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Timestamp: 2020-03-31 14:13:13+00:00

Document:
Sunday 11 October 2015 09:34:28
N. 04650/2015REG.PROV.COLL.
N. 08625/2012 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 8625 del 2012, proposto dalla s.p.a. *
Il Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Dardo e Bruno Crimaldi, con domicilio eletto presso l’avvocato Gian Marco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
della sentenza del T.A.R. Campania – Napoli, Sezione I, n. 03350/2012, resa tra le parti, concernente l’affidamento del servizio di riscossione delle contravvenzioni al codice della strada.
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2015 il Cons. Paolo Giovanni Nicolò Lotti e uditi per le parti l’avvocato Raffaele Ferola e l’avvocato Gabriele Pafundi, su delega dell'avvocato Bruno Crimaldi;
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, Sez. I, con la sentenza 11 luglio 2012, n. 3350, ha in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile il ricorso proposto dall’attuale appellante per l’annullamento:
- quanto al ricorso introduttivo: della nota del Sindaco di Napoli in data 6 febbraio 2009, n. 11 55/GAB; del decreto sindacale n. 57 del 5 febbraio 2009; della nota del Sindaco di Napoli in data 18 marzo 2009, n. 2512/GAB; della delibera di Giunta municipale n. 262 del 18 marzo 2009; nonché degli atti connessi concernenti la esternalizzazione del servizio per la riscossione delle contravvenzioni al codice della strada;
- quanto ai primi motivi aggiunti: degli atti già sopra indicati, con condanna dell’amministrazione al risarcimento dei danni;
- quanto ai secondi motivi aggiunti: della nota del Segretario Generale n. 4991 del 22 dicembre 2008;
- quanto ai terzi motivi aggiunti: della nota del Comandante della Polizia municipale n. 345 (recte: n. 346) del 29 maggio 2009 e della delibera di Giunta municipale n. 866 del 20 maggio 2009;
- quanto ai quarti motivi aggiunti: della determinazione. dirigenziale n. 60 del 24 marzo 2009 e della delibera di Giunta municipale n. 866 del 20 maggio 2009;
- quanto ai quinti motivi aggiunti: della determinazione dirigenziale n. 133 del 6 luglio 2009 e della relativa nota di trasmissione n. 437 del 20 luglio 2009; della nota n. 346 del 29 maggio 2009; delle determinazioni n. 66 (recte: n. 68) del 1° aprile 2009 e n. 131 del 30 giugno 2009;
- quanto ai sesti motivi aggiunti: del decreto sindacale n. 106 del 13 febraio 2009, della determinazione n. 68 del 1° aprile 2009, della determinazione n. 131 del 30 giugno 2009, del contratto n. 80196 rep. del 19 novembre 2009, della delibera di Giunta comunale n. 646 del 16 aprile 2010, della nota della Direzione centrale risorse strategiche n. 527 del 20 aprile 2009, della delibera di Giunta n. 615 del 10 maggio 2011, delle determinazioni n. 57 del 30 luglio 2011 e n. 283 del 28 dicembre 2009; del contratto con COMER Servizi; del provvedimento di affidamento del servizio a Poste Italiane e del relativo contratto; delle delibere consiliari recanti l’approvazione dei bilanci 2008, 2009, 2010 e 2011, relativi bilanci pluriennali e relazioni programmatiche, delibere giuntali di approvazione dei PEG 2009, 2010 e 2011; con condanna dell’amministrazione all’esecuzione in forma specifica ed in subordine al risarcimento dei danni per equivalente;
- quanto ai settimi motivi aggiunti: della delibera di Consiglio comunale n. 11 del 6 maggio 2009, nella parte della Relazione revisionale e programmatica 2009-2011 relativa al Programma n. 400.
