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Timestamp: 2019-07-23 20:49:42+00:00

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Grundgesetz enthält kein Gebot zur Schaffung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte - Recht-Steuern-Wirtschaft - Verlag C.H.BECK
Gegenstand des Organstreitverfahrens sind auf verschiedenen Normebenen angesiedelte Minderheiten- und Oppositionsrechte im Deutschen Bundestag, die von der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (Antragstellerin) überwiegend beschränkt auf die 18. Wahlperiode eingefordert werden.
Das Grundgesetz knüpft die Ausübung bestimmter parlamentarischer Minderheitenrechte an das Erreichen bestimmter Quoren. Hierzu zählen im Einzelnen
das Antragsrecht eines Viertels der Mitglieder des Bundestages auf Erhebung einer Subsidiaritätsklage durch den Bundestag (Art. 23 Ia 2 GG),
das Antragsrecht eines Drittels der Mitglieder des Bundestages auf Einberufung des Bundestages durch den Präsidenten des Bundestages (Art. 39 III 3 GG),
das Antragsrecht eines Viertels der Mitglieder des Bundestages auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses durch den Bundestag (Art. 44 I 1 GG),
das Antragsrecht eines Viertels der Mitglieder des Verteidigungsausschusses auf Tätigwerden des Verteidigungsausschusses als Untersuchungsausschuss (Art. 45a II 2 GG) sowie
die Antragsberechtigung eines Viertels der Mitglieder des Bundestages für die abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 I Nr. 2 GG).
Aufgrund der Mehrheitsverhältnisse im 18. Deutschen Bundestag entfallen auf die Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen (DIE LINKE sowie BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN), 127 der 631 Sitze. Damit erreichen die Abgeordneten der Oppositionsfraktionen die im Grundgesetz und einfachgesetzlich verankerten Quoren für die Ausübung bestimmter Minderheitenrechte nicht.
Aufgrund dieser Situation brachten die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN sowie die Antragstellerin am 29.1.2014 einen Gesetzentwurf zur „Sicherung der Oppositionsrechte in der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages“ ein (BTDrucks 18/380). Demnach sollten insgesamt sechs Gesetze dahingehend geändert werden, dass für die Dauer der 18. Wahlperiode die in diesen Gesetzen geregelten Minderheitenrechte von mindestens zwei Fraktionen gemeinsam ausgeübt werden können, die nicht die Bundesregierung tragen. Am 11.2.2014 brachten die die Regierung tragenden Fraktionen einen Antrag auf Änderung der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO–BT) „zur besonderen Anwendung der Minderheitenrechte in der 18. Wahlperiode“ ein (BTDrucks 18/481). Der schließlich am 18.3.2014 allein von der Antragstellerin eingebrachte „Entwurf eines …. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 39, 44, 45a, 93)“ (BTDrucks 18/838) sah eine auf Ebene der Verfassung angesiedelte Zuweisung von Rechten an die „Gesamtheit der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen“, vor.
Am 3.4.2014 lehnte der Antragsgegner die beiden Gesetzentwürfe ab und beschloss stattdessen, die GO–BT um § 126a („Besondere Anwendung von Minderheitsrechten in der 18. Wahlperiode“) zu ergänzen. Demnach sollen im Bundestagsplenum bestimmte Minderheitenrechte von mindestens 120 Abgeordneten ausgeübt werden können, während bestimmte Minderheitenrechte in Ausschüssen des Bundestages jeweils „allen Ausschussmitgliedern der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen“, zugewiesen wurden. Keine Änderungen sieht der eingefügte § 126a GO–BT hinsichtlich der Antragsberechtigung für die abstrakte Normenkontrolle vor.
Die Antragstellerin begehrt mit ihren im vorliegenden Organstreitverfahren gestellten drei Anträgen im Wesentlichen festzustellen, dass der Antragsgegner gegen das Demokratieprinzip und die Grundsätze des parlamentarischen Regierungssystems verstoßen habe, indem er die beantragten Änderungen der Verfassung und bestimmter einfacher Gesetze in seiner Sitzung am 3.4.2014 abgelehnt und stattdessen die Bestimmung des § 126a in die GO–BT eingefügt hat. Hierbei beruft sich die Antragstellerin teilweise auf eine behauptete Verletzung von Rechten des Bundestages durch den Bundestag. Die Antragstellerin ist der Ansicht, die Einfügung des § 126a GO–BT sei verfassungswidrig, da von grundgesetzlichen Quoren nicht durch Regelungen auf Ebene der Geschäftsordnung abgewichen werden dürfe. Wegen der größtenteils mangelnden Zuweisung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte sei die gewählte Lösung zudem verfassungsrechtlich unzureichend. Auch und gerade eine „Kleine Opposition“ benötige einklagbare effektive Mitwirkungs- und Kontrollrechte gegenüber der Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit.
