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Timestamp: 2018-12-12 05:45:15+00:00

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﻿ Sentencia T-921 de diciembre 1 de 2014
SENTENCIA T-921 DE 01 DE DICIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:PROCEDENCIA DE LA PENSIÓN ESPECIAL PARA VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO. SE RECONOCEN LOS DERECHOS DEL PETICIONARIO ANTE SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN ESPECIAL DE INVALIDEZ PARA VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO, PUES POR EL ESTALLIDO DE UNA MINA ANTIPERSONA. ANTE ESTO SE ACLARA QUE BAJO EL CUMPLIMIENTO DEL ARTÍCULO 46 DE LA LEY 418 DE 1997, SE REALIZA UNA INTERPRETACIÓN EXTENSIVA SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA CONDICIÓN DE VÍCTIMA, REQUISITO NECESARIO PARA EL RECONOCIMIENTO DE DICHA PENSIÓN, EN DONDE SE PRECISA QUE POR SER EL ACCIONANTE VÍCTIMA DE UNA MINA ANTI-PERSONA, ARTEFACTO MUNDIALMENTE RECONOCIDO COMO CONTRARIO AL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO, RESULTA AFECTADO CON OCASIÓN DE LA VIOLACIÓN DE LAS NORMAS DEL DERECHO INTERNACIONAL, EN EL MARCO DEL CONFLICTO ARMADO Y, POR LO TANTO, DEBE SER CONSIDERADO COMO UNA VÍCTIMA PARA ÉSTOS EFECTOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, REQUISITOS PARA LA PENSIÓN DE INVALIDEZ, DISCAPACIDAD, COLPENSIONES, VÍCTIMA DE CONFLICTO ARMADO, ASISTENCIA A LA VÍCTIMA DE CONFLICTO ARMADO, DERECHO A LA PENSIÓN DE INVALIDEZ
Sentencia T-921 de diciembre 1 de 2014
Ref.: Expediente T- 4.473.396
Acción de tutela interpuesta por Carlos Alirio Perengüez Regalado contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y otros
En el trámite de revisión del fallo proferido por la Subsección B, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvió la acción de tutela promovida por el señor Carlos Alirio Perengüez Regalado a través de apoderado, contra el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, Colpensiones y Consorcio Colombia Mayor.
1. El señor Carlos Perengüez tiene 49 años, es padre cabeza de hogar y vivía en Puerto Guzmán. El 21 de marzo de 2009, cuando iba en motocicleta por la vía que de Puerto Guzmán conduce a Puerto Rosario se encontró con un retén montado por la guerrilla de las FARC. Allí fue retenido durante 35 minutos junto con las demás personas que se encontraban en el lugar y les fueron quitados sus teléfonos celulares. Una vez se fueron los guerrilleros, se dirigió a una orilla del camino para realizar sus necesidades fisiológicas con tan mala suerte que pisó una mina antipersona.
2. En vista de la situación, fue trasladado al Hospital del municipio de Puerto Gaitán, pero por la gravedad de sus heridas debió ser remitido al Hospital José María Hernández, en Mocoa. Allí, el médico cirujano diagnostica la necesidad de amputar el miembro inferior izquierdo por el daño que ocasionó la mina y la infección subsiguiente. Igualmente, por causa del estallido del artefacto explosivo, el accionante presenta pérdida de audición y actualmente se encuentra postrado en una silla de ruedas. Los hechos anteriores han dejado al señor Perengüez en condición de discapacidad, dependiente de otros y se ve forzado a abandonar su lugar de residencia junto con su familia.
3. Luego de realizar los trámites respectivos, al accionante le fue calificada una pérdida de capacidad laboral del 53.15% estructurada desde el 21 de marzo de 2009. Igualmente, cuenta con una certificación emitida por la Alcaldía de Puerto Guzmán, según la cual es considerado como víctima de una mina antipersonal dentro del marco del conflicto armado, con lo cual también interpuso una denuncia penal por los hechos relatados.
4. El 17 de diciembre de 2013, el accionante elevó derecho de petición ante el Ministerio de Trabajo con el fin de que le fuese reconocida la pensión de invalidez en monto de un salario mínimo legal vigente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, con ocasión de su victimización. El ministerio respondió el 30 de diciembre de 2013 declarándose incompetente para reconocer el pago de la pensión solicitada y remitió la solicitud a Colpensiones sin que esta hubiese proferido respuesta para el momento de interposición de la acción de tutela.
5. Por lo anterior, el accionante solicita la tutela de sus derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital, dignidad, de petición, debido proceso y seguridad social, en su especial condición de víctima del conflicto armado y discapacitado producto de tal situación. En consecuencia, solicita que el juez constitucional ordene a los accionados reconocer y pagar la pensión contenida en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997.
— Copia de las historias clínicas del accionante de los hospitales del Putumayo donde fue atendido.
— Certificación de la junta regional de calificación de invalidez de Nariño, de fecha mayo 27 de 2009.
— Certificación expedida por la Alcaldía de Puerto Guzmán, que da cuenta de la condición de víctima del accionante, por haber pisado una mina antipersona.
— Certificación expedida por la personería de Puerto Guzmán en 2009.
— Denuncia presentada por el accionante ante la fiscalía de la Hormiga Putumayo.
— Copia de respuesta dada por el Ministerio de Trabajo el 30 de diciembre de 2013 ante la solicitud elevada por el accionante.
