Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-povaha-vystrahy-udelene-znalci.p2968.html
Timestamp: 2019-11-13 07:11:30+00:00

Document:
2940/2014
k § 20 písm. c) zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnícíchxxx)
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2013, čj. 6 Ads 41/2013-65)
: č. 188/2004 Sb. NSS, č. 626/2005 Sb. NSS, č. 1814/2009 Sb. NSS a č. 2689/2012 Sb. NSS; usnesení Ústavního soudu č. 30/2002 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 233/02).
Společnost s ručením omezeným Znalecká kancelář Dušek proti Ministerstvu spravedlnosti o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.
Dne 9. 10. 2009 žalovaný přípisem vyslovil žalobkyni, zapsané v seznamu ústavů pro znaleckou činnost, výstrahu pro porušení znaleckých povinností [§ 20 písm. c) ve spojení s § 22 odst. 3 zákona o znalcích a tlumočnících]. V předmětném přípisu žalobkyni zároveň poučil, že pokud by se zjistilo, že nadále neplní své znalecké povinnosti, může být ze seznamu ústavů kvalifikovaných pro znaleckou činnost dle § 20 zákona o znalcích a tlumočnících vyškrtnuta.
Dne 21. 10. 2009 podala žalobkyně proti uvedenému přípisu odvolání.
Přípisem ze dne 21. 9. 2011 sdělil žalovaný žalobkyni, že vyslovenou výstrahu nelze napadnout odvoláním podle § 81 a násl. správního řádu. Stejně tak není dán důvod např. k zahájení přezkumného řízení podle § 94 a násl. správního řádu, neboť při vyslovování výstrahy znaleckému ústavu nebo znalci či tlumočníkovi nedochází k založení, změně či zrušení jeho práv či povinností.
Žalobkyně se proti uvedenému přípisu bránila žalobou u Městského soudu v Praze, který ji usnesením ze dne 26. dubna 2013 odmítl. Městský soud dospěl k závěru, že vyslovení výstrahy znalci a s tím související přípis žalovaného nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť nezakládají, nemění, neruší či závazně neurčují práva a povinnosti žalobkyně a nemají ve vztahu k žalobkyni žádné konkrétní následky. Žalobkyně byla daným úkonem pouze upozorněna na to, že se dopustila porušení zákona, a teprve tehdy, jestliže by se dopustila porušení zákona opakovaně, by bylo možné zahájit proti žalobkyni řízení o uložení sankce. V dané věci nebylo rovněž zahájeno žádné správní řízení, neboť na úkony, které nemají přímé důsledky na práva a povinnosti subjektů, správní řád nedopadá, a rovněž nelze proti sdělení o vyslovení výstrahy podat odvolání. Úkon žalovaného ze dne 21. 9. 2011 tak rovněž není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., ale pouhým sdělením o nemožnosti napadnout vyslovení výstrahy odvoláním. Svoji argumentaci podpořil městský soud rovněž analogickým odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu ve vztahu k upozornění dle § 59 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, která předmětné upozornění rovněž nepovažuje za rozhodnutí v materiálním smyslu dle § 65 s. ř. s.
Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní namítala, že městský soud provedl nesprávný výklad § 20 písm. c) ve spojení s § 22 odst. 3 zákona o znalcích a tlumočnících. Vyslovením výstrahy došlo ke změně práva dotčeného znalce ve smyslu § 65 a násl. s. ř. s., neboť byl splněn hmotněprávní předpoklad odvolání znalce z veřejného úřadu. Výstraha znalce stigmatizuje jako znalce porušujícího právní předpisy, aniž mu je právním řádem jakkoli umožněno se proti tomuto stigmatu bránit. Je dále otázkou, jak by se postupovalo v případě domnělého opakovaného porušení zákona stěžovatelkou, neboť zahájení správního řízení ve věci odvolání znalce může nastat až za velmi dlouhou, resp. neomezenou dobu. Městským soudem citovaná
Nejvyššího správního soudu ve věci zákona o rozhlasovém a televizním vysílání pro daný případ není přiléhavá.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s právním názorem městského soudu.
