Source: https://www.scribd.com/document/67550653/Exposicion-de-Motivos-oct03-DEFINITIVO-pdf
Timestamp: 2017-10-21 09:28:43+00:00

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Uploaded by Julio César Acevedo
“POR LA CUAL SE ORGANIZA EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR Y SE REGULA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR”
Exposición de Motivos Proyecto de Ley por la cual se organiza el Sistema Nacional de Educación Superior y se regula la prestación del servicio público de la educación superior
I. OBJETIVOS DEL PROYECTO II. REFERENCIAS HISTÓRICAS Y JURÍDICAS III. TENDENCIAS DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL MUNDO IV. LA REALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA V. PARTICIPACIÓN ACADÉMICA Y CIUDADANA VI. PRINCIPALES APORTES DEL PROYECTO DE LEY VII. CONTENIDOS ESPECÍFICOS DEL PROYECTO DE LEY VIII. IMPACTO FISCAL DEL PROYECTO
La Educación Superior como un derecho, un deber y una estrategia de desarrollo El mundo ha reconocido en la educación uno de los factores clave para el bienestar y desarrollo de las sociedades. Por ello, las políticas públicas puestas en marcha en Colombia durante los últimos años han estado orientadas a garantizar a todos los ciudadanos el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la tecnología y a la cultura a través de la educación. Los resultados han sido significativos, especialmente en cobertura. Estos logros han provocado transformaciones sociales, generado expectativas de la sociedad en los procesos de formación y nuevas exigencias al sistema educativo. Nuestro país ha trabajado de manera decidida en crear las condiciones para garantizar a todos los colombianos el ingreso a la educación, particularmente en los niveles de preescolar, básica y media. Esta intención se hace explícita en la Constitución Política de 1991 en su artículo 67, donde se reconoce que: “la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura”. Este aumento en las oportunidades educativas para los jóvenes ha traído de manera positiva un incremento acelerado en el número de bachilleres que se gradúan al año, que pasó de 414.424 en 2002 a 625.446 en 2010, con una participación cada vez mayor de jóvenes con origen en familias de estratos uno, dos y tres. La proyección de bachilleres al 2019 es cercana a un millón. Estos jóvenes se constituyen en la legión para construir el presente y futuro del país. Para hacerlo, reclaman al Estado, en el marco del mandato constitucional, la garantía de acceder a una formación profesional de calidad. Aún cuando el acceso a la educación superior se ha incrementado de forma importante, la tasa de cobertura pasó del 24% en 2002 al 37% en 2010, muchos jóvenes, más de tres millones en los últimos ocho años, no han tenido la oportunidad de ingresar o han tenido que dejar sus estudios a medio camino. Tanto el Gobierno como la sociedad en general han depositado su esperanza en la apropiación del conocimiento y el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación, a los cuales se accede especialmente mediante la educación superior, nivel de formación que debe acercar y comprometer a los ciudadanos con la sociedad a la cual pertenecen. Estos cuatro factores –conocimiento, ciencia, tecnología e innovación- son los pilares para alcanzar un crecimiento económico sostenido y poder enfrentar un sistema económico mundial, caracterizado por una mayor complejidad tecnológica y una orientación hacia la producción de bienes y servicios. La respuesta a este planteamiento está en la capacidad que tenga el país para desarrollar a
plenitud el potencial y la creatividad de cada persona como ser humano, como ciudadano que contribuye a la convivencia y como fuente de bienestar, desarrollo e innovación. Así mismo, en la capacidad que tenga para hacer de los talentos colectivos la principal herramienta para la competitividad. Tales propósitos sólo se harán realidad si existe una política pública que garantice que la educación superior es un derecho, una estrategia de desarrollo y un deber en el cual están comprometidos el Estado, los gobiernos, las familias y personas, las instituciones y los sectores económicos, políticos y sociales, como lo establece la Constitución Política de Colombia en su Artículo 67, tercer inciso: “El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación”. Igualmente, si existe un sistema que articule a todos los actores del sector, a través del cual se puedan hacer viables y sostenibles los mandatos de dicha política. Nuestro país cuenta con la Ley 30 de 1992, “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”. Esta Ley, a punto de cumplir 20 años, nace pocos meses después de la Constitución de 1991 y modifica el Decreto Ley 80 de 1980. Gracias a ella se desarrollan aspectos fundamentales como el principio de autonomía universitaria, el estatuto orgánico y de funcionamiento de las instituciones de educación superior públicas y privadas. De igual forma, se establece una regulación respecto a los organismos asesores de la educación superior, y se promueve la estructura del Sistema Nacional de Acreditación y el Sistema Nacional de Información. En cuanto a financiación, se garantiza el sostenimiento de las universidades estatales mediante aportes anuales crecientes, tomando como base los recursos girados por la Nación y las entidades territoriales en 1993. Por otra parte, se dispone de unos recursos adicionales sujetos al crecimiento de la economía que se otorgan anualmente a las universidades para mejoramiento de la calidad. Sin embargo, esta garantía de aportes anuales crecientes se establece únicamente para las universidades, dejando por fuera cerca del 60% de las instituciones de educación superior estatales: las instituciones universitarias, las instituciones tecnológicas y las instituciones técnico profesionales. Además, dado el incremento sostenido del número de estudiantes en la mayoría de las instituciones y el aumento de costos destinados al mejoramiento de la calidad, los aportes estatales son hoy insuficientes. En términos generales, los postulados de la Ley 30 han permitido a las instituciones de educación superior colombianas alcanzar con gran esfuerzo importantes logros en el desarrollo de sus actividades misionales. Éstos se traducen en un incremento de la cobertura; en un aumento del gasto público en educación; en el mejoramiento de la calidad del sector y el posicionamiento del sistema en materia de evaluación y acreditación de la calidad. Sin embargo, las exigencias del país y la realidad que impone el nuevo contexto nacional e internacional hacen necesario volver a pensar el sistema de educación superior en un marco normativo más ágil, flexible y moderno.
Uno de los retos que se ha planteado el Gobierno del Presidente de la República Juan Manuel Santos es fortalecer la educación superior. Para conseguirlo, el énfasis de la política educativa se dirige al mejoramiento de la calidad, al cierre de brechas con un enfoque regional, a la pertinencia para la innovación y la prosperidad, y a la eficiencia en la gestión y uso de los recursos. El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 señala a la educación como “el instrumento más poderoso para reducir la pobreza y el camino más efectivo para alcanzar la prosperidad”. Reconoce, a su vez, en la innovación un factor central para el fortalecimiento de todas las esferas, tanto en lo económico como en lo social. El Gobierno ha asumido el compromiso de ofrecer oportunidades a los miles de jóvenes colombianos en condiciones de inequidad social o económica para que puedan acceder a una educación superior de calidad. La meta en estos cuatro años es alcanzar el 50% de cobertura en educación superior mediante la generación de 646.000 nuevos cupos, con una cobertura del 75% de los municipios a través de oferta pertinente y de calidad y una disminución de la deserción interanual al 9%. El Gobierno considera que para cumplir con las metas que se ha propuesto y situar al país en una senda de crecimiento, se debe avanzar en la consolidación de un sistema de educación superior coherente, articulado y financiado con fuentes diversas de recursos, a través de, entre otras estrategias, la actualización de la normatividad y la regulación de este bien y servicio público. Por las anteriores razones, el Presidente Juan Manuel Santos presenta al Honorable Congreso de la República de Colombia el “Proyecto de Ley por la cual se organiza el Sistema de Educación Superior y se regula la prestación del servicio público de la educación superior”. El proyecto que hoy se entrega es el resultado de un proceso de discusión y construcción colectiva en el que han participado la comunidad académica y actores de la vida nacional, entre los que se destacan el sector productivo y la sociedad civil organizada.
REFERENCIAS HISTÓRICAS Y JURÍDICAS Hacia una Política de Estado para la Educación Superior
El desarrollo de la educación superior colombiana ha tenido momentos significativos que responden al interés de la sociedad por este sector y a las necesidades del mismo frente a los avances del conocimiento. Durante la segunda mitad del siglo XX hay un desarrollo importante de la educación superior en el país. En la década del 50 se crean el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior ICETEX (1950), primera institución de crédito educativo en el mundo; el Fondo Universitario Nacional FUN (1954), encargado de distribuir los recursos financieros entre las universidades públicas y privadas auxiliadas por el Estado; el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA para formación técnica y laboral (1957); y la Asociación Colombiana de Universidades ASCUN (1957), que agrupa universidades públicas y privadas y en la cual el Gobierno delega en ese momento la inspección y vigilancia del sector. Un suceso de gran importancia para la educación superior, y en general para toda la educación en el país, es la creación en 1968 del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior ICFES, al que se transfieren las funciones de fomento, control y vigilancia de la educación superior. Años más tarde, la institución desarrolla y aplica las Pruebas de Estado o Exámenes del ICFES como requisito para el ingreso a la educación superior, las cuales se han convertido en una herramienta de gran alcance para la evaluación y en un indicador de la calidad de la educación básica y media. En 1979 el Congreso de la República, a través de la Ley 8, otorga facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para legislar sobre educación superior. Con base en ellas, emite los Decretos 80, 81, 82, 83 y 84 de 1980. El Decreto 80 define y organiza el sistema de educación superior: establece sus principios, objetivos generales y modalidades; la organización, el gobierno, el estatuto del personal docente y las normas sobre la administración del presupuesto y del personal de las instituciones oficiales; fija condiciones específicas sobre las instituciones privadas, y formula disposiciones comunes como el régimen estudiantil y la inspección y vigilancia. El Decreto 81 se ocupa de la reorganización del ICFES. El Decreto 82 se concentra en la Universidad Nacional de Colombia; y el 83, en los Colegios Mayores. Junto con otros 18 decretos complementarios, el Gobierno establece un marco normativo para la educación superior en Colombia.
