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Timestamp: 2018-08-15 22:13:27+00:00

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﻿ SENTENCIA C-315 DE ABRIL 9 DE 2008
SENTENCIA C-315 DE 09 DE ABRIL DE 2008
CONTENIDO:INTERVENCIÓN GUBERNAMENTAL EN EL TRÁMITE LEGISLATIVO. CUANDO EL GOBIERNO NO COMPARTA LAS RAZONES DEL LEGISLATIVO, TIENE LAS HERRAMIENTAS TÉCNICAS Y JURÍDICAS PARA CONCURRIR AL TRÁMITE DE DISCUSIÓN DE LA INICIATIVA. SE DECLARA EXEQUIBLE EL PROYECTO DE LEY N° 18/06 SENADO - 207/07 CÁMARA, POR LA CUAL SE ESTABLECEN REBAJAS EN LAS SANCIONES PARA LOS REMISOS DEL SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO.
TEMAS ESPECÍFICOS:TRÁMITE DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA
Sentencia C-315 de abril 9 de 2008
Sentencia C-315 de 2008
Exp.: OP-098
Objeciones presidenciales al proyecto de ley 18/06 Senado – 207/07 Cámara, “por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio”.
Bogotá, D.C., nueve de abril de dos mil ocho.
EXTRACTOS: «2. Texto del proyecto de ley objetado
El texto del proyecto de ley 18/06 Senado – 207/07 Cámara, objetado en su integridad por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, es el siguiente:
“Ley __________
“por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio”
ART. 1º—La Dirección de Reclutamiento y Control Reservas del Ejército efectuará durante seis (6) meses, las convocatorias necesarias en todo el territorio nacional, para la definición de la situación militar de los ciudadanos remisos del servicio militar obligatorio mayores de 25 años.
Estos ciudadanos no pagarán cuota de compensación militar, solo pagarán el cinco (5%) por ciento de un (1) salario mínimo mensual legal vigente por concepto de laminación y expedición de la tarjeta militar.
ART. 2º—Los ciudadanos beneficiados con esta ley, deberán pagar una multa equivalente al cinco (5%) por ciento de un (1) salario mínimo mensual vigente.
ART. 3º—La primera convocatoria se realizará el año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley.
ART. 4º—La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Angelino Lizcano Rivera”.
Conforme a lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4º y 241, numeral 8º de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional.
2. El término para formular las objeciones y su trámite en el Congreso de la República.
2.1. El artículo 166 de la Constitución Política establece reglas precisas en relación con los términos para la devolución con objeciones, por parte del ejecutivo, de los proyectos de ley aprobados por el Congreso. Al respecto, la norma constitucional señala que el gobierno dispone de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto de ley cuando el mismo no conste de más de veinte artículos. El término se extiende a diez días cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta veinte días en el caso que sean más de cincuenta artículos. Adicionalmente, la disposición en comento prevé que si transcurridos los términos indicados, el ejecutivo no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Por último, debe tenerse en cuenta que al tenor de la jurisprudencia constitucional (16) , los términos en comento constan de días hábiles y completos, de forma que su contabilización debe realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial.
En el presente caso se advierte que mediante oficio del 16 de noviembre de 2007, recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el 22 de noviembre del mismo año, el presidente de la Cámara de Representantes remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su sanción. Del mismo modo, el proyecto de ley fue devuelto con objeciones de inconstitucionalidad, el 29 de noviembre de 2007, documento radicado en el Congreso el 30 de noviembre del mismo año.
Si se tiene en cuenta que el proyecto de ley contiene cuatro artículos, motivo por el cual el término aplicable era el de seis días, las objeciones fueron presentadas dentro del plazo previsto en la Carta Política.
2.2.1. Para el caso específico del Senado de la República se tiene que el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso 651 del 11 de diciembre de 2007 (17) . Del mismo modo, el secretario general de esa corporación, a través de informe de sustanciación del 17 de diciembre hizo constar que “En sesión plenaria del Senado de la República del día miércoles doce (12) de diciembre del año dos mil siete (2007), fue considerado y aprobado el informe presentado por el honorable senador Manuel Virgüez Piraquive, miembro de la Comisión Accidental para rendir informe sobre las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el ejecutivo, al proyecto de ley (...) Publicado en la Gaceta del Congreso Nº 651/07. || La presente sustanciación se hace con base en registro hecho por la Secretaría General de esta corporación, en esta misma sesión plenaria y con el quórum constitucional correspondiente. || La aprobación de esta iniciativa se realizó previo su anuncio en la sesión plenaria del día 11 de diciembre del presente año, como consta en el Acta de Plenaria 27” (18) (negrillas originales).
El Acta de Plenaria 27 del 11 de diciembre de 2007 fue publicada en la Gaceta del Congreso 59 del 26 de febrero de 2008. En relación con el anuncio previo, en dicha acta se lee lo siguiente:
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán para la siguiente sesión.
Sí, señora Presidenta los proyectos son los siguientes:
Proyectos con informe de objeciones
Proyecto de ley 18/06 Senado, 2007/07 Cámara, por el cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio.
(...)” (19) .
Del mismo modo, al finalizar la sesión, la presidencia convocó la siguiente “para el día miércoles 12 de diciembre de 2007, a las 10:00 a.m.” (20) .
El Acta 28 de la sesión plenaria del 12 de diciembre de 2007 fue publicada en la Gaceta del Congreso 60 del 26 de febrero de 2008. En dicho documento se observa que el informe fue sometido a discusión y posterior aprobación por votación ordinaria (21) .
Por último, debe resaltarse que la publicación del informe de objeciones presidenciales fue efectuada en la misma fecha en que se llevó a cabo el anuncio previo de discusión y votación. Al respecto, la Sala considera que esta circunstancia no vulnera el principio de publicidad, previsto en el artículo 157-1 de la Constitución Política, en tanto, como lo ha previsto la jurisprudencia de la Corte (22) , el requisito de publicación del informe de ponencia tiene una relación inescindible con la debida formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras legislativas, puesto que su cumplimiento impide que los congresistas adopten decisiones desinformadas e intempestivas sobre la discusión y aprobación de los proyectos de ley. Esta condición guarda unidad de propósitos con la exigencia del anuncio previo, puesto que en ambos casos se trata de condiciones fijadas por la Constitución para que el trámite legislativo guarde un mínimo de racionalidad, en el sentido que las decisiones que se adopten, en términos de producción legislativa, sean conscientes y, por ende, legítimas desde la perspectiva de la representación democrática. Así, tanto el anuncio como la publicación del informe de ponencia deben preceder a la discusión y votación de la iniciativa legislativa de que se trate. Para el asunto objeto de análisis, esta condición es cumplida debidamente.
Según lo expuesto, la Sala concluye que el procedimiento legislativo de consideración y aprobación del informe de objeciones presidenciales, para el caso del Senado de la República, cumple con los requisitos constitucionales previstos para el efecto. Lo anterior en tanto (i) se cumplió con el requisito de publicidad, en la medida que el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (L. 5ª/92, art. 157); (ii) el anuncio de que trata el inciso final del artículo 160 de la Constitución Política se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se llevó a cabo la discusión y votación del informe y para una fecha determinada en la que efectivamente se aprobó la iniciativa; y (iii) la aprobación del informe de objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, tal y como lo certificó el secretario general del Senado y se infiere de la lectura del acta de la plenaria correspondiente.
2.2.2. En lo que tiene que ver con la Cámara de Representantes, el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso 647 del 11 de diciembre de 2007 (23) . De otro lado, el secretario general de la Cámara de Representantes, a través de informe de sustanciación del 12 de diciembre de 2007, hizo constar que “En sesión plenaria de la fecha, fue considerado y aprobado, el informe sobre las objeciones presidenciales al proyecto de ley (...). Según consta en el Acta de Sesión Plenaria 91 de diciembre 12 de 2007, previo su anuncio en sesión plenaria del día 11 de diciembre de 2007, según consta en el Acta de Sesión Plenaria 90”.
