Source: https://kuria.birosag.hu/hu/onkugy/kof503020183-szamu-hatarozat
Timestamp: 2020-07-05 20:53:56+00:00

Document:
Köf.5.030/2018/3. számú határozat | Kúria
Köf.5.030/2018/3. számú határozat
Az ügy száma: Köf. 5030/2018/3.
Az érintett önkormányzat: Hajdúszoboszló Város Önkormányzata
(4200 Hajdúszoboszló, Hősök tere 1.)
– megállapítja, hogy Hajdúszoboszló Város Önkormányzat Képviselő-testületének a Hajdúszoboszló város kiemelt turisztikai övezetének településképi védelméről szóló 5/2018 (II. 22.) önkormányzati rendelete törvénysértő, ezért azt kihirdetése napjára visszamenőleges hatállyal, 2018. március 1-jével megsemmisíti;
– megállapítja, hogy Hajdúszoboszló Város Önkormányzata Képviselő-testülete a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény 12. § (2) bekezdésében előírt rendeletalkotási kötelezettségét elmulasztotta, mert nem alkotta meg Hajdúszoboszló város településképi rendeletét;
– felhívja a képviselő-testületet, hogy jogalkotási kötelezettségének 2019. március 31-ig tegyen eleget.
[1] A Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) 2018. augusztus 6-án indítványt nyújtott be a Kúria Önkormányzati Tanácsához, melyben kérte a Hajdúszoboszló város kiemelt turisztikai övezetéről, valamint annak védelméről szóló 5/2018. (II. 22.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálatát, a jogszabálysértés megállapítását és a rendelet megsemmisítését. Kérte továbbá a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvényben (a továbbiakban: Tktv.) 12. § (2) bekezdésében előírt rendeletalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítását és határidő tűzésével az önkormányzat kötelezését arra, hogy az előírt eljárásrend betartásával teljes körű településképi rendeletet fogadjon el.
[2] Előadta, hogy az önkormányzat a Tktv.-ben előírt határidőben, 2017. december 31. napjáig nem fogadta el a településképi rendeletet. Az indítványozó szakmai segítségnyújtásban 2018. február 28-i határidővel kezdeményezte a rendeletalkotási kötelezettség teljesítését. A 2018. március 26-i jegyzői tájékoztatás szerint a képviselő-testület nem fogadott el településképi arculati kézikönyvet, illetve településképi rendeletet. A városi főépítész közreműködésével készült Ör.-t a képviselő-testület a 2018. február 22-i ülésén alkotta meg.
[3] Az indítványozó az Ör.-ben feltárt jogsértések és jogalkotási kötelezettség elmulasztása miatt 2018. április 18-án törvényességi felhívással fordult az önkormányzat felé, melyben kérte, hogy a képviselő-testület 2018. május 31. napjáig a törvénysértést szüntesse meg. Az előírt határidőt a polgármester kérelmére 2018. július 10-ig meghosszabbította.
[4] Hajdúszoboszló város jegyzőjének tájékoztatása szerint a képviselő-testület a 129/2018. (VII. 5) számú határozatával a törvényességi felhívással nem értett egyet, a törvényességi felhívásban megadott határidő lejártáig a feltárt jogszabálysértéseket nem szüntette meg.
[5] Az indítványozó szerint az Ör. ellentétes a Tktv. 4. § (1) bekezdésével, mert települési rendelet jogszerűen nem alkotható meg településképi arculati kézikönyv elfogadása nélkül.
[6] Az Ör. sérti a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 17. § (1) bekezdését, mert annak elfogadása előtt nem készült előzetes hatásvizsgálat. A 2018. február 22-én megtartott képviselő-testületi ülésről készült jegyzőkönyv nem tartalmaz információt arra vonatkozóan, hogy előzetes hatásvizsgálat elvégzésével az önkormányzat felmérte volna a szabályozás várható következményeit.
[7] Az Ör. előkészítése során a partnerségi véleményeztetés is elmaradt, erre vonatkozó adatot a képviselő-testületi jegyzőkönyv nem rögzített. A polgármester nem gondoskodott a településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes település-rendezési sajátos jogintézményekről a szóló 314/2012. (XI. 8.) kormányrendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 43/A. § (6) bekezdésében előírt államigazgatási szervekkel történő véleményeztetésről. Az Ör. tervezete nem került feltöltésre a Lechner Tudásközpont egyeztetési felületére.
[8] Az Ör. a Korm. rendelet 22. § (1) bekezdésébe ütközően nem a település teljes közigazgatási területére, csupán annak egy kiemelt területére vonatkozóan tartalmaz szabályokat.
