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Timestamp: 2019-10-20 13:09:22+00:00

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BVerwG, 21.07.1998 - 1 C 32.97 - dejure.org
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BVerwG, 21.07.1998 - 1 C 32.97 (https://dejure.org/1998,146)
BVerwG, Entscheidung vom 21.07.1998 - 1 C 32.97 (https://dejure.org/1998,146)
BVerwG, Entscheidung vom 21. Juli 1998 - 1 C 32.97 (https://dejure.org/1998,146)
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Industrie- und Handelskammer, Aufgaben der Industrie- und Handelskammern, Gesamtinteresse, Pflichtmitgliedschaft, Pflichtzugehörigkeit, Vereinigungsfreiheit, "negative Vereinigungsfreiheit", Bindungswirkung, Richtervorlage.
Pflichtzugehörigkeit zur IHK
Industrie- und Handelskammer - Aufgaben der Industrie- und Handelskammern - Gesamtinteresse - Pflichtmitgliedschaft - Pflichtzugehörigkeit - Vereinigungsfreiheit - Negative Vereinigungsfreiheit - Bindungswirkung - Richtervorlage
Art 2 GG, § 1 IHKG, § 2 IHKG, § 3 IHKG
BVerwGE 107, 169
NVwZ 1999, 74 (Ls.)
DVBl 1999, 47
AnwBl 1999, 358
DÖV 1999, 29
Hinsichtlich der Neufassung ist die Beschwerdeführerin nicht beschwert, da die neue Fassung dem Ausgangsverfahren noch nicht zugrunde lag (vgl. BVerwGE 107, 169 [170]).
Mit Urteil vom 21. Juli 1998 (- 1 C 32/97 -, BVerwGE 107, 169, juris Rn. 22) hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt:.
Indem die Beklagte die ihr zur Selbstverwaltung zugewiesenen Aufgaben wahrnimmt, fördert sie zugleich die Belange ihrer Mitglieder (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.7.1998 - 1 C 32/97 -, BVerwGE 107, 169, juris Rn. 22; Roßbruch, PflegeR 2013, 530, 532).
Angesichts der mit der Pflichtmitgliedschaft verbundenen Vorteile ist die Belastung der Mitglieder der Beklagten mit einem Pflichtbeitrag nach § 8 Abs. 1 PflegeKG dem Grunde nach nicht zu beanstanden (…vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, NVwZ 2002, 335, juris Rn. 48; BVerwG, Urt. v. 21.7.1998 - 1 C 32/97 -, BVerwGE 107, 169, juris Rn. 24;… Senatsurt. v. 17.9.2018 - 8 LB 129/17 -, juris Rn. 73;… VG Mainz, Urt. v. 6.4.2017 - 4 K 438/16.MZ -, GewArch. 2017, 290, juris Rn. 56).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts "[sichert] nur die Pflichtmitgliedschaft [...] eine von Zufälligkeiten der Mitgliedschaft und Pressionen freie sowie umfassende Ermittlung, Abwägung und Bündelung der maßgeblichen Interessen, die erst eine objektive und vertrauenswürdige Wahrnehmung des Gesamtinteresses ermöglicht" (BVerfG, Urt. v. 21.07.1998 - 1 C 32/97 -, juris Rn. 23, in Anlehnung an Beschl. v. 19.12.1962 - 1 BvR 541/57 -, juris Rn. 27;… ebenso Beschl. v. 12.07.2017 - 1 BvR 2222/12 und 1 BvR 1106/13 -, juris Rn. 78, 106; Roßbruch, PflR 2013, 530, 532;… ähnlich LT RP-Drs. 16/3626, S. 65).
Das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 21.07.1998 - 1 C 32/97 -, juris Rn. 22) hat hierzu in Bezug auf die Pflichtmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer ausgeführt:.
Im Sinne einer negativen Freiheit lässt sie aber auch die Möglichkeit offen, davon abzusehen (…vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.07.2017 - 1 BvR 2222/12 und 1 BvR 1106/13-, juris Rn. 109;… Urt. v. 07.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, juris Rn. 50; Urt. v. 21.07.1998 - 1 C 32/97 -, juris Rn. 24, jew. für die Pflichtmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer;… VG Mainz, Urt. v. 06.04.2017 - 4 K 438/16.MZ -, juris Rn. 56; Kluth/Stephan, GewArch 2016, 284, 288).
