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Timestamp: 2019-01-23 09:58:27+00:00

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﻿ Sentencia C-400 de mayo 26 de 2010
SENTENCIA C-400 DE 26 DE MAYO DE 2010
CONTENIDO:FONDO AGROPECUARIO DE GARANTÍAS. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 74 DE LA LEY 633 DE 2000.
TEMAS ESPECÍFICOS:SISTEMA NACIONAL DE CRÉDITO AGROPECUARIO, FONDO AGROPECUARIO DE GARANTÍAS
Sentencia C-400 de mayo 26 de 2010
Ref.: Expediente D-7879
Actora: Caroline Deyanira Urrego Moreno.
Diario Oficial 44.275, de 29 de diciembre de 2000
“ART. 74. —Fondo Agropecuario de Garantías. El Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, podrá otorgar garantía a los proyectos agropecuarios, de acuerdo con el reglamento que para tal fin expida la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario”.
5.2.1. Según se reseñó en el acápite de antecedentes de la presente sentencia, la demandante considera que el artículo 74 de la Ley 633 de 2000 desconoce (i) el principio de unidad de materia a que se refiere el artículo 158 de la Constitución cuando dispone que todo proyecto de ley debe referirse a un mismo asunto, (ii) la prescripción contenida en el artículo 169 ibidem según la cual el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y (iii) el artículo 4º superior según el cual la Constitución es norma de normas y en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
Para explicar por qué la materia a la que se refiere dicho artículo 74 no guarda relación con la Ley 633 de 2000, la demandante afirma que la disposición acusada regula el funcionamiento del Fondo Agropecuario de Garantías y su alcance es de naturaleza financiera, en cuanto autoriza a dicho fondo para avalar proyectos agropecuarios; mientras que la mencionada Ley 633 modifica el estatuto tributario, regula los fondos obligatorios para la vivienda de interés social, Fovis, y consagra normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial, como lo enuncia su título. Así, a pesar del alcance financiero de la disposición, ella no tiene nada que ver con asuntos tributarios, no se relaciona con los Fovis, ni contribuye a equilibrar las finanzas públicas.
5.2.2. Para algunos de los intervinientes(5), le asiste razón a la actora, pues la norma acusada permite a una entidad financiera garantizar créditos destinados al agro, lo cual no tiene ninguna relación con los temas tributarios, la financiación de la vivienda de interés social y el mejoramiento económico de la rama judicial, asuntos que constituyen la materia de la Ley 633 de 2000. Sin embargo, otra de las intervenciones(6) aboga por la exequibilidad de la disposición, aduciendo que el principio de unidad de materia es de carácter flexible y que la intención que animó la expedición de la Ley 633 de 2000 también tenía que ver con la necesidad de reactivar la economía, por lo que las normas con alcance financiero que contribuyen a es propósito no son extrañas a sus objetivos.
5.2.1. Dice una de las intervenciones(7), que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda, en cuanto las razones presentadas para explicar la presunta inconstitucionalidad de la disposición acusada no son específicas ni suficientes, pues se limitan hacer una referencia general, abstracta y sin fundamento de la supuesta vulneración de las normas constitucionales.
5.2.2. Dentro de los requisitos para la presentación de la demanda de inconstitucionalidad, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 señala aquel que consiste en expresar las razones por las cuales los textos acusados se estiman violados. Conforme a la jurisprudencia sentada por esta corporación, de la correcta expresión de las razones de la violación depende la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad. Las razones presentadas por el actor deben ser “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”(8). De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, al encontrar que la demanda es sustancialmente inepta.
El requisito de la suficiencia de las razones alude a que las mismas expongan todos los elementos de juicio necesarios para que la acusación tenga un alcance persuasivo tal, que al menos despierte una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma acusada(9). Por su parte, el requisito de la especificidad de las razones exige que ellas no consistan en la presentación de cargos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales(10)”(11)”.
De otro lado, refiriéndose concretamente a los requisitos sustanciales de la demanda que acusa una disposición legal por ser violatoria del principio de unidad de materia, esta corporación en la Sentencia C-579 de 2001(12) expresó que “Si un ciudadano pretende que la Corte efectúe el control constitucional de una determinada disposición, por considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deberá efectuar un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior. Ello constituye una aplicación elemental de lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en el cual se exige que las demandas de inconstitucionalidad contengan una exposición de las razones por las cuales los ciudadanos acusan a las normas legales de violar la Carta Política”.
