Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-800a-de-octubre-21-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_b85213a37f5401a0e0430a01015101a0&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-12 23:06:41+00:00

Document:
SENTENCIA T-800A DE 21 DE OCTUBRE DE 2011
CONTENIDO:CARGOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA. CUANDO LAS ENTIDADES REPORTAN MEDIANTE ACTO ADMINISTRATIVO EN FORMA ERRADA CARGOS QUE ESTÁN SIENDO DESEMPEÑADOS EN PROVISIONALIDAD A LA OFERTA PÚBLICA DE EMPLEOS EN CARRERA, NO INCURRE EN VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES YA QUE EXISTE UNA VÍA ORDINARIA PARA RESOLVER EL CONFLICTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL, ACTO ADMINISTRATIVO, NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD, CONCURSO DE MÉRITOS, CONVOCATORIA A CONCURSO DE MÉRITOS, DERECHO AL DEBIDO PROCESO
Sentencia T-800A de octubre 21 de 2011
Ref.: Expediente T-3100759
El 28 de marzo de 2011, la señora Laura Milena Parra Prada instauró acción de tutela contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Girón-Santander, por considerar que estas con sus actuaciones vulneraron sus derechos a la igualdad, al debido proceso, a la estabilidad laboral, al trabajo en condiciones dignas y al mínimo vital, atendiendo los siguientes hechos:
1.2. Señala que dicho proceso se encontraba contenido en la convocatoria 1 de 2005 y comprendía dos fases: una fase de preselección, consistente en la aplicación de pruebas básicas generales de carácter obligatorio, cuyo objeto es evaluar factores indispensables que deben estar presentes en todos los aspirantes a ingresar a cargos de carrera, y una segunda fase, consistente en la aplicación, a quienes superaron la primera fase, de pruebas específicas relacionadas con las competencias funcionales y comportamentales, además del análisis de antecedentes.
1.3. Cuenta que en la convocatoria 1 de 2005, se inscribió en el rango A del nivel jerárquico profesional y del grupo III(1), y que presentó la prueba básica el 12 de agosto de 2007, en la cual obtuvo como puntaje el equivalente a 66 puntos(2), circunstancia esta que la habilitó para continuar en la segunda fase del concurso.
1.4. Relata que con la expedición del Acto Legislativo 1 de 2008, que adicionó el artículo 125 de la Constitución Política, se señaló que la Comisión Nacional del Servicio Civil a partir de la vigencia del mismo acto legislativo haría inscripciones extraordinarias, sin necesidad de concurso público, a los servidores que a la fecha de publicación de la Ley 909 de 2004, estuvieran ocupando cargos de carrera en calidad de provisionales. Apoyada en lo anterior, la actora señala que como desde el 28 de diciembre de 2000 se encontraba vinculada en provisionalidad en el cargo de enfermera obligatorio código 365 de la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Girón, cargo que es de carrera administrativa, era beneficiaria de la inscripción extraordinaria que preveía el Acto Legislativo 1 de 2008. No obstante, explica que la Corte Constitucional en Sentencia C-588 de 2009, declaró inexequible el acto legislativo y determinó efectos retroactivos en el sentido de reanudar los concursos públicos que estaban suspendidos, careciendo de efectos las inscripciones extraordinarias en carrera administrativa que se hubieren realizado.
1.5. La actora indica que atendiendo los efectos de la sentencia antedicha, la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió la Circular 48 del 4 de septiembre de 2009, mediante la cual indicó (i) que reanudaba las actividades de la convocatoria 1 de 2005 respecto de los concursos que fueron suspendidos como consecuencia del Acto Legislativo 1 de 2008, con base en el reporte hecho por las entidades; y, (ii) requirió a las entidades que tuvieran empleos reportados en la oferta pública de empleos de carrera “OPEC”, para que antes del 25 de septiembre de 2009 informaran los empleos sobre los cuales los servidores públicos estaban concursando en la convocatoria 001 de 2005, y que estando habilitados para continuar en la segunda fase no lo hicieron por causa del beneficio que derivaron del Acto Legislativo 001 de 2008. Señala que para tal efecto, el 7 de septiembre de 2009, la Comisión Nacional del Servicio Civil publicó en su página web el formulario que debían diligenciar las entidades para tal fin.
1.6. Cuenta la actora que para facilitar lo anterior, la Comisión Nacional del Servicio Civil clasificó los empleos en tres grupos: (i) OPEC de cargos en vacancia definitiva reportados por las entidades con anterioridad al 7 de diciembre de 2009 que no se encuentren en ninguno de los dos grupos subsiguientes; (ii) OPEC de cargos reportados a través del aplicativo “reporte de empleos y servidores públicos que estuvieron cobijados por el acto legislativo”; y, (iii) OPEC de cargos de vacancia definitiva que vienen siendo desempeñados por servidores públicos provisionales en condición de prepensionados conforme al Decreto 3905 de 2009.
1.7. La accionante explica que la Comisión Nacional del Servicio Civil habilitó un aplicativo para que las entidades realizaran el reporte OPEC del grupo II mediante el “formulario reporte formación de empleos que estuvieron cobijados por el Acto Legislativo 1 de 2008”, razón por la cual la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Girón reportó el día 9 de septiembre de 2009, el empleo que en ese momento ocupada en provisionalidad la actora —enfermera obligatorio código 365—, aclarando que la misma se encontraba cobijada por el procedimiento especial del Acto Legislativo 1 de 2008(3).
1.8. Debido a ese reporte, la accionante presentó la prueba escrita de competencias funcionales el 10 de octubre de 2010(4), obteniendo como resultado de la prueba 67.65 puntos y comportamentales 72.72, registrando por consiguiente la condición de “aprobado”(5).
1.9. Señala que el día 20 de diciembre de 2010, sorpresivamente la señorita Silvia Victoria Martínez Manrique se presentó en las instalación es de la ESE Hospital San Juan de Dios de Girón, con el fin de tomar posesión en el cargo que la actora ha venido desempeñando desde hace 10 años(6), invocando a favor de su derecho, la existencia y firmeza de la Resolución 3444 del 11 de noviembre de 2010, por medio de la cual la Comisión Nacional del Servicio Civil conformó la lista de elegibles para proveer una vacante del empleo señalado con el número 11081, ofertado en la etapa 3 del grupo 1 de la convocatoria 1 de 228, es decir, del cargo de enfermera que ocupa la actora en provisionalidad(7).
1.10. Cuenta que el mismo 20 de diciembre de 2010, radicó derecho de petición(8) ante la Comisión Nacional de Servicio Civil solicitando explicación sobre el tema, a lo cual le informaron que “mi nombre y [el] empleo que desempeñó no fueron reportados en las condiciones exigidas en la Circular Conjunta 74, y por tal motivo no formé parte de la OPEC del segundo grupo, y en su lugar mi actual empleo fue ofertado en el grupo I (el 23 de septiembre de 2010), cuya fase II contó con un único inscrito, el cual, por haber cumplido con los requisitos exigidos para el empleo, dio lugar a la conformación de la lista de elegibles para proveerlo mediante Resolución 3444 del 11 de noviembre de 2010”. Además, la actora explica que la comisión acusada le manifestó que como presentó la prueba de competencias funcionales el 10 de octubre de 2010, no estaba habilitada para hacer elección del empleo 11081 porque dicho cargo fue ofertado en el grupo I, es decir, antes de que presentara la prueba(9).
