Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2015.08.20-ustalanie-wynagrodzenia-czlonkow-zarzadu-zwiazku-miedzygminnego.html
Timestamp: 2020-02-29 01:16:17+00:00

Document:
Ustalanie wynagrodzenia członków zarządu związku międzygminnego
Zdaniem WSA w Poznaniu ustalanie wynagrodzenia członków zarządu związku międzygminnego należy do wyłącznej właściwości zgromadzenia związku międzygminnego.
Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. (sygn. IV SA/Po 497/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 maja 2015 r., nr KN-I.4131.1.163.2015.22 stwierdzające nieważność zapisu statutu Związku Międzygminnego „Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi”, zgodnie z którym ustalanie wynagrodzenia członków zarządu związku międzygminnego należy do wyłącznej właściwości zgromadzenia związku.
Zgromadzenie Związku Międzygminnego „Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi” w drodze uchwały Nr III/10/2015 r. z dnia 2 kwietnia 2015 r. w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego „Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi” postanowiło zawnioskować do gmin – uczestników związku o przyjęcie statutu Związku stanowiącego załącznik do uchwały.
W jednym z zapisów statutu postanowiono, że do wyłącznej kompetencji zgromadzenia związku należy ustalanie wynagrodzenia członków zarządu związku, nie będących członkami zgromadzenia.
W dniu 13 maja 2015 r. Wojewoda Wielkopolski orzekł nieważność ww. zapisów statutu Związku Międzygminnego „Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi”, ze względu na istotne, jego zdaniem, naruszenie prawa.
Zdaniem organu nadzoru zakwestionowany przepis statutu związku w sposób istotny narusza art. 7 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym przepisem czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec członków zarządu związku jednostek samorządu terytorialnego wykonuje przewodniczący zgromadzenia tego związku.
Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego ustawodawca przekazując przewodniczącemu zgromadzenia związku jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec członków zarządu tego związku, nie uczynił w tym względzie żadnych wyjątków, tak jak uczynił to w przypadku wójta (art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych), starosty (art. 9 ust. 2 tej ustawy), czy też marszałka województwa (art. 10 ust. 2 ustawy). Ponadto w ocenie organu nadzoru kompetencji zgromadzenia związku do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku nie należy wywodzić z art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta. Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego odpowiednie stosowanie przepisów, o którym mowa w art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na treść art. 7 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, nie dotyczy art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wystosował związek międzygminny żądając uchylenia w całości aktu nadzoru.
Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy, przytaczając przy tym szereg poglądów przedstawicieli doktryny, zgodnie z którymi zakres kompetencji zgromadzenia związku częściowo pokrywa się z kompetencjami rady gminy, czego przykładem może być chociażby ustalanie wynagrodzenia członków zarządu związku (B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2009, s. 264; E. Kurowska, Komentarz do art. 69 [w:] R. Adamus, T. Jasiński, E. Kurowska, A. Marekwia, Związki międzygminne. Komentarz, Warszawa 2012, s. 73-74; R. Cybulska, Komentarz do art. 69 [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, LEX; J. Dominowska, Komentarz do art. 69 [w:] R. Hauser (red.), Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 657; K. Bandarzewski, Komentarz do art. 69 [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 812).
Zdaniem skarżącego Wojewoda Wielkopolski błędnie przyjął, że w zakresie wszelkich czynności z zakresu prawa pracy dokonywanych przez przewodniczącego zgromadzenia, o których mowa w art. 7 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, mieści się również ustalanie wynagrodzenia członków zarządu związku. Z uwagi na to, że analogicznie, jak w przypadku przewodniczącego rady gminy, przewodniczący zgromadzenia związku posiada wyłącznie kompetencje o charakterze organizacyjnym (m.in. prowadzenie prac zgromadzenia i przewodniczenie jego obradom), a więc dokonywanie czynności głównie o charakterze materialno-technicznym, nie można przyjąć, że posiada on własne kompetencje wykraczające poza sferę organizatorską w postaci, np. ustalania wynagrodzenia członków zarządu.