Finaliza el siglo con uno de los acontecimientos de mayor incidencia en las transformaciones de la educación superior colombiana: La Constitución Política de 1991. Marco constitucional La Constitución Política de 1991 consagra la libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra (Art. 27); reconoce la educación como un derecho de las personas y como un servicio público que tiene una función social y estipula que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos (Art. 67). En este mismo Artículo, establece que la educación es responsabilidad del Estado, de la sociedad y de la familia. Constitucionalmente queda consagrado que la educación es un servicio público que puede ser prestado por el Estado o por particulares, caso en el cual, la ley establecerá las condiciones para la creación y gestión de las instituciones de educación (Arts. 67 y 68). El Artículo 69 de la Carta garantiza la autonomía universitaria y establece que las universidades podrán darse sus estatutos, según la Ley. En consecuencia, le corresponde al Congreso de la República, de acuerdo con sus facultades constitucionales, establecer la configuración legislativa para expedir las normas que regirán la prestación del servicio público educativo, así como expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las instituciones de educación superior pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos. Así mismo, ordena al Estado crear mecanismos financieros para hacer posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior y fortalecer la investigación científica en las universidades oficiales y privadas (Art.69). Desarrollos al mandato constitucional En la Ley 30 de 1992 el Legislativo plasma los fundamentos constitucionales de la educación superior. La Ley 30, “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”, nace de la necesidad de ir más allá de lo estipulado en el Decreto Ley 80 de 1980 y es el resultado de un proceso de concertación en el que participan representantes del sector educativo y del Gobierno. La Ley define los principios orientadores de la educación superior; los objetivos de este nivel y de las instituciones de educación superior, y los campos de acción y programas académicos. Organiza la estructura institucional del sector: establece como órganos rectores al Ministerio de Educación Nacional y el Consejo Nacional de Educación Superior CESU, y como órgano ejecutivo al ICFES. Crea al CESU con funciones propositivas de coordinación, planificación, recomendación y asesoría. El ICFES conserva sus funciones de inspección, vigilancia y control.
Crea el Sistema Nacional de Acreditación, con el fin de mejorar la calidad de la educación superior a través de un proceso de autoevaluación continua. Como resultado de la Ley, en 1994 se funda el Consejo Nacional de Acreditación, CNA, que se encarga de orientar este sistema. El CNA inicia labores en 1995 y un año después publica la primera versión de los Lineamientos para la Acreditación, complementada en 2001 con los Lineamientos para la Acreditación Institucional. Fija, igualmente, la creación del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior. La norma clasifica las instituciones de educación superior de acuerdo con los programas que pueden ofrecer y limita su oferta: las Instituciones Técnicas Profesionales pueden ofrecer programas técnico profesionales; las Instituciones Universitarias y Escuelas Tecnológicas, programas profesionales y especializaciones (por excepción, maestrías y doctorados); y las Universidades, todos los programas. Quedan por fuera de la clasificación las Instituciones Tecnológicas, las cuales son incorporadas después con la Ley 115 de 1994, y son autorizadas para desarrollar programas tecnológicos y técnicos profesionales. La Ley 30, además, ofrece las garantías legales para el ejercicio de la autonomía y el gobierno universitario. Amparadas en el concepto de autonomía, las instituciones pueden nombrar sus directivas, regirse por sus propios estatutos y crear, organizar y desarrollar programas académicos. Para el caso de las universidades estatales, la autonomía incluye aspectos presupuestales. Con la Ley 30 se garantiza la asignación regular de recursos para las universidades públicas, dado que hasta el año 1992, éstos eran limitados y estaban sujetos a la intermediación política que las instituciones realizaran ante el Congreso de la República. Con ella se fijaron recursos económicos crecientes, destinados al funcionamiento y a la inversión de estas instituciones. También, fue posible la ampliación del crédito estudiantil para matrícula y sostenimiento, y la asignación de becas para programas prioritarios del Estado. Articulación del Sistema El siglo XXI comienza con el interés del sector por formular una política de Estado para la educación superior. En el año 2000, motivado por el Ministerio de Educación Nacional y el ICFES, el sector expresa sus puntos de vista alrededor de la “Movilización Nacional para el Desarrollo de la Educación Superior”. Una de las ideas propuestas en esta jornada participativa es la creación de registros básicos para los programas académicos, que se otorgan previo cumplimiento de unas condiciones mínimas de calidad, de carácter obligatorio. Este requisito empieza a ser exigido en 2001 a los programas de las áreas de la Salud e Ingeniería y a maestrías y doctorados (Decreto 916 de 2001).
En el desarrollo de las políticas de articulación del sistema educativo y de fortalecimiento de la formación técnica y tecnológica, el Gobierno abre un nuevo camino a la educación con la normatividad que facilita transitar entre los niveles de educación media y superior. La Ley 749 de 2002, “Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica”, precisa la definición de las instituciones técnicas profesionales y tecnológicas, su vocación e identidad, y establece la facultad para que éstas puedan desarrollar programas hasta el nivel profesional a través de los ciclos propedéuticos, en las áreas de Ingenierías, Tecnologías de la Información y Administración. El interés por consolidar la institucionalidad del sector toma un nuevo rumbo en 2003 cuando, mediante el Decreto 2230, se reestructura el Ministerio de Educación Nacional y se crean dos viceministerios, el de Educación Preescolar, Básica y Media y el de Educación Superior, los cuales deben trabajar de manera interrelacionada e impulsar la articulación del sistema educativo en todos sus niveles. En esta estructura, se trasladan al Viceministerio de Educación Superior las funciones de fomento, inspección y vigilancia, y la responsabilidad de orientar el nivel terciario de la educación para que impulse los niveles que le preceden y propicie así el ingreso y permanencia de los estudiantes en la educación superior. Al mismo tiempo, responda a las necesidades del país en su proceso de desarrollo con una oferta de programas pertinentes de formación avanzada e investigación. Al asumir el Ministerio de Educación Nacional las funciones del ICFES, se estructura el engranaje para garantizar los procesos de mejoramiento y excelencia de la educación superior. El Decreto 2566 de 2003 establece las condiciones mínimas de calidad para la oferta de programas de educación superior y crea la Comisión Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad (CONACES), con el propósito de verificar su cumplimiento. CONACES es una instancia asesora del Gobierno que se apoya en la comunidad académica a través de ocho salas: seis Salas por áreas del conocimiento (Ingenierías, Matemáticas y Ciencias Físicas; Ciencias de la Salud; Ciencias Biológicas, Agronomía, Veterinaria y afines; Educación; Economía, Administración, Contaduría y afines; Humanidades y Ciencias Sociales); una Sala de Instituciones, y una Sala de Doctorados y Maestrías, esta última compuesta por los coordinadores de las salas de área. Los miembros de estas salas son académicos designados por el CESU entre candidatos presentados por la comunidad académica, con reconocimiento en el sector, experiencia en docencia e investigación y dominio del tema de la educación superior en sus diferentes niveles y tipologías.
El registro y las condiciones de calidad se reglamentan en la Ley 1188 de 2008 y el Decreto 1295 de 2010. Así mismo, se fortalece el Consejo Nacional de Acreditación (CNA) para promover la excelencia a través de la Acreditación de Alta Calidad de programas e instituciones, y se implementan, a partir de 2004, un conjunto de sistemas de información especializados, que proveen al sector de información actualizada para la toma de decisiones: Sistema Nacional de la Información de la Educación Superior, SNIES; Sistema de Información de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, SACES; Sistema para la Prevención de la Deserción en Educación Superior, SPADIES, y Observatorio Laboral para la Educación. En cuanto al ICETEX e ICFES, siguen vinculados al Ministerio de Educación Nacional y contribuyen de forma directa a sus objetivos centrales. El ICETEX se transforma, mediante la Ley 1002 de 2005, en una entidad financiera de naturaleza especial y el ICFES, a través de la Ley 1324 de 2009, se convierte en una entidad pública descentralizada del orden nacional especializada en servicios de evaluación de la educación en todos sus niveles y en apoyar al Ministerio en la realización de los exámenes de Estado, la investigación y la generación de información pertinente y oportuna sobre los factores que inciden en la calidad educativa y en su mejoramiento.
