Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2001-00748-de-octubre-1-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_067f4777ca7b0088e0530a0101510088&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-21 00:11:22+00:00

Document:
SENTENCIA 2001-00748 DE 01 DE OCTUBRE DE 2014
CONTENIDO:HIPÓTESIS DE ESPACIO TEMPORAL PARA CUESTIONAR LA LEGALIDAD DE UN ACTO PREVIO A LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL. EXISTEN TRES “HIPÓTESIS DE ESPACIO TEMPORAL” EN RELACIÓN CON EL EJERCICIO DE LA ACCIÓN DE NULIDAD CONTRA LOS ACTOS PREVIOS A LA CELEBRACIÓN DE UN CONTRATO ESTATAL (ADJUDICACIÓN, DECLARATORIA DE DESIERTA DE UNA LICITACIÓN O REVOCATORIA DE LA DECISIÓN DE APERTURA DEL PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN CONTRACTUAL). LA PRIMERA HIPÓTESIS APLICA CUANDO EL CONTRATO NO SE HA CELEBRADO DENTRO DE LOS 30 DÍAS SIGUIENTES A LA COMUNICACIÓN, NOTIFICACIÓN O PUBLICACIÓN DEL CORRESPONDIENTE ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN. EN ESTE CASO SE PUEDE DEMANDAR LA NULIDAD DE ESE ACTO Y PEDIR EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. LA SEGUNDA HIPÓTESIS TIENE RELACIÓN CON LOS CASOS EN LOS QUE TRANSCURRE EL TÉRMINO DE 30 DÍAS SIN QUE SE CELEBRE EL CONTRATO Y NO SE FORMULA DEMANDA CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO PREVIO DENTRO DE ESE MISMO TÉRMINO, POR LO TANTO SE CONFIGURA LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN. SI CON POSTERIORIDAD AL VENCIMIENTO DEL PLAZO DE LOS 30 DÍAS SE CELEBRA EL CORRESPONDIENTE CONTRATO ESTATAL, MAL PODRÍA CONSIDERARSE QUE QUIEN DEJÓ OPERAR LA CADUCIDAD ADMINISTRATIVA PARA DEMANDAR EL ACTO PREVIO EN EJERCICIO DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO PUDIERE ENCONTRAR ENTONCES EN LA ACCIÓN CONTRACTUAL UNA OPORTUNIDAD NUEVA PARA DEMANDARLO. FINALMENTE, LA TERCERA HIPÓTESIS CORRESPONDE A LOS EVENTOS EN LOS QUE SE CELEBRA EL CONTRATO ESTATAL ANTES DE QUE EXPIRE EL TÉRMINO DE LOS 30 DÍAS SIN QUE EL PROPONENTE VENCIDO INTERPONGA LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN CONTRA DEL ACTO PREVIO. SI BIEN NO SE PODRÁ EJERCER LA ACCIÓN DE NULIDAD, LA LEY EXPRESAMENTE DEJA ABIERTA LA OPCIÓN PARA EJERCER VÁLIDAMENTE LA ACCIÓN CONTRACTUAL, DENTRO DE LA CUAL DEBERÁ PRETENDER LA NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL Y LA DECLARATORIA DE ILEGALIDAD DE LOS ACTOS PREVIOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL, CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, CONTRATO ADMINISTRATIVO, CONSORCIO, UNIÓN TEMPORAL, PLIEGO DE CONDICIONES
Sentencia 2001-00748 de octubre 1º de 2014
Rad.: 250002326000200100748 01
Exp.: 30614
Actor: Consorcio Edgardo Navarro Vives - Equipo Universal S.A.
Demandado: Distrito Capital - Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos
Sea lo primero decir que la presente controversia versa sobre la legalidad del acto administrativo vertido en la Resolución 19 del 19 de febrero de 2001, por medio de la cual el Distrito Capital - Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos adjudicó la licitación pública 13 de 2000 a la Unión temporal Serafín 2001.
En este punto se recuerda que la entidad demandada, Distrito Capital - Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, es una entidad territorial y, por tanto tiene el carácter de entidad estatal, según lo dispuesto en la letra a) del numeral primero del artículo 2º de la Ley 80 de 1993(1).
Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, más precisamente de las normas que regulan competencias, se observa que su artículo 75 prescribe, expresamente, que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así, entonces, teniendo en habida cuenta que la parte demandada tiene el carácter de entidad estatal, con personalidad jurídica propia, autonomía administrativa, patrimonio propio, en su condición de establecimiento público, resulta del caso concluir que esta corporación es la competente para conocer del presente asunto.
2. De la oportunidad de la acción.
En este punto, la Sala considera de la mayor importancia poner de presente que la demanda de la referencia se presentó el 3 de abril de 2001, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en procura de la nulidad del acto administrativo vertido en la Resolución 19 del 19 de febrero de 2001 mediante la cual el Distrito Capital - Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos adjudicó la licitación 13 de 2000 a la unión temporal Serafín 2001. Dicha decisión fue notificada al consorcio demandante mediante oficio del 21 de febrero de 2001.
Al respecto, la Sala recuerda que en reciente oportunidad esta subsección se pronunció frente a las hipótesis espacio temporales en relación con el ejercicio de la acción procedente contra los actos previos.
“A propósito del ejercicio oportuno de la acción procedente para cuestionar la legalidad y obtener el restablecimiento del derecho en relación con un acto previo a la celebración del contrato —tal como puede ocurrir con el acto administrativo de adjudicación, o con el acto de declaratoria de desierta de una licitación o incluso con el acto de revocatoria de la decisión de apertura del correspondiente procedimiento de selección contractual—, cuestión que se relaciona íntimamente con la prosperidad de la pretensión encaminada a obtener el reconocimiento de la utilidad dejada de percibir por el proponente ilegalmente privado de la adjudicación del correspondiente contrato estatal, la Sala considera pertinente precisar un aspecto adicional que permite darle una comprensión cabal y una aplicación práctica, útil y efectiva a los dictados del citado artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, sin que ello signifique modificar y menos desconocer o recoger la jurisprudencia que de manera pacífica se ha venido desarrollando acerca de la consagración, aparentemente contradictoria o antinómica, de dos (2) términos de caducidad diferentes para cuestionar, en sede judicial, un mismo y único acto administrativo previo al contrato: treinta 30 días si el contrato no se ha celebrado o dos (2) años a partir de la celebración del contrato correspondiente.
Naturalmente resultaría absurdo y carente de toda lógica suponer que el legislador hubiere consagrado, sin más, dos (2) términos de caducidad completamente distintos para un mismo y único propósito, de tal manera que el interesado pudiere utilizarlos indistintamente a su conveniencia, a tal punto que si por razón de su desidia, de su negligencia o de su descuido no hubiere demandado el acto administrativo previo dentro de los 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación, según fuere el caso, ello no tendría consecuencia práctica alguna puesto que igual contaría entonces con una nueva y amplísima oportunidad de dos (2) años —nuevo plazo que superaría en duración al primero en más del 1.700%(2)—, para igual promover la demanda contra el mismo acto previo sólo que ahora debería complementar sus pretensiones con las de declaratoria de nulidad del contrato estatal ya celebrado, pretensión que no sería más que una consecuencia de la pretensión de declaratoria de nulidad del acto administrativo previo que le sirvió de fundamento al contrato en cuestión(3).
Una segunda hipótesis dice relación con aquellos casos en los cuales hubiere transcurrido el término de 30 días sin que se hubiere celebrado el correspondiente contrato estatal pero igual sin que se hubiere formulado demanda contra el acto administrativo previo dentro de ese mismo término, cuestión que, como resulta apenas natural, da lugar a la configuración de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual priva definitivamente al interesado de la posibilidad de revivir ese plazo y/o de acudir en una nueva oportunidad ante la Jurisdicción en procura de obtener el reconocimiento de los derechos que le habrían sido desconocidos con la expedición del correspondiente acto administrativo.
Así pues, si con posterioridad al vencimiento del aludido plazo de los 30 días se celebra el correspondiente contrato estatal, mal podría considerarse que quien dejó operar la caducidad administrativa para demandar el acto previo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pudiere encontrar entonces en la acción contractual una oportunidad nueva para demandar aquello que no cuestionó judicialmente dentro del plazo que la ley le estableció para ese propósito(4).
En consecuencia, la alternativa que le abre la ley para que pueda demandar la nulidad absoluta del contrato estatal con fundamento en, o como consecuencia de, la ilegalidad de los actos administrativos previos, si bien le permite elevar pretensiones para que dichos actos previos también sean judicialmente declarados nulos, lo cierto es que ya no podrá pretender y menos obtener resarcimientos o indemnizaciones de carácter económico o, lo que es lo mismo, el restablecimiento de sus derechos, puesto que en cuanto dicho interesado dejó operar la caducidad en relación con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la oportunidad que tiene en esta nueva etapa para demandar esos mismos actos previos se encuentra limitada, como el propio texto de la ley lo determina, a reclamar la declaratoria de “... ilegalidad de los actos previos solamente como fundamento de [la] nulidad absoluta del contrato”.
La tercera hipótesis corresponderá a los eventos en los cuales la entidad estatal y el adjudicatario proceden a celebrar el contrato estatal antes de que expire el término de los 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación, según fuere el caso, sin que para esa fecha el proponente vencido hubiere ejercido la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto previo, situación que si bien determina que el interesado ya no podrá ejercer la mencionada acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la ley expresamente le dejó abierta la opción para ejercer válidamente la acción contractual, dentro de la cual deberá pretender la nulidad del contrato estatal y la declaratoria de ilegalidad de los actos previos(5), pretensión que —según ya se indicó— incluso servirá de fundamento para que prospere aquella de nulidad del contrato, con la anotación de que en estos casos y siempre que la acción contractual se ejerza dentro del mencionado término de 30 días, el interesado también estará legitimado para solicitar el restablecimiento de los derechos que le fueron desconocidos como resultado de la indebida adjudicación, puesto que resultaría ilógico y contrario a los más elementales conceptos de justicia y de equidad, que se asumiere que dicho interesado no pudiere ya formular pretensiones económicas o resarcitorias dentro de la acción contractual que será la única que en este caso tendrá a su disposición, aunque la ejerza dentro del plazo que inicialmente se le fijó para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuya desaparición sobrevino por razón de la celebración del correspondiente contrato estatal.
Ahora bien, si en el marco de esta tercera eventualidad se ejerce la correspondiente acción contractual con posterioridad al vencimiento de los mencionados 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación, según fuere el caso, necesariamente habrá de concluirse de nuevo que en este específico contexto las únicas pretensiones que podrían abrirse paso serán aquellas encaminadas a obtener las correspondientes declaratorias de nulidad del acto administrativo previo de adjudicación y la consiguiente o consecuencial nulidad absoluta del contrato, sin que resulte posible para el juez de lo contencioso administrativo considerar y menos aún estimar las pretensiones económicas resarcitorias del restablecimiento del derecho por la no adjudicación del contrato estatal correspondiente(6)”(7). (subrayado fuera de texto).
Una de las hipótesis cuya posible configuración fue objeto de reflexión en esa providencia, es precisamente la que ahora ocupa la atención de la Sala, en la que la acción instaurada en búsqueda de la nulidad del acto de adjudicación de la Licitación 13, se ejerció dentro de los 30 días siguientes a la notificación del demandado acto de adjudicación, circunstancia que impone concluir que el demandante podía válidamente solicitar, como en efecto lo hizo, el restablecimiento de su derecho presuntamente conculcado por cuenta de la adjudicación a un proponente que no habría presentado la oferta más favorable
Así pues, en el caso sometido a examen, la Sala evidencia que el acto de adjudicación contenido en la Resolución 19 del 19 de febrero de 2001, fue notificado al proponente demandante mediante oficio 940 del 21 de febrero de 2001; de ahí que el término de treinta días habría empezado a correr a partir del día siguiente a la notificación de la adjudicación, valga decir, desde el 22 de febrero de 2001, período que venció el 5 de abril del mismo año. Se advierte, además, que la demanda se interpuso el 3 de abril de 2001, esto es dentro del término de treinta días siguientes a la notificación del acto de adjudicación, cuestión que habilitaba la formulación y eventual prosperidad de sus pretensiones indemnizatorias.
De otro lado, resulta imperioso precisar que en el caso concreto se desconoce la fecha en que se celebró el contrato producto de la Licitación 13-2000, por cuanto dicho dato no se indicó en la demanda. Ese desconocimiento por parte de la demandante, según lo ha sostenido la jurisprudencia de esta subsección(8), se erige como un obstáculo que impide exigirle la obligación de demandar conjuntamente la nulidad absoluta del contrato suscrito como resultado del procedimiento de selección y, en tal virtud, tener por configurada una ineptitud sustantiva de la demanda. Por el contrario, abre paso a analizar la prosperidad de las pretensiones formuladas en la demanda.
3. Del saneamiento de la posible configuración de la causal de nulidad advertida en auto del 29 de octubre de 2013.
En relación con el saneamiento de las nulidades, el Consejo de Estado, tanto en pronunciamientos de Sala Plena(9) como de la su Sección Tercera(10) ha precisado:
“A propósito del régimen legal de las nulidades procesales, importa destacar que el mismo se encuentra orientado, entre otros, por los principios de i) taxatividad o especificidad y de ii) convalidación o saneamiento, con sujeción a los cuales se tiene, en virtud del primero, que no será posible invocar y menos aplicar causales de nulidad que no hubieren sido expresamente consagradas por el legislador única autoridad, junto con el constituyente claro está, con facultades para establecer y definir las causales de nulidad, y, por razón del segundo, que las causales de nulidad que no se propongan o no se aleguen en la oportunidad prevista en la ley para el efecto, desaparecen por razón de su saneamiento.
Esos aspectos generales que se dejan expuestos en relación con la estructura del régimen relativo a las nulidades procesales encuentran complemento necesario en el señalamiento igualmente exacto y concreto que la propia ley realiza acerca de los únicos eventos en los cuales no es posible sanear los vicios que están llamados a afectar la validez de las actuaciones procesales (CPC, art. 144, inc. final.), cuestión que, como excepción a la regla de la convalidación, sólo puede predicarse respecto de las causales comprendidas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 140 del estatuto procesal civil, las cuales dicen relación con: a) La falta de jurisdicción (art. 140-1); b) La falta de competencia funcional (art. 140-2); c) El desconocimiento de providencia ejecutoriada proveniente del superior, la reanudación de un proceso legalmente concluido o la pretermisión íntegra de la respectiva instancia (art. 140-3), y d) La tramitación de la demanda por proceso diferente al que corresponde (art. 140-4).
Las demás causales de nulidad procesal, esto es las que se encuentran consagradas dentro de los numerales 5 a 9 del citado artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, son subsanables, cuestión que debe tenerse por cumplida ‘Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente’ (CPC, art. 144-1), hipótesis que guarda total armonía con la norma procesal, igualmente imperativa, de orden público y de derecho público (CPC, art. 6º), en virtud de la cual se niega categóricamente la posibilidad de alegar cualesquiera de la causales de nulidad saneables ‘... [a] quien haya actuado en el proceso después de ocurrida la respectiva causal sin proponerla’ (CPC, art. 143, inc. 6), amén de la disposición procesal que determina que las demás irregularidades que se configuren dentro del proceso, distintas de las consagradas en los numerales 1 a 9 del citado artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, ‘... se tendrán por subsanadas, si no se impugnan oportunamente por medio de los recursos que este código establece’ (CPC, par., art. 140).
De ello se desprende, de manera diáfana, que la posibilidad de alegar las causales de nulidad susceptibles de saneamiento —al igual que sucede con las demás irregularidades que se configuren dentro de un proceso, distintas de las causales legales de nulidad procesal—, es una posibilidad que se encuentra sometida a precisas y determinadas etapas procesales cuyo vencimiento determina su preclusión, a lo cual debe agregarse que dicho saneamiento supone la convalidación de la actuación lo cual puede darse bien por manifestación expresa del consentimiento de la parte afectada o bien por consentimiento tácito, como el que corresponde a la realización de actuaciones posteriores sin alegación de la nulidad correspondiente”.
Según se advirtió en la descripción del trámite procesal, a través de auto del 29 de octubre de 2013, esta Sección observó que en la primera instancia no se había dispuesto la vinculación de la unión temporal Serafín 2001, como litisconsorte necesario por pasiva en su condición de adjudicataria de la Licitación 013-2000, decisión que constituye precisamente el objeto de la demanda. Esta circunstancia habría podido derivar en la configuración de la causal de nulidad del numeral 9 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, por lo cual se dispuso ponerla en conocimiento de dicha sociedad. Con todo, a pesar de que el representante de la unión temporal Serafín 2001, Víctor Manuel Chávez Peña, mediante aviso del 1º de abril de 2014, fue debidamente notificado de la existencia de este proceso y de la posible configuración de la causal de nulidad, guardó silencio frente al vicio advertido, pasividad a partir de la cual se entiende saneado todo lo actuado en el presente asunto antes de su comparecencia.
4.2. Pruebas documentales.
4.2.1. Copia auténtica de la Resolución 19 del 19 de febrero de 2001 por la cual el Distrito Capital - Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos adjudicó la licitación 13 de 2000, cuyo objeto consistió en la construcción de la primera etapa del cementerio Parque Serafín, a la Unión Temporal Serafín 2001, en cuyo contenido se plasman los términos en que fueron elevadas las observaciones al informe de evaluación y las respuestas que sobre las mismas impartió la entidad y que por ser de especial importancia se transcriben a continuación (fls. 2-98 cdno. 2):
“Observación 3
“En lo que se refiere al rechazo de la propuesta por la omisión de ítems en el presupuesto de obra, solicitamos se modifique tal decisión ya que el consorcio elaboró el presupuesto con base en la información suministrada por la entidad en el medio magnético y este no solicita la misma información que solicita el pliego en lo referente a las instalaciones hidrosanitarias y eléctricas de los mausoleos.
