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Timestamp: 2020-07-04 01:56:42+00:00

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C-391 de 1993
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020024439CC-SENTENCIAC391199316/09/1993CC-SENTENCIA_C_391__1993_16/09/1993200244391993Sentencia No. C-391/93 CARRERA ADMINISTRATIVA -Finalidad Los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el ordenamiento jurídico que la estructura pierde de vista el mérito como criterio de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad de éste como presupuesto indispensable para que el sistema opere. CARRERA ADMINISTRATIVA -Regímenes Especiales /CONGRESO DE LA REPUBLICA -Facultades /NORMAS TRANSITORIAS Que la Carta Política haya contemplado tales regímenes, algunos de los cuales no se han establecido todavía, no quiere decir que el legislador carezca de facultad constitucional para desarrollar los principios básicos plasmados en el artículo 125 de la Constitución por vía general, de manera permanente para los empleos sujetos al régimen ordinario y transitorio -mientras se dictan los estatutos especiales, como con claridad lo anuncia el artículo 2º acusado- para aquellos que requieren, según las normas constitucionales, legislación especial. No puede admitirse, entonces, que por el hecho de haberse previsto transitoriamente unas disposiciones aplicables a las contralorías departamentales, distritales y municipales, a las revisorías especiales de sus entidades descentralizadas y a las personerías, haya sido vulnerado el precepto constitucional que ordena al legislador establecer dichos regímenes especiales. CARRERA ADMINISTRATIVA -Reglamentación Si el Congreso se abstiene indefinidamente de expedir los estatutos especiales que prevé la Carta, haciendo también indefinida la aplicación de las indicadas normas generales, excediendo los términos razonables para ejercer su competencia, incurriría en una conducta violatoria de la Carta Política, pero la violación consistiría precisamente en una conducta omisiva y no tendría por qué afectar la constitucionalidad de las disposiciones dictadas a título precario. Acceder a la inexequibilidad planteada significaría dejar sin régimen jurídico la administración de personal de carrera en buena parte de los órganos y entidades que deben tenerlo, según mandato del artículo 125 de la Carta. -Sala Plena- Ref.: Expediente D-267
URIEL ALBERTO AMAYA OLAYACONSTITUCIONALIDADJosé Gregorio Hernández GalindoAcción de inconstitucionalidad contra los artículos 2º -inciso 2º- y 4º -numeral 4º- de la Ley 27 de 1992.D267Identificadores20020024440true40311Versión original20024440Identificadores
Norma demandada: Acción de inconstitucionalidad contra los artículos 2º -inciso 2º- y 4º -numeral 4º- de la Ley 27 de 1992.
Sentencia No. C-391/93
Los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el ordenamiento jurídico que la estructura pierde de vista el mérito como criterio de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad de éste como presupuesto indispensable para que el sistema opere.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Regímenes Especiales/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultades/NORMAS TRANSITORIAS
Que la Carta Política haya contemplado tales regímenes, algunos de los cuales no se han establecido todavía, no quiere decir que el legislador carezca de facultad constitucional para desarrollar los principios básicos plasmados en el artículo 125 de la Constitución por vía general, de manera permanente para los empleos sujetos al régimen ordinario y transitorio -mientras se dictan los estatutos especiales, como con claridad lo anuncia el artículo 2º acusado- para aquellos que requieren, según las normas constitucionales, legislación especial. No puede admitirse, entonces, que por el hecho de haberse previsto transitoriamente unas disposiciones aplicables a las contralorías departamentales, distritales y municipales, a las revisorías especiales de sus entidades descentralizadas y a las personerías, haya sido vulnerado el precepto constitucional que ordena al legislador establecer dichos regímenes especiales.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Reglamentación
Si el Congreso se abstiene indefinidamente de expedir los estatutos especiales que prevé la Carta, haciendo también indefinida la aplicación de las indicadas normas generales, excediendo los términos razonables para ejercer su competencia, incurriría en una conducta violatoria de la Carta Política, pero la violación consistiría precisamente en una conducta omisiva y no tendría por qué afectar la constitucionalidad de las disposiciones dictadas a título precario. Acceder a la inexequibilidad planteada significaría dejar sin régimen jurídico la administración de personal de carrera en buena parte de los órganos y entidades que deben tenerlo, según mandato del artículo 125 de la Carta.
Ref.: Expediente D-267
Acción de inconstitucionalidad contra los artículos 2º -inciso 2º- y 4º -numeral 4º- de la Ley 27 de 1992.
Demandante: URIEL ALBERTO AMAYA OLAYA
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., mediante acta del dieciseis (16) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
Se ha dirigido a la Corte Constitucional el ciudadano URIEL ALBERTO AMAYA OLAYA para solicitar que, previo el procedimiento indicado en el Decreto 2067 de 1991, se declare la inconstitucionalidad de los artículos 2º -inciso 2º- y 4º -numeral 4º (el demandante lo llama inciso 5º)- de la Ley 27 de 1992.
Los textos demandados dicen:
"LEY 27 DE 1992
Por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones"
"ART. 2º. De la cobertura.
Mientras se expiden las normas sobre administración del personal de las entidades y organismos con sistemas especiales de carrera señalados en la Constitución, que carecen de ellas, de las contralorías departamentales, distritales diferentes al distrito capital, municipales, auditorías y/o revisorías especiales de sus entidades descentralizadas, y de las personerías, les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley".
"ART. 4º. De los empleos de carrera y de libre nombramiento y remoción. Los empleos de los organismos y entidades a que se refiere la presente ley son de carrera, con excepción de los de elección popular, los de período fijo conforme a la Constitución y a la ley, los de libre nombramiento y remoción determinados en la Ley 61 de 1987, en los sistemas específicos de administración de personal, en los estatutos de las carreras especiales, y en el nivel territorial, los que se señalan a continuación:
4. Empleos de las Contralorías Departamental y Municipal y de las Personerías que tengan un nivel igual o superior a Jefe de Sección o su equivalente".
Dice el demandante que las normas transcritas son inconstitucionales, pues vulneran los artículos 268, numeral 10º, 130 y 158 de la Carta.
Señala, en síntesis, que la ley no podía, sin violar los mandatos de la Constitución, hacer extensivas las reglas generales sobre carrera administrativa a las entidades y organismos para los cuales la Carta (artículo 268, numeral 10º) ha previsto un régimen especial.
A su juicio, ni siquiera en forma transitoria podía el legislador establecer dicha aplicación extensiva, "pues la especificidad dogmática y axiológica del régimen constitucional es intemporal e incondicionada".
Dice que la ruptura de equilibrio en las normas acusadas es tan clara que una de ellas (la del inciso 2º del artículo 2º) admite la diversificación del precepto constitucional con un contenido material no previsto y contrario a sus postulados normativos cuando advierte que la aplicabilidad de sus disposiciones a las entidades y organismos con sistemas especiales de carrera se hará "mientras se expiden" las correspondientes normas sobre administración del personal.
Recuerda que, por otra parte, según el artículo 130 de la Constitución, habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil, entidad encargada de la "administración y vigilancia" de las carreras de los servidores públicos, "excepción hecha de las que tengan carácter especial".
"Y como se advierte -prosigue el actor-, la Ley 27 reglamenta la carrera administrativa general para los servidores públicos, incluyendo la reglamentación sobre dicha "administración y vigilancia" por parte de la Comisión, competencia esta que no puede cobijar a las entidades con CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL, por expresa manifestación del artículo 130 referido".
Finalmente dice el impugnante que ha sido quebrantado el artículo 158 de la Carta, el cual precisa que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, pues dentro del título de la Ley 27 de 1992, que alude a la reglamentación del artículo 125 constitucional, no es posible incluir la extensión de su regulación a otros órganos que tienen un régimen especial de carrera administrativa. Es evidente, según su criterio, "el desbordamiento legal", al extender su reglamentación y aplicación a materias diversas a las contenidas en el marco normativo que enuncia su campo de aplicación.
II. COADYUVANCIA
Dentro del término de fijación en lista, el ciudadano JAIME MORENO BERNAL presentó escrito de coadyuvancia mediante el cual expuso, en suma, los mismos argumentos de la demanda.
Según él, la Ley 27 de 1992 quebrantó el mismo artículo constitucional que reglamentaba pero, además, no tuvo en cuenta la relación sistemática y de conjunto que se debe guardar al interpretar las disposiciones que conforman el texto de la Carta, "pues la ley en mención no considera las limitaciones impuestas y las excepciones contenidas en otras disposiciones igualmente constitucionales diferentes al artículo 125.
El Procurador General de la Nación, por oficio número 199 del 25 de mayo, solicitó a la Corte declarar exequibles las disposiciones impugnadas.
Expresó el Jefe del Ministerio Público en la parte central de su dictamen:
"La efectivización de la carrera administrativa en todos los organismos y niveles de nuestra administración pública, es un antiguo anhelo que no se había dado en la práctica de la vida institucional por razones de distinto orden que escapan al presente examen.
No bastaba con la consagración constitucional de la carrera administrativa -cuya existencia data del Plebiscito de 1957-; era necesario universalizar su campo de aplicación, y esto fue lo que hizo el constituyente de 1991 en el artículo 125 de la Carta"
"Como puede apreciarse, el artículo 125 superior está referido a toda la administración pública, es decir, define un género y en la medida en que las diferencias específicas -esto es los regímenes especiales de carrera reconocidos en la Constitución- no hayan sido definidas por la ley es claro que rige el género como estatuto relevante.
Como más adelante quedará demostrado esto significa que mientras la ley no expida el régimen especial de carrera administrativa para la Contraloría, se aplica el régimen general contenido en la Ley 27 de 1992.
La perentoria aplicación del régimen de carrera a todos los órganos o entidades del Estado sean estos del nivel nacional o territorial, salvo las excepciones que trae el texto constitucional mencionado, se erige como un principio constitucional en materia de Función Pública. Por voluntad del constituyente, la ley debía desarrollarlo prontamente y a tal efecto concibió el artículo 21 Transitorio de la Constitución"
"En cumplimiento del mandato constitucional transitorio y por iniciativa parlamentaria, el Congreso de la República expidió la Ley 27 de 1992 la cual en el inciso segundo del artículo 2º ordena su aplicación a los organismos que teniendo en virtud de prescripción constitucional un régimen especial de carrera administrativa, la ley aún no lo ha expedido.
Puede ser considerada la Ley 29 como una Ley suis géneris (sic) toda vez que constituye un mecanismo coercitivo encaminado a obtener por parte de las autoridades administrativas, sin importar el nivel al cual pertenezcan, el inmediato cumplimiento del régimen de carrera administrativa. Esto quiere significar que las entidades no pueden alegar la inexistencia de los regímenes especiales de carrera so pretexto de la inobservancia a los dictados de la Ley 29 de 1992. Si desde antes de la expedición de la Carta ellas cuentan con un régimen especial de carrera deben darle aplicación siempre y cuando el mismo no vaya en contra de la Constitución.
En síntesis, la Ley 29 de 1992 establece un régimen general y básico de carrera administrativa que es de aplicación supletoria hasta cuando el legislador, en cumplimiento de la Constitución, expida los regímenes especiales de carrera administrativa. Lo anterior sin perjuicio de que las entidades con su régimen particular procedan a darle asímismo cabal aplicación en cuanto no contravenga la Constitución"
"De acuerdo con la actual Constitución, las contralorías nacional, departamentales, distritales y municipales se organizarán como entidades técnicas con autonomía administrativa y presupuestal, sin otras funciones administrativas que las necesarias para su organización (arts. 267 inciso 4º conc. art. 272 inciso 3º de la C.P.).
Según el artículo 266 numeral 10º de la Constitución, el Contralor General de la República tendrá la siguiente atribución:
"Proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley. Esta determinará un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría..."
Esta función, como las demás que están contenidas en el art. 268 constitucional, será ejercida en el ámbito de su jurisdicción por parte de los contralores departamentales, distritales y municipales (art. 272 inciso 6º C.P.), eso sí en atención a los parámetros señalados en el régimen especial creado por la ley, y en su defecto, los contemplados en la Ley 27 de 1992.
Como quedó expuesto, la Ley 27 de 1992 es el Estatuto Fundamental de la Carrera Administrativa con el cual se persigue hacer efectivo ese importante instrumento de administración de personal en todos los órganos y niveles del Estado. Por lo tanto el campo de aplicación de la citada ley se extiende a las Contralorías Departamentales, Distritales diferentes al Distrito Capital, Municipales, Auditorías y/o Revisorías Especiales de sus entidades descentralizadas, y de las Personerías, mientras el legislador expide sus respectivos regímenes de carrera. Si estos regímenes existen deben ser aplicados en tanto no vayan contra la Constitución.
De no ser así, se llegaría al absurdo que como las contralorías no tienen un estatuto especial de carrera administrativa conforme a lo dispuesto por el artículo 268 superior, entonces en el interregno puede el titular de tales organismos nombrar y remover libremente a sus funcionarios contraviniendo las prescripciones de los artículos 125 y 21 Transitorio del Estatuto Superior".
"Por manera que la autonomía administrativa de órganos como las contralorías, significa independencia en la gestión de sus intereses y en el ejercicio de las funciones encomendadas por la propia Constitución o la Ley -independencia que es necesaria dada la índole de las tareas que debe desarrollar un ente de control- sin implicar el total desconocimiento de estos ordenamientos.
La tesis planteada por el actor extrema el concepto de autonomía administrativa para considerarla como autogobierno, como autocracia, cuando su cabal definición es la de no intervención ajena en el manejo de los propios asuntos encomendados por la Constitución o la ley".
Esta Corporación goza de competencia para resolver en definitiva si los preceptos demandados se avienen a la Constitución Política o la vulneran, de conformidad con lo estatuído en el artículo 241-4 de la propia Carta ya que hacen parte de una ley de la República.
Determinación de las normas acusadas
Con el objeto de precisar sin lugar a dudas cuáles son los preceptos materia del presente fallo, adviértese que se trata del artículo 2º, inciso 2º, de la Ley 27 de 1992 y del artículo 4º, numeral 4º, de la misma. Este último es erróneamente designado por el actor como inciso 5º del artículo 4º.
La demanda fue admitida en aplicación del artículo 228 de la Carta Política sobre prevalencia del derecho sustancial, pues del texto de aquella se infiere con claridad cuál es su objeto.
Alcance del artículo 125 de la Constitución
Ya se ha ocupado esta Corte sobre el tema de la carrera, el sentido de su consagración en la Carta Política y el núcleo esencial de los derechos que busca proteger.
En Sentencia No. C-479 del 13 de agosto de 1992 se dijo:
"Considera la Corte que el principio general en materia laboral para los trabajadores públicos es la estabilidad, entendida como la certidumbre que debe asistir al empleado en el sentido de que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones fijadas por la ley en relación con su desempeño, no será removido del empleo.
Ahora bien, esa estabilidad resulta ser esencial en lo que toca con los empleos de carrera, ya que los trabajadores inscritos en ella tan solo pueden ser separados de sus cargos por causas objetivas, derivadas de la evaluación acerca del rendimiento o de la disciplina del empleado (art. 125, inciso 2º C.N.), al paso que en los empleos de libre nombramiento y remoción, por su propia naturaleza, la permanencia del empleado está supeditada a la discrecionalidad del nominador, siempre y cuando en el ejercicio de esta facultad no se incurra en arbitrariedad mediante desviación de poder (artículos 125 y 189, numeral 1º C.N.)"
"La eficacia está contenida en varios preceptos constitucionales como perentoria exigencia de la actividad pública: en el artículo 2º, al prever como uno de los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución; en el 209 como principio de obligatorio acatamiento por quienes ejercen la función administrativa; en el 365 como uno de los objetivos en la prestación de los servicios públicos; en los artículos 256 numeral 4o., 268 numeral 2º, 277 numeral 5º y 343, relativos al control de gestión y resultados".
"...dentro del esquema trazado por la Constitución, las normas confieren a las autoridades un poder reglado, de acuerdo con postulados característicos del Estado de Derecho (artículos 3º, 6º, 121, 122 y 123, inciso 2º, de la Constitución colombiana), pero en ciertas materias, como las relativas a la gestión económica y social, se deja un margen de discrecionalidad para que el Estado, en forma eficaz, procure la satisfacción del interés colectivo -carácter social del Estado de Derecho, artículos 1º, 2º y 209 de la Carta-.
En el terreno de las relaciones que los entes públicos establecen con sus servidores, se refleja necesariamente esta tendencia a la operación eficiente de la actividad estatal, que -se repite- es hoy principio constitucional de ineludible acatamiento, pero, no tratándose ya de "un recurso más", sino de la incorporación de la persona humana al desarrollo de las tareas que le corresponden, también la Constitución obliga al Estado a actuar dentro de criterios que respeten su dignidad (artículo 6º) y sus derechos (Preámbulo y artículos 1º, 2º y Título II de la Carta)..."
"El artículo 209 dispone que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de eficacia, economía y celeridad, entre otros y añade que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
En contra de estas aspiraciones militan factores como la inmoralidad, la negligencia y la falta de adecuada preparación del personal no menos que la deficiente operación de una carrera administrativa desvirtuada por prácticas contrarias a los principios que la inspiran, de todo lo cual se quejan con frecuencia y con razón tanto los organismos estatales como la opinión pública".
La Corte Constitucional reitera las precedentes consideraciones y añade las siguientes, que son aplicables al caso en estudio:
La regla general estatuída por el Constituyente consiste en que los empleos en los órganos y entidades del Estado -entre ellos la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales y municipales- son de carrera. Están exceptuados los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los que señale la ley (artículo 125 C.N.).
El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso a los mismos se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades, al paso que el retiro únicamente ocurrirá por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o en la ley. En cuanto a ésta última, ya ha señalado la Corte (Sentencia citada) que no puede establecer ninguna causal que en sí misma riña con la Constitución.
Pero es claro que las reglas fundamentales que aquí se destacan han sido establecidas por la Constitución directamente y que respecto de ellas no se ha plasmado distinción alguna.
La Constitución ha previsto en diferentes normas la creación de regímenes especiales de carrera para ciertas entidades: la Contraloría General de la República (artículo 268, numeral 10º); la Procuraduría General de la Nación (artículo 279); la Rama Judicial (artículo 256, numeral 1º); la Fiscalía General de la Nación (artículo 253); las Fuerzas Militares (artículo 217); la Policía Nacional (artículo 218).
En ese orden de ideas, el legislador, al expedir la Ley 27 de 1992 previendo la aplicabilidad general de sus normas en tanto se expiden las normas especiales, no ha invadido la esfera de competencias de otra rama del poder público ni ha contrariado los principios esenciales de la Constitución en materia de carrera. Tan sólo ha provisto de modo transitorio el ordenamiento jurídico que debe observarse en las citadas dependencias estatales, sobre la base de que, a medida que se vayan dictando los regímenes especiales, estos sustituirán la normatividad general para las entidades y los empleados respectivos.
No encuentra la Corte, entonces, que por este aspecto haya sido desobedecida la normativa constitucional.
Ahora bien, si el Congreso se abstiene indefinidamente de expedir los estatutos especiales que prevé la Carta, haciendo también indefinida la aplicación de las indicadas normas generales, excediendo los términos razonables para ejercer su competencia, incurriría en una conducta violatoria de la Carta Política, pero la violación consistiría precisamente en una conducta omisiva y no tendría por qué afectar la constitucionalidad de las disposiciones dictadas a título precario. Acceder a la inexequibilidad planteada significaría dejar sin régimen jurídico la administración de personal de carrera en buena parte de los órganos y entidades que deben tenerlo, según mandato del artículo 125 de la Carta.
No sería esta la oportunidad para que la Corte Constitucional definiera ese asunto, entre otras razones por cuanto lo que ahora se controvierte es la constitucionalidad de unas normas en cuanto dispusieron algo, no la responsabilidad del legislativo por no haber expedido todavía los estatutos especiales en referencia.
A juicio de la Corte, no se configura tampoco, en el caso de las normas atacadas, la violación del artículo 158 de la Constitución, pues la materia de ellas es la misma de la que se ocupa la integridad de la Ley 27, es decir, el régimen de carrera administrativa.
No tiene fundamento el cargo que se formula contra las disposiciones objeto de la demanda por posible violación del artículo 130 de la Constitución.
No obstante, las normas acusadas nada dicen al respecto, de tal manera que mal puede sostenerse que ellas hayan ampliado, por fuera del mandato constitucional, las indicadas competencias. No lo hacen directamente, como lo acreditan sus textos, ni tampoco indirectamente, es decir, por la remisión que hacen a la integridad de la Ley 27 de 1992, pues el artículo 14 de ésta, que señala las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, hace de modo expreso la misma advertencia del artículo constitucional que se pretende violado: "Corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil como responsable de la administración y vigilancia de la carrera de los empleados del Estado, con excepción de aquellas que tengan carácter especial:..." (Subraya la Corte).
De las razones expuestas concluye la Corte Constitucional que los cargos no pueden prosperar. Los artículos impugnados se declararán exequibles.
Decláranse EXEQUIBLES los artículos 2º -inciso 2º- y 4º -numeral 4º- de la Ley 27 de 1992.
Exequible Artículo 2 LEY_27_1992_23/12/1992
Exequible (numeral 4 ) Artículo 4 LEY_27_1992_23/12/1992

References: artículo 125
 artículo 2
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 2
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 2
 artículo 130
 artículo 130
 artículo 158
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 21
 artículo 2
 artículo 266
 artículo 268
 artículo 241
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 228
 artículo 125
 artículo 2
 artículo 209
 artículo 125
 artículo 158
 artículo 130
 artículo 14
 Artículo 2
 Artículo 4