Una vez admitida la acción de tutela, el tribunal de instancia ordenó correr traslado a las entidades accionadas con el fin de que allegaran respuesta a la misma. Las entidades respondieron así:
El Consorcio Colombia Mayor, conformado por las sociedades fiduciarias Fiduprevisora S.A., Fiducoldex S.A y Fiducentral S.A., manifestó que, en su condición de administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional, no es un fondo de pensiones de forma que todas las personas que gozan de los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional se deben encontrar afiliadas a Colpensiones. Por ello, considera que no está dentro de sus competencias el reconocimiento y pago de una pensión por cuanto esto es tarea exclusiva de Colpensiones.
El Ministerio de Trabajo argumenta que la tutela es improcedente por cuanto no cumple con el requisito de subsidiariedad en tanto que el peticionario puede acudir al mecanismo ordinario para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión solicitada. Por otro lado, alega falta de legitimación por pasiva en tanto que no está dentro de sus competencias el proceder al reconocimiento de pensiones. Indica que el artículo que funda la petición del actor fue derogado tácitamente por la Ley 797 de 2003 por lo cual el requerimiento del señor Perengüez no tiene sustento legal y, por tanto, no se puede acceder al mismo.
Finalmente, manifiesta que aún en el hipotético caso de que se aceptara la vigencia de la pensión solicitada, el accionante no cumple con los requisitos mínimos para acceder a ella en tanto que no le falta atención en salud, que es una de las condiciones necesarias contempladas en el artículo 18 de la Ley 782 de 2002, que modifica el mencionado artículo 46 de la Ley 418 de 1997. Funda esta afirmación en el hecho de que en el registro único de afiliados, RUAF, el actor aparece como afiliado desde el 1º de noviembre a la Asociación Indígena del Cauca y que su estado es “activo”. Así mismo, señala que el actor no ha tramitado ante la unidad de atención y reparación integral para las víctimas, UARIV, su reconocimiento como víctima del conflicto y que las pruebas aportadas no pueden entenderse como prueba de esa condición.
Mediante sentencia de 2 de julio de 2014, la Subsección B, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió sentencia dentro de la acción de tutela bajo estudio, resolviendo declarar improcedente el amparo en lo que tenía que ver con el reconocimiento y pago de la pensión solicitada. Concedió el amparo en lo referente al derecho de petición, ordenando a Colpensiones que en el término de cuarenta y ocho horas contadas desde la notificación de la sentencia, procediera a responder la solicitud elevada por el accionante y que había sido remitida a la mencionada entidad por parte del Ministerio de Trabajo.
El tribunal sustentó su decisión argumentando que en el caso no se presentan las causales de procedibilidad establecidas por la jurisprudencia constitucional para reclamar acreencias tales como la pensión. En este sentido, indicó que el accionante cuenta con medios ordinarios de defensa judicial que no han sido utilizados y el accionante tampoco acreditó por qué estos medios resultarían ineficaces o lesivos de sus derechos con el fin de abrir paso a la procedibilidad del amparo. Sin embargo, el tribunal encontró probado que Colpensiones no ha emitido una respuesta oportuna y de fondo a la petición elevada por el actor, de forma que decidió tutelar el derecho de petición. No se presentó impugnación.
En cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto-Ley 2591 de 1991, el expediente fue remitido a esta corporación para su eventual revisión. La Sala de Selección Ocho, en providencia del 22 de agosto de 2014, decidió seleccionar el presente expediente, asignándoselo a la Sala Novena de Revisión.
1. El accionante se encuentra discapacitado al habérsele tenido que amputar su pierna izquierda y haber perdido capacidad auditiva por el estallido de una mina antipersona que pisó luego de haber sido detenido por las FARC en un retén militar el día 21 de marzo de 2009. Ante esta situación, elevó una petición ante el Ministerio de Trabajo con el fin de que le fuera reconocida y pagada la pensión especial para víctimas del conflicto armado contemplada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 18 de la Ley 782 de 2002. Esta petición fue resuelta negativamente por el Ministerio de Trabajo que, sin embargo, la remitió a Colpensiones con el fin de que fuera esta quien diera respuesta definitiva y de fondo. Esta segunda entidad nunca respondió el requerimiento, por lo cual el accionante decidió interponer la acción de tutela que aquí se estudia.
En su defensa, el Consorcio Colombia Mayor argumentó no ser un fondo de pensiones sino un mero administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional, por lo cual no está en sus competencias reconocer y pagar pensiones, en vista de lo que solicitó ser desvinculado de la acción. Por su parte, el Ministerio de Trabajo argumentó la improcedencia de la tutela y la ausencia de base legal para el reconocimiento del tipo de pensión solicitado por el actor. Del mismo modo, planteó que aun aceptando la vigencia de esta prestación, el accionante no cumpliría los requisitos mínimos necesarios para obtenerla.
La controversia fue resuelta en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien encontró improcedente la acción para reclamar la prestación económica, pero concedió el amparo del derecho fundamental de petición, ordenando a Colpensiones responder a la solicitud del peticionario dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de la sentencia.
2. Conforme a estos antecedentes, el problema jurídico que se le plantea a la Corte es el siguiente: ¿Se vulneran los derechos al mínimo vital, a la dignidad, a la igualdad, a la seguridad social y de petición del accionante al no habérsele respondido favorablemente su solicitud de reconocimiento y pago de la pensión especial contenida en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997?
Dada la naturaleza de las pretensiones, esta Corte deberá acometer la cuestión previa sobre la procedibilidad de la acción de tutela para el caso concreto. Para ello, la Sala adoptará la siguiente metodología: en primer lugar, se reiterará la jurisprudencia constitucional consolidada sobre la procedibilidad de la acción de tutela y su carácter subsidiario frente a los mecanismos judiciales ordinarios y a continuación, se resolverá sobre la procedencia de la acción en el caso concreto.
