Source: http://blog.ihned.cz/c1-49742380-YMachP_d-neustavni-presun-pravomoci-na-eu
Timestamp: 2017-11-19 12:19:37+00:00

Document:
Neústavní přesun pravomocí na EU | Hospodářské noviny (IHNED.cz)
3. 2. 2011 13:16 (aktualizováno: 4. 2. 2011 00:46)
Bude-li schválena změna Smlouvy o fungování Evropské unie, na které se dohodli premiéři zemí EU na zasedání Evropské rady v prosinci 2010, získá Evropská unie pravomoc organizovat finanční pomoc jednotlivým krachujícím státům eurozóny. Dosavadní dočasný mechanismus, který má spornou legitimitu, bude nahrazen trvalým mechanismem a Česká republika bude vystavena riziku, že bude doplácet stovky miliard korun na neodpovědné členy eurozóny. Tato změna smlouvy nemá podobu mezinárodní smlouvy a nebude tedy v České republice podrobena ratifikaci. Takovýto postup předávání pravomocí Evropské unii bez smlouvy a bez ratifikace je nejen v rozporu se Smlouvou o Evropské unii, ale i s Ústavou České republiky a je potřeba se mu postavit.
Smlouva o fungování Evropské unie ve znění schváleném tzv. Lisabonskou smlouvou zakazuje Evropské unii sanovat jednotlivé členské státy. Explicitně je ve smlouvě stanoveno i to, že jednotlivé členské země neodpovídají za dluhy ostatních členských států.
Konkrétně článek 124 Smlouvy o fungování Evropské unie zakazuje selektivně úvěrovat členské státy:
„Zakazují se jakákoli opatření …která umožňují orgánům, institucím nebo jiným subjektům Unie, ústředním vládám…nebo jiným veřejným orgánům…členských států zvýhodněný přístup k finančním institucím.“ (Smlouva o fungování Evropské unie)
Článek 125 stanoví, že EU neodpovídá za dluhy států a že ani státy neodpovídají za dluhy ostatních členů:
„Unie neodpovídá za závazky ani nepřebírá závazky ústředních vlád…nebo …jiných veřejnoprávních subjektů …kteréhokoli členského státu, pokud se nejedná o vzájemné finanční záruky pro společné uskutečňování určitého záměru. Členský stát neodpovídá za závazky ani nepřebírá závazky ústředních vlád, …nebo …jiných veřejnoprávních subjektů …jiného členského státu, aniž jsou dotčeny vzájemné finanční záruky pro společné uskutečňování určitého záměru.“ (Smlouva o fungování Evropské unie)
Když bylo v únoru 2010 jasné, že Řecko nedokáže splácet své staré dluhy, začaly se množit spekulace, zda přeci jen nebude Evropská unie zneužita k pomoci Řecku. „To absolutně nepřipadá v úvahu,“ prohlásila ve veřejnoprávní televizi ARD německá kancléřka Angela Merkelová 28. února 2010. „Evropa má smlouvu, která znemožňuje, aby se z našich peněz zachraňovaly země, které se dostanou do potíží.“ (Citováno na stránkách Deutsche Welle 1.3.2010)
Navzdory tomu, co je psáno ve smlouvách, rozhodla Rada ministrů financí Evropské unie 10. května 2010, že zřídí tzv. European Stabilisation Mechanism určený na pomoc krachujícím státům eurozóny. (Prohlášení Rady ministrů financí EU z 10. května 2010) Ten se bude skládat ze tří zdrojů: 1) 250 miliard eur se poskytne prostřednictvím Mezinárodního měnového fondu. Do něj se zavázaly za tímto účelem vložit peníze všechny členské státy Evropské unie. 2) 440 miliard eur bude poskytnuto v rámci dohody členských států eurozóny mimo rámec EU. Státy se zavázaly poskytnout garance a vytvořily instituci zvanou European Financial Stability Facility. (Rámcová dohoda o zřízení European Financial Stability Facility) 3) 60 miliard eur bude poskytnuto z prostředků EU skrze vytvoření tzv. Evropského mechanismu finanční stabilizace. (Návrh nařízení Rady, kterým se zavádí Evropský mechanismus finanční stabilizace)
Údajnou legitimitu takového kroku opřela EU o článek 122, odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie, který praví:
„Nastanou-li členskému státu z důvodu přírodních pohrom nebo mimořádných událostí, které nemůže ovlivnit, obtíže nebo je-li z téhož důvodu vážně ohrožen závažnými obtížemi, může Rada na návrh Komise poskytnout dotyčnému členskému státu za určitých podmínek finanční pomoc Unie.“ (Smlouva o fungování Evropské unie)
Rada ministrů EU se 10. května 2010 shodla, že „Ustanovení čl. 122 odst. 2 Smlouvy stanoví možnost poskytnout finanční pomoc Unie členskému státu, u něhož nastaly nebo mu vážně hrozí obtíže z důvodu mimořádných událostí, které nemůže ovlivnit,“ (Návrh nařízení Rady, kterým se zavádí Evropský mechanismus finanční stabilizace) a že tak vzniká právní opora pro sanační plán.
Evropská rada tak zneužila článek, který ji dává pravomoc konat v případě přírodní katastrofy nebo jiné události mimo vliv členského státu. Článek 122 hovoří kromě přírodních pohrom konkrétně o potížích v zásobování energií (při jednání o Lisabonské smlouvě byla široce zmiňována situace, kdy by země závislá na dovozu ropy či plynu z Ruska čelila zastavení ruských dodávek). Předlužení, tedy záměrné a vědomé každoroční schvalování vyšších výdajů státu než příjmů, není ničím, co by bylo přírodní katastrofou nebo situací, kterou stát nemohl ovlivnit. Naopak ji sám přivodil.
Lze se tedy důvodně domnívat, že Evropská unie překročila vlastní pravomoci. Ilustruje to i výrok francouzské ministryně hospodářství Christine Lagardeové citovaný reportéry deníku Wall Street Journal: „Porušili jsme všechna pravidla, protože jsme se chtěli dohodnout na společném postupu a zachránit eurozónu. Smlouva hovořila jednoznačně. Žádné sanování států.“ (Wall Street Journal 17.12.2010) Britský ministerský předseda David Cameron na následujícím jednání Evropské rady prosadil do závěrečného textu alespoň větu, že se příště už nebude článek 122 k sanování států zneužívat: „Evropská rada [se shodla] na tom, že již nebude k tomuto účelu třeba čl. 122 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Hlavy států a předsedové vlád se proto dohodli, že by k tomuto účelu již neměl být používán.“ (Závěry Evropské rady 16. a 17. prosince 2010, bod 1) Místo toho se má změnit Smlouva o fungování Evropské unie tak, aby byl mechanismus na pomoc krachujícím státům eurozóny se smlouvou v souladu.
Předsedové vlád se rozhodli, že pozmění loni nelehce prosazenou Lisabonskou smlouvu a pravomoc sanovat státy vtělí přímo do Smlouvy.
17. prosince 2010 se Evropská rada, nejvyšší orgán EU sestávající z premiérů 27 členských států, usnesla, že přidá do Smlouvy o fungování EU následující odstavec:
„Členské státy, jejichž měnou je euro, mohou zavést mechanismus stability, který bude aktivován v případech, kdy to bude nezbytné k zajištění stability eurozóny jako celku. Poskytnutí jakékoli požadované finanční pomoci v rámci tohoto mechanismu bude podléhat přísné podmíněnosti.“ (Závěry Evropské rady 16. a 17. prosince 2010, návrh rozhodnutí Evropské rady)
Toto rozhodnutí o změně Smlouvy, nabude-li platnosti, bude mít pro Českou republiku závažné fiskální důsledky.
Stávající sporný mechanismus pro pomoc krachujícím členům eurozóny popsaný výše znamená závazek členských států eurozóny ručit za půjčky krachujícím státům až do výše 440 miliard eur v poměru k jejich ekonomické velikosti. Kdyby se takový závazek v budoucnosti vztahoval na i na Českou republiku, vyšel by na naši zemi podíl minimálně 6,36 miliardy eur (160 miliard korun).
