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Timestamp: 2020-03-29 12:40:01+00:00

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Aktenzeichen: LVG 17/97 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 07.07.1998
LSA-GO § 40 Abs 1 Nr 1 d
Schlagworte Rückwirkung - Rückbewirkung - Unvereinbarkeit - System -Zweckverband - Gleichheitssatz - Verhältnismäßigkeit
Leitsatz 1.Der Landesgesetzgeber von Sachsen-Anhalt darf vorsehen, dass in der Verwaltung eines Zweckverbands tätige Beamte oder Angestellte nicht zugleich dem Rat einer Mitgliedsgemeinde angehören können.2.Eine solche von Art. 91 Abs. 2 der Landesverfassung zugelassene Regelung verstößt wegen der Besonderheiten des Zweckverbandsrechts auch dann nicht gegen den Gleichheitssatz, wenn für privatrechtliche Beteiligungen an Gesellschaften oder juristischen Personen die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat nur für Beamte und Angestellte in Leitungsfunktionen und dies auch nur dann festgelegt ist, falls die Gemeinde mit über fünfzig Prozent an der Organisation beteiligt ist.3.Einschränkungen auf der Grundlage des Art. 91 Abs. 2 der Landesverfassung müssen ein "System" wahren, um mit dem Gleichheitssatz vereinbar zu sein.4.Einschränkungen auf der Grundlage des Art. 91 Abs. 2 der Landesverfassung sind "verhältnismäßig", wenn die Unvereinbarkeiten durch eine am Einzelfall orientierte Ausschlussregelung (wie § 31 der Gemeindeordnung für Sachsen-Anhalt) nicht hinreichend aufgefangen werden können.5.Zur "Rückwirkung" ("Rückbewirkung") von Unvereinbarkeitregelungen während der laufenden Amtsperiode.
Fundstellen LVerfGE 9, 329 - NVwZ-RR 1999, 462
Sonstiges Zweckverband
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 07.07.1998 - LVG 17/97 -,
LVG 17/97
1.-->§ 40 Abs. 1 der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-GO - vom 5.10.1993 (LSA-GVBl., S. 568) hatte ursprünglich die Fassung:
§ 40 [Hinderungsgründe]; dort Absatz 1:
a) Beamte und Angestellte der Gemeinde,
b) Beamte und Angestellte, die bei einer Verwaltungsgemeinschaft angestellt sind, der die Gemeinde angehört,
c) Beamte und Angestellte eines Zweckverbandes, dessen Mitglied die Gemeinde ist,
d) leitende Beamte und leitende Angestellte einer juristischen Person oder sonstigen Organisation des öffentlichen oder Privatrechts, wenn die Gemeinde in einem beschließenden Organ dieser Organisation mehr als die Hälfte der Stimmen hat,
e) Beamte und Angestellte einer Stiftung des öffentlichen Rechts, die von der Gemeinde verwaltet wird;
Beamte und Angestellte der Kommunalaufsichtsbehörde, leitende Beamte und leitende Angestellte der oberen und obersten Kommunalaufsichtsbehörde und des Landesrechnungshofes. ...
Art. 4 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit und anderer kommunalrechtlicher Vorschriften vom 3.2.1994 (LSA-GVBl., S. 164) änderte die Regelung noch vor deren Inkrafttreten am 1.7.1994 (§ 154 Satz 1 LSA-GO) wie folgt:
a) hauptamtliche Beamte und Angestellte der Gemeinde, ausgenommen nichtleitende Bedienstete in Einrichtungen der Jugendhilfe und Jugendpflege, der Sozialhilfe, des Bildungswesens und der Kulturpflege, des Gesundheitswesens, des Forst-, Gartenbau- und Friedhofsdienstes, der Eigenbetriebe und ähnlicher Einrichtungen,
b) hauptamtliche Beamte und Angestellte, die bei einer Verwaltungsgemeinschaft angestellt sind, der die Gemeinde angehört; dies gilt während der Dauer der am 1. Juli 1994 beginnenden Wahlperiode nur für den Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamtes,
d) leitende Beamte und leitende Angestellte einer juristischen Person oder sonstigen
Organisation des öffentlichen oder Privatrechts, wenn die Gemeinde in einem
beschließenden Organ dieser Organisation mehr als die Hälfte der Stimmen hat,
a) Beamte und Angestellte der Kommunalaufsichtsbehörde; Nummer 1 Buchst. a gilt entsprechend
b) leitende Beamte und leitende Angestellte der oberen und obersten Kommunalaufsichtsbehörde und
des Landesrechnungshofes. ...
Durch Art. 1 Nr. 15 des Kommunalrechtsänderungsgesetzes vom 31.7.1997 (LSA-GVBl., S. 721) - KommRÄG 97 - hat der Landesgesetzgeber § 40 LSA-GO wie folgt geändert:
aa) In Buchst. b wird das Semikolon nach dem Wort "angehört" und der nachfolgende Halbsatz aufgehoben.
"c) leitende Beamte und leitende Angestellte im Dienst des Landkreises, dem die Gemeinde angehört"
cc) Die bisherigen Buchst. c bis e werden Buchst. d bis f.
b)Absatz 1 Nummer 2 erhält folgende Fassung:
"2. Beamte und Angestellte, die vorbereitend oder entscheidend unmittelbar Aufgaben der Kommunal- oder Fachaufsicht oder der Rechnungsprüfung über die Gemeinde wahrnehmen."
c) Es wird folgender neuer Absatz 2 eingefügt:
"(2) Leitende Beamte und leitende Angestellte im Sinne des Absatzes 1 sind:
1. der Landrat und sein allgemeiner Vertreter,
3. die Dezernenten, Amtsleiter, ferner Beamte und Angestellte in vergleichbaren Funktionen sowie deren Vertreter und
4. Vorstandsmitglieder, Verwaltungsleiter, Geschäftsführer und Inhaber vergleichbarer Funktionen sowie deren Vertreter."
§ 31 Abs. 1 bis 3 LSA-GO, welche die Tatbestände des konkreten Mitwirkungsverbots in einzelnen Angelegenheiten regeln, haben (insoweit unverändert durch Art. 1 Nr. 12 KommRÄG 97) die Fassung:
1. bei einer natürlichen oder juristischen Person des öffentlichen oder privaten Rechts oder einer Vereinigung gegen Entgelt beschäftigt ist, oder
2. bei einer juristischen Person oder bei einem nichtrechtsfähigen Verein als Mitglied des Vorstandes, des Aufsichtsrates oder eines vergleichbaren Organs tätig ist, sofern er diesem Organ nicht als Vertreter der Gemeinde angehört, oder
3. Gesellschafter einer Gesellschaft des bürgerlichen Rechts ist,
2.-->Der Beschwerdeführer wurde bei der Kommunalwahl 1994 in den Rat der Stadt Bernburg gewählt. Er ist beim Abwasserzweckverband "Saaleaue" in Bernburg angestellt, dessen Verbandsmitglied auch die Stadt Bernburg ist. In der Verwaltung des Verbands ist der Beschwerdeführer als Sachbearbeiter für Anlagen und Grundvermögen tätig.
3.-->Der Beschwerdeführer hat am 13.10.1997 Verfassungsbeschwerde erhoben. Er macht geltend: Die Neuregelung des § 40 LSA-GO hindere ihn daran, sein Mandat weiter auszuüben, das er schon seit 1990 wahrnehme. Die gesetzliche Einschränkung sei unverhältnismäßig. Nur in etwa 5 % der Fälle würden Angelegenheiten des Zweckverbands betroffen; er enthalte sich dann immer der Mitwirkung. Ungleich geregelt sei insbesondere, dass bei juristischen Personen des Privatrechts nur leitende Beamte und leitende Angestellte ausgeschlossen würden, bei Zweckverbänden hingegen alle. Ungleich sei ferner, dass die Regelung für die juristischen Personen des Privatrechts erst greife, wenn die Gemeinde über die Hälfte der Stimmen verfüge, während er nicht mehr mitwirken dürfe, obwohl die Stadt Bernburg in der Zweckverbandsversammlung keine absolute Mehrheit habe.
§ 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d) der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt vom 5.10.1993 (LSA-GVBl., S. 568) in der Fassung des Art. 1 Nr. 15 des Änderungsgesetzes vom 31.7.1997 (LSA-GVBl., S. 721 [722]) für nichtig zu erklären.
4. -->Die Landesregierung hat sich wie folgt geäußert:
Die angegriffene Einschränkung der Wählbarkeit halte sich in den durch Art. 91 Abs. 2 der Landesverfassung als Ausnahme von den Wahlgrundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit gezogenen Grenzen. Sie gehe auch nicht über das hinaus, was das Landesverfassungsgericht für zulässig gehalten habe. Es sei bereits entschieden, dass aus dem Verhältnis zwischen Zweckverband und Gemeinde ein Ausschlussgrund hergeleitet werden könne. Angesichts des durch Art. 91 Abs. 2 der Landesverfassung eingeräumten gesetzgeberischen Ermessens könne nur noch geprüft werden, ob der Gesetzgeber lediglich die leitenden Beamten und Angestellten habe ausschließen dürfen oder alle beim Zweckverband Tätigen. Die vorgenommene Differenzierung lasse keinen Verstoß gegen den besonderen Gleichheitssatz erkennen. Überall dort, wo gemeindliche Aufgaben der "Kernverwaltung" erledigt würden, sei die Unvereinbarkeit mit dem Ratsmandat festgelegt worden. Gleiches gelte für Tätigkeiten in der Kommunal- und Fachaufsicht oder der Rechnungsprüfung. In dieser besonderen Beziehung zur Gemeinde unterschieden sich die Tatbestände, die eine Unvereinbarkeit nur bei Leitungsfunktionen vorsähen.
5.-->Wegen der Entstehungsgeschichte (vor allem des Art. 1 Nr. 13 des Entwurfs für ein Kommunalrechtsänderungsgesetz) wird besonders auf den Entwurf der Landesregierung (LT-Drs 2/2379 v. 13.6.1996), die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres (LT-Drs 2/ 3583neu v. 28.5.1997) sowie die Niederschriften über die beiden Beratungen und die Beschlussfassung im Landtag (LT-StenBer 2/42 v. 20.6.1996 und 2/62 v. 29.5.1997) Bezug genommen und wegen der Reichweite des Änderungsgesetzes auf die Begründung im Regierungsentwurf, auf den Erlass vom 8.7.1997 des Ministeriums des Innern an die Regierungspräsidien des Landes sowie auf Nr. 254 der Mitteilungen des Städte- und Gemeindebundes Sachsen-Anhalt.
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig (1), aber nicht begründet (2).
1.-->Wie das Landesverfassungsgericht bereits entschieden hat (LVerfG LSA, Urt. v. 27.10. 1994 - LVG 14/94 -, LVerfGE 2, 345 [357]), handelt es sich bei Verfassungsbeschwerden, die Wahlrechte nach Landesverfassungsrecht betreffen, um "allgemeine Verfassungsbeschwerden" i. S. des Art. 75 Nr. 6 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-Verf - vom 16.7.1992 (LSA-GVBl., S. 600) und der §§ 2 Nr. 7; 47 ff des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht - LSA-VerfGG - vom 23.8.1993 (LSA-GVBl., S. 441), geändert durch Gesetze vom 14.6.1994 (LSA-GVBl., S. 700) und vom 22.10.1996 (LSA-GVBl., S. 332), über die das Landesverfassungsgericht ohne Rücksicht darauf zu entscheiden berufen ist, ob bundesrechtlich (auch) der Weg zum Bundesverfassungsgericht beschritten werden könnte (vgl. insoweit neuerdings auch: BVerfG, Beschl. v. 15.10.1997 - 2 BvN 1/95 -, NJW 1998, 1296 ff).
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die zulässige Frage, ob die beanstandete Vorschrift mit dem sich aus Art. 89 LSA-Verf ergebenden "passiven" Wahlrecht vereinbar ist. Hierbei handelt es sich um ein "staatsbürgerliches" Recht i. S. des Art. 75 Nr. 6 LSA-Verf und des § 2 Nr. 7 LSA-VerfGG. Umfasst werden "politische Mitwirkungsrechte", insbes. die von der Volkssouveränität vorausgesetzten Wahlrechte (vgl. insoweit auch Art. 2 Abs. 2 und Art. 8 LSA-Verf; wie hier: Mahnke, LSA-Verf, Art. 8 RdNr. 3, Art. 75 RdNr. 19; vgl. für das Bundeswahlrecht z. B.: BVerfG, Beschl. v. 21.6.1988 - 2 BvR 638/84 -, BVerfGE 78, 350 [357]).
Der oben vorgenommenen Ableitung subjektiver Rechte direkt aus Art. 8 Abs. 1 und Art. 89 LSA-Verf - als Sonderfall des Art. 7 Abs. 1 LSA-Verf - steht nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht stets nur auf den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG abstellt und die Wahlgleichheit als dessen Unterfall behandelt (vgl. etwa: BVerfGE 58, 177 [188]). Ursache hierfür ist allein, dass - anders als bei der landesrechtlichen Verfassungsbeschwerde nach Art. 75 Nr. 6 LSA-Verf - die Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG und § 90 Abs. 1 BVerfGG nur auf die Verletzung von Grundrechten oder ausdrücklich erwähnten Rechten gestützt werden kann; dort sind aber staatsbürgerliche Rechte nicht genannt (LVerfG LSA, LVerfGE 2, 345 [359]).
Überwiegendes spricht in diesem Fall dafür, dass die Novelle vom 31.7.1997 das (passive) Wahlrecht des Beschwerdeführers (neu) berührt hat, obwohl Art. 1 Nr. 15 des Kommunalrechtsänderungsgesetzes vom 31.7.1997 (LSA-GVBl., S. 721) - KommRÄG 97 - den Wortlaut des Gesetzes für die Mitarbeiter im Zweckverband gegenüber der früheren Fassung nicht verändert, sondern die Regelung nur vom Buchstaben c) auf den Buchstaben d) verschoben, und bereits § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c) der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-GO - vom 5.10.1993 (LSA-GVBl., S. 568), geändert durch Art. 4 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit und anderer kommunalrechtlicher Vorschriften - LSA-GKG-ÄG - vom 3.2.1994 (LSA-GVBl., S. 164) [mit dieser Änderung zitiert als: LSA-GO 93/94], die Unvereinbarkeit auf alle (und nicht nur auf die "leitenden") Beamten und Angestellten der Zweckverbände erstreckt hatte. Auch wenn das Landesverfassungsgericht in dem früheren Verfahren gemeint hat, die "alte" Regelung "lebe" gleichsam von selbst wieder auf, wenn die Übergangszeit des früheren § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b) LSA-GO 93/94 abgelaufen sei (LVerfG LSA, LVerfGE 2, 345 [378]), hat der Gesetzgeber jedenfalls eine "Neu-"Regelung getroffen, soweit er die nur als "geändert" behandelte Fassung des § 40 GO bereits während der laufenden Wahlperiode beschlossen und in Kraft gesetzt hat.
Dass der Gesetzgeber inhaltlich im wesentlichen die "alte" Regelung des § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c) LSA-GO 93/94 "übernommen" hat - darauf deuten vor allem die Begründungen zum Regierungsentwurf (vgl. LT-Drs 2/2379 v. 13.6.1996, Vorblatt, Buchst. A. [S. 3] sowie Einzelbegründung zu Art. 1 Nr. 13 des Entwurf [S. 39 f]) und die Erklärung des Innenministers anlässlich der Ersten Beratung (LT-StenBer 2/42 v. 20.6.1996 [S. 3242]) -, steht jedenfalls für die laufende Wahlperiode der Annahme nicht entgegen, es sei gleichwohl eine neue "Regelung" getroffen worden.
Die Frage muss nicht endgültig geklärt werden, weil sich erweisen wird (unten 2.), dass die Verfassungsbeschwerde jedenfalls keinen Erfolg hat, wenn von einer "Neu-" Regelung ausgegangen wird; anderenfalls wäre sie bereits unzulässig, weil sich der Beschwerdeführer gegen eine bereits in der Vergangenheit vorgenommene und in Zukunft lediglich wieder auflebende "Regelung" des § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c) LSA-GO 93/94 wegen Ablaufs der Jahresfrist des § 48 LSA-VerfGG nicht mehr hätte wehren können.
Die Verfassungsbeschwerde genügt den übrigen Zulässigkeitsanforderungen.
Die (einfach-gesetzliche) Vorschrift, durch welche sich der Beschwerdeführer verletzt fühlt, ist benannt. Auch das Verfassungsrecht, welches der Beschwerdeführer für beeinträchtigt hält, ist ausreichend bezeichnet. Hierfür ist nicht erforderlich, auf einen konkreten Artikel der Landesverfassung zu verweisen; denn § 49 LSA-VerfGG verlangt nur die Angabe des Rechts, das verletzt sein soll. Dem ist genügt, wenn sich der Beschwerdeführer auf den Verlust seines (passiven) Wahlrechts beruft. Die konkrete einschlägige Bestimmung muss insbesondere in nicht ganz einfach zu ermittelnden Fällen nicht konkret bezeichnet werden (LVerfG LSA, LVerfGE 2, 345 [361]).
Bezogen auf die Rechtsänderung, welche die Inkompatibilitätsbestimmungen neu in Kraft gesetzt hat, ist die Jahresfrist des § 48 LSA-VerfGG eingehalten.
2.-->Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.
Die Einschränkung des Wahlrechts ist nicht aus allgemeinen verfassungsrechtlichen Gründen nichtig (2.1). Der Gesetzgeber hat bei dem von ihm gewählten System auch nicht gegen das Willkürverbot verstoßen (2.2); das Ausmaß der Einschränkung erweist sich schließlich nicht als unverhältnismäßig (2.3). Das Änderungsgesetz vom 31.7.1997 ist dahin auszulegen, dass es den Beschwerdeführer nicht bereits gegenwärtig für die noch laufende Wahlperiode vor die Alternative stellt, seinen Beruf aufzugeben oder sein Mandat niederzulegen (2.4).
2.1-->Der Grundsatz der Wahlgleichheit verbietet zwar grundsätzlich, einzelne oder Gruppen von ihrem Wahlrecht auszuschließen; Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf ermächtigt den Gesetzgeber aber, diesen Grundsatz zu durchbrechen und die Abgrenzung nach seinem Ermessen abstrakt zu bestimmen. Wessen Tätigkeit hiernach als unvereinbar mit einer Mandatsausübung festgelegt wird, kann nicht mit Erfolg geltend machen, bei seiner konkret ausgeübten Tätigkeit bestehe keine Interessenkollision.
Wie bereits in dem früheren Verfahren ausgeführt worden ist (LVerfG LSA, LVerfGE 2, 345 [362 f], m. w. Nachw.), sind die Wahlgrundsätze der allgemeinen und gleichen Wahl durch ihren formalen Charakter gekennzeichnet und unterscheiden sich darin vom allgemeinen Gleichheitssatz. Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verlangen grundsätzlich, dass jedem das staatsbürgerliche Recht in formal möglichst gleicher Weise zusteht. Dem Gesetzgeber bleibt wegen dieser Formalisierung nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen, die jeweils eines besonderen rechtfertigenden zwingenden Grundes bedürfen.
Dieser auch für kommunale Wahlen geltende Grundsatz wird jedoch auf derselben Regelungsebene, nämlich bereits von Verfassungs wegen, durch Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf eingeschränkt, indem der Gesetzgeber ermächtigt wird, die Wählbarkeit von Bediensteten des öffentlichen Dienstes zu regeln (vgl. dazu im einzelnen bereits: LVerfG LSA, LVerfGE 2, 354 [363 ff]). Für die konkrete Einschränkung innerhalb der Ermächtigung durch Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf bedarf es deshalb keines besonderen rechtfertigenden Grundes mehr (LVerfG LSA, LVerfGE 2, 354 [365]).
Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf lässt sogar Regelungen zu, welche die Wählbarkeit faktisch ausschließen, wenn anders der Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam begegnet werden kann (LVerfG LSA, LVerfGE 2, 354 [365], m. w. Nachw.). Das gilt jedenfalls in allen Fällen, die noch als bloße "Unvereinbarkeiten" zwischen Amt und Mandat anzusehen sind (= Inkompatibilitäten). Sie unterscheiden sich von den echten "Unwählbarkeiten" (= Ineligilibitäten) dadurch, dass der Betroffene die Wahl hat, für welche der konkurrierenden, miteinander unvereinbaren Tätigkeiten er sich entscheidet.
Dass eine solche "Unvereinbarkeit" auch zwischen dem Ratsmandat und der Tätigkeit in einem Zweckverband, dem die Gemeinde angehört, festgelegt werden darf, hat das Landesverfassungsgericht bereits in der früheren Entscheidung angedeutet (LVerfG LSA, LVerfGE 2, 354 [366]).
2.2-->Die Regelungen des § 40 LSA-GO sind "systemgerecht" und deshalb nicht als "willkürlich" zu beanstanden.
Regelungen aufgrund des Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf müssen den (besonderen) Gleichheitssatz beachten. Es gilt im Grundsatz nichts anderes als in den übrigen Fällen, in welchen die Verfassungsordnung dem Gesetzgeber Gestaltungsräume zubilligt. Diese werden durch die üblichen Verfassungsgrundsätze begrenzt: der Gesetzgeber darf nicht willkürlich verfahren, er muss sich innerhalb des Normzwecks halten und darf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht verletzen. Die Grundsätze des Art. 8 Abs. 1 LSA-Verf wirken auf die Regelung des Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf ein (vgl. im einzelnen: LVerfG LSA, LVerfGE 2, 354 [367], m. w. Nachw.).
Die Verfassungsbestimmung lässt "Ungleichheit" zwar zwischen einerseits den in Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf genannten Gruppenzugehörigen und andererseits den übrigen Angehörigen des Volkes - also gleichsam: im Verhältnis nach außen - zu. Die Gruppenangehörigen untereinander und die unterschiedlichen Gruppen zueinander - also gleichsam: im Verhältnis nach innen - dürfen ohne sachlich einleuchtenden Grund nicht ungleich behandelt werden (LVerfG LSA, a. a. O.).
Dies verlangt, dass der Gesetzgeber ein "System" wahren muss.
Diesen Anforderungen ist im Änderungsgesetz vom 31.7.1997 genügt.
2.2.1-->Erkennbares Ziel des § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a) [eigene Verwaltung], b) [gemeinsames Verwaltungsamt], d) [Zweckverband] und f) [Stiftungsverwaltung] LSA-GO ist es, die gleichzeitige Tätigkeit im Rat der Gemeinde und in der Verwaltung für die Gemeinde nicht zuzulassen. Dabei soll gleichbedeutend sein, ob der Verwaltende unmittelbar im Dienst der Gemeinde steht oder ob er deren Aufgaben jedenfalls mittelbar wahrnimmt. Dies geschieht nicht nur im gemeinsamen Verwaltungsamt (vgl. § 77 Abs. 7 LSA-GO), sondern in gleicher Weise auch in einem Zweckverband, auf den die gemeindlichen Aufgaben der Mitgliedsgemeinden übergehen (§ 9 Abs. 1 des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit i. d. F. d. Bek. v. 26.2.1998 [LSA-GVBl., S. 81] - LSA-GKG 98 -).
Ohne Bedenken ist, dass der Gesetzgeber Mitarbeiter einer Stiftung, die von der Gemeinde verwaltet wird, den übrigen Gemeindebediensteten gleichstellt, weil sie in ihrer Abhängigkeit von der allgemeinen Verantwortlichkeit in der Gemeinde (Bürgermeister, Rat) den unmittelbar bei der Gemeinde Tätigen gleichstehen.
2.2.2-->Soweit § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. e) LSA-GO die Unvereinbarkeit bei den juristischen Personen oder sonstigen Organisationen des Privatrechts auf leitende Tätigkeiten beschränkt und dies auch nur dann gelten lässt, wenn die Gemeinde eine gewisse beherrschende Stellung hat, liegt der Unterschied zum Zweckverband darin, dass die Gemeinde sich bei der Handlungsform des Privatrechts dessen Regeln unterwirft und sich lediglich auf Mitgliedschaftsrechte beschränkt, ohne dass die Gemeinde oder deren Rat auf die Verwaltungsgeschäfte der Organisation des Privatrechts oder auch nur auf das Stimmverhalten des entsandten Mitglieds rechtlich unmittelbaren Einfluss nehmen können. Die Zuständigkeit des Rats beschränkt sich hier auf die Bestellung oder Abberufung des Vertreters in der Mitgliederversammlung (§ 44 Abs. 3 Nr. 12 LSA-GO).
Diese Grundsätze gelten regelmäßig auch für die Organisationsformen des öffentlichen Rechts, also auch für die Körperschaften des öffentlichen Rechts.
Wenn der Gesetzgeber die Unvereinbarkeit bei der Körperschaft des öffentlichen Rechts "Zweckverband" (vgl. § 7 LSA-GKG 98) gleichwohl strenger regelt, so kann er dies ohne Verfassungsverstoß mit der besonderen Nähe zur Gemeindeorganisation begründen. Sie kommt nicht nur dadurch zum Ausdruck, dass § 40 Abs. 3 Nr. 17 LSA-GO die Mitgliedschaft in einem Zweckverband aus den sonstigen in kommunalen Verbänden besonders heraushebt (vgl. i. ü. § 40 Abs. 4 Nr. 2 LSA-GO), sondern folgt vor allem daraus, dass die Verbandsversammlung (§ 11 LSA-GKG 98), welche die Kontrolle über die dem Verbandsvorsitzenden unterstehende Verwaltung ausübt (§ 12 LSA-GKG 98 sowie § 16 Abs. 1 LSA-GKG 98 i. V. m. § 57 Abs. 1 Satz 2 LSA-GO), aus Vertretern der Mitgliedsgemeinden besteht, die nicht nur - wie nach der Gemeindeordnung sonst üblich - durch den Rat bestellt und abberufen werden, sondern zusätzlich während der Dauer ihrer Amtszeit auch von dessen Beschlüssen abhängig sind (§ 11 Abs. 2 Satz 4 LSA-GKG 98). Dies erhöht die Mitwirkungsmöglichkeiten des Gemeinderats und damit die Abhängigkeit der in der Verwaltung des Zweckverbands Tätigen vom Gemeinderat.
Diese Bindung ist allenfalls schwächer, besteht aber rechtlich in ähnlicher Weise wie die Abhängigkeit der Mitarbeiter im gemeinsamen Verwaltungsamt von den Beschlüssen der Mitgliedsgemeinde, für welche die Aufgaben lediglich wahrgenommen werden (§ 77 Abs. 7 Satz 2 LSA-GO).
Gemeinsam ist diesen Tatbeständen, dass "Kontrolleure" und "Kontrollierte" nicht identisch sein sollen.
In der Abhängigkeit von der Willensbildung im Gemeinderat unterscheiden sich die vom Beschwerdeführer nur rein tatsächlich verglichenen Fälle der Tätigkeiten einerseits in einer juristischen Person mit Gemeindebeteiligung und andererseits in einem Zweckverband. Wegen der höheren rechtlichen Abhängigkeit im Zweckverband durfte der Gesetzgeber auch die dort Tätigen ohne Rücksicht darauf ausschließen, mit welchem Gewicht die einzelne Gemeinde in der Verbandsversammlung vertreten ist.
2.2.3-->Ohne Einfluss auf das Ergebnis im Verfahren des Beschwerdeführers ist, ob innerhalb der Gruppe der im gemeinsamen Verwaltungsamt Tätigen eine Unter-Differenzierung notwendig wäre. Eine Berührung der Verwaltungstätigkeit in der Verwaltungsgemeinschaft mit der Willensbildung im Gemeinderat ist nicht denkbar, wenn alle Aufgaben des eigenen Wirkungskreises von der Gemeinde auf die Verwaltungsgemeinschaft übertragen sind und deshalb auch die Willensbildung des Gemeinderats vollständig durch diejenige in der Verwaltungsgemeinschaft ersetzt wäre (vgl. insoweit zum früheren Recht der Verwaltungsgemeinschaft bereits: LVerfG LSA, LVerfGE 2, 345 [370]); denn eine solche mögliche "Systemwidrigkeit" hätte jedenfalls keinen Einfluss auf das übrige Regelwerk. Insbesondere könnten hieraus keine Folgen für die Verfassungsmäßigkeit des § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d) LSA-GO gezogen werden, weil das Zweckverbandsrecht eine dem § 77 Abs. 7 LSA-GO ähnliche Differenzierung nicht kennt. Da ein Differenzierungsdefizit ohne jede Auswirkung auf das übrige "System" sein würde, bedarf es auch keiner Entscheidung, ob - wie das Innenministerium geltend macht - diese allein eine Differenzierungsnotwendigkeit begründende Konstellation vollständigen Aufgabenübergangs wiederum gerade aus Verfassungsgründen gar nicht in Betracht kommen darf (unter Berufung wohl auf BVerfG, Urt. v. 24.7.1979 - 2 BvK 1/78 -, BVerfGE 52, 95 [124/125]; Beschl. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 -, BVerfGE 91, 228 [241]).
Einer besonderen Betrachtung bedürftig sind allein die in § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a) LSA-GO genannten Sonderfälle; denn bei diesen handelt es sich um Einrichtungen teils nach besonderen Rechtsvorschriften (vgl. etwa das Eigenbetriebsgesetz vom 24.3.1997 [LSA-GVBl., S. 446], dort insbes. die Vorschriften über das "Sondervermögen" [§§ 12 ff]; vgl. auch etwa zu Jugendhilfe und -pflege: die Regelungen über Horte an Grundschulen nach dem Hortgesetz vom 31.8.1993 [LSA-GVBl., S. 523]; das Kinderbetreuungsgesetz vom 26.6.1991 [LSA-GVBl., S. 126], zuletzt geändert durch Gesetz vom 17.12.1996 [LSA-GVBl., S. 416], dort insbes. § 3 zur Eigenständigkeit der Einrichtung), teils nach besonderem Satzungsrecht aufgrund des § 8 Nr. 1 LSA-GO, die - obgleich Teil der Gemeindeverwaltung - mit gewisser Selbständigkeit ausgestattet sind. Die Zuständigkeit des Rats beschränkt sich hier auf die organisatorischen Grundfragen (vgl. § 44 Abs. 3 Nrn. 3, 6 und 9 LSA-GO).
2.2.4-->Soweit im übrigen die Unvereinbarkeit lediglich an Leitungsfunktionen anknüpft, ist - wie insbesondere die Definitionen dazu in § 40 Abs. 2 LSA-GO belegen - abgestuft, welchen Einfluss die in anderen Organisationen Tätigen auf diese haben und von welchem Gewicht deshalb im Verhältnis zur Gemeinde ihr Einfluss ist. In bezug auf die Landkreisverwaltung ist dabei nicht zu beanstanden, dass die mit Kommunal- oder Fachaufsicht über die Gemeinde in Berührung kommenden Bediensteten auch dann nicht dem Rat der Gemeinde angehören dürfen, wenn sie in keiner leitenden Funktion tätig sind (vgl. einerseits § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c) LSA-GO und andererseits § 40 Abs. 1 Nr. 2 LSA-GO).
Die Regelungen der Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt - LSA-LKO - vom 5.10.1993 (LSA-GVBl., S. 598), zuletzt geändert durch Gesetz vom 31.7.1997 (LSA-GVBl., S. 721), geben keinen Anhaltspunkt für die Annahme, das für die Gemeindeordnung gefundene "System" könne gleichwohl Fehler enthalten, weil die beiden Kommunalgesetze nicht kongruent seien.
2.3-->§ 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d) LSA-GO verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Die systemgerechten Einschränkungen des passiven Wahlrechts sind geeignet, die gleichzeitige Wahrnehmung von Ämtern zu verhindern, die als inkompatibel angesehen werden dürfen.
Da dem Landesgesetzgeber Gestaltungsfreiheit innerhalb der verfassungsmäßigen Grenzen zusteht, muss auch bei der Erforderlichkeitsprüfung davon ausgegangen werden, dass das mit den Regelungen verfolgte Ziel der Verfassung entspricht. Dieses Ziel kann nicht durch weniger einschneidende Mittel erreicht werden. Insbesondere bietet § 31 LSA-GO keinen hinreichenden Schutz.
Aufgabe dieser Bestimmung wie der Unvereinbarkeitsregelungen ist es, Interessenkonflikte zu vermeiden, denen der Betroffene ausgesetzt sein würde. Außerdem dienen beide Bestimmungen dem Vertrauen der Wähler in die Unabhängigkeit der Gewählten und dem Schutz vor unsachlichen Einflüssen auf die Willensbildung in der Volksvertretung. § 31 Abs. 2 LSA-GO macht deutlich, dass dabei nicht nur persönliche Belange von Gewicht sein können, sondern gerade auch die Stellung des Betroffenen in seinem Beruf. Durch § 31 Abs. 2 LSA-GO können nicht die generellen, sich aus der beruflichen Stellung ergebenden Abhängigkeiten und Loyalitätskonflikte erfasst werden, welche die Haltung des Betroffenen bei der Willensbildung im Gemeinderat beeinflussen und ihn möglicherweise nicht mehr "unvoreingenommen" urteilen lassen. Das gilt auch für § 31 Abs. 2 Satz 2 LSA-GO, der die besonderen Beschäftigungsverhältnisse nur dann erfasst, wenn die dahinterstehende Organisation ein besonderes wirtschaftliches Interesse an dem Ergebnis hat. Eine solche Qualität hätten insbesondere die reinen Kontrolltätigkeiten noch nicht, die der Gemeinderat gegenüber den durch § 40 Abs. 1 LSA-GO erfassten Verwaltungen ausübt, und auch nicht die Abhängigkeiten, in welche der Gemeinderat durch die Aufsichtsbehörden geraten kann. Der Interessenkonflikt, den § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d) LSA-GO für Zweckverbände beseitigen will, kann insbesondere weder durch § 31 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 LSA-GO noch hinreichend durch die allgemeine Bestimmung des § 31 Abs. 1 Satz 1 LSA-GO erfasst werden, weil der dort vorausgesetzte persönliche Vorteil in den seltensten Fällen nachweisbar wäre.
Die Notwendigkeit einer den § 31 LSA-GO ergänzenden Regelung kann der Beschwerdeführer deshalb auch nicht dadurch in Frage stellen, dass er gleichsam freiwillig immer dann auf Mitwirkung im Stadtrat Bernburg verzichtet hat, wenn es um Angelegenheiten des Zweckverbands ging.
Da es "systemgerecht" ist, die Mitwirkung im Gemeinderat an Wahl und Abwahl des weisungsabhängigen Vertretungsmitglieds für die Verbandsversammlung zum Anlass eines Interessenkonflikts "Gemeinde" zu "Zweckverband" insgesamt nehmen, ist es auch nicht unverhältnismäßig im engeren Sinn, die Unvereinbarkeit für alle Beamten und Angehörigen des Zweckverbands festzulegen und nicht lediglich für solche mit Leitungsfunktionen.
2.4-->Die Wirkung des § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d) LSA-GO muss der Beschwerdeführer erst mit Ablauf der gegenwärtigen Wahlperiode gegen sich gelten lassen. Das folgt aus einer verfassungskonformen Auslegung des Änderungsgesetzes vom 31.7.1997 (zu den Voraussetzungen verfassungskonformer Auslegung vgl. etwa: BVerfG, Urt. v. 24.4.1985 - 2 BvF 2/83 -, BVerfGE 69, 1 [55] m. w. Nachw.; Beschl. v. 26.4.1994 - 1 BvR 1299/89 -, BVerfGE 90, 263 [275] m. w. Nachw.; Beschl. v. 24.5.1995 - 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37 ff).
Soweit der Wortlaut, nach welchem die den § 40 LSA-GO verändernde Regelung des Art. 1 Nr. 15 KommRÄG ohne Übergangsbestimmungen sogleich in Kraft getreten ist (Art. 6 Abs. 1 KommRÄG: am 6.8.1997), dahin verstanden werden könnte, er erfasse auch die bereits und noch amtierenden Mandatsträger, ständen dieser Auslegung die bereits vom Gesetzgeber befürchteten verfassungsrechtlichen Bedenken entgegen. Selbst wenn das Amt nicht im eigentlichen Sinn "rückwirkend" entzogen würde, wäre doch eine vorhandene, in der Vergangenheit rechtmäßig durch Wahl begründete Position mit Sofort-Wirkung tatsächlich entwertet (vgl. zu einer solchen "tatbestandlichen Rückanknüpfung" im Verhältnis zu einer "Rückbewirkung von Rechtsfolgen": BVerfG, Beschl. v. 14.5.1996 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 [241/242], sowie zusammenfassend: Fiedler, "Neuorientierung der Verfassungsrechtsprechung zum Rückwirkungsverbot und zum Vertrauensschutz?", NJW 1988, 1624 ff). Ein die "Rückanknüpfung" im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung rechtfertigender besonderer Grund (vgl. BVerfGE 72, 200 [242/243]) ist im Gesetzgebungsverfahren nicht vorgebracht und auch nicht ersichtlich.
Das rechtfertigt es, das Gesetz anhand der Entstehungsgeschichte (Begründung zum Regierungsentwurf) so auszulegen, wie es das Innenministerium und der Städte- und Gemeindebund anwenden. Danach gilt das Gesetz zwar seit dem 6.8.1997 für alle neu entstehenden Konfliktsituationen (insbesondere im Fall des "Nachrückens"), greift aber nicht in die Positionen der bisherigen Mandatsträger ein.

References: § 40
 Art. 91
 Art. 91
 Art. 91
 § 31

§ 40

Art. 4
 Art. 1
 § 40

§ 31
 Art. 1
 § 40

§ 40
 Art. 1
 Art. 91
 Art. 91
 Art. 1
 Art. 75
 Art. 89
 Art. 75
 § 2
 Art. 2
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 75
 Art. 8
 Art. 89
 Art. 7
 Art. 3
 Art. 75
 Art. 93
 § 90
 Art. 1
 § 40
 Art. 4
 § 40
 § 40
 § 40
 Art. 1
 § 40
 § 48
 § 49
 § 48
 Art. 91
 Art. 91
 Art. 91

Art. 91
 § 40
 Art. 91
 Art. 8
 Art. 91
 Art. 91
 § 40
 § 77
 § 40
 § 7
 § 40
 § 40
 § 16
 § 57
 § 40
 § 77
 § 40
 § 3
 § 8
 § 44
 § 40
 § 40
 § 40
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 40
 § 40
 § 31
 § 31
 § 31
 § 40
 § 40
 Art. 1