- con il provvedimento dirigenziale n. 133 del 6 luglio 2009, impugnato con i quinti motivi aggiunti, è stata confermata, all’esito di una rinnovata istruttoria e con ulteriori motivazioni, la determinazione n. 60 del 24 marzo 2009, che a sua volta aveva ratificato la revoca dell’aggiudicazione, disposta nel 2007 a favore dell’ATI -*, ancora non formalizzata in un contratto, essendo in corso tra le parti trattative per la definizione del suo contenuto negoziale; quindi, nessun dubbio può sussistere sulla giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla cognizione sull’impugnazione avverso un atto di autotutela avente ad oggetto una procedura di gara;
- ai sensi dell’art. 6 l. n. 249-1968, l’amministrazione ha il potere di convalidare o ratificare un provvedimento viziato nonostante la pendenza di un giudizio sugli atti presupposti e tale disposizione di carattere generale è da considerare tuttora vigente;
- una motivazione incompleta può esser integrata e ricostruita attraverso gli atti del procedimento amministrativo, così come può ipotizzarsi che l’amministrazione convalidi il provvedimento integrandone in un secondo momento la motivazione, fermo restando che tale attività deve pur sempre avvenire da parte dell’amministrazione competente mediante gli atti del procedimento medesimo;
- qualora l’amministrazione, sulla base di una rinnovata istruttoria e di una nuova motivazione, dimostri di voler confermare la volizione espressa in un precedente provvedimento, si palesa l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse, dell’impugnazione proposta avverso gli atti adottati a monte del provvedimento che, in pendenza del giudizio, ha sostituito le precedenti determinazioni;
- tale atto rientra nella sfera delle attribuzioni demandate dall’art. 107 d. lgs n. 267-2000 alla dirigenza comunale, per quanto riguarda le attività amministrative gestionali in attuazione degli indirizzi espressi dagli organi politico-amministrativi del Comune;
- il dirigente in concreto competente è quello al quale attualmente spetta l’esercizio della funzione amministrativa in materia riguardo al servizio da affidare, a nulla rilevando che l’originaria aggiudicazione fosse stata adottata dal dirigente preposto ad una diversa articolazione della struttura organizzativa interna dell’ente;
- la prima e la terza ragione del provvedimento di revoca investono apprezzamenti su sopravvenuti motivi di pubblico interesse, su mutamenti della situazione di fatto o su una diversa valutazione dell’interesse pubblico originario, costituendo propriamente il presupposto per una determinazione di revoca ex art. 21-quinquies l. n. 241-1990;
- la seconda ragione del medesimo provvedimento riguarda una condizione ostativa alla partecipazione dell’aggiudicatario alla gara originaria e quindi l’esercizio dell’autotutela concretizza, piuttosto, un atto di annullamento, ex art. 21-nonies l. n. 241-90;
- legittimamente le tre suesposte ragioni possono coesistere in un unico, complesso, provvedimento;
- l’approvazione dell’aggiudicazione definitiva della gara di appalto non esclude che la stazione appaltante possa, sussistendone i presupposti, esercitare i poteri di autotutela, qualora emergano circostanze tali da influire sui requisiti di ammissione in gara dell’aggiudicatario, in senso ostativo alla conclusione del rapporto contrattuale;
- l’art. 38, comma 1, lett. f), d. lgs. n. 163-2006 (derivante dall’art. 12 d. lgs. n. 157-1995, per gli appalti pubblici di servizi) prevede l’esclusione per i soggetti che, secondo una motivata valutazione della stazione appaltante, hanno commesso grave negligenza o malafede nell’esecuzione delle prestazioni affidate dalla stazione appaltante che bandisce la gara; ovvero che hanno commesso un errore grave nell’esercizio della loro attività professionale, accertato con qualsiasi mezzo di prova da parte della stazione appaltante: tale fattispecie prescinde dalla sussistenza di una pronuncia giudiziale passato in giudicato, come è invece previsto dalla lett. c) della medesima disposizione;
- il carattere discrezionale del provvedimento di autotutela richiede una ponderazione comparativa degli interessi pubblici attuali e concreti con la posizione di vantaggio conseguita dall’aggiudicatario a seguito della partecipazione con esito vittorioso alla procedura;
- nella specie, tale valutazione emerge con sufficiente chiarezza dalla grave compromissione della fiducia risposta sull’affidabilità della società ricorrente, giustificando, nell’apprezzamento di merito della stazione appaltante, il sacrificio dell’affidamento dall’aggiudicatario nella stipula del contratto, allorché è proprio la posizione dell’aggiudicatario ad essere messa in discussione per fatti e circostanze che dipendono essenzialmente dalla responsabilità del medesimo interessato;
- il consolidamento di tale determinazione comporta l’inammissibilità delle censure dedotte e delle impugnative riferibili agli atti concernenti il successivo affidamento e la rimodulazione del servizio in questione.
