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Timestamp: 2019-03-21 20:58:08+00:00

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(4) Schutzumfang : Die Energieaußenhandelspolitik der Europäischen Union
(4) Schutzumfang : Die...
Abschließend ist im Kontext des Verbotstatbestands noch zu konstatieren, dass Art. 101 Abs. 1 AEUV den Wettbewerb auf allen Handelsstufen schützt, d.h. die Unterscheidung zwischen horizontalen und vertikalen Verhaltenskoordinationen ist nicht erheblich.2403
Nicht geschützt ist allerdings der unlauterer Wettbewerb, d.h. rechtswidrige Verhaltensweisen stehen nicht unter dem Schutz des Verbots aus Art. 101 Abs. 1 AEUV.2404
bb. Rechtsfolgen und Freistellungen
Rechtsfolge des Vorliegens des Verbotstatbestandes ist nach Art. 101 Abs. 2 AEUV die ex tunc2405 Nichtigkeit der Vereinbarungen bzw. Beschlüsse, soweit nicht eine Freistellung nach Art. 103 Abs. 3 AEUV möglich ist. Nichtig sind generell nur die ← 443 | 444 → verbotswidrigen Teile.2406 Die Aufrechterhaltung der verbliebenen Bestandteile richtet sich nach dem jeweiligen nationalen Recht.2407 Art. 101 Abs. 2 AEUV ist generell unmittelbar anwendbar.2408
cc. Bedeutung für den Energiehandel
Das auch nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon auf die Energiewirtschaft und die Akteure im Energiehandel anwendbare Verbot wettbewerbsbeschränkender Maßnahmen ist in Bezug auf den Energiehandel vor allem auf Grund des Umstandes, dass langfristige Liefer- oder Bezugsverträge eine Wettbewerbsbeschränkung darstellen können2409, von Bedeutung.2410
Im Allgemeinen werden derzeit Energielieferverträge, die das gesamte oder nahezu das gesamte Angebot eines Anbieters bzw. den gesamten oder den nahezu gesamten Bedarf eines Nachfragers abdecken und eine Vertragslaufzeit von mehr als 15 Jahren aufweisen, als nicht freistellungsfähige Wettbewerbsbeschränkungen angesehen, da es hierdurch zu einer Marktabschottung in Bezug auf Drittanbieter oder Drittnachfrager kommt.2411
Darüber hinaus können aber auch sonstige langfristige Energielieferverträge mit einer Laufzeit von mehr als 15 Jahren eine Wettbewerbsbeschränkung darstellen, wenn nach den Marktverhältnissen, der Stellung der Beteiligten und den erfassten Handelsvolumina eine abschottende Wirkung anzunehmen ist und damit Dritten der Marktzugang versperrt wird.2412 ← 444 | 445 →
Das in Art. 101 AEUV verankerte Verbot wettbewerbsbeschränkender Maßnahmen ist für den Energiehandel auf Grund der Erfassung des Aspekts „Langfristverträge“, die den Märkten Handelsvolumen entziehen und den Marktzutritt neuer Wettbewerber erschweren2413, von Bedeutung. Angesichts des auf die EU räumlich begrenzten Anwendungsbereichs ist es jedoch, isoliert betrachtet, für die unionale Energieaußenhandelspolitik trotz des gezeigten internationalen Bezugs nicht relevant.
b. Missbrauch marktbeherrschender Stellung – Art. 102 AEUV
Die zweite Kernregelung der Vorschriften für Unternehmen ist das in Art. 102 AEUV niedergelegt Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung.
Nach Art. 102 AEUV ist die missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Binnenmarkt oder auf einem wesentlichen Teil desselben durch ein oder mehrere Unternehmen mit dem Binnenmarkt unvereinbar und verboten, soweit dies dazu führen kann, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
Als nicht abschließende Regelbeispiele2414 werden das unmittelbare oder mittelbare Erzwingen von unangemessenen Einkaufs- oder Verkaufspreisen oder sonstigen Geschäftsbedingungen, die Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung zum Schaden der Verbraucher, die Anwendung unterschiedlicher Bedingungen bei gleichwertigen Leistungen gegenüber Handelspartnern, wodurch diese im Wettbewerb benachteiligt werden, und die an den Abschluss von Verträgen geknüpfte Bedingung, dass die Vertragspartner zusätzliche Leistungen annehmen, die weder sachlich noch nach Handelsbrauch in Beziehung zum Vertragsgegenstand stehen, genannt.
Angesichts der einschränkungslosen Formulierung des Art. 102 AEUV und der fehlenden Legalausnahmen in den Verträgen ist festzuhalten, dass das Verbot der missbräuchlichen Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung in allen Wirtschaftsbereichen und mithin auch in der Energiewirtschaft gilt.2415 ← 445 | 446 →
In räumlicher Hinsicht ist das Verbot, wie dem Wortlaut des Art. 102 AEUV deutlich entnommen werden kann, auf den Binnenmarkt begrenzt.
Adressaten des Verbots sind Unternehmen.2416 Der Unternehmensbegriff ist im Rahmen des Art. 102 AEUV genauso wie in Art. 101 AEUV aufzufassen2417, weshalb diesbzgl. auf die vorherigen Ausführungen verwiesen wird2418.
ddd. Marktbeherrschende Stellung auf dem Binnenmarkt
Die erste materielle Voraussetzung des Verbotstatbestandes ist die beherrschende Stellung eines oder mehrerer Unternehmen auf dem Binnenmarkt oder einem wesentlichen Teil desselben.2419
(1) Beherrschende Stellung
Der Begriff der „beherrschenden Stellung“ wird auch nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon in den Verträgen nicht legal definiert.2420 Sinn und Zweck hier hinter ist, den Gemeinschaftsorganen die Möglichkeit zu gegeben, das Tatbestandsmerkmal dynamisch an die Entwicklung des Binnenmarktes anpassen zu können.2421
Nach ständiger Rspr. des EuGH, die auf Grundlage des Art. 3 Abs. 1 lit. g) EGV i.d.F.v. Nizza2422 entwickelt wurde2423, ist eine beherrschende Stellung anzunehmen, wenn die wirtschaftliche Machtstellung eines Unternehmens dieses in die Lage versetzt, die Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs auf dem relevanten Markt zu verhindern, indem sie ihm die Möglichkeit verschafft, sich seinen Wettbewerbern, seinen Abnehmern und letztlich den Verbrauchern gegenüber in einem nennenswerten Umfang unabhängig zu verhalten.2424 ← 446 | 447 →
Ausdruck der Unabhängigkeit ist z.B. die Möglichkeit für einen bedeutenden Teil der betroffenen Erzeugnisse die Preise vorzugeben oder die Produktion und Verteilung zu kontrollieren.2425 Dies gilt nicht nur aus Anbieter- sondern auch aus Nachfragersicht.2426
Das Kriterium der wirtschaftlichen Machtstellung kann naturgemäß von Einzelfall zu Einzelfall und von Markt zu Markt variieren.2427 Im Allgemeinen ist jedoch bei einem besonders hohen Marktanteil von einer beherrschenden Stellung auszugehen.2428 Generell unproblematisch ist die Annahme einer derartigen Stellung im Fall eines Monopols, außer die Wettbewerbsregeln greifen auf Grund einer hoheitlichen Betätigung nicht.2429 In der Rspr. der europäischen Gerichte wurde eine beherrschende Stellung bei einem Marktanteil von 70 bis 80 % und von 50 % angenommen.2430 Die Kommission stellt neben dem Marktanteil, auch wenn dieser bei 70 % liegen sollte, generell auf weitere Kriterien ab, da sie im Marktanteil lediglich ein Indiz sieht.2431 Einigkeit besteht zwischen der Kommission und den Gerichten darin, dass bei einem Marktanteil von unter 50 % generell weitere Umstände wie z.B. der Abstand zum nächsten Konkurrenten oder die Gesamtgröße des Unternehmens2432 hinzukommen müssen.2433 Eine Untergrenze, bei deren Unterschreiten nicht mehr von einer beherrschenden Stellung gesprochen werden kann, existiert in der Praxis der Gericht und Kommission nicht. So konstatierte der EuGH, dass auch bei einem Marktanteil von 10 % eine beherrschende Stellung angenommen werden kann, wenn besondere Umstände gegeben sind.2434 ← 447 | 448 →
(2) Binnenmarkt oder wesentlicher Teil
Die beherrschende Stellung muss auf dem Binnenmarkt oder einem wesentlichen Teil desselben bestehen. In der juristischen Betrachtungsweise dieser Voraussetzung hat sich eine Abgrenzung in sachlicher, räumlicher und zeitlicher Hinsicht etabliert.2435
Die Abgrenzung des sachlichen Markts dient zunächst der Klarstellung in Bezug auf den einschlägigen Produkt- oder Dienstleistungssektor.2436 Die Bestimmung erfolgt nach dem sog. Bedarfsmarktkonzept, d.h. der sachliche Markt erfasst alle Erzeugnisse und Dienstleistungen, die sich auf Grund ihrer Merkmale zur Befriedigung eines gleichbleibenden Bedarfs besonders eignen und mit anderen Erzeugnissen oder Dienstleistungen nur in geringem Masse austauschbar sind.2437 Mit anderen Worten, entscheidend ist die Substituierbarkeit zwischen den Erzeugnissen oder Dienstleistungen, die an Hand der Qualität, des Preises und des Verwendungszwecks und/oder nach der sog. Kreuzpreiselastitzität bestimmt wird.2438
Die Bestimmung des räumlichen Markts erfolgt in zwei Schritten.2439 Zunächst ist die Wirtschaftsmacht des fraglichen Unternehmens in geographischer Hinsicht zu bestimmen.2440 Hierzu ist das Gebiet festzulegen, in dem die Wettbewerbsbedingungen in Bezug auf die fraglichen Erzeugnisse oder Dienstleistungen hinreichend homogen sind und das sich von benachbarten Gebieten durch spürbar unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen unterscheidet.2441 Im zweiten Schritt ist sodann zu untersuchen ob das zuvor festgelegte Gebiet den Binnenmarkt oder einen wesentlichen Teil desselben umfasst.2442 Der Binnenmarkt erstreckt sich nach Art. 26 Abs. 2 AEUV i.V.m. Art. 52 EUV i.V.m. Art. 355 AEUV auf das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten. Als ein wesentlicher Teil des Binnenmarkts werden allgemeinhin ← 448 | 449 → größere Mitgliedstaaten oder bedeutenden Teil derselben angesehen.2443 Generell ist in diesem Kontext insbesondere auf die spezifische Wirtschaftskraft des fraglichen Gebietes im Verhältnis zu Binnenmarkt abzustellen.2444
Letztlich ist der Markt noch in zeitlicher Hinsicht zu bestimmen, da die Wettbewerbsverhältnisse einem ständigen Wandels unterliegen und nur auf diese Weise die Dauer des Missbrauchs festgestellt werden kann.2445
eee. Missbräuchliches Ausnutzen
Die zweite materielle Voraussetzung des Art. 102 AEUV ist das missbräuchliche Ausnutzen der beherrschenden Stellung. Eine Legaldefinition hierzu ist in den Verträgen nicht enthalten.2446 Nach ständiger Rspr. des EuGH sind jedoch die Verhaltensweisen eines Unternehmens in beherrschender Stellung erfasst, die die Struktur eines Markts beeinflussen können, auf dem der Wettbewerb gerade wegen der Anwesenheit des fraglichen Unternehmens bereits geschwächt ist, und die die Aufrechterhaltung des auf dem Markt noch bestehenden Wettbewerbs oder dessen Entwicklung durch die Verwendung von Mitteln behindern, welche von den Mitteln eines normalen Produkt- oder Dienstleistungswettbewerbs auf der Grundlage der Leistungen der Marktbürger abweichen.2447
Vor diesem Hintergrund wird das missbräuchliche Verhalten in die nicht ganz trennscharfen Kategorien Ausbeutungs-, Behinderungs- und Marktstrukturmissbrauch eingeteilt.2448 Ein Ausbeutungsmissbrauch wird dadurch charakterisiert, dass ökonomische Vorteile zum Nachteil von Handelspartnern oder Verbrauchern erreicht werden.2449 Mit anderen Worten, das beherrschende Unternehmen kann auf Grund seiner Stellung Vorteile realisieren, die es bei einem normalen und hinreichend wirksamen Wettbewerb nicht erhalten hätte.2450 ← 449 | 450 →
Mit „Behinderungsmissbrauch“ werden all diejenigen Handlungen überschrieben, die sich außerhalb eines fairen Leistungswettbewerbs unmittelbar gegen aktuelle oder potentielle Wettbewerber richten und diese in ihren Handlungsmöglichkeiten auf dem beherrschten oder einem benachbarten Markt einschränken.2451
Unter einem Marktstrukturmissbrauch ist die Verstärkung der beherrschenden Stellung durch Unternehmenszusammenschlüsse unter Beteiligung des beherrschenden Unternehmens zu verstehen.2452
Der Missbrauch im Rahmen des Art. 102 AEUV ist generell rein objektiv aufzufassen, d.h. es kommt lediglich auf den Eintritt des objektiven Erfolgs des Missbrauchs an.2453 Unerheblich sind dementsprechend ein Verschulden oder andere subjektive Tatumstände.2454
fff. Zwischenstaatlichkeit
Die dritte und letzte materielle Voraussetzung des Art. 102 AEUV ist, dass das missbräuchliche Verhalten dazu geeignet ist, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.2455 Die Zwischenstaatlichkeitsklausel des Art. 102 AEUV ist genau so wie in Art. 101 AEUV aufzufassen2456, weshalb diesbzgl. auf die vorherigen Ausführungen verwiesen wird2457.
bb. Rechtsfolgen und Freistellung
Art. 102 AEUV ordnet im Gegensatz zu Art. 101 AEUV keine Rechtsfolgen für den Verstoß gegen das Verbot des Missbrauchs einer beherrschenden Stellung an.2458 Diese richten sich im Allgemeinen nach nationalem Recht.2459
Abschließend ist noch zu konstatieren, dass keine Freistellung von Art. 102 AEUV möglich ist.2460 ← 450 | 451 →
Das auch nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon auf die Energiewirtschaft und die Akteure im Energiehandel anwendbare Verbot des Missbrauchs einer beherrschenden Stellung ist in Bezug auf den Energiehandel vor allem auf Grund des Umstands von Bedeutung, dass es sich bei den Energienetzen, insbesondere bei den Gas- und Stromleitungsnetzen, um natürliche Monopole handelt, die unter wirtschaftlichen Bedingungen überwiegend nicht duplizierbar sind.2461 Den Betreibern solcher Netze kommt folglich eine beherrschende Stellung zu.2462 Ein Missbrauch dieser Stellung liegt allgemeinhin vor, wenn ein Netzinhaber die Durchleitung verweigert und hierdurch einem Wettbewerber die Möglichkeit genommen wird, im Gebiet des sich weigernden Netzbetreibers oder in einem anderen Netzgebiet tätig zu werden.2463 In anderen Worten den Netzbetreibern obliegt generell eine Durchleitungspflicht. Diese ist jedoch einerseits auf die aktuelle Netzkapazität, d.h. ein Netzausbauverpflichtung ist nicht ableitbar, und andererseits auf noch vorhandene Kapazitäten2464 begrenzt.2465
Art. 102 AEUV wird mit Blick auf das Sekundärrecht durch das „Dritte Binnenmarktpaket“2466 flankiert, das Regeln zum Netzzugang für Dritte (sog. third party access)2467, unbundling des Netzbetriebs2468, zu Netzentgelten2469 und zum Engpassmanagement2470 vorsieht. ← 451 | 452 →
Das in Art. 102 AEUV verankerte Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschender Stellung ist für den Energiehandel auf Grund der Erfassung der Problematik des Zugangs zu Energienetzen, die ein natürliches Monopol darstellen, von Bedeutung. Angesichts des auf die Mitgliedstaaten der EU begrenzten Anwendungsbereichs ist es jedoch, isoliert betrachtet, für die Energieaußenhandelspolitik nicht relevant.
c. Rechtsetzungskompetenz – Art. 103 und Art. 106 Abs. 3 AEUV
Der EU wurde im Bereich der unmittelbar anwendbaren Art. 101 und Art. 102 AEUV auch eine Rechtsetzungskompetenz übertragen, die sich in den Art. 103 und Art. 106 Abs. 3 AEUV findet und in eine allgemeine und spezielle Regelung unterteilt2471.
aa. Allgemeine Kompetenz
In Art. 103 Abs. 1 AEUV ist allgemein vorgesehen, dass dem Rat die Befugnis und Verpflichtung2472 zukommt zweckdienliche Verordnungen oder Richtlinien zur Verwirklichung der in den Art. 101 und Art. 102 AEUV niedergelegten Grundsätze zu beschließen.2473
Der inhaltliche Umfang ist dementsprechend einerseits auf die Vorgaben der Art. 101 und Art. 102 AEUV und andererseits auf Durchführungsvorschriften begrenzt, d.h. es sind weder Änderungen noch Ergänzungen der Art. 101 und Art. 102 AEUV über Art. 103 AEUV möglich.2474
Handlungsformen sind nach Art. 103 Abs. 1 AEUV Verordnungen und Richtlinien i.S.d. Art. 288 UA 2 und 3 AEUV, die auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und damit nach einem besonderen Gesetzgebungsverfahren i.S.d. Art. 289 Abs. 2 AEUV durch eine qualifizierte Mehrheit im Rat2475 zu erlassen sind.
In Art. 103 Abs. 2 AEUV findet sich schließlich ein nicht abschließender Beispielkatalog für mögliche Regelungsinhalte.2476
bb. Spezielle Kompetenz
Art. 106 Abs. 3 AEUV sieht eine spezielle Rechtsetzungskompetenz im Bereich der öffentlichen Unternehmen und Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse vor. Hiernach achtet die Kommission auf die Anwendung der Art. 106 ← 452 | 453 → Abs. 1 und 2 AEUV und richtet erforderlichenfalls geeignete Richtlinien oder Beschlüsse2477 an die Mitgliedstaaten.
cc. Kompetenzqualität und Konkurrenzen
Die Kompetenz der EU ist nach Art. 3 Abs. 1 lit. b) AEUV generell ein ausschließliche. Angesichts einer fehlenden ausdrücklichen Kollisionsregel bestimmt sich das Konkurrenzverhältnis zu anderen Kompetenznormen nach den allgemeinen Grundsätzen, d.h. der Schwerpunkt einer Maßnahme ist entscheidend bzw. eine doppelte Abstützung geboten.2478
d. Vertragsschlusskompetenz
In den Vorschriften Art. 101 bis 106 AEUV ist keine explizite Vertragsschlusskompetenz für die EU vorgesehen. Die EU hat nichtsdestotrotz in der Zeit vor dem Vertrag von Lissabon die Wettbewerbsregeln, d.h. Art. 103 AEUV (ex-Art. 83 EGV)2479, als Grundlage in der Abkommenspraxis herangezogen. Dementsprechend wird im folgenden Abschnitt untersucht, ob die EU auch nach dem Inkrafttreten des Reformvertrags im Bereich der Wettbewerbsregeln für Unternehmen völkerrechtliche Verträge schließen kann.
Grundnorm im Bereich der Vertragsschlusskompetenz ist, wie bereits im Rahmen des Art. 194 AEUV dargelegt2480, nunmehr Art. 216 Abs. 1 AEUV, der eine abschließende Aufzählung der Vertragsschlussmöglichkeiten enthält.
Die erste Alternative des Art. 216 Abs. 1 AEUV bezieht sich auf die ausdrücklichen Vertragsschlusskompetenzen der Verträge.2481 Folglich ist Art. 216 Abs. 1 Alt. 1 AEUV in diesem Kontext nicht weiter von Bedeutung.
Die zweite Alternative des Art. 216 Abs. 1 AEUV sieht vor, dass die EU eine Übereinkunft im Rahmen der Politik der Union eingehen kann, wenn der Abschluss zur Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele erforderlich ist. Die Alternative knüpft, wie im Rahmen des Art. 194 AEUV ausgeführt2482, an die ← 453 | 454 → Zielbestimmungen innerhalb der Kompetenznormen der einzelnen Politikbereich an. Als „erforderlich“ ist der Abschluss einer Übereinkunft immer dann anzusehen, wenn die Zielverwirklichung mit internen Mitteln nicht optimal erreicht werden kann und daher ergänzend ein internationales Übereinkommen notwendig ist.2483
Ziel der Rechtsetzungskompetenz in Art. 103 AEUV ist die Verwirklichung der in Art. 101 und Art. 102 AEUV niedergelegten und unmittelbar anwendbaren Grundsätze. Angesichts der immer weiter fortschreitenden Globalisierung und der internationalen Kooperationen zwischen Unternehmen erscheint die Einbeziehung externer Aspekte durch aus geboten, um die Wettbewerbsregeln auf dem Binnenmarkt optimal zur Entfaltung zu bringen. In Anbetracht der Begrenzung des Art. 103 AEUV auf Durchführungsmaßnahmen ist die Vertragsschlusskompetenz Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 103 AEUV jedoch ebenfalls auf derartige Inhalte zu begrenzen. Mit anderen Worten, Abkommen2484 bspweise zum Informationsaustausch oder zur Durchsetzung von Wettbewerbsverstößen auf dem Binnenmarkt in Drittstaaten bzw. ein Export der Wettbewerbsregeln in Drittstaaten zur Gleichschaltung der Wettbewerbsstandards sind denkbar. Nicht möglich sind hingegen Übereinkommen zur Änderung oder Weiterentwicklung der Wettbewerbsregeln.
In Art. 216 Abs. 1 Alt. 3 AEUV ist vorgesehen, dass der EU eine Vertragsschlusskompetenz zukommt, wenn dies in einem verbindlichen Rechtsakt der Union vorgesehen ist. Diese Alternative knüpft, wie bereits dargelegt2485, an Ermächtigungsnormen innerhalb von Verordnungen, Richtlinien und Beschlüssen i.S.d. Art. 288 AEUV an. Im relevanten Sekundärrecht finden sich jedoch keine derartigen Normen.
Gemäß der letzten Alternative des Art. 216 Abs. 1 AEUV besitzt die EU eine Vertragsschlusskompetenz, wenn der Abschluss einer Übereinkunft im Rahmen der Politik der Union gemeinsame Vorschriften beeinträchtigt oder deren Anwendungsbereich ändern könnte. Eine Beeinträchtigung2486 ist generell, wie im Rahmen des Art. 194 AEUV dargelegt2487, anzunehmen, wenn der Regelungsgegenstand des ← 454 | 455 → potentiellen Abkommens in den Anwendungsbereich einer Norm des Sekundärrechts oder in einen Bereich fällt, der bereits weitgehend von Gemeinschaftsvorschriften2488 erfasst ist.
Das im Bereich der Vorschriften für Unternehmen erlassene Sekundärrecht setzt sich aus den Gruppenfreistellungsverordnungen2489, der Kartellverfahrensordnung2490 und der Fusionskontrollverordnung2491 zusammen. Für den Energieaußenhandel hat dieses Sekundärrecht keine Bedeutung, weshalb auf weitere Ausführungen verzichtet wird.
eee. Zusammenfassung
Zusammenfassend ist mithin festzuhalten, dass eine Vertragsschlusskompetenz auf Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 103 AEUV gestützt werden kann, die u.a. einen Regelexport der Wettbewerbsregeln in Drittstaaten ermöglicht. ← 455 | 456 →
Die Art. 101 bis 106 AEUV fallen gemäß Art. 3 Abs. 1 lit. b) AEUV in die ausschließliche Zuständigkeit der EU.2492 Inwieweit dies auch auf die Vertragsschlusskompetenz Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 103 AEUV zutrifft, wird im folgenden Abschnitt untersucht.
