Source: https://www.epravo.cz/top/clanky/mimoradna-opatreni-ministerstva-zdravotnictvi-jsou-rozhodnutimi-podle-zakona-o-odpovednosti-za-skodu-111145.html
Timestamp: 2020-06-02 07:17:26+00:00

Document:
Mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví js | epravo.cz
ID: 111145upozornění pro uživatele
K sepsání tohoto příspěvku mě vedl článek dr. Veselého,[1] v němž vyjádřil názor, že pokud je mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví opatřením obecné povahy, (dále jen „OOP“) nelze zvažovat odpovědnost státu z titulu nezákonného rozhodnutí dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „OdpŠk“).
* Článek je reakcí na článek JUDr. Jana Veselého, Ph.D. (k dispozici >>> zde). S ohledem na skutečnost, že původní článek JUDr. Jana Veselého, Ph.D. byl doplněn dalším článkem (k dispozici >>> zde), Mgr. Filip Danko již neměl možnost na toto doplnění reagovat.
Dle mého názoru tento závěr vychází ze správného předpokladu, že mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví ze dnů 17.04.2020, 15.04.2020, 26.03.2020 a 23.03.2020 (dále jen „mimořádná opatření“) jsou OOP, ale z tohoto správného předpokladu dovozuje nesprávný závěr.
Skutečnost, že správní akt je OOP, nepředstavuje překážku, aby se v případě jeho zrušení nebo změny pro nezákonnost neposuzovala odpovědnost státu za škodu podle OdpŠk z titulu nezákonného rozhodnutí. Závěr, že zrušené OOP je nezákonným rozhodnutím ve smyslu OdpŠk neshledal jako nesprávný Nejvyšší soud v rozsudcích (vydaných postupně v jediném sporu) spis. zn. 30 Cdo 1642/2018 ze dne 11.09.2019 (odst. 28, 29, 33 a 34) a spis. zn. 30 Cdo 3292/2015 ze dne 08.08.2017 (odst. 34 – zde vizte zejména odkazovanou komentářovou literaturu).[2] Ačkoliv se v jím řešeném sporu jednalo o nezákonnou změnu územního plánu, která se stejně jako územní plán vydává formou OOP podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“) tato okolnost nic nemění na řešení obecné otázky, o jaký odpovědnostní titul jde v případě nezákonného OOP.
Vyjdu-li z axiomu, že stát nebo územní celky v samostatné působnosti nemohou neodpovídat za OOP, pokud bylo zrušeno nebo změněno pro nezákonnost, zbývala by možnost, že půjde o nesprávný úřední postup. Takový závěr by ale těžko obstál. Namátkou např. kvůli přezkumu OOP, k němuž nejsou povolány obecné soudy prostřednictvím posouzení zákonnosti OOP jako otázky předběžné podle § 135 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb. občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „o. s. ř.“). Pokud by OOP přezkoumal správní soud nebo správní orgán, pak by povinnost pouze vycházet z jejich rozhodnutí ve smyslu § 135 odst. 2 o. s. ř. byla slabší podmínka, než podmínka zásadní závaznosti rozhodnutí příslušného orgánu (§ 8 odst. 1 in fine OdpŠk). Jelikož smyslem je neumožňovat v odškodňovacím řízení potenciální „přezkum“ rozhodnutí, bylo by nesmyslné umožnit takové posouzení u OOP, které má znaky rozhodnutí, jímž ale není, neboť vykazuje i znaky právního předpisu (za normotvorbu ale stát neodpovídá podle OdpŠk). Je-li OOP „víc než rozhodnutí“ vzdaluje se ještě více institutu nesprávného úředního postupu.
Stejně tak je třeba si uvědomit, že OdpŠk je náchylný na různé interpretační nejasnosti, terminologické nepřesnosti apod., např.:
Ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) není formulováno nejobratněji, pokud jde o určení příslušného úřadu v případě nároku na zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou soudního řízení správního (analogicky je jím Ministerstvo spravedlnosti).
Nezákonným rozhodnutím je i nezrušené usnesení o zahájení trestního stíhání, jestliže trestní stíhání neskončilo odsuzujícím rozsudkem.
Novelizace provedená zákonem č. 118/2020 Sb. v § 18 odst. 7 ve spojení s § 14 odst. 4 části věty za středníkem OdpŠk přinesla snad i náznak zakotvení tzv. vysvětlovací povinnosti strany nezatížené důkazním břemenem.
Stále se používá pojem promlčecí doba, přestože obecný předpis (§ 26 OdpŠk) hovoří o promlčecí lhůtě.
Ustanovení čl. II zákona č. 160/2006 Sb., významné novely OdpŠk, zavedlo (z dobrých důvodů) pravou retroaktivitu výhradně v neprospěch státu.
Nemám tedy za přehnaně kreativní, když budeme pravomocným rozhodnutím podle OdpŠk rozumět i účinné opatření obecné povahy.
Na základě mimořádných opatření tedy nemusí být vydáno správní rozhodnutí, které by muselo být zrušeno nebo změněno pro nezákonnost, aby byl splněn jeden (první) z předpokladů odpovědnosti státu za škodu (nemajetkovou újmu záměrně neuvažuji).
Splnit další předpoklady je ovšem netriviální úkol. Samozřejmě je třeba splnit „klasické“ dvě podmínky, a to prokázat vznik škody a příčinnou souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím a vznikem škody. Ty bych ovšem ponechal stranou. Kruciální jsou podmínky formulované v § 7 odst. 1 a § 8 odst. 3 OdpŠk, podle nichž:
Druhou jmenovanou podmínku splňuje navrhovatel, který dosáhl zrušení mimořádných opatření. Kdokoliv jiný by musel přesvědčit Ministerstvo zdravotnictví, příp. poté soud, že sice nepodal správní žalobu,[3] ale jedná se o případ hodný zvláštního zřetele. Stačilo by tvrdit, že vše probíhalo v časové tísni, že byla omezena mnohá práva, že potenciální žalobci váhali s volbou žalobního typu, že Městský soud v Praze nemohl být paralyzován tisíci napadlých věcí apod.? Myslím, že podmínka bude vykládána přísněji a pro mnoho fyzických osob by snad bylo i jednodušší získat vypsanou odměnu za důkaz Riemannovy hypotézy...
První jmenovaná podmínka účastenství je výkladově také obtížná, neboť řízení podle části šesté správního řádu upravující institut OOP nemá účastníky. Jde koneckonců o otázku, kterou se zabýval Nejvyšší soud ve výše odkazovaných rozsudcích (odst. 34 rozsudku spis. zn. 30 Cdo 3292/2015 ze dne 08.08.2017 a odst. 28 a násl., zejména odst. 33 rozsudku spis. zn. 30 Cdo 1642/2018 ze dne 11.09.2019).[4] Podstatná je úvaha, že účastník řízení ve smyslu OdpŠk nemusí být účastníkem řízení ve smyslu příslušného procesního předpisu. Jinak považuji argumentační potenciál těchto rozsudků k dané otázce za zanedbatelný. Řízení o územním plánu (jeho změně) podrobně upravuje zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Téměř naopak je tomu v případě zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, který obsahuje z hlediska řešené otázky patrně jediné relevantní ustanovení § 94a odst. 2, podle něhož se OOP vydává bez řízení o návrhu OOP. Jinak řečeno se nepoužije § 172 správního řádu. Na § 172 odst. 5 správního řádu a podrobné úpravě řízení o změně územního plánu (námitek a připomínek) však založil Nejvyšší soud řešení diskutované otázky. U mimořádných opatření nenacházím na základě základních zásad činnosti správních orgánů, popř. povinnosti o návrzích závažných opatření přiměřeným způsobem informovat veřejnost[5] společné znaky s argumentací Nejvyššího soudu.
Netroufám si odhadovat, jaký je nejpřiléhavější výklad podmínky účastenství. Možná by soudy redukovaly tuto podmínku na zodpovězení otázky, kdo podal návrh na zrušení OOP, a rozhodnutí soudů v odškodňovacím řízení by závisela na vyřešení otázky výkladu § 8 odst. 3 OdpŠk, nikoliv otázky, kdo je „účastníkem řízení o vydání mimořádných opatření“ ve smyslu § 7 OdpŠk. Možná by soudy dospěly i k závěru, že na tomto skutkovém půdorysu se ukazuje jako absurdní rozumět rozhodnutím podle OdpŠk i OOP[6] a obstál by jako správný názor, že na základě zrušeného OOP nelze bez navazujícího individuálního správního aktu přímo uplatnit nárok na náhradu škody podle OdpŠk.
[1] VESELÝ, Jan. Správním soudem zrušená mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví a náhrada škody. epravo.cz [online]. EPRAVO.CZ, a. s., ©1999-2020 [cit. 01.05.2020]. K dispozici >>> zde.
[2] kategorie B a C ke dni 03.05.2020
[3] V případě OOP postačuje podat správní žalobu, neboť opravný prostředek není přípustný (§ 173 odst. 2 správního řádu). Podnět k provedení přezkumného řízení není mimořádným opravným prostředkem a jeho podáním není zahájeno správní řízení.
[4] Nejvyšším soudem řešená otázka aktivní legitimace podle § 20 odst. 1 OdpŠk nehraje roli vzhledem k obdobně formulovanému § 7 odst. 1.
[5] Ustanovení § 22 věty třetí kompetenčního zákona, které přinesl zákon č. 272/1996 Sb. Domnívám se, že je použitelné nikoliv díky užití slova „opatření“, ale díky závažnosti.
[6] Generální vyloučení by však odepřelo postup podle OdpŠk např. u nezákonného územního opatření o stavební uzávěře, u nějž tyto těžkosti z povahy věci nenastávají, anebo jen omezeně. Posuzování případ od případu na základě konkrétní hmotněprávní a procesní úpravy by zase bylo spjato se značnou nejistotou.

References: zákona č. 82
 soud 
 zákona č. 500
 § 135
 zákona č. 99
 soud 
 § 135
in fine
 § 6
 § 18
 § 14
 zákona č. 160
 § 7
 § 8
 soud 
 soud 
 zákona č. 258
 § 94
 § 172
 § 172
 soud 
 § 8
 § 7
 § 20
 § 7
 § 22