El Acta de Plenaria 90 fue publicada en la Gaceta del Congreso 64 del 28 de febrero de 2008. Así, en lo que tiene que ver con el anuncio de la discusión y votación del informe de objeciones, se señaló lo siguiente:
“Dirección de la Presidencia, doctor Bérner León Zambrano Erazo:
Lea señor Secretario los proyectos para mañana a las 10:00 de la mañana.
Intervención del honorable representante Venus Albeiro Silva Gómez:
Presidente, o sea que con eso ya usted está aplazando este, entonces aplace y mañana terminamos de exponerla.
Dirección de la Presidencia, doctor Bérner León Zambrano Erazo:
Hay 10 intervenciones.
Por eso pues aplácelo formalmente, porque por ejemplo la explicación que dio el doctor Simón Gaviria no se la escuchó nadie.
Quedan inscritos, para mañana. Porque es que hay 10 inscritos y son las 11 y 1/2, no queremos correr el riesgo, queden enunciados los proyectos para mañana a las 10 de la mañana, lea los proyectos señor Secretario,
Subsecretaria doctora Flor Marina Daza informa:
Proyecto de ley 207/07 Cámara, 18/06 Senado, por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C. informa:
Han sido anunciados señor Presidente los proyectos para ser debatidos y votados en la próxima sesión en que se debatan proyectos de ley...
Secretario levanta la sesión y se convoca para mañana a las 10:00” (24) .
De esta trascripción, la Sala concluye que el informe de objeciones fue anunciado para la sesión siguiente, a celebrarse el 12 de diciembre de 2007. Del mismo modo, aunque la mesa directiva de la Cámara utilizó la simple expresión “anuncio”, sin indicar el propósito del mismo, la jurisprudencia reiterada de la Corte ha considerado que esta afirmación, usada en el marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar los proyectos que serán debatidos en una sesión futura, permite acreditar el cumplimiento del trámite previsto en el inciso final del artículo 160 de la Constitución Política. Esto en la medida en que un procedimiento de esta naturaleza solo es exigido durante el trámite legislativo para los efectos previstos en la citada norma constitucional (25) .
Respecto a la discusión y aprobación del informe de objeciones, se tiene que este trámite se verificó en la sesión plenaria del 12 de diciembre de 2007, contenida en el Acta 91 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 74 del 6 de marzo de 2008. De la lectura de la misma la Corte concluye que la iniciativa fue debidamente aprobada, a través de votación ordinaria y según las mayorías exigidas por la Carta (26) .
Por último, para el caso del anuncio previo y su relación con la publicación del informe de objeciones presidenciales ante la plenaria de la Cámara, son enteramente aplicables las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico anterior, respecto del trámite análogo en el Senado de la República, razones que justifican la constitucionalidad de dicha publicación frente a lo preceptuado en el artículo 157-1 de la Constitución Política.
Según lo expuesto, la Sala advierte que para el caso de la Cámara de Representantes están igualmente cumplidos los requisitos que impone la Carta Política para el trámite objeto de análisis. Así, (i) se cumplió con el requisito de publicidad, en la medida en que el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (L. 5ª/92, art. 157); (ii) el anuncio de que trata el inciso final del artículo 160 de la Constitución Política se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se llevó a cabo la discusión y votación del informe, verificándose la votación en la fecha determinable de anuncio; y (iii) la aprobación del informe de objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, habida cuenta la certificación realizada por el secretario general en el informe de sustanciación citado y el procedimiento desarrollado durante la sesión plenaria respectiva, al cual se hizo alusión.
De esta manera, se demuestra que el Congreso de la República se pronunció sobre las objeciones presidenciales dentro del término máximo de dos legislaturas y, adicionalmente, cumplió con las exigencias constitucionales para la discusión y aprobación del informe de objeciones presidenciales. Por lo tanto, superado el análisis de las objeciones por su aspecto formal, pasa la Corte a analizar la materia de fondo.
3. Examen material de las objeciones.
3.1. El contenido del proyecto de ley objetado.
El proyecto de ley 18/06 Senado - 207/07 Cámara, “por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio”, consta de cuatro artículos. El primero de ellos impone a la Dirección de Reclutamiento y Control de Reservas del Ejército, la obligación de realizar, durante seis meses, las convocatorias necesarias en todo el territorio nacional, a fin que los ciudadanos remisos mayores de 25 años, definan su situación militar. De acuerdo con el artículo 3º, la primera convocatoria se realizará el año siguiente a la entrada en vigencia de la disposición.
El inciso segundo del artículo primero y el artículo segundo establecen tres consecuencias fiscales en relación con los beneficiarios de la norma: (i) los exime del pago de la cuota de compensación militar; (ii) les prescribe la obligación de pagar el cinco (5%) por ciento de un salario mínimo mensual vigente, por concepto de laminación y expedición de la tarjeta militar; y (iii) les impone el pago de una multa equivalente al mismo porcentaje del salario mínimo mensual.
Finalmente, el artículo 4º establece las previsiones ordinarias sobre vigencia y derogatoria de disposiciones contrarias.
3.2. La solicitud de inhibición ante la carencia actual de objeto.
De manera preliminar al análisis material de las objeciones presidenciales, la Corte considera necesario asumir el estudio de la cuestión planteada por el Procurador General, en el sentido que para el asunto de la referencia este tribunal debe proferir un fallo inhibitorio ante la carencia actual de objeto.
A fin de sustentar su posición, la vista fiscal pone de presente que a través de la Sentencia C-621 de 2007, fue declarada la inexequibilidad de la expresión “El gobierno determinará su valor y las condiciones de liquidación”, contenida en el artículo 22 de la Ley 48 de 1993, norma que regula la cuota de compensación militar. Esta disposición, a juicio del Ministerio Público, hace inferir que dicho tributo perdió su validez en razón del fallo, sin que hasta el momento haya sido expedida una nueva normatividad que regule la materia. Por lo tanto, el proyecto de ley objetado versa sobre una contribución inexistente, lo que impediría a la Corte pronunciarse sobre las objeciones propuestas por el ejecutivo.
Para resolver el interrogante expuesto, debe la Corte advertir que recientemente fue sancionada la Ley 1184 del 29 de febrero de 2008 “por la cual se regula la cuota de compensación militar y se dictan otras disposiciones”. Esta norma determina los elementos de la cuota de compensación militar en tanto contribución especial (art. 1º), determina las condiciones y procedimientos para su recaudo (arts. 3º, 4º y 5º), identifica los grupos poblacionales exentos del pago de la contribución (art. 6º), otorga la competencia al gobierno para determinar los documentos e información requeridos para el cumplimiento de las disposiciones de dicha ley (art. 8º) e indica un límite del valor de los gastos de elaboración de la tarjeta militar (art. 9º).
De este modo, en la actualidad se encuentran suficientemente regulados los elementos que conforman el tributo, razón por la cual la solicitud de inhibición efectuada por la Procurador (sic) General pierde su sustento.
Solucionada la cuestión preliminar propuesta por el Procurador General y acreditados, por lo tanto, los presupuestos para adoptar una decisión de fondo, procede la Corte a resolver las objeciones planteadas por el Gobierno Nacional al proyecto de ley.
3.3. Objeción fundada en la violación de la reserva de iniciativa gubernamental.
El ejecutivo considera que el proyecto de ley confiere una exención tributaria a favor de los ciudadanos varones mayores de 25 años que no hubieren resuelto su situación militar. No obstante, el Congreso desconoció lo previsto en el artículo 154 de la Constitución Política, según el cual los proyectos de ley que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales deben contar con la iniciativa gubernamental. Así, el proyecto de ley resultaría inexequible. Ante esta objeción, el Congreso insistió en la constitucionalidad de la iniciativa por este aspecto, esencialmente a partir de las consideraciones realizadas por esta corporación en la Sentencia C-804 de 2001.
