Source: https://www.juridice.ro/656950/neconstitutionalitatea-continuarii-efectelor-masurii-asiguratorii-in-procesul-penal-neconstitutionalitatea-art-213-alin-8-din-codul-de-procedura-fiscala.html
Timestamp: 2020-01-23 18:27:19+00:00

Document:
JURIDICE » Neconstituționalitatea continuării efectelor măsurii asigurătorii în procesul penal (neconstituționalitatea art. 213 alin. (8) din Codul de procedură fiscală)
Marți, 1 octombrie a.c., Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor art. 213 alin. (8) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală. Potrivit comunicatului de presă publicat de instanța de contencios constituțional [1] pe site-ul propriu, prevederile art. 213 alin. (8) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, în forma anterioară modificării prin Ordonanța Guvernului nr. 30/2017, precum și a prevederilor art. 213 alin. (8) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, astfel cum au fost modificate prin Ordonanța Guvernului nr. 30/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală au fost declarate neconstituționale.
– Art. 213 alin. (8) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală în forma anterioară modificării prin Ordonanţa Guvernului nr. 30/2017: „Prin excepţie de la prevederile alin. (7), în situaţia în care au fost instituite măsuri asigurătorii şi au fost sesizate organele de urmărire penală potrivit legii, măsurile asigurătorii încetează de drept la data la care au fost luate măsuri asigurătorii potrivit Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, cu modificările şi completările ulterioare.”
– Art. 213 alin. (8) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală astfel cum a fost modificat prin Ordonanţa Guvernului nr. 30/2017: „(8) Prin excepţie de la prevederile alin. (7), în situaţia în care au fost instituite măsuri asigurătorii şi au fost sesizate organele de urmărire penală potrivit legii, măsurile asigurătorii subzistă până la data soluţionării cauzei de către organele de urmărire penală sau de instanţa de judecată. După comunicarea soluţiei date de către organele de urmărire penală sau hotărârii judecătoreşti, în cazul în care măsurile asigurătorii instituite de către organul fiscal competent nu se transformă în măsuri executorii potrivit legii, acestea se ridică de către organul care le-a dispus.”
În așteptarea motivării Curții, nu ne rămâne decât să analizăm dispozițiile criticate și să formulăm propria opinie cu privire la principalele argumente și temeiuri de drept care au constituit fundamentul dezbaterii, precum și al deciziei de admitere a neconstituționalității lor. Astfel, în cele ce urmează, vom avea în vedere criticile formulate atât din perspectivă extrinsecă, cât și din perspectivă intrinsecă, îndreptându-ne analiza către principii precum separația și echilibrul puterilor în stat, supremația Constituției și a respectării legilor, dreptul la un proces echitabil, prezumția de nevinovăție și dreptul de proprietate.
De asemenea, considerăm analizarea alineatului 7 al aceluiași articol ca fiind indisolubil legată de aceea a alineatului 8 și îl vom critica ca atare, în speranța atacării sale viitoare la Curtea Constituțională.
Pe de o parte, cu privire la critica extrinsecă, alineatul (8) al art. 213 din Legea nr. 207/2015 a fost adoptat prin Ordonanța Guvernului nr. 30/2017 [2], în temeiul Legii nr. 161/2017 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe [3], care, conform art. 115 alin. (1) din Constituție, face obiectul unei legi ordinare. Or, măsurile asigurătorii continuă să producă efecte în procesul penal, ceea ce le asimilează negotium iuris cu o lege penală, intrând sub incidența art. 73 alin. (3) lit. h) și făcând obiectul legii organice (Decizia CCR nr. 859/2011). Mai mult, măsura asigurătorie se ia asupra bunurilor proprietate privată, acestea fiind indisponibilizate și conservate, ceea ce reprezintă o afectare a prerogativelor dreptului de proprietate privată, în speță a prerogativei folosinței (ius fruendi) și a dispoziției (ius abutendi). Prin luarea măsurii asigurătorii nu se afectează numai utilizarea lucrului (usus sau ius utendi), ci și culegere fructelor acestuia (fructus sau ius fruendi) [4]. De asemenea, măsura afectează și dispoziția juridică, ca formă a dreptului de proprietate, prin faptul că, printr-un act juridic (decizia de luare a măsurii), bunul asigurat se grevează cu sarcini. Cum conținutul juridic al dreptului de proprietate privată face parte din regimul juridic general al proprietății, conform art. 73 alin. (3) lit. m), alin. (8) al art. 213 face obiectul legilor organice. Astfel, OG nr. 30/2017 încalcă limitele obiectului de reglementare prin ordonanță simplă, încălcându-se deci prevederile art. 115 alin. (1) din Constituția României, republicată.
Pe de altă parte, în ceea ce privește critica intrinsecă, trebuie stabilite coordonatele prezentei analize juridice. În acest sens, vom avea în vedere principiul separației și al echilibrului puterilor în stat, supremația Constituției și a respectării legilor, prezumția de nevinovăție, liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil, precum și dreptul la proprietate privată.
