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Timestamp: 2019-08-20 00:46:51+00:00

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November 01, 2008 / Studio Legale Chiti
1. In un breve volgere di tempo la Corte costituzionale ha affrontato due temi cruciali nei rapporti tra diritto nazionale e diritto metastatuale: il rilievo della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), trattato nelle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007; l’utilizzabilità della procedura di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, trattato nell’ordinanza n. 103/2008. Finalmente, si potrebbe dire; dato che sono occorsi più di cinquanta anni per avere una chiara posizione della Corte (per quanto non ancora definitiva e “ponte” per ulteriori sviluppi), quando da tempo altre corti costituzionali di Stati membri avevano utilizzato la procedura del rinvio pregiudiziale ed accettato appieno il “dialogo” con la Corte di giustizia e la Corte dei diritti dell’uomo, scoprendone i molti pregi e l’opportunità per una nuova legittimazione domestica. Così come nel nostro ordinamento avevano fatto, ormai da qualche tempo, Cassazione e Consiglio di Stato; con i medesimi risultati positivi.
Le conclusioni raggiunte dalla Corte sulla CEDU, con le citate sentenze nn. 348 e 349/2007, non sono l’oggetto delle presenti notazioni; ma meritano una valutazione congiunta con la decisione della Corte di accettare il ruolo di “giurisdizione di ultima istanza”, ai sensi delle disposizioni del Trattato CE sulla procedura di rinvio pregiudiziale. Infatti, nei due casi la Corte ha inteso porsi a presidio finale del rispetto dei diritti e dei principi fondamentali garantiti dalla Costituzione italiana; rimarcando tanto le sue caratteristiche ordinamentali nazionali, quanto la sua collocazione nella rete costituzionale che consegue all’affermazione del diritto comunitario e del Consiglio d’Europa.
Questo è palese relativamente alla CEDU, per cui, malgrado le molte peculiarità, la Corte rimane competente, ove sia sollevata una questione di legittimità costituzionale di una norma nazionale rispetto all’art. 117, primo comma, Cost. per contrasto insanabile con una norma della CEDU, “per accertare il contrasto e, in caso affermativo, verificare se le stesse norme CEDU, nell’interpretazione data dalla Corte di Strasburgo, garantiscano una tutela dei diritti fondamentali almeno equivalente al livello garantito dalla Costituzione italiana” (così, sent. n. 349/2007, cit., punto 7.1.). In termini ancora più netti, la posizione di centralità della Corte è stata ribadita nella successiva sentenza n. 129/2008, smentendo innovative posizioni raggiunte dalla Cassazione in tema di revisione del principio di intangibilità del giudicato.
Ma lo stesso può affermarsi anche – nello scenario giuridico comunitario – per l’accettazione della posizione di “giurisdizione di ultima istanza”. Infatti, lungi dal rappresentare uno svilimento del ruolo della Corte, equiparato funzionalmente e organizzativamente a quello delle giurisdizioni superiori, l’apertura al dialogo con la Corte di giustizia esprime la volontà della Corte – oltre che di (ri)prendere parte, nell’ordinamento europeo, alla costruzione dei principi generali, con speciale riferimento ai principi di carattere costituzionale – di non farsi accantonare dai giudici comuni per la sempre più diffusa disapplicazione diretta delle norme italiane contrastanti con il diritto comunitario.
Si tratta dunque di una decisione significativa, che rileva sia da un punto di vista dell’assetto istituzionale interno, sia da quello dell’ordinamento europeo; ove lo sviluppo era atteso e necessario.
L’ordinanza è peraltro “timida”, in quanto espressamente riferita al solo
caso dei giudizi di costituzionalità in via principale. Laddove gran parte delle questioni di carattere europeo sono sollevate nei giudizi in via incidentale, sui quali anche la Corte costituzionale potrebbe incidere positivamente nella definizione della “pregiudiziale comunitaria” , ove accettasse che le ragioni sottostanti al rinvio pregiudiziale nei giudizi di costituzionalità in via principale si ritrovano sostanzialmente anche nei giudizi in via incidentale.
Una parte delle contestazioni vertevano su questioni di costituzionalità puramente interne, e quindi sono state oggetto della sentenza n. 102/2008, depositata contestualmente all’ordinanza in esame. Altre contestazioni avevano invece riguardo alla rilevanza ed all’applicabilità di norme, primarie e derivate, di diritto comunitario; sulla cui interpretazione, secondo la Corte costituzionale, sussistevano dubbi. Sì da rendere necessario procedere al rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ai sensi dell’art. 234 (già art. 177) Trattato CE. Infatti, come sottolineato dalla Corte, per tali aspetti “la legittimità costituzionale della norma censurata non può essere scrutinata, in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., senza che si proceda alla valutazione della sua conformità al diritto comunitario”.