3. El artículo 86 de la Constitución de 1991 establece que la acción de tutela procederá siempre que “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En concordancia, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece las causales de improcedencia de la acción de tutela y, específicamente, en su numeral primero indica que la tutela no procederá “Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
4. De lo anterior se colige que la acción de tutela no tiene como propósito servir de mecanismo alterno o de reemplazar a los medios judiciales ordinarios con los que cuenta todo ciudadano para la protección de sus derechos y la solución de controversias. En este sentido, esta corporación ha dejado claro que “(…) de perderse de vista el carácter subsidiario de la tutela, el juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a la protección de los derechos fundamentales sino que se convertiría en una instancia de decisión de conflictos legales. Nótese cómo de desconocerse el carácter subsidiario de la acción de tutela se distorsionaría la índole que le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo”(1).
5. Así las cosas, la Corte Constitucional ha dado alcance a los preceptos normativos citados, fijando el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela frente a los mecanismos judiciales ordinarios, de forma que esta acción constitucional solo procederá i) cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, ii) cuando existiendo un medio de defensa judicial ordinario este resulta no ser idóneo para la protección de los derechos fundamentales del accionante o iii) cuando, a pesar de que existe otro mecanismo judicial de defensa, la acción de tutela se interpone como mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable(2). Bajo los dos primeros supuestos, se ha entendido que la acción de tutela funge como mecanismo principal y, en el segundo, desplaza al mecanismo judicial ordinario, mientras que en el tercer caso la tutela es un mecanismo transitorio que no impide el ejercicio de acciones ordinarias.
6. En el caso en el cual existe un medio ordinario de defensa que se pretende desplazar para dar paso a la acción de tutela como mecanismo principal, es necesario establecer que el mecanismo ordinario no es idóneo para la protección de los derechos de los accionantes y, por tanto, se requiere de una evaluación en concreto, es decir, teniendo en cuenta las circunstancias propias de cada caso para así determinar la eficacia que tendría el mecanismo ordinario para defender los derechos fundamentales que se alegan vulnerados. Además, debe evaluarse el objeto perseguido por el mecanismo judicial que se pretende desplazar con la acción de tutela y el resultado previsible que este puede proporcionar en lo que respecta a la protección eficaz y oportuna de los derechos de los accionantes(3), de acuerdo con las circunstancias concretas a las que se ha hecho referencia.
7. En cuanto a la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, esta Corte ha sostenido en reiteradas ocasiones que dicho perjuicio debe ser: i) inminente (esto es, que amenaza o está por suceder pronto y tiene una alta probabilidad de ocurrir); ii) grave; iii) que las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio sean urgentes; y que iv) la acción de tutela sea impostergable para garantizar adecuadamente los derechos vulnerados(4). El cumplimiento de estos requisitos también deberá verificarse a la luz de las circunstancias propias de cada caso.
9. En primer lugar, la Sala advierte que la acción de tutela impetrada cumple con el requisito de inmediatez por cuanto la última actuación administrativa que se surtió con respecto a la solicitud del señor Perengüez tuvo lugar el 30 de diciembre de 2013, cuando el Ministerio de Trabajo la remitió a Colpensiones y la acción fue interpuesta el 17 de junio de 2014. Así, no transcurrieron más de cinco meses entre el momento en que se dio la supuesta vulneración de los derechos fundamentales y la interposición del amparo, lo que es un tiempo razonable para el cumplimiento del requisito mencionado.
10. En lo que respecta al requisito de subsidiariedad, la Sala observa que el accionante no ha podido ejercer ningún recurso de vía gubernativa ni de carácter judicial precisamente por la vulneración de su derecho de petición verificada por el juez de primera instancia. En efecto, el peticionario no cuenta con un acto administrativo en firme que niegue explícitamente su solicitud, de forma que no tiene posibilidad de interponer acción judicial o administrativa alguna.
11. Por otra parte, la situación económica y personal del accionante es apremiante, como puede observarse de los hechos relatados y como puede inferirse de su solicitud. En efecto, es un campesino cabeza de familia que tuvo que abandonar su trabajo con ocasión del daño sufrido y que se encuentra en estado de invalidez que no le permite trabajar. Igualmente, una vez consultado el RUAF es posible determinar que no cuenta con pensiones o subsidios estatales, lo que se ve reforzado por el hecho de que solicita una prestación de un salario mínimo con el fin de garantizar su mínimo vital. En ese sentido, es posible concluir que el accionante carece de los recursos económicos suficientes para cubrir los gastos que demanda un proceso judicial ordinario, a lo que se suma el hecho de ser un sujeto de especial protección constitucional dada su condición de discapacitado.
12. Por lo anterior, esta Sala se aparta de las consideraciones del a quo y encuentra que, dadas las condiciones específicas del accionante, en esta ocasión se cumple el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela. Vale aclarar, sin embargo, que en esta ocasión no se entrará a determinar si en el caso se cumplen o no los requisitos que la jurisprudencia ha definido para que sea viable reconocer por vía de tutela una pretensión de carácter pensional pues, como se verá más adelante, la prestación que solicita el actor no tiene ese carácter.
En consecuencia, la Sala entrará a estudiar de fondo la acción de tutela con el fin de decidir definitivamente sobre si al accionante se le vulneraron sus derechos fundamentales y tomar las decisiones a que haya lugar. Para esto, en primer lugar se hará un estudio sobre la vigencia de la pensión especial para víctimas del conflicto contemplada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 18 de la Ley 782 de 2002. A continuación, se hará un recuento de los requisitos necesarios para acceder a dicha pensión según lo ha establecido la ley y la jurisprudencia. Finalmente, se hará un análisis del caso concreto.
