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Timestamp: 2020-08-11 19:47:31+00:00

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yrigoyen, raquel - pautas de coordinación entre el derecho indígena y el derecho estatal | Estado (política) | Fuentes del derecho
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Ni las moscas se aparecen, representaciones de servidores públicos en una Comunidad Nativa Shipibo-Conibo, el caso de la educación en Santa Teresita de Cashibococha
Manual de Procedimientos de La UNIDAD de AUDITORIAS Del MARN 6p2p12
proyecto mayores PIC SOLANO corregido 2.docx
17 YRIGOYEN Raquel Litigio Estrategico en DH
2 Derecho consuetudinario.docx
Indígenas Por Convicción
Derechos Constitucionales Guatemaltecos
Guatemala: FUNDACION MYRNA MACK, 1999.
Yrigoyen Fajardo, Raquel (1999): Pautas de Coordinación entre el Derecho Indígena y el Derecho Estatal. Guatemala:
PREFACIO por Jorge Solares.
I. ¿QUÉ ES EL DERECHO CONSUETUDINARIO O INDÍGENA?
1.1. La concepción “monista” del derecho.
1.2. El Pluralismo Legal.
1.3. Sobre la definición del derecho en el marco pluralista.
2. Rasgos del derecho indígena en Guatemala.
¿Cómo es y cómo funciona el derecho indígena en Guatemala?
Marco socio-demográfico.
La identidad indígena.
Características del derecho indígena maya.
Situación actual y vigencia del derecho maya.
TRATAMIENTO JURÍDICO-POLÍTICO DEL DERECHO INDÍGENA
1. Tratamiento jurídico-político del derecho indígena en la historia guatemalteca.
1.1. Modelo de Segregación durante la época colonial.
1.2. Modelo de Asimilación durante la Independencia.
1.3. Modelo político de Integración durante la República.
1.4. Modelo Pluralista de la década de los noventa.
2. Referencias al derecho consuetudinario y costumbres en la legislación interna
3. Derecho Internacional de los Derechos Humanos y de los Pueblos Indígenas.
3.1. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Politicos.
3.2. El Convenio 169 de la OIT, nuevo marco normativo.
4. Síntesis del marco jurídico guatemalteco respecto del derecho indígena o consuetudinario.
5. Los Acuerdos de Paz, nuevo marco político.
5.1. Sobre la Reforma del carácter del Estado y la Nación.
5.1.1. Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas.
5.1.2. Acuerdo de Reformas Constitucionales y Régimen Electoral.
5.2. Sobre el Reconocimiento del Derecho Consuetudinario y el Pluralismo
Modelo de Justicia Plural.
El reconocimiento del derecho consuetudinario y el pluralismo legal.
Recomendaciones de las Comisiones creadas por los Acuerdos de Paz.
ANALISIS DE LA PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL
1. Marco en el que se elaboró la propuesta de reforma constitucional.
2. Ejes de la propuesta de reforma constitucional.
2.1. Nueva caracterización de la Nación.
2.2. Sobre el reconocimiento de Pueblos Indígenas.
3. Análisis de la propuesta de reforma sobre el derecho consuetudinario. Contenido, alcances y límites.
IV. PAUTAS DE COORDINACIÓN ENTRE EL DERECHO INDÍGENA Y EL o consuetudinarioDERECHO ESTATAL
1. Criterios y contenidos mínimos para el reconocimiento constitucional del derecho indígena.
2. Criterios y pautas de coordinación entre el derecho indígena y el derecho estatal.
3. Retos pendientes.
Tratamiento jurídico-político del derecho indígena en la historia nacional.
Reconocimiento del Derecho Consuetudinario en el Convenio 169 de la
OIT. Reconocimiento del derecho indígena y el pluralismo legal en los
Acuerdos de Paz. El planteamiento de justicia plural en los Acuerdos de Paz.
Contenidos mínimos del reconocimiento del Derecho Indígena o
Consuetudinario. Cuadro comparativo del reconocimiento constitucional del derecho indígena o consuetudinario en los países andinos.
¿QUÉ ES EL DERECHO CONSUETUDINARIO o INDÍGENA?
En los países donde existen pueblos indígenas o grupos con una identidad propia (étnica, religiosa, local, gremial) hay un gran debate sobre cómo denominar y cómo tratar jurídicamente a los sistemas de autoridades, normas y procedimientos mediante los cuales dichos pueblos y grupos regulan su vida social y resuelven sus conflictos, pues son diferentes al sistema estatal.
Aquí aparecen las categorías de “costumbre”, “usos y convenciones”, “usos y costumbres”, “formas tradicionales de resolución de conflictos”, “derecho consuetudinario”, “derecho indígena”, entre otras. Estas categorías se adscriben a determinadas posiciones teóricas, las cuales a su vez suponen ciertas formas de valorar tales sistemas normativos no estatales y a los grupos humanos que se regulan por los mismos. Igualmente, el uso de cada categoría implica ciertas consecuencias políticas. El objeto de las siguientes líneas es presentar los marcos más relevantes desde los cuales se ha buscado calificar dichos sistemas normativos, sus supuestos teóricos y valorativos, y las consecuencias políticas de tales calificaciones.
La doctrina jurídica instituida con el llamado “derecho moderno”, establece un modelo de configuración estatal que supone el monopolio estatal de la violencia legítima y la producción jurídica. Es lo que se llama el “monismo jurídico”, esto es, que a un Estado le corresponde un solo derecho o sistema jurídico y viceversa. Dentro de este concepto, no puede haber varios derechos o sistemas jurídicos dentro de un mismo espacio geopolítico. La idea de la identidad Estado-Derecho proviene de la teoría jurídica positivista formulada orginalmente por Hans Kelsen1. Su marco histórico es el proceso de centralización del poder político en el Estado y la especialización de las formas de control social.
Dentro de la perspectiva teórica del monismo legal sólo se puede llamar “derecho” al sistema normativo estatal, a las normas producidas por el Estado o por los mecanismos que él indique. El sistema de división de poderes consagra tal principio al sancionar que es el poder u órgano legislativo el único facultado para producir las normas generales que rijan la vida de los ciudadanos, el poder u organismo judicial para administrar justicia de modo exclusivo (producir normas de carácter concreto), y el Ejecutivo, el órgano que gobierna dentro del imperio de la ley. Aparte de dichos poderes, nadie tiene facultad para producir normas que regulen la vida social, administrar justiciar y organizar el orden público. De otra parte, el sistema de garantías liberal, también se ha construido bajo esa
1 Ver: Kelsen, Hans: Teoría Pura del Derecho. (Hay varias ediciones. En castellano, se puede revisar la de EUDEBA: Buenos Aires,1982).
idea, con los principios de igualdad ante la ley, seguridad jurídica, debido proceso e imperio de la ley. Desde este marco, las normas no producidas por el Estado no obligan la obediencia ciudadana. En el caso de la “costumbre”, ésta sólo es admisible a falta de ley y nunca en contra de ella.
Aparejada a la identidad Estado-Derecho está la idea del “Estado-Nación”. La legitimidad política del Estado se basa en el supuesto de que es la organización jurídico- política de una Nación. El significado dado a “Nación” es el de un solo pueblo, con una sola cultura, un solo idioma, una sola religión. Así, se entiende que es legítimo que el Estado tenga un solo sistema normativo porque se supone que representa un conjunto social homogéneo en términos de idioma, religión, cultura.
En países pluriculturales, la imposición de un sólo sistema jurídico, la protección oficial de una sola cultura, religión, idioma y grupo social, ha dado lugar a un modelo de “Estado excluyente”. En este modelo, la institucionalidad jurídico-política no representa ni expresa la realidad plural, margina a los grupos sociales o pueblos no representados oficialmente y reprime sus expresiones de diversidad cultural, lingüística, religiosa y normativa. Pero, a pesar de la proscripción oficial de la diversidad, ello no necesariamente ha significado la desaparición empírica de los distintos idiomas, culturas o sistemas legales. Los aparatos estatales han tendido a reprimirlos, desaparecerlos o cooptarlos y aquellos han debido aprender a adaptarse y reutilizar instituciones creadas por el Estado para mantenerse vivos. Los sistemas “no oficiales” han sobrevivido en condiciones de ilegalidad estatal y subordinación política, adquiriendo formas clandestinas y marginales.
Esto ha pasado en muchos países que, como Guatemala, tienen un importante componente indígena. El Estado construido después de la Independencia, no representa la diversidad cultural, lingüística, religiosa ni legal que existe en la realidad. De otra parte, las categorías jurídicas elaboradas por el monismo jurídico con base en la idea del Estado- Nación (en el entendido de un solo pueblo con una sola cultura) no están pensadas para poder explicar la existencia empírica de sistemas normativos diferentes al estatal y que corresponden a culturas diferentes a la consagrada oficialmente.
Tanto a nivel general, como en Guatemala en particular, se ha buscado entender, describir y calificar a los sistemas normativos no estatales, en la medida que su realidad se impone, utilizando categorías conceptuales creadas por la doctrina jurídica. En este esfuerzo se han utilizado varios términos. En los Acuerdos de Paz se habla del “derecho consuetudinario”. En la propuesta de reforma constitucional que aprobó Congreso se dice “derecho consuetudinario indígena”. Y en la propuesta de reforma constitucional que hicieron los pueblos indígenas se habla de “derecho indígena”. Durante el debate previo a la formulación de la propuesta de reforma constitucional se utilizaron también los términos de “usos y costumbres”, “formas tradicionales de resolución de conflictos”, etc.
A continuación se señala algunos de los términos utilizados para denominar los sistemas normativos indígenas, así como los alcances y límites de dichos conceptos.
a) La “costumbre”. Este término se define en oposición a la ley escrita y general producida por el Estado. Alude a prácticas sociales repetidas y aceptadas como obligatorias por la comunidad. La idea que está en la base es la concepción “monista” del derecho que identifica Derecho con Estado y asume que en un Estado sólo cabe un derecho o sistema jurídico válido, el estatal. Los demás sistemas normativos no son vistos como tales sino como prácticas puntuales. La doctrina distingue tres tipos de “costumbres” con relación a la ley: a) a falta de ley, b) conforme a ella, c) contra ella. La ley permite las costumbres de los dos primeros tipos y pueden constituir fuente del derecho. En cambio, si una práctica jurídica o costumbre es contra legem incluso puede configurar delito y ser castigada. (En la legislación guatemalteca el concepto de “la costumbre” como fuente del derecho está consagrado en la Ley del Organismo Judicial).
b) La utilización del término “usos y costumbres” tiene una raíz colonial. Durante el proceso de imposición colonial se discutió si los indígenas tenían autoridades legítimas, normas arregladas a la “ley divina y natural” y si eran capaces de autodeterminarse o, si por el contrario, tenían costumbres salvajes, autoridades tiranas, y eran incapaces de autogobernarse. Las “Informaciones” toledanas concluyeron lo segundo para poder justificar la guerra contra los indios, los “justos títulos de la Corona” y la legitimidad de la imposición colonial en Las Indias, para responder al cuestionamiento que hiciera en su momento Fray Bartolomé de Las Casas. Por ello, sólo se permitió los “usos y costumbres” indígenas que no violasen la “ley divina y natural”, no afectasen el orden económico-político colonial ni la religión católica. Igualmente se permitió a las autoridades indígenas administrar justicia dentro de los pueblos de indios pero sólo para los casos entre indios y de carácter menor; los casos mayores debían pasar al corregidor español. En la actualidad se sigue utilizando el término, por lo general para referirse a los sistemas normativos indígenas o populares a los que no se reconoce como derecho o sistema jurídico sino que se les da un estatuto inferior.
c) La sociología alemana, con Max Weber2, utiliza el término “usos y convenciones” para referirse a prácticas sociales con un nivel de institucionalización menor al de la norma legal. Weber estudió el proceso de institucionalización del derecho moderno, y encontró que antes de que una regla social se convirtiese en norma jurídica, por lo general era una norma que tenía respaldo social. A tales reglas las llamó “usos y convenciones” pues su práctica no estaba garantizada por la coacción estatal sino por una sanción social difusa. Weber no estaba estudiando una situación de pluralismo jurídico o coexistencia simultánea de sistemas, sino el proceso de conformación de las normas del derecho estatal moderno. Sin embargo, algunos autores han utilizado este término para situaciones de co-existencia del derecho estatal con sistemas indígenas o populares calificando a los segundos como meros “usos y convenciones” al decir que no habían llegado a institucionalizarse como el
2 Ver: Weber, Max (1974): Economía y Sociedad. Esbozo de sociología comprensiva. México: Fondo de Cultura Económica.
derecho estatal. Esta es una perspectiva que no respeta el marco en el que fue creado el concepto.
d) El término “derecho consuetudinario” viene de una categoría del derecho romano, la “veterata consuetudo”. Se refiere a prácticas repetidas inmemorialmente, que a
fuerza de la repetición, la colectividad no sólo las acepta sino que las considera obligatorias (opinio juris necesitatis). Por la categoría “derecho” se entiende que no sólo se trata de prácticas aisladas como el término “costumbres”, sino que alude a la existencia de un sistema de normas, autoridades, procedimientos. Sólo que la palabra “consuetudinario” fija a ese sistema en el tiempo, como si se repitiera igual
Por lo general, la doctrina jurídica clásica ha utilizado éste término en situaciones de colonialismo, expansión imperial, modernización, o incluso en países independientes con presencia de población indígena donde se encuentra un sistema políticamente dominante y otros subordinados. De una parte, se denomina “el derecho” (sin adjetivos), al derecho central, estatal, imperial, escrito o codificado.
Y se llama “derecho consuetudinario” a los sistemas normativos que sobreviven por
la práctica de la gente en los pueblos conquistados o políticamente subordinados. Un ejemplo del uso de este término dentro de tal concepción es el Convenio 107 de
la OIT de 1957 sobre Poblaciones Indígenas y Tribuales en Países Independientes,
posteriormente reemplazado por el Convenio 169. Como consecuencia de tal concepto, el Convenio 107 sancionaba el modelo de subordinación política al indicar que debía respetarse el derecho consuetudinario sólo mientras no afectase las “políticas de integración” a las que el Estado podía someter a las poblaciones indígenas.
En síntesis, desde el marco del “monismo jurídico” sólo es “derecho” (sin adjetivos) el producido por el Estado y sólo cabe un derecho o sistema jurídico válido dentro de un Estado. Además, tal derecho debe ser escrito, de aplicación general y especializado (diferente de la moral y la religión). Toda otra norma o sistema normativo no producido por el Estado, es visto como mera costumbre, como una práctica aislada, que a veces puede estar “mezclada” con reglas morales y religiosas. Los sistemas normativos no estatales, al no estar formalizados como el estatal, son vistos como sistemas atrasados, pre-modernos, que deben superarse para posibilitar la civilización de las poblaciones igualmente “atrasadas” y su integración al Estado y al derecho nacional. Las costumbres son admisibles como “fuente” del derecho a falta de ley que regule la misma materia y nunca en contra de ella. Si una costumbre se opone o está en contradicción de lo que prescribe o prohibe una ley estatal, debe ser reprimida. Si se trata de un sistema al que se pueda llamar “derecho consuetudinario” sólo es admitido de modo limitado, pues deberá someterse a la ley estatal y mantenerse políticamente subordinado.
Como se ha señalado, el marco del monismo jurídico genera problemas teóricos, valorativos y políticos. La idea de que sólo es derecho el del Estado y lo demás meras costumbres, limita cualquier estudio de sistemas normativos no estatales.
El término “costumbre” o usos y costumbres resulta teóricamente limitado para referirse a sistemas normativos, ya que sólo se refiere a prácticas aisladas y repetidas inmemorialmente. En cambio, los estudios empíricos sobre los sistemas normativos indígenas dan cuenta de: 1) que no sólo se trata de prácticas aisladas, sino que tienen un eje cultural que las articula a modo de sistema y tienen sistemas de normas, autoridades y procedimientos por los cuales regulan su vida social, resuelven conflictos y organizan el orden interno (originalmente respondían a todo un sistema cultural, normativo y político) y, 2) su enorme capacidad de adaptación y cambio, pues han tenido que sobrevivir en condiciones de persecución y deben responder a necesidades y demandas sociales cambiantes. En términos valorativos, por lo general el uso del concepto “costumbres” va asociado a una subvaloración de los indígenas, a los que se busca sujetar a tutela y control. En términos políticos, se propone la represión o criminalización de prácticas indígenas que están contra la ley (contra legem).
Esto también pasa con la categoría “derecho consuetudinario” definida desde el marco del monismo jurídico. En términos teóricos, el derecho consuetudinario no tiene el mismo estatuto que el derecho estatal, aunque pueda tener igualmente normas, autoridades y procedimientos propios, así como reglas para cambiar reglas. La palabra “consuetudinario”, además, fosiliza a los sistemas jurídicos no estatales bajo el prejuicio de que son estáticos en el tiempo mientras que el derecho estatal o central sí aparece con capacidad de cambio. Por ello, algunos utilizan como sinónimo de consuetudinario la palabra “tradicional” y de ahí, no pocas veces se pasa a los calificativos de sistemas “atrasados”, no modernos, primitivos o inferiores. En el nivel valorativo, se considera a los indígenas y sus sistemas como “inferiores”. En términos políticos, esta categoría no cuestiona la situación del sistema subordinado y hasta justifica esta subordinación dado el supuesto carácter “local” o “atrasado” del derecho consuetudinario y sus usuarios. Igualmente, ha justificado que se practique con sus usuarios políticas civilizadoras, que se les imponga el progreso, y su “integración” a los “estados modernos” (como pasó con el Convenio 107 de la OIT). Es decir, a nivel político la consecuencia del uso de tal término, es la admisión de un sistema de tutela y control, donde la decisión de los límites del derecho consuetudinario se ubica de fuera de los pueblos indígenas y sin tener en cuenta su perspectiva cultural.
Desde el marco del monismo legal se suele hacer una interpretación estrecha del principio de igualdad ante la ley y de la seguridad jurídica, que ha llevado a negar el respeto de la diferencia cultural. El derecho a la diversidad cultural, a la propia identidad, al uso del propio idioma, a la práctica de la propia vida cultural y de la propia religión, también es un derecho consagrado universalmente, entre otros, por el artículo 27 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la ONU3. El derecho a la igualdad evita la discriminación y permite el acceso de todos a las mismas oportunidades y derechos económicos y políticos,
3 Hay una serie de tratados internacionales referidos al derecho de la diversidad cultural que se puede aplicar los pueblos indígenas. Ver compilación que presenta el apartado sobre “Violaciones a los derechos de Existencia, integridad e Identidad Cultural de los Pueblos Indígenas del Informe de la Comisión de Esclarecimiento Histórico-CEH, capítulo II. Guatemala: CEH-UNOPS. 25.2.1999.
para el desarrollo personal y colectivo, pero no impide ni menos puede reprimir el derecho a la diferencia cultural.
Bajo la idea de que no se puede poner en juego la “seguridad jurídica“ se ha impuesto a diversos grupos culturales el sistema jurídico creado para y por un solo grupo cultural. Ello produce una enorme inseguridad jurídica entre los miembros de los pueblos o grupos culturales políticamente subordinados. Al no reconocerse el derecho indígena, sus usuarios no tienen la seguridad de ser juzgados por el mismo, dentro de su propio idioma y cultura, pues el derecho estatal pretende el monopolio de la administración de justicia y la producción jurídica. Es decir, la posibilidad de garantizar la seguridad jurídica a todos los individuos y grupos dentro de un Estado donde hay diversidad cultural, es, justamente, permitiendo la vigencia de los diversos sistemas normativos, con reglas para las situaciones de interculturalidad. Así, todo individuo y grupo tendrá la certeza de que podrá ser juzgado dentro su propia cultura e idioma, bajo las reglas que conoce y en cuyo marco se ha socializado, respetando a su vez la diversidad cultural.
La lógica monista no sólo ha afectado la seguridad jurídica sino también los derechos de la población no representada culturalmente en el derecho oficial. El decir que sólo es válido el sistema estatal, ha dado lugar a la criminalización de las prácticas culturales opuestas a las consagradas legalmente (como uniones conyugales tempranas calificadas de estupro-, uso o manejo de plantas prohibidas en leyes antinarcóticos, prácticas religiosas y culturales llamadas “brujería”, etc.).Igualmente, se ha reprimido a las autoridades de los otros sistemas por usurpación de funciones (por actuar como jueces sin serlo), abuso de autoridad, encubrimiento de delito, secuestro, lesiones, coacciones, etc. (por detener, juzgar, aplicar sanciones, etc.). Además de la afectación de derechos individuales y colectivos, la lógica monista ha incrementado la distancia entre ciudadanos y Estado, y la deslegitimación del Estado. Los miembros de pueblos indígenas y de grupos culturales diferentes a la cultura oficial, no se sienten representados por el Estado y ven como ilegítima su actuación represiva.
1.2. El pluralismo legal
Ante la incapacidad téorica del monismo jurídico para explicar y analizar sistemas normativos diferentes al estatal, así como por los supuestos valorativos y las consecuencias políticas que tiene, cabe recurrir a la perspectiva teórica del “pluralismo jurídico”. El “pluralismo jurídico o legal”, a diferencia del monismo legal, permite hablar de la coexistencia de varios sistemas jurídicos dentro de un mismo espacio geopolítico. En términos genéricos se llama sistema jurídico “derecho” o a los sistemas de normas, instituciones, autoridades y procedimientos que permiten regular la vida social y resolver conflictos. También incluye normas que establecen cómo se crean o cambian las normas, los procedimientos, las instituciones y autoridades.
El pluralismo de sistemas normativos puede tener su origen en una situación colonial (por la presencia de un derecho indígena o pre-colonial y un derecho impuesto), en períodos de revoluciones o cambios modernizantes (por la pervivencia del derecho
anterior a la revolución o reforma junto con el nuevo); en situaciones de presencia de comercio transnacional (la lex mercatore, con sus propias reglas frente a los derechos nacionales); en países independientes con población indígena; en países modernos o post-coloniales, con población inmigrante o desplazada en barrios marginales de las ciudades; o por la agrupación de colectivos con base en criterios culturales, gremiales, raciales, religiosos, territoriales o de otra índole, que han creado una normativa propia que los regula en varias esferas de la vida social y les permite resolver sus conflictos4.
Una situación de pluralismo jurídico significa la co-existencia de varios sistemas normativos, estén o no reconocidos legalmente dentro del Estado o del espacio geopolítico en el que existan. Por lo general, cuando no existe este reconocimiento legal por el poder político dominante, el o los sistemas no reconocidos son subvalorados y potencial o realmente perseguidos y reprimidos. Ello obliga a tales sistemas a clandestinizarse y adaptarse para poder sobrevivir. Cuando la relación entre sistemas es tensa y hasta violenta, la percepción de los ciudadanos es que el Estado y su sistema legal son ilegítimos porque no los representan e incluso los reprimen.
El reconocimiento legal es el primer paso para una articulación democrática de los distintos sistemas normativos que co-existen en el mismo espacio geopolítico. En la última década, varios países latinoamericanos5, como Colombia (1991), Perú (1993), Bolivia
(1994), Ecuador (1998), han reconocido constitucionalmente el carácter pluricultural de la Nación y el Estado. En consecuencia, también han reconocido la existencia y derechos de los pueblos y comunidades indígenas, oficializando sus idiomas, y promoviendo el respeto
y desarrollo de sus culturas, formas de organización social, sus costumbres, trajes,
religión, etc. Igualmente, han reconocido el derecho indígena o consuetudinario, a fin de iniciar procesos de coordinación o compatibilización entre ambos sistemas, desde una perspectiva de diálogo democrático y no de represión.
Desde este marco, el término más adecuado para hablar de los sistemas normativos indígenas o de otros grupos sociales, es el de derecho u orden jurídico en la medida que tales sistemas tengan capacidad para regular la convivencia social, resolver conflictos y organizar el orden interno, con reglas propias para darse sus propias autoridades y cambiar las normas.
Convenios Internacionales y normas constitucionales de varios países han utilizado
el término “derecho consuetudinario” para referirse a los sistemas normativos indígenas
superando la perspectiva integracionista y el marco del monismo legal. Ello ha obligado a
la Academia a reconceptualizar dicho término, para poder aprovechar las ventajas de su
uso jurídico: a) De una parte, se ha quitado de la definición la idea de que describe sistemas o prácticas inmutables a lo largo del tiempo, reconociéndose su carácter
4 Ver: Sousa Santos, Boaventura de (1991): Estado, Derecho y Luchas Sociales. Bogotá: ILSA (p.63 y ss). También Sousa Santos, Boaventura de (1994) “Entrevista”. En: Desfaciendo Entuertos, N° 3-4 (pp. 27-31), así como la literatura de toda la tradición pluralista 5 Ver ANEXO VI: Cuadro comparativo del reconocimiento constitucional del derecho indígena o consuetudinario en los países andinos.
cambiante. b) De otra, se le ha despojado de la connotación de que los sistemas que califica son atrasados, tradicionales, no modernos o incluso inferiores. Y, c) finalmente, se deja de convalidar la subordinación política a la que se ha sometido históricamente a los sistemas no-estatales, pues no tiene porqué ser una condición permanente o para el futuro. Con esta reconceptualización es que cabe utilizar tal categoría e interpretar jurídicamente las normas nacionales e internacionales que emplean dicho término.
La superación de la concepción monista del término “derecho consuetudinario” y de los planteamientos integracionistas se ha traducido en nuevos cuerpos normativos como el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la OIT, así como en las reformas constitucionales mencionadas, que utilizan el término “derecho consuetudinario” (Perú) o “costumbres” (Ecuador, Bolivia) para referirse a los sistemas normativos indígenas desde un marco de respeto de la diversidad cultural.
En el marco del pluralismo ha habido mucha discusión sobre la definición de derecho y qué requisitos debe haber para considerar a un sistema de normas o prácticas como derecho. Esta discusión, con raíces en el viejo colonialismo hispano, ha sido recorrida posteriormente por la antropología social inglesa, la etnología francesa, la sociología jurídica alemana, las escuelas norteamericanas, y más recientemente por varias corrientes en Latinoamérica6.
La pregunta eje es ¿cuándo se puede calificar de jurídica a una norma?. Desde la tradición jurídica positivista se hace una clara distinción entre las normas. Hans Kelsen, en su “Teoría Pura del Derecho”7 distingue tres tipos de normas o sistemas normativos: a) normas garantizadas por una coacción social o difusa, a las que llama normas morales, b) normas cuya sanción está en el más allá, a las que llama normas religiosas y, c) normas jurídicas, cuya sanción es actual y presente y se garantiza por un cuerpo especializado en velar por su cumplimiento o sancionar su transgresión. Esto concepto de norma, dado en el marco del monismo legal, ha sido retomado en el debate pluralista por un sector y ha guiado algunas investigaciones.
La antropología social inglesa8 está marcada por el debate entre Malinowski, Gluckman y seguidores de un lado, y Radcliffe-Brown, Evans Pritcher y seguidores del otro. Desde una concepción inglesa de derecho (“law”) entendido como normas creadas por decisiones judiciales, Radcliffe-Brown y seguidores han defendido la idea de que sólo
6 Ver: Yrigoyen Fajardo, Raquel (1999): El Reconocimiento constitucional del derecho indígena en los
Países Andinos. Amsterdam: CEDLA.
7 Ver: Kelsen, Hans: Teoría Pura del Derecho. (Hay varias ediciones. En castellano, se puede revisar la de EUDEBA: Buenos Aires,1982).
8 Ver Gluckman, Max (1978): Política, derecho y ritual en la sociedad tribal. Madrid: Akal; y Sousa
Santos, Boaventura de (1991): Estado, Derecho y Luchas Sociales. Bogotá: ILSA (p.63 y ss).
cabe hablar de derecho cuando hay tribunales. Evans Pritcher llegó a decir que los Nuer eran un pueblo sin derecho por carecer de tribunales, en el sentido de un cuerpo especializado que garantice el cumplimiento de las normas. Por el contrario, Malinowsky decía que el cumplimiento de las normas puede garantizarse por todo tipo de controles, incluyendo creencias y sanciones no necesariamente coactivas o infligidas por un cuerpo especializado. Gluckman, al estudiar los sistemas africanos, señaló que las normas se pueden garantizar inclusive por la apelación a las llamadas brujerías ya que mediante dichos procedimientos se puede resolver conflictos. Algunos han criticado esta posición señalando que si todo es derecho, nada es derecho. Ante ello, se ha respondido que lo importante es que se trate de normas que efectivamente regulen la vida social y permitan resolver conflictos. A esto segundo se le ha llamado la “judiciabilidad” del sistema, esto es, que mediante la intervención de un tercero sea posible canalizar conflictos y resolverlos bajo ciertos principios normativos o reglas. No es necesario que las normas o este tercero estén especializados, es decir que sean normas, personas o instituciones totalmente separadas de otras a las que se podría llamar morales o religiosas.
En la actualidad, se hay un cierto consenso sobre la definición de derecho. Se llama derecho o sistema jurídico al sistema de normas, valores o principios normativos, autoridades, instituciones y procedimientos que sirven para regular la vida social, resolver conflictos y organizar el orden interno. Estos sistemas también incluyen reglas que permiten instituir o cambiar de modo legítimo normas, autoridades y procedimientos. Es lo que Hart llama “normas secundarias” o normas para crear normas9. Para resolver el debate referido líneas arriba, se insiste en la necesidad de normas “garantizadas”, esto es, de normas que sean eficaces y legítimas. La existencia de un sistema jurídico supone un mínimo nivel de eficacia y legitimidad. La eficacia está referida a la vigencia del sistema, esto es, que efectivamente rija el comportamiento de la gente, y la legitimidad se refiere al consenso o aceptación del sistema -como bueno o necesario- por los usuarios.
El carácter de las normas y cómo se garantice su cumplimiento depende de cada cultura y de cada sociedad. No necesariamente se requiere que en todos los grupos sociales exista un cuerpo especializado para garantizar el cumplimiento de las normas o sancionar su transgresión, o que dichas normas sean completamente diferentes a las de la moral o la religión, pues hay sistemas culturales complejos en los que el sistema normativo es parte incluso de la espiritualidad o cosmovisión. No por ello se puede decir que tales pueblos carecen de derecho o sistema jurídico. A veces las normas son garantizadas por el mero acuerdo, creencias o controles difusos, y transmitidas mediante la creencia en mitos10 sin que existan policías o tribunales especializados para velar por su cumplimiento. Igualmente, tampoco cabe exigir que las normas jurídicas estén especializadas y separadas de otras esferas de la vida social. Se pueden garantizar normas necesarias para la vida económica mediante un tabú religioso, y pueden existir mecanismos de resolución de conflictos asociados a supuestos ritos religiosos, mágicos o
9 Hart, H.L.A. (1961):The concept of law. London. Oxford University Press.
10 Ver la importancia de los mitos en la transmisión de las normas en: Urteaga, Patricia (1993): “El sistema jurídico y su relación con la cultura nativa”. Tesis (Lic.). Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú.
de “brujería”, en tanto se obliga a las partes a arreglar sus conflictos para poder efectuar el ritual. 11
Tampoco es necesario que las normas sean escritas, generales e invariables. Puede tratarse de principios normativos y de directrices para la acción concreta. En el caso de los sistemas indígenas de control social cabe resaltar que no se trata de prácticas aisladas sino que existe un eje cultural que articula el sistema de normas, procedimientos, instituciones y autoridades; y que tal sistema permite regular la vida social en varios aspectos, resolver conflictos y organizar el orden interno.
La historia de represión y la condición políticamente subordinada de los pueblos indígenas los ha obligado a adoptar nuevas instituciones y a clandestinizar sus prácticas. Se han destruido sus sistemas superiores de autoridad y sólo han quedado sistemas fragmentados: autoridades, normas y conocimientos de carácter local. La clandestinización de los sistemas o su desestructuración ha dado lugar a que en muchos lugares sólo aparezcan o queden prácticas aparentemente aisladas. De otra parte, una aproximación teórica inadecuada sólo rescatará ciertos aspectos o prácticas de sus sistemas normativos al no apreciar el sistema cultural en su conjunto. En todo caso, el hecho de que la historia colonial, las guerras y los mecanismos económico-políticos de marginación del mundo indígena hayan reducido la vigencia de sus sistemas normativos a espacios limitados, ello no significa que tengan una capacidad intrínseca limitada por la que sólo puedan ver casos menores y de determinadas materias.
El cuadro que sigue resume las posiciones teóricas más saltantes al respecto, con sus supuestos valorativos respecto del indígena y, las posibles consecuencias políticas de cada postura.
Definición del Fenómeno
Derecho: es sólo el
Ideología de la “inferioridad del
Las costumbres pueden admitirse en tanto no vulneren las normas estatales. Lo demás es delito y debe reprimirse.
Los indígenas sólo tienen “usos y costumbres”.
Derecho-Estado
(Variante intermedia) Derecho Positivo
El Estado produce
Los indígenas son “Minorías” a las que debe reconocerse ciertos derechos.
Puede reconocerse el “Derecho Consuetudinario” mientras no afecte ciertos parámetros. Es una concesión con límites.
“Derecho” (escrito y general). -Los Pueblos Indígenas y minorías tienen “Derecho Consuetudinario”.
11 Gluckman, Max, ob. Cit.
-Dentro de un mismo espacio geopolítico (estado) pueden co-existir varios sistemas jurídicos además del estatal. -Los sistemas normativos indígenas son sistemas jurídicos o derecho: tienen capacidad para crear normas, resolver conflictos, organizar el orden.
Los indígenas y sus pueblos tienen capacidad autonormativa e iguales derechos. No son “inferiores” ni merecen tutela o concesiones paternalistas.
Se debe reconocer los Sistemas Jurídicos de los Pueblos Indígenas dentro de un modelo de Estado Democrático y Pluricultural de Derecho. -Los DDHH y la interculturalidad son marcos.
2. Rasgos del Derecho Indígena o Consuetudinario en Guatemala.
En Guatemala, como en gran parte de los países latinoamericanos con población indígena, los rasgos del derecho indígena actual están condicionados por la historia de los pueblos indígenas y su interacción desventajosa con el sistema dominante. No obstante ello, gracias a la pervivencia de su matriz cultural, los sistemas normativos indígenas se han adaptado y recreado, logrando sobrevivir a pesar de las condiciones de subordinación política y represión. Cabe anotar que cuando se habla de los sistemas indígenas con relación al sistema estatal no se está hablando de sistemas paralelos que nunca se tocan, sino de sistemas en interacción constante, con mutuas influencias. El problema es que los sistemas indígenas están en una situación política subordinada y ello condiciona su funcionamiento, valoración y posibilidades de desarrollo.
Marco socio-demográfico
Los estudios etno-demográficos coinciden en señalar que la mayoría de la población guatemalteca es indígena, conformando alrededor del 60% de la población total. Sin embargo, el Censo Nacional de 1994 da una cifra menor para el total nacional, un 43%; aunque indica que en varios departamentos del país la población indígena está entre el 60 y más del 90% de la población12 (INE: 1996). Étnicamente, la mayoría de la población indígena es de raíz maya, y apenas un grupo muy reducido desciende de los Xincas, que tienen otra raíz. También hay población afro-americana, los garífunas, básicamente ubicados en el nor-oriente del país. Y hay un conglomerado poblacional étnicamente mestizo que se suele autodefinir como “ladino”.
En términos lingüísticos, en Guatemala se habla el castellano, así como 21 idiomas mayas (por lo menos), el Garífuna y muy limitadamente, el Xinca.
12 Instituto Nacional de Estadística: Censos 1994. República de Guatemala. Características generales de población y habitación. Guatemala: INE, 1996.
La identidad es un fenómeno relacional e intersubjetivo, se define en la interacción. La autopercepción de la identidad es contextual, flexible, cambiante. En un contexto en el que ser indígena es reprimido o desvalorizado, probablemente muchos no se autoidentificarán como indígenas, pero podrá ocurrir lo contrario cuando ello signifique ser portador de derechos. Por ejemplo, hace dos décadas, cuando ser indígena podía dar lugar a ser perseguido, muchos indígenas trataron de ocultar su identidad quitándose sus trajes y dejando de hablar su idioma. Ahora, después de firmada la Paz, muchos reivindican su identidad, usan con orgullo sus trajes y dicen públicamente que son “mayas”. La misma palabra “maya” se ha convertido en un identificador cultural que no era utilizado de esa manera hace unas décadas. Esto no significa, como dicen algunos, que los mayas no existan, sino que la identidad de los pueblos indígenas se va reconfigurando.
De otra parte, como las personas y los grupos se mueven en múltiples espacios o escenarios sociales, su identidad también es múltiple y compleja. El elemento definitorio de la identidad dependerá del contexto. Por ejemplo, en un determinado espacio se definirán como católicos o evangélicos, en otro, como mayas o indígenas, en un tercer escenario como ciudadanos votantes. Lo mismo también pasa con el derecho indígena o maya.
Se llamará derecho indígena no a lo que fue así hace quinientos años, sino a lo que en la interacción con otros sistemas, particularmente frente al estatal, los pueblos indígenas definen como propio en cada momento histórico. Esto no significa que se busque que dicho derecho sea “puro”, sino lo que desde la autoidentificación dinámica, relacional y contextual, los indígenas conocen y autoperciben como “su derecho”: quiénes son sus autoridades, cuáles son sus normas, sus procedimientos e instituciones, su “costumbro”.
Dado que hay varios escenarios posibles de la relación entre el sistema estatal y los sistemas jurídicos indígenas, las personas tienen una estrategia de utilización de recursos alternos. Esto supone una evaluación fáctica de la eficacia de un mecanismo determinado para lograr cierto objetivo o satisfacer cierta necesidad o interés. En un determinado contexto, cuando su propio sistema va a ser eficaz para responder a sus intereses lo utilizarán, pero en otro, en el que probablemente ello no suceda, recurrirán al derecho estatal.
En síntesis, cuando se habla de derecho indígena como propio de los pueblos indígenas, se alude a un concepto relacional. No se busca la descripción de un supuesto “derecho puro”, antes de la contaminación occidental, sino a lo que los indígenas perciben como suyo frente al derecho estatal u otros sistemas, en un determinado momento histórico. Tampoco se quiere decir que el derecho estatal y el indígena sean “paralelos” en el sentido de que nunca se tocan, sino que interactúan y se influencian mutuamente, pero mantienen un eje cultural propio, que es lo que les da identidad. Cuando se habla de
derecho indígena no significa que los indígenas no utilicen el derecho estatal, sino que tienen una estrategia de utilización de recursos múltiples por la cual utilizan el mecanismo que les ofrece responder a alguna necesidad, interés, o evitar la represión. Tampoco se quiere decir que los indígenas sólo se regulen por el derecho indígena, sino que al participar de diversos espacios sociales (iglesias, cargos, identidades) en los que se pretende regular diversos aspectos de la vida social, regularán los distintos aspectos de su conducta por varios sistemas (ej. un aspecto de la vida por lo que dice la iglesia, otro por lo que dice “el costumbro”, otro por lo que dice el alcalde, etc.). Es interesante observar, cómo a lo largo del tiempo, van reconfigurando lo que llaman “su derecho” con la incorporación de diversos elementos dentro de su propio eje cultural. La categoría “derecho indígena” no excluye la co-existencia de diversos sistemas regulatorios que se intersecan y, eventualmente, disputan regular el mismo aspecto de la vida social. Se trata de grados. Probablemente haya un mayor grado de regulación de la vida social por el derecho indígena cuando los niveles de cohesión social sean más altos, haya más distancia geográfica respecto de los centros urbanos, la violencia política haya tenido menor efecto, y haya menor presencia de sistemas que también buscan regular la vida social (sectas, presencia estatal, etc.).
Características del derecho indígena maya
El derecho o sistema jurídico indígena maya tiene su propio sistema de autoridades, normas y procedimientos por los cuales regula la vida social, permite resolver conflictos y organizar el orden social. También incluye reglas sobre el nombramiento o designación y cambio de autoridades, así como reglas sobre las instancias y mecanismos para crear o cambiar reglas (las llamadas normas secundarias). De acuerdo a cada comunidad varían los niveles de eficacia y legitimidad de este sistema.
Las etnografías sobre el derecho o sistema jurídico maya en Guatemala 13 , muestran
Revisar: la investigación de la Universidad Rafael Landívar, IDIES (5 volúmenes): El sistema Jurídico Maya, una aproximación. Guatemala: URL, 1998, El sistema jurídico Mam. Una aproximación. Guatemala: URL, 1999, El sistema jurídico Poqomchi´. Una aproximación. Guatemala: URL, 1999, El sistema jurídico Ixil. Una aproximación. Guatemala: URL, 1999, El sistema jurídico K´iche´. Una aproximación. Guatemala: URL, 1999; DARY, Claudia: El derecho internacional humanitario y el orden jurídico maya: una perspectiva histórico cultural. Guatemala: FLACSO y CICR, 1997; SIEDER, Rachel: Derecho Consuetudinario y Transición Democrática en Guatemala. Guatemala: FLACSO, 1996, que además contiene un buen recuento bibliográfico sobre el tema; ORDOÑEZ CIFUENTES:
José Emilio Rolando: Justicia y Pueblos Indígenas. Crítica desde la antropología jurídica. Guatemala:
CIDECA, 1997; ESQUIT, Edgar y Carlos OCHOA (editores): El respeto de la palabra. El orden jurídico del Pueblo Maya. Guatemala: CECMA, 1995; CECMA (ed.): Derecho Indígena. Sistema Jurídico de los Pueblos Originarios en América. Guatemala: CECMA, 1994; SOLARES, Jorge:
Derechos Humanos desde la perspectiva Indígena en Guatemala. Guatemala: FLACSO, 1995. ROJAS LIMA, Flavio: El derecho consuetudinario en el contexto de la etnicidad guatemalteca. Guatemala: PDH, 1995. Desde el marco teórico de “la costumbre jurídica” hay algunas monografías al respecto como el texto de FLORES ALVARADO, Humberto: El Derecho de la costumbre. Ensayo sobre la normatividad jurídica consuetudinaria en Guatemala. Guatemala: INAP y Friedrich Ebert, 1993; y la entrega de la Universidad San Carlos de Guatemala: La Costumbre Jurídica comunal de la
su carácter integrador y no especializado, porque articula la cosmovisión, la cultura y la espiritualidad.
En las etnografías sobre el derecho maya se describe un gran rango de esferas de la vida social que son reguladas por tal derecho, variando de acuerdo a cada comunidad. El derecho u orden jurídico maya cubre materias como las uniones conyugales o matrimonio, las relaciones familiares, las herencias, el sistema de administración de recursos (uso de bosques y fuentes de agua), la tierra, la definición de los hechos dañinos socialmente (lo que serían delitos) y las respuestas o sanciones que se les puede aplicar (acciones reparatorias o restitutivas, suspensión de servicios, trabajos colectivos, etc.); así como lo que corresponde al llamado “derecho público”, esto es, los sistemas de autoridades y cómo elegirlos, deberes y derechos de los miembros de la comunidad, los distintos servicios que deben cumplir las personas a lo largo de su ciclo vital, etc. Por lo general, la gente llama al seguimiento de estas pautas “el costumbro” o “el costumbre” (ej. “él está casado por “el costumbro” o, “ellos son Ancianos del costumbre”).
Uno de los elementos estructurantes de la cultura y espiritualidad indígena, así como del sistema normativo, es el “calendario maya” (religioso y solar), pues resume la cosmovisión, y es fuente de pautación de la vida social, colectiva e individual. El “calendario” resume conocimientos de diverso carácter (astronómico, biológico, agrícola, social, psicológico, etc.), criterios axiológicos (que guían el comportamiento social), y principios de espiritualidad (que señalan cómo establecer una relación armónica integral entre los individuos y el cosmos en su conjunto). En los códigos culturales de la población en general, están presentes elementos centrales del calendario pero algunos aparecen mezclados con los de la religión católica y la cultura occidental. Para quienes están empeñados en recuperar una cierta “pureza” de su cultura, el calendario es el eje de ello.
En el derecho maya no existe la rígida división del derecho moderno entre las normas morales, religiosas y jurídicas que describía Kelsen. Para ilustrar la complejidad del sistema jurídico indígena maya, tenemos el caso de quienes cometen determinados hechos dañinos. El ajq´ij (guía espiritual o sacerdote maya) analiza la fecha de nacimiento de la persona y eventualmente considera que por tal día el sujeto tiene ciertos condicionamientos que lo han llevado a cometer el referido hecho dañino. Esto se toma en cuenta al momento de determinar las medidas o sanciones a aplicar, ya sea para atenuar su responsabilidad o para darle medidas específicas. Por ejemplo, tal persona no sólo deberá devolver lo robado, reparar el daño que hizo o pedir perdón por el adulterio, sino que además tendrá que realizar ceremonias a su nahual (o nawal: espíritu) cada veinte días para gozar de su protección y así evitar las conductas nocivas. La realización de las ceremonias exige estar “en armonía” consigo mismo y con los demás, para tener la
etnia Kaqchiquel. Guatemala: DIGI, USAC, s/f (1997). En esta línea se inscriben los trabajos de Rolando López Godínez. Hay un viejo texto de 1961, reimpreso en 1992 de NOVAL, Joaquín:
Resumen etnográfico de Guatemala. Guatemala: Ed. Piedra Santa, 1992; Como marco referencial es útil el libro de GUZMAN BÖCKLER, Carlos y Jean-Loup HERBERT: Guatemala, una interpretación histórico-social. Guatemala: Editorial Cholsamaj, 1995 (revisa la edición original de 1970).
disposición adecuada de hacer ofrendas y recibir las bendiciones correspondientes. Esto
se vuelve un mecanismo de control social importante.
El control social de las diversas conductas se da mediante un complejo sistema de autoridades o dignidades y mediante controles sociales, culturales, espirituales y también coercitivos.
Las “autoridades” vinculadas al mantenimiento del orden y la paz social pertenecen
no sólo a un sistema normativo “laico” de coerción formal-externa, sino también espiritual y
cósmico. Este es el caso, por ejemplo de los ajq´ijab´, que son los que conocen el calendario religioso y solar (que supone conocimientos de astronomía), son sacerdotes, guías espirituales y políticos; indican pautas de conducta tanto colectivas (para todo el pueblo) como individuales, en función del nahual que corresponde al día del nacimiento de las personas. Después de la desestructuración de los sistemas indígenas por la conquista y colonización, las autoridades y saberes más vinculados a las funciones políticas fueron los más afectados, habiéndose reducido el papel de los ajq´uijab´ a funciones más vinculadas a los ámbitos familiares y personales.
En la cultura maya, un ajq´ij puede ser tanto un hombre como una mujer, a diferencia de los cargos de raíz colonial, en los que por lo general la titularidad descansa en los hombres, aunque ejerzan el cargo conjuntamente con sus esposas. Otras figuras importantes que intervienen en la regulación de pautas de conducta, son las comadronas,
y los tortuleros o tortoleros. Estos son los encargados de dirigir las ceremonias
matrimoniales e indicar las responsabilidades de los contrayentes. Más adelante, si hay conflictos en la pareja, se recurre a ellos y a los padrinos.
Dada la superposición de sistemas de autoridades a lo largo de la historia colonial y republicana, algunos sistemas de autoridades indígenas actuales tienen una raíz colonial. Las alcaldías indígenas, fueron instauradas como instituciones “bisagra” del mundo colonial con el indígena, para facilitar el control de éste; pero re-apropiadas por los indígenas, han permitido -y aún hoy permiten- espacios de auto-regulación y control propio. Las cofradías 14 , de su parte, fueron creadas para el control religioso del mundo indígena. Sin embargo, los indígenas aprendieron a re-utilizar y apropiarse de estas instituciones coloniales para elaborar formas de resistencia cultural detrás de la aparente práctica de la religión católica.
La participación en las responsabilidades o cargos tanto del Municipio o Alcaldía como de la cofradía, se entrecruzan, y todas las personas adultas, a lo largo de su ciclo vital, deben asumir alternadamente cargos en ambos sistemas, llamados sólo para efectos pedagógicos, secular y religioso. Los cargos en el Municipio varían localmente en su número, nominación y jerarquía (incluyen alguaciles, mayores, vocales, alcaldes auxiliares,
14 Ver: ROJAS LIMA, Flavio (1988): La Cofradía. Reducto cultural indígena. Guatemala: Lit. Modernas.
guarda bosques, guarda cementerio, el “escolar” o encargado de la escuela, etc.), y están referidos a la organización de tareas y servicios comunales; la resolución de diversos conflictos, el control de la seguridad y el orden comunal, y la relación con autoridades estatales. Los cargos en la cofradía están referidos a la celebración de las fiestas de los principales santos del lugar, entre otras funciones sociales y culturales. Al llegar a la madurez, la persona ha pasado todos los cargos y se convierte en principal. Junto con otros, conforma el consejo de ancianos, encargado de dar consejos a los alcades auxiliares en problemas que no pueden resolver éstos, y son consultados por diferentes miembros de la comunidad. Por lo general, estos cargos de origen colonial son asumidos por hombres en compañía de sus esposas. Las variaciones a este modelo son muchas y reflejan el complejo entramado de los diversos sistemas de autoridad.15
El cuadro que sigue reseña algunas formas de autoridad presentes en el derecho maya, el origen y funciones de las mismas16:
- k´amal be´: guía. Ancianos/as o principales. Personas con experiencia que pueden orientar o guiar a la comunidad y solucionar conflictos.
- Ajq´ij´: “el contador de los días”. Llamados guías espirituales o sacerdotes mayas. Conocen el calendario maya y dan orientaciones personales y comunitarias en todos los campos, social, político, familiar, etc. Pueden ser mujeres u hombres.
- Consejos de Ancianos o Principales: están formados por las personas que han pasado todos los cargos. En algunos lugares también por guías espirituales y otras dignidades. Son personas mayores, con mucha experiencia y prestigio. Nombran alcaldes y otros cargos, resuelven conflictos difíciles o dan consejos para resolverlos.
- Comadronas: mujeres que han nacido con el don de servir a la comunidad como parteras. Orientan a la familia sobre el embarazo y pautan la crianza de los hijos. Intervienen en algunos conflictos familiares.
AUTORIDADES DE ORIGEN COLONIAL Y REAPROPIADA S por la CULTURA MAYA
- Alcaldes y sistema de cargos de la alcaldía auxiliar y Municipal. Los alcaldes son las autoridades encargadas del Gobierno local y reguladas por el Código Municipal, aunque sus funciones en la práctica son más amplias. Organizan la vida comunal, coordinan tareas de desarrollo local. Resuelven conflictos en la comunidad. El sistema y número de cargos de aldeas y cantones varía localmente, así como sus respectivas denominaciones y jerarquías. En todos los casos se trata de cargos rotativos que todos los adultos deben pasar como un servicio obligatorio a la comunidad.
- Cabildos o Asambleas: es la reunión de la población en una aldea, cantón o municipio. Ven asuntos muy importantes y toman decisiones relevantes para la comunidad. Atienden los casos más graves (ej. expulsión de alguien de la aldea, etc.).
- Cofradías: grupos de personas organizadas con sistema de cargos interno
15 Ver: Ordoñez, José Emilio (1997): Justicia y Pueblos Indígenas. Crítica desde la antropología jurídica.
CIDECA.
16 Adaptado del cuadro que aparece en el apartado sobre Comunidades del Pueblo Maya en el Tercer
Capítulo del Informe de la Comisión de Esclarecimiento Histórico-CEH. Guatemala: CEH-UNOPS. 1999.
que rota cada año. Están encargadas de organizar las celebraciones de los santos patronales y cumplen otras funciones culturales y sociales. El ejercicio de los cargos entre la alcaldía y la cofradía se va alternando. Quien pasa todos los cargos es un “principal”. Los cargos de raíz colonial suelen ser ejercidos por hombres casados, por lo que participa la esposa de esta manera.
-Comités pro-mejoramiento: organizaciones locales que se encargan de diversas tareas de desarrollo. - Agrupaciones y líderes o autoridades religiosas, sociales, culturales, cívicas, políticas, gremiales, etc.
Y LIDERAZGOS
La resolución de conflictos al interior del espacio comunal, desde la Colonia, fue dejada en manos de los indígenas en lo que correspondía a los conflictos menores, debiendo remitir los casos “graves” a las autoridades estatales. Esta práctica ha continuado más o menos hasta nuestros días, aunque la Constitución de 1985 ya no lo permite. En los lugares alejados o donde el control estatal es menor, los indígenas tienen más margen de auto-regulación. En lugares más próximos a los centros urbanos, suelen remitir los casos graves con más frecuencia a los jueces y autoridades estatales.
En una encuesta tomada a dirigentes mayas de Occidente (Quetzaltenango, Totonicapán, San Marcos y Retalhuleu)17 sobre la presencia de autoridades tradicionales, los encuestados dan cuenta de la existencia de diversas autoridades en un porcentaje de dos tercios: guías espirituales (ajq´ij), alcaldes auxiliares, comadronas; ancianos alcaldes indígenas, entre otras autoridades, a las que se recurre para la regulación social y la resolución de conflictos. Los informantes indican que los ancianos y guías espirituales intervienen en las aldeas respecto de problemas familiares, espiritualidad maya, actividades y problemas referidos al conjunto de la comunidad, salud. Una menor cantidad de encuestados (10.7%) dice que no existen tales autoridades en sus comunidades y el 3.6% indica que no tienen intervención. Funciones como las arriba señaladas son observadas en otras investigaciones empíricas.
17 Fuente: Informe de la Base de datos del Proyecto “Administración de Justicia y Pluralismo Lingüístico” Guatemala: MINUGUA, Marzo de 1997.
Las autoridades intervienen dando consejos, promoviendo formas de conciliación y dando pautas para la vida social. Sus opiniones son respetadas y seguidas por quienes las consultan. Las consultas son de carácter individual o colectivo. En el caso del consejo de ancianos, éste es consultado también por otras autoridades como los alcades auxiliares para los casos que no pueden resolver. Donde no hay “consejo de ancianos”, la autoridad individual de los mismos es relevante. Los ajq´ij o guías espirituales suelen ser parte de los consejos de ancianos, pero también son consultados individualmente por todo tipo de personas y para diversos asuntos. También otras autoridades consultan con ellos. Dado que los ajq´ij puede leer el calendario, tirar el tz´ite´ (frejoles rojos), hacer ceremonias y auscultar el momento propicio para actividades particulares (matrimonios, negocios, actividades importantes) como colectivas (reuniones, toma de decisiones, actividades políticas, etc.), su autoridad e influencia son significativas, aunque varían de acuerdo a las comunidades. En algunas comunidades su incidencia es bastante importante para todo el pueblo, y en otras ha quedado reducida a un sector social.
Por su parte, la intervención de alcaldes auxiliares está más vinculada a actividades y “problemas comunitarios”, así como a problemas familiares. Entre las atribuciones de hecho de los alcaldes está el gobierno local, la organización de actividades de desarrollo, la provisión de servicios básicos; la organización de tareas comunales y de una suerte de servicio civil por el que pasan los miembros de la comunidad; la resolución de conflictos diversos; la coordinación con otras autoridades estatales, etc. Se incluyen funciones que corresponden al derecho público. Cabe anotar que pueden ser percibidos como problemas comunitarios problemas que para el derecho estatal son de carácter estrictamente individual. Un lío entre familiares, un problema de tierras, o un conflicto de pareja, pueden atraer la atención de la comunidad si pueden trascender, afectar a más vecinos o incidir en valores que el grupo percibe como relevantes.
Las llamadas comadronas tienen también un papel relevante respecto de problemas de salud y problemas familiares. Estas mujeres intervienen en toda la etapa de la gestación, nacimiento y cuidados de los recién nacidos, así como en otros aspectos de la salud y el comportamiento social dentro de la familia. Las reglas que pautan el comportamiento de la comunidad y de los padres ante el nacimiento, es celosamente custodiado por las comadronas. Por ello también tienen autoridad para intervenir cuando se producen conflictos de índole familiar. En la cosmovisión maya, hay una estrecha vinculación entre el comportamiento social y los efectos que éste puede tener en la salud, por lo que la pautación de la salud y cómo curarla, también se vincula a otros aspectos del comportamiento social. Por ejemplo, se puede atribuir una enfermedad a un comportamiento negativo propio, o a un comportamiento o actividad ajenos orientados a producir tal mal. Por ejemplo, el mal comportamiento del padre respecto de enfermedades del hijo o la madre. Su “cura” puede implicar procesos de develación de conflictos intrafamiliares y la respectiva conciliación o arreglo entre las partes.
Las autoridades y liderazgos que no tienen una raíz maya ni colonial se entremezclan con éstos. Sobre todo cuando surge alguna nueva forma de liderazgo o autoridad, por lo general hay un choque con el sistema tradicional y luego se van
adaptando mutuamente. Por ejemplo, cuando surgió Acción Católica hacia los sesenta, se confrontó con el sistema de autoridades tradicional y con los guías espirituales y las autoridades de la “costumbre”. Posteriormente, en durante los setenta y ochenta, las autoridades mayas y líderes comunitarios también eran catequistas y líderes católicos de la nueva orientación progresista de la Iglesia Católica. Hacia fines de los setenta y durante los ochenta, creció la presencia de sectas evangélicas junto con el proceso de militarización. Como parte de la estrategia contrainsurgente, los catequistas católicos fueron perseguidos bajo el estigma de ser comunistas-guerrilleros. En muchas comunidades, carnetizarse en alguna secta evangélica era una estrategia de sobrevivencia. Las sectas estaban contra la “costumbre”, por llamarla “brujería”, y contra la idea de los católicos de perseguir la justicia en la tierra. Actualmente, las creencias evangélicas han sido reapropiadas en muchos casos y muchos líderes comunitarios son evangélicos.
La presencia de gremios, partidos políticos, comités pro-mejoramiento, promotores de salud, derechos humanos, entre otros, ha generado nuevas formas de autoridad y liderazgo dentro de las comunidades, las cuales inciden en la toma de decisiones que afectan la regulación de la vida social y resolución de conflictos. El cabildo en su versión tradicional, y la asamblea en su versión más moderna, son instancias sumamente importantes en las decisiones sobre la vida comunitaria y la resolución de problemas graves.
En síntesis, las autoridades e instancias que intervienen en la regulación social, la instauración del orden y la resolución de conflictos, tienen raíz histórica maya y colonial. Igualmente son fuente de liderazgo y autoridad comunal los gremios, comités, partidos, iglesias, movimientos cívicos y organizaciones sociales. Las asambleas, consejos, cabildos, entre otras, son instancias de autoridad legítimas. Estas autoridades e instancias, en diferentes grados y campos, participan de la toma de decisiones, la resolución de conflictos y la organización del orden. Todas las autoridades, instancias o instituciones, antiguas o nuevas, en tanto son reapropiadas desde el eje cultural maya y son percibidas así por los indígenas, deberán ser considerados como tales.
La relación entre autoridades estatales e indígenas siempre ha sido compleja y en algunos casos violenta. En ciertos lugares hay una suerte de “convivencia pactada” pues son las comunidades las que llevan a los presuntos delincuentes ante la policía, ya que ésta no llega a los lugares alejados. En otros casos, en el marco de una relación conflictiva entre autoridades indígenas y estatales, éstas últimas han controlado o reprimido a aj q´ij (o sacerdotes mayas) por la práctica de su cultura y espiritualidad; así como han procesado a alcaldes auxiliares indígenas por delito de usurpación de funciones, por administrar justicia sin ser jueces, ordenar arrestos de “bolos” (ebrios), hacer levantamiento de cadáveres, etc.
Las autoridades indígenas han aprendido a auto-limitarse en sus funciones para evitar ser reprimidos por las autoridades estatales. Por ejemplo en casos graves como los homicidios, o cuando se trata de extraños, remiten los casos a la autoridad estatal para
evitar ser procesados por complicidad, usurpación de funciones, u otros delitos.
Los diversos sistemas normativos (el estatal y los no estatales) se comportan como “círculos semi-autónomos de poder”, como dice Sally Moore,18 teniendo campos propios y otros con muchas intersecciones. Hay situaciones en las que la auto-regulación comunitaria indígena es significativa, pero hay otros espacios en los que el control es disputado violentamente por el sistema estatal y los sistemas no estatales (dependiendo de la materia, el monto, el sujeto y el lugar -si es distante o cercano a los centros urbanos de control estatal-).
Frente a la coexistencia de diversos sistemas, los indígenas han desarrollado “estrategias de utilización de recursos diversos” dirigiéndose a uno u otro sistema de acuerdo a sus intereses, el poder relativo de cada sistema y las posibilidades de obtener las soluciones deseadas. Esto pasa también en muchos países donde la población indígena tiene sus propios sistemas de control en condiciones de subordinación. La población aprende a utilizar el sistema oficial en determinados casos, especialmente cuando se ha roto la cohesión social, cuando se requiere una decisión judicial respecto de alguien que no es indígena o cuando se tiene que hacer valer dicho derecho ante otras instancias estatales (administrativas, judiciales o políticas).
Situación actual y vigencia del derecho maya
Los largos años de la guerra (más de tres décadas), la militarización (reclutamiento forzoso y masivo de jóvenes indígenas, la presencia de patrulleros y comisionados militares en todo el país durante el enfrentamiento armado), la secular presencia de la iglesia católica, la penetración de sectas fundamentalistas (junto con el proceso de militarización de las comunidades), la estratificación y diferenciación social indígena, los procesos migratorios (internos y externos, especialmente hacia México y los Estados Unidos) y otros complejos procesos sociales, han agudizado la ruptura de importantes elementos de cohesión social y han mellado fuertemente los valores culturales indígenas, sus formas tradicionales de organización y sus mecanismos de regulación social y resolución de conflictos.
El efecto devastador de la guerra en muchos lugares ha sido inmenso19: muchas autoridades indígenas fueron eliminadas físicamente, otras tuvieron que sobrevivir clandestinamente detrás comités pro-mejoramiento u otras instituciones que les permitiesen actuar sin ser reprimidas. Los alcaldes auxiliares -figuras tradicionalmente
18 Citada en Sieder, Rachel (1996): Derecho Consuetudinario y Transición Democrática en Guatemala. Guatemala: FLACSO. p.34
19 Comisión de Esclarecimiento Histórico (1999): Conclusiones y recomendaciones. Memoria del
Silencio. Guatemala: CEH. Ver: en el Capítulo II “Violaciones a los derechos de existencia, integridad e identidad cultural de los pueblos indígenas” y en el Capítulo III sobre Consecuencias del Enfrentamiento Armado, el apartado sobre “Comunidades del Pueblo Maya”. En estos apartados se describe el impacto de la
guerra sobre la organización comunitaria, las autoridades indígenas y su sistema de regulación social y resolución de conflictos.
legítimas en la población-, fueron reemplazados por comisionados militares y puestos al servicio de los mandos militares. Una capa generacional fue “arrasada” en vastas áreas, perdiéndose la conexión entre los ancianos y los jóvenes. A pesar de todos estos elementos, todavía persisten o están en proceso de recuperación y reestructuración los sistemas indígenas de regulación y resolución de conflictos, en algunos lugares más que en otros.
La pervivencia y legitimidad de sistemas de control indígenas, revela que tales sistemas son necesarios a la población, tanto en términos materiales como simbólicos o culturales. Esto significa: a) que el sistema de justicia estatal no les es eficiente y culturalmente adecuado y, b) que los sistemas indígenas responden mejor a sus necesidades sociales y a su mundo cultural.
La inaccesibilidad e inadecuación cultural del sistema de justicia estatal es una condición de la pervivencia de los sistemas indígenas. Desde la Colonia hasta antes de la Constitución de 1985 los alcaldes tenían funciones de justicia por lo que podían administrar justicia. Dentro de las comunidades indígenas los alcaldes auxiliares y consejos respectivos cumplían esta función. La Constitución de 1985 elimina la atribución de los alcaldes de administrar justicia y el acceso a la justicia estatal se hace más deficiente en las aldeas y cantones. La falta de cobertura nacional de la infraestructura de la justicia es uno de los problemas más graves: Una década después del cambio constitucional, no había juzgados de paz ni siquiera en la mitad de municipios del país y los que habían se ubicaban exclusivamente en las cabeceras municipales, sin cubrir aldeas ni cantones. Los dos últimos años se ha incrementado la presencia de tales juzgados, pero todavía tienen una cobertura limitada. Los Juzgados de Instancia sólo se encuentran en las cabeceras departamentales y para acceder a las Salas de Apelaciones se debe viajar a través de varios departamentos. El Ministerio Público, creado por el Código Procesal de 1992, está instalado en la cabeceras departamentales y la gente que quiera hacer denuncias deberá viajar desde su cantón o aldea, hasta llegar a la cabecera departamental. La Policía Nacional de igual manera tiene un despliegue limitado en cabeceras departamentales y algunos municipios. El Servicio de Defensa Público es una de las instituciones más nuevas y limitadas. Apenas hay uno o dos abogados defensores públicos por departamento. A la distancia geográfica se suma la distancia cultural y lingüística. La mayoría de operadores de justicia no habla los idiomas mayas ni comprende tal cultura. Recién a partir de 1997 el Organismo Judicial y el Ministerio Público empezaron a nombrar intérpretes judiciales que tenían un mínimo de preparación para tal puesto, pero éstos apenas tienen presencia en algunas cabeceras departamentales del Occidente. Los jueces bilingües son muy escasos y no tienen formación para ello. Los operadores de justicia que saben idiomas indígenas son muy pocos y los utilizan de modo empírico. No hay peritos antropológicos. A la distancia geográfica, lingüística y cultural entre la justicia estatal y los pueblos indígenas, también se suma la discriminación y el maltrato. El derecho y el sistema de justicia estatales no respetan e inclusive criminalizan la diferencia cultural. Además, hay una actitud de discriminación y racismo en el comportamiento de muchos operadores de justicia.
De otra parte, el tipo de respuestas que pueden dar el derecho oficial y el sistema de justicia estatal están muy lejos de la forma en la que se encara los problemas en las comunidades indígenas. Los sistemas comunitarios indígenas de regulación social y resolución de conflictos son cercanos a la población, responden más adecuadamente a su cultura y necesidades sociales, y gozan de mayor legitimidad y eficacia en el ámbito en el que operan, entre otras razones, por:
a) La pertenencia a los mismos códigos culturales, y por compartir normas y valores comunes entre quienes resuelven conflictos o toman decisiones y los usuarios del sistema. Los hechos y las reglas se interpretan dentro de sistemas de creencias y saberes comunes.
b) La primacía del criterio de “resolver conflictos”, arreglar, llegar a puntos medios, antes que sólo declarar ganadores/perdedores. Esto permite recuperar niveles de “armonía social” dentro de una red compleja de parentesco sanguíneo y político, donde todos son parte de numerosas redes de parentesco y reciprocidad.
c) La importancia dada al consenso, así como a la reparación y restitución antes que al mero castigo.
d) La indiferenciación entre asuntos “civiles” o “penales”, y el encaramiento global de los problemas.
e) El uso del mismo idioma. El uso del lenguaje común o de la vida cotidiana y no uno especializado o de iniciados (como es el lenguaje jurídico occidental).
f) La cercanía entre las “partes” y los entes resolutorios de los conflictos, el mutuo control comunitario. La cercanía geográfica, social y cultural.
g) La innecesariedad de pagar abogados, y otros costos del sistema estatal.
h) La celeridad en resolver casos, etc.
II. TRATAMIENTO JURÍDICO-POLÍTICO DEL DERECHO INDÍGENA.
1. Tratamiento jurídico-político del derecho indígena en la historia guatemalteca
Cabe reseñar en cuatro modelos básicos el tratamiento del derecho indígena en la Historia20.
20 Para los tres primeros modelos ver: Marzal, Manuel (1986): Historia de la Antropología Indigenista: México
y Perú. Lima: PUCP. El cuarto modelo y las reflexiones que siguen son tomadas de Yrigoyen F., Raquel (1995):”De la Criminalización de la Diferencia Cultural a la legitimación Constitucional”. Universidad de Barcelona: Tesis de Master en Sistema Penal y Problemas Sociales. También ver de la misma autora (1998):
“Justicia y Pluralismo Legal en Guatemala”. Universidad Autónoma de México y Universidad San Carlos de
a) Modelo de Segregación durante la época colonial.
Durante la Colonia se instauró un modelo jurídico-político de separación de la población en “pueblos de indios” y “villas de españoles” a fin de que se conservaran separadas las diferencias étnico-raciales. Para justificar el régimen de tutela/ explotación de los indios, se creó la ideología de la “inferioridad natural de los indios” con base en la teoría aristotélica de la desigualdad natural. Pero, como la ideología cristiana proclamaba la igualdad de los hijos de Dios, se resolvió la contradicción bajo la idea de que los españoles eran los “hermanos mayores” a quienes se encomendaba la tutela y evangelización de los indios, los “hermanos menores”, quienes debían trabajo y obediencia a los encomenderos.
Para hacer eficiente el régimen colonial, se reconoció a algunas autoridades indígenas que servían de enlace con el mundo colonial, facilitando la organización de los indios para el trabajo, el tributo y la evangelización. Se permitió la conservación de “usos y costumbres” indígenas mientras no afectasen la ley “divina y natural”, el orden económico- político ni la religión católica. Se autorizó a los alcaldes de los pueblos de indios administrar justicia en causas entre indios, pero sólo cuando la pena no era grave, por la ideología de la inferioridad natural. Los casos graves debían pasar al corregidor español. Así, el sistema de normas y autoridades indígenas sobrevivió adaptándose y utilizando instituciones coloniales como las alcaldías, los cabildos y las cofradías.
b) Modelo de Asimilación durante la Independencia.
Con la Independencia se importó de Europa el modelo de Estado-Nación y la idea de la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley. Se instauró el modelo de Estado- Nación, con una sola cultura, un solo idioma y una sola religión oficial, que se plasmó en la Constitución. Se buscaba la asimilación o desaparición de la cultura indígena dentro de la nación mestiza, bajo la ideología del progreso y la superación del “atraso indígena”. Se buscó extinguir los idiomas indígenas, su religión, su cultura.
Se eliminó la palabra indígena de todas las constituciones y la diferencia de regímenes jurídicos, para pasar todos a ser individuos. Se instauró el monismo jurídico, i.e. la idea de que a un Estado le corresponde un derecho o sistema jurídico. Por lo tanto, desaparecieron los fueros y con ellos todos los derechos de los pueblos de indios, incluido el derecho a la inalienabilidad de las tierras comunales. Pero como en la legislación se mantuvo la atribución de los alcaldes de administrar justicia, si bien con funciones limitadas, ello permitió la supervivencia del derecho indígena.
La Constitución igualaba a los indígenas con el resto de ciudadanos, pero a partir de
Guatemala: Tesina para optar la Especialización en Derecho Consuetudinario.
fines del siglo XIX hasta mediados del XX, se dio una legislación menor que los diferenciaba de modo discriminatorio. La necesidad de la burguesía agroexportadora de uso intensivo de mano de obra barata, se contradecía con la igualdad de derechos ciudadanos. Así, mediante normas infraconstitucionales, como leyes y decretos gubernamentales, se obligó a los indígenas a trabajar en las fincas y en la construcción vial. Las leyes de vagancia (como mecanismo adicional para garantizar el trabajo en las fincas o la construcción vial) y el reclutamiento militar (para tener fuerza de “choque” en la represión de los movimientos indígenas y urbanos) se aplicaron prácticamente sólo contra indígenas. Liberales y conservadores discriminaron y reprimieron igualmente a la población indígena.
c) Modelo Político de Integración durante la República
A mediados de siglo recorre en Latinoamérica la preocupación por “el problema
indígena”, se crea el Instituto Indigenista Interamericano y empiezan a cambiar muchas constituciones. Nuevas condiciones de la modernización económica exigen la integración de los indígenas al mercado. Igualmente, la necesidad de legitimación de los gobiernos obliga el reconocimiento de derechos a los indígenas. La Constitución de 1945 es la primera en Guatemala que reconoce a los grupos y comunidades indígenas como sujetos colectivos con derechos específicos. Entre éstos, el derecho a la inalienabilidad de las tierras comunales. Durante la llamada “Primavera democrática” se sanciona la supresión del trabajo obligatorio y la reforma agraria para modernizar la economía e integrar a los indígenas al mercado bajo otras condiciones. La contrarrevolución de 1954 frustra tales objetivos y ninguna otra Constitución republicana vuelve a mencionar la inalienabilidad de las tierras comunales ni la reforma agraria. Las Constituciones posteriores (1956, 1965 y 1985) reconocen derechos a los grupos y comunidades indígenas con el objetivo de “integrarlos” a la nación.
Si bien las Constituciones plantean un modelo de integración de los indígenas a la
nación, a partir de la contrarrevolución de 1954, durante los años de la guerra y particularmente en su período más cruento (1979-1981), se convirtieron en objeto de represión y hasta de exterminio. La Doctrina de la Seguridad Nacional creó la identidad indígena/campesino con comunista/guerrillero. Como consecuencia de ello, la estrategia contra-insurgente implementó operaciones represivas y de “tierra arrasada” (1980-81) dirigidas contra comunidades indígenas, buscando su eliminación física y cultural. Con el inicio de la democratización del gobierno y del proceso de paz, la Constitución de 1985 reconoció una serie de derechos a los indígenas.
En el modelo integracionista que diseñan las constituciones, se mantiene la idea del Estado-Nación y se reconoce derechos específicos a los indígenas de modo similar a los derechos de minorías, sin reconocer explícitamente una conformación plural de la nación. Por ejemplo, la Constitución de 1985 habla de grupos étnicos y comunidades indígenas, pero no los reconoce como pueblos; igualmente, promueve el uso de los idiomas indígenas, pero no llega a oficializarlos. Así mismo, se mantiene la identidad Estado- Derecho, por lo que no se reconoce el derecho indígena. Sin embargo, hasta antes de la
Constitución de 1985 todas las Constituciones otorgaban funciones jurisdiccionales a los alcaldes, por lo que en la práctica era un espacio para el mantenimiento del derecho indígena. La Constitución de 1985 reconoce y respeta las “costumbres” indígenas y sus formas de organización, pero no reconoce el derecho indígena como tal. Es más, establece la exclusividad de la función jurisdiccional por el Organismo Judicial y elimina explícitamente las funciones de justicia que tenían los Municipios y alcaldes, impidiendo como consecuencia, el ejercicio del derecho indígena que se hacía a través de los alcaldes y cabildos.
d) Modelo Pluralista de la Década del Noventa.
En Latinoamérica, la década del noventa marca cambios constitucionales muy importantes. Los países andinos reconocen el carácter pluricultural y multiétnico de la conformación de la nación y el Estado, y en consecuencia, reconocen una amplia gama de derechos a las comunidades y pueblos indígenas, oficializan los idiomas indígenas, y reconocen el derecho indígena o consuetudinario. También ratifican el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes.
Durante la última década, en Guatemala se firman los Acuerdos de Paz, que constituyen un compromiso político, y se ratifica el Convenio 169 de la OIT, que constituye una obligación jurídica del Estado Guatemalteco. En ambos casos, se reconoce los derechos e identidad de los Pueblos Indígenas en tanto tales. Los Acuerdos de Paz reconocen la conformación multiétnica, pluricultural y multilingüe de la nación y el Estado, la oficialización de los idiomas indígenas, y plantean el reconocimiento del derecho consuetudinario o indígena. Las Recomendaciones del Informe de la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia, una Comisión emanada de los Acuerdos de Paz, hablan expresamente del reconocimiento del Pluralismo Legal21. La propuesta de Reforma constitucional de los Pueblos Indígenas, presentada por COPMAGUA con cinco mil firmas, recogiendo tal espíritu, propone el reconocimiento del derecho indígena. Las recomendaciones del Informe de la Comisión de Esclarecimiento Histórico refuerzan las hechas por la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia22.
En el marco del modelo pluralista, se propone un modelo de justicia plural: 1) Que la Justicia estatal respete el carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe de la población; garantice la consideración de valores culturales y el peritaje cultural, así como el acceso a la justicia en idiomas indígenas. 2) El Reconocimiento del derecho consuetudinario
21 La Comisión emitió dos documentos. El primero, “Informe y Recomendaciones sobre Reformas Constitucionales referidas a la administración de Justicia” (1997). En éste planteó la necesidad del “reconocimiento de principios, criterios y procedimientos que los pueblos indígenas desarrollan para resolver los conflictos entre los miembros de su comunidad, siempre que con ellas no se violen derechos reconocidos en la Constitución Política y en los tratados internacionales en materia de derechos humanos”. En 1998, emitió su Informe Final “Una nueva Justicia para la Paz” (Guatemala: Magna Terra editores) en el que señalaba que la Justicia debía responder al carácter multiétnico y pluricultural de la población, y que en concreto ello implicaba “el reconocimiento de la pluralidad jurídica del país”. 22 Comisión de Esclarecimiento Histórico: “Guatemala: Memoria del Silencio. Conclusiones y Recomendaciones”. Presentado el 25.2.1999.
indígena con sus propias normas, valores, procedimientos, instituciones y autoridades para regular la convivencia social y resolver conflictos, mientras no viole los derechos humanos. 3) El reconocimiento y ampliación de mecanismos alternativos de resolución de conflictos.
La concreción de este modelo todavía está pendiente en Guatemala. Se trata de un compromiso político que no ha cuajado en cambio constitucional ni legal, salvo la ratificación del Convenio 169 de la OIT. Las ideas pluralistas, el respeto a la diferencia y el reconocimiento de derechos indígenas, todavía tienen mucho camino por recorrer, hasta encarnarse en normas, instituciones, prácticas sociales y cultura cívica.
2. Referencias al derecho consuetudinario y costumbres en la legislación interna actual
El marco legal interno está conformado por la Constitución Política de Guatemala de 1985 y la legislación secundaria.
La Constitución Política de 1985, de una parte, reconoce el derecho de las personas y de las comunidades a su identidad cultural de acuerdo a sus costumbres, en el artículo 58. Y en el artículo 66, respecto de los grupos étnicos, establece que “El Estado reconoce, respeta y promueve sus formas de vida, costumbres, tradiciones, formas de organización
Las formas de organización constituyen parte del derecho indígena. Los pueblos
indígenas administran justicia aplicando sus normas y procedimientos, como parte de la práctica de sus “costumbres y tradiciones”.
De otra parte, la Constitución de 1985 establece en su artículo 203 la exclusividad de la función jurisdiccional por el Organismo Judicial indicando que ninguna otra autoridad intervendrá en la administración de justicia. Esta es una referencia expresa a los alcaldes municipales, quienes constitucionalmente tenían dicha atribución. La ley del Organismo Judicial y el Código Municipal, elaborados con posterioridad a la Carta Constitucional de 1985, expresamente han retirado la función judicial que tenían antes los Municipios y los funcionarios municipales. Entonces, el respeto, reconocimiento y promoción referidos en los artículos 58 y 66, entrarían en contradicción con el artículo 203 que indica que sólo el Organismo Judicial puede administrar justicia.
Se podría interpretar que hay un conflicto de normas, en la medida que ambas son de rango constitucional y cada una de carácter específico. Los artículos 58 y 66 son específicos respecto de los derechos reconocidos a los grupos indígenas o étnicos, y reconocen sus costumbres, formas de organización y formas de vida; lo cual incluye el derecho y la administración de justicia indígena. Y, el artículo 203, es específico respecto de la administración de justicia, que señala la exclusividad del Organismo Judicial para administrar justicia. Ante este conflicto de normas, como se verá más adelante, la legislación interna no posibilita una solución. Sin embargo, Guatemala ha suscrito normas internacionales de Derechos Humanos, cuyo rango es superior al ordenamiento jurídico interno según el artículo 46 de la Constitución Política, que posibilitan herramientas interpretativas para resolver tal conflicto de normas.
En la Ley del Organismo Judicial, en el artículo 2, se señala que “la costumbre” puede ser fuente del derecho, a falta de ley y nunca contra legem. De este modo, aún reconociéndose la costumbre, ésta se encuentra limitada a lo que no contravenga la ley, el orden público y la moral23.
Con posterioridad a la firma de los Acuerdos de Paz, se emitió el Decreto 79-97 del 18.9.1997, por el que se reforma el Código Procesal Penal. Mediante este Decreto se crea la figura de los juzgados de paz comunitarios con la atribución de tomar en cuenta los “usos y costumbres” locales en la resolución de casos penales. Igualmente establece un sistema de reconocimiento de arreglos y mediación por autoridades comunitarias, así como un mecanismo para la homologación de decisiones comunitarias. En la fundamentación de dicho decreto se hace alusión a los Acuerdos de Paz. Sin embargo, se señala que los jueces no pueden contravenir la Constitución y las leyes en el reconocimiento de los usos y costumbres y en el conjunto de su actuación.
En el Código Penal están previstas como formas delictivas la usurpación de funciones, abuso de autoridad, secuestro, lesiones, etc. Algunos fiscales y jueces han procesado a autoridades indígenas, ya sean alcaldes auxiliares u otras autoridades comunales, por tales delitos cuando las mencionadas autoridades indígenas han administrado justicia, ordenado la detención de personas (por estar ebrias o ser ladrones), o han determinado ciertas formas de sanción comunitaria: trabajos para la comunidad, corte de servicios públicos (como agua), castigos físicos, etc.
En síntesis, la Constitución reconoce, respeta y promueve las formas de vida y organización, así como las “costumbres” y tradiciones indígenas (artículos 58 y 66), pudiéndose interpretar que “las costumbres” incluyen la administración de justicia y el derecho consuetudinario; pero de otra parte, otorga exclusividad al Organismo Judicial para ejercer la función jurisdiccional y administrar justicia (art. 203), creándose un conflicto de normas respecto del derecho indígena o consuetudinario (entre la norma constitucional que lo excluye y la que lo reconoce). En el nivel de las leyes o normas infraconstitucionales, todas ubican a las “costumbres” por debajo de la ley y la Constitución; con lo cual las leyes mencionadas excluyen el reconocimiento legal del derecho y la justicia indígenas.
2. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos y de los Pueblos Indígenas.
23 Ley del Organismo Judicial (Decreto 2-89, reformado mediante Decreto Legislativo 11-93). Artículo 2:
“Fuentes del derecho. La ley es la fuente del ordenamiento jurídico. La jurisprudencia la complementa. La costumbre regirá sólo en defecto de la ley aplicable o por delegación de la ley, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada”. Artículo 3: “Primacía de la ley: Contra la observancia de la ley no puede alegarse ignorancia, desuso, costumbre o práctica en contrario”.
En 1992 Guatemala ratificó el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos24. En el artículo 27 del mismo se garantiza el derecho a la propia vida cultural25. Las instancias internacionales respectivas han interpretado que el “derecho a la propia vida cultural” es aplicable a los grupos étnicos y pueblos indígenas, y que incluye las formas de organización y manejo de recursos como las tierras ancestrales y comunales, así como el derecho a la elección de autoridades, lo cual constituye un componente del derecho indígena o consuetudinario.
Si bien la formulación del artículo 27 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos está referida a los miembros de minorías, ha sido interpretado por el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, como “el derecho a la protección especial de las minorías étnicas y las obligaciones positivas del Estado de garantizar tal protección”26. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado que el mencionado artículo 27 reconoce a los grupos étnicos el derecho a la protección de “todas aquellas características necesarias para la preservación de su identidad cultural”, y que ello implica “los aspectos vinculados con la organización productiva [y el manejo] de las tierras ancestrales y comunales”, así como el respeto de derechos individuales, entre ellos la elección de autoridades27.
Siguiendo la interpretación de las instancias internacionales respectivas, cabría interpretar los artículos 58 y 66 de la Constitución de 1985 referidos al reconocimiento, respeto y promoción de las “formas de organización” y “costumbres” de los grupos étnicos o indígenas, en el sentido que la protección del derecho a la propia vida cultural incluye el respeto del propio sistema de organización social y de regulación, lo que en otras palabras se llama derecho indígena o consuetudinario.
El Convenio 169 de la OIT, nuevo marco normativo
En marzo de 1996, el Congreso de Guatemala ratificó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo-OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, el cual está vigente desde junio de 1997. El Convenio establece un conjunto amplio de derechos para los pueblos indígenas referidos a la identidad y protección de la integridad y cultura de los mismos, a sus derechos de participación en el desarrollo local y nacional, el derecho de ser consultados, derechos ante la justicia, el reconocimiento del derecho consuetudinario, el derecho a tierras y recursos naturales,
24 Este Pacto entró en vigor el 23.03.1976, y fue ratificado por Guatemala en 1992.
25 “En los Estados que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que
pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma” (Artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la ONU).
26 Observación general 23 –artículo 27, aprobada en el 50 Período de sesiones, 1994, HRI/GEN/1/Rev. 1
(pg. 45 y 48), Véase: Revista IIDH, N° 26, Julio-diciembre 1997, pg. 145.
27 Informe sobre la situación de los derechos humanos de un sector de la población nicaragüense de origen
miskito. OAS. Doc. OEA/Ser. L/V/II. 62, doc.26 (1984) Caso N° 7964 (Nicaragua). Véase también: Revista
IIDH. N° 26, Julio-diciembre 1997.
seguridad social y salud, educación, comunicación y uso de idiomas indígenas, entre otros.
La ratificación de este Convenio fue uno de los compromisos de los Acuerdos de Paz y se produjo a pesar de la oposición de los sectores agro-exportadores del país (CACIF), que controlan el mayor porcentaje de exportaciones y todavía usan mano de obra indígena de modo intensivo y en condiciones de explotación. En el debate previo a la ratificación, el CACIF alegó motivos políticos y jurídicos para su desacuerdo, entre ellos, cuestionó la legitimidad de la ratificación indicando que tal se basaba en un acuerdo con la guerrilla en el que ellos no habían participado, que el Convenio afectaba el derecho de igualdad al conceder más derechos a los indígenas que a los ladinos, que afectaba el derecho de propiedad pues se producirían invasiones de tierras, y que el reconocimiento del derecho consuetudinario afectaría la unidad y soberanía del país al “crear un estado dentro de otro estado”. La Corte de Constitucionalidad emitió una fundada opinión consultiva en la que se pronunció por la inexistencia de incompatibilidad entre la Constitución de 1985 y el Convenio 169, haciendo viable su ratificación. Es más, la Corte dijo que el Convenio desarrollaba los derechos enunciados en el texto constitucional que no habían tenido desarrollo legal, que no afectaba el derecho de igualdad en tanto los indígenas habían sufrido discriminación previa y debían ser tratados de modo diferente, que no se afectaba el derecho de propiedad y que tampoco se promovía la autonomía de los pueblos indígenas y la división del país con el reconocimiento del derecho
consuetudinario28.
Con relación a la justicia, el Convenio establece derechos de los indígenas frente a dos situaciones: a) ante la justicia estatal, y, b) el reconocimiento del derecho consuetudinario de los pueblos indígenas. Respecto de los derechos de los indígenas ante la justicia estatal plantea, entre otros, el respeto de su cultura, el uso de sus idiomas (mediante intérpretes u otros medios), el derecho de defensa, medidas alternativas a la cárcel, etc. (artículos 8,1; 9,2; 10;12).
Con relación al derecho consuetudinario y temas conexos, el Convenio establece los siguientes derechos:
a) Derecho de Consulta. Previamente a la emisión de medidas legislativas o administrativas que afecten directamente a los pueblos indígenas, debe hacerse una consulta con los pueblos indígenas (art. 6). Esto es, que si se va a hacer alguna reforma legal o implementarse alguna medida administrativa con relación al derecho indígena o consuetudinario, tal debería ser previamente consultada con los pueblos indígenas.
b) Derecho a la identidad cultural. Debe tomarse medidas “que promuevan la plena efectividad de los derechos de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones” (art. 2,b). Se entiende que el respeto
28 Ver en el Anexo VII La Opinión consultiva de la Corte de Constitucionalidad de Guatemala sobre el
de las costumbres e instituciones es parte intrínseca del derecho a la identidad cultural de los pueblos indígenas. Tal es el fundamento del respeto del derecho consuetudinario.
c) Derecho al respeto del derecho consuetudinario. “Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario” (Art. 8,1). Cuando se aplique en general la legislación nacional en los pueblos indígenas, se debe respetar el derecho consuetudinario. Esto significa que la tarea legislativa nacional debe estar muy atenta para no mellar de ninguna manera el derecho consuetudinario, no criminalizarlo, cooptarlo o manipularlo.
d) Derecho de conservar el derecho consuetudinario. “Dichos pueblos deberán tener el
derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico
nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos(
primer párrafo). Los pueblos indígenas tienen atribución legal a partir de este Convenio
de conservar sus instituciones y prácticas jurídicas. El límite es que no deben ser incompatibles con los derechos humanos ni fundamentales. Es importante anotar que
el Convenio no limita el derecho consuetudinario a la ley o a los intereses de terceros,
sino sólo a la no vulneración de derechos humanos.
)” (Art. 8,2,
Dado que este Convenio es sobre derechos humanos, tiene un rango superior al derecho interno según el art. 46 de la Constitución. Por ello, está por encima de las leyes que limitan la costumbre a no afectar la ley y la Constitución. Esto significa que si las costumbres e instituciones de los pueblos indígenas incluyen la facultad de administrar justicia, ello está reconocido por este Convenio. La Corte de Constitucionalidad, al pronunciarse sobre este punto llama a una interpretación que armonice el texto del Convenio con la Constitución. El punto en discusión es el artículo 203 de la Carta constitucional porque sólo faculta administrar justicia al Organismo Judicial, mientras el Convenio otorga a los pueblos indígenas dicha facultad. Dada la confusión que puede crearse a partir de este artículo, es que se hace necesaria una reforma constitucional que claramente reconozca el derecho consuetudinario y la facultad de administrar justicia por parte de los pueblos indígenas, tal como manda el mismo Convenio (adaptar la legislación nacional al Convenio).
e) Respeto de Métodos de control penal. “En la medida que ello sea compatible con el sistema jurídico nacional y los derechos humanos internacionalmente reconocidos deberán respetarse los métodos a los que los pueblos interesados recurren
tradicionalmente para la represión de los delitos cometidos por sus miembros” (Art. 9,1). El Convenio no limita la aplicación del derecho consuetudinario a materias civiles
o de mínima cuantía; expresamente incluye la materia penal. Según el Convenio, el
límite de lo que sería el “derecho penal indígena” no está referido a los tipos de delitos
que pueda conocer o a la gravedad de los mismos, sino a que los métodos indígenas de control penal, no vulneren los derechos humanos.
f) Mecanismo para resolver conflictos entre el derecho consuetudinario y los derechos
Siempre que sea necesario, deberán establecerse procedimientos para
solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio [que no haya incompatibilidad entre el derecho consuetudinario y los derechos humanos].” (Art. 8, 2). Esto significa que si alguien alega que en aplicación del derecho consuetudinario se viola los derechos humanos, esto no autoriza al Estado a pasar automáticamente el caso a los tribunales ordinarios o someter a las autoridades indígenas ante la justicia estatal. Lo que el Convenio reclama es la previsión de procedimientos para solucionar los conflictos. La previsión de estos mecanismos se puede hacer mediante una norma
constitucional o legal. Para efectos de no hacer una nueva imposición cultural del derecho estatal, el procedimiento por el cual se resuelva una denuncia por presunta violación de derechos humanos por parte del derecho indígena, debe permitir hacer una interpretación intercultural de los hechos y del derecho. Esto podría garantizarse, por ejemplo, mediante un tribunal mixto, formado por jueces estatales y autoridades indígenas. Si no se respetara la integridad cultural, se estaría faltando a los otros derechos otorgados por el mismo Convenio (el art. 8,1, 2,b, etc.).
humanos. “(
g) Adecuación de la legislación nacional al Convenio. El Convenio indica que para implementar el Convenio, los programas sobre pueblos indígenas deben incluir “la proposición de medidas legislativas y el control de la aplicación de las medidas adoptadas, en cooperación con los pueblos interesados [indígenas]” (Art. 33,2,b). En efecto, el Convenio reconoce una serie de derechos a los pueblos indígenas cuya implementación nacional requiere una adecuación de la legislación y de las instituciones a dicho Convenio, por lo cual es una tarea ineludible.
h) Supremacía de los derechos más favorables (art. 35). El Convenio establece que primarán los derechos que otorguen más ventajas a los pueblos indígenas así estos provengan de normas inferiores al Convenio o incluso de acuerdos políticos.
En síntesis, el Convenio 169 reconoce y respeta el derecho consuetudinario de los pueblos indígenas, limitando dicho reconocimiento a la no afectación de derechos humanos. Esto obliga realizar una adecuación normativa a fin de eliminar incoherencias en el derecho interno. Ello pasa por cambios en la Constitución (el artículo 203, por ejemplo) y leyes secundarias (códigos, leyes orgánicas, etc.).
3. Síntesis del Marco Jurídico Guatemalteco respecto del Derecho Indígena o Consuetudinario
Como se aprecia en el cuadro que sigue, en el ordenamiento jurídico Guatemalteco está reconocido de modo expreso el Derecho Consuetudinario o Indígena a partir de la ratificación del Convenio 169 de la OIT sobre los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Este Convenio obliga una adecuación de la legislación interna al mismo para que haya consistencia normativa, pues en la Constitución hay un conflicto de normas y en las leyes y normas infraconstitucionales (leyes y decretos) “las costumbres” sólo son admisibles a falta de ley y nunca en contra de ella, i.e. están limitadas y se encuentran por
debajo de la ley y la Constitución. Esta adecuación normativa implicaría reconocer expresamente en la Constitución el derecho indígena o consuetudinario y la facultad de los pueblos indígenas de administrar justicia, y cambiar las leyes en tal sentido.
De otra parte, siguiendo el principio de progresividad de los derechos humanos, el Convenio 169 también indica de modo explícito (art. 35) que en cualquier caso de conflicto de normas o derechos debe aplicarse el que sea más favorable a los pueblos indígenas, sin importar el rango de la norma, disposición o acuerdo nacional en el que se consagre tal derecho o ventaja.
Mientras no se produzca la mencionada adecuación normativa, el Convenio 169 permite resolver el conflicto de normas que hay en la Constitución entre la norma que excluye la justicia indígena (art. 203), y las que lo avalan (arts. 58 y 66), en el sentido de hacer una interpretación favorable a los pueblos indígenas. La Corte de Constitucionalidad de Guatemala, en la opinión Consultiva sobre la constitucionalidad de la ratificación del Convenio 169 29, señala que la ratificación de dicho Convenio no es incompatible con la Constitución. En relación al artículo 46 de la Carta Constitucional sobre la primacía de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos sobre el ordenamiento interno, la Corte indica que deberá buscarse una interpretación de los tratados internacionales que “armonice con la Constitución”.
En síntesis, no obstante las leyes y normas infraconstitucionales no reconozcan el derecho indígena o consuetudinario, y a pesar de que la Constitución no tiene una norma expresa al respecto, por la ratificación del Convenio 169 de la OIT, el Estado ha reconocido en el ordenamiento jurídico interno el derecho consuetudinario o indígena.
SINTESIS DEL MARCO JURÍDICO SOBRE EL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO CONSUETUDINARIO O INDÍGENA EN GUATEMALA:
NO RECONOCEN EL DERECHO INDÍGENA (DI)
RECONOCEN EL DERECHO INDÍGENA
1. Convenio 169 de la OIT:
NORMAS INTERNACIONALES RATIFICADAS POR GUATEMALA (priman sobre el orden interno, se deben interpretar de modo que armonicen con la Constitución)
reconoce el derecho consuetudinario, los métodos de control penal, las instituciones y costumbres.
RECONOCEN EL DERECHO CONSUETUDINARIO INDÍGENA
2. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 27: Derecho a la vida cultural. Se interpreta que incluye la
29 Ver anexo VII.
regulación indígena.
Art. 203: exclusividad del Organismo Judicial para
Arts. 58 y 66: reconocen las costumbres, formas de vida, formas de organización, tradiciones. -Se puede interpretar que incluyen la justicia y el derecho indígena.
CONFLICTO DE NORMAS: entre normas que reconocen el DI y norma que lo excluye.
administrar Justicia. -Se interpreta que excluye la justicia indígena.
1. Ley del Organismo Judicial (arts. 2 y3) las “costumbres” no pueden contravenir las leyes, el orden público ni la moral.
NO RECONOCEN EL DERECHO INDÍGENA O
2. Código Procesal Penal (Decreto 79-97) sobre Juzgados Comunitarios:
LA COSTUMBRE ESTÁ POR DEBAJO
“usos y costumbres” no pueden contravenir Constitución ni leyes.
DE LA CONSTITUCIÓN Y LEYES.
3. Código Penal: sanciona delitos vinculados a usurpación de funciones, etc.
4. Los Acuerdos de Paz, nuevo marco político.
Los Acuerdos de Paz suscritos entre el Gobierno de Guatemala y en su momento con la guerrilla Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) constituyen un marco de compromisos políticos asumidos por el Gobierno. Cabe destacar dos acuerdos fundamentales: a) el compromiso de reconocer constitucionalmente el carácter pluricultural, multilingüe y multiétnico de la nación y el Estado. Ello incluye el reconocimiento de los pueblos indígenas y sus derechos, y b) el reconocimiento del derecho consuetudinario, en la medida que su desconocimiento por la legislación nacional ha sido fuente de marginación y discriminación de la población indígena.
Estos compromisos se encuentran fundamentalmente en el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas (AIDPI), en el Acuerdo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil y Papel del Ejército en una Sociedad Democrática (AFPCyPESD), y en el Acuerdo de Reformas Constitucionales y Régimen Electoral (ARCyRE), reforzados por el Acuerdo de Cronograma (AC).
a) Sobre la Reforma del carácter del Estado y la Nación
Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas.
Este Acuerdo fue firmado por el Gobierno y la URNG el 31 de marzo de 1995 en México. Aquí se cuestiona duramente la historia de marginación a la que han sido sometidos los pueblos indígenas. Propone la realización de reformas constitucionales para
caracterizar a la nación como de unidad nacional, multiétnica, pluricultural y multilingüe y que se reconozca la identidad de los pueblos Maya, Garífuna y Xinca.
TIPO DE REFORMA LEGAL
EL AIDPI
Cap. I. Identidad de los Pueblos Indígenas, numeral
“Se reconoce la identidad del pueblo maya así como
las identidades de los pueblos garífuna y xinca, dentro
de la unidad de la nación guatemalteca
Cap. IV. Derechos Civiles, Políticos, Sociales y Económicos, literal A.
“El gobierno de la República se compromete a promover una reforma de la Constitución Política de la República que defina y caracterice a la Nación Guatemalteca como de unidad nacional, multiétnica, pluricultural y multilingüe”.
Cap. II.Lucha contra la discriminación. C.4
Aprobar el “Proyecto de Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas” ante Naciones Unidas.
Acuerdo de Reformas Constitucionales y Régimen Electoral.
Este Acuerdo, suscrito en Estocolmo el 7 de Diciembre de 1996, es claro al expresar el cambio de concepción de la caracterización de la Nación y el Estado (I.A.4):
“En este Acuerdo se prevé reconocer constitucionalmente la identidad de los pueblos Maya, Garífuna y Xinca, y desde tal perspectiva, la necesidad de definir y caracterizar al Estado Guatemalteco como de unidad nacional multiétnica, pluricultural y multilingüe. No se trata solamente de reconocer la existencia de distintos grupos étnicos y su identidad, como lo hace actualmente la Constitución en el artículo 66, sino de reconocer que la conformación misma de la sociedad, sin prejuicio de su unidad nacional y del Estado, está caracterizada de aquella manera, lo que implica, además, el reconocimiento de la especificidad de la espiritualidad indígena como componente esencial de su cosmovisión y de la transmisión de valores, y la oficialización constitucional de los idiomas indígenas, como uno de los pilares sobre los que se sostiene la cultura nacional y como medio de la adquisición y transmisión de la cosmovisión indígena, de sus conocimientos y valores culturales.” (Subrayado nuestro).
Realmente este Acuerdo constituye una re-fundación de la identidad nacional y de la configuración del Estado. Por primera vez después de creada la institucionalidad republicana, se reencuentran sociedad pluricultural y Estado de una manera pacífica, siendo éste capaz de expresar la conformación plural de aquella democráticamente.
La violencia institucional no sólo estuvo presente en la Colonia, sino también en el proceso Independentista, cuando los Congresistas de la naciente República Guatemalteca fundaban un Estado monolingüe, monocultural, monoteista y jurídicamente monista. El Decreto del Congreso Constituyente Guatemalteco del 29 de octubre de 1824 ofrecía
premiar con los mejores curatos a los curas que, con apoyo de las Municipalidades, lograsen la extinción de las lenguas indígenas. Así se dio carta de nacimiento a un proyecto de Nación y Estado en el que la exclusión de clase se entretejía con la coerción étnica. De una parte “ladinos”, con la connotación de “ciudadanos de plenos derechos”, y de otra “indios” sin plenos derechos, despojados de sus idiomas, identidad cultural, religión, derecho. E incluso, con mayores obligaciones, y al servicio de los ladinos propietarios de fincas30.
El planteamiento de este Acuerdo, en términos étnicos, supone terminar con el modelo de exclusión indígena. El reto subyacente, es superar el modelo de exclusión económico-político que afecta a los ladinos e indígenas pobres y retroalimenta modelos de exclusión en general.
b) Sobre el Reconocimiento del Derecho Consuetudinario y el Pluralismo Legal.
En los Acuerdos de Paz, especialmente el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas-AIDPI (30.3.1985), el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática-AFPCyFESD (19.9.1996), el Acuerdo sobre Aspectos Socio-Económicos y Situación Agraria ASESA (6.5.1996), y el Acuerdo sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral-ARCyRE (7.12.1996), cabe destacar dos planteamientos: a) un modelo de justicia plural, y b) el reconocimiento del derecho consuetudinario. El fundamento de estos planteamientos es el reconocimiento del carácter Pluricultural del Estado y la Nación.
Modelo de Justicia Plural
En los Acuerdos de Paz se plantea la necesidad de un sistema nacional de justicia plural que comprenda: 1) el sistema de justicia estatal reformado; 2) el reconocimiento del Derecho Indígena, y 3) la ampliación y reconocimiento de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos.
MODELO DE JUSTICIA PLURAL EN LOS ACUERDOS DE PAZ
Reconocimiento del “derecho consuetudinario”.
La justicia estatal
Que responda al carácter pluricultural, multiétnico y multilingüe del país.
30 Hasta mediados del presente siglo los indígenas estaban obligados por ley a trabajar en las fincas de ladinos y en la construcción vial. La complejidad de la estratificación social, ha hecho que los “ladinos” estén ubicados en dos sectores: uno muy pequeño, económicamente dominante, y el otro, formado por una gran capa de ladinos pobres, los que se sienten racialmente “superiores” a los indígenas. De ahí la expresión que se puede encontrar particularmente en el oriente del país: “seré pobre pero no indio”. La mayoría de la población indígena se ubica dentro del sector más pobre del país, pero también existe una pequeña burguesía comercial indígena en ascenso (especialmente en Totonicapán, Quetzaltenango y otros lugares).
3. Mecanismos alternativos de resolución de conflictos.
Ampliación y reconocimiento de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos.
El Reconocimiento del Derecho Consuetudinario y del Pluralismo legal
Los Acuerdos de Paz expresan la importancia del derecho consuetudinario y la necesidad de su reconocimiento en la legislación nacional, considerando los problemas de marginación y negación de derechos que ha ocasionado su desconocimiento. Este reconocimiento incluye su sistema de normas, autoridades, instituciones y procedimientos para regular la vida social, resolver conflictos, organizar el orden interno, procurar el desarrollo y participar en la vida política del país. Igualmente es parte del reconocimiento del derecho consuetudinario o indígena el respeto de sus propios métodos de designación de autoridades y toma de decisiones (reglas para crear reglas).
Entre otros puntos, los Acuerdos de Paz plantean31:
La importancia de la normatividad consuetudinaria para los pueblos indígenas (AIDPI, IV, E, 1).
Que el desconocimiento por la legislación nacional de la normatividad consuetudinaria, ha creado negación de derechos, discriminación y marginación de la población indígena (AIDPI, IV, E, 2).
El compromiso del Gobierno, con la participación de las organizaciones indígenas, de promover el desarrollo de normas legales para el reconocimiento del derecho
consuetudinario: “
el Gobierno se compromete a promover ante el organismo
legislativo, con la participación de las organizaciones indígenas el desarrollo de normas legales que reconozcan a las comunidades indígenas el manejo de sus asuntos internos de acuerdo con sus normas consuetudinarias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos.” (AIDPI, IV, E, 3).
Que se debe facilitar el acceso simple y directo a la forma de administrar justicia por parte de los pueblos indígenas (AFPCyFESD, n° 16,d).
Que se debe hacer una reforma constitucional para modificar el art. 203 de la actual Constitución (que plantea la exclusividad de la función jurisdiccional) para incorporar como una garantía de la justicia “el respeto por el carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe del país” (ARCyRE, AFPCFESD, 12).
Que “se reconoce el papel que corresponde a las autoridades de las comunidades, constituidas de acuerdo a sus normas consuetudinarias en el manejo de sus
31 Para un listado más completo de los planteamientos de los Acuerdos de Paz sobre el tema, ver el Anexo V.
asuntos” (AIDPI, IV,B,2).
g) Que se debe cambiar el Código Municipal para: garantizar “el ejercicio del derecho de los pueblos indígenas a decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo” (AIDPI,IV,B,3) y “propiciar la participación de las comunidades indígenas en el proceso de toma de decisiones sobre todos los asuntos que les afecten” (AIDPI,IV,B,4).
h) Que “reconociendo a las comunidades indígenas el manejo de sus asuntos internos de acuerdo con sus normas consuetudinarias” se reformará el Código Municipal de acuerdo con las conclusiones de la comisión paritaria de reforma y
participación, el cual definirá: i) el “estatus y capacidades jurídicas de las comunidades indígenas y de sus autoridades constituidas de acuerdo a las normas tradicionales”, ii) las “formas para el respeto del derecho consuetudinario y todo lo relacionado con el habitat”, iii) formas para promover la equitativa distribución del gasto público “fortaleciendo la capacidad de dichas comunidades de manejar recursos y ser los agentes de su propio desarrollo” (AIDPI,IV,B,5,i-iii).
i) Que “los pueblos maya, garífuna y xinca tienen derecho a la creación y dirección de sus propias instituciones”. (AIDPI,IV,D,3).
j) El “desarrollo de normas legales que reconozcan a las comunidades indígenas la administración de sus tierras de acuerdo a sus normas consuetudinarias”
(AIDPI,IV,F,9).
k) El derecho de “mantener el sistema de administración de tierras que tengan y que históricamente les pertenezcan” (AIDPI,IV,F,3), de acceder a tierras y recursos a las que “hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y
así como para sus actividades espirituales” (AIDPI,IV,F,6,i).
l) Que entre las garantías de la justicia que debe incorporar el art. 203 de la Constitución debe estar: “la apertura a mecanismos alternativos de resolución de conflictos” (ARCyRE, AFPCFESD,12).
m) Que se deben crear mecanismos extrajudiciales como el arreglo directo, la negociación y mediación para la solución de conflictos (laborales y de tierras). (ASESA).
Recomendaciones de las Comisiones creadas por los Acuerdos de Paz
Para el desarrollo de los Acuerdos de Paz en materia de Justicia el AFPCyFESD creó la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia. En sus Informes, tanto en el preliminar como en el Final, la Comisión planteó de modo firme y expreso que, aún cuando falte seguir estudiando el tema, es necesario el reconocimiento constitucional del Pluralismo Legal y del derecho consuetudinario en Guatemala, debiéndose modificar el artículo 203 de la actual Constitución que plantea la exclusividad de la función jurisdiccional. El Informe no propone una fórmula específica para la reforma constitucional, pero da criterios para la misma, así como para la elaboración de una ley de coordinación entre el derecho consuetudinario y la justicia estatal.
La Comisión para el Esclarecimiento Histórico (CEH), también fue creada por los Acuerdos de Paz (Acuerdo de Oslo). Esta Comisión presentó sus Conclusiones y
Recomendaciones el 25 de febrero de 1999: “Memoria del Silencio”. Entre sus conclusiones señala los efectos de la guerra en la vulneración de los sistemas de autoridad indígena y sus procedimientos para tomar decisiones y resolver conflictos. Indica que la militarización de las comunidades, la muerte y persecución de autoridades indígenas, la instauración de patrullas y comisionados militares mellaron el sistema de autoridad indígena y sus formas consensuales para la resolución de conflictos, instaurándose autoridades ilegítimas y mecanismos violentos. En sus recomendaciones, la CEH vuelve a reforzar lo planteado por la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia respecto del reconocimiento del derecho indígena o consuetudinario.
III. ANALISIS DE LA PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL
1. Marco en el que se elaboró la propuesta de reforma constitucional
Como parte de los Acuerdos de Paz entre el Gobierno y la URNG, se firmó el Acuerdo sobre Reforma Constitucional y Régimen Electoral, en el cual se planteaban algunas reformas constitucionales para hacer viables y convertir en obligaciones jurídicas los compromisos políticos adquiridos por los Acuerdos de Paz.
Los Acuerdos de Paz preveían diferentes mecanismos para la participación ciudadana en las diversas instancias de producción de propuestas. En los casos en los que el Gobierno se comprometía a elaborar propuestas sobre algún tema, expresamente incluían la frase “con la participación de las organizaciones mayas” o con la participación de la Asamblea de la sociedad civil, etc. Y además previeron la conformación de comisiones llamadas “paritarias” con participación de delegados del Gobierno y miembros de las organizaciones mayas y/o sociedad civil. También se previeron otro tipo de comisiones, las cuales no se llamaron paritarias, pero por lo general tenían una composición plural.
Después de la firma de la Paz Firme y Duradera, algunas organizaciones iniciaron la elaboración de propuestas. La Coordinadora de Organizaciones del Pueblo Maya de Guatemala-COPMAGUA convocó Magnas Asambleas para constituir Comisiones de trabajo que hiciesen aportes a las reformas constitucionales, aprobarlas y presentarlas. En estas reuniones hubo participación masiva de las organizaciones. Hubo dificultades para el seguimiento de las Comisiones y la coordinación entre comisiones, y no se articuló suficientemente la participación local. Sin embargo, se logró consensuar y aprobar propuestas para la reforma constitucional. La articulación y redacción de las propuestas fue tarea de la Comisión Nacional Permanente de Reformas Constitucionales de los Pueblos Indígenas y fue presentada con cinco mil firmas ante el Congreso. Ésta fue la participación ciudadana más significativa.
Sin embargo, hubo varios problemas:
a) En algunos temas no se previó ningún sistema de participación (las organizaciones
mayas crearon sus propias comisiones de trabajo en algunos temas en los que no se había acordado crear una comisión paritaria).
b) En otros casos no se previó un mecanismo específico y vinculante para la participación, más allá de una enunciación genérica de que se contaría con la “participación de las organizaciones mayas”. Por ejemplo, en el caso del reconocimiento del derecho consuetudinario, el AIDPI (IV,E,3) dice que “el gobierno se compromete a promover ante el Organismo Legislativo, con la participación de las organizaciones indígenas el desarrollo de normas legales que reconozcan [el derecho consuetudinario]”, pero no establece un mecanismo de participación. El Gobierno nunca promovió tal coordinación e, incluso, en su propuesta de reforma constitucional no incluyó tal tema.
c) Los calendarios de trabajo no coincidían: Por una parte, el Acuerdo de Cronograma establecía que la reforma Constitucional debería realizarse seis meses después de la firma de la Paz firme y duradera, pero por otra, las Comisiones paritarias no tenían un plazo fijo, por lo cual muchas de las propuestas de estas Comisiones se elaboraron después de que tenían que estar listas las propuestas de reformas constitucionales. Es más, el Acuerdo de Cronograma ubica en el último tramo (1998 al 2,000) algunos temas cuyo tratamiento era necesario para la elaboración de las propuestas de reformas, como el referido a la normatividad consuetudinaria. De su parte, la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia tenía seis meses después de su constitución para presentar su Informe, por lo cual no podía esperar el resultado del trabajo de las comisiones paritarias.
Aparte de esos problemas intrínsecos a los Acuerdos, hubo otros que limitaron la participación ciudadana en la elaboración de las propuestas de reforma constitucional: a) el desconocimiento de los Acuerdos de Paz por una gran parte de la ciudadanía; b) varios meses las reformas se negociaron entre los partidos a puerta cerrada en la llamada “Instancia Multipartidaria” sin un canal formal para que la ciudadanía se haga presente o conozca de modo directo el debate y sin dar suficiente cobertura a las organizaciones indígenas; c) Si bien las comisiones convocadas por COPMAGUA hicieron propuestas recogiendo demandas indígenas, e incluso presentaron una iniciativa de reforma constitucional con cinco mil firmas, éstas no fueron suficientemente tomadas en cuenta ni por el Ejecutivo ni por la instancia Multipartidaria; d) Hubo presiones intra-partidarias y entre partidos o fuerzas políticas por motivos distintos a la reforma, que condicionaron la formulación final de las propuestas; e) La resistencia de los sectores conservadores fue muy fuerte e influyó en la negociación de las reformas logrando mediatizarlas en gran medida, sobre todo en el tema del reconocimiento del derecho indígena.
2. Ejes de la propuesta de reforma constitucional
La propuesta de reformas constitucionales aprobada por el Congreso el 15.10.1998 incluía la reforma de 50 artículos constitucionales. A pesar de las limitaciones del proceso de elaboración de las propuestas de reforma constitucional, la versión final permitía constitucionalizar puntos importantes de los Acuerdos de Paz. Algunos artículos también incluían temas no contemplados en los Acuerdos, pero eran la minoría. Los cincuenta artículos a ser reformados fueron agrupados en cuatro temas para ser sometidos a
votación popular: 1) De la Nación y derechos sociales, 2) sobre el Legislativo; 3) sobre el Ejecutivo; 4) sobre la Justicia. Ninguno de los temas logró la votación suficiente para que se realicen las reformas constitucionales correspondientes en la “consulta popular” del domingo 16 de mayo de 1999, con lo cual el tema de la constitucionalización de los Acuerdos de Paz ha quedado pendiente. Si bien la propuesta de reforma constitucional no se realizó políticamente, queda como un antecedente en la discusión sobre varios temas, entre ellos: la caracterización de la Nación, el reconocimiento de los pueblos indígenas y sus derechos, y el reconocimiento constitucional del derecho indígena o consuetudinario.
Nueva caracterización de la Nación.
En los Acuerdos de Paz se plantea la reforma constitucional para una nueva caracterización de la Nación (AIDPI) y del Estado (ARCyRE) reconociendo su carácter pluricultural, multiétnico y multilingüe. La propuesta aprobada por el Congreso, en cambio, sólo se refería de modo expreso al carácter pluricultural de la Nación.
“Art. 1. De la persona humana y la nación. El Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona humana y a la familia; su fin supremo es el bien común.
La nación guatemalteca es una y solidaria; dentro de su unidad y la integridad de su territorio es pluricultural, multiétnica y multilingüe.”
Lo positivo de esta propuesta era que por primera vez en la República se planteaba un reconocimiento constitucional semejante. Esto es particularmente relevante porque en la historia nacional se ha negado la diversidad cultural, lingüística y étnica, es más, se ha intentado la extinción de los idiomas indígenas, se ha discriminado a los pueblos indígenas, se ha criminalizado la diferencia cultural y se ha sancionado la diferencia étnica cargando de más obligaciones a los indígenas que al resto de la población, y se les ha otorgado menos derechos ciudadanos.
Las deficiencias del artículo que se proponía reformar, eran políticas y técnicas. En lo político la propuesta reducía la caracterización pluricultural, multilingüe y multiétnica a la Nación, sin comprometer al Estado, mientras que en los Acuerdos de Paz se habla de una caracterización del Estado mismo como Pluricultural, no sólo de la Nación. Ello tiene un alcance mayor respecto de las obligaciones del Estado, puesto que su conformación jurídica, su estructura, los servicios públicos, etc. deben reflejar, garantizar y promover la diversidad cultural.
En términos técnicos, tanto en la redacción del artículo, como en la exposición de motivos, se aprecia una confusión teórica y terminológica sobre la naturaleza del Estado y de la Nación. Por ejemplo, en el artículo en cuestión se habla de “la integridad del territorio”. Este tema corresponde a los elementos del Estado en tanto espacio geo- político. El concepto de Nación está más bien vinculado a la base social del Estado, a la
población, a su identidad.
En el debate se observó un gran miedo a la idea de una conformación “pluricultural del Estado”. Se arguyó que eso generaría la división del país y sería como un “Estado multinacional”. Por eso aparece tantas veces en el texto de la reforma la alusión a “la unidad e integridad”. Por este miedo es que se restó peso político y técnico a la formulación.
Sobre el reconocimiento de Pueblos Indígenas
El artículo 66 de la Constitución de 1985 sobre “Protección de grupos étnicos” se enmarca dentro de una perspectiva proteccionista de minorías y no da el estatuto de “Pueblos” a los indígenas, llamándolos grupos. La fórmula aprobada por el Congreso presentaba dos cambios positivos: a) hacía expresa referencia a los Pueblos Indígenas, mencionando a los Pueblos Maya, Garífuna y Xinca. b) añadía en el listado los derechos a la “identidad” y la “espiritualidad”. c) En otros artículos establecía otros derechos, como el derecho de consulta a los pueblos indígenas (art. 70), aunque la limitaba la consulta a medidas administrativas susceptibles de afectarlos y no incluía la consulta sobre medidas legislativas, como sí dice el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. Otro aporte es que proponía la oficialización los idiomas indígenas, aunque posponía el listado a una ley (art. 143).
Art. 66. Identidad y espiritualidad de los pueblos indígenas. El estado reconoce, respeta y protege el derecho a la identidad, formas de vida, organización social, costumbres, tradiciones de los pueblos Maya, Garífuna y Xinca, el uso del traje en hombres y mujeres, sus distintas formas de espiritualidad, idiomas y dialectos, así como el derecho de transmitirlos a su descendencia, prevaleciendo la unidad de la nación, la integridad territorial y la indivisibilidad del Estado de Guatemala.
Los límites y deficiencias. Cabe anotar: a) Esta propuesta planteaba reemplazar el verbo “promover” que usa la Constitución de 1985 por el de “proteger”. El verbo “promover” supone una responsabilidad activa del Estado y alude al desarrollo, a algo que puede ampliarse, desplegarse. En cambio el verbo “proteger” es más pasivo, es simplemente mantener lo existente. b) Los miedos a la autonomía y la división del país, recorren toda la fórmula recargándola innecesariamente de frases sobre la preservación de la unidad e integridad. Subyace la idea de que la identidad diferenciada de los pueblos indígenas y sus derechos legítimos a ser diferentes en cuanto a los idiomas, costumbres, formas de vida, de alguna manera podrían amenazar integridad territorial y la unidad del Estado. C) En el listado de derechos pudo haberse añadido otros, entre ellos el derecho consuetudinario o indígena, para que hubiese una mayor coherencia en el conjunto de la propuesta, que luego tendría su desarrollo en el artículo específico.
3. Análisis de la propuesta de reforma sobre el derecho
consuetudinario. Contenido, alcances y límites.
consuetudinario indígena es el siguiente:
Art. 203: Independencia del Organismo Judicial y Potestad de Juzgar. La Justicia se imparte de conformidad con la Constitución y leyes de la República. Corresponde a los tribunales de justicia la potestad de juzgar y promover la ejecución de lo juzgado. Los otros Organismos del Estado deberán prestar a los tribunales el auxilio que requieran para el cumplimiento de sus resoluciones. Los magistrados y jueces son independientes en el ejercicio de sus funciones y únicamente están sujetos a la Constitución de la República y a las leyes. A quienes atentaren contra la independencia del Organismo Judicial además de imponérseles las penas fijadas por el Código Penal, se les inhabilitará para cualquier cargo público. La función jurisdiccional se ejerce con exclusividad absoluta, por la Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales que la ley establezca. Ninguna otra autoridad podrá intervenir en la administración de justicia.
El Estado reconoce el derecho consuetudinario, entendido como las normas, principios, valores, procedimientos, tradiciones y costumbres de los pueblos indígenas para la regulación de su convivencia interna, así como la validez de sus decisiones, siempre que la sujeción al mismo sea voluntaria y que no se violen derechos fundamentales, definidos por el sistema jurídico nacional, los tratados internacionales en materia de derechos humanos aceptados y ratificados por Guatemala, ni se afecten intereses de terceros.”
a) El texto supone un acto de reconocimiento del derecho indígena.
b) El reconocimiento se refiere, de modo expreso, a la función de regulación de la vida social o convivencia interna, y a la función de tomar decisiones, que se entiende están referidas a la resolución de conflictos o administración de justicia. Esto es relevante en la medida que el derecho indígena o consuetudinario es más que un mecanismo para resolver conflictos, es también un sistema para regular las relaciones sociales (matrimonios, herencias, contratos, transferencias, uso de recursos naturales, orden público interno, etc.).
c) Se reconoce tanto las normas como los procedimientos. Ello incluye la potestad de los pueblos indígenas de producir y cambiar sus propias normas y sus procedimientos para la convivencia social como para la resolución de conflictos.
d) Dado que el reconocimiento se ubica en el artículo referido “al Organismo Judicial y a la Potestad de Juzgar” es claro que es una forma de excepción al principio que aparece en mismo artículo, sobre la “exclusividad absoluta de la función jurisdiccional por parte de la Corte Suprema de Justicia y por los Tribunales que la ley establezca”. En este caso, no se trata de tribunales establecidos por ley, sino de un mecanismo establecido por la propia Constitución facultado de modo especial para tomar decisiones y resolver conflictos, como una forma de administración de justicia especial para los pueblos indígenas. Es lo que Colombia y Perú llaman la “jurisdicción especial”.
Los límites y deficiencias:
a) Si bien es importante que se distinga que el derecho tiene una dimensión reguladora de la vida social en general, y otra de toma de decisiones (administración de justicia), lo que hace falta es el reconocimiento de todo ello como sistema. La forma en la que está redactada la propuesta de reconocimiento, de alguna manera “pulveriza” el sistema jurídico indígena en componentes aislados: normas, principios, valores, etc. 32 .
b) En la propuesta de texto de los pueblos indígenas se incluía expresamente la palabra “autoridades”, que no aparece en esta fórmula. Las “autoridades” indígenas son reconocidas en el artículo 66 y se hace la remisión expresa a este artículo (203), lo cual es un problema de técnica legislativa que estuvo condicionado por un problema de carácter ideológico. Delegados del partido de gobierno expresaron el temor de que el reconocimiento de las autoridades de los pueblos indígenas podía llevar a la conformación de “un Estado Multinacional”. Es por eso que en el texto, cuando se reconoce la validez de las decisiones del derecho consuetudinario falta el “sujeto” que toma decisiones.
c) Falta de técnica legislativa. La voluntad del legislador era reconocer el derecho indígena en tanto sistema de regulación social y mecanismo para tomar decisiones que resuelvan conflictos, y por ello la propuesta de reconocimiento del derecho consuetudinario se ubica en el artículo referido a la potestad de juzgar. Sin embargo, constituye una falta de técnica legislativa haber mantenido la frase sobre la “exclusividad absoluta de la función jurisdiccional” por la Corte Suprema de Justicia y los tribunales que la ley establezca, porque introduce una innecesaria confusión. Podría parecer que no se reconocía la función jurisdiccional al derecho consuetudinario, y todo el párrafo referido a él devendría absurdo. Debió haberse hecho una frase que articule ambos sistemas (la jurisdicción de la Corte y tribunales estatales con la jurisdicción del derecho consuetudinario) en vez de que aparezcan ambos a la vez pero sin coordinación alguna.
d) La frase sobre la “voluntariedad” (en la sujeción al derecho consuetudinario, para reconocerle validez al mismo), es intrínsecamente contradictoria con el reconocimiento del “derecho consuetudinario” mismo. Ello importa serios problemas políticos y técnicos. Si se buscase convertir a todo el derecho consuetudinario en un sistema “voluntario”, se le quitaría justamente su carácter de “derecho”, para devenir un mecanismo alternativo de resolución de conflictos. Este tipo de fórmulas (sobre la voluntariedad) puede generar, entre otros, tres tipos de problemas: 1) En los pueblos indígenas las personas participan de derechos y deberes. Por la voluntariedad, las personas podrían decir que no aceptan cumplir con sus servicios en la comunidad porque no tienen la “voluntad” para hacerlo. Ello debilitaría de facto al “derecho consuetudinario” y su capacidad para regular la convivencia interna, haciéndola eventualmente nula. 2) Se podrían producir situaciones absurdas: por ejemplo, si una persona está lesionando a otra e interviene la autoridad comunal, el agresor podría resistirse a la intervención de la justicia indígena alegando que no se somete a la
32 Esta observación fue hecha verbalmente por Don Augusto Willemsem, en el Foro sobre Pueblos Indígenas organizado por el IIDH en septiembre de 1999 en la ciudad de Guatemala.
misma voluntariamente y que en todo caso se llame a fiscales o jueces estatales, a sabiendas de que ello no es viable por la distancia física u otros factores. Incluso podría amenazar a las autoridades indígenas de denunciarlas por abuso de autoridad, usurpación de funciones, detención arbitraria, etc. 3) También se podrían crear problemas a posteriori. Casos resueltos en las comunidades, podrían ser cuestionados posteriormente bajo la alegación de que las personas no se sometieron voluntariamente. Ello podría dar lugar a denuncias por usurpación de funciones u otros delitos contra autoridades comunales, lo cual generaría una gran inseguridad jurídica en las comunidades y aumentaría los conflictos. e) Otro grave problema del texto es que limitaba el reconocimiento del derecho consuetudinario (DC) a la no afectación de “intereses de terceros”, totalmente en contra de los límites máximos señalados por los Acuerdos de Paz y el Convenio 169 de la OIT. Tanto en el Convenio 169 de la OIT, como en los Acuerdos de Paz, el límite al reconocimiento del derecho consuetudinario es que tal no viole los Derecho Humanos reconocidos en el derecho internacional ni los derechos fundamentales reconocidos en
el sistema jurídico nacional. En ningún caso, el DC puede limitarse en función de
“intereses” de terceros, máxime si estas pretensiones no están fundadas en derechos.
El concepto de “intereses” es muy diferente del de “derechos”. El texto de la propuesta
incluye ambos límites, no afectar derechos ni intereses, con lo cual parece referirse a ambas situaciones. Los derechos están reconocidos en instrumentos nacionales e
internacionales y están destinados a proteger a las personas de modo legítimo,
aceptado e institucionalizado legalmente. Los “intereses” son pretensiones que pueden
o no estar respaldadas por derechos. En este caso, cuando el texto usa la palabra
“intereses”, teóricamente se podría desconocer una pauta de regulación social o una decisión de los pueblos indígenas, que aunque NO afecte derechos de nadie, sólo
porque es percibida por un tercero como una afectación de sus intereses. Esto llevaría
a una situación jurídica y políticamente absurda. En términos jurídicos, sería
contradictorio con el principio de la progresividad de los derechos humanos, por el cual priman las normas que otorgan más derechos, también consagrado expresamente en
el artículo 35 del Convenio 169 de la OIT (ratificado por Guatemala y vigente desde
junio de 1997). Este artículo sanciona la primacía de las normas que otorgan más derechos o ventajas a los pueblos indígenas. En términos políticos, sería contraproducente un reconocimiento del derecho consuetudinario de los pueblos indígenas, cuya validez esté librada a la percepción de terceros sobre sus intereses, aún sin fundarse en derechos. Tendría que reinterpretarse la palabra “intereses” dentro
del concepto de “derechos”, que sí tiene un sustento jurídico, mientras que los “intereses” son sólo una pretensión que da legitimidad procesal a quien quiere interponer una acción, pero no necesariamente le garantiza ganar la acción.
En síntesis, la propuesta de reformas aprobada por el Congreso, constituye un antecedente del intento de abrir puertas al respeto a la pluralidad, en medio de grandes temores sobre la desintegración territorial, la ruptura de la unidad nacional y la división del Estado. El reconocimiento del carácter pluricultural de la nación por el Congreso, es un avance a pesar de la timidez de la fórmula. El reconocimiento del derecho consuetudinario estaba formulado de manera ambigua y contradictoria, pero era la primera vez que el
Congreso aprobaba una fórmula de reconocimiento y tal es su valor referencial.
Al no haber sido ratificadas estas propuestas de reforma constitucional por la consulta popular, toca un verdadero trabajo de información y participación ciudadana, a fin de que en el futuro se puedan hacer los cambios normativos e institucionales que el país necesita.
IV. PAUTAS PARA EL RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO INDÍGENA Y SU COORDINACIÓN CON EL DERECHO ESTATAL
El reconocimiento constitucional del derecho indígena o consuetudinario constituye un imperativo jurídico y político. El estado Guatemalteco adolece de un déficit de legitimidad por no responder ni representar la realidad pluricultural del país y por haber marginado históricamente a los pueblos indígenas, su cultura, sus derechos y su sistema jurídico. Este reconocimiento permitiría que la institucionalidad jurídico-política del Estado responda a la existencia del pluralismo legal y sea más acorde a la configuración social de una nación pluricultural, multilingüe y multiétnica. El imperativo jurídico se deriva de las obligaciones adquiridas por el Estado guatemalteco al ratificar el Convenio 169 de la OIT, ya que debe adecuar la legislación nacional al mismo. El imperativo político es producto de los compromisos contraídos en los Acuerdos de Paz.
En este momento hay varias demandas jurídicas pendientes:
a) El reconocimiento constitucional del derecho indígena, en concordancia con el Convenio 169 de la OIT y los compromisos de los Acuerdos de Paz.
b) El establecimiento de pautas para la coordinación entre el derecho indígena y el estatal. Se debe promover una articulación democrática entre ambos sistemas, y evitar incoherencias en la normativa interna y conflictos en la vida cotidiana.
c) Ampliación y reconocimiento de mecanismos alternativos de resolución de conflictos y la instauración de mecanismos de articulación y coordinación con el derecho estatal y el derecho indígena.
d) El establecimiento de pautas de respeto, descriminalización y fortalecimiento del derecho indígena, que permitan superar la historia de marginación, desconocimiento o criminalización del sistema jurídico indígena. Estas pautas pueden corresponder a leyes de desarrollo constitucional.
e) El establecimiento de procedimientos para solucionar posibles conflictos entre el derecho indígena o consuetudinario y los derechos humanos, tal como señala el Convenio 169 de la OIT (art. 8,1).
f) Establecimiento de la Justicia plural, con criterios de preeminencia y mecanismos de coordinación. Donde hay derecho indígena, debe respetarse su uso por los pueblos indígenas; en los casos en los que la población en general utiliza mecanismos alternos

References: resolución 
 resolución 
 artículo 27
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
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 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
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 artículo 58
 artículo 66
 artículo 203
 artículo 203
 artículo 203
 artículo 46
 artículo 2
 resolución 
 Artículo 2
 Artículo 3
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 203
 artículo 203
 artículo 46
 artículo 66
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 artículo 203
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 artículo 66
 artículo 6
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 artículo 66
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 artículo 35
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