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Timestamp: 2018-12-13 18:46:23+00:00

Document:
CRA 2ème SÉANCE DU jeudi 8 février 2001
Session ordinaire de 2000-2001 - 59ème jour de séance, 138ème séance
2ème SÉANCE DU JEUDI 8 FÉVRIER 2001
-loi organique- (suite) 2
APRÈS L'ART. 6 4
ART. 26 14
APRÈS L'ART. 27 16
ART. 34 21
ART. 35 21
ART. 38 24
ART. 40 24
ART. 46 24
ART. 48 25
ART. 52 25
SUSPENSION DES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE 28
MARDI 27 MARS 2001 29
M. Jean-Jacques Jégou - L'amendement 93 de M. Barrot est défendu.
M. Didier Migaud, rapporteur de la commission spéciale - Avis défavorable, pour des raisons sur lesquelles je reviendrai.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget - Même avis que le rapporteur.
M. Philippe Auberger - En dépit des apparences, les amendements 2 et 28 sont fort différents. Mon amendement 2, sans doute trop sibyllin, n'a pas été compris par tous. Il ne vise pas, en effet, à mettre en place une comptabilité en droits constatés, qui nécessiterait d'importantes modifications de notre organisation comptable. Je le regrette d'ailleurs, d'autant plus qu'aucune échéance ne nous est proposée pour y procéder. De même, en matière d'immobilisations, on a refusé de comptabiliser les dépenses d'investissement, tout en nous annonçant pour bientôt une comptabilité du patrimoine -sans d'ailleurs indiquer de date. Tout cela est incohérent. La gestion active et passive de l'Etat, pourtant à la base de tout système comptable, est sans cesse retardée. Mon amendement 2, immédiatement applicable, est de nature à empêcher ce que le Gouvernement a fait lorsqu'il a indûment reporté 15 milliards de francs de l'exercice 1999 à l'exercice 2000, puis de l'exercice 2000 à l'exercice 2001. Il lui interdit en effet de choisir à son gré la date à laquelle il encaisse le remboursement de leur dette par des organismes dont la situation de trésorerie permet ce remboursement. Tel est le cas, par exemple, de la Caisse des dépôts et consignations. Il n'y a aucune raison que le Gouvernement maîtrise la date de remboursement de dettes certaines, dont la date d'échéance est intervenue. Il est absurde qu'il puisse la différer, alors même que les déficits sont importants et exigent un recours à l'emprunt.
M. Jean-Jacques Jégou - L'amendement 28, qui est dans la même veine que le précédent, vise à revenir à la rédaction initiale de la proposition de loi, c'est-à-dire à une comptabilité en droits constatés, et non à une comptabilité de caisse. Ceci permettrait d'appliquer le principe de sincérité et d'éviter les manipulations de fin d'exercice. Même s'il ne s'agit pas de gérer l'Etat comme une entreprise privée, il n'est pas impossible d'appliquer cette comptabilité, comme en droit privé. Je pense d'ailleurs que le rapporteur général, bien que conscient de certaines difficultés, partage cette aspiration. L'adoption de cette comptabilité permettrait d'ailleurs d'encaisser les recettes fiscales systématiquement -et non, comme aujourd'hui, quand le Gouvernement le veut bien, ce qui n'est pas raisonnable sur le plan économique. Alors que nous soulignons depuis hier la nécessité de rendre le budget plus sincère et lisible pour nos concitoyens, il me paraît important de réduire ces pratiques peu transparentes.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. Ce sujet a été approfondi en commission. J'ai, en effet, été amené, à la suite des auditions complémentaires que nous avons menées, à modifier la première version du texte. M. Auberger, dont l'amendement est un peu différent de celui de M. Jégou, ne souhaite pas que le Gouvernement demeure maître du titre de perception. Il considère qu'une recette non fiscale, dès lors qu'elle est inscrite dans le projet de loi de finances, doit obligatoirement être encaissée. La règle actuelle, que nous voulons conserver, laisse quant à elle une marge d'appréciation au Gouvernement ; il s'agit là d'une prérogative du pouvoir exécutif.
Alors que les amendements proposés visent a établir un système de comptabilité des opérations budgétaires en droits constatés, où le résultat d'une opération est pris en compte dès qu'elle donne naissance à une créance ou à une dette, quelle que soit la date de l'encaissement ou du décaissement, l'article 6 perpétue le système « de caisse », où les dépenses et les recettes sont comptabilisées au moment de leur décaissement ou de leur encaissement.
Chaque système a ses vertus et ses limites. Le système de caisse est plus cohérent avec la notion d'autorisation budgétaire préalable. En effet, lorsque le Parlement vote une évaluation de recette, qui concourt à l'équilibre financier, le vote ne porte pas sur une évaluation du montant qui va être mis en recouvrement mais du montant qui ira effectivement dans les caisses de l'Etat. Le Parlement ne peut voter qu'une vraie recette. Par voie de symétrie, les dépenses qui déterminent l'équilibre financier ne peuvent être comptabilisées qu'en caisse.
Le système d'exercice permet lui d'avoir une connaissance précise de la situation financière de l'Etat, à travers les flux de créances et de dettes, qui déterminent l'évolution de son patrimoine et l'état de ses engagements vis-à-vis des tiers.
Ces deux objectifs doivent être poursuivis mais ils ne sauraient être satisfaits simultanément par l'un ou l'autre de ces systèmes.
Au regard de l'exigence de sincérité, aucun n'est exempt de défauts. Le système de caisse soumet la détermination du résultat budgétaire de l'année à un éventuel décalage de certains encaissements ou décaissements. Le système d'exercice conduit à inclure dans le résultat comptable des charges calculées qui ouvrent la voie à des appréciations « choisies » notamment pour évaluer le risque associé à certaines opérations et ses conséquences en termes de valorisation des créances et des dettes.
Le rapport d'information établi par Alain Lambert, président de la commission des finances du Sénat, montre bien les difficultés que soulèverait l'introduction d'une comptabilité budgétaire en droits constatés, par exemple pour la comptabilisation des créances fiscales.
C'est pourquoi, en rapprochant l'article 6 de l'article 29, la proposition de loi organique vise à distinguer précisément entre une comptabilité budgétaire, support et traduction de l'autorisation parlementaire, en prévision comme en exécution, fondée sur la description de flux de caisse et reposant sur les concepts de recette et de dépense et une comptabilité générale, vecteur de l'information financière, privilégiant la description ex post des opérations, fondée sur la constatation des droits et obligations et reposant sur les concepts de produit et de charge.
Quant à l'argument selon lequel le passage à une comptabilité en droits constatés obligerait à percevoir les recettes non fiscales prévues dans les lois de finances, il ne tient pas puisque l'évaluation d'une recette dans la loi ne vaut obligation de percevoir que pour les recettes fiscales. Les « droits constatés » ne sont pas des « droits obligés ». Le risque d'opacité est donc réel et c'est pourquoi très rares sont les pays qui ont opté pour un tel système.
Mme la Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement partage pleinement le point de vue du rapporteur.
M. Jean-Jacques Jégou - J'ai déjà défendu l'amendement 27.
M. le Rapporteur - Et j'ai déjà fait part de l'avis défavorable de la commission.
M. Jean-Jacques Jégou - L'amendement 94 est défendu.
M. Jean-Jacques Jégou - Le groupe UDF attache une grande importance à ce que l'on applique à la gestion et au remboursement de la dette un principe d'équilibre plus contraignant encore que celui que nous venons d'évoquer. Nous savons toutefois qu'il y a blocage avec la commission spéciale sur ce point et nous attendons donc surtout que la discussion au Sénat permette de trouver un équilibre car vraiment, avec un remboursement annuel de 88 milliards pendant 50 ans pour une dette totale de 4 400 milliards, il convient de faire des efforts.
Tel est le sens de mon amendement 29.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. Les argument de chacun ont longuement été présentés hier : nous ne souhaitons pas voir figurer de telles contraintes dans la loi organique, d'autant que le Gouvernement est déjà tenu de se conformer aux obligations européennes.
M. Jacques Brunhes - Le texte qui nous est soumis intègre un amendement que nous avons défendu en commission et qui pose la question importante de l'efficacité sociale de la dépense.
Si nous sommes favorables à la définition d'indicateurs de qualité des services, de conduite de la politique budgétaire et de résultats, cette démarche n'a de sens que si ces indicateurs ne servent pas uniquement à arbitrer dans les économies budgétaires à réaliser et s'ils ne s'inscrivent pas dans une logique purement comptable, déconnectée des besoins sociaux, des attentes de la population et de la nécessité d'améliorer la qualité des services publics.
Par ailleurs, le contrôle du Parlement devrait intervenir sur la finalité des programmes ainsi que sur la définition des objectifs et des critères d'évaluation.
Pour ce faire, nous avons proposé de créer, à partir de la mission d'évaluation et de contrôle, un organisme mixte associant pouvoir législatif et pouvoir exécutif et chargé du contrôle continu de la loi de finances, de sa phase initiale jusqu'à la loi de règlement.
Nous préconisons aussi pour les échelons déconcentrés de la gestion publique des audits décentralisés qui associent l'ensemble des acteurs concernés, en particulier les acteurs sociaux.
Ainsi, nous rappelons que l'action publique est légitimée par la poursuite d'objectifs d'intérêt général.
M. Jean-Pierre Delalande - La proposition prévoit une spécialisation des crédits par programme, c'est-à-dire par objectif de dépense, chaque programme étant présenté de manière indicative -sauf pour les crédits de personnel qui constituent un plafond- par titre, c'est-à-dire par nature de dépense.
Ce dispositif aurait pour effet d'obliger les ministères à répartir leurs crédits de personnel, de fonctionnement et d'investissement entre les différents objectifs qu'ils poursuivent, ce qui aboutirait à une spécialisation artificielle des crédits, la rémunération d'un agent d'un service de l'Etat pouvant difficilement être « découpée » entre chacun des objectifs poursuivis...
Mon amendement 12 vise à instituer une spécialisation des crédits à la fois plus claire et plus réaliste. Les crédits de personnel, de fonctionnement et d'investissement constitueraient des enveloppes étanches l'une par rapport à l'autre, mais dont la répartition interne resterait indicative afin de mettre à la disposition des ministres un volant des crédits parfaitement fongibles ; seuls les crédits d'intervention seraient spécialisés par objectif, c'est-à-dire répartis de manière impérative entre plusieurs programmes à l'intérieur desquels les crédits seraient fongibles.
Dans un document récapitulatif, chaque intervention se verrait attribuer à titre indicatif une part en personnel, en fonctionnement et en investissement.
M. le Rapporteur - La commission n'a pas suivi le raisonnement de Jean-Pierre Delalande, car cet amendement remettrait en cause la logique même des programmes, qui permet de regrouper l'ensemble des crédits concourant à la réalisation d'objectifs cohérents, afin d'évaluer leur efficacité. Cela irait à l'encontre de la souplesse de gestion que nous souhaitons : au sein de chaque programme, le gestionnaire doit pouvoir arbitrer entre différentes catégories de dépenses.
M. Jean-Pierre Delalande - Je la regrette, car mon amendement était plus réaliste. En outre, la fongibilité comporte le risque de voir l'investissement sacrifié au fonctionnement en cas de difficulté.
M. Jean-Jacques Jégou - L'amendement 30 supprime la deuxième phrase du deuxième alinéa du I. Ou bien elle est inutile, puisque l'article 40 s'appliquera, ou bien elle est trop restrictive en interdisant au Parlement de créer des missions.
M. Jacques Brunhes - L'amendement 64 est analogue. Les missions sont une notion nouvelle, et il serait bon de permettre au Parlement de contribuer à leur définition -sans remettre en cause l'article 20 ni l'article 40 de la Constitution.
M. Jean-Pierre Delalande - L'amendement 13 va dans le même sens. La phrase en question est maladroite : pourquoi réserver l'initiative au Gouvernement ? Au stade du débat d'orientation budgétaire du printemps, les parlementaires pourraient s'apercevoir qu'une mission a été oubliée -en 1997, n'avait-on pas oublié la ville ? Il est temps de sortir d'une conception régalienne où le Gouvernement serait omniscient et d'instaurer une relation fondée sur le dialogue, comme au sein d'un grand groupe entre le directoire et le conseil de surveillance. Les parlementaires sont aussi des gens sérieux et raisonnables, qui peuvent avoir des idées !
M. le Rapporteur - La commission n'a pas retenu ces amendements. Il paraît logique de réserver l'initiative parlementaire aux programmes, en distinguant bien l'unité de vote -la mission- et l'unité spécialisée qu'est le programme. Cela dit, rien ne nous empêchera de faire des suggestions. Mais sachons nous en tenir à l'essentiel et défendre la réalité de notre droit d'amendement au niveau pertinent.
Mme la Secrétaire d'Etat - J'approuve entièrement cette explication.
M. Gilles Carrez - Nous ne sommes pas convaincus. Tout au long de ce texte, on s'est efforcé de gommer ce qui pouvait souligner la sujétion du Parlement au Gouvernement en matière budgétaire. Mais ici, c'est l'inverse, avec cette phrase...
M. Jean-Pierre Delalande - Provocatrice !
M. Gilles Carrez - ...qui traduit sans doute quelques arrière-pensées. J'ai l'impression que le rapporteur se sent un peu perplexe devant la nouvelle construction et si cette phrase ne vise pas à rassurer le Gouvernement. Sinon, à quoi sert-elle ?
M. François Goulard - Ainsi, Monsieur le rapporteur, le Parlement retrouverait ses droits pour le niveau subalterne ! Nous croyons, nous, qu'il doit se prononcer aussi sur les grandes orientations.
C'est à cet instant que la réforme prend son sens ou marque son objet. Il doit y avoir un débat public, entre le Gouvernement et le Parlement, sur la définition des missions et des programmes et toute tentative d'écarter le Parlement de ce qui doit être une élaboration commune est inacceptable.
J'illustrerai mon propos par un exemple simple, pioché dans l'actualité du jour : la presse nous apprend que les sapeurs-pompiers demandent la création d'un ministère de la protection civile. On peut penser ce que l'on veut de cette idée, mais elle mérite d'être examinée. Pourquoi le Parlement serait-il empêché de demander au Gouvernement de faire de la protection civile une mission ?
M. Philippe Auberger - La phrase litigieuse est, au mieux, inutile et, au pire, anticonstitutionnelle. Les relations entre le Parlement et le Gouvernement sont définies par l'article 47 de la Constitution, qui prévoit que le Gouvernement a l'initiative de la loi de finances, ce que personne ne conteste. Personne ne conteste, non plus, le droit d'amendement du Parlement, à condition qu'il ne fasse pas obstacle à l'application de l'article 40 de la Constitution. Dans ces conditions, toute « mission » d'initiative parlementaire qui aurait pour effet d'alourdir la charge publique serait irrecevable. De plus, le Gouvernement dispose de moyens procéduraux, tel que le vote bloqué. Les pouvoirs du Parlement sont donc parfaitement délimités, et ce n'est pas la vocation d'une loi organique de les encadrer plus que ne le fait la Constitution. C'est bien pourquoi cette disposition risque la censure.
M. Jacques Brunhes - C'est l'esprit même de la réforme qui est en jeu. Le Parlement doit avoir un droit d'amendement global ; pour cela, il faut conserver la notion de missions, d'initiative parlementaire, et je me rallierai à l'amendement de mon collègue Delalande, plus précis que le mien.
M. Henri Emmanuelli, président de la commission des finances - Je rappelle que la réforme a pour objectif d'augmenter la marge de man_uvre du Parlement. Je rappelle aussi que l'article 40 s'appliquera au niveau de la mission. Il ne serait donc pas possible au Parlement de créer une nouvelle mission, sauf à ne pas la doter de crédits -nous serions alors dans le domaine symbolique. J'entends dire, aussi, que l'on pourrait diviser les missions ; à quoi bon, puisqu'il y aura des programmes ? Tout cela n'est-il pas quelque peu gesticulatoire ?
Si l'on souhaite aller plus loin, il faut revoir l'article 40, ce que les plus hautes autorités de l'Etat ne veulent pas.
M. Gilles Carrez - A quoi cela sert-il de l'écrire ?
M. le Président de la commission - Et a quoi cela servirait-il de ne pas l'écrire ? Tout cela tient de la bataille obscure dans les ténèbres !
M. le Président - La question a été longuement débattue en commission, et il me semble que nous sommes tous tombés d'accord sur la scission entre missions et programmes.
M. le Rapporteur - J'ai quelque mal à comprendre les raisons de ce blocage, après qu'un si bon arrangement a été trouvé en commission spéciale que M. Jégou avait retiré son amendement. C'est au fond, et non à l'écume des choses qu'il faut s'intéresser !
Prenons l'exemple du ministère de l'intérieur. On peut imaginer trois missions : sécurité, collectivités locales et administration. Quel serait l'intérêt, pour le Parlement, d'agir à ce niveau, alors qu'il peut intervenir sur les programmes de la police nationale ou de la sécurité civile ? L'essentiel, ce sont bien les programmes !
M. Jacques Brunhes - Non, si l'on ne peut toucher à l'enveloppe !
M. le Rapporteur - Vous abordez là une autre question. Je n'ignore pas que votre groupe fait une fixation sur l'article 40, mais la loi organique n'a pas vocation à réviser la Constitution. Ce qui compte, c'est d'assurer au Parlement un pouvoir d'amendement plus important que celui dont il dispose actuellement, sans modifier le cadre constitutionnel. C'est ce à quoi tend le dispositif proposé.
J'observe que la préoccupation exprimée a été prise en considération tant dans la rédaction de l'article 36, qui reprend désormais la rédaction de M. Jégou, que dans l'article 55. Le Parlement sera donc consulté, et pourra faire des propositions. En conséquence, non seulement ce point n'est pas, contrairement à ce qui a été dit, l'élément central de la réforme, mais les amendements fragilisent notre raisonnement relatif à la définition de la charge publique.
M. Jean-Jacques Jégou - Je le demande à nouveau : pourquoi rappeler, avec autant de fermeté, que seul le Gouvernement peut créer une mission ? Puisque l'article 40 interdit au Parlement d'augmenter les dépenses, pourquoi faire redondance en rappelant que le Gouvernement a prépondérance ? Que Gouvernement et Parlement se fassent mutuellement confiance !
M. Jean-Pierre Delalande - Pas de suspicion inutile !
L'amendement 64, mis aux voix, n'est pas adopté, non plus que l'amendement 13.
M. Philippe Auberger - Mon amendement 3 tend à préciser que la liste des programmes susceptibles d'être inscrits dans une loi de finances doit être présentée au Parlement lors du débat d'orientation budgétaire. Pour tenir compte des observations de la commission spéciale, j'ai remplacé la formule « doit être arrêtée », que j'avais initialement retenue, par « doit être présentée », qui laisse plus de souplesse.
M. le Rapporteur - M. Auberger a satisfaction avec la nouvelle rédaction de l'article 36, relatif au débat d'orientation budgétaire, d'après laquelle le Gouvernement indique la liste des missions et des programmes envisagés pour le projet de loi de finances de l'année suivante. Il me semble qu'il pourrait donc retirer son amendement.
M. Philippe Auberger - Je pense préférable d'apporter cette précision à l'endroit du texte qui présente l'organisation de la loi de finances. Mais je m'en remets à la sagesse de l'Assemblée...
M. le Président - Nous pourrons réexaminer ce problème de place à l'occasion des navettes.
M. Jean-Jacques Jégou - Mon amendement 31 tend à supprimer les crédits globaux pour dépenses accidentelles. Un récent rapport du Sénat a montré en effet combien les crédits pour dépenses accidentelles sont mal utilisés. En 2000, ces dépenses ont augmenté de 260 %, sans raison apparente ni justification particulière. S'il s'agit, par exemple, d'abonder des crédits de voyages et de déplacements, il serait plus transparent de le faire directement.
La gestion des programmes est assez souple pour permettre de dégager des crédits en cas de réels imprévus ; au pire, des virements de crédits en provenance d'autres programmes peuvent être faits. Je ne reprendrai pas la parole sur mon amendement 33 à l'article 12, qui est de cohérence avec celui-ci.
M. le Rapporteur - La commission spéciale n'a pas suivi M. Jégou, les dépenses accidentelles ne pouvant pas, par nature, être ventilées par programme... Au demeurant, le système sera plus encadré qu'il ne l'est actuellement car la formule « dépenses accidentelles et urgentes » utilisée par l'ordonnance de 1959 laisse une plus grande place à la subjectivité.
M. Philippe Auberger - La fongibilité des crédits au sein des programmes me paraît poser problème.
Entre fonctionnement et investissement, d'abord. On peut imaginer que les crédits iront plutôt de l'investissement vers le fonctionnement, mais supposons qu'ils aillent en sens inverse : les crédits d'investissement engagés risquent d'en entraîner d'autres les années suivantes, ainsi que de provoquer des dépenses de fonctionnement récurrentes ; il y aurait alors aggravation de la charge publique à venir, ce que le Conseil constitutionnel pourrait juger contraire à l'article 40.
Entre dépenses courantes et crédits d'intervention, ensuite. Le système permettrait de porter atteinte au caractère limitatif des dépenses de personnel, ce que le Conseil constitutionnel ne devrait pas davantage accepter.
Mon amendement 4 a donc pour objet de conserver la distinction entre crédits de personnel, autres dépenses de fonctionnement, dépenses d'intervention et dépenses d'investissement.
M. le Rapporteur - Cet amendement remet en cause le principe même de la fongibilité des crédits que nous appelons de nos v_ux. Cette fongibilité ne va pas à l'encontre du pouvoir d'amendement du Parlement ; nous aurons toujours la possibilité de scinder un programme afin d'isoler les objectifs, si nous nous apercevons que les résultats ne correspondent pas aux objectifs définis.
Mme la Secrétaire d'Etat - Le sujet est d'importance, car à suivre M. Auberger, nous remettrions en cause la philosophie même de la réforme, qui repose sur une fongibilité accrue des crédits et, en contrepartie, sur l'identification et la responsabilisation des gestionnaires. Je comprends son souci, mais l'amendement ne serait acceptable que s'il était proposé à titre temporaire. La commission a d'ailleurs prévu une période transitoire qui devrait permettre aux différents ministères de se préparer à cette révolution administrative, ne serait-ce qu'en définissant leurs indicateurs de résultats.
M. Gilles Carrez - Je suis assez réservé sur l'amendement, car je crois qu'il faut promouvoir, plutôt que la culture du contrôle, commune, somme toute, au Parlement et au ministère des finances, la culture de la responsabilité. Le risque est que l'on puise dans les crédits d'intervention pour augmenter les dépenses de personnels, mais il y a tout de même un verrou.
M. Jean-Pierre Delalande - Responsabiliser les gestionnaires, voilà qui est fort bien, mais qui sera responsable du personnel ? Les chefs de programme ? Les chefs de mission ? Les DRH des ministères ? Tout cela n'est pas encore très clair, et ma position est bien plus proche de celle de M. Auberger que de celle de M. Carrez. Voyez que le débat constructif n'épargne pas l'opposition... (Sourires)
M. Jacques Brunhes - Le plafonnement des dépenses de personnel est présenté comme un moyen, pour le Parlement, de contrôler les effectifs employés par l'Etat, et l'insistance mise sur ce point nous semble revêtir une dimension politique : M. Carrez n'a-t-il pas prononcé le mot « verrou » ? Nous proposons, quant à nous, par les amendements 65 et 66, d'étendre la fongibilité à tous les crédits, y compris les dépenses de personnel, car il peut être nécessaire, lorsque l'on décide de doter un programme de moyens financiers accrus, d'y affecter aussi plus de moyens humains.
M. le Rapporteur - L'avis de la commission est défavorable, car la fongibilité ne saurait, selon elle, être illimitée, sans quoi l'autorisation donnée par le Parlement pourrait être contournée, et la réforme même vidée de son sens, compte tenu du caractère dynamique des dépenses de personnel et de leur manque actuel de transparence, stigmatisé à plusieurs reprises par la Cour des comptes.
Mme la Secrétaire d'Etat - Sans vouloir insister outre mesure sur les défauts de l'ordonnance de 1959, j'observerai que les pouvoirs de contrôle qu'elle confère au Parlement se sont révélés plus virtuels que réels. Qui peut se satisfaire d'une situation où le Parlement vote un plafond d'emplois qui n'est ni précis ni complet ? Ce que nous proposons, c'est d'identifier non seulement les crédits, mais aussi les emplois, quel que soit le statut de ceux qui les occupent.
M. François Goulard - L'amendement de M. Brunhes et celui de M Auberger, bien que diamétralement opposés dans leur inspiration, ont en commun de susciter un débat extrêmement utile, qui permet de clarifier les positions des uns et des autres. La mienne est dans la droite ligne de celle de M. Carrez : responsabiliser les gestionnaires en leur donnant une grande marge de man_uvre et en sanctionnant ensuite ceux qui échouent, au lieu de les traiter tous en suspects a priori.
M. Philippe Auberger - Il serait utile que nous ayons des positions plus convergentes. J'ai proposé, dans un amendement qui viendra tout à l'heure en discussion, de limiter la fongibilité entre dépenses d'investissement et de fonctionnement. Je ne demande pas qu'on la supprime, mais je ne veux pas non plus qu'elle soit totale, car cela pourrait conduire, par exemple, les gestionnaires du réseau routier à sacrifier les nouvelles infrastructures aux travaux d'entretien, ce qui serait une erreur.
Je rejoins également mon collègue Brunhes sur ce point : la fongibilité asymétrique présente aussi un danger. Ces administrations pourraient, en effet, préférer recruter des auxiliaires ou des contractuels afin de privilégier les dépenses de confort, et ce au détriment des dépenses de personnel. Il ne faut pas perdre ce risque de vue. On nous parle de contrôle a posteriori. Mais la MEC a démontré que les contrôles opérés par la Cour des Comptes ne débouchaient que rarement, faute de permanence des personnels. Il ne faut donc pas prêter trop de vertus au contrôle a posteriori, je parle d'expérience.
M. le Président - Très a posteriori !
M. Jean-Jacques Jégou - Chacun mesure l'importance de cette discussion. Après avoir entendu M. Auberger, Mme la ministre et le rapporteur, j'ai particulièrement plaisir à présenter l'amendement 32. La proposition de loi comporte un progrès sensible sur le non-fongibilité des dépenses de personnel. Mon amendement vise quant à lui à rendre les dépenses d'investissement non fongibles vers les dépenses de fonctionnement. Il s'agit de protéger la capacité d'investissement de l'Etat, qui, c'est un fait, se réduit depuis de nombreuses années. L'investissement est bien le parent pauvre, puisqu'il représente moins de 8 % des 2000 milliards bruts du budget. Encore ne s'agit-il que de la loi de finances initiale, car que fait-on, quel que soit le Gouvernement, à la moindre tension ? Evitons de placer l'Etat dans une telle situation qu'il ne pourrait plus entretenir son patrimoine ni assurer ses missions régaliennes. Je propose d'établir un contrat de confiance comportant des obligations pour l'exécutif et pour le gestionnaire. La fongibilité va modifier la gestion de l'Etat. Mais il est du devoir du Parlement de veiller, après des années de crise, à la préservation de l'investissement. Cela aidera d'ailleurs tant le Gouvernement que les administrations. Je vous indique enfin, dans un souci de concision, que je viens de défendre aussi l'amendement 35 à l'article 13, qui est de cohérence.
M. le Rapporteur - Nous partageons bien sûr les préoccupations de notre collègue, et regrettons comme lui que les dépenses d'investissement soient trop souvent sacrifiées, quel que soit le Gouvernement. Cependant, la multiplication des exceptions au principe de la fongibilité remettrait la souplesse en cause. L'exclusion est légitime pour ce qui concerne les dépenses de personnel, restons-en là. Notre collègue a parlé de contrat de confiance : faisons donc confiance aux gestionnaires, qui nous rendront des comptes. Nous pourrons toujours, le cas échéant, proposer nous-mêmes un programme d'investissement. Certes, il n'y a pas de sanctions. Mais M. Jégou a laissé ouverte la possibilité pour le Gouvernement d'annuler des crédits d'investissement.
M. Jacques Brunhes - Madame la ministre, nous ne nous satisfaisons pas du statu quo. Seules les dépenses de personnel sont définies de manière impérative par le texte, ce qui explique les réticences des organisations syndicales. Nous ne sommes pas, aujourd'hui, dans une situation transparente. Il doit pourtant être possible d'augmenter ce poste lorsque la mise en _uvre d'un programme l'exige. C'est ce à quoi tend l'amendement 66, car il y a bien un risque sur les dépenses de personnel.
M. Jean-Jacques Jégou - L'amendement 85 de M. Barrot est défendu.
M. Philippe Auberger - Le Parlement doit certes débattre des effectifs et des recrutements, mais aussi des rémunérations de la fonction publique, et des retraites, qui représentent une masse de 650 milliards. Par l'amendement 5, je propose qu'un débat et un vote aient lieu sur ces sujets avant l'article d'équilibre.
M. le Rapporteur - Cet amendement est satisfait par l'article 31, qui prévoit un vote sur le plafond des autorisations d'emplois rémunérés par l'Etat. Ce vote donnera lieu à un débat auquel tout parlementaire pourra participer. De même, la Conférence des présidents peut décider d'organiser un débat. Cela représente déjà un progrès.
M. Philippe Auberger - J'ai déjà exposé, dans une large mesure, l'amendement 6. Si la fongibilité des dépenses de fonctionnement et d'investissement est admissible, elle doit s'inscrire dans certaines limites, sous réserve que le Gouvernement procède par décret et en avertisse les commissions des finances des deux Assemblées. Mon amendement est plus ambitieux que celui qu'a défendu M. Jégou tout à l'heure. Il évite tant la fongibilité totale que l'étanchéité totale entre fonctionnement et investissement.
L'amendement 6, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.
L'article 9, mis aux voix, est adopté, de même que l'article 10 et que l'article 11.
M. François Goulard - L'article 12 prévoit une intervention du Gouvernement par décret dans la répartition des crédits globaux ouverts par programme, au titre de l'article 7. Je souhaite savoir comment le Gouvernement conçoit cette répartition. Doit-elle suivre l'article 4, qui maintient les titres existants, excepté le titre 7, relatif aux dommages de guerre, ou être plus fine, enfermant le ministre devenu gestionnaire dans la limite d'articles décidés par le ministère des finances ?
La fongibilité dans les programmes bénéficiera-t-elle au ministre responsable du programme ou au ministre des finances ? C'est une question importante pour le fonctionnement de l'administration.
M. le Président - L'amendement 33 tombe.
Mme la Secrétaire d'Etat - La réponse est contenue dans la définition des crédits globaux : l'article 7 la limite à deux motifs exclusifs, les dépenses accidentelles et la nécessité de faire face aux conséquences pour la fonction publique, par exemple, d'un accord salarial.
Cela bénéficiera donc bien au ministre mais sur des bases désormais restreintes.
M. Jean-Pierre Delalande - On ne peut avoir le beurre et l'argent du beurre : vous avez déjà la fongibilité totale par programme et vous voulez en plus offrir au ministre des finances une marge de 3 % ! Cette souplesse est contraire à l'esprit de la réforme puisque, avec la fongibilité, les mesures d'ajustement n'ont plus de raison d'être. Il n'est donc pas souhaitable de permettre aux ministres d'augmenter ainsi leurs enveloppes, sans autorisation préalable du Parlement.
Une marge de 3 % offre quand même une souplesse de 60 milliards même si l'on sait que l'on n'ira pas jusque-là. Cela n'a plus aucune justification dans le nouveau système. C'est pour ces raisons que je propose, par l'amendement 14, de supprimer le I de cet article.
M. le Rapporteur - On n'ira pas jusqu'à 60 milliards car tout ne s'additionnera pas... Les prévisions budgétaires ne sont pas fiables à 1, 2 ou 3 % près, c'est pourquoi il faut conserver une marge de man_uvre, qui relèvera d'une décision du Premier ministre. Avis défavorable.
M. Jean-Jacques Jégou - Moins radical que le précédent, mon amendement 34 ramène le taux de 3 à 1 %, car l'exception prévue au principe de spécialisation des crédits semble excessive. La fongibilité suffit au gestionnaire pour faire face aux dépenses imprévues.
M. le Rapporteur - Où faut-il placer le curseur ? Le taux que j'ai proposé n'est pas celui que souhaitait le ministre de l'économie. 3 %, cela semble suffisant, d'autant que la procédure particulière encadre suffisamment le dispositif.
Mme la Secrétaire d'Etat - Cette discussion à trait à la question sensible des mouvements réglementaires que le Gouvernement peut être amené à faire en gestion. Actuellement, la marge de man_uvre est de 10 % et, même si le périmètre est plus étroit, croyez qu'un taux de 3 % n'est pas celui qui a notre préférence. Mais il traduit un juste équilibre, alors que cet amendement me semble bien radical. Avis défavorable.
M. Jacques Brunhes - La rédaction actuelle, qui prévoit qu'aucun mouvement et transfert ne peut être effectué au profit du titre des dépenses de personnel vers un autre titre, n'offre aucune garantie contre d'éventuels redéploiements liés à la concrétisation des objectifs d'un programme. Je me demande même s'il n'y a pas derrière cela l'idée d'un gel des emplois publics. Le rapporteur général n'a nullement montré que le statut de la fonction publique n'est pas menacé. C'est pourquoi, par l'amendement 43, je propose d'écrire « au détriment du titre des dépenses ». Ainsi serons-nous assurés que le montant des crédits de personnels votés par le Parlement est un minimum pour ces dépenses dans le programme considéré.
M. le Rapporteur - Peut-être n'ai-je rien montré, mais vous n'avez pas plus prouvé que la proposition remettait en cause le statut de la fonction publique.
En outre, votre amendement présente un effet pervers puisqu'il empêcherait que les crédits non utilisés soient recyclés pour des dépenses utiles.
Mme la Secrétaire d'Etat - Même opinion.
M. Jacques Brunhes - C'est en écrivant « au profit » qu'on bloque, tandis que notre rédaction offre plus de souplesse. Du reste, les organisations syndicales ont soulevé le problème et demandé des garanties.
L'amendement 72 de M. Goulard, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean-Jacques Jégou - Cet article marque un net progrès vers l'encadrement des annulations de crédits. Néanmoins il ne faudrait pas être hypocrite et jouer sur les mots : les gels de crédits entraînent des annulations dans neuf cas sur dix. Mieux vaut donc supprimer les deux derniers alinéas et ne pas fixer de plafond aux décrets d'annulation.
M. le Rapporteur - Je comprends votre argument. Mais les gels de crédits sont des procédures informelles. L'avantage de l'article 15 est de restaurer la portée de l'autorisation personnelle, puisque, s'il est permis à l'exécutif d'annuler en deçà d'une certaine limite, un collectif devient nécessaire au-delà. Ce dispositif me paraît équilibré.
Mme la Secrétaire d'Etat - Ce point a donné lieu à un débat intense. L'idée d'un plafond n'allait pas de soi et peu de pays en ont institué un. Et le taux de 1,5 % qui est proposé, c'est peu et beaucoup à la fois : certes 30 milliards, ce n'est pas négligeable, mais le plafond de 1,5 % a été parfois dépassé lors d'exercices précédents. Nous l'acceptons cependant, car cette mesure correspond à l'esprit de la réforme.
M. Jean-Jacques Jégou - Il est arrivé dans le passé que, trois semaines après le vote d'une loi de finances dont nous avions discuté pendant trois mois, le Gouvernement gèle 20 milliards de crédits, avant de les annuler un peu plus tard. De telles pratiques ne doivent pas se renouveler.
M. le Rapporteur - Nous devons trouver un bon équilibre entre le respect de l'autorisation parlementaire et la capacité du Gouvernement de réagir face à une situation exceptionnelle. Désormais, les deux commissions des finances seront informées en cas d'annulation et, au-delà d'un seuil de 1,5 %, le Gouvernement devra en outre présenter un collectif.
Ainsi rompra-t-on avec certaines pratiques passées -auxquelles le Gouvernement actuel n'a jamais eu recours, je le précise-, mais aller au-delà serait déraisonnable : dans un texte de nature organique, il faut préserver la possibilité de faire face à des situations exceptionnelles.
M. Jean-Pierre Delalande - 1,5 %, cela me paraît excessif. Je propose 1 % par l'amendement 15, ce qui représente actuellement 20 milliards.
Mme la Secrétaire d'Etat - Contre.
M. Jacques Brunhes - Je veux souligner que la commission spéciale a voté un amendement, à présent inclus dans le texte dont nous discutons, et qui implique toutes les commissions dans le débat budgétaire -et non pas la seule commission des finances.
L'amendement 36, mis aux voix, n'est pas adopté, non plus que l'amendement 15.
M. Jacques Brunhes - L'amendement 44 supprime le premier alinéa, selon lequel « les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes ». Cela ne correspond pas à la logique de la majorité plurielle, qui refuse le gel des emplois publics.
M. le Rapporteur - Les plafonds ne sont pas consommés, ce ne sont pas des crédits. D'autre part, en supprimant le premier alinéa, vous allez au-delà de votre objectif, l'alinéa visant aussi les crédits ouverts.
L'amendement 21 de M. Cochet, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean-Pierre Delalande - L'amendement 16 supprime la dernière phrase. Pourquoi prévoir la possibilité d'une subvention d'équilibre au compte de gestion des participations de l'Etat ? Celui-ci n'est pas censé dépenser au-delà de ce qu'il reçoit.
M. le Président - Alors, pourquoi, Monsieur le rapporteur général ? (Sourires)
M. le Rapporteur - Il ne s'agit pas d'une subvention d'équilibre. Mais un besoin urgent pourrait apparaître alors que le compte n'est pas encore assez approvisionné. Le compte 902-24 est géré ainsi.
L'important est qu'il ne puisse y avoir de versements du compte annexe vers le budget. Pour toutes ces raisons, la commission a rejeté l'amendement.
L'amendement 16, repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
M. le Président - La dernière phrase du troisième alinéa doit être rectifiée pour se lire : « Les recettes du compte peuvent être complétées par une subvention inscrite au budget général ».
L'article 21 ainsi rectifié, mis aux voix, est adopté.
Mme la Secrétaire d'Etat - J'appelle l'attention de l'Assemblée sur l'importance de cet article, qui définit le régime du compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat. C'est un texte de conséquence, puisque le compte ainsi créé fait suite au compte de commerce « gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat » ouvert par l'article 8 de la loi de finances rectificative pour 2000.
M. Philippe Auberger - Cette disposition est bonne, mais insuffisante. Lors du débat sur le collectif, j'avais souligné l'importance d'une vision d'ensemble, incluant aussi les SWAPS et les opérations sur options. Je maintiens qu'il faut passer d'une comptabilité d'encaissement à une comptabilité en droits constatés, incluant les engagements hors bilan. Nous devons tirer les enseignements du passé, et éviter que, comme par le passé, des risques très importants ne soient pas couverts. Je prendrai comme seul exemple le milliard d'engagements hors bilan de Paribas en faveur des Ciments français. De telles catastrophes ne doivent pas se reproduire. Si, donc, des opérations très risquées sont conduites, elles doivent figurer dans le compte rendu et dans les comptes.
M. le Rapporteur - Je comprends cette préoccupation. La discussion se poursuivra pendant la navette.
L'article 22, mis aux voix, est adopté, de même que les articles 23 et 24.
M. Jean-Jacques Jégou - Le groupe UDF attache la plus grande importance au remboursement de la dette publique. N'ayant pas obtenu que le principe d'équilibre soit inscrit dans la loi, nous proposons, par l'amendement 37, une autre méthode pour inciter l'Etat à cet effort. Nous prévoyons d'affecter systématiquement les recettes des privatisations et des participations de l'Etat vers un compte d'amortissement de la dette destiné à alimenter la Caisse d'amortissement de la dette publique. Il s'agit certes d'une exception au principe d'unité du budget, mais l'enjeu la rend nécessaire.
M. le Rapporteur - Sur la forme, l'amendement devrait tomber, puisque nous avons adopté le principe d'un compte de gestion, si bien qu'il paraît difficile de créer un compte d'amortissement. Je comprends l'esprit de l'amendement, mais j'en perçois mal la portée pratique, les recettes auxquelles il est fait allusion étant loin de représenter la contre-valeur attendue. Enfin, nous savons bien comment l'on peut maîtriser la dette : en poursuivant la politique de réduction du déficit budgétaire. Le reste n'est qu'expédient. Quant au régime du compte de gestion des participations de l'Etat, il est défini à l'article 21 de la proposition.
M. Jean-Jacques Jégou - Il est proposé, par l'amendement 38, de laisser les collectivités libres de déposer ou non leurs disponibilités auprès du Trésor. L'obligation qui leur est faite actuellement pèse aux plus petites communes ; il faut les en libérer. Je n'ignore pas que le dossier a peu de chance d'aboutir ce soir mais je sais que nos amis sénateurs y sont très attentifs. J'ai présenté cet amendement pour permettre au Gouvernement de nous faire part de ses orientations.
M. le Rapporteur - Au terme d'un large débat, la commission a repoussé l'amendement. Personnellement, je suis très réservé, considérant que ce dépôt obligatoire est une garantie pour les petites communes. Le supprimer serait créer une rupture d'égalité entre les collectivités locales. Cette question particulièrement sensible à la fois dans les communes et au sein du personnel du Trésor, je ne pense pas opportun de la traiter pour l'instant.
Mme la Secrétaire d'Etat - Le rapporteur vient d'insister sur une donnée importante, l'inégalité de fait entre les collectivités locales, qui résulte notamment de la démographie. L'obligation qui leur est faite de déposer leurs disponibilités auprès du Trésor public a pour contrepartie, pour les plus petites d'entre elles, l'assurance de percevoir leurs ressources de manière régulière, qu'il s'agisse des avances de fiscalité ou des concours financiers de l'Etat. Nous touchons donc ici non seulement à la question très sensible des missions du Trésor public, mais aussi aux relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.
Ce régime, qui est la traduction de l'unité de caisse et de trésorerie entre l'Etat et les collectivités locales, est ancien ; des dérogations ont été apportées en 1926, des adaptations ont été mises en _uvre lors des récentes tempêtes, mais nous ne sommes pas favorables à sa remise en cause.
M. Henri Emmanuelli, président de la commission des finances - Je partage le souci, exprimé par M. Jégou, qu'on n'interdise pas toute évolution ultérieure.
L'argument des petites communes me rappelle furieusement les raisonnements agricoles, qui mettent en avant les petits pour justifier ce qu'on fait pour les gros... A l'heure où l'on encourage les communautés de communes et l'action intercommunale, cet argument va d'ailleurs vieillir de plus en plus !
Bien sûr, nous ne demandons pas qu'on passe de la contrainte totale à la liberté totale ; s'il y a un jour une décentralisation en matière financière, il faudra évidemment mettre des verrous.
Quant à l'unité de caisse, Madame la ministre, on aimerait savoir à qui elle rapporte. J'ai le sentiment qu'elle coûte aux collectivités locales et qu'elle rapporte à l'Etat : le compte d'avances aux collectivités locales, sauf erreur de ma part, a un coût inférieur aux recettes de trésorerie que procure l'obligation de dépôt.
M. François Goulard - Absolument.
M. le Président de la commission des finances - Au moment où l'on parle de deuxième phase de décentralisation, il me semble difficile d'écarter ce sujet. Les collectivités locales qui ont mené récemment avec vigueur des opérations de désendettement se sont senties corsetées par des dispositions qui, incontestablement, datent un peu.
Il faudrait donc réfléchir aux moyens de laisser aux collectivités la responsabilité de la gestion de leur trésorerie. Certaines y parviennent déjà par des biais, mais mieux vaudrait leur éviter les faux-semblants...
J'ajouterai un dernier argument, concernant les relations d'une collectivité locale avec le système bancaire. En tant que président du conseil général, si je demande aux banquiers de faire un effort en faveur d'une entreprise en situation difficile, je bénéficierai certainement d'une oreille plus attentive en étant un gros client...
Attention, donc, de ne pas tout figer. Laissons la porte ouverte à des évolutions ultérieures.
M. François Goulard - Très intéressante discussion. L'argument des petites communes n'est, en effet, pas le bon. Les grandes collectivités, elles, par une gestion active de leurs dettes, arrivent à réduire la trésorerie disponible, et sont donc moins pénalisées par l'obligation de dépôt au Trésor.
L'argument selon lequel les petites communes auraient du mal à trouver une banque me paraît assez spécieux. Si tel était le cas, peu de Français auraient la chance de trouver un banquier.
La question qu'il faut poser est celle de l'existence d'un réseau bancaire dédié à l'Etat, qui est une spécificité française. La plupart des pays comparables au nôtre ont recours au système bancaire. A ne pas soulever ce type de question, on ne fait qu'amplifier les difficultés pour l'avenir.
M. Jean-Jacques Jégou - Je n'avais pas la prétention de régler le problème par mon amendement. Mais peut-on être assuré qu'il sera possible de faire évoluer la situation à l'occasion d'une loi de finances ?
M. le Rapporteur - Le 3° de l'article 26 est clair : « Sauf disposition expresse d'une loi de finances, les collectivités territoriales... ».
M. Philippe Auberger - L'article 27 traite du principe de sincérité. Celle-ci suppose une cohérence entre la loi de finances, la loi de financement de la sécurité sociale, le rapport économique et financier et la prévision triennale des finances publiques adressée aux autorités européennes.
Force est de reconnaître que jusqu'à présent, cette cohérence n'a pas été assurée. C'est ainsi qu'il y a quelques jours, la Commission européenne a pu faire sur le programme triennal des finances publiques des observations qui n'auraient sans doute pas été formulées si les comptes avaient été plus transparents et plus cohérents.
Entre les données de la loi de finances, de la loi de financement de la sécurité sociale, de la commission des comptes de la Nation et d'Eurostat, il y a bien souvent discordance, et l'objet de l'amendement 7 est d'assortir le projet de loi de finances d'un rapport les mettant en cohérence.
M. le Rapporteur - L'idée est séduisante, mais je ne suis pas convaincu qu'elle soit bonne. La notion de sincérité des comptes s'appuie sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel ; celle de cohérence, par contre, est plus subjective que juridique.
M. François Goulard - Des documents contradictoires peuvent être néanmoins sincères, chacun à sa façon, suivant les hypothèses et les normes, également défendables, qui ont présidé à leur élaboration. Je crois donc important, pour la bonne information du Parlement et de nos concitoyens, que la notion de cohérence vienne enrichir celle de sincérité, et je ne vois pas au nom de quoi la commission et le Gouvernement s'opposent à cette demande légitime.
La séance, suspendue à 17 heures 50, est reprise à 18 heures 10.
M. Philippe Auberger - Je n'ose espérer que l'interruption ait été demandée pour permettre au Gouvernement et à la majorité de se concerter sur mon amendement, déjà évoqué hier. Celui-ci est essentiel et porte sur le c_ur même du débat, à savoir l'équilibre de la loi de finances. Il ne serait pas sérieux, en effet, de proposer une loi de finances dont l'équilibre serait hypothétique. S'il n'y a pas d'accord sur les conditions de cet équilibre, la discussion budgétaire ne présente aucun intérêt. Le Conseil constitutionnel considère d'ailleurs le vote de l'article d'équilibre comme une phase essentielle de l'adoption de la loi de finances. J'en veux pour preuve sa jurisprudence de 1979 censurant la loi de finances au motif que sa deuxième partie avait été votée sans que l'article d'équilibre ait fait l'objet d'un vote explicite. Il avait fallu convoquer une session extraordinaire pour adopter la loi de finances en janvier. C'est aussi la seule fois où ont été appliquées les dispositions provisoires prévues lorsque la loi de finances n'est pas adoptée dans le délai fixé par l'article 47 de la Constitution. L'article d'équilibre est si important que nous avons modifié notre Règlement afin de voter non seulement sur l'article d'équilibre, mais aussi sur l'ensemble de la première partie, y compris l'article d'équilibre, et que ce vote revêt depuis plusieurs années un caractère solennel. L'équilibre doit donc être présenté dans certaines conditions, et le Gouvernement, s'il n'y parvient pas, doit expliquer comment il entend y revenir. Telle est d'ailleurs bien la situation actuellement, puisque le ministre des finances, lorsqu'il a présenté la dernière programmation triennale des finances publiques à Bruxelles, a annoncé qu'il espérait un retour à l'équilibre en 2004. L'amendement 8 mérite donc pleinement d'être adopté.
M. le Rapporteur - Nous avons débattu de ce point hier. Je suis surpris que Philippe Auberger appelle ainsi à la rescousse le Conseil constitutionnel, dont la décision signifiait simplement que l'on ne peut passer à la discussion de la deuxième partie de la loi de finances avant d'avoir voté sur la première. Ne confondons pas le fond et la forme.
L'article d'équilibre n'impose pas l'équilibre. La commission n'a jamais voulu corseter de la sorte l'action du Gouvernement car des situations exceptionnelles peuvent justifier un déficit. Au demeurant l'action gouvernementale est déjà contrainte dans le cadre de l'Union européenne, puisque la Commission peut faire des recommandations, voire prendre des sanctions. Il n'appartient pas à une loi organique d'aller au-delà.
L'article 28 mis aux voix, est adopté.
M. Jean-Pierre Delalande - Il est indiqué à cet article que les comptes de l'Etat doivent être réguliers et sincères et donner une image fidèle du patrimoine et de la situation financière de l'Etat. Voilà une disposition sympathique mais bien dépourvue de portée normative...
C'est pourquoi je propose, par l'amendement 17, de prévoir également « un compte de bilan retraçant les biens et les dettes de l'Etat, auquel sont annexées, par ministère, d'une part, la liste des biens mobiliers et immobiliers ainsi que leurs conditions prévisibles d'amortissement, et, d'autre part, la liste des dettes de toute nature y afférent ».
M. le Rapporteur - Cet amendement est en grande partie satisfait par l'article 46, qui joint au projet de loi de règlement le compte général de l'Etat, lequel comprend la présentation du compte de bilan et l'évolution des engagements hors bilan. C'est déjà un progrès considérable.
L'unicité de la personne morale de l'Etat nous interdit également d'aller au-delà. En revanche, nous pourrions, dans une loi de finances, demander au Gouvernement de faire figurer les informations que vous souhaitez par ministère, en annexe de la loi de règlement.
Pour ces raisons, la commission est donc défavorable à cet amendement.
M. Jean-Pierre Delalande - Ma proposition visait surtout à rendre les choses plus lisibles, ministère par ministère.
M. François Goulard - Mon amendement 74 vise à faire apparaître nettement l'impératif d'équilibre budgétaire dans la présentation de la loi de finances. Le mythe de l'efficacité du déficit budgétaire a fait son temps. L'objectif d'équilibre est assez largement partagé, d'autant que l'Europe nous y invite. C'est pourquoi il serait bienvenu de modifier la loi organique sur ce point, ce qui répondrait à une attente de la population.
M. le Rapporteur - Je me suis déjà longuement exprimé à ce propos et l'avis défavorable de la commission sera donc parfaitement compris.
M. François Goulard - Par l'amendement 75, je propose de revenir au principe de l'unicité budgétaire en prévoyant qu'un article unique des lois de finances évaluera l'ensemble des recettes provenant des impositions de toute nature et en répartira l'affectation par organisme bénéficiaire, à l'exception des impôts votés par les collectivités locales. Mettre ainsi un terme à l'éclatement entre loi de finances et loi de financement serait un gage de lisibilité.
M. le Rapporteur - Nous partageons votre objectif de clarté et de cohérence, mais la Constitution ne permet pas que les lois de finances mentionnent l'affectation des impôts ne bénéficiant pas à l'Etat. La révision constitutionnelle de 1996 a donné aux lois de financement la vocation de prévoir l'ensemble des recettes des régimes sociaux, y compris le produit des impôts qui leur sont affectés. Seule une nouvelle modification de la Constitution permettrait de revenir sur ce point.
Toutefois, afin de répondre à votre préoccupation, l'article 33 prévoit que les lois de finances garderont la maîtrise des transferts de l'Etat vers une autre personne morale et l'article 38 fait état d'une annexe informative qui recensera et évaluera les impositions de toute nature affectées aux personnes morales autres que l'Etat, donc à la sécurité sociale.
Mme la Secrétaire d'Etat - Je partage l'analyse du rapporteur.
M. François Goulard - Il n'est pas certain que l'avis du Conseil constitutionnel serait conforme à celui qu'a rendu le Conseil d'Etat.
En outre, une annexe n'a pas la même valeur qu'un article de loi de finances et ne fait pas l'objet au Parlement d'un même débat aussi dense. C'est pourquoi les dispositions proposées par le rapporteur ne me paraissent pas répondre à l'objectif poursuivi.
M. Philippe Auberger - J'ai déposé un amendement 9, de même inspiration
Il est vrai que, par le passé, un certain nombre de recettes fiscales de l'Etat ont déjà été affectées à la sécurité sociale. Ce que nous contestons, c'est qu'elles ne figurent pas d'abord au budget de l'Etat. Tout ce qui s'est passé autour de la CSG et de la prime à l'emploi montre bien le manque de clarté de notre droit fiscal et budgétaire.
Le rapporteur accepte que l'on discute de l'affectation des recettes mais comment pourraient-elles être affectées si elles ne sont pas décidées dans le cadre du budget de l'Etat ? Dans l'article premier d'une loi de finances, nous autorisons bien à prélever les impôts d'Etat, qu'ils aillent directement au budget de l'Etat ou qu'ils soient ultérieurement affectés à la sécurité sociale.
A mon avis, il n'y a aucun doute là-dessus. Il est vrai que l'avis du Conseil d'Etat paraît un peu sibyllin, mais tout dépend de la question qu'on lui a posée -et de toute façon, le Conseil constitutionnel n'est pas tenu par les avis du Conseil d'Etat ! Nous devons donc autoriser tout prélèvement fiscal à l'article premier, avant d'en décider l'affectation, toujours dans le cadre de la loi de finances. Il n'y a donc aucune difficulté juridique à voter l'amendement 75.
M. le Rapporteur - Je n'ai pas les mêmes certitudes. Bien sûr, on ne peut préjuger la décision du Conseil constitutionnel, mais celle du 28 décembre 2000 a plutôt confirmé le domaine exclusif des lois de financement, rejoignant ainsi le point de vue du Conseil d'Etat.
M. le Président - Il arrive même, Monsieur Auberger, que le Parlement ne soit pas tenu par les commentaires du vice-président du Conseil d'Etat sur « la loi bavarde ».
L'amendement 78 de M. Jégou, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 48 est rédactionnel.
M. François Goulard - L'amendement 77 est défendu.
M. Jacques Brunhes - Le texte de l'article revient à inscrire en loi de finances les autorisations de prélèvement décidées pour la sécurité sociale et à mener ainsi à son terme l'étatisation de celle-ci. L'autonomie fiscale des collectivités locales est menacée également. C'est pourquoi je propose par l'amendement 68 de supprimer la fin du deuxième alinéa du I.
M. le Rapporteur - L'autorisation de perception n'est pas une autorisation d'affecter.
L'amendement 77, mis aux voix, n'est pas adopté, non plus que l'amendement 68.
L'amendement 69 de M. Jacques Brunhes, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Philippe Auberger - M. le rapporteur nous dit qu'il y aura une annexe explicative. Mais il y a annexe et annexe. Une annexe qui serait votée avec l'article prendrait une tout autre valeur juridique. C'est ce que je propose par l'amendement 9.
M. le Rapporteur - Si vous donnez une portée juridique à l'annexe, vous tombez sous le coup des objections du Conseil d'Etat, voire de la censure du Conseil constitutionnel.
Mme la Secrétaire d'Etat - Je partage ce point de vue.
L'amendement 70 de M. Jacques Brunhes, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jacques Brunhes - L'amendement 45 vise à réintégrer l'examen de la répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales dans le volet recettes du budget, afin notamment de préserver le droit d'amendement du Parlement.
M. le Rapporteur - Je ne vois pas où est le problème : les parlementaires ont le même droit d'amendement en seconde partie qu'en première partie. Mais il n'y a pas de raison de mettre en première partie ce qui n'a pas de conséquence pour l'équilibre du budget. Votre amendement est en réalité satisfait.
L'amendement 71 de M. Jacques Brunhes est retiré.
M. Jean-Jacques Jégou - L'amendement 39 revient sur un point que nous avons déjà abordé hier, et qui est essentiel pour l'UDF : la question du plafond des emprunts autorisés. Vous nous avez dit qu'on allait augmenter la masse budgétaire. Ce serait plutôt un progrès pour la clarté du document budgétaire. Pourquoi l'Etat ne se verrait-il pas appliquer les mêmes principes que les collectivités territoriales ? Pourquoi le budget de l'Etat retracerait-il les opérations de trésorerie de l'Etat-prêteur, mais pas celles de l'Etat-emprunteur ?
Ce que nous proposons permettrait de suivre l'évolution de la dette -suivre ne signifiant pas forcément contrôler. Si on votait un plafond d'emprunts, cela serait bénéfique pour la gestion publique et contribuerait à rééquilibrer les relations entre le Parlement et le Gouvernement, tout dépassement entraînant un retour devant le Parlement : mais ce renforcement du contrôle a priori et a posteriori ne remettrait pas en cause la souplesse laissée au gestionnaire.
M. le Rapporteur - Le 7° du I de l'article 31 prévoit un tableau de financement et un vote sur ce tableau. Ce dernier présentera les besoins -déficit budgétaire, mais aussi amortissement de la dette-, ainsi que l'ensemble des moyens pour y faire face, qu'ils soient collectés sur les marchés financiers ou obtenus auprès des correspondants du Trésor. Par ce biais, le Parlement votera donc bien le montant des emprunts nouveaux que l'Etat a autorisé à souscrire, et notre collègue a satisfaction en très grande partie.
M. Jean-Pierre Delalande - L'ennui, c'est que c'est toujours « en grande partie », et jamais complètement ! Il faut aller au bout des choses ! Nous vous avons connu moins timide !
M. le Rapporteur - Nous ne sommes pas loin de nous rencontrer. La commission a repoussé l'amendement. Sans doute une meilleure rédaction de l'article est-elle possible, mais elle ne s'improvise pas. La discussion se poursuivra.
Mme la Secrétaire d'Etat - Je souscris aux propos de votre rapporteur. Il nous faut poursuivre la discussion en vue d'un aboutissement que nous souhaitons proche.
M. Gilles Carrez - Vous me semblez, Monsieur le rapporteur, effrayé par votre propre audace ! Vous nous présentez un tableau qui, je ne le nie pas, sera informatif. Mais ce que nous souhaitons, une nouvelle fois, c'est que le Parlement puisse exprimer par un vote son avis sur le solde que ce tableau fera apparaître.
M. le Président - Il me semble y avoir un malentendu, que je laisserai M. le rapporteur dissiper.
M. le Rapporteur - En effet : il ne s'agit pas seulement d'une information, mais bien d'un vote.
M. Michel Bouvard - J'ai le sentiment que nous nous comprenons parfaitement, mais que la menace que fait planer la statue du commandeur qu'est le Conseil d'Etat effraye. Nous n'avons pas à nous autocensurer ! Si le Conseil constitutionnel a des choses à dire, il les dira le moment venu ! Ecrivons donc sans crainte : « Le Parlement approuve les autorisations d'emprunt » !
M. Gilles Carrez - Accepteriez-vous, Madame la ministre, au cours de l'examen de la prochaine loi de finances, un amendement par lequel le Gouvernement serait autorisé à souscrire un emprunt dans la limite de 542 milliards, et contraint, en cas de dépassement de ce plafond, de soumettre au Parlement une nouvelle demande d'autorisation, dans le cadre du collectif ?
Mme la Secrétaire d'Etat - La question est compliquée, vous ne l'ignorez pas. Nous avons eu un long débat hier, au cours duquel j'ai appelé l'attention sur la nécessité d'une gestion optimale de la dette, qui peut, à certains moments, conduire à un gonflement des masses sans signification réelle.
M. Jean-Jacques Jégou - C'est exact.
Mme la Secrétaire d'Etat - Vous souhaitez que le Parlement puisse autoriser quelque chose qui a trait à la gestion de la trésorerie de l'Etat. J'ai entendu cette demande, votre rapporteur aussi. Le Gouvernement apportera son entier concours à votre commission, si elle le souhaite, pour trouver une rédaction permettant de satisfaire ce v_u.
M. Jean-Jacques Jégou - Je reconnais que les choses ne sont pas simples, mais il faut faire confiance au Parlement ! Je n'ai rien contre une gestion active de la dette, ni l'intention de brider le Gouvernement. En revanche, je trouve légitime que le Parlement ait à connaître de l'évolution de la dette, aussi souvent que nécessaire, c'est-à-dire à chaque fois que le plafond est dépassé.
M. le Président - L'accord étant imminent, seriez-vous d'accord, Monsieur Jégou, pour retirer l'amendement, ce qui montrerait au Sénat qu'une ouverture est possible ?
M. Jean-Jacques Jégou - Après que Mme la ministre aura confirmé son engagement, sans aucun doute.
Mme la Secrétaire d'Etat - Vos objectifs sont la transparence et le contrôle. Vous aurez, dans le cadre de la navette, la possibilité d'analyser et de contrôler les résultats.
M. François Goulard - L'amendement 76 est défendu.
M. le Rapporteur - L'amendement 49 est de précision.
M. le Rapporteur - L'amendement 96 est défendu.
M. Jean-Jacques Jégou - L'amendement 80 est défendu.
L'article 33 ainsi amendé, mis aux voix, est adopté.
M. Lequiller remplace M. Forni au fauteuil présidentiel.
M. Jean-Jacques Jégou - L'amendement 81 est défendu.
M. Jean-Jacques Jégou - Mon amendement 40, dans le but d'améliorer la lisibilité du budget, tend à préciser que la loi de règlement arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier, présenté dans un tableau de financement.
M. le Rapporteur - Cet amendement a suscité certaines réserves mais il s'inscrit dans notre logique. La commission l'a adopté et j'invite l'Assemblée à faire de même.
Mme la Secrétaire d'Etat - Je me rallie à l'avis du rapporteur.
M. Jean-Pierre Delalande - Mon amendement 18 tend à supprimer cet article, tellement superfétatoire qu'il me fait irrésistiblement penser au sketch bien connu de Fernand Raynaud « Ici on vend des belles oranges pas chères »...
« Sous l'autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en Conseil des ministres ». « Sont délibérés en Conseil des ministres » : c'est le cas de tous les projets de loi. Au demeurant, il aurait fallu préciser « après avis du Conseil d'Etat ». « Sous l'autorité du Premier ministre » : seul le Premier ministre est habilité à déposer des projets de loi -article 39 de la Constitution. « Le ministre chargé des finances » : le Conseil constitutionnel rappelle dans une jurisprudence constante que la détermination d'une autorité administrative chargée d'exercer une compétence au nom de l'Etat relève du pouvoir réglementaire.
Enfin, on voit mal en quoi cet article correspond au domaine assigné à la loi organique par l'article 34 de la Constitution et par l'article 127, alinéa 1, de notre Règlement.
Qu'on ne me réponde pas que cette disposition existait déjà dans l'ordonnance de 1959 : si nous ne pouvons même pas supprimer des dispositions inutiles, à quoi servons-nous ?
M. le Rapporteur - Il n'y a pas lieu de supprimer une disposition qui fait état du rôle confié au ministre des finances. Il faut bien, pour la préparation des projets de loi de finances, un maître d'_uvre. Avis défavorable.
Mme la Secrétaire d'Etat - Sur un sujet de ce type, je ne peux que m'en remettre à la sagesse du rapporteur...
M. Philippe Auberger - En commission, le rapporteur nous avait dit qu'il ne fallait pas faire de la peine au ministre des finances en retirant cette disposition. Mais depuis, la lecture d'un article dans un grand journal du soir m'a appris que certains amis politiques du rapporteur, notamment M. Bernard Roman, proposaient de rattacher la direction du budget au Premier ministre. C'est une vieille lune, mais comment concilier cela avec le maintien de cet article ?
M. le Rapporteur - Cette proposition a effectivement été évoquée. J'en ai parlé depuis avec M. Roman. Le même raisonnement pouvait conduire au rattachement de nombreuses autres directions au Premier ministre. Au bout du compte, comme dans le sketch de Fernand Raynaud, on pourrait supprimer tous les ministères... Que M. Auberger se rassure donc.
M. Jean-Pierre Delalande - Mon amendement 54, qui tend à supprimer cet article relatif au débat d'orientation budgétaire, ne se comprend qu'en relation avec mon amendement 19 après l'article 48. L'idée est de redonner de la consistance au débat d'orientation budgétaire. Au mois de juin, nous examinerons la loi de règlement, puis nous avons un deuxième rendez-vous pour l'exécution du budget de l'année en cours. Ainsi bien informés, nous pourrions avoir un vrai débat d'orientation budgétaire pour l'année suivante.
Ce débat serait suivi d'un vote sur des questions aussi cruciales que le niveau des prélèvements obligatoires, celui de l'endettement public ou celui de la masse salariale de l'Etat. Ainsi, le Gouvernement aurait sa « feuille de route » pour préparer la loi de finances durant l'été.
M. le Rapporteur - La formulation qu'a trouvée la commission grâce à M. Jégou répond en grande partie au souci que vous venez d'exprimer, puisque, parmi les nombreuses pièces versées au débat, figurera notamment le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget précédent. Elle est cependant moins rigide : le débat aura lieu au cours de deuxième trimestre, et non pas forcément en juin.
Mme la Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement n'est pas favorable à la rigidification du débat d'orientation, que la réforme institutionnalise déjà, tout en l'enrichissant.
M. Jean-Pierre Delalande - Ce n'est pas être rigide que d'écrire « juin » : chacun sait que le débat aura lieu, selon toute vraisemblance, en fin de session ! Je suis attaché, en revanche, à ce qu'il soit suivi d'un vote.
M. le Rapporteur - En juin, les lettres de cadrage sont déjà envoyées.
M. Jacques Brunhes - Nous sommes également attachés à la tenue d'un vote, qui seul permet au Parlement de se prononcer sur ce qui lui paraît nécessaire et souhaitable, et c'est ce que nous proposerons par l'amendement 55. Celui de M. Delalande, en revanche, est muet à ce propos.
M. Jacques Brunhes - On a qualifié d'idéologique notre opposition à la mention du programme annuel de stabilité ; on nous a également reproché de ne pas respecter la hiérarchie des normes. Ce n'est pas la question ! La question, c'est de savoir s'il est vraiment nécessaire d'inscrire dans une loi organique un pacte de stabilité qui peut être modifié, un jour ou l'autre, par un accord européen - dans un sens que nous souhaitons, pour notre part, plus social. A ceux qui disent que ce pacte s'impose à nous de toute façon, je réponds : si c'est une tautologie, pourquoi l'écrire ? Je veux croire qu'il n'y a pas là d'arrière-pensée néo-libérale... Nous proposons, par l'amendement 56, de supprimer la référence au programme annuel de stabilité, à son actualisation également annuelle et - c'est là la différence avec l'amendement 99 du Rapporteur - aux recommandations éventuellement adressées à la France par la Commission européenne.
M. le Rapporteur - Si la mention est tautologique, je ne vois pas en quoi elle est gênante... Il s'agit d'éviter qu'un gouvernement, demain, se croie autorisé à ne pas communiquer au Parlement, préalablement au débat d'orientation, le programme par lui adressé à la Commission européenne. Loin de nous les arrière-pensées que vous craignez, de façon quelque peu désobligeante, de devoir nous prêter !
Il s'agit simplement d'assurer l'information du Parlement en empêchant que le Gouvernement oublie, lorsqu'il présente ses prévisions à l'année, les prévisions triennales qu'il a transmises à la Commission européenne. Cette disposition est donc protectrice. Je souhaite bien sûr que le Gouvernement actuel dure -l'opposition aurait d'ailleurs, selon M. Goulard, un peu décidé de rester dans l'opposition...
M. Philippe Auberger - Cela n'a rien à voir avec la loi organique !
M. le Rapporteur - Cela n'engage, il est vrai, que M. Goulard... Mais la loi organique doit se prémunir contre le risque que d'autres gouvernements se dispensent de ce souci.
Mme la Secrétaire d'Etat - La modification proposée par l'amendement 99 me paraît répondre aux préoccupations de M. Brunhes.
M. Jacques Brunhes - L'argument avancé me semble spécieux. L'ordonnance de 1959, qui s'applique aujourd'hui, fait-elle référence au pacte de stabilité ? Non, et pour cause... Ceci l'empêche-t-il pour autant de s'imposer ? Il n'y a donc pas lieu d'y faire référence. Et d'ailleurs sera-t-il éternel ? C'est donc un progrès de ne plus s'y référer. Mais la référence que vous proposez à la place ne répond pas à une nécessité.
M. le Rapporteur - L'amendement 99 propose effectivement une référence aux « engagements européens de la France ».
Faute de demander au Gouvernement de fournir une information allant au-delà de la seule année à venir, c'est tout le débat budgétaire qui se trouverait faussé. Au demeurant, informer sur ce programme de stabilité n'implique nullement que nous devions l'approuver.
M. Philippe Auberger - Les rapports ne régleront jamais tous les problèmes budgétaires et financiers. Mais il est essentiel que nous disposions, avant le débat d'orientation budgétaire, des résultats de la loi de règlement -ce qui n'est pas le cas aujourd'hui- et d'un rapport sur l'exécution de la loi de finances en cours. C'est ce que propose l'amendement 10 rectifié.
M. le Rapporteur - Il est satisfait par la rédaction de l'article puisque le dépôt d'un rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'année antérieure, ainsi que des tableaux retraçant les mouvements de crédits depuis le début de l'année sont prévus.
Mme la Secrétaire d'Etat - Je le confirme et souscris à l'avis du rapporteur.
M. Jacques Brunhes - L'amendement 55, dont j'ai déjà parlé, vise à ce que le débat d'orientation budgétaire soit suivi d'un vote.
M. le Rapporteur - L'organisation d'un vote à l'issue du débat d'orientation budgétaire contredit l'habilitation donnée aux articles 34 et 47 de la Constitution. Nous votons un projet de loi de finances, mais nous ne pouvons pas enfermer le Gouvernement dans le résultat d'un vote préalable. La Constitution lui confiant la responsabilité de la préparation du budget, il pourrait d'ailleurs fort bien ne pas respecter ce résultat. L'Assemblée n'en sortirait pas grandie. Ce qui importe, c'est que le débat politique permette aux différents groupes d'exprimer, à l'intention du Gouvernement, leurs orientations. Et si elles ne sont pas entendues, le projet de loi de finances ne sera pas adopté. Nous avions envisagé, dans le cadre du groupe de travail, de prévoir ce vote. Mais, à la réflexion, nous y avons renoncé, ce qui est au fond de bon sens.
M. Jacques Brunhes - Faute d'un vote, le débat d'orientation budgétaire n'est qu'une aimable discussion entre parlementaires de bonne volonté. Pour qu'il serve à quelque chose, il faudrait qu'il permette vraiment au Parlement d'exprimer des orientations et des idées.
M. le Rapporteur - Point n'est besoin d'un vote pour cela. Vous êtes maire. Demandez-vous à votre majorité de voter sur les propositions qu'elle entend vous faire pour votre ville de Gennevilliers ? N'entendez-vous pas pour autant ses suggestions, que vous traduisez ensuite dans le projet de budget ? La comparaison entre l'Etat et les collectivités locales me semble ici particulièrement pertinente.
M. Jacques Brunhes - Comparons plutôt avec d'autres Parlements !
M. le Rapporteur - Je n'en connais pas qui votent sur les orientations budgétaires. Aussi bien n'y a-t-il pas besoin d'un vote pour faire passer le message.
Mme la Secrétaire d'Etat - Le contrat de confiance que nous avons évoqué suppose le respect des prérogatives de chacun. Aux termes de la constitution, c'est le Gouvernement qui prépare le projet de loi de finances. La pratique du débat d'orientation budgétaire, qui permet de l'enrichir en amont de la discussion budgétaire, s'est peu à peu imposée. Elle est utile, car nous nous inscrivons dans la pluri-annualité. Elle permet également de mettre en perspective les choix du Gouvernement par rapport à nos engagements européens et à l'horizon n+3 et n+4. La disposition prévue permet vraiment d'améliorer l'information du Parlement en formalisant cette pratique. A ce titre, elle représente un progrès.
M. Jacques Brunhes - Certaines notions me paraissent si étranges... Vous nous parlez de contrat de confiance. Mais en octobre 1995, le gouvernement Juppé a brusquement changé de politique, après avoir fait adopter une loi d'orientation. Ne faut-il pas prévoir un engagement plus solide que ce contrat de confiance, qui n'est, après tout, que « parole verbale » ?
M. le Rapporteur - L'amendement 98 est rédactionnel.
M. Philippe Auberger - La question ayant déjà été abondamment traitée, je retire l'amendement 11.
Cela dit, j'espère que l'on parviendra à un compromis, qu'il y aura un vote du Parlement et que nous disposerons préalablement des précisions utiles, notamment en ce qui concerne les risques liés à la gestion de la dette. Je demeure persuadé que c'est un peu à la va-vite que l'on a autorisé une gestion plus active de la dette dans le collectif de fin d'année.
M. Jean-Jacques Jégou - Les principes d'unité et d'universalité du budget sont bafoués par le non-encaissement des recettes non fiscales provenant des cessions de titres et de participations de l'Etat.
Afin d'éviter que certains puissent ainsi se constituer des cagnottes électorales, il convient que le Parlement soit mieux informé à ce propos. Tel est l'objet de l'amendement 41.
M. le Rapporteur - Je partage l'objectif de M. Jégou, mais la commission a estimé qu'une telle disposition n'était pas de nature organique, qu'elle alourdirait le texte et que les informations que contiendrait cette annexe figurent déjà largement dans les rapports du rapporteur général.
Mme la Secrétaire d'Etat - Mon avis est également défavorable.
Les articles 41 à 45 sont successivement adoptés.
M. le Rapporteur - L'amendement 53 est de cohérence.
M. le Rapporteur - L'amendement 97 rectifié est rédactionnel.
L'amendement 97 rectifié, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. Jacques Brunhes - L'amendement 57 vise à contourner les foudres de l'article 40, en introduisant la possibilité d'une compensation par la création d'une recette nouvelle.
M. le Rapporteur - Il ne contourne pas la Constitution, il la viole ! J'appelle donc l'Assemblée à le repousser.
Mme la Secrétaire d'Etat - Je partage tout à fait l'avis du rapporteur.
M. Michel Bouvard - L'amendement 20 supprime cet article qui est en totale contradiction avec les articles 19 et 24 limitant les comptes d'affectation de recettes à quatre cas particuliers, précisément énumérés. Il n'y a pas lieu, même pour une période limitée, de maintenir une autre exception.
M. le Rapporteur - Nous avons accepté un amendement de M. Auberger qui insiste sur le caractère transitoire de cette disposition. La commission n'a pas souhaité aller au-delà.
M. Jean-Jacques Jégou - L'amendement 42, que la commission a adopté, prévoit que la période transitoire s'arrête à l'entrée en vigueur de la présente loi. Il n'y a en effet aucune raison de laisser perdurer au-delà tous ces démembrements qui portent atteinte au principe d'unité de l'Etat.
M. le Rapporteur - La commission a en effet accepté cet amendement, sans doute dans un moment de précipitation... Pour ma part, je demeure persuadé que la rédaction de l'article est la plus sage car il faudra un peu de temps pour traiter des situations aussi complexes. Il convient en outre de laisser une marge de man_uvre au Sénat qui n'a pas, sur ce point, la même position que nous.
Mme la Secrétaire d'Etat - Je partage l'avis du rapporteur.
M. le Rapporteur - L'amendement 52 est de précision.
Mme la Secrétaire d'Etat - J'appelle votre attention sur la brièveté d'un délai d'un an, s'agissant de 43 taxes parafiscales.
L'article 52 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté, de même que l'article 53.
Les articles 55 à 57, successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. le Rapporteur - Au terme de ce débat, je veux remercier tous ceux qui y ont participé en commission spéciale comme en séance publique où se sont retrouvés les spécialistes des lois de finances.
Il nous aura fallu deux ans pour mener à bien la révision de l'ordonnance de 1959 autour des objectifs d'efficacité, de transparence, de clarté que nous nous étions fixés.
Nous nous sommes assignés deux grands objectifs : responsabiliser davantage les gestionnaires publics ; renforcer les pouvoirs budgétaires du Parlement grâce à une plus grande transparence et une meilleure lisibilité des projets de lois financiers. C'est ainsi que nous avons réintégré un certain nombre de décisions dans le cadre de l'autorisation budgétaire et revu l'application de l'article 40 de la Constitution.
Je remercie le Gouvernement de sa participation active à notre débat -surtout en amont de la séance publique, d'ailleurs-, et je suis convaincu que ce texte sera utile au Gouvernement comme au Parlement. Il représente un progrès par rapport à la situation actuelle au regard des deux objectifs rappelés plus haut, et j'attends avec confiance l'issue du vote de ce soir, comme la suite de la navette. Pour aboutir, il faudra être trois en effet : Assemblée nationale, Gouvernement, Sénat.
Mme la Secrétaire d'Etat - Cette entreprise est saine, ambitieuse et juste. Je peux le dire d'autant plus que l'initiative en revient au Parlement, et que c'est fort bien. Je l'ai dit en ouverture, je suis heureuse et fière de participer à ce débat, et la suite n'a fait que conforter ce sentiment. Certes, la discussion n'est pas finie, mais nous pouvons être fiers d'avoir mis la réforme sur de bons rails. Il faut en remercier les parlementaires, mais plus spécialement les membres de la commission spéciale, qui ont fourni un travail considérable, à commencer par leur président et leur rapporteur. Je veux saluer aussi le président de la commission des finances qui, par ses initiatives, a bien défendu les intérêts du Parlement. Je remercie aussi les services de l'Assemblée et mes collaborateurs -et plus particulièrement une collaboratrice qui n'a pu être là ce soir (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Philippe Auberger - Je veux dire d'abord que le groupe RPR souhaite évidemment aboutir -sinon, il ne se serait pas investi comme il l'a fait dans le groupe Fabius, dans la MEC, dans la commission spéciale. Et si nous voulons aboutir, ce n'est pas pour mettre des bâtons dans les roues du gouvernement actuel -car nous espérons bien avoir un jour l'occasion d'appliquer nous aussi la réforme.
Reste que les efforts faits sont encore insuffisants, et que nous maintiendrons notre vote négatif afin d'encourager le Sénat à aller au-delà.
M. le Rapporteur - Si tout le monde faisait comme vous, le texte n'irait même pas au Sénat !
M. Philippe Auberger - Quelques observations. D'abord les lois de finances doivent énumérer toutes les recettes fiscales de l'Etat et préciser leur affectation. Ensuite, il faut de la cohérence entre la loi de finances, la loi de financement, le rapport économique et financier, les comptes prévisionnels, le programme triennal présenté à Bruxelles. Puis je veux insister sur la notion d'équilibre -du reste M. Fabius lui-même a annoncé le retour à l'équilibre pour 2004. Enfin, nous ne concevons pas de budget où la fongibilité serait totale entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement : tout ne peut être laissé aux générations futures -et comment faire la comptabilité du patrimoine que vous envisagez si l'on n'est pas capable de distinguer entre le fonctionnement et l'investissement ?
J'espère que l'examen devant le Sénat permettra à cette proposition d'approcher plus encore l'excellence, et dans cet espoir nous réitérons ce soir notre vote négatif.
M. Jean-Louis Idiart - Depuis quelque 40 ans, les parlementaires se lamentent sur le manque d'efficacité de leur travail budgétaire et, quant à moi, depuis huit ans que je suis député, j'entends chaque année le même discours. Nous avons aujourd'hui l'occasion de faire preuve de courage, d'avancer et de réformer. M. Migaud a pris une initiative, des parlementaires de tous les groupes s'y sont associés, ils ont travaillé ensemble, cherché un consensus. Il reste à voter et, je le dis à nos collègues de l'opposition, à montrer du courage pour se détourner des sirènes politiciennes. Nous pouvons montrer aux Français ce soir que nous voulons rendre la vie publique plus transparente, mieux dépenser, mieux contrôler, faire mieux fonctionner l'Etat.
Le groupe socialiste votera, bien entendu, un texte qui traduit une bonne méthode. Aucune de nos voix ne manquera, et j'en appelle à mes collègues de l'opposition pour qu'ils nous rejoignent, et que cette ultime tentative soit couronnée de succès.
M. le Président - Je donne la parole à M. Jégou, que je remercie de sa contribution à nos débats.
M. Jean-Jacques Jégou - Je vous remercie, Monsieur le Président .
Depuis deux ans, avec la mission Fabius d'abord, avec la MEC ensuite, l'état d'esprit a changé au sein du Parlement. Je remercie notre rapporteur d'avoir entendu la plainte de ses collègues, ulcérés de jouer, session après session, dans un théâtre d'ombres, la caricature de leur mission la plus importante : le vote du budget.
La première version du texte qu'il nous a présenté n'était pas la meilleure, et il a eu le courage de modifier radicalement sa présentation. Le premier mérite de sa proposition est qu'elle est compréhensible -on ne l'en félicitera jamais assez.
M. Idiart le sait bien : tout au long de l'élaboration du texte, les députés de l'opposition ne se sont pas comportés en députés de l'opposition. Ils savaient avoir une mission à remplir, depuis les origines de cette Ve République qui avait bien mal commencé, en accordant une excessive primauté à l'exécutif. Trente-six tentatives montrent d'ailleurs une permanente volonté de changement qui, jusqu'à ce jour n'avait jamais bénéficié de l'exceptionnelle « conjonction astrale » à laquelle il a été fait plusieurs fois plaisamment allusion, ni de la volonté d'aboutir, manifestée par le Gouvernement.
Nous avons donc débattu utilement. Je partage, certes, nombre des avis de mon collègue Auberger, mais on ne se refait pas Je suis un optimiste impénitent, de ceux qui pensent que la bouteille est à moitié pleine. J'espère avec ferveur que la discussion se poursuivra au Sénat, car nous ne voulons pas être obligés à un vote négatif. Pour être accepté par les citoyens, comme il doit l'être dans toute démocratie, l'impôt doit être établi de manière transparente et sincère. C'est ce que nous souhaitons. En attendant, donc, que la rédaction de la proposition soit peaufinée par le Sénat, le groupe UDF exercera une abstention d'attente et d'espérance.
M. Jacques Brunhes - Nous sommes depuis si longtemps hostiles à l'ordonnance de 1959 que la proposition qui nous a été présentée ne pouvait que nous intéresser. Nous avons participé à ce débat sans nous figer dans notre hostilité à la Constitution, et particulièrement à son article 40, et nous avons déposé des amendements qui, pour certains, ont été adoptés.
Pour autant, notre gêne persiste. C'est un premier pas, nous dit-on .Mais il s'agit de la constitution financière de l'Etat, et la réforme sera appliquée pendant des années. Elle aurait donc dû être plus ambitieuse. Pourquoi, en outre, avoir fait un sort particulier aux crédits de personnel ? Cela traduisait-il la volonté sous-jacente de geler les emplois publics ? Nous voulons être rassurés sur ce point.
Nous avons noté avec satisfaction que toute référence au pacte de stabilité a disparu de la proposition de loi organique où, il faut bien le dire, elle n'avait rien à faire. Cependant, le texte de l'amendement proposé par notre rapporteur ne nous satisfait pas encore pleinement. Il faudra y retravailler. A ce sujet, je déplore que la concertation, au sein de la majorité plurielle, n'ait pas été menée avec toute la profondeur souhaitable.
S'agissant enfin des droits du Parlement, il apparaît que nous serons indéniablement mieux informés, et que nous pourrons faire des propositions relatives aux programmes. Mais, sur l'ensemble du budget, de quels droits supplémentaires disposerons-nous ? Aussi longtemps que l'on conservera comme cadre l'enveloppe des missions, de bien peu ! Cette proposition ne serait-elle, après tout, qu'un enjoliveur ?
La question se pose donc de savoir quelle est l'utilité réelle d'une loi organique de si faibles effets ; la question se pose aussi de savoir pourquoi elle est présentée maintenant au Parlement. Ces questions, politiques, n'ont pas trouvé réponse.
En somme, si nous ne sommes pas restés au milieu du gué, nous n'avons pas atteint l'autre rive, et les orientations du texte qui nous est proposé sont ambivalentes. En attendant que ces ambiguïtés soient levées, le groupe communiste s'abstiendra. Il souhaite pouvoir voter le texte définitif, mais il serait amené à revoir son vote si la recherche d'un consensus à tout prix avec le Sénat devait conduire à une proposition amoindrie.
M. le Président - Je vais, un instant, dérogeant à une règle, changer de rôle et reprendre celui de président de la commission spéciale pour vous remercier les uns et les autres du travail qui a été accompli.
L'action politique se fonde, à mes yeux, sur l'optimisme. Je suis un optimiste invétéré. Je crois que tout est possible, à condition qu'existe une volonté. Il m'arrive même de rêver que nous soyons capables, de temps à autre, de dépasser les clivages traditionnels, lorsqu'il s'agit d'enjeux qui dépassent l'instant et la conjoncture politique. Pendant quelques mois, nous avons su nous extraire d'un contexte pourtant difficile pour chacun d'entre nous, qu'il soit dans l'opposition ou dans la majorité.
Il y a eu trente-cinq tentatives de réforme de l'ordonnance de 1959. Une seule a donné lieu à discussion devant l'Assemblée nationale. Malheureusement, on avait retrouvé à cette occasion le clivage traditionnel entre l'opposition et la majorité, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Le fait que plusieurs groupes aient décidé de s'abstenir, dans une démarche positive, est déjà un pas considérable.
Ce débat sert la démocratie. Quelle qu'en soit l'issue, il a déjà été utile. J'espère qu'il montrera l'avoir été plus encore à l'issue des navettes. Inutile de dire que je compte évidemment sur le Sénat pour apporter sa contribution.
Je voudrais souligner l'excellente ambiance qui a régné au sein de la commission spéciale. Personne n'a été exclu de nos débats. Nous nous sommes efforcés, Didier Migaud et moi-même, d'être toujours attentifs aux préoccupations qui pouvaient s'exprimer.
Je voudrais aussi souligner la qualité technique des fonctionnaires de l'Assemblée qui nous ont assistés. Sans eux, permettez-moi de le dire, nous n'en serions sans doute pas là.
M. le Président - Nous avons également bénéficié de la qualité d'écoute de Mme Parly, au banc du Gouvernement, de Laurent Fabius, des plus hautes instances de l'Etat, qui toutes souhaitent que nous aboutissions.
Chers collègues, ne décevons pas ceux qui attendent que nous réalisions une réforme. Quelle qu'en soit l'ampleur, ce sera un progrès. Ma conviction est qu'il manque peu de choses pour que nous y arrivions.
L'ensemble de la proposition de loi organique, mise aux voix, est adoptée.
MM. Jacques Brunhes, Jean-Jacques Jégou et Michel Bouvard - Abstention.
M. le Président - Nous avons achevé l'examen des textes inscrits à l'ordre du jour de cette semaine.
Je vous rappelle que, sur proposition de la Conférence des présidents, l'Assemblée a décidé, en application de l'article 28, alinéa 2, de la Constitution, de suspendre ses travaux pour les six semaines à venir.
En conséquence, et sauf séance supplémentaire décidée en application de l'article 28, alinéa 3, de la Constitution, la prochaine séance de l'Assemblée aura lieu le mardi 27 mars, à 9 heures.
DU MARDI 27 MARS 2001
- du projet de loi (n° 2545) portant réforme des tribunaux de commerce.
- du projet de loi (n° 2544) modifiant la loi n° 85-99 du 25 janvier 1985 relative aux administrateurs judiciaires, mandataires judiciaires à la liquidation des entreprises et experts en diagnostic d'entreprise.
- du projet de loi organique (n° 2546) modifiant l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature et instituant le recrutement de conseillers de cour d'appel exerçant à titre temporaire.

References: ART. 26

ART. 34

ART. 35

ART. 38

ART. 40

ART. 46

ART. 48

ART. 52
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 29
 l'article 40
 l'article 20
 l'article 40
 l'article 47
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 36
 l'article 55
 l'article 40
 l'article 36
 l'article 12
 l'article 40
 l'article 13
 l'article 31

L'article 9
 l'article 10
 l'article 11
 L'article 12
 l'article 7
 l'article 4
 l'article 7
 l'article 15

L'article 21
 l'article 8

L'article 22
 l'article 21
 l'article 26
 L'article 27
 l'article 47

L'article 28
 l'article 46
 l'article 33
 l'article 38
 l'article 31

L'article 33
 l'article 34
 l'article 127
 l'article 48
 l'article 40

L'article 52
 l'article 53
 l'article 40
 l'article 28
 l'article 28