El contenido de la objeción es compartida por el Ministerio Público, quien advierte que en el caso que no fuera procedente su solicitud de inhibición, debía aceptarse el cuestionamiento propuesto por el gobierno, en tanto el proyecto de ley efectivamente contenía una exención fiscal, desprovista de iniciativa o aval del ejecutivo.
A fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala considera pertinente utilizar las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte en la Sentencia C-804 de 2001, que resolvió, entre otros asuntos, una materia análoga a la que ahora se debate. En efecto, en esa ocasión fueron resueltas las objeciones presidenciales al proyecto de ley 9/99 Cámara y 204/99 Senado “Por medio de la cual se expiden normas para facilitar la definición de la situación militar” (27) . Entre las cuestiones planteadas por el gobierno estuvo el desconocimiento de la reserva de iniciativa legislativa, respecto de las normas del proyecto que preveían dos tipos de exenciones para la cuota de compensación militar: La primera, que cobijaba a los remisos de los estratos 1 y 2 durante los primeros seis meses de vigencia de la ley, los cuales quedaban eximidos de la cuota, y la segunda, que se refiere a los ciudadanos que no pertenezcan a dichos estratos, los cuales pagarían solamente el 20%. Así, se consideró por el Presidente de la República que por tratarse de exenciones el proyecto de ley objetado debió presentarse por iniciativa del gobierno.
Para resolver esta objeción, la Corte realizó un análisis de las diferencias conceptuales entre las exenciones y las amnistías tributarias, con base en el cual concluyó que las previsiones contenidas en el precepto objetado no podían considerarse como una exención tributaria sino como una amnistía. Al respecto, argumentó que “la obligación de pagar la cuota de compensación, es accesoria de la de presentarse a definir la situación militar, en la medida en que, en ese momento, si el ciudadano, es eximido de prestar el servicio militar por mediar una causal de exención, una inhabilidad o una falta de cupo, deberá, dentro de los 30 días siguientes, pagar la mencionada contribución. Por consiguiente, en la medida en que lo accesorio corre la suerte de lo principal, los destinatarios de las disposiciones objetadas, ya se encuentran en mora de cumplir con su obligación de pagar la cuota de compensación militar. || En cuanto al ámbito de aplicación del beneficio, las disposiciones objetadas se refieren, de acuerdo con lo previsto en el artículo primero del proyecto de ley, a los mayores de 28 años, de los estratos 1 y 2, que no hayan solucionado su situación militar. Como se desprende de la anterior previsión, la norma se orienta a un grupo de individuos sobre los cuales pesa una obligación tributaria insoluta, cual es la de cancelar la cuota de compensación militar con el objeto de obtener su libreta militar. No se está en este evento, ante una técnica desgravatoria ex ante, de un grupo de individuos, sino frente a la condonación de una obligación tributaria preexistente, ya consolidada. || Se concluye entonces, que estamos en presencia de una amnistía y no de una exención como lo afirma el gobierno en su escrito de objeciones. Si bien, la norma del parágrafo 4º utiliza la palabra “exento” para referirse al beneficio que concede a los mayores de 28 años para definir su situación militar, esto corresponde más a una falta de técnica legislativa, pues si se analiza a fondo la disposición en comento, se encuentra que el legislador buscó dar una oportunidad a los contribuyentes morosos, para que pudieran definir su situación fiscal en concordancia con la determinación de su situación militar”.
En criterio de la Corte, la regla fijada en la Sentencia C-804 de 2001 resulta plenamente aplicable para el presente asunto, pues el contenido material de las normas objetadas en uno y otro acaso es análogo. Así, se advierte que el proyecto de ley objetado contiene varias proposiciones normativas, que deben analizarse de manera detallada, a fin de determinar su armonía con las disposiciones de la Carta Política.
El artículo 1º del proyecto de ley exime del pago de la cuota de compensación militar a ciudadanos varones, mayores de 25 años, que no hayan resuelto situación militar. Este beneficio está vinculado, según lo prevé el mismo artículo, a las convocatorias que cada seis meses realice la Dirección de Reclutamiento y Control de Reservas del Ejército. De igual manera, el artículo 2º impone a los beneficiarios el deber de asumir un monto equivalente al cinco (5%) por ciento de un salario mínimo mensual y legal vigente, suma destinada a la elaboración y laminación de la tarjeta militar. Por último, el mismo artículo 2º establece una rebaja del valor de la multa imponible a los beneficiarios con la medida, estableciéndola en el cinco (5%) por ciento de un salario mínimo legal vigente.
En cuanto a la primera de las previsiones contenidas en el proyecto de ley objetado, la Sala encuentra que la iniciativa exonera al citado de grupo de personas del pago de una obligación tributaria preexistente, regulada en la actualidad por el artículo 1º de la Ley 1184 de 2008 y exigible a los ciudadanos que, de conformidad con lo previsto en la Ley 48 de 1993, incurren en la condición de remisos (28) . En ese sentido, a partir de la forma en que el Congreso asumió la materia y desde una perspectiva meramente procedimental, la Corte advierte que lo previsto en el proyecto de ley se ubica en el contexto propio de las amnistías tributarias. Estas amnistías han sido comprendidas por la jurisprudencia constitucional (29) como eventos extintivos de la obligación tributaria preexistente, en el cual opera una condonación o remisión, es decir, “que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no son exonerados anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses, etc. Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma” (30) .
Este instituto jurídico se contrapone al de la exención tributaria, caso en el cual el beneficio se origina en el acto mismo de creación del tributo. Por ende, es al momento en que el legislador estipula la obligación tributaria en el que se determinan determinados grupos de sujetos o de hechos generadores que son excluidos ab initio del pago de la obligación tributaria, de modo que la obligación fiscal no nace a la vida jurídica para esos casos. Como lo ha resaltado el precedente en comento, “las exenciones son instrumentos a través de los cuales el legislador determina el alcance y contenido del tributo, ya sea por razones de política fiscal o extrafiscal, teniendo en cuenta cualidades especiales del sujeto gravado o determinadas actividades económicas que se busca fomentar. Por esencia, el término exención implica un trato diferente respecto de un grupo de sujetos, ya que este conjunto de individuos que ab initio se encuentran obligados a contribuir son sustraídos del ámbito del impuesto. Como lo ha señalado esta Corte “a partir de su misma definición, toda exención de impuestos comporta que alguien sea excluido de antemano y por vía general del deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado” (31) , definición de la cual se desprenden las dos características fundamentales de este tipo de beneficios: En primer lugar, la relativa a la exclusión de manera anticipada por parte del órgano que detenta el poder impositivo, de un conjunto de sujetos del ámbito del hecho generador del impuesto; y, por otra parte, la relativa a la generalidad que debe ostentar dicha exclusión” (32) .
Aplicados estos criterios al caso, se observa que el hecho que el legislador en el inciso segundo del artículo 1º del proyecto de ley objetado determine que “Estos ciudadanos no pagarán cuota de compensación militar...” es prueba suficiente de que la iniciativa estipula la condonación de una obligación tributaria preexistente, respecto de un grupo de agentes responsables de la misma, que para el presente caso son los remisos del servicio militar obligatorio mayores de 25 años. Se está, en este orden de ideas, ante una amnistía tributaria a favor de un grupo poblacional definido, inicialmente responsable del pago de la contribución.
