe llegar a tener pleno conocimiento de los resultados de los controles realizados, a fin de garantizar que pueda dar una respuesta adecuada. (91) En la medida en que la Comisión haya cumplido esta obligación de información, el Estado miembro no tendrá derecho a invocar el hecho de que los resultados no fueron objeto de debate en la reunión bilateral a que se refiere el artículo 11, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n.o 885/2006. (92)
111. Ni el artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005 ni el artículo 11 del Reglamento n.o 885/2006 contienen indicaciones sobre el contenido de la reunión bilateral. El primero establece simplemente que el Estado miembro debe ser informado por escrito de los resultados de las comprobaciones y el segundo precisa al respecto que ello deberá hacerse ya en la primera comunicación escrita.
112. Por lo tanto, la reunión bilateral en sí no sirve ya fundamentalmente para informar al Estado miembro, sino que debe hacer posible que, en esta fase temprana del procedimiento y sobre la base del intercambio previo de información, se alcance un acuerdo sobre la apreciación jurídica de las infracciones y sobre las medidas que deban tomarse, con arreglo al artículo 31, apartado 3, del Reglamento n.o 1290/2005.
113. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha aplicado de forma lógica a los hechos analizados su punto de vista sobre el contenido de las garantías procedimentales señaladas en el artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005, en relación con el artículo 11 del Reglamento n.o 885/2006. (93)
2 T‑112/15, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2017:239
3 Decisión de Ejecución de la Comisión, de 19 de diciembre de 2014, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2014, L 369, p. 71; en lo sucesivo, «Decisión de Ejecución controvertida»).
4 Entre tanto, esta interpretación ha sido confirmada por segunda vez por el Tribunal General; véase la sentencia de 4 de octubre de 2018, Grecia/Comisión (T–272/16, no publicada, EU:T:2018:651), apartados 33 a 66.
7 Reglamento del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.o 2019/93, (CE) n.o 1452/2001, (CE) n.o 1453/2001, (CE) n.o 1454/2001, (CE) n.o 1868/94, (CE) n.o 1251/1999, (CE) n.o 1254/1999, (CE) n.o 1673/2000, (CEE) n.o 2358/71 y (CE) n.o 2529/2001 (DO 2003, L 270, p. 1). El Reglamento n.o 1782/2003 fue modificado en varias ocasiones. Por lo que puede apreciarse, ni en la Decisión de Ejecución controvertida ni en la sentencia recurrida se indica expresamente en cuál de las versiones modificadas se han basado la Comisión y el Tribunal General en el presente caso. Entre las disposiciones pertinentes del Reglamento n.o 1782/2003 en el presente asunto, las modificaciones posteriores solo afectan, según parece, al artículo 44, apartado 2; a este respecto, del apartado 28 de la sentencia recurrida se desprende que el Tribunal General hizo referencia a la versión original del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.o 1782/2003, es decir, a la versión de esta disposición antes de ser modificada por el artículo 123, punto 5, del Reglamento (CE) n.o 479/2008 del Consejo, de 29 de abril de 2008, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola, se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1493/1999, (CE) n.o 1782/2003, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 3/2008 y se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 2392/86 y (CE) n.o 1493/1999 (DO 2008, L 148, p. 1), que, con arreglo a su artículo 129, apartado 2, letra c), además, solo fue aplicable a partir del 1 de enero de 2009. Por consiguiente, las presentes conclusiones también se basan en la versión original del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.o 1782/2003 (véase el punto 10 de las presentes conclusiones).
8 Reglamento de la Comisión, de 21 de abril de 2004, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores (DO 2004, L 141, p. 1). El Reglamento n.o 795/2004 fue modificado en varias ocasiones. No es necesario identificar la última versión modificada de dicho Reglamento aplicable en el período de que se trata; a los efectos del presente procedimiento basta con señalar que al menos el aquí citado artículo 2, letra a) (punto 11 de las presentes conclusiones) era aplicable en su versión original, puesto que solo fue suprimido por el artículo 1, punto 1, del Reglamento (CE) n.o 370/2009 de la Comisión, de 6 de mayo de 2009, que modifica el Reglamento (CE) n.o 795/2004 que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 del Consejo (DO 2009, L 114, p. 3), aplicable a partir del 1 de enero de 2009.
9 Reglamento de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores (DO 2004, L 141, p. 18). También el Reglamento n.o 796/2004 fue modificado en varias ocasiones. Sin embargo, tampoco aquí es necesario identificar la última versión modificada de dicho Reglamento aplicable en el período a que se refiere el presente asunto; a los efectos del presente procedimiento basta con señalar que, en cualquier caso, eran aplicables las disposiciones aquí pertinentes en su versión modificada por los Reglamentos (CE) n.o 239/2005 (DO 2005, L 42, p. 3) y n.o 972/2007 (DO 2007, L 216, p. 3), pero no por el Reglamento (CE) n.o 380/2009 de la Comisión, de 8 de mayo de 2009 (DO 2009, L 116, p. 9) (véanse los puntos 12 a 14 de las presentes conclusiones).
10 Reglamento del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006, (CE) n.o 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16)
11 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 637/2008 y (CE) n.o 73/2009 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 608).
41 Dado que el artículo 2, párrafo primero, puntos 2 y 2 bis, del Reglamento n.o 796/2004 menciona expresamente la existencia de «gramíneas u otros forrajes herbáceos», cabe suponer la existencia de tal «requisito de plantas herbáceas», aunque la mayoría de las versiones lingüísticas utilizan para la denominación de la superficie en cuestión conceptos neutrales desde el punto de vista de la vegetación, cuya mejor traducción es la de «pastizal(es)». Véanse, por una parte, las versiones alemana («Dauergrünland»), neerlandesa («blijvend grasland»), danesa («permanente græsarealer») y polaca («trwałe użytki zielone») y, por otra, las versiones francesa («pâturages permanents»), inglesa («permanent pasture»), italiana («pascolo permanente»), española («pastos permanentes»), portuguesa («pastagens permanentes»), estonia («püsikarjamaa»), finesa («pysyvä laidun»), griega («μόνιμος βοσκότοπος»), húngara («állandó legelő») o búlgara («постоянни пасбища»). Véanse también el punto 60 y las notas 46 y 47 de las presentes conclusiones.
58 Véanse COM(2002) 394 final, pp. 9, 13 y 21; COM(2003) 23 final, p. 10, y la sentencia de 14 de octubre de 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606), apartado 39, con referencia a los considerandos 3, 21 y 24 del Reglamento n.o 1782/2003.
65 En la vista, tras la correspondiente repregunta, la Comisión indicó que el plan de acción elaborado a finales de 2012 estaba destinado a mejorar gradualmente los problemas surgidos en relación con el sistema de control. Sin embargo, el plan de acción solo se empezó a aplicar de forma paralela a la reforma de la PAC mediante el Reglamento n.o 1307/2013.
86 Véanse las consideraciones del Tribunal General en el apartado 136 de la sentencia recurrida y los artículos 72 y siguientes del Reglamento n.o 1782/2003.
90 Reglamento de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del FEADER (DO 2006, L 171, p. 90).

References: artículo 2
 artículo 29
 artículo 44
 artículo 2
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 artículo 5
 artículo 2
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 artículo 8
 artículo 51
 artículo 30
 artículo 4
 artículo 32
 artículo 20
 artículo 2
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 resolución 
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 artículo 44
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 artículo 2
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 artículo 132
 artículo 2
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 artículo 123
 artículo 129
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