5.2.3. Al parecer de la Sala, tras la corrección de la demanda los cargos que en esta oportunidad presenta la ciudadana demandante sí están sustentados con razones específicas y suficientes, que además responden a las exigencias de la jurisprudencia en materia concreta de acusación de normas por desconocimiento del principio de unidad de materia, pero únicamente en cuanto explican la violación de los artículos 158 y 169 de la Carta. No así en lo que tiene que ver con la vulneración del artículo 4º superior.
Como se dijo, los cargos consisten en afirmar que la norma acusada, que autoriza al Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, para avalar proyectos agropecuarios de acuerdo con el reglamento que para tal fin expida la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, modifica el objeto y el funcionamiento de este fondo, lo cual no guarda conexidad temática, causal, teleológica, sistemática o “por consecuencia” con la materia dominante de la Ley 633 de 2000, la cual, como su título lo enuncia, (i) regula asuntos tributarios, (ii) reglamenta los fondos obligatorios para la vivienda de interés social, Fovis y (iii) adopta medidas para fortalecer las finanzas de la rama judicial .
Por todo lo anterior, la Corte no atenderá la solicitud principal de una de las intervenciones(13), orientada a que se emita un fallo inhibitorio por la supuesta insuficiencia y falta de especificidad de las razones esgrimidas en la demanda.
5.2.4. No obstante, la Corte encuentra que en lo relativo a la presunta vulneración del artículo 4º de la Carta, conforme al cual la Constitución es norma de normas, las razones de la demanda no son específicas, pues resulta obvio que el cargo tiene un carácter indirecto y abstracto, en cuanto (i) el desconocimiento de dicho artículo 4º se produciría como consecuencia de la vulneración de otras normas constitucionales, y porque (ii) también es claro que de manera general toda norma inexequible resulta contraria dicho artículo, por lo que no es posible elaborar una acusación de inconstitucionalidad autónoma, específica y concreta con fundamento en el desconocimiento directo de esa disposición. En tal virtud, la acusación de institucionalidad relativa a la vulneración de esta norma superior no será tenida en cuenta, por ineptitud sustancial de la demanda.
5.3.1. Conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, relativa al alcance del artículo 158 de la Carta, según el cual “(t)odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, así como del artículo 163 ibídem, según el cual “(e)l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”, estas disposiciones buscan racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, tanto en el momento de discusión de los proyectos en el Congreso, como respecto del producto final, es decir de la ley que finalmente llega a ser aprobada(14).
La Corte ha explicado que las anteriores exigencias constitucionales obedecen a la necesidad de hacer efectivo el principio de seguridad jurídica, que impone “darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo(15)”, y porque luego de expedida la ley, su cumplimiento reclama un mínimo de coherencia interna, que permita a los destinatarios de las normas identificarse como tales y conocer las obligaciones que de ella se derivan(16).
En efecto, refiriéndose al alcance constitucional del principio de unidad de materia, la Corte ha señalado que con el se pretende “asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”(17).
Adicionalmente, la jurisprudencia ha precisado que el principio de unidad de materia se respeta cuando existe conexidad temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene(18).
Igualmente, ha estimado que en respeto a la libertad de configuración del legislador, el estudio de la existencia de la conexidad en los aspectos mencionados no debe ser excesivamente rígido(19). En efecto, la jurisprudencia ha insistido con particular énfasis en que la interpretación del principio de unidad de materia “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley(20)”.
En el mismo orden de ideas, la Corte ha considerado que la unidad de materia no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable(21).
“(...) Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”(22). (negrillas y subrayas fuera del original).
... para respetar el amplio margen de configuración del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que “no se relacionen” los temas de un artículo y la materia de la ley (C.P., art. 158.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley(23)”(24) (negrillas y subrayas fuera del original).
5.3.1. Debe la Sala advertir en este punto, que sobre el título y el contenido material de la Ley 633 de 2000 la Corte se ha pronunciado anteriormente. La primera oportunidad se produjo al expedir la Sentencia C-809 de 2001(25). Y, posteriormente, en la Sentencia C-992 de 2001(26) esta corporación judicial tuvo una nueva ocasión de hacer un amplio análisis que ahora resulta forzoso recordar, pues en esa ocasión, el examen de la Corte recayó no sólo sobre la materia de la ley vista en su conjunto, sino también, y de manera específica, sobre el vínculo de conexidad del artículo 74, aquí acusado, con la ley en general.
“En el caso particular de la Ley 633 de 2000, tal como lo anuncia su título, sus prescripciones están encaminadas a adoptar normas en materia tributaria, expedir disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social e introducir normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial.