(...) [13] Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. „[k]
do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen , rozhodnutí‘), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak
“. Zda je v konkrétním případě napadeno rozhodnutí ve smyslu legislativní zkratky dle § 65 odst. 1 s. ř. s., musí být posuzováno materiálně, bez ohledu na formální označení úkonu ze strany správního orgánu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 92/2008-76, č. 1814/2009 Sb. NSS). K materiálnímu pojetí rozhodnutí se přiklání rovněž Ústavní soud (srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 233/02, U 30/27 SbNU 337, č. 30/2002 Sb. ÚS).
[14] Podle § 70 písm. a) s. ř. s. jsou dále ze soudního přezkumu „
vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími
“. Žaloba je proti takovému úkonu podle § 68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná a je nutno ji dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnout.
[15] Předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu je proto otázka, zda výstraha a na ni navazující přípis žalovaného jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 a násl. s. ř. s.
[16] Dle § 22 odst. 3 zákona o znalcích a tlumočnících „
pro výkon znalecké činnosti ústavů přiměřeně platí
[jinak]
ustanovení o výkonu znalecké činnosti znalců zapsaných do seznamu
“. Níže uvedený výklad vztahující se k povaze odvolávání znalců dle § 20 zákona o znalcích a tlumočnících je proto aplikovatelný i na znalecký ústav; v dalším výkladu se tedy již hovoří jen o znalci.
[17] Institut výstrahy byl v zákoně o znalcích a tlumočnících upraven pouze v souvislosti s možností odvolat znalce. Dle § 20 písm. c) „[o]
rgán, který znalce (tlumočníka) jmenoval, jej odvolá a zařídí jeho vyškrtnutí ze seznamu, jestliže znalec (tlumočník) přes výstrahu neplní nebo porušuje své povinnosti
[18] Povahou výstrahy ve vztahu k § 65 a násl., resp. k § 82 a násl. s. ř. s. se zabýval Krajský soud v Praze v usnesení ze dne 23. 12. 2009, čj. 44 Ca 33/2009-47, č. 2689/2012 Sb. NSS. V uvedeném usnesení Krajský soud v Praze judikoval, že
žaloba proti nezákonnému zásahu, kterou se znalec domáhá zrušení rozhodnutí o vyslovení výstrahy, je podle § 85 s. ř. s. nepřípustná. Vyslovení výstrahy znalci totiž není nezákonným zásahem, nýbrž rozhodnutím, které negativně zasahuje do práv žalobce (§ 65 odst. 1 s. ř. s.)
. Dle názoru Krajského soudu v Praze výstraha vyslovená znalci sice nezakládá práva a povinnosti, ale negativně zasahuje do právní sféry znalce tím, že po vyslovení výstrahy není znalec již osobou bezúhonnou, a jednak tím, že byl učiněn první krok, který je podle zákona o znalcích a tlumočnících předpokladem k jeho případnému odvolání z funkce znalce. I když k odvolání z funkce nakonec nedojde, může být výkon funkce výstrahou ovlivněn např. tak, že bude znalec méně ustanovován.
[19] S právním názorem obsaženým ve shora citovaném rozsudku se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Dle názoru Nejvyššího správního soudu neměla výstraha dle § 20 písm. c) zákona o znalcích a tlumočnících povahu rozhodnutí dle § 65 a násl. s. ř. s. a nebyla samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví.
[20] Z výslovného znění § 20 písm. c) zákona o znalcích a tlumočnících vyplývá, že předchozí vyslovení výstrahy bylo jednou z hmotněprávních podmínek pro odvolání znalce a jeho následné vyškrtnutí ze seznamu (k tomu srov. například rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 4. 2006, čj. 11 Ca 231/2005-43). Vyslovení výstrahy samo o sobě přímo nezakládá, nemění, neruší a závazně neurčuje zákonem garantovaná práva či stanovené povinnosti znalce (srov. § 65 s. ř. s.), popř. tato práva přímo nekrátí (srov. § 82 a násl. s. ř. s.). Úvahy o tom, že orgány oprávněné k obsazování znalce budou znalce s vyslovenou výstrahou obsazovat méně, popř. o ztrátě „
“ znalce, jsou v rovině veřejnoprávní úvahami spekulativními a postrádajícími normativní podklad.
[21] Ani v tomto řízení uplatněná tvrzení o dehonestaci stěžovatelky třetími osobami, resp. v občanském soudním řízení, jehož je stěžovatelka účastnicí, nemůže nalézt v řízení o přezkumu výstrahy žádnou reflexi: tyto skutečnosti, došlo-li k nim, následovaly až po vydání výstrahy, vztahují se k následnému jednání žalovaného, případně třetích osob, mají povahu námitek soukromoprávních a stěžovatelka je může uplatnit soukromoprávními prostředky obrany, např. žalobou na ochranu dobré pověsti právnické osoby. Závěr o neexistenci dotčených veřejných subjektivních práv stěžovatelky nevyvrací ani námitka stěžovatelky poukazující na důkazní uplatnění výstrahy za účelem zpochybnění znaleckého posudku stěžovatelky v občanském soudním řízení. V řízení před soudem platí zásada volného hodnocení důkazů a soud je oprávněn zhodnotit znalecký posudek a posoudit jeho obsahové náležitosti zcela autonomně, bez ohledu na závěry ve výstraze vyslovené žalovaným; ty pro něj nijak závazné nejsou.
[22] Z pohledu veřejného práva k zásahu do veřejných subjektivních práv znalce ve smyslu § 65 s. ř. s. by po vyslovení výstrahy mohlo dojít až následným vydáním rozhodnutí o odvolání znalce, které je správním rozhodnutím majícím vliv na již existující práva a povinnosti, plynoucí ze zákona o znalcích a tlumočnících (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2005, čj. 4 As 17/2004-55, č. 626/2005 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2004, čj. 6 A 57/2002-61, č. 188/2004 Sb. NSS). Teprve v rámci řízení dle § 65 s. ř. s., ve kterém je rozhodnutí o odvolání znalce ve správním soudnictví přezkoumáváno, lze přezkoumat i dříve vyslovenou výstrahu, jež byla dle právní úpravy účinné do 31. 12. 2011 jednou z hmotněprávních podmínek pro to, aby znalec mohl být zákonným způsobem odvolán. Znalec tak nezůstává bez ochrany. Zjistil-li by správní soud, že výstraha byla nezákonná nebo neměla oporu ve spisu, resp. nebyl-li by správní orgán schopen skutkové okolnosti, jež udělení výstrahy předcházely, prokázat, nutně by to muselo vést k závěru o nesplnění hmotněprávní podmínky pro odvolání znalce, tzn. k závěru o nezákonnosti rozhodnutí o jeho odvolání. Při těchto úvahách a při absenci podrobnější úpravy by se uplatnily i obecné principy testování přiměřenosti zásahu do veřejných subjektivních práv, např. s ohledem na závažnost jednání, kvůli němuž byla výstraha udělena, a s ohledem na dobu, která od udělení poslední výstrahy uplynula.
[23] Výstrahu dle § 20 písm. c) zákona o znalcích a tlumočnících je možné srovnat např. s povahou upozornění na porušení zákona dle § 59 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání, jež dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu rovněž není samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví (k tomu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2009, čj. 6 As 46/2008-97, či ze dne 6. 4. 2011, čj. 7 As 20/2011-95, které ve svém odůvodnění citoval již městský soud). Upozornění na porušení zákona dle § 59 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání je obdobně (toliko) kvalifikovanou informací o stanovisku dozorového orgánu k porušení povinností stanovených zákonem a představuje hmotněprávní podmínku pro uložení sankce v případě, že upozornění nevedlo k nápravě, resp. že došlo k opakovanému porušení povinností.
[24] Nejvyšším správním soudem zastávaný právní názor o samostatné nepřezkoumatelnosti výstrahy vyslovené dle § 20 písm. c) zákona o znalcích a tlumočnících ostatně sdílí i komentářová literatura, která hovoří pouze o možnosti obrany dle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí o odvolání znalce v řízení zahájeném pro opakované porušení povinností navzdory již vyslovené výstraze (srov. Dörfl, L.
Zákon o znalcích a tlumočnících. Komentář.
1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 132–139). Nejvyšší správní soud pro korektnost zmiňuje též opačný právní názor vyplývající z článku prof. I. Telce (Telec, I. Správní trestání znalců a tlumočníků.
, 2008, č. 5, s. 262 a násl.); Nejvyšší správní soud však znovu v této souvislosti konstatuje, že znalec nezůstává bez obrany proti výstraze, lze ji však uplatnit až v souvislosti s přezkumem rozhodnutí o odvolání znalce, které teprve představuje přímé zkrácení jeho veřejných subjektivních práv.
[25] Městský soud tak ve svém rozhodnutí dospěl ke správnému právnímu závěru o nesplnění jedné z podmínek přípustnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle § 68 písm. e) s. ř. s. ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s. a předmětnou žalobu správně dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
[26] V uvedené věci Nejvyšší správní soud dodává, že zákonem č. 444/2011 Sb. byl institut odvolání znalce (§ 20 zákona o znalcích a tlumočnících ve znění účinném do 31. 12. 2011) nahrazen zcela novým institutem pozastavení práva vykonávat činnost znalce (§ 20 zákona o znalcích a tlumočnících v platném znění) a na něj navazujícím institutem zániku práva vykonávat znaleckou nebo tlumočnickou činnost (§ 20a zákona o znalcích a tlumočnících v platném znění). Oddíl pátý nově upravuje správní delikty, konkrétně přestupky (§ 25a zákona o znalcích a tlumočnících v platném znění) a správní delikty právnických osob (§ 25b zákona o znalcích a tlumočnících v platném znění). Dle § 25b odst. 3 lze za jejich spáchání uložit pokutu ve výši do 100 000 Kč, 200 000 Kč či 400 000 Kč, popř. sankci vyškrtnutí ze seznamu znaleckých ústavů. Podle § 25b odst. 4 se při určení druhu a výměry sankce ústavu nebo právnické osobě „
přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán, a ke skutečnosti, zda již v minulosti byla ústavu udělena výstraha podle § 25“.
Institut výstrahy je nově upraven v oddílu pátém v § 25d zákona o znalcích a tlumočnících takto: „
[27] Ze shora uvedeného vyplývá, že nová právní úprava účinná od 1. 1. 2012 obsahuje obsahově jiný institut výstrahy udělované za odlišných zákonem definovaných podmínek. Zákon o znalcích a tlumočnících v platném znění výslovně přihlíží pouze k výstraze udělené dle § 25d, nikoli k výstrahám uděleným podle dosavadního znění zákona o znalcích a tlumočnících; ty jsou již zcela bez významu. Nabytím účinnosti nové právní úpravy zanikl též institut odvolání znalce z důvodu dle § 20 písm. c). I kdyby tedy Nejvyšší správní soud akceptoval tezi stěžovatelky, že výstraha udělená podle dosavadního znění zákona o znalcích a tlumočnících představuje přímé zkrácení jejích veřejných subjektivních práv s ohledem na „
“, který nad ní navěky visí, je zřejmé, že nabytím účinnosti nové právní úpravy
výstraha tento důsledek z veřejnoprávní perspektivy pozbývá. Ostatně i ve sféře správního trestání platí obecná zásada časové působnosti trestních zákonů, podle níž při posouzení trestnosti činu spáchaného za účinnosti dřívějšího zákona se použije pozdějšího zákona, je-li to pro pachatele příznivější.
S účinností od 1. 1. 2012 změněn zákonem č. 444/2011 Sb.

References: § 20
 zákona č. 36
 § 22
 § 20
 § 81
 § 94
 soud 
 § 65
 § 65
 soud 
 § 59
 zákona č. 231
 § 65
 soud 
 § 20
 § 22
 § 65
 § 65
 § 65
 soud 
 SbNU 337
 § 70
 § 68
 § 46
 § 65
 § 22
 § 20
 § 20
 § 65
 § 82
 soud 
 soud 
 § 85
 soud 
 § 20
 § 65
 § 20
 § 65
 § 82
 soud 
 § 65
 § 65
 § 20
 § 59
 § 59
 § 20
 § 65
 soud 
 soud 
 soud 
 § 68
 § 70
 § 46
 soud 
 § 25
 § 25
 § 25
 § 25
 § 25
 § 20
 soud