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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 041 del 29/03/2006
Opinión Jurídica : 041 - J del 29/03/2006
Consultante: Marco William Quesada Bermudez
Funcionarios: Ana Gabriela Richmond SolísRonny Bassey Fallas
XX de mayo de 2006
OJ-041-2006
Marco William Quesada Bermúdez
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio N° SD-65-005, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría General en relación con el proyecto de ley denominado "Regulación del uso exclusivo del espacio de estacionamiento para las personas con discapacidad", expediente legislativo N° 15.917.
Con base en la petición de consulta y teniendo presente antecedentes de consultas legislativas formuladas por Comisiones Legislativas y Diputados, debemos previamente manifestar que la misma no se ajusta al procedimiento de solicitud de dictámenes establecido en el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, por lo que la opinión jurídica que se emitirá carece de alcances obligatorios y vinculantes para el órgano consultante.
En igual sentido, debe entenderse que no constituye jurisprudencia administrativa de acatamiento obligatorio, sino que se brinda como una colaboración a la importante labor parlamentaria que realiza ese órgano legislativo.
II.- EN BUSCA DE UNA REAL "IGUALDAD DE OPORTUNIDADES".
El proyecto de ley consultado es un claro ejemplo de la preocupación existente entre las autoridades de este país, y en el caso concreto, de nuestros legisladores, por fomentar y crear medidas que eliminen de una vez por todas las limitaciones infundadas, existentes lamentablemente en la actualidad, que impiden u obstaculizan el desarrollo pleno de las personas con discapacidad.
Esta Procuraduría General de la República en ocasiones anteriores se ha referido al tema de la igualdad de oportunidades la cual, según se ha establecido, tiene fundamento constitucional.
"(…) El principio de igualdad es un pilar fundamental que debe inspirar en todo momento el ordenamiento jurídico, pues parte del hecho de que todos debemos ser tratados de igual manera, sin preferencias ni beneficios a favor de unos y en detrimento de otros, (…) lo que impide cualquier trato discriminatorio en perjuicio de la dignidad que es inherente a toda persona.
"(…)En primer término, es importante señalar que la Constitución Política de Costa Rica y la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (instrumento internacional con fuerza superior a la ley por disposición del artículo 7 constitucional) consagran el principio de igualdad de las personas y la prohibición de hacer distinciones contrarias a su dignidad -artículos 33 y 24 respectivamente-. Adicionalmente, los derechos de las personas discapacitadas están reconocidos en otros instrumentos internacionales como la "Convención Americana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad", aprobada por la Asamblea Legislativa por ley número 7948 y la "Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad", número 7600, publicada en la Gaceta del veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y seis. (…) III.- A la luz de lo expuesto, es evidente que existen una serie de disposiciones vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, que prohiben todo tipo de discriminación contra personas en razón de su discapacidad, las cuales deben ser respetadas tanto por sujetos de derecho público como de derecho privado, pues la tutela efectiva de los derechos de las personas discapacitadas resulta ser uno de los medios por los cuales este grupo de población puede tener una vida lo más independiente y normal posible, en aras de que su integración a la sociedad sea plena.(…)" (Resolución N° 2001-08559 de las quince horas con treinta y seis minutos del veintiocho de agosto del dos mil uno. Sala Constitucional. Corte Suprema de Justicia. Ver en igual sentido el voto N° 2002-10433 de las catorce horas con cincuenta y cuatro minutos del cinco de noviembre del dos mil dos de la Sala Constitucional) (El original no se encuentra subrayado)(…)"
En esta convención los Estados firmantes se comprometieron a la adopción de medidas que permitan el acceso de las personas con discapacidad en las instalaciones que se construyan, así como la eliminación de obstáculos arquitectónicos ya existentes todo ello para facilitar su acceso y uso (artículo III inciso 1, letra b) y c)).