III. TENDENCIAS DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL MUNDO Transformar la educación, para transformar el mundo La declaración de la Conferencia Mundial de Educación Superior, celebrada por la UNESCO, en París, en el año 2009, hace un reconocimiento a la educación superior como: “Un bien público y un imperativo estratégico para todos los niveles de educación”. Señala: “Las bases para la investigación, innovación y creatividad deben ser una materia de responsabilidad y de apoyo económico por los gobiernos como está enfatizado en la Declaración Mundial sobre los Derechos Humanos”. En el mundo aumenta con notoria rapidez la demanda por la educación superior, lo cual se evidencia en el incremento considerable del número de estudiantes y el fortalecimiento de las instituciones tanto públicas como privadas. En 1970, hay en el mundo 28.6 millones de estudiantes de educación superior; dos décadas después, en 1991, esta población se triplica; y al llegar al año 2007, alcanza la cifra de 152.5 millones, el equivalente a la suma de la población de México y Colombia. De acuerdo con un estudio realizado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE, para revisar las políticas de educación superior, en los países de Asia del Este y el Pacífico se vive el mayor incremento en la matrícula en Educación Superior, con un crecimiento promedio anual, en el período 1991-2004, de 8.1%. En contraste, el menor crecimiento de matrícula se registra en los países de Norte América y Europa Occidental, con un incremento del 1.9% en los mismos 13 años. América Latina y el Caribe están en el 5.1% de crecimiento. En la Declaración Mundial sobre Educación Superior 2009, la UNESCO reconoce los esfuerzos realizados por los gobiernos y las instituciones durante la última década para facilitar el ingreso a la educación superior y a la vez para mejorar su calidad. No obstante, son todavía grandes los retos en materia de acceso y considerables las disparidades que marcan la desigualdad. Por esta razón, la UNESCO hace el siguiente llamado: “La Sociedad del Conocimiento exige una diferenciación cada vez mayor de funciones dentro de los sistemas e instituciones de educación superior, con polos y redes de excelencia investigadora, innovaciones en materia de enseñanza y aprendizaje y estrategias al servicio de la sociedad”. De cara a esta realidad, los gobiernos se están preguntando: ¿cómo ampliar el acceso mejorando la calidad, respondiendo a las demandas de la globalización y con unos recursos limitados? En este sentido, las voces coinciden en que es una exigencia del orden gubernamental asegurar la equidad en el acceso y garantizar la calidad. Los aportes directos de los Estados son en general insuficientes para atender todas las
necesidades sociales, razón por la cual, en educación superior, la tendencia en el mundo ha sido la de diversificar las fuentes de ingresos del sector mediante la inclusión de otros recursos de origen público, como regalías, tasas o aportes de gobiernos regionales, la participación privada y el favorecimiento con líneas de crédito públicas, en muchos casos subsidiados, a los estudiantes de ingresos medios y bajos. Otros aspectos comunes en los sistemas de educación superior, según UNESCO, son una mayor y más flexible oferta privada, mayor movilidad y diversidad de los estudiantes, nuevas modalidades de enseñanza y aprendizajes, trabajo en red y nuevos acuerdos de gobernabilidad que se expresan en una creciente autonomía de las instituciones de educación superior y una cultura de rendición de cuentas en el manejo de los recursos, relacionada con el desarrollo de sistemas de aseguramiento de la calidad en el mundo. Dados estos cambios y nuevas demandas, distintos países han emprendido reformas educativas, las cuales, a manera general, tienen como propósito ofrecer a todos sus habitantes la oportunidad de acceder, sin barreras, a una educación de calidad en cualquier momento de su vida; una educación que les facilite actuar en contexto y de manera adecuada frente a las demandas de la sociedad, desde la solución de problemas de convivencia hasta la innovación soportada en los desarrollos de la ciencia y la tecnología. Existe un interés por identificar los conocimientos y competencias base de todo aprendizaje, sin los cuales resulta difícil actuar en un mundo impredecible como la Sociedad Conocimiento del Siglo XXI. Por esta razón, Europa lleva ya una década en la definición de un marco de competencias clave que contribuyan a lograr una “economía basada en el conocimiento, con más y mejores empleos y cohesión social”. La educación superior se constituye en un aspecto de primer orden que involucra también políticas sociales y de empleo, donde la calidad y eficiencia del sistema está relacionada con la capacidad de hacer flexibles los currículos y programas de formación, consolidar los sistemas de evaluación, promover la movilidad de investigadores, docentes y estudiantes, y fortalecer el trabajo en red. Algunos ejemplos de Estrategias Nacionales Europa Frente a estos desafíos se ha emprendido una serie de reformas, una de las más significativas ha sido generada por iniciativa de la Comunidad Europea. Tiene como referencia la Declaración de Bologna (1999) que han firmado 47 países para acordar factores de convergencia de sus sistemas educativos, sin perder las particularidades de cada uno, con el fin de facilitar los procesos de formación de sus estudiantes, la movilidad y el desarrollo de sus profesionales en un espacio global.
A su vez, al interior de los países se han iniciado reformas de sus sistemas educativos. Francia, por ejemplo, promulgó en 2007 la Ley de Libertad y Responsabilidad, conocida como Ley de Autonomía, que busca transparencia y eficiencia en el uso de los recursos. Dicha Ley ha permitido reorganizar las universidades, y ampliar las fuentes de recursos tanto del Estado como del sector privado. Asia En China los esfuerzos han estado dirigidos a ampliar de manera acelerada la cobertura y a consolidar universidades de clase mundial. Estas metas fueron consignadas en 1998 en el “Proyecto 985”, en el cual se concentraron recursos financieros dirigidos al desarrollo de este tipo de instituciones y a la creación de estrategias para atraer recursos de otros sectores. De este modo, ha sido posible la creación de más de 30 universidades que reciben recursos de fondos cubiertos por diferentes ministerios, sometidos a procesos de evaluación y control por parte de los ministerios de Educación y de Finanzas, los cuales premian o sancionan a las instituciones de acuerdo con su nivel de ejecución presupuestal. A 2006, el país cuenta con 769 instituciones de educación superior públicas que ofrecen postgrados; 1.731 (1.505 públicas y 226 privadas) que ofrecen pregrado; 505 instituciones de educación superior públicas para adultos y otras 1.187 instituciones privadas con otros tipos de formación terciaria. Aunque lo anterior representa un 66% de instituciones de educación superior públicas y un 33% privadas (con el 10% de la matrícula), la financiación corresponde a un 42.8% de fuentes públicas, un 31.2% del pago de matrícula de los estudiantes y el resto de otras fuentes privadas. (Jiani Zhu, 2007). Entre 1990 y 2009 China pasa de dos millones a veintinueve millones de estudiantes. La experiencia de este país muestra cómo ha sido necesario profundizar los procesos de descentralización y autonomía para alcanzar una gestión compartida (“gongjian”), donde el Ministerio de Educación ejerce funciones de coordinación y los gobiernos locales tienen autonomía para la gestión y asignación de recursos a las instituciones de educación superior. Así mismo, el desarrollo que presenta Corea del Sur ha sido atribuido a la transformación de su educación. Este país, de vocación agrícola en los años 60, emprende en la década del 70 la reorganización de su industria, fundamentándola en el conocimiento. Es decir, cambia el sistema educativo para ponerlo en sintonía con el desarrollo económico que busca. La investigación se constituye en un componente que se incorpora en el mismo pregrado, por eso es indispensable en el comienzo formar en investigación. De hecho, el éxito alcanzado se debe en parte a las grandes inversiones que se hicieron y se continúan haciendo en la formación de sus docentes e investigadores, a la vez que en las prácticas de aula, el seguimiento y actualización de las mismas. En el 2007 (Education at a Glance 2010, OECD Indicators), Corea invierte el 2.4% del PIB en educación superior, de los cuales el 0.6% proviene de fuentes públicas y el 1.8% de fuentes
privadas. Así mismo, la proporción de estudiantes matriculados es de 20% en instituciones de educación superior públicas y 80% en privadas, la tasa de graduación por cohorte es del 85% y la tasa de deserción del 15%. Para el 2009, Corea tenía 3.220.000 estudiantes, lo que representaba una cobertura mayor al 92%. Para este gran logro en cobertura, Corea desarrolló líneas de crédito educativo para financiar la educación superior, la más reciente de las cuales establece el pago de los créditos contingente al ingreso de los profesionales. Estados Unidos de América La Educación Superior en Estados Unidos se distingue por el reconocimiento a sus universidades de investigación, que las hace dominar los rankings internacionales con más de 50 de sus universidades en los primeros lugares; y por la diversidad del sector: junto a estas universidades están los Colleges que ofrecen solo programas de 4 años y los Communitty Colleges que ofrecen programas de 2 y 3 años, y en general instituciones públicas estatales o municipales y privadas, tanto sin ánimo de lucro como con ánimo de lucro. Es un sistema con más de 4.300 instituciones en las que el gobierno estatal y el local tienen responsabilidades en su financiación, al igual que el sector privado. En 2007, Estados Unidos invierte el 3.1% de su PIB en Educación Superior (1% de fuentes públicas y 2.1% de fuentes privadas) (Education at a Glance 2010, OECD Indicators). Para ese mismo año, el país presenta una tasa de deserción del 54% y una tasa de graduación por cohorte, en el tiempo esperado, del 46%. (Education at a Glance 2010, OECD Indicators). América Latina En Chile se han diseñado diversas estrategias para fomentar el acceso y mejorar la calidad: el Fondo Nacional de Becas para los estudiantes desfavorecidos; el Crédito Solidario para Estudiantes de las Universidades del Consejo de Rectores (CRUCH); las ayudas para estudiantes de universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica, autónomos y acreditados; las becas de arancel para estudiantes pobres y el crédito solidario para estudiantes en universidades del CRUCH. Con el fin de hacer una distribución más equitativa de los recursos a las instituciones de educación superior, Chile implementó los Fondos Concursables, que se operan a través del Programa de Mejoramiento de la Calidad y la Equidad en la Educación Superior, MECESUP y de la Comisión Nacional de Ciencia y Tecnología, CONICYT, división del Ministerio de Educación. Adicionalmente, cuenta con el Fondo de Innovación Académica. Desde allí se cubren cuatro estrategias: formación de capital humano avanzado, renovación de currículo de pregrado, innovación académica y mejoramiento de la gestión académica. Igualmente, Chile está haciendo la apuesta a profesionales con altos niveles de calificación,
por ello promueve la formación en postgrados, en el país y en instituciones extranjeras de excelencia. La financiación de la educación superior en Chile corresponde al 2.0% del PIB, de los cuales el 0.3% viene de fuentes públicas y el 1.7% de fuentes privadas (Education at a Glance 2010, OECD Indicators). En 2008 Chile tiene una cobertura del 55%, de la cual el 78% corresponde a estudiantes en instituciones privadas. Para el 2010, dos de sus universidades, una pública y una privada, aparecen, según el ranking de QS, entre las mejores 500 del mundo. En Brasil, el sistema de educación superior ha tenido un crecimiento importante en la última década. Pasó de dos millones de estudiantes al final de los años noventa a más de seis millones en 2010. El sistema está compuesto por 220 instituciones de carácter público y 2.032 de carácter privado (90%). En este segundo grupo se encuentran instituciones con ánimo de lucro (80%) y sin fines lucrativos (de tipo comunitario o confesional). El financiamiento de las instituciones públicas es responsabilidad del gobierno central y de los gobiernos de los respectivos estados. La distribución de presupuestos para las instituciones públicas federales está siempre asociada a la evaluación de sus resultados en cuanto a número de estudiantes y de programas, entre otros indicadores. Ante el crecimiento de la oferta, desde 2004 se implementa el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior (SINAES), el cual involucra todas las dimensiones institucionales y articula diversos instrumentos y metodologías. Su objetivo es garantizar la calidad del sistema, a través del seguimiento y la evaluación para facilitar que el Gobierno lleve a cabo el proceso de acreditación o renovación para las instituciones cada cinco años. En 2006, el índice de deserción total del sistema es de 48% (33% en instituciones de educación superior públicas y 53% en privadas). En términos de calidad, de acuerdo con el Índice de Diferencia de Desempeño del Ministerio de Educación de Brasil (medido de 0 a 5) no hay grandes diferencias entre instituciones públicas (2.69); privadas con ánimo de lucro conformadas por grandes grupos (2.66); privadas sin ánimo de lucro (2.58) y pequeñas con ánimo de lucro (2.43) (Ryon Braga, Hoper Group, 2011). La expansión del sector ha estado acompañada de programas de financiamiento estudiantil con los Programas Universidad para todos, PROUNI y de Financiamiento Estudiantil, FIES. A través de PROUNI se otorgan becas parciales y totales de postgrado y formación específica secuencial en instituciones privadas, que a cambio reciben exención de impuestos. FIES financia, a través de crédito educativo, estudiantes de pregrado matriculados que no pueden afrontar los costos de su educación y beneficiarios de becas parciales del programa PROUNI, seleccionados de instituciones evaluadas positivamente en los procesos de calidad oficiales. Los recursos para este programa provienen del Gobierno Federal –Ministerio de Educación y Cultura– y del sector privado, a través de las instituciones privadas de educación superior.
IV. LA REALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA Una cobertura con equidad, una oferta con calidad, no dan tregua En estos últimos años, regulados por la Ley 30, el país ha tenido notorios avances en la cantidad y la calidad de los graduados, de los programas y de las instituciones de educación superior, y en la creación y fortalecimiento de un Sistema de Aseguramiento de la Calidad y de un Sistema de Acreditación. Así mismo, ha dado pasos importantes en asegurar los recursos para las Universidades Estatales y en ampliar los recursos de crédito educativo a través del ICETEX. Sin embargo, a pesar de estos grandes esfuerzos, la educación superior no llega a todos los jóvenes colombianos que quieren estudiar, bien sea un programa profesional universitario o uno técnico-profesional o tecnológico y aun existen grandes diferencias regionales en el servicio educativo que se ofrece. En general, ello se debe, por una parte, a que los recursos son insuficientes para alcanzar una mayor calidad y cobertura, lo que hace necesario un modelo de financiación diferente con una mayor inversión por parte de los diferentes entes territoriales y de los diferentes sectores del país, y un mayor énfasis en la financiación a los estudiantes. Por otra parte, a un reducido desarrollo de las IES, que limita una oferta más diversa acorde con las necesidades laborales y regionales. Aseguramiento de la Calidad Después de dos décadas de trabajo, Colombia cuenta con un Sistema de Aseguramiento de la Calidad en Educación Superior para garantizar que los programas académicos y las instituciones que los ofrecen cumplen con las condiciones de calidad definidas, asumen la autoevaluación con criterio de gestión de la calidad y están en un proceso de mejoramiento continuo. Siete años después de entrar en funcionamiento CONACES, todos los programas académicos que se ofrecen en el país (técnicos profesionales, tecnológicos, profesional universitario, especialización, maestría y doctorado) cumplen con las condiciones mínimas de calidad que certifica el Registro Calificado; a excepción de algunos programas del SENA, actualmente en proceso de obtener dicho registro. Las instituciones y programas de educación superior que logran niveles de excelencia en la oferta educativa alcanzan la Acreditación de Alta Calidad, que reconoce el Ministerio de Educación Nacional por recomendación del Consejo Nacional de Acreditación CNA. A la fecha, 676 programas académicos tienen la acreditación vigente (11.8% del total) y 22 instituciones de educación superior, 9 públicas y 13 privadas, cuentan con el sello de alta calidad.
A la evaluación de programas, se agrega que hoy todos los estudiantes próximos a recibir sus títulos son evaluados a través de las pruebas Saber PRO (antes ECAES) del ICFES, que se empiezan a aplicar sistemáticamente desde 2002. Entre 2004 y 2008 el ICFES diseña y aplica exámenes en 55 programas o “núcleos básicos”, correspondientes a siete de las ocho áreas del conocimiento. Cinco de los 55 ECAES concentran el mayor número de los evaluados: Administración, Contaduría, Derecho, Ingeniería de Sistemas e Ingeniería Industrial, que en total agrupan el 44% de los evaluados en este período. A los componentes específicos de cada núcleo básico se adiciona, en 2004, una prueba de comprensión lectora común para todos los estudiantes, y desde 2007 una prueba de inglés. A partir de 2009 se inicia un proceso de revisión de la definición de competencias genéricas que deben adquirir los estudiantes a su paso por la educación superior y de las específicas relacionadas con el área de conocimiento de su programa de estudios. Esta definición es la base de la evaluación de competencias que se realiza a través de las pruebas SABER PRO. La evaluación de estas competencias obedece a la convicción de que el éxito de los egresados en su desempeño profesional –bien sea en la academia o el sector productivo– se basa más en las habilidades de aprendizaje, adaptación y apropiación del conocimiento, que en los conocimientos mismos adquiridos. Estas competencias son: comunicación en lengua materna y otra lengua; pensamiento matemático; ciudadanía; y ciencia, tecnología y manejo de la información. La expedición de la Ley 1324 de 2009 y del Decreto 3963 de 2009, reglamentario de la misma, da inició a una nueva etapa en el desarrollo de estas mediciones. A 2009 han sido evaluados 577.222 estudiantes de los 55 núcleos básicos del conocimiento. Durante 2011 se han realizado aplicaciones piloto de las pruebas SABER PRO para medir el valor agregado de la educación superior en relación con la generación de competencias genéricas y específicas. A finales de 2011 se deberán tener listas las pruebas definitivas que serán aplicadas a partir de 2012 a todos los egresados de la educación superior. Es claro que el mejoramiento de la calidad está en relación con la cualificación de sus docentes y con el fomento a la investigación. En este sentido, entre 2002 y 2009, el número de docentes de tiempo completo pasó de 19.745 a 33.288, de ellos tan sólo el 14.2% tiene doctorado; existen 4.072 grupos de investigación registrados por Colciencias y 405 revistas indexadas, es decir, son publicaciones que denotan alta calidad y están listadas en alguna base de datos de consulta mundial. Sin embargo, la producción científica del país es baja, lo cual influye en que solo dos universidades colombianas aparezcan entre las 15 primeras de América Latina y entre la primeras 500 del mundo.
