Source: http://www.assemblee-nationale.fr/budget/plf2001/a2629-11.asp
Timestamp: 2019-08-18 06:58:23+00:00

Document:
N° 2629.- Avis de M. Alain Cacheux, au nom de la commission de la production sur le projet de loi de finances pour 2001.- Tome XI : Equipement, transports et logement - Logement et urbanisme.
PAR M. ALAIN CACHEUX,
Voir le numéro : 2624 (annexe 25)
I.- CONSOLIDER LES OUTILS D'INTERVENTION 9
A.- CONFORTER L'EFFORT D'INVESTISSEMENT PRIVÉ 9
1. Les prêts à l'accession sociale 9
2. Les prêts à 0 %-ministère du logement (prêts à taux zéro) 10
B.- ENCOURAGER LA RÉHABILITATION DANS LE PARC ANCIEN 14
1. La prime à l'amélioration de l'habitat et la subvention pour travaux de sortie d'insalubrité 15
2. L'action de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat en faveur des propriétaires bailleurs 16
3. Lutter contre l'habitat insalubre 20
C.- UNE CONSTRUCTION LOCATIVE SOCIALE EN PANNE 21
II.- POURSUIVRE L'EFFORT EN FAVEUR DES PLUS DÉMUNIS 29
A.- LA RÉFORME DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT : UNE SIMPLIFICATION BIENVENUE INSPIRÉE PAR UN SOUCI D'ÉQUITÉ 29
B.- LA MISE EN _UVRE DE LA LOI D'ORIENTATION RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS 31
1. La prévention des coupures d'énergie, d'eau et de téléphone 31
2. Les accords pluriannuels entre l'Etat et les organismes de logement social 32
3. Les commissions de médiation placées auprès du représentant de l'Etat 33
4. La mise en place et la gestion du numéro départemental unique 34
III.- L'EFFORT PUBLIC EN FAVEUR DE L'URBANISME 35
A.- LES AGENCES D'URBANISME 35
B.- LE FINANCEMENT DE L'URBANISME 38
1. Les taxes d'urbanisme 38
a) Les taxes recouvrées au profit des communes ou de leurs groupements 38
b) Les taxes recouvrées au profit des départements 40
c) Le cas particulier de la région Île-de-France 41
2. Les participations 42
a) Les participations ponctuelles 42
b) Les participations spécifiques à un périmètre d'urbanisation 42
Le budget du logement et de l'urbanisme pour 2001 est en augmentation de 1,2 % en moyens de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2000 (48,8 milliards de francs). Dans la ligne du discours de politique générale du Premier ministre du 19 juin 1997, il renforce ainsi les efforts des budgets précédents en faveur du secteur de l'habitat et de la construction, tout en accompagnant la politique de retour à l'emploi. En moyens d'engagement, la progression est même de 1,6 % par rapport à 2000 (49,6 milliards de francs).
Quatre orientations principales se dégagent de l'action du Gouvernement : l'effort consenti en faveur du renouvellement urbain et de la consolidation du logement social, l'ambitieuse réforme des aides personnelles au logement, la confirmation du soutien au parc privé et les moyens alloués à une véritable politique d'aménagement en partenariat avec les collectivités locales.
Alors que le projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains est en voie d'adoption par le Parlement, votre rapporteur souhaite exprimer sa satisfaction devant les avancées sensibles contenues dans ce texte - qu'il s'agisse de la modernisation du financement de l'urbanisme, de l'encouragement à une véritable mixité urbaine, de la reconnaissance de la vocation des organismes d'habitations à loyer modéré à être des opérateurs à part entière du renouvellement urbain ou de la volonté de rendre plus efficaces les dispositifs de lutte contre le péril et l'insalubrité. Il ne se défend néanmoins pas de regretter que sur d'autres points, comme celui de l'instauration d'un véritable « permis de louer », la majorité n'ait pas voulu s'engager dans la voie de réformes modernes et novatrices - et donc plus efficaces.
Le projet de budget comprend plusieurs mesures qui contribuent à soutenir le logement social et le renouvellement urbain. Outre les 70 000 prêts locatifs à usage social (PLUS) susceptibles d'être financés -même si leur consommation apparaît très insuffisante -, 120 000 PALULOS sont budgétées afin de poursuivre la réhabilitation du parc de logements locatifs sociaux. De surcroît, le financement des opérations de démolition-reconstruction de logements à loyer modéré - qui ont permis la démolition de 5 000 logements en 1999 et de plus de 6 000 logements en 2000 - est porté de 140 millions de francs à 170 millions de francs, conformément à l'objectif du Comité interministériel des villes et du développement social urbain du 14 décembre 1999 d'atteindre progressivement plus de dix mille démolitions par an.
Le projet de budget comprend également le doublement de l'enveloppe de crédits pour la qualité de service (100 millions de francs), qui permet la réalisation par les organismes d'habitations à loyer modéré de travaux de proximité et d'amélioration de la vie quotidienne, auxquels les locataires sont très sensibles et qui contribuent aux efforts de requalification des quartiers sensibles. En outre, ces locataires continueront à bénéficier du gel des loyers jusqu'au 1er janvier 2002, du fait de l'engagement pris à ce titre par les organismes HLM.
La conférence sur la famille du 15 juin 2000 constitue le point de départ d'une importante réforme des aides au logement, qui consiste à simplifier et harmoniser les barèmes des aides personnelles par un alignement vers le haut des grilles actuelles et un traitement équitable de toutes les sources de revenus. En supprimant l'écart d'aide existant pour un même niveau de revenu, selon qu'il résulte de transferts sociaux ou d'une activité professionnelle, la réforme réduit sensiblement le phénomène de désincitation au travail qui risquait de se produire au voisinage du RMI, lorsque la reprise d'activité entraînait une forte baisse de l'aide au logement.
Cette réforme se traduit, pour 4,8 millions de ménages, par 1 300 francs par an en moyenne d'aide supplémentaire, aucun ménage ne voyant son aide baisser du fait de ces mesures. Elle sera mise en _uvre en deux étapes (1er janvier 2001 et 1er janvier 2002) et représente une augmentation des prestations versées de 6,5 milliards de francs à terme - dont 3,3 milliards de francs dès 2001 (2 milliards de francs à la charge du budget de l'État). Son financement a été rendu possible - sans nuire à l'actualisation annuelle des barèmes au 1er juillet, qui maintient depuis 1997 le pouvoir d'achat des aides - grâce à la forte croissance économique. En effet, la baisse du chômage et l'amélioration des salaires réduit les besoins d'aide des ménages modestes et accroît les ressources affectées par les employeurs au financement des aides personnelles au logement.
La question se pose néanmoins de l'opportunité de conserver des barèmes indifférenciés selon que le bénéficiaire relève du parc privé ou du parc public, dès lors que celui-ci se trouve soumis à des contraintes de plafonnement de loyers et de ressources dont celui-là est exempt. Il reste également à souhaiter que cette augmentation des allocations profite pleinement au locataire et ne soit pas absorbée par des augmentations de loyers décidées unilatéralement par des propriétaires désireux de profiter d'un effet d'aubaine.
Au total, les moyens budgétaires consacrés aux aides personnelles au logement s'élèvent pour 2001 à 35 milliards de francs, en hausse de 1,9 %.
Ils complètent les autres dispositifs mis à disposition des acteurs du logement en application de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 : les enveloppes destinées aux fonds de solidarité pour le logement (FSL), à l'aide à la médiation locative (AML) et à l'allocation aux associations qui logent à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT), qui ont doublé depuis 1997 et atteignent 718 millions de francs en 2000, sont maintenues à niveau.
La réalisation d'aires d'accueil pour les gens du voyage, en application de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, se traduit par une dotation budgétaire de 70 millions de francs complétée par un crédit de même montant ouvert sur le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité, au titre de la subvention d'État à ces investissements (portée à 70 % des travaux).
L'amélioration dans le parc privé bénéficie du maintien de ses moyens d'engagement à hauteur de 3 milliards de francs. L'adoption du projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains doit permettre la création d'une « grande ANAH » au 1er janvier 2001, chargée de mettre en _uvre l'ensemble de la politique d'aide à l'amélioration du parc privé - qu'il relève du parc locatif ou du parc de propriétaires-occupants. Les textes réglementaires à paraître dès la publication de la loi permettront aux commissions départementales d'amélioration de l'habitat, qui statuent sur le montant des aides accordées aux propriétaires, d'être compétentes sur ces deux parcs. En outre, différentes mesures sont prévues pour en renforcer l'efficacité - notamment dans le cadre des plans de sauvegarde des copropriétés dégradées et dans les centres urbains.
Le parc locatif bénéficiera en outre du plein effet de la suppression du droit de bail. Cette charge égale à 2,5 % du loyer brut, payée par le bailleur mais récupérée sur le locataire, a en effet été supprimée dès 2000 pour tous les logements de loyer inférieur à 3 000 francs par mois - c'est-à-dire la quasi totalité des logements HLM ; elle sera supprimée pour tous les autres logements à compter du 18 janvier 2001. Cet effort représente au total 7 milliards de francs d'allégements fiscaux en deux ans pour l'ensemble des locataires.
Le financement de l'accession sociale à la propriété est également assuré. Les moyens prévus au projet de loi de finances pour 2001 permettent de poursuivre la distribution des prêts au même niveau qu'en 2000 - soit environ 115 000 prêts à taux zéro (PTZ). Les autorisations de programme pour ce poste augmentent - passant de 5,8 à 5,9 milliards de francs - compte tenu de la hausse des taux d'intérêt et d'une légère simplification du barème. Afin de favoriser le renouvellement urbain dans les quartiers sensibles et y développer la mixité sociale, l'accession à la propriété y sera encouragée grâce au relèvement de 50 % de la part maximale du PTZ dans le financement des opérations en zone urbaine sensible (ZUS).
Enfin, les crédits destinés aux associations départementales pour l'information sur le logement (ADIL) passeront de 33,5 à 35 millions de francs en 2001, afin de soutenir l'action de ces organismes qui permettent de faire connaître au grand public les aides au logement existantes.
Les crédits du logement et de l'urbanisme s'établissent dans le projet de loi de finances pour 2001 hors comptes d'affectation spéciale à 48,8 milliards de francs en moyens de paiement et 49,6 milliards de francs en moyens d'engagement, en progression par rapport à la loi de finances initiale pour 2000 de 1,2 % et 1,6 % respectivement.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU LOGEMENT ET DE L'URBANISME 2000-2001
35 251 898
35 972 363
35 360 885
36 084 363
Titre VI : Subventions d'investissements
13 211 333
12 673 673
13 273 428
12 429 488
13 478 733
12 837 578
13 542 998
12 670 202
48 198 463
48 754 565
Moyens de paiement (DO+CP)
Moyens d'engagement (DO+AP)
48 839 618
49 627 361
Source : secrétariat d'État au logement
I.- CONSOLIDER LES OUTILS D'INTERVENTION
A.- CONFORTER L'EFFORT D'INVESTISSEMENT PRIVÉ
1. Les prêts à l'accession sociale
Il convient de rappeler que le prêt à l'accession sociale (PAS) est un prêt conventionné spécifique, réservé à des ménages dont les revenus ne dépassent pas des plafonds de ressources déterminés en fonction de sa composition, du nombre d'actifs et du lieu d'implantation du logement. Les autres conditions d'octroi du prêt sont celles prévues par la réglementation de droit commun des prêts conventionnés, notamment en ce qui concerne les plafonds de coût d'opération au m² et les normes minimales de surface et d'habitabilité.
L'évolution de la production de PAS depuis 1995 est retracée par le tableau suivant :
Montant moyen d'un prêt PAS (en kF)
Le PAS est distribué par les établissements de crédit qui adhèrent au FGAS (fonds de garantie de l'accession sociale), créé en application de la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 portant loi de finances pour 1993. Le fonds, qui garantit les établissements prêteurs, est alimenté par l'État et les établissements de crédit affiliés et géré par la société de gestion du FGAS -société anonyme au capital de 5,5 millions de francs et dont les statuts ont été adoptés par décret en date du 18 mars 1993. Au 31 mars 2000 (date de clôture de l'exercice 1999-2000), les moyens du fonds de garantie s'établissaient à 4,9 milliards de francs ().
Après plus de sept années de fonctionnement du dispositif, il apparaît possible de procéder à un premier bilan du fonctionnement du FGAS. La faible sinistralité observée, ainsi qu'une probable baisse supplémentaire résultant de la mise en place de la sécurisation depuis le 1er avril 1999, a conduit le Gouvernement à réexaminer le calcul de la contribution au FGAS de chacun des partenaires.
Lors du dernier conseil d'administration de la société de gestion du FGAS tenu le 29 juin 2000, il a été décidé de baisser la cotisation de l'État et des établissements de crédit de 1,25 % à 1 %. De même, la cotisation périodique de ces derniers a été abaissée de 0,20 % à 0,13 %. Parallèlement, le versement de la cotisation périodique des établissements de crédit a été interrompu en 1999 pour la première génération de prêts (prêts distribués en 1993), puis en 2000 pour la génération 1994.
Participation de l'État au mécanisme de garantie. - La part de l'État dans le dispositif de garantie a été financée de 1993 à 1997 sur le chapitre 65-50 (art. 10) - soit 300 millions de francs en 1993, 200 millions de francs en 1994, 0 en 1995, 220 millions de francs en 1996 et 400 millions de francs en 1997. En 1998, la dotation de l'État a été imputée sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30, pour un montant de 360 millions de francs. En 1999, la part de l'État a de nouveau été financée sur le chapitre 65-50 (art. 10) à hauteur de 450 millions de francs.
En 2000, la dotation en loi de finances initiale s'est établie à 425 millions de francs sur le chapitre 65-50 (art. 10). Compte tenu du rythme actuel de consommation des crédits, le Gouvernement estime que cette somme devrait couvrir les besoins prévisibles.
2. Les prêts à 0 %-ministère du logement (prêts à taux zéro)
Caractéristiques du prêt à 0 %. - Le prêt à 0 %-ministère du logement (PTZ) peut financer la construction ou l'acquisition d'un logement neuf - construction d'une maison individuelle (y compris, le cas échéant, l'acquisition du terrain) ou acquisition d'un logement neuf (appartement ou maison), construit ou en l'état futur d'achèvement et qui n'a jamais fait l'objet d'une occupation -, l'acquisition-amélioration d'un logement existant() et la location-accession pour chacun des types d'opérations précédents.
Il est destiné, sous conditions de ressources, aux personnes physiques qui acquièrent un logement pour l'occuper en tant que résidence principale et qui n'ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux dernières années précédant l'offre de prêt. Les plafonds de ressources varient en fonction du nombre de personnes composant le ménage accédant à la propriété et de la zone d'implantation du logement.
PLAFOND DE RESSOURCES ANNUELLES IMPOSABLES
Article R. 317-3 du code de la construction et de l'habitation
186 400 F
207 100 F
227 800 F
248 500 F
soit en net mensuel
16 782 F
21 574 F
23 970 F
26 366 F
28 762 F
et en nombre de SMIC (1)
124 300 F
165 700 F
14 387 F
19 178 F
(1) Valeur du SMIC au 1er juillet 2000 : 5 805,02 F bruts, soit 4 179,61 F imposables.
Le montant du prêt ne peut excéder un double plafond : 20 % du coût de l'opération pris en compte (25 % en zones franches urbaines), dans la limite d'un prix maximal fixé en fonction du nombre de personnes composant le ménage et de la localisation géographique du logement ; 50 % du ou des autres prêts d'une durée supérieure à deux ans concourant au financement de l'opération. En application de l'article R. 317-8 du code de la construction et de l'habitation, les prix maximaux d'opérations sont repris dans le tableau suivant.
Le prêt à 0 % est distribué par les établissements de crédit habilités à cet effet par convention avec l'Etat. Ce dernier verse aux établissements de crédits conventionnés une subvention destinée à compenser l'absence d'intérêt, égale à la somme actualisée des écarts entre les mensualités de l'avance et les mensualités qui seraient dues pour un emprunt de même montant et de même durée à un taux fixé réglementairement en fonction du marché monétaire.
En 1996 et 1997, 145 000 et 123 000 offres de prêts ont été respectivement émises ; pendant la même période, 117 900 et 129 150 prêts ont été mis en force, c'est-à-dire ont fait l'objet d'un versement de subvention par l'État. Pour l'année 1998, les émissions d'offre de prêts déclarées ont été de 111 200 prêts et les mises en force de 109 200 prêts ; ces chiffres étaient respectivement de 126 266 et 116 858 prêts en 1999.
Le montant moyen du prêt à 0 % est de 104 510 francs. Sur l'ensemble de l'année 1999, la subvention moyenne par prêt - représentant le coût budgétaire unitaire - est de 50 660 francs (soit 52 150 francs en neuf et 42 600 francs en acquisition-amélioration) ; à titre de comparaison, le coût d'un prêt PAP était de 50 600 francs en 1994 et de 69 300 francs en 1995.
Moyens budgétaires affectés au prêt à 0 %. - L'évolution des modalités de financement du prêt à 0 % au cours des années récentes apparaissent assez erratiques.
Recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-30 et état des engagements. - Le compte d'affectation spéciale n° 902-30 a été créé par l'article 64 de la loi de finances initiale pour 1997 pour recueillir, en remplacement du compte d'affectation spéciale n° 902-28, la contribution versée en 1997 par les organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction et qui s'élève à 50 % de l'assiette définie pour 1996 (article 47 de la loi de finances). Son produit a atteint 7,3 milliards de francs en 1997, permettant de verser à la Société de gestion du Fonds de garantie à l'accession sociale (SG-FGAS) les crédits de paiement correspondants à la première moitié de la subvention pour les prêts à 0 % de 1997 - soit 3,6 milliards de francs.
En 1998, le rattachement de la recette au compte d'affectation spéciale n° 902-30 a atteint 6,4 milliards de francs en autorisations de programme, permettant l'engagement de nouvelles autorisations de programme pour la somme de 6,4 milliards de francs.
En 1999, le versement des nouvelles subventions ayant été réintégré au sein du budget général, aucune autorisation de programme n'a été inscrite en loi de finances initiale sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30. Seuls ont été inscrits les 3,1 milliards de francs de crédits de paiement prévus pour le versement de la seconde moitié de la subvention due au titre des prêts mis en force en 1998.
A l'issue de l'exercice 1999, le rattachement de recettes effectué sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30 s'élevait à 3,1 milliards de francs en crédits de paiement - c'est-à-dire le montant inscrit en loi de finances initiale - auxquels s'ajoutaient 46,1 millions de francs de reports. Ce compte a été clos à compter du 31 décembre 1999 et à compter du 1er janvier 2000, les crédits afférents au paiement du prêt à 0 % ont été budgétisés dans leur intégralité.
Le tableau ci-dessous détaille l'évolution des dotations budgétaires en 1999 et 2000 :
Chap. 44-30, art. 50 (1)
Chap. 65-48, art. 40 (2)
CAS n° 902-30
6 260,0 + 10
5 896,6
Source : secrétariat d'Etat au logement
(1) : Frais de gestion du PTZ.
(2) : 5 885 millions de francs de crédits de paiement pour 2000, ventilés entre 2 905 millions de francs (=AP/2) pour le versement de la 1ère moitié de la subvention pour les prêts mis en force dans l'année budgétaire, et 2 980 millions de francs pour la seconde moitié de la subvention des prêts mis en force l'année précédente.
Le tableau ci-dessous détaille l'évolution des crédits budgétaires en 1999 et 2000 :
Exercice 2000 (au 25/08/00)
Chap. 44-30, art.50 (1)
Chap. 65-48, art. 40
6 014,8
(1) : Dépenses ordinaires ne nécessitant pas d'autorisations de programme. Il s'agit des frais de gestion du PTZ..
(2) : Les autorisations de programme nécessaires ont été engagées en 1998, lors du versement des V1.
Hypothèses de dotation budgétaire pour l'année 2001. - Pour l'année 2001, les hypothèses sont les suivantes :
- 5 900 millions de francs en autorisations de programme ;
- 5 855 millions de francs en crédits de paiement, soit 2 950 millions de francs pour le versement de la première moitié de la subvention pour les prêts mis en force dans l'année budgétaire, et 2 905 millions de francs pour le versement de la seconde moitié de la subvention pour les prêts mis en force l'année précédente. En effet, l'estimation de consommation pour les prêts accordés en 2000 se monte actuellement à 5 810 millions de francs, nécessitant un premier versement de 2 905 millions de francs en 2000 et un second versement de la même somme en 2001.
B.- ENCOURAGER LA RÉHABILITATION DANS LE PARC ANCIEN
La réhabilitation du parc privé ancien est assurée : d'une part, par la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) et la subvention pour travaux de sortie d'insalubrité (SSI), qui bénéficient aux propriétaires occupants à ressources modestes ; d'autre part, par les subventions de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) accordées aux propriétaires bailleurs.
1. La prime à l'amélioration de l'habitat et la subvention pour travaux de sortie d'insalubrité
Régimes de la prime à l'amélioration de l'habitat et de la subvention de sortie d'insalubrité. - La prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) est réservée aux propriétaires occupants dont les ressources ne dépassent pas 70 % des plafonds de ressources des anciens prêts aidés pour l'accession à la propriété (PAP). Le taux de base de la subvention, de 20 % (25 % dans les opérations programmées d'amélioration de l'habitat), est porté à 35 % lorsque les ressources sont inférieures à 50 % des plafonds PAP. Les travaux susceptibles d'être financés à l'aide d'une PAH, ont été définis par un arrêté du 16 février 1990(). Leur coût est pris en compte dans la limite d'un plafond de 70 000 francs - voire 85 000 francs en territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) ou dans les copropriétés dégradées().
La subvention pour travaux de sortie d'insalubrité (SSI), créée par le décret n° 79-976 du 20 novembre 1979, s'adresse aux propriétaires occupant depuis au moins deux ans un logement insalubre et dont les revenus n'excèdent pas un plafond de ressources égal à celui pris en compte pour l'octroi des anciens prêts aidés par l'État (PAP). Elle finance des travaux spécifiques liés à l'insalubrité comme l'amélioration de l'étanchéité, le renforcement de la stabilité des structures ou le raccordement aux réseaux - et, depuis un arrêté du 18 décembre 1998, les travaux liés à la suppression du risque d'accessibilité au plomb.
Le taux de subvention est égal à 50 % du coût des travaux, dans la limite d'un plafond fixé à 1 400 F/m². Depuis 1985, les crédits de la SSI sont imputés sur la ligne budgétaire de la PAH.
Crédits affectés à la PAH et à la SSI. - Le tableau ci-dessous récapitule la consommation des crédits affectés à ces deux instruments.
Chapitre 65-48, art. 80
Consommation, y compris reports (en MF)
dont OPAH
2. L'action de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat en faveur des propriétaires bailleurs
Régime des aides de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat. - Créée par la loi n° 70-1283 du 31 décembre 1970 portant loi de finances rectificative pour 1970, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) est un établissement public national à caractère administratif, qui a pour mission d'apporter son aide au financement des travaux d'amélioration des logements ou locaux du parc locatif privé.
L'ANAH attribue des subventions aux propriétaires privés qui réalisent des travaux d'amélioration dans les logements locatifs de plus de quinze ans, ou qui réalisent des travaux en vue de transformer en logement un local situé en zone bâtie agglomérée d'une zone de revitalisation rurale (ZRR). Après travaux, les logements doivent être loués à titre de résidence principale pendant dix ans et être assujettis au versement de la contribution additionnelle à la contribution annuelle représentative du droit de bail - sauf exonération de celle-ci en raison du faible montant des loyers.
Les conditions et modalités d'octroi des aides sont fixées par le conseil d'administration de l'ANAH, dans le cadre des dispositions réglementaires du code de la construction et de l'habitation.
Financement de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat. - Le produit de la taxe additionnelle au droit de bail (TADB), devenue « contribution additionnelle à la contribution annuelle représentative du droit de bail », était affecté directement à l'ANAH jusqu'en 1987. Depuis la budgétisation de la TADB en 1988, l'ANAH a pour ressource une subvention de l'Etat financée par des crédits budgétaires examinés et votés dans le cadre de la loi de finances.
Une relance de la réhabilitation dans le parc privé a été décidée et mise en _uvre par le Gouvernement dès l'été 1997. Elle s'est concrétisée par l'abondement de 200 millions de francs de la dotation budgétaire en juillet 1997.
En 1999, le montant total des subventions attribuées a été de 2,5 milliards de francs - contre 2,3 milliards de francs en 1998 - correspondant aux autorisations d'engagement fixées par la loi de finances initiale à 2,2 milliards de francs et à la réutilisation de subventions à hauteur de 305 millions de francs - contre 108 millions de francs en 1998. L'attribution des subventions de l'ANAH a généré l'année dernière pour 11,4 milliards de francs de travaux - contre 10,8 milliards de francs en 1998 - et permis l'amélioration de 118 400 logements - contre 111 200 en 1998.
Par ailleurs, 16 630 logements (+ 9,4 % par rapport à 1998) ont bénéficié d'une subvention majorée en contrepartie d'un engagement de modération de loyer, abondée pour 2 527 d'entre eux de la majoration forfaitaire pour la remise sur le marché de logements vacants. Leur répartition est résumée dans le tableau suivant :
avec modération des loyers
dont logements en PST
Logements sous le régime de la loi de 1948
L'ANAH a ainsi contribué à remettre sur le marché, avec tous les éléments de confort nécessaires, près de 285 000 logements vacants au total depuis 1992 - dont 34 400 en 1998 et 34 800 en 1999 ; près de 30 % des logements subventionnés par l'ANAH en 1999 étaient vacants, contre un peu plus de 20 % en 1993.
BILAN D'ACTIVITÉ DE L'ANAH (1995-1999)
. Subventions engagées (MF)
. Montant de travaux subventionnables (MF)
. Nombre de dossiers agréés
. Nombre de logements subventionnés
Subventions engagées (MF)
Montant de travaux subventionnables (MF)
- dont OPAH
Subventions engagées (en MF)
- dont programmes sociaux thématiques
En 2000, la subvention d'investissement de l'ANAH inscrite dans la loi de finances initiale était de 2,2 milliards de francs en autorisations de programme et crédits de paiement (chapitre 65-48, art. 90). Pour 2001, le projet de loi de finances demande une réévaluation des autorisations de programme (3 milliards de francs) et un maintien des crédits de paiement (2,3 milliards de francs).
Réforme de l'ANAH et de la PAH : vers une unification des interventions financières dans le parc privé. - L'article 84 du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, dont la lecture définitive par l'Assemblée nationale interviendra très prochainement, ouvre la voie à l'unification des interventions financières dans le parc privé : il autorise en effet le regroupement au sein d'un organisme public unique, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, des outils et moyens financiers mis en _uvre pour l'amélioration des logements privés. Un décret en Conseil d'Etat, actuellement en cours d'élaboration, définira l'organisation et le fonctionnement de la nouvelle agence ainsi que les règles de fond pour l'attribution des aides.
Les conséquences de la réforme apparaissent multiples :
- sur le plan opérationnel, la réforme vise à mettre en _uvre une politique globale et coordonnée dans l'ensemble du parc privé. Il s'agit d'inscrire l'action de l'ANAH dans le cadre de la politique de renouvellement urbain - notamment en intégrant son action dans des dispositifs opérationnels contractualisés en réponse à des objectifs tant sociaux qu'urbains ;
- sur le plan législatif et réglementaire, la réforme devrait d'abord se traduire par une actualisation des missions de l'ANAH. Cette actualisation se traduira notamment par l'extension à l'ensemble du territoire des actions de transformation de locaux en logements, puisque celles-ci sont actuellement limitées aux seules zones bâties agglomérées des zones de revitalisation rurale. Un décret en Conseil d'Etat devrait supprimer la référence à la TADB dans la définition du champ des immeubles éligibles : une telle référence n'est en effet plus justifiée dès lors que son produit n'alimente plus le budget de l'agence. Sans remettre en cause la spécificité des différentes aides, une harmonisation des procédures et des règles d'attribution des subventions devrait être recherchée afin d'accroître la lisibilité du dispositif global : ancienneté des logements à améliorer, durée des contreparties exigées du bénéficiaire, conditions de réalisation des travaux etc. ;
- sur le plan des conditions d'instruction des demandes de subvention, le projet de décret prévoit que les règles d'intervention et de rémunération des organismes d'assistance administrative et technique agissant pour le compte de l'agence, seront fixées par voie réglementaire. Par ailleurs, les mécanismes de contrôle seront renforcés : le projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains inclut une disposition qui doit permettre à l'agence de prononcer des sanctions pécuniaires à l'égard des bénéficiaires de subventions qui auraient contrevenu aux règles et conventions conclues ;
- sur le plan institutionnel, le projet de loi prévoit la suppression de l'intervention du Crédit foncier de France dans la gestion des subventions de l'ANAH, ce qui aura pour conséquence de soumettre l'agence au droit commun des établissements publics.
3. Lutter contre l'habitat insalubre
Procédure de résorption de l'habitat insalubre (procédure RHI). - Les opérations financées durant ces dernières années au titre de la résorption de l'habitat insalubre (RHI), s'intègrent de plus en plus fréquemment dans un projet de requalification d'un ou plusieurs quartiers ; dès lors, la RHI se trouve souvent constituer un élément d'un contrat de ville. Il n'est pas rare qu'elle soit associée à une OPAH - dont elle peut être soit l'élément déclencheur, soit le complément. La procédure a été conduite, de ce fait, à évoluer vers la notion de « RHI multisites », visant à réduire de petits îlots insalubres dans le cadre d'actions plus globales de réhabilitation du quartier. La complexité de ces opérations - qui doivent intégrer des réflexions sur l'urbanisme, le bâti et les réalités sociales - met alors en lumière la nécessité d'un partenariat réel entre les collectivités territoriales et les services déconcentrés de l'Etat.
La RHI est une opération lourde prenant en charge le traitement de l'insalubrité irrémédiable constatée par arrêté préfectoral : les immeubles sont acquis dans le cadre d'une déclaration d'utilité publique, démolis puis éventuellement reconstruits. S'appuyant sur le code de la santé et les dispositions de la loi Vivien, la RHI est prioritairement une opération à finalité sociale.
Pour bénéficier de financements, la collectivité maître d'ouvrage doit présenter un dossier constitué d'un rapport de présentation, composé d'un volet aménagement-urbanisme et d'un volet social - précisant notamment les modalités de relogement - et d'un rapport financier détaillant le bilan de l'opération RHI. Le dossier est examiné par la commission interministérielle en charge de la résorption de l'habitat insalubre, créée par le comité interministériel des villes du 16 octobre 1997.
Les crédits ne sont pas déconcentrés : les dossiers faisant l'objet d'une décision favorable de la commission interministérielle sont financés sur le chapitre 65-48, art. 70.
Moyens mis en _uvre. - Le tableau ci-dessous récapitule les principales données statistiques sur les opérations RHI transmises par le Gouvernement à votre rapporteur.
dont opérations dans les DOM
dont opérations en métropole
dont opération de bidonvilles
1 en métropole
20 en DOM
Le chapitre 65-48, art. 70 a été doté de 65 millions de francs de crédits en 2000. Le projet de loi de finances pour 2001 propose de laisser inchangé le volume des moyens disponibles au titre de la RHI - soit de nouveau 65 millions de francs en autorisations de programme.
C.- UNE CONSTRUCTION LOCATIVE SOCIALE EN PANNE
Mise en place du prêt locatif à usage social (PLUS). Principales caractéristiques. - Depuis 1996, le financement des logements locatifs sociaux a fait l'objet de réformes successives. La dernière étape est représentée par la création du « prêt locatif à usage social » par le décret n° 99-794 du 14 septembre 1999, modifiant le code de la construction et de l'habitation et relatif aux subventions et prêts pour la construction, l'acquisition et l'amélioration des logements locatifs aidés.
Le PLUS reprend les dispositions expérimentales résultant de l'utilisation concomitante de financements PLA et PLA-LM - c'est-à-dire des opérations mixtes de PLA et PLA-LM avec un loyer plafonné représentant 90 % du loyer PLA. Sa mise en place répond à un double objectif :
- d'une part, donner aux bailleurs sociaux les moyens - notamment juridiques - de répondre aux exigences de mixité sociale en leur permettant d'accueillir dans les mêmes immeubles des ménages avec des ressources différenciées ;
- d'autre part, faire baisser les loyers des opérations neuves et des opérations d'acquisition-amélioration. A ce titre, le loyer maximum des logements PLUS est réduit à 90 % du plafond des logements PLA, c'est-à-dire généralement au loyer plafond servant au calcul de l'aide personnalisée au logement (APL).
A compter du 1er mai 2000, le PLUS s'est substitué au PLA ordinaire et au PLA à loyer minoré (PLA-LM). A cette date, seuls demeurent donc le PLUS, le PLA d'intégration (PLA-I) et le PLUS « construction-démolition » (PLUS-CD). Le tableau ci-dessous récapitule les différents taux de subvention applicables :
TAUX DE SUBVENTIONS APPLICABLES
(dérogation préfet : 6,5 %)
(dérogation préfet : 11,5 %)
Opérations de construction-démolition
(avec gestion parahôtelière antérieure au 1er janvier 1998)
Les organismes d'HLM et les sociétés d'économie mixte ayant pour objet statutaire la réalisation de logements, cités à l'article R. 331-14, 1° et 2° du code de la construction et de l'habitation, sont les seuls bénéficiaires de ce nouveau produit : le PLUS vise donc les mêmes maîtres d'ouvrages que ceux ayant accès au PLA ordinaire. Toutefois, depuis le décret n° 2000-104 du 8 février 2000, les collectivités locales ou leurs groupements peuvent également bénéficier du PLUS pour financer des opérations d'acquisition-amélioration.
Pour pouvoir bénéficier de ce financement, le maître d'ouvrage doit préalablement conclure avec l'Etat la convention prévue au 3° ou 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation (CCH) et ouvrant droit pour les locataires à l'APL ().
En outre, toute opération financée à l'aide d'un PLUS doit faire l'objet d'une décision portant octroi de subvention prise par le préfet dans les conditions des articles R. 331-3 et R. 331-6 du CCH. Cette décision vaut agrément pour l'obtention de la TVA au taux réduit. Elle permet au maître d'ouvrage d'obtenir des prêts de la Caisse des dépôts et consignations au taux de 4,2 % (contre 3,45 % précédemment) d'une durée comprise entre 32 et 35 ans au choix de l'emprunteur depuis le 1er août 2000 (3,7 % dans le cas des opérations de construction-démolition, comme pour les PLA-I), durée portée à 50 ans sur la partie du prêt correspondant à la charge foncière (achat du terrain et dépenses consécutives en construction neuve et achat de l'immeuble bâti en acquisition-amélioration).
Répartition régionale des dotations. - La répartition régionale des dotations est effectuée sur la base de plusieurs critères : besoins en offre nouvelle de résidences principales dans chaque région, besoins liés au rééquilibrage au sein des grandes agglomérations, part de ces besoins en locatif ou part des ménages à faibles revenus.
La répartition régionale, tant en crédits qu'en contingents d'agrément de logements sociaux neufs, est notifiée à chaque région en début d'année, en même temps que les premières délégations.
La répartition entre départements des dotations régionales est effectuée par les préfets de région, en conférence administrative régionale, vers la mi-janvier. Les premières subdélégations de crédits arrivent ainsi dans les départements vers la fin février. Au niveau départemental, l'exercice de programmation - c'est-à-dire le choix hiérarchisé des opérations financées - s'appuie sur la définition d'objectifs locaux et d'une politique fondée sur la connaissance des marchés locaux du logement.
A titre indicatif, le nombre des PLA neufs autorisés au titre des permis de construire s'est réparti ainsi par catégories de communes (1993-1997) :
RÉPARTITION DES PLA AUTORISÉS SUIVANT LA TAILLE DES COMMUNES (1993-1997)
Population totale du groupe de communes
Unités urbaines d'au moins 50 000 hab.
28 791 611
10 981 451
Unités urbaines de 5 000 à moins de 50 000 hab.
9 718 994
3 986 241
Unités urbaines de 2 000 à moins de 5 000 hab.
1 334 535
Communes isolées (moins de 2000 hab.)
18 335 156
7 392 515
60 232 915
23 694 742
Gestion budgétaire des crédits PLA/PLUS-PALULOS. - La ligne budgétaire 65-48 (art. 10) est devenue totalement fongible en 2000, compte tenu de la fusion au sein dudit chapitre des articles 10 « Construction et amélioration de l'habitat locatif social » et 03 « Logements locatifs très sociaux ». Elle finance aujourd'hui les opérations de réhabilitation du parc HLM - PALULOS - et les opérations de logements locatifs sociaux - opérations PLUS neuf et acquisition-amélioration dans l'ancien, opérations PLUS reconstruction-démolition (introduits en loi de finances 1998), opérations PLA d'intégration (PLA-I) et surcharge foncière de ces opérations.
Les orientations du Gouvernement en matière d'utilisation des crédits d'aides à la pierre sont précisées tous les ans dans une circulaire spécifique diffusée au début de chaque année.
La ventilation des dépenses imputées sur le chapitre 65-48, art. 10 constatée à partir des consommations réelles, s'établit comme suit au cours des cinq dernières années :
NB: la suppression de la subvention PLA pour le neuf à compter du 1er octobre 1996 et la réduction du taux de 12 % à 5 % pour l'ancien à partir du 1er janvier 1998 explique l'inversion des pourcentages constatée à partir de 1996, tandis que l'introduction du PLUS en 1999 provoque l'augmentation de la part du PLA entre 1998 et 1999.
Selon les informations transmises à votre rapporteur, la répartition indicative pour 2000 est de 38 % pour la PALULOS et 62 % pour le PLUS et PLA-I. Le poids dégressif depuis 1999 traduirait à la fois la prise en charge du nouveau coût budgétaire du PLUS et la priorité à la production de nouveaux logements.
Les montants d'autorisations de programme consommées en PLA ordinaires (et PLUS en 1999) et de crédits de paiement mandatés - y compris la surcharge foncière - à l'intérieur de la ligne fongible, sont repris dans le tableau suivant (1995-1999).
AUTORISATIONS DE PROGRAMME CONSOMMÉES
ET CRÉDITS DE PAIEMENT MANDATÉS EN PLA ORDINAIRES/PLUS (1995-1999)
AP consommées
2 933,3
(1) à compter du 1er octobre 1996, application d'un taux réduit de TVA à 5,5 % dans le neuf
(2) à compter du 1er janvier 1998, application d'un taux réduit de TVA à 5,5 % dans l'ancien
Les montants d'autorisations de programme et de crédits de paiements consommés en PLA « très social » - c'est-à-dire les PLA d'insertion puis les PLA à loyer minoré et PLA d'intégration - par imputation sur le chapitre 65-48, art. 03, sont les suivants (1995-1999) :
CONSOMMÉS EN PLA « TRÈS SOCIAL » (1995-1999)
Autorisations de programme (1)
(1) en 1998 et 1999 : PLA d'intégration et PLA à loyer minoré.
Le tableau ci-dessous rappelle l'évolution des montants des autorisations de programme et des crédits de paiement afférents aux PALULOS au cours de la période récente (1995-1999). La baisse substantielle observée entre 1997 et 1998 (- 48,3 % en autorisations de programme) s'explique en premier lieu par la réduction du taux de la subvention - elle-même liée à la baisse à 5,5 % du taux de la TVA sur les travaux.
AFFÉRENTS AUX PALULOS (1995-1999)
Prévisions pour 2000. Perpectives pour 2001. - Le début de l'année 2000 est marquée par la stabilité de la consommation en PLUS neuf ainsi que par une légère diminution en acquisition amélioration. La consommation étant réalisée pour l'essentiel pendant le dernier trimestre de l'année, le Gouvernement estime prématurée toute estimation de la consommation globale des crédits ainsi que du coût moyen de la subvention sur l'année - tant pour ce qui concerne les PLA/PLUS que la PALULOS.
Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit de doter la ligne fongible de 2,9 milliards de francs en autorisations de programme, c'est-à-dire un montant légèrement supérieur à celui des crédits obtenus en 2000. Cette dotation permet de financer - outre 120 000 PALULOS - un programme physique de 70 000 logements PLUS, PLA d'intégration et PLA « CFF » (PPLS) dans les secteurs neuf et acquisition-amélioration, au titre notamment d'opérations contribuant à la mixité sociale dans les communes qui n'atteignent pas l'objectif de 20 % de logements sociaux au sens du projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains.
Le tableau ci-dessous résume la consommation des crédits PLA au cours des années récentes.
NOMBRE DE PLA BUDGÉTÉS, FINANCÉS ET MIS EN CHANTIER (1995-1999)
PLA budgétés
PLA-TS et PLA-LM/PLA-I
PLA-LM/I
PLA financés
59 911 (2)
51 415 (3)
47 695 (4)
PLA mis en chantier
(1) dont 23 701 agréments accordés dans la construction neuve à compter du 1er octobre 1996.
(2) dont 49 573 agréments accordés dans la construction neuve.
(3) dont 42 135 agréments accordés dans la construction neuve.
(4) dont 33 932 agréments accordés dans la construction neuve.
Sous-consommation des crédits PLA. - La sous-consommation des PLA observée en 1998 et 1999 constitue un phénomène extrêmement préoccupant. Elle ne correspond pas à la réalité des besoins dans notre pays ; toutes les analyses font au contraire apparaître un réel besoin en logements sociaux.
CRÉDITS CONSOMMÉS, LOGEMENTS FINANCÉS ET COÛT MOYEN (1996-1999)
Total PLA-CFF + PLA-CDC + PLUS
Crédits consommés (en francs)
1 392 124 969
243 740 157
140 944 274
275 987 821
Nombre de logements financés (1)
Coût moyen (en francs) (2)
(1) Il s'agit du nombre de logements financés hors PLA-I et PLA-LM. Pour l'année 1999 par exemple, si l'on ajoute aux 33 774 logements financés les 13 321 PLA-I et PLA-LM, on retrouve les 47 695 logements figurant au tableau précédent.
(2) Le montant moyen est peu significatif, du fait qu'une partie des logements ne bénéficient que de la TVA à taux réduit.
Cette sous-consommation paraît due à trois séries de causes.
Un mécanisme financier ne permettant pas l'équilibre financier des opérations pour les organismes constructeurs. - Jusqu'à la naissance du PLUS, la quasi-disparition de l'inflation, l'évolution ralentie des hausses de loyers, le niveau réel du taux des prêts de la Caisse des dépôts et consignations - en liaison avec une rémunération nette positive servie aux titulaires du livret A - sont autant de facteurs qui, s'ils correspondent à des réalités favorables d'un point de vue social, ont également eu pour contrepartie de rendre progressivement plus difficile l'équilibre financier d'opérations nouvelles de PLA.
Depuis la mise en place du prêt locatif à usage social, ces éléments de déséquilibre se sont atténués, sans toutefois disparaître.
Le comportement de certains maîtres d'ouvrage. - Face à l'apparition de phénomènes de vacance correspondant à un décalage entre l'offre et la demande - ou de crainte de l'apparition de telles vacances - et aux difficultés de gestion de publics parfois difficiles, un certain nombre de bailleurs sociaux se sont concentrés sur la gestion de leur patrimoine, excluant toute perspective d'augmentation de capacité.
La réticence de collectivités locales à accueillir du logement social. - Un certain nombre de collectivités locales se montrent peu désireuses d'accueillir du logement social alors même qu'il existe des besoins reconnus dans leur bassin d'habitat d'appartenance, et qu'elles n'ont pas déjà sur leur territoire un stock de tels logements qui pourrait être considéré comme excessif.
Au cours de l'année 2000, des difficultés supplémentaires sont apparues, comme la hausse des coûts de construction - conduisant souvent à la difficulté pour les organismes d'obtenir des réponses des entreprises permettant d'équilibrer financièrement les opérations - et la hausse du taux du livret A - qui a entraîné une augmentation du taux des prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations aux organismes pour la réalisation des PLUS (4,2 %).
Pour pallier cette dernière augmentation, le Gouvernement a mis en place une mesure compensatoire sous forme d'un allongement de la durée du prêt qui passe de 32 à 35 ans, ce qui neutralise entièrement la hausse du taux.
Votre rapporteur estime qu'il faut aller plus loin et qu'un débat doit s'engager sur des mesures plus vigoureuses, qu'il s'agisse d'une augmentation des subventions, d'une diminution des charges pouvant peser sur les comptes d'exploitation des opérateurs (frais de gestion, taxe foncière sur les propriétés bâties) ou d'une baisse du taux du prêt pour augmenter l'aide liée au taux - soit en agissant sur le taux du livret A (avec le risque de décollecte que l'on sait), soit en diminuant la commission de 1,3 % versée aux établissements chargés de la collecte au titre de la rémunération des réseaux.
II.- POURSUIVRE L'EFFORT EN FAVEUR DES PLUS DÉMUNIS
A.- LA RÉFORME DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT : UNE SIMPLIFICATION BIENVENUE INSPIRÉE PAR UN SOUCI D'ÉQUITÉ
Versées à 6,3 millions de ménages pour un coût annuel de 80 milliards de francs, les aides personnelles au logement - aide personnalisée au logement (APL) et allocations logement (AL) - permettent d'alléger la dépense de logement des ménages pauvres ou modestes. Le dispositif actuel, marqué par la coexistence de deux barèmes distincts, apparaît complexe et conduit même à des situations injustes :
- les revenus du travail sont ainsi traités de façon moins favorable que ceux provenant de minima sociaux : une personne célibataire travaillant à temps partiel et rémunérée au niveau du RMI dispose d'une allocation logement d'un montant inférieur d'environ 400 francs à celle d'un individu isolé bénéficiant du RMI - soit 1 460 francs environ. Une telle inégalité de traitement constitue un frein important à l'emploi et contrarie les politiques gouvernementales d'intéressement à la reprise d'activité ;
- des ménages ayant des revenus et des dépenses de logement identiques perçoivent une aide différente selon qu'ils bénéficient de l'AL ou de l'aide personnalisée au logement. Ces écarts, qui ne sont pas justifiables en équité, rendent le système peu lisible et en alourdissent la gestion.
Lors de la conférence de la famille du 7 juillet 1999, le Gouvernement avait annoncé qu'il poursuivrait la réforme des aides au logement selon deux directions principales : d'une part, rendre plus cohérente la prise en compte des ressources pour le calcul des aides -notamment entre minima sociaux et revenus d'activités équivalents ; d'autre part, tendre à un barème harmonisé des différentes aides.
Un groupe de travail interministériel, mis en place à l'automne dernier sous l'égide du secrétariat d'Etat au logement et de la délégation interministérielle à la famille, a élaboré un projet soumis à consultation au cours de ces dernières semaines. Ce projet se caractérise notamment par l'institution d'un barème unique, mettant en _uvre les principes d'équité et de justice sociale qui animent l'actuelle majorité tout en faisant bénéficier les ménages modestes d'une amélioration sensible de leurs allocations.
Cette simplification doit permettre d'instaurer un traitement unifié des ressources, quelle qu'en soit la nature - minima sociaux ou revenus d'activité. L'aide sera maintenue à son niveau maximal jusqu'à un montant de revenu égal au RMI (ou à un salaire équivalent) puis décroîtra de façon linéaire au fur et à mesure de l'augmentation des revenus, ce qui en facilitera la compréhension par les allocataires. Les trois exemples suivants permettent d'illustrer l'impact de la réforme :
- une personne employée à mi-temps avec un revenu égal à 0,5 SMIC (2 705 F/mois) paie un loyer de 1 700 francs et 400 francs de charges en région parisienne. Dans le parc privé, son allocation de logement sociale (ALS) mensuelle passera de 1 088 à 1 490 francs et son taux d'effort de 37 à 23 %. Si elle réside en HLM, son APL mensuelle passera de 1 280 à 1 480 francs et son taux d'effort de 30 à 23 % ;
- un jeune ménage avec ou sans enfant, disposant d'un salaire unique de 7 000 francs nets par mois et vivant dans une grande ville de province, paie 2 300 francs de loyer et 500 francs de charges. Dans le parc privé, l'allocation de logement familiale (ALF) mensuelle passera de 809 à 1 004 francs et le taux d'effort de 28 à 25 % ; en HLM, l'APL mensuelle passera de 860 à 1 004 francs et le taux d'effort de 28 à 25 % ;
- un ménage avec deux enfants et un salaire unique de 8 000 francs nets mensuels, vit dans une grande ville de province avec un loyer de 2 500 francs et 600 francs de charges. Dans le parc privé, l'ALF mensuelle passera de 913 à 1 170 francs (et le taux d'effort de 27 à 24 %) ; en HLM, l'APL mensuelle passera de 1 031 à 1 170 francs (et le taux d'effort de 26 à 24 %).
Les personnes ayant de faibles revenus d'activité verront ainsi leur aide fortement revalorisée. Au total, ce sont 4,8 millions d'allocataires qui sont concernés par une réforme dont le coût est estimé à 6,3 milliards de francs : pour 1,2 million d'entre eux, le gain mensuel sera supérieur à 200 francs ; pour 1,6 million d'entre eux, le gain mensuel sera compris entre 50 francs et 200 francs. Le gain moyen annuel sera d'environ 1 300 francs, soit une augmentation de plus de 10 % de l'aide versée. Aucun ménage ne verra son aide diminuée du fait de ce nouveau barème.
Cette grande réforme en faveur des familles sera mise en place en deux étapes : dès le 1er janvier 2001, sera mis en place un barème intermédiaire représentant environ la moitié de l'effort ; le barème définitif entrera en vigueur au 1er janvier 2002.
Apparaît-il néanmoins opportun de conserver des barèmes indifférenciés selon que le bénéficiaire relève du parc privé ou du parc public, dès lors que celui-ci se trouve soumis à des contraintes de plafonnement de loyers et de ressources dont celui-là est exempt ? Il convient par ailleurs que cette augmentation des allocations profite pleinement au locataire et ne soit pas absorbée par des augmentations de loyers unilatérales, décidées par des propriétaires avides de profiter d'un effet d'aubaine.
B.- LA MISE EN _UVRE DE LA LOI D'ORIENTATION RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS
1. La prévention des coupures d'énergie, d'eau et de téléphone
Le bilan des opérations de prévention des coupures d'énergie, d'eau et de téléphone atteste d'une mise en place progressive des mécanismes.
Prévention des coupures d'énergie. - La charte « Solidarité énergie » signée en 1996 entre l'État et EDF-GDF est arrivée à échéance le 31 décembre dernier. Les conventions conclues au plan local organisaient les modalités d'application d'un dispositif qui impose le maintien de la fourniture d'énergie aux foyers démunis, pour le temps nécessaire à l'intervention des organismes sociaux. Parallèlement, la charte prévoyait l'organisation d'actions de prévention des impayés d'énergie.
La pérennisation des conventions est cependant assurée par la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.
La dotation globale de l'exercice 1999 s'est élevée à 276,3 millions de francs. Les principaux financeurs sont EDF-GDF (27 %), l'État (15 %), les conseils généraux (25 %), les ASSEDIC (16 %), les caisses d'allocations familiales (9 %) et les centres communaux d'action sociale (7 %).
La montée en charge du fonds (+ 79 % en 3 ans) s'explique par la très forte augmentation du nombre de dossiers (+ 56 % sur la même période) : en 1999, ce sont ainsi 224 650 dossiers qui ont été traités par les commissions.
Prévention des coupures d'eau. - La convention nationale « Solidarité eau » a été signée le 28 avril dernier entre le ministère de l'emploi et de la solidarité, l'Association des maires de France et les organisations représentatives des distributeurs d'eau. Cette convention prend la suite de la charte signée en 1996, qui n'a connu qu'une mise en _uvre partielle.
La nouvelle convention est accompagnée d'une circulaire du ministère de l'emploi et de la solidarité en date du 6 juin 2000, destinée à la mise en place au plan départemental du dispositif d'accès et de maintien de la fourniture d'eau aux personnes éprouvant des difficultés à acquitter leurs factures.
Par ces dispositions, les personnes et les familles en situation de pauvreté et de précarité peuvent bénéficier d'un maintien du service public de l'eau et de l'assainissement, ainsi que de la prise en charge totale ou partielle de leurs factures lorsqu'elles ne peuvent s'en acquitter temporairement.
Pour financer le dispositif, la convention prévoit d'alimenter le fonds « Solidarité eau » par une contribution nationale du Syndicat professionnel des entreprises de services d'eau et d'assainissement (SPDE) de 20 millions de francs chaque année - soit 1,3 F par abonné - et une dotation spécifique de l'État au chapitre 46-81, art. 20 (crédits déconcentrés de lutte contre l'exclusion gérés par les directions départementales de l'action sanitaire et sociale).
Prévention des coupures de téléphone. - La prise en charge des dettes téléphoniques découle du décret du 12 mars 1999 relatif au service universel du téléphone, pris en application de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.
La circulaire interministérielle (ministère de l'emploi et de la solidarité/ministère chargé des télécommunications) du 10 juin 1999 rappelle que le financement du dispositif est assuré - sur décision du préfet - par un fonds de service universel des télécommunications, après avis d'une commission départementale.
2. Les accords pluriannuels entre l'Etat et les organismes de logement social
A la fin du mois de mai 2000, 7 départements disposaient d'un accord collectif signé. Pour 57 autres départements, les négociations sont en cours et la signature est prévue avant la fin de l'année 2000. Dans les autres départements, les négociations entre l'État et les organismes de logements sociaux n'ont pas encore débuté.
L'élaboration des accords collectifs départementaux se déroule à un rythme assez lent, notamment parce qu'elle se fait concomitamment à la négociation avec les élus locaux pour la constitution des conférences intercommunales du logement : ces conférences sont en effet liées au dispositif des accords départementaux, sur lesquels elles doivent fournir un avis et dont elles doivent proposer une répartition géographique des objectifs quantitatifs. En outre, nombre de départements semblent avoir reporté la création des conférences intercommunales du logement après la mise en place des nouvelles structures de coopération intercommunale prévues par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999.
Les objectifs quantifiés annuels sont très variables d'un département à l'autre. Certains départements ont circonscrit la définition du public visé par l'accord aux ménages rencontrant les plus grandes difficultés économiques et sociales, expliquant ainsi la faiblesse de l'objectif quantifié. D'autres, au contraire, ont adopté une conception large de la notion de cumul de handicaps économiques et sociaux.
La divergence des quantifications tient également à la situation de départ retenue comme référence - soit que l'on prenne en compte les populations à double handicap accueillies de façon habituelle par les organismes, soit au contraire qu'on ne mesure que l'effort supplémentaire à accomplir par rapport à une situation de routine.
3. Les commissions de médiation placées auprès du représentant de l'Etat
Les dispositions de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions relatives aux commissions de médiation placées auprès du représentant de l'État, ont été précisées par le décret n° 99-836 du 22 septembre 1999 relatif au régime des attributions de logements locatifs sociaux et modifiant le code de la construction et de l'habitation. Les commissions de médiation sont des instances de recours pour les demandeurs de logement en cas d'absence d'offre de logement au-delà d'un délai anormalement long.
Aucune commission locale n'était créée à fin mai 2000, leur création paraissant subordonnée dans la quasi totalité des départements à la mise en place du numéro unique départemental.
4. La mise en place et la gestion du numéro départemental unique
Dans ses dispositions relatives au numéro départemental unique d'enregistrement des demandes de logement social, le loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a posé une obligation de résultat : enregistrer de façon égale toute demande et mesurer les délais d'attente. Il ne lui revenait pas de préciser les moyens, sinon dans le principe selon lequel le système d'enregistrement doit être cogéré au plan départemental par l'État et les organismes bailleurs.
Les pouvoirs publics ont estimé préférable de proposer à tout département qui le souhaite une application nationale répondant aux exigences de l'article L. 441-2-1 du code de la construction et de l'habitation. En effet, la solution consistant à laisser à chaque département le soin d'élaborer et de maintenir son propre système d'enregistrement aurait probablement été beaucoup plus coûteuse - et sans doute plus aléatoire quant à l'application de la loi. Pour autant, l'application informatique nationale proposée ne prétend pas au monopole : certains départements disposent d'ores et déjà ou pourront disposer dans l'avenir de systèmes autonomes, leur permettant à la fois d'enregistrer les demandeurs comme l'exige la loi et d'élaborer des systèmes d'observation, voire de gestion aussi détaillés que souhaité.
L'application informatique repose sur un centre serveur national, auquel pourront se rattacher les départements intéressés. La même application pourra également être supportée par un serveur départemental si les acteurs locaux en décident ainsi.
L'application informatique a été expérimentée auprès d'une dizaine de départements entre juin 1999 et mars 2000. Le délai nécessaire à la réalisation de cette expérimentation explique que le projet de décret relatif à l'enregistrement départemental des demandes de logements locatifs sociaux compte parmi les derniers textes d'application de la loi à paraître.
La mise en place du numéro départemental ne pourra cependant suivre immédiatement la parution du décret : les dispositions de la loi renvoient en effet nécessairement à certaines dispositions à prendre au plan départemental pour assurer une prise en charge uniforme du système de gestion par l'ensemble des acteurs concernés. Ceux-ci devront notamment décider du raccordement à tel ou tel centre informatique de traitement existant (ou à créer), de la date de début des enregistrements et des conditions de la cogestion prévue par la loi entre l'État et les organismes bailleurs. Compte tenu de la nécessité de mettre en accord l'ensemble des bailleurs et les communes intéressées à la délivrance du numéro départemental, ces décisions devront être sanctionnées par un arrêté du préfet.
Au plan technique, il est nécessaire de prévoir un délai suffisant pour former les opérateurs, permettre la réalisation des interfaces avec les systèmes informatiques de gestion existant chez les bailleurs ou dans les communes, notamment pour permettre les tests et essais divers avant démarrage effectif du système d'enregistrement dans l'ensemble d'un département donné.
Pour l'ensemble de ces raisons, la généralisation effective n'interviendra qu'au 1er semestre 2001.
III.- L'EFFORT PUBLIC EN FAVEUR DE L'URBANISME
Au titre du volet thématique de son avis budgétaire, votre rapporteur souhaite consacrer quelques développements au financement de l'urbanisation.
A.- LES AGENCES D'URBANISME
Missions des agences d'urbanisme. - Les missions des agences d'urbanisme ont évolué depuis leur création par la loi d'orientation foncière de 1967 : d'une attention presque exclusivement portée à la réalisation des schémas directeurs et des plans d'occupation des sols, leurs préoccupations se tournent désormais vers une meilleure prise en compte de la complexité des problèmes des agglomérations et des phénomènes urbains.
Leurs missions s'organisent autour de trois axes :
- une activité d'observation et de diagnostic, dans laquelle les agences collectent et accumulent les données relatives à l'évolution des phénomènes urbains, sociaux et économiques ;
- la conduite de réflexions prospectives sur des thèmes particuliers, menées en partenariat avec les services de l'Etat, les collectivités locales, les chambres consulaires, les milieux professionnels et les habitants ;
- l'étude des options à l'appréciation des décideurs publics, visant à éclairer l'ensemble des acteurs sur les décisions à prendre en matière d'urbanisme.
Les domaines d'intervention des agences sont de plus en plus étendus. Ils concernent, par exemple :
- des démarches d'ensemble sur la planification des différents territoires et la mise en place d'outils adéquats : schémas directeurs d'agglomération (afin d'engager un processus de requalification globale du territoire), directives territoriales d'aménagement, schémas de secteur, perspectives d'aménagement liées à une infrastructure (projet d'autoroute entre Saint-Etienne et Lyon, étudié par l'agence d'urbanisme de l'agglomération stéphanoise), schémas de cohérence, schémas d'aménagement régional (agence d'urbanisme de la Réunion), révision du plan d'occupation des sols dans le cadre d'une démarche globale d'aménagement (agence d'urbanisme du pays d'Aix) etc. ;
- la conduite d'études ayant pour objectifs de comprendre l'évolution de l'habitat, identifier les besoins de la population et élaborer des projets globaux de mise en valeur et de requalification de quartiers : mise en place d'un observatoire du foncier (agence d'urbanisme de la Réunion), suivi du parc locatif (agences d'urbanisme de la région Flandre-Dunkerque, de la Martinique et de la région de Reims), rédaction de monographies sur les itinéraires résidentiels des ménages, création d'un observatoire régional de la santé (Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région Île-de-France), étude de la faisabilité d'un pôle gérontologique de proximité dans une agglomération, établissement de programmes visant la transformation de bureaux en logements (Atelier parisien d'urbanisme), maîtrise d'_uvre urbaine et sociale du contrat de ville (agence d'urbanisme et de développement du pays de Montbéliard), aménagement et sauvegarde de quartiers (agences d'urbanisme de l'agglomération de Tours et de Lille-Métropole ), etc. ;
- l'analyse des pratiques urbaines, destinée à l'élaboration de plans de déplacements et à la conduite d'études relatives à la requalification d'infrastructures et d'entrées de villes : études de stationnement (agence d'urbanisme de l'agglomération messine), observatoire des effets du tramway (agence de développement et d'urbanisme de l'agglomération strasbourgeoise), impact d'une liaison fluviale (agence d'urbanisme et de développement du pays de Montbéliard), requalification d'une route nationale dans le tissu urbain (agence d'urbanisme de l'agglomération orléanaise), intégration des deux-roues à l'intérieur d'une agglomération, impact des stations de métro (agence d'urbanisme de l'agglomération toulousaine), plans de déplacement (agences d'urbanisme de Saint-Étienne et de Bordeaux-Métropole Aquitaine), etc. ;
- la prise en compte de l'économie et du développement local dans le cadre d'observatoires : observatoire de l'immobilier d'entreprise (agence d'urbanisme de Bordeaux-Métropole Aquitaine), revalorisation de zones d'activités (agence d'urbanisme du Mantois), élaboration d'un schéma de développement commercial (agence d'urbanisme et de développement de la région de Reims), élaboration d'une charte portuaire (agence d'urbanisme du Havre) etc. ;
Moyens des agences d'urbanisme. - L'évolution des effectifs des agences ne fait pas apparaître de tendance significative depuis 1995.
Effectif total des agences d'urbanisme
S'agissant des moyens, le tableau ci-dessous récapitule les données transmises à votre rapporteur par le secrétariat d'Etat au logement.
Crédits ouverts (LFI)
Crédits disponibles (1)
46 968 980
63 528 980
49 203 980
53 775 730
60 641 730
57 825 000
47 455 250
52 134 000
57 360 860
(1) II s'agit des crédits disponibles pour l'ensemble de l'exercice, compte tenu des reports, des annulations et des mouvements internes.
L'écart constaté en 1995 et 1999 entre le montant des crédits demandés dans le cadre du projet de loi de finances et le montant des crédits votés en loi de finances initiale, s'explique par l'octroi de crédits supplémentaires obtenus : pour 1995, au titre de la réserve parlementaire ; pour 1999, au titre d'un amendement gouvernemental.
La dotation demandée dans le projet de loi de finances pour 2001 se situe au même niveau que celle obtenue en loi de finances initiale pour 2000 - soit 58 millions de francs de crédits - afin de permettre à l'Etat de maintenir son soutien aux agences d'urbanisme. La subvention est inscrite au titre IV, chapitre 44-30, art. 70 (nouveau) « Subventions aux agences d'urbanisme » : le Gouvernement estime en effet qu'un financement sur les crédits du titre IV est, au regard des missions permanentes de ces organismes, mieux adapté à leur finalité et leur mode de fonctionnement que l'actuel financement sur des crédits du titre VI (chapitre 65-23, art. 40).
B.- LE FINANCEMENT DE L'URBANISME
Le droit français organise - au travers de textes contenus principalement dans le code général des impôts et le code de l'urbanisme - un dispositif de répartition et de prise en charge par les constructeurs, lotisseurs et aménageurs, de tout ou partie du coût des équipements publics rendus nécessaires par l'urbanisation. Ces coûts sont supportés in fine par les acquéreurs des constructions. Il y a lieu de distinguer : d'une part, les contributions obtenues des opérateurs sous forme de taxes proprement dites ; d'autre part, les contributions obtenues sous la forme d'une participation, en principe financière, calculée sur la base du coût réel d'un ou plusieurs équipements publics.
1. Les taxes d'urbanisme
a) Les taxes recouvrées au profit des communes ou de leurs groupements
Il s'agit de la taxe locale d'équipement (art. 1585 A et suiv. du code général des impôts), du versement pour dépassement du plafond légal de densité (art. L. 112-1 et suiv. du code de l'urbanisme) et de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols (art. L. 332-1 et suiv. du code de l'urbanisme)
Taxe locale d'équipement. - Instituée en 1967, la taxe locale d'équipement (TLE) constitue une imposition forfaitaire et générale grevant les opérations de construction. Inscrite en recette de la section d'investissement, elle est affectée au financement des dépenses générales d'urbanisation de la commune. Instaurée sur le territoire d'environ treize mille communes, elle représente un produit fiscal supérieur à 2 milliards de francs.
Les sommes mises en recouvrement au cours des années 1987 à 1996 sont les suivantes :
Le pourcentage représenté par le produit de la taxe locale d'équipement dans les recettes d'une commune, varie en fonction du développement de l'urbanisation et de la densité des constructions nouvelles. Des rapprochements opérés par la direction générale des collectivités locales, il ressort néanmoins que la part de la taxe dans le total des ressources fiscales des communes et de leurs groupements connaît une réduction constante au cours des années récentes.
Part de la taxe locale dans le total des ressources fiscales
Versement pour dépassement du plafond légal de densité. - Dispositif créé en 1975, le versement pour dépassement du plafond légal de densité (ci-après dénommé, le versement pour dépassement du PLD) n'est instauré que sur le territoire d'environ 2 300 communes. Il s'agit d'une contribution représentative du droit de construire au-delà du seuil de densité.
Le versement pour dépassement du PLD est attribué : pour trois quarts de son montant, à la commune ; pour le quart restant, au département. Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 21 janvier 1995, il constitue une recette de la section d'investissement du budget de la commune.
L'article 46 de la loi d'orientation contre les exclusions exonère de versement pour dépassement du PLD, les logements destinés aux personnes les plus défavorisées. A cet effet, l'article L. 112-2 du code de l'urbanisme est complété par une disposition qui exempte de l'obligation de versement pour dépassement, les constructions de logements à usage locatif financés à l'aide de prêts aidés de l'Etat en application de l'article L. 351-2, 3° du code de la construction et de l'habitation et destinés aux personnes les plus défavorisées au sens de l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990.
Les statistiques disponibles sont reprises dans le tableau récapitulatif ci-après.
Participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols. - Issu de dispositifs antérieurs à la loi foncière de 1967, il s'agit d'un régime de contribution instauré par les communes et lié à l'existence d'un plan d'occupation des sols : en zones urbaines, les communes peuvent fixer un plafond de densité sous forme d'un « coefficient d'occupation des sols » (COS), dont le dépassement donne lieu à contribution financière en contrepartie d'un renforcement des équipements collectifs.
Depuis la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995, cette contribution constitue une recette d'investissement du budget communal. En 1996, 335 communes ont bénéficié de ce produit fiscal ().
L'article 46 de la loi d'orientation contre les exclusions précité exempte également de participation pour dépassement du COS, les logements destinés aux personnes les plus défavorisées. Les modalités de mise en _uvre et de durée d'application de cette exemption sont identiques à celles prévues pour l'exemption de versement pour dépassement du PLD.
b) Les taxes recouvrées au profit des départements
II s'agit de la taxe départementale pour le financement des conseils d'architecture, de l'urbanisme et de l'environnement (art. 1599-B du code général des impôts), de la taxe départementale des espaces naturels sensibles (art. L. 142-2 du code de l'urbanisme) et de la taxe spéciale d'équipement de la Savoie (art. 1599-0 B du code général des impôts)
Taxe départementale pour le financement des conseils d'architecture, de l'urbanisme et de l'environnement. - Elle est instituée par le département pour assurer la couverture de tout ou partie des dépenses de fonctionnement des conseils d'architecture, de l'urbanisme et de l'environnement (CAUE).
Taxe départementale des espaces naturels sensibles. - Cette taxe est destinée à financer la politique de protection des espaces naturels sensibles engagée par ces collectivités.
L'article 32 de la loi n° 92-3 sur l'eau en a étendu l'affectation à l'acquisition, l'aménagement et la gestion de l'ensemble des chemins situés le long des cours et plans d'eau.
Taxe spéciale d'équipement de la Savoie. - Créée en 1986 et mise en place depuis le mois de janvier 1987, elle est destinée au financement dans le département de la Savoie des infrastructures routières rendues nécessaires par l'organisation des jeux olympiques d'hiver de 1992. Bien que la loi n'ait pas prévu expressément de date de fin d'exigibilité, celle-ci est limitée à la durée d'amortissement des emprunts contractés.
c) Le cas particulier de la région Île-de-France
La région Île-de-France bénéficie d'une série de ressources spécifiques, comme la taxe complémentaire à la TLE (art. 1599 octies du code général des impôts), la redevance pour création de locaux de bureaux ou de locaux de recherche (art. L. 520-1 et suiv. du code de l'urbanisme)
Taxe complémentaire à la taxe locale d'équipement. - Perçue en complément de la TLE exigible, cette taxe est attribuée à la région Île-de-France pour le financement d'équipements collectifs liés aux programmes de construction de logements.
Redevance pour création de locaux de bureaux ou de locaux de recherche. - Cette taxe a été affectée depuis le 1er janvier 1987 en totalité à la région, qui peut notamment l'utiliser pour financer ses équipements routiers d'intérêt régional.
REDEVANCE POUR CRÉATION DE BUREAUX
OU DE LOCAUX DE RECHERCHE EN RÉGION ÎLE-DE-France
Évolution indicative des produits liquidés
sur la base des réponses obtenues (1990-1999)
(articles L. 520-1 et suivants du code de l'urbanisme)
(produits liquidés)
Évolution n/n-1
531 270 940
432 337 540
502 609 744
489 875 738
350 612 372
- 28,43
367 928 412
370 060 612
437 266 748
348 779 824
238 965 441
Les montants liquidés pour ces différentes taxes au cours des dix dernières années connues figurent dans le tableau ci-dessous.
Le droit français prévoit : d'une part, des participations ponctuelles qui peuvent être exigées pour chaque opération autorisée ; d'autre part, des participations spécifiques déterminées en fonction des besoins en équipement public d'un secteur à urbaniser.
a) Les participations ponctuelles
Ces participations, qui visent le financement d'équipements publics nettement identifiés, sont au nombre de six :
- la participation pour raccordement à l'égout (art. L. 1331-7 du code de la santé publique, anc. art. L. 35-4 du même code);
- la participation pour non réalisation d'aires de stationnement (art. L. 421-3 du code de l'urbanisme) ;
- la participation pour la réalisation d'équipements publics exceptionnels (art. L. 332-8 du code de l'urbanisme);
- la participation pour la réalisation des équipements des services publics industriels ou commerciaux (art. L. 332-6-1, 2° d) du code de l'urbanisme); les cessions gratuites de terrains (art. L. 332-6-1-2° e) du code de l'urbanisme) ;
- la participation des riverains aux frais de premier établissement de voie nouvelle (départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle).
Selon les informations transmises à votre rapporteur, il n'existe pas de données chiffrées sur le rendement de ces participations.
b) Les participations spécifiques à un périmètre d'urbanisation
Dans ces situations, les collectivités locales peuvent obtenir une contribution des constructeurs calculée en fonction des besoins en équipements publics nécessaires pour l'urbanisation d'une partie de leur territoire communal.
Participation des aménageurs dans les zones d'aménagement concerté (art. L. 311-1 et suiv. du code de l'urbanisme). - Dans ces zones, la réalisation et l'ensemble du coût des équipements publics rendus nécessaires par l'urbanisation sont mis à la charge de l'aménageur qui peut être la commune, son concessionnaire ou un aménageur privé lié à la commune par une convention.
Participation en programme d'aménagement d'ensemble (PAE). - Ce régime de financement a été introduit par la loi du 18 juillet 1985 (art. L. 332-9 et suiv. du code de l'urbanisme).
Par délibération de son conseil, une commune définit un périmètre au sein duquel elle arrête un programme d'équipements publics estimés nécessaires pour son ouverture à l'urbanisation. La même délibération précise le coût prévisionnel, la date à laquelle le programme d'équipement sera achevé et la part du coût global supporté par les constructions attendues.
Lors de la délivrance des autorisations de construire ou d'aménager, chaque opération est assujettie à un montant de participation déterminé en fonction de son importance par rapport au total des possibilités de construire envisagées sur le périmètre. Les constructions autorisées sont en revanche exclues du champ d'application de la taxe locale d'équipement.
Pour les années 1990 à 1998, 1 046 PAE ont été recensés, qui représentent un engagement d'investissement d'environ 9,7 milliards de francs - dont 82 PAE au titre de la seule année 1998, représentant un engagement d'investissement de 716 millions de francs.
PROGRAMMES D'AMÉNAGEMENT D'ENSEMBLE (PAE)
Nombre de PAE créés et montant des investissements (TTC), 1990-1998
(article L. 332-9 du code de l'urbanisme)
de PAE créés
1 883 598 259
1 926 004 429
1 744 524101
938 650 167
1 339 714 656
307 477 098
- 77,05
507 234 578
337 249 201
- 33,51
716 022 737
112, 31
9 700 475 226
ÉTAT RÉCAPITULATIF DES TAXES D'URBANISME
Évolution indicative des produits liquidés sur la base des réponse obtenues, 1987-1996
Liquidation des taxes d'urbanisme
1 620 289 998
1 888 527 047
1 992 161 738
2 120 808 066
2 332193 509
2 464 647 426
2 415 698 412
2 182 675 412
2.053 .598 514
2 034 550 554
78 335 186
95 233 420
113 341 578
99 847 524
158 015 274
163 287 477
122 670 700
115 181 826
90 765 193
68 800 625
165 990 543
170 863 961
194 298 262
204 167 758
215 498 378
243 096 273
232 724 370
222 783 889
228 623 880
218 302 915
250 622 901
254 906 463
304 693 479
322 715 841
486 559 364
694 200 302
710 405 885
707 638 429
709 665 279
680 693 636
TSE-Savoie
13 327 794
17 672 119
21 813 922
25 109 333
15 305 505
12 846 401
11 331 117
10 162 093
11 737 989
7 804 861
VPPLD
404 988 577
619 306 375
1 057 267 263
1 052 138 685
1 350 514 443
1 622 545 880
800 696 737
687 483 505
389 495 571
254 052 697
PDCOS
675 280 062
652 236 345
1 224 498 040
920 483 805
846 287 334
335 257 292
361 355 733
254 046 769
207 180 497
122 279 678
443 471 925
627 119 353
1 269 664 477
3 652 306 986
4 325 865 083
6 177 738 759
5 276 541 952
5 836 711 347
6 038 490 795
5 144 758 692
4 530 584 295
4 058 995 334
3 756 545 578
TLE : Taxe locale d'équipement
TCTLE : Taxe complémentaire à la taxe d'équipement
TDCAUE : Taxe départementale pour le financement des conseils d'architecture, de l'urbanisme et de l'environnement
TDENS : Taxe départementale des espaces naturels sensibles
TSE-SAVOIE : Taxe spéciale d'équipement de la Savoie
VDPLD : Versement pour dépassement légal de densité
PDCOS : Participation pour dépassement coefficient d'occupation des sols
Redevance Bureaux Île-de-France : création de bureaux ou de locaux de recherche en région Île-de-France.
Avant d'émettre un avis sur les crédits, la commission a procédé à l'audition de M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement ().
M. André Lajoinie, président - Comme vous le savez, nous sommes réunis en commission élargie pour entendre M. le ministre du logement présenter son budget et pour rendre un avis. Nous procédons ainsi pour la deuxième année, la réforme engagée visant, vous vous le rappelez, à rendre nos débats plus vivants et à éviter des répétitions en commission et en séance plénière. L'expérience menée l'année dernière a été concluante. Je ne doute pas qu'elle le sera cette année aussi. Nos débats feront l'objet d'un compte rendu analytique et ils seront publiés intégralement au Journal officiel. A cette publication seront annexées les réponses faites par le ministre aux questions écrites qui lui ont été transmises.
Après que M. Besson aura présenté le budget de son ministère, je donnerai la parole au rapporteur spécial, M. Jean-Louis Dumont, puis à notre rapporteur pour avis, M. Alain Cacheux. Les porte-parole des groupes s'exprimeront ensuite, ainsi que les orateurs qui le souhaitent, puis le ministre répondra à tous. J'appelle tous mes collègues à la concision, garante de la vivacité de nos débats.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement - Nous répétons donc la méthode nouvelle que nous avons expérimentée l'année dernière et qui vise, vous l'avez dit, à rendre les échanges moins formels et donc plus directs et plus riches. J'ai répondu à quinze questions écrites portant sur le budget du ministère. Ces réponses seront annexées au compte rendu de la séance publique consacrée à l'examen de ce budget, qui a été fixée au 16 novembre.
Je m'attacherai à vous présenter les grandes lignes du logement pour 2001 en le plaçant en perspective. Les budgets du logement et de l'urbanisme que nous vous présentons pour la quatrième fois constituent en effet pour le Gouvernement autant de pierres dans la construction d'une politique pérenne définie pour l'ensemble de nos concitoyens afin de leur permettre d'exercer pleinement leur droit au logement. Les années 1998 et 1999 ont été celles des aides à la pierre. Nous nous sommes concentrés sur les PALULOS, les PAH et l'ANAH, la rebudgétisation du prêt à taux zéro et la redéfinition du statut du bailleur privé. L'année 2000 a été celle des grandes mesures fiscales en faveur du logement avec la baisse du taux de TVA sur les travaux dans les logements de plus de deux ans - ce qui a grandement contribué à l'amélioration de l'emploi -, une nouvelle réduction des droits de mutation, désormais uniformément fixés à 4,8 % dans tous les départements, et la suppression du droit de bail, pour les ménages les plus modestes dès l'an 2000, pour tous les autres à partir de 2001. La loi de finances rectificative pour 2000 a complété ces mesures, qui représentaient déjà plus de 30 milliards d'allégements fiscaux, en réduisant la taxe d'habitation par la suppression de la part régionale.
L'année 2001 sera l'année des réformes des aides au logement. Pour ce faire, le Gouvernement a annoncé, lors de la conférence sur la famille du 15 juin 2000, deux mesures principales en faveur des aides à la personne. La première consiste à harmoniser et à simplifier les barèmes, qui seront désormais regroupés en un barème unique, sauf pour les foyers.
La seconde vise, par souci d'équité, à supprimer l'écart actuel des aides octroyées selon que le revenu pris en considération résulte de transferts sociaux ou d'une activité professionnelle. Ainsi mettra-t-on un terme à un effet de seuil qui avait pour conséquence que les érémistes qui reprenaient une activité subissaient une forte baisse de l'aide au logement. Cette mesure complète celles qui ont déjà été prises par le Gouvernement à propos de la CSG et de la taxe d'habitation pour les ménages modestes, sans qu'aucun ménage ne se voie privé de l'aide à laquelle il pouvait prétendre auparavant.
Cette réforme se traduira par une aide moyenne supplémentaire annuelle de 1 300 F mais, dans certains cas, elle sera beaucoup plus importante. Ainsi, un ménage logé dans le secteur privé en région parisienne et ne bénéficiant que de faibles ressources enregistrera un gain de 5 000 F par an, soit à peu près le montant du SMIC.
Cette réforme est l'aboutissement d'un long travail. Son coût sera, à terme, de 6,5 milliards. Il sera de 3,3 milliards en 2001 et de 3,2 milliards en 2002. En 2001, le coût en sera de 2 milliards pour le budget de l'Etat, puisque 1,3 milliard sera couvert par les prestations de la branche famille. Ce montant semble ne pas apparaître dans le projet de loi de finances pour 2001, mais la réforme est bel et bien financée, à la fois par les économies que le retour de la croissance a permis de réaliser et par une dotation supplémentaire de 650 millions de francs. La croissance revenue a en effet eu pour conséquence incidente la diminution du nombre des bénéficiaires de l'allocation logement. L'actualisation de l'aide se fera le 1er juillet, comme les années précédentes. Elle est particulièrement nécessaire lorsque les charges augmentent beaucoup, ce qui est le cas cette année étant donné la hausse du prix des carburants domestiques.
La loi sur la solidarité et le renouvellement urbains en cours d'adoption, qui entrera en vigueur en 2001, ne sera pas sans conséquences sur le budget du logement. On le sait, les aides à la pierre sont actuellement sous-consommées ; elles sont néanmoins maintenues, car l'obligation faite aux communes de se doter, en 20 ans, d'un parc de logements sociaux égal à 20 % du parc immobilier général, devrait, à terme, faire utiliser ces crédits. On regrettera qu'il ait fallu recourir à la coercition... D'autre part, les 120 000 PALULOS destinées à la réhabilitation ont été à nouveau budgétisées. Les crédits destinés à la démolition augmentent de 21 %, pour répondre à l'objectif fixé dans le cadre de la politique de la ville, qui est de 10 000 démolitions par an. Le projet de budget prévoit encore le doublement des crédits destinés à améliorer la qualité de service. Cent millions seront ainsi alloués aux offices HLM pour les aider à réaliser les travaux qui améliorent la vie quotidienne des locataires.
La préoccupation principale du Gouvernement a trait à la production de nouveaux logements sociaux, qu'il s'agisse de logements neufs ou d'acquisitions dans l'ancien. Les questions écrites qui m'ont été transmises montrent que cette préoccupation est partagée par les parlementaires. J'ai eu l'occasion de le dire au congrès des fédérations d'organismes HLM et de le redire à M. de Robien lors d'une séance de questions au Gouvernement, mais je le répète une fois encore : je considère que les chiffres de la production de nouveaux logements sociaux ne sont pas satisfaisants. En l'état, ils ne permettent ni le renouvellement, ni l'amélioration du parc. Certes, l'augmentation des prix de revient ne favorise pas la construction, ni l'acquisition. C'est pourquoi, tout en invitant l'ensemble des acteurs à faire preuve de plus de dynamisme, le Gouvernement a engagé une réflexion sur les modalités d'utilisation des crédits budgétaires, visant à relancer cette utilisation dès 2001. On pourrait, par exemple, décider de concentrer le financement sur un nombre de logements moindre, ce qui permettrait de l'accroître significativement et, donc, de l'adapter à l'évolution des prix réellement constatée. Vous l'aurez compris : le Gouvernement cherche à améliorer l'efficacité de ses propres financements.
La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains regroupera les aides au logement privé en confiant l'administration des PAH à une grande ANAH, ce qui garantira une plus grande efficacité. Certains s'offusqueront peut-être de ce que la subvention de 3 milliards à la grande ANAH n'est que reconduite. C'est oublier que le taux de TVA sur les travaux dans les logements a été réduit, si bien que la subvention, pour être la même, porte sur des montants moindres.
Le 5 juillet 2000, est entrée en vigueur la loi relative à l'accueil des gens du voyage. La dotation destinée à la réalisation d'aires d'accueil portée à 70 millions, est doublée par une dotation identique dans le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité. Certains projets ont déjà démarré. Je rappelle que 70 % du prix des travaux peuvent être subventionnés. En outre, un crédit de 30 millions a été dégagé au titre de l'aide au fonctionnement des aires existantes, à raison de 10 000 F par place et par an.
Les orientations prioritaires dont je viens de faire état ne sont pas poursuivies au détriment des autres lignes. Dans le parc privé, les aides à l'accession sociale à la propriété sont maintenues. Une dotation de 5,9 milliards est ainsi dévolue au prêt à taux zéro, afin de compenser la hausse des taux d'intérêt et de favoriser le PTZ dans les quartiers sensibles. Plus de 110 000 prêts seront ainsi financés.
La subvention de l'Etat aux associations départementales d'information sur le logement, dont je sais que vous appréciez l'action de proximité, progresse de 4,5 %, afin d'accompagner la généralisation sur le territoire des ADIL, qui ne sont présentes aujourd'hui que dans les deux-tiers des départements.
En matière d'urbanisme, la politique des grands aménagements bénéficie d'une augmentation de 35 % de ses dotations, au profit notamment des projets Euroméditerranée à Marseille, Plaine de France et Arche-Nanterre en Ile-de-France. Nous répondons ainsi aux objectifs contractualisés dans le XIIe Plan.
Nous tendons pour la deuxième année consécutive à nous rapprocher de l'objectif « mythique » de la mise en chantier de 300 000 logements dans l'année. 600 000 réhabilitations aidées par l'Etat ont en outre été réalisées, au titre des PALULOS et des aides PAH-ANAH et 600 000 transactions dans l'ancien sont également intervenues. Ainsi, le secteur de l'immobilier et du bâtiment est redevenu moteur dans la croissance, mais nous devons tous rester vigilants pour que la reprise soit durable. Les pouvoirs publics doivent veiller aux ajustements nécessaires et les professionnels à éviter toute dérive des prix tendant à désolvabiliser la demande.
Il y a tout lieu de se réjouir de la croissance retrouvée : le bâtiment a créé 60 000 emplois directs en deux ans et sans doute autant au titre des fournisseurs en amont, soit plus de 100 000 sur la période, alors qu'il en avait perdu sans discontinuer au cours des années précédentes.
Le budget pour 2001 confirme la priorité que le Gouvernement donne à l'habitat et au logement, qui constitue le premier poste de dépense des ménages, et où les besoins restent considérables. Avec près de 50 milliards de dépenses budgétaires, un montant équivalent au titre des contributions sociales et 66 milliards d'avantages fiscaux, les trois grandes masses de l'effort national en faveur du logement sont à la hauteur des enjeux de ce secteur important.
M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial de la commission des finances - Nous connaissons, Monsieur le ministre, votre implication personnelle dans la politique du logement et nous n'avons pas oublié que vous avez gagné des batailles importantes, en faveur notamment des plus démunis.
De même, vous avez pesé de toute votre influence pour que ce budget soit à la hauteur de vos ambitions et réponde aux besoins réels de l'ensemble de la population. Dès lors, il importe que la totalité des crédits obtenus soit utilisée au mieux.
Plusieurs questions restent en suspens : le patrimoine actuel du logement locatif social joue-t-il pleinement son rôle d'aide à la mobilité résidentielle des ménages et accompagne-t-il suffisamment la nouvelle fluidité des familles, souvent recomposées ? Y a-t-il adéquation entre le niveau de la demande et le volume de construction ? Les pouvoirs publics se sont-ils donné les moyens de faire face à la croissance, même ralentie, du nombre des ménages ? Les notions de mixité sociale ou d'équilibre de peuplement sont-elles réellement prises en compte ?
Quelques exemples permettent d'apporter des éléments de réponse.
J'entendais dimanche dernier sur France-Info que dans le département de Charente-Maritime, seulement 50 logements avaient été mis en chantier alors que les besoins étaient estimés à 300. Il était donc rapporté que le préfet allait mobiliser les organismes de logement social pour les inviter à produire davantage.
Autre exemple, l'OPAC de Metz a décidé, avec l'aval de tous les acteurs locaux, de conduire une importante opération de démolition-construction dans un quartier sensible. Alors que toutes les concertations nécessaires avaient été menées et que la demande des résidents ne faisait pas de doute, le dossier a été rejeté par la commission parisienne ad hoc sur l'avis d'un seul architecte qui estimait ne pas disposer d'éléments suffisamment clairs sur l'organisation spatiale future du quartier. On voit ainsi qu'une seule personne peut mettre à mal un long travail collectif d'élaboration. Est-ce acceptable ?
Dernier exemple, à Saint-Dié-les-Vosges, une S.A. d'HLM avait monté une opération avec le concours d'une subvention de l'Etat, d'un prêt à 35 ans de la Caisse des dépôts et consignations et d'un prêt à 25 ans de la chambre de commerce et d'industrie, et en apportant sur ses fonds propres près de 30 % du montant global. Le prix d'acquisition des terrains restait raisonnable, mais, en dépit de ces éléments favorables, le déficit prévisionnel d'exploitation annuel était estimé à plusieurs dizaines de milliers de francs par an. Il était notamment imputable à une augmentation du coût de la construction près de deux fois supérieure à la moyenne nationale. Je serais tenté d'en tirer la conclusion que le financement du PLUS est inadapté aux opérations de moins de dix logements. Il semble qu'en milieu rural, malgré la mobilisation des acteurs locaux pour développer le parc social, il faille rester très attentif à l'adéquation des produits proposés avec les besoins et avec le niveau de revenu de la population, afin que l'exploitation ne soit pas par trop déficitaire. Autre enseignement, l'aide à la pierre est indispensable pour que les opérations financières soient équilibrées et il conviendrait enfin de concentrer les pouvoirs de décision et de contrôle au plus près du terrain. Entre la définition des objectifs et l'entrée des premiers locataires, il peut s'écouler de trois à cinq ans. Ce délai est manifestement excessif. Il faut donc rendre plus opérationnelles les lignes de votre budget.
Les collectivités territoriales sont de plus en plus impliquées dans la politique de l'habitat et votre décision d'autoriser les préfets à décider des opérations de démolition-construction concernant moins de 100 logements va dans le bon sens.
La décision de présenter votre budget à structure constante doit également être saluée, car elle le rend plus lisible et permet des comparaisons plus fines. La progression globale de 1,61 % porte le total des moyens d'engagement à 49,627 milliards et permet d'inscrire votre action dans la continuité. La réforme des aides à la personne, les nouveaux moyens d'application de la loi SRU et le renforcement de la lutte contre les exclusions doivent également être soulignés.
Malgré vos initiatives en faveur des bailleurs sociaux - que je retrace en détail dans mon rapport écrit - les mises en chantier de logements locatifs sociaux stagnent, en particulier en Ile-de-France. De 72 000 en 1993, elles sont passées à 54 000 en 1996 et n'ont cessé depuis lors de régresser : 45 600 en 1997, 44 000 en 1998, 42 500 en 1999. Les prévisions pour le premier semestre 2000 étaient catastrophiques ; elles semblent un peu meilleures pour le second.
Je salue votre décision très positive et efficace de porter à 50 ans la durée d'amortissement pour la partie foncière des constructions neuves. Vous avez de même décidé de compenser l'impact de la hausse du taux du livret A sur l'encours de la dette des organismes HLM. Les loyers ne devraient donc pas augmenter de ce fait en 2001, mais qu'en sera-t-il des charges locatives ? J'observe en effet que le prix de l'eau froide a augmenté de 9 % en un an - et qu'il est prévu que cette hausse se poursuive à hauteur de 2 % par an -, que le fuel lourd a augmenté de 30 % sur la période 1999-2000 et devrait augmenter de 50 % sur la période 2000-2001. Quant au gaz, il augmente dans le même temps de 30 %. Et je ne parle pas de la collecte sélective ou de l'individualisation du comptage de l'eau, qui correspondent à une demande forte et qui alourdissent les charges d'autant. Les négociations entre bailleurs et locataires doivent aboutir car il serait regrettable que vos efforts en vue de solvabiliser les locataires soient réduits à néant par l'accélération continue de la hausse des charges.
Sur les 48,755 milliards inscrits dans votre budget au titre des moyens de paiement, 2,946 milliards concernent le logement locatif social, 5,9 milliards le prêt à taux zéro, 3 milliards la « grande ANAH », et 419 millions les acquisitions foncières en Ile-de-France.
Lorsqu'on demande aux opérateurs de terrain pourquoi ils ne construisent pas plus alors que la demande existe et qu'ils ont des opérations en portefeuille, la réponse est toujours la même : il n'y a pas de terrain, le foncier est trop cher !
Monsieur Besson, l'Etat devrait donner l'exemple. Des casernes sont maintenant libres, des hôpitaux ont été fermés dans le cadre d'une grande opération de restructuration. Dans le 7ème arrondissement par exemple, nous disposons de 3,5 hectares. Il faudrait en profiter pour lancer une grande action en faveur de la mixité sociale : vous auriez au moins l'appui de tous les parlementaires de province...
Au 1er janvier 2001, va entrer en application la réforme des aides à la personne : 35 milliards lui sont consacrés pour solvabiliser les ménages à faibles revenus. Dans une première étape, en bénéficieront ceux qui perçoivent jusqu'à 75 % du RMI. A partir du 1er janvier 2002, le plafond de revenus sera équivalent au RMI. Pour 4,8 millions de ménages, cette réforme se traduira par un gain de 1 300 F par an. En tout état de cause, aucun foyer n'y perdra. Cette réforme représente une augmentation des prestations de 3,3 milliards pour 2001, dont 2 milliards pris en charge par l'Etat.
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous devriez rappeler à vos services la nécessité de consommer les crédits consacrés à vos priorités. Il faut aller plus vite dans la lutte contre le saturnisme.
Votre _uvre, les fonds de solidarité pour le logement (FSL), est critiquée pour la lourdeur du dispositif administratif. En outre, les informations ne nous sont pas fournies en temps voulu. Il y a de nombreux manquements à l'esprit de la loi de 1990.
La commission a voté les crédits de votre département et j'invite mes collègues à en faire autant.
M. Alain Cacheux, rapporteur pour avis de la commission de la production et des échanges - Le marché de l'immobilier a retrouvé son dynamisme, tout comme le secteur du bâtiment dans lequel 60 000 emplois ont été créés en deux ans. Plus de 300 000 logements ont été mis en chantier en 1999 et il y en aura sans doute autant en 2000.
Cette bonne santé est largement due à l'action du Gouvernement. Le retour de la croissance et de la confiance et la baisse des taux d'intérêt ont relancé l'activité, qu'ont aussi encouragée des mesures comme la consolidation du prêt à taux zéro, la diminution de la TVA sur les travaux, la baisse des droits de mutation et plusieurs décisions ponctuelles en faveur du logement social.
Des mesures ont aussi été prises en faveur des locataires, qu'il s'agisse de la revalorisation des aides à la personne, de la suppression du droit de bail, de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation ou du volet logement de la loi contre les exclusions.
Ce projet de loi de finances contient d'autres mesures positives. Ainsi, vous allez consacrer 6,5 milliards sur les deux années qui viennent à la réforme des aides à la personne. Les aides vont être harmonisées, quelle que soit la source des revenus : on cessera ainsi de pénaliser les revenus salariaux. Le barème de l'allocation logement va être aligné sur celui de l'APL, ce qui se traduira, pour 4,8 millions de ménages, par un gain annuel de 1 300 F au moins. Il faut toutefois veiller à ce que cette réforme ne se solde pas par des hausses de loyer dans le parc privé.
Dans les autres domaines, comme l'entretien du parc privé, l'accession à la propriété, la réhabilitation du parc locatif social ou la lutte contre les exclusions, vos crédits se maintiennent, voire progressent.
Cependant, le secteur du bâtiment fonctionne à cycle lent : les décisions mettent 18 à 24 mois à produire leurs effets. Il faut donc regarder certaines réalités pour préparer dès maintenant la fin de l'année 2001 et l'année 2002. Le contexte est en train d'évoluer. Les taux d'intérêt remontent, tout comme le coût de la construction qui est en partie lié au prix du pétrole.
L'amortissement Besson démarre modestement. Certes, les avantages fiscaux accordés sans contrepartie sociale par le dispositif Périssol et la campagne de promotion menée par le précédent Gouvernement ont, un moment, asséché le marché. Mais les « ventes en Besson » demeurent peu nombreuses aujourd'hui. Ne peut-on pas ouvrir le dispositif aux opérations entre ascendants et descendants ? Je vous ai posé une question écrite en ce sens, mais la réponse ne m'a guère satisfait. En quoi une telle mesure favoriserait-elle davantage la constitution d'un patrimoine familial ? Dans tous les cas, on constitue un tel patrimoine en construisant. Même s'il faut prévoir des garde-fous, je souhaite que vous réexaminiez la question. Je ne voudrais pas qu'on reproche un jour à votre dispositif de manquer d'efficacité.
Je déplore le ralentissement des prêts à taux zéro financés. La réduction de la durée de remboursement va peser sur la solvabilité de certains ménages. Même si des prêts plus importants vont être accordés dans les zones urbaines sensibles, l'accession à la propriété est faible dans ces quartiers. Les deux mesures ne se compenseront donc pas.
Enfin, depuis 1994, la construction de logements locatifs sociaux se ralentit, malgré la mise en place du PLUS. C'est préoccupant car les besoins demeurent importants et on observe des tensions fortes dans le parc privé, en Ile-de-France comme dans certaines régions. Renouveler le parc locatif social est indispensable au renouvellement urbain en général : ce sont généralement les opérations des bailleurs sociaux qui créent la dynamique. En outre, le logement locatif social fait partie du parcours résidentiel normal.
J'ajoute que la loi SRU, que nous allons voter dans moins de quinze jours, crée aux communes un certain nombre d'obligations. Il y a certes des collectivités locales que n'enthousiasme guère la réalisation de logements locatifs sociaux. Mais ce n'est pas cela qui explique la faiblesse de la construction. Certains organismes, vous l'avez évoqué au congrès de Bordeaux, ne sont pas plus enthousiastes, submergés qu'ils sont par leurs problèmes de gestion. Cela n'explique pas plus la situation, qui est due essentiellement aux problèmes de financement. L'équilibre des opérations n'est pas assuré. Des mesures ont certes été prises, comme le rétablissement de l'aide à la pierre ou l'allongement de l'amortissement de 35 à 50 ans. Les opérations restent pourtant déséquilibrées. En outre, le relèvement du livret A pèse sur l'avenir. Je ne dis rien du renchérissement des coûts de construction.
Il faut donc revoir le financement du logement locatif social en continuant d'augmenter l'aide à la pierre.
Par ailleurs, la contribution du 1 % demeure inférieure aux objectifs fixés par l'Union d'économie sociale. Les conditions faites aux organismes ne sont pas suffisamment attractives : il faudrait des prêts à taux très faibles et d'importants différés d'amortissements. Il faut que l'ensemble des partenaires du 1 % négocient pour que les crédits soient effectivement consommés, car il manque, en moyenne, de 60 à 100 000 F pour assurer l'équilibre d'une opération.
M. Yves Dauge - Autant aller directement à l'essentiel : si nous avons marqué de nombreux points depuis deux ans, grâce à vous, Monsieur le ministre et au soutien de la majorité, force est de constater qu'un certain nombre de dispositions sont remises en cause par le Budget, qui fait en sorte de rendre des crédits inconsommables. Ainsi, pour le prêt à taux zéro, on peut se demander qui a décidé de modifier les conditions de consommation et pourquoi. Nous nous sommes pourtant battus en 1998 pour régler le problème de financement : à quoi bon si l'on passe derrière nous pour remettre en cause ce que nous avons obtenu ? C'est très inquiétant pour l'avenir de ce mécanisme puisque l'on est passé de 130 000 à 100 000 accessions à la propriété et qu'il s'agit d'un axe essentiel de votre politique, la loi SRU le confirme.
De même, pour les PLUS, le Budget n'attend qu'une chose, récupérer l'argent non consommé. Nous aimerions bien savoir ce qu'il entend en faire : il n'est pas sûr que la politique du logement récupère ces sommes très importantes. Pourrait-on avoir les chiffres ? Utilisera-t-on les marges de man_uvre pour rendre le PLUS plus performant ? La meilleure solution serait sans doute, comme l'a dit M. Cacheux, d'appliquer les conventions passées avec les organismes du 1 %, qui auraient dû apporter 4,5 milliards à des actions ciblées. Les PLUS ont bien besoin de compléments importants : il manque 100 000 à 150 000 F pour équilibrer les opérations.
Si l'on ajoute à tous ces grignotages le risque d'un retournement de conjoncture, la situation pourrait être très grave dans deux ans. Nous avons le devoir de vous le dire aujourd'hui, car il est encore temps de régler le problème.
Au congrès de l'UNPI, j'ai longuement entendu parler des dispositifs Périssol et Besson, surtout du deuxième. Je rejoins Alain Cacheux sur l'idée d'une extension aux ascendants-descendants, mais je crois que l'extension aux locataires en place serait encore plus appréciée. L'impact budgétaire d'une telle mesure ne serait pas très important et elle donnerait au locatif privé le dynamisme dont ce secteur a besoin.
Il aurait fallu par ailleurs ouvrir le chantier de la décentralisation et de la régionalisation des politiques de l'habitat. Les régions sont des partenaires incontournables. Si l'on veut travailler avec le 1 %, il faudra bien le faire au niveau régional. Par ailleurs, quand on veut faire du logement social en centre-ville, il n'y a personne pour s'occuper de l'urbain, du foncier et de l'accompagnement. La région pourrait tout à fait s'en charger. Dans ma commune, je fais beaucoup de HLM à 10 000 F le m2, il me faut 5 ans pour monter une opération, je vais pleurer auprès de la région pour qu'elle fasse quelque chose et auprès du département où l'on me dit que l'Etat devrait faire son travail. Vraiment, tout cela se réglerait beaucoup plus facilement s'il y avait une vraie régionalisation de la politique de l'habitat.
M. Gilbert Meyer - Le logement social est en crise, le parc vieillit, le niveau de construction de logements neufs est très en-deça du minimum acceptable : mon cri d'alarme est le même que celui des orateurs qui m'ont précédé. Force m'est pourtant d'admettre, Monsieur le ministre, que vous avez pris depuis trois ans un certain nombre de mesures positives. Mais pourquoi la construction ne redémarre-t-elle pas ? Vous avez cru devoir dénoncer le blocage des sociétés d'HLM, insuffisamment dynamiques à vos yeux, et des collectivités locales, auxquelles vous reprochez un manque de volonté politique. C'est un peu trop facile ! Surtout, c'est injustifié. Dans ma ville de Colmar, dont un cinquième est pourtant en secteur protégé, le logement social représente 34 % de la capacité d'habitat, contre 28 % seulement à Strasbourg et 24 % à Mulhouse. Je suis donc très à l'aise dans ce débat.
Les décisions du Gouvernement ne prennent pas en compte ces éléments essentiels pour le logement social que sont le montage des opérations et la gestion du patrimoine. Ainsi, malgré l'allongement de 32 à 35 ans de l'amortissement du coût des nouvelles constructions, cette durée reste beaucoup trop courte. L'amortissement technique, souvent poussé au maximum, c'est-à-dire jusqu'à 50 ans, entraîne alors un amortissement dérogatoire coûteux. Ces effets combinés pèsent lourdement sur les conditions d'exploitation des bailleurs.
Autre incohérence de la politique publique du logement, le gel des loyers. Cette mesure n'est pas prévue dans le montage des opérations. Et comment peut-il y avoir gel alors que l'Etat continue de prendre en compte une augmentation annuelle de 1,6 % dans sa vérification des équilibres financiers ? Les opérations montées à partir de projections d'augmentation des loyers ne peuvent qu'être déficitaires. La hausse des taux d'intérêt déséquilibre aussi le montage : les opérations achevées ne peuvent plus être équilibrées, celles qui sont en projet ne peuvent plus être réalisées et l'on appelle les collectivités locales au secours... Pourtant, ces dernières sont déjà très impliquées dans la plupart des réalisations, avec la mise à disposition de terrains de plus en plus rares et de plus en plus chers. Par ailleurs, une réelle compensation de l'augmentation du taux de rémunération du Livret A sur l'encours de la dette des organismes HLM serait indispensable. Vous vous y êtes engagé, mais l'effort prévu est tout à fait insuffisant.
L'inflation freine aussi la construction. Pour le coût des travaux, l'augmentation réelle des prix est beaucoup plus importante que l'indice officiel. Là aussi, il faudra rapidement passer des discours aux actes. Par ailleurs, l'inflation et le gel des salaires consécutifs à la mise en _uvre des 35 heures posent de réelles difficultés aux locataires. Les impayés augmentent et les loyers restent chers d'autant que l'exigence de qualité dans le logement public empêche de réaliser des immeubles à moindre coût. On privilégie aujourd'hui les petites unités, qui assurent une meilleure cohabitation, une meilleure qualité de vie, un meilleur environnement, mais elles reviennent plus cher que les grands ensembles. A toutes ces difficultés, ce projet de budget n'apporte, hélas, aucune réponse. Je crains même que la réflexion annoncée ne permette pas de poser un diagnostic pertinent.
Sur les 60 000 logements PLUS prévus en 2000, nous allons péniblement arriver à 40 000, et encore, car les seuls chiffres vérifiés jusqu'ici font état de 11 000 constructions autorisées seulement au premier semestre, sur les 30 000 qui auraient dû l'être. Quant aux 10 000 PLA d'intégration escomptés, nous plafonnerons à 4 000. Même l'utilisation des crédits PALULOS, pourtant très convoités lors de la répartition régionale, laisse un reliquat de 20 %. Ces crédits sont déjà fongibles au sein de chaque région, pourquoi ne pas permettre une réaffectation entre les régions en fonction des besoins ?
Le budget du logement est prévu pour 70 000 logements. Ne vaudrait-il pas mieux l'utiliser pour en construire seulement 50 000, plutôt que de dresser un constat d'échec en fin d'année ? Sortir le logement public de l'ornière est avant tout une question de volonté politique.
En ce qui concerne l'accession à la propriété, le prêt à taux zéro a été mis sur la guillotine, certes par d'autres que vous, Monsieur le ministre. Personne ne peut accepter que l'on remette en cause cette incitation, qui est la meilleure façon de promouvoir le logement auprès des Français.
Pour le parc locatif privé, une profonde réforme du système fiscal serait nécessaire. La taxe sur les logements vacants, dont l'efficacité est d'ailleurs contestée, est l'exemple même de ces mesures qui pénalisent les propriétaires-bailleurs. Elle devrait rapporter cette année moins de 77 millions et représenter ainsi 2 % des moyens d'engagement de l'ANAH. C'est dérisoire, d'autant que personne ne connaît le coût du recouvrement. Le bon sens commanderait donc de supprimer cette taxe, de même que la contribution additionnelle au revenu locatif, véritable CSG bis.
Votre budget devrait être plus ambitieux, la conjoncture s'y prête et les partenaires publics et privés n'attendent qu'un signe du Gouvernement pour relancer la machine. Vous vous contentez, hélas, dans le prolongement des hésitations passées, de nous proposer une série de mesures sans cohérence. Vous comprendrez que, dans ces conditions, il ne nous soit pas possible de voter ces crédits.
Mme Janine Jambu - Les crédits de 2001 s'inscrivent bien dans la politique mise en _uvre depuis 1997 par le Gouvernement et la majorité plurielle pour gommer les aspects les plus nocifs de la politique de la droite, telles les mesures Périssol. Il faut également tenir compte de la loi SRU.
Je voudrais souligner les efforts accomplis, qui sont réels, avant d'indiquer les insuffisances qui demeurent néanmoins.
La loi avait pour objectif le droit au logement pour tous et la revalorisation du rôle du logement social, ce qui suppose d'y consacrer les moyens nécessaires. C'est louable. Cependant, le problème de la construction sociale demeure et nous touche de près ; vous avez d'ailleurs, Monsieur le ministre, exprimé la même préoccupation au congrès des HLM. Il est prévu 70 000 PLUS subventionnés à 5 % dont 10 000 PLA intégration subventionnés à 20 % et 10 000 PLA démolition-construction subventionnés à 12 %. C'est d'autant plus important qu'une étude confirme qu'en région parisienne, notamment dans ma ville de Bagneux, les deux-tiers des demandeurs de logements sont éligibles au PLUS. L'attente est donc forte. Sans mettre en cause le dispositif, il faut constater que les réalisations, de l'ordre de 40 000 par an, sont insuffisantes. Dans les Hauts-de-Seine, beaucoup de crédits ne sont pas consommés.
La volonté politique de construire des logements sociaux existe bien, ainsi que de revaloriser leur image comme M. Besson et M. Gayssot l'ont dit eux-mêmes au congrès des HLM. Il est, en effet, absolument nécessaire d'offrir des logements sociaux de qualité à un prix abordable. Des dispositifs de la loi SRU vont dans ce sens, comme l'obligation pour les communes d'avoir 20 % de logements sociaux. Cela représente 20 000 logements par an, ce qui est appréciable. Mais pour répondre aux besoins, il faut également résoudre certains problèmes notamment en ce qui concerne le 1 % logement. J'appelle en particulier votre attention sur la politique menée par la SCIC en région parisienne, où elle possède un patrimoine de 15 000 logements. Il apparaît qu'à Bagneux, sur 4 000 logements, il n'en restera que 640 conventionnés et à Fontenay-les-Roses, sur 1 500 logements, il n'en restera que 50. La SCIC se désengage du logement social, le préfet des Hauts-de-Seine l'a lui-même reconnu.
Si des efforts sont faits, il faut surtout réformer les conditions de financement du logement social. Quelques dispositions vont dans ce sens, comme l'allongement de la durée des prêts pour le foncier, la baisse de TVA sur les travaux et l'allégement de 30 % de la taxe sur le foncier bâti pour les organismes HLM en ZUS. Mais ne faudrait-il pas donner une nouvelle impulsion à l'aide à la pierre, qui a été partiellement rétablie, mais qui stagne ? Ne faut-il pas aussi réformer les circuits de financement, ce qui pose la question du rôle de la Caisse des dépôts et consignations ?
L'allégement de la taxe sur le foncier bâti est une mesure positive qui bénéficiera aux organismes gérant le parc le plus social dans les zones les plus difficiles, et plus aux offices qu'aux sociétés anonymes d'HLM. Je regrette cependant qu'en 2001, la contrepartie de cet allégement soit le gel des loyers. J'aurais préféré qu'on inscrive des moyens supplémentaires au budget. De plus, tous les organismes HLM ne sont pas dans une situation financière identique. Quelle sera la compensation pour ceux qui ne bénéficient pas de cet allégement ?
La question de fond reste le déséquilibre persistant entre l'aide publique au secteur social et l'aide au secteur privé, notamment sous forme d'avantages fiscaux : le rapport est de 1 à 5.
Les répercussions de la politique menée sont positives pour les locataires. Le droit au bail de 2,5 % du loyer brut sera supprimé le 1er janvier 2001 pour les loyers supérieurs à 3 000 F ; le gel des loyers se poursuivra. L'harmonisation des barèmes de l'APL n'entraînera pas de baisse mais profitera aux ménages qui se réinsèrent dans l'emploi avec des revenus proches des minima sociaux. C'est une bonne chose. Toutefois, les APL inférieures à 100 F par mois - soit quand même 1 200 F par an - ne sont pas versées et les aides sont suspendues pour les personnes en difficulté momentanément dans l'impossibilité de payer le reliquat de loyer qu'elles doivent hors APL. M. Daniel Paul vous a d'ailleurs écrit à ce sujet. Ne faut-il pas améliorer ou accélérer l'application des dispositions de la loi de lutte contre les exclusions ? Il existe en effet des disparités entre les départements.
De façon générale, nous souhaitons être rassurés sur le fait que les moyens sont bien dégagés à la fois pour assurer le coût de la réforme et celui de l'actualisation.
Enfin, je m'interroge sur la façon dont on pratiquera les attributions de logement social dans le cadre de l'intercommunalité et des bassins d'habitat. Dans la loi SRU, nous avons obtenu l'introduction d'une conférence communale dans les communes comptant plus de 2 000 logements sociaux. Je tiens beaucoup à ce que cette disposition, qui est un facteur essentiel de mixité sociale, soit confirmée.
Ce budget comporte des avancées même si certains problèmes subsistent. Nous portons une appréciation favorable sur les dispositions qui tendent à améliorer la situation du logement.
M. Jean-Marie Morisset - En 2000, l'environnement économique et institutionnel était favorable à la réalisation des objectifs prioritaires que vous aviez annoncés. Quel a été le résultat ? Je l'évoquerai à propos du logement social et du volet logement de la loi d'orientation contre les exclusions.
S'agissant d'abord du logement social, il faut bien constater que, depuis trois ans, la construction est en panne. Le budget 2000 devait la relancer notamment grâce au PLUS et à d'importants moyens budgétaires. On prévoyait la construction de 70 000 logements sociaux. Or le nombre de PLA-PLUS mis en chantier en 2000 devrait être de 36 000 contre 39 000 en 1999. Dès lors, était-il bien raisonnable de prévoir le financement de 70 000 logements sans mesures d'accompagnement significatives pour relancer le dispositif ?
Le budget pour 2001 n'apporte pas les correctifs nécessaires pour relancer le logement social, malgré une conjoncture toujours favorable. Certes, vous faites valoir que le Gouvernement avait tout mis en _uvre dans le budget 2000 pour que le PLUS soit utilisé ; que des collectivités locales sont réticentes, le mouvement HLM démobilisé. Mais le gel des loyers, l'augmentation des taux d'intérêt et la pression sur les prix ne facilitent pas le bouclage des plans de financement. Vous pensez aussi régler le problème grâce à la loi SRU. Mais elle ne concerne que les zones urbaines et nous ne sommes pas convaincus qu'elle sera réellement appliquée en 2001, ni qu'elle sera efficace pour le parc social. La construction ne redémarrera que si l'incitation est suffisante pour les bailleurs sociaux. Il devient donc urgent de réajuster la subvention pour que les PLUS soient consommés. Or il n'y a aucune mesure en ce sens dans votre budget.
Devant la crise du logement social, on peut se demander si le parc public est toujours en état de remplir sa mission. Ne faut-il pas réorienter votre politique vers une meilleure prise en compte du rôle économique et social du parc privé et la mobilisation de l'épargne pour financer des logements locatifs privés à vocation sociale qui compléteraient l'offre des HLM ?
D'ici là, il faut améliorer la gestion des PLUS et accélérer les procédures d'agrément et de notification des crédits de paiement. Dans les Deux-Sèvres par exemple, les besoins exprimés par les bailleurs sociaux étaient d'environ 300 et le Conseil général s'était engagé sur 200 logements. La dotation, communiquée en avril par le ministère, n'a permis d'en prendre en compte que la moitié. Plus de 77 % de ces logements concernaient l'agglomération de Niort. Il restait donc 34 logements pour couvrir les besoins de 250 000 habitants dans plus de 300 communes. En septembre, on nous a bien annoncé un ajustement portant le nombre de PLUS-PLA à 200. Mais beaucoup de ces logements ne seront pas construits en 2000, l'autorisation de programme annoncée en avril ne portant que sur 50 % de la demande et la notification définitive n'ayant été faite qu'en novembre. En raison de la complexité des procédures, ces constructions n'auront lieu qu'en 2001. Il est donc urgent de mieux programmer ces crédits.
J'en viens à mon second point, l'application du volet logement de la loi d'orientation contre les exclusions. Le 13 septembre dernier, Martine Aubry, accompagnée de 5 ministres, tirait un bilan positif des deux premières années. En tant que président de Conseil général, je ne peux pas confirmer ce constat. Dans 45 % des cas, le délai maximal de réponse sous deux mois pour les aides n'est pas respecté. Faute de parution du décret nécessaire, le numéro d'enregistrement unique des demandes de logements sociaux n'a pu être généralisé. Les commissions de médiation ne fonctionnent pas correctement. Enfin, seule une vingtaine de départements ont adopté une charte de prévention.
On pouvait donc penser que votre budget allait infléchir de façon notoire l'action des pouvoirs publics en faveur du logement. Or les moyens consacrés au logement des plus démunis sont en baisse. Les crédits d'intervention de l'Etat sont simplement reconduits à 720 millions et les subventions d'investissement des opérations les plus sociales passent à 201 millions contre 290 millions en 2000. Les programmes de logements sociaux sont mal réalisés. Malgré les dispositions contraignantes de la loi SRU en ce domaine, les crédits destinés à la résorption de l'habitat insalubre passent de 79 millions en 2000 à 45 millions en 2001, et ceux consacrés à lutter contre le saturnisme passent de 75 à 60 millions.
Le plan départemental d'accueil pour le logement des personnes défavorisées -PDALPD- a certes mis en place un certain nombre d'outils et offre des possibilités de mobiliser tous les partenaires. Mais on ne jugera pas de l'efficacité de cette politique en fonction du nombre de ces plans validés au niveau national ; on en jugera en fonction de l'accroissement réel du nombre de logements sociaux.
Je rappelle, enfin, que lors de l'examen de la loi de finances pour 2000 déjà, pour 2001 ensuite, le groupe UDF avait proposé que, comme le dispositif « Périssol » auquel il a succédé, le dispositif « Besson » permette de louer son bien à un ascendant ou à un descendant. Cette proposition n'a pas été retenue par le Gouvernement, mais je ne désespère pas de la voir aboutir, puisque j'ai compris avoir, sur ce point, l'appui de M. Cacheux et de M. Dauge.
D'autre part, le parc locatif privé remplit un rôle social et économique incontestable. Non seulement il accueille majoritairement des jeunes et des ménages aux revenus modestes, mais encore ses loyers connaissent une évolution modérée, plutôt plus faible que celle du parc public. Son développement et son renouvellement supposent le maintien des aides versées aux propriétaires-bailleurs. Comme on le sait, la loi SRU a prévu de regrouper ces aides en en confiant la gestion à l'ANAH. Malheureusement, la dotation prévue à l'exercice précédent est maintenue inchangée, alors qu'elle constitue le seul outil de programmation dont disposent les collectivités pour revitaliser les zones fragiles. Alors même que le logement est souvent retenu dans les chartes de développement des pays, les mesures prévues par le Gouvernement sont insuffisantes. De quels moyens les préfets disposeront-ils ? La moindre des choses serait d'éviter les incohérences entre les dispositions de la loi Voynet et l'application qui en sera faite en fonction des moyens dégagés grâce au budget du logement.
Le groupe UDF avait choisi de vous soutenir, Monsieur le ministre, en s'abstenant lors du vote de votre budget l'année dernière. Les mesures que vous nous présentez, notamment pour le logement social, nous empêcheront de le voter cette année.
M. Patrick Rimbert - Une fois encore, votre budget est un bon budget. Il doit cependant être interprété dans un contexte plus général, marqué par l'entrée en vigueur prochaine de la loi SRU qui vise à favoriser la mixité sociale en faisant obligation aux communes de porter à 20 % de leur parc immobilier total la proportion de logements sociaux. Le budget du logement doit servir à l'application de ce principe. L'intercommunalité y contribuera elle aussi. Cependant, des facteurs négatifs bien connus existent : l'augmentation du prix du foncier et du prix de la production et celle, aussi, des taux d'intérêt, qui conduit à l'augmentation du taux servi aux livrets A, avec les conséquences que l'on sait sur les PLUS. D'autre part, la reprise énergique constatée dans le secteur du bâtiment risque de ne pas durer toujours. Il convient donc de prévenir un atterrissage brutal, tel qu'on en a connu récemment, et qui a conduit à des licenciements massifs et à des pertes de savoir-faire que les entreprises payent aujourd'hui. La pénurie de main-d'_uvre dont se plaint le BTP actuellement est en grande partie due à un manque de prévoyance qui ne doit pas être répété. Votre budget, Monsieur le ministre, doit y contribuer.
Vos orientations budgétaires ont été définies en suivant la ligne tracée par le Premier ministre en juin 1997. Cependant, M. Dauge a posé une question fondamentale : comment s'applique le budget que nous avons voté ? Prenons, pour commencer, le prêt à taux zéro, véritable instrument de mixité sociale. Sa consommation baisse, nous dit-on. Mais se rend-on suffisamment compte qu'il a en quelque sorte été saboté par la décision administrative qui a consisté à réduire la durée des remboursements ? Cette mesure a pour conséquence de désolvabiliser les ménages concernés, sans même que le Parlement ait été consulté. On le constate : le dispositif est bon, son application mauvaise. Je vous demande donc, Monsieur le ministre, de donner les instructions nécessaires pour que la durée d'amortissement de ces prêts soit allongée et que les ménages qui en bénéficient puissent à nouveau respecter leurs engagements.
La situation est à peu près la même pour les PLUS. Le Parlement en a adopté le principe, mais ils ne sont pas suffisamment consommés. Il s'ensuit des reports qui entraînent à leur tour des annulations de dotation budgétaire, avec le risque insidieux que ces crédits ne soient supprimés lors de l'examen du collectif budgétaire. Une esquisse de cette procédure fâcheuse se dessine dans votre budget : il suffit, pour s'en convaincre, de se reporter au montant des autorisations de programme. Pourtant, chacun le sait, ce sont des opérations longues qui, pour certaines, durent jusqu'à cinq ans. La gestion annualisée de ces budgets est donc inadaptée.
Que dire, encore, du 1 %, qui devrait servir à renforcer la mixité sociale ? De nombreuses difficultés sont signalées, car des organismes sont exclus du dispositif. Il est impératif de le mettre en _uvre au niveau régional, en impliquant les agglomérations et les préfets, dans une transparence totale. Procéder autrement, c'est accepter un budget qui ne serait que d'affichage. Ce n'est pas votre volonté, je le sais.
J'en viens aux crédits de démolition-reconstruction, qui concernent des ensembles dans lesquels le Gouvernement et les collectivités locales souhaitent implanter un nouvel habitat. Les PALULOS ont été conçues pour financer les réhabilitations ; cependant, leur champ d'application devrait être étendu à ce que je qualifierai de mise aux normes sociales. Il y a une trentaine d'année, l'accès aux HLM constituait une forme d'ascension sociale pour des gens qui, jusqu'alors, ne disposaient ni d'eau chaude ni d'électricité. L'évolution a, depuis lors, été considérable : la multiplication des familles recomposées, le développement du travail à la maison, l'allongement de la durée des études, tous ces éléments expliquent la nécessité de logements plus grands. Les PALULOS devraient permettre de prendre en considération, outre l'aspect technique de la réhabilitation, ces nouveaux facteurs.
M. Guy Malandain - Pour la première fois depuis longtemps, le secteur du bâtiment ne peut répondre à la demande. La surchauffe provoque l'augmentation des coûts, et l'on constate que la plupart des appels d'offres demeurent infructueux après le premier dépouillement, en Ile-de-France tout au moins, car les entreprises de gros _uvre, débordées, n'y répondent pas. D'autre part, la pénurie de main-d'_uvre qualifiée empêche les entreprises du BTP d'accepter de nouveaux travaux. On ne voit pas comment la situation pourrait s'améliorer, puisque de nombreuses sections spécialisées ont été fermées dans les établissements d'enseignement professionnel.
J'évoquerai, ensuite, l'importante question de la mixité dans l'habitat. Il ne s'agit pas seulement de garantir l'accueil des familles les plus pauvres, mais d'assurer la diversité sociale. La poursuite de cet objectif est entravée de deux manières : d'une part, une telle politique contraint les offices HLM à garder pendant longtemps des logements vacants, ce qui suscite des difficultés financières et fait craindre le risque de squats ; d'autre part, les rares promoteurs qui acceptent, avec un certain dévouement, de réaliser des programmes d'accession à la propriété, se voient imposer un très long délai de vente, ce qui les contraint à devoir payer des impôts fonciers sur des logements qui ne seront vendus qu'après de longs mois. Il conviendrait donc d'étendre les mesures de dégrèvements aux ZRU.
On sait, encore, que les objectifs de construction de logements sociaux sont loin d'être atteints. Le plus souvent, on explique cela par des problèmes de financement, sans dire qu'il y a aussi des raisons politiques, la première étant qu'un trop grand nombre de communes refusent les logements sociaux sur leur territoire. Il serait illusoire de penser que la loi SRU à elle seule les ramènera à la raison plus que ne l'avait fait en son temps la loi d'orientation sur la ville.
L'image des HLM doit également être revalorisée. Il fut un temps où entrer dans une HLM, c'était sortir d'un taudis ; aujourd'hui, la présence de populations en grande difficulté sociale et économique a radicalement changé la perception de l'habitat social. Changer l'image des HLM constitue, à côté des solutions techniques, une autre manière d'apporter une solution au déficit de construction.
Nous devons aussi nous attaquer au mal bien français qui consiste à vouloir à tout prix être propriétaire du terrain. Pourquoi ne pas privilégier les baux emphytéotiques ? Notre législation et les conditions de financement liées à l'acquisition de sols devraient évoluer. Cela ne résoudra pas tout mais il y a là une piste à explorer.
M. Pierre Méhaignerie - L'apport principal de votre budget est de permettre enfin l'harmonisation des aides, que nous avons entreprise depuis plusieurs années et qui doit être achevée.
Plusieurs points, en revanche, ne nous permettront pas de le voter.
Votre projet témoigne, en effet, d'une hypocrisie certaine entre les objectifs de la loi SRU et l'absence de moyens pour boucler les plans de financement. Si la conjoncture changeait, le risque à court terme serait réel. Si je puis comprendre qu'au regard des risques d'inflation sur le logement qui pesaient dans la période précédente, le ministère de l'économie et des finances ait décidé de différer la pleine application du régime du PLUS, plus rien ne le justifie aujourd'hui. Vous avez en quelque sorte créé vous-même la réticence des collectivités à construire du logement locatif social. Ainsi, les élus qui pourraient être conduits dans les prochaines années à être inquiétés au motif que le seuil de 20 % de logements sociaux ne serait pas atteint dans leur commune, auront toute facilité pour faire valoir devant le juge administratif que les conditions d'équilibre financier n'étaient pas remplies pour y pourvoir.
Il est certes toujours plaisant de bloquer les loyers mais on le paie toujours ! Il faudra bien adapter les loyers ou augmenter les subventions car on ne peut pas demander toujours plus aux collectivités.
En ce qui concerne l'accession sociale à la propriété, il convient de reconstituer la solvabilité des ménages, mise à mal par l'inflation. Les coups de pouce nécessaires pour s'adapter à la réalité du marché ne sont pas présents dans votre projet et je suis conduit, comme d'autres avant moi, à me demander s'il ne s'agit pas d'un simple budget d'affichage.
M. Dauge a eu raison d'insister sur la nécessité de conduire en milieu rural une politique d'urbanisme et d'environnement volontariste. A cet égard, la DATAR pourrait-elle contribuer, sous l'égide de votre propre département, à la mise en place d'agences d'urbanisme et d'environnement intercommunales, à l'instar des agences qui existent déjà en milieu urbain ? Un financement comparable, de l'ordre de 25 %, serait de nature à faciliter leur implantation, qui constitue à mes yeux une source de progrès pour la qualité de vie des habitants.
S'agissant enfin de l'application des 35 heures, laissez aux salariés la liberté de choisir entre le repos compensateur ou le paiement d'heures supplémentaires. Ce choix leur appartient en propre.
M. Jacques Guyard - Au vu de la conjoncture très dynamique que vous avez rappelée, et que M. Périssol en son temps eût sans doute apprécié, ce budget semble très favorable : 300 000 logements construits, 600 000 réhabilités, 600 000 transactions dans le secteur privé, la reprise est là. Mais, si les moyens disponibles semblent suffisants, leur mise en _uvre pose problème : seront-ils tous utilisés ? Certains ne seront-ils pas mal employés ?
Les prêts type 1 % sont, en règle générale, des prêts à 2 % remboursables en quinze ans : ils présentent ainsi un profil de remboursement globalement plus dur que les prêts HLM d'il y a dix ans. Le raccourcissement de la durée de remboursement a en effet un impact considérable. Dois-je rappeler que les prêts HLM étaient remboursables sur 25 ans ? Je considère que l'esprit de la convention initiale avec les organismes sociaux est dévoyé. Au regard des montants qui sont en cause, il s'agit d'un véritable vol.
S'agissant du prêt à taux zéro, les montants inscrits à votre budget ne seront sans doute pas utilisés à cause du raccourcissement du délai : nous assistons à une certaine « PAPisation » du PTZ. Un autre ministre, en son temps, avait tué le PAP. Le PTZ, qui est pourtant un outil appréciable du fait de sa souplesse relative, est sur la même voie.
La montée du coût du foncier pèse très lourd, en particulier en Ile-de-France, sur le PLUS. La loi SRU n'offre, à cet égard, que des perspectives de long terme et nous avons besoin dès à présent, comme l'a justement souligné M. Méhaignerie, d'outils concrets de réflexion. Au moment où l'intercommunalité se développe, la définition des terrains doit s'opérer à cette échelle et la seule manière de faire baisser le prix des terrains, c'est d'en mettre davantage sur le marché.
En consacrant davantage de moyens à l'information des ménages grâce aux subventions versées aux ADIL et en contribuant à l'amélioration de la qualité de la vie grâce à la généralisation des agences d'urbanisme, vous réaliseriez une avancée considérable.
Deux très bonnes mesures doivent être soulignées.
La compensation aux organismes HLM de la hausse du taux d'intérêt du livret A, à hauteur de 830 millions, est très bien venue. Les organismes se demandent cependant dans quelle mesure les amortissements dérogatoires seront pris en compte.
La réduction de la taxe foncière sur les propriétés bâties doit également être saluée. Mais l'application uniforme d'un taux de réduction de 10 % ne semble guère adaptée : elle conduit en effet à aider « trop » les organismes qui ne connaissent pas de difficultés particulières pour l'acquitter et pas assez ceux qui sont écrasés par le poids de la taxe du fait du prix du foncier dans leur région. Il conviendrait d'adapter la mesure aux spécificités locales.
Nous l'avons bien compris, votre objectif principal est de maintenir la croissance retrouvée. Pour y parvenir, il faut adapter les outils efficaces que vous avez mis en place depuis trois ans en allant plus loin dans la déconcentration.
M. Patrick Braouezec - Nous avons attiré, à plusieurs reprises, votre attention sur la nécessité de créer des zones sans loyer au bénéfice des associations qui interviennent dans le champ social. Un tel geste marquerait la reconnaissance de ces structures qui jouent un rôle de proximité essentiel et qui gaspillent beaucoup d'énergie à tenter de surmonter leur précarité matérielle. L'Etat pourrait participer au paiement des loyers soit sous la forme d'un conventionnement, soit en créant un fonds du logement associatif. Un amendement a été déposé en ce sens dans le cadre de la loi SRU mais il ne règle pas de manière définitive la question.
Bien qu'il ait été amélioré, le financement des opérations de réhabilitation et de requalification du parc HLM reste insuffisant et les locataires en supportent la charge dans des proportions excessives. Alors que la réhabilitation constitue un enjeu de plus en plus important du fait du renchérissement des coûts du foncier, les crédits restent sous-consommés.
Plusieurs d'entre nous ont émis des doutes sur la capacité qui sera la vôtre à consommer la totalité du budget que vous nous présentez. Si l'on veut véritablement requalifier le logement social, ne faut-il pas relever sensiblement les plafonds, voire déplafonner intégralement l'entrée dans le logement social ? Une telle évolution serait très favorable à la mixité sociale des programmes et elle satisferait incontestablement à une très forte demande de nos concitoyens.
En matière de réhabilitation du parc privé, l'effort doit porter sur l'ancien dégradé, sur le soutien aux copropriétés en difficulté et sur la lutte contre les marchands de sommeil. A cet égard, le simple maintien des moyens d'engagement de l'ANAH, à hauteur de 3 milliards, alors que la fusion avec la PAH doit intervenir au 1er janvier 2001, ne nous satisfait pas. Est-il imputable à la sous-consommation des crédits ou à un respect trop scrupuleux du droit de la propriété privée ? Quoi qu'il en soit, la lutte contre l'insalubrité manque de moyens et les ménages les plus défavorisés se trouvent, en quelque sorte, condamnés à vivre dans un environnement dégradé. Les mesures de relogement n'ont, du reste, qu'un effet limité puisque le logement insalubre libéré est immédiatement reloué à moins favorisé encore.
S'agissant du diagnostic du contrôle et du traitement du fléau du saturnisme, pouvez-vous nous confirmer les propos que vous avez tenus lors de votre visite à Saint-Denis : les pouvoirs publics vont-ils disposer enfin des moyens nécessaires et sous quel délai ?
M. Daniel Vachez - Je suis de ceux qui se félicitent de l'adoption, au début de l'été dernier, de la loi relative à l'accueil des gens du voyage. Nous disposons enfin d'une loi pour résoudre le stationnement « sauvage » des caravanes, qui constitue pour tous une source de nuisances non négligeable. Après des années d'immobilisme, nous avons un dispositif adapté. Il reste à l'appliquer et je crains que les crédits inscrits dans votre budget - 70 millions pour l'investissement, 30 millions pour le fonctionnement -, pas négligeables, soient insuffisants. Je sais que l'approche des élections municipales peut avoir un effet paralysant. Il faut tout de même penser à la rénovation des 5 000 emplacements déjà aménagés : la proximité des élections devrait donc avoir un effet d'accélération, car beaucoup de municipalités souhaiteront disposer du conventionnement et des crédits correspondants avant celles-ci. Que ferez-vous si, en cours d'exercice, vos crédits se révèlent insuffisants ? Je ne souhaite pas, en tout cas, qu'on se contente de redéployer des crédits non consommés.
M. André Lajoinie, président - Monsieur le secrétaire d'Etat, vous voyez que les députés apprécient les mesures positives que votre budget comporte. Leurs questions visent à en garantir la mise en _uvre. Nous serons très attentifs à vos engagements. Vous n'êtes certes pas seul à décider, mais vous pourrez compter sur notre soutien.
M. le Secrétaire d'Etat - Je veux d'abord remercier les rapporteurs pour leurs encouragements.
Si le barème du prêt à taux zéro a été modifié sans concertation, c'est à cause d'un problème de calendrier. Le Parlement est extrêmement vigilant pendant trois trimestres. Quand vient l'été, il nous faut procéder à des ajustements réglementaires pour que les textes, au 1er janvier de l'année suivante, soient cohérents avec la loi de finances. J'ai parfois regretté que le Parlement ne soit pas plus vigilant durant ce trimestre-là.
M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial - Nous allons tenir des permanences. (Sourires)
M. le Secrétaire d'Etat - Comme l'a souligné M. Guyard, les mesures prises par le Gouvernement ont montré leur efficacité. On compte 60 000 créations d'emplois directs par les entreprises du bâtiment ; avec les emplois indirects créés chez leurs fournisseurs, le cap des 100 000 emplois a été dépassé.
Nous avons toujours pris soin que nos décisions aient les effets les plus équilibrés possibles. Quand nous avons pris des mesures en faveur de la propriété immobilière, nous avons souhaité faire un geste équivalent en direction des locataires : c'est ce qui justifie la suppression du droit au bail et la réforme des aides au logement.
Il en va de même pour le gel des loyers dans le secteur HLM. Dans la décennie 1990, le loyer est resté le premier poste des ménages, mais les loyers du parc HLM ont augmenté plus vite que ceux du parc privé. Ayant pris des mesures en faveur des organismes HLM, nous avons voulu aussi aider les locataires. Ce gel n'est pas irréversible. Des discussions sont en cours avec le mouvement HLM en vue de respecter l'engagement pris l'an dernier d'un gel sur deux ans.
S'agissant de la faiblesse de la construction sociale, on peut mettre en cause l'augmentation du coût du foncier comme celle des coûts de construction, intervenues après la création du PLUS durant l'été 1999. Il faut aussi regretter que l'engagement contenu dans la convention du 3 août 1998 n'ait pas été tenu : il s'agissait d'affecter à la construction sociale un minimum de 4,5 milliards sur la collecte du 1 %. Le président de l'Union d'économie sociale du logement d'alors pensait même aller au-delà, jusqu'à 5 milliards. Les dirigeants nationaux étaient sincères, mais sur le terrain, les organismes collecteurs du 1 % sont restés dans une logique traditionnelle : un effort de construction contre des réservations. Or je constate qu'il y a beaucoup moins de réservations. Nous devons donc voir, avec l'ensemble des partenaires du 1 %, s'il ne faut pas revoir les bases sur lesquelles fonctionnent les organismes collecteurs ainsi que le profil de leurs contributions. Nous espérons aboutir dans les prochaines semaines.
Même le produit le mieux financé, « l'acquisition-amélioration », continue de stagner. Un ressaisissement est nécessaire.
C'est un changement de culture qui est demandé aux organismes HLM. Ceux-ci sont habitués à détenir un patrimoine constitué d'immeubles entiers. Pour créer la mixité sociale, il nous faut un patrimoine locatif plus diffus.
Les collectivités locales doivent accompagner le mouvement. On ne peut pas reprocher l'insuffisance de la construction aux communes dont le patrimoine immobilier est déjà composé à plus de 40 % de logements sociaux, mais à celles qui, par leur inertie, sont à l'origine des concentrations actuelles. Il nous faut donc faire prévaloir la logique de la loi SRU.
La loi d'orientation sur la ville avait suscité des espérances : la loi SRU ne fait que la renforcer.
Dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants, il nous manque 450 000 logements sociaux. Pour combler ce déficit tout en mettant fin au mécanisme de concentration, il faut que les communes jusqu'alors inhospitalières construisent plus de 22 000 logements par an pendant 20 ans.
M. Jean-Louis Dumont a évoqué le cas de la Charente-Maritime. Nous avons incité les préfets à mobiliser les élus et les organismes HLM, ce qui s'est déjà traduit par des progrès dans au moins deux régions : l'Ile-de-France et Provence-Alpes-Côte-d'Azur. A Paris, même, à l'issue de discussions délicates avec les élus, nous sommes parvenus à signer une convention. Le nombre des constructions sociales était tombé à 700 par an. L'engagement est pris de revenir à 2 000 logements par an et nous sommes déjà remontés à 1 700 au cours de la première année.
Certains préconisent une plus grande déconcentration pour activer les opérations.
Dans le cas de Metz, nous avons le souci que les intentions soient précisées avant que l'on démolisse. Bien sûr, les intentions ne peuvent être traduites dans le plan de masse, mais il est bon qu'entre la démolition et la réutilisation un peu de temps soit laissé à la réflexion. Il convient donc, avant de démolir, de reconstruire ailleurs, si possible en mettant en _uvre l'objectif de mixité dans les quartiers qui peuvent y contribuer. Tel est le message que nous avons adressé à Metz et la réponse est rassurante. La prochaine commission devrait donc, début décembre, pouvoir envisager favorablement cette opération. En ce qui concerne Saint-Dié, nous restons attentifs mais il semble que les opérations en cause fassent encore l'objet de débats avec les élus locaux eux-mêmes.
M. Cacheux nous a fait part de ses craintes quant à un ralentissement de l'accession sociale. Nous ne sommes toutefois pas exposés à des blocages en l'absence de contingentement. En revanche, on peut débattre d'un bon ajustement de la durée des différés en fonction des ressources. Le prêt à taux zéro ne finance que 20 % des opérations, il est complété par d'autres prêts et c'est surtout la hausse de leurs taux d'intérêt qui est à l'origine de l'annulation de certaines opérations, plus qu'un simple réajustement du différé. Je n'ai donc pas d'inquiétude sérieuse pour le prêt à taux zéro.
Je me suis rendu hier à la semaine de la maison individuelle où le président de l'Union des constructeurs m'a indiqué que moins de constructeurs étaient présents, tout simplement parce que leurs carnets de commandes sont trop remplis pour qu'ils éprouvent le besoin de venir chercher de nouveaux clients. Il a aussi mis en cause l'allongement des délais de livraison des fournisseurs, qui est à l'origine d'une réduction artificielle de l'activité. Il a enfin indiqué aux exposants que l'on était dans une phase d'atterrissage, pas de crash, parlant même d'un « atterrissage sur les cimes » : essayons d'y rester !
En ce qui concerne le foncier, il est vrai que la sollicitation des régions n'est pas aussi forte qu'on pouvait l'attendre. Le mandat de négociation donné aux préfets de région leur permettait de proposer des cofinancements pour des opérations foncières dans le cadre du XIIe plan. C'est la première fois que des crédits sont ainsi réouverts pour le foncier dans les contrats de plan. Sans doute est-ce cette nouveauté qui fait que beaucoup de régions n'ont pas souhaité s'engager dans cette voie.
En ce qui concerne l'Ile-de-France, Monsieur Guyard, le décret de juin 2000 précise l'amélioration des aides du FARIF. La surcharge foncière est désormais prise en compte dans le budget, j'espère que ces garanties fonctionneront correctement.
J'ai dit, Monsieur Meyer, dans quel esprit le gel des loyers avait été décidé. Il n'y a pas de contradiction entre le gel et le fait de prévoir 1,6 % d'augmentation dans l'équilibre des opérations : cela tient à l'évolution de l'ICC. En outre il s'agit d'opérations qui seront livrées à la fin de 2001 ou au début de 2002, c'est-à-dire après la sortie du gel.
Pour la réhabilitation, nous avançons : 120 000 PALULOS sont financées, mais, comme il y a fongibilité, on devrait être plutôt à 130 000. La sous-consommation des crédits à la pierre est donc moindre, puisque la réhabilitation en profite. Nous avons pris en outre l'habitude de procéder à l'automne à une redistribution des crédits entre les régions en fonction des besoins.
La taxe sur la vacance n'est pas destinée à accroître les ressources de l'Etat, puisque son produit va à l'ANAH. Sa visée est essentiellement pédagogique, il s'agit d'inciter les propriétaires à remettre leur logement en location, d'autant que l'ANAH ajoute dans ce cas 20 000 F à ses primes habituelles. Nous souhaitons que cette taxe ait le plus faible rapport possible. Il est vrai qu'en juin son produit n'était que de 77 millions, mais il s'agit de la première année, nous devons gérer les réclamations, et l'on ne connaîtra vraiment le produit qu'à la fin de l'année. Nous espérons que cette taxe permettra une remobilisation car le recensement montre un véritable développement de la vacance entre 1990 et 1999. Ce phénomène s'observe plus en ville qu'à la campagne et plutôt là où existe une tension sur la demande de logements. Cette taxe est donc légitime. J'ajoute que c'est au moins un point sur lequel le Président de la République a félicité le Gouvernement !
M. Morisset m'a interrogé sur le bilan de la lutte contre l'exclusion. La plaquette qui vous a été adressée il y a quelques jours vous indique l'utilisation de toutes les nouvelles lignes budgétaires. Au titre des FSL, 500 000 ménages supplémentaires ont été aidés ces trois dernières années. Au total, depuis sa création en 1990, 1,5 million de ménages en ont bénéficié, on peut en déduire que des centaines de milliers de procédures d'expulsion ont ainsi été empêchées. Notons par ailleurs qu'il y a moins de ménages éligibles aux aides au logement, ce qui montre une amélioration des situations. L'aide à la médiation locative a pris un peu de retard : la circulaire est sortie cet été, 20 000 logements sont concernés par les 60 millions prévus. Une ligne nouvelle de 75 millions est par ailleurs destinée à la lutte contre le saturnisme, nous verrons si cela correspond à la réalité des besoins, mais on imagine mal un ministre souhaiter faire des économies sur des actions aussi vitales.
Mme Jambu s'est préoccupée du non versement des aides personnelles en-dessous de 100 F. C'est une simple solution de facilité de gestion, qui joue d'ailleurs dans les deux sens, puisque l'on ne recouvre pas l'impôt sur le revenu en-dessous de 100 F. Par ailleurs, ce seuil n'a pas été revalorisé depuis 12 ans. J'espère enfin que la réforme des aides au logement réduira le nombre des personnes qui se trouvent dans cette situation.
En ce qui concerne le rétablissement des conférences communales en Ile-de-France, l'article 63 ter de la loi SRU, qui devrait être adoptée le 21 novembre, devrait vous donner satisfaction. J'ai bon espoir que toute l'énergie que vous y avez consacrée en 2000 soit récompensée par une application en 2001. Pour la SCIC, l'amendement à la loi SRU que vous aviez adopté en deuxième lecture, n'a pas été retenu par le Sénat. Nul doute que vous aurez à c_ur, avec le rapporteur, de le réintroduire dans le texte définitif.
Certains logements sortiront des conventions avec l'application de la loi SRU. Il est donc souhaitable, pour préserver l'équilibre des territoires, de mener une concertation entre les collectivités locales, l'Etat et la Caisse des dépôts. Nous prendrons contact avec la Caisse des dépôts et avec la SCIC pour faire prévaloir l'approche territoriale car se contenter d'un point de vue strictement juridique empêcherait de trouver des solutions socialement convenables. Je vous rejoins totalement sur ce sujet.
Sur le livret A, il y a encore quelques modalités de compensation à préciser, notamment pour les dispositions dérogatoires d'amortissement. L'allongement de 32 à 35 ans de la durée des nouveaux prêts permet de maintenir les conditions précédentes.
Vous avez été plusieurs à évoquer le problème des charges locatives, notamment avec l'évolution des prix de l'énergie. La réduction de la TIPP est applicable au fioul domestique, vous avez souhaité que le chauffage collectif par réseau de chaleur, qui utilise le fioul lourd, bénéficie d'une mesure analogue. Le ministre du budget a surtout le souci que seul le chauffage des logements soit concerné. Le débat devra donc être approfondi. Il y a, pour le gaz, un décalage avec l'évolution des prix des produits pétroliers. Gaz de France a donc prévu un étalement de ses augmentations : après celle qui vient d'intervenir, la deuxième n'est prévue que le 1er mai, soit après la période de chauffe.
Le texte qui va paraître pour améliorer la réglementation thermique permet d'espérer une diminution du coût de chauffage de 20 % dans les immeubles résidentiels et de 40 % dans les autres.
J'ai bien à l'esprit qu'il serait bon que paraisse le décret sur la répartition des charges entre bailleurs et locataires, notamment des charges récupérables. Mais la commission nationale de conciliation n'a pu aboutir sur ce sujet ; j'espère que la discussion reprendra.
En ce qui concerne l'ANAH, si les moyens de paiement sont inférieurs aux moyens d'engagement, c'est que nous avons constaté l'existence d'une trésorerie. Nous veillerons à ce qu'il n'y ait pas de retard dans la consommation des crédits en raison de dispositions restrictives qui iraient à l'encontre de la volonté de la représentation nationale et du Gouvernement.
Pour le recrutement dans le bâtiment, des efforts ont été faits par les organisations professionnelles et par l'ANPE avec laquelle la FFB et la CAPEB ont signé des accords. M. Gayssot s'est également efforcé de dynamiser le recrutement avec la campagne « tu sais, on te prend, tu ne sais pas, on t'apprend ». C'est bien un effort de formation qui permettra de résoudre ce problème révélé par la bonne santé du secteur mais qui est récurrent. En effet, les jeunes gens qui sortent des établissements techniques avec un diplôme d'un métier du bâtiment ont tendance à le quitter quelques années plus tard. A ce propos, saluons l'engagement de la CAPEB qui a été l'une des premières organisations à signer un accord sur les 35 heures afin de rendre le bâtiment plus attrayant.
J'ai bien entendu les remarques de MM. Guyard et Méhaignerie sur le financement des agences d'urbanisme et des ADIL. L'augmentation des crédits en ce qui concerne ces dernières correspond à celle de leur nombre. S'il s'en crée encore de nouvelles, il faudra certainement prévoir un effort budgétaire. Quant aux agences d'urbanisme, rien sur le plan juridique n'interdit d'en créer en milieu rural. Mais pour que leur action soit plus intéressante que celle des services techniques des collectivités, il faut des équipes pluri-disciplinaires, ce qui est coûteux et ne se conçoit que dans un périmètre large. Dans certaines régions, les agences des grandes agglomérations proposent leurs services à la périphérie et aux petites agglomérations. C'est effectivement moins un accroissement du nombre qu'une plus grande efficacité de ces agences qu'il faut rechercher. Nous les avons encouragées en leur redonnant un fondement législatif et en confortant leur statut.
M. Vachez m'a interrogé sur la loi relative à l'accueil des gens du voyage, à laquelle il a beaucoup contribué. Je confirme que les crédits passent bien de 75 millions en 2000 à 140 millions en 2001, mais en deux dotations de 70 millions dont l'une pour le ministère de l'emploi. Cependant il n'y aura bien qu'un dossier par opération, géré en commun. Ce montant de crédits devrait permettre de satisfaire les besoins puisque ce n'est qu'au 5 janvier 2002 qu'expirera le délai de 18 mois accordé pour établir les schémas départementaux d'accueil des gens du voyage. C'est ensuite que les opérations deviendront plus nombreuses. Si les crédits n'étaient pas suffisants pour 2001, nous y pourvoirions de meilleure façon que par un redéploiement.
Nombre d'entre vous ont évoqué le statut du bailleur. Le ministère du logement est très attentif à vos propositions et je serais heureux d'accompagner leur mise en _uvre. S'agissant du neuf, il faut cependant trouver l'encadrement qui évitera certains abus relevés par le service de la législation fiscale. Ainsi il arrive qu'on fasse un investissement au profit d'un descendant, lequel se révèle être un étudiant qui touche l'ALS et pour lequel les parents demandent une déduction fiscale au titre de la contribution alimentaire ! Cela fait beaucoup. Il convient donc de moraliser cette situation en évitant de donner le sentiment aux couches moyennes qu'elles sont pénalisées, alors qu'il est légitime de soutenir pendant leurs études des enfants obligés de quitter le domicile familial.
Pour ce qui est du logement ancien, nous sommes d'accord : il serait anormal d'avoir voulu un statut du bailleur et d'adopter ensuite des dispositions trop restrictives pour qu'il s'applique. Les locataires ont d'ailleurs à y gagner car il existe un plafonnement des loyers qui peut ouvrir droit à des aides au logement. Le coût budgétaire me semble très limité. J'espère qu'ensemble nous parviendrons à faire avancer les choses.
On a dit que l'Etat devait être exemplaire et M. Dumont a évoqué le cas des terrains de Laennec. Nous avons bloqué la vente à un promoteur privé qui ne comptait pas faire de PLUS. Actuellement nous négocions pour que même sur cette opération, même dans cet arrondissement, on respecte l'esprit de la loi SRU et les 20 % de logements sociaux.
M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial - M. Malandain a donné d'excellents conseils sur l'utilisation de ces terrains.
M. le Secrétaire d'Etat - J'espère que ces réponses ont fait justice de l'accusation d'hypocrisie lancée par M. Méhaignerie. Le Gouvernement entend bien assurer la cohérence entre la loi SRU et les modalités de financement du logement social. Il n'est pas anormal que les collectivités locales s'impliquent dans ce financement. Dans la ville que je connais bien, et qui est éligible à la DSU, nous avons décidé de ne jamais apporter moins de 5 millions par an aux opérations réalisées par les organismes HLM. C'est un élément déterminant de diversification qui a permis de créer environ 3 000 logements dont la moitié dans le parc social HLM et la moitié dans le parc privé.
Monsieur Guyard, nous sommes d'accord sur l'approche en ce qui concerne la taxe sur le foncier bâti. Nous allons vers une réduction de 30 % qui profitera particulièrement aux organismes implantés dans les ZUS. Vous avez laissé entendre que le PTZ serait menacé du même sort que le PAP. Pour ce dernier, nous avons procédé en 1990 à la première actualisation du plafond de ressources depuis 1985. Toutes les années précédentes, sous les différents gouvernements, le PAP était menacé de mort lente. Il n'existe plus, et il faut bien dire que le PTZ a été un beau « coup médiatique ». En 1995, le soutien à l'accession à la propriété coûtait près de 9 milliards à l'Etat. Après suppression du PAP et de tous les avantages fiscaux, le PTZ qui a pris le relais coûtait 2 milliards de moins. Vendre ainsi un produit tout en faisant des économies budgétaires est un tour de force. Nous veillerons bien à ce que le processus des années 1980 ne se renouvelle pas.
M. Braouezec demande que l'on développe le partenariat associatif. Je compte sur l'Assemblée pour rétablir dans la loi SRU les moyens financiers nécessaires.
Il faut également des moyens suffisants pour accroître notre effort dans la lutte contre l'insalubrité et les marchands de sommeil. Les taudis, la précarité et l'exploitation sont liés. Je compte également sur vous pour empêcher dans la loi SRU que les logements dégradés soient reloués en l'état, alors que le changement de locataires donne l'occasion de faire les travaux différés. Il est essentiel de rester mobilisé. La lutte contre le saturnisme fait l'objet de nouvelles dispositions. L'ANAH ne pouvait pas faire d'avance aux collectivités locales ; elle le pourra désormais. Elle pourra également intervenir dans les copropriétés dégradées, même lorsque ce sont des bailleurs sociaux qui assurent le portage de l'opération de rénovation. Elle pourra subventionner des syndicats de copropriété qui interviennent sur les parties communes dégradées, ce qui n'était pas le cas auparavant. Bien entendu, lorsqu'une commune se substituera à un propriétaire défaillant, c'est à elle que l'ANAH attribuera directement la subvention.
Ces réponses ne pouvaient être complètes. Mais nos contacts vont se poursuivre et nous continuerons à travailler ensemble comme nous l'avons fait ces dernières années.
Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission de la production et des échanges a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du logement et de l'urbanisme pour 2001.
() Il convient de noter qu'il existe autant de fonds différents que d'établissements de crédit, afin de responsabiliser ces derniers vis-à-vis des risques de sinistralité. Cette somme ci-dessus représente donc en réalité le cumul de tous les « sous-fonds » existants.
(1) Ces opérations peuvent bénéficier d'un PTZ à condition que le logement ait été construit depuis plus de 20 ans, et que le montant des travaux soit au moins égal à 35 % du coût total de l'opération (achat + travaux). Les travaux pris en compte, à l'exclusion des travaux de menu entretien, comprennent les travaux créant des surfaces habitables, ceux de modernisation, d'assainissement, d'équipement et d'aménagement du confort du logement et des conditions de sécurité de ses occupants ainsi que les travaux d'économie d'énergie. Par ailleurs, pour les offres de PTZ émises entre le 1er janvier et le 31 décembre 1996 (arrêté du 25 janvier 1996), le montant des travaux devait être au moins égal à 20 % du coût total de l'opération (achat + travaux).
() Il s'agit des travaux destinés à l'amélioration de la sécurité, de la salubrité et de l'équipement du logement ; des travaux destinés à économiser l'énergie ; des travaux d'accessibilité des logements aux personnes handicapées physiques, ainsi que des travaux d'adaptation aux besoins des travailleurs de nuit.
() Lorsque les travaux ont pour objet l'adaptation des logements aux personnes handicapées physiques, la subvention peut atteindre 50 % du coût dans la limite d'un plafond de 40 000 francs.
() L'insalubrité doit avoir été reconnue par un arrêté préfectoral d'insalubrité remédiable, après enquête de la direction départementale de l'action sanitaire et sociale et avis du conseil départementale d'hygiène.
Les travaux, réalisés dans les parties privatives ou communes des immeubles, doivent permettre : soit, d'améliorer l'habitat en matière de sécurité, salubrité, équipement des logements, accessibilité et adaptation aux personnes handicapées physiques ; soit, d'économiser l'énergie et d'améliorer l'isolation acoustique.
En règle générale, le taux de subvention représente 25 % du coût des travaux subventionnables, dans la limite d'un plafond. Il peut être porté à 35 % lorsque le logement, situé dans une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH), fait l'objet d'une convention entre l'Etat et le bailleur rendant obligatoire un plafond de ressources pour les locataires et un plafond de loyer ; en outre, il peut être porté à 40 % - voire 70 % - lorsque le logement conventionné est destiné à des personnes défavorisées dans le cadre de programmes sociaux thématiques (PST) ou pour les logements d'insertion privés (LIP).
() Pendant toute la durée des conventions, pour assurer la mixité sociale des opérations, l'occupation sociale doit respecter les règles ci-après :
- au moins 30 % des logements doivent être occupés par des ménages dont les ressources n'excèdent pas 60 % des plafonds des ressources fixés pour l'attribution des logements sociaux (ménages éligibles aux anciens PLA à loyer minoré) ;
- parallèlement, 10 % maximum des logements de chaque opération peuvent être loués à des locataires dont les ressources excèdent les plafonds de ressources fixés pour l'attribution des logements sociaux, dans la limite de 120 % desdits plafonds ;
Chaque convention doit préciser les logements correspondant à chacune de ces catégories.
() Un module d'extraction des statistiques relatives aux taxes d'urbanisme a été mis en place dans les directions départementales de l'équipement (DDE) en juin 2000. Selon les informations transmises par le Gouvernement, un délai de quelques mois semble encore nécessaire pour exploiter les résultats obtenus.
() Le compte rendu intégral de cette audition, qui était ouverte au public, sera annexé au Journal Officiel (Débats parlementaires) du 16 novembre 2000.

References: l'article 64
 art. 50
 art. 40
 art.50
 art. 40
 art. 80
 art. 90
 L'article 84
 art. 70
 art. 70
 art. 10
 art. 03
 art. 20
 art. 70
 art. 40
in fine

L'article 46
 l'article 1

L'article 46

L'article 32
 l'article 63