Indem die beklagte Pflegkammer die ihr übertragenen Aufgaben (vgl. § 9 Abs. 1 PflegeKG) wahrnimmt, wahrt und fördert sie zudem die Belange ihrer Mitglieder (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.07.1998 - 1 C 32/97 -, juris Rn. 22; Roßbruch, PflR 2013, 530, 532).
Aus diesem Grund ist auch die Belastung der Pflichtmitglieder mit einem Beitrag grundsätzlich zumutbar (vgl. BVerfG, Urt. v. 21.07.1998 - 1 C 32/97 -, juris Rn. 24;… VG Mainz, Urt. v. 06.04.2017 -, 4 K 438/16.MZ -, juris Rn. 56; kritisch Gallwas, MedR 1994, 60, 65).
Nicht erforderlich ist dagegen, dass sich der Nutzen dieser Tätigkeit bei dem einzelnen Mitglied in einem unmittelbaren finanziellen Vorteil messbar niederschlägt (BVerwG, Urt. v. 21.07.1998 - 1 C 32/97 -, juris Rn. 22;… Nds. OVG, Urt. v. 26.04.2007 - 8 LC 13/05 -, juris Rn. 41).
Eventuelle Aufgabenüberschreitungen durch die Beklagte und deren Organe kann das einzelne Mitglied schließlich - erforderlichenfalls - im Klagewege abwehren (…vgl. BVerfG, Beschl. 07.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, juris Rn. 51; BVerwG, Urt. v. 21.07.1998 - 1 C 32/97 -, juris Rn. 20).
Kammerzugehörige können von der Industrie- und Handelskammer verlangen, Tätigkeiten zu unterlassen, die über die ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben hinausgehen (wie Urteil vom 21. Juli 1998 - BVerwG 1 C 32.97 - BVerwGE 107, 169 ).
Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats kann der einzelne Kammerzugehörige, sollten die Industrie- und Handelskammern über die ihnen zugewiesenen Aufgaben hinaus tätig werden, dem mit einer Unterlassungsklage entgegentreten (vgl. Urteil vom 21. Juli 1998 - BVerwG 1 C 32.97 - BVerwGE 107, 169 m.w.N.).
Erstere bestehen kraft Verfassung (Art. 28 Abs. 2 GG) als Teil der Staatsverwaltung, der der Einzelne insgesamt unterworfen ist, ohne dass darin allein ein Grundrechtseingriff läge (vgl. Urteil vom 21. Juli 1998, a.a.O., S. 172).
Fehlt das dafür erforderliche und vor Art. 2 Abs. 1 GG gerechtfertigte (vgl. dazu Urteil vom 21. Juli 1998, a.a.O., S. 173 m.w.N.) Gesetz, liegt ein Eingriff in dieses Grundrecht vor, den der Einzelne mit der verwaltungsgerichtlichen Unterlassungsklage abwehren kann.
Nach § 1 Abs. 2 IHKG können sie, soweit hier von Belang, Anlagen und Einrichtungen, die der Förderung der gewerblichen Wirtschaft oder einzelner Gewerbezweige dienen, begründen, unterhalten und unterstützen (zu den weiteren Aufgaben vgl. Urteil vom 21. Juli 1998, a.a.O., S. 174 m.w.N.).
Vor allem aber leitet sich die dargelegte Auslegung des § 1 Abs. 2 IHKG aus der Aufgabenstellung ab, die die - mit einer Beitragspflicht verbundene (vgl. dazu Urteil vom 21. Juli 1998, a.a.O., S. 176) - Pflichtmitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern rechtfertigt.
Wie der Senat in seinem Urteil vom 21. Juli 1998 BVerwG 1 C 32.97 - (NJW 1998, 3510 = GewArch 1998, 410) zu der deshalb im wesentlichen gleichliegenden Frage der Pflichtmitgliedschaft in einer Industrie- und Handelskammer ausgeführt hat, läßt sich die Pflichtmitgliedschaft nicht mit Rücksicht darauf, daß sie den Mitgliedern in der Kammer Mitwirkungsmöglichkeiten eröffnet sowie die Inanspruchnahme von Kammerleistungen ermöglicht und insofern den Rechtskreis der Betroffenen erweitert, als bloße Rechtsgewährung begreifen.
Diese Maßstäbe würden auch gelten, wenn es sich bei der Zwangsmitgliedschaft um einen Eingriff in die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG handelte, was offenbleiben kann (Urteil vom 21. Juli 1998, a.a.O.).
