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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 177 del 08/06/2004
Dictamen : 177 del 08/06/2004
C-177-2004
Con la solicitud de dictamen se acompaña el expediente administrativo 012-02-MP, así como el respectivo legajo de pruebas que comprende un Tomo.
El expediente administrativo que contiene la Instrucción Formal del Procedimiento, consta de 112 folios, debidamente numerados.
1.-Que mediante Oficio N° 15118 (FOE-GU-802 de 19 de diciembre del 2001), el licenciado José Luis Alvarado Vargas, Gerente del Área de Servicios Gubernamentales de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, remite al licenciado Francisco Segura Montero, en ese entonces Director Ejecutivo del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas, el “Informe N° FOE-GU-25/2001 sobre los resultados del estudio del presupuesto ordinario para el año 2002, del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas”.
2.-Que mediante resolución N° 61-02 de las 10:15 hrs del 21 de mayo del 2002, la Dirección Ejecutiva del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD) instauró procedimiento administrativo a efectos de adecuar el porcentaje de anualidades de los funcionarios de ese Centro, conforme a lo dispuesto en la Ley No. 2166 (Ley de Salarios de la Administración Pública) y el citado Informe FOE-GU-25/2001 de la Contraloría General de la República. Esa Dirección, sobre el particular, resolvió lo siguiente:
3.-Que mediante resolución N° 106-02 de las 13:40 hrs del 27 de junio del 2002, la Dirección Ejecutiva del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD) consignó que la resolución 61-02, surtiría eficacia una vez que la Contraloría General de la República aprobara la modificación externa que le daba contenido a la partida presupuestaria de “otros sobresueldos”. (folios 18 y 19)
5.- Que mediante resolución N° 015-2002 de las 11:40 hrs del 11 de octubre del 2001, el Ministerio de la Presidencia ordenó la apertura del procedimiento administrativo ordinario (artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), a efectos de determinar si las Acciones de Personal: N° 050-99, con rige de 3 de agosto de 1999; N° 075-99, con rige de 4 de mayo de 1999; N° 108-99, con rige de 1° de agosto de 1999; N° 092-00, con rige de 1° de agosto del 2000; N° 105-01, con rige de 1° de agosto del 2001; N° 121-01, con rige de 1° de agosto del 2001; N° 104-02, con rige de 1° de agosto del 2002; N° 155-02, con rige de 1° de agosto del 2002“... en las que se reconoce a XXX un pago del 3,5 por ciento del salario base por concepto de aumentos anuales, se encuentran viciadas de nulidad absoluta, evidente y manifiesta por no estar aparentemente fundamentadas en una norma legal que justifique el pago del porcentaje de anualidad en 3,5%.”. A su vez, en esa resolución, también se nombra un órgano colegiado para que funja como Director del Procedimiento Administrativo. (folios 30 a 39)
6.-Que en el Considerando Segundo de la resolución del Ministerio de la Presidencia (No. 015-2002 de las 11:40 hrs del 11 de octubre del 2002), se señala que esas Acciones de Personal “... autorizan el pago por concepto de aumentos anuales en un porcentaje de 3,5% del salario base con fundamento en el artículo 15 de la Ley 6995...”, numeral que establece lo siguiente:
“Artículo 15.- De acuerdo con lo establecido en la Ley N° 6835, se reconocerán aumentos anuales a los funcionarios públicos nombrados interinamente. El primero de estos aumentos se reconocerá a partir del 1° de enero de 1985 a los funcionarios que tengan un año o más de servir interinamente o conforme cumplan un año de servicio, el segundo aumento anual se reconocerá en el año 1986, y así sucesivamente. El Servicio Civil reglamentará lo establecido en este artículo.” (Folios 30 a 39)
7.-Que en el Considerando Tercero de la resolución No. 015-2002 del Ministerio de la Presidencia, indicó:
Por las consideraciones antes indicadas, podría existir una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en las acciones de personal señaladas en el Considerando Segundo de esta Resolución, por cuanto reconocen el pago de un porcentaje de 3,5% por concepto de anualidades a la funcionaria xxx sin que exista aparentemente un fundamento legal para tal reconocimiento. En virtud de lo anterior, los actos administrativos de reconocimiento de anualidades podrían adolecer de todos los elementos esenciales para su validez, a saber, motivo, contenido y fin (...).” (Folios 30 a 39)
8.-Que el Auto de Apertura del Procedimiento Administrativo tendente a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las citadas Acciones de Personal, se emitió a las 09:50 hrs del 22 de octubre del 2002. En él se consignó que “... el procedimiento tiene por objeto determinar si existe una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en las siguientes acciones de personal: (...). Lo anterior con la finalidad de cesar el pago por concepto de anualidades en un porcentaje de 3,5%, si se determina que los actos que sustentan el pago son absolutamente nulos.”
(...)” (folios 40 a 46)
9.-Que mediante escrito de fecha 1° de noviembre del 2002, la funcionaria xxx, presentó Recurso de Revocatoria con Apelación en Subsidio contra la resolución No. 015-2002, emitida a las 11:40 hrs del 11 de octubre del 2002 por el Ministerio de la Presidencia y el Auto de Apertura del Procedimiento Administrativo, de las 09:50 hrs del 22 de octubre del 2002. El reparo que plantea la gestionante se refiere a la competencia que ostentaba la Señora Ministra para incoar el respectivo procedimiento administrativo anulatorio, toda vez que, según su criterio, es el Consejo Directivo del Instituto Costarricense sobre Drogas –órgano desconcentrado del Ministerio de la Presidencia- el competente para los efectos. (Folios 48 a 53)
10.-Que en resolución de las 08:00 hrs del 5 de noviembre del 2002, el Órgano Director del Procedimiento, rechazó el Recurso interpuesto por la funcionaria xxx, emplazándola, por el término de dos días, para que se apersonara ante la Señora Ministra a efectos de fundamentar el Recurso de Alzada. (Folios 54 a 59)
11.-Que el 12 de noviembre del 2002, ante la Señora Ministra, la funcionaria xxx presentó un escrito para motivar su Recurso de Apelación. La petitoria se refiere a la revocatoria de las resoluciones del Ministerio de la Presidencia y del Órgano Director, referentes a la apertura del procedimiento administrativo que nos ocupa. Además, plantea que de no ser acogido el recurso, se planteen los procesos ordinarios de lesividad que correspondan. (Folios 61 a 63)
12.-Que mediante resolución No. 41-2002 de las 12:30 hrs del 18 de noviembre del 2002, el Ministerio de la Presidencia se pronunció sobre el Recurso de Apelación, rechazándolo en cuanto a la competencia del Despacho ministerial para instaurar el procedimiento administrativo anulatorio, y declarándolo parcialmente con lugar en lo concerniente a la corrección de un error material y a la declaratoria formal de nulidad de resoluciones anteriores. De igual modo, se suspendió la resolución del Recurso en torno a la caducidad de la acción a para ser retomado en el momento del dictado del acto final del procedimiento. (Folios 64 a 70)
13.-Que el día 2 de diciembre del 2002, a las 10:30 hrs, se llevó a cabo la audiencia oral y privada. (Folios 72 a 73)
14.-Que mediante escrito de 19 de noviembre del 2002, la funcionaria XXX, se apersonó ante el Órgano Director a plantear formal oposición al procedimiento administrativo anulatorio. Entre otras alegaciones expuestas en el escrito, rescatamos la siguiente:
“CUARTO: Por último, deseo manifestar que la supuesta nulidad que se pretende declarar en vía administrativa, no es evidente y manifiesta, cuestión por lo que la vía que se está utilizando no es la que establece la legislación vigente, puesto que la administración, en este caso, debería declarar lesivo al interés público el acto administrativo que pretende anular, y acudir al juicio contencioso administrativo de lesividad, a fin de anular el pago de 3.5% por concepto de aumentos anuales reconocidos a mi favor. No obstante lo anterior, y en vista de que los derechos derivados del acto administrativo que se pretende anular, han sido adquiridos de buena fe, por lo que respetuosamente solicito, se exceptúe la aplicación del artículo 171 de la Ley General de la Administración Pública.” (folios 74 a 78)
15.-Que mediante resolución No. 012-2003 de las 13:55 hrs del 10 de enero del 2003, el Ministerio de la Presidencia concedió al Órgano Director del Procedimiento una prórroga por un plazo de dos meses calendario, para concluir la fase de instrucción (folio 81).
16.-Que el Órgano Director del Procedimiento en resolución de las 16:30 hrs del 9 de enero del 2003, amplió el plazo de dos meses para tramitar los diligencias pendientes a la fecha. (folios 82 a 83)
17.-Que en escrito de 14 de enero del 2003, la funcionaria xxx, ante el Despacho de la Señora Ministra de la Presidencia, alegó la nulidad del procedimiento seguido, en virtud de que, según su criterio, el procedimiento se prolongó más allá del plazo que establece el numeral 261 de la Ley General de la Administración Pública. (folios 84 a 86)
18.-Que mediante resolución No. 016-2003 de las 08:30 hrs del 21 de enero del 2003, el Ministerio de la Presidencia rechazó de plano el Recurso de Nulidad interpuesto por la funcionaria xxx. (folios 88 a 91)
19.-Que el Órgano Director del Procedimiento rindió Informe Final el día 6 de marzo del 2003. En él, se analizó la figura de la Acción de Personal como acto administrativo; de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta; y, de los Derechos Adquiridos. En ese Informe se concluyó lo siguiente:
2. Que las acciones de personal N° 108-99, N° 092-00, N° 105-01, N° 121-01, N° 104-02, N° 155-02 se encuentran viciadas de nulidad absoluta por cuanto todos los elementos que conforman el acto administrativo (motivo, contenido y fin) se encuentran viciados de nulidad absoluta.
5. Que de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, debe solicitarse el criterio correspondiente a la Procuraduría General de la República.” (Folios 92 a 112)
Para mayor claridad, traemos a colación lo que la Junta Administrativa del CICAD, en Sesión extraordinaria, Acta No. EXT 08-2002 de las 14:00 hrs del 8 de agosto del 2002, acordó, a cuyo tenor:
“VIII.- Sobre el fondo. En el caso concreto al recurrente se le otorgó, desde el inicio de su relación laboral con el Centro de Inteligencia Conjunta Antidrogas – 1 de enero de 1995-, un 3.5% del salario base por concepto de anualidades; reconocimiento que a partir del 16 de junio del 2003 fue rebajado a 1.94% sobre el salario base, conforme a la recomendación del Área de Servicios Gubernamentales, de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República dada, en el informe N° FOE-GU-25/2002 del 19 de diciembre de 2001, y lo dispuesto por la Junta Administrativa del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas en el acuerdo N°JA-CICAD 083-2002, tomado en la sesión extraordinaria 08-2002 del 8 de agosto de 2002, en el que dispuso iniciar los procedimientos administrativos tendentes a definir la legalidad de la medida cuestionada por la Contraloría General de la República y a normalizar el cálculo de anualidades conforme a la Ley de Salarios de la Administración Pública. Conforme con lo expuesto en los considerandos anteriores la anulación o revisión de oficio de los actos administrativos favorables o declaratorios de derechos para el administrado constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios, en los que la regla general es que la Administración Pública observe los requisitos formales y sustanciales establecidos en el procedimiento de lesividad y en la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la Ley General de la Administración Pública puesto que ello es una garantía para el administrado.
Ahora bien, y en lo que se refiere propiamente al fondo del asunto sometido a dictamen, consignamos que la Administración pretende la declaratoria de la nulidad absoluta evidente y manifiesta de Acciones de Personal específicas, emitidas a nombre de la funcionaria XXX. La lista que se expone a continuación contiene el número, la fecha y la “Explicación” de esas Acciones:
1) N° 050-99 con rige de 3 de febrero de 1999. “Explicación: De conformidad con Memorandum M-041-99 de fecha 03 de febrero de 1999, suscrito por el Director Ejecutivo, se nombra en forma interina a partir de fecha rige.” (folio 13 del Tomo de Pruebas)
2) N° 075-99 con rige de 4 de mayo de 1999. “Explicación: De conformidad con el Artículo 5° del Reglamento de Servicios del CICAD, se nombra en propiedad a partir de fecha rige.” (folio 21 del Tomo de Pruebas)
3) N° 108-99 con rige de 1° de agosto de 1999. “Explicación: De conformidad con la Ley 6995, Art. 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reconoce aumento anual número uno.” (folio 22 del Tomo de Pruebas)
4) N° 092-00 con rige 1° de agosto del 2000. “Explicación: De conformidad con la Ley 6995, Artículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número dos.” (Folio 32 del Tomo de Pruebas)
5) N° 105-01 con rige de 1° de agosto del 2001. “Explicación: De conformidad con la Ley 6835, Artículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número tres.” (Folio 43 del Tomo de Pruebas)
6) N° 121-01 con rige de 1° de agosto del 2001. “Explicación: De conformidad con la Ley 6835, Artículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número tres.” (Folio 45 del Tomo de Pruebas)
7) N° 104-02 con rige de 1° de agosto del 2002. “Explicación: De conformidad con la Ley 6835, Artículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número cuatro.” (Folio 64 del Tomo de Pruebas)
8) N° 155-02 con rige de 1° de agosto del 2002. “Explicación: De conformidad con la Ley 6835, Artículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número cuatro.” (Folio 67 del Tomo de Pruebas)
En la resolución del Ministerio de la Presidencia (No. 015-2002 de las 11:40 hrs del 11 de octubre de 2002), se señala que esas Acciones de Personal “... autorizan el pago por concepto de aumentos anuales en un porcentaje de 3,5% del salario base, con fundamento en el artículo 15 de la Ley 6995” , y que “... el fundamento legal utilizado para justificar el pago de 3.5% pareciera no ser la normativa aplicable, en virtud de que los artículos 4 y 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley N° 2166 del 7 de octubre de 1957 y sus reformas, regulan el monto a pagar por concepto de aumentos anuales a los funcionarios de la Administración en un porcentaje de 1,94%”. (Folios 30 a 39)
En primer lugar, tal y como se puede apreciar en la lista que supra se expuso, no todas las Acciones de Personal consignan la leyenda que se refiere a la aplicación del artículo 15 de la Ley 6995; por tal motivo, aun cuando todas consignan en el aparte “Aumentos Anuales” un 3.5%, las Acciones de Personal números 050-99 y 075-99, no encajan dentro del supuesto que estableció la Administración para justificar la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Nótese que ellas se refieren a los nombramientos, primero, en forma interina, y después, en propiedad. Ni tampoco esas Acciones muestran fórmula alguna de cálculo para el componente “anualidad” que le corresponde al funcionario, aun cuando en el aparte de “aumentos anuales” establecen un porcentaje del 3,5%.
En segundo lugar, y no obstante las Acciones de Personal números: 108-99, 092-00, 105-01, 121-01, 104-02 y 155-02, hacen referencia directa al numeral 15 de la Ley 6995 de 22 de julio de 1985 (y también a la Ley 6835), por la forma en que está redactada el aparte “Explicación”, no se puede concluir, en forma “evidente y manifiesta”, que éstas son contrarias a lo que estatuye el ordenamiento jurídico. Amén de que algunas de esas Acciones de Personal repiten la leyenda por la que se expone su justificación, esto sin duda alguna, más bien lleva a confusión, máxime si también se toma en cuenta que un reconocimiento anual además de estar en dos Acciones de Personal, consignan una misma fecha de rige.
En todo caso, para fundamentar la carencia de lo “evidente y manifiesto” en los actos, permítasenos exponer la relación de normas y resoluciones que se genera a partir de la leyenda que justifica las Acciones.
A modo síntesis de lo transcrito, tenemos que la leyenda que justifica las Acciones de Personal hacen referencia expresa al artículo 15 de la Ley 6995; ésta, a su vez, nos remite a la Ley 6835, la cual reforma la Ley de Salarios de la Administración Pública, específicamente en su artículo 4°, y en éste se le da la competencia a la Dirección General del Servicio Civil de regular lo atinente a la fijación de los “aumentos anuales”, siendo que a la fecha se han emitido una cantidad considerable de resoluciones.
Expuesto lo anterior, no cabe duda que aun cuando en el procedimiento administrativo se consigne la falta de correspondencia entre el acto administrativo: Acción de Personal y lo que establecen los numerales 4 y 5 de la Ley General de Salarios de la Administración Pública, es patente que tal reproche no se muestra en forma “evidente y manifiesto”, aun cuando pueden estar afectos también a una nulidad absoluta.
Por consiguiente, aun cuando la Administración, acudiendo al numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, pretenda anular las Acciones de Personal que presuntamente reconocen un 3,5% por concepto de anualidad, es lo cierto que la nulidad absoluta que se reprocha carece de la condición de “evidente y manifiesta”.
La intención del Ministerio de la Presidencia, tal como se pudo constatar en el estudio previo que efectuamos, segregó a los funcionarios del antiguo CICAD. Por un lado, hay un grupo que, aun cuando perciben un 3.5% por concepto de anualidad, no ejerce su garantía de defensa en virtud de que, contra ese “derecho”, la Administración no instauró procedimientos administrativos por considerar que el plazo de caducidad ya había operado. Y, por el otro, un grupo de esos funcionarios sí han tenido que ejercer la defensa de ese “derecho”, en virtud de que la Administración pretende anular el disfrute de aquellas anualidades no afectas a ese plazo fatal.
2.- No se encuentra fundamento alguno para que la Administración promueva la gestión anulatoria contra las Acciones de Personal números: 050-99 y 075-99, toda vez que éstas no encajan dentro del presupuesto técnico-jurídico que estableció la Administración para promover el procedimiento anulatorio. Siendo así, al tenor de lo que establece el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría no se pronuncia sobre la situación jurídica de ellas.
3.- Los actos administrativos (Acciones de Personal: 108-99, 092-00, 105-01-121-01, 104-02 y 155-02, a nombre de la funcionaria xxx) que el Ministerio de la Presidencia reprocha afectos a una nulidad absoluta, no manifiestan la calificación de “evidente y manifiesta”. Por tal motivo, no se emite el dictamen favorable de nulidad que se pide.
Adjunto: Expediente de la Instrucción del procedimiento (No. 012-02-MP) y un tomo de legajo de pruebas.-

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