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Timestamp: 2018-12-11 02:57:48+00:00

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﻿ SENTENCIA C-415 DE SEPTIEMBRE 22 DE 1994
SENTENCIA C-415 DE 22 DE SEPTIEMBRE DE 1994
CONTENIDO:PARTICIPACIÓN EN LICITACIONES. INHABILIDADES POR RAZONES DE PARENTESCO.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, PARENTESCO, LICITACIÓN PÚBLICA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, SELECCIÓN DE LA LICITACIÓN PÚBLICA, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD, INHABILIDAD POR PARENTESCO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:276 DE DICIEMBRE DE 1994, PÁG.1589
Sentencia C-415 de septiembre 22 de 1994
Ref.: expediente D-491
Aprobado por acta 52
Actor: Luis Ricardo García Jaramillo
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8º (parcial) de Ley 80 de 1993 “por el cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”
Santafé de Bogotá, D.C., septiembre veintidós de mil novecientos noventa y cuatro.
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su presidente Jorge Arango Mejía y por los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa,
En el proceso de constitucionalidad del artículo 8º literales g) y h) del numeral 1º de la Ley 80 de 1993 “por el cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”.
“Por el cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”.
b) Quienes participaron en licitaciones o celebraron los contratos de que trata el literal anterior estando inhabilitados.
El Congreso de la República dictó la Ley 80 de 1993, publicada en el Diario Oficial 41.084 de octubre 28 de 1993. El artículo 8º regula las inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado. En el numeral 1º se consagran las diversas inhabilidades en tanto que en el numeral 2º se contemplan las incompatibilidades.
Las disposiciones demandadas, a juicio del actor, desconocen los artículos 2, 13, 16, 25, 26, 38, 40, 58, 60, 83, 84, 209, 210, 333, 334 y 365 de la Constitución Política.
Primer cargo: la limitación legal (C.P., art. 333)
Impedir legalmente que una persona participe en una licitación o concurso, en razón de que su cónyuge o compañero permanente, o un pariente suyo dentro del segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad, previamente hubiere presentado propuesta en la misma licitación o concurso, viola el artículo 333, pues restringe la actividad económica y la libre competencia con base en un requisito puramente formal no sustentado en “el bien común y [en] los superiores intereses de la comunidad” y, por ende, arbitrario.
En efecto, bien miradas las cosas, las inhabilidades que se cuestionan, se aplican a quien formula la segunda propuesta. “los literales objetados, al establecer las incompatibilidades (sic ), estudiadas” (...), limitan la libertad e iniciativa privadas de las personas, sociedades y consorcios interesados en contratar con el Estado, al someterlas bajo la amenaza de tales obstáculos jurídicos, a la acelerada “carrera” por presentar “formalmente” la primera propuesta con el fin de no inhabilitarse; con el agravante de colocar de hecho fuera de la competencia licitatoria o concursal a quienes no obraron con la celeridad anotada; resultando así que tal limitación libertaria, en el fondo no surge realmente de la intrínseca condición jurídica o moral del proponente, sino de una mera “formalidad inserta en el procedimiento administrativo”.
(1) La limitación legal se inspira en el principio de transparencia en el proceso de selección del contratista que, por ser omnicomprensivo de conceptos tales como el de contradicción, publicidad y moralidad administrativa, responde a los postulados del artículo 209 de la Constitución Política.
(3) En aras de la prevalencia del interés general (C.P., art. 1º) y del bien común (C.P., art. 333), el Estado debe evitar que “las desigualdades de hecho y posiciones privadas de preeminencia, disminuyan o restrinjan las garantías que tienen los más débiles para acceder al contrato”. En este sentido, se justifica “evitar la ocurrencia de prácticas monopolísticas que menguen la igualdad de condiciones de las personas en contratar con el Estado, en la modalidad de una especie de nepotismo surgido del vínculo de parentela”.
Posición del Ministerio de Gobierno manifestada a través de la intervención del ciudadano Eduardo Humberto Gómez Giraldo
(1) Con el objeto de preservar la libre competencia, la igualdad y la transparencia, se dictaron las disposiciones acusadas, que tienen el carácter de garantía de la mayoría —“la libre competencia es un derecho de todos”— contra los que contratan a pesar de sus nexos de parentesco.
Segundo cargo: consecuencias de la exclusión de la licitación o concurso (C.P., arts. 333, 334, 13, 209, 14, 16, 25, 333 inc. 3, 26 y 84)
La exclusión que sufre el inhabilitado, aparte de arbitraria, genera una serie de afectaciones específicas, tanto a nivel de los principios constitucionales, como de sus derechos fundamentales. La privación legal no es compatible con la filosofía que guía la intervención del Estado en la economía, que ha de propender a “la distribución equitativa de las oportunidades” (C.P., art. 334), como tampoco comulga con el principio de imparcialidad de la función administrativa (C.P., art. 209). En lo que concierne a los derechos del “excluído”(sic), se observa: se le hace objeto de un tratamiento diferenciado en relación con sus parientes que formalizaron en primer término la oferta (C.P., art. 13); se ignora su personalidad jurídica (C.P., art. 14); se desconocen sus propios objetivos individuales y sociales (C.P., art. 16); se le impide ejercer su trabajo, escoger y desarrollar su profesión (C.P., art. 25, 26 y 84); se vulnera su derecho a la libre competencia (C.P., art. 333); se hace caso omiso de su derecho a participar en el ejercicio del poder público y al desempeño de tales funciones a través de la contratación oficial (C.P., arts. 40-7, 210 inc. 2 y 365 inc. 2); se le priva del derecho de propiedad y de obtener provecho de su patrimonio afecto a la actividad de contratación (art. 58).
(1) Las medidas en relación con las personas que tengan nexos de parentesco, abonan el principio de imparcialidad de la función administrativa (C.P., art. 209) y, en la Carta, se encuentran varios ejemplos de ellas (C.P., arts. 126, 127 inc. 1º, 179-5 y 6, 292).
(2) No se configura una discriminación en razón del origen familiar. “Si esas mismas personas no concurren simultáneamente a ofertar, no habrá lugar a la inhabilidad”.
(3) Las inhabilidades contribuyen a que la igualdad sea real y efectiva (C.P., art. 13).
Tercer cargo: libertad de asociación (C.P., arts. 38 y 60)
(1) “los familiares, cónyuges y compañeros siguen teniendo libertad para fundar las sociedades y asociaciones que tengan a bien, pues los literales g) y h) (L. 80/93, art. 8º, ord. 1) no lo prohiben”.
Cuarto cargo: la buena fe (C.P., art. 83)
Contra el indicado principio, la ley presume que la mera relación de parentesco suscita “maniobras dolosas”, y a partir de esa idea construye las inhabilidades objeto de censura.
(1) La presunción de la buena fe, en modo alguno inhibe al Legislador para dictar reglas y fijar requisitos, particularmente para combatir la imparcialidad, la que por su misma naturaleza está asociada a las relaciones afectivas del ser humano “con sus semejantes”. De otra parte, regímenes de inhabilidades e incompatibilidades son comunes en los distintos dominios públicos y privados. Su desaparición conduciría a la “entronización de la parcialidad”.
2. Según el demandante, la ley restringe indebidamente, en el campo de la contratación administrativa, la libertad económica y el derecho a la libre competencia (C.P., art. 333) de los parientes y sociedades distintas de las anónimas abiertas, vinculados unos y otras de acuerdo con los nexos que aquélla indica, con aquellas personas que formalmente y, en primer término, hubieren presentado propuesta para una misma licitación o concurso.
Para realizar la actividad económica y para competir, en la esfera de la contratación pública, se impone una restricción consistente en que para hacerlo se precisa que la persona o la sociedad aptas para ese efecto no cuenten con parientes o sociedades relacionadas— en los términos de la ley —que, previamente, hubieren realizado una acción dentro del mismo procedimiento licitatorio o concurso en el que deseen participar: radicar formalmente una propuesta. La peculiaridad, en la que insiste el demandante, estriba en que se establece por la ley una regla de participación que privilegia, entre personas y sociedades igualmente aptas para proponer, a aquélla que primero haga conocer su oferta. Con otras palabras, la persona o sociedad no abierta que formule primero una propuesta en una determinada licitación o concurso, impide que su igual (pariente o sociedad no abierta relacionada) pueda participar en ella como proponente.
La explicación anterior ilustra el aserto del demandante que ve en las normas acusadas una limitación legal puramente formal a la actividad económica y a la libre competencia, en cuanto se resuelve en últimas en un sistema que permite al primer proponente inhabilitar al segundo. En suma, en su concepto, infiere la Corte, no califica como interés social (C.P., art. 333) que sirva para delimitar el alcance de la libertad económica y la libre competencia, en el dominio de la contratación administrativa, la consagración legal de una inhabilidad de la que se siga que el primer proponente en una licitación o concurso abierto por una entidad pública, por el sólo hecho de haber formalizado previamente su oferta, pueda impedir la participación como licitantes de otras personas interesadas en participar en la misma licitación o concurso, así puedan existir lazos de parentesco o de otra índole entre ellas.
3. Las partes intervinientes en este proceso constitucional, distintas del demandante, no toman en consideración la anotada singularidad que se deduce de las inhabilitaciones legales y, por este motivo, no se encuentran en sus tesis argumentos que sirvan para confrontar el que aquél esgrime como eje de su impugnación constitucional.
4. Debe concederse al demandante que las limitaciones que la ley imponga a la actividad económica y a la libre competencia, habrán de ser serias y razonables. Se trata de dos derechos constitucionales que si bien son de configuración legal, describen un ámbito de actuación privada que, a partir de un cierto límite, no es susceptible de ser restringida adicionalmente, so pena de vulnerar sus núcleos esenciales. En este sentido, aparte de los fines propios de la intervención del Estado en la economía que se señalan en el artículo 334 de la Constitución Política, la libertad de empresa - en el lenguaje de la Constitución Política “la actividad económica y la iniciativa privada” - y la libre competencia, pueden ser delimitadas por la ley cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación (C.P., art. 333). La seriedad y razonabilidad de las medidas legales limitativas de la actividad económica, no la coartan. Por el contrario, la restricción legal persigue conciliar los intereses de la actividad económica libre con los que demanda la atención del bien común, en un sistema que en razón de sus fundamentos debe guiarse por el principio pro libertate. De ahí que, a título de garantía adicional, se disponga que “las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334 (...) deberán precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica” (C.P., art. 150-21).
5. Igualmente, cabe reconocer que las inhabilidades examinadas, se configuran si con antelación a la propuesta que formula una persona o sociedad cerrada, un pariente suyo u otra sociedad cerrada, relacionados ésta y aquél con los primeros, en el grado y forma que determina la ley, han presentado propuesta en la misma licitación o concurso y, por consiguiente, se predican exclusivamente de quienes realizan posturas con posterioridad. No se remite a duda que la aplicación de las inhabilidades, no es ajena a un momento previo y a uno sucesivo. Precisamente, de esto último toma pie el demandante para advertir sobre la presunta peculiaridad del mecanismo inhabilitador, la que tacha de arbitraria toda vez que funciona según la siguiente regla, “el proponente que llega primero inhabilita al que llega después”.
6. Observa la Corte, sin embargo, que si bien se trata indudablemente de una limitación, el actor equivocadamente la interpreta al ubicarla en el campo de la libertad económica. El legislador no pretende mediante las disposiciones acusadas, introducir límites a la actividad económica y a la iniciativa privada. Las normas forman parte del estatuto general de contratación de la administración pública (Ley 80 de 1993), cuyo objeto es regular este aspecto tan relevante de la actividad estatal. Regular la función pública, en particular la contratación estatal, es enteramente diferente de intervenir en la actividad económica y en la libre competencia.
Las limitaciones y restricciones que se contienen en el citado estatuto, predicables de la relación Estado-particulares y que afectan los diversos momentos de formación, celebración y ejecución de los contratos estatales, se refieren a una faceta de la actividad del Estado y en la que se contempla, en los términos de la ley, una especial modalidad de participación o colaboración de los particulares en su papel de contratistas. La ley demandada recae sobre una materia que pertenece al dominio de la esfera estatal y pública, dentro de la cual no rige el principio pro libertate, sino el de legalidad, el que ordena que la función pública debe someterse estrictamente a lo que disponga la Constitución y la ley (C.P., art. 6º).
Lo anterior es suficiente para desechar la pretensión del demandante de juzgar las limitaciones legales a la luz de los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, como si ellas se enderezaran a restringir la actividad económica y la iniciativa privada.
7. Sentada la anterior premisa, el eje del problema se desplaza al campo de la regulación legal de la contratación pública. Se pregunta la Corte, si está de acuerdo con la Constitución que el estatuto general de contratación (C.P., art. 150), consagre inhabilidades en cuya virtud se impida participar en una licitación o concurso abierto por una entidad pública, a las personas o sociedades cerradas, sólo porque con antelación se hubieren formalizado propuestas dentro del mismo procedimiento contractual por parte de otra persona que estuviere ligada con las primeras por una relación de parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad, o por parte de otra sociedad igualmente cerrada cuyos socios o administradores tengan similares lazos de consanguinidad o afinidad con los de aquella.
8. Se comprende con facilidad que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, corresponde a una materia de normal y obligada inclusión en un estatuto contractual. El legislador, a quien se ha confiado expedir el indicado estatuto, tiene, pues, competencia para establecerlo (C.P., art. 150).
9. Todo régimen de inhabilidades e incompatibilidades de suyo excluye a ciertas categorías de personas del proceso de contratación, generando incapacidades especiales, impedimentos y prohibiciones de variada naturaleza, que en cierta medida afectan el derecho a la personalidad jurídica traducido, a su turno, en el principio general de capacidad legal (C.C., arts. 1502 y 1503; L. 80/93, art. 6º). De ordinario, como ocurre en la contratación estatal, la inobservancia del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, se erige en causal de nulidad del contrato celebrado en esas condiciones (L. 80/93, art. 44).
10. El demandante ha ofrecido las razones que, en su concepto, lesionan los derechos constitucionales a igual reconocimiento de la personalidad jurídica que merecen los destinatarios de las inhabilidades consagradas por la ley acusada, desestimando, de paso, el interés general que las inspira. La Corte se propone ofrecer las razones de interés general que, considera, sirven de fundamento a dichas inhabilidades.
11. A través de la licitación y el concurso, se instituye por la ley un procedimiento contractual, que se orienta, de una parte, a obtener para la entidad pública la selección objetiva del respectivo contratista que gracias a la competencia que se suscita entre los licitantes ofrezca las condiciones más favorables y provechosas para el interés público y, de otra, a asegurar la igualdad de oportunidades entre los particulares para contratar con el Estado.
No puede obtenerse la selección objetiva del contratista que haga las ofertas más ventajosas para el Estado, si entre los licitantes y concursantes no se traba una activa y honesta competencia. Para el efecto es de rigor que se mantenga el secreto de las propuestas hasta el momento en que se abra la urna. Igualmente, para este propósito, se precisa, que entre los participantes, estimulados por la sana confrontación, se imponga la vigilancia recíproca de modo que se denuncie todo tipo de vicios e incorrecciones que se observe en el proceso.
La posición del Legislador a este respecto no es en modo alguno peregrina. El Constituyente, por su parte, ha tomado en cuenta el anotado sentimiento de lealtad dentro de la familia y le ha otorgado el debido respeto como factor de cohesión de ese grupo humano, núcleo esencial de la sociedad. En efecto, el artículo 33 de la Constitución Política prohíbe que se obligue a una persona a declarar contra sí misma o contra sus familiares próximos. No puede, por ello, reprocharse al Legislador que en atención al consabido sentimiento de lealtad familiar, consagre una inhabilidad con el objeto de prevenir que, sin motivo alguno digno de protección, pueda la familia a través de sus miembros perjudicar eventualmente al Estado o a terceros.
A las anteriores razones que justifican la restricción legal, se suma el designio patrocinado por el mismo Constituyente (C.P., arts. 126, 179 - 5 y 6 y 292), de poner término al fenómeno del nepotismo que lastima el primado de la igualdad de oportunidades y de acceso al servicio público en todas sus múltiples manifestaciones. Cuando en una misma licitación o concurso, intervienen varios licitantes ligados por estrechos lazos de consanguinidad o afinidad, la probabilidad de que el contrato se adjudique a un miembro de una misma familia es mayor. La ley pude y debe remover los obstáculos que impidan que la igualdad sea real y efectiva. En Colombia el nepotismo ha obrado como rémora de la igualdad y en la causa de su eliminación está comprometida la misma Carta Política.
(1) La presencia de familiares en una misma licitación o concurso, puede seriamente hacer fracasar sus objetivos básicos. La pérdida que se produce en la esfera pública es inconmensurable frente al sacrificio individual que eventualmente se verifique. La contratación estatal, según lo ordena la Constitución (C.P., art. 209) y la ley (L. 80/93, arts. 24, 25 y 26), debe adelantarse de acuerdo con los principios de transparencia, igualdad, moralidad y economía. La puja entre los licitantes requiere que el sigilo y la autonomía de cada uno de ellos se mantengan. La participación de parientes en una misma licitación o concurso, quebranta este supremo presupuesto negocial, en detrimento de la lealtad y sana emulación entre los oferentes, lo que a su turno genera desigualdad y propicia la inmoralidad, la cual bien puede desembocar en colusión y pérdida económica para el Estado que no sabrá si objetivamente está en un momento dado seleccionando la mejor propuesta. El alto riesgo asociado a la intervención de familiares en una misma licitación o concurso, que puede desacreditar tan importantes mecanismos contractuales, en los cuales el Estado cifra la posibilidad de escoger objetivamente al mejor proponente y permitir el acceso igualitario de los particulares, representa un precio demasiado alto que se obligaría a pagar a la sociedad, si se decide hacer caso omiso de esa situación a fin de permitir su participación.
(3) Las limitaciones a la capacidad de las personas, como potenciales contratistas del Estado, si bien deben observar la regla de la excepcionalidad, también han de dirigirse a concretar el interés superior del Estado, uno de los cuales es el de poder seleccionar objetivamente la mejor propuesta. De esto último, pueden surgir restricciones y variadas reducciones, cuya validez dependerá de su adecuada y razonable justificación y conexidad con dicho fin. El desplazamiento de las limitaciones examinadas a la esfera del Estado y de la función pública, descubre precisamente que ellas reflejan exigencias propias de este sector que no alcanzaba a vislumbrar el demandante, para quien las mismas se ubicaban en el campo de la actividad económica libre y, por tanto, obedecían a una lógica diferente. Lo dicho por la Corte en este acápite es suficiente para demostrar que en el terreno de lo público, las limitaciones legales estudiadas, actualizan adecuada y razonablemente el interés superior del Estado.
12. Una vez el Legislador identifica una situación específica que puede gravemente afectar el interés general, como la que se acaba de analizar, puede legítimamente prohibir las conductas que la configuran. La mencionada prohibición, entre las múltiples formas que puede adoptar, puede tener el carácter de inhabilidad sancionable con nulidad absoluta (L. 80/93, arts. 8-g y h; 44).
La limitación legal —en este evento la inhabilidad-nulidad—, contiene una orden de abstención (prohibición), que recae sobre la persona o sociedad cerrada que en los términos de la ley tenga nexos con otra que previamente hubiere formalizado una propuesta en la misma licitación o concurso. La causa de la prohibición, se reitera, es la protección del interés general. La consecuencia que se deriva de incumplir el mandato legal, sin perjuicio de la que emana del Código Penal, es la de viciar con nulidad absoluta el vínculo contractual así conformado.
El demandante hace abstracción de la estructura jurídica de la inhabilidad (prohibición, causa y efecto) y de su justificación, y repara tan sólo en las consecuencias materiales que se deducen de la misma para quien resulta inhabilitado. En este orden de ideas, concluye el actor que la inhabilidad establecida corresponde al esquema que puede sintetizarse en la expresión “la persona que primero propone impide a sus relacionados proponer después”. Vista así la inhabilidad, se la despoja de todo sentido y se torna fácil la invectiva de arbitrariedad que profiere el demandante en su contra.
13. El demandante enumera una serie de consecuencias negativas que se siguen de las inhabilidades consagradas en la ley y que, a su juicio, vulneran los derechos de las personas cobijadas por ellas. En su concepto, las disposiciones acusadas violan los artículos 333, 334, 13, 209, 14, 16, 25, 333 inc. 3, 26 y 84 de la Constitución Política.
14. La tesis del actor supone que la ley viola los artículos 38 y 60 de la Constitución Política, pues las inhabilidades que decreta se convierten en factor de discriminación contra las personas susceptibles de quedar inhabilitadas, como quiera que las sociedades dedicadas a la contratación oficial siempre temerán verse excluídas de una licitación en razón de los nexos que aquéllas mantienen con otras personas o sociedades, lo que las estimulará a no vincularlas o a buscar su retiro.
No es posible declarar la inexequibilidad de una norma, con base en un argumento tan deleznable como el que propone el actor. La hipotética reacción de una persona ante la restricción legal y sus eventuales efectos pretendidamente adversos frente a una categoría de sujetos, no permite construir un cargo de inconstitucionalidad.
15. Según el actor, la ley estructuró las inhabilidades, presumiendo que los miembros de una misma familia, pudieran incurrir en “maniobras dolosas”, con el objeto de vencer en la respectiva licitación o concurso. Esta tesis plantea que el legislador viola el postulado de la buena fe (C.P., art. 83), si instituye una restricción a la acción de los particulares motivada por el temor de que incurran en prácticas dolosas.
No comparte la Corte la apreciación del demandante. La función legislativa no tiene el carácter de gestión pública ni ante ella se adelantan trámites por parte de los particulares. La interpretación que prohíja la demanda, excede el alcance del artículo 83 de la Constitución Política.
En suma, no viola el postulado de la buena fe, el legislador que al diseñar un sistema de inhabilidades en el campo de la contratación estatal, las establece justamente para prevenir el eventual dolo o aprovechamiento en que puedan incurrir las personas a las que ellas se extiende. Es claro que en ausencia de tales restricciones el dolo y la colusión contra el Estado y los demás participantes en la licitación o concurso podrían ocurrir. No puede reprocharse a la ley que con sano criterio preventivo se anticipe y mediante las inhabilidades que consagra, clausure esa posibilidad. Prevenir males es la principal función de la ley; para hacerlo, primero hay que imaginarlos. La buena fe se afianza gracias a estas disposiciones del derecho positivo que se inspiran en ese postulado y así logran crear un cauce y un marco seguros a la actividad estatal y particular.
De impedirse al legislador dictar este tipo de regulaciones, en el fondo se le estaría cercenado la función más elemental que le competente, la cual consiste en definir el ámbito de lo lícito y de lo ilícito. En la materia que ahora ocupa a la Corte, ni siquiera sería posible delimitar el contenido y alcance del orden público contractual, que resulta indefinido por fuera del régimen de incompatibilidades, inhabilidades y nulidades, el cual a su turno es irrealizable si se prohíbe al Congreso descalificar comportamientogs y tener una conciencia crítica y preventiva.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional no encuentra que las disposiciones demandadas violen ninguna norma de la Constitución Política.

References: artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 333
 artículo 209
 artículo 334
 artículo 334
 artículo 33
 artículo 83