Sollten die Handwerskammern über die ihnen zugewiesenen Aufgaben hinaus tätig werden, könnte dem der einzelne Kammerzugehörige mit einer Unterlassungsklage entgegentreten (Urteil vom 21. Juli 1998, a.a.O., m.w.N.).
Nur die Pflichtmitgliedschaft sichert, wie das Bundesverfassungsgericht für Industrie- und Handelskammern ausgeführt hat (BVerfGE 15, 235 ; vgl. Urteil vom 21. Juli 1998, a.a.O.), eine von Zufälligkeiten der Mitgliedschaft und Pressionen freie sowie umfassende Ermittlung, Abwägung und Bündelung der maßgeblichen Interessen, die erst eine objektive und vertrauenswürdige Wahrnehmung des Gesamtinteresses ermöglicht.
Auch insoweit beansprucht hier das entsprechende Geltung, was nach der Rechtsprechung des Senats für Industrie- und Handelskammern gilt (vgl. dazu Urteil vom 21. Juli 1998, a.a.O.).
Ebenso wie Industrie- und Handelskammern stehen auch die Handwerkskammern nicht in Konkurrenz zu frei gegründeten Vereinigungen privaten Rechts, denn ihre Aufgaben sind öffentliche in dem Sinne, daß Anliegen des Gemeinwesens verfolgt werden (vgl. Urteil vom 21. Juli 1998, a.a.O.).
Zum anderen verlieren die der Studierendenschaft übertragenen Aufgaben nicht ihren Charakter als legitime öffentliche Aufgaben dadurch, daß die Studierendenschaften sie nicht oder unzulänglich wahrnehmen (vgl. für die Industrie- und Handelskammern Urteil vom 21. Juli 1998 - BVerwG 1 C 32.97 - a.a.O., S. 3512).
Bundesverfassungsgericht und Bundesverwaltungsgericht haben die Pflichtbeiträge der Mitglieder von öffentlich-rechtlichen Berufskammern trotz entgegenstehender Äußerungen in der Literatur (…siehe etwa F. Kirchhof, in: Achterberg/ Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 2, S. 238) unverändert nicht als Verbandslast, sondern stets als Beitrag im Rechtssinne gewertet (siehe etwa BVerfGE 38, 281, 311 für Arbeitnehmerkammern; BVerwGE 92, 24, 26 für Ärztekammern; Urteil vom 21. Juli 1998 - BVerwG 1 C 32.97 - a.a.O., S. 3512 für die Industrie- und Handelskammern), an deren Erhebung somit strengere rechtliche Anforderungen als an die von Verbandslasten zu stellen sind.
Dieser besteht darin, die im Interesse der studentischen Mitglieder liegenden Dienste der Studentenschaft in Anspruch nehmen zu können (vgl. Urteil vom 21. Juli 1998 - BVerwG 1 C 32.97 a.a.O.).
Die Pflichtzugehörigkeit zur Industrie- und Handelskammer ist mit dem Grundgesetz vereinbar (Urteil vom 21. Juli 1998 - BVerwG 1 C 32.97 - GewArch 1998, 410).
Es stellt ein legitimes Ziel des Gesetzgebers dar, die Vertretung der Interessen von Handel und Industrie auf eine möglichst breite Grundlage zu stellen, um den Kammern die Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben zu ermöglichen, namentlich das Gesamtinteresse der Gewerbetreibenden des Bezirks wahrzunehmen (vgl. dazu Urteil vom 21. Juli 1998, a.a.O.).
Zum einen ist die Beitragspflicht durch den Gleichheitssatz und das Äquivalenzprinzip, die beitragsrechtliche Ausprägung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, begrenzt (Urteile vom 26. Juni 1990 BVerwG 1 C 45.87 Buchholz 430.3 Kammerbeiträge Nr. 22 und vom 21. Juli 1998, a.a.O.).
Der Schutz der Vereinigungsfreiheit greift dann ein, wenn es um einen privatrechtlichen Zusammenschluss natürlicher oder juristischer Personen geht, der auf Dauer angelegt ist, auf der Basis der Freiwilligkeit erfolgt, zur Verfolgung eines gemeinsamen Zweckes konstituiert ist und eine organisierte Willensbildung aufweist (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juli 1998 - 1 C 32/97; BVerfG, Beschluss vom 7.12.2001 - 1 BvR 1806/98 - und Beschluss vom 13. Dezember 2006 - 1BvR 2084/05 -, alle juris).
