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Timestamp: 2019-10-18 19:22:31+00:00

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﻿ SENTENCIA C-504 DE JULIO 4 DE 2007
SENTENCIA C-504 DE 04 DE JULIO DE 2007
CONTENIDO:EL DERECHO DISCIPLINARIO COMO RÈGIMEN AUTÒNOMO Y EL PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL. EL QUE LA CONDUCTA DISCIPLINARIA SE PRODUJERE BAJO EL AMPARO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE GOZA DE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD NO PUEDE IMPLICAR QUE NO SEA OBJETO DE JUZGAMIENTO POR LA AUTORIDAD DISCIPLINARIA O QUE QUEDE SUPEDITADA LA INVESTIGACIÓN A LA DECISIÓN PREVIA QUE PROFIERA LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, POR CUANTO PUEDE INCURRRIRSE EN UNA FALTA DISCIPLINARIA GRAVÍSIMA Y, POR ENDE, SANCIONARSE DISCIPLINARIAMENTE SIN QUE PREVIAMENTE HUBIERE SIDO RETIRADO EL ACTO ADMINISTRATIVO DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO, AL TRATARSE DE ACCIONES CUYA NATURALEZA Y OBJETO SON DIVERSOS. SE DECLARA EXEQUIBLE EL NUMERAL 32 DEL ARTÍCULO 48 DE LA LEY 734 DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:FUNCIÓN PÚBLICA, PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL, PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Sentencia C-504 de julio 4 de 2007
Sentencia C-504 de 2007
Ref.: Expediente D-6557.
Actor: Hilian Edilson Ovalle Celis.
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el código disciplinario único”.
Bogotá, D.C., cuatro de julio de dos mil siete.
32. Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello”.
Para el accionante el numeral impugnado que prevé como falta disciplinaria gravísima “Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello”, vulnera el principio del juez natural (Const., arts. 29, 116 y 238), en la medida que dicha declaración al constituir un acto administrativo su legalidad o ilegalidad corresponde resolverla exclusivamente a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la autoridad disciplinaria. Considera así que de aceptarse dicha falta disciplinaria conduciría a la operancia de la prejudicialidad, pues, la decisión de la autoridad disciplinaria dependerá del fallo que profiera el juez administrativo.
3.El derecho disciplinario como régimen autónomo y el principio del juez natural. Exequibilidad del numeral acusado por el cargo formulado
Es indefectible que el derecho disciplinario encuentra su base axiológica jurídica en la Carta Política como se desprende del preámbulo y los artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2, 209 y 277 de la Carta, de los cuales puede resaltarse que:
i) los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y la ley, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6º), ii) cualquier persona podrá solicitar de la autoridad competente la aplicación de las sanciones disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades públicas (art. 92), iii) no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y no puede el servidor público entrar a ejercer el cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben (art. 122), iv) corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva (art. 124), v) el retiro de los servidores públicos se hará, entre otras causas, por violación del régimen disciplinario (art. 125), vi) la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Las autoridades deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y la administración tendrá un control interno conforme a la ley (art. 209), vii) el Congreso expedirá códigos en todos los ramos de la legislación (art. 150-2), y viii) el Procurador General de la Nación ejercerá, entre otras funciones, velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y ejercer vigilancia superior sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, como también ejercer preferentemente el poder disciplinario, adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las sanciones respectivas conforme a la ley (art. 277, nums. 5º y 6º).
Atendiendo dichos mandatos constitucionales la Corte en Sentencia C-028 de 2006 (1) , sostuvo que el derecho disciplinario reviste un carácter autónomo e independiente, que en opinión de esta corporación obedece al reconocimiento expreso que hace el estatuto superior de un régimen independiente a los demás regímenes jurídicos como el penal y administrativo dado que se contempla la responsabilidad disciplinaria en cabeza de los servidores públicos y los particulares en el ejercicio de las funciones públicas (2) .
Derecho disciplinario que constituye una modalidad del derecho administrativo sancionador en el ejercicio del ius puniendi del Estado que supone en palabras de la Corte la “ruptura del principio clásico de la indivisión de poderes, en la medida en que la represión de los ilícitos ya no corresponde de manera exclusiva al poder judicial, y más concretamente a la justicia penal (3) . En efecto, el modelo absoluto de separación de funciones del poder público (4) , se reveló como insuficiente ante el incremento de deberes y obligaciones de los particulares, como defunciones públicas de los servidores del Estado, que ante su incumplimiento merecían la imposición de una sanción” (5) .
El ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado (6) tiene como finalidad básica la prevención y sanción de las conductas que atenían contra el estricto cumplimiento de los deberes funcionales impuestos a los servidores públicos y a determinados particulares u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública en aras de salvaguardar los fines esenciales del Estado (Carta, art. 2º), como el interés general y propugnar por la existencia de un marco jurídico que garantice un orden justo (preámbulo) dentro del ámbito del Estado social de derecho (art. 1º superior) (7) .
El derecho disciplinario está integrado por todas aquellas normas sustantivas y adjetivas que exigen de los servidores públicos y ciertos particulares un específico comportamiento en el ejercicio de las funciones públicas como la disciplina, la obediencia y el comportamiento ético para asegurar la debida prestación y buena marcha de la función administrativa en desarrollo de los principios que la rigen como son la moralidad, imparcialidad, eficacia, celeridad, igualdad, economía y publicidad (art. 209 const.)(8). De modo que “si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal principio no podría ser otra que la necesidad de castigo de las conductas que atenían contra tales presupuestos, conductas que —por contrapartida lógica— son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia. En términos generales, la infracción a un deber de cuidado o diligencia” (9),(10) .
La sujeción del derecho disciplinario a la Constitución Política conlleva como elemento indispensable la culpabilidad, es decir, la proscripción de toda forma de responsabilidad objetiva para exigir verificar si la conducta del servidor público o particular en ejercicio de las funciones públicas fue dolosa o culposa —responsabilidad subjetiva—, conforme lo señala el artículo 14 de la Ley 734 de 2002: “Culpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa”.
Al respecto, esta Corte ha manifestado que “Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure violación por su incumplimiento, el servidor público infractor solo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues como ya se dijo, el principio de la culpabilidad tiene aplicación no solo para las conductas de carácter delictivo sino también en. las demás expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el derecho disciplinario de los servidores públicos, toda vez que el derecho disciplinario es una modalidad, de derecho sancionatorio, por lo cual los principios de derecho penal se aplican mutatis mutandi en este campo pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado” (11),(12) .
La Corte ha hecho ver que dicha cláusula general de configuración normativa se encuentra limitada por la finalidad que persigue como es el asegurar el cumplimiento de la función pública por parte de las autoridades bajo los principios del artículo 209 constitucional, por lo que “el legislador solo puede tipificar como conductas relevantes en el ámbito disciplinario aquellos comportamientos que afecten los deberes funcionales de quienes cumplen funciones públicas. ... el fundamento de la imputación y, en consecuencia, del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, está determinado por la infracción de los deberes funcionales del servidor público” (13),(14) . Y, ello por cuanto la libertad de configuración legislativa en el campo disciplinario si bien es amplia no es absoluta en la medida que se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos constitucionales (15) , como la observancia del debido proceso (art. 29 superior).
Justamente, como lo sostuvo la Corte en Sentencia C-429 de 2001 (16) , uno de dichos límites constitucionales esta dado por el principio del juez natural que rige en materia disciplinaria y que refiere a la autoridad a quien la Constitución o la ley le ha asignado el conocimiento de determinados asuntos (17) . En esta medida debe recordarse que la competencia i) es presupuesto de validez de los actos que se profieren, ii) debe estar consagrada constitucional o legalmente, iii) preceder al hecho que motiva la actuación (preexistente) y iv) ser explícita (18) .
Dicho principio del juez natural se contempla en el artículo 29 de la Constitución, que señala: “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Principio que además se encuentra reconocido en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 8º), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 2º y 14) y la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 8º), por lo que constituyen parámetros de jerarquía constitucional para ejercer el control de constitucionalidad al hacer parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu.
La autoridad competente en. materia disciplinaria ha sido regulado constitucional (19) y legalmente (20) al indicarse que la titularidad de la potestad disciplinaria radica en el Estado la cual se ejerce por la Procuraduría General de la Nación, las personerías, las oficinas de control interno disciplinario, los funcionarios con potestad disciplinaria y la jurisdicción disciplinaria (21) . Por ende, la autoridad que conoce del proceso disciplinario puede ser i) judicial como lo es el Consejo Superior y seccionales de la judicatura o ii) administrativa como son la Procuraduría General de la Nación, las personerías, las oficinas de control interno y los funcionarios con potestad disciplinaria (22) .
En el asunto sub examine, el accionante considera que el establecimiento por el legislador como falta disciplinaria gravísima el “Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin. que se presenten las causales previstas en la ley para ello”, prevista en el numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, vulnera el principio del juez natural por cuanto dicha declaración constituye un acto administrativo cuya legalidad compete resolverla a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la autoridad disciplinaria. Agrega que de aceptarse dicha falta disciplinaria conduciría a la operancia de la prejudicialidad ya que la decisión disciplinaria dependerá del fallo que profiera el juez administrativo.
Para la Corte, en cambio, no se está ante la invasión de las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa por parte de la autoridad disciplinaria y mucho menos hace necesario la operancia del fenómeno de la prejudicialidad por cuanto el objeto de la acción disciplinaria no es la legalidad del acto administrativo sino el examinar si la conducta del agente estatal al declarar la caducidad o terminación del contrato estatal “sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello”, lo fue en la modalidad dolosa o culposa, siendo así un ámbito diferente al de la acción contractual, por lo que no se vulnera el principio del juez natural.
Debe en primer lugar recordarse los antecedentes legislativos de la norma bajo examen pudiendo apreciarse con claridad que la inclusión del numeral acusado en el nuevo Código Disciplinario Único (L. 734/2002), tuvo como fundamento principal el aumentar el catálogo de faltas disciplinarias gravísimas por cuanto el previsto en el régimen anterior (L. 200/95), resultaba insuficiente para combatir el incremento de la corrupción administrativa en materia de contratación estatal. De la exposición de motivos presentada ante el Senado de la República, sobre el Proyecto de Ley 92 de 1999, Senado, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, cuyo artículo inicialmente correspondió al 47-27, Gaceta del Congreso 304 de 1999 (23) , puede extraerse:
Tal vez una de las mayores deficiencias, y la que más críticas ha generado por sus graves consecuencias, está en el régimen de sanciones. El sistema vigente impide imponer sanciones acordes con la gravedad de las conductas debido a la enumeración, escasa y taxativa de las faltas gravísimas... De esta forma, conductas que afectan de manera verdaderamente grave el correcto funcionamiento de la administración pública no son castigadas...
La corrupción administrativa en esta materia ha aumentado, lo cual se evidencia con las frecuentes y masivas denuncias contra los organismos del Estado, por la celebración de contratos millonarios que no tienen una justificación legal y persiguen cometidos diferentes a los previstos en la Constitución, y la ley...
La corrupción en materia contractual también se genera con la declaratoria de caducidad o con la terminación de los contratos sin que se reúnan las causales que la ley ha previsto para ello, con. el fin de asignar dichos contratos a las personas con quienes se han adquirido compromisos que no pueden cumplirse debido a que los recursos presupuestales ya han sido comprometidos por administraciones anteriores. Dichas declaratorias de caducidad generan demandas contra el Estado, que prosperan en la mayoría de los casos, con lo cual se afecta el patrimonio público, además de la ejecución del contrato...
Todo lo anterior hace recomendable incorporar a este proyecto, como conductas constitutivas de faltas gravísimas, las siguientes: ... declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello ...” (24) .
La acción disciplinaria pretende establecer la responsabilidad del servidor público o particular que en el ejercicio de las funciones públicas infrinja sus deberes funcionales. En esa medida el marco del proceso disciplinario está dado en establecer la culpabilidad del funcionario, es decir, si el comportamiento del funcionario lo fue en la modalidad dolosa o culposa (L. 734/2002, art. 13), cuya competencia según se ha manifestado ha sido asignada constitucional y legalmente a una autoridad disciplinaria administrativa o jurisdiccional como son i) la Procuraduría General de la Nación, personerías, oficinas de control interno disciplinario y funcionarios con potestad disciplinaria, o ii) el Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura, Sala Disciplinaria.
En cambio, la acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo (25) respecto a la caducidad o terminación del contrato estatal persigue determinar la ‘legalidad del acto administrativo’ que la declaró, cuyo conocimiento se ha radicado en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa (26) .
La circunstancia que se investigue por el mismo hecho a un funcionario disciplinariamente y ante la jurisdicción contencioso administrativa no vulnera el principio del juez natural, dado que un mismo supuesto fáctico puede generar que se adelanten múltiples procesos por autoridades distintas como se contempla expresamente en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (art. 51) (27) .
Nada se opone a que bajo un mismo supuesto de hecho se adelanten actuaciones distintas y en cada una de ellas se profieran las sanciones o declaraciones correspondientes, pudiendo incluso presentarse la no prosperidad de la acción contractual y en cambio establecerse la responsabilidad disciplinaria del agente estatal dado que en la acción contractual se parte de la presunción de legalidad mientras que en la acción disciplinaria como lo ha sostenido esta corporación (28) se parte de ‘presunción de inocencia’ con independencia de la legalidad del acto proferido al involucrar, como se ha expuesto, específicamente la infracción de los deberes funcionales para con la administración pública.
Si bien la declaración de caducidad de un contrato estatal o su terminación constituye un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad, el objeto de discusión en el proceso disciplinario hace parte de un contexto diferente al de la jurisdicción contencioso administrativa ya que en materia disciplinaria se encuentra proscrita toda forma de responsabilidad objetiva según lo ha manifestado esta corporación (29) en correspondencia con el artículo 13 de la Ley 734 de 2002.
Debe resaltarse que el numeral acusado parte de dos presupuestos concurrentes para la configuración de la falta disciplinaria gravísima como son: i) la declaración de caducidad del contrato estatal o su terminación, ii) sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello, que implica el examinar si cumplió verbi gratia las causales contenidas en los artículos 17 (terminación unilateral del contrato) y 18 (caducidad y sus efectos) de la Ley 80 de 1993. Al ser la culpabilidad —responsabilidad subjetiva— el supuesto esencial del proceso disciplinario corresponderá entonces a la autoridad disciplinaria investigar si la conducta del funcionario lo fue de manera dolosa o culposa en el ejercicio de sus deberes para con la función administrativa.
Conforme a lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad del numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, solo en relación con el cargo formulado y examinado.
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo examinado, el numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
(1) Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. En dicha decisión se sostuvo: “es menester indicar que dicha potestad disciplinaria posee una naturaleza constitucional, autónoma e independiente que se deduce inequívocamente de lo consagrado en las diversas disposiciones superiores que le sirven de sustento, razón por la cual puede concluirse que una de las principales inquietudes del constituyente al expedir la Carta Política de 1991 fue cifrar las bases suficientes para que la administración pública se tornara apta y eficiente en el cumplimiento de los objetivos que le fueron trazados”.
(2) El inciso final del artículo 2º de la Ley 734 de 2002, señala que: “La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta”.
(3) Véase, entre otras, las sentencias C-214 de 1994, C-597 de 1996, C-181 de 2002, C-506 de 2002 y C-125 de 2003. En la doctrina se pueden consultar: Merkl. Adolfo. “Teoría general del derecho administrativo”. Editora Nacional. Nieto, Alejandro. “Derecho administrativo sancionador”. Tecnos. De Palma del Teso Ángeles. “El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador”. Tecnos. Ossa Arbeláez. Jaime. “Derecho Administrativo Sancionador”. Legis Editores S.A.
(4) Sobre los distintos modelos de separación de las funciones del poder público, se puede consultar la Sentencia T-983A de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(5) C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(6) Artículo 1º de la Ley 734 de 2002, señala que el Estado es el titular de la potestad disciplinaria.
(7) C-028 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(8) Sentencias C-417 de 1993, C-341 de 1996, C-948 de 2002, C-796 de 2004 y C-028 de 2006.
(9) Ver Sentencia C-181/2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V.I. de los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis.
(10) C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(11) Cfr., sentencias C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306 de 1996, C-310 de 1997, entre otras.
(12) C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(13) Cfr. Sentencia C-252 de 2003, M.P Jaime Córdoba Treviño.
(14) C-431 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(15) C-391 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(17) Sentencia C-444/95, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(18) C-429 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(19) Artículos 92, 209 y 277 de la Constitución.
(20) Artículo 1º de la Ley 734 de 2002. “TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA. El Estado es titular de la acción disciplinaria”.
El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria”.
(21) C-391 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(22) C-014 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(23) Páginas 20 y 24.
(24) De igual modo, dicha exposición de motivos puede apreciarse en la Gaceta del Congreso 291 de 2000, Senado de la República. Páginas 24 y 25.
(25) “ART. 87.—De las controversias contractuales. “Subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.
(26) ART. 75.—De la Ley 80 de 1993. Del juez competente. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.
(27) El artículo 51 de la Ley 80 de 1993, establece que “El servidor público responderá disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la Constitución y de la ley”.
(28) C-391 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(29) C-720 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

References: ARTÍCULO 48
 artículo 48
 artículo 14
 artículo 209
 artículo 29
 artículo 48
 artículo 87
 artículo 13
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 2
 Artículo 1
 Artículo 1
 artículo 32
 artículo 51