Según lo consignado en los antecedentes legislativos de la citada ley, la razón fundamental que motivó la presentación de la iniciativa por parte del gobierno estriba en el creciente desequilibrio de las finanzas públicas, considerado como un factor crítico en el deterioro de las condiciones económicas del país durante los últimos años, cuya necesidades de financiación tornaron más vulnerable nuestra economía a los choques externos de los finales de los años noventa.
Frente a esta situación se adoptó un plan de ajuste a tres años con el fin de equilibrar paulatinamente las cuentas fiscales, estabilizar el nivel de la deuda pública, restablecer la credibilidad y encauzar la economía del país por la senda del crecimiento. Según el ejecutivo, si bien esta estrategia devolvió la confianza en la estabilidad macroeconómica, se hacía necesario adoptar reformas estructurales relacionadas con el ineficiente sistema tributario, a través de medidas de fondo que ayuden a fortalecer las finanzas de la nación.
“En la exposición de motivos del proyecto de ley, el ejecutivo también se refiere al déficit fiscal y su financiación en los años noventa, situación que en su parecer tiende a acelerarse y volverse potencialmente explosiva al iniciarse el nuevo siglo, no obstante su carácter estructural debido a que su causa está asociada al crecimiento desproporcionado del gasto público en relación con los ingresos. Para enjugar este déficit ha sido necesario endeudarse cada vez más, determinando que el servicio de la deuda haya alcanzado proporciones importantes dentro del gasto total. Por ello la solución no podía aplazarse, puesto que se prolongaría la situación de crisis, al tiempo que generarían efectos perturbadores en la tasa de interés y en la inversión.
*Simplificar la administración de los pequeños contribuyentes y eliminar los factores de competencia desleal.(27)” (negrillas y subrayas fuera del original).
La Sala destaca por ahora cómo la sentencia trascrita pone de relieve que desde la exposición de motivos se hizo saber que el propósito del proyecto que vino luego a ser la Ley 633 d 2000 incluía el objetivo de reactivar la “actividad empresarial del sector real de la economía”, como estrategia estructural para generar mayores ingresos tributarios que permitieran superar el creciente déficit fiscal detectado.
5.3.1.2. Posteriormente la Corte profirió la Sentencia C-992 de 2001(28), en donde nuevamente se refirió a la materia general de la Ley 633 de 2000, pero además vertió consideraciones relacionadas concretamente con la conexidad del artículo 74, ahora demandado, y dicha materia general de la ley. En efecto, dijo en esa ocasión esta corporación, refiriéndose al trámite dado a la Ley 633 de 2000 y a la introducción dentro del proyecto en curso de nuevas disposiciones, entre ellas la que ahora se demanda, lo siguiente:
“El proyecto se presentó a consideración del Congreso, en la Cámara de Representantes, como de reforma tributaria y había sido anunciado como un complemento de la ley de presupuesto, indispensable para que, en los términos del artículo 347 de la Constitución, se pueda terminar de financiar el presupuesto de gastos para el año 2001 con el señalamiento de nuevos ingresos. En ese contexto, el proyecto se estructuró dentro de un propósito más amplio, referido a la búsqueda de una solución de carácter estructural para el problema de desbalance de las finanzas públicas, que, en la actual coyuntura, contribuyera a la reactivación de la economía.
El gobierno, el 16 de noviembre, adicionó el proyecto original con un pliego de modificaciones concertado con los ponentes. En dicho pliego y en la exposición de motivos que lo acompañaba, se conservaba la identidad temática del proyecto en torno a la reforma tributaria y disposiciones conexas con ella. Un examen somero permite apreciar que los artículos de la propuesta, hasta ese momento, se refieren a temas que guardan estrecha relación de conexidad con la materia que define el proyecto, cuyo título, precisamente era, y continuaba siendo “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”. Como artículos nuevos se introducen, en esta instancia, entre otros, seis relacionados con las finanzas de la Rama Judicial, en “... ajustes al impuesto de remates, prescripción de depósitos judiciales a favor de la nación, aplicación de la DTF a los promedios mensuales de depósitos judiciales y generación de intereses moratorios por el no pago de las multas impuestas por las autoridades judiciales.” Observa la Corte que respecto de estos artículos, que en la demanda se agrupan bajo la denominación de “Normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial”, es posible establecer una clara relación de conexidad con la materia de la ley, puesto que ellos se orientan a regular unos ingresos de la rama judicial y la gestión eficiente de esos recursos, objetivos que tanto temática como teleológicamente encuadran en el ámbito material de la ley, sin que de dicho conjunto de normas pueda predicarse que constituyen una materia distinta.
Posteriormente, el 28 de noviembre de 2000, se rinde el informe de ponencia para primer debate. En dicho informe se presenta ponencia para el Proyecto 72 Cámara, 126, Senado, acumulado con los proyectos 062 Cámara y 084 Cámara, que versan sobre beneficios tributarios para las aerolíneas que incrementen sus vuelos semanales a los nuevos departamentos y una modificación a la Ley 488 de 1998 que trata de materias tributarias, respectivamente.
En ese momento se introdujeron, como parte del pliego de modificaciones presentado por los ponentes, los artículos que ahora son objeto de examen por violación del principio de unidad de materia y que tienen que ver con los Fovis y con los Fondos Agropecuario de Garantías y Nacional de Crédito Agropecuario.
En ese mismo momento, se propone también que se cambie el título de la ley, que en adelante deberá ser “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para vivienda de interés social y se modifican normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial”.
Como puede observarse, se trataba, claramente, de una adición a los contenidos temáticos del proyecto original, cuya materia, hasta ese momento, podía señalarse como la de reforma tributaria y en general, ajustes orientados a obtener el equilibrio presupuestal, y la que ahora se agregan unas normas orientadas a regular el manejo de unos recursos públicos en el campo de la vivienda de interés social y el desarrollo agropecuario.
Tal como se ha señalado, es posible que el curso del debate parlamentario, y con particular claridad, durante el primer debate, se adicionen los contenidos temáticos de un proyecto de ley, de manera que se amplíe la materia del mismo, siempre que se pueda encontrar una relación de conexidad entre los temas originales y los nuevos.
Observa la Corte que tanto las normas sobre los Fovis como la que tienen que ver con los fondos para el sector agropecuario, tienen por objeto la regulación de unos recursos de carácter público, orientados, en el primer caso a suplir unas evidentes necesidades en el campo de la inversión social y en el segundo, a promover un modelo de desarrollo agropecuario dentro del cual dichos recursos apoyan el crédito a proyectos productivos. Dentro de una concepción integral de la materia de la ley y de la situación que con la misma se pretende afrontar, encuentra la Corte que válidamente podía el Congreso ampliar con estos nuevos contenidos la materia inicial de la ley, de manera que ella ahora comprenda no sólo los aspectos estrictamente tributarios, sino también aquellos relacionados con la programas de vivienda de interés social y de apoyo a la producción agropecuaria, con clara incidencia en el propósito de reactivación económica que, desde el principio caracterizó el proyecto de ley” (negrillas y subrayas fuera del original).
5.3.2.1. En la demanda que dio origen a la Sentencia C-992 de 2001, apartes de la cual inmediatamente arriba se acaban de transcribir, el actor presentó un cargo principal general dirigido contra la Ley 633 de 2000 en su totalidad, fundamentado en la violación del principio de unidad de materia; y como pretensión subsidiaria, para el evento de que no prospera el anterior cargo principal, solicitó que particularmente un grupo de artículos, entre los cuales se hallaba el 74 ahora nuevamente acusado, fueran declarados inexequibles por la misma razón(29).
El cargo general principal consistió en afirmar que la Ley 633 de 2000 abarcaba una pluralidad de materias inconexas e independientes, ya que si bien la mayoría de las normas eran de carácter tributario, no guardaban ningún tipo de relación con esta última materia aquellas que trataban temas como el del fortalecimiento de las finanzas de la rama judicial, las que se referían al tratamiento de los fondos obligatorios para la vivienda de interés social, “o las relativas al Fondo Agropecuario de Garantías”. Esta “mezcla” de materias diversas no poseía un hilo conductor, de lo cual se desprendía la flagrante violación al artículo 158 de la Carta.
Respecto de este cargo principal general, la Corte consideró que la demanda era inepta, porque “salvo el improbable caso en que no sea posible determinar cuál es la materia dominante de una ley, el cargo por violación del principio de unidad de materia no puede dirigirse contra la ley en su totalidad, sino contra aquellas disposiciones respecto de las cuales pueda establecerse que carecen de relación de conexidad con la materia de la ley. Por esa razón la Corte restringirá su pronunciamiento a las disposiciones respecto de las cuales se haya formulado un cargo de manera concreta” (negrillas y subrayas fuera del original).