En su carta aclaratoria con fecha 29 de diciembre de 2000 dirigida al doctor Jorge Francisco Pinzón de la firma Conconcreto se dice “Con relación a la prelación probatoria entre uno y otro medio debo indicarle que dichos documentos son válidos para la entidad ya que contienen la información sobre la cual los proponentes deben presentar sus ofrecimientos. El medio magnético contiene la información que la entidad ha tomado como presupuesto oficial y contiene todos y cada uno de los ítems que lo conforman y sobre el cual se hará la evaluación de la propuesta.
Por lo anterior solicitamos a la entidad se califique la propuesta por haber cumplido totalmente por lo solicitado por la entidad en el medio magnético. El consorcio que represento aclara que está en condiciones de ejecutar la obra en su totalidad, asumiendo aun el costo de los ítems de los mausoleos que aparecen en escrito y no el medio magnético, o en su defecto que se declare desierta la licitación ya que la confusión que produjo la omisión en la información en el medio magnético no permite una evaluación objetiva.
Respuesta de la UESP
Para la UESP, es claro, que en el procedimiento de venta de los pliegos de condiciones se adjuntó para todos los oferentes que los adquirieron, un idéntico medio magnético que contenía las cantidades de obra y presupuesto con la totalidad de los ítems sobre los cuales debía confeccionar sus ofrecimientos los concursantes.
Esto es reafirmado por los oferentes U.T. Conconcreto - Cusezar y Edivial - Germon, quienes adquirieron los pliegos de condiciones al señalar mediante oficios fechados el día 29 de diciembre que existía diferencia entre el medio escrito y el medio magnético suministrados, al faltarles unas hojas que contenían la información referente a unos ítems del presupuesto de obra, de lo cual se infiere que el medio magnético contenía la totalidad de los ítems solicitados por la entidad.
“En las respuestas dadas por la UESP a la solicitud de información, al cual fue remitida a todos los oferentes que adquirieron pliegos de condiciones, incluyendo al consorcio equipo Universal - Edgardo Navarro Vives, se les informó que ‘revisados los pliegos de condiciones se observa que los folios contentivos de los ítems comprendidos entre los números 4.9.6 a 6.3.1 de mausoleos 1 y 4.9.6 de basuras, no se anexaron a los pliegos de condiciones, por lo cual se informa que dichas cantidades están contenidas en el medio magnético entregado con dichos documentos.
Con relación a la prelación probatoria entre uno y otro medio, debo indicarle, que dichos documentos son válidos para la entidad ya que contienen la información sobre la cual los proponentes deben presentar sus ofrecimientos. El medio magnético contiene la información que la entidad ha tomado como presupuesto oficial y contiene todos y cada uno de los ítems que lo conforman y sobre el cual se hará la evaluación de las propuestas.’
“Por último le remito copia de los folios que contienen la información solicitada por ustedes en forma de texto, ya que ustedes tienen esa misma información en el medio magnético.
De lo anterior se infiere que la única diferencia que existió entre los medios de información entregados a los proponentes es la información faltante en el medio escrito, la cual contiene los ítems de presupuesto a que hacen relación los oficios transcritos anteriormente, es decir, a la información relativa a las instalaciones hidrosanitarias y eléctricas están contenidas en el medio magnético.
De otra parte, la propuesta presentada por el Consorcio Equipos Universal Edgardo Navarro, no presenta en la relación de presupuesto de obra los capítulos referentes a las instalaciones hidrosanitarias y eléctricas, capítulos contenidos en los en los dos medios que se suministraron a los oferentes y complementado el medio escrito, con las comunicaciones que se le enviaron, cuestión que es nuevamente corroborada al presentarse los ofrecimientos de los restantes oferentes con la totalidad de los ítems solicitados por la UESP y que en ningún momento se hizo mención dentro de las aclaraciones solicitadas por los mismos.
Al tenerse claro que los medios magnéticos y escritos suministrados a los oferentes contenían la totalidad del presupuesto de obra y la descripción, unidad y cantidad de todos los ítems solicitados, afirmación que es corroborada por la presentación completa de las ofertas de los demás oferentes, puede concluirse que todos los oferentes manejaron la misma información, disponían del soporte suficiente para identificar la omisión inicial de la información en el medio escrito y podían establecer la correspondencia de ambos medios de información. Pero si aún persistiera alguna duda sobre la descripción, unidad y cantidad de los distintos ítems, todos los oferentes tuvieron tiempo para presentar sus cuestionamientos a la administración en forma oportuna. En consecuencia se rechaza la observación.
En lo referente a la programación de la obra, solicitamos se califique ya que en el folio 111 aparece la programación de los capítulos hidrosanitario y eléctrico de los mausoleos 1 y 2 en los números 75, 76, 91 y 92 del cuadro de programación. Por lo anterior, no se incumplió con este requisito y se le debe asignar el puntaje correspondiente a este criterio.
Sin embargo queremos anotar que estos capítulos de los mausoleos no aparecían en el medio magnético entregado por la entidad, razón por la cual no se conocían lo subcapítulo de estas actividades. A pesar de esto el consorcio programó estas actividades ya que en el medio magnético aparecen mencionados estos capítulos sin cantidades.
Respuesta de la UESP uno de los requisitos para poder confeccionar la programación de obra es conocer las cantidades de la misma. Sin esta información no puede hacerse consistente tal programa de trabajo.
Aparece para la UESP el interrogante que tiene relación con la observación anteriormente planteada y es que de cómo se realizaron los cálculos de las duraciones para los capítulos de instalaciones hidrosanitarias y eléctricas sin poseer la información de las cantidades, las cuales son absolutamente necesarias para dicho fin.
La duración de las actividades correspondientes a los capítulos de instalaciones hidrosanitarias y eléctricas de los frentes mausoleos 1 y mausoleos 2, son inconsistentes porque tales actividades en las cantidades de obra expresadas en el presupuesto y al no existir las cantidades referentes a esos capítulos, en dicho documento, es imposible darle el soporte requerido para efectuar la estimación del tiempo necesario para su ejecución.
Por lo anterior se rechaza la observación”.
4.2.2. Copia auténtica del oficio 940 del 21 de febrero de 2001 por medio del cual el Distrito Capital - Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos informó al consorcio Edgardo Navarro Vives - Equipo Universal S.A. que mediante Resolución 19 del 19 de febrero del 2001 se adjudicó la licitación 13-2000 a la unión temporal Serafín 2001 (fl. 1 cdno. 2).
4.2.3. Copia auténtica de la constancia de notificación personal de la Resolución 19 del 19 de febrero de 2001 al señor Víctor Manuel Chávez Peña en calidad de representante de la unión temporal Serafín 2001 (fl. 99 cdno. 2).
4.2.4. Cuadro comparativo de las propuestas realizado por el demandante (fls. 100 cdno. 2).
4.2.5. Copia simple del documento de conformación del consorcio Edgardo Navarro Vives - Equipo Universal S.A. (fls. 101-106 cdno. 2).
4.2.6. Certificado de existencia y representación de la sociedad Equipo Universal S.A., expedido por la Cámara de Comercio de Barranquilla (fl. 107-110 cdno. 2).
4.2.7. Copia auténtica de la solicitud de aclaración a los pliegos de condiciones elevada por el oferente unión temporal Edivial - Germón (fl. 112 cdno. 2).
4.2.8. Copia auténtica del oficio del 29 de diciembre de 2000 mediante el cual la entidad contratante dio respuesta a la anterior solicitud (fl. 113-119 cdno. 2).
4.2.9. Copia auténtica de la solicitud de aclaración a los pliegos de condiciones elevada por el oferente Conconcreto (fl. 112 cdno. 2).
4.2.10. Copia auténtica del oficio del 29 de diciembre de 2000 mediante el cual la entidad contratante dio respuesta a la anterior solicitud (fl. 121-125 cdno. 2).
4.2.11. Diskette correspondiente a la licitación 13, aportado por la entidad pública con la contestación de la demanda (fl. 126 cdno. 2).
4.2.12. Copia auténtica del pliego de condiciones correspondiente a la licitación 013 de 2000 cuyo objeto consistió en seleccionar la propuesta más favorable para contratar por el sistema de precios unitarios fijos, las obras correspondientes a la construcción de la primera etapa del cementerio distrital “Parque Serafín” (fls. 127-204 cdno. 2).
En el numeral 8 de dicho documento se consignó lo siguiente:
“8. Causales de rechazo.
Además de los casos de rechazo expresamente contemplados en la Ley o en el pliego, la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos rechazará cualquiera o todas las propuestas antes de la adjudicación del contrato, que se encuentra incursas en las siguientes causales:
8.1. Las propuestas que estén incompletas en cuanto a que no cumplen lo especificado o dejen de incluir alguno de los documentos que de acuerdo con el pliego se requiera adjuntar a la propuesta y dicha deficiencia impida la evaluación objetiva de la propuesta.
