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BOE.es - Documento BOE-A-2009-10984
Documento BOE-A-2009-10984
Sala Primera. Sentencia 128/2009, de 1 de junio de 2009. Cuestiones de inconstitucionalidad 2531-2002, 3173-2002 y 4817-2003 (acumuladas). Planteadas por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco respecto del artículo 219.2 de la Ley general de la Seguridad Social de 1994, redactado por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Principios de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y de protección social ante situaciones de necesidad: extinción del subsidio de desempleo para mayores de cincuenta y dos años por obtener rentas superiores, que impide posteriormente volver a percibirlo hasta la jubilación.
«BOE» núm. 159, de 2 de julio de 2009, páginas 1 a 17 (17 págs.)
BOE-A-2009-10984
En las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 2531-2002, 3173-2002 y 4817-2003, planteadas por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, respecto del art. 219.2 de la Ley general de la Seguridad Social, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por posible vulneración de los arts. 9.3 y 41 CE. Han intervenido el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, y el Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, quien expresa el parecer de la Sala.
c) Contra dicha Sentencia interpuso el INEM recurso de suplicación, fundado en un único motivo al amparo del art. 191 c) de la Ley de procedimiento laboral (en adelante LPL), argumentando la infracción del art. 219.2 LGSS, por entender que dicho precepto exige, para causar derecho al subsidio de desempleo, una vez extinguido, que el trabajador vuelva a encontrarse «de nuevo» en alguno de los supuestos previstos en el art. 215.1 LGSS. Impugnado dicho recurso por el recurrente, el Juzgado elevó los autos a la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que lo registró como recurso de suplicación núm. 2717-2001 y designó Magistrado Ponente, el cual, instruido del recurso, dictó providencia de 4 de diciembre de 2001 dejando las actuaciones pendientes de votación y fallo. Mediante providencia de 15 de enero de 2002, acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal por plazo de diez días, de conformidad con el art. 35.2 LOTC, sobre la pertinencia de plantear ante el Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 219.2 LGSS, «y ello en relación a la interdicción de la arbitrariedad de los arts. 9.3 y 4 de la Constitución» (sic), «todo ello sobre la imposibilidad de obtener el reconocimiento del derecho al subsidio para mayores de 52 años una vez extinguido el mismo, salvo que se vuelva a encontrar en alguna de las situaciones previstas en los apartados 1.1, 1.2, ó 1.4 de la Ley y se reúnan los requisitos exigibles».
El Letrado del INEM presentó sus alegaciones el 1 de febrero de 2002, oponiéndose al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por entender que el párrafo segundo del art. 219.2 LGSS no vulnera los arts. 9.3 y 14 CE, ya que no se dispensa ninguna diferenciación de trato a los diversos colectivos solicitantes del subsidio de desempleo para mayores de cincuenta y dos años a los que previamente se les haya extinguido el anterior subsidio reconocido, sino que se trata de igual modo a todos los que se encuentran en la misma situación, exigiendo en todo caso que se encuentren «de nuevo» en alguna de las situaciones previstas legalmente para causar derecho al subsidio (emigrantes retornados, liberados de prisión, declarados capaces tras una revisión de su situación de invalidez permanente y quienes hubieren agotado prestación contributiva de desempleo), ya que no se trata de la reanudación de una prestación suspendida, sino de una nueva prestación.
e) Finalmente, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó Auto de 13 de marzo de 2002, cuya parte dispositiva acuerda textualmente «promover cuestión de inconstitucionalidad referida al art. 219.2 del Real Decreto Legislativo 1/1994, en relación al subsidio por desempleo de mayores de cincuenta y dos años, por su posible vulneración de lo dispuesto en los artículos 9.3 (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos) y 41 CE, elevando las presentes actuaciones al Tribunal Constitucional y suspendiendo el curso de las mismas hasta tanto recaiga la oportuna resolución a tal cuestión prejudicial».
6. Por providencia de 21 de octubre de 2003 la Sección Segunda de este Tribunal acordó incorporar a las actuaciones el escrito presentado por el Fiscal General del Estado y admitir a trámite la cuestión, así como dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes, y publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» (lo que se cumplimentó en el BOE núm. 262 de 1 de noviembre de 2003).
