Source: https://tc.vlex.es/vid/limites-decretos-leyes-principios-631639665
Timestamp: 2020-08-13 23:25:00+00:00

Document:
STC 29/2016, 18 de Febrero de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 631639665
STC 29/2016, 18 de Febrero de 2016
Número de Recurso: 5852-2013
Recurso de inconstitucionalidad 5852-2013. Interpuesto por el Gobierno de Navarra en relación con diversos preceptos del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico.
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5852-2013, interpuesto por el Gobierno de Navarra, representado por su Letrado, contra el artículo 1, apartados 2 y 3; disposición adicional primera ; disposición transitoria tercera ; y disposición final segunda del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos, quien expresa el parecer del Tribunal.
El 11 de octubre de 2013 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal, escrito del Asesor Jurídico-Letrado de la Comunidad Foral de Navarra, por el que, en nombre y representación del Gobierno de Navarra, interpone recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1, apartados 2 y 3; disposición adicional primera ; disposición transitoria tercera ; y disposición final segunda del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico.
Junto a ello, considera también que se produce una infracción del principio de seguridad jurídica en su dimensión objetiva de certeza del derecho, en cuanto los preceptos impugnados, en particular el art. 1.2 y 3, prevén un nuevo régimen retributivo basado en conceptos jurídicos abiertos e indeterminados, provocando situaciones objetivamente confusas; se citan a tal efecto los conceptos de “empresa eficiente y bien gestionada; “rentabilidad razonable” y “estabilidad financiera”. Los preceptos impugnados no fijan pues, el régimen económico o de la retribución, que se limitan a deferir al Gobierno; establecen unos parámetros que se arman sobre conceptos jurídicos abiertos que no ofrecen ninguna certidumbre a los titulares de las instalaciones, y la aplicación de dicho régimen —a fijar por el Gobierno— puede generar resultados negativos para las instalaciones existentes, sin que se tengan en cuenta las inversiones realizadas. Así pues, no se asegura ninguna certidumbre a las instalaciones —tanto nuevas como existentes— que han de encarar un nuevo régimen, ignorando los efectos y consecuencias en su aplicación, ya de entrada negativa o desfavorable para sus derechos.
El Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Primera, y mediante providencia de 5 de noviembre de 2013, admitió a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, acordando dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno de la Nación a través del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran, así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
Por providencia de 16 de febrero de 2016 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 18 del mismo mes y año.
En el presente proceso constitucional debemos resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Navarra contra el artículo 1.2 y 3; disposición adicional primera ; disposición transitoria tercera ; y disposición final segunda del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico.
Las cuestiones controvertidas en el presente proceso, presentan una sustancial coincidencia con las suscitadas en el recurso de inconstitucionalidad tramitado bajo el número 5347-2013 y resuelto por la reciente STC 270/2015 , de 17 de diciembre, cuya doctrina resulta, en consecuencia, de directa aplicación al supuesto que nos ocupa.
Con carácter previo al examen de fondo, y en lo que respecta a la pervivencia del proceso tras las modificaciones efectuadas en la norma impugnada por la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, hemos tenido ocasión de señalar que tales modificaciones no han dado lugar a un derogación, o, lo que es lo mismo, a la remoción absoluta de las situaciones jurídicas creadas al amparo de la disposición impugnada, sino, más bien al contrario, a una novación actualizada del régimen retributivo que se contempla en los preceptos impugnados para la actividad de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos con régimen económico primado; régimen jurídico al que expresamente se remite la Ley 24/2013 y que, en consecuencia y en lo sustancial, ha resultado incorporado, en sus propios términos, a una norma con rango formal de ley. Por esta razón la modificación de las normas impugnadas en el presente proceso no permite apreciar la desaparición del objeto del recurso de inconstitucionalidad formulado, siendo procedente, en consecuencia, el examen de fondo de los preceptos impugnados (STC 270/2015 , FJ 2).
Entrando en el examen de fondo, procede examinar en primer término la tacha de inconstitucionalidad relativa a la vulneración del art. 86.1 CE que se imputa a los preceptos impugnados y que se fundamenta en la ausencia del presupuesto habilitante de la “extraordinaria y urgente necesidad”.
En segundo lugar se alega la vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) en su vertiente de previsibilidad o protección de la confianza legítima y también en su dimensión de certeza del Derecho. Los argumentos expuestos por los recurrentes han sido expresamente rechazados por este Tribunal en el fundamento jurídico 7 de la citada STC 270/2015 .