Dagegen steht dem einzelnen Bürger die freie Bildung öffentlicher Organisationsformen nicht offen, demgemäß schützt Art. 9 Abs. 1 GG auch nicht die Freiheit, solchen Vereinigungen fern zu bleiben (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juli 1998, a.a.O., Rn. 16, 17).
Diese Maßstäbe wären ebenfalls anzulegen, wenn es sich - was hier offen bleiben kann - bei der Pflichtmitgliedschaft um einen Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung handelte und daher Art. 12 Abs. 1 GG maßgebend wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juli 1998, a.a.O., Rn. 18).
Denn die Pflichtmitgliedschaft sichert - wie das Bundesverfassungsgericht es z.B. für die IHK ausgeführt hat (Beschluss vom 19. Dezember 1962 - 1BvR 541/57 -, BVerfGE 15, 235, 243) - eine von Zufälligkeiten der Mitgliedschaft und Pressionen freie sowie umfassende Abwägung und Bündelung der maßgeblichen Interessen, die erst eine objektive und vertrauenswürdige Wahrnehmung der Gesamtinteressen ermöglicht (auch BVerwG, Urteil vom 21. Juli 1998, a.a.O., Rn. 23; vgl. hierzu auch Hanika, Gutachten zur Errichtung einer Vereinigung der bayrischen Pflege vom 15. September 2016 und Roßbruch, Zur rechtlichen Zulässigkeit von Pflegekammern unter besonderer Berücksichtigung der Aspekte Pflichtmitgliedschaft, Versorgungswerk, Aufgabenübertragung sowie deren Sinnhaftigkeit, Pflegerecht 2013, 530 ff., m. w. N.).
Neben dieser Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben auf wirtschaftlichem Gebiet wird für die IHKn als zweite legitime, die Zwangsmitgliedschaft rechtfertigende öffentliche Aufgabe der Wirtschaftsförderung die Vertretung der gewerblichen Wirtschaft durch Unterstützung staatlicher Organe und Behörden in Form von Berichterstattung und Beratung in wirtschaftlichen Fragen angesehen, um so durch gebündelten Sachverstand auf diesem Gebiet ein möglichst hohes Maß an Sachnähe und Richtigkeit staatlicher Entschließungen zu erreichen; die IHKn nehmen damit in erster Linie durch Vorschläge, Gutachten und Berichte an der Erfüllung einer echten Staatsaufgabe teil, wobei es nicht wie bei einem privaten Berufs- oder Wirtschaftsfachverband um eine reine Interessenvertretung geht (vgl. u. a. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 1962 - 1 BvR 541/57 - BVerfGE 15 S. 235 ff. = NJW 1963 S. 195 ff. = DVBl 1963 S. 147 ff. = DÖV 1963 S. 106 ff. = juris Rdnrn. 21 ff. …und Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 7. Dezember 2001 - 1 BvR 1806/98 - NVwZ 2002 S. 335 ff. = GewArch 2002 S. 111 ff. = DVBl 2002 S. 407 ff. = DÖV 2002 S. 429 ff. = juris Rdnr. 39; BVerwG, Urteil vom 21. Juli 1998 - 1 C 32/97 - BVerwGE 107 S. 169 ff. = GewArch 1998 S. 410 ff. = NJW 1998 S. 3510 ff. = DVBl 1999 S. 47 ff. = DÖV 1999 S. 29 ff. = juris Rdnrn. 20 f.).
Da andererseits der Abwehranspruch ihrer Zwangsmitglieder gegen eine Aufgabenüberschreitung der IHKn dazu dient, die in der Pflichtmitgliedschaft liegende Einschränkung der in Art. 2 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich gewährleisteten Handlungsfreiheit ihrer Mitglieder noch verhältnismäßig und zumutbar erscheinen zu lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juli 1998 a.a.O. juris Rdnr. 20; BVerfG…, Beschluss vom 7. Dezember 2001 a.a.O. juris Rdnr. 51), darf dieser Abwehranspruch nicht durch eine unbestimmt weit gefasste Aufgabenbeschreibung weitgehend leerlaufen.
OVG Niedersachsen, 12.11.1998 - 8 L 3941/98
Bemessung des IHK-Grundbeitrags;; Geschäftsbetrieb, vollkaufmännischer; …

References: § 1
 § 2
 § 3
 § 8
 § 9
 Art. 2
 § 1
 § 1
 Art. 12
 Art. 9
 Art. 12
 Art. 2