[9] Az önkormányzat az Ör. elfogadásával nem tett hiánytalanul eleget a Tktv. 12. § (2) bekezdésében előírt rendeletalkotási kötelezettségének, az Ör. a Korm. rendelet 22/A. § (1) bekezdésével ellentétesen nem tartalmazza szövegesen és rajzi mellékletben a településképi arculati kézikönyv alapján a településképi szempontból meghatározó területeket, továbbá a kötelezően szabályozandó tárgyköröket.
[10] Az Ör. 7. § (2) bekezdése felhatalmazás hiányában írt elő bontási kötelezettséget, elvonva ezzel a polgármester Tktv. 11. §-ában szabályozott településképi kötelezési, és az építésügyi hatóság az építésügyi és építésfelügyeleti hatósági eljárásokról és ellenőrzésekről, valamint az építésügyi hatósági szolgáltatásról szóló 312/2012. (XI. 8.) kormányrendelet 67. §-ában biztosított hatáskörét.
[11] Az Ör. sérti a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Stabilitási törvény) 32. §-át, mert a kihirdetése és hatálybalépése között nem telt el legalább harminc nap.
[12] Az indítványozó a fentiek alapján kérte, hogy a Kúria az Ör. jogszabálysértő voltát állapítsa meg és semmisítse meg, valamint határidő tűzésével hívja fel az önkormányzatot jogalkotói kötelezettségének teljesítésére.
[13] A Kúria önkormányzati tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján a 42. § (1) bekezdése értelmében hívta fel az érintett önkormányzatot az indítványra vonatkozó nyilatkozata előterjesztésére.
[14] Az önkormányzat védiratot nem terjesztett elő.
[16] Az Alaptörvény 32. cikk (1)-(2) bekezdése „a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között” hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. E rendelkezés szerint „[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve a törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”. A 32. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy „ az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.”
[17] Az Alaptörvény 32. cikk (4) bekezdése alapján „[a] helyi önkormányzat az önkormányzati rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a fővárosi és megyei kormányhivatalnak. Ha a fővárosi és megyei kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek találja, kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát.
[18] A Kúria Önkormányzati Tanácsa előjáróban az alábbiakat rögzíti:
[19] Az Önkormányzati Tanács az önkormányzati rendelet törvényességét a hatályos törvényekhez és más jogszabályhoz méri. A Köf.5031/2012/11. számú határozatában (MK 2012. évi 76. szám) lefektetett hatáskör-értelmezése szerint feladata a normakontroll eljárás sajátosságaira tekintettel elsődlegesen az, hogy „az önkormányzati normákat a törvényekkel összhangba hozza, illetőleg – az új jogalkotást tekintve – összhangban tartsa” (megismételve a Köf.5023/2012/9. és Köf.5001/2013 számú határozatban). Erre figyelemmel a kormányhivatali indítvány megalapozottságát nem az Ör. megalkotásakor, hanem az indítvány elbírálásakor hatályos joganyag és az Alaptörvény rendelkezéseire figyelemmel vizsgálta.
[20] 1. Az önkormányzat az indítványban támadott Ör.-t „ az épített környezet minőségének javítása, a kedvezőbb városkép kialakítása” érdekében alkotta meg. A rendelet szabályozási tárgya a településkép védelme.
[21] A Tktv. 2. § (1) bekezdésében rögzített fogalmi meghatározás szerint a településkép védelme „a település vagy településrész jellegzetes, értékes, illetve hagyományt őrző építészeti arculatának és szerkezetének – az építészeti, táji érték és az örökségvédelem figyelembevételével történő – megőrzése vagy kialakítása”. A településkép-védelem a Tktv.-ben megvalósul a helyi jogalkotásban, a településképi rendeletben, a részletes szakmai követelményekben és az ösztönzésben, a településképi arculati kézikönyv által, és a településkép -érvényesítési eszközökben, amikor az önkormányzat meghatározza mely esetekben és mely eszközöket kívánja alkalmazni a településkép védelme érdekében.
[22] A Tktv. 2. § (2) bekezdése alapján: „A települési önkormányzat, a főváros esetében a kerületi önkormányzat, a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott terület tekintetében a fővárosi önkormányzat (a továbbiakban együtt: önkormányzat) a településkép védelmét – a (2a) bekezdés szerinti jogszabályok hatálya alá tartozó terület kivételével – önkormányzati rendeletben (a továbbiakban: településképi rendelet)
[23] A településképi követelményeket a Tktv. 2.§ (3) bekezdése az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvénynek (a továbbiakban: Étv.) a településrendezési feladatok megvalósítását biztosító egyik sajátos jogintézményének minősíti, melynek részletes tartalmi kereteit a Tktv. 3. § (2) bekezdésére figyelemmel a Korm. rendelet határozza meg.
