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Timestamp: 2019-05-19 16:33:49+00:00

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Legal News 2. August 2017
Dieses Verständnis von Art. 9 Abs. 1 GG wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Schon im Verfassungskonvent von Herrenchiemsee wurde der Vorschlag abgelehnt, die grundrechtliche Garantie der Vereinigungsfreiheit um eine Regelung zu ergänzen, dass niemand gezwungen werden dürfe, sich einer Vereinigung anzuschließen. Es sollte insbesondere auch künftig möglich sein, Angehörige bestimmter Berufe in öffentlich-rechtlichen Organisationen verpflichtend zusammenzufassen27. Der Parlamentarische Rat befasste sich mit der Reichweite von Art. 9 Abs. 1 GG in Kenntnis der damals schon lange bestehenden Kammern und ähnlicher Körperschaften. Er wollte diese mit dem Grundrecht der Vereinigungsfreiheit nicht abschaffen. Maßgeblich war der Unterschied zwischen der freiwilligen Bildung einer Vereinigung im Unterschied zur Bindung an öffentlich-rechtliche Körperschaften: So betonte das Mitglied des Parlamentarischen Rates Zinn, dass sich der Staat in Bildung und Organisation freiwilliger Zusammenschlüsse nicht einmischen dürfe, während er durch Gesetz mit öffentlich-rechtlichen Vereinigungen auch Institutionen schaffen könne, für die der zwangsweise Zusammenschluss wesentlich sei28. Das Mitglied des Rates Seebohm führte ausdrücklich aus, der Grundsatz der Freiwilligkeit gelte „nach altem Brauch“ bei Industrie- und Handelskammern nicht, weshalb speziellere Regeln zum Vereinigungszwang in Art. 9 GG nicht gefordert seien; die Frage der Notwendigkeit öffentlich-rechtlicher Körperschaften mit Pflichtmitgliedschaft bleibe ohne spezielle Regelung der freien Entwicklung überlassen29. Insofern unterscheidet sich Art. 9 Abs. 1 GG von der Vereinigungsfreiheit in anderen Verfassungen30.
Aus Art. 2 Abs. 1 GG erwächst das Recht, nicht durch Pflichtmitgliedschaft von „unnötigen“ Körperschaften in Anspruch genommen zu werden31. Die mit einer Pflichtmitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband einhergehende Beitragspflicht schränkt die wirtschaftlichen Voraussetzungen individuell selbstbestimmter Betätigungsfreiheit ein32. Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG schützt insofern auch davor, durch die Staatsgewalt mit einem finanziellen Nachteil belastet zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist33.
Soweit die Beschwerdeführerinnen vorbringen, der Gesetzgeber habe die „ständige Prüfung“ unterlassen, ob die Voraussetzungen für eine öffentlich-rechtliche Zwangskorporation noch bestehen, verkennen sie Inhalt und Reichweite dieser Aussage im Beschluss vom 07.12 200134. Auch kann es geboten sein, die weitere Entwicklung zu beobachten, die Norm zu überprüfen und sie erforderlichenfalls zu revidieren, falls die tatsächlichen Voraussetzungen oder die Auswirkungen einer Regelung bei ihrem Erlass noch nicht ausreichend zuverlässig beurteilt werden können und die ihr zugrunde liegenden Annahmen nicht mehr zutreffen und sich der nun erreichte Zustand als verfassungswidrig darstellt35. Das gilt unter anderem, wenn komplexe Gefährdungslagen zu beurteilen sind, über die verlässliche wissenschaftliche Erkenntnisse noch nicht vorliegen36, oder wenn eine Regelung erst im Zusammenwirken mit anderen, für sich genommen geringfügigen Eingriffen in Grundrechte in ihrer Gesamtwirkung zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung führt, die verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbar ist37. Verfassungswidrig ist das Ausbleiben einer Neuregelung dann nur, wenn die Unterlassung eine Schutzpflicht verletzen würde38. Hier sind weder eine derartige Gefährdung noch eine solche Schutzverantwortung erkennbar.
Die Beitragspflicht nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG ist gerechtfertigt, weil die zugrunde liegende Pflichtmitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern nach § 2 Abs. 1 IHKG auf einer legitimen Zwecksetzung beruht. Die Kammern erfüllen „legitime öffentliche Aufgaben“39.
Zu den legitimen öffentlichen Aufgaben gehören Aufgaben, an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss40. Dabei kommt dem Gesetzgeber ein weites Ermessen zu41; er verfügt bei der Auswahl der Aufgaben, die der Selbstverwaltung übertragen werden sollen, über einen weiten Entscheidungsspielraum.
Der Zweck, den der Gesetzgeber mit einer Selbstverwaltungskörperschaft verfolgt, ist aus den gesetzlichen Aufgabenzuweisungen zu ermitteln. Soweit gesetzlich mehrere Aufgaben zugewiesen werden, müssen diese nicht nur pauschal insgesamt, sondern auch je für sich einem legitimen Zweck dienen. Insofern sind die Aufgaben der Vertretung der gewerblichen Wirtschaft gegenüber dem Staat und der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben auf wirtschaftlichem Gebiet zu unterscheiden42. Die Verbindung zwischen unterschiedlichen Aufgaben kann allerdings dazu beitragen, die jeweils andere zu legitimieren, wenn gerade der Koppelung eine eigene Funktion zukommt. Diese kann darin liegen, Wissen ebenso wie wechselseitige Unterstützung zur Verfügung zu stellen und damit auch zu entlasten, also eine kostengünstigere Erfüllung von Aufgaben zu ermöglichen.
Die wesentliche Zwecksetzung der Industrie- und Handelskammern ergibt sich aus § 1 Abs. 1 IHKG. Danach hat die Kammer „das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen“. Es obliegt ihr „insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken.“ Nach § 1 Abs. 5 IHKG sollen keine sozialpolitischen und arbeitsrechtlichen Interessen wahrgenommen werden, um einen Konflikt mit den Koalitionen von vornherein zu vermeiden43.
Das in § 1 Abs. 1 IHKG vorgegebene „Gesamtinteresse“ der gewerblichen Wirtschaft im Bezirk ist das unternehmerische Interesse. Zwar kritisierte die Opposition im Gesetzgebungsverfahren die hier im Unterschied zur Handwerksordnung fehlende Arbeitnehmerbeteiligung; es sei „unmöglich“, Unternehmern oder Unternehmenszusammenschlüssen öffentlich-rechtlichen Charakter zu geben und die ansonsten auch an der Wirtschaft Beteiligten davon auszuschließen, weshalb eine Interessenvertretung der Unternehmen privatrechtlich erfolgen solle44. Eine Mehrheit entschied sich damals aber für das öffentlich-rechtliche Modell ohne Beteiligung der Beschäftigten.
Die Industrie- und Handelskammern sind nach § 1 Abs. 1 IHKG gefordert, die „wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen“. Der Gesetzgeber verlangt eine Bündelung unterschiedlicher Positionen in den Kammern, sowohl durch deren Unabhängigkeit als auch durch die Vollständigkeit der Information, da gerade mit der Pflichtmitgliedschaft die Möglichkeit besteht, auf die Auffassung aller zurückzugreifen45. Die Industrie- und Handelskammer ist damit zwar eine unternehmerische, aber keine bloß ausgewählte oder einseitige oder gar andere ausschließende Interessenvertretung. Ihre Aufgabe ist es, die Interessen aller Mitglieder im Bezirk durch eine selbstverwaltete Vertretung zusammenzuführen und dabei alle in einem Bezirk relevanten Vorstellungen zu Gehör zu bringen.
Nach § 1 Abs. 1 IHKG ist es weitere Aufgabe der Kammern, „durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten“. Auch dies stößt verfassungsrechtlich nicht auf Bedenken. Vielmehr schließt diese Aufgabe an die Ermittlung des Gesamtinteresses der Mitglieder an, baut also auf deren Wissen auf und übersetzt dies in die für die Mitglieder relevanten Bereiche. Das setzt die funktionale Selbstverwaltung als organisierte Beteiligung der sachnahen Betroffenen46 in Unterstützung und Beratung insbesondere der Mitglieder um. Die Organisation bestimmter Wirtschaftssubjekte in einer Selbstverwaltungskörperschaft soll und kann verfassungsrechtlich legitim Sachverstand und Interessen bündeln und eröffnet die Möglichkeit, diese insgesamt und nicht als Interessenverband oder Koalition im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG und nicht übergreifend als politische Partei in den wirtschaftspolitischen Willensbildungsprozess einzubringen47. Das bedeutet keine Pflicht zum Bericht an Behörden, sondern eröffnet die Möglichkeit der selbstverwalteten Mitsprache in wirtschaftspolitischen Angelegenheiten.
Auch gegen die Aufgabenzuweisung in § 1 Abs. 2 IHKG bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Norm beschreibt seit 1969 unverändert Aufgaben der Wirtschaftsförderung und Berufsbildung, die als solche weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss48.
Die Aufgabenstellungen nach § 1 IHKG entsprechen danach der für wirtschaftliche Selbstverwaltung typischen Verbindung von Interessenvertretung, Förderung und Verwaltungsaufgaben, die auch vom Bundesverfassungsgericht in das BVerfG-Entscheidung im Jahr 196249 und in der Entscheidung der Kammer im Jahr 200150 als legitimer Zweck für die Pflichtmitgliedschaft angesehen wurde. Auch gegen die bei Gelegenheit übernommenen Wirtschaftsverwaltungsaufgaben ist verfassungsrechtlich nichts zu erinnern.
Die mittelbar angegriffenen Regelungen zur Pflichtmitgliedschaft sind geeignet, diese Zwecke zu erreichen und damit eine taugliche Grundlage für die Erhebung von Beiträgen. Das ist im verfassungsrechtlichen Sinne schon dann der Fall, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt51. Die hierzu vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken greifen nicht durch.
Die Beschwerdeführerinnen schildern auch keine Entwicklung, die durchgreifende Zweifel an der Eignung der Industrie- und Handelskammern zur Erreichung der legitimen Zwecke begründen würde. Was hier vorgetragen wird, war letztlich auch zur Zeit der letzten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 200152 dargelegt und erkennbar. Aus dem pauschalen Hinweis auf den europäischen Integrationsprozess ergeben sich keine Zweifel, denn Europäisierung bedeutet nicht, dass lokale, regionale oder nationale Wirtschaftspolitik ihre Bedeutung verloren hat. Es kann vielmehr gerade im Umgang mit Europäisierung und Globalisierung besonders wichtig sein, die bezirklichen Perspektiven zur Geltung zu bringen. Das zeigen auch Entscheidungen der Industrie- und Handelskammern selbst und des Gesetzgebers. So gründeten die Kammern bereits im Jahr 1958 den europäischen Zusammenschluss der Eurochambres. Der Gesetzgeber ermöglichte im Jahr 2008 die Übernahme der Aufgabe der Einheitlichen Stelle nach der europäischen Dienstleistungsrichtlinie. Mit Blick auf die regionale Aufgabenerfüllung in der Europäischen Union wurde die Aufgabenübertragung und Bildung öffentlich-rechtlicher Zusammenschlüsse durch die Neufassung von § 10 IHKG und die Änderung von §§ 4, 11 und 12 IHKG verändert53. Auch darüber hinaus hat der Gesetzgeber die Aufgabenwahrnehmung in Selbstverwaltung sich verändernden Gegebenheiten angepasst54 und zahlreiche Vorschriften des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern mit dem Ziel geändert, „die Effizienz und Transparenz im Kammerwesen weiter zu erhöhen, die Modernisierung der Selbstverwaltung voranzubringen, die Belastungen der Mitglieder auf einem notwendigen Maß zu halten und den Kammern die Möglichkeit einzuräumen, in bestimmten Bereichen noch zielorientierter zu arbeiten“55. Dazu wurden die Voraussetzungen für die Einführung der kaufmännischen Buchführung geschaffen sowie die Befreiungstatbestände für inländische und ausländische Kapitalgesellschaften und Tatbestände zur Beitragsreduzierung vereinheitlicht. Auch insofern sind keine Anhaltspunkte für eine fehlende Eignung zur Zielerreichung erkennbar.
Der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Beschwerdeführerinnen durch die Heranziehung zu Beiträgen an die Industrie- und Handelskammern als Pflichtmitglied nach §§ 2 und 3 IHKG erscheint unter Berücksichtigung des weiten Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers auch erforderlich. Daran fehlt es nur, wenn das Ziel der staatlichen Maßnahme durch ein anderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden kann, mit dem das betreffende Grundrecht nicht oder weniger fühlbar eingeschränkt wird, wobei die sachliche Gleichwertigkeit bei Alternativen in jeder Hinsicht eindeutig feststehen muss56. Dafür, dass der Kammer – den Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers überschreitend – Aufgaben zugewiesen wurden, die unnötige Kosten nach sich ziehen, oder dass finanzielle Mittel auf andere Weise mit geringerer Eingriffswirkung gleichermaßen verlässlich von den Betroffenen erhoben werden könnten, ist nichts ersichtlich. Die Frage danach wurde vielmehr in der rechtspolitischen Diskussion ausdrücklich gestellt und verneint. So zeigen der Bericht der Bundesregierung gegenüber dem Deutschen Bundestag über Beiträge, Aufgaben und Effizienz der Industrie- und Handelskammern vom 29.05.200257 oder auch die Beratung der Petition 24793 zur Reform des Gesetzes über die Industrie- und Handelskammern am 3.07.2014 im Deutschen Bundestag, dass die Erforderlichkeit der Aufgabenzuweisung wiederholt diskutiert worden ist. Auch wurden in einer gemeinsamen Studie von Bundesregierung, DIHK, nationalem Normenkontrollrat und Statistischem Bundesamt aus dem Jahr 2011 die Bürokratiekosten der hoheitlichen Aufgaben der Kammern untersucht, um Belastungen für ihre Mitglieder möglichst gering halten zu können58. Da die Industrie- und Handelskammer das Interesse der Mitglieder wahrnimmt und ihre wirtschaftliche Tätigkeit fördert, ist nicht ersichtlich, welches mildere Mittel zur Kostentragung als die in § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG geregelte allgemeine, nach der Leistungsfähigkeit gestaffelte Beitragslast eingesetzt werden könnte, unabhängig von der Frage der Zumutbarkeit in der Höhe, der rechtfertigungsbedürftigen Staffelung und der Verwendung.
Die ebenfalls im Deutschen Bundestag aufgrund entsprechender Gesetzesinitiativen diskutierte Alternative einer freiwilligen Mitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern ist verfassungsrechtlich nicht die eindeutig weniger belastende Alternative zur geltenden Regelung. Nach wie vor lässt sich aus dem aufgrund der Pflichtmitgliedschaft alle Branchen und Betriebsgrößen umfassenden Mitgliederbestand das legitime gesetzgeberische Ziel erkennen, in den Kammern die Teilhabe aller großen, mittleren und kleinen Unternehmen und Betriebe zu sichern. Der Wert der Arbeit der Kammern beruht insofern nicht nur auf der Unabhängigkeit vom Staat, sondern auch auf der Vollständigkeit der Informationen, die den Kammern im Bereich der zu beurteilenden Verhältnisse zugänglich sind59. Eine freiwillige Mitgliedschaft erreicht dies nicht. Die Zielsetzung der Wahrnehmung des Gesamtinteresses ist notwendig mit einer möglichst vollständigen Erfassung der Gewerbetreibenden und ihrer Interessen verbunden, die „abwägend und ausgleichend“ zu berücksichtigen sind (§ 1 Abs. 1 IHKG). In der allgemeinen Mitgliedschaft zeigt sich der Unterschied zwischen selektiver Interessenvertretung und Wahrnehmung des Gesamtinteresses. Eine freiwillige Organisation und die von den Beschwerdeführerinnen angeführte Aufgabenwahrnehmung der Interessenverbände verfolgen andere Ziele.
Die Pflichtmitgliedschaft in § 2 Abs. 1 IHKG ist angemessen, um die angestrebten legitimen Zwecke zu erreichen, und kann auch die daraus abgeleitete Beitragspflicht nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG und nach der Beitragsordnung tragen. Die Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe andererseits zeigt, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist, da die Regelungen die Betroffenen nicht übermäßig belasten60.
Die Belastung der beschwerdeführenden Betriebe durch die nach dem Gewerbeertrag gestaffelte Beitragspflicht sowie die sie begründende Pflichtmitgliedschaft in der regionalen Industrie- und Handelskammer wiegen nicht sehr schwer. Bundesweit hat sich die Beitragspflicht in den letzten Jahren eher verringert als erhöht. So stellte die Bundesregierung für den Zeitraum von 1998 bis 2001 einen Rückgang der durchschnittlichen Beitragslast um 10, 3 % fest61; der durchschnittliche bundesdeutsche Zahlbetrag liegt bei 190 €. Entsprechend sanken, wie sich aus öffentlich verfügbaren Daten ergibt62, auch in den Bezirken der Beklagten der hiesigen Ausgangsverfahren die Durchschnittsbeiträge der im Handelsregister eingetragenen Unternehmen, bei der IHK Schwaben von 504 € im Jahr 2007 auf 410 €, bei der IHK Kassel-Marburg von 647 € im Jahr 2007 auf 520 €. Weder allgemein noch individuell tragen die Beschwerdeführerinnen überzeugend vor, dass die Beitragslast absolut oder im Verhältnis von Leistung und Gegenleistung unzumutbar sei.
Das gilt sowohl für die Mitgliedschaft als auch soweit Mitglieder mit dem Handeln „ihrer“ Industrie- und Handelskammer als Selbstverwaltungskörperschaft in Verbindung gebracht werden. Der Gesetzgeber zwingt mit § 2 Abs. 1 IHKG zwar auch jene in die Kammer, die sich nicht einbringen wollen. Allerdings eröffnet die Pflichtmitgliedschaft den Kammerzugehörigen auch die Möglichkeit der Beteiligung und Mitwirkung an Entscheidungsprozessen, einschließlich der Möglichkeit, sich nicht aktiv zu betätigen63. Die Pflichtmitgliedschaft zwingt außerdem nicht dazu, es hinnehmen zu müssen, wenn der Pflichtverband und seine Organe die ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben überschreiten. Dagegen kann jedes Mitglied fachgerichtlich vorgehen, wie dies auch tatsächlich praktiziert wird64. Vorliegend stellen sich diesbezügliche Fragen aber nicht. Die Beschwerdeführerinnen zielen vielmehr grundsätzlich darauf, dass die Industrie- und Handelskammern strukturell nicht oder nicht mehr in der Lage seien, auch ihr Interesse in einer Weise abzubilden, in denen sie sich als Gewerbetreibende wiederfinden könnten. Die in der Stellungnahme des Bundesverbandes für freie Kammern e.V. angeführten Beispiele wecken daran jedenfalls in Einzelfällen von Unternehmen der Neuen Energiewirtschaft, der Alternativwirtschaft, Gemeinwirtschaft und der christlichen oder „Eine-Welt“-Wirtschaft Zweifel. Insoweit können sich in einem Kammerbezirk durchaus Fragen stellen, auf die Gewerbetreibende derart unterschiedliche Antworten geben, dass sich diese schwer in eine Gesamtabwägung integrieren lassen. Vermittelt die Industrie- und Handelskammer dann allein das Mehrheitsinteresse als Gesamtinteresse, führt dies zur dauerhaften Beeinträchtigung der Minderheitsinteressen.
Eine Pflichtmitgliedschaft zur Bündelung regionaler wirtschaftlicher Interessen ist vor diesem Hintergrund nur dann nicht zumutbar, wenn die nach § 1 Abs. 1 IHKG gebotene Wahrnehmung des Gesamtinteresses diesen Interessen tatsächlich nicht Rechnung trägt. Die Aufgabennorm des § 1 IHKG stößt insofern nicht auf verfassungsrechtliche Bedenken. § 1 Abs. 1 IHKG enthält ein Abwägungsgebot und nicht die Aufgabe der reinen Interessenvertretung65. Daraus ergeben sich Anforderungen an die Argumentation und die Darstellung des Gesamtinteresses, die eine Pflichtmitgliedschaft zumutbar machen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verlangt die notwendige Objektivität eine Argumentation mit sachbezogenen Kriterien. Das zwingt dazu, bei der Wahrnehmung des Gesamtinteresses gegebenenfalls auch eine Minderheitenposition darzustellen; eine Äußerung der Kammer zu besonders umstrittenen Themen muss die geforderte Abwägung auch insoweit erkennen lassen66. Dazu kommen die Vorgaben zur Entscheidungsfindung in den Kammern, denn nach § 4 IHKG müssen grundsätzliche Festlegungen auf jeden Fall durch die Vollversammlung erfolgen67.
Nach dem Demokratieprinzip des Art.20 Abs. 2 GG bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter, gleich ob unmittelbar außenwirksam oder nicht, der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes als der Gesamtheit der Bürgerinnen und Bürger zurückführen lassen und, sofern nicht das Volk selbst entscheidet, ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt. Für die demokratische Legitimation staatlichen Handelns ist nicht deren Form entscheidend, sondern deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau68. Insoweit haben die personelle und die sachlich-inhaltliche, über die gesetzliche Steuerung und die staatliche Aufsicht vermittelte Legitimation nicht je für sich Bedeutung, sondern nur in ihrem Zusammenwirken69. Je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen etwa Grundrechte berühren, desto höher muss das Legitimationsniveau sein70.
Außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung und der sachlich-gegenständlich nicht beschränkten gemeindlichen Selbstverwaltung ist das Demokratiegebot grundsätzlich offen für andere, insbesondere vom Erfordernis lückenloser personeller demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichende Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt. Demokratisches Prinzip und Selbstverwaltung stehen unter dem Grundgesetz nicht im Gegensatz zueinander71. Dementsprechend sind für den Bereich der funktionalen Selbstverwaltung von dem Erfordernis lückenloser personeller Legitimation abweichende Formen der Beteiligung von Betroffenen an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben gebilligt worden, wenn dies ausgeglichen wurde durch eine stärkere Geltung der gleichfalls im Gedanken der Selbstbestimmung und damit im demokratischen Prinzip wurzelnden Grundsätze der Selbstverwaltung und der Autonomie72. Auch außerhalb der funktionalen Selbstverwaltung können im Interesse sachgerechter, effektiver Aufgabenwahrnehmung begrenzte Abweichungen von der Regelanforderung uneingeschränkter personeller Legitimation zulässig sein. Ob und inwieweit Lockerungen einer personellen Legitimation mit dem Demokratieprinzip vereinbar sind, hängt auch davon ab, ob die institutionellen Vorkehrungen eine nicht Einzelinteressen gleichheitswidrig begünstigende, sondern gemeinwohlorientierte und von Gleichachtung der Betroffenen geprägte Aufgabenwahrnehmung ermöglichen und gewährleisten. Die Regelungen über die Organisationsstruktur der Selbstverwaltungseinheiten müssen insoweit auch ausreichende institutionelle Vorkehrungen dafür enthalten, dass die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt und nicht einzelne Interessen bevorzugt werden73. Wo der Gesetzgeber solche Lockerungen vorsieht, müssen zudem die Möglichkeiten parlamentarischer Beobachtung und Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung unbeeinträchtigt bleiben74.
Für die Wahrnehmung der Aufgaben der Industrie- und Handelskammern gibt es ein hinreichendes Legitimationsniveau. Sie haben nach § 1 Abs. 1 IHKG die Aufgabe, „das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen“. Es obliegt ihnen insbesondere, „durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten“, sowie „für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken.“ Damit verdeutlicht der Gesetzgeber, dass die Kammern in einem abgegrenzten Bereich eigenverantwortlich öffentliche Aufgaben wahrnehmen sollen, indem sie private Interessen gebündelt zur Geltung bringen75. Diese Aufgaben zielen aber nicht auf Eingriffe in Rechte Dritter und mit Ausnahme der Befugnis zur Erhebung von Beiträgen der Mitglieder nach § 3 IHKG und der jeweiligen Beitragsordnung auch nicht auf Eingriffsbefugnisse zu Lasten der Mitglieder. Vielmehr nehmen die Industrie- und Handelskammern nach § 1 Abs. 1 IHKG Selbstverwaltungsaufgaben wahr.
Die Regelungen genügen insbesondere in der fachrechtlichen Auslegung76 den Anforderungen an eine hinreichende sachlich-inhaltliche Legitimation dieser Form der Selbstverwaltung in einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft. Zur Ermittlung und Wahrnehmung des Gesamtinteresses der Gewerbetreibenden im Bezirk ist die Kammer nach dem Selbstverwaltungsgedanken nicht zuletzt durch Kommunikation und durch Diskussion der wesentlichen Entscheidungen in der Vollversammlung gehalten, alle Positionen angemessen zu berücksichtigen und erforderlichenfalls auch zu kommunizieren.
Zwar begründet die Befugnis zur Erhebung von Beiträgen nach § 3 IHKG und nach der Beitragsordnung Eingriffsbefugnisse zu Lasten der Mitglieder. Die Ausgestaltung der Beitragspflicht genügt jedoch den insoweit höheren Legitimationsanforderungen an eine grundrechtsrelevante Befugnis einer Selbstverwaltungskörperschaft77.
Die wesentlichen Vorentscheidungen über Grund und Höhe der Beitragserhebung ergeben sich aus § 3 Abs. 2 bis 8, § 4 Satz 2 Nr. 2 IHKG, also insoweit sachlich-inhaltlich legitimiert. So enthalten § 3 Abs. 3 und Abs. 4 IHKG Vorgaben zur Aufteilung in Grundbeitrag und Umlage, zum Beitragsmaßstab und zum Personenkreis, der für Befreiungstatbestände und Ermäßigungen in Betracht kommt, sowie zu den unterschiedlichen Bemessungsgrundlagen. Zudem verlangt § 3 Abs. 7 Satz 2 IHKG, dass in der Beitragsordnung der Erlass und die Niederschlagung von Beiträgen zu regeln sind. Die Entscheidung über die Beitragstatbestände ist damit der Beitragsordnung und mithin der Satzungsgewalt der Vollversammlung vorbehalten. Durch die Entscheidung der Vollversammlung ist die Beitragsordnung folglich durch die Betroffenen selbst jedenfalls wesentlich mitbestimmt. Die Satzungsautonomie findet ihren Sinn darin, die Mitglieder zu aktivieren und ihnen gemeinsam die Regelung solcher Angelegenheiten eigenverantwortlich zu überlassen, die sie selbst betreffen und die sie in überschaubaren Bereichen am Sachkundigsten beurteilen können78. Darüber hinaus unterliegt der Erlass der Beitragsordnung ebenso wie die Beitragserhebung nach dem Klammerzusatz in § 11 Abs. 1 Satz 1 IHKG der Rechtsaufsicht. Somit ergibt sich aus den gesetzgeberischen Vorgaben ein hinreichendes Legitimationsniveau für den mit den Beiträgen für Pflichtmitglieder einhergehenden Grundrechtseingriff.
Außerhalb demokratischer Wahlen politisch-parlamentarischer Art kann der Grundsatz, dass aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausgeübt werden können soll, Einschränkungen erfahren79. Das Grundgesetz erzwingt keine formal gleiche Art der Wahlen aller Art80. Entscheidend ist, dass gesetzliche Vorgaben für eine autonome Entscheidungsfindung die angemessene Partizipation aller Betroffenen an der Willensbildung gewährleisten81. Die Ausgestaltung des Wahlrechts wird daher nur dadurch begrenzt, dass diese mit dem Grundgedanken autonomer interessengerechter Selbstverwaltung einerseits und effektiver öffentlicher Aufgabenwahrnehmung andererseits vereinbar sein muss82. Die Organe müssen nach demokratischen Grundsätzen gebildet werden83. Es bedarf ausreichender institutioneller Vorkehrungen dafür, dass die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt und nicht einzelne Interessen bevorzugt werden84.
Gegen die Wahl zur Vollversammlung der Industrie- und Handelskammer nach § 5 Abs. 3 IHKG als Gruppenwahl bestehen ebenfalls keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Durch die Zuordnung der Mitglieder zu Wahlgruppen wird zwar die Gleichheit des Zählwerts der Stimme modifiziert; für ein Mandat müssen unterschiedlich viele Stimmen gewonnen werden. Doch ist auch diese Abweichung von der Wahlrechtsgleichheit zu rechtfertigen. Die Gruppenwahl dient dem Ziel, eine Bevorzugung von Partikularinteressen oder eine Behinderung der angemessenen Interessenwahrnehmung beitragszahlender Betroffenengruppen zu verhindern85, indem sie verhindert, dass die gewerbliche Tätigkeit völlig unabhängig von der wirtschaftlichen Bedeutung im Kammerbezirk berücksichtigt wird. Damit beugt sie einer Zusammensetzung vor, mit der ein Konzern, der eine Branche dominiert, zu große Bedeutung erhält, und kann andererseits vermeiden, dass die Vollversammlung von zahlreichen Einzelinteressen ohne Berücksichtigung wirtschaftlich bedeutender Unternehmen geprägt wird. Insoweit kann sie auch dazu beitragen, konstante Mehrheiten zu vermeiden86. Jedenfalls ist es im Lichte der Aufgabenstellung der Kammern vom politischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt, die Gruppenwahl zur Spiegelung der Wirtschaftsstruktur des Kammerbezirks vorzugeben.
Der Gesetzgeber hat sich seiner Rechtsetzungsbefugnis hier auch nicht völlig entäußert, sondern regelt die grundrechtlich wesentlichen Fragen in § 5 IHKG in hinreichendem Maße selbst87. Insbesondere hat er im Jahr 2007 die Zuordnung von Sitzen in der Vollversammlung zu den jeweiligen Wahlgruppen mit § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG genauer gefasst. Danach hat der Satzungsgeber die Möglichkeit, Branchengruppen nach der jeweiligen Wirtschaftsstruktur zu bilden und zu gewichten. Dazu kommt die Rechtsaufsicht nach § 11 IHKG, mit der ein hinreichender staatlicher Einfluss auf den Inhalt der von den Organen der Industrie- und Handelskammern zu erlassenden Normen, zu denen die Wahlordnung gehört, gewährleistet ist.
Es kann dahingestellt bleiben, nach welchen Maßstäben im Einzelnen die Zuwahl von Mitgliedern der Vollversammlung in den Industrie- und Handelskammern den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt § 5 IHKG, der anders als § 93 Abs. 4 HwO keine ausdrückliche Regelung zur Kooptation enthält, diese dennoch zu88, wenn diese den für die Gruppenwahl in § 5 Abs. 3 IHKG vorgegebenen Prinzipien folgt89. Den Verfassungsbeschwerden und den Stellungnahmen ist nicht zu entnehmen, inwieweit unter diesen Umständen damit konkret im vorliegenden Fall relevante Legitimationsdefizite der Kammern verbunden wären.
Im Übrigen gilt für die Industrie- und Handelskammern auch im Lichte des Demokratieprinzips das Gebot, schutzwürdige Interessen der Verbandsmitglieder nicht willkürlich zu vernachlässigen90; es darf keine Gruppe „institutionell majorisiert“ werden91. Die Konkretisierung dieser Anforderungen an die Organisationsform der Selbstverwaltung muss sowohl den Grundgedanken autonomer interessengerechter Selbstverwaltung als auch die öffentliche Aufgabenwahrnehmung effektuieren92. Daher muss sich insbesondere die Binnenpluralität der wirtschaftlichen Interessen in einem Bezirk niederschlagen. Dies sichert der Gesetzgeber über § 1 Abs. 1 IHKG mit der Vorgabe der Aufgabe der Wahrnehmung des Gesamtinteresses, denn § 1 Abs. 1 IHKG verpflichtet dazu, auch relevante Minderheitsbelange zu ermitteln und darzustellen, gegebenenfalls in einem Minderheitsvotum93.
BGBl I S. 920, IHKG [↩]
vgl. Hendler, in: Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 2. Aufl.2011, § 2 Rn. 10; Mann, in: HStR VI, 3. Aufl.2008, § 146 Rn. 4 m.w.N. [↩]
vgl. BVerfGE 15, 235 f. [↩]
Drittes Gesetz zur Änderung der Handwerksordnung und anderer handwerksrechtlicher Vorschriften vom 24.12 2003, BGBl I S. 2934 [↩]
vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12 2015 – 10 C 6.15 15 [↩]
BVerwGE 152, 204, 209 f. Rn. 28 [↩]
vom 25.03.1958, GVBl 1958, S. 40 [↩]
vom 06.11.1957, GVBl 1957, S.147 [↩]
BVerwGE 135, 100 [↩]
vgl. Deutscher Bundestag, Abschlussbegründung der Petition 24793; Pet 1-17-09-7001-037837 [↩]
Pressemitteilung der Handelskammer Hamburg vom 17.02.2017 [↩]
BVerfG – 1 BvR 2222/12 [↩]
VG Augsburg, Urteil vom 05.05.2011 – Au 2 K 09.743 [↩]
BayVGH, Beschluss vom 20.07.2012 – 22 ZB 11.1518 [↩]
BayVGH, Beschluss vom 11.09.2012 – 22 ZB 12.1843 [↩]
BVerfG – 1 BvR 1106/13 [↩]
VG Kassel, Urteil vom 20.04.2012 – 3 K 1741/10.BVerfG [↩]
HessVGH, Beschluss vom 05.02.2013 – 8 A 1190/12.Z [↩]
vgl. zuletzt BVerfGE 137, 1, 20 ff. Rn. 47 ff.; zu den Beiträgen der Industrie- und Handelskammern BVerwG, Urteil vom 26.06.1990 – 1 C 45.87, Rn. 16 ff.; GewArch 1990, S. 398, 399 f. [↩]
vgl. BVerfGE 97, 332, 344 f. [↩]
anders Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 20. Aufl.1999, Rn. 414; Scholz, Koalitionsfreiheit als Verfassungsproblem, 1971, S. 270 ff. und in: Maunz/Dürig, GG, Art. 9 Rn. 88 ff. (Dezember 2015); Bauer, in: Dreier, Bd. 1, 3. Aufl.2013, Art. 9 Rn. 47; Höfling, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 9 Rn. 22 ff.; Rinken, in: Wassermann, AK-GG, 2. Aufl.1989, Art. 9 Rn. 57 f.; Kleine-Cosack, Berufsständische Autonomie und Grundgesetz, 1986, S. 143 ff.; Schöbener, VerwArch 91 (2000), S. 374, 385 ff. [↩]
vgl. BVerfGE 38, 281, 297 f. [↩]
vgl. BVerfGE 10, 89, 102; 38, 281, 297 f.; vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98 Rn. 29 [↩]
vgl. BVerfGE 38, 281, 303; 50, 290, 353; zur Koalitionsfreiheit BVerfG, Urteil vom 11.07.2017 – 1 BvR 1571/15 u.a. Rn. 132 [↩]
BVerfGE 38, 281, 298 [↩]
vgl. Deutscher Bundestag/Bundesarchiv, Hrsg., Der Parlamentarische Rat.1948-1949. Akten und Protokolle, Bd. 2: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, bearbeitet von Peter Bucher, 1981, Dok. Nr. 14, S. 514 f., sowie bereits BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98 Rn. 31 [↩]
Parlamentarischer Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, 1948/49, S. 570 [↩]
vgl. StGH Liechtenstein, Urteil vom 29.11.2004 – StGH 2003/48, S. 48 ff. [↩]
vgl. BVerfGE 10, 89, 102; 38, 281, 298 [↩]
für die Beitragspflicht in der Sozialversicherung vgl. BVerfGE 97, 271, 286; 115, 25, 42 [↩]
vgl. BVerfGE 19, 206, 215 f.; 97, 332, 340; stRspr [↩]
Hier liegt auch kein Fall vor, in dem in der Vergangenheit mit den Anforderungen des Grundgesetzes vereinbare Normen verfassungswidrig geworden wären, weil sich die tatsächlichen Gegebenheiten geändert hätten. Dann trifft zwar den Gesetzgeber die Verantwortung, einen verfassungsgemäßen Zustand herzustellen, was auch rügefähig sein kann ((für die Sicherung des Existenzminimums vgl. BVerfGE 125, 175, 224 f.; 132, 134, 164 ff. Rn. 74, 79 m.w.N.; für die Besoldung zwecks Alimentation vgl. BVerfGE 114, 258, 296 f.; 117, 330, 355; 130, 263, 302; zuletzt BVerfG, Beschluss vom 22.11.2016 – 1 BvL 6/14 Rn. 71 [↩]
vgl. BVerfGE 25, 1, 12 f.; 49, 89, 130; 95, 267, 314 [↩]
vgl. BVerfGE 110, 141, 158 [↩]
vgl. BVerfGE 123, 186, 265 f. m.w.N. [↩]
vgl. BVerfGE 49, 89, 130; 88, 203, 309 ff.; für die Folgen einer Privatisierung BVerfGE 130, 76, 123 f. [↩]
vgl. dazu BVerfGE 10, 89, 102; 15, 235, 241; 38, 281, 299; 78, 320, 329; stRspr [↩]
vgl. BVerfGE 38, 281, 299 [↩]
so auch BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98 Rn. 37 [↩]
vgl. BVerfGE 15, 235, 241 [↩]
vgl. BT-Drs. 2/2380, S. 2 [↩]
vgl. BT, Stenographische Protokolle, 2. Deutscher Bundestag, 167. Sitzung, 26.10.1956, S. 9221, C, 9237, A [↩]
vgl. BVerfGE 15, 235, 242 f. [↩]
vgl. BVerfGE 107, 59, 92 [↩]
vgl. BVerfGE 15, 235, 240 ff.; BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98 Rn. 39 [↩]
vgl. auch die Bewertung in BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98 Rn. 39 [↩]
BVerfGE 15, 235 [↩]
BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98, www.bverfg.de [↩]
vgl. BVerfGE 63, 88, 115; 67, 157, 175; 96, 10, 23; stRspr [↩]
vgl. das Vierte Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 11.12 2008, BGBl I S. 2418; insbesondere Art. 7 [↩]
vgl. das Zweite Gesetz zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in der mittelständischen Wirtschaft vom 07.09.2007, BGBl I S. 2246 [↩]
BT-Drs. 16/4391, S. 30 [↩]
vgl. BVerfGE 81, 70, 90 m.w.N.; stRspr [↩]
BT-Drs. 14/9175 [↩]
verfügbar unter www.destatis.de [↩]
zum Maßstab vgl. BVerfGE 83, 1, 19; 126, 112, 152 f.; stRspr [↩]
BT-Drs. 14/9175, S. 2 [↩]
jeweils aktualisiert unter www.ihk.de [↩]
so bereits BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98 Rn. 50 [↩]
aus jüngerer Zeit: VG Düsseldorf, Urteil vom 11.05.2016 – 20 K 3417/15 VG Hamburg, Urteil vom 25.11.2015 – 17 K 4043/14, juris; VG Sigmaringen, Urteil vom 12.10.2011 – 1 K 3870/10 vgl. auch BVerwGE 137, 171; 154, 296 [↩]
vgl. BVerwGE 137, 171, 176 Rn. 32 ff. [↩]
vgl. BVerwGE 137, 171, 176 Rn. 33 [↩]
vgl. BVerwGE 137, 171, 176 f. Rn. 35 [↩]
vgl. BVerfGE 136, 194, 261 Rn. 168 m.w.N. [↩]
vgl. BVerfGE 107, 59, 87; 130, 76, 124, 128; 136, 194, 261 Rn. 168 [↩]
vgl. BVerfGE 93, 37, 72 f.; 130, 76, 124; 135, 155, 221 f. Rn. 157; 136, 194, 261 Rn. 168 [↩]
BVerfGE 107, 59, 92 m.w.N. [↩]
vgl. BVerfGE 135, 155, 222 f. Rn. 158; 136, 194, 262 f. Rn. 169 [↩]
vgl. BVerfGE 37, 1, 27 f.; 107, 59, 93 [↩]
vgl. BVerfGE 135, 155, 222 f. Rn. 158; 136, 194, 262 f. Rn. 169, m.w.N. [↩]
vgl. BVerwGE 137, 171, 176 f. Rn. 32 ff. [↩]
vgl. BVerfGE 111, 191, 218; zu Abgabenbescheiden in der Filmförderung BVerfGE 135, 155, 225 f. Rn. 164 f. [↩]
vgl. BVerfGE 33, 125, 156; 111, 191, 216 [↩]
vgl. BVerfGE 39, 247, 254 für Selbstverwaltungsorgane der Hochschulen [↩]
vgl. BVerfGE 41, 1, 11 f. [↩]
vgl. BVerfGE 76, 171, 186; 107, 59, 99 f. [↩]
vgl. BVerfGE 107, 59, 93 [↩]
vgl. BVerfGE 33, 125, 157; 111, 191, 217 [↩]
vgl. BVerfGE 37, 1, 27 f.; 107, 59, 93; 135, 155, 222 f. Rn. 158; 136, 194, 263 Rn. 169 m.w.N. [↩]
vgl. zu dieser Anforderung BVerfGE 107, 59, 100 f. [↩]
vgl. zu dieser Anforderung BVerfGE 10, 89, 106 f. [↩]
zu den Anforderungen vgl. BVerfGE 141, 143, 170 Rn. 59 m.w.N. [↩]
so BVerwGE 16, 312; anders noch Bremer, Kammerrecht der Wirtschaft, 1960, S. 112; Frentzel/Jäkel, IHKG, 2. Aufl.1961, § 5 Bem. 2, S. 182 m.w.N. zur unveröffentlichten Rechtsprechung [↩]
vgl. BVerwGE 152, 204, 208 ff. [↩]
vgl. BVerfGE 107, 59, 100 f. [↩]
BVerfGE 10, 89, 106 f. [↩]

References: Art. 9
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