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Timestamp: 2019-12-15 19:53:58+00:00

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Urteil des VGH Kassel, 03.03.1992, 14 TH 2158/91 (Boden)
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Titel VGH Kassel, 03.03.1992, 14 TH 2158/91
Orientierungssatz Verantwortlichkeit für die Sanierung einer ehemaligen Deponie
Norm Abf/AltlastG-HE § 17 Abs. 2 S. 1; Abf/AltlastG-HE § 18 S. 1; Abf/AltlastG-HE § 20 Abs. 1; Abf/AltlastG-HE § 21 Abs. 1 S. 3 Abf/AltlastG-HE § 22 Abs. 1; VwVfG-HE 37 Abs. 1; VwVfG-HE § 73
Leitsatz 1. Der Senat hält ausdrücklich an der von ihm im Beschluss vom 11.10.1990 - 14 TH 2428/90 - (NVwZ 1991, S. 498 - UPR 1991, S 197) vertretenen Auffassung fest, dass es sich bei § 17 Abs. 2 Satz 1 HAbfAG lediglich um eine gesetzliche Kostentragungsregelung handelt; die Anordnung von Probebohrungen und anderen Untersuchungen findet in dieser Vorschrift keine Ermächtigungsgrundlage.
2. Der Wortlaut des § 17 Abs. 2 Satz 1 HAbfAG knüpft an eine Untersuchung nicht der Altlast, sondern der Altlastenverdächtigen Fläche an; nach der Entscheidung über das Vorliegen einer Altlast (§§ 16 Abs. 3, 18 Abs. 1 HAbfAG) stellen sich Probebohrungen und andere Untersuchungen nicht (mehr) als Erstuntersuchung i.S.d. § 17 Abs. 2 Satz 1 HAbfAG dar.
3. Anordnungen von Probebohrungen und anderen Untersuchungsmaßnahmen können nach Feststellung einer Altlast nur auf § 20 Abs. 1 Satz 1 HAbfAG gestützt werden, wenn sie zur Durchführung der Sanierung erforderlich sind; dazu reicht es aus, wenn diese Maßnahmen sowohl zur Abklärung von Art und Umfang einer bereits festgestellten Altlast und zur Ermittlung in Bezug auf möglicherweise künftig auftretende Beeinträchtigungen als auch als erster Schritt der Beseitigung weiterer Folgen gedeutet werden können.
4. Die aus der Sicht ex ante erforderlich erscheinende Anordnung von Untersuchungsmaßnahmen wird nicht schon dann rechtswidrig, wenn sich - ex post betrachtet - ergibt, dass die Entwicklung anders als prognostiziert verlaufen ist.
5. Das ohne nähere Vorgaben allein unter Hinweis auf die gesetzlichen Anforderungen des § 20 Abs. 1 Satz 3 HAbfAG gestützte Verlangen nach Erstellung eines Sanierungsplans genügt nicht den Bestimmtheitsanforderungen i.S.d. § 37 Abs. 1 HVwVfG.
6. Die Auswahlentscheidung bei der Heranziehung von Sanierungsverantwortlichen und die anteilige Geltendmachung der Kosten ist nicht schon darin ermessensfehlerhaft, wenn möglicherweise auch eine andere, im Ergebnis "gerechtere" als die von der Behörde vorgenommene Verteilung der Sanierungsverantwortlichkeit in Betracht kommt.
7. Zur Bedeutung des in § 21 Abs. 1 Satz 3 vorgesehenen Ausgleichsanspruchs unter mehreren Sanierungsverantwortlichen
8. § 7 Abs. 4 HAbfAG ist als eine die Vollstreckung gegen Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ausdrücklich zulassende Rechtsvorschrift i.S.d. § 73 HVwVG anzusehen.
9. § 22 Abs. 1 HAbfAG steht der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit von Bescheiden auf dem Gebiet der Altlastensanierung nicht entgegen.
Entscheidungsdatum 03.03.1992
Aktenzeichen 14 TH 2158/91
Die Beteiligten streiten über die Sanierungsverantwortlichkeit für die ehemalige Abfalldeponie "Abendstern".
In einem insgesamt für sofort vollziehbar erklärten Bescheid verpflichtete der Antragsgegner unter gleichzeitiger Feststellung, dass es sich bei dieser - aus im einzelnen katastermäßig näher bezeichneten Grundstücksflächen bestehenden - ehemaligen Deponie um eine Altlast handele (Nr. I.1. des verfügenden Teils), neben den Beigeladenen die Antragstellerin dazu, auf einer bestimmten Teilfläche der Deponie zur Erfassung der Grundwasserfließrichtung zwei Brunnen niederzubringen sowie den eventuellen Grundwasserabstrom auf eine etwaige Kontamination untersuchen zu lassen und ferner Kontrollanalysen durchzuführen und diese in Untersuchungsberichten aufzunehmen (Nr. I.2.). Darüber hinaus sollte ein Sanierungsplan erstellt und dem Antragsgegner zur Genehmigung vorgelegt werden (Nr. I.3.).
Die Kosten für die Erfüllung der den Adressaten auferlegten, Untersuchungs- und Sanierungspflichten wurden der Antragstellerin und den Beigeladenen in prozentual unterschiedlichen Anteilen auferlegt (Nr. I.4.); für den Fall der Nichterfüllung der geforderten Maßnahmen drohte der Antragsgegner die Ersatzvornahme an (Nr. I. 6.).
Das vorläufige Rechtsschutzersuchen der Antragstellerin hatte im ersten Rechtszug insoweit überwiegend Erfolg, als sich die Antragstellerin mit ihrem Widerspruch gegen die von ihr verlangten Untersuchungs- und Sanierungsmaßnahmen sowie gegen die Androhung der Ersatzvornahme wehrt; im übrigen wies das Verwaltungsgericht den Eilantrag zurück.
