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Timestamp: 2017-09-22 18:45:30+00:00

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ATTO AMMINISTRATIVO Silenzio della P. A. silenzio - rigetto
Atto amministrativo - Silenzio della p.a. - Silenzio rigetto - Sulla richiesta di una ditta di reintegrazione nel servizio di autolinee - Non può essere fonte di responsabilità per danni - Ragioni.
Interessi - Interesse pretensivo - È suscettibile di tutela risarcitoria - Prima dell'esercizio del potere da parte della p.a. - Nel solo caso in cui non residui alcun margine di discrezionalità in capo alla p.a.
Consiglio di stato , sez. VI, 31 marzo 2006, n. 1637
sul ricorso in appello n. 2315/02, proposto da:
DITTA EREDI DI MICHELE FERRAZZA, in persona dei legali rappresentanti
Angelo e Luciano Ferrazza, rappresentata e difesa dagli avv. Vittorio
Zammit e Celestino Biagini, ed elettivamente  domiciliata  presso  lo
studio del primo in Roma, via Alessandria, n. 130;
REGIONE CAMPANIA, in persona del presidente in carica,  rappresentata
e difesa dall'avv.  Vincenzo  Baroni,  ed  elettivamente  domiciliata
presso lo stesso in Roma, via Poli, n. 29;
sede di Napoli, sezione terza, 21 novembre 2001, n. 4947;
visto l'atto di costituzione in giudizio dell'appellata;
vista l'ordinanza della sezione 9 giugno 2005, n. 3029;
relatore all'udienza pubblica del 20  dicembre  2005  il  consigliere
Carmine  Volpe,  e  uditi  gli  avv.  V.  Zammit  e  C.  Biagini  per
l'appellante e l'avv. Saturno, in delega  dell'avv.  V.  Baroni,  per
l'appellata;
La ditta eredi di Michele Ferrazza ha chiesto in primo grado la condanna, ai sensi dell'art. 35 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, della Regione Campania al risarcimento dei danni subiti per il mancato esercizio del servizio di trasporto, relativamente ad autolinee alla medesima assegnate in concessione (Baia e Latina-Caserta-Napoli; Pietramelara-Baia e Latina-Piedimonte Matese; Piedimonte Matese-Teano), per il periodo dal 17 novembre 1971 al 1° ottobre 1997, quantificato in lire 19. 116. 885. 875.
Il risarcimento era chiesto in quanto, a seguito della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Campania, sede di Napoli, sezione prima, 30 ottobre 1992, n. 378, passata in giudicato, era stato dichiarato illegittimo il silenzio rifiuto formatosi sulla diffida notificata dalla ditta suddetta alla Regione stessa il 10 luglio 1987, volta a ottenere la reintegrazione nell'esercizio delle autolinee affidatele a suo tempo in concessione dal Ministero dei trasporti, cui era subentrata per legge la Regione Campania, e la revoca della gestione precaria delle stesse da parte del C.T.P.N. (Consorzio trasporti provinciali di Napoli). La Regione aveva provveduto alla reintegrazione solo dopo notevole ritardo e con la deliberazione di giunta 28 marzo 1995, n. 1731. La ditta ricorrente, in conseguenza di tale illegittimo comportamento, avrebbe subito notevoli danni, giuridici, economici e morali; per cui chiedeva la condanna della Regione Campania al pagamento della somma suindicata, costituente sia il lucro cessante che il danno emergente, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria.
Il primo giudice ha respinto il ricorso, svolgendo le seguenti argomentazioni:
- con la citata sentenza n. 378/1992, resa sul silenzio serbato dalla Regione Campania in ordine alla diffida notificatale dalla ditta ricorrente, è stato dichiarato l'obbligo di provvedere dell'amministrazione, senza statuire alcunché in ordine alla pretesa sostanziale fatta valere. Il giudicato si è formato quindi solo sull'obbligo di provvedere, e non anche sulle statuizioni in ordine alla capacità tecnico-finanziaria della ditta e alla fondatezza delle pretese sostanziali azionate in sede amministrativa;
- in ordine alla domanda per il periodo anteriore alla pronuncia esplicita della Regione, ossia dal momento della sospensione sino all'adozione della citata delibera di reintegrazione, non vi è stato un inadempimento produttivo di danno risarcibile, in quanto la valutazione dell'incidenza della violazione dell'obbligo di provvedere sulla fattispecie generatrice di danno e sull'entità dello stesso deve condursi anche in considerazione del comportamento della parte che si assume danneggiata;
- dopo il provvedimento del Ministero dei Trasporti n. 25982 in data 17 novembre 1971, che sollevava la ditta eredi di Michele Ferrazza dalla gestione delle autolinee in concessione ai sensi dell'art. 23 della l. 28 settembre 1939, n. 1822, con affidamento al T.P.N. (società Tranvie provinciali di Napoli), ora C.T.P.N, a causa del protrarsi dello stato di agitazione sindacale per effetto del quale si erano verificati i riscontrati e gravi disservizi nella gestione del pubblico servizio, e dopo la conferma del provvedimento ministeriale da parte della Regione Campania, che, per effetto del d.p.r. 14 gennaio 1972, n. 5, era subentrata nella titolarità della funzione, la ditta era rimasta inerte per un lungo periodo; l'atto di diffida notificato alla Regione ai fini del riaffidamento della gestione è solo del 10 luglio 1987;
- non essendo stata emessa una pronuncia di annullamento del provvedimento amministrativo di sospensione o revoca della concessione, la quale solo avrebbe potuto restituire alla sua originaria consistenza il diritto soggettivo del concessionario, non rimane esperibile, per i danni prodotti dal provvedimento di sospensione, la tutela risarcitoria. L'illegittimità del comportamento dell'amministrazione, giudizialmente accertata, consiste unicamente nel silenzio serbato sull'istanza del luglio 1987; per cui, prima di tale data, nessun danno risarcibile può configurarsi, non avendo la ditta eredi di Michele Ferrazza proposto ricorso avverso il provvedimento ministeriale e anzi avendo allo stesso prestato acquiescenza. Ciò prescinde da ogni considerazione in ordine alla sussistenza di un obbligo per la Regione di riesaminare d'ufficio la situazione, in quanto tale obbligo costituisce elemento costitutivo della fattispecie integrante un silenzio illegittimo, ma non della fattispecie generatrice di danno. In altri termini, sussistendo un comportamento illegittimo dell'amministrazione per effetto del così detto silenzio, non sussiste parallelamente un comportamento illecito, violativo del principio del neminem laedere, in quanto la posizione del titolare, avendo natura di diritto soggettivo, potrebbe riacquistare questa consistenza solo per effetto del venire meno retroattivamente dell'affievolimento scaturito dal provvedimento autoritativo;
- per il periodo intermedio tra la diffida e il riaffidamento, per effetto della valenza retroattiva del giudicato, occorre precisare che la sentenza n. 378/1992 ha solo accertato l'inadempimento all'obbligo di provvedere, ma non l'illegittimità del provvedimento amministrativo di revoca (rectius sospensione) della concessione, con la conseguenza che, non essendo stata restituita alla sua originaria consistenza la posizione di diritto soggettivo del privato, non è esperibile la tutela risarcitoria. Non è, infatti, dato sapere se, per effetto dell'ampio potere discrezionale attribuito all'amministrazione nell'esercizio del potere, ove pure la Regione avesse tempestivamente provveduto, la determinazione sarebbe stata favorevole al destinatario;
- non si configura una responsabilità di tale matrice per il ritardo nell'adozione del provvedimento, anche ove risultino determinati i termini per la conclusione del procedimento, trattandosi di interessi pretensivi, la cui tutela trova primariamente spazio nel luogo di esercizio del potere amministrativo. Una pretesa risarcitoria immediata, che non passi attraverso il previo annullamento dell'atto lesivo (sia sotto forma di revoca, che di diniego dell'atto ampliativo) può ravvisarsi solo nell'ipotesi di atto a contenuto totalmente vincolato. Qualora l'emanazione dell'atto rivesta carattere discrezionale, la mancata impugnazione del diniego, ovvero di ogni altra fattispecie di provvedimento restrittivo della sfera giuridica privata, comporta l'infondatezza della domanda risarcitoria;
- appare quindi necessario, al fine di giungere a una positiva considerazione della domanda di risarcimento, provare che lo svolgimento tempestivo del procedimento avrebbe condotto, secondo la situazione sussistente al momento della diffida, al riaffidamento della concessione. La ditta ricorrente, però, oltre all'interesse a una pronuncia esplicita dell'amministrazione sulla diffida, non poteva vantare una pretesa concreta al riaffidamento del servizio, posto che il venire meno delle condizioni che avevano dato luogo alla sospensione della concessione e la stessa idoneità tecnica erano da valutarsi da parte della Regione; in capo alla quale rimaneva intatto il potere di provvedere secondo valutazioni sottratte anche a un giudizio meramente prognostico del giudice adito;
- la lesione della situazione facente capo alla ditta ricorrente derivante dall'omessa pronuncia sulla diffida presentata nel 1987, suscettibile di dare vita all'interesse strumentale sufficiente a legittimare la proposizione del ricorso per la declaratoria di illegittimità del così detto silenzio, nel caso concreto in esame non è tuttavia in grado di integrare quella percentuale di probabilità di soddisfazione dell'interesse pretensivo fatto valere sotto il profilo sostanziale, tale da giustificare il conseguente ristoro dei danni lamentati.
La sentenza viene appellata dalla ditta eredi di Michele Ferrazza per i seguenti motivi:
- la condotta dell'amministrazione dovrebbe essere valutata nel suo complesso, per cui appare superfluo soffermarsi sul contenuto della sentenza n. 378/1992, resa sul silenzio della Regione in ordine alla diffida a provvedere, ossia che in tale sentenza si afferma solo un generico obbligo di provvedere, senza alcun accertamento di responsabilità dell'amministrazione inerte;
- non sarebbe condivisibile l'affermazione che la tutela risarcitoria non è possibile senza il previo annullamento dell'atto di sospensione, e che il silenzio illegittimo dell'amministrazione non integra un comportamento illecito "violativo del principio del neminem laedere", in quanto è pacifico che la ditta ricorrente fosse titolare di una posizione di diritto soggettivo in conseguenza della concessione di autolinee di cui godeva e, quindi, il comportamento omissivo della Regione si risolve in un comportamento illecito lesivo di un diritto soggettivo risarcibile;
- una volta cessata la causa legale di sospensione dell'esercizio della concessione, la Regione, malgrado le proteste e i solleciti del concessionario per rientrare nel pieno godimento del servizio di concessione, si sarebbe colposamente sottratta a ogni iniziativa che avrebbe dovuto assumere per ripristinare l'esercizio della concessione;
- il fatto che non vi fossero impedimenti al ripristino delle autolinee sospese sarebbe dimostrato dalla circostanza che, una volta intervenuta la sentenza n. 378/1992, la Regione ha reintegrato la ditta eredi di Michele Ferrazza nella concessione;
- sarebbe erronea la qualificazione della posizione della ditta come di interesse pretensivo, in quanto la concessione attribuisce una posizione di diritto soggettivo, rispetto alla quale sorge un interesse oppositivo qualora un atto amministrativo comprima questo diritto;
- la sospensione si sarebbe presentata come un atto temporaneo e l'accertamento dell'assenza di cause impeditive si sarebbe dovuto esercitare da parte dello stesso concedente; il non averlo fatto integrerebbe un comportamento colpevole e negligente, che le ripetute istanze della ditta eredi di Michele Ferrazza, per la verifica della cessazione delle cause ostative al ripristino della concessione sospesa, hanno trasformato da illegittimo in illecito;
- non si potrebbe condividere la distinzione operata dal primo giudice tra periodo antecedente e successivo alla diffida del 1987, in quanto quel che rileva è l'illecito comportamento che la Regione era tenuta a rimuovere, senza rimanere sorda rispetto alle istanze della ditta ricorrente.
La Regione Campania si è costituita in giudizio, resistendo al ricorso in appello.
Le parti hanno prodotto memorie con le quali hanno ulteriormente illustrato le rispettive difese. La Regione, preliminarmente, ha eccepito l'inammissibilità del ricorso di primo grado per non avere impugnato la deliberazione della giunta regionale n. 1731/1995.
La sezione, con ordinanza 9 giugno 2005, n. 3029, ha disposto incombenti istruttori, poi adempiuti dalla Regione Campania.
Il ricorso in appello è infondato. Può prescindersi, conseguentemente, dall'esame dell'eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione Campania.
Il primo giudice, con la sentenza impugnata, ha ritenuto infondata l'azione di risarcimento danni proposta, ai sensi dell'art. 2043 del c.c., dalla ditta eredi di Michele Ferrazza a causa del comportamento della Regione Campania, la quale avrebbe protratto illegittimamente la sospensione dell'attività imprenditoriale della ditta ricorrente, malgrado la cessazione della causa legale che aveva determinato a suo tempo la sospensione della concessione di autolinee, di cui la ditta continua a essere titolare, e le pressanti richieste della ditta stessa per essere reintegrata nel servizio concesso.