În primul rând, trebuie pornit de la faptul că, în sens fiscal, măsurile asigurătorii reprezintă măsuri de indisponibilizare şi conservare de natură să împiedice debitorul să distrugă ori să înstrăineze bunurile ce formează obiectul colectării ori, după caz, să îşi diminueze activul patrimonial. Codul de procedură fiscală reglementează două astfel de măsuri: sechestrul asigurător (art. 213 alin. (2)) și poprirea asigurătorie (art. 213 alin. (2)). A contrario, ele nu sunt măsuri de executare silită, ci mijloace procesual fiscale care intră în conţinutul acţiunii controlului fiscal şi care au drept unic scop garantarea posibilităţii de realizare efectivă a executării silite de către stat, prin organele sale fiscale (prin echivalent sau, după caz, în natură), în eventualitatea obținerii unui titlu executoriu. Măsurile asigurătorii se dispun printr-o decizie de instituire, [5] reprezentând un act administrativ fiscal emis de către un organ fiscal în cadrul unei proceduri legale de administrare fiscală pentru a naște, modifica sau stinge raporturi juridice fiscale [6] și se pot transforma ulterior în măsuri de executare silită, în cadrul unei atare proceduri.
Particularizând, raportându-ne la prevederile art. 213 alin. (7) și (8) din Codul de procedură fiscală, se impune precizarea că, în sens penal, măsurile se iau în cursul desfăşurării procesului penal de către organul de urmărire penală sau de către instanţa de judecată şi constau în indisponibilizarea, prin instituirea unui sechestru, a bunurilor mobile şi imobile, precum şi în poprirea sumelor de bani datorate cu orice titlu suspectului, inculpatului sau părţii responsabile civilmente de către o altă persoană ori de către cel păgubit, în vederea reparării pagubei produse prin infracţiune, precum şi pentru garantarea executării pedepsei amenzii ori a pedepsei confiscării. Luarea măsurilor asigurătorii este facultativă, cu excepţia cazului în care cel vătămat este o persoană lipsită de capacitate de exerciţiu sau cu capacitate de exerciţiu restrânsă. Măsurile asigurătorii sunt reglementate la art. 249 și urm. C. proc. Pen. Măsurile asigurătorii se dispun prin ordonanță motivată a procurorului, aceasta fiind un act procesual penal prin care organele judiciare și părțile din proces își pot exercita drepturile și obligațiile lor procesuale, în vederea realizării scopului procesului penal [7]. De esența actelor procesual penale este faptul că acestea nu pot fi întocmite decât de către organele de urmărire penală, conform atribuțiilor și stadiului procesual penal corespondent.
Pe cale de interpretare, constatăm că, în cazul alin. (8) al art. 213 C. proc. fisc., efectele unui act administrativ fiscal (decizia de luare a măsurilor asigurătorii) continuă să se producă și în cadrul procesului penal, fiind asimilate efectelor unui act procesual penal (ordonanța emisă în temeiul art. 249 C. proc. pen.) – atribut exclusiv al organului de urmărire penală, conform art. 286 C. proc. pen. Astfel, o autoritate a puterii executive, în temeiul dispozițiilor declarate neconstituționale, exercita în fapt atribuții ale unui organ de urmărire penală, parte a autorității judecătorești [8]. Mai mult, potrivit art. 213 alin. (8) C. proc. fisc., în situația în care au fost instituite măsuri asigurătorii și au fost sesizate organele de urmărire penală potrivit legii, măsurile asigurătorii încetau de drept doar la data la care au fost luate măsuri asigurătorii în procedura penală [9]. Deși, aparent, se evita un paralelism al procedurilor, în fapt, constatăm că, până la momentul luării măsurii asigurătorii de către procuror prin ordonanță, măsura asigurătorie dispusă în baza actului administrativ fiscal producea efecte juridice în procesul penal.
De asemenea, luarea măsurii asigurătorii, atât în procedura fiscală, cât și în procesul penal, reprezintă o etapă distinctă de executarea efectivă a luării măsurii [10]. Acest lucru rezultă și din interpretarea art. 253, 254 și 255 din Codul de procedură penală, potrivit cărora identificarea și evaluarea bunurilor supuse măsurilor asigurătorii se realizează în cadrul executării măsurii dispuse, de către organul competent să aducă la îndeplinire dispoziția organului de urmărire penală sau a judecătorului de cameră preliminară ori a instanței de judecată, după caz. Astfel, există o atribuție stabilită în sarcina executorilor judecătorești prin art. 7 lit. e) din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, republicată, cu modificările și completările ulterioare, constând în aplicarea măsurilor asigurătorii dispuse de instanța judecătorească, text în acord cu dispozițiile art. 213 alin. (6) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, care prevede, între altele, că măsurile asigurătorii dispuse de instanțele judecătorești sau de alte organe competente „se duc la îndeplinire în conformitate cu dispozițiile referitoare la executarea silită, care se aplică în mod corespunzător”.
