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Timestamp: 2017-08-23 19:29:35+00:00

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Les dépenses interdites des collectivités locales
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Les dépenses interdites des collectivités locales1
The Forbidden Expenses of Local Entities
Les différentes réformes dites de « décentralisation » entreprises en France notamment depuis 1982 laisseraient entendre que les collectivités locales ont toute latitude dans la gestion de leurs compétences et de leurs finances. Il n’en rien, car, au-delà de dépenses obligatoires, les collectivités locales se voient interdire certaines dépenses. Le caractère unitaire de l’Etat expliquerait cette interdiction.
In France, since 1982, the so-called “decentralisation” reforms would imply that local governments are independent with regard to the management of their resources and budget. This is not the case: aside from mandatory expenses, a few expenditures are forbidden to local governments. The unitary character of the State would explain this interdiction.
autonomie locale, décentralisation, dépenses, dépenses facultatives, dépenses obligatoires, finances, unité de l’Etat
decentralisation, expenditures, finance, local autonomy, mandatory expenses, optional expenses
L’affirmation de dépenses interdites aux collectivités locales est l’expression de la défense du modèle unitaire de l’Etat
Cette affirmation de l’Etat unitaire a eu des effets sur le comportement dépensier des collectivités locales
1 Communication au colloque Interdit-Interdiction des 21 et 22 février 2008, Université de Cergy-Po (...)
1La question des interdits reste délicate quand il s’agit de l’associer à une entité autonome et libre. Tel est le cas pour les collectivités locales de la République française. En effet, l’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose notamment que :
Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ».
2L’article 72-2 de la Constitution énonce également que :
« Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ».
3Ces dispositions qui reconnaissent aux collectivités locales la spécificité d’entités infra-étatiques dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière, n’avaient été jusqu’en 1982 appliquées que restrictivement dans le cadre d’une organisation administrative centralisée (tempérée néanmoins par plusieurs textes de déconcentration). Le mouvement de décentralisation amorcé par la loi du 2 mars 1982 et poursuivi par la suite, est venu conférer aux collectivités locales des attributions élargies. Ces transferts de compétences sont officiellement accompagnés de transferts de ressources afin que les collectivités locales puissent disposer de moyens suffisants pour assurer leurs responsabilités nouvelles (dotations globales, transferts de certains impôts, mesures de libéralisation en matière d’emprunts ; et plus récemment, octrois d’un certain pouvoir réglementaire, de méthodes d’expérimentation…) : l’acte I de la décentralisation (notamment avec la loi du 2 mars 1982 « relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ») comme l’acte II de la décentralisation (notamment avec la loi du 13 août 2003 relative « aux libertés et responsabilités locales ») donneraient « la » liberté aux collectivités locales. Il y aurait alors théoriquement contradiction avec la notion même de l’interdiction et de l’interdit, thème de notre réflexion. Une collectivité locale ne pourrait idéalement se voir interdire une action ou une compétence. En effet, le sens général accordé au terme de l’interdit suggérerait un impératif qui prohibe certains actes, faits ou activités. D’origine législative, réglementaire ou judiciaire, cette mesure priverait les collectivités de leur faculté d’exercer certains droits, certaines activités ou certaines fonctions. Il serait contraire à la libre administration des collectivités locales.
2 Art. L.1111-2 al.1er CGCT.
3 Art. L.1612-4 CGCT.
4 V. de manière générale l’article 34 de la Constitution. De manière épisodique, V. par ex. les déb (...)
5 Art. 2 de la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Eglises et de l’Etat : « la Répub (...)
6 Art. 2 de la loi du 30 octobre 1886 relative à l’enseignement privé primaire. Ce texte interdit l (...)
7 Art. 97 al.1er de la loi du 2 mars 1982. Ce texte interdit aux collectivités territoriales et à l (...)
8 Art. L.2224-2 CGCT (services publics industriels et commerciaux exploitées en régies) ; art. L.22 (...)
9 Art. 11-4 modifiée de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie poli (...)
4La réalité est pourtant différente. Les collectivités locales se voient en effet interdire certaines dépenses. L’article 72 précité de la Constitution rappelle bien ce principe et confirme que les collectivités locales ont « la compétence de leurs seules compétences »2. Parmi les limites fixées aux collectivités territoriales, il convient par ailleurs de souligner que, s’il n’y a pas en principe de plafonnement de la dépense locale, les collectivités territoriales sont tenues de ne pouvoir inscrire en dépense que des montants qu’elles sont susceptibles de budgétiser en ressources (principe de l’équilibre budgétaire3). Or la liberté est loin d’être totale pour ces dernières : les impôts locaux ne représentent plus que le tiers des recettes budgétaires locales, la part des dotations et des autres transferts étatiques étant en effet devenue dominante. De plus, la détermination des impôts locaux est elle-même encadrée par le pouvoir central en général et par la direction générale des collectivités locales auprès du ministère de l’Intérieur en particulier (taux, plafonds, liaison dans l’évolution des taux…)4. Ces limites – voir ces encadrements – constitutionnelles justifient alors l’interdiction de certaines dépenses. La loi prohibe enfin certaines dépenses correspondant à des activités qui sont expressément interdites par les collectivités locales : financement aux cultes5, à l’enseignement privé6, à la rémunération des agents de l’Etat7, aux interventions de nature économique sans fondement légal8 et aux partis politiques9.
10 Que ce soit pour les collectivités locales en Métropole ou à l’Outre-Mer : 82-149 DC, 28 décembre (...)
5Reste que la question des dépenses interdites n’est pas close : si le législateur et les élus locaux se sont surtout focalisés ces dernières années sur l’autonomie financière et fiscale des collectivités locales liée aux transferts de compétences étatiques, le pouvoir dépensier des collectivités locales a la même étendue et connaît les mêmes limites que la compétence de ces dernières. Les classifications (budgétaire, juridique, fonctionnelle…) des dépenses des collectivités locales découleraient alors de la compétence budgétaire de ces entités. Autrement dit, l’interdiction de dépenser s’applique au domaine concerné dès lors qu’une compétence est prohibée par la loi. Ces limites fixées par la législateur ou le juge ne portent pas véritablement atteinte à la libre administration des collectivités locales au sens d’une capacité juridique d’action en matière de dépenses : la collectivité locale doit en effet avoir des « attributionseffectives »10. Le thème de l’interdit reste alors limité à ce cadre, au risque de discuter d’une organisation de l’Etat incompatible avec la tradition centralisatrice de la France.
6Interdire, interdit, c’est dès lors formuler une défense. C’est défendre cette volonté unitaire de la France. C’est également comprendre l’effet de l’Etat unitaire sur le comportement dépensier en lui-même des collectivités locales.
7La composante juridique de la dépense locale distingue traditionnellement les dépenses obligatoires des dépenses facultatives ou conditionnelles. Pourtant cette typologie reste insuffisante, dès lors qu’il n’y a pas de liste officielle, même indicative, de dépenses interdites. Autant les dépenses obligatoires des collectivités locales sont strictement définies, autant les dépenses interdites et conditionnelles restent discutées.
11 CE, 11 décembre 1987, Commune de Pointe-À-Pitre, Rec. p. 626.
12 TA, Dijon, 1er décembre 2005, Préfet de Saône-et-Loire, AJDA, 19 juin 2006, p. 1218, note B. Pouj (...)
13 2003-482 DC, 30 juillet 2003, Loi organique relative au référendum local, Rec. p. 414.
14 Art. L.1612-15 CGCT.
8L’article L.1612-15 CGCT prévoit ainsi deux catégories de dépenses obligatoires : les dépenses nécessaires à l’acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l’a expressément décidé. Le caractère obligatoire d’une dépense implique un contrôle particulier : le contrôle budgétaire. Le Conseil d’Etat a estimé que pour être exigible, une dépense doit être obligatoire dans son principe, certaine et non sérieusement contestée. C’est donc lors de l’engagement ou la liquidation de la dépense – et non lors du vote des crédits – qu’une dette devient exigible11. Les dépenses rendues obligatoires par la loi sont énumérées en partie dans le Code général des collectivités territoriales (art. L.2321-2 pour les communes ; art. L.3321-1 pour les départements ; art. L.4321 pour les régions) et sont celles qui entrent bien évidemment dans les compétences de chaque collectivité. Un département ne peut ainsi allouer d’aides à l’hébergement qu’en complément de l’intervention de la région, sauf à estimer que cette subvention s’inscrit dans le cadre de l’équipement rural12. Il appartient en effet au législateur de déterminer quelles dépenses sont obligatoires pour les collectivités locales et la création de dépenses obligatoires ne doit toutefois pas porter atteinte à l’autonomie financière des collectivités territoriales et au principe de libre disposition de leurs ressources13. L’existence de telles dépenses obligatoires a pour conséquence juridique la mise en place d’un contrôle administratif et juridictionnel classique (le contrôle de légalité) et d’un contrôle particulier (le contrôle budgétaire) qui voit l’intervention du préfet en liaison avec la Chambre régionale des comptes (CRC). Ainsi, si une dépense obligatoire n’est pas inscrite ou inscrite pour un montant insuffisant, toute personne y ayant intérêt peut saisir la CRC14. Les dépenses obligatoires peuvent également faire l’objet d’un mandatement d’office, la procédure étant prévue à l’article L.1612-16 CGCT.
15 CE, 25 novembre 1988, Dubois, Rec. CE 1988, p. 422.
9En revanche, la classification des dépenses interdites et conditionnelles est incomplète. Ainsi, si l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Eglises et de l’Etat énonce la non-reconnaissance des cultes et l’abstention financière des pouvoirs publics à l’égard des cultes, cette interdiction ne concerne ni le financement des travaux des églises faisant partie du domaine communal, ni la faculté de participer aux dépenses d’entretien et de réparation des édifices du culte construits après l’entrée en vigueur de la loi de séparation et dont les communes ne sont pas propriétaires. De même, l’interdiction n’empêche pas non plus de commémorer le souvenir d’un ecclésiastique qui est également une personnalité locale (édification par la ville de Lille d’une statue en hommage au cardinal Liénart)15. Cette thématique liée aux droits fondamentaux et aux libertés publiques reste d’une actualité brûlante et une réforme législative du financement cultuel a d’ailleurs été annoncée par le gouvernement. Les décideurs publics et le monde politique pourraient également relever une même problématique pour ce qui est du financement des écoles privées, notamment en milieu rural. A l’inverse, pour ce qui est des dépenses non interdites, une hiérarchie des dépenses est instituée entre celles qui sont obligatoires et qui se rapportent aux missions que chaque catégorie de collectivités doit impérativement assurer et celles qui sont relatives aux missions potentielles des collectivités locales (dépenses facultatives ou conditionnelles).
16 On peut relever à ce sujet toute la difficulté et toute l’insécurité juridique qui règnent au suj (...)
17 82-137 DC, 25 février 1982, Loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et (...)
10Cette expression de « dépenses conditionnelles » n’est pas des plus heureuses et laisse penser que les collectivités locales ont un pouvoir discrétionnaire d’appréciation de ce qui est interdit et de ce qui est possible. L’expression « dépenses interdites » renvoie à la situation des collectivités locales françaises qui n’ont pas acquis une pleine indépendance vis-à-vis de l’Etat dont ils font partie, mais dotés d’une certaine liberté interne de se gouverner ou de s’administrer. Cette autonomie financière des collectivités locales peut paraître ambivalente et dépend pour l’essentiel des initiatives politiques et des équilibres locaux. Cette référence dans le discours juridique fait écran et a pour effet de masquer cette réalité à la connaissance de tous qu’est la confusion sémantique et savamment entretenue entre décentralisation et déconcentration dans la même institution. Le domaine de l’interventionnisme public n’est certainement pas exempt de ce désordre. En réalité, cette délimitation des dépenses interdites des collectivités locales relève d’une construction progressive du droit de ces entités allant bien au-delà de toute politique affichée de décentralisation et/ou de déconcentration. Cette logique paraît difficile à équilibrer en matière financière et les paramètres – pour ne pas dire les paradigmes – politiques (locaux et nationaux) et la conjoncture économique et financière sont des éléments indispensables à la compréhension du présent sujet. Il appartient même parfois au législateur et souvent au juge d’établir une frontière sur ce qui est légalement envisageable de ce qui ne l’est pas : les dépenses des collectivités locales sont interdites lorsqu’elles sont expressément prohibées par la loi ou lorsqu’elles ne correspondent pas à un intérêt public relevant de cette collectivité. Le principe pourrait paraître suffisant si son application restait simple. Il en est différemment et les dépenses interdites des collectivités locales ne peuvent se justifier qu’en considérant la tradition juridique de centralisation française et le contexte politique et financier des collectivités locales. En effet, l’Etat unitaire décentralisé impose une seule organisation territoriale de la souveraineté. Cela signifie que les collectivités locales n’existent que par l’Etat et qu’elles n’apparaissent pas dans l’ordre politique16. A la différence des régions italiennes ou des communautés autonomes espagnoles, elles ne disposent pas notamment de pouvoirs législatifs. Le Conseil constitutionnel a ainsi rappelé dès 1982 que la libre administration des collectivités locales ne peut ni restreindre, ni priver d’effet (même temporairement) les prérogatives de l’Etat17. Cette limite découle de l’indivisibilité de la République (art. 1er C). Dans son rapport sur la future loi du 5 avril 1884, le député de Marcere explique bien cet état d’esprit – très provocant à le lire aujourd’hui – qui gravite autour des collectivités locales : « la commune est une personne morale d’une nature particulière. Ses biens sont grevés d’une substitution perpétuelle et elle est réputée mineure. Ce n’est donc pas par l’effet de la tyrannie de l’Etat que, au point de vue de la disposition de son patrimoine, elle est soumise à certaines règles. C’est en raison de sa nature même qu’on a dû lui enlever une part de sa puissance, dans l’intérêt des générations futures ». Cette position politique de la fin du XIXe siècle n’a pas été modifiée par les réformes dites de « décentralisation ». Le débat est resté sagement encadré dans une lecture jacobine de la décentralisation. Cela n’empêche que cette situation a eu des effets sur le comportement des collectivités locales et de leur pouvoir dépensier.
11Les interventions économiques et sociales des collectivités locales ne sont pas nouvelles. Les dispositions législatives et réglementaires n’avaient que superficiellement évoquée le sujet avant 1982 (sauf à rappeler que la création de certains services est obligatoire : police, enseignement, aide sociale, déchets ménagers, …). C’est donc le juge administratif qui a notamment précisé la portée de ces interventions dans une construction jurisprudentielle – d’une sévérité originelle à un assouplissement considérable par la suite – dite du « socialisme municipal ». Ce traitement contentieux de l’interventionnisme des collectivités locales, assorti des réformes législatives contemporaines les concernant, sont fondamentaux pour tenter d’approcher cette notion de « dépenses interdites ». On pourrait opérer une distinction entre les dépenses autorisées et les dépenses facultatives des collectivités locales.
18 Art. 87 et 88 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction publique territo (...)
19 Art. L.2123-17 CGCT et s. (pour les conseillers municipaux) ; art. L.3123-15 CGCT et s. (pour les (...)
20 V. néanmoins pour les infrastructures de télécommunications : art. L.1511-6 CGCT.
21 V. F. Bouysou, Le retour des tutelles techniques, RFDA, 1999, p. 590.
12Les dépenses autoriséessont pour les collectivités locales celles qui font l’objet d’un encadrement juridique sévère. Cela s’explique par les conséquences financières importantes qui en découlent. Parmi celles-ci, on y trouverait les dépenses concernant les rémunérations des agents publics locaux18 et le régime indemnitaire des élus locaux19. On y associerait les partenariats des collectivités locales avec d’autres entités, notamment en matière de marchés publics, de délégations de service public, de partenariats publics, privés et de relations avec les sociétés d’économie mixte. Les interventions économiques, sociales et éducatives des collectivités locales connaissent, quant à elles, un régime juridique assez complexe : les collectivités locales doivent agir dans un cadre limité par l’initiative privée (principe de liberté de commerce et d’industrie, de la libre entreprise et de la libre concurrence) et dans le domaine de la politique économique, sociale et de l’emploi (relevant par principe de la compétence de l’Etat - art. L.2251-1 CGCT). Ces politiques économiques restent néanmoins limitées en pratique et sont constituées pour l’essentiel d’aides directes à l’agriculture, au tourisme, à l’artisanat, au commerce et à l’industrie, et au logement. Le développement des infrastructures des télécommunications et l’obligation de mise en conformité aux normes techniques, sportives, sanitaires et environnementales induisent de « nouvelles dépenses autorisées » aux collectivités locales sans pour autant qu’elles aient fait l’objet d’une codification20. Un auteur a pu alors soulever la thèse d’un retour par ce biais aux tutelles techniques21.
222324252627« République de proximité »
1 Communication au colloque Interdit-Interdiction des 21 et 22 février 2008, Université de Cergy-Pontoise, Centre d'études et de recherches : Fondement du droit public (CER: FDP).
4 V. de manière générale l’article 34 de la Constitution. De manière épisodique, V. par ex. les débats suscités par les décisions du conseil constitutionnel n°2000-432 DC, 12 juillet 2000, Loi de finances rectificatives pour 2000 (Rec. p.104) et 2000-442 DC, 28 décembre 2000, Loi de finances pour 2001 (Rec. p.211).
5 Art. 2 de la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Eglises et de l’Etat : « la République ne reconnaît, ne salarie, ni ne subventionne aucun culte ».
6 Art. 2 de la loi du 30 octobre 1886 relative à l’enseignement privé primaire. Ce texte interdit les subventions pour réaliser des investissements.
7 Art. 97 al.1er de la loi du 2 mars 1982. Ce texte interdit aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics de verser directement, sous quelque forme que ce soit, des indemnités aux agents des services extérieurs ou des établissements publics de l’Etat, pour des prestations qui leur sont fournies par ces services ou établissements.
