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EVOLUCION DEL REGIMEN MUNICIPAL EN COSTA RICA ( ) - PDF
EVOLUCION DEL REGIMEN MUNICIPAL EN COSTA RICA ( )
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Óscar Carmona Bustamante
1 Ponencia preparada para el Informe Estado de la Región 2008 EVOLUCION DEL REGIMEN MUNICIPAL EN COSTA RICA ( ) Investigador: Olman Rojas R. 12 de noviembre del 2007 El contenido de esta ponencia puede no corresponder exactamente con los datos del Informe Estado de la Región (2008), debido a las modificaciones que se realizan durante la edición del documento. En caso de existir diferencias favor utilizar la referencia del Informe impreso. El programa Estado de la Nación/Región no se hace responsable de las opiniones expresadas por los investigadores en sus trabajos.
2 INDICE Introducción 1 Capítulo I Estado y evolución de los municipios Información general del país Evolución del Indice de Desarrollo Humano (IDH) Evolución del Indice de Desarrollo Humano Cantonal Incidencia de la inseguridad en el IDH Cantonal Evolución del Indice de Pobreza Humana (IPH) Cantonal 9 Capítulo II Evolución del marco legal municipal en el período Sobre la formación de las leyes Descripción del marco regulatorio del régimen municipal Leyes aprobadas relacionadas al régimen municipal ( ) 2.4 Comisiones legislativas sobre asuntos municipales Temática de la legislación relacionada al régimen en el 16 período Reformas a la Constitución Política Reformas al Código Municipal Leyes en materia de ingresos y egresos Leyes en materia de ordenamiento territorial Leyes que involucran a las municipalidades en 24 actividades culturales, cívicas y educativas Leyes relacionadas al IFAM Otras leyes Leyes conexas al régimen municipal en el período Capítulo III Mecanismos de participación directa e indirecta Consultas populares: Referendum, plebiscito y cabildo El plebiscito de revocatoria de mandato Espacios de partipacipación en los municipios Las sesiones del concejo municipal Las comisiones municipales Las audiencias públicas Los concejos de distrito Planificación y presupuestos participativos Otros espacios de participación Elecciones municipales 2002 y Capítulo IV Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas Sobre los mecanismos de control y rendición de cuentas Contraloría General de la República (CGR) Defensoría de los Habitantes de la República (DHR) Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) Sala Constitucional (Sala IV) Red Interinstitucional de Transparencia (RIT) Otras acciones en materia de control y rendición de cuentas. 47 Capítulo V Evolución de los ingresos y egresos municipales ( Los ingresos municipales en relación con el PIB y los ingresos 49 del Gobierno Central Los ingresos municipales en relación con el 49 Producto Interno Bruto (PIB) Ingresos municipales en relación con los 49 ingresos del Gobierno Central (GC) 5.2 Los ingresos municipales ( ) Ingresos totales municipales 50 2
3 5.2.2 Distribución de las municipalidades según 50 ingresos Estructura de los ingresos totales Ingresos corrientes Ingresos de capital Cambios en los principales rubros de ingresos Transferencias del sector público al régimen 54 municipal 5.3 Los egresos municipales ( ) Egresos totales como porcentaje de los ingresos 55 totales Egresos totales municipales Estructura de los egresos municipales Principales problemas asociados con los ingresos y egresos 56 municipales Desactualización de los impuestos municipales 56 (patentes) Decrecimiento de la recaudación por concepto 57 - del IBI Evasión del Impuesto de Construcción Problemas de transferencia y administración de 58 los recursos provenientes de la Ley Un alto porcentaje del gasto tiene destino fijo 59 determinado por una norma legal Altos índices de morosidad Las brechas al interior del régimen municipal en materia 61 financiero presupuestaria Brechas en materia de ingresos Brechas en materia de egresos 65 Capítulo VI Evolución de los servicios municipales Los servicios municipales La policía municipal y su financiamiento Principales problemas en materia de prestación de servicios Desactualización de tasas y tarifas y deficiencias 72 en el cobro Reducida inversión en servicios 73 Capítulo VII Sobre los recursos humanos Sobre el número de funcionarios en el régimen municipal Nivel de profesionalización y distribución por género Municipalidades según número de funcionarios Sobre los egresos en materia de remuneraciones Sobre la estructura organizacional Carrera Administrativa Municipal (CAM) Sobre la capacitación municipal Sobre el Sistema Nacional de Capacitación 78 Municipal Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) Otras entidades que ofrecen capacitación al 81 régimen municipal Capítulo VIII Evolución del asociativismo en Costa Rica Antecedente de las federaciones: las ligas Principales razgos de las federaciones Marco jurídico y político Comunidad de intereses y cercanía geográfica Gestión administrativo financiera El rol de la cooperación internacional y de las 89 instituciones relacionadas al régimen Fortalezas y áreas de mejora de las federaciones 89 3
4 8.3 Unión Nacional de Gobiernos Locales, (UNGL) Otras formas de asociación La Unión de Ciudades Capitales 91 Iberoamericanas (UCCI) Capítulo IX El proceso de descentralización es todavía una aspiración La descentralización un proceso en construcción Tendencias en materia descentralización territorial 94 Capítulo X Observaciones finales 99 4
5 INTRODUCCION En 1999 se elaboró el primer informe del Estado de la Región, donde se abordó desde una perspectiva integral, diversos temas vinculados con el área social, económica, ambiental y política de los países centroamericanos. En esa oportunidad se destinó uno de los capítulos a los gobiernos locales. El objetivo de este estudio es actualizar los principales indicadores sobre régimen municipal en los países de la región según la información existente al Al igual que en 1999 el trabajo parte de la definición de una serie de temas: normativa, finanzas, la participación ciudadana y otros aspectos, sobre los cuales se recolecta información y se analizan los principales cambios en relación al período anterior. En el caso de Costa Rica, se observa un incremento significativo en la producción de información con respecto a la década pasada, por ejemplo, la Contraloría General de la República a partir del 2002 ha generado una serie de estudios denominados Análisis y opinión sobre los gobiernos locales donde se analizan desde una perspectiva más amplia que la de las memorias anuales las variables administrativo financieras de las municipalidades y genera una batería de indicadores; el Tribunal Supremo de Elecciones mantiene en su sitio web los datos y estadísticas sobre las elecciones municipales, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos produce una serie de indicadores municipales que proporcionan información para cada cantón y sus distritos, sobre su situación social, demográfica, educativa, económica y de vivienda, y otras instituciones públicas mantienen en sus bases de datos información que puede ser filtrada para el sector. Los estudios del Proyecto Estado de la Nación, han incorporado el tema en sus publicaciones de forma regular y los proyectos o programas que apoyan o colaboran con el régimen ponen a disposición los resultados de sus investigaciones y esfuerzos. Por otro lado, las municipalidades que cuentan con espacios en Internet difunden información relevante. En este panorama, la principal dificultad que se enfrentó fue, por un lado, la limitación de tiempo y por el otro, la falta de información actualizada (consolidada o parcialmente agrupada) proveniente de fuentes propias del régimen municipal. Con base en los términos de referencia, la investigación siguió la siguiente secuencia: el capítulo primero Estado y evolución del nivel de bienestar de los municipios ( ) contiene información general sobre el país y la evolución de algunos índices de desarrollo y pobreza para los años en estudio. Este aparte se basó principalmente en los Índices de Desarrollo Humano, nacional y cantonal, y el Índice de Pobreza Humana cantonal, elaborados del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Para el estudio de la evolución del marco normativo, se levantó una base de datos en colaboración con el Departamento de Archivo de la Asamblea Legislativa, de la legislación aprobada para el período , la que posteriormente se procedió a clasificar con el objeto de analizar las principales reformas por tema, ya fueran estas relacionadas con el sector municipal propiamente o conexas. Se incorporó además información sobre la duración promedio de la formación de las leyes. El capítulo tercero aborda los mecanismos de participación directa, los temas convocados según los instrumentos utilizados y sus resultados y se describen los espacios ordinarios de participación al alcance de los municipios. Por último, en materia de participación indirecta se analizan las elecciones municipales llevadas a cabo en el 2002 y 2006 y el nivel de participación ciudadana en estos procesos. El capítulo cuarto cubre el tema de los mecanismos de control y rendición de cuentas, el cual se basa, principalmente, en la información generada por la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes para el período en estudio. Se incluye la cantidad de delaciones contra las municipalidades y la materia que origina la denuncia. De manera general se identifica la temática sobre la que se pronunció la Sala Constitucional en los últimos años. En cuanto a la evolución de los ingresos y egresos municipales, el tema se aborda desde tres puntos de vista: primero se compara la variación de los ingresos municipales con respecto a las cifras nacionales del PIB y el Gobierno Central. El segundo analiza los principales rubros del 5
6 ingreso y egreso del régimen municipal en forma consolidada, con base principalmente en la información publicada en las memorias anuales de la CGR de los años 1999 al Finalmente, se trata de establecer las brechas o asimetrías entre las corporaciones utilizando las variables analizadas en los informes sobre la gestión municipal de la CGR. En el capítulo sexto se incluyen los servicios municipales brindados, el número de gobiernos locales que los prestan y los principales problemas para su desarrollo.. El siguiente capítulo sondea el tema del recurso humano y la capacitación: el número de funcionarios, la clasificación de municipalidades según número de funcionarios, la carrera administrativa municipal y la oferta de capacitación para el sector. La información base para desarrollar estos dos capítulos se encontró en forma dispersa y en algunos casos solo se completó parcialmente. En la octava sección se estudia la evolución del asociativismo nacional iniciado con la conformación de las Ligas de municipalidades y transformadas a partir del nuevo Código Municipal de 1998 en Federaciones, se indaga sobre el número de gobiernos locales que están integrados o no en estas estructuras, sus fortalezas y áreas de mejoras, así como el rol llevado a cabo por la cooperación internacional en este tema. Aporta a este tema de manera importante el diagnóstico sobre el estado de las federaciones llevado a cabo en el 2006 por el Proyecto de Fortalecimiento Municipal y Descentralización. Finalmente se cierra el estudio con un esbozo de las tendencias que en materia de descentralización se visualizan para los próximos años. 6
7 CAPITULO I. ( ) ESTADO Y EVOLUCION DEL NIVEL DE BIENESTAR DE LOS MUNICIPIOS 1.1 Información general del país Costa Rica posee una superficie total de Km 2, con una línea costera de Km: 1254 Km de litoral pacífico y 212 Km de litoral atlántico. Tiene fronteras terrestres con Nicaragua, 300 Km, y con Panamá, 363 Km.. De acuerdo al Artículo 168 de la Constitución Política, el territorio se divide en provincias, éstas en cantones y los últimos se subdividen en distritos. Las provincias son: San José, donde se encuentra la ciudad capital, Alajuela, Cartago Heredia, Guanacaste, Puntarenas y Limón, estas tres últimas con salida al mar. La población estimada del país, según datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos, al 31 de diciembre del , es de habitantes de los cuales la mitad se localiza en los centros urbanos y el 49% son mujeres. La densidad del país es de 84 habitantes por kilómetro cuadrado, presentando la provincia de San José la mayor concentración de población (303 habitantes por Km 2 ) y Guanacaste la menor densidad (29 habitantes por Km 2 ). Cuadro No. 1,1 Costa Rica: división político administrativa, área geográfica y población Provincia Cantones 1) Distritos 1) Área (KM 2 ) 1) Poblacíón /2006 2) San José ,90 Densidad Pob/Km Alajuela , Cartago , Heredia , Guanacaste , Puntarenas , Limón , Costa Rica , ) Instituto Geográfico Nacional. División Territorial Administrativa de la República de Costa Rica, ) INEC, Estadísiticas de Población, Población al 31 de diciembre del 2006 en Fuente: /9/07 y 27/9/07 El Artículo 169 de la constitución delimita la administración de los intereses y servicios locales del cantón al Gobierno Municipal y el Artículo 1 del Código Municipal (CM) señala que el Municipio está constituido por el conjunto de vecinos del cantón, es decir la circunscripción de la municipalidad es la misma que la del cantón, de lo que se desprende que existen 81 municipalidades. El Artículo 54 del CM establece la existencia de tantos concejos de distrito como distritos, es decir 470. La figura de los Concejos Municipales de Distrito (CDM), cumple las funciones de una municipalidad en un espacio territorial menor al del cantón (el distrito). Cuadro No. 1.2 Municipios según población 2006 El 12 % de los municipios atienden poblaciones mayores de habitantes, el 29% corresponden a gobiernos locales con poblaciones entre y habitantes, y el restante 59% cubre localidades de menos de 40 mil vecinos. (Cuadro No. 1. 2) En esta última categoría se ubican todos los Consejos Municipales de Distrito. Población Municipalidades C. Municip. Dist. Más de De a De a De a Menos de Total 81 8 Fuente: Elaboración propia con base a datos de población al 31/12/07 de INEC De acuerdo al Decreto No 9501-P-OP de 1979, se crean seis regiones territoriales: 1 httpi// EstadPoblación/04estimaciones/proyecciones/cálculodepoblación/cuadros/c1. 7
8 Cuadro No. 1.3 Costa Rica: división político administrativa, área geográfica, población Región Área (KM2) Incluye territorios de Municipios/CMD Central 8528,4 San José, Alajuela, 48 Chorotega 10140,71 Cartago, Guanacaste Heredia 12 Pacífico Central 2835,63 Puntarenas y Alajuela 12 Región Brunca 9528,44 San José, Puntarenas 6 Huetar Atlántica 9188,52 Limón 6 Huetar Norte 9803,37 Alajuela, Heredia 5 Costa Rica 89 Fuente: IFAM, Regiones y cantones de Costa Rica, 2003 Adicionalmente en el 2006 se crean la Región de la Provincia de Heredia (DE MIDEPLAN); la Subregión Sarapiquí (DE MP-MIDEPLAN); la Región de la Provincia de Cartago (DE MIDEPLAN) y la Gran Área Metropolitana (GAM) (DE MINAEH-MP- MINAE, 1997) Evolución del Índice de Desarrollo Humano (IDH) El Índice de Desarrollo Humano (IDH) elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) es un indicador compuesto por de tres dimensiones: la expectativa de vida, disponer de educación y tener un nivel digno de vida. Su cálculo se efectúa con información de dos años atrás por lo que el IDH del 2006 se elabora con datos del 2004, el del 2005 con información del 2003 y así sucesivamente. 3 Cuadro No Indice de Desarrollo Humano Período Valor del IDH 0,801 0,797 0,821 0,820 0,832 0,834 0,838 0,841 Posición en IDH Fuente: MIDEPLAN, 27/10/07 De acuerdo con el IDH, Costa Rica se ha ubicado entre la clasificación de países con alto desarrollo humano, ocupando durante el período en estudio el tercer y cuarto lugar con respecto a otros países del continente americano 4. Pese a que el puntaje del país ha registrado pequeñas alzas en el 2004, 2005 y 2006 (0,834; 0,838 y 0,841 respectivamente) 5 2 Universidad Nacional Contexto y estrategia para el impulso de la descentralización, el fortalecimiento municipal y el desarrollo local. Editado por el Proyecto de Fortalecimiento Municipal y Descentralización, FOMUDE. San José: FOMUDE. 3 PNUD. Informe de Desarrollo Humano, Desde 1990 el Índice de Desarrollo Humano lo calcula el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. El IDH es un indicador promedio que mide los avances y retrocesos de un país en función de tres dimensiones: Una vida larga y saludable medida por el dato de esperanza de vida al nacer, niveles de educación, mediante la tasa de alfabetización de adultos y la tasa de matricula en educación primaria, secundaria y terciaria, y el criterio de vida digna que se establece por medio del producto interno bruto per. cápita de cada país. Entre los 177 países evaluados se hacen tres divisiones que se denominan: alto (0,800 1), mediano (0, ) y bajo (menos de 0,500) desarrollo humano. 4 PNUD, Notas de prensa Crece Índice de Desarrollo Humano en Costa Rica. 15/7/04 y Costa Rica pierde posiciones en desarrollo humano. 9/10/06. En el año 2003 Costa Rica fue superado por Argentina y Uruguay, en el 2004 por Argentina y Chile, en el 2005 por Argentina, Chile y Uruguay y en el 2006 por Chile y Panamá. 5 PNUD. Nota de prensa. Ídem. 15/7/04. La adición de nuevos países y un cambio de metodología no hacen comparable los resultados del orden de los países entre los informes del 2003 y el De analizarse el 2003 con la nueva metodología, la posición de CR para ese año hubiera sido el puesto 47 y 8
9 se observa, en los últimos tres años una persistente caída del país en el ranquin de naciones, al pasar de la posición número 45 en el 2004 a la 48 en el 2006 La pérdida de posiciones se debió, principalmente al comportamiento de los componentes del IDH. El peso de los efectos negativos de la creciente desigualdad en la distribución de los ingresos y la reducción del PIB per cápita 6, no lograron ser atenuados por hechos positivos como la mejora en la esperanza de vida y en la tasa de escolaridad en el 2006 que habían estado estancados los dos años anteriores. Gráfica 1.1 y 1.2: Evolución del valor del IDH y su posición en el ranking de países Valor IDH anual ( ) Posición de país según su IDH 0,85 0,84 0,83 0,82 0,81 0,8 0,79 0,78 0, Fuente: PNUD, Informe de Desarrollo Humano, 2006 Se observa un comportamiento similar en el Índice de Desarrollo Relativo al Género (IDG) y al Índice de Potenciación de Género (IPG) para los últimos años 7. Pese a que, en términos generales, la puntuación del país aumentó en ambos indicadores, el país bajo su posición en el ranquin de naciones. Cuadro No Indice de desarrollo relativo al género (IDG) e Indice de potenciación de género (IPG) Período ) Valor del IDG 0,795 0,789 0,813 0,814 0,824 0,823 0,829 0,831 Posición en IDG Valor del IPG 0,55 0,553 0,571 0,579 0,67 0,664 0,668 0,675 Posición en IPG Fuente: Estado de la Nación, Estadísticas, ) PNUD, Informe Desarrollo Humano, 2006 Si bien los logros en materia en esperanza de vida, tasa de alfabetización y la tasa de matriculación continúan aumentando a favor de las mujeres 8, las diferencias en ingresos son abismales. En el IDG del 2005, mientras que los ingresos medios estimados de las mujeres fueron en US$5.236 al año, el de los hombres fue de US$ y para el año 2006 la relación el puntaje 0, La Nación. País cae por quinto año en IDH. 9/11/06, y PNUD. Informe de Desarrollo Humano La distribución del ingreso medido por el coeficiente GINI fue de 0,408 y 0,422 respectivamente, en donde 0 = igualdad perfecta y 1 = desigualdad perfecta. El PIB per. cápita bajo para esos mismos años de $4.352 a $ La esperanza de vida pasó de 78.2 años a 78.3 y la tasa bruta de escolaridad del 68% al 72 7 PNUD. Informe de Desarrollo Humano, El IDG se trata de una medida que ajusta el IDH para penalizar las desigualdades entre hombres y mujeres. A diferencia del IDG que mide el bienestar, el IPG mide la acción en dimensiones como poder en la toma de decisiones y participación política, poder en la toma de decisiones y participación económica, y el control de los recursos económicos. 8 PNUD. Informe de Desarrollo Humano Para el 2006, el IDG registró una puntuación favorable para las mujeres en la relación mujeres/hombres en las variables: a) Esperanza de vida al nacer: 80.8 años versus 76,0 años; Tasa de alfabetización de adultos: 95.1% / 94.7; Tasa bruta de matriculación combinada: 69% /67%. 9
10 fue de US$5.969 a US$ En relación al IPG, el país mantiene sus altas posiciones en las variables de escaños parlamentarios ocupados por mujeres, altas funcionarias y directivas y en puestos profesionales y técnicos, sin embargo baja a las categorías inferiores en la relación de ingreso estimado por hombres y mujeres 10. La brecha se amplia desde la perspectiva cantonal, en donde el componente de bienestar material es el que marca las desigualdades más importantes. (IGH Cantonal, 2005). 1.3 Evolución del Índice de Desarrollo Humano cantonal (IDH) Gráfica No El IDH cantonal promedio para el período creció sostenidamente, mostrando mejoras en materia de desarrollo humano 11 1,00. Mientras que en 1999 su valor 0,90 promedio fue de 0,69 en el 2005 alcanzó el 0,80 0,75 (0.06). Este comportamiento muestra un 0,70 aumento en todos sus componentes, donde el 0,60 Índice de Esperanza de Vida (IEV) fue el que 0,50 0,40 más aportó al IDH cantonal y el Índice de 0,30 Conocimiento (IC) fue el que tuvo un 0,20 crecimiento más alto. En comparación con 1999, el IDH cantonal en el 2005 mostró una mayor concentración de IDH IEV IC IBM cantones en los rangos altos y medio alto Fuente: PNUD, Atlas del Desarrollo Humano Cantonal de Costa Rica, 2007 en la región central del país y en los litorales del Pacífico central y norte-oeste, es decir en aquellos cantones que durante los últimos años han mostrado una actividad turística importante 12. También se observa un aumento en el IDH en la categoría de los cantones clasificados como bajos en la cual en el 2005 solo califica Talamanca, mientras que en 1999 calificaban ocho cantones 13. En general, se observa un mejoramiento en el país que se manifiesta desde el centro hacia el oeste del país, mientras que hacia el sur y sureste se mantienen las condiciones del (Cuadro No. 1.6). 0,10 0,00 Cuadro No Clasificación de cantones según su IDH Tendencia del IDH cantonal promedio y sus componentes Fuente: Con base en datos del PNUD, Atlas del Desarrollo Humano Cantonal de Costa Rica, Categoría IDH 1999 % 2005 % Altos 0, ,5% 6 7,4% Medio altos 0,75-0, ,8% 31 38,3% Medio bajo 0,60-0, ,9% 43 53,1% Bajo 0,50-0,60 8 9,9% 1 1,2% Total ,0% ,0% 9 La Nación, Salarios de mujeres siguen en desventaja. 7/9/05. Mientras que CR ocupa el lugar octavo en materia de participación política, el lugar 42 en participación en puestos gerenciales, desciende al puesto 128 cuando se trata de la relación del ingreso entre hombres y mujeres. 10 PNUD. Informe de Desarrollo Humano Para el 2006, el IPG en las variables Escaños parlamentarios ocupados por mujeres, Altas funcionarias y directivas, y puestos profesionales y técnicos, registró como porcentaje de la población total, cifras de 36.6, 26 y 40 respectivamente. Pero en de ingresos percibidos entre hombres y mujeres la relación fue de 0,46 11 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Atlas del desarrollo humano cantonal de Costa Rica PNUD, Universidad de Costa Rica. San José, C.R.: PNUD, El IDH cantonal es una medición compuesta por tres dimensiones: vivir una vida larga y saludable, medida por el Índice de Esperanza de Vida (IEV); tener educación, medida por la tasa de alfabetización de adultos y la tasa neta combinada de matriculación en primaria y secundaria, Índice de Conocimiento (IC) y gozar de un nivel de vida digno, medido por el consumo eléctrico residencial por cliente, Índice de bienestar Material (IBM). El IDH varía de 0 a 1, representando el 1 el valor más alto de desarrollo humano. Pág Ídem. En la región central: Escazú, Santa Ana, Curridabat, Belén, Santo Domingo y Montes de Oca. En el Pacífico: Liberia, Carrillo, Santa Cruz, Tilarán, Garabito y Aguirre. Pág Ídem. En el 1999, se encontraban en la clasificación de cantones del PNUD en la categoría de bajos los cantones de las zonas limítrofes: Talamanca, Turrubares, Los Chiles, Sarapiquí, Coto Brus, Buenos Aires, Upala, y Tarrazú. 10
11 Pese a lo anterior, las brechas o diferencias entre cantones se mantienen. Como se observa en el Cuadro No. 1.7, en 1999 Escazú ocupó la mejor posición (0,889) y Talamanca la más baja (0.525) lo que produjo una brecha de 0,365. En el año 2005 estos dos cantones ocupan las mismas posiciones sin que se haya disminuido la brecha entre ellos (0,363). Finalmente, de los diez cantones con más bajas posiciones en el 1999, ocho se mantienen dentro del grupo, de lo que se infiere las dificultades estructurales para mejorar su situación de desarrollo humano. En el caso de los diez cantones con mejorares posiciones en 1999, siete de ellos se mantienen y consolidan en el Cuadro No. 1.7 Indice de Desarrollo Humano Brechas cantonales Cantón 1999 Cantón 2005 Promedio cantonal 0,69 0,75 10 cantones con mayor IDH Escazú 0,889 Escazú 0,919 Montes de Oca 0,854 Santa Ana 0,897 Belén 0,831 Curridabat 0,891 Curridabat 0,821 Belén 0,885 Moravia 0,819 Santo Domingo 0,875 San Isidro 0,804 Montes de Oca 0,873 Santo Domingo 0,803 Moravia 0,847 Santa Ana 0,789 Santa Cruz 0,846 San José 0,789 Garabito 0,845 Cartago 0,784 San Pablo 0, cantones con menor IDH Parrita 0,607 Acosta 0,678 Matina 0,603 Upala 0,675 Turrubares 0,594 Sarapiquí 0,669 Tarrazú 0,593 Pococí 0,667 Buenos Aires 0,592 Tarrazú 0,665 Los Chiles 0,590 Buenos Aires 0,659 Upala 0,587 Coto Brus 0,657 Coto Brus 0,585 Los Chiles 0,642 Sarapiquí 0,580 Matina 0,621 Talamanca 0,525 Talamanca 0,556 Fuente: PNUD, Atlas del Desarrollo Humano Cantonal de Costa Rica, 2007 El posicionamiento de los cantones se ve influido por el comportamiento de los componentes del IDH. Si de los 20 cantones del Cuadro No. 1.7 para el año 2005, extraemos aquellos que no estaban incorporados en 1999 y desglosamos los componentes de sus IDH obtenemos el siguiente cuadro: 11
12 Cuadro No. 1.8 Posición cantonal por índice Cantones IDH IBM IC IEV Entre los 10 más altos Santa Cruz Garabito San Pablo Entre los 10 más bajos Acosta Pococí Fuente: Con base en información del PNUD, Atlas DH Cantonal de Costa Rica, 2007 Como se puede observar, el ascenso de posición en los casos de Santa Cruz y Garabito obedeció a un aumento significativo en el componente de Bienestar Material (que significó una variación de 33 y 34 posiciones en el ranquin respectivamente), que se explica por el desarrollo turístico y el auge que han tenido estos dos cantones el sector construcción, pero que no se traduce en un incremento proporcional de las otras variables. En el Caso de San Pablo, el progreso se debió a un aumento en la esperanza de vida, que varió entre los dos años de referencia 57 puestos. En el caso de las posiciones inferiores, Acosta, pese a la mejora en el materia de educación, el retroceso se debió a un descenso de 21 posiciones en el IEV y Pococí experimentó una baja combinada del IBM y el IC. De lo anterior se desprende la necesidad de estudiar no sólo los cambios en los valores del IDH, sino también la interacción de sus componentes.. En Cuadro No. 1.9 se enlistan los cantones que tuvieron variaciones de más nueve posiciones entre 1999 y el Incidencia de la inseguridad en el IDH Cantonal Cuadro No. 1.9 Posición cantonal por IDH Cantón Asc/Desc Ascendieron de posición Garabito Santa Cruz Aguirre Turrubares Nicoya Dota Descendieron de posición En Costa Rica, la ocurrencia y prevención de la violencia Poás ascienden al 3.6% del PIB (cerca de la mitad de lo que se Paraíso invierte en educación) 14. De acuerdo al PNUD, la Desamparados inseguridad ciudadana real o percibida, limita las Corredores libertades de los individuos lo cual incide de manera Alajuela adversa a las posibilidades de concretar un proyecto de San Mateo vida más satisfactorio y productivo para las personas 15. Turrialba En el año 2003 el PNUD elaboró el Índice de Seguridad Fuente: con base a información del IDH cantonal del PNUD Cantonal (ISC) y lo incorporó como una corrección de la medición del IDH de ese año, obteniendo el Índice de desarrollo humano corregido por seguridad (IDHCS) que produjo una nueva reclasificación de los cantones. Como se observa en el Cuadro No los cambios en muchas de las posiciones fueron drásticos. Por ejemplo, San José pasa de la posición 13 a la 67 y Garabito lo hace de la 28 a la 75, perdiendo 54 y 47 puestos respectivamente. Por el contrario, León Cortés sube de la posición 71 a la 41 y Hojancha de la 61 a la 37, ganando 30 lugares el primero y 24 el segundo. 14 PNUD. Notas de Prensa. Inseguridad ciudadana incide en el desarrollo humano, 12/12/ Ídem. Citando al Representante Residente del PNUD en CR, Sr. José Manuel Hermida. 12
13 Cuadro No Variaciones en rankin de IDH por cantón por IDHCS Indice de Desarrollo Humano Corregido por Violencia 2003 Cantón Cálculo del índice Posición que ocupa Posiciones IDH IDHCS IDH IDHCS que Cantones que más descienden de posición San José 0,795 0, Garabito 0,747 0, Liberia 0,743 0, Tibás 0,801 0, Aguirre 0,707 0, Montes de Oca 0,850 0, Goicoechea 0,773 0, Limón 0,692 0, Alajuelita 0,726 0, La Cruz 0,670 0, Cantones que más aumentan de posición Nandayure 0,660 0, Palmares 0,731 0, San Mateo 0,686 0, Guatuso 0,618 0, Alfaro Ruiz 0,742 0, Jiménez 0,702 0, Poás 0,700 0, Acosta 0,672 0, Hojancha 0,666 0, León Cortes 0,637 0, Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Evolución del Índice de Pobreza Humana Cantonal (IPH) Para el período , el IPH muestra un leve deterioro (de 14.5% a 14.7%), con una pequeña mejoría en los años 2002 y De acuerdo a la evolución de sus componentes, el porcentaje de población pobre y la tendencia del desempleo a largo plazo aumentan (deterioro) y decrecen los índices de sobrevivir a los 60 años y de adultos con tercer grado de escolaridad, lo que muestra una mejoría en estos dos componentes del IPH. El porcentaje de población pobre fue la variable que más contribuye en la determinación del IPH y el desempleo a largo plazo el de menor impacto en la medición. 17 Gráfica No ,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0,000 Tendencia del IPH cantonal promedio y sus componentes IPH Población Pobre (%) Probabilidad no sobrev. 60 años % adultos con menos 3 ero. Tasa desempleo LP (%) Fuente: PNUD, Atlas del Desarrollo Humano Cantonal de Costa Rica, 2007 El deterioro en la pobreza humana perpetúa la brecha cantonal del país. (Cuadro No. 1.11) Mientras que en 1999 Montes de Oca mostraba la pobreza humana más baja y Nandayure la más alta (9.8% y 21.9% respectivamente), en el 2005, Curridabat y Coto Brus respectivamente, ocupan estos puestos (10.9% y 23.1% en ese orden). En ambos casos se determina una brecha de 12.2%. La pobreza humana aumentó en los cantones de menor y mayor IPH, tal y como se observa en el caso de los cantones en posiciones extremas en la clasificación, en donde la base pasó de 9,8% a 10.9% y el tope de 21.9% a 23.1%. 16 PNUD. Atlas del desarrollo humano cantonal de Costa Rica, IPH cantonal se emplean las tres variables del IDH pero planteadas como privaciones y añade el componente de la exclusión social. Así incluye la vulnerabilidad de morir a una edad temprana medida por la probabilidad de no sobrevivir a los 60 años; el componente de conocimiento medido por el porcentaje de adultos mayores de 18 años con nivel aprobado menor a tercer grado de primaria; en materia de vida digna incluye el porcentaje de personas pobres y en exclusión social la tasa de desempleo a largo plazo. El IPH se indica en porcentajes, donde el 0% representa el porcentaje más bajo de pobreza y cifras mayores indican mayores privaciones. 17 Ídem. Pág
14 Cuadro No Indice de Pobreza Humana Brecha cantonal Cantones 1999 Cantones 2005 IPH promedio 1 4,6 1 4,7 10 cantones con el IPH más bajo Montes de Oca 9,8 Curridabat 10,9 Santo Domingo 9,9 Tibás 11,0 San Isidro 9,9 Montes de Oca 11,0 Acosta 10,1 San Pablo 11,0 Heredia 10,1 Santo Domingo 11,1 Atenas 10,2 Goicoechea 11,1 Turrialba 10,2 Heredia 11,1 Naranjo 10,2 Moravia 11,2 Puriscal 10,2 Belén 11,2 León Cortes 10,3 Flores 11,2 10 cantones con el IPH más elevado Corredores 21,1 Hojancha 21,3 Buenos Aires 21,1 La Cruz 21,5 Hojancha 21,1 Pérez Zeledón 21,5 Golfito 21,2 Golfito 21,5 Abangares 21,3 Corredores 21,6 Santa Cruz 21,4 Osa 21,7 La Cruz 21,8 Buenos Aires 21,8 Upala 21,9 Nandayure 22,2 Coto Brus 21,9 Upala 22,2 Nandayure 21,9 Coto Brus 23,1 Fuente: PNUD, Atlas del Desarrollo Humano Cantonal de Costa Rica, 2007 En el Cuadro No se muestra la clasificación de los cantones por IPH. En el período en estudio los cambios más significativos se operan en las categorías medias en donde se observa reducción en el número de cantones con IPH medios alto, que pasa de 31 cantones en 1999, a 11 en el 2005 y se da un aumento en la cantidad de cantones que mejoran sus IPH al pasar la categoría medio baja en los mismos años de 2 a 21 Cuadro No Clasificación de cantones según su IPH Categoría IPH 1999 % 2005 % Altos 21, ,9% 9 1 1,1 % Medio altos 17,0-21, ,3% ,6% Medio bajo 12,0-17,0 2 2,5% 21 25,9% Bajo 8,5-12, ,3% 40 49,4% Total ,0% ,0% Fuente: Con base en datos del PNUD, Atlas del Desarrollo Humano Cantonal de Costa Rica, 2007 Para el período en estudio, todos los cantones de la provincia de Cartago obtuvieron valores inferiores al IPH promedio. Situación similar en los casos de las provincias de San José y Heredia con excepción de un cantón en cada caso. De los 10 cantones de Heredia, seis presentaron IPH inferiores al promedio. Guanacaste, Puntarenas y Limón presentan mayores niveles de pobreza humana al tener todos sus cantones valores superiores al índice promedio cantonal. 18 Para el 2005, el 43% de los cantones mostraron IPH superiores al promedio anual. La brecha entre máxima entre los cantones fue de 12.2% (entre Curridabat y Coto Brus). Según el 18 Cantones con IPH inferiores al promedio en el período : San José: Pérez Zeledón; Alajuela: Sarapiquí, Heredia: San Mateo, Orotina, San Carlos, Upala, Los Chiles y Guatuso; Puntarenas: Puntarenas, Esparza, Buenos Aires, Montes de Oro, Osa, Aguirre, Golfito, Coto Brus, Parrita, Corredores y Garabito; Guanacaste: Liberia, Nicoya, Santa Cruz, Bagaces, Carrillo, Cañas, Abangares, Tilarán, Nandayure, La Cruz, y Hojancha; y Limón: Limón (con excepción en los años 2002 y 2003), Pococí, Siquirres, Salamanca, Matina y Guácimo 14
15 comportamiento de sus componentes, el porcentaje de población pobre es la variable que más contribuye al IPH cantonal. La probabilidad de no sobrevivir a los 60 años fue la variable con mayor impacto positivo en la pobreza humana, ya que el 75% de los cantones mostraron reducciones con respecto al año anterior hasta de 7.5 puntos porcentuales, sin embargo, se mantienen las brecha entre cantones hasta de 18.2 puntos porcentuales (Talamanca Santo Domingo). El porcentaje de adultos con menos de tercer grado (se redujo en el 75% de los cantones) y el desempleo a largo plazo afectaron al IPH con menor intensidad. En resumen, vemos que si bien el IDH cantonal ha crecido en forma sostenida en el período , las mejoras no son generalizadas a toda la población: Se observa que: - hay regiones del país que no muestran progreso y perpetúan sus posiciones bajas en materia de desarrollo humano; - que hay una gran desigualdad entre los cantones, sobre todo en su capacidad de generar riqueza, - que hay cantones que han mejorado sus posiciones generales y en particular las de bienestar material, pero que estos avances no se extienden a las áreas de educación y salud. Asimismo, el IDH expresamente no suministra información sobre la distribución de la riqueza que se genera y que caracteriza algunos de los cantones con niveles altos. Por otro lado, si bien el IPH, muestra para ese período mejorías en la probabilidad de sobrevivir a los 60 años y en el porcentaje de adultos con menos de tercer grado de escolaridad, en general muestra una tendencia al deterioro por el aumento en el porcentaje de población pobre y en el desempleo a largo plazo. En este punto del trabajo se plantea la interrogante sobre la relación de los índices de desarrollo con el quehacer municipal. Aunque hay estudios que tratan de correlacionar diversos indicadores con la actividad municipal, las relaciones no son contundentes 19. En el caso del IDH y el IPH, vale la pena anotar que, en Costa Rica, los componentes de los indicadores miden en última instancia servicios que son del resorte del Gobierno Central y las instituciones públicas descentralizadas, es decir, la presencia o ausencia de salud (expectativa de vida), educación (grado de conocimiento) y el bienestar material (medido a partir del consumo de electricidad residencial). Los indicadores no incorporan elementos que permitan medir el nivel de intervención del sector municipal en las condiciones de bienestar de los vecinos del cantón. 19 Alfaro Redondo, Ronald. Por quiénes votaron los que votaron y cuántos dejaron de votar? Comportamiento electoral en las elecciones de autoridades políticas en Costa Rica diciembre 2002 y enero Para el Estado de la Nación en Desarrollo Sostenible, Noveno Informe. En este estudio se relacionó el Indice de Desarrollo Social con el abstencionismo cantonal para analizar el comportamiento de las elecciones municipales. CGR. Análisis y opinión sobre la gestión de los gobiernos locales, Informes, 2002, 2005 y En estos estudios se relacionó el Indice de Desarrollo Social y el Indice de Rezago Social con el comportamiento de los ingresos propios. 15
16 CAPITULO II EVOLUCION DEL MARCO LEGAL MUNICIPAL EN EL PERIODO Sobre la formación de leyes El proceso de iniciativa legislativa o la posibilidad jurídica de presentar un proyecto de ley ante el congreso, la tienen los diputados, el Poder Ejecutivo y los ciudadanos. La iniciativa legislativa es, aquella propia de los diputados por sí solos o en forma conjunta, tiene como límite las sesiones extraordinarias (en donde para ejercerla deben haber sido habilitados por el Poder Ejecutivo mediante convocatoria) y las materias atribuidas constitucionalmente al Ejecutivo. La iniciativa gubernativa, la ejerce el Poder Ejecutivo por medio del Presidente y el ministro de la cartera sobre la que versa la materia propuesta. El Poder Ejecutivo puede presentar proyectos de ley sobre cualquier materia, aunque le corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes del presupuesto y sus modificaciones y la aprobación de empréstitos y tratados internacionales 20. Los ciudadanos pueden presentar sus anteproyectos en la Oficina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa 21. Hasta el 2006, los ciudadanos no tenían derecho a iniciativa ya que sus propuestas debían ser canalizadas a través de los diputados quienes las acogían para su trámite, sin que ello condicionara su voto. El 9 de marzo de ese año, con la aprobación de la Ley de Iniciativa Popular, No. 8491, se abre la participación a los ciudadanos quienes podrán presentar iniciativas para formar las leyes o reformar parcialmente la Constitución durante el período de sesiones ordinarias, siempre y cuando estén respaldadas por un mínimo del 5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electora 22. La fase constitutiva de la ley sigue un proceso de debates en comisiones y en el plenario, así como de consultas y trámites, donde el proyecto puede sufrir una serie de modificaciones hasta que es aprobado. La participación de la Asamblea es limitada a ciertos casos de iniciativas municipales -tributos municipales, donaciones y otros- ya que no posee respecto a ellos el derecho de enmienda mediante mociones y debe limitarse a aprobarlos o improbarlos. Una vez aprobado, decreto legislativo es enviado al Poder Ejecutivo que dispone de 10 días hábiles para objetarlo por razones de constitucionalidad o conveniencia. Transcurrido ese tiempo no podrá dejar de sancionarlo y publicarlo. Si interpone el veto, la Asamblea puede desestimar las observaciones mediante una votación favorable de al menos dos tercios del total de los miembros, en cuyo caso quedará sancionado (resello). Para que la ley se haga efectiva deberá ser publicada en el Diario Oficial La Gaceta 23. Al finalizar una legislatura, los asuntos pendientes de resolución podrán estudiarse en la siguiente, por iniciativa del Poder Ejecutivo o de los diputados. Pasados cuatro años calendario 20 Ramírez Altamirano, Marina Manual de Procedimientos Legislativos. Asamblea Legislativa. Págs La Oficina de Iniciativa Popular se creó el 13 de abril de 1999, con el objetivo de ofrecer mayores espacios de participación en la Asamblea Legislativa. La Oficina recibe sugerencias, propuestas y anteproyectos de ley de parte de cualquier habitante (incluyendo menores de edad); iniciativas que una vez resumidas, rescatando su parte esencial, son puestas en conocimiento de los congresistas y de sus asesores mediante su buzón electrónico, con el propósito de que aquellos que resulten de su interés sean acogidos para su trámite y puestos en la corriente legislativa. Acogida para su trámite una iniciativa popular, se informa al interesado, así como de su posterior trámite. Para la presentación de estas iniciativas no se requiere de ninguna formalidad, a excepción de la firma de quien hace la propuesta y un número telefónico. Puede referirse a cualquier tema de interés para el ciudadano, su comunidad o el país en general y tratar sobre legislación existente o bien sobre nueva legislación. 22 Ley No del 9 de marzo del No procede cuando se trate de proyectos en materia presupuestaria, tributaria, fiscal, de aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa. 23 Agüero Salazar, Ricardo El Proceso de formación de la Ley en Costa Rica. PRODEL, Programa de Desarrollo Legislativo. P
17 a partir de su iniciación, se tendrán como no presentados y sin más trámite se ordenará su archivo Descripción del marco regulatorio del régimen municipal El régimen municipal costarricense tiene su fundamento jurídico en la Constitución Política de la República de Costa Rica (1949), que en su Título XII, El Régimen Municipal lo define y delimita. De sus tres primeros artículos se desprenden los principales rasgos del régimen municipal: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados, Concejo y Alcalde, con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; la garantía constitucional de independencia, autonomía; y la materia objeto de su administración que está formada por todo aquello que sea o constituya interés y servicio local 25. El Código Municipal regula todo lo relacionado a la organización de las corporaciones, las relaciones intermunicipales, la hacienda pública, el personal municipal, los recursos contra los actos municipales así como las figuras de los Comités Cantonales de Deportes y los Concejos Municipales de Distrito. El primer código se emitió en 1970, Ley No. 4574, y quedó derogado al aprobarse el nuevo Código Municipal el 30 de abril de Ley No En virtud de la autonomía normativa que le confiere la Constitución Política, las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, capacidad que se limita a la potestad reglamentaria que regula la organización interna y los servicios que presta, ya que la potestad legislativa recae en el Congreso 26. Asimismo, las municipalidades están facultadas para tomar acuerdos en materia de patrimonio público, presupuesto, tributos, tasas y precios, sin embargo existe reserva de ley sobre estas materias y por lo tanto es atribución de la Asamblea Legislativa su aprobación o improbación final, tal es el caso de las leyes sobre el patrimonio e impuestos municipales. Por otra parte el quehacer de las municipalidades está ligado a una red legal cuya participación y protagonismo varía dependiendo del tema que se trate. Se identifican para este estudio la legislación conexa (Anexo No.1) que cubre una amplia gama de temas como contratación administrativa y financiera, tributaria, ordenamiento territorial, electoral y salud ambiental, entre otros. El sector municipal se interrelaciona con una serie de instituciones que intervienen en la formación de leyes, interpretación y control o que emiten normas y directrices vinculantes para el régimen. A continuación se enlistan las más relevantes. 24 Reglamento de la Asamblea Legislativa. Artículo 119. Pág Voto No de la Sala Constitucional 26.Constitución Política, Art