1.11. Aduce la actora que la Comisión Nacional del Servicio Civil vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, al haberle cerrado la posibilidad de continuar en el concurso de méritos en el grupo II y al haber inscrito en otro grupo el cargo de enfermera que ella desempeñaba en provisionalidad, a pesar de que la ESE Hospital San Juan de Dios de Girón cumplió con el procedimiento de reportar dicho cargo mediante el diligenciamiento del “formulario reporte formación de empleos que estuvieron cobijados por el Acto Legislativo 1 de 2008”. Así, estima que se le “trunc[ó] abruptamente su participación en el desarrollo de la OPEC de cargos reportados a través del aplicativo”.
1.13. La actora finaliza su exposición indicando que “los ingresos obtenidos por el desempeño del cargo que actualmente desempeño en provisionalidad, constituyen el único ingreso para mi congrua subsistencia y la de mi familia”. Además, señaló que a pesar de contar con otro medio de defensa judicial, su situación su enmarca dentro del llamado perjuicio irremediable porque al dar cumplimiento a la Resolución 3444 del 11 de noviembre de 2010, sería retirada del servicio bajo la declaratoria de insubsistencia, lo que consecuentemente significa que no recibiría su salario mensual.
1.14. En virtud de lo anterior, la accionante invoca la acción de tutela como mecanismo transitorio, con el propósito de que se le protejan los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la estabilidad laboral, al trabajo y al mínimo vital, vulnerados por las accionadas al reportar de manera errada los cargos ofertados a la Comisión Nacional del Servicio Civil, omitiendo su aclaración en la convocatoria 1 de 2005. En consecuencia, pide (i) dejar sin efecto la Resolución 3444 del 11 de noviembre de 2010, (ii) que las acusadas subsanen el error cometido para que realicen la corrección del cargo reportado correspondiente al número de empleo 11081, el cual deberán incluir en el grupo II de la etapa 3, y (iii) que las acusadas restablezcan su participación como profesional en el concurso de méritos, para que de esta forma pueda optar por el cargo de enfermera pero continuando con la etapa de evaluación que corresponde a hoja de vida y experiencia profesional, y pueda ubicarse en la lista de elegibles de acuerdo con el resultado final obtenido en las pruebas.
2.1. La asesora jurídica de la Comisión Nacional de Servicio Civil, en escrito fechado el 4 de abril de 2011, solicita negar el amparo “por hecho superado”, al señalar que el nombre de la actora y el cargo que desempeñaba no fueron reportados en las condiciones establecidas para los beneficiarios del Acto Legislativo 1 de 2008, por lo cual el empleo no hizo parte de la OPEC del grupo II, sino que fue ofertado en el grupo I.
Así mismo, señala que teniendo en cuenta que el empleo que ocupa la actora es en provisionalidad y el mismo no fue reportado en el grupo II, contando por ende con lista de elegibles, “la sola inscripción no le garantiza que la entidad respete su derecho al trabajo, puesto que los nombramiento provisionales cuentan con una precaria estabilidad laboral, en el entendido que dicho derecho sólo puede endilgársele a aquellos empleados de carrera administrativa cuyos nombramientos se hayan producido de conformidad con el orden de provisión definitiva establecido por el artículo 7º del Decreto 1227 de 2005”.
La comisión accionada finaliza estructurando la figura del hecho superado, en que la actora se encuentra inscrita en la convocatorio 1 de 2005 y está optando por otro cargo, por lo cual, indicó que se presenta una carencia actual de objeto en la tutela.
Además, aclara que la ESE Hospital San Juan de Dios de Girón si realizó el reporte contemplado en la Circular Conjunta 74 de la CNSC, con lo cual cumplió la respectiva consolidación de información incluyendo el cargo de enfermero OPEC 11081, código 243, grado 17, dentro del tiempo establecido, es decir, la reportó el día 9 de septiembre de 2009, siendo el máximo plazo para hacerlo el 7 de diciembre de la misma anualidad. Agrega que dicho reporte se hizo mediante el aplicativo dispuesto para tal fin, como lo era enviar la información al correo electrónico fase2@cnsc.gov.co.
En escrito recibido el 6 de abril de 2011, la vinculada se opuso a la prosperidad del amparo constitucional, aduciendo que la tutela es improcedente porque la actora cuenta con las acciones contencioso administrativas para cuestionar el acto que genera su inconformidad, sumado a que “la situación administrativa laboral de la actora, es ajena a la situación particular y concreta que se creó en mi favor por cuanto la suscrita se presentó y agotó todas y cada una de las fases del concurso y por mérito fue incluida en el primer lugar en la lista de elegibles que quedara en firma, razón por la cual mi derecho debe ser respetado”. Añade que esperó 5 años para acceder al cargo a través de concurso de méritos y que le parece injusto que ahora no pueda posesionarse.
Finaliza diciendo que “la actora no adujo en la acción de tutela el estado de gravidez en el que encuentra, aspecto que ha venido alegando ante la ESE Hospital San Juan de Dios y que incide en la decisión que eventualmente se pueda tomar”.
El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga, en sentencia del 7 de abril de 2011, tuteló el derecho a la igualdad a favor de Laura Milena Parra Prada y dejó sin efectos la Resolución 3444 del 11 de noviembre de 2010, mediante la cual fue elegida Silvia Victoria Martínez Manrique para ocupar el cargo que desempeñaba la actora. En consecuencia, ordenó a la Comisión Nacional del Servicio Civil ofrecer el empleo OPEC 11081 de la ESE Hospital San Juan de Dios de Girón, a la accionante, a todos los concursantes que continuaron con el concurso público de méritos y a quienes se consideraban incluidos en carrera administrativa de forma extraordinaria en virtud del Acto Legislativo 1 de 2008. En forma adicional, tuteló el derecho de petición a la actora vulnerado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, por cuanto no dio respuesta de fondo al escrito que aquella radicó en esa entidad el 1º de febrero de 2011.
El tribunal fundó su decisión en que la accionante a pesar de haber concursado y superado las etapas, no pudo optar por el empleo que ocupa en provisionalidad, bajo el argumento administrativo entre las accionadas de no haberse cumplido con el reporte del citado cargo, posterior a la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2008 mediante la Sentencia C-588 de 2009.
El a quo señaló que dicha sentencia generó un gran impacto, al punto que la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió la Circular 48 del 4 de septiembre de 2009, en la cual dispuso las pautas para que las personas que estaban cobijadas por la expectativa que contemplaba el Acto Legislativo 1 de 2008, pudieran retomar las fases del concurso de méritos. Así, indicó que en el numeral quinto de dicha circular se requirió a las entidades para que reportaran ante del 25 de septiembre de 2009, los empleos sobre los cuales los servidores estaban concursando en la convocatoria 1 de 2005 y que estando habilitados no continuaron en la segunda fase, por cuanto consideraban tener la opción de la inscripción extraordinaria. El reporte debía cumplirse mediante formulario virtual que debía enviarse al correo fase2@cnsc.gov.co, lo cual encontró satisfecho el tribunal porque según la prueba documental, la ESE Hospital San Juan de Dios de Girón diligenció el formulario y lo envío vía internet el 9 de septiembre de 2009, discriminando en él el cargo de enfermera que ejerce en provisionalidad la actora.
Señala que no obstante lo anterior, ulteriormente se expidió la Circular Conjunta 74 del 21 de septiembre de 2008, del Procurador General de la Nación y de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en la cual se informaba a los representantes legales que “aún no hubiesen enviado o no hubiesen actualizado la información relativa a la oferta pública de los empleos de carrera OPEC”, que debían reportarla a la comisión accionada a través de la página web www.cncs.gov.co, mediante un aplicativo especial que se habilitó hasta el 7 de diciembre de 2009. Al respecto, el tribunal consideró que “si se mira con detenimiento la Circular Conjunta 74, se podrá observar que dicha obligación era para quienes no la hubieren enviado o actualizado, por lo cual habiendo reportado por el correo electrónico con el reporte (sic) del cual se adjuntó copia, no había necesidad de efectuar nuevamente la inscripción (...)”.