Giunta dunque alla decisione sulla rinviabilità o meno ai giudici di Lussemburgo della questione, tramite la procedura di rinvio pregiudiziale, la Corte ha per la prima volta deciso in senso positivo.
La posizione costante della Corte, sino alla svolta del 2008, è risultata quella scaturente dalla risalente sentenza n. 13/1960, dalla sentenza n. 206/1972 e dall’ordinanza n. 536/1995: la Corte costituzionale non configura una “giurisdizione nazionale” secondo l’art. 234 del Trattato CE, in quanto “esercita essenzialmente una funzione di controllo costituzionale, di suprema garanzia dell’osservanza della Costituzione della Repubblica da parte degli organi costituzionali dello Stato e di quelli delle regioni”. Le sue funzioni sono assai diverse da quelle degli organi giudiziari, anzi “sono senza precedenti nell’ordinamento italiano” e inconciliabili con i compiti “ben noti e storicamente consolidati propri degli organi giurisdizionali”.
Eppure vi erano da tempo le premesse per l’utilizzabilità della procedura di rinvio pregiudiziale da parte della Corte costituzionale, almeno nel caso dei giudizi di legittimità costituzionale in via principale. In varie sentenze si è sottolineato che in tali giudizi non vi è un giudice che, statuendo sul rapporto, dichiari la disapplicazione/non applicabilità delle norme interne rilevanti. L’esigenza di depurare l’ordinamento nazionale da norme incompatibili con quelle comunitarie non trova pertanto ostacoli, e la Corte ha il compito di salvaguardare con proprie decisioni il valore costituzionale della certezza e della chiarezza normativa di fronte ad ipotesi di contrasti di una norma interna con una comunitaria.
3. E’ di solare evidenza che, con la posizione mantenuta sino all’ordinanza in commento, la Corte costituzionale ha “nazionalizzato” una questione che è, invece, di natura prettamente comunitaria.
L’individuazione degli organi da riconoscere quali “giudici nazionali” ai sensi dell’art. 234 Trattato CE è stata oggetto di ampia giurisprudenza della Corte di giustizia, da tempo stabilizzatasi sui seguenti indici: origine legale dell’organo, carattere permanente dell’organo, obbligatorietà della sua giurisdizione, natura contraddittoria del procedimento ivi applicabile.
E’ pertanto pacifico che nella prospettiva comunitaria – si ripete, l’unica rilevante ai fini del procedimento di rinvio in esame – la Corte costituzionale sia “giudice nazionale”. La Corte è altresì “giudice di ultima istanza” nei procedimenti di ricorso diretto (Stato/regioni e viceversa) e nei procedimenti per conflitto di poteri. Come tale, la Corte ha l’obbligo, e non solo il potere, di rinviare in via pregiudiziale alla Corte di giustizia una questione di interpretazione del diritto comunitario applicabile.
Tale conclusione non può non valere anche per la Corte costituzionale, sia perché – nella prospettiva comunitaria, l’unica qua rilevante – essa è organo giurisdizionale, e di ultimo grado; ma anche perché è decisiva la funzione esercitata, certamente giurisdizionale in quanto o decide direttamente (nei ricorsi diretti) o contribuisce alla decisione del giudice comune (nei casi incidentali). Pur non sottovalutando che per configurabilità della responsabilità per la Corte costituzionale vale ancor di più il limite della “specificità della funzione giurisdizionale” (sentenza 13.6.2006, C-173/03, Traghetti del Mediterraneo) e della difficoltà di configurare nelle sue sentenze una “violazione manifesta del diritto comunitario” (se non appunto per il mancato esercizio del rinvio pregiudiziale).
Anche nei procedimenti di legittimità costituzionale promossi in via incidentale, la Corte deve accettare la possibilità – qua certamente non l’obbligo, atteso che non si tratta di giudizio di ultima istanza; ma, appunto, incidentale – di rinviare alla Corte di giustizia una questione di interpretazione del diritto comunitario applicabile. Infatti, se nell’eccezione di incostituzionalità rileva un profilo comunitario, la Corte può decidere o di lasciare al giudice della fattispecie anche l’interpretazione delle norme comunitarie applicabili (come finora ha sempre fatto, e come indica l’ordinanza n. 103/2008 intenderebbe ancora seguire), oppure contribuire a definire il completo parametro della fattispecie anche nei suoi profili comunitari, con il rinvio pregiudiziale.
