Source: https://tc.vlex.es/vid/149-ba-ma-15354915
Timestamp: 2019-10-23 08:13:27+00:00

Document:
STC 65/1998, 18 de Marzo de 1998 - Jurisprudencia - VLEX 15354915
Número de Recurso: Recurso de Inconstitucionalidad nº 1.725/1988.
1. Conviene hacer algunas observaciones previas que contribuyan a precisar la cuestión que ha de ser examinada. En primer lugar, cabe señalar que la Ley 25/1988, de Carreteras, limita expresamente su ámbito de aplicación a las carreteras estatales (art. 1), sin pretender su aplicación a las demás, sean de titularidad autonómica o, en su caso, local, diferenciándose, así, de la legislación preconstitucional, encabezada por la Ley 51/1974, de 19 de diciembre, de Carreteras, que resultaba de aplicación a todas las carreteras, tanto estatales como provinciales, municipales o de otras entidades locales. Por otro lado, una interpretación sistemática de los distintos apartados del art. 4, permite inferir con claridad que la Ley 25/1988 no tiene el propósito de llevar a cabo, a través de los criterios que utiliza para la delimitación de las carreteras estatales (esto es, «las integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma») una definición ex novo de la Red de Carreteras del Estado, pues pese a la utilización del tiempo presente en el apartado 1 y en el inicio del apartado 2 («son», «constituyen»), no se establece ninguna conexión directa de tales criterios con el anexo de la Ley. En efecto, la composición actual de la Red (en el momento de aprobación de la Ley) no viene determinada, en sentido propio, por la aplicación de tales criterios, sino que es (era) la que aparece concretamente relacionada en el anexo de la Ley, conforme se dispone en el apartado 1.o de la Disposición adicional primera, como resultado del proceso de transferencia de funciones y servicios del Estado en la materia, concluido a finales de 1984, efectuado ciertamente con criterios similares, pero que aquí no corresponde enjuiciar. La relevancia de los criterios establecidos en la Ley 25/1988 no es, pues, actual, sino futura, en relación con la modificación de la composición de la Red de Carreteras del Estado, particularmente como consecuencia de la construcción por el Estado de nuevas carreteras. A este respecto, cabe advertir también que el art. 4 no prevé más formas de modificación de la composición de la Red de Carreteras del Estado que el «cambio de titularidad de carreteras existentes en virtud de acuerdo mutuo de las Administraciones Públicas interesadas» (apartado 2.1, que no es objeto de impugnación), y la «construcción por el Estado de nuevas carreteras» que cumplan alguno de esos dos criterios. No es, por ello, casual, y confirma lo que se viene diciendo, que el apartado 3 del art. 4, al concretar lo que debe entenderse por «itinerarios de interés general» lo haga «a efectos de lo establecido en el punto 2.2 de este artículo», esto es, de la construcción de nuevas carreteras, y no a efectos del punto 1, ni siquiera del 2.1. El examen de los debates parlamentarios previos a la aprobación de la Ley confirman esta interpretación del mantenimiento del «statu quo» resultante del proceso de transferencias. Estas observaciones, que no obstan al enjuiciamiento del artículo impugnado en los términos propuestos, sirven, sin embargo, para llamar la atención de que el verdadero núcleo de la impugnación ha de situarse en el punto 2.2, esto es, por lo que respecta a la construcción de nuevas carreteras, a cuyo servicio se encuentran principalmente los criterios impugnados, así como para descartar el genérico temor, expresado en el escrito de interposición del recurso, de una utilización abusiva por el Estado de la definición del art. 4.1, por dejar supuestamente abierto el camino a que con base en la «alteración de itinerarios» las carreteras puedan sustraerse de la competencia autonómica en favor de la estatal, ya que la modificación unilateral de la composición actual de la Red de Carreteras del Estado no es una posibilidad egalmente prevista. Como, por otro lado, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña no ha sumado a su impugnación de los referidos criterios la de concretas carreteras o tramos de carretera de las relacionadas en el anexo de la Ley (a excepción de las autopistas A-17 y A-19, por razones muy singulares, relativas a la interpretación del Real Decreto de transferencias), no es preciso pronunciarse sobre la mayor o menor «flexibilidad» seguida en la redefinición de los «itinerarios» preconstitucionales [F.J. 4]. 2. Es preciso distinguir dos distintas funciones del «territorio» dentro del orden constitucional de competencias: el «territorio» como límite general del ejercicio por parte de las Comunidades Autónomas de sus propias competencias (en el sentido del art. 25.1 E.A.C.: «Todas las competencias mencionadas en los anteriores artículos y en los demás del presente Estatuto se entienden referidas al territorio de Cataluña»); y el «territorial» como criterio específico de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en determinadas materias, y que supone una delimitación de las respectivas competencias según el alcance intra o supracomunitario de las mismas. En el primero de los sentidos, y frente a lo que parece sugerir el órgano recurrente, el «principio de territorialidad» no constituye regla alguna de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino un límite general al ejercicio por las Comunidades Autónomas de cualesquiera competencias, aplicable también en materia de carreteras. Sin embargo, es evidente que el art. 9.14 E.A.C., al disponer, en correspondencia con el art. 148.1.5 C.E., que la Generalidad de Cataluña tiene competencia exclusiva sobre «carreteras y caminos cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de Cataluña», no se está limitando a recoger el «principio de territorialidad» en el sentido indicado (para lo cual hubiera bastado con asumir, si ello fuera constitucionalmente posible, competencia en materia de «carreteras y caminos», de lo que resultaría la imposibilidad de que hubiera carreteras estatales en el territorio de Cataluña), sino que está añadiendo un criterio delimitador de sus competencias en materia de carreteras frente a las del Estado. En análogo sentido nos hemos expresado en materia de «ferias internacionales» en la STC 13/1988 (fundamento jurídico 2.o) [F.J. 5]. 3. Todas las Comunidades Autónomas han asumido en sus Estatutos de Autonomía, con formulaciones muy similares, competencia exclusiva en materia de carreteras con la limitación prevista en el art. 148.1.5 C.E. Por su parte, el art. 149.1 C.E. no menciona expresamente las carreteras (como tampoco otras obras públicas relacionadas en el art. 148.1 C.E., como es el caso de los canales y regadíos), lo cual, sin embargo, no obliga a recurrir a la cláusula residual del art. 149.3 C.E., pues, según doctrina reiterada de este Tribunal, ello no resulta preciso cuando, con independencia de las rúbricas o denominaciones empleadas por la Constitución o por los Estatutos de Autonomía, cabe entender que una materia competencial ha sido incluida en una u otros, mediante la utilización de los «criterios interpretativos ordinarios» (SSTC 123/1984, fundamento jurídico 2.o, 180/1992, fundamento jurídico 4.°, 133/1997, fundamento jurídico 3.o, 206/1997, fundamento jurídico 7.o, in fine, y 40/1998, fundamento jurídico 45, Sentencia sobre la Ley de Puertos). Tales «criterios interpretativos ordinarios» no son otros que aquellos que atienden, de un lado, al sentido y finalidad propia con que los varios títulos de competencia se han recogido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, y, de otro, al carácter y objetivo predominante de las disposiciones impugnadas, como acaba de recordar recientemente la STC 13/1998, fundamento jurídico 4.o [F.J. 6]. 4. En relación con el título referente a las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (art. 149.1.13 C.E.), cabe recordar que, según doctrina reiterada de este Tribunal, «la competencia estatal en cuanto a la ordenación general de la economía responde al principio de unidad económica y abarca las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de medidas precisas para garantizar la realización de los mismos» (por todas, STC 186/1988, fundamento jurídico 2.o). Desde estas coordenadas es indudable que la competencia estatal «ex» art. 149.1.13 C.E. puede incidir en materia de carreteras, dada la trascendencia directa y significativa de las mismas sobre la actividad económica general, en cuanto infraestructura básica del transporte y las comunicaciones terrestres. Tampoco hay que olvidar que la Constitución consagra como uno de los principios rectores de la política social y económica el equilibrio económico interterritorial (arts. 40.1 y 131.1 C.E.), responsabilizando particularmente al Estado de su consecución (art. 138.1 C.E.), lo que conecta con una de las funciones principales que cumple la Red estatal de carreteras, cual es el de vertebrar y equilibrar todo el territorio nacional. En todo caso, dada la existencia, como hemos de ver, de títulos más específicos que apoyan la existencia de carreteras estatales, la virtualidad principal de este otro más genérico, cuya vocación es proyectarse sobre «objetos o ámbitos ajenos a la competencia estatal» [STC 227/1988, fundamento jurídico 20 b)], será la de permitir el establecimiento, en su caso, de medidas de coordinación de las planificaciones de carreteras estatal y autonómicas, mas no tanto la de legitimar, por sí mismo, la existencia de carreteras estatales [F.J. 7]. 5. El título competencial que, sin duda alguna, específicamente ampara la competencia del Estado para sostener una Red propia de carreteras, la existencia de carreteras estatales, es el previsto en el art. 149.1.24 C.E., que reserva al Estado competencia exclusiva sobre las «obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma», pues las carreteras son, indudablemente, una de las modalidades de obra pública más características [F.J. 8]. 