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Timestamp: 2018-01-18 15:52:59+00:00

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SENTENCIA C-1008/08
Actor: Jairo Manolo Granda Triana.
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Jairo Manolo Granda Triana instauró demanda de inconstitucionalidad en contra de los numerales 1 y 2 del artículo 4º de la Ley 232 de 1995, cuyo texto dice (Con subraya los apartes demandados):
4. Ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio, si transcurridos 2 meses de haber sido sancionado con las medidas de suspensión, continúa sin observar las disposiciones contenidas en la presente Ley, o cuando el cumplimiento del requisito sea posible”
Para el actor, la Ley 232 de 1995 consagra unos requisitos mínimos y previos para el funcionamiento de establecimientos comerciales, -fijados por el legislador con el propósito de hacer respetar las normas jurídicas de uso del suelo, asegurar la salud, el saneamiento ambiental, los derechos de autor y demás derechos de terceros-, como límites a esa específica actividad comercial, a fin de asegurar “la protección de los derechos de los colombianos y de la sociedad en general”. Las normas acusadas, a su juicio, afectan el deber de las autoridades de proteger los derechos de los asociados en forma inmediata, como parte de la responsabilidad constitucional de asegurar la convivencia pacífica y la efectividad de los derechos consagrados en la Carta (artículo 2 C.P.). Para el ciudadano, los numerales 1 y 2, “al conceder un plazo de treinta días calendario para que el propietario del establecimiento de comercio cumpla con los requisitos que hagan falta y luego en caso de incumplimiento se impongan multas sucesivas hasta por el término de otros treinta días calendario”, permite a estas personas ejercer temporalmente una actividad comercial sin el lleno de los requisitos requeridos, conculcando el mandado superior de los artículos constitucionales señalados.
3.- Intervenciones.
Edgar Iván León Robayo, Investigador de la línea de Derecho Comercial de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, intervino en el proceso de la referencia, con el propósito de solicitar la inexequibilidad de los numerales 1 y 2 del artículo 4º de la Ley 232 de 1995.
Según afirma, el Código de Comercio Colombiano, no define con exactitud lo que debe entenderse por establecimiento de comercio, pues su concepto legal está precisado a través de los elementos que lo componen (Art. 516 C.Co.). Sin embargo, el artículo 515 de ese compendio normativo, señala que se trata de “un conjunto de bienes corporales e incorporarles, organizados por el empresario, para realizar los fines de la empresa. Por lo que la figura se encuentra circunscrita a las características de la actividad y la organización que el empresario le asigne a tales elementos”. A juicio del interviniente además, suelen confundirse los términos “establecimiento de comercio” y “local comercial”, siendo éste último el inmueble donde se desarrolla parcial o totalmente la actividad económica, es decir, el espacio donde se ubica un establecimiento de comercio, del cual puede ser titular o no el empresario.
Por lo tanto, si bien el artículo 333 superior, reseña que para el ejercicio de la libre iniciativa privada “nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de ley”, si la misma ley es la que permite que los particulares infrinjan disposiciones, por la mera consecución de un interés económico, desconoce con ello el bien común y e infringe el orden constitucional.
Para Vivian Alvarado Baena, apoderada de la Sociedad de Autores y Compositores de Colombia (SAYCO), los numerales acusados del artículo 4º de la Ley 232 de 1995 deben ser declarados constitucionales por esta Corporación, tomando en consideración los siguientes razonamientos:
La interpretación del actor es a su juicio equívoca y sesgada, pues el legislador estudió todos y cada uno de los elementos constitutivos de la creación de establecimientos de comercio, siendo ese texto, un estudio acucioso de la práctica comercial general. Además, el espíritu de la ley es el de ser propicia hacia el comerciante, “quien en principio está conformando una unidad comercial abierta al público y mal haría el legislador en ser tan rígido en el desarrollo de la ley, impidiéndole actuar así, cuando son los comerciantes quienes aportan un interés importante en el desarrollo económico de la Nación. Ellos tienen que efectuar varias etapas para la puesta en pleno de su establecimiento y es así como se les dan las directrices jurídicas y legales para que en un término prudencial y después de un requerimiento, acojan las sugerencias manifestadas por la Administración”.