Esta caracterización, como se estudió en apartado anterior de esta providencia, tiene consecuencias definidas respecto de la exigencia de la reserva de iniciativa gubernamental. En efecto, el artículo 154 de la Carta Política establece que dicha restricción a la capacidad de los congresistas para promover proyectos de ley se aplica, entre otros eventos, al decreto de exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. De la literalidad del precepto constitucional no se advierte que la reserva de iniciativa legislativa se extienda a otros beneficios de naturaleza tributaria, como es el caso presente de la amnistía respecto de la cuota de compensación militar. Por lo tanto, la primera de las objeciones planteadas por el ejecutivo resulta infundada, habida cuenta que la materia del proyecto de ley cuestionado hace parte de aquellas de iniciativa ordinaria de los miembros del Congreso.
Bajo esta perspectiva, es claro que en el caso del proyecto de ley objetado resultan aplicables las reglas utilizadas por la Corte en la Sentencia C-804 de 2001, en la que se concluyó que la amnistía tributaria consistente en eximir a determinado grupo de la población del pago de la cuota de compensación militar era un asunto que pertenecía al ámbito de la iniciativa ordinaria del Congreso, por lo que no resulta aplicable la exigencia de aval gubernamental previsto en el artículo 154 de la Constitución Política, en relación con el decreto de exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
Sin embargo, sobre este particular es necesario hacer énfasis en que este análisis de constitucionalidad de disposiciones de dicha naturaleza, se circunscribe a la materia de la exigencia de iniciativa del ejecutivo, sin que el mismo se extienda a la exequibilidad de las amnistías tributarias en sí mismas consideradas. Al respecto, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, las amnistías se oponen prima facie a los principios constitucionales aplicables al sistema tributario, en especial el de la equidad (C.P., art. 363). Como lo ha señalado la Corte, “las amnistías tributarias, transformadas en práctica constante, erosionan la justicia y la equidad tributaria. Se produce, en el largo plazo, un efecto desalentador, en relación con los contribuyentes que cumplen la ley y, respecto de los que escamotean el pago de sus obligaciones, un efecto de irresistible estímulo para seguir haciéndolo. La ley no puede contribuir al desprestigio de la ley. Resulta aberrante que la ley sea la causa de que se llegue a considerar, en términos económicos, irracional pagar a tiempo los impuestos” (33) . No obstante, en lo que respecta al presente análisis y de conformidad con las precisas condiciones que fija el artículo 167 superior, la Corte no entra a estudiar la constitucionalidad material de la amnistía prevista por el proyecto de ley, sino que restringe su decisión a los problemas jurídicos propuestos por la objeción presidencial, como se explicita en la parte resolutiva de esta sentencia.
De otro lado, la Sala considera importante indicar que si bien en el presente asunto se reitera la regla contenida en la Sentencia C-804 de 2001, ello no soslaya las diferencias entre las normas materia de análisis en uno y otro caso. Así, en aquella decisión, las disposiciones objetadas ligaban el beneficio tributario a determinadas condiciones socioeconómicas, en tanto la amnistía se dirigía a los ciudadanos remisos mayores de 28 años, pertenecientes a los niveles 1 y 2 del Sisbén, quienes quedaban eximidos del pago de la cuota de compensación militar. En la materia de la referencia, el legislador no ha previsto un criterio de identificación de los beneficiarios de esta naturaleza, adscribiendo en cambio el beneficio tributario a los remisos mayores de 25 años, al margen de su pertenencia a determinado nivel socioeconómico.
Empero, examinados los antecedentes del proyecto de ley objetado, la Corte encuentra que el Congreso tuvo en mira expedir una normatividad que solucionara la problemática social de aquellos ciudadanos mayores de 25 años que no han podido definir su situación militar, por carecer de la capacidad económica para asumir el pago de la cuota de compensación militar y la multa impuesta a los remisos, prevista en el artículo 42 de la Ley 48 de 1993 (34) . De ahí, que desde un comienzo y habida consideración de las reglas que había fijado la Corte en la Sentencia C-804 de 2001, las cámaras legislativas concibieron la condonación de una obligación pendiente, a través de la amnistía anteriormente analizada, la cual permitiera que ese grupo de ciudadanos pudieran obtener su tarjeta militar y, en consecuencia, materializar su derecho al trabajo a través del acceso al empleo. En ese sentido, la exposición de motivos del proyecto de ley indicó lo siguiente:
“Dicha política del Estado nos obliga a mirar a la población mayor de veinticinco (25) años, que no ha cumplido su deber para con la patria y que tampoco reúnen los requisitos legales para ser incorporados como soldados profesionales, de acuerdo con el artículo 4º del Decreto 1793 de 2000, literal f), que establece como requisito indispensable ser reservista de primera clase de contingente anterior o último contingente y presentar certificado de buena conducta expedida por el comandante de la unidad a la cual perteneció; o ser reservista de primera clase de contingentes anterior a los dos últimos, o de segunda o tercera clase, que se encuentre en condiciones de recibir un entrenamiento especial, además el literal g, exige: “Reunir las condiciones psicológicas de acuerdo con las disposiciones legales vigentes para el personal de las Fuerzas Militares”.
Marco legal que nos permite analizar la situación de los remisos mayores de veinticinco (25) años, que se encuentran sin resolver su situación militar y que dadas las infracciones y sanciones consagradas en los artículos 41 y 42 de la Ley 48 de 1993 y artículos 53 al 68 del Decreto 2048 de 1993, les hace imposible cancelar el valor de dichas multas, circunstancias que tienen repercusión en la vida socioeconómica del país, toda vez que dichos varones ante la imposibilidad económica se ven obligados a incrementar el desempleo, la delincuencia común y a engrosar los lazos de las economías informales, como quiera que para poder engrosar la vida productiva laboral del país, se requiere de la libreta militar.
Factores legales que se trataron de proteger con la expedición de las leyes 694 de 2001 y 924 de 2004, como quiera que únicamente se cobijaron a los varones mayores de veintiocho (28) años y de los estratos 1 y 2, dejándose por fuera el resto de la población mayor de veinticinco (25) años, que dado el desarrollo de las políticas laborales de Colombia, hay entidades que no emplean a los mayores de veinticinco (25) años de edad, a pesar que se ha legislado sobre el asunto. Para estos varones es una carga más que tienen que afrontar ante su problemática social y que dicho sea de paso, en un momento dado tampoco reunirían los requisitos psicofísicos que exige el Decreto 1793 de 2000 para incorporarse como soldados profesionales, dado su perfil psicológico como renuente y que implicaría para la Fuerza Pública el aplicarles el rigor de la ley en caso de alistados al servicio militar obligatorio por el delito de deserción.
Circunstancias de tiempo, modo y lugar que estudiados a la luz del Código Penal Militar y las estadísticas de la problemática del delito de deserción, en la justicia penal militar nos demuestran que estos jóvenes cuando les obliga a prestar el servicio militar, desertan del mismo ante las justificaciones de su entorno económico y familiar; pues la mayoría de estos hombres tienen que responder por sus padres, hermanos menores y en la mayoría de los casos con uniones maritales de hecho, con dos o tres hijos menores, conllevando dichos factores a que sean judicializados, congestionando los despachos de la justicia penal militar en la averiguación de estas investigaciones y que estadísticamente el delito de deserción representa un 85% de los delitos que, se investigan en esa jurisdicción y que a la postre culminen con una cesación de procedimiento al reconocérsele las causales de justificación y de inculpabilidad, consagrados en los artículos 34 y 35 de la Ley 522 de 1999 - Código Penal Militar.
Esta ley ayudará a descongestionar de paso la jurisdicción penal militar, teniendo en cuenta que la mayoría de los remisos y condenados en contumacia por el delito de deserción, podrán legalizar ante el Estado su situación militar y reactivarse en la vida productiva del país. Momento que le va a servir al ejecutivo a través del Ministerio de Defensa, tener parámetros exactos sobre la población que se requiere para la incorporación de soldados profesionales, como lo señala el Decreto 1793 de 2000 - régimen de carrera de los soldados profesionales.