6. Al tener las carreteras estatales su asiento específico en el art. 149.1.24 C.E., ello significa que la distribución de competencias en materia de carreteras no aparece presidida exclusivamente por el criterio territorial. El marco constitucional en materia de carreteras aparece, pues, dibujado de una manera más abierta y flexible, por la conjunción de diversos criterios, y puede resumirse de la manera siguiente: la Comunidad Autónoma recurrente, en los términos asumidos en su Estatuto, tiene competencia exclusiva sobre todas las carreteras «cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de Cataluña» (art. 9.14 E.A.C.), así como sobre las «obras públicas que no tengan la calificación legal de interés general del Estado o cuya realización no afecte a otra Comunidad Autónoma» (art. 9.13 E.A.C.), dejando a salvo la competencia exclusiva del Estado sobre «obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma» (art. 149.1.24 C.E.), así como aquellas otras con incidencia general en materia de carreteras derivadas de otros títulos competenciales, que, a los efectos de la resolución del presente recurso de inconstitucionalidad, no corresponde pormenorizar. Es, por ello, oportuno recordar en este momento la observación que hicimos en la STC 227/1988 (fundamento jurídico 13) a propósito de la distribución de competencias en materia de aguas, en el sentido de que cuando del conjunto de las normas del bloque de constitucionalidad aplicables puede extraerse más de una interpretación sin forzar los conceptos empleados por tales normas y dentro siempre de los límites constitucionales, «la misión de este Tribunal no consiste en señalar en abstracto cuál de entre las constitucionalmente posibles resulta la más oportuna, adecuada o conveniente, sino que debe ceñirse a enjuiciar en concreto si las normas legales ahora cuestionadas infringen o no la Constitución o los Estatutos de Autonomía» [F.J. 9]. 7. Al igual que en la reciente STC 40/1998, cabe afirmar que la concreción de cuáles sean las carreteras de «interés general» corresponde, en principio, al Estado, sin perjuicio del ulterior control de este Tribunal; y que, puesto que el constituyente no ha precisado qué deba entenderse por obras públicas de «interés general», sin que pueda darse a la expresión un sentido unívoco, los órganos estatales (y muy singularmente el legislador) disponen de un margen de libertad para determinar en qué supuestos concurren las circunstancias que permiten calificar a una carretera como de interés general e integrarla en la Red de Carreteras del Estado, correspondiendo a este Tribunal sólo «un control externo, en el sentido de que su intervención se limita a determinar si se han transgredido los márgenes dentro de los cuales los órganos del Estado pueden actuar con libertad» (fundamento jurídico 17, in fine) [F.J. 10]. 8. Dado que el art. 148.1.5 C.E. permite a las Comunidades Autónomas asumir competencia exclusiva sobre las carreteras «cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma», y así lo han hecho efectivamente en sus Estatutos de Autonomía, de ello resulta que, como regla general, estas carreteras no podrán ser declaradas de «interés general», al menos, a los efectos de su integración en la Red de Carreteras del Estado. Si bien no cabe descartar que, por excepción, carreteras de itinerario íntegramente autonómico puedan obtener esta calificación, dado que el criterio del «interés general» es de distinta naturaleza al puramente territorial que consagra el art. 148.1.5 C.E. (en análogo sentido, STC 40/1998, fundamentos jurídicos 17 y 18). Y, por la misma razón, la simple circunstancia de que el itinerario de una carretera atraviese más de una Comunidad Autónoma no determina por sí sola la incorporación de dicha carretera a la Red de Carreteras del Estado. De esta manera, el criterio del «interés general» viene a complementar al puramente territorial, sin excluirlo esencialmente, pero añadiendo al mismo una dimensión cualitativa que permite atender a la relevancia de las carreteras en su función de infraestructuras del transporte y las comunicaciones terrestres (esto es, a la trascendencia de los itinerarios del tráfico o transporte que se efectúa sobre las mismas), introduciendo, así, una mayor racionalidad en el reparto de competencias en esta materia. Por lo demás, la clasificación funcional y consiguiente jerarquización de las carreteras es tradicional en la legislación en la materia, y se encuentra presente asimismo en las modernas legislaciones autónomicas, que atienden a la función de las carreteras en el sistema de transportes y comunicaciones para clasificar y jerarquizar distintas Redes, y, en su caso, para diferenciar las de titularidad autonómica y local. No cabe duda, pues, de que resulta conforme con el orden constitucional y estatutario de competencias en materia de carreteras, una distribución que venga a reconocer la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre todas aquellas carreteras que pasen o discurran por su territorio (superando el criterio rígido de la integridad del itinerario), a excepción de las integradas en la Red de Carreteras del Estado por razones de interés general. Por lo demás, cabe señalar que esta materia resulta especialmente idónea para el establecimiento de fórmulas de colaboración, tanto entre las propias Comunidades Autónomas como entre las Comunidades Autonómas y el Estado, dentro del mutuo respeto de las respectivas competencias en el marco flexible establecido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía [F.J. 11]. 10. La simple indeterminación del criterio no es causa de inconstitucionalidad, al no existir reserva de Ley para el ejercicio por el Estado de esta competencia y quedar siempre a salvo la posibilidad de impugnación de su aplicación práctica (en este sentido, STC 40/1998, fundamento jurídico 19); de ahí que lo único que cabe resolver en este momento es si tal criterio se vale en sí mismo y de forma manifiesta de conceptos contrarios al reparto de competencias en la materia. Sin embargo, no es éste el caso. Dado que la existencia de una Red de Carreteras del Estado tiene asiento constitucional en el art. 149.1.24 C.E., nada cabe objetar en principio, desde esta perspectiva, que es a la que principalmente se refiere la parte impugnante, al mencionado criterio para la eventual inclusión de nuevas carreteras en dicha Red. Finalmente, y por lo que se refiere al último motivo de impugnación del apartado 2.2 del art. 4, el no haberse establecido una reserva del tipo de Ley previsto en el art. 131 C.E. para la inclusión de nuevas carreteras en la Red estatal, basta señalar que, como advierte el Abogado del Estado, y hemos indicado en repetidas ocasiones [SSTC 29/1986, fundamento jurídico 3.o, 227/1988, fundamento jurídico 20 a), y 145/1989, fundamento jurídico 1.o], y muy recientemente a propósito de la impugnación del art. 20 de la Ley de Puertos (STC 40/1998, fundamento jurídico 40), el art. 131 C.E. responde a la previsión de una posible planificación conjunta, de carácter global, de la actividad económica, y no resulta aplicable a una planificación de ámbito más reducido, por importante que pueda ser, como sucede con la planificación de carreteras, por lo que también se ha rechazar la impugnación por este motivo [F.J. 12]. 11. Con el precepto impugnado se pretenden evitar de manera preventiva los conflictos que pueden surgir de la actuación de competencias que concurren en su ejercicio sobre un mismo espacio físico. De un lado, la autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio; de otro, la competencia del Estado sobre las carreteras estatales. El método arbitrado por el legislador consiste en la necesidad de que a la aprobación inicial de la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a una carretera estatal le preceda la emisión por parte del Ministerio competente (antiguo Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo) de un informe vinculante, «comprensivo de las sugerencias que estime conveniente». Los términos en los que está redactado el precepto en cuestión merecen alguna crítica, pues la referencia a «las sugerencias que (el Ministerio) estime conveniente» parece dotar a la previsión del art. 10.2 de una indeterminación excesiva. Con todo, ha de entenderse que las sugerencias que el Ministerio podría formular son únicamente aquellas orientadas al fin de la mejor explotación y defensa de la carretera estatal eventualmente afectada por el instrumento de planeamiento. Aun así, debemos examinar si, con ese limitado alcance, la emisión de un informe que ha de vincular a la autoridad competente para la aprobación inicial de la redacción, revisión o modificación del instrumento constituye un mecanismo constitucionalmente adecuado a los fines de articular el ordenado ejercicio de las competencias materiales que concurren sobre el espacio físico en el que coinciden la carretera estatal y el territorio objeto de planeamiento. A este respecto, es preciso destacar que el informe emitido por el Ministerio vincula, en principio, a la autoridad que ha de dar su aprobación inicial al instrumento de planeamiento urbanístico. Así las cosas, la obligada inclusión en el texto objeto de aprobación inicial de las «sugerencias» remitidas por el Ministerio cumple la función de que en el proceso de redacción, revisión o modificación del instrumento se tengan presentes las observaciones evacuadas por el Estado para la mejor conservación y funcionalidad de la carretera estatal en el marco del nuevo instrumento de planeamiento, y puedan ser así conocidas y tenidas en cuenta en la tramitación del mismo. En este sentido, tales sugerencias vinculantes no implican la asunción de competencias urbanísticas por el Ministerio, sino la determinación de criterios flexibles que, sin imponer soluciones urbanísticas concretas, han de ser atendidos por la autoridad urbanística competente en el planeamiento para que no quede afectada la carretera objeto de la competencia estatal. Obviamente, ello no excluye la utilización de todos los mecanismos previstos en la legislación que permitan llegar a una solución concertada de las posibles discrepancias (SSTC 77/1984, 56/1986, 149/1991, 36/1994 y 40/1998, fundamento jurídico 30). En definitiva, la técnica arbitrada en el art. 10.2 de la Ley 25/1988 es plenamente conforme con la distribución de las competencias que concurren en el espacio físico objeto de planeamiento y sobre el que se traza una carretera estatal, pues asegura la debida ponderación de los intereses eventualmente afectados por esa concurrencia y no impone la subordinación de unos a otros [F.J. 14]. 12. El Consejo Ejecutivo no discute la competencia del Estado para establecer límites de edificación en toda la longitud de las variantes o carreteras de circunvalación; sólo sostiene que resulta excesivo ubicar la línea límite a 100 metros medidos horizontalmente a partir de la arista exterior de la calzada y que, en todo caso, deberían haberse previsto mecanismos de coordinación que hicieran posible el ajuste de los intereses del Estado como titular de la variante con los intereses propios del planeamiento urbanístico, la ordenación del territorio y la vivienda. No es posible que este Tribunal se pronuncie en abstracto sobre la corrección o incorrección de la distancia mínima fijada por el legislador del Estado. Basta con comprobar que la fijación de esa distancia es ineludible a los fines de la mejor defensa de la variante -como admite el propio Consejo Ejecutivo- y que se ha cifrado en unos términos que no son claramente arbitrarios. En lo que a la denunciada inexistencia de mecanismos de coordinación se refiere, cumple observar que los mismos se contemplan, con carácter general, en el art. 10.1 [F.J. 16].