Je velká škoda, že česká reprezentace nevyužila během jednání o této změně smlouvy příležitosti k vyjednání trvalé výjimky na zavedení eura, jakou má Velká Británie a Dánsko.
Podle platných smluv bude o zavedení eura a zrušení koruny v České republice rozhodovat Rada ministrů financí kvalifikovanou většinou podle článku 140, odst. 2 Smlouvy o fungování EU, (Smlouva o fungování Evropské unie) a to bez účasti České republiky. Protokol č. 16 o Dánsku připojený ke Smlouvě o Evropské unii říká: „Postup uvedený v článku 140 Smlouvy o fungování Evropské unie umožňující zrušení výjimky může být zahájen jen na žádost Dánska.“ (Protokol (č. 16) o některých ustanoveních týkajících se Dánska) Protokol č. 15 připojený ke Smlouvě o Evropské unii říká: „Pokud Spojené království Radě neoznámí, že má v úmyslu přijmout euro, není povinno tak učinit.“ (Protokol (č. 15) o některých ustanoveních týkajících se Spojeného království Velké Británie a Severního Irska)
Podobné věty si mohla nyní snadno dojednat Česká republika. Německo totiž bylo v situaci, že usilovalo o změnu smlouvy, aby s dojednaným mechanismem na zachraňování krachujících států eurozóny nenarazilo u svého ústavního soudu.
Změně smlouvy, kterou prosazovalo především Německo a Francie, nebyla nakloněna řada států, včetně České republiky. Jak uváděl ještě 25. října 2010 ministr zahraničních věcí Karel Schwarzenberg: „Spousta mých kolegů je stejného názoru, že buďme rádi, že jsme to tehdá s velkou námahou dohodli, protože teď to otevírat a vystavit se stejným sporům jako byly tehdá, to by mohlo ten celý spolek rozklížit.” (Výrok pro ČTK, citován serverem Euractiv.cz)
Lisabonská smlouva stanovila postup, jakým se mají změny smlouvy dojednávat. Tímto postupem je v případě takových změn, které znamenají rozšíření pravomocí EU, svolání Konventu, který by byl mimo jiné složen i ze zástupců národních parlamentů. Návrh změn by následně schválila mezivládní konference a změny by nakonec podléhaly ratifikaci ve všech členských státech.
Smlouva však umožňuje i tzv. „zjednodušený postup přijímání změn“, kdy o změně smlouvy rozhodne přímo Evropská rada a členské státy takovou změnu jen následně schválí bez ratifikace. Článek 48, odst. 6 Smlouvy ale jasně stanoví, že pokud se Smlouva mění tímto „zjednodušeným postupem“, pak takové rozhodnutí „nesmí rozšířit pravomoci svěřené Unii Smlouvami.“ (Smlouva o Evropské unii)
Chystaná novela zcela jasně znamená novou pravomoc EU – vytvořit rozhodnutím členů eurozóny mechanismus pomoci krachujícím státům eurozóny. Jinými slovy, eurozóna nyní takový mechanismus, který by byl v souladu se smlouvou, vytvořit nemůže, po novele by ho vytvořit v souladu se smlouvou mohla.
Evropská rada nicméně, aby mohla prosadit tento „zjednodušený postup“ změny Smlouvy a vyhnula se tak procesu ratifikace, konstatovala, že „Změna se týká ustanovení obsaženého v části třetí Smlouvy o fungování EU a nerozšiřuje pravomoci svěřené Unii Smlouvami.“ (Závěry Evropské rady 16. a 17. prosince 2010) To je troufalé tvrzení, protože nový odstavec se do Smluv přidává právě pro to, aby sanace států eurozóny měla oporu ve Smlouvě a aby k ní měla EU pravomoc.
Navzdory tomu, co odsouhlasilo 27 premiérů a hlav států vzniká důvodné podezření, že rozhodnutí Evropské rady o změně Smlouvy o fungování Evropské unie formou „zjednodušeného postupu“ bez ratifikace nemá oporu ve Smlouvě o EU a že chystaný proces schvalování takového rozhodnutí nemá oporu v ústavním pořádku České republiky.
Ústava České republiky připouští jediný způsob, jak přenést pravomoci České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci: Mezinárodní smlouvou ratifikovanou podle článku 10a, tj. na základě souhlasu kvalifikované většiny v obou komorách parlamentu, případně referendem. (Ústava České republiky) Tento postup byl použit jak v případě Smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii, jíž jsme přenesli řadu pravomocí na EU, jakož i v případě Lisabonské smlouvy, jíž jsme přenesli další soubor pravomocí na EU.
Tuto proceduru však česká vláda nepodstoupí. Žádný z premiérů, ani ten český, na zasedání Evropské rady, kde se dohodli, že změnu schválí, nenapadl konstatování, že jde o změnu, která nerozšiřuje pravomoci Evropské unie a která může být přijata „zjednodušeným postupem“. Předseda Rady Herman van Rompuy zdůraznil, že se premiéři na této změně shodli jednomyslně: „Všichni souhlasili s tím, že využijeme zjednodušený postup přijímání změn.“ (Tiskové prohlášení Hermana van Rompuye 16.12.2010) Vláda České republiky se tedy chystá zajistit „souhlas České republiky“ se změnou Smlouvy bez ratifikace v parlamentu.
Smlouva o Evropské unii říká, že rozhodnutí o změně Smlouvy o fungování EU učiněné rozhodnutím Evropské rady „vstoupí v platnost až po schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy.“ (Smlouva o Evropské unii) Česká ústava však nezná proceduru pro změnu Smlouvy, která není činěna mezinárodní smlouvou. Ratifikovat lze totiž mezinárodní smlouvy, nikoliv rozhodnutí nějakého orgánu mezinárodní organizace.
Schvalování souhlasu se změnou Smlouvy podle článku 48 odst. 6 Smlouvy o EU má řešit tzv. stykový zákon, který říká, že „bez předchozího souhlasu Senátu nelze za Českou republiku vyslovit při hlasování souhlas v Evropské radě při rozhodování o změně ustanovení třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie podle čl. 48 odst. 6 Smlouvy o Evropské unii.“ (Zákon 162/2009, kterým se mění Zákon o Jednacím řádu Senátu a Zákon o Jednacím řádu Poslanecké sněmovny) Totéž platí i pro Poslaneckou sněmovnu: „Bez předchozího souhlasu Sněmovny nelze za Českou republiku vyslovit při hlasování souhlas v Evropské radě při rozhodování o změně ustanovení části třetí Smlouvy o fungování Evropské unie podle čl. 48 odst. 6 Smlouvy o Evropské unii.“ (Zákon 162/2009, kterým se mění Zákon o Jednacím řádu Senátu a Zákon o Jednacím řádu Poslanecké sněmovny) Premiér nesmí v Evropské radě hlasovat pro návrh na změnu Smlouvy bez předchozího souhlasu Senátu a bez předchozího souhlasu Poslanecké sněmovny.
Předpokládejme, že premiér dle zákona požádá Senát a sněmovnu o předběžný souhlas, než rozhodnutí Evropské rady finálně odhlasuje. Snad mu komory řeknou, že tato změna zvětšuje pravomoci EU na úkor České republiky a souhlas mu nedají.
Český parlament, zákonodárci vlády i opozice, prezident republiky a všichni odpovědní politici by měli trvat na tom, že je nepřípustné přenést na Evropskou unii další pravomoci (navíc pravomoci, které mohou ohrozit fiskální stabilitu České republiky) bez řádné mezinárodní smlouvy ratifikované podle článku 10a Ústavy.
Pro takový postup máme oporu v předchozích nálezech Ústavního soudu ve věci Lisabonské smlouvy. Na základě podání podnětu ze strany Senátu se v roce 2008 Ústavní soud podrobně zabýval Lisabonskou smlouvou a jmenovitě právě i rizikem skrývajícím se v článku 48, odst. 6 Smlouvy o Evropské unii. Své stanovisko poskytla Ústavnímu soudu i vláda (které byl současný premiér místopředsedou).
Jak plyne z nálezu Ústavního soudu, vláda tehdy předpokládala, že změny Smlouvy o fungování EU učiněné „zjednodušenou procedurou“ podle článku 48, odst. 6 Smlouvy o EU budou v případě předání dalších pravomocí odsouhlasovány v České republice podle článku 10a Ústavy ČR analogicky mezinárodním smlouvám:
„Pokud jde o zjednodušený postup pro přijímání změn Smluv, spatřuje vláda zásadní rozdíl v čl. 48 odst. 6 a čl. 48 odst. 7 Smlouvy o EU. Podle čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU totiž změna všech nebo části ustanovení části třetí Smlouvy o fungování EU, která se týkají vnitřních politik a činností Unie, podléhá kromě jednomyslného rozhodnutí Evropské rady schválení všemi členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy. Vláda je toho názoru, že z hlediska ústavního systému České republiky by taková změna, pokud by na jejím základě docházelo k přenosu dalších pravomocí orgánů České republiky na Evropskou unii, podléhala schválení Parlamentem dle čl. 10a Ústavy, a vláda je proto přesvědčena o souladu čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU s ústavním pořádkem České republiky.“ (Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 19/08, č. 446/2008 Sb. (ústavnost Lisabonské smlouvy I), bod 41)
Toto stanovisko, obhajované u Ústavního soudu místopředsedou vlády pro evropské záležitosti Alexandrem Vondrou lze považovat za právně podivné. Jak by mohlo podle článku 48, odst. 6 Smlouvy o EU docházet k přesunu pravomocí, když to ten stejný článek zakazuje? Možná byla vláda prozíravá a tušila, že bude touto passarellou docházet k přesunu pravomocí i přes explicitní zákaz, jak se právě děje.
Ústavní soud se nicméně s takovouto obhajobou neztotožnil a prohlásil, že podle článku 48 odst. 6 přenášet pravomoci na EU nelze a že na změnu smluv podle článku 48, odst. 6 Smlouvy o Evropské unii není možné použít proceduru popsanou v článku 10a ústavy ČR:
„Čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU umožňuje zjednodušený postup přijímání změn třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie, zahrnující mj. vnitřní trh, volný pohyb osob a služeb, volný pohyb zboží, kapitálu a plateb, pravidla hospodářské soutěže, hospodářskou a měnovou politiku apod., který ovšem podléhá schválení členskými státy v souladu s jejich ústavami a nemůže se dotýkat přenosu nových pravomocí na Unii. Odstavec šestý třetí pododstavec napadeného článku vylučuje změny v rámci tohoto režimu, které by se dotýkaly pravomocí Unie; tím je výslovně eliminována jakákoli pochybnost ve vztahu k čl. 10a Ústavy České republiky. Změna podle čl. 48 odst. 6 uskutečněná jednohlasným rozhodnutím Evropské rady musí být schválena členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy. Klíčové z ústavněprávního hlediska – jak je zmíněno – však je, že podle doslovného znění zkoumaného článku nelze na Unii žádné další pravomoci přenášet.“ (Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 19/08, č. 446/2008 Sb. (ústavnost Lisabonské smlouvy I), bod 160)
Ústavní soud v této souvislosti uvedl, že je potřeba včas novelizovat Ústavu tak, aby bylo jasné, jakou procedurou bude Česká republika vyjadřovat souhlas se změnami Smlouvy o fungování EU podle čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU:
„V této souvislosti však nelze nevidět, že zatím neexistují navazující ustanovení právního řádu České republiky, která by umožnila realizaci rozhodovacích procedur stanovených v šestém a sedmém odstavci čl. 48 na vnitrostátní úrovni. Neexistence těchto procedur se sice sama o sobě otázky ústavnosti Lisabonské smlouvy přímo nedotýká, poněvadž však Lisabonská smlouva předpokládá ingerenci vnitrostátních parlamentů, vláda jako předkladatel Lisabonské smlouvy (a ten, kdo ji na úrovni EU vyjednal) by to měla včas a dostatečně návrhem relevantních procedur na vnitrostátní úrovni reflektovat, měla by zajistit kompatibilitu Smlouvy a její provázanost s ústavním pořádkem České republiky, a to nejen s ohledem na účast Parlamentu, nýbrž i s ohledem na možnost předběžného přezkumu změny Smluv Ústavním soudem. Je totiž zřejmé, že požadavek určitosti přenesených pravomocí se vztahuje nejen k jednání orgánů EU, ale i orgánů České republiky, pokud je jejich součinnost nezbytná k přijetí rozhodnutí EU, které se přenesených pravomocí bezprostředně dotýká.“ (Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 19/08, č. 446/2008 Sb. (ústavnost Lisabonské smlouvy I), bod 165)
„Je třeba zajistit kontrolu rozhodnutí přijatého na základě článku 48 odstavce 6, 2. pododstavce, Ústavním soudem České republiky z hlediska souladu takového rozhodnutí s ústavním pořádkem. Na rozdíl od rozhodnutí podle odstavce 7, kde se pouze mění způsob hlasování (a obsah změny tedy lze posoudit již v tomto okamžiku, kdy jsou pravomoci přenášeny), rozhodnutím podle odstavce 6 se mění substantivní ustanovení Smluv. Je tedy nutné umožnit kontrolu této změny z hlediska ustanovení ústavního pořádku České republiky Ústavním soudem, aby byly respektovány limity přenesení pravomocí ve smyslu článku 10a Ústavy.“ (Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 19/08, č. 446/2008 Sb. (ústavnost Lisabonské smlouvy I), bod 167)
„Ústavní soud České republiky bude (může) – byť se zřetelem na předchozí zásady – působit jako ultima ratio a může zkoumat, zda některý akt orgánů Unie nevybočil z pravomocí, které Česká republika podle čl. 10a Ústavy na Evropskou unii přenesla.“ (Nález Ústavního soudu z 3.11.2009 ve věci Lisabonské smlouvy II)
Premiér nejspíš půjde požádat Senát a Poslaneckou sněmovnu o předběžný souhlas k finálnímu schválení návrhu rozhodnutí Evropské rady. Je na senátorech a poslancích, aby mu řekli, že navrhovanou změnu nelze činit podle článku 48, odst. 6 Smlouvy o EU, protože změna zakládá novou pravomoc EU.
Vláda by měla rovněž předem požádat Ústavní soud, aby posoudil, zda rozhodnutí Evropské rady o změně Smlouvy o fungování Evropské unie podle článku 48 odst. 6 Smlouvy o EU bylo učiněno legitimně, jak to předjímá předchozí nález Ústavního soudu. Pokud totiž Ústavní soud shledá, že uvedená změna znamená novou pravomoc pro EU, pak by takový akt i souhlas premiéra s tímto aktem v Evropské radě byl z hlediska České republiky neplatný.
Česká republika by s uvedenou změnou Smlouvy o fungování Evropské unie neměla vyjádřit souhlas nejen proto, že je taková změna pro Českou republiku nevýhodná, ale i proto, že je taková změna jasně nelegitimní.
Chce-li EU získat novou pravomoc, musí postupovat řádným způsobem – cestou změny smlouvy, která podléhá podle článku 10a Ústavy ČR souhlasu třípětinové většiny obou komor parlamentu, případně souhlasu občanů formou referenda, a ratifikaci prezidentem republiky.

References: čl. 122
 čl. 122
 čl. 48
 čl. 48
 soud 
 čl. 48
 čl. 48
 čl. 48
 čl. 10
 čl. 48
 soud 
 čl. 10
 čl. 48
 soud 
 čl. 48
 čl. 48
 soud 
 čl. 10
 soud