Gegen die Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs richtet sich die allein vom Antragsgegner erhobene Beschwerde.
Einen Teil des Rechtsstreits haben die Antragstellerin und der Antragsgegner inzwischen in der Hauptsache für erledigt erklärt.
Soweit die Antragstellerin und der Antragsgegner übereinstimmend den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in dem aus der Beschlussformel ersichtlichen Umfang einzustellen (entsprechende Anwendung der §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 92 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) und zur Klarheit auszusprechen, dass der Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen insoweit wirkungslos ist (§ 173 VwGO i.V.m. dem ebenfalls entsprechend anzuwendenden § 269 Abs. 3 Satz 1 der Zivilprozessordnung - ZPO -) .
Der von den übereinstimmenden Erledigungserklärungen nicht umfasste Teil der Beschwerde ist nur insoweit begründet, als das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des von der Antragstellerin eingelegten Widerspruchs auch bezüglich der in Nr. I.4. des insgesamt angegriffenen Bescheids getroffenen Regelung der Sanierungsverantwortlichkeit wiederhergestellt hat.
Vor dem Hintergrund einer zutreffend auch vom Verwaltungsgericht als ausreichend angesehenen Begründung der Anordnung des Sofortvollzugs (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO) spricht für die Bestätigung der sofortigen Vollziehbarkeit dieser Regelung, dass die Antragstellerin, wie nachstehend auszuführen ist, mit ihrem Rechtsbehelf, dessen aufschiebende Wirkung in vollem Umfang wiederherzustellen bzw. anzuordnen sie mit dem Eilantrag begehrt, für den hier fraglichen Teil voraussichtlich keinen Erfolg haben wird.
Die Sanierungsverantwortlichkeit der Antragstellerin im Sinne des § 21 Abs. 1 des Hessischen Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes - HAbfAG - in der Fassung vom 26. Februar 1991 (GVBI. I S. 106) ist dem Grunde nach zu Recht festgestellt worden. Denn die zuständige Behörde des Antragsgegners (§ 27 Abs. 1 HAbfAG) ist zutreffend sowohl zu der Entscheidung über das Vorliegen einer Altlast (§§ 16 Abs. 3, 18 Satz 1 HAbfAG) als auch zu der Feststellung gelangt, dass die Antragstellerin jedenfalls neben den Beigeladenen zu 1. und 2. als Sanierungsverantwortliche im Sinne der einschlägigen Vorschrift des Hessischen Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes anzusehen ist. Zwar bildet die Frage der Rechtmäßigkeit der unter Nr. I. 1. des mit Widerspruch angegriffenen Bescheides getroffenen Feststellung der einzelnen altlastenverdächtigen Flächen als Altlast nicht den Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens - insoweit ist die sofortige Vollziehbarkeit dieser Feststellung vom Verwaltungsgericht bestätigt und von der Antragstellerin im zweiten Rechtszug nicht weiter bekämpft worden -, sie ist aber als Vorfrage für sämtliche Feststellungen, Anordnungen und Maßnahmen, die gerade das Vorliegen einer Altlast und nicht bloß einer altlastenverdächtigen Fläche voraussetzen, inzidenter zu beantworten. Bei der Beantwortung dieser Frage kann der beschließende Senat ebenso wie zur Frage der grundsätzlichen Sanierungsverantwortlichkeit der Antragstellerin auf die insoweit von ihm für zutreffend gehaltenen Ausführungen des erstinstanzlichen Beschlusses (Seite 16 ff.; Seite 35 ff.) verweisen. Dabei kann dahinstehen, ob hinsichtlich der Sanierungsverantwortlichkeit gerade der Antragstellerin die zwischenzeitliche Bildung der als ehemalige Betreiberin der Deponie "Abendstern" anzusehenden Stadt L. einen Rückgriff auf die Rechtsnachfolgeregelungen des Art. 3 § 1 des Gesetzes zur Neugliederung des Lahn-Dill-Gebiets und zur Übertragung von weiteren Aufgaben auf kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern sowie zur Regelung sonstiger Fragen der Verwaltungsreform vom 10. Juli 1979 - NGG 1979 (GVBI. I S. 179) erforderlich macht. Die Antragstellerin war nämlich ungeachtet ihrer Eigenschaft als Rechtsnachfolgerin der Stadt L bis zu deren Bildung selbst mindestens eine von mehreren Deponiebetreibern im Sinne des § 21 Abs. 1 Nr. 1 HAbfAG und/oder Ablagerern oder Abfallerzeugern im Sinne des § 21 Abs. 1 Nr. 2 dieser Vorschrift.
Die Feststellung der grundsätzlichen Sanierungsverantwortlichkeit der Antragstellerin lässt mithin einen Rechtsfehler nicht erkennen.
Der Widerspruch der Antragstellerin wird auch in Bezug auf die vom Antragsgegner getroffene Auswahl bei der Heranziehung der einzelnen Sanierungsverantwortlicher sowie hinsichtlich der anteiligen Geltendmachung der Kosten voraussichtlich ohne Erfolg bleiben.