Sentencia citada en: 48 sentencias, 15 artículos doctrinales, 6 resoluciones administrativas
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1.725/88, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Letrado de la Generalidad don Xavier C. i Gutiérrez, contra los arts. 4 (puntos 1, 2.2 y 3), 10.2, 25.4 y 37.1 y la Disposición adicional primera , punto 1, de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras. Ha comparecido el Abogado del Estado y ha sido Ponente el Magistrado don Vicente Gimeno Sendra, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Por escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el día 28 de octubre de 1988, el Letrado de la Generalidad de Cataluña, don Xavier C. i Gutiérrez, en representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 4 (puntos 1, 2.2 y 3), 10.2, 25.4 y 37.1 y la Disposición adicional primera , punto 1, de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras. En el escrito de formalización del recurso se aducen los motivos impugnatorios que, en lo sustancial, a continuación se resumen:
A) Tras una serie de consideraciones sobre la organización de las carreteras en la etapa preconstitucional, el Letrado de la Generalidad comienza su alegato con un examen del reparto competencial en materia de carreteras diseñado en la Constitución y los distintos Estatutos de Autonomía. Constata, así, en primer lugar, que, frente a la situación anterior de monopolio estatal, el texto del art. 149.1 de la Constitución no contiene en ninguno de sus apartados el término «carreteras». En cambio, el art. 148.1 de la Constitución establece, en su punto 5., que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias sobre «las carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma». Ello significa que se establece el principio de territorialidad en cuanto a la competencia autonómica en materia de carreteras y, además, se añade el criterio de que el itinerario debe desarrollarse íntegramente en el territorio de la Comunidad. Así, y partiendo de que «itinerario» no es otra cosa que el camino que hay que recorrer entre dos puntos, lo que el art. 148.1.5 de la Constitución exige para que una carretera pueda ser de la competencia de una Comunidad Autónoma es que sea el camino entre dos puntos situados en dicha Comunidad y que discurra sin exceder sus límites territoriales; es decir, no necesariamente exige que el itinerario tenga que reducirse a los trayectos preestablecidos como puntos de origen y final de las carreteras por el catálogo de las carreteras estatales integradas en las tres Redes (Nacional básica, Nacional complementaria y Regional) que, como una malla continua y cerrada, enlazaban todos los núcleos de población tanto urbanos como rurales. El itinerario es un término abierto que permite la flexibilidad necesaria para su adecuación a las características derivadas del nuevo modelo de Estado y a las exigencias de los sistemas de comunicaciones a los que las carreteras sirven como infraestructuras.
Por otra parte, el hecho de que la Exposición de motivos de la Ley 25/1988, de Carreteras, comience precisamente citando los núms. 21 y 24 del art. 149.1 de la Constitución, lleva al Letrado de la Generalidad a añadir alguna referencia a dichas competencias. Por lo que se refiere al «régimen general de comunicaciones» (art. 149.1.21), entiende que poco tiene que ver con el objeto de la mencionada Ley, pues, pese a su ambigüedad, parece referirse a normas generales aplicables a los sistemas de comunicación; a lo sumo, el art. 5 de esta norma podría encontrar soporte en tal competencia. En cuanto a las «obras públicas de interés general» (art. 149.1.24), destaca que representan, por una parte, una competencia eminentemente instrumental, que, como tal, sólo podrá justificar la distribución competencial a falta de otro título material más específico, pues, en efecto, la de obra pública no es más que una de las perspectivas desde la que pueden considerarse las carreteras, especialmente por lo que respecta a su construcción, ya que una vez realizadas les corresponde más bien el carácter de infraestructura. Por otra parte, el art. 149.1.24 se corresponde con el art. 148.1.4, con el que se cierra el campo competencial referido a las obras públicas. Esta correspondencia de los dos preceptos no se produce, en cambio, en el caso del punto 5 del art. 148.1, referido a carreteras. Por ello, el intentar introducir la materia de carreteras entre las competencias del 149.1 a través de su punto 24 desvirtúa el sistema de reparto constitucional si no es con el siguiente alcance: entendiendo que el «interés general» al que se refiere el art. 149.1.24 de la Constitución nada añade a las facultades que el Estado tiene sobre carreteras. Por lo tanto, aun en el caso de que el Estado realizase una carretera intracomunitaria dándole el tratamiento legal de obra pública de interés general, dicha carretera no debería integrarse en la Red de Carreteras del Estado, por no exceder el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. La falta de mención de las carreteras en el art. 149.1 C.E. no es obstáculo para que exista una Red de carreteras estatales, formada por las carreteras cuyo itinerario afecta a más de una Comunidad Autónoma, en virtud del art. 149.3 C.E. Hay otras competencias que también pueden relacionarse con las carreteras, como la defensa (art. 149.1.4 C.E.), bases y coordinación de la planificación económica (art. 149.1.13 C.E.), procedimiento administrativo, expropiación forzosa, contratos y concesiones administrativas (art. 149.1.18 C.E.), en las que no es necesario entrar por no resultar cuestionadas por el texto de la Ley 25/1988.
c) En el Capítulo Tercero de la Ley 25/1988, sobre Uso y Defensa de las Carreteras, el art. 25.4 dispone:
Y, a continuación de la Ley 25/1988, figura el «Catálogo de Carreteras de la Red de Interés General del Estado», en el que se incluyen dos vías que, además de desarrollar íntegramente su itinerario en el territorio catalán, son titularidad de la Generalidad de Cataluña en virtud del Real Decreto 1.943/1980, sobre traspaso de servicios del Estado en materia de carreteras. Concretamente, las autopistas A-17, autopista de Barcelona (tramo de la A-18 a Montmeló) y la A-19, autopista Barcelona-Massanet (tramo Montgat-Mataró).
Pues bien, si de hecho la mencionada condición ha de considerarse suspensiva, es decir, simplemente indicativa del momento en que, convenientemente verificada, tendrá efecto la transferencia física de la vía, esta circunstancia no afecta propiamente a la titularidad de la Generalidad sobre ambas vías, porque la titularidad existe desde la publicación del Real Decreto de traspasos en el «Boletín Oficial del Estado», en base a la afirmación concreta del precepto mencionado: Se traspasa. Por consiguiente, las citadas autopistas no deben ser consignadas como pertenecientes a la Red de Carreteras del Estado, por lo que su inclusión en el Catálogo anexo a la Ley 25/1988 es inconstitucional.
2. La Sección Primera de este Tribunal acordó, por providencia de 21 de noviembre de 1988, admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaran convenientes. Asimismo, se acordó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado», para general conocimiento.
