Source: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/58AB07B273
Timestamp: 2020-07-10 03:49:47+00:00

Document:
II SA/Gd 114/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2019-08-07
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym), Prawo miejscowe, Rada Gminy, Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części, II SA/Gd 114/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2019-08-07, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA
2019-08-07 orzeczenie prawomocne
Dz.U. 2018 poz 1454 art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 2 pkt 6
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 1 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy 1. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 3 pkt 1, - § 4, - § 13 pkt 3, 4, 5, 6, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Prokurator Rejonowy (dalej jako Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XLV/367/2018 Rady Gminy z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy w zakresie przepisów § 2, § 3 pkt 1, § 6, § 7, § 8, § 9 oraz § 13 pkt 4 i 6 regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej zwanej u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej jako Zasady techniki prawodawczej, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 3 pkt 1 załącznika do uchwały treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowiącego, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, co jednocześnie stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego.
Uzasadniając ten zarzut Prokurator wskazał na wstępną część przepisu § 3 pkt 1 regulaminu, z której wynika, że podstawą jego wydania był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., lecz w dalszej części uchwałodawca odwołał się do art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, a te regulacje są całkowicie rozłączne. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje bowiem kwestii zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która odpowiednio do kategorii drogi stanowi własność Skarbu Państwa lub samorządów terytorialnych. Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g.
Ponadto Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a także § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w § 13 pkt 4 regulaminu treści przepisów art. 78 i art. 108 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.), zwanej dalej k.w., określających zakaz doprowadzenia zwierzęcia do stanu, w którym staje się ono niebezpieczne, a także szczucie psem człowieka oraz poprzez powtórzenie w § 13 pkt 6 regulaminu treści art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.)., dalej jako u.o.z., określających sytuacje, w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy.
Prokurator dopatrzył się także naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez wskazanie w § 2, § 6, § 7, § 8 i § 9, że gromadzenie odpadów może odbywać się również w workach, podczas gdy w ustawie, w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości, wymienia się tylko pojemniki.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu Wójt Gminy wskazał, że w § 3 pkt 1 regulaminu posłużono się odesłaniem do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. z tego względu, że przepis ten definiuje pojęcie "chodników położonych wzdłuż nieruchomości". Zabieg ten miał na celu precyzyjne określenie zakresu obowiązku właścicieli nieruchomości. W dalszej części kwestionowanego zapisu regulaminu organ sprecyzował natomiast sposób realizacji obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń oraz metody, jakimi oczyszczenie to może nastąpić. Nie zmieniono w żaden sposób treści obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a jedynie określono sposób jego realizacji. Mając więc na uwadze delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. organ zwrócił uwagę, że skoro zatem ustawodawca nakłada na właścicieli nieruchomości przyległych obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części chodnika przyległej do nieruchomości, a taki chodnik niewątpliwie jest częścią, nieruchomości (w tym wypadku - nieruchomości drogowe) służącą do użytku publicznego, to organ uchwałodawczy jest uprawniony do określenia wymagań w odniesieniu do tej części nieruchomości.
Organ nie zgodził się także z twierdzeniem, że zakres normowania § 13 pkt 4 regulaminu jest tożsamy z zakresem normowania art. 78 i art. 108 k.w. Przepis art. 78 k.w. penalizuje bowiem zachowania polegające na drażnieniu lub płoszeniu zwierząt, skutkujące doprowadzeniem zwierzęcia do stanu, w którym jest ono niebezpieczne. Natomiast zakres § 13 pkt 4 regulaminu jest szerszy i obejmuje szereg sytuacji, które nie są penalizowane w art. 78 k.w., a które mogą doprowadzić do stanu niebezpieczeństwa, np. szkolenie lub tresowanie psa w celu atakowania ludzi czy głodzenie go, czyli wszystkie te zachowania, które nie mogą być kwalifikowane jako drażnienie lub płoszenie. Z kolei art. 108 k.w. zakazuje szczucia psem człowieka. Natomiast w skarżonej uchwale szczucie zostało wskazane jako jeden z przykładów zachowań, które mogą doprowadzić zwierzę do stanu, w którym jest ono niebezpieczne, a ponadto kwestionowany zapis obejmuje także sytuacje, w których człowiek szczuje psem inne zwierzę, które to zachowania znajdują się poza zakresem regulacji art. 108 k.w.