No hay otra solución inmediata al problema, la cual está en manos del Congreso de la República, entrando a considerar y aprobar esta exención en tiempo de paz para los varones mayores de veinticinco (25) años remisos, a que se refieren los artículos 28, 41 y 42 de la Ley 48 de 1993” (35) .
Con base en lo expuesto, resulta evidente que el Congreso, al determinar el contenido del proyecto de ley objetado, se fundó en consideraciones de eficacia material de derechos constitucionales como fundamento para la concesión del beneficio tributario. Esta decisión legislativa, en cuanto escapa al decreto de exenciones respecto de ingresos tributarios del orden nacional, hace parte de la iniciativa legislativa ordinaria, en los términos del artículo 150 superior.
Finalmente, en cuanto a las demás proposiciones normativas previstas por la norma objetada, la Corte encuentra que ninguna de ellas se encuadra dentro de los argumentos de la objeción. Así, en primer lugar, debe advertirse que la determinación del valor a pagar por la laminación de la tarjeta militar no es un asunto que pertenezca al ámbito tributario, por lo que recae dentro de la iniciativa legislativa ordinaria, sin que sean aplicables las restricciones sobre la materia, en especial las previstas en el artículo 154 superior.
Similares consideraciones son aplicables para el caso de la reducción del valor de la multa oponible a los remisos puesto que, en criterio de la Corte, una determinación de esta naturaleza no recae dentro del concepto de exención tributaria, en los términos expuestos, sino que, simplemente, se circunscribe a la delimitación, para un caso concreto, de una sanción pecuniaria que el mismo legislador había previsto en norma anterior. En efecto, el artículo 42 de la Ley 48 de 1993 establece el régimen de multas aplicables a los ciudadanos que al incumplir con las obligaciones legales relativas a la prestación del servio militar obligatorio, adquieren la condición de remisos. A juicio de la Sala, la decisión congresional de fijar un régimen particular de sanciones pecuniarias, previstas por el mismo legislador, a favor de determinado grupo de la población, es un asunto que no guarda conexión con las exenciones de que trata el artículo 154 de la Constitución Política, en tanto no refiere a la determinación del contenido y alcance de impuesto alguno, sino a la regulación de ingresos fiscales sin naturaleza tributaria, como es el caso de las multas (36) . Así las cosas, la objeción presidencial planteada, fundada en la necesidad de aval gubernamental, no afecta la constitucionalidad de dicho apartado del proyecto de ley.
3.4. Objeción fundada en el desconocimiento de las normas orgánicas sobre presupuesto.
El Gobierno Nacional objeta por inconstitucionalidad el proyecto de ley, fundado en el hecho que incumplió con lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 - Orgánica de Presupuesto, norma que obliga a que toda iniciativa que contraiga gasto o que otorgue beneficios tributarios (i) tiene que hacer explícito su impacto fiscal, el cual deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) deberá incluir expresamente en su exposición de motivos y en sus ponencias para cada uno de los debates, sus costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. En ese sentido, como las normas orgánicas gozan de una prerrogativa especial que las convierten en requisito de la actividad legislativa, su incumplimiento afecta la constitucionalidad del precepto correspondiente.
Esta censura fue desestimada por el Congreso, al considerar que la medida no tenía impacto fiscal, en tanto el presupuesto asignado para el sector defensa era abultado, por lo que los costos del proyecto de ley no tendrían incidencia alguna en las actividades de dicho sector. Antes bien, el proyecto respondía a criterios de equidad y progresividad, que permiten a personas de escasos recursos resolver su situación militar y, por ende, acceder al mercado laboral. Por último, se encuentra que el concepto del Procurador General no hizo alusión a la citada objeción.
El artículo 7º de la Ley 819 de 2003, norma que fundamenta la objeción presidencial, estipula lo siguiente:
“ART. 7º—Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo.
“Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
“El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del marco fiscal de mediano plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
“Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
“En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces”.
Distintas decisiones de este tribunal han asumido el estudio de las implicaciones de la norma transcrita. Una síntesis comprehensiva de la naturaleza de los deberes que la disposición orgánica presupuestal impone al Congreso fue realizada por la Corte en la reciente Sentencia C-502 de 2007. Este fallo estudió la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 34/05 Senado y 207/05 Cámara “Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos”. Dentro de dicho trámite de constitucionalidad, fue abordado el tópico referido a la presunta inconstitucionalidad de la iniciativa, en tanto había incumplido con el requisito de incorporar su impacto fiscal y la compatibilidad del mismo con el marco fiscal de mediano plazo. Ello debido a que el proyecto de ley fijaba algunas tareas a cargo de la organización electoral que, en criterio del Procurador General y algunos intervinientes, involucran la ejecución de gasto público.
Luego de analizar cada uno de los fallos que asumían la problemática expuesta, la sentencia concluyó las reglas que definen el contenido concreto de las obligaciones del Congreso en relación con el cumplimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Del mismo modo, la decisión identificó las competencias correlativas que debe ejercer el ejecutivo, en aras de procurar la compatibilidad entre las iniciativas legislativas y los mecanismos de planeación presupuestal. En consideración a la importancia de este análisis para resolver la objeción propuesta, la Corte transcribirá, in extenso los apartes pertinentes del fallo en mención.
“El artículo 7º de la Ley 819 de 2003 exige que en todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos u conceda beneficios tributarios se explicite cuál es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo que dicta anualmente el Gobierno Nacional. Para el efecto dispone que en las exposiciones de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para debate se deben incluir expresamente los costos fiscales de los proyectos y la fuente de ingreso adicional para cubrir los mencionados costos. De la misma manera, establece que durante el trámite de los proyectos el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los costos fiscales que se han estimado para cada uno de los proyectos, así como sobre la fuente de ingresos para cubrirlos y sobre la compatibilidad del proyecto con el marco fiscal de mediano plazo.
“Evidentemente, las normas contenidas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 constituyen un importante instrumento de racionalización de la actividad legislativa, con el fin de que ella se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas por el Congreso de la República. También permiten que las leyes dictadas estén en armonía con la situación económica del país y con la política económica trazada por las autoridades correspondientes. Ello contribuye ciertamente a generar orden en las finanzas públicas, lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconómica del país.
“De la misma manera, el cumplimiento de los requisitos establecidos en el mencionado artículo 7º ha de tener una incidencia favorable en la aplicación efectiva de las leyes, ya que la aprobación de las mismas solamente se producirá después de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarlo. Ello indica que la aprobación de las leyes no estará acompañada de la permanente incertidumbre acerca de la posibilidad de cumplirlas o de desarrollar la política pública en ellas plasmada. Con ello, los instrumentos contenidos en el artículo 7º analizado pueden contribuir a la superación de esa tradición existente en el país —de efectos tan deletéreos en el Estado social de derecho— que lleva a aprobar leyes sin que se incorporen en el diseño de las mismas los elementos necesarios —administrativos, presupuestales y técnicos— para asegurar su efectiva implementación y para hacer el seguimiento de los obstáculos que dificultan su cabal, oportuno y pleno cumplimiento.
“Así, pues, el mencionado artículo 7º de la Ley 819 de 2003 se erige como una importante herramienta tanto para racionalizar el proceso legislativo como para promover la aplicación y el cumplimiento de las leyes, así como la implementación efectiva de las políticas públicas. Pero ello no significa que pueda interpretarse que este artículo constituye una barrera para que el Congreso ejerza su función legislativa o una carga de trámite que recaiga sobre el legislativo exclusivamente.