3. Mediante escritos registrados con fechas 30 de noviembre y 9 de diciembre de 1988, respectivamente, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que la Cámara no haría uso de sus facultades de personación ni de formulación de alegaciones, y el Presidente del Senado se personó en nombre de la Cámara y ofreció su colaboración.
Previamente advierte que el órgano recurrente no discute la constitucionalidad del art. 1 de la Ley de Carreteras, esto es, la legitimidad de que el Estado regule la planificación, proyección, construcción, conservación, financiación, uso y explotación de las carreteras estatales, por lo que tampoco cabe discutir a las Cortes Generales la potestad de definir, de forma estipulativa o a los efectos de la propia Ley, cuáles son las carreteras estatales, y que para escoger unos criterios o notas definitorias mejor que otras las Cortes Generales gozan, en principio, de libertad política, de manera que este Tribunal sólo podrá rechazar esa definición en caso de lesión de algún límite constitucional. Y que, a su juicio, la parte recurrente no da, en realidad, ningún argumento que demuestre la inconstitucionalidad de los criterios empleados en la definición de las carreteras estatales, manifestando únicamente una prevención frente a su carácter abierto, que podría dar lugar a un uso torticero, lo cual no es motivo bastante para declarar su inconstitucionalidad (STC 58/1982).
a) La noción «itinerario de interés general», recogida en el apartado 1 del art. 4, tiene una base constitucional clara: el art. 148.5 de la Constitución delimita la materia sobre la que pueden asumir competencias las Comunidades Autónomas mediante la noción de «itinerario»; y el art. 9.14 E.A.C. acude a esta misma fórmula. Por su parte, el art. 149.1.21 de la Constitución se refiere al «régimen general de comunicaciones» y el apartado 24 del propio art. 149.1 a las «obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma». El art. 149.1.24 incorpora, pues, la noción de interés general a la cláusula de competencia estatal relativa a las obras públicas, cuya definición operativa en términos generales y abstractos compete ante todo a las Cortes Generales, sometidas al control de este Tribunal, con referencia a cada una de las clases de obras públicas (STC 68/1984, fundamento jurídico 4., in fine).
d) El apartado 3 del art. 4 de la Ley de Carreteras se recurre exclusivamente por su conexión con el 2.2 del mismo artículo. Demostrado que el art. 4.2.2 no es inconstitucional, lo mismo hay que sostener del art. 4.3 de esta Ley. La propia demanda acepta que los criterios de los núms. 3.1. y 3.4 no son constitucionalmente incorrectos. Los criterios contenidos en los núms. 3.2 y 3.3 son perfectamente justificables por accesoriedad: Se trata de carreteras que dan acceso a puertos y aeropuertos de interés general (competencia exclusiva del Estado: art. 149.1.20 de la Constitución) y a los principales pasos fronterizos (competencias estatales de los núms. 2, 3, 4, 10 y 11 del art. 149.1, y la conexión entre los núms. 3.3 y 3.1).
C) En cuanto al art. 10.2 de la Ley de Carreteras, al margen de su mayor o menor perfección técnica, su finalidad es clara, y ello basta para disipar cualquier apariencia de inconstitucionalidad. El legislador pretende que el Ministerio estatal competente en materia de carreteras y de urbanismo (el M.O.P.U.) conozca el contenido de los trabajos de elaboración de los planes urbanísticos que afecten a carreteras estatales antes de que sean aprobados inicialmente, para que -en su caso y por vía de un informe vinculante- se incluyan en estos trabajos las determinaciones precisas (las impropiamente denominadas «sugerencias») que exija la construcción, reparación, uso o explotación de ciertas obras públicas estatales, las carreteras. Se trata con ello de eliminar preventivamente discordancias o contradicciones entre el planeamiento urbanístico y las exigencias dimanantes de una «legislación sectorial» que puedan ser perjudiciales para ambos tipos de intereses públicos y obliguen a recurrir a medios de solución del conflictos más enérgicos. Ahora bien, incluidas en el instrumento de planeamiento «las sugerencias» que contenga el «informe vinculante» antes de su aprobación inicial, no hay por qué entender limitadas las potestades de los órganos a los que correspondan las sucesivas aprobaciones, provisional y definitiva. Si las «sugerencias» del M.O.P.U. sobre las carreteras estatales afectadas por el planeamiento se mantienen y acaban convirtiéndose en determinaciones del plan urbanístico definitivamente aprobado será porque imperio rationis hayan persuadido a los órganos competentes para aprobar provisional y definitivamente el plan. Si las «sugerencias» no acaban convirtiéndose en determinaciones del planeamiento en el grado apetecido por el M.O.P.U., la Administración del Estado podrá impugnar en la vía procedente la aprobación definitiva del plan, sin perjuicio, en su caso, de otras técnicas de actuación que puedan resultar de la Ley del Suelo, de la propia Ley de Carreteras o de otras leyes. En cualquier caso, y como es obvio, los órganos competentes para aprobar los instrumentos de planeamiento urbanístico deberán respetar escrupulosamente no ya la Ley de Carrreteras y sus normas de desarrollo, sino las determinaciones de los planes de carreteras del Estado y las decisiones legítimamente adoptadas al amparo de la legislación de carreteras que deban observar con arreglo a Derecho.
D) El art. 25.4 de la reiterada Ley regula una limitación de la propiedad que pesa sobre los predios colindantes o próximos a una variante o carretera de circunvalación. Es una norma de defensa de la carretera, cuya presencia en la Ley es perfectamente lógica. Con ella se trata de impedir que una variante o carretera de circunvalación -construida para «eliminar travesías de las poblaciones»- pueda verse convertida o degradada de nuevo en travesía de un nuevo núcleo de población que hiciera necesario construir, a su vez, una nueva variante o carretera de circunvalación. Desde esta perspectiva, el establecimiento de una «línea límite de edificación» de 100 metros medidos en horizontal desde la arista exterior de la calzada incide en el régimen de usos de los terrenos comprendidos más acá de la línea. Pero con ello no se menoscaban ni las competencias urbanísticas de la Generalidad ni la autonomía local por parejas razones a las expuestas al razonar sobre el art. 10.2: El art. 25.4 representa una norma de defensa de cierto tipo de obras públicas estatales adoptada al amparo del art. 149.1.24 y, en cuanto limitación de la propiedad, del art. 149.1.1, en relación con los apartados 1 y 2 del art. 33, todos de la Constitución. Por otra parte, el art. 25.4 es una norma de idéntica estructura que, por ejemplo, la del apartado 1 del art. 25 de la Ley. No siendo el art. 25.1, según el órgano recurrente, inconstitucional, tampoco puede serlo el art. 25.4 sólo porque amplía a 100 metros en un caso especial los 25 ó 50 metros normales de la línea límite de edificación. Por lo tanto, la inconstitucionalidad del art. 25.4 de la Ley de Carreteras no puede resultar simplemente de que los apartados 1, 2 y 3 del art. 25 establezcan -en sus respectivos supuestos- un régimen menos oneroso para los terrenos colindantes o próximos a la carretera, ya que existe un fin lícito que justifica el régimen singular para las variantes y carreteras de circunvalación que no se ha probado que sea irrazonable o desproporcionado.
5. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 14 de marzo de 1991, el Letrado don Xavier Castrillo i Gutiérrez, en representación de la Generalidad de Cataluña, tras haberse formulado oportuno requerimiento al Gobierno de la Nación, no atendido por éste, promovió conflicto positivo de competencia, registrado con el núm. 579/91, frente al art. 8 del Real Decreto 1.547/1990, de 30 de noviembre, por el que se modifican determinadas cláusulas de la concesión de «Autopistas Concesionaria Española, S. A.» y, por conexión, las Cláusulas sexta y adicional primera del Convenio de Modificación de determinadas cláusulas de la concesión de que es titular «Autopistas Concesionaria Española, S. A.», firmado el 28 de noviembre de 1990, aprobado por el Gobierno mediante el citado Real Decreto e incorporado como anexo al mismo. Todo ello por estimar que los citados preceptos vulneran las competencias de la Generalidad sobre carreteras establecidas en el art. 9.14 E.A.C.
6. Por providencia de 20 de marzo de 1991, la Sección Cuarta acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, a efectos de personación y alegaciones, dirigir oficio al Presidente del Tribunal Supremo por si ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo estuviera impugnado o se impugnare el referido Real Decreto, oír al Abogado del Estado para que expusiera lo que estimara conveniente acerca de la acumulación solicitada y publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de Cataluña».