De la vigencia de la pensión especial establecida en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997.
13. A partir del antecedente jurisprudencial en sede de tutela más reciente en lo atinente a la pensión especial para víctimas del conflicto contenido en la Sentencia T-469 de 2013(5), es posible reconstruir el historial normativo de esta prestación contemplada para aliviar los efectos nocivos del conflicto sobre algunas de los sectores más vulnerables de la población.
14. Así, puede decirse que el primer antecedente normativo de esta prestación económica se encuentra contenido en la Ley 104 de 1993, que en su artículo 45 dispuso que “Las víctimas de los atentados que sufrieren una disminución de su capacidad física desde un 60% calificada por el Fondo de Solidaridad Pensional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente siempre y cuando carezca de otras posibilidades pensionales y de atención en salud”. En su momento, la mencionada ley instituyó las obligaciones sobre el reconocimiento y pago de esta prestación en cabeza del entonces Fondo de Solidaridad y Emergencia Social de la Presidencia de la República.
15. Posteriormente, las medidas adoptadas en la Ley 104 de 1993 fueron prorrogadas por el Congreso de la República a través de la expedición de la Ley 241 de 1995, que modificó la legislación anterior y estableció lo siguiente: “Las víctimas que sufrieren pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el manual único para la calificación de invalidez expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el régimen general de pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud”. Como lo señala la mencionada Sentencia T-469, a partir de la Ley 241 el ámbito de protección de la norma aumentó, por cuanto el límite para el reconocimiento de la prestación ya no estaba en el 60% de pérdida de capacidad laboral, sino en el 50%.
16. La Ley 241 de 1995 derogó expresamente la normativa anterior, pero tenía una vigencia limitada. Ante esta circunstancia, el Gobierno Nacional propuso al Congreso la necesidad de prorrogar las medidas adoptadas en esta ley incluyendo entre ellas la pensión especial, teniendo en cuenta el impacto favorable que había tenido en la mitigación de los efectos del conflicto. Así, el órgano legislativo aprobó la Ley 418 de 1997 que, en su primera redacción, dispuso en lo pertinente:
“Las víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el manual único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el régimen general de pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud, la que será cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993”.
En otras palabras, esta disposición resultó ser definitiva para efectos de definir los requisitos para acceder a la pensión por invalidez de víctimas de la violencia, así como para identificar a la autoridad competente para su reconocimiento y pago.
17. Con la expedición de la Ley 548 de 1999, el legislador extendió en el tiempo la vigencia de algunas normas contenidas en la Ley 418 de 1997 por un periodo de 3 años, entre ellas, aquella que contenía la pensión especial sin modificar su contenido normativo.
18. Por medio de la Ley 782 de 2002, el Congreso decidió prorrogar por cuatro años más los efectos de la Ley 548 de 1999 y, con ello, aquellas normas de la Ley 418 de 1997 que se habían conservado como la que dispuso la creación de la pensión de invalidez para víctimas. Además, amplió las categorías legales para establecer bajo qué supuestos una persona adquiría la condición de víctima, refiriéndose a “(…) muertes individuales, masacres selectivas por motivos ideológicos o políticos, ataques indiscriminados a poblaciones, combates y atentados terroristas, (…) personas menores de edad que se encuentren involucradas en el conflicto armado (…)”.
19. Finalmente, cabe mencionar la Ley 1106 de 2006, que prorrogó algunas medidas adoptadas en la Ley 418 de 1997, pero no se pronunció explícitamente sobre el tema de la pensión de invalidez para víctimas. Sin embargo, la Corte Constitucional ha entendido que esta prestación especial se mantiene vigente dentro del ordenamiento, como lo estimó en su momento la mencionada Sentencia T-469, en la cual se indicó que entender tácitamente derogado el artículo 46 de la Ley 418 implicaba realizar un ejercicio de regresividad de derechos sociales constitucionalmente inadmisible. En esa ocasión, la Sala Novena de Revisión indicó que:
“(…) el Estado colombiano se encuentra obligado a aumentar progresivamente la satisfacción de los derechos sociales y tiene prohibido, al menos en principio, retroceder en los avances obtenidos. Por tanto, la Sala concluye que, como regla general, el legislador goza de un amplio margen de configuración de los derechos sociales, puesto que está facultado para modificar la legislación que define su contenido y condiciones de acceso. Sin embargo, cuando el legislador adopta medidas que, frente a una disposición legal anterior, implica un retroceso en su ámbito de protección, dichas medidas son constitucionalmente problemáticas por contradecir el principio de progresividad. Así las cosas, cuando una disposición legal contenga una medida regresiva debe presumirse su inconstitucionalidad prima facie (…) esta Sala evidencia que el legislador no expuso de manera clara y suficiente, por qué la pensión por invalidez para víctimas de la violencia, no debía ser prorrogada, no se tuvo en cuenta los desarrollos jurisprudenciales de esta corporación, los desarrollos sobre la materia de la doctrina especializada, ni la imposición de acatar los tratados de derecho internacional, como el Pidesc”.
