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Uwe Göhring, Ministerium des Innern und für Sport
Veröffentlicht von:Alina Stiel Geändert vor über 3 Jahren
Präsentation zum Thema: "Uwe Göhring, Ministerium des Innern und für Sport"— Präsentation transkript:
1 Uwe Göhring, Ministerium des Innern und für Sport
Dr. Walter Müller u. Horst Meffert, Ministerium der Finanzen Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz Teil I Präsentation aus den Vortragsveranstaltungen Stand: August 2006
2 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
Vortragsgliederung Vortragsteile: Inhaltliche Gliederung: I. Einführung des Konnexitätsprinzips 1. Begriff „Konnexitätsprinzip“ 2. Verankerung einer strikten Konnexitätsregelung in Artikel Abs. 5 LV 3. Ausführungsgesetz zum Konnexitätsprinzip (KonnexAG) II. Anwendung des Konnexitätsprinzips nach Maßgabe des KonnexAG 1. Anwendungsbereich des Konnexitätsprinzips (§ 1 KonnexAG) 2. Kostenverursachungsabschätzung, Kostenfolgenabschätzung (§ 2 KonnexAG) 3. Mehrbelastungsausgleich (§ 3 KonnexAG) 4. Zuständigkeiten und Verfahren (§§ KonnexAG) 1. Teil „Grundprinzi- pien“ (Göhring) 2. Teil „Anwendung“ (Dr. Müller) 3. Teil „Verfahren“ (Göhring)
3 Verknüpfung, Verflechtung
Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz I.1 Begriff „Konnexitätsprinzip“ „Konnex“ = lateinisch: Verknüpfung, Verflechtung „Konnexitätsprinzip“ (im Bereich der Finanzverfassung)= Verknüpfung von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung Problem: an welche Aufgabe (Verwaltungsaufgabe od. Gesetzgebungsaufgabe) wird angeknüpft?
4 Prinzip der Vollzugskausalität:
Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz I.1 Begriff „Konnexitätsprinzip“ Prinzip der Vollzugskausalität: Finanzierungsverantwortung knüpft an die Verwaltungs- aufgabe an (z. B. Art. 104a Abs. 1 GG) Ausgabenlast trägt diejenige Körperschaft, die für die Wahr- nehmung der Verwaltungs- aufgabe zuständig ist („Wer vollzieht, bezahlt“.). Prinzip der Gesetzeskausalität: Finanzierungsverantwortung knüpft an die Gesetzgebungs- aufgabe an (z. B. Konnexitäts- regelungen in den Landesverfassungen) Ausgabenlast ist von derjeni- gen Körperschaft zu tragen, der die Gesetzgebungsaufga- be zukommt („Wer bestellt, bezahlt.“).
5 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
I.2 Verankerung einer strikten Konnexitätsregelung in Art. 49 Abs. 5 LV Historie: ► In einem Zwischenbericht vom 5. Dezember 2003 (Drucksache 14/2739) empfiehlt die Enquete-Kommission „Kommunen“ dem Landtag Rheinland-Pfalz einstimmig die Einführung des strikten Konnexitätsprinzips. ► Mit dem 35. Landesgesetz zur Änderung der Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 14. Juni 2004 (GVBl. S. 321) wird eine strikte Konnexitätsregelung in Art. 49 Abs. 5 der Landesverfassung verankert. ► Zeitgleich mit der Verabschiedung der Verfassungsänderung hat der Landtag am 19. März 2004 (Drucksache 14/3017) eine Entschließung angenommen, in der die Landesregierung gebeten wurde, beim Bund auf eine Verankerung des Konnexitätsprinzips auch im Grundgesetz hinzuwirken. (Aktueller Stand der Verhandlungen zur Föderalismusreform: • keine Aufnahme einer gesetzeskausalen Konnexitätsregelung im GG, aber • Absicht, in Art. 84 Abs. 1 und 85 Abs.1 GG ein Verbot aufzunehmen, den Gemeinden und Gemeindeverbänden zukünftig durch Bundesgesetz Aufgaben zu übertragen.
6 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
I.2 Verankerung einer strikten Konnexitätsregelung in Art. 49 Abs. 5 LV Art. 49 Abs. 5 LV: „(5) Überträgt das Land den Gemeinden oder Gemeinde- verbänden nach Absatz 4 die Erfüllung öffentlicher Auf- gaben oder stellt es besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer Aufgaben, hat es gleich- zeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen; dies gilt auch bei der Auferlegung von Finanzie- rungspflichten. Führt die Erfüllung dieser Aufgaben und Pflichten zu einer Mehrbelastung der Gemeinden oder Gemeindeverbände, ist ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen. Das Nähere regelt ein Gesetz.“
7 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
I.2 Verankerung einer strikten Konnexitätsregelung in Art. 49 Abs. 5 LV Grundlegende Ausgestaltung des rheinland-pfälzischen Konnexitätsprinzips: 1. Tatbestandlich erfasst wird nicht nur die Übertragung staatlicher Aufgaben auf Gemeinden und Gemeindeverbände, sondern insgesamt die Zuweisung „öffentlicher Aufgaben“ (Auftragsangelegenheiten gem. § 2 Abs. 2 GemO und Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 GemO) insgesamt. 2. Auf der Rechtsfolgenseite beschränkt sich das Konnexitätsprinzip nicht darauf, im Falle einer Aufgabenzuweisung an die Gemeinden und Gemeindeverbände vom Land lediglich den Erlass einer inhaltlich nicht weiter bestimmten Kostendeckungsregelung zu verlangen (relatives Konnexitätsprinzip). Vielmehr ist das Land im Falle einer kommunalen Aufgaben- und Ausgabenmehrbelastung zu einem „entsprechenden“, d. h. vollständigen finanziellen Ausgleich der Mehrbelastung verpflichtet (striktes Konnexitätsprinzip). 3. Die Anwendung des Konnexitätsprinzips setzt voraus, dass Kosten durch eine Entscheidung des Landes verursacht werden (Verursacherprinzip). Keine Anwendung findet das Konnexitätsprinzip, wenn Inhalt und Umfang kommunaler Aufgaben durch Bundes- oder EU-Recht festgelegt werden oder wenn durch Landesrecht lediglich bundes- oder europarechtliche Vorgaben ohne eigenen landesrechtlichen Gestaltungsspielraum vollzogen werden. 4. Das Konnexitätsprinzip nach Art. 49 Abs. 5 LV tritt als von der Finanzkraft der Gemein- den und Gemeindeverbände unabhängige Ausgleichsregelung neben die allgemeine Finanzgarantie nach Art. 49 Abs. 6 LV und geht dieser als spezielle Regelung vor (Dualistische Finanzverfassung).
8 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
I.3 Ausführungsgesetz zum Konnexitätsprinzip (KonnexAG) Landesgesetz zur Ausführung des Artikels 49 Abs. 5 der Verfassung für Rheinland-Pfalz (Konnexitätsausführungsgesetz – KonnexAG – ) vom 2. März 2006 (GVBl. S. 53 ff.) - (In Kraft getreten am 16. März 2006) Aufbau: I. Materieller Teil (§§ 1 – 3) - § 1 Anwendungsbereich des Konnexitätsprinzips - § 2 Deckung der Kosten - § 3 Mehrbelastungsausgleich II. Verfahrensteil (§§ 4 – 6) - § 4 Regelungsentwürfe der Landesregierung und der Landesbehörden - § 5 Gesetzentwürfe aus der Mitte des Landtags - § 6 Beachtung des Konnexitätsprinzips im Rahmen der Volksgesetzgebung III. In-Kraft-Tretens-Bestimmung (§ 7)
9 §1 Abs.1 Satz 1 und 3 KonnexAG:
Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz II.1 Anwendungsbereich des Konnexitätsprinzips (§ 1 KonnexAG) §1 Abs.1 Satz 1 und 3 KonnexAG: „(1) Überträgt das Land den Gemeinden oder Gemeindeverbänden die Erfüllung staatlicher Aufgaben, verpflichtet es sie zur Erfüllung von Selbstverwaltungsaufgaben oder stellt es besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer Aufgaben dieser Art, so hat es gleichzeitig aufgrund einer Kostenfolgenabschätzung Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. ….. Verbleiben den betroffenen Gemeinden oder Gemeindeverbänden in ihrer Gesamtheit trotz der Bestimmungen über die Deckung der Kosten unabweisbare und wesentliche finanzielle Mehrbelastun- gen, ist im Rahmen des § 3 ein entsprechender finanzieller Aus- gleich zu leisten.“
10 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
II.1 Anwendungsbereich des Konnexitätsprinzips (§ 1 KonnexAG) Voraussetzungen der Anwendung des Konnexitätsprinzips ist ein vom Land gesetzter Verursachungs-tatbestand für das Entstehen kommunaler Mehrbelastungen (Land haftet aus dem Konnexitätsprinzip nur insoweit, wie es eine kommunale Ausgabenbelastung verursacht, § 1 Abs. 1 Satz 1 KonnexAG) 1. Einebenen-Konstellation (Aufgabenzuständigkeit und Aufgabeninhalt werden ausschließlich landesrechtlich bestimmt) ►	Das Land überträgt den Kommunen die Erfüllung staatlicher Aufgaben (Auftragsangelegenheiten gem. § 2 Abs. 2 GemO) oder ► verpflichtet sie zur Erfüllung von Selbstverwaltungsaufgaben (Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung gem. § 2 Abs. 1 Satz 2 GemO) ► verschärft die Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer Auftragsangelegenheiten oder	Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung Keine Anwendung:	▪ bei freien Selbstverwaltungsaufgaben und sog. „Existenzaufgaben, ▪ bei Entscheidungen, die bereits vor dem 26. Juni 2004 wirksam geworden sind (vgl. § 1 Abs. 3 KonnexAG), ▪ wenn die Kommunen von neuen oder geänderten Aufgaben wie priv. Dritte betroffen werden (vgl. § 1 Abs. 4 KonnexAG). 2. Mehrebenen-Konstellation (für die Aufgabe sind Rechtsetzungen mehrerer Ebenen {EU, Bund, Land} bestimmend) ► Relevanter Verursachungsanteil des Landes im Hinblick auf Aufgabenzuweisung und/ oder den Aufgabeninhalt unter Beachtung der zeitlichen Geltung des Konnexitätsprinzips nur für die Zukunft (§ 1 Abs. 3 KonnexAG) durch Gesetz, RVO Gesetz, RVO, VV, etc.