Der beschließende Senat vermag schon einen offensichtlich fehlerhaften Gebrauch des dem Antragsgegner gemäß § 21 Abs. 1 Satz 2 HAbfAG eingeräumten Ermessens nicht bereits darin zu erblicken, dass möglicherweise auch eine andere, im Ergebnis "gerechtere" als die vom Antragsgegner vorgenommene Verteilung der Sanierungsverantwortlichkeit in Betracht kommt. Die meisten Altlasten haben - wie hier - eine lang zurückliegende, oft verwickelte und nicht mehr aufklärbare Entstehungsgeschichte. aber die Ursachen und noch mehr über die Verursacher der Kontamination oder doch über deren Ursachenbeitrag wird es immer wieder Unklarheiten geben. Wollte man in all diesen Fällen deren lückenlose Aufklärung verlangen oder im Falle verbleibender Unsicherheiten den Nachteil der Behörde mit der Folge aufbürden, dass bei einer Mehrheit von Sanierungsverantwortlichen diese nur in Anspruch genommen werden können, wenn sich nachweisen lässt, in welchem Umfang jeder die Verunreinigung verursacht hat (so OVG Hamburg, Urteil vom 19. Dezember 1989 - Bf VI 48186 - GewA 1990, S. 223), so würde der Zweck einer möglichst umgehenden Altlastensanierung durch schnelles und effektives Vorgehen bei der Auswahl der Verantwortlichen mindestens erschwert oder im Ergebnis gar vereitelt.
Abgesehen davon, dass sich dem Senat bei der im Eilverfahren lediglich gebotenen summarischen Würdigung der ihm vorliegenden Erkenntnismittel (dazu zählen neben dem Inhalt der Prozessakte auch die folgenden Beiakten: 4 Bände Behördenakten des RP Gießen - Az.: 79 n 10. - 13 Heuchelheim "Abendstern", 1 Hefter Untersuchungsergebnisse "Abendstern", 2 Berichte "Orientierende Untersuchungen zur Deponie Abendstern ? - Grundwasserbeprobung", 1 Hefter IFEU-Gutachten sowie 1 Band Rechtsgutachten) nicht der Schluss aufdrängt, der Antragsgegner habe entweder schon hinsichtlich der Ermittlung von Tatsachen oder aber bei deren Würdigung das ihm in § 21 Abs. 1 Satz 2 HAbfAG eingeräumte Ermessen nicht entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung ausgeübt oder die gesetzlichen Grenzen des Ermessens nicht ("pflichtgemäß") eingehalten, ist nicht ersichtlich, inwieweit selbst bei einem unterstellten Ermessensfehler bei der Auswahl der Sanierungsverantwortlichen gerade die Antragstellerin in eigenen Rechten verletzt wird.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, das eine Rechtsverletzung der Antragstellerin darin erblickt, dass bei einer lediglich unter Außerachtlassung der Beigeladenen zu 3. und 4. vorzunehmenden Neuverteilung der Sanierungsverantwortlichkeit eine Verringerung des auf die Antragstellerin entfallenden Teils wegen der damit verbundenen gleichzeitigen Erhöhung der auf die Beigeladenen zu 1. und 2. entfallenden Teile nicht ausgeschlossen werden könne, verkennt, dass eine solche allein unter dem Gesichtspunkt eines Wegfalls einzelner Sanierungsverantwortlicher vorzunehmende Neuverteilung eher zu einer Mehrbelastung der Antragstellerin, allenfalls - für den Fall, dass die weggefallenen Anteile allein auf die Beigeladenen zu 1 . und 2. "umverteilt" werden - zu einer gleich bleibenden Belastung, keinesfalls jedoch zu einer Minderbelastung der Antragstellerin führen könnte.
Soweit die Nichtinanspruchnahme anderer in Betracht kommender Sanierungsverantwortlicher gerügt wird, ist zwar zuzugeben, dass durch eine Aufteilung auf eine größere als bisher in Anspruch genommene Anzahl von Sanierungsverantwortlichen insgesamt für jeden einzelnen und damit auch für die Antragstellerin eine Verringerung der Last nicht ausgeschlossen werden kann; aber gerade für diesen Fall wird dem Postulat der "Lastengerechtigkeit", das im Zeitpunkt des Einschreitens der Behörde der Forderung nach größtmöglicher Wirksamkeit der Maßnahmen, d.h. nach einer möglichst schnellen, sicheren, einfachen und effektiven Bewältigung der Altlastensanierung, nachzustehen hat, nunmehr dadurch Rechnung getragen, dass § 21 Abs. 1 Satz 3 HAbfAG im Falle mehrerer Sanierungsverantwortlicher einen gesetzlichen Ausgleichsanspruch gewährt und damit die Möglichkeit eines nachträglichen "Lastenausgleichs" schafft, der bisher in der Literatur zwar erörtert (Kloepfer / Thull, Der Lastenausgleich unter mehreren polizei- und ordnungsrechtlich Verantwortlichen, DVBI. 1989, S. 1121) , von der Rechtsprechung (etwa BGH, Urteil vom 11. Juni 1981 - III ZR 39/80 -DÖV 1982, S. 843) jedoch im Ergebnis abgelehnt worden ist.
Wenn auch dem Hessischen Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz keine Aussage zu der Frage zu entnehmen ist, wo dieser Ausgleichsanspruch gegebenenfalls eingeklagt werden muss - vor den Verwaltungsgerichten oder vor den Zivilgerichten -, so wird immerhin deutlich, dass der Landesgesetzgeber mit der Schaffung einer solchen internen Ausgleichsmöglichkeit, bei der die Verpflichtung zum Kostenersatz untereinander von den Umständen abhängt, inwieweit der Schaden vorwiegend von dem einen oder anderen verursacht worden ist (§ 21 Abs. 1 Satz 4 HAbfAG), eine spätere Korrektur der von den Behörden unter dem Diktat auch zeitlicher Effektivität zu treffenden Entscheidungen zulassen, er eine gröbere behördliche Auswahl der Sanierungsverantwortlichen also offensichtlich in Kauf nehmen wollte.
Der nach alledem jedenfalls nicht offensichtlich rechtswidrigen Feststellung der Sanierungsverantwortlichkeit der Antragstellerin stehen auch keine anderen Gesichtspunkte entgegen.
§ 21 Abs. 2 HAbfAG lässt eine Sanierungsverantwortlichkeit für den Kreis der Sanierungsverpflichteten in Abs. 1 dieser Vorschrift generell entfallen, wenn der Verantwortliche im Zeitpunkt des Entstehens der Verunreinigung darauf vertraut hat, dass eine Beeinträchtigung der Umwelt nicht entstehen könne, und wenn dieses Vertrauen unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles schutzwürdig ist. Die Frage, ob infolge einer behördlichen Duldung oder doch zumindest aufgrund der Legalisierungswirkung früherer behördlicher Gestaltungsakte (dazu umfassend Fluck, Die "Legalisierungswirkung" von Genehmigungen als ein Zentralproblem öffentlich-rechtlicher Haftung für Altlasten, VerwArch Bd. 79 < 1988 > S. 406) eine Sanierungsverantwortlichkeit ausscheidet, muss im Einzelfall danach beurteilt werden, welche Art von Verhalten eine behördliche Genehmigung sichert und inwieweit hier eine befreiende Risikoverlagerung - letztlich auf die Allgemeinheit oder den Staat - gerechtfertigt ist. Die danach zu beurteilenden Voraussetzungen für ein Entfallen der Sanierungsverantwortlichkeit hat das Verwaltungsgericht mit zutreffenden Gründen (Seite 42 ff. des angefochtenen Beschlusses), auf die der beschließende Senat Bezug nimmt, verneint.
Bei der im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Abwägung der widerstreitenden Interessen muss das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der im angegriffenen Bescheid unter Nr. I. 4. getroffenen Feststellung der Sanierungsverantwortlichkeit zurücktreten. Das öffentliche Interesse geht dahin, dass die von der Altlast ausgehenden wesentlichen Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit alsbald verhütet, vermindert oder beseitigt werden. Um dies zu ermöglichen, bedarf es der sofortigen Vollziehbarkeit auch und gerade der Feststellung der (subjektiven) Sanierungsverantwortlichkeit, um die erst noch zu treffenden eigentlichen (objektiven) Sanierungsmaßnahmen ohne weitere Verzögerung anordnen und realisieren zu können. Damit vergleichbare schwerwiegende Folgen drohen der Antragstellerin durch eine sofortige Vollziehung dieser Feststellung nicht. Insbesondere ist ein nicht wiedergutzumachender Nachteil für sie auch nicht für den Fall zu besorgen, dass sich die Feststellung der Sanierungsverantwortlichkeit im Hauptsacheverfahren insgesamt als rechtswidrig erweisen sollte.
Schließlich steht der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit auch die Vorschrift des § 22 Abs. 1 HAbfAG nicht entgegen. Diese Bestimmung regelt einen wesentlichen Teil der Tätigkeit des Trägers der Altlastensanierung durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben. Im Interesse einer schnellen und effektiven Bewältigung der Altlastenproblematik legt Abs. 1 die subsidiäre Verpflichtung des Trägers der Altlastensanierung zur Durchführung von Sanierungsmaßnahmen für die Fälle fest, in denen Sanierungsverantwortliche im Sinne des § 21 Abs. 1 HAbfAG aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht, nicht rechtzeitig oder nicht mit Aussicht auf Erfolg herangezogen werden können oder aus diesen Gründen die Sanierungsanordnung nicht durchgesetzt werden kann. Das gilt auch, wenn eine Verantwortlichkeit nach § 21 Abs. 2 HAbfAG entfällt. Gerade um den Fall zu vermeiden, dass der letztlich nur subsidiär haftenden Altlastensanierungsgesellschaft die Durchführung der Sanierung bei Dringlichkeit aufgebürdet wird, weil die Rechtskraft (gemeint ist wohl die Bestandskraft) einer Anordnung nach § 20 Abs. 1 nicht abgewartet werden kann, ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung auch hinsichtlich der Feststellung der Sanierungsverantwortlichen, gegen die die Anordnungen nach § 20 Abs. 1 gerade zu richten sind, geboten.
Im übrigen ist die Beschwerde dagegen unbegründet, denn das Verwaltungsgericht hat dem Aussetzungsbegehren der Antragstellerin insoweit im Ergebnis zu Recht stattgegeben, als es um das Verlangen nach Erstellung eines Sanierungsplanes und die damit im Zusammenhang stehende Androhung der Ersatzvornahme geht.
Das auf § 20 Abs. 1 Satz 3 HAbfAG gestützte Verlangen, einen Sanierungsplan zu erstellten, ist offensichtlich rechtswidrig.
Zwar teilt der beschließende Senat nicht die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung, dass dem Verlangen nach Erstellung eines Sanierungsplanes ebenso wie allen anderen zur Durchführung der Sanierung erforderlichen Maßnahmen und Anordnungen die - hier fehlende - (förmliche) Festlegung des Sanierungsumfanges zwingend vorauszugehen habe. Aber - und deshalb ist auf das vom Verwaltungsgericht entwickelte, in der Tat als idealtypisch zu bezeichnende Verständnis der Systematik des Hessischen Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes nicht weiter einzugehen - die im feststellenden Teil des angegriffenen Bescheids unter Nr. L 3. lediglich gewählte Formulierung, dass für die ehemalige Deponie "Abendstern" ein Sanierungsplan zu erstellen sei, der den Anforderungen des § 20 Abs. 1 Satz 3 HAbfAG genüge, wobei die bereits durchgeführten orientierenden Untersuchungen zugrunde zu legen und die Ergebnisse der ergänzend durchzuführenden Untersuchungen zu berücksichtigen seien, genügt auch unter Heranziehung der Begründung dieses Verlangens nicht den im Hinblick auf § 37 Abs. 1 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - HVwVfG - zu verlangenden Anforderungen an die Bestimmtheit eines Verwaltungsakts.
Wenn auch grundsätzlich für den Bereich der Gefahrenabwehr anerkannt ist, dass eine Ordnungsverfügung den Bestimmtheitsanforderungen noch genügt, wenn sie den angestrebten Erfolg klar und unmissverständlich bekannt gibt, im übrigen aber dem Adressaten die Wahl lässt, von mehreren bezeichneten Mitteln zur Gefahrenabwehr das ihm am günstigsten erscheinende oder ihn am wenigsten beeinträchtigende zu ergreifen (hierzu allgemein BVerwG, Urteil vom 5. November 1968 - 1 C 29.67 -, BVerwGE 31, 15, 18; speziell auf dem Gebiet des Abfallrechts Bay. VGH, Beschluss vom 21. November 1988 - 20 CS 88.2324 -, UPR 1989, S. 195, ihm folgend Hess. VGH, Beschluss vom 31. August 1990 - 14 TH 2290/90 -), so fehlt es bei dem vom Antragsgegner formulierten und begründeten Verlangen, das sich hinsichtlich des Inhalts des zu erstellenden Sanierungsplanes in einem Hinweis auf den Gesetzeswortlaut des § 20 Abs. 1 Satz 3 HAbfAG erschöpft, an jeglicher Konkretisierung derjenigen Maßnahmen, die ein solcher Plan zur Verhütung, Verminderung oder Beseitigung von Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit durch die Altlast (Nr. 1) bzw. zur Wiedereingliederung von Altlasten in Natur und Landschaft (Nr. 2) schon nach dem Gesetzestext enthalten soll. Die Einforderung gesetzlich normierter Pflichten, um die es sich bei dem Verlangen nach Erstellung eines Sanierungsplanes handelt, bedarf der behördlichen Umsetzung durch eine Einzelfallregelung, die nicht lediglich den Zweck haben darf, die ordnungsbehördliche Arbeit zu erleichtern. Eben darauf läuft jedoch die streitbefangene Anordnung des Antragsgegners hinaus, indem er von der Antragstellerin ohne weitere Vorgaben zu Art, Umfang und Ausmaß des letztlich angestrebten Sanierungserfolges ein Konzept verlangt, dessen Erstellung bei der gesetzlich abstrakten Zielvorstellung in § 20 Abs. 1 Satz 3 Nrn. 1 und 2 HAbfAG schon im Vorgriff auf die eigentlichen Verhütungs-, Verminderungs- und Beseitigungsanordnungen Kosten zu verursachen geeignet ist, die die Behörden unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht einschränkungslos den Sanierungsverantwortlichen aufbürden dürfen.
Da an der sofortigen Vollziehung einer offensichtlich rechtswidrigen Verfügung ein wie immer geartetes besonderes Interesse nicht besteht, sind die vom Verwaltungsgericht ausgesprochene Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Grundverfügung und die Vollstreckungsandrohung nicht zu beanstanden.
Die einheitlich zu treffende Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154, 155, 161 und 162 VwGO.
Die danach vorzunehmende Kostenverteilung bestimmt sich nach dem Verhältnis der auf den streitigen und den erledigten Teil des Verfahrens fallenden Anteile der Kostenlast zum gesamten Streitgegenstand.
Hinsichtlich des erledigten Teil des Verfahrens entspricht es billigem Ermessen, der Antragstellerin die Kosten aufzuerlegen; denn insoweit wäre sie bei streitiger Durchführung des Beschwerdeverfahrens unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes voraussichtlich unterlegen.
Auf die Beschwerde des Antragsgegners hätte nämlich der Beschluss des Verwaltungsgerichts abgeändert und der Antrag der Antragstellerin abgelehnt werden müssen, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs insoweit wiederherzustellen bzw. anzuordnen, als er sich gegen die unter Nr. I. 2. getroffene Anordnung bzw. gegen die in diesem Zusammenhang ausgesprochene Androhung der Ersatzvornahme richtet.
Die unter Nr. I. 2. im angefochtenen Bescheid getroffene Anordnung, Brunnen niederzubringen, Kontaminationsuntersuchungen durchführen zu lassen sowie die Kontrollanalysen in Untersuchungsberichte aufzunehmen, stellt sich n a c h der in Nr. I. 1. förmlich getroffenen Feststellung, dass es sich bei sämtlichen katastermäßig näher bezeichneten Grundstücksflächen der ehemaligen Deponie "Abendstern" um eine Altlast im Sinne des § 16 Abs. 3 HAbfAG handelt, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht als Erstuntersuchung im Sinne des § 17 Abs. 2 HAbfAG dar. Sie ist vielmehr als eine auf Beseitigung einer (erkannten oder dem Anschein nach angenommenen) Störung gerichtete Maßnahme anzusehen, die ihre Rechtsgrundlage in § 20 Abs. 1 Satz 1 HAbfAG findet.
Danach trifft die zuständige Behörde u.a. die zur Durchführung der Sanierung erforderlichen Maßnahmen und Anordnungen.
Dass der Antragsgegner selbst seine unter Nr. I. 2. getroffene Anordnung auf § 17 Abs. 2 HAbfAG gestützt hat, ist unschädlich und beruht auf dessen auch in der Beschwerdebegründung vom 18. September 1991 (Bl. 237, 238 der Gerichtsakten) zum Ausdruck gekommenen Verkennung, dass es sich bei dieser Vorschrift um eine gesetzliche Kostentragungsregelung und nicht um eine Ermächtigungsgrundlage zur Inanspruchnahme erst vermeintlich sanierungspflichtiger Adressaten handelt.
An der dem § 17 Abs. 2 HAbfAG lediglich den Sinn einer Kostentragungsregelung gebenden Auffassung, die der Hessische Verwaltungsgerichtshof im Beschluss vom 11. Oktober 1990 - 14 TH 2428/90 - (NVwZ 1991, S. 498 passim; in die gleiche Richtung gehen die Ausführungen von Knopp, "Altlasten" - Regelungen im Hessischen Abfallrecht, DÖV 1990, S. 683/684) vertreten hat, hält der beschließende Senat auch und gerade in Ansehung der dagegen vom Antragsgegner erhobenen Einwände ausdrücklich fest.
Sowohl der Wortlaut der Bestimmung als auch die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung für ein Fünftes Gesetz zur Änderung des Hessischen Abfallgesetzes (LT-Drucks. 12/2868, dort S. 25) und die Systematik der im Zweiten Teil des Hessischen Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes geregelten Materie: Sanierung von Altlasten sprechen gegen den dieser Vorschrift beizumessenden Charakter einer Rechtsgrundlage, nach der schon vor Feststellung einer altlastenverdächtigen Fläche als Altlast diejenigen bereits zu einer unabhängig vom Ergebnis der Erstuntersuchung die Kostentragungspflicht auslösenden Durchführung von Untersuchungsmaßnahmen herangezogen werden können, die später als Sanierungspflichtige im Sinne des § 21 Abs. 1 HAbfAG in Betracht kommen.
Der Wortlaut des § 17 Abs. 2 HAbfAG knüpft an eine Untersuchung nicht der Altlast, sondern der altlastenverdächtigen Fläche an und sieht folgerichtig eine Kostentragungspflicht der Verantwortlichen im Sinne von § 21 Abs. 1 vor. Die Verantwortlichkeit im Sinne von § 21 Abs. 1 HAbfAG, nämlich die Sanierungsverantwortlichkeit, wird jedoch erst ausgelöst, wenn sich der Altlastenverdacht bestätigt und die altlastenverdächtige Fläche förmlich gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 HAbfAG als Altlast im Sinne des § 16 Abs. 3 HAbfAG festgestellt wird. Die von der zuständigen Behörde anzuordnende Erstuntersuchung dient nach alledem neben anderen Erkenntnismitteln nur der Erforschung und Bestätigung des Altlastenverdachts als Grundlage für die anschließende Feststellung der (erst-)untersuchten altlastenverdächtigen Fläche als Altlast; im Stadium der Erstuntersuchung steht weder das Vorliegen einer Altlast noch -logisch zwingend - die Sanierungsverantwortlichkeit verdachtsbetroffener Personen fest.
Die vom Antragsgegner gezogene Schlussfolgerung, die Formulierung "die Behörde ordnet ... an", lege nahe, dass der Gesetzgeber keineswegs die Erkundung altlastenverdächtiger Flächen den zuständigen Behörden als Aufgabe habe zuweisen wollen, verfängt nicht. Diese Formulierung zeigt einmal mehr die wenig geglückte redaktionelle Fassung dieser Vorschrift (vgl. in anderem Zusammenhang dazu bereits Hess. VGH, a.a.O.). Gemeint ist vielmehr, dass die Behörde, wenn sie nicht selbst tätig wird, einen Dritten mit der Erstuntersuchung beauftragen und nachträglich - im Falle einer Bestätigung des Altlastenverdachts - bei den dann feststehenden Sanierungsverantwortlichen die Kosten anfordern kann. Diese vom beschließenden Senat nach wie vor vertretene Auffassung wird auch durch die amtliche Begründung des Gesetzesentwurfs (a.a.O.). in der zugleich die Systematik der verschiedenen Phasen der Behandlung altlastenverdächtiger Flächen von der Erfassung in einer Datei bis zur Entscheidung über das Vorliegen einer Altlast und der zu treffenden Sanierungsmaßnahmen erläutert wird, belegt, wenn es dort heißt: "Dabei ist klargestellt (Abs. 2), dass - falls sich der Verdacht einer Altlast bestätigt - die in Frage kommenden Sanierungsverantwortlichen auch die Kosten der Erstuntersuchung zu tragen haben. Eine solche Kostentragung entfällt, wenn sich der Verdacht nicht bestätigen sollte.
Zu Recht weist der Antragsgegner allerdings darauf hin, dass dem hier zur Entscheidung anstehenden Fall ein anderer Sachverhalt zugrunde liegt als dem bereits zitierten Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. Oktober 1991, den das Verwaltungsgericht als Unterstützung seiner zur teilweisen Stattgabe des Eilantrags der Antragstellerin führenden angefochtenen Entscheidung herangezogen hat.
Dort ging es um Maßnahmen zur Erforschung nur mehr eines Altlastenverdachts, also um die Anordnung einer Erstuntersuchung im richtig verstandenen Sinne des § 17 Abs. 2 HAbfAG; hier geht es um die Anordnung von Untersuchungs- und anderen Maßnahmen, die nicht lediglich der Ermittlung dienen sollen, ob die Voraussetzungen für die Feststellung einer altlastenverdächtigen Fläche als Altlast vorliegen (§ 16 Abs. 3 i.V.m. § 18 Abs. 1 Satz 1 HAbfAG). In dieser Phase, in der die gesamte Deponie "Abendstern" durch den auch insoweit für sofort vollziehbar erklärten Bescheid bereits als Altlast festgestellt ist, also auch die Teilfläche, für die die unter Nr. I. 2. angeordneten streitbefangenen Maßnahmen durchzuführen sind, stellen sich diese Maßnahmen neben ihrem nach wie vor abklärenden und ermittelnden Charakter auch als erster Schritt zur Beseitigung bereits bekannt gewordener aber in ihrem Umfang und ihren Auswirkungen noch nicht voll übersehbarer Gefahren und Störungen, zu denen auch so genannte Anscheinsgefahren zu zählen sind, dar.
In einer solchen "Gemengelage", in der die Maßnahmen sowohl zur Abklärung von Art und Umfang einer bereits festgestellten Altlast und zur Ermittlung in Bezug auf möglicherweise künftig auftretende Beeinträchtigungen als auch als erster Schritt der Beseitigung weiterer Folgen gedeutet werden können, steht dem Antragsgegner als zuständiger Behörde auf dem Gebiet des Abfallrechts und der Altlastensanierung die Rechtsgrundlage des § 20 Abs. 1 Satz 1 HAbfAG zur Seite (zu einer vergleichbaren Konstellation ohne Vorliegen einer spezialgesetzlichen Eingriffsgrundlage für die Beseitigung der Folgen so genannter Altlasten Bay. VGH, Beschluss vom 13. Mai 1986 - Nr. 20 CS 86.00338 - BayVBI. 1986, S. 590). Ebenso wie die Anordnung, Bohrungen niederzubringen, Bodenproben zu entnehmen und diese untersuchen zu lassen, auf dem Gebiet des Wasserrechts auch dann im Rechtssinne als zur Gefahrenabwehr geeignet angesehen werden, wenn diese Maßnahmen nicht unmittelbar zur Beseitigung oder Verminderung der eigentlichen Gefahr führen, sondern eher vorbereitenden Charakter in Bezug auf eine noch zu treffende Beseitigungsanordnung haben (Hess. VGH, Beschluss vom 20. März 1986 - 7 TH 455/86 -, DÖV 1986, S. 260), muss dem Antragsgegner nach Feststellung der ehemals altlastenverdächtigen Fläche als Altlast angesichts der Vielgestaltigkeit der in diesem Zusammenhang denkbaren Auswirkungen ein Spielraum für die von ihm für erforderlich gehaltenen Initiativen eingeräumt werden.
Es begegnet keinen Bedenken, wenn der Antragsgegner die aus den oben genannten Gründen rechtsirrtümlich auf § 17 Abs. 2 HAbfAG gestützte Niederbringung von Brunnen für erforderlich gehalten hat, da die bisher angelegten Brunnen keine Aussage über einen möglichen Grundwasserabstrom in westlicher Richtung zum Bieberbach zugelassen hätten.
Auch das aufgrund der inzwischen vom Landkreis G. (Beigeladener zu 3.) veranlassten Niederbringung der zwei geforderten Grundwassermessstellen gefundene Untersuchungsergebnis, dass eine Verunreinigung des Grundwassers im westlichen Bereich der Deponie derzeit nicht festzustellen und auch nicht zu befürchten sei (Schriftsatz des Antragsgegners vom 18. September 1991 unter Vorlage des 3. Berichts von Herrn ... : Untersuchung nach Niederbringung von zwei Ergänzungsbrennen, 2 1. März 199 1, Bl. 237 ff. der Gerichtsakten) - ein Umstand, der letztlich zur Abgabe der Erledigungserklärungen und zur Einstellung dieses Verfahrensteils geführt hat -, vermag an der aus der Sicht "ex-ante" zu beurteilenden Erforderlichkeit der angeordneten Untersuchungsmaßnahmen nichts zu ändern. Die Erforderlichkeit einer -wie hier - im Ergebnis auf Sanierung und damit auf Gefahrenabwehr gerichteten Maßnahme gebietet es, bereits beim Anschein einer Gefahr behördlich einzuschreiten (aus der insoweit einhelligen polizeirechtlichen Rechtsprechung und Literatur vgl. beispielhaft VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10. Mai 1990 - 5 S 2842/89 -, DVBI. 1990, S. 1047/1048; Martens in: Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., § 13, 2 S. 223 ff.). Ob der Anschein einer Gefahr gegeben ist, beurteilt sich nach dem Kenntnisstand im Zeitpunkt der von den Behörden zu treffenden Entscheidung (hier: Tag des angegriffenen Bescheides, 28. August 1990). Mit der Feststellung der insgesamt altlastenverdächtigen Flächen der Deponie "Abendstern" als Altlast im Sinne des § 16 Abs. 3 HAbfAG einher ging die Annahme des Antragsgegners, dass neben der bereits tatsächlich eingetretenen Verunreinigung des Grundwassers in östlicher Richtung auch dessen Beeinträchtigung im westlichen Bereich zumindest drohte. Diese im maßgeblichen Zeitpunkt - ex ante gesehen - jedenfalls nicht offensichtlich unzutreffende Einschätzung der Lage hat zur Folge, dass die streitbefangene Anordnung weiterer Untersuchungsmaßnahmen - ex post betrachtet - nicht dadurch rechtswidrig wird, dass die Entwicklung anders als prognostiziert verlaufen ist.
Die angeordneten Untersuchungen nach Feststellung der Altlast können nicht - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - wieder als Erstuntersuchung (vom Verwaltungsgericht als Teil-Erstuntersuchung bezeichnet) angesehen werden, nur weil einzelne Teilflächen der inzwischen als Altlast festgestellten gesamten Deponie "Abendstern" nicht Gegenstand einer Erstuntersuchung im Sinne des § 17 Abs. 2 HAbfAG oder anderer Untersuchungen waren. Sobald - wie hier - altlastenverdächtige Flächen zutreffend als Altlast festgestellt worden sind, dienen die hier streitbefangenen Untersuchungsanordnungen erkennbar der Eingrenzung bzw. Festlegung des Sanierungsumfanges und stellen somit eine wenn auch nur vorbereitende so doch behördliche Anordnung zur Sanierung einer Altlast im Sinne des § 20 Abs. 1 Satz 1 HAbfAG dar. Den in diese Richtung zielenden Hinweis des Antragsgegners in dessen Beschwerdebegründungsschrift vom 18. September 1992 hält der beschließende Senat für zutreffend.
Gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit auch dieser jedenfalls nicht offensichtlich rechtswidrigen Verfügung hat das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin ebenfalls zurückzutreten. Auch hier sieht die rasche Realisierung der Maßnahme im Vordergrund, wogegen das Interesse der Antragstellerin vorwiegend finanzieller Natur ist. Die mit der Durchführung dieser Sanierungsmaßnahme verbundenen Kosten hätten die Antragstellerin -zunächst - nur vorläufig getroffen. Die ihr durch solche Maßnahmen entstehenden Kosten wären ihr zu erstatten gewesen, wenn sich die Anordnung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erwiesen hätte. Hinsichtlich der übrigen Einwände, die der Anordnung des Sofortvollzugs entgegengehalten werden können, wird auf die bereits an früherer Stelle dieses Beschlusses zu findenden Ausführungen verwiesen.
Die Beschwerde des Antragsgegners wäre schließlich auch insoweit begründet gewesen, als das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Androhung der Ersatzvornahme angeordnet hat. § 73 des Hessischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes - HVwVG -, der eine Vollstreckung gegen Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts nur vorsieht, soweit dies aufgrund von Rechtsvorschriften ausdrücklich zugelassen ist (dem entspricht § 17 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes des Bundes) steht der Rechtmäßigkeit der Vollstreckungsandrohung nicht entgegen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist in § 7 Abs. 4 HAbfAG eine solche die Vollstreckung gegen Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ausdrücklich zulassende Rechtsvorschrift zu erblicken. Nach § 7 Abs. 4 HAbfAG sind auf die Vollstreckung von Anordnungen unter anderem nach § 20 Abs. 1 Satz 1 dieses Gesetzes gegen Pflichtige u.a. nach § 21 Abs. 1 die Vorschriften des Hessischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes anwendbar. Eine andere Bedeutung als gerade die, dass gegen eine sanierungsverantwortliche Behörde oder juristische Person des öffentlichen Rechts auch im Wege der Zwangsvollstreckung vorgegangen werden kann, kann der Anwendbarkeitserklärung der Vorschriften des Hessischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes sinnvollerweise nicht beigemessen werden. Sicherlich wäre auch hier - wie schon bei anderen Vorschriften des Hessischen Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes - eine redaktionelle Klarstellung im oben interpretierten Sinne wünschenswert gewesen, weil der globale Hinweis in § 7 Abs. 4 HAbfAG auf die Anwendbarkeit der Vorschriften des Hessischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes immerhin nicht ausschließt, dass auch dessen § 73 - also das grundsätzliche Verbot einer Vollstreckung gegen Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts -aufrechterhalten bleiben soll.
Bei dem somit feststehenden Ausmaß des Obsiegens bzw. Unterliegens der Beteiligten sowie nach der unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes verteilten Kostenlast für den erledigten Teil des Verfahrens ergibt sich insgesamt die aus der Beschlussformel ersichtliche Kostenverteilung. Im Verhältnis zum gesamten Streitgegenstand, der - wie im folgenden noch näher darzulegen sein wird - mit 35.925,00 DM für das erstinstanzliche Verfahren bzw. mit 32.925,00 DM für das Beschwerdeverfahren zu bewerten ist, entfallen auf die das Ausmaß des tatsächlichen oder mutmaßlichen Obsiegens bzw. Unterliegens bestimmenden Anteile 21.375,00 DM bzw. 14.500,00/11.500,00 DM; das entspricht einer Quotelung von 5/12 und 7/12 für das Verfahren im ersten bzw. von 1/3 und 2/3 im zweiten Rechtszug.
Da sämtliche Beigeladenen im erstinstanzlichen Verfahren einen eigenen Antrag nicht gestellt haben - insoweit handelt es sich bei der Formulierung des Beigeladenen zu 3. (Bl. 76 der Gerichtsakten) lediglich um eine Äußerung zur Sach- und Rechtslage, die einer Antragstellung nicht gleichzusetzen ist, -, sind deren außergerichtliche Kosten in jenem Verfahren auch nicht erstattungsfähig (§§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO).
Dagegen entspricht es der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 5., die ausdrücklich beantragt hat, die Beschwerde zurückzuweisen und die sich damit einem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat, anteilmäßig für erstattungsfähig zu erklären.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13, 20 Abs. 3 und dem entsprechend anzuwendenden § 14 des Gerichtskostengesetzes - GKG -.

References: § 17
 § 18
 § 20
 § 21
 § 22
 § 73
 § 17
 § 17
 § 17
 § 20
 § 20
 § 37
 § 21
 § 7
 § 73
 § 22
 § 269
 § 21
 Art. 3
 § 1
 § 21
 § 21
 § 21
 § 21
 § 21

§ 21
 § 80
 § 22
 § 21
 § 21
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 § 37
 § 20
 § 20
 § 16
 § 17
 § 20
 § 17
 § 17
 § 21
 § 17
 § 21
 § 21
 § 18
 § 16
 § 17
 § 18
 § 20
 § 17
 § 13
 § 16
 § 17
 § 20
 § 73
 § 17
 § 7
 § 7
 § 20
 § 21
 § 7
 § 73
 § 14