“35. Ciertamente, dadas las condiciones actuales en que se desempeña el Congreso de la República, admitir que el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 constituye un requisito de trámite, que crea una carga adicional y exclusiva sobre el Congreso en la formación de los proyectos de ley, significa, en la práctica, cercenar considerablemente la facultad del Congreso para legislar y concederle al Ministerio de Hacienda una especie de poder de veto sobre los proyectos de ley.
“Por una parte, los requisitos contenidos en el artículo presuponen que los congresistas —o las bancadas— tengan los conocimientos y herramientas suficientes para estimar los costos fiscales de una iniciativa legal, para determinar la fuente con la que podrían financiarse y para valorar sus proyectos frente al marco fiscal de mediano plazo. En la realidad, aceptar que las condiciones establecidas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 constituyen un requisito de trámite que le incumbe cumplir única y exclusivamente al Congreso reduce desproporcionadamente la capacidad de iniciativa legislativa que reside en el Congreso de la República, con lo cual se vulnera el principio de separación de las ramas del poder público, en la medida en que se lesiona seriamente la autonomía del legislativo.
“Precisamente, los obstáculos casi insuperables que se generarían para la actividad legislativa del Congreso de la República conducirían a concederle una forma de poder de veto al Ministro de Hacienda sobre las iniciativas de ley en el Parlamento. El Ministerio de Hacienda es quien cuenta con los elementos necesarios para poder efectuar estimativos de los costos fiscales, para establecer de dónde pueden surgir los recursos necesarios para asumir los costos de un proyecto y para determinar la compatibilidad de los proyectos con el marco fiscal de mediano plazo. A él tendrían que acudir los congresistas o las bancadas que quieren presentar un proyecto de ley que implique gastos. De esta manera, el Ministerio decidiría qué peticiones atiende y el orden de prioridad para hacerlo. Con ello adquiriría el poder de determinar la agenda legislativa, en desmedro de la autonomía del Congreso.
“Pero, además, el Ministerio podría decidir no intervenir en el trámite de un proyecto de ley que genere impacto fiscal o simplemente desatender el trámite de los proyectos. Ello podría conducir a que el proyecto fuera aprobado sin haberse escuchado la posición del Ministerio y sin conocer de manera certera si el proyecto se adecua a las exigencias macroeconómicas establecidas en el marco fiscal de mediano plazo. En realidad, esta situación ya se presentó en el caso analizado en la Sentencia C-874 de 2005 —atrás reseñada— y el Presidente de la República objetó el proyecto por cuanto el Ministerio de Hacienda no había conceptuado acerca de la iniciativa legal. Sin embargo, como se recordó, en aquella ocasión la Corte manifestó que la omisión del Ministerio de Hacienda no afectaba la validez del proceso legislativo.
“36. Por todo lo anterior, la Corte considera que los primeros tres incisos del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 deben entenderse como parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y como una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto significa que ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.
“Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el marco fiscal de mediano plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el marco fiscal de mediano plazo recae sobre el Ministro de Hacienda.
“Por otra parte, es preciso reiterar que si el Ministerio de Hacienda no participa en el curso del proyecto durante su formación en el Congreso de la República, mal puede ello significar que el proceso legislativo se encuentra viciado por no haber tenido en cuenta las condiciones establecidas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Puesto que la carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales de los proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la omisión del Ministerio en informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente”.
Del precedente transcrito pueden sintetizarse las siguientes reglas, en cuanto al contenido y alcance de la previsión del impacto fiscal al interior de los proyectos de ley:
— Las obligaciones previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 constituyen un parámetro de racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes. Esto último en tanto un estudio previo de la compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la ejecución material de las previsiones legislativas.
— El mandato de adecuación entre la justificación de los proyectos de ley y la planeación de la política económica, empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la aprobación de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de las instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una interpretación de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el legislador y otorgaría un poder correlativo de veto al ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las leyes. Un poder de este carácter, que involucra una barrera en la función constitucional de producción normativa, se muestra incompatible con el balance entre los poderes públicos y el principio democrático.
— Si se considera dicho mandato como un mecanismo de racionalidad legislativa, su cumplimiento corresponde inicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una vez el Congreso ha valorado, mediante las herramientas que tiene a su alcance, la compatibilidad entre los gastos que genera la iniciativa legislativa y las proyecciones de la política económica trazada por el gobierno. Así, si el ejecutivo considera que las cámaras han efectuado un análisis de impacto fiscal erróneo, corresponde al citado ministerio el deber de concurrir al procedimiento legislativo, en aras de ilustrar al Congreso sobre las consecuencias económicas del proyecto.
— El artículo 7º de la Ley 819 de 2003 no puede interpretarse de modo tal que la falta de concurrencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro del proceso legislativo, afecte la validez constitucional del trámite respectivo.
En relación con la objeción propuesta por el Gobierno Nacional, la Corte encuentra que, en primer término, tanto la exposición de motivos del proyecto de ley como los informes de ponencia para cada uno de los debates, tienen referencias explícitas a las implicaciones fiscales del proyecto de ley. Así por ejemplo, para el caso de la exposición de motivos, los autores de la iniciativa indicaron que “la puesta en marcha de esta ley permitirá que el Ministerio de Defensa, Dirección de Reclutamiento y Movilización, reciban de manera expedita la cuota de compensación militar acorde, las cuales ingresarán a las arcas del Estado; y el costo fiscal por la expedición de este documento de identificación para los varones, será sufragado por el solicitante remiso, si (sic) que tenga repercusión en el erario público” (37) .
Del mismo modo, en el informe de ponencia para primer debate en el Senado de la República, se señaló que “de otra parte, no en las cuantías del régimen actual, pero sí de alguna manera se producirá un incremento de los recaudos por este concepto, que de acuerdo con el plan de gestión de la Dirección de Reclutamiento y Reservas de la Fuerza Pública, recibirá un ingreso correspondiente a la cuota de compensación, es decir al pago de la libreta militar” (38) . Esta consideración es replicada en el informe de ponencia para segundo debate en la misma célula legislativa (39) .
Igualmente, en lo que respecta al informe de ponencia para primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, se indicó que el proyecto guardaba unidad de criterio con las leyes 694 de 2001 y 924 de 2004, que habían concedido amnistías similares. Por lo tanto, se estaba ante una “política social ... que en su aplicación no generó para el Estado pérdida fiscal en la legalización y expedición de las anteriores leyes y que hoy nos permiten sostener que con la aprobación del presente proyecto, el gobierno tendrá una mayor cobertura en esta gestión administrativa, favoreciendo a un sector importante de la población y paralelamente generando beneficios al sistema productivo del país” (40) . Finalmente, para el caso del informe de ponencia para segundo debate, se señaló que el proyecto de ley tenía por objeto que “estos ciudadanos [remisos mayores de 25 años] legalicen su situación militar ante la Dirección de Reclutamiento, lo que sin duda permitirá un incremento de los recaudos por este concepto” (41) .
Como se observa, las implicaciones fiscales del proyecto fue un asunto recurrentemente analizado durante el trámite legislativo. Así, en criterio del Congreso, la posibilidad de modificar el régimen de la cuota de compensación militar, para el caso de los ciudadanos remisos, lejos de afectar las finanzas públicas, potencialmente aumentaría los ingresos fiscales. Esto debido a que la concesión de una amnistía tributaria, sumada a la imposición de una contribución de bajo costo, permitiría que las personas de escasos ingresos solucionaran su situación militar; escenario que contrasta con el mantenimiento de multas elevadas de dudoso recaudo.
Al margen de la discusión acerca de la conveniencia, desde la perspectiva de la política económica, de las razones sobre impacto fiscal que tuvo en cuenta el Congreso en la justificación del proyecto de ley objetado, la Corte concluye que, efectivamente, existió un análisis sobre la materia en la exposición de motivos y en los distintos informes de ponencia. Por ende, conforme a las reglas jurisprudenciales fijadas anteriormente, en caso que el Gobierno Nacional no compartiera las razones planteadas por el legislativo, tenía a su alcance las herramientas técnicas y jurídicas necesarias para concurrir al trámite de discusión de la iniciativa, a fin de informar a los parlamentarios sobre la necesidad de hacer compatible el proyecto con las directrices, del marco fiscal de mediano plazo y con la necesidad de determinar fuentes supletorias de financiación.
Sin embargo, una vez revisado el expediente legislativo, la Corte advierte que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no realizó intervención alguna durante el citado trámite. Así, es evidente que la objeción planteada por el Gobierno Nacional parte de considerar que el acatamiento del mandato de adecuación entre el proyecto de ley y las metas fiscales, es una carga que corresponde exclusivamente al Congreso, contraviniéndose con ello lo previsto en la jurisprudencia constitucional, respecto del contenido y alcance del artículo 7º de la ley orgánica del presupuesto. Así, el incumplimiento parcial de dicha norma no constituye un vicio de procedimiento que afecte la constitucionalidad del proyecto objetado, razón por la cual la censura propuesta por el ejecutivo resulta infundada y así lo declarará la Sala.
De acuerdo con los argumentos anteriores, la Corte concluye que ninguna de las objeciones planteadas por el Gobierno Nacional en contra de la constitucionalidad del proyecto de ley 18/06 Senado – 207/07 Cámara, “por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio” se muestra fundada. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad de la iniciativa, circunscribiéndose los efectos de la cosa juzgada constitucional a la materia de las objeciones estudiadas en la presente decisión.
1. Declarar INFUNDADAS las objeciones presidenciales formuladas al proyecto de ley 18/06 Senado – 207/07 Cámara, “por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio”.
2. En consecuencia de lo anterior y exclusivamente respecto de las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional, declarar EXEQUIBLE el proyecto de ley 18/06 Senado – 207/07 Cámara, “por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio”.
3. DESE cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y a la presidenta del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».
(16) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-510 de 1996, C-063 de 2002 y C-068 de 2004.
(17) Cfr. Folios 15-17 del cuaderno de pruebas 1.
(18) Cfr. Folio 1 del expediente.
(19) Cfr. Folio 46 del cuaderno de pruebas 6.
(20) Cfr. Folio 49 del cuaderno de pruebas 6.
(21) Al respecto, en el acta citada se lee lo siguiente, que obra a folios 60 a 61 del cuaderno de pruebas 6:
“Proyecto de ley 18/06 Senado, 207/07 Cámara, por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio.
La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable senador Manuel Antonio Virgüez Piraquive.
Palabras del honorable senador Manuel Antonio Virgüez Piraquive”.
Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable senador Manuel Antonio Virgüez Piraquive, quien da lectura al informe para segundo debate presentado por la Comisión Accidental designada por la Presidencia, para estudiar las objeciones formuladas por el ejecutivo al proyecto de ley 18/06 Senado, 207/07 Cámara, por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio.
Gracias señora Presidenta, se trata del proyecto de ley que ya fue aprobado aquí por el Congreso por ambas Cámaras para rebajarle la sanción a los remisos mayores de 25 años, es una ley de amnistía por seis meses donde el gobierno las objeta porque dice que eso es de iniciativa exclusiva del gobierno y que va a constituir un impacto fiscal, presentamos el informe y dijimos que hay unos antecedentes, ya hay leyes de amnistía, la 694 y la 924 de 2004 donde también fueron objetadas y la Corte Constitucional declaró infundadas esas objeciones porque lo que busca con esto es un beneficio para los estratos 1, 2 y 3 que no han podido pagar su libreta militar.
Por eso señora Presidenta, yo les solicito a esta plenaria y a usted para que declaren infundadas las objeciones de este proyecto.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable senador Manuel Antonio Virgüez Piraquive:
Gracias señora Presidenta, son proyectos totalmente diferentes senador Arenas, si usted observa el título dice, “Por el cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos”, los dos proyectos que están es para no cobro de la compensación que es totalmente distinto, eso para solucionarle la situación militar a casi 200 mil jóvenes que están en esa situación de remisos y que no han podido pagar esa sanción que oscila entre los 800 mil y 8 millones de pesos, con esta ley van a pagar solamente en promedio máximo 100 mil pesos para que les definan su situación militar.
Entonces son dos proyectos totalmente distintos señora Presidenta, esta es una amnistía que va a durar 6 meses mientras que la que presenta el gobierno, es una ley permanente para regular el cobro de la cuota de compensación que beneficia es a los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén como fue aprobado ayer en la Cámara de Representantes, señora Presidenta, por eso solicito que someta este proyecto fue discutido y que no tiene ningún inconveniente.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable senadora Daira de Jesús Galvis Méndez:
Señora Presidenta, me voy a referir a los tres tópicos que están en discusión, yo soy coponente junto con la senadora Zuccardi y junto con el senador Villegas, del proyecto 188, que es el que crea unos incentivos y lo que reglamenta la cuota de compensación militar que no tiene absolutamente nada que ver con remisos, existe otro proyecto el cual es de iniciativa de la senadora Zuccardi sobre tópicos que tienen que ver con el 188, pero en ningún caso con el objetado que es en materia de discusión en este momento.
Yo quería decir lo siguiente, el proyecto presentado por la senadora Zuccardi necesita el visto bueno del Gobierno Nacional, no lo tiene pero está supeditado al desarrollo que tenga el 188, sin embargo, quiero aclararle que el Ministerio da Defensa junto con los ponentes, acordaron en segundo, para el segundo debate resolver la situación de las personas que no tienen definida su situación militar y es una proposición que ya está en Cámara y estamos esperando a ver si se aprobaba ayer, sobre las personas que no tienen definida su situación militar a partir de los 25 años y que no tienen nada que ver con los del estrato 1, 2 y 3 sino que en general tienen su situación subyúdice (sic), ese es la claridad que quiero hacer.
Yo pienso o que bien se puede diferir lo de objeción para introducir e identificar en el proyecto 188 lo que el Gobierno Nacional objetó, pero en todo caso yo quería hacer esa claridad.
La Presidencia abre la discusión del informe en el cual se declaran infundadas las objeciones presentadas por el ejecutivo y, cerrada su discusión, el Senado le imparte su aprobación”.
(22) Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-665 de 2007 y C-927 de 2007 y Auto A-232 de 2007.
(23) Cfr. Folios 32-35 del cuaderno de pruebas 1.
(24) Cfr. Folios 66 a 67 del cuaderno de pruebas 3.
(25) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005 y Auto A-311 de 2006.
(26) Sobre el particular, en la citada gaceta, cuyo apartado pertinente obra a folios 158 a 159 del cuaderno de pruebas 3, se comprueba lo siguiente:
“El Subsecretario General de la Cámara de Representantes, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:
Señor Presidente, tal como lo aprobó la plenaria, en la modificación del orden del día, en razón a que ya se surtió el principio de publicidad y desde las horas de la mañana se dispone de las Gacetas 652, de 2007, y 647 de 2007, procedemos a considerar los siguientes asuntos:
Informes de objeciones presidenciales al proyecto de ley 207/07 Cámara, 18/06 Senado, por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio.
El informe de ponencia es como sigue: En cumplimiento de la honrosa designación y conforme a lo dispuesto en el reglamento del Congreso, de manera atenta rendimos informe a las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad al proyecto de ley de la referencia en los siguientes términos: Se hace el informe a 8 folios publicados en la Gaceta.
Por las anteriores consideraciones, a la detención por la falta de previsión de los criterios sostenidos por el Gobierno Nacional sobre inconstitucionalidad, y en vista de la fortaleza de los argumentos en los que se sustenta el proyecto de ley, solicitamos a la Cámara de Representantes declarar infundadas las objeciones presidenciales al proyecto de ley.