Adicionalmente, en desarrollo del poder de policía, la propia Carta Política y la ley, otorgan a las autoridades administrativas, en virtud del llamado “poder de policía administrativo”, la reglamentación y ejecución de las normas, lo cual compromete dos aspectos específicos: la gestión administrativa concreta y la actividad de policía propiamente dicha, asignada a los cuerpos uniformados a quienes les corresponde velar directamente por el mantenimiento del orden público, a través de las acciones preventivas o represivas legalmente reconocidas. Por lo tanto, los temores del actor se protegen a través de la actividad de policía, ya que es a ellos a quienes les corresponde velar directamente por el mantenimiento del orden público a través de las acciones legalmente reconocidas.
3.3. Intervención del ciudadano Carlos Ernesto Vasco Arango.
3.4. Intervención del ciudadano John Jairo Arias Ocampo.
El ciudadano Jhon Jairo Arias Ocampo presentó extemporáneamente un escrito, en el que solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida en el caso de la referencia, por considerar que el demandante no presentó razones claras y expresas de la violación normativa de los numerales acusados. Además señaló que de prosperar la inexequibilidad pretendida, se generaría la desprotección de los derechos ciudadanos, al privar a los alcaldes de herramientas jurídicas importantes y necesarias para incidir en el funcionamiento de los establecimientos comerciales.
El Procurador General de la Nación en su concepto de rigo, solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para emitir un pronunciamiento constitucional de fondo sobre los incisos 1 y 2 del artículo 4º de la Ley 232 de 1995, por estimar que existe ineptitud sustantiva de la demanda.
2.2. La jurisprudencia de esta Corporación, ha expresado que los cargos que formule un ciudadano contra una disposición jurídica concreta, deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficiente. De este modo, son claros, cuando son comprensibles y siguen un hilo conductor argumental que permite al lector entender el contenido de la demanda y las justificaciones que esgrime un actor en contra de la norma que acusa. Ciertos, si recaen indudablemente sobre una proposición jurídica real y existente; es decir, si se refieren verdaderamente al contenido de la disposición acusada, y no hacen alusión a otras normas vigentes que no sean objeto de la demanda o a normas simplemente deducidas por el actor. Son específicos, cuando reflejan de forma concreta la manera como la disposición acusada vulnera la Carta, a fin de evidenciar la oposición objetiva entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución. Por lo que argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionen de manera concreta con las disposiciones que se acusan, resultan inadmisibles, porque impiden la confrontación propia del juicio de constitucionalidad que se señala. A su vez, son pertinentes, si las razones que se formulan en contra de una norma, son de naturaleza constitucional, esto es, fundadas en la apreciación y comparación del contenido de la norma Superior con el precepto demandado, y no en argumentos subjetivos o fundados en consideraciones de conveniencia, ajenos a un debate constitucional. Y finalmente, son suficientes, cuando incluyen todos los elementos de juicio necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche y despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
4. De los límites constitucionales a la actividad económica.
4.1. El artículo 333 de la Carta reconoce el derecho de libertad económica y al desarrollo de la iniciativa privada, en sus diferentes manifestaciones. Estas libertades sin embargo, no son absolutas en el Estado de Derecho, ni existe una barrera inquebrantable a la intervención del Estado, ya que el mismo texto de la Carta admite límites a estas libertades en atención al “bien común" y al “interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación, en los términos que señale la le. En el caso de la libertad de empresa, la norma superior reconoce que ella tiene una función social que implica obligaciones, y para el caso de la libre competencia económica, indica que es un derecho constitucional que supone responsabilidades. En consecuencia, teniendo en cuenta objetivos de orden público, desarrollo urbano, comercial y de planeación, etc., puede el legislador válidamente exigir a los particulares licencias de funcionamiento, permisos urbanísticos y ambientales, licencias sanitarias, de seguridad, etc, para el ejercicio de las iniciativas económicas descrita.
4.2. Ahora bien, dado que las normas jurídicas atacadas tienen que ver con la actividad económica derivada de la puesta en marcha de un establecimiento de comercio, debe señalarse que dicha actividad se encuentra inscrita dentro de las libertades que se predican en el artículo 333 constitucional. De hecho esta Corte ha comentado que las medidas de salubridad, pago de obligaciones tributarias, funcionamiento bajo las reglas de planeación, etc., que se le exigen hoy a los particulares con ocasión de esta actividad comercial, resultan ser medios idóneos para el adecuado desarrollo de esa actividad económica específica y se constituyen en reglas mínimas para la prestación efectiva de esos servicio.
5.1. La Corte Constitucional ha reconocido que el orden público no debe ser entendido como un valor en sí mism, sino como un conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que facilitan la prosperidad general y el goce efectivo de los derechos de todos. Ese objetivo, en consecuencia, termina siendo el fundamento y el límite del poder de policía del Estado, desde una perspectiva legislativa, administrativa y ejecutiv.
5.2. Esta Corporación ha sostenido que existen unos principios constitucionales mínimos que gobiernan y son límite a las atribuciones de policía del Estad, así como unos medios jurídicos conducentes, al propósito de asegurar el orden público que se pretende. En lo que respecta a los límites constitucionales en el manejo de las atribuciones de policía reconocidas por la jurisprudencia, pueden reseñarse los siguientes: (i) las atribuciones de policía deben estar sometidas al principio de legalidad, teniendo en cuenta que se trata de la restricción de derechos y libertades ciudadanas; (ii) la actividad que se despliegue por el Estado debe tender a asegurar el orden público, como finalidad; (iii) las medidas a adoptar, se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público; (iv) las medidas que se tomen, deben ser proporcionales y razonables, dado que el poder de policía se ejerce para preservar el orden y por ende, no puede traducirse en la supresión absoluta de las libertades pública; (v) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores a través de la expresión de ese poder, por lo que debe respetarse la igualdad en su ejercicio; (vi) la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público y no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vii) las medidas policivas deben estar sometidas en todo caso a los correspondientes controles judiciale, teniendo en cuenta que son determinaciones administrativas sujetas al régimen lega.
En cuanto a los medios jurídicos dispuestos en el Estado de Derecho para la efectiva preservación del orden público desde la perspectiva de las atribuciones de policía y competencias, se resaltan (a) el establecimiento de normas generales que limiten derechos y se orienten hacia el propósito de obtener el orden público deseado; (b) la expedición de actos administrativos individuales, dentro de los límites de las normas generales que permitan por ejemplo, la concesión de permisos o la imposición de sanciones, etc.; y (c) el despliegue de actividades materiales y concretas, que incluyan la organización de cuerpos armados a través de los cuales se ejecute activamente la función de policí.
Recogiendo estas reflexiones, la doctrina que esta Corporació ha establecido frente a las competencias estatales en el manejo del orden públic, tres categorías distintas denominadas: poder de policía, -entendido éste como la potestad de regulación general en la materia-; función de policía -consistente en la gestión administrativa de ese poder- y la actividad de policía, - que comporta efectivamente la ejecución coactiva, derivada de las dos anteriore-, como distinciones jurisprudenciales relevantes a la hora de determinar los alcances, atribuciones y competencias constitucionales en el manejo del orden público.
5.3. Así, el poder de policía puede ser definido como aquella potestad jurídica que permite a las autoridades legislativas “tomar decisiones que limitan la libertad y propiedad de los particulares, mediante actos de carácter general e impersonal, con fines de convivencia social y dentro de los términos de la salubridad, seguridad y tranquilidad pública. La sentencia C-790 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) definió técnicamente el poder de policía que se describe, como “la facultad de hacer la ley policiva mediante la expedición de normas jurídicas objetivas de carácter general e impersonal, dictadas por el órgano representativo con el fin de limitar los derechos individuales en función del bienestar general”.