I punti salienti della vicenda - come sottolineato dal primo giudice - sono rappresentati:
- dal provvedimento del Ministero dei trasporti, risalente al 1971, con il quale è stata sospesa la gestione delle autolinee in concessione ai sensi dell'art. 23 della l. n. 1822/1939, con affidamento delle autolinee al T.P.N. (ora C.T.P.N.), a causa dello stato di agitazione sindacale che aveva provocato gravi disservizi nella gestione del servizio pubblico (al Ministero, per effetto del d.p.r. n. 5/1972, è poi subentrata la Regione Campania, la quale ha confermato la sospensione);
- dalla circostanza che il detto provvedimento di sospensione è rimasto inoppugnato;
- dal fatto che il primo atto formale con cui è stata chiesta la reintegrazione nel servizio sospeso risulta essere l'atto di diffida del 10 luglio 1987, notificato alla Regione per ottenere il riaffidamento delle autolinee;
- dalla sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Campania, sede di Napoli, sezione prima, n. 378/1992, che, pronunciandosi sul silenzio serbato dalla Regione Campania sulla menzionata diffida, ha dichiarato l'obbligo della Regione stessa di provvedere, senza alcuna statuizione in ordine alla pretesa sostanziale della ditta ricorrente;
- dalle deliberazioni della giunta regionale n. 1731 in data 28 marzo 1995 e n. 3956 in data 18 luglio 1995 (la seconda di rettifica della prima, nel senso che la ditta eredi di Michele Ferrazza non era obbligata a utilizzare il personale dipendente dell'azienda attualmente esercente), emesse a seguito della citata sentenza n. 378/1992, di reintegrazione della ditta nella gestione della concessione delle autolinee.
Tali atti e circostanze dimostrano che l'inerzia dell'amministrazione, sebbene dichiarata illegittima con sentenza passata in giudicato, non integra gli estremi di una fattispecie generatrice di danno risarcibile. Il comportamento omissivo della Regione Campania deve essere analizzato in forma strettamente collegata con la condotta della ditta concessionaria, la quale è rimasta inerte rispetto al primo provvedimento di sospensione della concessione e ha mostrato interesse alla reintegrazione nella gestione delle autolinee solo nel 1987, cioè a distanza di 16 anni dall'intervenuta sospensione.
Deve essere ritenuta corretta la distinzione, svolta dal primo giudice, tra il periodo antecedente alla diffida del 1987 (1971/1987) e il periodo successivo (1987/1997).
Quanto al primo periodo, non è configurabile alcun danno risarcibile, perché la condotta omissiva della Regione appare giustificata dal disinteresse della ditta eredi di Michele Ferrazza, manifestato nei confronti del provvedimento di sospensione delle autolinee, rimasto inoppugnato, e dal comportamento della ditta che solo nel 1987 ha mostrato di volere essere reintegrata nel servizio sospeso.
La ditta appellante insiste nel rilevare che la Regione Campania, sin dall'aprile del 1972, avrebbe dovuto attivare d'ufficio la verifica della cessazione della causa legale che aveva determinato la sospensione del 1971, tanto più che il provvedimento ministeriale di sospensione non indicava alcuna data di scadenza della sua efficacia e che la condotta dell'amministrazione va valutata nel suo complesso.
La sezione ritiene che, pur nel mutato quadro dei rapporti cittadino-amministrazione, sia eccessiva la pretesa della ditta ricorrente, la quale, sebbene non abbia dimostrato in modo efficace il proprio interesse al ripristino della situazione allo stato anteriore alla disposta sospensione, assume che debba essere la pubblica amministrazione a farsi parte diligente nell'apprestare un facere; che, invece, è doveroso chiedere, specie in un contesto nel quale non è dato individuare in maniera certa quale possa essere l'interesse del soggetto beneficiario.
L'inerzia dell'amministrazione è certamente divenuta illegittima a seguito della diffida a provvedere notificata dalla ditta eredi di Michele Ferrazza, perché, nella specie, tale atto formale suscita l'obbligo di provvedere in relazione all'interesse manifestato in maniera inequivocabile da parte del concessionario. Ma il silenzio (illegittimo, come riconosciuto dalla citata sentenza n. 378/1992) della Regione non può essere fonte di responsabilità per i pretesi danni subiti, poiché, se così fosse, il danno risarcibile sarebbe quello collegato al mero dato estrinseco e formale dell'omesso provvedere, e non quello che deriva dalla mancata fruizione del bene della vita; rispetto al quale, pur assumendosi di avere diritto, non si è manifestato un preciso interesse prima della diffida a provvedere (in tal senso si veda anche la decisione dell'adunanza plenaria di questo Consiglio 15 settembre 2005, n. 7).
