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08CEAOP_CroceJulio | Hukum Berdasar UU | Anggaran
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Artigo - Contabilidade Gerencial_ Material Leitura[1345]
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JLIO CSAR BASTOS CROCE SRGIO MOURA COSTA DI CAVALCANTI MELLO WALTER AUGUSTO DE AZEVEDO
DECISO POR EMPREITADA GLOBAL UNITRIA EM OBRAS PBLICAS REFORMAS DE EDIFICAES
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL PROGRAMA DE PS-GRADUAO
RIO DE JANEIRO DEZEMBRO DE 2008
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL Curso de Especializao em Auditoria de Obras Pblicas
DECISO POR EMPREITADA GLOBAL OU UNITRIA EM OBRAS PBLICAS DE REFORMAS DE EDIFICAES
Orientador: Professor Luiz Henrique Moraes de Lima
Monografia apresentada ao Curso de Especializao em Auditoria de Obras Pblicas da PUC-Rio em convnio com a Escola de Contas e Gesto do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Aprovada pela Comisso Examinadora abaixo assinada.
Orientador: Professor Luiz Henrique Moraes de Lima TCU/RJ Celso Romanel PUC Rio Jean Marcel de Faria Novo TCE/RJ
Ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, instituio da qual integramos o corpo tcnico, e que nos proporcionou a oportunidade de participar deste curso de especializao; A Escola de Contas e Gesto do TCE-RJ, e toda equipe de apoio;
Aos colegas da SSO, CAE e CAM, que se mobilizaram na organizao e concretizao deste curso; Ao professor Luiz Henrique Moraes de Lima, nos orientou na elaborao desta monografia; Ao mestre Jean Marcel Faria Novo , pelas orientaes adicionais, imprescindveis para a elaborao do presente trabalho.
A Anlise de Editais de Licitaes de Obras e Servios de Engenharia realizada pela Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Servios de Engenharia (SSO) do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ), vem contribuindo para estabelecer uma sistemtica que possibilite a melhoria na elaborao de tais documentos com vistas correta aplicao do dinheiro pblico. Sob a tica desta prtica, esta monografia apresenta uma proposta para identificar quais so os fatores a serem considerados na tomada de deciso da Administrao Pblica a respeito da escolha do Regime de Execuo Contratual de Obras Pblicas. A proposta poder servir como elemento orientador aos Jurisdicionados na deciso de escolha para o regime de execuo compatvel com o tipo de obra ou servio e o projeto elaborado, visando a boa utilizao dos recursos pblicos.
Palavras-chave: Regime de Execuo Contratual. Edital de Licitao. Princpio da Discricionariedade. Princpio da Economicidade. Obras e Servios de Engenharia.
Analysis of Announcement bidding of Works and Engineering Services performed by the Secretariat of Audit and Control Works and Engineering Services (SSO) of the Court of Accounts of the State of Rio de Janeiro (TCE RJ), is contributing to a systematic enabling the improvement in the preparation of such documents in order to correct application of public money. From the perspective of this practice, this paper presents a proposal to identify the factors to be considered in decision-making of Public Administration regarding the choice of the Scheme implementation contract of Public Works. The proposal could serve as an advisor to the Public Administration in the decision of choice for the implementation scheme compatible with the type of work or service and the project developed, aimed at proper use of public resources.
Announcement bidding. Principle of discretionary. Principle of economy. Works and engineering services.
Resumo ...................................................................................................... 4 Abstract ...................................................................................................... 5 Sumrio ...................................................................................................... 6 1. Introduo .............................................................................................. 7 1.1. O tema e sua relevncia...................................................................... 7 1.2. Problema da pesquisa......................................................................... 8 1.3. Aspectos a serem considerados ......................................................... 8 1.4. Natureza da pesquisa, coleta e tratamento dos dados ...................... 9 1.5. Objetivos ............................................................................................. 9
1.5.1. Objetivo principal....................................................................................................... 9 1.5.2. Objetivos intermedirios.......................................................................................... 10
1.6. Organizao do trabalho ................................................................... 10 2. Aspectos Gerais sobre os Regimes de Execuo................................ 12 2.1. Diferenciao de Tipo de Licitao e de Regime de Execuo......... 12 2.2. Tipos de Regime de Execuo Contratual ........................................ 13
2.2.1. Empreitada por preo global ................................................................................... 13 2.2.2. Empreitada por preo unitrio ................................................................................. 14 2.2.3. Tarefa ...................................................................................................................... 14 2.2.4. Empreitada integral ................................................................................................. 14
2.3. Critrio de Julgamento X Regime de Execuo ................................ 15 2.4. Empreitada por Preo Global X Empreitada por Preo Unitrio........ 15 3. Metodologia de Anlise de Editais pelo TCE-RJ .................................. 17 3.1. Licitaes .......................................................................................... 17 3.2. Importncia da Anlise de Editais de Licitao; ................................ 18 3.3. Sistemtica da Anlise pelo TCE-RJ;................................................ 21
3.3.1. Realizao da anlise ............................................................................................. 23 3.3.2. Aspectos formais que afetam na anlise da ECONOMICIDADE ........................... 25
3.4. Projeto Bsico ................................................................................... 28 4. Escolha do Regime de Execuo......................................................... 33 4.1. Particularidades em Obras do Tipo de Reformas de Edificaes ..... 33 4.2. A Economicidade e a Discricionariedade .......................................... 37
4.2.1. Economicidade ........................................................................................................ 37 4.2.2. Discricionariedade................................................................................................... 39 4.2.3. Discricionariedade e a Economicidade ................................................................... 40
4.3. Medies e Pagamentos ................................................................... 43 5. Concluso ............................................................................................ 45 Referncias .............................................................................................. 47 APNDICE A Universo de Editais de Concorrncia de Obras Pblicas 49 APNDICE B Artigos da Lei de Licitaes (Lei Federal 8.666/93) citados no presente trabalho ................................................................................ 50
1.1. O tema e sua relevncia O Regime de empreitada por preo global aquele que se materializa com base em projeto bsico bem elaborado e suficiente para completa caracterizao do objeto, o de menor risco e de maior facilidade de gerenciamento pela administrao, visto possibilitar o pleno conhecimento do valor final do empreendimento e o pagamento por etapa da obra concluda, enquanto que o regime de empreitada por preo unitrio permite a variao do preo inicialmente previsto em face de alterao de quantitativos necessrios durante a execuo contratual, sendo aferidos nas medies atravs dos levantamentos dos quantitativos efetivamente executados. Diante de substanciais dificuldades e falhas na eleio do Regime de Execuo Contratual em Obras Pblicas, especialmente em Obras de Reformas de Edificaes, buscamos identificar os fatores a serem considerados na tomada de deciso do Administrador Pblico em relao ao Regime de Execuo Contratual, por ocasio da elaborao de Editais de Obras Pblicas. Para tratar esta temtica tomamos como premissa de ser o Regime de Execuo por Empreitada por Preo Unitrio para Obras Pblicas de Reforma de Edificaes o mais vantajoso economicamente e financeiramente na aplicao do Dinheiro Pblico. Buscamos, pela discusso do assunto, formar idia uniforme sobre o adequado regime de execuo para cada objeto licitado pela Administrao Pblica, para que, apesar da discricionariedade do Jurisdicionado, possamos, como rgo de Controle Externo, recomendar a substituio do regime de execuo, para adequao especificidade do tipo de obra ou servio de engenharia compreendido no projeto bsico existente ou determinar a complementao do projeto bsico a fim de que satisfaa a necessidade do regime de execuo adotado.
8 A proposta, que ora se faz, de identificar quais so os fatores a serem considerados na tomada de deciso de Administrao Pblica quando da escolha do Regime de Execuo em Editais de Obras Pblicas de Reformas de Edificaes. A compreenso de tais fatores no dispensa o domnio de conceitos legais e tcnicos de engenharia que pretendemos tratar na pesquisa, tais como os significados dos Regimes de Execuo de Contratos de Obras e Servios de Engenharia.
1.2. Problema da pesquisa Quais so os fatores a serem considerados na tomada de deciso de Jurisdicionados quando da escolha do Regime de Execuo em Editais de Obras Pblicas de Reformas de Edificaes? Ao longo das anlises de Editais realizadas pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro foram detectadas escolhas do Regime de Execuo Contratual inadequados, sob o aspecto da economicidade, ao tipo do objeto a ser licitado. Estes registros conferem pesquisa elementos capazes de subsidiar respostas ao problema cientfico colocado.
1.3. Aspectos a serem considerados Apesar da legislao possibilitar o carter discricionrio na escolha do Regime de Execuo Contratual, devero ser observados aspectos especficos tais como: O tipo do objeto a ser executado; O nvel de preciso do Projeto Bsico e seus respectivos estudos tcnicos preliminares; A anlise do adequado regime de medies e pagamentos; A qualidade dos servios a serem executados; A eficincia da fiscalizao a ser alcanada.
9 1.4. Natureza da pesquisa, coleta e tratamento dos dados Quanto natureza da pesquisa ela ser aplicada (estudo e discusso de procedimentos adotados pelo Administrador Pblico para a tomada de deciso da escolha do Regime de Execuo para obras de Reforma) e quanto forma de abordagem do problema ela ser qualitativa (interpretao da aplicao dos tpicos, objeto deste estudo, a partir da anlise de contedo de dados institucionais e reviso bibliogrfica); Quanto aos objetivos gerais, a pesquisa ser exploratria (demonstrar a importncia do problema, aliado ao fato do tema possuir poucos estudos e a sua relevncia) e ao mesmo tempo ela ser descritiva (quando descreve e examina os tpicos, objeto da pesquisa).
1.5. Objetivos 1.5.1. Objetivo principal O objetivo deste trabalho de identificar quais so os fatores a serem considerados na tomada de deciso de Administrao Pblica quando da escolha do Regime de Execuo em Editais de Obras Pblicas de Reformas de Edificaes, por meio dos tpicos, que abrangem: Imprevisibilidades, adequaes e alteraes que se fazem necessrias durante a execuo contratual de obras do tipo de Reformas de Edificaes; Economicidade referente ao Execuo Contratual. Normas de Medies e Pagamentos (Medies dos servios efetivamente executados ou por etapas concludas). Tipo de Regime de Execuo X
Discricionalidade do Jurisdicionado em eleger o Regime de
10 1.5.2. Objetivos intermedirios So os seguintes, os objetivos intermedirios que devero ser atingidos para que seja alcanado o objetivo final a que se prope este estudo: Descrever os Regimes de Execuo Previstos na Lei de Licitaes. Diferenciar Tipo de Licitao e Regime de Execuo e Critrio de Julgamento de Regime de Execuo; Descrever o breve histrico da anlise de Editais pelo TCE-RJ; Examinar os tpicos que abrangem a anlise de Editais de Obras Pblicas; Estudar a sistemtica da anlise dos tpicos;
1.6. Organizao do trabalho Nos prximos captulos sero apresentados os tipos de regime de
execuo, a pesquisa realizada sobre editais de licitao, as particularidades das obras de reforma, bem como o enfoque entre o princpio da economicidade sem colidir com o poder discricionrio do Jurisdicionado. No segundo captulo ser diferenciado o tipo de licitao do regime de execuo, bem como diferenciado o critrio de julgamento do regime de execuo, alm de exemplificado os regimes de empreitada por preo global e unitrio. Ao longo da anlise de Editais de Licitao de Obras Pblicas realizada pelo TCE-RJ observada a confuso, por parte dos gestores, da adoo do tipo de licitao, regime de execuo e critrio de julgamento, sendo necessrio conceitu-los. Ser discorrido, ainda, sobre o regime de empreitada por preo global e o regime de empreitada por preo unitrio. No terceiro captulo ser apresentada a metodologia de anlise de Editais de Obras Pblicas, a legislao pertinente, toda a sistemtica que envolve estas anlises, e a obrigatoriedade do Projeto Bsico. Ser salientada a necessidade e a importncia da anlise prvia dos Editais de Obras Pblicas. Atravs de uma avaliao prvia possvel sanar problemas/imperfeies na elaborao do Projeto Bsico (Planilha Oramentria Estimada, Elementos disponibilizados para
11 o perfeito conhecimento do objeto licitado, etc.), bem como aspectos formais que implicam na participao no processo licitatrio e na futura execuo contratual. No quarto captulo ser exposto o objetivo deste trabalho, descrevendo as imprevisibilidades que ocorrem em obras de Reformas de Edificaes, as quais somente so constatadas ao decorrer da execuo contratual. Ser conceituada economicidade e discricionariedade. Ser condicionada a discricionariedade possibilitada pela legislao, quando da escolha do regime de execuo contratual a observncia da economicidade. Ser descrita a necessidade do gestor pblico levar em considerao as particularidades do tipo de obra e a vinculao direta com a forma que se dar s medies e seus respectivos pagamentos. No quinto captulo ser apresentada a concluso deste trabalho.
2. Aspectos Gerais sobre os Regimes de Execuo
O regime de execuo no deve ser confundido com o tipo de licitao, pois enquanto que o regime de execuo disciplina a forma de prestao e acompanhamento dos servios, o tipo destina-se a estabelecer as prioridades almejadas pelo certame.
2.1. Diferenciao de Tipo de Licitao e de Regime de Execuo Regime de execuo e tipo da licitao, so elementos bsicos do Edital de Licitao, conforme determinado no art. 40 da Lei de Licitaes (Lei Federal 8.666/93). No 1 do art. 45 da Lei de Licitaes so definidos os Tipos de licitao, como: de menor preo, de melhor tcnica, de tcnica e preo e de maior lance ou oferta - nos casos de alienao de bens ou concesso de direito real de uso. Diante do determinado na Lei de Licitaes, o Edital dever definir o tipo de licitao de modo expresso. Quando institui licitao de menor preo, a Administrao selecionar como vencedora a proposta de melhor preo, unitrio ou global. Nas licitaes de obras e servios de engenharia, qualquer que seja o tipo de licitao adotado, o julgamento de melhor preo, ser global, declarando-se, como proposta vencedora, a que ofertar o menor preo total ou global, pois a chamada licitao por itens permitiria contratao de diferentes empresas para execuo dos diferentes itens integrantes do objeto, o que s acontece em casos excepcionais. As licitaes de obras e servios de engenharia, adotam usualmente o tipo de menor preo, sendo os tipos de melhor tcnica ou tcnica e preo, restritos para servios de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em particular, para a elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos bsicos e executivos, conforme determinado pelo artigo 46 da lei federal n 8.666/93.
13 A Lei de Licitaes define no inciso VIII do art. 6 os regimes de execuo, como: empreitada por preo global, empreitada por preo unitrio, tarefa e empreitada integral. Entende-se como empreitada, quando o contratado executar a prestao da obra ou servio de engenharia, compreendendo o fornecimento do material e as despesas necessrias ao cumprimento da prestao, cabendo ao contratante a remunerao das despesas decorrentes e o lucro auferido pelo contratado. O regime de execuo disciplina a forma de apurao do valor a ser pago contratada pela prestao do servio, gerando modalidades de empreitada, diretamente influenciadas pelo critrio para apurao do valor da remunerao devida da contratante contratada. Quando na modalidade de empreitada por preo global, o contrato definir o valor devido ao particular tendo em vista a prestao de todo o servio e quando na modalidade de empreitada por preo unitrio o valor ser fixado pelas unidades executadas.
2.2. Tipos de Regime de Execuo Contratual Na categoria de contrato de obras e servios, a Lei de Licitaes, em seu artigo 10, admite a empreitada por preo global, a empreitada por preo unitrio, a tarefa e a empreitada integral.
2.2.1. Empreitada por preo global aquela em que se ajusta a execuo da obra ou servio por preo certo e total. Ou seja, a empresa contratada receber o valor certo e total para execuo de toda a obra. Ser responsvel pelos quantitativos e o valor total s ser alterado se houver modificaes de projetos ou das condies pr-estabelecidas para execuo da obra, sendo as medies feitas por etapas dos servios concludos. O pagamento, no entanto, poder ser efetuado parceladamente, nas datas prefixadas, na concluso da obra ou de cada etapa, conforme ajustado entre as partes.
14 2.2.2. Empreitada por preo unitrio aquela em que se contrata a execuo por preo certo de unidades determinadas. Ou seja, o preo global utilizado somente para avaliar o valor total da obra, para quantidades pr-determinadas pelo Edital para cada servio, que no podero ser alteradas para essa avaliao, servindo para determinar o vencedor do certame com o menor preo. As quantidades medidas sero as efetivamente executadas e o valor total da obra no certo. Nesta modalidade o preo ajustado por unidades, que tanto podem ser metros quadrados de muro levantado, como metros cbicos de concreto fundido. O pagamento devido aps cada medio. A empreitada por preo unitrio muito utilizada em reformas, quando no se pode prever as quantidades certas e exatas que sero objeto do contrato.
2.2.3. Tarefa o regime de execuo prprio para pequenas obras ou para partes de uma obra maior. Refere-se, predominantemente, mo-de-obra. A tarefa pode ser ajustada por preo certo, global ou unitrio, com pagamento efetuado periodicamente, aps a verificao ou a medio pelo fiscal do rgo contratante. Em geral, o tarefeiro s concorre com a mo-de-obra e os instrumentos de trabalho, mas nada impede que fornea tambm pequenos materiais.
2.2.4. Empreitada integral a contratao da integralidade de um empreendimento, compreendendo todas as etapas das obras, servios e instalaes necessrias, inclusive projeto executivo, sob inteira responsabilidade da contratada at a sua entrega ao contratante em condies de ocupao. uma novidade da atual legislao e est sendo bastante usada para a contratao de redes de microcomputadores, onde o projeto da rede, softwares, equipamentos, instalao eltrica e at treinamento so contratados com um nico fornecedor. A grande vantagem desta situao que somente uma organizao se responsabiliza por toda a rede. A desvantagem que
15 pode ser mais cara, em virtude da subcontratao de alguns elementos da rede, como por exemplo, a instalao eltrica.
2.3. Critrio de Julgamento X Regime de Execuo comum tambm confundir-se o critrio de julgamento de licitao de obras e servios de engenharia, com a forma de execuo do servio e medio para pagamento, como visto anteriormente, em licitaes de obras e servios de engenharia, basicamente declara-se, como proposta vencedora, a que ofertar o melhor preo total ou global, visto que, por razes operacionais, necessria a adjudicao de uma nica licitante para execuo de todo o objeto licitado, porm no se pode confundir o critrio de julgamento com a modalidade de execuo, em que se pode optar pelo regime de execuo por preo global ou por preo unitrio, condicionando com isso diferenciaes na execuo do objeto e no no julgamento das propostas.
2.4. Empreitada por Preo Global X Empreitada por Preo Unitrio Os regimes de empreitada diferenciam-se basicamente pela forma de pagamento, pois, enquanto que na empreitada por preo unitrio os pagamentos so decorrentes de medies das unidades executadas de servios contratados, pagas pelos respectivos preos unitrios, na empreitada por preo global, os pagamentos executados. Com isso, entendemos que na contratao pelo regime de execuo por preo unitrio, as quantidades contratadas podem no ser efetivamente, pagas, pois, caso no tenha havido necessidade da utilizao das quantidades estimadas para execuo da etapa, a administrao beneficia-se com o pagamento inferior ao valor contratado para a etapa. Na contratao pelo regime de empreitada por preo global, como o pagamento por etapa, conhecida e cotada pelo contratado, a princpio, no admitido, salvo modificao do escopo, aumento do valor contratado para a etapa, so feitos obedecendo-se o cronograma fsico-financeiro, consolidados pelas devidas medies, para os itens efetivamente entregues ou
16 inibindo a prtica lesiva, por parte do Contratado de aumentar as quantidades dos servios da etapa para benefcio prprio, prejudicando o oramento total da obra ou servio. Por dados consolidados em 2005 foi verificada a priorizao na escolha do regime de execuo por preo unitrio em detrimento dos demais regimes em licitaes de obras e servios de engenharia sob a modalidade de concorrncia pblica, Apndice A.
3. Metodologia de Anlise de Editais pelo TCE-RJ
Com a Constituio Federal de 1988 a Administrao Pblica ficou condicionada a sofrer fiscalizao alm da promovida pelos seus controles internos, a fiscalizao e controle externo, exercido pelo poder Legislativo com o auxlio dos Tribunais de Contas, sobre todas as unidades administrativas do Executivo, do Legislativo e do Judicirio. Dessa forma os Tribunais vm exercendo controle e fiscalizao dos atos da administrao nas trs esferas de Poder, bem como vm analisando as prestaes de contas dos gestores, emitindo pareceres para conhecimento e providncias das Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais.
3.1. Licitaes O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro visando aprimorar os mecanismos capazes de resguardar, o interesse pblico e possibilitar a correo dos atos ainda em fase licitatria passou a examinar os editais de licitao por concorrncias pblicas, devido a sua relevncia material e interesse pblico. Os gestores da Administrao Pblica para realizar a aquisio de materiais, locaes diversas e a realizao de obras ou servios devem, conforme determinado na Lei n 8.666/93, priorizar a realizao de licitao pblica,sendo desobrigado quando em atos revestidos de inexigibilidade ou previstos como passveis de dispensas de licitao previstas na legislao. As regras e necessidades para a realizao de licitaes e contratos de obras e servios de engenharia realizados pela Administrao Pblica, no Brasil, so estabelecidas pela Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993. No art. 22 da referendada lei, so especificadas as seguintes modalidades de licitao: Concorrncia, Tomada de Preos, Convite, Concurso e Leilo. Estas modalidades so determinadas em funo dos valores estimados da contratao, cujos limites, expressos no art. 23, expressam valores atualizados pela Lei n 9.648/98:
I - para obras e servios de engenharia: a) Convite - at R$ 150.000,00 (cento e cinqenta mil reais); b) Tomada de Preos - at R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais); c) Concorrncia - acima de R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais); II - para compras e servios no referidos no inciso anterior: a) Convite - at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); b) Tomada de Preos - at R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais); c) Concorrncia - acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais).
A licitao defendida pelo argumento de garantir a igualdade de participao entre empresas que possam e queiram contratar com a Administrao Pblica, como expe a Professora Odete Medauar (2004, p. 213):
A Administrao no pode contratar livremente, porque deve ser atendido o princpio de igualdade de todos para contratar com a Administrao e a moralidade administrativa, sobretudo.
Os editais pblicos so os instrumentos convocatrios das licitaes para garantir a publicidade e gerar a igualdade de conhecimento do objeto licitado a todos os licitantes, devendo ser elaborados, obrigatoriamente, conforme os ordenamentos da Lei n 8.666/93. A Lei de Licitaes determina os procedimentos das licitaes e contratos administrativos. Dentre seus artigos, destaca-se, especialmente, o artigo 6, que dentre outras definies, estabelece conceitos de obra, servio e projeto bsico. O artigo 7, da referendada Lei, discorre sobre a exigncia de projeto bsico em licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios. Visando garantir economicidade, eficincia e eficcia das obras e servios de engenharia, no art. 12, so listados os requisitos que devero ser observados quando da execuo dos projetos de obras e servios. Outros artigos, tais como os artigos 10, 40, 45 e 47, tambm discorrem determinaes e exigncias bastante influentes em licitaes de obras e servios de engenharia.
3.2. Importncia da Anlise de Editais de Licitao; Temos a anlise de Editais como de extrema importncia ao controle externo, visto que, por ser concomitante a realizao do procedimento licitatrio,
19 pois inicia aps sua publicao e finda antes da data do certame, faz com que sejam prevenidos danos antes da execuo do objeto, bem como evita falhas do ato que podem resultar em prejuzo a garantia de igualdade, isonomia ou economicidade. Ao examinar material idntico ao ofertado e adquirido pelos licitantes, o Tribunal de Contas auxilia os gestores da administrao pblica a promover licitaes em conformidade com a legislao pertinente reduzindo falhas de potenciais penalidades ou mesmo paralisaes provocadas por recursos de partes prejudicadas. Adilson Abreu Dallari (2003, p. 191) tambm credita na efetividade de um controle externo nas licitaes e opina:
preciso um controle mais acentuado, que hoje perfeitamente possvel de ser feito pelo Tribunal de Contas, pois existe base constitucional para isso, alm de ser funo institucional desse tribunal.
Moacir Bertoli (2002, p. 10) ratifica este entendimento sobre o assunto e o enriquece com o seguinte parecer:
A anlise tempestiva do edital de concorrncia fator primordial para o bom desempenho da administrao. As distores detectadas a tempo permitem a sua correo, evitam transtornos e protelaes, inclusive interposio de recursos administrativos e de aes judiciais que retardam o efetivo atendimento da necessidade pblica que a administrao pretendia alcanar mediante a licitao.
O exame de Editais de Licitao por Concorrncia de obras e servios de engenharia, realizado antes da licitao, tambm visa garantir que os elementos do projeto bsico esto consistentes, coerentes e suficientes, bem como se os aspectos licitatrios esto adequados ao objeto. Segundo Juarez Freitas (2004, p. 346/347), o controle deve ser preventivo e transformador como abaixo reproduzido:
O controle deve ser o mais preventivo e concomitante possvel, sem deixar de atacar os erros e os vcios no nascedouro; [...] o controle deve ser aberto s transformaes positivas e reviso conceitual, haja vista a vertiginosa transformao caracterstica do nosso tempo, aproveitando todos os benefcios instrumentais das novas tecnologias; o controle deve ser transformador e propositivo, no se contentando em chegar sempre tarde.
20 Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (2005, p. 5361), sobre o controle das licitaes, assim se posiciona:
Uma ao do Tribunal de Contas capaz de, a um s tempo, controlar a corrupo e a m versao dos recursos pblicos, resgatar a boa-f nas relaes entre particulares e os gestores pblicos, reduzir volume de demandas judiciais, satisfazendo o interesse da sociedade de ver os recursos pblicos bem aplicados.
O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro como fiscalizador da Administrao Pblica dos rgos do Estado e das Prefeituras Municipais do Estado, com exceo do Municpio do Rio de Janeiro, vem constantemente evoluindo nas tcnicas utilizadas para reformulao e ampliao dos objetivos perseguidos, objetivando o interesse pblico. Decorrente da evoluo da anlise de Editais de Obras Pblicas, os analistas do TCE-RJ, alm de examinar os aspectos formais e legais exigidos, verifica a adequao do projeto bsico e da planilha estimada e tambm passou a analisaralgumas peculiaridades do projeto que transformam a licitao, como um todo, num ato antieconmico, comprometendo o princpio da economicidade e, por conseguinte, o interesse pblico, tendo em vista que a tomada de deciso pelo administrador pblico na seleo do regime de execuo inadequado ao objeto licitado pode resultar em dano ao errio, pois quando da escolha de regime de execuo por preo global a reduo do objeto pode no ser efetivamente refletida nas medies e pagamentos, alm de influenciar propostas imprecisas. Pactuando de mesma preocupao, Maral Justen Filho (2005, p. 384), assim expe:
A maioria dos problemas prticos ocorridos em licitaes deriva da equivocada elaborao do ato convocatrio.
Para no prejudicar o certame licitatrio a anlise de Editais de licitao requer celeridade. Contudo, mesmo com prazo exguo as anlises de Editais realizadas pelo TCE-RJ tm garantido diversos bons resultados, sendo que as promovidas em Editais de Licitaes para Obras e Servios de Engenharia refletiram em melhoria substancial dos projetos bsicos elaborados que por exigncias sistemticas do Corpo Instrutivo passaram a contemplar elementos esclarecedores e elucidativos do objeto, bem como na melhoria de qualidade das planilhas estimadas. Destacam-se a adequao de aspectos legais que afetam a
21 economicidade , tais como a correta determinao do Regime de Execuo e a adoo de critrios de aceitabilidade de preos unitrios, que visam a garantir propostas mais precisas e a preservar a contratao vantajosa, mesmo na eventualidade de aditamentos. Essa nova tendncia tambm defendida pelo Ministro Ubiratan Aguiar (2001, p. 246 e 251), quando afirma que:
A funo maior do controle no reprimir ou apontar culpados, sendo premente que se evitem a ocorrncia de fatos a serem reprimidos e de culpados a serem identificados. certo que a realizao de atividades de carter preventivo apresenta-se como padro ideal de conduta, a ser buscado como meta pelas Entidades de Fiscalizao Superior.
O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro TCE-RJ, em 2005, criou a Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Servios de Engenharia SSO, contemplando em seu quadro extenso grupo de engenheiros e arquitetos para anlise de controle externo de processos de obras e servios de engenharia, tendo como uma das atribuies, o exame de todos os editais de concorrncia referentes a obras e servios de engenharia, sendo para tanto institudo um ncleo de Editais na Subsecretaria que atua com apoio, quando necessrio, do ncleo de meio-ambiente e do ncleo de avaliaes, igualmente integrantes da SSO. No pargrafo 2, do artigo 113, da Lei Federal n 8.666/93, consiste o fundamento legal para exame de Editais de Licitao, e tem se justificado pelos resultados inibidores de ms contrataes.
3.3. Sistemtica da Anlise pelo TCE-RJ; O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, em 11 de julho de 1995, por meio da Deliberao 191 (revista recentemente pelas Deliberaes 244 e 245/07) instituiu a anlise dos editais de licitao por concorrncia pblica de todos os seus rgos jurisdicionados. Esta Deliberao apoiou-se nas seguintes premissas:
CONSIDERANDO que a Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamentou o art. 37, XXI, da Constituio Federal, estabeleceu normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art.1), subordinando aos seus dispositivos os rgos da Administrao Direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as sociedades de
economia mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios; CONSIDERANDO que, de acordo com o art. 113, 2 da referida Lei, o Tribunal de Contas pode solicitar para exame ...at o dia til imediatamente anterior data de recebimento das propostas, cpia de edital de licitao, j publicado, obrigando-se os rgos ou entidades da Administrao interessada adoo das medidas corretivas pertinentes que, em funo desse exame, lhes forem determinadas; CONSIDERANDO as alteraes introduzidas na Lei Federal 8.666, de 21 de junho de 1993, atravs da de nmero 8.883, de 8 de junho de 1994; CONSIDERANDO que a Lei Complementar 63, de 1 de agosto de 1990, estabelece no art. 39, inciso II, alneas E e F a obrigao de os responsveis encaminharem ao Tribunal de Contas, respectivamente, cpias dos editais de licitao ou dos atos de dispensa ou inexigibilidade de licitao, acompanhados dos documentos que lhes digam respeito e, ainda, cpia dos contratos e, quando decorrentes de licitao, das atas e quadros de julgamento; CONSIDERANDO ainda o que dispe os art. 47, 48 e pargrafo nico, e 50, da Lei Complementar 63/90; CONSIDERANDO o disposto no art. 48, inciso II, alnea d., itens 2, 3 e 4 do seu Regimento Interno (Deliberao 167, de 10 de dezembro de 1992); CONSIDERANDO, finalmente, a necessidade de racionalizao das normas de encaminhamento de processos pelas entidades e rgos jurisdicionados.
A Deliberao 191/95 foi revogada em dezembro/07 com a publicao das Deliberaes 244 e 245/07, nas quais h determinaes para que sejam encaminhadas, ao TCE-RJ, cpia dos editais de licitao por concorrncia pblica, de todos os seus rgos jurisdicionados (art. 1, inciso I alnea a), num prazo mximo de 2 dias aps sua publicao (art. 3, inciso II). Sendo na Deliberao, relacionada a documentao que deve acompanhar os editais de licitao por concorrncia pblica, sem prejuzo das especificaes e anexos constantes do art. 40 da Lei n 8.666/93, a saber:
a) projeto bsico elaborado nos termos do art. 6, inciso IX, da Lein 8.666/93, e projeto executivo, se for o caso, encaminhados com a identificao do responsvel tcnico pela sua elaborao; b) oramento estimado em planilhas de quantitativos que expresse a composio de todos os seus custos unitrios (art. 40, 2, inciso II, c/c art. 7, 2, inciso II, da Lei n 8.666/93), com a indicao da data-base (ms) a que o oramento estiver referido; c) comprovao da existncia de previso oramentria que assegure o pagamento das obrigaes, nos termos do art. 7, 2, inciso III, da Lei n 8.666/93; d) comprovante de suas publicaes, nos termos do art. 21, da Lei n 8.666/93; e) comprovao do exame prvio e aprovao da assessoria jurdica do rgo, nos termos do pargrafo nico, do art. 38, da Lei n 8.666/93; f) estimativa do impacto oramentrio-financeiro, nos casos e na forma prevista no art. 16, inciso I, da Lei Complementar n 101/00; g) declarao do ordenador de despesas de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias, nos termos do art. 16, inciso II, da Lei Complementar n 101/00;
h) cpia do instrumento convocatrio (edital) e de todos os seus anexos, em meio digital ou magntico; i) comprovao de ter providenciado, junto ao CREA/RJ, a Anotao de Responsabilidade Tcnica - ART do Projeto Bsico, quando o objeto licitado o exigir, consoante o disposto no art. 7, da Resoluo CONFEA n 361/91; j) comprovao, junto ao rgo ambiental competente, de obteno da licena ambiental exigvel para o empreendimento objeto da licitao, quando for o caso.
Quanto s conseqncias do exame dos editais de encaminhamento obrigatrio, os seguintes artigos da deliberao so os mais significativos:
Art. 7 - Qualquer modificao no edital feita pelo rgo licitante, inclusive em virtude de deciso do Tribunal, exige publicao da alterao, reabrindo-se o prazo estabelecido, exceto quando, inquestionavelmente, no afetar a formulao das propostas; [...] Art. 9 - O recurso contra deciso do Tribunal, que concluiu pela ilegalidade do edital de licitao, ainda que com efeito suspensivo, no possibilitar o prosseguimento do procedimento licitatrio, nos termos do disposto no art. 72 da Lei Complementar n 63/90.
3.3.1. Realizao da anlise Os Editais de Obra ou Servio de Engenharia, depois de publicados, por fora das Deliberaes 244 e 245, ambas de 2007, so enviadas e protocoladas como processos no TCE-RJ, sendo encaminhados Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Servios de Engenharia (SSO), para exame luz da legislao pertinente, dos elementos dos projetos bsicos e/ou executivos e dos aspectos ambientais, bem como quanto ao aspecto da economicidade. A verificao realizada pela SSO engloba a anlise dos elementos de Projeto Bsico, Aspectos Ambientais e do Instrumento Editalcio, transcorrendo atualmente na seguinte estrutura: Projeto Bsico
1.1. Elementos do Projeto Bsico: Verificao da existncia, consistncia e adequao dos elementos de: Memorial descritivo e especificaes Desenhos Cronogramas Planilha oramentria
24 1.2. ART(s) do Projeto Bsico. Existncia e adequao de ARTS referentes ao Projeto Bsico do presente objeto a ser licitado, identificando os responsveis pela execuo dos mesmos. 1.3. Consolidao dos quantitativos constantes do Projeto Bsico. Anlise por amostragem da compatibilizao da memria de clculo com os desenhos enviados, quanto aos quantitativos estimados na planilha oramentria. 1.4 Medies e Pagamentos. Existncia e adequao de critrios de medies e pagamentos, consoante ao regime de execuo adotado. 1.5 - Planilha Oramentria . Verificao da planilha oramentria, quanto a descrio e codificao dos itens de servios, adequao dos preos unitrios, data base e taxa de BDI. Aspectos Ambientais
2.1. Licenciamento ambiental. Verificao da necessidade e existncia de licenciamento ambiental, consoante disposies do CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente. 2.2. Projeto de Gerenciamento de Resduos da Construo Civil. Verificao de existncia de clusula na Minuta do Contrato, quanto a previso de que a contratada dever observar os dispositivos estabelecidos na RESOLUO n. 307, de 05 de julho de 2002, do CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente, no que tange gesto de resduos da construo civil. Aspectos do Instrumento Licitatrio
3.1 Regime de Execuo. Verificao da adequao do regime de execuo, quanto a sua compatibilidade ao objeto e forma de pagamento.
25 3.2- Critrio de ACEITABILIDADE de preos. Verificao da existncia de critrio de aceitabilidade que deve alm de limitar o preo total, limitar tambm os preos unitrios para evitar descaracterizao da proposta mais vantajosa quando houver rerratificao dos itens, acrescendo-se os itens com preos unitrios altos e reduzindo-se os itens com preos unitrios baixos. 3.3- Critrio de reajuste de preos. Verificao da existncia e adequao do critrio de reajuste de preos que deve eleger ndice setorial ou variao dos custos. 3.4- Qualificao Tcnica. Verificar a adequao das parcelas de maior relevncia, se tais servios constam do oramento estimativo, se as quantidades so incoerentes as do objeto e se h exigncia indevida de limitao de local, tempo ou quantidades para profissionais. 3.5- Previso de Critrios para Aditamentos. Verificar a existncia e adequao de critrios para aditar o contrato, com introduo de itens novos ou modificaes de quantidades de itens contratados. As informaes geradas pela SSO apontam em sua concluso sugestes que integram a instruo da Secretaria Geral de Controle Externo para subsdio do parecer do Conselheiro Relator e posteriormente so submetidos ao Plenrio da Corte de Contas.
3.3.2. Aspectos formais que afetam na anlise da ECONOMICIDADE Existem elementos relativos aos aspectos do instrumento licitatrio, que a princpio podem sugerir uma anlise de legalidade, buscam, na realidade, garantir que o texto editalcio possibilite que tanto a licitao quanto o posterior contrato e os possveis aditamentos atendam ao princpio da economicidade, no restringindo a anlise em somente verificar a adequao do preo contratado, portanto por requisitar entendimento tcnico especfico de profissional qualificado
26 da rea de engenharia, passaram a ser elementos prprios da anlise tcnica dos analistas da SSO no TCE-RJ. A Lei n 8.666/93, atravs do art. 41 caput c/c art. 54, 1 vincula o contrato ao ato convocatrio e subordina o contrato s condies estipuladas no edital. Sendo esta vinculao assim comentada por Mrcio Barros (2005, p. 17):
(...) o edital (ou convite) estipula as regras do procedimento licitatrio e no pode ser modificado no curso da licitao, tampouco pelo contrato que ser firmado com o licitante vencedor, salvo situaes excepcionais que atendam ao interesse pblico, sem prejuzo para o particular (...) Havendo conflito entre as clusulas do edital e as clusulas do contrato, as primeiras sempre prevalecero. O edital lei entre as partes.
A anlise dos aspectos formais implica na manuteno da economicidade do processo licitatrio e na futura execuo contratual, pois alm da anlise das quantidades e preos estimados, a anlise de economicidade em editais de concorrncia deve abranger outros aspectos, tais como a adequao do Regime de Execuo e de medies e pagamento. Em sua atuao de analisar os elementos de aspectos formais que afetam a economicidade a SSO desenvolveu textos padres que visam instituir por introduo sistemticas em suas informaes o entendimento por parte dos administradores pblicos, dentre esses reproduzimos abaixo os destinados a adequar o Regime de Execuo e das medies e pagamentos ao objeto licitado: a) Quanto a Regime de Execuo (item 3.1 da referida anlise da SSO/TCE-RJ). Argumento: Obras de reforma e adaptaes possuem em sua execuo, alteraes devido a interferncias e dificuldades executivas, somente constatadas durante sua execuo, impossibilitando o estabelecimento de preo certo e total como prev a definio de empreitada por preo global (Lei 8.666/93, art. 6, VII-a), bem como fica dificultado o total e completo conhecimento do objeto licitado, atravs de projeto bsico, em atendimento ao art. 47 da Lei n 8.666/93, pelo que entendemos que obras de reformas e adaptaes devem ser executadas em regime de empreitada por preo unitrio, para que possam ser medidos e efetivamente pagos os quantitativos realmente executados. Solicitao:
27 Substituir o regime de execuo do presente Edital, para o regime de execuo por preo unitrio, tendo em vista que obras de reforma e adaptaes possuem em sua execuo alteraes, devido a interferncias e dificuldades executivas, somente constatadas durante sua execuo, pelo que devem ser medidos e efetivamente alteraes pagos do os quantitativos de medies realmente e executados. para Promovendo sistema pagamentos,
compatibilizao com o regime de execuo por preo unitrio. b) Quanto a medies e pagamentos (item 3.1 da referida anlise da SSO/TCERJ). Em Editais pelo regime de execuo por preo global Argumento: Conforme entendimento jurdico abaixo reproduzido, a Administrao deve estabelecer no Edital critrios de medies e pagamentos do objeto a ser licitado, vinculando a apropriao dos servios e seus pagamentos com a execuo dos quantitativos realmente executados. As espcies de empreitada referem-se, estritamente, ao regime da execuo da obra ou do servio, no autorizando que a administrao pague pelo que no foi executado; no por outra razo que o Tribunal de Contas da Unio tem insistido em que a administrao acompanhe a execuo das obras e servios de engenharia, realizando as devidas medies, para os itens efetivamente entregues ou executados, estritamente de acordo com as clusulas avenadas nos contratos e seus aditivos. Solicitao: Estabelecer no Edital de Licitao critrios de medies e pagamentos do objeto a ser licitado, vinculando a apropriao dos servios e seus pagamentos com a execuo dos quantitativos realmente executados, e no em conformidade com o cronograma fsico-financeiro. Em Editais pelo regime de execuo por preo unitrio Argumento: Nos itens do Edital foram estabelecidos critrios de medies e pagamentos por etapas estabelecidas no cronograma fsico-financeiro incompatveis ao regime
28 de execuo adotado, pois em regime de empreitada por preo unitrio, o pagamento deve ter critrios de medies e pagamentos, vinculando a apropriao dos servios e seus pagamentos com a execuo dos quantitativos realmente executados, e no em conformidade com percentuais estimados no cronograma fsico-financeiro. Solicitao: Estabelecer no Edital, critrios de medies e pagamentos do objeto a ser licitado, vinculando a apropriao dos servios e seus pagamentos com a execuo dos quantitativos realmente executados, e no em conformidade com o cronograma fsico-financeiro. Ressaltamos que este critrio de medio e pagamento o compatvel com o regime de execuo de preo unitrio devidamente estipulado no presente Edital.
3.4. Projeto Bsico A obrigatoriedade do projeto bsico em obras e servios de engenharia evidenciada no inciso I do 2 do art. 40 da Lei de Licitaes. Em seu artigo 6, a Lei 8.666/93, define precisamente o projeto bsico como conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo, devendo conter os seguintes elementos: desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao do projeto executivo e de realizao das obras e montagem;
29 identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a incorporar obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo; subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados necessrios em cada caso; oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de servios e fornecimentos propriamente avaliados. Tambm traz no citado artigo a definio de projeto executivo como o conjunto dos elementos necessrios e suficientes execuo completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT. A importncia da qualidade do projeto bsico defendida pelo Mestre Hely Lopes Meirelles (2005, p. 275) quando define, com preciso, que o projeto bsico o decodificador do objeto licitado:
Licitao sem caracterizao de seu objeto nula, porque dificulta a apresentao das propostas e compromete a lisura do julgamento e a execuo do contrato subseqente.
O projeto bsico destina-se a garantir igualdade de conhecimento a todos os licitantes, reproduzindo a perfeita caracterizao do objeto licitado, para que as propostas sejam adequadas e exeqveis favorecendo preos justos pela reduo de riscos influenciados pelo desconhecimento do objeto. O nvel de detalhamento do projeto bsico diretamente proporcional sua complexidade e indispensvel que ele atenda integralmente s exigncias do art. 6, inciso IX e suas alneas, da Lei n 8.666/93. Portanto, entendemos que o projeto bsico alm de atender legalidade, atende, tambm, economicidade, eficincia e eficcia das licitaes pblicas. Sobre a funo do projeto bsico, dentro do contexto licitatrio, Maral Justen Filho (2005, p. 100) disserta:
O projeto bsico no se destina a disciplinar a execuo da obra ou do servio, mas a demonstrar a viabilidade e a convenincia de sua execuo. Deve evidenciar que os custos so compatveis com as disponibilidades financeiras; que todas as solues tcnicas
possveis foram cogitadas, selecionando-se a mais conveniente; que os prazos para execuo foram calculados; que os reflexos sobre o meio ambiente foram sopesados, etc.
Pelo artigo 7, da seo III, a Lei de Licitaes, d grande destaque ao projeto bsico e/ou executivo, buscando garantir que as contrataes de obras e servios de engenharia, sejam precedidas de prevenes que evitem desperdcio, contrataes desnecessrias ou precipitadas. O projeto bsico da obra ou servio de engenharia sofre influncia direta, do regime de execuo adotado, diante das particularidades estabelecidas, pelo artigo 47 da Lei Federal n 8.666/93, quanto ao projeto, nas licitaes em regimes de empreitada por preo global. No se admite, no regime de execuo por preo global, cobrana por servios extraordinrios, conforme deciso TJDF. APC (Apelao Civil) n 3933896/DF.DJU 29 de abril de 1998. Seo 3.p.37.
No se justifica a cobrana por servios extraordinrios, se a obra foi contratada por preo global, mxime se o item questionado achava-se claramente previsto no edital e nas plantas, apesar de omitido no caderno de especificaes. Dvida que o empreiteiro poderia ter dirimido antes de se habilitar para a licitao.
No raro, os projetos bsicos desenvolvidos com elementos necessrios consolidao do oramento estimado, sofrerem modificaes decorrentes de exigncias legais ou tcnicas, que surgem quando da execuo do projeto executivo, motivadas pela carncia de um estudo de viabilidade consistente, abrangendo, dentre outros elementos, o estudo de solo, para identificao das caractersticas do material ser transportado, bem como, fundamentar o partido adotado para fundao, levantamento topogrfico, localizao de jazidas e aterros da construo civil, acessibilidade de deficiente fsico e licenas ambientais. Destacam-se os seguintes, como elementos mnimos do projeto bsico:
DESENHOS - Ilustrando as diversas atividades tcnicas, conforme o empreendimento a ser implantado, com detalhamento suficiente e adequado. MEMORIAL DESCRITIVO Contendo Informaes suficientes para dirimir dvidas quanto especificao dos servios a serem executados e mtodos construtivos a serem adotados. ESPECIFICAES TCNICAS - Definindo os materiais empregados (qualidade, espessura, dimetros, peso especfico etc.); os equipamentos (capacidade, consumo de combustvel etc. ); as descries dos servios a executar (topografia, sondagem, aterros, demolio, pavimentao, fundao, urbanizao etc. ); contendo detalhamento tcnico de materiais e equipamentos;
MEMRIA DE CLCULO Expondo a metodologia quantificativa; os clculos dos volumes e pesos; os clculos das converses de unidades; os critrios de quantificao e distancias. ORAMENTO DETALHADO EM PLANILHAS - Expressando a composio de todos os seus custos unitrios ( inciso II do 2o do artigo 7o da Lei 8.666/93 ). Planilha de quantidades compatveis com o projeto apresentado : as quantidades so estimadas em unidades coerentes com sua natureza e quantificaes usuais no mercado, com base nas informaes contidas nos desenhos e memorial descritivo do Projeto Bsico. CRONOGRAMA Definindo o prazo de execuo da obra e programao do desembolso. O cronograma fsico-financeiro dever estar de acordo com a exequibilidade dos servios. LICENCIAMENTO AMBIENTAL E EIA/RIMA De acordo com o empreendimento, torna-se necessrio EIA/RIMA e licenciamento ambiental (LP, LI e LO), de acordo com a resoluo CONAMA n. 01/86 e 05/237.
Alm dos elementos mnimos de projeto bsico, supra listados, entendemos que quando adotada a empreitada global, o projeto deve incluir o estudo de viabilidade tcnica e legal, satisfatrio, de modo a evitar modificaes do objeto, na execuo contratual. Como visto, o completo conhecimento do objeto licitado, somente possvel quando se tratar de obras novas, pois em reformas ou servios de manuteno, a imprevisibilidade uma constante, visto que, por mais profundo que seja o levantamento do estado atual do objeto, novas interferncias tendem a surpreender o profissional, no decorrer da execuo dos servios, pois muitas vezes, estavam invisveis ou precariamente estabilizadas, provocando ampliaes, complementaes ou adaptaes nos servios contratados. Portanto, refora-se a tese de que s se deve licitar, pelo regime de empreitada por preo global, nos casos em que j houver sido concludo o projeto executivo ou projeto bsico com slido estudo de viabilidade tcnica e legal, contemplando, justificando e consolidando todas as etapas do objeto. A alterao de quantitativos decorrentes da margem de preciso do projeto bsico ou outra constatao tcnica da inadequao do regime de execuo, original, enseja em alterao no regime de execuo da obra, previsto na alnea b, do inciso II do caput do artigo 65 da Lei Federal n 8.666/93.
O TCE-RJ, atravs da SSO quando realiza a anlise de Editais, apesar da celeridade de tramitao, examina criteriosamente os aspectos do projeto bsico, a solidez das informaes, a consistncia dos dados e adequao das quantidades e
32 preos, visando garantir a perfeita caracterizao, de maneira que no restem dvidas quanto ao objeto licitado e a viabilidade tcnica da proposta, indispensveis produo de cotaes precisas por parte dos licitantes e a concretizao da execuo da obra ou servio. A opo escolhida quanto ao regime de execuo compatvel com o tipo de obra ou servio e o projeto elaborado, visa a boa utilizao dos recursos pblicos. Em obras de reformas de edificaes com escolha do regime de execuo de empreitada por preo global, os Projetos Bsicos dos Editais de licitao podem interferir diretamente na apresentao de propostas, acarretando na desistncia de empresas em participar de processos licitatrios quando revestidos de imprevisibilidades comum a este tipo de obra, bem como, quando mesmo assim se propem a apresentar proposta, h grande majorao de preos ofertados, com o intuito de minimizar possveis riscos durante a execuo contratual. Os riscos que envolvem projetos inadequados ao regime de execuo escolhido tambm foram focados por Maral Justen Filho que diverge da pretenso em impor ao contratado a arcar com os riscos na execuo contratual:
Outra questo problemtica envolve o risco assumido pelo particular. Pretende-se que a empreitada global imporia ao particular o dever de realizar o objeto, de modo integral, arcando com todas as variaes possveis. Vale dizer, seriam atribudos ao contratado os riscos por eventuais eventos supervenientes, que pudessem elevar custos ou impor nus imprevistos inicialmente. Esta concepo equivicada, traduz enorme risco para a Administrao e infringe os pricpios fundamentais da licitao ...
4. Escolha do Regime de Execuo
A economicidade deve ser mantida no s pela adjudicao de proposta com melhor preo mas tambm pela manuteno de vantagem econmica ao longo da execuo contratual, ficando a escolha do regime de execuo protagonista dessa manuteno.
4.1. Particularidades em Obras do Tipo de Reformas de Edificaes Obras de reforma em edificaes podem compreender diversas
particularidades conforme suas caractersticas. As obras de reforma podem servir para ampliar a edificao com acrscimo de reas e at mesmo de pavimentos, reduzir o prdio e seus ambientes ou mesmo, manter suas dimenses e reas, visando somente modificar as caractersticas prediais. As reformas podem visar, por exemplo, modernizar as instalaes, substituir os revestimentos, substituir elementos danificados, recuperar estruturas ou mesmo restaurar as caractersticas originais do prdio para recuperao do patrimnio artstico e cultural impresso pela edificao atingida por projeto urbanstico de Corredores Culturais, tais como do Centro da cidade do Rio de Janeiro, que podem demandar a recuperao de fachada que abrange alm do revestimento das paredes, as esquadrias, gradis, vidros e ornatos, recuperao de cobertura original, compreendendo substituio de telhas e clarabias originais e manuteno do desenho e caimentos das guas. Quando o prdio inscrito no livro do Tombo, dizemos que se encontra tombado, exigindo com isso a manuteno de todas as caractersticas originais do prdio, externas como as comentadas anteriormente relativas aos prdios de preservao artstica cultural e as internas, compreendendo recuperao e restaurao dos revestimentos, esquadrias, gradis, luminrias, ferragens e at mesmo equipamentos, tais como elevador original da edificao, como ocorre no prdio do TCE-RJ em Niteri que teve seu elevador tombado por ter sido o primeiro elevador da cidade.
34 Comum a todas as obras classificadas como reformas de edificaes que possuem caractersticas para sua execuo extremamente diversas uma das outras, impedindo uma sistemtica padronizada de interferncia e produo cronolgica universal. A grande dificuldade nas reformas gerada pelo desconhecimento da situao, pois quando em obras novas as incgnitas recaem to somente sobre o terreno, transpostas por adequado levantamento topogrfico e sondagens de solo, alm de ter de obedecer a legislao muitas das vezes menos restritas do que em reformas. O desconhecimento da situao em obras de reformas resultante principalmente pela inexistncia de projeto original preciso e da dificuldade de levantamento das caractersticas do prdio. A inexistncia de projeto original deve-se geralmente por no haver registro nas prefeituras das caractersticas dos prdios, ou mesmos esto desatualizadas. Varias prefeituras, tal como a do Rio de Janeiro que se limita a arquivar o projeto de arquitetura dos prdios para os quais emitem o habite-se, desprezando os projetos de fundaes, estruturas e instalaes. De outro lado os proprietrios e construtores mesmo que revestidos de todos os projetos para execuo da obra de construo do prdio no promovem as devidas alteraes no decurso da obra derivando em projetos imprecisos e praticamente desprezveis e na maioria das vezes no desenvolvem o projeto de as built que implica em projeto cadastral para retratar as caractersticas do imvel construdo; A dificuldade de levantamento das caractersticas do prdio relevante fator de desconhecimento da situao, pois existem itens importantes, de difcil identificao, tais como os elementos estruturas, pois at mesmo as vigas e pilares quando integrados as alvenarias, ficam com suas dimenses indecifrveis, ficando em maior prejuzo a identificao dos elementos de fundao e mesmo as ferragens de todas as peas estruturais e lajes. As instalaes na maioria das vezes expem somente os pontos de utilizao, dificultando conhecimento de trajetos nas alvenarias e lajes, bem como os seus estados de conservao que podem demandar nas obras de reforma uma substituio parcial ou total, tais como a substituio de cabos e fios eltricos, trocas de trechos de encanamentos ou eletrodutos e registros. Quaisquer que sejam as interferncias necessrias em elementos embutidos nas alvenarias e lajes, incorrem em demasiada onerao ao
35 oramento, pois alm da substituio propriamente do elemento, fica tambm afetado o revestimento da parede, teto ou piso, por muitas vezes de difcil recomposio, requerendo tratamento de restaurao. Para executar o levantamento preciso dos elementos supra mencionados so procedidas sondagens com perfuraes, retiradas de rebaixamentos, tampas, passagens de guias, testes hidrulicos, etc., porm tais sondagens ficam prejudicadas quando em prdios ocupados no decurso da execuo do projeto bsico e do processo licitatrio, visto que demandariam em paralisaes parciais ou totais das atividades, muitas das vezes, descabidas. As supra relatadas imprevisibilidades, em sua maioria, no podem ser detectadas poca da elaborao dos Projetos Bsicos, incorrendo em projetos que no se encontram revestidos de todos os elementos e informaes necessrias e, portanto, geram adequaes necessrias durante as execues contratuais, devido a necessidade de compatibilizar os projetos executivos s reais situaes dos prdios reformados, conhecidas no decurso das obras, compatibilizaes atravs das atividades realizadas pelo gerenciamento de projetos que ocorre porque os projetos so elaborados individualmente numa primeira etapa, e normalmente durante a consolidao dos mesmos no projeto de arquitetura, so verificadas necessidades de ajustes que produzem conseqentes alteraes oramentrias, bem como, compatibilizaes das especificaes tcnicas dos equipamentos, instalaes e revestimentos aos projetos desenvolvidos no decorrer da obra, atravs de levantamentos elaborados pela atividade de gerenciamento de projetos, devido a novas necessidades e demandas apresentadas por futuros usurios dos espaos em reforma. Neste contexto, comum em reformas haver acrscimos tpicos durante a execuo contratual, devido a correes tcnicas necessrias para compatibilizao dos projetos executivos que demandam espao para atender ao programa de necessidades, outros devidos a solicitaes de usurios durante o transcorrer das obras que acarretam alteraes de lay-out e conseqentes remanejamentos ou instalaes de novos pontos de instalaes prediais de fora, lgica, telefonia, refrigerao e etc. Temos como exemplo prtico da vantagem obtida pelo Administrador Pblico ao contratar reforma em regime de execuo por preos unitrios, a obra
36 do TCE-RJ, em que na execuo de reformas para modificao de uso do andar ocupado por salas odontolgicas e consultrios mdicos, no Edifcio Sede, para uso como salas de escritrios, por vezes com o objetivo de realizar alterao de lay-out, houve demolio de pisos e paredes, deixando aparentes os elementos estruturais e a infra-estrutura de instalaes eltrica e hidrossanitarias at ento desconhecidas por no haver projeto cadastral consistente e devido a dificuldades em levantamento quando da elaborao do projeto bsico por estarem ocupados naquela poca, implicando em alteraes de projetos e metodologias construtivas no decurso da obra que s foram transpostas sem paralisaes da execuo graas a facilidade em rerratificao por aditamento da planilha oramentria inicialmente contratada, decorrente do regime de execuo de empreitada por preo unitrio. Adequaes e acrscimos ao projeto bsico de obras de reforma tambm so correntes devido a necessidade de compatibilizar os projetos executivos s exigncias dos rgos Municipais e Estaduais que liberam as licenas de obras, com nfase em obras de reforma de prdios localizados em Corredores Culturais em que h necessidade de preservao da fachada e volumetria do prdio e em prdios tombados pelo Patrimnio Histrico e Cultural em que so mantidas todas suas caractersticas originais. Tais exigncias, incorrem em solues prprias de confeco de elementos estruturais, tais como, evitando peas estruturais que interfiram na plstica predial, bem como de restries em solues usuais de instalaes, tais como na dificuldade em locar uma torre de arrefecimento central de ar condicionado. Os prdios reformados tambm provocam peculiaridades quanto s exigncias recentes de concessionrias de servios pblicos que liberam as ligaes de gua encanada, esgoto, energia eltrica e telefonia nas edificaes, pois muitos prdios reformados embora contemplados com os respectivos servios pblicos, a partir de uma reforma, podem necessitar de adequaes dos abastecimentos e em decorrncia disso so demandados em atingir situaes que originalmente no haviam, tal como a recente exigncia de cmara de conteno de guas pluviais e localizao de cabines de medio de servios eltricos prximas as fachadas dos prdios.
37 Por conta de tantas particularidades em obras de reformas de edificaes que a lei de licitaes n 8.666/93, em seu artigo 65, estende a 50% (cinqenta por cento) a possibilidade de alteraes contratuais quantitativas em obras de reformas, enquanto que em obras novas tal percentual fica limitado a 25% (vinte e cinco por cento).
4.2. A Economicidade e a Discricionariedade A discricionariedade de escolha do regime de execuo contratual em obras e servios de engenharia deve ser limitada para garantir a economicidade.
4.2.1. Economicidade No artigo 70 da Constituio Federal de 1988, ficou determinado que:
A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Houve, por parte dos constituintes, clara inteno de valorizar a questo da economicidade para garantir a efetividade dos tratos com recursos pblicos, elegendo controles para fiscalizao da legitimidade e da economicidade. Paulo Soares Bugarin (2004, p.117) menciona:
O que se quer neste momento fixar a idia-chave de que economicidade reflete uma opo estratgica do constituinte de 1988 pela racional fundamentao das decises politicamente motivadas concernentes alocao do conjunto escasso de recursos pblicos disposio dos agentes delegados da sociedade, na sua primordial misso de atender, da melhor maneira possvel, aos legtimos e urgentes anseios individuais e coletivos presentes em nossa perversa realidade socioeconmica. Neste sentido, economicidade, num plano poltico-econmico, se vincula ao necessrio, e ainda no consolidado, processo de avaliao das decises pblicas sob o prisma da anlise de seus custos e benefcios para a sociedade, ou para a comunidade a que se refere.
O conceito de economicidade originrio da linguagem dos economistas e corresponde, no discurso jurdico, ao conceito de justia e assim definido pelo professor Ricardo Lobo Torres (1992, p. 39);
Princpio do custo/benefcio, subordinado idia de justia, que deve prevalecer no fornecimento de bens e servios pblicos.
Mrcia Filomena de Oliveira Mata (1995, p. 176) define o princpio da economicidade como:
Um instrumento de averiguao da relao gasto pblico e benefcio auferido.
A Lei Complementar n 63, em seu artigo 2 enfatiza a necessidade da anlise sob o aspecto da economicidade no controle exercido pelo TCE-RJ.
Art. 2 - No julgamento das contas e na fiscalizao que lhe compete, o Tribunal decidir sobre a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto e das despesas deles decorrentes , bem como sobre a aplicao de subvenes, auxlios e a renncia de receitas.
O controle da economicidade no o mero controle da economia dos gastos, visa alcanar aos melhores resultados com os menores custos, ampliando-se conservao de eficincia e eficcia nos gastos pblicos, pelo que o TCE-RJ nas anlises quanto ao aspecto da economicidade, nos processos de editais de concorrncia de obras e servios de engenharia, no se restringe verificao dos preos unitrios dos itens planilhares, verifica a compatibilidade entre as quantidades e o projeto bsico e amplia a anlise a verificao da adequao dos aspectos formais dos Editais e Instrumentos Contratuais que interferem na preservao da economicidade durante a execuo contratual. O TCE-RJ, verifica dentre outros fatores de aspectos formais a adequao da escolha do regime de execuo contratual ao tipo do objeto visando garantir os princpios da economicidade. A escolha do regime de execuo contratual pelo Jurisdicionado tem sua discricionariedade limitada conservao da economicidade, conforme bem disciplina Maral Justen Filho (2005, p.55):
Por outro lado, a economicidade delimita a margem de liberdade atribuda ao agente administrativo. Ele no est autorizado a adotar qualquer escolha, dentre aquelas teoricamente possveis. Dever verificar, em face do caso concreto, aquela que se afigure como a mais vantajosa, sob o ponto de vista das vantagens econmicas.
O poder discricionrio do administrador pode e deve ser invadido quando necessrio o questionamento da pertinncia da escolha do Regime de Execuo Contratual relativo a um tipo de objeto a ser executado.
39 4.2.2. Discricionariedade Hely Lopes Meirelles (2005, p. 118), conforme abaixo transcrito, ensina que o significado de discricionrio no deve ser confundido com o de arbitrrio, sendo estes, se examinados sob o ponto de vista do Direito, conceitos totalmente diversos:
Discricionariedade liberdade de ao administrativa, dentro dos limites permitidos em lei; arbtrio ao contrria ou excedente da lei. Enquanto o primeiro legal e vlido, o segundo ilegtimo e invlido.
No direito administrativo, atualmente, o conceito de discricionariedade, no se confunde com a total liberdade de escolha, por parte da autoridade, pois vem sendo esboada uma liberdade limitada e submetida legislao. Odete Medauar (2004, p. 128) assim afirma:
O poder discricionrio sujeita-se no s s normas especficas para cada situao, mas a uma rede de princpios que asseguram a congruncia da deciso ao fim de interesse geral e impedem seu uso abusivo.
As leis concedem ao administrador pblico o poder discricionrio, pois quando diante de um caso concreto, sem um dispositivo legal correspondente, tem o poder de tomar a atitude que avaliar mais apropriada, para que no fique limitado a agir somente nos momentos revestidos de previso legal. Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2001, p. 67) explica a diferena existente entre as situaes para as quais existe um dispositivo legal correspondente, chamadas de atos vinculados e os atos discricionrios:
Pode-se, pois, dizer que a atuao da Administrao Pblica no exerccio da funo administrativa vinculada quando a lei estabelece uma nica soluo possvel diante de uma determinada situao de fato; ela fixa todos os requisitos cuja existncia a Administrao deve apenas constatar, sem qualquer margem de apreciao subjetiva. [...] Na atuao discricionria, a Administrao, diante de determinado caso concreto, tem mais de uma alternativa a sua escolha, qualquer delas inserindo-se dentro dos limites da legalidade.
Juarez Freitas (2004, p. 19 e 26) afirma que a escolha feita pela Administrao deve ser criteriosa e fundamentar-se no apenas pela legalidade:
A discricionariedade administrativa, no Estado Democrtico, deve estar vinculada aos princpios fundamentais, sob pena de se traduzir em arbitrariedade.
40 Juarez Freitas disserta ainda:
Mingua o espao da discricionariedade, substituda, a pouco e pouco, pela noo de liberdade vinculada e justificvel racionalmente, sem sucumbir a particularismos contrrios idia de universalizao, de sorte que toda discricionariedade [...] resta vinculada aos princpios fundamentais, donde se extrai a inexistncia de discricionariedade pura.
Celso Antnio Bandeira de Mello conceitua discricionariedade da seguinte forma (2006, p. 32 e 48):
Discricionariedade, portanto, a margem de liberdade que remanesa ao administrador para eleger, segundo critrios consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos cabveis, perante cada caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a soluo mais adequada satisfao da finalidade legal, quando, por fora da fluidez das expresses da lei ou da liberdade conferida no mandamento, dela no se possa extrair objetivamente, uma soluo unvoca para a situao vertente.
O interesse pblico deve se impor ao exerccio da discricionariedade administrativa que o administrador possui, caracterizada como a liberdade de escolha, devendo condiciona-se obedincia s normas, princpios fundamentais e atendimento s regras da boa gesto.
4.2.3. Discricionariedade e a Economicidade A economicidade nas administraes pblicas pode ser comprometida por vrios aspectos, tanto no processo licitatrio como na execuo contratual, dessa forma, ainda que o preo esteja compatvel com aqueles de mercado, o administrador deve determinar alguns aspectos dos instrumentos licitatrios e contratuais para no acarretar em prejuzo ao errio e mesmo comprometer a concluso da execuo contratual inicialmente prevista, sendo que dentre estes aspectos a escolha do regime de execuo contratual bastante relevante. O agente administrativo para manter o atendimento ao princpio da economicidade muitas vezes depara-se em limitaes de seu poder discricionrio, ficando impedido em adotar qualquer escolha, dentre aquelas teoricamente possveis de regime de execuo contratual, adotando, em face do caso concreto, aquela que se afigure como a mais vantajosa, sob o ponto de vista das vantagens econmicas na obteno de melhor preo na licitao e manuteno da economia na execuo contratual.
41 O mestre Cludio Jos Silva (2008, p. 242), discorre sobre como o administrador identifica um ato discricionrio:
Uma pergunta que se levanta como o administrador perceberia que est diante de uma atividade discricionria do Estado? Como resta colocado, esta margem de liberdade dada Administrao Pblica conferida de modo direto pela lei, seja dando mais de uma opo de deciso ao administrador, ou at utilizando determinadas terminologias, quando se observa de modo ntido que o legislador reservou aquela rea de atuao ao crivo da Administrao.
Conforme preconiza o artigo 10 da Lei n 8.666/93 em seu caput, abaixo reproduzido, foi proporcionado ao jurisdicionado a discricionariedade da seleo das formas de execuo contratual, tendo em vista da utilizao do termo podero e no devero.
Art. 10 - As obras e servios podero ser executadas nas seguintes formas: I - execuo direta; II - execuo indireta, nos seguintes regimes: a) empreitada por preo global; b) empreitada por preo unitrio; c) (Vetado) d) tarefa; e) empreitada integral (grifo nosso).
Discricionariedade e economicidade no devem ser encaradas como concorrentes e sim como complementares, pois os gestores devem usufruir o poder discricionrio para, na ausncia de fundamento legal, adotar instrumentos que visem a garantia da economicidade. A referendada discricionariedade em licitaes de obras e servios de engenharia condiciona-se ao tipo de obra a ser licitada, pois mesmo sem dispositivo legal que imponha ao administrador o regime de execuo a ser adotado, este deve, condicionar seu poder discricionrio na manuteno da economicidade. Sobre esta convivncia, Maral Justen Filho (2005, p. 55 e 103) prescreve:
Por isso, a lei remete a escolha ao administrador, atribuindo-lhe margem de liberdade que permita a satisfao do princpio da economicidade. Sob este ngulo, a discricionariedade resulta (tambm) do princpio da economicidade. Ainda que outros fundamentos condicionem a instituio de discricionariedade, impossvel considerar a liberdade do agente administrativo de modo dissociado da economicidade. Concede-se liberdade ao agente administrativo precisamente para assegurar que opte pela melhor soluo possvel, em face do caso concreto.
42 O Professor Maral (2005, p. 655) defende no caber ao Tribunal de Contas, analisar o mrito dos atos administrativos quando revestidos da discricionariedade. Todavia, tambm defende um controle mais profundo dos atos administrativos, ultrapassando a verificao da conformidade quando diz:
Cabe aos rgos de fiscalizao verificar se inexistiu desvio de finalidade, abuso de poder ou se, diante das circunstncias, a deciso adotada no era a mais adequada.
Adilson Abreu Dallari (2003, p.191/192 e 195), posiciona-se do seguinte modo, a respeito da economicidade e discricionariedade, ante o controle externo das licitaes:
Lamentavelmente h muito conluio em matria de licitao, resultando da verdadeiros absurdos em contratos celebrados pela Administrao, mesmo mediante licitao. A experincia estava indicando que era preciso ir um pouco mais fundo, e o legislador constituinte de 1988 foi mais fundo: quando cuidou do Tribunal de Contas deixou bem claro que, no controle externo, deve ser examinada tambm a economicidade. [...] O que acontece hoje em dia em termos de controle da licitao uma timidez fantstica do Poder Judicirio, que ainda encontra uma barreira enorme na vetusta questo da discricionariedade, da autonomia da Administrao, da suposta autonomia do Poder Executivo. O Poder Judicirio, como regra geral (ressalvadas honrosas excees) no vai fundo no exame das questes inerentes licitao; ele se compraz em examinar a ritualstica, em verificar se o edital foi obedecido. H uma timidez inaceitvel em verificar se aquelas condies estabelecidas no edital so pertinentes, sob a alegao de que isso campo da discricionariedade, pois a Administrao que deve saber o que conveniente e o que no . Mas preciso, sim, verificar a relao de pertinncia dos requisitos estabelecidos no edital. [...] Em face das circunstncias atuais, enquanto o Poder Judicirio no exorcizar o demnio de discricionariedade, o papel preponderante deve ser exercido pelo Tribunal de Contas, que, expressamente, tem o dever-poder de examinar a legalidade e o mrito da licitao.
No mesmo sentido, Juarez Freitas (2004, p. 19) pronuncia-se:
A discricionariedade administrativa, no Estado Democrtico, deve estar vinculada aos princpios fundamentais, sob pena de se traduzir em arbitrariedade e de minar os limites liberdade de conformao como racional caracterstica fundante do ordenamento. [...] Numa viso sistemtica, o mrito do ato, por via reflexa, pode ser inquirido (efetuado o controle de demrito) e, em razo disso, o controle de adequao deve ser realizado com maior rigor, uma vez que a discricionariedade existe, presumidamente, para que o agente concretize, com maior presteza, a vinculante finalidade pblica.
Os Tribunais de Contas em anlises de mrito dos atos administrativos devem apontar falhas no exerccio dos gestores que mesmos revestidos do poder discricionrio no podem desprezar a garantia constitucional da economicidade, visando o benefcio dos administrados e no dos administradores, apontando qualquer situao que possa levar a Administrao a pactuar um contrato
43 desvantajoso, causador de prejuzos e que no traga benefcios compatveis com seus custos.
4.3. Medies e Pagamentos O tipo de Regime de execuo contratual tem uma vinculao direta com a forma que se dar as medies e seus respectivos pagamentos. Os Regimes de empreitada diferenciam-se basicamente pela forma de medio e pagamento. Na empreitada por preo unitrio os pagamentos so decorrentes de medies das unidades executadas de servios, podendo as quantidades contratadas no serem efetivamente pagas, enquanto que na empreitada por preo global, os pagamentos so feitos obedecendo-se o cronograma fsico-financeiro, sem interferncia de quantificao das unidades executadas de servios, pelo que defendemos que s se deve licitar, pelo regime de empreitada por preo global, nos casos em que j houver sido concludo o projeto executivo ou com projeto bsico, revestido de slido estudo de viabilidade tcnica e legal, contemplando, justificando e consolidando todas as etapas do objeto. Podemos exemplificar que, caso seja adotado o regime de execuo global, as medies sero realizadas pela simples conferncia das etapas/percentuais constantes do cronograma elaborado quando da elaborao do projeto bsico, sem qualquer levantamento dos servios efetivamente realizados. Em contrapartida, no regime de execuo unitrio, as medies so elaboradas atravs do levantamento dos quantitativos, realizado pela fiscalizao, dos servios efetivamente realizados, englobando todas as alteraes que se faam necessrias durante a execuo contratual. Salientamos que em obras de reformas, possuem essencialmente caracterstica de imprevisibilidades que importam em alteraes de servios e acrscimo ou decrscimo de quantitativos inicialmente estimados. Observamos, que para os Jurisdicionados, os contratos com regimes de execuo por preo global so mais fceis de gerir, tendo em vista que demanda equipe de fiscalizao reduzidos, acarretando um nvel de acompanhamento dos servios que esto sendo realizados e a qualidade dos mesmos, bem como sendo desnecessrio o levantamento dos quantitativos efetivamente realizados e das suas
44 respectivas memrias de clculo. Ressaltamos que no regime de execuo global, a equipe de fiscalizao somente precisa aprovar as alteraes de servios que se fizeram necessrios e autorizar o pagamento das etapas previstas no cronograma, sem qualquer controle mais detalhado da execuo contratual. Alm do acima citado, podemos destacar outras conseqncias da escolha indevida do regime de execuo contratual de obras de reformas como: desgaste da relao contratante x contratado, pagamentos indevidos e responsabilizao dos gestores pblicos.
Ressaltamos que a relevncia deste estudo reside na busca de embasamento legal para atingir o seu objetivo, que Pblicas de Reformas em Edificaes. As pesquisas que balizaram os captulos deste trabalho foram norteadas pela necessidade da Administrao Pblica considerar, quando da escolha do Regime de Execuo em Editais de Obras Pblicas de Reformas de Edificaes, as imprevisibilidades durante a execuo contratual em obras de Reformas; o nvel de preciso do Projeto Bsico e seus respectivos estudos tcnicos preliminares; a anlise do adequado regime de medies e pagamentos; a qualidade dos servios a serem executados e a eficincia da fiscalizao de campo a ser alcanada. A legislao possibilita o carter discricionrio na escolha do Regime de Execuo Contratual. Tal discricionariedade condiciona-se ao tipo de obra ou servio de engenharia a ser licitada. Obras do tipo de reforma quando em regime de execuo de empreitada por preo global podem gerar medies e respectivos pagamentos imprecisos. Constatamos que discricionariedade e economicidade no so Princpios concorrentes e sim complementares, que devem ser analisados em conjunto objetivando a boa utilizao dos recursos pblicos. Conforme inicialmente suposto, a escolha do Regime de Execuo Contratual, deve ser pautada nos seguintes aspectos: o tipo do objeto a ser executado, o nvel de preciso do Projeto Bsico e seus respectivos estudos tcnicos preliminares, a anlise do adequado regime de medies e pagamentos, a qualidade dos servios a serem executados e a eficincia da fiscalizao a ser alcanada. Conclumos que, diante do exposto no presente trabalho, a Administrao Pblica deve balizar sua deciso de escolha do regime de execuo, segundo critrios tcnicos compatveis com o tipo de obra ou servio e o projeto apresentado, considerando as seguintes caractersticas presentes a cada um dos regimes de execuo de contratos de obras pblicas: orientar a tomada de deciso do Administrador Pblico quanto ao Regime de Execuo para Editais de Obras
46 O Regime de execuo de empreitada por preo unitrio recomendado para obras de reforma, adaptaes e servios de engenharia. Obras de reforma e adaptaes possuem, durante sua execuo, alteraes devido a interferncias e dificuldades operacionais, somente constatadas durante sua execuo, impossibilitando o estabelecimento de preo certo e total como prev a definio de empreitada por preo global (Lei 8.666/93, art. 6, VII-a), bem como fica dificultado o total e completo conhecimento do objeto licitado, atravs de projeto bsico, conforme disposto no art. 47 da Lei n 8.666/93, pelo que entendemos que obras de reformas e adaptaes devem ser executadas em regime de empreitada por preo unitrio, para que possam ser medidos e efetivamente pagos os quantitativos realmente executados. Enquanto que o Regime de execuo de empreitada por preo global recomendado para obras de construes novas em que o projeto bsico contemple todos os elementos e servios a serem contratados, em nvel de informao suficiente para que os licitantes possam elaborar suas propostas de preos com total e completo conhecimento do objeto da licitao e contenham slido estudo de viabilidade tcnica e legal, justificando e consolidando todas as etapas do objeto. A correta escolha, por parte do Administrador Pblico, do regime de execuo contratual de obras de reformas assegura maior garantia do valor medido e pago, qualidade dos servios executados, eficincia da fiscalizao no acompanhamento e levantamento dos servios efetivamente executados, bem como menor necessidade de reformulaes e menor desgaste da relao contratante e contratada.
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APNDICE A Universo de Editais de Concorrncia de Obras Pblicas
Regime Unitria Global Integral Total
Valor(R$) 1.097.901.871 269.469.601 2.239.103 1.369.610.575
Parcela 80,16% 19,67% 0,16%
Fonte: TCE-RJ, maro a setembro de 2005
APNDICE B Artigos da Lei de Licitaes (Lei Federal 8.666/93) citados no presente trabalho
Regime de execuo e tipo da licitao, so elementos bsicos do Edital de Licitao, conforme determinado na Lei de Licitaes (Lei Federal 8.666/93):
Art. 40 - O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte(...).
A Lei de Licitaes define os Tipos de licitao, conforme abaixo transcrito:
Art. 45 - O julgamento das propostas ser objetivo, devendo a Comisso de licitao ou o responsvel pelo convite realiz-lo em conformidade com os tipos de licitao, os critrios previamente estabelecidos no ato convocatrio e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferio pelos licitantes e pelos rgos de controle. 1 - Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitao, exceto na modalidade "concurso": I - a de menor preo, quando o critrio de seleo da proposta mais vantajosa para a Administrao determinar que ser vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificaes do edital ou convite e ofertar o menor preo; II - a de melhor tcnica; III - a de tcnica e preo; IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienao de bens ou concesso de direito real de uso.
A Lei de Licitaes define no artigo abaixo transcrito, os regimes de execuo:
Art. 6 VIII - execuo indireta - a que o rgo ou entidade contrata com terceiros sob qualquer dos seguintes regimes: a) empreitada por preo global - quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo e total; b) empreitada por preo unitrio - quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo de unidades determinadas; c) (Vetado) d) tarefa - quando se ajusta mo-de-obra para pequenos trabalhos por preo certo, com ou sem fornecimento de materiais; e) empreitada integral - quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, servios e instalaes necessrias, sob inteira responsabilidade da contratada at a sua entrega ao contratante em condies de entrada em operao, atendidos os requisitos tcnicos e legais para sua utilizao em condies de segurana estrutural e operacional e com as caractersticas adequadas s finalidades para que foi contratada.
51 Na categoria de contrato de obras e servios, a Lei de Licitaes admite a empreitada por preo global, a empreitada por preo unitrio, a tarefa e a empreitada integral, conforme determina o artigo abaixo transcrito:
Art. 10 - As obras e servios podero ser executadas nas seguintes formas: I - execuo direta; II - execuo indireta, nos seguintes regimes: a) empreitada por preo global; b) empreitada por preo unitrio; c) (Vetado) d) tarefa; e) empreitada integral.
A Lei de Licitaes determina os procedimentos das licitaes e contratos administrativos. Dentre seus artigos, destaca-se, especialmente, o artigo 6, que dentre outras definies, estabelece conceitos de obra, servio e projeto bsico:
Art. 6 Para os fins desta Lei, considera-se: I - Obra - toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou ampliao, realizada por execuo direta ou indireta; II - Servio - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administrao, tais como: demolio, conserto, instalao, montagem, operao, conservao, reparao, adaptao, manuteno, transporte, locao de bens, publicidade, seguro ou trabalhos tcnico-profissionais; [...] IX - Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo, devendo conter os seguintes elementos: a) desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; b) solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao do projeto executivo e de realizao das obras e montagem; c) identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a incorporar obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo; d) informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos construtivos, instalaes provisrias e condies organizacionais para a obra, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo; e) subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados necessrios em cada caso; f) oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de servios e fornecimentos propriamente avaliados;
X - Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessrios e suficientes execuo completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT.
O artigo 7 discorre sobre a exigncia de projeto bsico em licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios.
Art. 7 As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero ao disposto neste artigo e, em particular, seguinte seqncia: I - projeto bsico; II - projeto executivo; III - execuo das obras e servios. 1 A execuo de cada etapa ser obrigatoriamente precedida da concluso e aprovao, pela autoridade competente, dos trabalhos relativos s etapas anteriores, exceo do projeto executivo, o qual poder ser desenvolvido concomitantemente com a execuo das obras e servios, desde que tambm autorizado pela Administrao. 2 As obras e os servios somente podero ser licitados quando: I - houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para exame dos interessados em participar do processo licitatrio; II - existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus custos unitrios; [...] 4 vedada, ainda, a incluso, no objeto da licitao, de fornecimento de materiais e servios sem previso de quantidades ou cujos quantitativos no correspondam s previses reais do projeto bsico ou executivo. 5 vedada a realizao de licitao cujo objeto inclua bens e servios sem similaridade ou de marcas, caractersticas e especificaes exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justificvel, ou ainda quando o fornecimento de tais materiais e servios for feito sob o regime de administrao contratada, previsto e discriminado no ato convocatrio.
Visando garantir economicidade, eficincia e eficcia das obras e servios de engenharia, no art. 12, so listados os requisitos que devero ser observados quando da execuo dos projetos de obras e servios, a saber:
I - segurana; II - funcionalidade e adequao ao interesse pblico; III - economia na execuo, conservao e operao; IV - possibilidade de emprego de mo-de-obra, materiais, tecnologia e matrias-primas existentes no local para execuo, conservao e operao; V - facilidade na execuo, conservao e operao, sem prejuzo da durabilidade da obra ou do servio; VI - adoo das normas tcnicas, de sade e de segurana do trabalho adequadas; VII - impacto ambiental.
A obrigatoriedade do projeto bsico em obras e servios de engenharia evidenciada na lei de licitaes:
Art. 40 2 - Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante: I - o projeto bsico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos, especificaes e outros complementos;
Em seu artigo 6 a Lei 8.666/93, define precisamente o projeto bsico:
Art. 6 IX - Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo, devendo conter os seguintes elementos: desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao do projeto executivo e de realizao das obras e montagem; identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a incorporar obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo; subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados necessrios em cada caso; oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de servios e fornecimentos propriamente avaliados.
Tambm traz no citado artigo a definio de projeto executivo:
Art. 6 X - Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessrios e suficientes execuo completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT.
Pelo artigo 7, da seo III, abaixo transcrito, a Lei de Licitaes, d grande destaque ao projeto bsico e/ou executivo, buscando garantir que as contrataes de obras e servios de engenharia, sejam precedidas de prevenes que evitem desperdcio, contrataes desnecessrias ou precipitadas.
SEO III - Das Obras e Servios Art. 7 - As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero aos disposto neste artigo e, em particular, seguinte seqncia: I - projeto bsico; II - projeto executivo; III - execuo das obras e servios. 1 - A execuo de cada etapa ser obrigatoriamente precedida da concluso e aprovao, pela autoridade competente, dos trabalhos relativos s etapas anteriores, exceo do projeto executivo, o qual poder ser desenvolvido concomitantemente com a execuo das obras e servios, desde que tambm autorizado pela Administrao. 2 - As obras e os servios somente podero ser licitados quando:
I - houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para exame dos interessados em participar do processo licitatrio; (...) 4 - vedada, ainda, a incluso, no objeto da licitao, de fornecimento de materiais e servios sem previso de quantidades ou cujos quantitativos no correspondam s previses reais do projeto bsico ou executivo. (...) 6 - A infringncia do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa. (...) 9 - O disposto neste artigo aplica-se tambm, no que couber, aos casos de dispensa e de inexigibilidade de licitao.
O projeto bsico da obra ou servio de engenharia sofre influncia direta, do regime de execuo adotado, diante das particularidades estabelecidas, pelo artigo 47 da Lei Federal n 8.666/93, quanto ao projeto, nas licitaes em regimes de empreitada por preo global.
Art. 47- Nas licitaes para execuo de obras e servios, quando for adotada a modalidade de execuo de empreitada por preo global, a Administrao dever fornecer obrigatoriamente, junto com o edital, todos os elementos e informaes necessrias para que os licitantes possam elaborar suas propostas de preos com total e completo conhecimento do objeto da licitao.
A alterao de quantitativos decorrentes da margem de preciso do projeto bsico ou outra constatao tcnica da inadequao do regime de execuo, original, enseja em alterao no regime de execuo da obra, previsto na alnea b, do inciso II do caput do artigo 65 da Lei Federal n 8.666/93.
Art. 65 - Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: I ) (...) II ) por acordos das partes: (...); quando necessria a modificao do regime de execuo da obra ou servio, bem como do modo de fornecimento, em face de verificao tcnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originrios.
Por conta de tantas particularidades em obras de reformas de edificaes que a lei de licitaes n 8.666/93, em seu artigo 65, estende a 50% (cinqenta por cento) a possibilidade de alteraes contratuais quantitativas em obras de reformas, enquanto que em obras novas tal percentual fica limitado a 25% (vinte e cinco por cento).
Art. 65 1 - O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais, os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50% (cinqenta por cento) para os seus acrscimos.
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References: artigo 46
 artigo 10
 artigo 6
 artigo 7
 artigo 113
 artigo 6
 artigo 7
 artigo 47
 artigo 7
 artigo 65
 artigo 65
 artigo 70
 artigo 2
 artigo 10
 artigo 6
 artigo 7
 artigo 6
 artigo 7
 artigo 47
 artigo 65
 artigo 65