Non convince la tradizionale posizione – per ora ribadita dalla Corte anche nell’ordinanza in commento – secondo cui spetta unicamente al giudice rimettente di farsi carico di adire la Corte di giustizia “per provocare quell’interpretazione certa e affidabile che assicuri l’effettiva ( e non più ipotetica e comunque precaria) rilevanza e non manifesta infondatezza del dubbio di legittimità costituzionale circa una disposizione interna che, nel raffronto con un parametro di costituzionalità risenta, direttamente o indirettamente, della portata del diritto comunitario” (ord. n. 536/1995, secondo un orientamento costante).
Infatti, in tal modo si contribuisce alla frantumazione dell’interpretazione su temi a rilevanza costituzionale; nella prospettiva comunitaria, non si esercita appropriatamente il ruolo di leale collaborazione con le istituzioni comunitarie; si mette a rischio l’effetto utile del diritto comunitario.
Con il rinvio pregiudiziale da parte della Corte costituzionale si determina anche nel giudizio costituzionale a quo una “pregiudiziale comunitaria”, come nei casi di rinvio da parte dei giudici comuni (cfr. ord. n. 249/2001).
Va peraltro sottolineato che la proposta di ampliare l’ambito del procedimento di rinvio pregiudiziale anche ai giudizi di costituzionalità in via incidentale soddisfa certamente il palato del giurista, meglio se il palato è euro-sensibile; ma, se attuata, comporterebbe complicanze processuali così rilevanti da mettere a rischio il principio di effettività della tutela, principio del sistema comunitario (e della CEDU) e profilo essenziale del diritto costituzionale al giusto processo (art. 111 Cost.).
Basti considerare che il giudizio di costituzionalità promosso in via incidentale rappresenta oggi una pausa media di non meno di diciotto mesi nel giudizio principale; cui, a seguito del rinvio al giudice di Lussemburgo, si aggiungerebbe un’ulteriore pausa che, allo stato, ha la stessa durata media. Con effetti prevedibilmente disastrosi per alcune delle parti processuali e, più in generale, per la buona amministrazione della giustizia.
5. La ricollocazione della Corte costituzionale nel quadro delle procedure di elaborazione dei principi costituzionali europei e della loro attuazione nei giudizi nazionali è per il momento limitata, come detto, ai soli giudizi di costituzionalità in via principale. Se, augurabilmente, si estenderà presto ai giudizi in via incidentale per i buoni motivi sopra esposti, si determinerà il benefico riequilibro della rottura del principio del monopolio della legittimità delle leggi, conseguente al potere/dovere di ogni giudice di non applicare il diritto nazionale contrastante con il diritto comunitario.
L’attuale situazione di sindacato diffuso della legittimità comunitaria – qua esaminato in riferimento ai giudici, ma che nella sua effettiva portata va considerato anche rispetto al ben più diffuso e capillare sindacato da parte delle amministrazioni pubbliche – ha portato a situazioni di grande incertezza, segnate da un’applicazione/disapplicazione a macchia di leopardo. Il contrario della certezza giuridica e dei connessi principi di stabilità giuridica, cui ovvia solo in circostanze particolari l’abrogazione espressa delle norme in questione.
Al di là della questione esaminata, il cammino costituzionale della Corte di giustizia è comunque ancora incompiuto sulla cruciale questione del rapporto tra ordinamento nazionale e ordinamento europeo; e della conseguente rilevanza del diritto comunitario quale parametro di costituzionalità.
La Corte di giustizia ha affermato sin dalle sue prime sentenze il carattere monistico dell’ordinamento nazionale-europeo, frutto del processo di integrazione. La nostra Corte costituzione, al contrario, ha mantenuto una lettura “dualistica”, pur accettando nella sostanza i maggiori esiti della giurisprudenza comunitaria. Le differenze tra le due impostazioni rilevano, oltre che per la questione oggetto delle presenti note, specialmente per la qualificazione delle norme interne che contrastano con il diritto comunitario. Al riguardo, la nozione comunitaria di “disapplicabilità” è ben più forte di quella, prevalente nella giurisprudenza costituzionale, di “non applicabilità”: la prima implica una forma di invalidità della norma; la seconda solo una questione di interpretazione circa la norma applicabile.
Le resistenze della Corte costituzionale potevano forse giustificarsi sino a quando nel nostro ordinamento perdurava l’assenza di un “articolo comunitario” che, sulla falsariga di quanto avvenuto negli altri principali ordinamenti nazionali, precisasse il tipo di integrazione giuridica. Ma, con la riforma nel 2001 all’art. 117 Cost. il problema è risolto, ancorché prendendo spunto dal tema delle autonomie, anziché dai principi generali. Aperture nella giurisprudenza costituzionale sono ravvisabili, con l’utilizzo del solo art. 117 Cost. quale parametro di costituzionalità; ma in punto di principio non vi sono novità.
