Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/23967
Timestamp: 2020-06-03 17:20:27+00:00

Document:
Système HJ - Décision: SENTENCIA 86/2014
SENTENCIA 86/2014, de 29 de mayo
ECLI:ES:TC:2014:86
1. Mediante escrito presentado en el Registro General del Tribunal Constitucional el día 5 de abril de 2013 el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 8.3 b), 49.1, 50 y 55 de la Ley del Parlamento Vasco 15/2012, de 28 de junio, de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi. El Abogado del Estado invocó los arts. 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a fin de que se acordase la suspensión de los preceptos impugnados.
2. Mediante providencia de 23 de abril de 2013 el Pleno, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno y, en su representación y defensa, por el Abogado del Estado, contra los arts. 8.3 b), 49.1, 50 y 55 de la Ley del Parlamento Vasco 15/2012, de 28 de junio, de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como al Gobierno y al Parlamento del País Vasco, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 de la Constitución, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, desde la fecha de interposición del recurso —5 de abril de 2013— para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros, lo que se comunicará a los Presidentes del Gobierno y del Parlamento del País Vasco y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial del País Vasco”.
3. Mediante escrito registrado el día 7 de mayo de 2013, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara en el sentido de darse por personada en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Idéntica comunicación efectuó el Presidente del Congreso de los Diputados el día 8 de mayo de 2013.
4. El Letrado del Parlamento Vasco se personó en el procedimiento en nombre de la Cámara autonómica, solicitando una prorroga en el plazo concedido para la formulación de alegaciones, prorroga que le fue concedida por providencia del Pleno de 13 de mayo de 2013.
5. El Gobierno Vasco presentó sus alegaciones mediante escrito registrado el día 22 de mayo de 2013 interesando la integra desestimación del recurso por las razones que se exponen a continuación.
a) Entrando ya en el examen de los concretos preceptos impugnados sostiene la plena constitucionalidad del art. 8.3 b), señalando que el Consejo de Seguridad Pública de Euskadi es un órgano con funciones limitadas a la consulta y a posibilitar la participación de todas las instancias competentes en la materia. Tanto su creación como sus funciones y composición son expresión de la competencia autonómica exclusiva en materia de organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno, reconocida en el art. 10.2 EAPV. Asimismo, aprecia que la Ley 15/2012 “no atribuye al Consejo de Seguridad Pública de Euskadi ‘competencias’ en el sentido estricto del término, sino una mera labor de asesoramiento a los órganos autonómicos competentes para un más correcto desempeño de sus propias competencias, sin que tampoco se solape con las funciones de la Junta de Seguridad a la que alude el art. 17 EAPV”. Por ello concluye que este órgano no constituye un organismo de coordinación, en los términos expresados por el Abogado del Estado, sino un órgano de encuentro y de colaboración de los diferentes agentes públicos implicados en la seguridad pública. En consecuencia, la participación de los diversos agentes contemplados en el precepto impugnado tiene la nota esencial de “voluntariedad”. Señala también la existencia de diversos órganos colegiados de tipo consultivo en los que participa la Administración General del Estado, sin que se haya generado controversia alguna. Por ello concluye que el Consejo de Seguridad Pública de Euskadi se constituye como un órgano consultivo de carácter estrictamente deliberativo, y la integración en dicho Consejo de la Administración General del Estado, en absoluto altera ni la titularidad ni el ejercicio de las competencias y “requerirá necesariamente en todo caso la decisión sobre su integración y la posterior designación de su representación conforme a sus respectivas normativas de funcionamiento, cualesquiera que sean su rango y finalidad”.