In diesem Kontext ist eingangs klärungsbedürftig, ob sich die Ausschließlichkeit einer Vertragsschlusskompetenz alleinig nach Art. 3 Abs. 2 AEUV richtet oder ob sich dies für implizite Kompetenzen in den Bereichen des Art. 3 Abs. 1 AEUV auch direkt aus der letztgenannten Norm ergeben kann.2493
Gegen die Ableitung der Ausschließlichkeit direkt aus Art. 3 Abs. 1 AEUV spricht zunächst, dass mit Art. 3 Abs. 2 AEUV die Rspr. des EuGH zu den ausschließlichen impliziten Vertragsschlusskompetenzen in das Primärrecht überführt werden soll.2494 Dementsprechend könnte vergleichbar mit Art. 216 Abs. 1 AEUV in Art. 3 Abs. 2 AEUV die allgemeine Grundnorm für die Beurteilung der Ausschließlichkeit von Vertragsschlusskompetenzen zu sehen sein.2495
Hiergegen sind jedoch der Wortlaut und die interne Systematik des Art. 3 AEUV anzuführen.2496 In Art. 3 Abs. 2 AEUV heißt es eingangs, dass „[d]ie Union […] ferner die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte [hat], wenn […]“. Aus der Verwendung des Adverbs „ferner“2497 lässt sich ableiten, dass Art. 3 Abs. 1 AEUV nicht nur die in diesen Bereichen ausdrücklich in den Verträgen vorgesehenen Vertragsschlusskompetenzen erfassen soll, sondern eben auch die impliziten, soweit keine ausdrückliche Ausnahme diesbzgl. normiert ist2498. In anderen Worten hätte Art. 3 Abs. 2 AEUV die Grundnorm zur Bestimmung der Ausschließlichkeit einer Vertragsschlusskompetenz werden sollen, wäre auf das Adverb „ferner“ verzichtet worden. Des Weiteren spricht für eine weite Auslegung des Art. 3 Abs. 1 AEUV, dass nur auf diese Art und Weise ein Auseinanderfallen der Parallelität von Innen- und Außenkompetenz, die dem Primärrecht, wie im Rahmen des Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 AEUV gezeigt2499, immanent ist, verhindert werden kann.2500 Letztendlich wird diese Auslegung auch durch die Entstehungsgeschichte ← 456 | 457 → des Art. 3 AEUV gestützt. Im Entwurf des Art. 3 AEUV vom 6. Februar 2003 ist das Adverb noch nicht enthalten2501.
Mithin ist zu konstatieren sich die Ausschließlichkeit einer impliziten Vertragsschlusskompetenz in den Bereichen des Art. 3 Abs. 1 AEUV direkt aus dieser Regelung ergibt.2502 Folglich ist die Außenkompetenz Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 103 AEUV eine ausschließliche.
cc. Vertragsschlussverfahren und Kompetenzausübungsregeln
Das Vertragsschlussverfahren richtet sich auf Grund fehlender anderweitiger Regelungen nach Art. 218 AEUV.
In Bezug auf die Kompetenzausübungsregeln ist noch zu konstatieren, dass lediglich das Verhältnismäßigkeitsprinzip aus Art. 5 Abs. 4 AEUV zu beachten ist, da das Subsidiaritätsprinzip gemäß Art. 5 Abs. 3 AEUV auf ausschließliche Kompetenzen keine Anwendung findet2503 und keine anderweitigen Ausübungsregeln für diesen Bereich in den Verträgen vorhanden sind.
Die EU besitzt im Bereich der Wettbewerbsregeln für Unternehmen2504 zumindest eine auf Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 103 AEUV stützbare und nach Art. 3 Abs. 1 AEUV ausschließliche Vertragsschlusskompetenz. Diese ermöglicht u.a. einen Export der Wettbewerbsregeln in Drittländer und ist damit für die Energieaußenhandelspolitik von Bedeutung, da sich hierüber die Problemfelder „Langfristverträge“ und „Zugang zu Energienetzen“ mit und in Drittstaaten regulieren lassen.
3. Staatliche Beihilfen
Die Kernvorschrift im Bereich der staatlichen Beihilfen ist Art. 107 AEUV zum Beihilfenverbot und dessen Ausnahmen. ← 457 | 458 →
a. Beihilfenverbot und Ausnahmen – Art. 107 AEUV
Art. 107 AEUV gliedert sich in drei Absätze. Abs. 1 enthält das Beihilfenverbot und die Abs. 2 und 3 die Ausnahmetatbestände.
Gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen und in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist.
In sachlicher Hinsicht ist das Beihilfenverbot, wie dem Wortlaut deutlich zu entnehmen ist, grundsätzlich auf alle Wirtschaftsbereiche und damit auch auf die Energiewirtschaft einschließlich der Atomwirtschaft2505 und dem Energiehandel anwendbar.2506 Ausnahmen sind in der Verträgen nur für die Landwirtschaft in Art. 42 AEUV, die Ansiedelung in Art. 50 Abs. 2 lit. h) AEUV und den Verkehr in Art. 93, Art. 96, und Art. 98 AEUV vorgesehen.2507
bbb. Räumlicher Anwendungsbereich und Adressaten
Im Hinblick auf den räumlichen Anwendungsbereich ist zu konstatieren, dass das Beihilfenverbot die von den Mitgliedstaaten eingeräumten Beihilfen erfasst, die damit zugleich Adressaten des Verbotstatbestandes sind.2508 Unerheblich ist dabei, ob die Zuwendung an ein Unternehmer inner- oder außerhalb der EU erfolgt.2509
ccc. Beihilfe
Der Begriff „Beihilfe“ ist in den Verträgen nicht legaldefiniert.2510 Eine allgemeine und abschließende Definition ist bis heute auf Grund der Dynamik des Terminus und der Gefahr einer unzulässigen Verengung desselben nicht gefunden worden.2511 ← 458 | 459 →
Im Allgemeinen werden derzeit unter „Beihilfe“ alle freiwilligen Begünstigungen von Unternehmen und Produktionszweigen zusammengefasst, die nicht durch eine entsprechende marktgerechte Gegenleistung des Begünstigten kompensiert werden.2512 Hierzu werden nicht nur finanzielle und dingliche Zuwendungen, sondern jede Art von selektiven Entlastungen gezählt, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hätte.2513 Unerheblich sind in diesem Zusammenhang die Ziele und Gründe für die Gewährung einer Beihilfe.2514
Im Bereich der Zuwendungen an öffentliche Unternehmen durch deren öffentlich-rechtliche Eigentümer wird ein Beihilfe angenommen, wenn ein Privater unter ähnlichen Umständen, unter Berücksichtigung von Rentabilitätsgesichtspunkten und unabhängig von allen sozial- oder regionalpolitischen Aspekten eine Kapitalhilfe in gleichem Umfang nicht gewährt hätte.2515
Schließlich liegt im Kontext einer staatlichen Kapitalbeteiligung an und der Gewährung von staatlichen Bürgschaften oder Darlehen an ein privates Unternehmen eine Beihilfe vor, wenn der private Unternehmer die Kapitalmittel auf dem freien Markt nicht oder nicht in gleicher Form hätte aufbringen können.2516
ddd. Staatliche Mittel
Damit eine Beihilfe von Art. 107 Abs. 1 AEUV erfasst wird, muss sie des Weiteren staatlicherseits oder aus staatlichen Mitteln gewährt worden sein. Eine staatliche Beihilfe ist allgemeinhin anzunehmen, wenn es sich beim Beihilfengeber um einen Hoheitsträger, d.h. einen Mitgliedstaat, einen Teilstaat, Kommunen, Körperschaften des öffentlichen Rechts, öffentlichen Anstalten oder Stiftungen handelt.2517 ← 459 | 460 →
Eine aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe liegt vor, wenn sie von einem Hoheitsträger oder unmittelbar bzw. mittelbar aus staatlichen Mitteln, d.h. zu Lasten der öffentlichen Haushalte, gewährt wird und dem Staat zugerechnet werden kann.2518 Mithin werden auch Beihilfen privater Einrichtungen erfasst, wenn diese staatlich kontrolliert werden und der staatliche Einfluss kausal für die Gewährung der Beihilfe war.2519 Die Staatlichkeit wurde in Bezug auf die Abnahmeverpflichtung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen zu Mindestpreisen über dem Marktwert konsequenter Weise verneint.2520
eee. Selektive Begünstigung
Art. 107 Abs. 1 AEUV verlangt als weitere materielle Tatbestandsvoraussetzung, dass eine Beihilfe bestimmten Unternehmen oder Produktionszweigen zukommt (sog. selektive Begünstigung).2521 Der Begriff „Unternehmen“ ist in diesem Zusammenhang wie im Rahmen der Art. 101 und Art. 102 AEUV aufzufassen2522, weshalb auf die vorherigen Ausführungen verwiesen wird2523. Der Terminus „Produktionszweige“ ist ebenfalls weit auszulegen und erfasst alle in einem bestimmten Bereich tätige Unternehmen.2524
Die Selektivität einer Begünstigung ist generell negativ zu bestimmen, d.h. allgemeine und diskriminierungsfreie wirtschaftliche Maßnahmen zu Gunsten der Gesamtheit der Unternehmen im Inland werden von Art. 107 Abs. 1 AEUV nicht erfasst.2525 Entscheidend ist in diesem Kontext stets die tatsächliche faktische Wirkung einer Maßnahme, d.h. allgemeine Formulierungen und Ausrichtungen sind unerheblich, wenn de facto ein oder einzelne Unternehmen bzw. eine Branche begünstigt wird.2526 ← 460 | 461 →
fff. Wettbewerbsverfälschung
Vorletzte materielle Voraussetzung des Art. 107 Abs. 1 AEUV ist, dass durch die Beihilfe der Wettbewerb verfälscht wird oder einer Verfälschung desselben droht. Dies ist anzunehmen, wenn die tatsächliche oder potentielle Stellung des Begünstigten auf dem sachlich, räumlich und zeitlich relevanten Markt zulasten der tatsächlichen oder potentiellen Konkurrenten verbessert wird.2527
ggg. Zwischenstaatlichkeit
Schließlich verlangt Art. 107 Abs. 1 AEUV eine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten durch die fragliche Beihilfe. Hierdurch sollen Beihilfen, die sich lediglich auf den rein innerstaatlichen Handel auswirken, aus Art. 107 Abs. 1 AEUV ausgeklammert werden.2528 Im Allgemeinen wird eine Beeinträchtigung angenommen, wenn durch die Beihilfe die Ein- oder Ausfuhr einer Ware oder Dienstleistung für das begünstigte Unternehmen erleichtert bzw. für die Konkurrenten erschwert wird.2529 Unerheblich sind in diesem Kontext2530 der Grad der Beeinträchtigung und ob es tatsächlich zu einer Beeinträchtigung kommt, da bereits die Eignung einer Beihilfe zur Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten ausreichend ist2531.
Abschließend bleibt noch zu erwähnen, dass die Kommission in der Verordnung (EG) Nr. 1998/20062532 Bagatellgrenzen für Beihilfen festgelegt hat, bis zu deren Grenze i.d.R. keine Beeinträchtigung angenommen wird.
bb. Ausnahmen
Die Ausnahmen zum Beihilfeverbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV teilen sich, wie bereits eingangs angemerkt, auf die Abs. 2 und 3 auf. ← 461 | 462 →
aaa. Legalausnahmen
Die in Abs. 2 niedergelegten Legalausnahmen sind generell vom Beihilfenverbot ausgenommen und betreffen Sozialbeihilfen, Katastrophenbeihilfen und Beihilfen für bestimmte Gebiete der Bundesrepublik Deutschland, die zum Ausgleich der durch die Teilung Deutschlands verursachten wirtschaftlichen Nachteile erforderlich sind.2533
bbb. Freistellungsmöglichkeiten
In Abs. 3 finden sich fünf Bereiche, in denen eine Beihilfe als vereinbar mit dem Binnenmarkt angesehen werden kann. Die Entscheidung liegt, abgesehen von Art. 107 Abs. 3 lit. e) AEUV dort entscheidet der Rat, im Ermessen der Kommission.2534
Die erste Ausnahme in Art. 107 Abs. 3 lit. a) AEUV bezieht sich auf Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung benachteiligter Gebiete in der EU. Eine Benachteiligung wird angenommen, wenn das Bruttoinlandsprodukt weniger als 75% des Unionsdurchschnitts beträgt.2535
Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV ist zwei geteilt. Zunächst können Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamen europäischen Interesse freigestellt werden. Bisher wurde diese sehr vage Freistellungsmöglichkeit für grenzüberschreitende Vorhaben in den Bereichen Energieeinsparung, Umweltschutz, Flugzeugbau, Forschung und Entwicklung herangezogen.2536 Eine Freistellung von Beihilfen zur Förderung grenzüberschreitender Energieinfrastruktur wie z.B. Elektrizitäts- oder Gasnetze erscheint vor diesem Hintergrund möglich. In der zweiten Alternative ist vorgesehen, dass Beihilfen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaates möglich sein können. Ob eine beträchtliche Störung vorliegt ist im Vergleich zur Lage der restlichen EU zu bestimmen.2537
Die dritte Ausnahme in Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV bezieht sich auf die Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete. Hierbei handelt es sich um die am häufigsten angewandte Freistellungsmöglichkeit2538, in deren Kontext zahlreiche Spezialvorschriften und Auslegungsanleitungen bspweise in den Bereichen Steinkohlenbergbau2539, Rundfunk oder Postdienstleistungen existieren2540. ← 462 | 463 →
In Art. 107 Abs. 3 lit. d) AEUV ist eine Ausnahmemöglichkeit für Beihilfen zur Förderung von Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes vorgesehen.
Art. 107 Abs. 3 lit. e) AEUV ermöglicht es schließlich dem Rat auf Vorschlag der Kommission weitere Bereich festzulegen, in denen eine Beihilfe als vereinbar mit dem Binnenmarkt angesehen werden kann. Hierauf wurde die bereits erwähnte Verordnung (EG) Nr. 1407/2002 über staatliche Beihilfen im Steinkohlebergbau2541 gestützt.
Das auf die Energiewirtschaft nahezu ausnahmslos2542 anwendbare Beihilfenverbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV ist für den Energiehandel auf Grund des Aspekts, dass mittels Beihilfen die Preise für die einzelnen Energieformen beeinflusst werden können und diese damit einer Liberalisierung des Energiehandels entgegenwirken2543, von Bedeutung.
Das in Art. 107 AEUV verankerte Beihilfenverbot ist für den Energiehandel auf Grund der Auswirkungen von Beihilfe auf den Preis von Energieträgern von Bedeutung. Angesichts der räumlichen Begrenzung auf die Mitgliedstaaten ist es jedoch, isoliert betrachtet, für die Energieaußenhandelspolitik der importabhängigen EU nicht relevant.
b. Rechtsetzungskompetenz – Art. 109 AEUV
Im Bereich der staatlichen Beihilfen besitzt die EU gemäß Art. 109 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. b) AEUV eine ausschließliche Rechtsetzungskompetenz für alle zweckdienlichen Durchführungsverordnungen zu den Art. 107 und Art. 108 AEUV. Auf dieser Grundlage wurden die Verfahrensverordnung2544 und die Ermächtigungsverordnung2545 erlassen.
Das horizontale Konkurrenzverhältnis des Art. 109 AEUV richtet sich auf Grund fehlender ausdrücklicher Kollisionsnormen nach den allgemeinen Grundsätzen, ← 463 | 464 → d.h. der Schwerpunkt einer Maßnahme ist entscheidend bzw. eine doppelte Abstützung geboten.
c. Vertragsschlusskompetenz
In den Art. 107 bis 109 AEUV ist keine ausdrückliche Vertragsschlusskompetenz für die EU in diesem Bereich vorgesehen. Die EU hat nichtsdestotrotz in der Zeit vor Lissabon die Regelungen zu den staatlichen Beihilfen, d.h. Art. 109 AEUV (ex-Art. 89 EGV)2546, als Grundlage in der Abkommenspraxis herangezogen. Dementsprechend wird im Folgenden Abschnitt untersucht, ob die EU auch nach dem Inkrafttreten des Reformvertrags im Bereich der staatlichen Beihilfen völkerrechtliche Verträge schließen kann.
Grundnorm ist in diesem Zusammenhang erneut Art. 216 Abs. 1 AEUV, der nunmehr eine abschließende Aufzählung der Vertragsschlussmöglichkeiten enthält.2547
Die erste Alternative des Art. 216 Abs. 1 AEUV bezieht sich auf die in den Verträgen enthaltenen ausdrücklichen Vertragsschlusskompetenzen2548 und ist folglich in diesem Zusammenhang nicht von Relevanz.
Die zweite Alternative des Art. 216 Abs. 1 AEUV sieht vor, dass die EU eine Übereinkunft im Rahmen der Politik der Union eingehen kann, wenn der Abschluss zur Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele erforderlich ist. Die Alternative knüpft, wie im Rahmen des Art. 194 AEUV ausgeführt2549, an die Zielbestimmungen innerhalb der Kompetenznormen der einzelnen Politikbereich an. Als „erforderlich“ ist der Abschluss einer Übereinkunft immer dann anzusehen, wenn die Zielverwirklichung mit internen Mitteln nicht optimal erreicht werden kann und daher ergänzend ein internationales Übereinkommen notwendig ist.2550
Ziel der Rechtsetzungskompetenz in Art. 109 AEUV ist die einheitliche und effektive Umsetzung der Art. 107 und Art. 108 AEUV.2551 Diese Zielbestimmung lässt sich mit internen Mittel vollständig erreichen, zumal Art. 109 AEUV durch die auf ← 464 | 465 → Art. 207 AEUV stützbaren Schutzmaßnahmen gegen wettbewerbsverfälschende Beihilfepolitiken dritter Staaten flankiert wird2552.
In Art. 216 Abs. 1 Alt. 3 AEUV ist vorgesehen, dass der EU eine Vertragsschlusskompetenz zukommt, wenn dies in einem verbindlichen Rechtsakt der Union vorgesehen ist. Diese Alternative knüpft, wie bereits dargelegt2553, an Ermächtigungsnormen innerhalb von Verordnungen, Richtlinien und Beschlüssen i.S.d. Art. 288 AEUV an. Im relevanten Sekundärrecht finden sich jedoch keine derartigen Normen.
Gemäß der letzten Alternative des Art. 216 Abs. 1 AEUV besitzt die EU eine Vertragsschlusskompetenz, wenn der Abschluss einer Übereinkunft im Rahmen der Politik der Union gemeinsame Vorschriften beeinträchtigt oder deren Anwendungsbereich ändern könnte. Eine Beeinträchtigung2554 ist generell, wie im Rahmen des Art. 194 AEUV dargelegt2555, anzunehmen, wenn der Regelungsgegenstand des potentiellen Abkommens in den Anwendungsbereich einer Norm des Sekundärrechts oder in einen Bereich fällt, der bereits weitgehend von Gemeinschaftsvorschriften2556 erfasst ist.
Das im Bereich der staatlichen Beihilfen erlassene Sekundärrecht hat für den Energieaußenhandel jedoch keine Bedeutung, weshalb auf weitere Ausführungen verzichtet wird.
Die EU besitzt im Bereich der staatlichen Beihilfen nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon für den Untersuchungsgegenstand weder eine explizite noch implizite Vertragsschlusskompetenz. Dementsprechend können die Beihilferegelungen nicht mehr als Grundlage für die Energieaußenhandelspolitik der EU herangezogen werden, um den Aspekt „Beihilfen und Energieträger“ mit Drittstaaten vertraglich zu behandeln.
Die vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon für die Energieaußenhandelspolitik der EU herangezogenen Wettbewerbsregeln der Art. 101 bis 109 AEUV ← 465 | 466 → können nunmehr nur noch teilweise als Grundlage dienen. Im Bereich der staatlichen Beihilfen2557 findet sich keine ausdrückliche Vertragsschlusskompetenz und über Art. 216 Abs. 1 AEUV ist zudem keine implizite Vertragsschlusskompetenz begründbar. Innerhalb der Vorschriften für Unternehmen2558 existiert zwar ebenfalls keine ausdrückliche Vertragsschlusskompetenz. Über Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 AEUV i.V.m Art. 103 AEUV ist jedoch eine nach Art. 3 Abs. 1 lit. b) AEUV ausschließliche implizite Vertragsschlusskompetenz ableitbar, die u.a. einen Regelexport in Drittstaaten erlaubt.
V. Verkehr – Art. 90–100 AEUV
Im folgende Abschnitt wird auf Grund der in Teil I der Abhandlung dargelegten Bedeutung des Bereichs „Transport“ im Energiehandel untersucht, ob die verkehrspolitischen Regelungen der Art. 90 bis 100 AEUV eine Grundlage für Aspekte des Energieaußenhandels bieten.
1. Gegenständlich-sachlicher Anwendungsbereich – Art. 100 AEUV
Der gegenständlich-sachliche Anwendungsbereich der Verkehrspolitik der EU wird in Art. 100 AEUV geregelt.2559 Abs. 1 legt als Gegenstand der Art. 90 bis 99 AEUV die drei Binnenverkehrsträger Eisenbahn, Straße und Binnenschifffahrt und als sachlichen Anwendungsbereich die Beförderung mit diesen fest.2560 In Abs. 2 findet sich die Rechtsgrundlage für die Bereiche Seeschifffahrt und Luftverkehr.2561
a. Verkehrsträger
aa. Eisenbahn- und Straßenverkehr
Eisenbahnverkehr i.S.d. Art. 100 Abs. 1 AEUV ist jeder spurgebundene Verkehr auf Schienenwegen.2562 Mithin sind nicht nur schienengebundene Fern- und ← 466 | 467 → Nahverbindungsysteme, sondern auch Tram- und Schwebebahnen erfasst.2563 Ungeklärt ist bisher, ob Magnetschwebebahnen2564, Seilbahnen und Aufzüge2565 unter den Eisenbahnbegriff subsumiert werden können.
Straßenverkehr i.S.d. Art. 100 Abs. 1 AEUV ist der in Güter- und Personenverkehr unterteilbare Verkehr mit Landfahrzeugen jeglicher Bauart über Straßen, Wege und Plätze.2566
bb. Binnenschiffs- und Seeschiffsverkehr
Die Grenze zwischen Binnenschiffs- und Seeschiffsverkehr liegt an der Mole der Seehäfen, da hier der Landverkehr endet.2567 Mit anderen Worten, der Schiffsverkehr mit jeglicher Art von Schiffen zwischen Binnenhäfen und/oder Seehäfen bis zur Mole der Seehäfen ist Binnenschiffsverkehr i.S.d. Art. 100 Abs. 1 AEUV.2568
cc. Rohrleitungen
Umstritten ist, ob Art. 100 Abs. 1 AEUV in analoger Anwendung nicht auch Rohrleitungen erfasst.2569 Gegen eine planwidrige Regelungslücke sprechen zunächst die Regelungen zu den Transeuropäischen Netzen in Art. 170 bis 172 AEUV2570 ← 467 | 468 → und Art. 194 Abs. 1 lit. d) AEUV. Des Weiteren zeigen die korrespondierenden Verweisungen in Art. 100 Abs. 1 AEUV2571 und Art. 90 AEUV2572, dass die Aufzählung in Art. 100 Abs. 1 AEUV enumerativ und abschließend ist.2573. Schließlich finden sich in der Entstehungsgeschichte des Art. 100 AEUV keine Hinweise dafür, dass während des Verfassungsprozesses und den Verhandlungen zum Vertrag von Lissabon beabsichtigt und schließlich vergessen worden wäre, Rohrleitungen unter die Art. 90 bis 99 AEUV fallen zu lassen.2574
Außerdem würde es auch an einer vergleichbare Interessenlage fehlen, da Rohrleitung in technischer und wirtschaftlicher Hinsicht Besonderheiten aufweisen, die nicht mit den genannten Binnenverkehrsträgern vergleichbar sind.2575 So gilt es sich mit Blick auf die technischen Aspekte vor Augen zu führen, dass Rohrleitungsstrukturen auf ihren jeweiligen Stufen2576 stets im Gesamten zu betrachten sind, da diese Systeme nur dann Energieträger transportieren können, wenn permanent die richtigen Druckverhältnisse herrschen.2577 Im Hinblick auf die wirtschaftlichen Komponenten ist erneut hervorzuheben2578, dass es sich bei Rohrleitungen i.d.R. um natürliche Monopol handelt, die nicht mit Märkten, auf denen mehrere Marktteilnehmer miteinander konkurrieren, verglichen werden können. ← 468 | 469 →
Schließlich steht einer analogen Anwendung des Art. 100 AEUV auf Rohrleitungen der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung2579 entgegen.2580
Mithin ist zu konstatieren, dass Rohrleitungen nicht von Art. 100 Abs. 1 AEUV erfasst werden und folglich die Art. 90 bis 99 AEUV auf diese keine Anwendung finden.
dd. Verkehrsträger und Energiehandel
Mit Blick auf die in Teil I der Abhandlung dargestellten Transportmittel im Energiehandel ist vor diesem Hintergrund festzuhalten, dass diese überwiegenden in den gegenständlichen Anwendungsbereich der Art. 90 bis 100 AEUV fallen. Nicht erfasst werden lediglich Rohrleitungen, Elektrizitätsnetze und Förderbänder.
b. Beförderung
Der Begriff „Beförderung“ ist im Rahmen des Art. 100 Abs. 1 AEUV weit auszulegen und begrenzt daher entgegen des ersten Anscheins den sachlichen Anwendungsbereichs der Art. 90 bis 99 AEUV nicht auf Beförderungsdienstleistungen.2581 Dies ergibt sich aus dem Vergleich der deutschen mit anderen Textfassungen.2582 So heißt es bspweise in der französischen Fassung „transports“, in der englischen „transport“ und in der italienischen „trasporti“. Die dort verwendeten Begriffe können zwar mit „Beförderung“ ins Deutsche übersetzt werden, angesichts des Umstandes, dass die Titel in diesen Textfassungen mit den gleichen Begriffen überschrieben sind, ist jedoch die allgemeinere Übersetzung „Verkehr“ anzunehmen.2583
Mithin umfasst der sachliche Anwendungsbereich nicht nur die Beförderung durch die genannten Verkehrsträger, sondern auch sämtliche Rahmenbedingungen und die staatliche Regulierung des Verkehrs, d.h. Aspekte wie z.B. Verkehrsinfrastruktur, Verkehrssicherheit, Verkehrsnebengewerbe, Wettbewerbsbedingungen, Finanzierung von Verkehrswegen, Harmonisierung technischer Vorschriften und Harmonisierung gewisser Sozialvorschriften.2584 ← 469 | 470 →
2. Binnenverkehrsträger – Art. 90 bis 99 AEUV
Die Vorschriften für die Binnenverkehrsträger unterteilen sich in die normative Begründung der Gemeinsamen Verkehrspolitik in Art. 90 AEUV und die in Art. 91 bis 97 AEUV niedergelegten Ermächtigungen zu deren Ausgestaltung.2585
a. Gemeinsame Verkehrspolitik – Art. 90 AEUV
Art. 90 AEUV (ex-Art. 70 EGV) ist mit dem Vertrag von Lissabon neu und neutral formuliert worden, im Kern jedoch unverändert geblieben. Es wird weiterhin lediglich bestimmt, dass die Ziele der Verträge2586 im Rahmen einer gemeinsamen Verkehrspolitik verfolgt werden.2587 Damit existiert auch nach dem Inkrafttreten des Reformvertrags keine explizite Gesamtkonzeption i.S.v. ordnungspolitischen oder sonstigen Vorgaben für die konkrete Ausgestaltung der gemeinsamen Verkehrspolitik.2588
Aus der Gesamtschau über die Verträge lassen sich jedoch folgende Orientierungspunkte für die Gemeinsamen Verkehrspolitik ableiten2589:
• Abbau aller Diskriminierungen und Behinderungen für Leistungsanbieter aus anderen Mitgliedstaaten,
• Schaffung der erforderlichen Infrastruktur und Förderung von Verkehrsdienstleistungen als Teilbeitrag zur Entstehung des einheitlichen Wirtschaftsraums und
• unionsweite gleiche und unverfälschte Wettbewerbsbedingungen im Verkehrsbereich.
b. Zentrale Rechtsetzungsermächtigung – Art. 91 AEUV
Zentrale Rechtsetzungsermächtigung zur Ausgestaltung der Gemeinsamen Verkehrspolitik in Bezug auf die Binnenverkehrsträger ist Art. 91 AEUV, der von einer speziellen Rechtsgrundlage zur Beseitigung von Diskriminierungen in Art. 95 Abs. 3 AEUV flankiert wird.2590 ← 470 | 471 →
Rechtsetzungsbefugt sind im Rahmen des Art. 91 AEUV das Europäisches Parlament und der Rat, die gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren2591 und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses2592 sowie des Ausschusses der Regionen2593 Maßnahmen zur Durchführung des Art. 90 AEUV unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Verkehrs und in Rechnungtragung der Fälle, in denen die Anwendung der Maßnahmen den Lebensstandard und die Beschäftigungslage in bestimmten Regionen sowie den Betrieb der Verkehrseinrichtungen ernstlich beeinträchtigen könnte, erlassen können.
Der genaue Inhalt der Formel „Besonderheiten des Verkehrs“2594 bleibt auch nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ungewiss, da Art. 91 AEUV weiterhin nicht erkennen lässt, welche Aspekte hierunter im Einzelnen fallen.2595 Dementsprechend ist nach wie vor davon auszugehen, dass nur solche Eigenschaften des Verkehrssektors zu berücksichtigen sind, die in anderen Sektoren nicht auftreten.2596 Beispiele hierfür sind u.a. die Abhängigkeit der Verkehrsdienstleistungen von den öffentlichen Verkehrswegen, die Mobilität der Verkehrsmittel und die hochgradige Ersetzbarkeit von gewerblichen Verkehrsdienstleistungen durch Eigenleistung.2597
Mit der Rechnungtragung evtl. ernstlicher Beeinträchtigungen2598 soll in erster Linie eine Berücksichtigungspflicht für die negative Auswirkungen verkehrspolitischer Maßnahmen auf bestimmte Regionen, die sich u.a. aus Liberalisierung des Verkehrsbereichs2599 ergeben können, geschaffen werden.2600 Zur Beurteilung des Lebensstandards und der Beschäftigungslage in bestimmten Regionen sind die Kriterien der Regionalpolitik der EU heranzuziehen.2601 Der Begriff „Verkehrseinrichtungen“ ← 471 | 472 → bezieht sich in Art. 91 Abs. 2 AEUV nicht auf einzelne Verkehrsbetriebe, sondern auf Verkehrsträger und Infrastrukturen.2602
Abschließend ist noch anzumerken, dass die Wahl der Handlungsform weder in Art. 91 AEUV noch in anderen Vorschriften begrenzt wird.2603 Mithin sind die in Art. 288 AEUV genannten, aber auch sonstige Handlungsformen wie z.B. Entschließungen, Schlussfolgerungen oder Erklärungen möglich.2604
bb. Materielle Reichweite
Die materielle Reichweite der Kompetenz ergibt sich aus Art. 91 Abs. 1 lit. a) bis d) AEUV.2605
aaa. Gemeinsame Regeln für den internationalen Verkehr
In Art. 91 Abs. 1 lit. a) AEUV ist niedergelegt, dass für den internationalen Verkehr aus oder nach dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates oder für den Durchgangsverkehr durch das Hoheitsgebiet eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gemeinsame Regeln aufgestellt werden. Hiermit sollen die grenzüberschreitenden Aspekte der Dienstleistungsfreiheit im Verkehrsbereich zwischen den Mitgliedstaaten oder zwischen Mitglied- und Drittstaaten verwirklicht werden.2606 Dementsprechend richten sich Inhalt, Umfang und Grenzen dieser Ermächtigung nach den Art. 56 bis 62 AEUV zur Dienstleistungsfreiheit.2607 Damit sind auf Grundlage des Art. 91 Abs. 1 lit. a) AEUV Liberalisierungs- und Harmonisierungsmaßnahmen wie z.B. Marktordnungs-, Kapazitäts- oder Wettbewerbsregeln2608 möglich.2609 Begrenzt wird die Kompetenz u.a. durch öffentliche Interessen.2610 ← 472 | 473 →
bbb. Zulassung von Verkehrsunternehmen
In Art. 91 Abs. 1 lit. b) AEUV wurde festgehalten, dass seitens der EU die Bedingungen zur Zulassung von Verkehrsunternehmern zum Verkehr innerhalb eines Mitgliedstaates, in dem sie nicht ansässig sind, festgelegt werden. Hiermit soll die Dienstleistungsfreiheit im Verkehrsbereich innerhalb eines Mitgliedstaats verwirklicht werden.2611 Der Inhalt, Umfang und die Grenzen dieser Kompetenz ergeben sich damit erneut aus den Art. 56 bis 62 AEUV zur Dienstleistungsfreiheit.2612 Dementsprechend sind auch in diesem Kontext Liberalisierungs- und Harmonisierungsmaßnahmen möglich und die Kompetenz wird u.a. durch öffentliche Interessen begrenzt.2613
ccc. Verbesserung der Verkehrssicherheit
Die dritte Litera des Art. 91 Abs. 1 AEUV legt fest, dass seitens der EU Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit erlassen werden. Dieser Aufgabenbereich zerfällt allgemeinhin in technische und organisatorische Aspekte, d.h. einerseits wird die Konstruktion von Fahrzeugen und Verkehrswegen und andererseits die Lenkung des Verhaltens der Beteiligten im Verkehr und in zusammenhängenden Bereichen erfasst.2614
Das Spektrum möglicher Regelungsinhalte erfasst insbesondere sicherheitstechnische Aspekte von Fahrzeugen und Verkehrsmitteln sowie des Baus und der Ausrüstung der Fahrwege und Straßen2615, Ausbildungsanforderungen an Fahrzeugführer, allgemeine Erziehung der Verkehrsteilnehmer, das Fahrverhalten an sich2616, die Gefahrgutbeförderung, den Informations- und Erfahrungsaustausch und die Forschung und Entwicklung.2617
ddd. Zweckdienliche Vorschriften
Art. 91 Abs. 1 lit. d) AEUV beinhaltet mit der Ermächtigung zum Erlass aller sonstigen zweckdienlichen Vorschriften schließlich eine kaum ein- und abgrenzbare ← 473 | 474 → Auffangklausel.2618 Im Einzelnen lassen sich hierauf insbesondere Maßnahmen zur Beseitigung mengenmäßiger Beschränkungen, für das Funktionieren des Wettbewerbs, zur Förderung integrierter Gesamtverkehrssysteme, zur Koordinierung, Planung, Benutzung und Finanzierung der Verkehrswege, zur Einführung eines Abgeltungssystems zur Anlastung der Wegekosten auf die Verkehrsnutzer, zur Annäherung nationaler Verkehrsmärkte und verkehrsbezogene Umweltschutz-, Sozial-, Verbraucherschutz- und Gefahrenabwehrvorschriften einschließlich Sanktionsmechanismen stützen.2619
cc. Kompetenzqualität
Die Gemeinsame Verkehrspolitik und somit auch Art. 91 AEUV fallen gemäß Art. 4 Abs. 2 lit. g) AEUV in den Bereich der geteilten Kompetenz.2620 Dementsprechend können nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AEUV grundsätzlich sowohl die EU als auch die Mitgliedstaaten im Verkehrsbereich gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen.2621 Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 AEUV i.V.m. dem Protokoll über die Ausübung der geteilten Zuständigkeit2622 verlieren die Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeit jedoch sofern und soweit die EU ihre Zuständigkeit ausgeübt hat (sog. Sperrwirkung) bzw. erlangen diese nach Art. 2 Abs. 2 Satz 3 AEUV sofern und soweit zurück, wie die EU entschieden hat, ihre Zuständigkeit nicht mehr auszuüben (sog. Kompetenzrückfall).
Entscheidend ist damit für tatsächliche Qualität der Kompetenz in erster Linie der Entwicklungsstand des Sekundärrechts. Dieses unterteilt sich im Verkehrsbereich in allgemeine Maßnahmen, die auf zwei oder alle Binnenverkehrsträger Anwendung finden, sowie isolierte Maßnahmen für Straßen-, Schienen- und Binnenschiffsverkehr.2623 ← 474 | 475 →
aaa. Allgemeine Maßnahmen
Allgemeine Maßnahmen finden sich nur wenige und betreffen i.d.R. die Sicherung des unverfälschten Wettbewerbs.2624 Im Einzelnen sind zu nennen:
• Verordnung (EWG) Nr. 1017/68 des Rates vom 19. Juli 1968 über die Anwendung von Wettbewerbsregeln auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs2625,
• Verordnung (EWG) Nr. 2988/74 des Rates vom 26. November 1974 über die Verfolgungs- und Vollstreckungsverjährung im Verkehrs- und Wettbewerbsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft2626,
• Richtlinie 92/106/EWG des Rates vom 7. Dezember 1992 über die Festlegung gemeinsamer Regeln für bestimmte Beförderungen im kombinierten Güterverkehr zwischen Mitgliedstaaten2627,
• Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates2628,
• Richtlinie 2008/68/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über die Beförderung gefährlicher Güter im Binnenland2629 und
• Verordnung (EG) Nr. 1100/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2008 über den Abbau von Grenzkontrollen der Mitgliedstaaten im Straßen und Binnenschiffsverkehr2630.
Im Bereich des Straßenverkehrs finden sich Liberalisierungs- und Harmonisierungsmaßnahmen.2631 Die Liberalisierungsvorschriften dienen insbesondere „der Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit sowie der Sicherung des unverfälschten Wettbewerbs“ und thematisieren überwiegend „den objektiven und subjektiven Marktzugang“.2632 In diesem Kontext wurden u.a. folgende Sekundärrechtsakte erlassen2633:
• Verordnung (EWG) Nr. 3916/90 des Rates vom 21. Dezember 1990 über Maßnahmen bei Krisen auf dem Güterkraftverkehrmarkt2634, ← 475 | 476 →
• Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs2635,
• Verordnung (EG) Nr. 1073/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum grenzüberschreitenden Personenkraftverkehrsmarkt und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 561/20062636,
• Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der Richtlinie 96/26/EG des Rates2637 und
• Verordnung (EWG) Nr. 4058/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die Preisbildung im Güterkraftverkehr zwischen den Mitgliedstaaten2638.
Im Hinblick auf die Harmonisierungsmaßnahmen ist festzuhalten, dass deren Hauptaugenmerk die Verkehrssicherheit ist und sich in produktbezogene, personenbezogene Maßnahmen sowie Maßnahmen zu den Verkehrsabgaben untergliedern.2639 Hinsichtlich der produktbezogenen Vorschriften sind insbesondere folgende Rechtsakte zu nennen2640:
• Richtlinie 2007/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. September 2007 zur Schaffung eines Rahmens für die Genehmigung von Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeuganhängern sowie von Systemen, Bauteilen und selbstständigen technischen Einheiten für die Fahrzeuge2641,
• Verordnung (EG) Nr. 661/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen, Kraftfahrzeuganhängern und von Systemen, Bauteilen und selbstständigen technischen Einheiten für diese Fahrzeuge hinsichtlich ihrer allgemeinen Sicherheit2642,
• Richtlinie 96/53/EG des Rates vom 25. Juli 1996 zur Festlegung der höchstzulässigen Abmessungen für bestimmte Straßenfahrzeuge im innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Verkehr in der Gemeinschaft sowie zur Festlegung der höchstzulässigen Gewichte im grenzüberschreitenden Verkehr2643, ← 476 | 477 →
• Richtlinie 92/6/EWG des Rates vom 10. Februar 1992 über Einbau und Benutzung von Geschwindigkeitsbegrenzern für bestimmte Kraftfahrzeugklassen in der Gemeinschaft2644,
• Richtlinie 95/50/EG vom 6. Oktober 1995 über einheitliche Verfahren für die Kontrolle von Gefahrguttransporten auf der Straße2645,
• Richtlinie 98/70/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 1998 über die Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen und zur Änderung der Richtlinie 93/12/EWG des Rates2646,
• Richtlinie 2009/40/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Mai 2009 über die technische Überwachung der Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeuganhänger2647 und
• Richtlinie 2000/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Juni 2000 über die technischen Unterwegskontrolle von Nutzfahrzeugen, die in der Gemeinschaft am Straßenverkehr teilnehmen2648.
Im Kontext der personenbezogenen Vorschriften wurden u.a. folgendes Sekundärrecht erlassen2649:
• Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 und (EG) Nr. 2135/98 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates2650,
• Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 über das Kontrollgerät im Straßenverkehr2651,
• Richtlinie 2002/15/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2002 zur Regelung der Arbeitszeit von Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben2652,
• Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein2653 und
• Richtlinie 2009/103/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung und die Kontrolle der entsprechenden Versicherungspflicht2654 ← 477 | 478 →
Für den Bereich der Verkehrsabgaben sind schließlich insbesondere folgende Vorschriften zu nennen2655:
• Richtlinie 2003/96/EG des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom2656 und
• Richtlinie 1999/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 1999 über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge2657.
In Bezug auf den Eisenbahnverkehr wurden seitens der EU insbesondere Regelungen zur Trennung des Fahrwegbetriebs und der Dienstleistungserbringung, zur Gewährleistung der Unabhängigkeit der Geschäftsführung von Eisenbahnunternehmen, zum diskriminierungsfreien Zugang zur Infrastruktur, zum Verfahren über die Zuweisung von Fahrwegkapazität und zur Erhebung von Fahrwegnutzungsentgelten und für die Zulassung von Eisenbahnunternehmern erlassen.2658 Die wichtigsten Rechtsakte sind2659:
• Richtlinie 91/440/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 zur Entwicklung des Eisenbahnunternehmer der Gemeinschaft2660,
• Richtlinie 95/18/EG des Rates vom 19. Juni 1995 über die Erteilung von Genehmigungen an Eisenbahnunternehmern2661,
• Richtlinie 2001/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung2662,
• Verordnung (EG) Nr. 881/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Errichtung einer Europäischen Eisenbahnagentur2663,
• Richtlinie 2004/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über die Eisenbahnsicherheit in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 95/18/EG des Rates über die Erteilung von Genehmigungen an Eisenbahnunternehmen und der Richtlinie 2001/14/EG über die Zuweisung von ← 478 | 479 → Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung2664,
• Verordnung (EU) Nr. 913/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2010 zur Schaffung eines europäischen Schienennetzes für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr2665,
• Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1170/70 des Rates2666,
• Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr2667,
• Richtlinie 2007/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 zur Änderung der Richtlinie 91/440/EWG des Rates zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft sowie der Richtlinie 2001/14/EG über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn und die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur2668 und
• Richtlinie 2007/59/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Zertifizierung von Triebfahrzeugführern, die Lokomotiven und Züge im Eisenbahnsystem in der Gemeinschaft führen2669.
ddd. Binnenschiffsverkehr
Im Bereich des Binnenschiffsverkehr finden sich schließlich ebenfalls Liberalisierungs- und Harmonisierungsmaßnahmen, die insbesondere die freie Aushandlung von Frachtraten, Regelungen zum subjektiven Marktzugang, technische Vorschriften für Binnenschiffe und Maßnahmen in Bezug auf Frachtkapazitäten vorsehen.2670 Die wichtigsten Rechtsakte sind2671:
• Verordnung (EG) Nr. 1356/96 des Rates vom 8. Juli 1996 über gemeinsame Regeln zur Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit im Binnenschiffsgüter- und -personenverkehr zwischen Mitgliedstaaten2672, ← 479 | 480 →
• Verordnung (EWG) Nr. 3921/91 des Rates vom 16. Dezember 1991 über die Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmen zum Binnenschiffsgüter- und -personenverkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind2673,
• Richtlinie 96/75/EG des Rates vom 19. November 1996 über die Einzelheiten der Befrachtung und der Frachtratenbildung im innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Binnenschiffsgüterverkehr in der Gemeinschaft2674,
• Richtlinie 87/540/EWG des Rates vom 9. November 1987 über den Zugang zum Beruf des Unternehmers im innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Binnenschiffsgüterverkehr und über die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise für diesen Beruf2675,
• Richtlinie 2006/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über die technischen Vorschriften für Binnenschiffe und zur Aufhebung der Richtlinie 82/714/EWG des Rates2676 und
• Verordnung (EG) Nr. 718/1999 des Rates vom 29. März 1999 über kapazitätsbezogene Maßnahmen für die Binnenschifffahrtsflotten der Gemeinschaft zur Förderung des Binnenschiffsverkehrs2677.
eee. Fazit
Aus der Gesamtschau über das Sekundärrecht im Verkehrsbereich ergibt sich, dass seitens der EU „ein weitgehend vollständiges und in sich kohärentes Regelungssystem zur Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit“ geschaffen wurde.2678 Die Regelungsdichte zur Verbesserung der Verkehrssicherheit ist nicht minder gering. Dementsprechend ist angesichts der in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 AEUV niedergelegten Sperrwirkung und deren sachnotwendigen Erstreckung auf im Zusammenhang stehende Bereiche2679 zu konstatieren, dass die Mitgliedstaaten auf Grund der weitgehenden Ausgestaltung des Verkehrsbereichs durch die EU in ihrer Zuständigkeit verdrängt wurden.2680
dd. Kompetenzausübungsregeln
Die Kompetenz in Art. 91 AEUV unterliegt wie jede andere Kompetenz in den Verträgen generell den allgemeinen und evtl. speziellen Kompetenzausübungsregeln. ← 480 | 481 →
aaa. Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit
Allgemeinhin sind bei geteilten Kompetenz das Subsidiaritätsprinzip aus Art. 5 Abs. 3 EUV und das Verhältnismäßigkeitsprinzip aus Art. 5 Abs. 4 EUV zu beachten. Der Inhalt beider Prinzipien wurde bereits im Rahmen des Art. 194 AEUV dargelegt, weshalb auf diese Ausführungen verwiesen wird.2681
bbb. Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage der Verkehrsunternehmer – Art. 94 AEUV
In Art. 94 AEUV findet sich eine spezielle Kompetenzausübungsregel. Hiernach ist bei jeder Maßnahme auf dem Gebiet der Beförderungsentgelte und -bedingungen, die im Rahmen des Verträge getroffen wird, der wirtschaftlichen Lage der Verkehrsunternehmer Rechnung zu tragen. Mit anderen Worten, in diesem Kontext dürfen Maßnahmen nicht nur im Interesse der Europäischen Union und der Verkehrsnutzer getroffen werden.2682
Die Vorschrift richtet sich an die Unionsorgane und erfasst sowohl den Personen- als auch den Güterverkehr.2683
Angesichts der mittlerweile zwingend vorgeschriebenen freien Preisgestaltung in den Bereichen Güterkraftverkehr, Flüge, Binnenschiffsgüterverkehr und Eisenbahnverkehrsdienste hat Art. 94 AEUV jedoch an Bedeutung verloren.2684
Das horizontale Verhältnis der Verkehrspolitik zu anderen Politikbereichen war zunächst umstritten. Mittlerweile ist jedoch allgemein anerkannt, dass verkehrspolitische Themen auch in den Anwendungsbereich anderer Artikel fallen können.2685
Das weite Inhaltsspektrum des Art. 91 AEUV führt u.a. zu einer Konkurrenzsituation mit den Art. 87, Art. 103, Art. 113, Art. 114, Art. 153, Art. 169, Art. 172, Art. 192 und Art. 194 AEUV.2686 Auf Grund fehlender ausdrücklicher Kollisionsregelungen ist auf die allgemeinen Grundsätze zur horizontalen Kompetenzabgrenzung zurückzugreifen, d.h. der Schwerpunkt einer Maßnahme ist entscheidend bzw. eine doppelte Abstützung ist geboten.2687 ← 481 | 482 →
Das denkbare Konkurrenzverhältnis zwischen Art. 91 AEUV und der Gemeinsamen Handelspolitik ist mit Art. 207 Abs. 5 AEUV durch eine Bereichsausnahme zu Gunsten der Art. 90 ff. AEUV legal ausgestaltet worden.2688
Die Art. 90 bis 100 AEUV enthalten keine ausdrückliche Vertragsschlusskompetenz für die EU im Bereich der Binnenverkehrsträger.2689 Dementsprechend wird im Folgenden untersucht, ob die EU evtl. eine implizite Kompetenz besitzt.
Grundnorm in Bezug auf die Vertragsschlusskompetenz ist seit dem Vertrag von Lissabon Art. 216 Abs. 1 AEUV, der eine abschließende Aufzählung der Vertragsschlussmöglichkeiten enthält.2690
Die erste Alternative des Art. 216 Abs. 1 AEUV bezieht sich auf die in den Verträgen enthaltenen ausdrücklichen Vertragsschlusskompetenzen.2691 Hierzu zählen nicht durch Auslegung ermittelbare Kompetenzen.2692 Dementsprechend kann entgegen einer Stimme in der Literatur keine Vertragsschlusskompetenz direkt auf Art. 91 Abs. 1 lit. a) AEUV gestützt werden.2693 Insgesamt ist Art. 216 Abs. 1 Alt. 1 AEUV damit vor diesem Hintergrund nicht weiter von Relevanz.
Die zweite Alternative des Art. 216 Abs. 1 AEUV sieht vor, dass die EU eine Übereinkunft im Rahmen der Politik der Union eingehen kann, wenn der Abschluss zur Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele erforderlich ist. Die Alternative knüpft, wie im Rahmen des Art. 194 AEUV ausgeführt2694, an die Zielbestimmungen innerhalb der Kompetenznormen der einzelnen Politikbereich ← 482 | 483 → an. Als „erforderlich“ ist der Abschluss einer Übereinkunft immer dann anzusehen, wenn die Zielverwirklichung mit internen Mitteln nicht optimal erreicht werden kann und daher ergänzend ein internationales Übereinkommen notwendig ist.2695
Im Folgenden wird untersucht, ob sich eine Vertragsschlusskompetenz auf die Zielbestimmungen der Art. 91 Abs. 1 lit. a), c) und d) AEUV i.V.m. Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 AEUV stützen lässt. Auf Ausführungen zu Art. 91 Abs. 1 lit. b) AEUV wird bewusst verzichtet, da dieser offensichtlich mit internen Mitteln optimal verwirklicht werden kann.
(1) Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. a) AEUV
Die erste Zielbestimmung des Art. 91 Abs. 1 AEUV umfasst, wie oben dargelegt2696, nicht nur den Verkehr und Durchgangsverkehr zwischen Mitgliedstaaten, sondern auch den Verkehr und Durchgangsverkehr zwischen Dritt- und Mitgliedstaaten. Gemeinsame Regel mit Drittstaaten aufzustellen ist einseitig auf Grund Souveränität der Staaten, d.h. der rechtlichen Unabhängigkeit der Staaten nach innen wie nach außen, im Allgemeinen nicht möglich.2697 Dementsprechend kann die Zielbestimmung des Art. 91 Abs. 1 lit. a) AEUV nur optimal mittels völkerrechtlicher Verträge verwirklicht werden.
Mithin ist festzuhalten, dass eine Vertragsschlusskompetenz auf Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. a) AEUV gestützt werden kann.
(2) Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. c) AEUV
Im Hinblick auf die Zielbestimmung in der dritten Litera des Art. 91 Abs. 1 AEUV, dem Erlass von Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit, ist zunächst zu konstatieren, dass dieser kein direkter Drittstaatenbezug wie der ersten Zielbestimmung in Art. 91 Abs. 1 lit. a) AEUV immanent ist. Allerdings gilt es sich vor Augen zu führen, dass die EU u.a. eine Import- und Transitregion ist und damit auch Binnenverkehrsträger aus Drittstaaten am Verkehr innerhalb der EU teilnehmen.2698 Dementsprechend kann die Verkehrssicherheit in der EU nur optimal gewährleistet werden, wenn auch Verkehrsträger aus Drittstaaten den Standards in der EU entsprechen. Durch einseitige Maßnahmen2699 ist dies jedoch auf Grund der bereits zuvor erwähnten Souveränität der Staaten im Allgemeinen nicht möglich, weshalb völkerrechtliche Verträge notwendig sind. ← 483 | 484 →
Folglich ist festzuhalten, dass eine Vertragsschlusskompetenz auf Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. c) AEUV gestützt werden kann.
(3) Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. d) AEUV
Bezüglich der letzten Zielbestimmung des Art. 91 Abs. 1 AEUV, dem Erlass aller sonstiger zweckdienlichen Maßnahmen, ist festzuhalten, dass auf Grund des kaum eingrenzbaren Inhalts keine abschließende Aussage getroffen werden kann. Zweckdienliche Maßnahmen im Verkehrsbereich, die nur in völkervertraglicher Zusammenarbeit mit Drittstaaten optimal erreicht werden können, sind gernell denkbar, womit sich auch eine Vertragsschlusskompetenz auf Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. d) AEUV stützen lässt.
In Art. 216 Abs. 1 Alt. 3 AEUV ist vorgesehen, dass der EU eine Vertragsschlusskompetenz zukommt, wenn dies in einem verbindlichen Rechtsakt der Union vorgesehen ist. Diese Alternative knüpft, wie bereits dargelegt2700, an Ermächtigungsnormen innerhalb von Verordnungen, Richtlinien und Beschlüssen i.S.d. Art. 288 AEUV an. Im relevanten Sekundärrecht finden sich jedoch keine derartigen Normen.
Gemäß der letzten Alternative des Art. 216 Abs. 1 AEUV besitzt die EU eine Vertragsschlusskompetenz, wenn der Abschluss einer Übereinkunft im Rahmen der Politik der Union gemeinsame Vorschriften beeinträchtigt oder deren Anwendungsbereich ändern könnte. Eine Beeinträchtigung2701 ist generell, wie im Rahmen des Art. 194 AEUV dargelegt2702, anzunehmen, wenn der Regelungsgegenstand des potentiellen Abkommens in den Anwendungsbereich einer Norm des Sekundärrechts oder in einen Bereich fällt, der bereits weitgehend von Gemeinschaftsvorschriften erfasst ist.
Angesichts der hohen Dichte an sekundärrechtlichen Regelung im Binnenverkehrsbereich2703 ist zu konstatieren, dass den Mitgliedstaaten praktisch keine Vertragsschlusskompetenz in diesem Bereich mehr zukommt.2704 Anders gewendet der ← 484 | 485 → EU kommt über Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 i.V.m. Art. 91 AEUV eine nahezu umfassende Vertragsschlusskompetenz im Bereich der Binnenverkehrsträger zu.2705
Die EU besitzt im Bereich der Binnenverkehrsträger eine Vertragsschlusskompetenz sowohl über Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. a), c) und d) AEUV als auch eine über Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. a), c) und d) AEUV. Letztere ist angesichts des Entwicklungsstands des Sekundärrechts und der Unsicherheit, die dem unbestimmte Rechtsbegriff „erforderlich“ in Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 AEUV immanent ist, generell vorzugswürdig.
Die Kompetenzqualität einer auf Art. 216 Abs. 1 AEUV i.V.m. einer Kompetenznorm gestützten Vertragsschlusskompetenz ist, wie bereits oben dargelegt2706, über die Art. 2 bis 6 AEUV zu ermitteln.
Auf Grund des Umstandes, dass es sich bei Art. 91 AEUV gemäß Art. 4 Abs. 2 lit. g) AEUV um eine geteilte Kompetenz handelt, sind die ermittelten Vertragsschlusskompetenz zunächst ebenfalls geteilte, können aber über Art. 3 Abs. 2 AEUV zu ausschließlichen erstarken. Letzteres wird im Folgenden untersucht.
Nach Art. 3 Abs. 2 AEUV kann eine bestehende geteilte Vertragsschlusskompetenz der EU zu einer ausschließlichen erstarken, wenn der Abschluss einer Übereinkunft in einem Gesetzgebungsakt der Union vorgesehen ist, wenn er notwendig ist, damit die Union ihre interne Zuständigkeit ausüben kann, oder soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigt oder deren Tragweite verändern könnte.
Die erste Alternative des Art. 3 Abs. 2 AEUV2707 ist in diesem Kontext nicht von Relevanz, da sich im Sekundärrecht der Verkehrspolitik keine Vertragsschlussermächtigungen finden.
In Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 AEUV ist vorgesehen, dass eine bestehende Außenkompetenz der EU zu einer ausschließlichen erstarken kann, wenn der Abschluss einer internationalen Übereinkunft notwendig ist, damit die EU ihre interne Zuständig ← 485 | 486 → ausüben kann. Diese Alternative knüpft an die Rspr. des EuGH in der Rs. 6/76 „Kramer“ und das Gutachten 1/76 „Stilllegungsfonds“ an und führt diese fort.2708 Mithin ist für die Erstarkung zu einer ausschließlichen Kompetenz entscheidend, ob eine völkerrechtliche Vereinbarung in dem Sinne notwendig ist, dass sich nur auf diese Weise und nicht durch die Aufstellung autonomer Regeln alleine unionale Ziele erreichen lassen.
(a) Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. a) AEUV
Im Hinblick auf die Vertragsschlusskompetenz Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. a) AEUV wurde zuvor festgestellt, dass sich die Zielbestimmung auch auf den Verkehr und Durchgangsverkehr zwischen Dritt- und Mitgliedstaaten erstreckt und auf Grund der Souveränität der Staaten nur mittels völkerrechtlicher Verträge optimal erreicht werden kann. Aus dem selben Grund ergibt sich auch die Notwendig zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge, da nur auf diese Weise gemeinsame Regeln mit Drittstaaten festgelegt werden können und sich so die Zielbestimmung verwirklichen lässt. Dementsprechend ist die Vertragsschlusskompetenz Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. a) AEUV gemäß Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 AEUV eine ausschließliche.
(b) Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. c) AEUV
Die Vertragsschlusskompetenz Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. c) AEUV wurde damit begründet, dass in der EU als Import- und Transitregion auch Binnenverkehrsträger aus Drittstaaten am Verkehr teilnehmen und somit eine Verbesserung der Verkehrssicherheit auf Grund der Souveränität der Staaten und unrealistischen Abriegelung des unionalen Verkehrsraum für Binnenverkehrsträger aus Drittstaaten nur optimal mittels internationaler Abkommen erreicht werden kann. Auch in diesem Kontext ergibt sich aus den die Vertragsschlusskompetenz begründenden Umständen die Ausschließlichkeit, da eine Verbesserung der Verkehrssicherheit rein mit internen Mitteln nur erreicht werden könnte, wenn Binnenverkehrsträger aus Drittstaaten vollständig vom Verkehr in der EU ausgeschlossen werden würden.
(c) Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. d) AEUV
Im Hinblick auf die Vertragsschlusskompetenz Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. d) AEUV ergibt sich die gleiche Problematik wie im Kontext der Begründung, d.h. auf Grund des kaum eingrenzbaren Inhalts der Zielbestimmung kann keine abschließende Aussage getroffen werden. Generell erscheint es aber möglich, dass auch zweckdienliche Vorschriften nur i.V.m. völkerrechtlichen Verträgen geschaffen werden können. ← 486 | 487 →
Gemäß der letzten Alternative des Art. 3 Abs. 2 AEUV kommt der EU schließlich eine ausschließliche Vertragsschlusskompetenz zu, wenn der Abschluss einer internationalen Übereinkunft gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte. Diese Alternative ist i.S.d. Rn. 30/31 der Rs. 22/70 „AETR“ aufzufassen, d.h. eine zuvor über Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 AEUV begründete, ausschließliche Vertragsschlusskompetenz der EU ist dann anzunehmen, wenn der Regelungsgegenstand eines potentiellen Abkommens in den Anwendungsbereich einer Norm des Sekundär- oder Primärrechts oder aber in einen Bereich fällt, der bereits weitgehend von Gemeinschaftsvorschriften erfasst ist.2709
Vor diesem Hintergrund und dem Entwicklungsstand des Sekundärrechts im Verkehrsbereich2710 ist zu konstatieren, dass der EU über Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 AEUV gemäß Art. 3 Abs. 2 Alt. 3 AEUV eine nahezu vollumfängliche, ausschließliche Vertragsschlusskompetenz zukommt.2711
bbb. Zusammenfassung
Die im Rahmen der Verkehrspolitik über Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 und 4 i.V.m. Art. 91 AEUV begründbaren Vertragsschlusskompetenzen sind gemäß Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 und 3 AEUV weitestgehend zu ausschließlichen erstarkt.2712 In Bezug auf Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. d) AEUV ist eine abschließende Aussage jedoch auf Grund der inhaltlichen Weite der Zielbestimmung nicht möglich. Außerdem gilt es sich hinsichtlich Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 i.V.m. Art. 91 AEUV vor Augen zuführen, dass angesichts des Entwicklungsstands des verkehrspolitischen Sekundärrechts weiterhin Bereiche existieren, die noch in die geteilte Zuständigkeit fallen.
cc. Kompetenzausübungsregeln und Vertragsschlussverfahren
Die Vertragsschlusskompetenzen in der Verkehrspolitik unterliegen wie Art. 91 AEUV selbst den allgemeinen und speziellen Kompetenzausübungsregeln.2713 Das Subsidiaritätsprinzip findet nach Art. 5 Abs. 3 EUV jedoch insoweit keine Anwendung, wie die Vertragsschlusskompetenzen zu ausschließlichen erstarkt sind.
Das Vertragsschlussverfahren richtet sich auf Grund fehlender anderweitiger Regelung in den Verträgen nach Art. 218 AEUV. ← 487 | 488 →
Die EU besitzt trotz einer fehlenden ausdrücklichen Vertragsschlusskompetenz in den Art. 90 bis 100 AEUV hinsichtlich der Binnenverkehrsträger über Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 und 4 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. a), c) und d) AEUV weitreichende Vertragsschlusskompetenzen, die bereits überwiegend nach Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 und 3 AEUV zu ausschließlichen erstarkt sind.2714
3. Seeschifffahrt und Luftverkehr – Art. 100 Abs. 2 AEUV
In Art. 100 Abs. 2 AEUV finden sich, wie eingangs dargelegt, die Vorschriften zur Ausgestaltung der Gemeinsamen Verkehrspolitik in den Bereichen Seeschifffahrt und Luftverkehr.2715
Ordnungspolitische oder sonstige Vorgaben i.S. einer Gesamtkonzeption für die Gemeinsame Verkehrspolitik in diesen Bereichen finden sich hierin allerdings nicht. Art. 100 Abs. 2 AEUV enthält lediglich eine allgemein gehaltene Rechtsetzungsermächtigung.
a. Rechtsetzungsermächtigung
Hiernach können das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren2716 und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses2717 sowie des Ausschusses der Regionen2718 geeignete Vorschriften für die Seeschifffahrt und die Luftfahrt erlassen.
aa. Inhaltlicher Gestaltungsspielraum
Der inhaltliche Gestaltungsspielraum, der durch die Kompetenz eröffnet wird, ist auf Grund der Erstreckung auf „geeignete Vorschriften“ nur insoweit beschreibbar, dass der EU eine weitreichende Regelungsbefugnis offensteht, die den allgemeinen Vorschriften der Verträge unterliegt und über das Inhaltsspektrum des Art. 91 AEUV hinausgeht.2719 ← 488 | 489 →
Art. 100 Abs. 2 AEUV fällt gemäß Art. 4 Abs. 2 lit. g) AEUV als Teil der unionalen Verkehrspolitik generell in den Bereich der geteilten Kompetenzen.2720 Dementsprechend ist für die tatsächliche Qualität der Rechtsetzungsermächtigung nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 AEUV2721 in erster Linie der Entwicklungsstand des unionalen Sekundärrechts entscheidend.
aaa. Seeschifffahrt
Hinsichtlich der Seeschifffahrt hat die EU insbesondere Regelungen zur Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit, zur Sicherheit, zum sozialen Schutz von Seeleuten, zum Umweltschutz und zu Passagierrechten erlassen.2722 Im Einzelnen sind u.a. folgende Liberalisierungs- und Harmonisierungsmaßnahmen ergangen2723:
• Verordnung (EWG) Nr. 4055/86 vom 22. Dezember 1986 zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf die Seeschifffahrt zwischen Mitgliedstaaten sowie zwischen Mitgliedstaaten und Drittstaaten2724,
• Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 des Rates vom 22. Dezember 1986 über die Einzelheiten der Anwendung der Artikel 85 und 86 des Vertrags auf den Seeverkehr2725,
• Verordnung (EWG) 4057/86 des Rates vom 22. Dezember 1986 über unlautere Preisbildungspraktiken in der Seeschifffahrt2726,
• Verordnung (EWG) 4058/86 des Rates vom 22. Dezember 1986 für ein koordiniertes Vorgehen zum Schutz des freien Zugangs zu Ladungen in der Seeschifffahrt2727,
• Verordnung (EWG) Nr. 3577/92 des Rates vom 7. Dezember 1992 zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf den Seeverkehr in den Mitgliedstaaten (Seekabotage)2728,
• Verordnung (EG) Nr. 417/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Februar 2002 zur beschleunigten Einführung von Doppelhüllen oder gleichwertigen Konstruktionsanforderungen für Einhüllen-Öltankschiffe und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2978/94 des Rates2729, ← 489 | 490 →
• Verordnung (EG) Nr. 1406/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2002 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs2730,
• Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in Artikel 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln2731,
• Verordnung (EG) Nr. 782/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. April 2003 über das Verbot zinnorganischer Verbindungen auf Schiffen2732,
• Verordnung (EG) Nr. 725/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Erhöhung der Gefahrenabwehr auf Schiffen und in Hafenanlagen2733,
• Verordnung (EG) Nr. 336/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Februar 2006 zur Umsetzung des Internationalen Codes für Maßnahmen zur Organisation eines sicheren Schiffsbetriebs innerhalb der Gemeinschaft und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 3051/95 des Rates2734,
• Verordnung (EG) Nr. 1419/2006 des Rates vom 25. September 2006 zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 über die Einzelheiten der Anwendung der Artikel 85 und 86 des Vertrags auf den Seeverkehr und zur Ausweitung des Anwendungsbereichs der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 auf Kabotage und internationale Trampdienste2735,
• Verordnung (EG) Nr. 246/2009 des Rates vom 26. Februar 2009 über die Anwendung des Artikels 81 Absatz 3 des Vertrages auf bestimmte Gruppen von Vereinbarungen, Beschlüssen und aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen zwischen Seeschifffahrtsunternehmen (Konsortien)2736,
• Verordnung (EG) Nr. 906/2009 der Kommission vom 28. September 2009 über die Anwendung von Artikel 81 Absatz 3 EG-Vertrag auf bestimmte Gruppen von Vereinbarungen, Beschlüssen und aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen zwischen Seeschifffahrtsunternehmen (Konsortien)2737,
• Richtlinie 96/98/EG des Rates vom 20. Dezember 1996 über Schiffsausrüstung2738,
• Richtlinie 1999/35/EG des Rates vom 29. April 1999 über ein System verbindlicher Überprüfungen im Hinblick auf den sicheren Betrieb von Ro-Ro-Fahrgastschiffen und Fahrgast-Hochgeschwindigkeitsfahrzeugen im Linienverkehr2739,
• Richtlinie 1999/63/EG des Rates vom 21. Juni 1999 zu der vom Verband der Reeder in der Europäischen Gemeinschaft (European Community Shipowners’ ← 490 | 491 → Association ECSA) und dem Verband der Verkehrsgewerkschaften in der Europäischen Union (Federation of Transport Workers’ Unions in the European Union FST) getroffenen Vereinbarungen über die Regelung der Arbeitszeiten von Seeleuten2740,
• Richtlinie 1999/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 1999 zur Durchsetzung der Arbeitszeitregelung für Seeleute an Bord von Schiffen, die Gemeinschaftshäfen anlaufen2741,
• Richtlinie 2003/25/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. April 2003 über besondere Stabilitätsanforderungen für Ro-Ro-Fahrgastschiffe2742,
• Richtlinie 2005/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Meeresverschmutzung durch Schiffe und die Einführung von Sanktionen für Verstöße2743,
• Richtlinie 2005/45/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die gegenseitige Anerkennung von Befähigungszeugnissen der Mitgliedstaaten für Seeleute und zur Änderung der Richtlinie 2001/25/EG2744,
• Richtlinie 2008/106/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Mindestanforderungen für die Ausbildung von Seeleuten2745,
• Richtlinie 2009/16/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 über die Hafenstaatkontrolle2746 und
• Richtlinie 2009/45/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Mai 2009 über Sicherheitsvorschriften und -normen für Fahrgastschiffe2747.
bbb. Luftfahrt
Auf Ausführungen zur Luftfahrt wird auf Grund deren fehlender Bedeutung für den Untersuchungsgegenstand bewusst verzichtet.2748 ← 491 | 492 →
In der Gesamtschau ist nichtsdestotrotz festzuhalten, dass die EU durch ihre Gesetzgebungstätigkeit die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten im Bereich der Seeschifffahrt und Luftfahrt nahezu vollständig zurückgedrängt hat.2749
Die Rechtsetzungsermächtigung des Art. 100 Abs. 2 AEUV unterliegt wie jede andere Kompetenz in den Verträgen den allgemeinen und evtl. speziellen Kompetenzausübungsregeln.
Spezielle Ausübungsregeln wie z.B. Art. 94 AEUV sind für diesen Kontext nicht vorhanden, d.h. es verbleiben das Subsidiaritätsprinzip aus Art. 5 Abs. 3 EUV und das Verhältnismäßigkeitsprinzip aus Art. 5 Abs. 4 EUV. Beide Prinzipien wurden bereits im Rahmen des Art. 194 AEUV näher dargelegt, weshalb auf diese Ausführungen verwiesen wird.2750
dd. Konkurrenzen
Im Hinblick auf das horizontale Konkurrenzverhältnis des Art. 100 Abs. 2 AEUV zu anderen Kompetenznormen ist zunächst erneut festzuhalten, dass mittlerweile allgemein anerkannt ist, dass verkehrspolitische Themen auch in den Anwendungsbereich anderer Artikel fallen können.2751
In Anbetracht des weiten Inhaltsspektrums des Art. 100 Abs. 2 AEUV sind insbesondere Überschneidungen mit den Art. 87, Art. 103, Art. 113, Art. 114, Art. 153, Art. 169, Art. 172, Art. 192 und Art. 194 AEUV denkbar.2752 Auf Grund fehlender ausdrücklicher Kollisionsregelungen ist auf die allgemeinen Grundsätze zur horizontalen Kompetenzabgrenzung zurückzugreifen, d.h. der Schwerpunkt einer Maßnahme ist entscheidend bzw. eine doppelte Abstützung ist geboten.2753
Das denkbare Konkurrenzverhältnis zwischen Art. 100 Abs. 2 AEUV und der Gemeinsamen Handelspolitik ist mit Art. 207 Abs. 5 AEUV durch eine Bereichsausnahme zu Gunsten der Art. 90 ff. AEUV legal ausgestaltet worden.2754 ← 492 | 493 →
b. Vertragsschlusskompetenz
Weder die Art. 90 bis 100 AEUV noch andere Artikel der Verträge enthalten eine ausdrückliche Vertragsschlusskompetenz für die EU im Bereich Seeschiff- und Luftfahrt.2755 Dementsprechend wird im Folgenden untersucht, ob der EU auch nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon eine implizite Kompetenz in diesem Kontext zukommt.
Grundnorm in Bezug auf die Vertragsschlusskompetenz ist seit dem Vertrag von Lissabon, wie bereits mehrfach erwähnt, Art. 216 Abs. 1 AEUV, der eine abschließende Aufzählung der Vertragsschlussmöglichkeiten enthält.2756
Die erste Alternative des Art. 216 Abs. 1 AEUV ist in diesem Kontext nicht von Relevanz, da sie sich auf die ausdrücklichen Vertragsschlusskompetenzen bezieht.2757
Nach Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 AEUV besitzt die EU eine Vertragsschlusskompetenz, wenn der Abschluss zur Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele erforderlich ist. Die Alternative knüpft, wie im Rahmen des Art. 194 AEUV ausgeführt2758, an die Zielbestimmungen innerhalb der Kompetenznormen der einzelnen Politikbereich an. Als „erforderlich“ ist der Abschluss einer Übereinkunft immer dann anzusehen, wenn die Zielverwirklichung mit internen Mitteln nicht optimal erreicht werden kann und daher ergänzend ein internationales Übereinkommen notwendig ist.2759
Angesichts des kaum eingrenzbaren Inhalts des Art. 100 Abs. 2 AEUV kann in diesem Zusammenhang lediglich konstatiert werden, dass „geeignete Vorschriften“ denkbar sind, die nur in völkervertraglicher Zusammenarbeit mit Drittstaaten optimal erreicht werden können. Mit anderen Worten, eine Vertragsschlusskompetenz auf Grundlage Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 100 Abs. 2 AEUV ist generell möglich.
In Art. 216 Abs. 1 Alt. 3 AEUV ist vorgesehen, dass der EU eine Vertragsschlusskompetenz zukommt, wenn dies in einem verbindlichen Rechtsakt der Union vorgesehen ← 493 | 494 → ist. Diese Alternative knüpft, wie bereits dargelegt2760, an Ermächtigungsnormen innerhalb von Verordnungen, Richtlinien und Beschlüssen i.S.d. Art. 288 AEUV an. Im relevanten Sekundärrecht finden sich jedoch keine derartigen Normen.
Gemäß der letzten Alternative des Art. 216 Abs. 1 AEUV besitzt die EU eine Vertragsschlusskompetenz, wenn der Abschluss einer Übereinkunft im Rahmen der Politik der Union gemeinsame Vorschriften beeinträchtigt oder deren Anwendungsbereich ändern könnte. Eine Beeinträchtigung2761 ist generell, wie im Rahmen des Art. 194 AEUV dargelegt2762, anzunehmen, wenn der Regelungsgegenstand des potentiellen Abkommens in den Anwendungsbereich einer Norm des Sekundärrechts oder in einen Bereich fällt, der bereits weitgehend von Gemeinschaftsvorschriften erfasst ist.
Angesichts der hohen Dichte an sekundärrechtlichen Regelungen im Bereich der Seeschiff- und Luftfahrt ist zu konstatieren, dass den Mitgliedstaaten praktisch keine Vertragsschlusskompetenz mehr in diesem Zusammenhang zukommt. Anders gewendet die EU besitzt über Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 AEUV i.V.m. Art. 100 Abs. 2 AEUV eine nahezu umfassende Vertragsschlusskompetenz im Bereich der Seeschifffahrt und des Luftverkehrs.2763
Der EU kommt auch nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Bereich der Seeschiff- und Luftfahrt eine Vertragsschlusskompetenz zu. Diese lässt sich über Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 bzw. 4 i.V.m. Art. 100 Abs. 2 AEUV begründen. Angesichts der hohen Dichte an Sekundärrecht ist jedoch Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 i.V.m. Art. 100 Abs. 2 AEUV generell vorzugswürdig, da Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 100 Abs. 2 AEUV auf Grund des unbestimmten Rechtsbegriffs „geeignete Vorschriften“ eine gewisse Unsicherheit immanent ist.
