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1 Revisione della Legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni del 16 dicembre 2003 A tutt oggi, dal Comuni Nel 1994: 247 Comuni ATTUALMENTE Numero Comuni COMUNI -2 Onsernone -2 Isorno -5 Capriasca -8 Acquarossa -6 Maggia -5 Lavizzara -8 Lugano -2 Bioggio -2 Collina d Oro -1 Mendrisio -2 Castel San Pietro -1 Cadenazzo -4 Alto Malcantone -3 Faido -2 Cevio -4 Blenio -1 Avegno Gordevio -1 Bioggio-Iseo -3 Capriasca bis -1 Cugnasco-Gerra -3 Lugano fase II -5 Mendrisio 2009 Figura 1: Le aggregazioni concretizzate Dopo oltre 10 anni di progetti dal basso (22 conclusi, 4 imminenti), avviati e condotti senza un particolare ordine logico se non quello delle spinte locali, si avverte l esigenza di esplicare una sorta di traguardo/obiettivo finale, supportato da una visione d insieme organica. La Legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni (LAggr) ha sin qui costituito la traccia fondamentale per la riuscita di molti progetti. Le esperienze maturate hanno inevitabilmente messo in evidenza qualche imperfezione. La necessità di stimolare nuove strategie e l esigenza di affinare gli strumenti, sono alla base della presente proposta di revisione della Legge. 1
2 INDICE 1 CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE PREMESSE L ESIGENZA DI UN CAMBIAMENTO STRATEGICO IL CASO VILLA LUGANESE IL CASO MONTECENERI L ESIGENZA DI UN NUOVO APPROCCIO STRATEGICO CONCLUSIONI EVOLUZIONE DEI PROCESSI AGGREGATIVI LE ESPERIENZE MATURATE CON L ATTUALE LEGGE IL CONSENSO POPOLARE LA GIURISPRUDENZA DEL TF IL PIANO CANTONALE DELLE AGGREGAZIONI PERCHÉ UNA PIANIFICAZIONE CHE COS È IL PIANO CANTONALE DELLE AGGREGAZIONI MODALITÀ DI ADOZIONE Modalità operative di elaborazione LE ALTRE MODIFICHE PROPOSTA DI REVISIONE DI LEGGE OBIETTIVI E CONTENUTI FONDAMENTALI DELLA REVISIONE DELLA LEGGE PROPOSTA DI REVISIONE E COMMENTO AI SINGOLI ARTICOLI RELAZIONE CON LINEE DIRETTIVE, PIANO FINANZIARIO E INFLUSSI SUI COMUNI CONCLUSIONI DISEGNO DI LEGGE
3 Signor Presidente, signore e signori Deputati, con il presente messaggio vi sottoponiamo una revisione della Legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni del 16 dicembre CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE 1.1 Premesse Gli obiettivi di politica cantonale in materia di riorganizzazione istituzionale dei Comuni rimangono tuttora confermati. Le aggregazioni comunali seguono il loro cammino nell intento, certamente ambizioso, di limitare a medio termine il numero dei Comuni a non più di un centinaio. L importante riforma ha inizialmente trovato la sua base legale nella Legge sulla fusione e separazione dei comuni (LFSC) del 6 marzo Pur se datato, tale ordinamento aveva retto in occasione del ricorso al Tribunale federale inoltrato dal Municipio di Sala Capriasca contro l aggregazione coatta nel nuovo Comune di Capriasca. L Alta Corte federale, esaminando la legittimità della componente coattiva di quell aggregazione, nella sentenza del 12 marzo 2001 s era così espressa: La Legge del 1945 può non apparire, per certi versi, pienamente corrispondente alle nuove esigenze; essa dovrà e potrà essere perfezionata; ciò non basta però a farla apparire anticostituzionale, perlomeno per quel che concerne la fusione coatta nei suoi principi fondamentali, ovvero la possibilità di decretarla senza il consenso dei cittadini coinvolti. In considerazione dell ambizioso progetto alle porte e della necessità di poter disporre di uno strumento più dinamico e consono alle nuove sfide, nel 2003 il Governo elabora la nuova Legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni (LAggr). Il 14 gennaio 2003, con messaggio n la sottopone al Parlamento, che la approva nella seduta del 16 dicembre successivo. L entrata in vigore avviene il 13 febbraio Il nuovo disegno di legge, che mantiene la connotazione di Legge quadro, ricalca da una parte gli aspetti ormai collaudati del vecchio disposto del 1945, ad esempio per quanto concerne il ruolo degli attori locali nell avvio dei processi e nella loro condivisione iniziale, la centralità del Parlamento nella decisione finale e la condizione della maggioranza assoluta dei suoi membri nel caso di aggregazioni coatte. Dall altra, anche sulla spinta dei principi ribaditi nella nuova Costituzione cantonale entrata in vigore il 1. gennaio 1998 riaffermando con vigore la politica di fusione dei Comuni, il nuovo testo tende a rendere il processo di aggregazione ancor più dinamico ed articolato L esigenza di un cambiamento strategico A cinque anni di distanza l impostazione della nuova Legge permane valida. Tuttavia le numerose esperienze maturate nella trentina di progetti aggregativi sin qui trattati, che hanno visto il coinvolgimento di oltre 140 Comuni, hanno palesato l esistenza di un certo margine di miglioramento dei relativi meccanismi. Inoltre, di fronte ad un progetto i cui obiettivi rimangono elevati, crediamo sia giunto il momento di imprimere alla politica di aggregazione un cambiamento strategico volto a ridisegnare la geografia dei Comuni secondo un ordine logico, sulla base di una visione d insieme organica. 3
4 Questo tipo di cambiamento è per altro stato sollecitato in più occasioni dallo stesso Gran Consiglio, in particolare durante l esame riguardante l aggregazione di Villa Luganese con Lugano ed ancor più di recente affrontando il progetto Monteceneri. In ambedue le situazioni ci si è infatti trovati confrontati con decisioni non facili legate al significato di coerenza territoriale da una parte ed a quello di aggregazione coatta dall altra Il caso Villa Luganese Nel primo caso, si è trattato di affrontare e decidere sull aggregazione di Villa Luganese con Lugano a seguito del voto negativo di Cadro, posto geograficamente a cuscinetto fra le altre due entità e quindi in assenza del presupposto di contiguità territoriale, implicito nel concetto di coerenza territoriale dell art. 3 lett. a LAggr, introdotto dallo stesso Gran Consiglio al momento del varo della Legge. L aggregazione di Villa Luganese è infine stata attuata sulla base di un interpretazione meno restrittiva ed intransigente di quella suggerita nel rapporto commissionale che ha accompagnato la Legge. Tale interpretazione è stata fatta propria dal Gran Consiglio in occasione della decisione che ha permesso di avallare il coinvolgimento di Villa Luganese malgrado l abbandono di Cadro. I presupposti alla base dell avallo, riprodotti nel Rapporto di maggioranza della Commissione delle aggregazioni, sono stati i seguenti: 4 come regola di base le aggregazioni presuppongono la contiguità geografica e topografica ; se tale principio non può essere rispettato, e ciò in via del tutto eccezionale ed in base a motivazioni forti ed evidenti, sono ammesse anche aggregazioni fra entità non perfettamente contigue; queste motivazioni non devono essere legate unicamente all interesse dei Comuni in fase di aggregazione, ma devono fare parte di un disegno più grande e generale che coinvolga l intera zona. Più in generale, ritenuto come in assenza di una logica coordinazione si arrischi cammin facendo di determinare l insorgere di gravi incongruenze di tipo territoriale ma anche funzionale, la maggioranza commissionale non ha mancato di rimarcare nel proprio rapporto alcune importanti raccomandazioni, definite vincolanti, all indirizzo del Governo. Accanto alla suggestione di introdurre, nel caso di Lugano, una temporanea pausa di riflessione per dar modo di consolidare i progetti sin qui realizzati e di preparare gli ulteriori sviluppi sulla base del necessario consenso, la Commissione invitava il Consiglio di Stato: - a voler uniformare le procedure d avvio di un progetto di aggregazione, rendendo obbligatorio, senza eccezioni, l avvio di un processo aggregativo esclusivamente sulla base di un istanza conformemente all art. 4 della LAggr, escludendo di fatto che il tutto avvenga unicamente su base bilaterale. Questa soluzione nel caso di Lugano si è infatti più volte rivelata problematica non soltanto per l assenza del ruolo superpartes del Cantone (vedi casi di Cadro e di Muzzano), ma anche e soprattutto perché tale modo di agire impedisce all Autorità cantonale di gestire la necessaria visione coordinata degli scenari finali; - a voler implementare, d intesa con le Autorità locali interessate, degli studi strategici finalizzati a determinare una visione coordinata e condivisa di sviluppo territoriale e socio-economico degli agglomerati urbani.