En palabras de este Tribunal, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente (SSTC 182/1997 , de 28 de octubre, FJ 13, y 183/2014 , de 6 de noviembre, FJ 3) ni, evidentemente pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia (STC 237/2012 , de 13 de diciembre, FJ 6). En estos casos, es precisamente la perentoriedad de la reacción legislativa —cuya concurrencia en este caso ya ha sido examinada— la que abre la puerta a la injerencia del gobierno en la legislación vigente, al amparo del art. 86.1 CE (STC 81/2015 , de 30 de abril, FJ 8). No sería coherente con el carácter dinámico del ordenamiento jurídico y con nuestra doctrina constante acerca de que la realización del principio de seguridad jurídica, aquí en su vertiente de protección de la confianza legítima, no puede dar lugar a la congelación o petrificación de ese mismo ordenamiento (por todas, STC 183/2014 , FJ 3), por lo que no cabe sino concluir que la regulación impugnada se enmarca en el margen de configuración del legislador, que tiene plena libertad para elegir entre las distintas opciones posibles, dentro de la Constitución” [FJ 7 a)].
En cuanto a la alegada infracción del principio de seguridad jurídica en su dimensión objetiva de certeza del derecho, motivado en que los preceptos impugnados recurren a la utilización de conceptos jurídicos abiertos e indeterminados, concretamente los de “empresa eficiente y bien gestionada, “rentabilidad razonable” y “estabilidad financiera”, que constituyen la premisa para la aplicación de la prevista retribución adicional por costes de inversión, dicha queja tampoco resultaba atendible, pues, como también hemos señalado, la propia norma, “tanto en el art. 1.2, como en la disposición adicional primera, lleva a cabo una determinación objetiva de dichos conceptos, con arreglo a determinados parámetros, que expresamente se enumeran. El establecimiento de unos criterios legales explícitos y objetivos, que permiten una determinación material suficiente de los criterios utilizados por la norma, hacen que pueda excluirse en este caso la pretendida apelación a los llamados conceptos jurídicos indeterminados (lo que de suyo no es contrario a la Constitución, como ya afirmamos en la STC 292/2000 , FJ 2), y que proceda estimar que se ha satisfecho el requisito de certidumbre de la norma que excluye su excesiva indeterminación o apertura, haciendo que sea factible a sus destinatarios conocer en cada caso la interpretación que el legislador hace de tales principios y el significado y las consecuencias que los mismos han de tener en la fase aplicativa, razones todas ellas que determinan que no se haya producido la vulneración del principio de interdicción de arbitrariedad, contemplado en el art. 9.3 CE” [FJ 7 b)].
En tercer lugar, se alega por los recurrentes la infracción del principio general de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales, contemplado en el art. 9.3 CE.
El desarrollo reglamentario de este nuevo régimen retributivo, previsto en la disposición final segunda del Real Decreto-ley 9/2013 y reiterado en la disposición final tercera de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, se ha llevado a cabo a través del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y con ello ha cesado la aplicación del régimen transitorio previsto en la disposición transitoria tercera. Como ya afirmamos en las SSTC 96/2014 , FJ 3 c) y 183/2014 , FJ 2, “lo sucedido durante estos meses es que las instalaciones existentes han recibido los pagos procedentes de ´liquidaciones a cuenta´ del nuevo sistema, emitidas al amparo de ese régimen transitorio. Este fue previsto al objeto de mantener los flujos retributivos de las instalaciones, evitando los perjuicios que hubiera causado la demora en el desarrollo reglamentario. Una vez aprobadas las disposiciones normativas necesarias para la aplicación definitiva del nuevo régimen retributivo, se procederá a practicar una regularización correspondiente por los derechos de cobro o en su caso las obligaciones de pago resultantes de la aplicación del vigente sistema retributivo, con efectos desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, tal y como establece su disposición final segunda”.
Procede recordar a este respecto que “el límite expreso de la retroactividad in peius de las leyes que el art. 9.3 CE garantiza, se circunscribe a las leyes ex post facto sancionadoras o restrictivas de derechos individuales. Fuera de estos dos ámbitos, nada impide al legislador dotar a la ley del grado de retroactividad que considere oportuno, ya que de lo contrario se podrían producir situaciones de congelación o petrificación del ordenamiento jurídico (STC 49/2015 , de 5 de marzo, FJ 4). Como ya señalábamos desde nuestros primeros pronunciamientos (SSTC 42/1986 , de 10 de abril, FJ 3, y 65/1987 , de 21 de mayo, FJ 19), lo que se prohíbe en ese art. 9.3 CE es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores. La irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987 , de 11 de junio, FJ 6 b), y 178/1989 , de 2 de noviembre, FJ 9], de forma que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva a los efectos del art. 9.3 CE cuando incide sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas [STC 99/1987 , FJ 6 b)], supuesto en el que la prohibición de retroactividad operaría plenamente y solo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio. Por el contrario, en el caso de la retroactividad impropia, que incide en situaciones no concluidas, hay que reconocer al legislador un amplio margen de libertad, de suerte que no entran dentro del ámbito de la retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado, despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro aunque ello suponga incidir en una relación o situación jurídica aún en curso.
No estamos, en suma, ante una norma sancionadora o restrictiva de derechos, ni ante una regulación que afecte a una situación “agotada”, consolidada, perfeccionada o patrimonializada —en los términos utilizados por nuestra jurisprudencia— que haya sido revertida in peius con efecto retroactivo, por lo que no concurre un supuesto de retroactividad constitucionalmente prohibida, y, en consecuencia, no se produce una vulneración del art. 9.3 CE” [STC 270/2015 , FJ 7 c)].
En este mismo contexto, debe rechazarse también la pretendida contravención de lo dispuesto en los arts. 10 y 13 del Tratado sobre la carta de la energía, pues, como también hemos tenido ocasión de señalar (STC 270/2015 , FJ 6), “este Tribunal ha declarado reiteradamente que los tratados internacionales no constituyen por sí mismos parámetro de contraste para valorar la posible inconstitucionalidad de las leyes, pues la supuesta contradicción de los tratados por las leyes o por otras disposiciones normativas posteriores no es cuestión que afecte a la constitucionalidad de éstas y que, por tanto, deba ser resuelto por el Tribunal Constitucional (STC 49/1988 , fundamento jurídico 14, in fine), sino que, como puro problema de selección del derecho aplicable al caso concreto, su resolución corresponde a los órganos judiciales en los litigios de que conozcan (STC 28/1991 , de 14 de febrero, FJ 5, y 207/2013 , de 5 de diciembre, FJ 4). En suma, no corresponde a este Tribunal determinar la compatibilidad o no de un precepto legal con un tratado internacional, ni éstos pueden erigirse en normas fundamentales y criterios de constitucionalidad (STC 142/1993 , de 22 de abril, FJ 3)”.
Finalmente, y en lo que respecta a la vulneración del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos, contemplado también en el art. 9.3 CE, la demanda considera que la regulación recogida en los preceptos impugnados discrimina negativamente la producción eléctrica mediante fuentes renovables, residuos y cogeneración, en relación con otras fuentes de producción de energía eléctrica, haciendo recaer sobre ella el peso de la reducción o eliminación del déficit del sistema eléctrico; recurre de forma abusiva a conceptos jurídicos indeterminados; y desconoce la necesaria proporcionalidad de los intereses en presencia, al imponer retroactivamente un sacrificio económico que no garantiza la rentabilidad de sus inversiones.
En relación con dicha vulneración, procede recordar que este Tribunal viene afirmando que cuando se trata el enjuiciamiento de una norma legal desde la perspectiva que proporciona la interdicción de arbitrariedad consagrada en el art. 9.3 CE, “el análisis se ha de centrar en verificar si tal precepto establece una discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad, o bien si, aun no estableciéndola, carece de toda justificación, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente una análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias (entre otras muchas, STC 104/2000 , de 13 de abril, FJ 8 y 148/2012 , de 5 de julio, FJ 15)” (STC 237/2012 , de 13 de diciembre, FJ 9). Procede en consecuencia examinar si los argumentos que se esgrimen por los recurrentes justifican, en este caso, el supuesto carácter arbitrario de la regulación recurrida.
Voto particular concurrente que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos respecto de la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5852-2013, al que se adhieren la Magistrada doña Adela Asua Batarrita y el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré.
STS 48/2002, 4 de Febrero de 2002
STS 724/2016, 13 de Septiembre de 2016

References: artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 Real Decreto 
in fine
 resolución