5.3.2.2. En vista de lo anterior, la Corte pasó a referirse al contenido material de la Ley vista en su conjunto, y a la introducción de nuevas disposiciones durante su trámite, que correspondían a las concretamente acusadas, respecto de lo cual fueron vertidas las consideraciones que anteriormente fueron trascritas in extenso. En seguida pasó a estudiar si debía examinar el cargo subsidiario, que según la providencia en cita consistía en afirmar “que los artículos específicamente citados violan el artículo 158 de la Carta, ya que la unidad de materia se ve amenazada por la existencia de materias inconexas que no guardan relación con el proyecto de Ley 72 de 2000 de la Cámara de Representantes, que versaba sobre reforma tributaria, tales como las relativas a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y las normas sobre fortalecimiento de las finanzas de la rama judicial. Por esta razón considera el demandante que debe declararse la inexequibilidad de las normas específicamente demandadas”.
“Una vez establecida la materia propia de la ley procede el examen desde la perspectiva de normas aisladas, que no puedan encuadrarse dentro de dicha materia. Pese a que el actor, de manera subsidiaria, solicita la declaratoria de inexequibilidad de algunas normas por contrariar el principio de unidad de materia, lo cierto es que en este caso, conforme a la jurisprudencia de la Corte, la demanda es inepta, por cuanto respecto de las normas demandadas no identifica cual es la razón por la cual tales normas no encuadran en la materia de la ley(30).
“Se aclara que, habiendo encontrado la Corte que la regulación relacionada con las finanzas de la rama judicial, con los Fovis y con los Fondos Agropecuario de Garantías y Nacional de Riesgo Agropecuario, hace parte de la materia de la ley, el cargo de inconstitucionalidad que el actor formula contra los artículos que tienen que ver con estos temas, para que resultase admisible, debía expresar las razones por las cuales los mismos no tienen relación de conexidad con la materia de la ley. Del mismo modo, en la medida en que de manera general el actor no identificó cual es la materia propia y distinta de los artículos que agrupa bajo la denominación de “normas de diversa índole”, para estructurar el cargo habría sido necesario que señalase de manera concreta el concepto por el cual dichos artículos carecen de relación de conexidad con la materia propia de la ley. Como en ninguno de los casos el actor presenta un concepto de la violación, el cargo es inepto y la Corte habrá de declararse inhibida para pronunciarse sobre las disposiciones demandas”. (negrillas y subrayas fuera del original).
a. El proyecto que devino en la Ley 633 de 2000 fue presentado como una reforma tributaria, que aparte de ser indispensable para terminar de financiar el presupuesto de gastos para el año 2001, se inscribía dentro de un propósito más amplio, cual era el buscar “una solución de carácter estructural para el problema de desbalance de las finanzas públicas”(31), que contribuyera a “la reactivación de la economía”(32), de manera especial a “reactivar la actividad empresarial del sector real de la economía”(33).
b. Dentro del contexto de este propósito legislativo, durante el trámite parlamentario el proyecto se adicionó con algunas disposiciones, entre ellas la ahora acusada, que teleológicamente encuadraban con el ámbito material de la ley, en la medida en que se referían a (i) algunos ingresos para la rama judicial y la gestión eficiente de los mismos, y (ii) tenían que ver con la actividad de los fondos de vivienda de interés social, Fovis, y con los fondos Agropecuario de Garantías y Nacional de Crédito Agropecuario.
c. Estas últimas disposiciones relacionadas con la actividad de los fondos se dirigían “a regular el manejo de unos recursos públicos en el campo de la vivienda de interés social y el desarrollo agropecuario”(34), y en tal virtud estaban orientadas “en el primer caso a suplir unas evidentes necesidades en el campo de la inversión social y en el segundo, a promover un modelo de desarrollo agropecuario dentro del cual dichos recursos apoyan el crédito a proyectos productivos”(35).
d. Así las cosas, podía considerarse que las normas sobre los Fovis y el artículo 74 sobre el Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, tenían un vínculo de conexidad teleológica con la materia general de la ley, en la medida que también se dirigían, como ella, a generar una “reactivación económica”, que a su vez contribuyera a solucionar el problema estructural de las finanzas públicas.
Así pues, lo que en realidad dice la actora es que el artículo 74 acusado modifica el objeto y el funcionamiento del Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, en la medida en que dispone que el mismo “podrá otorgar garantía a los proyectos agropecuarios, de acuerdo con el reglamento que para tal fin expida la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario”(36); la referencia a este último reglamento, es decir, la facultad de reglamentar las condiciones para el otorgamiento de los avales que la norma concede a esta comisión, es lo que según la demanda conlleva “la posibilidad de modificar el objeto del fondo, al trasladarle la facultad de definir los usuarios de los proyectos agropecuarios”(37). Esta modificación de dicho objeto, agrega la acusación, no podía ser incluida dentro de la Ley 633 de 2000, referente a asuntos tributarios y financieros, sino que requería de una ley especial, como lo fue en su momento la Ley 21 de 1985, que creó dicho Fondo de Garantías específicamente para el sector del agro, y lo reguló integralmente.
No obstante, la Corte constata que el artículo 74 acusado no modifica en modo alguno el objeto ni las condiciones de funcionamiento del Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, pues con anterioridad a la expedición de la Ley 633 de 2000, la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario ya tenía la facultad de reglamentación de las condiciones de otorgamiento de los avales del fondo, de modo que en realidad el artículo 74 por este aspecto no introduce ningún cambio en su funcionamiento. En efecto, de conformidad con lo reglado por la Ley 16 de 1990(38), el Fondo Agropecuario de Garantías tiene por objeto “respaldar los créditos otorgados dentro del sistema nacional de crédito agropecuario, a los pequeños usuarios y empresas asociativas y comunitarias, que no puedan ofrecer las garantías exigidas ordinariamente por los intermediarios financieros”(39). Para esos propósitos, según la misma Ley, la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario(40) determinará las condiciones económicas de los beneficiarios, la cuantía individual de los créditos susceptibles de garantías, la cobertura de la garantía y la reglamentación operativa del fondo(41).
No obstante lo anterior, en refuerzo de los argumentos ya expuestos por esta corporación en la Sentencia C-992 de 2001(42), y de las explicaciones adicionales que se acaban de verter, la Corte ahora agrega las siguientes consideraciones que profundizan en los motivos por los cuales sí existe una conexidad temática, causal, teleológica y sistemática entre la materia general de la Ley 633 de 2000 y su artículo 74, ahora bajo examen.
3.4.2.1. Conexidad temática. La conexidad temática puede definirse como la vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular. Como se hizo ver ad supra, la Corte ha explicado que la unidad temática, vista desde la perspectiva de la ley en general, no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación objetiva y razonable(43). Así mismo, como igualmente se reseñó anteriormente, la jurisprudencia ha considerado que el escrutinio judicial sobre la conexidad temática que determina la unidad de materia, no ha de ser rígido sino amplio y flexible.
Al amparo de los anteriores criterios, la Corte reitera que, dado que del estudio de los antecedentes legislativos de la Ley 633 de 2000 se concluye que desde el inicio del trámite legislativo el proyecto de ley correspondiente se refería al asunto de la importancia de “reactivar la actividad empresarial del sector real de la economía”(44), como estrategia para “encauzar la economía del país por la senda del crecimiento”(45) y de esta manera contribuir al “equilibrio de las finanzas públicas”(46), una norma como la acusada, relativa al tema del otorgamiento de avales públicos a proyectos agropecuarios, guarda una relación de conexidad temática objetiva con el asunto dominante de la ley, pues para la Corte es claro que dentro de la actividad empresarial del sector real de la economía, se encuentra la industria agropecuaria, y que las facilidades concedidas a la misma para acceder a servicios financieros constituyen una estrategia de fomento razonable y adecuada para incentivar el crecimiento el sector, y con ello las posibilidades de que el erario público perciba ingresos tributarios de manos de contribuyentes dedicados a esta industria.
En la presente oportunidad, la causa que dio origen a la expedición de la Ley 633 de 2000, como lo demuestra el estudio de sus antecedentes legislativos, fue la necesidad de superar “el creciente desequilibrio de las finanzas públicas, considerado como un factor crítico en el deterioro de las condiciones económicas del país”(47). Esta causa coincide con el fin, propósito o designio principal perseguido con la expedición de la misma ley, pues con ella se buscó superar tal desequilibrio fiscal, para lo cual se idearon diversas estrategias, que determinan la pluralidad temática de todo su cuerpo normativo.