5.4. El legislador puede expedir normas restrictivas o limitativas de las libertades y derechos ciudadanos, con fundamento en hechos o circunstancias que constituyan efectivamente lo que se denomina “motivos de policía”, es decir frente a situaciones que atentan contra el orden público o sean resultado del abuso en el ejercicio del derecho o libertad Con todo, en la garantía del orden público, el legislador no pueden desconocer las exigencias constitucionales relacionadas con el respeto por la dignidad humana (art. 1 C.P.), la primacía de los derechos inalienables de la persona (art. 5 C.P.), el principio de legalidad, -que implica que los particulares únicamente son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las leyes de la República (art. 6, C.P.) -, ni el debido proces. Y tampoco está autorizado a suspender el ejercicio de los derechos y libertades fundamentale, en aras del bien común.
5.5. La función de policía atribuida a los Alcaldes como primera autoridad de policía municipal (art. 315-2 C.P.), autoriza para ellos un determinado poder de reglamentación de alcance territorial, según los términos que componen la noción de orden público local, de acuerdo a la Constitución y la Le. No obstante, la función que les es atribuida, no les otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad, por las razones previamente enunciadas.
5.6. Finalmente, la actividad de policía como categoría explicativa, es aquella ejercida por el cuerpo activo de la Policía Nacional (art. 218 C.P.), en cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones necesarias para que el ejercicio de los derechos y libertades públicas sea posible, mediante diversos medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden públic. La actividad de policía supone entonces un uso reglado de la fuerza, en la medida en que los miembros de la Policía son ejecutores del poder y de la función de policía. Por lo que despliegan por orden superior la fuerza material que se requiera como medio para lograr los fines propuestos por el legislador y las autoridades administrativas para la conservación del orden público. Tal actividad, sin embargo, se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la función de policí, y es reglada, por lo que no pueden ser entendida como una actividad reglamentaria ni reguladora de la liberta.
6.1.1. Los preceptos que se acusan, forman parte de la Ley 232 de 1995 que es el marco normativo establecido por el legislador para el funcionamiento de los establecimientos de comercio abiertos al públic.
Así las cosas, el régimen establecido en la Ley 232 de 1995, pretendió de un lado, unificar los requisitos exigidos para la apertura de los establecimientos de comercio a nivel naciona, y del otro, suprimir las exigencias de licencia previa, permiso de funcionamiento o cumplimiento de requisitos de todo tipo, a los particulares, distintos a los expresamente establecidos por el legislador (art 1º Ley 232 de 1995), en la apertura y funcionamiento de estos establecimiento.
Tales límites, como lo señaló la sentencia C-492 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) constituyen las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad públicas que son exigibles a estos establecimiento. De manera tal que lo previsto en la Ley 232 de 1995, es el marco de legalidad dentro de la cual la función y la actividad de policía pueden ejercers.
6.1.3. Ahora bien, el artículo 4º parcialmente acusado de la Ley 232 de 1995, señala que el alcalde o quien haga sus veces, siguiendo el procedimiento prescrito en el libro primero del Código Contencioso Administrativo, actuará con quien no cumpla los requisitos del artículo 2º mencionado, de la siguiente forma: (1) requiriéndolo por escrito para que en un término de 30 días cumpla los requisitos que hagan falta; (2) imponiéndole multas sucesivas hasta por 5 salarios mínimos mensuales por cada día de incumplimiento, y hasta por treinta días. (3) Ordenando la suspensión de las actividades hasta por 2 meses, para que se cumplan los requisitos y (4) ordenando finalmente el cierre definitivo del establecimiento, si habiéndose sancionado con medida de suspensión, aún no observa el cumplimiento de las disposiciones de ley, o cuando el cumplimiento del requisito sea “posible”.
El sentido del artículo 4º en su conjunto, es el de establecer el procedimiento y el régimen sancionatorio aplicable a los particulares que en virtud de las restricciones a la libertad de comercio establecidas por el legislador en el artículo 2º, incumplan los requisitos de funcionamiento anteriormente previstos. La aplicación le compete al Alcalde o a quien haga sus veces, en ejercicio de la función de policí.
6.1.4. El procedimiento que establece el artículo 4º de la Ley 232 de 1995 para la imposición de las sanciones, es el que corresponde al libro primero del Código Contencioso Administrativo según lo específica su tenor literal. Las sanciones administrativas aplicables a los infractores, de otro modo, son las previstas en los numerales 1 a 4 del artículo 4º, que van desde el requerimiento escrito de autoridad, hasta el cierre definitivo del establecimiento, siendo exigencias sucesivas y progresivas, según el texto acusado. En efecto, el alcalde deberá actuar con quien incumpla los requisitos del artículo 2º de la Ley 232 de 1995, siguiendo las etapas señaladas en el artículo 4º de esa le.
En relación con esta última aproximación, ha dicho el Consejo de Estado, en la sentencia del veintisiete (27) de junio de dos mil dos (2002), Sala de lo Contencioso Administrativo, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Sección Primer, entre otras, lo siguiente:
“La Sala también ha considerado que el procedimiento secuencial y gradual que contempla el artículo 4º de la Ley 232 de 1995 (requerimiento, multa, suspensión de actividades y cierre definitivo) únicamente es aplicable a los casos en que sea jurídicamente factible que el interesado cumpla los requisitos para cuya observancia la autoridad policiva impone la medida ante la cual se ha mostrado renuente. No así cuando el requisito es de imposible cumplimiento, como ocurrió en el presente caso, en que la autoridad policiva ordenó el cierre del establecimiento ante la imposibilidad de que su actividad se conformara a los usos del suelo permitidos. Así, en sentencia de 22 de noviembre de 2002 (C.P. Dr. Manuel Urueta Ayola) que se reitera, la Sala precisó que: «... La gradualidad que reclama la actora y que efectivamente establece la norma transcrita es relativa, en la medida en que la parte final del precepto consagra una situación en la cual no es aplicable al autorizar que se ordene el cierre definitivo de manera inmediata, esto es, prescindiendo de las medidas anteriores, como sucede cuando el cumplimiento del requisito no es posible, lo cual, por lo demás, responde a principios de claridad y eficiencia de las actuaciones administrativas...” Siendo evidente que el actor se encontraba ante un requisito que no le era posible cumplir para poder funcionar en el lugar de ubicación de su establecimiento de comercio, por tratarse de «un área con polígono de zonificación ARG-02 donde solo esta permitido el uso residencial» fuerza es también concluir que era del caso aplicar la parte final del artículo 4º, numeral 4º, de la Ley 232 de 1995 y que la autoridad competente debía ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio”. (Subrayas fuera del texto.)
Ahora bien, como esta Corporación lo ha señalado en oportunidades anteriores, las medidas de policía, no pueden ser vagas o imprecisas. Tampoco pueden serlo las sanciones o el procedimiento aplicable, porque ello atentaría contra el principio de legalidad y vulneraría la primacía de los derechos fundamentales de las personas. Las sanciones y reglas procesales, deben provenir de regulaciones legales razonables y proporcionales al fin al que fueron concebidas, (el orden público, por ejemplo), de forma tal que permitan la realización del derecho sustancial de los asociados, (la libertad de empresa.
El establecimiento de las reglas procesales es competencia del legislador, ya que es él el autorizado constitucionalmente por el artículo 150, numerales 1o. y 2 de la Carta, para instituir de manera amplia, las formas propias de cada juicio o el procedimiento con base en el cual se ventilarán las diferentes controversias jurídica. A su vez, una de las facetas a través de las cuales el ordenamiento adquiere plena vigencia, surge precisamente de la claridad con la que el legislador señale y las autoridades apliquen, las sanciones contenidas en los preceptos normativos, de forma tal que los particulares tengan plena certeza sobre las obligaciones que deben cumplir, cuenten con los mecanismos jurídicos adecuados para defenderse, y confíen, a su vez, en el recto proceder por parte de las autoridades en lo concerniente a la aplicación integral del derecho al debido proceso administrativ, especialmente en materia sancionatoria y correccional.
En primer lugar, porque las exigencias contenidas en el artículo 2o mencionado, son básicamente preventivas, de forma tal que el incumplimiento de los requisitos diseñados para la protección del orden público no suponen a priori la violación de los derechos, aunque sí encarnan garantías para asegurar su efectividad. Por lo tanto, la ausencia de un requisito legal, puede significar el incumplimiento de las normas que propenden por su protección, pero no necesariamente implicar la afectación material del derecho colectivo o fundamental que subyace a esa protección. Con todo, como lo reconoció la Corte en otras oportunidades, tampoco la aplicación de sanciones por ese hecho es irracional, porque preventivamente se busca conjurar el riesgo que puede recaer sobre bienes comunes como la salubridad, seguridad, tranquilidad y moralidad pública.
Precisamente, en casos de urgencia o emergencia, donde la afectación de los derechos ciudadanos es apremiante, las autoridades municipales y de policía en virtud de su deber de garantizar el orden público de manera inmediata, pueden interponer las medidas de fuerza o de reacción reguladas por el legislador en las normas de policía, - vgr. en aspectos relacionados con la salubridad o el ruido-, para conjurar una posible afectación de los derechos colectivos de manera efectiva. Ante la afectación cierta del orden público, tales autoridades desde la perspectiva de las contravenciones y demás disposiciones regladas del Código Nacional de Policía, cuentan con los elementos necesarios para incidir en tales situaciones de manera inmediata, de ser ello requerido para la preservación del orden público o la protección de derechos fundamentales. El uso de la fuerza y la coacción en tales casos, puede ser admitido válidamente sobre la base de las facultades regladas señaladas en dichas normas y exclusivamente en atención a la garantía y preservación del orden público mencionad.
La misma Ley 232 de 1995 prescribe precisamente en su artículo 3º que en cualquier tiempo las autoridades policivas podrán verificar el estricto cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo anterior. Por lo tanto, como lo señaló la sentencia C-492 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño “los límites previstos en la Ley 232 concuerdan con las situaciones jurídicas descritas en los numerales 1, 4 y 5 del artículo 208 del Código Nacional de Policía y los artículos 19C-492 de 2002 y 21Decreto 522 de 1971 del Decreto 1355 de 1970 que son el desarrollo de la reglamentación de la actividad de policía en el control de los establecimientos abiertos al público.
Sin duda alguna, el legislador pensó que la facultad sancionatoria a imponer en estos casos, debía ser proporcional a los hechos que le sirvieron de causa, por lo que en la legislación reseñada previó la gradualidad, como mecanismo para hacer cumplir los requerimientos de ley, sin desconocer paralelamente la libertad de empresa. De esta forma, previó que podía conjurarse el incumplimiento de requisitos de funcionamiento por el comerciante, en un término corto, sin afectar de manera definitiva la actividad económica involucrad.
6.2.5. En el mismo sentido, un cierre automático del establecimiento de comercio ante la menor infracción evaluada por la autoridad administrativa, implicaría el desconocimiento de reglas procesales que son constitucionalmente exigibles también en los procesos policivos. En efecto, el artículo 29 de la Carta Política prevé el derecho al debido proceso, y prescribe que se "aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas". Afirmación que constata la operatividad de ese derecho en el ámbito policivo, ya que tienen como objetivo sujetar las actuaciones de las autoridades, a reglas específicas de orden sustantivo y procedimental, a fin de proteger los derechos e intereses de las personas involucrada. El derecho al debido proceso administrativo, en consecuencia, es ante todo un derecho subjetivo, que se ejerce durante la actuación administrativa que lleva a la adopción final de una decisión, y también durante la fase posterior de comunicación e impugnación de la mism.
Por lo que la progresividad de la sanción propuesta por el legislador en los primeros numerales del articulo 4 de la Ley 232 de 1995, y el plazo señalado para el cumplimiento de los requisitos legales, favorece el ejercicio de los derechos de defensa, contradicción, controversia de las pruebas e impugnación de los infractores y garantiza la publicidad de los actos de la Administración, como elementos que forman parte de la noción de debido proceso y que deben considerarse como garantías constitucionales que presiden toda actividad de la Administració.
El derecho al debido proceso, es más, tiene vigencia desde la iniciación misma de cualquier procedimiento administrativo, hasta su conclusión. En tales casos “las actuaciones administrativas constituyen la etapa del procedimiento administrativo que antecede al acto administrativo. Posteriormente a esta etapa viene la comunicación, publicación o notificación de tal acto y luego el trámite de los recursos, llamado también vía gubernativa.”
6.2.6. Ello recuerda que la discrecionalidad del legislador para determinar normativamente una vía, forma o actuación procesal o administrativa, debe ejercitarse dentro del respeto a los valores fundantes de la organización política y jurídica. De ahí que la Corte haya señalado que la legitimidad de las normas procesales y sancionatoria esté dada por la medida de su proporcionalidad y razonabilidad “pues sólo la coherencia y equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto de justicia y, por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto , como son en este caso la libertad de empresa y la garantía del orden público Por lo tanto, los numerales acusados no son ajenos a la Carta ni contrarios a los derechos fundamentales invocados.
En ejercicio del control constitucional, recuerda la Corte que el papel del juez no es el de evaluar si la ponderación realizada por el legislador a la hora de definir las reglas que regulan o limitan los derechos, es la más acertada. Su función constitucional es simplemente la de controlar los virtuales excesos en el ejercicio del poder y establecer si las limitaciones impuestas por el legislador resultan arbitrarias, innecesarias, inútiles o desproporcionadas, frente a los derechos fundamentales de los asociado. Excesos que en este caso no se vislumbran en consideración a los cargos precedentes presentados por el ciudadano.
6.3.1. El ciudadano alega la inexequibilidad de los numerales 1 y 2 del artículo 4º de la Ley 232 de 1995, por estimar que son ajenos al tenor literal del artículo 333 de la Carta, ya que autorizan la exigencia “posterior” de requisitos relacionados con los límites a la iniciativa privada, y no establecen requisitos “previos”, conforme aduce que lo exige el tenor literal del artículo superior enunciado.
Al respecto se recuerda que el artículo 333 de la Constitución señala en su inciso primero lo siguiente: “La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. (...)”
Del texto normativo anterior, se sigue, que nadie podrá exigir “permisos previos” ni requisitos, para el ejercicio de la actividad económica o la iniciativa privada, que no sean establecidos por el legislador. Ello supone que para la realización de una actividad económica, sólo pueden serles requeridos a las personas exigencias que limiten esa actividad específica, si estos han sido establecidos por el legislador, lo que no conlleva automáticamente a que el Congreso no pueda consagrar nuevos requisitos con posterioridad a la creación de un establecimiento de comercio o luego de la iniciación de una actividad económica, porque una interpretación semejante sería ajena al orden constitucional. La competencia general del Congreso en materia legislativa y la determinación del mismo artículo 333 superior que deja a la ley la delimitación del alcance de la libertad económica, no implican en modo alguno que las exigencias sean “previas” como lo aduce el actor.
En consecuencia una interpretación ajustada del artículo 333 de la Carta supone entender con respecto a los requisitos que limitan la libre iniciativa privada, que sólo pueden invocarse aquellas exigencias establecidas por el legislador. Tampoco pueden exigirse por las autoridades “permisos previos”, que no sean definidos por el legislador. Ello no significa como lo alega el actor, que sólo existan permisos previos en caso de limitación a la actividad económica. La lectura pertinente indica que en el caso de que existiesen tales “permisos previos” en calidad de restricciones a la libertad económica, ellos sólo podrían ser propuestos por el legislador. Al respecto se recuerda que antes de la Ley 232 de 1995, existían en nuestro ordenamiento licencias de funcionamiento previas, por lo que la norma superior distingue que de ser ese el caso, permisos o exigencias de esa naturaleza tendrían reserva de ley.

References: artículo 241
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 515
 artículo 333
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 333
 artículo 333
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 150
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 208
 artículo 29
 artículo 4
 artículo 333
 artículo 333
 artículo 333
 artículo 333