Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=%2522ever%2Bcloser%2Bunion%2522&docid=107935&pageIndex=0&doclang=RO&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=5557412
Timestamp: 2019-06-17 23:16:33+00:00

Document:
21 iulie 2011(*)
„Recurs – Acces la documentele instituțiilor – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță și alineatul (3) al doilea paragraf – Excepții de la dreptul de acces referitoare la protecția procedurilor judiciare și a consultanței juridice, precum și a procesului decizional – Controlul concentrărilor – Documente ale Comisiei întocmite în cadrul unei proceduri care a condus la o decizie de declarare a incompatibilității cu piața comună a unei operațiuni de concentrare – Documente întocmite în urma anulării acestei decizii de către Tribunal”
În cauza C‑506/08 P,
având ca obiect un recurs formulat în temeiul articolului 56 din Statutul Curții de Justiție, introdus la 14 noiembrie 2008,
Regatul Suediei, reprezentat de doamnele K. Petkovska și A. Falk, în calitate de agenți,
Regatul Danemarcei, reprezentat de doamnele B. Weis Fogh și V. Pasternak Jørgensen, în calitate de agenți,
Regatul Țărilor de Jos, reprezentat de doamna C. Wissels și de domnul J. Langer, în calitate de agenți,
MyTravel Group plc, cu sediul în Rochdale (Regatul Unit),
Comisia Europeană, reprezentată de domnul X. Lewis, precum și de doamnele P. Costa de Oliveira și C. O’Reilly, în calitate de agenți,
Republica Federală Germania, reprezentată de domnii M. Lumma și B. Klein, în calitate de agenți,
Republica Franceză, reprezentată de doamna E. Belliard, precum și de domnii G. de Bergues și A. Adam, în calitate de agenți,
Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, reprezentat de doamna E. Jenkinson și de domnul S. Ossowski, în calitate de agenți,
compusă din domnul A. Tizzano (raportor), președinte de cameră, domnii A. Borg Barthet, M. Ilešič și M. Safjan și doamna M. Berger, judecători,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 7 octombrie 2010,
1 Prin recursul formulat, Regatul Suediei solicită anularea Hotărârii Tribunalului de Primă Instanță al Comunităților Europene din 9 septembrie 2008, MyTravel/Comisia (T‑403/05, Rep., p. II‑2027, denumită în continuare „hotărârea atacată”), prin care acesta a respins acțiunea introdusă de MyTravel Group plc (denumită în continuare „MyTravel”) împotriva Deciziei D(2005) 8461 a Comisiei din 5 septembrie 2005 (denumită în continuare „prima decizie în litigiu”) și a Deciziei D(2005) 9763 a Comisiei din 12 octombrie 2005 (denumită în continuare „a doua decizie în litigiu”) de respingere în parte a cererii prezentate de MyTravel în vederea obținerii accesului la anumite documente pregătitoare ale Comisiei în materia controlului concentrărilor (denumite în continuare, împreună, „deciziile în litigiu”).
3 Articolul 1 din regulamentul menționat prevede următoarele:
(c) promovarea bunelor practici administrative privind accesul la documente.”
4 Potrivit alineatelor (1) și (3) ale articolului 2 din același regulament:
(3) Prezentul regulament se aplică tuturor documentelor deținute de o instituție, adică întocmite sau primite de către aceasta și aflate în posesia acesteia, în toate domeniile de activitate ale Uniunii Europene.”
5 Articolul 4 alineatele (2), (3) și (6) din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede:
„(2) Instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției:
– procedurilor judiciare și consultanței juridice;
– obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit,
(6) În cazul în care doar o parte a documentului cerut se încadrează într‑una sau mai multe din excepțiile menționate anterior, celelalte părți ale documentului se divulgă.”
6 Potrivit articolului 7 alineatul (2) din regulamentul menționat:
„În cazul respingerii în tot sau în parte a cererii, solicitantul poate adresa, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea răspunsului din partea instituției, o cerere de confirmare prin care solicită ca instituția să‑și revizuiască poziția.”
7 Prin Hotărârea din 6 iunie 2002, Airtours/Comisia (T‑342/99, Rec., p. II‑2585), Tribunalul a anulat Decizia 2000/276/CE a Comisiei din 22 septembrie 1999 privind declararea unei concentrări ca fiind incompatibilă cu piața comună și cu Acordul privind SEE (cazul IV/M.1524 – Airtours/First Choice) (JO 2000, L 93, p. 1, denumită în continuare „Decizia Airtours”). Această decizie privea operațiunea de concentrare dintre agenția de turism britanică Airtours plc, devenită ulterior MyTravel, și concurentul său First Choice plc (denumit în continuare „First Choice”).
8 În aceste condiții, Comisia a constituit un grup de lucru care reunea funcționari ai Direcției Generale (DG) „Concurență” și ai Serviciului Juridic al acestei instituții, având ca misiune examinarea oportunității introducerii unui recurs împotriva hotărârii menționate și aprecierea efectelor pe care această hotărâre le‑ar putea avea asupra procedurilor aplicabile controlului concentrărilor sau asupra altor domenii. Acest grup de lucru a redactat un raport (denumit în continuare „raportul”) care a fost prezentat membrului Comisiei însărcinat cu probleme de concurență la 25 iulie 2002, așadar, înaintea expirării termenului prevăzut pentru introducerea unui recurs împotriva acestei hotărâri.
9 Prin scrisoarea din 23 mai 2005, MyTravel a solicitat Comisiei, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, să i se acorde accesul la raport, la documentele referitoare la pregătirea sa (denumite în continuare „documentele de lucru”), precum și la documentele care figurau în dosarul operațiunii de concentrare în cauză, care stăteau la baza raportului și care erau citate în acesta (denumite în continuare „alte documente interne”).
10 Având în vedere numărul documentelor solicitate, MyTravel și Comisia au căzut de acord ca aceasta din urmă să trateze separat, pe de o parte, raportul și documentele de lucru și, pe de altă parte, celelalte documente interne.
11 Întrucât Comisia a refuzat inițial, cel puțin în parte, accesul la toate aceste documente, prin două scrisori, din 12 iulie și din 1 august 2005, MyTravel a introdus două cereri de confirmare, potrivit articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, la care Comisia a răspuns prin adoptarea deciziilor în litigiu.
12 Prin intermediul primei decizii în litigiu, Comisia a refuzat să comunice societății MyTravel, printre altele, raportul și documentele de lucru, considerând, pe de o parte, că acestea făceau obiectul cel puțin al uneia dintre excepțiile de la dreptul de acces prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a doua și a treia liniuță și alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, care vizează protecția procedurilor judiciare și a consultanței juridice, a obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, precum și, respectiv, a procesului decizional, și, pe de altă parte, că niciun interes public superior nu justifica divulgarea conținutului unor astfel de documente.
13 Prin intermediul celei de a doua decizii în litigiu, Comisia a refuzat de asemenea acordarea accesului la o parte a celorlalte documente interne. Aceasta a considerat astfel că excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță și alineatul (3) al doilea paragraf din regulamentul menționat, care vizează protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, precum și a procesului decizional se aplicau în special:
– notelor adresate de directorul general al DG „Concurență” membrului Comisiei însărcinat cu probleme de concurență (denumite în continuare „notele adresate comisarului”);
– unui număr de cinci note adresate de DG „Concurență” altor servicii ale Comisiei, inclusiv Serviciului Juridic, pentru a transmite și a solicita avizul destinatarilor cu privire la anumite proiecte de texte (denumite în continuare „notele adresate altor servicii”) și
– notelor altor servicii ale Comisiei ca răspuns la cele cinci note menționate ale DG „Concurență” pentru a prezenta analiza acestor servicii cu privire la respectivele proiecte (denumite în continuare „notele privind răspunsul celorlalte servicii, altele decât Serviciul Juridic”).
14 În ceea ce privește cele cinci note prezentate de Serviciul Juridic ca răspuns la cele cinci note citate anterior ale DG „Concurență” (denumite în continuare „notele privind răspunsul Serviciului Juridic”), Comisia a invocat, pentru a justifica refuzarea accesului, articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, dispoziție care privește protecția procedurilor judiciare și a consultanței juridice.
15 Pe de altă parte, Comisia a evocat situația particulară a anumitor documente pentru care nu a fost acordat un acces parțial sau total. Este vorba în special despre raportul consilierului‑auditor, despre o notă a DG „Concurență” adresată comitetului consultativ și despre o notă de la dosar privind o vizită la sediul First Choice.
16 În sfârșit, Comisia a subliniat că MyTravel nu prezentase niciun argument susceptibil să susțină existența unui interes public superior care să justifice ca documentele care fac obiectul cererii de acces să fie, în orice caz, divulgate.
17 La 15 noiembrie 2005, MyTravel a introdus o acțiune în anulare împotriva deciziilor în litigiu.
18 În susținerea acțiunii sale, MyTravel a invocat o serie de motive prin care urmărea să demonstreze că, prin deciziile în litigiu, Comisia aplicase eronat articolul 4 alineatul (2) a doua și a treia liniuță și alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, privind excepțiile de la dreptul de acces care vizează protecția procedurilor judiciare și a consultanței juridice, a obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, precum și a procesului decizional.
Cu privire la excepția privind protecția procesului decizional
19 În primul rând, Tribunalul a verificat dacă, în deciziile în litigiu, Comisia aplicase corect excepția privind protecția procesului decizional, prevăzută la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
20 În ceea ce privește raportul, după ce a constatat, la punctele 42-46 din hotărârea atacată, că era vorba despre un document susceptibil să intre în domeniul de aplicare al acestei excepții și că aceasta putea fi invocată „chiar și după luarea deciziei”, Tribunalul a amintit, la punctul 47 din aceeași hotărâre, că Comisia apreciase că divulgarea raportului ar fi fost de natură să aducă o gravă atingere procesului său decizional, dat fiind că aceasta ar fi repus în discuție libertatea de opinie a autorilor săi.
21 În această privință, Tribunalul a considerat, la punctele 48-53 din hotărârea menționată, că raportul se înscria în cadrul funcțiilor pur administrative ale Comisiei. Or, interesul public de a obține comunicarea unui document în baza principiului transparenței nu ar avea aceeași importanță în cazul unui document aferent unei proceduri administrative ca în cazul unui document referitor la o procedură în cadrul căreia instituția în cauză intervine în calitate de legiuitor.
22 Divulgarea raportului ar fi riscat, prin urmare, să expună opinia, eventual critică, a funcționarilor Comisiei și să se permită compararea conținutului raportului cu deciziile adoptate în final. În plus, autorii acestuia ar fi putut fi determinați să se autocenzureze și să evite să exprime opinii susceptibile să creeze un risc pentru destinatarul acelui raport. Aceasta ar fi riscat să aducă o atingere gravă libertății decizionale a Comisiei, ai cărei membri trebuie să își exercite funcțiile în deplină independență, în interesul general al Uniunii. Totodată, Comisia ar fi fost privată de opinia liberă și completă a agenților și a funcționarilor săi.
23 Tribunalul a arătat de asemenea, la punctul 54 din hotărârea atacată, că un astfel de risc al unei atingeri grave aduse procesului decizional era previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic. Astfel, ar fi verosimil că membrul Comisiei însărcinat cu probleme de concurență ar fi determinat să nu mai solicite opinia scrisă, eventual critică, a colaboratorilor săi dacă documente precum cel în cauză ar trebui să fie divulgate.
24 În ceea ce privește documentele de lucru, Tribunalul a apreciat, la punctul 59 din hotărârea atacată, că, întrucât raportul este protejat în temeiul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, documentele care au permis realizarea acestuia și care cuprind aprecieri pregătitoare sau concluzii provizorii de uz intern intră de asemenea sub incidența acestei excepții.
25 În ceea ce privește celelalte documente interne, respectiv notele adresate comisarului, notele adresate altor servicii și notele privind răspunsul altor servicii decât Serviciul Juridic, Tribunalul a arătat, la punctele 94-100 din hotărârea atacată, că Comisia a susținut în mod întemeiat că divulgarea, parțială sau totală, a acestor diferite documente ar reduce capacitatea serviciilor sale de a‑și exprima punctul de vedere și ar risca să aducă o atingere gravă procesului său decizional în cadrul controlului concentrărilor.
26 Astfel, aceste documente pregătitoare ar putea să prezinte opiniile, ezitările sau schimbările de poziție care, la finalul procesului decizional respectiv, poate că nu vor mai figura în versiunile finale ale deciziilor în cauză. În plus, divulgarea documentelor menționate ar însemna că autorii acestora ar lua în considerare în viitor posibilitatea de divulgare, astfel încât ar putea fi puși în situația de a se autocenzura și de a nu mai menționa o opinie susceptibilă să creeze un risc pentru destinatarul documentului în cauză.
27 Tribunalul a considerat de asemenea că riscul unei atingeri grave aduse procesului decizional fusese apreciat de Comisie în mod individual și concret, în special atunci când aceasta estimase că divulgarea documentelor ar risca să perturbe aprecierea sa cu privire la operațiuni similare susceptibile să intervină între părțile în cauză sau în același sector.
28 În sfârșit, Tribunalul a apreciat, la punctul 100 din hotărârea atacată, că riscul unei atingeri grave aduse procesului decizional în caz de divulgare a acestor documente era previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic. Astfel, ar fi verosimil să se presupună că asemenea documente pot fi utilizate, deși acestea nu cuprind în mod sigur poziția finală a Comisiei, pentru a influența poziția serviciilor sale cu ocazia soluționării unor cazuri similare vizând același sector de activitate sau aceleași noțiuni economice.
29 În ceea ce privește raportul consilierului‑auditor, Tribunalul a considerat, la punctele 104-106 din hotărârea atacată, că, la fel ca în cazul celorlalte documente interne, Comisia putea refuza accesul, ținând seama de faptul că, întrucât acest raport conținea opiniile consilierului‑auditor cu privire la fond și la aspectele procedurale ale operațiunii de concentrare în cauză, divulgarea sa ar fi susceptibilă să pună în pericol libertatea de opinie a acestuia. Aceasta ar aduce o atingere gravă procesului decizional al Comisiei în materia concentrărilor, întrucât aceasta nu s‑ar mai putea baza pe viitor pe avize independente, libere și complete ale consilierilor‑auditori.
30 În ceea ce privește nota DG „Concurență” adresată comitetului consultativ, Tribunalul a considerat că divulgarea sa ar aduce o gravă atingere procesului decizional al Comisiei, în condițiile în care consultarea comitetului consultativ face de asemenea parte din acest proces în materia controlului concentrărilor. Chiar dacă comitetul consultativ este compus din reprezentanți ai statelor membre și, în acest fel, este, așadar, distinct de Comisie, faptul că aceasta este obligată să transmită respectivului comitet documente interne pentru ca acesta să se poată pronunța ar permite să se considere că nota menționată rămâne un document intern al Comisiei.
31 Tribunalul a statuat de asemenea că divulgarea notei de la dosar privind o vizită la sediul First Choice ar aduce o gravă atingere procesului decizional al Comisiei, având în vedere faptul că, în anumite părți ale sale, acest document reflecta impresiile funcționarilor DG „Concurență” din cursul vizitei.
32 Tribunalul s‑a pronunțat, în plus, cu privire la aspectul dacă, în speță, un interes public superior, în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf ultima teză din Regulamentul nr. 1409/2001, justifica divulgarea, în orice caz, a documentelor în cauză. În această privință, Tribunalul a constatat, la punctul 61 din hotărârea atacată, că MyTravel susținuse că „necesitatea de a înțelege ce s‑a întâmplat și ce s‑a făcut de către Comisie, precum și necesitatea garantării unei bune administrări a justiției” constituie interese publice superioare care justifică divulgarea documentelor.
33 Tribunalul a considerat în esență, la punctele 61-67 și 118 din hotărârea atacată, că aceste argumente nu permiteau să se stabilească pe deplin existența interesului public superior prevăzut de Regulamentul nr. 1049/2001 și nici să se verifice dacă, în urma punerii în balanță a acestui pretins interes public superior și a interesului de a păstra confidențialitatea documentelor față de public în temeiul excepțiilor de la dreptul de acces, Comisia ar fi trebuit să ajungă la concluzia că aceste documente ar fi trebuit totuși divulgate. Pe de altă parte, Tribunalul a arătat de asemenea că interesul privat al MyTravel de a dispune de documentele în cauză pentru a‑și susține mai bine argumentele în cadrul acțiunii în răspundere pe care o introdusese pentru a fi despăgubită pentru pretinsul prejudiciu pe care l‑ar fi suferit ca urmare a gestionării și a aprecierii de către Comisie a operațiunii care a făcut obiectul Deciziei Airtours nu poate, în calitatea sa de interes pur privat, să fie relevant pentru aprecierea importanței intereselor publice.
34 Tribunalul a concluzionat, prin urmare, că Comisia nu comisese o eroare de apreciere atunci când considerase că divulgarea documentelor menționate mai sus ar fi adus o gravă atingere procesului său decizional și că nu exista un interes public superior susceptibil să justifice divulgarea acestora în pofida unei astfel de atingeri.
Cu privire la excepția privind protecția consultanței juridice
35 În al doilea rând, Tribunalul a verificat dacă, în a doua decizie în litigiu, Comisia aplicase corect notelor privind răspunsul Serviciului Juridic excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
36 În această privință, Tribunalul a considerat, la punctele 124-126 din hotărârea atacată, că divulgarea acestor note ar fi riscat să transmită publicului informații despre situația discuțiilor interne între DG „Concurență” și Serviciul Juridic cu privire la legalitatea aprecierii referitoare la compatibilitatea cu piața comună a operațiunii care a făcut obiectul Deciziei Airtours. În astfel de împrejurări, riscul unei atingeri aduse protecției consultanței juridice nu ar fi pur ipotetic, întrucât divulgarea acestor avize ar risca să pună Comisia în situația delicată în care Serviciul Juridic al acesteia ar putea fi obligat să apere în fața instanței Uniunii o poziție care ar fi diferită de cea pe care a susținut‑o pe plan intern. Or, un astfel de risc ar fi susceptibil să afecteze în mod considerabil libertatea de opinie a Serviciului Juridic, precum și posibilitatea acestuia de a apăra eficient în fața acestei instanțe, de pe poziții de egalitate cu ceilalți reprezentanți ai diferitor părți la proces, poziția definitivă a Comisiei.
37 Pentru aceleași motive ca acelea evocate în ceea ce privește aplicarea excepției privind protecția procesului decizional, amintite la punctele 32 și 33 din prezenta hotărâre, Tribunalul a apreciat, la punctul 129 din hotărârea atacată, că niciun interes public superior, în sensul articolului 4 alineatul (2) ultima teză din Regulamentul nr. 1049/2001, nu justifica divulgarea notelor menționate.
Cu privire la concluziile hotărârii atacate
38 În ceea ce privește prima decizie în litigiu, Tribunalul a admis, la punctele 80 și 81 din hotărârea atacată, acțiunea MyTravel doar în măsura în care privea prima parte a acestei decizii, prin care se refuza accesul la unul dintre documentele de lucru, respectiv documentul de lucru 15, numai în temeiul excepției privind protecția activităților de inspecție, de anchetă și de audit prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Această parte din hotărârea atacată nu face obiectul prezentului recurs.
39 În rest, Tribunalul a considerat, pe de o parte, la punctul 79 din hotărârea atacată, că, prin prima decizie în litigiu, Comisia nu comisese o eroare de apreciere atunci când refuzase, în temeiul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din regulamentul menționat, accesul la toate celelalte documente a căror comunicare îi fusese solicitată.
40 Pe de altă parte, Tribunalul a concluzionat, la punctul 130 din hotărârea atacată, că, prin a doua decizie în litigiu, Comisia nu comisese o eroare de apreciere nici atunci când invocase articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf sau alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 pentru a refuza divulgarea diferitor documente interne sau a avizelor juridice pentru care fuseseră invocate aceste excepții de către Comisie.
41 În consecință, Tribunalul a apreciat că, din motive de economie de procedură, nu mai era necesară analizarea celorlalte motive invocate de MyTravel.
42 În special, în ceea ce privește prima decizie în litigiu, Tribunalul nu a examinat motivele referitoare la celelalte excepții pe care Comisia le invocase pentru a refuza divulgarea unei părți sau a alteia din raport sau a documentelor de lucru, și anume excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a doua și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, care privesc protecția procedurilor judiciare și a consultanței juridice, precum și, respectiv, a obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit.
43 În ceea ce privește a doua decizie în litigiu, Tribunalul s‑a abținut de asemenea să examineze motivele referitoare la excepția privind protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, coroborată cu excepția privind protecția procesului decizional, invocată de Comisie pentru a refuza divulgarea unora dintre celelalte documente interne.
44 Având în vedere aceste considerații și după ce a anulat în parte prima decizie în litigiu, Tribunalul a respins, la punctul 2 din dispozitivul hotărârii atacate, acțiunea cu privire la restul motivelor.
45 Prin Ordonanța președintelui Curții din 2 iunie 2009, s‑a admis intervenția Regatului Danemarcei, a Regatului Țărilor de Jos, precum și a Republicii Finlanda în susținerea concluziilor Regatului Suediei, iar Republicii Federale Germania, Republicii Franceze, precum și Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord li s‑a admis intervenția în susținerea concluziilor formulate de Comisie.
46 Regatul Suediei și Regatul Țărilor de Jos solicită Curții:
– anularea punctului 2 din dispozitivul hotărârii atacate;
– anularea primei decizii în litigiu, potrivit concluziilor formulate de MyTravel în fața Tribunalului, în măsura în care prin aceasta se refuză accesul la raport și la celelalte documente de lucru ale Comisiei;
– anularea celei de a doua decizii în litigiu, potrivit concluziilor formulate de MyTravel în fața Tribunalului, în măsura în care prin aceasta se refuză accesul la celelalte documente interne ale Comisiei și
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată aferente procedurii de recurs.
47 Regatul Danemarcei și Republica Finlanda solicită anularea punctului 2 din dispozitivul hotărârii atacate, precum și a celor două decizii în litigiu.
48 Comisia, Republica Federală Germania, Republica Franceză, precum și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord solicită respingerea recursului și obligarea Regatului Suediei la plata cheltuielilor de judecată.
49 Prin recursul formulat, Regatul Suediei invocă, în esență, trei motive, întemeiate pe încălcarea articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, a alineatului (2) a doua liniuță al aceluiași articol și, respectiv, a părții finale a alineatului (2) și a alineatului (3) al doilea paragraf ale articolului 4, menționat anterior.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o încălcare a articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001
50 Prin intermediul primului motiv, Regatul Suediei, susținut de Regatul Danemarcei, de Regatul Țărilor de Jos și de Republica Finlanda, invocă faptul că Tribunalul a interpretat eronat excepția privind protecția procesului decizional în măsura în care ar fi considerat că Comisia putea, fără a efectua nicio apreciere concretă și individuală a documentelor în cauză, să constate că divulgarea acestora ar aduce o gravă atingere procesului decizional al acestei instituții.
51 Cu titlu introductiv, guvernul suedez amintește mai întâi că, potrivit punctului 66 din Hotărârea din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia (C‑64/05 P, Rep., p. I‑11389), orice excepție de la principiul transparenței este de strictă interpretare, iar aplicarea sa necesită o examinare a conținutului documentului care este în mod concret vizat. În continuare, principiul transparenței s‑ar aplica în privința oricărei activități din cadrul Uniunii, fără să se facă vreo deosebire în funcție de natura administrativă sau legislativă a procedurii la care se referă documentul vizat de o cerere de acces. În sfârșit, prezumția în favoarea unei divulgări ar fi mai puternică atunci când este vorba, cum este cazul în speță, despre o procedură finalizată. Astfel, după cum susține și Regatul Danemarcei, instituțiile ar trebui să țină seama de cronologia unei proceduri.
52 Potrivit Regatului Suediei, precum și celor trei state membre care au intervenit în susținerea sa, jurisprudența, în special Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul (C‑39/05 P și C‑52/05 P, Rep., p. I‑4723), impune că, în cazul în care o instituție refuză accesul la un document invocând una dintre excepțiile prevăzute de Regulamentul nr. 1409/2001, aceasta trebuie în special să analizeze dacă divulgarea acestui document ar aduce în mod concret atingere interesului protejat prin excepția în cauză. În speță, chiar dacă Comisia a procedat, într‑o anumită măsură, la o apreciere a confidențialității documentelor solicitate, această apreciere nu ar fi însă atât de completă pe cât cere regulamentul menționat, dat fiind că această instituție a întemeiat aplicarea excepțiilor pe un raționament abstract privind libertatea de opinie a funcționarilor, precum și pe libera comunicare internă, iar nu pe conținutul documentelor care au făcut obiectul cererii de acces.
53 Mai precis, în ceea ce privește raportul, Regatul Suediei susține mai întâi că, chiar și fără a cunoaște conținutul acestuia, este rezonabil să se presupună că acesta conține nu numai informații confidențiale, ci și părți care nu constituie elemente sensibile, cum ar fi, de exemplu, o evocare a Deciziei Airtours și a Hotărârii Airtours/Comisia, citată anterior, sau declarații generale, care pot și trebuie să fie divulgate, în special în aplicarea articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001, dispoziție care prevede posibilitatea unui acces parțial.
54 În continuare, Regatul Suediei impută Tribunalului că a admis argumentul Comisiei potrivit căruia funcționarii nu și‑ar exprima liber punctele de vedere dacă ar exista posibilitatea ca documentele lor să fie publicate. Astfel, problema dacă una dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 poate fi aplicată ar trebui soluționată pornind de la conținutul raportului, iar nu cu ajutorul unui raționament general privind libertatea de opinie a autorilor acestuia și o eventuală teamă legată de consecințele unei publicări. Republica Finlanda adaugă în această privință că, întrucât articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 impune existența unui risc de atingere gravă adusă procesului decizional, nivelul de exigență în privința sarcinii probei ce revine instituției este deosebit de ridicat.
55 În sfârșit, în ceea ce privește riscul ca divulgarea opiniilor funcționarilor să îi determine pe aceștia să se autocenzureze, Regatul Suediei amintește că funcționarii sunt ținuți să își îndeplinească obligațiile care decurg din funcția lor în mod obiectiv și imparțial, precum și cu respectarea obligației de loialitate față de Uniune. Faptul că publicul are un drept de control asupra activităților instituțiilor nu poate constitui un motiv acceptabil ca să nu își îndeplinească aceste obligații. În orice caz, funcționarii instituțiilor ar trebui să fie conștienți de acest drept de control, fără a se putea aștepta în mod legitim ca protecția confidențialității documentelor deținute de Comisie să depășească ceea ce prevede Regulamentul nr. 1049/2001.
56 În ceea ce privește documentele de lucru, Regatul Suediei susține că raționamentul Tribunalului potrivit căruia accesul la aceste documente ar putea fi refuzat dat fiind că raportul însuși era protejat prin excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 este prea general și extinde în mod nejustificat domeniul de aplicare al excepției în cauză.
57 În ceea ce privește notele adresate comisarului, notele adresate altor servicii și notele privind răspunsul celorlalte servicii, altele decât Serviciul Juridic, Regatul Suediei apreciază că Tribunalul a urmat de asemenea un raționament general și ipotetic, bazându‑se pe teama de a împiedica o comunicare liberă între diferitele servicii ale Comisiei.
58 În ceea ce privește raportul consilierului‑auditor, statul membru menționat invocă faptul că articolul 16 alineatul (3) din Decizia 2001/462/CE, CECO a Comisiei din 23 mai 2001 privind mandatul consilierilor‑auditori în anumite proceduri în domeniul concurenței (JO L 162, p. 21, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 108) impune ca acest raport să fie publicat în același timp cu decizia Comisiei în cazul în legătură cu care a fost întocmit. În consecință, ar fi chiar improbabil ca raportul să intre în noțiunea „avize destinate uzului intern” în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Desigur, în speță, procedura a fost finalizată în 1999, așadar, anterior adoptării deciziei menționate. Cu toate acestea, chiar dacă, în lumina regimului aplicabil în 1999, raportul era susceptibil să beneficieze de excepția privind noțiunea menționată, ar mai fi fost necesar să se dovedească nevoia efectivă de confidențialitate.
59 În ceea ce privește nota DG „Concurență” adresată comitetului consultativ, Regatul Suediei contestă că aceasta ar putea ține de procesul decizional al Comisiei în materia controlului concentrărilor, ținând seama de faptul că acest comitet este independent de Comisie, astfel încât excepția în cauză nici măcar nu ar fi aplicabilă. Pe de altă parte, articolul 19 alineatul (7) din Regulamentul (CE) nr. 139/2004 al Consiliului din 20 ianuarie 2004 privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi (JO L 24, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 201) ar prevedea, pentru avizul comitetului consultativ, reguli de publicare asemănătoare celor aplicabile raportului consilierului‑auditor. Totodată, potrivit articolului 19 alineatul (7) din Regulamentul (CEE) nr. 4064/89 al Consiliului din 21 decembrie 1989 privind controlul operațiunilor de concentrare economică între întreprinderi (JO 1990, L 257, p. 13), comitetul consultativ putea recomanda Comisiei publicarea avizului său. În aceste condiții, potrivit statului membru menționat, înainte de a putea califica drept sensibilă o notă adresată comitetului consultativ cu privire la misiunea acestuia, era necesară o analiză aprofundată a conținutului acestei note.
60 În sfârșit, Regatul Suediei invocă faptul că împrejurările aferente notei de la dosar privind o vizită la sediul First Choice nu reies cu claritate din hotărârea atacată. Dacă, astfel cum ar fi afirmat MyTravel, această notă privea observații orale ale First Choice, nici măcar nu ar fi sigur că aceasta conține efectiv un aviz destinat uzului intern în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Prin urmare, ar fi necesar să se clarifice care este conținutul notei menționate pentru a determina dacă excepția prevăzută de această dispoziție îi este aplicabilă.
61 Comisia, susținută de Republica Federală Germania, de Republica Franceză și de Regatul Unit răspunde că recursul Regatului Suediei este lipsit de orice temei, în măsura în care Tribunalul nu a lăsat în niciun fel să se subînțeleagă că o analiză a fiecărui document în parte era inutilă.
62 Părțile menționate subliniază mai întâi că Regatul Suediei nu a contestat afirmația Tribunalului, cuprinsă la punctul 49 din hotărârea atacată, potrivit căreia interesul public de a obține comunicarea unui document nu are aceeași importanță atunci când este vorba despre un document aferent unei proceduri administrative care vizează, de exemplu, dreptul concurenței ca atunci când în cauză este un document referitor la o procedură legislativă. Or, diferența de tratament dintre aceste documente ar fi justificată în special în considerarea controlului de legalitate care se exercită asupra actelor administrative.
63 În fond, Regatul Unit susține că modul de abordare preconizat de Regatul Suediei este susceptibil să împiedice realizarea obiectivului legiuitorului Uniunii privind menținerea unui „spațiu de reflecție” intern al instituției, astfel cum ar reieși din lucrările pregătitoare ale Regulamentului nr. 1049/2001.
64 Republica Federală Germania subliniază în această privință că interesele protejate prin Regulamentul nr. 1049/2001 sunt diferite de cele ale părților la o procedură administrativă. Astfel, protejarea acestora din urmă ar fi realizată prin acte specifice, precum Regulamentul (CE) nr. 802/20040 al Comisiei din 7 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului nr. 139/2004 (JO L 133, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 2, p. 3), aplicabil în speță. Pe de altă parte, la punctul 22 din Ordonanța din 29 ianuarie 2009, Donnici/Parlamentul European (C‑9/08), Curtea ar fi precizat deja că intenția de a utiliza documente interne în cadrul unei proceduri jurisdicționale individuale împotriva unei instituții a Uniunii, cum ar fi declarat MyTravel, este indiciul unui interes pur particular.
65 În continuare, Comisia și statele membre care au intervenit în susținerea sa invocă faptul că, în deciziile în litigiu, aceasta a examinat în mod concret fiecare dintre documentele la care se solicitase accesul, ceea ce de altfel ar fi confirmat de faptul că acordase societății MyTravel comunicarea unora dintre acestea. Republica Federală Germania adaugă în această privință că relația dintre gradul de importanță al motivării refuzului și cauză depinde direct de situația concretă în cauză. În ceea ce privește cazurile din domeniul concurenței, divergențele de opinie care apar între servicii în cursul unei proceduri administrative, care se concretizează în avize interne ale Serviciului Juridic sau ale altor servicii ale Comisiei, nu ar rămâne neexploatate. Comisia ar risca într‑o astfel de situație să i se opună, în proceduri administrative sau jurisdicționale viitoare, avize interne anterioare divergente.
66 În sfârșit, Comisia apreciază că argumentul Regatului Suediei potrivit căruia un funcționar este obligat să își îndeplinească în mod obiectiv și imparțial atribuțiile care îi sunt încredințate este lipsit de relevanță în cauză.
67 În ceea ce privește diferitele documente în cauză, Comisia apreciază că argumentele Regatului Suediei potrivit cărora ar fi rezonabil să se creadă, chiar și fără a avea cunoștință despre acestea, că raportul conține părți care nu prezintă un caracter sensibil, care ar fi, așadar, susceptibile să facă obiectul unei divulgări parțiale, sunt nejustificate. În orice caz, un acces parțial nu este posibil atunci când niciuna dintre părțile unui document nu poate fi disociată de celelalte.
68 În ceea ce privește documentele de lucru, Comisia susține că a refuzat accesul după o examinare concretă a fiecăruia dintre acestea. Astfel, aceste documentele ar fi fost redactate pentru a pregăti raportul și ar fi adesea reproduse textual în acesta. În consecință, ele nu ar fi putut fi divulgate, motivele fiind aceleași cu cele invocate în privința raportului propriu‑zis.
69 În ceea ce privește raportul consilierului‑auditor, Comisia arată că, în cursul unei anchete în materia concentrărilor, consilierul‑auditor întocmește două rapoarte, respectiv un raport intermediar, care este pur intern, și un raport final, care este destinat publicării, conform articolului 16 alineatul (3) din Decizia 2001/462. Or, raportul despre care este vorba în cauză ar fi un raport intermediar, întocmit pentru a fi prezentat membrului Comisiei însărcinat cu probleme de concurență. Tribunalul ar fi enunțat, la punctele 104-106 din hotărârea atacată, motivele pentru care acest raport nu trebuia divulgat. În orice caz, Comisia precizează că regimul anterior deciziei menționate, aplicabil ratione temporis în prezenta cauză, nu prevedea nicio publicare a raportului consilierului‑auditor.
70 În ceea ce privește nota DG „Concurență” adresată comitetului consultativ, Comisia și Regatul Unit consideră că împrejurarea că avizul comitetului menționat este public nu are relevanță în cauză. Astfel, nota în cauză, în care această direcție generală ar rezuma proiectul său de decizie, ar avea un conținut cu totul diferit de cel al deciziei și ar trebui considerată, pentru acest motiv, ca fiind un document intern.
71 În sfârșit, Comisia arată că nota de la dosar privind o vizită la sediul First Choice reflecta impresiile funcționarilor DG „Concurență” din cursul vizitei. Or, oferirea mai multor detalii cu privire la conținutul acestui document ar însemna ca excepția în cauză să fie lipsită de efectul său util.
72 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, potrivit considerentului (1) al acestuia, Regulamentul nr. 1049/2001 se înscrie în voința exprimată la articolul 1 al doilea paragraf UE, introdus prin Tratatul de la Amsterdam, de a marca o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni tot mai profunde între popoarele Europei, în cadrul căreia deciziile se iau cu respectarea deplină a principiului transparenței și cât mai aproape cu putință de cetățeni. Astfel cum se amintește în considerentul (2) al regulamentului respectiv, dreptul de acces public la documentele instituțiilor este legat de caracterul democratic al acestora din urmă (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, citată anterior, punctul 34, precum și Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, Rep., p. I‑8533, punctul 68).
73 În acest scop, Regulamentul nr. 1049/2001 urmărește, astfel cum se precizează în considerentul (4) și la articolul 1 din acesta, să confere publicului un drept de acces la documentele instituțiilor cât mai larg posibil (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, citată anterior, punctul 33, Hotărârea din 29 iunie 2010, Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Rep., p. I‑5885, punctul 51, precum și Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, citată anterior, punctul 69).
74 Desigur, acest drept este condiționat de anumite limite întemeiate pe considerente de interes public sau privat. Mai exact, și conform considerentului (11) al regulamentului menționat, acesta prevede la articolul 4 un regim de excepții care autorizează instituțiile să respingă cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului acestuia din urmă ar putea aduce atingere unuia dintre interesele protejate prin acest articol (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul, C‑266/05 P, Rep., p. I‑1233, punctul 62, precum și Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, citată anterior, punctele 70 și 71).
75 Cu toate acestea, din moment ce astfel de excepții derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documente, ele trebuie interpretate și aplicate în mod strict (Hotărârile Sison/Consiliul, punctul 63, Suedia și Turco/Consiliul, punctul 36, precum și Suedia și alții/API și Comisia, punctul 73, citate anterior).
76 Astfel, în cazul în care instituția vizată decide să refuze accesul la un document a cărui comunicare îi este cerută, acesteia îi revine, în principiu, obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de o excepție prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 pe care această instituție o invocă (Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, citată anterior, punctul 72 și jurisprudența citată). În plus, riscul unei astfel de atingeri trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, citată anterior, punctul 43).
77 În ceea ce privește excepția privind protecția procesului decizional prevăzută la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, este necesar să se verifice dacă, astfel cum susțin Regatul Danemarcei și Regatul Suediei, împrejurarea că documentele vizate de această dispoziție privesc o procedură administrativă care a fost deja finalizată este relevantă pentru aplicarea concretă a excepției în cauză. Astfel, spre deosebire de situația de fapt din cauza care a determinat pronunțarea Hotărârii Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată anterior (punctul 18), menționată de Regatul Suediei cu ocazia ședinței, și după cum reiese de la punctul 9 din prezenta hotărâre, MyTravel a introdus cererea sa de acces la documentele aferente procedurii care a condus la Decizia Airtours la 23 mai 2005, cu alte cuvinte, la o dată la care această decizie, pe care figurează data de 22 septembrie 1999, nu numai că fusese deja adoptată, dar fusese și anulată prin Hotărârea Tribunalului Airtours/Comisia, citată anterior, iar termenul de introducere a unui recurs împotriva acestei hotărâri era, în plus, expirat.
78 În această privință, trebuie arătat că articolul 4 alineatul (3) menționat face o distincție clară tocmai în funcție de împrejurarea dacă o procedură este sau nu este finalizată. Astfel, pe de o parte, potrivit primului paragraf al acestei dispoziții, intră în domeniul de aplicare al excepției privind protecția procesului decizional orice document întocmit de o instituție pentru uzul său intern sau primit de o instituție și referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie. Pe de altă parte, al doilea paragraf al aceleiași dispoziții prevede că, după luarea deciziei, excepția în cauză se aplică numai documentelor conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză.
79 Prin urmare, numai pentru o parte a documentelor de uz intern, respectiv cele conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză, al doilea paragraf al alineatului (3) menționat permite opunerea unui refuz chiar și după luarea deciziei, atunci când divulgarea conținutului acestora ar aduce o gravă atingere procesului decizional al acestei instituții.
80 Rezultă că legiuitorul Uniunii a considerat că, odată ce decizia a fost adoptată, cerințele de protecție a procesului decizional prezintă o mai mică importanță, astfel încât divulgarea oricărui alt document decât cele menționate la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 nu poate niciodată să aducă atingere procesului menționat, iar refuzul divulgării unui astfel de document nu poate fi autorizat, chiar dacă divulgarea acestuia ar fi adus o atingere gravă acestui proces dacă ar fi avut loc anterior adoptării deciziei în cauză.
81 Desigur, astfel cum Tribunalul a arătat, în esență, la punctul 45 din hotărârea atacată, simpla posibilitate de a invoca excepția în cauză pentru a refuza accesul la documente conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză nu este în niciun fel afectată de împrejurarea că decizia a fost adoptată. Totuși, aceasta nu înseamnă că aprecierea pe care instituția în cauză este chemată să o efectueze pentru a stabili dacă divulgarea unuia dintre aceste documente este sau nu este susceptibilă să aducă o gravă atingere procesului său decizional nu trebuie să țină seama de împrejurarea că procedura administrativă la care se referă aceste documente a fost finalizată.
82 Astfel, motivele invocate de o instituție care pot să justifice refuzarea accesului la un astfel de document a cărui comunicare a fost cerută anterior finalizării procedurii administrative ar putea să nu fie suficiente pentru a putea opune refuzul divulgării aceluiași document după adoptarea deciziei, dacă această instituție nu explică motivele specifice pentru care consideră că finalizarea procedurii nu exclude ca această refuzare a accesului să rămână justificată în raport cu riscul unei atingeri grave aduse procesului său decizional (a se vedea, prin analogie cu articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, citată anterior, punctele 132-134).
83 Acestea sunt principiile în lumina cărora trebuie examinat primul motiv invocat de Regatul Suediei în susținerea recursului său.
84 În acest scop, este necesar să se verifice dacă Tribunalul a aplicat corect articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 în privința fiecăruia dintre documentele la care, în temeiul acestei dispoziții, societății MyTravel îi fusese refuzat accesul prin deciziile în litigiu.
85 În ceea ce privește raportul, este necesar să se examineze dacă Tribunalul a concluzionat în mod întemeiat, la punctul 55 din hotărârea atacată, că divulgarea întregului raport ar fi adus o atingere gravă procesului decizional al Comisiei.
86 În această privință, Tribunalul a considerat mai întâi, la punctul 49 din hotărârea atacată, că interesul public de a obține comunicarea unui document în baza principiului transparenței nu are aceeași importanță în cazul unui document aferent unei proceduri administrative prin care se urmărește aplicarea normelor care guvernează controlul concentrărilor sau dreptul concurenței în general ca în cazul unui document referitor la o procedură în cadrul căreia instituția comunitară intervine în calitate de legiuitor. În continuare, la punctele 50-52 din hotărârea menționată, Tribunalul a estimat că, în astfel de situații, divulgarea către public a unui document, precum raportul, ar împiedica Comisia să dispună de o opinie liberă și completă din partea propriilor servicii, dat fiind că aceasta i‑ar determina pe autorii acestui document să se autocenzureze. În sfârșit, obligația de a divulga astfel de documente l‑ar determina pe membrul Comisiei însărcinat cu concurența să nu mai solicite opinia scrisă, eventual critică, a colaboratorilor săi cu privire la aspecte ce intră în competența sa ori în cea a Comisiei, ceea ce ar dăuna în mod considerabil eficacității procesului decizional intern al acesteia.
87 Or, trebuie amintit, în primul rând, că, desigur, astfel cum Curtea a precizat deja, activitatea administrativă a Comisiei nu impune un acces la documente la fel de întins precum cel referitor la activitatea legislativă a unei instituții a Uniunii (a se vedea Hotărârile Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, punctul 60, și Suedia și alții/API și Comisia, punctul 77, citate anterior).
88 Totuși, aceasta nu înseamnă în niciun fel, astfel cum în mod întemeiat arată Regatul Suediei, Regatul Țărilor de Jos și Republica Finlanda, că o astfel de activitate nu intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1049/2001. Astfel, este suficient să se amintească în această privință faptul că articolul 2 alineatul (3) din acest regulament prevede că acesta se aplică tuturor documentelor deținute de o instituție, adică întocmite sau primite de către aceasta și aflate în posesia acesteia, în toate domeniile de activitate ale Uniunii.
89 În al doilea rând, celelalte considerații menționate la punctul 86 din prezenta hotărâre și reținute de Tribunal ca fiind suficiente pentru a justifica refuzul opus de Comisie cererii de acces a MyTravel nu sunt în niciun fel susținute de elemente detaliate, având în vedere conținutul concret al raportului, care să permită înțelegerea motivelor pentru care divulgarea acestuia ar fi fost de natură să aducă o gravă atingere procesului decizional al Comisiei, deși procedura la care se referă acest document fusese deja finalizată. Cu alte cuvinte, Tribunalul ar fi trebuit să impună Comisiei să indice, conform principiilor enunțate în special la punctele 81 și 82 din prezenta hotărâre, motivele specifice pentru care această instituție considera că finalizarea procedurii administrative nu excludea ca refuzarea accesului să rămână justificată în raport cu riscul unei atingeri grave aduse procesului decizional menționat.
90 Rezultă că Tribunalul a comis o eroare de drept atunci când a considerat că, în asemenea împrejurări, Comisia putea refuza accesul la întregul raport.
91 În ceea ce privește celelalte documente, este necesar să fie examinate în prealabil argumentele invocate de Regatul Suediei pentru a contesta că raportul consilierului‑auditor, nota DG „Concurență” adresată comitetului consultativ și nota de la dosar privind o vizită la sediul First Choice pot fi considerate, contrar aprecierii Tribunalului cuprinse la punctele 105, 111 și, respectiv, 116 din hotărârea atacată, ca fiind documente conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză, în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
92 Or, în ceea ce privește, mai întâi, raportul consilierului‑auditor, trebuie să se constate că, chiar dacă Regatul Suediei are îndoieli cu privire la posibilitatea de a aplica excepția în cauză unui astfel de raport, care este supus reglementării prevăzute de Decizia 2001/462, acesta recunoaște el însuși că, având în vedere regimul aplicabil în mod concret în 1999 raportului consilierului‑auditor a cărui comunicare o solicitase MyTravel, acesta intră în domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf, menționat anterior.
93 În ceea ce privește, în continuare, nota DG „Concurență” adresată comitetului consultativ, este evident că, contrar celor susținute de Regatul Suediei, împrejurarea că un document este susceptibil de a fi publicat nu exclude, prin ea însăși, ca acel document să poată intra sub incidența excepției în cauză. Astfel, din modul de redactare a articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 rezultă că acesta se aplică oricărui document conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției. Or, astfel cum a arătat Tribunalul la punctul 111 din hotărârea atacată, fără a fi contrazis în această privință nici de Regatul Suediei, nici de statele membre care au intervenit în susținerea acestuia, ceea ce permite să se considere că documentul în cauză este un document intern al Comisiei în scopul aplicării dispoziției menționate este tocmai faptul că, în temeiul articolului 19 din Regulamentul nr. 4064/89, Comisia era obligată să transmită acestui comitet consultativ documente interne pentru ca acesta să se poată pronunța conform procedurii care cere intervenția sa.
94 În sfârșit, în ceea ce privește nota de la dosar privind o vizită la sediul First Choice, trebuie arătat că Regatul Suediei nu susține că Tribunalul a denaturat faptele atunci când a constatat, la punctul 116 din hotărârea atacată, că acest document conținea deliberări interne ale DG „Concurență” cu privire la anchetă în măsura în care, în anumite părți ale sale, acest document reflecta impresiile funcționarilor acestei direcții generale din cursul vizitei, iar nu, astfel cum susținea MyTravel în primă instanță, observații orale ale First Choice. În aceste condiții, această apreciere a faptelor efectuată de Tribunal nu poate fi repusă în cauză în etapa recursului.
95 Rezultă că Tribunalul nu a comis nicio eroare de drept atunci când a considerat că raportul consilierului‑auditor, nota DG „Concurență” adresată comitetului consultativ și nota de la dosar privind o vizită la sediul First Choice constituiau documente conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul Comisiei, în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
96 Cu toate acestea, Regatul Suediei susține că Tribunalul a încălcat articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 atunci când a concluzionat, în esență, la punctele 59, 94, 104, 111 și 115 din hotărârea atacată, că divulgarea celor trei documente menționate la punctul 91 din prezenta hotărâre, precum și, pe de o parte, a documentelor de lucru și, pe de altă parte, a notelor adresate comisarului, a notelor adresate altor servicii și a notelor privind răspunsul celorlalte servicii, altele decât Serviciul Juridic, ar fi adus o gravă atingere procesului decizional al Comisiei.
97 Or, trebuie mai întâi să se constate că, în ceea ce privește raportul consilierului‑auditor, nota DG „Concurență” adresată comitetului consultativ și nota de la dosar privind o vizită la sediul First Choice, la punctele 106, 111 și, respectiv, 116 din hotărârea atacată, Tribunalul a întemeiat refuzul opus de Comisie cererii de divulgare formulate de MyTravel numai pe considerații legate de incidența pe care o astfel de divulgare ar fi putut să o aibă asupra libertății de opinie a consilierului‑auditor, de natura internă a documentelor în cauză și de împrejurarea că acestea reflectau impresiile funcționarilor Comisiei.
98 Or, trebuie să se constate că, contrar cerințelor amintite la punctele 81 și 82 din prezenta hotărâre, Tribunalul nu a verificat în niciun fel dacă Comisia prezentase motive specifice pentru care astfel de considerații ar fi permis să se concluzioneze că divulgarea acestor din urmă documente ar fi adus o gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, chiar dacă procedura administrativă la care se refereau aceste documente era încheiată.
99 În continuare, în ceea ce privește documentele de lucru, Tribunalul a apreciat, la punctul 59 din hotărârea atacată, că acestea permiseseră realizarea raportului și cuprindeau aprecieri pregătitoare sau concluzii provizorii de uz intern și că intrau, prin urmare, sub incidența excepției în cauză.
100 Trebuie să se constate în această privință că, ținând seama de faptul că, astfel cum s‑a statuat la punctul 89 din prezenta hotărâre, considerațiile care au determinat Tribunalul să concluzioneze că accesul la raport putea fi refuzat nu erau suficiente, Tribunalul nu putea nici să considere, numai în temeiul împrejurării că documentele de lucru menționate permiseseră realizarea raportului, că divulgarea acestora ar fi adus o gravă atingere procesului decizional al Comisiei și că, prin urmare, aceste documente nu trebuiau divulgate.
101 În sfârșit, în ceea ce privește notele adresate comisarului, notele adresate altor servicii și notele privind răspunsul celorlalte servicii, altele decât Serviciul Juridic, Tribunalul a considerat, în schimb, la punctele 98 și 99 din hotărârea atacată, că Comisia explicase că refuzul opus divulgării acestor documente era justificat chiar și după adoptarea celei de a doua decizii în litigiu, dat fiind că o astfel de divulgare ar fi riscat să perturbe aprecierea sa cu privire la operațiuni similare susceptibile să intervină între părțile în cauză sau în același sector sau chiar cu privire la „cazurile privind conceptul de poziție dominantă colectivă”. În plus, Comisia se referise de asemenea în mod specific la un caz, EMI/Time Warner, în legătură cu care refuzase o cerere de acces în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, referitoare la comunicarea privind obiecțiunile, pentru a proteja deliberările serviciilor sale într‑un alt caz, BMG/Sony, care privea același sector de activitate.
102 Cu toate acestea, trebuie să se constate, după cum a arătat, în esență, avocatul general la punctele 78-84 din concluzii, că asemenea argumente nu sunt în niciun fel susținute. În special, Comisia nu a prezentat, astfel cum impune jurisprudența citată la punctul 76 din prezenta hotărâre, niciun element care să permită să se considere că accesul la documentele menționate ar fi avut o incidență concretă asupra altor proceduri administrative specifice. În fond, chiar dacă s‑ar presupune că, într‑un caz izolat, Comisia a refuzat în mod corect o cerere de acces la comunicarea privind obiecțiunile pentru a proteja deliberările serviciilor sale într‑un alt caz care privea același sector de activitate, aceasta nu demonstrează în niciun fel că orice refuz de acces la documente în temeiul excepției în discuție ar fi justificat ca atare.
103 Având în vedere cele ce precedă, este necesar să fie admis primul motiv invocat de Regatul Suediei în susținerea recursului său.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe o încălcare a articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001
104 Prin intermediul celui de al doilea motiv, Regatul Suediei, susținut de Regatul Danemarcei, de Regatul Țărilor de Jos și de Republica Finlanda, invocă faptul că Tribunalul a încălcat articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 atunci când a statuat, cu nerespectarea jurisprudenței ce rezultă din Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, citată anterior, că Comisia refuzase în mod întemeiat accesul la notele privind răspunsul Serviciului Juridic în temeiul excepției referitoare la protecția consultanței juridice, fără a fi efectuat în prealabil o examinare a conținutului acestor note.
105 Astfel, împrejurarea că legalitatea unei decizii riscă să fie repusă în cauză prin divulgarea unui document nu ar constitui un motiv care să justifice nedivulgarea acestui document. În schimb, mai degrabă absența informației ar fi susceptibilă să nască îndoieli cu privire la legitimitatea procesului decizional în cadrul instituțiilor. Or, acest risc ar fi evitat dacă, în decizia sa, Comisia ar indica în mod clar motivele care au determinat‑o să opteze pentru o soluție cu privire la care Serviciul Juridic emisese un aviz defavorabil. În plus, afirmația potrivit căreia, în caz de divulgare, Serviciul Juridic ar fi pus în situația de a manifesta în viitor reținere și prudență ar fi nefondată. În sfârșit, argumentul potrivit căruia acestuia din urmă i‑ar fi dificil să apere un punct de vedere diferit de al său în fața instanțelor Uniunii ar fi prea general pentru a stabili existența riscului unei atingeri aduse interesului protejat prin dispoziția menționată.
106 Comisia, susținută de Republica Federală Germania, de Republica Franceză și de Regatul Unit, apreciază că raționamentul Tribunalului este conform jurisprudenței rezultate din Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, citată anterior.
107 Astfel, documentul în discuție în cauza care a determinat pronunțarea hotărârii menționate ar fi privit o procedură legislativă, în timp ce, în prezenta cauză, notele privind răspunsul Serviciului Juridic sunt aferente unei proceduri administrative. Or, Tribunalul ar fi explicat în detaliu, la punctele 123-127 din hotărârea atacată, că riscul unei atingeri aduse protecției consultanței juridice creat de divulgarea acestor note este concret și este legat de împrejurarea că, dacă colegiul comisarilor nu ar urma avizele Serviciului Juridic și ar adopta o decizie diferită de cea preconizată de acest serviciu, divulgarea acestor avize ar afecta beneficiul pe care Comisia îl poate obține din aceste avize.
108 Republica Federală Germania adaugă că Curtea ar fi statuat deja, la punctul 18 din Ordonanța Donnici/Parlamentul European, citată anterior, că, în contextul unei proceduri judiciare, principiul unui proces echitabil ar fi încălcat dacă, de exemplu, serviciul juridic ar fi obligat, în cazul unor divergențe între avizul pe care l‑a emis și decizia adoptată în final, să apere într‑un proces o poziție contrară celei pe care o exprimase el însuși în trecut.
109 Pentru a răspunde la al doilea motiv de recurs, este necesar să se amintească de la bun început că, astfel cum s‑a precizat la punctele 87 și 88 din prezenta hotărâre și contrar a ceea ce pare să sugereze în special Comisia, activitatea administrativă a instituțiilor nu este în niciun fel în afara domeniului de aplicare al Regulamentului nr. 1049/2001.
110 În plus, trebuie arătat de asemenea că, astfel cum s‑a amintit la punctul 76 din prezenta hotărâre, în cazul în care instituția vizată decide să refuze accesul la un document a cărui comunicare îi este cerută, acesteia îi revine, în principiu, obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de o excepție prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 pe care această instituție o invocă.
111 În ceea ce privește, în prezenta cauză, excepția privind protecția consultanței juridice, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din regulamentul menționat, este necesar să se verifice, astfel cum solicită Regatul Suediei și celelalte state care au intervenit în susținerea sa, dacă considerațiile reținute de Tribunal erau efectiv suficiente pentru a concluziona că în mod întemeiat Comisia refuzase accesul al notele privind răspunsul Serviciului Juridic.
112 În acest scop, trebuie amintit că Tribunalul a considerat, în primul rând, la punctul 124 din hotărârea atacată, că divulgarea notelor menționate ar fi riscat să transmită publicului informații despre situația discuțiilor interne dintre DG „Concurență” și Serviciul Juridic cu privire la legalitatea aprecierii referitoare la compatibilitatea cu piața comună a operațiunii care a condus la adoptarea Deciziei Airtours, ceea ce ar fi riscat, în sine, să pună sub semnul întrebării deciziile susceptibile să intervină între aceleași părți sau în același sector. În al doilea rând, Tribunalul a apreciat, la punctul 125 din hotărârea atacată, că faptul de a admite cererea de divulgare a notelor în cauză ar fi putut determina Serviciul Juridic să manifeste în viitor reținere și prudență în redactarea unor astfel de note pentru a nu afecta capacitatea de decizie a Comisiei în domeniile în care aceasta intervine în calitate de administrație. În al treilea rând, Tribunalul a arătat, la punctul 126 din aceeași hotărâre, că divulgarea acestor note ar fi riscat să pună Comisia în situația delicată în care Serviciul Juridic al acesteia ar putea fi obligat să apere în fața Tribunalului o poziție care ar fi diferită de cea pe care a susținut‑o pe plan intern în cadrul consultanței oferite serviciilor însărcinate cu dosarul care i‑a revenit în cursul procedurii administrative.
113 Or, în ceea ce privește, în primul rând, teama că divulgarea unui aviz al Serviciului Juridic al Comisiei referitor la un proiect de decizie este susceptibilă de a induce o îndoială asupra legalității deciziei definitive, trebuie arătat că, astfel cum în mod întemeiat a arătat Regatul Suediei, tocmai transparența în această privință, care permite ca divergențele dintre mai multe puncte de vedere să fie dezbătute în mod deschis, contribuie la conferirea unui grad mai mare de legitimitate instituțiilor în percepția cetățenilor Uniunii și la creșterea încrederii în acestea. De fapt, mai degrabă absența informației și a dezbaterii este cea susceptibilă să nască îndoieli în spiritul cetățenilor, nu numai cu privire la legalitatea unui act izolat, dar și cu privire la legitimitatea procesului de decizie în ansamblul său (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, citată anterior, punctul 59).
114 Pe de altă parte, riscul ca în spiritul cetățenilor Uniunii să se nască îndoieli cu privire la legalitatea unui act adoptat de o instituție din cauza faptului că serviciul juridic al acesteia a emis un aviz nefavorabil cu privire la acest act nu s‑ar realiza de cele mai multe ori dacă motivarea lui ar fi consolidată într‑un mod care să pună în evidență rațiunile pentru care acest aviz nefavorabil nu a fost urmat (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, citată anterior, punctul 60).
115 În ceea ce privește, în continuare, argumentul potrivit căruia Serviciul Juridic ar trebui să dea dovadă de reținere și de prudență, este suficient să se constate că Tribunalul, fără a verifica în niciun fel dacă acest argument era susținut de elemente concrete și detaliate, nu s‑a întemeiat decât pe considerații generale și abstracte.
116 În plus, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia Serviciul Juridic ar putea fi pus în situația de a fi obligat să apere în fața instanțelor Uniunii o decizie cu privire la care exprimase un aviz negativ, trebuie să se arate că, astfel cum susține Regatul Suediei, un argument de ordin atât de general nu poate justifica o excepție de la transparența prevăzută de Regulamentul nr. 1049/2001 (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, citată anterior, punctul 65).
117 Astfel, în speță, după cum s‑a amintit la punctul 77 din prezenta hotărâre, cererea de acces a MyTravel a fost introdusă după ce Decizia Airtours fusese anulată prin Hotărârea Tribunalului Airtours/Comisia, citată anterior, și după ce termenul de introducere a unui recurs împotriva acestei hotărâri expirase. În astfel de împrejurări, după cum a arătat, în esență, avocatul general la punctul 96 din concluzii, Serviciul Juridic nu s‑ar fi putut afla într‑o situație precum cea evocată la punctul anterior, întrucât nicio acțiune privind legalitatea acestei decizii nu mai era posibilă în fața instanțelor Uniunii.
118 În sfârșit, în ceea ce privește argumentul pe care îl invocă Republica Federală Germania bazându‑se pe Ordonanța Donnici/Parlamentul European, citată anterior, este suficient să se arate că faptele care au determinat pronunțarea acestei ordonanțe sunt diferite de cele din prezenta cauză. Astfel, pe de o parte, ordonanța menționată nu privea o cerere de acces în sensul Regulamentului nr. 1049/2001, ci o cerere prin care se urmărea depunerea la dosarul procedurii aflate pe rolul Curții a unui aviz al Serviciului Juridic al Parlamentului European. Pe de altă parte, o astfel de cerere fusese prezentată în cadrul unui litigiu aflat pe rol care privea tocmai validitatea deciziei Parlamentului European la care se referea acest aviz. În consecință, ordonanța menționată nu poate fi relevantă pentru a constitui temeiul legalității refuzului de acces în cauză în raport cu articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
119 Având în vedere cele de mai sus, al doilea motiv invocat de Regatul Suediei în susținerea recursului formulat trebuie de asemenea admis.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe o încălcare a tezelor finale ale alineatului (2) și alineatului (3) al doilea paragraf ale articolului 4 din Regulamentul nr. 1049/2001
120 Prin intermediul celui de al treilea motiv de recurs, Regatul Suediei impută Tribunalului că a apreciat greșit existența, în cauză, a unui interes public superior care să justifice divulgarea documentelor, chiar dacă o astfel de divulgare ar fi riscat să aducă atingere intereselor protejate în temeiul articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță și, respectiv, alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
121 Or, ținând seama de faptul că primele două motive invocate de Regatul Suediei în susținerea recursului său au fost admise de Curte, nu este necesară examinarea celui de al treilea motiv al acestuia.
Cu privire la acțiune și la trimiterea cauzei la Tribunal
122 Potrivit articolului 61 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, aceasta poate, în cazul în care anulează hotărârea Tribunalului, fie să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul, atunci când acesta este în stare de judecată, fie să trimită cauza Tribunalului pentru a se pronunța asupra acesteia.
123 În speță, Curtea dispune de elementele necesare pentru a se pronunța în mod definitiv cu privire la motivele invocate în susținerea recursului întemeiate pe încălcarea, pe de o parte, a articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, îndreptat împotriva celor două decizii în litigiu, și, pe de altă parte, a alineatului (2) a doua liniuță al aceluiași articol, îndreptat împotriva celei de a doua decizii în litigiu.
124 În această privință, este suficient să se arate că, pentru motivele enunțate la punctele 89, 98, 100 și 102 din prezenta hotărâre, Comisia nu a aplicat corect, în deciziile în litigiu, excepția privind protecția procesului decizional al acestei instituții. Totodată, având în vedere motivele expuse la punctele 113-117 din prezenta hotărâre, Comisia a aplicat de asemenea în mod greșit excepția privind protecția consultanței juridice.
125 Rezultă, pe de o parte, că deciziile în litigiu trebuie să fie anulate în măsura în care se întemeiază pe articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din regulamentul nr. 1049/2001 și, pe de altă parte, că a doua decizie în litigiu trebuie să fie anulată de asemenea în măsura în care se întemeiază pe alineatul (2) a doua liniuță din articolul menționat.
126 În schimb, Curtea nu este în măsură să se pronunțe cu privire la motivele invocate de MyTravel în susținerea acțiunii sale, amintite la punctul 42 din prezenta hotărâre, îndreptate împotriva primei decizii în litigiu și întemeiate pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) a doua și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, și nici cu privire la motivele, amintite la punctul 43 din prezenta hotărâre, îndreptate împotriva celei de a doua decizii în litigiu și care se referă la excepția privind protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, coroborată cu excepția privind protecția procesului decizional.
127 Astfel, după cum s‑a arătat la punctele 42 și 43, menționate anterior, și după cum rezultă din cuprinsul punctelor 79 și 130 din hotărârea atacată, Tribunalul nu a examinat aceste motive.
128 În consecință, este necesar să se trimită cauza Tribunalului pentru a se pronunța asupra motivelor acțiunii formulate în fața sa de MyTravel cu privire la care acesta nu s‑a pronunțat.
129 Întrucât cauza este trimisă Tribunalului spre rejudecare, cererea privind cheltuielile de judecată aferente prezentei proceduri de recurs se soluționează odată cu fondul.
1) Anulează punctul 2 din dispozitivul Hotărârii Tribunalului de Primă Instanță al Comunităților Europene din 9 septembrie 2008, MyTravel/Comisia (T‑403/05).
2) Anulează Decizia D(2005) 8461 a Comisiei din 5 septembrie 2005 de respingere a cererii prezentate de MyTravel Group plc în vederea obținerii accesului la anumite documente pregătitoare ale Comisiei în materia controlului concentrărilor în măsura în care se întemeiază pe articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei.
3) Anulează Decizia D(2005) 9763 a Comisiei din 12 octombrie 2005 de respingere în parte a cererii prezentate de MyTravel Group plc în vederea obținerii accesului la anumite documente pregătitoare ale Comisiei în materia controlului concentrărilor în măsura în care se întemeiază pe articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță și alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001.
4) Trimite cauza Tribunalului Uniunii Europene pentru a se pronunța asupra motivelor acțiunii formulate în fața sa de MyTravel Group plc cu privire la care acesta nu s‑a pronunțat.
5) Cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.
** Limba de procedură: engleza

References: Articolul 4
 Articolul 1
 Articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 16
 articolul 19
 articolul 1
 articolul 1
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 2
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4
 articolul 4