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Timestamp: 2020-08-08 08:34:50+00:00

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﻿ SENTENCIA 1110 DE ABRIL 15 DE 2004
SENTENCIA 1110 DE 15 DE ABRIL DE 2004
CONTENIDO:FUERZA PÚBLICA. SE DECLARA LA NULIDAD DE LA EXPRESIÓN "EN SERVICIO ACTIVO" CONTEMPLADA EN EL INCISO 1 DEL ARTÍCULO 29 DEL DECRETO 133 DE 1995.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVICIO ACTIVO, POLICÍA NACIONAL, FUERZA PÚBLICA, FUERZAS MILITARES, PRIMA DE ACTUALIZACIÓN
Sentencia 1110 de abril 15 de 2004
Rad.: Expediente 11001-03-25-000-081-00
Número interno: 1110-2001
Demandante: Juan Pablo Castellanos Tarud.
Decide la Sala la acción de simple nulidad que se consagra en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo impetrada por Juan Pablo Castellanos Tarud.
El ciudadano Juan Pablo Castellanos Tarud, acude a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y solicita se declare la nulidad de algunas expresiones resaltadas del artículo 15 del Decreto 335 del 24 de febrero de 1992 y del artículo 29 del Decreto 133 del 13 de enero de 1995, normas expedidas por el Presidente de la República, en consonancia con la siguiente transcripción:
Teniente coronel o capitán de fragata 15.0%
Mayor o capitán de corbeta 45.0%
Capitán o teniente de navío 15.0%
Teniente o teniente de fragata 10.0%
Subteniente o teniente de corbeta 10.0%
Sargento mayor, suboficial jefe técnico o suboficial técnico jefe 10.0%
Sargento primero, suboficial jefe o suboficial técnico subjefe 25.0%
Sargento viceprimero, suboficial primero o suboficial técnico primero 30.0%
Sargento segundo, suboficial segundo o suboficial técnico segundo 18.0%
Cabo primero, suboficial tercero o suboficial técnico tercero 14.0%
Cabo segundo, marinero o suboficial técnico cuarto 12.0%
Al cumplir cuatro años de servicio 15%
Al cumplir cinco años de servicio 15%
Al cumplir ocho años y hasta cumplir catorce años de servicio 18%
A partir de los 15 años de servicio 26%
“ART. 29.—De conformidad con lo establecido en el plan quinquenal para la fuerza pública 1992-1996, aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en servicio activo, tienen derecho a percibir mensualmente una prima de actualización en los porcentajes que se indican a continuación en cada grado, liquidada sobre la asignación básica, así:
Teniente coronel o capitán de fragata 4.0%
Mayor o capitán de corbeta 14.0%
Capitán o teniente de navío 4.0%
Teniente o teniente de fragata 3.0%
Subteniente o teniente de corbeta 3.0%
Sargento mayor, suboficial jefe técnico o suboficial técnico jefe 5.0%
Sargento primero, suboficial jefe o suboficial técnico subjefe 5.5%
Sargento viceprimero, suboficial primero o suboficial técnico primero 5.0%
Sargento segundo, suboficial segundo o suboficial técnico segundo 4.0%
Cabo primero, suboficial tercero o suboficial técnico tercero 4.0%
Cabo segundo, marinero o suboficial técnico cuarto 4.0%
Al cumplir el primer año de servicio y hasta terminar el cuarto año de servicio 8.0%
Al cumplir el quinto año de servicio y hasta terminar el décimo año de servicio 10.0%
Al cumplir al undécimo año de servicio 17.0%
PAR.—La prima de actualización a que se refiere el presente artículo tendrá vigencia hasta cuando se consolide la escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado, de acuerdo con lo establecido en el artículo decimotercero de la Ley 4ª de 1992. El personal que la devengue en servicio activo tendrá derecho a que se le compute para reconocimiento de asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales”.
Considera que con los apartes de los decretos demandados, se viola el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, que establece como criterio a ser tenido en cuenta por el Gobierno Nacional para la fijación de los salarios y las prestaciones de los empleados públicos el derecho adquirido e igualmente, señala que se vulnera el artículo 13 ibídem, mediante el cual se estatuye que se establecerá una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la fuerza pública.
Del mismo modo, transgreden el principio de igualdad consagrado en el preámbulo de la Constitución Política y ratificado por la Ley 4ª de 1992, por cuanto se ordenó que se nivelara la remuneración del personal activo y retirado colocándolos en situación de igualdad, lo cual no se hizo.
Considera violados, además, el artículo 2º de la Constitución Política que establece como fin del Estado garantizar la efectividad de los derechos fundamentales; el 25 ibídem que establece la protección al trabajo; y el 217, en tanto la Ley 4ª de 1992, consagró en abstracto unos derechos para el personal activo y retirado que ahora los decretos acusados pretenden negar.
El apoderado de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, en el escrito de contestación de la demanda, refiere que las disposiciones legales acusadas han tenido efecto con fundamento en la Ley 4ª de 1992, como sucede con el Decreto 133 de 1995 y en el caso del Decreto 335 de 1992, su sustento constitucional se encuentra en las facultades que le confiere al Presidente de la República el artículo 215 de la Constitución Política y el Decreto 333 de 1992.
El apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública señala que los decretos acusados fueron expedidos con fundamento en la Ley 4ª de 1992, es decir se trata de actos administrativos expedidos en desarrollo de una ley marco que ha sido declarada exequible en el tema del cual se ocupa, esto es la fijación por parte del gobierno del régimen salarial y prestacional para los servidores públicos, en este caso para el personal de oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, personal ejecutivo de la Policía Nacional y empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
Por su parte, la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, advierte que el demandante refiere que existió violación de los derechos adquiridos, pero no señalan cuáles serían ellos en concreto. Los decretos acusados establecieron la denominada prima de actuación y determinaron quiénes serían los beneficiarios de la misma con lo cual no se está vulnerando ningún derecho adquirido, pues no se está desconociendo ni derogando ningún derecho existente. Conforme a ello, señala que tampoco puede predicarse la violación a lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992.
De otra parte, aduce que el Decreto 335 de 1992 fue expedido en virtud de las facultades que confiere el artículo 215 de la Constitución Política al Presidente de la República y en desarrollo del Decreto 333 de 1992 por el cual se declara el estado de emergencia social y que de conformidad con el artículo 214 de la Constitución Política la competencia para conocer sobre la constitucionalidad de los decretos que dicte el gobierno con fundamento entre otros en el artículo 215 ibídem, está radicada en la Corte Constitucional, razón por la cual depreca que se restrinja el análisis a los cargos formulados contra el Decreto 133 de 1995.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República propone las excepciones que denomina “Falta de jurisdicción y competencia” y “Cosa juzgada constitucional”. La primera de ellas, la fundamenta en que el Decreto 355 de 19992 (sic), no es demandante ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo comoquiera que no es acto administrativo sino un decreto legislativo y por tanto tiene la fuerza de ley siendo su juzgamiento ante la Corte Constitucional.
En lo atinente a la segunda excepción, señala que la Corte Constitucional revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 335 de 1992 mediante Sentencia C-005 del 11 de mayo de 1992 y que como fue declarado exequible existe cosa juzgada constitucional.
La parte actora, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y la parte actora reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y su contestación.
La procuraduría tercera delegada ante el Consejo de Estado, solicitó no acceder a las súplicas de la demanda.
En su concepto, el Consejo de Estado carece de competencia para conocer sobre la legalidad del Decreto 335 del 24 de febrero de 1992, toda vez que la Corte Constitucional se pronunció sobre su exequibilidad mediante la Sentencia C-005 del 11 de mayo de 1992, expediente R.E. 003.
En lo atinente al Decreto 133 de 1995, señaló que el Consejo de Estado se pronunció declarando nulos varios párrafos legales de similar tenor al materia de acusación, se mantiene la proposición jurídica completa, consistente en que la prima de actualización quedó establecida para todo el personal de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional sin distinguir si es activo o en condición de retiro, por lo cual deviene en consecuencia que existe cosa juzgada al respecto.
Se debate la legalidad del artículo 15 del Decreto 335 del 24 de febrero de 1992 y del artículo 29 del Decreto 133 del 13 de enero de 1995, expedidos por el Gobierno Nacional, mediante los cuales se ordena y reglamenta el pago de una prima de actualización para el personal regido por estas mismas normas.