9. El Abogado de la Generalidad de Cataluña solicitó, mediante escrito registrado el 17 de abril de 1996, y siguiendo instrucciones de su Gobierno, desistir del conflicto positivo de competencia núm. 579/91, planteado en su día frente al art. 8 del Real Decreto 1.547/1990, de 30 de noviembre, por el que se modifican determinadas cláusulas de la concesión de «Autopistas Concesionaria Española, S.A.» y, por conexión, las Cláusulas sexta y adicional primera del Convenio aprobado mediante el citado Real Decreto, por considerar que mediante el Real Decreto 902/1995, de 2 de junio, ha quedado definitivamente transferida a la Generalidad de Cataluña la titularidad de las autopistas A-17 (Meridiana-Montmeló) y A-19 (Montgat-conexión con la carretera GI-600, de Blanes a Hostalric).
1. A través del presente recurso de inconstitucionalidad el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña impugna, por motivos competenciales, varios preceptos de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, en concreto: Los arts. 4 (puntos 1, 2.2 y 3), 10.2, 25.4 y 37.1 y la Disposición adicional primera, punto 1. Los apartados 1, 2.2 y 3 del art. 4 se impugnan por entender que los criterios que en ellos se utilizan para la delimitación de la Red de Carreteras del Estado no son conformes con los que resultan del reparto de competencias en la materia establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía. Esencialmente por el mismo motivo se recurre también el art. 37.1, en la medida en que se vale de esos mismos criterios en la definición de «red arterial». Los arts. 10.2 (informe vinculante del antiguo Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo en la redacción, revisión o modificación de instrumentos de planeamiento urbanístico que afecten a carreteras estatales) y 25.4 (línea límite de edificación en las variantes o carreteras de circunvalación) se impugnan por supuesta invasión de las competencias exclusivas de la Generalidad en materia de urbanismo y ordenación del territorio. Y, finalmente, la Disposición adicional primera, punto 1, que indica que «como anexo a la presente Ley figura la relación y denominación de las carreteras estatales», se recurre por la supuesta inclusión indebida en dicha relación de dos vías, las autopistas A-17, autopista de Barcelona (tramo de la A-18 a Montmeló) y A-19, autopista Barcelona-Massanet (tramo Montgat-Mataró), que la Generalidad considera transferidas en virtud del Real Decreto 1.943/1980, sobre traspaso de servicios del Estado en materia de carreteras.
3. A efectos de lo establecido en el punto 2.2 de este artículo, se consideran itinerarios de interés general aquéllos en los que concurran algunas de las siguientes circunstancias:
A) En relación con el precepto que acabamos de transcribir, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña no discute, en realidad, la posibilidad de que exista una Red de Carreteras del Estado, pero sí los criterios que para su delimitación se utilizan. Eje central de sus alegaciones es la observación de que, a su juicio, la Constitución, en su art. 149.1, no ha establecido ninguna reserva de ciertas carreteras en favor del Estado. Así pues, la existencia de la Red estatal vendría impuesta, no por el art. 149.1 C.E., sino por el juego de la cláusula residual del art. 149.3 C.E., al haberse limitado Cataluña, como la mayoría de las Comunidades Autónomas, a asumir competencias exclusivas en los términos habilitados por el art. 148.1.5 C.E., esto es, sobre las «carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma» (en tales términos, el art. 9.14 E.A.C.: «carreteras y caminos cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de Cataluña»). De todo ello, el órgano impugnante infiere que el principio de territorialidad, proyectado sobre los viales existentes, constituye el criterio fundamental de distribución de competencias en la materia, modulado por el criterio del itinerario íntegramente comunitario, el cual ha de ser objeto, no obstante, de una interpretación flexible y dinámica, en función de diversos factores (como el volumen y las corrientes de tránsito que soportan, el origen y destino de la mayoría de sus usuarios, la existencia o no de itinerarios alternativos, etc.), para redefinir los itinerarios preconstitucionales de forma coherente con el principio de territorialidad. El Consejo Ejecutivo descarta, sin embargo, que los títulos competenciales invocados en el Preámbulo de la Ley sean los que den cobertura a la Red estatal: El «régimen general de comunicaciones» (art. 149.1.21 C.E.), porque, pese a su ambigüedad, parece referirse a normas generales aplicables a los sistemas de comunicación, y las «obras públicas de interés general» (art. 149.1.24 C.E.), por el carácter eminentemente instrumental de esta competencia, y sólo referible a su faceta constructiva.
Así pues, en opinión del Gobierno de la Generalidad, el apartado 1 del art. 4 sería inconstitucional por definir las carreteras estatales separándose de los criterios territoriales establecidos en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, al utilizar las expresiones de «carreteras integradas en un itinerario de interés general» y de carreteras «cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma», en lugar de referirse a aquéllas cuyo itinerario no se desarrolle íntegramente en el territorio de una sola Comunidad Autónoma. Por emplear los mismos términos lo sería también el apartado 2.2, referido a la modificación de la Red estatal como consecuencia de la construcción por el Estado de nuevas carreteras, así como por producirse dicha modificación al margen de cualquier tipo de acuerdo o consulta entre las Administraciones afectadas, y no exigirse su previa inclusión en un Plan aprobado con arreglo al art. 131 C.E., como prevé el apartado 4 del anexo B del Real Decreto 1.943/1980, de traspasos. En cuanto al punto 3 del art. 4, entiende el Consejo Ejecutivo que, si bien el contenido de los apartados 3.1 y 3.4 podría ser válido como criterio para delimitar la Red de Carreteras del Estado, por su conexión directa con el punto 2.2 debe considerarse también afectado de inconstitucionalidad.
3. Como se desprende de las alegaciones efectuadas en este proceso, la impugnación por parte del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña de los criterios definitorios de la Red de Carreteras del Estado se basa en una determinada comprensión del reparto de competencias en materia de carreteras resultante de la Constitución y el Estatuto de Autonomía, que reconduce la competencia del Estado para disponer de una Red de carreteras de su titularidad, y para legislar y actuar sobre la misma, a la cláusula residual del art. 149.3 C.E., convirtiendo así el criterio plasmado en el art. 9.14 del Estatuto de Autonomía, en correspondencia con el reflejado en el art. 148.1.5 C.E., en el único válido para proceder al deslinde competencial en la materia; así como en una determinada interpretación del referido criterio, del que a juicio del órgano recurrente se deduce que la distribución de competencias en la materia está informada por el «principio de territorialidad», con el que no resultarían conformes los utilizados en el art. 4 de la Ley de Carreteras.
Por otro lado, una interpretación sistemática de los distintos apartados del art. 4, permite inferir con claridad que la Ley 25/1988 no tiene el propósito de llevar a cabo, a través de los criterios que utiliza para la delimitación de las carreteras estatales (esto es, «las integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma») una definición ex novo de la Red de Carreteras del Estado, pues pese a la utilización del tiempo presente en el apartado 1 y en el inicio del apartado 2 («son», «constituyen»), no se establece ninguna conexión directa de tales criterios con el anexo de la Ley. En efecto, la composición actual de la Red (en el momento de aprobación de la Ley) no viene determinada, en sentido propio, por la aplicación de tales criterios, sino que es (era) la que aparece concretamente relacionada en el anexo de la Ley, conforme se dispone en el apartado 1. de la Disposición adicional primera, como resultado del proceso de transferencia de funciones y servicios del Estado en la materia, concluido a finales de 1984, efectuado ciertamente con criterios similares, pero que aquí no corresponde enjuiciar. La relevancia de los criterios establecidos en la Ley 25/1988 no es, pues, actual, sino futura, en relación con la modificación de la composición de la Red de Carreteras del Estado, particularmente como consecuencia de la construcción por el Estado de nuevas carreteras. A este respecto, cabe advertir también que el art. 4 no prevé más formas de modificación de la composición de la Red de Carreteras del Estado que el «cambio de titularidad de carreteras existentes en virtud de acuerdo mutuo de las Administraciones Públicas interesadas» (apartado 2.1, que no es objeto de impugnación), y la «construcción por el Estado de nuevas carreteras» que cumplan alguno de esos dos criterios. No es, por ello, casual, y confirma lo que se viene diciendo, que el apartado 3 del art. 4, al concretar lo que debe entenderse por «itinerarios de interés general» lo haga «a efectos de lo establecido en el punto 2.2 de este artículo», esto es, de la construcción de nuevas carreteras, y no a efectos del punto 1, ni siquiera del 2.1. El examen de los debates parlamentarios previos a la aprobación de la Ley confirman esta interpretación del mantenimiento del statu quo resultante del proceso de transferencias.
5. También conviene hacer alguna observación previa a propósito del sentido equívoco con el que el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña utiliza la expresión «principio de territorialidad» cuando se refiere al mismo como «la regla fundamental atributiva de competencias» o como el principio que «informa la distribución de competencias» en esta materia.
En el primero de los sentidos, y frente a lo que parece sugerir el órgano recurrente, el «principio de territorialidad» no constituye regla alguna de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino un límite general al ejercicio por las Comunidades Autónomas de cualesquiera competencias, aplicable también en materia de carreteras. Así, la aplicación de este principio fue la ratio decidendi de la decisión del conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de Castilla-León frente al acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria relativo a la construcción de la carretera C-628, Reinosa-Potes, que había de discurrir en uno de sus tramos por la provincia de Palencia (STC 132/1996), sin intervención entonces de competencia estatal alguna.