Así las cosas, el tribunal concluyó que “la decisión tomada por la Comisión Nacional del Servicio Civil truncó la oportunidad de la accionante de mantenerse en su aspiración de ingresar en carrera”, porque una vez superada la etapa eliminatoria del concurso y reportado el cargo por el ESE Hospital San Juan de Dios de Girón a través del correo electrónico dispuesto para tal fin, lo que restaba era esperar que pudiera optar por acceder mediante el concurso, al cargo de carrera que ha venido desempeñando por casi 10 años.
La Asesora Jurídica de la Comisión Nacional del Servicio Civil impugnó el fallo proferido por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga, pidiendo la revocatoria del mismo porque “la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para desvirtuar la presunción de legalidad de un acto administrativo como en efecto, pretende hacerlo el honorable tribunal al dejar sin efecto la Resolución 3444 del 11 de noviembre de 2010, esto debido a que el mecanismo apropiado para tal fin se circunscribe al ámbito de las acciones propias de la jurisdicción contenciosa administrativa”.
De otro lado, manifestó no estar de acuerdo con el argumento que expuso el tribunal respecto a que si la entidad ya había realizado el reporte al correo electrónico no debía hacerlo a través del aplicativo web, por cuanto en la Circular 48 de 2009 expedida por la Comisión Nacional del Servicio Civil, se les informó que aquellas entidades que reportaron los empleos a la OPEC mediante certificación, “pero que con anterioridad al 7 de diciembre de 2009 no la actualicen en los aplicativos respectivos, se entenderá que dichos cargos no fueron cubiertos por el Acto Legislativo 001 de 2008 o no se encuentran en las condiciones del Decreto 3905 de 2009 y, en consecuencia, quedarán incluidos en el primer grupo y su oferta se realizará en un solo momento”. Así las cosas, la Comisión adujo que era obligación de la ESE Hospital San Juan de Dios de Girón, enviar la certificación respectiva mediante el diligenciamiento del formulario, pero además debió reportar el cargo en el aplicativo dispuesto para tal fin en la página web www.cnsc.gov.co.
Explicó que “la certificación validaba la información pero NO era el medio idóneo para realizar el reporte” y que “las reglas eran absolutamente precisas en el sentido de indicar que el único medio para reportar los empleos que se ocupaban en provisionalidad era el aplicativo habilitado públicamente para este exclusivo fin". Agregó que “el correo electrónico NO era vinculante para la CNSC, [porque] dicho correo tenía como finalidad facilitar la comunicación entre las entidades y la comisión para recordar las claves de ingreso al aplicativo, pero no se puede tomar el mismo como reemplazante de un aplicativo conformado exclusivamente para el reporte de los empleos en provisionalidad”.
Concluyó señalando que la ESE Hospital San Juan de Dios de Girón no asoció en forma correcta el empleo 11081 a la funcionaria provisional que en su momento estuvo cobijada por el Acto Legislativo 1 de 2008, motivo por el cual, en aplicación del numeral 3º de la Circular 54 de 2009, el empleo fue ofertado en el grupo I de la convocatoria 1 de 2005.
Finalizó diciendo que el juez de tutela no puede ordenar de manera definitiva dejar sin efecto un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad, ya que en esos casos debe optar por una medida transitoria para que sea la autoridad administrativa la encargada de verificar la legalidad de la Resolución 3444 del 11 de diciembre de 2010.
Afirmó que no resulta justo que después de 5 años de participar en un concurso público de méritos, sea el juez constitucional quien le impida el acceso a la función pública y privilegie los intereses de una persona que se encuentra ejerciendo en provisionalidad un cargo de carrera. Por ello, señaló que “es ajeno a la voluntad de la suscrita que la ESE Hospital San Juan de Dios de Girón hubiera omitido reportar el nombre-cargo de la accionante”.
Por último, manifestó que el tribunal “no analizó el aparente conflicto de derechos que se presenta entre la situación particular y concreta, que se ha generado a favor de quien de buena fe, acudió y agotó todos los mecanismos y fases previstas por la ley y resultó en el primer lugar, frente a quien si bien se encontraba en provisionalidad, no estuvo atenta al desarrollo del concurso”. En ese sentido, concluyó que la justicia no puede privar del derecho a quien actuando de buena fe, en plena igualdad con todos los servidores públicos del país, logró el primer puesto en la lista de elegibles para acceder a un cargo de carrera.
Por último, la Corte Suprema de Justicia recalcó que la actora se encuentra vinculada en el proceso de selección de la convocatoria 1 de 2005 y una vez superen todas las etapas del proceso de verificación, la Comisión Nacional del Servicio Civil procederá a la publicación de las listas de elegibles.
3.1. En múltiples oportunidades esta corporación ha precisado que la acción de tutela es improcedente, como mecanismo principal y definitivo, para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, ya que para controvertir la legalidad de ellos el ordenamiento jurídico prevé las acciones contencioso-administrativas, en las cuales se puede solicitar desde la demanda como medida cautelar la suspensión del acto(10). Dicha improcedencia responde a los factores característicos de residualidad y subsidiariedad que rigen esta acción de origen constitucional.
3.2. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha trazado dos subreglas excepcionales en las cuales el carácter subsidiario de la acción de tutela no impide su utilización a pesar de existir mecanismos alternos de defensa judicial al alcance del interesado. Esas subreglas se sintetizan en que procede excepcionalmente la tutela contra actos administrativos que regulan o ejecutan un proceso de concurso de méritos (i) cuando el accionante la ejerce como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable(11), el cual debe cumplir con los requisitos de ser inminente, de requerir medidas urgentes, de ser grave y de ser impostergable(12); y, (ii) cuando el medio de defensa existe, pero en la práctica es ineficaz para amparar el derecho fundamental cuya protección se invoca y que en caso de no ser garantizado, se traduce en un claro perjuicio para el actor.
La Corte ha aplicado ésta última subregla cuando los accionantes han ocupado el primer lugar en la lista de elegibles y no fueron nombrados en el cargo público para el cual concursaron, circunstancia ésta en la que ha concluido que el medio idóneo carece de la eficacia necesaria para proveer un remedio pronto e integral y, por ende, ha concedido la protección definitiva por vía tutelar(13). En este último caso, corresponde al juez de tutela evaluar si el medio alternativo presenta la eficacia necesaria para la defensa del derecho fundamental presuntamente conculcado.
Centrando nuestro estudio en la primera subregla antedicha, esto es, cuando la tutela procede excepcionalmente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, esta corporación ha sido constante en afirmar que, tratándose de la provisión de cargos públicos mediante el sistema de concurso de méritos, el único perjuicio que habilita el amparo es aquel que cumple con las siguientes condiciones: “(i) se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental; (ii) de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iii) su ocurrencia es inminente; (iv) resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y, (v) la gravedad de los hechos, es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales”(14). Si el accionante no demuestra que el perjuicio se enmarca en las anteriores condiciones, la tutela deviene improcedente y deberá acudir a las acciones contencioso-administrativas para cuestionar la legalidad del acto administrativo que le genera inconformidad.
4.1. El artículo 130 de la Constitución Política, desarrollado por la Ley 909 de 2004, creó la Comisión Nacional del Servicio Civil como un órgano permanente del nivel nacional, dotado de personería jurídica, autónomo e independiente de las ramas del poder público, que es responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepto de aquellas especiales. Dicha comisión es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en los empleos públicos de nuestro país, cuya actuación se rige por los principios de la función pública consagrados en el artículo 209 superior, y en especial por los de objetividad, independencia e imparcialidad(15).
