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Timestamp: 2019-07-20 22:07:33+00:00

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NTC_122004_I | State Of Emergency | Legislation
NTC_122004_I
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legge riconosimento volontariato
100724_delibera_giunta_n_063
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Alternativa Libertaria Sicilia - Settembre 2009
ordinanza 26 giugno 2009
Ordinanza n 51 Coord e Sottolineato
A_Testo DM 14-1-08 (1-3)
Modulistica Riscivibile Genio Civile
L.P.02dd1992
La normativa tecnica per le costruzioni in zona sismica in Italia Stati Uniti e Nuova Zelanda
PRESSO IL MINISTERO DELLA GIUSTIZIA - 00186 ROMA - VIA ARENULA, 71
dott. ing. Sergio Polese prof. ing. Ferdinando Luminoso dott. ing. Romeo La Pietra dott. ing. Renato Buscaglia dott. ing. Alessandro Biddau dott. ing. Leonardo Acquaviva dott. ing. Alberto Dusman dott. ing. Ugo Gaia dott. ing. Alcide Gava prof. ing. Giancarlo Giambelli dott. ing. Domenico Ricciardi
Presidente Vice Presidente Vicario Vice Presidente Aggiunto Segretario Tesoriere Consigliere Consigliere Consigliere Consigliere Consigliere Consigliere
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CONSIGLIO DIRETTIVO dott. ing. Giovanni Angotti dott. ing. Alberto Speroni dott. ing. Leonardo Acquaviva dott. ing. Renato Cannarozzo dott. ing. Ugo Gaia dott. Massimiliano Pittau Presidente Vice Presidente Consigliere Consigliere Consigliere Direttore
COLLEGIO DEI REVISORI dott. Domenico Contini dott. Stefania Libori dott. Francesco Ricotta Presidente Revisore Revisore
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Il presente testo stato redatto dallavv. Nicola Colacino.
1. Lordinanza n. 3274/2003 nel quadro delle norme tecniche 2. Le norme tecniche nel settore delledilizia 3. Le norme tecniche antisismiche: caratteri generali 4. Lindividuazione delle zone sismiche tra competenza dello Stato e delle Regioni 5. Lesercizio dellattivit di progettazione antisismica 6. La normativa antisismica nellesperienza giuridica statunitense e neozelandese 6.1. La normativa statunitense e californiana 6.2. La normativa neozelandese
16 25 38
Il quadro normativo in materia di prescrizioni tecniche per le costruzioni in zona sismica attualmente caratterizzato in Italia dalla contemporanea applicabilit del D.M. LL.PP. del 16/01/1996, emanato a fronte della Legge 02/02/1964 n. 64, e dellOrdinanza del presidente del Consiglio dei ministri n. 3274 del 20 marzo 2003, recante Primi elementi in materia di criteri generali per la classificazione sismica del territorio nazionale e di normative tecniche per le costruzioni in zona sismica. A differenza dei precedenti interventi normativi in materia, lOrdinanza n.3274/2003 stata adottata in tempi molto ristretti, senza perci la tradizionale serie di consultazioni con gli organi istituzionali e lacquisizione del parere tecnico dei soggetti interessati. Appena cinque mesi dopo la sua pubblicazione, i contenuti dellOrdinanza hanno poi subito 122 correzioni con una seconda Ordinanza, la n. 3316 del 2 ottobre 2003. Se ne attendono, per, ancora altre assai significative, in corso di definizione. Lapplicazione dellemendata Ordinanza 3274/2003, comunque stata ancora una volta differita di ulteriori sei mesi dallOrdinanza n. 3379 del 5 novembre 2004, menomandone cos fortemente il carattere ispiratore originario dellurgenza. *
Al fine di fornire elementi di riflessione sui contenuti e le procedure previsti dallOrdinanza 3274/2003, il Centro Studi ha predisposto il presente rapporto nel quale ne vengono messe a confronto le disposizioni con quelle vigenti in Nuova Zelanda e Stati Uniti California in particolare - aree nelle quali il rischio sismico tra i pi elevati al mondo. Il confronto segnala, in primo luogo, una tendenza armonizzatrice tra le normative dei paesi indicati, frutto delladozione di strumenti giuridici sostanzialmente condivisi. Per quanto attiene, in particolare, ai meccanismi di produzione delle norme antisismiche, si osserva che lordinamento statunitense e quello neozelandese, in modo sostanzialmente analogo, non prevedono lincorporazione delle prescrizioni tecniche in norme giuridiche, come accade nellordinamento italiano, ma adottano performance standards. In buona sostanza, gli standard tecnici dettati per le costruzioni assumono la veste di direttive vincolanti nel risultato (rappresentato dallobbligo di garantire la sicurezza degli edifici), in linea con il metodo prestazionale vigente nei predetti ordinamenti. In via teorica, anche lOrdinanza n.3274/2003 adotta per espressa ammissione una impostazione prestazionale, per la quale sono individuati gli obiettivi da raggiungere in termini di danni accettati a fronte di livelli di azione sismica definiti (requisiti di sicurezza) e le disposizioni di dettaglio il cui rispetto condizione sufficiente per assicurare il soddisfacimento dei requisiti di sicurezza, ma non escludendo approcci alternativi che portino allo stesso obiettivo1. In realt, per, lOrdinanza n.3274/2003 prevede lapplicazione obbligatoria di determinate regole antisismiche, che assumono carattere vincolante per il solo fatto di essere incorporate in un atto
Cos la nota esplicativa del Servizio Sismico Nazionale presso il Dipartimento della protezione civile del 29 marzo 2004, p.2.
normativo. Pertanto, lapproccio prestazionale risulta snaturato, posto che lobbligo di conformazione alla nuova normativa antisismica non limitato agli obiettivi generali, ma si estende anche alle prescrizioni tecniche contenute negli allegati dellOrdinanza. Il secondo aspetto da porre in rilievo che anche a livello di prescrizioni tecniche, le indicazioni adottate nei tre paesi risultano avere un approccio sostanzialmente omogeneo. Anche su questo aspetto, per, lOrdinanza 3274/2003 si differenzia in quanto adotta il metodo di progetto pi cautelativo fra quelli analizzati. Ci conferisce alle strutture nazionali in zona sismica maggiore protezione. * Nella seconda parte del volume si proceduto ad applicare le due normative sismiche attualmente vigenti in Italia (Ordinanza 3274 e D.M. 16/01/1996 in accordo con la Circolare del Ministero LL.PP. 10 aprile 1997, n. 65), le raccomandazioni statunitensi e gli standards neozelandesi per la progettazione di un nuovo edificio in cemento armato di quattro piani, a pianta rettangolare, destinato ad uffici aperti al pubblico. Laccelerazione di picco utilizzata per lancoraggio dello spettro di progetto elastico stata assunta la stessa per tutte le analisi svolte, pari a 0.25 g (zona 2 dellOrdinanza 3274), corrispondente ad un grado di sismicit pari a 9 del D.M. 16/01/1996. Secondo correlazioni empiriche, tale accelerazione potrebbe corrispondere ad una intensit macrosismica pari allVIII-IX grado della scala Mercalli Cangani Sieberg (MCS), ovverosia ad un sisma di intensit pari a quello registrato in Friuli nel 1976, Norcia nel 1979, Umbria e Marche nel 1997-98. Lazione sismica di progetto ottenuta con lOrdinanza 3274 risultata decisamente pi alta rispetto a quella degli standards neozelandesi e delle raccomandazioni statunitensi. In conclusione, nellesempio svolto lapplicazione delle prescrizioni
dellOrdinanza 3274, se confrontata con quella delle raccomandazioni e degli standards adottati in aree ad elevatissimo rischio sismico come California e Nuova Zelanda, comporta tre conseguenze significative: 1. innalzamento dei costi di costruzione, derivante dalla maggiore
quantit di calcestruzzo e di acciaio richiesto per la realizzazione dei nuovi edifici. Ci costituisce il prezzo della accresciuta sicurezza conferita alle strutture nazionali in zona sismica; 2. stringente condizionamento nelle scelte architettoniche. Le pre-
scrizioni dellOrdinanza applicate ad un edificio dalle dimensioni ottimali (coerenti cio con il favor manifestato al principio di regolarit degli edifici) sono risultate le pi severe tra quelle analizzate. Qualora ledificio non risultasse regolare in altezza (a parit delle altre condizioni) lapplicazione delle prescrizioni dellOrdinanza 3274 determinerebbe un incremento delle azioni di progetto pari al 79%, rendendo di fatto estremamente complesso ed oneroso percorrere scelte architettoniche differenti; 3. difficolt operative. La variazione della classe di duttilit da alta
(A) a bassa (B) determina un incremento di azioni di progetto pari al 43%. Ladozione della classe di duttilit alta (A) dellOrdinanza non risulter, inoltre, sempre percorribile perch essa comporta un aggravio dei particolari costruttivi (specie in termini di staffe in prossimit dei nodi ed al loro interno, per i nodi non interamente confinati) che molto lontano dagli standard operativi comunemente adottati nel nostro paese. * Unulteriore notazione infine sul ruolo riconosciuto ai professionisti. Negli Stati Uniti ed in Nuova Zelanda ai professionisti non soltanto garantita discrezionalit ed autonomia nellapplicazione degli standards e delle raccomandazioni adottate in materia di costruzioni in zona sismi-
ca ma ad essi che si fa riferimento per il loro aggiornamento e la loro integrazione (si vedano i compiti assegnati alla Seismic Safety Commission nello Stato della California). Tale ruolo coerente con il carattere prestazionale delle disposizioni adottate, carattere che sacrifica il valore della legittimit delle norme (e quindi la perseguibilit dei progettisti che non vi si attengono) a quello della loro efficacia (standards e raccomandazioni sono prontamente aggiornati in relazione al progresso tecnologico ed al consolidamento dellesperienza applicativa sugli stessi). Quando insorge lesigenza di garantire una elevata professionalit nellapplicazione degli standards, non si procede ad una loro normazione prescrittiva ma ad una pi stringente selezione e certificazione delle professionalit ammesse ad operare nel delicato settore delledilizia in zona sismica (si veda il Building Act 2004 della Nuova Zelanda). augurabile che il rinvio dellapplicazione obbligatoria dellOrdinanza possa consentire anche al legislatore italiano di sposare non solo negli enunciati ma nella sostanza della norma lapproccio prestazionale, riconoscendo discrezionalit ed autonomia ai professionisti ed aprendosi ai contributi che essi possono certamente ed efficacemente fornire per la definizione e lapplicazione di una cultura del costruire sicuro in zona sismica, che appartiene certamente se non esclusivamente agli ingegneri. * Una particolare menzione merita la problematica del recupero dellesistente in zona sismica: ormai lintero territorio nazionale. Basta solo un cenno: il Centro Studi se ne occuper in un successivo rapporto.
Per ora sembra opportuno richiamare lattenzione sullopportunit di reinserire nella nuova normativa il concetto di miglioramento dellesistente, dettagliandolo e aggiornandolo. Ladeguamento in ogni caso dellesistente alla normativa sismica delle nuove costruzioni, vigente od emananda, potrebbe costituire, al di l delle nobili intenzioni in esso insite, una prospettiva irreale, a volte impossibile per vincoli costruttivi e duso immodificabili, con conseguenze negative sul piano sociale ed etico. * Unannotazione finale riguarda la qualit dei materiali impiegati nelle costruzioni in cemento armato e la loro corretta posa in opera. Aspetto forse pi importante di quello che la norma giustamente conferisce al calcolo delle strutture. Al calcestruzzo strutturale, in particolare in Italia, va data dignit di materiale consentendone la produzione solo nelle centrali autorizzate che garantiscono la qualit prefissata ed il rispetto delle regole di trasporto. Insomma dovrebbero assurgere al ruolo di materiale strutturale solo i calcestruzzi preconfezionati. Una ulteriore attenzione va rivolta alla corretta posa in opera dei calcestruzzi che, per gli edifici pubblici in zona sismica, pu essere garantita soprattutto nei nodi soltanto da quelli autocompattanti, stante la rilevante densit di armatura in essi presente. Le armature dei nodi, infine, che svolgono un ruolo decisivo sotto lazione del sisma, sono diventate di difficile montaggio in opera soprattutto in presenza di staffe incrociate. Vanno, quindi, sviluppate tecnologie di prefabbricazione in officina della relativa gabbia predisposta per la giunzione in opera delle armature di travi e pilastri concorrenti nei nodi. *
In conclusione, gli intenti del presente rapporto, a scanso di interpretazioni arbitrarie, afferiscono: allaccoglimento dei principi ispiratori dellOrdinanza, quale impulso alladeguamento normativo dellItalia ai livelli formativi e culturali gi raggiunti da decenni dagli ingegneri strutturisti italiani nelle nostre Facolt di Ingegneria e quale contributo allarmonizzazione europea del linguaggio e dei metodi dellingegneria strutturale in zona sismica (Eurocodice n. 8) e quindi alla facilitazione della libera circolazione e del libero stabilimento degli operatori del settore; a sollecitare la rimozione, con urgenza, della attuale situazione paradossale di indifferente applicabilit in Italia di due normative volte a garantire differenti concezioni della sicurezza, tanto antitetiche tra loro da far dubitare che abbiano entrambe la stessa finalit; alla esigenza di una riflessione sulla evoluzione della normativa nazionale in senso concretamente prestazionale, pur conservando il rigore legislativo delle sue finalit in zona sismica; al rispetto delle scelte appartenentesi al potere politico di migliorare la prevenzione e la sicurezza dei cittadini e dei loro beni, nonch dei pubblici servizi e del patrimonio nazionale dalle calamit naturali, dai terremoti in particolare, programmandone e graduandone la spesa della quota di pertinenza statale alle risorse via via disponibili, sulla base per dei costi effettivamente occorrenti.
Giovanni Angotti
Lordinanza n. 3274/2003 nel quadro delle norme tecniche
Risale all8 maggio 2003 la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale dellOrdinanza del presidente del Consiglio dei ministri n. 3274 del 20 marzo 2003, recante Primi elementi in materia di criteri generali per la classificazione sismica del territorio nazionale e di normative tecniche per le costruzioni in zona sismica, poi modificata ed integrata dallOrdinanza n. 3316 del 2 ottobre 20032. Dal punto di vista classificatorio, lordinanza 3274/2003 pu essere ricondotta alla categoria delle norme tecniche. Le norme tecniche consistono in una serie di regole costituenti diretta applicazione di una scienza o tecnologia, poste al fine di attribuire una qualificazione a beni (in senso lato) e attivit3, hanno valenza generale ed efficacia obbligatoria. La loro violazione variamente sanzionata dallordinamento, a volte anche in sede penale. Esse possono essere adottate con atti normativi di rango non primario (regolamenti governativi, interministeriali o ministeriali, regolamenti di
Lordinanza del P.C.M. n. 3316 del 2 ottobre 2003 (pubblicata sulla G.U. n. 236 del 10 ottobre 2003), corregge in ben 122 voci e norme dellOrdinanza n. 3274/2003. F. ANCORA, Normazione tecnica, certificazione di qualit e ordinamento giuridico, Giappichelli, 2000, p. 19.
altre autorit statali, di enti minori, territoriali e non, ordinanze, atti interni, etc.)4. Anche nel caso in cui le norme tecniche siano dettate con decreto ministeriale, la fonte ufficiale da cui promanano vale ad imporne losservanza in modo vincolante a tutti i destinatari, inclusa, ovviamente, la pubblica amministrazione. Il contenuto tecnico della prescrizione perci rivestito di forma giuridica, ed questa a determinarne lefficacia5. Detto contenuto, peraltro, non incompatibile con la portata regolamentare dellatto6. Nonostante nel linguaggio corrente buona parte della dottrina consideri la norma tecnica come entit diversa dalla norma giuridica (ed a questa legata da un rapporto complementare-servente), nel senso che solo questultima a presentarsi nel mondo giuridico come fonte diretta di doveri, diritti e obblighi, non sembra tuttavia possibile dubitare della giuridicit della categoria delle norme tecniche, in quanto anche queste presentano quel carattere intrinseco, connaturato a qualunque regola, nel momento in cui essa, direttamente o indirettamente, viene assunta dallordinamento giuridico come termine di riferimento necessario ai fini dellapprezzamento di atti e comportamenti sia di soggetti privati che pubblici. Al riguardo, si possono richiamare gli spunti di ricostruzione della nozione di norma tecnica forniti dalla giurisprudenza della Corte
F. GARRI, La normazione tecnica in Italia, Giuffr, 2001, p.1008. M. ACARDI, I sistemi di produzione delle regole tecniche ambientali nellordinamento italiano, in A.CAIA, La normativa tecnica ambientale, p. 855: seppur non contenuta in un atto normativo formale, la regola tecnica presenta comunque un valore normativo sostanziale, poich con essa si pongono precetti astratti, rivolti ad una pluralit indefinita di destinatari. U. FANTIGROSSI L. PISCITELLI, La nuova disciplina edilizia, La Tribuna, 2003, p. 126.
Costituzionale. Secondo lorientamento tradizionale della Corte, la categoria delle norme tecniche era qualificata esclusivamente in negativo. Vi rientravano, difatti, tutte quelle disposizioni che, nel relativo procedimento di adozione, non richiedevano alcuna attivit di bilanciamento e composizione di interessi. In corrispondenza con lincremento della normativa tecnica, tuttavia, la Corte ha iniziato a qualificare la categoria delle norme tecniche nel senso di ricondurvi tutte le disposizioni applicative dei principi desunti dalle cd. scienze esatte, sino ad identificarle per lattribuzione di specifiche funzioni riconosciute dallordinamento7. La distinzione tra norme tecniche e norme giuridiche risponde, in sostanza, ad una logica classificatoria, secondo cui le norme tecniche sono una categoria speciale di norme giuridiche caratterizzata da un rapporto di complementariet rispetto a norme sovraordinate, ma a queste funzionalmente collegata in vista del conseguimento di un comune obiettivo. Di talch anche le norme tecniche, come quelle giuridiche, devono essere interpretate secondo i principi generali stabiliti dallordinamento (art. 12 disp. prel. c.c.)8. Limpossibilit di ritenere giuridicamente neutre le norme tecniche, e la stessa necessit di usare la tecnica per il raggiungimento di obiettivi giuridici, sono osservazioni desumibili dallesperienza giuridica degli ultimi decenni.
Cfr. Corte costituzionale, sentenza 9 febbraio 2001, n. 31. La rilevanza giuridica delle norme tecniche, che riguarda il quomodo della prestazione, si riflette anche oltre lambito puramente contrattuale in funzione della tutela e dellaffidamento delle parti, ma anche dellinteresse pubblico che lordinamento vi riconosce. Cfr. S. CAMPANA, Ledilizia nelle zone sismiche, Maggioli, 1989.
In particolare, le riforme Bassanini hanno notevolmente ampliato le riserve statali di normazione tecnica, sebbene lesperienza comunitaria fosse di segno opposto. Il legislatore europeo, difatti, gi a partire dal 1985 aveva iniziato ad affidare lelaborazione delle norme tecniche, anzich agli Stati, ad organizzazioni di natura privata (c.d. nuovo approccio nella produzione di norme tecniche). La regolazione tecnica si sviluppata, cos, in modo parallelo e alternativo rispetto alla legislazione9. Invero, la formalizzazione del procedimento di produzione delle norme tecniche (ossia la relativa incorporazione in atti qualificabili come fonti del diritto) presenta alcuni indubbi vantaggi. Una volta incorporate in atti normativi statali, le norme tecniche seguono il regime giuridico proprio del tipo di atto normativo che le contiene. Cos, oltre ad essere garantita la certezza del diritto, divengono giustiziabili anche le situazioni soggettive lese da prescrizioni tecniche giuridicizzate. Daltra parte, tenuto conto della rapida evoluzione della tecnica, gli inconvenienti maggiori di questo sistema derivano dal fatto che gli strumenti di cui si serve il diritto per disciplinare le materie tecniche non consentono un tempestivo adeguamento delle diverse normative al progresso tecnologico. In ogni caso, lincorporazione della norma tecnica nella norma giuridica tende a sacrificare il valore dellefficacia a quello della legittimit10. Per ovviare a tale problema, il legislatore ricorre generalmente ad un espediente, che consiste nellinserire le regole tecniche in allegato alle
F. SPANTIGATI, Il valore giuridico delle norme tecniche, in Jus, 2001, p. 279. 10. Cos F. SALMONI, Le norme tecniche, Giuffr, 2001, p.196; N.ASSINI F.GARRI, Norme tecniche per ledilizia, Giuffr, 2001, p. 10; G.VERMIGLIO, Attivit e norma tecnica, Giuffr, 1984, p. 12 e ss.; BACHELET, Lattivit tecnica della pubblica amministrazione, Milano, 1967, p. 83 e ss.
fonti di rango primario, e nel prevedere che laggiornamento degli allegati sia effettuato attraverso provvedimenti dellesecutivo, i quali, per ci stesso, sono legittimati a derogare alle norme di rango primario e sostituirsi ad esse11. Per ci che attiene lOrdinanza n. 3274/2003, essa detta norme in materia di classificazione sismica e introduce nuove prescrizioni tecniche per le costruzioni in zona sismica, in attesa dellelaborazione di una disciplina organica di settore. Si tratta, dunque, di una normativa a carattere transitorio, adottata in base agli articoli 2, 1 comma, e 5, 2 comma, della legge n. 225/1992, che conferisce al Dipartimento della protezione civile poteri straordinari per fronteggiare determinate situazioni di emergenza. In particolare, la prima delle due richiamate disposizioni stabilisce che ai fini dellattivit di protezione civile gli eventi si distinguono in: a) eventi naturali o connessi con lattivit delluomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria; b) eventi naturali o connessi con lattivit delluomo che per loro natura ed estensione comportano lintervento coordinato di pi enti o amministrazioni competenti in via ordinaria; c) calamit naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensit ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari. Nella fattispecie, la titolarit del potere di ordinanza attribuito al Dipartimento della protezione civile deve essere certamente ricondotta
11. N.LUNGARESI, Profili comparatistici della normazione tecnica. Sul valore giuridico delle norme tecniche nel sistema delle fonti giuridiche, un parere del Consiglio di Stato del 1975, il quale ha precisato che, ove vi sia contrasto, le norme stabilite con Decreto Ministeriale prevalgono comunque sulle norme prodotte dai corpi tecnici.
alla lettera c) del 1 comma dellart. 2. Il successivo art. 5 ne definisce i limiti: 1. Al verificarsi degli eventi di cui allarticolo 2, comma 1, lettera c), il Consiglio dei ministri, su proposta del presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dellarticolo 1, comma 2, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, delibera lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualit ed alla natura degli eventi. Con le medesime modalit si procede alla eventuale revoca dello stato di emergenza al venir meno dei relativi presupposti. 2. Per lattuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla dichiarazione di cui al comma 1, si provvede, nel quadro di quanto previsto dagli articoli 12, 13, 14, 15 e 16, anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dellordinamento giuridico. 3. Il presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dellarticolo 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, pu emanare altres ordinanze finalizzate ad evitare situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o a cose. Le predette ordinanze sono comunicate al presidente del Consiglio dei ministri, qualora non siano di diretta sua emanazione. 4. Il presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dellarticolo 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, per lattuazione degli interventi di cui ai commi 2 e 3 del presente articolo, pu avvalersi di commissari delegati. Il relativo provvedimento di delega deve indicare il contenuto della delega dellincarico, i tempi e le modalit del suo esercizio. 5. Le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere lindicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate. 6. Le ordinanze emanate ai sensi del presente articolo sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, nonch trasmesse ai sindaci interessati affinch vengano pubblicate ai sensi dellarticolo 47, comma 1, della legge 8 giugno 1990, n. 142.
Si pu immediatamente notare lampiezza dei poteri conferiti al presidente del Consiglio dei ministri e al Dipartimento della protezione civile: nei casi di calamit naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensit ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari, il presidente del Consiglio pu assumere, difatti, iniziative in deroga ad ogni disposizione vigente, con lunico limite del rispetto dei principi generali dellordinamento giuridico. La Corte costituzionale, chiamata immediatamente a pronunciarsi sulla legittimit costituzionale della legge in discorso, nella sentenza 9 novembre 1992 n. 418, ha dichiarato infondate le questioni relative: a) dellart. 1, 2 e 3 comma, l. 24 febbraio 1992 n. 225, nella parte in cui attribuisce al presidente del consiglio dei ministri e per sua delega al ministro per il coordinamento della protezione civile la promozione ed il coordinamento delle attivit delle amministrazioni dello stato, centrali e periferiche, delle regioni, delle province, dei comuni, degli enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica presente sul territorio nazionale, avvalendosi del Dipartimento della protezione civile; b) dellart. 2 l. 24 febbraio 1992 n. 225, nella parte in cui omette di distinguere gli eventi a seconda della portata e rilevanza nazionale e regionale; c) dellart. 4, 1 comma, l. 24 febbraio 1992 n. 225, nella parte in cui attribuisce esclusivamente al Dipartimento della protezione civile le competenze relative allattuazione delle misure di emergenza; d) dellart. 5, 4 comma, l. 24 febbraio 1992 n. 225, nella parte in cui prevede la possibilit per le autorit indicate dallart. 1 di avvalersi di commissari delegati; e) dellart. 14 l. 24 febbraio 1992 n. 225, nella parte in cui attribuisce ai prefetti i poteri, anche attuativi, per fronteggiare lemergenza su tutto il territorio provinciale senza alcuna distinzione della dimensione territoriale dellevento calamitoso, in riferimento allart. 117 cost. Quanto allesercizio del potere di ordinanza, nella successiva pronuncia 14 aprile 1995, n. 127, la Corte ha precisato che non spetta allo Stato, e
per esso al presidente del consiglio dei ministri, introdurre prescrizioni per fronteggiare detto stato di emergenza che conferiscano ad organi amministrativi poteri dordinanza non adeguatamente circoscritti nelloggetto, tali da derogare a settori di normazione primaria richiamati in termini assolutamente generici, e a leggi fondamentali per la salvaguardia dellautonomia regionale, senza prevedere, inoltre, lintesa per la programmazione generale degli interventi12. La maggiore preoccupazione della Corte costituzionale apparsa quella di verificare che, nel concreto esercizio della potest sostitutiva prevista dalla legge, il presidente del Consiglio, ovvero i commissari delegati, agiscano secondo linee di intervento ben definite, affinch i casi di deroga alla normazione preesistente rimangano il pi possibile circoscritti. Sul punto, ancor pi chiaramente si pronunciato il T.a.r. Lombardia, 27 gennaio 1998, n. 96, secondo cui lesercizio del potere di deroga alla legislazione vigente, riconosciuto al commissario delegato dal presidente del Consiglio dei ministri per lattuazione degli interventi di emergenza previsto dallart. 5 l. 24 febbraio 1992 n. 225 () presuppone la circostanziata individuazione ex ante delle principali norme che, applicabili in via ordinaria, pregiudicherebbero lattuazione degli interventi medesimi; pertanto, lonere di motivazione, di cui il commissario deve farsi carico, diretto ad evidenziare, con valutazione preventiva, il nesso di strumentalit necessaria tra lesercizio del potere di deroga e lattuazione dei detti interventi. In estrema sintesi, se la pienezza di poteri attribuita al Dipartimento della protezione civile pienamente giustificabile allorch si tratti di deli-
12. Per un commento si rinvia a M. MALO, Il potere di ordinanza in materia di protezione civile al vaglio della corte costituzionale (Nota a Corte cost., 14 aprile 1995, n. 127, Reg. Puglia), in Le Regioni, 1995, p. 1176 ss.; G. MARAZZITA, Le ordinanze di necessit dopo la l. n. 225 del 1992 (riflessioni a margine di corte cost. n. 127 del 1995), in Giur. cost., 1996, p. 505 ss..
berare lo stato di emergenza e di adottare ogni provvedimento necessario a farvi fronte, alcune perplessit sorgono con riferimento allemanazione di ordinanze che al pari di quella in commento sono finalizzate a disciplinare, sia pure provvisoriamente, settori gi occupati da norme tecniche di varia provenienza. In questultima ipotesi, difatti, non sembra agevole dimostrare in che modo la normativa preesistente risulti di ostacolo allattuazione degli interventi di emergenza di cui allart. 5 della legge n. 225/1992, al di fuori dei casi di aperto contrasto o incompatibilit. Diversamente, si pu ipotizzare che, nella materia in esame, lordinanza n. 3274/2003 dato il relativo carattere di eccezionalit rappresenti una corsia preferenziale per giungere ad una riforma della normativa antisismica in tempi decisamente pi rapidi di quanto il normale iter legislativo avrebbe richiesto. Il che, tuttavia, non vale a giustificare il carattere emergenziale delle prescrizioni ivi contenute, trattandosi di norme aventi caratteristiche particolari e per le quali previsto un procedimento di adozione ben individuato. In altri termini, lordinanza non sembra rappresentare lo strumento maggiormente adeguato per una modifica della normativa antisismica, seppure a carattere temporaneo.
Le norme tecniche nel settore delledilizia
Lordinanza antisismica in esame rientra tra le norme tecniche in materia di edilizia. In tale ambito, lesigenza della salvaguardia del pubblico interesse alla sicurezza della popolazione rende indispensabili le valutazioni di natura tecnica in una fase anteriore allemanazione di norme giuridiche prescrittive. Allo scopo di tutelare sia lutenza, sia la committenza della produzione e della vendita del bene edilizio, si ritenuto opportuno elaborare norme tecniche scritte, riconducibili a due diverse tipologie di fonti13: a) fonti ufficiali del diritto (leggi e atti sub-legislativi); b) fonti non formali (normative tecniche emanate da enti pubblici o privati del settore edilizio quali: - Commissione edilizia dellEnte Nazionale di Unificazione (UNI) e altre Commissioni UNI competenti per i prodotti edilizi; - Comitati di consulenza del CNR; - Comitato Elettrotecnico Italiano (CEI); - ENEL; - Ente Nazionale Prevenzione Infortuni (ENPI).
13. N. ASSINI A.. DI SILVIO, Edilizia residenziale. Legge e norme tecniche, Firenze, 1988.
Le disposizioni tecniche per ledilizia si caratterizzano, sotto il profilo finalistico, in funzione del conseguimento di tre obiettivi, enunciati nellart. 42 della legge n. 457/1978 e nellart. 88 del D.P.R. n. 616/1977, vale a dire: la riduzione dei costi di costruzione; la realizzazione di esigenze unitarie tecnologiche e produttive; la salvaguardia della pubblica incolumit.
A questultimo obiettivo sono specificatamente indirizzate le norme per le costruzioni in zona sismica, ai sensi dellart. 3 della legge n. 64/1974, secondo cui tutte le costruzioni la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumit, da realizzarsi in zone dichiarate sismiche ai sensi del secondo comma, lettera a) del presente articolo, sono disciplinate, oltre che dalle norme di cui allart. 1, in specifiche norme tecniche che verranno emanate con successivi decreti dal Ministro dei Lavori Pubblici di concerto con il Ministro dellInterno, sentito il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, che si avvarr della collaborazione del CNR ()14. Autorevole dottrina15, nel lamentare linsufficiente trattazione della materia concernente fenomeni sismici, per via dellassenza di una elaborazione organica sia sul piano della regolamentazione legislativa, sia a livello dottrinale e giurisprudenziale, ha classificato le disposizioni in materia antisismica a seconda del loro carattere preventivo o successivo. Rientrano nel primo gruppo le norme aventi la finalit di ridurre, nei limiti del possibile, le conseguenze dellevento calamitoso. Il secondo gruppo, invece, comprende tutte le altre disposizioni, destinate ad ope-
14. In esecuzione della predetta disposizione, sono stati emanati e sono tuttora vigenti: Circolare del Ministero dei Lavori Pubblici Servizio Tecnico centrale dell 11 agosto 1969, n.6090; D.M. del 3 giugno 1981 n. 515; D.M. del 19 giugno 1984; D.M. del 21 gennaio 1985; D.M. del 15 maggio 1985; D.M. del 24 gennaio 1986. 15. G. ROEHRSSEN, (voce) Zona sismica, in Novissimo Digesto italiano, Torino, 1987.
rare nel periodo successivo al verificarsi dellevento, ossia le disposizioni aventi lo scopo di provvedere tempestivamente al soccorso immediato, in modo da alleviare le prime e pi gravi conseguenze dellevento e le disposizioni miranti a ripristinare lo stato di cose antecedente allevento (ricostruzione e riparazione). La legislazione antisismica vigente essenzialmente basata sullapparato normativo costituito dalla legge n. 2 febbraio 1974, n. 64, recante Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche che ha integralmente sostituito la legge 25 novembre 1962, n. 1684 (Provvedimenti per ledilizia, con particolari prescrizioni per le zone sismiche)16 e dalle norme tecniche emanate in attuazione dellart. 3 della legge stessa17. A tale proposito, vanno menzionati:
16. Da menzionare anche la legge 5 novembre 1971, n. 1086, recante Norme per la disciplina delle opere di conglomerato cementizio armato, normale e precompresso e a struttura metallica, poi confluite nel D.P.R. n. 380/2001. 17. Lart. 3 della legge n. 64/1974 prescrive che 1. Tutte le costruzioni la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumit, da realizzarsi in zone dichiarate sismiche ai sensi del secondo comma lettera a) del presente articolo, sono disciplinate, oltre che dalle norme di cui al precedente articolo 1, da specifiche norme tecniche che verranno emanate con successivi decreti dal Ministro per i lavori pubblici, di concerto col Ministro per linterno, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici, che si avvarr anche della collaborazione del Consiglio nazionale delle ricerche, entro sei mesi dallentrata in vigore della presente legge ed aggiornate con la medesima procedura ogni qualvolta occorra in relazione al progredire delle conoscenze dei fenomeni sismici. 2. Con decreti del Ministro per i lavori pubblici emanati di concerto con il Ministro per linterno, sentiti il Consiglio superiore dei lavori pubblici e le regioni interessate, sulla base di comprovate motivazioni tecniche, si provvede: a) allaggiornamento degli elenchi delle zone dichiarate sismiche agli effetti della presente legge e delle disposizioni precedentemente emanate; b) ad attribuire alle zone sismiche valori differenziati del grado di sismicit da prendere a base per la determinazione delle azioni sismiche e di quantaltro specificato dalle norme tecniche; c) alleventuale necessario aggiornamento successivo degli elenchi delle zone sismiche e dei valori attribuiti ai gradi di sismicit. 3. I decreti di cui alle lettere a) e b) del precedente comma saranno emanati entro sei mesi dallentrata in vigore della presente legge.
- il D.M. 3 marzo 1975, modificato dal D.M. 3 giugno 1981, recante norme tecniche per le costruzioni in zone sismiche; - il D.M. 19 giugno 1984, modificato dal D.M. 29 gennaio 1985, e successivamente dal D.M. 24 gennaio 1986, poi sostituito dal D.M. 16 gennaio 1996 (poi modificato dal D.M. 4 marzo 1996), recante nuove norme tecniche relative alle costruzioni in zone sismiche (sino allemanazione dellordinanza n. 3274/2004, questultimo costituiva latto normativo di riferimento); - il D.M. 3 ottobre 1978, poi sostituito dal D.M. 12 febbraio 1982, a sua volta sostituito dal D.M. 16 gennaio 1996, come modificato dal D.M. 4 marzo 1996, con cui sono stati approvati i criteri generali per le verifiche di sicurezza delle costruzioni e le norme tecniche per i carichi ed i sovraccarichi; - il D.M. 4 maggio 1990, recante laggiornamento delle norme tecniche per la progettazione, lesecuzione e il collaudo dei ponti stradali18; - il D.M. 12 dicembre 1985, recante norme tecniche per le tubazioni; - il D.M. 9 gennaio 1987, integrato dal D.M. 20 novembre 1987, recante norme tecniche per la progettazione, esecuzione e collaudo degli edifici in muratura e per il loro consolidamento; - il D.M. 3 dicembre 1987, con cui sono state adottate disposizioni tecniche per la progettazione, esecuzione e collaudo delle costruzioni prefabbricate. quindi il Decreto Ministeriale la principale fonte di produzione delle
18. Lart. 3 del decreto ha disposto che in via transitoria continuano ad applicarsi le norme di cui al D.M. 2 agosto 1980, per le opere in corso, per le opere per le quali sia stato stipulato regolare contratto, per le opere per le quali sia stato pubblicato il bando di gara per lappalto, per le opere comprendenti strutture disciplinate dalla legge n. 1086/1971, per le quali stata gi presentata la denuncia ai sensi dellart. 4 della legge 64/1974.
prescrizioni tecniche in materia antisismica. Ovviamente, come chiarito dalla giurisprudenza gi con riferimento alla legge n. 1684/196219, la funzione normativa delegata ai Ministri competenti di carattere amministrativo e non legislativo. Al contrario, sino allemanazione del D.Lgs. n. 112/1998, che ha riservato allo Stato la predisposizione della normativa tecnica nazionale per le opere in cemento armato e in acciaio e per le costruzioni in zone sismiche (art. 54, comma 2, lettera c))20, la produzione normativa di rango legislativo in materia antisismica piuttosto limitata. Si segnalano, tuttavia, la legge 10 dicembre 1981, n. 741, recante Ulteriori norme per laccelerazione delle procedure per lesecuzione di opere pubbliche e la legge 28 febbraio 1985, n. 47, recante Norme in materia di controllo dellattivit urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie21. La disciplina generale introdotta dalla legge del 1974 si applica, ai sensi dellart. 32, solo alle costruzioni eseguite dopo lentrata in vigore delle norme tecniche e non a quelle realizzate in precedenza, che restano soggette alla disciplina della legge n. 1684/196222. Va osservato, altres, che lart. 3 della legge n. 64/1974 estende lap-
19. Cfr. Cons. St. Sez. IV, 30 giugno 1970, n. 477; C. Cost. 20 maggio 1976, n. 125. Secondo Cass., Sez. III pen., 17 marzo 1980, n. 3774, lattribuzione al Ministro dei lavori pubblici della potest di emanare, di concerto con il Ministro degli interni, con decreto interministeriale, le norme tecniche per le costruzioni in zone sismiche, effettuata dallart. 3 della legge 2 febbraio 1974 n. 64 non integra la figura della delegazione di una funzione legislativa ai sensi degli artt. 76 e 77, primo comma della Costituzione, perch la delega non fatta al Governo, ma ad autorit preposte ad alcuni rami della Pubblica Amministrazione. 20. Per unanalisi, si rinvia a P. DELLANNO, Normativa tecnica delledilizia, in E. FERRARI (a cura di), La disciplina pubblica dellattivit edilizia e la sua codificazione, Milano, 2002. 21. Cfr. N. ASSINI L. MANTINI, Lezioni di normativa e legislazione per ledilizia, Bergamo, 1992, p. 233. 22. Cfr. Cass. Civ., Sez. II, 18 maggio 1993, n. 5653.
plicabilit delle speciali disposizioni antisismiche a tutti gli edifici la cui sicurezza pu interessare la pubblica incolumit, e non solo a quelli presenti in zone dichiarate sismiche. Peraltro, il successivo art. 12, 1 comma (a norma del quale possono essere concesse deroghe allosservanza delle norme tecniche di cui al precedente articolo 3 dal Ministro per i lavori pubblici previa apposita istruttoria da parte dellufficio periferico competente del Ministero dei lavori pubblici e parere favorevole del Consiglio superiore dei lavori pubblici, quando sussistano ragioni particolari, che ne impediscano in tutto o in parte losservanza, dovute allesigenza di salvaguardare le caratteristiche ambientali dei centri storici), reintroduce listituto della deroga gi previsto, secondo una diversa procedura, sotto il regime della legge n. 1684/1962 con riferimento allosservanza delle norme tecniche introdotte ex art. 3. Al di fuori delle ipotesi disciplinate dallart. 12, ulteriori deroghe alla normativa generale di cui alla legge n. 64/1974 sono riscontrabili nelle disposizioni straordinarie emanate a seguito di eventi sismici, allo scopo di agevolare la rapida ricostruzione degli insediamenti distrutti23. In conseguenza del riordino normativo della materia edilizia, le disposizioni antisismiche dettate dalla legge n. 64/1974 sono confluite, con alcune modifiche, nel D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), il cui Capo IV reca Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche. Con lemanazione del Testo Unico stato introdotto per la prima volta
23. Cfr. le ordinanze del Commissario straordinario per le zone terremotate della Basilicata, Campania e Puglia del 6 gennaio 1981 n. 80 e del 24 aprile 1981 n. 218, emanate in forza dellart. 1 del D.L. 26 novembre 1980, n. 776 Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dal terremoto del novembre 1980, poi convertito, con modificazioni, nella legge n. 22 dicembre 1980, n. 874.
nel nostro ordinamento un corpus iuris della materia edilizia. In precedenza, difatti, questa era in parte assorbita dalla legislazione urbanistica e, per la restante parte, frazionata in varie leggi concernenti i singoli profili tecnici delledilizia24. Il D.P.R. n. 380/2001, modificato e integrato dal D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, ha stabilito che tutte le costruzioni di rilievo per la pubblica incolumit, qualora realizzate in zone sismiche, debbano essere conformi, oltre che alle disposizioni tecniche applicabili ad ogni tipo di costruzione edificata su tutto il territorio nazionale, anche a specifiche norme tecniche, la cui emanazione affidata al Ministro del Lavori Pubblici, di concerto con il Ministro dellInterno e sentito il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, il CNR, nonch la Conferenza unificata (cos lart. 83, che riproduce il disposto dellart. 3 della legge n. 64/1974)25. In linea pi generale, lart. 52 del Decreto stabilisce che 1. In tutti i comuni della Repubblica le costruzioni sia pubbliche sia private debbono essere realizzate in osservanza delle norme tecniche riguardanti i vari elementi costrut-
24. Cfr. A. MONACO, T.U. e regolamenti edilizi, Napoli, 2002, p. 23 ss.. 25. Lart. 83 del Testo Unico sulledilizia prescrive che 1. Tutte le costruzioni la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumit, da realizzarsi in zone dichiarate sismiche ai sensi dei commi 2 e 3 del presente articolo, sono disciplinate, oltre che dalle disposizioni di cui allarticolo 52, da specifiche norme tecniche emanate, anche per i loro aggiornamenti, con decreti del Ministro per le infrastrutture ed i trasporti, di concerto con il Ministro per linterno, sentiti il Consiglio superiore dei lavori pubblici, il Consiglio nazionale delle ricerche e la Conferenza unificata. 2. Con decreto del Ministro per le infrastrutture ed i trasporti, di concerto con il Ministro per linterno, sentiti il Consiglio superiore dei lavori pubblici, il Consiglio nazionale delle ricerche e la Conferenza unificata, sono definiti i criteri generali per lindividuazione delle zone sismiche e dei relativi valori differenziati del grado di sismicit da prendere a base per la determinazione delle azioni sismiche e di quantaltro specificato dalle norme tecniche. 3. Le regioni, sentite le province e i comuni interessati, provvedono alla individuazione delle zone dichiarate sismiche agli effetti del presente capo, alla formazione e allaggiornamento degli elenchi delle medesime zone e dei valori attribuiti ai gradi di sismicit, nel rispetto dei criteri generali di cui al comma 2.
tivi fissate con decreti del Ministro per le infrastrutture e i trasporti, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici che si avvale anche della collaborazione del Consiglio nazionale delle ricerche. Qualora le norme tecniche riguardino costruzioni in zone sismiche esse sono adottate di concerto con il Ministro per linterno. Dette norme definiscono: a) i criteri generali tecnico-costruttivi per la progettazione, esecuzione e collaudo degli edifici in muratura e per il loro consolidamento; b) i carichi e sovraccarichi e loro combinazioni, anche in funzione del tipo e delle modalit costruttive e della destinazione dellopera, nonch i criteri generali per la verifica di sicurezza delle costruzioni; c) le indagini sui terreni e sulle rocce, la stabilit dei pendii naturali e delle scarpate, i criteri generali e le precisazioni tecniche per la progettazione, esecuzione e collaudo delle opere di sostegno delle terre e delle opere di fondazione; i criteri generali e le precisazioni tecniche per la progettazione, esecuzione e collaudo di opere speciali, quali ponti, dighe, serbatoi, tubazioni, torri, costruzioni prefabbricate in genere, acquedotti, fognature; d) la protezione delle costruzioni dagli incendi. 2. Qualora vengano usati sistemi costruttivi diversi da quelli in muratura o con ossatura portante in cemento armato normale e precompresso, acciaio o sistemi combinati dei predetti materiali, per edifici con quattro o pi piani entro e fuori terra, lidoneit di tali sistemi deve essere comprovata da una dichiarazione rilasciata dal presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici su conforme parere dello stesso Consiglio. 3. Le norme tecniche di cui al presente articolo e i relativi aggiornamenti entrano in vigore trenta giorni dopo la pubblicazione dei rispettivi decreti nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Il successivo art. 60, comma 1, precisa, altres, che il Ministro per le infrastrutture e i trasporti, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici che si avvale anche della collaborazione del Consiglio nazionale delle ricerche, predispone, modifica ed aggiorna le norme tecniche alle quali si uniformano le costruzioni di cui al capo secondo.
Dal tenore delle disposizioni richiamate, sembrebbe potersi attribuire in capo al Ministro per le Infrastrutture e i Trasporti una competenza esclusiva in materia antisismica, salva la competenza del Ministero dellInterno. In altri termini, se si esclude lordinanza n. 3274 del 20 marzo 2003, emanata in forza dei poteri straordinari attribuiti al presidente del Consiglio dei ministri dalla legge n. 225/1992, lunico procedimento previsto ex lege per lelaborazione delle norme tecniche in materia di costruzioni antisismiche quello stabilito dallart. 83 del D.P.R. n. 380/2001 (gi previsto ex art. 3 della legge n. 64/1974). Al riguardo, va segnalato che con Decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 113/AG/30/15 del 28 gennaio 2004, stata istituita in seno al Ministero una Commissione con il compito di redigere una bozza di Testo Unico della normativa tecnica in materia antisismica, a conferma del carattere transitorio delle prescrizioni introdotte dallordinanza in commento. Da ultimo, peraltro, si deve registrare che il Parlamento, al fine di ricomporre il conflitto generato dallinvasione del Dipartimento della protezione civile nella sfera di competenza riservata al Ministero delle Infrastrutture in materia di norme tecniche antisismiche, ha stabilito che 1. Per assicurare uniformi livelli di sicurezza, ferme restando le competenze delle regioni e delle province autonome, il Consiglio superiore dei lavori pubblici, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, provvede, di concerto con il Dipartimento della protezione civile, secondo un programma di priorit per gli edifici scolastici e sanitari , alla redazione di norme tecniche, anche per la verifica sismica ed idraulica, relative alle costruzioni, nonch alla redazione di norme tecniche per la progettazione, la costruzione e ladeguamento, anche sismico ed idraulico, delle dighe di ritenuta, dei ponti e delle opere di fondazione e sostegno dei terreni. Ai fini dellemanazione delle norme tecniche per la progettazione, la costruzione e ladeguamento, anche sismico ed
idraulico, delle dighe di ritenuta, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti acquisisce il parere tecnico del Registro italiano dighe, da inviare entro trenta giorni dalla richiesta (cos lart. 5, 1 comma, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito, con modificazioni, nella legge 27 luglio 2004, n. 186). Sotto il profilo procedurale, il successivo comma 2 ha previsto che le norme tecniche di cui al comma 1 sono emanate con le procedure di cui allarticolo 52 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, di concerto con il Dipartimento della protezione civile. In ultima analisi, sembra evidente il tentativo di coinvolgere il Dipartimento della protezione civile nellambito del complesso procedimento di emanazione delle norme antisismiche, per scongiurare il rischio di ulteriori divisioni o interventi normativi sine titulo. Daltra parte, il rispetto di tale esigenza non pu spingersi sino alleccesso di snaturare il ruolo della protezione civile, che rimane quello di gestione delle situazioni di emergenza26.
26. Sul punto si rinvia alle osservazioni di T. CRESPELLANI, Il nuovo modello di difesa dai terremoti, in Democrazia e diritto, n. 2/2003, p. 3.
Tav. 1 Lattribuzione delle competenze relative allemanazione delle norme antisismiche in Italia
Competenza del Dipartimento della protezione civile
ve tecniche per le costruzioni in zona sismica, normativa a carattere transitorio, adottata in base agli articoli 2, 1 comma, e 5, 2 comma, della legge n. 225/1992 (istitutiva del Servizio nazionale di protezione civile), che conferisce al Dipartimento della protezione civile poteri straordinari per fronteggiare determinate situazioni di emergenza.
Competenza del Ministero dei lavori pubblici
Art. 3 della legge n. 64/1974: Tutte le costruzioni la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumit, da realizzarsi in zone dichiarate sismiche ai sensi del secondo comma, lettera a) del presente articolo, sono disciplinate, oltre che dalle norme di cui allart. 1, in specifiche norme tecniche che verranno emanate con successivi decreti dal Ministro dei Lavori Pubblici di concerto con il Ministro dellInterno, sentito il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, che si avvarr della collaborazione del CNR (). Ordinanza del presidente del Consiglio dei ministri n. 3274 del 20 marzo 2003, recante Primi elementi in materia di criteri generali per la classificazione sismica del territorio nazionale e di normati-
Il D.Lgs. n. 112/1998 riserva allo Stato la predisposizione della normativa tecnica nazionale per le opere in cemento armato e in acciaio e per le costruzioni in zone sismiche (art. 54, comma 2, lettera c)).
Le disposizioni della legge n. 64/1974 sono confluite, con alcune modifiche, nel D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), il cui Capo IV reca Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche. Il D.P.R. n. 380/2001, modificato e integrato dal D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, ha stabilito che tutte le costruzioni di rilievo per la pubblica incolumit, qualora realizzate in zone sismiche, debbano essere conformi, oltre che alle disposizioni tecniche applicabili ad
segue Tav. 1
ogni tipo di costruzione edificata su tutto il territorio nazionale, anche a specifiche norme tecniche, la cui emanazione affidata al Ministro del Lavori Pubblici, di concerto con il Ministro dellInterno e sentito il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, il CNR, nonch la Conferenza unificata (cos lart. 83, conforme allart. 3 della legge n. 64/1974). Lart. 52 del D.P.R. n. 380/2001 stabilisce che 1. In tutti i comuni della Repubblica le costruzioni sia pubbliche sia private debbono essere realizzate in osservanza delle norme tecniche riguardanti i vari elementi costruttivi fissate con decreti del Ministro per le infrastrutture e i trasporti, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici che si avvale anche della collaborazione del Consiglio nazionale delle ricerche. Qualora le norme tecniche riguardino costruzioni in zone sismiche esse sono adottate di concerto con il Ministro per linterno. Dette norme definiscono: a) i criteri generali tecnico-costruttivi per la progettazione, esecuzione e collaudo degli edifici in muratura e per il loro consolidamento; b) i carichi e sovraccarichi e loro combinazioni, anche in funzione del tipo e delle modalit costruttive e della destinazione dellopera, nonch i criteri generali per la verifica di sicurezza delle costruzioni; c) le indagini sui terreni e sulle rocce, la stabilit dei pendii naturali e delle scarpate, i criteri generali e le precisazioni tecniche per la progettazione, esecuzione e collaudo delle opere di sostegno delle terre e delle opere di fondazione; i criteri generali e le precisazioni tecniche per la progettazione, esecuzione e collaudo di opere speciali, quali ponti, dighe, serbatoi, tubazioni, torri, costruzioni prefabbricate in genere, acquedotti, fognature; d) la protezione delle costruzioni dagli incendi. 2. Qualora vengano usati sistemi costruttivi diversi da quelli in muratura o con ossatura portante in cemento armato normale e precompresso, acciaio o sistemi combinati dei predetti materiali,
per edifici con quattro o pi piani entro e fuori terra, lidoneit di tali sistemi deve essere comprovata da una dichiarazione rilasciata dal presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici su conforme parere dello stesso Consiglio. 3. Le norme tecniche di cui al presente articolo e i relativi aggiornamenti entrano in vigore trenta giorni dopo la pubblicazione dei rispettivi decreti nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
Il successivo art. 60, comma 1, precisa, altres, che il Ministro per le infrastrutture e i trasporti, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici che si avvale anche della collaborazione del Consiglio nazionale delle ricerche, predispone, modifica ed aggiorna le norme tecniche alle quali si uniformano le costruzioni di cui al capo secondo.
Competenza concorrente del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Dipartimento della Protezione Civile
Da ultimo, lart. 5, 1 comma, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito, con modificazioni, nella legge 27 luglio 2004, n. 186, ha stabilito che 1. Per assicurare uniformi livelli di sicurezza, ferme restando le competenze delle regioni e delle province autonome, il Consiglio superiore dei lavori pubblici, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, provvede, di concerto con il Dipartimento della protezione civile, secondo un programma di priorit per gli edifici scolastici e sanitari , alla redazione di norme tecniche, anche per la verifica sismica ed idraulica, relative alle costruzioni, nonch alla redazione di norme tecniche per la progettazione, la costruzione e ladeguamento, anche sismico ed idraulico, delle dighe di ritenuta, dei ponti e delle opere di fondazione e sostegno dei terreni. Ai fini dellemanazione delle norme tecniche per la progettazione, la costruzione e ladeguamento, anche sismico ed idraulico, delle dighe di ritenuta, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti acquisisce il parere tecnico del Registro italiano dighe, da inviare entro trenta giorni dalla richiesta.
Fonte: Centro Studi CNI, 2004
Le norme tecniche antisismiche: caratteri generali
Come gi rilevato, la legge n. 64/1974 e il D.P.R. n. 380/2001 stabiliscono i caratteri generali della normativa antisismica, la cui elaborazione di dettaglio affidata a successivi provvedimenti di natura amministraLimpiego di strumenti normativi di rango sub-legislativo sembra preferibile per varie ragioni, trattandosi di un settore suscettibile di rapida evoluzione tecnologica, in cui necessario adeguare rapidamente la disciplina vigente a nuove acquisizioni scientifiche27. Sotto il profilo contenutistico, si pu affermare che le norme tecniche in materia antisismica siano finalizzate a fissare alcuni standard inderogabili nei confronti del progettista, per la realizzazione di interventi edilizi conformi alle caratteristiche geomorfologiche delle zone a rischio sismico. Il richiamato art. 52, 1 comma, lettere a) d), del T.U. sulledilizia si limita, difatti, ad individuare loggetto delle norme tecniche in materia antisismica, mentre il successivo art. 83, 2 comma, rinvia a successivi Decreti Ministeriali per definire i criteri generali per lindividuazione delle
27. A. ROBECCHI MAINARDI - A. TRAVI, I fenomeni sismici nella legislazione italiana, in Foro Padano, 1980, II, p. 31.
zone sismiche e dei relativi valori differenziati del grado di sismicit da prendere a base per la determinazione delle azioni sismiche e di quantaltro specificato dalle norme tecniche. A titolo esemplificativo, si pu fornire unelencazione di massima dei contenuti di tali Decreti, sulla scorta di precedenti elaborazioni dottrinarie28. Essi concernono essenzialmente: - laltezza massima degli edifici in relazione al sistema costruttivo, al grado di sismicit della zona e alle larghezze stradali; - le distanze minime consentite tra gli edifici; - le azioni sismiche orizzontali e verticali da considerare nel dimensionamento degli elementi delle costruzioni; - il dimensionamento e la verifica delle diverse parti delle costruzioni; - le diverse tipologie costruttive per le fondazioni e le parti in elevazione. Al riguardo, si deve anzitutto rilevare lautonomia della normativa antisismica rispetto a quella edilizia ed urbanistica, pacificamente riconosciuta anche dalla giurisprudenza29. In effetti, le disposizioni introdotte per ledilizia in zona sismica non differiscono strutturalmente da quelle applicabili su tutto il territorio nazionale, per quanto attiene ai principi di tecnica legislativa usati per regolare la materia, ma anche alla scelta delle fonti di produzione, o al relativo sistema sanzionatorio. Di talch, le due discipline appaiono stret-
F. SALVIA F. TERESI, Diritto urbanistico, Padova, 2002, p. 294. Per tutte, si vede Cass. Sez. III, 22 maggio 1986, n. 232: La violazione antisismica concorre con quella urbanistica, essendo diverso lobiettivo delle due normative: luna diretta ad assicurare losservanza delle disposizioni del piano regolatore comunale e laltra configurabile solo nelle zone sismiche a garantire lintervento del Genio civile per il controllo dellantisismicit delle costruzioni.
tamente collegate, in vista del perseguimento del comune obiettivo di proteggere la pubblica incolumit. Tuttavia, da unanalisi pi accurata emergono caratteri differenziali intrinseci, che consentono di inquadrare le norme antisismiche fra le fonti in grado di innovare non solo lapparato normativo tecnico-costruttivo in senso stretto, ma lintero assetto urbanistico. Le norme antisismiche non si limitano, difatti, a dettare precetti operanti unicamente allatto della costruzione, ma incidono pi profondamente sullassetto territoriale, poich interferiscono nellesercizio della funzione pianificatoria riservata agli enti locali. In tal senso, la normativa in esame prevale sulla disciplina ordinaria contenuta nei piani regolatori o nei regolamenti edilizi comunali, in quanto lex specialis derogatoria di eventuali disposizioni di contenuto incompatibile, e ci in funzione della prevalenza dellinteresse pubblico sottostante. Tale carattere di specialit espressamente riconosciuto gi dallart. 871 del codice civile, che rinvia alla legge speciale sia per ladozione delle regole da osservarsi nelle costruzioni (1 comma), sia per lautonoma elaborazione delle norme edilizie nelle localit sismiche (2 comma). Ci posto, va rilevato che, secondo limpostazione tradizionale, la normativa tecnica in materia antisismica assume carattere essenzialmente prescrittivo. In altri termini, essa introduce una serie di regole tecniche convenzionali che divengono obbligatorie per il fatto di essere contenute in atti normativi. Pertanto, losservanza di tali prescrizioni garantisce ex se il progettista di fronte alle responsabilit derivanti dal verificarsi di eventi sismici, anche nei casi di mancato adeguamento della normativa a parametri tecnici innovativi.
Al contrario, la recente Ordinanza adotta per espressa ammissione dei redattori una diversa impostazione, cd. prestazionale, per la quale sono espressamente individuati gli obiettivi da raggiungere in termini di danni accettati a fronte di livelli di azione sismica definiti (requisiti di sicurezza) e le disposizioni di dettaglio il cui rispetto condizione sufficiente per assicurare il soddisfacimento dei requisiti di sicurezza, ma non escludendo approcci alternativi che portino allo stesso obiettivo30. Inoltre, a differenza dei precedenti interventi normativi in materia, la recente Ordinanza stata adottata in tempi molto ridotti (salvo dover essere successivamente emendata a causa delle numerose imprecisioni), senza cio prevedere la tradizionale serie di consultazioni con gli organi istituzionali e lacquisizione di pareri tecnici da parte dei soggetti interessati. Secondo quanto sostenuto nella relazione esplicativa di accompagnamento al testo dellordinanza, la differenza sostanziale tra le norme di nuova generazione, quali lEC8, e quelle tradizionali (ormai non pi in vigore in nessun Paese, in particolare europeo) consiste nellabbandono del carattere convenzionale e puramente prescrittivo a favore di una impostazione esplicitamente prestazionale, nella quale gli obiettivi della progettazione che la norma si prefigge vengono dichiarati, ed i metodi utilizzati allo scopo (procedure di analisi strutturale e di dimensionamento degli elementi) vengono singolarmente giustificati. In base a tale impostazione, le regole di progettazione sono subordinate al conseguimento dellobiettivo generale di riduzione del rischio sismico, nel senso che dette regole non sono di per s obbligatorie, ma rappresentano esclusivamente lo strumento pi indicato per raggiunge-
re il risultato tecnico prefisso. Pertanto, la formulazione dei criteri di progettazione antisismica preordinata ad un pi agevole raggiungimento dello scopo. Al contrario, lapproccio prescrittivo prevede il rispetto necessario di precise regole tecniche, pre-individuate. Il Cap. 1 dellAllegato 2 allOrdinanza, nel definire lOggetto delle Norme, stabilisce che lo scopo delle norme di assicurare che in caso di evento sismico sia protetta la vita umana, siano limitati i danni e rimangano funzionanti le strutture essenziali agli interventi di protezione civile. Successivamente, il medesimo Allegato individua due livelli prestazionali, espressi come stati limite, rispettivamente, ultimo e di danno, secondo cui sotto leffetto dellazione sismica di progetto le strutture degli edifici, , pur subendo danni di grave entit agli elementi strutturali e non strutturali, devono mantenere una residua resistenza e rigidezza nei confronti delle azioni orizzontali e lintera capacit portante nei confronti dei carichi verticali, (Stato Limite Ultimo), e le costruzioni nel loro complesso, includendo gli elementi strutturali e quelli non strutturali, ivi comprese le apparecchiature rilevanti alla funzione delledificio, non devono subire danni gravi ed interruzioni duso in conseguenza di eventi sismici che abbiano una probabilit di occorrenza pi elevata di quella della azione sismica di progetto (Stato Limite di Danno)31.
Loperativit della norma diventa completa nel momento in cui vengono definite le azioni di progetto (cap. 3 delall.2), come quelle che hanno probabilit di arrivo del 10 per cento e del 50 per cento circa in 50 anni, rispettivamente per i due stati limite (SLU e SLD). Prima di passare alla descrizione delle azioni di progetto, bene chiarire che lessenza della norma contenuta in quanto fin qui esposto: scopi, requisiti e azioni definiscono in maniera completa i presupposti del progetto. Le parti successive della norma non fanno altro che fornire regole specifiche, per i singoli materiali e le singole tipologie strutturali, per il conseguimento dei requisiti e lapplicazione dei criteri, che hanno invece carattere e validit generali.
A garanzia del rispetto di tali stati limite, lOrdinanza prevede lapplicazione di determinate regole antisismiche, che assumono carattere vincolante per il solo fatto di essere incorporate in un atto normativo. Pertanto, lapproccio prestazionale risulta snaturato, posto che lobbligo di conformazione alla nuova normativa antisismica non limitato agli obiettivi generali surrichiamati, ma si estende anche alle prescrizioni tecniche contenute negli allegati dellOrdinanza. Al riguardo, sembra opportuno ricordare che buona parte di tali prescrizioni gi stata emendata dallOrdinanza n. 3313/2003, indice evidente del complesso iter che ha contraddistinto lelaborazione della nuova normativa e delle conseguenti difficolt applicative. In definitiva, il metodo prestazionale appare sostanzialmente incompatibile con la scelta del legislatore di attribuire valore giuridico a regole tecniche in materia antisismica, in quanto il mancato adeguamento ai criteri stabiliti dallOrdinanza determina linsorgere di responsabilit in capo al progettista. Tale impostazione risente dellinfluenza dellEurocodice 8 (bench la stessa relazione affermi che lordinanza non consiste in una mera traduzione del codice europeo, bens in una semplificazione ed un adeguamento alla specifica situazione italiana, in modo da favorire il passaggio dal sistema attuale alluso integrale delle norme europee), adottato dalla Commissione europea nel 1998, ma ancora in corso di aggiornamento, recante norme comuni unificate per la progettazione antisismica di edifici, torri, ponti, serbatoi, fondazioni ed opere geotecniche, e per ladeguamento e la messa in sicurezza delle strutture esistenti. Lo scopo principale degli Eurocodici (codici europei per la progettazione e lesecuzione delle strutture di edifici e di altre opere di ingegneria civile: ad oggi ne sono stati adottati 9, ma non tutti sono definitivi) di fissare regole comuni per tutti gli Stati membri, dotati attualmente di
normative tecniche divergenti, nonch di servire come guida per uno sviluppo armonizzato delle legislazioni nazionali32. Pi precisamente, come ha dichiarato la Commissione europea nella Raccomandazione C(2003)4639 dell11 dicembre 2003, volta ad incoraggiare lapplicazione degli Eurocodici negli Stati membri per i lavori di costruzione e i prodotti strutturali da costruzione (va ricordato, peraltro, che lEC8 non ancora una norma armonizzata), gli Eurocodici sono una serie di norme europee che forniscono metodi comuni e per calcolare la resistenza meccanica degli elementi strutturali nei lavori di costruzione. Tali metodi rendono possibile progettare e controllare la stabilit dei lavori di costruzione o delle loro componenti e fornire le corrette dimensioni dei prodotti strutturali da costruzione. Secondo la Commissione, le disparit tra i metodi di calcolo usati dalla normativa in materia di edilizia ostacolano la libera circolazione dei servizi dingegneria e di architettura allinterno della Comunit. Luso degli Eurocodici dovrebbe agevolare la libera prestazione di servizi dingegneria edile e di architettura e creare le condizioni per un sistema armonizzato di regole generali. A tal fine, gli Stati membri dovrebbero prendere i provvedimenti necessari affinch possano essere usati prodotti strutturali da costruzione calcolati secondo gli Eurocodici. Gli Stati membri dovrebbero dunque riferirsi agli Eurocodici nella normativa nazionale sulla progettazione. Appare, pertanto, auspicabile un recepimento integrale delle norme europee, proprio in vista dellattuazione di una riforma organica della materia. Tuttavia, va precisato che il metodo prestazionale appare per molti versi inconciliabile con il tradizionale ricorso alla normativa tecnica da parte del legislatore italiano.
G. MITI, (a cura di), Normativa tecnica per ledilizia, Pirola ed., 1992, p. 17.
Tav. 2 La distinzione tra metodo prescrittivo e metodo prestazionale nella definizione delle norme antisismiche
Metodo prestazionale
il metodo utilizzato in Paesi quali la Nuova Zelanda, la California, il Giappone, ed introdotto anche a livello comunitario per effetto delladozione degli Eurocodici: lobiettivo di riduzione del rischio sismico viene delineato in maniera pi specifica e si propone un metodo per il relativo conseguimento. Tuttavia, se la legge non ne impone ladozione obbligatoria, il progettista pu avvalersi anche di metodi diversi, purch lobiettivo finale sia raggiunto.
Metodo prescrittivo
il metodo tradizionale adottato nellordiamento italiano: la legge individua un obiettivo generale di tutela della sicurezza pubblica, e le norme tecniche, la cui elaborazione affidata a professionisti specializzati su incarico dellesecutivo, impongono ai progettisti ladozione di specifiche prescrizioni tecniche. Il mancato adeguamento a tali prescrizioni fonte di responsabilit.
Secondo la relazione esplicativa di accompagnamento al testo dellordinanza, la differenza sostanziale tra le norme di nuova generazione, quali lEC8, e quelle tradizionali (ormai non pi in vigore in nessun Paese, in particolare europeo) consiste nellabbandono del carattere convenzionale e puramente prescrittivo a favore di una impostazione esplicitamente prestazionale, nella quale gli obiettivi della progettazione che la norma si prefigge vengono dichiarati, ed i metodi utilizzati allo scopo (procedure di analisi strutturale e di dimensionamento degli elementi) vengono singolarmente giustificati.
Il Cap. 1 dellAllegato 2 allOrdinanza, nel definire lOggetto delle Norme, stabilisce che lo scopo delle norme di assicurare che in caso di evento sismico sia protetta la vita umana, siano limitati i danni e rimangano funzionanti le strutture essenziali agli interventi di protezione civile. Il medesimo Allegato individua due livelli prestazionali, espressi come stati limite, rispettivamente, ultimo e di danno, secondo cui sotto leffetto dellazione sismica di progetto le strutture degli edifici, , pur subendo danni di grave entit agli elementi strutturali e non strutturali, devono mantenere una residua resistenza e rigidezza nei confronti delle azioni orizzontali e lintera capacit portante nei confronti dei carichi verticali, (Stato Limite Ultimo), e le costruzioni nel loro complesso, includendo gli elementi strutturali e quelli non strutturali, ivi comprese le apparecchiature rilevanti alla funzione delledificio, non devono subire danni gravi ed interruzioni duso in conseguenza di eventi sismici che abbiano una probabilit di occorrenza pi elevata di quella della azione sismica di progetto (Stato Limite di Danno).
A garanzia del rispetto di tali stati limite, lOrdinanza prevede lapplicazione di determinate regole antisismiche, che assumono carattere vincolante perch incorporate in un atto normativo. Pertanto, lapproccio prestazionale risulta snaturato, posto che lobbligo di conformazione alla nuova normativa antisismica si estende anche alle prescrizioni tecniche contenute negli allegati dellOrdinanza.
Lindividuazione delle zone sismiche tra competenza dello Stato e delle Regioni
Ancor prima che sui profili strettamente tecnici, necessario soffermarsi sulle disposizioni dellordinanza concernenti la nuova classificazione delle zone a rischio sismico. La mappatura del territorio nazionale stata aggiornata alla luce degli ultimi eventi sismici che hanno colpito le Regioni del Molise e della Puglia, mentre lultima classificazione risaliva al 1984 (Decreto del Ministro dei Lavori Pubblici del 19 giugno). Emergono, tuttavia, alcune incertezze sulla titolarit della competenza ad individuare le zone sismiche presenti sul territorio italiano. Se fino al 1998 essa spettava al Ministro dei Lavori Pubblici (come stabilito dallart. 3, 2 comma, della legge n. 64/1974, che assegnava alle Regioni una mera funzione consultiva), lart. 94, 2 comma lettera a) del D.Lgs. n. 112/1998 lha trasferita alle Regioni (tutte le altre funzioni in materia di opere pubbliche non espressamente indicate nelle disposizioni dellarticolo 93 e del comma 1 del presente articolo sono conferite alle regioni e agli enti locali e tra queste, in particolare: a) lindividuazione delle zone sismiche, la formazione e laggiornamento degli elenchi delle medesime zone), riservando allamministrazione centrale la sola definizione dei criteri generali pertinenti (art. 93, 1 comma, lettera g): sono mantenute allo Stato le funzioni relative: g) ai criteri generali per lindividuazione delle zone sismiche e alle
norme tecniche per le costruzioni nelle medesime zone). Tuttavia, anche tale competenza residua stata sottratta al Ministro dei Lavori Pubblici dal D. Lgs. n. 300/1999, ed attribuita allAgenzia di protezione civile, salvo poi essere ricompresa nelle funzioni spettanti al Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, di cui al menzionato art. 93, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001, e nuovamente attribuita al Dipartimento della protezione civile ex art. 5, comma 4-ter del D.L. n. 343/2001, come modificato dalla legge di conversione n. 401 del 9 novembre 2001: il Dipartimento della protezione civile svolge compiti relativi alla formulazione degli indirizzi e dei criteri generali, di cui allarticolo 107, comma 1, lettere a) e f), n. 1, e allarticolo 93, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 da sottoporre al presidente del Consiglio dei ministri ovvero al Ministro dellinterno da lui delegato per lapprovazione del Consiglio dei ministri nonch quelli relativi alle attivit, connesse agli eventi calamitosi di cui allarticolo 2, comma 1, lettera c), della legge 24 febbraio 1992, n. 225, concernenti la predisposizione di ordinanze, di cui allarticolo 5, commi 2 e 3, della medesima legge, da emanarsi dal presidente del Consiglio dei ministri ovvero dal Ministro dellinterno da lui delegato. La riscontrata incertezza normativa in grado di generare un conflitto di competenze sulla definizione dei criteri generali per la classificazione delle zone a rischio sismico, dal momento che i non meglio precisati compiti attribuiti al Dipartimento della protezione civile dallart. 5, comma 4-ter del D.L. n. 343/2001 interferiscono con lesercizio della medesima funzione riservata al Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti dal D.P.R. n. 380/2001, a meno che non si voglia istituire un coordinamento permanente tra le due amministrazioni, come gi previsto per il Ministro dellInterno. Daltra parte, lart. 1 dellordinanza, nellaffermare che nelle more dellespletamento degli adempimenti di cui allarticolo 93 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112, e ferme restando le competenze delle regioni e degli enti locali di cui allarticolo 94 del medesimo decreto legislativo, sono approvati i Criteri per lindividuazione delle zone sismiche - individuazione, formazione e aggiornamento degli elenchi nelle medesime zone di cui allallegato 1, nonch le connesse Norme tecniche per il progetto, la valutazione e ladeguamento sismico degli edifici, Norme tecniche per progetto sismico dei ponti, Norme tecniche per il progetto sismico delle opere di fondazione e sostegno dei terreni di cui, rispettivamente, agli allegati 2, 3 e 4 della presente ordinanza, di cui entrano a far parte integrante e sostanziale, sembra attribuire al Dipartimento della protezione civile (trattasi di auto-attribuzione, supportata dalla previsione di cui allart. 5, comma 4-ter del D.L. n. 343/2001) una potest normativa autonoma a carattere sostitutivo rispetto a quella del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti. In ogni caso, entro un anno dalla pubblicazione dellordinanza dovr essere fornita la mappatura definitiva del territorio nazionale (tenuto conto che la nuova normativa prevede la copertura anche delle zone non contemplate dalla classificazione previgente), in applicazione dei nuovi criteri. Si segnala, pertanto, rispetto alla normativa precedentemente in vigore, lassenza di aree non classificate, nonch la previsione di una zona 4 (cfr. i criteri generali per lindividuazione delle zone sismiche di cui allAllegato 1 allOrdinanza), che comprende tutte quelle aree in cui possibile utilizzare metodi di progettazione semplificati, salvo lintervento delle Regioni. Queste ultime, ai sensi dellart. 2, 1 comma, dellOrdinanza possono modificare la classificazione riprodotta nellAllegato 1, al fine di introdurre o meno lobbligo della progettazione antisismica, mentre, pi in generale, provvedono, sulla base dei criteri generali di cui allallegato 1, allindividuazione, formazione ed aggiornamento dellelenco delle zone sismiche. In buona sostanza, le Regioni hanno facolt di modificare la mappa-
tura sismica, secondo le rispettive esigenze di gestione del territorio, con la particolarit che, per la zona 4, lobbligo della progettazione antisismica pu essere derogato. Allo stato attuale, risulta che solo alcune Regioni hanno provveduto, introducendo variazioni alla mappatura sismica, ovvero confermando la classificazione proposta dalla Protezione civile. In particolare: - la Regione Basilicata, con Delibera della Giunta Regionale 11 novembre 2003, n. 724; - la Regione Calabria, con Delibera della Giunta Regionale 10 febbraio 2004, n. 47; - la Regione Emilia-Romagna, con Delibera della Giunta Regionale 21 luglio 2003, n. 1435; - la Regione Friuli-Venezia Giulia, con Delibera della Giunta Regionale 1 agosto 2003, n. 2325; - la Regione Lazio, con Delibera della Giunta Regionale 1 agosto 2003, n. 766; - la Regione Lombardia, con Delibera della Giunta Regionale 24 giugno 2003, n. 10363; - la Regione Molise, con Legge Regionale 20 maggio 2004, n. 13; - la Regione Piemonte, con Delibera della Giunta Regionale 17 novembre 2003, n. 61 11017; - la Regione Puglia, con Delibera della Giunta Regionale 2 marzo 2004, n. 153; - la Regione Sicilia, con Delibera della Giunta Regionale 19 dicembre 2003, n. 408; - la Regione Toscana, con Delibera della Giunta Regionale 16 giugno 2003, n. 604; - la Provincia di Trento, con Delibera della Giunta Provinciale 6 novembre 2003, n. 2929;
- la Regione Umbria, con Delibera della Giunta Regionale 18 giugno 2003, n. 85233. Lentrata in vigore dellordinanza immediata, a partire cio dalla sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. Da tale data sono iniziati a decorrere i termini previsti dallart. 2, commi 2, 3 e 4 per ladeguamento delle strutture esistenti alle nuove prescrizioni tecniche, salva la disposizione dellart. 6, comma 7, della successiva ordinanza del presidente del Consiglio n. 3333/2004 (secondo cui le disposizioni di cui allart. 2, comma 2, terzo capoverso, dellordinanza del presidente del Consiglio dei ministri 20 marzo 2003, n. 3274 si applicano anche agli edifici e alle opere di cui al comma 3 del medesimo art. 2). Lapplicazione delle norme tecniche e della classificazione sismica previgenti ammessa per i lavori gi iniziati, le opere pubbliche gi appaltate o i cui progetti siano gi stati approvati e il completamento di interventi di ricostruzione effettuati a seguito di eventi sismici disciplinati antecedentemente allentrata in vigore della nuova ordinanza. Negli altri casi, il termine massimo per ladeguamento alla nuova normativa stabilito in 18 mesi. Ai sensi dellart. 2, 3 comma, entro cinque anni dalla pubblicazione dellordinanza si dovr provvedere, a cura dei rispettivi proprietari, ad una verifica della sicurezza degli edifici di interesse strategico e delle opere infrastrutturali la cui funzionalit durante gli eventi sismici assume rilievo fondamentale per le finalit di protezione civile, sia degli edifici e delle opere infrastrutturali che possono assumere rilevanza in relazione alle conseguenze di un
La Regione Campania aveva provveduto a modificare la classificazione sismica del territorio regionale con D.R.G. 7 novembre 2002, n. 447, confermata anche a seguito dellentrata in vigore dellOrdinanza n. 3274/2003.
eventuale collasso, assegnando la priorit ad edifici ed opere ubicate nelle zone sismiche 1 e 2. Le disposizioni attuative dellart. 2, commi 2, 3 e 4 dellOrdinanza sono state emanate con Decreto del Dipartimento della protezione civile del 21 ottobre 2003. Larticolo unico del Decreto rinvia agli allegati 1 e 2 per lelencazione rispettivamente delle tipologie degli edifici di interesse strategico e delle opere infrastrutturali la cui funzionalit durante gli eventi sismici assume rilievo fondamentale per le finalit di protezione civile e quelle degli edifici e delle opere che possono assumere rilevanza in relazione alle conseguenze di un eventuale collasso, nonch le indicazioni per le verifiche tecniche da realizzare su edifici ed opere rientranti nelle predette tipologie.
Tav. 3 Larticolazione delle competenze in materia di mappatura delle zone sismiche
Funzioni meramente consultive
Art. 3, 2 comma, della legge n. 64/1974: Con decreti del Ministro per i lavori pubblici emanati di concerto con il Ministro per linterno, sentiti il Consiglio superiore dei lavori pubblici e le regioni interessate, sulla base di comprovate motivazioni tecniche, si provvede: a) allaggiornamento degli elenchi delle zone dichiarate sismiche agli effetti della presente legge e delle disposizioni precedentemente emanate; b) ad attribuire alle zone sismiche valori differenziati del grado di sismicit da prendere a base per la determinazione delle azioni sismiche e di quantaltro specificato dalle norme tecniche; c) alleventuale necessario aggiornamento successivo degli elenchi delle zone sismiche e dei valori attribuiti ai gradi di sismicit.
Art. 93, 1 comma, lettera g) del D.Lgs. n. 112/1998: sono mantenute allo Stato [in specie, il Ministro per i lavori pubblici] le funzioni relative: g) ai criteri generali per lindividuazione delle zone sismiche e alle norme tecniche per le costruzioni nelle medesime zone.
Art. 94, 2 comma lettera a) del D.Lgs. n. 112/1998: tutte le altre funzioni in materia di opere pubbliche non espressamente indicate nelle disposizioni dellarticolo 93 e del comma 1 del presente articolo sono conferite alle regioni e agli enti locali e tra queste, in particolare: a) lindividuazione delle zone sismiche, la formazione e laggiornamento degli elenchi delle medesime zone.
Anche tale competenza residua stata sottratta al Ministro dei Lavori Pubblici, ed attribuita allAgenzia di protezione civile dallart. 81, 1 comma, del D.Lgs. n. 300/1999: Lagenzia svolge compiti relativi a: a) la formulazione degli indirizzi e dei criteri generali, di cui allarticolo 107, comma 1, lettere a) e f) n. 1, e allarticolo 93, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, da sottoporre al ministro dellinterno per lapprovazione del consiglio dei ministri.
segue Tav. 3
Art. 83, comma 3, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380: Le regioni, sentite le province e i comuni interessati, provvedono alla individuazione delle zone dichiarate sismiche agli effetti del presente capo, alla formazione e allaggiornamento degli elenchi delle medesime zone e dei valori attribuiti ai gradi di sismicit, nel rispetto dei criteri generali di cui al comma 2.
Lart. 83, comma 2, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 ha ripristinato la ripartizione di competenze stabilita dal D.Lgs. n. 112/1998: Con decreto del Ministro per le infrastrutture ed i trasporti, di concerto con il Ministro per linterno, sentiti il Consiglio superiore dei lavori pubblici, il Consiglio nazionale delle ricerche e la Conferenza unificata, sono definiti i criteri generali per lindividuazione delle zone sismiche e dei relativi valori differenziati del grado di sismicit da prendere a base per la determinazione delle azioni sismiche e di quantaltro specificato dalle norme tecniche.
La competenza stata nuovamente attribuita al Dipartimento della protezione civile dallart. 5, comma 4-ter del D.L. n. 343/2001, come modificato dalla legge di conversione n. 401 del 9 novembre 2001: il Dipartimento della protezione civile svolge compiti relativi alla formulazione degli indirizzi e dei criteri generali, di cui allarticolo 107, comma 1, lettere a) e f), n. 1, e allarticolo 93, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 da sottoporre al presidente del Consiglio dei ministri ovvero al Ministro dellinterno da lui delegato per lapprovazione del Consiglio dei ministri nonch quelli relativi alle attivit, connesse agli eventi calamitosi di cui allarticolo 2, comma 1, lettera c), della legge 24 febbraio 1992, n. 225, concernenti la predisposizione di ordinanze, di cui allarticolo 5, commi 2 e 3, della medesima legge, da emanarsi dal presidente del Consiglio dei ministri ovvero dal Ministro dellinterno da lui delegato. Le Regioni, ai sensi dellart. 2, 1 comma, dellOrdinanza possono modificare la classificazione riprodotta nellAllegato 1, al fine di introdurre o meno lobbligo della progettazione antisismica, mentre, pi in generale, provvedono, sulla base dei criteri generali di cui allallegato 1, allindividuazione, formazione ed aggiornamento dellelenco delle zone sismiche.
In virt di tale presupposto, lO.P.C.M. n. 3274/2003 ha approvato i nuovi Criteri per lindividuazione delle zone sismiche, di cui allAllegato 1: nelle more dellespletamento degli adempimenti di cui allarticolo 93 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, e ferme restando le competenze delle regioni e degli enti locali di cui allarticolo 94 del medesimo decreto legislativo, sono approvati i Criteri per lindividuazione delle zone sismiche - individuazione, formazione e aggiornamento degli elenchi nelle medesime zone di cui allallegato 1, nonch le connesse Norme tecniche per il progetto, la valutazione e ladeguamento sismico degli edifici, Norme tecniche per progetto sismico dei ponti, Norme tecniche per il progetto sismico delle opere di fondazione e sostegno dei terreni di cui, rispettivamente, agli allegati 2, 3 e 4 della presente ordinanza, di cui entrano a far parte integrante e sostanziale (art. 1).
Lesercizio dellattivit di progettazione antisismica
Gli articoli 3, 1 comma, e 4 dellOrdinanza prevedono listituzione, da parte del Dipartimento della protezione civile, dintesa con le Regioni e con la collaborazione degli ordini professionali interessati, rispettivamente di programmi di formazione e di diffusione delle conoscenze volti ad assicurare unefficace applicazione delle disposizioni della presente ordinanza, e di un centro di formazione e ricerca nel campo dellingegneria sismica e di una rete dei laboratori universitari operanti nel medesimo settore. Al riguardo, deve evidenziarsi come la formazione e laggiornamento dei professionisti chiamati ad applicare la nuova normativa tecnica, pur dovendosi ritenere un obiettivo dichiarato dellOrdinanza, ponga alcuni problemi quanto alla sua concreta attuazione. Difatti, gli istituendi programmi di formazione e di diffusione delle conoscenze, finalizzati a consentire laggiornamento dei professionisti incaricati della progettazione antisismica, sembrano presupporre un elevato livello di preparazione teorica. Ci implicherebbe lesclusione dalla progettazione antisismica di quelle professioni per il cui esercizio non richiesta una formazione di natura accademica. Va rilevato, peraltro, che il 8.1.9 dellAllegato 2 allOrdinanza introduce la definizione di edifici semplici. Questi ultimi debbono rispettare le caratteristiche descritte nel paragrafo anzidetto, oltre a quelle definite al
punto 4.3 per gli edifici regolari. Secondo lOrdinanza, per tali categorie di edifici, non obbligatorio effettuare alcuna analisi e verifica di sicurezza. Con riferimento agli edifici di speciale importanza artistica, di cui allart. 16 della legge n. 64/1974, il 11.1 dellAllegato 2 allOrdinanza consente di derogare alle prescrizioni antisismiche, operante nei casi in cui ci comporti lesecuzione di interventi incompatibili con le esigenze di tutela e conservazione del bene culturale. In tali ipotesi, tuttavia, richiesto di calcolare tutti i livelli di accelerazione del suolo corrispondenti al raggiungimento di ciascuno stato limite previsto per la tipologia strutturale delledificio, nella situazione precedente e nella situazione successiva alleventuale intervento. Daltra parte, la stessa Ordinanza, al 4.3 (intitolato Caratteristiche generali degli edifici), prescrive che gli edifici di nuova costruzione dovranno avere quanto pi possibile caratteristiche di semplicit, simmetria, iperstaticit e regolarit (). La medesima disposizione definisce regolare un edificio che rispetti sia i criteri di regolarit in pianta sia i criteri di regolarit in altezza. Detti criteri sono successivamente elencati (cfr. il 4.3.1 e ss.). Al riguardo, deve osservarsi che il favor manifestato dai redattori dellOrdinanza nei confronti del principio di regolarit degli edifici appare in grado di condizionare in modo determinante le scelte architettoniche concernenti le nuove costruzioni, trattandosi di indicazione contenuta in un precetto normativo. N il rischio di un simile condizionamento pu ritenersi scongiurato per il solo fatto che i canoni architettonici introdotti dallOrdinanza non sono tassativi, come sembra suggerire la locuzione quanto pi possibile. Difatti, il loro mancato rispetto costituir, in ogni caso, fonte di responsabilit per il progettista. Va segnalato, infine, che con Ordinanza del presidente del Consiglio dei ministri 7 luglio 2004 n. 3362 stato attivato il Fondo per interventi straordinari finalizzati alla riduzione del rischio sismico, istituito a
norma dellart. 32-bis del D.L. n. 269/200334. LOrdinanza afferma la necessit di provvedere alla definizione delle modalit di attivazione del predetto Fondo per la realizzazione in via specifica di interventi finalizzati alla riduzione della vulnerabilit sismica, tenuto conto dellimportanza ed urgenza di dare concreto avvio ad unazione volta al contenimento del rischio sismico, cui la normativa riconosce carattere di priorit. A tal fine, lOrdinanza dispone la ripartizione tra le Regioni delle risorse finanziarie relative allanno 2004. Per quelle relative allanno 2005 si provveder, invece, con un successivo provvedimento che tenga contodella nuova mappa sismica di riferimento in corso di perfezionamento (art. 1, comma 3, dellOrdinanza). Sono ammessi ai finanziamenti stanziati dal Fondo tutti gli interventi aventi ad oggetto: a) verifiche tecniche da eseguire conformemente a quanto richiesto al punto 3 dellallegato 2 al decreto del capo del Dipartimento della protezione civile del 21 ottobre 2003, ovvero conformi alle indicazioni tecniche definite dalle regioni ai sensi dellart. 2, comma 4, dellordinanza del presidente del Consiglio dei ministri n. 3274 del 20 marzo 2003, nonch gli interventi di adeguamento o di miglioramento che risultino necessari a seguito di verifiche tecniche gi eseguite con le modalit di cui alla lettera a) e quelli che, anche in assenza di verifiche tecniche eseguite con le modalit di cui alla lettera a), si riferiscano ad opere per le quali da studi e documenti gi disponibili alla data
Allo scopo di contribuire alla realizzazione di interventi infrastrutturali, con priorit per quelli connessi alla riduzione del rischio sismico, e per far fronte ad eventi straordinari nei territori degli enti locali, delle aree metropolitane e delle citt darte (cos la premessa allOrdinanza n. 3362/2004), lart. 32-bis del Decreto-Legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, recante Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dellandamento dei conti pubblici, ha previsto listituzione di un Fondo per interventi straordinari, autorizzando a tal fine la spesa di 73.487.000,00 per lanno 2003 e di 100.000.000,00 per ciascuno degli anni 2004 e 2005.
della presente ordinanza risulti accertata la sussistenza di una condizione di rischio sismico grave e attuale (art. 1, comma 4). Gli interventi devono necessariamente riguardare edifici e strutture situati in territori rientranti in una delle zone sismiche 1, 2 o 3, individuate in base allapplicazione dellOrdinanza n. 3274/2003, ad esclusione di quelli costruiti o adeguati ai sensi delle norme sismiche emanate successivamente al 1984 e situat[i] in zone corrispondenti alle precedenti categorie sismiche utilizzate per la progettazione o ladeguamento, nonch rientranti nelle tipologie individuate con appositi provvedimenti dallo Stato e dalle regioni, ciascuno per la parte di propria competenza, ai sensi dellart. 2, comma 4, dellordinanza n. 3274/2003, con esclusione degli edifici scolastici in quanto rientranti nellambito dello specifico piano straordinario di messa in sicurezza, di cui allart. 80, comma 21, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (art. 1, comma 7). Lart. 2, comma 1, chiarisce che le quote di finanziamento sono assegnate alle Regioni (ex art. 1, comma 2) secondo quanto previsto dalla tabella in allegato 1 allOrdinanza, tenuto conto dei vari livelli di rischio che caratterizzano i singoli territori, mentre i criteri per lassegnazione dei finanziamenti sono stabiliti nel successivo allegato 2, giusto il disposto dallart. 3, comma 1, dellOrdinanza. Lo stesso art. 3 introduce un rigido sistema per lindividuazione e il controllo degli interventi realizzati con i finanziamenti del Fondo. In particolare, a norma del 2 comma, gli interventi da realizzare con il finanziamento del Fondo, le risorse da destinare a ciascuno e gli enti beneficiari delle stesse sono individuati, conformemente a quanto previsto nei piani predisposti dalla regioni, con uno o pi decreti del presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Ministro delleconomia e delle finanze, da emanare ai sensi dellart. 32-bis, comma 2, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326. Lerogazione dei finanziamenti viene effettuata in seguito a comuni-
cazione trasmessa dagli enti beneficiari al Dipartimento della protezione civile tramite la Regione interessata. In tale comunicazione dovr essere specificata la data di conferimento dellincarico di verifica, ovvero di avvenuto inizio dei lavori, e il costo complessivo necessario per la realizzazione. Il finanziamento revocato se la predetta comunicazione non perviene per la fattispecie di cui allart. 1, comma 2, lettera a), e per quelle di cui alle successive lettere b) e c), rispettivamente, entro sei mesi ed entro dodici mesi dalla data del decreto di cui al comma 2 (art. 3, comma 3). La documentazione relativa agli interventi effettuati dovr essere trasmessa allesito dellintervento, e, in ogni caso, non oltre due anni dalla data di conferimento dellincarico di verifica ovvero di avvenuto inizio dei lavori. Da tale documentazione dovr risultare la spesa effettivamente sostenuta dagli enti beneficiari, le effettive dimensioni dellintervento, il grado di sicurezza iniziale, nonch, per gli interventi di cui allart. 1, comma 3, lettere b) e c), il grado di sicurezza conseguito a seguito dellintervento stesso (comma 5). Da segnalare anche il successivo comma 6, a norma del quale il Dipartimento della protezione civile assumer ogni pi opportuna iniziativa nei confronti degli ordini professionali affinch assicurino la pi ampia collaborazione nellapplicazione della presente ordinanza.
La normativa antisismica nellesperienza giuridica statunitense e neozelandese
Alcuni paesi tra quelli notoriamente soggetti ad eventi sismici di elevata intensit (come la California, il Giappone, o la Nuova Zelanda) gi da vari anni si sono dotati di normative molto avanzate. Lesigenza di garantire la sicurezza degli edifici e delle strutture pubbliche assume, difatti, unimportanza cruciale, anche ai fini dello sviluppo economico di tali paesi. In proposito, si segnala una tendenza armonizzatrice tra le normative dei paesi surrichiamati, frutto delladozione di strumenti giuridici sostanzialmente condivisi (cd. norme standard). Per quanto attiene, in particolare, ai meccanismi di produzione delle norme antisismiche, si osserva che lordinamento statunitense e quello neozelandese, in modo sostanzialmente analogo, non prevedono lincorporazione delle prescrizioni tecniche in norme giuridiche, come accade nellordinamento italiano, ma adottano performance standards, la cui osservanza garantisce il progettista per le ipotesi di responsabilit. In buona sostanza, gli standard tecnici dettati per le costruzioni assumono la veste di direttive vincolanti nel risultato (rappresentato dallobbligo di garantire la sicurezza degli edifici), in linea con il metodo prestazionale vigente nei predetti ordinamenti.
La normativa statunitense e californiana
Come noto, negli Stati Uniti sussistono due livelli di normazione differenti, quello federale e quello interno agli Stati dellUnione. In materia antisismica, la normativa federale detta prescrizioni tecniche generali, che costituiscono un punto di riferimento per la legislazione interna degli Stati. Tuttavia, si rende necessario un secondo livello di normazione, modulato sulle caratteristiche geomorfologiche del territorio dei singoli Stati. Lorgano federale deputato alladozione degli standard tecnici la FEMA (Federal Emergency Management Agency), unAgenzia governativa (creata nel 1979 come amministrazione indipendente, e dal marzo 2003 incorporata nel neoistituito Dipartimento della sicurezza nazionale), con il compito di prevenire, gestire e ridurre gli effetti negativi derivanti da eventi disastrosi. Nel quadro delle funzioni di prevenzione, rientra anche lelaborazione di standard tecnici per la costruzione di edifici in zone sismiche, bench le raccomandazioni emanate dalla FEMA si estendano anche alla gestione delle emergenze ed alla salvaguardia dei beni pubblici e privati. In materia antisismica, la FEMA ha adottato una serie di direttive con lobiettivo di indirizzare la legislazione nazionale. Si possono ricordare, tra le altre: - FEMA 350 - Recommended Seismic Design Criteria for New Steel MomentFrame Buildings; - FEMA 351 - Recommended Seismic Evaluation and Upgrade Criteria for Existing Welded Steel Moment-Frame Buildings; - FEMA 352 - Recommended Post-Earthquake Evaluation and Repair Criteria for Welded Steel Moment-Frame Buildings; - FEMA 353 - Recommended Specifications and Quality Assurance
Guidelines for Steel Moment-Frame Construction for Seismic Applications; - FEMA 354 - A Policy Guide to Steel Moment-Frame Construction; - FEMA 396 - Incremental Seismic Rehabilitation of Hospital Buildings; - FEMA 397 - Incremental Seismic Rehabilitation of Office Buildings; - FEMA 398 - Incremental Seismic Rehabilitation of Multifamily Apartment Buildings; - FEMA 424 - Design Guide for Improving School Safety in Earthquakes, Floods, and High Winds. Al riguardo, si pu ricordare che la proposta di revisione dellEurocodice 8, avente ad oggetto le prescrizioni relative al rafforzamento delle strutture (parte 3 del draft del 2001), si richiama proprio allimpostazione delle NEHRP Guidelines for the seismic rehabilitation of buildings (FEMA 273 e 274), emanate dallAgenzia fedrale nel 1997. Tali raccomandazioni adottano per la progettazione il metodo prestazionale (performance based design), formalmente introdotto anche nel nostro ordinamento dallordinanza n. 3274/2003. Per quanto attiene specificamente alla normativa californiana, si deve segnalare che il Titolo II del California Government Code, dedica alcuni capitoli allelaborazione della normativa antisismica. In particolare, il Capitolo 12 (noto come Seismic safety Commission Act 8870-8870.95) istituisce una Seismic Safety Commission allinterno del Governo statale, composta da professionisti di varia estrazione (architecture, planning, fire protection, public utilities, electrical engineering, mechanical engineering, structural engineering, soils engineering, geology, seismology, local government, insurance, social services, emergency services, and the Legislature), con il compito di riferire annualmente al Governatore e al Parlamento californiano sugli sviluppi tecnologici, oltre ad adottare raccomandazioni concernenti la riduzione dei rischi sismici (8870.1). La Commissione coordina tutte le altre agenzie del Governo della
California che svolgono funzioni in campo antisismico, allo scopo di consentire una gestione integrata delle risorse, posto che through concerted efforts of broad scope, coordinated by a Seismic Safety Commission, long-term progress should be made toward higher levels of seismic safety (8870.5). Compito principale della Commissione quello di predisporre un programma globale di riduzione dei rischi sismici ed un sistema di previsioni concernenti i danni da terremoto in California, individuando le necessarie priorit da attuare (8870.55-8870.7). Inoltre, ai sensi del successivo paragrafo 8870.71, spetta alla Commissione il riesame delle proposte di legge in materia di sicurezza antisismica, apportando le dovute modifiche e integrazioni agli standard adottati dalle agenzie statali. Tale funzione comprende lesame di codici, standard e procedure, al fine di valutarne il livello di attuazione, sia sotto laspetto tecnico, sia sotto quello economico, per la costruzione di nuove strutture ed il rafforzamento di quelle gi esistenti, con lobiettivo di incrementare la resistenza ai terremoti degli edifici situati in aree a rischio sismico. La Commissione svolge la propria attivit in collaborazione con le principali agenzie di governo federale (come la FEMA), con quelle locali, regionali e statali, nonch con organizzazioni di ricerca locali e professionali. Essa tenuta a valutare leffettiva affidabilit degli standard tecnici vigenti, anche al fine di promuovere lo sviluppo e la pubblicazione di codici-modello e di altri strumenti idonei ad una corretta informazione del pubblico sui rischi sismici e sulle conseguenze dei terremoti. Particolare attenzione rivolta alle tecnologie disponibili, esistenti e future, ai dati ed al sistema di gestione, alla disponibilit di personale esperto ed addestrato, allo sviluppo della ricerca in materia antisismica, per raggiungere livelli di sicurezza molto elevati. Alla stessa Commissione attribuita la facolt di indicare nuove regole e program-
mi alle agenzie statali e locali, alle Universit, alle organizzazioni private e di volontari, nonch obiettivi, priorit e spese che il Governo dovr destinare al capitolo fondi per il programma di prevenzione e riduzione dei rischi sismici. In ultima analisi, lattivit della Commissione prevalentemente incentrata sulle specifiche azioni esecutive necessarie per lattuazione del programma integrato di riduzione dei rischi sismici. In tale contesto, si inserisce anche lelaborazione e laggiornamento periodico degli standard tecnici per le costruzioni, con il contributo delle associazioni professionale nel settore dellingegneria e dellarchitettura. Da menzionare anche il successivo capitolo 12.1 (rubricato The California Earthquake Hazards Reduction Act, del 1986), che introduce previsioni normative volte a prevenire gli effetti degli eventi sismici sulla vita dei cittadini e sui beni di loro propriet. A tal fine, la Commissione chiamata allelaborazione del California Earthquake Hazard Reduction Program (8871.4), in collaborazione con altre amministrazioni pubbliche (the Office of Emergency Services, the Division of Mines and Geology in the Department of Conservation, the Office of the State Architect, the Emergency Medical Services Authority, the University of California) ed associazioni private. Da segnalare infine il Capitolo 14 (intitolato Earthquake Research Evaluation Conference and Five Year Statewide Research Plan, 8899.108899.16), che stabilisce un progetto permanente per la ricerca e lo sviluppo tecnologico in materia antisismica, le cui scoperte sono destinate ad essere utilizzate dalla Commissione per la sicurezza sismica, as the basis for finalizing and implementing a five-year earthquake research plan for the State of California ( 8899.10).
La normativa neozelandese
Considerazioni analoghe valgono per lordinamento neozelandese, nel quale le prescrizioni antisismiche hanno carattere di norme standard (secondo laccezione precedentemente assunta), uniformate ai parametri di riferimento internazionali contenuti nel Uniform Building Code 97 (ICC, 1997), nellEuroCode 8 (BSI, 1998) e nel International Building Code del 1998 (BOCA e ICBO, 1998). A titolo di esempio si possono citare le direttive tecniche contenute nel NZS 4203 del 1992 (noto come Code of Practice for General Structural Design and Design Loading for Buildings, attualmente oggetto di revisione), nel NZS 3101 del 1995 (Concrete Structures Standard), nel NZL 3404 del 1997 (Steel Structures Standard) e nel NZS 1170.4 del 2003 (Standard Earthquake Loading), elaborate dallorganizzazione Standards New Zealand. Nel quadro della legislazione neozelandese devono essere menzionati anche il Civil Defence Act del 1983 e soprattutto il Building Act del 1991, che detta disposizioni generali in materia edilizia, incluse quelle concernenti lo speciale procedimento amministrativo previsto per le concessioni edilizie in zona sismica. Sulla scorta del Building Act 1991 sono state emanate le Building Regulations 1992 (emendate nel 1994, nel 1997, nel 2000, nel 2001 e, da ultimo, nel 2003), tra cui spicca il Building Code (che sar sottoposto a revisione entro il 30 novembre 2007). Il Building code una normativa cd. performance-based, che individua alcuni obiettivi da raggiungere in materia di sicurezza degli edifici, ma non prescrive alcun metodo specifico di costruzione. In particolare, esso si sofferma sulle prestazioni delle strutture e dei suoi componenti, tenuto conto delle rispettive caratteristiche tecniche.
In ogni caso, il sistema delineato dal Building Act del 1991 ha previsto lelaborazione di standard tecnici per ledilizia inclusi quelli antisismici da parte della Building Industry Authority (BIA), unAutorit indipendente istituita nel 1992, con il precipuo scopo di coordinare gli strumenti normativi introdotti dalla legge. Pi precisamente, le funzioni fondamentali della BIA attenevano alla cura ed alla revisione delle norme standard, al controllo sulla relativa applicazione, al sostegno ai tecnici professionisti e allassistenza ai diversi settori dellindustria edilizia. Tuttavia, il Parlamento neozelandese ha di recente approvato il nuovo Building Act 2004, destinato a sostituire quello del 1991 a partire dal 30 novembre 2004. Scopo dichiarato della nuova normativa quello di provvedere for the regulation of building work, the establishment of a licensing regime for building practitioners, and the setting of performance standards for buildings, to ensure that (a) people who use buildings can do so safely and without endangering their health; and (b) buildings have attributes that contribute appropriately to the health, physical independence, and well-being of the people who use them; and (c) people who use a building can escape from the building if it is on fire; and (d) buildings are designed, constructed, and able to be used in ways that promote sustainable development (art. 3). A tal fine, il provvedimento rinvia alle regole ed ai criteri di costruzione stabiliti nel Building Code. Per quanto attiene ai meccanismi di produzione normativa, lart. 16 del Building Act stabilisce che The building code prescribes functional requirements for buildings and the performance criteria with which buildings must comply in their intended use35, mentre il suc-
Secondo la definizione fornita dalla stessa legge, con lespressione performance criteria si intendono in relation to a building qualitative or quantitative criteria that the building is required to satisfy in performing its functional requirements.
cessivo art. 17 prescrive che All building work must comply with the building code to the extent required by this Act, whether or not a building consent is required in respect of that building work. Ai sensi dellart. 18, la conformit alle previsioni del Building Code condizione sufficiente perch siano soddisfatte le condizioni di sicurezza previste dalla legge, senza cio che il progettista sia tenuto a raggiungere un livello di sicurezza pi elevato36. Va rilevato, peraltro, che la stessa legge a stabilire il grado di conformit necessario, precisando che (1) Regulations may be made under section 401 that specify that there is only 1 means of complying with all or any of the provisions of the building code. (2) Without limiting subsection (1), the regulations may specify the means of compliance with the building code by requiring the use in the prescribed circumstances (if any) of all or any of the following: (a) prescribed acceptable solutions: (b) prescribed verification methods: (c) building methods, methods of construction, building design, or building materials (building methods or products) that have a current product certificate issued under section 269 (art. 20). Tra i vari aspetti rilevanti, il Building Act 2004 introduce un nuovo sistema di licenze per i professionisti che operano nelledilizia, e prevede, altres, la soppressione della Building Industry Authority, le cui competenze in materia di attuazione del Building Act saranno affidate, a partire da novembre 2004, ad un dipartimento del Governo, il Department of Building and Housing. Questultimo sar preposto, tra laltro, allassunzione delle decisioni
Art. 18: (1) A person who carries out any building work is not required by this Act to (a) achieve performance criteria that are additional to, or more restrictive than, the performance criteria prescribed in the building code in relation to that building work; or (b) take any action in respect of that building work if it complies with the building code. (2) Subsection (1) is subject to any express provision to the contrary in any Act.
relative al rifiuto di concessioni da parte delle Building Consent Authorities (previamente registrate presso il Dipartimento stesso entro il 30 novembre 2007), nonch alle verifiche di conformit al Codice dei certificati. Il nuovo sistema di licenze entrer in vigore dal 2009 e render possibile un pi attento controllo della professionalit degli operatori edilizi, in quanto la licenza sar accordata subordinatamente a comprovata esperienza pratica e/o a qualifiche aggiornate. Le persone in possesso dei predetti requisiti verranno iscritte in un apposito registro consultabile on line. Ad ulteriore garanzia, il lavoro del professionista sprovvisto di licenza dovr necessariamente essere monitorato da una persona in possesso di licenza. Tutte le autorit territoriali, comprese quelle private regolarmente registrate, avranno lobbligo di accettare e dare seguito alle richieste di concessione edilizia. Deve segnalarsi, altres, che, nellordinamento neozelandese, lEarthquake Commission Act del 1993 (emendato dallEarthquake Commission Amendment Act del 1998) ha previsto listituzione di una Commissione (la Earthquake Commission di cui allart. 4), con il compito di introdurre forme di assicurazione obbligatoria nei confronti dei proprietari di immobili soggetti al rischio di calamit naturali. In particolare, la Commissione stabilisce lentit del premio assicurativo a carico dei soggetti obbligati a contrarre la polizza e le condizioni generali di assicurazione, e vigila sullosservanza delle prescrizioni di legge (art. 5). Il sistema delineato dallEarthquake Commission Act consente di internalizzare i danni economici derivanti dagli eventi sismici, pur rappresentando un onere aggiuntivo per i privati assoggettati a tale regime.
Pubblicazioni del Centro Studi del Consiglio Nazionale Ingegneri
no. 1 / 1999 Piano di attivit - Triennio 1999- 2002 no. 2 / 1999 La via dellEtica Applicata, ossia delle politiche di prevenzione: una scelta cruciale per lOrdine degli Ingegneri no. 3 / 1999 Monitoraggio sullapplicazione della direttiva di tariffa relativa al D. Lgs. 494/96 in tema di sicurezza nei cantieri no. 4 / 2000 La dichiarazione di inizio attivit - Il quadro normativo e giurisprudenziale no. 5 / 2000 Lautorit per la vigilanza sui lavori pubblici - Organi, poteri e attivit no. 6 / 2000 Le ipotesi di riforma delle professioni intellettuali no. 7 / 2000 Le strutture societarie per lo svolgimento delle attivit di progettazione - Il quadro normativo e giurisprudenziale no. 8 / 2000 Le tariffe professionali - Il quadro giurisprudenziale in Italia e in Europa no. 9 / 2000 Le assunzioni di diplomati e laureati in Ingegneria in Italia no. 10/2000 Il ruolo degli ingegneri per la sicurezza no. 11/2000 Il nuovo regolamento generale dei lavori pubblici. Un confronto con il passato no. 12/2000 Il nuovo capitolato generale dei lavori pubblici no. 13/2000 Il responsabile del procedimento - Inquadramento, compiti e retribuzione no. 14/2000 Il mercato dei servizi di ingegneria. Analisi economica e comparativa del settore delle costruzioni -Parte prima no. 15/2000 Il mercato dei servizi di ingegneria. Indagine sugli ingegneri che svolgono attivit professionale - Parte seconda no. 16/2000 La professione di ingegnere in Europa, Canada e Stati Uniti. I sistemi nazionali e la loro evoluzione nellepoca della globalizzazione no. 17/2000 Lintervento delle Regioni in materia di dichiarazione di inizio attivit no. 18/2000 Opportunit e strumenti di comunicazione pubblicitaria per i professionisti in Italia no. 19/2000 I profili di responsabilit giuridica dellingegnere - Sicurezza sul lavoro, sicurezza nei cantieri, appalti pubblici, dichiarazione di inizio attivit no. 20/2001 Spazi e opportunit di intervento per le amministrazioni regionali in materia di lavori pubblici no. 21/2001 Imposte e contributi sociali a carico dei professionisti nei principali Paesi europei no. 22/2001 Le tariffe relative al D.Lgs 494/96. Unanalisi provinciale no. 23/2001 Le nuove regole dei lavori pubblici. Dal contratto al collaudo: contestazioni, eccezioni, riserve e responsabilit no. 24/2001 Levoluzione dellingegneria in Italia e in Europa no. 25/2001 La riforma dei percorsi universitari in ingegneria in Italia no. 26/2001 Formazione e accesso alla professione degli ingegneri in Italia
no. 27/2001 Le strutture societarie per lo svolgimento delle attivit professionali in Europa no. 28/2001 La direzione dei lavori nellappalto di opere pubbliche no. 29/2001 Analisi delle pronunce dellAutorit per la vigilanza sui lavori pubblici. Febbraio 2000-marzo 2001 no. 30/2001 Osservazioni sul D.P.R. 328/2001 no. 31/2001 La copertura assicurativa del progettista. Quadro normativo e caratteristiche dellofferta no. 32/2001 Qualificazione e formazione continua degli ingegneri in Europa e Nord America no. 33/2001 Le verifiche sui progetti di opere pubbliche. Il quadro normativo in Europa no. 34/2001 Lingegneria italiana tra nuove specializzazioni e antichi valori no. 35/2001 La domanda di competenze ingegneristiche in Italia no. 36/2001 Il mercato dei servizi di ingegneria. Evoluzione e tendenze nel settore delle costruzioni no. 37/2002 Il riparto delle competenze normative in materia di professioni. Stato, Regioni, Ordini no. 38/2002 Note alla rassegna stampa 2001 no. 39/2002 Ipotesi per la determinazione di un modello di stima basato sul costo minimo delle prestazioni professionali in ingegneria no. 40/2002 Tariffe professionali e disciplina della concorrenza no. 41/2002 Ipotesi per una revisione dei meccanismi elettorali per le rappresentanze dellOrdine degli ingegneri no. 42/2002 Installare il Sistema Qualit negli studi di ingegneria. Un sussidiario per lapplicazione guidata di ISO 9000:2000 - Volume I no. 43/2002 Installare il Sistema Qualit negli studi di ingegneria. Un sussidiario per lapplicazione guidata di ISO 9000:2000 - Volume II no. 44/2002 La remunerazione delle prestazioni professionali di ingegneria in Europa. Analisi e confronti no. 45/2002 Laccesso allOrdine degli ingegneri dopo il D.P.R. 328/2001 no. 46/2002 La domanda di competenze dingegneria in Italia. Anno 2002 no. 47/2003 Imposte e struttura organizzativa dellattivit professionale in Europa no. 48/2003 Il mercato dei servizi di ingegneria - 2002 no. 49/2003 Le nuove regole in materia di progettazione delle opere pubbliche. Tariffe, prestazioni gratuite, consorzi stabili e appalto integrato no. 50/2003 La riforma del sistema universitario nel contesto delle Facolt di Ingegneria no. 51/2003 Una cornice di riferimento per una tariffa professionale degli ingegneri dellinformazione no. 52/2003 Il Testo Unico in materia di espropriazioni per pubblica utilit. Analisi e commenti no. 53/2003 La possibile terza via alla mobilit intersettoriale degli ingegneri in Italia no. 54/2003 Il tortuoso cammino verso la qualit delle opere pubbliche in Italia
no. 55/2003 La disciplina dei titoli abilitativi secondo il Testo Unico in materia di edilizia no. 56/2003 La sicurezza nei cantieri dopo il Decreto Legislativo 494/96 no. 57/2003 Analisi delle pronunce dellAutorit per la vigilanza sui lavori pubblici aprile 2001 dicembre 2002 no. 58/2003 Le competenze professionali degli ingegneri secondo il D.P.R. 328/2001 no. 59/2003 La domanda di competenze dingegneria in Italia. Anno 2003 no. 60/2004 La riforma del sistema universitario nel contesto delle Facolt di ingegneria no. 61/2004 Identit e ruolo degli ingegneri dipendenti nella pubblica amministrazione che cambia no. 62/2004 Considerazioni e ipotesi su possibili strategie e azioni in materia di SPC (Sviluppo Professionale Continuo) degli iscritti allOrdine degli ingegneri no. 63/2004 Le regole della professione di ingegnere in Italia: elementi per orientare il processo di riforma. no. 64/2004 Guida alla professione di ingegnere - Volume I: profili civilistici, fiscali e previdenziali. no. 65/2004 Guida alla professione di ingegnere - Volume II - : urbanistica e pianificazione territoriale. no. 66/2004 La normativa tecnica per le costruzioni in zona sismica in Italia, Stati Uniti e Nuova Zelanda. Parte prima: profili giuridici Parte seconda: applicazioni e confronti
Finito di stampare nel mese di dicembre 2004. Stampa: tipografia DSV - Grafica e Stampa Via D. Menichella, 94 - 00165 Roma
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References: sentenza 
 art. 5
 sentenza 
 articolo 1
 Cass. 
 art. 12
 articolo 3
 art. 3
 art. 60
 art. 3

Art. 3
 art. 60
 art. 52
 art. 83
 Cass. Sez. 
 art. 93
 art. 5
 art. 2

Art. 3

Art. 93

Art. 94

Art. 83
 art. 1
 art. 3
 art. 17

Art. 18