Con il gravame in esame, l’appellante contestava la sentenza del TAR, riproponendo, nella sostanza, le censure del ricorso e dei motivi aggiunti di primo grado e chiedendo l’accoglimento del ricorso di primo grado.
Si costituiva il Comune appellato, chiedendo la reiezione del ricorso.
All’udienza pubblica del 25 giugno 2015, la causa veniva trattenuta in decisione.
1. Sotto il profilo fattuale, va premesso che il Comune di Napoli, in esecuzione della delibera del Consiglio Comunale n. 78 del 15 aprile 2003 e della delibera di giunta n. 3557-2003 di approvazione del Capitolato speciale, con la determinazione dirigenziale n. 6 del 22 marzo 2006 aveva indetto una gara per l’affidamento, mediante appalto pubblico di servizio per la durata di anni nove, della «gestione dei procedimenti scaturenti dalla elevazione delle contravvenzioni al Codice della strada, attraverso l’espletamento di attività finalizzate alla riscossione, nonché della riscossione stessa, con esclusione di quella a mezzo ruolo che resta affidata al Concessionario della riscossione per la provincia di Napoli ai sensi di legge e della gestione del contenzioso».
La commissione giudicatrice, nel corso della seduta pubblica del 22 dicembre 2006, aveva aggiudicato provvisoriamente la gara a favore dell’ATI. **
Con la determinazione dirigenziale n. 5 del 16 febbraio 2007, l’amministrazione comunale aveva aggiudicato definitivamente la gara al medesimo Raggruppamento, odierno appellante.
Il Servizio Gare d’appalto, con la nota n. 3744 del 28.6.2007, aveva fissato la data del 3 luglio 2007 per la stipula del contratto.
Con la nota 3808 del 3 luglio 2007, il medesimo Servizio comunicava agli Assessori al ramo che l’aggiudicataria non si era presentata per la stipula e anzi aveva comunicato che non avrebbe stipulato il contratto, non condividendo «la bozza di contratto predisposta dall’Amministrazione».
Con una nota del 4 luglio 2007, la Romeo Gestioni confermava la propria valutazione sull’impossibilità di sottoscrivere il contratto e con nota del 5 luglio 2007 si dichiarava disponibile invece a sottoscrivere una diversa bozza di contratto dalla stessa elaborata.
Successivamente a tali comunicazioni, si avviava una fase di negoziazione da parte dell’Amministrazione, volta a definire le modalità concrete di esecuzione del rapporto con l’aggiudicataria *, senza tuttavia trovare una definizione complessiva.
Infatti, il segretario generale del Comune, quale ufficiale rogante, ha rinvenuto nella bozza contrattuale, «significative difformità» con il capitolato speciale d’appalto, dovute al progetto presentato, concludendo «che prima di procedere alla stipula del contratto sia necessario che il testo definitivo dello stesso venga approvato con apposito provvedimento (determina ex art. 192 TUEL) nel quale dovranno essere illustrate le considerazioni di merito e di diritto in forza delle quali ciascuna delle modifiche è stata ritenuta necessaria o decisa».
Con la nota 1155 del 6 febbraio 2009, il Sindaco di Napoli, nell’analizzare e ripercorrere i fatti appena esposti, e ribadendo le difformità riscontrate rispetto al capitolato della bozza contrattuale unilateralmente elaborata dall’aggiudicataria, comunicava all’Amministratore Giudiziario della soc. * (nominato nel frattempo a seguito dell’indagine della magistratura penale) che «non sussistono le condizioni per un riesame con la società * della vicenda relativa all’esternalizzazione delle contravvenzioni».
