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Timestamp: 2020-02-29 11:05:21+00:00

Document:
DFR - BVerfGE 46, 120 - Direktruf
Rang: 19 (344)
BVerwGE 77, 128 - Rechtsschutz
1. Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen h ...
2. Nach Auffassung des VII. Senats des Bundesverwaltungsgerichts ...
1. a) Die Vorschrift richtet sich in erster Linie an die Direktru ...
2. Die Verfassungsmäßigkeit von Beschränkungen de ...
3. Art. 12 Abs. 1 GG läßt Regelungen der Berufsaus ...
4. Die Bestimmung genügt auch den Anforderungen, die an die ...
5. Im Hinblick auf die Grundrechte der Direktrufteilnehmer kommt ...
1. Prüfungsmaßstab ist Art. 12 Abs. 1 GG. Die Beschwer ...
2. Einen Eingriff in die Freiheit der Berufswahl enthält ...
3. Als Berufsausübungsregelung ist § 6 Abs. 6 DirRufV d ...
4. § 6 Abs. 6 DirRufV genügt den Anforderungen, die an ...
1. a) § 9 Abs. 1 Satz 1 DirRufV ist an Art. 12 Abs. 1 GG zu ...
2. a) Für § 9 Abs. 1 Satz 3 und 4 DirRufV, die von den ...
Bearbeitung, zuletzt am 15. Feb. 2018, durch: A. Tschentscher; Markus Lang
1. Zur Anwendung des Art. 12 Abs. 1 GG auf Vorschriften, die nicht "gezielt" in die Berufsfreiheit eingreifen, die jedoch infolge ihrer tatsächlichen Auswirkungen geeignet sind, die Berufsfreiheit zu beeinträchtigen.
2. Der Begriff der Fernmeldeanlage umfaßt nicht nur die bei der Entstehung des Fernmeldeanlagengesetzes bekannten Arten der Nachrichtenübertragung, sondern auch neuartige Übertragungstechniken, sofern es sich um körperlose Übertragung von Nachrichten in der Weise handelt, daß diese am Empfangsort "wiedergegeben" werden. Demgemäß gehört zum "Fernmeldewesen" auch die digitale Nachrichtenübertragung.
3. Die Vorschriften der Verordnung über das öffentliche Direktrufnetz für die Übertragung digitaler Nachrichten vom 24. Juni 1974, nach denen
a) Zusatzeinrichtungen bei Hauptanschlüssen für Direktruf posteigen sein müssen,
b) Endeinrichtungen des öffentlichen Direktrufnetzes nicht ausschließlich oder überwiegend dem Zweck dienen dürfen, digitale Nachrichten für andere Personen oder zwischen anderen Teilnehmern zu vermitteln,
c) Endeinrichtungen durch die Deutsche Bundespost zugelassen sein müssen, einer Anschließungsgenehmigung bedürfen und von der Deutschen Bundespost anzuschließen sind,
sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
des Ersten Senats vom 12. Oktober 1977
-- 1 BvR 216/75 --
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. GmbH, vertreten durch ihren Geschäftsführer ..., 2. ... AG, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden ..., 3 Gebrüder ..., vertreten durch ihrer Geschäftsführer, 4. Rechenzentrum ... GmbH, vertreten durch ihren Geschäftsführer ..., 5. ... GmbH, vertreten durch ihren Geschäftsführer, 6. ... e.G., vertreten durch ihre geschäftsführenden Vorstandsmitglieder ... , 7. ... e.G., vertreten durch ihren Geschäftsführer ... -- Bevollmächtigte: Professor Dr. Volker Emmerich und Professor Dr. Udo Steiner, Kurt-Schumacher-Str. 6, Bielefeld -- gegen § 3 Abs. 4, § 6 Abs. 6, § 9 Abs. I Satz 3 und 4 und § 10 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2 der Verordnung über das öffentliche Direktrufnetz für die Übertragung digitaler Nachrichten (DirRufV) vom 24. Juni 1974 (BGBl. I S. 1235) -- 1 BvR 217/75 -; 8. \'85 Technik, Inhaber \'85, - Bevollmächtigter: Professor Dr. Hans H Rupp, Am Marienpfad 29, Mainz 1 -- gegen § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 4 und § 9 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über das öffentliche Direktrufnetz für die Übertragung digitaler Nachrichten (DirRufV) vom 24. Juni 1974 (BGBl. I S. 1235) -- 1 BvR 216/75 -.
Gegenstand der zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden ist die Frage, ob einzelne Regelungen über die Benutzung des öffentlichen Direktrufnetzes für die Übertragung digitaler Nachrichten mit dem Grundgesetz vereinbar sind.
Im Zuge der Entwicklung von Datenverarbeitungsanlagen entstand zu Beginn der 60er Jahre ein Bedürfnis nach fern meldemäßiger Übertragung von Daten. Mit der hierfür entwickelten Technik lassen sich Daten im Auftrag eines oder mehrerer Nachfrager von einer zentralen Anlage verarbeiten (Datenfernverarbeitung). Als Übertragungswege kommen die vorhandenen öffentlichen und privaten Fernmeldenetze sowie speziell für die Datenübertragung eingerichtete Netze in Betracht.
Seit dem Jahre 1965 stellte die Deutsche Bundespost für die Datenübertragung nacheinander das öffentliche Fernsprechnetz, das Telexnetz und ein besonderes öffentliches Wählnetz zur Übertragung digitaler Daten ("Datex") zur Verfügung; daneben genehmigte sie zunächst auch private Fernmeldeanlagen zum Zweck der Übertragung von Daten in Fällen, in denen die öffentlichen Netze speziellen Bedürfnissen nicht voll genügen konnten. Da die vorhandenen Fernmeldenetze in erster Linie für andere Zwecke, z. B. für das Fernsprechen oder das Fernschreiben, oder in Anlehnung an vorhandene Einrichtungen entwickelt worden sind, erlauben sie keine optimale Nutzung im Hinblick auf die spezifischen Bedürfnisse der Datenübertragung. Deshalb konzipierte die Bundespost seit 1967 ein eigens auf die Belange digitaler Nachrichtenübertragung zugeschnittenes Fernmeldesystem. Dieses "Elektronische Datenvermittlungssystem" (EDS) wird seit 1975 schrittweise eingeführt. Es soll die digitale Datenübertragung nicht nur über Wählverbindungen, sondern auch über technisch und kostenmäßig günstigere feste Verbindungen zwischen den einzelnen Teilnehmern ermöglichen. Das mittelfristige Planungsprogramm der Bundespost sieht bis 1980 die Einrichtung von etwa 20 EDS-Vermittlungsstellen vor; zu diesem Zeitpunkt soll der Aufbau des auf dieser technischen Basis entwickelten integrierten Fernschreib- und Datennetzes abgeschlossen sein.
Um den Zeitraum bis zur Fertigstellung des neuen Datenübertragungssystems zu überbrücken, hält die Bundespost nach einer zweijährigen Erprobungsphase seit Mitte 1974 als Übergangslösung und im Vorgriff auf ein Leistungsmerkmal des Elektronischen Datenvermittlungssystems, den Direktruf, das öffentliche Direktrufnetz für die Übertragung digitaler Nachrichten bereit. Seit Beginn der Erprobungsphase werden private Fernmeldeanlagen zur Datenfernverarbeitung nur noch dann genehmigt, wenn sie für innerbetriebliche Zwecke ein und desselben Unternehmens benutzt werden. Private Fernmeldeanlagen, die der Datenübertragung für mehrere Personen oder Unternehmen dienen, genehmigt die Bundespost nicht mehr.
Das Direktrufnetz ist ein festgeschaltetes Netz ohne Wähleinrichtungen und Rufnummern, das aus dem allgemeinen Fernmeldeliniennetz der Bundespost gebildet wird. Jeweils zwei sogenannte Hauptanschlüsse für Direktruf sind durch einen Übertragungsweg (die Amtsleitung) fest verbunden. Die Übertragung digitaler Daten in diesem im wesentlichen aus "analogen" Übertragungswegen bestehenden Netz setzt voraus, daß die aus elektrischen Impulsen bestehenden Daten durch besondere Zusatzeinrichtungen in elektrische Schwingungen umgewandelt (moduliert) und nach der Übertragung in elektrische Impulse zurückverwandelt (demoduliert) werden. Zu diesem Zweck werden neben anderen Techniken sogenannte "Modem" (Modulatoren -- Demodulatoren) verwendet. Die Zusatzeinrichtungen sind zwischen die Amtsleitung und die "Endeinrichtung" z. B. eine Datenverarbeitungsanlage, geschaltet und haben zur Endeinrichtung hin eine genormte Schnittstelle. Diese soll es ermöglichen, den Bereich der Datenübertragung von dem Bereich der Datenverarbeitungsanlage zu entkoppeln. Die Bundespost stellt die Verbindung von Schnittstelle zu Schnittstelle zur Verfügung. Je nach den physikalischen und betrieblichen Verhältnissen im Kabelnetz werden unterschiedliche Übertragungseinrichtungen angeschlossen. Da sie zur Teilnehmerseite hin stets die gleichen Schnittstellen aufweisen, wird die Endeinrichtung von technischen und strukturellen Veränderungen im Übertragungsweg grundsätzlich nicht berührt; ebensowenig wirken sich Umstellungen in der Datenverarbeitungstechnik auf die Technik der Datenübertragung aus.
Mit der Vollendung des Elektronischen Datenvermittlungs systems soll der Hauptanschluß für Direktruf in seiner heutigen technischen Realisierung entfallen. Im besonderen sollen die bislang nach erforderlichen Zusatzeinrichtungen für die Übertragung von Daten (Modem) durch die ausschließliche Verwendung "digitaler" Übertragungswege überflüssig werden.
Durch § 14 des Postverwaltungsgesetzes vom 24. Juli 1953 (BGBl. I S. 676) -- PostVwG -- ist der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen zum Erlaß von Rechtsverordnungen über die Bedingungen und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens ermächtigt. Auf Grund dieser Vorschrift erließ er die Verordnung über das öffentliche Direktrufnetz für die Übertragung digitaler Nachrichten (DirRufV) vom 24. Juni 1974 (BGBl. I S. 1325) -- Direktrufverordnung -. Sie enthält u. a. folgende Bestimmungen:
Nach § 2 Abs. 1 DirRufV überläßt die Deutsche Bundespost Teilnehmereinrichtungen oder gestattet deren Verbindung mit dem öffentlichen Direktrufnetz für die Übertragung digitaler Nachrichten. Teilnehmereinrichtungen sind u. a. Hauptanschlüsse für Direktruf, Endeinrichtungen und Zusatzeinrichtungen. Endeinrichtungen sind nach § 4 DirRufV Datenverarbeitungsanlagen, Datenkonzentratoren und Datenendgeräte einschließlich Fernschreibmaschinen; sie werden vom Teilnehmer als private Einrichtungen beschafft. Gemäß § 2 Abs. 2 DirRufV bestimmt die Deutsche Bundespost die fernmeldetechnische Gestaltung der Teilnehmereinrichtungen, ausgenommen die der Endeinrichtungen. Für die Endeinrichtungen legt die Bundespost die fernmeldetechnischen und fernmeldebetrieblichen Bedingungen für die Anschließung an das öffentliche Direktrufnetz (Anschließungsbedingungen einschließlich Schnittstellenbedingungen) fest. § 3 Abs. 4 DirRufV schreibt vor, daß bei Hauptanschlüssen für Direktruf Zusatzeinrichtungen zur Übertragung von Daten grundsätzlich posteigen sein müssen. § 6 DirRufV regelt die Benutzung von Teilnehmereinrichtungen durch andere und die Verbindung von Teilnehmereinrichtungen verschiedener Teilnehmer. Nach § 6 Abs. 6 DirRufV dürfen Datenverarbeitungsanlagen und Datenkonzentratoren nicht ausschließlich oder überwiegend dem Zweck dienen, digitale Nachrichten für andere Personen oder zwischen anderen Teilnehmern zu vermitteln. § 9 DirRufV normiert die Voraussetzungen für die Anschließung der Endeinrichtungen an das öffentliche Direktrufnetz. § 10 DirRufV enthält Vorschriften über die Installation, Unterhaltung, Erneuerung und Änderung von Endeinrichtungen.
§ 2 Teilnehmereinrichtungen
(1) Die Deutsche Bundespost überläßt Teilnehmereinrichtungen oder gestattet deren Verbindung mit dem öffentlichen Direktrufnetz für die Übertragung digitaler Nachrichten. Teilnehmereinrichtungen sind:
1. Hauptanschlüsse für Direktruf,
2. Endeinrichtungen,
3. Datenverbundleitungen, private Leitungen für Direktruf,
4. Zusatzeinrichtungen.
§ 3 Hauptanschlüsse für Direktruf
(1)-(3) ...
(4) Bei Hauptanschlüssen für Direktruf müssen Zusatzeinrichtungen zur Übertragung von Daten posteigen sein. Private Zusatzeinrichtungen zur Übertragung von Daten werden dann zugelassen, wenn die Deutsche Bundespost für bestimmte Übertragungsgeschwindigkeiten keine Zusatzeinrichtungen zur Übertragung von Daten überläßt.
Benutzung von Teilnehmereinrichtungen durch andere, Verbindung von Teilnehmereinrichtungen verschiedener Teilnehmer
(1)-(5) ...
(6) Endeinrichtungen nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 und 2 dürfen nicht ausschließlich oder überwiegend dem Zweck dienen, digitale Nach richten für andere Personen oder zwischen anderen Teilnehmern zu vermitteln.
Anschließung der Endeinrichtungen an das öffentliche Direktrufnetz für die Übertragung digitaler Nachrichten
(1) Endeinrichtungen müssen von der Deutschen Bundespost zum Betrieb im öffentlichen Direktrufnetz für die Übertragung digitaler Nachrichten zugelassen sein und den vorgeschriebenen Anschließungsbedingungen entsprechen. Unzulässige Verbindungen dürfen durch die Anschließung nicht eröffnet werden. Die Anschließung bedarf der Anschließungsgenehmigung durch die Deutsche Bundespost. Die Anschließung wird von der Deutschen Bundespost durchgeführt. Dies gilt für Erweiterungen und Änderungen von Endeinrichtungen sinngemäß.
Installation, Unterhaltung, Erneuerung, Änderung von Endeinrichtungen
(1) Die Deutsche Bundespost kann zur Vermeidung nachteiliger Auswirkungen auf den öffentlichen Fernmeldeverkehr verlangen, daß die Installation von Endeinrichtungen ganz oder teilweise von privaten Unternehmern ausgeführt wird, die die erforderliche Fachkunde nachweisen.
(3) Der Teilnehmer hat dafür zu sorgen, daß seine Endeinrichtung sachkundig gepflegt, planmäßig in angemessenen Zwischenräumen durchgeprüft und, wenn nötig, überholt wird; es genügt nicht, daß Störungen von Fall zu Fall unverzüglich behoben werden. Die Deutsche Bundespost kann zur Vermeidung nachteiliger Auswirkungen auf den öffentlichen Fernmeldeverkehr verlangen, daß die Unterhaltung von privaten Unternehmern ausgeführt wird, die die erforderliche Fachkunde nachweisen.
Die Beschwerdeführerinnen stellen Einrichtungen für die Datenübertragung her, betreiben Datenverarbeitungsanlagen oder beabsichtigen dies zu tun. Die Beschwerdeführerin zu 1) will den Vertrieb von Modem in der Bundesrepublik Deutschland aufnehmen; daneben plant sie den Bau und den Vertrieb von Datensichtgeräten mit eingebauten Modem. Die Beschwerdeführerin zu 2) stellt Modem her und vertreibt sie auf dem deutschen Markt; zugleich betreibt sie Datenfernverarbeitung für Dritte. Die Beschwerdeführerin zu 3) beabsichtigt, gemeinsam mit ihren Tochtergesellschaften und mit dritten Unternehmen in einer zentralen Datenverarbeitungsanlage Datenfernverarbeitung zu betreiben. Die Beschwerdeführerin zu 4) betreibt ein Rechenzentrum, an das auch dritte Unternehmen angeschlossen sind. Die Beschwerdeführerin zu 5) führt bereits Datenfernverarbeitung für die konzerneigenen Tochtergesellschaften durch; in Zukunft will sie zur Auslastung ihrer Anlagen Datenfernverarbeitung auch für dritte Unternehmen anbieten. Die Beschwerdeführerinnen zu 6) und 7) wurden als gemeinschaftliche Rechenzentren von Genossenschaftsbanken gegründet mit dem Ziel, für ihre Mitglieder Datenfernverarbeitung durchzuführen. Die Beschwerdeführerin zu 8) befaßt sich mit der Herstellung und dem Vertrieb von Fernmeldeanlagen. Sie beabsichtigt, Modem sowie Datenverarbeitungsanlagen aller Art zu fertigen. Im besonderen plant sie, ein Universal-Schnittstellengerät ("Black Box") herzustellen, das eine technisch einwandfreie Trennung des öffentlichen Fernsprechnetzes von der Teilnehmersphäre ermöglichen soll, so daß sämtliche Geräte der modernen Kommunikationstechnologie störungsfrei an das Postnetz angeschlossen werden könnten.
Die Beschwerdeführerinnen zu 1), 2) und 8) sehen sich durch § 3 Abs. 4 DirRufV, die Beschwerdeführerinnen zu 2) bis 7) durch § 6 Abs. 6, § 9 Abs. 1 Satz 3 und 4 sowie § 10 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2 DirRufV, die Beschwerdeführerin zu 8) überdies durch § 2 Abs. 1 und § 9 Abs. 1 Satz 1 DirRufV in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 2. Abs. 1 GG verletzt. Sie tragen vor:
Die Direktrufverordnung sei durch die Ermächtigung des § 14 PostVwG i.V.m. § 1 des Gesetzes über Fernmeldeanlagen vom 14. Januar 1928 (RGBl. I S. 8) i.d.F. der Bekanntmachung vom 17. März 1977 (BGBl. I S. 459) -- FAG -- nicht gedeckt. Die Ermächtigung sei auf das Gebiet des Post- und Fernmeldewesens beschränkt. Der Inhalt des Begriffs Fernmeldewesen ergebe sich aus § 1 FAG. Danach gebe es -- abgesehen von den hier nicht in Betracht kommenden Funkanlagen -- nur zwei Arten von Fernmeldeanlagen, nämlich Telegrafenanlagen für die Vermittlung von Nachrichten und Fernsprechanlagen. Unter den Begriff der Fernsprechanlage falle die Datenfernverarbeitung über das öffentliche Direktrufnetz nicht. Eine Telegrafenanlage sei nach der Entstehungsgeschichte des Fernmeldeanlagengesetzes eine Einrichtung zur Übermittlung von Nachrichten in der Weise, daß der an einem Ort zum sinnlichen Ausdruck gebrachte Gedanke an einem anderen entfernten Ort sinnlich wahrnehmbar wieder erzeugt werde. Wesentliches Merkmal sei die sinnlich wahrnehmbare Wiedergabe der Nachricht. Als Fernmeldeanlagen könnten daher allenfalls solche Datenfernverarbeitungsanlagen aufgefaßt werden, bei denen die übermittelten Daten beim Empfänger unverarbeitet und sinnlich wahrnehmbar -- z. B. durch ein Sichtgerät oder durch Ausdrucken -- wiedergegeben würden. Daran fehle es sowohl in den Fällen, in denen die Daten lediglich gespeichert oder verarbeitet oder mit oder ohne Verarbeitung von der Datenverarbeitungsanlage an den Absender zurückgesandt würden, wie auch in den Fällen, in denen die Daten beim Empfänger erst nach ihrer Verarbeitung sinnlich wahrnehmbar reproduziert würden, weil es sich dann um eine andere Nachricht als die ursprünglich abgesandte handele. Damit falle die Datenfernverarbeitung in der Mehrzahl der Fälle nicht unter § 1 FAG. Der Direktrufverordnung fehle insoweit die erforderliche gesetzliche Grundlage. Einer Neubestimmung des Begriffsinhalts des § 1 FAG auf Grund der fortschreitenden technischen Entwicklung seien verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt. Wenn diese Neubestimmung zu einer Erweiterung des Begriffs der Fernmeldeanlage führe, werde durch sie ein neues Verwaltungsmonopol geschaffen, dessen Zulässigkeit an den verfassungsmäßigen Voraussetzungen für eine Einschränkung der Freiheit der Berufswahl zu messen sei. Diesen Anforderungen würden die angegriffenen Vorschriften der Direktrufverordnung nicht gerecht.
§ 3 Abs. 4 DirRufV sei mit Art. 12 Abs. 1 GG deshalb unvereinbar, weil durch diese Vorschrift ein neues Verwaltungsmonopol normiert werde, ohne daß dies zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes zwingend erforderlich sei. Die Bestimmung schaffe ein "Zwischenhandelsmonopol" des Bundes. Die Teilnehmer am öffentlichen Direktrufnetz könnten ihre Geräte nicht unmittelbar von privaten Herstellern beziehen, sondern seien auf die Überlassung von Zusatzeinrichtungen durch die Bundespost angewiesen. Damit trete an die Stelle der konkurrierenden Nachfrage einer Vielzahl von Direktrufteilnehmern die monopolisierte Nachfrage der Bundespost.
Die Regelung habe zur Folge, daß die Beschwerdeführerinnen zu 1), 2) und 8) aus ihrer gewerblichen Tätigkeit als Vertreiber von Modem verdrängt würden. Zwar könne es der Bundespost grundsätzlich nicht verwehrt sein, auf die Beschaffenheit dieser Übertragungseinrichtungen Einfluß zu nehmen, um zu verhindern, daß von den Zusatzeinrichtungen Störungen auf den übrigen Fernmeldeverkehr ausgehen. Dies berechtige sie jedoch nur zur Festlegung der Anschließungsbedingungen. Um unerwünschte Rückwirkungen aus dem Teilnehmerbereich auf das öffentliche Netz zu verhindern, würde es genügen, nur solche Geräte anzuschließen, die den Schnittstellenbedingungen entsprächen. Das Übermaßverbot werde verletzt, wenn darüber hinaus von den Teilnehmern verlangt werde, nur posteigene Geräte zu verwenden.
Durch § 6 Abs. 6 DirRufV seien private Datenfernverarbeitungs- Service-Unternehmen weitgehend verboten. Für die Bundespost schaffe die Vorschrift das Monopol, die Leistungen derartiger Unternehmen künftig selbst konkurrenzlos anzubieten. Dieses neue Verwaltungsmonopol sei weder durch § 1 Abs. 1 FAG gedeckt noch inhaltlich mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Darüber hinaus könne die Bestimmung bereits deshalb nicht auf § 14 PostVwG gestützt werden, weil dieser nur zum Erlaß von Benutzungsordnungen für Fernmeldeanlagen ermächtige. Eine Benutzungsordnung könne lediglich die Errichtung und den Betrieb von Fernmeldeanlagen regeln. Demgegenüber werde durch § 6 Abs. 6 DirRufV auf den Zweck der Nachrichtenvermittlung Einfluß genommen.
Durch § 9 Abs. 1 und § 10 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2 DirRufV werde in die Berufsausübungsfreiheit der Beschwerdeführerinnen eingegriffen. Zwar richteten sich die Bestimmungen an die Teilnehmer des öffentlichen Direktrufnetzes. Es handele sich jedoch um Berufsausübungsregelungen, weil zugleich die berufliche oder gewerbliche Tätigkeit der Beschwerdeführerinnen berührt werde. Der Eingriff in die Berufsfreiheit sei durch kein öffentliches Interesse gerechtfertigt.
Es unterliege keinen Bedenken, wenn die Bundespost über die Festlegung der Anschlußbedingungen hinaus durch geeignete Regelungen sicherstelle, daß die angeschlossenen Endeinrichtungen vor ihrer Inbetriebnahme und während des Betriebs auf die Einhaltung dieser Bedingungen überprüft werden könnten. Auch dürfe die Bundespost die Endeinrichtungen auf die Vornahme unzulässiger Anschlüsse kontrollieren. Über diese zulässigen Möglichkeiten der Einflußnahme und Kontrolle im Teilnehmerbereich gingen jedoch die angegriffenen Bestimmungen deutlich hinaus. Weder sei die Kumulation der hier vorgesehenen Maßnahmen als solche erforderlich, um einen störungsfreien Betrieb des öffentlichen Direktrufnetzes zu gewährleisten, noch stünden die einzelnen Maßnahmen in notwendigem Zusammenhang mit der Funktionssicherheit des öffentlichen Direktrufnetzes. Ein genereller Zusammenhang zwischen der Beschaffenheit der Endeinrichtungen und der Funktionsfähigkeit des öffentlichen Netzes sei technisch nicht begründbar. Auch wenn er vorhanden wäre, bedürfte es keines eigenen förmlichen Zulassungsverfahrens für die Endeinrichtung; vielmehr würde insoweit die Aufstellung technischer Standards genügen. Die Erfordernisse der Zulassung, der Anschlußgenehmigung und der Ab nahme seien lediglich insoweit verfassungsgemäß, als sie ausschließlich dazu dienten, die Einhaltung der notwendigen fernmeldetechnischen und fernmeldebetrieblichen Vorschriften zu sichern; eine solche Einschränkung sehe die Direktrufverordnung jedoch nicht vor. Ein Monopol für die Anschließung und Installation von Endeinrichtungen sei zur Sicherung der Störungsfreiheit des öffentlichen Netzes nicht erforderlich.
Durch § 2 Abs. 1 DirRufV wolle die Bundespost den gesamten Bereich der Datenfernverarbeitung einschließlich der Datenverarbeitungsanlagen, namentlich also der sog. Computer, ihrem Monopol unterwerfen. Dieser Eingriff entbehre einer Ermächtigungsgrundlage und verletze die Beschwerdeführerin zu 8) in ihrem "Grundrecht auf Wettbewerbsfreiheit".
Zu den Verfassungsbeschwerden haben sich der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen und der VII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts geäußert.
1. Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet. Zur Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Vorschriften führt er aus:
Die Direktrufverordnung sei als Benutzungsordnung durch die Ermächtigungsgrundlage des § 14 PostVwG gedeckt. Das öffentliche Direktrufnetz sei eine Einrichtung des Fernmeldewesens. Auch Fernmeldeanlagen, die der fernmeldemäßigen (körperlosen) Übertragung von Daten dienten, seien Telegrafenanlagen für die Vermittlung von Nachrichten im Sinne des § 1 Abs. 1 FAG. Die sinnliche Wahrnehmbarkeit der übertragenen Nachricht am Empfangsort sei kein wesentlicher Bestandteil des Telegrafiebegriffs; ausreichend sei vielmehr, daß die körperlos übermittelten Signale am Empfangsort nachgebildet oder sonstwie wiedergegeben würden.
§ 3 Abs. 4 DirRufV sei mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. In die Berufsfreiheit der Hersteller und Verkäufer von Modem greife die Vorschrift bereits deshalb nicht ein, weil Herstellung und Vertrieb von Zusatzeinrichtungen zur Übertragung von Daten in privaten Fernmeldeanlagen, im öffentlichen Fernsprech-, Fernschreib- und Datexnetz oder im Ausland nicht untersagt seien. Wenn überhaupt eine Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit anzunehmen sei, folge sie bereits aus dem Staatsvorbehalt für die Errichtung und den Betrieb von Fernmeldeanlagen (§ 1 FAG), der durch überragende Interessen des Allgemeinwohls gerechtfertigt sei. Die Regelung des § 3 Abs. 4 DirRufV sei im übrigen sachlich gerechtfertigt. Technische und betriebliche Gründe erforderten es, die im Direktrufnetz geführte Fernmeldeverbindung durch posteigene Zusatzeinrichtungen abzuschließen, um einerseits dem Benutzer möglichst viel Freizügigkeit einzuräumen, andererseits der Bundespost die erforderliche technische Gestaltungsfreiheit im Netzbereich zu erhalten.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen werde durch § 6 Abs. 6 DirRufV kein wirtschaftliches Verwaltungsmonopol für die Datenverarbeitung geschaffen. Auch im öffentlichen Direktrufnetz werde die private Übertragung von Daten zum Zweck der gewerbsmäßigen Datenverarbeitung für Dritte nicht ausgeschlossen. Dazu bestehe bereits deshalb keinerlei Anlaß, weil die Bundespost weder Datenverarbeitung für Dritte betreibe, noch eine solche Absicht für die Zukunft bestehe. Die Vorschrift bestimme lediglich, daß die von der Bundespost im Rahmen des öffentlichen Direktrufnetzes überlassenen Hauptanschlüsse für Direktruf und die mit diesen elektrisch verbundenen Endeinrichtungen nicht ausschließlich oder überwiegend dazu benutzt werden dürften, digitale Nachrichten für andere Personen oder zwischen anderen Teilnehmern zu übermitteln, ohne daß die Übertragung durch Zwecke der Datenverarbeitung bedingt sei. Auf diese Weise solle vermieden werden, daß die von der Bundespost überlassenen Fernmeldeeinrichtungen durch Direktrufteilnehmer zum Zweck reiner Datenübertragung "untervermietet" würden. Die damit ver bundene Einschränkung der Berufsausübung sei durch sachgerechte und vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt. Es liege im öffentlichen Interesse, daß von der Bundespost vorgehaltene öffentliche Netze optimal genutzt würden, um die Benutzung durch die Allgemeinheit zu zumutbaren Gebühren zu ermöglichen. Dies lasse sich nur erreichen, wenn der Fernmeldeverkehr über die vorgehaltenen öffentlichen Netze abgewickelt werde. Eine solche Regelung sei zumindest solange erforderlich, als es aus technischen Gründen nicht möglich sei, verkehrsabhängige Gebühren festzusetzen.
Die in § 9 Abs. 1 DirRufV vorgesehenen Bedingungen für die Anschließung von Endeinrichtungen an das öffentliche Direktrufnetz hätten als reine Benutzungsvorschriften keinen berufsregelnden Charakter. Unterstelle man einen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG, könne es sich allenfalls um Berufsausübungsregelungen handeln. Als solche seien sie durch sachgerechte und vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt. Das Fernmeldemonopol nach § 1 FAG erlaube alle organisatorischen und gestaltenden Regelungen, die erforderlich und zweckmäßig seien, einen störungsfreien Betrieb und eine störungsfreie Benutzung des öffentlichen Direktrufnetzes zu gewährleisten. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen sei die Bundespost bei den Entscheidungen nach § 9 Abs. 1 DirRufV auf die Berücksichtigung fernmeldetechnischer und fernmeldebetrieblicher Belange beschränkt. Die zur Sicherung der Störungsfreiheit des öffentlichen Direktrufnetzes bestimmten Regelungen seien erforderlich, da das öffentliche Fernmeldenetz auf Grund seiner technisch-physikalischen Eigenschaften für schädliche Rückwirkungen aus den Endeinrichtungen besonders anfällig sei. Auch in ihrer Kumulation seien die Bestimmungen nicht unverhältnismäßig, da jede der angegriffenen Regelungen einem speziellen Zweck diene.
§ 2 Abs. 1 DirRufV sei verfassungsgemäß, da die Vorschrift sich im Rahmen der Ermächtigung des § 14 PostVwG halte. Die Regelung beschränke sich auf die Wahrung fernmeldemäßi ger Belange; davon, daß die Deutsche Bundespost damit den gesamten Bereich der Datenfernverarbeitung ihrem Monopol unterwerfe, könne keine Rede sein.
2. Nach Auffassung des VII. Senats des Bundesverwaltungsgerichts ist die Direktrufverordnung grundsätzlich durch das Monopol des Bundes nach § 1 FAG, das der Senat für verfassungsmäßig hält, gedeckt. Der Senat neigt zu der Auffassung, daß der Begriff der Telegrafenanlage gemäß § 1 FAG entsprechend der fortschreitenden technischen Entwicklung einer eher erweiternden Auslegung zugänglich und bedürftig sei. Es spreche vieles dafür, das Vorliegen einer Fernmeldeanlage schon dann anzunehmen, wenn mehrere Signalanlagen in desr Weise verbunden seien, daß die eine Anlage das von der sendenden Anlage Übermittelte nachbilde.
Zur Vereinbarkeit der angegriffenen Vorschriften mit dem Grundgesetz im einzelnen äußert sich das Bundesverwaltungsgericht wie folgt: § 3 Abs. 4 DirRufV sei durch das Fernmeldemonopol gedeckt. Da die Zusatzeinrichtungen unmittelbar mit der Leitung verbunden und damit Teil der Fernmeldeanlage seien, könne die Bundespost -- ebenso wie bei Telefonapparaten -- verlangen, daß sie posteigen seien. Gleiches gelte für § 2 Abs. 1 DirRufV. Auch bei den dort genannten Teilnehmereinrichtungen handele es sich um Teile der Fernmeldeanlage. Die Bundespost sei daher befugt, diese Einrichtungen selbst zu überlassen oder ihre Verbindung mit dem öffentlichen Direktrufnetz zu gestatten. Ob § 6 Abs. 6 DirRufV noch durch das Fernmeldemonopol gemäß § 1 FAG sowie durch die Ermächtigung des § 14 PostVwG gedeckt sei, sei hingegen zweifelhaft. Die Vorschrift beziehe sich nicht auf die Errichtung und den Betrieb, sondern auf den Zweck, dem die Fernmeldeanlage zu dienen bestimmt sei. Aufgabe der Bundespost sei jedoch lediglich, die technische Art der Übertragung zu sichern und zu regeln, nicht aber auf den Zweck Einfluß zu nehmen, dem diese Nachrichtenvermittlung diene. Die angegriffenen Vorschriften der §§ 9 und 10 DirRufV hält das Bundesverwaltungsgericht je denfalls im Prinzip für zulässig. Zwar gingen sie teilweise weiter als die ähnlichen Regelungen in §§ 27 ff. der Fernmeldeordnung, an deren Rechtmäßigkeit der Senat bisher nicht gezweifelt habe; dies könne aber zumindest derzeit angesichts möglicherweise noch nicht voll zu übersehender Auswirkungen einer Anschließung gerechtfertigt sein. Ohne sich mangels technischer Detailkenntnisse zu einer abschließenden Beurteilung in der Lage zu sehen, neige der Senat zu der Auffassung, auch die Einzelregelungen der §§ 9 und 10 DirRufV für erforderlich zu halten. Da die Bundespost die Zulassung ausschließlich von technischen Gesichtspunkten abhängig machen dürfe und hierbei der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliege, blieben die Rechte der Hersteller von Datenverarbeitungsanlagen aus Art. 12 Abs. 1 GG im Rahmen des für die Allgemeinheit Zuträglichen gewahrt.
Soweit sich die Verfassungsbeschwerden gegen § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 4, § 6 Abs. 6, § 9 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4 DirRufV richten, sind sie zulässig. Die Beschwerdeführerinnen werden durch diese Vorschriften selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen (vgl. BVerfGE 1, 97 [101]; 40, 141 [156] m.w.N.).
Das gilt auch für die angegriffenen Bestimmungen des § 9 Abs. 1 DirRufV. Die Beschwerdeführerinnen, die sich gegen diese wenden, erblicken eine Grundrechtsverletzung bereits in den Erfordernissen einer Zulassung nach Satz 1, einer Anschließungsgenehmigung nach Satz 3 und in der durch Satz 4 begründeten Verpflichtung, die Anschließung durch die Deutsche Bundespost durchführen zu lassen. Die behauptete Veränderung ihrer Rechtsposition tritt nicht erst mit Hilfe eines Vollziehungsaktes ein, sondern sie entsteht bereits mit der unmittelbar durch die angegriffenen Vorschriften auferlegten Pflicht, eine Zulassung oder Genehmigung zu beantragen oder die Anschließung von der Deutschen Bundespost vornehmen zu lassen. In einem anderen Verfahren könnte über diese Verpflichtung als solche nur entschieden werden, nachdem ein Antrag auf Zulassung oder Genehmigung gestellt worden ist. Daß dies in verfassungsrechtlich zulässiger Weise gefordert werden könne, wird von den Beschwerdeführerinnen gerade in Abrede gestellt.
Unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerinnen zu 2) bis 7), soweit sie gegen § 10 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2 DirRufV -- Installation und Unterhaltung von Endeinrichtungen -- gerichtet ist. Die in diesen Bestimmungen enthaltene Ermächtigung begründet noch keine unmittelbare Beschwer. Die Beschwerdeführerinnen können vielmehr erst durch einen auf Grund der Ermächtigung erlassenen Vollziehungsakt in ihren Grundrechten betroffen werden (vgl. BVerfGE 32, 54 [62]).
Soweit die Verfassungsbeschwerden zulässig sind, sind sie unbegründet. Die angegriffenen Vorschriften der Direktrufverordnung -- § 6 Abs. 6 in der aus den Gründen sich ergebenden Auslegung -- sind mit dem Grundgesetz vereinbar. Dies ergibt sich aus einer Prüfung, die von der Bedeutung des Fernmeldemonopols der Bundespost für die Entscheidung der durch die Verfassungsbeschwerden aufgeworfenen Fragen absieht und demgemäß die Maßstäbe des Grundgesetzes unmittelbar an die einzelnen Bestimmungen der Direktrufverordnung anlegt. Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob der Inhalt dieser Bestimmungen von dem Monopol der Deutschen Bundespost umfaßt wird und welche Auswirkungen dies ggf. auf die verfassungsrechtliche Beurteilung der einzelnen Vorschriften hätte (vgl. BVerfGE 14, 105 [111] -- Finanzmonopole; 21, 245 [248 f.] -- Arbeitsvermittlungsmonopol; 41, 205 [218] -- Badische Gebäudeversicherung).
§ 3 Abs. 4 DirRufV ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
1. a) Die Vorschrift richtet sich in erster Linie an die Direktrufteilnehmer. Diese sind durch sie in ihrer allgemeinen Hand lungsfreiheit berührt: Sie können sich Zusatzeinrichtungen für die Datenübertragung nicht auf dem freien Markt beschaffen, sondern sind darauf beschränkt, die von der Bundespost zur Verfügung gestellten Geräte zu verwenden. Insoweit ist Prüfungsmaßstab Art. 2 Abs. 1 GG.
b) Soweit die Beschwerdeführerinnen selbst Zusatzeinrichtungen für die Datenübertragung herstellen, vertreiben oder dies zu tun beabsichtigen, ist Prüfungsmaßstab Art. 12 Abs. 1 GG.
Allerdings greift die Vorschrift nicht "gezielt" in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerinnen ein. Sie ist in erster Linie eine Benutzungsregelung, die indessen zugleich ihnen gegenüber berufsregelnden Charakter hat; denn auf dem inländischen Teilmarkt für Zusatzgeräte, die im öffentlichen Direktrufnetz Verwendung finden sollen, tritt statt der Vielzahl der Teilnehmer ausschließlich die Bundespost als Nachfrager auf. Diese Wirkung des § 3 Abs. 4 DirRufV schließt es nicht aus, in der Regelung einen Eingriff in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerinnen zu sehen. Art. 12 Abs. 1 GG kommt als Maßstabsnorm nicht nur für solche Vorschriften in Betracht, die sich gerade auf die berufliche Betätigung beziehen und diese unmittelbar zum Gegenstand haben (BVerfGE 13, 181 [185]; 21, 73 [85]). Der besondere Freiheitsraum, den das Grundrecht sichern will, kann auch durch Vorschriften berührt werden, die infolge ihrer tatsächlichen Auswirkungen geeignet sind, die Berufsfreiheit zu beeinträchtigen (vgl. BVerfGE 13, 181 [185 f.]; 22, 380 [384]). Im Rahmen der bestehenden Wirtschaftsordnung ist das Verhalten der Unternehmer im Wettbewerb Bestandteil ihrer Berufsausübung; soweit es rechtlich normiert wird, ist ihr Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG berührt (vgl. BVerfGE 32, 311 [317]). Davon abgesehen ist es im "Leistungsstaat" der Gegenwart eine zunehmend zu beobachtende Erscheinung, daß staatliche Einwirkungen in den Bereich der wirtschaftlichen Betätigung nicht im Wege eines unmittelbar "gezielten" Eingriffs erfolgen, sondern durch staatliche Planung, Subventionierung oder -- wie im vorliegenden Fall -- als Folge einer bestimmten Wahrnehmung von Aufgaben der staatlichen Leistungsverwaltung.
2. Die Verfassungsmäßigkeit von Beschränkungen der Berufsfreiheit prüft das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung anhand der Grundsätze der im Apothekenurteil (BVerfGE 7, 377 [405 ff.]) entwickelten "Stufentheorie", die sich als Ergebnis einer strikten Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auf Eingriffe in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG darstellt (BVerfGE 13, 97 [104]; 25, 1 [12]; 30, 292 [313 ff.]). Bei der Prüfung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Eingriffen ist danach zunächst zu unterscheiden, ob es sich um eine Regelung der Berufswahl oder um eine bloße Berufsausübungsregelung handelt.
Als Berufswahlregelung läßt sich § 3 Abs. 4 DirRufV nicht verstehen.
Auch wenn, was zweifelhaft sein kann, die Tätigkeit eines Herstellers und Verkäufers von Zusatzeinrichtungen als Ausübung eines eigenständigen Berufs betrachtet wird, schließt die Bestimmung die Beschwerdeführerinnen nicht von der Möglichkeit aus, einen solchen "Beruf" zu ergreifen. Rechtlich werden die Herstellung und der Verkauf von Zusatzeinrichtungen nicht unterbunden. Aber auch faktisch wird in die Freiheit der Berufswahl nicht eingegriffen. Für die Herstellung von Zusatzeinrichtungen liegt das auf der Hand: Die Produktion bleibt den privaten Herstellern überlassen. Die Möglichkeiten des Verkaufs werden zwar durch das Erfordernis des Posteigentums beschränkt, sie werden jedoch nicht beseitigt. Denn auch bei der Auftragsvergabe durch die Deutsche Bundespost wird der Handel nicht verdrängt; vielmehr ist er bei der Vergabe von Lieferungen und Leistungen angemessen zu berücksichtigen (vgl. § 31 PostVwG). Davon abgesehen bleibt auch noch die Möglichkeit des Vertriebs von Zusatzeinrichtungen an Private für die Verwendung außerhalb des öffentlichen Direktrufnetzes, etwa in privaten Übertragungsanlagen, im öffentlichen Fernsprech-, Fernschreib- oder Datexnetz oder auf ausländischen Märkten. § 3 Abs. 4 DirRufV stellt sich daher als Berufsausübungsregelung dar.
3. Art. 12 Abs. 1 GG läßt Regelungen der Berufsausübung nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes zu. Erste Voraussetzung einer zulässigen Regelung durch Rechtsverordnung ist es mithin, daß diese durch ihre gesetzliche Ermächtigung gedeckt ist. § 3 Abs. 4 DirRufV beruht auf einer zureichenden gesetzlichen Ermächtigung.
Die Direktrufverordnung ist auf Grund des § 14 PostVwG ergangen, der den Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen ermächtigt, die Bedingungen und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Fernmeldewesens durch Rechtsverordnung zu regeln. Die Bestimmung lautet:
Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen erläßt nach Maßgabe der Beschlüsse des Verwaltungsrates oder der Bundesregierung (§ 13) die Rechtsverordnungen über die Bedingungen und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens (Benutzungsverordnungen), die Rechtsverordnungen über Gebühren im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft, die Rechtsverordnungen über Gebühren für den Postreisedienst im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Verkehr. Die Benutzungsverordnungen bedürfen nicht der Zustimmung des Bundesrates.
§ 3 Abs. 4 DirRufV hält sich im Rahmen dieser Ermächtigung, weil die Datenübertragung als solche zum Fernmeldewesen gehört, weil es sich bei den "Zusatzeinrichtungen" um "Einrichtungen des Fernmeldewesens" handelt und weil "Bedingungen" der Benutzung dieser Einrichtungen geregelt werden.
a) Der Inhalt des Begriffs "Fernmeldewesen" in § 14 Post- VwG, der in Art. 73 Nr. 7 GG gleichlautend verwendet wird, ergibt sich hinreichend deutlich aus der historischen Entwicklung und dem allgemeinen Sprachgebrauch (BVerfGE 28, 66 [85]). Ihm braucht im vorliegenden Zusammenhang nicht nach allen Richtungen hin nachgegangen zu werden. Denn jedenfalls gehören zum "Fernmeldewesen" die "Fernmeldeanlagen" im Sinne des § 1 FAG.
§ 1 Abs. 1 FAG behält dem Bund das ausschließliche Recht vor, "Fernmeldeanlagen, nämlich Telegrafenanlagen für die Vermittlung von Nachrichten, Fernsprechanlagen und Funkanlagen zu errichten und zu betreiben". Der Begriff der Fernmeldeanlage ist im Gesetz nicht näher bestimmt. Insoweit ist auf die Geschichte des Fernmeldeanlagengesetzes zurückzugreifen.
Das Fernmeldeanlagengesetz geht zurück auf das Gesetz über das Telegraphenwesen des Deutschen Reichs vom 6. April 1892 (RGBl. S. 467) -- Telegrafengesetz (TG) -. Durch dieses sollte das bis dahin umstrittene "Regal" für das Telegrafenwesen auf eine gesicherte gesetzliche Grundlage gestellt werden (Begründung des Regierungsentwurfs, Verhandlungen des Reichstages 1890/91, Bd. 112, Drucks. Nr. 308, S. 2104). Demgemäß bestimmte § 1 TG:
Das Recht, Telegraphenanlagen für die Vermittelung von Nachrichten zu errichten und zu betreiben, steht ausschließlich dem Reich zu. Unter Telegraphenanlagen sind die Fernsprechanlagen mit begriffen.
Auch der Begriff der Telegrafenanlage wurde gesetzlich nicht definiert. Eine nähere Bestimmung hielt der Gesetzgeber im Hinblick auf eine Entscheidung des Reichsgerichts aus dem Jahre 1889 (RGSt 19, 55) für entbehrlich; durch diese sei der Begriff der Telegrafenanlage "hinlänglich gegen mißbräuchliche Auslegung geschützt" (Bericht der XVI. Kommission, Verhandlungen des Reichstages 1890/92, Bd. 116, Drucks. Nr. 460, S. 2702).
Nach der Entscheidung gehörte zum "Wesen der 'Telegraphenanstalten'" ... "jede Nachrichtenbeförderung, welche nicht durch den Transport des körperlichen Trägers der Nachrichten von Ort zu Ort, sondern dadurch bewirkt wird, daß der an einem Orte zum sinnlichen Ausdrucke gebrachte Gedanke an einem anderen entfernten Orte sinnlich wahrnehmbar wieder erzeugt wird" (RGSt 19, 55 [58]).
Von dieser Definition, die dem Reichsgericht zur Abgrenzung gegenüber einer zu engen Auslegung des § 318 StGB gedient hatte (vgl. RGSt 19, 55 [57 f.]), ging der Gesetzgeber des Telegrafengesetzes aus. Ihm erschien lediglich die Klarstellung erforderlich, daß der Begriff auch die Fernsprechanlagen umfasse (Begründung des Regierungsentwurfs zu § 1 TG, a.a.O.). In den Ausschußberatungen (Bericht der XVI. Kommission, a.a.O., S. 2702) wurde zwar mehrfach beantragt, § 1 TG genauer zu fassen. Die Ausschußmehrheit hielt eine Präzisierung des Begriffs der Telegrafenanlage jedoch nicht für geboten. Im übrigen wies sie ausdrücklich darauf hin, daß im Interesse des öffentlichen Wohls der Begriff der Telegrafenanlage für künftige technische Entwicklungen der Nachrichtenübermittlung offengehalten werden müsse (vgl. Bericht der XVI. Kommission, a.a.O., S. 2702 f.; s. auch Neugebauer, Fernmelderecht mit Rundfunkrecht, 1929, S. 43 f.).
Eine bedeutsame Änderung erfuhr das Telegrafengesetz erstmals durch das Gesetz, betreffend die Abänderung des Gesetzes über das Telegraphenwesen des Deutschen Reichs vom 6. April 1892, vom 7. März 1908 (RGBl. S. 79) -- sog. Funkgesetznovelle -. Durch die hier interessierende Änderungsvorschrift wurde dem § 3 TG a.F., der bestimmte Telegrafenanlagen von den Beschränkungen des Telegrafenregals ausgenommen hatte, folgender Abs. 2 angefügt:
Elektrische Telegraphenanlagen, welche ohne metallische Verbindungsleitungen Nachrichten vermitteln, dürfen nur mit Genehmigung des Reichs errichtet und betrieben werden.
Zweck dieser Bestimmung war nicht, das Fernmeldehoheitsrecht des Reichs auf die "Funkentelegraphie" (drahtlose Telegrafie) auszudehnen. Der Gesetzgeber der Funkgesetznovelle ging davon aus, daß auch die Nachrichtenübermittlung durch Funk von § 1 TG bereits erfaßt war (vgl. Begründung des Regierungsentwurfs, Verhandlungen des Reichstags 1907/09, Bd. 244, Drucks. Nr. 560 S. 5). Durch die Gesetzesänderung sollte vielmehr die Sicherheit des Funkverkehrs dadurch verstärkt werden, daß die in § 3 TG vorgesehenen Ausnahmen von den Beschränkungen des Telegrafenregals beseitigt wurden, soweit sie sich auf Funkanlagen bezogen (Begründung des Regierungsentwurfs, aaO., S. 6). Die erstmalige Einführung des Hoheitsrechts für den Funkverkehr kann in ihr nicht gesehen werden. Auch diese Entwicklung macht deutlich, daß der Begriff der Telegrafenanlage in § 1 TG umfassend verstanden wurde und nicht auf solche Methoden elektrischer Nachrichtenvermittlung beschränkt war, die zur Zeit des Inkrafttretens des Gesetzes für den allgemeinen Verkehr benutzt wurden.
Umfangreiche Änderungen des Telegrafengesetzes brachte zuletzt das Gesetz zur Änderung des Telegraphengesetzes vom 3. Dezember 1927 (RGBl. I S. 331), auf Grund dessen das Telegrafengesetz als Gesetz über Fernmeldeanlagen neu bekanntgemacht wurde. Im vorliegenden Zusammenhang ist lediglich diejenige Änderung von Interesse, die sich auf den Begriff der Telegrafenanlage bezieht.
Das Fernmeldeanlagengesetz ersetzte das Wort "Telegraphenanlage" durch den Begriff "Fernmeldeanlage". Dadurch sollte keine sachliche Änderung zum Ausdruck gebracht werden. Wesentliches Merkmal auch der Fernmeldeanlage im Sinne des § 1 Abs. 1 FAG blieb der Zweck der körperlosen Nachrichtenbeförderung (vgl. Begründung des Regierungsentwurfs, Verhandlungen des Reichstags 1924, Bd. 419, Drucks. Nr. 3682 S. 6). Der Begründung des Gesetzentwurfs läßt sich entnehmen, daß lediglich diejenigen Einrichtungen nicht dem Begriff der Fernmeldeanlage unterfallen sollten, die zur Aufnahme und/oder Wiedergabe der übermittelten Nachricht am Empfangsort keine besondere Vorrichtung benötigten (Begründung des Regierungsentwurfs, a.a.O.).
Hiernach kann kein Zweifel daran bestehen, daß auch die digitale Nachrichtenübertragung dem Begriff des Betriebs von Fernmeldeanlagen im Sinne des § 1 Abs. 1 FAG unterfällt. Dem Merkmal der "sinnlichen Wahrnehmbarkeit" kann keine ausschlaggebende Bedeutung zukommen. Es würde die Technik der Datenübertragung nicht wesentlich verändern, wenn die übermittelten Daten am Empfangsort durch zusätzliche technische Einrichtungen "sinnlich wahrnehmbar" gemacht würden, wie dies im übrigen bei einem Teil der Übertragungseinrichtungen der Fall ist. Ob aber ein Datensichtgerät oder ein Drucker zwischengeschaltet wird oder die Nachricht "unsichtbar" in die Datenverarbeitungsanlage gelangt, ist eine Frage der Zweckmäßigkeit und berührt den Vorgang der Datenübertragung als solchen nicht. Die Qualifizierung der Datenübertragung als Vorgang des Fernmeldewesens kann hiervon nicht abhängen.
Auch davon abgesehen kann die "sinnliche Wahrnehmbarkeit" am Empfangsort kein wesentliches Kriterium für die Übermittlung von Nachrichten "durch Fernmeldeanlagen" sein. Wesentlich für den Begriff der Fernmeldeanlage erscheint die körperlose Übermittlung von Nachrichten in der Weise, daß die ausgesandten Zeichen am Empfangsort wieder erzeugt werden (vgl. auch die Definition der Telegrafie in Anlage 2 des Internationalen Fernmeldevertrags vom 25. Oktober 1973 [BGBl. 1976 II S. 1089] -- IFV Malaga-Torremolinos -). Dafür kommt es weder darauf an, welche Technik verwendet, noch darauf, ob die Nachricht am Empfangsort vom Menschen unmittelbar sinnlich wahrgenommen wird. Der Begriff der Fernmeldeanlage wurde vom Gesetzgeber bewußt offengehalten für neue, seinerzeit noch nicht bekannte Techniken der Nachrichtenübertragung ("Schnellnachrichtenverkehr"). Auch eine Einrichtung, bei der die Nachbildung der übermittelten Nachrichten in einem "Apparat" erfolgt, wurde bereits vom Gesetzgeber des Fernmeldeanlagengesetzes als Fernmeldeanlage verstanden. Das Merkmal der "sinnlichen Wahrnehmbarkeit" der Nachricht am Empfangsort, das durch die Entscheidung des Reichsgerichts aus dem Jahre 1889 Eingang in die Gesetzesbegründungen zum Begriff der Telegrafenanlage/Fernmeldeanlage gefunden hat, erklärt sich durch die seinerzeit allein bekannte Möglichkeit der Nachrichtenübertragung von Mensch zu Mensch. Eine Ausgrenzung der Nachrichtenübertragung "von Maschine zu Maschine" aus dem Begriff der Fernmeldeanlage läßt sich angesichts des umfassenden Inhalts dieses Begriffs aus der Entstehungsgeschichte nicht belegen. Diese spricht vielmehr dafür, daß auch bei der Übermittlung digitaler Nachrichten eine Fernmeldeanlage im Sinne des § 1 Abs. 1 FAG "betrieben" wird. Der Begriff der Fernmeldeanlage umfaßt daher nicht nur die bei Entstehung des Gesetzes bekannten Arten der Nachrichtenübertragung, sondern auch neuartige Übertragungstechniken, sofern es sich um körperlose Übertragung von Nachrichten in der Weise handelt, daß diese am Empfangsort "wiedergegeben" werden.
b) Zu den "Einrichtungen des Fernmeldewesens" im Sinne des § 14 PostVwG gehören auch die Zusatzeinrichtungen für die Datenübertragung. Die Reichweite des Begriffs Fernmeldewesen beschränkt sich nicht auf die Übertragungsleitungen einschließlich des Leitungsabschlusses, also auf den unmittelbaren Netzbereich, sondern sie erstreckt sich auf diejenigen Einrichtungen, die die Übertragung erst ermöglichen (vgl. BVerfGE 12, 205 [227]), wie im Fernsprechverkehr den Sprechapparat (vgl. § 2 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 4 Abs. 1 Nr. 1 und § 5 Abs. 1 der Fernmeldeordnung [FO] i.d.F. vom 5. Mai 1971 [BGBl. I S. 541] zuletzt geändert durch Verordnung vom 6. Juli 1977 [BGBl. I S. 1207]) und im Fernschreibverkehr die Fernschreibmaschine (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 1 und § 3 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung für den Fernschreib- und den Datexdienst [VFsDx] in der Fassung vom 26. Februar 1974 [BGBl. I S. 388], zuletzt geändert durch Verordnung vom 17. Mai 1976 [BGBl. I S. 1208]). Eine entsprechende Übertragungseinrichtung bei der Datenübertragung ist die "Zusatzeinrichtung" im Sinne des § 3 Abs. 4 DirRufV.
c) § 3 Abs. 4 DirRufV regelt eine Bedingung für die Benutzung der Einrichtungen des Fernmeldewesens. Daran ändert sich auch dann nichts, wenn von ihr -- unabhängig von einem Benutzungsverhältnis -- Wirkungen auf die Herstellung und den Vertrieb dieser Geräte ausgehen.
d) Hiernach ist § 3 Abs. 4 DirRufV durch die Ermächtigung des § 14 PostVwG gedeckt.
4. Die Bestimmung genügt auch den Anforderungen, die an die Verfassungsmäßigkeit einer Berufsausübungsregelung zu stellen sind.
Eine Berufsausübungsregelung ist verfassungsrechtlich zulässig, wenn sie durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt erscheint (BVerfGE 16, 286 [297] -- Kassenzulassung für Chefärzte; 39, 210 [225] -- Mühlenstrukturgesetz -- m.w.N.), die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich sind und die Beschränkung den Betroffenen zumutbar ist (BVerfGE 37, 1 [18 f.] -- Stabilisierungsfonds -- m.w.N.).
Bei der Anwendung dieser Prüfungsmaßstäbe ist im vorliegenden Falle zu beachten, daß die beanstandete Regelung keinen unmittelbar berufsregelnden Charakter hat, sondern anderen Aufgaben dient, und daß daher vorwiegend Interessen anderer Personenkreise berührt werden (oben I 1 b). In solchen Fällen gebührt dem Gesetzgeber ein weiterer Raum der Beurteilung und Gestaltung als in denjenigen unmittelbarer Regelung. Das gleiche gilt für den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers, der allerdings insofern enger ist, als dieser sich nur innerhalb der jeweils auf Grund des Art. 80 Abs. 1 GG gezogenen Grenzen bewegen darf (BVerfGE 13, 248 [255]). Wo die Gestaltungsfreiheit im einzelnen endet, bedarf hier keiner Entscheidung; denn § 3 Abs. 4 DirRufV ist selbst bei Anlegung der Maßstäbe für unmittelbare Berufsausübungsregelungen mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.
a) Wie in der Stellungnahme des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen dargelegt worden ist, dient das Posteigentum an den Zusatzeinrichtungen dem Zweck, die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Direktrufnetzes zu sichern und die Anpassung des Netzes an neuere technische Entwicklungen zu erleichtern; daneben sollen Fehlinvestitionen der Benutzer bei der Beschaffung der Zusatzeinrichtungen vermieden wer den. Dies sind vernünftige Gründe des Gemeinwohls, die eine Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit rechtfertigen können. Das bestreiten auch die Beschwerdeführerinnen im Ergebnis nicht; sie räumen ein, daß ein öffentliches Interesse an der Freihaltung des Netzes von Störungen bestehe und eine "Flexibilität" der Bundespost im Netzbereich "zweifellos erforderlich" sei.
b) Das Eigentum der Bundespost an den Zusatzeinrichtungen ist ein geeignetes Mittel, um die genannten Zwecke zu erreichen. Wären die Zusatzeinrichtungen teilnehmereigen, so wären Strukturänderungen des Netzes und die Anwendung neuer Techniken im Netzbereich erschwert, da sie sich -- wie von der Bundespost unwidersprochen vorgetragen wird -- auf die Verwendbarkeit der bisherigen Zusatzeinrichtungen auswirken könnten. Das Eigentum an den Geräten verschafft der Post überdies die Möglichkeit, eine Rückwirkung von Störungen im Teilnehmerbereich jenseits der Schnittstelle (z. B. bei den Datenendeinrichtungen) auf das öffentliche Netz dadurch zu verhindern, daß je nach den Verhältnissen des Einzelfalls entsprechend konstruierte Zusatzeinrichtungen eingesetzt werden. Schließlich wird auf diese Weise vermieden, daß von den Benutzern des Direktrufnetzes in der Anfangsphase dieses Dienstes privat beschaffte Zusatzeinrichtungen nach Anwendung neuerer Übertragungstechniken unbrauchbar werden.
c) Das Posteigentum an den Zusatzeinrichtungen ist auch erforderlich, um der Bundespost die nötige Gestaltungsfreiheit im Netzbereich zu erhalten und störende Rückwirkungen aus dem Teilnehmerbereich auf das öffentliche Netz auszuschließen. Der Auffassung der Beschwerdeführerinnen, es sei ausreichend, die Schnittstellenbedingungen exakt festzulegen und nur solche Geräte anzuschließen, die diesen Bedingungen entsprächen, kann nicht gefolgt werden.
Voraussetzung eines Verstoßes gegen das Übermaßverbot wäre insoweit, daß ein geringer belastender Eingriff zur Verwirklichung der verfolgten Zwecke möglich wäre. Ob dies der Fall ist, kann sich nicht ausschließlich nach der individuellen Interessenlage der Gerätehersteller und -verkäufer richten. Nicht minder wesentlich sind die Auswirkungen auf die Interessen der Benutzer des vorgehaltenen Dienstes. Wegen der Doppelwirkung des § 3 Abs. 4 DirRufV wäre das Übermaßverbot erst dann verletzt, wenn die verfolgten legitimen Zwecke durch eine sowohl die Hersteller und Verkäufer als auch die Benutzer geringer belastende Regelung erreicht werden könnten. Das ist nicht der Fall.
Würde die Bundespost lediglich die Schnittstellenbedingungen festlegen und nur solche Zusatzeinrichtungen anschließen, die diesen Bedingungen entsprächen ("Typenzwang"), während die Geräte im Eigentum der Teilnehmer stünden, so wäre dies für die Direktrufteilnehmer gegenüber der Regelung des § 3 Abs. 4 DirRufV ein stärkerer Eingriff. Auszugehen ist davon, daß die Bundespost berechtigt ist, die Schnittstellen- und Anschlußbedingungen zu verändern, wenn dies im Interesse der Funktionsfähigkeit des Netzes oder seiner Anpassung an neuere technische Entwicklungen erforderlich ist. Eine derartige Gestaltungsbefugnis kommt ihr jedenfalls in einem Fall wie dem vorliegenden zu, in dem sie zur Überbrückung einer Übergangsphase mit dem Direktrufnetz einen Fernmeldedienst bereitgestellt hat, der nach Abschluß entsprechender technischer und investiver Entwicklungen durch ein technisch vorteilhafteres und zukunftsweisendes Fernmeldesystem -- das integrierte Fernschreib- und Datennetz -- ersetzt werden soll. Die von vornherein absehbare Notwendigkeit von Änderungen im Interesse einer Herstellung optimaler Übertragungsbedingungen macht zumindest während dieser Übergangsphase einen entsprechenden Gestaltungsspielraum notwendig. Kann hiernach aber die Bundespost die Schnittstellen- und Anschlußbedingungen ändern, so hätte dies für den Benutzer möglicherweise die Folge, daß die von ihm privat beschaffte Zusatzeinrichtung nicht mehr verwendet werden könnte, sondern durch ein neues, wiederum privat beschafftes Gerät ersetzt werden müßte. Diese Folge eines Typenzwangs würde den Benutzer stärker belasten, als wenn die Zusatzeinrichtungen posteigen sind und erforderlichenfalls lediglich ausgewechselt werden. Darüber hinaus würde der zu erwartende Widerstand der Benutzer gegen die erneute Belastung die notwendige Anpassung erschweren.
d) Die Regelung des § 3 Abs. 4 DirRufV ist schließlich im engeren Sinne verhältnismäßig. Die Belastung der Hersteller und Verkäufer auf der einen, der Vorteil für die Benutzer auf der anderen Seite stehen in einem angemessenen Verhältnis; die Einschränkung ist für die Beschwerdeführerinnen zumutbar (vgl. BVerfGE 37, 1 [19] m.w.N.). Entgegen ihrer Auffassung wird der technische Fortschritt bei der Entwicklung von Datenübertragungseinrichtungen durch das vorgeschriebene Posteigentum an Zusatzeinrichtungen jedenfalls nicht stärker gehemmt, als es bei einem -- auch nach ihrer Ansicht zulässigen -- Typenzwang der Fall wäre. Auch in diesem Fall könnte es der Bundespost zumindest in der Übergangsphase nicht verwehrt sein, die Schnittstellen- und Anschlußbedingungen in der Weise festzulegen, daß eine in technischer und wirtschaftlicher Hinsicht optimale Datenübertragung gewährleistet wäre. Dies könnte, nicht anders als das grundsätzliche Posteigentum an den Zusatzgeräten, ebenfalls die Folge haben, daß bestimmte Arten von Zusatzeinrichtungen nicht an das öffentliche Direktrufnetz angeschlossen werden dürften.
5. Im Hinblick auf die Grundrechte der Direktrufteilnehmer kommt nur Art. 2 Abs. 1 GG als Prüfungsmaßstab in Betracht (vgl. oben 1 a). Dieses Grundrecht ist nicht verletzt.
§ 3 Abs. 4 DirRufV normiert eine Bedingung für die Benutzung des öffentlichen Direktrufnetzes, die die Direktrufteilnehmer nicht übermäßig belastet. Zweck von Fernmeldeanlagen ist es, die "fernmeldemäßige" Nachrichtenübertragung zu ermöglichen. Im Hinblick auf diesen Zweck sind solche Regelungen zulässig, die der Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Netzes und der Ermöglichung technischer Veränderungen im Netzbereich im Interesse einer technisch und wirtschaftlich optima len Nachrichtenübertragung dienen. Daß ihm das grundsätzliche Posteigentum an den Zusatzeinrichtungen entspricht, wurde bereits dargelegt. Ebenso wurde gezeigt, daß § 3 Abs. 4 DirRufV bei der jedenfalls im Hinblick auf das öffentliche Direktrufnetz gegebenen Berechtigung der Bundespost zur Veränderung der Anschlußbedingungen für den Benutzer einen geringeren Eingriff darstellt als die bloße Festlegung der Schnittstellen- und Anschlußbedingungen für privat beschaffte Zusatzeinrichtungen.
§ 6 Abs. 6 DirRufV ist in der aus den nachstehenden Gründen sich ergebenden Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar.
1. Prüfungsmaßstab ist Art. 12 Abs. 1 GG. Die Beschwerdeführerinnen, die diese Bestimmung angreifen, verstehen sich als "Service-Unternehmen"; sie betreiben bereits als Direktrufteilnehmer Datenfernverarbeitung für Dritte, oder sie beabsichtigen dies zu tun. Die angegriffene Vorschrift bezieht sich auf diese berufliche Betätigung und hat sie unmittelbar zum Gegenstand (vgl. BVerfGE 13, 181 [185]; 21, 73 [85]).
2. Einen Eingriff in die Freiheit der Berufswahl enthält § 6 Abs. 6 DirRufV, jedenfalls in der zugrunde zu legenden Auslegung (unten 4 a), nicht. Ob es einen eigenständigen Beruf des Datenfernverarbeiters für Dritte gibt, kann dahinstehen. Denn § 6 Abs. 6 DirRufV verhindert eine solche Tätigkeit nicht. Die Vorschrift bezieht sich lediglich auf das öffentliche Direktrufnetz; sie gilt nicht für die weiteren Übertragungsnetze. In dieser Beschränkung kommt ihr keine so einschneidende Wirkung zu, daß die Zulässigkeit des Eingriffs an den Voraussetzungen für eine Einschränkung der Freiheit der Berufswahl zu messen wäre (vgl. BVerfGE 17, 269 [276] m.w.N.).
3. Als Berufsausübungsregelung ist § 6 Abs. 6 DirRufV durch die Ermächtigung des § 14 PostVwG gedeckt. Bei den Endeinrichtungen, die die Bestimmung zum Gegenstand hat, handelt es sich um "Einrichtungen des Fernmeldewesens", deren Benutzung geregelt wird.
a) Wie bereits ausgeführt worden ist, gehören zum Fernmeldewesen nicht nur der Bereich der Übertragungsleitungen einschließlich des Leitungsabschlusses, sondern auch diejenigen Einrichtungen, die die Übertragung ermöglichen (oben I 3 b). Zu diesen gehören auch die Endeinrichtungen im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 1 und 2 DirRufV, sofern sie mit dem Leitungsnetz elektrisch verbunden sind. Das ist bei Datenverarbeitungsanlagen und Datenkonzentratoren, die (auch) für Zwecke der Datenfernverarbeitung verwendet werden, der Fall.
b) § 6 Abs. 6 DirRufV enthält auch eine Benutzungsregelung für diese Einrichtungen. Dem Bedenken des Bundesverwaltungsgerichts und der Auffassung der Beschwerdeführerinnen, daß es sich um eine Regelung des Zwecks handele, dem die Fernmeldeanlage zu dienen bestimmt sei und daß es der Bundespost verwehrt sei, auf diesen Zweck Einfluß zu nehmen, kann nicht gefolgt werden. Auch die Einflußnahme auf den Zweck des Gebrauchs von Fernmeldeanlagen kann Gegenstand einer Benutzungsregelung sein, wenn dadurch eine bestimmungswidrige Benutzung verhindert werden soll. Wie sich aus der Überschrift des § 6 DirRufV, dem systematischen Zusammenhang der angegriffenen Regelung und deren -- sogleich (unter 4 a) näher zu erörternden -- Inhalt ergibt, untersagt diese lediglich einen bestimmten Gebrauch der an das öffentliche Direktrufnetz angeschlossenen Einrichtungen. Derartige Regelungen sind im Fernmelderecht geläufig; es ist, soweit ersichtlich, bislang nicht bestritten worden, daß es sich bei ihnen um Benutzungsregelungen handelt (vgl. Aubert, Fernmelderecht, I. Teil, 3. Aufl., 1974, S. 202 ff.; ebenso schon Neugebauer, a.a.O., S. 32 ff. m.w.N.).
4. § 6 Abs. 6 DirRufV genügt den Anforderungen, die an die Verfassungsmäßigkeit einer Berufsausübungsregelung zu stellen sind.
a) Die Auslegung der Bestimmung ist zwischen den Beschwerdeführerinnen und dem Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen streitig. Nach Ansicht der Beschwerdeführerinnen normiert sie ein weitgehendes Verbot privater Datenverarbeitungsunternehmen, während der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen sie dahin interpretiert, daß die Übertragung und Speicherung von Daten zum Zwecke ihrer gewerbsmäßigen Verarbeitung für Dritte nicht verboten werde; § 6 Abs. 6 DirRufV schränke die fernmeldemäßige Übertragung von Daten zum Zwecke ihrer Fernverarbeitung nicht ein, sondern untersage lediglich die Benutzung des öffentlichen Direktrufnetzes zur ausschließlichen oder überwiegenden Übermittlung digitaler Nachrichten für andere Personen oder zwischen anderen Teilnehmern, ohne daß dies durch die Fernverarbeitung bedingt wäre.
Durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist § 6 Abs. 6 DirRufV nur dann, wenn die einschränkende, von dem Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen vertretene Auslegung zugrunde gelegt wird.
Sachliche Gründe für ein Verbot der Tätigkeit privater Datenfernverarbeitungsunternehmen wären nicht zu erkennen. Ziel der Direktrufverordnung ist es, die Datenübertragung zu ermöglichen. Zweckmäßig ist die Datenübertragung erst dann, wenn die übermittelten Daten auch verarbeitet werden können. Nicht bei jedem, der an der Datenverarbeitung Interesse hat, werden die Anschaffungskosten der Anlage in einem vernünftigen Verhältnis zu ihrem Nutzen stehen, während die Mitbenutzung zentraler Datenverarbeitungsanlagen sinnvoll und kostengünstig erscheint. Daraus erklärt sich ein Bedürfnis nach Datenfernverarbeitung, bei der sich der Aufwand für eine Datenverarbeitungsanlage wegen der Auslastung durch zahlreiche Benutzer amortisiert. Die Bundespost selbst betreibt keine Datenfernverarbeitung für Dritte und hat, wie der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen in seiner Stellungnahme erklärt, diese Absicht auch nicht für die Zukunft. Ob die Bundespost rechtlich imstande wäre, diese Aufgabe im Rahmen ihrer Zuständigkeit zu erfüllen, erscheint nach den Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts im Fernsehurteil (BVerfGE 12, 205 [226 f.]) zweifelhaft, kann hier aber auf sich beruhen. Andere Gründe, die ein Verbot privater Datenfernverarbeitungsunternehmen rechtfertigen könnten, sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Hingegen gibt es für die Regelung des § 6 Abs. 6 DirRufV in der Auslegung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vernünftige Gründe des Gemeinwohls: Es soll verhindert werden, daß das Gebührenaufkommen aus der Überlassung von Direktrufverbindungen durch die Zwischenschaltung privater Übertragungszentralen geschmälert wird. Daran besteht, jedenfalls solange eine verkehrsabhängige Gebührenerfassung technisch nicht möglich ist, ein sachlich billigenswertes Interesse.
Herstellung und Unterhaltung des Direktrufnetzes sind finanziell aufwendig. Ein Beitrag zur Abgeltung der dadurch entstehenden Kosten wird durch die Benutzungsgebühr geleistet. Solange die Festsetzung verkehrsabhängiger Gebühren nicht möglich ist, richtet sich die Gebührenhöhe u. a. nach der Leitungslänge (vgl. Ziff. 2.1 und Ziff. 6 der in der Anlage zu § 11 DirRufV enthaltenen Gebührenvorschriften). Da ein Interesse der Bundespost an einer wirtschaftlichen Gestaltung der Gebühren für die von ihr angebotenen Dienste nicht geleugnet werden kann und ihr zumindest über den innerbetrieblichen Kostenausgleich die Erzielung eines ausgeglichenen Haushalts ermöglicht werden muß (vgl. BVerfGE 28, 66 [86 f.]), würde die Zulassung privater Vermittlungsstellen für die Datenübertragung im Ergebnis zu einer Gebührenerhöhung für die Benutzung des Direktrufnetzes führen. Bereits dies würde eine stärkere Belastung der Benutzer bedeuten, die zu verhindern ein sachlich gerechtfertigter Zweck des § 6 Abs. 6 DirRufV ist. Dies gilt um so mehr, als nicht davon ausgegangen werden kann, daß die "Vermittlungsstellen" ihre Dienste den angeschlossenen Benutzern kostenlos zur Verfügung stellen würden. Die Zulassung der Datenvermittlung durch Private würde mithin lediglich darauf hinauslaufen, daß ein Teil des der Bundes post zustehenden Gebührenaufkommens privaten Dritten zufließen würde. Wenn die Bundespost dieses Ergebnis durch § 6 Abs. 6 DirRufV zu unterbinden sucht, ist dies durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt.
Sachlich gerechtfertigt ist die Vorschrift auch insoweit, als sie nicht nur die ausschließliche, sondern auch die "überwiegende" Benutzung der Endeinrichtungen zur Datenvermittlung an Dritte untersagt. Für die gegenüber einer etwaigen Datenverarbeitung "überwiegende" Vermittlungstätigkeit eines Direktrufteilnehmers gilt entsprechendes wie für die reine Vermittlungstätigkeit.
Die vom Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen vertretene und nach den vorstehenden Erwägungen allein zulässige Auslegung des § 6 Abs. 6 DirRufV ist mit dem Wortlaut der Bestimmung vereinbar.
Durch die Verwendung des Worts "vermitteln" ist in § 6 Abs. 6 DirRufV hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, daß lediglich die bloße Übermittlung digitaler Nachrichten für Dritte, nicht aber die Übertragung von Daten nach eigener Verarbeitung durch das Service-Unternehmen untersagt ist. Allerdings mag es im Einzelfall zweifelhaft erscheinen, ob die Vermittlungstätigkeit die Verarbeitungstätigkeit "überwiegt". Diese Frage zu entscheiden, ist nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts. Bei Zweifelsfällen steht den Betroffenen der Verwaltungsrechtsweg offen, um zu klären, ob ihre Tätigkeit mit der Benutzungsregelung des § 6 Abs. 6 DirRufV noch zu vereinbaren ist.
b) In der vorstehend dargelegten Auslegung begegnet § 6 Abs. 6 DirRufV auch unter dem Gesichtspunkt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Die Bestimmung ist geeignet, den Zweck einer Unterbindung privater Datenübertragung für Dritte zu erreichen. Sie ist erforderlich, solange es technisch nicht möglich ist, verkehrsabhängige Gebühren festzusetzen. Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen hat diese Möglichkeit jedenfalls für den gegenwärtigen Zeitpunkt verneint. An der Richtigkeit dieser Darstellung zu zweifeln, besteht kein Anlaß; sie wird auch von den Beschwerdeführerinnen nicht bestritten. Schließlich steht die durch die Vorschrift ausgelöste Beeinträchtigung der Berufsausübung der Beschwerdeführerinnen nicht außer Verhältnis zu dem mit ihr verfolgten Zweck. Wie sich dem Vortrag der Beschwerdeführerinnen entnehmen läßt, geht es ihnen in erster Linie darum, die Tätigkeit der Datenfernverarbeitung auch im Rahmen des öffentlichen Direktrufnetzes ausüben zu können. Daran werden sie durch § 6 Abs. 6 DirRufV nicht gehindert.
Auch die von den Beschwerdeführerinnen angegriffenen Vorschriften des § 9 DirRufV sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
1. a) § 9 Abs. 1 Satz 1 DirRufV ist an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Für die Beschwerdeführerin zu 8), die sich gegen diese Bestimmung wendet, stellt sich das Zulassungserfordernis für Endeinrichtungen, die an das öffentliche Direktrufnetz angeschlossen werden sollen, als Berufsausübungsregelung dar. Die Vorschrift ist als Benutzungsregelung durch § 14 PostVwG gedeckt (vgl. oben II 3). Wenn sich das Zulassungserfordernis nicht nur gegenüber den Benutzern, sondern auch gegenüber den Herstellern von für die Benutzung im Bereich des öffentlichen Direktrufnetzes vorgesehenen Endeinrichtungen auswirkt, ändert das an seinem Charakter als Benutzungsbedingung nichts.
b) § 9 Abs. 1 Satz 1 DirRufV entspricht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Berufsausübungsregelung.
Sein Zweck ist es sicherzustellen, daß nur solche Endeinrichtungen an das öffentliche Direktrufnetz angeschlossen werden, die den vorgeschriebenen Anschließungsbedingungen entsprechen; die Vorschrift sucht damit störende Einflüsse auf den Netzbereich auszuschließen. Dies ist ein vernünftiger Grund des Gemeinwohls, der eine Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit rechtfertigt.
Daß die Bundespost grundsätzlich berechtigt ist, Anschließungsbedingungen für das öffentliche Direktrufnetz festzulegen, wurde bereits dargelegt; nichts anderes gilt im vorliegenden Zusammenhang. Klarzustellen ist allerdings, daß die Vorschrift nur insoweit sachlich gerechtfertigt ist, als sie die "fernmeldemäßige" Tauglichkeit der Endeinrichtungen gewährleisten soll. Nur wenn und soweit es dieser Zweck -- Sicherung der Störungsfreiheit des Fernmeldenetzes -- gebietet, ist ein vernünftiger Grund des Gemeinwohls für das Zulassungserfordernis gegeben. Ohne diese Voraussetzung wäre es der Bundespost möglich, auf dem Wege einer Zulassung aus anderen als rein "fernmeldemäßigen" Gründen auf die Gestaltung der Endeinrichtungen Einfluß zu nehmen. Eine derartige Einflußnahme wäre weder von Zuständigkeit und Aufgabenstellung der Bundespost her zulässig noch aus anderen Gründen vertretbar.
Das Zulassungserfordernis ist zur Verwirklichung des dargelegten Zweckes geeignet. Es erlaubt der Bundespost eine präventive Kontrolle in dem Sinne, daß nur solche Endeinrichtungen für die Verwendung im öffentlichen Direktrufnetz freigegeben werden, bei denen die Einhaltung der Anschließungsbedingungen geprüft worden ist und von denen störende Einflüsse auf das Netz nicht ausgehen.
Ein die Beschwerdeführerin geringer belastender Eingriff ist nicht erkennbar, wenn die mit der Vorschrift bezweckte Freihaltung des öffentlichen Netzes von Störungen gewährleistet sein soll. Die Zulassung der Endeinrichtungen setzt, gleich, ob sie als Typenzulassung oder als Einzelzulassung erfolgt, eine eingehende technische Prüfung voraus, die nur mit entsprechenden Prüfgeräten vorgenommen werden kann. Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen hat vorgetragen, daß für die ordnungsmäßige Durchführung dieser Prüfung allein das Fernmeldetechnische Zentralamt mit den entsprechenden technischen Mitteln ausgestattet ist. An der Richtigkeit dieses Vortrags zu zweifeln, besteht kein Anlaß. Es leuchtet ein, daß die für die Prüfung der fernmeldemäßigen Funktionsfähigkeit technisch komplizierter Datenverarbeitungsanlagen und ähnlicher Geräte erforderlichen Prüfeinrichtungen nur in einer zentralen Prüfstelle und nicht bei jedem örtlichen Fernmeldeamt, das die konkrete Anschließung vornimmt, zur Verfügung stehen. Bei dieser Sachlage erscheint es erforderlich, daß diese Stelle im Falle der Unbedenklichkeit die Zulassung der Endeinrichtung für das öffentliche Direktrufnetz bereits vor der Anschließung des Gerätes erteilt oder sie bei Bedenken gegen die fernmeldemäßige Funktionsfähigkeit versagt. Ist die Endeinrichtung typenmäßig zugelassen, so weiß der potentielle Benutzer, daß keine grundsätzlichen Einwände gegen ihre Verwendung im öffentlichen Direktrufnetz bestehen; der Hersteller seinerseits kann auf Grund der Zulassung die Serienproduktion aufnehmen, ohne spätere Schwierigkeiten befürchten zu müssen.
Schließlich steht die durch das Zulassungserfordernis hervorgerufene Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit der Beschwerdeführerin nicht außer Verhältnis zu dem mit der Zulassung verfolgten Zweck. Die Beeinträchtigung der Beschwerdeführerin besteht lediglich darin, daß sie sich bei der Produktion von Endeinrichtungen, die im öffentlichen Direktrufnetz Verwendung finden sollen, auf die fernmeldemäßigen Anschließungsbedingungen der Bundespost einrichten muß. Diese Beeinträchtigung ist gegenüber dem gewichtigen Interesse an der Gewährleistung eines störungsfreien Fernmeldebetriebs vergleichsweise gering.
c) Wenn die Beschwerdeführerin weiterhin geltend macht, daß § 9 Abs. 1 Satz 1 DirRufV gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verstoße, weil die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Zulassung zu erteilen sei, nicht mit hinreichender Bestimmtheit festgelegt seien, so kann dem nicht gefolgt werden.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gebieten zwar der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und die Gewaltenteilung des Grundgesetzes, daß der Ge setzgeber im Bereich der Grundrechtsausübung die staatlicher Eingriffsmöglichkeit offenliegende Rechtssphäre selbst abgrenzt; er darf dies nicht dem Ermessen der Verwaltungsbehörden überlassen. Wird bei der Ausübung grundrechtlicher Befugnisse durch Gesetz ein Genehmigungsverfahren vorgeschaltet, so muß sich aus der Rechtsvorschrift selbst ergeben, welche Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung gegeben sein müssen oder aus welchen Gründen die Genehmigung versagt werden darf (BVerfGE 20, 150 [157 f.] -- Sammlungsgesetz -- m.w.N.). Das gleiche ergibt sich unmittelbar aus dem Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der in erster Linie dem Gesetzgeber die Entscheidung über Einschränkungen der Berufsfreiheit vorbehält (BVerfGE 33, 125 [159] -- Fachärzte; Beschluß vom 22. Juni 1977 [1 BvL 23/75] -- Parallelstudium -- unter B II, Umdruck S. 8, m.w.N.). Mit diesen Grundsätzen steht § 9 Abs. 1 Satz 1 DirRufV jedoch in Einklang.
Die in § 14 PostVwG enthaltene gesetzliche Ermächtigung ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt. Dies hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden (BVerfGE 28, 66 [84 ff.]). Im übrigen ergibt sich aus der Aufgabe der Benutzungsordnung, daß die Zulassung nur aus Gründen der Sicherheit und Störungsfreiheit des Fernmeldeverkehrs versagt werden darf. Sind solche Gründe nicht gegeben, so besteht nach § 8 FAG ein Anspruch des Benutzers auf Zulassung der Endeinrichtung. Für den Hersteller, der die Zulassung beantragt, gilt nichts anderes. Damit ist die Grundrechtsbeschränkung nicht in das Ermessen der Verwaltung gestellt.
2. a) Für § 9 Abs. 1 Satz 3 und 4 DirRufV, die von den Beschwerdeführerinnen zu 2) bis 7) angegriffen werden, kommt Art. 12 Abs. 1 GG als Prüfungsmaßstab nicht in Betracht. Die Tätigkeit der Datenfernverarbeitung wird durch § 9 Abs. 1 Satz 3 und 4 DirRufV nicht betroffen. Im Bereich des öffentlichen Direktrufnetzes kann dieser "Beruf" zwar nur ausgeübt werden, wenn die Anschließungsgenehmigung erteilt und die Anschließung erfolgt ist. Diese allgemeinen, für jeden Teilnehmer für die Begründung des Teilnehmerverhältnisses geltenden Benutzungsbedingungen treffen die Beschwerdeführerinnen jedoch nicht in berufsspezifischer Weise. Als Prüfungsmaßstab ist mithin lediglich Art. 2 Abs. 1 GG heranzuziehen.
b) Die Ermächtigung des § 14 PostVwG, auf deren Grundlage § 9 Abs. 1 Satz 3 und 4 DirRufV erlassen wurde, ist Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung (BVerfGE 28, 66 [82 ff.]), die die allgemeine Handlungsfreiheit zu begrenzen vermag. § 9 Abs. 1 Satz 3 und 4 DirRufV hält sich als reine Benutzungsregelung im Rahmen dieser Ermächtigung. Die Vorschrift begegnet auch für sich genommen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Weder § 9 Abs. 1 Satz 3 DirRufV noch Satz 4 dieser Bestimmung verstoßen gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Zweck der Vorschriften ist es, jede Rückwirkung von Störungen aus dem Teilnehmerbereich auf das öffentliche Netz zu verhindern. Daß zu diesem Zweck eine Anschließungsgenehmigung gefordert werden kann, bestreiten selbst die Beschwerdeführerinnen nicht. Auch in der Zusammenschau mit den weiteren Erfordernissen nach § 9 Abs. 1 Satz 1 (Zulassung), Satz 4 (Postanschließung) und Abs. 2 (Abnahme) ergibt sich nichts anderes. Jedes der genannten Erfordernisse dient -- wenngleich stets unter dem Gesichtspunkt der Störungsfreiheit des Netzes -- einem besonderen Zweck; dies hat der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen mit Recht hervorgehoben. Durch das Zulassungserfordernis nach § 9 Abs. 1 Satz 1 DirRufV soll die generelle (fernmeldemäßige) Funktionstüchtigkeit der für das öffentliche Direktrufnetz bestimmten Endeinrichtungen sichergestellt werden. Mit der Anschließungsgenehmigung des § 9 Abs. 1 Satz 3 DirRufV wird das konkrete Teilnehmerverhältnis begründet; zugleich erlaubt die Vorschrift die Prüfung, ob wegen der besonderen Verhältnisse des Einzelfalls Bedenken gegen eine Anschließung bestehen. Bei der Abnahme nach § 9 Abs. 2 DirRufV wird an Ort und Stelle vor der tatsächlichen Anschlie ßung geprüft, ob die vorstehenden Bestimmungen eingehalten sind. Die Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 4 DirRufV endlich soll die eigenmächtige Anschließung der Endeinrichtung durch den Teilnehmer verhindern und eine fachgerechte Anschließung gewährleisten.
Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn sich die Bundespost zum Schutz des störsensiblen Netzbereichs dieses differenzierten, engmaschigen Prüfungs- und Genehmigungssystems bedient und sich nicht auf eine einzige, umfassende Genehmigung beschränkt; dies um so weniger, als die einzelnen "Teilgenehmigungen", wie der Vergleich zwischen der möglicherweise auch die Hersteller betreffenden Zulassung und der Anschließungsgenehmigung zeigt, tatsächlich in verschiedenen Richtungen zielen können.
Sämtliche Vorschriften dienen dem sachlich gerechtfertigten gemeinsamen Zweck einer Sicherung der Störungsfreiheit des Netzes, und sie sind zur Erfüllung dieses Zwecks geeignet. Es handelt sich um Regelungen, die -- von der allgemeinen Zulassung der Geräte über die konkrete Anschließungsgenehmigung und die endgültige Abnahme bis zur Anschließung -- eine je besondere "Stufe" der Herstellung einer Direktrufverbindung betreffen. Ob sie in ihrer Gesamtheit nicht zu perfektionistisch geraten sind, hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden: Jedenfalls läßt sich nicht mit der nötigen Eindeutigkeit sagen, daß die Grenze der Erforderlichkeit überschritten sei. Schließlich ist die Belastung der Beschwerdeführerinnen, welche die Regelungen mit sich bringen, geringfügig; die Angemessenheit des Verhältnisses von Zweck und Mittel ist gewahrt. Die beiden Bestimmungen sind daher mit Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar.
§ 2 Abs. 1 DirRufV, gegen den sich die Beschwerdeführerin zu 8) wendet, kommt gegenüber den schon geprüften Bestimmungen der §§ 3 Abs. 4 und 9 Abs. 1 kein eigenes Regelungs gewicht zu: Die Teilnehmereinrichtungen, die "überlassen" werden, sind regelmäßig die Zusatzeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Nr. 4 DirRufV); die Einrichtungen, deren Verbindung mit dem öffentlichen Direktrufnetz "gestattet" wird, sind die Endeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 DirRufV), da diese nach § 4 Abs. 2 DirRufV vom Teilnehmer als private Einrichtungen beschafft werden. Für die Überlassung von Zusatzeinrichtungen enthält § 3 Abs. 4 DirRufV, für die Gestattung der Verbindung von Endeinrichtungen mit dem Netz § 9 Abs. 1 DirRufV die nähere Regelung. Die Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 1 DirRufV kann daher nicht anders beurteilt werden als die Verfassungsmäßigkeit dieser Bestimmungen.
Dr. Benda, Dr. Haager, Dr. Böhmer, Dr. Simon, Dr. Faller, Dr. Hesse, Dr. Katzenstein

References: Art. 12
 Art. 12
 § 6
 § 6
 § 9
 Art. 12
 § 9
 Art. 12
 § 3
 § 6
 § 9
 § 10
 § 2
 § 3
 § 9
 § 14
 § 2
 § 4
 § 2
 § 3
 § 6
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 § 9
 § 10

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 § 4
 § 3
 § 6
 § 9
 § 10
 § 2
 § 9
 Art. 12
 Art. 2
 § 14
 § 1
 § 1
 § 1
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§ 3
 Art. 12
 § 6
 § 1
 Art. 12
 § 14
 § 6
 § 9
 § 10
 § 2
 § 14
 § 1

§ 3
 Art. 12
 § 3
 § 6
 § 9
 Art. 12
 § 1
 § 9

§ 2
 § 14
 § 1
 § 1
 § 3
 § 2
 § 6
 § 1
 § 14
 Art. 12
 § 2
 § 3
 § 6
 § 9
 § 9
 § 10
 § 6

§ 3
 Art. 2
 Art. 12
 § 3
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 § 3
 § 31
 § 3
 Art. 12
 § 3
 § 14

§ 3
 § 14
 Art. 73
 § 1

§ 1
 § 1
 § 318
 § 1
 § 1
 § 3
 § 1
 § 3
 § 1
 § 1
 § 1
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 § 14
 § 2
 § 4
 § 5
 § 1
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 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 14
 Art. 80
 § 3
 Art. 12
 § 3
 § 3
 § 3
 Art. 2

§ 3
 § 3

§ 6
 Art. 12
 § 6
 § 6
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 § 14
 § 4
 § 6
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 § 11
 § 6
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 § 9
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 Art. 12
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 § 9
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