[24] A Korm. rendelet V. fejezete 17. alpontjában „ A településképi rendeletre vonatkozó általános szabályok” között található 22. § (1) bekezdése előírja, hogy „[a] településképi rendelet – a 23. §-ban a fővárosra vonatkozó kivételekkel – a település teljes közigazgatási területére készül.”
[25] Az indítvány szerint a rendeletet az önkormányzat a Tktv. fenti rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása mellett alkotta meg.
[26] A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az önkormányzat az Ör. hatályát – ahogyan arra már a rendelet címe is utal – a Korm. rendelet 22. § (1) bekezdésébe ütköző módon határozta meg, mivel a rendelet szabályozása a 2. §-ban írtak szerint „a településképi szempontból meghatározó területre, a Mátyás király sétány és környezetére (Fürdő utca, Sport utca, Pápay-Vajna utca, Damjanich utcákkal határolt terület)” terjed ki. Ez önmagában a rendelet egészét érintő olyan súlyú jogsértés, amely megalapozza az Ör. megsemmisítését.
[27] 2. Az indítvány szerint az önkormányzat a településképi rendelet előkészítése során is számos jogszabályi előírást sértett meg. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ennek kapcsán a következőket állapította meg.
[28] A Tktv. 4. § (1)-(2) bekezdése előírja, hogy a településképi rendelet elkészítését megelőzően, annak „szakmai megalapozása érdekében” településképi arculati kézikönyv készül, mely „a települések természeti és épített környezete által meghatározott településképi jellemzők bemutatásának és minőségi formálásának eszköze. A kézikönyv feltárja és ismerteti a településen belül jól elkülönülő egyes településrészek arculati jellemzőit és értékeit, és ennek figyelembevételével szöveges és képi megjelenítés formájában javaslatot tesz a településképhez illeszkedő építészeti elemek alkalmazására.”
[29] Az indítványozó által csatolt 2130-262018. számú jegyzői tájékoztatás szerint az állapítható meg, hogy az önkormányzat a településképi rendelete megalkotása előtt nem hozott normatív határozatot a településképi arculati kézikönyv jóváhagyásáról, elismerve azt, hogy az önkormányzat „jelenleg mulasztásos törvénysértésben van” az eljárás elhúzódása miatt. Ezen tényt cáfoló adatot a 2018. február 22-i képviselő-testületi ülés jegyzőkönyve sem tartalmaz. Mindezek azt támasztják alá, hogy a településképi arculati kézikönyv hiányában elfogadott Ör. a Tktv. 4. § (1) bekezdésével is ellentétes, mely törvénysértés attól függetlenül megvalósult, hogy ez az állapot milyen okok miatt következett be.
[30] 3. Az indítványozó szerint az önkormányzat az Ör. elfogadása előtt nem mérte fel a szabályozás várható következményeit, ezért a rendelet a Jat. 17. § (1) bekezdésébe ütközik.
[31] A Jat. 17. § (1) bekezdése a minél megalapozottabb jogszabály előkészítés érdekében nagy hangsúlyt helyez a jogszabályok előkészítése körében a hatásvizsgálatra, amit kiterjeszt az önkormányzati rendeletek előkészítésére is. Kimondja, hogy „[a] jogszabály előkészítője – a jogszabály feltételezett hatásaihoz igazodó részletességű – előzetes hatásvizsgálat elvégzésével felméri a szabályozás várható következményeit. Az előzetes hatásvizsgálat eredményéről... [ö]nkormányzati rendelet esetén a helyi önkormányzat képviselő-testületét tájékoztatni kell.”
[32] A Jat. fenti rendelkezése is a jogszabály-előkészítéshez kapcsolódik. A normakontrollt ellátó bíróságoknak, így az Alkotmánybíróságnak és a Kúria Önkormányzati Tanácsának is egybecsengő a gyakorlata a tekintetben, hogy a jogalkotási eljárásban nem minden szabály megsértése vezet az adott norma megsemmisítésére. Csak a jogalkotási eljárás garanciális szabályainak be nem tartása vonja maga után a legerősebb szankciót, a jogszabály hatályon kívül helyezését [Lásd pl. a 29/1997. (IV.29.) AB határozatot, ABH 1997, 122., vagy a Köf.5.055/2013/9. számú határozatot].
[33] A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az előzetes hatásvizsgálat elvégzéséről a 2018. február 22-én megtartott testületi ülés jegyzőkönyve információt nem tartalmaz és egyéb dokumentációt a normakontroll iránti eljárásban sem nyújtott be az önkormányzat, amellyel igazolni tudná a Jat. 17. § (1) bekezdésében írt kötelezettsége teljesítését.
[34] Figyelemmel arra, hogy jelen ügyben nem csak a Jat. 17. § (1) bekezdését sértette meg az önkormányzat a jogszabály előkészítése során, nem volt alkalmazható a Kúria ebben a kérdés kialakított azon gyakorlata, mely szerint „a Jat. 17. § (1) bekezdésben foglalt hatásvizsgálat elmaradása önmagában nem ad alapot az önkormányzati rendelet megsemmisítésére, a jogszabály előkészítőjéhez címzett előzetes hatásvizsgálat elmaradása vagy nem kielégítő volta nem tekinthető a jogalkotási eljárás garanciális rendelkezésének, ennek megsértése nem vezet a norma megsemmisítésére.” (lásd a Köf.5026/2016. számú határozatot)
[35] 4. A Tktv. 5. § (3) bekezdése előírja, hogy a kézikönyv és a településképi rendelet megalkotása során gondoskodni kell – kormányrendeletben meghatározott módon – a széleskörű társadalmi bevonásról és a nyilvánosság biztosításáról.
[36] A Korm. rendelet 43/A. § (2) bekezdés a) pontja és (6) bekezdése a polgármester feladatává teszi a partnerségi véleményeztetést. Az előkészítési szakban a polgármester a kézikönyv és településképi rendelet elkészítésének megkezdéséről a társadalmi bevonás keretében tájékoztatja a partnereket, majd az elkészült kézikönyvet és településképi rendeletet vagy ezek módosítását – a széleskörű nyilvánosság biztosításával – partnerségi véleményezésre bocsátja a 29/A. § (2) bekezdése és (4) bekezdés a) pontja szerint. A településképi rendeletet véleményezésre megküldi az állami főépítészi hatáskörében eljáró fővárosi és megyei kormányhivatalnak, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóságnak, az illetékes nemzeti park igazgatóságnak, a világörökségi egyeztetési szakterület tekintetében a kulturális örökség védelméért felelős miniszternek, műemléki és régészeti egyeztetési szakterület tekintetében a fővárosi és megyei kormányhivatal örökségvédelmi határkörében eljáró járási (fővárosi kerületi) hivatalának, honvédelmi és katonai rendeltetésű terület érintettsége esetén a honvédelemért felelős miniszternek.
[37] A (2) és (6) bekezdések szerinti államigazgatási szervekkel történő egyeztetés a (9) bekezdés alapján a Lechner Tudásközpont által üzemeltetett digitális egyeztetési felületen történik, melyről a polgármester gondoskodik a kézikönyv és a településképi rendelet digitális egyeztetési felületre történő feltöltése útján. A digitális egyeztetési felületen keresztül biztosítani kell legalább a kézikönyv és a településképi rendelet elérhetőségét, véleményezését és a kidolgozásért felelős szerv számára a vélemények elérését.
[38] A véleményeztetési eljárás fentiekben ismertetett szabályai betartása az Ör. megalkotása során rendelkezésre álló iratok alapján nem igazolt, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványban megjelölt Tktv. 5. § (3) bekezdése és a Korm.rendelet 43/A.§ (6) bekezdése megsértését is megállapította.
[39] 5. A településképi rendelet tartalmi követelményeivel összefüggésben az indítványozó a Tktv. 12. § (2) bekezdésére hivatkozott, melynek az önkormányzat az Ör. elfogadásával hiánytalanul nem tett eleget.
[40] A Tktv. 12. § (2) bekezdésében „Felhatalmazást kap az önkormányzat képviselő-testülete (közgyűlése), hogy – a (2a) bekezdés szerinti jogszabályok hatálya alá tartozó településképi szempontból kiemelt jelentőségű, egyedi településkép-védelem alatt álló terület kivételével – a településképi rendeletben állapítsa meg
[41] A felhívott törvényi rendelkezés a települési önkormányzat tekintetében felhatalmazó rendelkezéseket tartalmaz a településképi rendelet megalkotására, meghatározva a kötelezően szabályozandó tárgyköröket. Az indítványozó szerint az Ör. hiányos, mert a Korm. rendelet 22/A. § (1) bekezdésével ellentétesen sem szövegesen, sem rajzi mellékletében nem tartalmazza a kézikönyv alapján a településképi szempontból meghatározó területeket.
[42] Az előzőekben már megállapítást nyert, hogy a településképi arculati kézikönyv nem készült el, melynek következtében az Ör.-ben nem volt mód a város egészére kiterjedő, a Tktv. 12. § (2) bekezdésében előírt teljes körű szabályozásra. Az indítványozó jelzése alapján írt jegyzői tájékoztató levél is rögzíti, hogy a rendelet „kimondottan nem az egész településre készült, hanem egy ideiglenes, áthidaló megoldásként a város egészére kiterjedő településképi arculati kézikönyv és rendelet megszületéséig.”
[43] A Kúria megállapította továbbá, hogy az Ör. 7. § (2) bekezdése több okból is jogszabálysértő rendelkezést tartalmaz. Egyrészt felhatalmazás hiányában írja elő az építési engedély nélkül létesített vagy e rendelet rendelkezéseinek nem megfelelő építmények, elárusítóhelyek és telepített eszközök bontási kötelezettségét, másrészt elvonja polgármesternek az építésügyi és építésfelügyeleti hatósági eljárásokról és ellenőrzésekről, valamint az építésügyi hatósági szolgáltatásról szóló 312/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet 67. §-ában és a Tktv. 11. §-ában szabályozott településképi kötelezési eljárásban biztosított hatáskörét.
[44] 6. A Stabilitási törvény 32. §-a előírja, hogy „[f]izetési kötelezettséget megállapító, fizetésre kötelezettek körét bővítő, a fizetési kötelezettség terhét növelő, a kedvezményt, mentességet megszüntető vagy korlátozó jogszabály kihirdetése és hatálybalépése között legalább 30 napnak el kell telnie.”
[45] Az Ör. 6. §-a településképi bírság fizetési kötelezettséget ír elő a településképi eljárásban hozott döntés megszegése esetén. A rendeletet az önkormányzat 2018. február 22-én hirdette ki, melyet az Ör. 7. § (1) bekezdésében a Stabilitási törvény 32. §-ába ütközően 30 napon belül, 2018. március 1-jén léptette hatályba.
[46] A fentiek alapján a Kúria megállapította, hogy az Ör. ellentétes a Jat, a Tktv., a Korm. rendelet és a Stabilitási törvény felhívott rendelkezéseivel, ezért azt a Kp. 146. § (1) bekezdése alapján a hatályba lépése napjára visszamenőlegesen megsemmisítette.
[47] A jelen eljárásban az indítvány az Ör. megsemmisítése mellett alapvetően az érintett Önkormányzat rendeletalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítására irányult.
[48] A helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának vizsgálatára a Kúriának hatáskört a Bszi. 24. § (1) bekezdés g) pontja és a Mötv. 137. § (1) bekezdése teremt.
[49] A Kúria a fentiekben megállapította, hogy a helyi jogalkotó irányába a Tktv. 12. § (2) bekezdése egyértelműen szabályozási kötelezettséget határoz meg. Az önkormányzatok szabályozási autonómiája nem terjed addig, hogy a településképi védelemre vonatkozó törvényi kötelezettségét mellőzze, illetve a jogszabály előkészítése során egyes eljárási lépések között szabadon válogasson. Az Önkormányzat a törvény által kötelezően meghatározott feladat- és hatáskörében köteles eljárni és ez vonatkozik a jogszabályalkotási kötelezettségére is. A törvénysértőnek bizonyult Ör. megalkotásával ezen törvényi kötelezettségét Hajdúszoboszló Város Önkormányzat Képviselő-testülete nem tett teljesítette, ezért a Kúria a Kp. 149. § (1) bekezdése alapján jelen határozatában határidő tűzésével elrendelte, hogy a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettségének tegyen eleget.
[50] Az önkormányzat szabályozási autonómiája nem terjed addig, hogy a településképi védelemre vonatkozó törvényi kötelezettségét mellőzze, a településképi törvényben előírt szabályozandó tárgykörökben a település teljes közigazgatási területére kiterjedő településképi rendelet megalkotására köteles. A településképi rendelet előkészítésének szakaszában nem válogathat szabadon az egyes eljárási lépések betartása között.
[52] A Kp. 141. § (4) bekezdése szerint önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségüket maguk viselik.
[54] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és 146. § (5) bekezdése zárja ki.

References: Kúria

 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria