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Timestamp: 2018-12-12 08:00:45+00:00

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SENTENCIA C-176 DE 23 DE MARZO DE 2017
CONTENIDO:MARGEN DE CONFIGURACIÓN CON QUE CUENTA EL LEGISLADOR PARA DISEÑAR INHABILIDADES PARA ACCEDER A FUNCIONES PÚBLICAS Y SU RELACIÓN CON LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. EL EJERCICIO DE LA REFERIDA POTESTAD SE ENCUENTRA LIMITADO POR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, EN ESPECIAL, AQUELLOS CONSAGRADOS EN LOS ARTÍCULOS 13, 25, 26 Y 40-7 SUPERIORES. LAS RESTRICCIONES MENCIONADAS SE SUSTENTAN EN QUE EL LEGISLADOR SE ENCUENTRA SOMETIDO AL ORDENAMIENTO JURÍDICO SUPERIOR, MARCO COMPUESTO POR PRINCIPIOS Y VALORES CONSTITUCIONALES. ELLO, POR CUANTO LAS INHABILIDADES IMPLICAN UNA RESTRICCIÓN AL ACCESO A LOS CARGOS PÚBLICOS, LIMITACIÓN QUE ENTRAÑA UNA PERTURBACIÓN A DERECHOS POLÍTICOS EN ARAS DE DESARROLLAR UN ADECUADO EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y LA CONSECUCIÓN DE LOS FINES DEL ESTADO. DICHO ESCENARIO MUESTRA UNA TENSIÓN ENTRE NORMAS CONSTITUCIONALES, LA CUAL SE ARMONIZA CON EXISTENCIA DE INHABILIDADES QUE SE ENCUENTRAN REGULADAS DENTRO DEL RÉGIMEN FIJADO POR LA CARTA POLÍTICA. DE ACUERDO CON LO ANTERIOR, LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA DESEMPEÑA UN PAPEL FUNDAMENTAL AL MOMENTO DE DISEÑAR LEGISLATIVAMENTE NO SÓLO MEDIDAS DE ASEGURAMIENTO EN EL PROCESO PENAL, SINO INHABILIDADES PARA ACCEDER A CARGOS PÚBLICOS, EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 40.7 SUPERIOR. ASÍ LAS COSAS, LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA CONFIGURA UNO DE LOS DIVERSOS LÍMITES CON QUE CUENTA EL LEGISLADOR AL MOMENTO DE ESTABLECER UN RÉGIMEN DE INHABILIDADES PARA ACCEDER A CARGOS PÚBLICOS. FINALMENTE SE RESUELVE DECLARAR INEXEQUIBLE EL LITERAL E) DEL ARTÍCULO 15 DE LA LEY 497 DE 1999.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCESO A EMPLEOS PÚBLICOS, EMPLEOS PÚBLICOS, DERECHOS FUNDAMENTALES, PRESUNCIÓN DE INOCENCIA, PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, IMPEDIMENTO AL ACCESO A EMPLEOS PÚBLICOS
Sentencia C-176 de marzo 23 de 2017
Bogotá, D.C., veintitrés de marzo de dos mil diecisiete (2017)
Diario Oficial 43.499, de 11 de febrero de 1999
“ART. 15.—Inhabilidades. No podrá postularse ni ser elegido como juez de paz o de reconsideración, la persona que se encuentre incursa en una cualquiera de las siguientes situaciones:
e)Habersidodictadaensucontraresoluciónacusatoriaporcualquierdelitoqueatentecontralaadministraciónpúblicaodejusticia;”.
La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que si bien es cierto la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad(1), deben existir requisitos y contenidos mínimos en la demanda que permitan a la Corte Constitucional la realización satisfactoria del examen de constitucionalidad, es decir, el libelo acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional.
Por ello, esta corporación ha interpretado el alcance de las condiciones materiales que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha sistematizado, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, que los cargos formulados por la demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes(2). Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no solo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).
Inicialmente los demandantes plantearon cinco (5) cargos de inconstitucionalidad: Violación de los deberes y fines estatales (art. 2º); desconocimiento del deber de protección y primacía de los derechos inalienables de las personas (art. 5º); vulneración del derecho a la igualdad (art. 13); violación de la presunción de inocencia (art. 29); y vulneración del derecho de acceso a cargos públicos (art. 40).
A través de Auto del 9 de agosto de 2016, el magistrado sustanciador admitió la demanda solo por dos cargos, a saber: violación de la presunción de inocencia (art. 29); y vulneración del derecho de acceso a cargos públicos (art. 40), al considerar que observaron los requisitos legales y jurisprudenciales para emitir una decisión de mérito. Además, inadmitió las censuras contra el enunciado legal cuestionado que se sustentaron en el desconocimiento de los deberes y fines estatales (art. 2º), la primacía de los derechos inalienables de las personas (art. 5º) y del derecho a la igualdad (art. 13). No obstante, los ciudadanos no corrigieron los ataques desechados, razón por la cual, mediante Auto del 16 de agosto de 2016, se procedió a rechazar la demanda por los tres (3) referidos cargos de inconstitucionalidad mencionados.
3. Alcance de la norma y vigencia de la misma.
e) Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”.
“aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para un cargo público (...) y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”.(3)
“El primer grupo tiene origen sancionatorio, es decir, cometida la conducta que la ley considera reprochable, el Estado impone la sanción correspondiente y adiciona una inhabilidad que impide al sancionado ejercer determinada actividad”(4) (...) “Las inhabilidades relacionadas directamente con la potestad sancionadora del Estado, la cual se desenvuelve en los ámbitos penal, disciplinario, contravencional, correccional y de punición por indignidad política. Según lo ha señalado esta Corporación, a través de la potestad sancionadora el Estado cumple diferentes finalidades de interés general.
Desde este punto de vista la inhabilidad no constituye una pena ni una sanción; de lo contrario, carecerían de legitimidad límites consagrados en la propia Constitución Política. Por ejemplo, cuando el artículo 126 de la Carta Política señala que los servidores públicos no podrán nombrar empleados a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad, primero civil o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente, no consagra falta ni impone sanción alguna; por lo tanto no vulnera los derechos de defensa, debido proceso, igualdad y trabajo ni el principio de proporcionalidad de la pena que le asiste a los parientes de las autoridades administrativas(5)
Cabe asimismo señalar que la inhabilidad establecida por el Congreso de la República en la Ley 497 de 1999 para el caso de la elección de los jueces de paz o de reconsideración, no se encuentra prevista para el ejercicio de cargos en la Rama Judicial, en los términos de la Ley Estatutaria 270 de 1996.(6)
La norma acusada ofrece además una dificultad interpretativa, puesta de presente por la vista fiscal, consistente en que se alude a una “resolución acusatoria”, figura propia de la Ley 600 de 2000, pero inexistente en el actual sistema penal acusatorio (L. 906/2004).
Algunos intervinientes sostienen que la resolución de acusación (L. 600/2000) es equiparable a la formulación de la acusación (L. 906/2004); la vista fiscal, por el contrario, argumenta la existencia de importantes diferencias, lo cual conllevaría, en la práctica, a que la inhabilidad prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, sólo se aplicaría a los procesos regulados por el anterior sistema procesal penal. La Corte comparte tal interpretación, por las siguientes razones:
Dado que las inhabilidades e incompatibilidades son de carácter restrictivo y excepcional, las normas que las contemplan no pueden ser interpretadas de forma analógica o extensiva(7). De allí no se pueden extender los efectos de una inhabilidad, diseñada bajo la vigencia de determinado sistema procesal penal, a uno diferente y posterior.
• La resolución de acusación es un acto jurisdiccional. La formulación de acusación es un acto de parte y carece de la naturaleza jurisdiccional, tal como se advirtió en la Sentencia C-232 de 2016.
• Contra la resolución de acusación proceden los recursos de ley (reposición y apelación); contra la formulación no, por ser acto de parte. Además, este segundo acto procesal puede ser objeto de controversia durante el juicio y solo tendrá efecto de cosa juzgada con la decisión por parte del juez de conocimiento(8).
• La resolución de acusación es un acto único. La formulación de acusación es un acto complejo, compuesto por el escrito de acusación y la audiencia de formulación de acusación.
• Una vez proferida la resolución de acusación el fiscal no la puede retirar; el escrito de acusación puede ser retirado, ampliado y/o adicionado.
• La resolución de acusación no impide que el fiscal solicite posteriormente la práctica de nuevas pruebas, Una vez formulada la acusación, el fiscal no podrá solicitar pruebas diferentes a las contenidas en él, salvo las excepciones legales.
Sobre la naturaleza jurídica de la formulación de la acusación, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia(9), ha considerado lo siguiente:
Consecuentemente, la acusación no puede ser realizada en cualquier momento ni de cualquier forma. El escrito acusatorio se introducirá cuando el fiscal considere, con base en la evidencia física y los elementos materiales probatorios recaudados, que puede afirmar con probabilidad de verdad(10), que la conducta delictiva existió y que el imputado es su autor o partícipe, respetando los términos legalmente estipulados para ello(11).
Este documento, que constituye un requisito previo a la formulación definitiva, comporta el carácter instrumental(12) del derecho a ser informado de la acusación y consolida el derecho del acusado a conocerla previamente, contribuyendo a evitar acusaciones sorpresivas, al tiempo que permite proyectar el ejercicio del derecho a la defensa, pues teniendo en cuenta la vinculación de la sentencia a ella, la defensa trazará su estrategia jurídica, fáctica, probatoria y argumentativa, tendiente a derruir la teoría del caso de la Fiscalía, materializando la garantía de equilibrio entre las partes en el proceso penal”.
“La Corte Constitucional(13), por su parte, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia(14), ha establecido que la formulación de la acusación es un acto complejo, que se conforma por dos oportunidades procesales: (i) por una parte, el escrito que presente la fiscalía ante el juez del conocimiento y (ii) por otra, la formulación oral de la acusación que se haga dentro de la Audiencia del mismo nombre. Tal acto complejo se traduce a su vez en un procedimiento formalizado que se desarrolla a través de: (i) la presentación del escrito de acusación ante el juez competente(15), (ii) dentro de los tres días siguientes a la recepción del escrito, la fijación de la fecha para la audiencia de formulación de acusación(16) y (iii) la realización de la audiencia(17).
La derogación es una figura que determina la existencia de una norma en un orden jurídico(18). Esa pertenencia de un enunciado prescriptivo es el presupuesto básico para iniciar un juicio de validez sobre una norma. Por ello, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha utilizado esa institución con el fin de identificar si tiene competencia para examinar la exequibilidad de una proposición de rango legal. En esa labor, este tribunal debe verificar la configuración de tal fenómeno estático del derecho. En caso que se supere ese estadio, se evaluará si la disposición continúa surtiendo efectos en el ordenamiento jurídico y realizará el correspondiente estudio de constitucionalidad
La derogación ha sido definida como el trámite que se utiliza para eliminar la vigencia de una norma válida que pertenece al ordenamiento jurídico(19). Dicha figura significa la aplicación del criterio de resolución de antinomias de ley posterior y se encuentra regulada en la Ley 57 de 1887. El artículo 71 ibídem establece los tipos de derogatoria de la siguiente manera:
Frente a la configuración de esa institución, este Tribunal ha manifestado que carece de objeto pronunciarse sobre una disposición demandada que hubiese sido derogada, dado que ésta no tiene vigencia. Nótese que la producción de efectos jurídicos de una norma es presupuesto necesario para iniciar un juicio de constitucionalidad, al punto que es un paso previo de verificación. En las hipótesis descritas, se procede a emitir un fallo inhibitorio, toda vez que no existiría norma sobre la que se ejerza el control(20).
Para que la Sala Plena descarte la posibilidad de emitir una decisión de mérito debe existir certeza en la configuración de la pérdida de vigor de la norma derogada, porque, solo en ese evento, dicha determinación no será considerada una denegación de justicia. En caso que exista duda sobre la derogatoria de la disposición, la Corte tiene vedado emitir un fallo de inhibición(21).
De similar forma, el inciso 3 del artículo 6º de la ley en comentario indica que “las disposiciones de este código se aplicarán única y exclusivamente para la investigación y el juzgamiento de los delitos cometidos con posterioridad a su vigencia”. Al respecto, en Sentencia C-592 de 2005, la Corte Constitucional manifestó que las normas del entonces nuevo código de procedimiento no pueden aplicarse a las conductas cometidas con anterioridad a la fecha de entrada en vigor. Entonces, la Ley 600 de 2000 continúa vigente para los hechos anteriores al primero de enero de 2005.
• El legislador, al establecer una inhabilidad para ser juez de paz o de reconsideración, en el sentido de “Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”, ¿vulneró el principio de presunción de inocencia (art. 29), así como el derecho a acceder a cargos públicos (art. 40); o por el contrario, se trata de una medida razonable y proporcional, dadas las funciones y el prestigio social que debe caracterizar a quien ejerce dentro de una determinada comunidad las labores de juez de paz?
• ¿El principio de la presunción de inocencia se aplica exclusivamente en asuntos de carácter penal, o por el contrario, abarca el régimen de inhabilidades?
5. Antecedentes de la Ley 497 de 1999.
La Ley 497 de 1999 tuvo su origen en el Proyecto de Ley 57 de 1997, Senado “Por el cual se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y funcionamiento”(22), presentado por Ministra de Justicia, Almabeatriz Rengijo López.
En lo atinente a los requisitos que deben cumplir quienes aspiren a ser designados como jueces de paz, en el texto del proyecto de ley se insiste en que “la naturaleza del cargo, le exige al juez de paz unas calidades de carácter más social que jurídico, debido a que su función se verifica dentro de la comunidad siguiendo los parámetros éticos y valorativos definidos por ella misma”(23).
“Este régimen de inhabilidades que se propone tiene como base la Ley 270 de 1996 o Ley de Administración de Justicia, adaptándola a los requerimientos propios de la figura, por considerarla acorde con los ideales de comportamiento y oficios que debe observar un juez de paz”(24).
En el texto de la “Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley número 57 de 1997, Senado”(25) se introdujo la siguiente modificación al régimen de inhabilidades para ser nombrado o elegido juez de paz:
“ART. 7º—Inhabilidades. No podrá postularse, ni ser nombrado, ni ser elegido o desempeñarse como juez de paz, la persona que se encuentre incursa en cualquiera de las siguientes situaciones:
g) Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”.
“Se precisan algunas situaciones que configuran el régimen de inhabilidades e impedimentos de los jueces de paz. De manera que se adicionan algunas otras causales que terminan de perfilar el debido reconocimiento de que (sic) debe gozar un juez al interior de su comunidad”(26).
6. El margen de configuración con que cuenta el legislador para diseñar inhabilidades para acceder a funciones públicas.
La Corte Constitucional ha señalado que el artículo 123 de la Carta Política prescribe que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento(27). En tal sentido, el numeral 23 del artículo 150 Superior establece que el legislador expedirá las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.
De forma constante, la Corte ha sostenido que el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad al momento de diseñar los supuestos fácticos que configuran inhabilidades para acceder a funciones públicas(28).
De igual manera, esta corporación ha estimado que el ejercicio de la referida potestad se encuentra limitado por los derechos fundamentales, en especial, aquellos consagrados en los artículos 13, 25, 26 y 40-7 superiores. También ha afirmado que el legislador no puede desconocer los criterios de razonabilidad y proporcionalidad(29). De allí que “la valoración constitucional de toda prohibición, inhabilidad o incompatibilidad tendrá como presupuesto la realización material de los principios de transparencia, moralidad, igualdad, eficacia y eficiencia a la función pública”(30).
7. Pronunciamientos de la Corte en materia de jueces de paz.
• Finalidades constitucionales de los jueces de paz: Se trata de un mecanismo que promueven la solución pacífica de conflictos en el contexto comunitario y que lejos de pretender sustituir la administración de justicia en manos de las autoridades estatales, son espacios diferentes a los despachos judiciales que brindan la posibilidad de que con el concurso de particulares se puedan dirimir controversias, individuales o colectivas, de manera pacífica (Sent. C-059/2005).
• Principales características de la configuración legal de los jueces de paz: La Ley 497 de 1999 (arts. 1º a 10) incorporó los siguientes principios generales sobre la jurisdicción de paz: i) está orientada a lograr la solución integral y pacífica de los conflictos comunitarios o particulares; ii) sus decisiones deberán ser en equidad, conforme a los criterios de justicia propios de la comunidad; iii) la administración de justicia de paz debe cumplir con la finalidad de promover la convivencia pacífica en las comunidades de todo el territorio nacional; iv) todas sus actuaciones serán verbales, salvo las excepciones señaladas en dicha ley; v) es independiente y autónoma con el único límite de la Constitución; vi) será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las expensas o costas que señale el Consejo Superior de la Judicatura; vii) es obligación de los jueces de paz respetar y garantizar los derechos, no sólo de quienes intervienen directamente en el proceso, sino de todos aquellos que se afecten con él; viii) su objeto es lograr el tratamiento integral y pacífico de los conflictos comunitarios o particulares que voluntariamente se sometan a su conocimiento; ix) conocerán de los conflictos que las personas o la comunidad, en forma voluntaria y de común acuerdo, sometan a su conocimiento, que versen sobre asuntos susceptibles de transacción, conciliación o desistimiento y que no sean sujetos a solemnidades de acuerdo con la ley, en cuantía no superior a los cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; x) no tienen competencia para conocer de las acciones constitucionales y contencioso-administrativas, ni de las acciones civiles que versen sobre la capacidad y el estado civil de las personas, salvo el reconocimiento voluntario de hijos extra matrimoniales (Sentencia C-059 de 2005).
• El perfil de los jueces de paz: Se trata de personas que, en principio, no cuentan con una formación jurídica, pero que son reconocidas dentro de la comunidad a la que pertenecen por su capacidad, su ecuanimidad y su sentido de la justicia, puedan ocuparse de asuntos que por su sencillez no ameriten el estudio por parte de la rama judicial, ni supongan un conocimiento exhaustivo del derecho (Sent. C-103/2004). Además, es importante subrayar de nuevo que los administradores de justicia son personas de la propia comunidad que cuentan con un alto grado de reconocimiento en ella (de hecho, en el caso de los jueces de paz, estos son electos mediante votación popular), debido a su probada habilidad para ayudar a solucionar los conflictos, y a quienes no se les exige una profesión específica (Sent. a C-631 de 2012).
• Límites a las actuaciones de los jueces de paz: No obstante la naturaleza específica que se reconoce a la jurisdicción de paz, las actuaciones de los jueces que deciden en equidad deben ajustarse a los preceptos constitucionales y al debido proceso previsto en la propia normatividad que la establece. Respetando sus especificidades, las decisiones que profieren los jueces de paz deben ceñirse a los principios que orientan la jurisdicción, a los criterios de competencia previstos en la ley, y al procedimiento establecido por el legislador para garantizar los derechos tanto de los intervinientes en este tipo de procesos, como de los terceros que resulten afectados por sus decisiones. (Sent. T-796/2007).
• Los jueces de paz no son remunerados y fallan en equidad: lo cual significa que las decisiones son tomadas en equidad, no en derecho, lo cual implica que la solución de un conflicto está más dirigida a la recomposición de los vínculos sociales que a la aplicación de una norma jurídica preexistente. Las decisiones, por ende, deben obedecer a una concepción de justicia que sea aceptable en el contexto comunitario específico de que se trate (Sent. C-631/2012).
• Fines de la consagración de un régimen de impedimentos para los jueces de paz: Su fin es evitar conflictos de intereses y situaciones que puedan afectar negativamente la objetividad e imparcialidad del juez de paz en la resolución de la controversia sometida a su consideración, pues se espera que decida con alejamiento de intereses personales, basado en criterios de equidad y justicia de la comunidad y sin el ánimo de favorecer sin fundamento alguno a una de las partes. Al igual que ocurre con la justicia formal estatal, este régimen de impedimentos y recusaciones busca garantizar la independencia, imparcialidad y objetividad de las autoridades de paz en la resolución de los conflictos que sean puestos a su conocimiento por las partes (Sent. C-631/2012).
8. Relaciones existentes entre la presunción de inocencia y el derecho fundamental de acceso a cargos públicos.
• Cualquier persona es inicial y esencialmente inocente, partiendo del supuesto de que sólo se puede declarar responsable al acusado al término de un proceso en el que deba estar rodeado de las plenas garantías procesales y se le haya demostrado su culpabilidad(31).
• La presunción de inocencia “se constituye en regla básica sobre la carga de la prueba” de acuerdo con la cual “corresponde siempre a la organización estatal la carga de probar que una persona es responsable de un delito (...) lo que se conoce como principio onus probandi incumbit actori. La actividad probatoria que despliegue el organismo investigador debe entonces encaminarse a destruir la presunción de inocencia de que goza el acusado, a producir una prueba que respete las exigencias legales para su producción, de manera suficiente y racional, en el sentido de acomodarse a la experiencia y la sana crítica. Así pues, no le incumbe al acusado desplegar ninguna actividad a fin de demostrar su inocencia, lo que conduciría a exigirle la demostración de un hecho negativo, pues por el contrario es el acusador el que debe demostrarle su culpabilidad”(32).
• Para que a una persona le puedan ser aplicadas las sanciones previstas en la ley, es indispensable “que se configure y establezca con certeza, por la competente autoridad judicial, que el procesado es responsable por el hecho punible que ha dado lugar al juicio”(33).
• Ni el legislador ni los jueces pueden presumir la culpabilidad de nadie(34). Así, “todo proceso penal debe iniciarse con una prueba a cargo del Estado que comience a desvirtuar la presunción de inocencia. Por ello, el legislador no puede implantar en una norma penal de carácter sustantivo una presunción de culpabilidad en sustitución de la presunción de inocencia so pena de violar el artículo 29 de la Constitución”(35).
El principio de presunción de inocencia se circunscribe, generalmente, al ámbito de aplicación de los procedimientos penales o sancionatorios, pero también “en todo el ordenamiento sancionador - disciplinario, administrativo, contravencional etc.- y debe ser respetado por todas las autoridades a quienes compete ejercitar la potestad punitiva del Estado”.(36)
Desde sus primeros fallos(37), la Corte ha reconocido el carácter fundamental que caracteriza al derecho a acceder a cargos públicos, pues constituye garantía básica para lograr amplios espacios de legitimación democrática(38). De allí que las restricciones, condiciones y limitaciones al acceso a cargos públicos deben ser razonables y proporcionados.
La jurisprudencia de esta corporación ha entendido que entran en el ámbito de protección de este derecho (i) la posesión de las personas que han cumplido con los requisitos para acceder a un cargo(39), (ii) la prohibición de establecer requisitos adicionales para entrar a tomar posesión de un cargo, cuando el ciudadano ha cumplido a cabalidad con las exigencias establecidas en el concurso de méritos(40), (iii) la facultad de elegir de entre las opciones disponibles aquella que más se acomoda a las preferencias de quien ha participado y ha sido seleccionado en dos o más concursos(41), (iv) la prohibición de remover de manera ilegítima (ilegitimidad derivada de la violación del debido proceso) a una persona que ocupen un cargo público(42).
En igual sentido en sentencia C-100 de 2004, esta corporación estimó que la facultad otorgada al legislador para regular las condiciones y requisitos que se imponen para el acceso a los cargos públicos, “tiene como finalidad salvaguardar el interés general y propender por el logro de los fines esenciales del Estado. En este orden de ideas, satisfacen los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, aquellos límites que inequívocamente permiten asegurar la realización de los principios que orientan la función pública, es decir, la eficiencia, economía, igualdad, celeridad, imparcialidad y publicidad”(43). Otro tanto puede decirse del principio de moralidad pública, para cuya garantía el legislador ha previsto un conjunto de inhabilidades, dentro de las cuales figura la imposición de sanciones penales y disciplinarias.
El principio de presunción de inocencia se circunscribe, generalmente, al ámbito de aplicación de los procedimientos penales o sancionatorios, pero también “en todo el ordenamiento sancionador —disciplinario, administrativo, contravencional etc.— y debe ser respetado por todas las autoridades a quienes compete ejercitar la potestad punitiva del Estado”.(44)
El test leve se limita a establecer la legitimidad del fin y de la medida, debiendo ésta última ser, además, adecuada para alcanzar el fin buscado. En tales supuestos, la Corte se restringe a determinar si el fin buscado y el medio empleado no están constitucionalmente prohibidos y, por otra, establece si el medio escogido es adecuado, esto es, es idóneo para alcanzar el fin propuesto. Se trata del punto de partida o de arranque en el análisis de la razonabilidad.(45)
En test estricto de razonabilidad, los elementos de análisis de la constitucionalidad son los más exigentes. El fin de la medida debe ser legítimo e importante, pero además imperioso. El medio escogido debe ser no sólo adecuado y efectivamente conducente, sino además necesario, o sea, que no pueda ser remplazado por un medio alternativo menos lesivo. Adicionalmente, el test estricto es el único que incluye la aplicación de un juicio de proporcionalidad en sentido estricto. El juicio de proporcionalidad en sentido estricto es el cuarto paso del test estricto de razonabilidad(46). Exige que los beneficios de adoptar la medida excedan claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales por la medida.
10.5. Antecedentes de la Ley 497 de 1999. La Ley 497 de 1999 tuvo su origen en el Proyecto de Ley 57 de 1997, Senado “Por el cual se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y funcionamiento”(47), presentado por Ministra de Justicia, Almabeatriz Rengijo López.
En lo atinente a los requisitos que deben cumplir quienes aspiren a ser designados como jueces de paz, en el texto del proyecto de ley se insiste en que “la naturaleza del cargo, le exige al juez de paz unas calidades de carácter más social que jurídico, debido a que su función se verifica dentro de la comunidad siguiendo los parámetros éticos y valorativos definidos por ella misma”(48).
“Este régimen de inhabilidades que se propone tiene como base la Ley 270 de 1996 o Ley de Administración de Justicia, adaptándola a los requerimientos propios de la figura, por considerarla acorde con los ideales de comportamiento y oficios que debe observar un juez de paz”(49).
En el texto de la “Ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 57 de 1997, Senado”(50) se introdujo la siguiente modificación al régimen de inhabilidades para ser nombrado o elegido juez de paz:
“Se precisan algunas situaciones que configuran el régimen de inhabilidades e impedimentos de los jueces de paz. De manera que se adicionan algunas otras causales que terminan de perfilar el debido reconocimiento de que (sic) debe gozar un juez al interior de su comunidad”(51).
1 Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.
2 Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.
3 Sentencia C-558 de 1994.
4 Sentencia C-1016 de 2012
5 Sentencia C-652 de 2003, C-780 de 2001 y C-468 de 2008, reiterada en los fallos C-618 de 2012 C-1016 de 2012.
6 “ART. 150.—Inhabilidades para ejercer cargos en la rama judicial. No podrá ser nombrado para ejercer cargos en la Rama Judicial:
7. El que habitualmente ingiera bebidas alcohólicas y el que consuma drogas o sustancias no autorizadas o tenga trastornos graves de conducta, de forma tal que puedan afectar el servicio”.
7 Ver al respecto, Sentencia C-903 de 2008.
8 Sentencia C-232 de 2016.
9 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia del 11 de febrero de 2015. M.P. José Leonidas Bustos Martínez.
10 Respecto de esta valoración la Sala ha sostenido que «corresponde ser realizada por la Fiscalía, luego de un proceso de valoración de tales elementos de convicción, gracias al cual dicho sujeto procesal evalúa si se satisface la exigencia probatoria prevista por el mencionado precepto para convocar el juicio mediante la presentación del mencionado escrito”. Cfr. CSJ., AP. de 18 de abril de 2012, Rad. 38521.
11 Cfr. Ley 906 de 2004, art. 175.
12 Cfr. Jaen Vallejo, Manuel, Derechos Fundamentales del proceso penal, Ediciones jurídicas Gustavo Ibáñez, Bogotá, pág.73.
13 Sentencia C-025 de 2010
14 Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, providencia del 28 de noviembre de 2007, Rad. 27.518. “Además, el derecho de defensa como mecanismo para la realización de la justicia y base fundamental del Estado de derecho, ha de estar presente en toda la actuación, en consecuencia, la necesaria armonía entre la formulación de la imputación y la acusación (entendida esta última en su forma de acto complejo de escrito y formulación oral) involucra el derecho del incriminado de conocer desde un principio los hechos por los cuales se le va a procesar”.
15 Capítulo I, Título I del Libro III del Código de Procedimiento Penal.
16 Artículo 338 del Código de Procedimiento Penal.
17 Capítulo II, Título I del Libro III del Código de Procedimiento Penal.
18 Serrano José Luis, Validez y Vigencia, la aportación garantista a la teoría de la norma jurídica, Editorial Trotta, Madrid, 1999, pág. 23 y 74.
19 Sentencia C-412 de 2015.
20 Sentencia C-412 de 2015 y C-369 de 2012.
21 Sentencia C-369 de 2012.
22 Gaceta del Congreso 346 de 1997.
23 Ibídem, p. 13.
24 Ibídem, p. 14.
25 Gaceta del Congreso 389 de 1997, p. 1.
26 Ibídem, p. 5.
27 C-1173 de 2005.
28 Sentencia C-257 de 2013.
29 Sentencias C-194 de 1995 y C-617 y C-618 de 1997.
30 Sentencia C-1372 de 2000.
31 Sentencia C-205 de 2003.
32 Sentencia C-205 de 2003. En el mismo sentido, las sentencias C-774 de 2001, C-416 de 2002, C-271 de 2003 y C-576 de 2004.
33 Sentencia C-689 de 1996. En similar sentido la sentencia C-1156 de 2003.
34 Sentencia C-689 de 1996. En similar sentido la sentencia C-576 de 2004.
35 Sentencia C-205 de 2003 en la que se declaró inexequible un tipo penal que prescribía: “Quien comercie con autopartes usadas de vehículos automotores y no demuestre su procedencia lícita, incurrirá en la misma pena del artículo anterior”.
36 Sentencia C-1156 de 2003
37 Sentencia T- 03 de 1992.
38 Sentencia SU-441 de 2001.
39 Sentencia T-309 de 1993.
40 Sentencia T-313 de 2006.
41 Sentencia T-451 de 2001.
42 Sentencia SU-441 de 2001.
43 Sentencia C-100 de 2004.
44 Sentencia C-1156 de 2003.
45 Sentencia C-673 de 2001.
46 Sentencia C-673 de 2001
47 Gaceta del Congreso 346 de 1997.
48 Ibídem, p. 13.
49 Ibídem, p. 14.
50 Gaceta del Congreso 389 de 1997, p. 1.
51 Ibídem, p. 5.
En la sentencia C-176 de 2017(1) la Corte Constitucional declaró inexequible el literal a) del artículo 15 de la Ley 497 de 1997. Este literal establecía la inhabilidad para ser juez de paz o de reconsideración, en aquellas personas en contra de quienes se hubiera dictado resolución acusatoria por delitos contra la administración pública o de justicia. La Sala, en su mayoría, consideró que esta norma se opone a la Constitución, pues, la medida no resultaría necesaria en los términos del principio de proporcionalidad, por existir alternativas menos restrictivas de derecho y porque la decisión de la Fiscalía de proferir resolución de acusación no es equivalente a una condena penal. Las medidas alternativas, entonces, serían la exigencia de antecedentes penales o la presentación de cartas firmadas por la ciudadanía sobre la probidad e integridad del interesado.
1 M.P. Alberto Rojas Ríos.
1. En la citada providencia, la corporación resolvió declarar inexequible el literal “e” del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, que establecía como causal de inhabilidad para postularse como juez de paz, “haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia “. La posición mayoritaria asumió que la norma demandada imponía una limitación innecesaria y desproporcionada al derecho a acceder a cargos públicos, e incluso a la presunción de inocencia, debido a que: (i) existían otras medidas menos lesivas para impedir que una persona pudiera postularse al cargo de juez de paz —p. e. la revisión de datos sobre sanciones penales, disciplinarias y fiscales—; (ii) una decisión judicial que no equivale a un fallo condenatorio —como la resolución de acusación— no mina la confianza de la comunidad en sus jueces de paz; y (iii) la inhabilidad resulta desproporcionada en cuanto incluye personas que pueden ser tanto condenadas como absueltas, y deja por fuera delitos que pueden ser más graves que aquellos cobijados por la aludida medida.
3. Sobre la necesidad de la medida, encuentro que la decisión adoptada partió de una apreciación errada que la llevó a una conclusión contraevidente. En efecto, la posición mayoritaria sostiene que “la confianza que debe tener la comunidad en sus jueces de paz, en tanto fundamento de dicha institución, no se mina por la adopción de una decisión de la Fiscalía que de forma alguna, equivale a un fallo condenatorio”. Considero que el argumento de la Sala carece de solidez pues la institución de los jueces de paz, precisamente, está edificada sobre las condiciones que la misma comunidad les reconoce a ciertos ciudadanos para ser elegidos popularmente y prestar un servicio honorífico como jueces de paz. Esto es así, porque la jurisdicción de paz está basada en la posibilidad de que los propios ciudadanos acudan a ella voluntariamente, como mecanismo para la solución pacífica de sus conflictos. Tal confianza sólo se puede lograr a través del reconocimiento ético y moral de quien detenta la dignidad de juez.
3.1. Desde este punto de vista, la institución de los jueces de paz no tiene otro sentido que exaltar a las personas que muestren especiales cualidades cívicas, morales y ciudadanas, que llevan a la comunidad a depositar su confianza para que administren justicia —en equidad—. De esta manera, es razonable que el juez de paz deba tener un mayor respaldo en legitimidad, en confianza de la ciudadanía, y en credibilidad, debido a que son estos los fundamentos de su investidura. Es por ello, que la existencia de una acusación formal, contrario a lo concluido por la mayoría, sí podría minar esa confianza, con lo que la medida adoptada por el legislador no solamente era adecuada, sino necesaria.
3.2. En la Sentencia C-103 de 2004, la Corte ya se había referido a este tema al señalar que los jueces de paz son escogidos en virtud de sus “calidades personales y su reconocimiento comunitario”. Sobre este aspecto, en la misma decisión, la Corte puntualizó que “(...) los jueces de paz son elegidos como tales por la comunidad en virtud del alto reconocimiento que ésta otorga a sus calidades personales — lo cual reviste de un carácter honorífico”.
3.3. Adicionalmente, la medida es proporcional pues se trata de una inhabilidad que es temporal(1) y no sancionatoria, ya que solamente permanece mientras desaparece el manto de duda sobre la idoneidad del afectado. Bajo este entendido, era claro que el objetivo de la medida no era afectar el derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, ni el derecho a la presunción de inocencia, pues lo que realmente hacía era aumentar el estándar de exigencia de idoneidad para desempeñar la investidura de juez de paz. Este atributo exige para los jueces de paz la inexistencia de una condena (por supuesto), pero también la inexistencia de una acusación formal de contenido penal, relacionada con delitos que atenten contra la administración pública o de justicia.
3.4. El fortalecimiento de ese estándar de idoneidad, se insiste, no quebranta la presunción de inocencia ni el derecho de acceder a cargos públicos. El hecho de que sea distinto al de los jueces y otros servidores públicos (C.P. art. 122 y L. 270/96) no lo hace inconstitucional comoquiera que se trata funciones muy distintas. Es razonable que el juez de paz deba tener una mayor respaldo en legitimidad, en confianza de la ciudadanía, en credibilidad, toda vez que este es el único fundamento de su investidura. Mientras los jueces de la República deben acreditar conocimientos jurídicos, experticia, y por supuesto condiciones morales, rectitud y probidad, los jueces de paz sustentan su cargo únicamente en la credibilidad y la confianza de su comunidad. La existencia de una acusación formal podría, entonces, minar esa confianza, único soporte de su investidura.
3.6. En punto al presunto desconocimiento del derecho fundamental de acceso a cargos públicos, resultaba además evidente que la medida acusada no lo desconocía. Entre otras muchas razones, por cuanto el ejercicio del cargo de juez de paz no es incompatibilidad con el ejercicio, al mismo tiempo, de otro cargo público o privado (L. 497/99, art. 17).
3.7. En efecto, a partir del carácter no remunerado(2) y honorífico de sus labores (L. 497/99, art. 19), los jueces de paz puedan ocupar otros empleos en el sector público o privado. Así lo expresó esta corporación en la Sentencia C-103 de 2004, al advertir que “el desempeño del cargo de juez de paz es compatible con el de otros cargos públicos. (...) el ejercicio de este cargo es netamente voluntario —es decir, quien resulta elegido para ser juez de paz lo hace en virtud de una decisión suya libre y voluntaria en el sentido de asumir una carga pública adicional, no de una imposición ni un deber”. De esta manera, al poder desempeñar otra función pública —e incluso privada—, la inhabilidad dispuesta por el legislador no constituía ninguna vulneración del derecho al acceso a los cargos públicos.
4.1. En ese sentido, la segunda razón por la que me aparto del fallo es precisamente porque la decisión adoptada se apartó injustificadamente de los pronunciamientos que con anterioridad había emitido la Corte en relación con el mismo tipo de inhabilidades. En particular, existen dos sentencias de esta corporación (C-558/94 y C-398/2011), e incluso una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, en vigencia de la extinta Sala Constitucional (Sentencia 1858 de noviembre 11 de 1988), que establecían que la inhabilidad temporal para el ejercicio de funciones relacionadas con la actividad jurisdiccional, cuando se profiere una resolución acusatoria en contra de quien pretende participar en la actividad jurisdiccional, bien por ser servidor judicial o en relación con el ejercicio de la abogacía, es constitucionalmente admisible.
4.2. En la primera decisión adoptada por la Corte en la materia, Sentencia C-558 de 1994(3), se estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra del literal c) del artículo 136 del Decreto 2699 de 1991, que inhabilitaba para desempeñar cargos o empleos en la Fiscalía General de la Nación, a quienes se encontraran “en detención preventiva por delito doloso aunque gocen del beneficio de excarcelación, o hayan sido afectados por resolución de acusación o su equivalente en proceso penal por el mismo delito, mientras se define su responsabilidad; (...)”. En el caso, el demandante consideraba que era injusto que se suspendiera a un empleado de la Fiscalía General de la Nación por haber sido objeto de un auto de detención, y que además, se debía presumir su inocencia hasta que se profiriera una sentencia en firme, ya que debía prevalecer la dignidad de la persona sobre la del cargo. Al analizar la norma, la Corte declaró su exequibilidad al considerar que “si se acepta que en órganos como la Fiscalía presten sus servicios personas contra las cuales existen indicios graves de responsabilidad en la comisión de delitos dolosos, es tanto como admitir que se destruya el Estado de Derecho, pues la administración de justicia queda en manos de personas cuyas virtudes o condiciones personales están en entredicho y, por tanto, no serían garantía suficiente de un correcto ejercicio de la función pública asignada, ni son garantía para los procesados”.
4.3. Posteriormente, en la Sentencia C-398 de 2011(4), la Corte estudió una demanda contra el artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 (Código Disciplinario del Abogado), que establecía como incompatibilidad para ejercer la abogacía “la imposición de una medida de aseguramiento o sentencia, excepto cuando la actuación sea en causa propia, sin perjuicio de los reglamentos penitenciarios y carcelarios”. En este caso el demandante sostenía que el detenido podía ejercer la profesión “a pesar de que se le haya impuesto una medida de aseguramiento privativa de la libertad, por cuanto sus calidades profesionales no sufren mengua por estar detenido, ni hay lugar a un abierto cuestionamiento de sus cualidades éticas y humanas”. En el caso, la Corte declaró la exequibilidad de la disposición demandada, al considerar que “la incompatibilidad censurada tiene claros fines constitucionales en la previsión del riesgo social, en el interés general inherente al ejercicio profesional de la abogacía y en la protección de los derechos de terceros, objetivos que aportan un marco de justificaciones más amplio que el fundado en la mera apreciación individual de las consecuencias que la privación de la libertad tendría sobre el directamente implicado.
4.4. Finalmente, vale la pena resaltar que el criterio adoptado por la Corte tenía como antecedente directo la jurisprudencia previa a la Constitución de 1991 proferida por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Muestra de ello, es la Sentencia 1858 de noviembre 11 de 1988(5) en la que la Corte Suprema había estudiado una demanda de inconstitucionalidad contra el literal c) del artículo 56 del Decreto 52 de 1987 (relativo a la carrera judicial), que establecía una inhabilidad para los funcionarios judiciales que se encontraran “en detención preventiva, aunque gocen del beneficio de excarcelación y quienes hayan sido llamados a juicio mientras se resuelve su situación jurídica (...)” En la demanda, el actor alegaba que: (i) la norma acusada violaba el artículo 16 de la Constitución de 1886, al prescindir de personal que había venido prestando sus servicios en la Rama Jurisdiccional, “por existir en su contra un auto de detención como medida de aseguramiento aunque goce del beneficio de la excarcelación o libertad provisional, o una resolución de acusación”; (ii) porque el precepto acusado violaba el inciso primero del artículo 26 de la Constitución de la época, debido a que no permitía el ingreso a la carrera a un funcionario, por tener en su contra un auto de detención o una “resolución acusatoria", que, a su modo de ver, constituía una “condena anticipada"', lo que violaba el derecho de defensa; y finalmente, (iii) porque contrariaba el artículo 160 de la Constitución, que señalaba que “los jueces y magistrados no podrán ser suspendidos en el ejercicio de sus cargos, sino por virtud de sentencia judicial proferida por el respectivo superior o en los casos que determine la ley”. En el análisis de la demanda, la Corte Suprema concluyó que el requisito dispuesto en la norma demandada se justifica porque “la conducta del ciudadano que va a ingresar a la carrera judicial no debe estar en tela de juicio”.
4.5. Como se puede apreciar, para la jurisprudencia constitucional este tipo de inhabilidades eran constitucionalmente validas debido a que: (i) se fundamentaban en la garantía del correcto ejercicio de la función pública de administración de justicia, la cual debe quedar en manos de personas cuyas virtudes o condiciones personales no pueden estar en entredicho; y, porque (ii) la previsión del riesgo social, el interés general inherente al ejercicio de profesiones relacionadas con la justicia y la protección de los derechos de terceros, aportaban justificaciones más amplias que la mera apreciación individual de las consecuencias que la medida tendría sobre el directamente implicado.
1 La Corte ha determinado (C-353 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) que las inhabilidades como la referida en la disposición demandada son de carácter temporal, pues permanecen hasta que se resuelva enjuicio la situación del afectado. Este aspecto es importante porque con la medida de inhabilidad temporal se salvaguarda la garantía de presunción de inocencia. La Corte también ha precisado (Sentencias C-468 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra- y C-1016 de 2012 -M.P. Jorge Iván Palacio Palacio-) que existe una diferencia entre dos tipos de inhabilidades: (i) las inhabilidades sanción, que inhiben para desempeñar un cargo, como consecuencia de una conducta reprochable previamente sancionada y declarada; y (ii) las inhabilidades requisito, que se exigen como requisito de idoneidad. Esta distinción es igualmente relevante, porque en el caso de las inhabilidades requisito como la que estudió la Sala, no existe afectación de la garantía de presunción de inocencia pues no se impone ninguna sanción ni juzgamiento.
2 Ley 497 de 1999, artículo 19: "Remuneración. Los jueces de paz y de reconsideración no tendrán remuneración alguna”.
3 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
4 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
5 M.P. Hernando Gómez Otálora.

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