Por razones prácticas, se examinarán en forma separada los cargos de ilegalidad que pretenden endilgarse a los decretos acusados en los fragmentos materia de enjuiciamiento.
1. El Decreto 335 de 1992.
El artículo 215 de la Constitución Política, fue estatuido para cuando existieran hechos, que siendo diferentes al estado de guerra exterior, o a los supuestos que pueden dar origen a los estados de conmoción interior, reglados por los artículos 212 y 213 de la Carta, pudieran perturbar en forma inminente el orden económico, social o ecológico del país u ocasionaren una calamidad pública.
El mismo artículo 215 de la Constitución Política, consagra la perentoria obligación de efectuar el control automático de constitucionalidad sobre todos los decretos que surgieren en virtud de estas facultades excepcionales.
En su tenor pertinente el artículo citado contempla:
“ART. 215.—(...).
No se trata aquella de una exigencia inocua o sin fundamento, pues justamente está fundada en el control de las actuaciones que ejerce una rama del poder público sobre otra, como garantía última de la contención del poder dentro de un Estado de derecho.
Así, se entiende que la Constitución específicamente ordene que el control constitucional previo en estos casos, no dependa ni siquiera de la voluntad del ejecutivo, sino que opere en forma instantánea e inmediata.
Esa exigencia constitucional, es coincidente con el artículo 241 numeral 7º de la Constitución Política, que al preceptuar la competencia para el cumplimiento de la mencionada función, taxativamente expresa:
Por tanto, el control constitucional que le compete al Consejo de Estado es de carácter residual, tal como lo establece el artículo 237 numeral 2º, igualmente concordante con lo arriba planteado:
Para el caso particular, se tiene que mediante el Decreto 333 del 24 de febrero de 1992, se declaró el estado de emergencia social debido al intranquilo clima laboral vivido en aquella época, afectado por la falta de oportunos incrementos en los salarios y la coyuntura originada en el tránsito constitucional vivido en aquel entonces, según se lee en su motivación.
Pues bien, uno de los decretos que se expidió al amparo del estado anormal constitucional declarado por el Decreto 333 de 1992, fue precisamente el 335 del mismo año, que contiene el artículo hoy demandado en simple nulidad, como se desprende de su título así:
“DECRETO NÚMERO 335 DE 1992
“Por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional y empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se establecen bonificaciones para alféreces, guardiamarinas, pilotines, grumetes y soldados, y se dictan otras disposiciones en materia salarial.
en ejercicio de las facultados que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 333 de 1992,
DECRETA: (...)”.
La Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad del Decreto 335 de 1992 a través de la Sentencia C-005 del 11 de mayo de 1992. En dicha providencia se declaró la exequibilidad del mismo, y en su parte motiva se afirmó lo siguiente:
“En este orden de ideas, como en el decreto que se examina se fijan lo sueldos básicos mensuales, gastos de representación, bonificaciones, prima de navidad, subsidio y prima de alimentación, prima de actualización, prima de antigüedad y viáticos para los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, empleados públicos del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares, Policía Nacional, y personal civil y militar de la Armada Nacional (arts. 1º a 15); (...) será declarado exequible por no violar el artículo 215 de la Constitución Nacional, ni ningún otro canon constitucional, además de que no desmejora los derechos sociales de los trabajadores” (resaltado fuera de texto).
En armonía con lo que antecede, el departamento administrativo de la Presidencia de la República, en el escrito de contestación a la demanda (fls. 148 a 159) propuso las excepciones que denominó “Falta de jurisdicción y competencia” y “Cosa juzgada constitucional”.
Tiene razón la parte pasiva de la litis, porque conforme se analizó, no es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para efectuar el control de constitucionalidad de la norma señalada. Ni siquiera por vía de inaplicación podría surtirse el referido control ya que al existir un estudio de exequibilidad previo e íntegro sobre el particular, se excluye la posibilidad de efectuar nuevo debate de tal índole. La doctrina constitucional y la seguridad jurídica, enseñan que una vez se avoca el estudio de constitucionalidad de una norma, ella debe ser contrastada con la totalidad del ordenamiento superior y si se encuentra ajustada al mismo, bastará para sustraerse de ulterior examen o debate mientras no se modifique la Constitución vigente al momento de efectuar esta confrontación.
En estos términos, encuentra la Sala que las excepciones propuestas por la parte pasiva interesada tienen vocación de prosperidad por lo cual se declararán probadas y como consecuencia, se proferirá pronunciamiento inhibitorio en torno a la pretendida nulidad del artículo 15 del Decreto 335 de 1992.
2. El Decreto 133 de 1995.
Sea lo primero anotar, que este decreto no fue expedido por el Presidente de la República bajo la influencia de los estados de excepción sino en desarrollo de las facultades que se le confirieron en la Ley 4ª de 1992 y en consecuencia, corresponde al Consejo de Estado el examen de su legalidad por tratarse de un decreto reglamentario.
Comienza por advertir esta Sala, que el decreto sub examine, fue enteramente derogado por el Decreto 107 del 18 de enero de 1996. La conclusión precedente, surge al revisar el contenido del artículo 39 ibídem, el cual dispuso:
“ART. 39.—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Decreto 133 de 1995 y surte efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1996”.
El aspecto que corresponde analizar, versa en torno a si es dable efectuar sobre una norma derogada el examen jurisdiccional de legalidad. En principio podría pensarse que como la norma formalmente ha salido del universo normativo, carecería de objeto pretender su anulación; es decir, que operaría el fenómeno de sustracción de materia.
No obstante, una norma que ha perdido su vigencia no necesariamente pierde su efectividad y operancia en la práctica; puede darse el caso de que sus efectos se sigan proyectando en el tiempo luego de haberse derogado y que durante su vigencia se hayan consolidado derechos adquiridos en cabeza de los administrados.
La Sala Plena de esta corporación, con ponencia del doctor Carlos Gustavo Arrieta, tuvo oportunidad de referirse al tema en criterio jurisprudencial que hasta la fecha ha sido modificado:
“No es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que la misma administración ha revocado su acto, así este sea de carácter general e impersonal. Pues, contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que la protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho. Ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad.
Así, las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una norma ilegal, seguramente serán también ilegales, independientemente de la vigencia de esta última, o, a contrario sensu, serán legales si ella lo es también. Pero como en uno u otro evento ambas estarán amparadas por la presunción de legalidad, la cual no podría ser controvertida en el evento de una norma derogada, el resultado de lo anterior será necesariamente el de imposibilitar el juzgamiento objetivo del acto particular de que se trate.
Por ello la Sala opina que, aun a pesar de haber sido ellos derogados, es necesario que esta corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnen en ejercicio de la acción de nulidad (...)”(1).
De manera que no es procedente la viabilidad del pronunciamiento inhibitorio respecto de la pretensión anulatoria del artículo 29 del Decreto 133 de 1995 siendo dable efectuar las siguientes apreciaciones:
Existen diversos pronunciamientos de la Sección Segunda de esta corporación que se han ocupado del examen de legalidad de varios decretos que contemplan idéntica disposición a la que hoy se enjuicia.
Es así como en sentencia del 14 de agosto de 1997, se dijo:
“Así las cosas, se tiene que si el legislativo en la Ley 4ª de 1992, previó el establecimiento de una escala gradual porcentual con el fin de nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la fuerza pública, no le es dable al Gobierno Nacional, al fijar el régimen salarial y prestacional de dicho personal, consagrar mecanismos, fórmulas o sistemas de liquidación de las asignaciones de retiro, que conlleven a resultados diferenciales en el quantum de esta prestación para un grupo determinado de los miembros de la fuerza pública, como acontece si a quienes la devengan, el valor de la prima de actualización se les computa al liquidárseles su asignación de retiro, y no se hace lo mismo respecto del personal ya retirado.
De ahí que al excluir al personal retirado de la fuerza pública del cómputo del valor de la prima de actualización para la asignación de retiro, no solo se desconoce el criterio de nivelación entre las remuneraciones del personal activo y retirado de dicha fuerza, sino que se permite que, a partir de la vigencia de dichos decretos y mientras subsista la prima de actualización, se presenten diferencias entre lo que perciban, como asignación de retiro, oficiales y suboficiales del mismo grado, ya que el valor de la asignación de aquellos que devenguen la prima de actualización y que luego se retiren durante la vigencia de esta, será superior a la que perciben quienes se encuentran retirados del servicio activo desde antes de la consagración de tal prima.
Por oponerse al contenido y alcance del artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, cuyos criterios y directrices el Gobierno Nacional debía observar al fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública, pues antes que propiciar la nivelación cuantitativa entre los salarios y las asignaciones de retiro de ese personal contribuyen a una evidente desnivelación entre estos, las normas acusadas resultan contrarias también a los principios consagrados en el preámbulo y en los preceptos de la Constitución, invocados como infringidos en el libelo, por lo cual se impone decretar la anulación deprecada”(2).
Se enjuició en aquella oportunidad el artículo 28 del Decreto 65 del 10 de enero de 1994, que contenía en lo fundamental la misma materia normativa del artículo 29 del Decreto 133 de 1995.
Igualmente, mediante sentencia del 6 de noviembre de 1997(3), se declaró la nulidad de las expresiones “que la devengue en servicio activo” y “reconocimiento de”, que hacían parte del parágrafo del artículo 29 del Decreto 133 de 1995.
Se aprecia que en esa ocasión, se formularon los mismos cargos referidos en el sub lite, encausados en la trasgresión del artículo 13 de la Constitución Política y el desbordamiento de los límites impuestos en los artículos 2º y 13 de la Ley 4ª de 1992.
Significa lo expuesto, que con motivo de la expedición de la precitada sentencia del 6 de noviembre de 1997, el texto del artículo 29 del Decreto 133 de 1995 es el siguiente:
“ART. 29.—De conformidad con lo establecido en el plan quinquenal para la fuerza pública 1092-1996, aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en servicio activo, tienen derecho a percibir mensualmente una prima de actualización en los porcentajes que se indican a continuación en cada grado, liquidada sobre la asignación básica, así:
Ahora bien, considera esta Sala, que habiéndose anulado a través de la sentencia de fecha 6 de noviembre de 1997, la frase “en servicio activo” que se contemplaba en el parágrafo del artículo 29 del Decreto 133 de 1995, atendiendo la proposición jurídica completa y la coherencia normativa, es válido que se proceda a retirar del ordenamiento jurídico la expresión del mismo tenor que resulta contradictoria con el texto anulado.
1. DECLÁRANSE probadas las excepciones propuestas por el departamento administrativo de la Presidencia de la República, denominadas “Falta de jurisdicción y competencia” y “Cosa juzgada constitucional”. En consecuencia, DECLÁRASE la INHIBICIÓN para efectuar pronunciamiento sobre la legalidad del artículo 29 del Decreto 335 de 1992 expedido por el Presidente de la República.
2. DECLÁRASE la nulidad de la expresión “en servicio activo” contemplada en el inciso 1º del artículo 29 del Decreto 133 de 1995 expedido por el Presidente de la República.
Discutida y aprobada en sesión del día quince (15) de abril de dos mil cuatro (2004).
Magistrados: Jesús María Lemos Bustamante, Presidente—Alberto Arango Mantilla—Tarcisio Cáceres Toro—Ana Margarita Olaya Forero—Alejandro Ordóñez Maldonado—Nicolás Pájaro Peñaranda.
(1) Sentencia S-157 del 14 de enero de 1991, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla. Actor: Robert Bruce Raisbeck.
(2) Sentencia 9923 del 14 de agosto de 1997, Sección Segunda, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. Actor: César Alberto Granados.
(3) Sentencia 11423 del 6 de noviembre de 1997, Sección Segunda, M.P. Clara Forero de Castro. Actor: César Alberto Granados.

References: ARTÍCULO 29
 artículo 84
 artículo 84
 artículo 15
 artículo 29
 artículo 2
 artículo 13
 artículo 2
 artículo 215
 artículo 13
 artículo 215
 artículo 214
 artículo 215
 artículo 15
 artículo 29
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 241
 artículo 237
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 15
 artículo 39
 artículo 29
 artículo 13
 artículo 28
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 13
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29