11 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
II.1 Anwendungsbereich des Konnexitätsprinzips (§ 1 KonnexAG) Maßgebliche Kriterien für die Anwendbarkeit des Konnexitätsprinzips (= Vorliegen eines relevanten Verursachungsanteils des Landes) in der Mehrebenen-Konstellation: Inhaltlich: Inhaltlich ist zu beachten, dass das Konnexitätsprinzip entsprechend dem Verursachungsgedanken nur anwendbar ist, wenn kommunale Mehrbelastungen verursacht werden durch landesrechtliche Ausgestaltungen kommunaler Aufgaben im Hinblick auf die 1. Aufgabenzuweisung - also die Festlegung der kommunalen Aufgabenzuständigkeit - (vgl. auf nachfolgenden Folien die Fallgruppe 1) und/oder des 2. Aufgabeninhalts a) Direkte Änderung des Aufgabeninhalts (vgl. auf nachfolgenden Folien die Fallgruppe 2) oder b) Indirekte Änderung des Aufgabeninhalts (vgl. auf nachfolgenden Folien die Fallgruppe 3). II. Zeitlich: Zeitlich ist zu beachten, dass das Konnexitätsprinzip keine Rückwirkung entfaltet (§ 1 Abs. 3 KonnexAG). Die Beschränkung des zeitlichen Anwendungsbereichs bezieht sich jedoch allein auf den vor Inkrafttreten der Verfassungsänderung bereits vorhandenen kommunalen Aufgabenbestand in seiner konkreten Ausprägung (durch Aufgabenzuweisung und Aufgabeninhalt). Folgende „Altfall-Varianten sind zu unterscheiden: 1. Sowohl Aufgabeninhalt als auch Zuständigkeitszuweisung sind alt und bleiben unverändert. Das Konnexitätsprinzip findet keine Anwendung. Das bloße Unterlassen einer Überprüfung vorhandener Zuständigkeitsregelungen ohne Änderung des Aufgabenbestandes löst keine Anwendung des Konnexitätsprinzips aus. 2. Neue Zuständigkeitsregelung für alte Aufgabe (Land weist eine bundes- oder europarechtliche Altaufgabe neu den Kommunen zur Ausführung zu). Das Konnexitätsprinzip findet Anwendung 3. Alte Zuständigkeitsregelung für neue Aufgabe (EU oder Bund bestimmen inhaltlich Aufgaben, die nach vorhandenen landesrechtlichen Zuständigkeitsbestimmungen von der kommunalen Ebene zu erledigen sind). Konnexitätsprinzip ist anwendbar, wenn das Land die Möglichkeit hätte, die kommunale Zuständigkeit zu ändern und dies unterlässt. In dem aktuellen Verzicht auf die mögliche Verlagerung der Aufgabenzuständigkeit auf das Land ist dann ein neuer Verursachungstatbestand zu sehen. Voraussetzung für die Zuständigkeitsänderung ist die rechtliche Rückholbarkeit der Aufgabe ((vgl. insbes. Rastede-Urteil des BVerfG, NVwZ 89, 347ff.).
12 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
II.1 Anwendungsbereich des Konnexitätsprinzips (§ 1 KonnexAG) Anwendung des Konnexitätsprinzips in einer „Mehrebenen-Konstellation“ nach Fallgruppen: Fallgruppe 1 „Übertragung einer neuen Aufgabe“ 1.Direkte Aufgabenübertragung: Höhere Ebene (Bund) weist Kommunen bestimmte Aufgaben unmittelbar zu. 2. Indirekte Aufgabenübertragung: Bund oder EU bestimmen inhaltlich Aufgaben, die nach landesrechtlichen Zuständigkeitsbestimmungen von Kommunen zu erfüllen sind. ► Das Konnexitätsprinzip ist unanwendbar, wenn das Land keinen Einfluss auf den Inhalt der Aufgabe nimmt (vgl. § 1 Abs. 2 KonnexAG). Bei einer inhaltlichen Einflussnahme des Landes ist das das Konnexitätsprinzip nur hinsichtlich der vom Land verursachten Belastungsdifferenz anwendbar (Bestimmung des Verursachungsanteils durch Kostenverursachungsabschätzung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 KonnexAG). ►Das Konnexitätsprinzip ist anwendbar, wenn die landesrechtliche Zuständigkeitsbestimmung nach Erlass der bundes- oder europarechtlichen Aufgabennorm erfolgt („neue Zuständigkeitsbestimmung für neue Aufgabe“). Die Kostenbelastung der Kommunen wird hier ausschließlich durch den zuständigkeitsbestimmenden Akt des Landes erzeugt, für eine Aufteilung von Verantwortlichkeiten zwischen Bund/EU und Land ist hier kein Raum. Bestand die landesrechtliche Zuständigkeitsregelung hingegen schon vor Inkrafttreten des Art. 49 Abs. 5 LV, so ist das Konnexitätsprinzip nur an- wendbar, wenn die getroffene Aufgabenzuweisung für das Land rechtlich „rückholbar“ ist. Etwas anderes gilt nur, wenn das Land inhaltlich Einfluss auf die Aufgabe nimmt. Zur Ermittlung der relevanten Belastungsdifferenz bedarf es einer Kostenverursachungsabschätzung.
13 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
II.1 Anwendungsbereich des Konnexitätsprinzips (§ 1 KonnexAG) Anwendung des Konnexitätsprinzips in einer „Mehrebenen-Konstellation“ nach Fallgruppen: Fallgruppe 2 „Direkte Aufgabenänderungen“ Direkte Aufgabenänderung: Bereits übertragene Aufgabe wird inhaltlich geändert. ► Direkte bundes- oder europarechtliche Änderung einer vom Bund den Kommunen direkt übertragenen Aufgabe: Soweit keine inhaltliche Einflussnahme des Landes erfolgt, findet das Konnexitätsprinzip keine Anwendung. Bei einer inhaltlichen Einflussnahme des Landes greift das Konnexitätsprinzip hinsichtlich der durch die vom Land vorgenommene Änderung ausgelösten Belastungsdifferenz ein. ► Direkte bundes- oder europarechtliche Änderung einer indirekt übertragenen Aufgabe: Bestimmen Bund oder EU inhaltlich Aufgaben, die nach landesrechtlichen Zuständigkeitsbestimmungen von der kommunalen Ebene zu erfüllen sind, ist zu unterscheiden, ob es sich um eine „alte“ (vor Inkrafttreten des Art. 49 Abs. 5 LV erlassene) Zuständigkeitsregelung oder um eine „neue“ handelt. Auf „neue“ Zuständigkeitsbestimmungen ist das Konnexitätsprinzip uneingeschränkt anwendbar. Bei „alten“ Zuständigkeitsbestimmungen kommt es darauf an, ob diese rückholbar sind.
14 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
II.1 Anwendungsbereich des Konnexitätsprinzips (§ 1 KonnexAG) Anwendung des Konnexitätsprinzips in einer „Mehrebenen-Konstellation“ nach Fallgruppen: Fallgruppe 3 „Indirekte Aufgabenänderungen“ Indirekte Aufgabenänderungen: Inhalt der Aufgabe und bestehende Zuständigkeitsregelung bleiben unverändert. Geändert werden die Rahmenbedingungen der Erfüllung bereits übertragener Aufgaben (z. B. Änderung aufgabenbezogener Standards). ► Handelt es sich um Aufgaben, die vom Bund der kommunalen Ebene zur Erfüllung zugewiesen sind, so ist das Konnexitätsprinzip bei der Änderung der Umstände der Aufgabenerfüllung durch EU oder Bund unanwendbar, bei einer Änderung durch das Land nur hinsichtlich der dadurch verursach- ten Belastungsdifferenz. ► Werden die Anforderungen an die Erfüllung von Aufgaben geändert, die von EU oder Bund inhaltlich definiert und nach landesrechtlichen Zuständigkeitsregelungen von der kommunalen Ebene zu erfüllen sind, so ist das Konnexitätsprinzip anwendbar, wenn die Anforderungsänderung entweder von EU bzw. Bund oder – bei „alten“ Zuständigkeitszuweisungen – vom Land vorgenommen wurde und die Zuständigkeitszuweisung rückholbar ist. Erfolgt die Anforderungsänderung durch das Land und handelt es sich um eine „neue“ Zuständigkeitszuweisung, so ist das Konnexitätsprinzip nur hinsichtlich solcher Anforderungsänderungen anwendbar, die von der früheren Kostenfolgenabschätzung nicht erfasst wurden.
15 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
II.1 Anwendungsbereich des Konnexitätsprinzips (§ 1 KonnexAG) Rechtsfolgen der Anwendung des Konnexitätsprinzips (§ 1 KonnexAG): 1. Das Land hat aufgrund einer Kostenfolgenabschätzung (vgl. § 1 Abs. 1 und 2 KonnexAG – wenn mehrere „Verursachungsebenen“ betroffen sind, zusätzlich aufgrund einer Kostenverursachungsabschätzung – Bestimmungen über die Deckung der den Kommunen entstehenden Kosten zu treffen (vgl. § 1 Abs. 3 KonnexAG). 2. Das Land hat einen finanziellen Mehrbelastungsausgleich (Vollkostenersatz) zu leisten (vgl. näher § 3 KonnexAG), wenn den von der Aufgabe betroffenen Kommunen in ihrer Gesamtheit trotz der Kostendeckungsregelung unabweisbare (Durchschnittskommune kann sich ihnen trotz sparsamer und wirtschaftlicher Aufgabenerfüllung nicht entziehen) und wesentliche Mehrbelastungen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 4 KonnexAG: jährliche Mehrbelastung muss i.d.R. über 0,25 EUR pro Einwohner liegen. Die finanziellen Folgen mehrerer innerhalb eines Zeitraums von 3 Jahren eingeleiteter selbständiger, aber sachlich in Zusammenhang stehender Regelungsverfahren sind bei der Beurteilung des Wesentlichkeitserfordernisses in ihrer Gesamtheit zu bewerten.) verbleiben.
16 Kostenverursachungsabschätzung gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 KonnexAG:
Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz II.2 Kostenverursachungsabschätzung, Kostenfolgenabschätzung (§ 2 KonnexAG) Kostenverursachungsabschätzung gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 KonnexAG: Voraussetzungen: 1. Vorliegen einer „Mehrebenen-Konstellation“, 2. Konnexitätsprinzip ist grds. anwendbar, 3. Land ist jedoch nur zur Tragung der von ihm verursachten Belastungsdifferenz verpflichtet. Bei Vorliegen dieser Voraussetzungen erfolgt die konkrete Feststellung des Umfangs des Verursachungsanteils des Landes im Rahmen der Kostenverursachungsabschätzung.
17 Wesentliche Informationen aus Vortragsteil 1 :
Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz Zusammenfassung der Gliederungspunkte I. - II.1 Wesentliche Informationen aus Vortragsteil 1 : ►Dem rheinland-pfälzischen Konnexitätsprinzip liegt das Konzept der Gesetzeskausalität und das Verursacherprinzip zugrunde. ►Rechtsgrundlagen für das Konnexitätsprinzip sind: • der Art. 49 Abs. 5 LV i. d. Fassung des 35. LG zur Änderung der Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 14. Juni 2004 und • die Vorschriften des Konnexitätsausführungsgesetzes vom 2. März ►Maßgebliche Voraussetzung für die Anwendung des Konnexitätsprinzips ist die Erfüllung eines Verursachungstatbestandes durch das Land, der zum Entstehen einer kommunalen Mehrbelastung führt. Dabei sind zu unterscheiden die: • Einebenen-Konstellation und die • Mehrebenen-Konstellation.
18 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
19 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
20 Notwendig sind (§ 2 Abs. 1 KonnexAG) :
§ 2 Deckung der Kosten Notwendig sind (§ 2 Abs. 1 KonnexAG) : Kostenverursachungsabschätzung Kostenfolgenabschätzung Im engeren Sinne (§ 2 Abs. 1 KonnexAG) Im weiteren Sinne (§ 2 Abs. 2 und 3 KonnexAG)
21 § 2 (1), Satz 1, 1. und 2. HS KonnexAG: Kostenverursachungsabschätzung
Die Kostenverursachungsabschätzung… …ist die Abschätzung des Anteils des Landes an der Kostenverursachung, wenn bei der Übertragung oder Änderung der Aufgabe oder der Finanzierungspflicht europa- oder bundesrechtliche Vorgaben beachtlich sind.
22 Kostenverursachungsabschätzung -2
Bei europa- und bundesrechtlicher Aufgabenübertragung ist entscheidend, ob das Land einen eigenen Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung der Rechtsnorm hat… hinsichtlich der Aufgabenträgerschaft („Rechtliche Rückholbarkeit“) oder hinsichtlich des Aufgabeninhalts
23 Die Kostenfolgenabschätzung…
§ 2 (1), Satz 1, 3. HS und Satz 2 und 3 KonnexAG: Kostenfolgenabschätzung (KF) Die Kostenfolgenabschätzung… …ist eine Prognose der bei wirtschaftlicher Verwaltungstätigkeit durch die Erfüllung der Aufgabe oder der Finanzierungspflicht entstehenden durchschnittlichen und angemessenen Kosten (KF im engeren Sinne)
24 Je Mengeneinheit anfallender Aufwand?
§ 2 Abs. 1, Satz 1, 3. HS und Satz 2 und 3 KonnexAG : Kostenfolgenabschätzung (i.e.S.) Mengenmäßiger Umfang? Je Mengeneinheit anfallender Aufwand? Leistungen an Dritte nach Höhe und Fallzahl pauschalieren Personalaufwand Sachaufwand Verwaltungsgemeinkosten Investitionskosten Es kann auf Pauschalen und Erfahrungs- oder Vergleichswerte zurückgegriffen werden.
25 Kostenfolgenabschätzung (i.e.S.) -2
§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1: Kostenfolgenabschätzung (i.e.S.) -2 Leistungen an Dritte nach Höhe und Fallzahl pauschalieren Transferszahlungen (Sozialleistungen an Bürger, Finanzhilfen an Unternehmen) oder Sachleistungen
26 Kostenfolgenabschätzung (i.e.S.) -3
§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2: Kostenfolgenabschätzung (i.e.S.) -3 Personalaufwand Durchschnittliche Kosten (auch pauschal) für die erforderlichen MitarbeiterInnen mit unabweisbarem Zeitaufwand multiplizieren. Pensionslasten sind (pauschaliert) einzubeziehen.
27 Kostenfolgenabschätzung (i.e.S.) -4
§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3: Kostenfolgenabschätzung (i.e.S.) -4 Sachaufwand Im Regelfall durch einen Pauschalbetrag oder Pauschalzuschlag i.H.v. 20 v.H. zu den Personalkosten anzusetzen. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) ermittelt regelmäßig derartige Pauschalzuschläge Besonderer (aufgabenspezifischer) Sachaufwand ist zu schätzen.
28 Kostenfolgenabschätzung (i.e.S.) -5
§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4: Kostenfolgenabschätzung (i.e.S.) -5 Verwaltungsgemeinkosten Verwaltungsgemeinkosten sind nur anzusetzen, wenn sie nachweislich durch die Erfüllung der Aufgabe entstehen und nicht nur unerheblich sind. Im Regelfall durch einen Zuschlag i.H.v. 10 v.H. auf den Personalaufwand anzusetzen. Beispiele: Personalverwaltung, Amtsleitung, Hausverwaltung usw.
29 Kostenfolgenabschätzung (i.e.S.) -6
§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5: Kostenfolgenabschätzung (i.e.S.) -6 Investitionskosten Sind zu berücksichtigen, wenn sie unabweisbar notwendig sind und nicht in sonstiger Weise gefördert werden. Können abdiskontiert in einer Summe oder über die Bauzeit (Erstellungszeitraum) verteilt einbezogen werden.
30 Kostenfolgenabschätzung (i.e.S.) -7
allgemein Die KF i.e.S. erfolgt nur für die ersten drei Jahre Lediglich mögliche Kostensteigerungen in der Zukunft sind nicht zu berücksichtigen. Inflation Tarifsteigerung etc.
31 Notwendig sind (§ 2 Abs. 1 KonnexAG) :
32 § 2 Abs. 2 KonnexAG : Kostenfolgenabschätzung (i.w.S.)
Die nach der KF i.e.S. entstehenden Kosten werden gemindert durch Einnahmeerzielungsmöglichkeiten, die direkt mit der Aufgabe verbunden sind: Gebühren, Beiträge, sonstige Entgelte, z.B. Elternbeiträge von Kita-Kindern Die Einnahmenhöhe ist zu schätzen. Z.B. anhand bestehender Gebührenverzeichnisse
33 § 2 Abs. 3 KonnexAG : Kostenfolgenabschätzung (i.w.S.)
Die verbleibenden Kosten können gemindert werden durch Erschließung neuer oder Verbesserung bestehender Einnahmemöglichkeiten z.B. durch Ausweitung des Gebührenrahmens Ausgabeeinsparungen oder Ermöglichung von Ausgabeeinsparungen an anderer Stelle Es besteht ein weiter Gestaltungsspielraum! Siehe auch „sachlicher und zeitlicher Zusammenhang“ Pauschalierungen und Typisierungen sind zulässig.
34 § 2 Abs. 3 KonnexAG : „Zeitlicher und sachlicher Zusammenhang“
1. Notwendige Beziehung zwischen Aufgabenübertragungs-/-änderungsnorm und Kostendeckungsregelung: Artikel 49 Abs. 5 Satz 1 LV: Überträgt oder ändert das Land kommunale Aufgaben, so „hat es gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen…“ Rechtsprechung (insbes. BVerfGE 103/332/363): Kostendeckungsregelung muss nicht zum selben Zeitpunkt und in der gleichen Norm getroffen werden, vielmehr reicht ein zeitlicher und sachlicher Zusammenhang zwischen Aufgabenübertragungsnorm und Kostendeckungsregelung aus. ● zeitlicher Zusammenhang: Kostendeckungsregelung muss in zeitlicher Nähe vorgenommen werden und spätestens zu dem Zeitpunkt in Kraft treten, in dem auch die Regelung über die Aufgabenübertragung/-änderung in Kraft tritt (§ 2 Abs. 4 KonnexAG). ● sachlicher Zusammenhang: Kostendeckungsregelung muss aus Anlass der konkreten Aufgabenübertragung/-änderung und zum Zweck der Deckung der dadurch entstehenden Kosten erfolgen. 2. Notwendige Beziehung zwischen der Aufgabenübertragung/-änderung und der Kostendeckungsmaßnahme: Es gelten die gleichen Anforderungen wie oben, d. h. es muss ein zeitlicher und sachlicher Zusammenhang zwischen der Aufgabenübertragung/-änderung und der Kostendeckungsmaßnahme bestehen. Daraus folgt insbesondere: ● die Kostendeckungsmaßnahme muss aus Anlass der konkreten Aufgabenübertragung/-änderung und zum Zwecke der Deckung der dadurch entstehenden Kosten neu getroffen werden. Ein Ansparen von Entlastungsmaßnahmen ist nicht möglich. ● zur Kostendeckung können auch Einsparungen auf anderen Aufgabengebieten ermöglicht werden als die, die von der Aufgabenübertragung/-änderung betroffen sind. Der erforderliche sachliche Zusammenhang meint die Veranlassung durch die konkrete Aufgabenübertragung/-änderung, setzt aber keine inhaltliche Beziehung zwischen den tangierten Aufgabenbereichen voraus.
35 § 2 Abs. 3 KonnexAG : Kostenfolgenabschätzung (i.w.S.) -2
Jede Be- und auch jede Entlastung muss dem FM mitgeteilt werden, weil dort eine „Konnexitätsbilanz“ geführt wird, die Be- und Entlastungen saldiert, so weit dies das KonnexAG zulässt. Die Meldung sollte möglichst frühzeitig erfolgen. Zuständig sind die „Spiegelreferate“ im FM
36 Notwendig sind (§ 2 Abs. 1 KonnexAG) :
§ 2 Deckung der Kosten Notwendig sind (§ 2 Abs. 1 KonnexAG) : Kostenverursachungsabschätzung Kostenfolgenabschätzung Im engeren Sinne (§ 2 Abs. 1) Im weiteren Sinne (§ 2 Abs. 2 und 3) Dabei grundsätzlich zu beachten (§ 2 Abs ): Zeitpunkt der Bestimmung zur Kostendeckung Umfassende Berechnung und Dokumentation Überprüfung Unentgeltliche Auskunft der Kommunen
37 § 2 Abs. 4 KonnexAG : Kostenfolgenabschätzung (i.w.S.)
Zeitpunkt und Anlass der Bestimmung über die Kostendeckung Unmittelbar in der Regelung über die Aufgabenübertragung oder zeitgleich mit der Aufgabenübertragung in einer gesonderten Regelung Inkrafttreten der Kostendeckungsregel spätestens mit der Aufgabenübertragung Beispiel: „Zukunftschance Kinder: Bildung von Anfang an“
38 § 2 Abs. 5 KonnexAG : Kostenfolgenabschätzung (i.w.S.)
Für die Kostenfolgenabschätzung sind alle für eine gesicherte Prognose erheblichen Umstände zu erfassen und in ihren Auswirkungen gesondert zu bewerten. Die Berechnungsgrundlagen und Berechnungen sind zu dokumentieren.
39 § 2 Abs. 6 KonnexAG : Kostenfolgenabschätzung (i.w.S.)
Kostenverursachungsabschätzung und Kostenfolgenabschätzung sind zeitnah zu überprüfen bei fehlerhaften Annahmen oder bei geänderten Rahmenbedingungen und die Berechnung zu unangemessenen Ergebnissen führen könnte Die Überprüfung erfolgt durch das Fachressort im Einvernehmen mit dem FM
40 § 2 Abs. 7 KonnexAG : Kostenfolgenabschätzung (i.w.S.)
Die Kommunen erteilen die notwendigen Auskünfte unentgeltlich.
41 § 3 Mehrbelastungsausgleich
Abs. 1: Verbleiben den betroffenen Gemeinden und Gemeindeverbänden in ihrer Gesamtheit trotz der Kostendeckungsregelung gemäß § 2 Abs. 3 unabweisbare und wesentliche Mehrbelastungen, ist vom Land ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu leisten und die angemessene Verteilung der Mittel zu regeln.
42 § 3 Abs. 1: Mehrbelastungsausgleich -2
für die Gesamtheit der betroffenen Gemeinden und Gemeindeverbände (nicht nur einzelne und nicht nur horizontale Umverteilung zwischen Gemeinden) wesentliche Mehrbelastungen idR dann, wenn die jährliche Mehrbelastung 0,25 Euro je Einwohner beträgt, d.h. ca. 1 Mio. Euro in RLP Sachlich zusammenhängende Maßnahmen sind innerhalb eines Dreijahreszeitraums hinsichtlich ihrer finanziellen Folgen zu addieren (vgl. auch § 1 Abs. 1 KonnexAG Begründung)
43 § 3 Abs. 1: Mehrbelastungsausgleich -3
Ein geeigneter, belastungsadäquater Verteilungsschlüssel für den Mehrbelastungsausgleich ist festzulegen. Die Konnexitätsleistung ist nicht abhängig von der allgemeinen Finanzkraft der Gemeinde. Die notwendigen Landesmittel dürfen nicht dem Kommunalen Finanzausgleich entnommen werden, es sei denn, dessen Mittel werden entsprechend aufgestockt.
44 § 3 Mehrbelastungsausgleich
Abs. 2: Die erstmalige Zahlung des Mehrbelastungsausgleichs muss unverzüglich nach dem tatsächlichen Beginn der Erfüllung der Aufgabe erfolgen. Abs. 3: Eine Anpassung des Mehrbelastungsausgleichs hat zu erfolgen, wenn eine Überprüfung gemäß § 2 Abs. 6 ergeben hat, dass der Mehrbelastungsausgleich unangemessen ist.
45 Kostenverursachungsabschätzung Kostenfolgenabschätzung i.e.S.
§§ 2 und 3 im Überblick Kostenverursachungsabschätzung Rolle des Landes Kostenfolgenabschätzung i.e.S. Kostenarten beachten Deckung der Kosten (Kostenfolgenabschätzung i.w.S.) Gebühren und Beiträge, sonst. Entgelte Mehreinnahmen ermöglichen Ausgabenentlastung Mehrbelastungsausgleich Umfang Verteilungsschlüssel
46 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
47 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
48 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
II.4 Zuständigkeit und Verfahren (§§ 4 – 6 KonnexAG) Zuständigkeiten bei Regelungsentwürfen der Landesregierung und der Landesbehörden Zuständig ist jeweils das - für die übertragene oder geänderte Aufgabe - fachlich zuständige Ressort unter Beteiligung des Ministeriums der Finanzen. Zuständigkeitsregelungen bestehen für folgende Verfahrensstadien: Erstellung der Kostenverusachungs- und der Kostenfolgen-abschätzung: Durchführung des Beteiligungsverfahrens: Überprüfung der Kostenverursachungs- und der Kostenfolgen-abschätzung: ► Die Erstellung der Kostenverursachungs- und der Kostenfolgenabschätzung obliegt dem jeweils fachlich zuständigen Ministerium im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen (§ 4 Abs. 1 KonnexAG). ► Die Durchführung des Beteiligungsverfahren obliegt dem jeweils fachlich zuständigen Ministerium (§ 4 Abs. 2 Satz 1 KonnexAG), unter Einbeziehung des Ministeriums der Finanzen. ► Die Überprüfung einer Kostenverursachungs- und Kostenfolgenabschätzung obliegt generell, d. h. unabhängig davon, in welchem Verfahren die betreffende Regelung erlassen wurde, dem jeweils fachlich zuständigen Ministerium im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen (§ 2 Abs. 6 Satz 2 KonnexAG). Für das notwendige Beteiligungsverfahren gilt § 4 Abs. 2 – 4 KonnexAG entsprechend.
49 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
II.4 Zuständigkeit und Verfahren (hier: Beteiligungsverfahren gem. § 4 KonnexAG) Beteiligungsverfahren bei Regelungsentwürfen von Landesregierung und Landesbehörden gemäß § 4 Abs. 2 – 4 KonnexAG Regierungsinternes Verfahren vor Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände: - Erstellung des Regelungsentwurfs durch die fachlich zuständige Stelle, - Erstellung des Entwurfs der Kostenverursachungs-/Kostenfolgenabschätzung durch das fachlich zuständige Ressort im Einvernehmen mit dem FM, - bei Gesetzentwürfen erste Kabinettsberatung gem. § 27 GGO Allgm. Beteiligungsverfahren gemäß §§ 129 GemO, 72 LKO i. V. m. § 28 GGO: Regelungsentwürfe sind rechtzeitig mit den kommunalen Spitzenverbänden zu erörtern. Die Erörterung kann schriftlich oder mündlich stattfinden. Eine mündliche Erörterung ist nicht obligatorisch. Gemäß § 27 Abs. 2 GGO findet das Beteiligungsverfahren nach dem ersten Kabinettsdurchgang statt. Bes. Beteiligungsverfahren gemäß § 4 Abs. 2 u. 3 KonnexAG: 1. Erörterungsverfahren gem. § 4 Abs. 2 KonnexAG Das Erörterungsverfahren ist eine Ausprägung des allgm. Beteiligungsverfahrens mit folgenden Konkretisierungen: - die Spitzenverbände erhalten neben dem Regelungsentwurf die Kostenverursachungs- und die Kostenfolgenabschätzung, - die Prüffrist beträgt mindestens 4 Wochen. Konsensverfahren gem. § 4 Abs. 3 KonnexAG Bei einem Dissens über die Kostenverursachungsabschätzung, die Kostenfolgenabschätzung, die Kostendeckungsregelung oder den Mehrbelastungsausgleich ist verpflichtend ein Konsensgespräch durchzuführen. Im Falle einer mündl. Erörterung im Rahmen des § 4 Abs. 2 KonnexAG, die regelmäßig durch eine schriftliche Stellungnahme der kom. Spitzenverbände vorbereitet wird, findet bei dieser Gelegenheit auch das evtl. notwendige Konsensgespräch statt. Bes. form. Anforderungen an Gesetzentwürfe n. § 4 Abs. 4 KonnexAG
50 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
II.4 Zuständigkeit und Verfahren (hier: Überprüfung von Kostenverursachungs- und Kostenfolgenabschätzung) Überprüfung einer Kostenverursachungs- oder Kostenfolgenabschätzung I. Voraussetzungen gem. § 2 Abs. 6 Satz 1 KonnexAG 1. Vorliegen einer erheblichen Abweichung von den ursprünglichen Annahmen: a) erhebliche Fehlerhaftigkeit von Anfang an oder b) erhebliche nachträgliche Abweichung (kann sich auf tatsächliche oder rechtliche Umstände beziehen). 2. Möglichkeit eines unangemessenen Ergebnisses bei der Berechnung der Mehrbelastung aufgrund der Abweichung (zu beachten: - das Ergebnis kann sich zulasten oder zugunsten der betroffenen Kommunen als unangemessen erweisen, - mehrere erhebliche Abweichungen können sich gegenseitig neutralisieren und per saldo zu einem angemessenen Ergebnis führen.)
51 Überprüfung einer Kostenverursachungs- oder Kostenfolgenabschätzung
Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz II.4 Zuständigkeit und Verfahren (hier: Überprüfung von Kostenverursachungs- und Kostenfolgenabschätzung) Überprüfung einer Kostenverursachungs- oder Kostenfolgenabschätzung II. Rechtsfolgen bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 2 Abs. 6 Satz 1 KonnexAG: 1. Verpflichtung zur zeitnahen (=umgehenden, kurzfristigen) Überprüfung der Kostenverursachungs- bzw. Kostenfolgenabschätzung (§ 2 Abs. 6 Satz 1 KonnexAG), 2. Anpassung des Mehrbelastungsausgleichs (nach oben oder unten), wenn die Überprüfung ergibt, dass der aktuelle Mehrbelastungs-	ausgleich tatsächlich unangemessen ist (§ 3 Abs. 3 KonnexAG). (Nach der Gesetzesbegründung zu § 3 Abs. 3 KonnexAG erfolgt eine Anpassung des Mehrbelastungsausgleichs grundsätzlich nur mit Wirkung für die Zukunft.)
52 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
II.4 Zuständigkeit und Verfahren (§§ 4 – 6 KonnexAG) Verfahren bei Gesetzentwürfen aus der Mitte des Landtags gem. § 5 KonnexAG: „(1) Bei Gesetzentwürfen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 aus der Mitte des Landtags entscheidet dieser, durch wen die Kostenfolgenabschätzung nach § 2 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 4 Satz 1 erstellt wird. Der Landtag kann hierzu auch einen Bericht der Landesregierung anfordern. (2) Bei Gesetzentwürfen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 aus der Mitte des Landtags sollen die kommunalen Spitzenverbände zu der Kostenfolgenabschätzung sowie den vorgesehenen Regelungen zur Kostendeckung und zum Mehrbelastungsausgleich schriftlich oder mündlich gehört werden. Stattdessen kann der Landtag, falls er einen Bericht der Landesregierung nach Absatz 1 Satz 2 an- fordert, diese zusätzlich auffordern, die kommunalen Spitzenverbände entsprechend § 4 Abs. 2 und 3 zu beteiligen.“
53 Verfahren im Rahmen der Volksgesetzgebung gem. § 6 KonnexAG:
Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz II.4 Zuständigkeit und Verfahren (§§ 4 – 6 KonnexAG) Verfahren im Rahmen der Volksgesetzgebung gem. § 6 KonnexAG: „(1)	Ist ein Gesetz gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 und 2 Gegenstand eines Volksbegehrens (Artikel 109 Abs. 1 Nr. 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz, § 61 Abs. 1 Nr. 1 des Landeswahlgesetzes – LWahlG - ), hat die Landesregierung in ihrer stattgebenden Zulassungsentscheidung nach § 64 Landeswahlgesetz festzu- stellen, ob und in welchem Umfang aufgrund des Gesetzes ergänzende Regelungen nach Artikel 49 Abs. 5 der Verfassung für Rheinland-Pfalz in Verbindung mit §§ notwendig würden und in welcher Form sie getroffen werden könnten (2) Ist ein Gesetz gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 und 2 Gegenstand einer Volksinitiative (Artikel 108 a Abs. 1 Satz 2 der Verfassung für Rheinland-Pfalz, § 60 d Satz 2 LWahlG), beurteilt der Landtag, ob und in welchem Umfang aufgrund des Gesetzes ergänzende gesetzliche Regelungen nach Artikel 49 Abs. 5 der Verfassung für Rheinland-Pfalz in Verbindung mit §§ 1 – 3 notwendig würden und in welcher Form sie getroffen werden könnten. Der Landtag kann hierzu auch einen Bericht der Landesregierung anfordern.“
54 Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz
Zusammenfassung des Gliederungspunktes II.4 Wesentliche Informationen aus Vortragsteil 3 : ► In Abhängigkeit zur jeweiligen Rechtsetzungsform sind gem. §§ 4-6 KonnexAG unterschiedliche verfahrensmäßige Anforderungen zu beachten. ► Für Regelungsentwürfe der Landesregierung und der Landesbehörden gilt : • Zuständig für die Kostenverursachungs-/Kostenfolgenabschätzung, die Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände und die nachträgliche Überprüfung einer Kostenverursachungs-/Kostenfolgenabschätzung ist jeweils das fachlich zuständige Ministerium unter Beteiligung des Ministeriums der Finanzen. • Das Verfahren der Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände ist nach § 4 Abs. 2 u. 3 KonnexAG besonders ausgestaltet und gliedert sich in ein - Erörterungsverfahren (§ 4 Abs. 2 KonnexAG) und ggf. ein - Konsensverfahren (§ 4 Abs. 3 KonnexAG).
55 Informationsquellen zur weiteren Vertiefung:
Einführung und Anwendung des Konnexitätsprinzips in Rheinland-Pfalz Ergänzende Informationsquellen zum rheinland-pfälzischen Konnexitätsprinzip Informationsquellen zur weiteren Vertiefung: 1. Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD, CDU, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN für das 35. Landesgesetz zur Änderung der Verfassung für Rheinland-Pfalz, Drucksache 14/3016, 2. Gesetzentwurf der Landesregierung für das Landesgesetz zur Ausführung des Artikels 49 Abs. 5 der Verfassung für Rheinland-Pfalz (Konnexitätsausführungsgesetz – KonnexAG - ), Drucksache 14/4675, 3. Zwischenbericht der Enquete-Kommission 14/1 „Kommunen“, hier: Sicherung der kommunalen Finanzausstattung – Einführung des Konnexitätsprinzips, vom , Drucksache 14/2739, 4. Rechtsgutachten von Herrn Prof. Dr. Ziekow zur „Frage der Anwendung des Konnexitätsprinzips gemäß Artikel 49 Abs. 5 LV im Zusammenhang mit Bundes- und Europarecht“ (jedes Ressort hat eine Ausfertigung erhalten).
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References: Art. 104
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 Art. 84
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 § 4
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 § 28
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 § 2
 § 2
 § 3
 § 5
 § 1
 § 2
 § 1
 § 4
 § 6
 § 6
 § 1
 § 61
 § 64
 § 1
 § 60
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