Principales Logros en Cobertura Durante la última década, las tasas de cobertura de la educación superior colombiana han venido en aumento, pasando del 24% en 2002 al 37% en 2010, con cerca de un millón setecientos mil estudiantes, y se aproxima al promedio de América Latina y el Caribe, 38%; se encuentra por debajo de Chile, 54.8%, y Ecuador, 42.4%, y por encima de Brasil, 34.4%, y México, 27.2%. (UNESCO 2008). El mejoramiento de la tasa de cobertura se ha dado gracias al dinamismo de las instituciones de educación superior, especialmente a las instituciones públicas, en las cuales a 2010 se concentra el 55.4% del total de la matrícula; corresponde a las instituciones privadas el restante 44.6%. El 63% de la oferta se concentra en Bogotá y los departamentos de Antioquia, Valle, Santander y Atlántico. Esta evolución se caracteriza, especialmente, por una transformación en la composición de la matrícula en los niveles de formación, notoria en los niveles técnico profesional y tecnológico, que presentan un incremento anual del 14.1% entre 2003 y 2010; y en los niveles de maestría y doctorado, al pasar de 7.126 matriculados en estos programas para el 2002 a 26.134 en 2010, un aumento de más de 250% en el período. Igualmente, el aumento en la cobertura ha venido impulsado por un incremento en el número de bachilleres que se gradúan al año, de 414.424 en 2002 a 625.466 en 2010. Es importante anotar que una tercera parte (32%) de los bachilleres ingresan a la educación superior durante el año inmediatamente siguiente a su grado y otra tercera parte lo hace en un momento posterior; el último tercio nunca ingresa. Además, si a este último tercio que no accede a la educación superior se suman quienes ingresaron al sistema pero desertaron, la cifra asciende a 3.226.000 jóvenes que hoy están entre los 17 y los 27 años y están por fuera de la educación superior sin haberse graduado. Al tiempo que la educación superior ha venido acogiendo poblaciones que tradicionalmente no habían tenido oportunidades para acceder a un programa académico de formación profesional, uno de cada dos estudiantes que logra hacerlo no alcanza a concluir sus estudios. La tasa de deserción por cohorte en educación superior en Colombia llega al 45.4%, pero difiere según el tipo de institución y el nivel de formación que éstas imparten. En general, hay menor deserción en instituciones públicas (50%) frente a las privadas (52.1%). Ocurre lo mismo entre universidades públicas (43%) y privadas (47.2%). Las mayores tasas de deserción están en el nivel técnico profesional (59.6%), seguidas por el tecnológico (55.4%). Al observar el comportamiento de los últimos períodos, se encuentra que la deserción ha crecido en las instituciones públicas, mientras ha permanecido estable en las privadas. Es importante tener en cuenta que las instituciones públicas aumentaron cobertura durante los últimos diez años, lo que evidencia la necesidad de trabajar en ambos frentes: acceso y permanencia con el objetivo de ampliar la cobertura real. (SPADIES 2010).
Adicionalmente, la expansión del sistema ha provocado una transformación del perfil de la población estudiantil: mientras en 1998 el 23% de los matriculados proviene de familias con ingresos inferiores a dos salarios mínimos, doce años después, en 2010, dicha proporción es cercana al 50%. Por lo tanto, con el fin de apoyar la permanencia de los estudiantes, se implementa, a través del ICETEX, un programa de crédito en el cual los beneficiarios retornan el dinero prestado en un largo plazo: se concede a los estudiantes un año de gracia después de terminar los estudios y el doble de tiempo de estudios para el pago. Este crédito estudiantil se garantiza para toda la carrera, y está acompañado de subsidio de manutención y, como política del gobierno del Presidente Juan Manuel Santos, tasas reales de interés igual a cero cuando la población es de escasos recursos económicos. Entre 2003 y 2009, el ICETEX otorga 247.746 créditos nuevos y renueva 817.052. De esta manera, en un período de siete años, financia los estudios en educación superior de 1.064.798 colombianos, lo que representa una inversión de 2 billones de pesos. Para 2010, la entidad coloca 43.560 créditos nuevos y realiza 181.756 giros de renovación, un 4.36% por encima de la colocación de 2009, con un valor que alcanza los 481 mil millones de pesos (ICETEX). En síntesis, el 97% de los créditos han sido otorgados a jóvenes de los estratos 1, 2 y 3; de estos, el 57% tiene subsidios asociados a la matrícula y al sostenimiento. El Gobierno ha reconocido estos recursos al ICETEX en el Presupuesto General de la Nación. Así mismo, el ICETEX ha vinculado apoyos de las instituciones de educación superior y de las entidades territoriales, a través de alianzas y convenios firmados con la entidad. Pertinencia laboral y regional Para contribuir a la pertinencia de la educación se cuenta con el Observatorio Laboral para la Educación1, que desde 2005 hace seguimiento a los graduados y ofrece información confiable para la toma de decisiones. Según el Observatorio, en los últimos 10 años se han otorgado 1.815.000 títulos en Colombia entre el 2001 y el 2010. En este periodo, las carreras de mayor demanda son Administración, Contaduría Pública y Economía (con 30.5% de los graduados), y las Ingenierías (con 23.4%). Actualmente, el 80% de los recién graduados se encuentran trabajando en el sector formal y el 84% están vinculados antes de seis meses. En promedio un recién graduado de técnica profesional gana 2,3 veces más el ingreso de un bachiller. La educación superior incrementa de manera significativa el ingreso esperado de las personas. Según datos del Observatorio Laboral para la Educación, en el mercado laboral formal un técnico profesional graduado en el 2009 en promedio recibe un salario de enganche de $901.026, un tecnólogo de $1.030.724 y un universitario de $ 1.378.027. Estos
El Observatorio Laboral para la Educación es un sistema de información que permite dar señales sobre el ingreso promedio y la vinculación laboral de todos los graduados de la educación superior Exposición de Motivos Proyecto de Ley por la cual se organiza el Sistema Nacional de Educación Superior y se regula la prestación del servicio público de la educación superior
datos contrastan con la expectativa salarial de un bachiller, apenas cercana en promedio a los $400.000, en su mayoría en el sector informal. Uno de los aspectos que ha contribuido a estrechar la relación entre los sectores educativo y productivo es el fortalecimiento de la educación técnica y tecnológica. Actualmente existen 40 alianzas estratégicas regionales entre distintos sectores clave de la economía nacional, instituciones educativas, de educación superior y gobiernos locales, regionales y nacional. El trabajo entre los aliados conduce a la creación de nuevos programas, cuyos currículos son diseñados por competencias y ciclos propedéuticos. Así se fortalecen tanto la educación media como la superior, facilita la movilidad de los estudiantes entre estos dos niveles, favorece la continuidad de los jóvenes en el sector educativo y amplía la posibilidad de insertarse laboralmente o generar un trabajo autónomo a través del emprendimiento. La oferta de estos nuevos programas ha contribuido a fortalecer los Centros Regionales de Educación Superior CERES, que se han venido conformando desde 2003 para facilitar a las instituciones de educación superior llegar con programas pertinentes a las regiones. A 2010 están en funcionamiento 155 CERES en 589 municipios de 31 departamentos. A través de estos Centros se ofrecen 1.001 programas académicos, con 34.799 estudiantes matriculados. Otra forma de materializar el puente entre universidades y el sector productivo ha sido la conformación de los Comités Universidad Empresa Estado, instancias regionales organizadas por acuerdos entre universidades, centros de investigación y sector productivo, con el fin de generar y promover proyectos de investigación aplicada enfocados a atender necesidades tecnológicas, mejoramiento de procesos y desarrollo de productos de las empresas. A 2010 se han constituido ocho comités en los que participan 158 instituciones de educación superior y 294 empresas. Recursos de la Nación para las Instituciones de Educación Superior Estatales Según el Informe de 2007 del Centro Interuniversitario de Desarrollo CINDA, en Colombia el gasto en educación superior es de 1.92% del PIB, porcentaje que supera el promedio iberoamericano (1.32%), junto con Chile y Venezuela que están por encima del 2%. En Colombia, el 50% del gasto proviene de fuentes públicas. Según cálculos del Ministerio de Educación Nacional, el Gasto Público en Educación tuvo una tendencia creciente en la última década: mientras que en el 2002, este gasto como porcentaje del PIB es de 4,39%, para 2010 está cifra alcanza el 4,98%. Así mismo, de manera particular, el gasto público en educación superior pasa de 0,95% en 2002 a 1,08% en 2010.
En 2010, el aporte per cápita a las Universidades, medido como el cociente entre el total de transferencias de la Nación por concepto de Ley 30 y el número de estudiantes matriculados, es de 3.52 millones de pesos, con una dispersión alrededor del promedio de más de 2 millones de pesos entre universidades. De los recursos que la nación transfiere a las universidades oficiales, por concepto de Ley 30, el 48% va a tres universidades y el 52% a las 29 restantes. Las diferencias responden, en parte, a la mayor complejidad de las grandes universidades y, en parte, al esquema inercial de los aportes establecido en la Ley 30.
Esta situación ha llevado a que varias universidades tengan aportes per cápita muy inferiores al promedio nacional y que en ocasiones no respondan a los esfuerzos en cobertura que han realizado en los últimos años, lo que va en contra de la calidad. Asimismo, las participaciones de los gobiernos locales en la financiación, a las que la Ley dio el mismo tratamiento que a la participación nacional, no se han dado en todos los casos, si bien se han considerado en los presupuestos de ingreso para respaldar gastos, hoy constituyen un pasivo importante en muchas universidades. Según cifras del Ministerio de Educación Nacional, el pasivo de los entes territoriales con las universidades públicas por concepto de aportes, ascendía en 2009 a 140 mil millones de pesos. Por otro lado, el pasivo financiero de las universidades públicas, según datos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, asciende a $104 mil millones en 2010.
TIPO DE RECURSO Aportes Nación Funcionamiento (art 86) Aportes Nación Funcionamiento (Art 87)
2003 1.329.495
2004 1.403.911
2005 1.488.931
2006 1.589.176
2007 1.677.536
2008 1.761.495
2009 1.921.555
2010 2.050.142
2011* 2.094.417
TIPO DE RECURSO Apoyo de votaciones Fondo cobertura ICETEX Ley 1324 de 2009
2009 13.621
2010 18.000 70.000 41.835
2011* 18.540
Aportes IES Establecimientos públicos nacionales y descentralizados TOTAL NACIÓN
Fuente. MEN. * Recursos presupuestados.
Para fortalecer su financiación, las universidades públicas recibieron en 2010 recursos adicionales de la Nación del orden de los $142.000 millones, destinados a ampliación de cobertura, al fomento de la educación superior y recursos destinados a través de Colciencias para proyectos de investigación de las Universidades Públicas. Por otro lado, las instituciones de educación superior que son establecimientos públicos del orden nacional y aquellas que se descentralizaron en virtud del artículo 20 de la ley 790 de 2002, reciben también aportes del Presupuesto General de la Nación para funcionamiento e inversión. Para 2011 estas instituciones recibirán recursos por 43.475 millones de pesos.
V. PARTICIPACIÓN ACADÉMICA Y CIUDADANA El Proyecto de Ley recoge el debate público en torno a la propuesta del Gobierno Desde su campaña, el Presidente de la República, Juan Manuel Santos, se compromete a trabajar por una Colombia unida, educada, justa e íntegra. Por ello al inicio de su mandato señala la importancia de la educación como motor de crecimiento e instrumento fundamental para reducir la desigualdad y la pobreza. Con base en esta orientación, la política educativa durante los próximos años está orientada a mejorar la calidad de la educación en todos los niveles, haciendo de éste un propósito nacional en el que participen de manera activa todos los colombianos. La meta es una educación de calidad con la cual sea posible hacer la diferencia en materia de oportunidades para las poblaciones más pobres y generar las ventajas que necesitan no sólo los individuos sino la sociedad colombiana en su conjunto para alcanzar la prosperidad y el sueño común de vivir en paz. A través del Plan Sectorial Educación de Calidad, el Camino para la Prosperidad, el Gobierno busca generar las condiciones para que se dé un verdadero cambio en la educación superior, que se traduzca en el mejoramiento significativo de la calidad y la investigación; en mejores condiciones de acceso y graduación, principalmente para los jóvenes de menores recursos económicos; en un incremento constante de los recursos destinados al sector; en una educación pertinente en lo regional y competitiva en lo internacional, y en una gestión educativa basada en el buen gobierno. Parte primordial de la materialización de esta política está determinada por la reforma a la educación superior, una transformación sentida como necesidad por el sector educativo, el sector productivo, las organizaciones sociales, los usuarios del sistema, los ciudadanos y el Gobierno, quienes vienen expresando sus necesidades y orientando los derroteros desde el 2006, cuando se formula el Plan Decenal de Educación. El debate vuelve a la escena con la construcción del proyecto de reforma a la educación superior y confirma lo trascendental que resulta para el país llevar a cabo este proceso. Plan Decenal de Educación 2006–2016 El proyecto de reforma a la educación superior da respuesta al mandato ciudadano plasmado en el Plan Decenal de Educación 2006-2016, el cual responde a un ejercicio de participación que reúne las voces de cerca de 30.000 colombianos para identificar las prioridades del sector para esta década.
Dentro de las prioridades que señala el Plan y que han sido tenidas en cuenta en el proyecto, se encuentra la necesidad de alcanzar un sistema en donde se articulen distintas instancias y dimensiones del sector: el desarrollo de la ciencia con la docencia; los campos de la producción económica con el currículo y con la investigación; la ciencia con la tecnología y la información. Son algunos de los requerimientos que hacen explícita la urgencia de un sistema de educación superior integral. Se retoman, así mismo, aspectos relacionados con el fortalecimiento de la ciencia y el mejoramiento de la calidad de la educación y de las condiciones para garantizar la cobertura a todos los ciudadanos. Temas que están acompañados de la necesidad expresa de buscar alternativas de financiación para incrementar los recursos dirigidos al sector. El Proyecto de Ley concreta estas y otras prioridades esbozadas en el Plan Decenal y desarrolla, igualmente, un marco normativo para que las instituciones de educación superior puedan responder con transparencia a su compromiso con la sociedad. Diálogo nacional para la reforma a la educación superior El 10 de marzo de 2011 el Presidente Juan Manuel Santos presentó a la comunidad académica y al país una propuesta para reformar la educación superior de Colombia. El borrador se somete a un debate público amplio y abierto entre marzo y septiembre. Las múltiples discusiones, orientadas por representantes del sector –rectores, profesores, estudiantes, directivos de asociaciones y agremiaciones– y con el Ministerio de Educación como interlocutor, facilitan profundizar en la propuesta y avanzar en la construcción colectiva de un marco jurídico para la educación superior. La reflexión se ha dado en distintos escenarios y momentos, promovidos por el Gobierno Nacional, por organizaciones del sector, por las mismas instituciones y organizaciones de la sociedad civil. A través de Diálogos sectoriales, los organismos asesores del Ministerio de Educación Nacional (Consejo Nacional de Acreditación CNA, Consejo Nacional de Educación Superior CESU, Comisión Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior CONACES) discuten los componentes de la reforma y entregan sus conclusiones al Ministerio. En forma paralela, el Ministerio de Educación promueve la realización de 28 foros nacionales con la participación de más de 4.800 personas entre directivos, profesores, estudiantes, representantes del sector productivo y organizaciones sociales, que tienen como escenarios las instituciones de educación superior públicas y privadas; y dos foros internacionales, uno sobre reformas educativas en el mundo y otro sobre inversión privada en educación superior. Los dos foros permiten compartir experiencias y opiniones de expertos de organismos como UNESCO; el Banco Mundial, OCDE y países como Corea, Francia, Alemania, España, Holanda, Argentina, Chile y Brasil, entre otros.
El Portal Educativo Colombia Aprende habilita el Foro Virtual 2, que abre un debate permanente en línea en torno a cuatro aspectos de la reforma: objetivos, temas, subtemas y artículos. A través de este espacio participan más de 140.000 personas. La Ministra de Educación, María Fernanda Campo, presenta a rectores, docentes y estudiantes de la educación superior la propuesta del Gobierno en el marco de diversos eventos, organizados por la misma comunidad académica, que, a su vez, abre canales de debate en sus instancias internas. Asimismo, se discute la propuesta en encuentros organizados por organizaciones sociales y partidos políticos. El Gobierno se reúne en múltiples oportunidades con, entre otros, la Junta Directiva de Asociación Colombiana de Universidades ASCUN, con los rectores del Sistema de Universidades Estatales, la Red de Instituciones Técnicas y Tecnológicas Estatales, otras asociaciones como la Asociación Colombiana de Instituciones Privadas ACIUP, la Asociación Colombiana de Instituciones de Educación Tecnológica ACIET, ACICAPI, el Foro Permanente para la Educación Superior, la Junta de FODESEP, rectores de las Instituciones Acreditadas, la Federación Nacional de Representantes Estudiantiles FENARES, la Asociación Sindical de Profesores Universitarios ASPU y la Asociación Colombiana de Estudiantes Universitarios ACEU. Con el fin de mantener informado al país sobre los avances en la formulación de la propuesta, el Gobierno lleva a cabo dos teleconferencias, que se transmiten por el canal institucional con enlace virtual a la página del Ministerio de Educación Nacional y con participación directa a través de líneas telefónicas y correos electrónicos. De estas diversas maneras se presentan al Gobierno propuestas que son sometidas a discusión hasta llegar a acuerdos que enriquecen la propuesta para llegar al Proyecto de Ley que aquí se presenta. Los aportes del Diálogo Nacional han sido consolidados y sistematizados por el Centro de Investigación y Formación en Educación CIFE, de la Universidad de los Andes. Dentro de la documentación recibida se encuentran 317 participaciones consignadas a través del Foro Virtual y 44 documentos de propuestas al articulado.
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VI. PRINCIPALES APORTES DEL PROYECTO DE LEY Con el Proyecto de Ley, la educación superior avanza hacia un sistema articulado e inclusivo que genera mayores oportunidades El Proyecto de Ley que se presenta al Honorable Congreso de la República actualiza la normatividad vigente e incorpora una serie de disposiciones que le permiten al sector de la educación superior consolidarse como un Sistema articulado, con actores y responsabilidades claramente definidos. Plantea la educación superior como un derecho y un bien público basado en el mérito y la vocación. Responsabiliza al Estado de su calidad y del fomento al acceso y a la graduación de los estudiantes, haciendo expreso con esto último el compromiso de disminuir la deserción estudiantil. Durante los últimos años, distintos organismos, entidades e instancias han venido transformándose y llevando a cabo acciones aisladas que están relacionadas con la educación superior e inciden en su desarrollo. El Proyecto de Ley los reconoce, reúne y define su roles, funciones, particularidades y formas de participación y de articulación con los otros actores. El Proyecto desarrolla los principios y fines del Sistema, y el mandato constitucional de la autonomía en el gobierno, en el ámbito académico y en los aspectos financieros y administrativos de las instituciones de educación superior. Un Sistema de Educación Superior estructurado fortalece, entre otros aspectos, el mejoramiento continuo de la calidad de la educación superior, apuesta central del país para ponerse a tono con el contexto de desarrollo de la región y del mundo. Por esto, el Proyecto plantea la consolidación de un sistema de calidad con cinco elementos definitivos: el aseguramiento de la calidad, la acreditación de alta calidad, el fomento, la evaluación y la inspección y vigilancia. Teniendo en cuenta que la ampliación de cobertura con calidad requiere de importantes recursos, el Proyecto de Ley amplía y flexibiliza los aportes de la nación y de las entidades territoriales y abre la posibilidad a nuevas fuentes de recursos públicos a través del Sistema Nacional de Regalías. Hoy la financiación de la educación superior proviene de recursos públicos, del valor de la matrícula que pagan los estudiantes, de servicios que prestan las instituciones y, con una participación muy baja, de donaciones. Estos recursos son insuficientes para cubrir las necesidades del sector, que cada día van en aumento por las exigencias de calidad y las demandas de cobertura.
Por un lado, el Proyecto plantea un incremento del 3% sostenido hasta al 2022 de los aportes de la Nación que serán distribuidos por el Ministerio de Educación Nacional entre las instituciones de educación superior estatales de acuerdo con indicadores de desempeño y privilegiando la regionalización y las instituciones con menores aportes del Estado; y un incremento adicional a los aportes que depende del crecimiento de la economía. Adicionalmente, la posibilidad de aportes provenientes del Sistema Nacional de Regalías para inversión física en educación. Así mismo se prevén recursos importantes para investigación e innovación provenientes del Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, que se nutre con el 10% de las regalías (cerca de un billón de pesos anuales). El Proyecto da fuerza de Ley a la política del Gobierno Nacional de subsidiar de manera significativa el crédito educativo al llevar las tasas de interés real a cero para los estudiantes de bajos recursos; así como de estimular la excelencia a través de la condonación parcial o total de los créditos a los estudiantes de bajos recursos que obtengan resultados sobresalientes en las Pruebas de Estado; y garantiza los recursos para ello. Adicionalmente, crea el Fondo de Permanencia mediante el cual se amplía el número de subsidios de manutención para los estudiantes más pobres, atacando de esta manera, junto con la exigencia de políticas y acciones institucionales de bienestar estudiantil, el grave problema de la deserción en la educación superior. Otra de las transformaciones significativas que introduce el Proyecto de Ley es que en un tiempo prudencial de ocho (8) años podrán conservar la denominación de Universidad aquellas que cumplan unas condiciones especiales de calidad y se vayan acercando a las llamadas universidades de talla mundial, con un acompañamiento por parte del Ministerio de Educación Nacional a aquellas que lo requieran. Además, entrega a las instituciones de educación superior, en el marco de la autonomía, la facultad de organizar su oferta académica en los niveles que consideren que están en capacidad de ofrecer. Corresponde al Estado verificar, a través del Sistema de Calidad, que efectivamente pueden hacerlo con buena calidad. El Proyecto involucra de manera directa en la promoción y el desarrollo de la investigación y la innovación en las instituciones de educación superior al Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Sistema Nacional de Regalías y al Sistema Nacional de Competitividad. Así mismo, da las bases para promover y fortalecer la internacionalización de la educación superior. El Proyecto de Ley es exigente con las instituciones de educación superior en cuanto les hace un llamado a que permanezcan en alerta frente a su entorno para dar respuestas preventivas y soluciones oportunas a los problemas del país y de las comunidades. Es riguroso también en cuanto les obliga, como formadoras de ciudadanos integrales de este país, a ser modelo a seguir en transparencia y ética y para ello establece mecanismos de rendición de cuentas a su comunidad, a la sociedad y al Estado.
VII. CONTENIDOS ESPECÍFICOS DEL PROYECTO DE LEY El Proyecto de Ley que se somete a consideración del Congreso de la República pretende organizar un Sistema Nacional de Educación Superior abierto, dinámico, incluyente y participativo, y establecer un marco jurídico preciso y sostenible sobre las condiciones de la prestación del servicio público de educación superior. Para ello se ha diseñado un proyecto integral compuesto por ocho (8) Títulos y 164 artículos, cuyo contenido se describe a continuación: El Título I se refiere al Sistema de Educación Superior. Está integrado por dos capítulos. El Capítulo I comprende las disposiciones generales, definiciones, fines, conformación y principios que regirán el ejercicio y los alcances del derecho a la Educación Superior y la prestación del servicio. Tiene además dos propósitos fundamentales: orientar el accionar del Sistema de Educación Superior y, a la vez, servir de marco para la posterior interpretación y aplicación de la Ley. En cuanto a los principios, el proyecto enuncia a cuáles deberá responder el Sistema de Educación Superior: excelencia académica; ética; transparencia; equidad y accesibilidad; pluralismo; participación; pertinencia y responsabilidad social; eficacia; eficiencia y moralidad administrativa. El Capítulo II, por su parte, hace expreso el reconocimiento y respeto al mandato constitucional de la autonomía de que gozan las Instituciones de Educación Superior en el desenvolvimiento de su misión y lo desarrolla al reafirmar que tendrán facultades para determinar su orientación ideológica; dotarse de su propia organización interna; darse sus estatutos; desarrollar los planes de estudio y programas académicos, formativos, científicos y culturales que consideren pertinentes, y administrar sus recursos económicos. El Título II del Proyecto de Ley se refiere a la Prestación del Servicio Público de la Educación Superior. Está integrado por cinco capítulos. El Capítulo I se ocupa de precisar que sólo las Instituciones de Educación Superior legalmente constituidas y autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional podrán prestar el servicio. Así mismo previene a las Instituciones de Educación Superior que la oferta de programas académicos está condicionada a la obtención del Registro Calificado, conforme a la capacidad institucional debidamente verificada por el Sistema de Aseguramiento de la Calidad y establece los objetivos que deben cumplir. Este mismo Capítulo clasifica las instituciones, de acuerdo con el origen de los recursos, en estatales, privadas o mixtas. Los Capítulos II al IV regulan y prevén todo lo relacionado con la creación y el funcionamiento de estas instituciones, incluidas las de naturaleza especial y la oferta de formación complementaria en las escuelas normales superiores.
Del Capítulo II debe destacarse el hecho de que unifica la naturaleza de las Instituciones de Educación Superior estatales, al disponer que con la entrada en vigencia de la Ley todas serán entes autónomos y, por esa vía, que las que actualmente están organizadas como establecimientos públicos puedan en adelante independizar su patrimonio y elaborar y administrar su presupuesto, en beneficio de un real ejercicio de la autonomía de que gozan las Instituciones de Educación Superior. El Artículo 27 de este Capítulo deberá tener el tratamiento que corresponde a una Ley Orgánica, por cuanto reforma la estructura orgánica del Estado. Por último, el Capítulo V se refiere a la Transparencia, Eficiencia y Buen Gobierno en las Instituciones de Educación Superior, y en el propósito de hacer efectivos tales cometidos en la prestación del servicio les fija, en un marco de respeto de la autonomía universitaria, la obligación de constituir un Consejo Superior o un órgano de dirección y gobierno equivalente, y de contar con un Consejo Académico encargado de la dirección académica de la institución. Así mismo, dada su condición de prestadoras de un servicio público, les impone a las instituciones de educación superior el deber de ejercer buenas prácticas de gestión y proporcionar a la sociedad información veraz y oportuna a través del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior SNIES. El Título III del Proyecto de Ley se refiere a La Formación y la Comunidad Académica. Está integrado por tres capítulos. El Capítulo I, además de señalar cuáles son los campos de acción de la Educación Superior, aborda los programas académicos, regula los niveles de formación de grado: técnico profesional, tecnológico y profesional universitario; y postgrado: especialización, maestría y doctorado. Incorpora disposiciones que refuerzan la autonomía de las instituciones para crear programas académicos en las distintas modalidades de la educación y por ciclos de formación, así como las faculta para definir los requisitos de ingreso a los programas que integran su oferta y para reconocer saberes y competencias a los estudiantes que los acrediten para que puedan continuar sus estudios de formación o conseguir su titulación. El Capítulo II fija directrices para el área institucional de Bienestar. Así, las instituciones deben destinar un porcentaje de su presupuesto (por lo menos el 2%) a proyectos y estrategias definidas en el marco de una política de bienestar, que contribuyan a mejorar las condiciones de vida de los estudiantes, los docentes y el personal administrativo. Esta política debe tener en cuenta el reconocimiento de la diversidad étnica, cultural, social y económica. Corresponde al Consejo Nacional de Educación Superior CESU determinar sus lineamientos. Finalmente, el Capítulo III define el Régimen Estudiantil y establece como obligación de las Instituciones de Educación Superior proporcionar a sus estudiantes todos los servicios académicos, tecnológicos y de infraestructura física que exijan su formación. Les exige, además, contar con un reglamento estudiantil en el que se estipulen los derechos y deberes
de los estudiantes, así como los canales de expresión y comunicación de que disponen sus estudiantes. El Título IV del Proyecto de Ley incorpora al marco normativo del servicio de Educación Superior una novedosa regulación sobre Investigación e Innovación, como actividades que reconoce de trascendental importancia para la economía y el conocimiento del país, y que el proyecto pretende impulsar mediante su establecimiento como función esencial de las Instituciones de Educación Superior y criterio de evaluación de la calidad educativa. También particulariza factores que contribuyen al fomento de la investigación y, en esa lógica, define las instancias y establece los mecanismos para la articulación del sector con el Sistema Nacional de Ciencia Tecnología e Innovación, el Sistema General de Regalías, el Sistema Nacional de Competitividad, el sector productivo y demás entidades estatales, nacionales, regionales y extranjeras relacionadas con el tema, así como hace explícitos los propósitos y alcances de dicha articulación. El Título V del Proyecto de Ley se refiere al Sistema de Calidad de la Educación Superior y está integrado por tres capítulos. El Capítulo I define los principios y objetivos que rigen el Sistema de Calidad de la Educación Superior y los instrumentos con los que se verificará su realización en las instituciones y los programas que ofrezcan. El Capítulo II establece objetivos y alcances del Sistema de Calidad de la Educación Superior: Aseguramiento, Acreditación, Evaluación y Fomento. Constituye un marco de organización y funcionamiento que le da elementos al Estado para hacer exigible la calidad de la oferta educativa, medir sus impactos e implementar procesos de mejoramiento. Precisa objetivos y actividades que conducen a garantizar el cumplimiento de las condiciones legales, técnicas y académicas de la oferta de educación superior por parte de las instituciones y los programas, y las orienta hacia el logro de la excelencia y el reconocimiento de la calidad en los niveles nacional e internacional. El Capítulo III regula las funciones de Inspección y Vigilancia con la minucia que requiere el otorgamiento de toda prerrogativa estatal de esta naturaleza, y le atribuye su ejercicio al Ministerio de Educación Nacional con el concurso de sus organismos asesores. Define con claridad el procedimiento y las sanciones y medidas correctivas que puede imponer el Ministerio a las Instituciones de Educación Superior en caso de que, en la prestación del servicio, incumplan las disposiciones consagradas en la ley o en sus propias normas institucionales. El Título VI del Proyecto de Ley se refiere a las relaciones en el Sistema de Educación Superior y de éste con el entorno. Está integrado por cuatro capítulos. El Capítulo I da cuenta de la organización de los quehaceres de las diversas entidades, instituciones del sector educativo y otras instancias de participación local y regional, en el
marco del Sistema de Educación Superior. Ordena al Gobierno establecer mecanismos que propicien la articulación de la educación superior con los niveles de básica y media, y formación para el trabajo y desarrollo humano. Permite la celebración de alianzas entre las Instituciones de Educación Superior y otras entidades para el desarrollo de programas académicos y las actividades que las soportan y fomentará aquellas que vayan dirigidas a atender jóvenes de poblaciones vulnerables o de regiones de baja oferta, tipo los Centros Regionales de Educación Superior-CERES-. Erige a la Educación Superior como un actor del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y, en consecuencia, le asigna al Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación COLCIENCIAS el rol de organismo consultivo del Ministerio de Educación Nacional. Precisa el papel del SENA en la educación superior y la función que cumple, junto con el ICETEX, en la atención de población vulnerable. El Capítulo II comprende la Extensión de las Instituciones de Educación Superior como una función sustantiva en el marco de la responsabilidad social. Para darle el realce que le corresponde, ordena a las instituciones la estructuración de planes, programas y proyectos que respondan a solicitudes específicas de la sociedad, bajo criterios claros de evaluación y seguimiento. El Capítulo III se ocupa del proceso de Internacionalización, entendido como un cometido que exige políticas que hagan posible la inserción de la Educación Superior colombiana en el contexto global. Señala a las instituciones de educación superior su deber en la búsqueda de la excelencia, y hace énfasis en la formación con estándares internacionales, el desarrollo de competencias en lengua extranjera y el reconocimiento de títulos. Insta a poner en práctica acciones que conduzcan a la movilidad de docentes, estudiantes e investigadores, el intercambio tecno científico y la consolidación de redes. El Capítulo IV define los órganos asesores del Ministerio de Educación Nacional. Clarifica su composición, precisa sus funciones y establece procesos de selección efectivos y transparentes. Los órganos asesores son: el Consejo Nacional de Educación Superior CESU; el Consejo Nacional de Acreditación CNA, y la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior CONACES. El Título VII del Proyecto de Ley se refiere al Régimen Financiero. Está integrado por tres capítulos. El Capítulo I aborda el régimen financiero de las Instituciones de Educación Superior estatales y establece la composición de sus ingresos y su patrimonio, así como el mecanismo con que la Nación y las entidades territoriales trasferirán recursos para su funcionamiento e inversión. Establece el compromiso asumido por el Gobierno Nacional de acrecer los aportes del Presupuesto General de la Nación, de los entes territoriales y del Sistema General de Regalías y, además, dispone de recursos adicionales para el Ministerio de Educación Nacional que serán distribuidos entre las instituciones de educación superior estatales.
El Capítulo II trata sobre derechos pecuniarios y complementarios, que son los recursos propios que las Instituciones de Educación Superior obtienen del ejercicio de su labor de formación, y los criterios con que deberán ser fijados o incrementados. Atiende también lo relacionado con el pago de la matrícula por parte de los estudiantes cuando adquieren un crédito económico para financiar sus estudios. El Capítulo III determina otras fuentes de financiación para la Educación Superior. En esa dirección, otorga facultades al Gobierno para transformar el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior FODESEP en una sociedad de economía mixta de carácter nacional y, a través de la creación de fondos, dota al sistema de mecanismos para que las Instituciones de Educación Superior financien proyectos de inversión en infraestructura, con una línea de redescuento para el mejoramiento de la calidad, a través de recursos de crédito provistos por FINDETER y con respaldo del Fondo Nacional de Garantías. En cuanto al financiamiento de los estudiantes, fortalece al ICETEX con recursos que mantienen los subsidios de matrícula otorgados a estudiantes de bajos recursos y grupos étnicos y el subsidio a la tasa de interés de los créditos, estableciendo que el interés real es igual a cero; establece estímulos a la excelencia académica de los estudiantes en condición de vulnerabilidad y crea un fondo para promover la permanencia de los estudiantes en la educación superior mediante la ampliación de los subsidios de manutención. Por último, el Título VIII del Proyecto de Ley recoge Otras Disposiciones y Disposiciones Transitorias, recupera los estímulos tributarios contemplados en el régimen vigente y a favor de las Instituciones de Educación Superior, así como los que se otorgan a quienes financien estudios a sus trabajadores.
VIII. IMPACTO FISCAL DEL PROYECTO Con los mecanismos contenidos en esta iniciativa, el Gobierno Nacional espera fortalecer como nunca antes el presupuesto de las instituciones de educación superior públicas, inyectando recursos nuevos del Presupuesto General de la Nación. En total se estima que los recursos explícitamente contemplados en el proyecto de Ley, ascienden a 428 mil millones de pesos corrientes para el periodo 2012-2014 y a seis billones de pesos hasta el año 2022. A esto se suman los más de 29 billones de pesos corrientes que garantiza el proyecto en sus artículos 143 y 145, para un gran total de más de 35 billones de pesos corrientes garantizados como aportes de la Nación, a las Instituciones Estatales hasta el año 2022. Las estrategias de financiamiento a la demanda, correspondientes a los subsidios de sostenimiento, matrícula y tasa de interés otorgados a través del ICETEX, están contempladas ya en el plan operativo de inversiones (POAI) y por tanto no generarían impacto fiscal. Finalmente, se estiman recursos necesarios por 627.5 mil millones de pesos para el periodo 2012 – 2014, los cuales no están explícitamente contenidos en el articulado, pero se consideran necesarios para el desarrollo de estrategias como la creación del fondo de permanencia, la realización de los proyectos de fortalecimiento de infraestructura física y tecnológica de las instituciones, a través de la banca de fomento y los proyectos de fortalecimiento a la calidad. Los recursos totales del Proyecto de Ley son, en millones de pesos corrientes: Concepto IES Estatales Estudiantes* Fomento Total 2012-2014 428.111 915.513 184.682 1.528.306 2012-2022 6.009.904 4.683.948 525.680 11.219.532
* Incluye los recursos que ya están contemplados actualmente en el marco de gasto de mediano plazo.
Para las IES estatales a los recursos anteriores se adicionan los aportes según los Artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992 (en millones de pesos corrientes), que se mantienen con el Proyecto de Ley, estos son: Concepto IES Estatales 2012-2014 7.058.567 2012-2022 29.248.661
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References: artículo 67
 Artículo 67
 Artículo 69
in fine
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 Artículo 27