Peraltro, il GUP presso il Tribunale di Napoli - con la sentenza 19 marzo 2010, n. 657 - condannava l’avv. per i delitt di cui agli artt. 110, 81 cpv, 319, 319-bis e 321 c.p., fattispecie, dunque, che hanno comportato, fino alla sentenza di proscioglimento in Cassazione, l’incapacità a contrarre con la pubblica amministrazione.
L’Amministrazione, medio tempore, si era dotata di una nuova organizzazione della Polizia Locale e, in particolare del Settore Legale, affidato ad un nuovo dirigente, che ha reso non più necessaria l’esternalizzazione del servizio oggetto oggetto della controversia, così come inizialmente era stato previsto.
Infatti, l’Amministrazione aveva adottato l’indirizzo di bandire una gara pubblica per l’affidamento a soggetto esterno solo dei servizi necessari che non potevano essere svolti dal Settore Legale della Polizia Locale, corrispondenti al segmento di lavorazione di «acquisizione, stampa e postalizzazione» dei verbali da affidare alla s.p.a. Poste Italiane per la spedizione ai destinatari.
In particolare, sotto il profilo degli atti di indirizzo politico, si osserva che la relazione previsionale e programmatica del 2009 allegata ed approvata con il Bilancio (delibera del Consiglio Comunale 6 maggio 2009, n. 11, in base alla delibera della giunta 27 marzo 2009, n. 332, di proposta al Consiglio) ha espressamente escluso l’affidamento a gestore unico del «servizio di riscossione delle contravvenzioni», confermandosi, pertanto, il nuovo orientamento in materia seguito dall’Amministrazione.
Dal punto di vista operativo, con la determina dirigenziale 24 marzo 2009, n. 60, il Comandante della Polizia Locale provvedeva alla revoca dell’aggiudicazione prima disposta in favore della odierna appellante.
Conseguentemente, con l’atto 1° aprile 2009, n. 68, il Comandante della Polizia Locale procedeva all’indizione di una nuova gara per gli unici segmenti da esternalizzare (poco sopra indicati).
Con la delibera di giunta 16 aprile 2010, n. 646, l’Amministrazione approvava l’atto di indirizzo volto ad affidare per sei mesi l’attività di notificazione dei verbali direttamente al Corpo di Polizia Locale.
Con la delibera di giunta 10 maggio 2011, n. 615, l’Amministrazione approvava l’atto di indirizzo per affidare ad un operatore specializzato esterno la riscossione delle sanzioni elevate a carico di cittadini residenti all’estero.
Inoltre, con la determina dirigenziale 30 luglio 2011, n. 57, il Comandante della Polizia Locale, a seguito di gara d’appalto, aggiudicava il solo servizio (esternalizzato) di stampa e di imbustamento dei plichi contenenti le «contravvenzioni» al codice della strada e la conseguente postalizzazione, con le connesse attività conseguenti, alla s.r.l. Comer Servizi.
Infine, con l’atto 6 luglio 2009, n. 133, il Comandante della polizia locale aveva disposto, all’esito di una rinnovata istruttoria e con ulteriori motivazioni, la conferma delle medesime determine 24 marzo 2009, n. 60; 1° aprile 2009, n. 68; 30 giugno 2009, n. 131.
L’atto di conferma della revoca veniva notificato all’appellante in data 20 luglio 2009, in quanto allegato alla nota 20 luglio 2009, n. 437.
2. Alla luce della ricostruzione di fatto sopra sunteggiata, desumibile dai documenti depositati in giudizio, e a prescindere dalla preliminare eccezione di inammissibilità dell’appello (formulata dal Comune appellato), emerge l’infondatezza nel merito dell’appello.
