Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/svobodny-pristup-k-informacim-podkladova-informace-odepreni-poskytnuti-informace.p3783.html
Timestamp: 2020-02-22 16:37:18+00:00

Document:
Svobodný přístup k informacím: podkladová informace; odepření ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3800/2018
Svobodný přístup k informacím: podkladová informace; odepření poskytnutí informace
k § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 26. 3. 2015
Požadoval-li žalobce zápisy z jednání žalovaného povinného subjektu o aktuálně zpracovávaných studiích, byla splněna zákonná podmínka odepření podkladové informace před ukončením přípravy rozhodnutí [§ 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím].
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 12. 2017, čj. 3 A 64/2015-44)*)
č. 3023/2014 Sb. NSS.
Zapsaný spolek Centrum pro efektivní dopravu proti státní organizaci Správě železniční dopravní cesty o poskytnutí informace.
Žalobce podal dne 12. 2. 2015 u žalované žádost o informaci podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Žádal 1) o poskytnutí seznamu aktuálně zpracovávaných studií proveditelnosti výstavby nebo modernizace železniční dopravní cesty zadaných žalovanou s uvedením názvu studie, názvu jejího zhotovitele a jména a příjmení vedoucího týmu zhotovitele a 2) ke každé položce tohoto seznamu o poskytnutí všech zápisů z výrobních porad, výrobních výborů a kontrolních dnů.
Bodu 1) žádosti žalovaná vyhověla a požadovanou informaci poskytla v dopise ze dne 26. 2. 2015. Ve zbytku žádost odmítla rozhodnutím ze dne 26. 2. 2015 (dále jen „rozhodnutí I. stupně“). Informaci uvedenou v bodě 2) žádosti žalovaná odmítla poskytnout s odůvodněním, že se jednalo o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu ve smyslu § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím.
Žalobce podal dne 13. 3. 2015 proti rozhodnutí I. stupně odvolání, které generální ředitel žalované zamítl rozhodnutím ze dne 26. 3. 2015 a rozhodnutí I. stupně potvrdil.
Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalované. Dle žalobce bylo odmítnutí požadované informace nezákonné, neboť ta není informací novou, ale je pouze zápisem provedeným při rozhodování (tj. v protokolu zhmotněnou, zanesenou a zaznamenanou informací), což neznamenalo, že se nutně jedná o podklad sloužící k rozhodnutí.
Dle žalobce vazba na studie proveditelnosti, která byla zmíněna v odůvodnění napadeného rozhodnutí, byla zcela nelogická, neboť uzavření studie nemá (zpětný) vliv na konečnou podobu nebo konečný význam informace – zápisu.
Dále žalobce uvedl, že stanoviska subjektů zapojených do zpracování studií nespadají do kategorie ochrany zákona o svobodném přístupu k informacím a že odkaz na ochranu třetích osob, jež mají v rámci procesu tvorby rozhodnutí poskytovat interní, strategické či koncepční informace, je nepřiléhavý. I tyto subjekty zapojené do projednávání studií (zejména orgány státní správy a samosprávy) by byly podle mínění žalobce povinny požadované informace poskytnout, žalobce se však z důvodu úspory času a energie řady těchto míst obrátil na „
“ - žalovanou.
Žalobce také vytkl žalované, že odepřela přístup k informacím s odůvodněním absentujícím charakteristiku interní, strategické či koncepční informace, která by byla hodna této ochrany v porovnání s žalobcovým ústavním právem na informace.
Dle mínění žalobce jsou podkladem pro rozhodnutí až hotové studie, resp. jen některé z těchto (dokončených) studií, on však žádal pouze zápisy a nikoli návrhy zápisů nebo rozpracované studie. Žalovaná tak mohla se stejnou logikou tvrdit, že jakákoli informace, která je jí doručena nebo kterou vytvoří, je informací sloužící k učinění rozhodnutí, a proto ji nemůže poskytnout. Žalobce měl za to, že tímto přístupem by byla eliminována kontrola efektivity vynakládání veřejných prostředků, neboť by vše bylo řešeno až po rozhodnutí a nemohla by se vést diskuze o nabízených alternativách či vhodnosti nabízených řešení.