Asimismo, se adoptó el Convenio sobre la Readaptación Profesional y el Empleo de Personas Inválidas -ratificado por Costa Rica mediante ley N° 7219-, el cual tiene como fin el asegurar la igualdad de oportunidades en materia de empleo.
Por su parte, a nivel nacional, se emitió la "Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad", Ley N° 7600, la cual en su artículo 1° declara de interés público el desarrollo integral de la población con discapacidad en iguales condiciones de calidad, oportunidad, derechos y deberes que el resto de los habitantes y se establecen una serie de normas y procedimientos que son de obligatoria observancia para todas las instituciones tanto públicas como privadas.
Asimismo, el Decreto Ejecutivo N° 26831, denominado "Reglamento de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad", que desarrolla las disposiciones legales indicadas y establece el deber de todas las instituciones, públicas y privadas, de garantizar a las personas con discapacidad el ejercicio de sus derechos y deberes en igualdad de oportunidades, accesibilidad y participación.
Como se ha indicado, la normativa mencionada constituye un gran esfuerzo para lograr una igualdad real de las personas con discapacidad. Asimismo, se observa la existencia de un trato especial en relación con el derecho de acceso el cual es de suma importancia por cuanto constituye un complemento necesario para la efectiva protección y garantía de otros derechos igualmente importantes (educación, salud, entre otros) de las personas con discapacidad.
En ese sentido, la Procuraduría General de la República, ha señalado:
"(…)Este derecho de acceso es de gran importancia para la protección de la igualdad de oportunidades pues las barreras arquitectónicas son, en muchas ocasiones, los obstáculos que impiden a las personas con discapacidad obtener otro tipo de servicios como de salud, información, educación.(...)" (Opinión Jurídica N° OJ-127-2005)
Sobre la base en lo anteriormente señalado es que debe enfocarse el proyecto de ley que se consulta, con el cual se pretende introducir reformas tanto a la Ley Reguladora de los Estacionamientos Públicos, N° 7717; como a la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N° 7331; con el fin de reducir las barreras de acceso existentes y garantizar la existencia de espacios reservados en los estacionamientos públicos, previendo igualmente las sanciones aplicables en caso de que dichas normas no sean respetadas.
III.- DERECHO DE ACCESO AL ESPACIO FÍSICO Y LOS ESTACIONAMIENTOS PÚBLICOS.
De acuerdo con la Ley de Igualdad de Oportunidades, el derecho de acceso de las personas con discapacidad constituye uno de los elementos integrantes del concepto "igualdad de oportunidades" (artículo 2) la cual debe darse "en idénticas circunstancias" en relación con las demás personas. Esta ley establece como obligación del Estado, entre otros, eliminar las acciones y disposiciones que, directa o indirectamente, promuevan la discriminación o impidan a las personas con discapacidad tener acceso a programas y servicios (artículo 4).
De la norma en cuestión se desprende que el legislador previó la garantía de igualdad de acceso de las personas con discapacidad en diferentes ámbitos. Así, se habla de acceso a la educación (artículos 14 a 22), acceso al trabajo (artículos 23 a 30), acceso a los servicios de salud (artículos 31 a 40), acceso a medios de transporte (artículos 45 a 49), acceso a la información y a la comunicación (artículos 50 a 53), acceso a la cultura, el deporte y las actividades recreativas (artículos 54 y 55), y -en lo que interesa en materia de la presente consulta- acceso al espacio físico (artículos 41 a 44).
Por su parte, y en relación con el tema que nos ocupa, la Ley N° 7600 regula en sus artículos 41 y siguientes (Capítulo IV) el tema del acceso al espacio físico, al disponer:
"ARTICULO 41.- Especificaciones técnicas reglamentarias
Las edificaciones privadas que impliquen concurrencia y brinden atención al público deberán contar con las mismas características establecidas en el párrafo anterior(…)" (El original no se encuentra en negrita)
Asimismo, el numeral 43 regula específicamente lo relativo a los estacionamientos ubicados en establecimientos públicos o privados que se encuentren prestando servicio al público, e impone la obligación de reservar un cinco por ciento del total de espacios destinados al estacionamiento, para vehículos que sean utilizados por personas con discapacidad o para los que los transportan, los cuales deben contar con una identificación y autorización debidamente expedida por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Asimismo, establece una cantidad mínima de dos espacios que deben ser reservados para tal fin:
"ARTICULO 43.- Estacionamientos
Esos espacios deberán estar ubicados cerca de la entrada principal de los locales de atención al público. Las características de los espacios y servicios expresamente para personas con discapacidad serán definidas en el reglamento de esta ley."
Como se desprende del numeral citado, no basta con que se reserve el porcentaje establecido de cinco por ciento del total de espacios (5%) o la cantidad mínima (dos) de espacios que deben estar destinados a ese fin, pues estos deben cumplir también con una serie de especificaciones de acuerdo con dicha ley y su reglamento (ubicados cerca de la entrada principal, tener la autorización correspondiente, entre otros).
Asimismo, en el artículo 62 de esta ley se establece una sanción correspondiente a una multa para las personas físicas o jurídicas que cometan cualquier tipo de discriminación determinada por distinción, exclusión, preferencias o discapacidad, que limite la igualdad de oportunidades, en cuanto a la accesibilidad o el trato en materia de trabajo, educación, salud, transporte u otros campos. Según este numeral, la multa será igual a la mitad del salario mínimo establecido en la Ley No. 7337, del 5 de mayo de 1993.
Igualmente, el artículo 65 de la ley de cita dispone una multa de cinco mil colones -conforme lo establecido en el artículo 131 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres-, al vehículo que sea estacionado en lugares exclusivos para el estacionamiento de vehículos debidamente identificados para transportar a personas con discapacidad.
Por su parte, el Reglamento a la ley N° 7600, regula lo relativo a los espacios destinados a estacionamientos en establecimientos públicos y privados de atención al público en sus numerales 154 a 159, los cuales reiteran la obligación de que en estos lugares se disponga de dos espacios como mínimo o el 5% del total de espacios para estacionamientos, a fin de ser utilizados por vehículos conducidos por personas con discapacidad o los automotores que les transporten.
El artículo 155, establece los requerimientos o características (aspectos técnicos de accesibilidad) que deben cumplir estos estacionamientos reservados. El numeral 157 regula los requisitos y condiciones para el uso de dichos estacionamientos.
Asimismo, el artículo 156 dispone que la determinación y regulación de los estacionamientos reservados, estará a cargo de la Dirección General de Transporte Público del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en coordinación con la Dirección de Ingeniería de Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y Transportes; estando a cargo de la Dirección de Policía de Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y Transportes el control por uso indebido de estos lugares.
Por último, el artículo 157 regula lo relativo a los requisitos y condiciones para el uso de estos estacionamientos reservados estableciendo, entre otros, la necesidad de contar con la debida identificación y autorización expedida por la Dirección General de Transporte Público del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, para cuya obtención deberá realizar el trámite que ahí se indica, y cumplir con las obligaciones establecidas en los numerales 158 y 159.
Todo lo anterior resulta ser un resumen de las regulaciones existentes en materia de acceso al espacio físico, concretamente en lo que se refiere a la obligatoriedad de reservar determinado número de lugares destinados a estacionamiento de vehículos para que sean utilizados exclusivamente por personas con discapacidad.
En el caso concreto, la normativa que se somete a estudio se refiere específicamente al cumplimiento de estas normas en garantía del derecho de acceso de estas personas, específicamente en relación con los denominados estacionamientos públicos.
Esta Procuraduría General de la República, mediante opinión jurídica N° OJ-101-2005 del 19 de julio de 2005, analizó la naturaleza jurídica del servicio de estacionamiento como actividad comercial de naturaleza privada pero con fines públicos. Concretamente estableció:
"(…) III.- NATURALEZA JURÍDICA DEL SERVICIO DE ESTACIONAMIENTO.
El servicio de estacionamiento, parqueo o aparcamiento, es una actividad comercial, de carácter privado, pero de interés público por afectar a los particulares que se ven obligados a utilizar estos servicios por el poco espacio que queda en las calles para estacionar un vehículo automotor, atendiendo a principios de ordenamiento urbano y seguridad.(…)"
El lugar donde se lleva a cabo esta actividad comercial se conoce con el nombre de "estacionamiento" en el tanto se refiere a un lugar o recinto para estacionar vehículos o automóviles (Diccionario de la Lengua Española. 21° edición. Tomo I), que tiene la connotación de público por cuanto se destina a prestar un servicio remunerado al público en general.
Por su parte, la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N° 7331, en su artículo 220 inciso 37), define el término "estacionamiento", "parqueo" o "aparcamiento" como aquel "lugar, público o privado, destinado al estacionamiento temporal de los vehículos".
Asimismo, el Reglamento de Construcciones del Instituto de Vivienda y Urbanismo, concretamente en el Capítulo XVII, regula lo relativo a los edificios y lotes destinados a estacionamiento para lo cual establece una serie de requisitos estructurales (medidas, entradas, salidas, alturas, ventilación, rampas, etc). Adicionalmente, en su artículo XVII.I define el término "estacionamiento" -para los efectos de ese cuerpo normativo-, señalando que se entenderá por tal, ya sea en edificios o lotes, "aquellos lugares públicos o privados, destinados a guardar vehículos incluyendo terminales de buses y garajes para taxis". De esta definición se excluyen los garajes privados de las viviendas.
En materia de estacionamientos públicos, actualmente se encuentra vigente una ley especial, sea la "Ley Reguladora de los Estacionamientos Públicos", Ley N° 7717. Esta norma fue reglamentada mediante Decreto Ejecutivo N° 27789-MOPT "Reglamento a la Ley Reguladora de los Estacionamientos Públicos". Ambos cuerpos normativos tienen como fin regular la prestación de servicios remunerados de guarda y custodia de vehículos en estacionamientos públicos, edificios, lotes o inmuebles en general, dedicados a dicho fin que se encuentren debidamente identificados como "estacionamientos públicos".
Esta normativa debe relacionarse con la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, antes mencionada, la cual según su artículo 1°, es de aplicación, entre otros, en lo relativo a la circulación de los vehículos por las vías terrestres de la nación, incluido todo lugar destinado al estacionamiento público o comercial, regulado por el Estado.
En general, la Ley Reguladora de los Estacionamientos Públicos, regula lo relativo a la capacidad y número de espacios permitidos (que debe ser autorizado por la Dirección General de Ingeniería de Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y Transportes según su artículo 5), el tamaño de éstos (estableciendo las dimensiones mínimas), demarcación, medidas de entradas y salidas del local, entre otros.
Asimismo, regula aspectos como la responsabilidad de las personas (físicas o jurídicas) encargadas, la seguridad de los vehículos, colisiones, procedimientos para el otorgamiento de permisos, determinación de las tarifas y las sanciones a aplicar ante el incumplimiento de esta normativa. Sin embargo, la ley en cuestión no regula ni hace referencia alguna al tema relativo a espacios reservados para ser utilizados por personas con discapacidad. En ese sentido, es que se considera que la reforma de análisis es un importante esfuerzo para eliminar las limitaciones que lastimosamente tienen lugar en nuestros días.
Por su parte, el reglamento a la ley N° 7717, sea el Decreto Ejecutivo N° 27789-MOPT anteriormente citado, fue emitido teniendo en cuenta lo previsto en la ley N° 7600, por lo que sí regula aspectos relativos al tema de discapacidad.
Concretamente, en el numeral 3 se establecen los requisitos necesarios para que la Dirección General de Ingeniería de Tránsito otorgue el permiso de funcionamiento a estos establecimientos, indicando en su inciso f) la obligación de "contar con al menos dos espacios que puedan destinarse expresa y exclusivamente para el estacionamiento de vehículos conducidos por personas con discapacidad o que las transporten" -monto que debe ser considerado como mínimo-. Agrega que estos espacios deberán estar ubicados cerca de la entrada principal de los estacionamientos respectivos. Todo ello con base en el artículo 43 de la Ley de Igualdad de Oportunidades.
Por su parte, el artículo 15 de este reglamento establece multas cuyo fundamento legal se encuentra en las sanciones previstas en los artículos 62 y 65 de la ley N° 7600. El numeral en cuestión dispone:
"Artículo 15.-Multas aplicables por artículos 62 y 65 de la Ley de igualdad de oportunidades para las personas discapacitadas, ley No 7600.
Se considerarán acreedoras de:
a) Una multa igual a la mitad del salario mínimo establecido en la ley 7337 del de mayo de 1993, las personas físicas jurídicas que incumplan lo establecido en el inciso f) del artículo 3° de este reglamento.
b) Una multa de cinco mil colones, conforme al artículo 131 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, No 7331 del 13 de abril de 1993, el vehículo automotor que sea estacionado, dentro del estacionamiento, de modo tal que impida la movilización de las personas con discapacidad por las rampas especiales con que al efecto cuente dicho estacionamiento."
Como se puede observar, se establecen multas para dos supuestos diferentes pero que se encuentran relacionados con el tema de interés, ya que en su inciso a) establece una multa dirigida a los responsables de los estacionamientos públicos y que ha de ser aplicada en el caso de que éstos no dejen el 5% o al menos dos espacios que puedan destinarse exclusivamente para el estacionamiento de vehículos conducidos por personas con discapacidad o que las transporten.
Por su parte, el inciso b) hace referencia a una multa de cinco mil colones (¢5.000,00) al vehículo estacionado que impida u obstruya la movilización de las personas con discapacidad por las rampas especiales con que al efecto cuente dicho estacionamiento; situación que es diferente al caso en que una persona se estacione en un espacio reservado a vehículos utilizados por personas con discapacidad.
En síntesis, se puede observar la existencia de algunas regulaciones relativas al tema en estudio, sin embargo, no ha sido un desarrollo prolijo lo que hace necesarias ciertas modificaciones que tiendan a eliminar los tratos discriminatorios a personas con discapacidad.
IV.- REFORMAS PROPUESTAS A LA LEY REGULADORA DE LOS ESTACIONAMIENTOS PÚBLICOS (N° 7717) Y A LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES (N° 7331).
· ARTÍCULO 10 DE LA LEY REGULADORA DE LOS ESTACIONAMIENTOS PÚBLICOS.
En relación con la reforma al artículo 10 de la Ley Reguladora de los Estacionamientos Públicos, N° 7717; se observa que reitera la obligación prevista en el numeral 43 de la Ley N° 7600 (al cual remite expresamente), de reservar -en los estacionamientos públicos- espacios para estacionar vehículos utilizados por personas con discapacidad; y que a tenor de esta última normativa, deberá consistir en el 5% del total de los espacios, siendo que en ningún caso, podrán reservarse para ese fin menos de dos espacios.
Se considera necesario hacer la observación en el sentido de que, a tenor de esta normativa, dichos espacios no pueden ser utilizados por cualquier vehículo que transporte personas con discapacidad, sino que solamente están habilitados los que cuenten con la respectiva identificación y autorización emitida por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Asimismo, es acertada la obligación que impone la norma, relativa a que dichos espacios deben encontrarse debidamente señalados o demarcados e indicar de forma expresa cuáles son las sanciones y las normas a aplicar en caso de que sean utilizados por vehículos no autorizados; ello por cuanto permite a los usuarios del estacionamiento público informarse en cuanto a las limitaciones normativas existentes en relación con la utilización de estos espacios y las consecuencias de su incumplimiento.
· ARTÍCULO 95 DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES.
En cuanto a la adición propuesta al numeral 95 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N° 7331; valga señalar que la esencia de este artículo es regular lo relativo a las indicaciones que deben cumplir los conductores a efectos de estacionar un vehículo.
Concretamente, el inciso i) que se pretende crear, establece la prohibición expresa, dirigida a los conductores de los vehículos que no cumplan con los requisitos previstos en el artículo 43 de la ley N° 7600, de estacionar en espacios reservados para personas con discapacidad.
En ese sentido, se reitera el hecho de que la Ley de Igualdad de Oportunidades establece la obligatoriedad de obtener una autorización emitida por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por lo que a tenor de la letra del inciso i) en estudio, la prohibición prevista sería de aplicación incluso en aquellos casos de vehículos que, a pesar de transportar personas discapacitadas, no cuenten con la autorización mencionada.
Asimismo, debe mencionarse que la sanción aplicable para los casos establecidos en el artículo 95 (y que por tanto sería aplicable a este nuevo inciso i)), se encuentra regulada en el numeral 131 inciso k) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que establece la imposición de una multa de cinco mil colones (¢5.000,00) al propietario o conductor que se estacione en contra de lo dispuesto en dicho artículo. Lo anterior sin perjuicio de la aplicación de sanciones conexas.
Lo indicado, debe considerarse en relación con el artículo 65 de la Ley N° 7600, que impone la multa de cinco mil colones al vehículo que sea aparcado en lugares exclusivos para el estacionamiento de automotores debidamente identificados para transportar personas con discapacidad (ello de conformidad con lo establecido en el artículo 131 de la Ley N° 7331).
· ARTÍCULO 140 DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES.
Con las reformas a este artículo se amplían los supuestos previstos en su inciso a) para los casos en que procede el retiro de circulación de un vehículo, disponiendo que esta sanción tiene lugar cuando, sin contar con la respectiva autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, se ocupen espacios destinados a vehículos de personas con discapacidad.
En relación con la redacción de este artículo, se considera conveniente que después de la palabra "estacionamientos" (que pertenece al texto vigente) se disponga de la siguiente forma "o cuando ocupe espacios destinados al estacionamiento de vehículos de personas con discapacidad, (…)". Lo anterior para dar mayor claridad al texto de la norma y evitar eventuales confusiones.
Por su parte, en relación con la multa que se impone con la modificación, se establece que para el caso de ocupar espacios destinados a vehículos de personas con discapacidad, la misma será de cien mil colones (¢100.000,00). Sobre el particular, se hace necesario revisar la razonabilidad y proporcionalidad del monto de la multa a aplicar, esto por cuanto, tal y como se indicó en el apartado anterior, tanto en la ley N° 7331 como en la N° 7600 ya se prevé la existencia una multa de cinco mil colones para el caso de vehículos que sean aparcados en lugares exclusivos para el estacionamiento de automotores debidamente identificados para transportar a personas con discapacidad. Es claro por tanto, que existe una gran diferencia entre dichos montos que no parece justificada.
Adicionalmente, si lo que pretende ese órgano legislativo es modificar el monto de la multa que actualmente está fijado en cinco mil colones, debería entonces agregarse una indicación expresa sobre la derogatoria que se pretende realizar.
Por último, si lo que se pretende es crear una nueva sanción o multa diferente a la de cinco mil colones ya existente, es necesario que dicha situación se haga ver en el texto del artículo de análisis.
En espera de haber evacuado la consulta solicitada, se suscriben atentamente,
Lic.Ronny Bassey Fallas Licda. Ana Gabriela Richmond Solís
Rbf/agrs/dahs

References: artículo 4
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 62
 artículo 65
 artículo 131
 artículo 155
 artículo 156
 artículo 157
 artículo 220
 artículo 1
 artículo 5
 artículo 43
 artículo 15
 artículo 3
 artículo 131
 ARTÍCULO 10
 artículo 10
 ARTÍCULO 95
 artículo 43
 artículo 95
 artículo 65
 artículo 131
 ARTÍCULO 140