e) Impugnado dicho recurso por la demandante, el Juzgado elevó los autos a la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que lo registró como recurso de suplicación núm. 231-2002 y designó Magistrada Ponente, la cual, instruida del recurso, dictó providencia de 19 de febrero de 2002 dejando las actuaciones pendientes de votación y fallo. Y mediante providencia de 5 de marzo de 2002, acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal por plazo de diez días, de conformidad con el art. 35.2 LOTC, sobre la pertinencia de plantear ante el Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad respecto de1 respecto del art. 219.2 LGSS, «y ello en relación a la interdicción de la arbitrariedad de los arts. 9.3 y 4 de la Constitución» (sic), «todo ello sobre la imposibilidad de obtener el reconocimiento del derecho al subsidio para mayores de 52 años una vez extinguido el mismo, salvo que se vuelva a encontrar en alguna de las situaciones previstas en los apartados 1.1, 1.2, ó 1.4 del art. 215 de la Ley y se reúnan los requisitos exigidos».
g) Con fecha 15 de marzo de 2002, el Letrado del INEM presentó su escrito de alegaciones, oponiéndose al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por entender que el párrafo segundo del art. 219.2 LGSS no vulnera los arts. 9.3 y 14 CE, ya que no se dispensa ninguna diferenciación de trato a los diversos colectivos solicitantes del subsidio de desempleo para mayores de cincuenta y dos años a los que previamente se les haya extinguido el anterior subsidio reconocido, sino que se trata de igual modo a todos los que se encuentran en la misma situación, exigiendo en todo caso que se encuentren «de nuevo» en alguna de las situaciones previstas legalmente para causar derecho al subsidio (emigrantes retornados, liberados de prisión, declarados capaces tras una revisión de su situación de invalidez permanente y quienes hubieren agotado prestación contributiva de desempleo), ya que no se trata de la reanudación de una prestación suspendida, sino de una nueva prestación.
h) Con fecha 25 de marzo de 2002 la Sra. Perex Linares presentó su escrito de alegaciones, sosteniendo que el art. 219.2 LGSS no resulta contrario a los arts. 9.3 y 14 CE si se interpreta en el sentido que lo ha hecho el Juzgado de lo Social en la Sentencia recurrida, o como lo hace la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en Sentencia de 15 de marzo de 1999, recaída en el recurso de suplicación núm. 109-1999, cuya copia acompañaba. Por tanto, entiende que no resulta necesario el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, pues la norma legal admite perfectamente una interpretación respetuosa con la Constitución. Es la interpretación que pretende hacer el INEM de la norma legal la que no resulta conforme con el texto constitucional, porque esa interpretación incurre en arbitrariedad, contraria al art. 9.3 CE. En suma, para la demandante no procede el planteamiento de la cuestión, pues éste solo procedería en el caso de que la propia norma imposibilitara una interpretación acorde con la Constitución, supuesto que no concurre, de modo que lo que ha de hacer la Sala es aplicar la norma en armonía con el texto fundamental.
i) Finalmente, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó Auto de 9 de abril de 2002, cuya parte dispositiva acuerda textualmente «promover cuestión de inconstitucionalidad referida al art. 219.2 del Real Decreto Legislativo 1/1994, en relación al subsidio por desempleo de mayores de cincuenta y dos años, por su posible vulneración de lo dispuesto en los artículos 9.3 (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos) y 41 CE, elevando las presentes actuaciones al Tribunal Constitucional y suspendiendo el curso de las mismas hasta tanto recaiga la oportuna resolución a tal cuestión prejudicial».
12. Por providencia de 21 de octubre de 2003 la Sección Primera de este Tribunal acordó incorporar a los autos el escrito presentado por el Fiscal General del Estado y admitir a trámite la cuestión, así como dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes, y publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» (lo que se cumplimentó en el BOE núm. 262 de 1 de noviembre de 2003).
e) La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, sin mediar el trámite de audiencia previsto en el art. 35.2 LOTC, dictó Auto de 21 de enero de 2003, cuya parte dispositiva acuerda textualmente lo que sigue: «promover cuestión de inconstitucionalidad referida al art. 219.2 del Real Decreto Legislativo 1/1994, con relación al subsidio por desempleo de mayores de cincuenta y dos años, por su posible vulneración de lo dispuesto en los artículos 9.3 (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos) y 41 CE, elevando las presentes actuaciones al Tribunal Constitucional y suspendiendo el curso de las mismas hasta tanto recaiga la oportuna resolución a tal cuestión prejudicial». Por providencia de 18 de febrero de 2003 se procedió a remitir al Tribunal Constitucional este Auto, junto con el testimonio del recurso de suplicación núm. 2581-2002.
f) Con fecha 27 de febrero de 2003, y mientras se procedía a la remisión de la cuestión de inconstitucionalidad a este Tribunal (donde tuvo entrada el 3 de marzo de 2003), el Ministerio Fiscal solicitó ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de conformidad con el art. 238.3 LOPJ, la nulidad del Auto de 21 de enero de 2003, con fundamento en la inobservancia del trámite de audiencia previsto en el art. 35.2 LOTC, y subsidiariamente recurso de súplica contra la providencia de 18 de febrero de 2003. Por Auto de 2 de abril de 2003 la Sala acordó estimar el recurso de súplica del Ministerio Fiscal, dejando sin efecto la providencia de 18 de febrero de 2003 y acordando dar traslado a las partes personadas y al Ministerio Fiscal por plazo de diez días, para que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35.2 LOTC, pudieran formular alegaciones sobre el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad referida al art. 219.2 LGSS, «con relación a la interdicción de la arbitrariedad de los arts. 9.3 y 41 de la Constitución, todo ello sobre la imposibilidad de obtener el reconocimiento del derecho al subsidio para mayores de 52 años una vez extinguido el mismo, salvo que se vuelva a encontrar en alguna de las situaciones previstas en los apartados 1.1, 1.2 o 1.4 del art. 2 15 de la Ley y se reúnan los requisitos exigidos».
i) Finalmente, por Auto de 19 de mayo de 2003, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco acordó «promover cuestión de inconstitucionalidad referida al art. 219.2 del Real Decreto Legislativo 1/1994, en relación al subsidio por desempleo de mayores de cincuenta y dos años, por su posible vulneración de lo dispuesto en los artículos 9.3 (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos) y 41 CE, elevando las presentes actuaciones al Tribunal Constitucional y suspendiendo el curso de las mismas hasta tanto recaiga la oportuna resolución a tal cuestión prejudicial». Tanto los razonamientos jurídicos, como la parte dispositiva (que ha quedado transcrita) de este Auto, son reproducción del Auto de 21 de enero de 2003. Por providencia de 18 de febrero de 2003 se procedió a remitir al Tribunal Constitucional este Auto, junto con el testimonio del recurso de suplicación núm. 2581-2002.
17. Por providencia de 30 de septiembre de 2003 la Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión, así como dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes, y publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» (lo que se cumplimentó en el BOE núm. 244 de 11 de octubre de 2003).
«2. Serán de aplicación al subsidio por desempleo las normas sobre suspensión y extinción previstas en los artículos 212 y 213.
Asimismo, el subsidio se extinguirá por la obtención de rentas superiores a las establecidas en el artículo 215, apartados 1.1 y 1.3 de esta Ley, y por dejar de reunir el requisito de responsabilidades familiares previsto en los apartados 2 y 3 del mismo artículo, cuando hubiese sido necesario para el reconocimiento del derecho. Tras dicha extinción el trabajador sólo podrá obtener el reconocimiento de un derecho al subsidio si vuelve a encontrarse de nuevo en alguna de las situaciones previstas en los apartados 1.1, 1.2, 1.3 ó 1.4 del artículo 215 de esta Ley y reúne los requisitos exigidos.»
«Artículo 215. Beneficiarios del subsidio por desempleo
2) Los parados que, reuniendo los requisitos a que se refiere el apartado 1.1 de este artículo, salvo el relativo al período de espera, se hallen en situación legal de desempleo y no tengan derecho a la prestación contributiva, por no haber cubierto el período mínimo de cotización, siempre que:
3) Los trabajadores mayores de cincuenta y dos años, aun cuando no tengan responsabilidades familiares, siempre que se encuentren en alguno de los supuestos contemplados en los apartados anteriores, hayan cotizado por desempleo al menos durante seis años a lo largo de su vida laboral y acrediten que, en el momento de la solicitud, reúnen todos los requisitos, salvo la edad, para acceder a cualquier tipo de pensión contributiva de jubilación en el sistema de la Seguridad Social.
4) Los desempleados mayores de cuarenta y cinco años en la fecha en que hayan agotado un derecho a prestaciones por desempleo de setecientos veinte días de duración, que cumplan todos los requisitos establecidos en el apartado 1.1 de este artículo, excepto el relativo al período de espera, tendrán derecho a un subsidio especial con carácter previo a la solicitud del subsidio por desempleo previsto en los párrafos a) y b) de dicho apartado 1.1, siempre que no hubiesen generado derecho a una nueva prestación de nivel contributivo o no tuviese derecho al subsidio previsto en el apartado anterior.
3. El requisito de carencia de rentas a que se refiere el apartado 1.1 de este artículo deberá concurrir en el momento del hecho causante y durante la percepción de todas las modalidades del subsidio establecidas en el presente artículo. En aquellos subsidios en que se requiera la tenencia de responsabilidades familiares, dicho requisito deberá concurrir igualmente en el momento del hecho causante y durante su percepción.»
Esta modificación sobrevenida del precepto cuestionado no determina, sin embargo, la pérdida de objeto de las presentes cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas. Como hemos declarado reiteradamente, «en las cuestiones de inconstitucionalidad los efectos extintivos sobre el objeto del proceso como consecuencia de la derogación o modificación de la norma cuestionada vienen determinados por el hecho de que la norma cuestionada, tras esa derogación o modificación, no sólo resulte aplicable en el proceso a quo sino también que de su validez dependa la decisión a adoptar en el mismo» (por todas, STC 255/2004, de 23 de diciembre, FJ 2 y las numerosas resoluciones allí citadas). Pues bien, resulta indudable que, en este caso, el precepto legal cuestionado es de aplicación en los tres procesos que han dado origen a las actuales cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas y que de su validez dependerán las decisiones a adoptar por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, por lo que, conforme a lo señalado, se debe concluir que este proceso constitucional no ha perdido su objeto.
3. Los Autos de planteamiento de las cuestiones imputan al precepto legal cuestionado la vulneración, en primer lugar, del art. 9.3 CE, por considerarlo una determinación arbitraria del legislador. Para analizar esta imputación debemos recordar que «la calificación de ‘arbitraria’ dada a una Ley a los efectos del art. 9.3 de la Constitución exige una cierta prudencia. La Ley es la ‘expresión de la voluntad popular’, como dice el preámbulo de la Constitución, y es principio básico del sistema democrático. Ahora bien, en un régimen constitucional, también el Poder Legislativo está sujeto a la Constitución, y es misión de este Tribunal velar porque se mantenga esa sujeción, que no es más que otra forma de sumisión a la voluntad popular, expresada esta vez como poder constituyente. Ese control de la constitucionalidad de las leyes debe ejercerse, sin embargo, de forma que no imponga constricciones indebidas al Poder Legislativo y respete sus opciones políticas. El cuidado que este Tribunal ha de tener para mantenerse dentro de los límites de ese control ha de extremarse cuando se trata de aplicar preceptos generales e indeterminados, como es el de la interdicción de la arbitrariedad» (STC 104/2000, de 13 de abril, FJ 8). Así, como hemos reiterado en diversas ocasiones, no puede tacharse de arbitraria una norma que persigue una finalidad razonable y que no se muestra desprovista de todo fundamento, aunque pueda legítimamente discreparse de la concreta solución adoptada, pues entrar en el enjuiciamiento de cuál haya de ser su medida justa supone debatir una opción tomada por el legislador que, aun cuando pueda ser discutible, no tiene que ser necesariamente arbitraria ni irracional (por todas, STC 149/2006, de 11 de mayo, FJ 6, y las en ella citadas). De manera que, al enjuiciar un precepto legal al que se tacha de arbitrario, nuestro examen ha de centrarse en determinar si dicho precepto establece una discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad, o bien si, aun no estableciéndola, carece de toda explicación racional, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente un análisis de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias (SSTC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 7; 13/2007, de 18 de enero, FJ 4; y 90/2009, de 20 de abril, FJ 6).
a) La Constitución ha recogido y consagrado en su art. 41 la evolución que han experimentado los sistemas contemporáneos de Seguridad Social, de tal suerte que la protección de los ciudadanos ante situaciones de necesidad se concibe como «una función del Estado», rompiéndose en buena parte la correspondencia prestación-cotización propia del seguro privado, superada por la dinámica de la función protectora de titularidad estatal (SSTC 103/1983, de 22 de noviembre, FJ 3; 65/1987, de 21 de mayo, FJ 17, entre otras).
b) El art. 41 CE impone a los poderes públicos la obligación de establecer —o mantener— un sistema protector que se corresponda con las características técnicas de los mecanismos de cobertura propios de un sistema de Seguridad Social. En otros términos, el referido precepto consagra en forma de garantía institucional un régimen público «cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo... un núcleo o reducto indisponible por el legislador» (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3), de tal suerte que ha de ser preservado «en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar» (STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4; y 76/1988, de 26 de abril, FJ 4).
Desestimar las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 2531-2002, 3173-2002 y 4817-2003.
Dada en Madrid, a uno de junio de dos mil nueve.–María Emilia Casas Baamonde.–Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.–Manuel Aragón Reyes.–Pablo Pérez Tremps.–Firmado y rubricado.
Fecha de disposición: 01/06/2009
en las CUESTIONES acumuladas 2531 y 3173/2002 y 4817/2003 (Ref. BOE-A-2003-20140), (Ref. BOE-A-2003-18818) y (Ref. BOE-A-2003-20142).
la DESESTIMACIÓN de las mismas, en relación con el art. 219.2 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en la redacción dada por el art. 88 de la LEY 13/1996, de 30 de diciembre (Ref. BOE-A-1994-14960) y (Ref. BOE-A-1996-29117).

References: artículo 219
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 215
 artículo 215
 Real Decreto