Žalovaná ve svém vyjádření uvedla, že zápisy z výrobních porad, výrobních výborů a kontrolních dnů nejsou pouhým zápisem provedeným při rozhodování, ale jsou nedílnou součástí studií proveditelnosti a procesu jejich zpracovávání. Tato jednání totiž mohou ovlivnit koncepci a případně výsledné znění studií a také mohou mít vliv na výsledné rozhodnutí při schvalování studií. Žalovaná měla důvodné obavy, že pokud by byly zápisy zveřejněny u nedokončených studií, mohly by být nesprávně vykládány, příp. mohlo by dojít ke změně výsledné podoby studií.
Studie proveditelnosti rozpracovávají problematiku ve značně širokém rozsahu, zápisy obsahují stanoviska a jiné podkladové materiály orgánů státní správy, obcí, měst, krajů, dopravců apod. Třetí osoby taktéž pro účely zpracovávaných studií proveditelnosti poskytují své strategické a koncepční údaje a bez vědomí a souhlasu těchto třetích stran není žalovaná oprávněna tato data (případně stanoviska k těmto údajům) komukoli poskytovat. Veškeré údaje jsou určeny pro účely strategického rozhodování o dalších postupech v rámci studie až do jejího schválení. Ve vztahu k probíhajícím neuzavřeným studiím spočívá omezení v potřebě ochrany účastníků, nestrannosti zúčastněných správních orgánů a v potřebě zabránit možnému zneužití získaných informací. Z uvedeného plyne, že požadované zápisy z výrobních porad, výrobních výborů, kontrolních dnů se zhotovitelem jsou určeny provozovateli dráhy SŽDC pro strategická rozhodování a jako pomůcka (podklad) pro řešení dlouhodobých cílů a pro tvorbu koncepce politiky bezpečnosti železniční dopravy na tratích ve vlastnictví státu. S ohledem na skutečnost, že požadované zápisy z výrobních porad, výrobních výborů, kontrolních dnů se zhotovitelem týkající se studií jsou podkladem pro celou řadu v současnosti probíhajících činností žalované a pro následné připravované strategické rozhodnutí na úseku výstavby nebo modernizace železniční dopravní cesty, omezila žalovaná poskytnutí požadovaných informací pod bodem 2) žádosti až do doby vydání příslušného schvalovacího protokolu studie, který vydá po rozhodnutí Centrální komise Ministerstva dopravy.
Dále žalovaná upozornila, že žalobce žádal o seznam aktuálně zpracovávaných studií, čímž se rozumí studie, jejichž zpracování se nachází ve kterémkoli stavu mezi podpisem smlouvy o dílo a jeho úplným převzetím, jinými slovy tedy žádal o rozpracované studie. Dle právního názoru žalované tedy byly v daném případě splněny zákonem stanovené podmínky pro omezení poskytnutí předmětných informací, a to jak skutečnost, že informace vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu, tak druhá podmínka, že toto platí jen do doby, než se příprava ukončí.
(…) [16] Podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím může povinný subjekt omezit poskytnutí informace, „
pokud jde o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu, pokud zákon nestanoví jinak; to platí jen do doby, kdy se příprava ukončí rozhodnutím
[17] Citované ustanovení zakládá možnost povinného subjektu (ve smyslu § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím) odmítnout poskytnutí tzv. podkladové informace. Aby bylo možno aplikovat § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, musí být splněno několik podmínek.
[18] V prvé řadě se musí jednat o informaci, která byla povinným subjektem vytvořena nebo získána při přípravě rozhodnutí, které dosud neučinil, a to pro účely tohoto budoucího rozhodnutí.
[19] Pojem rozhodnutí je třeba vykládat extenzivně a nechápat jej pouze ve formálním smyslu, např. jako správní rozhodnutí podle správního řádu (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 11. 2013, čj. 11 A 149/2012-63, č. 3023/2014 Sb. NSS). Za rozhodnutí pro účely aplikace § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím tak lze považovat prakticky jakékoli rozhodnutí, nikoli jen rozhodnutí učiněné např. podle správního řádu, resp. rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Je nutné zdůraznit, že § 11 odst. 1 upravuje
důvody pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informace, odepření tzv. podkladové informace je tedy možnost, nikoli povinnost povinného subjektu. Zároveň se řídí rozhodovací praxe pravidlem, že se poskytují zásadně veškeré požadované informace, ledaže existují zákonné důvody, které nad právem na informace převáží, a to s ohledem na článek 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, který ukládá státním orgánům a orgánům územní samosprávy povinnost poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti za podmínek, které stanoví k provedení tohoto ústavního imperativu zákon. Při vědomí právě uvedeného městský soud dochází k závěru, že otázku, zda je vhodné zpřístupnit určitou informaci, která byla vytvořena nebo získána v průběhu rozhodování povinného subjektu, je třeba řešit zejména posuzováním legitimnosti důvodu užití správního uvážení v každém jednotlivém případě po poměření práva na informaci s argumenty, které poskytnutí informace vylučují, tedy po provedení testu proporcionality takových práv. Naproti tomu paušálně uplatňovaný
výklad pojmu rozhodnutí by v mnoha případech mohl vést k znemožnění řádného rozhodování povinných subjektů.