20. Esta postura se vio ratificada definitivamente y con efectos erga omnes en sede de constitucionalidad a través de la Sentencia C-767 de 2014(6), en la cual esta corporación encontró que el Congreso había incurrido en una omisión legislativa relativa al expedir la Ley 1106 de 2006 por no haber contemplado la prórroga de la pensión especial de invalidez, configurando así una medida regresiva no justificada y, por tanto, contraria a la Constitución de 1991:
“(…) se concluyó (i) que el legislador creó una prestación a favor de las víctimas del conflicto armado con un término expreso de vigencia, (ii) dicho término fue ampliado sucesivamente por el legislador y (iii) los artículos 1º de la Ley 1106 de 2006 y 1º de la Ley 1421 de 2010, prorrogaron nuevamente algunas disposiciones de la Ley 418 de 1997, pero omitieron hacerlo frente al artículo 46. Ello generó un vacío normativo, al dejar fuera del ordenamiento jurídico la prestación reconocida a las víctimas del conflicto armado que les otorga el derecho de ser beneficiarios de un salario mínimo mensual vigente, cuando la pérdida de la capacidad se ha producido con ocasión del conflicto y no se tiene otra alternativa pensional.
La Sala encontró que se encontraban acreditados los requisitos establecidos por la jurisprudencia para que pueda considerarse que se produjo una omisión legislativa relativa. En este orden de ideas, las analizadas disposiciones excluyen de sus consecuencias jurídicas el ingrediente que de acuerdo con la Constitución debía estar incluido, para hacerlo acorde con sus postulados. Ello se traducía en el incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente, específicamente el de ampliar progresivamente la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales y la proscripción de adoptar medidas regresivas, sin una justificación suficiente, así como los deberes impuestos por el Estado social de derecho y el artículo 13 superior”.
De este modo, en dicha providencia la Sala Plena de la Corte decidió
“PRIMERO. Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º de la Ley 1106 de 2006 y 1º de la Ley 1421 de 2010, en el entendido que las víctimas del conflicto armado interno, que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el manual único para la calificación de invalidez expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el régimen general de pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud”.
21. Vistas las consideraciones anteriores, es posible concluir que al momento de proferirse la presente sentencia, la llamada pensión especial de invalidez para las víctimas del conflicto se encuentra vigente dentro del ordenamiento jurídico colombiano y constituye una prestación que debe ser garantizada a todas aquellas personas que cumplan con los requisitos para su adquisición.
Del carácter excepcional de la pensión especial de invalidez para víctimas del conflicto armado.
22. A partir de los antecedentes normativos y jurisprudenciales referidos, es válido preguntarse si la pensión especial de la que se ha venido tratando está sujeta o no al régimen general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, en especial a partir de la modificación hecha por la Ley 797 de 2003 a esta última. Al respecto, cabe mencionar que el Consejo de Estado, actuando como juez constitucional, señaló en su momento que:
“Es claro que la seguridad social está regulada por normas que fijan los requisitos mínimos para tener derecho a sus beneficios, sin embargo, el objeto de la presente acción de tutela, es la pensión mínima que se concede como consecuencia de un acto violento, que se encuentra regulada por disposiciones propias y exclusivas que surgen por la situación de violencia del país, cuyo régimen especial exime a sus beneficiarios de los requerimientos propios del ordenamiento prestacional”(7).
23. Del mismo modo, la Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto en sede de tutela mediante las sentencias T-463 de 2012(8) y la ya citada T-469 de 2013. En esta última se señaló que:
“i) La pensión estipulada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, no hace parte del sistema general de seguridad social contemplado en la Ley 100 de 1993 y afines.
ii) El campo material de la Ley 797 de 2003, esto es, (requisitos para acceder a los diferentes tipos de pensiones contemplados en la Ley 100 de 1993), es diferente al dispuesto en la Ley 418 de 1997.
iii) Que en consecuencia, no se pueden aplicar las disposiciones de la Ley 797 de 2003, a la prestación estudiada”.
24. Finalmente, la Sentencia C-767 de 2014 adoptó las reglas mencionadas en la Sentencia T-469 e indicó que
“(…) la Corte ha estimado que cuando la ley no tiene previsto un método de cotización previa, ni requisitos de tiempo de servicio o edad o semanas de cotización para otorgar una subvención, la prestación económica de la cual se trata no puede considerarse en modo alguno una pensión de vejez o invalidez estrictamente hablando pues carece de los requisitos y características propias del régimen de pensiones, debiendo entenderse como un estímulo de otra naturaleza”.
De este modo, la pensión de invalidez para víctimas de la que se ha venido tratando no puede ser considerada como una prestación de la misma naturaleza que aquellas contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reformas.
De la autoridad encargada de realizar el reconocimiento de la pensión de invalidez para víctimas de la violencia.
25. Como puede seguirse del análisis que al respecto se hizo en la Sentencia T-469 de 2013, a partir de la modificación introducida al artículo 46 de la Ley 418 de 1997 en virtud del artículo 18 de la Ley 782 de 2002, el entonces Instituto de Seguros Sociales sería la autoridad competente para el reconocimiento de la prestación especial bajo estudio. Sin embargo, luego de la entrada en proceso de liquidación del mencionado instituto, las obligaciones derivadas del reconocimiento de pensiones fueron asumidas por Colpensiones, en virtud de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 y del Decreto 2011 de 2012.
Igualmente, con ocasión de lo establecido en el artículo 35 del Decreto 2013 de 2012, Colpensiones asumió el cumplimiento de las sentencias judiciales que se profirieran contra el ISS en liquidación, de forma que esta última entidad actualmente solo tiene competencia para realizar actos jurídicos que faciliten el proceso liquidatorio. De lo anterior resulta que Colpensiones subrogó al antiguo ISS en las obligaciones que por ley le correspondían a este último y que incluyen el reconocimiento de la pensión de invalidez para víctimas de la violencia.
De la entidad encargada de asumir los pagos periódicos por concepto de la pensión de invalidez para víctimas.
26. Una vez establecida la autoridad que tiene la competencia para reconocer la prestación en comento, es necesario definir la entidad competente para realizar los pagos periódicos que de ella surgen. De este modo, el artículo 46 de la Ley 418 de 1997 estableció a cargo del Fondo de Solidaridad Pensional la obligación de realizar el pago de la pensión de invalidez. Este fondo es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, que tiene por objeto ampliar la cobertura mediante un subsidio a las cotizaciones para pensiones de las personas que por sus características y condiciones socioeconómicas no tienen acceso al sistema de seguridad social, así como para el otorgamiento de subsidios para personas en pobreza extrema.
27. El fondo se encuentra administrado por un consorcio de empresas fiduciarias del sector público surgido a partir del contrato 352 de 2007, celebrado entre el Ministerio de la Protección Social y las empresas Fiduprevisora S.A., Fiducoldex S.A. y Fiducentral S.A., quienes conformaron el denominado Consorcio Prosperar. El objeto del mencionado contrato es que el consorcio administre fiduciariamente los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, según el artículo 25 de la Ley 100 de 1993. En el año 2013, el Consorcio Prosperar pasó a denominarse Consorcio Colombia Mayor, nombre con el que opera al momento de proferirse este fallo.
28. Así las cosas, puede decirse que es el Consorcio Colombia Mayor el encargado de garantizar el pago periódico por concepto de la pensión de invalidez para víctimas del conflicto, dada su condición de administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional, cuenta a cargo de la cual se deben hacer estos pagos como se señaló en precedencia.
De los requisitos para acceder a la pensión por invalidez de víctimas de la violencia.
29. La Ley 418 de 1997 establece cuatro requisitos que una persona debe cumplir para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez especial contemplada en su artículo 46. Estos son, i) ser víctima del conflicto, ii) haber sufrido una pérdida de más del 50% de la capacidad laboral calificada con base en el manual único para la calificación de invalidez expedido por el Gobierno Nacional, iii) carecer de otras posibilidades pensionales y iv) carecer de otras posibilidades de atención en salud:
29.1. En lo que respecta al primer requisito, debe decirse que solo hasta la expedición de la Ley 1448 de 2011, el ordenamiento jurídico colombiano adquirió una definición legal y comprensiva acerca de quiénes pueden ser considerados como víctimas del conflicto. En ese sentido, el artículo tercero de dicha ley dispone:
“ART. 3°—Víctimas. Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al derecho internacional humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”.
Sin embargo, cabe indicar que la Ley 1448 de 2011 tiene un ámbito de aplicación que no se refiere a la prestación de la que se ha venido hablando, por lo cual el citado artículo tercero solo puede ser tomado como un referente interpretativo para decidir sobre quién puede o no ser considerado como víctima. En concordancia, para efectos de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, esta Sala estima pertinente aclarar que, dado que la Ley 418 de 1997 no estableció una fecha límite desde la cual se deba reconocer la prestación, esta tendrá que ser reconocida incluso por hechos ocurridos con anterioridad al 1º de enero de 1985 siempre que se cumplan los demás requisitos.
29.2. Sobre el requisito de pérdida de capacidad laboral, es necesario decir que la causa de la invalidez debe ser el o los hechos victimizantes, es decir, aquellas acciones u omisiones de los actores armados que constituyen infracciones al derecho internacional humanitario o violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos. Lo anterior, por cuanto no estaría acorde con la naturaleza y el fin de esta pensión especial el que se entregara a personas que por motivos diversos al conflicto armado han perdido el 50% o más de su capacidad laboral.
29.3. En cuanto al tercer requisito, esta Sala considera que debe interpretarse de manera que la prestación especial solo tiene cabida cuando la persona víctima no tiene ninguna expectativa razonable de poder acceder a una mesada pensional, habida cuenta de que es un mecanismo que permite garantizar la subsistencia de los afectados por el conflicto y, eventualmente, de sus familias. Por supuesto, lo anterior implica que si una persona es beneficiaria de esta pensión especial y, por algún motivo, accede a una prestación de carácter pensional (una pensión de sobreviviente, por ejemplo) o algún beneficio estatal que le permita garantizar su mínimo vital, las entidades encargadas del reconocimiento y pago de la prestación excepcional podrán suspender legítimamente dicho pago al entenderse superados los supuestos fácticos que dieron origen al mencionado reconocimiento.
29.4. Finalmente, el reconocimiento de la pensión está sujeto a los que la ley denomina “carecer de otras posibilidades de atención en salud”. Con el propósito de fijar el alcance de este requisito, la Sala hará una breve referencia a los distintos regímenes de atención en salud actualmente vigentes para luego, apoyándose en los propósitos perseguidos por la pensión especial, establecer una interpretación del requisito que se ajuste a los principios constitucionales.
29.4.1. El sistema general de atención en salud, creado con la Ley 100 de 1993, tiene por propósito la garantía universal del derecho a la salud de todos los colombianos. De este modo, con el fin de cumplir la meta propuesta y teniendo en cuenta las desigualdades de ingresos entre la población, el sistema se dividió en dos regímenes así: por un lado, el régimen subsidiado en salud que tiene por objeto proveer a la población más pobre y vulnerable, sin capacidad de pago, un acceso integral a los servicios de salud y lograr así una efectiva garantía del derecho fundamental a la salud y, por otro, el régimen contributivo, en el que se encuentran quienes tienen capacidad de pago y pueden realizar cotizaciones al sistema general mediante descuentos periódicos aplicados a su fuente de ingresos.
29.4.2. Al respecto, debe resaltarse que a partir de la Sentencia T-760 de 2008(9), la Corte Constitucional estableció la obligación de unificar el catálogo de servicios prestados por las EPS del régimen subsidiado, EPS-S, con aquel que proveen las del régimen contributivo, en vista de que existía una situación jurídica que representaba un trato discriminatorio injustificado y constitucionalmente inadmisible, pues las personas que sí tenían capacidad para cotizar podían disfrutar de mejores y más servicios que aquellas cuyo servicio de salud estaba subsidiado.
29.4.3. Con todo, la pertenencia a uno u otro régimen sigue siendo un indicativo de los ingresos percibidos por el afiliado y, de este modo, de los recursos con los que dispone para garantizar su mínimo vital y una vida digna. Por esto, si se tiene en cuenta que para hacer parte del régimen contributivo es suficiente con devengar un salario mínimo legal vigente, es dable concluir que una persona que hace parte del régimen subsidiado y no tiene capacidad para pagar cotizaciones al sistema, es porque no cuenta con ingresos o son tan precarios que no llegan al valor del salario mínimo y, por ende, se encuentra en dificultades para garantizar su mínimo vital.
29.4.4. De lo anterior resulta que para los fines de un Estado social de derecho es necesario procurar la movilidad social de forma que quienes hacen parte del régimen subsidiado puedan superar su situación de pobreza y logren poseer los ingresos suficientes que les permitan cotizar por sí mismos y acceder al régimen contributivo. Por esta razón, puede decirse que uno de los propósitos más importantes del Estado debe ser el de llevar a cabo políticas que fomenten la creación de empleos para reducir la base de personas subsidiadas y, en consecuencia, sean cada vez más los que puedan contribuir al sistema.
29.4.5. Las anteriores consideraciones deben complementarse haciendo referencia al fin perseguido por el legislador al instituir una prestación como la pensión de invalidez especial que se ha venido tratando. En este sentido, las motivaciones de la ley que contiene dicha pensión, así como las de sus sucesivas prórrogas han hecho énfasis en que esta es una medida que busca la equidad(10), a la vez que constituye un instrumento para prestar una ayuda a quienes lo han perdido todo por causa del conflicto y han visto mermada su capacidad productiva, poniendo en peligro el sostenimiento de sí mismos y de sus familias. Lo anterior se ve reforzado por el hecho de que el monto que se paga por concepto de esta prestación excepcional es de un salario mínimo, que busca garantizar al menos lo suficiente para cubrir el mínimo vital de las víctimas que no tienen otras fuentes de ingresos o que estas no alcanzan a cubrir lo indispensable para vivir.
29.4.6. Por lo dicho, esta Sala se ve obligada a interpretar el cuarto requisito de acceso a la pensión especial de una manera no restrictiva y acorde con las exigencias del marco constitucional y legal. Así, se entenderá que esta exigencia se refiere a que los aspirantes a recibir la pensión no podrán pertenecer al régimen contributivo con anterioridad a que esta les sea reconocida, por cuanto si ya se encuentran en este último quiere decir que tienen al menos los recursos mínimos para la subsistencia y, por tanto, no podrían ser beneficiarios de una prestación diseñada para cubrir las necesidad mínimas de quienes no poseen ingresos por causa de las secuelas de un hecho violento.
Esta interpretación se impone, además, porque si el requisito se entiende de manera restrictiva (es decir, interpretándolo de modo que no sería posible acceder a la pensión especial si quien la solicita tiene atención en salud, sin importar el régimen al que pertenezca), se estaría desconociendo el efecto útil de la norma, habida cuenta de que el cubrimiento universal en salud imposibilitaría su aplicación. Por el contrario, lo que se busca no es solo garantizar el derecho a la salud de una población que ya puede acceder a él a través del régimen subsidiado, sino que esas personas víctimas puedan también garantizar su mínimo vital y eventualmente el de sus familias a través de una prestación mínima mensual, a la vez que contribuir con su inclusión al régimen contributivo.
30. Hechas las anteriores consideraciones en torno a la naturaleza, vigencia y requisitos para acceder a la pensión especial contenida en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, la Sala procederá a estudiar el caso concreto motivo de la acción de tutela que se estudia. Así, deberá decidir sobre si las entidades accionadas han vulnerado o no los derechos fundamentales del accionante al no haber dado respuesta a su solicitud de reconocimiento y pago de la mencionada prestación. Para ello, se analizará si el peticionario cumple con los requisitos contenidos en el artículo 46 según los criterios antedichos y así determinar si tiene derecho o no a la pensión de invalidez para víctimas del conflicto. Al finalizar, dictará las órdenes a que haya lugar.
31. En primer lugar, debe establecerse si el señor Perengüez puede ser considerado como víctima del conflicto. En este sentido, vale señalar que el representante del Ministerio de Trabajo, en su contestación a la acción de tutela, resaltó que el accionante no había sido reconocido como tal por parte de la unidad de víctimas, de forma que no existía seguridad sobre su calidad de víctima.
31.1. Ante esta última afirmación, la Corte no puede más que apartarse enérgicamente de ella, por cuanto desconoce la legislación y la jurisprudencia constitucional pertinente. En efecto, como se dijo antes, la Ley 1448 de 2011 establece un criterio para reconocer quiénes pueden ser considerados como víctimas, pero para el caso bajo estudio esto solo puede ser tomado como un criterio de interpretación, teniendo en cuenta que dicha ley no se refiere a la prestación en comento. Por otra parte, aún si en aras de la discusión se aceptara el artículo tercero de la Ley 1448 como estándar para decidir si una persona es víctima o no, dicha norma no establece como requisito para ser considerado como tal el estar reconocido por la unidad de víctimas.
Lo anterior porque la condición de víctima deviene del haber resultado afectado por una acción u omisión que configuró una vulneración de derechos por parte de los actores en el marco de un conflicto armado, mientras que la inscripción en un registro solo constituye un mecanismo institucional para acceder a una serie de beneficios a los que tiene derecho una persona que ha sido victimizada.
31.2. En el caso concreto, la Sala encuentra que en el expediente obran pruebas que muestran que el accionante sufrió la mutilación de su miembro inferior izquierdo y la pérdida de audición por la explosión de una mina antipersona, artefacto mundialmente reconocido como contrario al derecho internacional humanitario(11). De este modo, no queda duda de que el peticionario resultó afectado con ocasión de la violación de las normas del derecho internacional, en el marco del conflicto armado y, por lo tanto, debe ser considerado como una víctima para los efectos que nos ocupan.
32. En cuanto al segundo requisito, obra en el expediente documento expedido el 27 de mayo de 2009 por la junta regional de calificación de invalidez de Nariño(12), en el cual se indica que el accionante sufre de hipoacusia sensorial bilateral, “amputación bajo rodilla”, estrés postraumático y restricción de movimientos de dedos del pie derecho, dolencias coincidentes con aquellas detectados por los médicos de los hospitales donde fue atendido y que consignaron en las epicrisis que provenían de la explosión de una mina antipersona. En el mencionado dictamen de la junta se indica que el actor sufre una pérdida de capacidad laboral de 53.15%, estructurada el 21 de marzo de 2009, con lo cual se cumple este requisito.
32. Sobre la tercera exigencia, una vez consultado el RUAF, se observa que el accionante no posee pensión alguna ni beneficios reconocidos por el Estado. Del mismo modo, de los hechos no controvertidos expuestos en la acción de tutela se observa que el accionante no ha podido retomar sus labores habituales por cuenta de la invalidez que sufre y tampoco tiene una expectativa razonable de conseguir una pensión de vejez a sus 49 años sin poder realizar las cotizaciones correspondientes. Por lo anterior, la Sala encuentra acreditado el cumplimiento del tercer requisito.
33. Finalmente, en cuanto a la no posibilidad de otra atención en salud, como bien lo señala el representante del Ministerio de Trabajo en su contestación, el accionante aparece en el RUAF como afiliado activo a la EPS-S de la Asociación Indígena del Cauca, en el régimen subsidiado. Sin embargo, como se dijo en consideraciones precedentes, una interpretación restrictiva de este requisito llevaría a consecuencias contrarias a los principios constitucionales, de forma que el hecho de que el accionante pertenezca al régimen subsidiado debe entenderse más como un indicativo de su precaria situación económica y de la necesidad que tiene de recursos, que como el no cumplimiento de un requisito para acceder a la pensión especial. Aplicando esta regla de interpretación, se tiene que el accionante cumple también con la cuarta exigencia.
34. Así las cosas y habiendo acreditado que el accionante cumple con los requisitos para la obtención de la pensión especial de invalidez, esta Sala considera necesario revocar la sentencia de instancia y conceder el amparo deprecado.
1. REVOCAR el fallo de 2 de julio de 2014, proferido en única instancia por la Subsección B, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvió la acción de tutela promovida por el señor Carlos Alirio Perengüez Regalado a través de apoderado, contra el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, Colpensiones y Consorcio Colombia Mayor. En consecuencia, CONCEDER el amparo solicitado.
2. ORDENAR a Colpensiones que dentro del término improrrogable de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, proceda a tramitar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez para víctimas de la violencia estipulada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, a favor del señor Carlos Alirio Perengüez Regalado.
3. AUTORIZAR a Colpensiones a repetir a contra el Fondo de Solidaridad Pensional a través de su administrador fiduciario, el Consorcio Colombia Mayor, por concepto de las sumas pagadas con ocasión del numeral segundo de esta sentencia.
4. ADVERTIR a las entidades accionadas para que en adelante interpreten el contenido del artículo 46 de la Ley 418 de 1997 de conformidad con el contenido de esta sentencia y de la jurisprudencia a la que se ha hecho referencia en su parte considerativa.
5. NOTIFICAR de la presente decisión a la Defensoría del Pueblo para que efectúe el seguimiento necesario al cumplimiento de las órdenes decretadas en la parte resolutiva de esta providencia.
6. Por secretaría general de la Corte Constitucional, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
(4) Esta regla jurisprudencial tiene su origen en los criterios establecidos desde la Sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, que han sido desarrollados y reiterados en la jurisprudencia posterior. Así por ejemplo, véanse las sentencias T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-885 de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentería y, más recientemente, las sentencias T-177 de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-484 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-061 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
(7) Expediente 1108-01 (AC) del 1º de marzo de 2007.
(10) Cfr. Congreso de la República de Colombia, Gaceta 364, Ley 548 de 1999, pág. 8. En el mismo sentido, obsérvese la ya citada Sentencia T-469 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
(11) Expediente, págs. 35 a 40. Cuaderno 1. Al respecto, es posible encontrar varios instrumentos internacionales tales como el protocolo sobre prohibiciones o restricciones del empleo de minas, armas trampa y otros artefactos (protocolo II), la Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción y la Declaración de Cartagena (2009).
(12) Expediente, págs. 33 y 34. Cuaderno 1.

References: ARTÍCULO 46
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