8 Art. L.2224-2 CGCT (services publics industriels et commerciaux exploitées en régies) ; art. L.2252-1 CGCT (prêts, garanties d’emprunt et cautionnement) ; Art L.3231-1 CGCT (l’Etat a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que la défense de l’emploi).
9 Art. 11-4 modifiée de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.
10 Que ce soit pour les collectivités locales en Métropole ou à l’Outre-Mer : 82-149 DC, 28 décembre 1982, Loi relative à l’organisation administrative de Paris, Lyon, Marseille et des établissements publics de coopération intercommunale, Rec. p. 76 ; 84-174 DC, 25 juillet 1984, Loi relative aux compétences des régions de Guyane, Guadeloupe, de Martinique et de la Réunion, Rec. p. 48.
12 TA, Dijon, 1er décembre 2005, Préfet de Saône-et-Loire, AJDA, 19 juin 2006, p. 1218, note B. Poujade.
16 On peut relever à ce sujet toute la difficulté et toute l’insécurité juridique qui règnent au sujet des actions d’aide au développement et des aides humanitaires d’urgence des collectivités locales.
17 82-137 DC, 25 février 1982, Loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, Rec., p. 38.
18 Art. 87 et 88 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction publique territoriale.
19 Art. L.2123-17 CGCT et s. (pour les conseillers municipaux) ; art. L.3123-15 CGCT et s. (pour les conseillers généraux) et art. L.4135-15 CGCT et s. (pour les conseillers régionaux).
22 Les interventions de la région en matière économique et sociale sont ainsi autorisées par un texte (V. par ex. CE, 15 février 1993, Région Nord-Pas-de-Calais, DA, 1993, n°154). V. également CE, 30 mai 1930, Chambre syndicale du Commerce en détail de Nevers, Rec. p.583 (une intervention de nature économique d’une collectivité locale ne doit pas contredire en elle-même le principe de la liberté de commerce et d’industrie).
23 Par ex. : CE, 9 octobre 1992, Commune de Saint-Louis, Rec. p. 358 (subvention par la commune d’une association cultuelle) ; CE, 16 juillet 1941, Syndicat de la défense des contribuables de Goussainville, Rec. p. 132 (achat par la commune d’ambulances et de médicaments pour l’Espagne républicaine) ; CE, 25 avril 1994, Président du conseil général du territoire de Belfort, AJDA, 1994, p. 595 (à propos d’une dépense destinée à financer une brochure appelant à voter « non » au referendum national du 10 septembre 1992). V. plus récemment CAA, Versailles, 31 mai 2007, Commune de Stains, n°05VE00412 (absence d’intérêt communal d’une subvention communale à une association de soutien au peuple palestinien).
24 V. CE, 28 juillet 1985, Commune de Villeneuve d’Ascq, Rec. p. 324 (bourses attribuées par la commune à des étudiants d’une ville étrangère).
25 Est interdite la dépense destinée à subventionner des associations politiques qui critiquent un Etat étranger (CE, 23 octobre 1989, Commune de Pierrefitte-sur-Seine, Rec. p. 209) ou prenant en charge les frais d’autocar de certains de ses habitants venus participer à Paris à une marche pour la Paix (CE, 19 novembre 1990, Commune de Blénod-lès-pont-à-mousson, n°95.219). Plus récemment, une subvention communale à l’Association des élus pour un département Pays-Basque reste illégale (CAA, Bordeaux 13 mars 2007, Commune d’Espelette c/Préfet des Pyrénées-Atlantiques, n°05BX01220)
26 CE, 10 janvier 1968, Ebert et Lévy, Rec. p. 27.
27 CAA Nantes, 6 mars 2007, Ville de Blois, AJDA, 2008, p. 300, note P. Mouzet.
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Jean-François Boudet, « Les dépenses interdites des collectivités locales », Droit et cultures, 57 | 2009, 171-178.
Jean-François Boudet, « Les dépenses interdites des collectivités locales », Droit et cultures [En ligne], 57 | 2009-1, mis en ligne le 10 septembre 2009, consulté le 23 août 2017. URL : http://droitcultures.revues.org/1322
Jean-François Boudet est maître de conférences en droit public à l’Université Paris-Descartes. Il a notamment publié un ouvrage sur La Caisse des dépôts et consignations : Histoire, statut, fonctions (L’harmattan, 2006) et s’intéresse plus globalement au droit public financier.

References: Art. 2
 Art. 2
 Art. 97
 Art. 11
 Art. 87
 Art. 2
 Art. 2
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 Art. 11
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