En efecto, si bien el motivo fundamental que determinó la expedición de la ley fue “el problema de desbalance de las finanzas públicas”(48), y el objetivo perseguido con ella consistía en solucionar tal problema que se consideraba de carácter estructural, las estrategias para lograrlo fueron varias, unas previstas desde el inicio del trámite legislativo, y otras adicionadas durante su decurso del proyecto de ley en el Congreso, siempre dentro del propósito general de superar el déficit fiscal detectado. En efecto, como fue explicado por esta Corporación en la Sentencia C-992 de 2001(49), la primera estrategia prevista en la Ley fue una reforma tributaria, pero a ella se sumaron otras medidas que buscaban lograr “la reactivación de la economía”(50), y de manera especial “reactivar la actividad empresarial del sector real de la economía”(51), pues de esta manera se esperaba lograr el incremento del recaudo tributario.
La Corte no comparte esta apreciación de la demandante, porque si bien una norma como la acusada puede responder al designio de regular el sector agropecuario, y por ello, desde un punto de vista sistemático, puede quedar bien “ordenada” dentro de una ley que de manera general persiga tal propósito, ello no hace que, desde el punto de vista de otro interés o propósito legislativo, en este caso la reactivación económica del sector agropecuario como estrategia de fomento económico con miras a lograr el aumento el recaudo tributario, la norma no pueda ser racionalmente incluida también dentro de otro cuerpo legislativo que de manera general persigue superar un déficit fiscal estructural. Es decir, para la Sala resulta obvio que una misma norma puede presentar una relación de conexidad sistemática o racionalidad interna con más de una ley, si de alguna manera responde a los designios generales de varias de ellas, caso en el cual puede ser consagrada en todas, como justamente sucede en este caso en donde, como adelante se verá, la prescripción normativa contenida en el artículo 74 de la Ley 633 de 2000 se encuentra contenida también en la Ley 16 de 1990(52). Así, los destinatarios de tal disposición la encontraran en uno y otro cuerpo legislativo y la seguridad jurídica quedará mejor garantizada.
La ley 633 se intitula así: “Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial”. Evidentemente, el título anterior no incluye la mención de disposiciones relativas al fomento del agro; así, se pregunta ahora la Sala si esa circunstancia determina la inexequibilidad de la norma acusada, concerniente a ese asunto.
Ahora bien, la prescripción superior conforme a la cual el título de las leyes deberá corresponder a su contenido (C.P., art. 169) es una derivación del principio constitucional de unidad de materia. Dicho de otro modo, las mismas razones que obran para que el constituyente exija que una ley se refiera a un mismo asunto, están presentes para que reclame que el título de la ley corresponda a su contenido. Esas razones tienen que ver con la preservación del principio de seguridad jurídica, pues tanto el hecho de que un mismo asunto se vea regulado de manera concentrada y sistemática en un solo cuerpo normativo, como el de que el título de la ley corresponda a su contenido, permiten que los destinatarios de las disposiciones legales las conozcan fácilmente y así puedan cumplirlas, sin resultar sorprendidos por normas dispersas a lo largo del ordenamiento. En ese sentido, esta corporación ha dicho:
“las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley, deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre sí, de tal modo que quienes estén llamados a cumplirlas puedan consultarlas acudiendo a su clasificación por el tema al que se refieren, bajo el entendido de que normas aisladas no se encontrarán recogidas dentro de leyes que regulan otros tópicos ajenos a su contenido particular.” (Sent. C-1185 de 2000, MM.PP. Vladimiro Naranjo Mesa, Carlos Gaviria Díaz)”.”(53) (negrillas fuera del original).
No obstante lo anterior, el principio de unidad de materia, y por tanto el de correspondencia entre el título de la ley y su contenido, no pueden ser evaluados con criterios rígidos, que hagan de ellos “una camisa de fuerza” para el legislador. Ciertamente, como arriba se dijo, la jurisprudencia ha señalado que el debate democrático se vería obstaculizado “si se diera aplicación inflexible a la restricción impuesta por la unidad de materia”(54). Un criterio de escrutinio muy estricto en este asunto, conduciría a evitar la necesaria elasticidad del debate democrático, de manera que “el Congreso se vería obligado a intensificar la sectorización temática de las leyes, dificultando el tratamiento y entendimiento de los diferentes tópicos legislativos”(55). De allí que la Corte ha admitido que “la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano(56)”.
iv) El título no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica, pues para ello se encuentran las leyes de honores”(57). (negrillas fuera del original).
En el caso presente, según se vio, la prescripción normativa contenida en el artículo 74 de la Ley 633 de 2000, según la cual “el Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, podrá otorgar garantía a los proyectos agropecuarios, de acuerdo con el reglamento que para tal fin expida la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario”, se encuentra contenida también en la Ley 16 de 1990(58), cuyo artículo 28 indica que el Fondo Agropecuario de Garantías tiene por objeto “respaldar los créditos otorgados dentro del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario”; y el parágrafo de la misma disposición agrega que para esos propósitos, la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario determinará las condiciones económicas.