“Por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio e insistiendo en su aprobación conforme al texto conciliado por el Senado y la Cámara de Representantes”.
Firma: Manuel Virgüez, senador de la República; Gloria Stella Díaz Ortiz, representante a la Cámara,
Someta a consideración el informe, Presidente.
Dirige la sesión el Primer Vicepresidente de la Cámara de Representantes, doctor Bérner Zambrano Erazo:
En consideración el informe de objeciones, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado.
¿Aprueba la Cámara el informe?
El Subsecretario General de la Cámara de Representantes, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:
Este expediente será trasladado a la honorable Corte Constitucional, según lo ordena la Constitución Política”.
(27) El texto del proyecto de ley era el siguiente:
“ART. 1º—La Dirección de Reclutamiento y Control de Reservas del Ejército, en el término de un año, contado a partir de la fecha de expedición de la presente ley, efectuará convocatorias especiales en todo el territorio nacional, para la definición de situación militar, de los mayores de veintiocho (28) años.
PAR. 1º—La cuota de compensación militar tendrá un costo del veinte por ciento (20%) del salario mínimo mensual vigente.
PAR. 2º—El proyecto está dirigido a los ciudadanos de estratos 1 y 2 de acuerdo a la clasificación dada por el sistema subsidio de beneficiarios (Sisbén).
PAR. 3º—Costo sin perjuicio del valor de laminación y expedición de la tarjeta militar equivalente al diez por ciento (10%) del salario mínimo mensual vigente.
PAR. 4º—Por una sola vez y por el término de seis (6) meses, a partir de la vigencia de la presente ley para los estratos mencionados 1 y 2 quedarán exentos del pago de la cuota de compensación las personas que se presenten a legalizar,
Posteriormente y hasta el final de la vigencia de la presente ley, las personas mayores de 28 años de los estratos 1 y 2 pagarán las cuotas de compensación establecidas en los parágrafos primero y tercero del artículo primero.
ART. 2º—La liquidación de la contribución pecuniaria individual que pagarán los ciudadanos que definan su situación militar mediante estas jornadas será el equivalente al veinte por ciento (20%) del salario mínimo mensual vigente, el cual será cancelado por una sola vez a favor del tesoro nacional.
ART. 3º—Los distritos militares a través de la Dirección de Reclutamiento y Control Reservas del Ejército harán convocatorias especiales en todo el territorio nacional durante la vigencia de la presente ley y previamente a cada convocatoria realizarán programas de divulgación a través de la radio, televisión, prensa y demás mecanismos de publicidad necesarios para enterar a la población sobre lugares y fechas de convocatorias así como los requisitos exigidos.
ART. 4º—Será responsabilidad de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mantener actualizado el sistema de comunicación para agilizar la verificación por parte de la Dirección de Reclutamiento, de los datos reportados por los solicitantes y abreviar el cumplimiento de los requisitos.
ART. 5º—Los beneficiarios de estas convocatorias serán exonerados de cualquier tipo de multa contemplada en el artículo 42 de la Ley 48 de 1993.
ART. 6º—Amplíanse estas facultades al ciudadano mayor de veintiocho (28) años, natural residente y domiciliado en el departamento de San Andrés y Providencia, cualquiera que sea su estado aplicándoseles las normas establecidas en la presente ley.
ART. 7º—La presente ley rige a partir de la fecha de sanción y promulgación”.
(28) Al respecto, el artículo 41 de la Ley 48 de 1993 establece que son infractores de las normas sobre prestación del servicio militar obligatorio, entre otros responsables, los que habiendo sido citados a concentración no se presenten en la fecha, hora y lugar indicados por las autoridades de reclutamiento, son declarados remisos. Estos ciudadanos, de conformidad con la misma norma, podrán ser compelidos por la Fuerza Pública, en orden al cumplimiento de sus obligaciones militares, previa orden impartida por las autoridades del servicio de reclutamiento. Dentro de la misma lógica, el artículo 43 ejusdem señala que los remisos definirán su situación militar mediante incorporación para prestar el servicio militar, salvo las excepciones legales determinadas por la junta para remisos, organismo regulado por el Ministerio de Defensa Nacional.
(29) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-804 de 2001.
(31) Sentencia C-1320 de 2000 M.P. Fabio Morón.
(32) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-804 de 2001.
(33) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-511 de 1996.
(34) Ley 48 de 1993, ART. 42.—Sanciones. Las personas contempladas en el artículo anterior, se harán acreedoras a las siguientes sanciones:
a) El infractor de que trata el literal a), será sancionado con multa del 20% de un salario mínimo mensual vigente, por cada año o fracción que dejara de inscribirse reglamentariamente, sin que sobrepase el valor correspondiente a dos (2) salarios mínimos mensuales vigentes.
En caso de que el infractor sea incorporado al servicio militar, quedará exento del pago de la multa.
Para los bachilleres, la multa se contabilizará a partir de la fecha en que se gradúen como tales;
b) Los infractores de que tratan los literales b) y c) pagarán una multa correspondiente al 20% de un salario mínimo mensual legal vigente;
c) El infractor de que trata el literal d) será sancionado con multa del 25% sobre el valor decretado inicialmente como ordinario. Si no paga esta cuota extraordinaria, será reclasificado y se incrementará en otro 25%;
d) Los infractores determinados en los literales e) y f) serán sancionados de acuerdo con las normas establecidas en las leyes penales o en el reglamento de régimen disciplinario para las Fuerzas Militares;
e) Los infractores contemplados en el literal g), serán sancionados con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por cada año de retardo o fracción, sin exceder 20 salarios.
El remiso que sea incorporado al servicio militar quedará exento de pagar dicha multa, y
f) Los infractores contemplados en el literal h) serán sancionados con multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales vigentes, por cada ciudadano vinculado ilegalmente o que no reintegre en sus respectivos cargos, a partir de la vigencia de la presente ley.
(35) Cfr. Folios 298 y 299 del expediente.
(36) La jurisprudencia constitucional ha insistido en el carácter no tributario que tiene las multas, en tanto sanciones pecuniarias. Así, se ha considerado que “las multas son sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del poder impositivo del Estado, Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se articula a la diversidad de finalidades de las mismas. Así, una multa se establece con el fin de prevenir un comportamiento considerado indeseable, mientras que una contribución es un medio para financiar los gastos del Estado. Por consiguiente, si una autoridad disciplinaria impone multas a los servidores públicos, no con el fin de sancionar o prevenir la comisión de faltas disciplinarias sino para aumentar sus recursos, estaríamos en frente de una típica desviación de poder que —conforme al artículo 88 del Código Contencioso Administrativo— implicaría la nulidad de la actuación, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la normatividad. Pero esa eventualidad no implica la inconstitucionalidad del mandato, según el cual, las multas impuestas como sanciones disciplinarias deben destinarse a la entidad en la cual preste o haya prestado sus servicios el funcionario. En efecto, se reitera, la multas no tienen naturaleza tributaria, como lo demuestra precisamente el artículo 27 del Decreto 111 de 1995 que las sitúa dentro de los ingresos no tributarios, subclasificación de los ingresos corrientes de la Nación”. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-280 de 1996.
(37) Cfr. Folio 299 del expediente.
(38) Cfr. Folio 209 del expediente.
(39) Cfr. Folio 172 del expediente.
(40) Cfr. Folio 96 del expediente.
(41) Cfr. Folio 54 del expediente.

References: artículo 166
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 22
 artículo 154
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 167
 artículo 42
 artículo 4
 artículo 150
 artículo 154
 artículo 42
 artículo 154
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 227
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 167
 artículo 42
 artículo 41
 artículo 43
 artículo 88
 artículo 27