Așadar, prin continuarea efectelor luării măsurii asigurătorii din procedura fiscală în procesul penal, se continua o situație în care organele competente în executarea măsurii se subordonau organului fiscal, dat fiind faptul că el a instituit măsura, și nu procurorul. Or, în cadrul procesului penal, procurorul este cel care supraveghează sau efectuează urmărirea penală, conform art. 55 alin. (3) lit. a) din Codul de procedură penală, astfel încât, nefiind dispusă de el sau de instanța judecată, măsura asigurătorie luată de organul fiscal nu se poate contesta în procesul penal, neexistând premisa legală pentru ca ea să fie contestabilă. Prin urmare, nu se asigură niciun control asupra respectivului act, aspect care contravine jurisprudenței constante a Curții în materie: Curtea ”observă că art. 1 alin. (4) din Constituție a instituit principiul separației și echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale, ceea ce presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni în activitatea celorlalte puteri, iar pe de altă parte, presupune controlul prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte” [11].
În al doilea rând, cu privire la încălcarea supremației Constituției și a respectării legilor, se impune analizarea problemei de drept dintr-o dublă perspectivă: sub aspectul calității legii și al întinderii măsurii, pornind de la interpretarea jurisprudențială a acestui principiu [12]: ”O dispoziție legală trebuie să fie precisă, neechivocă, să instituie norme clare, previzibile și accesibile, a căror aplicare să nu permită arbitrariul sau abuzul.” Într-o primă etapă, decizia de instituire a măsurilor asigurătorii reprezintă o garanție care, din punctul de vedere al corelației dintre drepturile subiective, este un drept de creanță fiscală accesoriu, care se naște ulterior și care urmează sau ar trebui să urmeze soarta dreptului de creanță fiscală principal (decizia de impunere), în baza adagiului latin ”accesorium sequitur principale”. Existența prealabilă a unui titlu de creanță fiscală principal a fost prezumată și de Curtea Constituțională cu ocazia respingerii [13] excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 142 alin. (1) și (3) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, instanța de contencios constituțional reținând că, ”întrucât creanțele datorate de debitor sunt în relație directă cu bugetul de stat, acestea trebuie recuperate cu rapiditate, iar legiuitorul, tocmai în considerarea acestui fapt, are o marjă largă de apreciere în domeniul realizării creanțelor fiscale.”.
Într-o a doua etapă, raportându-ne la calitatea legii, se poate observa că legiuitorul, prin reglementarea conținutului actual al art. 213 alin. (7) și (8), concretizează de o manieră suplă aplicarea adagiului, permițând instituirea măsurilor asigurătorii înainte de emiterea sau comunicarea titlului de creanță fiscală, sub condiția ca o astfel de operațiune să aibă loc ulterior, într-un termen de 6 luni sau un an de la data dispunerii măsurii, după caz. Cu toate acestea, prin excepția reglementată prin alin. (8) al aceluiași articol, legiuitorul nu face decât să prelungească durata măsurilor asigurătorii în mod nejustificat, indiferent de emiterea sau comunicarea titlului de creanță, având drept efect o indisponibilizare a bunurilor din patrimoniul debitorului pe o perioadă nedeterminată. Mai mult, prin reglementarea unui asemenea efect, care se prelungește în materie procesual penală, se poate crea o stare de incertitudine pentru debitor în ipoteza în care organul fiscal, prin conduita sa, determină declanșarea urmăririi penale. Într-un asemenea caz, măsurile asigurătorii vor opera pe durată nedeterminată, până la soluționarea urmăririi penale sau a procesului penal, după caz, indiferent dacă există sau nu titlu de creanță, ceea ce contrazice interpretarea [14] dată de Curtea Constituțională principiului supremației Constituției și a respectării legilor, în particular în materie penală și procesual penală.
Sub aspectul previzibilității și al calității legii, există două reguli privind caracterul determinat/individualizat al bunurilor ce fac obiectul măsurii asigurătorii. Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin Decizia nr. 19/2017 [15] a admis recursul în interesul legii, statuând că: “Atunci când se instituie măsuri asigurătorii în procesul penal nu este necesar să se indice sau să se dovedească ori să se individualizeze bunurile asupra cărora se înfiinţează măsura asigurătorie.“. Din considerentele acestei decizii mai rezultă că sechestrul se poate institui atât asupra bunurilor prezente, cât și asupra bunurilor viitoare (care fie nu există încă, fie există, însă în patrimoniul unor terţi). Pe de altă parte, în procedura măsurii asigurătorii din administrativ-fiscal, bunurile sunt individual determinate. Prin continuarea efectelor măsurii asiguratorii din procedura fiscală în procedura penală, se încalcă o decizie (RIL) a ÎCCJ, a cărei obligativitate și caracter general fac parte din ordinea constituțională și infraconstituțională a României, încălcându-se astfel art. 1 alin. (5) din Constituția României, republicată. Curtea constată, în jurisprudența sa [16], că normele legale care privesc procesul penal trebuie să fie clare, precise și previzibile, ceea ce presupune, printre altele, și obligația legiuitorului de a reglementa un cadru normativ coerent în care normele edictate să se completeze și să se dezvolte reciproc într-un mod armonios, fără a crea antinomii între actul normativ care se constituie în sediul general al materiei și cele care reglementează aspecte particulare sau speciale ale acesteia. Prin urmare, aceste din urmă acte normative trebuie să se coroboreze cu Codul de procedură penală, să se integreze în mod organic în concepția de ansamblu a acestuia și să detalieze prevederile procedural penale. Or, art. 213, alin. (7) și (8), nu se coroborează cu Codul de procedură penală și nu îndeplinește, astfel, exigențele constituționale referitoare la calitatea legii. Previzibilitatea unui act normativ impune ca acesta să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat [17]. În același sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că legea trebuie, într-adevăr, să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă în ceea ce privește efectele sale. Pentru ca legea să satisfacă cerința de previzibilitate, ea trebuie să precizeze cu suficientă claritate întinderea și modalitățile de exercitare a puterii de apreciere a autorităților în domeniul respectiv, ținând cont de scopul legitim urmărit, pentru a oferi persoanei o protecție adecvată împotriva arbitrariului [18]. De aceea, o lege îndeplinește condițiile calitative impuse atât de Constituție, cât și de Convenție, numai dacă norma este enunțată cu suficientă precizie pentru a permite cetățeanului să își adapteze conduita în funcție de aceasta, astfel încât, apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, față de circumstanțele speței, consecințele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă și să își corecteze conduita.
Scopul instituirii măsurii asigurătorii este garantarea satisfacerii titlului de creanță fiscală, respectiv transformarea acestuia într-un titlu executoriu. Măsura asigurătorie, în procedura administrativ-fiscală, nu este și nu trebuie să fie un scop în sine, ci mijlocul prin care statul își satisface creanțele fiscale în amplul proces al colectării. Și în procedura penală (art. 249, alin. (3)-(5)), măsura asigurătorie este doar mijlocul prin care se garantează fie executarea pedepsei amenzii sau a amenzii penale, fie în vederea măsurii de siguranță constând în confiscarea specială sau confiscarea extinsă. Astfel, fără existența unei creanțe fiscale care să nască nu doar dreptul instituirii măsurilor asigurătorii, ci și să asigure evaluarea exactă a eventualului prejudiciu, măsura specială devine una iluzorie și lipsită de proporționalitate, calitate și previzibilitate, în condițiile în care nici creditorul nu-și cunoaște certitudinea, lichiditatea și exigibilitatea creanței sale.
În al treilea rând, pentru a demonstra înfrângerea prezumției de nevinovăție, trebuie să revenim la scopul avut în vedere de legiuitor odată cu reglementarea instituirii măsurilor asigurătorii. Astfel, la fel ca în procesul penal, măsurile asigurătorii sunt măsuri de constrângere reală [19], care constau în indisponibilizarea unor bunuri mobile sau imobile aparținând persoanelor prevăzute de lege, prin instituirea unui sechestru asupra bunurilor respective. După cum rezultă chiar din denumirea dată prin lege, prin raportare la acțiunea civilă exercitată în cadrul procesului penal, aceste măsuri procesuale au doar o funcționalitate asigurătorie și nu reparatorie [20]. Totodată, ele sunt măsuri procesuale cu caracter real, menite să garanteze executarea pedepsei amenzii, a cheltuielilor de judecată, a confiscării speciale/confiscării extinse sau, în cazul procedurii fiscale, a recuperării creanței fiscale a statului. Indisponibilizarea bunurilor ce formează obiectul măsurii asigurătorii împiedică persoana față de care s-a aplicat această măsură să înstrăineze sau să greveze bunurile vizate, prevenind astfel și riscul unei eventuale insolvabilități.
Deși se bucură de o autonomie materială și formală pentru fiecare ramură de drept, măsurile asigurătorii prezintă elemente comune sub aspectul efectelor produse. Astfel, dacă în raportul juridic de drept fiscal aceasta se naște pe lângă un titlu de creanță fiscală și în sarcina debitorului acelei creanțe, conform art. 213 alin. (2) C. proc. fisc., în cadrul procesului penal măsura asigurătorie se naște doar după ce urmărirea penală se face in personam, aceasta putând fi luată doar împotriva suspectului sau a inculpatului, potrivit art. 249 alin. (3) și (4) C. proc. pen.
Or, odată ce organul fiscal sesizează organul de urmărire penală cu privire la săvârșirea de infracțiuni de către debitorul împotriva căruia s-a luat măsura asigurătorie, conform art. 213 alin. (8) și art. 349 C. proc. fisc., nu se naște și calitatea de suspect sau de inculpat a debitorului, urmărirea penală începând in rem, și numai dacă sunt îndeplinite condițiile actului de sesizare a organului de u.p conform art. 291 C. proc. pen.
Din această perspectivă, considerăm că instanța de contencios constituțional a avut în vedere faptul că nu se pot lua măsuri asigurătorii, de constrângere reală, în procesul penal, împotriva unei persoane care, la data sesizării legale a organelor de urmărire penală, nu are calitatea de suspect sau inculpat, căci astfel s-ar înfrânge prezumția de nevinovăție. Mai mult decât atât, un asemenea subiect de drept, fiind lipsit de calitate procesuală, va suporta efectele paralizării atributului dispoziției materiale și juridice până la soluționarea urmăririi penale ori a procesului penal, după caz. Pentru ca o restrângere a acestui principiu să fie în acord cu exigențele constituționale, este necesar ca ea să fie temeinic justificată, fără a lipsi însă subiectul de drept de posibilitatea efectivă de a contesta dispunerea măsurii asigurătorii; în caz contrar, ea va înfrânge principiul egalității armelor, astfel cum este el dezvoltat în jurisprudența instanței de contencios constituțional. ”Aşadar, întrucât dreptul la un proces echitabil poate fi privit în legătură cu încălcarea/negarea unor garanţii procesuale privind drepturi cu caracter civil, respectiv dreptul de proprietate privată, Curtea reţine că reglementarea unei căi de atac efective în beneficiul persoanelor al căror drept de proprietate este afectat prin măsuri procesuale restrictive reprezintă o exigenţă constituţională pe care legiuitorul trebuie să o respecte în vederea protejării şi garantării dreptului de proprietate privată. Curtea reţine că vulnerabilizarea proprietăţii private a persoanei are drept efect crearea unui regim de insecuritate juridică a acesteia, dreptul său de proprietate devenind iluzoriu. Situaţia este cu atât mai gravă când măsura se ia asupra bunurilor proprietate a altor persoane decât suspectul sau inculpatul, care nu au nicio calitate procesuală, iar în lipsa posibilităţii contestaţiei sunt lipsite de orice mijloc procedural de apărare, de dovedire a caracterului licit al bunurilor confiscate.”[21]
Potrivit fizionomiei trasate de art. 6 parag. 2 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului, ea nu privește numai procesul penal în sens strict, ci are o aplicație mai largă, fiind incidentă ”materiei penale” în înțelesul Convenției, deci ori de câte ori fapta imputabilă unei persoane are conotație penală (de aceea, ea se aplică, spre exemplu, unei proceduri privitoare la frauda fiscală[22]). Chiar dacă sarcina probei, în contenciosul administrativ-fiscal revine pârâtului, odată cu trecerea măsurii în sfera penalului, se aplică prezumția de nevinovăție, fiind sarcina procurorului să dovedească vinovăția.
În plus, în materie penală, întregul sistem de urmărire penală vizează constatarea existenței sau inexistenței acuzației în materie penale, inclusiv garanțiile procesuale intrinseci acestuia, drept care legiuitorul are obligația constituțională de a reglementa în mod coerent și unitar maniera de efectuare a urmăririi penale, instituțiile procesual penale, deci și măsurile asigurătorii, pentru a nu leza securitatea juridică a persoanei. Or, în măsura în care o garanție esențială a sistemului măsurilor procesuale – proporționalitatea și legalitatea măsurilor luate – cuprinsă în Codul de procedură penală este încălcată chiar de legiuitor printr-o reglementare legală conținând dispoziții procesual penale – Codul de procedură fiscală -, înseamnă că ea devine inaplicabilă în privința persoanelor implicate în raporturi de drept fiscal, care nu mai beneficiază de această garanție procesual penală, ceea ce conduce la încălcarea principiului egalității în drepturi a acestor persoane în raport cu alte persoane implicate în raporturi de drept de altă natură, și cărora le este aplicabil un cadru mai general în materia măsurilor asiguratorii [23]. Astfel, prin atribuirea de valoare juridică în procesualul penal a măsurii asigurătorii luate în procedura administrativ-fiscală, cu efect asimilator, nu se asigură respectarea principiului unicității reglementării în materie, fiind încălcat și dreptul la un proces echitabil, prevăzut de art. 21 alin. (3) din Constituție.
Nu în ultimul rând, fiind vorba de indisponibilizarea unor bunuri, cu efecte asupra prerogativelor dreptului de proprietate privată asupra acestora, legiuitorul răstoarnă prezumția caracterului licit al averii în procesul penal, pentru persoane care nu dețin nici măcar calitatea de suspect sau inculpat, aplicându-le o măsură specială care aduce atingere drepturilor lor patrimoniale. Chiar dacă măsura, în procesualul penal, este proporțională, temporară, necesară, odată ce se aplică unei persoane care nu are calitatea de inculpat sau suspect, cerința caracterului nediscriminatoriu este încălcată, deoarece se prezumă caracterul ilicit al averii față de o persoană despre care nu există nici măcar bănuiala rezonabilă că a săvârșit infracțiunea. Un atare raționament ar înfrânge jurisprudența constantă a Curții Constituționale în materie [24]. Drept consecință, măsuri speciale de tipul confiscării sau al sechestrului se aplică doar după ce organul de urmărire penală dovedește dobândirea unor bunuri, a unei părți sau a întregi averi a unei persoane în mod ilicit, și nu se prezumă/ operează ex officio la data la care organul a fost învestit prin actul de sesizare [25].
În strânsă corelație cu prezumția de nevinovăție se află și prezumția de dobândire licită a bunurilor proprietate privată, dimensiune a dreptului de proprietate privată, astfel cum este el definit de art. 44 din Legea fundamentală. Prezumţia dobândirii licite a averii se întemeiază pe principiul general potrivit căruia orice act sau fapt juridic este licit până la dovada contrarie, impunând, în ce priveşte averea unei persoane, ca dobândirea ilicită a acesteia să fie dovedită. Totodată, persoana în cauză trebuie să aibă posibilitatea de a dovedi caracterul licit al bunurilor pe care le deţine, indiferent de faza procesuală în care s-a dispus măsura confiscării şi de persoana care a luat-o – procurorul, judecătorul de cameră preliminară sau instanţa de judecată [26].
Deși Curtea, în jurisprudența sa, a admis posibilitatea limitării rezonabile a exercitării atributelor dreptului de proprietate privată, ”în așa fel încât să nu vină în coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept[27]”, considerăm că reglementarea efectelor măsurilor asigurătorii pe durată nedeterminată intră în contradicție cu interesele particulare legitime ale debitorului, care se vede în situația de a-i fi paralizate prerogativa folosinței și a dispoziției chiar dacă titlul de creanță fiscală principală nu a fost emis sau comunicat, până la soluționarea urmăririi penale sau a procesului penal, după caz.
Limitarea uzării de prerogativele dreptului de proprietate este cu atât mai pregnantă cu cât măsura asigurătorie este luată împotriva bunurilor destinate ocupație debitorului, situație întâlnită și în cauza prin care s-a sesizat Curtea, în care debitorul nu-și mai putea îndeplini/ exercita activitatea economică până la revocarea măsurii, acest efect al indisponibilizării corespunzând sancțiunii de suspendare temporară a activității persoanei juridice cu scop lucrativ. Conform art. 728 C. proc. civ., bunurile destinate exercitării ocupaţiei sau profesiei debitorului nu pot fi supuse măsurii asigurătorii, pe când art.238, alin. (2), lit. a) C. proc. fisc. exceptează de la valorificarea bunurilor strict necesare exercitării profesiei doar în cazul procedurii executării silite, permițând ca măsura asigurătorie să fie luată asupra unor astfel de bunuri.
De asemenea, în acest punct al analizei, trebuie avut în vedere și regimul constituțional al restrângerii exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale. În acest sens, Curtea Constituțională [28] a statuat faptul că ”Instituirea măsurilor asigurătorii este menită să protejeze anumite categorii de persoane, în considerarea situației speciale în care se află, și nu contravine dispozițiilor art. 44 alin. (1) și (2) referitoare la dreptul de proprietate privată. Rațiunile măsurii justifică restrângerea exercițiului acestui drept, în deplină concordanță cu prevederile art. 53 din Legea fundamentală”. Cu toate acestea, chiar dacă operațiunea juridică a instituirii unor astfel de măsuri întrunește exigențele constituționale ale art. 53 raportat la art. 44 din Constituție, este necesar ca modul de implementare să respecte caracterul temporal și proporțional, coordonate esențiale pentru legitimitatea constituțională a restrângerii exercițiului unui drept sau al unei libertăți. Drept urmare, dispunerea unei astfel de măsuri trebuie să se realizeze în condiții care să nu transforme măsura într-una excesivă prin raportare la situația juridică a destinatarului, respectiv având la bază existența unui titlu de creanță constatator și producând efecte pe o durată rezonabilă, apreciabilă în mod obiectiv.
Pentru a proba încălcarea liberului acces la justiție, reiterăm faptul că măsura asigurătorie, producând efecte și în procesul penal, nu poate fi contestată, deoarece nu există o ordonanță emisă de procuror în temeiul art. 249 C. proc. pen. astfel încât să se circumscrie ipotezei prevăzute de art. 250 C. proc. pen. În jurisprudența [29] sa, Curtea a reținut că măsurile asigurătorii prevăzute de Codul de procedură fiscală constau în indisponibilizarea unor bunuri sub forma sechestrului asigurător sau a popririi asigurătorii asupra veniturilor debitorului. În aceste condiții, măsurile asigurătorii, potrivit textului de lege criticat, „rămân valabile pe toată perioada executării silite” și, mai mult, „odată cu individualizarea creanței și ajungerea acesteia la scadență, în cazul neplății, măsurile asigurătorii se transformă în măsuri executorii„. Urmărind linia de argumentație a Curții, deducem că scopul luării măsurii asigurătorii, ca garanție în vederea recuperării obligației patrimoniale rezultate din titlul de creanță fiscală, este de a se ajunge la un titlu executoriu.
Curtea Constituțională, în jurisprudența sa [30], a statuat că în ”lipsa asigurării unui control judecătoresc eficient asupra măsurii de indisponibilizare a bunurilor în cursul unui proces penal, statul nu îşi îndeplineşte obligaţia constituţională de a garanta proprietatea privată persoanei fizice/juridice. Obligaţia de garantare se referă atât la îndatorirea statului de a se abţine de la orice afectare a dreptului de proprietate privată, cât şi la reglementarea din punct de vedere normativ a unor măsuri pozitive apte să asigure liniştita posesie, folosinţă şi dispoziţie asupra bunurilor. Or, crearea unui cadru normativ care fragilizează garanţiile pe care statul trebuie să le stabilească în privinţa atributelor dreptului de proprietate privată duce la nesocotirea obligaţiei sale asumate prin textul Constituţiei şi implicit la încălcarea dreptului de proprietate privată. Totodată, Curtea reţine că vulnerabilizarea proprietăţii private a persoanei are drept efect crearea unui regim de insecuritate juridică a acesteia, dreptul său de proprietate devenind iluzoriu”. Un stat contractant trebuie să aibă libertatea de a încredinţa fiscului sarcina de a le urmări şi reprima (infracțiunile), chiar dacă majorarea la care s-a expus cu titlu de sancţiune poate fi grea. Un asemenea sistem nu se loveşte de art. 6 din Convenţie atâta timp cât contribuabilul poate sesiza un tribunal oferind garanţiile acestui text [31]. Or, în ipoteza prezentată, observăm că debitorul, odată începută urmărirea penală, nu mai poate ataca în justiție decizia prin care s-a instituit măsura, încălcându-se art. 21 alin. (1) și (2) din Constituția României, republicată.
Prin art. 213 alin. (7) și (8), legiuitorul permite organului fiscal instituirea de măsuri asigurătorii asupra patrimoniului debitorului sau a subiectului de drept prevăzut în titlul de creanță, anterior emiterii sau comunicării acestui titlu, sub condiția ca, ulterior acestei date, emiterea sau comunicarea să aibă loc în 6 luni sau un an, după caz. Chiar dacă s-ar putea justifica o astfel de opțiune de reglementare a legiuitorului, nu se poate achiesa la conținutul excepției din alin. (8) al aceluiași articol, care face să subziste măsurile asigurătorii dispuse de organul fiscal pe parcursul procesului penal, independent de realizarea sau nerealizarea operațiunii emiterii sau a comunicării în termenul legal. O astfel de opțiune va produce două efecte principale: pe de o parte, deturnează instituirea măsurilor asigurătorii de la finalitatea lor, respectiv de a se ajunge la emiterea unui titlu executoriu, astfel cum rezultă din interpretarea dată de instanța de contencios constituțional, și, pe de altă parte, se creează o stare de incertitudine pentru debitor, din perspectiva declanșării urmăririi penale la inițiativa cu rea-credință a organului fiscal, având drept scop prelungirea pe durată nedeterminată a efectului indisponibilizator.
Mai mult, procesul-verbal încheiat de organele de la art. 291 C. proc. pen. constituie act de sesizare a organelor de urmărire penală, deci nu poate fi supus controlului pe calea contenciosului administrativ [art. 61 alin. (5) din Codul de procedură penală] și nici nu are valoarea unor constatări de specialitate în procesul penal [art. 198 alin. (2) fraza a doua]; cu atât mai puțin el ar putea fi asimilat unui act procesual penal. Până la revocarea măsurii luate de organul fiscal sau până la emiterea de către procuror a unei ordonanțe de luare a măsurilor asigurătorii, respectiv până la soluționarea cauzei penale, justițiabilul se află într-o perioadă de incertitudine care corespunde cu indisponibilizarea unor bunuri proprietate privată. Dată fiind durata mare de timp a procesului penal și multiplele variabile care pot apărea, debitorul poate rămâne cu bunurile aflate sub măsură asigurătorie pe perioade ce pot depăși 5 sau chiar 10 ani. Astfel, se constată că dispozițiile art. 213 alin. (8) încălcau art. 23 alin. (3) din Constituția României, republicată.
În concluzie, apreciem că soluția dată de Curte în privința neconstituționalității art. 213 alin. (8) C. proc. fisc. este deplin justificată și temeinică, indiferent de câte dintre criticile prezentate mai sus vor fi reținute și de Curte. Multitudinea ariilor de încălcare a prevederilor constituționale ne arată că norma a produs implicit o vătămare semnificativă atât în raporturile juridice de drept fiscal, cât și în cele de drept procesual penal și drept privat, starea de arbitrariu și de insecuritate juridică generată fiind aptă să producă atât particularilor, cât și profesioniștilor prejudicii – uneori ireparabile.
Totodată, sperăm ca prezenta critică să determine anumite puncte de reflecție justițiabililor și în ceea ce privește neconstituționalitatea art. 213 alin. (7) din C. proc. fisc., apreciind că este de neacceptat ca sistemul nostru de drept să permită nașterea unei obligații accesorii atât de punitive, fără ca dreptul sau obligația principală, după caz, să fie constatate în mod întemeiat și obiectiv.
[1] Disponibil aici și consultat la 01.10.2019.
[2] Publicată în M. Of., Partea I, nr. 708 din 31 august 2017.
[3] Publicată în M. Of., Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003.
[4] Valeriu Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, ediția a 3-a, Editura C. H. Beck, București, 2017, pp. 102-105.
[5] Forma și conținutul sunt reglementate de Ordinul Președintelui ANAF nr. 2605/2010, publicat în M. Of., Partea I, nr. 732 din 3 noiembrie 2010.
[6] Daniel Dascălu, Tratat de contencios fiscal, Editura Hamangiu,2014, p. 192.
[7] Atât actele procesuale, cât și măsurile procesuale au în conținutul lor dispoziții procesuale și se aduc la îndeplinire prin acte procedurale. Actul procesual reprezintă mijlocul juridic prin care se dispune cu privire la măsurile procesuale, iar acestea din urmă sunt absorbite în conținutul actului procesual. (Al. Vasiliu, Teoria generală a actelor de procedură, Ed. All Beck, București, 2003, p.49, 50).
[8] Decizia CCR nr. 51 din 16 februarie 2016, publicată în M. Of. Partea I, nr. 190 din 14 martie 2016; Decizia CCR nr. 26 din 16 ianuarie 2019, publicată în M. Of. Partea I, nr. 193 din 12 martie 2019.
[9] Cosmin Flavius Costaș, ”Capitolul VI Art. 213. Poprirea și sechestrul asigurător” în Cosmin Flavius Costaș Codul de procedură fiscală Comentariu pe articole, Editura Solomon, București, p. 216, pp. 436-437.
[10] Decizia ICCJ nr. 19/2017 publicată în M. Of. nr. 953 din 4 decembrie 2017.
[11] Decizia CCR nr. 1221 din 12 noiembrie 2008, publicat în M. Of., Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008.
[12] Decizia CCR nr. 637 din 13 octombrie 2015, M. Of. Partea I, nr. 906 din 8 decembrie 2015.
[13] Decizia nr. 560 din 14 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 357 din 27 mai 2009.
[14] Decizia nr. 297 din 26 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 25 iunie 2018.
[15] Decizia ICCJ nr. 19/2017 publicată în M. Of. nr. 953 din 4 decembrie 2017.
[16] Decizia CCR nr. 72 din 29 ianuarie 2019, publicată în M. Of., Partea I, nr. 332 din 2 mai 2019.
[17] A se vedea în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, sau Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012.
[18] A se vedea Hotărârea din 4 mai 2000, pronunțată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 52, și Hotărârea din 25 ianuarie 2007, pronunțată în Cauza Sissanis împotriva României, paragraful 66.
[19] A se vedea Gr. Theodoru, Tratat de drept procesual penal, Ed. Hamangiu, București, 2007, p. 469.
[20] În acest sens I. Neagu, M. Damaschin, Tratat de procedură penală. Partea generală, Ed. Universul juridic, București, 2014, p. 655.
[21] Decizia CCR nr. 24 din 20 ianuarie 2016, publicată în M.Of., Partea I, nr. 276 din 12 aprilie 2016.
[22] CEDH, 22 septembrie 1994, Heintrich c/ France, Serie A nr. 296 – A, parag. 64.
[23] Decizia CCR nr. 72 din 29 ianuarie 2019, publicată în M. Of., Partea I, nr. 332 din 2 mai 2019.
[24] Curtea Constituțională a statuat că ”prin Decizia nr. 85 din 3 septembrie 1996, menţionată, sau prin Decizia nr. 453 din 16 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 374 din 16 mai 2008, în sensul că reglementarea acestei prezumţii nu împiedică cercetarea caracterului ilicit al dobândirii averii, sarcina probei revenind însă celui care invocă acest caracter. În măsura în care partea interesată dovedeşte dobândirea unor bunuri, a unei părţi sau a întregii averi a unei persoane în mod ilicit, asupra acelor bunuri sau a averii dobândite ilegal se poate dispune confiscarea, în condiţiile legii”.
[25] Decizia CCR nr. 799 din 17 iunie 2011, publicată în M. Of., Partea I, nr. 440 din 23 iunie 2011.
[26] Decizia CCR nr. 24 din 19 ianuarie 2017, publicată în M. Of., Partea I, nr. 198 din 21 martie 2017.
[27] Decizia nr. 503/2018 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 213 alin. (2) și (3) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, în redactarea anterioară modificărilor aduse prin Ordonanța Guvernului nr. 30/2017, publicată în M. Of., Partea I nr. 82 din 01.02.2019, disponibil aici; accesat la data de 02.07.2019.
[28] Decizia nr. 1364 din 26 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 819 din 8 decembrie 2010.
[29] Decizia nr. 944 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 581 din 17 august 2010.
[30] Decizia CCR nr. 24 din 20 ianuarie 2016, publicată în M. Of., Partea I, nr. 276 din 12 aprilie 2016.
[31] CEDH, 24 februarie 1994, Bendenoun c/ France, Serie A nr. 284.
Aflaţi mai mult despre Alexandra-Ioana Tuță, Andrei-Nicolae Popa, CCR, Codul de procedură fiscalp, Facultatea de Drept, Facultatea de Drept - Universitatea din Bucureşti, masura asigurătorie

References: CCR 
 CCR 
 CCR 
 ICCJ 
 CCR 
 CCR 
 ICCJ 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR