Source: http://retro.lagen.nu/dom/mod/2010:10
Timestamp: 2019-08-19 08:10:41+00:00

Document:
Av en genomgång av Miljööverdomstolens praxis - MÖD 2002:16 (lastbilen i Gällivare), MÖD 2005:32 (åkeriet i Hörnefors), dom 2006-12-11 i mål nr M 4141-06 (SCA och skräpet i skogen), samt MÖD 2008:11 (Tarkett) - kan sammanfattningsvis följande slutsatser dras. Förvaring av avfall och farliga ämnen utgör en pågående miljöfarlig verksamhet som kan orsaka en skada för vilken verksamhetens utövare bär ett ansvar enligt 10 kap. miljöbalken och verksamhetsutövare är den som har rådighet över föroreningskällan (MÖD 2002:16). Om sådan rådighet saknas och faktisk drift av en verksamhet som kan hänföras till förvaringen inte har pågått efter den 30 juni 1969, kan inte den som har påbörjat förvaringen hållas ansvarig för skyddsåtgärder eller återställning (MÖD 2005:32). Erforderlig rådighet är emellertid inte tillräckligt för ansvar för förvaringsverksamhet. Det krävs någon ytterligare omständighet som att fastighetsägaren accepterat verksamheten, att fastighetsägaren vid förvärvet av fastigheten upptäckt att det förvarades avfall på den eller möjligen att fastighetsägaren inte vidtar några åtgärder för att motverka miljöriskerna med en förvaring (dom 2006-12-11 i mål nr M 4141-06). Uppläggning av avfall kan medföra ansvar för föroreningar som orsakats av avfallet även om uppläggningen skedde före den 30 juni 1969 om verksamhet som kan hänföras till uppläggningen har pågått efter nämnda datum. Det krävs därvid inte att uppläggningen har skett i geografisk anslutning till "huvudverksamheten" (MÖD 2008:11).
Av något avgörande i praxis (t.ex. MÖD 2008:11, Tarkett) kan man få intrycket att 10 kap. miljöbalken har tillämpats på själva förvaringsverksamheten. Så torde emellertid inte vara fallet. En sådan tillämpning skulle vara ologisk. Ett förvaringsfall bör inte samtidigt kunna utgöra ett skadefall och vice versa. För exempelvis deponier skulle med en sådan rättstillämpning behöva klargöras vid vilken tidpunkt de övergår från att vara föremål för en bedömning enligt 2 kap. till en bedömning enligt 10 kap. miljöbalken. Det är enligt bolagets mening en orimlig konsekvens, särskilt för verksamheter som påbörjats och bedrivits med samhällets gillande (enligt tillstånd eller liknande). Bolaget uppfattar därför praxis så att 10 kap. miljöbalken inte har tillämpats på det material som förvaras utan på de föroreningar som har orsakats av förvaringen.
Det citerade stycket pekar på en viktig skillnad mellan förvarings- och skadefall. Alla som bedriver en miljöfarlig verksamhet ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga hindra eller motverka att en verksamhet eller åtgärd medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (2 kap. 3 § miljöbalken). Det är här fråga om ett preventivt ansvar - skada eller olägenhet ska undvikas när en verksamhet bedrivs. Detta gäller för såväl aktiva som passiva verksamheter. I särskilt allvarliga fall kan verksamheten begränsas till sin omfattning eller t.o.m. förbjudas. Ett föreläggande att avlägsna deponerat avfall bör således utformas som förbud att bedriva den passiva förvaringsverksamheten varvid 2 kap. 7 § och 26 kap. 9 § miljöbalken utgör gränsen för hur långtgående krav som kan ställas i det enskilda fallet.
Ansvaret enligt 10 kap. miljöbalken avser reparativa åtgärder, d.v.s. en skyldighet att avhjälpa skador som en verksamhet har orsakat i sin omgivning. Med avhjälpande avses utredning, efterbehandling och andra åtgärder för att avhjälpa en föroreningsskada (eller en allvarlig miljöskada). En efterbehandling kan i och för sig omfatta sådana skyddsåtgärder som kan krävas vid en tillämpning av 2 kap. miljöbalken. Det kan dock lika ofta (kanske oftare) ställas krav på att föroreningen avlägsnas, vilket bör vara mer ovanligt vid tillämpning av 2 kap. miljöbalken.
En avgörande skillnad mellan förvarings- och skadefall är alltså de olika utgångspunkter man tar vid bedömningen av de krav som kan ställas på den ansvarige. Vid tillämpningen av 2 kap. miljöbalken utgör verksamheten utgångspunkten och bedömningen avser de försiktighetsmått, skyddsåtgärder och andra inskränkningar som rimligen kan krävas. Vid tillämpningen av 10 kap. miljöbalken är utgångspunkten risken för människors hälsa och miljön och bedömningen avser de åtgärder som skäligen kan krävas utifrån en kostnads/nyttoavvägning och faktorer hänförliga till den enskilde verksamhetsutövaren (tidpunkt för förorening, följsamhet med tillstånd m.m.). Förenklat uttryckt är utgångspunkten i 10 kap. att ett problem ska åtgärdas medan utgångspunkten i 2 kap. är att hänsyn ska tas till omgivningen när en verksamhet bedrivs. Detta är en principiellt sett stor skillnad och utfallet av bedömningar enligt 2 kap. torde inte sällan skilja sig från utfallet av bedömningar enligt 10 kap. miljöbalken.
Myndigheterna måste behandla lika fall lika och bör därför inte ha möjlighet att välja om 2 eller 10 kap. miljöbalken ska tillämpas på en passiv förvaringsverksamhet.
Miljö- och byggnämndens föreläggande har beslutats med stöd av bestämmelser i 10 kap. miljöbalken och bör således med ändring av miljödomstolens dom upphävas redan på denna grund. Den felaktiga rättsliga grunden är inte något betydelselöst misstag. Tvärtom kan en tillämpning av 2 kap. miljöbalken ge ett helt annat resultat än en tillämpning av 10 kap.
Om rådighetsfrågan inte beaktas - d.v.s. om fastigheterna Nol 3:25 och Nol 2:442 skulle betraktas som ett förorenat område för vilket bolaget ansvarar enligt 10 kap. miljöbalken - framstår det enligt bolagets mening som betydligt mer sannolikt att Koncessionsnämndens prövning omfattade samtliga delar av deponin inom Ale Nol 3:25, 2:442 och 2:298. Koncessionsnämnden hade nämligen under sådana förutsättningar inte anledning att ta hänsyn till bolagets bristande rådighet över Nol 3:25 och Nol 2:442. Nämnden hade dessutom vid prövningen underlag för att bedöma miljöpåverkan från hela deponin (resultat från provgropar, sediment- och vattenprover). Att utsläppsberäkningen gjordes för ett område om ca 18 000 m2 kan mycket väl ha någon annan förklaring än att beräkningen endast avsåg Ale Nol 2:298. För det fall miljödomstolens tillämpning av 10 kap. miljöbalken på Nol 3:25 och 2:442 anses vara riktig bör Koncessionsnämndens prövning enligt bolagets mening anses ha omfattat även dessa fastigheter.
Bolaget har fel när bolaget påstår att området längs med Göta älv måste utgöra ett förvaringsfall. En sådan tolkning av bestämmelserna i 9 kap. miljöbalken innebär att all användning av mark där det finns föroreningar, oavsett uppkomst, blir att betrakta som förvaringsfall. Några skadefall enligt 10 kap. miljöbalken skulle aldrig kunna bli aktuella. Detta faller på sin egen orimlighet. Det kan heller inte ha varit lagstiftarens syfte med bestämmelserna att skapa en reglering som innebär att fastighetsägare helt plötsligt skulle bli ansvariga för undersökningar och avhjälpande åtgärder, trots att den verksamhetsutövare som orsakat föroreningarna fortfarande finns kvar att söka.
Miljö- och byggnadsnämnden har anfört att fastigheterna Nol 3:25 och Nol 2:442 utgör ett sådant förorenat område på vilket 10 kap. miljöbalken är tillämpligt, och har med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken och med hänvisning till 2 kap. 8 § samt 10 kap. 2 och 8 §§ miljöbalken förelagt bolaget att utföra en övergripande miljöteknisk markundersökning i enlighet med Naturvårdsverkets vägledning för miljötekniska undersökningar.
Föreläggandet beslutades i juni 2006 och det är således 10 kap. miljöbalken i den lydelse reglerna hade före ändringen den 1 augusti 2007 som avses. I det följande hänvisas till bestämmelserna i 10 kap. i denna lydelse.
