Source: http://www.sakbrno.cz/cs/publikace/casopisecke-clanky/implicitni-derogace-mytus-ci-realita.html
Timestamp: 2019-02-16 12:13:41+00:00

Document:
Implicitní derogace - mýtus či realita | SAK
Implicitní derogace - mýtus či realita
Původci tohoto článku si nekladou menšího cíle, než vzbuditi kritickou reakci z řad široké odborné veřejnosti. Zájem autorů se zaměřuje na zdánlivě toliko teoretickou otázku, a to zdali právní řád České republiky zná jen derogaci výslovnou (explicitní) či zdali přijímá i derogaci implicitní, a to ve vztahu zákona k podzákonným právním předpisům, tedy zejména nařízením vlády a právním předpisům vydávanými ministerstvy a ostatními ústředními správními úřady, jakož i právní předpisy jiných správních úřadů a právnických osob, pokud na základě zvláštního zákona vydávají právní předpisy s celostátní působností. A pokud přijímá, pak v jaké formě a v jakém rozsahu.
Úvodem, abychom se vyhnuli nedostatku z nedorozumění, uveďme, co si pod jednotlivými pojmy představujeme. Výslovná (explicitní) derogace je představována tzv. derogačním ustanovením, jež uvádí, které předpisy se ruší . Klauzule tohoto typu mohou býti generální, popř. generální s demonstrativním výčtem či enumerativní . Tento typ rušení právního předpisu je typický. Derogace mlčky (implicitně) nastává především v případě, kdy pozdější předpis ruší dřívější či speciální předpis ruší předpis obecný. Zde však zůstává takto rušený předpis formálně platný a účinný, toliko se v konkrétním případě neaplikuje na daný skutkový stav. Totéž by pak platilo pro případ, že právní předpis vyšší právní síly ruší pravidla stanovená právním předpisem nižší právní síly. Obecně jde však v těchto případech spíše o vykládací pravidla, než o způsoby skutečného rušení právního předpisu. Taková implicitní derogace je v našich právních končinách všeobecně přijímána.
Nás však pro účely této práce zajímá výlučně situace, kdy je, typicky výslovně, zrušeno tzv. zmocňovací ustanovení, ale není výslovně zrušen podzákonný právní předpis, který byl na základě tohoto zrušeného zmocňovacího ustanovení vydán. Říkejme tomuto stavu implicitní derogace v užším smyslu slova.
Český právní řád úvahou de lega lata
Podle ustanovení čl. 78 Ústavy České republiky k provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Obdobně podle ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy platí, že ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Zde zdůrazněme, že v obou případech musí být podzákonný předpis vydán k provedení či na základě zákona a musí být v jeho mezích. Nutno připustit, že ústavodárce zde řeší toliko otázku vzniku (platnosti) právního předpisu nikoliv otázku trvání či ztráty platnosti a účinnosti podzákonného předpisu.
Dále podle dikce ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv v platném znění, mohou být nařízení vlády a vyhlášky vyhlášeny ve Sbírce zákonů nejdříve dnem, v němž je vyhlášen zákon, k jehož provedení jsou vydány; účinnosti mohou nabýt nejdříve dnem, k němuž nabývá účinnosti zákon, k jehož provedení jsou vydány. Z tohoto ustanovení je tedy opět patrné, že je řešena pouze otázka vzniku podzákonného právního předpisu.
Vztah zákona a jeho prováděcího předpisu v závěru jejich právních životů iluminuje i zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Ustanovení § 70 odst. 3 stanoví při zrušení zákona povinnost Ústavního soudu současně vyslovit, které prováděcí předpisy, popřípadě která jejich jednotlivá ustanovení pozbývají současně se zákonem platnosti. Není zřejmé, zdali má zákonodárce na mysli pozbytí platnosti podzákonného právního předpisu z důvodu rozporu zákona s ústavním pořádkem, v důsledku čehož je shledána i protiústavnost samotného podzákonného předpisu, či zda oním důvodem může být i bytostná provázanost originálního a derivativního právního aktu.
Současná pozitivní právní úprava tedy ve vztahu k implicitní derogaci v užším smyslu slova nabízí spíše řadu otázek než jasných odpovědí.
Jistým vodítkem by mohlo být ustanovení čl. 10 odst. 3 Legislativních pravidel vlády vydaných ve formě usnesení Vlády ČR č. 188 ze dne 19. března 1998 ve znění pozdějších úprav, které stanoví následující: „Je-li v návrhu zákona navrženo zrušit zákon (nebo jeho část), k jehož provedení je vydán prováděcí předpis, navrhne se ve zrušovacích ustanoveních návrhu zákona zrušení i tohoto prováděcího předpisu. Pokud před uplatněním tohoto postupu je v právním řádu prováděcí předpis, který byl vydán na základě již zrušeného zmocňovacího ustanovení, postupuje se takto: je-li vydaným prováděcím předpisem vyhláška nebo obecně závazný právní předpis registrovaný ve Sbírce zákonů, zruší se vyhláškou, v jejíž úvodní větě se uvede příslušný paragraf zákona o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy (pokud je kompetence jiného ústředního orgánu státní správy vymezena ve zvláštním zákoně, uvede se příslušný paragraf tohoto zákona); je-li vydaným prováděcím předpisem nařízení vlády, zruší se nařízením vlády, v jehož úvodní větě se uvede čl. 67 odst. 1 Ústavy České republiky." Legislativní pravidla vlády tedy podzákonný právní předpis existující bez zákonného zmocnění jednoznačně považují za deformaci právního řádu a stanoví postup vedoucí ke zrušení takového předpisu. Implicitně lze tedy dovodit, že Legislativní pravidla vlády považují takový předpis do jeho výslovného zrušení za stále platný. Na okraj uveďme, že Legislativní pravidla vlády jsou vydány ve formě usnesení vlády a nejsou tedy obecně závazným právním předpisem.
K problematice implicitní derogace v užším smyslu slova se již několikráte vyjádřily domácí soudy. V nálezu Ústavního soudu ze dne 21.6.2000 v řízení vedeným pod sp.zn. Pl. ÚS 3/2000 vyhlášeného ve Sbírce zákonů pod č. 231/2000 Sb. se stanoví mj. následující: „Vypuštěním zmocňujícího zákonného ustanovení nemůže dojít k automatickému zrušení vyhlášky vydané na základě tohoto zmocnění, není-li tak v zákoně výslovně uvedeno, takže napadená vyhláška zůstává platnou součástí českého právního řádu."
Rozsudkem ze dne 30.10.2003 v řízení vedeným pod sp.zn. 5 A 75/2002 obohatil Nejvyšší správní soud tuzemskou judikaturu, když stanovil následující: „Čl. 79 odst. 3 Ústavy stanoví podmínku zákonného zmocnění k vydávání sekundární legislativy pouze pro okamžik jejího vydání, nikoliv pro celou dobu její platnosti. Logika čl. 79 odst. 3 Ústavy totiž vychází z ústavního principu vázanosti zákonem, který je důsledkem legitimační funkce lidu, vyjádřené v čl. 2 odst. 1 Ústavy, a také z principu bezrozpornosti vnitrostátního právního řádu. Základním materiálním imperativem proto vždy musí být zcela konkrétní a zřetelně vyjádřený projev vůle zákonodárce (obsažený v zákonném zmocnění) k vydání konkretizujících podzákonných právních předpisů, který nemůže být překročen či dokonce zcela absentovat. Pro právní účinky takovéhoto právního předpisu je proto rozhodující jeho zmíněný materiální vztah k projevené vůli zákonodárce; oproti tomu však není možno dospět k věcně podloženému přesvědčení o neplatnosti tohoto předpisu toliko z důvodů legislativně-technických, tedy jen proto, že původní zákonné zmocnění bylo derogováno a "přesunuto" do zákona jiného, ačkoliv je bez jakýchkoliv pochybností zřejmé, že zmiňovaná vůle zákonodárce i v tomto případě dostatečně zřetelně projevena byla." V tomto rozhodnutí se problém implicitní derogace v užším smyslu slova neprojevil v krystalicky čisté formě, když zde nedošlo k úplnému zrušení zmocňovacího ustanovení, nýbrž pouze k jeho přesunu. Oproti prve uvedenému rozhodnutí zajímá soud materiální vztah podzákonného předpisu k projevené vůli zákonodárce. Nejvyšší správní soud tedy připouští, že v případě zrušení zmocňovacího ustanovení bez náhrady, byla-li cílem zákonodárce i deaktivace prováděcího podzákonného předpisu, zaniká účinnost takového podzákonného předpisu. Na tomto rozhodnutí lze tedy spatřit výrazný posun ve vnímání předestřené problematiky domácími soudy.
Konečně se dne 20.10.2004 v řízení vedeným po sp.zn. Pl. ÚS 52/03 obdobně vyjádřil Ústavní soud ve svém nálezu uveřejněném ve Sbírce zákonů pod č. 568/2004 Sb. následovně: „Pokud zákonodárce zruší příslušné zmocňovací ustanovení zákona, nelze totiž sice hovořit o tom, že taková derogace rovněž bez dalšího vyvolává formální derogaci prováděcích právních předpisů, je však třeba v takové situaci vždy zkoumat materiální předpoklady existence a působení (účinnosti) takového odvozeného právního předpisu. Takový právní předpis - dokud nebude formálněprávně zrušen jiným normativním právním aktem - sice zůstává platným právním předpisem, při jeho aplikaci je však třeba přihlížet ke skutečnosti, že zde chybí materiální předpoklad působení takového předpisu, tedy konkrétní zákonné zmocnění. Jen na okraj k tomu Ústavní soud poznamenává, že pokud je pak v takové situaci soudní moc konfrontována s otázkou, zda příslušný právní předpis aplikovat, musí se nutně vypořádat právě s absencí materiálních předpokladů působení takového právního předpisu, tj. jeho účinnosti, a takovému předpisu odepřít aplikaci (čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR)."
Posledně jmenované rozhodnutí obsahuje stručnou, ale dostatečně výstižnou rešerši právního nazírání na problematiku implicitní derogace v užším smyslu slova. Tuto si dovolíme převzít do naší práce: „Samotná otázka "normativního života" prováděcího právního předpisu po zrušení zmocňovacího ustanovení v příslušném zákoně není v teorii ani praxi nazírána jednoznačně. Podle jednoho přístupu působí derogace zákona implicite i zrušení všech právních předpisů vydaných na jeho základě a k jeho provedení (srov. Knapp, V. - Grospič, J. - Šín, Z.: Ústavní základy tvorby práva. Praha 1990, str. 184) . Jiný přístup vychází z teze, že sám tvůrce je povinen nařízení vždy zrušit nebo změnit v případě, kdy se dostane do rozporu s nově vydaným předpisem vyšší právní síly (viz Hendrych, D.: Správní právo, obecná část. Praha 1994, str. 33). A konečně existuje v teorii názor, že v důsledku zrušení zdroje právní síly vyhlášky ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, tj. zmocňujícího zákona, by měly zanikat i předpisy prováděcí (Filip, J.: Ústavní právo 1. základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. MU - Doplněk, Brno 1999, str. 254.). Na druhé straně stojí v teorii názor, podle něhož prostým zrušením zákonného zmocnění nekončí právní život předpisů vydaných na základě tohoto zmocnění (Koudelka, Z.: Obecně závazné vyhlášky. MU Brno 1998, str. 83)."
Ukázka pohrobka zrušeného ustanovení zákona
Příkladem defektního předpisu budiž vyhláška Ministerstva dopravy č. 133/1964 Sb., o silničním přepravním řádu ze dne 29. června 1964. Účelem vyhlášky bylo provedení ustanovení § 7 a §19 vládního nařízení č. 36/1951 Sb., jímž se provádí zákon o úpravě podnikání v silniční dopravě, a provedení příslušných ustanovení občanského zákoníku č. 40/1964 Sb. a hospodářského zákoníku č. 109/1964 Sb. - toliko text samotné vyhlášky.
Zákon č. 57/1950 Sb., o úpravě podnikání v silniční dopravě byl zrušen s účinky ke dni 1.1.1980,
vládní nařízení č. 36/1951 Sb., jímž se provádí zákon o úpravě podnikání v silniční dopravě bylo zrušeno s účinky ke dni 1.1.1980,
příslušná ustanovení zákona č. 40/1964 Sb., Občanský zákoník, tedy § 307 a et seq. v tehdejším znění přestaly platit na základě novely zákonem č. 509/1991 Sb. s účinností od 1.1.1992,
příslušná ustanovení zákona č. 109/1964 Sb., Hospodářský zákoník, pozbyly platnosti nejpozději se zrušením celého zákona s účinky od 1.1.1992.
Lze konstatovat, že současný právní řád neobsahuje žádné zmocnění, jímž by bylo možné existenci výše uvedené vyhlášky ospravedlnit. Na uvedeném nic nemění fakt, že dnes již zrušená vyhláška Ministerstva dopravy a spojů č. 71/1999 Sb., o přepravním řádu pro silniční dopravu osob zúžila ustanovením § 30 odst. 2 věcný rozsah námi sledované vyhlášky a Obchodní zákoník ve svém ustanovení § 773 i nadále počítá s platností přepravních řádů, tedy i platností námi sledované defektní vyhlášky. Ovšem zmocňovací ustanovení, které by ospravedlnilo samostatnou existenci vyhlášky v platném právním řádu stále chybí.
K výše vyjádřené problematice si autoři dovolují vyslovit vlastní právní názor, totiž že po zániku zmocňovacího ustanovení pozbývají platnosti a účinnosti všechny podzákonné předpisy na základě tohoto ustanovení vydané, a to ke dni k němuž je zrušeno zmocňovací ustanovení. Máme za to, že tento závěr odpovídá požadavku na přehlednost právního řádu, resp. na právní jistotu účastníků právních vztahů. Jde jen o to, na jakou míru pořádku v právním řádu si navykneme. Jestli akceptovat formálně platné právní předpisy, o jejichž obsah nestojí jak jejich adresáti tak i mnohdy samotný exekutivec či čistý a srozumitelný právní řád, který netoleruje chyby v tvorbě právních předpisů, neboť s plnou odpovědností si dovolujeme tvrdit, že drtivá většina případů, v nichž by přicházela implicitní derogace v užším smyslu slova v úvahu, se děje právě v důsledku pochybení při tvorbě předpisů. Pokud si zvykneme na vyšší úroveň čistoty právního řádu, nebude nám to v budoucnu přinášet žádné obtíže. Tvůrce podzákonného právního předpisu již automaticky bude vědět, že obsah předpisu, jemuž bylo zrušeno zmocňovací ustanovení, musí vtělit do předpisu nového, bude-li takové podzákonné úpravy stále třeba. To donutí exekutivu průběžně kontrolovat zmocňovací ustanovení předpisů vydaných tím kterým konkrétním orgánem. Toto je naprosto ideální stav ve srovnání s nynějším stavem, kdy by adresát obsahu předpisu (dle názoru Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu) měl zkoumat materiální vztah podzákonného předpisu k projevené vůli zákonodárce, chce-li daného předpisu užít správně. Netřeba na tomto místě akcentovat, že průměrný uživatel právních předpisů není s to takové jemnosti vůbec rozpoznat, natož jich správně použít.
Jestliže bez účinného zmocňovacího předpisu nemůže podzákonný právní předpis ani vzniknout, nemůže tím spíše bez tohoto platného a účinného zmocňovacího předpisu ani dále samostatně existovat. Tento závěr je navíc podpořen tím, že pokud dojde ke zrušení zmocňovacího ustanovení či častěji ke zrušení celého zákona, v němž je zmocňovací ustanovení obsaženo, nemá již prováděcí předpis obvykle co provádět. Ostatně proto se prováděcí předpis nazývá prováděcí, protože provádí nějakou materii. Z takového předpisu se pak stává formálně platná bezobsažná schránka. Bezobsažná proto, že není možné, aby podzákonný právní předpis stanovil originální povinnosti. Takový obsah je vyhrazen pouze úpravě zákonné.
Doufejme tedy, že rozhodovací činnost zdejších soudů se pro futuro vydá stezkou juristické čistoty, když i nyní jde z jejích rozhodnutí cítit, že prováděcí předpisy bez platného zmocňovacího ustanovení jsou považovány za právní defekty.
JUDr. Ludvík Ševčík, ml., advokát
Michal Kincl, student PF MU v Brně
Článek byl publikován v časopise Bulletin advokacie č. 11/2010

References: čl. 78
 čl. 79
 § 3
 zákona č. 309
 § 70
 čl. 10
 čl. 67
 soud 
 čl. 79
 čl. 2
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 §19
 zákona č. 40
 § 307
 zákona č. 109
 § 30
 § 773