Der Zweite Senat des BVerfG hat entscheiden, dass das Grundgesetz weder explizit spezifische Oppositions(fraktions)rechte begründet, noch sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten lässt. Zwar enthält das Grundgesetz einen durch die Rechtsprechung des BVerfG konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition. Dieser Grundsatz umfasst jedoch kein Gebot spezifischer Oppositionsfraktionsrechte. Unabhängig davon ist die Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte mit der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 I 2 GG unvereinbar. Einer Absenkung der grundgesetzlich vorgegebenen Quoren für die Ausübung parlamentarischer Minderheitenrechte steht die bewusste Entscheidung des Verfassungsgebers entgegen.
Nach den wesentlichen Erwägungen des BVerfG sind die Anträge überwiegend zulässig. Mit ihren Anträgen zu 1 und zu 2 wendet sich die Antragstellerin einerseits gegen die Ablehnung des jeweiligen Gesetzentwurfs durch den Deutschen Bundestag (Antragsgegner), andererseits gegen die Nichtzuweisung der in dem abgelehnten Gesetzentwurf enthaltenen Rechte. Da die nach inhaltlicher Befassung erfolgende Ablehnung eines Gesetzentwurfs als qualifizierte Unterlassung dem als Maßnahme zu wertenden Erlass eines Gesetzes gleichsteht, stellt sie einen zulässigen Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren dar.
Der Geltendmachung von Rechten des Deutschen Bundestags im Wege der Prozessstandschaft durch die Antragstellerin steht nicht entgegen, dass der Deutsche Bundestag zugleich Antragsgegner ist. Sinn und Zweck der Prozessstandschaft liegen darin, der Parlamentsminderheit die Befugnis zur Geltendmachung der Rechte des Bundestages auch gegen die die Bundesregierung politisch stützende Parlamentsmehrheit zu geben.
Der Antrag zu 2 ist unzulässig, soweit er sich auf die Änderung des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG), des Stabilisierungsmechanismusgesetzes (StabMechG) und einzelner Teile des ESM-Finanzierungsgesetzes (ESMFinG) bezieht.
Soweit die Anträge zulässig sind, sind sie unbegründet. Der Antragsgegner ist nicht verpflichtet, seine Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf Verfassungsebene zu effektuieren.
Das Grundgesetz enthält einen durch die Rechtsprechung des BVerfG konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition. Der verfassungsrechtliche Schutz der Opposition wurzelt im Demokratieprinzip. Aus dem Mehrheitsprinzip und den parlamentarischen Minderheitenrechten folgen der Respekt vor der Sachentscheidung der parlamentarischen Mehrheit und die Gewährleistung einer realistischen Chance der parlamentarischen Minderheit, zur Mehrheit zu werden. Dahinter steht die Idee eines offenen Wettbewerbs der unterschiedlichen politischen Kräfte, welcher namentlich voraussetzt, dass die Opposition nicht behindert wird. Demgemäß ist die Bildung und Ausübung einer organisierten politischen Opposition konstitutiv für die freiheitliche demokratische Grundordnung.
Das individuelle Recht zum – sowohl strukturellen als auch situativen – parlamentarischen Opponieren gegen die politische Linie von Regierung und regierungstragender Mehrheit gründet in der in Art. 38 I 2 GG garantierten Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten, die als Vertreter des ganzen Volkes an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind. Diese Freiheit wird durch die nach Art. 46 GG gewährleistete Indemnität und Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht eines jeden Abgeordneten nach Art. 47 GG abgesichert und ist gerade für die Opposition von besonderer Bedeutung.
Das Grundgesetz begründet jedoch weder explizit spezifische Oppositions(fraktions)rechte, noch lässt sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten. Vielmehr vollzieht sich die Ausgestaltung von Rechten der parlamentarischen Opposition innerhalb der Ordnung des Grundgesetzes über die Rechte qualifizierter parlamentarischer Minderheiten. Die Qualifizierung der mit diesen besonderen Rechten ausgestatteten Minderheiten besteht in der Erreichung eines bestimmten Quorums an Mitgliedern des Bundestages. In keiner grundgesetzlichen Bestimmung wird eine bestimmte Anzahl an Fraktionen mit besonderen Rechten ausgestattet. Das Grundgesetz hat sich demnach dafür entschieden, die Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte nicht auf oppositionelle Akteure – wie etwa die Oppositionsfraktionen – zu beschränken, sondern die parlamentarischen Minderheitenrechte Abgeordneten, die bestimmte Quoren erfüllen, ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung zur Verfügung zu stellen.
Einer Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte steht zudem Art. 38 I 2 GG entgegen. Allein den Oppositionsfraktionen zur Verfügung stehende Rechte stellen eine nicht zu rechtfertigende Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse dar. Jeder Abgeordnete ist berufen, an der Arbeit des Bundestages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen. Dies gilt namentlich für die Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung. Demzufolge ist auch den Abgeordneten, die strukturell die Regierung stützen, die Möglichkeit eines Opponierens im Einzelfall eröffnet. Diese Maßstäbe gelten auch für Fraktionen, deren Rechtsstellung ebenfalls in Art. 38 I 2 GG begründet ist.
Ein durchgreifender Rechtfertigungsgrund für die in der Zuweisung spezifischer Oppositionsrechte liegende Bevorzugung der oppositionellen gegenüber den die Regierung tragenden Abgeordneten und ihrer jeweiligen Zusammenschlüsse ist vorliegend weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere vermag die faktische Kontrollzurückhaltung der strukturell die Regierung stützenden Abgeordneten ihren Ausschluss von der Wahrnehmung bestimmter Minderheitenrechte nicht zu rechtfertigen. Das BVerfG hat bereits mehrfach betont, dass sich die quorengebundenen parlamentarischen Minderheitenrechte durch jede sich situativ bildende Minderheit ausüben lassen – ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung und ihres Zustandekommens und ohne Rücksicht auf Partei- oder Fraktionszugehörigkeit der mitwirkenden Abgeordneten. Auch der Hinweis auf besondere Funktionen der parlamentarischen Opposition vermag die von der Antragstellerin begehrte Ungleichbehandlung nicht zu rechtfertigen. Durch die Einführung spezifischer Oppositionsrechte würde den die Regierung tragenden Abgeordneten signalisiert, bei der Erfüllung der parlamentarischen Kontrollfunktion von untergeordneter Bedeutung zu sein. Hierdurch würde die durch die die Regierung tragenden Abgeordneten ausgeübte interne Kontrolle der Regierung aus der Mitte des Parlaments zusätzlich geschwächt.
Auch eine Absenkung der grundgesetzlichen Quoren im Wege einer – in Bezug auf die Gleichheit aller Abgeordneten neutralen – Auslegung mit Blick auf die praktische Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte in Zeiten, in denen die erforderlichen Quoren von der parlamentarischen Opposition nicht erreicht werden, ist nicht möglich. Aufgrund des expliziten Wortlauts der Grundgesetzbestimmungen ist der Weg für eine Auslegung im Sinne einer teleologischen Reduktion der Quoren verstellt; für Analogieschlüsse fehlt es bereits an einer analogiefähigen Norm.
Das Spannungsverhältnis zwischen den grundgesetzlichen Quoren für die Ausübung von Minderheitenrechten und dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition lässt sich auch nicht mit der umstrittenen Rechtsfigur verfassungswidrigen Verfassungsrechts auflösen. Das Grundgesetz kann nur als Einheit begriffen werden. Daraus folgt, dass auf der Ebene der Verfassung selbst ranghöhere und rangniedere Normen in dem Sinne, dass sie aneinander gemessen werden könnten, grundsätzlich nicht denkbar sind. Die Sonderkonstellation der Ewigkeitsklausel (Art. 79 III GG) ist hier nicht einschlägig. Insofern liegen bereits keine Änderungen des Grundgesetzes vor, die sich in irgendeiner Weise negativ auf die parlamentarische Opposition auswirken könnten.
Der Antragsgegner ist ebenfalls nicht verpflichtet, seine Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf der Ebene des einfachen Rechts zu effektuieren.
Die grundgesetzlich konkret geregelten Quoren stehen einer verfassungsrechtlichen Pflicht im Wege, entsprechende weitergehende Oppositionsrechte lediglich einfachgesetzlich vorzusehen. Im Übrigen – dies betrifft die begehrten Änderungen einzelner Bestimmungen des ESMFinG und des Integrationsverantwortungsgesetzes – stellt die eingeforderte einfachgesetzliche Einfügung spezifischer Oppositionsrechte eine verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Beeinträchtigung der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 I 2 GG dar (vergleiche oben).
Der Antragsgegner ist auch nicht verpflichtet, die von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf Ebene der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages einzuführen.
Soweit sich im Hinblick auf § 126a I Nr. 1 bis 8 GO‑BT das im Antrag zu 3 zum Ausdruck kommende Begehren mit demjenigen der Anträge zu 1 und 2 überschneidet, ist entsprechend auch der Antrag zu 3 unbegründet. Im Übrigen stellt die Erweiterung des Kreises der Berechtigten um die Oppositionsfraktionen jeweils ein spezifisches Oppositionsrecht und damit eine nicht gerechtfertigte Beeinträchtigung der Gleichheit der Fraktionen aus Art. 38 I 2 GG dar (vergleiche oben).
Siehe hierzu Cancik, Wirkungsmöglichkeiten parlamentarischer Opposition im Falle einer qualifizierten Großen Koalition, NVwZ 2014, 18.

References: § 126
 § 126
 § 126
 § 126
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 46
 Art. 47
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 § 126
 Art. 38