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Timestamp: 2020-04-09 01:21:11+00:00

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I problemi aperti nella previdenza complementare italiana
di Marcello Messori | 04 febbraio 2007 | In: Quaderno n.07 / 2007
Gli elementi distorsivi riguardano, invece, sia aspetti generali che aspetti più specifici. Fra gli aspetti generali, vanno almeno ricordati il posponimento dell’entrata in vigore della normativa al 2008 e il possibile eccesso di delega. Fra gli aspetti specifici vanno invece sottolineati: (1) gli altri incentivi fiscali previsti, (2) il raccordo fra la fase di capitalizzazione e quella di erogazione dei benefici; (3) le concrete modalità di conferimento esplicito e tacito del Tfr maturando e (4) le conseguenti modalità di concorrenza e di governance delle varie forme previdenziali. In quanto segue, si esaminano i due aspetti generali e i punti (1) e (2). Agli altri due punti specifici, che richiedono una trattazione particolarmente accurata, è invece dedicato il paragrafo 3.
La decisione, assunta dal governo Berlusconi alla fine del novembre 2005 di posporre i nuovi assetti previdenziali al 2008 ma di dare immediata attuazione ai nuovi compiti dell’autorità di vigilanza (Covip) fissando — così — ai primi di giugno 2006 la scadenza per l’emanazione delle direttive alle forme previdenziali richieste dall’applicazione del D.Lgs. n. 252/05, apparve subito come una soluzione di compromesso rispetto al contrasto fra la posizione del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e quella del Presidente del consiglio che si era tradotta — circa due mesi prima — nella bocciatura, da parte del Consiglio dei ministri, del decreto attuativo nella versione approvata dalle Commissioni parlamentari.12 La materia del contendere riguardava l’insufficiente grado di concorrenza caratterizzante, secondo una parte del governo Berlusconi, il rapporto fra Fondi pensione e Pip (cfr. il successivo par. 3). Il largo anticipo nella predisposizione delle nuove direttive, che non poteva giustificarsi con l’esigenza di concedere ben diciannove mesi alle diverse forme previdenziali per gli adeguamenti richiesti, sembrava finalizzato a dare spazio di mercato ai Pip. La sospensione per un biennio del resto del D.Lgs. n. 252/05 creava infatti un’area di indeterminatezza rispetto alle norme vigenti e aumentava l’incertezza; ciò frenava le iniziative spontanee dei potenziali aderenti e offriva un terreno di caccia ideale per le reti di vendita più spregiudicate, come hanno mostrato di essere alcune di quelle assicurative.
Questa prima distorsione, destinata soprattutto a pesare sulle fasce di lavoratori dipendenti con minore tasso di copertura dal pilastro pubblico, è aggravata dal fatto che il decreto legislativo in esame ha un oggetto così ampio da configurarsi come una vera e propria riscrittura della Legge n. 24/93 istitutiva dei nuovi FP. Prova ne sia, del resto, che il governo Berlusconi sollecitò il Parlamento a estendere alla previdenza complementare la delega per la predisposizione di un Testo unico, già prevista con riferimento alla previdenza pubblica. L’approvazione di tale estensione della delega non è stata, però, perfezionata secondo le procedure richieste (cfr. al riguardo: Sandulli 2006). Si pone dunque l’interrogativo se, mantenendo — nonostante l’infortunio procedurale — un impianto tanto generale del D.Lgs. n. 252/05, il governo Berlusconi non sia caduto in un eccesso di delega. A ciò si aggiunga che il decreto legislativo forza la delega anche riguardo a due dei quattro aspetti specifici sopra richiamati: i regimi fiscali della fase di capitalizzazione e di erogazione, il raccordo fra le due fasi.
Sul primo aspetto la Legge delega prevedeva una revisione verso il basso nella “tassazione dei rendimenti delle attività delle forme pensionistiche”, oggi fissata all’11%, e non introduceva alcuna novità rispetto al livello di tassazione dei benefici erogati (cfr. art. 1, comma 2, lettera i). In questo modo, essa apriva la porta a un’auspicabile convergenza della previdenza complementare italiana verso il più internazionalmente diffuso e lineare regime fiscale EET (cfr. Giannini e Guerra 2006). Viceversa, il D.Lgs n. 252/05 non modifica l’aliquota fiscale sui rendimenti e introduce arbitrariamente aliquote di favore rispetto all’imposizione sulle prestazioni erogate in forma di rendita o liquidate in forma di capitale (al netto delle parti già assoggettate a imposta): da un massimo del 15% a un minimo del 9% (con riduzione dello 0,3% per ogni anno di adesione alla previdenza complementare eccedente il quindicesimo). È facile intuire la ratio politica di un simile intervento: risulta più semplice largheggiare con impegni lontani nel tempo e — in quanto tali — reversibili che con impegni a impatto immediato sul deficit pubblico.13 Nondimeno, ciò porta ad almeno due effetti paradossali: il trattamento fiscale delle rendite o della liquidazione in capitale nella previdenza complementare diventa più favorevole di quello sull’erogazione della pensione pubblica obbligatoria e sul Tfr; la connessa incentivazione fiscale agisce in senso regressivo, ossia a favore dei redditi più elevati.
Riguardo poi al raccordo fra fase di capitalizzazione e fase di erogazione, ricalcando un principio della Legge delega n. 243/04 e della Delega fiscale (n. 80 del 2003), il D.Lgs. n. 252/05 (cfr. art. 11, comma 3) elimina i preesistenti disincentivi alla liquidazione della quota del montante capitalizzato compresa fra il 34% e il 50%, che erano stati introdotti (nella forma di doppia tassazione) dal D.Lgs. n. 47/00. Questo lassismo, che è rafforzato dalla facoltà di accedere (dopo almeno otto anni di iscrizione presso una forma pensionistica complementare) a una anticipazione per il 30% della posizione individuale maturata nel caso di non meglio specificate “ulteriori esigenze degli aderenti” con un’imposta fiscale di favore (aliquota del 23%; cfr. art. 11, comma 7, lettera c), allenta il rispetto di un cruciale vincolo dal lato della domanda di servizi previdenziali: la conversione in rendita della parte più elevata possibile del montante capitalizzato. Per giunta, esso depotenzia le auspicabili innovazioni da introdurre nelle modalità di erogazione delle rendite (cfr. al riguardo: Cardinale, Pickering e Wadsworth 2006). Il fatto più singolare è, però, un altro: la materia delle anticipazioni e dei riscatti subisce una modifica di segno opposto, e in misura talvolta persino eccessiva, in altre parti dello stesso articolo 11 e del successivo articolo 14, affrontando problemi non inclusi nella Legge delega.14
In proposito, basti ricordare: il trasferimento del montante individuale maturato ad altra forma pensionistica di riferimento in caso di cambio di lavoro; l’obbligo di permanenza nella forma previdenziale prescelta anche durante i periodi di disoccupazione inferiori ai dodici mesi; la parzialità del riscatto della posizione individuale maturata (il solo 50%) nel caso di un periodo di disoccupazione compreso fra l’anno e i quattro anni o nel caso di procedure di mobilità e cassa integrazione; l’accesso alle prestazioni con un anticipo massimo quinquennale, nel caso di un periodo di disoccupazione superiore ai quattro anni;15 la possibilità di anticipazione del solo 75% del montante individuale maturato (seppure con trattamento fiscale di favore) nei casi di emergenze sanitarie per l’aderente o i suoi famigliari (in ogni momento) oppure per l’acquisto o ristrutturazione della prima casa per sé e i figli (dopo otto anni di iscrizione al una forma previdenziale); la possibilità di reintegrazioni delle anticipazioni con crediti di imposta per gli importi eccedenti il limite massimo di esenzione annua (5.165 euro); la possibilità (per chi ha almeno un anno di iscrizione) di proseguire la contribuzione alla forma previdenziale prescelta oltre il raggiungimento dell’età pensionabile e fino alla determinazione volontaria del momento di fruizione delle prestazioni (cfr. art. 8, comma 11).
Le novità e le distorsioni esaminate sono aggravate dalla mancata armonizzazione fra taluni principi del D.Lgs. n. 252/05 e le norme contenute in leggi ancora più recenti;16 per giunta, esse si sommano all’insufficiente attenzione dedicata ad altri rilevanti aspetti del secondo pilastro previdenziale italiano.17 I maggiori problemi specifici del decreto legislativo in questione riguardano, però, gli altri due temi sopra segnalati: la concorrenza fra le diverse forme previdenziali e la loro connessa governance.
12 La giustificazione governativa, secondo cui il posponimento avrebbe assicurato la coincidenza temporale fra la revisione dei requisiti per l’accesso alla pensione pubblica (l’introduzione del cosiddetto ‘scalone’) e il riassetto della previdenza complementare, è poco convincente. Infatti, al di là di ogni giudizio di merito, nel primo caso la dilazione al 2008 trovava giustificazione nell’impossibilità di creare senza preavviso una discontinuità di trattamento così rilevante; nel secondo caso, essa non avrebbe fatto che aggravare la precaria posizione previdenziale dei lavoratori “giovani”. Inoltre le scadenze ravvicinate, imposte alla Covip, avrebbero almeno dovuto accompagnarsi a un’immediata emanazione della direttiva ministeriale per la definizione delle disposizioni attuative del D.Lgs. n. 252/05; viceversa, la passata legislatura si è consumata senza che i Ministri competenti abbiano promulgato quella direttiva.
13 Come ricordano Cozzolino, Di Nicola e Raitano (2006), le risposte degli intervistati all’inchiesta Isae (2005) mostrano piena consapevolezza del problema. La freddezza, mostrata rispetto alle agevolazioni fiscali sulle erogazioni, si fonda — in quasi la metà dei casi — sull’incertezza circa l’effettiva attuazione futura dei benefici promessi.
14 Le direttive generali alle forme pensionistiche complementari, emanate dalla Covip e pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell’11-7-2006 (n. 159), attenuano però fortemente la portata della nuova normativa sulla materia in esame. Sostenendo un’interpretazione discutibile dell’art. 14 comma 5 del D.lgs. n. 252/05, esse prevedono infatti la possibilità di mantenere le tipologie di riscatto ammesse dagli statuti e regolamenti delle forme pensionistiche complementari sulla base della precedente normativa o della contrattazione collettiva. Il risultato è che le vecchie possibilità di liquidazione della posizione pensionistica complementare si sommano alle nuove, contraddicendo così la volontà espressa dal legislatore.
15 Si ricordi che, negli altri casi di disoccupazione per un periodo superiore ai quattro anni e nei casi di invalidità permanente per più di due terzi, è consentito il riscatto totale con ritenuta fiscale del 15% (riducibile fino al 9%).
16 Per esempio: è difficile tenere insieme la destinazione del Tfr maturando alle forme pensionistiche complementari e la previsione di cedibilità integrale del Tfr contenuta nella L. n. 80/05, art. 13 bis (cfr. al riguardo Sandulli, 2006). Inoltre, come si specificherà nel successivo paragrafo, vi sono contraddizioni fra il D.Lgs. n. 252/05 e la cosiddetta legge sul risparmio (cfr. L. 262/05) riguardo ai compiti di regolamentazione della previdenza complementare.
17 Basti qui menzionare due punti importanti: le troppo generiche linee di adeguamento previste per i FPp, che si sono poi tradotte in una bozza di regolamento poco stringente e approvabile in ritardo rispetto a quanto richiesto dall’art. 20 del D.Lgs. n. 252/05; la già richiamata esclusione dei dipendenti pubblici, che l’attuale Ministro del lavoro si è peraltro impegnato a correggere nei prossimi mesi.
Tag:concorrenza sistemi, normative, previdenza complementare Italia

References: art. 1
 art. 11
 art. 11
 articolo 11
 articolo 14
 art. 8
 art. 13