Ritiene la Sezione che:
- la trattativa avviata dalle parti posteriormente all’aggiudicazione definitiva non è mai sfociata in un testo definito sottoscrivibile dalla parti; infatti, come sopra rilevato, lo stesso Segretario Generale, con nota del 22 dicembre 2008 segnalava motivatamente e - ragionevolmente - le difformità riscontrate nel testo contrattuale nel frattempo predisposto dall’appellante con il CSA e la necessità di un apposito atto (la determina ex art. 192 TUEL) per chiarire le considerazioni di merito e di diritto in forza delle quali ciascuna delle modifiche al contenuto del CSA è stata ritenuta necessaria o decisa;
- poiché tale determina non è mai adottata dalla Stazione appaltante, legittimamente si è ravvisata una preclusione per la sottoscrizione del contratto;
- peraltro, può ritenersi legittima la revoca dell’aggiudicazione definitiva di una gara di appalto disposta sia con riferimento sia all’assenza (preordinata e ingiustificata) della stessa ditta all’incontro fissato dalla Stazione appaltante per la firma del contratto oggetto dell’originaria aggiudicazione (così come avvenuto nella specie), sia con riferimento al ritardo di mesi della aggiudicataria nel sottoscrivere il contratto oggetto della gara, che nella specie ha proposto peraltro una soluzione contrattuale del tutto divergente da quella originariamente oggetto della gara (così come sopra indicato), situazione già di per sé contrastante con i principi di trasparenza e di par condicio che devono presiedere le gare pubbliche;
- con riferimento alla determina dirigenziale 6 luglio 2009, n. 133, si deve osservare che questo Consiglio ha già affermato che, ai sensi degli artt. 21-nonies, l. 7 agosto 1990, n. 241, e 6, l. 18 marzo 1968, n. 249, l'atto amministrativo può essere convalidato dall'Autorità amministrativa anche in pendenza di gravame, in sede amministrativa o giurisdizionale, anche di appello, con la sola esclusione dell'ipotesi che sia intervenuta una sentenza passata in giudicato (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 29 dicembre 2014, n. 6384);
- la nuova determinazione (di convalida) è stata adottata legittimamente, in quanto è stata inviata la comunicazione di avvio del procedimento (nota n. 29 maggio 2009, n. 346); rientra nella sfera delle competenze dei dirigenti, ex art. 107 d.lgs. n. 267-2000, per quanto riguarda le attività amministrative gestionali in attuazione degli indirizzi espressi dagli organi politico-amministrativi del Comune (al dirigente spetta l’esercizio della funzione amministrativa in materia riguardo al servizio da affidare, atteso che le motivazioni della convalida riguardano proprio le nuove modalità di gestione del servizio medesimo adottate dall’Amministrazione);
- sotto il profilo contenutistico, l’atto di convalida è legittimamente riferibile ad un contenuto complesso, in parte afferente ad una revoca ex art. 21-quinquies l. n. 241-90 ed in parte afferente all’istituto dell’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. n. 241-90;
- sempre sotto il profilo contenutistico, la nuova determinazione (di convalida) è legittimamente basata su tre ordini di considerazioni, legate a) alla minor convenienza delle condizioni dell’appalto con riferimento alla diminuzione registrata nell’ultimo triennio del numero delle «contravvenzioni» elevate dalla Polizia locale (mutamento della situazione di fatto); b) al quadro accusatorio emerso a carico di un soggetto che, benché privo di una carica formale in seno alla società ricorrente, avrebbe la qualità sostanziale di amministratore di fatto per la sua centralità all’interno del gruppo Romeo (per reati di corruzione e di turbativa d’asta, in relazione alla quale il Comune si sarebbe costituito parte civile nel processo penale, il che è evidentemente ostativo alla stipulazione del contratto, sia pure con l’amministratore giudiziario del gruppo *); c) un ripensamento sul servizio da affidare in gestione, che l’indirizzo politico, anche in considerazione del mutato quadro organizzativo dell’Amministrazione, ha inteso limitare al massimo (con una nuova e motivata considerazione della situazione di fatto);
- in specifico, deve confermarsi l’orientamento secondo cui la pendenza di un procedimento penale a carico di un esponente aziendale per fatti commessi in danno della stessa stazione appaltante costituisce un ragionevole motivo per escludere l’affidabilità della relativa ditta in ordine alla corretta esecuzione delle prestazioni da affidare in appalto (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 1° ottobre 2010, n, 7264); orientamento applicabile anche al caso di aggiudicazione definitiva, come nell’ipotesi in esame;
- inoltre, è stata effettuata correttamente dall’Amministrazione la ponderazione discrezionale comparativa degli interessi pubblici attuali e concreti con la posizione di vantaggio conseguita dall’aggiudicatario a seguito della partecipazione con esito vittorioso alla procedura, dando prevalenza, all’evidenza, ai motivi di pubblico interesse che sorreggono l’atto di autotutela, con specifico riferimento all’incapacità a contrarre con la P.A. sopra descritta, sussistente quando sono sono stati emessi i contestati provvedimenti e che è venuta meno solo col passaggio in giudicato della sentenza della Cassazione 9 luglio 2014, n. 1324;
- peraltro, ai fini della legittimità di un atto amministrativo fondato su di una pluralità di ragioni fra loro autonome, è sufficiente che anche una sola fra esse sia riconosciuta idonea a sorreggere l’atto medesimo (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. VI, 27 novembre 2014, n. 5886) e, nel caso in esame, le due ragioni (sopra rilevate), poste a base della revoca, risultano effettivamente sussistenti e sono state legittimamente riscontrate dall’Amministrazione, ad avviso del Collegio;
- in materia di contratti della P.A., il potere di revocare l’aggiudicazione definitiva di una gara ben può trovare fondamento, in via generale, in specifiche ragioni di pubblico interesse (cfr., da ultimo, Consiglio di Stato, sez. V, 21 aprile 2015, n. 2013) ed è irrilevante, come ha chiarito la giurisprudenza di questo Consiglio, ai fini della sua legittimità, la circostanza che l’Amministrazione nell’atto di revoca non abbia indicato anche l’ammontare dell’indennizzo da liquidare alla parte, atteso che la mancata previsione dell’indennizzo consente al privato di azionare la relativa pretesa patrimoniale (in presebza dei relativi presupposti), anche davanti al giudice amministrativo (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 15 novembre 2011, n. 6039);
- infine, i motivi aggiunti nn. 5, 6 e 7 di primo grado, riproposti in sede di appello, attengono a profili di valutazioni tecnico-discrezionali dell’Amministrazione sulla convenienza e sull’opportunità amministrativa relativamente all’esercizio della esternalizzazione del servizio, sottratte al sindacato di legittimità del G.A. in assenza di macroscopici errori, di contraddittorietà o di illogicità manifesta, non prospettabili nel caso di specie (anche perché è del tutto ragionevole che l’Amministrazione – nel ravvisare un risparmio in ragione della mancata remunerazione di un operatore privato – decida di svolgere in proprio i servizi riferibili allo svolgimento delle funzioni pubbliche nella materia della vigilanza stradale).
3. Le censure di illegittimità derivata rimangono assorbite dalle valutazioni articolate nel precedente punto 2; sono da reputarsi inammissibili le censure riferibili agli atti concernenti il successivo affidamento e la rimodulazione del servizio in questione, trattandosi di atti rispetto ai quali l’appellante, per effetto della revoca dell’aggiudicazione qui ritenuta legittima, risulta conseguentemente estraneo e, come tale, privo di legittimazione; infine, la domanda di risarcimento del danno non può evidentemente essere accolta, non emergendo profili di illegittimità dell’azione amministrativa.
4. Conclusivamente, sulla base delle predette argomentazioni, l’appello deve essere respinto, in quanto infondato, risultando integralmente condivisibile ciascuna delle rationes decidendi poste a base della sentenza impugnata.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 8625 del 2012 come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna parte appellante al pagamento delle spese di lite del presente grado di giudizio, spese che liquida in euro 8.000,00 (ottomila), oltre accessori di legge, in favore del Comune appellato.

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 21
 art. 21
 sentenza 
 art. 192
 sentenza 
 sentenza 
 art. 192
 sentenza 
 art. 107
 art. 21
 art. 21
 sentenza 
 sentenza