b) Respecto al art. 49.1, estima que la competencia autonómica deriva directamente de la disposición adicional primera CE, lo que explica las previsiones, tanto del art. 17 EAPV como de la disposición adicional primera LOFCS, que establece la salvedad de la aplicación de la Ley Orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad al País Vasco. Así, esta salvedad debe ser valorada en dos aspectos. En primer lugar al contrario que las disposiciones finales segunda y tercera, relativas a Cataluña y Navarra, respectivamente, no establece su aplicación directa al régimen de la policía autónoma, sino que “lo dispuesto en la presente Ley no será de aplicación a la competencia que el artículo 17 del Estatuto de Autonomía atribuye a las instituciones del País Vasco en materia de régimen de la Policía Autónoma para la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público dentro del territorio autónomo, que seguirá regulándose por dicho Estatuto en la forma que se determina por el mismo”, debiendo entender el alcance del referido artículo del Estatuto de Autonomía en sus propios términos, esto es, como una actualización del régimen foral llevada a cabo en el marco del propio Estatuto de Autonomía, según establece la disposición adicional primera CE. En segundo lugar, interpretar la disposición final primera LOFCS en el sentido más restrictivo, esto es, limitando exclusivamente sus efectos de exclusión a los aspectos de organización interna del cuerpo de la policía autónoma vasca, supone realizar una lectura de este precepto incorrecta por quebrar el sentido propio de sus palabras, eludiendo la propia literalidad de la disposición adicional primera CE y del art. 17 EAPV.
c) En lo que al art. 50 respecta, señala que no cuestiona que la competencia atribuida a la Comunidad Autónoma se limita a una competencia de ejecución de la legislación estatal en materia de seguridad privada. Afirmación que, no obstante, debe matizarse, pues argumenta que el precepto se limita a atribuir al Gobierno Vasco la potestad de adoptar una regulación puntual de aspectos que, por su contenido y características, deben ser calificados como inherentes o complementarios de la competencia autonómica. Según su criterio, “la competencia autonómica no se limita exclusivamente a la actividad típica y genuinamente policial, sino que comprende así mismo una cierta capacidad normativa que se deriva de la misma en un sentido más general, precisa para la ordenación de la actividad de tipo ‘administrativo’ que le corresponde desplegar y la adaptación a la competencia sobre la que se proyectan sus disposiciones ejecutivas”, planteamiento este último relativo a lo que denomina “competencia normativa inherente” que sería predicable de la atribución de la capacidad para el desarrollo reglamentario de la legislación estatal sobre los requisitos y condiciones exigibles para el ejercicio por personas y empresas privadas de funciones de seguridad e investigación en Euskadi, permitiendo así una interpretación conforme del precepto.
d) Finalmente, respecto del art. 55, indica, como cuestión previa que la referencia del precepto a la “legislación de la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de seguridad privada” es “un exceso retórico” que ha de ser interpretativamente reconducido por el Tribunal Constitucional. Señalado lo anterior estima que el recurso se circunscribe a las letras b) y c) del art. 55.
6. Las alegaciones del Letrado del Parlamento Vasco en las que solicita la desestimación del recurso se registraron el día 4 de junio de 2013.
7. Próximo a finalizar el plazo de los cinco meses que señala el art. 161.2 CE desde que se produjo la suspensión de los preceptos impugnados en este recurso de inconstitucionalidad, el Pleno acordó, mediante providencia de 10 de junio de 2013, conceder a las partes personadas un plazo de cinco días para que expusieran lo que considerasen conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Formuladas alegaciones por el Abogado del Estado y los Letrados del Parlamento Vasco y del Gobierno Vasco, el Pleno acordó, mediante el ATC 157/2013, de 11 de julio, levantar la suspensión de los preceptos impugnados.
8. Mediante providencia de 27 de mayo de 2014 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 29 del mismo mes y año.
1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Presidente del Gobierno contra los arts. 8.3 b), 49.1, 50 y 55 de la Ley del Parlamento Vasco 15/2012, de 28 de junio, de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi.
2. Puesto que del examen de la demanda se deduce con claridad que nos encontramos ante un recurso de inconstitucionalidad de carácter competencial, debemos comenzar por el examen de los preceptos controvertidos, en su contexto normativo, con el fin de determinar la materia en la que se insertan.
3. Por tanto, una vez encuadrada la controversia, debemos ahora hacer mención, en primer lugar, de los preceptos del bloque de la constitucionalidad que delimitan la distribución de competencias en la materia de “seguridad pública” así como, en segundo lugar, a los términos en los que la doctrina constitucional se ha referido a dicha materia, en particular en la relativo a las competencias estatales y autonómicas sobre la misma.
4. Señalado lo anterior debemos ahora hacer mención a los aspectos más relevantes de la doctrina constitucional en la materia, para así configurar el canon de enjuiciamiento aplicable a los preceptos cuestionados.
Respecto al ámbito de las competencias autonómicas la STC 148/2000, FJ 7 recuerda nuestra doctrina señalando que “hemos afirmado también en la STC 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 3, que la competencia autonómica sobre su propia policía ‘es de suficiente amplitud para entender que en la propia Ley Orgánica a la que remite el art. 149.1.29 CE se está regulando un ámbito competencial material, que incluye la ejecución del servicio policial en sí, dentro de los límites definidos para ella, y por tanto con exclusión de los servicios de carácter extracomunitario y supracomunitario, y no sólo la organización de la Policía autónoma, cuyo ámbito no se concreta sólo en una atribución orgánica ... sino que afecta también al propio contenido funcional de la policía’”. Esa misma conclusión ya se avanzó en la STC 104/1989, FJ 3, en la que afirmamos que “es claro, conforme al tenor literal del art. 149.1.29 de la C.E., que la competencia exclusiva del Estado en materia de seguridad pública no admite más excepción que la que derive de la creación de las policías autónomas, a lo que no se opone —antes bien, lo confirma a contrario sensu— lo dispuesto en el art. 17 del EAPV, que atribuye al País Vasco el régimen de la propia Policía Autónoma para la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público dentro del territorio autónomo, con expresa referencia a los ‘servicios policiales’ que en todo caso quedan reservados a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Es en orden a la organización de aquella Policía Autónoma y a los correspondientes ‘servicios policiales’ no estatales respecto de lo que la Comunidad Autónoma Vasca ha asumido competencias en su Estatuto y no, en cambio, en relación con otras funciones de ejecución en materia de seguridad pública, ya que, ni es posible extender esta competencia más allá de lo que claramente se desprende de los términos con que se regula en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía, ni puede ser aceptada la tesis conforme a la cual existe en nuestro Derecho un principio general expansivo de ejecución autonómica, por algunas Comunidades Autónomas de la legislación estatal, con escasas y contadas excepciones.”
5. Llegados a este punto estamos ya en disposición de realizar el enjuiciamiento que se nos demanda, comenzando por el art. 8.3 .b), referido a la composición del Consejo de Seguridad Pública de Euskadi, precepto que dispone que “[f]ormarán parte de dicho consejo, al menos, representantes de: … b) Administración General del Estado”.
6. El segundo precepto impugnado es el art. 49.1, que establece los requisitos que han de cumplir los municipios limítrofes que se asocien para prestar servicios de policía local en los términos siguientes:
“1. Los municipios vascos limítrofes podrán asociarse, previa autorización del departamento competente en seguridad pública, para la prestación de servicios policiales cuando no dispongan separadamente de recursos suficientes, ninguno de los asociados tenga más de 20.000 habitantes o en conjunto no sumen más de 50.000 habitantes, y respeten el resto de condiciones que se determinen reglamentariamente.”
7. El siguiente precepto recurrido es el art. 50, el cual dispone:
“Artículo 50. Regulación
El Gobierno Vasco desarrollará reglamentariamente, en el marco definido por la legislación estatal sobre seguridad pública y privada y lo dispuesto en la presente ley, los requisitos y condiciones exigibles para el ejercicio por personas y empresas privadas de funciones de seguridad e investigación en Euskadi, así como las medidas de seguridad que deban adoptar las empresas o establecimientos con el fin de prevenir la comisión de actos delictivos.”
8. El último de los preceptos objeto de recurso es el art. 55 que presenta el siguiente tenor:
“Corresponde al Departamento competente en seguridad pública la ejecución de la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de seguridad privada, para lo cual ejerce las siguientes atribuciones:
d) La coordinación de los servicios de seguridad e investigación privada con la Ertzaintza y las Policías locales.”
1º Declarar que son inconstitucionales y nulos el inciso “ninguno de los asociados tenga más de 20.000 habitantes o en conjunto no sumen más de 50.000 habitantes, y respeten el resto de condiciones que se determinen reglamentariamente” del art. 49.1, el art. 50, y el inciso “y de la Comunidad Autónoma de Euskadi” del art. 55 de la Ley del Parlamento Vasco 15/2012, de 28 de junio, de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi.
2º Declarar que el art. 8.3 b) de la Ley del Parlamento Vasco 15/2012, de 28 de junio, de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi, no vulnera las competencias del Estado interpretado en los términos del fundamento jurídico 5.
Type et numéro d'enregistrement Recurso de inconstitucionalidad 2059-2013
Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 15/2012, de 28 de junio, de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi.
Se enjuician los preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 15/2012, de 28 de junio, de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi que regulan: la composición del Consejo de Seguridad Pública de Euskadi; los requisitos de los municipios limítrofes que se asocien para prestar servicios de policía local; los requisitos de las personas y empresas privadas para ejercer funciones de seguridad e investigación en Euskadi; las medidas de seguridad de las empresas para evitar actos delictivos; y las funciones del departamento competente en seguridad pública.
Se estima parcialmente el recurso y se anulan algunos preceptos de la Ley impugnada. En primer lugar, el inciso relativo a los requisitos que se deben cumplir para celebrar acuerdos de asociación entre municipios para prestar servicios de policía local es inconstitucional ya que esta cuestión se encuadra dentro de la materia de seguridad pública, cuya competencia exclusiva le corresponde al Estado. En segundo lugar, la habilitación que se hace a favor del Gobierno Vasco para el desarrollo reglamentario de los requisitos para el ejercicio por personas y empresas privadas de funciones de seguridad e investigación y de las medidas seguridad de las empresas es inconstitucional porque las potestades normativas de estos dos aspectos le corresponden al Estado. También declara inconstitucional el inciso que establece que al Departamento competente en seguridad pública le corresponde la ejecución de la legislación de seguridad privada de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
Se desestima la impugnación en relación a la inclusión de representantes de la Administración General del Estado en el Consejo de Seguridad Pública de Euskadi ya que su participación es voluntaria y se trata de un órgano de cooperación que no es contrario a las competencias del Estado. Por último, la atribución a favor de la administración autonómica de las funciones de inspección y sanción de las actividades de seguridad privada no es inconstitucional porque son inherentes a las potestades derivadas de la policía propia. Tampoco es inconstitucional que el departamento de seguridad pública haya asumido la autorización de los centros de formación del personal de seguridad privada, porque es competencia del Estado establecer y regular las enseñanzas dirigidas a la habilitación de este personal, mientras que le corresponde a la Comunidad Autónoma la autorización de aquellos centros de formación.
El inciso que establece los requisitos que han de cumplir los municipios limítrofes que se asocien para prestar servicios de policía local vulnera las competencias del Estado, único al que corresponde determinar los requisitos que han de cumplir estos acuerdos de asociación, siendo, por tanto, inconstitucional y nulo [FJ 6].
Es conforme al orden constitucional de distribución de competencias la atribución de la autorización de los acuerdos de colaboración entre municipios limítrofes para la prestación de servicios de policía local al departamento competente en seguridad pública, en la medida en que la LOFCS establece que esa autorización sea otorgada por la Comunidad Autónoma correspondiente con arreglo a lo que disponga su Estatuto de Autonomía y el EAPV reconoce a la Comunidad Autónoma del País Vasco competencias en materia de protección de personas y bienes y de mantenimiento del orden público [FJ 6].
Es inconstitucional y nulo el precepto que atribuye al Gobierno Vasco el desarrollo reglamentario de los requisitos y condiciones exigibles para el ejercicio por personas y empresas privadas de funciones de seguridad e investigación, así como las medidas de seguridad que deban adoptar las empresas o establecimientos con el fin de prevenir la comisión de actos delictivos, pues al Estado le corresponden todas las potestades normativas en materia de seguridad privada, y las competencias autonómicas, en cuanto referidas a actividades inherentes o complementarias a las funciones o servicios policiales, han de tratarse de facultades meramente administrativas [FJ 7].
Es inconstitucional y nulo el inciso que atribuye al Departamento competente en seguridad pública la ejecución de la legislación de la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de seguridad privada, ya que en esta materia la potestad normativa corresponde en exclusiva al Estado, siendo las competencias autonómicas de naturaleza ejecutiva [FJ 8].
La inclusión por parte de la Comunidad Autónoma de representantes de la Administración General del Estado en el Consejo de Seguridad Pública de Euskadi prevista en el precepto impugnado es una técnica de cooperación que viene caracterizada por la nota de voluntariedad, de suerte que ha de entenderse formulada en términos dispositivos para el Estado, al que corresponde la decisión última acerca de su integración en dicho órgano de asesoramiento y los términos en la que ésta se produzca, y por tanto, interpretado en este sentido, no vulnera el orden constitucional de distribución de competencias [FJ 5].
La atribución a la Comunidad Autónoma de facultades de inspección y sanción de actividades de seguridad privada que se presten en Euskadi no vulnera las competencias del Estado, pues no se refiere a cualquier actuación de las empresas y personal de seguridad, sino a las actividades de seguridad privada, es decir, a actuaciones materiales relacionadas con la seguridad de personas y bienes y que, por ello, resultan inherentes o complementarias a las potestades derivadas de la existencia de una policía propia [FJ 8].
Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de autorización de los centros de formación del personal de seguridad privada que tengan su sede en la misma, pues, siendo de la competencia estatal establecer y regular las enseñanzas dirigidas a la habilitación de este personal, ello no tiene como consecuencia necesaria la competencia del propio Estado para autorizar los centros concretos de enseñanza que las impartan, pues puede regular los requisitos que han de reunir dichos centros, de manera que las Comunidades Autónomas los autoricen cuando cumplan tales requisitos [FJ 8].
Doctrina sobre el orden de distribución de competencias en materia de seguridad pública, art. 149.1.29 CE, en relación a la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas (SSTC 33/1982, 154/2005) [FFJJ 2 a 4].
Ley del Parlamento Vasco 15/2012, de 28 de junio. Ordenación del Sistema de Seguridad Pública
Artículo 8.3 b) (interpreta)
Artículo 49.1 inciso in fine (anula)
Artículo 55 inciso "sobre la ejecución de la legislación de la Comunidad Autónoma de Euskadi" (anula)
Artículo 149.1.29, ff. 1, 3 a 6, 8
Disposición adicional primera, ff. 3, 6
Artículo 28.1, ff. 3, 6
Artículo 17, ff. 1, 3 a 6
Disposición adicional, f. 8
Artículo 8.3 b), ff. 1, 5
Artículo 49.1, ff. 1, 2, 6
Artículo 50, ff. 1, 2, 7, 8
Artículo 50 b), f. 8
Artículo 55, ff. 1, 2, 8
Artículo 55 b), f. 8
Artículo 55 c), f. 8
Ley 5/2014, de 4 de abril. Seguridad privada
Artículo 13.1 c), f. 8
Artículo 13.1 d), f. 8
Competencias autonómicas de ejecuciónCompetencias autonómicas de ejecución, ff. 7, 8
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 2, 3, 4, 6
Competencias en materia de seguridad públicaCompetencias en materia de seguridad pública, ff. 2, 3, 4, 6
Potestad de controlPotestad de control, f. 8
Seguridad públicaSeguridad pública, ff. 2, 3, 4, 6
Centros de formaciónCentros de formación, f. 8
Coordinación de policías localesCoordinación de policías locales, f. 6
Desarrollo reglamentarioDesarrollo reglamentario, f. 7
Juntas de SeguridadJuntas de Seguridad, f. 5
Policía autonómicaPolicía autonómica, ff. 3, 4, 6
Policía localPolicía local, ff. 3, 4, 6
Seguridad privadaSeguridad privada, ff. 7, 8

References: artículo 161
 artículo 17

Artículo 8

Artículo 49
in fine

Artículo 55

Artículo 149

Artículo 28

Artículo 17

Artículo 8

Artículo 49

Artículo 50

Artículo 50

Artículo 55

Artículo 55

Artículo 55

Artículo 13

Artículo 13