Source: http://www.senat.fr/rap/l14-635/l14-635.html
Timestamp: 2020-02-18 00:16:09+00:00

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16 juillet 2015 : Programmation militaire pour les années 2015 à 2019 ( rapport - commission mixte paritaire )
Rapport n° 635 (2014-2015) de M. Jean-Pierre RAFFARIN, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 16 juillet 2015
AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense,
(1) Cette commission est composée de : M. Gwendal Rouillard, député, président ; M. Jacques Gautier, sénateur, vice-président ; Mme Patricia Adam, députée, et M. Jean-Pierre Raffarin, sénateur, rapporteurs.
Membres titulaires : MM. Hugues Fourage, Yves Fromion, Mme Geneviève Gosselin-Fleury, MM. Christophe Léonard, Philippe Meunier, Philippe Vitel, députés ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Dominique de Legge, Jeanny Lorgeoux, Daniel Reiner, sénateurs.
Membres suppléants : MM. Jean-Jacques Bridey, Philippe Folliot, Joaquim Pueyo, François de Rugy, députés ; Mme Leïla Aïchi, M. Philippe Esnol, Mme Nathalie Goulet, MM. Xavier Pintat, Robert del Picchia, Gilbert Roger, André Trillard, sénateurs.
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense s'est réunie à l'Assemblée nationale le mercredi 15 juillet 2015.
- M. Gwendal Rouillard, député, président,
- M. Jacques Gautier, sénateur, vice-président.
- Mme Patricia Adam, députée,
- M. Jean-Pierre Raffarin, sénateur,
M. Gwendal Rouillard, président. Conformément aux usages, je laisse la parole tout d'abord à nos deux rapporteurs pour présenter l'état des discussions entre nos deux assemblées, puis je proposerai avec notre collègue Jacques Gautier un tour de table assez libre, permettant à l'ensemble des groupes de s'exprimer s'ils le désirent. Nous en viendrons ensuite à la discussion des articles restant en navette.
Mme Patricia Adam, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Je serai très brève car le travail que le Sénat a effectué fait que nous avons de très nombreux points d'accord. Le Sénat a adopté conformes 14 articles tandis que 21 articles restent en discussion.
M. Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour le Sénat. Je souhaiterais dire quelques mots sur l'état d'esprit du Sénat sur ce texte. Vous vous souvenez que le Sénat avait rejeté les crédits de la Défense pour 2015. Les débats sur la société de projets et l'état global des crédits préoccupaient une majorité de sénateurs. Nous demandions une revalorisation du budget de la Défense à hauteur de trois milliards d'euros. Compte tenu de la gravité du sujet, nous avons abordé le débat sur l'actualisation de la programmation avec une certaine forme de hauteur par rapport à nos questionnements légitimes sur le plan politique. À cet égard, la commission des Affaires étrangères et de la défense et celle des Finances ont beaucoup travaillé ensemble.
M. Christophe Léonard, député. Si l'on tient compte du contexte général dans lequel intervient ce texte, force est de constater qu'il s'agit d'un projet à la fois nécessaire et ambitieux.
M. Jean-Marie Bockel, sénateur. Le groupe UDI-UC du Sénat se retrouve pleinement dans les propos du président Jean-Pierre Raffarin.
M. Yves Fromion, député. Nous n'avons bien entendu aucune intention d'ouvrir ici une polémique. Mais il faut, à mon sens, rester prudent lorsque pourrait nous guetter la tentation de l'autosatisfaction. En effet, si l'on voit nos forces sur le terrain - et pas seulement en Afrique, où sont concentrés d'importants moyens, mais aussi en métropole - on ne peut ignorer combien nos moyens sont d'ores et déjà suremployés.
M. Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour le Sénat. Nous sommes très attachés à cette clause de sauvegarde. La rédaction du texte du Sénat, sur ce point, est plus précise que celle de l'Assemblée, qui ne prévoit que la remise d'un rapport - aussi utiles que puissent être parfois les rapports, notre disposition est plus précise. Je souhaite donc le maintien du texte du Sénat.
M. Daniel Reiner, sénateur. En demandant un rapport au Gouvernement, le texte de nos collègues députés répond certes en partie à nos préoccupations, et bien entendu, les conditions d'application de l'article 40 de la Constitution à l'Assemblée nationale faisaient qu'il leur était difficile d'aller plus loin.
M. Daniel Reiner, sénateur. La proposition de rédaction que je vous soumets vise à garantir les recettes issues des cessions immobilières de la défense. Le Sénat voulait s'assurer que l'État ne braderait pas les ventes de terrain, dont l'essentiel est constitué de l'îlot Saint-Germain, et a donc adopté un dispositif qui supprime toutes décotes et impose à l'acquéreur le prix fixé par France Domaine.
M. Gilbert Roger, sénateur. Ce que je trouve intéressant dans la proposition de rédaction que nous soumet Daniel Reiner est qu'elle pourrait faire jurisprudence. Je trouve que les maires, notamment des petites communes, sont parfois bien mal traités. Je pense donc que le dispositif proposé pourrait être intéressant pour les collectivités locales.
M. Dominique de Legge, sénateur. Je crois qu'il faut bien cerner la question.
M. Jacques Gautier, sénateur. Je comprends tout à fait la position de Patricia Adam. Nous avons un IV de cet article qui assure 730 millions d'euros de recettes au ministère de la Défense. Si la ville de Paris doit construire des logements sociaux et que cela n'ampute pas les ressources du ministère de la Défense, nous pouvons l'accepter.
M. Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour le Sénat. Le Sénat était initialement en ligne avec les propos que vient de tenir Yves Fromion. Mais à partir du moment où nous cherchons à aboutir à une solution de compromis, et surtout compte tenu du fait que le IV de l'article 2 introduit par le Sénat, qui garantit les recettes immobilières, a été adopté, les 30 % de décote maximale que propose Daniel Reiner me semblent constituer un compromis acceptable.
M. Daniel Reiner, sénateur. C'est une proposition de bon sens : elle ne gêne pas le ministère de la Défense et aide la ville de Paris à financer son logement social.
M. Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour le Sénat. Cet article constitue la troisième des quatre clauses de sauvegarde que le Sénat a intégrées dans le texte. Nous avons conçu cette disposition comme un message à envoyer, pour signifier que dès lors que le ministère de la Défense contribue aux opérations extérieures par une dotation inscrite en loi de finances initiale sur son budget, il serait légitime qu'il ne participe pas au « deuxième tour » de bouclage du financement des surcoûts liés aux opérations extérieures. Notre intention était bien de protéger le budget de la Défense. Toutefois, nous avons discuté avec la présidente Patricia Adam de l'ensemble de nos initiatives et, comprenant qu'une ouverture était possible de la part des députés pour les deux premières clauses de sauvegarde, il est paru envisageable que celle-ci fasse l'objet d'un compromis.
M. Dominique de Legge, sénateur. L'amendement dont est issu cet article, que j'avais proposé au nom de la commission des Finances et qui a été adopté par notre commission des Affaires étrangères et des forces armées, était en effet un amendement d'appel. Il était motivé par les analyses de la Cour des comptes, qui montrent que le système de financement des surcoûts liés aux opérations extérieures au moyen de la réserve interministérielle de précaution a pour conséquence un manque à gagner de 76 millions d'euros pour le ministère de la Défense. Même évalué de façon plus limitative, ce manque à gagner atteint au moins 50 millions d'euros.
M. Yves Fromion. Une raison supplémentaire nous conduit à souhaiter le maintien de cet article : il ne faut pas perdre de vue le fait que nos opérations extérieures, c'est en réalité la France qui paie pour l'Europe. Or l'Europe n'y contribue que chichement : nous connaissons tous les limites du mécanisme Athéna. Aussi est-il difficile pour nos militaires d'accepter l'idée que c'est à eux de payer, alors que c'est la sécurité de l'Europe entière qu'ils défendent. Si les dépenses qu'expose pour ce faire le ministère de la Défense font l'objet d'un financement interministériel, au moins ont-ils le sentiment que cela relève d'une décision de politique générale ; les choses sont alors un peu plus claires. C'est pourquoi je soutiens cet article.
M. Jean-Marie Bockel, sénateur. On peut comprendre, bien entendu, la façon dont les rôles se distribuent ce soir, mais il n'en demeure pas moins que sur le fond, nous sommes tous d'accord. C'est d'ailleurs pourquoi l'adoption de cet article n'a fait aucune difficulté au Sénat.
M. Jacques Gautier, vice-président. Il est important de trouver une position commune. Nous savions que l'amendement présenté par notre collègue Dominique de Legge était un amendement d'appel. Ce que dit notre collègue Yves Fromion est parfaitement exact, mais ce n'est pas ce soir que nous réglerons le problème de la participation de l'Union européenne au financement des opérations extérieures qui contribuent à sa sécurité. Cela ne sera possible que le jour où l'Union sera investie de davantage de souverainetés. Je me souviens qu'au plus fort de notre engagement en Afghanistan, le budget de la défense comportait une provision de près de 750 millions d'euros pour les opérations extérieures, et que l'opposition d'alors plaidait en faveur d'une hausse de cette provision, afin de réduire la part des mécanismes interministériels dans le financement de ces opérations... Aujourd'hui nous soutenons le ministre de la Défense lorsqu'il inscrit une provision initiale modérée, qui a pour conséquence un recours plus important à la réserve de précaution interministérielle qui est abondée en partie - et en partie seulement - par le budget de la défense. Si cette provision devait être relevée, c'est le ministère de la Défense qui supporterait alors l'intégralité du surcoût lié aux opérations extérieures.
M. Daniel Reiner, sénateur. La question de savoir qui doit financer les opérations extérieures se pose depuis aussi longtemps qu'il y a des opérations extérieures... La question est toujours la même : qui doit payer pour les OPEX ? Le ministère de la Défense ? La réserve interministérielle ? L'Union européenne ? Lors de la rédaction du Livre blanc et lors de la discussion de la loi de programmation militaire de 2013, la provision pour les surcoûts liés aux opérations extérieures a été calculée de façon raisonnable : à ce moment, nous nous désengagions d'Afghanistan et nous ne nous étions pas encore engagés au Mali.
M. Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour le Sénat. Je comprends bien les arguments de notre collègue Philippe Vitel. Mais depuis toujours, dans le budget de la République, le financement des opérations extérieures constitue un objet à part, qui fait l'objet d'une sous-évaluation en programmation pour pouvoir faire l'objet d'une répartition interministérielle ensuite. On pourrait dire en quelque sorte que lorsque l'on fait la moyenne des sous-évaluations passées, on tombe sur une sous-évaluation de la moyenne.
M. Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour le Sénat. Je suis bien d'accord mais, si je vous suis, il n'y a pas d'accord de CMP ce soir !
M. Dominique de Legge, sénateur. Nous discutons là d'une loi de programmation militaire qui n'a, hélas - ou heureusement - aucune valeur normative.
M. Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour le Sénat. Il s'agit d'une proposition de compromis, nous en sommes bien d'accord. La rédaction que nous vous soumettons prévoit que le rapport qui sera fait en janvier 2016 précisera les conditions dans lesquelles les surcoûts pourront faire l'objet d'un financement interministériel.
M. Jean-Marie Bockel, sénateur. C'est un sujet majeur. Nous changeons de monde, ces opérations intérieures sont appelées à durer. Cette question de la sécurité intérieure est sur la table, notamment la question de la coordination avec les forces de gendarmerie et de police.
M. Dominique de Legge, sénateur. Je n'aime pas lorsque l'on écrit « peuvent » dans un texte de loi ; pourquoi ne pas simplement supprimer le dernier alinéa de cette proposition de rédaction ?
M. Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour le Sénat. Si on le supprimait, on ferait disparaître le mot « interministériel ».
M. Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour le Sénat. Pourquoi ne pas plutôt écrire « les modalités du financement interministériel » au deuxième alinéa ?
M. Daniel Reiner, sénateur. On anticiperait alors sur les solutions qui pourraient être trouvées. L'interministériel est sous-entendu dans les modalités de financement. J'éviterais donc d'employer le mot « interministériel ».
M. Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour le Sénat. Je préférerais pour ma part que l'on conserve une référence au financement interministériel.
M. Gwendal Rouillard, président. Le point de départ de notre discussion était donc sans doute le bon.
M. Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour le Sénat. Nous pouvons en effet revenir au texte de notre proposition de rédaction.
M. Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour le Sénat. L'article 4 quater résulte d'un amendement proposé par notre collège Dominique de Legge qui fait référence aux difficultés à obtenir le rapport Charpin sur les recettes exceptionnelles. Nous constatons que la justice a parfois accès à des documents dont le Parlement ne peut avoir connaissance en raison de leur classification. Le texte adopté par le Sénat ouvrait la saisine de la commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) à l'ensemble des commissions, permanentes, spéciales et d'enquête. La proposition de rédaction que la présidente Adam et moi-même avons co-signée vise à permettre aux seuls présidents des commissions chargées de la défense, des finances et des lois de formuler des demandes auprès de la CCSDN afin de recueillir son avis sur une éventuelle déclassification par le ministre, préalable à une communication des documents concernés. Il s'agit de renforcer les droits du Parlement, en limitant toutefois cette faculté aux présidents précités.
M. Dominique de Legge, sénateur. Je tiens simplement à préciser que la CCSDN n'a pas le pouvoir de déclassifier un document. La faculté ainsi offerte aux présidents des trois commissions concernées permet seulement de lui demander si, selon elle, tout ou partie du document pourrait être déclassifié. L'avis qu'elle rend est communiqué au ministre concerné, qui peut maintenir ou non sa position. Le secret défense demeure : si le ministre ne veut pas le lever, et même si la commission estime qu'il pourrait l'être, il peut maintenir la classification. Il s'agit de permettre au Parlement d'avoir accès à la CCSDN dans les mêmes conditions que l'autorité judiciaire. Dans le cas du rapport Charpin, qui ne contenait aucun élément ou presque relevant du secret défense et dont la presse s'était d'ailleurs fait l'écho, nous aurions pu recueillir l'avis de cette commission.
M. Daniel Reiner, sénateur. Je n'étais pas favorable à l'amendement de notre collègue de Legge. Il ne faut pas trop toucher au secret défense. Cela n'a pas de lien direct avec le sujet dont nous débattons, mais nous avons mis en place une délégation parlementaire au renseignement pour connaître de ces questions. Même amendé, cet article me paraît excessif. Toutefois, dans un souci de compromis et malgré mon opposition intellectuelle, je me range à l'avis général.
M. Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour le Sénat. Je remercie l'Assemblée nationale pour s'être ralliée au Sénat sur les APNM. Celles-ci demeurent au niveau interarmées pendant une période de cinq ans. Nous aviserons passé ce délai.
M. Daniel Reiner, sénateur. Il est bon de le préciser sinon on aurait le sentiment que seul le Sénat a participé au compromis !
M. Gilbert Roger, sénateur. Avec mon collègue Robert Del Picchia et après toutes les auditions que nous avons effectuées, nous étions très attachés à la rédaction proposée par le président Raffarin...
M. Michel Billout, sénateur. Je me suis livré bien volontiers à cette recherche de compromis entre le Sénat et l'Assemblée nationale. Néanmoins mon groupe reste opposé à l'actualisation de la LPM dans la mesure où rien n'a changé sur la dissuasion nucléaire. Nous maintenons donc la position que nous avions exprimée lors du vote en séance publique.
M. Jean-Pierre Raffarin, rapporteur. Je remercie les parlementaires de cette conclusion. Comme le disait Yves Fromion, nous avons conscience de la situation de paupérisation progressive de certains pans de notre défense et, de fait, ce texte ne règle pas l'ensemble des questions à traiter. Nous notons une inflexion par rapport à des tendances passées qui devaient être corrigées. Mais nous avons encore beaucoup de travail à faire. Sur le plan financier, la mise en oeuvre restera complexe et il y a beaucoup de sujets sur lesquels nous devrons rester vigilants. Toutefois, dans le contexte international actuel, nous devons montrer que l'ensemble de la représentation nationale, dans toute sa diversité, est derrière sa défense pour mobiliser les moyens de nos ambitions. Un vieux proverbe chinois affirme qu'un chemin de mille lieues commence par un premier pas. Nous sommes engagés dans cette voie.
Sont approuvées les modifications annexées à la présente loi apportées au rapport annexé prévu à l'article 2 de la loi n° 2013?1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.
Tableau - Cf. annexe
... au Parlement en 2017, au plus tard le 31 mars, en vue, le cas échéant, d'une nouvelle actualisation.
« Ce rapport ...
... du ministère et un bilan de l'utilisation des mesures d'incitation au départ. »
2° Au premier alinéa de l'article L. 2312-4, après les mots : « devant elle », sont insérés les mots : « ou une commission parlementaire mentionnée aux articles 43 ou 51-2 de la Constitution sur la proposition de son président »;
« Art. L. 4126-1. - (Sans modification)
« Art. L. 4126-2. - (Sans modification)
« Art. L. 4126?3. - (Alinéa sans modification)
« Elles... concernant des faits dont elles sont personnellement et directement victimes.
« Art. L. 4126-4. - (Alinéa sans modification)
« Sans préjudice de l'article L. 4121-2, les membres des associations professionnelles ...
... condition militaire.
« Art. L. 4126-5. - (Sans modification)
« Art. L. 4126-6. - (Sans modification)
« Art. L. 4126-7. - (Sans modification)
« I bis. - (Non modifié)
« Art. L. 4126-9. - (Alinéa sans modification)
« Art. L. 4126-10. - (Alinéa sans modification)
« 5° Alinéa supprimé
... de services militaires effectifs à la date à laquelle la demande écrite mentionnée au premier alinéa est formulée. » ;
(Alinéa sans modification) ;
b)(Alinéa sans modification)
« II. - (Non modifié)
« III. - La condition de nationalité fixée au 1 °de l'article 5 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ...
... publique. » ;
(nouveau) Le ministère de la défense signe, en tant que de besoin, une convention avec l'établissement public d'insertion de la défense, des collectivités territoriales ou leurs groupements, des ministères, des entreprises ou d'autres organismes chargés d'insertion professionnelle en vue de l'organisation et du financement des formations à caractère professionnel, civique ou scolaire.
... proposant les suites à lui donner. Il détaille notamment le coût financier global du service militaire volontaire, ainsi que les modalités de financement mutualisé du dispositif qui pourrait lui succéder.
. ... Ils peuvent effectuer, dans le cadre légal des réquisitions ou des demandes de concours, des missions de sécurité civile. Ils peuvent également participer....
... adapté.
II - Les b et c du 2°du I sont applicables ...
I. - Au dernier alinéa de l'article L. 2338-3 du code de la défense, le mot : « Ils » est remplacé par les mots : « Les militaires mentionnés au premier alinéa et les volontaires dans les armées, en service au sein de la gendarmerie ».

References: l'article 45
 l'article 40
 l'article 2
 L'article 4
 l'article 2
 l'article 5