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Timestamp: 2020-08-15 14:32:45+00:00

Document:
Deliberazione n. 9 dell’8 febbraio 2012
Fascicolo n. FASC. n°135/2012
(Rif. Prot. 127670 del 27.12.2011)
Oggetto: Procedure di sponsorizzazione – Accordo per l’Anfiteatro Flavio di Roma.
Stazione Appaltante: Commissario delegato per la realizzazione degli interventi urgenti nelle aree archeologiche di Roma e Ostia Antica
Riferimenti normativi: D.Lgs. 163/2006, artt. 26 e 27;art.120 del d.lgs.n.42 del 22.12004
Visto il parere dell’Ufficio Legale e Contenzioso
Con nota pervenuta in data 27 dicembre 2011, prot. n. 127670 l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha trasmesso a questa Autorità, per eventuali profili di competenza, la delibera del 14 dicembre 2011 inerente la procedura di affidamento del contratto di sponsorizzazione degli interventi di restauro dell’Anfiteatro Flavio di Roma, unitamente alla segnalazione inviata dal Codacons a diversi Organi ed Istituti, tra cui la Procura generale della Corte dei Conti.
Contemporaneamente il Commissario Delegato per la realizzazione degli interventi urgenti nelle aree archeologiche di Roma e Ostia Antica del MIBAC, con nota pervenuta in data 12 gennaio 2012, prot. n. 3073, in considerazione della rilevanza che la questione ha avuto sulla stampa nazionale, ha chiesto a questa Autorità “di poter avere chiarimenti ed eventuali linee guida da seguire per poter intervenire con la massima correttezza in un ambito che, come noto, risulta privo di specifica regolamentazione”.
Per un corretto esame delle questioni implicate e delle problematiche attinenti all’affidamento in questione, in data 17 gennaio 2012 è stato avviato il procedimento istruttorio, con richiesta di ulteriori elementi di informazione e documentazione integrativa, successivamente trasmessi dall’amministrazione istante con nota pervenuta in data 30 gennaio 2012, prot. n. 9720.
Dall’esame della documentazione in atti, è possibile ricostruire, in breve, la procedura esperita per l’affidamento del contratto in oggetto.
Il Commissario delegato per la realizzazione degli interventi urgenti nelle aree archeologiche di Roma e Ostia Antica (ex Ordinanza PCM n. 3747/2009 e s.m.), d’intesa con la Soprintendenza per i beni archeologici di Roma e la Soprintendenza per i beni culturali del Comune di Roma, ha predisposto un Piano degli interventi per il superamento della situazione di grave pericolo in atto nelle aree archeologiche di competenza (ax art. 1 OPCM cit.). Tra questi, sono stati previsti interventi per il restauro del Colosseo, per i quali il Commissario delegato è stato individuato quale soggetto promotore, con il compito di redigere un avviso pubblico.
E’ stata, dunque, indetta una procedura ai sensi degli artt.26 e 27 del d.lgs.163/2006 per il finanziamento e la realizzazione degli interventi ricompresi nella lettera A (A1. restauro del prospetto settentrionale; A2.restauro del prospetto meridionale; A3. sostituzione delle chiusure dei fornici del I ordine con cancellate) del Piano degli interventi. Le restanti parti dell’intervento complessivo (Piano degli Interventi) riportate nell’Avviso a pag. 2 [costituite da: B) – B1. revisione e restauro degli ambulacri del I e II ordine; e – B2. revisione, restauro e consolidamento degli ipogei; C) – C1. integrazione ed adeguamento degli impianti; C2. realizzazione dell’impianto d’illuminazione; D) – D1. realizzazione di un centro servizi nella piazza del Colosseo] avrebbero formato oggetto di ulteriori specifici avvisi.
In data 4 agosto 2010 è stato, quindi, pubblicato l’avviso per la “ricerca di sponsor per il finanziamento e la realizzazione di lavori secondo il Piano degli interventi Colosseo, Roma”. Dalle informazioni contenute nella nota del Commissario delegato risulta che l’Avviso è stato pubblicato sul sito del Commissario delegato e mediante un’informativa generale su 4 fondamentali quotidiani nazionali e 4 fondamentali quotidiani europei, è stato inoltre riportato sul GURI n. 89, V serie speciale contratti.
Detto avviso prevedeva, in particolare, l’affidamento all’aggiudicatario (art. 8) delle attività di completamento della progettazione, direzione dei lavori, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione, appalto a terzi o esecuzione diretta dei lavori, attività propedeutiche e/o collaterali finalizzate all’esecuzione dei lavori. A fronte di tali obbligazioni, il bando prevedeva (art. 7) il diritto di sfruttare l’immagine del Colosseo “per la durata dei lavori prevista nel Piano degli Interventi”.
Alla procedura de qua hanno preso parte due candidati (Ryanair.com e Tod’s S.p.A.) le cui offerte, pervenute in termini e ritenute adeguate sul piano finanziario, sono risultate non appropriate in quanto non aderenti alle modalità di presentazione indicate nell’avviso pubblico (proposta Ryanair.com del 30.9.2010:“La proposta si presenta quale offerta di carattere globale, riferita anche ad ambiti di intervento esclusi dalla procedura in essere, dunque non corrispondente ai contenuti dell’avviso”; proposta Tod’s S.p.A. del 29.10.2010:”La proposta esprime la disponibilità della Società a reiterare l’offerta presentata a suo tempo al Sindaco di Roma, nel caso in cui i lavori non fossero già stati assegnati nell’ambito dell’Avviso”); in particolare, le offerte sono risultate irregolari o inammissibili, l’una perché avente un oggetto in parte diverso da quello dell’affidamento, l’altra perché non costituente un impegno negoziale, ma una mera dichiarazione di intenti non vincolante per l’offerente.
A seguito dell’infruttuoso svolgimento della procedura de qua, finalizzata – come visto - all’affidamento di una sponsorizzazione tecnica ai sensi dell’art. 26 del Codice, il Commissario delegato, in assenza di una proposta compatibile con la realizzazione dei lavori, ha ipotizzato tre diverse soluzioni:
-indizione di un nuovo avviso pubblico;
-proroga dei tempi di presentazione delle proposte;
-ricorso ad una procedura negoziata.
La stazione appaltante, anche sulla base di apposito parere dell’Ufficio Legislativo del MIBAC (parere del 25 novembre 2010) ha successivamente optato per tale ultima soluzione volta, tuttavia, all’affidamento del solo finanziamento degli interventi (cd. sponsorizzazione pura).
Il Commissario delegato ha quindi invitato a partecipare alla suindicata procedura negoziata, tre operatori:
la Tod’s S.p.A., che con lettera del 29 ottobre 2010 aveva espresso la propria disponibilità;
la Ryanair, che in data 3 dicembre 2010 aveva chiesto di poter essere coinvolta in una eventuale nuova fase della procedura;
la Fimit Sgr, che in data 9 dicembre 2010, facendo riferimento all’Avviso pubblico del 4 agosto 2010, aveva comunicato al Sindaco di Roma di aver elaborato un Progetto Colosseo.
In data 30 dicembre 2010 la Tod’s S.p.A. ha quindi presentato offerta ufficiale di “finanziamento degli interventi di restauro del Colosseo”, segnalando la scadenza della validità e dell’efficacia dell’offerta medesima (sino al 10 gennaio 2011).
Sulla base dell’offerta formalizzata, in data 10 gennaio 2011 sono stati interpellati, con scadenza 12 gennaio 2011, gli altri operatori economici interessati e, all’esito della trattativa, è stato stipulato in data 21 gennaio 2011 un accordo tra Commissario delegato per la realizzazione degli interventi urgenti nelle aree archeologiche di Roma e Ostia Antica, Soprintendenza speciale per i beni archeologici di Roma e Tod’s s.p.a., avente ad oggetto la “sponsorizzazione per il finanziamento di lavori da realizzare nell’Anfiteatro Flavio – Colosseo, Roma”; tale accordo è stato registrato presso la Corte dei conti in data 20 giugno 2011.
Il contratto in parola, come anticipato, prevede il “solo finanziamento” delle opere a carico dello sponsor, quantificato in 25 milioni di euro, a fronte della possibilità per Tod’s di sfruttare l’immagine del Colosseo per due anni successivi all’ultimazione dei lavori, mentre per l’Associazione che l’aggiudicatario deve istituire ai sensi dell’art. 4 dell’Accordo, tale possibilità è estesa a quindici 15 anni decorrenti dalla costituzione della stessa associazione.
Nessuno dei concorrenti ha proposto ricorso giurisdizionale avverso i provvedimenti inerenti lo svolgimento della suindicata procedura negoziata.
Come indicato in premessa, inoltre, sulla procedura descritta è intervenuta l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato che, con delibera del 14 dicembre 2011, ha espresso le seguenti considerazioni.
In primo luogo, è stata sottolineata la difformità tra l’Avviso pubblico e l’Accordo con riguardo: 1) all’oggetto dell’affidamento; come sopra evidenziato, infatti, l’avviso è finalizzato all’affidamento allo sponsor delle attività di progettazione e realizzazione dei lavori, appalto a terzi, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione, direzione dei lavori; l’accordo prevede invece il solo finanziamento degli interventi; 2) ai diritti di sfruttamento dell’immagine del Colosseo; detti diritti sono limitati, ex art. 7 dell’avviso, alla durata dei lavori di ristrutturazione, mentre nell’Accordo tale periodo è fissato, per Tod’s, in due anni successivi all’ultimazione dei lavori, per l’Associazione prevista dall’art. 4, in quindici 15 anni decorrenti dalla costituzione della stessa associazione.
Alla luce di tali mutamenti, a parere dell’Antitrust, la scelta di optare per una procedura negoziata, svoltasi interpellando un numero molto limitato di soggetti, appare come una indebita restrizione del confronto concorrenziale che avrebbe potenzialmente potuto portare l’amministrazione appaltante a beneficiare di un’offerta più vantaggiosa.
L’Autorità ha, inoltre, sottolineato la necessità di dare la più ampia pubblicità agli affidamenti dei contratti di sponsorizzazione ex art. 26 del Codice, evidenziando nel contempo il mancato rispetto di tale principio nello svolgimento della procedura negoziata sopra descritta, nella quale è stato interpellato un numero esiguo di operatori.
Infine, oggetto di censura sono stati altresì i tempi ristretti entro i quali è stata svolta la trattativa privata: infatti, ricevuta la proposta della società Tod’s, la stazione appaltante ha assegnato agli altri soggetti interessati un termine di 48 ore per la presentazione delle offerte. Tale scadenza è stata ritenuta inadeguata a consentire l’esperimento di una effettiva competizione tra i soggetti convocati, determinando addirittura una esclusione degli stessi, come dimostrato dal fatto che uno dei concorrenti, nell’impossibilità di predisporre l’offerta in tempi così brevi, si è visto costretto a ritirare la propria candidatura.
Sulla base delle suindicate considerazioni, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha invitato l’amministrazione interessata al maggior rispetto, per il futuro, del principio di concorrenza ai fini dell’affidamento degli accordi di sponsorizzazione, chiedendo nel contempo di conoscere le iniziative adottate dalla stessa amministrazione in relazione ai profili di criticità evidenziati.
Inoltre, sulla descritta procedura il Codacons – Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori – ha proposto innanzi al TAR Lazio ricorso giurisdizionale (e successivo ricorso per motivi aggiunti) per l’annullamento dell’accordo di sponsorizzazione sottoscritto in data 21 gennaio 2011 e degli atti e provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali (N.R.G. 9264/2011); per tale ricorso la camera di consiglio, già fissata per il 25 gennaio 2012, è stata poi posticipata al 7 marzo 2012. Ciò a seguito dell’istanza di convocazione delle parti ai fini dell’esperimento del tentativo di conciliazione ex art. 185 c.p.c., presentata dal Codacons presso il Tribunale adito.
Con riferimento alla disciplina in materia di contratti pubblici, in assenza di specifiche disposizioni di riferimento nell’assetto previgente al D.Lgs.n. 163/2006, questa Autorità ha delineato le caratteristiche dell’istituto in esame, in particolare nella determinazione n. 24/2001 (con orientamento confermato nella deliberazione n. 48/2008), affermando che il contratto di sponsorizzazione è un contratto a prestazioni corrispettive, mediante il quale una PA (lo sponsee) offre a un terzo (lo sponsor), che si obbliga a pagare un determinato corrispettivo, la possibilità di pubblicizzare in appositi spazi nome, logo, marchio o prodotti; in tale contratto il corrispettivo può essere rappresentato anche da un contributo in beni o servizi o altre utilità.
La sponsorizzazione pura, inoltre è specificamente contemplata con riferimento ai beni culturali, nell’art.120 del D.lgs.n.42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), ai sensi del quale “è sponsorizzazione di beni culturali ogni contributo, anche in beni o servizi, erogato per la progettazione o l'attuazione di iniziative in ordine alla tutela ovvero alla valorizzazione del patrimonio culturale, con lo scopo di promuovere il nome, il marchio, l'immagine, l'attività o il prodotto dell'attività del soggetto erogante (…)”. La norma statuisce al riguardo (comma 3) che con il contratto di sponsorizzazione sono definite le modalità di erogazione del contributo nonché le forme del controllo, da parte del soggetto erogante, sulla realizzazione dell’iniziativa cui il contributo si riferisce.
i contratti di sponsorizzazione tecnica di cui all’art. 26 del D. Lgs. n. 163/2006, sono sottoposti agli obblighi di pubblicità e trasparenza enunciati nel successivo art. 27;
i contratti di sponsorizzazione di puro finanziamento, in quanto contratto attivi, sono sottratti alla disciplina del D. Lgs. n. 163/2006 e sottoposti alle norme di contabilità di Stato, le quali richiedono l’esperimento di procedure trasparenti.
la mutata volontà della stazione appaltante di concludere un contratto di sponsorizzazione di puro finanziamento in luogo del contratto di sponsorizzazione tecnica ex art. 26 del Codice, nei termini indicati, giustifica il ricorso ad una procedura negoziata con gli operatori interessati alla precedente procedura ad evidenza pubblica e non appare in contrasto con i principi di legalità, buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa.
F.toIl Consigliere RelatorePiero Calandra
f.toIl Presidente f.f. Sergio Santoro
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 9 febbraio 2012

References: art. 1
 art. 7
 art. 26
 art. 185
 art. 27
 art. 26