Sin embargo, es evidente que el art. 9.14 E.A.C., al disponer, en correspondencia con el art. 148.1.5 C.E., que la Generalidad de Cataluña tiene competencia exclusiva sobre «carreteras y caminos cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de Cataluña», no se está limitando a recoger el «principio de territorialidad» en el sentido indicado (para lo cual hubiera bastado con asumir, si ello fuera constitucionalmente posible, competencia en materia de «carreteras y caminos», de lo que resultaría la imposibilidad de que hubiera carreteras estatales en el territorio de Cataluña), sino que está añadiendo un criterio delimitador de sus competencias en materia de carreteras frente a las del Estado. En análogo sentido nos hemos expresado en materia de «ferias internacionales» en la STC 13/1988 (fundamento jurídico 2.).
6. Todas las Comunidades Autónomas han asumido en sus Estatutos de Autonomía, con formulaciones muy similares, competencia exclusiva en materia de carreteras con la limitación prevista en el art. 148.1.5 C.E. El art. 27.8 del Estatuto de Autonomía de Galicia añade expresamente una limitación adicional, al referirse a ferrocarriles y carreteras «no incorporados a la red del Estado». En los Estatutos canario y balear no se recoge la limitación del «itinerario íntegramente comunitario», en principio, por razones obvias derivadas de su circunstancia insular (art. 30.18 E.A.Can. y art. 10.5 E.A.B.). De esta regla sólo se separan el Estatuto vasco y la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (art. 10.34 E.A.P.V., y art. 49.3 L.O.R.A.F.N.A.), al señalar el primero que «además» de las competencias contenidas en el art. 148.1.5 C.E., «las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos conservarán íntegramente el régimen jurídico y competencias que ostentan o que, en su caso, hayan de recobrar a tenor del art. 3 de este Estatuto», y el segundo, que, entre otras en esta materia, «Navarra conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta».
Por su parte, el art. 149.1 C.E. no menciona expresamente las carreteras (como tampoco otras obras públicas relacionadas en el art. 148.1 C.E., como es el caso de los canales y regadíos), lo cual, sin embargo, no obliga a recurrir a la cláusula residual del art. 149.3 C.E., pues, según doctrina reiterada de este Tribunal, ello no resulta preciso cuando, con independencia de las rúbricas o denominaciones empleadas por la Constitución o por los Estatutos de Autonomía, cabe entender que una materia competencial ha sido incluida en una u otros, mediante la utilización de los «criterios interpretativos ordinarios» (SSTC 123/1984, fundamento jurídico 2., 180/1992, fundamento jurídico 4., 133/1997, fundamento jurídico 3., 206/1997, fundamento jurídico 7., in fine, y 40/1998, fundamento jurídico 45, Sentencia sobre la Ley de Puertos). En particular, en esta última Sentencia, y con referencia al transporte marítimo (materia también aludida en los Estatutos de Autonomía, pero no en el art. 149.1 C.E.) hemos señalado que «el hecho de que la Constitución no se haya referido al transporte marítimo en ningún precepto (a diferencia de lo que ocurre con el transporte aéreo al que alude en el mismo núm. 20 del art. 149.1 y con el transporte terrestre, previsto en el núm. 21) parece apuntar con toda claridad a su inclusión en el título de marina mercante».
Tales «criterios interpretativos ordinarios» no son otros que aquellos que atienden, de un lado, al sentido y finalidad propia con que los varios títulos de competencia se han recogido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, y, de otro, al carácter y objetivo predominante de las disposiciones impugnadas, como acaba de recordar recientemente la STC 13/1998, fundamento jurídico 4. (y antes, entre otras, las SSTC 252/1988, fundamento jurídico 3., y 197/1996, fundamento jurídico 3.).
7. Para indagar, pues, el asiento constitucional de las carreteras estatales hay que tener en cuenta, esencialmente, los títulos contemplados en los núms. 13, 21 y 24 del art. 149.1 C.E., invocados bien en el Preámbulo de la Ley 25/1988, bien en los Reales Decretos de transferencias, que reservan al Estado competencia exclusiva sobre las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica», «ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor» y «obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma», respectivamente. Procede, en primer término, hacer una aproximación negativa a dicha cuestión.
A) En relación con el título referente a las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (art. 149.1.13 C.E.), cabe recordar que, según doctrina reiterada de este Tribunal, «la competencia estatal en cuanto a la ordenación general de la economía responde al principio de unidad económica y abarca las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de medidas precisas para garantizar la realización de los mismos» (por todas, STC 186/1988, fundamento jurídico 2.). No sólo la ordenación de sectores económicos, sino también la de recursos de vital importancia para la realización de actividades económicas [STC 227/1988, fundamento jurídico 20 b)], o la realización de infraestructuras (STC 118/1996, fundamento jurídico 43), puede quedar afectada y condicionada por dicha competencia estatal, siempre que se trate de cuestiones con una «incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general» (STC 76/1991, fundamento jurídico 4.), y no se llegue a un vaciamiento o a una limitación irrazonable de las competencias autonómicas [STC 103/1989, fundamento jurídico 9.a)].
En todo caso, dada la existencia, como hemos de ver, de títulos más específicos que apoyan la existencia de carreteras estatales, la virtualidad principal de este otro más genérico, cuya vocación es proyectarse sobre «objetos o ámbitos ajenos a la competencia estatal» [STC 227/1988, fundamento jurídico 20 b)], será la de permitir el establecimiento, en su caso, de medidas de coordinación de las planificaciones de carreteras estatal y autonómicas, mas no tanto la de legitimar, por sí mismo, la existencia de carreteras estatales.
B) En cuanto al art. 149.1.21 C.E., en este precepto se reserva al Estado competencia exclusiva sobre ciertas materias relativas a los transportes y comunicaciones terrestres (como es el caso de los «transportes terrestres» y del «régimen general de comunicaciones»), que pueden tener una relevancia indirecta para la determinación de los criterios delimitadores de las carreteras estatales, pero que, en principio, no constituyen el asiento directo de los mismos.
b) Por otro lado, no cabe entender la competencia sobre carreteras subsumida en la relativa a los transportes terrestres. De igual manera que la titularidad de la carretera no conlleva la competencia para la ordenación del transporte que se realiza a través de ella (en cuanto que ésta «no proviene de la titularidad demanial sobre la carretera, sino de un poder de intervención respecto de lo que la Ley califica de servicio público...», STC 53/1984, fundamento jurídico 7.), tampoco la competencia para la ordenación del transporte ha de atraer, en principio, la relativa a la infraestructura. Se trata de funciones públicas diferenciadas, que también constituyen materias diversas a los efectos de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
8. El título competencial que, sin duda alguna, específicamente ampara la competencia del Estado para sostener una Red propia de carreteras, la existencia de carreteras estatales, es el previsto en el art. 149.1.24 C.E., que reserva al Estado competencia exclusiva sobre las «obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma», pues la carreteras son, indudablemente, una de las modalidades de obra pública más características (en este sentido, la todavía vigente Ley General de Obras Públicas de 13 de abril de 1877), y esencialmente desde esta perspectiva son objeto de regulación por su legislación específica (así en la Ley 25/1988 y Leyes autonómicas, como en las precedentes Leyes de 4 de mayo de 1877 y 19 de diciembre de 1974).
Sin embargo, tales argumentos no pueden ser aceptados. En efecto, nada obliga a interpretar la competencia sobre «obras públicas» como una competencia puramente instrumental o adjetiva de otras competencias, pues en tal caso resultaría superflua su inclusión en los listados del art. 148.1 y del art. 149.1 C.E. Y, por otro lado, nada obliga tampoco a interpretar el sentido de las materias reservadas a la competencia exclusiva del Estado en el art. 149.1 C.E. en función de las contenidas, a su vez, en el art. 148.1 C.E., pues, como acabamos de recordar en la STC 40/1998 (fundamento jurídico 17), los respectivos listados «responden a dos técnicas, e incluso dos lógicas, diferentes en la distribución de competencias». Así pues, de la mención de las carreteras en el art. 148.1.5 C.E. no cabe deducir que el art. 149.1.24 C.E. no resulte aplicable a las carreteras.
Además, no por ello queda desprovista de sentido la mención específica de las carreteras en el art. 148.1.5 C.E. y concordantes de los Estatutos de Autonomía. En efecto, hay que tener en cuenta que la legislación preconstitucional conocía, junto a las carreteras estatales, otras de titularidad provincial o municipal, a las que no afectaron los cambios de titularidad producidos en virtud de los Reales Decretos de transferencias, y que tampoco han perdido necesariamente esa condición de acuerdo con las respectivas legislaciones autonómicas. Es decir, el art. 148.1.5 C.E. prevé, y los Estatutos recogen, un título de intervención en materia de carreteras, ante todo y en primer término de carácter normativo, desvinculado de la titularidad de las mismas, sobre todas las carreteras «cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma», y que comprende no sólo las de titularidad autonómica, sino también las de cualquier otra titularidad, con la única reserva de las que puedan ser de titularidad estatal en virtud del art. 149.1.24 C.E. Así entendido, el art. 148.1.5 C.E. tiene un sentido propio y complementario del art. 148.1.4 C.E. y de sus concordantes estatutarios (obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio»), que sólo fundaría la competencia de la Comunidad Autónoma sobre las carreteras que tuvieran un interés autonómico.
Por otro lado, la Constitución no impone una interpretación que relegue el título relativo a las obras públicas a su mera construcción o financiación, y que no permita comprender todos los aspectos a los que se extiende la regulación contenida en la Ley 25/1988, esto es, la «planificación, proyección, construcción, conservación, financiación, uso y explotación de las carreteras estatales», cuestiones todas ellas íntimamente vinculadas a la obra pública, a diferencia de otras de las que no se ocupa la Ley y sobre las que rigen otras reglas de reparto competencial, como la regulación del tráfico y circulación de vehículos a motor o la ordenación de los transportes por carretera (art. 149.1.21 C.E.). Ello sin perjuicio de que dicho título competencial pueda tener también una aplicación de alcance más reducido, centrada en la financiación.
Es, por ello, oportuno recordar en este momento la observación que hicimos en la STC 227/1988 (fundamento jurídico 13) a propósito de la distribución de competencias en materia de aguas, en el sentido de que cuando del conjunto de las normas del bloque de constitucionalidad aplicables puede extraerse más de una interpretación sin forzar los conceptos empleados por tales normas y dentro siempre de los límites constitucionales, «la misión de este Tribunal no consiste en señalar en abstracto cuál de entre las constitucionalmente posibles resulta la más oportuna, adecuada o conveniente, sino que debe ceñirse a enjuiciar en concreto si las normas legales ahora cuestionadas infringen o no la Constitución o los Estatutos de Autonomía».
Así pues, al igual que en la reciente STC 40/1998, cabe afirmar que la concreción de cuáles sean las carreteras de «interés general» corresponde, en principio, al Estado, sin perjuicio del ulterior control de este Tribunal; y que, puesto que el constituyente no ha precisado qué deba entenderse por obras públicas de «interés general», sin que pueda darse a la expresión un sentido unívoco, los órganos estatales (y muy singularmente el legislador) disponen de un margen de libertad para determinar en qué supuestos concurren las circunstancias que permiten calificar a una carretera como de interés general e integrarla en la Red de Carreteras del Estado, correspondiendo a este Tribunal sólo «un control externo, en el sentido de que su intervención se limita a determinar si se han transgredido los márgenes dentro de los cuales los órganos del Estado pueden actuar con libertad» (fundamento jurídico 17, in fine).
11. Pues bien, tales límites, como también hemos indicado en la STC 40/1998, han de extraerse, en primer término, del propio bloque de constitucionalidad; y, a este respecto, «el contenido del art. 148.1 C.E. puede erigirse en criterio interpretativo del art. 149.1 C.E. y de los correspondientes preceptos de los Estatutos de Autonomía» (fundamento jurídico 17).
Así pues, dado que el art. 148.1.5 C.E. permite a las Comunidades Autónomas asumir competencia exclusiva sobre las carreteras «cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma», y así lo han hecho efectivamente en sus Estatutos de Autonomía, de ello resulta que, como regla general, estas carreteras no podrán ser declaradas de «interés general», al menos, a los efectos de su integración en la Red de Carreteras del Estado. Si bien no cabe descartar que, por excepción, carreteras de itinerario íntegramente autonómico puedan obtener esta calificación, dado que el criterio del «interés general» es de distinta naturaleza al puramente territorial que consagra el art. 148.1.5 C.E. (en análogo sentido, STC 40/1998, fundamentos jurídicos 17 y 18). Y, por la misma razón, la simple circunstancia de que el itinerario de una carretera atraviese más de una Comunidad Autónoma no determina por sí sola la incorporación de dicha carretera a la Red de Carreteras del Estado.
De esta manera, el criterio del «interés general» viene a complementar al puramente territorial, sin excluirlo esencialmente, pero añadiendo al mismo una dimensión cualitativa que permite atender a la relevancia de las carreteras en su función de infraestructuras del transporte y las comunicaciones terrestres (esto es, a la trascendencia de los itinerarios del tráfico o transporte que se efectúa sobre las mismas), introduciendo, así, una mayor racionalidad en el reparto de competencias en esta materia. Por lo demás, la clasificación funcional y consiguiente jerarquización de las carreteras es tradicional en la legislación en la materia, y se encuentra presente, asimismo, en las modernas legislaciones autónomicas, que atienden a la función de las carreteras en el sistema de transportes y comunicaciones para clasificar y jerarquizar distintas Redes, y, en su caso, para diferenciar las de titularidad autonómica y local.
Por lo que respecta al primero (la integración de una carretera en un itinerario de interés general), no puede considerarse inconstitucional simplemente por apelar al concepto de «interés general», ya que, como hemos indicado, tal criterio no es ajeno a la distribución de competencias trazada en este materia por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, y no excluye la consideración simultánea del criterio territorial.
Tampoco puede reputarse inconstitucional por referir el interés general a los itinerarios en que se integran las carreteras en lugar de a las carreteras mismas, es decir, por acudir al concepto de «integración» de una carretera en un itinerario de interés general, pues ni la Constitución (arts. 148.1.5 y 149.1.24) ni los Estatutos de Autonomía obligan a considerar las carreteras como unidades independientes (al igual que el art. 149.1.22 no obliga a hacer lo propio con los ríos, STC 227/1988, fundamento jurídico 15). En efecto, «criterios lógicos, técnicos y de experiencia», que deben presidir la interpretación de las reglas de reparto competencial (STC 227/1988, fundamento jurídico 15), avalan la utilización de dicha formulación legal. Las carreteras, en cuanto vías de comunicación y transporte, no se proyectan ni construyen de espaldas a las ya existentes, sino asegurando la conexión y el enlace de unas con otras, que es lo que provoca la imagen de red o de redes. Nada obliga, pues, en el momento de planificar, proyectar y construir una nueva carretera, a efectuar una consideración aislada de su itinerario o trazado, sin tener en cuenta su eventual integración en otro más amplio, que es lo que permite atender adecuadamente a los aspectos funcionales y cualitativos determinantes de su interés general (a los itinerarios del tráfico o transporte que se verifica a través de las mismas) y consiguiente incorporación a la Red de Carreteras del Estado.
El Consejo Ejecutivo impugna también la concreción de que es objeto dicho criterio en el apartado 3 del art. 4, al especificar las circunstancias que permiten calificar un itinerario como «itinerario de interés general», «a los efectos de lo establecido en el punto 2.2 de este artículo». Las circunstancias primera y cuarta (formar parte de los principales itinerarios de tráfico internacional, incluidos en los correspondientes Convenios» y «enlazar las Comunidades Autónomas, conectando los principales núcleos de población del territorio del Estado de manera que formen una red continua que soporte regularmente un tráfico de largo recorrido») únicamente son impugnadas por su inclusión bajo la rúbrica de «itinerarios de interés general», en la medida en que éste sería un concepto extraño e incompatible con el orden de competencias. Ahora bien, una vez que ya hemos establecido que tal concepto resulta conforme y compatible con el orden constitucional de distribución de competencias en la materia, decae el único motivo alegado para sostener su inconstitucionalidad.
En efecto, nada cabe oponer a que otra de las funciones de interés general de la Red de Carreteras del Estado sea la de asegurar el acceso a los «principales» pasos fronterizos (apartado 3.3), completando así los «principales itinerarios de tráfico internacional, incluidos en los correspondientes Convenios» (apartado 3.1). El interés general puede justificarse, además, en razón de la competencia exclusiva del Estado en materia de «relaciones internacionales» (art. 149.1.3 C.E.), como se evidencia, en el caso que nos ocupa, en las responsabilidades que en virtud de la misma corresponden al Estado en garantía de la libre circulación de personas y mercancías en el seno de la Unión Europea (art. 93 C.E.), y muy particularmente en relación con el transporte internacional de mercancías y viajeros, de lo que es reflejo la Ley 52/1984, de 26 de diciembre, sobre protección de medios de transporte extranjeros que se hallen en territorio español realizando viajes de carácter internacional.
Tampoco cabe oponer ningún reparo a la otra de las circunstancias definitorias de lo que constituye un itinerario de interés general, esto es, «constituir el acceso a un puerto o aeropuerto de interés general» (apartado 3.2), pues refleja otra de las funciones que pueden legítimamente corresponder, en principio, a la Red de Carreteras del Estado, cual es la de asegurar la conexión o salida a las vías de comunicación terrestre de esas otras grandes infraestructuras de transporte de titularidad estatal, como son los puertos y aeropuertos de interés general (art. 149.1.20 C.E.), desde una perspectiva combinada de los transportes sobre los que el Estado ostenta competencia exclusiva. Hay que tener presente, además, que este tipo de accesos, por el propio emplazamiento de tales infraestructuras portuarias y aeroportuarias, normalmente formarán parte de tramos urbanos o redes arteriales, sometidos a un régimen específico de acuerdo con el Capítulo Cuarto de la Ley 25/1988.
El Consejo Ejecutivo impugna, asimismo, el segundo de los criterios que, de acuerdo con el apartado 2.2 del art. 4., puede determinar, alternativamente, la modificación de la Red estatal en virtud de la construcción por el Estado de una nueva carretera, el que se trate de una carretera «cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma», por entender que descansa en unos conceptos ajenos a los que presiden el reparto de competencias en la materia. Lo primero que hay que hacer notar es que este criterio, a diferencia del anterior, no recibe concreción ulterior por parte de la Ley, a pesar de que en sí mismo se vale de conceptos con cierto grado de indeterminación como los de «sistema de transporte» y «afección», ni tampoco resulta evidente a priori qué otras circunstancias distintas de las ya incluidas en el primer criterio podría cobijar.
Finalmente, y por lo que se refiere al último motivo de impugnación del apartado 2.2 del art. 4, el no haberse establecido una reserva del tipo de Ley previsto en el art. 131 C.E. para la inclusión de nuevas carreteras en la Red estatal, basta señalar que, como advierte el Abogado del Estado, y hemos indicado en repetidas ocasiones [SSTC 29/1986, fundamento jurídico 3., 227/1988, fundamento jurídico 20 a), y 145/1989, fundamento jurídico 1.], y muy recientemente a propósito de la impugnación del art. 20 de la Ley de Puertos (STC 40/1998, fundamento jurídico 40), el art. 131 C.E. responde a la previsión de una posible planificación conjunta, de carácter global, de la actividad económica, y no resulta aplicable a una planificación de ámbito más reducido, por importante que pueda ser, como sucede con la planificación de carreteras, por lo que también se ha de rechazar la impugnación por este motivo.
14. Una vez resumidas las respectivas alegaciones, se ha de convenir con el Abogado del Estado en que con el precepto impugnado se pretenden evitar de manera preventiva los conflictos que pueden surgir de la actuación de competencias que concurren en su ejercicio sobre un mismo espacio físico. De un lado, la autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio; de otro, la competencia del Estado sobre las carreteras estatales. El método arbitrado por el legislador consiste en la necesidad de que a la aprobación inicial de la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a una carretera estatal le preceda la emisión por parte del Ministerio competente (antiguo Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo) de un informe vinculante, «comprensivo de las sugerencias que estime conveniente». Los términos en los que está redactado el precepto en cuestión merecen alguna crítica, pues la referencia a «las sugerencias que (el Ministerio) estime conveniente» parece dotar a la previsión del art. 10.2 de una indeterminación excesiva. Con todo, ha de entenderse que las sugerencias que el Ministerio podría formular son únicamente aquellas orientadas al fin de la mejor explotación y defensa de la carretera estatal eventualmente afectada por el instrumento de planeamiento. Aun así, debemos examinar si, con ese limitado alcance, la emisión de un informe que ha de vincular a la autoridad competente para la aprobación inicial de la redacción, revisión o modificación del instrumento constituye un mecanismo constitucionalmente adecuado a los fines de articular el ordenado ejercicio de las competencias materiales que concurren sobre el espacio físico en el que coinciden la carretera estatal y el territorio objeto de planeamiento.
A este respecto, es preciso destacar que el informe emitido por el Ministerio vincula, en principio, a la autoridad que ha de dar su aprobación inicial al instrumento de planeamiento urbanístico. Así las cosas, la obligada inclusión en el texto objeto de aprobación inicial de las «sugerencias» remitidas por el Ministerio cumple la función de que en el proceso de redacción, revisión o modificación del instrumento se tengan presentes las observaciones evacuadas por el Estado para la mejor conservación y funcionalidad de la carretera estatal en el marco del nuevo instrumento de planeamiento, y puedan ser así conocidas y tenidas en cuenta en la tramitación del mismo. En este sentido, tales sugerencias vinculantes no implican la asunción de competencias urbanísticas por el Ministerio, sino la determinación de criterios flexibles que, sin imponer soluciones urbanísticas concretas, han de ser atendidos por la autoridad urbanística competente en el planeamiento para que no quede afectada la carretera objeto de la competencia estatal. Obviamente, ello no excluye la utilización de todos los mecanismos previstos en la legislación que permitan llegar a una solución concertada de las posibles discrepancias (SSTC 77/1984, 56/1986, 149/1991, 36/1994 y 40/1998, fundamento jurídico 30).
A todo lo anterior opone el Abogado del Estado que el art. 25.4 es una norma de defensa de la carretera, cuya presencia en la Ley es perfectamente lógica, pues con ella se trata de impedir que una variante o carretera de circunvalación -construida para «eliminar las travesías de las poblaciones»- pueda verse convertida o degradada de nuevo en travesía de un nuevo núcleo de población que hiciera necesario construir, a su vez, una nueva variante o carretera de circunvalación. Desde esta perspectiva, el establecimiento de una «línea límite de edificación» de 100 metros medidos en horizontal desde la arista exterior de la calzada incide en el régimen de usos de los terrenos comprendidos más acá de la línea. Pero con ello no se menoscaban ni las competencias urbanísticas de la Generalidad ni la autonomía local por parejas razones a las expuestas al razonar sobre el art. 10.2: El art. 25.4 representa una norma de defensa de cierto tipo de obras públicas estatales adoptada al amparo del art. 149.1.1 y del art. 149.1.24, en relación con los apartados 1 y 2 del art. 33, todos de la Constitución. Por otra parte, el art. 25.4 es una norma de idéntica estructura que, por ejemplo, la del apartado 1 del art. 25 de la Ley. No siendo el art. 25.1, según el órgano recurrente, inconstitucional, tampoco puede serlo el art. 25.4 sólo porque amplía a 100 metros en un caso especial los 25 ó 50 metros normales de la línea límite de edificación. Por lo tanto, la inconstitucionalidad del art. 25.4 de la Ley de Carreteras no puede resultar simplemente de que los apartados 1, 2 y 3 del art. 25 establezcan -en sus respectivos supuestos- un régimen menos oneroso para los terrenos colindantes o próximos a la carretera, ya que existe un fin lícito que justifica el régimen singular para las variantes y carreteras de circunvalación que no se ha probado que sea irrazonable o desproporcionado.
Tal y como ha quedado reflejado en los Antecedentes de esta Sentencia, por obra del Real Decreto 902/1995, de 2 de junio, ha quedado definitivamente transferida a la Generalidad de Cataluña la titularidad de las autopistas A-17 (Meridiana-Montmeló) y A-19 (Montgat-conexión con la carretera GI-600, de Blanes a Hostalric). Por ese motivo, el Consejo Ejecutivo desistió en su día del conflicto positivo de competencias 579/91, promovido frente al art. 8 del Real Decreto 1.547/1990, de 30 de noviembre, por el que se modifican determinadas cláusulas de la concesión de «Autopistas Concesionaria Española, S.A.» y, por conexión, las Cláusulas sexta y adicional primera del Convenio aprobado mediante el citado Real Decreto. Por Auto de 21 de mayo de 1996, el Pleno del Tribunal acordó tener por desistido al Gobierno de la Generalidad de Cataluña del conflicto positivo de competencia núm. 579/91 y proseguir el procedimiento del recurso de inconstitucionalidad núm. 1725/88.
1. Declarar que los arts. 4 (puntos 1, 2.2 y 3), 10.2, 25.4 y 37.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, son conformes con el orden constitucional y estatutario de competencias.
2. Declarar la desaparición sobrevenida del objeto del recurso por lo que respecta a la impugnación de la Disposición adicional primera, punto 1, de la Ley, en relación con la inclusión en el anexo de las autopistas A-17, autopista de Barcelona (tramo de la A-18 a Montmeló) y A-19, autopista Barcelona-Massanet (tramo Montgat-Mataró).
SAP Tarragona, 19 de Febrero de 2007

References: Real Decreto 
in fine
 resolución 
in fine
 Real Decreto 
 Real Decreto 
in fine
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
in fine
in fine
 Real Decreto 
 Real Decreto