Circa la rilevanza del diritto comunitario quale parametro del giudizio di costituzionalità, la Corte rimane ferma sulla posizione – senza riscontro negli altri Strati membri – delle norme comunitarie come “norme interposte”, atte ad integrare il parametro di conformità costituzionale per la normativa statale e regionale. Ma non è chi non veda che la nozione di “norma interposta” implica una posizione subcostituzionale delle norme comunitarie, con buona pace del principio di primato del diritto comunitario e dei correlati principi sui rapporti tra norme comunitarie e norme nazionali. Anche in scarsa coerenza con quanto la Corte stessa ha affermato nella citata sentenza n. 349/2007, punto 6.2., sulla rilevanza del nuovo testo dell’art. 117, primo comma, Cost. che “ha colmato una lacuna e che, in armonia con le Costituzioni di altri Paesi europei, si collega, a prescindere dalla sua collocazione sistematica nella Carta costituzionale, al quadro dei principi che espressamente già garantivano a livello primario l’osservanza di determinati obblighi internazionali assunti dallo Stato”.
Si tratta, è vero, di una questione di principio priva di particolari conseguenze negative per le parti interessate, dato che, “norma interposta” o meno, “il mancato rispetto delle fonti comunitarie rilevanti determina l’illegittimità costituzionale” delle norme oggetto del giudizio di costituzionalità (sent. n. 129/2006). Ma che esprimono una perdurante ritrosia della Corte, priva di giustificazione.
In ogni caso, con il riconoscimento del ruolo della Corte di Strasburgo per l’interpretazione della CEDU e con l’avvio della procedura di rinvio pregiudiziale alla Corte di Lussemburgo per le questioni di interpretazione del diritto comunitario, la Corte ha riavviato il suo cammino comunitario e sostanzialmente accettato il processo di federalizzazione della giustizia costituzionale nell’Unione europea, che non potrà che concludersi con l’affermazione della Corte di giustizia quale Corte costituzionale federale.
[2] Tra i molti commenti già apparsi, cfr. in questa Rivista, 2008: B. Randazzo, Costituzione e CEDU: il giudice delle leggi apre una “finestra” su Strasburgo, 25 segg.; V. Mazzerelli, Corte costituzionale e indennità di esproprio: serio risotoro e proporzionalità dell’azione amministrativa, 32 segg.; M. Pacini, Corte costituzionale ed occupazione acquisitiva: un adeguamento soltanto parziale alla giurisprudenza CEDU, 37 segg. Cfr. anche l’articolata analisi di M. Savino, Il cammino costituzionale della Corte costituzionale dopo le sentenze n. 348 e 349 del 2007, in Riv. ut. Dir. pubbl. com. 2008, in corso di pubblicazione sul n. 3.
[5] La vicenda è riassunta da M. Cartabia, La Corte costituzionale italiana e il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, in N. Zanon (a cura di), Le Corti dell’integrazione europea e la Corte costituzionale italiana, Napoli, 2006, 99 segg.
[8] Per una sintesi: L. Raimondi, La nozione di giurisdizione nazionale ex art. 234 TCE alla luce della recente giurisprudenza comunitaria, in Dir. UE, 2006, 369; D. Basile, La nozione di “giurisdizione nazionale”nella giurisprudenza della Corte di giustizia, in Foro amm., Cons. St., 2006, 696.
[9] Pertanto, N. Bassi (Ancora sul rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e sulla nozione di “giudice nazionale”: è il momento della Corte costituzionale?, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2000, 155) poneva correttamente il problema ora risolto positivamente. La questione è stata ampiamente trattata dalla dottrina, con netta prevalenza dei fautori della tesi della Corte quale giudice nazionale ai sensi e per gli effetti dell’art. 234 Trattato CE: tra i tanti, E. Cannizzaro, La Corte costituzionale come giurisdizione nazionale ai sensi dell’art. 177 del Trattato CE, in Riv. dir. int., 1996, 452; F. Salmoni, La Corte costituzionale e la Corte di giustizia delle Comunità europee, in Dir. pubbl., 2002, 491; G. Gaja, La Corte costituzionale di fronte al diritto comunitario, in L. Daniele, a cura di, La dimensione internazionale ed europea del diritto nell’esperienza della Corte costituzionale, Napoli, 2006, 255, 277; S.M. Carbone, Corte costituzionale, pregiudiziale comunitaria e uniforme applicazione del diritto comunitario, in Dir. UE, 2007, 707.
November 01, 2008 / Studio Legale Chiti/

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 177
 sentenza 
 sentenza 
 art. 117
 sentenza 
 art. 234