Finalmente, la Corte observa que en la presente oportunidad el título de la ley no contiene elementos discriminatorios, da una idea general sobre el contenido temático del cuerpo normativo, y no concede reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica, por lo cual respeta los criterios de evaluación sobre el título de las leyes sentados por esta corporación en la citada Sentencia C-821 de 2006(59).
1. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en la presente sentencia, el artículo 74 de la Ley 633 de 2000.
2. INHIBIRSE para analizar el cargo de inconstitucionalidad esgrimido en contra del artículo 74 de la Ley 633 de 2000, por desconocimiento del artículo 4º de la Constitución Política.
(5) Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Academia colombiana de Jurisprudencia.
(6) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
(7) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
(8) Cfr. Sentencia C-1052 de 2001.
(10) Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Cordoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
(11) Sentencia C-1052 de 2001.
(13) Como petición subsidiaria esta intervención pide que la norma se declare exequible.
(14) Cf. Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido, ver también la Sentencia C-1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(15) Ver íbidem.
(17) Sentencia C-714 de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(18) Cfr. Sentencia C-786 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(20) Cfr. C-1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
(21) Cfr. Sentencias C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuents Muñoz, reiterada en la Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(22) Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de materia, al incluir en una ley (L. 510/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores y las Superinten­dencias Bancaria y de Valores, una norma (art. 52, par. 3º) que reforma una disposición de otra ley (L. 446/98, art. 148), con el fin de extender la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio excepcional de funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido reiterada en la Sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son las partes que no tienen relación alguna con la materia central de la ley.)
(23) El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita “la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por esta razón. Sentencia C-714 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(24) Sentencia C-1025 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(26) M.P. Rodrigo Escobar Gil
(27) Gaceta del Congreso 372. Lunes 18 de septiembre de 2000. Páginas 21-28
(29) En efecto, al explicar el problema jurídico propuesto por la demanda, la Sentencia dijo así:
“2. Vulneración del principio de unidad de materia
Normas demandadas: Ley 633 de 2000 en su totalidad.
“Normas constitucionales que se consideran infringidas: Artículo 158”.
(30) En la Sentencia C-579 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, la Corte expresó que “Si un ciudadano pretende que la Corte efectúe el control constitucional de una determinada disposición, por considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deberá efectuar un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior. Ello constituye una aplicación elemental de lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en el cual se exige que las demandas de inconstitucionalidad contengan una exposición de las razones por las cuales los ciudadanos acusan a las normas legales de violar la Carta Política”.
(31) Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(33) Sentencia C-809 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(34) Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(36) Subrayas fuera del original.
(37) Tomado de la página número 5 del libelo de la corrección de la demanda, que obra en el expediente al folio 24.
(38) Por la cual se constituye el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, se crea el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Finagro, y se dictan otras disposiciones.
(39) Ley 16 de 1990, artículo 28.
(40) La administración del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario está a cargo de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, la cual se integrará de la siguiente manera: El Ministro de Agricultura, quien la preside. El Jefe del Departamento Nacional de Planeación. El Gerente del Banco de la República. Dos representantes del Presidente de la República, uno de los cuales deberá ser persona de reconocida preparación teórica y experiencia en materias bancarias y financieras y el otro en economía y producción agropecuaria. Un representante de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, elegido en la forma que prescriba el Reglamento.
(41) Ley 16 de 1990, artículo 28, parágrafo.
(43) Cfr. Sentencias C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuents Muñoz, reiterada en la Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(44) Cfr. Exposición de motivos del proyecto de ley correspondiente, Gaceta del Congreso No. 372. Lunes 18 de septiembre de 2000. Páginas 21-28,
(45) Cfr. Ibídem.
(46) Cfr. Ibídem.
(47) Cfr. Ibídem.
(48) Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(49) M.P. Rodrigo Escobar Gil
(51) Sentencia C-809 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(52) Por la cual se constituye el sistema nacional de crédito agropecuario, se crea el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Finagro, y se dictan otras disposiciones.
(53) Sentencia C-692 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(55) Cfr. Sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(56) Sentencia C-025/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(57) Sentencia C-821 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(58) Por la cual se constituye el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, se crea el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Finagro, y se dictan otras disposiciones.

References: ARTÍCULO 74
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 artículo 2
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 artículo 28
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 Artículo 158
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