4.2.13. Copia auténtica de la Resolución 205 del 7 de diciembre de 2000 por la cual se ordenó la apertura de la licitación pública 13 de 2002 (fls. 36-39 cdno. 2).
4.2.14. Copia auténtica del acta de apertura y sello de urna de la licitación 13 de 2000 (fls. 40 cdno. 2).
4.2.15. Copia auténtica del acta de visita al terreno del parque cementerio Serafín, propiedad del Distrito Capital (fls. 41-44 cdno. 2).
4.2.16. Copia auténtica del acta de audiencia de aclaraciones a los pliegos de la licitación 13-2000 (fls. 46-62 cdno. 2).
4.2.17. Copia auténtica del adendo 1 de la licitación 13 de 2000 (fls. 67-75 cdno. 2).
4.2.18. Copia auténtica del adendo 2 de la licitación 13 de 2000 (fls. 76 cdno. 2).
4.2.17. Copia auténtica del acta de cierre de la licitación 13 de 2000, suscrita el 29 de diciembre de 2000 en la que consta que los siguientes proponentes presentaron ofertas: Unión temporal Edivial - Germón, consorcio Ecoparques 2000, consorcio Edgardo Navarro Vives- Equipo Universal S.A, unión temporal Serafín 2001 y unión temporal Conconcreto- Cusezar (fls. 78-80 cdno. 2).
4.1.18. Informe de evaluación de las ofertas presentadas dentro de la licitación 13-2000 (fls. 85-119 cdno. 2).
4.2. Prueba testimonial.
4.2.1. Declaración rendida por el arquitecto Carlos Cesar Rocha Velasco, quien sobre los hechos de la demanda, manifestó (fls. cdno. 3):
“PREGUNTADO: Sírvase Arquitecto Rocha informar a este despacho los motivos por los cuales la Unidad de Servicios Públicos rechazó la oferta presentada por el consorcio Edgardo Navarro Vives-Equipo Universal. CONTESTADO: Básicamente la oferta fue rechazada al encontrar la unidad que dentro de la evaluación de las propuestas que la presentada por la unión temporal equipo Universal Edgardo navarro había omitido capítulos correspondientes a instalaciones hidráulicas e instalaciones eléctricas en los temas del monsoleo (sic) 1 y 2. Al leer detenidamente los pliegos que fueron entregados por la unidad en el momento de la compra de los mismos, se nos entregó la copia también en medio magnético. Analizando la propuesta para entregarla, observamos que en los pliegos decía que la evaluación sería en base a los pliegos de condiciones y a los medios magnéticos, donde prevalecería en caso de discrepancia la del medio magnético, en efecto así se hizo y se dio cumplimiento a lo mismos, enviando la oferta de acuerdo al medio magnético entregado por la unidad. Cuando la entidad publicó los resultados vimos con sorpresa que la entidad no había tenido en cuenta lo que dicen los pliegos de que el medio magnético era el que prevalecía y nos descalificó, a pesar de que hicimos las observaciones del caso dentro del proceso. PREGUNTADO: Sírvase arquitecto Rocha informar a este despacho porque cree usted que la entidad afirma que la en el (sic) medio magnético que se entregaron a los proponentes, contenía todos los ítems a ofertar. CONTESTADO: La entidad puede afirmar que le entregó a los oferentes el medio magnético digamos que completo, y yo no podría decir lo contrario, pero en el caso de nosotros nos entregó un disket que nos indujo al error y que fue aportado a este proceso como prueba en su respectivo momento. PREGUNTADO: Sírvase Arquitecto Rocha informar a este despacho cómo es posible que ustedes en sus ofertas hayan presentado un programa de trabajo que incluía como actividades la elaboración de los ítems que no fueron cotizados. CONTESTADO: la entidad en el momento de enviarnos el medio magnético y el impreso, estipula desde un principio unas actividades a ejecutar y nosotros por nuestra experiencia y el desarrollo mismo de la obra nos indica que hay un tiempo determinado para esos ítems que podrían ser motivo de unos adicionales posteriores de obras no previstas sin que afecte el desarrollo de las mismas”.
4.3. Prueba pericial.
4.3.1. Dictamen rendido por los peritos Humberto Puerta Gómez y José Luis Mejía Ocampo, contador público e ingeniero, respectivamente, practicado con el fin de establecer si en caso de no haber sido rechazada la propuesta del consorcio demandante, la misma habría ocupado el primer orden de elegibilidad, así como los perjuicios causados por cuenta de la no adjudicación. Al dictamen se anexaron dos diskettes aportados por la entidad pública con base en los cuales se rindió la experticia. (cdno. 5).
5. De la sentencia de unificación en relación con la capacidad procesal de los representantes legales de los consorcios y uniones temporales.
La demanda materia de controversia que se resuelve en segunda instancia fue instaurada a través de apoderado judicial, quien exhibió poder otorgado para su ejercicio por el señor Edgardo Navarro Vives, representante del consorcio Edgardo Navarro Vives-Equipo Universal S.A.
El tribunal a quo consideró que la parte activa carecía de legitimación en la causa para actuar en el presente debate por cuanto, de conformidad con la jurisprudencia de antaño de esta corporación, el consorcio y las uniones temporales no tenían representación ajena e independiente en relación con las sociedades o personas que la conformaban, cuestión por la cual concluyó que eran los representantes legales de cada una de las sociedades miembros del consorcio los llamados a otorgar poder para ejercer su representación judicial.
La parte actora formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia advirtiendo que el Estatuto de Contratación Estatal había conferido a los representantes de esa figura la facultad para actuar en nombre de las personas que lo integraban, no solo en el ámbito administrativo sino en los terrenos jurisdiccionales.
Para resolver la cuestión puesta a consideración, se advierte que en reciente pronunciamiento(11) la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado recogió la postura jurisprudencial que hasta entonces se encontraba vigente en punto a la falta de capacidad procesal de los consorcios y uniones temporales para comparecer a juicio, ya fuere como integrantes del extremo activo o pasivo de la litis, para, en su lugar, adoptar la tesis según la cual si bien tanto la figura de los consorcios como de las uniones temporales no constituyen personas jurídicas distintas de las personas naturales o jurídicas que las conforman, lo cierto es que en atención al reconocimiento que el estatuto de contratación estatal hace y les otorga respecto de su capacidad contractual, cuestión que igualmente los habilita para ser titulares de los derechos y las obligaciones que emanan de los contratos estatales cuya celebración se les autoriza, también pueden actuar dentro de los procesos judiciales a través de su representante. Así quedó expuesto en la sentencia de unificación que a continuación se transcribe en el aparte pertinente, por resultar de plena aplicación en orden a analizar el debate que aquí debe resolverse:
Rectificación y unificación de la jurisprudencia en relación con la capacidad con la cual cuentan los consorcios y las uniones temporales para comparecer como parte en los procesos judiciales.
Así, en la medida en que la ley no hizo distinción alguna acerca de la totalidad de los efectos para los cuales se hará la designación del representante del consorcio o unión temporal, es claro que no podrá hacerlo el intérprete. De manera que al determinar que las facultades correspondientes comprenderán todos los efectos, en ellos deben entenderse incluidas las actuaciones de índole precontractual y contractual que puedan y deban desplegarse en sede administrativa, como por ejemplo aquellas encaminadas a definir los términos de la oferta y la presentación de la misma; notificarse de la decisión de declaratoria de desierta, si a ella hubiere lugar e interponer el correspondiente recurso de reposición; notificarse de la resolución de adjudicación; celebrar el correspondiente contrato; constituir y presentar, para aprobación, las garantías que aseguren su cumplimiento; formular cuentas de cobro o facturas; recibir los pagos; efectuar las entregas o cumplir las prestaciones a que hubiere lugar; convenir modificaciones, ajustes, adiciones o prórrogas; concurrir a la liquidación del contrato y acordar los términos de la misma; lograr acuerdos o conciliaciones; notificarse de los actos administrativos de índole contractual que expida la entidad contratante e impugnarlos en vía gubernativa, etc.”(12).
En consecuencia, con sujeción a la sentencia de unificación que se deja parcialmente transcrita, la Sala encuentra que las consideraciones del tribunal de primera instancia en punto a la falta de legitimación por activa no son de recibo, en tanto se encuentra debidamente acreditado que el consorcio Edgardo Navarro Vives-Equipo Universal S.A., compareció al proceso a través de su representante, quien, a su vez, otorgó poder en debida forma a un profesional del derecho para que acudiera a la instancia judicial en ejercicio de la acción de nulidad restablecimiento objeto del presente pronunciamiento. Por tanto, la declaratoria de falta de legitimación en la causa por activa habrá de ser revocada y se abordará el correspondiente estudio de fondo del caso.
6. De la incorporación de las causales de rechazo de las ofertas en los pliego de condiciones.
En orden a abordar el análisis pertinente, la Sala advierte que el marco jurídico del procedimiento de Licitación 13 fue gobernado por la Ley 80 de 1993 —norma aplicable para la época en que se dio apertura al respectivo procedimiento— en cuyo contenido se hallan los principios y disposiciones que fungen como sustento para la elaboración de los pliegos de condiciones.
PLIEGO DE CONDICIONES En reiterados pronunciamientos la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que la entidad estatal contratante, dada su condición de directora del procedimiento de selección contractual, ostenta cierta autonomía en la confección del pliego de condiciones, propósito para el cual tienen facultad para incorporar los requisitos que deben reunir los oferentes. De igual forma, esta corporación ha sido categórica al considerar que dicha autonomía en modo alguno es absoluta, en tanto en su ejercicio no podrán desconocerse las reglas y principios de estirpe constitucional y legal que orientan la contratación estatal.
En esa misma línea debe advertirse que en ejercicio de dicha facultad la entidad podrá establecer requisitos y exigencias que resulten pertinentes y necesarios para la consecución del fin público que se pretende satisfacer a través de la celebración del respectivo contrato. En contraposición a la premisa expuesta, se deriva que la amplitud de su facultad no puede extenderse a la fijación de requisitos inanes, superfluos, caprichosos o arbitrarios que en nada contribuyan a la selección objetiva del futuro colaborador de la administración y, por el contrario, obstaculicen o impidan la materialización del referido principio.
En línea con lo anotado ha de advertirse que si bien, según lo consagra el numeral 6 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, las propuestas deben acatar las exigencias previstas en el pliego de condiciones, no es menos cierto que dicha previsión necesariamente debe armonizarse con lo dispuesto en el inciso segundo del numeral 15 del artículo 25 del mismo estatuto(13) según el cual la ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de propuestas, no servirá de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En similares términos ha sido sostenido por la jurisprudencia de esta corporación:
“Por su parte, el numeral 2 ibídem consagró aquellos requisitos que efectivamente dan lugar a la asignación de puntaje, los cuales recaen ya no sobre los oferentes sino sobre las propuestas presentadas y que conllevan a determinar cuál resulta ser la más favorable a los intereses de la administración.
En esta línea de pensamiento, resulta claro que el rechazo o la descalificación de ofertas no puede depender de la libre discrecionalidad de la administración, en la medida en que el oferente, por el hecho de participar en el proceso licitatorio, adquiere el derecho de participar en el procedimiento de selección y se genera para él una situación jurídica particular; en consecuencia, para rechazar o descalificar una propuesta, la entidad pública debe sujetarse a determinadas reglas consistentes en que las causales que dan lugar a ello se encuentren previamente establecidas en la ley, deriven del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para la comparación de las propuestas, de conformidad con lo establecido en el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, puesto que la causa excluyente debe ser razonable, esencial y proporcionada, toda vez que no tendría justificación excluir una propuesta por una deficiencia que no tenga incidencia alguna en la contratación”(14).
Así mismo, la jurisprudencia de esta Sección ha profundizado sobre el fundamento de las causales de rechazo o descalificación de las propuestas que se introducen en los pliegos de condiciones:
“En efecto, la administración puede rechazar o descalificar los ofrecimientos hechos por causales previstas en la ley; hipótesis bajo la cual, la entidad pública licitante se limita a dar por comprobado el hecho que justifica la exclusión y así lo declarará apoyada en normas legales o reglamentarias de carácter general.
“A manera de ejemplo, resulta perfectamente válido que la administración excluya alguna de las propuestas presentadas, cuando hubiere comprobado que el oferente se encontraba incurso en alguna(s) de las causales de inhabilidad o incompatibilidad, previstas en los artículos 8º y 9º de la Ley 80 de 1993, para participar en la licitación o el concurso, puesto que así se lo autoriza la ley.
“En esta línea de pensamiento, resulta claro que el rechazo o la descalificación de ofertas no puede depender de la libre discrecionalidad de la administración, en la medida en que el oferente adquiere el derecho de participar en el procedimiento de selección y se genera para él una situación jurídica particular(15), en consecuencia, para rechazar o descalificar una propuesta la entidad pública debe sujetarse a determinadas reglas consistentes en que las causales que dan lugar a ello se encuentren previamente establecidas en la ley o deriven del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para la comparación de las propuestas, de conformidad con lo establecido en el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, puesto que la causa excluyente debe ser razonable, esencial y proporcionada, toda vez que no tendría justificación excluir una propuesta por una deficiencia que no tenga incidencia alguna en la contratación.
Se tiene entonces que la objetividad en la selección, impone que la descalificación de las ofertas provenga únicamente de la ponderación de los resultados derivados de un riguroso proceso de evaluación plenamente ajustado a la ley y al pliego de condiciones, cuyos resultados además de ser conocidos por cada proponente —en cumplimiento de los principios de publicidad y transparencia— también sean conocidos por sus competidores(16) con el propósito de controvertirlos, independientemente del mecanismo de calificación que haya sido planteado en los pliegos o términos de referencia”(17).
7. Análisis del caso.
La Sala encuentra que el problema jurídico que se impone resolver en esta oportunidad se contrae a determinar si en el caso de la Licitación 13 de 2001 procedía o no el rechazo de la propuesta presentada por el consorcio Edgardo Navarro Vives - Equipo Universal S.A., propósito para el cual resulta menester indagar si los pliegos de condiciones que regían dicha licitación y que fueron entregados al consorcio demandante (los cuales se conformaban por medio escrito y medio magnético, entiéndase diskette) se encontraban completos y resultaban coincidentes con aquellos suministrados al resto de proponentes o, si por el contrario, adolecían de ciertas falencias, específicamente en lo que toca a la falta inclusión en el medio magnético de los subcapítulos de instalaciones hidrosanitarias e instalaciones eléctricas de los mausoleos 1 y 2 en el presupuesto de obra, que hubieran conducido al proponente demandante a error en la estructuración de su propuesta y así lo situaran en el supuesto previsto para proceder al rechazo de la misma.
En orden a resolver lo anterior, la Sala parte por señalar que del análisis en conjunto de todas las pruebas que obran en el plenario, principalmente aquellas relativas al procedimiento administrativo de selección, se evidencia que la licitación 3 de 2000 adelantada por el Distrito Capital-Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, en efecto, se gobernó por un pliego de condiciones integrado tanto por documentos escritos, como por un medio magnético (diskette), los cuales fueron entregados a cada uno de los interesados.
Ahora bien, señala el libelista que la información contenida en el diskette entregado al consorcio Edgardo Navarro Vives - Equipo Universal S.A., se encontraba incompleta en cuanto el presupuesto de obra no contenía los subcapítulos referentes a las instalaciones hidrosanitarias e instalaciones eléctricas de los mausoleos 1 y 2. De ahí que para la demostración de esa omisión que se le imputaba la administración Distrital, resultaba imprescindible para al operador judicial revisar la información contenida en el diskette entregado al demandante durante la convocatoria, a efectos de verificar la supuesta ausencia de los mencionados ítems, sin embargo tal revisión no se hace posible por las razones que a continuación se explican.
En efecto, en el acápite de los medios de prueba de la demanda, en la letra c del folio 17, se anunció que se anexaba “medio magnético que contiene el archivo del presupuesto de obra, de conformidad con el cual se debía ofertar dicho ítem”, sin embargo en la constancia secretarial del Tribunal de Primera Instancia que da cuenta de los documentos y anexos que se aportaban con la demanda, no se hizo mención a la existencia de tal medio magnético.
A su turno, la entidad pública demandada al contestar la demanda, allegó varias pruebas, entre ellas, un medio magnético (diskette) el cual se identificó como “Medio magnético que contiene el presupuesto de obra oficial entregado a todos y cada uno de los proponentes y que dan cuenta de la integralidad de los distintos ítems en los presupuestos de obra”.
Posteriormente, en el auto de pruebas se ordenó la práctica de un dictamen pericial solicitado por la parte actora, a cargo de dos peritos, en la especialidad de contaduría pública e ingeniería civil. Una vez posesionados del cargo, los peritos solicitaron a la secretaría del tribunal de primera instancia que les entregara el diskette que reposaba en el plenario con el fin de tener en cuenta su contenido para rendir la experticia. En orden a atender la solicitud de los auxiliares de la justicia, la Secretaría evidenció que el expediente de la referencia, con todos sus cuadernos, se había extraviado, cuestión que motivó que el despacho del magistrado sustanciador ordenara su reconstrucción en los términos del artículo 133 del Código de Procedimiento Civil. En la respectiva diligencia adelantada en mayo de 2003 con ese preciso fin, la parte actora allegó copia de la demanda y de otros documentos, pero no así del diskette inicialmente aportado. Por su parte, la entidad demandada, aportó nuevamente la contestación de la demanda, los documentos adjuntos a la misma y la copia del diskette con la información que, según afirmó, se le había entregado a todos y cada uno de los proponentes que habían acudido a la convocatoria (fls. 15-16 cdno. 3).
En el entretanto los peritos, previo a rendir el dictamen, solicitaron a la entidad demandada copia del diskette que habían suministrado a los proponentes al momento de abrir la licitación. Así mismo, los auxiliares de la justicia solicitaron a la parte actora una copia del medio magnético que en su momento le fue entregado por el Distrito a raíz de la adquisición de los pliegos con el fin de proceder al respectivo cotejo.
La entidad pública atendió la solicitud de los peritos y les hizo llegar la copia del diskette solicitada. Sin embargo, la demandante manifestó no tenerlo en su poder. De lo expuesto se deduce que el dictamen se rindió exclusivamente con base en el medio magnético que les entregó la entidad pública demandada y nunca tuvieron en su poder el que supuestamente aportó la parte actora con la demanda. Continuando con el análisis de lo ocurrido, la Sala evidencia que posteriormente, de conformidad con el informe secretarial del 12 de noviembre de 2003, los cuadernos correspondientes al expediente se ubicaron en el despacho del magistrado sustanciador del proceso en la primera instancia, por lo que en adelante se continuó la actuación en los cuadernos originales. (fl. 70 cdno. 1).
Todo lo anterior, a juicio de la Sala, resulta relevante para precisar que no obstante haberse extraviado el expediente durante el trámite de la primera instancia y haberse ordenado su reconstrucción como consecuencia de la pérdida, lo cierto es que el mismo, finalmente, y antes de dictar sentencia de primera instancia, apareció con todos los documentos que en él reposaban al momento de su extravío, no empero lo cual en el contenido de los anexos de la demanda no se encontró el diskette que supuestamente se había aportado en un inicio por el demandante, lo que permitiría inferir que en realidad tal elemento nunca fue adjuntado por el actor, pues además de no haberse dejado constancia de su existencia cuando se recepcionó la demanda en la Secretaría del Tribunal, cuando apareció el expediente la parte actora guardó silencio frente a la ausencia del mismo.
Constituía pues carga del demandante demostrar que el medio magnético entregado por la entidad cuando adquirió el pliego de condiciones del cual hacía parte integral, no contenía los subcapítulos que alegó echar de menos, carga que en principio parecería que no se satisfizo en debida forma, pues nunca apareció el medio magnético que supuestamente adjuntó el consorcio demandante a su demanda. A ello debe sumarse que el contenido de las tres copias del diskette aportadas por la entidad pública en el trámite de la primera instancia(18) y que, según afirma, reproducen el contenido de la información suministrada a todos y cada uno de los proponentes que adquirieron los pliegos, corroboran lo contrario a lo afirmado por el apelante, pues son exactas entre sí y, en efecto, contienen, en el presupuesto de obra, la descripción de los subcapítulos correspondientes a instalaciones hidrosanitarias e instalaciones eléctricas de los mausoleos 1 y 2, que supuestamente no se incluyeron en aquel que se entregó al consorcio Edgardo Navarro Vives - Equipo Universal S.A.
Con todo, teniendo en cuenta que, como viene de explicarse, el proceso de la referencia tuvo un trámite un tanto accidentado en la primera instancia por haber sido objeto de pérdida durante un lapso considerable, la Sala estima que esa circunstancia impide tener absoluta certeza acerca de si en efecto el demandante desatendió su carga de allegar al plenario el medio magnético entregado como parte de pliego de condiciones o si a pesar de haber sido allegado tal diskette con la demanda, el mismo se refundió cuando se extraviaron los cuadernos originales.
En virtud de esta incertidumbre, la Sala considera viable continuar con el análisis del caso para efectos de advertir que aun si en gracia de discusión se hubiese acreditado que, en efecto, dentro del diskette entregado al demandante por la entidad estatal contratante no se hallaban los subcapítulos correspondientes a instalaciones hidrosanitarias e instalaciones eléctricas de los mausoleos 1 y 2, lo cierto es que tal acontecer no habría resultado suficiente para concluir que la demandada no ha debido disponer el rechazo de la propuesta del consorcio apelante, con fundamento en dos razones esenciales.
En primer lugar recuerda la Sala que durante el término para elevar solicitudes de aclaración frente al pliego de condiciones, varios de los proponentes, específicamente las uniones temporales Conconcreto - Cusezar y Edivial - Gemon, formularon preguntas en relación con la información contenida tanto en el medio escrito como el magnético y centraron sus inquietudes en cuál de las dos formas prevalecía. Frente a ello, la entidad respondió que ambos medios eran válidos para estructurar su propuesta, es decir, no existía prelación entre uno y otro, pues no contenían datos contradictorios en ellos, además de lo cual agregó que el medio magnético contenía la información que la entidad había tomado como presupuesto oficial y contenía cada uno de los ítems que lo conformaban y sobre el cual se haría la evaluación de la propuestas.
Así también al advertir los mencionados proponentes en sus solicitudes de aclaración que existía una información que no había sido incluida en el medio escrito pero si en el magnético, la entidad precisó que la información debía ser presentada conforme al escrito y complementada en los términos de los ítems previstos en el archivo magnético.
De lo expuesto es viable concluir que existía información que no había sido plasmada en el pliego escrito pero si en el magnético, de tal forma que ambos elementos se complementaban, sin que pudiera afirmarse que lo contenido en el diskette primaba sobre el texto escrito y, menos aún que lo reemplazaba, sencillamente, se integraban y el dispositivo magnético suplía aquellos datos que no se no encontraban registrados en el papel.
En consecuencia, a partir de las aclaraciones al pliego de condiciones a las que se ha hecho referencia, no existía para los proponentes duda acerca de la dualidad de los medios que lo conformaban tanto escrito como magnético, los cuales se integraban sirviendo ambos de base para estructurar las propuestas, al punto que la información no prevista en el texto impreso debía diligenciarse conforme se determinaba en el diskette.
Al respecto la Sala estima la necesidad de reiterar las consideraciones que en pasada oportunidad expuso esta Subsección en relación con la fuerza vinculante de que están revestidas las respuestas a las aclaraciones a los pliegos de condiciones, con independencia de que las mismas se encuentren o no vertidas en un documento identificado con el rótulo de adendo:
“5.2. De la fuerza vinculante de las respuestas a las solicitudes de aclaraciones en relación con los términos de referencia.
Ahora bien, cuando la administración no cumple a cabalidad las cargas de claridad y precisión que deben informar la elaboración de los pliegos de condiciones o los términos de referencia, al punto que una vez publicados susciten entre los respectivos interesados en participar en el procedimiento de selección, dudas o inquietudes fundadas y reiterativas respecto de determinados ítems o elementos integrantes del mismo, la administración está en la obligación de absolverlas con absoluta nitidez, del tal modo que zanje cualquier dualidad interpretativa que frente al mismo hubiere lugar. En tal virtud ante cualquier respuesta a una inquietud surgida del pliego de condiciones o términos de referencia que le confiera un significado definitivo y trascendente que antes de resolver el interrogante y de cara a su imprecisión no tenía, a juicio de la Sala, la administración no puede quedar relevada de su estricta observancia pretextando que la susodicha aclaración no tiene fuerza vinculante por no estar contenida en un adendo.
A propósito de la formalidad del adendo a la que alude la parte demandada apelante, sea esta la oportunidad para precisar que si bien normativamente se ha establecido que cualquier modificación al pliego de condiciones o términos de referencia está llamada a implementarse a través de adendos(19), lo cierto es que la norma no estableció algún tipo de exigencia formal para su expedición.
Una vez consultado el significado literal de la palabra adendo se encuentra que corresponde a un “Conjunto de textos que se añaden a una obra escrita ya terminada o a una de sus partes para completarla y actualizarla”(20). De ahí que constituirá un adendo, todo lo que adicione, agregue o complete el texto inicial, es decir que contenga una previsión que el documento original no tenía.
Siguiendo el lineamiento expuesto, en criterio de la Sala, independientemente de que el contenido de la modificación se encuentre comprendido en un documento que no tenga el rótulo de “adendo”, la ausencia de tal formalismo en nada varía la intención que se pretendió depositar en el respectivo escrito y en tal virtud si lo que se persiguió a través de su suscripción por parte de la entidad pública era añadir, adicionar, reemplazar o cambiar una condición inicial que al mutarla derive en un supuesto distinto, así habrá de ser entendido por sus destinatarios y mucho más por la entidad de la que emana, de tal forma que lo allí se consigne será vinculante tanto para la administración contratante como para los oferentes.
En ese orden de ideas, sea que se llame adendo, oficio, resolución, acto administrativo, circular, comunicación, dejando de lado el formalismo de la denominación, cuya solemnidad, como se anotó, no está definida por el ordenamiento, si de su contenido esencial se extrae con precisión y claridad la finalidad de variar o complementar alguna previsión del pliego de condiciones o de los términos de referencia y a ello se suma que se trata de un documento institucional que emana de la entidad pública directora del procedimiento precontractual y que es dado a conocer a todos los interesados, entonces no queda más que concluir que su fuerza obligatoria se irradia a todas las partes del proceso precontractual quienes deberán acatarlo con el mismo vigor que se observa respecto de las previsiones del pliego de condiciones”(21).
Con apoyo en el pronunciamiento jurisprudencial al que se ha hecho referencia, resulta propio en esta oportunidad advertir que la fuerza vinculante de las respuestas a las aclaraciones a los pliegos de condiciones cobija no sólo a la administración por ser ella, que en su calidad de configuradora de los pliegos de condiciones y directora del procedimiento contractual, debe cumplir la carga de claridad de las reglas del procedimiento de selección, sino también a los oferentes quienes, a su turno, deben cumplir con varias cargas que les impone el orden legal por el hecho de aspirar a convertirse en colaboradores de la administración, camino que deben recorrer con arreglo a las disposiciones que el ordenamiento jurídico contempla sobre la materia y con sujeción a los lineamientos que para ese fin haya previsto válidamente el pliego de condiciones. Dentro de esas cargas precisamente se encuentra la de acatar las aclaraciones que sobre las cláusulas de los pliegos de condiciones haya precisado, de manera oportuna y con la publicidad requerida, la entidad estatal contratante, a riesgo que de no observarlas se obtenga un resultado desfavorable en el procedimiento licitatorio.
Retomando el análisis que se ha emprendido en punto a los medios escrito y magnético que formaron parte integrante del pliego de condiciones, la Sala reitera que uno no primaba frente al otro, pues la función del diskette era complementar la información no registrada en el papel, sin que ello implicara que esta última debiera desecharse.
En síntesis, si se aceptara hipotéticamente que el medio magnético entregado al consorcio demandante no contenía, en el presupuesto de obra, los subcapítulos correspondientes a las instalaciones hidrosanitarias e instalaciones eléctricas de los mausoleos 1 y 2 y en consideración a que, como se anotó, el medio magnético no reemplazaba el escrito sino que los complementaba, no se explica la Sala por qué el actor no diligenció dicha información conforme al anexo 5 de la parte escrita del pliego de condiciones en donde claramente para el presupuesto de obra se registraron en el número 7, los subcapítulos de instalaciones eléctricas tanto para mausoleos 1 y 2 que a su turno se subdividieron en: salidas de alumbrado y tomacorrientes eléctricos, transformador, tablero e interruptores automáticos, acometidas y pantallería, y donde también se encontraba contenido en el número 6 el subcapítulo de instalaciones hidrosanitarias, al menos en lo concerniente al mausoleo 2.
A este último vale añadirse que aun cuando en el texto escrito del pliego no figuraba completo —aunque sí mucho más de la mitad del mismo— el subcapítulo de instalaciones hidrosanitarias correspondientes al mausoleo 1, y continuando bajo la hipótesis de que tampoco se encontraba incluido en el medio magnético como lo sostiene el libelista, de todas maneras a partir de la repuesta a la solicitud de aclaración al pliego emitida por la entidad a Conconcreto S.A., se puso en conocimiento del demandante de la existencia de este capítulo —existencia que por demás era evidente del mismo texto escrito del pliego—, pues junto a la repuesta se anexaron las páginas contentivas del mismo que reposaban en el medio magnético. Ha de tenerse en cuenta que las respuestas a la aclaraciones se hicieron llegar a todos los proponentes, tal y como se desprende de la mención que sobre esta en particular realizó el propio demandante en el escrito de observaciones al informe de evaluación en el cual expresamente se pronunció en relación con esa respuesta.
Sin embargo, aun a sabiendas de que el medio magnético no reemplazaba el escrito, el demandante ignoró por completo las exigencias conforme las cuales debían diligenciarse el presupuesto de obra en todos sus ítems contemplados en el texto escrito y a las precisiones impartidas e información brindada en las respuestas a las aclaraciones del pliego y al estructurar su propuesta, en lo que toca al presupuesto de obra, dejó de lado la existencia los referidos subcapítulos no obstante estar contenidos en el pliego impreso, así como en las respuestas a la aclaraciones de dicho documento.
En segundo lugar y por razones estrechamente ligadas a las anteriormente anotadas, la Sala encuentra de recibo las razones de defensa expuestas por la demandada al sostener que no existe explicación válida para que el proponente consorcio Edgardo Navarro Vives - Equipo Universal S.A., hubiese diligenciado el anexo de programación de obra, incluyendo los subcapítulos de instalaciones hidrosanitarias y eléctricas, sin haber tenido en cuenta el soporte de la duración de dichos trabajos, el cual necesariamente correspondía a las cantidades de obra de esos subcapítulos que supuestamente le eran desconocidos.
Al respecto se recuerda que de conformidad con el numeral 2.1.1 del pliego de condiciones, modificado por el Adendo 1, la programación de construcción se elaboraría por capítulos, para cuyo propósito debía realizarse un diagrama con la siguiente información: capítulo, duración tiempo, comienzo actividad, predecesor, semana 1, semana 2. Así mismo, el proponente debía especificar la jornada de trabajo, el flujo de inversión mensual en obra por capítulos, el programa de inversión del anticipo y el cuadro de duración de cada capítulo por actividad.
Sobre el particular cabe precisar que si bien no obra en el expediente la propuesta presentada por el consorcio demandante, lo cierto es que el efectivo y real diligenciamiento de ese aparte del pliego denominado “programación de obra” puede inferirse de las manifestaciones realizadas por el mismo demandante en el trámite de las observaciones al informe de evaluaciones, específicamente en la observación 4 en la cual sostuvo: “En lo referente a la programación de la obra, solicitamos se califique ya que en el folio 111 aparece la programación de los capítulos hidrosanitario y eléctrico de los mausoleos 1 y 2 en los números 75, 76, 91 y 92 del cuadro de programación. Por lo anterior, no se incumplió con este requisito y se le debe asignar el puntaje correspondiente a este criterio”.
Así pues, la Sala se pregunta cómo habría sido posible calcular el tiempo de duración de cada una de las actividades, incluyendo las relativas a las instalaciones hidrosanitarias y eléctricas de los mausoleos 1 y 2, sin haber conocido las cantidades de obra que debían ejecutarse respecto de todos los capítulos, en los cuales se entienden incluidos por supuesto los subcapítulos de instalaciones hidrosanitarias y eléctricas de los mausoleos 1 y 2. De haber sido cierto que desconocía los referidos subcapítulos en lo que toca a la estructuración del presupuesto de la obra, por qué entonces los introdujo en la programación de la misma, sí, como buen especialista de las ciencias constructivas, debía suponer que todo aquello que programara ejecutar en el tiempo debía estar necesariamente estimado en términos de cantidades como se exigía en el anexo de presupuesto de obra.
Ahora bien, si se mira desde otra óptica habría de decirse que de ser real el hecho de que en el medio magnético entregado al proponente no se encontraron incluidos los pluricitados subcapítulos, aun en ese evento no podría hablarse de que tal omisión condujo al proponente a incurrir en un error, pues la circunstancia relativa al diligenciamiento de la programación de obra incluyendo en ella los subcapítulos que supuestamente faltaban en el presupuesto de obra, pone en evidencia que el proponente conocía perfectamente que los mismos debían incluirse al presupuestar la obra como el mismo lo supuso. Sin embargo, aun siendo evidente que al parecer existía una inconsistencia entre la información requerida para el presupuesto de obra y para la programación de la misma, guardó silencio frente a su supuesta ausencia en el diskette, estructuró su propuesta sin incluir tal información y solo vino alegarlo cuando ya las propuestas habían sido evaluadas, es decir cuando ya se encontraba precluida la oportunidad para hacerlo.
Conforme todo lo expuesto, la Sala considera que la causal de rechazo prevista en el numeral 8.1 del pliego de condiciones, de conformidad con la cual ésa sería la consecuencia para una propuesta incompleta en cuanto no cumpliere con lo especificado o dejara de incluir algún documento que de acuerdo con el pliego se requiriera adjuntar a la propuesta y dicha deficiencia impidiera la evaluación objetiva de las propuestas, causal que fue aplicada con todo rigor al proponente ahora demandante, se encuentra ajustada a lo consagrado en el inciso segundo del numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1998, norma que gobernó el procedimiento de selección(22), según el cual la ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de propuestas, no servirá de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos.
En esa medida, para la Sala la causal de rechazo en mención fue válidamente incorporada por el Distrito Capital al pliego de condiciones, por manera que estaba llamada a surtir plenos efectos en el caso concreto de la propuesta presentada por el consorcio Edgardo Navarro Vives - Equipo Universal S.A., tras verificar que en el presupuesto de obra no se incluyó el cálculo de precios por cantidades relativo a dos subcapítulos de los ítems de mausoleos 1 y 2 del cementerio cuya construcción constituía el objeto de la licitación que dio como resultado el acto de adjudicación demandado, omisión que como resulta apenas natural la convertía en una oferta incompleta, lo cual impedía su comparación objetiva con aquellas propuestas que si observaron todos los lineamientos del pliego de condiciones.
Todo cuanto acontece resulta suficiente para concluir que no se desvirtuó la legalidad del acto de adjudicación de la Licitación 13 identificado con el número 19 del 19 de febrero de 2001.
No obstante, la sentencia de primera instancia será revocada en cuanto declaró la falta de legitimación en la causa por activa actora y se inhibió para resolver el fondo del asunto, en tanto en su lugar procede denegar las súplicas de la demanda.
1. REVOCAR la sentencia proferida el 19 de enero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Sala de Descongestión, de conformidad con las razones que anteceden y en su lugar se dispone:
3. Reconocer personería al doctor José Gabriel Calderón García como apoderado de la entidad demandada, en los términos del poder visible a folio 272 de la presente actuación.
(2) Comparando 30 días hábiles con 520 días hábiles, correspondientes a 52 semana de 5 días hábiles por cada uno de los 2 años.
(3) “Según la Corte Constitucional, la nueva versión del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo situó nuestro sistema en medio camino, entre la doctrina de la separabilidad absoluta de los actos previos, aquella de la inseparabilidad de los mismos, además que combina las ventajas garantistas y proteccionistas de los derechos de terceros a la relación contractual, propias de la primera, con los principios de la eficacia y celeridad consagrados en el artículo 209, que se hallan en la segunda doctrina de la carta Política”. Sentencia C-1048 de 2001, comentada por: Galindo Vácha Juan Carlos, Lecciones de Derecho Procesal Administrativo, Volumen I, Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Jurídicas, Colección Discentibus auxilia 1, Bogotá 2003, pág. 430.
(4) Se acude aquí tanto a la interpretación gramatical como sistemática del texto del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo modificado por la Ley 446 de 1998, de conformidad con las reglas de interpretación de los artículos 27 y 30 del Código Civil, para lo cual se emplea una técnica de hermenéutica jurídica conocida como la reducción al absurdo, puesto que evidentemente si la interpretación fuera la contraria, se llegaría a la consecuencia de que el término de 30 días fijado en la norma no tendría ningún alcance y que su vencimiento no conllevaría ningún efecto —puesto que estaría subsumido en el término general de 2 años— con lo cual se llegaría al absurdo de una disposición legal sin sentido u objeto, cuestión que resultaría contraria al principio de interpretación normativa, reiteradamente aplicado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, del efecto útil de la norma.
(5) De acuerdo con la Sentencia C-712 de 2005 se advirtió que la posibilidad de demandar en forma separada los actos precontractuales cesa a partir de la celebración del contrato respectivo, interpretación en la cual se siguió la jurisprudencia del Consejo de Estado en auto de 13 de diciembre de 2001, expediente 19.777 y que se ha respetado en diversos pronunciamientos de la Sección Tercera de esta corporación, según se relacionó anteriormente en el cuadro resumen de jurisprudencia.
(6) Esta conclusión se apoya también con un argumento a contrario sensu, que se utiliza para cuidarse de no extender la consecuencia de la norma a casos no previstos en ella, como sería la de permitir a la acción que se incoa después de vencido el término de 30 días un alcance distinto del establecido explícitamente en la parte final del párrafo segundo del artículo 87, cual es el de obtener la nulidad del contrato celebrado; en este sentido, el argumento que soporta la hipótesis consiste en señalar que la norma dispone que antes del vencimiento del término de los 30 días sí no se ha celebrado el contrato, procede demandar el acto en forma separada con el objeto de obtener su nulidad o la nulidad y el restablecimiento del derecho y en sentido contrario una vez vencido el término mencionado sólo procede la impugnación conjunta de ambos actos y con el objeto exclusivo de la declaratoria de nulidad del contrato, lo cual excluye el restablecimiento del derecho no impetrado oportunamente.
(7) Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, 29 de enero de 2014, expediente: 30.250, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(8) Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, 12 de febrero de 2014, expediente 31.753, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. “Por otra parte, se debe tener presente que en este proceso no se tuvo noticia de la fecha de celebración del contrato de obra adjudicado mediante el acto administrativo demandado, puesto que no hubo mención de tal hecho ni en la demanda de la parte actora, ni en la contestación de la demanda por parte del municipio de Purificación, al paso que sólo se supo que el contrato correspondiente se firmó con el número 176 de 2000, sin conocerse su fecha de celebración, por cuanto este dato se allegó al proceso a través de la Resolución 82 de 20 de marzo de 2001 de la alcaldía municipal de Purificación, la cual fue citada por el Consorcio Luis Eduardo Gómez y otro, como anexo de la contestación a la demanda el 17 de febrero de 2003, todo lo cual lleva a concluir que para la fecha de la demanda no se conocía ni se debía conocer por la parte actora, el contrato correspondiente a la adjudicación realizada mediante el acto administrativo acusado y, en consecuencia, en este caso particular no se puede imponer al demandante la carga de haber impugnado el contrato junto con el acto de adjudicación.
Igualmente se observa que en el Pliego de Condiciones de la Licitación Pública 01 de 2000 se estableció que la firma del contrato se realizaría dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de recibo de la minuta correspondiente por parte del proponente seleccionado y sobre esa base se mencionó en el adendo 2 la fecha de firma el 5 de octubre de 2000, no obstante lo cual no se conoció en este proceso cuál fue la fecha de entrega de la minuta al Consorcio Luis E. Gómez y otro, como tampoco se conoció hecho alguno del que se pueda inferir la fecha en que finalmente se suscribió el contrato de obra correspondiente, por lo cual —se reitera— no hay lugar a exigir la integración de la demanda con la pretensión de nulidad del contrato celebrado.
Así las cosas, los hechos probados en este proceso no permiten imputar la falta de una demanda en forma con relación con la integración de la pretensión de nulidad del contrato, el cual —como se observó— no se encontró como celebrado para la fecha de la demanda y, por lo tanto, mal puede configurarse la ineptitud de la demanda. Por el contrario, en este caso no cabe duda acerca del deber de conocer de fondo sobre las pretensiones oportunamente impetradas.
(9) Auto de 22 de abril de 2008, expediente C-110010315000200800180 00.
(10) Sentencia de 20 de septiembre de 2007, expediente 15.779, reiterada por esta Subsección en sentencia de 21 de febrero de 2011, expediente 17.721.
(11) Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, 25 de septiembre de 2013, expediente 19933, Demandante: Consorcio Glonmarex, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(13) El inciso 2º fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, pero reiterado en esa misma ley en los términos del parágrafo primero de su artículo 5º de conformidad con el cual “PAR. 1º—La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos”.
(14) Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, 21 de noviembre de 2013, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
(15) Según Dromí, “Este derecho conforma una situación jurídica especial a favor de cada uno de los licitadores, denominada en la doctrina y en la práctica administrativa “derecho subjetivo”. El derecho de ser contratista o adjudicatario se sitúa en la categoría de los derechos condicionados, diritti affievoliti, que en nuestra legislación equivalen al “interés legítimo”, el que obviamente también involucra el derecho subjetivo de participar en los procedimientos, en virtud de los cuales se valorarán las ofertas y se elegirá la más conveniente para el licitante”.
(16) Artículo 30 numeral 8 de la Ley 80 de 1993.
(17) Sección Tercera del Consejo de Estado, 4 de junio de 2008, expediente: 17783, C.P. Myriam Guerrero de Escobar.
(18) La entidad pública aportó al proceso el diskette en tres copias que fueron allegas en el siguiente orden: uno con la contestación de la demanda, otro en la diligencia de reconstrucción del expediente y el último mediante oficio 2764 del 23 de julio de 2002, suscrito por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos y dirigido a los auxiliares de la justicia.
(19) Artículo 7º del Decreto 2474 de 2008. Derogado por el artículo 9.2 del Decreto 734 de 2012.
ART. 7º—Modificación del pliego de condiciones. Modificado por el artículo 2º, Decreto Nacional 2025 de 2009. La modificación del pliego de condiciones se realizará a través de adendas. La entidad señalará en el pliego de condiciones el plazo máximo dentro del cual puedan expedirse adendas, o, a falta de tal previsión, señalará al adoptarlas la extensión del término de cierre que resulte necesaria, en uno y en otro caso, para que los proponentes cuenten con el tiempo suficiente que les permita ajustar sus propuestas a las modificaciones realizadas. En ningún caso podrán expedirse y publicarse el mismo día en que se tiene previsto el cierre del proceso de selección, ni siquiera para la adición del término previsto para ello. Los efectos del texto subrayado fueron suspendidos provisionalmente por el Consejo de Estado mediante Auto fechado 1º de abril de 2009, radicado 2009-00024-00(36476), confirmado mediante providencia de mayo 27 de 2009.
(20) Diccionario Manual de la Lengua Española Vox. © 2007 Larousse Editorial, S.L.
(21) Subsección A, Sección Tercera, 16 de septiembre de 2013, expediente 30.571, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(22) El inciso 2º fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, pero reiterado en esa misma ley en los términos del parágrafo primero de su artículo 5º de conformidad con el cual “PAR. 1º—La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos”.

References: Resolución 
 artículo 2
 artículo 75
 Resolución 
 artículo 87
 Resolución 
 artículo 140
 artículo 140
 artículo 140
 artículo 140
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 30
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 133
 artículo 25
 artículo 87
 artículo 209
 artículo 87
 artículo 87
 Resolución 
 artículo 32
 artículo 5
 Artículo 30
 Artículo 7
 artículo 9
 artículo 2
 artículo 32
 artículo 5