Bolaget har anfört att förekomsten av avfall på fastigheterna Nol 3:25 och Nol 2:442 utgör en pågående miljöfarlig verksamhet - förvaring av avfall - enligt definitionen av miljöfarlig verksamhet i 9 kap.1 § miljöbalken, och att 10 kap. miljöbalken inte är tillämpligt. Vidare har anförts att det inte är bolaget som bedriver denna verksamhet och att bolaget heller inte har någon rådighet över de aktuella fastigheterna. Om de båda fastigheterna skulle betraktas som ett förorenat område på vilket 10 kap. miljöbalken är tillämpligt har bolaget invänt att detta område innefattas i Koncessionsnämndens prövning av verksamheten vid ackumulatorfabriken i besluten 1991-04-17, nr 64/91 och 1995-05-09, nr 67/95.
Förvaringsfall (9 kap. 1 § miljöbalken) eller föroreningsfall (10 kap. miljöbalken)?
Miljöskyddslagen (1969:387) var tillämplig på miljöfarlig verksamhet så som den definierades i lagens 1 §. Lagen innehöll inte några utvecklade regler om förorenade områden, motsvarande vad som idag gäller enligt 10 kap. miljöbalken. I ett tillägg till 5 § miljöskyddslagen år 1989 angavs dock att skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att verksamheten har upphört; en bestämmelse som i miljöbalken kom att utvecklas genom 2 kap. 8 § miljöbalken samt 8 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken.
Vid utformningen av reglerna om förorenade områden i 10 kap. miljöbalken har principen om att förorenaren betalar varit grundläggande. Regeringen har i förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45, del 1, s. 359) bland annat anfört: ”Det är således självklart att den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet som har bidragit till en förorening (verksamhetsutövare) ska vara efterbehandlingsansvarig.”
Förorening med fasta ämnen eller fast material i mark bör heller inte ses annorlunda än förorening med motsvarande material i sediment eller vatten. Miljööverdomstolens domar MÖD 2003:127 och MÖD 2006:36 är exempel där domstolen funnit att föroreningar i sediment utgör förorenade områden på vilka 10 kap. miljöbalken är tillämpligt och där den verksamhet som bidragit till föroreningarna har ansvar.
I det nu aktuella fallet är avfallet från industriverksamheten inblandat i andra massor. Det är inte fysiskt avskiljt från de övriga massorna, utan utgör i stället en fast förorening av marken på fastigheterna. Miljööverdomstolen finner att fastigheterna Nol 3:25 och 2:442 är markområden som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (10 kap. 1 §) och att 10 kap. miljöbalken således är tillämpligt. Om syftet när avfallet påfördes fastigheterna var att bli kvitt avfall, att fylla ut marken eller bådadera spelar enligt domstolens mening inte någon roll för bedömningen att det nu är fråga om ett förorenat område.
Ansvarig för att utreda föroreningar inom ett sådant område är den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet som har bidragit till föroreningen (10 kap. 8 § samt 10 kap. 2 § miljöbalken). Ansvaret - i den omfattning det kan anses skäligt - kvarstår till dess skadan eller olägenheten upphört (2 kap. 8 § miljöbalken). Dessa bestämmelser ska tillämpas i fråga om miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift har pågått efter den 30 juni 1969 om verkningarna alltjämt pågick den 1 januari 1999 (8 § lagen om införande av miljöbalken).
Föreläggandet är således på riktigt sätt grundat på bestämmelserna i 10 kap. miljöbalken och bolaget är verksamhetsutövare och rätt adressat.
Bolaget har invänt att det nu saknar rådighet över de aktuella fastigheterna. Lagstiftaren har dock förutsett att en tillämpning av bland annat reglerna i 10 kap. miljöbalken kan leda till krav på en verksamhetsutövare att vidta undersökningar eller åtgärder på mark som han eller hon inte äger eller innehar. Länsstyrelsen har därför genom 28 kap. 3 - 5 §§ givits möjlighet att besluta om rätt till tillträde till annans mark. Att bolaget inte äger eller förfogar över området innebär således inte något hinder mot föreläggandet.
Bolaget har anfört att om 10 kap. miljöbalken - trots bolagets inställning - bedöms tillämpligt, så bör Koncessionsnämndens prövning i ljuset av detta även anses avse dessa fastigheter. Då bör prövningen nämligen inte anses begränsad till de fastigheter bolaget vid den tiden ägde. Miljööverdomstolen konstaterar att 1991 års tillstånd avsåg verksamheten vid ackumulatorfabriken och finner att tillåtligheten av den tidigare uppläggningen av avfall från bolagets verksamhet på fastigheterna Nol 3:25 och 2:442 inte prövats genom beslutet. Bolagets invändning kan därför inte godtas.
Efter överklagande från Tudor AB upphävde Länsstyrelsen i Västra Götalands län i beslut den 6 juli 2007 Miljö- och byggnämndens beslut och återförvisade ärendet till nämnden för ny prövning. Länsstyrelsen hänvisade därvid till att de aktuella markområdena var att betrakta som deponier och att kommunen därför inte haft fog för att med stöd av 10 kap. miljöbalken förelägga om undersökningar på de aktuella fastigheterna.
Miljö- och byggnämnden i Ale kommun har överklagat länsstyrelsens beslut med yrkande att detta upphävs och att Miljö- och byggnämndens beslut fastställs. Nämnden har anfört bl.a. följande. Miljö- och byggnämnden gör gällande att de områden som fyllts ut på fastigheterna utgör förorenade markområden enligt 2 kap. 8 § och 10 kap. miljöbalken. Miljö- och byggnämnden gör vidare gällande att eftersom det är Tudor AB som har fyllt ut fastigheterna med förorenat material skall Tudor AB också utföra de undersökningar som är nödvändiga för att bedöma dels omfattning av nuvarande konstaterad föroreningsförekomst, dels omfattning av den urlakning som sker till den omgivande miljön.
Det ovan citerade stycket reflekterar alltjämt bolagets uppfattning i frågan. Ett reparativt ansvar - som det enligt 10 kap miljöbalken - kan vara primärt eller subsidiärt eftersom den skada som ansvaret avser kan finnas kvar även om förorenaren och dennes verksamhet har upphört att existera. Det som då sker är, enligt 10 kap 3 § miljöbalken, att ansvaret under vissa förutsättningar övergår på fastighetsägaren, d v s principen om att förorenaren skall betala frångås för att undvika att samhället får bära kostnaderna för eventuella reparativa åtgärder. I förvaringsfall är det i princip endast verksamhetsutövarens ansvar som har betydelse. Betydelsen av detta utvecklas vidare nedan. Att fastighetsägare ofta betraktas som verksamhetsutövare i sådana fall innebär inte att förvaringsfallet utgör ett fastighetsägaransvar (eller någon annan form av avvikelse från principen om att förorenaren skall betala).
Krav på undersöka områden där förvaringsverksamhet bedrivs kan inte ställas med stöd av 10 kap. miljöbalken. Eventuella krav med stöd av 2 kap. miljöbalken måste riktas till rätt adressat. Bolaget är inte rätt adressat vad avser fastigheterna Nol 3:25 och Nol 2:442. Verksamheten inom Nol 2:298 har prövats av Koncessionsnämnden för miljöskydd. Eventuella krav på åtgärder inom sistnämnda fastighet måste således ställas inom ramen för vad Koncessionsnämndens beslut medger. Bolaget konstaterar således att det inte finns skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Miljö- och byggnämndens överklagande skall därför avslås.
Fastigheterna har fyllts upp med bl.a. schaktmassor och industriavfall. Syftet med utfyllnaden får anses ha varit att skapa nya markområden för bl.a. industriändamål. Miljödomstolen delar således inte bolagets bedömning att fråga skall anses vara om pågående miljöfarlig verksamhet i form av deponi eller upplag. Bestämmelserna i 10 kap. miljöbalken är därmed tillämpliga på frågan om utredningsansvaret för området.
Av 24 kap. 1 § miljöbalken framgår att om tillstånd har lämnats till en verksamhet och beslutet eller domen har vunnit laga kraft så gäller tillståndet mot alla såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. I 24 kap. 3 och 5 §§ miljöbalken anges under vilka förutsättningar en tillståndsmyndighet utan hinder av ovan nämnda bestämmelser får återkalla eller ompröva en tillståndsdom. Bl.a. kan en tillståndsdom omprövas om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts. I de delar en fråga redan varit föremål för prövning i tillståndet kan denna endast på nytt bli föremål för prövning genom att tillståndsmyndigheten inleder ett förfarande med omprövning av tillståndet eller en återkallelse av detta.
2 kap. 8 §, 9 kap. 1 §, 10 kap. 1 §, 2 § och 8 § samt 26 kap. 9 § miljöbalken (1998:808)

References: MÖD 2002
 MÖD 2005
 MÖD 2008
 MÖD 2008
 MÖD 2003
 MÖD 2006
 domstolen