Source: https://absta.pl/uwagi-oglne.html
Timestamp: 2020-07-02 19:42:12+00:00

Document:
Art. 1 pkt 1 (projektowany art. 2)
Art. 1 pkt 2 (projektowany art. 3)
Art. 1 pkt 3 (projektowany art. 5 ust. 1)
Art. 1 pkt 3 (projektowany art. 5 ust. 2)
Art. 1 pkt 3 (projektowany art. 5 ust. 4)
Art. 1 pkt 3 (projektowany art. 5 ust. 12)
Art. 1 pkt 4 (projektowany art. 5a)
Art. 1 pkt 5 (projektowany art. 6 ust. 2 pkt 1)
Art. 1 pkt 5 (projektowany art. 6 ust. 2 pkt 4)
Art. 1 pkt 5 (projektowany art. 6 ust. 4 pkt 2)
Art. 1 pkt 5 (projektowany art. 6 ust. 7)
Art. 1 pkt 8 (projektowany art. 11)
Art. 1 pkt 9 (projektowany art. 13)
Art. 1 pkt 20 (projektowany art. 23b ust.2)
Art. 1 pkt 20 (projektowany art. 23c)
Ocena i uwagi do projektu o zmianie ustawy o systemie tachografów cyfrowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw
W pierwszej kolejności należy zgłosić pewne uwagi ogólne do proponowanej nowelizacji, ze szczególnym uwzględnieniem błędów ogólnych oraz Oceny Skutków Regulacji, która wydaje się być nie kompletna, oraz wadliwie uwidaczniać rzeczywiste skutki regulacyjne proponowanej nowelizacji. Niestety projektodawca stosuje stałą metodologię polegającą na usunięciu kwestii finansowych z Oceny Skutków Regulacji. Możemy w niej przeczytać, że zmiany z jednej strony nie mają wpływu na budżet Państwa i uczestników rynku, zaś w innym miejscu wskazane jest, że koszty jednak powstaną, ale są one nie prognozowalne. Takie podejście jest nie tylko szkodliwe, ale również utrudniające opiniowanie projektu dla podmiotów pozarządowych niemających dostępu do baz danych projektodawcy i informacji na temat technicznych aspektów wdrożenia projektu.
Zgodnie z założeniami proponowana nowelizacja wynika z potrzeby wdrożenia Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego1. W dużej mierze w projekcie mamy do czynienia ze sprezycowaniem regulacji i położenia postanowień rozporządzenia. Nie mniej jednak wciąż nowelizacja wydaje się być nie kompletna i nie odpowiada na potrzeby zgłaszane przez przedsiębiorców działających w branży transportowej. W szczególności brakuje debaty na temat powierzenia wykonywania głównych działań kontrolnych dla warsztatów Prezesowi Głównego Urzędu Miar, w sytuacji w której większość czynności kontrolnych związanych z tachografami w ruchu drogowym wykonuje Inspekcja Transportu Drogowego.
Dodatkowo widać pogłębiającą się tendencję do bezpośrednich odwołań do prawa UE w aktach prawnych. W przedmiotowym projekcie usunięty został słownik definicyjny, a sam akt stanowi zbiór odwołań. Prawdą jest, że rozporządzenie jako rodzaj prawa wtórnego nie wymaga transpozycji, ale pozbawienie ustawy głównej regulacji wydaje się być posunięciem zbyt daleko idącym. Musi budzić poważne wątpliwości polityka projektodawcy, który w uzasadnieniu do projektu stwierdza „Uchylenie tych definicji spowoduje również uchylenie ich niespójności z innymi przepisami (…)”. Wskazane jest wprowadzanie jednolitego katalogu definicyjnego a nie jego likwidowanie.
Budzi również wątpliwości pozostawianie bardzo szerokiej swobody uznania administracyjnego przez Prezesa GUM. Oprócz daleko idącej swobody orzekania wprowadzone zostały również pozanormatywne źródła prawa co jest wątpliwe w zakresie zgodności takiego działania z konstytucją, ale również tworzy dużą niepewność wobec prawa. Dodatkowo przestrzeganie takich pozanormatywnych źródeł prawa zostało obwarowane bardzo wysokimi sankcjami jakimi jest rzeczywista likwidacja przedsiębiorcy. Pomimo, iż takie rozwiązanie nie jest nowe jest ono wciąż szkodliwe i powinno być trwale usunięte z porządku prawnego.
Nowelizacja likwiduje tzw. słowniczek ustawy i wprowadza generalne odesłanie do definicji zawartych w art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. Rozwiązanie takie powoduje duże skomplikowanie stosowania ustawy. Brak wymienia definicji zaczerpniętych i przeniesienie całości katalogu powoduje, iż niemożliwe jest stosowanie ustawy bez czerpania bezpośrednio z przedmiotowego rozporządzenia. Rozwiązanie takie będzie problematyczne dla profesjonalistów, a już absurdalne dla kierowców i osób fizycznych zatrudnionych u podmiotów profesjonalnych. Obecnie, żeby poznać elementarne sformułowania trzeba korzystać z systemu wyszukiwawczego EUR-LEX tj. oficjalnej bazy aktów prawnych Unii Europejskiej. Tak daleko idące rozwiązania, które w razie nowelizacji dyrektywy automatycznie zmieniają brzmienie polskiego aktu prawnego musi budzić wątpliwości w zakresie zgodności z Konstytucją RP. Automatyczna nowelizacja nie jest znana polskiemu prawodawstwu, a to z nią mamy w tej sytuacji do czynienia i to w sposób generalny. Dotychczasowa praktyka prawodawcza zakładała jedynie częściową możliwość związków definicyjnych, zaś obecnie istnieje możliwość wprowadzenie nawet nowych definicji do ustawy bez działania ustawodawcy.
Dodatkowo wprowadzono domniemanie, że wszelkie kwestie w których przedmiotowe rozporządzenie UE nakłada nowe obowiązki to obowiązki te wykonują określone w projekcie podmioty. Projektodawca wydaje się nie przewidywać zupełnie kwestii, że na tej kanwie mogą powstać spory interpretacyjne w zakresie brzmienia rozporządzenia. Wprowadzenie automatyzmu stosowania obowiązków przez przedsiębiorców jest bardzo niebezpieczne i daje zdecydowanie zbyt dużą swobodę dla organów administracji w zakresie subiektywnego stosowania interpretacji „z celu na środki”. Nie może ulegać wątpliwości, iż podstawowy ciężar w zakresie implementowania prawa Unii Europejskiej powinien spoczywać na organach ustawodawczych i władzy wykonawczej, co zresztą do tej pory stosowano. W razie pojawienia się nowych zadań nałożonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady to właściwe organy krajowe, za pomocą władzy ustawodawczej powinny podjąć decyzję, jakiemu organowi administracji powierzyć ich wykonanie.
Projektodawca usunął podstawę wydawania decyzji o wydaniu, odmowie wydania, zmiany lub cofnięcie homologacji typu. Zabieg taki powoduje znaczący wzrostu uznania administracyjnego i pogarsza sytuacje przedsiębiorców w sektorze. Taka zmiana jest szkodliwa i jeszcze pogłębia niepewność wobec prawa i ewentualne zagrożenie ze strony swobodnego uznania administracyjnego.
Warto również zaznaczyć, iż projektodawca wskazuje w uzasadnieniu, iż wobec przedsiębiorcy ograniczono ilość wymogów w zakresie podawania informacji koniecznych dla skutecznego złożenia wniosku o wydanie świadectwa homologacji typu. Z wymaganych danych usunięto REGON i NIP co wydaje się być kwestią bardziej techniczną, niż realnie zmieniającą uciążliwość procedury ubiegania się o przedmiotowe świadectwo. Sztuczne rezygnowania z danych które przedsiębiorca może bez problemu podać, gdyż posługuje się nimi na co dzień, a spowodowanie, że przedsiębiorca będzie identyfikowany po swojej firmie może prowadzić do wielu nieporozumień. Przykładowo realny problem w oznaczeniu przedsiębiorcy może pojawić się przy spółkach cywilnych, które nie posiadają swojej firmy, ale posiadają numer NIP i REGON. Może wówczas zrodzić się wątpliwość czy skutek wystąpienia o wydanie świadectwa homologacji typu przez wspólnika spółki cywilnej rozciąga jego skutki na innych wspólników tejże.
Po raz kolejny projekt stosuje niebezpieczną klauzule generalną, która zezwala Prezesowi GUM na bardzo szerokie uznanie administracyjne. Jako, że jest to przepis regulujący kompetencję organów administracji wobec podmiotów rynkowych powinno dojść do wskazania ram uznania, które chroniłyby przedsiębiorców przed uciążliwością stosowania przepisów prawa wobec nich i ich ewentualnego przekroczenia.
Ustawa nakłada nad przedsiębiorców obowiązek samo kontroli co dwa lata. Obowiązek ten jest bardzo szeroki i może budzić uzasadnione wątpliwości w praktyce stosowania. Nie jest sprecyzowane w jaki sposób kontrola taka powinna być przeprowadzana, oraz czego dokładnie ma dotyczyć. Jest to próba przerzucenia obowiązków kontroli Państwa na przedsiębiorców.
Powierzono Prezesowi GUM kompetencję do zatwierdzania badań eksploatacyjnych tachografów, które nie uzyskały homologacji typu, zaś nie określono przesłanek jakimi organ administracji ma się przy takim zatwierdzeniu kierować. Rozwiązanie takie powoduje całkowitą arbitralność uznania administracyjnego i w praktyce uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę działania administracji poprzez ograniczenie prawa do kwestionowania decyzji organu administracji.
W związku z odstępowaniem przedsiębiorców z zatrudnianiem pracowników na umowę o pracę i szerokim zastosowaniem innych form świadczenia pracy należy rozważyć czy ograniczenie zatrudnienia na umowę o pracę jako jedyną formę spełnienia przesłanki określonej w projektowanym art. 6 ust. 2 pkt. 1 nie jest zbyt daleko idące. Ciężko jest wskazać, dlaczego zatrudnienie na podstawie umowy cywilnoprawnej zostało przez projektodawcę wykluczone. Rozwiązanie takie może uderzać w najmniejszych przedsiębiorców, szukających metod dla ograniczania kosztów prowadzenia działalności gospodarczej.
Za duży błąd legislacyjny należy uznać sformułowanie zawarte w projektowanym art. 6 ust. 2 pkt. 4. Wskazać należy, iż sformułowanie bycie stroną decyzji cofające zezwolenie lub nakładającą karę pieniężną nie jest tożsame z byciem podmiotem, wobec którego cofnięto decyzję lub nałożono karę. Zgodnie z art. 28 Kodeksu Postępowania Administracyjnego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a więc możliwe jest bycie stroną postępowania nie będąc poddanym sankcjom, nawet jeżeli postępowanie sankcjami zostaje zakończone. Sformułowanie bycie stroną decyzji jest również zasadniczo wadliwe, a wskazany Kodeks Postępowania Administracyjnego definiuje strony postępowania administracyjnego. Nie ma możliwości zaś skierowanie decyzji administracyjnej do innego podmiotu niż będącego stroną w toku postępowania administracyjnego.
Należy wskazać, iż pojęcie numeru w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jest nieznane prawodawstwu. Numer ten powinien zostać szeroko stosowanym numerem identyfikacji podatkowej - NIP, lub ewentualnie numerem REGON. Określenie przewidziane w projekcie powoduje daleko idącą niespójność przepisów prawa.
Zapis jest błędny z punktu widzenia zasad poprawnej legislacji. W przypadku w którym Prezes GUM upoważnia organ lub pracownika oznacza to, że organ ten lub pracownik wykonuje zadania w imieniu i na rzecz Prezesa GUM. Sformułowanie przedmiotowego zapisu stwierdza, że jakiś inny organ może przejąć kompetencje Prezesa GUM i prowadzić czynności kontrole w swoim imieniu, a jedynie na rzecz Prezesa GUM. Sformułowanie takie jest błędne i może skutkować wątpliwościami prawnymi w zakresie jego stosowania. Zapis powinien zostać zamieniony na: „Prezes GUM przed wydaniem zezwolenia i po zawiadomieniu wnioskodawcy, sprawdza w wyznaczonym terminie i w miejscach, w których ma być wykonywana działalność, o której mowa w ust. 1, informacje i dane zawarte we wniosku o zezwolenie oraz w dołączonych do niego dokumentach.”, który to zapis w oczywisty sposób zezwala Prezesowi GUM powierzyć wykonanie czynności wyznaczonemu pracownikowi.
W projektowanym artykule 11 znajduje się zakres obowiązków nakładanych na podmioty prowadzące warsztat. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na:
Art. 11 ust. 1 pkt 1 - nałożenie obowiązku stosowanie zasad i reguł o źródle pozanormatywnym jakim jest zestaw jasnych procedur krajowych opublikowany przez Prezesa GUM. Jest to kolejny przykład w prawodawstwie, gdzie nakłada się ograniczenia i reguluje się zasady prowadzenia działalności gospodarczej za pomocą nietypowych form działania administracji publicznej. Takie procedury Prezesa GUM nie podlegają zaskarżeniu przed sądami administracyjnymi, ani nie podlegają kontroli instancyjnej i wreszcie nie mogą być badane przez Trybunał Konstytucyjny. Może to powodować nadmierną ingerencję Prezesa GUM w zasady prowadzenia działalności gospodarczej.
Art. 11 ust. 1 pkt 4 - obowiązek ten skutkuje zbędnym generowaniem dokumentów na przedsiębiorcę. To na pracowniku powinno istnieć zobowiązanie do poinformowania pracodawcy o toczącym się i ewentualnie zakończonym postępowaniu wobec niego.
Art. 11 ust. 1 pkt 7 - obowiązek jest bardzo szeroki i bezwarunkowy, a można sobie wyobrazić sytuacja w której warsztat nie będzie miał możliwości jego spełnienia. Problem może się nasilić w szczególności, gdy w pobliżu jednego z warsztatów Inspekcja Transportu Drogowego będzie przeprowadzała kontrolę o charakterze bramkowym dla wszystkich pojazdów transportowych poruszających się danym odcinkiem drogi. Jeżeli taka kontrola będzie prowadzona cyklicznie może to w realny sposób zaburzyć funkcjonowanie przedsiębiorców. Problem ten nie jest iluzoryczny, gdyż Inspekcja Transportu Drogowego musi posiadać infrastrukturę do przeprowadzania kontroli np. wgłębienia rynnowe pozwalające dokonać ważenia przy pomocy wag przenośnych. Należy dokładnie przeanalizować to zagrożenie i rozważyć czynności zaradcze zabezpieczające warsztaty przed nim.
Pozytywnie należy ocenić obligatoryjne wyznaczenie terminu do wdrożenia zaleceń Prezesa GUM. Rozwiązanie takie sprzyja zaufaniu obywateli i przedsiębiorców do Państwa. Problematyczne jest jednak wprowadzenie sformułowania „poważny konflikt interesów”. Dużą rolę odgrywać będzie w stosowaniu tego przepisu uznaniowość Prezesa GUM i ciężko jest ocenić kierunek interpretacyjny w jego stosowaniu. Problemy w stwierdzaniu konfliktu interesów możemy z łatwością zaobserwować w innych dziedzinach życia jak np. w środowisku prawniczym. W szczególności, że w przedmiotowym przypadku cofnięcie zezwolenia następuje natychmiast, a podmiot którego dotknęło może się ubiegać o ponowne zezwolenie dopiero po 4 latach. Właściwe byłoby określenie o jakim konflikcie interesów mówimy. Możemy sobie wyobrazić sytuację, że warsztat wchodzi w konflikt interesów z przedsiębiorcą transportowym np. poprzez wdanie się w spór sądowy dot. właściwego wykonania usługi lub płatności za nią. Wówczas konflikt interesów staje się pomiędzy podmiotami poważny, a nie powinien skutkować natychmiastowymi sankcjami dla warsztatu. W przedmiotowej sytuacji odebranie zezwolenia warsztatowi może spowodować jego upadłość przed rozstrzygnięciem jego odwołania wobec decyzji Prezesa GUM. Konieczne jest więc rozwinięcie tego zagadnienia i dokładnego sprecyzowania przesłanek natychmiastowego cofnięcia zezwolenia. Dodatkowo nawet jeżeli konflikt interesów lub jego ryzyko ustąpi to przedsiębiorca i tak musi czekać 4 lata na możliwość ponownego wydania zezwolenia. W przedmiotowej sprawie sankcja taka wydaje się być rażąco nieproporcjonalna, zwłaszcza, że przyczyna cofnięcia zezwolenia może być niezawiniona.
Przepisy o ochronie danych osobowych zawierają w sobie zabezpieczające ich stosowanie przepisy karne i wobec tego nie sposób zrozumieć w jakim celu w tym miejscu ustawy umieszcza się dodatkową penalizację ich naruszenia. Wobec powyższego zapis jest zbędny.
Jednym z urządzeń lub przedmiotów mogących służyć do manipulowania danymi rejestrowanymi przez tachograf są przedmioty wykonane z materiałów o właściwościach ferromagnetycznych, czyli przedmioty popularnie określane jako magnesy. Wobec tego faktu niejasne jest stosownie szerokich sankcji karnych i w naturalny sposób rodzi się pytanie czy popularny magnes i jego sprzedaż lub produkcja będzie podlegać w rozumieniu tych przepisów karze. Wobec tak niebezpiecznej interpretacji proponowanego przepisu proponuje się, ażeby przepis obejmował jedynie sankcją karną urządzenia a nie przedmioty.
Na koniec należy wskazać, iż w uzasadnieniu do projektowanych zmian brak jest wytłumaczenia tak zwiększonej formalizacji działania podmiotów sektora. Uzasadnienie nie rozwiewa również uzasadnionych wątpliwości, które zostały wyartykułowane powyżej. Wobec powyższego rekomendujemy odstąpienia od wprowadzenia przedmiotowej zmiany, w szczególności, że brak dla niej uzasadnienia w przywoływanej wdrażanej dyrektywie.
1 Dz. Urz. UE seria L nr 60 z dnia 28 lutego 2014 r.

References: art. 2

Art. 1
 art. 3

Art. 1
 art. 5

Art. 1
 art. 5

Art. 1
 art. 5

Art. 1
 art. 5

Art. 1
 art. 5

Art. 1
 art. 6

Art. 1
 art. 6

Art. 1
 art. 6

Art. 1
 art. 6

Art. 1
 art. 11

Art. 1
 art. 13

Art. 1
 art. 23

Art. 1
 art. 23
 art. 2
 art. 6
 art. 6
 art. 28

Art. 11

Art. 11

Art. 11