[20] Ustanovení, které je předmětem výkladu, dále připouští, že jeho použití může být vyloučeno zvláštní právní úpravou. Tato situace však v daném případě nenastává.
[21] V neposlední řadě nelze přehlédnout, že o tzv. podkladovou informaci se jedná pouze do ukončení přípravy rozhodnutí, resp. do okamžiku učinění rozhodnutí. Až od této chvíle se podkladové informace stávají veřejně přístupnými a mohou být poskytnuty (není-li dán jiný důvod pro jejich neposkytnutí).
[22] Informace, kterou žalobce žádal v posuzované věci, je podle městského soudu podkladovou informací podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Obsahem zápisů požadovaných žalobcem jsou informace získané během výrobních porad, výrobních výborů, kontrolních dnů, které nepochybně ovlivňují výslednou podobu studií. Na základě uvedených jednání lze například upravit zaměření dané studie a v závěru posoudit, zda splňuje požadavky nebo zda jsou nutná určitá doplnění, tedy jestli je možno studii uzavřít, schválit a převzít. I samotné uzavření a převzetí studie je s ohledem na výše uvedené možné považovat za jisté dílčí rozhodnutí, tedy rozhodnutí ve smyslu § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Uzavřené studie, jejichž součástí jsou požadované zápisy, se navíc následně mají stát podkladem dalších rozhodnutí.
[23] Zároveň je zřejmé, že žalovaná vedla jednání, jejichž zápisy žalobce požadoval, s přímým záměrem získat informace pro účely svého budoucího rozhodnutí.
[24] Vzhledem k tomu, že žalobce požadoval zápisy z jednání o aktuálně zpracovávaných studiích, byla splněna i zákonná podmínka odepření podkladové informace před ukončením přípravy rozhodnutí.
[25] Žalobce namítá, že nežádal návrhy zápisů ani rozpracované studie, ale pouze zápisy provedené při rozhodování, tedy informaci zhmotněnou, zanesenou a zaznamenanou v protokolu, a proto jím požadovaná informace není informací novou. S touto argumentací se nelze ztotožnit, neboť vychází z nesprávného výkladu § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Zmiňované návrhy zápisů či rozpracované studie by vůbec nebyly podkladovou informací ve smyslu předmětného ustanovení, nýbrž informací ještě neexistující, jejíž poskytnutí by bylo možno odmítnout na základě § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. To, že byla žalobcem požadovaná informace zhmotněna zaznamenáním v protokolu, je jednou z typických vlastností tzv. podkladové informace, neboť podle dikce § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím se musí jednat o informaci, „
která vznikla
[26] Jako materiální důvod odepření informace žalovaná v rozhodnutí I. stupně uvedla, že zápisy obsahují stanoviska a jiné podkladové materiály orgánů státní správy, obcí, měst, krajů, dopravců apod. Třetí osoby taktéž pro účely zpracovávaných SP (studií proveditelnosti) poskytují své strategické a koncepční údaje (jež mohou být součástí zápisů) a bez vědomí a souhlasu těchto třetích stran není žalovaná oprávněna tato data (případně stanoviska k těmto údajům) komukoliv poskytovat. Jedná se o informace v současné době určené pouze pro žalovanou a ostatní přizvané účastníky k projednání předmětných studií. Veškeré tyto údaje jsou určeny pro účely strategického rozhodování o dalších postupech v rámci té které studie až do schválení příslušné studie. Ve vztahu k probíhajícím neuzavřeným SP toto omezení spočívá v potřebě ochrany účastníků jejich projednání a nestrannosti zúčastněných správních orgánů.
[27] Generální ředitel žalované se s tímto odůvodněním ztotožňuje, když v napadeném rozhodnutí uvádí, že žalovaná je povinna chránit práva třetích osob, které se účastní zpracování studií proveditelnosti výstavby nebo modernizace železniční dopravní cesty, a to především s ohledem na skutečnost, že třetí osoby v průběhu zpracování studií poskytují interní, strategické a koncepční údaje. Veškeré tyto údaje jsou určeny pro účely strategického rozhodování o dalších postupech v rámci té které studie, až do schválení příslušné studie.
[28] Požadavek zdůvodnění, proč se žalovaná rozhodla využít dispozice dané § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, tedy rozhodnutí I. stupně i napadené rozhodnutí splňuje a legitimnost důvodu odepření informace je možné podrobit přezkumu.
[29] Městský soud si k doplnění spisového materiálu vyžádal od žalované zápisy z výrobních porad, výrobních výborů, kontrolních dnů se zhotovitelem studií a s předmětnou informací se seznámil. Městský soud konstatuje, že tyto zápisy jsou značně rozsáhlé a obsahují soubor údajů, jejichž významná část je takové povahy, jež odůvodňuje odepření poskytnutí požadované informace. Zápisy z výrobních porad, výrobních výborů, kontrolních dnů jednak zahrnují informace jiných správních orgánů, o jejichž poskytnutí by měly tyto správní orgány rozhodnout samy. Žalovanou v tomto případě nelze považovat za „
“ s oprávněním poskytovat informace citlivé povahy, které jí byly sděleny jinými osobami, protože takovou „
“ jí zákon neukládá. Zápisy rovněž obsahují údaje, u nichž je namístě uvažovat o ochraně obchodního tajemství (§ 9 zákona o svobodném přístupu k informacím), a to u všech kumulativně posuzovaných skutečností (§ 504 občanského zákoníku). Zároveň zápisy z jednání o studiích proveditelnosti nejsou informacemi, jejichž odmítnutí by znemožňovalo diskuzi o věcech veřejného zájmu a omezilo kontrolu efektivity vynakládání veřejných prostředků. Městský soud tedy shledal, že ochrana interních, strategických a koncepčních údajů zúčastněných třetích osob, řádného průběhu rozhodování správních orgánů, jakož i snaha zabránit možnému zneužiti získaných informací, je v dané věci legitimním důvodem pro omezení poskytnutí podkladové informace, a tedy omezení práva žalobce na informace. Žalovaná nepřekročila meze správního uvážení ani ho nezneužila a napadené rozhodnutí není nezákonné z tohoto důvodu ani z jiných důvodů.
[30] Na rozdíl od zhodnocení skutkového a právního stavu a otázky přezkoumatelnosti rozhodnutí podle zákona o svobodném přístupu k informacím jiným senátem městského soudu ve věci týchž účastníků ve věci sp. zn. 6 A 58/2015 má městský soud v projednávané věci za to, že nejen rozhodnutí I. stupně, ale i napadené rozhodnutí jsou přezkoumatelná, když zřetelně a výstižně, třebaže stručně, zdůvodnila, proč požadovanou informaci nemohou poskytnout v této fázi do doby ukončení „
“, když – jak zdůraznila obě uvedená rozhodnutí žalované – jedná se (u předmětných aktuálně zpracovávaných studií proveditelnosti výstavby nebo modernizace železniční dopravní cesty) o informace v současné době určené pouze pro žalovanou a ostatní přizvané účastníky projednání předmětných studií a zároveň veškeré tyto údaje jsou určeny pro účely strategického rozhodování o dalších postupech v rámci té které studie až do schválení příslušné studie. Žalovaný povinný subjekt se tak přiměřeně zhostil porovnání
práva na informaci a práva na zachování nezveřejněné informace (tedy testu proporcionality, jehož hranice a ústavní rozměr vyjádřil Ústavní soud například v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3208/16), a to do doby, kdy se příprava rozhodnutí, studie apod. ukončí rozhodnutím, tedy rozhodnutím ve výše naznačeném extenzivním, materiálním pojetí. Odmítnutí poskytnutí informace bylo učiněno v rámci zákona a v souladu s ním.
*) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 28. 8. 2018, čj. 8 As 18/2018-58.

References: § 11
 zákona č. 106
 zákona č. 106
 § 11
 § 11
 § 2
 § 11
 § 11
 § 65
 § 11
 soud 
 § 11
 § 11
 § 11
 § 2
 § 11
 § 11
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud