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Timestamp: 2019-10-24 05:46:32+00:00

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STC 99/2012, 8 de Mayo de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 379819678
Número de Recurso: 3549-2001
El Real Decreto 117/2011 establece las bases reguladoras para la concesión de ayudas, cofinanciadas por determinadas instituciones comunitarias, en materia de agricultura y ganadería e industrias agroalimentarias. Se desestima el conflicto positivo de competencia, y se declara la pérdida de objeto respecto del precepto de la norma impugnada que establece la fecha de convocatoria única para la concesión de las subvenciones. Afirma que en materia de agricultura y ganadería, las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva, limitada por el Estado en virtud de su facultad de ordenación de la economía. Siguiendo los criterios sentados en la STC 13/1992, el Tribunal subraya que en este caso, al Estado le corresponde la regulación de las condiciones de concesión de las subvenciones, y que corresponden a la Comunidad Autónoma, las competencias de desarrollo normativo y de ejecución, el desarrollo de la regulación de las condiciones de otorgamiento de dichas ayudas y su posterior tramitación.
Por escrito que tuvo su entrada en este Tribunal el día 22 de junio de 2001, el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en la representación que legalmente ostenta, promueve conflicto positivo de competencia en relación con el Real Decreto 117/2001, de 9 de febrero, por el que se establece la normativa básica de fomento de las inversiones para la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos agrarios, silvícolas y de la alimentación. Con carácter previo, el 20 de abril de 2001, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha había formulado un requerimiento de incompetencia, a los efectos del artículos 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), contra el título del Real Decreto, el penúltimo párrafo de su preámbulo, sus artículos 1, 6, 7.4, 8.1, 2, 4 y 6, las disposiciones adicionales cuarta y quinta y los anexos I y II. Habiendo decidido el Consejo de Ministros no estimar fundado el requerimiento, mediante acuerdo de 18 de mayo de 2001, se plantea el presente conflicto de competencia.
Mediante providencia de 17 de julio de 2001, la Sección Cuarta del Tribunal acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencias frente al Real Decreto 117/2001, de 9 de febrero, y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días y por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 LOTC, aporte cuantos documentos y alegaciones considerara convenientes. Asimismo, se acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuviere impugnado o se impugnare el citado Real Decreto, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, y finalmente se ordenó la publicación de la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de Castilla-La Mancha”.
El Abogado del Estado cumplimentó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado el día 12 de septiembre de 2001 en el que sostiene la competencia del Estado para dictar los preceptos impugnados del Real Decreto 117/2001, de 9 de febrero, por las razones que sintéticamente se exponen a continuación.
Por providencia de 8 de mayo de 2012 se señaló para deliberación y votación del presente conflicto positivo de competencia el día 8 de mayo de 2012.
El presente proceso constitucional ha de resolver el conflicto positivo de competencia planteado contra el Real Decreto 117/2001, de 9 de febrero, por el que se establece la normativa básica de fomento de las inversiones para la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos agrarios, silvícolas y de la alimentación, conflicto que, conforme a lo expuesto en el escrito de demanda, tiene por objeto el propio título de la norma, el penúltimo párrafo de su preámbulo y los arts. 1; 6; 7.4; 8.1, 2, 4 y 6, así como las disposiciones adicionales cuarta y quinta y las relaciones contenidas en los anexos I y II del referido Real Decreto 117/2001.
Previamente a la resolución del conflicto planteado hemos de precisar una serie de cuestiones que afectan a la precisa delimitación del objeto del presente proceso constitucional, al parámetro de enjuiciamiento que ha de ser aplicable al mismo y a la pervivencia de la controversia trabada entre las partes.
En relación con la delimitación del conflicto debemos descartar, en aplicación de nuestra consolidada doctrina, que puedan ser incluidos en el objeto de la impugnación tanto el propio título de la norma como un párrafo de su preámbulo, pues ambos carecen de contenido normativo. En la STC 173/1998, FJ 4 ya dijimos que ni las rúbricas de los títulos de las leyes ni los preámbulos tienen valor normativo, por lo que lo establecido en ellos no puede prevalecer sobre el articulado de la ley. También en el fundamento jurídico 7 de la STC 31/2010, de 28 de junio, se decía literalmente: “Ciertamente hemos repetido desde la STC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 2, que un “preámbulo no tiene valor normativo”, siendo por ello innecesario, y hasta incorrecto, hacerlo objeto de “una declaración de inconstitucionalidad expresa que se recogiera en la parte dispositiva” de una Sentencia de este Tribunal (ibid). Esa carencia de valor normativo tiene como consecuencia, en efecto, que, como afirmamos en la STC 116/1999, de 17 de junio, FJ 2, los preámbulos “no pueden ser objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad (SSTC 36/1981, fundamento jurídico 7; 150/1990, fundamento jurídico 2; 212/1996, fundamento jurídico 15; y 173/1998, fundamento jurídico 4)”. Por lo demás, los términos en que se expresa el penúltimo párrafo del preámbulo del Real Decreto 117/2001, al establecer que el mismo se dicta al amparo del artículo 149.1.13 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, no plantean conflicto competencial alguno, puesto que no hacen más que poner de manifiesto el título competencial que da cobertura a la elaboración del decreto por parte del Estado, sin que ello prejuzgue el ajuste constitucional de la regulación concreta contenida en la norma.
Por otra parte, a la vista del planteamiento realizado por la parte actora al defender que el régimen jurídico contenido en el Real Decreto 117/2001 vulnera la normativa comunitaria en cuyo marco la Comunidad Autónoma ha dictado la Orden de 8 de junio de 2000 de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente, por la que se establecen los programas de fomento de la calidad agroalimentaria en Castilla-La Mancha (FOCAL 2000), hemos de traer a colación nuestra doctrina relativa a la incidencia del Derecho comunitario europeo en los procesos constitucionales. En primer lugar debe recordarse que la eventual infracción del Derecho de la Unión Europea por una disposición normativa interna no es causa de inconstitucionalidad de la misma, o dicho de otro modo que el Derecho comunitario no puede servir de parámetro de constitucionalidad para la resolución de la controversia que nos ocupa, porque no es en sí mismo “canon o parámetro directo de constitucionalidad en los procesos constitucionales” (por todas, SSTC 147/1996, de 19 de septiembre, FJ 3; y 38/2002, de 14 de febrero, FJ 11). En segundo lugar conviene recordar el principio de autonomía institucional, en virtud del cual el Derecho de la Unión reconoce a los Estados miembros autonomía suficiente para ordenar la organización interna destinada al desarrollo y ejecución de ese Derecho europeo, conforme a las propias normas nacionales, lo que implica que “los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias no podrían verse modificados o alterados (STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 1) sino mediante su expresa reforma”, y no por la intervención del Derecho de la Unión Europea, de modo que lo relativo a la titularidad y forma de ejercicio de las potestades y funciones precisas al efecto de alcanzar el resultado u objetivo comunitario, “es una cuestión que depende del correspondiente sistema u orden constitucional —al margen de su grado de ajuste a las exigencias comunitarias y sin perjuicio de su modulación jurisprudencial—” (STC 45/2001, de 15 de febrero de 2001, FJ 7). Y por último, reconociendo la importancia de la Unión Europea en la interpretación del orden interno de distribución de competencias (por todas STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 5), conviene también recordar que el origen comunitario de la regulación de la actividad de que se trata en nada obsta para que el orden de distribución de competencias obedezca exclusivamente a las pautas de derecho interno (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 3). Y esto es así porque “el hecho de que una competencia suponga ejecución del Derecho comunitario no prejuzga cuál sea la instancia territorial a la que corresponda su ejercicio, porque ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía prevén una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario” (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 3), de tal manera que debemos concluir que las controversias competenciales han de ser resueltas de acuerdo con los criterios establecidos al respecto en las normas que integran el bloque de constitucionalidad (por todas, STC 38/2002, FJ 11, y las resoluciones allí mencionadas).
Finalmente, y aún con carácter previo al enjuiciamiento de la norma cuestionada, hemos de analizar los efectos que pueda tener sobre la controversia el hecho de que algunos de los preceptos del Real Decreto 117/2001 que se controvierten en el presente conflicto hayan sido modificados durante la pendencia de este proceso constitucional. Tal es lo que sucede con los arts. 6, 7.4, 8.1 así como con el Anexo I, los cuales han sido modificados por el Real Decreto 326/2003, de 14 de marzo. Respecto a esta cuestión, los criterios de nuestra doctrina son claros: “Hay que tener en cuenta que en las controversias de alcance competencial como la que nos ocupa, es necesario apreciar los efectos que tiene sobre el conflicto la entrada en vigor de nueva normativa reguladora de algunos de los aspectos en discusión, aunque no se haya impugnado. Esta operación valorativa deberemos hacerla de acuerdo con lo que nuestra doctrina reitera, esto es, “hay que huir de todo automatismo, siendo necesario atender a las circunstancias concurrentes en cada caso, y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes” (STC 147/1998, FJ 3, y jurisprudencia allí citada). En concordancia con ello, también hemos indicado que, en los procedimientos de naturaleza competencial, la incidencia posterior de otras normas “no habría de llevar a la total desaparición sobrevenida de su objeto, máxime cuando las partes … sostengan expresa o tácitamente sus pretensiones iniciales, pues la función de preservar los ámbitos respectivos de competencia, poniendo fin a una disputa todavía viva, no puede quedar automáticamente enervada por la, si así resultase ser, modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio (STC 182/1988, FJ 1). De otro lado, también hemos dicho que si la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto (STC 128/1999, FJ 4)” (STC 158/2011, de 19 de octubre, FJ 5).
Pasando ya al fondo de las cuestiones planteadas, cabe constatar que la fundamentación central del conflicto se centra en la legitimidad de una normativa estatal aprobada al amparo de lo previsto en el art. 149.l.13 CE, y susceptible de “interponerse” entre el Derecho comunitario, en este caso, entre otros, los Reglamentos (CE) 1257/1999, de 17 de mayo, y 1260/1999, de 21 de junio, del Consejo, que choca, a juicio de quien plantea el conflicto de competencia, con la ejecución de esas mismas disposiciones comunitarias, al amparo de su competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería, por la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.
Sobre la citada competencia estatal de ‘ordenación general de la economía’, que se vincula al art. 149.1.13 CE, la doctrina constitucional tiene establecido que bajo la misma encuentran cobijo tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (SSTC 95/1986, 213/1994, etc.). No obstante, la jurisprudencia constitucional también ha precisado (SSTC 125/1984, 76/1991) que dicha competencia estatal no puede extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (SSTC 186/1988, 133/1997), pues, de no ser así, se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico (STC 112/1995).
Conforme a los criterios anteriormente expuestos procede abordar ya el enjuiciamiento de los preceptos cuestionados comenzando por el art. 1. Éste hace referencia al objeto del Real Decreto 117/2001, que es el establecimiento de las prioridades, los criterios básicos de selección de las inversiones, de los límites de la aportación estatal y de los principios básicos del procedimiento de concesión de las ayudas estructurales cofinanciadas con fondos comunitarios y por las Administraciones públicas españolas destinadas a las inversiones en la transformación y comercialización de los productos agrarios, silvícolas y de la alimentación. El contenido normativo del precepto es, pues, meramente descriptivo, limitándose a señalar cuál es el contenido de la norma, por lo que, en tanto que dichas prioridades, criterios, límites y principios procedimentales son concretados en los restantes preceptos del Real Decreto 117/2001, entre ellos, evidentemente, los controvertidos en el presente proceso constitucional, está claro que la regulación susceptible de vulnerar las competencias autonómicas no puede encontrarse, más que indirectamente, en este art. 1. Así lo probaría también el hecho de que, aun cuando el precepto se cita como impugnado en el escrito de planteamiento del conflicto, lo cierto es que ninguna argumentación se aporta en sustento de dicha impugnación, siendo, en todo caso, este incumplimiento de la carga de argumentar motivo suficiente para desestimar esta parte del conflicto (por todas STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2). Todo ello determina que la impugnación del art. 1 del Real Decreto 117/2001 haya de ser desestimada.
Igual suerte debe correr la controversia suscitada en relación con la disposición adicional cuarta , que establece que el título competencial contenido en el art. 149.1.13 CE ampararía al Estado para dictar la norma ahora cuestionada en algunos de sus preceptos. A este respecto hemos de señalar, en primer lugar, que tampoco se aportan a este Tribunal las razones por las que se estima que se vulnera el orden constitucional de distribución de competencias. De hecho, el propio planteamiento del recurrente, que cuestiona que la competencia antes citada habilite para dictar los concretos preceptos del Real Decreto 117/2001 que controvierte, nos lleva a concluir que la impugnación de la citada disposición adicional cuarta no tiene sustantividad propia sino que el debate procesal trabado en torno a la cobertura competencial de los preceptos impugnados ha de ser dilucidado por referencia al contenido concreto de cada uno de ellos. Por lo demás, esta disposición adicional expresa, en todo caso, el título competencial estatal que habilitaría al Estado para dictar los restantes preceptos de la norma que no han sido controvertidos en el presente proceso pues tal previsión siempre será adecuada al orden constitucional de distribución de competencias respecto de los artículos que no infrinjan competencias autonómicas.
En cuanto a los restantes preceptos impugnados distinguiremos entre los que se refieren a la regulación sustantiva de las ayudas, arts. 6 y 7.4 así como los anexos I y II, cuyo enjuiciamiento abordaremos inmediatamente, de aquellos otros que se refieren a cuestiones procedimentales en torno a las subvenciones previstas en la norma, caso del art. 8, apartados 1, 2, 4 y 6, y de la disposición adicional quinta, que examinaremos con posterioridad.
En relación con el art. 7.4 del Real Decreto 117/2001, dedicado a determinar la aportación estatal a las ayudas en cuestión, procede apreciar, en primer lugar, que se trata de una norma que cuenta con un antecedente en el art. 4.4 del Real Decreto 633/1995, de 21 de abril, que recogía los porcentajes de aportación estatal a las ayudas en el mismo previstas. Sentado lo anterior, hemos de reiterar que es doctrina de este Tribunal (así, STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 10) que el Estado siempre podrá en uso de sus potestades financieras (de gasto, en este caso) “asignar fondos públicos a unas finalidades u otras, pues existen preceptos constitucionales (y singularmente los del Capítulo Tercero del Título I) que legitiman la capacidad del Estado para disponer de su presupuesto en la acción social o económica” (STC 13/1992, FJ 7). Por tanto, la autonomía presupuestaria del Estado, que le permite realizar políticas tendentes a alcanzar sus objetivos políticos, sociales y económicos así como la libertad de escoger y priorizar las mismas, conduce a que pueda, en su ámbito de competencias, determinar la mayor o menor financiación que destina a la realización de este programa comunitario sin que, desde esta perspectiva, quepa formular reproche alguno a lo dispuesto en el art. 7.4, el cual no expresa sino la competencia estatal para regular unos medios financieros propios.
Resolveremos ahora la controversia planteada en torno al art. 8, apartados 1, 2, 4 y 6, y a la disposición adicional quinta, preceptos todos ellos a los que, sin perjuicio de otras consideraciones singulares a las que se dará respuesta al examinar cada uno de ellos, el demandante les reprocha que establecen, para un tipo concreto de ayudas, una serie de previsiones procedimentales mediante normas de rango reglamentario que no resultarían necesarias para alcanzar unos objetivos de política global o sectorial, lo que impediría que encontrasen amparo en lo dispuesto en el art. 149.1.13 CE.
Declarar que el conflicto ha perdido objeto respecto del inciso “que no podrá ser posterior al 30 de junio” contenido en el apartado 1 del artículo 8.
STS 1972/2000, 22 de Diciembre de 2000
STS 1587/2005, 29 de Diciembre de 2005

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
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 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 149
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 resolución 
 Real Decreto 
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 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 8