W ocenie Wójta w pewnych sytuacjach powtórzenie innych regulacji normatywnych może być uznane za uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego - w szczególności w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy. Przyjmując pogląd prezentowany przez Prokuratora, że z zakresu normowania kwestionowanego postanowienia uchwały wyłączone powinny być zachowania polegające na drażnieniu lub płoszeniu zwierząt oraz szczuciu człowieka psem, prowadziłoby u odbiorcy do mylnego przeświadczenia, że tego rodzaju zachowania są dopuszczalne. Nie można zaś pomijać, że zakres regulacji uchwały wydawanej na podstawie art. 4 u.c.p.g. obejmuje również określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w celu ochrony przez zagrożeniem dla ludzi.
Wójt wskazał też, że zarówno art. 10a u.o.z., jak i zaskarżona uchwała, nie zabrania, ani nie nakazuje trzymania psa na smyczy. Postanowienia ustawy o ochronie zwierząt zabraniają puszczania psa bez możliwości kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Organ w zaskarżonej uchwale wskazał natomiast, w jaki sposób powinna być realizowana kontrola nad psem puszczonym wolno w miejscu przeznaczonym do wspólnego użytku, jednocześnie dopuszczając możliwość sprawowania kontroli nad psem w inny sposób. Rozwiązanie przyjęte przez organ służyć ma więc skutecznej ochronie osób korzystających z miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku przed zagrożeniami i uciążliwościami ze strony psów i jest w pełni zgodne z przepisem art. 10a ust. 3 u.o.z. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest oznaczanie w regulaminie wydawanym na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. sposobów sprawowania kontroli nad zwierzęciem, w sytuacji gdy dany rodzaj kontroli daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem.
W ocenie organu niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez dopuszczenie gromadzenia odpadów także w workach. Regulamin nie przewiduje obowiązku wyposażania nieruchomości w worki, a jedynie dopuszcza taką możliwość, a przy tym możliwość gromadzenia odpadów w workach nie znosi obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki. Rada zwróciła też uwagę, że treść uchwały w tym zakresie stanowi transpozycję rozwiązań przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r., poz. 19 ze zm.). W § 2 tego rozporządzenia wskazuje się, że dopuszcza się zbieranie wybranych frakcji odpadów w miejscu ich wytworzenia w workach. Skoro w delegacji do podjęcia uchwały zawartej w art. 4 u.c.p.g. uwzględniono określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zasadnym było określenie tychże wymagań w sposób zgodny z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r., a konsekwencji w określenie wymagań związanych z gromadzeniem wybranych frakcji odpadów w workach. Gdyby natomiast regulamin nie uwzględniał możliwości gromadzenia odpadów w workach byłby on sprzeczny z przepisami prawa ustanowionym w rozporządzeniu.
Nadto odnosząc się do żądania skargi, według Wójta stwierdzenie nieważności całej uchwały jest zbyt daleko idące. Zastosowany przez sąd środek ochrony powinien być bowiem proporcjonalny do wagi naruszenia prawa, skutków jakie to naruszenie za sobą niesie czy relacji pomiędzy organem wydającym, a adresatem aktu. W związku z tym wobec ewentualnego stwierdzenia przez sąd, że kwestionowana uchwała narusza prawo, winien on rozważyć wyłącznie stwierdzenie nieważności tych jej fragmentów, które naruszają prawo.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Wskazać też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową objęta została uchwała Rady Gminy nr XLV/367/2018 z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie
i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.
Ponadto, zgodnie z ust. 2a, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.
Wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. Co więcej, wymienione w tym przepisie elementy regulaminu mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając tego typu akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień.
Wobec powyższych uwag stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź tez kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).
Trzeba też zauważyć, że przepis § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.
Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone że postanowienia § 3 pkt 1 oraz § 13 pkt 4 i 6 regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Ponadto sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, na zasadzie art. 134 p.p.s.a. dokonał oceny pozostałych zapisów uchwały i stwierdził, że również postanowienia § 4 oraz § 13 pkt 3 i 5 naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Trafny jest zarzut skargi dotyczący § 3 pkt 1 regulaminu. Jak wynika z jego treści organ uchwałodawczy określił wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w ten sposób, że właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., poprzez usunięcie ich w sposób i miejsca, które nie powodują zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów.
Niewątpliwie podstawą wydania analizowanego przepisu był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., lecz w dalszej części odwołano się do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który – jak trafnie zauważył Prokurator – ma odmienny zakres regulacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważnia bowiem radę gminy do uszczegółowienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (lit. b). Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Mając to na uwadze, za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej sąd uznał sporną regulację zawartą w § 3 pkt 1 regulaminu.
Jednocześnie sąd, działając z urzędu w ramach art. 134 p.p.s.a., za przekraczającą delegację ustawową uznał przepis § 4 regulaminu, w którym ustalono, że mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji, wodą niezawierającą detergentów lub wodą zawierającą substancje biodegradowalne, o ile nie będzie ono powodowało zanieczyszczenia gleby lub wód powierzchniowych substancjami chemicznymi, a zwłaszcza ropopochodnymi, pod wskazanymi warunkami.
Podstawą ustawową dla uchwalenia tych obowiązków był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., który przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, dostępny w CBOSA https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiana regulacja nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi (por. P. Ćwiek, Czy gmina ma obowiązek wskazać w regulaminie utrzymania czystości miejsce mycia samochodów na terenie gminy, Lex/el).
Dalej, w ocenie sądu, niezgodne z prawem są także niektóre zapisy zawarte w § 13 regulaminu odnoszące się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Delegacja ustawowa upoważaniająca do wydania przez gminę regulacji w tym zakresie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.
W tym miejscu wskazać trzeba na wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa (zob. wyrok z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt Kp 3/09). Zarówno na ustawodawcy, jak i uchwałodawcy lokalnym, ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.
W ocenie sądu zapis § 13 pkt 5 regulaminu warunków tych nie spełnia. Jak wskazano, na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i wymóg w tym zakresie został zrealizowany w § 13 pkt 2 regulaminu poprzez nakaz sprawowania takiego nadzoru nad psem w miejscach ogólnie dostępnych, aby nie powodował on zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt. Natomiast zapis omawianego pkt 5 jest nieprecyzyjny i abstrakcyjny, gdyż stanowi, że nie należy pozostawiać psa "bez skutecznego dozoru". Uchwałodawca gminy posłużył się pojęciem niedookreślonym co powoduje, że ustanowiony w zapisie obowiązek może być różnie interpretowany, albowiem nie nakłada na właścicieli jasnych i konkretnych obowiązków. Z kolei brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich egzekwowania co w konsekwencji powoduje, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna. W ocenie sądu tego typu regulacja aktu prawa miejscowego nie może się ostać w porządku prawnym.
Dalej, w § 13 pkt 3 regulaminu wskazano warunki prowadzenia psa w miejscach ogólnie dostępnych, tj. na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uznanej za agresywną lub w inny sposób zagrażający otoczeniu – na smyczy i w kagańcu. W ocenie sądu zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotną jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122, dalej u.o.z.) oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne.
W świetle tego, zdaniem sądu, regulacja § 13 pkt 3 regulaminu poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.
Ponadto, formułując obowiązek w § 13 pkt 3 regulaminu organ gminy naruszył nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. W obrocie prawnym znajduje się jedynie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., nr 77, poz. 687), natomiast organ posłużył się dodatkowo kategorią psów "w inny sposób zagrażających otoczeniu", która nie jest zdefiniowana ustawowo, a przy tym jest trudna do określenia i sprecyzowania. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Jak już sąd zaznaczył, stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.
Reasumując sąd uznał, że postanowienie zawarte w § 13 pkt 3 regulaminu, które nie pozwalają na uwzględnieniami specyficznych sytuacji, wyjątków pozbawiają omawianą regulację cechy proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowią obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczaniu praw jednostki, także uprawnień właściciela psa, może mieć miejsce w szczególności, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Z tych przyczyn sąd, działając na podstawie art. 134 p.p.s.a., uznał zapis § 13 pkt 3 regulaminu za sprzeczny z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.
W ocenie sądu trafnie wskazuje też Prokurator, że poza zakresem delegacji ustawowej jest zapis regulaminu, w którym Rada zastrzegła, że zwolnienie psa ze smyczy (ale z nałożonym kagańcem) jest możliwe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Wprowadzając przepis tej treści w § 13 pkt 6 regulaminu organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację zawartą w art. 10a ust. 3 u.o.z. zabraniającym puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem materia, do której odnosi się § 13 pkt 6 kwestionowanego aktu prawa miejscowego, została już uregulowana przez prawodawcę w akcie wyższego rzędu – ustawie, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej.
Wreszcie, jako niezgodny z prawem sąd ocenił § 13 pkt 4 regulaminu, który stanowi, że nie należy doprowadzać psa do stanu, np. poprzez umyślne szczucie, w którym może stać się niebezpieczny dla człowieka lub zwierzęcia. Także w tym wypadku należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że zapis ten stanowi powtórzenie treści art. 78 k.w. oraz modyfikację art. 108 k.w. Przepis art. 78 k.w. przewiduje bowiem, że kto przez drażnienie lub płoszenie doprowadza zwierzę do tego, że staje się niebezpieczne, podlega karze grzywny do 1.000 złotych albo karze nagany. Z kolei art. 108 k.w. stanowi, że kto szczuje psem człowieka podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. W związku z tym zaskarżony przepis załącznika do uchwały nie może znajdować się w tym akcie, albowiem zakaz szczucia zwierząt został uregulowany już przez ustawodawcę w art. 78 i art. 108 k.w. Wymaga też zauważenia, że art. 78 stanowi tylko o tym, że zabrania się doprowadzania psa do stanu, w który staje się niebezpieczny, natomiast w skarżonej uchwale dokonano niedozwolonej modyfikacji poprzez wskazanie, że stan zagrożenia bezpieczeństwa ma dotyczyć zarówno ludzi jak i zwierząt. Sąd zważył też, że omawiana regulacja wkracza w materię objętą przepisami art. 6 ust. 1a w związku z art. 6 ust. 2 pkt 9 u.o.z., które przewidują, że tego rodzaju zachowania, traktowane jako akty znęcania się nad zwierzętami, są zabronione.
W związku z tym omawiana regulacja załącznika do skarżonej uchwały rady gminy stoi też w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej (§ 118 w związku z § 143 rozporządzenia), wobec czego sąd stwierdził nieważność § 13 pkt 4 załącznika do uchwały, którego postanowienia powtarzają i modyfikują kwestie uregulowane w ustawie.
W odniesieniu natomiast do kwestionowanych postanowień § 2, § 6, § 7, § 8 i § 9 załącznika do uchwały sąd nie podzielił argumentacji skarżącego Prokuratora uznając, że nie miały miejsca naruszenia prawa, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie ich nieważności.
Wskazane przepisy regulaminu traktują o wymaganiach w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych (§ 2), określając wymagania dotyczące pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów (§ 6) – w tym ich minimalne pojemności oraz warunki rozmieszczania (§ 8) i utrzymywania (§ 9). Przy czym określając ww. warunki w odniesieniu do pojemników uchwałodawca gminy odnosi je także do worków. Prokurator natomiast twierdzi, że przepisy u.c.p.g. w odniesieniu do obowiązku wyposażenia nieruchomości stanowią tylko o pojemnikach i wywodzi z tego naruszenie art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba się zgodzić, że literalnie przepis kompetencyjny - art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. mówi tylko o "rodzaju i minimalnej wielkości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych", niemniej jednak w ocenie sądu trzeba uznać, że będzie miał on również zastosowanie do worków, jeżeli gmina uzna taką formę, np. co do odpadów zbieranych selektywnie, za bardziej optymalną. Po pierwsze godzi się zauważyć, że pojęcie "pojemników" nie zostało w ustawie zdefiniowane, zatem omawiany przepis należy odczytywać w kontekście innych przepisów dotyczących utrzymania czystości i porządku oraz dotychczasowej praktyki prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów w niektórych gminach. Słuszność takiej tezy potwierdza również treść art. 6r ust. 2a u.c.p.g., który wprost stanowi o możliwości finansowania przez gminę wyposażenia nieruchomości nie tylko w pojemniki, ale też w worki. Skoro ustawodawca w jednych przepisach dotyczących zbierania odpadów posługuje się niezdefiniowanym terminem "pojemnika" (art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), a w innym posługuje się terminami "pojemniki" lub "worki" (art. 6r ust. 2a uc.p.g.) trzeba przyjąć, że mogą być one równorzędnie, jeśli gmina tak postanowi. Ponadto nie jest w tym kontekście trafny zarzut naruszenia przez Radę Gminy art. 5 ust. 1 u.c.p.g., ponieważ nie jest to przepis kompetencyjny w przeciwieństwie do art. 4 u.c.p.g., lecz formułujący obowiązki dla właścicieli nieruchomości, więc organ uchwałodawczy stosować go nie mógł. Ubocznie tylko sąd zauważa, że wśród obowiązków właścicieli nieruchomości określonych w art. 5 jest w punkcie 3 wymieniony obowiązek zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Dodatkowym zatem argumentem jest więc, jak też słusznie zauważył Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę, że dopuszczenie w gminie selektywnego zbierania odpadów także w workach stanowi realizację zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r., poz. 19), wydanego na podstawie art. 4a u.c.p.g. W § 2 tego rozporządzenia unormowano, że frakcje odpadów zbiera się w pojemnikach, przy czym dopuszcza się zbieranie wybranych frakcji odpadów w miejscu ich wytworzenia w workach. W związku z tym gmina, chcąc dopuścić realizację selektywnego zbierania odpadów komunalnych i odbierania ich lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów, była uprawniona, zdaniem sądu, do wskazania w regulaminie, że wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych dotyczą także worków.
Z tych względów w ocenie sądu wojewódzkiego bezzasadne okazały się zarzuty Prokuratora dotyczące przekroczenia upoważnienia ustawowego w zakresie § 2, § 6, § 7, § 8 i § 9 załącznika do uchwały.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 pkt 1, § 4, § 13 pkt 3, 4, 5 i 6 złącznika nr 1 do uchwały Rady Miny nr XLV/367/2018 z dnia 1 marca 2018 r. uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego. W tym zakresie sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku. W odniesieniu do pozostałego zakresu zaskarżenia, tj. § 2, § 6, § 7, § 8 i § 9 załącznika nr 1 kontrolowanej uchwały sąd w punkcie 2 sentencji wyroku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Odnosząc się do żądania skargi dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości wskazać trzeba, że w ocenie sądu takie orzeczenie stanowiłoby reakcję nadmierną w stosunku do wagi naruszenia prawa tym bardziej, że sąd działając w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. dokonał również kontroli postanowień uchwały znajdujących się poza zakresem zaskarżenia i dopatrując się naruszeń wyłącznie w odniesieniu do zapisów § 4 oraz § 13 pkt 3 i 5 załącznika do uchwały wyeliminował te regulacje z obrotu prawnego. Jednocześnie sąd stwierdził, że zapisy uchwały naruszające prawo nie mają istotnego wpływu na pozostałą regulację zawartą w kontrolowanym akcie, a ich eliminacja pozwala na spełnienie celu kontroli sądowej jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Uprawnienie sądu do wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały tylko w części wynika zaś wprost z art. 147 § 1 p.p.s.a.

References: art. 4
 art. 5
 art. 4
 art. 7
 art. 40
 art. 4
 art. 5
 art. 4
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 7
 art. 40
 art. 4
 art. 78
 art. 108
 art. 10
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 4
 art. 78
 art. 108
 art. 78
 art. 78
 art. 108
 art. 108
 art. 4
 art. 10
 art. 10
 art. 4
 art. 5
 art. 4
 art. 1
 art. 3
 art. 3
 art. 134
 art. 57
 art. 4
 art. 4
 art. 87
 art. 94
 art. 40
 art. 4
 art. 4
 art. 91
 art. 91
 art. 2
 art. 134
 art. 5
 art. 4
 art. 5
 art. 4
 art. 5
 art. 134
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 31
 art. 31
 art. 31
 art. 4
 art. 2
 art. 10
 art. 134
 art. 4
 art. 10
 art. 78
 art. 108
 art. 78
 art. 108
 art. 78
 art. 108
 art. 78
 art. 6
 art. 6
 art. 5
 art. 4
 art. 6
 art. 5
 art. 5
 art. 4
 art. 5
 art. 4
 art. 4
 art. 134
 art. 147
 art. 151
 art. 134
 art. 147