5 1.1.3 Il caso Monteceneri Per certi aspetti le stesse indicazioni, ma per motivi diversi, sono emerse nel corso dell esame del Progetto Monteceneri a causa del voto contrario di Isone e soprattutto di Mezzovico. In questo secondo caso ci si è trovati confrontati con da una parte la necessità di creare le premesse per un Comune forte ed omogeneo, idealmente determinato da una oltremodo positiva diversificazione di tipo economico e territoriale e dall altra l esito negativo del voto consultivo di Mezzovico-Vira e di Isone. Il non facile dibattito granconsigliare ha visto il Parlamento dividersi in tre, fra fautori del progetto a sette Comuni (Rapporto di maggioranza), sostenitori del progetto a cinque, come proposto dal messaggio governativo (Rapporto di minoranza 1) e coloro che si sono schierati per l abbandono del progetto a cinque e la successiva ripresa nell ambito di una procedura ex novo (Rapporto di minoranza 2). Nel corso del dibattito a più riprese si è ribadita la necessità di ulteriormente affinare il non facile approccio legislativo che regge i processi aggregativi. In linea con le intenzioni già espresse in sede di audizione commissionale da parte del Capo del Dipartimento delle istituzioni, di voler rilanciare la Riforma dei Comuni sulla base di un Piano cantonale delle aggregazioni ; il relativo rapporto commissionale di maggioranza così si esprimeva: Nonostante sia di centrale importanza la spinta ed il consenso dal basso, è altresì cruciale che negli otto distretti questi progetti possano inserirsi in un solido e coerente progetto cantonale che solo il Consiglio di Stato può disegnare, con altrettanto coraggio già manifestatosi con la revisione del Piano direttore cantonale. Ebbene a tale proposito vale la pena ricordare come nell originale progetto di legge messo in consultazione nel 1998 già si evidenziava la volontà di promuovere l allestimento di un vero e proprio Piano direttore delle aggregazioni ; strumento che una volta approvato dal Gran Consiglio dopo ampia consultazione popolare, avrebbe costituito la guida dell azione cantonale. L importante rispondenza spontanea giunta da amministratori locali e da cittadini dopo il 1998, al momento del rilancio dei processi aggregativi, aveva tuttavia condotto ad un sostanziale mutamento d impostazione della normativa. Si era insomma optato per un processo che nascesse dal basso caratterizzato da una fase di condivisione iniziale dei progetti e di una partecipazione diretta alla loro nascita da parte delle Autorità dei Comuni interessati e, possibilmente, degli stessi Cittadini tramite informazione, sondaggi, raccolta di firme, ecc L esigenza di un nuovo approccio strategico Quella del 2003 è stata una scelta certamente valida, che in quel momento ha indiscutibilmente contribuito a superare inevitabili resistenze iniziali, offrendo ampi margini ai diretti interessati ed evitando che lo Stato interferisse eccessivamente sulle scelte di fondo dei singoli Comuni. Siamo per altro convinti come questo tipo di approccio abbia soprattutto permesso di maturare la generale consapevolezza della necessità di attivarsi in questo ambito. Cosa che non sarebbe certamente avvenuta qualora il Cantone avesse voluto imporsi con scenari precisi e vincolanti. 5
6 Nel frattempo la situazione è cambiata. I progetti facili della periferia, salvo i casi particolarmente refrattari, sono in larga misura stati avviati ed in parte già conclusi. In questi ambiti ulteriori passi non sono esclusi, anzi in taluni potrebbero addirittura avvenire spontaneamente, ma non necessariamente a breve termine. I relativi scenari, per ragioni morfologiche rimangono tuttavia quanto mai incanalati soprattutto nelle Valli ove le soluzioni di sviluppo alternativo sono ormai inesistenti. Il problema si pone semmai nelle zone più urbane (si pensi soprattutto al Locarnese ed al Bellinzonese), là dove, per quanto più che necessario, il processo fatica a decollare. È perciò nostra opinione che nell interesse generale del Cantone sia giunto il momento di mettere in campo meccanismi finalizzati ad una visione aggregativa più coordinata ed omogenea. Dopo una fase improntata esclusivamente sull iniziativa dal basso, la riforma deve ora mirare ad un riordino territoriale efficace in sintonia con il Progetto di nuovo Piano direttore cantonale (vedi Rapporto esplicativo 2007 pag. 75 e segg., rispettivamente Scheda RI Modello territoriale). Nella nuova Città-Ticino vanno promosse tre grandi aree o regioni a vocazione specifica (Luganese e Mendrisiotto, Bellinzonese e Tre Valli, Locarnese e Vallemaggia) ed al loro interno s impone di riconoscere, sostenere e rafforzare quattro agglomerati urbani (Chiasso-Mendrisio, Lugano, Locarno e Bellinzona), a cui si deve attribuire il ruolo di motore trainante per l intero Cantone Conclusioni I motivi che determinano la presente revisione della Legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni del 16 dicembre 2003 sono pertanto riassumibili come segue: - d un lato la necessità di determinare le basi legali necessarie per l introduzione del Piano cantonale delle aggregazioni ; - dall altro cogliere l occasione per promuovere una serie di modifiche che nel corso di questo seppure breve, ma intenso periodo di applicazione della Legge, si sono manifestate particolarmente necessarie. 1.2 Evoluzione dei processi aggregativi Seppur preceduto dall aggregazione del Comune di Onsernone, avallato con votazione consultiva del 27 giugno 1993, a livello cantonale più in generale l avvio della riforma avviene con la pubblicazione nel marzo 1998 da parte del Dipartimento delle istituzioni dello studio Il Cantone e i suoi Comuni: l esigenza di cambiare. La proposta si rivolge in particolare ai Comuni della periferia, strutturalmente troppo carenti perché inadeguati sia finanziariamente, sia demograficamente per affrontare le sfide future. Promuovendo le aggregazioni comunali si vuole insomma rivitalizzare le zone periferiche creando entità comunali realmente autonome e propositive e soprattutto in grado di valorizzare e gestire il proprio territorio. Se inizialmente la proposta coglie un po tutti di sorpresa, non passa molto tempo perchè trovi grande interesse fra gli amministratori locali. L importante rispondenza porta in tempi brevi ad una seria condivisione degli obiettivi ed all avvio dal basso di progetti d aggregazione concreti segnatamente in Capriasca, Vallemaggia e Valle di Blenio. 6
7 Il progetto del nuovo Comune di Capriasca comprensivo di sette comuni, messo in votazione consultiva nel marzo del 1999, costituisce un importante banco di prova e non soltanto per essere il precursore di una nuova visione. Il Popolo ticinese, chiamato alle urne a seguito della decisione del Gran Consiglio di aggregare coattivamente Sala Capriasca, in via referendaria si esprime infatti favorevolmente nella misura del 61%. La legittimità e legalità della coazione, presa in base alla vecchia Legge sulla fusione e separazione dei Comuni (LFSC) del 6 marzo 1945, ottiene conferma anche dall Alta Corte federale. Il progetto Capriasca fornisce insomma la prova che per il Ticino i tempi per l attuazione del progetto di riorganizzazione istituzionale sono ormai maturi. Parimenti la decisione del Tribunale federale tranquillizza per quanto attiene la solidità delle basi legali a disposizione. Nel frattempo si vanno completando gli strumenti necessari alla promozione dei nuovi progetti e ad aggiornare il quadro legislativo fino ad allora risalente al 1945: nel 2002 approvazione da parte del Parlamento della nuova Legge sulla perequazione finanziaria intercomunale (LPI) del 25 giugno 2002 (messaggio n del 30 gennaio 2002); i principi di solidarietà finanziaria sono armonizzati con gli obiettivi cantonali in tema di aggregazione tra Comuni; nel 2003 promulgazione della nuova Legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni (LAggr) del 16 dicembre 2003 (messaggio n del 14 gennaio 2003); nel espletamento degli Studi Monitoreg quale parte integrante del Programma di aggregazione tra i Comuni ticinesi; gli stessi offrono un monitoraggio della realtà regionale al fine di conoscere il territorio e posizionarlo nel contesto competitivo interregionale; nel espletamento dello Studio Città Il Cantone e le sue regioni: le nuove Città ; anche gli agglomerati sono collocati nel contesto più ampio della Riforma istituzionale dei Comuni ticinesi; infine nel 2007 stanziamento di un credito quadro di 120 mio di franchi destinato all aiuto per le nuove aggregazioni dei comuni in dissesto finanziario e delle periferie (messaggio n del 29 agosto 2006) viene assicurato al progetto di aggregazione la necessaria dotazione finanziaria per far fronte al risanamento finanziario dei Comuni in difficoltà. 7
8 Processi di aggregazione avvenuti Progetto di aggregazione Comuni coinvolti Data Iscritti in catalogo Comologno, Crana, Russo, Gresso, Vergeletto, 1 Onsernone Mosogno % 19% 81% Onsernone-variante Comologno, Crana, Russo % 64% 36% 3 0 Cagiallo, Lopagno, Lugaggia, Sala Capriasca, Roveredo 3 Capriasca Capriasca, Tesserete, Vaglio '612 2'542 70% 60% 40% Isorno Auressio, Berzona, Loco % 93% 7% 3 - Aurigeno, Coglio, Giumaglio, Lodano, Maggia, Moghegno 5 Maggia e Someo 1' % 78% 22% 7 - Broglio, Brontallo, Fusio, Menzonio, Peccia e Prato 6 Lavizzara Sornico % 78% 22% 6 - Castro, Corzoneso, Dongio, Largario, Leontica, 7 Acquarossa Lottigna, Marolta, Ponto Valentino, Prugiasco ' % 71% 29% Pedemonte Tegna, Verscio, Cavigliano '699 1'146 67% 61% 39% Mendrisio Mendrisio, Salorino '518 1'801 40% 84% 16% 2 - Votanti SI % NO % SÌ NO 10 Lugano (*) Cureggia, Davesco-Soragno, Gandria, Pambio-Noranco, Pazzallo, Pregassona, Viganello, Lugano, Breganzona / '838 10'298 38% 73% 27% 9-11 Collina d'oro Agra, Gentilino, Montagnola '532 1'757 69% 65% 35% 3-12 Bioggio Bioggio, Cimo, Bosco Luganese ' % 77% 23% 3 - Casima, Monte, Campora (fraz. di Caneggio), Castel San 13 Castel San Pietro Pietro ' % 82% 18% 4 - Brione Verzasca, Corippo, Frasco, Gerra Verzasca (fraz. 14 Grande Verzasca di Valle), Gordola, Lavertezzo, Sonogno, Tenero '122 3'616 59% 38% 62% 4 5 Contra, Vogorno Cugnasco, Gerra Verzasca (Piano), Locarno (quartiere 15 Cugnasco-Gerre Gerre di Sotto) '534 3'901 41% 44% 56% Medio Malcantone Astano, Bedigliora, Curio, Miglieglia, Novaggio '831 1'147 63% 43% 57% Cevio Bignasco, Cavergno, Cevio % 64% 36% Blenio Aquila, Campo Blenio, Ghirone, Olivone, Torre ' % 67% 33% Cadenazzo Cadenazzo, Robasacco ' % 85% 15% 2 - Anzonico, Calonico, Calpiogna, Campello, Cavagnago, 20 Media Leventina Chiggiogna, Faido, Marengo, Osco, Rossura, Sobrio '768 1'138 64% 57% 43% Alto Malcantone Arosio, Breno, Fescoggia, Mugena, Vezio % 75% 25% 5-22 Faido (**) Calonico, Chiggiogna, Faido, Rossura % 83% 16% 4 - Bruzella, Cabbio, Caneggio, Morbio Superiore, Muggio, 23 Breggia Sagno '155 74% 69% 31% Avegno Gordevio Avegno, Gordevio % 72% 28% 2-25 Cugnasco-Gerra Cugnasco, Gerra Verzasca '078 61% 71% 29% 2-26 Lugano II Lugano, Barbengo, Cadro, Carabbia, Villa Luganese '026 39% 73% 27% Capriasca 2 Capriasca, Bidogno, Corticiasca, Lugaggia '169 48% 81% 19% 4-28 Bioggio Bioggio, Iseo % 75% 25% 2 - Arzo, Capolago, Genestrerio, Mendrisio, Rancate, 29 Mendrisio 2009 Tremona '019 51% 79% 21% 6-30 Chiasso Chiasso, Morbio Inferiore, Vacallo '274 57% 48% 52% 1 2 Caviano, Contone, Gerra G., Indemini, Magadino, 31 Gambarogno Piazzogna, San Nazzaro, S. Abbondio, Vira G '040 61% 67% 33% 8 1 Bironico, Camignolo, Isone, Medeglia, Mezzovico-Vira, 32 Monteceneri Rivera, Sigirino '627 74% 65% 35% Stabio-Ligornetto Stabio, Ligornetto '496 64% 39% 61% Centovalli Borgnone, Intragna, Palagnedra % 81% 19% votazioni consultive 144 Comuni coinvolti (163 se si considerano i coinvolgimenti successivi di uno stesso Comune) al '721 70'194 50% 65% 35% (*) Progetto votato in due fasi, dapprima con 8 Comuni, a cui si è quindi aggiunta anche Breganzona. (**) Progetto ripreso da Media Leventina. Tabella 1: I processi di aggregazione avvenuti a tutt oggi in cifre 8
9 Il processo aggregativo prende inizialmente avvio dalla periferia per poi estendersi anche agli agglomerati urbani di Lugano e di Mendrisio. Il Locarnese e il Bellinzonese restano invece ai margini di questa dinamica. Si tratta di realtà particolarmente in difficoltà ove l eccessiva frammentazione istituzionale frena notevolmente la capacità di assumere quel ruolo che vorrebbe loro dare il nuovo Piano direttore cantonale. Malgrado gli importanti sforzi profusi dal Cantone tendenti a stimolare la necessità di attivarsi (studio Città Il Cantone e le sue regioni: le nuove Città ), nelle aree urbane del Sopraceneri ha sin qui prevalso un generale atteggiamento di reticenza nei confronti di qualsiasi processo aggregativo. Nel Locarnese, a seguito di due petizioni, sono stati avviati due studi aggregativi: uno coinvolge i Comuni del Circolo delle Isole, l altro il comparto sulla Sponda sinistra della Maggia, fra Locarno e Tenero. Accanto a questi il Cantone ha avviato uno Studio strategico con il quale intende soprattutto coinvolgere direttamente la popolazione per renderla consapevole della necessità impellente di promuovere dei cambiamenti intesi a rafforzare l agglomerato e renderlo più efficace ed efficiente. Dopo il fallimento dello Studio Bellinzona Nord, voluto d intesa fra Bellinzona e sette Comuni della corona tra Gorduno e Claro, il Cantone intende presto avviare un altro studio strategico finalizzato ad un cambiamento che dovrebbe avvenire se possibile non oltre il Come evidenziato nella Tabella 1 si sono sin qui tenute 34 votazioni consultive che hanno coinvolto complessivamente 144 Comuni ticinesi. Taluni sono stati coinvolti successivamente in più progetti: le votazioni consultive hanno cumulativamente coinvolto 163 Comuni. Gli scrutini sono avvenuti mediamente con la partecipazione del 50% degli aventi diritto di voto. Le aggregazioni godono sostanzialmente dell appoggio dei cittadini ticinesi: complessivamente il 65% degli interpellati si è espresso a favore dei progetti messi in consultazione. Nella Figura 1 sono illustrate le aggregazioni sin qui concretizzate, che hanno visto la riduzione del numero di comuni, dal 1995 ad oggi, di ben 71 unità, consolidando l attuale numero degli Enti locali a 176, come indica la Figura 2. Evoluzione del numero dei Comuni Periodo Riduzione del numero dei Comuni Numero dei Comuni Numero dei Comuni Anno Figura 2 9
10 Il processo, come indica la Figura 3 (stato giugno 2009), è tuttavia in continua evoluzione. Degli attuali 176 Comuni sono infatti un centinaio quelli che in un modo o nell altro si stanno occupando di aggregazione: si va dai nuovi Comuni di Centovalli e Breggia, che eleggeranno i loro primi organi comunali in ottobre, a quegli Enti locali per i quali già è in corso un istanza di aggregazione all attenzione del Governo. Processi aggregativi in atto Elezioni previste in ottobre 09 9 > 2 = -7 Crescita in giudicato 14 > 2 = -12 Aggregazioni in studio (LAggr) 34 > 8 = -26 Attualmente: 176 Comuni Tutt ora coinvolti in studi di aggregazione: 95 Comuni Aggregazioni in pre-studio 28 > 5 = -23 Studi imminenti 16 > 4 = -12 Nuovi Comuni dal 1995 Comm. Aggregazioni Figura 3: Processi aggregativi in atto In altri due casi (Gambarogno e Monteceneri) per complessivi 14 Comuni il Gran Consiglio ha già avallato i relativi progetti. Le decisioni sono tuttavia state impugnate con altrettanti ricorsi al Tribunale federale. Qualora le relative istanze dovessero essere respinte, il numero dei Comuni scenderebbe al di sotto di 160. In sette casi sono inoltre in corso dei progetti avviati in base all art. 4 della LAggr: si tratta dei seguenti comprensori: 10 - Bassa Leventina: Comuni di Bodio, Giornico e Sobrio; - Bassa Blenio: Comuni di Ludiano, Malvaglia e Semione; - Circolo delle Isole: Comuni di Ascona, Brissago, Losone e Ronco S./Ascona; - Comuni della Sponda sinistra della Maggia: Brione S./Minusio, Locarno, Mergoscia, Minusio, Muralto, Orselina e Tenero; - Terre di Pedemonte: Comuni di Cavigliano, Tegna e Verscio; - Valle Onsernone: Comuni di Gresso, Isorno, Mosogno, Onsernone e Vergeletto; - Valle Morobbia: Comuni di Giubiasco e Pianezzo.
11 Inoltre, sono state depositate quattro istanze di avvio dei seguenti progetti: - Lugano-Valcolla: Comuni di Bogno, Certara, Cimadera, Lugano e Valcolla, istanza attualmente pendente presso il Consiglio di Stato per la definizione delle modalità operative di esecuzione dello studio, rispettivamente di un eventuale allargamento del comprensorio di studio ai Comuni di Cadro e Sonvico nel frattempo interpellati; - Mendrisio 2012: Comuni di Besazio, Coldrerio, Ligornetto, Mendrisio, Meride e Riva San Vitale con la probabile aggiunta di Brusino Arsizio ed eventualmente di Castel San Pietro; - Bellinzona-Gnosca, da valutare dopo il ritiro di Gorduno; - Verzasca: Comuni di Corippo, Frasco, Gerra-Verzasca (frazione di Valle), Lavertezzo, Vogorno e Sonogno, da tempo sospesa in attesa che il Municipio di Lavertezzo sciolga la propria riserva riguardante la frazione di Valle. In ulteriori Comuni sono stati effettuati o sono tuttora pendenti dei pre-studi aggregativi volti a valutare il futuro del comparto. Si tratta dei seguenti casi: - Alta Leventina: Comuni di Airolo, Bedretto, Dalpe, Prato-Leventina e Quinto; - Riviera + : Comuni di Biasca, Claro, Cresciano, Iragna, Lodrino, Osogna, Personico e Pollegio; - Media Leventina: Comuni di Anzonico, Calpiogna, Campello, Cavagnago, Chironico, Faido, Mairengo e Osco; - Comuni di Collina d Oro, Sorengo e Carabietta; - Comuni di Alto Malcantone e Manno. Nel caso dell Alta Leventina va ricordato l esito della votazione pre-consultiva che ha visto l assenso per l avvio di uno studio ufficiale da parte dei Comuni di Airolo e di Quinto e contrario da parte degli altri. Sulla base di tale risultato sembrerebbe imminente l inoltro di una corrispondente istanza da parte di Airolo e Quinto. Nei rimanenti casi gli studi dovrebbero consolidare il relativo iter. 1.3 Le esperienze maturate con l attuale Legge Il consenso popolare Dopo oltre dieci anni di intenso lavoro in questo settore è certamente possibile trarre qualche importante deduzione sulla propensione del Cittadino ticinese nei confronti dei processi di aggregazione. Per quanto si palesino ancora delle difficoltà negli agglomerati urbani di Bellinzona e di Locarno, nel resto del Cantone si può senz altro parlare di relativo successo. Si può pertanto affermare che la popolazione del Cantone ha reagito molto positivamente alla Riforma istituzionale in atto, dando sempre più spesso il proprio assenso ai progetti di aggregazione proposti dalle autorità locali. Lo possiamo dedurre statisticamente dalle cifre esposte nella Tabella 2 che riproduce il susseguirsi annuale delle decisioni avvenute sia in ambito di votazioni consultive comunali (il cui esito di dettaglio è esposto nella Tabella 1), sia da parte del Gran Consiglio in ambito cantonale. 11
12 ANNO Esito per singolo Comune Esito per singolo Progetto Votazione consultiva Decisioni del Gran Consiglio Decisioni del Gran Consiglio Diritti politici Votazioni Approvata Respinta Sottoposti Ratifiche Coazioni Abbandoni Sottoposti Ratifiche consensuali Completa Con abbandoni Ratifiche coattive Completa Con abbandoni Abbandono totale Referendum Ricorso TF Evoluzione del numero dei Comuni Comuni coinvoltri in progetti riusciti Evoluzione Parziale Totale Numero Comuni Totale Tabella 2: Esito delle procedure decisionali Dal 1993 a livello comunale sono stati sottoposti al giudizio popolare progetti in 163 Comuni. Come si evince della Figura 4 in 127 Comuni (78%) l esito della votazione consultiva è stato positivo ed in 36 casi negativo (22%). Se consideriamo il risultato complessivo per votanti, questa tendenza diminuisce, ma il risultato in assoluto permane pur sempre molto favorevole. Secondo la Figura 5 il 65% contro il 35% dei votanti (vedi anche Tabella 1) si è infatti mediamente espresso a favore di un cambiamento. Questo dato è per altro in linea con quello uscito dal confronto popolare tenutosi in occasione del referendum popolare lanciato a livello cantonale nel 1999 contro l aggregazione di Sala Capriasca, il cui risultato fu del 61% dei votanti a favore dell aggregazione contro il 39%, contrario. Progetto respinto 36 Comuni / 22% Votazioni consultive nei Comuni Esito per Comune Periodo Voti contrari 35% Votazioni consultive nei Comuni Esito generale complessivo Periodo Progetto accolto 127 Comuni / 78% Figura 4 Figura 5 Voti favorevoli 65% Dal grafico della Figura 6 possiamo poi notare come l esito per Comune abbia avuto fasi alterne. Molto positive si sono rivelate le votazioni consultive del , 2005 e del 2007, un po meno quelle del
13 Votazioni consultive (art. 6 Laggr) Periodo Comuni consultati di cui, con esito positivo di cui, con esito negativo No. Comuni Anno Figura 6 Più complesso appare l esito delle decisioni del Gran Consiglio, il quale deve inevitabilmente tener conto del voto relativo non più ai singoli Comuni bensì all insieme di un progetto. Sul complesso dei 34 progetti (100%) passati al vaglio del Legislativo cantonale (vd. Figura 7) 20 (58%) sono stati approvati consensualmente, ossia sulla base di un corrispondente risultato positivo nell ambito delle corrispondenti votazioni consultive comunali. 6 aggregazioni (18%) sono per contro avvenute in forma coatta in virtù dell art. 9 LAggr, ossia in presenza di almeno un Comune coinvolto contrario all aggregazione. Mentre per 8 progetti (24%) si è decretato l abbandono. Fra i problemi emersi durante l intero percorso la questione delle aggregazioni coatte è certamente risultata la più controversa. A tale proposito è bene ricordare come l aggregazione forzata, ossia promossa senza il preavviso favorevole del Comune coinvolto, è prevista nella Costituzione cantonale (art. 15 Cst) e dalla Legge sulle aggregazioni e separazioni dei comuni (art. 9 LAggr) alla condizione che la decisione sia subordinata ad una procedura completa, pubblica e di interesse generale e che la relativa delega legislativa sia soggetta alla clausola referendaria. Appare per altro importante nuovamente ribadire come i Comuni non siano necessariamente delle entità immutabili ed intoccabili nel tempo. Garantendo l esistenza del Comune la Costituzione (cfr. art. 16) intende tutelare l Istituto comunale e non l esistenza in eterno del singolo Comune (cfr. messaggio 20 dicembre 1994 del Consiglio di Stato concernente la revisione totale della Costituzione cantonale del 4 luglio 1830). Proprio sulla base di questi principi il Tribunale federale già in quattro occasioni (Progetti di Capriasca 1, Cevio, Blenio e Breggia) ha avuto modo di respingere dei ricorsi intesi ad opporsi a delle aggregazioni coatte. Nel frattempo si è in attesa che la stessa Alta Corte si esprima in merito al ricorso tuttora inevaso di San Nazzaro contro l aggregazione coatta nel nuovo Comune di Gambarogno. È peraltro anche pendente, sempre presso il Tribunale federale, un ricorso che sospende l entrata in funzione del Comune di Monteceneri, non relativo però a procedure coatte, che non sono state infatti applicate in quel comprensorio. 13
14 Abbandoni 8 progetti / 24% Decisioni del Gran Consiglio relativamente ai progetti Periodo Abbandoni 43 Comuni / 27% Decisioni del Gran Consiglio relativamente a tutti i Comuni coinvolti Periodo Aggregazioni coattive 6 progetti / 18% Aggregazioni consensuali 20 progetti / 58% Aggregazioni coatte 6 Comuni / 4% Aggregazioni consensuali 111 Comuni / 69% Figura 7 Figura 8 È pur tuttavia condivisibile la preoccupazione secondo cui le aggregazioni coatte non debbano costituire la regola. A tale proposito occorre smentire chi ritiene che le stesse costituiscano la regola. La valutazione del numero delle aggregazioni imposte contro il parere del Comune interessato va fatta in rapporto ai singoli Comuni e non ai progetti. Di conseguenza, come dimostra la Figura 8, sui 160 Comuni coinvolti in un processo di aggregazione quelli a cui il Gran Consiglio ha imposto un aggregazione contro volontà, sono stati 6 (meno del 4%), mentre i Comuni aggregati consensualmente sono stati 111 (il 69%) e per 43 Comuni (il 27%) vi è stato un abbandono parziale o totale del progetto. No. di Comuni Decisioni del Gran Consiglio (art. 8 Laggr) Periodo Comuni passati al vaglio del Gran Consiglio di cui, aggregazioni decise consensualmente di cui, aggregazioni decise per coazione di cui, decretato l'abbandono contro cui è stato opposto REFERENDUM contro cui è stato opposto ricorso al TF Anno Figura 9 Osservando il grafico della Figura 9 appare per altro interessante constatare come il risultato complessivo delle votazioni consultive nei Comuni non necessariamente si traduce in un successo finale. I processi aggregativi culminati con decisione granconsigliare fra il 2007 ed il 2009 pur ottenendo un ampio sostegno in sede di votazioni consultive sono ad esempio stati oggetto di ben due ricorsi al Tribunale Federale contro aggregazioni coatte e uno sulla base di altre argomentazioni. I motivi di tale situazione vanno soprattutto ricercati nel fatto che i progetti messi in campo, volti a raggiungere obiettivi territoriali particolarmente interessanti ed ambiziosi, a livello decisionale comportano l inevitabile rischio di qualche defezione. Lo sono stati i progetti riguardanti i Comuni del Gambarogno e di Monteceneri. 14
15 1.3.2 La giurisprudenza del TF A titolo orientativo riassumiamo ancora le principali decisioni del Tribunale Federale sui processi aggregativi finora intercorsi, ribadendo che sono tuttora pendenti ricorsi contro i seguenti decreti del Gran Consiglio: - decreto legislativo del 23 giugno 2008 concernente l aggregazione dei Comuni di Caviano, Contone, Gerra Gambarogno, Indemini, Magadino, Piazzogna, San Nazzaro, Sant Abbondio e Vira Gambarogno in unico Comune denominato Gambarogno; - decreto legislativo del 2 dicembre 2008 concernente l aggregazione dei Comuni di Bironico, Camignolo, Medeglia, Rivera e Sigirino in un unico Comune denominato Monteceneri. Il Tribunale Federale non ha, sulla base di diverse motivazioni, messo in discussione i decreti aggregativi del Gran Consiglio inerenti ai seguenti nuovi Comuni. La prima decisione è stata emessa in vigore la precedente Legge sulla fusione e separazione di Comuni del 6 marzo 1945 (LFSC), sostituita poi dalla Legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni del 16 dicembre A. In merito alle procedure coatte - Sentenza TF del 12 marzo 2001 Comune di Capriasca Oggetto: Decreto legislativo del Gran Consiglio del 6 giugno 2000 con cui è stata decretata l aggregazione coatta dei Comuni di Tesserete, Cagiallo, Sala Capriasca, Lopagno, Roveredo. Il decreto legislativo di aggregazione si fondava sulla Legge sulla fusione e separazione di Comuni del 6 marzo 1945 (LFSC). Il Tribunale Federale aveva stabilito nella sentenza la costituzionalità dell allora LFSC per rapporto alla costituzione cantonale nel frattempo entrata in vigore (art. 20 Cost cant). A titolo abbondanziale il TF aveva affrontato la legittimità dell aggregazione coatta di Sala C., sottolineando che la medesima: risolveva un garbuglio territoriale, era sostenuta da ragioni pianificatorie, d organizzazione e razionalizzazione dei servizi, di miglioramento della qualità e diminuzione di costi degli stessi; erano inoltre rispettate le cautele dell art. 20 Cost. Cant. - Sentenza TF del 18 aprile Comune di Blenio Oggetto: Decreto legislativo del Gran Consiglio del 25 gennaio 2006 con cui è stata decretata l aggregazione coatta dei Comuni di Aquila, Campo Blenio, Ghirone, Olivone e Torre. In questa sentenza il TF non si è espresso sulla legittimità dell aggregazione coatta come tale segnatamente per carenza di legittimazione dei ricorrenti. Ha tuttavia sottolineato che l art. 20 cpv. 3 Cost. cant. è base costituzionale sufficiente per procedere ad un aggregazione coatta alle condizioni prevista dalla legge. Il TF ha pure sottolineato che l aggregazione coatta non contrasta con l art. 50 cpv. 1 CF che garantisce l autonomia comunale nella misura prevista dal diritto comunale e neppure con l art. 16 Cost. cant. che salvaguardia l esistenza del Comune. Il TF ha infine sottolineato la costituzionalità dell art. 9 LAggr. 15
16 - Sentenza TF del 18 aprile Comune di Cevio Oggetto: Decreto legislativo del Gran Consiglio del 25 gennaio 2006 con cui è stata decretata l aggregazione coatta dei Comuni di Cevio, Bignasco e Cavergno. Nella sentenza sono state da una parte riportate le medesime considerazioni espresse in quella inerente al Comune di Blenio in merito agli artt. 20 cpv. 3 Cost. cant, 50 cpv. 1 CF, 16 Cost. cant e 9 LAggr. In merito alla legittimità dell aggregazione coatta del Comune di Bignasco, il TF ha sottolineato che gli obiettivi perseguiti con le aggregazioni (art. 2 Legge) non sono prettamente finanziari, ma tendono piuttosto a permettere la creazione di entità comunali propositive, a favorire la valorizzazione e la gestione del territorio e a rivitalizzare le zone periferiche, ove 2/4 dei Comuni sono in difficoltà finanziarie e il potere locale è confrontato con gravi problemi per carenza di risorse finanziarie e umane, con territori onerosi da gestire. Ciò che implica, di fatto l assenza pressoché integrale di autonomia gestionale. A giudizio del TF il Comune ricorrente non aveva nel frangente dimostrato l arbitrarietà degli argomenti a sostegno dell aggregazione (fondati sull art. 9 lett. a e b LAggr), espressi nel Messaggio governativo e nel rapporto commissionale. Il Decreto legislativo è pertanto stato convalidato. - Sentenza TF del 26 maggio Comune di Breggia Oggetto: Decreto legislativo del Gran Consiglio del 24 ottobre 2007 con cui è stata decretata l aggregazione coatta dei Comuni di Bruzella, Cabbio, Caneggio, Morbio Inferiore, Muggio e Sagno. Nella sentenza non viene più messo in discussione che l art. 20 cpv. 3 Cost. TI è base costituzionale sufficiente per procedere ad un aggregazione coatta, alle condizioni previste dalla legge. Determinante è quindi sempre l ossequio di quest ultime. E altresì dato per acquisito, posto l ossequio delle condizioni di legge, che un aggregazione coatta non disattende gli artt. 50 CF, 16 e 20 Cost. TI. Non viene nemmeno ridiscussa la costituzionalità dell art. 9 LAggr che si dice già riconosciuta dal Tribunale federale. Si rimanda alla sentenza in re Comune di Bignasco del 18 aprile Legittimità dell aggregazione coatta di Muggio: il TF obietta al ricorrente di avere dato peso ingiustamente minore all interesse generale all aggregazione ai sensi dell art. 8 LAggr; diversamente e correttamente gli altri Comuni interessati, il Governo e il Parlamento. Conclude infine per la non arbitrarietà della tesi per cui la partecipazione di Muggio al nuovo Comune è necessaria per ragioni geografiche, pianificatorie, territoriali, di sviluppo economico, di funzionalità dei servizi e di apporto di risorse umane e finanziarie (art. 9 lett. b LAggr). B. Su aspetti di procedurali si chinavano invece le seguenti decisioni del Tribunale Federale: - Sentenza TF del 9 agosto Avvio della procedura di aggregazione dei Comuni di Lugano e Cadro 16 Oggetto: risoluzioni del Consiglio di Stato 22 e 29 maggio 2007 con cui è stata avviata la procedura di aggregazione dei Comuni di Lugano e Cadro. In discussione era in particolare l applicazione dell art. 4 cpv. 3 ultima parte LAggr. Il TF ha concluso come l agire al riguardo del Consiglio di Stato non abbia, seppur di poco, comportato una violazione del diritto di voto. Il TF ha nondimeno sottolineato quanto sia opportuno e
17 fondamentale uno studio aggregativo vero e proprio al quale partecipano tutte le parti in causa, nell ottica della garanzia di una esaustiva informazione alla cittadinanza; ciò rilevando altresì che di fronte a un eventuale esito negativo della consultazione popolare senza tale studio un aggregazione coattiva appariva nel caso concreto dubbia. Al riguardo si veda la proposta di nuovo art. 4a nel presente Messaggio. - Sentenza TF del 18 aprile Differimento elezioni nel Comune di Mezzovico-Vira Oggetto: risoluzione del Consiglio di Stato 18 dicembre 2007 con cui sono state differite le elezioni nei Comuni del comprensorio di aggregazione. La decisione 18 dicembre 2007 del Consiglio di Stato è stata annullata con l indicazione che le elezioni nel Comune di Mezzovico-Vira avrebbero dovuto essere senza indugio indette. Le condizioni per l applicazione dell art. 11 cpv. 3 LAggr, la cui costituzionalità non è stata vagliata in quella sede, non sono state considerate realizzate nel caso concreto. Di rilievo infine nella decisione del TF il seguente passaggio: punto D altra parte, contrariamente all assunto governativo, se la prassi delle fusioni coatte per un certo verso potrebbe ritenersi consolidata a livello cantonale, un analoga conclusione non può essere dedotta, come parrebbe trasparire dalle osservazioni del Consiglio di Stato, dalla giurisprudenza federale. In effetti, il Tribunale Federale, nei casi in cui è stato chiamato ad esprimersi al riguardo, ha rilevato ch esse non sono la panacea dei mali comunali, che vanno affrontate con prudenza e che costituiscono in qualche modo l ultima ratio (sentenza 1P.704/2000 nella causa Comune di Sala Capriasca del 1 marzo 2001 apparsa in RDAT I-2000 n. 1). In questa sentenza il Comune aveva peraltro contestato solo in termini vaghi l adempimento dei requisiti per la fusione coatta, per cui l Alta Corte si era espressa soltanto a titolo abbondanziale (consider. 7 e 8). Nella sentenza 1P.265/2005 del 18 aprile 2006 nella causa Comune di Bignasco (apparso in RtiD II-2006 n. 4), erano stati sottolineati gli aspetti problematici di quel Comune, in particolare la sua precaria situazione finanziaria, mentre nella causa Comunità di Aquila il Tribunale federale non si era espresso sulla questione per carenza di legittimazione dei ricorrenti (sentenza 1P242/2005 del 18 aprile 2006, apparsa in RtiD II-2006 n. 1). Infine, nella sentenza 1C-181/2007 del 9 agosto 2007 consid , concernente il Comune di Cadro, era stata sottolineata l importanza di allestire uno studio di aggregazione e rilevato che, di fronte a un eventuale esito negativo della consultazione popolare, senza tale documento, un aggregazione coattiva appariva dubbia 1.4 Il Piano cantonale delle aggregazioni Con la presente revisione -oltre ad altre puntuali modifiche suggerite dalla prassi fin qui acquisita e dalle decisioni delle istanze superiori (cfr. punto 1.5 e Capitolo 2)- si introduce il Piano cantonale delle aggregazioni. E uno strumento inteso a permettere un effettivo coordinamento delle iniziative di aggregazione, con il quale si vuole collocare la politica aggregativa in un quadro prevedibile e che consenta di generare tangibili collegamenti con altre politiche pubbliche, in particolare la politica regionale, quella di promozione economica e quella territoriale. 17
18 1.4.1 Perché una pianificazione Come già precedentemente ricordato, in alcune recenti occasioni il Parlamento cantonale ha sollecitato l Autorità cantonale a proporre una lettura degli scenari di sviluppo anche delle aree urbane del Cantone, scenari supportati e inseriti nella dimensione territoriale e socio-economica. La revisione legislativa che qui si propone introduce quindi le basi legali atte a dar forma ad un Piano cantonale delle aggregazioni, che copre l intero territorio del Cantone. Esso si affiancherà alle prospettive di riorganizzazione istituzionale (aggregazione e risanamento) già indicate per i 43 Comuni in dissesto finanziario individuati nel Messaggio n concernente lo Stanziamento di un credito quadro di 120'000' destinato all aiuto per le nuove aggregazioni dei Comuni in dissesto finanziario e delle periferie. Le motivazioni che sottendono a questa scelta sono diverse e possono essere riassunte nei seguenti punti: Indicare l obiettivo a cui tendere Dopo 10 anni di progetti dal basso (22 conclusi, 4 imminenti), avviati e condotti senza un particolare ordine logico se non quello delle spinte locali, si avverte l esigenza di esplicitare una sorta di traguardo/obiettivo finale, di (possibile) disegno d insieme organico. Si vuole così proporre una visione trasparente e prevedibile degli intenti dell Autorità cantonale, attenta in particolare a massimizzare le potenzialità di ogni regione. Affermare la volontà di riordinare l intero Cantone L approccio di progetti dal basso che ha qualificato la politica aggregativa ticinese ha avuto come logica conseguenza che i primi comparti ad essere risolti siano stati quelli meno problematici (si potrebbe dire facili ) e in particolare quelli promossi convintamente dalle autorità locali. Tuttavia, come già evidenziavano sia il precitato Messaggio 5825 sia gli esami granconsigliari di alcuni recenti progetti aggregativi già ricordati, il bisogno di riorganizzazione istituzionale non può e non deve limitarsi ai comprensori fertili ma deve essere esteso anche a quelli che, per un motivo o per l altro, presentano maggiori resistenze, necessitando quindi maggiori impulsi esterni. In questo senso la pianificazione è estesa all intero territorio cantonale, sia aree urbane che periferiche, e marca la volontà di un riordino complessivo affinché possano essere raggiunti gli obiettivi perseguiti con la politica di riforma dell ente locale. Occorre infatti nuovamente ribadire che la politica aggregativa non va letta solo come beneficio dei singoli comprensori che si riorganizzano istituzionalmente, ma soprattutto in quanto nel suo insieme è di interesse generale. In questo senso, l interesse cantonale è sì quello di supportare i singoli progetti ma anche quello di inserirli in un approccio esteso all insieme del territorio. Orientare il tema della coerenza territoriale Le già richiamate decisioni su Villa Luganese e Monteceneri, nonché quella dell aggregazione coatta di San Nazzaro nel progetto di nuovo Comune del Gambarogno, sono state l occasione per ridiscutere e parzialmente riorientare il concetto di coerenza territoriale in relazione in particolare alla questione della contiguità o meno del territorio del costituendo Comune. In occasione della scelta operata per l aggregazione di Villa Luganese con Lugano, il Gran Consiglio ha aperto 18
19 la strada alle aggregazioni non contigue senza porre chiaramente i limiti entro i quali muoversi, peraltro chiedendo al Governo di indicarli. Il Piano cantonale delle aggregazioni risponde a questa richiesta, fornendo una lettura in termini di scenari di riorganizzazione istituzionale all interno dei quali muoversi. Fornire una base in tema di regionalizzazioni Sempre più sovente si assiste in vari ambiti alla progressiva regionalizzazione di servizi, per motivi di razionalità, di massa critica, di efficienza. I comprensori che vanno così a formarsi, che possono toccare ambiti come l educazione, la sicurezza, i servizi socio-sanitari e altri ancora, sono talvolta se non sovente diverse, ciò che soprattutto in prospettiva può essere poco opportuno. Il Piano delle aggregazioni consente quindi anche di individuare una visione di riferimento, complessiva e unitaria, delle suddivisioni attuali e future Che cos è il Piano cantonale delle aggregazioni Il Piano cantonale delle aggregazioni è concepito come uno strumento che esprime la concezione cantonale delle aggregazioni, concretizzando la visione cantonale del riassetto istituzionale collegato con gli aspetti di sviluppo territoriale e socio-economico. Esso definisce l orientamento del Governo e si compone di tre elementi: - un rapporto sugli indirizzi della politica delle aggregazioni e un indicazione sull impegno globale complessivo derivante al Cantone; - un piano che suddivide il territorio in scenari di aggregazione; - delle schede descrittive per ogni scenario. Nell'elaborazione del Piano andrà pure verificata ed approfondita la questione legata alle conseguenze finanziarie, soprattutto quanto alle esigenze derivanti dalle aggregazioni negli agglomerati, ma anche alla promozione delle altre zone, tenuto conto sia dei Programmi di agglomerato che della Nuova politica regionale, in particolare quella cantonale. Parallelamente alla definizione del Piano verrà puntualizzato l ordine di grandezza dell intervento finanziario cantonale necessario al suo consolidamento, da concretizzarsi nella presentazione di un Messaggio governativo con la richiesta di un credito quadro (come da art. 21), così come precedentemente fatto per il risanamento e l aggregazione dei Comuni in dissesto finanziario (MG 5825 del 29 agosto 2006). Il messaggio sul credito quadro consentirà al Parlamento con una certa precisione una visione d insieme dell onere derivante dall attuazione della pianificazione, nonché le relative scelte; permetterà pure l inserimento di importi nella pianificazione finanziaria cantonale. Il Piano serve al Consiglio di Stato per impostare e coordinare la propria politica aggregativa, fornisce al Gran Consiglio il quadro territoriale di riferimento in tema di riordino istituzionale e pone le basi per un collegamento con altre politiche settoriali del Cantone che prevedono la regionalizzazione del territorio cantonale. La decisione finale in merito all attuazione di progetti aggregativi resta come ora di competenza del Gran Consiglio che potrà così disporre di una proiezione di largo respiro per inquadrare le proprie decisioni puntuali. 19
20 1.4.3 Modalità di adozione La conclusione del processo aggregativo, perlomeno nella sua sostanza, dovrebbe risolversi entro un orizzonte temporale relativamente contenuto. In prima e prioritaria battuta va posto il termine della prossima legislatura comunale, quindi con l anno Anche nei casi in cui questo limite non può ragionevolmente essere posto, occorre intravedere una tempistica non significativamente più lunga. Proprio per questa intrinseca caratteristica rispetto ai tempi prospettati, va impostata una procedura di adozione del Piano cantonale che non sia eccessivamente pesante, per evitare tempi improponibili che finirebbero per essere superati dagli eventi privando di senso lo strumento stesso, con un inutile impiego di risorse. La forma di adozione proposta prevede la consultazione dei Comuni e la discussione del documento da parte del Parlamento. Si tratta di una modalità che intende verificare, nell ambito di una procedura di durata relativamente contenuta, il grado di condivisione dell approccio governativo. Si intende con questo coniugare una tempistica proponibile (lo strumento è utile nel quasi immediato, sarebbe insensato avviare una procedura di anni) con la legittimazione che è possibile conseguire in tempi abbastanza limitati se posti a confronto con quelli necessari per altri oggetti. Riprendendo uno strumento esistente, la modalità di adozione del Piano che viene prevista è quindi ricalcata, adattandola, da quella applicata per le Linee direttive e il Piano finanziario, che pure costituiscono un indicazione dell orientamento governativo così come lo è, in un ambito più mirato, il Piano cantonale delle aggregazioni. Le fasi successive che consolidano la pianificazione cantonale delle aggregazioni sono in sintesi le seguenti: - elaborazione di un progetto da parte del Consiglio di Stato - consultazione dei Comuni - inoltro al Gran Consiglio per discussione - eventuali modifiche e ottimizzazioni. Riguardo questo ultimo punto, va rilevato che l esperienza fin qui fatta indica come a volte sia comunque utile e persino auspicabile lasciare aperti dei margini di opzione, e quindi di adattamento dei singoli progetti, rimanendo comunque nei canali previsti dalla politica di aggregazione e in futuro del Piano cantonale delle aggregazioni. Si pensi ad esempio al caso del Comune di Contone, la cui necessità di venir aggregato è sempre stata generalmente riconosciuta, pur essendo ipotizzabile dal punto di vista cantonale sia un orientamento verso il comparto del Piano di Magadino sia verso il Gambarogno, come poi è stato scelto dal Comune stesso. Analoga situazione può essere individuata in altri casi, in generale riconducibili a situazione di confine tra due comprensori, come ad esempio Gudo o Claro o altre fattispecie che si trovano alla confluenza di due aree gravitazionali. Per questa ragione si intende lasciare aperta la possibilità di ottimizzazioni della pianificazione, consentendo un adattamento quando le circostanze lo giustificano, rimanendo pur sempre in una visione di riordino a scala cantonale. Un alto grado di vincolo del Piano sarebbe difficilmente conciliabile con l orientamento qui proposto che permette, in motivati casi, una certa flessibilità. L obiettivo rimanendo sempre quello di una riorganizzazione sostenibile e razionale e non quello di implementare un disegno fissato una volta per tutte. 20

References: sentenza 
 art. 3
 art. 4
 art. 4
e contrario
 art. 9
 art. 16
 Sentenza 
 sentenza 
 art. 20
 Sentenza 
 sentenza 
 art. 20
 art. 50
 art. 16
 art. 9
 Sentenza 
 sentenza 
 art. 9
 Sentenza 
 sentenza 
 art. 20
 art. 9
 sentenza 
 art. 8
 Sentenza 
 art. 4
 art. 4
 Sentenza 
 art. 11
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 21