Tym samym, zdaniem skarżącego, przyjęcie takiej interpretacji art. 7 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którą to przewodniczący zgromadzenia związku miałby posiadać samodzielne, niczym nieskrępowane kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku w sposób istotny narusza istotę roli, jaką ustawodawca przypisał przewodniczącemu organu uchwałodawczego jednostek samorządu terytorialnego, tj. funkcji kierownika zakładu. Jak wskazał bowiem skarżący, uregulowania zawarte w art. 7 pkt 2 ustawy należy odczytywać w ten sposób, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy przyznane przewodniczącemu organu stanowiącego dotyczą wyłącznie czynności o charakterze organizatorskim, technicznym, czy też wykonawczym takie np., jak podpisywanie umowy o pracę, udzielanie urlopu, wystawianie świadectwa pracy, itp. Jednocześnie skarżący zauważył, że z uwagi na brak w strukturach związku międzygminnego stanowiska sekretarza, zakres czynności przypisanych przewodniczącemu zgromadzenia związku międzygminnego będzie w oczywisty sposób szerszy niż zakres obowiązków przypisanych przewodniczącemu organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego, jednakże bez możliwości wkraczania w kompetencje przypisane bezpośrednio samemu organowi stanowiącemu – zgromadzeniu związku międzygminnego – np. w zakresie niesłusznie jego zdaniem kwestionowanego przez wojewodę ustalania wynagrodzenia członków zarządu związku.
Mając na uwadze wszystkie przytoczone argumenty, skarżący wskazał, że nie sposób przyjąć, iż przewodniczący zgromadzenia może jednoosobowo i całkowicie arbitralnie (w granicach przewidzianych prawem) decydować o wysokości wynagrodzenia członków zarządu związku. Zanegowanie przez organ nadzoru rozwiązań przyjętych w statucie, zdaniem skarżącego oznaczałoby pozbawienie realnego i bezpośredniego wpływu organu uchwałodawczego związku na zasady funkcjonowania organu wykonawczego, a taka interpretacja wypaczałaby ustrojowy podział kompetencji pomiędzy organami związku.
Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. (sygn. IV SA/Po 497/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę związku międzygminnego i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 maja 2015 r., nr KN-I.4131.1.163.2015.22.
WSA w Poznaniu podzielił stanowisko skarżącego i całość przedstawionych przez niego w skardze argumentów, iż to do wyłącznej właściwości zgromadzenia związku (a nie przewodniczącego zgromadzenia, jak wskazywał wojewoda) należy ustalanie wynagrodzenia członków zarządu związku. Sąd jednocześnie wskazał, przyjmując zapisy nowego statutu za prawidłowe, że należy dać pierwszeństwo przepisom ustawy o samorządzie gminnym przed przepisami ustawy o pracownikach samorządowych i w odniesieniu do ustalania wynagrodzenia członków zarządu zastosowanie będą miały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a nie jak wskazywał wojewoda przepis art. 7 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych.
Powyższy wyrok powinien w sposób jednoznaczny przesądzić problem, jaki podmiot (organ) jest właściwy do ustalania wynagrodzenia członków zarządu związku międzygminnego poprzez wskazanie, że kompetencja ta należy do wyłącznej właściwości zgromadzenia związku międzygminnego, a więc analogicznie do kompetencji organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego wszystkich trzech szczebli. Przyjęcie odmiennej interpretacji, zgodnie z którą to przewodniczący zgromadzenia związku miałby określać wysokość wynagrodzenia członków zarządu związku, byłoby sprzeczne z wykładnią systemową przepisów ustrojowych ustaw samorządowych. Ustawodawca świadomie bowiem przyjął we wszystkich ustawach samorządowych (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 18 pkt 15 ustawy o samorządzie województwa), że to do wyłącznej właściwości organu uchwałodawczego należy ustalanie wysokości wynagrodzenia (wskazanych) osób wchodzących w skład organu wykonawczego. Brak jest zatem jakichkolwiek przesłanek celowościowych czy aksjologicznych, które w przedmiotowej sprawie pozwalałyby na przyjęcie odmiennego stanowiska.
Wyrok WSAZwiązki międzygminneRozstrzygnięcie nadzorczeRada gminyZarządZgromadzenia

References: art. 7
 art. 18
 art. 69
 art. 69
 art. 18
 art. 69
 art. 7
 art. 18
 art. 69
 art. 69
 art. 69
 art. 69
 art. 69
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 18
 art. 69
 art. 7
 art. 12
 art. 18