4.2. En cumplimiento de las funciones relacionadas con la responsabilidad de la administración de carrera que estipula el artículo 11 de la Ley 909 de 2004, la Comisión Nacional de Servicio Civil convocó al proceso de selección para proveer por concurso abierto de méritos los empleos de carrera administrativa de las entidades y organismos del orden nacional y territorial regidas por la Ley 909 de 2004. Dicho concurso se identificó como convocatoria 1 de 2005, y contó con la siguiente estructura del proceso: una primera fase, consistente en una prueba básica general de preselección para los inscritos, cuya finalidad era identificar los factores indispensables que debían estar presentes en todos los aspirantes a ingresar a cargos de carrera; y, una segunda, consistente en una prueba específica eliminatoria con la que se buscaba evaluar las capacidades requeridas para el desempeño del empleo, a través de pruebas orales, de ejecución, de análisis de antecedentes, entrevista y de otros medios técnicos que respondieran a criterios de objetividad e imparcialidad. Esta segunda fase era aprobada por los aspirantes que obtuvieran una puntuación estándar normalizada igual o superior a 60 puntos, con quienes se integrarían las respectivas listas de elegibles.
Estando en curso el proceso de selección de la Convocatoria 001 de 2005, específicamente en la etapa de publicación de resultados de la prueba básica general de preselección, el Congreso de la República expidió el Acto Legislativo 1 del 26 de diciembre de 2008, mediante el cual se adicionó un parágrafo transitorio al artículo 125 de la Constitución Política, bajo los siguientes términos:
“PAR. TRANS.— Durante un tiempo de tres (3) años contados a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la Comisión Nacional del Servicio Civil implementará los mecanismos necesarios para inscribir en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de concurso público a los servidores que a la fecha de publicación de la Ley 909 del 2004 estuviesen ocupando cargos de carrera vacantes de forma definitiva en calidad de provisionales o de encargados del sistema general de carrera siempre y cuando cumplieran las calidades y requisitos exigidos para su desempeño al momento de comenzar a ejercerlo y que a la fecha de la inscripción extraordinaria continúen desempeñando dichos cargos de carrera. Igual derecho y en las mismas condiciones tendrán los servidores de los sistemas especiales y específicos de la carrera, para lo cual la entidad competente, dentro del mismo término adelantará los trámites respectivos de inscripción.
Con ocasión de la expedición de este acto legislativo, se autorizó la inscripción en carrera administrativa de forma extraordinaria y sin necesidad de agotar previamente el concurso público de méritos, a aquellas personas que al 23 de septiembre de 2004 estuvieren desempeñando como provisionales o encargados, cargos de carrera vacantes de manera definitiva. Debido a ello, con el ánimo de dar cumplimiento a la adición del texto constitucional, fueron suspendidos todos los trámites relacionados con los concursos públicos de méritos donde se ofertarán los cargos ocupados por empleados cobijados por la medida, entre ellos, la convocatoria 1 de 2005 que diseñó la Comisión Nacional del Servicio Civil. Así las cosas, los beneficiarios iniciaron los trámites respectivos en procura de obtener la inscripción extraordinaria en carrera.
Posteriormente, gracias a una demanda de inconstitucionalidad que un ciudadano formuló en contra el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2008, la Sala Plena de esta corporación, mediante Sentencia C-588 de 2009, lo declaró inexequible en su totalidad otorgando efectos retroactivos a esa sentencia y, por tal razón, dispuso reanudar los trámites relacionados con los concursos públicos que hubieren sido suspendidos y que, carecían de valor y efecto todas las inscripciones extraordinarias en carrera administrativa o los ingresos automáticos a la misma que, con fundamento en el Acto Legislativo 1 de 2008, se hubieren realizado. Los argumentos neurálgicos de dicha sentencia se resumen así:
• El artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2008, constituye una sustitución temporal y parcial del artículo 125 Superior. Temporal porque suspendió transitoriamente el nexo intrínseco existente entre la carrera administrativa, y la realización de los fines del Estado y de la función pública en particular, así como la vigencia del artículo 40-7 que deja, durante cierto tiempo, de amparar el derecho de acceso al desempeño de cargos públicos a los ciudadanos que no ocupan en provisionalidad o por encargo los empleos de carrera a los que se refiere la norma; y, parcial porque modificó un eje definitorio de la Carta, cual es, el régimen de carrera que contempla el artículo 125 superior, y lo reemplazó por otro opuesto o íntegramente diferente que torna imposible la armonización de la reforma con el resto de las normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible.
• Al expedir el Acto Legislativo 1 de 2008, el constituyente derivado incurrió en vicio de competencia al ejercer el poder de reforma a la Carta, por cuanto so pretexto de reformarla no puede sustituirla por otra diferente, así sea de manera parcial, ya que asumiría las funciones propias del constituyente originario o primario. El Congreso quebrantó la Constitución con el único propósito de imponer una decisión ad hoc que beneficia a un grupo de personas, desnaturalizando el poder de reforma con tal situación.
• La carrera administrativa es un principio constitucional y su desconocimiento o inaplicación temporal vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional en tres órdenes: los relativos al cumplimiento de los fines del Estado, a la vigencia de algunos derechos fundamentales y al respeto del principio de igualdad.
• La carrera administrativa única y exclusivamente se fundamenta en el mérito y la capacidad del funcionario público, por consiguiente, debe ser el mérito el factor definitorio para el acceso, permanencia y retiro del empleado público y, en esa medida, el artículo 125 superior establece el criterio del mérito como regla general.
• Estrechamente vinculado al mérito se encuentra el concurso público, que es el instrumento idóneo para garantizar la selección fundada en la evaluación y la determinación de la capacidad del aspirante para desempeñar sus funciones y asumir las responsabilidades propias de un cargo, e impedir que prevalezca la arbitrariedad del nominador y que, en lugar del mérito, favorezca criterios subjetivos e irrazonables.
• Se quebranta el derecho a la igualdad al permitir el acceso automático a la carrera administrativa, esto es, cuando a determinadas personas se les autoriza el ingreso a la carrera sin necesidad de pasar por un proceso orientado a valorar sus capacidad o méritos y con fundamento en la sola circunstancia de haber desempeñado en provisionalidad el cargo de carrera, y se quebranta por cuanto no tienen adquirido un derecho de ingreso a la carrera, ni siquiera por el simple hecho de haber ejercido el cargo por un periodo largo de tiempo.
4.3. Entonces, basado en los anteriores argumentos, esta Corporación declaró la inexequibilidad del Acto Legislativo 001 de 2008, canceló las inscripciones extraordinarias que se hubieren realizado en carrera administrativa y dispuso la inmediata reactivación de los concursos públicos de méritos que se encontraban suspendidos, dentro de ellos, la convocatoria 1 de 2005 efectuada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, en la cual se encuentra inscrita la accionante.
5. El derecho fundamental al debido proceso administrativo en los concursos de méritos: la convocatoria como ley del concurso. Reiteración de jurisprudencia.
5.2. El Constituyente de 1991 al repensar el sistema de carrera administrativa para la provisión de los empleos públicos en Colombia, buscó privilegiar el mérito para contar con servidores públicos cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen mejores índices de resultados, al punto que colaboren con el desarrollo económico del país(16). Así mismo, al implementar el sistema de mérito, apuntó a garantizar la igualdad de oportunidades entre los participantes para que se cumpla la selección de forma objetiva y, de esta forma, se consoliden la democracia y los principios de la función pública en el marco de un Estado social de derecho.
Sobre el tema, la jurisprudencia constitucional(17) ha reconocido que el concurso público es una forma de acceder a los cargos de la administración, constituyéndose el mérito en un principio a través del cual se accede a la función pública, por ello, se acude a este sistema a fin de garantizar el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos de las personas que demuestren las mejores capacidades para desempeñar el cargo y, de esta forma, puedan optimizarse los resultados que se obtienen con el ejercicio del cargo de carrera. Precisamente, el criterio del mérito debe ser tenido en cuenta al momento de hacer la designación de un cargo en todos los órganos y entidades del Estado, tal como lo consideró en su oportunidad la Sentencia SU-086 de 1999, utilizando las siguientes palabras:
5.3. Ahora bien, el concurso de méritos al ser un instrumento que garantiza la selección fundada en la evaluación y la determinación de la capacidad e idoneidad del aspirante para desempeñar las funciones y asumir responsabilidades, se convierte en una actuación administrativa que debe ceñirse a los postulados del debido proceso constitucional (art. 29 superior)(18).
Para cumplir tal deber, la entidad encargada de administrar el concurso de méritos elabora una resolución de convocatoria, la cual contiene no sólo los requisitos que deben reunir los aspirantes a los cargos para los cuales se efectúa el concurso, sino que también debe contener los parámetros según los cuales la misma entidad administrativa debe someterse para realizar las etapas propias del concurso(19), así como la evaluación y la toma de la decisión que concluye con la elaboración de la lista de elegibles. Hacer caso omiso a las normas que ella misma, como ente administrador expida, o sustraerse al cumplimiento de éstas, atenta contra el principio de legalidad al cual debe encontrarse siempre sometida la administración, así como también contra los derechos de los aspirantes que se vean afectados con tal situación.
Precisamente, sobre el tema la Sala Plena de esta corporación al asumir el estudio de varias acciones de tutela formuladas contra el concurso público de méritos que se adelantó para proveer los cargos de notarios en el país, mediante Sentencia SU-913 de 2009, señaló que (i) las reglas señaladas para las convocatorias son las leyes del concurso y son inmodificables, salvo que ellas sean contrarias a la Constitución, la ley o resulten violatorias de derechos fundamentales; (ii) a través de las reglas obligatorias del concurso, la administración se autovincula y autocontrola, en el sentido de que debe respetarlas y que su actividad en cada etapa se encuentra previamente regulada; (iii) se quebranta el derecho al debido proceso y se infiere un perjuicio cuando la entidad organizadora del concurso cambia las reglas de juego aplicables y sorprende al concursante que se sujetó a ellas de buena fe. En este punto, esta Sala de Revisión estima que si por factores exógenos las reglas del concurso varían levemente en alguna de sus etapas, las modificaciones que hacen parte integral de la convocatoria inicial, deben ser plenamente conocidas por las partícipes para que de esta forma se satisfagan los principios de transparencia y publicidad que deben regir las actuaciones de la administración y no se menoscabe la confianza legítima que los participantes han depositado en los parámetros fijados para acceder a un cargo de carrera administrativa(20); y, (iv) cuando existe una lista de elegibles que surge como resultado del agotamiento de las etapas propias del concurso de méritos, la personas que ocupa en ella el primer lugar detenta un derecho adquirido en los términos del artículo 58 Superior, que no puede ser desconocido.
6.1. La jurisprudencia constitucional ha señalado que los servidores públicos que se encuentran en provisionalidad gozan de cierta estabilidad laboral que ha denominado como intermedia(21). Es intermedia porque si bien no tienen la misma estabilidad de los funcionarios de carrera administrativa que se encuentran en propiedad luego de haber agotado un concurso de méritos, en contraste, tampoco su desvinculación puede asimilarse a la de los funcionarios de libre nombramiento y remoción, para quienes su permanencia en el cargo depende de la facultad discrecional del nominador debido a que cumplen funciones de confianza y manejo. Frente a éstos últimos, la jurisprudencia constitucional ha reconocido una estabilidad laboral precaria(22).
6.2. Centrando nuestro estudio en los cargos de carrera cuya vinculación se cumple en provisionalidad, la Sala considera que la estabilidad laboral intermedia de que gozan estos funcionarios se materializa en que su desvinculación no puede hacerse de manera discrecional, sino que debe ser motivada en una justa causa que objetivamente sustente la separación del cargo, como lo son: la comisión de una falta penal o disciplinaria, o la elección de un funcionario por medio de la realización de un concurso de méritos, todo lo cual debe determinarse atendiendo al respeto y protección de los derechos de debido proceso y de defensa(23). Quiero ello decir que el retiro de estos funcionarios debe hacerse mediante acto administrativo debidamente motivado(24), ya que la estabilidad intermedia a la que se hace referencia, se concreta en que al ser desvinculados se les indiquen específicamente las razones de su declaración de insubsistencia.
El ordenamiento legal ha previsto que los cargos de carrera pueden proveerse en provisionalidad cuando se presentan vacancias definitivas o temporales “mientras éstos se proveen en propiedad conforme a las formalidades de ley o cesa la situación administrativa que originó la vacancia temporal”(25). Lo anterior significa que cuando una persona agota todas las etapas propias del concurso de méritos y obtiene el primer puesto en la lista de elegibles desplazada al funcionario que viene ocupando el cargo en provisionalidad. Esta situación en sí misma considerada no vulnera derechos fundamentales, ya que el funcionario que ejerce el cargo en provisionalidad conoce que su situación administrativa laboral es de estabilidad temporal y que en cualquier momento puede posesionarse en el empleo una persona que detenta un mejor derecho derivado del concurso de méritos para proveer en propiedad.
Ahora bien, la pregunta que surge es la siguiente: ¿qué acontece cuando el funcionario que ejerce en provisionalidad el cargo de carrera es una mujer cobijada temporalmente por el fuero de maternidad, y la persona que ocupa el primer puesto de la lista de elegibles reclama su nombramiento en propiedad e inmediata posesión en el mismo? Para dar respuesta a este interrogante, resulta adecuado señalar que el numeral 1° del artículo 51 de la Ley 909 de 2004, establece una “protección a la maternidad” dentro de la normatividad que regula los empleos públicos y la carrera administrativa, señalando que no se puede retirar del servicio a la funcionaria que haya sido nombrada en provisionalidad antes del 23 de septiembre de 2004 (fecha en que entró a regir dicha ley), mientras se encuentre en estado de embarazo o disfrutando de la licencia de maternidad. Una vez finalice dicho fuero, el concursante que ocupó el puesto más destacado en la lista de elegibles podrá tomar posesión y ejercer plenamente el cargo de carrera administrativa.
El artículo en comento es un perfecto desarrollo de la garantía constitucional que dispensa protección especial a la mujer durante el embarazo y después del parto, esto es, dentro de los 6 meses siguientes al nacimiento de la criatura que estaba en gestación (art. 43 superior y art. 238 del CST), la cual en especial debe acontecer con ocasión de las relaciones laborales donde existe una clara subordinación de la trabajadora a su empleador. Precisamente, sobre el tema esta corporación en Sentencia T-245 de 2007, estableció que “la estabilidad laboral reforzada que ofrecen las disposiciones del texto constitucional, entre las que se incluyen aquellas que componen el bloque de constitucionalidad, se materializan en el derecho fundamental específico que ha sido reconocido en nuestro ordenamiento a la mujer embarazada, según el cual no puede ser separada de su cargo, o ser sometida a cualquier forma de discriminación en el empleo, por razón de su estado de gravidez”. Bastaría con agregar que dicho reconocimiento opera también para la mujer que se encuentra disfrutando de la licencia de maternidad y de la hora de lactancia.
7.1. La accionante solicita amparo constitucional de sus derechos a la igualdad, al debido proceso, a la estabilidad laboral, al trabajo en condiciones dignas y al mínimo vital, que considera vulnerados por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil y de la ESE Hospital San Juan de Dios de Girón-Santander, por cuanto éstas le impidieron concursar para el cargo de carrera administrativa denominado “enfermera obligatorio código 365” que desempeña actualmente en provisionalidad, ya que aquella no tuvo en cuenta el reporte electrónico del cargo que hizo el Hospital acusado para proceder a incluirlo en el grupo II de la oferta pública de empleos de carrera de la convocatoria 1 de 2005, y éste el —Hospital— no le permitió tener acceso a la información de la oferta del cargo, al punto que cuenta la actora que solo se enteró que el mismo había sido sometido a concurso, el día que llegó a reclamar el nombramiento en propiedad la participante que ocupó el primer puesto de la lista de elegibles. Se suma a ello que para la época la actora se encontraba embarazada y, por ende, alega que no puede ser desvinculada del cargo que ejerce en provisionalidad.
Pues bien, para abordar la situación planteada, la Sala dividirá el estudio del caso en tres partes: (i) un recuento sobre la obligación de reportar los empleos de carrera administrativa y los servidores públicos que estuvieron cobijados por el Acto Legislativo 01 de 2008, con ocasión de la reactivación de la convocatoria 1 de 2005 que realizó la Comisión Nación del Servicio Civil; (ii) la presunta violación del derecho fundamental al debido proceso que le asiste a la actora en el concurso de méritos denominado convocatoria 1 de 2005 y la improcedencia de la tutela en este caso; y, (iii) la estabilidad laboral reforzada que abriga a la actora y su conversión a estabilidad laboral intermedia. Veamos:
7.2. Recuento sobre la obligación de reportar los empleos de carrera administrativa y los servidores públicos que estuvieron cobijados por el Acto Legislativo 01 de 2008, con ocasión de la reactivación de la convocatoria 1 de 2005 que realizó la Comisión Nación del Servicio Civil:
Como se explicó en la consideración 4 de esta providencia, con ocasión de la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2008 y la consecuente cancelación de las inscripciones extraordinarias que se hubieren realizado en carrera administrativa de los funcionarios que desempeñaban cargos públicos en provisionalidad, esta corporación mediante Sentencia C-355 de 2008, ordenó la reactivación de los concursos públicos de méritos que se encontraban suspendidos, incluyendo dentro de ellos, la convocatoria 1 de 2005 realizada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, concurso en el cual se encuentra inscrita la actora.
Para dar cumplimiento a tal orden, la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió la Circular 48 del 4 de septiembre de 2009, a través de la cual reanudó, a partir de esa fecha, las actividades de la convocatoria 1 de 2005 y dispuso en el numeral 5º unas reglas especiales para el reporte de los empleos en la Oferta Pública de Empleos en Carrera “OPEC”. Concretamente señaló: “Convocatoria 1 de 2005. Empleos que estuvieron cobijados por el acto legislativo. En virtud de las múltiples solicitudes elevadas a la CNSC, se requiere a las entidades que tienen empleos reportados en la OPEC, para que antes del 25 de septiembre del año en curso, indiquen aquellos empleos sobre los cuales los servidores estaban concursando en la convocatoria 1 del 2005 y que estando habilitados no continuaron en la segunda fase, por cuanto consideraban que tenían la opción de la inscripción extraordinaria. Para el efecto el lunes 7 de septiembre de 2009 se publicará en la página web de la CNSC, el formulario que han de diligenciar con este fin”. Así las cosas, en el presente caso debía la ESE Hospital San Juan de Dios de Girón-Santander proceder a diligenciar el formulario web reportando tanto el empleo denominado “enfermera obligatorio código 365”, así como el nombre de la accionante por cuanto estaba habilitada para continuar participando en el concurso.
Más adelante, la Procuraduría General de la Nación y la Comisión Nacional del Servicio Civil expidieron la Circular Conjunta 74 del 21 de octubre de 2009, que centró su asunto en la “obligación de los representantes legales de las entidades públicas de reportar la oferta pública de empleos de carrera, OPEC”. En esta circular conjunta se les solicitó “a los representantes legales que aún no han enviado o no han actualizado la información relativa a la oferta pública de los empleos en carrera, OPEC, reportarla a la CNSC, al igual que la relativa a los empleos que se encuentren en vacancia definitiva, incluidos los provistos a la fecha con nombramientos provisionales indicando en este último caso, el día de posesión de los servidores que los ocupan. // El envío de la información requerida debe hacerse a través del aplicativo dispuesto para tal fin en la página de la Comisión www.cnsc.gov.co, a más tardar el día 7 de diciembre de 2009”.
A los pocos días siguientes, la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió la Circular 54 del 28 de octubre de 2009, en la cual señaló sobre el tema de reporte de empleos lo siguiente:
“1. Reinicio del concurso respecto de los empleos que estuvieron cobijados por el Acto Legislativo 1 de 2008.
En el comunicado de prensa del fallo mediante el cual se declaró inexequible el Acto Legislativo 1 de 2008, la Corte Constitucional señaló: “La sentencia tiene efectos retroactivos y, por tal razón, se reanudan los trámites relacionados con los concursos públicos que hubieren sido suspendidos”.
Frente al referido fallo la CNSC emitió la Circular 48 de 2009, “Impacto de la Sentencia C-588 de la Corte Constitucional respecto del Acto Legislativo 1 de 2008”, la cual indicó en el numeral 5º, que antes del 25 de septiembre de 2009 las entidades debían reportar los empleos sobre los cuales los servidores estaban concursando en la Convocatoria1 del 2005 y que estando habilitados no continuaron en la segunda fase, por cuanto consideraban que tenían la opción de la inscripción extraordinaria.
Para tal efecto, la CNSC diseñó un aplicativo denominado: “Información relacionada con los servidores públicos que estuvieron cobijados por el Acto Legislativo 001 de 2008”, el cual se encuentra dispuesto en su página web (www.cnsc.gov.co) y debe ser diligenciado por las entidades. El plazo para el reporte de la información de este aplicativo se amplía hasta el 7 de diciembre de 2009.
Entonces, en cumplimiento de la Sentencia C-588 de 2009, la CNSC reinicia el concurso de los empleos que reporten las entidades hasta el 7 de diciembre de 2009 a través del aplicativo: “Información relacionada con los servidores públicos que estuvieron cobijados por el Acto Legislativo 1 de 2008”.
Para estos cargos podrán concursar todos los aspirantes habilitados para continuar en la Fase II de la convocatoria 1 de 2005 que no se inscribieron para esta fase dentro de los términos señalados por la CNSC. Las fechas para la inscripción y la realización de las pruebas, será fijada oportunamente por la CNSC.
Los aspirantes que no superaron la prueba básica general de preselección, la prueba de competencias funcionales, los citados que no se presentaron a la aplicación de las pruebas eliminatorias o fueron inadmitidos por no cumplimiento de requisitos, se encuentran excluidos del proceso de selección y por lo tanto no podrán inscribirse nuevamente a la fase II” (negrillas de la Sala).
Así las cosas, de acuerdo con la información pública que diseñó la Comisión Nacional del Servicio Civil mediante las anteriores circulares que hacen parte integral de la convocatoria 1 de 2005 y, por ende, rigen como reglas aplicables al concurso de méritos, los representantes legales debían proceder a reportar los empleos sobre los cuales los servidores en provisionalidad estaban concursando, pero que estando habilitados para continuar en la segunda fase no lo hicieron porque se creían beneficiarios de la inscripción extraordinaria en carrera administrativa. Tal reporte en principio debía surtirse mediante el diligenciamiento de un formulario que debía enviarse antes del 25 de septiembre de 2009, pero luego se les solicitó a los representantes que no habían enviado la información y a quienes habiéndola enviado debían actualizarla, que llenaran hasta el 7 de diciembre de 2009 el aplicativo web que para tal fin dispuso la Comisión Nacional del Servicio Civil en su página web. Quiero ello decir que si la entidad ya había reportado la información mediante el diligenciamiento del formulario, debía proceder a actualizarla a través del aplicativo web diseñado por la Comisión accionada.
Ahora bien, en la misma Circular 54 del 28 de octubre de 2009, la Comisión Nacional del Servicio Civil al referirse a la publicación de la Oferta Pública de Empleos en Carrera, indicó:
“En cumplimiento de la Circular Conjunta 74 del 21 de octubre de 2009, emitida por la Procuraduría General de la Nación y esta comisión, los representantes legales de las entidades deben reportar a la CNSC, con anterioridad al 7 de diciembre de 2009, los empleos de carrera administrativa con vacancia definitiva provistos en cualquier modalidad o que se encuentren vacantes.
Para lo anterior, esta CNSC tiene dispuesto en su página web (www.cnsc.gov.co) un aplicativo “Reporte información empleos públicos” a través del cual se deberá reportar la información de los empleos en vacancia definitiva, guardando especial atención en el diligenciamiento del módulo “modo y fecha de provisión”. Para el diligenciamiento del aplicativo se recomienda consultar el instructivo dispuesto en el mismo link.
2. Segundo grupo: Oferta pública de empleos OPEC de cargos reportados a través del aplicativo “Reporte de empleos y servidores públicos que estuvieron cobijados por el acto legislativo”.
La oferta pública de empleos OPEC definitiva de este grupo será publicada una vez se hayan causado los derechos de pensión de los servidores que los vienen desempeñando
A estos empleos podrán inscribirse los aspirantes que superaron las pruebas de competencias funcionales que a la fecha de la publicación definitiva de la OPEC respectiva hayan escogido actividad de desempeño o grupo temático, (corrección de acuerdo a la circular 54) según se trate de aspirantes a empleos de los niveles técnico y asistencial u asesor y profesional.
Nota importante: Aquellas entidades que reportaron empleos a la OPEC pero que con anterioridad al 7 de diciembre de 2009 no la actualicen en los aplicativos respectivos, se entenderá que dichos cargos no fueron cubiertos por el acto legislativo 001 de 2008 o no se encuentran en las condiciones del Decreto 3905 de 2009 y en consecuencia quedarán incluidos en el primer grupo y su oferta se realizará en un solo momento” (resaltado y subrayado nuestro).
En este orden de ideas, al ser reportado el cargo a través del aplicativo dispuesto para la situación especial derivada del Acto Legislativo 01 de 2008, automáticamente ingresaba en el grupo II de la Oferta Pública de Empleos en Carrera “OPEC”, pero si la entidad encargada de realizar el reporte no lo hacía o no actualizaba la información en el respectivo aplicativo, el cargo se entendía no cubierto por dicho Acto Legislativo y era incluido en el grupo I de la Oferta Pública de Empleos en Carrera “OPEC”.
Desde ya, es bueno mencionar que de acuerdo con el punto cuarto de la Circular 54 del 28 de octubre de 2009, la información sobre el reporte de los empleos en cada uno de los grupos, estuvo siempre disponible de manera pública para todos los concursantes a través de la página web de la Comisión Nacional del Servicio Civil; por consiguiente, los participantes tenían acceso a la información y podían controvertirla en la oportunidad correspondiente en caso de que la misma fuese errada.
7.3. La presunta violación del derecho fundamental al debido proceso que le asiste a la actora en el concurso de méritos denominado convocatoria 1 de 2005 y la improcedencia de la tutela en este caso:
Hecho el anterior recuento, la Sala pasará a analizar si las entidades accionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso que le asiste a la actora. Para tal efecto, conviene precisar que una vez fue reactivado el concurso de méritos denominado convocatoria 1 de 2005, la ESE Hospital San Juan de Dios de Girón-Santander procedió el 9 de septiembre de 2009 a reportar el cargo que venía desempeñando la actora en provisionalidad, para lo cual diligenció el formulario aclarando que ésta se encontraba cobijada por el procedimiento especial del Acto Legislativo 1 de 2008. Dicho formulario lo envió el hospital acusado a un correo electrónico de la Comisión Nacional del Servicio Civil, sin cumplir con la regla principal de llenar o de actualizar la información del aplicativo web que estaba destinado para ese fin. Dado lo anterior, la Comisión Nacional del Servicio Civil incluyó el cargo en el grupo I de la Oferta Pública de Empleos de Carrera en cumplimiento de la Circular 54 del 28 de octubre de 2009, sin que con ello evidencie la Sala un irrespeto de las reglas del concurso por parte de la comisión y una violación al debido proceso de su parte, pues en últimas lo que aconteció fue un error en el reporte del cargo de carrera administrativa.
Adicionalmente, la Oferta Pública de Empleos de Carrera de la convocatoria 1 de 2005 fue publicada por varios meses en la página web de la Comisión Nacional del Servicio Civil, lo que lleva a la Sala a concluir que la actora contó con la oportunidad para enterarse que el cargo que ejerce en provisionalidad fue reportado en un grupo diferente y bien pudo, además, cuestionar la informar errada del reporte. Como no lo hizo a pesar de que la información era de público acceso, la tutela resulta improcedente para revivir esa etapa, máxime cuando se repite, no existió menoscabo a las normas preestablecidas del concurso de méritos.
1. CONFIRMAR la sentencia proferida el 23 de mayo de 2011, por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, la cual revocó el fallo proferido por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Bucaramanga y, en su lugar, negó el amparo a los derechos que invocó Laura Milena Parra Prada contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la ESE Hospital San Juan de Dios de Girón-Santander.
Magistrados: Luis Ernesto Vargas Silva—María Victora Calle Correa—Mauricio González Cuervo.
(1) Cfr. folio 1 del cuaderno principal.
(2) Cfr. folio 3 del cuaderno 1.
(3) A folios 14 y 15 del cuaderno principal, se observa que el señor Gustavo Fuentes de la ESE Hospital San Juan de Dios de Girón, mediante correo electrónico fechado el 9 de septiembre de 2009, remitió al contacto fase2@cnsc.gov.co el formulario de reporte de empleos y funcionarios públicos cobijados por el Acto Legislativo 01 de 2005. En el archivo adjunto indicó que el cargo 11081 de enfermero, estaba siendo desempeñado en provisionalidad por la señora Laura Milena Parra Prada.
(4) Cfr. folio 5 del cuaderno principal.
(5) Cfr. folio 6 del cuaderno 1.
(6) A folio 19 del expediente, se observa copia del acta de posesión de la señora Laura Milena Parra Prada en el cargo de enfermera de la ESE Hospital San Juan de Dios de Girón. La posesión se llevó a cabo el 25 de septiembre de 2002.
(7) A folios 7 y 8 del cuaderno principal, se observa el acto administrativo por medio del cual la Comisión Nacional del Servicio Civil, conformó la lista de elegibles para proveer el cargo de enfermero 243-17 del Hospital San Juan de Dios de Girón. En dicho acto se indica que el cargo fue ofertado en la etapa 3 del grupo 1 de la convocatoria 1 de 2005. La única integrante de la lista de elegibles es la señorita Silvia Victoria Martínez Manrique.
(8) Cfr. folios 9 y 10 del cuaderno principal.
(9) A folios 11 a 13 del expediente, se observa que el 20 de enero de 2011, la Comisión Nacional del Servicio Civil dio respuesta a la petición que elevó la actora, señalando que “su nombre y por ende el empleo que usted desempeña no fue reportado en las condiciones precitadas, motivo por el cual no forma parte de la OPEC del segundo grupo y, en consecuencia, fue ofertado en grupo I. (…) // Ahora bien, teniendo en cuenta que usted presentó la prueba de competencias funcionales el 10 de octubre, no estaba habilitada para hacer elección del empleo 11081 de la ESE Hospital San Juan de Dios de Girón, puesto que este fue ofertado en grupo I, fechas para las cuales usted aún no presentaba y aprobada la prueba de competencias funcionales, siendo este requisito para hacer elección”.
(10) Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-514 de 2003, T-435 de 2005, T-368 de 2008 y T-244 de 2010.
(11) Esta subregla de procedencia excepcional de la acción de tutela la contempla el artículo 86 de la Constitución Política.
(12) En Sentencia T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), se explicaron los elementos que ha de tener el perjuicio irremediable:
“ A)… inminente: ‘que amenaza o está por suceder prontamente’. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. (...).
“D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. (...).
(13) Sentencias T-175 de 2010, T-606 de 2010 y T-169 de 2011.
(14) Sentencia T-132 de 2006, reiterada en la sentencia T-244 de 2010. Sobre los mismos requisitos se pueden consultar las sentencias T-629 de 2008 y T-1266 de 2008.
(15) Los principios a que se hace alusión se encuentran consagrados en el artículo 7º de la Ley 909 de 2004 y en el Acuerdo 1 de 2004, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
(16) Sobre el punto, la Sala Plena de esta corporación en Sentencia SU-917 de 2010, señaló que “(…) el constituyente de 1991 reafirmó la importancia de la carrera administrativa y el mérito como principal forma de provisión de empleos en los órganos y entidades del Estado, con excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y aquellos que expresamente determine el Legislador. // Ligado a ello, la Carta Política introdujo profundos cambios en materia de derechos fundamentales y en la estructura del Estado, los cuales han conducido a repensar por completo la caracterización y conceptualización de los sistemas de carrera para la provisión de empleos públicos en Colombia. No se trata, como antaño, de un simple problema de reparto del denominado “botín burocrático” entre los distintos partidos y movimientos políticos en el marco de un sistema presidencial fuerte, sino de diseñar e implementar sistemas de carrera administrativa con perspectiva de derechos fundamentales, teniendo en cuenta los retos que debe asumir el Estado de cara a la globalización económica. // A decir verdad, el desarrollo económico de un país depende, entre otras variables, de la calidad del talento humano de la burocracia, es decir, de la capacidad de contar con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas responsabilidades que les han sido confiadas. // De la misma forma, es necesario reconocer que la implementación de un sistema de burocracia basado en el mérito y la igualdad de oportunidades contribuye a la consolidación de la democracia en el marco de un Estado social de derecho, como lo demuestran experiencias comparadas relativamente recientes”.
(17) Al respecto se pueden consultar las sentencias C-588 de 2009, SU-913 de 2009, T-556 de 2010 y SU-917 de 2010.
(18) En Sentencia T-514 de 2001, la Corte señaló que “el debido proceso en los asuntos administrativos implica que el Estado se sujete a las reglas definidas en el ordenamiento jurídico, no solamente en las actuaciones que se adelanten contra los particulares para deducir responsabilidades de carácter disciplinario o aquellas relativas al control y vigilancia de su actividad, sino en los trámites que ellos inician con el objeto de cumplir una obligación o de ejercer un derecho ante la administración, como es el caso del acceso a los cargos públicos”.
(19) De acuerdo con la Sentencia C-040 de 1995, reiterada en la Sentencia SU-913 de 2009, las etapas que en general deben surtirse para acceder a cualquier cargo de carrera y que, por consiguiente, deben estar consignadas en el acto administrativo de convocatoria, son: “(i) La convocatoria: Fase en la cual se consagran las bases del concurso, es decir, todos aquellos factores que habrán de evaluarse, así como los criterios de ponderación, aspectos que aseguran el acceso en igualdad de oportunidades al aspirante; (ii) Reclutamiento: En esta etapa se determina quiénes de las personas inscritas en el concurso cumplen con las condiciones objetivas mínimas señaladas en la convocatoria para acceder a las pruebas de aptitud y conocimiento. Por ejemplo, edad, nacionalidad, títulos, profesión, antecedentes penales y disciplinarios, experiencia, etc.; (iii) Aplicación de pruebas e instrumentos de selección: a través de estas pruebas se establece la capacidad profesional o técnica del aspirante, así como su idoneidad respecto de las calidades exigidas para desempeñar con eficiencia la función pública. No sólo comprende la evaluación intelectual, sino de aptitud e idoneidad moral, social y física. y (iv) elaboración de lista de elegibles: En esta etapa se incluye en lista a los participantes que aprobaron el concurso y que fueron seleccionados en estricto orden de mérito de acuerdo con el puntaje obtenido” (negrillas del texto original).
(20) Frente a las reglas del concurso que se encuentra en trámite y su concatenación con los principios, la Corte Constitucional en Sentencia C-1040 de 2007, al referirse a las objeciones presidenciales formuladas por el Gobierno Nacional al proyecto de Ley 105/06 Senado y 176/06 Cámara, “por el cual se dictan algunas disposiciones sobre el concurso público de acceso a la carrera de notarios y se hacen algunas modificaciones a la Ley 588 de 2000”, manifestó que “la regulación legal debe respetar las reglas del concurso que se encuentra en trámite. El fundamento constitucional de dicha conclusión es múltiple: el principio de transparencia de la actividad administrativa se empaña si en contravía de las legítimas expectativas del aspirante, su posición en el concurso se modifica durante su desarrollo; el principio de publicidad (C.P., art. 209) se afecta si las reglas y condiciones pactadas del concurso se modifican sin el consentimiento de quien desde el comienzo se sujetó a ellas; los principios de moralidad e imparcialidad (ídem) de la función administrativa se desvanecen por la inevitable sospecha de que un cambio sobreviniente en las reglas de juego no podría estar motivado más que en el interés de favorecer a uno de los concursantes; el principio de confianza legítima es violentado si el aspirante no puede descansar en la convicción de que la autoridad se acogerá a las reglas que ella misma se comprometió a respetar; (…)”.
(21) Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-1316 de 2005, T-245 de 2007, T-606 de 2009, C-431 de 2010 y T-507 de 2010. Específicamente en la Sentencia C-553 de 2010, la Sala Plena de la Corte se refirió a los cargos de carrera administrativa que estaban proveídos en provisionalidad, a los cuales le asignó una estabilidad laboral “relativa” que para todos sus efectos se entienda igual a la estabilidad laboral “intermedia”. Ello para diferenciarla de la estabilidad laboral “precaria” que es la que tienen los funcionarios que ejercen cargos de libre nombramiento y remoción.
(22) Ver las sentencias C-901 de 2008 y T-606 de 2009, entre otras.
(23) Sobre el tema, esta corporación en Sentencia T-247 de 2005, evocando la Sentencia T-800 de 1998, señaló que “(…) la Corte precisó que “la estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el hecho de que se encuentre en provisionalidad”. Una consideración en contra implicaría la desnaturalización de la figura de la provisionalidad, lo cual trae consigo una grave e injustificada afectación de las garantías laborales de los servidores. En esa oportunidad la Corte precisó que tal garantía de estabilidad laboral, aunque intermedia, permite asegurar que existe una motivación que respalda la desvinculación. Así, según fue explicado por la Corte, la separación del cargo debe tener como supuesto la comisión de una falta disciplinaria o la elección de un funcionario por medio de la realización de un concurso de méritos”.
(24)Así lo reconoció y clarificó esta corporación en Sentencia SU-917 de 2010.
(25) Así lo consideró la Sentencia C-431 de 2010.

References: artículo 125
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 7
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 130
 artículo 209
 artículo 11
 artículo 125
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 125
 artículo 40
 artículo 125
 artículo 125
 resolución 
 artículo 58
 artículo 51
 artículo 86
 artículo 7