18 Recuadro No. 2.1 Asamblea Legislativa Poder Ejecutivo Poder Judicial Sala IV Ciudadanos Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) Contraloría General de la República (CGR) Procuraduría General de la República (PGR) Fuente: Principales actores relacionados con la normativa propia y conexa al Régimen Municipal Le corresponde establecer los impuestos y contribuciones nacionales y autorizar los municipales, así como decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación. Son funciones de este órgano ) Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica. b) Aprobar los convenios internacionales, tratados, públicos y concordarlos. c) Dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios. d) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales y autorizar los municipales. (Constitución Política.) El Poder Ejecutivo lo ejercen el Presidente de la República y los Ministros de Gobierno. Son funciones de este poder: a) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento. b) Ejercer la iniciativa en la formación de las leyes y el derecho de veto de las leyes. c) Ejecutar y hacer cumplir todo cuanto resuelvan o dispongan en los asuntos de su competencia los Tribunales de Justicia y los organismos electorales a solicitud de los mismos. d) Celebrar convenios, tratados públicos y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez aprobados por la Asamblea Legislativa. e) Convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones ordinarias y extraordinarias. f) Enviar a la Asamblea legislativa el proyecto de Presupuesto Nacional. g) Darse el Reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarios para la pronta ejecución de las leyes (Constitución Política) En Costa Rica, el Poder Judicial se ejerce por la Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales que establezca la ley. Está sometido sólo a la Constitución y a la ley, y las resoluciones que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos legislativos. La Corte Suprema de Justicia es el tribunal superior del Poder Judicial, y de ella dependen los tribunales, funcionarios y empleados en el ramo judicial. Le corresponde al Poder Judicial conocer de las causas civiles, penales, comerciales, de trabajo, y contencioso-administrativas y otras que establezca la ley. (Constitución Política) La Sala Constitucional fue creada en 1989, mediante reforma de los artículos 10 y 48 de la Constitución Política:. La misión fundamental de la Sala es garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica. Le corresponde a) Garantizar, mediante los recursos de habeas corpus y de amparo, los derechos y libertades consagrados por la Constitución Política y los derechos humanos reconocidos por el Derecho Internacional vigente en Costa Rica. b) Ejercer el control de la constitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público, así como la conformidad del ordenamiento interno con el Derecho Internacional o Comunitario, mediante la acción de inconstitucionalidad y demás cuestiones de constitucionalidad. c) Resolver los conflictos de competencia entre los Poderes del Estado, incluido el Tribunal Supremo de Elecciones, y los de competencia constitucional entre éstos y la Contraloría General de la República, las municipalidades, los entes descentralizados y las demás personas de Derecho Público d) Conocer de los demás asuntos que la Constitución o la ley le atribuyan. (Ley No. 7135) El pueblo podrá convocar a referéndum para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución, cuando lo convoque al menos un 5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral. Asimismo, mediante igual porcentaje, podrá ejercer la iniciativa para formar leyes o reformar parcialmente la CP. (Leyes 8281 y 8491, 2006) El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano constitucional superior en materia electoral y por lo tanto responsable de la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio. Goza de independencia en el desempeño de su cometido. Del Tribunal dependen los demás organismos electorales como lo son el Registro Civil y las Juntas Electorales. Al Tribunal Supremo de Elecciones le corresponde convocar a elecciones; interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a materia electoral; organizar, dirigir, fiscalizar escrutar y declarar los resultados de los procesos de referéndum entre otras funciones. Las resoluciones del Tribunal no tienen recurso, salvo la acción de prevaricato. El Tribunal Supremo de Elecciones está integrado, ordinariamente, por tres magistrados propietarios y seis suplentes de nombramiento de la Corte Suprema de Justicia por el voto de dos tercios del total de sus miembros. Asimismo le corresponde al Tribunal la cancelación o anulación de las credenciales de las autoridades municipales electas directamente y su reposición. ( La Contraloría General de la República es un órgano constitucional fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control superior de la Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización que contempla su ley orgánica. Entre sus atribuciones se encuentran examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las municipalidades y fiscalizar su ejecución y liquidación. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que dicte dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de las entidades sujetas a fiscalización que se lo opongan. (Ley No. 7428). La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene Independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones. Ejerce la función consultiva de la Administración Pública en materia jurídica. Por medio de esta función se orienta la actividad administrativa del Estado y de los demás organismos públicos, garantizando el apego al ordenamiento jurídico vigente. Ello se expresa en dictámenes vinculantes y opiniones jurídicas no vinculantes que constituyen jurisprudencia administrativa, así como en la asesoría directa a los diversos entes públicos y en un contacto permanente con las distintas esferas públicas de decisión.(ley No. 6815) Constitución de la República; leyes constitutivas (
19 2.3 Legislación relacionada al régimen municipal ( ) La información que se incluye en este acápite se basa en los datos suministrados por el Centro de Información de Estadística de la Asamblea Legislativa para el período En el caso de la información relacionada al sector municipal, los datos no incluyen la totalidad de las leyes que involucran a los gobiernos locales, las cuales pueden quedar clasificadas en otras categorías, dependiendo del tema y actores involucrados 27, sin embargo, reflejan la participación del régimen en la producción legislativa y en la duración promedio para la aprobación de leyes. Cuadro No. 2.1 Leyes aprobadas según iniciativa Período TOTAL Leyes aprobadas Iniciativa Legislativo Iniciativa Ejecutivo Leyes Aprob. Sector Municipal % Sector Municipal 10,3% 7,2% 5,7% 11,9% 10,2% 15,2% 3,6% 5,6% 8,5% Fuente: Centro de Información Estadística, Dpto. Servicios Bibliotecarios, Documentación e Información, Asamblea Legislativa. En términos generales el período en estudio se caracterizó por una baja en la producción legislativa. (Cuadro No. 2.1). El Informe XI del Estado de la Nación (2005) describe un panorama legislativo fragmentado y de confrontación partidaria, incapaz de llegar a acuerdos que se tradujeran en leyes, hasta alcanzar en el 2004 uno de los niveles más bajos de los últimos quince años en materia de producción legislativa municipal. Asimismo se caracterizó por un bajo rendimiento legislativo, (relación entre complejidad de la ley y duración del trámite) en donde sobresalió la aprobación de leyes baja complejidad (administrativas) y de carácter local o específica, que no se tradujo en una reducción de la duración promedio del tiempo de aprobación 28. Aunque se observa un repunte a partir del 2005, la producción no alcanza los niveles de antes del En este contexto, la legislación relacionada al sector municipal fue escasa (9% en promedio del total de leyes), prevaleciendo las autorizaciones sobre uso de bienes públicos y tributos municipales, que como se señalara anteriormente, solo pueden ser aprobadas o desaprobadas por el congreso sin ser modificadas y que representaron el 82% de las 60 leyes registradas (Cuadro No. 2.2). Cuadro No. 2.2 Leyes aprobadas orientadas al sector municipal según tipo de ley Período TOTAL Autorizaciones, excepciones Reforma de ley Tarifas impues-tos municipales Nueva ley Total Fuente: Centro de Información Estadística, Dpto. Servicios Bibliotecarios, Documentación e Información, Asamblea Legislativa. 27 Nota del 4/10/07. José G. González Rojas, Centro de Información Estadística, Dpto. Servicios Bibliotecarios, Documentación e Información, Asamblea Legislativa. La categoría Sector Municipal incluye Leyes relativas a tarifas de impuestos municipales de diversos cantones del país, los avales del Estado para financiar la construcción de obras. los traspasos de bienes inmuebles o propiedades, la creación de comisiones encargadas de revisar el régimen municipal, las reformas de la Ley de Arrendamiento de locales municipales, los contratos de préstamo con organismos internacionales para financiar diversos programas y las reformas del Código Municipal. Venta de inmuebles, patentes municipales, amnistía tributaria, condonación de deudas. Porcentajes girados a las municipalidades. 28 Estado de la Nación, XI Informe, Págs
20 En cuanto a la duración promedio por legislatura (Cuadro No. 2.3 ), en el caso de las leyes municipales, se observa hasta el 2004 períodos más cortos en comparación con el promedio del período para las leyes de iniciativa del Legislativo y Ejecutivo (633 y 520 días naturales) debido probablemente, como ya se mencionó, a la baja complejidad de la mayoría de la normativa aprobada. En los últimos dos años el promedio se eleva. Si consideramos que en el 2005 sólo se registran dos leyes aprobadas y en el 2006 cuatro, es posible inferir que el aumento en la duración promedio anual, en el caso municipal ( y días naturales respectivamente), se debió a la aprobación de leyes que generaron un mayor debate, como es el caso a la aprobación de la ley No. 8489, catalogada como nueva cuyo proyecto de ley se publicó en la Gaceta No. 184, 25/9/2002 y en el último año la reforma a la ley 7729 (IBI). Cuadro No. 2.3 Duración promedio por legislatura, según iniciativa Período Prom. Duración promedio de las leyes aprobadas en la corriente legislativa (en días naturales) Iniciativa Legislativo 731,6 444,3 511,9 525,2 570,6 704,4 656,7 744,7 611 Iniciativa Ejecutivo 403,8 350,6 588,1 480,3 315,9 270,5 660,7 903,3 497 Duración promedio de las leyes aprobadas para la sanción del Ejecutivo (en días naturales) Iniciativa Legislativo 25,2 18,0 22,0 13,5 19,7 24,6 27,1 22,8 22 Iniciativa Ejecutivo 25,1 16,8 16,2 16,0 38,8 15,5 22,7 31,1 23 Duración promedio de las leyes aprobadas orientadas al sector municipal Corriente Legislativa 236,1 384,6 251,5 428,2 410,8 411,4 1236,5 1153,3 564 Sanción del Ejecutivo 21,6 20,3 20,9 17,3 19,0 17,8 29,0 17,8 20 Fuente: Centro de Información Estadística, Dpto. Servicios Bibliotecarios, Documentación e Información, Asamblea Legislativa. Elaboró: Centro de Información Estadística, Dpto. Servicios 2.4 Comisiones legislativas sobre asuntos municipales En el año 2003 se crea el Foro de Desarrollo Local y Participación Ciudadana, integrado por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal (CONADECO) y la Unión de Gobiernos Locales (UNGL) que establece como prioritario en su agenda programática impulsar una serie de leyes, entre ellas hacer realidad la transferencia de competencias indicada en la reforma al Artículo 170 de la Constitución Política 29. Con el apoyo de la presidencia de la AL el Foro actuó como un órgano de consulta a la Comisión de Gobierno y Administración en materia de los asuntos municipales y de desarrollo local, sin embargo, con el cambio de presidencia del congreso en el 2004 su presencia pierde fuerza así como el tema municipal frente a la discusión de la problemática nacional. Con el cambio de gobierno, se crea en mayo del 2006 la Comisión Especial de Asuntos Municipales y de Desarrollo Local Participativo, con el objeto de estudiar y proponer proyectos de ley sobre descentralización y transferencias hacia las municipalidades; dictaminar proyectos de ley pendientes en la corriente legislativa; analizar y proponer proyectos de ley sobre participación y el ejercicio ciudadano del gobierno local, entre otros. 30 Con la creación de la Comisión Especial se reúnen en un solo lugar los expedientes dispersos en las diferentes comisiones. 2.5 Temática de la legislación relacionada al régimen municipal ( ) Como parte de la investigación de las leyes aprobadas relacionadas con el régimen municipal se levantó una base de datos más amplia en la cual se incluyeron 204 leyes aprobadas en los ocho años en estudio UNGL. Foro de Desarrollo Local y Participación Ciudadana. sf 30 Asamblea Legislativa. Moción del 11 de mayo del Para la elaboración de la base de datos se trabajó con el Departamento de Archivo de la Asamblea Legislativa, a través del sistema de buscadores o filtros y se consultó el sitio web del Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ) de la Procuraduría General de la República. 20
Gobiernos locales y participación de las personas jóvenes en puestos de elección popular en Costa Rica, 2010 Jorge E. Segura Arias * Nota del Consejo Editorial Recepción: 14 de mayo de 2012. Revisión,

References: Artículo 168
 Artículo 169
 Artículo 1
 Artículo 54
 resolución 
 Artículo 119
 Artículo 170