Die Kompetenzqualität einer auf Art. 216 Abs. 1 AEUV i.V.m. einer Kompetenznorm gestützten Vertragsschlusskompetenz ist, wie bereits oben dargelegt2764, über die Art. 2 bis 6 AEUV zu ermitteln. Auf Grund des Umstandes, dass es sich bei Art. 100 ← 494 | 495 → Abs. 2 AEUV gemäß Art. 4 Abs. 2 lit. g) AEUV um eine geteilte Kompetenz handelt, sind die ermittelten Vertragsschlusskompetenz zunächst ebenfalls geteilte, können aber über Art. 3 Abs. 2 AEUV zu ausschließlichen erstarken. Letzteres wird im Folgenden untersucht.
Die erste Alternative des Art. 3 Abs. 2 AEUV2765 ist in diesem Kontext nicht von Relevanz, da sich im Sekundärrecht der Seeschiff- und Luftfahrt keine Vertragsschlussermächtigungen finden.
In Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 AEUV ist vorgesehen, dass eine bestehende Außenkompetenz der EU zu einer ausschließlichen erstarken kann, wenn der Abschluss einer internationalen Übereinkunft notwendig ist, damit die EU ihre interne Zuständig ausüben kann. Diese Alternative knüpft an die Rspr. des EuGH in der Rs. 6/76 „Kramer“ und das Gutachten 1/76 „Stilllegungsfonds“ an und führt diese fort.2766 Mithin ist für die Erstarkung zu einer ausschließlichen Kompetenz entscheidend, ob eine völkerrechtliche Vereinbarung in dem Sinne notwendig ist, dass sich nur auf diese Weise und nicht bereits durch die Aufstellung autonomer Regeln unionale Ziele erreichen lassen.
Angesichts der inhaltlichen Weite der Vertragsschlusskompetenz Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 100 Abs. 2 AEUV ist zu konstatieren, dass Bereiche denkbar sind, in denen geeignete Vorschriften nur i.V.m. völkerrechtlichen Verträgen geschaffen werden könne. Eine abschließende Aussage ist jedoch in diesem Kontext nicht möglich.
Gemäß der letzten Alternative des Art. 3 Abs. 2 AEUV kommt der EU schließlich eine ausschließliche Vertragsschlusskompetenz zu, wenn der Abschluss einer internationalen Übereinkunft gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte. Diese Alternative ist i.S.d. Rn. 30/31 der Rs. 22/70 ← 495 | 496 → „AETR“ aufzufassen, d.h. eine zuvor über Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 AEUV begründete, ausschließliche Vertragsschlusskompetenz der EU ist dann anzunehmen, wenn der Regelungsgegenstand eines potentiellen Abkommens in den Anwendungsbereich einer Norm des Sekundär- oder Primärrechts oder aber in einen Bereich fällt, der bereits weitgehend von Gemeinschaftsvorschriften erfasst ist.2767
Vor diesem Hintergrund und angesichts der hohen Dichte an sekundärrechtlichen Regelungen im Bereich der Seeschiff- und Luftfahrt ist zu konstatieren, dass der EU über Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 AEUV i.V.m. Art. 100 Abs. 2 AEUV eine nahezu umfassende, ausschließliche Vertragsschlusskompetenz in diesen Bereichen zukommt.2768
Die im Rahmen der Seeschiff- und Luftfahrt über Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 bzw. 4 i.V.m. Art. 100 Abs. 2 AEUV begründbaren Vertragsschlusskompetenzen sind zum Teil nach Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 und 3 AEUV zu ausschließlichen erstarkt.2769 In Bezug auf Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 100 Abs. 2 AEUV gilt es sich vor Augen zu führen, dass eine abschließende Aussage auf Grund der Inhaltsweite des Art. 100 Abs. 2 AEUV nicht getroffen werden kann. Hinsichtlich Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 i.V.m. Art. 100 Abs. 2 AEUV ist festzuhalten, dass auf Grund des Entwicklungsstandes des Sekundärrechts evtl. Bereiche existieren können, die noch in die geteilte Zuständigkeit fallen.
Die Vertragsschlusskompetenzen im Bereich der Seeschiff- und Luftfahrt unterliegen wie Art. 100 Abs. 2 AEUV selbst den allgemeinen und evtl. speziellen Kompetenzausübungsregeln.2770 Das Subsidiaritätsprinzip findet nach Art. 5 Abs. 3 EUV jedoch insoweit keine Anwendung, wie die Vertragsschlusskompetenzen zu ausschließlichen erstarkt sind.
Das Vertragsschlussverfahren richtet sich auf Grund fehlender anderweitiger Regelung in den Verträgen nach Art. 218 AEUV.
Die EU besitzt trotz einer fehlenden ausdrücklichen Vertragsschlusskompetenz in den Art. 90 bis 100 AEUV hinsichtlich der Seeschiff- und Luftfahrt über Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 bzw. 4 i.V.m. Art. 100 Abs. 2 AEUV weitreichende Vertragsschlusskompetenzen, ← 496 | 497 → die bereits überwiegend nach Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 bzw. 3 AEUV zu ausschließlichen erstarkt sind.2771
Die verkehrspolitischen Regelungen der Art. 90 bis 100 AEUV erfassen den Großteil der im internationalen Energiehandel eingesetzten Verkehrsträger. Nicht in den Anwendungsbereich der Verkehrspolitik fallen lediglich Rohrleitungen, Elektrizitätsnetze und Förderbänder.
Auf Grund der generalklauselartigen Rechtsetzungsermächtigungen und Vertragsschlusskompetenzen besteht für die EU die Möglichkeit den Verkehrsbereich in all seinen Facetten in der Union und im Verhältnis zu Drittstaaten zu regeln. Den ursprünglichen Charakter als geteilte Zuständigkeit nach Art. 4 Abs. 2 lit. g) AEUV hat die Verkehrspolitik auf Grund der hohen Dichte an unionalem Sekundärrecht nach innen über Art. 2 Abs. 2 Satz 2 AEUV und nach außen über Art. 3 Abs. 2 Alt. 3 AEUV weitgehend verloren. Für die Energieaußenhandelspolitik der EU bedeutet dies, dass die Union den für den Energiehandel bedeutsamen Transportbereich weitgehend alleine und ohne Beteiligung der Mitgliedstaaten mit Drittstaaten regeln kann, wobei die Sicherstellung des freien Transits durch Drittstaaten vollständig in den alleinigen Aufgabenbereich der EU fällt.
VI. Transeuropäische Netze – Art. 170–172 AEUV
Im folgenden Abschnitt werden die Regelungen der Art. 170 bis 172 AEUV zu den transeuropäischen Netzen, die in der Abkommenspraxis bis zum Vertrag von Lissabon nur einmal explizit genannt wurden2772, auf ihre Bedeutung für den Energieaußenhandel untersucht.
Die Vorschriften zu den transeuropäischen Netzen gliedern sich in die Zielbestimmungen in Art. 170 AEUV, die Handlungsinstrumente in Art. 171 AEUV und die Beschlussfassung in Art. 172 AEUV.2773 ← 497 | 498 →
Nach Art. 4 Abs. 2 lit. h) AEUV fällt die Politik der transeuropäischen Netze generell in die geteilte Zuständigkeit zwischen EU und Mitgliedstaaten.2774
2. Ziele – Art. 170 AEUV
Die Regelung des Art. 170 AEUV zu den Zielbestimmungen unterteilt sich in zwei Absätze. Im ersten Absatz finden sich allgemeine Rahmenvorgaben und die Festlegungen zum Gegenstand des Politikbereichs.2775 Der zweite Absatz enthält einen abschließenden Zielkatalog für die Politik der transeuropäischen Netze.2776
a. Allgemeine Rahmenvorgaben und Gegenstand
Gemäß Art. 170 Abs. 1 AEUV trägt die EU zum Auf- und Ausbau transeuropäischer Netze in den Bereichen der Verkehrs-, Telekommunikations- und Energieinfrastruktur bei, um einen Beitrag zur Verwirklichung der Ziele der Art. 26 und Art. 174 AEUV zu leisten und um den Bürgern der Union, den Wirtschaftsbeteiligten sowie den regionalen und lokalen Gebietskörperschaften in vollem Umfang die Vorteile zugute kommen zu lassen, die sich aus der Schaffung eines Raums ohne Binnengrenzen ergeben.
Gegenstand der Politik der transeuropäischen Netze ist dem Wortlaut des Art. 170 Abs. 1 AEUV nach ein Beitrag zum Auf- und Ausbau der genannten Netze in den Bereichen der Verkehrs-, Telekommunikations- und Energieinfrastruktur. In den Verträgen findet sich zu hierzu keine Legaldefinition.
aaa. Transeuropäische Netze
Mit „transeuropäisch“ wird eingangs allerdings klargestellt, dass sich der Politikbereich nicht auf rein nationale oder lokale, sondern auf Netze, denen eine Bedeutung für den gesamten europäischen Raum zukommt, bezieht.2777 Im Einzelnen sind damit nicht nur grenzüberschreitende Netze innerhalb der EU, sondern auch Netze zu ← 498 | 499 → europäischen Drittstaaten erfasst.2778 Letzteres ergibt sich aus der systematischen Zusammenschau mit Art. 171 Abs. 3 AEUV, in dem sich eine Regelung zur Kooperation mit Drittstaaten findet.2779
Der Netzbegriff wurde bereits ausführlich im Rahmen des Art. 194 AEUV untersucht, weshalb auf diese Ausführungen verwiesen wird.2780 Im Ergebnis wurde dort festgehalten, dass unter einem „Netz“ im Allgemeinen ein raumübergreifendes, zwischen einer Vielzahl von Anschluss-, Verbindungs- und Endpunkten komplex verzweigtes Transport- und Logistiksystem für Güter, Personen und Information zu verstehen ist und sowohl materielle/physische und Dienstleistungs- als auch virtuelle Netze erfasst werden.
In der Zusammenschau ist damit zu konstatieren, dass unter dem Begriff „transeuropäische Netze“ alle raumübergreifende, zwischen einer Vielzahl von Anschluss-, Verbindungs- und Endpunkten komplex verzweigte Transport- und Logistiksysteme für Güter, Personen und Information zwischen den Mitgliedstaaten und europäischen Drittstaaten zu verstehen sind.
bbb. Infrastrukturen
Der Beitrag, der mit dem Politikbereich geleistet werden soll, erstreckt sich dem Wortlaut nach allerdings nicht auf das gesamte Spektrum der transeuropäischen Netze, sondern ist abschließend auf die Bereiche der Verkehrs-, Telekommunikations- und Energieinfrastruktur beschränkt.2781
Der Begriff „Infrastruktur“ umfasst in diesem Zusammenhang alle die für die Beförderung von Personen, Gütern, Daten, Signalen oder Energie zwischen zwei Orten erforderlichen, ortsfesten2782 und dauerhaften Einrichtungen.2783
Im Bereich des Verkehrs sind dies die Straßen-, Eisenbahn- und Binnenwasserwege, Bahnhöfe, Häfen, Flughäfen und sonstige Verkehrsknotenpunkte sowie die ← 499 | 500 → im Zusammenhang stehenden technischen Einrichtungen.2784 Beispiel für letzteres sind Verkehrsmanagementsysteme sowie Ortungs- und Navigationssysteme.2785
Im Energiebereich sind zur Infrastruktur unabhängig von der Lage im Raum2786 und einschließlich aller Stufen2787 und Funktionen2788 die klassischen Rohrleitungssysteme für flüssige und gasförmige Energieformen wie z.B. Erdgas und Erdöl, die Rohrleitungssysteme für Fernwärme und -kälte und die Kabelleitungssysteme für Elektrizität sowie die jeweils im Zusammenhang stehenden Nebenanlagen zu zählen.2789 Beispiele für letztere sind insbesondere Netzpuffer und Speicheranlagen.
Ausführungen zur Telekommunikationsinfrastruktur werden an dieser Stelle angesichts des Untersuchungsgegenstandes bewusst unterlassen.2790
ccc. Beitrag zum Auf- und Ausbau
Neben der Beschränkung auf die genannten Infrastrukturen ist die Politik der transeuropäischen Netze schließlich auf einen Beitrag zum Auf- und Ausbau der Infrastrukturbereiche begrenzt.
Hieraus lässt sich ableiten, dass der EU lediglich eine unterstützende, orientierende und koordinierende Rolle zukommt.2791 Mit anderen Worten, die Hauptverantwortung im Bereich der transeuropäischen Netze z.B. für Planung, Finanzierung, Bau und Betrieb verbleibt bei den Mitgliedstaaten.2792 Dies wird in systematischer Hinsicht einerseits durch den auf eine „Förderung“ beschränkten Zielkatalog des ← 500 | 501 → Art. 170 Abs. 2 AEUV und andererseits sowohl durch Art. 171 Abs. 2 AEUV, der eine Koordination zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission vorsieht2793, als auch durch den Territorialvorbehalt des Art. 172 UA 2 AEUV2794 bestätigt.
In der Gesamtschau ist somit zusammenfassen, dass Gegenstand der Politik der transeuropäischen Netze die Unterstützung des Auf- und Ausbaus der physischen Infrastrukturen sowie der im Zusammenhang stehenden Nebenanlagen in den Bereichen Verkehr, Telekommunikation und Energie ist. In anderen Worten bei den Art. 170 bis 172 AEUV handelt es sich um infrastrukturpolitische Regelungen.2795 Folglich sind Dienstleistungen, die im Rahmen der Nutzung der Infrastrukturen erbracht werden, nicht Gegenstand des Politikbereichs.2796
bb. Allgemeine Rahmenvorgaben
Ähnlich dem „chapeau“ des Art. 194 Abs. 1 AEUV enthält Art. 170 Abs. 1 AEUV mit dem Beitragleisten zur Verwirklichung der Ziele der Art. 26 und Art. 174 AEUV und dem den Unionsbürgern, Wirtschaftsbeteiligten und regionalen sowie lokalen Gebietskörperschaften Zugutekommenlassen der Vorteile des Binnenmarkts allgemeine Rahmenvorgaben für die Politik der transeuropäsichen Netze.
aaa. Binnenmarkt und Zusammenhalt
Mittels der ersten Rahmenvorgabe wird klargestellt, dass der Politikbereich ein Instrument zur Verwirklichung des Binnenmarkts2797 und zur Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts2798 ist.2799 Mithin haben Maßnahmen im Bereich der transeuropäischen Netze stets einen dienenden Charakter2800 und dürfen die Ziele der Art. 26 und Art. 174 AEUV nicht konterkarieren. ← 501 | 502 →
bbb. Begünstigte
Die zweite Rahmenvorgabe enthält mit den Unionsbürgern, den Wirtschaftsbeteiligten und den regionalen sowie lokalen Gebietskörperschaften die Begünstigten der Politik der transeuropäischen Netze.2801 Die Differenzierung zwischen den ersten beiden zeigt, dass einerseits sowohl natürliche als auch juristische und andererseits sowohl wirtschaftlich als auch nicht-wirtschaftlich tätige Personen zum Begünstigtenkreis zu zählen sind.2802 Ein einklagbarer Rechtsanspruch der Begünstigten lässt sich der Rahmenvorgabe allerdings nicht entnehmen, da diese hierfür zu unbestimmt ist.
b. Zielkatalog
In Art. 170 Abs. 2 AEUV findet sich, wie bereits zuvor angemerkt, ein abschließender Zielkatalog für den Politikbereich der transeuropäischen Netze.2803 Hiernach zielt die Tätigkeit der EU auf die Förderung des Verbundes, der Interoperabilität der einzelstaatlichen Netze und des Zugangs zu diesen Netzen ab.
aa. Förderung des Verbundes
Unter „Förderung des Verbundes der einzelstaatlichen Netze“ wird allgemeinhin die Unterstützung bei der Lückenschließung zwischen den bestehenden Infrastrukturen durch den Kapazitätsausbau vorhandener Verbindungen und den Neubau transnationaler Verbindungen verstanden.2804 Hierdurch sollen physische Hindernisse wie z.B. fehlende Verbindungsstücke zwischen Autobahnen, fehlende Kanäle zwischen ← 502 | 503 → benachbarten Flüssen oder sonstige Nadelöhre für den Austausch von Waren und Dienstleistungen beseitigt werden.2805
bb. Förderung der Interoperabilität
Die Förderung der Interoperabilität der einzelstaatlichen Netze knüpft an die technische Verbundfähigkeit an.2806 Diese wird generell durch technische Kompatibilität der einzelstaatlichen Netze untereinander erreicht.2807 Ziel der Tätigkeit der EU ist mithin die Vollharmonisierung bzw. die weitestgehende Angleichung von bestehenden oder neugeschaffenen technischen Zugangs- und Betriebsbedingungen zu unterstützen.2808 Beispiele für Inkompatibilitäten sind unterschiedliche Spurweiten der Schienenwege oder Spannungs- bzw. Druckunterschiede bei Elektrizitäts- oder Rohrleitungen.2809
cc. Förderung des Zugangs
Als letztes Ziel nennt Art. 170 Abs. 2 AEUV die Förderung des Zugangs zu den einzelstaatlichen Netzen. Unter Netzzugang ist im Allgemeinen die Möglichkeit der Inanspruchnahme der einzelnen Infrastrukturen zu eigenen Zwecken zu verstehen.2810
Angesichts des offen Wortlauts wird in diesem Zusammenhang die Frage diskutiert, ob die Zielbestimmung neben der Förderung des physischen Zugangs auch die Förderung des Anspruchs auf Netzzugang, d.h. des sog. third-party-access umfasst.2811 Letzteres ist jedoch mit dem Verweis auf die Systematik und den telos des Politikbereichs abzulehnen. Wie zuvor gezeigt, ist der Gegenstand des Politikbereichs ← 503 | 504 → auf physische Infrastrukturen begrenzt und damit sind die transeuropäischen Netze eine infrastrukturpolitische und keine ordnungspolitische Zuständigkeit, die die Regulierung des Anspruchs auf Netzzugang umfassen würde.2812 Außerdem wäre die Subsumtion des Anspruchs auf Netzzugang unter die letzte Zielbestimmung ein Bruch in der Systematik des Art. 170 Abs. 2 Satz 1 AEUV, da die ersten beiden Zielbestimmungen ausschließlich an physische Aspekte anknüpfen.2813
dd. Rahmenbedingungen
Neben den eben dargestellten Zielen enthält Art. 170 Abs. 2 AEUV schließlich noch zwei Rahmenbedingungen, die seitens der EU bei der Zielverfolgung zu beachten sind. Einerseits hat die Förderung des Verbundes, der Interoperabilität und des Zugangs im Rahmen eines Systems offener und wettbewerbsorientierter Märkte zu erfolgen und andererseits ist der Notwendigkeit Rechnung zu tragen, insulare, eingeschlossene und am Rande gelegene Gebiete mit den zentralen Gebieten der EU zu verbinden.
aaa. System offener und wettbewerbsorientierter Märkte
Die erste Rahmenbedingung wurde bereits im Zusammenhang mit den „chapeau“-Vorgaben des Art. 194 Abs. 1 AEUV aufgegriffen und als funktional negative Begrenzung charakterisiert.2814
Im Einzelnen soll hierdurch, korrespondierend mit dem Grundsatz der offenen Marktwirtschaft aus Art. 119 und Art. 120 AEUV2815, verhindert werden, dass die marktwirtschaftlichen Grundregeln des Unionsrecht durch den Förderbeitrag der EU außer Kraft gesetzt werden. Mit anderen Worten, im Bereich der transeuropäischen Netze sind in erster Linie Anreize für private Initiativen zu schaffen und diese sind zu fördern.2816 Die Förderbeiträge sind jedoch an den wettbewerblichen ← 504 | 505 → und marktwirtschaftlichen Gewährleistungen zu messen, damit diese nicht zu Wettbewerbsverfälschungen oder dirigistischen Eingriffen in die Märkte führen.2817 In Bezug auf Finanzierungsleistungen bedeutet dies bspweise eine Überprüfung an Hand der Beihilferegeln der Art. 107 ff. AEUV.2818
bbb. Einbindung abgelegener Gebiete
Das Rechnungtragen der Verbindung insularer, eingeschlossener und am Rande der EU gelegener Gebiete mit den zentralen Gebieten der EU ist eine Bezugnahme auf den Verweis des Art. 170 Abs. 1 AEUV auf Art. 174 AEUV.2819
Insulare, eingeschlossene und am Rande der EU gelegene Gebiete i.S.d. der Rahmenbedingung sind Areale, die auf Grund ihrer geographischen Lage nicht bzw. nicht hinreichend an die bestehenden Infrastrukturen angeschlossen sind.2820 Zentrale Gebiete der EU i.S.d. Art. 170 Abs. 2 Satz 2 AEUV sind die Wirtschafts- und Ballungszentren der EU.2821
Aus dem Begriff „Rechnung tragen“ lässt sich schließlich ableiten, dass es sich bei der Rahmenbedingung um eine Berücksichtigungspflicht handelt. Die Vorgaben aber nicht in jedem Einzelfall verwirklicht werden müssen.
Der Politikbereich der transeuropäischen Netze tritt u.a. mit der Energie- und Verkehrspolitik in Konkurrenz.
aa. Energie – Art. 194 AEUV
Die Überschneidung mit der Energiepolitik resultiert aus dem Umstand, dass sich die Förderung des Auf- und Ausbaus der transeuropäischen Netze im Energiebereich auch unter Art. 194 Abs. 1 lit. b) und d) AEUV subsumieren lässt.2822 Angesichts fehlender ausdrücklicher Kollisionsregeln ist in diesem Kontext auf die allgemeinen Grundsätze ← 505 | 506 → zur horizontalen Kompetenzabgrenzung zurückzugreifen, d.h. der Schwerpunkt einer Maßnahme ist entscheidend bzw. ein doppelte Abstützung geboten.2823
bb. Verkehr – Art. 90 ff. AEUV
Die nahezu nicht eingrenzbare Auffangklausel des Art. 91 Abs. 1 lit. d) AEUV führt zu einer Überschneidung der transeuropäischen Netze mit der Verkehrspolitik.2824 Ausdrückliche Kollisionsnormen fehlen allerdings auch in diesem Zusammenhang, weshalb erneut die allgemeinen Grundsätze zur horizontalen Kompetenzabgrenzung Anwendung finden und damit der Schwerpunkt einer Maßnahme entscheidend bzw. ein doppelte Abstützung geboten ist.2825
3. Handlungsinstrumente – Art. 171 AEUV
Die einzelnen Handlungsinstrumente, die seitens der EU zur Erreichung der allgemeinen Rahmenvorgaben und Ziele des Art. 170 AEUV ergriffen werden können, sind in Art. 171 AEUV abschließend und ohne Rangfolge niedergelegt.2826
a. Katalog des Art. 171 Abs. 1 AEUV
In den Spiegelstrichen 1 bis 3 des Art. 171 Abs. 1 AEUV finden sich die Festlegungen zu Leitlinien, zur Förderung der Interoperabilität und zur finanziellen Unterstützung.
aa. Leitlinien
Gemäß Art. 171 Abs. 1 Spiegelstrich 1 AEUV stellt die EU eine Reihe von Leitlinien auf, in denen zum einen die Ziele, Prioritäten und Grundzüge der im Bereich der transeuropäischen Netze in Betracht gezogenen Aktionen erfasst und zum anderen die Vorhaben ausgewiesen werden, die von gemeinsamen Interesse sind. ← 506 | 507 →
Das Instrument „Leitlinie“ wird in den Verträgen nicht näher definiert.2827 Aus dem Charakter des Politikbereichs als Beitrag zum Auf- und Ausbau der transeuropäischen Netze durch die Mitgliedstaaten als Hauptakteure2828 und dem Vergleich mit anderen Sprachfassungen2829 lässt sich jedoch zunächst ableiten, dass Leitlinien i.S.d. Art. 171 Abs. 1 Spiegelstrich 1 AEUV als Orientierungsrahmen aufzufassen sind, die aus dem Blickwinkel der EU Eckpunkte für die Infrastrukturpolitik enthalten, die wiederum seitens der Mitgliedstaaten auszufüllen sind.2830
Die den Leitlinien zugrunde zulegende Rechtsqualität ist umstritten, da diese nicht in Art. 288 AEUV genannt werden. Einerseits wird vertreten, es handelt sich lediglich um einen rechtlich unverbindlichen Orientierungsrahmen.2831 Andererseits wird von einer rechtlichen Verbindlichkeit für die Mitgliedstaaten ausgegangen.2832 Letzte Auffassung ist generell vorzugswürdig. Zunächst spricht aus formaler Sicht für eine Verbindlichkeit, dass die Leitlinien gemäß Art. 172 UA 1 AEUV nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren2833 erlassen werden.2834 Außerdem ist die Kodifikation an sich ein Indiz für einen bindenden Charakter.2835 Im Weiteren wäre der Billigungsvorbehalt des Art. 172 UA 2 AEUV bei einer Unverbindlichkeit der ← 507 | 508 → Leitlinien nicht notwendig.2836 Schließlich lässt sich die Verbindlichkeit nicht mit dem Hinweise auf Art. 288 AEUV und die dort fehlende Aufführung widerlegen, da allgemein anerkannt ist, dass Art. 288 AEUV nicht abschließend ist.2837
Im Hinblick auf den Inhalt der Leitlinien ist abschließend festzuhalten, dass die in Art. 171 Abs. 1 Spiegelstrich 1 AEUV genannten Aspekte – Ziele, Prioritäten, Grundzüge und Vorhaben von gemeinsamen Interesse – kumulativ in jeder Leitlinie enthalten sein müssen.2838 Die inhaltliche Regelungstiefe muss entsprechend der Rolle der EU als Nebenakteur die Balance zwischen verbindlichen Vorgaben und Planungsermessen der Mitgliedstaaten als Hauptakteure wahren.2839 Dies bedeutet z.B., dass seitens der EU der grobe Verlauf einer Trasse anhand bestimmter Fixpunkte oder die wesentlichen technischen Merkmale einer Infrastruktur festgelegt werden können, die Details fallen jedoch in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten.2840
Im Energiebereich sind derzeit folgende Leitlinien und ergänzende Dokumente aktuell2841:
• Entscheidung Nr. 1364/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 zur Festlegung von Leitlinien für die transeuropäischen Energienetze und zur Aufhebung der Entscheidung 96/391/EG und der Entscheidung Nr. 1229/2003/EG2842,
• Verordnung (EU, EURATOM) Nr. 617/2010 des Rates vom 24. Juni 2010 über die Mitteilung von Investitionsvorhaben für die Energieinfrastruktur in der Europäischen Union an die Kommission und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 736/962843,
• Verordnung (EG) Nr. 663/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über ein Programm zur Konjunkturbelebung durch finanzielle Unterstützung der Gemeinschaft zugunsten von Vorhaben im Energiebereich2844 und ← 508 | 509 →
• Mitteilung der Kommission – Energieinfrastrukturprioritäten bis 2020 und danach ein Konzept für ein integriertes europäisches Energienetz2845.
Für den Verkehrsbereich2846 wurden die Leitlinien zuletzt mit dem Beschluss Nr. 661/2010/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. Juli 2010 über Leitlinien der Union für den Ausbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes2847 niedergelegt.
bb. Interoperabilität der Netze
Nach Art. 171 Abs. 1 Spiegelstrich 2 AEUV führt die EU jede Aktion durch, die sich gegebenenfalls als notwendig erweist, um die Interoperabilität der Netze zu gewährleisten. Angesichts des Anknüpfungspunkts von Interoperabilität an die technische Kompatibilität der Netze sind hierunter alle Fördermaßnahmen zu verstehen, die ein reibungsloses Ineinandergreifen der Netze und ihrer Nebenanlagen bewirken.2848 Als möglichen Regelungsbereich nennt Art. 171 Abs. 1 Spiegelstrich 2 AEUV in diesem Zusammenhang ausdrücklich die Harmonisierung von technischen Normen.2849 Nicht auf Art. 171 Abs. 1 Spiegelstrich 2 AEUV können allerdings Regelungen zum Anspruch auf Netzzugang gestützt werden, da es sich, wie bereits dargelegt, bei den transeuropäischen Netzen um einen infrastruktur- und nicht ordnungspolitischen Kompetenzbereich handelt.2850
Im Verkehrsbereich2851 sind in diesem Zusammenhang insbesondere die Richtlinie 2008/57/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 2008 über die Interoperabilität des Eisenbahnsystems in der Gemeinschaft2852 und die Richtlinie 2004/52/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über die Interoperabilität elektronischer Mautsysteme in der Gemeinschaft2853 ergangen. ← 509 | 510 →
Für den Energiebereich sind insbesondere die Richtlinie 2005/89/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Januar 2006 über Maßnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit der Elektrizitätsversorgung und von Infrastrukturinvestitionen2854 und die Verordnung (EU) Nr. 994/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Oktober 2010 über Maßnahmen zur Gewährleistung der sicheren Erdgasversorgung und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/67/EG2855 zu nennen.
cc. Finanzielle Unterstützung
Als letztes Handlungsinstrument ist in Art. 171 Abs. 1 Spiegelstrich 3 AEUV die finanzielle Unterstützung von Vorhaben im Bereich der transeuropäischen Netze vorgesehen.
aaa. Art. 171 Abs. 1 Spiegelstrich 3 HS. 1 AEUV
Gemäß des ersten Halbsatzes können Vorhaben von gemeinsamen Interesse, die innerhalb der Leitlinien2856 ausgewiesen sind und von den Mitgliedstaaten unterstützt werden, insbesondere in Form von Durchführbarkeitsstudien, Anleihebürgschaften und Zinszuschüssen unterstützt werden. Für die Unterstützung durch die Mitgliedstaaten ist bspweise das planerische oder politische Engagement eines einzelnen Mitgliedstaates ausreichend.2857 Nicht notwendig ist die Finanzierung durch einen Mitgliedstaat.2858 Insgesamt ist der Beitrag der EU hierdurch akzessorisch/sekundär.2859
Durchführbarkeitsstudien beinhalten i.d.R. eine Risikobewertung hinsichtlich der wirtschaftlichen, technischen oder faktischen Umsetzbarkeit von Vorhaben.2860 Anleihebürgschaften sind ein Instrument zur Risikominimierung für Darlehensgeber.2861 Zinszuschüsse sind i.d.R. direkte Zuschüsse zur Minderung der Zinslast eines Darlehensnehmers.2862 Aus dieser nicht abschließenden Liste lässt sich ableiten, dass die EU einerseits auf eine der Anreiz- und Anschubfinanzierung begrenzt ist und ← 510 | 511 → andererseits die Hauptfinanzierungslast bei den Mitgliedstaaten liegen muss.2863 Dementsprechend wäre ein vollständige Finanzierung durch die EU rechtswidrig.2864
bbb. Art. 171 Abs. 1 Spiegelstrich 3 HS. 2 AEUV
Gemäß des zweites Halbsatzes des Art. 171 Abs. 1 Spiegelstrich 3 AEUV kann die EU über den Kohäsionsfonds2865 zu spezifischen Verkehrsinfrastrukturvorhaben in den Mitgliedstaaten finanziell beitragen. Eine Förderung in den Bereichen Telekommunikation und Energie ist dem klaren Wortlaut entsprechend nicht möglich.2866
ccc. Sekundärrecht
Als in diesem Zusammenhang erlassenes Sekundärrecht ist insbesondere die Verordnung (EG) Nr. 67/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Grundregeln für die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für transeuropäische Netze2867 und die Verordnung (EG) Nr. 680/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2007 über die Grundregeln für die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für transeuropäische Verkehrs- und Energienetze2868 zu nennen.
dd. Beschlussfassung und Handlungsformen
Die Handlungsinstrumente des Art. 171 Abs. 1 AEUV sind gemäß Art. 172 UA 1 AEUV vom Europäischen Parlament und vom Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren2869 und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses2870 sowie des Ausschusses der Regionen2871 zu erlassen.
In diesem Zusammenhang hat die EU neben den Rahmenbedingungen des Art. 170 Abs. 2 AEUV sowie dem Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzip nach Art. 171 Abs. 1 Satz 2 AEUV auch die potenzielle wirtschaftliche Lebensfähigkeit von Infrastrukturvorhaben zu berücksichtigen. Hiermit soll insbesondere ← 511 | 512 → der Verschwendung öffentlicher Gelder vorgebeugt werden.2872 Die wirtschaftliche Lebensfähigkeit ist an Hand der potenziellen volkswirtschaftlichen Rentabilität zu bestimmen, d.h. ein Vorhaben muss dauerhaft mehr Nutzen als Kosten für die unionale Volkswirtschaft erzeugen.2873
Als Handlungsformen stehen der EU im Allgemeinen die in Art. 288 AEUV niedergelegten Rechtsakte offen, da weder in Art. 170 noch in Art. 171 AEUV spezifische Festlegungen getroffen wurden.2874
Abschließend ist noch anzumerken, dass den Mitgliedstaaten, deren Hoheitsgebiet von Leitlinien und Vorhaben von gemeinsamen Interesse betroffen ist, ein Vetorecht gemäß Art. 172 UA 2 AEUV zusteht.
b. Koordination zwischen Mitgliedstaaten – Art. 171 Abs. 2 AEUV
In Art. 171 Abs. 2 AEUV wird die Kommission ermächtigt in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten alle Initiativen zu ergreifen, die einer Koordination der einzelstaatlichen Politiken, die sich erheblich auf die Verwirklichung der Ziele des Art. 170 AEUV auswirken können, förderlich sind.
In der Zusammenschau mit Art. 172 AEUV ergibt sich, dass in diesem Zusammenhang keine verbindlichen Akte möglich sind, da diese nur im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren verabschiedete werden können.2875 Dementsprechend sind auf Grundlage des Art. 171 Abs. 2 AEUV bspweise nur die Einsetzung von Ausschüssen oder Vorschläge zu Leitlinien denkbar.2876
c. Zusammenarbeit mit Drittländern – Art. 171 Abs. 3 AEUV
Als letztes Handlungsinstrument zur Erreichung der allgemeinen Rahmenvorgaben und Ziele des Art. 170 AEUV ist in Art. 171 Abs. 3 AEUV vorgesehen, dass die EU beschließen kann, mit dritten Ländern zur Förderung von Vorhaben von gemeinsamen Interesse sowie zur Sicherstellung der Interoperabilität der Netze zusammenzuarbeiten. ← 512 | 513 →
Hierbei handelt sich trotz des divergierenden Wortlauts offensichtlich um das nach außen gerichtete Äquivalent des Art. 171 Abs. 1 AEUV.
Die Sicherstellung der Interoperabilität der Netze entspricht Art. 171 Abs. 1 Spiegelstrich 2 AEUV.2877 Dies bedeutet, dass die EU parallel zur Innenkompetenz die technische Kompatibilität der transeuropäischen Netze mit Drittstaaten insbesondere durch die Harmonisierung der technischen Normen regeln kann, um ein reibungsloses Ineinandergreifen der Netze und ihrer Nebenanlagen zu bewirken.
Die Förderung von Vorhaben von gemeinsamen Interesse spiegelt Art. 171 Abs. 1 Spiegelstrich 1 und 3 AEUV wider. Unter den weiten Begriff der Förderung lässt sich nicht nur die finanzielle Unterstützung von Vorhaben des gemeinsamen Interesses, sondern auch die Festlegung von Leitlinien bzgl. dieser Vorhaben mit Drittstaaten subsumieren.
Fraglich erscheint jedoch welche Handlungsformen Art. 171 Abs. 3 AEUV der EU gegenüber Drittstaaten eröffnet, da lediglich von „zusammenarbeiten“ gesprochen wird. In anderen Worten unklar ist, ob es sich bei Art. 171 Abs. 3 AEUV um eine Vertragsschlusskompetenz handelt. Der offene Wortlaut des Art. 171 Abs. 3 AEUV steht einer derartigen Kompetenz ebenso wenig entgegen, wie Art. 216 Abs. 1 Alt. 1 AEUV, da Art. 171 Abs. 3 AEUV zweifelsfrei „in den Verträgen vorgesehen ist“. Des Weiteren hat sich im Rahmen des Art. 171 Abs. 1 AEUV gezeigt, dass lediglich die Handlungsinstrumente nicht jedoch die Handlungsformen vorgegeben werden. Mit anderen Worten, eine weite Auslegung von „zusammenarbeiten“, die die Handlungsform „völkerrechtlicher Vertrag“ erfasst, steht im Einklang mit der Regelungssystematik des Politikbereichs. Schließlich entspricht eine Vertragsschlusskompetenz auch dem telos des Politikbereichs, d.h. der Beseitigung von physischen Hindernissen, da diese auf Grund der Souveränität der Staaten nur mittels verbindlicher völkerrechtlicher Verträge in Drittstaaten wirksam abgebaut werden können.
Mithin ist festzuhalten, dass es sich bei Art. 171 Abs. 3 AEUV um eine Vertragsschlusskompetenz handelt.2878
Diese Kompetenz fällt wie der gesamte Politikbereich zunächst gemäß Art. 4 Abs. 2 lit. h) AEUV unter die geteilten Zuständigkeiten. Ein Erstarken zu einer ← 513 | 514 → ausschließlichen Kompetenz ist jedoch nach den Voraussetzungen des Art. 3 Abs. 2 AEUV möglich.2879
aaa. Art. 3 Abs. 2 Alt. 1 AEUV
Mittels der ersten Alternative des Art. 3 Abs. 2 AEUV lässt sich in diesem Kontext keine Ausschließlichkeit begründen, da sich im relevanten Sekundärrecht keine Vertragsschlussermächtigungen finden.
bbb. Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 AEUV
Gemäß Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 AEUV liegt eine ausschließliche Kompetenz vor, wenn eine völkervertragliche Übereinkunft in dem Sinne notwendig ist, dass sich nur auf diese Weise und nicht durch die Aufstellung autonomer Regeln alleine unionale Ziele erreichen lassen.2880
Hinsichtlich der Förderung von Vorhaben von gemeinsamen Interesse erscheint der Abschluss einer internationalen Übereinkunft nicht in jedem Fall zwingend erforderlich. Ein Erstarken zur ausschließlichen Kompetenz ist im Einzelfällen aber dennoch denkbar.
Die Sicherstellung der Interoperabilität der transeuropäischen Netze, die sich geographisch gesehen auch auf europäische Drittstaaten erstrecken2881, ist hingegen auf Grund der Souveränität der Staaten nur vollständig mittels verbindlicher völkerrechtlicher Verträge verwirklichbar. Mithin ist in diesem Kontext eine Ausschließlichkeit anzunehmen.
Zusammenzufassen ist festzuhalten, dass mittels Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 AEUV eine Ausschließlichkeit begründet werden kann.
ccc. Art. 3 Abs. 2 Alt. 3 AEUV
Nach der letzten Alternative des Art. 3 Abs. 2 AEUV kommt der EU eine ausschließliche Vertragsschlusskompetenz zu, wenn der Abschluss einer internationalen Übereinkunft gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte.2882 In Anbetracht des im Kontext der transeuropäischen Netze erlassenen Sekundärrechts in den Bereichen Verkehr und Energie ist von einer teilweisen Ausschließlichkeit auszugehen.
Das Vertragsschlussverfahren richtet sich auf Grund fehlender anderweitiger Regelungen nach Art. 218 AEUV.2883 ← 514 | 515 →
Im Hinblick auf die Kompetenzausübungsregeln ist abschließend festzuhalten, dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aus Art. 5 Abs. 4 EUV, die Rahmenbedingungen des Art. 170 Abs. 2 AEUV und die potenzielle wirtschaftliche Lebensfähig der Vorhaben aus Art. 171 Abs. 1 Satz 2 AEUV zu beachten sind. Das Subsidiaritätsprinzip findet nach Art. 5 Abs. 3 EUV nur noch insoweit Anwendung, wie Art. 171 Abs. 3 AEUV nicht über Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 oder 3 AEUV zu einer ausschließlichen Vertragsschlusskompetenz erstarkt ist.
4. Bedeutung für die Energieaußenhandelspolitik
Der Politikbereich der transeuropäischen Netze spielt für die unionale Energieaußenhandelspolitik eine untergeordnete und unwichtige Rolle. Zwar sind ausreichende Kapazitäten nicht nur der Transportmittel sondern auch der Transportwege eine wichtige Voraussetzung für den internationalen Energiehandel.2884 Der gemäß Art. 171 Abs. 3 AEUV auf Fördermaßnahmen von Vorhaben von gemeinsamen Interesse und die Sicherstellung der Interoperabilität der Netze begrenzte Kompetenzumfang der EU nach außen stellt jedoch nur ein schwaches Werkzeug dar, um die genannten Aspekte mit Drittstaaten zu regeln.
VII. Assoziierung – Art. 217 AEUV
Im folgenden Abschnitt wird die Assoziierungsermächtigung des Art. 217 AEUV, die seitens der EU vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon als Grundlage für Abkommen mit Energieabsprachen genutzt wurde, auf ihre Bedeutung für die unionale Energieaußenhandelspolitik untersucht.
Gemäß Art. 217 AEUV kann die EU mit einem oder mehreren Drittländern oder einer oder mehrerer internationaler Organisationen Abkommen schließen, die eine Assoziierung mit gegenseitigen Rechten und Pflichten, gemeinsamen Vorgehen und besonderen Verfahren herstellt. Diese Variante der Assoziierung wird in der Zusammenschau mit den Art. 198 ff. AEUV als vertragliche Assoziierung bezeichnet, deren Gegenstück die konstitutionelle Assoziierung der Art. 198 ff. AEUV ist.2885 ← 515 | 516 →
Der Begriff „vertragliche Assoziierung“ wird in den Verträgen nicht definiert.2886 Allgemeinhin wird hierunter die „besondere und privilegierte völkervertragliche Beziehung zwischen der Union und einem oder mehreren [Drittstaaten] oder internationalen Organisationen [verstanden], die sich durch ein Element der Dauerhaftigkeit auszeichnet und eigene paritätisch besetzte Organe aufweist, die im Rahmen der ihnen zugewiesenen Aufgaben zur Willensbildung mit bindender Wirkung für die Vertragsparteien befugt sind“.2887
In der Regel wird das Instrument der Assoziierung eingesetzt2888, um einen späteren Beitritt des Vertragspartners zur EU vorzubereiten (sog. Beitrittassoziierung), um Entwicklungsförderung zu betreiben (sog. Entwicklungsassoziierung) oder um besonders enge Wirtschaftsbeziehungen aufzubauen (sog. Freihandelsassoziierung).2889
2. Sachlicher Regelungsbereich
Art. 217 AEUV ermächtigt die EU Assoziierungsabkommen zu schließen, nennt aber keine Vorgaben im Hinblick auf die möglichen Regelungsinhalte.2890 Dementsprechend ist fraglich, ob und ggf. welche Sachbereiche Art. 217 AEUV umfasst bzw. falls nicht welche Funktion dem Artikel dann zukommt.2891
Einerseits wird vertreten, dass es sich bei Art. 217 AEUV nicht um eine Sachkompetenz mit eigenem Anwendungsbereich, sondern lediglich um ein Mittel zur prozeduralen und institutionellen Verdichtung handelt, dessen Reichweite sich aus den ausdrücklichen und impliziten Vertragsschlusskompetenzen der Verträge ergibt, ← 516 | 517 → auf denen letztendlich die Assoziierungsabkommen auch beruhen.2892 Als Argument hierfür wird die Vertragspraxis der EU vorgebracht und darauf verwiesen, dass die Assoziierungsabkommen i.d.R. als gemischte Abkommen geschlossen werden.2893 Außerdem wird angeführt, dass der Wortlaut zu konturlos ist, um vor dem Hintergrund des Grundsatzes der begrenzten Einzelfallermächtigung eine Sachkompetenz begründen zu können.2894
Andererseits wird in Art. 217 AEUV eine originäre Sachkompetenz gesehen, die zum Abschluss völkerrechtlicher Abkommen auf allen der EU zugewiesenen Tätigkeitsbereiche ermächtigt.2895 Gegen das Argument der Konturlosigkeit wird vorgebracht, dass Art. 217 AEUV durch die Tatbestandsmerkmale „gegenseitige Rechten und Pflichten, gemeinsame Vorgehen und besondere Verfahren“ keine beliebig anwendbare Blankettkompetenz ist.2896 Außerdem wird auf den Sinn und Zweck des Art. 217 AEUV, der Drittstaaten eine Verbindung zur EU unterhalb der Mitgliedschaft, aber oberhalb regulärer Abkommen ermöglichen soll, verwiesen.2897 Im Weiteren wird angeführt, dass durch Art. 218 Abs. 8 Satz 1 AEUV, der die Einstimmigkeit im Rat beim Abschluss von Assoziierungsabkommen vorsieht, das notwendige Gegengewicht zu einer derart weiten Sachkompetenz geschaffen wurde.2898 Schließlich wird in der Zusammenschau mit Art. 216 Abs. 1 AEUV angemerkt, dass Art. 217 AEUV i.S.d. Art. 216 Abs. 1 Alt. 1 AEUV „in den Verträgen vorgesehen ← 517 | 518 → ist“ und damit die neuen Systematik im Bereich der Vertragsschlusskompetenzen eindeutig eine originäre Sachkompetenz belegt.2899
Im Ergebnis ist die zweite Auffassung überzeugend und damit von einer Sachkompetenz auszugehen, die zum Abschluss von völkerrechtlichen Abkommen über die der EU zugewiesenen Sachbereiche ermächtigt.
In Bezug auf die Energieaußenhandelspolitik bedeutet dies, dass Art. 217 AEUV generell in dem Umfang als Vertragsschlusskompetenz herangezogen werden kann, der sich aus den zuvor untersuchten Kompetenzgrundlagen ergibt.
3. Voraussetzungen für den Abschluss eines Assoziierungsabkommens
Damit eine Abkommen auf Art. 217 AEUV gestützt werden kann, muss der Inhalt der Übereinkunft allerdings einerseits eine gewisse „kritische Masse“ ergeben, d.h. es muss ein gewisses Mindestmaß an gegenseitigen Rechten und Pflichten, gemeinsamen Vorgehen und besonderen Verfahren vorgesehen sein.2900 Andererseits dürfen diese Grenzen aber auch nicht überdehnt werden.2901
a. Gegenseitige Rechte und Pflichten
Gegenseitige Rechte und Pflichten sind im Allgemeinen ein Grundcharakteristikum eines jeden völkerrechtlichen Vertrags.2902 Positive Mindestinhalte lassen sich aus dem Tatbestandsmerkmal nicht ableiten. Festzuhalten ist allerdings, dass „gegenseitig“ nicht im Sinne strenger Reziprozität aufzufassen ist.2903 Mit anderen Worten, eine asymmetrische Rechte- und Pflichtenverteilung zwischen den Vertragsparteien ← 518 | 519 → ist möglich. Nicht zulässig ist allerdings eine vollständige Asymmetrie zu Lasten des Drittstaats.2904
b. Gemeinsame Vorgehen und besondere Verfahren
Die beiden miteinander verknüpften Merkmale „gemeinsame Vorgehen und besondere Verfahren“ sind die eigentlichen Charakteristika einer Assoziierung.2905
Der Begriff „Gemeinsame Vorgehen“ ist zunächst dahin gehend auszulegen, dass mittels des Assoziierungsabkommens gemeinsame Organe geschaffen werden müssen, die paritätisch besetzt und zur eigenen Willensbildung befähigt sind.2906 Des Weiteren ist angesichts der Verwendung von „gemeinsame“ und nicht bspweise von „koordiniertes“ oder „abgestimmtes“ zu fordern, dass diese Organe verbindliche Beschlüsse (sog. sekundäres Assoziationsrecht) gegenüber den Vertragsparteien fassen können, um das Assoziierungsverhältnis ausfüllen, lenken und weiterentwickeln zu können.2907
Unter „Besondere Verfahren“ sind Verfahrensregelungen zum Erlass des sekundären Assoziationsrechts zu verstehen.2908
Überdehnt werden die Tatbestandsmerkmale schließlich bspweise dann, wenn den Assoziierungspartnern mitgliedstaatliche Rechte eingeräumt werden.2909
Als weiteres, ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal wird dem Art. 217 AEUV u.a. auf Grund der Institutionalisierung entnommen, dass das Assoziierungsverhältnis ← 519 | 520 → auf eine gewisse Dauerhaftigkeit ausgelegt sein muss.2910 Dies bedeutet jedoch nicht, dass stets ein Abschluss auf unbestimmte Zeit erfolgen muss.2911 Eine Mindestlaufzeit hat sich bisher jedoch weder in Literatur noch in der Rspr. herauskristallisiert.
4. Kompetenzqualität, Vertragsschlussverfahren und Kompetenzausübungsregeln
Die Vertragsschlusskompetenz des Art. 217 AEUV ist trotz der fehlenden Erwähnung in Art. 3 AEUV als eine ausschließliche anzusehen.2912 Dies ergibt sich aus der Natur der Sache, da Art. 217 AEUV alleine die EU zum Abschluss von Assoziierungsabkommen ermächtigt.2913
Das Vertragsschlussverfahren richtet sich auf Grund fehlender anderweitiger Regeln nach Art. 218 AEUV. Dieser sieht für Assoziierungsabkommen in Art. 218 Abs. 6 lit. a) Ziff. i) und Abs. 8 UA 2 AEUV zwei Sonderregelungen vor.2914
Im Hinblick auf die Kompetenzausübungsregeln ist zunächst festzuhalten, dass das Subsidiaritätsprinzip nach Art. 5 Abs. 3 EUV auf Grund der Bereichsausnahme für ausschließliche Kompetenzen keine Anwendung findet. Im Übrigen sind das Verhältnismäßigkeitsprinzip2915 und die sich aus den einzelnen Sachbereichen ergebenden Kompetenzausübungsregeln zu beachten. ← 520 | 521 →
Eine Überschneidung des Art. 217 AEUV ergibt sich mit dem durch den Vertrag von Lissabon eingeführten Art. 8 Abs. 2 AEUV.2916 Hiernach kann die EU im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik spezielle Übereinkünfte schließen, die gegenseitige Rechte und Pflichten umfassen und die Möglichkeit zu gemeinsamen Vorgehen eröffnen. Als drittes Charakteristikum sind jedoch nicht die „besonderen Verfahren“ vorgesehen, sondern regelmäßige Konsultationen zur Durchführung der Übereinkünfte.2917
Angesichts fehlender Kollisionsnormen ist zur horizontalen Abgrenzung auf die allgemeinen Grundsätze zurückzugreifen, d.h. Schwerpunkt ist entscheidend.2918
Die Assoziierungskompetenz des Art. 217 AEUV kann auf Grund ihres weiten sachlichen Regelungsbereich generell als Grundlage für die unionale Energieaußenhandelspolitik herangezogen werden. Die tatsächliche Anwendung wird lediglich durch die genannten Voraussetzungen – gegenseitige Rechte und Pflichten, gemeinsame Vorgehen und besondere Verfahren – begrenzt.
VIII. Europäische Nachbarschaftspolitik – Art. 8 EUV
Als letzter Politikbereich wird die durch den Vertrag von Lissabon erstmal in Art. 8 EUV primärrechtlich niedergelegte Nachbarschaftspolitik2919 auf ihre Bedeutung für die unionale Energieaußenhandelspolitik untersucht.
1. Allgemein – Art. 8 Abs. 1 EUV
Nach Art. 8 Abs. 1 EUV entwickelt die EU besondere Beziehungen zu den Ländern in ihrer Nachbarschaft, um einen Raum des Wohlstands und der guten Nachbarschaft zu schaffen, der auf den Werten der Union aufbaut und sich durch enge, friedliche Beziehungen auf der Grundlage der Zusammenarbeit auszeichnet. ← 521 | 522 →
a. Länder in der Nachbarschaft
Der Begriff „Nachbarschaft“ wird in den Verträgen nicht näher definiert. Dementsprechend ist fraglich, ob der Terminus rein grenznachbarschaftlich oder regional-nachbarschaftlich aufzufassen ist.2920 Aus dem Wortlaut und der Systematik des Art. 8 EUV lassen sich keine Anhaltspunkte für die Vorzugswürdigkeit einer der beiden Auslegungsvarianten herleiten. Auch in der Zusammenschau und Abgrenzung zu Art. 49 EUV und dem dort verwendeten Begriff des „Europäischen Staat“ lässt sich keine belastbare Aussage treffen, da der Begriffsinhalt von „Europäischer Staat“ nicht eindeutig geklärt ist.2921
Für eine regional-nachbarschaftliche Auslegung sprechen allerdings der telos und die Entstehungsgeschichte des Artikel. Art. 8 EUV soll die bereits vor dem Vertrag von Lissabon etablierte Europäische Nachbarschaftspolitik primärrechtlich verankern und einen kohärenten Rahmen für diese schaffen.2922 In der Abkommenspraxis wurden vor dem Reformvertrag im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik bspweise Abkommen mit Aserbaidschan oder Georgien geschlossen, die nicht unmittelbar an die EU angrenzen.2923
Mithin ist festzuhalten, dass der Begriff „Nachbarschaft“ in Art. 8 Abs. 1 EUV regionalnachbarschaftlich zu verstehen ist, d.h. ein regionaler Bezug zur EU ist ausreichend.2924 Andere Kriterien wie z.B. das politische System der Nachbarstaaten sind damit nicht entscheidend.2925
Als Ziel der Europäischen Nachbarschaftspolitik nennt Art. 8 Abs. 1 EUV die Schaffung eines Raum des Wohlstands und der guten Nachbarschaft durch ← 522 | 523 → besondere Beziehungen, der auf den Werten der Union2926 aufbaut und sich durch enge, friedliche Beziehungen auf der Grundlage der Zusammenarbeit auszeichnet.
Mit anderen Worten, es sollen werthaltungskonforme und sicherheitspolitisch relevante strategische Vormauern rund um die EU aufgebaut werden.2927
2. Nachbarschaftsabkommen – Art. 8 Abs. 2 EUV
Zur Erreichung des Art. 8 Abs. 1 EUV kann die EU gemäß Art. 8 Abs. 2 EUV mit den Nachbarstaaten spezielle Übereinkünfte schließen, die gegenseitige Rechte und Pflichten umfassen und die Möglichkeit zu gemeinsamen Vorgehen eröffnen.
a. Vertragsschusskompetenz
Ähnlich wie im Kontext des Art. 217 AEUV finden sich in diesem Zusammenhang Ansichten, die in Art. 8 Abs. 2 EUV keine Vertragsschlusskompetenz, sondern lediglich eine Bündelungsvorschrift sehen und als tatsächliche Grundlagen für die Übereinkommen die ausdrücklichen und impliziten Vertragsschlusskompetenz der Verträge heranziehen.2928 Diesbzgl. ist auf die auf diesen Kontext übertragbaren Ausführungen bei Art. 217 AEUV2929 zu verweisen und festzuhalten, dass die besseren Argumente für eine originäre Vertragsschlusskompetenz sprechen.2930
aa. Sachlicher Regelungsbereich
Der sachliche Regelungsbereich der Vertragsschlusskompetenz nach Art. 8 Abs. 2 AEUV entspricht dem des Art. 217 AEUV, weshalb auf die dortigen Ausführungen verwiesen und festgehalten wird, d.h. die Übereinkünfte können Regelungen zu allen der EU zugewiesenen Sachgebiete beinhalten.2931 ← 523 | 524 →
bb. Voraussetzungen für den Abschluss
Hinsichtlich der Voraussetzungen, die erfüllt werden müssen, um eine Übereinkunft auf Art. 8 Abs. 2 EUV stützen zu können, wird angesichts des teilweise parallelen Wortlauts grundsätzlich auf die Ausführungen im Rahmen des Art. 217 AEUV verwiesen.2932
Aus dem Verzicht auf das Merkmal „besondere Verfahren“ und der Verwendung von „Möglichkeit eröffnen“ ist jedoch in der Zusammenschau mit Art. 217 AEUV abzuleiten, dass die Bildung von paritätisch besetzten und zur eigenen Willensbildung befähigten Organen für Nachbarschaftsabkommen nicht zwingend notwendig, aber möglich ist.2933 Mit anderen Worten, Art. 8 Abs. 2 EUV ist damit flexibler als Art. 217 AEUV.
Dies wird auch durch die in Art. 8 Abs. 3 Satz 3 EUV niedergelegten regelmäßigen Konsultationen zur Durchführung der Übereinkünfte bestätigt. Derartige Konsultationen finden bei Assoziierungsabkommen üblicherweise im Rahmen der Assoziierungsorgane statt.2934 Die Kodifizierung dieser Vorgabe wäre mithin nicht notwendig gewesen, wenn auf mit den Assoziierungsorganen vergleichbare Strukturen nicht verzichtet werden könnte.
b. Kompetenzqualität, Vertragsschlussverfahren und Kompetenzausübungsregeln
Die Vertragsschlusskompetenz des Art. 8 Abs. 2 EUV ist trotz der fehlenden Erwähnung in Art. 3 AEUV als eine ausschließliche anzusehen. Dies ergibt sich wie bei Art. 217 AEUV aus der Natur der Sache, da Art. 8 Abs. 2 EUV alleine die EU zum Abschluss von Nachbarschaftsabkommen ermächtigt.2935
Das Vertragsschlussverfahren richtete sich auf Grund fehlender anderweitiger Regelungen nach Art. 218 AEUV.2936
Hinsichtlich der Kompetenzausübungsregeln ist zunächst festzuhalten, dass das Subsidiaritätsprinzip nach Art. 5 Abs. 3 EUV auf Grund der Bereichsausnahme für ausschließliche Kompetenzen keine Anwendung findet. Im Übrigen sind das ← 524 | 525 → Verhältnismäßigkeitsprinzip2937 und die sich aus den einzelnen Sachbereichen ergebenden Kompetenzausübungsregeln zu beachten.
Die Europäische Nachbarschaftspolitik und ihre Vertragsschlusskompetenz in Art. 8 Abs. 2 EUV lassen sich wie Art. 217 AEUV als Grundlage für die unionale Energieaußenhandelspolitik heranziehen. Auf Grund der Begrenzung der möglichen Vertragspartner auf die Länder in der Nachbarschaft ist der Anwendungsbereich jedoch enger gefasst als bei Art. 217 AEUV. Der Vertragsschluss ist gleichwohl an weniger strikte Anforderungen geknüpft als im Rahmen der Assoziierung.
IX. Allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union – Art. 21 f. EUV
Zum Abschluss des Abschnitts über die primärrechtlichen Grundlagen der unionalen Energieaußenhandelspolitik ist noch auf die in Art. 21 f. EUV niedergelegten allgemeinen Bestimmungen über das auswärtige Handeln der EU einzugehen.
Die Bestimmungen wurden mit den Vertrag von Lissabon neu in das Primärrecht der EU eingeführt.2938 Zuvor gab es lediglich mit Art. 11 EUV i.d.F.v. Nizza eine ähnliche, auf die GASP begrenzte Regelung.2939
In Art. 21 EUV finden sich die allgemeinen Grundsätze und Ziele der europäischen Außenpolitik, die an die Art. 2 und Art. 3 EUV anknüpfen und so eine Kongruenz nach innen und außen schaffen.2940 Art. 22 EUV beinhaltet Vorgaben zur näheren Ausgestaltung der allgemeinen Aspekte des Art. 21 EUV mittels der Festlegung strategischer Interessen und Ziele der EU.2941 ← 525 | 526 →
2. Grundsätze europäischer Außenpolitik – Art. 21 EUV
Die Regelung des Art. 21 EUV zu den allgemeinen Grundsätzen und Zielen der europäischen Außenpolitik gliedert sich generell in drei Absätze. Im ersten Absatz finden sich die Grundsätze, im zweiten die Ziele und im dritten Regelungen zu deren Verwirklichung und zur Wahrung der Kohärenz.
Nach Art. 21 Abs. 1 UA 1 EUV lässt sich die EU bei ihrem Handeln auf internationaler Ebene von den Grundsätzen leiten, die für ihre eigene Entstehung, Entwicklung und Erweiterung maßgebend waren und denen sie auch weltweit zu stärkerer Geltung verhelfen will.2942 Im Einzelnen werden Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Achtung der Menschenwürde, der Grundsatz der Gleichheit und der Grundsatz der Solidarität sowie die Achtung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts genannt. Damit werde die in Art. 2 EUV genannten Werte für den innerunionalen Bereich nach außen gespiegelt.2943
In der Absicht diesen Aspekten weltweit zu stärkerer Geltung zu verhelfen, ist kein unzulässiger Interventionswille der EU, sondern die Absicht zu völkerrechtskonformen und friedlichen Verbreitung sowie Fortentwicklung der Werte zu sehen.2944 Dies zeigt sich auch in dem Umstand, dass die EU nach Art. 21 Abs. 1 UA 2 EUV einerseits anstrebt, Beziehung zu Drittländern und zu regionalen oder weltweiten internationalen Organisationen auszubauen bzw. Partnerschaften aufzubauen, die die in Art. 21 Abs. 1 UA 1 EUV aufgeführten Grundsätze teilen, und andererseits zur Lösung gemeinsamer Probleme im den Rahmen der Vereinten Nationen beitragen möchte.2945
In Art. 21 Abs. 2 EUV findet sich der Zielkatalog, der mit Art. 3 EUV in Verbindung steht und an dem das auswärtige Handeln der EU auszurichten ist.2946 Hierzu legt die EU einerseits die gemeinsame Politik sowie Maßnahmen fest und führt diese ← 526 | 527 → durch. Mit anderen Worten, die EU verfolgt die Ziele durch eigenes Handeln und lenkt das der Mitgliedstaaten, soweit sie hierzu ermächtigt ist.2947 Andererseits setzt sich die EU für ein hohes Maß an Zusammenarbeit auf allen Gebieten der internationalen Beziehungen ein. Damit wird der multilaterale Ansatz des Art. 21 Abs. 1 UA 2 Satz 2 EUV erneut aufgegriffen.2948
aa. Sicherheitspolitische Ziele
Die Literae a), c) und h) des Art. 21 Abs. 2 EUV lassen sich unter dem Stichwort „Sicherheitspolitische Ziele“ zusammenfassen.
aaa. Werte, Interessen, Sicherheit, Unabhängigkeit und Unversehrtheit der EU
Nach Art. 21 Abs. 2 lit. a) EUV sind die Werte2949, grundlegenden Interessen, Sicherheit, Unabhängigkeit und Unversehrtheit der EU zu wahren. Diese selbstbezogene Zielsetzung verdeutlicht, dass die Sicherstellung dieser Aspekte heute nicht mehr allein durch innerunionale Maßnahmen wie z.B. dem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts2950 oder der Grenzschutzpolitik2951 zu bewerkstelligen sind, sondern auch einer außenpolitische Komponente bedürfen.2952
bbb. Frieden erhalten, Konflikte verhüten und internationale Sicherheit stärken
Gemäß Art. 21 Abs. 2 lit. c) EUV ist das auswärtige Handel der EU auf die Erhaltung des Friedens, die Verhütung von Konflikten und die Stärkung der internationalen Sicherheit nach Maßgabe der Ziele und Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen sowie der Prinzipien der Schlussakte von Helsinki und der Ziele der Charta von Paris, einschließlich derjenigen, die die Außengrenzen betreffen, auszurichten.
Der Verweis auf die Charta der Vereinten Nationen bezieht sich insbesondere auf die Art. 1, Art. 2, Art. 55 und Art. 56 der genannten Charta.2953 ← 527 | 528 →
Die Schlussakte von Helsinki2954 und die Charta von Paris2955 sind unverbindliche Vereinbarungen der Staats- und Regierungschefs im Rahmen der OSZE.2956
ccc. Multilaterale Zusammenarbeit
Art. 21 Abs. 2 lit. h) EUV nennt schließlich als Ziel die Förderung einer Weltordnung, die auf einer verstärkten multilateralen Zusammenarbeit und einer verantwortungsvollen Weltordnungspolitik beruht. Damit wird der zuvor bereits zweimal aufgegriffene multilaterale Ansatz erneut betont.
bb. Entwicklungszusammenarbeit
Die Zielbestimmungen in Art. 21 Abs. 2 lit. d) und e) EUV können mit „Entwicklungszusammenarbeit“ überschrieben werden.2957
aaa. Nachhaltige Entwicklung und Armutsbekämpfung
Nach Art. 21 Abs. 2 lit. d) EUV fördert die EU mit ihrem auswärtigen Handeln die nachhaltige Entwicklung in Bezug auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt in den Entwicklungsländern, um in erster Linie die Armut in diesen Ländern zu beseitigen. Der Begriff der „Nachhaltigkeit“ ist in diesem Kontext weiter als im reinen umweltlichen Kontext zu fassen, in dem Nachhaltigkeit ein Synonym für Ressourcenökonomie ist.2958
bbb. Integration aller Länder in die Weltwirtschaft
Die in Art. 21 Abs. 2 lit. e) EUV niedergelegte Förderung der Integration aller Länder in die Weltwirtschaft, unter anderem durch den schrittweisen Abbau internationaler Handelshemmnisse, korrespondiert im Allgemeinen mit den Zielen/Grundsätzen der Gemeinsamen Handelspolitik in Art. 206 AEUV. Die Förderung der Integration aller Länder, also auch der am wenigsten entwickelten Ländern2959, zeigt jedoch deutlich den entwicklungspolitischen Einschlag der Zielbestimmung.
cc. Umweltschutz
Im Weiteren trägt die EU nach Art. 21 Abs. 2 lit. f) EUV zur Entwicklung von internationalen Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der Qualität der Umwelt und der nachhaltigen Bewirtschaftung der weltweiten natürlichen Ressourcen bei, um ← 528 | 529 → eine nachhaltige Entwicklung sicherzustellen. Nachhaltigkeit ist in diesem Kontext mit Ressourcenökonomie gleichzusetzen.2960
dd. Katastrophenhilfe
Nach Art. 21 Abs. 2 lit. g) EUV hilft die EU den Völkern, Ländern und Regionen, die von Naturkatastrophen oder von Menschen verursachten Katastrophen betroffen sind.
ee. Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und Grundsätze des Völkerrechts
Schließlich zielt die EU gemäß Art. 21 Abs. 2 lit. b) EUV mit ihrem auswärtigen Handeln auf die Festigung und Förderung der Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und Grundsätze des Völkerrechts ab. Mit anderen Worten, die EU wirkt auf eine dementsprechende, völkerrechtskonforme Veränderung in Drittstaaten hin2961 und unterlässt bzw. bricht Beziehungen zu Drittstaaten und internationalen Organisationen ab, die diese Werte nicht achten2962.
c. Verwirklichung und Kohärenz
In Art. 21 Abs. 3 EUV finden sich, wie eingangs angemerkt, Regelungen zur Verwirklichung der Grundsätze und Ziele und zur Wahrung der Kohärenz.
aa. Umfassende Berücksichtigung
Nach Art. 21 Abs. 3 UA 1 EUV wahrt die EU bei der Ausarbeitung und Umsetzung ihres auswärtigen Handelns in den Bereichen, die unter Titel V des EUV2963 und unter den fünften Teil des AEUV2964 fallen, und in den übrigen Politikbereichen, soweit diese externe Aspekte umfassen2965, die Grundsätze und Ziele der Art. 21 Abs. 1 und 2 EUV.
Aus der Verwendung von „wahrt“ lässt sich zunächst ableiten, dass es sich bei den Vorgaben des Art. 21 Abs. 1 und 2 EUV nicht um ein unverbindliches politisches Programm, sondern um verpflichtende positiv funktionale Begrenzungen handelt.2966 ← 529 | 530 → D.h. die EU hat im Rahmen ihres auswärtigen Handels die Grundsätze und Ziele des Art. 21 EUV nicht nur i.d.S. zu beachten, dass hiergegen nicht verstoßen wird, sondern auch einen Beitrag zu ihrer Erreichung zu leisten. Dies wird durch die Bezugnahme auf Art. 21 EUV u.a. in den Art. 205 AEUV, Art. 207 Abs. 1 Satz 2 AEUV und Art. 24 Abs. 2 EUV2967 bestätigt. Bei Zielkonflikten ist im Wege der praktischen Konkordanz ein Ausgleich zu schaffen.
Außerdem kann Art. 21 Abs. 3 UA 1 EUV entnommen werden, dass die Grundsätze und Ziele für das gesamte auswärtige Handeln der EU gelten, da der Wortlaut einerseits keine Einschränkungen enthält und andererseits auf die externen Aspekte der Politikbereiche Bezug nimmt, die nicht explizit im Bereich des auswärtigen Handelns der EU verortet sind.2968 Dieser Erstreckungsbereich wird durch die Entstehungsgeschichte gestützt, da mittels des Art. 21 EUV das auswärtige Handeln der EU für die Öffentlichkeit und die Partner der EU transparenter werden soll.2969
bb. Kohärenz
In Art. 21 Abs. 3 UA 2 EUV wird die EU schließlich dazu verpflichtet, auf Kohärenz2970 zwischen den einzelnen Bereichen ihres auswärtigen Handelns (sog. äußere Kohärenz) sowie zwischen diesen und ihren übrigen Politikbereich (sog. innere Kohärenz) zu achten.2971
Unter „Kohärenz“ ist die Stimmigkeit und Widerspruchsfreiheit zwischen den einzelnen Politikbereich und den dort ergriffenen Maßnahmen, unabhängig von deren Rechtsnatur oder Bezeichnung, zu verstehen.2972
Als Hüter der Kohärenz nennt Art. 21 Abs. 3 UA 2 EUV den Rat und die Kommission, die vom Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik unterstützt werden.2973 ← 530 | 531 →
Die Grundsätze und Ziele des Art. 21 EUV erstrecken sich auf das gesamte auswärtige Handeln der EU. Sie stellen dabei kein unverbindliches politisches Programm dar, sondern sind als positiv funktionale Begrenzungen zu qualifizieren2974, d.h. das auswärtige Handel der EU darf hierzu nicht nur nicht im Widerspruch stehen, sondern muss auch zu deren Verwirklichung beitragen.
3. Strategische Interessen und Ziele – Art. 22 EUV
Die Regelung des Art. 22 EUV dient, wie bereits eingangs dargelegt, zur näheren Ausgestaltung der Grundsätze und Ziele des Art. 21 EUV. Hierzu legt die EU generell strategische Interessen und Ziele fest.
Gemäß Art. 22 Abs. 1 UA 1 EUV werden diese vom Europäischen Rat2975 in Form von verbindliche Beschlüssen i.S.d. Art. 288 UA 4 AEUV2976 niedergelegt und können für alle Bereiche des auswärtigen Handelns der EU, einschließlich der externen Aspekte der Politikbereiche, die nicht explizit in Titel V des EUV und im fünften Teil des AEUV verortet sind, aufgestellt werden.2977
Inhaltlicher Gegenstand der Beschlüsse können die Beziehungen der EU zu einem Land oder einer Region oder aber eine bestimmtes Thema sein.2978 Mussinhalt sind gemäß Art. 22 Abs. 1 UA 2 Satz 3 EUV Bestimmungen zur Geltungsdauer und zu den von der Union und den Mitgliedstaaten bereitzustellenden Mitteln.
Zunächst ist festzuhalten, dass die Allgemeinen Bestimmungen über das auswärtige Handeln in den Art. 21 f. EUV auf Grund ihrer Erstreckung auf das gesamte auswärtige Handeln im Rahmen der unionalen Energieaußehandelspolitik zu beachten sind. Dies bedeutet, dass auch dieser Politikbereich an den Grundsätzen und Zielen des Art. 21 EUV sowie strategischen Interessen und Zielen des Art. 22 EUV auszurichten ist und hierzu nicht im Widerspruch stehen darf. Angesichts der Importabhängigkeit der EU und der mannigfaltigen, zum Teil instabilen politischen Verhältnisse in vielen Energieexportländern wird dies jedoch zwangsläufig ← 531 | 532 → zu Grundsatz- und Zielkonflikten innerhalb des Art. 21 Abs. 1 und 2 EUV führen, die sodann im Wege der praktischen Konkordanz aufzulösen sind.
Im Weiteren ist zu konstatieren, dass die Art. 21 f. EUV keine spezielle Vorgaben zur Ausrichtung der unionalen Energieaußenhandelspolitik im Sinne der Leitlinien der unionalen Energiepolitik vor dem Inkrafttreten des Reformvertrags2979 enthalten. Dementsprechend und vor dem Hintergrund, dass sich in den Verträge auch sonst keine speziellen Vorgaben finden, sind die in Art. 206 AEUV2980 niedergelegten Ziele/Grundsätze für die Ausrichtung der unionalen Energieaußenhandelspolitik in erster Linie maßgeblich.
Der Vertrag von Lissabon hat die primärrechtliche Situation für die unionale Energieaußenhandelspolitik nicht grundlegend verändert.
1. Kompetenzgrundlagen
Durch die Einführung des Titel XXI. „Energie“ und des Art. 194 in den AEUV werden die bisher genutzten Kompetenzgrundlagen, mit Ausnahmen des Art. 114 AEUV, auf Grund des horizontalen Konkurrenzverhaltens des Art. 194 AEUV („unbeschadet“) nicht verdrängt. Mit anderen Worten, der EU stehen auch weiterhin mehrere Kompetenzgrundlagen zur Verwirklichung der verschiedenen energieaußenhandelspolitischen Aspekte2981 zur Verfügung. Entscheidend für die jeweilige Heranziehung ist entsprechend den allgemeinen Grundsätzen der horizontalen Kompetenzabgrenzung der Schwerpunkt der Maßnahme bzw. falls dieser nicht eindeutig ermittelt werden kann, ist eine doppelte Abstützung geboten.
Im Vergleich zwischen den möglichen Kompetenznormen bieten die Art. 194, Art. 217 AEUV und Art. 8 Abs. 2 EUV eine Grundlage für alle Aspekte des Energieaußenhandels2982.
Die Gemeinsame Handelspolitik2983 erfasst, wie oben dargelegt2984, keine verkehrs- und wettbewerbspolitischen Aspekte. Damit können auf dieser Grundlage keine Regelungen für den Energietransport mittels Binnenverkehrsträgern und Seeschiffen sowie zu Langfristlieferverträgen und zum Anspruch auf Zugang zu Infrastrukturen wie z.B. Pipelines oder Elektrizitätsnetzen gestützt werden. ← 532 | 533 →
Die Regelungen der Art. 90 ff. AEUV zur gemeinsamen Verkehrspolitik beinhalten grundsätzlich eine umfassende Grundlage zur Regelung des für den Energiehandel wichtigen Transportbereichs. Der Anwendungsbereich ist jedoch gemäß Art. 100 AEUV auf die Binnenverkehrsträger Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr sowie die Seeschifffahrt begrenzt. Dementsprechend sind auf dieser Grundlage keine Regelungen zu Rohrleitungen, Elektrizitätsnetzen und Förderbändern möglich. Bestimmungen für diese Bereiche können allerdings bspweise auf die Gemeinsame Handelspolitik gestützt werden.
Die Wettbewerbsregeln der Art. 101 bis 109 AEUV erfassen die Gesichtspunkte Langfristlieferverträge, Anspruch auf Zugang zu Infrastrukturen und Subventionen auf Energieträger. Eine Außenkompetenz der EU lässt sich jedoch nur für ersten beiden Aspekte über Art. 216 Abs. 1 AEUV begründen.
Der Bereich der transeuropäische Netze2985 hat für den Energieaußenhandeln nur wenig Relevanz, da die Mitgliedstaaten weiterhin Hauptakteure in der Infrastrukturpolitik sind und die EU auf Fördermaßnahmen begrenzt ist. Eigene Maßnahmen zum Kapazitätsausbau der Transportwege kann die EU dementsprechend auf dieser Grundlage nicht ergreifen. Derartige Maßnahmen sind aber bspweise im Rahmen des Art. 194 Abs. 1 lit. b) AEUV möglich.
2. Zuständigkeitsverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten
Im Hinblick auf die Zuständigkeitsverteilung zwischen der EU und dem Mitgliedstaaten im Bereich der Energieaußenhandelspolitik ist eingangs erneut zu hervorzuheben, dass die Elemente des Energiehandels2986 auf Grund ihrer vielfältigen Wirkung nicht nur in einer sondern auch mehreren Kompetenznormen verortet werden können. Die Zuständigkeitsverteilung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten richtet sich dementsprechend nach dem Konkurrenzverhältnis der Kompetenznormen zueinander.
a. Klassische Handelshemmnisse, Transparenz und Produktionsquoten
Die Elemente Zölle, zollgleiche Abgaben, mengenmäßige Ein-, Aus- und Durchfuhrbeschränkungen sowie Maßnahmen gleicher Wirkung, Transparenzregeln und Produktionsquoten fallen sowohl unter die Gemeinsame Handelspolitik als auch unter Art. 194 Abs. 1 lit. a) und b) AEUV, da diese einerseits die Handelsvolumen sowie -ströme und andererseits den Preismechanismus des Energiemarkts beeinflussen.
Das Konkurrenzverhältnis zwischen der Gemeinsamen Handelspolitik und Art. 194 AEUV richtet sich nach den allgemeinen Grundsätzen der horizontalen Kompetenzabgrenzung, d.h. der Schwerpunkt der Maßnahme ist entscheidend bzw. eine doppelte Abstützung geboten. ← 533 | 534 →
In der Konsequenz bedeutet dies, wird mit den genannten Elementen die Beeinflussung der Handelsvolumen und -ströme verfolgt, ist Art. 207 AEUV die einschlägige Kompetenznorm und somit die EU gemäß Art. 3 Abs. 1 AEUV ausschließlich zuständig.
Liegt hingegen der Schwerpunkt auf der Beeinflussung des Preismechanismus, ist weiter zu ermitteln, ob das Funktionieren des Energiemarkts nach Art. 194 Abs. 1 lit. a) AEUV oder die Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit nach Art. 194 Abs. 1 lit. b) AEUV der Schwerpunkt ist.
Bei der Außenkompetenz im Bereich des Art. 194 Abs. 1 lit. a) AEUV ist entsprechend der Begründung zu differenzieren. Die Kompetenz Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 194 Abs. 1 lit. a) AEUV ist gemäß Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 AEUV in Bezug auf alle Energieträger eine ausschließliche. Die Außenkompetenz Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 i.V.m. Art. 194 Abs. 1 lit. a) AEUV ist hingegen gemäß Art. 3 Abs. 2 Alt. 3 AEUV nur in Bezug auf Gas und Elektrizität eine ausschließliche. Hinsichtlich der anderen Energieformen ist die Kompetenz derzeit noch geteilt.
Bei der Außenkompetenz im Bereich des Art. 194 Abs. 1 lit. b) AEUV ist grundsätzlich ebenfalls an Hand der Begründung zu differenzieren. Hier ergeben sich jedoch keine Unterschiede, da sowohl Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 194 Abs. 1 lit. b) AEUV als auch Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 i.V.m. Art. 194 Abs. 1 lit. b) AEUV eine ausschließliche Kompetenz gemäß Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 bzw. Alt. 3 AEUV ist.
Das Obige erscheint zu Recht sehr akademisch, ist jedoch die zwangsläufige Konsequenz der hier vertretenen Auffassung in Bezug auf Inhalt und Konkurrenzverhalten der Kompetenznormen. In der Regel wird der Schwerpunkt der genannten Elemente aber auf der Beeinflussung der Handelsvolumen und -ströme liegen und damit zum einen Art. 207 AEUV die einschlägige Kompetenzgrundlage und zum anderen die EU gemäß Art. 3 Abs. 1 AEUV ausschließlich zuständig sein.
b. Langfristverträge, Anspruch auf Zugang zu Infrastrukturen und Subventionen
Die Elemente Langfristverträge, Anspruch auf Zugang zu Infrastrukturen und Subventionen fallen sowohl unter die Wettbewerbsregeln der Art. 101 bis 109 AEUV als auch unter Art. 194 Abs. 1 lit. a) und b) AEUV.
Das Konkurrenzverhältnis richtet sich auch hier nach den allgemeinen Regeln zur horizontalen Kompetenzabgrenzung. Dementsprechend ist zu konstatieren, liegt der Schwerpunkt auf der Regulierung des Marktverhaltens privater oder öffentlicher Marktteilnehmer sind die Art. 101 bis 109 AEUV einschlägig. Dies bedeutet einerseits, dass die EU gemäß Art. 3 Abs. 1 AEUV ausschließlich zuständig ist. Andererseits lässt sich aber für den Bereich „Subventionen“2987 keine Außenkompetenz über Art. 216 Abs. 1 AEUV begründen. ← 534 | 535 →
Im Hinblick auf die Schwerpunkte „Sicherstellung des Funktionierens des Energiemarkt“ und „Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit der Union“ ergeben sich kein Unterschiede zu oben, weshalb auf die dortigen Ausführungen verwiesen wird.
Auch diese Differenzierung erscheint zu Recht sehr akademisch. In der Regel wird man hier wohl nur sehr schwer zwischen den Schwerpunkten unterscheiden können. Die Wettbewerbsregeln sind auf Grund ihres allgemeinen gehalten Anwendungsbereich allerdings wohl häufiger einschlägig und dementsprechend die EU gemäß Art. 3 Abs. 1 AEUV ausschließlich zuständig.
c. Transportbereich
Im Hinblick auf den für den Energiehandel wichtigen Transportbereich ist zu konstatieren, dass dessen Aspekte sowohl unter die Art. 90 ff. AEUV, die Gemeinsame Handelspolitik als auch unter Art. 194 Abs. 1 lit. a) und b) AEUV fallen.
Eine Konkurrenzsituation zwischen der Verkehrspolitik und Gemeinsamen Handelspolitik liegt auf Grund der gemäß Art. 207 Abs. 5 AEUV legal getrennten Anwendungsbereiche nicht vor. Hieraus und auf Grund des in Art. 100 AEUV für die Verkehrspolitik definierten Anwendungsbereichs ergibt sich ein Auseinanderfallen in Bezug auf Rohrleitungen, Elektrizitätsnetze und Förderbänder, die von der Gemeinsamen Handelspolitik jedoch nicht von der Verkehrspolitik erfasst werden. Dementsprechend ergibt sich in Bezug auf die Binnenverkehrsträger und Seeschifffahrt ein Konkurrenzverhältnis zwischen den Art. 90 ff. und Art. 194 Abs. 1 lit. a) und b) AEUV und in Bezug auf Rohrleitungen, Elektrizitätsnetze und Förderbänder ein Konkurrenzverhältnis zwischen Art. 206 f. und Art. 194 Abs. 1 lit. a) und b) AEUV.
Bzgl. letzterem wird auf die obigen Ausführungen unter a. verwiesen, da sich in diesem Zusammenhang keine Unterschiede ergeben.
Das Konkurrenzverhältnis zwischen den Art. 90 ff. und den Art. 194 Abs. 1 lit. a) und b) AEUV ist über die allgemeinen Regeln der horizontalen Kompetenzabgrenzung zu lösen. Liegt der Schwerpunkt einer Regelung isoliert auf den Binnenverkehrsträgern Eisenbahn, Straße bzw. Binnenschifffahrt oder auf der Seeschifffahrt, sind die Art. 90 ff. AEUV einschlägig. Die in diesem Kontext begründbaren Außenkompetenzen sind weitestgehend über Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 und 3 AEUV zu ausschließlichen erstarkt.
Wird hingegen die Sicherstellung des Funktionierens des Energiemarkts oder die Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union verfolgt, ist Art. 194 Abs. 1 lit. a) bzw. b) AEUV heranzuziehen. Deren Außenkompetenzen haben, wie bereits dargelegt, je nach Begründung unterschiedliche Kompetenzqualitäten. Die Kompetenz Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 194 Abs. 1 lit. a) AEUV ist gemäß Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 AEUV in Bezug auf alle Energieträger eine ausschließliche. Die Außenkompetenz Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 i.V.m. Art. 194 Abs. 1 lit. a) AEUV ist hingegen gemäß Art. 3 Abs. 2 Alt. 3 AEUV nur in Bezug auf Gas und Elektrizität eine ausschließliche. Hinsichtlich der anderen Energieformen ist die Kompetenz derzeit noch geteilt. Bei der Außenkompetenz im Bereich des Art. 194 Abs. 1 lit. b) AEUV ← 535 | 536 → ist grundsätzlich ebenfalls an Hand der Begründung zu differenzieren. Hier ergeben sich jedoch keine Unterschiede, da sowohl Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 194 Abs. 1 lit. b) AEUV als auch Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 i.V.m. Art. 194 Abs. 1 lit. b) AEUV eine ausschließliche Kompetenz gemäß Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 bzw. Alt. 3 AEUV ist.
In der Gesamtschau ist in diesem Kontext festzuhalten, dass in der Regel der Schwerpunkt von Maßnahmen nicht auf den Literae a) und b) des Art. 194 Abs. 1 AEUV liegen wird und dementsprechend die Art. 90 ff. und Art. 206 f. AEUV heranzuziehen sind. Folglich ist die EU hinsichtlich Rohrleitungen, Elektrizitätsnetzen und Förderbändern gemäß Art. 3 Abs. 1 AEUV ausschließlich und in Bezug auf die Binnenverkehrsträger und die Seeschifffahrt gemäß Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 und 3 AEUV überwiegend ausschließlich zuständig.
d. Transportkapazitäten
Das Element „Ausreichende Kapazitäten von Infrastrukturen wie z.B. Rohrleitungen, Straßen oder Elektrizitätsnetzen“ kann einerseits im Politikbereich der Transeuropäischen Netze2988 und andererseits in Art. 194 Abs. 1 lit. b) und d) AEUV verortet werden.
Das Konkurrenzverhältnis richtet sich hier nach den allgemeinen Regeln zur horizontalen Kompetenzabgrenzung. Liegt der Schwerpunkt einer Maßnahme auf der Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union, ist Art. 194 Abs. 1 lit. b) AEUV heranzuziehen und die EU ist, wie bereits dargelegt, einerseits ausschließlich zuständig und andererseits im Vergleich zu den anderen Kompetenzgrundlagen nicht auf einen Förderbeitrag begrenzt.
Sollte das Hauptanliegen hingegen nicht das vorherige sein, sind die Art. 170 ff. bzw. Art. 194 Abs. 1 lit. d) AEUV zu Grunde zu legen. Die Kompetenzqualität der Außenkompetenzen im Bereich des Art. 194 Abs. 1 lit. d) AEUV richtet sich erneut nach der jeweiligen Begründung. Art. 216 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. Art. 194 Abs. 1 lit. d) AEUV ist nach Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 AEUV eine ausschließliche Kompetenz. Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 i.V.m. Art. 194 Abs. 1 lit. d) AEUV ist hingegen gemäß Art. 3 Abs. 2 Alt. 3 AEUV nicht im vollen Umfang ausschließlich. Die Außenkompetenz im Bereich der transeuropäischen Netze ist gemäß Art. 3 Abs. 2 Alt. 2 und 3 AEUV teilweise ausschließlich.
In der Gesamtschau ist festzuhalten, dass der Schwerpunkt in der Regel wohl nicht auf der Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union liegen wird, da sich dieser angesichts der vorhandenen Infrastrukturen und Entwicklungen nur schwer begründen lässt. Dementsprechend wird die EU überwiegend auf Förderbeiträge begrenzt sein, bzgl. derer sie teilweise ausschließlich zuständig ist. ← 536 | 537 →
e. Assoziierungs- und Nachbarschaftspolitik
Im Hinblick auf die Assoziierungs- und Nachbarschaftspolitik2989 ist schließlich festzuhalten, dass diese zwar von Natur aus ausschließliche Kompetenzbereiche der Union sind. Auf Grund der Vorgaben, die für die Inanspruchnahme der Kompetenzen erfüllt werden müssen, ist jedoch im Gegensatz zu den bisherigen Kompetenznormen ein besonderer politischer Wille notwendig. Sollte dieser allerdings vorliegen, lassen sich die energieaußenhandelpolitischen Aspekte vollumfänglich regeln.
3. Politische Ausrichtung
Abschließend ist im Hinblick auf die politische Ausrichtung der Energieaußenhandelspolitik festzuhalten, dass sich im Primärrecht keine expliziten Vorgaben für die Ausgestaltung der Energieaußenhandelspolitik finden. Dementsprechend sind die in Art. 206 AEUV genannten Ziele/Grundsätze2990 und die in Art. 21 EUV niedergelegten Grundsätze der europäischen Außenhandelspolitik2991 zu Grunde zu legen.
1125 Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 13. Dezember 2007, ABl. 2007 C 306/1.
1126 Art. 91 AEUV.
1127 Art. 100 Abs. 2 AEUV.
1128 Art. 103 AEUV.
1129 Art. 114 AEUV.
1130 Art. 207 AEUV.
1131 Titel XXI. „Energie“ des AEUV und dessen Art. 194 AEUV, ABl. 2007 C 306/88:
(1) Die Energiepolitik der Union verfolgt im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen der Verwirklichung oder des Funktionierens des Binnenmarktes und unter Berücksichtigung der Notwendigkeit der Erhaltung und Verbesserung der Umwelt folgende Ziele:
c) Förderung der Energieeffizienz und von Energieeinsparung sowie Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen und
(2) Unbeschadet der Anwendung anderer Bestimmungen der Verträge erlassen das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die Maßnahmen, dier erforderlich sind, um die Ziele nach Absatz 1 zu verwirklichen. Der Erlass dieser Maßnahmen erfolgt nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen.
Diese Maßnahmen berühren unbeschadet des Artikels [192] Absatz 2 Buchstabe c nicht das Recht eines Mitgliedstaats, die Bedingungen für die Nutzung seiner Energieressourcen, seine Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung zu bestimmen.
(3) Abweichend von Absatz 2 erlässt der Rat die darin genannten Maßnahmen gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments, wenn sie überwiegend steuerlicher Art sind.“
Art. 176a des Vertrags von Lissabon wurde zu Art. 194 AEUV (ABl. 2007 C 306/218); weitere Nennung von „Energie“ innerhalb des Vertrags von Lissabon: Art. 4 Abs. 2 lit. i) AEUV, Art. 122 Abs. 1 AEUV, Art. 170 Abs. 1 AEUV und Art. 192 Abs. 2 lit. c) AEUV.
1132 Nettesheim in: Oppermann et al., Europarecht, 2009, S. 195 f.
1133 Siehe für schriftliche Verträge Art. 31 ff. des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (WVRK), BGBl. 1985 II S. 927.
1134 Nettesheim in: Oppermann et al., Europarecht, 2009, S. 196.
1135 Ebd., S. 196 f.
1136 Der Umstand, dass während der Ausarbeitung eines Rechtstextes häufig nur eine Arbeitssprache verwendet wird, ist für die spätere Auslegung auf Grund der Gleichberechtigung aller Sprachfassungen nicht ausschlaggebend. Die Gleichberechtigung schließt überdies aus, dass eine Auslegung gemäß des „Mehrheitsprinzips“ vorgenommen wird. Mit anderen Worten, ein Auslegungsergebnis ist nicht deshalb maßgeblich, weil es sich aus der Mehrheit der Sprachfassungen ableiten lässt.
1137 EuGHE 1978, 611, 619, Rs. 79/77, Kühlhaus Zentrum/Hauptzollamt Hamburg.
1138 Eine Mehrheitsauslegung ist wie bereits erwähnt generell nicht möglich (Fn. 1136).
1139 EuGHE 1988, 3845, Rs. 55/87, Moskel.
1140 Ebd., S. 197.
1141 EuGHE 2006, I-2397, Rs. C-499/04, Werhof/Freeway Traffic Systems, Rn. 32.
1142 Ebd., S. 198.
1143 EuGHE 1963, 24, Rs. 26/62, Van Gend & Loos.
1144 EuGHE 2000, I-1129, Rs. C-434/97, Kommission/Frankreich.
1145 Nettesheim in: Oppermann et al., Europarecht, 2009, S. 197 f.; EuGHE 1961, 239, Rs. 15/60, Simon/Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft; EuGHE 1973, 457, Rs. 1/72, Frilli.
1146 Ebd., S. 199.
1147 Kotzur in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 2010, Art. 194 AEUV, Rn. 5, 6.
1148 Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AEUV.
1149 Art. 2 Abs. 2 Satz 2, 3 AEUV.
1150 Die deutsche Textfassung des Art. 194 Abs. 1 AEUV enthält an dieser Stelle ein Redaktionsversehen. Richtiger Weise muss Art. 194 Abs. 1 AEUV lauten: „[…] im Rahmen der Errichtung oder des Funktionierens des Binnenmarkts […]“. Dies ergibt sich u.a. aus der italienischen und französischen Fassung des Art. 194 Abs. 1 AEUV: „Nel quadro dell’instaurazione o del funzinamento del mercato interno […]“ bzw. „Dans le cadre de l’établissement ou du fonctionnement du marché intérieur […]“ (siehe auch Papenkort/Wellersdorf, Der Energietitel im Vertrag von Lissabon, RdE 2010, S. 79, Fn. 79; Schulenberg, Die Energiepolitik der Europäischen Union, 2009, S. 400). Bestätigt wird das Redaktionsversehen zudem durch den Abgleich mit den Sprachfassungen der Art. 26 Abs. 1 und 114 Abs. 1 AEUV. So heißt es bspweise in der englischen und französischen Fassung des Art. 26 Abs. 1 AEUV: „[…] with the aim of establishing or ensuring the functioning of the internal market […].“ bzw. „[…] à établir ou assurer le fonctionnment du marché intérieur […].“ Dementsprechend lautet die deutsche Fassung des Art. 26 Abs. 1 AEUV richtiger Weise: „[…] den Binnenmarkt zu errichten oder dessen Funktionieren zu gewährleisten“.
1151 Siehe cc. auf Seite 221.
1152 Siehe auch Woltering, Die europäische Energieaußenpolitik und ihre Rechtsgrundlagen, 2010, S. 241; Nettesheim, Das Energiekapitel im Vertrag von Lissabon, JZ 2010, S. 22; Ehricke/Hackländer, Europäische Energiepolitik auf der Grundlage der neuen Bestimmungen des Vertrags von Lissabon, ZEuS 2008, S. 596 f.
1153 Siehe hierzu 5. auf Seite 235.
1154 Nettesheim in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Stand: Mai 2013 (50. EL), Art. 194 AEUV, Rn. 21.
1155 Bings in: Streinz/Kruis/Michl, EUV/AEUV, 2012, Art. 194 AEUV, Rn. 32.
1156 Papenkort/Wellersdorf, Der Energietitel im Vertrag von Lissabon, RdE 2010, S. 78; Nettesheim in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Stand: Mai 2013 (50. EL), Art. 194 AEUV, Rn. 14; Breier spricht von Querschnittscharakter (Breier in: Lenz et al., EU-Verträge, 2010, Art. 194 AEUV, Rn. 6).
1157 Bings in: Streinz/Kruis/Michl, EUV/AEUV, 2012, Art. 194 AEUV, Rn. 32.
1158 Soweit ersichtlich erstmals bei Ehricke/Hackländer, Europäische Energiepolitik auf der Grundlage der neuen Bestimmungen des Vertrags von Lissabon, ZEuS 2008, S. 585; Schulenberg, Die Energiepolitik der Europäischen Union, 2009, S. 400; Hackländer, Die allgemeine Energiekompetenz im Primärrecht der Europäischen Union, 2010, S. 108; Frenz/Kane, Die neue europäische Energiepolitik, NuR 2010, S. 466; Calliess in: Calliess/Ruffert/Blanke, EUV, AEUV, 2011, Art. 194 AEUV, Rn. 3 f.; Ähnlich „Grund- bzw. Rahmenziele“ (Maichel, Das Energiekapitel in der Europäischen Verfassung – mehr Integration oder mehr Zentralismus für die leitungsgebundene Energiewirtschaft Europas?, 2005, S. 65) und „Leitmotive“ (Schmidt-Preuß, Energieversorgung als Aufgabe der Außenpolitik? – Rechtliche Aspekte, RdE 2007, S. 283).
1159 Siehe Fn. 823.
1160 Bulletin der Europäischen Gemeinschaften, Beilage 2/91, Regierungskonferenzen: Beiträge der Kommission, abrufbar unter: http://bookshop.europa.eu/de/regierungskonferenzen-pbCMNF91002/, S. 151 f.
1161 Siehe Fn. 994.
1162 Art. 2 des Kommissionsentwurfs vom 21. Oktober 1990 führte das Binnenmarktziel noch unter lit. c).
1163 Hackländer, Die allgemeine Energiekompetenz im Primärrecht der Europäischen Union, 2010, S. 114.
1164 Entwurf – Vertrag über eine Verfassung für Europa, 18. Juli 2003, ABl. 2003 C 169/1, Art. III-157; Im Vorentwurf des Verfassungsvertrags vom 28. Oktober 2002 wurde „Energie“ noch nicht erwähnt (Europäischer Konvent, CONV 369/02, abrufbar unter: http://european-convention.eu.int/docs/sessplen/00369.d2.pdf); Erstmals findet sich „Energie“ in Art. 12 Abs. 4 Spiegelstrich 6 des Entwurfs der Artikel 1 bis 16 des Verfassungsvertrags vom 6. Februar 2003 (Europäischer Konvent, CONV 528/03, abrufbar unter: http://european-convention.eu.int/pdf/reg/de/03/cv00/cv00528.de03.pdf, S. 8); Der Entwurf der Verfassung vom 27. Mai 2003 enthielt schließlich mit Art. III-152 die erste Fassung des späteren Art. III-256 EUVV (Europäischer Konvent, CONV 725/03, abrufbar unter: http://european-convention.eu.int/pdf/reg/de/03/cv00/cv00725.de03.pdf, S. 91); Zur Konventsmethode siehe ausführlich Ebd., S. 60 ff.
1165 Europäischer Konvent, Working Group V, Working document 4, abrufbar unter: http://european-convention.eu.int/DE/dynadoc/dynadoc9829.html?MAX=26&lang=DE&Content=WGV&splang=, S. 10; Europäischer Konvent, Working Group V, Working document 26, abrufbar unter: http://european-convention.eu.int/DE/dynadoc/dynadoc5d46.html?lang=DE&Content=WGV, S. 7; Europäischer Konvent, CONV 304/02, abrufbar unter: http://european-convention.eu.int/pdf/reg/en/02/cv00/cv00304.en02.pdf, S. 4.
1166 Europäischer Konvent, Working Group V, Working document 15, http://european-convention.eu.int/DE/dynadoc/dynadoc5d46.html?lang=DE&Content=WGV, S. 17.
1167 Siehe auch Draft Report der Working Group V, S. 17 (Europäischer Konvent, Working Group V, Working document 30 REV 1, abrufbar unter: http://european-convention.eu.int/DE/dynadoc/dynadoc5d46.html?lang=DE&Content=WGV.
1168 Ebd., S. 66.
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1170 Gesammelt abrufbar unter: http://european-convention.eu.int/DE/amendments/amendmentsd34a.html?content=845&lang=DE.

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