La richiesta tutela risarcitoria non può essere accordata neppure per il periodo successivo alla diffida a provvedere e sino al riaffidamento delle autolinee.
Al riguardo, deve convenirsi con il primo giudice che la posizione della ditta ricorrente è una posizione di interesse pretensivo, la quale trova adeguata soddisfazione nell'esercizio del potere, sollecitato a configurare la pretesa dell'interessato in modo conforme alle sue aspettative. Prima dell'esercizio del potere, una posizione di interesse pretensivo è suscettibile di tutela risarcitoria nella sola ipotesi in cui non residui alcun margine di discrezionalità in capo all'amministrazione, la quale è chiamata a una mera verifica dei requisiti necessari per accordare l'utilità richiesta.
Nella specie, è pur vero che la ditta eredi di Michele Ferrazza era concessionaria e, quindi, titolare di una posizione di diritto soggettivo (salvaguardata dallo stesso provvedimento ministeriale di sospensione del 1971), ma è altrettanto vero che tale posizione ha subito una contrazione a motivo del menzionato provvedimento di sospensione; il quale, rimasto inoppugnato, è stato rimosso in sede di esecuzione del giudicato della citata sentenza n. 378/1992, che ha imposto alla Regione l'obbligo di riesaminare d'ufficio la situazione.
Chiarita la posizione soggettiva della ditta ricorrente, conseguente alla determinazione ministeriale di sospendere il servizio affidatole, occorre ribadire, sempre per escludere la fondatezza della domanda risarcitoria, che la ditta non ha mai dichiarato di avere la capacità tecnica e finanziaria necessaria per l'assunzione del servizio. La stessa diffida a provvedere in ordine alla riassegnazione, del 10 luglio 1987, precisa le ragioni che rendono illegittima la perduranza degli effetti della sospensione del servizio e l'affidamento temporaneo alla società T.P.N., che avrebbe dovuto essere temporaneo, e non può essere conservato in vita per un tempo indefinito. Nessuna certezza, dunque, che la verifica della valutazione da parte della Regione delle condizioni necessarie per ottenere il riaffidamento delle autolinee si sarebbe potuta concludere in modo positivo per la ditta eredi di Michele Ferrazza, prima della data in cui la Regione stessa ha provveduto alla reintegrazione delle autolinee richieste con la predetta diffida.
Così ricostruita la vicenda, deve concludersi che il primo giudice ha correttamente respinto la domanda risarcitoria e, in questo senso, a nulla valgono le considerazioni della ditta appellante, la quale assume di essere titolare di una posizione di diritto soggettivo, la cui compressione doveva essere rimossa dall'amministrazione mediante un'attività d'ufficio meramente ricognitiva in ordine alla permanenza dei presupposti che avevano giustificato la sospensione del servizio, e mediante un mero controllo di riadeguamento del concessionario ai previsti standard tecnici, assolutamente vincolato a determinati parametri oggettivi fissati nella vigente normativa. Tali considerazioni muovono da una visione unilaterale dell'intera vicenda, secondo cui si valuta complessivamente la condotta omissiva della Regione, senza considerare l'apporto che il comportamento della ditta istante ha avuto in tale condotta.
La fattispecie risarcitoria deve, quindi, essere valutata nella sua completezza, considerando anche il comportamento della ditta eredi di Michele Ferrazza, che è rimasta inerte rispetto al provvedimento il quale ha inciso sulla sua posizione giuridica e che, una volta attivata la procedura del silenzio rifiuto, non ha mai rappresentato all'amministrazione di essere nelle condizioni di potere svolgere il servizio in modo ottimale, assumendo una posizione attendista nei confronti del comportamento omissivo della Regione; la quale avrebbe dovuto adoperarsi d'ufficio al fine di rimuovere una situazione di stallo, nonostante che non fosse stato mai palesato in modo esplicito (almeno sino alla notifica della diffida) l'interesse al riaffidamento delle autolinee.
Si veda, da ultimo, quanto affermato dalla sezione con la decisione 31 gennaio 2006, n. 321, dalla quale non v'è motivo per discostarsi.
Il ricorso in appello, pertanto, deve essere respinto. Le spese del presente grado di giudizio, sussistendo giusti motivi, possono essere compensate.
Così deciso in Roma il 20 dicembre 2005 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta, in camera di consiglio, con l'intervento dei signori:
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 31 MAR. 2006.

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